广西壮族自治区百色市右江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂1002行初34号 原告：罗忠宁，男，1974年1月5日出生，壮族，住广西百色市右江区，公民身份号码： 452601197401052714。 委托代理人：黄毅，广西知君律师事务所律师。 被告：百色市右江区应急管理局，住所地广西百色市右江区中山二路30号。 法定代表人：容世深，该局局长。 委托代理人：陈善钰，该局工作人员。 委托代理人：梁振举，该局工作人员。 第三人：黄汉得，男，1965年11月10日出生，住广西百色市右江区。 原告罗忠宁不服被告百色市右江区应急管理局作出的事故调查和认定意见，于2020年5月22日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月27日立案后,向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2020年8月14日公开开庭审理了本案。原告罗忠宁及其委托代理人黄毅,被告百色市右江区应急管理局的委托代理人陈善钰、梁振举，第三人黄汉得到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告百色市右江区应急管理局于2019年10月28日作出《关于阳圩镇阳圩村“4.14”岑崇珍砍运甘蔗过程中突然昏倒，造成死亡事故调查情况和认定意见》，认定罗忠宁行为违法，对发生的安全事故负主要责任，死者岑崇珍负次要责任，并作出事故处理意见。 原告罗忠宁诉称，2019年4月14日，第三人家属岑崇珍砍运甘蔗过程中突然昏倒，造成死亡。2019年10月28日，被告百色市右江区应急管理局就该事件作出了事故处理意见，认定原告应承担甘蔗砍运安全的主体责任，并在事故中负主要责任。第三人黄汉得据此意见向法院提起提供劳务者受害责任纠纷之诉，案号为（2020)桂1002民初1277号。被告作出该具体行政行为影响了原告的实体权利，确认了原告存在侵权行为，并应承担主要赔偿责任，该具体行政行为具可诉性。 被告作出该具体行政行为无效，理由：被告认定原告罗忠宁是承担甘蔗砍运安全的主体责任并对安全问题承担主要责任没有事实和法律依据。被告以《中华人民共和国安全生产法》作为认定意见的法律依据。然根据安全生产法第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”的规定，该法调整的法律关系是因单位从事生产经营活动而产生的法律关系，但原告与岑崇珍是劳务关系，不属于该法调整的法律关系。被告认定原告召集的砍运甘蔗人员组成生产单位无法律依据，与普通民众的认知相去甚远。被告将属于个人劳务关系中产生的伤亡事故定性为生产安全事故，认定原告应承担甘蔗砍运安全主体责任并且对安全问题承担责任无事实和法律依据。另根据安全生产法第八十四条规定，生产事故中的生产并非指所有的生产活动，而仅指需纳入国家行政安全监督管理的生产，发生安全事故的，不仅要追究生产经营单位的责任，还要追究相关官员的责任。被告处理涉案事故时对追究哪个生产单位、官员责任只字未提。综上所述，右江应急管理局作出该具体行政行为超越其职权，没有事实和法律依据，请求人民法院判决：确认百色市右江区应急管理局于2019年10月28日作出的《关于阳圩镇阳圩村“4.14”岑崇珍砍运甘蔗过程中突然昏倒，造成死亡事故调查情况和认定意见》无效。 原告向本院提交了以下证据：《关于阳圩镇阳圩村“4.14”岑崇珍砍运甘蔗过程中突然昏倒，造成死亡事故调查情况和认定意见》，证明被告作出涉案具体行政行为。 被告百色市右江区应急管理局辩称，被告作出的《关于阳圩镇阳圩村“4.14”岑崇珍砍运甘蔗过程中突然昏倒，造成死亡事故调查情况和认定意见》（以下简称认定意见）属信访复函。2019年8月20日，村民黄信和等人向被告反映岑宗珍死亡事故情况，请求被告进行调查。被告经核实情况、调查 取证后作出《关于黄信和举报死亡事故，并调查死因、还公道的说法诉求的答复意见》（以下简称《答复意见》），并附《认定意见》。《答复意见》内容：本调查工作实事求是，认真核实情况，依法定私序进行。依照《安全生产法》及有关安全生产的规定，并结合农村生产实际情况作出处理事故意见；对事故发生原因调查和责任认定意见，详见《认定意见》；对事故民事赔偿责任处理建议。明确对民事赔偿责任纠纷问题，建议通过双方协商或者向右江区人民法院提起诉讼解决。 一、被告依职权作出《认定意见》，不存在超越职权的行为。根据《百色市右江区应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》，答辩人是右江区人民政府工作部门，负责全区应急管理工作，负责区安全生产综合监督管理，工矿商贸行业安全生产监督管理工作，依法组织本辖区生产安全事故调查处理和做好有关生产经营单位在生产经营中造成从业人员死亡事故的信访工作，认真处理来信、接待来访，并作出书面答复意见是被告的职责职权范围。二、被告作出《认定意见》程序正当合法。2019年8月20日，阳圩村群众黄信和等人向被告反映事故情况，出具举报信和《百色市右江区中心卫生院死亡证明》材料等。