江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初888号 原告张晓凤，女，1965年11月27日生，××族，住海安市。 委托代理人张宏泉,江苏瀛联律师事务所律师（法律援助律师）。 被告海安市雅周镇人民政府，住所地海安市雅周镇人民路。 法定代表人颜荔，职务镇长。 应诉负责人万海建，职务政法委员。 委托代理人万智华，海安市雅周法律服务所法律工作者。 原告张晓凤诉被告海安市雅周镇人民政府要求土地确权一案，于2020年8月6日向本院提起行政诉讼，待其补正材料后，本院于9月17日立案受理，并依法向被告送达应诉及举证通知书等诉讼材料。被告于法定期限内向本院递交答辩状及证据、依据。本院依法组成合议庭于2020年11月17日公开开庭审理了本案，原告张晓凤及委托代理人张宏泉，被告应诉负责人万海建及委托代理人万智华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，我在村委会的同意下，通过转让获得了周吉元的两块地，有2016年和2020年上缴单据及水利费凭证以及二轮承包面积为证，在依据上述事实的基础上，我根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条和第十五条的规定向被告提出变更申请，但其拒绝办理，后我向海安市政府投诉，被告才给出答复。经发包方同意，承包方可以将土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户与发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即可终止。我的小女是新增人口，周元吉把土地交给集体，集体再把土地发包给我也是合法的，据此，我已合法取得了该土地的承包权，被告应当认可我的变更申请。被告出具的情况说明不能说明任何问题，土地应当归集体是事实，但是我的证据能否说明我已经合法取得了周元吉的土地经营权。现请求判决：1.确认被告拒绝原告申请变更土地承包经营权证登记的行为违法；2.判令被告审核并报请相关部门办理变更手续，并将周元吉的两块地登记到原告名下，同时将原告小女的名字登记在证；3.被告赔偿因其违法行为给原告造成的损失2000元。 被告辩称，1.关于原告的第一项诉讼请求，经核查，截止2020年10月9日，答辩人从未收到原告任何的书面确权申请，故该请求不应得到支持。2.关于原告的第二项诉讼请求，既没有事实依据，也没有法律依据。2000年9月16日，周元吉与周济祥、张晓凤曾签订遗赠扶养协议一份，根据协议约定原告取得代种周元吉名下土地承包经营权，而该协议是附条件的协议，约定周元吉丧失劳动能力后的生活起居由周济祥夫妇负责料理，生活费用由周济祥夫妇承担。2012年10月份，原告夫妇就不履行遗赠扶养协议，将周元吉送至张垛敬老院集中供养。故该遗赠扶养协议终止履行，原告应享有的权利自然灭失。周元吉于2019年12月13日病故，其正常护理及病故丧葬费用均是张垛敬老院负责。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条和《海安县农村土地承包经营权资料汇编相关解释》，对集中供养的五保户，其承包土地不再确权登记，交还集体。在原周元吉名下的承包地确权证上添加原告小女名字，因该地块不再确权，添加无依据。3.关于原告的第三项诉讼请求。被告既没有违法行为，也没有给原告造成任何经济损失，且原告也未能提供任何损失依据，其请求应不予支持。4.关于原告提供的缴纳了案涉地块相关费用的票据用以证明其应合法享用土地经营权。原因是在2019年土地流转大户种植之前，原周元吉名下由原告代种的地块，本着谁受益谁缴费的原则由其按规定缴纳。关于2000年代收的7元/亩的水利工程水费，主要是从照顾原告家庭困难，让原告享受120元/亩的耕地地力保护补贴(已发放)，故其应该缴纳。综上，请求驳回原告的诉请。 经审理查明，2016年12月25日，原告丈夫周济祥（已故）作为承包方代表与雅周镇张莫天村经济合作社（第二十五组）（原雅周镇邵庄村六组）签订编号为320621109003250032J的《农村土地承包合同（家庭承包方式）》，其中约定周济祥户承包土地3.38亩，承包期限1997年9月1日至2027年8月31日。2016年12月28日，经核准，原海安县人民政府向周济祥户颁发苏（2016）海安县农村土地承包经营权第090808号土地承包经营权证，载明承包方式是家庭承包，承包期限1997年9月1日至2027年8月31日止，承包方家庭成员为周济祥、张晓凤、周晶莹，承包地确权总面积3.38亩，地块数5块。2017年4月15日，周济祥出具承诺书，承诺在领取新的土地承包经营权证后，原1997年期间领取的旧土地承包经营权证书自动作废。原告户一直耕种上述权证载明的土地，并缴纳相应的税费，领取相应的补贴。 周元吉属原海安县农村五保供养对象，与原告是同组村民，且与原告丈夫周济祥系叔侄关系。2000年9月16日，周元吉作为遗赠人与周济祥、张晓凤作为受赠人签订《遗赠抚养协议书》，主要内容：1.周济祥作为周元吉日后的唯一继承人，与他人无关，周元吉的全部财产日后归周济祥夫妇所有；2.