海南省第二中级人民法院   行政赔偿裁定书   （2020）琼97行赔终39号   上诉人（一审原告）：洪某1，住海南省昌江黎族自治县。   上诉人（一审原告）：黄某，黎族，住海南省昌江黎族自治县。（系洪某1妻子）   上诉人（一审原告）：洪某2，女，黎族，住海南省昌江黎族自治县。   上述上诉人的共同委托诉讼代理人：柳某，海南颖川律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）：昌江黎族自治县石碌镇人民政府。   法定代表人：苏某。   委托诉讼代理人：周某，海南天赐律师事务所律师。   委托诉讼代理人:王某。   被上诉人（一审被告）：昌江黎族自治县综合行政执法局。   法定代表人：李某。   委托诉讼代理人：周某，海南天赐律师事务所律师。   委托诉讼代理人:刘某。   一审第三人：昌江黎族自治县人民政府。   法定代表人：林某。   委托诉讼代理人：徐某。   上诉人洪某1、黄某、洪某2因与自治县石碌镇人民政府（以下简称石碌镇政府）、自治县综合行政执法局（以下简称昌江县执法局），一审第三人昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）行政赔偿纠纷一案，不服昌江黎族自治县人民法院作出的（2020）琼9026行赔初1号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年9月4日受理本案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   上诉人洪某1、黄某、洪某2的一审诉讼请求：1.判令石碌镇政府、昌江县执法局赔偿强制拆除三上诉人588平方米房屋所造成的经济损失294万元（以评估鉴定结果为准）；2.判令石碌镇政府、昌江县执法局赔偿强行征收三上诉人350平方米宅基地使用权所造成的经济损失105万元（以评估鉴定结果为准）；3.判令石碌镇政府、昌江县执法局赔偿强行征收2.56亩农用地承包经营权所造成的经济损失299407.3元（以评估鉴定结果为准）；4.判令石碌镇政府、昌江县执法局从2019年8日至履行完本案全部判决之日止，支付涉案房屋、宅基地和农用地等征地赔偿（补偿）款4281983元（经评估鉴定结果为准）的利息79930.36元（按银行同期活期存款利率支付；现暂计至2019年12月20日，4281983元×5.6%÷12个月×4个月=79930.36元）和滞纳金513838元（每日按千分之一支付；现暂计至2019年12月20日，4281983元×l‰×120天=513838元）。   一审法院认为，虽然洪某1、黄某、洪某2以石碌镇政府、昌江县执法局作为被告提起诉讼要求赔偿（补偿），但从其四项主要诉讼请求来看，其实质上是对昌江县政府在石碌镇SL-82号地块土地行政征收过程中涉及洪某1、黄某、洪某2的补偿标准有异议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”，据上述规定，洪某1、黄某、洪某2对征收补偿标准不服的，应当依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，先行申请行政协调或行政裁决，其迳行提起本案行政诉讼，人民法院应不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，一审裁定：驳回洪峰、黄某、洪某2的起诉。   上诉人洪某1、黄某、洪某2的上诉请求：1.撤销一审法院作出的（2020）琼9026行赔初1号行政裁定；2.将本案发回一审法院继续审理。上诉理由：（一）一审法院驳回上诉人起诉，属于认定事实错误，严重侵害了法律赋予上诉人享有的基本诉权。1.本案中，上诉人对昌江县政府的征收决定没有异议，仅对两被上诉人的实施征收具体行政行为的违法性提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”的规定和由上诉人提交的证据12昌府办函〔2017〕30号《关于快乐农夫街项目土地征收补偿安置方案的批复》可知，两被上诉人为征收实施单位（部门）。2.一审裁定混淆了征收补偿与行政赔偿的法律概念和赔偿主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第二十六条的规定，征收决定、征收补偿决定是由县级政府作出。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条等的规定，签订征收补偿协议或申请县级政府作出征收决定，及实施征收具体行政行为等是征收实施部门。一审裁定认为的“从其四项主要事实请求来看，其实质上是对第三人县政府在石碌镇SL-8地块土地征收过程中涉及原告的补偿标准有异议”，本案中两被上诉人作为征收实施部门没有与上诉人签订征收补偿协议，一审第三人没有作出过征收补偿决定，上诉人也没有收到过一审第三人的征收补偿决定，何来上诉人对“补偿标准有异议”。