四川省成都市青羊区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川0105行初178号 原告荥经县希望花岗石矿，住所地：荥经县青龙乡；统一社会信用代码：9151182277580627X4。 投资人鲜志彬。 被告雅安市自然资源和规划局，住所地：四川省雅安市雨城区南坝东街**；统一社会信用代码：1151160073340298X3。 法定代表人李景峰，局长。 诉讼出庭负责人程德新，副局长。 委托代理人周骁，四川同兴律师事务所律师，一般代理。 被告四川省自然资源厅，住所地：成都市青羊区百卉路**；统一社会信用代码：11510000MB1954121J。 法定代表人孙建军，厅长。 委托代理人何鹏，该厅工作人员，一般代理。 委托代理人黄琼瑶，北京德恒（成都）律师事务所律师，一般代理。 原告荥经县希望花岗石矿（以下简称希望花岗石矿）诉被告雅安市自然资源和规划局（以下简称雅安规资局）、四川省自然资源厅（以下简称省资源厅）行政许可纠纷一案，本院于2020年6月3日受理后，向雅安规资局、省资源厅送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月16日公开开庭审理了本案。原告希望花岗石矿投资人鲜志彬，被告雅安规资局的副局长程德新及该局委托代理人周骁，被告省资源厅负责人委托出庭工作人员暨委托代理人何鹏，该厅委托代理人黄琼瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月7日，雅安规资局作出《关于荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权短期延续及变更申请的复函》（以下简称《复函》），内容为：2019年7月31日，希望花岗石矿向雅安市政务服务和大数据局提交了荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权短期延续、变更申请事项，雅安规资局于同日受理。经审查和征求相关保护区主管部门意见，希望花岗石矿申请短期延续、变更申请登记的荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权范围全部位于大熊猫国家公园体制试点方案生态修复区范围内。根据四川省国土资源厅“川国土资发[2017]70号”、“川国土资办函[2018]46号”文作出的“自然保护区、风景名胜区、大熊猫国家公园内不得新设采矿权和商业性探矿权，已设的矿业权不再办理延续、变更登记”的规定，现退回希望花岗石矿石龙门采场短期延续、变更申请登记资料。该《复函》告知了当事人有申请行政复议或提起行政诉讼的权利及期限。 原告希望花岗石矿不服上述行政行为，向省资源厅申请行政复议。2020年1月20日，省资源厅作出川自然资复[2019]139号《行政复议决定书》，省资源厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持雅安规资局在《复函》中作出的退回短期延续、变更申请登记资料的行政行为。省资源厅告知了希望花岗石矿有提起行政诉讼的权利及期限。 原告希望花岗石矿诉称，雅安规资局是本案延续申请的法定办理主体，应当依法作出合法的采矿权延续的行政行为，不应作出退还资料的不履行法定职责的行政行为。其退回申请资料没有法律依据；认定的大熊猫公园范围等事实缺乏合法证据支持、要求原告向其他部门提交延续申请的程序不合法。原告不服雅安规资局作出的退回原告延续、变更申请登记资料并不予办理原告采矿权许可延续、变更申请登记的行政行为，向省资源厅申请行政复议，对省资源厅作出的行政复议决定不服，故提起诉讼，请求：1、审查被告雅安规资局适用的四川省国土资源厅“川国土资发[2017]70号和川国土资办函[2018]46号”两规范性文件关于“已设立的矿业权不再办理延续、变更登记”规定的合法性；2、撤销被告雅安规资局作出的退回原告延续、变更申请登记资料的行政行为，并判决雅安规资局继续办理原告的采矿权许可期限的延续、变更申请登记；撤销被告省资源厅作出的川自然资复[2019]139号行政复议决定；3、本案诉讼费用由被告雅安规资局承担。 原告对其主张，提交有如下证据材料： 1、营业执照、投资人证明及身份证复印件； 2、采矿许可证； 3、《荥经县人民政府关于完善荥经县希望花岗石矿采矿权转让变更手续的函》； 4、光盘（视频、录音各一段）； 5、荥经县行政审批局收件单； 6、雅安规资局作出的《复函》； 7、采矿权延续事宜所需材料申请报告； 8、荥经县自然资源和规划局出具的《证明》； 9、关于《大熊猫国家公园总体规划（征求意见稿）》公开征求意见的通知； 10、“关于大熊猫国家公园体制试点工作”复文； 11、《建立国家公园体制总体方案》； 12、四川省国土资源厅《关于加强生态文明建设促进矿产资源绿色勘查开发的通知》（川国土资发[2017]54号）； 13、（2018）川18行终52号《行政判决书》； 14、川自然资复[2019]139号《行政复议决定书》。 