海南省洋浦经济开发区人民法院   行政判决书   （2020）琼9701行初11号   原告海南儋州茶山养猪场，住所地海南省儋州市那大镇茶山村委会坑尾路。   经营者江**生。   委托诉讼代理人江小婉，女，1988年12月20日出生，汉族，住海南省儋州市那大镇解放居委会人民中路309号，系江**生的女儿。   委托诉讼代理人彭林，重庆德普律师事务所律师。   被告儋州市那大镇人民政府，住所地海南省儋州市那大镇工业大道2号。   法定代表人林瑞文，该镇镇长。   委托诉讼代理人何宪秋，男，该镇司法所科员。   委托诉讼代理人时强文，海南儋耳律师事务所律师。   原告海南儋州茶山养猪场认为被告儋州市那大镇人民政府（以下简称那大镇政府）强制拆除其养猪场的行政行为违法，于2020年6月15日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后依法组成合议庭，于2020年8月4日公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人江小婉、彭林，被告委托诉讼代理人何宪秋、时强文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告海南儋州茶山养猪场与被告那大镇政府于2019年6月26日签订了《儋州市那大镇畜禽养殖场退养拆除协议》(以下简称《退养协议》)，约定原告应于2019年6月30日前自行拆除建设的猪栏。但原告在《退养协议》约定的期限内未履行自行拆除义务，被告那大镇政府于2019年7月份拆除了原告涉案猪栏设施。   原告海南儋州茶山养猪场向本院提出诉讼请求：1.请求依法判令被告拆除原告猪栏的行政行为违法；2.请求法院判令被告承担本案全部诉讼费用。事实和理由：原告系一家种养殖家庭农场，负责长白、大白杜洛克种猪父母代养殖与销售。2019年7月份那大镇人民政府在没有任何程序合法手续下强拆了猪栏，导致原告至今无法复工复产。一、被告对猪栏没有强制拆除权，它不能既当运动员，又当裁判员，被告没有权利决定强制执行。并且在这个过程中，被告没有按照法定程序进行立案通知、催告、听证、处罚。政府部门需要强制执行只有法律文书生效以后通过人民法院申请强制执行或者人民法院授权强制执行。若政府自己实施拆除，或以拆违代替拆迁的方式，将被拆除人合法取得的房屋认定为违法建筑并实施拆除，则属于违法强拆，应当追究其法律责任。二、被告拆除猪栏与疫情没有任何关系被告不能以疫情为由拆除原告的猪栏，两者是没有任何关系的，在当时并没有发生疫情，也没有屠杀情况，被告以疫情为托词和借口，是没有任何法律依据。即使发生疫情，也可以进行消毒、外化处理，或者转产，在这个过程中，被告是没有权利强制拆除或者阻拦的。三、被告的行政行为程序违法。1.被告作出行政处罚之前，没有尽到告知义务。本案被告在2019年7月份对原告作出行政处罚，应当按照法律规定，在处罚前告知原告相关事项，但未予事前告知，就直接行政处罚，属程序违法。2.被告的具体行政行为中缺少责令限期整改程序。2019年7月份，被告认定原告的种养殖农场违法，擅自对原告种养殖农场强拆。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。被告在实施行政处罚时，应当给原告整改期限，而非直接进行处罚。3.被告没有执行复核程序。原告多次去被告处陈述和申辩，面对原告的陈述和申辩，被告有关人员都是互相推诿，从职员到领导，均没有人给原告做笔录并给予复核。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照第三十一、三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。4.被告没有进行听证程序。四、行政处罚认定事实不清，被告具体行政行为错误。1.被告在勘查现场时，由于受疫情的影响原告已经尽可能停止养殖，实质上属于预备状态。在此情况下，被告应该责令原告限期整改，才能体现出政府对企业的关爱和支持，而不是违反法定程序对原告种养殖进行强拆处罚。2.涉案养殖场基本符合环保要求，使用的饲料也符合国家标准，并没有出现猪瘟疫情的情况，对周边环境没有产生影响，未产生危害后果。