海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行终223号   上诉人（一审原告）：林永树，男，1952年3月21日出生，汉族，住海南省昌江黎族自治县。   委托诉讼代理人：林劝华，男，1980年1月23日出生，汉族，住海南省昌江黎族自治县。系林永树儿子。   委托诉讼代理人：王荣彬，海南林源律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）：昌江黎族自治县昌化镇人民政府，住所地海南省昌江黎族自治县昌化镇。   法定代表人：郭玉斌，该镇镇长。   委托诉讼代理人：周鑫，海南外经律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）：昌江黎族自治县人民政府，住所地海南省昌江黎族自治县石碌镇人民北路。   法定代表人：林谟谐，该县政府县长。   委托诉讼代理人：王福莲，该县政府工作人员。   委托诉讼代理人：郭媛媛，该县政府工作人员。   一审第三人：陈春志，男，1969年2月25日出生，汉族，住海南省昌江黎族自治县。   上诉人林永树因与被上诉人昌江黎族自治县昌化镇人民政府（以下简称昌化镇政府）、被上诉人昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）及一审第三人陈春志土地行政确权、行政复议纠纷，不服昌江黎族自治县人民法院于2020年6月24日作出的（2020）琼9026行初5号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年9月15日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   被诉行政行为：昌化镇政府于2019年7月30日作出昌镇府[2019]63号《关于陈春志与林永树宅基地使用权属争议处理决定书》（以下简称63号处理决定），确定林永树和陈春志争议的175平方米宅基地归属陈春志使用。林永树对63号处理决定不服申请复议，复议机关昌江县政府于2019年12月16日作出的昌府行复决[2019]9号《行政复议决定书》（以下简称9号复议决定），维持昌化镇政府的63号处理决定。林永树不服，于2020年1月6日向一审法院提起行政诉讼，请求：撤销昌化镇政府的63号处理决定和昌江县政府的9号复议决定。   一审法院经审理查明，案涉争议地位于昌化镇富康街，宗地面积212.52平方米。争议地周边原先曾经种植有零星的椰子树，林永树曾在部分宗地范围内种植过蔬菜。经陈春志申请，昌化镇国土所于2004年以《昌化镇集体、个人用地申请审批表》审批同意补批210.6㎡土地使用权给陈春志建房。林永树对昌化镇国土所上述用地审批行为不服，于2012年10月10日向一审法院提起行政诉讼，要求撤销昌化镇国土所用地审批行为，诉讼中林永树以需和解方式解决问题为由申请撤诉，一审法院于2012年11月14日以（2012）昌行初字第17号行政裁定准予林永树撤回起诉。随后，林永树与陈春志继续就争议地使用权发生争执，经林永树申请，昌化镇政府于2015年9月22日作出昌镇府[2015]165号《关于昌田居委会居民林永树与陈春志宅基地纠纷处理裁定书》，裁定：1.昌化镇国土所2004年以《昌化镇集体、个人用地申请审批表》审批同意补批210.6㎡土地使用权给陈春志建房的行为属越权审批，批准文件无效，镇政府决定撤销该用地审批表的合法性；2.争议地由镇政府收回归昌田居委会集体所有，由居委会居民代表决定该地块使用权归属，并报镇委镇政府备案。陈春志不服上述“处理裁定书”申请复议，复议机关昌江县政府于2016年1月10日作出昌府行复决[2016]1号《行政复议决定书》，以裁定不当为由撤销昌化镇政府上述165号处理裁定。165号处理裁定被撤销后，陈春志申请昌化镇政府继续处理该宅基地使用权属争议，昌化镇政府于2019年7月30日作出63号处理决定，将争议地范围内175㎡宅基地使用权确认归属陈春志使用。林永树对63号处理决定不服申请复议，复议机关昌江县政府于2019年12月16日作出9号复议决定，维持了昌化镇政府的63号处理决定，即争议地范围内175㎡宅基地使用权仍归属陈春志使用。   一审另查明：1.陈春志与其母亲邹万荣登记为同一户籍，其母亲邹万荣于2015年5月去世；2.林永树庭审中自认其在本村拥有一处已办证的宅基地。   一审法院认为，本案主要争议焦点是：1.昌化镇政府作出63号处理决定程序是否合法、处理决定将175㎡宅基地使用权确认归属陈春志使用是否违反“一户一宅”政策；2.昌江县政府作出9号复议决定是否合法。   关于昌化镇政府作出63号处理决定程序是否合法问题。昌化镇政府经听证调查、审核有关证据材料后作出63号处理决定，在程序上无违规之处，该行政行为程序合法。