安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖05行初28号 原告钟珍荣，男，汉族，1955年12月25日出生，住安徽省马鞍山市雨山区。 委托代理人秦祖龙，江苏宁法律师事务所律师。 被告马鞍山市雨山区采石街道办事处，住所地安徽省马鞍山市雨山区采石牛渚商务广场A座，统一社会信用代码11340504K16385609T。 法定代表人计震，该办事处主任。 出庭负责人鲁基明，该办事处党工委副书记。 委托代理人李宣贺，安徽浩谦律师事务所律师。 原告钟珍荣诉被告马鞍山市雨山区采石街道办事处（以下简称采石街道办事处）拆迁行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月26日依法公开开庭审理了本案。原告钟珍荣及其委托代理人秦祖龙，被告采石街道办事处的出庭负责人鲁基明及其委托代理人李宣贺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钟珍荣起诉称，马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）于2017年5月18日发布通告整治沿江港口码头,后委托采石街道办事处于2017年10月10日将原告经营的砂场、码头内皮带机及相关设备拆除拖离并向原告出具说明一份。2019年3月27日被告又再次连续的将原告经营的砂场、码头内房屋雨棚予以强行拆除。被告将原告经营砂场、码头所必须的设施房屋进行强拆且既不事先告知原告，也不事后告知原告具体行政行为内容即认定非法无证码头的标准和相关法律法规规章规范性文件等依据,更未告知原告如不服该行政行为的救济途径或起诉期限。被告的行为明显程序、实体违法，给原告造成巨大经济损失。原告为维护自身合法权益,诉请确认被告于2019年3月27日对原告的位于陈家圩砂场、码头经营所必须的设施房屋进行强拆的行为违法。 采石街道办事处答辩称：1.本案属重复起诉，应当裁定驳回起诉。原告已经就案涉的事实提起过行政诉讼，另，原告对马鞍山市中级人民法院作出的（2018）皖05行初20号行政裁定书，以及安徽省高级人民法院作出的（2018）皖行终888号行政裁定不服后，已向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年6月28日决定提审，该案目前尚在审理中。2.原告所谓损失无事实及法律依据，也无证据证明。3.雨山区政府因非法无证码头专项整治而拆除原告案涉砂场、码头及设备，而临时用房被拆除是因长江经济带复绿工程被本机关拆除，两次拆除的主体、依据均不相同，故不存在原告所谓再次、连续拆除行为。4.本案不属于中级人民法院管辖的一审案件，应由最初作出行政行为的行政机关所在地，即马鞍山市雨山区人民法院管辖。 原告钟珍荣向本院提交的证据有（均为复印件）： 1.《证明》一份，证明被告于2019年3月27日再次连续将原告为经营砂场、码头必要的房屋非法强制拆除。原告对该证据内容不认可。 以下证据当庭提交：2.雨山区陈家圩江堤临时砂场第二批入围业主选址方案；个体工商户营业执照，马鞍山市雨山区经济委员会统一收据，证明原告在陈家圩经营砂场的行为合法。对所使用的场地也支出了相应的费用。原告所搭建的案涉房屋合法,被告无正当合法手续对原告房屋进行拆除属违法强拆行为。 3.整治通告，证明雨山区政府于2017年发出整治通告,对案涉的砂场、码头进行拆除，被告是拆除行为的实际实施者。 4.《说明》一份，该说明系雨山区整治非法码头领导小组办公室下发给中运建材经营部的，内容为皮带机及相关设施被托运至指定地点，时间为2017年10月10日，证明雨山区政府委托被告对砂场进行实际拆除。被告于2019年3月对原告房屋进行拆除，属2017年拆除原告砂场行为的再次连续行为。 