山东省滨州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁16行初48号 原告翟强，男，1948年1月3日出生，汉族，住山东省惠民县。 委托代理人郭珉琦、姜博，北京市京师律师事务所律师。 被告滨州黄河河务局惠民黄河河务局，住所地：山东省惠民县文安东路北侧。 法定代表人暨参加诉讼行政机关负责人付义刚，局长。 委托代理人王吉文。 委托代理人陈国栋，山东尹增栋律师事务所律师。 被告惠民县人民政府，住所地：山东省惠民县府前街1号。 法定代表人刘卫忠，县长。 参加诉讼行政机关负责人吴表辉，副县长。 委托代理人尹增栋，山东尹增栋律师事务所律师。 原告翟强因要求确认被告滨州黄河河务局惠民黄河河务局（以下简称惠民河务局）、惠民县人民政府（以下简称惠民县政府）破坏土地的行为违法，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭审理了本案。原告翟强的委托代理人郭珉琦、姜博，被告惠民河务局的出庭负责人付义刚及委托代理人王吉文、陈国栋，被告惠民县政府的出庭负责人吴表辉及委托代理人尹增栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告翟强诉称，原告为山东省滨州市惠民县魏集镇翟家寺村（以下简称翟家寺村）村民，在本村拥有合法承包地，并持有合法的土地承包经营权证。上述土地因黄河控导工程用地项目（工程地点位于翟家寺村）被征收。截至目前，原告并未见到任何征收文件。2019年9月9日，两被告在没有获得合法征收手续、也未对原告进行告知的情况下，对原告的承包地实施强占、强推、强挖等破坏行为，并进行违法施工，导致土地无法耕种，严重侵害了原告的财产及人身安全。据此，请求依法确认被告实施的破坏（强占、强推、强挖）土地行为违法。 原告为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1.土地承包经营权证，证明原告享有合法的土地使用权，被告的破坏行为与原告有利害关系，原告主体适格。2.土地被破坏的照片打印件一份，证明原告土地遭被告非法破坏。 被告惠民河务局辩称，一、惠民河务局并未对涉案土地实施强占、强推、强挖的破坏行为。翟家寺村附近修建的黄河控导工程系经国家发改委、水利部批准的黄河十三五防洪工程项目。在具体施工前，经过多次召开全体村民会议和群众代表会议，各方就收回黄河大坝以南部分河滩国有土地使用权、土地租赁费的补偿、地上附属物的补偿等事宜已经达成一致意见，并由惠民县魏集镇人民政府（以下简称魏集镇政府）与原告签订了《魏集镇翟寺村控导工程用地补偿协议书》，且原告已经按照协议收取了补偿款。然后，施工单位才进行的正常施工。现在控导工程已经完工，对于临时影响占地部分已经平整完毕，具备了种植条件，不存在原告所诉破坏土地的行为。二、惠民河务局为修建控导工程系依法依约收回的河滩国有土地使用权，并不存在征收集体土地的行为，且各项补偿款均已补偿到位。《中华人民共和国宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有……。”《山东省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第十六条规定：“大中型河道管理范围内的土地归国家所有，由河道主管机关统一管理使用。河滩内的可耕地也可以由村集体经济组织使用。”《山东省黄河河道管理条例》第十七条规定：“本条例所称河道管理范围，有堤防的河段为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地。”根据上述法律法规规定，被告修建控导工程，收回的是土地经营权，并非是土地征收行为。且原告在2014年11月与翟家寺村村民委员会签订的《农村集体土地承包合同》第七条第（二）项也约定：“农村承包地为非本集体经济组织所有的，所有权方需要收回时，承包方无条件退回。”对原告持有的土地承包经营权证的原因，《滨州市农村土地承包经营权确权登记颁证工作中有关问题的处理意见》第四条提到：沿河部分村组将属于国有土地的河滩地作为村集体土地以家庭承包方式发包给了农户，部分农户的家庭承包地都被分在了河滩地里，还有的地方境内的原军用机场(国有土地)，部分农户的承包地分在了其中。这种情况如何确权？答：“根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，村组有权发包本集体所有的依法由本集体使用的农村土地。本问题中的河滩地和原军用机场是国有土地且没有依法授权给当地村组等集体经济组织使用，因此，当地村组无权发包。按照《山东省农村集体经济承包合同管理条例》第十三条第五款的规定，本问题中的河滩地和原军用机场承包合同是无效承包合同。……不能进行土地调整的地方，本着维护农民合法权益和社会稳定的原则，在本次土地确权登记颁证中，可维持现状，由农户继续经营。将来国家收回土地，可根据相关法律法规政策再做处理。”故原告称被告实施涉案工程未获得合法征收手续系对收回国有河滩用地使用权的误解，并将达成协议后的合法施工行为错误当成行政侵权行为。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告惠民河务局于2020年8月31日向本院提交了以下证据：1.