银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初456号原告王清洁，住宁夏回族自治区永宁县杨和镇南全村五组49号，住宁夏回族自治区永宁县。委托代理人谢某、王某2，宁夏言成律师事务所律师。被告银川市兴庆区掌政镇人民政府。法定代表人马某1，镇长。委托代理人马某2、马某3，宁夏浩晟律师事务所律师。原告王某1诉被告银川市兴庆区掌政镇人民政府(以下简称掌政镇政府)行政强制及行政赔偿一案，银川市中级人民法院于2020年8月7日移送本院审理。本院立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月28日公开开庭审理了本案，原告王某1及其委托代理人谢某、王某2，被告出庭机关负责人副镇长李翔，委托代理人马某2、马某3到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王某1诉称：1995年11月16日，原告父亲王永与银川市土地资源利用管理局签订了《土地承包合同书》，承包合同书上载明土地的四至为:东至绿化队苗圆、西至西夹河西坡、南至永固村河滩地、北至农路;土地承包总面积为706.27亩(其中耕地360亩、荒地346.27亩)，承包期限为三十年，用途为农业、养殖业。上述承包合同签订后，原告父亲带领原告一家人投入巨大的人力物力开展农业生产和畜牧养殖，以及开挖鱼池搞水产养殖;还在承包地上建造生活用房以及各类养殖用房，大约建筑面积为2175平米。2018年11月6日，原告的父亲王永因病去世。2019年11月13日，银川市兴庆区人民政府发布公告，该公告载明兴庆区人民政府开展的“黄河银川段两岸河滩地收回整治生态修复项目”包含了原告的730亩承包地在内。2019年7月初，被告掌政镇政府在没有与原告签订征地拆迁补偿协议的情况下，动用机械设备将原告承包地上的房屋、圈棚、库房及附属设施等全部强拆并强行收走了原告的承包地。后原告多次到被告处要求给予征地补偿，但被告推诿扯皮，至今未果。原告认为，被告没有履行任何法律程序，强制征收原告承包地及强制拆除地上附着物的行为严重违法，原告至今没有得到一分钱的赔偿，被告的违法行为严重侵害了原告的合法权益。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，特向法院提起诉讼，请求：1、确认被告于2019年7月初强制拆除原告房屋、库房、圈棚、水泵房，变压器等地上附着物的行政行为违法；2、判令被告赔偿原告各项经济损失1422050元；3、本案诉讼费用由被告承担。原告围绕其诉讼请求向本院提交了以下证据：证据一：土地承包合同书一份。证明目的：1995年11月16日，银川市土地资源利用管理局（现银川市国土资源局）将其管理的国有“市政农场”（包含土地面积706.27亩及生产生活用房600平米）发包给原告父亲王永进行生产经营管理，承包期限为三十年，用途为农业、养殖业。证据二：2-1关于解决银川市园林局绿化一队苗圃基地等四家与银川郊区永固乡永固村及司家桥村土地权属争议协调会议纪要一份；2-2银川市规划土地管理局文件《关于收回王永部分承包地有关问题的决定》一份。证明目的：在1996年4月18日的市长会议纪要中明确载明“由市土地资源管理站对承包给王永耕种的730亩土地，负责调查，调整承包用地面积及合同”；在1996年11月28日银川市规划土地管理局《关于收回王永部分承包地有关问题的决定》中载明王永承包使用土地面积730亩的四至范围为“北至农路、东至绿化队苗圃、西至西夹河西坡、南至永固村河滩地”。证据三：3-1房屋被拆除前的照片十三张；3-2营业执照一份。证明目的：原告父亲王永承包“市政农场”后，带领全家人投入资金、人力、物力，对原有房屋进行了翻建，还修建了水泵房，购置了变压器、电杆、水泵等农业附属设施，为开展养殖业搭建了养殖大棚。2015年9月8日原告在其承包的兴庆区掌政镇强家庙村市政农场场部成立了“宁夏王洋种植养殖专业合作社”，业务范围为农作物种植，家禽、牲畜养殖，农业机械服务。证据四：4-1《关于河滩清四乱情况说明》一份；4-2强拆现场照片五张。证明目的：银川市××区委会主任杨虎于2019年7月3日给原告出具情况说明，证实2019年滨河大道以东清四乱，陈继文书记（系掌政镇人民政府副书记）带队，执法队及村委会配合，雇佣挖机对辖区内的13处违建进行了拆除，其中包括王某1的一处，在2019年全部拆完。证据五：王永农场地面附着物清单一份。证明目的：经银川市××区民委员会核实，被告强制拆除原告所有的地上附着物包括：1.水泵站1个（长6米、宽5米、深5米）；2.水泵房1间（40平方米）；3.电杆28根；4.电线全长5600米；5.水泵3台、6.15千瓦电机3台；7.变压器2台（200千瓦）；8.机井1眼（40米深）；9.小压井2眼；10.砖木房、库房、圈棚2175平方米；11.树230棵；12.鱼池30亩。证据六：6-1《公告》（银兴政公告【2019】7号）一份；6-2银川市兴庆区人民政府《关于拆除违法违章建筑的通告》一份。证明目的：2019年11月13日，银川市兴庆区人民政府就其开展“黄河银川段两岸河滩地收回整治生态修复项目”发布公告，兴庆区人民政府决定收回的“黄河两岸银川兴庆区段”即包含了原告的730亩承包地在内。