辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终717号上诉人（一审原告）石文香，女，1960年6月9日出生，汉族，住辽宁省抚顺县。委托诉讼代理人张国合，抚顺市新抚区维权法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人孙相奇，辽宁思韬律师事务所律师。上诉人（一审被告）抚顺经济开发区管理委员会，住所地辽宁省抚顺经济开发区滨河路1号。法定代表人李颖，该委员会主任。委托诉讼代理人闵永春，抚顺经济开发区国土分局干部。委托诉讼代理人刘明，该委员会法律顾问。被上诉人（一审被告）抚顺市人民政府，住所地辽宁省抚顺市顺城区临江路东段21号。法定代表人高健，该政府市长。委托诉讼代理人黄志良，抚顺市自然资源局干部。委托诉讼代理人崔学文，辽宁民威律师事务所律师。上诉人石文香因与上诉人抚顺经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、被上诉人抚顺市人民政府（以下简称抚顺市政府）征地违法并赔偿一案，辽宁省抚顺市中级人民法院作出（2016）辽04行初5号行政判决后，本院于2019年6月26日作出（2018）辽行终19号行政裁定，将本案发回重审。2019年12月24日，一审法院作出（2019）辽04行初120号行政判决，石文香与开发区管委会均不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年6月10日组织各方当事人进行询问，上诉人石文香及其委托诉讼代理人张国合、孙相奇，上诉人开发区管委会的委托诉讼代理人闵永春、刘明，被上诉人抚顺市政府的委托诉讼代理人黄志良、崔学文到庭参加询问。本案现已审理终结。石文香诉讼请求，要求开发区管委会补偿承包的18亩耕地、48亩公益林地、13亩建设用地、2000平方米商业用房、4万棵果树及地上附着物及停产停业损失，合计1.4662亿元。主要事实和理由，石文香有土地79亩，林地48亩，有承包合同及承包费收据为证，耕地18亩，有承包证和台账为证，商业建设用地13亩，有乡长和乡政府证明，有4万棵果树，有证人证实，有2000平方米餐馆洗浴营业场所一处。开发区管委会未经石文香同意未给予补偿，将石文香的土地房屋及地上附着物转让给太平洋工业城，开发区管委会违法征占石文香土地，应给予石文香补偿的数额为：79亩地按商业土地平均价格9875万元给予补偿，果树按每棵450元给予补偿1800万元，商业房屋按每平方米1万给予补偿2000万元，附着物及停产停业损失1303.2万元。开发区管委员会辩称，征地是按照法律法规规定的程序组织开展的，石文香称征地违法没有事实和法律依据。石文香称开发区管委会强征强占土地没有事实根据，应当驳回石文香的诉讼请求。征地的过程中，石文香提出了许多无法达成共识的要求，致使开发区管委会对石文香有承包权的土地没有予以征收。石文香有使用权的土地，在征收规划范围内只占极少部分，绝大部分不在征收范围内，因此石文香的请求不能成立，请求人民法院依法驳回石文香的诉讼请求。抚顺市政府辩称，抚顺市政府在征收过程中没有违反法律和行政法规的情形。经省政府批复后，抚顺市政府依法发布征收土地公告，由开发区管委会具体负责实施征收行为，石文香对征收行为及补偿不服，不应将抚顺市政府列为本案的被告，石文香属于告诉主体错误，抚顺市政府在本案中不应承担法律责任，请求人民法院依法驳回石文香对抚顺市政府的诉讼请求。一审法院经审理查明，石文香与其丈夫苏仲平系抚顺经济开发区拉古经济区刘山村板石组村民。辽宁省人民政府分别于2012年11月19日、2013年9月26日及2013年12月31日以辽政地挂字（2012）147号、辽政地（2013）1077号及辽政地挂（2013）236号批件批准抚顺经济开发区先后将86.9855公顷集体土地征为国有，作为增减挂钩项目建新地块用地及实施乡级规划建设用地，其中包括拉古经济区刘山村土地16.3691公顷。抚顺市政府分别于2012年11月29日、2013年10月10日和2014年1月15日对征收土地的用途、范围、面积及征地补偿标准和农业人员安置途径等进行了公告。之后，抚顺市国土资源局、抚顺市国土资源局抚顺经济开发区分局先后三次公告征地补偿安置方案。石文香称，其家庭承包的79亩土地在征收范围之内。有18亩耕地、48亩林地、13亩建设用地，还有2000平方米商业用房、4万棵果树等的地上附着物。18亩耕地为农村土地承包经营权证中记载其家庭承包土地14.4亩及其原家庭成员因去世被抽走3.3亩土地；48亩林地为从其同村村民董玉明处转包公益林地13亩及承包村集体林地经部分村民代表参与丈量的实测面积。13亩建设用地为经与拉古乡政府协商串段获得。并在此地建有房屋,用于经营餐饮洗浴住宿。开发区管委会辩称石文香承包的部分土地在征收范围内。开发区管委会认为石文香所说的48亩林地，为西六家子村所有，2011年开发区管委会征收该村土地时已经补偿完毕。