西安铁路运输法院 行政判决书 （2020）陕7102行初2112号 原告张忠善，男，1942年8月1日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。委托代理人姜博，北京市京师律师事务所律师。委托代理人杜盛伟，北京市京师律师事务所实习律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。负责人冯涛，局长。委托代理人程杰，该局灞桥分局副局长。委托代理人杨红军，陕西丰采律师事务所律师。原告张忠善诉被告西安市自然资源和规划局土地其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年8月20日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月23日公开开庭审理了本案。原告张忠善及其委托代理人姜博、杜盛伟，被告西安市自然资源和规划局委托代理人程杰、杨红军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告张忠善诉称，原告于1996年4月10日，购买位于“西安市灞桥区XX城XX市场（以下简称XX市场）十三区3号”房屋，该房屋因相关部门启动的“西安市灞河新区《XX村XX户区改造》”项目将被征收，已有相关人员进行测量评估，并且相关部门已成立XX市场拆迁指挥部。目前该拆迁指挥部人员多次到访原告房屋所在地，洽谈“征收拆迁安置补偿”事宜，因商谈多次无果，该拆迁指挥部人员为达到征收拆迁目的，多次下达《通告》，欲强制拆除原告房屋进而来逼迫搬迁，时至今日，原告从未见到任何征地公告、征地批复、征地补偿方案，也从未签订任何《安置补偿协议》。依据《中国人民共和国土地管理法》第六条、第六十七条，《国土资源行政处罚办法》第五条、第十一条，《国土资源违法行为查处工作规程》4.3等规定，原告向被告邮寄《 “违法征收”查处申请书》，被告于2020年6月30日签收，被告派出机构西安市自然资源和规划局灞桥分局（以下简称灞桥分局）于2020年7月10日下达《关于张忠善邓秀珍赵嵘等5人申请查处灞桥区XX市场“违法征收”行为的回复》（以下称《回复》）并告知原告，原告认为该《回复》内容事实认定错误，被告未履行法定调查职责，依法应予撤销，理由如下：一、被告下属灞桥分局所作《回复》内容描述“不存在集体土地征收行为”，该内容描述与事实严重不符，属于事实认定错误，依法应予撤销。原告所属房屋因相关部门启动的“西安市灞河新区《XX村XX户区改造》”项目将被征收，已有相关人员进行测量评估，并且相关部门已成立XX市场拆迁指挥部，并与原告洽谈“征收拆迁安置补偿”事宜，并多次下达《通告》。上述XX村XX户区改造项目、拆迁指挥部均有相关部门盖章文件证明，灞桥分局却只字未提，置若罔闻，依旧作出“不存在集体土地征收行为”的《回复》，事实认定严重错误，且已构成严重的行政不作为，依法应当撤销。二、被告下属灞桥分局所作《回复》不符合相关法律的查处程序，被告应当调查、立案、审理、结案、处罚、追责，但被告却用一纸空文规避掉了所有的查处程序，属于典型的不履行法定职责，所以依法应当撤销。无论是依据《中国人民共和国土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》还是《国土资源违法行为查处工作规程》，都明确规定自然资源部门属于违法案件的法定查处部门，具有查处土地违法案件的法定职责，尤其是《国土资源违法行为查处工作规程》，明确了具体的查处规程，可是灞桥分局没有启动任何一项程序，属于典型的不履行法定职责，依法应予撤销。综上所述，被告所作《回复》属于事实认定严重错误，严重不履行法定职责，已严重侵害原告合法利益。原告为维护自身合法权益，诉至法院，请求：1.撤销被告的派出机构西安市自然资源和规划局灞桥分局于2020年7月10日作出的《关于张忠善邓秀珍赵嵘等5人申请查处灞桥区XX市场“违法征收”行为的回复》；2.责令被告对原告于2020年6月29日邮寄的申请事项重新作出答复；3.被告承担本案诉讼费。原告张忠善向本院提交了以下证据：第一组证据：1.原告房屋买卖《公证书》及《合同》；2.原告房屋买卖《订房卡》；以上证据证明原告合法拥有房屋所有权，主体适格。第二组证据：3.街道办《通告》一份；4.街道办《通知》二份；5.街道办《西安市XX市场拆除补助奖励方案》；6.被申请人灞政发[2020]11号《批复》；以上证据证明原告房屋被列入“棚改项目”范围内，相关部门已成立“征拆迁指挥部”，为达到“少补偿”或“不补偿”的征收目的，存在“违法征收”行为。第三组证据：7.原告《“违法征收”查处申请》；8.《关于张忠善邓秀珍张忠善等5人申请查处灞桥区XX市场“违法征收”行为的回复》；以上证据证明被告主体适格。第四组证据：9.西安市灞桥区XX委“关于筹建XX市场”的批复；10.