云南省维西傈僳族自治县人民法院行 政 判 决 书(2020)云3423行初3号原告：余秀梅，女，1973年4月30日出生，汉族，住云南省维西县。委托诉讼代理人：许铭仁，云南云勇律师事务所律师，特别授权代理。被告：维西傈僳族自治县保和镇人民政府（以下简称保和镇政府），住所地：维西县保和镇南箭道8号，统一社会信用代码：1153342301528881X4。法定代表人：和剑元，系镇长。委托诉讼代理人：李金汉，特别授权代理。被告：维西傈僳族自治县人民政府（以下简称维西县政府），住所地：维西县保和镇行政中心，统一社会信用代码：11533423552708808F。法定代表人：黄龙新，系县长。委托诉讼代理人：陶凤珍，一般授权代理。委托诉讼代理人：汪世勇，云南汪世勇律师事务所律师，特别授权代理。第三人：余国成，男，1958年9月20日出生，汉族，住云南省维西县。原告余秀梅不服被告保和镇政府作出的保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《维西傈僳族自治县保和镇人民政府土地权属争议案件决定书》（以下简称《决定书》）及被告维西县政府作出的维政行复决字〔2020〕3号《维西傈僳族自治县人民政府行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月14日立案后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告余秀梅及其委托诉讼代理人许铭仁、被告保和镇政府法定代表人和剑元及其委托诉讼代理人李金汉、被告维西县政府委托诉讼代理人陶凤珍、汪世勇，第三人余国成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告保和镇政府于2020年4月8日作出保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《决定书》，处理结果为申请人余秀梅和被申请人余国成位于兴维大道旁的相邻宅基地以直线沿余秀梅、余凤仙兴维大道临街木板房后墙外墙直伸至马玉川户宅基地边缘为界。原告余秀梅不服，于2020年6月5日向被告维西县政府申请行政复议，被告维西县政府于2020年6月5日受理后，于2020年7月31日作出维政行复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》，维持保和镇政府作出的保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《决定书》。原告余秀梅向本院提出如下诉讼请求：1.撤销保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《决定书》和维政行复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》；2.责令维西县政府重新依照迪庆州中级人民法院作出的（2016）云34行初1号行政判决确定之第二项，对余国成的宅基地重新作出具体行政行为；3.诉讼费用由两被告承担。事实与理由：1991年10月1日，我户取得维西县保和镇南路小区兴维大道0.9亩承包地，1993年1月14日经我申请并缴纳相关费用后，维西县土地管理局核发了维土建字第贰号维西县建设用地使用证，根据该证，我取得上述地块中266.68平方米的建设用地使用权，该宗地东至从北14.7米线起向南直伸18.4米处止，南至从东面18.4米线起向西直伸14.3米处止，西至从南面14.3米线起向北直伸18.4米处止，北至从西面18.4米线向东直伸14.7米处止。1995年4月26日，我办理了云南省村镇房屋建设准建证、建设用地规划许可证，在该宗土地上修建房屋。2009年8月31日维西县国土资源局与我签订国有土地使用权出让合同，维西县国土资源局将上述土地使用权出让给我。2007年8月31日开始，余国成侵占我的西南角土地，2014年3月我将该土地收回堆放木料。2016年4月28日余国成向维西县人民法院提起民事诉讼，要求我拆除堆放在其宅基地上的物品，并向维西县人民法院提交由维西县政府于2014年ｌ0月30日颁发的维国用（2014）第××号国有土地使用证，为此，我向迪庆州中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销维国用（2014）第251号国有土地使用证。2016年11月16日迪庆州中级人民法院以（2016）云34行初1号行政判决书判决撤销，判决生效后，我向维西县人民政府申请宅基地使用权确权，请求确认被余国成强行占用的位于维西县宗地中的西南角的土地使用权属于我。