银川铁路运输法院行政裁定书（2020）宁8601行初334号原告银川起重机器厂家属农场，住所地：宁夏回族自治区银川市西夏区。负责人崔富太，该农场场长。委托代理人张政宣，宁夏臻之律师事务所律师，特别授权代理。被告银川市西夏区怀远路街道办事处，住所地:宁夏回族自治区银川市西夏区。法定代表人曹建辉，该办事处主任。委托代理人曹慈义、杨浩，宁夏辅德律师事务所律师，特别授权代理。被告银川市西夏区住房城乡建设和交通局，住所地：宁夏回族自治区银川市西夏区。法定代表人陈钢，该局局长。委托代理人王春雪，该局工作人员，特别授权代理。委托代理人高艺璠，宁夏辅德律师事务所律师，特别授权代理。第三人马海花，女，1962年3月9日出生，回族，户籍地址宁夏回族自治区银川市金凤区。委托代理人魏武、李文宝，宁夏综义律师事务所律师，特别授权代理。原告银川起重机器厂家属农场诉被告银川市西夏区怀远路街道办事处（以下简称怀远路街道办）、银川市西夏区住房城乡建设和交通局（以下简称西夏区住建局）及第三人马海花行政征收一案，于2020年7月14日诉至本院。本院受理后，依法向被告怀远路街道办、西夏区住建局送达起诉状副本及应诉通知书,通知马海花作为有利害关系的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭审理了本案。原告银川起重机器厂家属农场的委托代理人张政宣，被告怀远路街道办的副主任石倩及委托代理人曹慈义，被告西夏区住建局的委托代理人王春雪、高艺璠，第三人马海花的委托代理人魏武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，银川起重机器厂家属农场始建于1970年。根据自治区文件精神，银川起重机器厂将企业用地中一定数量的荒山、荒坡、荒地作为经营农副业生产的土地进行开垦使用。后农场全体家属共开荒700余亩，自筹资金、出劳力建住房56间、库房6间、粮食饲料加工坊4间、牛圈10间、猪圈8间，总建筑面积约1500平方米，开挖水沟2000余米，修建水渠3000多米。1987年9月8日，原告将开垦的耕地和荒地200余亩租借给同心县羊路乡李文存耕种。双方协议约定，土地租借期为十年，地上建筑物协议期满后归原告所有。但是合同到期后，李文存并不归还土地。直至2005年李文存去世后继续由李文存之弟李文仁占用。2003年银川起重机厂（宁夏银起集团有限公司）宣告破产。资产重组时，清算小组将家属农场资产剥离未列入破产财产，农场的全部土地、固定资产划拨给全体家属所有。2019年3月，因“大连西路（同心北街-宏图街）道路工程项目”建设需要，家属农场的土地被依法征收。在发放土地征收补偿款时，被告同第三人签订“征收补偿协议”，错误将应当由原告享有的地上权益认定为第三人享有，并将征收土地补偿款发放给第三人。原告认为，涉案土地安置补偿的对象应为具有小农场身份的人员。被告在未核实清楚征收土地权利人的情况下，错误地同第三人签订补偿协议并发放补偿款的行为，侵害了原告的合法权益。原告现起诉请求判令：1、确认被告同第三人签订的征收补偿协议违法；2、责令被告履行同原告签订征收补偿协议的法定职责，并按征收补偿方案标准对原告进行补偿；3、本案诉讼费用由被告承担。被告怀远路街道办辩称，涉案房屋及土地的权利人均是第三人马海花，银川起重机器厂家属农场不是本案适格原告。1、依据银川起重机总厂通用机械厂与同心县羊路乡综合经营有限公司签订的《承包合同》，第三人系涉案土地及房屋的合法权利人。无论在征收公告发布阶段还是《征收补偿协议》签订阶段，原告都没有向怀远路街道办事处提出过异议或主张过权利，故怀远路街道办与第三人马海花签订《征收补偿协议》并无不当。2、依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，有权提起行政诉讼的适格原告应为行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，银川起重机器厂家属农场与案涉土地及房屋等地上附着物不存在法律上的利害关系，不是本案的适格原告。3.