被告雅安规资局辩称，2019年2月底，原告曾向雅安规资局报送矿山资源储量核实报告，要求组织专家对该报告进行评审。后雅安规资局在荥经县自然资源和规划局调查意见的基础上，致函市级相关部门协助展开调查。雅安市林业局向雅安规资局回复“经该局核实，该矿权范围全部位于雅安市林业局目前掌握的大熊猫国家公园体制试点方案生态修复区范围内”。2019年7月31日，原告正式向雅安市政务服务中心窗口提交了办理采矿权延续、变更登记的资料，雅安规资局收到原告提交的申请资料后，再次展开调查，于2019年8月2日，向雅安市林业局发送了《关于征求荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权是否涉及各类保护区意见的函》。8月6日，雅安市林业局复函雅安规资局“经该局核实，该矿产范围全部位于该局目前掌握的大熊猫国家公园体制试点方案生态修复区范围内，依据《关于加强大熊猫国家公园体制试点期间生产经营等人为活动管控的通知》（川熊猫公园发[2018]2号）‘国家公园核心保护区和生态修复区以强化保护和生态修复为主，禁止新增生产经营活动，不符合保护要求的各类设施、工矿企业等遂步搬离’，该矿权申请延续不符合要求”。根据雅安市林业局回复意见，雅安规资局经审核，于2019年8月7日向原告作出《复函》，退回希望花岗石矿石龙门采场短期延续、变更申请登记资料。根据《矿产资源开采登记管理办法》第六条、《国土资源部关于矿产资源勘查登记、开采登记有关规定的通知》矿产资源开采登记有关规定三、采矿登记（三）有关“审查办理登记的期限，以及不同意登记的，说明理由，将申请登记资料退回的”规定，雅安规资局审查后不同意原告的申请，书面说明了理由并将资料退回，符合上述规定，不存在不作为的情形。综上，雅安规资局的行为符合法律、法规规定。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应依法予以驳回。 被告雅安规资局为证明其行政行为合法，在举证期限内提交有如下证据及依据材料： 1、统一社会信用代码证； 2、法定代表人身份证明； 3、法定代表人身份证复印件； 4、雅安市自然和规划局采矿权延续办事指南； 5、《四川省国土资源厅关于切实加强自然保护区和国家公园矿业权整改的紧急通知》（川国土资发［2017］70号）； 6、《四川省国土资源厅办公室关于进一步明确矿业权涉及保护区审查工作有关事项的通知》（川国土资办函［2018］46号）； 7、《关于加强大熊猫国家公园体制试点期间生产经营等人为活动管控的通知》（川熊猫公园发［2018］2号）； 8、《关于荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权涉及相关保护区的报告》（荥自然资规［2019］70号）； 9、采矿权人储量核实评审申请； 10、雅安规资局于2019年6月5日向市林业局征求意见函及6月10日市林业局回函； 11、《关于申请矿山储量核实报告评审的答复》； 12、《四川一体化政务服务平台受理通知书》（编号：511800-20190731-000033）； 13、2019年8月2日的雅安规资局《关于征求荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权是否涉及各类保护区意见的函》； 14、2019年8月6日的雅安市林业局《关于荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权是否涉及各类保护区意见的复函》； 15、《关于荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权短期延续及变更申请的复函》； 16、通知原告取件的电话查询记录； 17、《四川一体化政务服务平台办结通知书》（编号：511800-20190731-000033）。 被告省资源厅辩称，首先，根据《四川省矿产资源管理条列》第四条和第十八条第二款的规定，雅安规资局作为市级自然资源主管部门，具有办理案涉采矿权延续登记的法定职责。其次，原告于2019年7月31日向雅安规资局提交办理采矿许可证延续、变更登记申请，雅安规资局经审查和征求相关部门意见后，于2019年8月7日向原告作出退回原告短期延期、变更登记资料决定的《复函》，原告并于2019年9月5日领取了该复函。整个办理时限符合《四川省矿产资源管理条列》第二十一条的规定，程序合法。再者，由于大熊猫国家公园自2013年便被四川省首先提议设立并着手相关准备工作，期间，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《大熊猫国家公园体制试点方案》（厅字[2017]6号）和《建立国家公园体制总体方案》（中办发[2017]55号），省政府就此召开会议，形成了《研究启动大熊猫国家公园体制试点方案编制工作部署会纪要》《研究大熊猫国家公园体制试点方案编制工作会议纪要》。