5.税务部门出具的进入库查询，证明原告经营砂场纳税情形。 被告采石街道办事处向本院提交的证据有（均为复印件）： 1.统一社会信用代码证书、负责人身份证明书各一份，证明被告的统一社会信用代码信息。 2.照片二份，证明原告私自搭建的临时用房被拆除前的状况。 3.集体土地上房屋拆迁补偿及相关费用审核表、马鞍山市集体土地征收费用补偿表二份。证明案涉房屋虽系无证、无手续的违法建设，但被告同意对其进行适当补偿，经计算钟珍荣户补偿为人民币14709元。 4.行政起诉状、雨山区政府关于开展沿江港口码头专项整治的通告、（2018）皖05行初20号行政裁定书、（2018）皖行终888号行政裁定书、（2019）最高法行申462号行政裁定书、（2019）皖05行初58号行政裁定书、（2019）皖05行赔初16号行政赔偿裁定书八份，证明案涉砂场、码头及设备被拆除是雨山区政府因非法无证码头专项整治而拆除，而案涉临时用房被拆除是被告因长江经济带复绿工程而拆除，两次拆除主体依据均不相同，所以不存在原告所谓的再次、连续拆除。另，证明原告已经就案涉事实提起行政诉讼，原告再次起诉属于重复起诉。 经庭审质证，钟珍荣对采石街道办事处提交的证据的质证意见为：证据1真实性无异议。证据2中照片真实性无异议，能证明被告违法强行拆除的房屋实际状况。证据3真实性、合法性均不认可，该审核表无相关有权部门盖章认可，拆迁行为无相关规划审批手续，补偿金额也无相应法律规定的评估手续，且原告房屋属于正当合法的房屋而非违建，是经营砂场必须的设施，不能仅按照一般住宅房屋进行补偿。证据4真实性无异议，但不能达到证明目的，相关法律文书可确定原告的砂场、码头被雨山区政府于2017年强行拆除，与本案无关联性，不能确定本案系重复起诉。另外，被告称因长江经济带复绿工程拆除原告砂场的房屋，该说法不能成立。被告未提供证据证明长江经济带复绿工程的正当合法性，也没有提交相关审批规划手续。本案案涉房屋被拆除，系雨山区政府2017年强拆行为的再次连续。 采石街道办事处对钟珍荣提供的证据的质证意见为：对证据1三性无异议，该证据明确案涉房屋因长江经济带福利复绿工程被拆除。对证据2中营业执照三性无异议，但执照规定的经营范围为黄沙销售，不能证明原告的砂场、码头经营合法；选址方案与本案无关联性，且其中规定入围业主须与村委会签订土地租赁协议，原告并未与村委会签订租赁协议；收据时间早于营业执照时间，也发生在选址方案之前，与本案不具关联性，达不到原告的证明目的；收条真实性、关联性均不认可。证据3的三性无异议，但该整治通告发布主体是雨山区政府，达不到原告的证明目的。证据4三性无异议，但达不到原告证明目的，说明属沿江非法码头整治项目，是根据前述整治通告出具，实施主体是雨山区政府，而本次拆除房屋系长江复绿工程，实施主体是采石街道办事处。证据5真实性无法确认，该证据载明日期为2014年，与本案无关联性，达不到原告的证明目的。 本院对证据作如下确认：原告提供的证据2、5与本案不具有关联性，不予采信，原告提供的其他证据和被告的证据具有真实性，与本案具有关联性，本院在查明案件事实时予以综合认定。 经审理查明，钟珍荣在马鞍山市雨山区采石街道××家村陈家圩采石港范围内从事砂场经营。2017年，因开展长江流域非法无证码头专项整治工作，钟珍荣的案涉砂场、码头及设备于2017年被拆除。 2019年3月27日，钟珍荣建设的位于马鞍山市雨山区采石街道××家村陈家圩采石港区范围内的房屋被采石街道办事处拆除。采石街道办事处于2019年3月27日出具《证明》，内容为钟珍荣户在长江经济带复绿工程中被拆除的砂场临时用房面积为：实墙瓦顶36.75㎡，雨棚18.60㎡。 2019年1月10日，采石街道办事处出具《马鞍山市集体土地征收费用补偿表（9）》，被征单位为钟珍荣（陈家村砂场临时用房），补偿金额为14709元。