海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行初79号   原告中海油东方石化有限责任公司，住所地海南省东方市八所镇东方工业园区疏港大道1号。   法定代表人姜涛，该公司总经理。   委托诉讼代理人杜国华，北京金杜（三亚）律师事务所律师。   委托诉讼代理人甘敏，北京金杜（三亚）律师事务所律师。   被告东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇东府路市政府大楼。   法定代表人张长丰，该市市长。   委托诉讼代理人陆泓任，东方市自然资源和规划局工作人员。   委托诉讼代理人邢孔保，海南华颂律师事务所律师。   被告海南省人民政府，住所地海南省海口市琼山区国兴大道9号。   法定代表人沈晓明，该省省长。   委托诉讼代理人王望来，海南省司法厅行政复议与应诉二处工作人员。   原告中海油东方石化有限责任公司（以下简称中海油东方公司）与东方市人民政府（以下简称东方市政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）土地行政处罚及复议纠纷一案，海口市中级人民法院于2020年2月28日立案，2020年3月24日，海口市中级人民法院作出（2020）琼01行初132号《行政裁定书》，将本案移送至本院审理。本院于2020年5月18日受理后，依法组成合议庭，于2020年10月10日公开开庭审理了本案。原告中海油东方公司委托诉讼代理人杜国华、甘敏，被告东方市政府委托代理人诉讼陆泓任、邢孔保，被告海南省政府委托诉讼代理人王望来均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：2019年5月14日，被告东方市政府作出东府行决字〔2019〕30号《关于无偿收回国有建设用地使用权的决定》（以下简称30号《决定》），以原告中海油东方公司未按约定日期动工开发建设，导致涉案土地闲置超过2年，且并非政府或者政府相关部门原因以及不可抗力造成为由，依据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条第一款规定，作出30号《决定》，无偿收回涉案土地东方国用（2012）第046号《国有土地使用证》项下的土地使用权。原告中海油东方公司不服，向海南省政府申请行政复议。2019年11月25日，海南省政府作出琼府复决〔2019〕183号《行政复议决定书》（以下简称183号《行政复议决定》），维持了东方市政府的30号《决定》。   原告中海油东方公司诉称，中海油东方公司请求依法撤销东方市政府的30号《决定》及海南省政府的183号《行政复议决定》。事实与理由：（一）涉案土地已动工开发建设，30号《决定》和183号《行政复议决定》均认定事实错误。1.认定中海油东方公司未提供证据证明申请过动工建设与事实不符。中海油东方公司共计使用400760平方米土地建设同一项目，涉案地属于项目的二期工程的部分用地。二期工程作为整体申报并获得审批，有海南省工业和信息化厅的《关于海南精细化工项目二期工程乙苯-苯乙烯装置及配套设施开工的批复》（琼工信原函〔2013〕25号）以及《关于加快海南精细化工项目二期工程丙烯腈等装置建设的复函》（琼工信原函〔2015〕100号）等证据证实。2.30号《决定》认定涉案土地一直未按约定日期动工开发建设，183号《行政复议决定》认定至今未开发建设，与事实不符。涉案土地作为二期工程的一部分用地，已经按照工程的计划动工开发，具体完成了：12万吨/年乙苯苯乙烯装置建成投产、60万吨/年柴油加氢装置建成投产，环形道路、二期工程建设设施、罐区桩基工程、全厂性仓库、主管网等均已建成。《海南省政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第四项规定：“已动工开发建设用地的面积，对已经形成地上建（构）筑物的，按照建（构）筑物的基底土地面积认定；未形成地上建（构）筑物的，按地基施工部分的土地面积认定。”原告中海油东方公司提交了动工开发建设的相关证据，但东方市政府、海南省政府均未现场查看或测量，也未采信相关证据，认定涉案土地未开发建设背离事实。（二）涉案土地延期开发系政府或不可抗力造成，并非原告中海油东方公司自身原因。183号《行政复议决定》认定中海油东方公司主观怠于开发建设，不符合事实。