云南省红河县人民法院行 政 判 决 书（2020）云2529行初3号原告李启额，男，1954年4月5日出生，彝族，云南省红河县人，住红河县。委托诉讼代理人崔娥、彭雅婷，云南铭萃律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告红河县住房和城乡建设局（以下简称：“红河县住建局”），住所地红河县迤萨镇莲花路。法定代表人张鹏，职务：局长。出庭应诉负责人张学贵，职务：副局长。委托诉讼代理人李勒都，云南众盾律师事务所律师。代理权限：特别授权。第三人李文明，男，1957年2月22日生，彝族，云南省红河县人，住红河县。委托诉讼代理人王传彬、王珍，北京京师（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权。原告李启额与被告红河县住房和城乡建设局、第三人李文明诉其他（城建）不履行特定职责决定一案，本院于2020年6月5日立案受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告李启额及其诉讼代理人崔娥、彭雅婷，被告红河县住房和城乡建设局出庭应诉负责人张学贵及委托诉讼代理人李勒都，第三人李文明及其委托诉讼代理人王传彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李启额诉称，2012年11月24日，第三人李文明擅自在与原告李启额相邻的公共过道建盖台阶，侵害了原告李启额户的通风、通行、采光等相邻权，存在严重安全隐患。原告李启额于2014年4月25日依法向红河县人民法院提起相邻权纠纷诉讼，红河县人民法院经审理认为“争议楼梯修建在公共道路上，李文明经有关部门审批取得的仅是建盖房屋的合法权，李文明无权占用公共通道修建楼梯，并将部分楼梯下方架空归自己使用，李文明在建房过程中未经有关职能部门审批，擅自改变原来的通道状貌修建楼梯，属于不合法行为。原告李启额要求李文明拆除所侵占两家滴水线过道上乱建的楼梯，应由县级人民政府行政主管部门处理，不属于人民法院民事诉讼的受案范围”，依法作出（2014）红民一初字第71号民事裁定书，裁定驳回李启额的诉讼请求。虽然该裁定书驳回了李启额的诉讼请求，但该裁定书也确认了李文明在公共道路上建盖楼梯系违法行为，且确认拆除违法建筑是县级人民政府行政主管部门的法定职责。被告红河县住建局于2015年10月10日向第三人李文明发出了红建法字（2015）第039号《红河县住房和城乡建设局建设行政责令改正通知书》，责令第三人李文明于7个工作日内对其违法建盖的楼梯自行拆除，恢复原状。据原告了解，2016年5月10日，住建局已就李文明未在限期内自行拆除违建楼梯的事向红河县人民政府提交了《关于依法强制拆除违章建筑的请示》，2016年7月6日，红河县人民政府已经做出了同意该请示的批复。第三人李文明仅拆除了前半部分的楼梯，后半部分一直未拆除。2020年3月，第三人李文明又开始占用公共道路违法修建台阶，该台阶离原告李启额窗户非常近，产生了重大的安全隐患，严重侵害了李启额的相邻权。原告李启额再次要求第三人李文明停止违法行为，并向红河县住建局和红河县人民政府提出口头及书面请求。请求依法制止第三人李文明的违法行为并要求其拆除该违法建盖的台阶。现第三人李文明虽然没有继续违法建盖台阶，但该台阶还依旧存在。2020年4月16日，李启额委托律师以邮寄方式向被告红河县住建局及红河县人民政府发出（2020）云铭萃律函字第6号《律师函》，请求被告红河县住建局及红河县人民政府依法履行特定职责并在五个工作日内给予书面答复。但被告红河县住建局至今未作出书面答复，且未根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条等相关法律规定，依法履行责令第三人李文明限期拆除违法建筑等法定职责，已构成行政不作为。综上，恳请人民法院根据《城乡规划法》《行政诉讼法》等相关法律、法规的规定，依法判令被告红河县住建局在一定期限内履行其法定职责，即：1.请求判令被告依法履行责令第三人李文明拆除违法建盖台阶的法定职责（庭审中，补充说明：若第三人不拆除，由被告履行法定职责依法拆除）。2.本案诉讼费由被告承担。原告李启额向本院提交以下证据：第一组：原告身份证复印件一份，欲证明原告的诉讼主体资格；第二组：1.