广东省珠海市金湾区人民法院行 政 裁 定 书(2020)粤0404行初67号原告：珠海钰晟和置业有限公司，住所地：广东省珠海市香洲区×××××××第二层207房。法定代表人：程炜。委托诉讼代理人：吴永贤,国信信扬律师事务所律师。被告：珠海市横琴新区管理委员会规划国土局，住所地：广东省珠海市横琴新区××××××××。法定代表人：王淳，局长。委托诉讼代理人：吴志刚，工作人员。委托诉讼代理人：徐昌良，广东运胜律师事务所律师。原告珠海钰晟和置业有限公司（以下简称钰晟和公司）诉被告珠海市横琴新区管理委员会规划国土局（以下简称横琴规划国土局）规划行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月30日公开开庭进行了审理。原告钰晟和公司的委托诉讼代理人吴永贤，被告横琴规划国土局的委托诉讼代理人吴志刚、徐昌良到庭参加诉讼。审理期间，原告向本院提交延长两个月调解期限的申请，本案现已审理终结。原告钰晟和公司的诉讼请求为：1.依法确认被告作出的《关于明确珠海钰晟和置业有限公司用地调整的复函》（编号：珠横新规土函[2019]562号）违法，并依法撤销被告作出的《关于明确珠海钰晟和置业有限公司用地调整的复函》（编号：珠横新规土函[2019]562号）。2.判令被告承担诉讼费。事实和理由如下：原告依据珠海市中级人民法院于2011年1月作出的珠海市珠三角投资策划有限公司申请珠海市红旗华侨农场、珠海市红旗华侨实业总公司强制执行一案[案号：（2007）珠中法执恢字第611-1号]《民事裁定书》裁定的关于原告为涉案地块（地块编号：F0501020）的买受人到房地产登记机构办理涉案地块的土地使用权登记手续。2013年7月30日，原告获准经珠海市×××××××核发的《广东省房地产权证》（证书编号：粤房地产权证珠字第0100209203号）载明，原告为珠海市香洲区洪湾、南湾公安分局对面地块（地块编号：F0501020）的单独所有人，地块面积为7039.60平方米。原告另于2014年10月20日获得珠海市国土资源局核发的《建设用地批准书》（编号：珠海市（县）2014准字第059号），有效期限至2018年6月5日。原告取得该地块的土地使用权之后向珠海市国土资源和规划部门办理涉案地块的开发报建手续，但各部门以涉案地块需要重新控规修编、和区域规划不符等各种理由均不予办理，导致涉案地块至今未能按照约定的面积、用途、容积率等技术指标进行开发，对原告的合法权益造成严重损害。被告在未向原告作出任何形式的通知并未给予原告合理补偿、经得原告同意的情况下于2015年4月批准在原告合法所有的涉案地块的东南侧占用1416.62平方米建设景秀三路道路，造成原告所有的地块被占用。被告于2019年2月14日作出《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》[编号：珠横新规土函（2019）148号]决定将原告合法所有的土地使用权调整至原址西北侧，面积调整为4231.14平方米。被告另于2019年4月9日再次作出《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》[编号：珠横新规土函（2019）323号]决定将原告合法所有的土地使用权调整至原址西北侧，面积调整为4231.14平方米。被告于2019年6月6日作出《关于明确珠海钰晟和置业有限公司用地调整的复函》[编号：珠横新规土函（2019）562号]通知原告按照《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》[编号：珠横新规土函（2019）323号]载明的内容办理土地变更调整手续。原告认为，该用地调整是在被告严重违法批准占用原告所有的地块且未给予原告合理补偿或经原告准许的情况下擅自作出的，严重损害了原告的合法权益，对此决定不服，于2019年10月29日向被告提交《关于维护国有土地使用权正当权益的函》要求被告切实停止侵犯原告合法权益的违法行为，并充分考虑该地块的客观现实调整原告所有的国有土地使用权，并按照规定给予办理容积率调整、使用权期限变更等相关手续。被告于2019年11月15日作出《关于珠海钰晟和置业有限公司维护国有土地使用权正当权益的复函》[编号：珠横新规土函(2019)1429号]维持《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》[编号：珠横新规土函（2019）148、323、562号]关于用地调整的决定。原告认为，原告名下的国有土地使用权为经合法方式取得，原告且已经缴清了出让价款及各项税款，合法权益应受法律保护。被告在严重违法批准占用原告所有的地块建设道路的既成事实的情况下，为了掩盖其违法行为，枉顾法律法规和客观事实，强制要求将原告所有的国有土地使用权调整至原用地西北侧，并将该用地面积调整为4231.14平方米，造成该地块的经济价值严重降低，并加大了项目开发建设难度和成本。原告钰晟和公司向本院提交如下证据：1.民事裁定书；2.广东省房地产权证；3.建设用地规划许可证；4.建设用地批准书；5.图片；6.图片；7.《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》（编号：珠横新规土函[2019]148号）；8.《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》（编号：珠横新规土函[2019]323号）；9.《关于明确珠海钰晟和置业有限公司用地调整的复函》（编号：珠横新规土函[2019]562号）；10.《关于珠海钰晟和置业有限公司维护国有土地使用权正当权益的复函》（编号：珠横新规土函[2019]1429号）。