2011年11月29日，中海油东方公司与东方市政府签订涉案土地《国有建设用地使用权出让合同》后，中海油东方公司按照合同约定，缴纳了土地出让金2964.96万元。该地原为水塘低洼地，深坑积水达2米深，不具备开发条件。东方市政府并未对涉案土地进行清表。中海油东方公司自行出资招标设计、监理、施工，对土地进行勘察、设计、排水、清理等。同时，还要解决涉案土地的遗留问题，直到2014年4月30日，土地才具备开发条件，土地开发日期也应顺延至2015年4月30日。另外，涉案土地因东方市政府的补偿标准等问题，村民前来现场阻挠施工，影响了对涉案土地的如期开发。根据《闲置土地处理规定》第八条、第二十一条的规定，涉案土地未如期开发系被告东方市政府原因。（三）30号《决定》程序违法，183号《行政复议决定》未予以纠正，也存在程序违法。一是东方市政府缩短法定的30日陈述说明期限为7日，不能保证原告中海油东方公司行使权利，183号《行政复议决定》未对此回应。二是30号《决定》无偿收回涉案土地违法，183号《行政复议决定》予以维持也违法。（四）30号《决定》和183号《行政复议决定》适用法律错误，依据的证据不足。东方市政府未对涉案土地建设情况勘查，建筑面积也未认定。综上所述，中海油东方公司已经动工开发建设了涉案土地，30号《决定》和183号《行政复议决定》认定事实错误、程序不合法、适用法律错误，应当依法予以撤销。请求法院维护原告中海油东方公司的合法权益。   原告中海油东方公司向本院提交了31份证据材料：第一组证据：1.宗地编号为01-06-2673号土地的《国有建设用地使用权出让合同》、《国有土地使用证》；2.宗地编号为01-06-2674号土地的《国有建设用地使用权出让合同》、《国有土地使用证》；3.宗地编号为东出让2013-08号土地的《国有建设用地使用权出让合同》、《不动产权证书》、《国有建设用地延长动工开发期限协议》；4.《中海油东方石化有限责任公司与中海油石油化学股份有限公司关于土地租赁合同》；5.《中华人民共和国建设工程规划许可证》（东建〔2007〕98号）；6.《中华人民共和国用地规划许可证》（地字469007201200040号）；7.《海南省固定资产项目节能审查决定书》（琼工信能审〔2011〕17号）；8.《海南精细化工项目二期工程环境影响报告书》（国环评证甲字第3001号）；9.《危险化学品建设项目安全许可意见书》（琼危化项目审设立字〔2011〕005号）；10.《海南省国土环境厅关于海南精细化工项目二期工程环境影响报告书的批复》（琼土环资审字〔2011〕187号）；11.《建设项目职业病危害预评价报告书审核意见书》（琼卫职审字〔2011〕005号）；12.《关于海南精细化工项目二期可研报告的批复》（海油总计〔2011〕433号）；13.《关于海南精细化工项目二期工程变更备案的批复》（琼工信原函〔2011〕474号）；14.《建设项目选址意见书》（东选〔2011〕字第109号）；15.《关于海南精细化工项目二期工程乙苯-苯乙烯装置先期建设相关事宜的复函》（琼工信原函〔2012〕436号）；16.《关于海南精细化工项目二期工程乙苯-苯乙烯装置及配套设施开工的批复》（琼工信原函〔2013〕25号）；17.《关于加快海南精细化工项目二期工程丙烯腈等装置建设的复函》（琼工信原函〔2015〕100号）；18.《关于东方石化产品质量升级项目二期项目备案的通知》（东发改审批备〔2015〕7号）；19.《关于东方石化产品质量升级项目二期项目备案变更的通知》（东发改审批备〔2015〕70号）；第一组证据证明海南精细化工项目二期工程是作为一个整体获得各类行政审批的，是整体规划、分布建设的，涉案被收回的土地属于二期工程项目用地的一部分，仅以被收回地块单宗土地认定是否土地闲置，割裂了二期工程项目的完整性，完全无视工业项目开发建设的特殊性，不符合合理行政原则；第二组证据：20.二期项目土地原貌照片（7张）；21.《中海油东方石化有限责任公司海南精细化工项目二期工程--中海油东方石化有限责任公司与东方市十所兴隆农业机械工程农民专业合作社关于二期场地平整工程承包合同》、《二期场地平整工程承包合同补充协议》（两份，签署时间分别为2012年3月23日、2012年11月9日）；22.《海南精细化工项目二期工程场地勘察设计、监理服务和场地平整工程等合同台账》；23.《海南精细化工项目二期工程二期场地平整竣工验收交接证书》（两份，北侧及南侧各一份）；24.