原告认为，作出具体行政行为的行政机关，在现场勘查时必须对相关的法律事实进行深入的调查研究，弄清拟处理事项的真实情况并且为确实、充分的证据所证实，结合本案，被告认定的违法事实不存在，这是在事实认定方面存在的错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；违法事实不能成立，不得给予行政处罚。五、根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，设定和实行行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”对于一个投资数百万元左右的种养殖农场，被告即没有对场地污染指数做评估，也没有对现场材料价值做认定，就直接对养殖场强拆，严重与现状不符，与社会危害程度不相当。六、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，具体行政行为有滥用职权情形的，判决撤销或者部分撤销。本案中，被告的行政行为恰恰违背了国家制定法律的核心和初衷，将一个小小的种养殖农场进行强制拆除，不仅无法律依据，而且强制拆除与处罚相对人的侵害毫无适度性、可比性，纯属于滥用职权，应予撤销。据此，被告实施具体行政行为中有重大错误，不仅程序违法，而且认定事实不清，被告实施“以拆代罚”的错误具体行政行为，属于非法行政，故原告为了保护自己的合法权益，特诉之法院。   原告向本院提供如下证据：证据1《营业执照》，证明原告的民事诉讼主体资格；证据2生产经营许可证，证明原告具备合法生产经营种养殖的资格；证据3法定代表人证明及身份证，证明法定代表人的身份证明；证据4《证明》2份，证明原告的猪栏被被告强制拆除；证据5图片，证明原告的猪栏被拆过后的现状；证据6土地承包合同书，证明茶山村委会与原告签订承包养殖场的合同书；证据7动物防疫合格证，证明原告的养猪公司符合国家卫生管理规定；证据8公证书，证明原告曾是军人；证据9组织机构代码证，证明鉴定原告与茶山村委会签订的承包合同书有效、合法；证据10税务登记证，证明原告与茶山村委会签订的承包合同书有效、合法。补充证据光盘，证明被告拆原告猪栏的过程。   被告那大镇政府辩称，第一、被告未实施强制拆除原告养殖场的行政行为，原告应根据与被告签订的《儋州市那大镇畜禽养殖场退养拆除协议》(以下简称《退养协议》)的约定自行拆除的涉案养猪场，未自主拆除的部分，经原告经营者的同意后由被告代为拆除。第二、被告向原告发放的相关款项是被告根据与原告签订的《退养协议》的约定向原告发放的奖励款，是对原告自行拆除涉案养猪场的奖励，并不属于行政补偿或赔偿的性质。第三、原告涉案的养猪场所占用的土地属于集体农用地的性质，并且涉案养猪场的建设也未按照法律的规定办理规划审批手续，违反了土地管理法及规划法等法律法规的规定，属于违法建筑物，依法应当予以拆除。第四、即便法庭认定被告实施了原告所陈述的涉案强制拆除行政行为，根据行政诉讼法第四十六条的规定，原告应当自知道或应当知道被告实施涉案的行政行为之日起6个月内向人民法院提起诉讼，但是原告却直至2020年4月份疫情过后才向有关部门提出信访要求，并于2020年6月11日才向贵院提起本案诉讼，已经超过了法定的诉讼时效，其诉讼请求依法不应当支持。   被告那大镇政府向本院提供了如下证据：证据1《儋州市人民政府办公室关于印发的通知》，用以证明2019年6月21日，儋州市人民政府办公室向被告及儋州市其它各镇政府等单位下发了《儋州市人民政府办公室关于印发的通知》（儋府办[2019]33号），主要内容为：要求被告严格落实镇的属地管理责任，重点对畜禽养殖禁养区内和生态红线内的违法违规畜禽规模养殖场（户）进行清理整治；建立奖罚机制，对在规定期限内提前主动退养的畜禽规模养殖场（户）给予一定的奖励，对未在规定期限内退养的给予惩罚，对逾期拒不退养的依法采取强制拆除措施；养殖场（户）在2019年6月30日前自愿签订退养拆除协议并自行拆除猪舍的，按100元/平方米给予奖励；证据2《那大镇2019年禁养区畜禽养殖场（户）清退拆除奖励办法公告》，用以证明被告于2019年6月25日发布了《那大镇2019年禁养区畜禽养殖场（户）清退拆除奖励办法公告》，主要内容为：养殖场（户）在2019年6月30日前自愿签订退养拆除协议并自行拆除猪舍的，按100元/平方米给予奖励；对超过规定期限2019年7月10日后拒不签订退养拆除协议的，由镇政府联合市