湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘31行初81号 原告杜小燕，女，回族，1976年4月14日出生，住湖南省龙山县。 委托人代理人彭祥文，湖南生元律师事务所律师。 被告龙山县人民政府，住所地龙山县民安街道办事处新建路88号。 法定代表人时荣芬，该县县长。 行政机关负责人吴国辉，该县副县级干部。 第三人龙山县里耶管理区管理委员会，住所地龙山县里耶镇秦风南路。 法定代表人魏福生，该委员会主任。 被告及第三人共同委托代理人鞠小鹏，湖南湘龙律师事务所律师。 原告杜小燕诉被告龙山县人民政府及第三人龙山县里耶管理区管理委员会行政撤销一案，于2020年10月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案并向被告送达起诉状副本、应诉通知书，依法组成合议庭，于2020年11月18日公开开庭审理了本案。原告杜小燕及委托代理人彭祥文、被告龙山县人民政府的行政负责人吴国辉、第三人龙山县里耶管理区管理委员会主任魏福生及被告、第三人共同委托代理人鞠小鹏到到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，被告为实施里耶古城南游客服务中心及旅游配套设施项目的建设，成立了龙山县里耶管理区管理委员会（即第三人），作为其派出机构，欲对位于龙山县××街的国有土地及房屋进行征收。2015年1月15日，被告以第三人的名义与原告签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议书》，并将原告的物品安置在被告提供的仓库内（原农贸市场改建而成），并派专人进行保管。被告承诺，在一年内保证能够提供原告地基，供原告建房。一年到期后，被告没有按照约定给原告提供建房的地基。2016年6月18日至20日，里耶古城发生洪水，因仓库地势较低，洪水冲入城内将被告用以存放物品的仓库淹没了十天十夜。原告存放在被告仓库内的宾馆及家中的物品全部被毁坏。因此原告的水灾损失与被告的违约和不作为有直接的因果关系。原告向湘西自治州中级人民法院提起行政诉讼，要求被告承担水灾损失。该院判决被告不需要赔偿原告水灾损失。原告上诉。湖南省高级人民法院第三项判决：“责令龙山县人民政府在本判决生效后的两个月内对杜小燕过渡用房内的物品因涉案水灾所造成的损失作出处理。”2020年1月5日，被告口头告知原告，按一户5000元的标准进行赔偿。原告要求被告出具书面的通知，但被告却予以拒绝。请求：1、依法撤销被告按每户5000元的标准给原告进行水灾赔偿的行政行为，并判决被告赔偿原告水灾损失280000元；2、依法判决被告承担本案的诉讼费用。 原告向法庭提交证据如下（共6份）： 证据一：答辩状。拟证明被告在答辩状中确认，对原告和其他拆迁户按每户5000元的标准进行补助。证据二：《行政裁定书》（2020）湘31行初45号。拟证明法院认为原告的诉讼构成重复诉讼，叫原告撤诉后重新诉讼，原告撤回了诉讼。证据三：《行政判决书》（2017）湘31行初44号和（2018）湘行终1361号。拟证明1.省高院判决原告的水灾损失与被告的行为具有因果关系；2.省高院判决被告对水灾损失应作出处理。证据四：《司法鉴定申请书》、《请求补偿的报告》。拟证明原告提出水灾损失申请。证据五：照片。拟证明水灾现场。证据六领款单。拟证明徐昌发的药材在2015年10月被雨水淋坏后被告给徐昌发赔偿了20375元。 被告辩称，一、2016年6月20日发生的洪灾属法定不可抗力。《中华人民共和国民法总则》第一百八十条规定“因不可抗力不能履行民事义务的,不承担民事责任。法律另有规定的依照其规定。”依照上述规定答辩人就特大自然灾害不可抗力导致的损失不应承担法律责任。二、6.20洪灾发生后,答辩人对南游客服务中心征收拆迁范围内的征拆户按照损失大小已给予各种形式的受灾救助，同时还单独对南游客服务中建设项目征收拆迁范围内的征拆户按照损失大小给予每户5000元或11000元的救助。2018年还给予原告新农贸市场存放物品搬腾清场补贴4000元。另外,答辩人每年还给征拆户春节慰问金1200元;每年给予柑橘储藏租金补助9146元。2019年12月30为执行省高院判决给予征拆户每户5000元,本次款项原告未领取。答辩人对南游客服务中心建设范围内的征拆户给予的特别关怀已充分说明了答辩人已全面、勤勉、完整的履行了相应职责。请求驳回原告的诉讼请求。 被告向法庭提交证据如下（共5份）： 证据一：龙山县人民政府第35次常务会议纪要一份。拟证明该纪要第八项内容明确为执行省高院判决，对里耶南游客中心征拆户按每户5000元标准进行处理。证据二：2019年12月27日会议签到表及会议记录各一份。拟证明为落实龙山县第35次常务会议纪要内容，工作人员于2019年12月27日通知省高院已判决的12户征拆户，为执行生效判决，按每户5000元的标准处理。