广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤03行初96号原告陈月开，女。委托代理人黄健光。被告深圳市龙岗区人民政府，住所地深圳市龙岗区龙城街道龙翔大道8033号。法定代表人代金涛，区长。委托代理人韩秋宁。委托代理人徐灼安，广东华商律师事务所律师。被告深圳市人民政府，住所地深圳市福田区福中三路市民中心C区。法定代表人陈如桂，市长。委托代理人史训记。原告陈月开不服被告深圳市龙岗区人民政府（以下简称龙岗区政府）作出的深龙府函[2019]26号《不予受理决定书》及深圳市人民政府（以下简称深圳市政府）作出的深府行复[2019]402号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月20日公开开庭审理了本案。原告委托代理人黄健光，被告龙岗区政府委托代理人韩秋宁、徐灼安，被告深圳市政府委托代理人史训记到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月11日，被告龙岗区政府作出深龙府函[2019]26号《不予受理决定书》，针对陈月开申请调查处理土地权属争议一案，决定书中载明：“经审查，你提供的证据材料未能证明你与××宗地有直接利害关系，请求处理的对象（××平方米住宅建设用地份额）不明确，不符合申请调查处理土地权属争议的条件；你申请将××平方米土地使用权划拨至你名下，于××号宗地登记发证后提出的争议，不属于土地权属争议，不属于土地权属争议案件受理范围。……关于你提出的土地权属争议调查处理申请，本机关决定不予受理。”陈月开对此不服，向被告深圳市政府提出行政复议，2019年4月24日深圳市政府作出深府行复[2019]402号《行政复议决定书》，决定维持龙岗区政府作出的深龙府函[2019]26号《不予受理决定书》的具体行政行为。原告陈月开诉称，一、关于权益人申请争议对象与龙岗区政府于2009年统征返还的××号宗地用地不具有直接利益关系的问题。1992年，经宝安县人民政府批准，该地块使用权已由黄阁坑村白灰围经济合作社转让给了包括原告在内的500户土地权益人。1993年，龙岗区政府对“黄阁坑村白灰围经济合作社××住宅建设地块”进行了国家征收，但当时龙岗区政府未与500户权益人签订国家征收土地的赔偿协议，仅与黄阁坑村经济发展公司签订了有关的国家征收土地赔偿协议，并由该公司转告500户权益人，承诺短时间内另择土地返还建设用地并择机再建设房屋。2002年1月21日，龙岗区政府在2002年第一次用地预审会议上议定：“同意横岗镇黄阁坑村委会私宅外卖统建用地3万平方米安排在龙平大道与中心城××号路交汇处（龙平大道以南××号路以西的地块）。”但由于中心城新的规划建设需要，该返还用地位置又被修改并拖延。2005年9月5日，龙岗区委领导工作会议纪要中再次议定关于500栋外卖宅基地的历史遗留问题，其中记载：“为妥善解决这一历史遗留问题，本次会议要求尽快核实该地块用地情况，如该地块能出让，则通过招、拍、挂的形式出让；如不能出让，则另择一块符合规划约3万平方米用地，实行挂牌出让，所得出让金用来退还购地人本金。”2009年9月15日发布的深国房龙[2009]0242号《关于深圳市黄阁坑股份合作公司城市化非农建设用地的批复》等政府文件亦可证明原告作为权益人与××号宗地有着直接利益关系。如无视历史渊源，确定龙岗区政府与黄阁坑村股份合作公司签订的国家征收土地赔偿协议有效，则500户权益人的合法土地使用权将被错误划归黄阁坑村经济发展公司名下。依据多个政府文件，政府于2009年最终规划定的××号宗地即是指定给予500户权益人的住宅建设补偿用地，因此原告与黄阁坑股份合作公司之间存在的土地权属争议是无可置疑的。关于××号宗地现在所登记的使用权人为“深圳市颐园实业有限公司”的问题，该宗地使用权是2018年6月被首次登记的，深圳市颐园实业有限公司是由黄阁坑股份合作公司与深圳市荷康城房地产开发有限公司联合成立，其中黄阁坑股份合作公司以该地块作价占股30%，深圳市荷康城房地产开发有限公司出资占股70%。龙岗区政府有关职能部门无视十多年来与该补偿地块存在权属争议的数百名权益人不断上访、申诉的客观现实，对该补偿地块的使用权允许转让登记确权发证，原告保留就××号宗地使用权转让登记确权行为向深圳市政府申请行政复议的权利。二、关于所谓《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已给予土地使用权首次登记发证后不属于《土地权属争议调查处理办法》管辖问题。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第四十条、第四十四条规定的精神及上述证据材料和历史事实，依照1992年实施的《土地管理法》和实施细则以及“法不溯及既往”原则，原告已合法取得该××平方建设用地的合法使用权。《不动产登记暂行条例》第四十一条规定：“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口簿；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料，”也明确了原告的权属资格。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十三条规定，××号统征返还宗地事实上已经属于国有建设用地，原告同样拥有该地块的权属利益。