湖北省武汉市武昌区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0106行初57号原告董明才，男，1954年2月25日出生，汉族，住武汉市洪山区。委托代理人李伦，湖北达讼律师事务所律师。被告武汉市人力资源和社会保障局武昌社会保险管理处，住所地武汉市武昌区小东门紫沙路特**。法定代表人艾勇，处长。出庭负责人杜鹃，副处长。委托代理人胡锦鹏，湖北我们律师事务所律师。委托代理人田大军，湖北我们律师事务所律师。第三人武汉市第十五中学，住所地武汉市武昌区武珞路**。法定代表人罗志毅，校长。委托代理人张笔文，武汉市武昌区水果湖街道法律服务所法律服务工作者。原告董明才不服被告武汉市人力资源和社会保障局武昌社会保险管理处行政处理决定，于2020年6月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年6月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因武汉市第十五中学（以下简称十五中）与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭审理了本案。原告董明才及其委托代理人李伦，被告的负责人杜鹃及委托代理人胡锦鹏、田大军，第三人的委托代理人张笔文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年12月19日作出昌社保决字【2019】第1206号《行政程序处理决定书》（以下简称被诉处理决定），认为原告现已超过法定退休年龄且已办理退休手续，根据武人社规〔2017〕2号《关于印发的通知》（以下简称2号文）和《关于武人社规〔2017〕2号文实施中若干问题的政策解答及处理意见》（以下简称2号文意见）的规定，不属于参保补缴的受理范围，决定对原告的补缴申请依法不予办理补缴手续。原告诉称，原告于1982年应聘至第三人处工作，2000年与第三人解除劳动关系。原告在第三人处工作期间，第三人没有为原告依法缴纳社会保险。2018年3月14日，武汉市武昌区人民法院作出（2018）鄂0106民初1056号《民事调解书》，确认原告与第三人自1982年至2000年存在劳动合同关系。2018年4月，原告凭借该生效法律文书请求被告为原告办理社会保险的补缴手续，被告于2018年5月8日作出昌社保信字〔2018〕第0501号《不予受理告知书》（以下简称0501号不受理告知），又于2019年11月8日作出《受理通知书》，最终于2019年12月19日作出被诉处理决定，决定对原告的补缴申请，不予办理补缴手续。原告认为其符合法律规定的社保补缴的条件，被诉处理决定违法，具体理由如下：一、被告作出被诉处理决定的法律适用错误。（一）依据2号文和武人社险中心〔2017〕24号《关于武汉市基本养老保险补缴操作办法的通知》（以下简称24号文）两项法规，原告符合社保的补缴条件。首先，武汉市人力资源和社会保障局2号文，第一条“适用范围及对象”第（一）款规定：“应保而未保的用人单位职工，具体包括三类情形……三是经劳动人事争议仲裁机构或人民法院依法判定存在劳动关系、因用人单位未依法履行参保缴费义务应保而未保的职工。”其次，武汉市社会保险基金结算中心24号文第三条“劳动争议仲裁或法院诉讼案件职工的基本养老保险补缴”第（四）项“经办要求”第6点规定“对于经劳动人事争议仲裁机构或人民法院判定存在劳动关系且已超过法定退休年龄的人员，社保经办机构可依据裁判文书按规定受理补缴申请。”因此，原告虽已于2018年8月在武汉市洪山社保处流动人员专户办理养老保险退休手续，但原告持有的武汉市武昌区人民法院生效法律文书确认了原告与第三人自1982年至2000年间存在劳动关系，原告属于应保而未保的用人单位职工，原告可依据2号文第二条第（一）项第3种情形之规定，向第三人所在地社保经办机构即被告提出参保补缴申请，被告应当依法受理原告的补缴申请。