江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初954号 原告王某，女，1958年10月20日生，××族，住南通市崇川区。 被告南通市崇川区综合行政执法局，住所地南通市唐闸镇街道公园南苑31幢综合楼。 法定代表人顾斌，职务局长。 应诉负责人孙建，职务副局长。 委托代理人马永东，该局工作人员。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。 被告南通市崇川区虹桥街道办事处，住所地南通市青年西路146号。 法定代表人朱元星，主任。 应诉负责人孙兵，副主任。 委托代理人张小阳、李鑫雨（实习），江苏大生律师事务所律师。 原告王某不服被告南通市崇川区综合行政执法局（以下简称崇川执法局）、南通市崇川区虹桥街道办事处（以下简称虹桥街办）规划其他行政行为，于2020年10月10日向本院补正行政诉讼材料。本院10月12日立案后，于10月13日向被告崇川执法局、虹桥街办邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等材料，被告崇川执法局于10月30日向本院提交了答辩状及证据材料，虹桥街办于11月12日向本院提交了答辩状。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案。原告王某，被告崇川执法局应诉负责人孙建及委托代理人马永东、季翔，被告虹桥街办应诉负责人孙兵及委托代理人张小阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年9月14日，崇川执法局、虹桥街办作出《通知》一份，载明：83-1-204居民同志，根据崇川区老旧小区改造工作要求，老旧小区综合改造范围内所涉违章建筑将限期拆除。请您在2020年9月22日前将本户所涉所有违章（含底楼院内）自行拆除，逾期执法部门将组织集中拆除。老旧小区改造是一项重大的惠民工程，希望广大居民大力支持，积极配合拆除所有违建，为高标准完成改造项目，营造优美居住环境而共同努力！（百份以上不盖章） 原告王某诉称，2020年9月22日晚被告下属虹东社区的工作人员向原告递交了《通知》，要求原告户限期将本户所有违建自行拆除，逾期未拆除的将组织集中拆除。被告在未向原告出示国家规划部门的违章建筑认定手续情形下，即通知原告限期拆除，限期之日就是发出通知之日，在执法程序上存在重大缺陷，应予纠正。发送的《通知》上两被告未加盖公章，不符合正规的执法程序，与冒充政府的骗子无异。故请求法院撤销两被告于2020年9月14日作出的《通知》，案件受理费由被告承担。 被告崇川执法局辩称，一是依据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府《关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作通知》、《南通市相对集中行政处罚权试点办法》，被告有权对原告的违法行为进行管理和处罚。二是被告作出《通知》合法有据。被告通过现场勘察、对比航拍图、调查知情人后，认定原告户存在违法建设。原告未履行审批手续，擅自搭建房屋，既违反了《城乡规划法》第四十条之规定，也违反了《城市规划法》三十二条之规定。三是被告作出的《通知》程序合法。《通知》不属于行政处罚种类，其目的是为了提醒原告自行处理违法建设，没有程序方面的要求，被告是在履行了立案审批、现场勘查、调查取证等程序后，认定原告户存在违法建设行为，进而发出的通知。四是《通知》对原告的权利义务不产生实际影响。行政处罚程序包括立案、调查、告知、责令改正、作出处罚决定等若干程序。《通知》不是具体行政行为，是对辖区内所有存在违法建设的居民发出的，不引起原告户违法建设拆除的法律效果，即便认定为具体行政行为，从《通知》所载“逾期执法部门将集中拆除”的内容来看，被诉行为是被告对违法建设进行处罚的阶段性行为，是行政处罚的其中一环节，被告后续将依法作出行政处罚。综上所述，请求法院驳回原告的起诉。 被告虹桥街办辩称，一是《通知》不是具体行政行为，不属于行政处罚种类，是对辖区内所有存在违法建设的居民发出的，不引起原告户违法建设拆除的法律效果。二是《通知》不对原告的权利义务产生实际影响。行政处罚程序包括立案、调查、告知、责令改正、作出处罚决定等若干程序。《通知》不是具体行政行为，即便认定为具体行政行为，从《通知》所载“逾期执法部门将集中拆除”的内容来看，被诉行为是被告对违法建设进行处罚的阶段性行为，是行政处罚的其中一环节，崇川执法局后续将依法作出行政处罚。虹桥街办是配合执法部门进行宣传，案涉《通知》是一个宣传资料，是作为基层组织配合政府部门的举措，对原告的权利义务不产生实际影响。故请求法院驳回原告的起诉。 经审理查明，原告王某为南通市虹桥新村XX附X幢XXX室房屋业主，并办理了房屋所有产权证书，产权记载面积为62.71平米，同时原告约于2007年在该房屋院内南侧底楼平台搭建了约17.55平米的无证建筑。 2020年3月20日，被告崇川执法局对南通市崇川区虹桥新村XX附X幢XXX室房屋业主存在违章搭建立案查处。同日，被告崇川执法局进行现场勘查，案涉建筑物面积约22.9平方米。2020年9月14日，被告崇川执法局对跃龙社区工作人员（社区平台主任）俞某制作了调查询问笔录，并进行现场勘查、拍照取证。