海南省第二中级人民法院   行政裁定书   （2020）琼97行终206号   上诉人（一审原告）：洪锋，男，1967年5月25日出生，黎族，住海南省昌江黎族自治县。   上诉人（一审原告）：黄珍英，女，1967年2月2日出生，黎族，住海南省昌江黎族自治县。（系洪锋妻子）   上诉人（一审原告）：洪春萍，女，1986年8月1日出生，黎族，住海南省昌江黎族自治县。   上述上诉人的共同委托诉讼代理人：柳其强，海南颖川律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）：昌江黎族自治县石碌镇人民政府，住所地海南省昌江黎族自治县石碌镇人民北路182号。   法定代表人：苏林吉，该镇政府镇长。   委托诉讼代理人：周正凡，海南天赐律师事务所律师。   委托诉讼代理人:王秋云，该镇政府工作人员。   被上诉人（一审被告）：昌江黎族自治县综合行政执法局，住所地海南省昌江黎族自治县石碌镇东风路39号。   法定代表人：李强，该局局长。   委托诉讼代理人：周正凡，海南天赐律师事务所律师。   委托诉讼代理人:刘伟，该局工作人员。   一审第三人：昌江黎族自治县人民政府，住所地海南省昌江黎族自治县石碌镇昌江大道县党政办公大楼。   法定代表人：林谟谐，该县县长。   委托诉讼代理人：徐晓明，该县政府工作人员。   上诉人洪锋、黄珍英、洪春萍诉被上诉人昌江黎族自治县石碌镇人民政府（以下简称石碌镇政府）、被上诉人昌江黎族自治县综合行政执法局（以下简称昌江县执法局），一审第三人昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）土地行政管理、行政强制纠纷一案，昌江黎族自治县人民法院于2020年6月28日分别作出（2020）琼9026行初6号行政裁定和（2020）琼9026行初6号行政判决。三上诉人因不服（2020）琼9026行初6号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年9月4日受理本案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   上诉人洪锋、黄珍英、洪春萍的一审诉讼请求：1.判决确认石碌镇政府、昌江县执法局强拆上诉人三层楼房的行政强制行为违法；2.判决确认石碌镇政府、昌江县执法局强行征收上诉人宅基地使用权的行政强制行为违法；3.判决确认石碌镇政府、昌江县执法局强行征收上诉人2.56亩农用地承包经营权的行政强制行为违法。   一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。洪锋、黄珍英、洪春萍的第一项诉讼请求一审法院已作出（2020）琼9026行初6号行政判决，确认石碌镇政府、昌江县执法局强制拆除行为违法。洪锋、黄珍英、洪春萍的第二项诉讼请求及第三项诉讼请求，指向的是土地征收行为，而根据上述法律规定，土地征收行为的主体应是县级以上地方人民政府，具体到本案中，土地征收的主体应是昌江县政府，故洪锋、黄珍英、洪春萍以石碌镇政府及昌江县执法局作为被告，要求确认土地征收行政行为违法，明显错列被告，且经一审法院依法释明，洪锋、黄珍英、洪春萍坚持以石碌镇政府、昌江县执法局作为被告，拒绝变更被告，故依法应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项的规定，一审裁定：驳回洪锋、黄珍英、洪春萍要求确认石碌镇政府、昌江县执法局征收其宅基地使用权及2.56亩农村土地承包经营权违法的起诉。   上诉人洪锋、黄珍英、洪春萍的上诉请求：1.撤销一审法院作出的（2020）琼9026行初6号行政裁定；2.将本案发回一审法院继续审理。事实和理由：（一）一审法院驳回上诉人起诉，属于认定事实不清，证据不足，严重侵害了法律赋予上诉人享有的基本诉权。1.本案中，上诉人对昌江县政府的征收决定没有异议，仅对两被上诉人的实施征收具体行政行为的违法性提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”的规定和由上诉人提交的证据12昌府办函〔2017〕30号《关于快乐农夫街项目土地征收补偿安置方案的批复》可知，两被上诉人为征收实施单位（部门）。2.一审裁定混淆了征收决定、征收补偿决定和征收实施行为的法律概念和实施主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第二十六条的规定，征收决定、征收补偿决定是由县级政府作出。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条等的规定，签订征收补偿协议或申请县级政府作出征收决定，及实施征收具体行政行为等是征收实施部门。两被上诉人作为征收实施部门在没有与上诉人签订征收补偿协议也未向一审第三人报请征收补偿决定及上诉人没有收到过征收补偿决定的情况下，就实施了拆除被征收房屋和占有被征收土地等的具体行政行为是违法的。3.一审法院作出的（2020）琼9026行初6号行政判决已确认两被上诉人于2019年8月20日拆除上诉人房屋的行政行为违法。综上，上诉人对一审第三人的征收决定没有异议，且一审第三人没有作出过征收补偿决定，上诉人也没有收到过一审第三人的征收补偿决定，所以上诉人没有事实依据和理由以一审第三人为被告。所以，上诉人以两被上诉人为被告事实依据和法律依据充分。一审裁定违背客观事实和一审法院作出的（2020）琼9026行初6号行政判决，要求上诉人列昌江县政府为被告，严重侵害了法律赋予上诉人享有的基本诉权。（二）一审裁定适用法律错误。一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修订）第四十七条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，驳回上诉人的第二、第三项的起诉是错误的。首先，该规定是原则性规定，不具有可操作性，在司法实践中争议颇多。