河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初780号原告王春萍，女，1987年1月14日出生，汉族，住河南省新郑市。被告新郑市人民政府，住所地河南省新郑市人民路**。法定代表人马宏伟，市长。委托代理人杜凯博，该单位工作人员。被告郑州新郑教育园区管理委员会，住，住所地新郑市龙湖镇双湖大道中段/div>法定代表人王效光，主任。委托代理人连伟斌，该单位工作人员。委托代理人王一丹，河南霁安律师事务所律师。第三人新郑市龙湖镇崔垌社区居民委员会，住，住所地新郑市龙湖镇滨湖路/div>负责人王铎，主任。委托代理人吴严冬，河南铭树律师事务所律师。原告王春萍诉被告新郑市人民政府（以下简称市政府）、郑州新郑教育园区管理委员会（以下简称管委会），第三人新郑市龙湖镇崔垌社区居民委员会（以下简称居委会），要求在回迁安置当中享受独生子女待遇一案，于2020年7月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月10日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理了本案。原告王春萍，被告市政府的委托代理人杜凯博，被告管委会的委托代理人连伟斌、王一丹，第三人居委会的委托代理人吴严冬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王春萍诉称：1.请求依法判决原告在新郑市龙湖镇崔垌村的回迁安置中可以享受独生子女待遇，当庭将该项诉讼请求变更为：依法判决原告在新郑市龙湖镇崔垌村的回迁安置房分配当中享受本村独生子女政策，再分配60平方米住房；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告系河南省新郑市龙湖镇崔垌村集体经济成员,在2019年本村第二批回迁安置房的分配当中,本村对独生子女户按照相关法律规定给出相应的福利待遇，本村其他有《独生子女父母光荣证》的独生子女都享受到了相应的福利待遇,我却被告知因我儿子是外甥暂时不能享受，至于能不能享受还要看回头开会决定。我不知道法律何时赋予村委会那么大的权力,可以决定在同等情况下个别集体经济成员的利益得失。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条明确规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有人民侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。在2019年1月新郑市人民法院已经对我的儿子是否能享受崔垌村村民同等待遇问题作出了明确判决,不明白为何会因为儿子原因不能享受。本次《公告》及回迁安置分配政府全程参与,且公告贴出我和王春萍就向管委会相关工作人员反映,给出的答复都是推托。我的《独生子女父母光荣证》是人民政府发放的,现在每年还在正常享受着国家的发放补贴,我儿子也是经法院确认过的集体经济成员资格,不知道哪里一点不符合公告内容,让村委会和代表新郑人民政府的管委会都一再推拖。宪法规定法律面前人人平等,本村其他独生子女父母都享受到了相应的福利待遇,到我的时候却要村民会议决定,这对本人是极大的不公。综上,根据《河南省人口与计划生育条例》、《宪法》、《妇女权益保障法》相关规定,特向贵院依法提起诉讼，望贵院查明案件事实,支持原告诉讼请求,依法维护人民利益。原告王春萍向本院提交以下证据：1.独生子女父母光荣证。证明：原告有主体资格。2.居委会第二批回迁安置房的分配方案的公告。证明：安置分配当中的福利待遇及与居委会的关联性。3.民事判决书。证明：原告具有集体经济成员资格。4.人员缴费清单。证明：原告家庭一直享受着村民同等待遇。5.过渡费明细。证明：原告一直享受着村民同等待遇。6.豫政土〔2014〕1161号文件。证明：与新郑市人民政府的关联性。7.豫政办〔2014〕139号文件，证明：与新郑市人民政府的关联性。8.2019年国家发放的独生子女福利待遇的银行流水。证明：原告具有主体资格。9.龙湖镇便民中心温馨提示。证明：郑州新郑教育园区管理委员会为适格被告。