四川省大熊猫国家公园体制试点工作推进领导小组也于2018年5月10日出台了《关于加强大熊猫国家公园体制试点期间生产经营等人为活动管控的通知》（川熊猫公园发[2018]2号）；雅安市林业局作为当地大熊猫国家公园主管部门，在收到雅安规资局函询后，明确回复原告申请短期延续、变更申请登记的采矿权范围全部位于大熊猫国家公园体制试点方案生态修复区内，因此，雅安规资局基于该事实基础，根据上级主管部门有关规范性文件的规定，作出退回原告短期延续、变更登记资料的决定并无不当。因此，省资源厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了维持雅安规资局在《复函》中退回短期延续、变更申请登记资料的行政行为的复议决定，事实清楚，符合法律规定。为贯彻落实党中央、国务院和省委的要求，进一步加强生态文明建设，切实保护生态环境，省资源厅根据前述政策文件先后制定了川国土资发[2017]70号和川国土资办函[2018]46号规范性文件，对自然保护区、大熊猫国家公园内的矿业权延续和变更做出了细化规定，规定内容不仅不违反上位法及政策文件的规定，而且有上位法及政策依据；同时，根据《四川省矿产资源管理条列》的规定，省资源厅作为省级自然资源主管部门有权制定上述规范性文件。综上，原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。 被告省资源厅为证明其作出的行政复议决定合法，在举证期限内提交有如下证据及依据材料： 1、《行政复议申请书》及邮寄凭证； 2、《行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》及证据材料、《延期审理通知书》及邮寄凭证； 3、采矿许可证正、副本复印件、《荥经县行政审批局收件单》、《采矿权申请初审意见表》[初审字（2019）第05号]、《四川一体化政务服务平台受理通知书》（编号：511800-20190731-0000033）、《关于征求荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权是否涉及各类保护区意见的函》、《关于荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权短期延续及变更申请的复函》、四川省大熊猫国家公园体制试点工作推进领导小组《关于加强大熊猫国家公园体制试点期间生产经营等人为活动管控的通知》《川熊猫公园发［2018］2号》、《关于荥经县希望花岗石矿业龙门采场采矿权短期延续及变更申请的复函》、《四川省国土资源厅关于切实加强涉自然保护区和国家公园矿业权整改的紧急通知》（川国土资发［2017］70号）、《四川省国土资源厅办公室关于进一步明确矿业权涉及保护区审查工作有关事项的通知》（川国土资办函［2018］46号文）、电话通话记录、《四川一体化政务服务平台办结通知书》（编号：511800-20190731-0000033）、营业执照正、副本、川自然资复［2019］130号《行政复议决定书》及邮寄凭证。 经庭审质证，原告对被告雅安规资局提交的证据真实性均无异议，对证明目的不予认可。被告省资源厅对雅安规资局提交的证据三性均无异议。 原告对被告省资源厅提交的证据真实性均无异议，不予认可省资源厅所依据的国务院的两个通知。被告雅安规资局对省资源厅提交的证据三性均无异议。 被告雅安规资局对原告提交的证据1-3、5-11、13真实性无异议；对证据4的真实性无异议，对合法性不予认可，认为对原告咨询或者提交资料，行政机关均进行了答复；对依据12真实性、合法性无异议，证明目的不予认可，认为在该文件之后所出台的两个文件都表明不办理延续，证明对保护区实施相应的保护是越来越严格；对证据13关联性不认可。被告省资源厅对原告提交的证据质证意见与雅安规资局一致；另补充认为证据9与本案无关；对证据10-11，认为该文件的本意包括不延续以及已经存在的相关的矿业权；对依据12认为不适用与本案的矿业权的审批；对证据13认为与本案无关联性。 本院对当事人提交的证据作如下确认：被告雅安规资局提交的证据1-4、12-17的合法性、真实性、关联性本院予以确认；证据8-11的合法性、真实性本院予以确认；依据5-7与本案所涉行政行为相关联，本院予以确认。对被告省资源厅提交的证据及依据，当事人对证据材料本身无异议，本院予以确认。对原告提交的证据1-3、5-6、14合法性、真实性、关联性本院予以确认；证据4、7-11、依据12的真实性本院予以确认，对直接证明力本院不予确认；证据13与本案的关联性不予确认。 经审理查明，原告系荥经县希望花岗石矿石龙门采场的采矿权人。2010年12月10日，原雅安市国土资源局向原告颁发有采矿许可证（证号：××），经济类型为私营独资企业；开采矿种为饰面用花岗岩；开采方式为露天开采；生产规模0.50万立方米／年；矿区面积0.0769平方公里。该采矿许可证有效期限为：自2010年12月10日至2019年7月31日。 