贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔02行初119号原告盘州市英武镇转山地村四组。负责人周定泽，系（网格员）组长。特别授权委托代理人朱奎，系盘州市红果街道法律服务所法律工作者，执业证号：32409081100081。被告盘州市人民政府，住所地盘州市红果经济开发区。法定代表人李令波，系该市市长。一般授权委托代理人张贤。一般授权委托代理人高立新。被告六盘水市人民政府，住所地贵州省六盘水市钟山区钟山西路47号。法定代表人李刚，系该市市长。特别授权委托代理人杜玉朝。特别授权委托代理人周光俊。第三人盘州市英武镇转山地村五组。负责人何盛荣，系小组长。特别授权委托代理人谢光忠，男，彝族，务农，1953年3月22日生，住贵州省盘州市，系村民。原告盘州市英武镇转山地村四组（以下简称转山地村四组）与被告盘州市人民政府、六盘水市人民政府及第三人盘州市英武镇转山地村五组（以下简称转山地村五组）林木林地行政确认一案，本院于2020年8月18日立案后，依法组成合议庭，于2020年10月28日公开开庭审理了本案。原告转山地村四组的负责人周定泽及其委托代理人朱奎，被告盘州市人民政府的委托代理人张贤、高立新，被告六盘水市人民政府的委托代理人周光俊，第三人转山地村五组委托代理人谢光忠到庭参加诉讼。被告盘州市人民政府、六盘水市人民政府的负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。盘州市人民政府于2019年12月25日作出盘州府自然资源处（2019）5号《关于英武镇转山地村四组与五组村民林木林地权属争议的处理决定》，决定：英武镇转山地村四组与五组争议的“谢家大荞地”林木林地20.73亩林地所有权归英武镇转山地村五组集体所有。六盘水市人民政府于2020年8月3日作出六盘水府行复决字【2020】10号《行政复议决定》，维持盘州市人民政府作出的《关于英武镇转山地村四组与五组村民林木林地权属争议的处理决定》（盘州府自然资源处（2019）5号）。原告转山地村四组请求：一、撤销六盘水市人民政府作出的六盘水府行复决字（2020）10号《行政复议决定书》和盘州市人民政府作出的《盘州市人民政府关于英武镇转山地村四组与五组村民林木林地权属争议的处理决定》盘州府自然资源处（2019）5号处理决定，并对该案作出公正裁决；二、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2013年12月30日，转山地村四组周成品之父周武成病故，因安葬地点与转山地村五组村民谢光忠、谢光文等人产生争议，争议发生后，四组申请对林木、林地进行确权，盘州市人民政府于2015年3月17日作出了盘府林处［2015］2号处理决定，处理结果为争议地归集体所有，由村集体管理使用。后五组村民谢光忠对处理决定不服向六盘水市人民政府申请复议，经六盘水市人民政府审查后作出了《六盘水市人民政府行政复议决定书》（行复决字［2015］11号），撤销了盘府林处［2015］2号处理决定，并指定由盘县人民政府在60日内重新作出具体行政行为。但之后盘县人民政府一直未作出任何具体行政行为。2019年10月28日，五组村民谢光忠等人向盘州市人民政府申请确权，被告盘州市人民政府于2019年12月25日作出了《盘州市人民政府关于英武镇转山地村四组与五组村民林木林地权属争议的处理决定》盘州府自然资源处（2019）5号处理决定，原告认为该处理决定认定事实不清，证据不足，并于2020年5月19日向六盘水市人民政府申请行政复议，经六盘水市人民政府行政复议后于2020年8月3日作出了六盘水府行复决字（2020）10号行政复议决定书，维持了盘州市人民政府的处理决定。第一、争议地“谢家大荞地（周家树木）”的林木、林地有道光年间的契约可以证实该地块从原告祖辈开始到现在一直由原告管理使用，直到2013年争议产生原告还保留有原始依据。