银川起重机器厂家属农场无组织机构代码证，不具有法律上的其他组织的特点或条件，不具有主张权利的主体资格。请求依法驳回原告的起诉。被告西夏区住建局辩称，第一、西夏区人民政府发布了《征收补偿方案（征求意见稿）》《征收预公告》，银川市西夏区拆迁安置办公室在征收前，依照法定程序对被征收人的情况作了入户调查，制作了调查表。调查当时涉案房屋由第三人居住和管理，第三人拥有对涉案地上附着物等的所有权，在此基础上西夏区住建局与第三人签署了《征收补偿协议》，该协议的签署本身并无违法之处。第二、银川起重机器厂家属农场没有提出要求被告履行法定职责的申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，要求被告履行法定职责的行政诉讼，其前提是原告提出了要求被告履行法定职责的申请，被告不履行时才能提起行政诉讼。原告在银川市西夏区人民政府发布征收补偿方案及征收公告后，未向征收部门或者征收实施单位主张过权利，要求登记产权情况，也未提供任何材料证明其对涉案房屋拥有合法权利。银川市西夏区拆迁安置办公室对涉案房屋进行入户调查时，原告未提出异议；银川市西夏区拆迁安置办公室与第三人签订征收补偿协议时，原告仍未提出任何异议或提供证明其拥有涉案房屋合法权利的证明材料。原告在未向被告申请对其进行征收补偿的情况下，起诉要求被告履行法定职责不能成立。第三、有权提起行政诉讼的适格原告应为行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，原告从未主张权利也未证明其是涉案房屋的合法所有权人，其与涉案房屋等地上附着物不存在法律上的利害关系，不是本案适格原告。原告无组织机构代码证，也不是法律规定的其他组织，因此其不具有提起本案诉讼的主体资格。第四、原告提交的证据材料显示起重机器厂家属农场的全部土地、固定资产交由银川市政府管理，故起重机器厂家属农场只有自主经营权利，不是地上附着物征收补偿的对象，原告亦未提交证据证明其是涉案被征收资产的产权人。请求驳回原告的起诉。第三人马海花述称，第一，银川起重机器厂家属农场在银川起重机器厂注销前是其内设部门，不具备法人资格，亦不属于集体经济组织，在银川起重机器厂注销后，银川起重机器厂家属农场自然归于消灭，早已解散，故原告不具有提起诉讼的资格。第二，李文存以同心县羊路乡综合经营有限公司的名义，与银川起重机器总厂通用机械厂签订《土地承包合同书》时已取得涉案土地使用权。在签订该合同前，李文存已于1996年6月10日成为银川起重机器厂四厂（后更名为银川起重机器总厂通用机械厂）的正式职工，享受正式集体职工的一切待遇。涉案土地当时属于银川起重机器厂四厂，李文存系直接从银川起重机器厂四厂处取得土地使用权，原告对此始终未提出任何异议。第三，2003年，宁夏银起集团有限公司清算时将农场的土地、房屋等资产进行剥离不列入清算财产，故李文存承包的土地及建设的建筑物在清算时也未列入清算财产。《宁夏银起集团有限公司清算组会议纪要（第五次）》中关于非营利性资产的处置事项，载明农场不列入破产财产，建议整体移交地方政府管理。可见农场承载的承包户及承包的土地、自建房等，清算组只是建议移交地方政府管理，并非移交给本案原告，足以证明原告并非涉案土地及地上建筑物的权利人。第四，李文存在承包的涉案土地上建造的建筑物及土地附着物属于其合法财产，在面临征收时给予补偿有相关政策依据。依据银川市人民政府办公厅《关于小农场收回有关问题的会议纪要》(2010年·55次)、《银川市人民政府关于收回银川市直及辖区机关事业单位小农场的通知》（银政发[2010]215号）以及宁夏回族自治区人民政府主席办公会议纪要(2011·第12次)的文件精神和要求,对原农场的农场户、承包户合法的建筑物、地上附着物参照银政发[2010]**文件的房屋补偿标准、大地树木补偿标准、其他地上附着物补偿标准给予补偿。可见政府确定的补偿对象是原农场的农场户、承包户，而非补偿给农场。本案第三人作为李文存的近亲属，在李文存2005年去世后成为合法的补偿受益人，系适格被征收人。被告与第三人签订的征收补偿协议属有效协议。