2019年7月5日，荥经县行政审批局对原告申请办理采矿权延续、变更登记事宜，向原告出具《收件单》，载明“截止2019年6月26日，共陆续收到希望花岗石矿所交采矿初审意见表等21份资料”。荥经县行政审批局并将其列为“采矿权延续登记转报”事项。2019年7月31日，荥经县行政审批局出具《采矿权申请初审意见表》，其初审意见为“该矿权无争议，无违反矿产资源法律法规的行为，已完成年度公示，申报税款全部缴纳，无欠税。采矿权全部位于大熊猫国家公园生态修复区内”。其后，原告于同日通过雅安市政务服务和大数据局提交办理采矿权延续、变更申请，对其名下荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权进行延续、变更登记。雅安市政务服务和大数据局向原告出具了《四川一体化政务服务平台受理通知书》。 被告雅安规资局受理原告申请后，对该矿采矿权是否予以延续予以审查，于2019年8月2日向雅安市林业局发送《关于征求荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权是否涉及各类保护区意见的函》，并附：1、荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿区范围拐点坐标表；2、荥经县林业局《关于荥经县行政审批局征求荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权是否涉及各类保护区的函》（荥林函[2019]52号）。2019年8月6日，雅安市林业局向雅安规资局出具《关于荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权是否涉及各类保护区的复函》，载明“经雅安市林业局核实，该矿权范围全部位于雅安市林业局目前掌握的大熊猫国家公园体制试点方案生态修复区范围内，依据《关于加强大熊猫国家公园体制试点期间生产经营等人为活动管控的通知》（川熊猫公园发[2018]2号）‘国家公园核心保护区和生态修复区以强化保护和生态修复为主，禁止新增生产经营活动，不符合保护和规划要求的各类设施、工矿企业等逐步搬离’，该矿权申请延续不符合要求”。 2019年8月7日，雅安规资局作出案涉《复函》，退回原告采矿权延续、变更登记申请资料，对荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权不予延续登记。原告于2019年9月5日领取了该《复函》。 原告不服上述行政行为，向被告省资源厅提起行政复议申请，省资源厅于2019年11月6日受理。2019年11月13日，省资源厅向雅安规资局发送《行政复议答复通知书》，要求该局自收到行政复议申请书副本之日起10日内，提交书面答复及作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。在行政复议期间，雅安规资局向省资源厅提交了《行政复议答复书》及作出案涉行政行为的证据材料。2020年1月2日，省资源厅向原告作出《行政复议延期审理通知书》，以情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，而决定延期至2020年2月3日前作出。2020年1月20日，省资源厅作出川自然资复[2019]139号《行政复议决定书》，维持雅安规资局在《复函》中作出的退回短期延续、变更申请登记资料的行政行为，并于次日邮寄送达了原告及雅安规资局。 另查明，（一）2017年7月5日，原四川省国土资源厅向各市（州）国土资源局下发《关于切实加强涉自然保护区和国家公园矿业权整改的紧急通知》（川国土资发[2017]70号），该文件第四项载明“按照关于涉自然保护区和国家公园已设矿业权限期退出相关规定，对矿业权申请延续、变更申请的，停止办理矿业权延续、变更登记手续”。 （二）2018年4月17日，原四川省国土资源厅办公室向各市（州）国土资源局下发《关于进一步明确矿业权涉及保护区审查工作有关事项的通知》（川国土资办函[2018]46号），该文件第一项载明“自然保护区、风景名胜区、大熊猫国家公园内不得新设采矿权和商业性探矿权，已设的矿业权不再办理延续、变更登记”。 （三）2018年5月10日，四川省大熊猫国家公园体制试点工作推进领导小组出台《关于加强大熊猫国家公园体制试点期间生产经营等人为活动管控的通知》（川熊猫公园发[2018]2号），载明“为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《大熊猫国家公园体制试点方案》（厅字[2017]6号）和《建立国家公园体制总体方案》（中办发[2017]55号）精神，切实加强体制试点期间大熊猫国家公园（以下简称“国家公园”）范围内生产经营等人为活动管控，扎实推进国家公园体制试点工作……二、加强国家公园内非既有保护地人为活动管控……（一）严格核心保护区和生态修复区人为活动。