陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终618号 上诉人（一审被告）：西安市未央区人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：刘国荣，区长。委托诉讼代理人：付前进，西安市自然资源和规划局未央分局副局长。委托诉讼代理人：魏增志，陕西宝伦律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：西安环南国际食品交易城有限公司。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：刘伟，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：许龙城，西安市未央区148法律服务所法律工作者，特别授权。上诉人西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）因被上诉人西安环南国际食品交易城有限公司（以下简称环南公司）诉其行政行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭审理了本案。上诉人未央区政府委托诉讼代理人付前进、魏增志，被上XX环XX城到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明：2012年3月开始，未央区XX堡XX街道XX村委会未经批准占用集体土地建设了“XX市场”项目。2012年8月31日，未央区XX堡XX街道XX村委会与西安市XX路XX市场签订《租赁意向书》约定：西安市XX路XX市场自愿向未央区XX堡XX街道相家巷村XX村北商铺，商铺建筑面积约为3-4万平方米，租期为40年。2013年1月28日、2013年1月29日、2013年5月21日、2013年6月3日、2013年6月6日、2013年7月29日，原西安市国土资源局六次向未央区XX堡XX街道XX村委会下发《责令停止土地违法行为通知书》。2013年8月27日，原西安市国土资源局、西安市规划局未央分局、西安市未央区城市管理综合行政执法局联合就拆除相家巷村委会违法建设的有关事项发布《关于拆除相家巷村委会违法建设的通告》。2014年1月2日，原西安市国土资源局向未央区XX堡XX街道XX村委会作出《土地行政处罚告知书》（市国土未处字[2014]第2号），拟对其土地违法行为作出行政处罚，同日送达未央区XX堡XX街道XX村委会。2014年2月7日，原西安市国土资源局向未央区XX堡XX街道XX村委会作出《土地违法案件行政处罚决定书》（市国土发[2014]4-11号）（以下简称11号处罚决定），认定：相家巷村委会未经政府批准，于2012年3月开始，擅自占用未央区XX堡XX街道XX村集体土地，共计90895.8平方米（约136.34亩）（城镇村建设用地区）进行建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条的规定，属非法占地行为。决定：“一、没收未央区XX堡XX街道XX村委会在非法占用的90895.8平方米（约136.34亩）集体土地上新建的建筑物、构筑物及其他设施。二、对未央区XX堡XX街道XX村委会非法占用90895.8平方米（约136.34亩）集体土地的行为，处以每平方米10元的罚款，合计人民币908958元。”2014年5月19日，原西安市XX村委会作出《履行行政处罚决定催告书》（市国土强催字[2014]4-16号）。后原西安市国土资源局向西安市未央区人民法院申请执行11号处罚决定。2014年7月8日，西安市未央区人民法院作出（2014）未行非诉审字第00514号行政裁定（以下简称514号行政裁定），准予强制执行。后西安市未央区集中整治违法用地专项行动领导小组办公室向未央区财政局作出未整治办[2014]74号《关于移交没收XX堡XX街道XX村委会违法占地建设建筑及其附属设施的函》（以下简称74号函），载明：相家巷村委会未经政府批准，擅自占用位于未央区XX堡XX街道XX村集体土地90895.8平方米（折合136.34亩）进行建设XX市场。现将没收的非法财物移交你单位，请依照国家有关规定处理。2018年8月29日，未央区政府作出未政告字〔2018〕7号《关于依法对未央区XX堡XX街道XX村非法占用土地上新建建筑物构筑物及其他设施进行没收并拆除的通告》（以下简称7号通告）。环南公司不服该通告诉至该院，该院作出（2018）陕71行初760号行政判决，撤销7号通告。未央区政府不服，上诉至陕西省高级人民法院，又于2019年9月27日申请撤回上诉。陕西省高级人民法院作出（2019）陕行终462号行政裁定，准许撤回上诉。2019年9月29日，西安市未央区人民法院作出（2014）未行非诉审字第00514-1号行政裁定书（以下简称514-1号行政裁定）明确：“市国土发[2014]4-11行政处罚决定的第一项即没收未央区XX堡XX街道XX村委会在非法占用的90895.8平方米集体土地上新建的建筑物、构筑物及其他设施由违法建筑物所在地的地方人民政府或申请执行人组织实施。”2019年10月25日，未央区政府向相家巷村XX市场各商户作出《告知书》，决定根据西安市自然资源和规划局（原西安市国土资源局）的处罚决定和西安市未央区人民法院的裁定，对未央区XX市场违法占地内的建筑物、构筑物及其他设施启动没收程序。环南公司不服该《告知书》诉至该院，该院作出（2019）陕71行初862号行政裁定，驳回环南公司的起诉。环南公司不服，已向陕西省高级人民法院提起上诉（二审裁定驳回上诉，维持原裁定）。2019年10月29日，未央区政府对相家巷村XX市场内的建筑物、构筑物及其他设施予以没收并进行了拆除。环南公司不服，提起本案诉讼，请求确认未央区政府实施没收并强制拆除XX市场内的建筑物、构筑物及其他设施的行政行为违法。