文书内容重庆市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2019）渝03行初37号原告：重庆马良水电开发有限公司，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道360号，统一社会信用代码91500230781586349B。法定代表人：冉在东，执行董事。委托代理人：余江**，重庆天森律师事务所律师。委托代理人：金海，北京市中银（重庆）律师事务所律师。被告：丰都县人民政府，住所地丰都县平都大道西段53号。法定代表人：罗成，县长。出庭负责人：郑静，副县长。委托代理人：宋道兰，重庆谛威律师事务所律师。委托代理人：蔡昌鑫，重庆天宇三星律师事务所律师。被告：丰都县水利局，住所地丰都县三合镇新湾路49号。法定代表人：高和平，局长。出庭负责人：曾毅，该局副调研员。委托代理人：何海灵，重庆天宇三星律师事务所律师。原告重庆马良水电开发有限公司（以下简称马良水电公司）诉被告丰都县人民政府（以下简称丰都县政府）、丰都县水利局不履行行政补偿法定职责一案，本院于2019年10月23日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法由审判员陈洪、谭晓琪、陈胜友组成合议庭，于2019年12月3日进行了证据交换并召开了庭前会议，2019年12月11日进行了公开开庭审理，原告马良水电公司的法定代表人冉在东及其委托代理人余江**、金海，被告丰都县政府的出庭负责人张建华、委托代理人宋道兰、蔡昌鑫，被告丰都县水利局出庭负责人李天举、委托代理人何海灵到庭参加诉讼；2020年6月18日对相关证据进行质证，马良水电公司的法定代表人冉在东及其委托代理人余江**、金海，被告丰都县政府的出庭负责人张建华、委托代理人宋道兰、蔡昌鑫，被告丰都县水利局出庭负责人曾毅、委托代理人何海灵到庭参加诉讼；因工作关系，本案合议庭成员变更为罗伟、刘厚勇、陈胜友，于2020年10月16日重新进行了开庭审理，原告马良水电公司的法定代表人冉在东及其委托代理人余江**、金海，被告丰都县政府的出庭负责人郑静、委托代理人宋道兰、蔡昌鑫，被告丰都县水利局的出庭负责人曾毅、委托代理人何海灵出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马良水电公司诉称：按照丰都县水利电力局“丰都水电函﹝2005﹞101号”《关于丰都县董家河流域四、五级水电站和龙河流域马良一、二级水电站开发的函》要求，马良水电公司于2005年12月2日依法注册登记成立，负责开发、建设、管理马良二级水电站。为了开发、建设“丰都县龙河流域马良一、二级水电站”（以下简称马良水电站），经政府相关部门批准，马良水电公司先后依法取得了马良水电站相关建设手续。马良水电站于2008年1月20日开工建设。经马良水电公司投入巨资，马良二级水电站于2013年12月28日建成投产，装机为2×2000kW；马良一级水电站于2015年11月16日建成投产，装机为5000kW；马良水电站总装机为9000kW。2016年7月19日，丰都县龙河流域发生超200年一遇的特大暴雨洪灾。淹没、冲毁马良水电站部分设施、设备等。为此，马良水电站复建过程中，丰都县政府作出县政府专题会议纪要“﹝2016﹞第60期”龙河湿地公园和自然保护区建设管理会议纪要（以下简称《60期会议纪要》），以“建设龙河国家级湿地公园和自然保护区”为由，决定由县水务局牵头依法依规关闭马良水电站。该会议纪要作出后，丰都县政府的下属部门对马良水电站先后采取了一系列的关闭措施，马良水电站已被二被告依法关闭。马良水电站关闭后，马良水电公司与丰都县政府、丰都县水利局就补偿事宜进行了磋商。丰都县政府下属部门丰都县水资源管理站出于“政府收购补偿评估”的目的，对马良水电站所有资产进行评估。经重庆易立特资产评估房地产土地估价有限责任公司（以下简称易立特评估公司）评估，马良水电站资产评估原值为20906.58万元，评估净值为19674.89万元；该评估没有对电站资源价值和生产经营效益进行评估，且该报告还罗列了其他十余项未纳入评估。2018年12月27日，丰都县水利局向丰都县政府呈报《关于解决马良水电站关闭资金的请示》，明确马良水电站落实了基本建设程序，各项行政审批手续基本完善，请县政府解决安排2000万元资金兑付给马良水电公司，待关闭协议签署后，从马良水电站的依法关闭资金中予以冲减。丰都县财政局也向丰都县政府进行了报告。马良水电公司自行委托重庆江河工程咨询中心有限公司对马良水电站进行评估，结论为马良水电站投资51064.76万元、发电纯收入160.61万元，合计52225.37万元。因补偿协商未果，马良水电公司遂于2019年6月28日向二被告提出了书面的关闭补偿申请书，二被告既未作出补偿决定，支付补偿款，也未予答复。综上，请求依法判决丰都县政府、丰都县水利局履行行政补偿职责并共同支付其关闭马良水电站补偿金52225.37万元。原告马良水电公司在法庭上举示了以下证据：1.营业执照副本；2.丰都县水利电力局“丰都水电函﹝2015﹞101号”；证据1、2，拟证明马良水电公司的诉讼主体资格合法。3.丰都县国土房管局关于马良水电站拟占地情况的说明；4.丰都县环境保护局“渝（丰都）环准﹝2007﹞88号”关于马良水电站（一、二级）工程项目环境影响评价文件的批复；5.丰都县水利电力局“丰都水电函﹝2007﹞89号”关于马良水电站工程水资源论证报告审查的批复及附表；6.丰都县水利电力局“丰都水电函﹝2007﹞90号”关于马良水电站工程水土保持方案审查的批复；7.