2020年9月14日，被告崇川执法局、虹桥街办共同作出案涉《通知》，并随后交付原告。 另查，南通市崇川区实施老旧小区改造，总共摸排了约252个老旧小区；今年排定12个老旧小区，共需改造住宅楼272幢；所在各街道办是参与实施单位之一。 以上事实有当事人提供的书证及当庭陈述等在卷佐证。 本院认为，本案争议在于案涉《通知》是否属于行政诉讼受案范围，两被告作出的《通知》是否符合法律规定两个方面。 关于受案范围的问题，本院认为，案涉《通知》属于行政诉讼受案范围。 《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该规定表明，过程行为一般不具可诉性。可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。对于行政处罚而言，一个完整的行政处罚程序可能会经过立案、调查、责令改正、听证、处罚前告知、作出处罚决定并送达等一系列若干程序，其中处罚前的若干环节不单独产生行政法律上的效力，这些程序和环节只能通过最终结论行为的作出才能产生实际作用，过程性、阶段性的行为通常并不存在独立的价值，对当事人的权利义务通常也不产生独立的实际影响。这意味着当事人不能把完整的行政行为肢解成若干部分分别寻求救济，即不得对行政行为的某个程序单独提起诉讼，这是人民法院对行政行为进行司法审查的界限。程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。从案涉《通知》载明的“请您在2020年9月22日前将本户所涉所有违章（含底楼院内）自行拆除，逾期执法部门将组织集中拆除”的内容来看，如被告崇川执法局在法定期限内作出了终局性的处罚决定，则《通知》显然是行政处罚过程中的一个阶段性行为，但是直至本案裁判前，被告崇川执法局也未作出任何行政处罚决定，且该《通知》对原告负担了义务，对违法建设作出了认定，应当说已经对原告的权利产生了实际影响，本案当属于行政诉讼受案范围。 关于两被告作出的案涉《通知》是否符合法律规定的问题，本院认为，案涉《通知》合法正确，并无明显不当。 《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。城乡规划主管部门对于违反城乡规划的建设行为作出处罚主要目的在于消除建筑物违反规划的状态，恢复规划管理秩序。对违法建筑的强制拆除一般需履行立案审批、调查、事先告知、作出处罚决定、催告、作出强拆决定（或责成）、公告、执行等一系列程序，而案涉《通知》应当说仅是其中的事先告知行为，目的是告知当事人其存在违法行为，并不是一个严格意义上的行政处罚决定。《国务院法制办公室对四川省法制办〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》(国法秘函[2000]134号)中明确，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时,应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定,《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”,不应当理解为行政处罚行为。因此，就行政处罚程序中的告知性程序行为而言，对这种告知行为包含的事实认定因素不宜提出过高要求，只要对建筑物的性质作出认定即可，不必像行政处罚决定一样必须明确事实的所有内容要素。 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；办理上级人民政府交办的其他事项。本案中，被告虹桥街办乃是崇川区老旧小区改造项目范围内的属地乡、镇一级人民政府，其作为实施参与方，对老旧小区改造的实施推进等负有不可推卸的职责，其有权更有义务与其他部门共同顺利推进项目进展直至最终完成。 是故，按照《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条规定，被告崇川执法局作为具有查处职权的机关，经现场勘查测量、拍照取证，结合调查情况，认定涉案建筑物未经许可审批，擅自建造，属于违章建筑，联合属地的虹桥街办向原告作出《通知》，告知原告老旧小区综合改造范围内所涉违章建筑须在一定期限内自行拆除，逾期不拆除将集中予以拆除，并无明显不当。至于原告所述的两被告未在案涉《通知》上加盖印章不符合正规执法程序的问题，结合崇川区整个老旧小区改造工作实际，两被告在《通知》中直接告知行政相对人“百份以上不盖章”，在末尾处直接予以署名，并非两被告遗漏或遗忘，本案中两被告也未辩称其非作出主体，此种做法符合客观工作实际。 综上所述，两被告共同作出的案涉《通知》符合法律规定，并无不当之处，原告王某的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告王某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，并按照《上诉费缴纳通知单》向该院预交上诉案件受理费人民币50元。 审 判 长  万流兵 人民陪审员  唐海兵 人民陪审员  于 佳 二〇二〇年十一月二十六日 书 记 员  刘 佳 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。