江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初776号 原告江苏XX农业发展有限公司，住所地南通市海门区悦来镇刘普路8号。 法定代表人蔡XX，职务董事长。 委托代理人沈XX，该单位总经理。 委托代理人范XX，该单位副总经理。 被告（原行政机关）南通市海门自然资源和规划局，住所地南通市海门区长江南路398号。 法定代表人刘志凌，职务局长。 应诉负责人成强，职务副局长。 委托代理人王成，该单位工作人员。 委托代理人孔德娥，江苏平帆律师事务所律师。 被告（复议机关）南通市海门区人民政府，住所地南通市海门区北京中路600号行政中心10楼。 法定代表人郭晓敏，职务区长。 委托代理人陆恺，南通市海门区司法局工作人员。 委托代理人唐贞贞，南通市海门区司法局工作人员。 原告江苏XX农业发展有限公司（以下简称XX公司）不服被告南通市海门自然资源和规划局（以下简称海门资源和规划局）土地管理行政处罚及被告南通市海门区人民政府（以下简称海门区政府）行政复议，于2020年7月20日向本院提起行政诉讼，经补正材料，本院于8月14日立案，于8月19日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案。原告XX公司的委托代理人沈XX、范XX，被告海门资源和规划局的副局长成强及委托代理人王成、孔德娥，被告海门区政府的委托代理人陆恺、唐贞贞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年3月12日，被告海门资源和规划局作出海自然资监决（2019）123-1号《行政处罚决定书》（以下简称123-1号处罚决定书），查明：2017年5月，原告利用原沈XX等三人合资创办、位于悦××镇××、××组的秸秆收贮中心进行了改造扩建。原告共占同善村××、××组集体土地7162.6平方米，新建了建筑占地2701平方米的彩钢房屋、4461.6平方米水泥场地等建构筑物，作秸秆收贮、秸秆粉碎车间以及办公用房等用途。原告所占用的土地不符合悦来镇土地利用总体规划，其中耕地为1195平方米、一般农用地为5697.6平方米。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四条第四款、第四十四条第一款的规定，依据《土地管理法》第七十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）的规定，决定对原告作出如下处罚：退还非法占用的7162.6平方米土地，自收到本决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的彩钢房屋等所有建构筑物，恢复土地原状，并处罚款人民币71626元。原告不服，于2020年5月4日向海门区政府申请行政复议，海门区政府于2020年7月9日作出[2020]海行复第06号《行政复议决定书》（以下简称6号复议决定书），决定维持海门资源和规划局作出的上述处罚决定。 原告XX公司诉称，一、海门资源和规划局作出的123-1号处罚决定书认定事实错误。1.原告未采取欺骗手段骗取案涉土地，根据海门市人民政府[2014]15号文件规定以及海门区政府每年针对秸秆综合利用企业的用地问题制定的政策，原告设立农作物秸秆综合利用点有合法的政策依据。2.案涉土地属一般农用地，作农作物秸秆综合利用至今，故原告不存在非法用地的事实。3.原告是经当地政府招商引资而建办的农业企业，属台港澳与境内合资项目，理应在土地使用政策上给予方便和优惠，被告对原告加重处罚显然不符合党政国策。二、123-1号处罚决定书处罚程序不合法。1.从2019年11月6日处罚告知至2020年3月12日作出处罚决定，超过三个月的法定期限，且未告知当事人延长期限。2.123号处罚告知书经听证后重新作出123-1告知书，程序上不合逻辑。海门区政府未就海门资源和规划局的上述问题进行审查而作出维持原行政行为的复议决定，亦明显不当。请求：1.撤销海门资源和规划局作出的123-1号处罚决定书；2.撤销海门区政府作出的6号复议决定书。 被告海门资源和规划局辩称，1.123-1号处罚决定书认定事实清楚。执法人员对原告位于海门区悦××镇××、××组集体土地新建彩钢房屋等建构筑物用地情况进行检查时，原告未能提供该房屋的用地审批手续，涉嫌非法占地，被告予以立案调查。查明，2017年5月，原告利用原沈XX等三人合资创办的秸秆收贮中心进行了改造扩建，共占集体土地7162.6平方米，新建了建筑占地2701平方米的彩钢房屋、4461.6平方米水泥场地等建构筑物，作秸秆收贮、秸秆粉碎车间以及办公用房等用途。原告所占用的土地不符合土地利用总体规划，其中耕地为1195平方米、一般农用地为5967.9平方米。2.123-1号处罚决定书适用法律正确、量罚适当。《土地管理法》第四条第四款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”；第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”；第七十七条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”《土地管理法实施条例》规定罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。