原告认为，山林权属纠纷处理应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实，本案争议的林木、林地长期以来一直由原告经营管理和收益，这也是从所周知的事实，而且多年来各方一直无异议，根据《林木林地权属争议处理办法》第八条第（三）项的规定，原告对“谢家大荞地（周家树木）”的林木、林地无可争议地享有山地所有权和林木所有权。客观事实上争议地中的一部分土地有证据显示是1981年由周宪贵（周某2之父）和周某2开垦，一直由周某2家耕种管理到1999年，有多位同村人可以证实。但被告盘州市人民政府在调查时并未充分取证，仅靠村委会没有经办人签字出具的一个情况说明认定争议地归五组所有，证据并不充分，且该情况说明没有经会议讨论作出，也没有听取群众意见，该情况说明从证据角度不具有证明力，依法应当不予采信。第二、被告盘州市人民政府作出的处理决定遗漏了英武镇转山地村村民委员会，将权属不清的集体土地明确给五组侵害了集体利益。根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，被告盘州市人民政府调查取证时并未通知原告参与，导致原告认为该处理决定是在没有现场指认和实地勘查的情况下作出的，根据《土地权属争议调查处理办法》第七条、八条规定，在没有足够证据证明权属清楚的情况下，被告盘州市人民政府依法应当通知原告和第三人到场参加调查和询问，保证让原告及第三人的权利能够参与到行政程序中去。第三、根据《土地权属争议调查处理办法》第二十一条的规定，本案作出的处理决定证据不足，根据原告了解，被告盘州市人民政府在调查时，只有本案第三人谢家和五组的调查材料，并没有对四组进行调查，该处理决定在没有四组提供书证和证人证言的情况下作出，原告认为程序违法。而复议机关复议时也仅进行了书面审查，并没有组织原告参与调查，对原告提交的证人证言也没有实地核实，草率作出的复议决定应予撤销。综上所述，被告作出的处理决定和复议决定认定事实不清、证据不足，程序违法。原告向本院提供了以下证据、依据：第一组证据：1、推选诉讼代表人会议记录；2、英武镇转山村村民委员会2020年5月18日的证明；3、英武镇转山地村四组户主花名册，拟证明原告的主体资格。第二组证据：1、盘州市人民政府处理决定盘州府自然资源处（2019）5号及送达回证；2、六盘水府行复决字［2020］10号行政复议决定书及送达回证；拟证明二被告作出具体行政行为。第三组证据：证人周某1、周某2、周某3、李某、彭某、车明吉证明共计六份及道光年间的契约，证明从历史遗留至本案发生争议之日争议土地由周姓管理使用的客观事实。被告盘州市人民政府的质证意见为：对第一组、第二组证据无异议；对第三组证据中契约不能作为林木林地权属纠纷处理的证据；证人不能确定其调取证据的过程是否合法，因此对证人证明材料及三性不认可。被告六盘水市人民政府及第三人转山地村五组的质证意见与盘州市人民政府的质证意见一致。被告盘州市人民政府答辩称，一、本案查明的事实：（一）争议地小地名叫“谢家大荞地”，争议面积22.73亩，四至界限：东抵转山地村五组余明忠荒山；南抵粗坑底至斑鸠田人行路；西抵转山地村五组谢光忠荒山；北抵转山地村五组谢运才荒山。争议地现状为林地，树种为天然生长的黄松、青杠和油茶。（二）上世纪60年代转山地村五组集体在该争议地“谢家大荞地”种植油茶树。（三）在土地改革时间，转山地村现四组属原马场公社联合大队，转山地村现五组属原马场公社金华大队，1956年转山地村现四组合并到金华。1984年金华大队更名为粗坑底村，2004年转山村与粗坑底村合并，更名为转山地村，在转山地村四组与五组争议地“谢家大荞地”周围没有与转山地四组的土地相邻。