辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终599号上诉人(一审原告)营口市站前区宏利木器厂，住所地营口市站**光明南里**。法定代表人迟仁武，该厂负责人。被上诉人(一审被告)营口市老边区人民政府，住所地，住所地营口市老边区营东新城东湖大街**iv>法定代表人王正刚，该区政府区长。委托诉讼代理人杨振凤，该区司法局副局长。委托诉讼代理人王一茼，该区司法局科员。被上诉人(一审被告)营口市自然资源局老边分局，住所地老，住所地老边区花园路中段**v>法定代表人赵家洪，该局副局长。委托诉讼代理人李学勇，该局法规科科长。委托诉讼代理人张武先，辽宁百运律师事务所律师。营口市站前区宏利木器厂（以下简称宏利木器厂）诉营口市老边区人民政府（以下简称老边区政府）、营口市自然资源局老边分局(原营口市国土资源局老边分局,以下简称自然资源局老边分局）确认征收土地违法并赔偿一案，营口市中级人民法院曾作出（2016）辽08行初41号行政判决。宏利木器厂不服，上诉至本院。本院作出（2017）辽行终791号行政裁定，撤销营口市中级人民法院（2016）辽08行初41号行政判决，发回营口市中级人民法院另行组成合议庭重审。营口市中级人民法院立案后，宏利木器厂变更诉讼请求为要求被告履行收回土地使用权补偿职责。营口市中级人民法院审理后，作出（2019）辽08行初5号行政判决。宏利木器厂不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2020年11月12日，本院组织当事人进行了询问。上诉人宏利木器厂的法定代表人迟仁武，被上诉人老边区政府的委托诉讼代理人杨振凤、王一茼，被上诉人自然资源局老边分局的委托诉讼代理人李学勇、张武先到庭接受了询问。本案现已审理终结。一审法院查明，1998年10月30日，原告与当时的营口市老边区土地管理局签订国有土地使用权出让合同，约定以21万元的出让地价受让本案涉案土地，后原告缴纳了20万元的土地出让金，并于2001年11月获得营边国用(2001)字第85号国有土地使用证，土地使用权人营口市站前区宏利木器厂，使用权面积4000平方米，坐落于营口市老边区××镇××村，用途为工业用地，使用期限至2048年10月28日。2009年6月老边区政府对该宗地实施动迁，关于该宗地上厂房等地上附着物的补偿已经补偿完毕，但对于土地的补偿，因原被告双方未达成协议至今未予补偿。且根据现有证据，原告所持的营边国用(2001)字第85号国有土地使用权并没有经相关政府部门依法履行收回土地使用权的程序，现该宗土地已被他人进行房地产开发使用。宏利木器厂一审的诉讼请求是：1、依法判决被告补偿原告各项经济损失人民币400万元。2、案件受理费由被告承担。一审法院认为，原告以被告事实上收回了其土地使用权，应予补偿为由，现要求被告补偿其各项经济损失人民币400万元。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，符合相关法定情形的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。故收回国有土地使用权应由人民政府批准，人民政府亦应承担着对土地使用权人给予适当补偿的职责。虽然人民政府的土地行政主管部门可具体实施行政区域内收回国有土地使用权的工作，但不能据此将土地行政主管部门认定为适格的补偿义务主体，故本案的适格被告为老边区政府，其在本案中因事实上收回原告所享有的土地使用权，而具有向原告进行补偿的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案诉讼各方对土地使用权的价值存在争议，庭审过程中及庭下，原告多次坚定表示不进行评估，并要求按照营口市人民政府办公室营政办发(2008)52号文件中工业一级土地标准进行补偿；被告老边区政府则认为原告主张的文件标准已因营口市人民政府营政发【2017】16号文件的出台而被废止，故无法适用，在此情况下，应适用其主张的营政发【2017】16号文件，基于原告主张其土地使用权被收回是发生于2009年，不能适用后来出台的文件标准，故被告老边区政府认为依据辽宁省国土资源厅辽国土资发【2007】97号文件确认的标准进行补偿亦可。另外，原告认为根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第五项的规定：“财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金。”被告应该将涉案土地转让所得价款给付原告。现原告诉讼仅要求补偿400万元，已是让步。针对上文所述双方争议，该院认为，首先，本案为行政补偿之诉，被告老边区政府作为代表国家行使所有者权利的一级地方政府机关，其具有收回国有土地使用权的职权依据，其基于行政优益性对已出让的土地使用权进行收回，仅需要补偿其作出该行政行为给行政相对人造成的实际损失，而不需要对后续再次流转案涉土地的所得价款直接给付原土地使用权的受让人，故《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第五项的规定不适用本案。其次，现经该院反复明确释明，原、被告皆不要求对案涉土地的使用权进行评估，原告主张对其补偿适用的营口市人民政府办公室营政办发(2008)52号文件，在被告老边区政府事实上收回土地使用权的当时为生效的土地价格标准，即使该文件现已不具有效力，但原告主张适用该文件标准不违反法律规定，本着有利于行政相对人的原则，对原告的该诉讼意见，予以采纳。再次，对于土地级别的认定问题。