为此，国务院于2011年1月21日颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》、最高人民法院于2018年2月7日颁布实施《最高人民法院关于适用的解释》、海南省于2018年4月3日修正《海南经济特区土地管理条例》等就有关问题进行了明确。其次，根据新法优于旧法、专门法优于普通法的原则，一审法院应当适用上述有关法律规定。综上所述，一审法院作出的（2020）琼9026行初6号行政裁定驳回上诉人起诉，属于认定事实不清，证据不足，适用法律错误。   被上诉人石碌镇政府、昌江县执法局共同答辩称：上诉人的上诉理由不能成立，上诉人在一审中提出三项诉讼请求，第一项诉讼请求是确认两被上诉人强制拆除行为违法，第二项、第三项诉讼请求是确认两被上诉人征收行为违法，对第一项诉讼请求，一审法院已作出实体判决，上诉人没提起上诉。对第二项、第三项诉讼请求，法律规定行政征收的主体是县级人民政府，应由县级人民作政府为被告，但经一审法院释明，上诉人不同意变更，一审法院就驳回对第二项、第三项诉讼请求的起诉。另外，在（2019）琼97行终107号案件中，上诉人对本案中的征收行为是无异议的，仅对补偿标准有异议。关于上诉人的第二项、第三项请求，被上诉人认为违背了之前相关判决和笔录中的事实认定，应驳回上诉人的起诉。   一审第三人昌江县政府的陈述意见与被上诉人石碌镇政府、昌江县执法局共同答辩意见一致。   本院经审理查明：一审法院于2020年6月28日分别作出（2020）琼9026行初6号行政裁定和（2020）琼9026行初6号行政判决，关于（2020）琼9026行初6号行政判决，本案各方当事人均未提出上诉，已发生法律效力。该判决查明，洪锋、黄珍英、洪春萍的原住房屋位于昌江黎族自治县石碌镇昌江大道西侧，已有三十年，该房屋2011年被石碌镇政府确认为危房，并得到石碌镇政府发放的三个危房改造户牌，洪锋、黄珍英、洪春萍即于当年将原有房屋拆除后建造三层房屋，并于年底完工。2015年4月3日，昌江县政府作出昌府〔2015〕13号《关于石碌镇SL-82号地块用地土地征收方案的公告》文件，决定征收石碌镇SL-82号地块用地。该文件附件《石碌镇SL-82号地块用地勘测定界图》确定洪锋、黄珍英、洪春萍所建的涉案房屋在被征收范围内。2016年3月2日，石碌镇政府作出《关于昌江县石碌镇SL-82号（车站）地块征地补偿安置方案的公告》。2017年4月24日，昌江县政府办公室作出昌府办函〔2017〕30号《关于快乐农夫街项目土地征收补偿安置方案的批复》，同意石碌镇政府组织实施“快乐农夫街”项目土地征收补偿安置方案，该方案亦适用于昌江汽车站项目（石碌镇SL-82号地块）。2019年2月18日，石碌镇政府作出《征收昌江汽车站项目房屋不安排宅基地的告知书》，告知洪锋接到该告知书后15日内与石碌镇政府或相关部门联系，协商签订房屋征收补偿安置协议，逾期将依法予以拆除。2019年6月13日，石碌镇政府作出《催领征地补偿款通知》，于2019年6月14日送达给洪锋，该通知限洪锋自收到通知之日起10日内与石碌镇政府签订房屋征收补偿安置协议，领取征地补偿款，逾期将依法予以拆除。2019年7月16日，石碌镇政府就拆除涉案房屋的事项请示昌江县政府；昌江县政府于2019年8月1日批复同意石碌镇政府会同昌江县执法局按程序强制拆除涉案房屋。2019年8月6日，石碌镇政府、昌江县执法局联合作出《关于催促建筑物户主限期搬离物品的公告》，限定洪锋家庭户于2019年8月11日前主动搬离，逾期将依法予以强制拆除。2019年8月20日，石碌镇政府会同昌江县执法局将涉案房屋予以强制拆除。（2020）琼9026行初6号行政判决结果为：确认石碌镇政府、昌江县执法局于2019年8月20日拆除洪锋、黄珍英、洪春萍位于昌江黎族自治县石碌镇昌江大道西侧的房屋的行政行为违法。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，本案中，上诉人洪锋、黄珍英、洪春萍在一审中的第二项诉讼请求为：判决确认石碌镇政府、昌江县执法局强行征收上诉人宅基地使用权的行政强制行为违法；第三项诉讼请求为：判决确认石碌镇政府、昌江县执法局强行征收上诉人2.56亩农用地承包经营权的行政强制行为违法。但在三上诉人的上诉状中又明确表示对昌江县政府的征收决定没有异议，对此，本院二审要求三上诉人明确其该两项诉讼请求所对应的是征收过程的哪项具体行政行为，但三上诉人始终无法准确作出明确具体的说明。对此，本院认为，土地征收过程中涉及多项具体行政行为，当事人提起行政诉讼请求不能笼统的表述为确认征收行为违法，而应当对其起诉的对象作出明确具体的表述。因此，三上诉人的上述第二项、第三项诉讼请求不明确具体，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，驳回起诉并无不当。但在诉讼请求不明确具体的情况下，也无法确认适格被告，一审裁定认为三上诉人错列被告，适用法律存在不当。   综上所述，本案一审裁定虽然适用法律存在不当，但裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审   判   长 周   文   娟   审   判   员 郝良存审判员许杏花      二○二○年十一月三日   书   记   员 李   丽   花   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：   （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；   （二）有明确的被告；   （三）有具体的诉讼请求和事实根据；   （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。   一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉   的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。