长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初904号原告长沙友仁建筑工程有限公司，住所地长沙市望城区白箬铺镇大塘村坝湾组。法定代表人朱立新，该公司总经理。委托代理人程凯龙，湖南华湘律师事务所律师。委托代理人谭佳俊，湖南华湘律师事务所律师。被告长沙市雨花区人力资源和社会保障局，住所地长沙市雨花区朝晖路499号。法定代表人易光明，该局局长。委托代理人张海，该局工作人员。委托代理人甘橙辰，湖南金凯华律师事务所律师。第三人李明华，男，1967年6月11日出生，汉族，住湖南省汨罗市。第三人李权，男，1994年10月28日出生，汉族，住湖南省汨罗市。第三人曾强，男，1976年10月15日出生，汉族，住湖南省宁乡县。第三人田铁球，男，1984年3月6日出生，汉族，住湖南省汨罗市。第三人丰妹群，女，1970年6月3日出生，汉族，住湖南省汨罗市。第三人王学文，男，1983年12月22日出生，汉族，住湖南省湘乡市。第三人吴维，男，1993年8月4日出生，汉族，住湖南省湘阴县。第三人马俊鹏，男，1985年3月3日出生，汉族，住河南省内黄县。第三人马晓雨，男，1989年9月1日出生，汉族，住河南省安阳市内黄县。第三人刘湘文，男，1974年10月16日出生，汉族，住湖南省新化县。第三人宋中元，男，1979年3月14日出生，汉族，住湖南省湘阴县。第三人李和平，男，1964年7月10日出生，汉族，住湖南省安乡县。第三人吴徐，男，1990年1月11日出生，汉族，住湖南省湘阴县。第三人刘君豪，男，2000年11月9日出生，汉族，住湖南省祁阳县。第三人廖国栋，男，1986年6月13日出生，汉族，住湖南省宁乡县。第三人胡胜华，男，1970年10月12日出生，汉族，住湖南省安乡县。第三人肖伟，男，1985年1月9日出生，汉族，住湖南省湘阴县。第三人李乐，男，1984年9月25日出生，汉族，住湖南省湘阴县。第三人范建军，男，1975年6月3日出生，汉族，住长沙市岳麓区。第三人童战周，男，1969年11月13日出生，汉族，住湖南省平江县。第三人潘季清，男，1957年7月7日出生，汉族，住湖南省。第三人张彦杰，男，1982年3月25日出生，汉族，住河南省内黄县。第三人韩美强，男，1982年9月9日出生，汉族，住河南省内黄县。第三人肖来生，男，1960年5月14日出生，汉族，住湖南省安乡县。第三人黎红专，男，1973年8月29日出生，汉族，住湖南省宁乡县。第三人李再武，男，1985年11月26日出生，汉族，住湖南省城步苗族自治县。第三人袁名德，男，1986年8月9日出生，汉族，住湖南省隆回县。第三人张子武，男，1972年12月3日出生，汉族，住湖南省宁乡县。第三人唐勇，男，1986年9月24日出生，汉族，住湖南省宁乡县。第三人丁亚军，男，1979年1月28日出生，汉族，住湖南省宁乡县。第三人陈寄岩，男，1969年12月27日出生，汉族，住湖南省宁乡县。第三人罗胜亮，男，1971年2月6日出生，汉族，住江西省丰城市。第三人雍亮，男，1988年3月17日出生，汉族，住长沙市望城区。第三人李荣良，男，1966年4月20日出生，汉族，住湖南省绥宁县。第三人贺范雄，男，1957年4月16日出生，汉族，住湖南省宁乡县。原告长沙友仁建筑工程有限公司（以下简称友仁公司）不服被告长沙市雨花区人力资源和社会保障局（以下简称雨花区人社局）、第三人李明华等35人劳动社会保障行政处理一案，于2020年8月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2020年10月15日公开开庭进行审理，原告友仁公司的委托代理人程凯龙、谭佳俊，被告雨花区人社局的委托代理人张海、甘橙辰到庭参加诉讼。第三人李明华等35人经合法传唤后无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年6月28日，被告雨花区人社局对原告友仁公司作出雨人社监罚字[2020]第J23号《劳动保障监察行政处罚决定书》，认为友仁公司拒不按照人力资源和社会保障行政部门要求改正的行为，违反了国务院《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定，根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款的规定，决定对友仁公司处以罚款18000元的行政处罚。原告友仁公司诉称，2020年4月29日至5月5日，雨花区人社局称接到第三人李明华等35人的投诉，投诉友仁公司拖欠工资三十余万元。友仁公司按照要求将《水电施工合同》、农民工工资发放表、承诺书送达给雨花区人社局。