维西县保和镇人民政府作出保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《决定书》，我不服该决定，向维西县政府申请行政复议，2020年7月31日维西县政府作出维政行复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》，决定维持保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《决定书》。我认为：被告保和镇政府于2020年4月8日作出的保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《决定书》，不仅违反法定程序，而且事实认定错误，证据不足，作出的决定明显不当，依法应予以撤销。相应地，被告维西县政府于2020年7月31日作出维政行复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》也明显不当的，依法应予以撤销。（一）程序方面：1.《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。被告保和镇人民政府在作出处理决定前，未对案件进行调解，违反应当先行调解的法定程序；2.《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定：在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。本案被告保和镇政府在对争议土地进行实地调查时，未通知原告余秀梅、第三人余国成到场，违反应当通知当事人及有关人员到现场的法定程序；3.《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。本案属于个人之间发生争议的案件，保和镇人民政府受理和处理，主体适格，职权法定。但《土地权属争议调查处理办法》第二十七条规定：调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第三十条规定：国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。国土资源行政主管部门的调查处理意见在报同级人民政府的同时，抄报上一级国土资源行政主管部门。就本案而言，调解未达成协议，应由被告保和镇人民政府独立作出并下达土地权属争议决定。但被告保和镇政府在作出处理决定前，于2020年4月2日由县人民政府召开常务会议，并由参会的县人民政府办公室、县委政法委、县人民法院、县人民检察院、县司法局、县自然资源局、保和镇政府的相关负责人及云南汪世勇律师事务所的律师对余秀梅与余国成、余凤仙两份土地确权决定书进行讨论并发表意见后，再由被告保和镇政府根据县级政府部门的意见作出决定。故被告保和镇政府决定变相由县政府作出，严重违反独立作出具体行政行为的法定程序；4.违反不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。本案被告维西县政府向第三人余国成办理维国用（2014）第251号国有土地使用证，将争议土地确权给第三人余国成，该具体行政行为已被迪庆州中级人民法院作出的（2016）云34行初1号判决书判决撤销，该判决明确指出被告维西县政府作出行政行为认定事实不清，证据不足，适用法律、法规错误。但被告保和镇政府机械认为该判决仅仅认定违反法定程序确权，未对争议土地的权属界线进行审理及认定，因而不能作为本案确权的依据为由，以同一的事实和理由再次作出与原行政行为相同的行政行为，违反法律规定。（二）事实认定方面：1.以08-16号《人民调解协议书》作为认定各方土地权属界线的依据明显错误。（1）08-16号《人民调解协议书》并非是自愿调解达成的，而是在违反原告余秀梅意愿、受到威胁强迫的情况下达成的；（2）调解协议书对争议地块经营权进行划分，而根据现有法律、法规，宅基地不具有经营权性质，调解内容违反法律、法规规定；（3）08-16号《人民调解协议书》载明的调解机构为“维西傈僳族自治县社会矛盾调处中心”，不属于人民调解委员会，故08-16号《人民调解协议书》不具有“人民调解委员会调解达成的”法律效力；（4）在卷两份08-16号《人民调解协议书》，一份没有加盖公章，一份加盖“维西傈僳族自治县社会矛盾调处中心”公章，从形式上看，不具有合法性；（5）按照08-16号《人民调解协议书》的内容，也得不出本案争议土地使用权由第三人余国成享有的结论，因为调解协议书于2008年12月12日达成后，维西县国土资源局于2009年8月31日通过出让方式将本案涉及的266.68平方米土地再次出让给原告余秀梅，进一步证实该土地使用权属于原告余秀梅，而非第三人余国成享有。2.以云南楚雄恒兴测绘科技有限公司维西分公司对争议土地作出的测绘图作为事实认定依据明显错误。（1）被告保和镇政府未提交证据证实其向云南楚雄恒兴测绘科技有限公司维西分公司了解过争议土地测绘情况；（2）在卷证据除测绘图外，无其他证据相互印证，不具有真实性、合法性；3.