另查明：环南公司成立于2013年4月16日，公司住所地为西安市未央区XX堡XX街道XX村，登记经营范围为食品销售及网上销售、市场建设开发及设施租赁、自有房屋租赁、柜台租赁、物业管理等。环南公司系涉案XX市场的经营主体，利用市场区域内的房屋、设施等从事经营活动。2014年3月28日，环南公司向西安市未央区六村堡街道办事处账户转入50万元人民币，环南公司据此换取填发日期为2014年4月11日的中华人民共和国耕地占用税完税证，该完税证载明：纳税人名称为西安环南国际食品交易城有限公司，XX堡XX街道，实纳金额50万元。一审法院认为：本案的争议焦点是，环南公司的起诉是否属于人民法院的受案范围；如属于人民法院的受案范围，未央区政府2019年10月29日的拆除行为（以下简称被诉拆除行为）是否合法。关于环南公司的起诉是否属于人民法院的受案范围的问题。该院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，但应当符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第七项规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。本案行政强制执行的依据为11号处罚决定。西安市未央区人民法院依法作出准予执行裁定，并裁定没收行为由违法建筑物所在地的地方人民政府或申请执行人组织实施后，未央区政府就上述决定及生效裁定实施的拆除行为，属于行政强制执行行为。未央区政府在实施行政强制执行过程中，应当严格遵循行政强制法等法律法规的规定，切实保证被执行人的合法权益。同时，如果被执行人及利害关系人以行政机关实施的强制执行行为存在违反法定程序、与人民法院作出的准予执行裁定确定的范围、对象不符等特定情形，给其造成损失为由提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，环南公司主张未央区政府实施没收并强制拆除的行政行为违法，认为其未收到XX市场被没收的有效法律文书，未央区政府未依法告知其应当行使的法定权利，属于在行政强制执行过程中产生的争议问题，其据此提起行政诉讼，依法属于行政案件的受案范围。关于未央区政府被诉拆除行为是否合法的问题。该院认为，11号处罚决定第一项为：没收未央区XX堡XX街道XX村委会在非法占用的90895.8平方米（约136.34亩）集体土地上新建的建筑物、构筑物及其他设施。西安市未央区人民法院依法作出的两份生效裁定，内容均是准予强制执行上述的没收行为。本案中，未央区政府对XX堡XX街道XX村XX市场内的建筑物、构筑物及其他设施予以没收并进行了拆除，其实施的没收行为本身确系根据法院的生效裁判作出的执行行为，但其实施的拆除行为已经超出了11号处罚决定的处罚范围及西安市未央区人民法院生效裁定书的准予执行范围。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”即在复议、诉讼法定期限内，应当停止执行强制拆除违法建筑物、构筑物、设施等。本案中，未央区政府并未就其拆除行为进行公告，仅于2019年10月25日向XX堡XX街道XX村XX市场各商户作出《告知书》，决定对未央区XX堡XX街道XX村XX市场违法占地内的建筑物、构筑物及其他设施启动没收程序。并且，环南公司已针对《告知书》提起行政诉讼，该院已作出（2019）陕71行初862号行政裁定驳回环南公司的起诉，该案尚在二审审理中，未央区政府即于2019年10月29日对XX堡XX街道XX村XX市场内的建筑物、构筑物及其他设施予以没收并进行了拆除，违反了上述规定，故未央区政府实施的被诉强制执行行为违反法定程序，属程序违法。因该行政强制执行行为属于事实行为，且已完成，不具有可撤销内容，应当确认未央区政府实施强制执行行为违法。关于未央区政府主张在2019年10月25日《告知书》作出前，涉案违法建筑就已经属于国有财产，未央区政府对涉案的已被没收的违法建筑物进行处置合法有效，与环南公司无关的问题，该院认为，未央区政府对XX堡XX街道XX村XX市场内的建筑物、构筑物及其他设施进行没收并拆除的行为，其法律属性属于行政强制执行行为，仍必须遵守《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制程序的规定，未央区政府无证据证实其作出的催告和履行通知书已采取法定方式向环南公司送达，亦未制作行政强制执行决定书，未告知环南公司依法享有陈述、申辩等权利，属于违反法定程序，故未央区政府该主张无合法依据，不予支持。综上，环南公司要求确认被诉拆除行为违法的理由成立，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项的规定，判决确认未央区政府实施没收并强制拆除XX市场内的建筑物、构筑物及其他设施的行政行为违法。案件受理费50元，由未央区政府负担。未央区政府上诉称：（一）环南公司不是本案的适格当事人。XX村委XX会所建，未央区政府拆除被没收的建筑物、构筑物及其设施是执行上述行政裁定、对国有资产的处置行为，与环南公司无关。环南公司非法取得的涉案完税证是非法证据，不受法律保护。相家巷村委会非法占用耕地，均不受法律保护，环南公司在已被没收的违法建筑内进行经营活动更不受法律保护。（二）本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。涉案建筑物、构筑物及其设施因上述两份生效行政裁定确定其所有权已归国有，并移交财政部门，未央区政府告知相关商户限期搬离，没收程序完成后，涉案建筑物、构筑物及其设施已完全由其控制，对该建筑物、构筑物及其设施的拆除是处置国有资产的行为，并非强制拆除行为，不属于行政诉讼受案范围。一审判决混同没收和拆除两个行为，系认定事实错误。