（二）被告依据鄂人社发[2009]44号《关于进一步规范企业职工退休审批工作的通知》（以下简称44号文）、武劳社〔2004〕66号《关于贯彻执行的通知》（以下简称66号文）、2号文第二条第（三）项第5种情形及2号文意见作出不予办理原告补缴手续的处理决定，属于法律适用错误。1.被告恶意曲解了44号文的内容。被告援引44号文第一条的规定，认为原告若要求认定工龄，必须出具原始的招工表等资料，纯属无稽之谈。首先，44号文的该条规定，是为了确定职工的“出生年龄和缴费年限”。而在本案中，原告的身份证可以证明原告的出生年龄，不存在需要被告审核原告的“出生年龄”；同时，第三人并未为原告缴纳社会保险费用，不存在需要被告审核原告“缴费年限”或“视同缴费年限”的情形。显然，44号文的该条规定并不适用于原告。其次，（2018）鄂0106民初1056号《民事调解书》，已确认原告与第三人自1982年至2000年存在劳动合同关系，属于2号文第一条第（一）款规定的第三类情形，即“经劳动人事争议仲裁机构或人民法院依法判定存在劳动关系、因用人单位未依法履行参保缴费义务应保而未保的职工”。法院的生效法律文书已经认定了原告的工龄，而被告却仍然要求原告出具原始的招工表等资料才能认定原告的工龄，纯属恶意否定我国司法机关法律文书的效力，也违反了2号文的规定。因此，44号文关于原始招工表的规定并不适用于本案。2.66号文已被2号文取代，不能作为被告实施具体行政行为的依据。3.2号文第二条第（三）项第5种情形不适用于原告。根据2号文第二条第（三）项规定，原告需超过法定退休年龄且已办理领取养老金手续，被告才不予受理。然而，原告于2018年4月持生效的调解书来被告处要求办理补缴手续之时，原告虽已超过法定退休年龄，但并未办理领取养老金手续。2018年8月，原告才在武汉市洪山社保处流动人员专户办理养老保险退休手续。因此，被告在2018年4月首次处理原告的补缴社保申请时，原告并不符合“已经超过法定退休年龄且已办理领取养老金手续”这一条件，被告应立即作出有利于原告的行政处理决定，而不应在2018年5月8日作出0501号不受理告知，更不应在撤回该告知后，最终仍然作出对原告不利的行政处理决定。4.2号文意见不能作为被告实施具体行政行为的依据。首先，该意见并未对社会公众予以公示公开，原告无法在任何公开渠道获得上述处理意见的全部内容。据被告所述，该政策解答及处理意见系社保系统内部学习文件。该文件究其法律性质，不具有抽象行政行为和具体行政行为性，不能直接对外适用，不能作为具体行政行为的直接依据，所以亦不可作为被告作出行政处理决定的依据。其次，该意见实际上对2号文第一条的“适用范围及对象”进行了限缩解释，额外设置了2002年6月30日及1996年1月1日两个时间点，限制了行政相对人的权利，也违反了2号文第四条第二项的规定。因此，2号文意见不公开又与相关规范性文件相抵触，不能作为被告作出行政决定的依据，法院同时应对其进行附带审查。二、被告作出被诉处理决定的程序违法。被告在该决定中认定“董明才现已超过法定退休年龄且已办理退休手续，不属于参保补缴的受理范围”，那么依据2号文第二条第（三）款第五项的规定，“社保经办机构不予受理”，被告作出的应该是不予受理的行政行为。实际上，针对原告于2018年4月提出的补缴社保申请，被告的确曾于2018年5月8日作出0501号不受理告知，但又于2019年11月8日作出《受理通知书》，表示“我处予以受理您的申请”及“此前2018年5月8日作出的0501号不受理告知我处收回后自行作废”。接下来，被告在受理原告的社会保险补缴申请后，却又作出了被诉处理决定，表示“依法作出不予办理补缴手续处理决定。”因此，被告的不予受理、受理、不予办理这三个具体行政行为自相矛盾、反复无常，严重违反了行政程序的同时又损害原告的合法权益。综上所述，原告认为，被告作出被诉处理决定适用法律错误、程序违法，法院应依法予以撤销。故诉讼至法院，请求：一、撤销被诉处理决定；二、被告依法办理原告自1982年1月至2000年12月期间的社会保险补缴手续；三、附带审查2号文意见；四、本案诉讼费用全部由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.