河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行初298号原告郭海燕，女，汉族，1980年11月28日出生，住河南省周口市川汇区。原告李月红，女，汉族，1974年12月1日出生，住河南省周口市川汇区。原告马永真，女，汉族，1989年11月20日出生，住河南省周口市川汇区。原告卢曼丽，女，汉族，1982年10月9日出生，住河南省沈丘县。原告朱振华，男，汉族，1948年9月25日出生，住河南省周口市川汇区。委托代理人梁璐璐，北京京平律师事务所律师。被告周口市人民政府。住所地：河南省周口市光明路**。法定代表人丁福浩，该市政府市长。委托代理人李文峰，河南周口经济开发区管委会工作人员。委托代理人娄际堂，河南团结律师事务所律师。原告郭海燕、李月红、马永真等5人不服被告周口市人民政府于2020年7月3日作出的周政（行复决）字〔2020〕47号行政复议决定，于2020年7月22日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告周口市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月24日公开开庭审理了本案。原告郭海燕、李月红、鲁曼丽及五原告共同委托代理人梁璐璐，被告周口市人民政府的委托代理人李文峰、娄际堂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告周口市人民政府于2020年7月3日作出周政（行复决）字〔2020〕47号行政复议决定，该复议决定认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（2020年）第四十七条规定，征收土地应由县级以上地方人民政府予以公告。本案中，涉案《公告》系周口经济开发区房屋征收中心于2020年4月20日作出的，而孟营居委会及房屋征收中心不具有作出公告的行政职权，因此周口经济开发区淮河路街道办事处孟营居委会及周口经济开发区房屋征收中心发布涉案《公告》，属超越职权。但鉴于涉案房屋所在区域属于城中村改造项目，涉及公共利益，撤销该《公告》将对公共利益造成重大损失，故应确认违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定：确认周口经济开发区淮河路街道办事处孟营居委会及周口经济开发区房屋征收中心于2020年4月20日作出的《公告》违法。原告郭海燕、李月红、马永真等5人诉称，原告在孟营居委会下辖赵庄拥有宅基地房屋，现面临征收拆迁。2020年4月20日，原告所在辖区出具《公告》，该文件内容显示将于2020年4月20日至2020年6月20日对孟营居委会（红旗四路及以西区域内集体土地的房屋及附属物）进行动迁。原告自始至终未见到任何与城中村改造项目相关的文件，且原告的房屋未被合法征收，该辖区以《公告》的形式实施动迁事实的行为，原告认为该《公告》严重损害了其自身合法财产权益。《公告》由周口经济开发区淮河路办事处孟营居民委员会发布，周口经济开发区房屋征收中心在《公告》上加盖了公章。原告认为，村委会作为村民自治组织，其职责主要是进行民主管理，不具有行政机关主体资格，淮河路街道办事处孟营居民委员会作为村民自治组织部具有行政主体资格，；周口经济开发区房屋征收中心作为周口经济开发区管理委员会的内设机构，其加盖公章的行为，应认定为代表周口经济开发区管委会所作出的行为。因此，上述《公告》应认定为由周口经济开发区管理委员会作出的行政行为。原告同时认为，上述《公告》无论在实体上还是程序上均违法，严重侵害了申请人的合法权益，就此向被告周口市人民政府申请行政复议，请求依法撤销周口经济开发区管理委员会于2020年4月20日作出的《公告》。2020年7月10日，原告收到被告周口市人民政府作出的周政（行复决）[2020]47号《行政复议决定书》确认上述《公告》违法，但以设计公共利益为由拒绝撤销该《公告》。原告认为，《公告》本身目前尚未正式实施完毕，在存在严重违法的情况下，理应撤销，而不得以所谓的“公共利益”为由拒绝撤销。否则，将对原告的合法权益造成较大损害。2019年修订后的《中华人民共和国土地管理法》第45条对土地征收中符合公共利益的情形作了明确列举，目前尚无任何证据证明本案中《公告》作出符合上述情形。总之，周政（行复决）[2020]47号在实体机程序上均违法，现原告依照《中华人民共和国行政诉讼法》之规定向法院提起诉讼，请求依法撤销被告周口市人民政府作出的周政（行复决）[2020]47号行政复议决定，并撤销周口经济开发区挂历委员会于2020年4月20日作出的公告，本案诉讼费用由被告承担。原告郭海燕、李月红、马永真等5人向本院提交如下证据：1.行政复议申请书；2.公告。证明公告违法。3.村镇建设申请表（卢曼丽、郭海燕、李月红），马永真房屋买卖协议及（附赵小芝宅基地审批表）。证明原告对涉案房屋有合法权益。4.原告房屋经纬图复印件。证明原告是公告利害关系人。5.行政复议决定书。证明原告在法定期限内提起了诉讼。被告周口市人民政府答辩称，一、答辩人作出的周政（行复决）〔2020〕47号行政复议决定书事实清楚，适用法律正确。被答辩人于2020年6月18日申请撤销加盖有周口经济开发区淮河路办事处孟营居委会、周口经济开发区房屋征收中心印章的《公告》。经答辩人审查认为，涉案《公告》系周口经济开发区淮河路街道办事处孟营居委会及周口经济开发区房屋征收中心于2020年4月20日作出的，而孟营居委会及房屋征收中心不具有作出公告的行政职权。