海南省琼海市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼9002行初41号 原告：郑昌，男，1953年10月24日出生，汉族，现住文昌市。 被告：文昌市公安局。住所地：文昌市文城镇文清大道**。 法定代表人：陈文慧，该局局长。 委托代理人：林祥，海南瑞来律师事务所律师。 委托代理人：林道文，该局户政中队长。 原告郑昌因认为被告文昌市公安局不履行法定职责，于2020年5月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年6月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月1日公开开庭审理了本案。原告郑昌，被告文昌市公安局的委托代理人林祥、林道文等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郑昌诉称：原告向被告申请户口迁回原籍,经南溪居民小组同意又获第三工作站批准，经罗豆派出所审议上报。原告向被告提供了身份证、户口本、退休证、1953年土改时的《土地房产所有证》、南溪居民小组出具的《证明》（证明郑流涎就是郑昌）、罗豆派出所定做的原告145号南溪门牌、《中共海南岛区委员会文件》（海区〔64〕51号）、原告父亲郑永湖的身份证等材料,由被告审查办理户口迁回原籍。但被告以原告仅提交1953年父母的《土地房产所有权证》，未能提交自建房的《土地使用权证》，不符合条件在原籍落户为由拒绝原告的申请。原告认为本人提供的证据已全部齐全，被告拒办没有道理，违反法律与政策。被告不顾事实存在，大闹帽子威风，砌墙于民，千万百计刁难原告，其行为与党的执政为民宗旨差距甚远，与便民的工作精神不符。土改时文昌县政府颁发给原告的土地房产所有证，其中房产住宅部分仍然有效，根据海区〔64〕51号中共海南岛区委员会文件第（四）条规定，原告的住宅归原告所有。因此，原告根据宪法第十三条、第三十九、第四十一条的规定，为维护自己合法权益，特向人民法院提起行政诉讼，请求依法判令被告文昌市公安局将原告郑昌户籍迁入文昌市锦山镇罗豆居第三工作服务站南溪居民小组南溪村。 原告郑昌提交了以下证据：1.身份证、户口本、退休证，证明原告的身份情况。2.土改时原文昌县人民政府发放的《土地房产所有证》，证明原告系该证的持有人。3.南溪居民小组出具的证明，证明在1953年的土改时土地房产所有证登记的郑流涎就是原告郑昌。4.原告父亲郑永湖身份证，证明原告父亲郑永湖尚在世，原告系郑永湖的长子。5.中共海南岛区委员会海区〔64〕51号文件，证明原罗豆人民公社根据国家政策转入国营罗豆农场，该政策明确规定原归属于郑昌的房产及其房产周围的林木不转入罗豆农场，其应当属于个人资产。6.申请书及南溪居民小组、第三工作站的审查的意见，证明原告的申请符合事实，南溪居民小组及第三工作站同意原告回到老家原籍养老。7.公民迁移户口审批表，证明原告根据公安部门的要求向被告提出了申请，罗豆派出所同意原告的申请，并通过网络系统向文昌市公安局申请报批。8.原告信访书，证明被告户籍股（中队）拒绝办理原告迁移户口申请后，原告向被告文昌市公安局写信反映情况，要求办理落户南溪村。9.文公（答复）字[2020]77号《关于郑昌信事项的答复意见》，证明被告针对原告的信访申请进行答复，主要争议焦点是说原告向该局提供的1953年的房产证仅登记郑永湖，没有登记原告郑昌，但其承认该房产证系有效的。 被告文昌市公安局辩称：一、被告对原告作出的《关于郑昌信访事项的答复意见》，认定事实清楚。原告向罗豆派出所申请回原籍落户，2019年11月26日填写《公民迁移户口审批表》，申请将户口迁移入文昌市锦山镇罗豆居第三工作服务站南溪村落户，申请理由是原告原系文昌市锦山镇罗豆居第三工作服务站南溪村人，早年因工作需要将户口迁到海南省海口市美兰区海甸一西路**，2013年退休后回原籍居住生活至今，且有独立的清代祖屋70平方米居住，为方便晚年生活，特此申请落户原籍。