原告占用的土地在悦来镇土地总体规划中属一般农用地，原告未进行申报，并经审核。被告作出的123-1号处罚决定书符合上述法律规定。3.123-1号处罚决定书程序合法。被告于2019年11月6日立案，并向XX公司送达了《行政处罚告知书》。经过了调查取证、召开听证会等程序，因案情特别复杂，于2019年1月5日办理延期手续，于2020年3月12日作出案涉行政处罚决定。根据《国土资源违法行为查处工作规程》12.5条规定，作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起60日内，案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报经国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过30日，案情特别复杂的除外。本案因违法主体发生改变，违法行为跨越时间较长，违法面积很大，违法主体涉及台资企业、农业政策等情况，符合案情特别复杂类型，故被告在延期后作出行政处罚决定的程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告海门区政府辩称，1.6号复议决定书认定事实清楚。根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》的相关规定，行政相对人需要使用土地进行建设应当要办理用地审批手续。本案中，海门资源和规划局依法对原告进行了调查，对违法占地面积进行了勘测。在调查结束后向原告送达了《行政处罚告知书》，依法组织听证，根据原告在听证中的意见补充展开调查，对建构筑物占地面积重新勘测，在查明事实后重新作出处罚告知书，原告在规定期限内未提出陈述申辩，也未提出听证申请，海门资源和规划局于2020年3月12日作出案涉行政处罚决定，并依法送达原告。关于办案期限，海门资源和规划局于2019年11月6日立案后，经过调查取证、召开听证会等程序，并因案情特别复杂，于2020年1月5日办理了延期手续，于2020年3月12日作出涉案行政处罚决定，程序并无不当。故可以认定海门资源和规划局作出的123-1号处罚决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。2.6号复议决定书程序合法。原告于2020年5月4日向海门区政府邮寄了行政复议申请材料，海门区政府于同月9日向原告邮寄《行政复议告知书》，经补正后，海门区政府于2020年5月14日依法予以受理，并向海门资源和规划局发送了《行政复议答复通知书》及申请书副本。海门资源和规划局于2020年5月22日提交了行政复议答复书和作出行政行为的证据、依据和有关材料。经审查，海门区政府于2020年7月9日作出行政复议决定并依法送达，故6号复议决定书的程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2014年3月25日，何XX（乙方）与XX镇XX村经济合作社（甲方）签订《土地租赁协议》，约定甲方将XX、XX组土地27.15亩以租赁形式承包给乙方，由乙方在刘普路西侧建造秸秆收购基地，租赁期为2014年3月25日至2027年10月30日，乙方须一次性支付赔青费每亩1000元，土地租金每年每亩1000元，管理费及协调费每年每亩500元，协议另约定付款方式、承包期满后的处理等事宜。何XX签订上述协议后，实际由沈XX、何XX、戴XX三个自然人使用土地，并进行了相应建设，用于经营秸秆收贮，原告的委托代理人沈XX明确陈述在签订协议后进行的建设未经任何行政审批。2015年6月3日，原海门市国土资源局对沈XX、何XX、戴XX作出海国土监决（2015）255号《行政处罚决定书》，认定被处罚人未经批准擅自占用XX镇XX村XX组、XX组农用地建设钢结构房等建构筑物，用于秸秆收购、处理，至调查时，被处罚人建设房屋等实际占地3634平方米，所用土地不符合悦来镇土地利用总体规划，故对被处罚人作出如下处罚：退还非法占用的3634平方米土地，在自接到该处罚决定书之日起十五日内拆除在该土地上新建的房屋等所有建构筑物，恢复土地原状，并处罚款壹万捌仟壹佰柒拾元整。2015年12月7日，原海门市国土资源局对沈XX、何XX、戴XX作出海国土监决（2015）761号《行政处罚决定书》，认定被处罚人未经批准擅自占用XX镇XX村XX组农用地建设房屋等建构筑物，作饲料仓库和肥料晒场用途，实际占地3343.4平方米，不符合悦来镇土地利用总体规划，故对被处罚人作出以下行政处罚：退还非法占用的3343.4平方米土地，在自接到该处罚决定书之日起十五日内拆除在该土地上新建的房屋等所有建构筑物，恢复土地原状，并处罚款壹万陆仟柒佰拾柒元整。 2015年，海门市XX秸秆有限公司（以下简称XX公司）成立，沈XX妻子为该公司的法定代表人。2016年，XX公司接手原由沈XX、何XX、戴XX经营的秸秆收贮中心，由XX公司（乙方）与XX镇XX村经济合作社（甲方）签订《土地租赁协议书》，约定承租甲方XX、XX组的土地32.32亩，租期与租金与何XX签订的协议一致。