江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初690号 原告汤某，男，1974年11月17日生，××族，住南通市崇川区。 被告南通市崇川区综合行政执法局，住所地南通市崇川区唐闸镇街道公园南苑31幢综合楼。 法定代表人顾斌，职务局长。 应诉负责人陈进，职务副局长。 委托代理人马永东，该局工作人员。 委托代理人李芳，江苏紫琅律师事务所律师。 原告汤某不服被告南通市崇川区综合行政执法局（以下简称崇川区综合执法局）规划其他行政行为，于2020年7月20日向本院提起诉讼。本院7月27日立案后，于7月28日向被告崇川区综合执法局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，崇川区综合执法局在规定期限内向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案。原告汤某，被告崇川区综合执法局的应诉负责人陈进及委托代理人马永东、李芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年5月29日，崇川区综合执法局作出通崇综执改字[2020]XXXX号《责令改正通知书》，主要内容为：新桥新村X幢XXX室违建业主，你于2020年5月29日在位于新桥××××室楼下南侧，进行违法搭建的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，责令自收到本通知书之日起一日内立即按下列要求改正：1.立即停止上述行为，2.拆除违建恢复原状。逾期未改正的，本机关将依法予以行政处罚。 原告汤某诉称，原告位于南通市崇川区××新村××室的房屋自建成以来长达30多年，临街店面房是原告目前主要的生活来源，办理了营业执照经营多年，期间没有任何政府部门认定原告所搭建房屋为违法建设，说明原告的房屋在当时未严重影响城市规划。原告房屋已经建成多年，根据法不溯及既往的基本原理，不能套用现有的法律法规追责。被告适用2008年1月1日开始实施的《城乡规划法》和2010年7月1日起施行的《江苏省城乡规划条例》属于适用法律错误。被告作出的《责令改正通知书》程序严重违法。从文书内容看，责令原告自行拆除房屋，涉及原告重大财产权益，但被告并没有告知原告陈述、申辩及听证的权利。综上所述，请求法院撤销被告于2020年5月29日作出的《责令改正通知书》，案件受理费由被告承担。 被告崇川区综合执法局辩称，一是依据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府《关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作通知》、《南通市相对集中行政处罚权试点办法》，被告有权对原告的违法行为进行管理和处罚。二是被告作出《责令改正通知书》合法有据。被告接到举报，通过现场勘察、调查知情人后，认定原告在崇川区新桥新村X幢XXX室南侧院内所建房屋没有履行合法审批手续，系违法搭建。原告未履行审批手续，擅自搭建房屋，既违反了《城乡规划法》第四十条之规定，也违反了《中华人民共和国城市规划法》三十二条之规定。因原告违法建设处于持续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算，不存在法不溯及既往之说，应当适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》，责令原告一日内自行拆除违建设并恢复原状，并无不当。三是《责令改正通知书》对原告的权利义务不产生实际影响。行政处罚程序包括立案、调查、告知、责令改正、作出处罚决定等若干程序。从《责令改正通知书》所载“逾期未改正的，本机关将依法予以行政处罚”的内容来看，被诉行为是被告对违法建设进行处罚的阶段性行为，是行政处罚的其中一环节。四是作出案涉通知书在原告取得房屋建筑物权利之前，原告不具备诉讼主体资格。综上所述，请求法院驳回原告的起诉。 经审理查明，约在2007年，原告汤某和前妻刘某从他人处购买了南通市新桥新村X幢XXX室房屋（包括该屋南侧院内约24.2平米的无证建筑），并于2015年7月16日办理了xxxxxxxx号不动产权证书，产权记载面积为34.54平米，不包含无证建筑，产权登记人为刘某。 2020年5月29日，被告对南通市崇川区××新村××室房屋南侧存在违章搭建立案查处。同日，现场勘查，案涉建筑物面积约24.4平方米。被告对小石桥社区工作人员（小石桥社区平台主任）赵建伟制作了调查询问笔录。