辽宁省沈阳市沈河区人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽0103行初158号原告马庆华，女，1959年8月7日出生，汉族，住址沈阳市大东区。委托诉讼代理人吴佳妮，北京市一格律师事务所律师。被告沈阳市城市管理综合行政执法局，住所地沈阳市和平区绥化东街4-1号。负责人谷军营，该局局长。委托诉讼代理人林琳，辽宁同方律师事务所律师。委托诉讼代理人白云峰，该局工作人员。被告沈阳市人民政府，住所地沈阳市浑南区沈中大街206号。法定代表人姜有为，系沈阳市人民政府市长。委托诉讼代理人郝书博，该政府工作人员。委托诉讼代理人秦铮，该政府工作人员。原告马庆华因被告沈阳市城市管理综合行政执法局不履行行政调查处理职责及不服沈阳市人民政府行政复议决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告马庆华诉称，原告系大悦城C区4号楼业主，与中环广场相邻，该项目对申请人的住宅采光，日照，通风造成影响。举报时间2017年9月4日，提出申请时间2019年5月4日，请求在市规划局处确认中环广场《建设工程规划许可证》审批只到29层，事实已经盖到了35层，属于未批先建，原告委托家属立即前往被告处举报。被告又推脱原告到沈阳市城市管理综合行政执法大东分局（简称大东分局）举报，大东分局明确中环广场2017年9月4日确实存在违法建设行为，并已经下达《责令整改通知书》，事实清楚，证据确凿，有举报时的录音、录像，照片及大东分局的回函为证。但是，大东分局并无行政处罚权，明确行政处罚权归被告。诉讼看名义，被告一对查处违法建设行为有法定职责。依据《沈阳市城乡规划条例》第三十九条规定的作为行政主体的被告一却不履行法定职责，任由第三人在未取得29层到49层的《建设工程规划许可证》和《施工许可证》的2个多月时间里擅自开工建设，对违法建设行为也未依法作出《行政处罚决定书》，属于渎职。2019年5月15日原告通过EMS向被告申请查看对举报中环广场2017年9月4日的未批先建违法建设所作出的《行政处罚决定书》，被告企图用市罚决字[2016]0761号、0764号、0770号，发来的是与2017年9月4日的违法行为无关系的行政处罚决定书，被告严重渎职。我对被告二驳回行政复议不服，现提起行政诉讼。对严重渎职的公职人员请贵院向相关部门提出司法建议，并移送监察委。诉讼请求：1.请求判决被告一不依法定职责对2017年9月4日中环广场未批先建违法行为作出行政处罚的行为违法；2.请求判决撤销被告二作出的沈政复字[2019]330号行政复议决定书；3.诉讼费由被告一和被告二承担。被告沈阳市城市管理综合行政执法局辩称，一、案件事实：2019年5月14日，原告马庆华向被告一市执法局递交《申请书》，要求市执法局依法履行法定职责对2017年9月4日南华鸿基中环广场项目未批先建行为依法查处并作出行政处罚2019年7月8日，被告一市执法局作出《信访事项处理意见书》，告知原告马庆华其已于2016年3月29日对中环广场项目批先建行为实施了行政处罚。2019年8月5日，原告马庆华向被告二市政府申请行政复议，复议请求被告一市执法局依法履行法定职责对南华鸿基中环广场南地块2017年9月4日未批先建行为作出行政处罚决定书。2019年10月12日，被告二市政府作出沈政复字[2019]330号《驳回行政复议申请决定书》，认定被告一市执法局已不享有该举报投诉案件的处罚权，驳回原告马庆华的行政复议申请。二、答辩理由：(一)被告一市执法局不具有对原告马庆华举报的违法事项作出行政处罚的法定职权。《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》(沈阳市人民政府令第41号)第九条第二项的规定，“本市城市管理行政执法机关行使下列职权:(一)城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;(九)建筑市场和房地产市场管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。”《辽宁省深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案》(辽政办发(2016)92号)第二条第(五)项规定:“下移执法重心…在设区的市推行市或区一级执法，市辖区能够承担的可以实行区一级执法…”根据上述规定，我市城市管理行政执法实行一级执法，原告马庆华举报的未批先建的行政处罚权应由大东区执法分局行使。《沈阳市深化城市管理执法体制改革实施方案》(沈委发(2020)8号)第二条第(二)款第5项规定“在和平区等10个区及经济技术开发区组建11个驻区分局，负责行使本地区执法权限内城市规划、………等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权第(三)款第2项规定“各驻区分局按照“市属、区管、区用的原则，接收市城市管理行政执法局和属地区委、区政府的双重领导，以区为主。”第(五)款规定“各区政府主要负责领导驻区分局开展本地区执法权限内城市规划等领域的执法工作。…实现属地化开展城市管理执法工作的目标。”现行的沈阳市城市管理执法体制改革方案，亦规定沈阳市城市管理执法系统的执法工作为驻区分局属地管辖原则。综上，市执法局不具有对原告马庆华举报的违法事项作出行政处罚的法定职权。(二)原告马庆华举报的违法事项，已经沈阳市城市管理行政执法局大东分局(以下筒称大东分局)作出过行政处理。2017年，马庆华的儿媳吴佳妮曾就南华鸿基中环广场的同违法行为向大东分局进行举报，大东分局于2017年9月4日对南华中环广场下达了责令整改通知书，并制作了约谈笔录，南华中环广场表示立即停工，补办相关手续。2017年12月4日大东分局向吴佳妮作出《信访事项处理意见书》，告知其对该违法事项的处理情况。原告马庆华举报的南华鸿基中环广场违法建设行为，已经大东分局作出了行政处理，后续处理仍应由大东分局进行。(三)原告马庆华曾因同一复议请求、事实理由，向被告二市政府申请过行政复议，市政府已告知马庆华被告一市执法局不具有对该违法事项的行政处罚法定职权，马庆华对该复议决定并未提起行政诉讼。2018年1月5日，原告马庆华以被告一市执法局为被申请人，向被告二市政府提起行政复议，复议请求第2项为“要求市执法局履行法定职责，对沈阳南华鸿基房地产开发有限公司依法作出行政处罚”，市政府在行政复议决定(沈政复字(2018)15号)中，认定市执法局并无相应法定职权，从而驳回了马庆华的复议请求。