（四）英武镇转山地村四组村民周定泽、周定东、周成亮、周飞鹏持有道光年间的契约主张争议地“谢家大荞地”林木林地权属属于四组所有的理由不成立，无法律依据。二、本案处理的证据及法律依据。（一）证据，1、双方当事人的调查笔录；2、争议当事人指界认可的争议地测量图及面积；3、英武镇转山地村民委员会的情况说明。（二）法律依据，1、《林木林地权属争议处理办法》第九条；2、《中华人民共和国土地改革法》第三十条；3、《中华人民共和国森林法》第十七条、第二十七条。综上所述，原告行政起诉中所提出的三条理由不成立，尤其是原告以道光年间的文字依据来主张争议地“谢家大荞地”的林木林地权属，不予采信，盘州府自然资源处［2019］5号处理决定，程序合法，证据确凿，适用法律恰当，请求人民法院予以支持。被告盘州市人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1、法人身份证明；2、法人身份证复印件，拟证明法定代表人的身份情况。第二组证据：1、转山地村五组林木林地确权申请书；2、转山地村周定泽、周定东等人山林土地权属争议申请书；3、推荐书及被推荐人身份证复印件；4、现场工作图片、调解工作图片，拟证明被告是依申请对争议地进行确权的经调解无果盘州市人民政府才下达处理决定的。第三组证据：转山地村五组召开会议的签到册，拟证明有村民开会村民签字的。第四组证据：1、周姓提供道光五年十月初八的土地契约；2、周成品、周定东、周成亮、周成礼、周武芳等人的询问笔录，拟证明周姓是以解放前的文书为依据主张权利违反了现行的法律法规，该证据应属于无效证据，证明作出处理意见的合法性。第五组证据：转山地村周姓与五组谢光忠、谢光文等人林地纠纷示意图和GPS坐标定位数据，拟证明是如何开展调查工作，且争议双方确认了争议地的四至界限及面积。第六组证据：1、转山地村五组余祖义、谢光文、蒋先忠、余明忠、周定泽的询问笔录各一份，谢光忠询问笔录两份，谢应才调查记录一份；2、转山地村关于四组周姓与五组土地纠纷的2019年10月31日村委会出具的情况说明；2019年12月6日何盛荣出具的关于转山地村五组与四组发生土地纠纷的情况说明；3、六盘水市人民政府行政复议决定书（六盘水府行复决字[2020]10号），拟证明作出的处理决定是依调查而作出的并得到了六盘水市人民政府的复议维持。第七组证据：1、2015年3月17日作出的盘府林处（2015）2号处理决定；2、2015年6月12日六盘水市人民政府作出（2015）行复决字（2015）10号行政复议决定，拟证明被告盘州市人民政府及六盘水市人民政府曾经对本案作出过处理。原告的质证意见为：对第一组证据无异议。对第二组证据1、2三性无异议，对证据3、4有异议，推选程序不合法，现场工作调解没有记录，且原告及第三人没有相关负责人参加。第三组证据与推荐书没有关联性，从名称就可以看出没有与推选有关的任何字样。对第四组证据的三性均予以认可，但达不到被告的证明目的，同时从客观事实上印证，历史事实与周姓管理该片林地有关。第五组证据ＧＰＳ坐标定位数据从该图纸上体现为四组，有明显涂改痕迹，林木草图没有四组人员参与，为单方制作，且证据所体现的图纸没有经过公示，故达不到被告认为双方确认了林木四至界限及面积的证明目的。对第六组证据中询问笔录真实性无法确认，且被告依据询问笔录单方陈述的客观事实认定涉案土地归五组所有没有法律依据；对情况说明没有经办人签字确认，也没有经过会议讨论得出，该情况说明不能作为土地确权的依据使用；复议决定仅从书面上进行了审查，没有现场勘查核实，其复议决定程序违法；对周定泽的询问笔录无异议；从证据上显示何盛荣是五组的组长，其作出的情况说明内容来源于“听说”，对客观事实并不了解和掌握，从证据性质说是属于传来证据，不能作为证据使用，且该情况说明也没有体现五组所有人员向盘州市人民政府提出确权申请的任何意思表达，结合被告盘州市人民政府提供的确权申请书、推荐书均没有推选材料，从而认定盘州市人民政府受理确权程序违法，作出的处理决定也是违法的。