江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0691行初600号原告姜克西，男，1968年7月27日生，××族，住南通市崇川区。被告南通市崇川区综合行政执法局，住所地南通市崇川区唐闸镇街道公园南苑31幢综合楼。法定代表人龚培湘，职务局长。应诉负责人陈进，职务副局长。委托代理人马永东，该局工作人员。委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。原告姜克西不服被告南通市崇川区综合行政执法局（以下简称崇川区综合执法局）规划其他行政行为，于2020年6月28日向本院提起行政诉讼。本院于7月6日立案后，于法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭审理了本案。原告姜克西，被告应诉负责人陈进及委托代理人马永东、季翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年6月23日，崇川区综合执法局作出通崇综执改字[2020]31106号《责令改正通知书》，载明：位于新桥××××室院内建（构）筑物，未经规划许可，属违法建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，责令自收到本通知书之日起贰日内自行拆除违法建设。逾期未改正的，本机关将依法予以行政处罚。原告诉称，1.原告房屋位于南通市崇川区××新村××号，房屋建成以来己长达30多年，用于出租增加家庭生活来源，期间没有任何政府部门认定原告所搭建房屋为违法建设，说明原告的房屋在当时未严重影响城市规划。2.原告房屋建设完成己经长达30多年，当时并无相应城市规划要求，根据法不溯及既往的基本原理，不能套用现有的法律法规追责。被告适用2008年1月1日开始实施的《城乡规划法》和2010年7月1日起施行的《江苏省城乡规划条例》属于适用法律错误。3.被告作出的《责令改正通知书》程序严重违法。从文书内容看，责令原告自行拆除房屋，涉及原告重大财产权益，但被告并没有告知原告陈述、申辩及听证的权利。请求：1.撤销被告于2020年6月23日作出的《责令改正通知书》。2.案件受理费由被告承担。被告辩称：1.依据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府《关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作通知》、《南通市相对集中行政处罚权试点办法》，被告有权对原告的违法行为进行管理和处罚。2.被告作出《责令改正通知书》合法有据。（1）被告接到举报，通过现场勘察、调查知情人后，认定原告在崇川区新桥××××室南侧院内所建房屋没有履行合法审批手续，系违法搭建。（2）原告未履行审批手续，擅自搭建房屋，既违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，也违反了《中华人民共和国城市规划法》三十二条之规定。因原告违法建设处于持续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算，不存在法不溯及既往之说，应当适用作出行政处罚时有效的《中华人民共和国城乡规划法》。3.《责令改正通知书》对原告的权利义务不产生实际影响。行政处罚程序包括立案、调查、告知、责令改正、作出处罚决定等若干程序。从《责令改正通知书》所载“逾期未改正的，本机关将依法予以行政处罚”的内容来看，被诉行为是被告对违法建设进行处罚的阶段性行为，是行政处罚的其中一个环节。请求驳回原告的起诉。经审理查明，2010年，原告姜克西购买了南通市新桥××××室房屋，并于当年9月21日办理了不动产权证书，该房屋南侧院内有未取得规划许可手续擅自搭建的砖混结构建筑物。2020年6月23日，被告对南通市崇川区新桥××××室房屋南侧院内存在违章搭建立案查处。同日，现场勘查，案涉建筑物面积15.54平方米。被告对小石桥社区工作人员王**宇制作了调查询问笔录。同日，被告作出通崇综执改字[2020]31106号《责令改正通知书》，并张贴在案涉建筑物门上。以上事实有当事人提供的书证及当庭陈述在卷佐证。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围。2.案涉建设行为是否超过追责时效。3.被诉责令改正通知书是否符合法律规定。关于争议焦点1，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该规定表明，过程行为一般不具可诉性。可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。对于行政处罚而言，一个完整的行政处罚程序可能会经过立案、调查、责令改正、听证、处罚前告知、作出处罚决定并送达等一系列若干程序，其中处罚前的若干环节不单独产生行政法律上的效力，这些程序和环节只能通过最终结论行为的作出才能产生实际作用，过程性、阶段性的行为通常并不存在独立的价值，对当事人的权利义务通常也不产生独立的实际影响。这意味着当事人不能把完整的行政行为肢解成若干部分分别寻求救济，即不得对行政行为的某个程序单独提起诉讼，这是人民法院对行政行为进行司法审查的界限。程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。从案涉责令改正通知书载明的“逾期未改正的，本机关将依法予以行政处罚”的内容来看，如被告在法定期限内作出了终局性的处罚决定，则责令改正显然是行政处罚过程中的一个阶段性行为，但是直至案涉建筑物被强制拆除，被告也未作出任何行政处罚决定，在此情况，应当允许当事人对行政机关作出的若干程序行为中的最后一个行为提起诉讼。