上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《海南经济特区土地管理条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》等有关文件中的有关补偿标准来估算自己的经济损失，并不形成对一审第三人“补偿标准有异议”的事实，更何况诉讼请求中已明确经济损失“以评估鉴定结果为准”。起诉状中上诉人有异议的是两被上诉人作为征收实施部门没有与上诉人签订征收补偿协议也未向一审第三人报请征收补偿决定及上诉人没有收到过征收补偿决定的情况下，就实施了拆除被征收房屋和占有被征收土地等的征收具体行政行为。因此，上诉人要求判决确认两被上诉人实施征收的具体行政行为违法，并据此请求判决两被上诉人进行行政赔偿，是明确的，也是符合客观事实的。（二）一审裁定由于认定事实错误，导致适用法律也错误。一审法院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年07月29日修订）第二十五条第三款及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，驳回上诉人的起诉是错误的。根据案件的客观事实及一审法院（2020）琼9026行初6号行政判决可知，不管是以拆除违法建筑为由的具体行政行为，还是以实施征收为由而拆除和占有的具体行政行为都是违法的，所以本案的案由是行政赔偿纠纷而不是征收补偿纠纷。因此应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”、第九十五条“人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决”和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：3.违法征收、征用财产的”、第七条“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关”的规定。综上所述，一审法院作出的（2020）琼9026行赔初1号行政裁定驳回上诉人的起诉，属于认定事实错误，适用法律错误。   被上诉人石碌镇政府、昌江县执法局共同答辩称：根据法律规定，如果上诉人对补偿标准有异议，应先向土地征收部门提出，然后才能到法院起诉。本案上诉人认为本案属于是违法行政导致的行政赔偿纠纷，但行政赔偿的基础是被征收行为被确认为违法。根据土地征收的相关赔偿规定，一审法院对行政赔偿案件认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉人的上诉请求。   一审第三人昌江县政府的陈述意见与被上诉人石碌镇政府、昌江县执法局共同答辩意见一致。   本院经审理查明：一审法院于2020年6月28日分别作出（2020）琼9026行初6号行政裁定和（2020）琼9026行初6号行政判决，关于（2020）琼9026行初6号行政判决，本案各方当事人均未提出上诉，已发生法律效力。该判决查明，洪某1、黄某、洪某2的原住住房屋位××县西侧，已有三十年，该房屋2011年被石碌镇政府确认为危房，并得到石碌镇政府发放的三个危房改造户牌，洪某1、黄某、洪某2即于当年将原有房屋拆除后建造三层房屋，并于年底完工。2015年4月3日，昌江县政府作出昌府〔2015〕13号《关于石碌镇SL-82号地块用地土地征收方案的公告》文件，决定征收石碌镇SL-82号地块用地。该文件附件《石碌镇SL-82号地块用地勘测定界图》确定洪某1、黄某、洪某2所建的涉案房屋在被征收范围内。2016年3月2日，石碌镇政府作出《关于昌江县石碌镇SL-82号（车站）地块征地补偿安置方案的公告》。2017年4月24日，昌江县政府办公室作出昌府办函〔2017〕30号《关于快乐农夫街项目土地征收补偿安置方案的批复》，同意石碌镇政府组织实施“快乐农夫街”项目土地征收补偿安置方案，该方案亦适用于昌江汽车站项目（石碌镇SL-82号地块）。2019年2月18日，石碌镇政府作出《征收昌江汽车站项目房屋不安排宅基地的告知书》，告知洪某1接到该告知书后15日内与石碌镇政府或相关部门联系，协商签订房屋征收补偿安置协议，逾期将依法予以拆除。2019年6月13日，石碌镇政府作出《催领征地补偿款通知》，于2019年6月14日送达给洪某1，该通知限洪某1自收到通知之日起10日内与石碌镇政府签订房屋征收补偿安置协议、领取征地补偿款，逾期将依法予以拆除。2019年7月16日，石碌镇政府就拆除涉案房屋的事项请示昌江县政府；昌江县政府于2019年8月1日批复同意石碌镇政府会同昌江县执法局按程序强制拆除涉案房屋。2019年8月6日，石碌镇政府、昌江县执法局联合作出《关于催促建筑物户主限期搬离物品的公告》，限定洪某1家庭户于2019年8月11日前主动搬离，逾期将依法予以强制拆除。2019年8月20日，石碌镇政府会同昌江县执法局将涉案房屋予以强制拆除。