被告横琴规划国土局辩称，一、在“一体化区域”改革后，被告获得一体化新拓展区域规划、国土行政管理的授权，具有对案涉用地依法行使规划国土管理的行政职权珠海市住房和城乡规划建设局2017年12月31日授权珠海市横琴新区管理委员会行使横琴、保税区、洪湾片区一体化区域的新拓展区域的市一级住房城乡规划建设行政管理权，并由被告承办规划编制管理。珠海市自然资源局（原珠海市国土资源局〕于2018年1月12日授权被告行使横琴、保税区、洪湾片区一体化区域的新拓展区域的土地行政管理权。案涉用地属于洪湾片区中的十字门中央商务区湾仔片区，被告具有对案涉用地依法行使规划国土管理的行政职权。二、“一体化区域”改革后，被告根据现行控规，向原告发送了《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》（珠横新规土函[2019]148号）2019年1月24日，珠海市横琴新区管理委员会作出《横琴新区管委会关于〈珠海市香洲区A201a编制单元(十字门中央商务区湾仔片区）控制性详细规划(2017年修改）〉的批复》（珠横新管函[2019]20号）。《十字门中央商务区湾仔片区控制性详细规划（2017年修改）》正式实施。根据《十字门中央商务区湾仔片区控制性详细规划（2017年修改）》，案涉用地的土地面积为4231.14平方米，规划容积率2.0，计容积率建筑面积8447.60平方米。因此，案涉用地十九年前的规划条件与现行控规的控制指标不符，需要进行调整。根据《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款规定,“因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以用置换或者收回的方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从。”同时，根据原告2018年5月2日向被告提出的《关于尽快落实等面积用地调整的申请》，原告申请原地调整用地。因“一体化”改革后，控规需要修编，原告的调地申请需等到控规修编完成后才能处理。在《十字门中央商务区湾仔片区控制性详细规划（2017年修改）》于2019年1月24日批复实施后，经报横琴新区管委会同意，被告于2019年2月14日作出《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》（珠横新规土函[2019]148号〉，将案涉用地调整至原用地的西北侧，调整后用地面积4231.14平方米，用地功能为二类居住，计容积率建筑面积8447.60平方米保持不变，其他指标按已批复的十字门湾仔片区控规及相关规定执行。该函于2019年2月19日送达原告。由于土地使用权出让计价是以计容积率建筑面积进行计算的，案涉用地调整置换后的计容积率建筑面积与调整前相同，评估市场价相等，属于等值置换。三、被诉的珠橫新规土函(2019)562号复函，属于解释、说明性函件，不是设定权利义务的具体行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围被告作出《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》(珠横新规土函[2019]148号），并送达原告后，原告对调整后的用地面积、计容积率建筑面积与原用地是否等值的问题产生了不同理解，遂于2019年3月1日向被告提交《关于钰晟和公司十字门片区用地调整的回复》、2019年5月24日向被告提交《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的复函》、2019年10月28日向被告提交《关于维护国有土地使用权正当权益的函》。针对原告在上述三次信函件中提出的疑惑，被告先后于2019年4月9日回函原告《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》（珠横新规土函[2019]323号）、2019年6月6日回函原告《关于明确珠海钰晟和置业有限公司用地调整事宜的复函》（珠横新规土函[2019]562号）、2019年11月15日回函原告《关于珠海钰晟和置业有限公司维护国有土地使用权正当权益的复函》（珠横新规土函[2019]1429号）。被告以书面形式对原告的不同理解和疑惑问题进行了三次解释、说明，并促请原告按照《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》（珠横新规土函[2019]148号）的要求尽快办理用地调整手续。由此可见，被告回函原告的三次函件，仅仅是就原告对《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》(珠横新规土函[2019]148号）的疑问进行的解释、说明，并不是对原告和案涉用地设定权利义务的行政行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项、第（十）项规定，“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告横琴规划国土局向本院提交如下证据：1.珠府批【2014】186号《珠海市人民政府关于珠海十字门中央商务区湾仔片区控制性详细规划修改的批复》；2.2014年《珠海十字门中央商务区（湾仔）控制性详细规划修改》；3.地字第（香洲）2015-010号《建设用地规划许可证》；4.建字第（香洲）2015市政001号《建设工程规划许可证》；5.珠海市住房和城乡规划建设局职权委托（移交）合同；6.新拓展区域职权委托合同；7.《横琴新区管委会关于的批复》（珠横新管函[2019]20号）；8.《十字门中央商务区湾仔片区控制性详细规划（2017年修改）》；9.《珠海经济特区土地管理条例》；10.《关于尽快落实等面积用地调整的申请》；11.《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》（珠横新规土函[2019]148号）；12.