海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行终226号   上诉人（一审原告）：符学连，男，1952年6月7日出生，汉族，住海南省临高县。   委托诉讼代理人：符士才，1983年5月1日出生，汉族，住海南省临高县。系符学连儿子。   委托诉讼代理人：吴诗文，海南昌博律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）：临高县多文镇人民政府，住所地海南省临高县多文镇永安街33号。   法定代表人：吴晓锋，该镇镇长。   委托诉讼代理人：王泽文，该镇政府工作人员。   委托诉讼代理人：陈珺杰，泰和泰（海口）律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）：临高县人民政府，住所地海南省临高县临城镇文明东路。   负责人：吕雄，该县常务副县长。   委托诉讼代理人：汪文骞，该县政府工作人员。   委托诉讼代理人：王超，北京盈科（海口）律师事务所律师。   一审第三人：王晓敏，女，1984年12月29日出生，汉族，住海南省临高县。   委托诉讼代理人：王辉富，海南椰城律师事务所律师。   上诉人符学连因与被上诉人临高县多文镇人民政府（以下简称多文镇政府）、临高县人民政府（以下简称临高县政府）及一审第三人王晓敏土地确权纠纷一案，不服海南省临高县人民法院作出的（2020）琼9024行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月15日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   被诉行政行为：多文镇政府于2019年7月30日作出多府字[2019]46号《关于王晓敏和符学连宅基地权属纠纷处理决定书》（以下简称46号《处理决定》），查明2017年10月21日，王晓敏在位于博郎村村后东南方向，东江往加来公路方向约4公里处左侧，长为11.5米，宽为6.5米，面积74.75平方米的宅基地，该地块现状为王晓敏拆除原2006年建的旧瓦房的居住地，该地块属于村小组集体所有。符学连一家人户籍落户在红华农场红星分场第十四队，户口性质为非农业户口，户口不在博郎村委会博中村。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条之规定，作出以下处理决定：王晓敏享有其原有旧瓦房对应宅基地的使用权；符学连不享有该宅基地的使用权。符学连不服，向临高县政府申请行政复议。临高县政府于2019年12月13日作出临府复决字[2019]13号《行政复议决定书》（以下简称13号《复议决定》），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持多文镇政府作出的46号《处理决定》的具体行政行为。   上诉人符学连的一审诉讼请求：1.撤销多文镇政府作出的46号《处理决定》；2.撤销临高县政府作出的13号《复议决定》。   一审法院审理查明，争议地位于临高县多文镇博郎村委会博中村村后东南方向，东江往加来公路约4公里左侧，长11.5米，宽6.5米，面积为74.75平方米，东至小土路，南至水管水龙头，西至王晓敏挖地基洞，北至王晓敏售货店瓦房。2006年，王晓敏在争议地上建了两间瓦房居住使用。2017年10月，王晓敏将上述瓦房拆除重建，符学连阻止，双方产生争议。符学连主张其父亲符迪斗于1960年在土地争议地上种树，2006年王晓敏在争议地上建房时符学连曾阻止，当时王晓敏承诺只是暂时使用日后符学连需要用地可随时归还。王晓敏对此不予认可，主张争议地系其丈夫符小吉的二伯父符迪天所赠，其于2006年建房使用，2017年将该房拆除之前不认识符学连，亦不曾向符学连作出承诺。双方各执一词，经博郎村委会调解未能达成一致意见。2017年10月30日，王晓敏向多文镇政府申请解决该土地权属争议。2017年11月7日，多文镇政府对争议地进行现场勘察，召集符学连、王晓敏参加指认，并邀请了驻村工作组人员、村委会干部见证，确认了争议地的位置、四至、面积。多文镇政府经对双方当事人、博中村民小组组长进行调查取证，符学连未能提供书面证据、王晓敏提交了博郎村委会博中村民小组出具的《关于王晓敏拆旧瓦房重新建新房的意见》、《证明》。2017年12月5日，多文镇政府主持双方调解未果。2019年7月30日，多文镇政府作出46号《处理决定》，将争议地的使用权确权归王晓敏。符学连不服，向临高县政府申请行政复议，临高县政府于2019年12月13日作出13号《复议决定》，决定维持46号《处理决定》。符学连对该处理决及复议决定不服，遂向一审法院提起行政诉讼。   一审另查明，符学连为非农业户口，户籍所在地为红华农场红星分场第十四队；王晓敏系临高县多文镇博郎村委会博中村民小组成员。   一审法院认为：本案争议焦点系多文镇政府作出的46号《处理决定》和临高县政府作出的13号《复议决定》是否合法。