陕西山川商务有限公司、红旗办事处企业办和XX市场签订的“关于XX市场体制改革的协议”三方协议；11.灞桥区红旗乡镇企业办公室与批发市场筹建处同意“筹建批发市场的批复”的章程；12.灞桥区红旗乡企业办公室盖章的“固定资产所有权证明书”；13.XX市场“招商简章”和“宣传报纸”；14.红旗街道办同意批发市场“增加房屋面积”的费用票据；15.XX市场有关房屋的“房屋契证”证明。以上证据证明XX市场的建设已得到相关行政机关的许可与默认，原告有充足的理由相信XX市场房屋的合法性。被告西安市自然资源和规划局辩称：一、原告张忠善等人所诉事项不属于行政诉讼受案范围，原告张忠善等人于2020年6月27日向被告所属灞桥分局寄送的《违法征收查处申请》属于举报投诉类信访事项。经查，并无信访人所称违法征收事项，亦不存在国有土地上的房屋征收问题，只有所在街办与棚户区改造同时进行的清理违法建筑活动和灞桥区人民政府批复实施的《西安市XX城XX市场拆除补助奖励方案》。据此，灞桥分局于2020年7月10日作出了涉案信访回复。根据最高法院（2005）行应他字第4号复函。“第二条、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访案例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”和《最高人民法院关于适用行政诉讼法>的解释》第一条第（九）项规定，原告张忠善等人所诉事项不属于行政诉讼受案范围，原告张忠善等人如果对涉案信访回复有异议，应当通过信访复查复核等救济途径解决，而不能提出行政诉讼。二、原告张忠善等人的诉讼理由不能成立。1、原告张忠善等人所谓的由灞河新区XX村XX户区改造、XX市场拆除指挥部就是存在集体土地征收，清理违法建筑更不需要进行集体土地征收，原告张忠善等人购买的“XX市场”房屋，属于未取得任何土地、规划、建设手续的违法建筑，依法不受法律保护，被相关部门依法清理理所当然，根本不需要经过土地征收程序；2、原告张忠善等人的所谓灞桥分局不履行法定职责之论，也不成立。对不存在的“违法征收”情况，让灞桥分局如何调查、立案、审理、结案、处罚、追责？灞桥分局对原告张忠善等人6月27日的举报投诉信访申请，经过调查后，发现来信反映的问题并不存在，及时如实作出了回复，履行了法定职责，尊重了事实，又保护了信访人的合法权益。综上，原告所诉事项依法不属于行政诉讼受案范围，其所诉理由根本不能成立，也不存在什么“违法征收”问题，恳请法院依法驳回原告的起诉。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:1.张忠善等五人2020年6月27日寄送的《“违法征收”查处申请》；2.《关于张忠善邓秀珍赵嵘等5人申请查处灞桥区XX市场“违法征收”行为的回复》；3.《关于违法建设认定的通知》；4.灞河新区管委会城管执法局公告；5.灞桥区政府批复实施的《西安市XX城XX市场拆除补助奖励方案》。以上证据证明原告张忠善等人6月27日寄送的申请属于举报投诉类信访事项；经查实，被告认为没有原告张忠善等人申请和诉讼所称的违法征收问题，涉案违法建筑清理也不属于五星村城改范围或国有土地上的房屋征收；原告张忠善等人所购买的“XX市场”房屋，属于未取得任何土地、规划、建设手续的违法建筑，依法不受法律保护；原告张忠善等人对涉案信访回复提起的四案行政诉讼，不符合法律规定，不属于行政诉讼受案范围，依法应当驳回起诉。庭后，原告张忠善提交《户口登记簿》及证人证言三份，称XX市场十二区2号房屋系杨某某购买并一直由杨某某及其亲属居住，经本院向证人王某某、何国祯询问，两位证人陈述原告张忠善买房的时候证人均不在场，不知道他以自己名义买的还是他媳妇杨某某名义买的，张忠善原来在XX市场开了一家商店，曾在XX市场的房子里住。经庭审质证，原告张忠善对被告西安市自然资源和规划局提供的证据1真实性、合法性、关联性均认可；对证据2真实性、关联性认可，合法性不予认可；对证据3真实性认可，合法性、关联性不予认可；对证据4-5真实性认可，合法性、关联性不予认可，对被告全部证据的证明目的不予认可，认为本案应当属于履行职责行为而不属于投诉事项，应当属于原告为保护自身权益要求被告履行查处义务；原告所属的房屋已经被列入城改范围内，相关部门已经成立征拆指挥部，根本不符合被告所说的没有违法征收问题，被告查处回复属于严重违法行政行为；被告查处回复认定原告的房屋为违法建筑，属于严重的法律适用错误及事实认定错误。被告西安市自然资源和规划局对原告第一组证据的真实性、关联性、证明目的均不认可，认为该两组之间不能证明原告张忠善和合同之间有联系，该合同是杨某某和XX市场签订，公证书证明的是杨某某的合同，订房卡是张改选；对第二组的真实性、关联性认可，证明目的不予认可，认为该证据并不能证明原告房屋被列入棚改范围之内，只是在棚改用地范围内，该证据恰恰证明不存在违法征收，只有清除违法建筑的行为；对第三组证据真实性认可，证明目的不予认可，认为该证据证明原告是信访投诉类，原告的起诉不属于行政案件受案范围；对第四组证据真实性不认可，关联性、证明目的均不认可，认为无法证明原告所提起的房屋是合法的建筑。