山东省济南市市中区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0103行初321号原告魏波，男，汉族，1976年1月20日生，住山东省平阴县。委托代理人余文建，山东华剑律师事务所律师。委托代理人左玉伟，山东华剑律师事务所实习律师。被告平阴县综合行政执法局，住所地平阴县榆山路125号。法定代表人张明国，局长。出庭负责人王海南，局党组成员。委托代理人尹逊峰，该执法局工作人。委托代理人李允武，该执法局工作人员。原告魏波诉被告平阴县综合行政执法局行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月9日受理后，依法组成合议庭,于2020年11月18日公开开庭审理了本案。原告魏波的委托代理人余文建、左玉伟，被告平阴县综合行政执法局的出庭负责人王海南，委托代理人尹逊峰、李允武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年8月17日，被告平阴综合行政执法局向魏波作出平综执罚字（2020）第GTT010号行政处罚决定书，该决定书的主要内容为：1、责令魏波将非法古用的664.6平方米集体土地退还给平阴榆山办事处中桥口村民委员会；没收魏波在非法占用的602.2平方米中桥口村集体农用地(耕地)上新建的建筑物及其他设施：拆除在62.4平方米基本农田上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。2、对魏波非法占用的符合土地利用总体规划的602.2平方米集体农用地(耕地)处每平方米22元的罚款，计人民币：13248.4元；对不符合土地利用总体规划的62.4平方米集体农用地(基本农田)处每平方米30元的罚款，计人民币：1872元，以上罚款合计人民币：15120.4元(壹万伍仟壹佰贰拾元肆角整)。原告魏波诉称，原告魏波系原平阴平阴镇中桥口村村民，2004年3月30日与平阴镇中桥口村村委会签订《养殖区使用承包合同》，承包涉案土地用于搞养殖，承包期限自2004年3月30日至2035年3月30日。2020年8月18日被告平阴综合行政执法局向原告送达“平综执罚字(2020)第GTT010号行政处罚决定书”，认为原告魏波未经依法批准，擅自占用中桥口村集体土地建房，属于非法占用集体土地，对原告进行行政处罚：责令原告退还土地，没收土地上新建的建筑物及其他设施；对原告占用集体土地罚款15120.4元。原告认为其依据与村委会签订的承包合同使用涉案土地从事养殖，属于合法用地。故起诉，请求：1.请求依法撤销平阴综合行政执法局“平综执罚字(2020)第GTT010行政处罚决定书”；2.请求依法判令被告承担本案的诉讼费用。在法定期限内，原告魏波提供并当庭出示如下证据：1.养殖及使用承包合同一份，证明魏波2004年3月30日与中桥口村委会签订了承包合同；2.收据手机照片一份，证明其向村委会缴纳了承包费6000元。村委会出具了收据，由当时的会计赵鸿遂书写收据；3.光盘一份，照片4张，证明所占涉案土地为山坡地，所建房屋为养殖用简易房；4.平综执罚字（2020）第GTT010号行政处罚决定书，证明2020年8月18被告向原告送达了行政处罚决定书，对原告进行行政处罚，原告认为被告作出的行政处罚行为认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，应予撤销。《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖用地有关用地政策的通知》国土资发【2007】220号、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土资发【2010】155号、《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》自然资规【2019】4号、国土资源部耕保司负责人就《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》答记者问，证明原告在养殖用地上因养殖需要搭建了养殖用房等临时建筑物，不属于改变土地用途；5.济南市人民政府关于加快畜禽牧业发展的意见（济政发【2002】8号）。证明济南市人民政府于2002年3月出台文件，鼓励发展养殖业；6.平阴县人民政府2012年7月公示的《平阴土地利用总体规划2006-2020年》、平阴土地利用总体规划图、（2014年2月编制）及中桥口村土地现状，证明被告作出的处罚依据是平阴土地利用总体规划，但规划是2012年7月在平阴县人民政府网站公示，而原告等人取得涉案承包地及自建养殖用房的时间在2004-2006年期间；7.