原告向罗豆派出所提交了本人身份证、户口簿、退休证、父母的《土地房地产所有证存根》、南溪居民小组的证明书等材料。同年11月27日罗豆派出所民警签署意见“经调查，郑昌自退休一直回原籍南溪村居住生活至今，有独立房屋居住，情况属实”，该所领导签署意见“拟同意，请局领导审批”。罗豆派出所在未认真审核郑昌提交材料是否符合条件的情况下，就作了审核意见并将审批表及材料报送至市局户政部门领导审核。经户政部门领导审核，认定郑昌提交的材料《土地房产所有证存根》与《海南省公安机关办理户户口证件工作规范》第七十条规定所要求交验的材料不符，即把材料退回罗豆派出所，要求罗豆派出所告知申请人郑昌其因材料不符合规定，不予审批。郑昌对被告不予审批的结果有异议，于2020年4月16日向被告提交信访书反映诉求。被告于同年5月11日作出了《关于郑昌信访事项的答复意见》，答复原告因未能提交自建房的合法有效的《土地使用权证》，仅提交1953年其父母的《土地房产所有权证》，不符合土地管理法第六条第二款和第九条规定。综上所述，原告因提交材料不齐，不符合条件在原籍落户，原告起诉请求批准户户口迁入原籍不符合法律规定，当予以驳回。二、被告对原告作出的《关于郑昌信访事项的答复意见》，程序合法，适用法律、法规正确。被告对原告作出的《关于郑昌信访事项的答复意见》是根据《海南省公安机关办理户户口证件工作规范》第七十条“省的离、退休人员，或因单位改制、破产、买断工龄的下岗失业人员，已返回原籍农村居住生活的且暂住登记满半年，并有自建住房，可申请落户。其共同居住的配偶、未成年子女也可随迁落户。（一）交验材料：1.申请人的《居民身份证》《居民户户口簿》；.《离休证》或《退休证》或《再就业优惠证》或下岗失业人员原单位主管部门证明；3.自建房的土地使用权证、合法房产证明材料；4.居（村）民小组（经济社）、居（村）民委员会、乡镇（街道）政府证明；5.《结婚证》、《出生医学证明》、随迁人员《居民身份证》、《居民户户口簿》。居民户户口簿》不能体现亲属关系的，交《出生医学证明》或户户口登记机关出具的关系证明或法定亲子关系证明材料”规定来审核。原告所提交的1953年其父母的《土地房产所有权证》，并非法定的土地使用权的产权证明，其申请落户原籍显然不符合条件。被告对原告的申请在审核后认为不符合条件，予以明确答复并告知其本人，其本人已经签收，被告作出不予审批申请，符合法定程序。综上所述，被告对原告作出的《关于郑昌信访事项的答复意见》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应依法驳回原告的诉讼请求。 被告文昌市公安局提交了以下证据：1.《关于郑昌信访事项的答复意见》，证明原告提供的申请资料不符合落户的条件，被告已经做出答复，答复意见已经送达原告。2.申请书，证实原告2019年10月8日向罗豆派出所申请拟将户户口迁移回文昌市锦山镇罗豆居第三工作服务站南溪村落户。.公民户户口迁移审批表，实原告申请落户，被告认为没有符合条件最终没有审批。 经庭审质证，对原告提交的9份证据，被告的质证意见如下：对证据1的真实性、合法性及关联性均没有异议。对证据2的真实性、合法性及关联性无法确认，因为1953年时的房产证系土地所有权，国家自1962年成立人民公社后，该土地变成集体所有制，并且土地制度历经变迁改革，依法登记的房产及土地才具有合法的效力，该份证据不符合土地使用权及房产所有权的证明材料。对证据3的文本的真实性没有异议，对该证据的合法性和关联性均有异议，对于证明内容有异议，原告乳名的证明系无法调查核实确认的。