重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2020)渝05行初238号原告龙宗海（曾用名龙中海），男，汉族，1955年1月13日出生。住址：重庆市忠县。原告龙虹辰（曾用名龙毅），男，汉族，1981年6月3日出生。住址：重庆市忠县。二原告的共同委托代理人：罗洪静，重庆超祥律师事务所律师。被告重庆市人民政府，住所地：重庆市渝中区人民路**。法定代表人唐良智，市长。委托代理人：戴宗宪，重庆泰源律师事务所律师。委托代理人：李进，重庆市人民政府工作人员。第三人重庆市忠县规划和自然资源局，住，住所地：重庆市忠县忠州街道果园路**/div>法定代表人李心国，局长。出庭负责人：周阳，该局副局长。委托代理人：古万忠，该局工作人员。原告龙宗海、龙虹辰不服被告重庆市人民政府（以下简称市政府）于2020年4月1日作出的渝府地裁〔2020〕24号《征地补偿安置争议裁决书》（以下简称24号裁决），于2020年5月19日向本院提起诉讼。本院于2020年5月19日受理后，依法组成合议庭进行审理，通知了重庆市忠县规划和自然资源局（以下简称忠县规自局）作为第三人参加诉讼，并向被告及第三人送达了起诉状副本及相关法律文书。本案于2020年7月1日公开开庭审理，原告龙宗海、龙虹辰及其委托代理人罗洪静，被告市政府的委托代理人戴宗宪、李进，第三人忠县规自局的负责人周阳、委托代理人古万忠到庭参加了诉讼；被告市政府的负责人未到庭参加诉讼，但向本院提交了负责人不能出庭应诉的情况明。现本案已经审理终结。24号裁决的主要内容：在征地实施中对征地范围内房屋拆迁的补偿，系对被拆迁房屋物权的补偿。龙宗海、龙虹辰拟建房屋虽经批准，但未实质建设，尚未取得房屋物权。征地批准后，忠县人民政府及原忠县国土房管局及时履行征地补偿安置法定职责，组织实施征地补偿安置，忠县规自局不存在怠于履行征地补偿安置职责情形。龙宗海、龙虹辰提出“参照国有土地上房屋征收标准对其位于原忠县忠州北门村四组的在建房屋支付补偿费1919025元”的裁决请求无事实依据，且不符合最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定。忠县人民政府对龙宗海、龙虹辰户制定的补偿安置方案，拟对其房屋地基、规划建筑面积和已缴纳规费等补偿199061元，已充分保障了其利益。遂裁决：1、对龙宗海、龙虹辰提出“对在建房屋被征收后的补偿安置方案进行裁决”的请求予以驳回；2、对“参照国有土地上房屋征收标准对其位于原忠县忠州北门村四组的在建房屋支付补偿费1919025元”的裁决请求不予支持。原告龙宗海、龙虹辰诉称：原告就其土地及在建房屋，于2002年依据政府土地管理及相关部门的要求，履行了将土地性质变更为国有土地的义务及费用缴纳，该土地性质应视为国有土地，且该土地区域已纳入城市规划区，应参照国有土地上房屋进行补偿，且《忠县规划和自然资源局关于龙宗海户房屋地基补偿的通知》中载明的补偿面积严重不足，故请求撤销被告作出的24号裁决，案件受理费由被告负担。原告在法定举证期限内向本院提供并当庭举示了以下证据：1、房屋买卖合同8000元的约据，拟证明案涉房屋是以龙毅名义购买的，是留建房屋；2、S2002004建设用地规划许可证，拟证明案涉房屋已经是国有土地；3、测量图；4、建设工程规划许可证（编号S2002045）；上述两项证据拟证明涉案房屋按照城市规划法规定报建，案涉土地是国有土地。5、龙华忠和龙虹辰的房屋设计图，拟证明龙华忠和龙虹辰的房屋设计图是一样的，案涉房屋按照国有土地相关手续完善，也应按照国有土地房屋进行补偿；6、忠县城乡农村居民住宅用地申请表，拟证明被告对申请表进行了涂改，国土部门对其房屋位置进行了修改，原告房屋位置是四组，已纳入了城市规划区；7、重庆市忠县人民法院（2018）渝0233行初64号行政判决书，拟证明第三人没有履行法定职责，以前的补偿通知没有得到合法认可；8、《房屋拆迁补偿协议书》（龙华忠、龙张艳、龙誉荣），拟证明原告房屋与案外人龙华忠房屋的建设房屋手续相同，应当按照相同标准进行补偿；9、忠县人民法院（2018）渝0233行初64号审理笔录；10、《忠县规划和自然资源局关于忠州街道龙宗海信访事项处理意见书》忠规资信访初字〔2020〕1号；上述两项证据拟证明对龙华忠的房屋是按照国有土地标准进行的补偿；11、龙虹辰、龙宗海补偿面积计算表（原告自己制作），拟证明补偿面积严重不足。