红河县人民法院（2014）红民一初字第71号《民事裁定书》复印件，欲证明李文明在公共道路上建盖楼梯系违法行为，且法院确认拆除违法建筑是县级人民政府行政主管部门的法定职责；2.2020年3月9日《关于对李文明擅自违法建盖楼梯的行为依法履行行政执法职责的请求》复印件1份；3.2020年3月9日《关于对李文明违法建盖的楼梯行为依法作出强制拆除决定的请求》复印件1份；4.（2020）云铭萃律函字第6号《律师函》；5.邮寄单复印件2张；6.中国邮政速递物流订单详情复印件2张。以上证据欲证明：（1）原告多次向被告请求依法履行责令李文明限期拆除违法建盖楼梯，若其不拆除，应依法强制拆除的事实；（2）被告已经收到《律师函》，但被告对原告的请求拒不作出答复也不依法履行职责的事实。第三组：照片复印件4张，欲证明李文明违法建盖的台阶现状；第四组：1.红河县（市）房屋契证复印件1份，欲证明李启额家与李文明家之间的公共通道间距为2.1米；2.（2014）红民一初字第13号民事判决书复印件1份、红河州中级人民法院（2014）红中民三终字第316号民事判决书复印件1份，欲证明2014年人民法院已经作出生效判决，认定了李文明占用公共通道修建楼梯的行为不具有合法性；3.红河县住建局《关于依法强制拆除违章建筑的请示》，欲证明红河县住建局于2016年5月向红河县人民政府请示强制拆除李文明违法建盖的楼梯的事实。被告红河县住建局答辩称：1.李文明与李启额两家是相邻纠纷，相邻间是否存在侵权，由民事法律调整，不属于行政案件；2.住建局原来下的行政处罚决定，在送达中李文明提出，其没有依法行使知情权，在本局下处理决定前没有给其听证、陈述、申辩的权利，因李文明说的有道理，在行政处罚决定前，要告知当事人有上述权利，否则违法，也就没有送达给李文明，该处罚决定不生效。后来，经研究，他们之间是民事相邻纠纷，属于民事纠纷，由行政机关下处罚决定不妥，也就没有重新作出处罚决定。本案中，不存在行政处罚决定，也就不存在行政不作为；3.本局拆除李文明家的部分阳台，是依据县委、县政府县城总体规划方案实施的行为，不是根据他们之间的民事纠纷，两者不能混为一谈。李启额也无权对政府的规划实施行为提起诉讼。总之，原告诉本局作出的行政处罚决定因在作出时程序有问题而无效（行政处罚决定不存在），本局也不存在行政不作为。据此，请求法院驳回原告诉的起诉。被告红河县住建局向本院提交以下证据：第一组：中共红河县委、县政府印发《红河县深化机构改革实施方案》的通知，欲证明2019年机构改革将原住建局的城乡规划管理职能划转到自然资源局；第二组：县委办公室、县人民政府办公室红室字[2019]22号文件，关于印发《红河县住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，欲证明住建局对市政公用设施具有管理建设的职能，市政道路是属于住建局管理范围；第三组：2017年由设计室设计的对公共通道修缮的设计图纸1份，欲证明2017年住建局设计室作为市政工程建设对原告与第三人中间的公共通道进行修缮的设计图；第四组：2013年3月20日《关于跑马路社区居民李文明和李启额两户间过道争议的解决办法》及2015年5月20日住建局的《证明》，欲证明李文明与李启额两户因公共过道问题，经县住建局、国土局、社区共同解决形成解决方案。从2013年8月20日以后两户之间的通道是作为市政建设一直在建设，但原告方一直在阻挠；第五组：《红河县住建局关于依法强制拆除违章建筑的请示》及红建法字（2015）第039号《责令改正通知书》复印件，欲证明因李文明拒绝签收，未告知当事人申辩权，该法律文书无效；第六组：红河县人民政府办公室收文处理单及红河县住建局关于协调相关部门修建跑马路迎宾楼斜对面公共通道的请示、修建现场照片，欲证明修复李文明与李启额两户公共通道是政府指定县住建局设计修建的事实。第三人李文明述称：一、本案法律关系不属于行政纠纷案件，属于民事纠纷中的相邻权纠纷；二、原告的诉请无事实及法律依据，主要表现在：1.住建局协助第三人李文明建盖台阶是合法的，不属于违法建筑；2.第三人李文明建盖的台阶未被相关部门认定为违法建筑，相关部门也未向第三人出具过限期拆除的处罚决定。住建局无拆除台阶的合法依据，住建局也不存在不作为行为；三、原告诉请的事实及理由部分与实际情况不符，主要表现在：1.