河南省平顶山市新华区人民法院行 政 判 决 书(2020)豫0402行初45号原告平顶山市嘉烨建材有限公司，住所地郏县渣元乡渣元村（宋林公路路西）。统一社会信用代码：91410425799184890C。法定代表人李美平，董事长。委托代理人李培公，河南天广律师事务所律师。被告平顶山市生态环境局，住所地平顶山市新城区公正路中段。统一社会信用代码：11410400MB18618065。诉讼代表人吴跃辉，局长。出庭应诉负责人黄玉水，平顶山市生态环境局副县级干部。委托代理人尚宏庆，男，系平顶山市生态环境局政策法规科科长。委托代理人刘睢朋，河南金年华律师事务所律师。被告平顶山市人民政府，住所地平顶山市新城区市政大厦。法定代表人张雷明，市长。委托代理人陈斐斐，男，系平顶山市人民政府办公室工作人员。原告平顶山市嘉烨建材有限公司（以下简称嘉烨建材公司）不服被告平顶山市生态环境局（原平顶山市环境保护局，以下简称市生态环境局）环保行政处罚及被告平顶山市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，嘉烨建材公司于2020年9月1日向本院申请宝丰县环境监测站（以下简称宝丰监测站）参与检测的李德魁、马腾飞、姚一帆出庭。因被诉环保行政处罚涉及专门性问题，本院依法通知宝丰监测站的工作人员李德魁、马腾飞、姚一帆作为专业人员出庭说明。本院于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告嘉烨建材公司的委托代理人李培公，被告市生态环境局的副县级干部黄玉水及委托代理人尚宏庆、刘睢朋，被告市政府的委托代理人陈斐斐，专业人员李德魁、马腾飞、姚一帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为，原平顶山市环境保护局（现平顶山市生态环境局，以下简称市生态环境局）于2018年9月4日对嘉烨建材公司作出平环罚[2018]15号《行政处罚决定书》，该处罚决定书的主要内容为：2018年7月3日，市生态环境局对嘉烨建材公司涉嫌废气超标排放予以立案调查。经查证，2018年5月3日，宝丰监测站对嘉烨建材公司进行监督性监测。监测数据表明，嘉烨建材公司烟尘(颗粒物)排放浓度是170mg/m3，超过了《砖瓦工业大气污染物排放标准》(DB29620-2013)（颗粒物排放限值30mg/m3）466.7%。嘉烨建材公司的上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条关于“企事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求”的规定，应当承担环境行政法律责任。市生态环境局依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条关于“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；……”的规定，参照《河南省环境行政处罚裁量标准》“浓度超标200%以上或总量超标100%以上的责令改正或者限制生产、停产整治；报告表类项目处50万元以上60万元以下罚款”，经市生态环境局负责人集体讨论，决定对嘉烨建材公司的上述违法行为作出：1.责令立即改正违法行为的行政处理；2.处以罚款五十二万元的行政处罚。嘉烨建材公司对该行政处罚决定不服，向市政府申请行政复议。市政府受理后经审理，于2020年6月19日作出平政复决[2020]21号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持市生态环境局于2018年9月4日作出的平环罚[2018]15号《行政处罚决定书》。原告嘉烨建材公司诉称，一、市生态环境局现场采样过程中没有执法记录仪全程记录，其以此监测数据超标作为对嘉烨建材公司处罚的依据，证据不足。二、嘉烨建材公司按照省市县环保部门的要求安装自动在线监控设施，在线监控设施由有资质的第三方运行维护，现场监测时监控数据显示颗粒物达标，而执法监测结果超标，嘉烨建材公司认为执法监测数据与自动在线监控数据差距过大，执法监测有误，不能以此执法监测数据进行处罚。