第一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定：单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。多文镇政府具有处理符学连和王晓敏之间土地权属争议的法定职权。第二、王晓敏自2006年在争议地上建房使用的事实，符学连和王晓敏均予认可，予以确认。符学连主张王晓敏在2006年建房时曾承诺日后符学连需要用地可归还土地，因未能提供证据予以证明，且王晓敏不予认可，不予采信。根据争议地的历史使用情况，多文镇政府认定王晓敏有长期使用争议地和在争议发生前使用争议地的现状的事实，并结合争议双方的户籍身份情况，将争议地使用权确权归王晓敏享有，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。第三、多文镇政府在受理符学连提出的解决纠纷申请后，经调查取证，并组织双方当事人进行调解后，作出处理决定，程序合法。第四、按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，临高县政府在受理符学连的复议申请后，依法将复议申请书送达给了多文镇政府和王晓敏，对46号《处理决定》进行书面审查后作出行政复议决定，复议程序符合法律规定。综上，多文镇政府作出的46号《处理决定》和临高县政府作出的13号《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，符学连诉请予以撤销，于法无据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条之规定，一审判决：驳回符学连的全部诉讼请求。   上诉人符学连的上诉请求：1.撤销一审法院作出的（2020）琼9024行初5号行政判决；2.撤销多文镇政府作出的46号《处理决定》；3.撤销临高县政府作出的13号《复议决定》。事实及理由：一审判决认定事实严重错误，采信证据明显有失公允，依法应予撤销。符学连的父亲符迪斗（已故）早在50年代时期，就一直在争议地上种植小叶桉树，2006年王晓敏擅自砍伐了争议地上符迪斗种植的树木，然后进行建房，上诉人发现后出面制止，当时王晓敏声称其是暂时使用争议地建设临时建筑，从事修理摩托工作。上诉人要求其恢复原状，王晓敏表示如果上诉人今后要使用争议地，其将随时拆除，恢复原状，并将争议地归还给上诉人使用。但现如今王晓敏却擅自将争议地占为己有，遂产生纠纷。从本着尊重历史，尊重事实的原则来说，争议地的权属是上诉人的，王晓敏根本就无权占有，充其量仅是借用，到头来却鸠占鹊巢。而在双方产生纠纷后，两被上诉人在未查明案件事实的情况下，就轻易作出了错误的处理决定，已经严重损害了上诉人的合法权益。临高县政府在未查明事实的基础下，先入为主，在处理决定未作出之前已经认定王晓敏享有该土地的使用权，才会在13号《复议决定》中认定符学连向行政机关提供的《关于博中村争议宅基地的处理意见》同意其在争议地上建房，与博中村村民小组出具给王晓敏的《关于王晓敏拆除旧瓦房重建新房的意见》同意王晓敏重建的意见相互冲突，博中村民小组不顾争议的事实，在未妥善解决争议前，给双方出具相同的意见，实为不妥，不符合争议地的实际情况，出具给符学连的意见不能作为定案依据，一审法院上述认定结论否定了符学连所提供的证据，却并未否定王晓敏所提交的证据，明显属于采信证据时严重偏袒王晓敏。第一，从上诉人与王晓敏所提交的证据来看，王晓敏所提交的证明仅仅有博中村村民小组的印章，却没有负责人的签字，明显不符合法律关于证据形成的规定，理应不予以采纳。第二，从证明的主体来看，村集体的土地权属及使用情况，只有村集体最为清楚，即便作为当地政府也不一定会完全清楚其中状况，博中村民小组给上诉人符学连所出具的《关于博中村争议宅基地的处理意见》中已然将土地权属的情况阐述清楚，是王晓敏临时占用，日后归还，但两被上诉人却单方面否定基本事实，明显有失公允。第三，从证据形成的时间来看，上诉人符学连取得的《关于博中村争议宅基地的处理意见》在后，王晓敏取得的《关于王晓敏拆除旧瓦房重建新房的意见》在前，在内容冲突的情况下，上诉人证据的证据内容已然覆盖了王晓敏的证据内容，一审法院明显采信不当。再退一万步讲，即便双方证据冲突，在同等条件下，理应调查清楚，但一审法院却罔顾案件事实，在没有调查清楚的情况下，便直接认定上诉人在行政处理阶段无正当理由未予提交便不予采信，明显把行政程序与诉讼程序混为一谈，如果将行政处理阶段的举证与诉讼程序的举证责任混淆，明显有失公平。综上所述，为了维护上诉人的合法权益特提起上诉，请求依法判决。   被上诉人多文镇政府辩称：（一）46号《处理决定》认定事实清楚。争议地属于多文镇博朗村委会博中村民小组集体所有。王晓敏是该村集体成员，其自2006年就开始在争议地建房居住，2017年10月21日，王晓敏将自己居住了11年之久的旧房拆除，村集体同意其在原土地上拆旧房重建新房。上诉人符学连一家人户籍在国营红华农场红星分场第十四队，户口性质为非农业户口，户口不在博朗村委会博中村民小组。