2020年6月9日，友仁公司收到雨花区人社局邮寄送达的《劳动保障监察行政处理事先告知书》后提出了陈述和申辩，并且申请举行听证，但是被雨花区人社局驳回申请，且没有举行听证，没有查清事实，没有将真正拖欠工资的责任人作为行政相对人。2020年6月19日，友仁公司收到雨花区人社局送达的《劳动保障监察行政处理决定书》，该决定书责令友仁公司向第三人李明华等35人支付全部工资。2020年7月1日，友仁公司收到雨花区人社局送达的《劳动保障监察行政处罚决定书》，友仁公司被处以18000元罚款。2020年7月7日，友仁公司收到雨花区人社局送达的《列入拖欠农民工工资“黑名单”事先告知书》，友仁公司在收到该告知书后于次日向雨花区人社局提出陈述和申辩。2020年7月9日，雨花区人社局向友仁公司送达《列入拖欠农民工工资“黑名单”决定书》，将友仁公司纳入拖欠农民工工资黑名单。雨花区人社局作出上述行政行为的过程中，存在重大程序性错误，对本案事实认定不清，导致法律适用错误，具体体现如下：一、在程序上：1.本案涉案金额达333706元，属于金额较大情形，当事人要求听证的，应当进行听证，雨花区人社局未举行听证便直接下达处理决定，程序严重违法；2.在列入拖欠农民工工资“黑名单”事先告知书》中告知的陈述申辩期间未过的情形下，直接作出《列入拖欠农民工工资“黑名单”决定书》，剥夺了友仁公司陈述申辩的权利。二、在认定事实和适用法律上：1.遗漏当事人，雨花区人社局下发的系列行政文书属于对象错误，下达的对象应当为长沙市长方建筑材料有限公司和该公司法定代表人陈瑶，友仁公司将李明华等35人所工作的项目的水电安装劳务分包给了长沙市长方建筑材料有限公司，并且全额支付了工程款，被拖欠工资的李明华等35人与友仁公司之间不存在劳动关系，也不存在用工关系；2.因遗漏当事人，导致认定事实错误；3.适用法律错误，造成处理结果错误。长沙市长方建筑材料有限公司对所招用农民工的工资支付负直接责任。雨花区人社局依据《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》的规定作出要求友仁公司向李明华等35人支付工资的处理决定是错误的。《保障农民工工资支付条例》不具有溯及力，不能作为处理李明华等35人投诉的法律依据。综上，雨花区人社局向友仁公司作出的行政行为，程序严重违法，事实不清，适用法律错误。请求法院：1.判令撤销雨花区人社局作出的雨人社监罚字[2020]第J23号《劳动保障监察行政处罚决定书》；2.由雨花区人社局承担本案案件受理费。原告友仁公司向本院提供的证据材料有：1.《劳动保障监察限期改正指令书》、《劳动保障监察行政处罚决定书》；2.《劳动保障监察行政处理事先告知书》；3.《劳动监察行政处理决定书》；4.《申请听证、陈述申辩书》及EMS邮单；5.《列入拖欠农民工工资“黑名单”事先告知书》；6.《列入拖欠农民工工资“黑名单”决定书》；7.《陈述申辩书》及EMS邮单；8.《水电施工合同》、《补充协议书》、《收条》；9.《水电安装班组进场施工通知》；10.顺丰快递单号查询截图。被告雨花区人社局辩称，一、雨花区人社局认定事实清楚，适用法律正确，依法履行法定职责，且程序合法。2020年4月29日至5月5日期间，雨花区人社局陆续接到李明华等35人的投诉，称友仁公司拖欠上述人等工资共计333706元。雨花区人社局在收到上述35名农民工的《建筑领域投诉拖欠工资个人自诉材料》后，于2020年5月14日决定对该投诉事项涉及的项目总承包单位友仁公司和分包单位长沙市长方建筑材料有限公司予以立案调查。同日，雨花区人社局向两单位送达《劳动保障监察询问通知书》，要求该两单位就投诉事宜进行说明，并提交相关证据材料。分包单位长沙市长方建筑材料有限公司对拖欠上述35名农民工工资的事实及金额予以了书面确认，友仁公司提交了营业执照复印件、法人委托证明书及其与分包单位签订的水电施工合同及补充协议、水电安装班组进程施工通知等，上述材料无法证明其已全额支付上述35名农民工工资。拖欠工资事实经分包单位确认核对无误后，2020年5月18日，雨花区人社局向两单位送达《劳动保障监察限期改正指令书》，要求两单位在2020年5月28日前对拖欠的35名农民工工资支付完毕。两单位均未按期支付35名农民工工资。2020年6月4日，因友仁公司怠于在2020年5月28日前履行其法定义务，违反相关法律规定，雨花区人社局向友仁公司作出《劳动保障监察行政处罚事先告知书》，拟对其作出罚款18000元的行政处罚，一并告知其相关的救济权利。同时，作出《劳动保障监察行政处理事先告知书》，再次要求其于2020年6月10日前支付35名农民工工资，同时告知其如对行政处理意见有异议，可在接到本告知书之日起三日内向雨花区人社局提出陈述和申辩。