被告保和镇政府作出土地权属争议决定时，没有审查法定应当审查的证据材料，导致事实认定错误，进而导致作出错误的决定。4.被告保和镇政府以余秀梅实际享有宅基地300.77平方米，分别由居住平房位置98.93平方米、临街木板房位置78.06平方米、兴维大道与铺面之间绿化带面积41.94平方米、转让给秦仪尧81.84平方米四块土地构成，超出原审批的266.68平方米宅基地面积34.09平方米为由，认为余秀梅享有土地使用面积已得到保障，因而不再享有申请确权的土地面积，属明显错误。5.被告保和镇政府严格遵循现有利益保护原则，以土地实际占有的现状为根据确定土地的权属明显错误。另案涉争议土地在余秀梅合法持有土地使用证中，余国成亦未提交证据证实其在保和××大道××号宗地有合法的土地来源。综上，特提起诉讼，请求判如所请。原告余秀梅向本院提交证据：1.（2016）云34行初1号行政判决书，欲证明余秀梅诉维西县政府、第三人余国成土地行政登记一案，迪庆州中级人民法院作出（2016）云34行初1号行政判决书，该判决书已生效；2.通知书、3.检查建议书、4.受理通知书、5.通知书，欲证实2018年12月4日，经余秀梅申请行政检察监督，迪庆州检察院于2019年5月24日作出受理决定，并于2019年8月6日向维西县政府提出检查建议；6.文书审批单、7.国土资源局文件、8.情况告知书、9.履行情况说明，欲证明维西县国土资源局于2017年3月14日收回余国成持有维国用（2014）第251号国有土地使用权证，并将履行情况告知余秀梅、维西县政府；10.保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《决定书》、11.维政行复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》，欲证明保和镇政府及维西县政府作出将争议土地权属确认给余国成事实认定不清、程序不当、适用法律错误；12.登记簿，欲证明余国成户土地承包经营权证为假证；13.产权复查登记表、14.国有土地使用权登记表、15.房屋转让契约，欲证明余国成卖给李华76.32平方米的土地，后李华将房屋出售给马玉川的事实；16.维通公路征用土地赔偿明细表，欲证明维通公路征用土地赔偿情况；17.答辩状，欲证明余秀梅于2019年10月11日提交补充答辩材料；18.强制执行申请书，欲证明余秀梅于2020年6月15日申请强制执行（2016）云34行初1号行政判决书判决内容；19.证明、证人冷某证言，欲证明冷某为余秀梅在保和镇××大道建房的事实；20.照片、21.余秀梅身份证复印件，欲证明余秀梅不存在一户多宅情况；22.测绘图，欲证明恒兴测绘公司出具的测绘图不合法；23.承包证，欲证明1991年10月1日保和镇政府确认吴桂英户位于维西县河社的承包土地面积2.74亩；24.维西县建设用地使用证、25.证明、26.完税证、27.收款依据，欲证明1993年1月14日余秀梅在缴纳申报补偿费、征地管理费、耕地占用费、土地管理费等费用后，取得维西县保和镇三家村266.68平方米土地使用权，土地四至界限清楚、平方面积明确；28.建设用地规划许可证、29.云南省村镇房屋建设准建证，欲证明1995年4月26日余秀梅依法办理建设用地规划许可证和准建手续，取得相应证件；30.证明，欲证明因维通公路建设，余秀梅的承包地被征用0.034亩；31.国有土地使用权出让合同、32.收款收据，欲证明上述土地被转为国有土地后，2009年8月31日余秀梅通过土地出让的方式，取得了上述土地使用权；33.分地说明，欲证明1981年余国成全家6人的承包田为6.34亩；34.照片，欲证明余秀梅的土地被余国成侵占的事实；35.证明、36.孙宗德证言，欲证明余秀梅0.9亩土地没有被小队收回；37.测绘图，欲证明楚雄恒兴测绘公司的测绘图不合法；38.哀告书，欲证明余秀梅于2014年3月15日向国土资源局提交哀告书的事实。39.证人赵某证言。欲证明1993年审批核发给原告余秀梅的国有土地建设证书是合法的，该证现在依然有效。40.《核查报告》、维纪发〔2020〕1号、维纪决〔2020〕3号、维纪函〔2020〕4号、《谈话提醒记录》，欲证明维西县纪委对维西县国土资源局在余凤仙办证过程中存在失职行为的工作人员进行处理，余凤仙在其土地证被撤销后，将余秀梅诬告到扫黑办，维西县政府长期不履行生效判决，侵害余秀梅合法权益。被告保和镇政府辩称，1.保和镇政府作出《决定书》行政主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”之规定，保和镇政府对争议纠纷具有管辖权。2.保和镇政府作出《决定书》程序合法。保和镇政府受理争议案件后，及时通知各方提交证据，听取当事人申辩，对证人及当事人进行询问，经过走访调查、查询档案，查明争议地块性质、界限和面积，经集体研究后作出《决定书》，之后将《决定书》送达争议双方并告知其享有权利救济途径，严格依照行政正当程序的原则进行处理。