苏州市姑苏区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0508行初203号 原告朱福良，男，1975年1月8日生，汉族，户籍地苏州市吴江区）廖扶港58号，现住苏州市吴江区。 委托代理人施勇浩，江苏立泽律师事务所律师。 被告苏州市吴江区市场监督管理局，住所地苏州市吴江区开平路550号。 法定代表人杨志荣，局长。 出庭负责人戴海滨，该局副局长。 委托代理人石丽珍，该局工作人员。 委托代理人陈婷雯，江苏漫修（苏州）律师事务所律师。 原告朱福良不服被告苏州市吴江区市场监督管理局(以下简称吴江市监局)所作吴江市监案〔2020〕153号《行政处罚决定书》（以下简称153号处罚决定），向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月22日立案后，次日向被告寄送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭审理了本案。原告朱福良及其委托代理人施勇浩，被告吴江市监局出庭负责人戴海滨及委托代理人石丽珍、陈婷雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年5月20日，吴江市监局作出153号处罚决定，认定原告未从食盐定点批发企业购进食盐的行为违反了《食盐专营办法》第十六条的规定，根据该办法第二十八条第二项的规定，责令当事人改正，并处罚款1万元；原告擅自销售非碘盐的行为违反了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》（以下简称《消除碘缺乏条例》）第十六条第一款的规定，根据该条例第二十六条的规定，没收违法购进的未加碘竹盐食盐11袋，处该盐产品价值1.5倍罚款82.5元；原告发布涉及疾病治疗功能广告的行为违反了《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）第十七条的规定，根据该法第五十八条第一款第二项的规定，责令原告消除影响，处罚款10万元；上述三项罚款合计110082.5元。 原告朱福良诉称：1.根据苏州市盐务管理局于2018年1月22日给苏州市人大代表的答复，苏州市属于轻微缺碘地区。轻微缺碘与缺碘是两个不同概念，否则苏州市盐务管理局在答复中确定采取的不再限定必须凭医疗证明才能购买无碘盐、增设无碘盐供应网点、丰富无碘盐供应品种的措施应属违法，原告在轻微缺碘地区销售非碘盐的行为并不违反《消除碘缺乏条例》第十六条第一款规定，不应予以处罚。2.原告发布的图片及资料来源于微信聊天群，并非自行或委托他人设计、制作、发布，不属于《广告法》第二条所规定的广告主，不应适用《广告法》第五十八条第一款予以处罚。3.被告在未调查取证的情况下就作出不能确定具体发布对象，无证据证明微信群内发布者制作广告的实际费用的认定，有违《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十六条的规定。事实上，由于原告至今仍保留微信聊天群，图片及资料来源可以确定，能够查明广告主及其制作费用。即使不能查明，制作费用也可通过第三方评估等方式公正、客观地确定。同时，原告的支付凭证，宣传页、展板、横幅等实物，庙港红云复印店、吴江七都镇庙港盛世广告服务部的作证，可以证明广告费用为270元。4.行政处罚的力度应当和原告的过错程度，违法行为的持续时间长短、危害后果，非法获利大小，违法行为实施程度等相当。综上，被告所作处罚决定认定事实有误、法律适用不当，请求法院：1.撤销被告所作153号处罚决定，2.本案诉讼费用由被告负担。 原告朱福良提交付款凭证2份作为证据，证明宣传所花费费用为200元，另有70元无法提交相关凭证。 被告吴江市监局辩称：被告所作案涉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、裁量适当、程序合法，原告所提诉讼理由不能成立。