有关部门依法强制拆除，不予奖励；证据3《关于那大镇2019年禁养区畜禽养殖场拆除及申请补助资金情况的公示》，用以证明被告于2019年11月12日发布了《关于那大镇2019年禁养区畜禽养殖场拆除及申请补助资金情况的公示》，将该镇2019年禁养区内畜禽养殖场拆除及申请补助资金情况（含）进行公示，公示期限为自2019年11月12日至11月18日，共七天；证据4《退养协议》，用以证明原告负责人与被告协商一致，于2019年6月26日以其妻子梁琼珍的名义与被告签订了《退养协议》，约定：原告自愿在2019年6月30日前对位于儋州市那大镇茶山村委会新屋村的养殖场设施进行自主拆除（关停禁养），拆除养殖场面积3337.87平方米；经原被告双方确认后，按相关文件规定对原告进行奖励，该养殖场（户）按每平方米100元计算，养殖场（户）应获得奖励金额共计333787.00元；被告在原告生猪养殖场自主清退拆除之后60个工作日内将奖补款发放到原告的农户“一卡通”账户中；证据5《宗地图》，用以证明原告负责人以其妻子梁琼珍的名义在涉案养殖场《宗地图》上作为权利人签字并按手印进行确认；证据6《委托书》及个人“一卡通”、身份证复印件，用以证明原告负责人的妻子梁琼珍于2019年11月27日向被告出具了《委托书》，并向被告提交了其个人“一卡通”、身份证复印件，委托被告将自主拆除养殖场的奖励款共计人民币334787元转入其个人名下的“一卡通”账户中；证据7银行付款流水，用以证明被告已于2019年11月28日将原告自主拆除养殖场的奖励款共计334787元转入原告个人名下的“一卡通”账户中，履行完毕了付款义务；证据8儋州市那大镇茶山村民委员会出具的《情况说明》，用以证明经协商一致，原告负责人以其妻子梁琼珍与被告达成退养拆除协议之后，原告自主拆除了养殖设施，然后才由被告指派工作人员进场验收；证据9儋州市国土资源局那大国土所出具的《情况说明》，用以证明原告养猪场的占地面积为3337.87平方米，所占土地的用地性质均为农田。   经庭审举证、质证，原告对被告那大镇政府提供证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，对关联性和合法性有异议，因为养殖退养的专项整治行动，对原告猪场的具体的形成原因，仅是一份办公室的文件，是一份倡议或者通知，不是有效的法律规范的执行依据；对证据2的真实性无异议，对关联性和合法性均有异议，在实际运作过程中，这是被告作为强制非法拆除的方式或手段；对证据3的真实性无异议，对合法性和关联性均有异议，从补助和申请表上看不仅是涉案原告而已还有很多个人，这说明被强制拆除的情节非常严重；对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，因为这个协议是在养猪场拆除后才形成的，被告没有与原告协商拆除退养协议的内容，原告也没有完整地阅读和理解相关退场协议的内容，只是在被告的工作人员强制被迫下签署的，并且是不能与外界任何人联系的情况下签署的，也就是控制人身自由的情况下签署的。协议的内容是通过协议方式看到的，后来发现该协议只对猪舍拆除进行了约定，而对原告的其他财产均不作约定，并且在违法拆除的过程中造成原告的重大损失，包括有生产工具、生产设备、空调生活用品、衣柜、床全部被损坏。对证据5、6的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据7的真实性、合法性、关联性无异议，收到款是事实，对付款的流程的合法性无异议，与本案有关联性，但是这个款项不是因为自主拆除才给的。对证据8真实性、合法性、关联性均有异议，对于这个情况说明不是证据的形式，不属于证据，这只是茶山村委会的陈述，这与村委会给原告出具的说明内容相反，这里面又提到了自主拆除的问题，但是这不属于自主拆除。原告方并没有聘请相关人员，也没有租赁相关设备，也没有支付相应的拆除费用，而那大镇的拆除人员是有拆除费用的，每平方米是7元，那大镇人民政府支付了相关人员200多万元费用，那大镇政府人员获取了大部分的费用。对证据9的真实性、合法性、关联性均无异议。   