2019年6月12日，兴庆区人民政府发布“关于拆除违法违章建筑的通告”，概括性列举了违法违章建筑的情形，但并未明确是否包含原告的房屋、库房、圈棚、水泵房、变压器等地上附着物，且并未送达至原告，即实施了强制拆除行为。证据七：7-1常住人口登记卡两页；7-2证明一份。证明目的：永宁县杨和镇南北全村村民委员会于2020年3月26日出具《证明》（第036号）证实：该村村民王永（身份证号码×××）与原告王某1系父子关系，王永于2018年11月6日因病去世。该组证据证明原告系本案适格主体。被告掌政镇政府辩称：原告王某1诉请确认违法无事实和法律依据。2019年3月15日，银川市兴庆区人民检察院根据《水利部办公厅关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》、《自治区河长办关于明确全区河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》、《自治区人民检察院、自治区河长办关于印发〈“携手清四乱，保护母亲河”宁夏专项行动实施方案〉的通知》及《兴庆区“携手清四乱，保护母亲河”专项行动实施方案》的规定，分别向兴庆区掌政镇人民政府和兴庆区综合执法局发送了《检察建议书》（银兴检行公【2019】64010200008号、【2019】64010200011号），明确认定了原告诉称的建筑物因违反法律规定被确认为违法建筑，而后被拆除，但被告未对原告违法建筑物作出过行政强制行为。综上，被告没有行政行为损害原告合法权益，请人民法院驳回原告起诉。被告掌政镇政府向本院提交以下证据：证据一：1-1水利部办公厅文件（办河湖【2018】245号）《水利部办公厅关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》；1-2宁夏回族自治区全面推行河长制办公室文件（宁河长办发【2018】18号）《自治区河长办关于明确全区河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》；1-3宁夏回族自治区人民检察院、宁夏回族自治区全面推行河长制办公室文件（宁河长办发【2019】3号）关于印发《“携手清四乱、保护母亲河”宁夏专项行动实施方案》的通知；1-4兴庆区“携手清四乱、保护母亲河”宁夏专项行动实施方案；1-5宁夏回族自治区银川市兴庆区人民检察院（银兴检行公【2019】64010200008号）《检察建议书》；1-6（银兴检行公【2019】64010200011号）《检察建议书》。证明目的：2018年11月2日，水利部办公厅发布了《关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》，2018年11月19日宁夏回族自治区河长制办公室也发布了《自治区河长办关于明确全区河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》，开展全国范围内的河湖“清四乱”专项行动，同时明确“未经许可和不按许可要求建设项目与河道管理范围内修建阻碍行洪的建筑物、构筑物”属于“乱建”，应当依法予以整改。并于2019年1月15日发布自治区人民检察院、自治区河长办关于印发《“携手清四乱，保护母亲河”宁夏专项行动实施方案》的通知及实施方案。2019年3月15日，宁夏回族自治区银川市兴庆区人民检察院《检察建议书》64010200008号和64010200011号均已认定王某1（王华子）承包土地上的附着物为违法违章建筑。原、被告提交的证据均当庭出示并经庭审质证，各方质证意见均记录在案，存卷备查。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据一、证据二真实性予以认定；证据3-1被告对其真实性、关联性无异议，对该证据真实性、关联性予以认定；证据3-2真实性予以认定，关联性及证明目的不予认定；证据四、证据五真实性无法核实且无其他证据印证，对上述证据不予认定；证据六真实性、合法性予以认定；证据七真实性、合法性、关联性及证明目的予以认定。被告掌政镇政府所举证据真实性、合法性、关联性予以认定，对其主张拆除行为合法的证明目的，不予认定。经审理查明，原告王某1系王永之子，王永于2018年11月6日去世。1995年11月16日，原告父亲王永与银川市土地资源利用管理局签订了《土地承包合同书》，承包合同书上载明土地承包总面积为706.27亩，建筑面积600㎡，承包期限为三十年，用途为农业、养殖业。2019年3月15日，银川市兴庆区人民检察院向被告掌政镇政府作出（银兴检行公【2019】4010200008号）《检察建议书》，认为兴庆区掌政镇部分村民在黄河河道、永二干沟沟道管理范围内建设建筑物，实施了相关法律规定的禁止性行为，根据《中共兴庆区委办公室、兴庆区政府办公发＜银川市兴庆区河长制实施方案＞的通知》（银兴党办发【2017】143号），被告负有“加强所辖河湖因乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排等侵占河道影响行洪安全的清障”工作职责。