被告对原告张忠善提交的书面证人证言的真实性、关联性及证明目的均不认可，对其提交的《户口登记簿》和本院向证人询问的调查笔录的真实性认可，对证明目的不认可，认为证人证言与本案原告申请查处内容没有关系。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的第一组证据的真实性予以确认，但认为该组证据无法证明在XX市场购买房屋的人是否真实姓名为“杨某某”以及是否是本案原告张忠善的妻子；对原告提交的第二、第三组证据的真实性因其来源合法、内容真实，与本案诉争事项具有关联性，且被告不持异议，本院对其内容予以确认；对原告提交的第四组证据，因与本案不具有关联性或不符合证据的法定形式要件，本院不予采信；对原告庭后提交的证人证言，对经本院调查询问的证人证言真实性予以确认，对仅提供书面证言、未到庭陈述且未提交身份证复印件的其他书面证言，因不符合证据的法定形式要件，本院对其真实性不予确认。对被告提交的证据，因其来源合法、内容真实，与本案诉争事项具有关联性，且原告对其真实性不持异议，本院对其内容予以确认。经审理查明，原告张忠善妻子姓名为杨某某，长子姓名叫为张改选。1996年12月10日，西安市XX城XX市场（甲方）与“杨某某”（乙方）签订编号第（096012010）号《合同》，该合同载明：甲方根据西安市灞桥区XX委文件精神，筹建市场甲型、乙型、丙型、A型、B型五类房屋设施，乙方自愿购买市场下列标的，同时对此享有使用、出售、转让、出租、继承的权利。B房一套，建筑面积79平方米，人民币46000元。房屋交付时间为公元1996年12月31日至1997年12月31日，签订地址：甲方办公地。该合同落款“乙方”处有手写签名“杨某某”。该合同经西安市灞桥区公证处（1997）灞证字第40号《公证书》进行公证，并收取30元公证费。原告提交了1996年3月27日及1996年4月10日的收款收据两张，1996年3月27日收据显示张改选缴纳12区2号B型房壹套暂收订金壹仟元，备注有“总计45000，4月10日前交清，逾期不交，视为违约没收定金”。1996年4月10日收据显示张改选补交房款肆万肆仟元，备注“3月已交壹仟元正，余肆万肆仟元共计肆万伍仟元正，已全部交清”，两张收据上均加盖有“西安市XX城XX市场财务专用章”印章。原告张忠善同时提交《西安市XX城XX市场XX房XX房卡》两张，该两张订房卡均显示姓名“张改选”，交款时间“96.3.27”，金额“45000”，XX街道XX区”，房型“B”，套“1”，门牌号“2号”，两张订房卡一张备注“十二区2号张改选要求：①房屋室内外毛墙，卷闸门不装，窗户门不装。②水电到户，留出接头即可。”一张备注“①房屋室内外毛墙，卷闸门不装，窗户门不装。②水电到户，留出接头即可。”原告张忠善持有该公证书、合同、缴纳公证费票据、订房卡及收据的原件。以上材料均未记载权属人“杨某某”、“张改选”除姓名外的任何身份证信息。2020年6月29日，原告张忠善及蒋良科等5人分别向被告西安市自然资源和规划局邮寄《“违法征收”查处申请》，申请被告依法查处、调查、处理原告张忠善所属土地存在的“违法征收”行为，及时予以制止，并追究相关人员法律责任。原告称其位于西安市灞桥区XX城XX市场房屋因相关部门启动的“西安市灞河新区《XX村XX户区改造》”项目将被征收，并且相关部门已成立XX市场拆迁指挥部，拟征收原告的合法房屋。原告认为其从未见到任何征地公告、征地批复、征地补偿方案，也从未签订任何《安置补偿协议》，XX市场拆迁指挥部为达到征收目的，多次下达《通告》，欲强制拆除原告房屋，达到违法征收目的。被告西安市自然资源和规划局下属灞桥分局2020年7月10日作出《关于张忠善邓秀珍赵嵘等5人申请查处灞桥区XX市场“违法征收”行为的回复》并送达原告，该《回复》称西安市XX城XX市场是上世纪90年代中期未经任何政府部门批准、未办理土地规划手续的情况下进行开发建设，市场建成后，在仍然未取得任何土地、规划和销售手续的情况下对外进行销售，事后开发建设者及房屋买受人也未补办相关土地、规划和销售手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，XX市场属违法建设，灞桥分局已作出市资源灞函[2020]90号《关于违法建设认定的函》，认定XX市场属于违法建设。