中华人民共和国最高人民法院（2019）最高法行申4750号行政裁定书一份。证明根据最高人民法院生效裁判文书认定，关于养殖场是否属于违法建筑的认定不仅要看养殖户是否办理了建设养殖场的相关手续，也要看政府行为是否让养殖户对建设养殖场发展养殖业产生了一定的信赖；7.平阴县人民政府关于畜禽养殖禁养区关闭搬迁工作的通告，证明原告响应政府号召停止养殖并将畜禽自行处理。被告平阴综合行政执法局辩称，一、行为符合法定职权。根据《平阴城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第(二)项“依法行使经省政府批准纳入综合行政执法范围的市容环卫、市政公用、城市绿化、城市规划、房屋管理、建筑管理、人防管理(涉密事项除外)、城市环境保护(仅限建筑施工噪声污染、饮食服务业油烟噪声污染和乱排污水影响市容环境)、工商行政管理(仅限户外公共场所无照经营、违规设置户外广告)、水行政管理、国土资源管理、农业管理、农机管理、畜牧兽医、粮食流通管理等领域的全部或部分行政处罚和相关行政强制职责，并承担相应法律责任”的规定，国土资源管理的全部行政处罚和相关行政强制职责纳入综合行政执法范围。据此，平阴综合行政执法局有权对原告作出行政处罚决定书。二、作出行政处罚决定书符合法定程序，证据充分、适用法律法规正确。接平阴自然资源局移交函(平自然移函[2020]第047号)，平阴榆山办事处中桥口村村民魏波，未取得合法用地手续，擅自占用榆山办事处中桥口村集体土地搞建设，我局于2020年7月29日开始立案调查，8月3日调查结束。经调查证实，当事人魏波未经依法批准，擅自占用平阴榆山办事处中桥口村集体土地建房屋，截止立案时已建设完成。该宗地位于中桥口村，四至清楚无纠纷，经平阴自然资源局鉴定核实：魏波实际占用榆山办事处中桥口村集体土地664.1平方米(合1.0亩)。根据2018年度平阴土地利用现状图，该宗地占地前664.6平方米为中桥口村集体农用地(耕地)其中62.4平方米为(基本农田)；根据2006一2020年度平阴土地利用总体规划图(局部)，该宗地602.2平方米符合土地利用总体规划；62.4平方米不符合土地利用总体规划。调查取得的证据：下达《责令限期改正违法行为通知书》一份，调查询问影像资料，现场照片二张。本案另附平阴自然资源局案件移送函一份，自然资源局提供的鉴定书一份、占地勘测图一张、平阴2018年土地利用现状图(局部)一张、平阴土地利用总体规划图(2006-2020年)(局部)一张。当事人魏波未经依法批准，擅自占用平阴榆山办事处中桥口村集体土地建房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属非法占用集体土地行为，应当予以行政处罚。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，拟给予魏波以下行政处罚：1、责令魏波将非法占用的664.6平方米集体土地退还给平阴榆山办事处中桥口村民委员会；没收魏波在非法占用的602.2平方米中桥口村集体农用地(耕地)上新建的建筑物及其他设施；拆除在62.4平方米基本农田上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。2、对魏波非法占用的符合土地利用总体规划的602.2平方米集体农用地(耕地)处每平方米22元的罚款，计人民币：13248.4元；对不符合土地利用总体规划的62.4平方米集体农用地(基本农田)处每平方米30元的罚款，计人民币：1872元，以上罚款合计人民币：15120.4元(壹万伍仟壹佰贰拾元肆角整)。在法定举证期限内，平阴综合行政执法局向本院提交并当庭出示了以下证据材料：1.案件移交函，证明该局有权对本案进行行政处罚;2.平阴自然资源局《鉴定书》，依据平办字【2019】21号有关职责分工内容，在行使职权过程中需要相关业务主管部门及专业技术机构提供审批资料、技术鉴定和补救措施，相关业务主管部门应积极做好协调配合工作;3.《中桥口村占地勘测图》总体规划（2006-2020年）局部图和2018年度土地利用局部图，证明对魏波的违法占地进行了技术鉴定;4.平阴综合行政执法局立案审批表,证明我接平阴自然资源局移交函后依法立案;5.责令限期改正通知书及询问笔录，证明依法对当事人下达了消除违法状态的改正通知;6.勘验笔录、影像证据,证实违法占用土地搞建设;7.非法占用集体土地案件会审记录,证实在作出行政处罚决定前进行了案件集体讨论;8.行政处罚告知书,证明依法对当事人享有的权利进行了告知，拟作出的行政处罚进行了告知;9.行政处罚告知书送达回证,证明原告已收到行政处罚告知；10.平阴综合行政执法行政决定书以及行政执法决定书送达回证，证明依法作出行政处罚决定并依法送达,11.平阴综合行政执法局处罚决定审批表。