被告那大镇政府对原告提供证据的质证意见为：对证据1-3的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据4的真实性不予认可，被告并未实施强制拆除原告养猪场的行为；对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议，该组图片不能证明被告实施强制拆除原告养猪场的行为，且从图片的内容来看拆除现场并没有原告所陈述的砸坏了其生产生活设备；对证据6的真实性、关联性没有异议对合法性不予认可。该份承包合同涉及的土地为集体农用地，原告猪场在未依法办理用地手续和规划手续的情况下进行猪场建设，违反了相关的法律法规规定。且对证明内容不予认可，该份证据只能证明原告承包了茶山村委会的集体土地，不能证明是承包了茶山村委会的养殖场；对证据7的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据8的真实性、合法性、关联性无异议，证明内容不予认可，该份证据不能证明原告曾是军人；对证据9和证据10的合法性不予认可，因为在企业登记政策变更之后，企业的营业执照、组织机构代码证及税务登记证已经三证合一，该两份证据已经失去了法律效力，且对证明内容不予认可；对补充证据中的视频及照片的真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明内容不予认可；对光盘中的谈话录音音频的真实性、合法性、关联性均不予认可。   本院对原、被告双方所举证据，认证如下：（一）原告出示的证据1-3，被告对其真实性、合法性、关联性没有异议，能证明原告的主体资格，本院对该证据的证明力予以认定；证据4，庭后经询问被告代理人及工作人员，均认可是被告拆除了原告猪栏设施，对该证据的证明力予以部分认定；证据5，被告对其真实性、合法性、关联性没有异议，能证明原告猪栏设施被拆除后的现状情况，对该证据的证明力予以认定；证据6，能证明茶山村委会与原告经营者签订承包土地合同书，对该证据的证明力予以认定；证据7，因该证据已过有效期，对该证据的证明力不予认定；证据8，该证据不能证明原告是军人，对该证据的证明力不予认定；证据9,10，因企业登记政策变更且证据9已经过期，对该证据的证明力不予认定；对补充证据光盘，该证据不能证明被告拆除猪栏设施的过程，结合证据4及被告代理人和工作人员的询问笔录，能证实被告拆除了原告的猪栏设施，对该证据的证明力予以部分认定。（二）被告出示的证据1-4，可以证实被告与原告签订退养协议的前提和背景系被告为实现公共管理目标而实施，该退养协议性质属于行政机关与相对人订立的行政协议，协议约定的内容系双方的真实意思表示，对其证明力予以认定；证据5，可以证实原告系涉案养殖场的权利人，对其证明力予以认定；证据6-7，可以证实被告根据原告要求，按协议约定履行了给付奖励款的义务，对其证明力予以认定；证据8：茶山村民委员会出具的《情况说明》，该情况说明称原告的养殖场系自主拆除，但在审理过程中被告认可其拆除了原告的涉案猪栏设施，该情况说明内容与实际情况不符，对其证明力不予认定；证据9，该情况说明系土地管理部门出具，可以证实原告养殖场占地面积及性质，对其证明力予以认定。   根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2019年6月21日，儋州市人民政府办公室印发《儋州市2019年畜禽养殖禁养殖专项整治行动方案》的通知（儋府办[2019]33号），要求那大镇政府严格落实镇的属地管理责任，重点对畜禽养殖禁养区内和生态红线内的违法违规畜禽规模养殖场（户）进行清理整治；建立奖罚机制，对在规定期限内提前主动退养的畜禽规模养殖场（户）给予一定的奖励，对未在规定期限内退养的给予惩罚，对逾期拒不退养的依法采取强制采取强制拆除措施；养殖场（户）在2019年6月30日前自愿签订退养拆除协议并自行拆除猪舍的，按照100元平方米给予奖励。   2019年6月26日原告经营者的妻子梁琼珍（作为乙方）与被告那大镇政府（作为甲方）签订了《退养协议》，主要约定内容为：“第一条、养殖户基本情况，乙方自愿在2019年6月30日对位于儋州市那大镇茶山村委会新屋村的养殖场设施进行自主拆除（关停禁养），四至坐标为（见宗地图），拆除养殖面积3337.87平方米。第二条、奖励方式，乙方本协议第一条约定规定的时间内自行拆除和清理完毕养殖设施的，经甲方验收确认后按相关文件规定对乙方进行奖励。……经甲乙双方确认后，按相关文件规定对乙方进行奖励，该养殖场（户）按每平方米100元计算，养殖场（户）应获得奖励金额共计333787元。