河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2229号上诉人(一审原告)毛国才，男，汉族，1939年12月17日出生，住郑州市金水区。上诉人(一审被告)郑州市金水区人民政府,住所地郑州市金水区东风路**。法定代表人魏东，区长。委托代理人周勇，郑州市金水区南阳路街道办事处工作人员。委托代理人张鹏博，河南泰豫恒律师事务所律师。毛国才诉郑州市金水区人民政府（以下简称“金水区政府”）履行补偿安置职责一案，毛国才、金水区政府不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。郑州市中级人民法院一审查明：毛国才系郑州市金水区岗杜村村民，其在岗杜北街11-6号拥有具备产权手续的房屋一处，登记的房屋建筑面积为192.65平方米。金水区政府于2006年实施岗杜村拆迁改造项目。2006年11月16日，河南宏益华房地产开发有限公司、郑州市金水区岗杜村拆迁改造指挥部（以下简称“改造指挥部”）作为拆迁方与被拆迁方毛国才签订了涉诉房屋拆迁补偿安置协议，金水区政府作为协议的见证方。该房屋拆迁补偿安置协议对房屋补偿安置面积、简易房及宅基地外房屋补偿费、过渡费等事项进行了约定，还约定如30个月内不能按时回迁，超出的过渡时间由河南宏益华房地产开发有限公司按月双倍支付过渡费。合同开始履行后，由于未在约定的30个月内回迁，河南宏益华房地产开发有限公司按约定支付了双倍过渡费直至2016年4月底。2016年5月9日，改造指挥部发布《金水区岗杜村拆迁改造项目安置房分房公告》，对拆迁范围内的被拆迁人（不含公共单位）进行分房。该分房公告发布时，涉诉安置房的建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证尚未办理完毕。毛国才认为金水区政府提供的安置房不符合交付条件，拒绝收房并向郑州铁路运输中级法院提起行政诉讼，请求：一、解除毛国才与拆迁方于2006年11月16日签订的房屋拆迁补偿安置协议书；二、金水区政府向毛国才承担违约责任【按照其宅基地使用证或宗地图范围内三层以下（含三层）有效建筑面积1：1的标准予以安置，不足三层的补足三层，向其提供证件齐全的同区位合法安置房屋】。郑州铁路运输中级法院作出的（2017）豫71行初427号行政判决，判决自一审判决生效之日起解除被诉房屋拆迁补偿安置协议书；驳回毛国才的其他诉讼请求。当事人均不服一审判决向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院于2018年8月22日作出（2018）豫行终1159号行政判决，判决维持郑州铁路运输中级法院作出的（2017）豫71行初427号行政判决第一项，即“自本判决生效之日起解除本案被诉房屋拆迁补偿安置协议书”；将郑州铁路运输中级法院作出的（2017）豫71行初427号行政判决第二项即“驳回毛国才的其他诉讼请求”，变更为驳回毛国才其他请求事项的起诉。2019年7月11日，毛国才向郑州铁路运输中级人民法院提起要求金水区政府履行补偿安置职责诉讼，请求：一、判决金水区政府对毛国才依法履行补偿安置职责，按照拆迁时出台或公示的拆迁补偿安置方案及郑政文〔2007〕103号文规定，根据毛国才被拆迁房屋实际面积，给予毛国才手续齐全的同地段合法房屋211.05平方米；鉴于1:1置换高层住宅房屋得房率在70%-80%左右，根据国家不降低原有生活居住水平原则，给予毛国才30%-20%的面积补偿63.315平方米，共计274.365平方米；若没有满足以上条件的房屋，则按每平方米2.5万元标准，补偿毛国才685.9125万元；二、判决金水区政府按照郑政文〔2014〕191号文规定的“每平方米每月40元标准”按实际面积向毛国才支付自拆除之日至安置房实际交付之日止的过渡费（租房损失）。