黄河下游防洪工程批复文件，证明涉案土地需要修建黄河控导工程，该工程也系经国家发改委、水利部批准的黄河十三五防洪工程项目，需要收回涉案土地。2.五甲杨控导工程用地补偿协议书、五甲杨控导工程用地补偿兑付资料，证明原告签订了土地补偿协议书，并依据该协议取得了补偿款，原告对于土地收回是认可的。3.五甲杨控导工程施工详图、五甲杨控导工程施工日志，证明依法实施了涉案工程。4.翟寺村控导工程施工完毕后现场整平后的照片，证明工程施工完毕后，对于影响占地部分，虽然将补偿款支付给了原告，但是所影响的占地已经具备复种的条件，原告并没有损失，反而增加了收益。 被告惠民县政府辩称，惠民县政府系协助惠民河务局为修建控导工程收回的河滩土地使用权，并非是土地征收行为。其他意见同惠民河务局答辩意见。请求驳回原告的诉讼请求。 被告惠民县政府于2020年8月31日向本院提交了以下证据：1.2019年6月原告与魏集镇政府签订的《魏集镇翟寺村控导工程用地补偿协议书》，证明黄河控导工程施工行为，是在与原告达成协议的前提下，正常的黄河防洪工程施工行为，并非原告所诉的对涉案土地进行强占、强推、强挖的破坏行为。2.土地补偿款、青苗补偿款转账凭证或收据，证明魏集镇政府与原告签订的《魏集镇翟寺村控导工程用地补偿协议书》已经实际履行，并且是在支付了各项款项之后，施工单位才进行的合法施工。3.2014年11月，原告与翟家寺村村民委员会签订的《农村集体土地承包合同》，证明就涉案土地，在原告与翟家寺村村民委员会签订《农村集体土地承包合同》时，合同第七条第（二）项明确约定：农村承包地为非本集体经济组织所有的，所有权方需要收回时，承包方无条件退回。原告明知黄河大坝之间的河滩地均为国有，其仅仅是具有经营权，修建控导工程，黄河河务局可以无条件收回。事实上，在收回该宗土地使用权时，补偿标准已经远超出合同约定。4.国家发改委、水利部黄河下游防洪工程批复文件，证明此次黄河控导工程施工是经过国家发改委、水利部批复，依法进行的一项防洪抗灾的国家工程，也是一项民生工程。该工程的施工，有关部门及时收回黄河河滩地使用权，并在已经足额补偿的情况下进行的施工，绝对不是实施破坏土地的行为。5.翟寺村控导工程施工完毕后现场整平后的照片，证明黄河控导工程施工完毕后，对于影响占地部分，虽然将补偿款均已支付给原告，但是所影响的占地早已具备复种条件，原告不仅没有损失，反而早复种后能够增加收益。 经庭审质证，被告惠民河务局对原告提交的证据1的真实性没有异议，对其证明的事实有异议。《滨州市农村土地承包经营权确权登记颁证工作中有关问题的处理意见》第四条对该证书的问题作出了明确答复，且在回答中明确写明，将来国家收回土地可根据相关法律法规政策再作处理。原告与翟家寺村村民委员会签订的土地承包合同也明确约定了农村承包土地为非本集体经济组织所有的，所有权方需要收回时，承包方无条件退回。故原告主张惠民河务局侵犯其土地使用权没有依据。对证据2真实性无异议，确实是施工现场，但是该施工是在与原告签订补偿协议并支付补偿款后实施的，并不存在违法破坏土地行为。 被告惠民县政府对原告提交的证据1的真实性、关联性没有异议。但需要说明的是涉案土地的所有权和承包经营权是分离的，村集体经济组织拥有集体土地所有权的，国家会为其颁发集体土地所有权证书，而村民承包经营的土地无论是国有土地还是集体土地，均可获得土地承包经营权证书。涉案土地无论是根据《中华人民共和国宪法》还是《中华人民共和国河道管理条例》，均属于国家所有，由原告承包经营。在为原告颁发该经营权证书时，有关部门专门作过请示，当时的答复意见就是本着维护农民合法权益和社会稳定的原则，在本次土地确权登记颁证过程中可维持现状，所以原告才获得了该经营权证书，但其并不能证实原告所在的集体经济组织对涉案土地享有所有权。因此，为修建黄河控导工程实施的占地行为系收回国有土地使用权的行为，而非土地征收行为。对证据2的真实性无异议，但该证据反映了是在与原告达成协议的情况下进行的工程施工，根本不存在强占、强推、强挖的破坏行为。 原告对被告惠民河务局提交的证据1认为没有证据原件，无法核实证据的真实性和合法性，对其证明目的不认可，该证据属于涉案项目的立项规划审批文件，最多只能证明涉案地块确实存在工程项目，不能证明被告强占原告土地的合法性。根据证据1第2页第五条，工程永久征收土地13209亩，临时征用土地42453亩，说明涉案项目涉及土地征收和征用，被告使用原告涉案土地实施相应工程，需要先履行土地征收程序。对证据2的真实性、合法性和证明目的均不认可，涉案项目需要经过土地征收程序，方能使用原告合法承包土地。土地征收的主管部门应当是市县人民政府，双方应当签订补偿安置协议，被告提供的协议书甲方为魏集镇政府，不具备签订安置补偿协议的资格，且用地补偿协议书不符合《中华人民共和国土地管理法》对于土地征收补偿安置的实质性要求，并且安置项目内容不全，存在缺项、漏项的情况。该协议书存在乙方非本人签字的情况，协议内容不是原告真实意思表示，双方并未达成补偿安置协议，不符合先补偿后搬迁的要求。被告在双方未达成补偿安置协议，并且未落实补偿安置款项之前，对原告土地的使用行为是违法的。另外，款项直接打入原告账户，是原告不能拒绝的，并不能证明被告已经落实补偿安置款项。