山西省太原市晋源区人民法院行政裁定书（2020）晋0110行初158号原告牛刚林，男，1964年5月15日出生，汉族，住山西省清徐县。委托诉讼代理人李红军，山西智渡律师事务所律师。被告清徐县农业农村局，住所地清徐县美锦大街**。法定代表人张晓斌，局长。委托诉讼代理人武建强，清徐县农业农村局土地流转中心主任。委托诉讼代理人张继源，男，清徐县东湖法律服务所法律工作者。第三人清徐县西谷乡东木庄村村民委员会，住，住所地清徐县西谷乡东木庄村/div>法定代表人韩富，村委会主任。委托诉讼代理人詹宝国，山西邦宁（清徐）律师事务所律师。原告因要求被告、第三人履行法定职责，于2020年9月7日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月11日立案后，于2020年9月16日向被告及第三人邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭审理了本案。原告及其诉讼代理人李红军，被告的诉讼代理人武建强、张继源，第三人的诉讼代理人詹宝国到庭参加诉讼，现已审理终结。原告诉称，原告是清徐县西谷乡东木庄村村民，1999年3月，根据农村土地承包政策规定，原告作为家庭承包户的代表，承包了第三人的口粮田5.4亩，之后第三人又将其他村民撂荒的13.24亩盐碱荒地收回重新承包给原告。原告累计承包东木庄村委会耕地5.4亩，荒地13.24亩（后因为政府修建榆古路征用了2.18亩荒地，现在原告承包荒地剩余11.06亩）。2019年，被告作为清徐县人民政府确定的承包土地确权行政单位，对以前承包土地进行确权换证工作，村里其他村民陆续领到了新的土地承包经营权证，但是被告却拒绝为原告承包的土地换发新证，经原告多次催促至今未果，也不给原告书面答复。被告的行政不作为严重影响了原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，特向法院提起诉讼，请依法裁判。原告的诉讼请求是：一、依法判令被告清徐县西谷乡东木庄村村民委员会履行行政行为，为原告承包的5.4亩耕地及11.06亩荒地换发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》；二、诉讼费要求被告方承担。原告向本院提交了以下证据：第一组、原告身份证；第三人证明。第二组、光盘一张及录音文字版（原告和被告工作人员武建强的通话录音电子版；原告和被告的张局长的通话录音电子版）。第三组、颁发新的农村土地承包经营权证申请书及邮政签收单。第四组、土地承包经营权证；（2019）晋0121民初2461号民事裁定书；（2020）晋01民终934号民事裁定书。第五组、原告和村民牛新儿、王月友、王来狗的土地协议书；原告和第三人的合同协议书。第六组、原告和弓玉香的合同协议书；第三人的合同。被告辩称，一、被告的诉讼主体不适格，应予驳回。原告的诉讼请求为依法判令被告“清徐县西谷乡东木庄村村民委员会”履行行政行为，为原告承包的5.4亩耕地及11.06亩荒地换发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，被告作为县级人民政府下属主管部门，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第七条第三款的规定，本案中原告作为承包方，同发包方第三人之间主体关系适格。二、原告在诉求中提到的土地与其他农户存在权属争议，故第三人暂缓搁置，待调查核实解决问题后再予以确权、颁证属于正常程序，法律并无明文规定办理时限，而被告只能起到督促作用，不能用行政命令第三人给原告办理。三、被告不存在行政不作为行为，也不存在拒绝为原告承包的土地换发新证的行为。一是事出无因，确权发证依程序履行并且要有正当手续才能办理，现在无凭无据如何办理？二是事出有因，原告的涉案土地涉及土地性质改变、土地种类认定、转让转包法律关系是否成立，理顺这些关系才能达到事实清楚，证据充分，符合法律法规，这样才能逐级上报办理。综上，本案中被告无过错，不是适格的主体，请法庭查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告没有在法定期限内向法庭提交证据。第三人述称，原告诉请的涉案土地分三部分，第一部分是村北西六畛1.4亩承包地，但原告已经就此块地对牛新亮、牛海强等提起了民事诉讼，目前还未下判决。第二部分是4亩承包地，第三人同意确权给原告的。第三部分11.06亩地，是原告向牛新儿、王来狗等人租赁过来的，该部分是不能确权的，且该块地的性质属于荒地，不属于承包地第三人当庭向本院提交了以下证据：证据1、民事案件起诉状。证据2、（2019）晋0121民初2461号民事裁定书。证据3、上诉状。证据4、（2020）晋01民终934号民事裁定书。证据5、（2020）晋0121民初1572号应诉通知书、举证通知书、传票。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表如下质证意见：一、对第一组证据真实性无异议。二、对第二组证据真实性无异议，但是对原告的主张不认可。三、对第三组证据认可。四、对第四组证据无异议。五、对第五组证据真实性不认可。原告与其他村民签订的土地协议书因没有证人出庭，是公民私下的协议书，故被告对该证据的真实性不予认可，但该证据说明原告与其他村民是转包关系，原告只享有经营权；原告与第三人签订的合同协议书，没有提供其交付的收据，该协议上载明土地的名称是“杨东湾”，但原告与其他村民协议中载明的土地名称叫“火烧地”，无法确定系同一块土地，且该协议上也没有约定亩数，故被告对该证据不予认可。六、对第六组证据真实性不予认可。原告和弓玉香签订的协议书真实性无法认定，属于转包不属于转让。对第三人合同上增加的部分不予认可。第三人对原告提交的证据发表如下质证意见：一、对第一组证据无异议。二、第二组、第三组证据与第三人没有关系，故不予质证。三、对第四组证据不予认可。对土地承包经营权证中前三块土地认可，第四块村北西六畛不认可，因为已经变成住宅，故不予确权；“火烧地”系私自添加，不予认可，承包经营权应属于原承包户；两份民事裁定书说明，1.4亩土地已经由清徐县人民法院民事受理，原告已经认可该块地已经建了住宅，因为清徐县人民法院正在诉讼中，故不能再进行行政诉讼。