首先，碘缺乏病轻病区是对缺碘地区类型的再次细分，缺碘地区包括轻病区、中等病区、重病区，虽然程度不同，但均属于缺碘地区。苏州市可以销售非碘盐的前提条件是属于当地人民政府盐业主管机构指定的单位，而原告并非指定单位，故其销售非碘盐行为违反了《消除碘缺乏条例》第十六条第一款规定。其次，虽然原告提供的涉案广告内容是他人设计，但原告将广告内容下载后提供给复印店，要求复印店按照其提供的内容制作成广告，用于推销其经营的食盐行为，系委托他人制作广告，属于《广告法》所称的广告主。最后，国家工商行政管理局《关于在查处广告违法案件中如何确定广告费金额的通知》（工商广字[1995]168号）中明确，对广告主，广告费按其承担的广告设计、制作、代理、发布等费用的总额合并计算。本案中，原告无法提供相关发票、合同等能证明广告费用的证据材料，故被告认定广告费用无法计算，并无不当。综上，被告请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告吴江市监局向本院提供以下证据：1.朱福良身份证复印件、当事人权利义务告知书，当事人身份确认书、送达地址确认书，证明被调查人员身份信息；2.现场检查笔录（2020年3月4日）、光盘；3.证据提取单（2020年3月4日）；4.证据提取单（2020年3月5日），证据2-4证明被告现场检查时，发现原告店内大量涉及医疗用语的广告，以及现场发现的食盐情况；5.询问笔录（2020年3月5日、3月16日、3月24日），证明被告调查核实情况；6.询问笔录（2020年3月17日），证明涉案违法行为的主体是朱福良；7.吴江区七都镇庙港王志勇环保咨询服务部营业执照、身份证复印件、当事人权利义务告知书，证明被调查人员身份信息；8.微信聊天记录及微信下单截图，证明原告通过微信名为“谷×××”（微信号×××）的好友推荐，在“天赐竹盐”app和通过微信好友下单的方式购进食盐；9.原告记录的销售情况，证明原告记录的销售情况；10.证据提取单（2020年3月16日），证明现场检查发现未拆封竹盐快递箱拆封后情况照片；11.原告微信、支付宝交易记录明细，证明原告的进销货金额；12.朱福良经营“天赐一烤竹盐”“天赐丹晶三烤竹盐”“天赐九烤竹盐”明细统计表，证明原告的货值金额；13.天赐竹盐商业模式、天赐竹盐app平台内当事人注册的账号、订单等相关情况截图，证明原告所销售的三款竹盐产品的相关情况；14.微信支付截图及与广告公司的聊天记录，证明原告认为其广告费可以计算，但只提供了转账记录，无法证明支付的内容；15.案件来源登记表；16.立案审批表，证据15-16证明被告收到举报后决定立案调查；17.行政处罚案件集体讨论记录（2020年3月31日），证明被告拟作出较大数额罚款的行政处罚决定，经集体讨论，程序合法；18.行政处罚听证告知书及送达回证，证明被告告知原告享有听证权利；19.听证申请书，证明原告提出听证申请；20.行政处罚听证通知书，证明被告提前告知原告听证时间；21.听证笔录，证明被告依法举行了听证会；22.授权委托书、朱福良身份证复印件、律师执业证复印件、所函，证明听证参与人员身份；23.申辩书若干份及附件，证明原告家庭困难请求减轻处罚；24.听证报告，证明法制人员根据听证会出具报告；25.行政处罚案件集体讨论记录（2020年5月14日），证明因原告未提供新的证据，被告对其陈述申辩意见不予采纳；26.行政处理决定审批表；27.153号处罚决定及送达回证；28.江苏省罚没物资专用收据、送达回证、邮寄凭证、网查送达，证据26-28证明被告作出的行政处罚程序和内容合法，并依法送达原告；29.案件移送书及附件（2020年5月25日），证明被告将无证经营及未取得食品经营许可从事食品经营活动的违法行为移送吴江区七都镇综合执法局；30.行政处罚案件有关事项审批表、违法线索移送函、邮寄凭证，证明被告将该案涉嫌传销的违法行为移送广州市白云区市场监督管理局。被告吴江市监局提供的法律法规依据为：1.《食盐专营办法》第十六条、第二十八条；2.