襄阳市樊城区人民法院民 事 裁 定 书（2019）鄂0606民初6457号原告：襄阳市自然资源和规划局，住所地：襄阳市樊城区中原路22号，统一社会信用代码：11420600MB19635708。法定代表人：王明强，该单位局长。委托诉讼代理人：任旭鹏，湖北创佳律师事务所律师。被告：民发实业集团有限公司，住所地：襄阳市樊城区春园西路南侧民发盛特区6幢26层，统一社会信用代码：914206007220936594。法定代表人：林佺祥，该公司执行董事。委托诉讼代理人：章成，该公司员工。委托诉讼代理人：吴世春，湖北思扬律师事务所律师。原告襄阳市自然资源和规划局（以下简称市自规局）与被告民发实业集团有限公司（以下简称民发公司）建设用地使用权纠纷一案，本院于2019年9月26日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告市自规局委托诉讼代理人任旭鹏、被告民发公司诉讼代理人章成、吴世春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告市自规局向本院提出诉讼请求：1.被告立即缴纳拖欠的土地出让金808.08万元，支付违约金589.9万元（暂时计算至起诉日），实际违约金数额应自2007年9月13日起，按日1‰计算至全部款项付清之日止；2.被告负担本案的案件受理费或其他诉讼费用。事实和理由：2004年10月14日，原告与襄樊市闽发房地产开发有限公司（2005年11月更名为：民发实业集团有限公司）签署《国有土地使用权出让合同（襄土批租[2005]第57号）》。合同主要约定：原告将位于樊城××××路一宗国有土地使用权（居住用地）出让给被告，出让期限70年，宗地面积39611.7平方米，建筑容积率＜2.7。该合同第30条约定：若受让人不能按时支付土地出让金的，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的千分之三向出让人支付滞纳金。被告民发公司在该地块开发“世纪新城项目”时，擅自移动规划红线、建筑加层、扩大基础面积。2007年1月31日，襄阳城市管理行政执法局作出行政处罚决定，对被告作出按违法建筑面积造价10％的行政处罚，即罚款人民币1190万元。2007年5月21日（200万元）、6月14日（395万元），被告向襄阳城市管理行政执法局缴纳罚款合计595万元。2007年9月13日，原告与被告民发公司签订《国有土地使用权补充协议》约定：将本宗国有土地的容积率由2.7调整为4.46，民发实业集团公司应补交土地出让金808.08万元，2007年8月经市政府批准该公司应补交的土地出让金从1190万元罚没收入中列支，进入地方国库。2018年7月，湖北省审计厅受省监察委员会的委托，对襄阳2004年至2015年期间土地出让金收支情况进行审计，出具《审计报告（鄂审农报[2018]211号）》认为：“将土地出让金808.08万元从罚没收入1190万元中列支”的做法违反《预算法》（1994年）第45条“预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入”规定。综上，原告认为，被告民发公司在出让地块开发项目时，擅自建筑加层，后经政府批准，建筑容积率由2.7调整到4.46，双方于2007年9月13日签订《国有土地使用权补充协议》，被告民发公司应补缴土地出让金808.08万元，但该补充协议中约定：“将土地出让金808.08万元从罚没收入1190万元中列支”，该条款违反《预算法》（1994年）第45条的强制性规定，此条款的约定应属无效；并且，被告民发公司因超规划建设接受城管部门的行政处罚，不能免除因容积率调整而应依法补缴土地出让金的法定义务。故诉至法院。被告民发公司辩称，1.原襄樊市城市管理执法局作出行政处罚决定的1190万元其形式上是罚款，实质上是没收房屋后被告应当支付的回购款，其中包含被告应当补交的土地出让金808.08万元。对于被告当初存在未严格按照规划许可开发建设的违建行为，经市政府同意给予的行政处罚是没收商品房而非罚款，并由被告支付1190万元回购款的方式用于回购被没收的商品房，该笔款项本应通过回购程序支付给政府部门，但因回购流程不明无法操作，所以市政府才指示无规划许可违法行政处罚权的市城管局对被告处以所谓的罚款1190万元，以解决如何收取回购款的变通处理。