被告按有关信访规定和要求进行登记受理，作出《答复意见》（其中附上《认定意见》），答复信访人程序正当合法，无不妥之处。三、被告作出《认定意见》事实和理由充分，适用法律正确。（一）事实清楚和理由充分。1、生产经营主体明确。案外人右江区阳圩镇阳圩村农业经济合作社将移民安置土地经营权流转给案外人陆晓峰用于种植甘蔗，并且签订《安全管理责任协议书》。后案外人陆晓峰经右江区阳圩镇阳圩村农业经济合作社同意与原告罗忠宁签订《甘蔗地经营转让协议》，并由原告继续履行《安全管理责任协议书》。2、生产经营人主体及经营规模清楚。原告罗忠宁是甘蔗种植和砍运承包人，其聘用案外人廖正光为甘蔗砍运现场（安全）管理人员，招聘周边村民为砍运工人，每天人数不定，死者岑崇珍为砍运工人之一，安排工人每天做工8小时，收工后由廖正光现场代发当天工钱。3、事故发生经过和救援及善后处理情况清楚。2019年4月14日，岑崇珍照常跟工友一起到甘蔗地砍运甘蔗，吃午餐过后继续做工至下午1点多钟时突然昏倒在地，岑崇珍经过阳圩卫生院抢救无效，于当天下午15:04死亡。罗忠宁得到事故报告后及时赶到现场协助处置，当天支付给死者亲属3万元以安葬，并说事后再协商相关赔偿事宜，可事后直到死者亲属黄汉得等人上访时，罗忠宁人仍未积极解决赔偿责任纠纷问题。 4、认定结论有理有据。被告调查期间，原告向被告提供了《安全管理责任协议书》，《安全管理责任协议书》明确“为彻遵守《中华人民共国安全生产法》等相关法律法规规定，以及国家、地方关于安全生产的方针政策，落实安全生产责任制，进一步强化安全生产和运营的安全管理，经双方协商，现就流转租用地块安全生产管理工作特签订以下安全生产管理责任协议书”，《安全管理责任协议书》规定承租人的11项责任中有9项明确了安全生产主体责任。但是，被告调查发现原告甘蔗地砍运生产安全意识淡泊，安全保障不足，主体责任不落实，是导致该事故发生的主要原因，对发生事故应负有不可推御的责任。原告为了签订经营合同，把《安全生产法》标榜出来却不去遵守和落实，造成人员死亡事故发生后不按规定报告，主动配合调查，而是想办法回避责任，不承担民事赔偿责任，引起群众上访事件，扩大事故负面影响，理应依法从严从重查处。从业人员（提供劳务的农民工）岑崇珍是服从管理，遵守单位的规章制度和岗位安全操作规程，按照和执行管理人员现场安排和任务分工，其处于服从或被支配地位，又没有证据证明其在甘蔗砍运中突然倒及抢救中存违反规定和不服从管理的过错情形。由此，被告《认定意见》中“……其行为违反安全生产法律法规的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》有关规定，其应承担甘蔗砍运安全主体责任，对发生安全事故应负有主要责任，死者岑崇珍在甘蔗砍运安全事故防范中起配合、服从的作用，对发生事故应负有次要责任”的认定结论理由充分，合情合理，无不当不妥之处。(二）适用法律正确。1、原告依据《中华人民共和国信访条例》第三条、第四条、第二十二条、第二十八条、第三十一条、第三十二条、第三十三条的规定，作出《答复意见》（并附《认定意见》)。2、原告依据《中华人民共和囯安全生产法》第二条、第四条、第五条、第六条、第九条、第十八条、第二十五条、第三十五、第四十六条、第一百一十一条的规定，作出《认定意见》适用法律正确。3、原告根据《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》(政法函〔2007〕39号）的规定，《认定意见》中的有关生产安全事故的认定表述准确无误。四、该事故发生至举报历时较长，情况复杂，该事故需进一步划分责任和对有责任人员相应处理另按规定程序和其他方式处理，与本案诉求无关。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提交证据：1、举报信、卫生院出具的死亡证明，证明黄信和举报甘蔗砍 运中发生岑崇珍死亡事故信访诉求和举报材料及岑崇珍死亡原因和死亡时间；2、答复意见、认定意见，证明对黄信和信访举报信的答复函和认定意见；3、《农村土地流转合同》、《甘蔗地经营转让协议》、万林糖业公司2018/2019榨季遮农立户、《安全管理责任协议书》，证明被告作出《认定意见》的相关事实，罗忠宁要确保不因生产安全事故引发的社会不良影响，要负责生产安全事故全部责任。4、询问笔录、现场笔记、死亡证明，证明原告罗忠宁组织甘蔗砍运活动（安全生产）、死亡事故发生经过和救援的实施情况及罗忠宁事后支付3万元费用和其他赔偿沟通的事实。5、《百色市右江区应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》，证明被告具有作出答复意见和认定意见的职权，作出答复意见和认定意见及认定表述有法律依据。6、工作分工文件、群众来访登记表、来访受理告知书、信访事项延期办理的报告、信访事项延期办理告知书、信访《答复意见》送达登记、信访办结报告，证明被告被告处理黄信和信访的工作内容、程序的事实。 第三人黄汉得述称，其对被告作出的《认定意见》无异议，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人黄汉得未向本院提交证据。 