延边铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉7105行初30号 原告潘振远，男，汉族，1964年9月14日出生，现住珲春市。 被告珲春市自然资源局，住所地珲春市龙源东街1066号。 法定代表人董永利，该局局长。 被告延边朝鲜族自治州自然资源局，住所地：延吉市长白山东路219号。 法定代表人金虎，该局局长。 原告潘振远不服被告珲春市自然资源局、延边朝鲜族自治州自然资源局规划行政确认及行政复议决定一案，本院于2020年11月3日立案后，依法适用简易程序进行了审理，现已审理终结。 原告潘振远诉称，2019年12月19日，珲春市自然资源局在未通知原告潘振远，亦未告知原告有陈述、申辩权利的情况下，依法履行行政职权，根据《中华人民共和国城乡规划法》《土地管理法》《吉林省土地管理条例》的规定，做出了《珲春市自然资源局关于对潘振远违法建筑的认定意见》的决定，确认原告潘振远已经建成的18栋库房属于违法建筑，但并未向原告进行送达。原告认为该认定意见认定事实错误，适用法律错误，且存在重大程序违法，依法应予撤销。具体理由如下： 1.珲春市自然资源局作出的《珲春市自然资源局关于对潘振远违法建筑的认定意见》存在严重的程序违法。 根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告珲春市自然资源局具备认定违法建筑的行政主体资格，故其认定原告建设房屋为违法建筑属于履行法定职权的行政确认行为。行政确认是特定行政主体在行使行政管理活动过程中通过行使行政确认权，针对特定的公民、法人或者组织，就特定的法律地位、法律事实或法律关系是否存在进行甄别，作出的有关该公民、法人或者组织权利义务的一种单方行政行为。珲春市自然资源局作出的《珲春市自然资源局关于对潘振远违法建筑的认定意见》的内容，涉及原告的财产权，但并未通知原告有提出陈述、申辩意见的权利，亦未向原告进行送达认定结论，未告知诉讼权利和救济途径，故该认定意见存在严重的程序违法。 2.珲春市自然资源局对原告建设房屋时间认定错误。 被告珲春市自然资源局在2019年12月16日对新明村四组组长张某的调查笔录中其对于原告的建房时间陈述“2001年至2003年间建设四、五栋，可以确定671平方米的建筑物是在2017年4月份建设的，其他的建筑物的建设时间我不清楚”的内容根本无法佐证原告的建房时间，而原告自认在2001年至2007年间已经建设完毕10处建筑，被告珲春市自然资源局在无其他证据佐证的情况下认定2001年至2007年间原告建设5栋库房认定事实不清。 3.珲春市自然资源局作出的《珲春市自然资源局关于对潘振远违法建筑的认定意见》适用法律错误。 《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日开始实施，本案原告在2001年至2007年间已经建设完毕10栋建筑，故《城乡规划法》并不能作为本案认定原告建设建筑全部违法的依据。2004版的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”的内容仅是对于使用土地需要申请的规定，并非认定房屋建筑是否合法的依据。《吉林省土地管理条例》第二十二条“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，由市（州）、县（市）人民政府批准。”的内容亦不是确认建设建筑物是否合法的法律依据，且该规定开始实施时间为2002年9月1日，不能完全适用于本案建筑物，故被告珲春市自然资源局做出的《珲春市自然资源局关于对潘振远违法建筑的认定意见》适用法律存在严重错误。 原告在2020年8月延边州法院开庭过程中，得知被告珲春市自然资源局作出上述行政决定，并在9月初向被告延边州自然资源局提出复议申请，完全符合《行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；”的规定，被告延边州自然资源局以超过法定受理期限为由不予受理适用法律错误。 被告珲春市自然资源局2019年12月19日作出《珲春市自然资源局关于对潘振远违法建筑的认定意见》后，又在当日向珲春市人民政府作出了《珲春市自然资源局关于对潘振远违法建筑作出不予补偿决定的建议》，从两份文件的内容、性质和作用来看，《珲春市自然资源局关于对潘振远违法建筑的认定意见》的决定内容完全符合行政行为的特征，即行政机关针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。该认定意见系独立的行政行为，完全具备可诉性。《珲春市自然资源局关于对潘振远违法建筑作出不予补偿决定的建议》系被告珲春市自然资源局对原告房屋作出认定后，发函告知珲春市政府的行为，该建议才是行政机关间内部程序性意见文书，故被告延边州自然资源局确认《珲春市自然资源局关于对潘振远违法建筑的认定意见》不是独立行政行为，不属行政复议范围适用法律错误。 综上所述，被告珲春市自然资源局作出的《珲春市自然资源局关于对潘振远违法建筑的认定意见》系独立的行政行为，具备可诉性，该行政行为认定事实及适用法律错误，且存在严重的程序违法。