2007年9月5日，原襄樊市城市规划管理行政执法局对本案诉争项目地块重新出具了土地规划条件，对其中的容积率、建筑密度、绿地率和建筑高度均作了规划调整；2007年9月18日，原襄樊市城市规划管理行政执法局对本案诉争项目进行了竣工规划验收，颁发了《襄樊市建设工程竣工规划验收合格证》，因此被告此前超规划许可建设的商品房屋是完全符合重新出具的规划条件的，属于合法建筑，不存在民发实业集团有超规划许可建设需要进行行政处罚罚款1190万元的问题。2007年8月1日，原襄樊市城市管理行政执法局在给原告（原襄樊市国土资源局）《襄樊市城市管理行政执法局关于民发实业集团有限公司违法建设一案有关情况的说明》文件中，明确说明“拟对违建商品房总价值1190万元作出没收处理，再由民发公司以1190万元回购，其中没收费用中包含因违规建设部分导致容积率增加所产生的土地出让金。由于市国资委对没收的商品房无法操作，经市政府领导同意，我局作出了罚款1190万元的处罚决定，考虑到本案的实际情况，建议土地部门对该公司多建违规部分不应再收取土地出让金”；2007年8月16日，原告（原襄樊市国土资源局）在上报给市政府的《襄樊市国土资源局关于民发实业集团有限公司违规超建面积土地出让金的意见》中，载明的意见明确为“民发实业集团有限公司的闽发·世纪新城建设项目违规超建已由市政府相关部门作出没收罚款处理，超建面积的罚款1190万元包含因违规建设部分导致容积率增加产生的土地出让金，鉴此，我局建议该公司应补缴的土地出让金从1190万元罚没收入中予以列支，进入地方国库。”2007年8月17日，原襄樊市人民政府对此审批同意。2007年9月13日，原告（原襄樊市国土资源局）与被告签订的《补充协议》中也明确约定了本案诉争项目土地调整后的规划条件，以及“因规划调整，乙方（被告）应向甲方（原告）补交土地出让金808.08万元，2007年8月经市政府批准该公司应补交的土地出让金从1190万元罚没收入中予以列支，进入地方国库。”前述文件和出让合同的补充协议均对1190万元罚款的性质和808.08万元土地出让金如何交纳有明确的审批意见和合同约定。由此可以见，原襄樊市城市管理行政执法局在对被告作出1190万元的行政处罚决定之后，书面向原告对1190万元的性质进行了说明，明确说明该款项并非是罚款，而是政府没收房屋后的回购款，且其中包括被告应当补交的土地出让金808.08万元；原告在向市人民政府的请示报告中也明确被告的行为经过相关部门作出没收罚款处理，罚款中包含被告应当补交的土地出让金808.08万元，同时也建议被告应当补交的土地出让金808.08万元从1190万元罚款中列支，2007年8月17日，原襄樊市人民政府对此审批同意；原被告双方签订的补充协议中也明确约定被告应当补交的808.08万元土地出让金的履行方式，即：从1190万元罚没收入中予以列支，进入地方国库。综上，原襄樊市城市管理行政执法局在作出处罚决定书中确定的罚款1190万元，并非真正的罚款，而是市政府相关部门“以罚代没”后，被告为回购被没收的违建商品房应向政府支付的回购款，该回购款已包含应补交的土地出让金808.08万元，原告对此完全认可，且已向市人民政府书面报告同意以及和被告签订补充协议对此予以确定。2.被告已经按照《国有土地使用权出让合同》及补充协议》的约定完全履行了交纳土地出让金的义务，不欠付任何土地出让金。2007年和2013年，被告先后于2007年5月21日、2007年6月14日、2013年11月14日分别向市财政局支付200万元、395万元、595万元，被告已经足额交纳了所谓的罚款1190万元，这其中就包括被告因本案土地规划条件调整之后，原被告双方补充协议中约定的被告应当补交的808.08万元土地出让金。因此，被告不欠付原告任何土地出让金，自然也不存在支付违约金。《预算法》调整的是行政机关的行政行为，并不是调整原被告双方之间签订履行《国有土地使用权出让合同》和《补充协议》的民事法律行为，被告依约履行交纳的土地出让金的义务完全符合合同约定，没有任何违法行为。至于原襄樊市城市管理行政执法局、原告和原襄樊市财政局以及原襄樊市人民政府之间是否将被告补交的土地出让金进行划转，以及该如何划转、如何列支，是原告等政府部门和政府之间的问题，但这不能否认被告已经足额补交了应交的土地出让金808.08万元。