该检察建议要求被告严格履行监管职责，对以上在黄河河道管理范围、永二干沟沟道管理范围内建设建筑物的违法行为在收到检察建议书后两个月内依法履行职责，予以处理。该检察建议书问题详情单中所列16处违法违规建设项目，包括案涉被拆除原告父亲王永承包地上的建筑物，即问题详情单中编号9，农户姓名王华子（原告小名），位于××镇以东，面积约1760㎡的建筑物。2019年6月12日，银川市兴庆区人民政府发布《银川市兴庆区人民政府关于拆除违法违章建筑的通告》，对于辖区内各类违章建筑物，要求自通告发布之日起3日内，由权属单位或个人自行拆除。逾期未拆除的，兴庆区相关职能部门将依法进行拆除。2019年7月3日，被告将原告案涉承包地上的建筑物及附着物强制拆除。原告认为，被告的强拆行为违法，侵犯了其合法权益，故诉至本院，请求判如所请。本院认为，本案争议焦点有四，分述如下：一、原告王某1是否具有诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。起诉人是否具有原告资格，取决于起诉人与被诉行政行为是否具有利害关系。涉案土地承包人为王永，王永已去世，其子王某1作为王永的近亲属，对涉案土地上的建筑物及附着物具有法律上的利害关系，依据上述法律规定，具有提起本案诉讼的原告资格。二、本案诉讼是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案的强制拆除行为发生在2019年7月3日，被告在实施该行为时未告知原告起诉期限。原告在2020年3月31日即以银川市兴庆区人民政府、掌政镇政府为被告向银川市中级人民法院提起诉讼，后因原告撤回对银川市兴庆区人民政府的起诉，银川市中级人民法院将该案移送本院审理，依据上述《解释》的规定，原告的起诉没有超过法定起诉期限。三、被告是否对原告建筑物及地上附着物实施强制拆除行为以及拆除行为是否合法。根据在案证据能够证明，案涉建筑物处于《兴庆区“携手清四乱、保护母亲河”宁夏专项行动实施方案》及《检察建议书》确定的整治范围内，案涉房屋的拆除行为明显与被告完成辖区内专项工作的行政执法目的之间具有高度的关联性。换言之，被告对案涉建筑物具有拆除的意图，属于案涉建筑物拆除的受益主体。庭审中，被告亦认可拆除当天有工作人员在场维持秩序，同时，被告亦未能举证证明是其他第三方实施的强拆行为。据此，可以确定被告是此次强制拆除行为的实施主体，应对此承担行政责任。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应当作出书面的强制执行决定送达当事人；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接受或者无法直接送达当事人的，应当予以公告。本案中，被告在实施强制拆除案涉土地建筑物及附着物前，没有以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；没有作出书面的强制执行决定送达当事人，违反了行政强制法规定的强制执行程序，其行为显属程序违法。四、原告主张的损失赔偿请求应否支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成财产损害的，受害人有权取得赔偿的权利。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。据此，原告只有在其合法权益受到违法行政行为损害的情况下才能获得国家赔偿。被告认为原告被拆除的建筑物，系违法建筑，不应予以赔偿。但被告提供的证据不能充分证明本案中被拆除的建筑物及地上附着物属于违法建筑。因被告对原告主张的各项损失不予认可，双方争议较大。从妥善解决纠纷，维护原告合法权益的角度出发，对原告提出的赔偿请求，应由被告在查明核实的基础上，结合拆除行为与损害结果之间的因果关系，对原告的合法财产损失依法作出全面合理的赔偿。综上，被告强制拆除案涉建筑物及地上附着物的事实存在，该行为违反《中华人民共和国行政强制法》之规定，但拆除行为不具有可撤销内容。为规范行政执法程序，促进行政机关依法行政，保护公民合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款的规定，判决如下：一、确认被告银川市兴庆区掌政镇人民政府于2019年7月3日对原告王某1案涉土地建筑物及地上附着物实施的行政强制拆除行为违法；二、责令被告银川市兴庆区掌政镇人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告王某1在2019年7月3日强制拆除行为中造成的合法财产损失作出赔偿处理。三、驳回原告王某1的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告银川市兴庆区掌政镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 朱 武审判员 冯桂杰人民陪审员 张国霞二〇二〇年十一月十日（法官助理 马 炯书记员 叶 惠附：相关法律法规条款《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。