原告既然举证营口市人民政府办公室营政办发(2008)52号文件作为补偿依据，那么该证据的整体内容应一并作为定案的依据而不可选择性割裂适用，对此，该院亦已向原告进行了充分释明，听取了原告意见，原告仍坚持按照营政办发(2008)52号文件进行补偿。故针对这一问题，该院认为原告作为案涉土地的原使用权人，其受让土地使用权后土地使用权的实际价值就可能受到市场等诸多因素影响，而导致土地的等级、级别在内的价值因素发生变动，客观上导致其土地使用权的市场价值升高或减损，这是土地投资、使用者必然面临的经营风险。根据原告主张的营口市人民政府办公室营政办发(2008)52号文件附件2的营口市城区土地级别范围说明，本案案涉土地属于工业四级用地，其对应的基准地价标准为324元/平方米。最后，原告土地使用权证显示的土地面积为4000平方米，终止日期为2048年10月28日，2009年6月被告实施征收，因此对原告应予补偿的土地使用权剩余年限以有利于原告为原则，认定为40年。故对原告案涉土地使用权的补偿应为324元/平方米×4000平方米÷50年×40年=1，036，800元。考虑到被告老边区政府收回原告土地使用权属事实行为，未履行相应程序，其应主动履行向原告依法补偿的职责，原告因被告的原因而迟延收到补偿款，故被告应向原告支付以1，036，800元为基数的人民银行同期存款利息。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：被告营口市老边区人民政府于判决生效之日起三十日内向原告营口市站前区宏利木器厂给付收回国有土地使用权补偿款1，036，800元及利息，利息以1，036，800元为基数，自2009年6月起，按人民银行同期存款利率，计算至款项付清之日止。案件受理费50元由被告营口市老边区人民政府承担。宏利木器厂上诉称，一审判决不符合基本补偿规定，故请求撤销一审判决，依法改判补偿其经济损失，即土地补偿款240万元，十一年利息144万元，上诉和误工费16万元，总计400万元。其主要理由是：一、一审法院对土地补偿级别认定错误，土地补偿依据不足。一审法院认定案涉土地属于工业四级用地，其对应的基准地价标准为324元/平方米，这种主观认定土地级别和基准地价标准是错误的。该宗土地应定级为一级土地，按600元/平方米予以补偿。二、一审法院对利息的计算不正确，利息应依据老边区土地分局2010年2月5日补偿表计算，年利息应为14.4万元。三、一审法院未判决赔偿其十年上访费和误工费，不符合法律规定。四、证据材料经原一、二审均确认，双方无异议，一审法院却侧重对原证据审理以此次拖延审判时间，在地方行政权力干预下作出了不合法的裁决。老边区政府答辩称，一审判决认定事实及适用法律正确，故请求维持原判。其主要理由是：原审按照工业四级用地的基准价补偿正确；原审已经对宏利木器厂延迟收到补偿款予以补偿。自然资源局老边分局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，宏利木器厂的请求无事实和法律依据，故请求驳回上诉，维持一审判决。其主要理由是：一审在查清事实的基础上，认定案涉土地属于工业四级用地，对应的基准地价为324元/平方米，给予宏利木器厂按照该地价计算补偿款是正确的；一审认定回收案涉土地是老边区政府的行为，由老边区政府支付补偿款及利息是正确的。本院审理查明，一审法院认定的事实属实。本院认为，根据宏利木器厂在本次一审程序中明确的诉讼请求，本案系宏利木器厂针对政府收回国有土地使用权但未履行补偿职责提起的诉讼，故本案的审查重点是被告是否承担补偿职责、被告是否已履行了补偿职责、如何确定补偿金额等。宏利木器厂关于确认行政行为违法并赔偿的相关请求不属于本案的审查范畴。修正前的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，符合相关法定情形的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。根据该条法律规定，收回国有土地使用权应由人民政府批准，人民政府亦应承担着对土地使用权人给予适当补偿的职责。虽然人民政府的土地行政主管部门可具体实施行政区域内收回国有土地使用权的工作，但不能据此将土地行政主管部门认定为适格的补偿义务主体。一审法院认定老边区政府具有向宏利木器厂补偿的职责、自然资源局老边分局不是本案适格的补偿义务主体，符合法律规定，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”依据上述法律及司法解释的规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在特殊情况下，人民法院应当酌情确定当事人的损失数额。由于本案当事人对案涉土地使用权价值存在争议，且均拒绝通过评估鉴定的方式确定案涉土地使用权价值，故一审法院根据宏利木器厂的请求，以营政办发(2008)52号文件为依据确定案涉土地的等级及基准地价，并根据案涉土地使用权的剩余年限酌情确定案涉土地使用权的补偿数额，并无不当。由于老边区政府的原因，宏利木器厂迟延取得补偿款，故一审法院为保护宏利木器厂的权益，判决对案涉的补偿款按照银行同期存款利息计付利息，并无不当。综上，宏利木器厂的上诉主张没有事实和法律的依据，本院不予支持。一审判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人营口市站前区宏利木器厂负担。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  邢家新二〇二〇年十一月三十日法官助理赵婳书记员曲宏