被告市政府辩称：被告具有征地补偿安置争议裁决的主体资格和法定职责，依法做出的征地补偿安置争议裁决事实清楚、证据充分、程序合法、裁决正确。原告的请求不属于征地补偿安置标准争议，不属于被告裁决范围，第三人忠县规自局对原告制定的补偿安置方案，拟对原告房屋地基、规划建筑面积和已缴纳规费等补偿199061元，实际上已经是按照集体土地上的房屋补偿标准进行补偿。故请本院依法予以维持，并驳回原告的诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提供并当庭举示了以下三组证据：第一组证据：1、《协调申请书》；2、《征地补偿安置争议协调意见书》(忠府协调〔2019〕4号)；3、《裁决申请书》；4、《征地补偿安置争议裁决书》(渝府地裁〔2020〕24号)；该组证据拟证明原告在申请征地补偿安置裁决之前，已经过协调程序，且被告在合法期限内作出了裁决。第二组证据：5、渝府地〔2008〕829号征地批文；6、征地公告（忠府土告〔2009〕2号）；7、补偿安置方案（征求意见稿）（忠国土资文〔2008〕186号）；8、补偿安置方案的批复(忠府〔2009〕165号)；该组证据拟证明原告诉称的土地房屋在征收范围内，忠县人民政府依法制定了补偿安置方案。第三组证据：9、常住人口登记、身份证信息；10、买卖房屋约据(买方龙宗海)；11、单位建设用地地面附着物、房屋补偿调查表；12、忠县农（居）民住宅建设用地批准证（(2003)№0016319）；13、重庆市行政事业性统一收费收据（3张合计2571元）；14、龙宗海开挖地基、堡坎的照片；15、领款通知；16、补偿通知书（忠规资发〔2019〕153号）。该组证据拟证明龙宗海的批准用地性质为集体土地，并未取得国有建设用地使用权。龙宗海的房屋尚未修建，但补偿已足额到位，充分照顾了龙宗海的利益。第三人忠县规自局辩称：1.第三人所作征收补偿方案合法。2.市政府所作24号裁决，事实清楚、证据充分、裁决正确。3.原告使用的土地并未实施征收并签订《国有建设用地使用权出让合同》，其土地性质并未变为国有。故原告认为“履行了将土地性质变更为国有土地的全部义务及费用缴纳，该土地性质应视为国有土地”的理由不成立。4.征地区域虽然已经纳入城市规划区，但当时已就被征收地基及规划面积进行了补偿，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定的情形。5.与原告同位置的龙华忠，已签订《忠县国有土地使用权出让合同》，其土地使用权性质为国有土地性质，故应按照国有土地上房屋征收补偿的相关规定对其进行补偿。故原告的起诉理由不能成立，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第三人提供的证据：《忠县国有土地使用权出让合同》（忠土让（2002）合字第118号）（第1-6页），拟证明龙华忠使用的土地为国有土地性质。以上证据均在法定举证期限内向本院提供，已在法庭上出示，并经庭审质证，各方当事人就证据的“三性”，即关联性、合法性、真实性，以及证明效力发表了质证意见。对被告的证据，原告的质证意见是：第一组证据的三性均认可，但对裁决内容不认可，被告没有听取双方意见，且没有提供补充证据的机会，协调时组织了听证，但协调不充分；第二组证据三性均认可；第三组证据中的证据9的真实性无异议，但只提供了龙宗海的没有提供龙虹辰的，龙虹辰户口已经转到了诉争所在地；证据10真实性有异议，龙宗海签字的合同是不真实的，事实上房屋是龙虹辰以龙毅的名义购买的；证据11的关联性有异议，地基，地基混凝土面积与补偿面积不符面积应该更大，表上龙宗海的签字是真实的；证据12、14、16的三性认可，但不能达到证明目的；证据13无异议；证据15的三性不认可。原告对第三人举示证据的三性均不认可。