抚顺市政府认为13亩建设用地及地上建筑，石文香没有办理合法的审批手续。石文香要求按照商业性用地标准对其给予补偿，开发区管委会认为没有法律依据。对石文香主张的4万棵果树损失，开发区管委会认为没有事实根据不予认同。石文香与开发区管委会就承包土地面积、地上建筑及栽植果树补偿标准及数额等事项存在异议，未能达成补偿协议而提起行政诉讼主张权利。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。本案中，石文香主张其全部土地在征地范围内，开发区管委会认同石文香有部分土地在征收范围内。双方对石文香的林地权属、面积及经营性用地及地上建筑的合法性存在争议，对补偿标准也存在争议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。开发区管委会应当依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序实施征地行为，根据业经批准的征地补偿、安置方案履行征收补偿的法定职责。开发区管委会应查明石文香承包的土地在刘山村被征收的16.3691公顷土地范围之内的具体面积，并应进一步查清核实征地时石文香所述耕地、林地、建设用地的权属、面积及地上附着物和果树的实际状况，依据法律法规的规定，参照石文香同村与其相同情形被征收土地村民的补偿标准，对石文香所诉土地征收中涉及的相关事宜，依法作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：开发区管委会于本判决生效之日起九十日内对石文香所诉土地征收涉及的相关事宜依法作出处理。案件受理费50元由开发区管委会承担。石文香不服一审判决，向本院提出上诉称，1、一审判决确定案由错误。本案的案由应为“征地违法并赔偿”。开发区管委会强征强占土地房屋及地上附着物是行政行为的作为案件，不是《行政诉讼法》第七十二条规定的不作为案件。开发区管委会在答辩中证明了开发区管委会的征收征用土地房屋的行政行为，是作为案件，且开发区管委会已经作出的对石文香家的拆迁补偿明细，已经确认此拆迁金额2400多万元，也是行政作为。开发区管委会的强拆行政行为违法，并不是没有作出行政行为，仅仅是在征收征用中补偿价格没有达到合法的标准而产生的争议，并不是行政不作为，而是行政不适当。2、石文香请求的是开发区管委会行政行为违法强行征收征用土地房屋附着物的赔偿，并不是不作为，石文香的请求是判决开发区管委会赔偿金额14662万元，并不是请求开发区管委会重新处理。原审法院判决适用法律错误，审查了开发区管委会的不作为，是对石文香请求确认违法赔偿的遗漏和超出，审理的客体和对象错误。开发区管委会的补偿表中的2400万元是开发区管委会作出的行政行为，是对补偿金额的不适当，并不是没有作出行政行为。因为补偿金额不合法而没有达成一致，石文香请求判决赔偿14662万元，并未请求开发区管委会重新作出处理。一审判决应当审查开发区管委会的征地行为是否违法，给石文香的2400多万元的补偿是否合法，对开发区管委会的行政行为进行评价，适用法律是否正确。原审判决认为对石文香的赔偿补偿标准根据实际状况依法律的规定，参照同村相同被征地村民的补偿标准，对石文香所述土地征收中涉及的相关事宜依法处理，是适用法律错误。同村的李大海有10亩地、201平方米房屋补偿价格为1563万元。而石文香有79亩地，2000平方米房屋为何给2400多万元？石文香的土地、房屋、果树的价格参照的是一审法院执行其他案件对开发区管委会的同一区域委托鉴定机构评估为120万/亩为商业建设用地，石文香的79亩土地已让“太平洋工业城”建成厂房，应当按商业用地给石文香补偿。行政诉讼法解释第四十七条规定，因被告原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。开发区管委会雇佣黑恶势力二百多个流氓对石文香的四万棵树进行征收打人行凶，果树毁坏导致石文香无法举证，开发区管委会应当承担责任。请求：判决开发区管委会强征强占强拆石文香林地48亩，耕地18亩，商业用地13亩，房屋2000平方米，果树4万棵的行政行为违法，赔偿因违法给石文香造成的损失（停产停业期间）14662万元。由开发区管委会承担案件受理费。开发区管委会对石文香的上诉答辩称，1、坚持几次开庭审理中阐述的答辩意见。2、本案已经抚顺市中院、辽宁高院几次开庭审理，相关事实已经清楚，石文香所称事实与法庭查明的事实不符，石文香的请求没有依据，请求驳回其上诉请求。开发区管委会不服一审判决，向本院提出上诉称，2017年4月，沈抚新区管理委员会挂牌成立。沈抚新区管理委员会作为辽宁省人民政府派出机构，对案涉争议范围在内的抚顺102平方公里及沈阳市69平方公里共计171平方公里区域，由沈抚新区封闭管理。2018年1月1日起，沈抚新区成立税务局将该区域的税收收归新区管理。2018年8月15日，抚顺市委、市政府同沈抚新区党工委、管委会签订框架协议，确定该区域的管理主体为沈抚新区。