四、对第五组证据不予认可。原告与其他村民签订的协议没有向第三人备案，该协议属于租赁性质，不属于承包经营权转让。根据《山西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作有关政策问题的说明》第二条规定，对荒芜的土地按原承包人原地类确权，并注明现状。五、对第六组证据不予认可。对原告和弓玉香的协议书的质证意见与第五组的质证意见相同；另，原告没有提供弓月儿等二人如何转包给弓玉香的证明；第三人的合同上已经注明土地原来属于弓月儿等二人。原告对第三人提交的证据发表如下质证意见：对第三人提交的证据的真实性无异议，但是对证明目的不认可。第三人提交的是民事侵权诉讼材料，与本案不存在重复诉讼。被告对第三人提交的证据发表如下质证意见：被告对第三人提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：一、本院对原告提交的第一组证据、第三组证据的真实性、合法性、关联性予以确认。对第二组证据的真实性予以确认。对第四组证据中的土地承包经营权证的真实性予以确认，但对发证之后自行添加的内容因未经法定程序，故本院对此不予确认；对第四组证据中的两份民事裁定书因该民事纠纷正在审理中，故本院只对该证据的真实性予以确认。对第五组证据中原告与其他村民签订的协议书，以及原告提交的第六组证据中原告与弓玉香签订的协议书，无论上述协议是承包还是租赁，都不是本案审理的范围，故本院对该证据均不予确认。第六组证据中的合同的真实性予以确认，但该合同载明，原告的承包地虽经添加，但其确认原告的承包地仍然为5.4亩。二、本院对第三人当庭提交的证据，因其未能说明当庭举证的合理性，且与本案无关，故本院对此不予确认。经审理查明，原告牛刚林，又名牛三林，是清徐县西谷乡东木庄村村民。1999年3月，根据农村土地承包政策规定，原告作为家庭承包户的代表，于1999年3月1日承包清徐县西谷乡东木庄村5.4亩口粮田，承包期限从1999年1月1日起至2028年12月31日止。清徐县人民政府于1999年1月向原告颁发的清徐县西谷乡东木庄村第138号4队编号No.056092土地承包经营权证，具体包含村北东2畛1.6亩、支4畛南0.77亩、支4畛北1.63亩，以及村北西6畛1.4亩。其中村北西6畛1.4亩现已变更为建设用地，该地块因为民事侵权纠纷正在清徐县人民法院审理中。在2018年开始的新一轮农村土地承包权证确权工作中，原告于2020年6月15日向被告提出《关于要求颁发新的农村土地承包经营权证书的申请》，要求被告给原告依法承包经营的15.44亩承包经营土地颁发新的《农村土地承包经营权证》。被告于2020年6月16日签收该申请，但是被告一直没有做出书面回应。原告就其承包的村北西6畛1.4亩土地被第三人及牛新亮、牛海强等人侵权纠纷一案，原告向清徐县人民法院提起民事诉讼，要求七被告共同腾出原告的上述承包地并恢复土地原状，赔偿原告损失1470元。清徐县人民法院一审以不属于人民法院受理范围为由，于2019年11月26日作出（2019）晋0121民初2461号民事裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服，上诉于太原市中级人民法院。太原市中级人民法院认为应当进行实体审理，于2020年4月27日作出（2020）晋01民终934号民事裁定书，裁定撤销（2019）晋0121民初2461号民事裁定，指令清徐县人民法院继续审理。本院认为，根据庭审查明的事实，原告要求发证的土地有三部分：第一部分是原土地承包经营权证上载明的村北西六畛1.4亩承包地，因该涉案土地已经变更为建设用地，原告诉第三人及牛新亮等人的侵权纠纷正在清徐县人民法院审理过程中，故该部分土地尚未确权；第二部分是原土地承包经营权证上载明的其他4亩承包地，原告和第三人对于该部分土地均没有争议，但原告不同意单就该4亩地确权；第三部分是原土地承包经营权证上自行添加的11.06亩荒地，该部分土地因原告与其他村民之间存在争议，第三人又不认可其将该部分土地发包给原告，故该部分土地缺乏确权的基础。但本案中，原告的诉讼请求是“依法判令被告清徐县西谷乡东木庄村村民委员会履行行政行为，为原告承包的5.4亩耕地及11.06亩荒地换发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。”故本案的争议焦点是：在颁发农村土地承包经营权证过程中，被告与第三人法定职责分别是什么？《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，农村土地承包经营权证的颁发程序是：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定可以看出，农村土地承包经营权的确权发证是一个复杂、系统的工程。就本案而言，清徐县人民政府是农村土地承包经营权的发证机关；被告负责土地承包经营权确权的审核、备案、登记、发放等具体工作；第三人负责在土地承包合同生效后30个工作日内，将相关材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审。第三人系基层自治组织，其没有给原告换发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的法定职权；被告对乡（镇）人民政府报送的申请材料经审核符合规定的，才可以编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证，而不是依原告的申请就可以进行土地确权，且被告也没有给原告换发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的法定职权，故原告要求被告或第三人为其换发土地承包经营权证明显不属于被告和第三人的法定职责，被告主体不适格。原告的起诉应予驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告牛刚林的起诉。本案案件受理费50元，依法退还原告牛刚林。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于太原市中级人民法院。审判长 张治魂审判员 张燕萍审判员 郭丽芳 二〇二〇年十一月三十日法官助理 李漫妮书记员 崔新媛