《关于海南精细化工项目二期用地的说明》；第二组证据证明因被申请人向申请人交付的土地是无法使用、开发的毛地，申请人投入5000多万元自行完成了平整工作；且在土地平整期间，对征收补偿标准不满的村民又多次聚众阻挠场地回填施工，故系政府原因及不可抗力延误二期项目前期开发进程；第三组证据：25.二期项目现场施工照片（3张）；26.二期项目已完工设备设施照片（6张）；27.海南精细化工项目二期工程（乙苯-苯乙烯装置）竣工结算审计报告；28.《关于海南精细化工项目二期工程（乙苯-苯乙烯装置）竣工决算通过验收的通知》（海油总计〔2017〕26号）；29.《产品质量升级改造项目二期工程的项目竣工工程概况表》；30.《中海油东方石化有限责任公司东方石化产品质量升级改造项目二期工程竣工决算验收会专家意见》；31.《海南精细化工项目二期工程建设投资完成情况统计表》；第三组证据证明二期工程项目现已完成开发面积已经超过项目总面积的三分之一，已完成的投资额意见超过项目总投资额的25%，不属于未开发的闲置土地。   被告东方市政府答辩称，（一）根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定：“超过动工开发日期满1年未动工开发，或超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额的25％的，构成土地闲置”。30号《决定》认定土地闲置事实清楚。涉案土地2011年12月5日已交给原告中海油东方公司。双方约定，在2012年12月5日前开工，在2014年12月5日竣工。2015年10月23日，原告中海油东方公司的《关于东方市国土局闲置土地调查通知书的复函》明确，双方约定的最迟开工日期已经超过2年10个月，原计划在该宗土地上建设的项目仍处于可行性研究报告的编制阶段。涉案土地照片显示，截止2016年6月17日，该土地仍然在6个月后处于闲置状态。（二）土地闲置的原因在于原告自身，非政府原因。原告主张土地延期开发的首要原因是交付的土地不符合条件不符合事实。（三）30号《决定》认定涉案土地闲置的程序合法，无偿收回正确。该决定经过请示、批复、送达、告知相关听证权利等程序后作出的。综上，30号《决定》事实清楚、程序合法，海南省政府予以维持正确，依法应驳回原告中海油东方公司的诉讼请求。   被告东方市政府向本院提交了提交了12份证据材料：1.国有建设用地使用权出让合同（东方市2009年第一批地块4），证明原告与原东方市国土环境资源局已于2011年签订国有建设用地使用权合同，约定建设项目应于2012年12月5日之前开工，在2014年12月5日之前竣工；2.东方国用（2012）第046号《国有土地使用证》，证明原告于2012年11月26日就已经取得国有土地使用证；3.《东方国土环境资源局闲置土地调查通知书》（东土环资执字〔2015〕294号）及送达回证，证明东方市自然资源和规划局（以下简称东方市资规局）依法向原告调查闲置土地，合同签订至2015年10月19日原告未按合同约定日期开发利用土地，亦未按照合同约定向出让方东方市资规局提出延建申请；4.《关于“东方市国土资源局土地调查通知书”的复函》、《关于成立乙二醇项目前期研究工作组队通知》，证明土地闲置是企业自身原因；5.涉案土地现场相片，证明土地目前还处于闲置状态；6.《东方市国土资源局闲置土地认定通知书》；7.《东方市国土资源局闲置土地处置听证权利告知书》、送达回证；8.《东方市国土资源局关于中海油东方石化有限责任公司闲置土地（东方市2009第一批次地类4）的处置方案》；9.《东方市国土资源局关于批准实施的请示》（东土环资〔2015〕808号）；10.《东方市人民政府关于同意实施中海油东方石化有限责任公司闲置土地的处置方案的批复》（东府函〔2015〕433号）；11.《东方市自然资源和规划局关于再次申请核发的请示》；12.《东方市人民政府关于无偿收回国有建设用地使用权的决定》、送达回执；证据6-12证明东方市资规局在经过充分调查后认定涉案土地属于闲置土地，被告认定原告闲置土地的程序合法。   被告海南省政府答辩称，（一）183号《行政复议决定》认定事实清楚。涉案土地位于东方市八所镇化工一横路南侧，面积123540平方米（约185.3亩），土地性质为工业用地，至今未开发建设。东方市政府与中海油东方公司在土地出让合同中明确约定，涉案土地在2012年12月5日前开工，2014年12月5日前竣工。