青海省海东市中级人民法院行政裁定书（2020）青02行初55号原告海某。法定代表人张某。被告互助土族自治县人民政府。法定代表人安某。委托代理人田某、姚某，系北京市中盈（西宁）律师事务所律师。被告互助土族自治县红崖子沟乡人民政府。法定代表人马某。被告互助土族自治县住房和城乡建设局。法定代表人石某。委托代理人叶某，住青海省互助县。原告海某诉被告互助土族自治县人民政府、互助土族自治县红崖子沟乡人民政府、互助土族自治县住房和城乡建设局许可类一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法进行了审理。本案现已审理终结。海某诉称，2009年8月12日，青海省海东文化商会出资，由海东地区子林职业培训学校整体购买位于互助县红崖子沟乡小寨村地号13-2-504-1土地面积1453.93平方米（房屋1000余平方米）国有商业转让土地，使用年限到2045年9月30日。同年8月13日原告同出让人刘岩山前往互助县国土资源局办理土地过户手续，国土局当场答复按你校所需（当时小寨未列入规划只办土地证不办房产证）房屋盖好后由本局测绘中心到现场绘制宗地平面图，图绘好后一同办理土地过户手续。随即原告拆除了西侧房屋近400平方米须盖三层综合教学楼。同年11月2日互助县人民政府《关于加强互助县红崖子沟工业园区规划建设管理工作的通告》，通告下发后原告被限建。2010年8月18日原告递交给互助县红崖子沟乡人民政府和红崖子沟工业园区推进办公室《关于修建教学办公楼的请示》，要求修建教学楼，被告口头答复：根据2009年11月2日互助县人民政府出台的《通告》第一条、第五条中规定：不予修建。2011年10月23日被告互助土族自治县人民政府《关于对红崖子沟乡白马等六村实行限建的通告》。互助土族自治县信访局互信（2012）29号文载明：通告发布时，红崖子工业园区推进办公室已经撤销，但其职能上划给海东工业园区全面管理。2019年7月15日海东市工业园区管委会和互助县拆迁办到原告停建校区实地查看后口头通知“你校未列入征地拆迁范围”。原告按原计划建房购买大量的建筑材料开建综合教学楼，一楼将要上楼板时被告于同年8月5日向原告送达《停工通知》，通知载明“现经核查，你校在进行建设活动，违反了《互助土族自治县人民政府关于对红崖子沟乡白马等六村实行限建的通告》相关规定，现对你校的建设行为做出停工要求”。原告随即停工。2019年8月5日至2020年9月30日390天，停工无下文。原告受被告连续近十二年的限建，东侧近200平方米平房失修，雨天大面积漏水，看守人员无落床之地。2020年8月30日原告报经中共海某党支部和青海省海东文化商会同意维修。同年9月1日被告送达《停工通知》，通知载明：现经核查，你正在进行建设活动，违反了2011年10月23日发布的《互助土族自治县人民政府关于对红崖子沟乡白马等六村实行限建的通告》相关规定，现对你建设行为作出停工要求。即日起停止一切施工，建设行为，否则一切后果自负。同年9月3日被告送达《停工通告》，通知载明：经我局执法人员现场勘验，发现你单位未办理《建设工程施工许可证》进行建设的行为，违反了《建筑工程许可证管理办法》第二条、第三条规定，依据《建筑工程许可证管理办法》第十二条、第十五条规定，现责令你立即停止施工。否则，我局将按照有关法律法规予以处罚。原告根据国务院令第590号《国有土地房屋征收与补偿条例》第十六条房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿；房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年；第三十条：市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担补偿责任；对直接负责的主管人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。原告根据国务院，国发（2004）《关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条和国土资源部，国土发（2004）《关于完善农用地转用和土地征收审查报告工作意见》及国土资源部，国土资发（2009）106号规定“公告满两年自动消失或失效”。原告根据青海省人民政府青政土函［2016］78号《关于互助县2014年度第十六批次城镇建设用地的批复》二、你市要督促互助县人民政府严格履行征地批后实施程序，按照经批准的征地方案及时足额支付补偿费用，落实安置措施，妥善解决好被征地农牧民的生产和生活，保证原有生活水平不降低，长远生计有保障，征地补偿安置不落实的，不得动用土地。原告根据《中华人民共和国建设法建设工程施工许可管理办法》第二条第二款规定：工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。原告根据《中华人民共和国民办促进法》第五十一条：新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家规定供给土地。第六十三条：“县级以上人民政府教育行政部门、人力资源社会保障局行政部门或者其他有关部门有下列行为之一的，由上级机关责令其改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究刑事责任：（五）侵犯民办学校合法权益的；（六）其他滥用职权、徇私舞弊的。”综上，被告连续十二年生效的通告、执法人员口头的答复、限建停工的书面通知、维修房屋须办理开工许可证等行政行为违法，限建十二年来给原告造成巨大的财产和经济损失。原告认为被告以上的行政行为属滥用职权、玩忽职守的违法行为，根据《行政诉讼法》第十二条（十二）认为行政机关侵犯其他人身权利、财产权等合法权益的。故请求：1、确认《互助土族自治县人民政府关于对红崖子沟乡白马等六村实行限建的通告》违法；2、确认2019年8月5日互助土族自治县红崖子沟乡人民政府向原告送达《停工通知》的具体行政行为违法；3、确认2020年9月1日互助土族自治县红崖子沟乡人民政府向原告送达《停工通知》的具体行政行为违法；4、确认2020年9月3日互助土族自治县住房和城乡建设局向原告送达《停工通知》的具体行政行为违法；5、审查《互助县人民政府关于加强互助县红崖子沟工业园区规划建设管理工作的通告》第一项、第五项的合法性；6、被告承担诉讼费。