原告的身份证，拟证明原告诉讼主体适格；2.被告的组织机构代码证，拟证明被告诉讼主体适格；3.第三人的组织机构代码证，拟证明第三人主体适格；4.武汉市基本养老保险补缴须知、职工基本养老保险补交审核结果意见书、手写须补充资料，拟证明原告曾到被告处咨询，工作人员引导原告通过诉讼途径确认劳动关系后即可补缴社会保险；5.（2018）鄂0106民初1056号《民事调解书》，拟证明2018年3月14日，武汉市武昌区人民法院作出该调解书，确认原告与第三人自1982年至2000年存在劳动合同关系；6.0501号不受理告知，拟证明2018年4月原告凭借法院民事调解书请求被告为原告办理社会保险的补缴手续，被告于2018年5月8日作出0501号不受理告知；7.原告养老金账户银行流水，拟证明2018年9月9日，原告领取第一笔养老金；8.受理通知书，拟证明2019年11月8日，被告作出受理通知书，对原告表示“我处予以受理您的申请”及“此前2018年5月8日作出的0501号不受理告知我处收回后自行作废”；9.被诉处理决定，拟证明（1）被告于2019年12月19日作出被诉处理决定，（2）被告于2020年1月3日向原告送达该决定，（3）经被告调查核实，原告于2018年8月在武汉市洪山社保处流动人口专户办理养老保险退休手续，（4）被告对原告提出的社保补缴申请，最终作出不予办理补缴手续处理决定。被告辩称，被诉处理决定适用法律正确，符合法律法规规定，程序合法，原告请求撤销并判令办理补缴手续没有事实和法律依据。其一，根据原告申请补缴社保提供的资料以及原告原单位十五中的《情况说明》，原告系第三人以临时工进行招录，后续也未到劳动行政部门办理过任何正式招工手续。现原告要求补缴1982年1月至2000年12月期间的社会保险补缴手续，涉及到在实行企业和职工个人共同缴纳基本养老保险费制度之前视同缴费年限的认定，我处援引44号文符合规定，适用法律正确。依据该文，原告需提供职工办理招工（招干）表、入伍政审表、学校分配表等原始资料为依据来确定其缴费年限（含视同缴费年限），但原告并未提供。原告仅持有武汉市武昌区人民法院的生效文书（2018）鄂0106民初1056号《民事调解书》，但是不提供职工办理招工（招干）表、入伍政审表、学校分配表等原始资料，也是不符合认定视同缴费年限规定的，我处不存在原告所诉称的恶意否定司法机关法律文书的效力。其二，原告诉称2号文件第二条第（三）项第5种不适用于原告，没有事实和法律依据。原告2018年8月在武汉市洪山社保处流动人员专户办理养老保险退休手续，并从2017年12月开始享受养老金待遇，补发了2017年12月至2018年8月的退休费。本次行政诉讼原告的诉请是针对被诉处理决定，在我处于2019年12月19日作出被诉处理决定时，原告确系已经超过法定退休年龄且已经领取养老金手续，2号文第二条第（三）项第5种情形“参保人员超过法定退休年龄且已经办理领取养老金手续的”依法应适用于原告。我处作出被诉处理决定事实清楚，适用法律正确。其三，武人社规〔2017〕4号《关于公布保留、失效和废止的规范性文件目录的通知》，明确规定了66号文仍然现行有效，该文与2号文并行实施，并未被取代。2号文规定“我市此前关于职工养老保险参保补缴的规定与本暂行办法内容不一致的，统一按本暂行办法执行”的理解是关于参保补缴规定，关于这两个文件适用执行2号文中的规定，并不是66号文件失效。2号文中并没有关于2002年6月30日以前招用的城镇临时工、农民工申请补缴的具体规定，我处适用66号文合法合规。其四，66号文第二条“关于补缴办法的补充规定”第（四）款规定“在2002年6月30日以前招用的城镇临时工、农民工，可从2002年7月1日起参保及补缴，对于2002年6月30日以前在单位的工作年限，由单位按规定给予适当补偿；对目前仍与用人单位保持劳动关系的，单位及本人申请，并经社保经办机构审核同意，也可以从本市实行统帐结合基本养老保险制度起参保及补缴，不再给予补偿。在2002年7月1日以后招用的，应从招用当月起参保及补缴。”