郑州铁路运输中级法院于2019年11月1日作出（2019）豫71行初510号行政判决，判决金水区政府于本判决生效之日起60日内对毛国才作出补偿安置决定。2020年1月2日金水区政府作出本案被诉《房屋补偿安置决定书》。毛国才对该房屋补偿安置决定不服，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销金水区政府作出的房屋补偿安置决定书。2.判决金水区政府对毛国才依法履行补偿安置职责，按照拆迁时公示的拆迁补偿安置方案及郑政〔2007〕103号文规定，根据毛国才被拆迁房屋实际面积，给予毛国才手续齐全的同地段合法房屋192.65平方米，鉴于1：1置换高层住宅房屋不降低原有生活居住水平原则，若安置的房屋以建筑面积计算，则上浮20％-30％，共计250.445平方米；若没有满足以上条件的房屋，则按每平方米2.5万元标准，补偿毛国才6261125元；3.判决金水区政府按照郑政文〔2014〕191号文件规定的“每平方米40元标准”向毛国才支付自拆除之日起至安置房实际交付止的过渡费（租房损失）；4.本案诉讼等费用由金水区政府承担（包括金水区政府违约给毛国才造成其他的费用损失）。一审另查明：1．毛国才在诉讼中明确其不接收金水区政府在安置方案中的房屋安置和过渡安置。金水区政府也表示除了安置补偿决定中载明的安置房源外，金水区政府没有其他可以安置的房源。2．毛国才在诉讼中明确被告已经向其发放过渡费到2016年5月，故毛国才第二项诉讼请求修改为要求金水区政府支付从2016年5月（含5月份）以后至安置房交付止的过渡费，金水区政府也认可过渡费发放至2016年4月底。3.2006年11月16日，河南宏益华房地产开发有限公司、郑州市金水区岗杜村拆迁改造指挥部作为拆迁方与被拆迁方毛国才签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》约定：过渡期内，按应安置面积（宅基地内无证建筑面积按3：1折合后的面积加上有证面积）8元/㎡/月的标准发放过渡费。第一次发放12个月，以后每6个月发放一次。过渡费发放时间自房屋搬迁完毕之日起，至安置房交付当月为止，过渡期预计为30个月。协议还约定：因甲方（河南宏益华房地产开发有限公司）方面原因导致30个月内不能回迁，超出的过渡时间，由甲方按月双倍支付过渡费；若因被拆迁户阻挠安置房及改造项目建设施工，造成安置房不能如期交付使用，超出时间不再发放过渡费。4.根据毛国才的申请，一审法院对涉案房屋的价值移交司法技术部门组织评估，因毛国才方不同意一审法院确定的评估目的，故司法技术部门将该移送评估案件予以退回。郑州市中级人民法院一审认为：毛国才本案请求权的实质是此前签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》被生效判决解除后，由此产生的损害后果的救济问题。一、被诉《房屋补偿安置决定书》系金水区政府依据履行补偿安置职责之诉的生效行政判决而作出。该房屋补偿安置决定确定的安置房屋，没有合法产权手续，不具备合法安置条件，在毛国才提起的撤销补偿安置协议之诉中，生效判决正是以此为由解除补偿安置协议，而金水区政府仍以上述不具备合法产权手续的房屋作为产权调换房屋，明显不当。该房屋补偿安置决定以货币方式补偿的数额，也明显低于同类房屋现有市场价值，故被诉房屋补偿安置决定明显不当，毛国才请求撤销金水区政府所作《房屋补偿安置决定书》的诉讼请求成立，一审法院予以支持。二、关于房屋损失问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。”根据上述规定，本案毛国才与金水区政府签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》，因金水区政府在约定的履行期限届满时不具备履行条件，故被法院判决解除，由此产生的损失毛国才有权要求赔偿。该损失包括毛国才因金水区政府无法交付房屋导致的房屋损失，以及金水区政府因为违约导致的违约责任。