山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1469号 上诉人（原审原告）山东美拍广告传媒有限公司，住所地济南市历城区七里河路北段产学研基地以东科技佳苑2号楼701室。 法定代表人张慧芳，董事长。 委托代理人于毅，山东德孚威律师事务所律师。 委托代理人纪洪卫，山东德孚威律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张小军。 委托代理人张华林。 被上诉人（原审第三人）赵宗旭，男，1993年11月2日出生，汉族，住济南市历城区。 委托代理人刘昊，山东鲁泉律师事务所律师。 山东美拍广告传媒有限公司（以下简称美拍公司）因诉济南市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服济南市中级法院于2020年7月14日作出的（2020）鲁01行初295号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下：被告市政府于2020年4月2日作出济政复决字〔2018〕396号《行政复议决定书》（以下简称396号复议决定），以“被申请人济南市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）作出《不予认定工伤决定书》（编号：×××09）（以下简称涉案不予认定工伤决定）的行政行为认定事实不清，证据不足，依法应予撤销”为由，撤销市人社局作出的涉案不予认定工伤决定行政行为，责令其依法重新作出行政行为。美拍公司不服，提起本案诉讼。 原审法院经审理查明：第三人赵宗旭，原为美拍公司职工。美拍公司营业执照住所地为科技佳苑2号楼701。2016年6月12日23时30分左右，第三人赵宗旭加班结束骑电动车回家，在美拍公司办公所在地科技佳苑院内路上摔伤。次日1时26分，第三人赵宗旭通过急诊入住济南市中心医院治疗，经医疗机构诊断为左腓骨中段开放性粉碎性骨折，左后踝骨折等。同年6月27日，第三人赵宗旭出院。 2016年8月19日，第三人赵宗旭向市人社局提起工伤认定申请。经审查，2017年5月4日，市人社局作出《工伤认定书》（编号:×××01），认定申请人受到的事故伤害符合规定，属于工伤认定范围，予以认定为工伤。美拍公司不服，向市政府申请行政复议。2017年8月14日，市政府作出《行政复议决定书》（济政复决字〔2017〕270号）予以维持。美拍公司不服，提起行政诉讼。2018年3月5日，济南市历下区人民法院作出（2017）鲁0102行初394号行政判决，驳回美拍公司诉讼请求。美拍公司不服，提起上诉。2018年7月19日，济南市中级人民法院作出（2018）鲁01行终383号行政判决，以原审判决认定事实错误为由，撤销一审判决及×××01号工伤认定、济政复决字〔2017〕270号行政复议决定，同时责令市人社局于该判决生效之日起法定期限内重新作出行政行为。第三人赵宗旭不服，申请再审。2019年10月30日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行申100号行政裁定，驳回第三人赵宗旭再审申请。 2018年7月25日，市人社局收到(2018)鲁01行终383号行政判决。同年8月6日，市人社局作出《限期举证通知书》(〔2018〕济人社伤限字第0807号)，告知美拍公司对第三人赵宗旭工伤认定申请限期提交事故报告、申辩意见及相关证据，并于同年8月9日邮寄送达。同年8月17日，美拍公司提交《申辩意见》《事故报告》。同年9月21日，市人社局作出涉案不予认定工伤决定主要内容为：“经审理查明，2016年6月12日22时许，赵宗旭到单位加班，23:30时许工作结束后赵宗旭骑电动车下班回家，在科技佳苑院内不慎摔伤。《工伤保险条例》第三章第十四条第(六)项规定:在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。赵宗旭受伤的情形，无证据证明为非本人主要责任的交通事故，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，现决定不子认定工伤或者视同工伤。”同时告知不服该决定的救济途径与期限，并于同年10月8日向赵宗旭及美拍公司分别邮寄送达。2018年11月27日，第三人赵宗旭不服向市政府申请行政复议。11月28日，市政府作出《行政复议申请受理通知书》《提出行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》。12月7日，市人社局提交《行政复议答复书》和相关证据。12月17日，第三人美拍公司提交《行政复议答复书》。12月25日，市政府作出《行政复议听证通知书》，并于2019年1月3日组织召开听证会。1月22日，市政府作出《行政复议中止通知书》。2020年4月1日，市政府作出《恢复审理通知书》。2020年4月2日，市政府作出396号复议决定，决定撤销市人社局作出涉案不予认定工伤决定的行政行为，并责令其依法重新作出行政行为。上述复议决定依法送达各方当事人。原告不服，提起本案诉讼。诉讼请求：1.依法撤销396号复议决定，维持市人社局作出涉案不予认定工伤决定行政行为。2.判令被告承担本案诉讼费。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案中，市政府改变市人社局作出涉案不予认定工伤决定行政行为，原告以市政府为被告提起本案诉讼，于法有据。 