对原告举示的证据，被告的质证意见是：证据1的三性不认可，该证据与被告举示的证据10除买方姓名不一样以外，其他全部一样，包括约据的格式和字体、文本、文字位置、签字盖章位置、签署时间完全相同，但被告举示的证据10是在征收过程中原告提供的证据，且在征地过程中得到了第三人和原告双方的认可，故对原告举示的证据1真实性不认可；证据2、3、4的三性均认可，但不能达到证明目的，无论在集体土地还是国有土地上建设房屋，均需要取得建设用地规划许可证和建设规划许可证；证据5的三性均认可，但原告房屋未实际修建，该证据不能达到证明目的；证据6的三性均认可，但不能达到证明目的，原告认为申请表进行了涂改是没有依据的；证据7的三性均认可，但不能达到证明目的，仅能证明之前实施的补偿安置不规范，但被告按照生效判决重新作出了补偿安置决定；证据8的真实性、关联性不予认可，案外人龙华忠的情况与本案没有共同点，故其补偿协议与本案无关；证据9、10的三性予以认可，对龙华忠补偿描述予以认可，但不能达到其证明目的；对证据11三性均不认可。对第三人的证据，被告无异议。第三人对被告的证据无异议，对原告证据的质证意见与被告相同。经审查，本院对以上证据的认证意见如下：被告提交的证据10系房屋买卖合同，载明买房人为龙宗海，因系复印件，又无其他证据印证，且与人民法院生效判决认定的事实不一致，故本院不予采信；被告提交的其他证据的形式和来源合法，内容客观真实，所证明的事实与本案有关，本院均予以采信。原告提交的证据8系龙华忠户的房屋拆迁补偿协议，能够证明对该户的拆迁补偿情况，但因该户拆除原有房屋后完成了重建、签订有国有土地出让合同等，与二原告的情况并不同，不能证明二原告也应按同样的标准获得补偿，不能实现原告的证明目的，本院不予采信；证据11《龙虹辰、龙宗海补偿面积计算》系打印件，没有各方当事人签字确认，形式和来源不合法，本院不予采信；原告提交的其它证据的形式和来源合法，内容客观真实，所证明的事实与本案有关，本院予以采信。第三人提交的证据加盖了土地主管部门的印章，形式和来源合法，能够证明龙华忠户的房屋用地性质与二原告在建房屋用地性质不同，与本案有关，本院予以采信。经审理查明，二原告系父子。1992年3月1日，原告龙虹辰以龙毅之名，与原忠县忠州镇北门村（香山居委）四组签订《房屋买卖约据》，购买位于原忠县忠州镇北门村四组保管室6间（土木结构）。2001年8月，原告龙宗海向第三人申请将上述房屋拆建，2002年10月4日和同年11月7日原告龙虹辰向原忠县忠州镇小城镇建设办公室等部门缴纳配套费等相关费用共计2571元。同年11月28日忠县人民政府以（(2003)№0016319）《忠县农（居）民住宅建设用地批准证》批准原告拆建，批准用地面积为116.5平方米。同年12月18日，原告龙宗海取得原忠县建设委员会编号为S2002004《建设用地规划许可证》和编号为S2002045号《建设工程规划许可证》。之后，原告将上述房屋拆除，进行宅基地开挖、堡坎修建等基础建设，形成构筑物。因相邻纠纷致使原告对房屋未继续修建。2008年12月11日，市政府作出渝府地〔2008〕829号《关于忠县忠州镇城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》，决定对忠县忠州镇香山居委四组集体土地予以征收。原告所在地的土地属于香山居委四组集体土地范畴。2009年4月7日忠县人民政府印发忠府土告〔2009〕2号《关于征收忠州镇香山片区土地的公告》，同年6月4日，忠县人民政府作出忠府〔2009〕165号批复，同意原忠县国土资源局拟定的《县城香山片区土地征收房屋拆迁补偿安置方案》，并按此组织实施。该方案规定，对被拆迁人的房屋，以按合法建筑面积予以补偿安置为原则，同时规定了不同结构的被拆迁房屋的具体补偿标准，还规定了被拆迁房屋的面积计算方式，以及堡坎、地坝、地坝等构筑物的统一补偿标准等11年11月18日忠县香山片区征地拆迁协调领导小组办公室作出《关于龙宗海要求房屋补偿安置的调查处理意见》，原告龙宗海不同意该处理意见，2014年2月26日第三人忠县规自局作出《领款通知》，告知原告龙宗海户在此次征地中应领取补偿费及各种规费合计199061元。原告龙宗海否认收到该通知。