对第七组证据三性无异议，但行政复议决定主文是由盘县人民政府在60日内重新作出行政行为，但盘县人民政府在长达四年多时间未重新作出处理决定。被告六盘水市人民政府及第三人转山地村五组对盘州市人民政府的证据无异议。被告六盘水市人民政府答辩称，一、行政复议程序合法。盘州市英武镇转山地村四组不服盘州市人民政府作出的处理决定，于2020年5月19日提起行政复议申请，市人民政府受理后，向盘州市英武镇转山地村四组送达了《行政复议受理通知书》、《行政复议申请人权利义务告知书》，经审查，市人民政府作出行政复议决定，维持盘州市人民政府的处理决定，向盘州市英武镇转山地村四组送达了行政复议决定书并告知不服行政复议决定可提起行政诉讼。二、行政复议决定于法有据。经复议查明：2019年10月28日，盘州市英武镇转山地村五组向盘州市人民政府提出申请，请求确认涉案争议地权属，盘州市人民政府进行了调解、调查后，依据《林木林地权争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”规定，本案原告与第三人争议的林地区域附近无转山地村四组相比邻的土地，且转山地村四组提交的在案证据不能足以证明其争议地归其所有，为化解争议，盘州市人民政府将争议地林地、林木所有权明确给转山地村五组，处理得当、程序合法。被告六盘水市人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1、行政复议受理通知书；2、行政复议申请人权利义务告知书；3、六盘水市人民政府作出的《六盘水行复决字（2020）10号行政复议决定书》及上述文书的送达回证；4、延期审理通知书；5、提出行政复议答复通知书，证明我方程序合法。原告的质证意见为：对三性无异议，但达不到被告的证明目的。仅进行了书面审查，并没有现场勘查。被告盘州市人民政府及第三人转山地村五组对六盘水市人民政府提交的证据无异议。第三人转山地村五组未作陈述。第三人转山地村五组向本院提交了证人毛某的证明一份，证明三百年前，毛家把土地送给了周家埋坟。原告对证据三性均不予认可，认为三百年前的事情至今没有人还原客观事实。被告盘州市人民政府及六盘水市人民政府对该证据的三性未发表质证意见，但认为依照原告方对此证据的质证意见可以反推出原告方提出的道光年间文书其三性也不予认可。本院对各方提交的证据认证如下：原告提交的证据：第一组证据各方无异议，本院予以确认。第二组证据系本案审查的对象，仅能证实被告作出了涉案行政行为；第三组证据证人与本案有利害关系，证明未附证明人身份文件，证明内容不够明确具体，不予采信；契约不属于权属认定依据，证明目的不予采纳。被告盘州市人民政府提交的证据：第一组证据各方无异议，本院予以确认。第二、三组证据仅能证实被告受理确权申请的过程。第四组证据与原告提交的第三组证据认定意见一致。第五组证据无各方当事人现场确认，对真实性不予认可。第六组证据中询问笔录未附证明人身份文件，内容不够明确具体，不予采信。第七组证据各方无异议，予以采信。被告六盘水市人民政府提交的证据能证实行政复议的程序性事项及过程，本院予以采纳第三人转山地村五组提交的证明内容与本案无关性，不予采纳。通过对以上证据的分析与认定，本院查明以下事实，本案争议地为林地，小地名为“谢家大荞地”，面积20.73亩，四至界限：东抵转山地村五组余明忠荒山，南抵粗坑底至斑鸠田人行路，西抵转山地村五组谢光忠荒山，北抵转山地村五组谢运才荒山。2013年12月30日，转山地村四组周成吕之父周武成病故，因安葬地点与转山地村五组村民谢光忠、谢光文等人产生争议，争议发生后，四组申请对林木、林地进行确权，原盘县人民政府于2015年3月17日作出了盘府林处[2015]2号处理决定，处理结果为争议地归集体所有，由村集体管理使用。