且该地块于2018年被登记在深圳市荷康城房地产开发有限公司之前已存在权属争议。原告认为，原告具有在该宗地上的登记权益，深圳市荷康城房地产开发有限公司取得该地块的不动产（使用权）登记证书是非法且无效的，政府应当在统征返还的××号宗地上为原告的使用权进行登记，该宗地与原告存在事实上的权属关系。被告龙岗区政府作出的《不予受理决定书》及被告深圳市政府作出的《行政复议决定书》严重侵犯了原告对××号宗地享有的合法权益。为此，特向法院提起行政诉讼，请求：1、撤销深圳市龙岗区人民政府深龙府函[2019]26号《不予受理决定书》；2、撤销深圳市人民政府深府行复[2019]402号《行政复议决定书》；3、依据《土地权属争议调查处理办法》规定，请龙岗区政府给予立案调查处理。原告陈月开向本院提交的证据材料有：1、《宝安县居民（私人）兴建住宅用地批准通知书（1992第××号）》；2、黄阁坑经济发展公司白灰围经济合作社依照当时的《土地管理法》转让××平方宅基地使用权的《收款收据》；3、《中华人民共和国建设用地规划许可证》；4、《中华人民共和国建设工程规划许可证（横岗乡××号）》；5、《建设工程合同》及相关见证书；6、深国房龙[2009]××号《关于深圳市黄阁坑股份合作公司城市化非农建设用地的批复》；7、2005年9月5日龙岗区委领导工作会议纪要（25）《历史问题现场办公会议纪要》；8、关于深圳市黄坑阁股份合作公司非农建设返还用地项目的招商公告；9、深龙府函[2019]26号《不予受理决定书》；10、深府行复[2019]402号《行政复议决定书》。被告深圳市龙岗区人民政府辩称，一、被告具有对土地权属争议调查处理申请作出不予受理决定的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款及《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，深圳市规划和自然资源局龙岗管理局（以下简称市规自局龙岗管理局）对辖区内发生的土地权属争议有受理、调查及向同级人民政府上报拟定处理意见的职责，被告具有依法作出处理决定的职权。二、被告作出深龙府函[2019]26号《不予受理决定书》认定事实清楚，适用依据正确。经审查，××号宗地是政府对黄阁坑村集体土地征收给予的非农建设用地，其土地使用权依法属黄阁坑村农村集体经济组织及其成员。原告并非黄阁坑村原村民成员，其要求分配该非农建设用地土地使用权权益没有法律依据。原告亦未能提供人民政府颁发的确定土地权属的凭证或其他有效证明文件。因此，原告未能证明其与该土地有直接利害关系。原告请求从××号宗地中划出××平方米住宅建设用地份额，但该份额并不能对应具体的地块位置，原告请求处理对象无法明确。原告申请将××平方米土地使用权划至本人名下，不属于土地权属争议，因此不属于土地权属争议案件受理范围。2018年6月，××号宗地已办理土地使用权首次登记，根据国土资厅函[2007]60号《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》的规定，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。综上，在本案中原告并不能证明其与争议土地使用权有利害关系，其请求调处的对象亦不明确，其申请事项不属于争议案件受理范围。被告作出涉案不予受理决定认定事实清楚、适用依据正确。三、被告作出深龙府函[2019]26号《不予受理决定书》符合法定程序。2018年12月29日，市规自局龙岗管理局收到原告提交的《土地权属争议调查处理申请书》及相关证据材料即按程序进行核查，并于2019年1月11日由被告依法作出深龙府函[2019]26号《不予受理决定书》，并送达原告。市规自局龙岗管理局收文后根据申请材料进行调查、拟定处理意见及被告最终作出不予受理决定的具体行政行为，符合程序规定。综上所述，被告在职权范围内，就原告提出的申请作出涉案《不予受理决定书》的行政行为，认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告深圳市龙岗区人民政府向本院提交了以下证据：1、原告申请土地权属争议调查处理的相关材料；2、××地块地籍信息系统查询截图；3、××地块不动产登记系统查询截图；4、《市规划国土委龙岗管理局关于不予受理陈月开申请土地权属争议调查处理申请的请示》（深规土龙（2019）15号）及附件《土地权属争议案件不予受理建议书》、《不予受理决定书》；5、深龙府函[2019]26号《不予受理决定书》及快递详情单、邮件查询单；6、《深圳市原农村经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府[2011]198号）；7、《土地权属争议调查处理办法》；8、《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）。被告深圳市人民政府辩称，一、被告作出的行政复议决定程序合法。2019年3月7日，被告收到原告的行政复议申请，原告请求被告撤销龙岗区政府做出的《不予受理决定书》，被告依法受理该申请。2019年3月11日，被告向龙岗区政府送达《行政复议答复通知书》和行政复议申请书副本，并于3月21日收到龙岗区政府提交的《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年4月24日，被告作出《行政复议决定书》，并依法送达原告和龙岗区政府。