根据协议约定，毛国才被补偿安置面积共为192.65平方米，因2016年金水区政府在回迁安置补偿方案承诺可将置换比例扩大为1:1.08，金水区政府的安置补偿方案也同意以1:1.08的标准进行安置，故金水区政府应当给毛国才安置房屋208.062平方米，因金水区政府不能交付该房屋，应当按照该房屋的市场价值给予补偿。金水区政府的安置方案确定的超过安置房屋面积10平方米以外的面积按照7300元购买，在金水区政府作出安置补偿决定中也同意按照每平方米7300元给毛国才补偿房屋损失，由于该房屋价格系金水区政府在2016年确定，在当时具有合理性，可以作为本案确定房屋价格的参考，同时考虑2016年距今已有4年的时间，房地产交易价格已经有了较大幅度的上涨，故一审法院酌定在此基础上上浮50％来确定房屋单价赔偿数额，对毛国才按照每平方米10950元的标准补偿其不能得到安置房屋的损失。毛国才主张其与金水区政府之间的协议已经解除、本案属于安置补偿纠纷，金水区政府应当按照有关的安置方案给予补偿。对此一审法院认为，根据本案查明的情况，本案系因协议解除引发的纠纷，尽管协议不具有履行的可能被法院判决解除，但生效判决从未否定协议的效力；相反，生效判决均认定该协议系各方当事人为解决房屋拆迁补偿安置问题在自愿协商的基础上签订，不违反法律、法规的强制性规定，应为合法有效协议。同时也只有在承认协议合法有效的情况下，才存在解除协议的问题，因此该协议仍然应当作为在履行不能的情况下对毛国才损失进行弥补的相关依据，包括协议约定的安置房置换面积和违约责任的承担。毛国才要求按照其他安置方案中确定的房屋安置标准予以安置，依据不足，一审法院不予支持。三、关于金水区政府违约给毛国才造成的其他损失。按照协议约定，金水区政府应当承担双倍的过渡费，故金水区政府应以安置房屋的面积为基数按照每月每平方米16元的标准，赔偿毛国才自2016年5月至本判决履行之日止期间的过渡费损失。毛国才主张按照每平方米40元每月支付其过渡费的损失，没有依据，一审法院不子支持。综上，毛国才的诉讼请求部分成立，一审法院部分予以支持。其诉讼请求过高部分，一审法院不予支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条六项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，判决如下:一、撤销郑州市金水区人民政府于2020年1月2日对原告毛国才作出的《房屋安置补偿决定书》；二、郑州市金水区人民政府于本判决生效之日起30日内赔偿毛国才不能得到协议约定的房屋损失人民币2278278.9元（208.062平方米*10950元/平方米）；三、郑州市金水区人民政府于本判决生效之日起30日内赔偿毛国才自2016年5月至本判决履行完毕之日的过渡费损失。按照应安置房屋的面积208.062平方米，每月每平方米16元的标准计算（最后一个月不满整月的，按比例支付）；四、驳回毛国才的其他诉讼请求。金水区政府和毛国才均不服一审判决，向本院提起上诉。金水区政府上诉称：一、原审法院按照每平方米10950元标准赔偿毛国才房屋损失和按照安置补偿协议总面积上浮8%确定毛国才房屋面积无事实和法律依据。《岗杜村城中村改造拆迁补偿安置办法》和《金水区岗杜村城中村改造回迁安置分配方案》确定的房屋补偿安置标准合法有效。涉案房屋搬迁补偿安置协议因逾期交房导致解除,非因安置协议中对涉案房屋补偿安置面积及标准违反法律规定导致。岗杜村全村270户除涉诉21户外均已按照安置办法和分配方案的确定安置方式安置。且《金水区岗杜村城中村改造回迁安置分配方案》确定的每平方米7300元标准进行货币补偿经过依法评估,也符合国有划拨用地上的房屋市场价值,补偿单价客观真实合法有效,原审法院按照每平方米10950元标准确定毛国才房屋损失无事实和法律依据。