《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（一）项、第（二）项、第（五）项规定：“本法中下列用语的含义：……(一）‘道路’，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。（二）‘车辆’，是指机动车和非机动车。……(五）“交通事故”，是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。”《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见（二）》(人社部发﹝2016﹞29号）第六条规定：“职工以上下班为目的、在合理时间内往返于工作单位和居住地之间的合理路线，视为上下班途中。”本案中，第三人赵宗旭骑电动车下班回家摔伤处位于科技佳苑院内，虽然不属于法律意义上的“道路”，但第三人赵宗旭已经加班结束后离开了其所在的第三人办公地点科技佳苑5号楼，正处于下班回家途中。 《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”第十四条第（六）项规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……(六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”。第十九条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实……职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见》(人社部发〔2013〕34号）第二条规定：“《条例》第十四条第（六）项规定的“非本人主要责任”的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号）第一条规定：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项‘非本人主要责任’、第十六条第（二）项‘醉酒或者吸毒’和第十六条第（三）项‘自残或者自杀’等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查……”按照上述规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，申请人认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。在没有有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见或者人民法院生效裁判等法律文书情况下，社会保险行政部门依法具有对《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的“非本人主要责任”作出认定的职权。 本案中，第三人赵宗旭夜晚加班至深夜，驾驶电动车下班回家需在小区内通行，其在下班回家途中摔伤因没有尽到谨慎驾驶的义务而应当承担一定的责任，但其不慎摔伤亦应综合考虑当时道路状况、照明设施、天气情况、下班时间以及深夜加班结束后的身体生理状况和精神状态等相关因素，不能片面强调因其熟悉道路的情况继而得出其通过谨慎驾驶能够防范避免事故的发生，其受伤情形无证据证明为非本人主要责任的交通事故，故认定其对事故的发生应当承担主要责任的结论。据此，市政府认定市人社局未在《工伤保险条例》立法精神指导下审慎作出责任认定，所作决定不具有全面性、客观性和综合性，并认定市人社局提交的证据不能证明第三人赵宗旭受伤情形应由其承担主要责任甚至完全责任，市人社局所作涉案不予认定工伤决定认定事实不清，证据不足，依法应予撤销，结果正确，并无不当。 关于复议程序的问题，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；……行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”本案中，被告市政府收到原告复议申请后依法予以受理，2019年1月22日，市政府决定中止行政复议，并向当事人进行了书面告知。在行政复议中止的原因消除后，市政府于2020年4月1日恢复行政复议案件的审理并于次日作出396号复议决定，后依法向美拍公司及赵宗旭、市人社局进行了送达，市政府复议程序合法。综上，原告美拍公司诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告美拍公司的诉讼请求。 上诉人美拍公司不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.撤销396号复议决定。理由：一、396号复议决定、原审法院判决均认定在没有有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见或者人民法院生效裁决等法律文书情形下，社会保险行政部门依法具有对《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定的“非本人主要责任”作出认定的职权。