安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖18行初52号 原告苏卡兰，女，1971年9月1日出生，汉族，户籍地安徽省芜湖县，经常居住地安徽省宣城市宣州区。 原告孙绍西，男，1971年8月16日出生，汉族，住址同上，系苏卡兰丈夫。 上述二原告共同委托代理人王方东，安徽事茂律师事务所律师。 被告宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路178号。 负责人洪琳，该区常务副区长。 出庭应诉负责人饶俊，该区政府党组成员。 委托代理人阚超，该区古泉镇人民武装部部长。 委托代理人蒋克安，安徽锦宣律师事务所律师。 原告苏卡兰、孙绍西因要求被告宣城市宣州区人民政府（以下简称“宣州区政府”）履行40万元猪舍补助款的给付义务，向本院提起诉讼。本院于2020年7月2日立案后，于2020年7月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理了本案。原告苏卡兰、孙绍西及其委托代理人王方东，被告宣州区政府党组成员饶俊及委托代理人阚超、蒋克安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告苏卡兰、孙绍西诉称，其夫妻二人在宣州××古泉镇经营养猪场。2018年9月，全国很多地方爆发了非洲猪瘟，国家规定疫点周围三公里范围内养殖的生猪都必须扑杀。因其养猪场在此三公里范围内，故宣州区政府要求对其养殖的生猪进行扑杀。关于补偿事宜，经双方协商，宣州区政府同意对生猪按1000元／头进行补偿（当时国家规定的补偿标准为800元／头），并承诺如国家之后出台高于1000元／头的补偿标准，则以国家标准增加补偿；此外，因其租赁的猪舍尚未到期，宣州区政府承诺另行补偿猪舍租金损失40万元。协商一致后，宣州区政府区长汪侃指示宣州××古泉镇党委书记叶成志向其出具了书面承诺。尽管其万分不愿，但基于对政府工作的支持，仍将饲养的1630头生猪全部交由宣州区政府就地扑杀。事后，宣州区政府以国家确定的1200元／头之标准（因其被杀生猪即将出栏，按当时的市场价格，每头生猪价值约2600元）共向其给付了195.6万元生猪补偿款，但对于40万元猪舍租金损失一直未给付。请求：判决被告宣州区政府向其给付猪舍租金补偿款40万元。 原告苏卡兰、孙绍西向本院提举证据如下： 1.苏卡兰、孙绍西的身份证复印件，拟证明其二人的原告主体资格。 2.叶成志于2018年9月3日书写的承诺一份，拟证明时任古泉镇党委书记的叶成志代表宣州区政府作出补偿承诺。 3.邮储银行账户明细查询单2份，拟证明其仅收到宣州区政府给付的生猪补偿款195.6万元（163万+32.6万）。 4.录音材料（光盘），拟证明其向宣州区政府要求给付猪舍租金补偿款未果。 被告宣州区政府辩称，一、案涉书面承诺系古泉镇党委书记叶成志书写，故案涉争议的双方为二原告与古泉镇人民政府，宣州区政府不是争议一方，进而非本案适格被告。二、案涉养猪场位于非洲猪瘟疫区范围内，根据疫情防控政策，该户全部生猪均应予扑杀。宣州区政府于2018年9月3日、4日对案涉猪场内的1630头生猪进行扑杀，符合法律及相关政策规定。扑杀之时，国家规定的强制扑杀生猪的补偿标准为800元/头，考虑到该户有生猪1630头，养殖规模较大，相应的因扑杀而产生的损失也将较大，此外，孙绍西身患疾病，该户家庭经济困难，遂其最终同意按1000元/头对该户被扑杀生猪予以补偿以及以猪舍租金补助的名义另行给付40万元，并由叶成志向二原告出具了书面承诺。该40万元实际并非完全指向于猪舍租金损失，而是包含有困难补助的含义，且该补偿系一个整体，不可割裂。案涉扑杀行为实施后，财政部、农业农村部于2018年9月13日联合印发了《关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》[财农（2018）98号]，将非洲猪瘟扑杀生猪的补助标准由原800元/头提高至1200元/头。