原告起诉状第二页中提到“红河县住建局于2015年10月10日向第三人李文明发出红建法字[2015]第039号《红河县住房和城乡建设局建设行政责令改正通知书》”及“2016年5月10日，红河县住建局向红河县人民政府提交了《关于依法强制拆除违章建筑的请示》”两份文件不生效；四、涉案台阶系第三人李文明唯一方便合理的道路，符合建筑物通行的原则；五、第三人建盖的台阶未对原告造成实质影响。因此，原告的诉请无事实及法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求。第三人李文明向本院提交如下证据：第一组：身份证复印件，欲证明第三人是适格的诉讼主体；第二组：1.设计图纸复印件2份；2.照片复印件7份；3.房屋所有权证复印件1份；4.照片复印件8份；5.签到表、现场照片、民意调查复印件各1份。以上证据证明：住建局建盖的台阶符合住建局统一规划设计，符合房产证上1.3米的要求，符合当地建筑物通行原则及习惯。因此，住建局建盖的台阶系合法建筑。经庭审质证，被告红河县住建局对原告提交的证据质证如下：对第一组证据三性无意见；对第二组中证据1裁定书真实性无异议，对证明目的有异议；对证据2-6的真实性无异议，对关联性和合法性有异议，原告方提出由被告履行职责的请求是违法的，因2013年国土局和跑马社区以及我单位已经做出解决办法，且现已作出市政建设，原告方要求拆除是不合法的；对第三组证据照片的真实性无异议，对证明目的有异议；第四组证据中，对证据1的真实性无异议，两家之间的公共道路2.1米。对证据2两份判决书的真实性无异议，证明目的有异议，建筑是否违法是住建局认定的事情，不是由人民法院进行认定，且现已经做出市政建设；对证据3的真实性无异议，住建局当时确实做出请示，但因为请示特殊，内部存在争议，我方没有依法送达给第三人。法院做出判决后我们做出责令改正通知，但责令改正通知书和请示都没有送达第三人，故不生效，原告的证明目的不成立。经庭审质证，第三人李文明对原告的证据质证如下：对第一组证据身份证复印件三性无异议；对第二组证据中，证据1民事裁定书真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的不予认可。裁定书认定“原告李启额要求被告李文明拆除所侵占的两家滴水线过道上乱建的楼梯，应由县级人民政府有关行政主管部门处理，不属于人民法院民事诉讼的受案范围”，属于法律适用错误。对证据2-6的真实性无异议，但合法性、关联性及证明目的有异议，属原告单方作出；对第三组证据照片的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，只能证明楼梯的现状，不能证明第三人李文明建盖的楼梯系违法；对第四组证据中，证据1房屋契证复印件的合法性和关联性、真实性无意见，但对证明目的不予认可；对证据2、3的合法性和真实性没有意见，对关联性有异议，虽然判决书已经确认第三人的行为违法，但出具判决时间是2014年，今天所说的违法台阶和违法行为是2017年以后做出的，是被告红河县住建局统一建盖的，第三人没有做过任何行为，因此我方认为2014年争议的违法台阶早已拆除，与本案争议无关联性。对证据4住建局向县政府的请示，因系复印件不予认可。经庭审质证，原告李启额对被告红河县住建局提交的证据质证如下：对第一组证据的真实性、合法性无异议，关联性不认可，本案未涉及规划的问题，本案是城市公共道路的监督检查管理的职责没有执行；对第二组证据三性予以认可；对第三组证据真实性予以认可，合法性、关联性不予认可，通道分出90公分给李文明使用明显公权力介入，住建局没有权利将公共资源让渡给李文明个人来享受；第四组证据不具有合法性和证明力，既然是解决两户间过道争议，那么双方才是当事人，但是为什么双方均未参加，且两审判决证明李文明占用过道行为不具有合法性。同时，住建局出具的《证明》，被告自己为自己作证没有先例，证据不符合形式要件；对第五组证据真实性、合法性无异议，但对证明目的不认可；对第六组证据有异议，住建局2016年作出的[2016]6号文件是拆除的请示，2018年又作出[2018]125号文件修复的请示，是自相矛盾的。对现场图片本身无异议，但对施工方案不认可。