辽宁省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽行终1030号 上诉人(一审原告)李红秋，女，1963年7月8日出生，汉族，住址沈阳市和平区。 委托诉讼代理人张文凯，北京德渊律师事务所律师。 委托诉讼代理人全东哲，辽宁省企业法律顾问协会法务工作人员。 被上诉人(一审被告)沈阳市辽中区人民政府，住所地辽中区滨水新区滨水路**。 法定代表人卜世杰，该区政府区长。 委托诉讼代理人高宏伟，该区政府工作人员。 委托诉讼代理人陈冬，辽宁英伟律师事务所律师。 李红秋诉沈阳市辽中区人民政府（以下简称辽中区政府）拆迁公告违法并赔偿一案，沈阳市中级人民法院于2017年1月18日作出[2016]辽01行初258号行政裁定书，驳回李红秋的起诉。李红秋不服，向本院提起上诉。本院于2018年5月22日作出（2017）辽行终327号行政裁定，撤销了沈阳市中级人民法院[2016]辽01行初258号行政裁定，指令沈阳市中级人民法院继续审理。2018年12月3日，沈阳市中级人民法院作出[2018]辽01行初229号行政判决。李红秋、辽中区政府不服，向本院提起上诉。本院于2019年8月19日作出（2019）辽行终248号行政裁定书，撤销沈阳市中级人民法院[2018]辽01行初229号行政判决，发回沈阳市中级人民法院另行组成合议庭重审。沈阳市中级人民法院审理后，于2020年6月11日作出[2019]辽01行初553号行政判决。李红秋不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2020年11月11日，本院组织当事人进行了询问。上诉人李红秋及其委托诉讼代理人张文凯、全东哲，被上诉人辽中区政府的委托诉讼代理人高宏伟、陈冬到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。 一审法院查明，2008年，李红秋在辽中县茨榆坨镇太平村承租土地用于苗木培育，后李红秋成立沈阳市群英苗圃。2005至2010年，铁道部与辽宁省人民政府先后制发关于加快辽宁铁路建设发展的文件。2010年，辽中区政府发布关于建设沈西工业走廊二期铁路工程的预拆迁公告，李红秋承包的土地位于征地范围内。2013年辽中区政府发布关于建设沈西工业走廊二期铁路工程的《公告》。2016年2月16日，辽中区政府发布《辽中县征地拆迁预公告》，根据该公告记载，征收土地的具体位置及面积以勘测设计院现场放桩、线确定位置为准。辽中区政府答辩称，因沈西工业走廊铁路工程项目进行了设计变更，李红秋苗圃不在2016年公告铁路征地范围内。李红秋对辽中区政府发布的公告不服，向法院提起了诉讼。 另查明，在李红秋第一次承包经营苗圃的30亩土地中，其中5.24亩已经得到2633140元的地上物补偿。 李红秋在一审的诉讼请求是：请求人民法院依法判令辽中区政府从2010年至今在建设沈西工业走廊二期铁路工程（火石岗至渤海铁路）拆迁公告违法，并赔偿其经济损失36259471.40元人民币及给付逾期的利息（同期贷款利率），诉讼费由辽中区政府承担。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”由此可见依照法定程序对征地进行批准是作出公告的前置条件，土地未经批准征收，政府发布公告的行为属违法行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”辽中区政府向该院提交的证据不能证明本案所涉及的沈西工业走廊二期铁路征地拆迁工作已经经过相关政府的批准，其实施的征地拆迁行为缺少法定条件，其发布征收公告的行为属违法行为。辽中区政府分别于2010、2013、2016年就同一征地事项发布了三个公告，前两个公告对原告的权益没有损害，本案不予审查。辽中区政府按照其发布的第三个公告已经实施了征收行为，撤销该公告会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此应确认该公告违法。 关于李红秋的损失是否应由辽中区政府承担责任问题，其焦点在于辽中区政府是否实施了导致李红秋停止生产经营的行为。辽中区政府2010年发布的“公告”将李红秋的承包土地划入了预征收范围。2013年的“公告”是为防止在2010年预公告范围内抢栽抢种而发布的，公告内容均系严禁抢栽抢种。2013年公告虽然使用“严禁在铁路控制区域内搞任何建筑项目，严禁搭建大棚、严禁栽种任何林果蔬菜……”的表述，但对2013年公告要按照其文字意思并结合公告上下文内容才能作出准确解释，不能仅仅局限于个别文字进行解释。