关于昌化镇政府63号处理决定将175㎡宅基地使用权确认归属陈春志使用是否违反“一户一宅”的问题。本案中，林永树诉称陈春志没有申请宅基地的权利，理由是陈春志的母亲邹万荣去世后遗留下宅基地，陈春志通过继承其母亲宅基地即拥有宅基地，昌化镇政府将涉案宅基地确认给陈春志即违反了“一户一宅”的法律规定。根据相关法律法规规定，农村宅基地使用权不属遗产范围，其与集体经济组织成员身份有关，集体经济组织成员死亡后，其宅基地使用权随之消灭，当宅基地上建有房屋，房屋才能作为遗产继承。因此，即使邹万荣生前在宅基地上有房屋作为遗产，在存在多个继承人的情况下，应当如何继承及陈春志是否放弃继承尚处于未确定状态，在并无陈春志名字登记宅基地的情况下，昌化镇政府将涉案争议地确认给陈春志使用并未违反土地管理法规关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定。同时，林永树自认其已拥有一处已办证的宅基地，故其再争取获得宅基地将实质违反上述一户一宅的法律规定。据此，昌化镇政府作出63号处理决定的内容并无不当。   关于昌江县政府作出9号复议决定是否合法的问题。如前所述，昌化镇政府作出63号处理决定未违反法定程序，其内容并无不当。作为复议机关的昌江县政府经过复核予以确认，即符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，昌江县政府据此作出维持昌化镇政府63号处理决定的复议决定即为合法。   综上所述，昌化镇政府作出的63号处理决定和昌江县政府作出的9号复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，行政行为内容并无不当，林永树诉请予以撤销理由不充分，不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，一审判决：驳回林永树的诉讼请求。   上诉人林永树的上诉请求：1.撤销一审法院作出的（2020）琼9026行初5号行政判决；2.撤销昌化镇政府作出的63号处理决定；3.撤销昌江县政府作出的9号复议决定。上诉理由：被上诉人昌化镇政府作出的63号处决定违反法定程序，所作出的决定依据不足并且涉嫌侵犯案外人昌田居委会的合法权利。（一）昌化镇政府作出的63号处理决定程序违法。1.《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条规定：“土地行政主管部门在确定土地权属时应当查验有关权属证明和其他有关材料。对未颁发过权属证书的土地进行确权时，土地行政主管部门应当实地核定土地权属界线。土地行政主管部门进行实地核定土地权属界线时，应当在7个工作日前，将核定界线通知书送达申请人和相邻人。核定界线通知书应当载明主持核定的机构和人员，拟核定的土地、位置、时间、地点和参加的人员等有关事项。”涉案争议地没有颁发过权属证书，按法律规定应当实地核定权属界线，在核定权属界线7个工作日前，将核定界线通知书送达申请人和相邻人。但是，上诉人从未收到过核定界线通知书，也从未到过现场指界。被上诉人的处理决定程序违法。2.被上诉人没有按规定进行公告。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十三条规定，土地权属界线核定后，应当进行不少十五天的公告，而本案没有这方面的公告。（二）涉案争议地确权给陈春志依据不足。上诉人1994年至2015年5月，在涉案争议地开荒种菜，种植龙眼树、木瓜树、建鸡舍、围墙，直至2015年5月26日，陈春志强行拆除上诉人的鸡舍、围墙，毁掉菜地，砍掉树木（有报警记录为证）。上诉人已经使用争议地20年以上，可以作为争议地确权依据。而陈春志仅仅是在该地旁边种植过椰子树，不能作为争议地确权依据。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条“对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据”，上诉人长期使用争议地，该地应该确权给上诉人。（三）将涉案争议地确权给陈春志违反国家农村宅基地“一户一宅”政策。陈春志与其母亲邹万荣共有约210平方米的宅基地，邹万荣去世后宅基地由陈春志个人所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定，陈春志已经有了一处宅基地不能再分配宅基地，本案被上诉人给陈春志额外分配涉诉宅基地违反国家“一户一宅”政策，是错误的。四、被上诉人越权直接对集体土地确权侵犯了案外人昌田居委会对集体土地所有权的合法权益，该行政行为程序严重违法。