《消除碘缺乏条例》第十六条、第二十六条；3.《广告法》第十七条、第五十八条；4.《关于在查处广告违法案件中如何确定广告费金额的通知》（工商广字[1995]168号）；5.《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条、第五十一条、第五十二条、第五十四条、第五十七条、第七十三条；6.《行政处罚法》第四十二条。 经庭审质证，原告对被告所举证据真实性均无异议，强调被告证据近300页，其中大部分均有原告签字，询问是从早上9时至晚上21时，原告为尽快回家，未审核材料内容即进行了签字，证据的证明力较弱；强调证据8、13、14可以证明所谓的广告内容是通过app或微信截图后找复印店打印，自己并未进行任何制作、设计，非广告主，且原告已提供证据证明广告费用为270元。 被告对原告所举证据真实性无异议，对证明目的不予认可，认为广告费用包括设计、制作、代理、发布等费用的总和，本案原告仅提供付款截图，无法与涉案广告的广告费用进行对应。 本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据，均真实、合法，且与本案具有关联性，本院予以确认。 经审理查明：2020年3月4日，被告接举报称，吴江区七都镇××号店面涉嫌未从食盐定点批发企业购进食盐及发布含有虚假内容的广告。同日，被告在社区工作人员见证下对被举报店面进行现场检查，现场检查发现：1.该店门头悬挂有“天赐竹盐全面换盐清肠排毒”的标语，店面玻璃门上有关于天赐竹盐的宣传广告，写有“天赐竹盐”“亲你了解你的身体吗赶快和我一起参加竹盐排毒法！”“最需要排毒的36种人”等字样。2.四盒空的九烤竹盐包装盒；条状塑封的已开封空袋两条，该条状塑封的空袋正面标有“TRGF天然工坊九烤竹盐”等字样标识；独立包装未拆封的净含量228克食用盐一袋，该食用盐外包装袋正面标有“TRGF天然工坊竹盐（未加碘）”。3.宣传打印纸一张，宣传内容标有“一家换盐，受益三代人！换盐胜过换血……一烤炒菜，九烤养生排肠毒、血毒”等字样；4.《绝症，我说NO——神奇的竹盐疗法》书一本，作者为林云镐，海洋出版社。次日，被告对原告进行询问，原告明确：庙新路34号店面未办理营业执照，销售天赐竹盐是原告个体经营，没有记账；原告于2019年接触到该业务，并通过销售九烤竹盐获取佣金；未查验过“天赐竹盐”的相关证书；宣传页、店面玻璃门及横幅的广告内容均是从微信群中直接下载、制作后交打印店打印，因知晓被告方检查后已主动退群。同时，原告对现场检查笔录予以签字确认。2020年3月6日，被告对上述举报事宜予以立案。经对相关人员进行询问、调取相关证据材料，并经内部集体讨论，被告于2020年4月1日向原告作出处罚听证告知书，告知原告：1.原告在未办理营业执照和食品经营许可证的情况下，从2019年8月起在租赁的位于吴江区七都镇××号店面内，通过微信名“谷×××”的好友推荐，以手机内下载的“天赐竹盐”app下单或微信好友聊天下单两种方式，从事“天烤竹盐”（以下简称一烤竹盐）、丹晶竹盐（以下简称三烤竹盐）、九烤竹盐的经营活动。至现场检查当日，原告通过“天赐竹盐”app,下单购进九烤竹盐71盒，购入单价为450元/盒，购货金额为31950元；通过“天赐竹盐”app及名为“天赐竹盐后勤”的微信好友下单，分别购进一烤竹盐与三烤竹盐1050袋与5罐，购货金额为5267元与150元。通过导出原告支付宝明细，原告在“天赐竹盐”app下单购买涉案产品时，收款方为广州九烤粹健康食品有限公司；对微信好友“谷×××”“天×××”“×××菲”，仅通过线上进行联系、交易，对方的真实姓名、具体身份不详。故原告未从食盐定点批发企业购进食盐的行为违反了《食盐专营办法》第十六条的规定，根据该办法第二十八条第二项的规定，责令原告改正，并拟处罚款1万元。2.原告自述所经营的一烤碘盐分为加碘和未加碘两个品种，现场检查时发现的11袋一烤竹盐外包装均标注为“食用盐（未加碘）”，未见加碘的一烤竹盐，对原告前期已销售竹盐产品中，加碘和未加碘的一烤竹盐具体数量现无法认定，故本案中，原告经营未加碘食盐以现场检查时查获的数量计算，货值金额为55元。