三、市生态环境局委托的监测机构没有超低排放的监测资质,不能以此监测机构出具的监测报告作为处罚依据。四、市生态环境局认定嘉烨建材公司废气超标排放所依据的证据即《监测报告》(宝环境监测字[2018]第45号)、废气现场监测采样记录(宝环监单[2018]第45号)和现场照片，并未向嘉烨建材公司提供。五、根据市生态环境局平环函[2018]82号文，市生态环境局对嘉烨建材公司检查时，发现嘉烨建材公司排污口、手工采样口设置不规范，不能确保监测数据真实准确有效，要求嘉烨建材公司对排污口、手工采样口设置进行整改。嘉烨建材公司于2018年10月20日整改完毕。市生态环境局于2018年5月3日对嘉烨建材公司执法监测时，嘉烨建材公司排污口、手工采样口设置不规范，此次采样的执法监测数据不真实、准确、有效，不能以此作为处罚依据。六、监测机构现场采样时不但没有进行现场执法录像，也未通知嘉烨建材公司的工作人员在场监督取样的过程及位置，同时也没有通知第三方鉴证人在场进行监督，取样程序不合法。七、嘉烨建材公司于2020年6月26日同时收到市政府作出的平政复审[2020]10号《恢复审理通知书》和平政复决[2020]21号《行政复议决定书》，恢复审理时没有通知嘉烨建材公司去参加听证及复议等程序，直接恢复审理，侵犯了嘉烨建材公司的合法权益。综上所述，市生态环境局以错误的执法监测数据作为超标证据，对嘉烨建材公司作出行政处罚决定错误，请求：1.撤销市政府平政复决[2020]21号《行政复议决定书》；2.撤销市生态环境局平环罚[2018]15号《行政处罚决定书》;3.诉讼费用由市生态环境局和市政府承担。嘉烨建材公司提供的证据材料有:1.行政处罚决定书和行政复议决定书；2.邮件投递状态查询单；3.市生态环境局平环函[2018]82号《关于尽快解决你县砖瓦企业存在问题的整改通知》；4.恢复审理通知书；5.停电信息。被告市生态环境局辩称，一、法律法规并没有规定市生态环境局的现场执法人员在执法过程中必须全程录像记录。执法人员在行政执法过程中只要依法查明嘉烨建材公司存在环境违法事实，执法程序合法即可。二、宝丰监测站具有对嘉烨建材公司的超标排放行为进行监测的资质，有河南省质量技术监督局颁发的《检验检测机构资质认定证书》及附表为证。且监测过程合法，监测结论科学。2018年5月3日,宝丰监测站对嘉烨建材公司进行监督性监测。监测数据表明，嘉烨建材公司烟尘（颗粒物）排放浓度均值是170mg/m3，严重超过了《砖瓦工业大气污染物排放标准》(DB29620-2013)颗粒物排放限值30mg/m3的标准，超标度达466.7%。根据原环保部《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》(环政法函[2016]98号)的规定，若同时段的现场监测数据与经过有效性审核的在线监测数据不一致，现场监测数据符合法定的监测标准和监测方法的，以该现场监测数据作为优先证据使用，故市生态环境局采用宝丰监测站作出的《监测报告》对嘉烨建材公司作出处罚，完全符合规定。三、嘉烨建材公司排污口、手工采样口设置不规范的责任不在市生态环境局，其烟尘（颗粒物）排放浓度严重超标是事实，且证据充分，且根据《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》规定“遵守排放标准是排污单位的法定义务。排放标准中规定的污染物排放方式、排放限值等是判定排污行为是否超标的技术依据，在任何时间、任何情况下，排污单位的排污行为均不得违反排放标准中的有关规定。”所以，排污口、手工采样口设置不规范不是对嘉烨建材公司免除处罚的依据。另外，废气现场采样原始记录单上显示嘉烨建材公司的职工王广杰在场，并对取样记录单签字确认，取样程序合法、适当。四、市生态环境局对嘉烨建材公司作出的行政处罚事实清楚、程序合法、法律条款适用恰当、处罚程度适当，应依法维持。嘉烨建材公司的废气超标排放行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条关于“企事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求”的规定，应当承担环境行政法律责任。