怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8603行初417号原告彭某1，男，2006年8月5日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。法定代理人彭某2（系原告父亲），男，1982年3月5日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。委托代理人向建，湖南金州（怀化）律师事务所律师。被告怀化市自然资源和规划局，住所地湖南省怀化市鹤城区锦溪北路100号。法定代表人银志远，局长。委托代理人奚达军，男。委托代理人王璐，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。原告彭某1不服被告怀化市自然资源和规划局不符合安置资格一案，于2020年9月16日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月21日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案。原告委托代理人向建、被告怀化市自然资源和规划局委托代理人奚达军、王璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年6月3日，被告怀化市自然资源和规划局作出《交投配置用地月塘村第一批拟安置人员第三榜公示》，公示中被告认定原告不符合安置资格。原告诉称，彭某1出生于2006年8月5日，2006年9月14日，户籍登记在爷爷彭宏铁户内。出生后，原告一直与爷爷奶奶一起生活，原告作为集体农户成员依法享受被征地农村集体经济组织成员权并承担相应义务，2018年12月6日鹤城区人民政府颁发的农村土地承包经营权证上明确了原告享有的农村土地承包经营权。2015年5月11日，被告与原告达成了《怀化市城市规划区内集体土地上房屋征收补偿安置协议》（以下简称《征收补偿安置协议》）。该协议约定：乙方被安置人员名单以公示确认的名单为准，对公示后经审查确认不符合安置条件的，甲方不予安置。2020年6月3日，被告进行了《交投配置用地月塘村第一批拟安置人员第三榜公示》，认定原告不符合安置资格。原告出生时，所在村落交通不便、经济落后，原告的爷爷根本未曾想到所在集体土地将来会被征收。原告的爷爷通过正规、合法途径将原告的户籍上到其户头上，没有任何恶意。原告成为村集体成员，一直在村里生产生活和学习，且村集体组织对此从未提出过任何异议。集体土地征收的目的和宗旨是保护农村集体经济组织成员的权利，被告认定原告不符合安置资格，没有任何法律依据，严重侵害了原告合法权益。请求法院：一、撤销被告作出的《交投配置用地月塘村第一批拟安置人员第三榜公示》中认为原告不符合安置的行为；二、判令被告认定原告具有安置资格；三、诉讼费由被告负担。原告彭某1向本院提交了下列证据：1.原告的户籍证明、出生证明及法定代理人身份证复印件各一份，拟证明原告出生于2006年8月5日，2006年9月14日，户籍登记在爷爷彭宏铁户内;2.征收补偿安置协议复印件一份，拟证明2015年5月11日，被告与原告达成了《征收补偿安置协议》;3.彭宏铁户籍证明及报告复印件各一份，拟证明原告的爷爷彭宏铁作为户主，于2019年11月26日为原告享有安置补偿的村民同等待遇向政府相关部门提出申请;4.农村土地承包经营权证复印件一份，拟证明2018年12月6日鹤城区人民政府颁发的农村土地承包经营权证上明确了原告享有的农村土地承包经营权;5.村里分红清单复印件一份，拟证明原告作为集体经济组织成员一直享受村里分红;6.三榜公示名单复印件一份及照片一张，拟证明2020年6月3日，被告进行了《三榜公示》，认定原告不符合安置资格。被告怀化市自然资源和规划局辩称，一、原告对《交投配置用地月塘村第一批拟安置人员第三榜公示》(以下简称《三榜公示》)中，被告认定原告不符合安置资格的行政行为不服，行政复议是前置程序。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定:“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法[2011]35号)也明确：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条第一款“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案”之规定，原告未按规定申请复议而径行向法院提起诉讼，不符合行政诉讼的受案条件。二、《三榜公示》中，被告认定原告不符合安置资格的行政行为，事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。根据《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》规定：“实行婴儿落户随父随母自愿的政策。今后，新出生的婴儿可以在父亲或者母亲常住户口所在地的户口登记机关申报常住户口。”《湖南省常住户口登记管理办法》第十二条：“新生儿父母均为出国（境）人员、军人等在国内户口登记机关无户口人员或高等院校落集体户口学生的，可以在新生儿祖父母或外祖父母户口所在地登记户口。”《湖南省常住户口登记管理办法实施细则》第八条：“因特殊情况，新生儿不能随父或随母落户的，须报经县级公安机关核准，办理工作自受理之日起10个工作日内完成。”原告彭某1出生于2006年8月5日，父亲为彭某2。2006年9月14日原告户口登记在户主彭宏铁家庭户口下，原告与彭宏铁系爷孙关系。故原告户口应当登记于其父或其母名下，而不是登记其祖父名下。怀政发（2014）2号怀化市人民政府关于印发《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》的通知第四十六条：“本办法所称安置对象，是指户籍在被征地集体经济组织……”原告彭某1父母均为公职人员，则其不是该被征地集体经济组织成员，不符合安置的户籍资格的基本要求。《三榜公示》中拟安置人口，经鹤城区坨院街道办事处计生办、鹤城区城东派出所、怀化市征地事务所审核，于2020年5月9日、5月19日、6月3日对拟安置人员进行了三次公示，彭某1在第一榜公示、第二榜公示、第三榜公示中，均备注为“不符合安置”。故，原告父母均为公职人员，不符合随祖父上户的户籍条件，不符合安置条件，被告作出的《三榜公示》行政行为事实清楚、适用法律法规正确，程序合法。