因此，市人社局依据其查明的案件事实对事故责任进行调查核实，认定赵宗旭对事故的发生应当承担主要责任是正确行使法定职责，作出的认定完全正确。二、赵宗旭下班回家途中摔伤没有尽到谨慎驾驶的义务，对事故发生应当承担主要责任。市人社局综合考虑当时实际状况作出的认定事实清楚，证据充分，应予以维持。1.赵宗旭受伤时没有与其他人或车辆发生碰撞，是其自己未谨慎驾驶摔伤。2.赵宗旭摔伤当天，天气状况晴好，能见度高，不存在雨天路滑等不利于通行的情况。3.赵宗旭经过的道路平坦、通畅，也是赵宗旭上下班途中惯常通行的路线，其应当非常熟悉道路的情况，其通过谨慎驾驶完全能够避免事故的发生，故理应当对事故的发生承担主要责任。4.根据赵宗旭提供的视频录像，小区照明设施良好。5.虽然赵宗旭是在深夜加班结束后回家，但医院就诊病历中明确载明其精神状况良好，因此，赵宗旭通过谨慎驾驶完全能够避免事故的发生。综上，市人社局重新作出的《不予认定工伤决定书》事实清楚，证据充分，应当予以维持；市政府作出的36号复议决定认定实不清，适用法律错误，应当予以撤销。 被上诉人市政府未向本院提交书面答辩意见。 被上诉人赵宗旭提交书面答辩意见称：一、根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，人民法院有权审查社保局在没有事故责任认定、结论性意见或者人民法院生效裁决等法律文书情形下所做的认定。上诉人认为市人社局有权对“本人主要责任”作出认定，涉案不予认定工伤决定书正确，属于法律理解错误。二、赵宗旭已经尽到谨慎驾驶义务，事故发生属于意外，其不应承担事故主要责任。三、市人社局作出的涉案不予认定工伤决定书适用法律错误。根据《工伤保险条例》第十九条第二款之规定，市人社局在没有证据证明事故为“本人主要责任”的情况下，根据被上诉人赵宗旭提供的证据来认定是否为“非本人主要责任”属于适用法律错误。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院同意原审法院对证据的认定及据此确定的案件事实。 本院认为：本案的审理重点是396号复议决定是否合法正确，即市人社局作出的涉案不予认定工伤决定书是否合法正确。 本案中，被上诉人赵宗旭骑电动车下班回家摔伤地点位于科技佳苑院内，虽然不属于法律意义上的“道路”，但赵宗旭已经加班结束后离开了其所在的办公地点科技佳苑5号楼，正处于下班回家途中。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……(六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的。”关于赵宗旭是否受到非本人主要责任的交通事故伤害的问题。根据《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见》(人社部发〔2013〕34号）第二条及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号）第一条之规定，在无有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书的情况下，社会保险行政部门应当结合相关证据、生活经验及法律规定的举证责任分配情况对受伤职工是否受到非本人主要责任的事故伤害进行认定。《工伤保险条例》第十九条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实……职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”本案中，被上诉人赵宗旭因夜晚加班至深夜，在回家途中驾驶电动车摔伤，市人社局应当结合举证责任分配情况及综合考虑当时道路状况、照明设施、天气情况、下班时间以及深夜加班结束后的身体生理状况和精神状态等相关因素对是否为“非本人主要责任”作出认定。市人社局仅因赵宗旭熟悉道路情况未谨慎驾驶造成事故发生，且无证据证明事故为非本人主要责任的交通事故，故得出赵宗旭对事故的发生应当承担主要责任的认定缺乏全面性，且不符合《工伤保险条例》第十九条对举证责任的分配，属法律适用错误。396号复议决定认定涉案不予认定工伤决定认定事实不清，证据不足，应予撤销，并无不当。关于上诉人所提赵宗旭下班回家途中摔伤没有尽到谨慎驾驶义务，对事故发生应当承担主要责任以及市人社局综合考虑当时实际状况作出的认定事实清楚，证据充分，应予以维持的上诉理由，不能成立，本院不予支持。 关于上诉人美拍公司所提根据《工伤保险条例》第十四条第(六)项之规定，市人社局有权对“是否为非本人主要责任”作出认定，涉案不予认定工伤决定书正确的上诉理由，本院认为，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定第二款之规定，在没有事故责任认定、结论性意见或者人民法院生效裁决等法律文书情形下，社会保险行政部门应当依职权对“是否为非本人主要责任”进行认定，人民法院有权对社会保险行政部门的作出的认定是否合法正确进行司法审查。上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人山东美拍广告传媒有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郝万莹 审 判 员 孙晓峰 审 判 员 李莉军 二〇二〇年十一月十日 法官助理 卜菲菲 书 记 员 杨柳青