《中华人民共和国村民委员会自治法》第二十四条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：......（六）宅基地的使用方案......”，可见村集体宅基地分配应该先由村民会议讨论决定。昌田居委会原系村集体组织，后来村转居，名称变了但是土地性质没有变，原来属于村集体所有的土地仍然归属于昌田居委会，在没有明确宅基地使用权分配给谁的情况下，行政机关直接对村集体土地确权侵犯了昌田居委会作为土地所有权人的权利。综上所述，上诉人认为一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误。被上诉人在没有对争议地进行实地调查，没有通知利害关系人到场，以及未征询争议土地所有权人意见的情况下就将争议地归属给陈春志使用，违反了相关法律规定。被上诉人的不当行政行为，依法应予以撤销。恳请二审法院查清事实，依法支持上诉人的上诉请求。   被上诉人昌化镇政府辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，陈春志母亲过世后，陈春志并未对其母亲名下的宅基地使用权进行继承，陈春志一直使用本案的涉案土地，且继续使用并不违反一户一宅的法律规定。   被上诉人昌江县政府辩称：（一）昌江县政府作出的9号复议决定认定事实清楚、证据确实充分。昌江县政府受理复议申请后，依法对昌化镇政府作出63号处理决定进行审查，查明争议地位于昌化镇富康街，宗地面积为212.52平方米，四至范围东至林永树，西至府西路，南至富康街，北至邹万荣；林永树与陈春志争议的土地使用权与上述土地一致。该宅基地一直由陈春志家使用，且房屋尚存，有影像照片依据，其曾在房屋前种植4棵椰子树，因昌化镇电网道路改造需要才被砍伐。2009年农村宅基地确权登记工作时，该争议地被划入陈春志名下的宅基地面积范围内，当时林永树一方并未提出异议。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”。复议机关在查明事实的基础上，作出维持的复议决定，符合上述法律规定。（二）关于将涉案争议地裁决给陈春志是否违反“一户一宅”的问题。首先，陈春志母亲邹万荣生前是否有200多平方米的土地使用权没有证据予以证实。其次，农村宅基地的使用权并不属于遗产的范围，其与集体经济组织成员的身份有关，集体经济组织成员死亡后，其宅基地的使用权随之消灭，当宅基地上建有房屋，房屋才能作为遗产继承，但即便邹万荣生前在宅基地上有房屋作为遗产，其有多个子女，继承尚未开始，陈春志是否继承及如何继承，仍无定论，可见上诉人的上述说法没有依据，昌化镇政府将涉案争议地裁决给陈春志并没有违反《中华人民共和国土地管理法》关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定。相反，农村宅基地确权测绘记录显示，林永树已有一块面积为219.93平方米的宅基地在测绘系统存档，其再次与陈春志争议涉案宅基地显然违法上述一户一宅的法律规定。（三）一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉人的上诉请求。   一审第三人陈春志述称：陈春志母亲过世的时候，户口注销了，其还有其他兄弟姐妹，由其兄弟姐妹继承母亲的宅基地和房屋。涉案争议地于2004年单独划给了陈春志。陈春志使用涉案争议地时该地上什么都没有。涉案争议地从1975年至今都属于陈春志的，当时种植了椰子树，2004年昌田居委会道路改造时把4棵椰子树砍掉了。请求驳回林永树的上诉请求。   二审中，上诉人林永树向本院提交了一张宗地图作为新证据，该证据系从昌江黎族自治县不动产登记局复印，证明陈春志母亲名下登记有438.11平方米的宅基地，陈春志母亲过世后宅基地归属陈春志使用。被上诉人昌化镇政府、昌江县政府对该证据质证称：对证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容不认可，陈春志母亲过世后可以由陈春志继承其母亲附属的建筑物，并可以在该建筑物内生活以及使用该房屋，但陈春志并不享有其母亲过世后的宅基地使用权，陈春志从1975年使用涉案争议地至今，仅仅只有一处宅基地享有使用权，建筑物的使用和宅基地的使用不冲突。一审第三人陈春志质证称：对该图的真实性无异议，对证明内容有异议，其还有哥哥姐姐，其和母亲名下的宅基地没有关系。   本院对上诉人林永树提交的证据认证如下：对该宗地图的真实性、合法性、关联性予以确认，该证据来源于不动产登记部门，从该图内容可以证明涉案争议地虽然没有颁发证书，但已确权到陈春志名下，在涉案争议地旁边系林永树的一宗宅基地，面积为219.93平方米。   本院二审查明事实与一审认定事实一致。   本院认为，本案的争议焦点：1.