丰都县发展和改革委员会（以下简称丰都县发改委）“丰都发改委发﹝2007﹞201号”关于核准建设马良水电站工程的通知；8.丰都县水务局“丰都水务函﹝2008﹞38号”关于重庆马良水电站工程开工的函；9.丰都县林业局“丰林便函﹝2008﹞1号”关于马良水电站工程无林地占用的函；10.丰都县水务局“丰都水务函﹝2008﹞57号”关于马良水电公司取水预申请的批复；11.丰都县移民局批复；12.重庆市水利局“渝水许可﹝2008﹞115号”关于马良水电站工程涉河建设方案的批复；13.丰都县政府“丰都府文﹝2009﹞15号”《关于局部调整南天湖镇等三个镇土地利用总体规划的请示》；14.重庆市人民政府“渝府地﹝2009﹞346号”关于局部修改丰都县南天湖镇等三个镇土地利用总体规划的批复；15.丰都县规划局“选字第村2009XXX号建设项目选址意见书”；16.丰都县规划局“地字第村2009XXX号建设用地规划许可证”；17.丰都县水务局“丰都水务函﹝2009﹞4号”关于马良水电站工程初步设计报告审查的函；18.丰都县发改委“丰都发改委函﹝2010﹞13号”关于延长马良水电站竣工时间的函；19.2011年3月10日丰都县水务局证明，马良一、二级电站均在建设之中；20.2014年4月1日丰都县水务局说明马良水电站属于丰都县十二、五水电新农村电气化县建设实施方案清单项目；21.丰都县发改委“丰都发改委发﹝2014﹞185号”关于马良水电站项目可行性研究报告的批复；22.丰都县水务局“丰都水务函﹝2014﹞20号”关于同意马良水电站延期竣工的函；23.丰都县发改委“丰都发改委发﹝2015﹞316号”关于下达2015年农村水电项目中央预算内投资计划的通知；证据3-23，拟证明马良水电公司开发、建设、经营、管理马良水电站依据和程序合法，属政府政策、资金支持发展项目，且马良一、二级电站第一期多年平均发电量3517万kWh，年利用小时数4689h。24.重庆云河水电股份有限公司证明；拟证明，马良一、二级水电站实际装机为9000kW；25.并网协议；拟证明，马良水电站并入重庆涪陵聚龙电力有限公司（以下简称聚龙公司）电网运行，所发电量全部出售给聚龙公司；马良水电公司享有上网线路资产20%的产权。26.丰都县工商联合会证明、照片3张；拟证明，马良水电站二级站2013年12月28日竣工试车发电；一级站于2015年11月16日建成并试车发电。27.马良水电站一级站、二级站工程结算审核报告书；拟证明，马良水电站二级站工程投入9427.23万元，马良水电站一级站工程投入10422.38万元。28.《60期会议纪要》；拟证明，丰都县政府决定关闭马良水电站，并由丰都县水利局牵头实施关闭。29.2016年12月27日丰都县水务局关于停止恢复建设马良水电站的通知；30.2017年4月5日丰都县水务局关于停止恢复建设马良水电站的通知；31.丰都县水务局“丰都水务发﹝2017﹞87号”关于撤销马良水电站初步设计审查函的通知；32.丰都县湿地保护管理中心关于告知马良水电站相关事宜的函；33.丰都县水资源管理站资产评估委托合同书；34.易立特评估公司评估报告书（渝）易立特资评报字﹝2018﹞第002号；证据29-34，拟证明马良水电站已被丰都县政府、丰都县水利局关闭；评估只对实物部分进行了评估。35.丰都县水务局“丰都水务文﹝2018﹞252号”关于解决马良水电站关闭资金的请示、丰都县政府公文处理单；拟证明，马良水电公司的马良水电站开发、建设、经营合法。36.丰都县财政局关于县水务局申请解决马良水电站关闭资金的审核建议处理签、丰都县财政局关于县水务局申请解决马良水电站关闭资金的审核建议；拟证明，政府关闭马良水电站是实行补偿方式进行关闭。37.马良水电站效益评估及补偿方案报告；拟证明，补偿金额52225.37万元。38.2009年6月27日行政关闭补偿申请书；39.发文簿；40.EMS快递寄件单、收件单；证据38-40；拟证明马良水电公司向二被告提出书面补偿申请和补偿请求，二被告没有作出答复和决定。41.丰都县龙河流域马良一、二级水电站开发协议书；拟证明，马良水电公司开发、投资、建设、管理、经营龙河流域马良一、二级水电站主体合法。42.重庆市涪陵区人民法院（2019）渝0102民初2117号民事判决书。拟证明，证明马良水电站拥有石板水电厂上网线路资产20%的产权，应一并纳入评估。43.照片27张；拟证明，一、二级电站建成时状况及2017年7月受灾后情况。44.马良水电站一级大坝排险工程合同、马良二级站高压铁塔排险工程合同、马良二级站拦河坝翻板闸拆除合同；拟证明，丰都县政府关闭马良水电站后，丰都县水利局及下属单位拆除了马良水电站部分设施。45.马良水电站工程初涉设计报告一份。拟证明，装机1万kW等情况。丰都县政府质证认为，证据1、2真实性无异议，证据2的证明目的不认可。证据3-23，除证据4、13、18系复印件，其真实性不予认可外，其余证据的真实性予以认可，但不能达到原告的证明目的，实际马良水电站的用地手续不完备，没有用地许可文件。证据4，与环境批准书的存根不一致，应以存根为准。政府职能部门批准文件已明确其建设规模及建设的资金投入，原告违反相应的批准标准，增加投资的部分不应作为行政补偿的范围。证据24-27，真实性无异议，但没有投产，其投资不能作为本案补偿的依据，建设用地没有经国土部门许可，用地不合法，电站未竣工验收，只是小规模试运行。证据28-34，真实性无异议，证据28会议纪要原文表述的是由水务局牵头依法依规关闭，并不等于直接是关闭决定；证据34将部分洪灾已冲毁的纳入了评估，其评估报告不能作为行政补偿的依据。