证实作出的行政处罚决定由行政机关负责人同意;12.2020年7月20号调查终结报告,证实本案调查终结，执法人员提出处理意见和建议;14.平办字【2019】21号文件,证明履行的职责；13.听证笔录及行政处罚听证报告；14.关于印发《济南市国土资源行政处罚裁量基准》的通知；15.《济南市国土资源行政处罚裁量基准》。以上证据证明程序合法。经庭审质证，原告对被告提交的证据1-7、11、12的真实性、合法性、关联性不认可，认为被告认定事实错误。被告对原告所提交证据真实性无异议，对关联性、合法性及证明目的不认可，都不能证明取得了用地审批手续，不能证明占用集体土地搞建设的合法性，搞建设需要使用土地的由县级以上人民政府批准，村委会没有权限批准占用集体土地建设房屋。本院对上述证据材料作如下确认：原、被告提交的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉的行政行为具有关联性，取得方式合法，且内容真实，本院予以采纳。根据上述有效证据与当事人的一致陈述，本院确认如下事实：2020年7月10日，平阴综合行政执法局接平阴自然资源局案件移交函，称平阴榆山街道办事处中桥口村村南王光营等十户村民，未取得合法用地手续，擅自占用集体土地建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，现将违法占地案件移交贵单位依法依规查处。违法占地名单中包括魏波。2020年7月14日，平阴自然资源局出具鉴定书，认定魏波擅自占用中桥口村集体土地664.6平方米搞建设。截止目前，该户实际占用集体土地664.6平方米（合1.0亩）。2020年7月29日，平阴综合行政执法局对魏波擅自占用集体土地建设的行为立案调查，同日，平阴综合行政执法局向魏波送达《责令限期改正通知书》，责令魏波在2020年8月1日18时前进行消除违法行为、恢复原貌。同日18时，平阴综合行政执法局对魏波占地现场进行了现场勘查，2020年8月3日，平阴综合行政执法局向魏波送达行政处罚告知书，告知拟予处罚及陈述申辩、听证的权利，2020年8月5日，平阴综合行政执法局就该案举行了公开听证，2020年8月17日，平阴综合行政执法局作出涉诉处罚决定并于次日送达原告。另查明，2004年3月30日，魏波（乙方）与中桥口村民委员会（甲方）签订《养殖区使用承包合同》一份，约定甲方将养殖区一处，南北长30米，东西宽22米，使用面积为660平方米承包给乙方发展养殖专用，承包期限定为三十年，自2004年3月30日起，到2035年3月30日止，承包款共6000元。其自称涉案房屋系2004-2006年之间建设。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，以下简称土地管理法）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”据此，土地行政主管部门在查处非法占地行为时，具有对在该土地上新建的建筑物和其他设施一并进行处理的法定职权。本案中涉案土地为中桥口村集体建设用地（村庄），魏波在该地块上未经批准建设房屋的行为，违反了土地管理法的相关规定，属非法占用集体土地行为，应当予以行政处罚，且《养殖区使用承包合同》中明确约定，魏波不准擅自改变使用用途（如：改建住宅或其他建筑），故平阴综合行政执法局认定魏波的建设行为构成非法占用土地，事实清楚，平阴综合行政执法局依据《土地管理法》第七十六条之规定，决定责令魏波退还土地，没收魏波在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，对魏波非法占用的符合土地利用总体规划的602.2平方米集体农用地(耕地)处每平方米22元的罚款，计人民币：13248.4元；对不符合土地利用总体规划的62.4平方米集体农用地(基本农田)处每平方米30元的罚款，计人民币：1872元，以上罚款合计人民币：15120.4元，符合法律规定。平阴综合行政执法局在处理该起行政处罚案件中，调查收集了相关证据材料；在作出行政处罚前，向魏波告知了其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知魏波其有陈述、申辩和听证的权利，组织了听证，听取了魏波的陈述意见，并在办案期限内作出《行政处罚决定书》，程序合法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告魏波的诉讼请求。案件受理费50元，由原告魏波负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  王 萍人民陪审员  王益华人民陪审员  周宏雁二〇二〇年十一月二十日书 记 员  高文雅