对证据4的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，该份证据仅是证明郑永湖的身份信息，并不能证明其与原告之间的亲属关系，而且本案原告郑昌作为申请人申请迁入户籍，而郑永湖的户户口也是在海口，此他们之间并非以亲属投靠为由申请迁移入户，因此与本案无关联。对证据5的真实性、合法性及关联性均不予认可，该证据仅是复印件，从该份证据的内容来看与本案无关，即使该份证据系真实的，也与本案无关，因从该证据的内容上并没有涉及到户户口迁移的事宜。证据6的证据文本及盖的公章形式上的真实性没有异议，对其内容的真实性不予认可，因为其未提供其他的证据加以证明，故对其合法性和关联性均有异议。对证据7的三性均没有异议，对证明内容有异议，该份证据中的民警和派出所对原告做出的意见没有提供土地证和房产证，最终的审核不予认可。对证据8的来源没有异议，但对其三性和证明内容有异议，该证据仅是当事人的陈述。对证据9的真实性、合法性及关联性均没有异议，对证明内容有异议。 对被告文昌市公安局提交的证据1-3，原告的质证意见如下：证据1的真实性、合法性及关联性均没有异议，对证明内容有异议。证据2的真实性、合法性、关联性及证明内容均没有异议。证据3的真实性、关联性均没有异议，对合法性和证明内容有异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-9，被告对证据1、证据7、证据9的真实性、合法性及关联性均没有异议，本院予以采纳，作为认定本案事实的依据。对于证据2即1953年土改时的土地房产所有证，系当时的人民政府颁发，经数次土地性质变迁，该土地房产所有证现在虽已不能作为直接的土地房产权属的法定证明，但是其仍然可以在一定程度上证明原告郑昌户对于该土地房产权属来源具有合法性，故本院对其真实性、合法性及关联性予以确认。对于证据3即文昌市锦山镇罗豆居居民委员会南溪居民小组出具的证明和证据4原告父亲郑永湖的身份证复印件，证明郑永湖的身份情况、原告与郑永湖之间的父子关系，且郑昌就是原告证据2中所记载的郑流涎，本院对其真实性、合法性和关联性予以确认。对于证据5即中共海南岛区委员会海区〔64〕51号文件，本院对其真实性、合法性和关联性予以确认，该份证据作为1964年设立国营罗豆农场的规范性文件，其中第（二）项规定转入农场的原集体所有的土地、农具、牲畜、各种公共设备及公共积累归农场即全民所有，第（四）项规定农民的私人住宅、生活资料、自用小农具以及房前屋后的零星果木仍归农民个人所有，该证据证明虽然经历土地改革时期和人民公社时期等数次土地性质的变革，1953年土地改革时期原所有权归属于农民的农村土地至1964年罗豆农场成立时所有权已归属农场全民所有，但农民的私人住宅仍然归农民个人所有。对于证据6即原告向罗豆派出所申请迁移户户口并经罗豆居第三工作服务站和南溪村民小组盖章同意的申请书，院对其真实性、合法性和关联性予以确认。对于证据8即原告郑昌的信访书，该证据证明原告郑昌在得到不予落户的审批结果后依法向被告提出信访要求，被告据此作出文公（答复）字[2020]77号《关于郑昌信事项的答复意见》，本院对该证据的真实性、合法性和关联性予以确认。 对被告提交的证据1-3，原告对证据1-2的真实性、合法性和关联性均没有异议，本院予以采纳作为认定本案事实的依据；对证据3，该证据与原告的证据7一致，上述内容已对该份证据作出认证，不再赘述。 经审理查明：原告郑昌（小名：郑流涎），祖籍文昌市锦山镇罗豆居（原国营罗豆农场）第三工作服务站南溪居民小组，早年因工作需要将户户口迁入海口市美兰区海甸一西路**，013年11月原告办理退休后，回原籍罗豆居居民委员会南溪居民小组**的祖屋生活至今。2019年10月8日，原告向文昌市公安局罗豆派出所提出户口户口迁移申请，将其户口户口迁回原籍，交了身份证、户口簿、退休证、父母的《土地房地产所有证存根》、南溪村的证明等材料。