毛国才原审中明确其不接受金水区政府回迁安置方分配方案和拒绝房屋产权调换,毛国才并不符合按照安置补偿协议总面积上浮8%确定安置面积情形，毛国才房屋面积应当按照安置补偿协议和房屋产权证书确定。因此,原审法院按照安置补偿协议总面积上浮8%确定毛国才房屋面积无事实和法律依据。二、原审判令金水区政府赔偿毛国才自2016年5月至判决履行之日期间的过渡费损失无事实依据和法律依据。过渡费是对房屋被征收人于产权调换房屋或者安置房屋交付前的特定过渡期限内,因另寻住房搬迁所产生的损失或者增加费用的补偿。金水区政府依据《岗杜村城中村改造拆迁补偿安置办法》和《金水区岗杜村城中村改造回迁安置房分配方案》在尊重事实的基础上作出的《房屋补偿安置决定书》给予毛国才过渡安置的方案,即金水区政府按照不低于应安置面积的户型面积提供毛国才质量检测合格的过渡性用房，待安置区证件齐全后进行房屋产权调换,过渡性用房安置方案已充分保障了毛国才特定过渡期间的合法权益,毛国才并不存在因另寻住房搬迁所产生的损失。原审法院判令金水区政府以安置房屋的面积为基数按照每月每平方米16元的标准,赔偿毛国才自2016年5月至本判决履行完毕之日止的过渡费损失无事实依据和法律依据。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原审判决中按照每平方米10950元标准和按照安置补偿协议总面积上浮8%确定毛国才房屋面积计算毛国才房屋损失，改判金水区政府按照《房屋补偿安置协议书》确定的毛国才房屋安置面积每平方米7300元标准赔偿毛国才房屋损失;撤销原审判令金水区政府赔偿毛国才自2016年5月至判决履行之日期间的过渡费损失，改判金水区政府不承担过渡费赔偿责任。毛国才上诉称：一、毛国才请求金水区政府履行补偿安置职责,依法给予货币补偿和过渡费,具有事实和法律依据。二、原审将本案定性为协议解除后的赔偿纠纷适用法律错误,且违背生效判决认定的事实,诉审不一致违法。（一）案涉协议签订于2006年,根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条(法释[2019]17号,下称17号解释)规定,2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的,适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的,适用当时的法律、行政法规及司法解释。原审适用17号解释第十九条规定,认定本案实质属于行政协议解除后的赔偿纠纷错误。（二）毛国才一审诉讼请求指向的为补偿安置,事实理由部分也完全依据征收补偿的事实，对毛国才做出的也是补偿安置决定，答辩也是围绕补偿安置法律事实和关系展开,原审却枉顾前述事实和法律规定,直接将毛国才的补偿安置诉求硬生生地更改为行政赔偿,明显违反了诉审一致原则。毛国才未选择赔偿方式,而选择补偿安置方式是有事实和法律依据的,还基于之前的生效裁判文书。三、原审判决未释明、未征求毛国才意见将毛国才补偿诉求更改为赔偿,导致毛国才失去了调整诉讼请求权利和机会,对毛国才造成巨大的损失。四、即使原审将毛国才补偿强行更改为赔偿是正确的,但其判决确定的赔偿数额明显没有事实和法律依据,且与事实严重相悖。案涉土地已于2005年被征收转为国有,案涉房屋属于国有土地上房屋,应当适用国有土地上房屋征收补偿规定补偿,或参照适用国有土地上房屋征收补偿标准给予赔偿。如果赔偿，应当参照周边商品房价格为标准。原审判决7300元每平上浮50%，没有考虑案涉地点处于核心城区的位置,没有考虑周边市场价格。原审判决确定的过渡费标准是2006年签订协议时的标准,每平方米8元的过渡费标准,但在2014年郑州市人民政府对过渡费标准上调为每平方40元的情况下,毛国才主张2016年5月后的过渡费按2014年的标准完全合理合法。五、原审审理程序严重违法。毛国才已申请改建地段合法房地产市场的评估,但原审却擅自将毛国才的评估请求更改为对2006年即已被拆除的房屋进行评估，2006年的房屋已灭失，评估是无法进行的。