开发区管委会已经没有对该区域的行政管理职能，无法履行判决要求。该判决的判令不符合现实的管理职能，上诉人没有对案涉事宜作出处理的职权，判决无法履行。请求撤销驳回一审判决，驳回石文香的诉讼请求。石文香对开发区管委会的上诉答辩称，1、根据行政诉讼法和最高院的司法解释，规定的管辖恒定原则，开发区管委会更名不影响诉讼主体的认定。2、关于抚顺市政府在拆迁中发布的文件和公告，没有按照法定程序公告和履行应作为本案的诉讼主体。3、开发区管委会以更名为由，要求驳回石文香的上诉请求没有事实和法律依据。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，开发区管委会依据辽宁省人民政府的批复，决定将86.9855公顷集体土地征收为国有土地。抚顺市政府发布了征收公告，抚顺市国土资源局及抚顺市国土资源局抚顺经济开发区分局公告了征地补偿安置方案。石文香使用的土地在本次征收中被征为国有土地，石文香有权利就补偿问题主张权利。开发区管委会作为征收工作的实施主体，应承担征收补偿安置工作的职责。双方具有行政诉讼的原、被告主体资格。关于石文香的诉讼请求和上诉请求。石文香在起诉时的诉讼请求为：要求确认抚顺市政府作出的征地公告违法；确认开发区管委会的征地行为违法；对石文香的房屋、土地给予补偿；赔偿石文香被毁损的果树损失。上述四项诉讼请求，系石文香对征收过程中不同行政行为提出诉讼请求。针对上述四项诉讼请求，一审法院作出的（2016）辽04行初5号行政判决认为抚顺市政府作出的征地公告对石文香的权利不产生实际影响，不是属于行政案件受理范围，认为请求确认开发区管委会征地行为违法的请求超过了起诉期限。本院（2018）辽行终19号行政判决对一审法院上述两项诉讼请求的认定认为正确。石文香在本院该次二审中确认，补偿请求的范围包括48亩林地、承包耕地18亩、13亩建设用地、房屋商业用房2000平方米以及地上附着物和4万棵果树，赔偿请求系因开发区管委会征地造成山庄不能经营的损失。虽然石文香提出多项诉讼请求不符合“一行为一诉讼”的行政诉讼立案要求，但石文香在本院该次二审询问中明确其诉讼请求为补偿，并明确了补偿请求的范围。本案可依据该诉讼请求继续审理。本院在该次二审中依据石文香的该补偿请求，认为一审判决的基础事实不清，将本案发回一审法院重审。本案发回重审后，一审法院在重新审理中，石文香又变更了诉讼请求，石文香变更的诉讼请求为：1、判决确认被告强征原告林地48亩，耕地18亩，建设商业用地13亩，强占原告附着物饭店、宾馆洗浴，果树4万棵及倒卖土地房屋果树的行政行为违法；2、判决被告赔偿给原告违法强征强占原告土地房屋及停产停业的损失1.4662亿元；3、案件受理费由被告承担。石文香的该诉讼请求为请求确认违法并赔偿之诉，与此前其确认的请求补偿之诉不一致。一审法院依照石文香在本院前次二审中确认的申请补偿的诉讼请求及本院发回重审裁定的指导意见对本案进行了审理，未对石文香新提出的请求确认违法并赔偿的诉讼请求进行审理。因此，本案的焦点为石文香变更诉讼请求是否符合法律规定，一审法院对石文香变更后的诉讼请求未予审理是否正确。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”。石文香在发回重审后变更的诉讼请求与原提出的诉讼请求不是同一诉求，是新的诉讼请求，该变更缺乏法律依据。石文香在已经明确为请求补偿的诉讼请求后，开发区管委会及抚顺市政府已经按照其诉讼请求进行了答辩，本院在前次审理中亦按照该诉讼请求进行了审理，在发回重审时也是针对该诉讼请求对一审法院进行了指导。本案在继续审理中亦应当围绕石文香已经确认的请求补偿的诉讼请求进行审理，一审法院对石文香变更后的诉讼请求未予审理并无不当。在一审法院判决开发区管委会对石文香所诉土地征收涉及的相关事宜依法作出处理后，石文香向本院提出上诉亦是要求确认行政行为违法并赔偿，该上诉请求与其变更后的诉讼请求一致。该上诉请求缺乏法律依据，本院不予支持。关于开发区管委会的上诉请求。开发区管委会上诉提出沈抚新区管理委员会成立后，案涉区域的管理主体为沈抚新区管理委员会，开发区管委会对案涉区域已经没有行政管理职能，无法履行判决要求。因开发区管委会没有提交证据证明相关行政机构职能变化的情况，开发区管委会的上诉理由缺乏事实依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人石文香、抚顺经济开发区管理委员会的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由石文香与抚顺经济开发区管理委员会各负担25元。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十一月二十七日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）