原告的户口户口迁移申请书经文昌市锦山镇罗豆居第三工作服务站和文昌市锦山镇罗豆居居民委员会南溪村民小组盖章同意。19年11月26日，原告郑昌向公安机关提交《公民迁移户口户口审批表》，月27日，文昌市公安局罗豆派出所作出“拟同意，请局领导审批”的意见。罗豆派出所将原告的审批表和交验材料报送至文昌市公安局户政部门审核，经户政部门审核认定原告提交的《土地房产所有证存根》与《海南省公安机关办理户口户口证件工作规范》第七十条的规定不符，将材料退回罗豆派出所，并要求罗豆派出所告知原告因材料不符合规定，不予审批。原告对被告不予审批的结果存在异议，于2020年4月16日向被告以信访形式再次提出申请，请求将其户口户口迁回原籍原籍罗豆居居民委员会南溪居民小组入户。020年5月11日作出文公（答复）字[2020]77号《关于郑昌信访事项的答复意见》，被告认为，1987年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第六条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有”；第九条规定“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册、核发证书，确认使用权”。原告未能提交自建房的《土地使用权证》，而只是提交1953年父母的《土地房产所有权证》，不符合上述规定。故原告提交材料不齐，不符合条件在原籍原籍落户。将上述答复意见送达原告，原告不服，遂于2020年5月25日向本院提起行政诉讼，请求判决被告办理原告郑昌户籍户籍迁入文昌市锦山镇罗豆居第三工作服务站南溪居民小组南溪村。div> 另查明，我国自1949年至1953年期间通过土地改革，将旧中国的土地所有制改变为农民的土地所有制，土地改革完成后，由人民政府发给土地房产所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。当时原告家庭有四口人，即父亲郑永湖、母亲符琼梅、祖母林妚凤、原告郑昌（郑流涎），有房屋五间、地、地基二坵及可耕地五亩多等房产土地953年原广东省文昌县人民政府给原告家庭（以郑昌父亲郑永湖为户主）颁发了《土地房产所有证》，将上述土地房产记载在证。该证系这一时期农村土地房产所有权的权属凭证。1953年后经发展农业生产合作社、人民公社等农村经济形式，郑永湖户从土地改革中获得的土地所有权归村（生产队）集体所有，但其对于该土地上附属的房屋的所有权并未改变。1964年，原告所在的原罗豆公社转为国营罗豆农场，生产资料所有制由集体所有制转变成全民所有制，原生产队集体所有的土地、农具、牲畜、各种公共设备以及公共积累归农场所有即全民所有，农民的私人住宅、生活资料、自用小农具以及房前屋后的零星果木仍归农民个人所有。1982年我国宪法确立土地登记制度之后，土地登记成为地籍管理的核心工作，土地使用者应及时申领或换领土地证书，但因郑永湖户的房屋座落于原国营罗豆农场，属于海南农垦系统建制单位，虽然此后罗豆农场在机构改革中又变为罗豆居居民委员会，基于此特殊性地方人民政府尚未对罗豆居居民委员会范围内的房屋重新进行确权登记。原告现居住的罗豆居居民委员会南溪居民小组145号房屋系1953年原文昌县人民政府所颁《土地房产所有证》项下的房屋，但由于上述原因没有重新颁证。 本院认为，本案的争议焦点为原告郑昌申请户口户口迁移是否符合法律规定。《中华人民共和国户口户口登记条例》第三条“户口登记工作，级公安机关主管。……”及第十九条“公民因结婚、离婚、收养、认领、分户、并户、失踪、寻回或者其他事由引起户口户口变动的时候，主或者本人向户口户口登记机关申报变更登记”定，被告文昌市公安局作为户口户口登记工作的行政机关，具有户口户口登记管理的行政职能。