2012年11月26日，东方市政府给中海油东方公司颁发东方国用（2012）第046号《国有土地使用证》。东方市政府经过对涉案土地的调查，并经过听证等程序，最后，认定该土地未在约定期限内开发建设，为闲置土地，认定事实清楚。（二）183号《行政复议决定》程序合法，适用依据正确。海南省政府受理本案后，召开了听证会，根据双方提供的证据材料进行了审理，最后，依法作出183号《行政复议决定》，维持东方市政府的30号《决定》正确。综上，30号《决定》和183号《行政复议决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告中海油东方公司的诉讼请求。   被告海南省政府向本院提交了6份证据材料：1.行政复议申请书及证据目录；2.受理通知书；3.答复通知书；4.行政复议答复书及证据目录；5.183号《行政复议决定》；6.复议决定书送达回证或底单；证据1-6证明海南省政府受理行政复议申请后，依法通知东方市政府答复，后经审理作出183号《行政复议决定》并及时送达，海南省政府作出183号《行政复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。   经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：   （一）关于原告中海油东方公司向本院提交的31份证据材料。1.被告东方市政府的质证意见：对原告中海油东方公司提交的全部证据的三性均无异议，对其证明目的有异议，这些证据不能证明土地不属于闲置状态，且不能证明东方市政府的处理决定违法。2.海南省政府的质证意见：对原告提供的31份证据的真实性无异议，对证据3中的国有建设用地延长动工开发期限协议与本案的关联性有异议。对证据4-6真实性无异议、关联性有异议，无法确认是涉案土地的规划许可；证据7-19真实性无异议，关联性有异议，这些证据只证明发生在二期项目建设中的审批文件不能证明与涉案的47号土地有任何关联；证据20真实性无异议，关联性不予认可，原告提供的7张照片也无法认定是涉案土地原貌的照片，不能证明与本案相关联；证据21-24真实性无法确认；证据25-31真实性无异议，证明内容有异议，合同约定的是按现状交付，故原告认为土地至今尚未开发是因为东方市政府交付的土地不符合开发条件，存在政府原因的理由没有事实依据，且根据闲置土地处置办法的规定，土地出让合同是以宗地为单位签订的，是否属于闲置土地应当根据出让合同约定的动工开发时间来认定，认定是否属未动工开发的事实。   （二）关于被告东方市政府提交的12份证据材料。1.原告中海油东方公司的质证意见：证据1、2三性及证明目的没有异议；证据3真实性、关联性无异议，合法性及证明目的有异议，土地调查通知书后，陈述说明的法定期限从30日缩短为7日，程序违法；证据4真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议；证据5三性及证明目的均有异议，该照片模糊无法看出拍摄时间，无法证明作出30号《决定》时土地处于闲置状态，而且仅有该张照片，不足于认定案涉土地处于闲置状态，作出收回决定行政行为的主要证据，作出行政行为的主要证据不足；证据6-12真实性、关联性无异议，合法性及证明目的有异议，在2015年作出闲置土地调查的三年后才作出无偿收地决定，却没有重新作出闲置土地调查、闲置土地认定，未告知权利，即未告知当事人听证权利，据以作出行政行为的证据不足，就开始层报关于无偿收回国有土地，严重违法法定程序。2015年12月起，东方市资规局就开始呈报关于无偿收回案涉土地的处置方案，明显是先有结论后走过场。2.海南省政府的质证意见：对被告东方市政府提交的全部证据的三性及证明目的均无异议。   （三）关于海南省政府向本院提交的6份证据材料。1.原告中海油东方公司的质证意见：被告海南省政府的全部证据真实性、关联性无异议，对合法性及证明目的有异议。2.东方市政府的质证意见：对海南省政府的全部证据三性及证明目的均无异议。   本院对上述证据认证如下：   原告中海油东方公司向本院提交的31份证据材料，被告东方市政府向本院提交的12份证据材料，被告海南省政府提交的6份证据材料，均与案件具有关联性，真实合法，本院予以确认。   经审理查明：原告中海油东方公司在东方市建设海南精细化工项目，分两期，整体申报，连续开发建设。