原审法院组织的评估擅自更改了毛国才的评估申请,委托评估后未向毛国才释明、未告知,直接判决不予评估,程序严重违法。综上，请求撤销一审判决，改判支持毛国才的一审诉讼请求。本院二审除确认一审查明事实外，另查明：1、关于房屋补偿的单价。2016年5月，岗杜北街280户左右的村民签订了回迁安置协议，协议显示超出安置面积10平方米的部分按照每平方米7300元支付房价。金水区政府提交了2017年11月的涉案一处安置房实际交易单价为每平方米8253元的买卖合同；一审原告在一审中申请对同地域市场商品房价格进行鉴定，但一审未准许，一审原告同时提供了同时开发的商品房现网上报价为每平方米15000元左右的网络文本。2、关于过渡费（租房损失）的数额。金水区政府在庭审中认可2014年至2016年曾按照每平方米32元支付过，其中24元为过渡费，8元为生活补助，其同时提供了三份2015年、2016年的租赁合同，显示金水区南阳路、卫生路附近100平方米左右的房屋，租赁费为1600元左右；一审原告提供了郑州市政府郑政文[2014]191号文件，显示国有土地上房屋征收时的临时安置费为每平方米每月20元，超过安置期的，则按照双倍每平方米40元计算。本院认为，“城中村”改造中的安置补偿争议，人民法院在处理此类争议时一般遵循以下原则，一是尊重安置补偿方案的原则。城中村改造是地方政府为推进城市发展、改善城中村居民生活，根据经济状况、城市规划等所进行的管理活动，，地方政府在城中村改造中所制定的补偿安置方案只要这种方案不违反法律法规的禁止性规定，不降低居民的居住水平和生活水平，一般都应作为安置补偿的依据，人民法院应予尊重。二是保障居住权的原则。从土地管理法对农村宅基地的分配条件看，农村宅基地的主要功能是保障居住权，故在城中村改造时，仍不能背离此功能，制定安置补偿方案及其落实，首先应当进行房屋安置，以保障住有所居、生活安定、社会稳定。三是合理补偿的原则。与国有土地上房屋征收与补偿相比，集体土地上城中村改造中被征拆房屋的补偿价值，不能完全适用商品房买卖的市场规则判断。对于房价增长形成的利益，应当考虑集体土地上的房屋不能入市交易、安置房屋与市场开发的商品房价格有差异等实际情况，合理确定被征拆人所应获得的补偿利益。本案中，一审原告的诉讼请求主要有三项，一是要求安置法律手续齐全、上浮20%-30%的房屋，二是若不能安置其请求的房屋，则按照市场价补偿房屋损失，三是补偿租房损失。对此本院分别予以评判。一、关于房屋安置。（一）本案属于城中村改造，首先应保障村民的居住权，而保障居住权的基本依据是涉案的安置房分配方案，故金水区政府按照上述分配方案，首先对一审原告进行房屋安置补偿即方案一，符合城中村改造政策及法律精神。（二）关于安置房屋面积的问题，双方当事人在2006年签订的安置补偿协议中有明确约定，虽然该协议因建设规划手续等问题被解除，但安置房屋面积是双方在当时认可的事实，也是按照安置补偿方案计算出来的，与本案被诉补偿决定中方案一所确定的安置面积一致，本院对此予以认可。（三）关于安置房的交付条件，应着重于安置的本意即保障居住权。从所安置房屋本身的角度看，安置房屋位于市中心区域，绝大多数被拆迁户已经入住，对没有入住的被拆迁户，金水区政府仍然为其保留了可以选择的安置房，一审原告具有选择安置房的机会。从涉案安置房屋手续的办理情况看，金水区政府已经组织或协助办理了部分土地及规划手续（施工许可证和国有土地使用证），具备办理其他许可证并最终办理房屋所有权证的基础条件，且其他手续金水区政府也正在积极办理之中，相比于提起相关的解除安置补偿协议之诉时的情况，现在办理房屋手续的预期已基本明确。（四）关于应否保留一审原告安置房屋选择权的问题。尽管判决安置房屋与一审原告的诉讼请求不尽一致，但基于前述理由，以及涉案安置房价值未来很可能高于一审所确定的货币补偿数额的潜在市场价值，以及地方政府在城中村改造中普遍采用的“以房补房”的安置方式，保留一审原告的选择权更有利于一审原告的利益保护，有利于地方政府城中村改造工作的整体推进实施。