3.保和镇政府作出《决定书》内容事实清楚、适用法律正确，处理适当。（1）严格遵循从实际出发，尊重历史的原则处理。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。余秀梅与余凤仙土地权属争议因历史遗留问题引起，保和镇政府通过走访、实地查勘、查询档案、询问证人等方式，经调查查明，在1981年包产到户时期，吴桂英户共有吴桂英、余国成、吴美珍（余国成之妻）、余健康、余凤仙、余秀梅六人，二道河村民小组将位于现争议土地（兴维大道）位置的水田1.2亩发包给吴桂英户，后余秀梅外嫁至香格里拉市（原中甸县），并将农业户口转为城镇户口，1993年1月余国成以余秀梅名义将上述1.2亩承包地中的266.68平方米（0.4亩）报批为余秀梅宅基地。并请蒲俊宏修建两格平房，后余健康在兴维大道临街××平房，该平房现由余凤仙使用两格、余秀梅使用两格。2008年12月12日，因余秀梅与余凤仙之间宅基地界限不明确发生纠纷，经维西县社会矛盾调处中心调解后达成一致并签订了08-16号《人民调解协议书》，余秀梅、余凤仙、吴桂英均签字捺印。2009年8月24日，余秀梅将其4分宅基地中的81.14平方米以人民币50000元价格出让给秦仪尧。2010年，余秀梅以余凤仙侵占其宅基地为由向维西县人民法院提起诉讼，维西县人民法院、迪庆州中级人民法院先后以生效判决驳回余秀梅诉讼请求，认定08-16号《人民调解协议书》合法有效。另按云南恒兴测绘科技有限公司维西分公司现场形象测绘图，余秀梅户实际享有宅基地300.77平方米，分别由居住平房位置98.93平方米、临街木板房位置78.06平方米、兴维大道与铺面之间绿化带面积41.94平方米、转让给秦仪尧81.84平方米四块土地构成，已超出原审批的226.68平方米宅基地面积34.09平方米。（2016）云34行初1号行政判决书虽判决撤销维国用（2014）第251号国有土地使用证，但未对余秀梅与余国成之间的土地权属界线进行审理及认定，故08-16号《人民调解协议书》合法有效，应为余秀梅与余国成土地权属划分依据。（2）严格遵循现有利益保护的原则处理。《土地权属争议调查处理办法》第二十二条规定：在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地利用的现状。本案保和镇政府根据《土地权属争议调查处理办法》第二十一条关于“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据”的规定，对余秀梅及余国成的证据进行综合审查认定后报维西县政府，维西县政府于2020年4月2日召开常务会议对余秀梅与余国成土地争议纠纷进行讨论并发表意见，保和镇人民政府于2020年4月8日作出《决定书》，遵循现有利益保护原则进行处理。综上，请求法院依法驳回余秀梅诉请。被告维西县政府辩称，1.保和镇政府确权程序合法，维西县政府复议程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”和《土地权属争议调查处理办法》第五条关于“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”的规定，保和镇人民政府受理原告的申请并依法进行确权的行为符合法律规定。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。保和镇政府虽不是国土资源行政主管部门，但在受理案件后本着自愿、合法的原则首先征求了争议双方的意见，因余秀梅以保和镇政府无资格和能力调处案涉的土地争议为由明确表示不愿意调解，保和镇政府及时启动调查程序并在法定期限内进行确权的行为符合法律规定。2.维西县政府经复议查证，保和镇政府的确权行为实体合法。在案证据能充分证实，余秀梅的原生家庭户（户主吴桂英）取得案涉争议土地所在地1.2亩承包地（水田），从中流转给余秀梅0.4亩作为宅基地。此为余秀梅在争议地块取得的唯一土地使用权，原告对该地块依法办理了相关证件。2008年12月12日，余秀梅与余凤仙就土地界限问题发生纠纷，经调解后签署了08-16号《人民调解协议书》，确定了双方的界限。2009年8月24日，余秀梅将其中的81.14平方米土地转让给了秦仪尧。至此，原告的土地由原来的方形变更为不规则的形状，同时面积减少。2010年，原告与第三人就案涉土地再次发生争议，原告将第三人诉至维西县法院，维西县法院受理后依法审理了该案并作出判决，认定08-16号《人民调解协议书》系合法、有效的协议，依法对协议各方具有法律约束力，原告不服提出上诉，迪庆州中级人民法院维持原判，判决已生效。