根据《中华人民共和国土地管理法》（2020年）第四十七条规定，征收土地应由县级以上地方人民政府予以公告。因此周口经济开发区淮河路街道办事处孟营居委会及周口经济开发区房屋征收中心发布涉案《公告》，属超越职权。但鉴于涉案房屋所在区域属于城中村改造项目，涉及公共利益，撤销该《公告》将对公共利益造成重大损失，故应确认违法。二、周口市人民政府作出的周政（行复决）〔2020〕47号行政复议决定书程序合法、适用法律正确。1.周口市人民政府依据认定的相关事实，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，答辩人依法作出了周政（行复决）〔2020〕47号行政复议决定书。2.周口市人民政府作出的周政（行复决）〔2020〕47号行政复议决定严格按照《中华人民共和国行政复议法》规定的申请、受理、审理、决定、送达五个程序。综上，请求驳回被答辩人的诉讼请求。被告周口市人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：1.行政复议申请书；2.受理通知书及送达回证；3.答复通知书及送达回证；4.行政复议答辩状；5.行政复议决定书及送达回证。证明目的：被告作出不予受理决定认定事实清楚、程序合法。对于原告提交的证据，被告质证意见为，证据1、证据2，真实性认可。证据3，真实性关联性不予认可。证据4，真实性关联性不予认可，照片不清楚，不能认定与原告房屋是否有关联性。5，复议决定书是本案审查的对象，应当由法院依法审查。对于被告提交的证据，原告质证意见为，被告证据真实性予以认可，对其证明目的和合法性不予认可。案涉的行政复议决定以撤销公告将对公共利益造成重大损失为由拒绝将其撤销，明显是将公共利益扩大化、口袋化。2019年修订后的《中华人民共和国土地管理法》第45条对土地征收中符合公共利益的情形作出了明确列举，目前尚无任何证据来证明本案中所涉及的公告符合上述的情况。因此被告称复议决定事实清楚，程序合法与实际情况是不相符。对于上述证据，本院认证如下：原告、被告提交的证据，符合证据真实性合法性关联性要求，可以作为认定本案相关事实的依据。经审理查明：原告郭海燕、李月红、马永真等5人在周口经济开发区孟营居委会分别有房屋一处。2020年4月20日，周口经济开发区房屋征收中心、周口经济开发区淮河路办事处孟营居委会发出公告，该公告载明：为改善孟营居委会人居环境，经河南省住房和城乡建设厅批准同意，周口经济开发区淮河路办事处孟营居委会已纳入棚户区（城中村）改造项目。为做好孟营居委会棚户区（城中村）改造工作，现将有关事项公告如下：一、项目实施范围：孟营居委会（红旗四路及以西区域内集体土地的房屋及附属物）。二、实施单位：周口经济开发区淮河路办事处孟营居委会。三、动迁期限：自本公告发布之日即2020年4月20日至2020年6月20日。四、补偿安置方案见附件。郭海燕、李月红、马永真等5人不服上述公告，向周口市人民政府申请复议，周口市人民政府于2020年6月19日受理了郭海燕、李月红、马永真等5人的复议申请。于2020年7月3日作出周政（行复决）〔2020〕47号行政复议决，确认周口经济开发区淮河路街道办事处孟营居委会及周口经济开发区房屋征收中心于2020年4月20日作出的《公告》违法。本院认为，一、关于原告两项诉讼请求（撤销公告、撤销复议决定）能否在一案中审理问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款规定：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”本案中，周口市人民政府作为复议机关以超越职权为由确认公告违法，否定了原行政行为的合法性，属于改变原行政行为，应当以周口市人民政府为被告，本案审查的是复议决定的合法性，而非直接审查原公告的合法性，原告在本案中提出撤销公告的请求，明显不属于本案审查范围，经本院释明，原告拒绝变更，原告撤销公告的请求应予驳回起诉。二、关于复议决定的合法性问题。淮河路办事处孟营居委会不是行政机关，周口经济开发区房屋征收中心是周口经济开发区管委会的内设机构，均无权以自己的名义对外发出公告。从本案的实质来看，结合棚户区改造的性质，居委会和房屋征收中心没有职权也没有能力自行启动棚户区改造，周口经济开发区管理委员会才是棚户区改造的主体，上述公告仅是对周口经济开发区管委会即将进行棚户区改造的一种告知，但因该公告之外并没有相应的征收或棚户区改造决定，因此，应当允许当事人通过对该公告行为提起复议主张权利。棚户区改造工作涉及公众利益，撤销该公告将会对公众利益造成损害，也会对其他按照该公告做出实际履行行为的居民利益造成重大损害，因此，周口市人民政府复议决定确认公告违法，符合本案实际和法律规定。综上所述，周口市人民政府作出的复议决定事实清楚、程序合法；原告诉请撤销公告不属于本案审查范围，该项起诉予以驳回；原告请求撤销该复议决定的请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，判决如下：一、驳回原告郭海燕、李月红、马永真、朱振华、卢曼丽等5人（撤销公告）的起诉；二、驳回原告郭海燕、李月红、马永真、朱振华、卢曼丽等5人（撤销行政复议决定）的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭海燕、李月红、马永真、朱振华、卢曼丽等5人负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年十一月二十七日法官助理范帅印书记员朱展鹏