第五，本案银起集团清算时剥离的农场土地是682亩，1987年签订的协议显示李文存承包200亩，1999年签订的承包合同显示李文存承包420亩，而本次征收补偿协议中李晓太、李晓起、马海花、李文仁四人被征收的土地共计111.99亩。原告在诉状中主张“1987年9月8日将开垦的耕地和荒地200亩租借给李文存耕种”，该200亩土地与本案征收涉及的土地是否系同一块土地、是否具有关联性，原告应提交相应的证据证实，否则原告将无权提起本案行政诉讼。经审理查明，1987年9月8日，银川起重机器厂、银川起重机器厂家属农场与同心县羊路乡人民政府签订《协议》，载明：“同心县羊路乡是我厂扶贫点，经银川起重机器厂家属农场与同心县羊路乡协商，暂租借农场弃耕地和荒地200亩，期限为十年，并签订如下协议：一、土地权属银川起重机器厂家属农场，如厂内使用或国家建设征用，同心县羊路乡必须如收无条件交出。……四、农场无住房，由家属农场指定地皮建房，但协议年满后，房产权属家属农场所有。……”，落款处有银川起重机器厂、银川起重机器厂家属农场、同心县羊路乡人民政府盖章和李文存签字。1999年3月15日，银川起重机器总厂通用机械厂（甲方）与同心县羊路乡综合经营有限公司（乙方）签订《承包合同》，约定：“经甲乙双方协商，甲方将家居农场的420亩弃荒地承包给乙方，由乙方开发利用。……三、甲方同意将平整、承建设施和120亩土地由乙方无偿使用。……四、甲方承包后土地使用权归乙方所有，甲乙双方均无权转让。……七、合同有效承包期50年，从1994年1月1日至2044年12月31日。”落款处有甲乙双方盖章和负责人签字，李文存作为乙方负责人在落款处签字。2003年，宁夏银起集团有限公司（银川起重机器厂）宣告破产。2003年6月16日，宁夏银起集团有限公司清算组第五次会议纪要记载：“农场不列入破产资产，建议整体移交地方政府管理。”2019年2月14日，银川市西夏区人民政府发布《关于大连西路（同心北街-宏图街）道路工程项目征收国有土地房屋及土地征收预公告》，拟对银川市（同心北街-宏图街）道路工程项目规划红线范围内国有土地上房屋及地上附着物进行征收，项目东起同心北路、西至宏图街、规划道路红线宽60米，道路总长约2.8公里，明确由西夏区住建局、怀远路街道办组织相关部门依法对征收范围内未经登记的房屋进行调查认定，对违法建筑及时予以处理。3月19日，银川市西夏区人民政府发布《银川中关村创新创业科技园项目一期征收国有土地房屋及土地征收补偿方案（征求意见稿）》。银川市西夏区拆迁安置办公室、怀远路街道办对涉案土地、房屋及地上附着物调查后，与第三人马海花签订了《银川市西夏区大连西路（同心北街-宏图街）道路工程项目地上附着物征收补偿协议》，向第三人马海花补偿共计161974元（房屋及地上附着物补偿91144元、土地补偿7830元、激励奖励政策63000元）。原告认为被告不应与第三人马海花签订该征收补偿协议，提起本案行政诉讼。另查明，第三人马海花系李文存的妻子。本院认为，原告提起本案诉讼，旨在争议征收过程中土地及地上附着物的补偿归属。现本案原告与第三人之间对被征收土地的使用权存在争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。在原告与第三人之间的土地使用权争议没有解决的情形下，人民法院不宜直接对土地征收补偿争议进行裁决，故原告的起诉不符合人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告银川起重机器厂家属农场的起诉。案件受理费50元，全额退还原告银川起重机器厂家属农场。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 孙振华审判员 沈丽颖人民陪审员 蒋 松二〇二〇年十一月二十五日法官助理 晏润芝书记员 刘 娜附：本裁定适用的相关法律及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；……前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。