证据35-36，真实性无异议，不能证明是丰都县政府关闭马良水电站，其丰都县水利局借支200万元给原告，如果涉及补偿，应从中扣除。证据37，真实性无异议，采取可期待利益评估法。不具有合法性和关联性。证据38-40，真实性无异议。证据41、42，真实性认可，但关联性不予认可。证据43，其中第3、5、8、17-20、23照片的真实性予以认可，其余照片无法证明其真实性。证据44，需丰都县水利局核实。证据45，真实性予以认可，超7500kW部分不应纳入补偿范围。丰都县水利局质证认为，同意丰都县政府的质证意见，但另提出：证据11、24、26、27的真实性有异议，丰都县移民局不具有同意的职权范围。马良水电公司提出行政补偿申请，丰都县政府给了回复，而马良水电公司又向涪陵区人民法院起诉，要求丰都县水利局行政补偿，关于补偿在诉讼过程中服从法院判决。证据43中的二级电站拆除后的现状认可、厂房恢复现状外观真实性属实，其余真实性无法确认。证据44，需要庭后核实。证据45，合法性应按发改委批复的7500kW进行确认。被告丰都县政府答辩称：1.马良水电公司提起诉讼补偿的证据不足，其诉讼请求不应得到支持。2.若本案涉及行政补偿，丰都县政府不是适格被告。《60期会议纪要》属于行政指导行为，不能由此产生关闭马良水电站的行政补偿义务主体。3.若本案涉及行政补偿，马良水电公司的过高诉讼请求部分不应得到支持。因公共利益需要关闭企业给予行政补偿，应以直接损失为限，不应包括期待利益损失。易立特评估公司的评估报告因存在认定资产范围不当和将部分受多次洪水灾害毁损的资产纳入评估范围等错误，其结果不能作为行政补偿依据。江河咨询公司按期待利益的方法予以评估，其评估结果不能作为行政补偿依据。同时，马良水电站受2011年、2015年、2016年洪灾，淹没、冲毁的设施设备等损失，不属于关闭电站的损失范围，不应纳入行政补偿范畴。综上，请求驳回对丰都县政府的起诉或驳回对丰都县政府的诉讼请求。被告丰都县政府在法庭上举示了以下证据：1.丰都县政府“丰都府﹝2018﹞194号”关于同意建立重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区的批复；拟证明，2008年10月30日，丰都县政府批准设立重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区。2.丰都县龙河湿地县级自然保护区总体规划功能区划现状图；拟证明，龙河湿地县级自然保护区范围。3.国家林业局“林湿发﹝2011﹞273号”关于同意浙江杭州湾等54处湿地开展国家湿地公园试点工作的通知；拟证明，2011年12月12日，国家林业局同意设立龙河国家湿地公园。4.国家林业局关于对申报建立重庆龙河国家湿地公园（试点）公示的通告及附功能区划图；拟证明，龙河国家湿地公园范围。5.龙河湿地县级自然保护区与马良水电站工程位置套合图；与证据1、2，共同拟证明马良水电站工程在龙河流域湿地自然保护区核心区。6.龙河国家湿地公园范围与马良水电站工程位置套合图；与证据3-4共同拟证明，马良水电站工程在龙河国家湿地公园的科普宣教区。7.《60期会议纪要》；拟证明，明确由水务局牵头，县发改委、县经信委配合，依法依规关闭马良水电站。8.马良水电公司“渝马电函﹝2016﹞10号”关于马良水电站“7.19”灾后请求困难补助及险情排除报告的函；拟证明：马良水电站在2016年“7.19”洪灾中受灾严重；一级电站损失5000余万元，二级电站损失4000余万元。9.《中华人民共和国自然保护区条例》；10.《国家湿地公园管理办法》；11.环境保护部、财政部、水利部等十个部委“环发﹝2015﹞57号”关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知；证据9-11，拟证明本案涉及的行政法规和规范性文件。12.2019年11月22日丰都县规划局说明；拟证明，马良水电站没有用地批准手续，用地不合法。13.2015年1月14日丰都县林业局责令停止建设通知书；14.丰都县龙河湿地自然保护区界碑建设合同、丰都县龙河湿地自然保护区界桩制作和安装合同；拟证明，2013年丰都林业局已经委托施工单位对龙河湿地自然保护区进行了界桩的制作的安装。15.重庆市生态环境局官方网站公告；拟证明，重庆市生态环境局对龙河湿地公园的范围进行了公告。16.马良水电站二级发电站照片14张；拟证明，马良水电站被水冲毁的现状。17.长江三峡龙河流域湿地自然保护区总体规划；拟证明，龙河自然保护区总体规划范围。18.重庆市环境保护局关于公布王二包等51处重庆地方级自然保护区面积、范围、界线及功能区划的通知；拟证明，龙河流域自然保护区面积、范围、界线及功能区划。19.国家林业局关于2017年试点国家湿地公园验收情况的通知；拟证明，龙河国家湿地公园验收情况。20.重庆市建设项目环境保护批准书（存根）丰都县环境保护局关于马良水电站（一、二级）工程项目环境影响评价的批复；拟证明，存根的内容与发出的不一致，应以存根为准。21.2017年12月20日丰编委﹝2017﹞57号设立丰都县龙河湿地自然保护区管理中心文件。