山东省日照市东港区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1102行初64号原告日照市迦南美地农业发展股份有限公司，住所地日照市五莲县高泽镇潘村，统一社会信用代码91371121493740022F。法定代表人王增树，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人黄旭明，浙江甬泰律师事务所律师。被告五莲县综合行政执法局，住所地五莲县城利民路49号，统一社会信用代码11371121MB2811691F。法定代表人李业秋，局长。出庭负责人苏贤贞，该单位副局长。委托诉讼代理人李云娥，山东阳尔律师事务所律师。委托诉讼代理人袁玉强，山东阳尔律师事务所律师。被告五莲县高泽街道办事处，住所地五莲县高泽街道办事处驻地，统一社会信用代码113711210043281778。法定代表人赵尔好，主任。出庭负责人刘建国，该单位副主任。委托代理人王爱华，山东莲信律师事务所律师。原告日照市迦南美地农业发展股份有限公司（以下简称“日照迦南美地公司”）要求确认被告五莲县综合行政执法局（以下简称“五莲执法局”）、五莲县高泽街道办事处（以下简称高泽街道办）行政强制行为违法，本院于2020年7月10日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案。原告日照迦南美地公司法定代表人王增树及委托诉讼代理人黄旭明，被告五莲执法局的出庭负责人苏贤贞、委托诉讼代理人袁玉强，被告高泽街道办的出庭负责人刘建国、委托诉讼代理人王爱华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告日照迦南美地公司诉称，原告于2012年通过日照市五莲县举办的“浙商五莲行”招商引资活动，由被告高泽街道办招商引资到五莲县××潘村，经公开招投标投资承租河边水淹荒地，并经被告高泽街道办发文批准，五莲县人民政府颁发了水产养殖证。原告没有占用水库范围，也没有妨碍水库行洪，原告合法承租荒地经营。2019年4月25日，被告高泽街道办要求原告挖掉承租的水淹地防洪堤坝，如此必将使原告养殖的鱼、虾、荷藕等水产品和农产品遭受流失、毁坏，被告又不给原告经济补偿，因此双方协商不成。被告高泽街道办在没有任何合法手续，也不给原告采取预防损失的准备时间，雇佣挖掘机强行对原告的鱼池、虾池、堤坝等设施挖掘毁坏，致使养殖的鱼、虾、荷藕等水产品和农产品遭受流失、毁坏、停产停业，给原告造成巨大经济损失。4月26日，被告五莲执法局协助被告高泽街道张贴了一份莲综执责改字（2019）GZ0014号《责令（限期）改正通知书》，该通知书理由是“在湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物（堤坝等）”，违反《防洪法》第二十二条规定，要求原告“立即拆除妨碍行洪的建筑物、构筑物（堤坝等）”。两被告对原告作出同一行政行为，没有告知原告有听证申辩、提起行政复议或者行政诉讼的权利和法定程序。原告认为两被告的行政行为没有事实和法律依据，程序违法，故请求判决确认两被告拆除、挖掘原告养殖塘设施的行政行为违法。原告向本院提交以下证据：证据1、营业执照、法定代表人身份证明，证明原告及法定代表人身份和诉讼主体身份。证据2、责令（限期）改正通知书，证明被告五莲执法局诉讼主体资格，以及违法行政行为。证据3、现场照片12张，证明被告高泽街道办实施违法行政行为及现状照片。证据4现场照片5张，证明两被告实施违法行为前原告养殖塘原状。证据5、高政发（2013）13号批复文件，证明被告高泽街道办发文批准原告承租荒地等事实及合法性，以及证明该处不属于基本农田，不属于水库库区范围，也不是林地，且得到当时高泽街道办的批准。证据6、潘村与原告签订的河滩水淹地承包合同，证明原告承租荒地不是水库，也不是基本农田，也不是林地，原告是合法经营等事实。证据7五莲县人民政府2014年颁发的水域滩涂养殖证，证明原告合法承租、合法养殖等事实，证明该处不是水库的区域范围，也不是基本农田和林地。