根据该文件精神，由于原告2000年已经离开第三人处，目前与第三人无劳动关系，对于2000年以前在单位的工作年限，由单位按规定给予适当补偿，无法办理1982年1月至2000年12月社保补缴。综上，请求驳回原告全部诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：证据：1.第三人十五中出具的《情况说明》，拟证明原告在1982年至2000年期间，系第三人的临时工身份，无正式录用或调入工作证明；2.社保查询单，拟证明原告于2018年8月在武汉市洪山社保处流动人员专户办理养老保险退休手续并从2017年12月开始享受养老金待遇；3.被诉处理决定，拟证明被告依法作出处理决定。依据：1.44号文，2.2号文及2号文意见，3.武人社规【2017】4号《关于公布保留、失效和废止的规范性文件目录的通知》，4.66号文。第三人述称，原告1982年1月至2000年12月在我校做临时工。后来通过法院调解认定了我们和原告劳动关系成立。原告的诉请是否合理、合法请法院依法认定。第三人未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性均无异议，证明目的有异议，对证据3的合法性有异议。被告对原告提交的证据1、2、3的真实性、关联性无异议；证据4中的武汉市基本养老保险补缴须知、职工基本养老保险补交审核结果意见书的真实性无异议，认为是被告提供的参考性模板，对手写须补充资料的真实性、关联性有异议，认为没有被告的盖章确认，也没有工作人员的签字，证明目的不认可；证据5的真实性、合法性无异议，对其证明目的不予认可；证据6的真实性无异议，关联性有异议；证据7的真实性有异议，认为可以证明被告作出具体行政行为时，原告已经达到法定退休年龄且享受退休待遇；证据8的真实性无异议，关联性有异议；证据9的真实性、合法性无异议，认为可以证明被告依法作出具体行政行为。第三人对原告提交的证据1、2、3、5均无异议；对证据4、6、7、8、9，认为与第三人无关，不予质证。第三人对被告提交的证据1的真实性无异议，认可原告1982年至2000年间在第三人处工作，是临时工；对证据2、3，认为与第三人无关，不予质证。本院结合庭审陈述，对上述证据认证如下：一、原告提交的证据4中的手写须补充资料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的提交证据要求，本院不予认定。二、原、被告提交的其他证据来源合法、客观真实，与本案被诉行政行为具有关联性，本院将结合庭审陈述对案件事实予以认定。三、各方当事人对原告与第三人在1982年至2000年间存在劳动关系，且第三人未为原告办理基本养老保险的参保手续及缴费的事实均无异议，本院予以认定。经审理查明，1982年至2000年间，原告董明才在第三人十五中收发室工作，未办理招工手续。在此期间，第三人未为原告办理基本养老保险的参保手续及缴费。通过类案查询：2016年4月11日，本院对董明才诉十五中劳动争议纠纷一案（董明才在该案请求判令十五中为其办理退休手续、补缴五险一金、缴纳全部社保费用等），作出（2016）鄂0106民初467号《民事裁定书》，裁定驳回董明才的起诉。董明才不服，提起上诉。2016年5月27日，湖北省武汉市中级人民法院作出（2016）鄂01民终3081号《民事调解书》，该调解书载明董明才与十五中自愿达成如下协议：一、十五中自收到该案调解书之日起五个工作日内一次性支付董明才13000元；二、该案的权利义务关系全部了结，双方再无争议；三、该协议经双方当事人或其特别授权委托代理人签字或盖章后即生效。该《民事调解书》已生效，并已实际执行完毕。2018年3月14日，本院对董明才诉十五中劳动争议纠纷一案（董明才在该案请求确认1982年至2000年间与十五中存在劳动合同关系），作出（2018）鄂0106民初1056号《民事调解书》，该调解书载明董明才与十五中自愿达成如下协议：一、董明才与十五中自1982年至2000年间存在劳动合同关系；二、董明才自愿放弃其他诉讼请求；三、双方劳动争议再无纠纷。