（三）一审判决适用法律错误。本案中，未央区政府实施强制拆除行为的依据是未央区人民法院的行政裁定，涉案拆除行为是对国有资产的处置行为，不适用《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。请求撤销一审判决，驳回环南公司的诉讼请求。环南公司答辩称：（一）其是本案的适格当事人。西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初760号行政判决认定，环南公司系“XX市场的经营主体，利用市场区域内的房屋、设施等从事经营活动至今。”该认定已经确认环南食品交易市场内的建筑物、构筑物及其他设施所有权属于环南公司。（二）本案属于行政诉讼受案范围。未央区政府称涉案建筑物、构筑物及其设施因上述两份生效行政裁定所有权已归国有，并移交未央区财政局，该说法不能成立。未央区政府采取违法方式实施拆除，侵害了涉案建筑物、构筑物及其设施所有权人环南公司的财产权益，依法属于行政案件受案范围。（三）涉案拆除行政行为是违法强制行为。环南公司并未收到涉案建筑物、构筑物及其他设施被没收的有效法律文书，未央区XX号行政裁定虽为生效裁定，但早已超过法定的执行期限，丧失了法定执行效力。514—1号行政裁定是枉法裁定，没有法律依据。（四）涉案完税证合法有效。该证是应未央区政府六村堡街办和国家税务部门的要求、依法依规缴纳了耕地占用税(实为建设用地)后取得，完全合法。（五）一审判决适用法律正确。即使上述行政裁定合法有效且在执行期限内，未央区政府依然要按照行政强制法规定的法定程序进行，未央区政府没有依法实施，没收的程序违法。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明：双方当事人对一审判决查明的事实无异议，该事实属实，本院予以确认。另查明：514号行政裁定作出后，环南公司实际经营、使用涉案建筑物、构筑物及其设施等。未央区XX号函未涉及上述财产没收的具体情况，不能充分证明已完成没收程序。以上事实，有环南公司分别于2014年12月27日、2018年1月22日与中国农业银行西安经济技术开发区支行、中国电信股份有限公司西安分公司等签订的租赁合同以及74号函等证据材料佐证，本院予以确认。本院认为：本案争议及审查的重点是，环南公司的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围、环南公司是否具有本案原告资格、被诉拆除行为是否合法。关于环南公司提起本案诉讼是否属于行政案件受案范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第一条规定了行政诉讼的受案范围，即行政机关作出的行政行为的行政相对人或者利害关系人是行政诉讼的原告，当事人对该行政行为提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。另根据行政诉讼法解释第一条第二款第七项的规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。本案中，环南公司所诉的行政行为为未央区政府实施的对涉案建筑物、构筑物及其设施的没收及拆除行为，其中，环南公司所诉的没收行为是未央区政府执行人民法院生效裁定的行为，该行为不属于行政诉讼受案范围；但被诉拆除行为超出人民法院生效裁定范围，环南公司对该拆除行为提起诉讼，依法属于行政诉讼受案范围。关于环南公司的原告资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，未央区XX号函等不能充分证明已完成对涉案建筑物、构筑物及其设施等的没收程序，环南公司在514号行政裁定作出后至涉案建筑物、构筑物及其设施被拆除前通过出租尚实际经营、使用该建筑物、构筑物及其设施，环南公司与被诉拆除涉案建筑物、构筑物及其设施有利害关系，环南公司提起本案诉讼，具有原告资格。关于被诉没收及拆除行为是否合法问题。由于没收行为系未央区政府执行人民法院生效行政裁定的行为，不属于本案的审理范围，人民法院对此不予审理。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、第五十三条、第五十四条分别规定了对违法建筑物等的限期自行拆除、行政机关依法强制拆除、申请人民法院强制执行、申请强制执行前催告等，未央区政府无证据证实其作出限期自行拆除、催告等，也无证据证明已采取法定方式向环南公司送达，亦未申请人民法院强制执行。因此，一审判决确认未央区政府被诉拆除行为程序违法，认定事实清楚，适用法律正确。由于未央区政府未提供充分证据证明对上述财产已完成没收程序，其称被诉拆除行为系处置已没收财产的行为，不予支持。环南公司称未央区人民法院行政裁定已超过执行期限、不具有执行效力，该观点无法律依据，亦不予支持。综上，未央区政府的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。但一审判决主文中确认被诉没收行为违法不当，应当纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：将西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初10号行政判决“确认西安市未央区人民政府实施没收并强制拆除XX市场内的建筑物、构筑物及其他设施的行政行为违法”改判为“确认西安市未央区人民政府实施强制拆除XX市场内的建筑物、构筑物及其他设施的行政行为违法。”一、二审案件受理费共计100元，由西安市未央区人民政府承担。本判决为终审判决。    审 判 长   马 小 莉审 判 员   杨 成 会审 判 员   涂 道 勇       二○二○年十一月九日 书 记 员  高晨露 1