但为实事求是的解决历史遗留问题，保护人民群众的最大利益，又考虑到XX市场涉及的商户数量较多，并且部分房屋仍有群众占有使用，如没有相应拆除补助奖励政策将不利于群众基本生活的保障，也不利于拆除进展的推进，故制定《西安市XX城XX市场拆除补助奖励方案》，经灞桥区人民政府批复实施，该补助奖励方案并非土地征收或房屋征收方案，是参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》标准并结合实际情况，对因历史遗留问题造成有关购房人购买违法建设的建筑物和构筑物损失的合理补助及配合主动搬迁的奖励。经查，目前西安市灞桥区XX城XX市场未进行集体土地征收，故不存在“违法征收”行为。原告张忠善对该回复不服，诉至本院，诉请如前所述。本院认为，本案的争议焦点为：1.本案是否属于行政诉讼受案范围；2.被告西安市自然资源和规划局2020年7月10日向原告张忠善作出的《灞桥区XX市场“违法征收”行为的回复》是否合法。关于第一个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。本案中，原告张忠善称其向被告提交的《违法征收查处申请》是履行法定职责申请，被告西安市自然资源和规划局主张原告所诉事项系举报投诉类信访事项，不属于行政诉讼受案范围，本院认为，判断本案是否属于行政诉讼受案范围，首先需要判断涉案《违法征收查处申请》的性质及原告所反映的违法征收是否侵犯了原告的合法权益，即原告张忠善与被告西安市自然资源和规划局下属灞桥分局作出《灞桥区XX市场“违法征收”行为的回复》的行为有无法律上的利害关系。本案中，原告张忠善提供了《公证书》、《合同》及缴纳公证费票据、订房卡原件等证据，其上记载的权利人分别为杨某某及张改选，与原告张忠善的妻子及长子姓名一致，结合两位证人证言，证明原告张忠善在XX市场12区2号房屋曾开过商店并实际居住的事实。因此，结合以上情况，本院认定原告张忠善与其反映的XX市场“违法征收”具有利害关系，其为维护自身权益请求行政机关依法查处，属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系，提起本案诉讼并无不当。被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对原告张忠善申请被告依法查处XX市场存在的违法征收问题的请求事项具有进行调查处理的法定职责，其作出涉案答复行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告关于原告所诉事项系举报投诉类信访事项不属于人民法院受案范围的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于第二个争议焦点，《陕西省实施办法》第三十九条第三款规定：“土地行政主管部门及其土地监察机构应当建立举报制度，设立举报点，公布举报电话，受理对违反土地管理法律、法规行为的检举和控告，并将处理结果告知举报人。”本案中，根据原、被告提交的证据，结合庭审查明事实，涉案地块虽然属于XX村XX户区改造项目改造综合用地范围内，但目前并未被实际征收或征用，且XX市场已被灞桥分局认定为违法建筑，西安市灞桥区人民政府及红旗街道办事处为维护社会稳定，保障群众利益，制定《西安市XX城XX市场拆除补助奖励方案》予以实施，并通知XX市场各利害关系人，不存在原告所称的违法征收行为。被告西安市自然资源和规划局经调查作出涉案《回复》并送达原告，内容并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”土地管理相关法律、法规未对土地行政主管部门投诉查处期限进行具体规定，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，行政机关应当在接到查处申请之日起两个月内履行查处义务。被告西安市自然资源和规划局虽然将原告邮寄的《“违法征收”查处申请》作为信访事项进行处理，但被告于2020年6月30日收到原告提交的查处申请后，经调查于2020年7月10日作出涉案答复并及时送达原告，符合上述规定，其作为信访事项进行办理的行为并未对原告张忠善的权利义务产生实际影响。综上，被告西安市自然资源和规划局在收到原告张忠善要求对涉案地块违法征收行为进行查处的申请后，经调查作出涉案答复并送达原告，已经履行其法定职责，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张忠善的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张忠善负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长  孙青青  审  判  员  王得志  人民陪审员  魏来计                          二〇二〇年十一月二十七日 书  记  员  鬲  博         附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 1