一期工程已建成投产。二期工程分布在彼此相邻的地块上，不可分割，涉案地是其中的一块。二期工程共计使用土地400760平方米。2011年11月29日，中海油东方公司与东方市资规局签订《国有土地使用权出让合同》，将位于东方市八所镇化工一横路南侧的123540平方米（约185.3亩）涉案地出让给中海油东方公司，作为项目二期工程建设的部分用地。双方约定：涉案地建设项目在2012年12月5日前开工，2014年12月5日前竣工。东方市资规局按涉案地的现状交付土地给中海油东方公司。2012年11月26日，东方市政府向中海油东方公司颁发涉案地东方国用（2012）第46号《国有土地使用权证》。   中海油东方公司与东方市十所兴隆农业机械工程农民专业合作社签订《二期场地平整工程承包合同》，约定：东方市十所兴隆农业机械工程农民专业合作社对二期场地平整，2011年12月18日开工，2012年4月30日竣工。该土地平整工程实际竣工验收时间是2014年1月14日。   中海油东方公司未按照合同约定的2012年12月5日前开工，12月5日前竣工。原因：1.被征地村民因坟地、土地性质争议等问题阻挠土地平整工程进度，均影响了项目工程正常开工。2.被征地地下水位高，低洼地，素土回填层厚，达4.3米，沉降余量大，需要经过长时间、若干雨季后才能趋于稳定。涉案地在内的土地平整以及开工时间过短，不利于工程项目建设。3.因化工项目中所需丙烯晴工艺技术包转让受阻，二期工程采取整体设计，分步建设的方式推进。4.项目工程前期的有关项目比选、考察、调研等决策的关键环节未按期完成，影响了项目建设进度。   涉案地项目工程建设现状：中海油东方公司已经按照工程的计划动工开发建设，具体完成了：1.12万吨/年乙苯苯乙烯装置，已建成投产；2.60万吨/年柴油加氢装置已建成投产；3.环形道路、二期工程建设设施、全厂性仓库、部分主管网等均已建成并使用。   2015年10月19日，原东方市国土环境资源局作出东土环资执字〔2015〕294号《闲置土地调查通知书》，对中海油东方公司未按照约定期限开发涉案地启动调查程序。2015年10月23日，中海油东方公司作出海油炼化东方函〔2015〕100号《关于东方市国土环境资源局闲置土地调查通知书的复函》，对工程的概况及工艺、土地闲置、土地利用、项目进度等情况进行了说明。   2015年12月1日，原东方市国土环境资源局作出东国土资执字〔2015〕378号《闲置土地认定书》，根据现场调查结果和《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）的规定，认定涉案地为闲置土地，闲置原因为：中海油东方公司非因政府及政府部门原因或不可抗力，且未经东方市政府同意批准延长开发建设期限，未开发该涉案地。同日，原东方市国土环境资源局作出东国土资执字〔2015〕379号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知中海油东方公司听证的权利。同日，原东方市国土环境资源局作出《关于中海油东方石化有限责任公司闲置土地（东方市2009第一批次地块4）的处置方案》，根据《海南省闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条第二款的规定：“未动工开发满2年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。”拟对中海油东方公司的涉案地按闲置土地无偿收回国有建设用地使用权，注销国有《国有土地使用证》。   2015年12月1日，原东方市国土环境资源局作出东土环资〔2015〕808号《关于批准实施的处置方案的请示》。同日，东方市政府作出东府函〔2015〕433号《关于同意实施中海油东方石化有限责任公司闲置土地处置方案的批复》，同意按无偿收回的方式收回中海油东方公司的涉案地，并注销该地的东方国用（2012）第046号《国有土地使用证》。   2019年3月21日，东方市资规局作出东自然资〔2019〕33号《关于再次申请核发的请示》，请求东方市政府下发《无偿收回闲置土地决定书》。2019年5月14日，东方市政府作出30号《决定》，认定涉案地闲置超过2年未开发，决定无偿收回该土地。中海油东方公司不服，向海南省政府申请复议。2019年11月25日，海南省政府作出183号《行政复议决定》，维持了东方市政府的30号《决定》。   