3.原告诉请已经超过诉讼时效期间，依法不应得到法律支持。原被告之间因《国有土地使用权出让合同》和《补充协议》的履行发生争议，原告现在才提起诉讼，诉讼期限已经届满，其诉请不应得到支持。第一，双方合同约定支付土地使用权出让金的时间为合同签订之日起的60日内，原告起诉之日诉讼时效期间早已届满。第二，双方补充协议签订的时间为2007年9月13日，至今已有12年之久，而根据《合同法》第一百二十九条等相关法律之规定，因本案合同争议提起诉讼的时限为2年，原告现在提起诉讼，显然已经超过了法定的诉讼时效期间。4.原告的行为严重违背了诚实信用原则，严重损害了政府的公信力。第一，原告的行为严重违背了诚实信用原则。《合同法》第六条规定“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。”本案中，被告应当交纳的土地出让金808.08万元从1190万元罚没收入中予以列支，经过原襄樊市城市管理行政执法局和原告（原襄樊市国土资源局）提出意见，经过原襄樊市人民政府审批同意，且原被告双方协商一致签订的《补充协议》中也明确约定被告应当补交的808.08万元土地出让金从1190万元罚没收入中予以列支，进入地方国库。而被告已经依约交纳了包括应当补交的土地出让金在内的所谓罚款1190万元，履行了合同约定的补交土地出让金的义务。第二，原告的行为严重损害了政府公信力。原告作为政府工作部门，代表着人民政府行使权力，其在法定权限范围内与被告签订土地出让合同和补充协议，应当善意、全面履行合同。本案中，被告已经根据土地出让补充协议的约定补交了全部的土地出让金，原告却又提起本案诉讼，完全导致被告乃至社会公众对政府的合理信任的丧失，严重损害政府的公信力。综上，本案中被告已经足额交纳了应当补交的土地出让金808.08万元，不存在任何的违约行为，且原告的诉请已超过法定诉讼时效期间，原告的各项请求均无事实根据和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。经庭审调查，结合本案证据，本院认定以下案件事实：1.2004年10月14日，原襄樊市国土资源局（现市自规局，即本案原告）与原襄樊市闽发房地产开发有限公司（现民发公司，即本案被告）签订《国有土地使用权出让合同》：出让人为襄樊市国土资源局，受让人为襄樊市闽发房地产开发有限公司，出让人出让给受让人的宗地位于长虹路，宗地总面积39611.7平方米，用途为居住用地。出让人同意在2004年12月30日前将宗地交付给受让人。土地使用权出让年限为70年，合同项下土地出让金每平方米1500元，总额59417550元，建筑容积率：＜2.7；建筑限高：临街≤70米；建筑密度：＜26％；绿地比例：＞30％。（规划设计通知单编号：YR20040705571）2.2007年1月31日，襄樊市城市管理行政处罚决定书，被行政处罚人：襄樊市闽发房地产开发有限公司。认定：被行政处罚人未经规划行政主管部门批准，擅自加层、扩大建筑面积、移动规划建筑红线的行为，违反了《湖北省实施办法》第三十六条之规定，依据《湖北省实施办法》第四十二条第一款之规定，决定对其作出：按违法建设工程造价10%进行处罚，即罚款人民币壹仟壹佰玖拾万元整。3.2007年3月23日，襄樊市城管局向市政府提出《关于襄樊闽发公司“世纪新城”项目违法建设分期缴纳罚款问题的请示》：襄樊闽发公司在开发“世纪新城”项目过程中，擅自移动规划红线、建筑加层、扩大基地面积，该项目违法建筑面积达到9.92万平方米，工程造价1.19亿元，依据《湖北省实施办法》第四十二条第二款之规定，经研究，决定对该公司作出按违法建筑面积造价10％进行处罚，即罚款人民币1190万元。2007年1月31日，行政处罚决定书送达后，该公司以资金投入到“沃尔玛”项目建设为由，申请分期缴纳罚款，并承诺第一期支付100万元，余款在行政处罚决定书下达后一年内全部付清，逾期未付按日千分之三交纳滞纳金。考虑到该公司实际情况，拟同意该公司在行政处罚决定书下达后，一年内分期交纳罚款。当否，请批示。