10.证人证言。证明：与新郑市政府和郑州新郑教育园区管理委员会的关联性。被告市政府辩称：1.本案不属于行政诉讼受案范围。原告的诉讼请求为要求享受独生子女的村民待遇，原告提交的证据也是围绕其是否具有集体经济组织成员资格、能否享受村民待遇问题而提交。原告的诉请很显然不符合行政诉讼法规定的受案范围，应当属于民事案件。2.市政府不是本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条授予了村委会对确定、分配村民待遇的行为，如发放口粮补助、分配村集体经济所得收益、分配征地补偿费等职权，村委会应当对此承担行政法律责任。根据上述法律规定，原告是否享受村民待遇是村委会自治范围的事，对于村民待遇问题原告应当以村委会为被告，市政府不是本案适格被告。被告市政府未向本院提交证据、依据。被告管委会辩称：一、管委会不是适格被告，应驳回原告对管委会的起诉。本案中，管委会是根据《新郑市人民政府常务会议纪要》〔2019〕10号文件要求，是受新郑市龙湖镇政府委托行使行政职权。新郑市龙湖镇人民政府委托管委会行使职权，没有法律、法规及规章的规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第二十一条的规定：没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。故原告将管委会列为被告不当，应当予以驳回其诉求。二、本案不属于行政诉讼受案范围，应驳回原告起诉。根据《行政诉讼法》第2条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。但本案中原告诉请涉及的是在新郑市龙湖镇崔垌村回迁安置中是否享受独生子女待遇的问题，是村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务，属于村民自治范畴，不属于行政诉讼的受案范围。被告管委会未向本院提交证据和依据。第三人居委会辩称：1.居委会不是适格的被告，原告对居委会的起诉应予以驳回。居委会作为基层群众性自治组织并非行政机关，且在本案中也未实施履行行政管理职责的行为，根据《行政诉讼法》及相关的司法解释，居委会不应是本案的被告。原告将居委会列为被告，明显错误，其对居委会的起诉应予以驳回。2.本案不属于行政诉讼受案范围，原告的起诉应予以驳回。本案原告在回迁安置中是否可以享受独生子女待遇的实质是对居委会安置房的分配方案产生的争议，因该方案系居委会根据村规民约及风俗习惯，经村民代表大会讨论而制定的，属于村民自治的范围。市政府、管委会在安置房分配方案的制定及实施过程中并未参与，且其在方案制定的过程中不具有决定力、组织力和控制力，其未实施任何行政行为。原告的诉请属于村民自治的范围，不属于行政诉讼的受案范围。3.原告不具有本案的诉讼主体资格。本案中原告本人并非独生子女，其要求独生子女待遇无事实依据，其不是本案适格的原告。4.原告诉请无事实和法律依据，应予以驳回。根据居委会依法制定的《崔垌社区回迁安置房分配方案（草案）》，享受独生子女待遇的前提是，在2016年1月1日之前办理《独生子女证》并经龙湖镇计划生育部门开具证明认可的家庭。原告办理《独生子女父母光荣证》的时间是2019年3月15日，且未经过相关计生部门审核认可，不符合该条件，其诉请不应得到支持。居委会处的关于第二批分房的会议记录中明确，有疑难需要讨论的人员，在第三批分房中研究确定。目前居委会处的第三批分房方案尚未开始，对于原告能否在居委会的回迁安置当中享受独生子女待遇的问题尚未明确，在此情况下，原告提起本案诉讼要求享受独生子女待遇，其起诉时机也并不成熟，不符合行政诉讼的起诉条件。综上，居委会不是本案适格的被告，原告的诉请无事实和法律依据，应予以驳回。被告居委会向本院提交了以下证据、依据：1.居委会会议记录四份；2.《崔垌社区回迁安置房分配方案（草案）》一份。证明：回迁安置分配方案是根据村规民约及风俗习惯经村民代表大会讨论而制定，符合民主程序，属于村民自治的范围。分配方案中明确独生子女待遇享受的前提是办理独生子女证，并经过龙湖镇计划生育部门开具证明认可的家庭。