被上诉人昌化镇政府作出的63号处理决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法；2.被上诉人昌江县政府作出的9号复议决定适用法律是否正确，程序是否合法。   关于被上诉人昌化镇政府作出的63号处理决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法的问题。首先，昌化镇政府在63号处理决定中认定涉案争议地一直是陈春志家使用，且房屋尚存，并确实曾在房屋前种植过4棵椰子树，在昌化镇道路改造时被砍伐，昌化镇政府认定上述事实依据有《昌田居委会证明》、昌田居委会三名干部的笔录、以及2009年农村宅基地确权登记工作成果等。上诉人林永树对涉案争议地提出权属争议，却没有提供任何权属来源证明，仅依据使用过涉案争议地种蔬菜等作为权属争议的理由，在二审询问过程中上诉人又称涉案争议地原来是昌化镇卫生院使用的，后经当年卫生院院长的妻子同意其才使用的，可见上诉人对涉案争议地主张使用权没有依据。因此，63号处理决定认定事实清楚，昌化镇政府在该事实基础上根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四条等法律规作出处理决定，适用法律正确。其次，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十二条第-款规定：“乡镇人民政府和土地权属争议调处机构对受理的土地权属争议案件，应当在规定的时间内要求争议各方提交相关的证据，必要时，可以依照职权收集和调取相关的证据。对证据应当组织当事人进行公开听证，听取各方的陈述、辩解和意见”，本案中，林永树和陈春志因宅基地使用权产生争议，陈春志向昌化镇政府申请处理，昌化镇政府进行了调查，组织多方进行了听证，在听证过程中听取了各方的陈述、辩解和意见，依据相关的证据及法律规定作出处理决定。因此，昌化镇政府作出63号处理决定的程序合法。   关于被上诉人昌江县政府作出的9号复议决定适用法律是否正确，程序是否合法的问题。如上所述，昌化镇政府作出的63号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，昌江县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持昌化镇政府作出的63号处理决定适用法律正确。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第二款的规定“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任”，本案中，昌江县政府作出的9号复议决定维持了昌化镇政府作出的63号处理决定，昌江县政府仍有义务在本案中举证证明行政复议的程序合法性，但昌江县政府在本案诉讼过程中却拒不提交任何证据，消极举证，应当承担举证不能的不利后果。因昌江县政府没有证据证明行政复议程序的合法性，本院可以确认昌江县政府作出的9号复议决定程序违法。一审法院认定昌江县政府作出的9号复议决定程序合法没有证据支持，本院予以纠正。但因原行政行为合法，该复议决定处理结果正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，可确认该复议决定违法，不撤销该复议决定，保留该复议决定的效力。   综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律和处理结果有部分错误，本院分别予以维持和纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项之规定，判决如下：   一、维持昌江黎族自治县人民法院（2020）琼9026行初5号行政判决中驳回林永树关于撤销昌江黎族自治县昌化镇人民政府于2019年7月30日作出的昌镇府[2019]63号《关于陈春志与林永树宅基地使用权属争议处理决定书》的诉讼请求；   二、撤销昌江黎族自治县人民法院（2020）琼9026行初5号行政判决中驳回林永树关于撤销昌江黎族自治县人民政府于2019年12月16日作出的昌府行复决[2019]9号《行政复议决定书》的诉讼请求；   三、确认昌江黎族自治县人民政府于2019年12月16日作出昌府行复决[2019]9号《行政复议决定书》的行为违法。   一审、二审案件受理费共计100元，由上诉人林永树、被上诉人昌江黎族自治县人民政府各负担50元。   本判决为终审判决。   审   判   长 周   文   娟   审   判   员 郝良存审判员许杏花      二○二○年十一月二十五日   书   记   员 李   丽   花   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。