证据三：里耶南游客中心征拆行政诉讼案省高院判决执行情况领款表一份。拟证明省高院判决作出后执行阶段涉及南游客中心七十余户被征拆户，只有三户没有签字领取执行款，其他均已执行完毕。证据四：《里耶南游客服务中心及配套设施建设项目征拆户6.20水灾受灾户生产生活扶持资金发放统计表》、《里耶新农贸市场存放物品搬腾清场补贴费领取名册》各一份；《里耶南游客服务中心及旅游配套建设项目拆迁户春节慰问金发放花名册》四份；《里耶南游客服务中心及旅游配套设施建设名册国有土地上房屋拆迁户柑橘储蓄租金补助领款花名册》三份。拟证明答辩人通过各种形式给予南游客服务中心及配套设施建设项目范围内的征拆户给予各种救助。证据五：视频四段。拟证明6.20水灾当时拍摄的视频资料及国家、省一级新闻单位发布的新闻报道，均能印证属于不可抗力的特大自然灾害。政府在此过程中已积极抢修救灾，履行了自己的职责。 第三人口头答辩称：省高院的判决是处理并不是赔偿，处理与赔偿是有区别的，政府执行省高院判决，开了常务会议，给了他们补偿，其余征拆户（73户）已领取。 第三人没有向法庭提交证据材料。 经庭审质证，各方当事人质证意见如下： （一）对被告提交的证据 原告的质证意见：证据一真实性无异议，但对其合法性不予认可，按照法律规定行政赔偿必须要赔偿申请人参与听证，然后以赔偿决定书的形式，被告龙山县人民政府在未举行听证的情况下，以会议纪要的形式决定原告的赔偿标准，这是不符合法律规定的；证据二真实性认可，但是对其证明目的不予认可，这份证据无法证明被告按每户五千元的标准进行赔偿是合法的；证据三原告方未领取五千元，这份证据只能证明其他拆迁户领取了五千元，但是无法证明被告按每户五千元的标准来进行赔偿是合法的；证据四真实性没有异议，但对其关联性不予认可，春节慰问金、租金补贴与本案无关，本案审理的是执行省高院的判决对所有拆迁户进行赔偿，所以以前对其他项目的补助无法证明被告行政行为的合法性；证据五真实性无异议，但对其证明目的有异议，被告主要想证明洪水的发生是自然灾害与政府无关，洪水发生与被告是否有关系，高院已经判决，有直接因果关系，证明目的不予认可，同时以上所有证据没有证明被告作出行政行为的合法依据与合法性。 第三人对被告提交的证据没有异议。 （二）对原告提交的证据 被告的质证意见：证据一、二，真实性无异议；证据三真实性无异议，达不到证明目的，最终判决部分要求龙山政府进行处理；证据四原告放弃申请，最终没有一个鉴定机构出具意见，清单只是原告单方提出，真实性、合法性有异议，不能达到原告的证明目的；证据五真实性无异议，不能达到原告证明目的；证据六真实性无异议，但领款实际2015年10月22日，但本案案涉损失是这个时间之后，无关联性。 第三人的质证意见与被告质证意见一致。 本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对当事人上述证据认证如下： （一）对原告提交的证据：证据一对于按每户5000元标准进行处理的事实被告予以认可，该部分内容采信；证据二、三为法院判决文书，采信；证据四仅作参考；证据五、六能够证明原告受损失的部分情况及领款情况，采信。 （二）对被告提交的证据：原告及第三人对其真实性无异议，该证据客观的反映了本次被告对原告作出5000元处理的来由及给予其他资金发放的情况，采信。 经审理查明，被告龙山县人民政府为实施里耶古城南游客服务中心及旅游配套设施项目，对位于龙山县××街原告杜小燕等人的国有土地及房屋进行征收。被告委托其派出机构里耶管委会即本案第三人具体实施房屋征收与补偿工作。第三人与原告于2015年1月24日签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议书》，龙山县政府已经按照协议支付了相关款项，原告也按照约定搬迁腾地。原告按照约定搬迁腾地后，将部分物品存于被告提供的仓库内保管，2016年6月18日至20日，里耶发生洪灾，该仓库被洪水淹没，原告存放的物品遭受水损。灾后，政府对受损严重的每户给予1万元的救助款，一般损失户每户给予5000元的救助款，并组织各方力量进行灾后重建。 2017年3月23日，原告向本院提起行政诉讼，请求判决被告无偿交付原告被安置的土地、加倍支付原告过渡安置费、支付原告停产停业损失补偿费和要求被告赔偿原告洪灾损失。本院于2018年2月5日作出（2017）湘31行初44号行政判决，支持了原告的交付安置土地、支付过渡安置费、停产停业费损失的部分诉请，驳回原告要求被告赔偿洪灾损失的诉请。原告不服，提起上诉，湖南省高级人民法院经审理后认为，虽然《协议书》并没有约定龙山县政府对杜小燕负有提供存放物品场所并予以保管的义务，但龙山县政府为了促成杜小燕在签订《协议书》的当天履行完搬迁腾房义务，已为杜小燕提供了存放物品的场所并予以保管，且得到了杜小燕的认可，双方的该行为应当视为对《协议书》的补充约定。因该补充约定属于房屋征收补偿安置方面的内容，且不违反法律法规的规定，依法应当认可其法律效力。