该表加盖马鞍山市雨山区银塘镇陈家村民委员会公章。2019年3月18日，采石街道办事处出具《集体土地上房屋拆迁补偿及相关费用审核表（14）》，对陈家村18户砂场临时用房补偿费用列表汇总，其中钟珍荣补偿金额为14709元。上述补偿表中，无钟珍荣签字。采石街道述称，该补偿计算依据为[2015]74号《马鞍山市人民政府关于公布马鞍山市市区被征集体土地上青苗及房屋等附着物补偿标准的通知》。因钟珍荣拒绝签字，该补偿款未支付，亦未提存。 庭审中，钟珍荣述称，其被拆除的房屋系经营砂场必需的房屋，为砖墙瓦顶三间房屋近40㎡，旁边还有活动板房约20㎡。其不认可补偿金额，未领取补偿款。 本案审理过程中，采石街道办事处认可其因长江经济带复绿工程，拆除了钟珍荣的房屋。关于长江经济带复绿工程，本院依法调取雨山区政府办公室于2018年12月29日作出的雨政办[2018]96号《关于印发雨山区长江经济带复绿补绿增绿工程实施方案的通知》，其中规定采石街道负责所属地块复绿补绿增绿工程方案的细化和组织实施。 另查明，针对2017年被拆除的砂场、码头及相关设备，钟珍荣于2018年2月5日向本院提起行政诉讼，要求确认雨山区政府于2017年10月1日拆除其砂场、码头及设备的行为违法。本院于2018年5月23日作出（2018）皖05行初20号行政裁定，因其诉请缺乏事实根据和法律依据，裁定驳回钟珍荣的起诉。钟珍荣不服，提起上诉，安徽省高级人民法院于2018年9月12日作出（2018）皖行终888号行政裁定，驳回钟珍荣的上诉，维持本院裁定。钟珍荣遂向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年6月28日作出（2019）最高法行申462号行政裁定，裁定对该案提审，后于2019年11月29日作出（2020）最高法行申再211号行政裁定，撤销本院（2018）皖05行初20号行政裁定和安徽省高级人民法院（2018）皖行终888号行政裁定，指令本院审理该案。该案目前尚在本院审理中。 2019年10月22日，钟珍荣因对其砂场、码头、设备以及房屋先后被拆除行为不服，以雨山区政府为被告，采石街道办事处为第三人，向本院提起行政诉讼及赔偿诉讼，请求确认雨山区政府连续强制拆除其砂场、码头、设备及房屋的行为违法，并赔偿损失200万元。在该两案件中查明，“采石街道办事处述称因长江沿岸复绿工程的需要，采石街道办事处参与拆除案涉房屋。拆除前相关部门已对钟珍荣进行补偿，钟珍荣未领取补偿款。”本院于2019年12月24日分别作出（2019）皖05行初58号行政裁定、（2019）皖05行赔初16号行政赔偿裁定，认为钟珍荣诉请砂场、码头、设备被拆除属重复起诉，诉请房屋被拆除属错列被告且其拒绝变更，裁定驳回钟珍荣起诉。钟珍荣不服，提起上诉。该两案二审过程中，钟珍荣自愿撤回上诉。安徽省高级人民法院于2020年7月2日分别作出（2020）皖行终412号行政裁定、（2020）行赔终102号行政赔偿裁定，准许钟珍荣撤回上诉。 2020年7月6日，钟珍荣以采石街道办事处为被告，向本院提起行政诉讼和赔偿诉讼，诉请确认采石街道办事处拆除其房屋行为违法，并赔偿损失200万元。因考虑到本案案情复杂，且钟珍荣诉雨山区政府拆除其砂场、码头、设备行政诉讼案件正在本院审理中，为便于诉讼，本案由本院审理。 本院认为，本案的争议焦点为：1.本案是否符合起诉条件，即本案是否系重复诉讼，采石街道办事处是否系本案适格被告；2.案涉拆除行为的审查标准；3.采石街道办事处是否应承担法律责任。 一、关于本案是否符合起诉条件。对钟珍荣经营的砂场被拆除情况，从钟珍荣历次诉讼并结合本案双方陈述可以明确，因长江流域非法无证码头专项整治工作，钟珍荣的砂场、码头以及相关设备于2017年被拆除。