经庭审质证,被告对原告提交证据的质证意见为：对该证据的证明目的有异议，认为其作出的《认定意见》是信访答复材料，不属于可诉行政行为。第三人对原告的证据无异议。 原告对被告提交的证据质证意见为：对证据1、2、3的三性无异议，对证明目的有异议；对证据4中的询问笔录表示不认可被询问人的部分陈述，对现场笔记无异议，对死亡证明表示应盖医院印章；对证据5无异议；对证据6的三性无异议。第三人对被告的证据1-6均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据、被告提交的证据1-5具真实性、合法性，与本案关联紧密，可作为本案定案依据。被告提交的证据6系被告作出另一行为即《答复意见》的程序性证据以及相关规范性文件，与本案行政法律关系无关联，本院不予采纳。 经审理查明，2019年4月，原告罗忠宁雇用岑崇珍等人在“六登”（地名）甘蔗地砍运甘蔗，劳动报酬按日结算。2019年4月14日13时许，岑崇珍在砍运甘蔗过程中突然昏倒，后被送至百色市右江区卫生院抢救，经抢救无效于当日15时04分被宣告死亡。医疗机构出具的死亡证明记载 ：岑崇珍的病情入院诊断为心源性猝死，当日13时30分入院时查体“无呼吸、脉搏、血压，口唇及甲床紫绀，瞳孔放大固定，无心跳”。 2019年8月20日，案外人黄信和向被告举报岑崇珍劳作过程中死亡一事，请求被告对此进行调查。被告遂对此事开展调查，后于2019年10月28日作出《关于阳圩镇阳圩村“4.14”岑崇珍砍运甘蔗过程中突然昏倒，造成死亡事故调查情况和认定意见》，并且将该认定意见送达原告以及相关人员。《认定意见》内容按事故人员情况、事故发生经过及救援情况、事故发生原因、对事故责任认定、事故处理意见分别叙述，《认定意见》第二项“事故处理意见”记载：（一）事故发生原因分析：1、环境因素存在劳动强度大、长时间露天日晒、天气闷热、个人（岑崇珍）体质差等引起中暑的主要因素。2、个人防护因素存在个人安全生产意识差、自我防范防护能力不足。3、用工单位（原告罗忠宁）存在甘蔗地砍运安全保障不足，砍运管理（主体）责任不落实；（二）对事故责任认定：这是一起农村生产经营户在甘蔗砍运过程中，发生的一人农民工突然昏倒在地，经抢救无效死亡的事故。1、原告罗忠宁安全生产意识淡薄，甘蔗地砍运安全保障不足，甘蔗砍运管理（主体）责任不落实，其行为违反安全生产法律法规的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》有关规定，罗忠宁承担甘蔗砍运安全的主体责任，对安全事故负主要责任。2、死者岑崇珍安全生产意识差、自我防范能力不足，在甘蔗砍运过程中未能发现自身存在的事故隐患，并妥善处理，直接导致事故发生，对发生事故应负有次要责任；（三）事故处理意见：建议阳圩镇阳圩村委、阳圩镇阳圩村农业经济合作社加强对原告罗忠宁进行安全生产教育和培训；原告罗忠宁对雇工(从业人员)死亡事故及引起纠纷，应及时报当地政府妥善处理，依法承担相应责任。另被告向举报人黄信和出具的书面答复中述明，被告就岑崇珍死亡事故系依照《中华人民共和国安全生产法》及有关安全生产的规定，结合农村安全生产实际情况作出处理意见。 另查明，《百色市右江区应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》规定，被告具有依法行使全区安全生产综合监督管理、组织指导全区生产安全事故调查处理的行政职权。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被告作出的《认定意见》是否属于行政诉讼受案范围；二、被告作出的《认定意见》是否合法。 关于被告作出的《认定意见》是否具可诉性问题。公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，从《认定意见》内容看，被告作出《认定意见》是其行使安全生产监督管理职权，就原告生产经营活动过程中涉安全生产方面相应事实予行政确认并且作出处理意见的行政行为。其中被告作出的处理意见载明原告就岑崇珍死亡事故及引起的纠纷应报告当地政府，承担相应责任，为原告设定了相应义务，被告该行为已对原告的权利义务产生实际影响，具可诉性。被告辩称其作出的《认定意见》系信访答复，实际是将该行政行为与被告另一行为即对案外人黄信和作出《答复意见》行为相混淆，被告该抗辩意见不成立。综上，原告本案的起诉属行政诉讼受案范围。 关于被告行政行为是否合法问题。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。首先，根据《中华人民共和国安全生产法》第八十一条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第十条规定，负有安全生产监督管理职责的部门接到事故报告后，应当按照以上法律法规上报事故情况。根据《中华人民共和国安全生产法》第八十三条第一款，《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条、第十九条、第二十九条、第三十一条、第三十二条规定，事故调查由县级以上人民政府直接组织、授权或者委托有关部门组织事故调查组进行，再由事故调查组在规定期限内向负责事故调查的人民政府提交事故调查报告，后由人民政府做出批复。