辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终696号上诉人（一审原告）吴奇宣，男，1966年3月22日出生，满族，住址辽宁省瓦房店市。法定代理人邱某，女，1969年2月21日出生，汉族，住址辽宁省瓦房店市。被上诉人（一审被告）瓦房店市人民政府，住所地辽宁省瓦房店市世纪广场1号。法定代表人周振雷，该市政府市长。委托诉讼代理人闫伟，该市司法局工作人员。上诉人吴奇宣因与被上诉人瓦房店市人民政府（以下简称瓦房店市政府）履行法定职责一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初452号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2020年11月2日，本院组织当事人进行了询问。上诉人吴奇宣及其法定代理人邱某，被上诉人瓦房店市政府的委托诉讼代理人闫伟到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明，瓦房店市水产养殖公司系全民所有制企业，隶属于瓦房店市水产局。由于经营不善及海水养殖生产大滑坡，导致经济效益连年下降，该公司于1998年10月10日召开全体职工大会（应到会职工78人，实际到会53人，缺席25人），经讨论同意企业破产，并于1998年10月25日经有关部门审核同意后，提出破产申请。瓦房店市政府于1998年11月19日同意该公司破产。瓦房店市人民法院于1998年12月14日作出（1998）瓦民破字第17号民事裁定，裁定瓦房店市水产养殖公司破产还债，于1997年7月6日召开了债权人会议，其后裁定该公司破产财产总额为839万元。1999年10月20日，瓦房店市水产局、瓦房店市水产养殖公司破产清算组形成《瓦房店市水产养殖公司破产后资产变现、职工安置方案》。1999年12月28日，瓦房店市产权制度改革领导小组召开会议听取了《瓦房店市水产养殖公司破产后资产变现、职工安置方案》，议定了包括同意瓦房店市水产局及该企业破产清算组根据职工讨论同意的企业破产职工安置办法所提出的该企业破产后存量资产用于职工分流安置费及退休职工非统筹费用，用于支付破产费用，余额用于按比例支付原企业内欠职工集资款及工资、福利等事项。原告吴奇宣自述，其系瓦房店市水产养殖公司职工。1999年10月8日，原告吴奇宣与其用人单位签订解除劳动合同证明书。吴奇宣一审的诉讼请求是：一、判决瓦房店市政府限期履行安置吴奇宣职责：1.撤销以B种安置方案与吴奇宣解除劳动关系；2.改正错误：取缔A种职工股权；吴奇宣重新选择安置方案，选A种安置方案，要求所有全部股权；3.赔偿损失：赔偿1999年10月8日至今工资、收入损失（按五倍大连社会平均工资计算），赔偿三年内欠工资和安置费损失，用于入股，多退少补；赔偿历年分红损失。二、—并对规范性文件《安置方案》及《会议纪要》的合法性予以审查，判决：1.《安置方案》中A种安置方案不合法；2.判决《安置方案》中B种安置方案涉及吴奇宣的部分不合法；3.判决《会议纪要》相应《安置方案》不合法的部分不合法。三、瓦房店市政府承担本案费用。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据；…”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”据此，当事人提起行政诉讼的法定起诉条件之一，是应当具有相应的事实根据。本案系吴奇宣提起的要求瓦房店市政府履行安置职责的诉讼案件。依照前述规定，被告瓦房店市政府负有吴奇宣所诉的案涉行政职责，应当是吴奇宣提起本案诉讼的事实前提。1986年12月2日发布、2007年6月1日废止的《中华人民共和国企业破产法（试行）》第二十四条规定，“人民法院应当自宣告企业破产之日起十五日内成立清算组，接管破产企业。…清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。…清算组对人民法院负责并且报告工作。”企业破产程序是对资不抵债的企业进行破产处理的司法程序，企业破产行为属于市场主体的民商事法律行为。本案中，根据现已查明的事实可知，瓦房店市水产养殖公司破产清算组是基于瓦房店市人民法院启动的企业破产清算这一司法程序而组建。因此，瓦房店市水产养殖公司破产清算组实施的包括制定安置分流方案、解除与劳动者的劳动关系在内的行为，均系依照企业破产法的相关规定而实施的行为，该行为即便有行政机关的参与，也不能就此认为其属于行政机关实施的行政行为。在企业破产清算司法程序中，吴奇宣所诉称的安置职责属于瓦房店市水产养殖公司破产清算组的职责，该职责不属于行政职责。此外，吴奇宣自述其系瓦房店市水产养殖公司职工，而吴奇宣诉请要求瓦房店市政府履行职责的内容包括撤销解除劳动关系、给予公司股权、支付工资损失等，上述内容均涉及吴奇宣和用人单位之间的法律关系，吴奇宣要求瓦房店市政府履行上述职责，缺乏法律依据。