退休后欲将户口户口迁回原籍原籍文昌市锦山镇罗豆居居民委会南溪居民小组，公安局申报办理户口户口迁移登记，应当根据户口户口迁移登记相关法律法规的规定，职责，审查原告是否符合落户条件。 根据《海南省公安机关办理户口户口证件工作规范》第七十条规定：dquo;我省的离、退休人员，或因单位改制、破产、买断工龄的下岗失业人员，已返回原籍原籍农村居住生活的且暂住登记满半年，自建住房，可申请落户。其共同居住的配偶、未成年子女也可随迁落户。（一）交验材料：1.申请人的《居民身份证》《居民户口户口簿》；《离休证》或《退休证》或《再就业优惠证》或下岗失业人员原单位主管部门证明；3.自建房的土地使用权证、合法房产证明材料；4.居（村）民小组（经济社）、居（村）民委员会、乡镇（街道）政府证明；……”。原告原籍原籍在文昌市锦山镇罗豆居居民委员会南溪居民小组，013年11月退休后返回原籍原籍农村居住生活，19年原告向被告申请在原籍原籍落户，了下列材料：《居民身份证》、《居民户口户口簿》、休证》、1953年原文昌县人民政府颁发的《土地房产所有证》、南溪居民小组证明等。被告认为在原告提供的前述材料中《土地房产所有证》不符合落户条件，故对原告的申请不予审批。结合我国农村土地确权登记历史沿革可知，不同时期农村集体土地使用权权属凭证有不同的表现形式，也因不同时期的法律法规的变更产生不同的法律效力。按现行法律法规的规定进行不动产物权登记，才能产生物权法律效力。原告所持的1953年土地改革时期原广东省文昌县人民政府颁发的《土地房产所有证》虽然已经失效，不能作为原告拥有土地使用权的直接物权凭证，但仍具有一定的土地权属来源证明效力。《海南省公安机关办理户口户口证件工作规范》第七十条中规定退休人员返回原籍原籍农村居住生活，房的可以申请落户；而申请人是否具有自有住房，应提交“自建房的土地使用权证、合法房产证明材料”加以证明。原告提供1953年原文昌县人民政府颁发的《土地房产所有证》可以证明其在原籍原籍自有合法住房，长期居住条件，可以满足落户登记所需要的合法房产要求。在政府尚未开展对原告所居住的文昌市锦山镇罗豆居居民委员会(原国营罗豆农场)办理土地房屋确权的情况下，被告要求原告提供自建房的《土地使用权证》脱离客观实际，也是对户口户口登记中有关自有住房证明材料规定的错误理解，《中华人民共和国土地管理法》第六条第二款、第九条关于土地确权的规定来衡量原告落户登记申请所提供住房的产权是否合法有效，并以此来决定原告是否符合户口户口登记所要求的自有住房条件，行政行为适用法律错误。原告为迁移户口户口向被告提供了身份证、簿、退休证、1953年颁发的《土地房产所有证》、南溪居民小组证明等材料，符合《海南省公安机关办理户口户口证件工作规范》中有关退休人员回原籍原籍农村落户的规定，户口户口登记部门，予以审批。被告以原告提交的1953年颁发的《土地房产所有证》不属于法定的土地使用权的产权证明，提交材料不齐，不符合落户条件为由，对原告的落户申请不予办理，属于不履行法定职责。 综上所述，原告申请将户籍户籍迁入文昌市锦山镇罗豆居第三工作服务站南溪居民小组南溪村符合法律规定，应依法办理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 责令被告文昌市公安局于本判决书发生法律效力之日起二十个工作日内，履行法定职责，对原告郑昌将户籍户籍迁入文昌市锦山镇罗豆居第三工作服务站南溪居民小组南溪村的申请依法作出行政行为。div> 案件受理费50元，由被告文昌市公安局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长  陈星文 审 判 员  吴坤哲 人民陪审员  黄声婷 二〇二〇年十一月二十日 法官 助理  刘 畅 书 记 员  林 玉 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。