因长江经济带复绿补绿增绿工程，钟珍荣的江堤砂场配套房屋于2019年被拆除。本案钟珍荣的诉请针对2019年采石街道办事处拆除其房屋行为，该诉请与其他诉讼的诉请并不相同，亦未被他诉裁判所包含，故本案不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定的重复起诉情形。对采石街道办事处主张本案系原告重复起诉的辩解意见，本院不予支持。 关于采石街道办事处组织实施了拆除钟珍荣房屋的事实，采石街道办事处和钟珍荣均不持异议，本院予以确认。雨山区政府办公室作出的雨政办[2018]96号《关于印发雨山区长江经济带复绿补绿增绿工程实施方案的通知》，其中规定采石街道负责所属地块复绿补绿增绿工程方案的细化和组织实施。上述文件亦明确了采石街道办事处的属地责任，故采石街道办事处是本案的适格被告。 二、采石街道办事处拆除行为的合法性审查。本案发生于国家强力推进生态环境保护、推动长江经济带发展战略的大背景下，为实现国家和社会公共利益，回应人民群众对美好生态环境的需求，修复、营造沿江生态环境，继政府开展长江沿线环境污染治理专项整治后，对长江沿岸进行复绿补绿增绿的生态修复工作过程中，拆除钟珍荣房屋而引发的诉讼。长江沿岸生态修复工作，作为长江生态保护整治系列工作的最后环节，涉及中央、省委、省政府关于推进长江沿线环境整治的政策性调整，虽然现行立法对长江沿岸生态修复工作中岸堤建（构）筑物等附着物的清理工作及程序未作出具体明确的规定，但实践中仍应遵守正当程序和法治秩序的基本要求。《关于印发雨山区长江经济带复绿补绿增绿工程实施方案的通知》系雨山区政府对其属地范围内该项修复工作程序和步骤的具体规定，应当作为审查被诉行政行为合法性的判断标准。 被拆除房屋系钟珍荣砂场配套用房，在其砂场、码头以及相关设备已经拆除完毕的情形下，因沿江复绿政策性原因被拆除清理，对此本院认为，虽拆除时间、主体及政策依据不同，但案涉房屋被拆除清理，系钟珍荣经营的码头因非法无证码头专项整治工作被拆除后的遗留部分，属整治过程的最后环节。因政策性原因拆除是多环节的综合过程，涉及不同主体、不同行为，历经不同程序、不同阶段，不同于通常意义上的行政强制行为，而是政府贯彻落实长江生态环境保护，满足社会公共利益的现实需要。对拆除行为不应当从专项整治中割裂出来单独审查其是否符合行政强制法的规定，不应以个别程序瑕疵作为认定整个整治取缔行为违法的依据，应当对案涉拆除清理行为的合法性予以肯定。 三、采石街道办事处应当承担相应的法律责任。钟珍荣的房屋因公共利益被拆除清理，其合法财产所受的直接损失有权利主张公平合理的补偿。采石街道办事处虽提交了相关的补偿表，但该补偿表无钟珍荣签字，亦未实际支付，不能视为采石街道办事处已完成相应的补偿职责。采石街道办事处应在查明案涉房屋状况以及钟珍荣合法权益受损情况基础上，在一定期限内对补偿金额、如何采取补偿措施等相关问题作出相应的处理。 综上，钟珍荣请求确认2019年3月27日的行政强制行为违法的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十二条之规定，判决如下： 一、责令被告马鞍山市雨山区采石街道办事处于本判决书生效之日起60日内对拆除原告钟珍荣砂场的配套房屋的补偿问题做出处理； 二、驳回原告钟珍荣的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告马鞍山市雨山区采石街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 花 卉 审判员 齐 萍 审判员 焦明君 二〇二〇年十一月三十日 书记员 毕亮亮 附：相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。