互助土族自治县人民政府辩称，一、原告起诉严重违背“一行为一诉”的行政诉讼原则。原告在诉状中起诉的行政行为多达4个，其中红崖子沟乡政府有2个（内容重复），这其中行政行为从性质、主体及法律依据等反面存在区别，不应在一个诉讼中去起诉，应当分别起诉，行政诉讼中列为共同被告也应当符合法律规定，因此，原告的起诉严重违背“一行为一诉”的行政诉讼原则，在原告坚持不变更诉求的情况下，应当不受理或驳回起诉。二、原告起诉互助县政府《通告》早已超过法定起诉期限。互助县政府发布《通告》的时间为2011年10月23日，距离原告起诉近9年之久，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十四条第一款规定，原告起诉已超过法定起诉期限，应当依法驳回其起诉。同理，原告起诉红崖子沟乡政府2019年8月5日的《通知》也超过法定起诉期限。三、红崖子沟乡政府2020年9月1日《通知》属重复处理行政行为，不具有可诉性。红崖子沟乡政府2020年9月1日《通知》与2019年8月5日《通知》内容一致，属于重复处理行政行为，并非行政机关作出的新的具体行政行为，没有对当事人的权利义务产生新的影响，2020年9月1日《通知》相较于2019年8月5日的《通知》，在法律上对原告不产生影响；从另一个角度，假设2020年9月1日《通知》不存在或被撤销，依然不影响2019年8月5日的《通知》对原告的要求的效力，因此2020年9月1日《通知》不具有可诉性。结合2019年8月5日的《通知》已超过法定起诉期限，若允许原告对2020年9月1日《通知》起诉，等同于变相非法延长起诉期限。综上所述，请求法院裁定驳回原告的起诉。互助土族自治县红崖子沟乡人民政府辩称，被告作出送达的《停工通知》的行为合法有据。2019年8月5日、2020年9月1日，被告分两次向原告送达了《停工通知》。该行为所依据的文件为互助县人民政府于2019年11月2日下发的《互助县人民政府关于加强互助县红崖子沟工业园区规划建设管理工作的通告》、互助县人民政府于2011年10月23日下发的《互助县人民政府关于对红崖子沟乡白马等六村实行限建的通告》。该两份文件距今已经实施十年左右的时间，在其没被撤销或者确认无效之前，都是有效的，被告依据该文件下发的《停工通知》行为合法且有据。综上，被告实施的行政行为程序合法，且有事实根据及法律法规相关依据。工作人员不存在滥用职权及玩忽职守的情形。望法庭驳回原告的诉讼请求。互助土族自治县住房和城乡建设局辩称，一、原告诉讼主体不适格。原告未办理涉案土地交易手续，不是案涉土地合法使用权人，即不是本案的直接利害关系人。因此，原告诉讼主体不适格。二、被告具有涉案行政行为资格。依据《中华人民共和国建筑法》第七条：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证”及第六十四条：“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。”之规定，原告应当按照法律规定领取施工许可证再进行施工。因此，被告有权对原告违规建设作出停止施工的行政处罚。三、被告的行政行为合法。被告在涉案施工现场检查时，发现原告修建的培训办公楼项目未办理《建设施工许可证》进行建设，原告未经许可进行建设的行为违反了《建设工程施工许可证管理办法》第二条：“在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装饰装修和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门（以下简称发证机关）申请领取施工许可证。”及第三条：“本办法规定应当申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工。任何单位和个人不得将应当申请领取施工许可证的工程项目分解为若干限额以下的工程项目，规避申请领取施工许可证。”之规定。被告依据《建设工程施工许可证管理办法》第十二条规定：“对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令停止施工，限期改正，对建设单位处工程合同价款1%以上2%以下罚款；对施工单位处3万元以下罚款。”向原告送达了《停工通知》。因此，原告的行政行为合法。综上所述，被告对原告进行处罚事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求贵院依法驳回原告对被告的诉讼请求，维持被告的具体行政行为。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或者其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人或者其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。本案中，原告的诉讼请求为：1、确认《互助土族自治县人民政府关于对红崖子沟乡白马等六村实行限建的通告》违法；2、确认2019年8月5日互助土族自治县红崖子沟乡人民政府向原告送达《停工通知》的具体行政行为违法；3、确认2020年9月1日互助土族自治县红崖子沟乡人民政府向原告送达《停工通知》的具体行政行为违法；4、确认2020年9月3日互助土族自治县住房和城乡建设局向原告送达《停工通知》的具体行政行为违法；5、审查《互助县人民政府关于加强互助县红崖子沟工业园区规划建设管理工作的通告》第一项、第五项的合法性。因此，原告的诉讼请求涉及不同行政机关、行政行为和法律关系，引发的法律后果并不一致，故原告诉讼请求并不明确、具体。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”之规定，本院于2020年11月5日向原告海某法定代表人进行释明，要求其明确诉讼请求。但原告法定代表人坚持其诉讼请求。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告海某的起诉。案件受理费50元，退还原告海某。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 丁 亮审判员 薛红玲审判员 兰海江二〇二〇年十一月九日法官助理 马玉兰书记员 陈豆蓉