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条关于：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”的规定，生效判决和合法有效的调解协议书应依法作为确权的证据使用，同时尊重历史，结合现实状况。保和镇政府的确权是严格遵循上述规定实施的，综上，请人民法院依法驳回原告余秀梅诉讼请求，维持县人民政府的复议决定和保和镇政府的确权决定。被告保和镇政府及被告维西县政府共同向本院提交如下证据：1.维西县给排水工程施工图，欲证明2002年6月18日，维西县城建局设计所制作工程编号为2002G02设计图中余秀梅户宅基地面貌；2.（2016）云34行初1号判决书，欲证明2016年11月16日，迪庆州中级人民法院以程序违法为由判决撤销被告维西县政府作出的维国用（2014）第××号国有土地使用证；3.维国土资发[2017]5号、4.维国土资发[2018]3号、5.维西县人民政府文件审批单、情况说明，欲证明维西县国土资源局于2017年3月14日撤销并收回余国成持有维国用（2014）第251号国有土地使用权证，于2018年4月19日撤销并收回余凤仙持有维国用（2014）第114号《国有土地使用权证》，并将履行情况告知余秀梅；6.行政确权申请书、7.土地权属争议案件申请书两份、土地权属争议案件收件登记单、2019保土争（005）号土地权属争议案件受理通知书及送达回证、2019保土争（006）号土地权属争议案件受理通知书及送达回证；欲证明余秀梅于2019年9月17日向保和镇政府书面申请对争议宗地进行确权，保和镇政府于2019年10月17日受理并书面通知余秀梅、余凤仙、余国成。8.行政确权答辩状、9.证据清单、10.土地权属争议案件收件登记表、余国成证据、余凤仙证据、土地权属争议案件文书送达回证，欲证明2019年10月21日，余国成针对余秀梅申请进行答辩，争议各方提交证据，保和镇政府就答辩状、证据进行交换和送达。11.询问笔录，欲证明保和镇政府于2019年10月21日、29日、30日对余国成、孙小波、孙宗德、蒲俊宏、余秀梅进行询问；12.测绘图，欲证明余秀梅、余国成、余凤仙及相邻户四至概貌；13.陈述书，欲证明余秀梅于2019年10月30日向保和镇政府提交书面陈述。14.关于余秀梅与余凤仙、余国成确权决定书（编号2019保土争（005）号、2019保土争（006）号）的审查意见、15.保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《决定书》、16.保政发〔2020〕110号、2019保土争（006）号《决定书》、17.行政复议申请书两份、复议答复通知书及送达回执、18.行政复议答复意见书、19.情况说明、行政复议答复意见书（补充）、20.维政行复决字〔2020〕2号行政复议书决定书；21.维政行复决字〔2020〕3号行政复议书决定书、22.送达回执，欲证明2020年4月2日，维西县政府召开常务会，对余秀梅与余凤仙、余国成确权决定书进行讨论并发表意见，2020年4月8日，保和镇政府作出保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《决定书》，余秀梅不服于2020年6月5日提起行政复议，维西县政府于2020年7月31日作出维持保和镇政府作出的具体行政行为的复议决定并进行送达。第三人余国成述称，保和镇政府作出的具体行政行为及维西县政府复议决定程序合法、事实认定清楚，应予以维持。余秀梅一方所述不属实，《决定》作出以前未能调解是因为余秀梅不接受、不配合调解导致。第三人余国成未向法庭提交证据。经庭审质证，被告保和镇政府、被告维西县政府对原告提交的证据，质证如下：对第1、2、3、4、5、6组证据的三性没有异议，对关联性不予认可。对第7、8、9、10、11组证据三性无异议。对第12组证据三性无异议，对证明内容不予认可。对第13、14、15组证据的三性不予认可。对第16、17组证据三性没有异议，对第18组证据的真实性无异议，对合法性、关联性不予认可。对第19、20组证据的三性不予认可。对第21组证据的三性无异议。对第22组证据三性无异议，对证明内容不予认可。对第23组证据的三性无异议，对证明内容不予认可，认为2.74亩为该户总承包土地面积，并非二道河土地面积。对第24、25、26、27、28、29组证据三性无异议。对第30组证据真实性、合法性无异议，对关联性及证明内容不予认可，认为余秀梅无单独承包地，其0.4亩宅基地自吴桂英户承包地流转而来。对第31、32组证据的真实性无异议，合法性及关联性不予认可。该土地并未经合法程序转为国有土地，系余秀梅在土地征收时提出的附带要求，目的是能将集体土地转为国有土地后将其转让给秦仪尧的土地过户登记给秦仪尧，该合同并无实测四至界限的界址图。对第38组证据真实性无异议，合法性及关联性不予认可。