由于XX公司承租的土地涵盖了何XX所签协议约定的承租土地，故XX公司所签协议的落款时间记载为原何XX所签协议的落款时间，并由XX公司在原何XX所签协议上加盖公司印章。 2017年5月，海门XX新能源科技有限公司（XX公司变更前的公司名称）（乙方）与XX公司（甲方）签订《秸秆综合利用项目土地合作经营协议》，约定甲方将其使用的土地与乙方合作经营秸秆炭化项目，期限自2017年5月1日至2021年12月31日止，甲方将土地按现状交付乙方使用，合作经营费用为每年47925元，乙方在合作经营期间如需建设，相关费用由乙方承担。庭审中，原告陈述两公司在合作经营期间，原告对秸秆中心进行了扩建、改建，但未经行政审批，XX公司按10%的比例投入并参与盈亏分配，但对外经营、申报政策优惠等均是以原告公司的名义。2018年11月30日，经工商行政主管部门核准，海门XX新能源科技有限公司变更名称为XX公司。 2019年10月28日，被告在工作中发现原告XX公司在同善村××、××刘普路西侧擅自建房，涉嫌违反《土地管理法》及《基本农田保护条例》，遂对原告公司进行调查，原告公司的委托代理人沈XX代表原告接受调查询问时陈述原告公司建房所在土地属于同善村××、××组农户，所建房屋用于秸秆收贮、秸秆粉碎房、仓库和办公等综合利用中心，2015年、2018年分别被原海门市国土资源局进行过行政处罚。执法人员经现场调查、勘查后，于2019年10月29日向XX公司作出《责令皋征违法行为通知书》[海悦（2019）28号]，告知原告无任何批准手续，擅自在同善村××、××组建房的行为，违反了《土地管理法》第四条第四款、第四十三条第一款的规定，根据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，责令原告在收到通知书之日起7日内予以改正，恢复土地原状，逾期不改正的，将依法追究法律责任。原告在当日签收该通知书。 2019年11月4日，被告海门资源和规划局的工作人员对原告的自行改正情况进行核查，因原告并未自行改正，由承办人提交立案呈批表，经执法监察工作机构审批，海门资源局负责人于11月6日审批同意就原告非法占地行为予以立案。11月7日，海门资源和规划局向原告送达《行政处罚告知书》[海自然资监告（2019）123号]，向原告告知认定的基本违法事实，拟作出的行政处罚及理由与依据，原告享有的陈述申辩、申请听证权利。11月8日，原告向海门资源和规划局提交听证申请书。11月15日，海门资源和规划局向原告送达《行政处罚听证通知书》，告知原告听证的时间、地点、主持人、听证员、记录员等事项。11月21日，被告海门资源和规划局实际组织进行了听证，在听证过程中，就原告是否存在免于处罚或者减轻处罚的依据、处罚面积以及处罚标准进行了举证质证、发表意见。2020年1月5日，经负责人批准，被告海门资源和规划局以案情特别复杂为由，依据《国土资源违法行为查处工作规程》12.5条款之规定，决定将办案期限延长至2020年3月12日。经补充测绘，被告海门资源和规划局查明原告总用地面积14513平方米、已查处面积6977.4平方米（即上文255号、761号行政处罚决定的处罚面积之和）、建筑占地面积2701平方米、硬化面积4461.6平方米、绿化面积373平方米，原告实际使用面积扣除已被处罚面积及绿化面积后所用土地7162.6平方米中，一般农用地为5967.6平方米、耕地为1195平方米。1月22日，海门资源和规划局再次向原告送达《行政处罚告知书》[海自然资监告（2019）123-1号]，将重新认定的违法事实、拟作出的处罚及理由与依据、原告享受的陈述申辩及申请听证权利等向原告进行了告知。后原告未在规定期限内行使陈述申辩权，也未申请听证。2020年3月12日，海门资源和规划局向原告送达123-1号处罚决定书。 原告不服上述处罚决定，于5月4日向海门区政府邮寄行政复议申请，海门区政府于次日收悉，于5月8日向原告发出《行政复议告知书》，告知原告补正材料。经补正后，海门区政府于5月14日向原告发出《行政复议受理通知书》，向海门资源和规划局发出《行政复议答复通知书》。海门资源和规划局在规定期限内向复议机关提交答复书及证据、依据。经审查，原海门市人民政府于7月9日作出6号复议决定书，并于当日向原告邮寄送达、向海门资源和规划局直接送达。 以上事实由各方当事人提供的证据及庭审陈述在卷佐证。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.海门资源和规划局作出的123-1号处罚决定书认定事实是否清楚、适用法律是否准确、量罚是否适当、程序是否合法；2.被告海门区政府作出的行政复议决定程序是否合法。 针对争议焦点1，关于123-1号处罚决定书认定事实及适用法律的问题。农业生产是国民经济最基本的产业，农用地是农业生产不可替代的生产资料，农用地的利用和保护不仅关系到农业、林业等行业发展，对稳定农业生产、促进国民经济可持续发展亦至关重要。18亿亩耕地作为一条不可逾越的红线，必然要求严格保护耕地，控制农用地转为建设用地，保障国家粮食安全。《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，原告XX公司利用原XX公司承租的悦××镇××、××组的农用地经营秸秆收贮中心，建设了彩钢房屋、水泥场地等建构筑物。