故吴奇宣关于要求瓦房店市政府履行安置职责的起诉事项，因明显不属于行政机关的权限范围，故不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”人民法院对规范性文件进行合法性审查的范围，仅限于行政机关作出被诉行政行为时所依据的规范性文件。因此，一并请求对规范性文件进行审查的起诉事项是否符合行政诉讼的起诉条件，取决于当事人针对“行政行为”的起诉是否符合行政诉讼的起诉条件。本案中，如前所述，吴奇宣关于要求瓦房店市政府履行安置职责的起诉事项不符合法定起诉条件，故吴奇宣要求一并对规范性文件进行审查的起诉事项，亦不符合法定起诉条件。另外，需要指出的是，前述规定的规范性文件，是指对除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。本案中，吴奇宣所述的案涉《会议纪要》和《安置方案》，均属于针对特定事项而作出的文件，不属于法律规定的规范性文件的范畴。故吴奇宣要求对其按照规范性文件进行审查，亦不符合法律规定。综上，原告吴奇宣提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项和第三款，第九十三条第二款之规定，裁定如下：驳回原告吴奇宣的起诉。原告吴奇宣已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。吴奇宣上诉称，一审事实认定不清，法律运用错误，程序非法，故请求撤销一审裁定，改判同意其一审所有诉讼请求或发回重审，补正裁定书对其所述事实的不正当删改，改正该裁定书的文法错误，由瓦房店市政府承担本案费用。其主要理由是：一审裁定认定行为，被诉行为即便有行政机关的参与也不能就此认为其属于行政机关实施的行政行为、瓦房店市政府被诉行为不属行政行为、其要求瓦房店市政府履行的安置职责缺乏法律依据，与最高法院相同案例同案不同判，系事实认定不清，法律运用错误，程序违法；一审裁定认为，因被诉行为不属于行政行为，所以规范性文件也不能审查，系事实认定错误，运用法律错误；一审裁定认为，《安置方案》与《会议纪要》不属于规范性文件，不是事实，也没有法律依据；一审裁定书中有两处错误应予更正。瓦房店市政府答辩称，吴奇宣的诉请不符合法定起诉条件，一审裁定驳回起诉正确，应予维持。其主要理由是：一审裁定认定事实清楚，运用法律适当；《安置方案》与《会议纪要》不属于规范性文件，不在附带审查范围内。本院审理查明，一审法院认定的事实属实。本院认为，吴奇宣的诉讼请求实际上包含了多个法律行为和法律关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。”根据该款法律规定，只有行政行为才属于人民法院行政诉讼的受案范围，通过人民法院司法程序处置的事项不属于行政诉讼的受案范围。瓦房店市水产养殖公司系通过司法破产程序破产终结，故对职工进行分流、安置等相关事宜均系司法破产程序需要解决的问题。瓦房店市水产局及瓦房店市水产养殖公司破产清算组形成《瓦房店市水产养殖公司破产后资产变现、职工安置方案》、瓦房店市产权制度改革领导小组听取《瓦房店市水产养殖公司破产后资产变现、职工安置方案》后形成《会议纪要》，均属于司法破产程序解决的问题，不属于行政诉讼的受案范围。吴奇宣关于解除劳动关系、获得公司股权及相应赔偿等诉讼请求，均属于职工与用人单位之间的纠纷，亦不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”由于吴奇宣提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，故应依法驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”吴奇宣请求判令瓦房店市政府履行法定职责，但当事人起诉行政机关履行法定职责的前提条件是被诉行政机关具有相应的法定职责。由于吴奇宣所诉履职事项均不属于瓦房店市政府的权限范围，本案现有证据不足以证明瓦房店市政府具有相关履职义务，故亦应依法驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”根据该条法律规定，只有当事人关于行政行为提起的诉讼符合行政诉讼的起诉条件，其才可以针对行政行为所依据的规范性文件提起一并审查请求。当吴奇宣针对行政行为提起的诉讼因不符合法定起诉条件而被裁定驳回时，即使吴奇宣主张案涉行政行为系依据规范性文件作出，吴奇宣的一并审查请求亦应被裁定驳回。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”一审法院未经开庭审理，迳行裁定驳回吴奇宣的起诉，符合该款司法解释的规定，并无不当。综上，吴奇宣的主张没有事实和法律的依据，本院不予支持。一审裁定结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  邢家新二〇二〇年十一月二十四日法官助理赵婳书记员曲宏