对第39组证据三性没有异议，对原告主张证明内容有异议，认为证人证言未能证实原告主张的证明内容。对第40组证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。原告余秀梅对被告保和镇政府、被告维西县政府提交证据发表质证意见如下：对第1组证据三性及证明内容无异议，对证据来源有意见，该组证据系原告余秀梅提交，并非由维西县城建局设计所提供，两被告也没有向维西县城建局设计所了解设计的相关情况，表明两被告并没有尽到调查核实的义务。对第2、3、4组证据三性及证明内容均无异议，但强调迪庆州中级人民法院分别作出的（2016）云34行初1号、（2017）云34行初2号判决书，已判决撤销了维西县政府向第三人余国成、余凤仙分别办理的维国用（2014）第××号、第114号国有土地使用证，且该两份判决不仅仅是以程序违法为由作出撤销判决，还明确指出被告维西县政府作出行政行为认定事实不清，证据不足，适用法律、法规错误，因此被告再次确权给第三人余国成、余凤仙，同样存在认定事实不清，证据不足，适用法律、法规错误的情形，且明确违反以同一的事实和理由作出与原行政行为相同的行政行为的规定。对第5、6、7组证据三性及证明内容无异议。对第8组证据真实性没有异议，但答辩内容与事实不符，且适用法律错误，不予认可。对第9组证据三性及证明内容无异议，强调该组证据能够充分证实原告合法享有的土地面积、土地来源及第三人的侵权事实。对第10组证据三性及证明内容均不予认可。对第11组证据三性无异议，认为余健康询问笔录能够反映出转让给秦仪尧81.84平方米的土地包含余健康与毛秀峰转让的土地面积；询问笔录中大多数人都不清楚争议土地界线，因而不能据此认定已查清事实、分清权属关系。对第12组证据三性及证明内容均不认可，认为该证据系孤证，不能作为事实认定的依据。对第13组证据三性及证明内容无异议。对第14组证据三性及证明内容不予认可，认为二被告于2020年4月2日召开常务会议进行讨论并发表意见已严重违反应由保和镇政府独立作出决定的法定程序，属程序违法。对第15、16组证据三性及证明内容不予认可，认为被告保和镇政府作出该两份土地权属争议决定书，不仅违反法定程序，而且事实认定错误，证据不足，作出的决定明显不当，依法应予以撤销。对第17组证据三性及证明内容无异议。对第18、19组证据真实性没有异议，但答辩内容与事实不符，且适用法律错误，不予认可。对第20、21组证据三性及证明内容不予认可，被告维西县政府作出该两份行政复议决定时，已先行对保和镇政府作出的两份土地权属争议决定进行讨论并发表意见，其维持决定明显不当，依法应予以撤销。对第22组证据三性及证明内容无异议。第三人余国成对被告保和镇政府、被告维西县政府提交证据没有异议，对原告余秀梅提交证据质证意见与二被告一致。本院对以上证据认定如下：1.原告提交的第1、2、3、4、5组证据，形式合法，内容客观真实，与本案具有关联性，应予认定，原告主张证明内容合法有据，应予采纳。第6组证据仅为文件审批单，无相关文件内容，无法核实与本案的关联性，不予认定。第7、8、9组证据形式合法、内容客观真实，与本案具有关联性，应予认定，证明维西县国土资源局于2017年3月14日作出关于撤销余国成国有土地使用证的决定，并将决定送达余国成，将履行情况告知余秀梅及维西县政府的事实。第10、11组证据形式合法、内容客观真实，与本案具有关联性，证明2020年4月8日，保和镇政府作出保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《决定书》，余秀梅不服提起行政复议，维西县政府于2020年7月31日作出维持保和镇政府作出的具体行政行为的复议决定的事实。对被告保和镇政府作出决定及被告维西县政府作出复议决定是否合法的诉辩争议，系本案争议焦点，本院将在下文予以评述。第12、16组证据，形式合法、内容客观真实，证据相互印证，与本案具有关联性，证实维通公路修建时征收余国成户0.23亩土地的事实，予以认定。第13、14、15组证据，证实李华户1997年8月11日房屋产权审查复核情况以及该户房屋的转让情况。第17组证据，形式合法、与本案具有关联性，本院予以认定，证实余秀梅因案涉土地纠纷向维西县政府寻求解决的事实。第18组证据形式合法、内容客观真实，与本案具有关联性，应予认定，证实余秀梅于2020年6月15日向迪庆州中级人民法院申请强制执行（2016）云34行初1号生效判决的事实。第19组证据系孤证，不予认定。第20组证据与本案没有关联性，不予认定。第21组证据证实原告余秀梅的身份信息，予以认定。第22组证据仅反映余秀梅、余国成、余凤仙及相邻户土地占用现状概貌，无法证实各方权属情况。第23组证据形式合法、内容客观真实，证明1991年10月1日吴桂英户取得承包经营权证，家庭成员为4人，面积为2.74亩的事实。第24、25、26、27、28、29组证据内容客观真实、与本案具有关联性，原告主张证明内容合法有据，予以认定。