同年4月11日第三人忠县规自局等相关部门对二原告未完建房屋的土地清场，并对宅基地及构筑物进行强制填埋。之后，原告多次信访要求进行补偿，2015年7月3日忠县人民政府以忠府信访复查字[2015]5号《信访事项复查意见书》决定：“（一）撤销忠县国土管理局2015年5月7日作出的《关于龙宗海同志反映征地拆迁信访事项的答复意见书（忠国土房管函[2015]56号）》；（二）申请人的信访复查诉求不属于行政机关信访事项受理范围，应当依法通过行政诉讼途径解决”。2018年8月13日，原告向重庆市忠县人民法院提起行政诉讼，请求第三人忠县规自局履行征收补偿的法定职责。在该案诉讼中，第三人于2019年7月15日作出《关于龙宗海户房屋地基补偿的通知》（忠规资发〔2019〕153号），决定对龙宗海户的具体补偿标准为：1、房屋地基120平方米，按照忠府【2009】165号批复确定的货币安置市场价每平方米950元计算，其补偿金额为114000元；2、按规划建筑面积233平方米减去原房屋地基面积120平方米后，剩余建筑面积113平方米，按照忠府【2009】165号批复确定的货币安置市场价每平方米950元减去砖墙（木板）穿逗瓦盖价格每平方米220元后，按每平方米730元计算，其补偿金额为82490元；3、原已向各部门缴纳的规费2571元；以上补偿费合计199061元。因原告不同意该补偿标准，仍坚持其诉求，重庆市忠县人民法院遂于同年8月9日作出（2018）渝0233行初64号行政判决，以第三人构成拖延履行补偿职责为由，确认第三人于2014年4月1日对原告实施土地征收时未作出补偿决定的行政行为违法。忠县规自局作出《关于龙宗海户房屋地基补偿的通知》（忠规资发〔2019〕153号）后，二原告对其中计算的补偿面积和补偿金额有异议，未领取补偿款，并于2019年9月2日向重庆市忠县人民政府申请征地补偿安置争议协调。因协调未果，忠县人民政府于同年11月7日作出忠府协调〔2019〕4号《征地补偿安置争议协调意见书》，告知原告可以向市政府申请行政裁决。二原告遂于同年12月17日向市政府提出裁决申请，请求对其在建房屋被征收后的补偿安置方案进行裁决，要求参照国有土地上房屋征收标准对其位于原忠县忠州镇北门村四组的在建房屋支付补偿费1919025元。市政府于2020年4月1日作出被诉24号裁决并送达原告龙宗海、龙虹辰。二原告不服，诉至本院。本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。据此，在忠县政府协调未果的情况下，市政府具有对龙宗海、龙虹辰提出的申请进行裁决的法定职权。被告市政府作出本案被诉裁决行为的程序合法，原告亦无异议，本院予以确认。原忠县国土资源局拟定的《县城香山片区土地征收房屋拆迁补偿安置方案》得到了忠县人民政府的批准，其中明确规定了土地补偿、青苗附着物补偿和人员安置补偿办法，以及房屋拆迁补偿和安置办法、搬迁补助费及临时过渡费、构筑物补偿标准等内容，其形式、内容均符合《重庆市土地管理规定》、《重庆市征地补偿安置办法》和《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发【2008】45号）有关规定，故在此次征地中，应当按照该方案的规定实施安置补偿。本案争议的焦点是，对二原告应当如何安置补偿？忠县规自局对原告的补偿是否合法？首先，《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条规定：“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象。”根据前述规定，成为征地住房安置对象的条件为：一是征地批文下达之前持有房屋所有权证和集体土地使用权证；二是在征收区域内有被拆迁的房屋；三是征地农转非人员。本案中，虽然原告龙虹辰于1992年购买了位于此次征地范围内的房屋，但二原告于2002年自行拆除该房屋之后，并未建成新的房屋，更未取得房屋权属证书，因此在2008年12月案涉征地批复下达时，二原告在征地范围内没有被拆迁的房屋，也不是此次征地农转非人员，故二原告不属于此次征地的住房安置对象，不能获得相应的住房安置。