经质证，马良水电公司质证认为，证据1，真实性无异议，设立地方自然保护区应经重庆市人民政府审批；证据2，证据三性不认可，图片无任何制作单位和印章，也没有标明制作形成的时间，更没有显示图片与公示的依据证明；证据3，真实性无异议；证据4-6，证据的三性不认可，也不认可证明目的；证据7，真实性无异议；证据8，该函是由马良水电公司作出无异议，不认可该证据材料的证明目的，2016年7月马良水电站遭受洪灾不完全是不可抗力因素，是为了相关部门和有关人员免于被追责，灾情要向上级部门上报，函件是政府要求马良水电公司制作，数据没有核实，洪灾后马良水电站筹集资金恢复建设，马良水电站一级站的真实受损仅是机房玻璃冲毁，部分附属设施受损；证据9-11，法律依据无异议，但龙河湿地自然保护区建立是否按法律程序进行，应由县政府举证证明；证据12，说明只有公章，没有经办人签章，形式不合法，与原告提供的证据冲突；证据13，真实性、合法性、关联性均不认可，责令停止建设通知书没有收到；证据14，不予认可，合同真实性无法核实，对于合同是否实际履行到位或经国家相关部门合法验收并向社会公众公示不清楚；证据15，重庆市生态环境局官方公告不予认可，发布的机构和官网不对，公布方式不合法。证据16，真实性无异议，根据照片反映的情况，第一张是拦水坝拆除过后，一级电站机房仍然在，只有玻璃被冲坏。对于政府举示证据目的不认可；证据17-19，无异议；证据20，以马良水电站的为准。证据21，真实性无异议。丰都县水利局质证认为，丰都县政府举示的证据无异议。丰都县水利局辩称：1.丰都县水利局不是本案适格被告。2.马良水电公司要求丰都县水利局支付行政关闭补偿52225.37万元，没有事实和法律依据。马良水电站工程项目建在湿地自然保护区核心区内，根据十部委文件规定，属依法依规退出范围，只能在直接损失范围内补偿。马良水电公司请求的52225.37万元，不仅有直接损失，也包括预期利益，不符合法律和政策规定。根据丰都县发改委关于核准建设马良水电站的通知规定，总装机7500kW，静态总投资控制在3000万元以内。而马良水电站擅自扩大装机规模为9000kW，扩大的损失要求补偿没有法律依据。马良水电站在2016年“7.19”特大洪水中被冲毁，属人力不可抗力造成，该部分损失不属补偿范围。综上，请求驳回原告对丰都县水利局的诉讼请求。被告丰都县水利局在法庭上举示了以下证据：1.行政关闭补偿申请书；拟证明，马良水电公司向丰都县水利局提交了行政关闭补偿申请。2.重庆市涪陵区人民法院（2019）渝0102行赔初1号行政赔偿裁定书；拟证明，马良水电公司向丰都县水利局提交行政关闭补偿申请时，马良水电公司与丰都县水利局的行政赔偿诉讼尚未结束。3.丰都县发改委“丰都发改委发﹝2017﹞201号”关于核准建设马良水电站工程的通知；拟证明，马良水电站工程项目经丰都县发改委批准成立；总投资控制在3000万元以内，建设时间从2007年11月-2009年10月。4.丰都县政府“丰都府﹝2008﹞194号”关于同意建立重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区的批复；拟证明，重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区经丰都县政府批准设立。5.丰都县水务局“丰都水务函﹝2009﹞4号”关于马良水电站工程初步设计报告审查的函；拟证明，丰都县水务局经初步技术审查，马良水电站工程主要功能为发电，总装机规模7500kW，总工期24个月，工程总投资5004.41万元。6.丰都县发改委“丰都发改委﹝2014﹞185号”关于马良水电站项目可行性研究报告的批复；拟证明，丰都县发改委批复马良水电站总装机容量7500kW，项目总投资4994.41万元。7.环境保护部、财政部、水利部等十个部委“环发﹝2015﹞57号”关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知；拟证明，对在核心区和缓冲区内违法开展的水电开发、房地产、旅游开发等活动要立即予以关闭，限期拆除；对自然保护区设立之前各项手续完备的，依法退出自然保护区和核心区。8.重庆市环保局、林业局、发改委、财政局等7个部门“渝环﹝2015﹞43号”关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知；拟证明，在自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、取水权，在保障探矿权、取水权人合法权益的前提下，依法退出保护区核心区和缓冲区。9.马良水电公司“渝马电函﹝2016﹞10号”关于马良水电站“7.19”灾后请求困难补助及险情排除报告的函；拟证明，马良水电站在2016年“7.19”洪灾中受灾严重；其洪灾损失达9000余万元，其中一级电站5000余万元，二级电站4000余万元。10.《60期会议纪要》；拟证明，会议纪要明确由水务局牵头，县经信委配合，依法依规关闭马良水电站。11.丰都县水务局关于停止恢复建设马良水电站的通知；拟证明，根据县政府专题会议纪要，明确依法依规关闭马良水电站，避免马良水电公司扩大损失。12.丰都县水务局“丰都水务发﹝2017﹞87号”关于撤销马良水电站初步设计审查函的通知；拟证明，2008年10月23日重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区已批复设立，根据中央十部门的规定，依法依规关闭马良水电站。因此对2009年6月15日作出的《马良水电工程初步设计报告审查的函》予以撤销。13.重庆市水利局、发改委、生态环境局、能源局“渝水农水﹝2019﹞4号”关于印发重庆市长江经济带小水电站清理整改工作实施方案的通知；拟证明，位于自然保护区核心区或缓冲区内的水电站必须退出。14.丰都县长江经济带小水电站清理整改工作领导小组工作组“丰都小水电组﹝2019﹞1号”关于确认丰都小水电站问题核查综合评估分类初步结果的请示。