基于此，本院支持金水区政府对房屋安置所作出的方案一，一审对涉案补偿决定全部予以撤销的判决，本院不予认可。二、关于货币补偿。本案的本质争议是房屋被征拆后的补偿争议，关于被征拆房屋的货币补偿原则上应以被征拆时房屋的价值为基础，加上货币补偿款所能获得的收益予以确定。本案中，2006年征拆时的安置补偿方案和双方签订的安置补偿协议均没有明确被征拆房屋的单价，金水区政府2020年作出的被诉补偿决定也没有以2006年被征拆房屋的价值为基础确定货币补偿数额，而是以回迁安置协议中安置房7300元/㎡的单价作为被征拆房屋货币补偿的标准，该标准考虑了房价上涨、被征拆房屋系集体土地无法上市交易、安置房与市场开发商品房的价格差异、280户村民均以此为标准签订回迁安置协议等因素，没有明显不合理之处，本院予以认可，故本案货币补偿以7300元/㎡为标准，从全村村民签订安置回迁协议的2016年5月起开始计算。综合考虑货币补偿的基本原则、被征拆房屋价值上涨但又低于商品房涨幅、近两年房价有所回落等因素，本院认为以2016年每平方米7300元为基数，加上同期银行贷款利率计算房屋货币补偿数额，基本符合客观实际。一审在2016年安置房房价的基础上增加50%的损失补偿，没有考虑到货币补偿的基本原则和被征拆房屋涨幅低于商品房等诸多因素，对该酌定本院不予认可。三、关于租房损失。一审原告所请求的租房损失，目的在于维护其居住权，本质上属于其丧失住房期间的租房费用。在涉案补偿协议被解除后，原协议双方的权利义务处于争议和未确定状态，客观上一审原告又需要租房居住，而导致这种状态的过错在于金水区政府，故从2016年5月开始安置房屋、停发过渡费至该协议双方的权利义务被重新确定及履行期间，此期间的租房损失应由金水区政府补偿。参照2015年、2016年的租房价格、2014年郑州市对征收国有土地上房屋的临时补助费每平方米20元的规定及2014年至2016年金水区政府实际支付涉案村民过渡费每平方米24元的做法，按每平方米每月24元支付租房损失，更接近于本案的实际情况。一审关于过渡费（租房损失）的计算方法及数额，本院也不予认可。综上，一审判决适用法律错误，裁量不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2020）豫01行初134号行政判决；二、撤销郑州市金水区人民政府于2020年1月2日作出的《房屋补偿安置决定书》中的方案二、方案三；三、郑州市金水区人民政府于本判决生效之日起30日内补偿毛国才房屋损失1518852.6元（208.062×7300），并同时补偿以1518852.6元为本金的、自2016年5月1日至2019年8月19日的中国人民银行公布的同期银行贷款利息；从2019年8月20日后的贷款利息，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率即LPR计算至支付本金之日；四、如毛国才选择安置房屋，可在收到本判决之日起30日内向金水区人民政府提出申请，郑州市金水区人民政府应按照其于2020年1月2日作出的《房屋补偿安置决定书》中的方案一，由郑州市金水区人民政府于收到本判决之日起30日内向毛国才交付房屋，本判决第三项不再执行；五、郑州市金水区人民政府于本判决生效之日起30日内补偿毛国才自2016年5月1日至支付本判决第三项款额之日或交付本判决第四项所确定房屋之日的租房损失，按照方案一中安置面积为208.062平方米、每平方米每月24元计算；六、驳回毛国才的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由郑州市金水区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  魏 超审判员  于红涛二〇二〇年十一月二十三日法官助理李晶晶书记员赵文雅