友仁公司于2020年6月11日提交《申请听证、陈述申辩书》，要求就《劳动保障监察行政处理事先告知书》所涉及的事项举行听证会，且该份申辩意见未说明其作为项目总承包单位已履行法定清偿欠付的农民工工资。雨花区人社局于2020年6月15日对友仁公司进行书面回复，作出《不予听证通知书》，友仁公司已签收。2020年6月18日，雨花区人社局向友仁公司作出《劳动保障监察行政处理决定书》，限其在收到本文书三日内支付李明华等35人工资共计333706元，同时告知其相应的诉讼权利。2020年6月19日友仁公司签收。友仁公司在上述限定期限拒不履行其法定义务，违反相关法律法规之规定。据此，雨花区人社局于2020年6月28日作出《劳动保障监察行政处罚决定书》，决定对友仁公司处以18000元行政处罚，一并告知其相关的救济权利。2020年6月30日友仁公司签收。二、《劳动保障监察行政处理事先告知书》非终局性行政行为，亦非法律规定适用于听证程序的行为。友仁公司于2020年6月11日提交《申请听证、陈述申辩书》，要求对友仁公司作出的《劳动保障监察行政处理事先告知书》举证听证程序。据此，《劳动保障监察行政处理事先告知书》作为过程性行政行为，也并非是对友仁公司作出的行政处罚，其实质为责令改正预先告知行为，其并不符合听证程序的要求。雨花区人社局依法决定不予听证不违反法律规定，亦未侵害友仁公司的合法权益。三、友仁公司作为工程建设项目施工总承包，有义务就拖欠的农民工工资先行清偿。友仁公司作为项目施工总承包，应当对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督，建立用工管理台账，并保存至工程完工且工资全部结清后至少3年。友仁公司未履行其法定义务，且其既未提供农民工工资保证金，也无法提供已足额支付上述35名工资的证明材料。经项目分包单位长沙市长方建筑材料有限公司书面确认存在拖欠李明华等35人工资的事实的情形下，友仁公司仅提出其与李明华等35人之间不存在劳动关系，项目分包单位拖欠上述人等的工资应由分包单位负责的理由，认定雨花区人社局送达的行政处理决定属于对象错误。但依照法律规定作为项目总承包的友仁公司，在发生拖欠农民工工资的情形时应承担先行清偿的法律责任，至于其与分包单位的纠纷，其应通过司法途径另行追偿。拖欠李明华等35人农民工工资的行为一直延续至《保障农民工工资支付条例》生效之后，且农民工投诉也在《保障农民工工资支付条例》生效之后，雨花区人社局据此适用该项法律规定对投诉事宜进行处理并无不当。综上所述，雨花区人社局对投诉事项处理事实清楚，证据确实充分，具有合法性，请求法院驳回友仁公司的全部诉讼请求。被告雨花区人社局向本院提供的证据材料有：1.35名农民工《建筑领域投诉拖欠工资个人自诉材料》及身份证复印件；2.《劳动保障监察立案审批表》；3.《劳动保障监察询问通知书》——长沙友仁建筑工程有限公司；4.送达回执；5.《劳动保障监察询问通知书》——长沙市长方建筑材料有限公司；6.送达回执；7.《项目工地拖欠农民工工资名册》；8.《劳动保障监察案件限期改正报批表》——长沙友仁建筑工程有限公司；9.《劳动保障监察案件限期改正报批表》——长沙市长方建筑材料有限公司；10.《劳动保障监察限期改正指令书》——长沙友仁建筑工程有限公司；11.送达回执；12.《劳动保障监察限期改正指令书》——长沙市长方建筑材料有限公司；13.送达回执；14.《劳动保障监察行政处理事先告知书》——长沙友仁建筑工程有限公司；15.送达回执；16.《劳动保障监察案件行政处罚事先告知报批表》——长沙友仁建筑工程有限公司；17.《劳动保障监察行政处罚事先告知书》——长沙友仁建筑工程有限公司；18.送达回执；19.《申请听证、陈述申辩书》；20.《不予听证通知书》；21.送达回执；22.《劳动保障监察案件行政处理决定报批表》——长沙友仁建筑工程有限公司；23.《劳动保障监察案件行政处理决定书》；24.送达回执；25.《劳动保障监察案件行政处罚决定报批表》——长沙友仁建筑工程有限公司；26.《劳动保障监察行政处罚决定书》——长沙友仁建筑工程有限公司；27.送达回执；28.《列入拖欠农民工工资“黑名单”事先告知报批表》——长沙友仁建筑工程有限公司；29.《列入拖欠农民工工资“黑名单”事先告知书》——长沙友仁建筑工程有限公司；30.送达回执；31.《列入拖欠农民工工资“黑名单”决定报批表》——长沙友仁建筑工程有限公司；32.《列入拖欠农民工工资“黑名单”决定书》——长沙友仁建筑工程有限公司；33.送达回执。经庭审质证，本院对各方无异议的证据予以确认，对有异议的证据，结合庭审查明的事实予以综合认证。