该复议决定送达马庆华后，马庆华并未提起行政诉讼。时隔一年后，马庆华以同一复议请求、事实理由，再次提起行政复议，进而提起行政诉讼，属滥用行政资源、司法资源。综上，被告一市执法局不具有对原告马庆华举报的违法事项作出行政处罚的法定职权，马庆华申请市执法局履行法定职责的理由不成立，请求法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告马庆华的诉讼请求。三定方案问题，行政机关的三定方案有不同的表现形式，我局提供的省市文件即为三定方案，该三定方案明确说明我局无规划行政处罚权；沈阳市城市规划条例是条例不是三定方案，原告认为该条例中所指行政执法部门特指我局，是误读；行政处罚权与规划行政处罚权是不同的概念，我局享有行政处罚权，不代表我局享有规划行政处罚权；原告在陈述阶段已经自认我局已经明确告知其涉案违法行为应由大东区执法分局依法查处，我局不存在不履职行为；根据最高人民法院立案判例，当事人对层级管辖无法选择，从2016年开始我局无规划行政处罚权，本案为履职诉讼，我局在无规划处罚权前提下，应驳回原告所诉请求。被告沈阳市人民政府辩称，一、请求法院驳回起诉。参照《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书》(2019)最高法行申13872号审判要旨精神，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。属地管辖，是行政机关管辖权分配的基本原则。原告马庆华向有行政处罚权行政机关的上级机关投诉属于信访投诉行为。信访投诉不作为不服不属于行政诉讼受案范围，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第(九)项，第一百三十六条第(七)项之规定应当驳回原告对本复议决定的起诉。二、职权依据合法。根据《行政复议法》第十二条规第一款规定，答辩人有审理该行政复议案件的法定职权。三、主要事实清楚、证据确凿。原告马庆华于2019年8月7日向答辩人递交了行政复议申请书，请求责令被申请人依法履行法定职责对南华鸿基中环广场南地块2017年9月4日未批先建行为作出行政处罚决定书。答辩人经审理查明:《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项规定:“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请:(一)申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的。”《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案的通知》(辽政办发(2016)92号)第二条第(五)项规定:“下移执法重心……”在设区的市推行市或区一级执法，市辖区能够承担的可以实行区一级执法。原告马庆华于2019年5月15日，用特快专递向被申请人邮寄了《申请书》，被申请人内设机构安全信访处于2019年7月8日作出《信访事项处理意见书》处理意见:“我局依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国招标投标法》、《辽宁省建筑市场管理条例》等法律法规的规定，以及该项目建筑扩初审定通知书，已于2016年3月29日对中环广场项目未取得建设工程规划许可证、招投标手续、建筑工程施工许可证擅自建设行为实施了行政处罚。”另，原告马庆华于2018年1月9日向答辩人申请复议请求。2.要求沈阳市城市管理行政执法局履行法定职责，对沈阳南华鸿基房地产开发有限公司依法作出行政处罚”因相应举报投诉案件处罚权应由大东执法分局行使被申请人沈阳市城市管理行政执法局不享有相应举报投诉案件的处分权，答辩人作出了《驳回行政复议申请决定书》(沈政复字(2018)15号)驳回了申请人该项行政复议申请。原告马庆华并没有在法定期限内提起行政诉讼，即该复议决定对本案审理具有约束力。四、适用依据正确、程序合法。综上所述，沈阳市人民政府作为复议机关依法履行了相关法定职责，依法作出了《驳回行政复议申请决定书》，请法院驳回原告马庆华起诉。经审理查明，原告马庆华于2019年5月15日通过邮寄方式向被告沈阳市城市管理综合行政执法局递交《申请书》，请求事项为“南华鸿基中环广场项目未批先建行为对我的采光权等造成重大影响，特请求贵局依法履行法定职责对2017年9月4日南华鸿基中环广场项目未批先建行为依法查处并作出行政处罚。”被告于2019年7月8日对原告出具信访处理意见。原告不服，向被告沈阳市人民政府申请行政复议，该机关于2019年10月12日作出沈政复字[2019]330号《驳回行政复议申请决定书》，以被告沈阳市城市管理综合行政执法局没有法定职权为由驳回原告复议申请。原告要求被告沈阳市城市管理综合行政执法局履行行政处罚职责，起诉来院。本院认为，本案的争议焦点为被告沈阳市城市管理综合行政执法局对原告投诉事项是否具有执法职权，根据辽政办发（2016）92号《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案的通知》第二条第（五）项规定“下移执法重心。按照属地管理、权责一致的原则，合理确定城市管理综合执法机构的职责分工，在设区的市或区一级执法，市辖区能够承担的可以实行区一级执法……”该方案于2016年8月9日实施。原告提交投诉申请时，其投诉的“南华鸿基中环广场项目未批先建行为”应当由区级行政执法机关进行查处，本案被告沈阳市城市管理综合行政执法局对原告投诉事项不具有法定职权。原告的起诉没有事实根据，其起诉应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告马庆华的起诉。案件受理费50元，退还给原告马庆华。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  邹红黎人民陪审员  王永连人民陪审员  宋 阳二〇二〇年十一月二十六日书 记 员  刘佳佳送达日期年月日本案裁定所依据的相关法律《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼作为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。