证据8录音光盘，证明两被告违法行政行为相关事实。证据9审计报告和评估报告各一份，证明在2016年8月8日，原告财产的价值，可以作为赔偿的依据。被告五莲执法局辩称，第一、原告日照迦南美地公司未经审批擅自在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，系违法建设,违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定。第二，被告五莲执法局有权对涉案设施的违法行为进行行政处罚，其作出的责令改正通知书合法有效。本案之诉为拆除行为违法而非《责令（限期）改正通知书》违法，《责令（限期）改正通知书》不属于本案审查范围。第三，被告五莲执法局未参与涉案养殖塘设施的拆除，原告起诉无事实与法律依据，五莲执法局非本案适格被告。五莲执法局只是根据《行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定针对原告违法建设的行为对原告依法做出并送达了《责令限期改正通知书》，责令当事人自行改正，该改正通知书非最终行政处罚决定，属于行政执法中的过程性、阶段性行为，不是独立的行政行为，不具有可诉性，不会对原告权利义务产生实际影响。第四，原告起诉已超过起诉期限，应当驳回原告的起诉。原告涉案养殖塘设施被拆除时间是2019年4月26日，原告于2020年7月10日到法院立案起诉，已超过起诉期限。综上，原告起诉五莲执法局主体不适格，且原告起诉已超过起诉期限。其所诉无事实与法律依据，请求依法驳回原告的起诉。被告五莲执法局向本院提交以下证据：《责令（限期）改正通知书》一份，证明被告依法对原告作出了莲综执责改字（2019）GZ0014号《责令（限期）改正通知书》，被告依法要求原告立即拆除构筑物，但并没有实施拆除原告设施的行为。被告高泽街道办辩称，第一，原告起诉已超过诉讼时效。第二，被告高泽街道办没有作出拆除原告养殖设施的行政行为。原告所诉没有事实依据，应驳回原告的起诉。第三，原告诉状中所述与事实不符，原告所筑养殖设施没有办理审批手续。第四，原告要求赔偿损失没有事实及法律依据。原告所建设的建筑物、构筑物未经审批，不是其合法财产，要求赔偿缺乏法律依据，原告提供的审计报告与本案没有关联性。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告高泽街道办向本院提交以下证据：证据1、水利部办公厅关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知。证据2、山东省河湖违法问题认定及清理整治标准。证据3、日照市河长制办公室关于立即开展全市河湖清违清障全面排查暨验收工作的紧急通知，以上三证据来源于上级行文，证明全国集中整治清理违反《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等有关法律法规的违法行为。证据4、五莲县自然资源和规划局关于日照市迦南美地农业发展有限公司用地情况说明，附用地图，该证据证明原告非法侵占的水域影响行洪，并且原告是超过了租赁合同及养殖证核准的养殖面积占地。原告与发包方签订的承包合同，承包的是水淹地，原告在用地过程中，又违法破坏基本农田20亩，破坏林地263亩，原告的行为涉嫌犯罪。经庭审质证，被告五莲执法局对原告提供的证据1真实性无异议，证据2真实性无异议，但对原告证明事项有异议，该《责令（限期）改正通知书》可以看出原告涉嫌违法建设，被告五莲执法局向其依法送达《责令（限期）改正通知书》，并不能证明被告五莲执法局参与并实施了拆除原告设施的行为。证据3、4，被告五莲执法局均不知情。证据5、6、7，请法庭依法认定，与被告五莲执法局没有关系。证据8真实性有异议，并且在该审计报告中，明确了基准日期和有效期，明确了有效期为1年，自评估基准日2016年8月8日起计算，也就是说该报告书已经失效，不再具有证明效力。从该报告的内容来看，它涉及到原告的存货、机械、设备、车辆以及构筑物等多种财产。对现在原告起诉要求被告赔偿的损失内容损失项目均不相符，因此原告依据该报告要求被告赔偿没有任何依据。