根据嘉烨建材公司的违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，经集体审议研究，市生态环境局对嘉烨建材公司的上述违法行为作出平环罚[2018]15号《行政处罚决定书》，经市政府复议审理，听取双方意见后，市政府按照法定程序作出公正决定，并在法定期间内送达，复议程序合法。综上所述，嘉烨建材公司违法事实清楚、证据确凿，市生态环境局的处罚程序、处罚结果均合法适当，嘉烨建材公司的诉请理由不能成立。市生态环境局提供的证据材料有：1.行政处罚案件立案审批表；2.平顶山市环境保护局平环[2018]101号关于开展自查、互查环境问题严惩严处环境违法犯罪行为的紧急通知；3.废气现场采样原始记录；4.现场采样视频截图；5.三次烟尘测量报表；6.宝丰监测站关于嘉烨建材公司监测期间停电情况说明、平顶山市环境监察支队关于要求郏县环保局对嘉烨建材公司5月3日用电情况进行调查的函；7.国网河南省电力公司郏县供电公司出具的关于嘉烨建材公司部分时段停电供电情况说明、郏县环境污染防治攻坚战领导小组办公室关于调度嘉烨建材公司部分时段停供电情况的函；8.宝丰监测站监测报告及检测机构资质认定证书、检测人员合格证；9.调查询问笔录；10.现场检查（勘察）笔录；11.现场照片图片、现场勘查示意图；12.执法人员的执法证件；13.授权书及身份证明材料；14.案件调查终结报告；15.行政处罚告知审批表；16.行政处罚事先（听证）告知书及送达回证；17.行政处罚陈述申辩书、情况说明及停电信息（同原告证据5停电信息）；18.行政机关负责人行政处罚案件集体讨论笔录；19.行政处罚决定审批表；20.行政处罚决定书（同原告证据1中的行政处罚决定书）及送达回证；21.行政处罚依据及法律法规节选。被告市政府辩称，嘉烨建材公司不服市生态环境局作出的平环罚[2018]15号《行政处罚决定书》，向市政府申请行政复议。市政府依法受理后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2020年6月19日作出平政复决[2020]21号《行政复议决定书》,维持了该处罚决定。市政府的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求依法驳回嘉烨建材公司对市政府的诉讼请求。关于嘉烨建材公司所诉原具体行政行为即平环罚[2018]15号《行政处罚决定书》，以市生态环境局的答辩为准。市政府提供的证据材料有：1.行政处罚决定书（同原告证据1中的行政处罚决定书）；2.行政复议申请书；3.行政复议申请人身份证明及委托手续；4.行政复议答复书；5.被申请人身份证明及委托手续；6.延期审理通知书；7.中止行政复议通知书；8.恢复审理通知书（同原告证据4）；9.行政复议决定书（同原告证据1中的行政复议决定书）；10.行政复议文书送达回证及当事人送达地址确认书。根据当事人的举证、质证及庭审审查，本院认定以下事实：嘉烨建材公司成立于2007年3月22日，其经营范围为煤矸石烧结砖生产、销售。2018年5月3日，宝丰监测站根据《平顶山市环境保护局关于开展自查、互查环境问题严惩严处环境违法犯罪行为的紧急通知》的要求，对嘉烨建材公司年产6000万标块煤矸石多孔烧结砖生产线项目隧道窑外排废气进行监测，废气现场采样原始记录记载:“任务名称：平顶山市嘉烨建材有限公司废气监测；测试日期：2018年5月3日；测试位置：隧道窑钠钙双碱脱硫设施出口；窑炉类型：隧道窑；污染治理设施名称及型号：钠钙双碱脱硫；监测期间运行状况:生产正常，污染防治设施运行正常”，该废气现场采样原始记录上企业方签字处由嘉烨建材公司经理王广杰签字确认。2018年5月31日，宝丰监测站出具了宝环境监测字（2018）第45号《监测报告》，载明:“监测点位：隧道窑钠钙双碱脱硫除尘设施出口；监测项目：烟气流量、颗粒物、二氧化硫、氮氧化物；监测结果分析及结论：嘉烨建材公司年产6000万标块煤矸石多孔烧结砖生产线项目在监测期间的生产负荷和脱硫除尘系统运行条件下，隧道窑脱硫除尘设施出口颗粒物浓度范围为(157-178)mg/m3，均值为170mg/m3，颗粒物排放浓度不符合《砖瓦工业大气污染物排放标准》（GB29620-2013）标准限值(颗粒物：30mg/m3)。”