对证据3五甲杨控导工程施工详图没有原件，无法核实其真实性，没有详细的地理坐标，无法确认是否是涉案土地相对应的规划，与本案无关。施工日志的真实性、合法性及证明目的均不认可。施工日志填写人无法核实其身份，也无法核实施工位置，施工日志相反证明了被告确实存在违法用地的行为。对证据4的真实性、合法性及证明目的均不认可，被告提供的照片无法确认是原告承包的集体土地，即使是原告承包土地的所在位置，涉案土地与黄河位置相近，防洪堤坝工程已经导致原告基本农田无法耕种，且原告田地随时处于被淹没的危险。 被告惠民县政府对被告惠民河务局提交的证据均无异议，上述证据可以证实惠民河务局修建控导工程实施的系收回国有土地经营权的行为，并非征收集体土地的行为。惠民河务局在施工之前，已与原告达成协议，且原告已经收取了补偿款，不存在侵权行为。 原告对被告惠民县政府提交的同惠民河务局一致的证据，质证意见同对惠民河务局证据的质证意见。国有土地使用权取得方式为划拨、出让或转让，不存在国有土地使用权承包的情形，被告自始至终未提交划拨决定书、国有土地使用权出让合同或转让合同，用于证明其享有国有土地使用权。相反，原告提交的农村土地承包经营权证明确了原告家庭承包经营权人的身份，证书内容也明确了承包地块属于基本农田，证明涉案土地实为集体所有，被告必须经过土地征收程序方能收回集体土地所有权，也即被告主张针对黄河控导工程施工是对国有土地使用权的收回，首先应当举证证明涉案土地的性质是国有土地且其享有国有土地使用权。 被告惠民河务局对被告惠民县政府提交的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均具备真实性、合法性、关联性，确认为有效证据。 经审理查明，2014年11月21日，原告翟强与翟家寺村村民委员会签订《农村集体土地承包合同》，承包土地4.34亩，承包期限为30年，自2001年1月1日起至2030年12月31日止，其中台子地一块，合同面积为1.40亩，土地用途为种植业。2015年1月29日，惠民县政府向原告翟强颁发了农村土地承包经营权证。 2015年12月31日，水利部批复黄河下游防洪工程初步设计报告，涉案五甲杨控导工程作为山东省黄河下游防洪工程建设需占用翟家寺村部分村民承包土地。2019年6月，魏集镇政府与原告翟强签订《魏集镇翟寺村控导工程用地补偿协议书》，具体内容为：根据黄河委员会统筹规划建设需要，在翟寺村建设控导工程一处，需占用你村黄河大坝以南河滩部分土地，本地块性质为国有，现由你村集体经济组织使用。为确保你户承包合同期内权益不受损害，根据有关法律规定，经双方协商达成协议如下：1.你户承包土地1.4亩，经营权证至2031年到期，土地租赁费按每亩每年1100元，土地租赁费共计20020元，一次性付清。承包期内，你户再无其他权益，承包合同到期后，与本村其他集体经济组织成员享有同等的权利义务。2.地上附属物补偿标准按滨价发[2015]42号《关于我市征地地面附着物和青苗补偿标准等有关问题的通知》文件规定执行。上述协议补偿款项已发放至原告银行账户。五甲杨控导工程现已建设完成。 本院认为，本案各方当事人对涉案五甲杨控导工程建设占用原告翟强承包土地的事实没有争议，争议焦点为该占地行为是否应当履行集体土地征收程序，两被告占地行为是否合法。《山东省黄河河道管理条例》第十七条规定：“本条例所称河道管理范围，有堤防的河段为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地。”根据本案现查明的事实，涉案土地位于黄河大堤内侧，属于河道管理范围内的滩涂地。国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条规定：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征收，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”依照上述规定，黄河河道堤防内的土地原则上应属于国家所有。就涉案争议土地，原告与翟家寺村村民委员会虽签订了《农村集体土地承包合同》，也持有惠民县政府颁发的农村土地承包经营权证，但系历史原因形成，不足以证明涉案土地为农民集体所有的土地。惠民县政府、惠民河务局为黄河下游防洪工程即五甲杨控导工程建设需要，在收回属于国家所有的河滩地过程中，考虑到包括原告在内的部分村民长期利用河堤内土地从事种植业的历史状况，在对原告进行相应补偿的前提下收回使用，并无明显不当。原告亦在《魏集镇翟寺村控导工程用地补偿协议书》上签字认可，其主张被告没有获得合法用地手续、未进行告知，强占、强推、强挖其承包地缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告翟强的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告翟强负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长 孙长青 审 判 员 牛淑华 审 判 员 庞 辉 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理 韩 敏 书 记 员 戚菲菲