原告并未提供计生部门认可的相应证据，且享受的前提是2016年1月1日之前办理过独生子女证，而原告并不符合，并且居委会出了关于第二批分房会议记录中明确有疑难需要讨论的人员在第三批分房中研究确定。目前第三批分房方案尚未制定，原告能否在回迁安置中享受村民待遇尚未明确。在此情况下，原告提起本案的诉讼，要求享受独生子女待遇，其起诉的时机并不成熟，不符合行政诉讼的起诉条件。经庭审质证，被告市政府对原告证据的质证意见如下：对证据1的真实性没有异议。但是拥有独生子女父母光荣证与取得本案的诉求不是他的重要条件，也需要计生部门的相关审核。对证据2没有异议。人员交费明细和过渡费明细，因为市政府一直没有参与，所以需要县相关部门进一步核实。对证据6、7文件的真实性没有异议。对证据8、9、10需要进一步核实。被告管委会对原告证据的质证意见如下：对证据1的证明目的有异议。原告是否有主体资格，还要根据具体的回迁安置政策、户口迁入时间等认定，仅根据独生子女父母光荣证，不能证明其证明目的。对证据2公告真实性及证明目的有异议，系复印件真实性无法核实，不能证明其证明目的。对证据3民事判决书没有异议。对证据4人员缴费明细，关联性及证明目的有异议。上面显示的只有一张打印件，没有标注是什么费用。即使是按照原告所说的该缴费明细，也只能证明其缴纳保险的事实与本案无关。对证据5过渡费明细关联性及证明目的有异议，过渡费的发放条件和本案诉争所需要具备的条件是不一样的，不能以此类推。对证据6真实性、关联性及证明目的有异议，系复印件，真实性无法核实。另该证据不足以确认河南省人民政府该批次的批复批准，是针对涉案土地进行征收与被告二无关联。对证据7真实性、关联性及证明目的有异议，系复印件，且无河南省人民政府办公厅公章，真实性无法核实。对证据8银行流水两张，对于第一张银行流水关联性及证明目的有异议，第一张银行流水无法显示是什么款项打入。第二张上面显示的有独生子，但是汇入时间是2018年9月4日，无法核实2019年、2020年是否进行过年度审核。对证据9真实性关联性及证明目的有异议，系复印件，落款处没有龙湖镇便民服务中心公章，真实性无法核实。另外业务内容不明确，不能证明其证明目的。第三人居委会对原告证据质证意见如下：同意二被告的质证意见。补充如下：对证据2的公告，从公告中可以明确享受独生子女优惠政策的前提是办理独生子女证，并经过龙湖镇计划生育部门开具证明认可，且公告中明确不是本村男性亲生的子女不享受分房待遇。原告的起诉不符合本次分房公告的相应条件，故本次分房公告中并没有进行分配。关于证据3民事判决，该判决仅判定崔垌第一村民组向原告支付相应的村民福利待遇，且判决同时认定崔垌社区居委会不是诉争费用的分配主体，不能证实与本案的关联性。关于证据9，根据崔垌社区的安置及改造实施相应的方案，以及原告签订的增加补偿安置协议。本案的拆迁安置工作由龙湖镇政府进行，被告新郑市教育园区管理委员会并未参与拆迁安置工作，其不应当认定为适格的被告，且本案是因拆迁安置回迁的过程中所产生的问题，也不应认定新郑教育园区管委会为适格被告。原告对第三人居委会证据的质证意见如下：对证据1关联性不认可，仅仅能证明分配方案最终得到村民认可的过程。如何证明我是特殊人群，没有详细的特殊人群名单，特殊人群是怎么界定的。对证据2分配方案，第三条第（3）项已经明确了独生子女在这次分房当中享有分房的资格，更证明了当事人被剥夺权利的证据。被告市政府及被告管委会对第三人证据均无异议。本院对上述证据认证如下：本院对原告及第三人向本院提交的所有证据的真实性予以确认，至于上述证据的证明目的本院将在事实认定部分予以综合评述。经审理查明，原告王春萍系河南省新郑市龙湖镇崔垌村村民，其出嫁后未将户籍迁出该村，其子王嘉豪户籍亦登记在该村，其家庭户户主为王春萍之父王宝贵。王嘉豪出生于2013年6月14日，王春萍持有2013年12月30日新郑市龙湖镇人民政府颁发的《独生子女光荣证》，并于2019年12月27日获取计划生育奖励480元。河南省新郑市人民法院于2019年1月27日作出（2019）豫0184民初627号民事判决，认为王春萍、王嘉豪为新郑市龙湖镇崔垌村第一村民组的集体经济组织成员，依法应享有与村民组其他村民同等的待遇。该判决已经发生法律效力。