广东省潮州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤51行终19号上诉人（原审原告）陈蔡博，男，1985年2月3日出生，汉族，住潮州市潮安区。委托代理人蔡琦芳。委托代理人黄子伦，广东贯康律师事务所律师。被上诉人（原审被告）潮州市潮安区人力资源和社会保障局，住所地潮州市潮安区。法定代表人林广锋，局长。委托代理人李潮揭，广东正冉律师事务所律师。委托代理人陈森，广东正冉律师事务所律师被上诉人（原审被告）潮州市潮安区人民政府，住所地潮州市潮安区。法定代表人张广贤，区长。委托代理人黄淡钿，潮州市潮安区司法局工作人员。委托代理人阮少鹏，广东小何律师事务所律师。原审第三人广东电网潮州潮安供电局有限责任公司，住所地潮州市潮安区。法定代表人陈健新，执行董事。委托代理人曾瀛，该公司员工。委托代理人葛志坚，广东瑾信律师事务所律师。上诉人陈蔡博诉被上诉人潮州市潮安区人力资源和社会保障局（以下简称潮安人社局）、潮州市潮安区人民政府（以下简称潮安区政府）、原审第三人广东电网潮州潮安供电局有限责任公司（以下简称潮安供电局）劳动保障监察其他行政行为一案，不服广东省潮州市湘桥区人民法院（2019）粤5102行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈蔡博及其委托代理人蔡琦芳、黄子伦，被上诉人潮安人社局副局长刘文鹏及委托代理人陈森，被上诉人潮安区政府委托代理人黄淡钿、阮少鹏，原审第三人潮安供电局委托代理人曾瀛、葛志坚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2003年7月30日，陈蔡博与潮安县庵埠供电所订立期限自2003年8月1日起至2004年7月31日止的《合约书》，双方建立了劳动合同关系。《合约书》期限届满后，双方没有续签书面劳动合同，但原告陈蔡博仍在潮安县庵埠供电所工作。2004年10月28日，原告陈蔡博在工作过程中，被高压电击伤。后潮安县电力局变更为潮安供电局，潮安县庵埠供电所于2006年12月8日变更为潮安供电局的营业单位。2013年8月22日，潮州市潮安区人民法院受理陈蔡博诉潮安供电局劳动争议纠纷一案，于同年11月22日作出(2013)潮安法民一初字第316号民事判决，该判决认定陈蔡博与潮安供电局自2004年8月1日起形成事实劳动关系，并判决原告陈蔡博与被告广东电网潮州潮安供电局之间为无固定期限劳动合同关系。该判决现已生效。陈蔡博于2019年6月4日向潮州市人力资源和社会保障局递交《群众来访登记表》，要求潮安供电局与其订立起始时间为2004年8月1日的无固定期限劳动合同，潮安人社局于2019年6月5日收到潮州市人力资源和社会保障局转办的上述陈蔡博信访事项，并于同日立案受理，向潮安供电局进行询问并制作调查笔录。经调查核实，潮安人社局于2019年6月26日作出安人社监询字[2019]第4号《劳动保障监察限期改正指令书》，认定潮安供电局未与陈蔡博签订无固定期限劳动合同，责令潮安供电局在2019年7月10日前与陈蔡博签订起始时间为2009年1月1日的无固定期限劳动合同。原告陈蔡博不服，向潮安区政府申请行政复议，潮安区政府经审查后，于2019年10月18日作出安府行复[2019]10号《行政复议决定书》，该决定书决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持潮安人社局2019年6月26日作出的《劳动保障监察限期改正指令书》。陈蔡博对此不服，遂于2019年11月1日诉至原审法院，请求法院判决：1.撤销被告潮安区政府作出的安府行复[2019]10号《行政复议决定书》；2.撤销被告潮安人社局作出的安人社监询字（2019）第4号《劳动保障监察限期改正指令书》，判令潮安人社局向潮安供电局重新作出指令；3.诉讼费用由二被告承担。原审法院认为，根据《劳动保障监察条例》第三条：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”的规定，潮安人社局作为潮州市潮安区劳动保障行政部门，负有主管区域内劳动保障监察工作的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，潮安区政府作为潮安人社局的本级人民政府，对潮安人社局作出的具体行政行为，负有履行办理行政复议事项的法定职权。二被告均具备本案的行政主体资格。本案的争议焦点有二个：一是《中华人民共和国劳动合同法》第十四条第三款是否具有溯及力；二是潮安人社局作出的安人社监询字[2019]第4号《劳动保障监察限期改正指令书》责令潮安供电局与陈蔡博签订无固定期限劳动合同的起始时间为2009年1月1日是否合理合法。关于第一个争议焦点，从《中华人民共和国立法法》第九十三条：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”的规定可知，“法不溯及既往”是一项基本的法治原则，法作为社会的行为规范，对公民的行为起指导和警示作用，公民之所以对自己的违法行为承担不利后果，接受惩戒，是因为事先知道或者应当知道哪些行为是法律允许的，哪些行为是法律不允许的，法只对其生效后的公民的行为起规范作用。如果允许法具有溯及力，公民就无法知道自己的行为是否合法，就没有安全感，也没有行为的自由。因此根据上述法律的规定及立法精神，在没有法律法规特别规定的情况下，《中华人民共和国劳动合同法》第十四条第三款是不具有溯及力的。关于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国劳动合同法》第十四条第三款：“用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。”、第九十七条第二款：“本法施行前已建立劳动关系，尚未订立书面劳动合同的，应当自本法施行之日起一个月内订立。”、第九十八条：“本法自2008年1月1日起施行。”