安徽省太和县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1222行初83号 原告阜阳洁正花卉盆景园，住所地阜阳市颍州区清河街道办事处卜子社区邢庄，组织机构代码：L0868645-X。 负责人陶洁之，经营者。 委托代理人王伯辉，北京市易行律师事务所律师。 委托代理人王洪波，男，汉族，1982年10月10日出生，住安徽省阜阳市颍州区。 被告阜阳市自然资源和规划局，住所地阜阳市颍州区文峰街道清河东路**，统一社会信用代码：11341200MB19391321。 法定代表人杨增泓，局长。 副职负责人王华奇，党组成员、副局长。 委托代理人赵李，阜阳市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人郭小洲，阜阳市自然资源和规划局法律顾问。 原告阜阳洁正花卉盆景园不服被告阜阳市自然资源和规划局作出的阜自然资源和规划函（2019）409号《关于对阜阳洁正花卉盆景园房屋认定申请的回复函》（以下简称《回复函》），向阜阳市颍州区人民法院提起行政诉讼，阜阳市颍州区人民法院以不宜审理为由，向阜阳市中级人民法院报请移送管辖，2020年4月17日，阜阳市中级人民法院作出（2020）皖12行辖53号行政裁定，将该案移交本院管辖。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭审理了本案。原告阜阳洁正花卉盆景园的委托代理人王伯辉、王洪波，被告阜阳市自然资源和规划局单位负责人王华奇及其委托代理人赵李、郭小洲到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 2019年9月18日，被告阜阳市自然资源和规划局根据阜阳市颍州区城乡管理行政执法局《关于对阜阳洁正花卉盆景园（法人代表：陶洁之）房屋认定的申请》（阜州城管［2019］77号）要求，作出《回复函》，认定阜阳洁正花卉盆景园于1997年后至2006年前在阜阳市颍州区××办事处××社区××（××阜阳市××办事处××社区××）接建及扩建的房屋位于原阜阳市总体规划（1995-2010）、原阜阳市总体规划（2007-2020）及现行阜阳市总体规划（2012-2030）城市规划区范围内，该房屋未取得建设工程规划许可证且该房屋违法建设性质不符合尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。原告不服，向法院提起诉讼，请求法院依法撤销被告作出的上述《回复函》。 原告诉称,被告应阜阳市颍州区城乡管理行政执法局的申请，需要对原告位于阜阳市颍州区清河街道办事处卜子社区邢庄的房屋是否属于违法建设及违法性质进行认定，于2019年6月21日向原告送达了阜自然资源和规划告[2019]31号《阜阳市自然资源和规划局违法建设认定事先告知书》，该告知书告知原告如对调查及查阅结果存在异议，请于告知书送达后3个工作日内提出异议并提供证明房屋具有合法规划许可的证明材料。2019年6月22日，原告向被告提交了《关于对[阜自然资源和规划告[2019]31号]的答复意见书》，该答复意见书明确提出了原告对于告知书中相关问题的异议。然而，被告不仅未就原告提出的异议组织任何的听证，也没有充分考虑原告提出的异议，就于2019年9月18日迳行作出了《回复函》。该《回复函》不仅认定事实错误，适用法律错误，而且严重违反了法定程序，该《回复函》不具有合法性，严重侵害了原告的合法权益，请求法院依法予以撤销。 原告在法定举证期限内向法庭提供的证据有:1、营业执照（副本）；2、组织机构代码证；3、陶洁之身份证复印件，以上证据证明原告的主体身份，系本案适格的原告。4、阜自然资源和规划函[2019]409号《关于对阜阳洁正花卉盆景园房屋认定申请的回复函》，证明《回复函》是被告依据阜阳市颍州区城市管理行政执法局的申请对原告的房屋作出的具体行政行为，且该具体行政行为与原告有着法律上的利害关系。5、建设用地卷宗；6、建设项目选址意见书；7、建设用地规划许可证；8、国有土地使用证，证据5-8证明（1）、1998年5月5日，阜阳市土地管理局已经对原告1995年占地建筑房屋和围墙的行为作出了行政处罚[阜土（监）字（1998）第153号《行政处罚决定书》]，（2）、被告认定为违法建设的房屋（涉案房屋）是1998年5月27日阜阳市土地管理局按照被处罚者优先购买的原则作价出售给原告的，即涉案房屋是原告从政府相关部门购买的，说明涉案房屋是合法建设而非违法建设，（3）、原告占地及建筑房屋和围墙的行为被政府有关部门处罚后，按照有关部门的要求依法办理了建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、国有土地使用证等相关手续，（4）、相关政府文件明确载明：建设规模为618平方米，且符合规划。