经庭审质证，第三人李文明对被告红河县住建局提交的证据质证如下：对第一、二组证据的客观性、真实性、合法性无异议，但与本案无关联性；第三组证据三性无异议，设计图纸和第三人的房产证上载明的关于过道的情况一致，第三人房产证上标注有通道设计在1.3米范围内，能够对应第三人对过道使用权限1.3米，数据与现场勘验的结果是吻合的，实际勘查第三人过道1.05米。是符合设计图纸和房产证要求及现场勘查结果；第四组证据的合法性、客观性无异议，但与本案无关联性，因2014年前原告与第三人的纠纷已经相关部门解决，也经法院生效判决解决。本案建盖台阶的主体是被告红河县住建局，不是第三人；对第五组证据的合法性、客观性无异议，但与本案无关。住建局2015年2月20日出具过两户过道争议解决办法，由跑马路社区负责修缮，后同年10月10日已向第三人作出责令改正通知书，两个行为矛盾。同时，以上材料属被告内部材料，第三人李文明并未收到，对第三人无约束力；第六组证据的三性均无异议，恰证明了台阶系被告红河县住建局合法建盖。经庭审质证，原告李启额对第三人提交的证据质证如下：第一组证据无异议；对第二组证据中，证据1、2，设计人设计时间未载明，不能认定是住建局统一规划、建设的市政道路，图片上看也只能看出李文明和李启额过道有标识，来源不明，看不出来李文明对靠近其一侧可以占用1.3米的标识，故对证据的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据3房屋所有权证三性予以认可，对证明目的不予认可，1.3米是在总建筑面积内的1.3米，并非是占公共通道的1.3米；对证据4照片复印件，真实性请法庭予以核实，如果涉及李启额一方的相邻关系予以认可，证明目的不予认可；证据5民意调查说的是居民同意政府修过道，并非同意第三人占用通道，真实性无法确认，对证明目的不予认可。经庭审质证，被告红河县住建局对第三人提交的证据质证如下：对第一、二组证据的三性均无异议，原告与第三人就通道的问题之前已经处理过，且已经作为市政建设。根据原、被告及第三人举证、质证，本院综合认证如下：原告李启额提供的四组证据，均能够证明原告李启额依据本院生效的（2014）红民一初字第71号裁定书，依法按程序向被告红河县住建局提出履行职责请求的事实，以及被告红河县住建局已认定第三人李文明在公共通道修建楼梯的行为违法并作出责令整改通知等事实，本院依法予以采信；对被告红河县住建局提供的第一、三、四、六组证据，因与本案无直接关联，本院不予采信；第二组证据能证明被告红河县住建局对市政道路具有管理职责，予以采信；第五组证据，系被告红河县住建局根据其职责依法作出的请示文件及责令改正通知，属有效文书，本院予以采信，但对其证明目的不予采信；对第三人李文明提供的第一组证据能证明其诉讼主体资格，予以采信。对于第二组证据，其用于证明住建局建盖台阶的合法性，与本案无直接关联，本院不予采信。经审理查明：原告李启额与第三人李文明两户相邻间有约2.1米宽的公共通道。2012年11月24日，李文明改变两户间公共通道的楼梯重新修建楼梯供自己使用。重建的楼梯往南方向的高度比原来的楼梯平面提高2.47米，往北方向的楼梯高度比原来的楼梯平面提高4.2米。新建楼梯比原告李启额户二楼窗台高10厘米。后原告李启额以李文明重新修建的楼梯影响其户通行、通风、采光、存在安全隐患等为由，双方发生纠纷。2014年4月25日，原告李启额以相邻通行纠纷向本院提起民事诉讼，请求判令李文明拆除所侵占两家滴水线过道上乱建的楼梯等。本院经审理认为，争议楼梯修建在公共通道上，李文明未经相关主管部门审批，擅自改变原来通道状貌，修建楼梯行为属不合法行为。李启额请求判令李文明拆除所侵占两家滴水线过道上乱建的楼梯，应由县级人民政府有关行政主管部门处理，不属于人民法院民事诉讼受案范围，于2014年5月16日作出（2014）红民一初字第71号民事裁定书，裁定驳回原告李启额的起诉。该判决发生法律效力后，被告红河县住建局于2015年10月10日作出红建法字［2015］第039号《红河县住房和城乡建设局行政责令改正通知书》，责令第三人李文明户于7个工作日（2015年10月19日24时0分止）前自行拆除擅自在公共通道修建的楼梯。后因李文明未在法定期限内自行拆除，被告红河县住建局曾于2016年5月30日向红河县人民政府请示，恳请县人民政府责成相关部门对李文明户违章建筑依法进行强制拆除。因李文明所建盖的楼梯仍未被完全拆除，原告李启额于2020年3月9日书面向住建局提出“关于对李文明擅自违法建盖楼梯的行为依法履行行政执法职责的请求”及“关于对李文明违法建盖的楼梯依法作出强制拆除决定的请求”。