的规定，本案中，陈蔡博与潮安县庵埠供电所订立的建立劳动合同关系的《合约书》于2004年7月31日到期，但陈蔡博仍在潮安县庵埠供电所工作，故双方自2004年8月1日起形成事实劳动关系。《中华人民共和国劳动合同法》于2008年1月1日起施行，潮安供电局本应于2008年2月1日前与陈蔡博订立劳动合同，但潮安供电局违法没有与陈蔡博订立，故应视为自2009年1月1日起，潮安供电局与陈蔡博之间已成立无固定期限劳动合同关系。潮安人社局经调查核实后，作出安人社监询字[2019]第4号《劳动保障监察限期改正指令书》，责令潮安供电局与陈蔡博签订起始时间为2009年1月1日的无固定期限劳动合同，符合法律规定，并无不当。陈蔡博要求撤销上述指令书，缺乏事实法律依据，应不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”的规定，潮安区政府受理陈蔡博的复议申请后，要求潮安人社局提出书面答复及作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，经依法审查，认定潮安人社局作出的行政行为合法，并据此作出予以维持的复议决定。该复议决定程序规范，认定事实清楚，适用法律正确，应认定为合法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下：驳回原告陈蔡博的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈蔡博负担。上诉人陈蔡博不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决适用《中华人民共和国立法法》中“法不溯及既往”的原则解释及《中华人民共和国劳动合同法》第十四条第三款的规定属于适用法律错误。即使依据《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，原审判决及潮安区政府作出的安府行复［2019］10号行政复议决定均存在对规定断章取义的情况。潮安人社局作出的安人社监询字［2019］第4号《劳动保障监察限期改正指令书》是错误的，该行政行为严重侵犯了陈蔡博的合法权益。陈蔡博的无固定期限劳动合同的起算时间应当自2004年8月1日起算，而潮安人社局却认定无固定期限的劳动合同起算时间是2009年1月1日，抹杀了陈蔡博自2004年8月1日起与潮安供电局之间存在的劳动关系，严重侵害了陈蔡博的合法权益。综上，原审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，请求二审法院撤销原判并予以改判。被上诉人潮安人社局答辩称：《中华人民共和国劳动合同法》自2008年1月1日起施行，之前并没有合同满一年就订立无固定期限劳动合同的相关规定，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定法不溯及既往，原审判决适用法律正确，应予维持。被上诉人潮安区政府答辩称：陈蔡博与潮安供电局之间存在事实的劳动关系。潮安人社局作出的《劳动保障监察限期改正指令书》合法、合理。《中华人民共和国立法法》第九十三条及《中华人民共和国劳动合同法》第九十七条的规定足以证明，《中华人民共和国劳动合同法》第十四条第三款不具有溯及既往的效力。《中华人民共和国劳动合同法》的实施时间为2008年1月1日，根据该法第九十七条第二款的规定，陈蔡博与潮安供电局应当在2008年1月1日至2月1日一个月内订立书面劳动合同。因双方自该法施行后超过一年未签订书面劳动合同，根据《中华人民共和国劳动合同法》第十四条第三款的规定，用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。根据法不溯及既往的原则，潮安人社局作出的《劳动保障监察限期改正指令书》，认定陈蔡博与潮安供电局补签订书面劳动合同的起始时间应为2009年1月1日符合法律的规定。综上，请求二审法院判决驳回陈蔡博的上诉。原审第三人潮安供电局述称：原审查明事实与案件客观事实一致，二审法院应予认定。原审根据《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定及立法精神，认定本案在没有法律法规特别规定的情况下，《中华人民共和国劳动合同法》第十四条第三款不具有溯及力，该认定适用法律准确。潮安人社局根据《中华人民共和国劳动合同法》第九十七条第二款的规定，指令潮安供电局与陈蔡博订立起始时间为2009年1月1日的无固定期限劳动合同依法有据。综上，请求二审法院驳回陈蔡博的上诉，维持原判。经审理查明，二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据2008年1月1日施行的《中华人民共和国劳动合同法》第十四条第三款之规定，用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。本案中，陈蔡博与潮安县庵埠供电所自2004年8月1日起形成事实劳动关系，潮安供电局在《中华人民共和国劳动合同法》施行后未与陈蔡博签订书面劳动合同，依照上述法律规定，应当自2009年1月1日起视为潮安供电局与陈蔡博已订立无固定期限劳动合同。潮安人社局经调查核实后，作出安人社监询字[2019]第4号《劳动保障监察限期改正指令书》，责令潮安供电局与陈蔡博签订起始时间为2009年1月1日的无固定期限劳动合同，符合法律规定，处理恰当。潮安区政府受理陈蔡博的复议申请后经复议，作出安府行复[2019]10号《行政复议决定书》，维持了潮安人社局作出的《劳动保障监察限期改正指令书》并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。陈蔡博的上诉请求，理由不成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈蔡博负担。本判决为终审判决。审 判 长 张越彬审 判 员 郭辉聪审 判 员 佘淡英二〇二〇年十一月六日法官助理 余华芬书 记 员 宋 宜