送达回执；13.《关于钰晟和公司十字门片区用地调整的回复》；14.《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》（珠横新规土函[2019]323号）；15.《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的复函》；16.《关于明确珠海钰晟和置业有限公司用地调整事宜的复函》（珠横新规土函[2019]562号）；17.《关于维护国有土地使用权正当权益的函》；18.《关于珠海钰晟和置业有限公司维护国有土地使用权正当权益的复函》（珠横新规土函[2019]1429号）；19.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》。经庭审质证，原、被告双方提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求且具有真实性、合法性及关联性，可以作为本案认定事实的依据。经审理查明，2000年12月8日，珠海市红旗华侨实业总公司初始取得案涉用地，并办理2000拨字262号《建设用地规划许可证》。2011年1月，原告通过司法拍卖方式，从珠海市红旗华侨实业总公司买受取得案涉用地使用权。2012年5月，原告曾与市住规建局和市国土资源局协商，希望将案涉用地调整至高新区填海区，但最终未达成协议。2014年7-10月，原告办理了案涉用地由珠海市红旗华侨实业总公司变更到原告名下的更名手续。2014年9月30日，珠海市人民政府作出珠府批【2014】186号《珠海市人民政府关于珠海十字门中央商务区湾仔片区控制性详细规划修改的批复》。根据2014年《珠海十字门中央商务区〈湾仔）控制性详细规划修改》，案涉用地位置已规划为中小学用地，局部与规划市政道路重叠。2014年12月，市政府就案涉用地与规划不符的问题召开专题会议，明确“根据评估结果，协商依法釆用现金收购形式收回；或者在符合十字门湾仔片区控规的基础上，协调业主在市十字门湾仔片区范围内调换合适土地进行开发。”2015年4月，十字门中央商务区湾仔片区C区市政道路项目动工建设，其中景秀三路与案涉用地重合1416.61平方米。2017年，该市政道路建成通车。2017年10月，市委市政府印发《横琴、保税区、洪湾片区一体化改革发展实施方案》。根据一体化改革方案的部署，横琴、保税区、十字门北片区和洪湾片区的一体化新拓展区域的规划、国土管理职权由横琴新区统一行使。2019年1月24日，珠海市横琴新区管理委员会作出《横琴新区管委会关于〈珠海市香洲区A201a编制单元(十字门中央商务区湾仔片区）控制性详细规划(2017年修改）〉的批复》（珠横新管函[2019]20号）。《十字门中央商务区湾仔片区控制性详细规划（2017年修改）》正式实施。2019年2月14日，被告作出《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》（珠横新规土函[2019]148号），将案涉用地调整至原用地的西北侧，调整后用地面积4231.14平方米，用地功能为二类居住，计容积率建筑面积8447.60平方米保持不变，其他指标按已批复的十字门湾仔片区控规及相关规定执行。该函于2019年2月19日送达原告。后原告对调整后的用地面积、计容积率建筑面积与原用地是否等值的问题不满，遂于2019年3月1日向被告提交《关于钰晟和公司十字门片区用地调整的回复》、2019年5月24日向被告提交《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的复函》、2019年10月28日向被告提交《关于维护国有土地使用权正当权益的函》。针对原告在上述三次信函件中提出的疑惑，被告先后于2019年4月9日回函原告《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》（珠横新规土函[2019]323号）、2019年6月6日回函原告《关于明确珠海钰晟和置业有限公司用地调整事宜的复函》（珠横新规土函[2019]562号）、2019年11月15日回函原告《关于珠海钰晟和置业有限公司维护国有土地使用权正当权益的复函》（珠横新规土函[2019]1429号）。本院认为，珠横新规土函(2019)562号复函，属于解释、说明性函件，并没有设定新的权利义务，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2019年2月14日，被告作出珠横新规土函[2019]148号《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》，在该份函件中明确了“调整后用地面积4231.14平方米，用地功能为二类居住，计容积率建筑面积8447.60平方米保持不变”。而后续的几份函件以及本案讼争的珠横新规土函(2019)562号复函都是对珠横新规土函[2019]148号函件的解释说明，并没有设定新的权利义务，对原告的权利义务有实际影响的是珠横新规土函[2019]148号《关于珠海钰晟和置业有限公司用地调整的函》，而并非涉案珠横新规土函(2019)562号复函。综上所述，原告请求确认被告《关于明确珠海钰晟和置业有限公司用地调整事宜的复函》（珠横新规土函[2019]562号）违法，并请求撤销该复函的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告珠海钰晟和置业有限公司的起诉。案件受理费50元，退回原告珠海钰晟和置业有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长 程 怡人民陪审员 王 佩人民陪审员 何 英二〇二〇年十月二十二日法官 助理 龚靖媛书 记 员 徐毅成