（2020）琼9026行初6号行政判决结果为：确认石碌镇政府、昌江县执法局于2019年8月20日拆除洪某1、黄某、洪某2位于××县西侧的房屋的行政行为违法。   本院认为，本案系与（2020）琼9026行初6号行政案件一并提起的行政赔偿诉讼，在（2020）琼9026行初6号行政判决中，已确认石碌镇政府、昌江县执法局于2019年8月20日拆除上诉人洪某1、黄某、洪某2位于××县西侧的房屋的行政行为违法，根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿”，和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，第四条第四项的规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为”，三上诉人在本案一审中提起的诉讼请求第一项要求赔偿强制拆除三上诉人588平方米房屋所造成的经济损失294万元（以评估鉴定结果为准），提起该请求符合上述法律规定，人民法院应予审理。三上诉人在本案一审中提出的诉讼请求第四项是要求赔偿利息和滞纳金，该项请求是否成立，可根据实际情况在第一项请求中一并提出，综合判断。一审法院认为上述请求实质上是对昌江县政府在石碌镇SL-82号地块土地行政征收过程中涉及洪某1、黄某、洪某2的补偿标准有异议，对此，本院认为，两被上诉人对涉案房屋的违法强制拆除行为发生在征收补偿过程中，上诉人作为被征收人有权选择要求给予安置补偿或要求给予赔偿，上诉人已经选择请求赔偿的，人民法院应予尊重，按照行政赔偿程序予以审理，并应确保被征收人因行政机关违法强制拆除获得支持的行政赔偿数额不低于被征收人在行政机关合法拆除房屋情形下获得的行政补偿数额。三上诉人在本案一审中提出的诉讼请求第二项要求石碌镇政府、昌江县执法局赔偿强行征收三上诉人350平方米宅基地使用权所造成的经济损失105万元（以评估鉴定结果为准）和第三项要求判令石碌镇政府、昌江县执法局赔偿强行征收2.56亩农用地承包经营权所造成的经济损失299407.3元（以评估鉴定结果为准），上述赔偿请求应以相对应的行政行为被确认违法为前提，在（2020）琼9026行初6号行政案件中已裁定驳回洪某1、黄某、洪某2要求确认石碌镇政府、昌江县执法局征收其宅基地使用权及2.56亩农村土地承包经营权违法的起诉，三上诉人提起的上述第二项、第三项赔偿请求不符合上述法律规定的受理条件，也应当一并驳回起诉。   综上，本案一审裁定适用法律错误，部分裁定结果不当，本院分别予以维持和纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：   一、维持昌江黎族自治县人民法院作出的（2020）琼9026行赔初1号行政裁定中驳回上诉人洪某1、黄某、洪某2要求判令被上诉人昌江黎族自治县石碌镇人民政府、昌江黎族自治县综合行政执法局赔偿强征三上诉人350平方米宅基地使用权所造成的经济损失105万元（以评估鉴定结果为准）和赔偿强行征收2.56亩农用地承包经营权所造成的经济损失299407.3元（以评估鉴定结果为准）及其利息和滞纳金的起诉；   二、撤销昌江黎族自治县人民法院作出的（2020）琼9026行赔初1号行政裁定中驳回上诉人洪某1、黄某、洪某2要求判令被上诉人昌江黎族自治县石碌镇人民政府、昌江黎族自治县综合行政执法局赔偿强制拆除三上诉人588平方米房屋所造成的经济损失294万元（以评估鉴定结果为准）及其利息和滞纳金的起诉；   三、指令昌江黎族自治县人民法院继续审理上诉人洪某1、黄某、洪某2要求判令被上诉人昌江黎族自治县石碌镇人民政府、昌江黎族自治县综合行政执法局赔偿强制拆除三上诉人588平方米房屋所造成的经济损失294万元（以评估鉴定结果为准）及其利息和滞纳金的诉讼请求。   本裁定为终审裁定。   审   判   长 周   文   娟   审   判   员 郝良存审判员许杏花      二○二○年十一月三日   书   记   员 李   丽   花   附：本裁定适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于适用的解释》   （2017年11月13日最高人民法院审判委员会第1726次会议通过，自2018年2月8日起施行）   第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。   第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。   原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。   原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。   原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。   当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。