本院认为，本案争议的焦点是：东方市政府作出30号《决定》和海南省政府作出183号《行政复议决定》两个行政行为的合法性问题。   《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”根据该法条规定，人民法院审查行政行为的合法性，主要从两个方面进行。一是行政行为是否符合程序要件，即行政机关是否具备法定的职责权限、作出的行政行为是否遵循了法定的步骤和程序等；二是行政行为是否符合实体要件，包括作出行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法等。   一、关于东方市政府的30号《决定》行政行为的合法性问题。《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。”根据该规定，东方市政府有权履行闲置国有建设用地收回等管理职责。   根据本案查明的事实，海南精细化工项目二期工程是整体申报，连续开发建设。涉案土地属于海南精细化工项目二期工程的部分用地，与二期工程的其它地块彼此相邻，是不可分割的部分。中海油东方公司取得涉案土地国有建设用地使用权后，对该地进行平整，因以下原因造成涉案土地未如期开发、竣工：1.被征地村民因坟地、土地性质争议等问题阻挠土地平整工程进度，均影响了项目工程正常开工；2.被征地地下水位高，低洼地，素土回填层厚，达4.3米，沉降余量大，需要经过长时间、若干雨季后才能趋于稳定，涉案地在内的土地平整以及开工时间过短，不利于工程项目建设；3.因化工项目中所需丙烯晴工艺技术包转让受阻，二期工程采取整体设计，分步建设的方式推进；4.项目工程前期的有关项目比选、考察、调研等决策的关键环节未按期完成，影响了项目建设进度。以上足以说明造成涉案土地未按约定开发的原因，既有政府原因，也有原告中海油东方公司自身原因以及诸多客观原因。   2015年12月1日，东方市政府批复，同意按无偿收回的方式收回中海油东方公司的涉案土地，但未作出书面决定，直到2019年5月14日，才作出30号《决定》，认定涉案土地闲置超过2年未开发，决定无偿收回该土地。中海油东方公司在东方市政府作出30号《决定》前，连续开发涉案土地，已经完成12万吨/年乙苯苯乙烯装置、60万吨/年柴油加氢装置建成投产，环形道路、二期工程建设设施、全厂性仓库、部分主管网等。此后，东方市政府未对中海油东方公司开发涉案土地的相关情况进行调查，便作出30号《决定》，以涉案土地满2年未开发，是中海油东方公司自身原因为由，收回中海油东方公司对涉案地的国有建设用地使用权。该30号《决定》认定事实不清，证据不足，依法应予以撤销。   二、关于海南省政府183号《行政复议决定》行政行为的合法性问题。被告海南省政府在受理原告的复议申请后，在法定期限内向双方送达《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》，在对案件进行审查后，作出183号《行政复议决定》。由于东方市政府作出的30号《决定》认定事实不清，海南省政府作出183号《行政复议决定》维持该30号《决定》，也属于认定事实不清，该处理结果明显不当，依法亦应予以撤销。   综上，东方市政府作出的30号《决定》和海南省政府作出的183号《行政复议决定》认定事实不清。30号《决定》和183号《行政复议决定》两个行政行为依法应予以撤销。中海油东方公司的诉求有事实根据和法律依据，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第六项之规定，判决如下：   一、撤销海南省人民政府于2019年11月25日作出的琼府复决〔2019〕183号《行政复议决定书》。   二、撤销东方市人民政府于2019年5月14日作出的东府行决字〔2019〕30号《关于无偿收回国有建设用地使用权的决定》。   一审案件受理费50元，由东方市人民政府、海南省人民政府各负担25元。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审判长 吴万贤   审判员 梁栋杰   审判员 孔凡勇      二〇二〇年十一月二日   法官助理 高笑颖   书记员 买歌豪   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。