被告延边州自然资源局作出的《行政复议不予受理决定书》适用法律错误，为保护原告的合法权益，请求：撤销被告珲春市自然资源局作出的《珲春市自然资源局关于对潘振远违法建筑的认定意见》的决定和被告延边州自然资源局作出的延州自然资复字(2020)003号《行政复议不予受理决定书》；被告负担案件受理费用。 经查明，原告潘振远对珲春市政府于2019年12月23日作出《不予补偿的决定》不服向延边朝鲜族自治州中级人民法院提起行政诉讼。延边朝鲜族自治州中级人民法院于2020年8月31日作出（2020）吉24行初XX号行政判决，驳回原告潘振远的诉讼请求。原告潘振远不服该判决提出上诉，二审尚未审结。该判决查明：2016年4月15日，珲春市政府作出《征收决定》，并予以公告。吉林省国土资源厅于2017年12月29日作出吉国土资耕函〔2017〕599号《吉林省国土资源厅关于珲春市人民政府2017年第7批次农用地转用和土地征收的批复》，同意珲春市政府征收农民集体建设用地1.2614公顷，未利用地1.7546公顷，共计批准建设用地3.0160公顷，用于商服、住宅项目建设。案涉土地在此范围内。2018年1月17日，珲春市政府和珲春市国土资源局分别作出《珲春市人民政府征收土地方案公告》和《珲春市国土资源局征地补偿安置方案公告（3）》，对征地批准情况、被征用土地基本情况、被征收土地补偿标准、需要安置的农业人口数及安置途径、组织实施等进行公告。 2019年7月22日，珲春市自然资源局作出珲自然资执罚〔2019〕16号《行政处罚决定书》，认为潘振远于2001年5月未办理土地手续在珲春市河南街滨河御景北侧围占土地建设库房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，构成非法占用土地违法行为。并作出处罚决定：1.责令潘振远将非法占用的土地退还给权属单位；2.对非法占用的8161.5平方米土地处以每平方米3元的罚款，计24484.5元的行政处罚。珲春市自然资源局于2019年12月11日作出珲自然资执撤〔2019〕01号《关于撤销行政处罚决定的通知》，以该行政处罚决定适用法律有误为由，决定撤销《行政处罚决定书》。 珲春市自然资源局于2019年12月19日作出《关于对潘振远违法建筑的认定意见》，认为：“潘振远所建地上设施未经依法批准，未取得规划许可和建设用地许可，也没有办理设施用地备案手续，违反了《城乡规划法》第四十条、第四十四条，《土地管理法》第四十三条及《吉林省土地管理条例》第二十三条的规定。经珲春市自然资源局调查并现场勘查，潘振远所建18栋库房、发酵池、地窖等设施属于违法建筑。”该认定意见未送达给潘振远。同日，珲春市自然资源局向珲春市人民政府作出《关于对潘振远违法建筑作出不予补偿决定的建议》，建议珲春市政府对潘振远违法建筑物依法作出不予补偿决定。 被告珲春市政府于2019年12月23日作出本案被诉《不予补偿的决定》，其主要内容有：潘振远承包的新明村集体土地在征收范围内。潘振远在该范围内未经规划、土地主管部门批准，非法建设18栋库房、1处发酵池、1处地窖等设施，库房建筑面积合计5281平方米，非法占地面积8751平方米。潘振远该建设行为未取得规划许可和建设用地许可，违反了城乡规划和土地管理法律法规的规定，属于违法建筑。决定对潘振远非法建设的库房、发酵池等地上设施不予补偿。限接到本决定后自行拆除违法建筑和设施，恢复土地原状。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。可诉性的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。如果行政机关的行为并不产生法律上的效果，则不具有行政行为的特征，亦不属于行政诉讼的受案范围。具体到本案，珲春市人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”以及第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”的规定，履行其法定职责参照被告珲春市自然资源局出具的《关于对潘振远违法建筑的认定意见》《关于对潘振远违法建筑作出不予补偿决定的建议》，作出《不予补偿的决定》。该《不予补偿决定》阐述了不予补偿的理由，对原告潘振远实际产生法律上的效果，具有行政行为的特征，且原告潘振远对此已向延边朝鲜族自治州中级人民法院提起行政诉讼。故被告珲春市自然资源局作出的《关于对潘振远违法建筑的认定意见》对原告不产生法律上的效果，不属于人民法院行政诉讼受案范围，不具有可诉性。 被告延边朝鲜族自治州自然资源局以不属于行政复议范围为由作出延州自然资复字〔2020〕003号《行政复议不予受理决定书》并无不当。 综上，本案原告潘振远提起的行政诉讼标的即被告珲春市自然资源局作出的《关于对潘振远违法建筑的认定意见》不具有可诉性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告潘振远的起诉。 案件受理50元（原告已预交），退还给原告潘振远。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审 判 员 李相根 二〇二〇年十一月六日 法官助理 王 霞 书 记 员 徐 颖