周元吉丧失劳动能力后，其生活起居由周济祥夫妇负责料理，生活费用由周济祥夫妇提供，承包田由周济祥夫妇耕种，有关税费由周济祥夫妇缴纳。后原告户实际耕种周元吉名下承包田0.82亩，并缴纳相应税费，领取相应补贴。上述协议签订后，自2012年10月至2019年12月周元吉去世期间，其一直入住海安市雅周镇张垛养老院，属于集中供养对象，期间生活、护理、医疗及丧葬等事宜全部是张垛养老院负责办理。 2020年7月初，原告向被告提出口头申请，要求将周元吉上述0.82亩土地的承包经营权登记到其名下。2020年7月14日，海安市雅周镇农村经济服务站和海安市雅周镇张莫天村村民委员会共同向原告出具《情况说明》一份，主要内容是周元吉是集中供养五保户，从2012年9月至2019年12月死亡，期间一直生活于张垛养老院，根据确权条例，集中供养人员不可以确权发证，周元吉集中供养后田地不可以确权，田地应为集体所有。 另查明，根据原海安县农村土地承包经营权确权登记颁证政策规定，对集中供养的五保户，其承包地不再确权登记，交还集体。 上述事实，有当事人的庭审陈述及提供的农村土地承包经营权证、常住人口登记卡、农民负担监督卡、江苏省通用税务票据、海安市农业支持保护补贴分户登记造册、情况说明、农村土地承办合同及底册、承诺书、遗赠扶养协议、海安市雅周镇张垛养老院出具的证明、海安县农村五保供养对象审理表、海安县农村土地承包经营权确权登记颁证相关政策问答、通话记录等证据在卷佐证。 原告认为，其依据其与周元吉之间的转包协议已经实际耕种周元吉的0.82亩土地，且也实际缴纳税费并领取补贴，应当取得该部分土地的承包经营权，被告不予审核上报其申请变更登记的行为违法，遂诉至本院，提出上列诉讼请求。 本院认为，本案争议焦点是被告是否存在不作为情形及原告诉请是否具有事实和法律依据。 对此，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条规定，办理农村土地承包经营权变更申请应当提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其他证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。该办法第十六条规定，乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。从上述规定可知，对农村土地承包经营权人提出的变更登记申请，被告具有审核的法定职权，但是上述办法对申请人提出申请时应当提交的材料提出了明确的要求，即书面请求、已变更的农村土地承包合同或其他证明材料、农村土地承包经营权证原件，该要求是申请人提出有效申请必须提交的材料，否则乡镇人民政府相关部门难以进行审核并上报。本案中，原告提交了其与被告相关工作人员的通话记录，被告出庭负责人在庭审中也陈述原告多次至被告处口头提出涉案请求事宜，所以能够证明原告至被告处口头提出了涉案申请，结合原告的诉讼请求及被告相关部门出具的情况说明来看，能够说明原告当时向被告提出的口头申请内容即是要求变更土地承包经营权证登记。而对于原告提出的申请，在不符合上述十五条规定的情况下，如何处理并没有明确规定。本案中，在原告未能提交证据证明其于2020年7月初向被告提出涉案申请时提交了书面请求及土地承包合同等材料的情况下，被告所属的内设机构农经站和原告所在村村民委员会共同向原告出具涉案《情况说明》，处理程序不违反上述十六条规定，无不当之处。关于《情况说明》的内容，本院认为，根据现行土地管理方面的法律法规规定，农村土地除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，根据原海安县农村土地承办经营权确权登记颁证政策规定，涉案原告实际耕种的周吉元名下的0.82亩土地属集体所有不予确认，不违反法律规定。需要说明的，原告实际耕种涉案土地并缴纳税费及领取补贴等情形不等同于其必然享有对应的土地承包经营权，如其想取得涉案土地的承包经营权，其应当与集体经济组织协商土地承包事宜并依法定程序申请变更。同时，被告作为负有法定审核职权的机关，对不符合法律规定要件的申请，应做好释明工作，指导和规范申请行为，保障申请人的权益。综上，被告并不存在不作为的情形。 关于原告要求被告报请并报请相关部门办理变更手续并将其小女登记在承包权证上及赔偿损失的诉请，如前所述，原告应当同集体经济组织协商或者通过其他法定方式在取得涉案土地的承包经营权之后以法定程序申请变更审核并报请有关机关予以变更登记，而原告在本案中并未就上述两项诉请提出事实根据和法律依据，本院难以支持。 综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张晓凤的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告张晓凤负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，并按照《上诉费缴纳通知单》向该院预交上诉案件受理费50元。 （此页无正文） 审 判 长  李会利 人民陪审员  顾春宇 人民陪审员  李世和 二〇二〇年十一月十九日 书 记 员  冒敏慧 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。