15.水电﹝2018﹞312号文件。证据14、15拟证明，根据中央十部门、重庆市9部门关于对长江经济带小水电站的清理整改工作的精神，因马良水电站处于长江龙河流域湿地自然保护区的核心区，属依法依规关闭的电站。经质证，马良水电公司对证据1、2无异议。证据3真实性无异议，但发改委2007年核准的相关内容在2014年后补批复中有所变更。证据4，真实性无异议，但设立湿地自然保护区是否依法设立，是否经市政府审批需要举证。证据5无异议。证据6，无异议，根据发改委2014年185号文件的补充批复，马良水电站分一二期，实际安装到位的是9000kW，多装1500kW的依据就是发改委185号文件，评估报告、退出情况表与现场9000kW一致，不存在违法增加投资规模。证据7、8文件真实性、合法性无异议，但不认可关联性。证据9同丰都县政府举示证据的质证意见一致。证据10-12无异议，证据12，虽然撤销了2009水务局的文件，但不属于行政许可的撤销，而是依据县政府关闭企业才撤销了初设审查报告的函。证据13、14真实性、合法性无异议。丰都县政府对丰都县水利局举示证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。本院对证据的认定意见如下：马良水电公司举示的证据丰都县政府虽然对证据4、13、18的真实性不予认可，且证据4与存根不一致，对不一致的部分不予采信；证据13、18与其他证据相印证，应予采信。丰都县水利局对证据11、24、26、27的真实性不予认可，但系原件，本院予以采信。证据37系马良水电公司自己委托鉴定，丰都县政府、丰都县水利局均不予认可，不能作为本案证据。证据44；丰都县政府、丰都县水利局一直未明确意见，其称庭后核实，也未向本院提交意见，本院综合其他证据予以采信。其余证据真实，本院予以采信。丰都县政府举示的证据，丰都县水利局无异议。马良水电公司虽然不认可证据4-6的真实性，但马良水电站确在龙河湿地保护区范围，应予采信。证据12-15，马良水电公司不予认可，但具有真实性，证据13有马良水电公司人员签名，应予以采信。证据20是环保部门的涉案环评的存根，但与正本不一致的部分，本院予不予采信。其余证据，各方无异议，予以采信。丰都县水利局举示的证据，马良水电公司、丰都县政府对其真实性均无异议，本院予以采信。经审理查明：2005年10月21日，丰都县水利电力局与重庆市涪陵建筑安装工程公司嘉蓬分公司签订《丰都县龙河流域马良一、二级水电站开发协议书》，由重庆市涪陵建筑安装工程公司嘉蓬分公司于2005年10月15日前在丰都注册成立龙河流域马良水电站开发独立法人企业，并由该企业负责龙河马良一、二级水电站的开发建设及管理。2005年11月23日，丰都县水利电力局关于丰都县董家河流域四、五级水电站和龙河流域一、二级水电站开发的函“丰都水电函﹝2005﹞101号”载明，由涪陵嘉蓬建材有限责任公司在丰都组建龙河流域马良一、二级水电站开发独立法人企业。初拟装机一级2×800kW，二级2×800kW，投资2000万。2005年12月2日，注册成立马良水电公司。2007年8月2日，丰都县国土局出具说明，马良水电站拟占地范围不属基本农田保护区；2007年9月13日，丰都县环境保护局关于马良水电站（一、二级）工程项目环境影响评价文件的批复“渝（丰都）环准﹝2007﹞88号”载明，该建设项目的环保设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工，在项目竣工后就按照有关规定向丰都县环境保护局申请建设项目竣工环境保护验收，经丰都县环境保护局验收后才能投入运行使用。2007年10月18日，丰都县水利电力局关于马良水电站工程水资源论证报告审查的批复“丰都水电函﹝2007﹞89号”载明，初设代可研规模为：一级装机1×5000kW，二级装机2×1250kW。工程初设静态总投资2948.8万元。马良水电站工程项目符合丰都县十五、十一五水电农村电气化建设规划和水资源保护规划；该工程项目的开发建设对流域规划、区域规划不产生影响，原则同意可研代初设阶段拟定的项目开发方案。2007年10月19日，丰都县水利电力局关于马良水电站工程水土保持方案审查的批复“丰都水电函﹝2007﹞90号”载明，原则同意马良水电站工程水土保持方案报告书（报批稿）作为审查批准的工程水土保持方案。2007年11月19日，丰都县发改委关于核准建设马良水电站工程的通知“丰都发改委发﹝2007﹞201号”载明，马良水电站工程一级装机5000kW，二级装机2500kW，工程静态总投资控制在3000万元以内；建设时间2007年11月至2009年10月。2008年1月20日，丰都县水务局关于马良水电站工程开工的函“丰都水务函﹝2008﹞38号”载明，同意马良水电站工程（一、二级电站）开工。2008年5月14日，丰都林业局关于马良水电站工程无林地占用的函“丰林便函﹝2008﹞1号”载明，马良水电站工程均在常年水位线以下，不占用林地。2008年6月30日，丰都县水务局关于马良水电公司取水预申请的批复“丰都水务﹝2018﹞57号”载明，原则同意马良水电公司预申请，待水电站建设竣工后按照基本建设程序，组织竣工验收，验收合格后颁发取水许可证。2008年7月3日，丰都县移民局在马良水电公司的函签署，同意建设马良水电站，其原因是不占用库容，不污染水质水体，且已通过相关评审。