2020年5月29日，被告作出通崇综执改字[2020]XXXX号《责令改正通知书》，并张贴在案涉建筑物门上。2020年6月17日，刘某出具承诺书，表示将于6月30日前清空物品交付城东街道帮助拆除，配合城东街道做好拆除过程中的安全防护措施，且保证今后不再进行违法搭建，城东街道给予一次性奖励9760元。后刘某因故反悔，并将案涉房屋（有证和无证建筑）一并转移给汤某。汤某于2020年7月15日办理了不动产权登记证书，产权记载面积34.54平米。 以上事实有当事人提供的书证及当庭陈述在卷佐证。 本院认为，本案争议为：1.本案原告提起诉讼是否符合行政诉讼的受理条件，主要在于本案是否属于受案范围和原告主体资格是否适格；2.被告作出的案涉《责令改正通知书》是否合法正确，主要涉及案涉建设行为是否超过追责时效和被诉《责令改正通知书》是否符合法律规定两个方面。 关于受理条件的问题，本院认为，案件符合行政诉讼的受理条件： 第一，案涉《责令改正通知书》属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该规定表明，过程行为一般不具可诉性。可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。对于行政处罚而言，一个完整的行政处罚程序可能会经过立案、调查、责令改正、听证、处罚前告知、作出处罚决定并送达等一系列若干程序，其中处罚前的若干环节不单独产生行政法律上的效力，这些程序和环节只能通过最终结论行为的作出才能产生实际作用，过程性、阶段性的行为通常并不存在独立的价值，对当事人的权利义务通常也不产生独立的实际影响。这意味着当事人不能把完整的行政行为肢解成若干部分分别寻求救济，即不得对行政行为的某个程序单独提起诉讼，这是人民法院对行政行为进行司法审查的界限。程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。从案涉责令改正通知书载明的“逾期未改正的，本机关将依法予以行政处罚”的内容来看，如被告在法定期限内作出了终局性的处罚决定，则责令改正显然是行政处罚过程中的一个阶段性行为，但是直至案涉建筑物被强制拆除，被告也未作出任何行政处罚决定，在此情况下，应当允许当事人对行政机关作出的若干程序行为中的最后一个行为提起诉讼。且从案涉责令改正通知书的内容看，已对违法建设作出了认定，应当说已经对原告的权利产生了实际影响，在被告后续未作出行政处罚决定的情形下，本案当属行政诉讼受案范围。 第二，原告汤某具有提起行政诉讼的主体资格。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。依照该条规定，行政诉讼的原告必须具有原告资格，也即具有向人民法院提起行政诉讼的法律能力，其必须具备完整法律人格、与被诉行政行为有利害关系、认为合法权益受到被诉行政行为侵害等条件。与被诉行政行为有利害关系，包含不利的关系和有利的关系两方面，但必须是一种已经或者必将形成的关系，这种利害关系既包括承担行政行为法律后果的相对人，还包括受行政行为影响的相关人。合法权益的侵害必须是实际已经发生或者必然将会发生之情形。本案中，被告作出案涉《责令改正通知书》指向的是该处建筑物的业主，原告汤某虽是在被告作出《责令改正通知书》后成为该处建筑物的业主，但是其作为业主概括继受了该处建筑物的权利和义务，其作为行政行为后果承担，当然具有法律上利害关系，是行政诉讼法规定的适格原告。 关于被告作出的案涉《责令改正通知书》是否合法正确，本院认为，案涉《责令改正通知书》并无明显不当： 第一，案涉建设行为并未超过追责时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。该条规定了行政处罚的追责时效。根据该规定，行政机关对违法行为的追责时效一般为二年，法律另有规定除外，行政机关应当在违法行为发生之日起二年内对违法行为人作出行政处罚；如果违法行为有连续或者继续状态的，应当在行为终了之日起二年内对违法行为人作出行政处罚；对于超过追责时效的违法行为，行政机关不予处罚。全国人大常委会法工委办公室作出的《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）明确，违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，本法第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，案涉约24.4平米的房屋的建设并未取得任何建筑审批手续，也不符合尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，虽然案涉违法建设行为已经实施完毕，但该行为对规划实施的影响仍然处于继续状态，只要该建筑未被拆除或依法采取改正措施，该影响就始终存在，故应认定为未超过行政处罚的追究时效。