证据9录音光盘真实性不予认可，与被告五莲执法局也没有任何关联。被告高泽街道办对原告提交的证据1真实性无异议，该营业执照经营范围中明确注明有效期以水域滩图养殖证为准，还注明依法须审批的项目需经相关部门审批准后方可开展经营活动。证据2真实性无异议，《责令（限期）改正通知书》明确指出原告存在违法行为及违反法律规定，证明了原告存在违法事实，要求其限期整改合法有据。证据3，对现场照片的真实性有异议，该组照片没有形成时间，也看不出拍摄形成的地点，不能证明是拆除现场，通过照片也无法看出是被告高泽街道办实施过拆除行为，其中有部分照片是上级领导现场调研，也不能证明是在原告的养殖设施地，所以该份证据不能证明原告主张。证据4，原告的养殖照片，图片显示时间为2016年4月23日，当时原告并没有进行养殖。该组照片只是其水面还有门口的一些情况，看不出原告进行过养殖。其实当时原告已经停养。证据5对真实性无异议，被告对其租赁行为予以批准，只是说批准其租赁使用该宗土地，但是原告应当守法经营，按法律规定办理各项手续，并且事实证明原告使用土地过程中超范围使用。对证据6合同的真实性无异议，但是因原告违约，发包方已经于2019年4月25日与原告解除了该承包合同，该合同也只是证明原告取得了承包权，具体的经营应当按照法律规定办理，用地手续，经营项目等手续，保证其合法经营。证据7真实性无异议，该养殖证是许可其进行养殖，但是养殖场所原告仍然应当依法办理相关的建设手续，并且该养殖证核准的养殖面积为257.56亩，后经相关部门鉴定，原告养殖范围是最后是290.04亩，原告超范围养殖。对证据8录音真实性有异议，该宗录音无法确认通话人的身份，即使其中有被告的工作人员，但录音内容都不能证实被告实施过拆除行为。被告作为基层政府，根据属地管理原则，帮助相关部门协调相关事务，不能以此认为是其实施的拆除行为。证据9对审计报告、资产评估报告有异议，该报告是原告在2016年的年度审计报告，与本案赔偿没有关联性，不能作为证据使用。另该报告依据的是原告2014年度扶持项目资金收支情况，目的是为了上级的扶持资金发放，并不是对本案损坏的财产的一个评估，所以与本案没有关联性，不能作为赔偿依据。原告对被告五莲执法局提供的证据真实性无异议，对其证明的内容、目的、合法性有异议。其一、《责令（限期）改正通知书》落款时间是2019年4月26日，内容有“责令你（你单位）于2019年4月26日24时前改正完毕”，被告当天发布了《责令（限期）改正通知书》，当天就要原告改正，原告根本没有时间申辩申诉或者行政复议，违反行政强制法、行政处罚法相关规定，是不合法的。第二、《责令（限期）改正通知书》内容确认原告违法，但是没有相应的证据，实体违法。第三，《责令（限期）改正通知书》在后，作出行政行为在先，4月24、25、26号，两被告协同联合执法，在原告强烈要求其提供相应的法律手续后，4月26日晚上，《责令（限期）改正通知书》张贴在原告临时公房门口，行政行为违法。被告高泽街道办对被告五莲执法局提交的证据无异议。原告对被告高泽街道办提交的证据1-3，主张该3份证据不是事实证据，类似于规范性文件，原告认为不属于法律法规法条规章。与本案没有关联性。证据4，这是一份当庭提交的用地情况说明，盖有五莲县自然资源和规划局公章，出具时间是在2019年4月24日，举证时间是违法，违反了行政诉讼法的举证时间；合法性、关联性、真实性均有异议。被告五莲执法局对被告高泽街道办提交的证据请求法庭依法认定。本院经审查，对各方无异议的证据予以确认，对各方有异议的证据，本院将结合已查明的事实及关联证据予以综合分析确认，当事人提交的证据均在卷佐证。经审理查明，王增树是原告日照迦南美地公司执行董事兼总经理。2012年8月13日,王增树与五莲县××潘村村民委员会签订河滩水淹地承包合同，承包该村坐落于“南洼车户岭以东、胡家沟后东西盖子以南，四至为：东至袁希宝承包荒沟界；西至杨进山荒丘界；南至穆学田荒沟界；北至路”的水淹地。合同约定承包期限为50年，自2012年8月7日起至2062年8月6日止，承包费每年3.5万元，其中合同第四条内容为“在承包期内由乙方（王增树）依法合理开发用于水产养殖，可兼营其他种植业”。