因原告经营上述天赐竹盐系列产品时，系个人经营，未开具票据，未建立财务账册，违法所得无法计算。原告擅自销售非碘盐的行为违反了《消除碘缺乏条例》第十六条第一款规定，根据该条例第二十六条规定，拟决定没收违法购进的未加碘竹盐（一烤竹盐）食盐11袋，处该盐产品价值1.5倍的罚款82.5元。3.原告在经营上述天赐竹盐系列产品时，从加入的微信群中未经甄别，直接下载使用群友发布在微信群内宣传的“换盐胜过换血改变血液密度精盐凝固血液竹盐溶解血栓”“九烤养生排肠毒、血毒”等内容，通过庙港红云复印店印制含有上述内容的传单120份，在吴江××××社区及震泽镇部分地区进行发放，至案发时已全部发放完毕。原告直接下载使用群友发布在微信群内宣传的“赶快和我一起来参加竹盐排毒法……最需要排毒的36种人”“天赐竹盐全民换盐清肠排毒”等图片及资料，通过吴江七都镇盛世广告服务部制作含有上述内容的展板一块张贴在店门玻璃上，制作横幅一条悬挂在店门头。原告所发布的上述广告语，易使消费者认为广告中的产品具有“换血”“溶解血栓”“排毒”等疾病治疗功能。因相关内容来源于微信聊天群，故不能确定具体发布对象，也无证据证明微信群内发布者制作广告的实际费用，原告作为广告主，虽可以提供制作上述广告时广告经营者向其收取费用的部分证据，但所发布广告的整体广告费用无法计算。原告发布涉及疾病治疗功能的广告行为已经违反了《广告法》第十七条的规定，依据该法第五十八条第一款规定，拟责令原告消除影响，处罚款10万元。原告有权陈述、申辩，并可要求举行听证。原告申请听证，被告于2020年4月21日组织听证，原告提出本案起诉状所列理由。经再次集体讨论及内部审批，被告于2020年5月20日作出153号处罚决定，并于次日向原告进行送达。原告对该处罚决定不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。 另查明，苏州全市属于碘缺乏轻病区。 本院认为，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条规定，吴江市监局作为违法行为发生地的县级市场监督管理部门，有权作出本案处罚决定，是本案适格被告。 本案主要争议焦点为被告所作处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。 被告所作处罚决定系对原告的三项违法行为予以认定并进行处罚，对其合法性分别分析如下： 关于对未从食盐定点批发企业购进食盐行为的处罚。根据《食盐专营办法》第十六条、第二十八条第二项的规定，食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐；食盐零售单位从食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门责令改正，没收违法购进的食盐，可以处违法购进的食盐货值金额3倍以下的罚款。本案中，被告对原告所作询问笔录等证据可以证实，原告系从微信及app平台下单，并不知晓对方的真实姓名及身份，也无相关票据及产品的检验合格证等证件，因此，原告的行为符合上述规定的未从食盐定点批发企业购进食盐；因已查明的货值金额为37367元（31950元+5267元+150元），被告责令原告改正，并处罚款1万元，符合上述规定。 关于对擅自销售非碘盐行为的处罚。《消除碘缺乏条例》第十六条第一款规定，“在缺碘地区销售的碘盐必须达到规定的含碘量，禁止非碘盐和不合格碘盐进入缺碘地区食用盐市场。”第二十六条规定，“违反本条例的规定，在缺碘地区的食用盐市场销售不合格碘盐或者擅自销售非碘盐的，由县级以上人民政府盐业主管机构没收其经营的全部盐产品和违法所得，可以并处该盐产品价值3倍以下的罚款；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，被告在现场检查时发现有无碘盐11袋，原告在被询问时对此予以确认。