2008年10月30日，丰都县政府关于同意建设重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区的批复“丰都府﹝2008﹞194号”载明，批复林业局同意建立重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区，其保护范围包括：江池至龙河长江口段及其一级支流（含常年水位线到水平距离100米范围内区域），由丰都县湿地保护管理中心具体组织实施。2008年12月23日，重庆市水利局关于马良水电站工程涉河建设方案的批复“渝水许可﹝2008﹞115号”载明，原则同意马良一级、二级电站大坝防洪标准均按30年一遇设计，200年一遇校核；厂房按30年一遇设计，50年一遇校核。基本同意马良水电站工程涉河建设方案及防洪影响评价报告（报批稿）推荐的工程布置方案和结构型式。2009年2月，重庆市林业科学研究院编制长江三峡龙河流域湿地自然保护区总体规划。保护区总面积4000.06hm2，其中核心区1285.11hm2。2009年2月13日，丰都县政府关于局部调整南天湖等三个镇土地利用总体规划的请示“丰都府文﹝2009﹞15号”载明，马良水电站建设项目需调规面积为0.4789公顷，属性为未利用地。为满足该项目建设的需要，拟将以上用地调整为建设用地。2009年3月23日，重庆市人民政府关于局部修改南天湖镇等三个镇土地利用总体规划的批复“渝府地﹝2009﹞346号”载明，同意将丰都县南天湖镇九溪沟村、双路镇金竹村的包鸾镇古佛洞村原规划为未利用地的0.4789公顷修改为规划建设用地。2009年5月4日，丰都县规划局建设项目选址意见书“选字第村2009XXX号”载明，马良水电站拟用地面积4904m2。2009年5月5日，丰都县规划局建设用地规划许可证“地字第村2009XXX号”载明，马良水电站用地面积4904m2，建设规模8000m2。2009年6月15日，丰都县水务局关于马良水电站工程初步设计报告审查的函“丰都水务函﹝2009﹞4号”载明，建设规模7500kW，一级1×5000kW、二级2×1250kW，工程概算总投资5004.41万元。该工程建设投资风险由项目业主自行承担责任。2010年1月，丰都县发改委关于延长马良水电站竣工时间的函“丰都发改委函﹝2010﹞13号”载明，建设时间由2007年11月至2009年10月变更为2007年12月至2016年12月。2011年3月10日，丰都县水务局出具证明，马良一、二级电站均在建设中。2011年12月12日，国家林业局关于同意浙江杭州湾等54处湿地开展国家湿地公园试点的通知“林湿发﹝2011﹞273号”载明，同意开展龙河国家湿地公园试点。2012年1月，重庆市自然保护区名录载明，龙河湿地，湿地生态系统县级，面积4000.6hm2。2012年11月29日，聚龙公司（甲方）与马良水电公司（乙方）签订《并网协议》载明，马良水电站总装机容量两级7500kW，其中一级站1×5000kW，二级站2×1250kW，经石板水电厂开关站35kv专线间隔并入涪陵聚龙电网。石板水电厂间隔、厂内升压设施等由甲方投资建设。上网线路由甲、乙双方投资建设。2013年11月28日，重庆市环境保护局关于公布王二包等51处重庆地方级自然保护区面积、范围、界线及功能区划的通知“渝环发﹝2013﹞97号”载明，市环保局组织开展了我市自然保护区面积、范围、界线以及功能区划核查与确认工作，其核查结果已经市政府批准同意。龙河湿地县级自然保护区总面积4091.98公顷，其中核心区面积1335.82公顷，缓冲区面积786.07公顷，实验区面积1970.09公顷。保护区以水生和陆生生物及其生境共同形成的湿地和水域生态系统作为主要保护对象。丰都县工商联合会证明，2013年12月28日，马良二级站竣工试车发电。2014年4月1日，丰都县水务局向丰都县发改委出具说明，马良水电站属丰都“十二五”水电新农村电气化县建设实施方案清单项目。2014年4月15日，丰都县发改委关于马良水电站项目可行性研究报告的批复“丰都发改委发﹝2014﹞185号”载明，补充批复，建设期限2007年11月-2016年12月，一级电站装机容量1×5000kW，二级电站装机容量2×1250kW，项目总投资4994.41万元。2014年5月10日，丰都县水务局关于同意马良水电站延期竣工的函“丰都水务函﹝2014﹞20号”载明，同意马良水电站建设时间由2009年6月至2011年6月调整为2009年6月至2016年12月。经马良水电公司委托，2014年6月15日，黑龙江正信伟业工程项目管理有限公司对马良水电站二级站工程结算进行了审核。2015年1月14日，丰都林业局责令停止建设通知书，因马良水电站拦河坝在龙河国家湿地公园马良段，责令其立即停止违规建设行为，等候国家林业局批示。收件人张金华签名。2015年7月13日，丰都县发改委、丰都县水务局、丰都县财政局关于下达2015年农村小水电项目中央预算内投资计划的通知“丰都发改委发﹝2015﹞316号”载明，马良水电站中央预算内投资350万元、市预算内统筹资金35万元、市财政专项资金35万元，银行贷款及项目法人自筹1330万元。本次下达的项目投资计划，务必于2015年7月底前开工建设，年底前完成下达投资的80%，2016年3月底前完成剩余的20%。其附件载明，新建，开工年份2015年，建成年份2016年。丰都县工商业联合会证明，2015年11月16日，马良水电站一级站建成并试车发电。经马良水电公司委托，2016年5月23日，黑龙江正信伟业工程项目管理有限公司对马良水电站一级站工程结算进行了审核。2016年8月19日，马良水电公司关于马良水电站“7.19”灾后请求给予困难补助及险情排除报告的函“渝马电函﹝2016﹞10号”载明，丰都县龙河流域发生超200年一遇的特大暴雨洪灾，造成马良水电站损失的情况。