2013年3月15日，五莲县高泽镇人民政府出具批复，原则上同意潘村村南的水淹地承包给王增树，租赁期限50年。2014年4月18日，原告日照迦南美地公司到五莲县人民政府办理了养殖证。原告日照迦南美地公司在该承包的水淹地修建堤坝，建设临时性的工棚及其他附属设施，养殖鱼、虾、荷藕等水产品和农产品。2019年4月24日至26日，原告称在涉案水淹地的堤坝、临时性工棚及其他附属设施和水淹地里养殖的鱼、虾、荷藕等水产品和农产品被拆除，高泽街道办工作人员出现在拆除现场。2019年4月26日五莲执法局向原告送达责令（限期）改正通知书，载明原告在湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物（堤坝等）的行为，违反了相关法律规定，责令原告“立即拆除妨碍行洪的建筑物、构筑物（堤坝等）”，并要求于2019年4月26日24时前改正完毕。本院认为：第一，关于原告的起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原告日照迦南美地公司坐落于五莲县××潘村水淹地的建、构筑物被强制拆除的行为发生在2019年4月24日至26日，期间仅有被告五莲执法局向原告送达责令（限期）改正通知书，未有行政机关向原告告知起诉期间。原告于2020年年4月21日向日照市东港区人民法院提交诉讼材料，故原告的起诉没有超过起诉期限。第二、关于原告涉案建、构筑物拆除主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起诉讼应当有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告提起本案诉讼要求确认两被告拆除涉案建、构筑物的行为违法，应对其诉讼请求所依据的事实承担基本的举证责任，但在行为人未对拆除行为予以证据保全的情况下，原告对拆除行为的实施主体和过程的举证处于不利且较为被动的局面，故要求原告承担全部举证责任有违公平公正原则。庭审中，两被告均否认参与强制拆除行为，被告五莲执法局称其只是向原告下达了责令限期改正通知书，并未参与行政强制拆除。而原告提交了强拆现场照片，照片中有高泽街道办工作人员，应认定原告已经履行了初步举证责任，能够证明被告高泽街道办组织实施了涉案建、构筑物的拆除行为，但不能证明被告五莲执法局实施了拆除行为。因此被告高泽街道办关于原告涉案建、构筑物并非系其拆除的辩解意见不成立，本院不予采纳。第三，关于涉案行政强制行为是否合法的问题。涉案建、构筑物虽未依法办理相关建设审批手续，但根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告行政相对人履行，行政相对人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物需要强制拆除的，行政机关应当予以公告，限期行政相对人自行拆除。行政相对人在法定期限内不复议、不诉讼、不履行的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告高泽街道办针对涉案建、构筑物，在未告知原告有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告的情况下，径行强制拆除，违反了法定程序，故对原告请求确认被告高泽街道办强制拆除原告涉案建、构筑物的行政行为违法的主张，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告五莲县高泽街道办事处于2019年4月24日至26日强制拆除原告日照迦南美地公司坐落于五莲县高泽镇潘村水淹地的建、构筑物的行为违法；二、驳回原告日照迦南美地公司对被告五莲县综合行政执法局的诉讼请求。案件受理费50元，由被告五莲县高泽街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  赵家娜人民陪审员  陈 倩人民陪审员  张守诚二〇二〇年十一月十二日法官助理王**芳书记员李明喆