故此，涉案房屋应属合法建设，而非违法建设。9、土地评估报告，证明（1）、该报告不仅载明委托评估人为阜阳市颍州区颍西街道办事处，而阜阳市颍州区颍西街道办事处正是举报涉案房屋涉嫌违法建设的举报人，（2）、该报告明确载明委托人提供的材料中包括《建设工程规划许可证》，为此，该份证据可以证明原告办理了《建设工程规划许可证》，只不过《建设工程规划许可证》没有在原告手中。10、荣誉及媒体报道，证明原告为阜阳市农村致富起到了带头作用，作出了巨大的贡献，得到了阜阳市委、市政府及上级有关部门的充分肯定，同时有关部门曾多次陪同领导到原告经营场所视察参观。 被告辩称,一、根据《中华人民共和国城乡规划法》及《阜阳市人民政府办公室关于印发市城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(阜政办[2019]44号)的规定，被告系阜阳市人民政府城乡规划主管部门，具有阜阳城市规划区范围内违法建设认定的职权。二、被告收到阜阳市颍州区城乡管理行政执法局要求对原告位于阜阳市颍州区清河街道办事处卜子社区邢庄的房屋是否属于违法建设及违法性质进行认定的申请后，于2019年6月18日向原告送达阜规告[2019]31号《阜阳市自然资源和规划局违法建设认定事先告知书》，被告根据颍州区城市管理行政执法局提供的现场勘验检查笔录、询问笔录、证明、查证报告等证据并结合相应时间段内阜阳市总体规划图，确认原告于1997年后至2006年前所接建及扩建的房屋未取得建设工程规划许可证，违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，房屋位于原阜阳市总体规划(1995-2010)、原阜阳市总体规划(2007-2020)及现行阜阳市总体规划(2012-2030)城市规划区范围内，不符合住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条及《安徽省城乡规划条例》第五十四条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被告按照法律规定于2019年9月18日向颍州区城市管理行政执法局作出《回复函》并委托颍州区城市管理行政执法局向原告进行了送达。三、该《回复函》系被告为了配合颍州区城市管理行政执法局査处违法行为，就专业技术问题的请求所作出的解释和专业性意见，对被答辩人的权利义务不产生实际影响。综上，被告作出的《回复函》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告在法定举证期限内向法庭提供的证据有：1、组织机构代码证，证明被告具有做出案涉具体行政行为的职权。2、现场勘验检查笔录，证明执法人员到现场勘验检查原告房屋建设的现状。3、询问笔录、协助调查函、证明，证明执法人员对申请人房屋建设情况依法调查。4、查证报告、规划图，证明涉案房屋未取得建设工程规划许可证，该房屋违法建设性质不属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，依法应认定为违法建筑。5、颍州区城市管理行政执法局申请、函，证明颍州区城管局向被告申请，要求对原告房屋建设是否属违法建设以及是否属“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形予以认定。6、《阜阳市自然资源和规划局违法建设认定事先告知书》，证明已将拟处理决定事先告知原告，并告知原告相关权利。7、原告向被告提交的答复意见书，证明被告收到该告知书后仅向被告递交答复意见提出异议，并未提供房屋具有合法规划许可的证明材料，被告经审查后认为原告提交的异议不能成立。8、阜自然资源和规划函[2019]409号回复函；证明依法作出回复函并送达。证据5-8证明被告执法程序合法。证据9、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、《阜阳市人民政府办公室关于印发自然资源和规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（阜政办[2019]44号）、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、《行政处罚法》、《城市规划法》第三十二条、第四十条、《住房和城乡建设部关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、《安徽省城乡规划条例》第五十四条。