2016年6月18日至20日，里耶镇发生洪涝灾害致使杜小燕交由龙山县政府保管的物品受损，与龙山县政府没有适时关注天气预报及变化情况，并积极采取有效保障措施，其没有尽到善良管理人的注意义务，已经构成违约。据此，龙山县政府依法应当采取补救措施，尽快对杜小燕的水灾损失进行调查，并依法作出处理，一并解决对杜小燕的房屋征收补偿安置问题。龙山县政府在未查明杜小燕水灾损失大小的情况下，像对待其他受灾居民一样，没有区别地决定给予杜小燕一定的经济救助，不构成免除龙山县政府依法应当采取补救措施的正当理由。于2018年12月24日作出（2018）湘行终1361号行政判决，维持原审其他项判决，改判责令龙山县人民政府在本判决生效后的两个月内对杜小燕的水灾损失作出处理。 判决生效后，被告为执行判决内容，于2019年6月4日召开会议并形成第35次《龙山县人民政府常务会议纪要》，“对里耶南游客中心征拆搬迁造成损失的征拆户按每户5000元的标准进行处理”。被告于2019年12月27日就会议纪要内容召集原告在内的相关人员举行了面谈，并说明“认可省高院判决和县人民政府常务会议纪要的，就签字确认，我们即执行操作，下周可支付到位；不同意的可以通过法律途径上诉维权”。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求被告赔偿水灾损失280000元。2020年6月24日原告撤回起诉。2020年10月14日，原告对于被告按照每户5000元的标准进行处理不服，诉至本院。 本院认为，本案争议的焦点为：一是本案是否超过起诉期限。二是被告作出5000元的处理措施是否合法。 首先，关于本案是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案被告于2019年12月27日就会议纪要内容召集原告在内的相关人员举行了面谈，应视为原告知道或者应当知道行政行为内容之日，至原告于2020年10月14日向本院提起行政诉讼，没有超过规定的一年起诉期限。因此，本案原告起诉没有超过起诉期限。 其次，被告作出5000元的处理措施是否合法，具体表现为处理行为的事实依据是否充分。根据审理查明的事实，被告与原告因房屋征收补偿安置协议及行政赔偿一案，就存放在被告提供的仓库内并负责保管的物品已经被人民法院责令因涉案水灾所造成的损失作出处理的生效判决。故原告有权就因涉案水灾所造成的损失主张权利。司法实践中，从便捷当事人维护自身实体权益的角度出发，人民法院在审理原告的损失主张时，可以在详细查明事实基础上对原告合法财产的实际损失作出判决。但是，在针对一些明显缺乏相关证据，或者需要针对特别行业的案涉财产的价值作出专业化评价等复杂情形时，为进一步明确行政机关的责任担当，利用好有限的司法资源，发挥行政机关的专业优势与协调优势，为后续做好当事人实体权益救济留有空间，人民法院亦责令行政机关采取补救措施。至于如何采取补救措施，则属行政机关对行政事项的自由裁量权，行政机关应当在充分考虑各种因素和各方情况的基础上，遵循对等、适当、足额、到位的原则及时给予补偿。具体到本案而言，对于被告的行为因自然灾害使原告合法财产所造成的损失，原、被告双方均不能提供有效证据予以证实，且由于案涉财产已经不复存在，相关损失无法通过司法鉴定、评估的方式予以确定，故人民法院难以根据现有证据对原告的财产损失作出直接判断。为维护原告合法权益，湖南省高级人民法院在其提起的前诉案件判决中，作出责令被告对因涉案水灾所造成的损失对原告作出处理的判决。被告作出了确定给予原告5000元的处理措施。被告在庭审中称，处理的标准依据及事实依据主要是“因为当时已经清场没有进行调查，我们根据生活经验确定了一个5000元的金额，是开常务会定的”。但是，被告没有提交任何第三方生活经验得来的相关证据可以证实其答辩主张。违背了湖南省高级人民法院的“尽快对杜小燕的水灾损失进行调查，并依法作出处理”的认定。故，应当认定被告作出的5000元的处理措施行为主要证据不足，事实依据并不充分。 综上，被告作出5000元补偿的处理行为主要证据不足，依法应予撤销。原告对此提出的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告龙山县人民政府对原告杜小燕水灾损失补偿5000元的处理行为。 二、限令被告龙山县人民政府于本判决生效后两个月内对原告杜小燕水灾所造成的损失重新作出处理。 三、驳回原告杜小燕的其他诉讼请求。 一审案件受理费五十元，由被告龙山县人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  张宇开 审 判 员  李华华 人民陪审员  汪小丽 二〇二〇年十一月二十五日 法官 助理  田玉莲 书 记 员  谢晨曦 书 记 员  胡 成 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。