后云南铭萃律师事务所律师崔娥、彭雅婷接受原告李启额的委托，于2020年4月16日向红河县人民政府及红河县住建局发出［2020］云铭萃律函字第6号《律师函》并送达，但被告红河县住建局仍未履行相应职责。原告李启额于2020年6月5日向本院提起诉讼，请求判决被告依法履行相应法定职责。另查明，被告红河县住建局对李文明户建盖的争议台阶尚未处理的部分长度为1米、宽度为1.05米；庭审中，本院要求被告红河县住建局出示其于2016年5月30日向红河县人民政府关于“恳请县人民政府责成相关部门对李文明户违章建筑依法进行强制拆除请示”的相关批复，但被告红河县住建局未能出示，庭审后也未向本院提供。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”。第十一条：“……县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以上的罚款。”本案中，第三人李文明未取得相关行政主管部门审批的情况下，擅自在城市规划区内公共通道上建盖楼梯（台阶）的行为，违反我国城乡规划法的相关规定，应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门作出核查和处理。被告红河县住建局负责对全县住房和城乡建设领域违法违规案件的稽查责任，对该行为负有管理、核查和处理职责，其虽已对第三人李文明所重新修建的楼梯进行了部分拆除，但尚有长1米、宽1.05米的台阶未作出处理，尚未完全履行相应法定职责。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，因被告红河县住建局曾向红河县人民政府作出关于“恳请县人民政府责成相关部门对李文明户违章建筑依法进行强制拆除”的请示，且原告李启额已明确表示看到过县政府“同意请示事项”的批复。但庭审中，本院要求被告红河县住建局出示相关批复，但并未出示，庭审后也未向本院提供。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第二款：被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》相关规定，原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，行政机关无正当理由拒不提交的，人民法院可以推定原告基于该证据主张的事实成立。故本案中，因被告红河县住建局无正当理由未提供县政府的相关批复，无法证明县政府究竟责成何部门采取相应的，视为红河县人民政府责成被告红河县住建局履行相应的强制拆除的职责。故原告李启额要求被告红河县住建局在一定期限内履行法定职责的诉讼请求，有事实和法律依据，本院予以支持。被告红河县住建局及第三人李文明关于“本案应属原告与第三人间的相邻关系纠纷，应由民事法律调整，不属行政案件，李文明建盖的台阶不应拆除”等意见，经查，本院已生效的（2014）红民一初字第71号民事裁定书中，就案件的法律关系问题已作了阐述，即“争议楼梯修建在公共道路上，李文明在建房过程中未经有关职能部门审批，擅自改变原来的通道状貌修建楼梯，属于不合法行为。原告李启额要求李文明拆除所侵占两家滴水线过道上乱建的楼梯，应由县级人民政府行政主管部门处理，不属于人民法院民事诉讼的受案范围”。故被告红河县住建局及第三人李文明的上述意见均不成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国城乡规划法》第九条、第十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项、第七十二条之规定，判决如下：由被告红河县住房和城乡建设局于本判决书生效之日起三十日内，依法履行对第三人李文明所建盖的争议楼梯（台阶）进行处理的法定职责。案件受理费人民币50元，由被告红河县住房和城乡建设局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于红河哈尼族彝族自治州中级人民法院。审 判 长  孙绍云审 判 员  韦 建人民陪审员  胡信稳二〇二〇年十一月二十七日书 记 员  苏兆阳