证明被告适用法律正确。 案经庭审质证，本院对以上证据作如下认定： 原告对被告提举证据1、6无异议，本院予以采信。原告对被告提举的证据2有异议，原告认为，该证据形式不合法，内容不真实，不能作为本案被告作出具体行政行为的事实依据。原告对被告提举的证据3有异议，原告认为，该询问笔录无法证明是在两个执法人员同时在场的情况下形成的，程序违法，证人所述证言属于传来证据，是孤证，不能作为定案依据。原告对被告提举的证据4有异议，原告认为，查证报告中委托的主体是阜阳市颍州区清河街道办事处，不是阜阳市颍州区城乡管理行政执法局，目的是为了城市拆迁改造项目，而不是阜阳市颍州区城乡管理行政执法局为了本案执法查明原告所建的房屋，从委托主体和目的来看不能作为本案被告作出具体行政行为的依据，从内容看，仅能够证明建筑物是在2006年已经存在，不能证明在1997年之前建造一部分，在1997-2006年之间建造了一部分，对规划图真实性无异议，但是不能证明原告在此所建的房屋不符合当时建房时的规划。本院认为，被告提举的证据2、3、4具有客观真实性，且能相互印证，对其证明目的本院予以采信。原告对被告提举的证据5有异议，原告认为，阜阳市颍州区城乡管理行政执法局的三份申请没有如实陈述执法的过程，也不能证明原告没有办理建设工程规划许可证。原告对被告提举的证据7有异议，原告认为，被告所称的原告仅提交了答复意见书，没有提交任何证据，与事实不符。原告对被告提举的证据8有异议，原告认为，被告作出的《回复函》没有事实依据和法律依据。本院认为，被告提举的证据5-8能明确地反映出被告的执法过程具有真实性、合法性，对其证明目的本院予以采信。原告对被告提举的证据9有异议，原告认为，被告在具体行政行为里引用了两部法律，《中华人民共和国城市规划法》已经被《中华人民共和国城乡规划法》取代，行政机关不能依据作废的法律作出具体行政行为，被告适用法律错误。本院认为本案中被告认定原告的建房时间为1997年后至2006年前，《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起才施行，且《中华人民共和国城市规划法》第三十二条与《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的内容是一致的，被告认定原告的建设行为既违反原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条又违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，不能认为被告适用法律错误。本院对其证明目的予以采信。 被告对原告提举的证据1-3无异议，本院予以采信。被告对原告提举的证据4真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，被告认为被告作出的《回复函》对原告的权利义务不产生实际影响，本院认为《回复函》已对涉案房屋是否属于违法建设及违法性质进行了实质认定，对原告的权利义务产生了实际影响。对原告的证明目的予以采信。被告对原告提举的证据5-8真实性无异议，对证明目的有异议，被告认为，证据5-8只能证明原告取得土地使用权是合法的，不能证明在土地上建造的部分房屋符合城乡规划法的要求，且在阜阳市颍州区城乡管理行政执法局给被告《关于对阜阳洁正花卉盆景园房屋认定申请的回复函情况说明》中已明确本次认定的房屋不包括原国土资源局没收的房屋。本院认为，被告的异议理由有事实依据，对原告的证明目的不予采信。被告对原告提举的证据9有异议，被告认为证据9非证据原件，不能证明其真实性，不能证明原告具有建设工程规划许可证。本院认为，证据9所附材料中无涉案建筑物的建设工程规划许可证，原告也未提供涉案建筑物的建设工程规划许可证，对证据9的证明目的本院不予采信。被告对证据10有异议，被告认为与本案不具有关联性，达不到其证明目的。本院认为该证据与本案被诉行政行为不具关联性，对其证明目的不予采信。 经审理查明，2019年5月24日，阜阳市颍州区城市管理行政执法局向被告发函（阜州城管［2019］62号），要求被告对原告位于阜阳市颍州区清河街道办事处卜子社区邢庄的房屋是否属于违法建设及违法性质进行认定。2019年6月3日，被告回函要求阜阳市颍州区城市管理行政执法局对申请认定的房屋建设时间、面积等予以书面说明。阜阳市颍州区城市管理行政执法局经两次补充、完善,进一步说明了本次申请认定的是1997年后至2006年前接建及扩建的面积为212.27平方米的房屋，不包括原阜阳市土地管理局1998年没收的房屋，并于2019年6月13日以阜州城管［2019］77号《关于对阜阳洁正花卉盆景园（法人代表：陶洁之）房屋认定的申请》要求对上述房屋是否属于违法建设及违法性质进行认定。