第30组证据形式合法，内容客观真实，与本案具有关联性，应予认定，但该组证据证实因公路建设，吴桂英户的承包地被征用0.034亩，原告主张证明内容与此相悖，不予采信。第31、32组证据内容客观真实、与本案具有关联性，上述证据能够证实原告欲证明内容，本院予以认定。第33证据形式合法，内容客观真实，证明1981年余国成户（吴桂英户）有6人，土地总面积6.34亩，其中水田面积1.2亩，1991年吴桂英户有4人，土地面积2.74亩，应予认定。第34组证据仅能反映争议土地现状概貌，无法证明原告主张证明内容，不予认定。第35、36组证据，与本案不具有关联性，不予认定。第37组证据系孤证，无法证实绘图来源，本院不予认定。第38组证据证实余秀梅就其与余建国土地纠纷于2014年3月15日向维西县国土资源管理局反映的事实，与本案不具有关联性，不予认定。第39组证据与前述第24至27组证据相互印证，共同证实原告余秀梅于1993年1月4日取得266.68平方米建设用地使用证的事实，予以认定。第40组证据形式合法、内容客观真实，与本案具有关联性，应予认定，证实余凤仙、余秀梅、余国成就土地争议发生纠纷的事实。2.对二被告共同提交证据认定如下：证据1与本案不具有关联性，不予认定。证据2、3、4、5、6形式合法、内容客观真实，与本案具有关联性，应予认定，对被告主张证明内容予以采纳。证据7、8、9、10、11、12、13、14、15、16相互印证，证实保和镇政府受理余秀梅行政确权申请后，对该案进行走访调查、询问证人、听取当事人陈述与申辩、对双方提交证据进行审查认定，并于2020年4月2日经维西县政府常务会议讨论后，于2020年4月8日出决定的事实，与本案具有关联性，应予认定。对诉辩双方争议保和镇政府决定是否合法系本案争议焦点，本院将在下文予以评述。证据17、18、19、20、21、22相互印证，证明余秀梅不服保和镇政府决定，提起行政复议，维西县政府经过审查，于2020年7月31日作出维持保和镇政府具体行政行为的复议决定的事实，应予认定。对关于维西县政府复议决定是否合法的诉辩主张，系本案争议焦点，本院将在下文予以评述。经审理查明：余秀梅与余国成系同胞姊妹，原生家庭户户主为母亲吴桂英，在1981年包产到户时，该户有吴桂英、余国成、余健康、余凤仙、余秀梅、吴美珍（系余国成妻子）6人，有承包地面积6.34亩，其中包含维西县河兴维大道每人2分共计1.2亩水田。1991年余国成、吴美珍夫妇、余健康与吴桂英分户，余国成户于1991年10月1日取得维农证第伍号承包证书，载明该户人口5人，享有承包地面积合计4.3亩，其中包括0.4亩二等地。1993年1月14日，经余秀梅申请并交纳相应费用后，原维西县土管局向余秀梅核发维土建字第贰号建设用地使用证，将原吴桂英户1.2亩承包地中的266.68平方米（0.4亩）土地出让给余秀梅作为宅基地使用，该宗地东至从北14.7米线起向南直伸18.4米处止，南至从东面18.4米线起向西直伸14.3米处止，西至从南面14.3米线起向北直伸18.4米处止，北至从西面18.4米线向东直伸14.7米处止。1995年4月26日，余秀梅办理云南省村镇房屋建设准建证、建设用地规划许可证。2007年，维西县开展全县农村土地承包经营权证补换发工作，同年8月10日，维西县政府向余国成户换发农地承包权证（2007）第01号农村土地承包经营权证，载明承包地总面积为4.07亩，其中在二道河位置二等地0.4亩，同时在土地承包经营权变更登记一览载明该户土地被征用0.23亩。期间，余秀梅与余国成、余凤仙之间就占地界线发生纠纷，2008年12月12日，经维西县社会矛盾调处中心调解，余秀梅与余凤仙达成一致意见并签订08-16号《人民调解协议书》。2009年8月24日，余秀梅将0.4亩宅基地中的81.14平方米出让给秦仪尧。2014年10月30日，余国成经申请取得维国用（2014）第251号国有土地使用权证，余秀梅知悉后，向迪庆州中级人民法院提起行政诉讼，迪庆州中级人民法院于2016年11月16日作出（2016）云34行初1号行政判决书，以事实不清、证据不足、程序违法为由判决撤销（2014）第251号国有土地使用权证。判决生效后，维西县国土资源局于2017年3月14日作出维国土资发［2017］5号《维西县国土资源局关于撤销余国成户国有土地使用权证的决定》，收回维国用（2014）第251号国有土地使用权证。2019年10月17日，余秀梅针对其与余凤仙、余国成土地权属争议，向维西县人民政府提交两份行政确权申请书，2019年10月17日维西县保和镇政府向余秀梅、余国成送达2019保土争（005）号土地权属争议案件受理通知书，并对双方提交证据等材料进行交换，通过走访调查、审查双方提交证据材料、听取双方陈述与申辩，形成初步决定意见报维西县政府，维西县政府于2020年4月2日召开常务会对土地确权决定书进行讨论，2020年4月8日，保和镇政府作出保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《决定书》，对余秀梅与余国成土地权属争议决定如下：余秀梅和余国成位于兴维大道旁的相邻宅基地以直线沿余秀梅、余凤仙兴维大道临街木板房后墙外墙直伸至马玉川户宅基地边缘为界。