其次，虽然原告在征地范围内没有被拆迁的房屋，但其在拆除原有房屋后，以拆建住房的名义取得了116.5平方米的用地许可及233平方米的建设规模许可，并进行了宅基地开挖、堡坎修建等基础建设，形成了构筑物，根据《重庆市征地补偿安置办法》第四条、第六条规定，原告对这部分构筑物，应当获得相应补偿。忠县人民政府批准实施的《关于县城香山片区土地征收房屋拆迁补偿安置方案》中规定，对被拆迁的房屋最高补偿标准为320元/平方米，对堡坎、围墙的最高补偿标准为50元/立方米。该方案中还规定，对货币安置的被拆迁户的房屋，以相邻地段砖混结构商品房市场均价950元/平方米为参照基价计算补偿。在二原告并未建成房屋的情况下，第三人忠县规自局对二原告取得许可的用地面积按950元/平方米、取得建设规模许可的剩余面积按730元/平方米的标准予以补偿，同时对原告办理建房手续时交纳的规费全额进行了补偿，已在上述方案规定的范围内最大程度保障了二原告的合法权益，并无不当。第三，按照土地管理法及相关规定，农村集体土地只有通过依法征收才能转变为国有土地。本案原告购买的是农村集体经济组织的房屋，其土地性质为农村集体土地。虽然原告在拆建过程中办理了建设用地许可及规划许可、交纳了相关规费，但所涉土地并未被依法征收为国有土地，二原告也未按照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十四条的规定，以出让等有偿方式取得国有土地使用权，故二原告称其拆建房屋的土地性质为国有土地没有事实根据。第四，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”该规定适用的前提是行政机关征收农村集体土地后，对被征土地上的房屋及其他不动产未及时进行补偿，时隔多年后才予以补偿，房屋所在地已经纳入城市规划区，土地性质事实上已变为国有土地。从本案查明的事实来看，征地批复下达后，忠县规自局即开展了相关的安置补偿工作，因未能与原告就补偿问题达成一致意见，导致补偿尚未完成，并不存在上述司法解释规定的“未进行安置补偿”的情形，故本案不适用该规定。综上，忠县规自局对原告的补偿合法，原告请求参照国有土地上房屋征收补偿的标准进行补偿的理由不成立，市政府裁决对此不支持正确。需要指出的是，《重庆市土地管理规定》第三十七条第（三）项规定，被征地单位和个人对补偿安置方案提出异议，经区县人民政府协调不成的，报请批准征地的人民政府裁决，据此，原告提出“对在建房屋被征收后的补偿安置方案进行裁决”的请求符合该规定，应属裁决范围，被告认为原告的该项请求不属于裁决范围的理由不当。因被告在裁决中实际上对该宗土地的补偿安置方案已经进行了审查论证，且经本院审查原告的该项请求也不能得到支持，故被告裁决驳回原告的该项请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告龙宗海、龙虹辰的诉讼请求。本案受理费五十元，由原告龙宗海、龙虹辰负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  邓 莉人民陪审员  金祥惠人民陪审员  张 燕二〇二〇年十一月四日法官 助理  傅 宇书 记 员  封 蜜附：本判决适用的相关法律规定1、《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。3、《重庆市征地补偿安置办法》(重庆市人民政府令第55号)第四条征用土地应依法支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。……第六条地上建筑物补偿以集体土地使用权证和农村房屋所有权证登记的合法面积为准计算，构筑物按实计算。青苗补偿按征地时实际种植面积计算。第八条下列地上建（构）筑物、青苗不予补偿：（一）不具有土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物；……4、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。