苏州全市属于碘缺乏轻病区，故原告销售无碘盐的行为违反上述规定；另因原告个人经营，未建立财务账册，无法计算其违法所得，而现有能查明的未加碘食盐货值金额为55元，被告最终对原告作出没收违法购进的非加碘食盐11袋、处货值金额1.5倍罚款82.5元的处罚，并无不当。原告提出苏州属轻微缺碘地区，苏州市盐务管理局在给市人大代表的回复中已确认采取不再限定必须凭医疗证明才能购买无碘盐、增设无碘盐供应网点、丰富无碘盐供应品种的措施，故原告销售非碘盐行为并不违反上述规定，不应予以处罚。对此，本院认为，轻微缺碘地区仍属于缺碘地区，只是缺碘程度问题，并不能据此将苏州排除在缺碘地区之外而不适用上述规定。同时，《消除碘缺乏条例》第二十条第二款的规定,“因治疗疾病，不宜食用碘盐的，应当持当地县级人民政府卫生行政部门指定的医疗机构出具的证明，到当地人民政府盐业主管机构指定的单位购买非碘盐”；《关于规范未加碘食盐管理保证合格碘盐供应的通知》（发改办经体〔2018〕802号）第三条规定，严格规范未加碘食盐供应渠道，向社会公布辖区内未加碘食盐销售网点信息，以满足特定人群未加碘食盐消费需要。依据上述规定，对于非碘盐的销售，需取得销售许可，而原告并未取得销售非碘盐资格，故对原告的上述主张，本院不予支持。 关于对发布涉及疾病治疗功能广告行为的处罚。根据《广告法》第十七条及第五十八条第一款第二项规定，除医疗、药品、医疗器械广告外，在广告中涉及疾病治疗功能，以及使用医疗用语或者易使推销的商品与药品、医疗器械相混淆的用语的，由市场监督管理部门责令停止发布广告，责令广告主在相应范围内消除影响，处广告费用一倍以上三倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处十万元以上二十万元以下的罚款。本案中，原告在其制作、发布的食盐宣传单、展板、横幅中使用“清肠排毒”“换血”“溶解血栓”等用语，属于上述规定中的在广告中涉及疾病治疗功能以及使用医疗用语，应当予以处罚。原告广告内容虽来源于微信群，但其为宣传案涉食盐而制作、发布宣传单、展板和横幅，属于《广告法》第二条规定的为推销商品或者服务，自行或者委托他人设计、制作、发布广告的自然人，对其作为广告主予以处罚，并无不当。对于处罚金额，《国家工商行政管理局关于在查处广告违法案件中如何确认广告费金额的通知》（工商广字[1995]168号）第三条规定，对广告主，广告费按其承担的广告设计、制作、代理、发布等费用的总额合并计算。《江苏省广告条例》第四十七条第二款规定，广告主隐瞒、销毁、拒不提供有效的广告合同、发票等材料，广告主利用自有媒体发布自有商品或者服务广告，广告费用无法查清的，应当认定为广告费用无法计算。本案中，原告仅提供证据证明了宣传单的打印费用，但因原告退出微信群导致被告无法核查相关广告用语的设计费用；同时，宣传单系由原告自行发放，展板与横幅分别张贴、悬挂于原告店面玻璃门与门头，属利用自身资源发布广告，符合上述规定的广告费用无法查清情形。考虑到原告的自身情况，被告在上述规定的处罚幅度内从轻处罚，对原告予以罚款10万元，量罚适当。 综上，被告经立案、调查、处罚前告知、听证、内部审批及集体讨论等程序，于法定期限内作出处罚决定，并依法送达原告。被告所作153号处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告要求予以撤销的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告朱福良的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告朱福良负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，账号：10×××76。 审 判 长  李向阳 人民陪审员  郁伟中 人民陪审员  樊美华 二〇二〇年十一月六日 法官 助理  李 闯 书 记 员  周 宇