而且从责令改正通知书的内容看，已对涉案建筑物认定为违法建设，应当说已经对原告的权利产生了实际影响，在被告后续未作出行政处罚决定的情形下，本案当属于行政诉讼受案范围。关于争议焦点2，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。该条规定了行政处罚的追责时效。根据该规定，行政机关对违法行为的追责时效一般为二年，即除法律另有规定外，行政机关应当在违法行为发生之日起二年内对违法行为人作出行政处罚；如果违法行为有连续或者继续状态的，应当在行为终了之日起二年内对违法行为人作出行政处罚；对于超过追责时效的违法行为，行政机关不予处罚。全国人大常委会法工委办公室作出的《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）明确，违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，本法第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，原告住房南侧院内所搭建的建筑物未取得建设工程规划许可证手续，属违法建设，且不符合尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，虽然案涉违法建设行为已经实施完毕，但该行为对规划实施的影响仍然处于继续状态，只要该建筑未被拆除或依法采取改正措施，该影响就始终存在，故应认定为未超过行政处罚的追究时效。否则，如果对此类违法建设情形一律适用两年的追究时效，那么，本没有取得建设工程规划许可证的违法建筑，就可能因其在建设完毕两年内未被发现并查处，而成为合法建筑，这显然违背行政处罚法关于追究时效规定的本意，也必将导致城乡规划管理的混乱或虚无。因此，被告责令改正违法建设行为并未超过法律规定的追责时效。关于争议焦点3，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。城乡规划主管部门对于违反城乡规划的建设行为作出处罚主要目的在于消除建筑物违反规划的状态，恢复规划管理秩序。实践中，对违法建筑的强制拆除一般需履行立案审批、调查、事先告知、作出处罚决定、催告、作出强拆决定（或责成）、公告、执行等一系列环节，而案涉责令改正通知书应当说仅是其中的事先告知行为，目的是告知当事人其存在违法行为，并不是一个严格意义上的行政处罚决定。《国务院法制办公室对四川省法制办〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》(国法秘函[2000]134号)中明确，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时,应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定,《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”,不应当理解为行政处罚行为。因此，就行政处罚程序中的告知性程序行为而言，对这种告知行为包含的事实认定因素不宜提出过高要求，只要对建筑物的性质作出认定即可，不必像行政处罚决定一样必须明确事实的所有内容要素。同理，在作出责令改正通知书时也就没有告知当事人陈述、申辩和听证权利的强制性要求。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定、第六十四条规定，被告作为具有法定查处职权的机关，经现场勘查、测量，结合调查情况，认定涉案建筑物未经许可审批，擅自建造，属于违章建筑，向原告作出责令改正通知的行为，并无明显不当。至于原告提出的法律适用问题，《中华人民共和国立法法》第八十四条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。该法条是“法不溯及既往”法律原则的立法体现，该规定明确了“法不溯及既往”，为了更好地保护权利人权益法律作出特别规定的除外。“法不溯及既往”是指法律不得适用于其施行前发生的行为或事件，从而改变该行为或事件依据旧法所取得的效果。“法不溯及既往”既是一项立法原则，也是一项法律适用原则，遵从这一原则意味着行政机关在作出行政行为时应当依据行为时有效的法律、法规。虽然原告陈述涉案违法搭建行为完成于上世纪九十年代，当时调整违反规划管理行为的应当是《中华人民共和国城市规划法》，该法同样规定了在规划区内建设需办理规划许可证件。但是，如前所述，虽然案涉违法建设行为已经实施完毕，但该违法行为对规划实施的影响仍然处于继续状态，只要该建筑未被拆除或依法采取改正措施，该影响就始终存在。正因为案涉违法建设行为存在继续状态，而被告调查处理时调整违反规划管理行为的是《中华人民共和国城乡规划法》，故而被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出责令改正通知，并不违反“法不溯及既往”的基本原则。综上，原告姜克西的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告姜克西的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告姜克西负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，并按照《上诉费缴纳通知单》向该院预交上诉案件受理费人民币50元。审 判 长  李会利人民陪审员  陆惠球人民陪审员  唐海兵二〇二〇年十一月二十四日书 记 员  成 慧附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。