符学连称其父亲于50年代在该争议地种植过小叶桉树，但并无任何村集体对其分配争议地的凭证，其不应当再在该村取得农村宅基地。争议地的使用权应由王晓敏享有。另外，上诉人在处理决定作出之前从未提交过《关于博中村争议宅基地的处理意见》，多文镇政府不存在采信不当问题。（二）46号《处理决定》适用法律正确。多文镇政府依法对王晓敏与符学连的土地权属争议进行调解，在调解不成后，根据土地的使用现状等，适时作出处理决定。适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条的规定作出处理结果，适用法律正确。（三）46号《处理决定》程序合法。多文镇政府受理王晓敏与符学连的土地权属争议后，依法于2017年11月7日进行了现场勘查，并且听取各方的指认、陈述、辩解和意见。争议双方都已到场参加。2017年12月5日依法进行先行调解，但是争议双方无法达成一致，调解未成功。2017年12月28日多文镇政府经调查形成了《关于博朗村委会博朗第四生产队符学连与王晓敏宅基地使用权属争议的调查报告》，以上程序符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十二条、第四十三条规定的法定程序。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。   被上诉人临高县政府辩称：同意多文镇政府的答辩意见。临高县政府作为复议机关收到复议申请后，按程序进行复议，依法作出了复议决定书，程序合法。   一审第三人王晓敏述称，其是该村集体成员，2006年已经在争议地上建房居住，至2017年10月21日，王晓敏根据规定的危房改造政策，在村集体同意其在原土地上拆除旧房重建新房的基础上将原有旧房拆除，王晓敏依法享有争议地的使用权。符学连一家户籍落户在国营红华农场红星分场第十四队，且户籍性质为非农业户口，依法不享有村集体的成员资格权益，依法不具有村集体宅基地使用权，且村集体所有的宅基地不能继承。王晓敏在争议地居住生活多年，从未有第三方提出异议。符学连阻止王晓敏进行危房改造，侵犯了其合法权益。综上，多文镇政府作出的46号《处理决定》和临高县政府作出的13号《复议决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请依法驳回上诉，维持原判。   一审期间各方当事人提交的证据均已遂案移送本院。经审查，本院确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。   本院认为，本案的争议焦点为：1.多文镇政府作出的46号《处理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法；2.临高县政府作出的13号《复议决定》适用法律是否正确，程序是否合法。   关于多文镇政府作出的46号《处理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法的问题。经审理查明，本案争议地为王晓敏长期使用的宅基地，王晓敏自2006年起就在争议地上建房使用，至2017年10月上诉人符学连才提出争议，期间没有证据证明符学连提出过异议。另一方面，符学连没有任何证据证明其实际使用过争议地，仅声称其父辈50年代在争议地上曾经种植过树木，但也没有证据证实。因此，46号《处理决定》认定事实清楚。在此事实基础上，多文镇政府适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条的规定，作出处理决定并无不当，适用法律正确。多文镇政府在土地权属争议调查处理过程中，依法进行了现场勘查，并且听取各方的陈述、辩解意见；于2017年12月5日依法组织双方进行先行调解，但因争议双方无法达成一致，调解未成功；多文镇政府根据调查结果制作了《关于博朗村委会博朗第四生产队符学连与王晓敏宅基地使用权属争议的调查报告》，以上处理程序符合法律规定。符学连关于46号《处理决定》认定事实错误的主张，没有依据，本院不予支持。   关于临高县政府作出的13号《复议决定》适用法律是否正确，程序是否合法的问题。临高县政府受理符学连的复议申请后，向多文镇政府送达了《行政复议答复通知书》，并向王晓敏送达了《第三人参加行政复议通知书》，在听取各方陈述、申辩意见，认真审查相关证据的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，依法作出行政复议决定，适用法律正确，程序合法。符学连关于应撤销13号《复议决定》的主张，本院不予支持。   综上，上诉人符学连的上诉理由不成立，本院不予支持。本案一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人符学连负担。   本判决为终审判决。   审判长 周文娟   审判员 郝良存   审判员 许杏花      二○二○年十一月二十五日   书记员 李丽花   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。