2016年11月15日，丰都县政府《60期会议纪要》载明，2008年10月批准成立龙河湿地自然保护区，2010年启动龙河国家湿地公园建设，2011年被国家林业局纳入国家级湿地试点公园建设。2017年4月前，龙河湿地公园和自然保护区建设将全面接受国家验收。成立龙河国家湿地公园管理中心，与龙河湿地自然保护区管理中心实行“两块牌子、一套班子”运行。加大涉河建筑执法整治力度。由县水务局牵头，县发改委、县经信委配合，依法依规关闭马良水电站，并全面清理拆除保护区内其他非法电站。2016年12月27日，丰都县水务局关于停止恢复建设马良水电站的通知载明，根据60期会议纪要“加大涉河建筑执法整治力度。由县水务局牵头，县发改委、县经信委配合，依法依规关闭马良水电站”精神，现通知你司（马良水电公司）立即停止恢复建设马良水电站。若你司未按通知停止恢复建设，造成扩大的损失将由你司承担。2017年4月5日，丰都县水务局关于停止恢复建设马良水电站的通知载明，根据60期会议纪要“加大涉河建筑执法整治力度。由县水务局牵头，县发改委、县经信委配合，依法依规关闭马良水电站”精神，现再次通知你司（马良水电公司）立即停止恢复建设马良水电站，支持中介开展审计评估工作。若你司未按通知停止恢复建设，造成扩大的损失将由你司承担。2017年4月12日，丰都县水务局与马良水电公司签订马良水电站一级大坝排险工程合同，大坝混凝土及块石破碎、破碎后的混凝土、块石的转运，河道中的砂砾石开挖及转运。2017年5月28日，丰都县水资源管理站与马良水电公司签订马良二级站高压铁塔排险工程合同，根据丰都县龙河湿地建设管理指挥部工作责任清单要求，以及为确保河道行洪安全，消除安全隐患，对马良二级站厂房处的高压铁塔进行拆除并转运出现场。同日，丰都县水资源管理站与重庆万方爆破工程有限公司签订马良二级站拦河坝翻板闸拆除合同，根据丰都县龙河湿地建设管理指挥部工作责任清单要求，以及为确保河道行洪安全，消除安全隐患，丰都县水资源管理站委托重庆万方爆破工程有限公司进行拆除施工和固弃物清运。2017年5月19日，丰都县水利局关于撤销马良水电站初步设计审查函的通知“丰都水务发﹝2017﹞87号”载明，因马良一、二级电站在重庆市长江三峡龙河流域湿地自然保护区范围内，鉴于该自然保护区于2008年10月23日已经丰都县政府批复设立，因此特向你司通知撤销其2009年6月15日作出的马良水电站初步设计审查的函（丰都水务函﹝2009﹞4号）。2017年5月24日，丰都县湿地保护管理中心向聚龙公司送达关于告知马良水电站相关事宜的函载明，马良一、二级电站处于重庆市长江三峡龙河流域湿地自然保护区核心区范围及重庆龙河国家湿地公园范围内，将对马良水电公司一、二级电站强制关闭。2017年8月15日丰都县水资源管理站委托易立特评估公司对马良水电公司所有资产进行评估。评估目的，政府收购补偿评估。2017年12月20日丰编委﹝2017﹞57号设立丰都县龙河湿地自然保护区管理中心，在丰都县湿地保护管理中心挂牌。2017年12月22日，国家林业局关于2017年试点国家湿地公园验收情况的通知“林湿发﹝2017﹞148号”载明，重庆龙河国家湿地公园通过验收。2018年5月16日，易立特评估公司丰都县水资源管理站拟收购马良一、二级电站资产价值资产评估项目作出评估意见。2018年12月27日，丰都县水利局向丰都县政府呈报《关于解决马良水电站关闭资金的请示》“丰都水务文﹝2018﹞252号”载明，丰都县水利局会同县林业局、法制办、应急办等部门或单位，积极推进马良水电站依法关闭工作。据初步查明，马良水电站落实了基本建设程序，各项行政审批手续基本完善，为依法开展资产评估、关闭磋商谈判提供了资料保证。2019年1月2日，丰都县财政局根据水务局的请示，向丰都县政府呈报《关于县水务局申请解决马良水电站关闭资金的审核建议》载明，建议：县国投集团融资资金暂借给县水务局2000万元用于马良水电站关闭补偿，待在今后关闭马良水电站补偿款中予以归还。2019年6月28日，马良水电公司向丰都县政府、丰都县水利局邮寄了《行政关闭补偿申请书》，申请关闭补偿52225.37万元。同日，丰都县政府、丰都县水利局收到行政关闭补偿申请书。2019年8月20日，丰都县长江经济带小水电清理整改工作领导小组工作组关于确认丰都县小水电站问题核查综合评估分类初涉结果的请示“丰都小水电组﹝2019﹞1号”载明，马良水电站装机9000kW，马良一级电站于2008年10月开工建设，2015年11月试车发电；马良二级电站于2007年12月开工，2013年12月完工试车发电。无存在问题。位于龙河湿地自然保护区核心区，立即退出。请求县政府对丰都县农村小水电问题核查及综合评估初步结果予以审批。另查明，丰都县水务局名称变更为丰都县水利局。本院认为，本案争议的焦点为马良水电公司关闭应否获得补偿；若补偿，补偿主体如何确定。关于马良水电公司关闭应否获得补偿的问题。2007年至2016年，丰都县环境保护局、丰都县水利局、丰都县林业局、丰都县发改委、重庆市水利局、重庆市人民政府、丰都县规划局，分别对马良水电站的建设进行过相关的审批，2016年11月15日，丰都县政府《60期会议纪要》载明，由县水务局牵头，县发改委、县经信委配合，依法依规关闭马良水电站。2016年12月27日、2017年4月5日，丰都县水务局先后向马良水电公司发出关于停止恢复建设马良水电站的通知，明确根据《60期会议纪要》精神，通知马良水电公司立即停止恢复建设马良水电站。2017年4月12日，丰都县水务局与马良水电公司签订合同，将马良水电站一级大坝拆除；丰都县水务局随后撤销了马良水电站初步设计审查。