后五组村民谢光忠对处理决定不服向六盘水市人民政府申请复议，经六盘水市人民政府审查后作出了《六盘水市人民政府行政复议决定书》（行复决字[2015]11号），撤销了盘府林处[2015]2号处理决定，并指定由盘县人民政府在60日内重新作出具体行政行为。但之后盘县人民政府一直未作出处理决定。2019年10月28日，第三人转山地村五组向盘州市人民政府提出申请，认为上世纪60年代转山地村五组集体在争议地“谢家大荞地”种植油茶树，在土地改革时期，转山地村现四组属原马场公社金华大队，1956年转山地村现四组合并到金华，1984年金华大队更名为粗坑底村，2004年转山地村与粗坑底村合并，更名为转山地村，在转山地村四组与五组争议地“谢家大荞地”周围没有与转山地村四组的土地相邻，故请求确认案涉争议地权属。原告转山地村四组义为争议地“周家树林（谢家大荞地）”的林木、林地使用权归其使用，并有道光年间的契约作为对该林地管理的原始依据。盘州市人民政府于2019年12月25日作出盘州府自然资源处［2019］5号《关于英武镇转山地村四组与五组村民林木林地权属争议的处理决定》，认定英武镇转山地村四组与五组争议的“谢家大荞地”林木林地20.73亩林地所有权归英武镇转山地村五组集体所有。原告转山地村四组不服盘州市人民政府的处理决定，向六盘水市人民政府申请行政复议，六盘水市人民政府于2020年8月3日作出六盘水府行复决字［2020］10号《行政复议决定书》，维持了盘州市人民政府的处理决定，并于8月5日送达原告方委托代理人，原告不服，遂向本院提起诉讼。请求撤销盘州市人民政府的处理决定以及六盘水市人民政府的行政复议决定。本案的争议焦点为：被告盘州市人民政府及六盘水市人民政府作出的确权决定及复议决定是否有事实及法律依据。本院认为，一、关于案涉处理决定的程序问题，盘州市人民政府曾于2015年3月17日对本案争议作出处理决定，该处理决定经复议后被撤销并要求盘州市人民政府重新作出处理决定，在该案中权属争议人为周成品等五人及谢光忠等两人，而本案涉及的处理决定及复议决定当事人为转山地村五组及四组，在变更当事人过程中，转山地村五组作为申请人未提交按照《村民委员会组织法》的规定履行民主议定程序的相关依据，且未以小组长作为负责人申请复议，案涉处理决定及行政复议决定对当事人主体资格认定有误。二、关于实体问题，案涉处理决定认定“上世纪六十年代转山地村五组集体在该争议地‘谢家大乔地’种植油茶树”，经庭审核实，该事实仅有第三人转山地村五组村民谢光忠陈述，且并未说明“集体”系转山地村五组集体，鉴于谢光忠本人与本案有利害关系，在无其他证据佐证的情况下，其陈述真实性不能确认，案涉处理决定认定事实不清。三、关于案涉处理决定法律适用问题，《森林法》（2009修正）第二十七条规定与本案具体情况不符，《土地改革法》于1987年失效，案涉处理决定适用上述法律规定确认案涉林木林地所有权不当。综上，案涉处理决定认定事实不清，程序违法，应予撤销。案涉复议决定未对处理决定内容审查核实，仅作程序性审查不当，亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：一、撤销盘州市人民政府作出的盘州府自然资源处（2019）5号《盘州市人民政府关于英武镇转山地村四组与五组村民林木林地权属争议的处理决定》及六盘水市人民政府作出的六盘水府行复决字（2020）10号《行政复议决定书》；二、由盘州市人民政府于本判决生效后六十日内重新作出处理决定。案件受理费50元，由被告盘州市人民政府及六盘水市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  宋景伟审判员  瞿继红审判员  张 丽二〇二〇年十一月三日法官助理武静书记员李胡愿附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。