第四条、违约责任，乙方超过规定期限（2019年7月10日）后拒不签订自主退养拆除协议，未自主清退拆除和清理养殖设施的，不予奖励。甲方将依法对乙方的生猪养殖场实施强制拆除或清理，造成损失乙方自负。……第八条、奖励金拨付方式，甲方在乙方生猪养殖场自主清退拆除之后60个工作日内将奖补款发放到乙方农户“一卡通”账户中。”   《退养协议》签订后，原告未按照约定期限自主拆除涉案养殖场设施，被告那大镇政府于2019年7月组织人员拆除了原告的涉案养殖场。2019年11月27日原告向被告出具《委托书》要求那大镇政府将奖励款334787元转入原告经营者妻子梁琼珍的个人账户，2019年11月28日被告将约定的奖励款334787元转入原告指定的银行账户。   本院认为，一、关于原告起诉是否超过起诉期限问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”，本案中被告在拆除原告的涉案猪栏设施时并未告知其起诉期限，原告的起诉期限应从被告2019年7月拆除原告猪栏设施之日起算一年，原告于2020年6月15日起诉至法院，未超过一年，因此原告的起诉并未超出法律规定的起诉期限。故对于被告辩称原告的起诉超过起诉期限，本院不予采信。   二、被诉行政强制拆除行为是否违法问题。2019年6月26日被告那大镇人民政府与原告签订的《退养协议》是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。另根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行”。故被告那大镇人民政府与原告签订《退养协议》的行为和被告强制拆除原告涉案猪栏设施的行为属于两个行政行为。被告拆除原告涉案猪栏除应当遵照《退养协议》的约定，同时还应当依照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序依法强制拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”，本案中，被告与原告双方自愿签订《退养协议》后，原告未自主拆除涉案猪栏设施，而被告亦未催告原告履行《退养协议》，也未向原告作出要求其履行《退养协议》的书面决定。同时，本案被告未按照《行政强制法》的相关程序规定，在强制拆除前作出强制拆除决定书，并告知原告享有陈述申辩的权利及依法催告原告履行义务等法定程序的情况下就拆除了原告的涉案猪栏设施。故被告强制拆除原告涉案养殖场的行政行为程序违法。原告诉求本院对被诉行政行为进行合法性审查并要求确认被告拆除原告涉案猪栏设施的行为违法的诉求，于法有据，本院予以支持。被告辩解称拆除涉案猪栏设施前经过原告同意，且原告已经领取了相关奖励款的意见，本院认为，被告上述辩解意见并未举证证明，虽原告出具委托手续领取奖励款和被告向原告发放奖励款，但原告的上述行为，不能证明被告在履行上述协议过程中的拆除行政行为合法。故对被告辩解意见，不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,并经本院审判委员会讨论决定，判决如下:   确认被告儋州市那大镇人民政府对原告海南儋州茶山养猪场的强制拆除行为违法。   案件受理费50元，由被告儋州市那大镇人民政府负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。   审判长 韩 军   审判员 王 振   人民陪审员 郑浩天      二〇二〇年十一月十八日   书记员 李年杏   附相关法律法规条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。   复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。   《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》   第二十四条公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。   法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。