2019年6月18日被告作出阜自然资源和规划告［2019］31号《阜阳市自然资源和规划局违法建设认定事先告知书》并向原告送达，2019年6月24日，原告对被告的告知作出“关于对［阜自然资源和规划告［2019］31号］的答复意见书》”。被告根据颍州区城市管理行政执法局提供的调查材料、查明事实及有关规划档案于2019年9月18日向颍州区城市管理行政执法局作出《回复函》，并委托颍州区城市管理行政执法局向原告进行了送达。该《回复函》认定原告于1997年后至2006年前在原阜阳市××办事处××社区××现阜阳市××办事处××社区××庄所接建及扩建的上述房屋位于原阜阳市总体规划（1995-2010）、原阜阳市总体规划（2007-2020）及现行阜阳市总体规划（2012-2030）城市规划区范围内，该房屋未取得建设工程规划许可证，其建设行为违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，且该处房屋所在地在阜阳市总体规划（2012-2030）中用地性质为居住用地，上述房屋违法建设性质不符合住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条及《安徽省城乡规划条例》第五十四条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。原告不服，向法院提起诉讼，请求撤销被告作出的上述《回复函》。 另查明，1998年5月5日，原阜阳市国土资源局以原告私自买卖土地、未经批准建筑房屋和围墙，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款的规定为由，对原告作出阜土（监）字（1998）第153号土地违法案件行政处罚决定:1没收其在非法转让土地上新建的建筑物（砖混结构平房四间，建筑面积100平方米）和周围围墙。2、处以罚款15000元整。限十五日内缴纳，到期不缴纳的，每日按罚款金额的3%加处罚款。如接受处罚，罚没物资按被处罚者优先购买的原则作价处理，处罚履行后，依法办理用地手续。原告在履行了上述行政处罚决定后向阜阳市规划局和阜阳市人民政府提出颁发涉案土地的用地规划许可证和国有土地使用证，1998年11月17日，阜阳市规划管理局为原告颁发了编号（98）072建设用地规划许可证。2006年1月25日，阜阳市人民政府为原告颁发了阜州国用（2006）字第××号国有土地使用证。 本院认为，本案中，被告作出的《回复函》已对涉案房屋是否属于违法建设及违法性质进行了实质认定，该认定行为属于行政确认范畴，对原告的权利义务产生了实际影响，具有可诉性。对被告辩称的被告作出的《回复函》对原告的权利义务不产生实际影响的观点，本院不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述法律规定，被告作为阜阳市人民政府城乡规划主管部门，具有阜阳城市规划区范围内违法建设认定的职权。本案中，被告作出的《回复函》对原告涉案房屋的建设行为违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，且涉案房屋所在地在阜阳市总体规划(2012-2030)中用地性质为居住用地，房屋违法建设性质不符合住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条及《安徽省城乡规划条例》第五十四条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形的认定，事实清楚，主要证据确实充分，不违反相关法律、法规的规定。原告要求撤销被告作出的该《回复函》的诉讼请求无相关证据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告阜阳洁正花卉盆景园的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告阜阳洁正花卉盆景园负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  高广权 审 判 员  肖庆东 人民陪审员  刘 鑫 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理巩羽辰 书记员李梦晴 附：本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。