云南省临沧市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云09行终28号上诉人（一审原告）俸金萍，女，1979年9月2日生，傣族，临沧市临翔区人，居民，户籍所在地：临沧市临翔区。经常居住地：临沧市临翔区。被上诉人（一审被告）临沧市临翔区自然资源局。住所地：临沧市临翔区迎宾路113号。法定代表人陈庆红，局长。行政机关出庭应诉负责人何文杰，副局长。委托代理人徐晶晶，云南聚盈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）临沧市临翔区人民政府。住所地：临沧市临翔区白塔路101号。法定代表人魏丛柱，区长。行政机关出庭应诉负责人姚坦，副区长。委托代理人罗俊林，云南江**律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人俸金萍与被上诉人临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府土地行政撤销一案，临沧市临翔区人民法院作出（2020）云0902行初7号行政判决，俸金萍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人俸金萍，被上诉人临翔区自然资源局行政机关出庭负责人何文杰、委托代理人徐晶晶，被上诉人临沧市临翔区人民政府行政机关出庭负责人姚坦、委托代理人罗俊林到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。一审查明：俸金萍的户籍所在地为临沧市临翔区。2013年间，俸金萍与临翔区忙畔街道青华社区忙半组村民郭寿平户转让得该户承包土地0.7亩后，未办理任何相关用地审批手续于2017年11月至2018年5月间，在该宗土地上建盖了一栋建筑面积约700平方米的砖混结构房屋用于本户居住生活使用至今。经昆明金慧科技有限公司临沧分公司于2019年11月5日现场勘测，俸金萍建房占地面积545.05平方米（0.818亩）。区自然资源局通过对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010—2020年）》上标示的规划地类认定，该0.818亩土地全部属基本农田。根据2004年修订的《土地管理法》第四十三条及第四十四条规定，区自然资源局于2019年10月25日对俸金萍违法占地行为进行立案查处，于2019年11月8日作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，并于11月11日送达给了俸金萍。11月12日，俸金萍提出听证申请。同年11月25日，区自然资源局依法举行了听证。2019年12月2日，区自然资源局作出《行政处罚决定书》，责令俸金萍于15日内自行拆除在违法占用的不符合规划的545.05平方米（0.818亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，同时责令俸金萍于30日内将违法占用的545.05平方米（0.818亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组。2020年1月7日，区自然资源局作出《履行行政处罚决定催告书》，催告俸金萍于10内履行《行政处罚决定书》的处罚内容，并于2020年1月16日将该催告书送达给俸金萍。俸金萍不服向区人民政府提出行政复议申请。2020年2月19日，区人民政府作出《行政复议决定书》，维持区自然资源局《行政处罚决定书》。俸金萍不服提起诉讼，要求撤销区自然资源局、区人民政府分别作出的《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》。一审认为，根据2004年修订的《土地管理法》第五条、第七十条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。根据上述法律规定，对农村村民违法占用土地建设住宅的处理，属县级以上人民政府土地行政主管部门的职责。本案中，因市县机构改革，区自然资源局系区人民政府下设的工作部门，根据职责分工，由其继续行使土地违法案件查处的行政职权。根据上述事实和法律规定，区自然资源局依法有权作出本案《行政处罚决定书》。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。根据2004年修订的《土地管理法》第三十一条、第三十四条、第三十六条、第七十七条规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行基本农田保护制度。”“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”《土地管理法实施条例》第二十条规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府……”《基本农田保护条例》第十五条规定，“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准”。综上，俸金萍非法占地建盖房屋的行为违反了上述法律规定，区自然资源局作出责令俸金萍15日内自行拆除在违法占用的545.05平方米土地上建盖的建筑物和其他设施的处罚有事实依据及法律依据，应予支持。根据《农村土地承包法》规定，为维护农村土地承包经营当事人的合法权益，保持农村土地承包关系稳定，非因法定事由，在承包期内，发包方不得收回、调整承包地，不得非法变更、解除承包合同。另外，根据2004年修订的《土地管理法》第六十三条第二款及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，承包方将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方有权请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失。本案中，区自然资源局在作出《行政处罚决定书》时，未对违法占用土地建住宅的情形作合理区分，没有考虑原告对涉案土地依法享有流转经营的客观事实，责令俸金萍将违法占用的545.05平方米土地退还青华社区忙半组的处罚决定，直接导致原土地承包方郭寿平与忙半组之间的土地承包合同终止，故区自然资源局作出的该项处罚决定违反了上述法律规定，属适用法律错误。区人民政府对该项处罚决定予以复议维持亦属错误。综上，俸金萍要求撤销区自然资源局、区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕137号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》中，责令原告15日内自行拆除在违法占用的545.05平方米（0.818亩）土地上建盖的建筑物和其他设施的诉讼请求，与本案查明的事实不符及与有关法律规定相悖，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条、第七十条第（二）项、第（四）项规定，判决：一、驳回原告俸金萍要求撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕137号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》中，责令原告“15日内自行拆除在违法占用的545.05平方米（0.818亩）土地上建盖的建筑物和其他设施”的诉讼请求；二、撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕137号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2019〕第7号《行政复议决定书》中，“责令30日内将违法占用的545.05平方米（0.818亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组”的行政处罚。