否则，如果对此类违法建设情形一律适用两年的追究时效，那么，本没有取得建设工程规划许可证的违法建筑，就可能因其在建设完毕两年内未被发现并查处，而成为合法建筑，这显然违背行政处罚法关于追究时效规定的本意，也必将导致城乡规划管理的混乱或虚无。因此，即便案涉建筑物如原告所称建成以来多年，但建设行为带来的违反城乡规划的事实从开始建设之日一直存续至今，应当认定违法行为处于继续状态，行政处罚时效应当从违法行为终了之日起计算。因此，被告责令改正违法建设行为并未超过法律规定的追责时效。 第二，被告作出的案涉《责令改正通知书》符合法律规定。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。城乡规划主管部门对于违反城乡规划的建设行为作出处罚主要目的在于消除建筑物违反规划的状态，恢复规划管理秩序。对违法建筑的强制拆除一般需履行立案审批、调查、事先告知、作出处罚决定、催告、作出强拆决定（或责成）、公告、执行等一系列程序，而案涉责令改正通知书应当说仅是其中的事先告知行为，目的是告知当事人其存在违法行为，并不是一个严格意义上的行政处罚决定。《国务院法制办公室对四川省法制办〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》(国法秘函[2000]134号)中明确，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时,应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定,《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”,不应当理解为行政处罚行为。因此，就行政处罚程序中的告知性程序行为而言，对这种告知行为包含的事实认定因素不宜提出过高要求，只要对建筑物的性质作出认定即可，不必像行政处罚决定一样必须明确事实的所有内容要素。同理，在作出责令改正通知书时也就没有告知当事人陈述、申辩和听证权利的强制性要求。根据《城乡规划法》第四十条第一款规定、第六十四条规定，被告作为具有法定查处职权的机关，经现场勘查、测量，结合调查情况，认定涉案建筑物未经许可审批，擅自建造，属于违章建筑，向原告作出责令改正通知的行为，并无明显不当。 至于原告提出的法律适用问题，《中华人民共和国立法法》第八十四条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。该法条是“法不溯及既往”法律原则的立法体现，该规定明确了“法不溯及既往”原则。“法不溯及既往”是指法律不得适用于其施行前发生的行为或事件，从而改变该行为或事件依据旧法所取得的效果。“法不溯及既往”既是一项立法原则，也是一项法律适用原则，遵从这一原则意味着行政机关在作出行政行为时应当依据行为时有效的法律、法规。虽然原告自述房屋自建成以来长达多年，“没有任何政府职能部门认定原告所搭建房屋为违法建筑”，但是，如前所述，虽然案涉违法建设行为已经实施完毕，但该违法行为对规划实施的影响仍然处于继续状态，只要该建筑未被拆除或依法采取改正措施，该影响就始终存在。正因为案涉违法建设行为存在继续状态，而被告调查处理时调整违反规划管理行为的是《城乡规划法》，故而被告适用《城乡规划法》的规定作出《责令改正通知书》，并不违反“法不溯及既往”的基本原则。 综上所述，被告作出的案涉《责令改正通知书》合法正确，原告汤某的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告汤某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告汤某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，并按照《上诉费缴纳通知单》向该院预交上诉案件受理费人民币50元。 审 判 长  倪小涛 审 判 员  万流兵 人民陪审员  曹 钤 二〇二〇年十一月二十六日 书 记 员  刘 佳 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。