经审理查明，2020年4月29日-5月5日，李明华等35人向雨花区市人社局提交了《建筑领域投诉拖欠工资个人自诉材料》，投诉友仁公司拖欠工资的金额及基本事实。雨花区人社局于2020年5月14日决定对该投诉事项涉及的项目总承包单位友仁公司及分包单位长沙市长方建筑材料有限公司予以立案调查。并于5月14日向上述两单位送达《劳动保障监察询问通知书》，要求该两单位就投诉事宜进行说明，并提交相关证据材料。长沙市长方建筑材料有限公司提交《阳光城尚东湾项目工地拖欠农民工工资名册》对拖欠李明华等35人工资的事实及金额予以了确认，友仁公司提交了相关证据材料。雨花区人社局经审查后于2020年5月18日向两单位分别作出《劳动保障监察限期改正指令书》，要求两单位在2020年5月28日前对拖欠的李明华等35人的工资支付完毕。两单位均未按期支付李明华等35人的工资。2020年6月4日，雨花区人社局向友仁公司作出《劳动保障监察行政处理事先告知书》，要求友仁公司于2020年6月10日前支付李明华等35人的工资，并告知了相关救济权利。并于同日作出《劳动保障监察行政处罚事先告知书》，拟对友仁公司作出罚款18000元的行政处罚，一并告知其相关的救济权利。友仁公司向雨花区人社局提交《申请听证、陈述申辩书》，要求就《劳动保障监察行政处理事先告知书》所涉及的事项举行听证会。雨花区人社局于2020年6月15日对友仁公司作出《不予听证通知书》，告知友仁公司不予听证。2020年6月18日，雨花区人社局向友仁公司作出《劳动保障监察行政处理决定书》，限其在收到文书三日内支付李明华等35人工资共计333706元，同时告知其相应的救济权利。2020年6月19日友仁公司签收了该决定书。友仁公司未在上述限定期限内支付李明华等35人的工资。雨花区人社局于2020年6月28日作出《劳动保障监察行政处罚决定书》，该决定书的主要内容为，友仁公司未按照《劳动保障监察询问通知书》的要求提供相关证据资料，未按照《劳动保障监察限期改正指令书》的要求支付李明华等35人的工资，未按照《劳动保障监察行政处罚事先告知书》的要求提出陈述和申辩，决定对友仁公司处以18000元行政处罚，并告知其相关的救济权利。友仁公司对《劳动保障监察行政处罚决定书》不服，诉至本院。本院认为，根据《中华人民共和国劳动法》第八十五条规定，县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查,对违反劳动法、法规的行为有权制止,并责令改正。雨花区人社局对友仁公司是否遵守劳动法律、法规情况进行监督检查系其法定职责。根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项以及原劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十一条第一款、第三十五条第一款第（二）项的规定，《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定的“经劳动保障行政部门责令改正拒不改正”的情形应是不按实体决定改正的行为。本案中，从雨花区人社局对友仁公司作出《劳动保障监察询问通知书》、《劳动监察限期改正指令书》、《劳动保障监察行政处罚事先告知书》后又继续进行调查并作出行政处理决定的情况看，雨花区人社局对友仁公司作出的询问通知、限期改正指令、处罚事先告知并不是实体决定，只是程序性行为，相关的实体决定是雨人社监理字［2020］第J23号《劳动保障监察行政处理决定书》和雨人社监罚字［2020］第J23号《劳动保障监察行政处罚决定书》。因此，友仁公司不按雨花区人社局作出的《劳动保障监察询问通知书》、《劳动监察限期改正指令书》、《劳动保障监察行政处罚事先告知书》进行改正的行为，不属于《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定的情形，被诉行政处罚决定适用法律错误，应予撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：撤销被告长沙市雨花区人力资源和社会保障局作出的雨人社监罚字［2020］第J23号《劳动保障监察行政处罚决定书》。本案案件受理费50元，由被告长沙市雨花区人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  戴利君审 判 员  蒋燕平人民陪审员  王进林二〇二〇年十一月二十日法官助理郝亚琴书记员李沐卿附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。