河南省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)豫行终2796号上诉人（一审原告）张明顺，男，汉族，1955年1月6日出生，住河南省中牟县。被上诉人（一审被告）郑州经济技术开发区管理委员会。住所地：河南省郑州市经济技术开发区航海东路**。法定代表人李小虎，主任。上诉人张明顺因诉郑州经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）履行安置补偿职责一案，不服郑州市中级人民法院(2020)豫01行初751号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。张明顺一审诉称：张明顺系郑州市经济技术开发区祥云办事处祥云寺村村民，在本村有合法的宅基地及房屋，房屋建筑面积370平方米。2016年9月27日，郑州市经济技术开发区祥云办事处（以下简称祥云办事处）及郑州市经济技术开发区祥云寺村民委员会（以下简称祥云寺村委会）与张明顺签订了《拆迁预付款协议书》，之后张明顺宅基地上的房屋被拆除。目前张明顺的房屋被拆除已经3年多，仍没有得到合理的补偿安置，也没有与征收方签订任何安置补偿协议。在本村村民张新诉郑州市交通运输局行政许可无效纠纷一案中，2019年8月16日郑州市交通运输局向金水区法院提交了由郑州经济技术开发区房屋征收办公室出具的《关于国道310中牟改建工程征地拆迁情况说明》，张明顺从张新处获知此说明，方知国道310中牟改建工程经开区段土地和房屋征收工作由郑州市经济技术开发区负责实施，且征地拆迁工作已经完成。因此，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，2020年6月19日张明顺和其情况一样的其他13户村民一起用EMS邮寄的方式，由张新向经开区管委会邮寄了14份履行安置补偿职责申请书，申请经开区管委会履行安置补偿职责。2020年6月24日上述EMS邮件被退回，理由是经开区管委会拒收。张明顺认为，经开区管委会作为被征收土地所在地的市、县级人民政府，依法具有安置补偿的法定职责，但经开区管委会拒收张明顺的履行安置补偿职责申请书，怠于履行法定的义务，严重侵犯了张明顺的合法权益。遂提起行政诉讼，一审请求：1．确认经开区管委会拒收张明顺履行安置补偿申请书的行为违法，并判决其限期履行安置补偿职责；2．本案诉讼费用由经开区管委会承担。郑州市中级人民法院一审查明，张明顺系郑州市经济开发区祥云办事处祥云寺村村民。2016年3月，郑州市国土资源局经济技术开发区分局向祥云办事处下发征地任务通知单。该征地任务通知单显示有征收祥云寺村集体土地123.0060亩、祥云寺村土地补偿款553.5270万元等内容。张明顺集体土地上房屋因国道310项目改建工程需要被拆迁。2016年5月9日，经开区管委会下发公告，该公告载明，祥云办事处拟于2016年5月10日启动对祥云寺村国道310项目涉及村庄宅基地的征收工作等内容。2016年9月27日，祥云寺村委会（甲方）与张明顺（乙方）签订《拆迁预付款协议书》，该协议书载明：根据郑州市修建310国道需要，需310国道修建工程涉及的宅基地进行拆迁，为加快工作进度，甲方承诺，在房屋搬空之日起五个工作日内将房屋补偿预付款44.5万元，房屋回购款1.5万元，各级奖励4万元，共计50万元发至群众。各征迁户及时搬空房屋内所有物品，将房屋交由村委统一拆除，待310国道涉及宅基地拆除后，根据群众提供的有关手续，依据管委会政策统一签订协议。房屋拆迁多退少补，一次补偿到位。该协议书上加盖有郑州经济技术开发区祥云办事处党政办公室的印章。同日，张明顺出具《承诺书》，承诺此次办理房屋征补手续所提供的证件均真实有效。《宅基地界定三级认定表》上显示认定面积为233.45平方米。庭审中，张明顺陈述《拆迁预付款协议书》中约定的预付款款项已经收到，但只收到一年左右的过渡费。张明顺于2020年6月19日向经开区管委会邮寄安置补偿申请书，申请经开区管委会履行安置补偿职责，该信件被退回。张明顺不服诉至一审法院，请求确认经开区管委会拒收张明顺履行安置补偿申请书的行为违法，并判令其限期履行安置补偿职责。一审另查明，经调查，祥云寺村委会认可其是受祥云办事处委托与村民签订补偿安置协议。一审法院向张明顺释明，就是否同意变更祥云办事处为本案被告征求其意见，张明顺拒绝变更被告。郑州市中级人民法院一审认为，张明顺起诉请求确认经开区管委会拒收其申请的行为违法和要求经开区管委会限期履行安置补偿职责，对于经开区管委会拒收行为是否违法的问题，因无论张明顺是向经开区管委会提出安置补偿申请还是向一审法院提起本案诉讼，其主张的实质都是请求经开区管委会对其进行安置补偿，如果经开区管委会负有安置补偿的法定职责，则该职责的履行不以张明顺提出申请为前提，因此本案中，没有审查该拒收行为是否违法的必要。