随后，宣州区政府按1200元/头之标准向二原告给付了195.6万元补偿款（1630头×1200元/头）。综上，宣州区政府已履行补偿义务。因其已按国家规定的补偿标准1200元/头向二原告进行了补偿，故原约定给付的40万元猪舍租金补偿款不应再行给付。请求：驳回二原告的起诉。 被告宣州区政府向本院提举了以下证据、依据： 1.《宣州区人民政府关于封锁非洲猪瘟疫区的命令》(宣州区人民政府封锁令〔2018〕第1号),拟证明二原告的养殖场在非洲猪瘟疫区范围内，根据防疫工作规定，此范围内的生猪应予扑杀，宣州区政府对二原告养殖的生猪予以扑杀的行为合法。 2.《农业部办公厅财政部办公厅关于印发〈动物疫病防控财政支持政策实施指导意见〉的通知》、《财政部、农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》[财农（2018）98号]，拟证明2018年9月13日国家将非洲猪瘟扑杀生猪的补助标准由800/头提高至1200元/头。 3.《财政直接支付入账通知书》、网上转账汇款电子回单，拟证明宣州区政府已按1200元/头对二原告的全部被扑杀生猪进行了补偿。 法律依据：《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条、第三十八条、第六十六条。 经庭审质证，宣州区政府对二原告所举证据的质证意见为：证据1，无异议。证据2，对真实性无异议，但不能达到二原告的证明目的：（1）出具补偿承诺的叶成志系古泉镇领导，并非宣州区政府工作人员，故其出具该承诺的行为应视为代表古泉镇人民政府，而非宣州区政府；（2）不能证明叶成志系应宣州区政府区长汪侃的指示而出具该承诺；（3）行政补偿必须依法进行，地方政府无权突破法律和中央的规定进行补偿，叶成志出具该承诺有着特定的背景。证据3，无异议，可以证明宣州区政府已按规定对二原告给予补偿。证据4，对真实性无异议，通话双方为原告和古泉镇人民政府工作人员，故不能视为系宣州区政府与原告进行交涉，且该古泉镇领导在电话中已将不能给付此40万元的理由告知了原告。二原告对宣州区政府所举证据的质证意见为：证据1，无异议，此疫区封锁令恰证明了其生猪系由宣州区政府扑杀。证据2、3，无异议，但宣州区政府仅给付了生猪补助款，未给付40万元猪舍补助款。 本院审查认为，双方当事人所举证据均符合证据“三性”，均认定为本案有效证据。 经审理查明，2018年3月，苏卡兰、孙绍西夫妇租赁了古泉镇一家养猪场进行生猪养殖，约定租赁期限为三年。2018年9月，我国多地爆发非洲猪瘟疫情，宣州区也在其中。2018年9月2日，宣州区政府发布“关于封锁非洲猪瘟疫区的命令”（宣州区人民政府封锁令〔2018〕第1号），苏卡兰户经营的养殖场在疫区范围并被实施封锁。为防止疫情蔓延，根据防疫工作相关要求，疫区范围内的猪只均应予扑杀。2018年9月3日，宣州区政府及二原告就扑杀该户生猪及补偿事宜进行了协商并达成一致意见。随后，二原告将其1630头生猪交政府相关部门予以扑杀，同时古泉镇党委书记叶成志向二原告出具了书面承诺，载明：“补助苏卡兰户因动物疫情防控扑杀生猪每头补助壹仟元，按实际清点数量为准。两处猪舍租金因未到租赁期限，补助肆拾万元整。经办人：叶成志2018年9月3日。”古泉镇人民武装部部长阚超随后在前述承诺下方书写“经清点两处猪舍，其中一处猪舍680头生猪，另一处猪舍950头，合计1630头生猪。大写：壹仟陆佰叁拾头整。证明人：阚超”字样。2018年9月25日、2019年1月17日，宣州区政府通过古泉镇人民政府账户向苏卡兰银行账户分别转入163万元和32.6万元，合计195.6万元，付款事由为“非洲猪瘟无害化处理补助”。此后，二原告要求宣州区政府给付前述承诺所载40万元猪舍租金补助款，宣州区政府拒绝支付。 另查明，农业部办公厅、财政部办公厅于2017年5月17日联合下发的《动物疫病防控财政支持政策实施指导意见》中规定，猪的强制扑杀补助平均测算标准为800元/头。