此后，原告向被告提交申请，要求被告通知第三人为原告补缴1982年至2000年的基本养老保险。2018年5月8日，被告对原告作出0501号不受理告知，告知其无法补缴2000年以前的基本养老保险。原告不服0501号不受理告知，复议至武汉市人力资源和社会保障局，该局复议决定维持0501号不受理告知。原告不服，诉至本院。在该案[案号：（2019）鄂0106行初185号]诉讼过程中，被告决定受理原告申请，原告遂撤诉。2019年12月19日，被告作出被诉处理决定，被告认为根据2号文和2号文意见，因原告现已超过法定退休年龄且已办理退休手续，不属于参保补缴的受理范围，决定对原告的补缴申请依法不予办理补缴手续。原告对被诉处理决定不服，诉至本院。另查明，2018年8月，原告办理了退休手续并开始领取养老金。本院认为，原告与第三人在1982年至2000年间存在劳动关系。根据《中华人民共和国社会保险法》和《武汉市职工基本养老保险参保补缴暂行办法》第二条第（一）项第3目的规定，被告作为原告原单位十五中所在地的社保经办机构，具有依法办理职工基本养老保险参保补缴手续的法定职责。原告属于《武汉市职工基本养老保险参保补缴暂行办法》第一条第（一）项第三类规定的应保而未保的职工，根据该办法第二条第（一）项第3目的规定，被告应对原告提出的补缴基本养老保险费的申请依法予以受理。被告在（2019）鄂0106行初185号行政诉讼案件审理过程中，发现其不予受理原告申请的行政行为存在错误，主动纠正，对此纠错行为本院予以肯定。被告受理原告申请之后，经审核后方可作出是否准予补缴的决定。对原告认为被告“不予受理、受理、不予办理这三个具体行政行为自相矛盾、反复无常，严重违反行政程序的同时又损害原告的合法权益”的诉讼主张，本院不予支持。本案争议焦点为：原告补缴基本养老保险费的申请是否符合法律规定。《武汉市职工基本养老保险参保补缴暂行办法》第三条第（一）项第1目明确规定：“对于符合适用范围及对象第一条第一项和第三项的，继续执行现行有关政策规定，由社保经办机构确定补缴的起始时间和截止时间”。现行有效的《关于贯彻执行的通知》（武劳社〔2004〕66号）第二条第四项规定：“在2002年6月30日以前招用的城镇临时工、农民工，可从2002年7月1日起参保及补缴，对于2002年6月30日以前在单位的工作年限，由单位按规定给予适当补偿；对目前仍与用人单位保持劳动关系的，单位及本人申请，并经社保经办机构审核同意，也可以从本市实行统帐结合基本养老保险制度起参保及补缴，不再给予补偿。在2002年7月1日以后招用的，应从招用当月起参保及补缴。”而原告于2002年前即已离开第三人单位，未与第三人保持劳动关系，且第三人已对原告工作期间未缴纳的基本养老保险费用予以了适当补偿，原告确不符合武汉市相关政策规定的补缴条件。被告作出被诉处理决定，决定对原告的申请补缴不予办理，该处理结果并无不当。被告本应适用《武汉市职工基本养老保险参保补缴暂行办法》第一条第（一）项第三类、第三条第（一）项第1目和《关于贯彻执行的通知》（武劳社〔2004〕66号）第二条第（四）项的规定，决定对原告的补缴申请不予办理。但被诉处理决定虽包括以上条款内容，却是在“法律分析”中予以明确，确有不当，本院予以指正。综上，被诉处理决定适用依据充分，符合法定程序。被告决定对原告的补缴申请不予办理，无需依据《关于武人社规〔2017〕2号文实施中若干问题的政策解答及处理意见》相关规定，原告与该文件没有利害关系，其请求本院对该文件予以审查于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告董明才的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告董明才负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  易万昕人民陪审员  张小华人民陪审员  胡开康二○二○二〇年十一月二十五日法官助理姜沛琪书记员陈欢欢