俸金萍上诉称，一、被上诉人作出的行政处罚决定书认定上诉人未经批准违法用地之事实不清，证据不足。被上诉人提交的《现状地类认定书》《土地利用规划地类认定书》，并没有其他有效证据加以证实，凭内部工作机构的简单表述，证据不确凿。上诉人向村组交纳了道路建设费，证明建房符合乡村规划。二、被上诉人作出的行政处罚决定适用法律错误。行政处罚决定书以上诉人违反了《土地管理法》第2条、第43条、第44条的规定，作出责令拆除，将土地退还原属村组集体。《土地管理法》第43条法条用词不严谨，在新修订的《土地管理法》中已经删除本条规定；案涉地块并没有有效证据证明为基本农田，应属于建设用地，不需要办理农用地转用审批手续；责令将土地退还原属村组集体，没有法律依据。三、被上诉人作出的行政处罚决定违反正当程序。临翔区人民政府《临沧市临翔区人民政府关于开展违法用地违法建筑专项整治的通告》，未根据《云南省重大行政决策程序规定》《重大行政决策程序暂行条例》之规定，履行专家论证、听取公众意见、进行社会稳定评估以及合法性审查等。举行的听证会没有依法公开进行，没有对证据材料进行质证，听证程序违法；没有提供证据证明履行了负责人集体讨论决定的程序。四、被上诉人作出的行政处罚决定不当，应适用行政比例原则，慎重妥善处理。对涉案房屋的处理，应当综合考虑以下因素：1.我国以前且目前尚处于推进依法行政和建设社会主义法治国家阶段，法治需要进一步完善，地方人民政府的管理服务水平需要改进提高：2.涉案建筑符合村庄规划；3.涉案房屋为上诉人唯一住房，建造投入资金巨大，并且全家举债建造，拆除房屋也会造成巨大的社会财富浪费；4.拆除了涉案房屋，上诉人一家居无定所，生活将会更加困难；5.上诉人原居住的房屋，于2005年政府开始实施征收改造，政府人员曾动员上诉人自己找地建房，并承诺帮助办理有关手续；综上，一审法院判决认定事实和适用法律错误，请求撤销(2020)云0902行初7号《行政判决书》第一项，撤销临翔区自然资行罚字(2019)137号《行政处罚决定书》、临翔区人民政府临行复决字(2019)第7号《行政复议决定书》。庭审中，上诉人俸金萍补充了与本案相关的说明：一审法院应当回避本案，本案应由临沧市中级人民法院作一审审理，被上诉人所作出的行政行为不当，显失公平。被上诉人临翔区自然资源局、临翔区人民政府未提交答辩意见，二审庭审中均以一审认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，处理适当，请求二审驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判作了答辩。一审中俸金萍提交以下证据、依据：1.区人民政府于2016年7月20日制作的《关于头塘街被拆迁户要求重新评估给予解决拆迁遗留问题的答复意见》（临翔政字（2016）12号）2.《行政处罚决定书》《行政复议决定书》。一审中临翔区自然资源局提交以下证据、依据：1.《国土资源执法监察证》《违法线索登记表》、核查报告、《立案呈批表》《接受调查通知书》《法律文书送达回证》；2.原告身份证复印件；3.《询问笔录》；4.《现场勘测笔录》《现场勘测图》《现状地类认定书》《土地利用规划地类认定书》；5.《调查报告》《处理决定呈批表》；6.《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》；7.《听证申请》《听证通知书》《法律文书送达回证》《听证笔录》；8.《行政处罚决定书》《法律文书送达回证》《行政处罚决定催告书》《行政复议决定书》及照片。一审中临翔区人民政府提交以下证据、依据：1.《行政复议申请书》及原告身份证复印件；2.行政复议受理通知；3.送达回证；4.复议决定书。一审庭审笔录及上述证据随卷移送本院。经本院审查核实予以确认。二审审理过程中，上诉人俸金萍、被上诉人临翔区自然资源局和临翔区人民政府未提交新的证据。二审庭审中上诉人俸金萍、被上诉人临翔区自然资源局和临翔区人民政府对一审认定的事实均无异议。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，2020年1月1日前执行的《中华人民共和国土地管理法》第三条、第三十一条、第三十六条、第四十四条、第七十六条分别规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”；“国家保护耕地、严格控制耕地转为非耕地”；“禁止占用耕地建窖、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”；“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续”；“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。根据上述法律规定，对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的处理，属县级以上人民政府自然资源主管部门的职责。本案中，区自然资源局属区人民政府下设的工作部门，根据职责分工，有查处土地违法案件的行政职权。区自然资源局作出的行政处罚决定，认定俸金萍未经批准违法占地建盖房屋的行为，有询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、土地利用规划地类认定书等证据予以证实，事实清楚、证据充分。故其作出责令俸金萍15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的545.05平方米（0.818亩）土地上建盖的建筑物和其他设施的处罚决定，符合上述法律规定，区人民政府复议维持该处罚决定正确。上诉人俸金萍非法占地建房，违反了土地管理法相关规定，其上诉相关理由不是违法占地建房的合法理由，其关于撤销责令拆除违法建筑处罚决定的相关主张亦不能成立。一审法院判决维持被上诉人的限期拆除违法建筑处罚决定并无不妥，本院予以维持。《农村土地承包法》规定，非因法定事由，在承包期内，发包方不得收回、调整承包地，不得非法变更、解除承包合同。一审法院在案件审理中，依据《农村土地承包法》相关规定，撤销了处罚决定中关于“责令30日内将违法占用的545.05平方米（0.818亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组”的相关处罚，并无不妥，本院予以维持。针对上诉人在二审中提出的管辖回避问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”本案属于发生于临翔区内的行政处罚案件，上诉人以临翔区法院应当回避，要求本院审理的理由不能成立。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第三款规定“复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”依据本条规定，作出原行政行为的机关是临翔区自然资源局，因此，本案由临翔区人民法院管辖适格。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。上诉人所提上诉理由不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人俸金萍承担。本判决为终审判决。审判长  邬忠育审判员  王 军审判员  苏国权二〇二〇年十一月二十日书记员  杨丽萍