针对非洲猪瘟强制扑杀生猪的补助问题，财政部、农业农村部于2018年9月13日联合下发《关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》[财农（2018）98号]，规定：“一、将非洲猪瘟纳入强制扑杀补助范围，对此次强制扑杀补助标准暂按照1200元/头掌握（含人工饲养野猪，疫情以外及以后年度强制扑杀仍按照现行标准执行）……”。 本院认为，本案的争议焦点是：1.宣州区政府是否为补偿义务主体；2.二原告要求宣州区政府给付案涉猪舍租金补助款40万元，有无事实根据和法律依据。 关于争议焦点1，即宣州区政府是否为补偿义务主体的问题。《中华人民共和国动物防疫法》第六十六条规定：“对在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品，县级以上人民政府应当给予补偿……”。据此，对在动物疫病防控过程中强制扑杀的动物和相关物品，县级以上人民政府为法定补偿主体。具体到本案，宣州区政府为县级人民政府，案涉生猪系因非洲猪瘟疫情而被宣州区政府扑杀，相应的，宣州区政府负有对二原告予以补偿的法定职责。虽然案涉承诺系由古泉镇党委书记叶成志出具，但基于宣州区政府为法定补偿主体，故叶成志出具案涉承诺的行为应视为系受宣州区政府的委托而为之，相应的法律责任亦应由宣州区政府承担，即宣州区政府为本案适格被告。宣州区政府关于案涉承诺非由其出具，即其非补偿义务主体，进而非本案适格被告的抗辩意见不能成立。 关于争议焦点2，即宣州区政府应否向二原告给付案涉40万元猪舍租金补助款的问题。案涉承诺系二原告与宣州区政府就强制扑杀生猪的补偿问题经协商一致后的书面反映，其性质为行政允诺，该允诺一经生效，行政机关就应当恪守诚信原则，履行己方义务，但是，允诺的内容必须合法，即允诺的履行不能损害国家利益和社会公共利益。具体到本案，本案涉及动物防疫过程中的补偿，《中华人民共和国动物防疫法》第六十六条规定：“对在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品，县级以上人民政府应当给予补偿。具体补偿标准和办法由国务院财政部门会同有关部门制定……”。据此，在动物疫病防控过程中强制扑杀动物的，法定补偿内容有两项：一为“被扑杀的动物损失”，二为“因扑杀行为造成的相关物品损失”。关于被扑杀的动物损失，宣州区政府已按国家规定的标准（1200元/头）对全部被扑杀的1630头生猪进行了补偿，且补偿款195.6万元（1200元/头×1630头）已全部给付二原告，符合法律规定。关于40万元猪舍租金补助问题，本院认为，二原告在剩余租赁期限内不能继续在原养殖场从事生猪养殖经营，其原因在于国家关于非洲猪瘟疫情防控措施的要求，而非宣州区政府扑杀已有生猪行为所导致。非洲猪瘟疫情在全国各地的突然爆发非能预料，由此给各养殖户带来的不利影响属于经营风险，应由养殖户自行承担。由此，案涉猪舍租金损失不属于前述“因扑杀行为造成的相关物品损失”，并非法定补偿范畴。据此，虽然宣州区政府作出了40万元猪舍租金补助款之给付承诺，但基于该项给付内容非法定补偿内容，即不具有合法性，故二原告主张宣州区政府给付此款，于法无据。经对宣州区政府陈述的案涉40万元虽以猪舍租金补助的名义出现，但并非完全指向于猪舍租金，而是包含有对苏卡兰户予以一定困难补助之因素考虑，本院酌定宣州区政府向二原告给付8万元困难补助款。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下： 责令被告宣城市宣州区人民政府于本判决生效之日起三十日内给付原告苏卡兰、孙绍西困难补助款8万元。 案件受理费50元，由被告宣城市宣州区人民政府负担。 如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 谢 贞 审判员 王鸿梅 审判员 满先进 二〇二〇年十一月三十日 法官助理王腾飞 书记员余亚琴 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。