2017年5月24日，丰都县湿地保护管理中心向聚龙公司发函，因马良一、二级电站处于重庆市长江三峡龙河流域湿地自然保护区核心区范围及重庆龙河国家湿地公园范围内，将对马良一、二级电站强制关闭。2017年5月28日，丰都县水资源管理站与马良水电公司签订合同，对马良二级站厂房处的高压铁塔进行拆除。同日，丰都县水资源管理站与重庆万方爆破工程有限公司签订合同，将马良水电站二级拦河坝翻板闸拆除。2019年6月28日，马良水电公司向丰都县政府、丰都县水利局邮寄了《行政关闭补偿申请书》。同日，丰都县政府、丰都县水利局收到行政关闭补偿申请书。上述可以看出，马良水电站经过政府相关职能部门审批建设的水电站，其落实了基本建设程序，各项行政审批手续基本完善。后涉案工程位于重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区核心区，因公共利益的需要，被丰都县政府列入关闭退出范围，并实际关闭了马良水电站。被依法关闭的企业，政府应根据相关规定及实际情况，遵循公平、合理的原则给予行政相对人合理的补偿。因此，马良水电公司应当获得行政补偿。关于丰都县政府、丰都县水利局是否是补偿主体的问题。2008年，丰都县政府同意建立重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区；2013年，原重庆市环境保护局开展的自然保护区（含龙河湿地县级自然保护区）面积、范围、界线以及功能区划核查与确认工作，其核查结果已经市政府批准同意。《中华人民共和国自然保护区条例》规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。丰都县政府《60期会议纪要》规定，“由县水务局牵头，县发改委、县经信委配合，依法依规关闭马良水电站”。重庆市水利局、重庆市发展和改革委员会、重庆市生态环境局、重庆市能源局、“渝水农水﹝2019﹞4号”《重庆市长江经济带小水电清理整改工作实施方案》规定，位于自然保护区核心区或缓冲区内的水电站必须退出，各区县政府是小水电清理整改工作的责任主体。对按照电站建设时期的政策规定经有关部门或单位批准（同意）建设的退出类电站，要依据行政许可法和国家赔偿等法律规定予以补偿。丰都县长江经济带小水电清理整改工作领导小组向丰都县政府请求对马良水电站立即退出作出审批，故被告丰都县政府具有对重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区核心区水电站关闭退出工作的法定职责。本案中，马良水电站位于重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区核心区范围，办理了相关审批手续。丰都县水务局根据《60期会议纪要》通知马良水电站停止恢复建设，并支持中介开展审计评估，在通知中载明了会议纪要的内容，对丰都县政府会议纪要进行了外化；丰都县水务局又撤销了马良水电站的初涉设计审查函，该行为应视为被告丰都县水务局的职权行为，即丰都县水务局按丰都县政府会议纪要的规定，作出了停止马良水电站恢复建设。丰都县湿地保护管理中心向聚龙公司发函，将对马良水电站强制关闭。丰都县水资源管理站又通过协商方式拆除了马良二级电站拦水坝的翻板闸门、二级站的铁塔，丰都县水务局通过协商方式拆除了一级站拦水坝等关闭马良水电站的事实行政行为。而丰都县政府对马良水电站作出了事实上关闭行为并没有对马良水电公司作出补偿决定，对于此种情形，应如何补偿，丰都县政府并没有提交证据证明。2019年6月28日，马良水电公司分别向丰都县政府、丰都县水利局邮寄了行政补偿申请书，两被告于同日收到了上述材料，但两被告未在法定期限内作出决定。丰都县政府作为关闭马良水电站的责任主体，应当对马良水电公司的补偿申请履行补偿职责。丰都县水利局虽然按会议纪要的要求通知马良水电站停止复建，但并不是关闭整顿工作的责任主体，而仅仅是在丰都县政府对马良水电站关闭退出中的一个部门，对马良水电公司要求丰都县水利局履行补偿职责的理由，本院不予支持。关于马良水电公司请求丰都县政府补偿其52225.37万元经济损失的诉讼请求，属于给付之诉。如果人民法院对于当事人的损失能够查清；相关补偿方式和数额依据比较明确；人民法院应当作出切合当事人诉求的一般给付判决；以便尽快稳定行政法律关系。但如果相关补偿方式和数额依据并不明确；行政机关在实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地的；应待行政机关先行处理后；法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。在行政机关没有就补偿问题作出决定的情况下；不宜由法院运用司法权判定补偿一事。本案中，丰都县政府关闭马良水电站，而对其补偿方式和数额并不明确，洪水冲毁造成的损失、马良水电站建设是否具备完备的行政审批手续等需要丰都县政府进行调查处理，故马良水电公司要求本院直接判令丰都县政府补偿具体金额；本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：责令被告丰都县人民政府于本判决生效后二个月内向原告重庆马良水电开发有限公司依法履行行政补偿职责。一审案件受理费50元，由被告丰都县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  罗 伟审 判 员  刘厚勇审 判 员  陈胜友二〇二〇年十一月十七日法官助理  尚 豪书 记 员  余婷婷