该公告确实有“严禁栽种任何林果蔬菜”的内容，但其完整内容是“从即日起严禁在铁路控制区域内搞任何建筑项目，严禁搭建大棚、严禁栽种任何林果蔬菜，严禁突击改变种植类别。对因此发生的抢建、抢栽等一律不予补偿，对因建设铁路而占用的土地及已有地上物将按政策给予补偿。”从公告的完整内容来看，发布该公告的目的是为了制止抢建、抢栽等恶意骗取补偿的行为，因而宣布禁止此类行为，对于发生的抢建、抢栽等一律不予补偿，公告并未要求在该公告范围的土地上停止生产经营。辽中区政府也未实施其他禁止其生产经营活动的行为。故李红秋主张因公告造成的停产等各项损失无事实依据和法律依据，均不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第六十九条之规定，判决如下：一、确认被告沈阳市辽中区人民政府于2016年2月16日作出的《辽中县征地拆迁预公告》违法；二、驳回原告李红秋其他赔偿请求。本案诉讼费50元由被告承担。 李红秋上诉称，一审判决认定事实、适用法律错误，故请求撤销一审判决第二项，改判辽中区政府赔偿其损失36259471.40元及利息。其主要理由是：一、辽中区政府征地范围的调整直接造成其收益损失的损失，对此辽中区政府应予赔偿。二、辽中区政府违法公告影响了苗圃生产经营活动中的正常栽植。三、辽中区政府违法公告影响了苗圃生产经营中的正常销售。四、辽中区政府犯法应与庶民同罪。五、沈阳中院未查清事实。六、十多年漫长的民告官之路喜忧参半。“四个严禁”影响苗木的生产经营与销售以及优良品种的引进、种植；预征收的行政行为使其不能卖苗（不能处理、不敢卖苗）；生活常识和生活经验缺失造成了法官错判。 辽中区政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故请求驳回上诉，维持原判。其主要理由是：一、公告的目的是为了制止在征收过程中出现的恶意骗取征收补偿款的突击抢建、抢栽行为，并未要求在公告范围的土地上停止生产经营，辽中区政府也未实施其他禁止或限制李红秋正常生产经营的行为，李红秋主张因公告造成的停产等各项损失无事实和法律依据。二、根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》，应实现“同案同判”，法院已对公告范围内涉及的与李红秋情况完全相同的其他当事人作出终审判决。三、公告虽然被确认违法，但并不涉及李红秋，李红秋不具有诉的利益。 本院审理查明，一审法院认定的事实属实。 本院认为，修正前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据该款法律规定，国家征收土地的，应依照法定程序批准后，才能由地方政府予以公告并组织实施。换言之，依法履行征地审批程序并得到批准系作出公告的前置条件。在辽中区政府已提交的证据不能证明其履行了法定审批程序并得到批准的情况下，一审法院确认辽中区政府于2016年2月16日作出的《辽中县征地拆迁预公告》违法，并无不当。 辽中区政府2010年发布的预公告将李红秋的承包土地划入了预征收范围。2013年发布的公告是为防止在2010年预公告范围内抢栽抢种而发布的，并设定了“严禁在铁路控制区域内搞任何建筑项目，严禁搭建大棚、严禁栽种任何林果蔬菜，严禁突击改变种植类别”等义务。虽然李红秋主张公告中“四个严禁”的表述导致其无法正常生产经营，辽中区政府应向其给付由征地拆迁范围变更而对其造成的收益损失，但对于公告应当按照其文字意思并结合上下文内容才能作出准确解释，不能仅仅局限于个别文字进行解释。该公告的完整内容是“从即日起严禁在铁路控制区域内搞任何建筑项目，严禁搭建大棚、严禁栽种任何林果蔬菜，严禁突击改变种植类别。对因此发生的抢建、抢栽等一律不予补偿。对因建设铁路而占用的土地及已有地上物将按政策给予补偿。”从公告的完整内容来看，发布该公告的目的是为了制止抢建、抢栽等恶意骗取补偿的行为，因而宣布禁止此类行为，对于发生的抢建、抢栽等一律不予补偿；公告并未要求在该公告范围的土地上停止生产经营。由于本案现有证据不足以认定辽中区政府实施了阻却李红秋从事正常生产经营的行为，故一审法院以无事实依据和法律依据为理由，驳回李红秋关于赔偿损失的诉讼请求，并无不当。 综上，李红秋的上诉主张没有事实和法律的依据，本院不予支持。一审判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李红秋负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙弘达 审判员  刘 毅 审判员  邢家新 二〇二〇年十一月三十日 法官助理赵婳 书记员曲宏