同年7月31日，民发公司向市政府提出《关于请求办理闽发·世纪新城规划竣工验收手续的请示》：我公司开发建设的闽发·世纪新城住宅小区在原规划审批面积的基础上超建了部分面积，实际地上建筑面积为17.81万平方米。前期市政府在讨论处罚方式的问题上，最初考虑的是没收总价值1190万元房屋，但由于国资委对没收的商品房无法操作，经市政府领导同意，最终委托市城管局对我公司作出了罚款1190万元的处罚决定。第一，由于1190万元的处罚只能作为营业外支出不能抵扣成本因此增加了约400万元的税负。第二，在世纪新城违规问题上，我公司在愿意接受市政府处罚的同时，也采取了积极补救措施，补偿100多万元以彻底解决与长虹新村的相邻权纠纷。第三，在1190万元罚款的缴纳方式上，我公司向市政府递交了分批缴纳罚款的申请，市政府同意我公司先行缴纳50％的款项后补办规划手续。目前，我公司已按市政府要求缴纳了相应的罚款，剩余罚款的缴纳已和市城管局达成了协议，并出具了承诺书。同时，市城管局也为我公司办理了结案手续，并建议市规划局为世纪新城项目办理规划相关手续。综上，我公司认为，在世纪新城规划手续补办过程中，市土地局不应要求我公司另行补交因违规建设部分的土地相关费用。妥否，请批示。2007年8月1日，襄樊市城市管理行政执法局向襄樊市国土资源局提出《关于民发实业集团有限公司违法建设一案有关情况的说明》：我局于2005年10月，对民发实业集团有限公司世纪新城违法建设一案进行了查处，按照市政府领导的指示，拟对该案违建商品房（总价值1190万元）作出没收处理，再由民发公司以1190万元回购，其中没收费用中包含因违规建设部分导致容积率增加所产生的土地出让金。由于市国资委对没收的商品房无法操作，经市政府领导同意，我局作出了罚款1190万元的处罚决定。考虑到本案的实际情况，建议土地部门对该公司多违建违规部分不应再收取土地出让金。2007年8月16日，襄樊市国土资源局向市政府提出《关于民发实业集团有限公司违规超建面积土地出让金的意见》内容为：转文收悉，关于民发实业集团有限公司请求不再收取违规建设部分的土地相关费用的问题，经研究，提出意见如下：……鉴此，我局建议该公司应补缴的土地出让金从1190万元罚没收入中予以列支，进入地方国库。后经市政府签批同意。4.2007年9月13日，襄樊市国土资源局与民发实业集团有限公司签订《补充协议》：……因规划调整，市规划局于2007年9月5日对该宗地重新出具了规划设计条件，现根据民发实业集团有限公司申请，签订补充协议：一、受让人在合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合以下要求：主体建筑物性质：居住；容积率：4.46,；建筑密度24.4％；绿地率30％；建筑高度81.76。其他设计要求：按照市规划局2007年9月5日重新出具的yd20070274规划设计条件执行。二、因规划容积率上调，乙方（被告）需向甲方（原告）补缴土地出让金，经土地评估机构评估，本合同项下的宗地在原容积率为＜2.7条件下的评估总价为5965.522万元，调整后容积率4.46条件下的评估总价为6773.60万元，因此乙方应向甲方补缴土地出让金808.08万元。2007年8月经市政府批准该公司应补交的土地出让金从1190万元罚没收入中予以列支，进入地方国库。2007年5月21日，民发公司向城市管理行政执法局缴纳罚没款金额200万元；2007年6月14日，民发公司向城市管理行政执法局缴纳罚没款金额395万元；2013年11月14日，民发公司向襄阳城市管理执法局交纳595万元。共计缴纳1190万元。5.2018年12月28日，湖北省审计厅《审计报告》（鄂审农报[2018]211号），项目名称：襄阳2004年至2015年期间土地出让金收支情况的审计。……2、2004年10月14日，襄樊市闽发房地产开发有限公司取得长虹路一宗土地使用权。襄樊市国土资源局于2007年9月13日与该公司签订土地使用权出让补充协议，将本宗土地容积率由2.7更改为4.46，应补交土地出让金808.08万元。2007年8月15日，市国土资源局向市政府提交《关于民发实业集团有限公司违规超建面积土地出让金的意见》，以该公司因世纪新城项目超建面积导致容积率增加为由，建议产生的土地出让金808.08万元从罚没收入1190万元中列支。