2014年12月25日河南省人民政府作出《关于新郑市2014年度第十批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2014〕1161号），同意征收崔垌村16.3393公顷建设用地。崔垌社区安置房竣工验收后，2018年10月已经全部整体移交给居委会。2019年12月10日居委会公告《崔垌社区回迁安置房分配方案》，其中：二、安置标准规定：按照拆迁公告规定享受原村集体经济组织成员待遇的村民，并符合分房条件的村民，每人分配60㎡住房加20㎡商业用房，商业用房由集体确权发证后纳入村集体统一管理。三、安置对象（三）独生子女问题规定：适用于二孩政策全面放开，独生子女政策正式宣告终止（即2016年1月1日）之前且办理有《独生子女证》，并经龙湖镇计划生育部门开具证明认可的家庭，该独生子女除本人享受居民应得待遇外，按户再分配60㎡住房，不再分配20㎡商业用房。具体执行办法：如女方年龄不满45周岁者房屋暂归村集体管理备留，年满45周岁（以户口本为准）以后，且还符合独生子女条件的，方可办理房屋产权手续。（六）不是本村男性亲生的子女，不享受分房待遇（适用于本次分房方案）。该方案按照村民自治的原则制定，由居委会负责分配回迁安置房。现原告王春萍未获得该方案确定的独生子女户再分配的60㎡住房，提起诉讼。另查明：2013年10月21日，新郑市龙湖镇人民政府（甲方）、新郑市龙湖镇崔垌村民委员会（乙方）与王宝贵（户主、丙方）签订《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》，约定征迁补偿安置等事宜。本院认为：一、关于原告是否具有本案诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，王春萍持有《独生子女光荣证》，要求在回迁安置房分配当中享受本村独生子女政策，具有本案诉讼主体资格。二、关于被告市政府、管委会是否适格的问题。1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本案中，新郑市龙湖镇人民政府的职权变更，继续行使其职权的行政机关是管委会，但管委会系市政府设立的开发区管理机构，其登记机构类型为事业法人，没有行政主体资格，应以市政府为适格被告，管委会不是适格被告。2.《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。可见，市政府是征地实施的主体，对征地补偿方案的落实应负总责。居委会不具有行政主体资格，其分配回迁安置房的行为，应视为受市政府的委托，市政府应为适格被告。综上，市政府是本案适格被告，管委会不是本案适格被告，原告对管委会的起诉应予驳回。三、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。本案属于公民认为行政机关侵犯其财产权提起行政诉讼的情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定属于行政诉讼受案范围。四、关于原告诉讼请求是否明确、诉讼请求能否成立的问题。1.原告当庭变更诉讼请求后，其诉讼请求具体、明确。2.案涉回迁安置房分配直接关系到相关社区内部集体利益分配问题，《崔垌社区回迁安置房分配方案》系崔垌社区按照民主议定程序制定，内容不违反法律规定。依据该方案，获得回迁安置房分配资格除具备“按照拆迁公告规定享受原村集体经济组织成员待遇的村民”的条件外，还要求系“符合分房条件的村民”，而原告王春萍所在的家庭户并不符合本次分房所依据的《崔垌社区回迁安置房分配方案》所设定的独生子女按户再分配60㎡住房的条件，在原告所诉问题尚未经崔垌社区按照民主议定程序作出明确决定的前提下，其请求人民法院迳行对此作出裁判，没有法律依据。故原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：驳回原告王春萍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王春萍负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 张 启二〇二〇年十一月十二日书记员 方超楠