本案中，被告收到涉岑崇珍死亡事故的举报后未履行报告职责，更未获得百色市右江区人民政府关于组建该事故调查组的授权或委托即自行开展事故调查，后径行作出处理结果，被告该行政行为明显超出其行政职权范围，违反法定程序。其次，岑崇珍经入院诊断为心源性猝死即因心脏原因引起的自然死亡有医疗机构出具的死亡证明佐证，本院予以采信。被告作出的《认定意见》将涉岑崇珍自然死亡事故认定为一起责任事故明显不当，其确认原告行为违反《中华人民共和国安全生产法》、负事故主要责任并且予以处理无事实依据与法律依据。综上所述，被告作出《关于阳圩镇阳圩村“4.14”岑崇珍砍运甘蔗过程中突然昏倒，造成死亡事故调查情况和认定意见》存在重大且明显违法情形，故对原告要求确认该行政行为无效的主张，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下： 确认被告百色市右江区应急管理局于2019年10月28日作出的《关于阳圩镇阳圩村“4.14”岑崇珍砍运甘蔗过程中突然昏倒，造成死亡事故调查情况和认定意见》无效。 案件受理费50元,由被告百色市右江区应急管理局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院。 审判长  罗婷巍 审判员  李玮全 审判员  袁 琳 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  凌雪君 附法律条文 《中华人民共和国安全生产法》 第八十一条负有安全生产监督管理职责的部门接到事故报告后，应当立即按照国家有关规定上报事故情况。负有安全生产监督管理职责的部门和有关地方人民政府对事故情况不得隐瞒不报、谎报或者迟报。 第八十三条事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查报告应当依法及时向社会公布。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。 事故发生单位应当及时全面落实整改措施，负有安全生产监督管理职责的部门应当加强监督检查。 《生产安全事故报告和调查处理条例》 第五条县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作。 事故发生地有关地方人民政府应当支持、配合上级人民政府或者有关部门的事故调查处理工作，并提供必要的便利条件。 参加事故调查处理的部门和单位应当互相配合，提高事故调查处理工作的效率。 第十条安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事故报告后，应当依照下列规定上报事故情况，并通知公安机关、劳动保障行政部门、工会和人民检察院： （一）特别重大事故、重大事故逐级上报至国务院安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门； （二）较大事故逐级上报至省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门； （三）一般事故上报至设区的市级人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门。 安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门依照前款规定上报事故情况，应当同时报告本级人民政府。国务院安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门以及省级人民政府接到发生特别重大事故、重大事故的报告后，应当立即报告国务院。 必要时，安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门可以越级上报事故情况。 第十九条特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。 重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。 未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。 第二十九条事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。 第三十一条事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。 第三十二条重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。 有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。 事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。 负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。