上述做法不符合《中华人民共和国预算法》（1994年）第四十五条“预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入”的规定。根据《财政违法行为处罚处分条例》第三条“财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入，限期退还违法所得。……（四）缓收、不收财政收入”的规定，襄阳市人民政府应加强土地出让收入征收力度，确保土地出让收入应收尽收。湖北省荆门市中级人民法院于2020年7月29日对本案涉及减免土地出让金问题，认定王代全构成滥用职权罪。（2019）鄂08刑初22号判决书（节选）：“二、滥用职权罪。2005年10月，民发实业集团有限公司（以下简称民发公司）在开发襄樊市‘世纪新城’项目中，因超规划建设3.17万㎡导致容积率调高，被襄樊市城管局处以1190万元罚款。2007年6月13日，民发公司董事长林佺祥分别找市城管局党组书记、局长叶传辉（已判刑）和被告人王代全，请求减免民发公司超建应交的土地出让金。王代全违反政府公文流转规定，在市城管局提出的‘土地部门对该公司超建违规部分不应再收取出让金’的建议文件上签批‘请市国土局提出意见报政府’的意见。市国土局接此批示后，局长曾进生（另案处理）召集有关人员研究，提出‘该公司应补缴的土地出让金从1190万元罚没收入中予以列支，进入地方国库’的意见，王代全违规签批同意。2018年10月8日，湖北省监察委员会委托湖北永业行资产评估咨询有限公司对襄阳世纪新城项目违规建设增加容积率而应补交土地出让金进行了复核，并出具《民发实业集团有限公司出让土地使用权价格评估项目（湖北省襄阳）评估复核报告书》，认定该项目规划调整前后土地使用权价格差为1259.6521万元。”2020年8月29日，湖北省荆门市中级人民法院向市自规局发出《司法建议书》（节选）：本院在办理被告人王代全（原襄阳副市长）受贿、滥用职权一案过程中，发现民发公司在襄阳世纪新城项目违规建设增加容积率，至今仍未补交土地出让金。据评估，该项目规划调整前后土地使用权价格差价为1259.6521万元。建议你局对民发公司襄阳世纪新城项目违规建设应补交的土地出让金依法予以处理。6.2005年，被告“襄樊市闽发房地产开发有限公司”更名为“民发实业集团有限公司”；2019年，原告襄樊市国土资源局更名为“襄阳自然资源和规划局”。本院认为，本案纠纷并非平等主体之间的财产关系或者人身关系纠纷，不属于人民法院民事案件受案范围。理由如下：1.《中华人民共和国民法总则》第二条规定，民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。本案《补充协议》从本质上说，系民发公司因违规增加容积率超面积建设需补交土地出让金而与原告市自规局签订的协议，与双方最初订立《国有土地使用权出让合同》时，可以对交易进行协商不同。《补充协议》中要求民发公司补交土地出让金808.08万元，并不存在协商问题，而是根据国家行政法律法规规定必须补交，具有行政强制效力。2.原告市自规局在起诉时要求被告民发公司补交土地出让金的法律依据也是行政规定，如《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》国发[2001]15号：“二、……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”补交土地出让金差价的规定是行政规定，民事法律法规对此不作调整。3.《补充协议》中约定应补交的土地出让金从罚没收入中列支依据的是经市政府签批同意的内部请示报告文件，具有行政性质。4.要求补交土地出让金是市自规局自身应行使的行政职权，是应依法履行行政职能的行政行为。综上，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”的规定，本案不属于民事诉讼的受案范围。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项之规定，裁定如下：驳回原告襄阳市自然资源和规划局的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。审判长 王 飞审判员 匡雅颖审判员 刘 方二〇二〇年十一月十九日书记员 郑 怡