国家公园核心保护区和生态修复区以强化保护和生态修复为主，禁止新增生产经营活动，不符合保护和规划要求的各类设施、工矿企业等逐步搬离……”。 本院认为，根据《四川省矿产资源管理条例》第四条“县级以上人民政府（含地区行政公署，下同）地质矿产行政主管部门主管本行政区域内的矿产资源勘查、开发利用、保护和矿产品运销、地质环境保护的监督管理工作”及第十八条第二款“开采前款规定以外的矿产资源，由市（地、州）地质矿产行政主管部门审批登记，颁发采矿许可证。开采只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土、页岩，由县级地质矿产行政主管部门审批登记，颁发采矿许可证”的规定，因原告为开采饰面用花岗岩矿种的个人独资企业，故被告雅安规资局作为当地的市级地质矿产行政主管部门，对其提出的荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权延续、变更申请，有作出是否许可的行政职权。 原告对雅安规资局作出退回其采矿权延续、变更申请登记资料的行政行为不服，向被告省资源厅申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告省资源厅作为雅安规资局的上一级主管部门，具有审查原告以雅安规资局为被申请人向其提出的行政复议申请，有决定是否受理及作出行政复议决定的行政职权。 被告雅安规资局受理原告申请后，其审查过程中所调查收集的证据材料能够证实原告荥经县希望花岗石矿石龙门采场采矿权范围全部位于大熊猫国家公园体制试点方案生态修复区范围内。雅安规资局在征求当地大熊猫国家公园主管部门雅安林业局意见基础上，依据《关于切实加强涉自然保护区和国家公园矿业权整改的紧急通知》（川国土资发[2017]70号）、《关于进一步明确矿业权涉及保护区审查工作有关事项的通知》（川国土资办函[2018]46号）规范性文件的规定，不再办理原告采矿权的延续、变更登记，作出退回原告申请登记资料的行政行为并无不当，符合《矿产资源开采登记有关规定》“三、采矿登记……（三）审批……采矿登记管理机关应自收到登记资料４０日内（资料不全或需进行补充和修改的时间除外），作出是否同意办理采矿登记的决定。同意登记的，采矿登记管理机关通知采矿权申请人交纳有关费用后，颁发采矿许可证；不同意登记的，说明理由，将申请登记资料退回”的规定，且在规定期限内办理，程序合法。虽然，雅安规资局以《复函》载体形式对原告申请登记资料予以退件处理欠缺规范，不过，雅安规资局不予办理原告采矿权的延续、变更登记的内容是明确的，故不影响行政行为的合法性。 关于雅安规资局适用《关于切实加强涉自然保护区和国家公园矿业权整改的紧急通知》（川国土资发[2017]70号）、《关于进一步明确矿业权涉及保护区审查工作有关事项的通知》（川国土资办函[2018]46号）规范性文件合法性问题。对此，本院认为，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《大熊猫国家公园体制试点方案》（厅字[2017]6号）和《建立国家公园体制总体方案》（中办发[2017]55号），确立了大熊猫国家公园的体制方案。四川省大熊猫国家公园的体制试点工作推进领导小组也出台了《关于加强大熊猫国家公园体制试点期间生产经营等人为活动管控的通知》（川熊猫公园发[2018]2号）。因此，从基于加强生态文明建设及生态环境保护目的，原四川省国土资源厅制定的上述规范性文件并不违反国家政策文件的规定；再者，雅安规资局对原告采矿权不予延续登记，实质是不再予以原告采矿权的行政许可，就法律层面而言符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款“行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可”所规定的内在涵义。故原告对上述规范性文件合法性所提出的异议，本院不予采纳。 被告省资源厅受理原告行政复议申请后，通知雅安规资局答辩，并调取了雅安规资局作出案涉行政行为的相关证据材料，在延长的期限内作出《行政复议决定书》并予以送达。省资源厅行政复议程序合法，其作出维持雅安规资局行政行为的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。 综上所述，原告提出的本案诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告荥经县希望花岗石矿的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告荥经县希望花岗石矿承担。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内提出上诉，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  王 东 人民陪审员  薛桂英 人民陪审员  张 英 二〇二〇年十一月二十三日 书 记 员  李金宴