2018年7月3日，市生态环境局对嘉烨建材公司立案调查。同日，市生态环境局对嘉烨建材公司进行了现场检查，并制作了现场检查（勘察）笔录、现场勘查示意图，拍摄了现场照片，同时对嘉烨建材公司的经理王广杰进行了询问并制作了调查询问笔录，对于市生态环境局询问的“2018年5月3日，市生态环境局委托宝丰监测站对你单位废气排放口进行人工检测，监测报告（宝环境监测字[2018]第45号）显示颗粒物均值170mg/m3，超过《砖瓦工业大气污染物排放标准》（GB29620-2013）规定的排放标准，你是否知道？造成颗粒物超标的原因是什么？”王广杰称“不知道，见到报告以后才知道，超标原因是因为2018年5月3日宝丰监测站对我公司进行监测时段内突然停电，生产工况不正常，环保设施停运未运行，造成了颗粒物超标。”2018年8月1日，市生态环境局向嘉烨建材公司送达了平环罚告[2018]16号《行政处罚事先(听证)告知书》，告知嘉烨建材公司其单位废气超标排放的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定，市生态环境局依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第（二）项的规定，参照《河南省环境行政处罚裁量标准》，拟对嘉烨建材公司作出：1.责令立即改正的行政处理；2.罚款五十二万元，并告知嘉烨建材公司享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。2018年8月1日，嘉烨建材公司递交了行政处罚陈述申辩书，未申请听证。嘉烨建材公司申辩称“2018年5月3日,市环保局监察人员带领监测人员对我公司进行现场监测，5月3日15:58监测人员开始登上脱硫塔准备监测，19:31监测人员下脱硫塔监测结束。在此监测期间，由于配变故障，郏县供电公司于2018年5月3日16:34:33发布停电信息，我公司在这次停电范围内(停电时间:5月3日16:32:04-19:00:50)。由于此次监测期间突然停电，造成我公司生产工况不正常，我公司认为在此期间进行的现场监测不符合《固定源废气监测技术规范》(HJ/T397-2007)中‘对污染源的工况要求’的规定，取得的监测数据应为异常数据，监测数据不应该作为判定超标排放的依据。以我公司现场监测数据超标为依据，对我公司进行处罚缺乏事实依据及法律支持，希望贵局撤销处罚。”2018年8月3日，宝丰监测站出具了《关于嘉烨建材公司监测期间停电情况说明》，称“我站4名监测人员于2018年5月3日下午对嘉烨建材公司脱硫塔外排废气进行监测。5月3日15:30，我站3名监测人员开始上脱硫塔平台，15:40开始做采样前准备工作，16:11开始采第一个颗粒物样品，第二组样品采气时开始停电，时间大概在16:40分左右，我站人员一直在平台上等待来电直到17:50左右，来电后，厂方开启脱硫塔水泵，待脱硫塔运行稳定后我站人员开始采样，18:13开始采第二个颗粒物样品，18:51开始采第三个颗粒物样品，19:11采样全部结束。”宝丰监测站提供了三次采样仪器所出具的烟尘测量报表，该报表显示的三次采样开始时间与宝丰监测站情况说明中的陈述相符。后经环保部门向国网河南省电力公司郏县供电公司调查，国网河南省电力公司郏县供电公司于2018年8月21日出具了《关于嘉烨建材公司部分时段停电供电情况说明》，称“经查询，2018年5月3日嘉烨建材公司停电信息如下：2018年5月3日16:25分宋4板（宋林线）速断跳闸，当日17:53试送成功，恢复供电。”市生态环境局认为经执法人员核实及国网河南省电力公司郏县供电公司《关于嘉烨建材公司部分时段停电供电情况说明》显示，监测人员采样期间确有停电现象，第一次采样后停电，恢复供电后嘉烨建材公司开启脱硫塔水泵，20分钟后脱硫塔运行稳定，监测人员进行第二次、第三次采样，嘉烨建材公司的申辩理由没有事实依据，决定不予采纳。2018年9月4日，市生态环境局作出并向嘉烨建材公司送达了平环罚[2018]15号《行政处罚决定书》，该行政处罚决定书中载明“经查证，2018年5月3日，宝丰监测站对嘉烨建材公司进行监督性监测。