《决定书》于2020年4月9日送达余秀梅、余凤仙，余秀梅拒绝签收，并于2020年6月5日向维西县政府申请行政复议，维西县政府于当日受理后，经书面审查于2020年7月31日作出维政行复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》，维持保和镇政府作出的保政发〔2020〕109号、2009保土争（005）号《决定书》并进行送达。另查明，在维通二级公路建设过程中，吴桂英户在保和镇××道河临街土地被征收0.034亩。余国成户二道河临街土地因新城区开发建设需要被征收0.23亩。在余秀梅与余国成就案涉土地权属发生纠纷后，余秀梅多次向云南省司法厅、云南省高级人民法院、迪庆州检察院等有关部门信访。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案余秀梅与余国成就案涉土地权属争议引发纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款关于“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，本案属个人之间土地权属争议，保和镇政府依法有管辖和处理的权利，保和镇政府对案涉土地权属争议作出处理决定主体适格。故本院确认本案争议焦点为：1.保和镇政府作出保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《决定书》程序是否合法，法律适用是否错误，处理决定是否合法适当。2.维西县政府行政复议决定是否符合法定程序。就争议焦点1.《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。第三十三条规定：乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。本案保和镇政府在处理余秀梅与余国成土地权属争议时，以08-16号《人民调解协议书》关于“其余所剩两块地面积及房屋属余秀梅所有（面积待量）。”的约定，对争议土地进行确权，但08-16号《人民调解协议书》调处的是余秀梅与余凤仙之间的土地权属争议，未涉及余国成与余秀梅土地权属争议，故对余秀梅与余国成之间的土地权属争议，保和镇政府在处理过程中应先行调解，保和镇政府及第三人余国成均辩称已通知余秀梅进行调解，但因其不同意调解，保和镇政府无法组织调解，但其提交现有证据不足以证实其履行过通知调解之义务，故对该辩论观点，本院不予采纳。综上保和镇政府在对余秀梅与余国成土地权属争议调查处理过程中，未经调解即作出保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《决定书》，属程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为（三）违反法定程序的；”的规定，应予撤销。就争议焦点2，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第十条第一款规定：人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。本案被告维西县政府作出《行政复议决定书》维持保和镇政府作出保政发〔2020〕109号、2019保土争（005）号《决定书》，应一并予以撤销。综上，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条、《最高人民法院关于适用的解释》第十条第一款规定，判决如下：一、撤销被告维西傈僳族自治县保和镇人民政府作出的〔2020〕109号、2019保土争（005）号《维西傈僳族自治县保和镇人民政府土地权属争议案件决定书》；二、撤销被告维西傈僳族自治县人民政府作出的维政行复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》；三、由被告维西傈僳族自治县保和镇人民政府对原告余秀梅与第三人余国成土地权属争议重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告维西傈僳族自治县保和镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于迪庆藏族自治州中级人民法院。审判长  和武贵审判员  陈章军审判员  石晓丽二〇二〇年十一月十七日法官助理马玉梅书记员李晓斌