综上，被告作出行政复议决定的程序符合法律规定。二、行政复议决定事实认定清楚、适用依据正确。根据龙岗区政府提交的证据材料及其阐明的理由，可以证实原告所提交的申请材料不足以证明其与××号宗地有直接的利害关系，原告请求处理的对象亦不明确，且涉案××号宗地在原告提出权属争议调查处理申请前已经登记发证，原告提出的土地权属争议调查处理申请，不符合土地权属争议案件的受理条件。综上，龙岗区政府对原告作出的不予受理决定，并无违法或不当，依法应予维持。被告作出的《行政复议决定书》事实认定清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告深圳市人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请材料及书证签收材料；2、《行政复议答复通知书》及送达证明材料；3、《行政复议答复书》及附随证据材料；4、深府行复[2019]402号《行政复议决定书》及送达证明材料。经庭审质证，本院认为龙岗区政府、深圳市政府提交的证据收集程序合法，符合证据关联性、真实性及合法性要求，依法可作为本案的定案依据；陈月开提交的证据6、证据9、证据10，真实有效，本院依法亦予以采信，但证据1至证据5、证据8，真实性予以认可，关联性无法确认，证据7不完整，真实性无法确认，证据1至证据5、证据7、证据8，不可作为本案的定案依据。经审理查明，2018年12月29日，原告向市规自局龙岗管理局提交《土地权属争议调查处理申请书》及相关材料，提出土地权属争议处理申请，其具体诉求：“请政府协调解决其与黄阁坑股份合作公司之间就××号宗地地块中原告的合法权属问题，并将××平方米住宅建设用地份额划拨到原告名下。”市规自局龙岗管理局收到该申请后进行核查。经查，2018年6月，××号宗地已办理土地使用权首次登记，权利人为深圳市颐园实业有限公司。2019年1月8日，市规自局龙岗管理局向龙岗区政府作出《关于不予受理陈月开申请土地权属争议调查处理申请的请示》，并附《土地权属争议案件不予受理建议书》。2019年1月11日，龙岗区政府作出深龙府函[2019]26号《不予受理决定书》，并于2019年1月12日依法送达原告。原告对此不服，于2019年3月6日向深圳市政府申请行政复议。2019年3月8日，深圳市政府向龙岗区政府发出深府行复〔2019〕402号《行政复议答复通知书》，并于2019年3月11日依法送达。龙岗区政府于2019年3月21日向深圳市政府作出行政复议答复书，并附相关证据材料。2019年4月24日，深圳市政府作出深府行复[2019]402号《行政复议决定书》，决定维持龙岗区政府作出的深龙府函[2019]26号《不予受理决定书》的具体行政行为。陈月开仍不服，故诉至本院。本院认为，本案被诉具体行政行为是龙岗区政府针对原告陈月开提出的土地权属争议处理申请作出的不予受理处理决定，人民法院依法对该决定的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中，被告龙岗区政府作为县级人民政府有权作出处理决定。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。第十三条第一款、第二款、第三款规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。另，《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》中明确：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。”本案中，所涉××号宗地已于2018年6月办理土地使用权首次登记，权利人为深圳市颐园实业有限公司。原告陈月开并非黄阁坑村原村村民，亦未提交涉案土地权属的其他相关证据证明其与涉案地块有直接利害关系，且诉请将涉案地块中的××平方米住宅建设用地份额划拨至原告名下的请求处理对象不明确，无法确定为涉案地块中的具体哪一处位置。市规自局龙岗管理局收到原告申请后依法进行审查，并于收到后7个工作日内及时提出不予受理意见，并拟定不予受理建议书，报被告龙岗区政府处。被告龙岗区政府据此作出不予受理处理决定符合具体行政行为合法性要求，本院依法予以支持。原告的主张无事实和法律依据，本院依法不予采纳。此外，深圳市政府作出深府行复[2019]402号《行政复议决定书》的复议内容和程序合法，本院对此予以确认。综上，对于陈月开提出撤销龙岗区政府深龙府函［2019］26号《不予受理决定书》的具体行政行为和深圳市政府深府行复［2019］402号《行政复议决定书》的具体行政行为以及请求龙岗区政府依据《土地权属争议调查处理办法》的规定对其申请立案调查处理的诉讼请求，均不能成立，本院依法予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈月开的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告陈月开负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至广东省高级人民法院。审判长  罗毓莉审判员  王强力审判员  谭植元二〇二〇年十一月二十四日书记员  赖普微