综上所述，原告未按规定申请复议而径行向法院提起诉讼，不符合行政诉讼的受案条件。此外，被告作出的《三榜公示》行政行为事实清楚、适用法律法规正确，程序合法。请法院驳回原告的诉讼请求。被告怀化市自然资源和规划局向本院提交了下列证据：1.《国为院法制办关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》;2.《最高人民法院关于适用的解释》，以上两份证据拟证明原告未按规定申请复议而径行向法院提起诉讼，不符合行政诉讼的受案条件;3.《国务院批转公安部门关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》；4.怀化市人民政府关于印发《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》的通知（怀政发（2014）2号），以上两份证据拟证明《交投配置用地月塘村第一批拟安置人员第三榜公示》中，被告认定原告不符合安置资格的行政行为事实清楚、适用法规正确。经庭审举证、质证,原告对被告列举的证据提出质证意见为：认为开庭时提交证据应视为没有相应证据，且提交的证据均属于法律依据，没有涉及事实方面的证据。其中，1、2证据与本案事实不符，本案不是对补偿方案有异议，而是对被告认定原告是否具有安置资格有异议，不属于行政复议前置情形；3号证据与本案事实不符，可以随父随母不是应当随父随母；对4号证据有异议，被告无权对有权机关所办理的户籍登记和土地承包经营权证作出否定的行政认定。被告对原告列举的证据提出质证意见为:对1-3、6号证据的关联性有异议；4、5号证据合法性有异议，认为不应该随祖父上户。本院对上述证据认证如下：一、关于原告彭某1所举证据：1-3号证据与本案有关联性，本院予以确认；4号证据是鹤城区人民政府颁发的农村土地承包经营权证，系合法取得，本院予以采信；5号证据证明原告在村里享受分红，现没有其他证明否定，应认定合法，本院予以采信；6号证据系本案审查对象，不作为证据使用。二、关于被告怀化市自然资源和规划局所举证据：被告向本院提交证据的时间是2020年10月14日，并没有超过举证期限，但被告提供的四份证据均属规范性文件，不属于证据。经审理查明，彭某1出生于2006年8月5日，2006年9月14日，户籍登记在爷爷彭宏铁户内，户籍登记地为怀化市鹤城区××乡××村后冲村民小组。2015年5月11日，怀化市交通建设投资有限公司与彭宏铁签订的《征收补偿安置协议》载明需要安置的人数为3人，包括原告彭某1。2017年9月15日，原告彭某1参与了户籍登记地所在村分红。2018年12月6日，鹤城区人民政府颁发的农村土地承包经营权证上承包方家庭成员情况记载了原告彭某1的名字。2020年6月3日，怀化市自然资源和规划局作出《交投配置用地月塘村第一批拟安置人员第三榜公示》，公示中被告认定原告不符合安置资格。本院认为，获得征地补偿安置是土地权利人依法应享有的权利,权利人土地被征收,未获得安置补偿的,有权依法提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定,对征地补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。《征收土地公告办法》第十五条第一款规定“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的,由市、县人民政府协调;协调不成的,由上一级地方人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议,直接向人民法院提起诉讼的,人民法院不予受理,但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。本案中,原告因不服被告认定其不符合安置资格提起行政诉讼,诉请判令撤销被告作出的《交投配置用地月塘村第一批拟安置人员第三榜公示》中认定原告不符合安置的行为,并判令被告认定原告具有安置资格。从原告的诉请来看,其对安置补偿标准没有异议,只是对被告不予认定其安置资格有异议。因此,涉案争议不是安置补偿标准争议。本案争议焦点是原告彭某1是否符合安置资格,不涉及补偿标准争议,不适用上述法律、法规的规定。根据本案查明的情况可知,原告是否具有所在村集体经济组织成员资格,是判定其是否享有补偿安置资格的前提条件。目前,我国对于农村集体经济组织成员资格如何界定,包括界定标准和救济途径尚未有明确统一的法律规定。一般讲,集体经济组织成员资格的判断,应以户籍为基本原则,同时以是否形成较为固定的生产生活关系为条件进行充分考虑,也就是要对当事人的户口登记情况、生产生活状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等综合因素认定。2018年新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条：“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。”现有的法律、法规并未授权政府机关可以确定农村集体经济组织成员的资格。本案中,原告于2006年8月15日出生，2006年9月14日户口登记在爷爷户内，该登记行为未被公安派出所认定为违规办理，且原告出生后,一直在当地实际生产生活,现户籍地的集体土地成为其基本生活保障。另外,原告于2017年9月享受了户籍登记地所在村分红，在鹤城区人民政府于2018年12月6日颁发的农村土地承包经营权证上，承包方家庭成员情况也记载了原告彭某1的名字。因此,在本案征地补偿方案公布时,原告的户籍已经在月塘村后冲村民小组,且此后也实际享受了该村组集体经济组织成员的待遇。综上,原告的诉讼理由成立,应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：责令被告怀化市自然资源和规划局在六十日内对原告彭某1安置资格依法作出处理。本案案件受理费50元，由被告怀化市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审判长 苏  立审判员 欧阳伦文审判员 刘 应 军二〇二〇年十一月二十五日法官助理杨夏媚书记员杨小华附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一起期限内履行。