根据海门区悦来镇土地利用总体规划，原告使用的土地属于一般农用地与耕地，原告亦自认其进行的建设行为未经任何行政审批手续，未办理农用地转用审批手续，原告的行为已经违反了《土地管理法》的上述规定。针对处罚面积，被告海门资源和规划局经测绘认定原告总利用土地面积为14513平方米，在作出案涉处罚时，已经扣除了2015年已经给予行政处罚的用地面积合计6977.4平方米，并扣除绿化面积373平方米，从而认定原告非法占用土地面积为7162.6平方米，海门资源和规划局认定的违法用地面积并无不当。 关于量罚问题，《土地管理法》第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”被告海门资源和规划局针对原告未经批准非法占用的土地，要求原告予以退还，并恢复土地原状，符合法律规定。关于罚款数额问题，《土地管理法实施条例》第四十二条规定，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《江苏省土地管理条例》第五十一条规定：“违反土地利用总体规划，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，以及超过批准的数量非法占用建设用地或者未利用地的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处非法占用土地每平方米十元以上三十元以下的罚款。”《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》规定针对“非法占用一般农用地的”行为决定并处罚款的，“并处每平方米15元以上20元以下罚款”，针对“非法占用耕地的”行为决定并处罚款的，“并处每平方米20元以上25元以下罚款”，本案中，原告非法占用一般农用地及耕地合计7162.6平方米，被告海门资源和规划局在量罚时按10元/平方米，决定对原告并处罚款71626元，量罚显然并无不当之处。原告以沈XX等人于2015年被行政处罚时，系按5元/平方米的标准予以罚款，主张本案量罚过高明显缺乏法律依据。 关于程序问题。《国土资源违法行为查处工作规程》7.3规定，立案呈批核查后，执法监察工作机构认为符合立案条件的，应当填写《立案呈批表》，报国土资源主管部门负责人审批。符合立案条件的，国土资源主管部门应当在10个工作日内予以立案。12.5规定，作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起60日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过30日，案情特别复杂的除外。被告海门资源和规划局在工作中发现原告的违法行为，经调查后通知原告自行改正。因原告未按要求自行整改，故依据上述工作规程之规定，经呈批核查、负责人审批，于2019年11月6日立案。在无法按期结案的情况下，被告海门资源和规划局经研究认定本案属于特别复杂的情形，经负责人批准延期至2020年3月12日结案，并不违反上述程序规定。被告海门资源和规划局在作出处罚前向原告进行了处罚前告知，并根据原告的申请组织听证。根据原告在听证中发表的意见，重新进行测绘、调查。因涉及事实认定的调整，被告海门资源和规划局再次向原告进行处罚前告知，因原告未在规定期限内行使陈述申辩权、未申请听证，遂于2020年3月12日作出处罚决定，并向原告送达。故被告海门资源和规划局作出的123-1号处罚决定书程序合法。关于处罚决定书文号的问题，海门资源和规划局在首次向原告进行处罚告知时，告知书案号为123号，后因通过调查、听证等程序后，被告对认定的违法事实有所变更，又重新作出编号为123-1号的处罚告知书，最终作出的处罚决定书编号为123-1号，系根据其工作实际进行的编号，也并不违反公文制作的要求，并不构成程序违法的情形。 关于原告在庭审中提出其经营的秸秆收贮中心符合海门区政府关于秸秆综合利用的政策规定及相关文件精神，经营项目经当地镇政府审核后，获取相应政府补贴的问题。原告经营的秸秆收贮中心确实有利于提高秸秆综合利用率、改善农业生态环境，但经营者仍需依法依规办理用地手续，而不能未经批准擅自改变土地用途。 针对争议焦点2，被告海门区政府在收到原告的行政复议申请后，依法通知补正材料，在原告按要求补正后，海门区政府依法履行了受理、通知答复、审查，在法定期限内作出复议决定并依法送达等程序。故被告海门区政府作出的6号复议决定书程序合法、复议结论亦无不当。 综上，被告海门资源和规划局作出的123-1号处罚决定书、海门区政府作出的6号复议决定书在程序、实体上均无不当。原告XX公司的诉讼请求不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告江苏XX农业发展有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告江苏XX农业发展有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，并按《上诉费缴纳通知单》向该院预交上诉案件受理费人民币50元。 （此页无正文） 审 判 长 张 燕 人民陪审员 曹 钤 人民陪审员 何美娟 二〇二〇年十一月三十日 书 记 员 陆星奕 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。