监测数据表明，嘉烨建材公司烟尘(颗粒物)排放浓度是170mg/m3，超过了《砖瓦工业大气污染物排放标准》(DB29620-2013)（颗粒物排放限值30mg/m3）466.7%。嘉烨建材公司的上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定，应当承担环境行政法律责任。”决定对嘉烨建材公司作出：1.责令立即改正违法行为的行政处理；2.处以罚款五十二万元的行政处罚。嘉烨建材公司对该行政处罚决定不服，向市政府申请行政复议。市政府于2018年11月5日受理后，于次日向市生态环境局送达了行政复议答复通知书和行政复议申请书副本。2018年11月10日，市生态环境局提交了行政复议答复书。后市政府对该案决定延期审理，之后又于2019年1月21日决定中止该案的审理。2020年6月16日，该案恢复审理。2020年6月19日，市政府作出平政复决[2020]21号《行政复议决定书》，决定维持市生态环境局于2018年9月4日作出的平环罚[2018]15号《行政处罚决定书》。2020年6月24日，市政府向嘉烨建材公司邮寄送达了《恢复审理通知书》和《行政复议决定书》。嘉烨建材公司仍不服，提起本案行政诉讼。另查明，2016年10月18日，河南省质量技术监督局向宝丰监测站颁发了《检验检测机构资质认定证书》(证书编号:161612050952)，有效期至2022年10月17日，批准其可以向社会出具具有证明作用的数据和结果；检验检测机构资质认定证书附表中显示宝丰监测站检验检测的能力范围包含对烟(粉)尘、颗粒物的监测。参与监测的李德魁、马腾飞、姚一帆均持有原河南省环境保护厅颁发的监测项目合格证书。2018年9月12日，市生态环境局向郏县环保局下发平环函[2018]82号《关于尽快解决你县砖瓦企业存在问题的整改通知》，称“根据省环保厅统一部署，市环保局于2018年8月31日至9月8日，对你县砖瓦行业进行专项执法检查，发现你县8家砖瓦企业存在不同程度的环境问题（见附表）。你局应高度重视专项执法检查中发现的问题，严肃查处各类违法行为，采取有力措施，督促企业限期整改问题到位。”该通知附表中显示有嘉烨建材公司，其存在问题中有一项为“排放口不规范，不能满足监督性监测条件”。本院认为，市生态环境局作出的本案被诉行政处罚决定书中载明宝丰监测站对嘉烨建材公司进行的是监督性监测，市生态环境局依据宝丰监测站出具的《监测报告》认定嘉烨建材公司烟尘（颗粒物）排放浓度超标，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条关于“企业事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求”的规定，而之后市生态环境局下发的平环函[2018]82号整改通知中，又显示市生态环境局在专项执法检查中发现嘉烨建材公司存在“排放口不规范，不能满足监督性监测条件”等问题。市生态环境局先后作出的上述执法行为存在矛盾之处，又未能作出合理解释，市生态环境局对嘉烨建材公司作出的平环罚[2018]15号《行政处罚决定书》，事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。市政府平政复决[2020]21号《行政复议决定书》维持该《行政处罚决定书》不当，依法亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下：一、撤销被告平顶山市生态环境局于2018年9月4日作出的平环罚[2018]15号《行政处罚决定书》；二、撤销被告平顶山市人民政府于2020年6月19日作出的平政复决[2020]21号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告平顶山市生态环境局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。审 判 长  张 菲审 判 员  韩 晴人民陪审员  周盘中二〇二〇年十一月二十七日书 记 员  朱银洁附：本案适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。……