从解决行政争议的角度出发，一审法院仅对经开区管委会是否应当对张明顺履行安置补偿职责进行审查。张明顺房屋因国道310项目占用土地被拆迁，从经开区管委会提供的征地任务通知单来看，具体征地任务和补偿款款项拨付问题由郑州市国土资源局经济技术开发区分局向祥云办事处下发，之后祥云办事处委托祥云寺村委会与张明顺签订拆迁预付款协议书，对房屋补偿预付款、房屋回购款、各级奖励费用等进行明确。本案中没有证据证明涉案土地已经被法定的征地机关批准征收为国有，仅显示系因郑州市修建310国道需对涉案土地进行拆迁，因此目前不能确定本案中存在法律意义上的征地行为，也不能当然的推定经开区管委会是征地的主体，自然也无法认定经开区管委会是本案安置补偿诉讼的适格被告，故在此种情况下应以具体实施拆迁及安置补偿的机关作为适格被告。本案现有证据显示祥云办事处接到了具体的“征地”任务和补偿款拨付的通知，且张明顺签订的《拆迁预付款协议书》上加盖有祥云办事处党政办公室的印章，同村其他村民签订的房屋征收补偿安置协议亦是祥云办事处委托祥云寺村委会签订。综合以上分析，310国道项目用地所涉及的安置补偿工作由祥云办事处负责。街道办事处以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，以街道办事处为被告。故本案中，张明顺起诉经开区管委会要求履行安置补偿职责属于错列被告，经一审法院依法释明，张明顺不同意变更祥云办事处为被告，依法应当驳回其起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条、第六十九条第一款第三项之规定，一审裁定：驳回张明顺的起诉。张明顺不服一审裁定，向本院上诉称：一、本案适格被告应当为被上诉人，一审认定应当以祥云办事处为被告，属于认定事实不清，适用法律错误。被上诉人是涉案集体土地法定的征收实施主体，理应对其行政区划范围内的征地行为承担法定责任。上诉人在一审中提供的证据充分证明了被上诉人是涉案土地和房屋征收补偿安置的主体。二、关于征收案涉土地的资金来源问题，一审遗漏了对该事实的审查，导致本案案件事实的认定存在严重错误。一审以案涉土地没有征收为国有土地，不能确定存在法律意义上的征地行为为由，不能当然推定被上诉人为征地主体。但一审忽略了郑州市国土资源局经济技术开发区分局下发的《征地任务通知单》所反映的内容，表明该土地征收行为系有组织、有计划且严格按照河南省人民政府及其下级人民政府规范性文件有序进行的。综上所述，一审狭义理解“征地行为”，在被上诉人、郑州经济技术开发区管理委员会房屋征收办公室、郑州市郑州经开区财政局、郑州市国土资源局经济开发区分局、祥云办事处及祥云村委会均参与案涉土地征收的情况下，被上诉人作为郑州经开区范围内的法定征收主体，理应对其行政区划范围内的征地行为承担法定责任。一审以本案不属于法律意义上的征地行为为由，排除适用《土地管理法》及其相关法律法规的规定，显然属于事实认定错误、适用法律错误。依照最高人民法院（2019）最高法行再73号行政裁定的裁判精神，市、县级人民政府未履行征收土地方案公告和征地补偿、安置方案批准等法定职责，则不能排除其亦负有支付征收土地补偿安置费用的职责。因此，上诉人依法以EMS邮寄的方式向被上诉人申请履行安置补偿职责，符合法律规定。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人经开区管委会未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与郑州市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的背景是一个未经河南省人民政府批准征收的事实上的拆迁占地行为，不是法律行为，不能根据法律规定推定经开区管委会为征收实施主体，而应当按照事实行为中“谁行为、谁被告”的原则，确定责任主体。张明顺诉请经开区管委会“履行安置补偿职责”，但不能提供规范性文件或证据，以证明经开区管委会属于安置补偿的责任主体，或做出了相应的拆迁行为，因而应承担相应的安置补偿义务。由于经开区管委会没有履行涉案安置补偿义务的权限，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，应驳回张明顺的起诉。本案组织实施拆迁的行政机关是祥云路办事处，应由该行政机关履行补偿安置义务，张明顺可以该机关为被告提起履行职责之诉。至于张明顺所诉“确认拒收申请的行为违法”，因审查是否履行安置补偿职责，包含对提出申请、收到申请或拒收申请的审查，作为履行职责行为中的过程性行为，不宜单独作为诉讼请求另行提出，也应驳回起诉。一审裁定适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  别志定审判员  苗春燕审判员  李 娟二〇二〇年十一月二十四日书记员  郭建花