云南省昭通市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云06行终185号上诉人（原审原告）徐勇，男，生于1985年6月9日，汉族，住彝良县。被上诉人（原审被告）彝良县龙海镇人民政府（以下简称龙海镇政府）。地址：彝良县龙海镇龙海村上街组22号。法定代表人韦雄东，镇长。委托代理人何兴权，云南意衡（彝良）律师事务所律师，代理权限：一般授权。被上诉人（原审被告）彝良县人民政府（以下简称彝良县政府）。地址：彝良县新行政中心。法定代表人陈祥彬，县长。委托代理人颜涛，女，生于1975年10月2日，汉族，住彝良县。代理权限：特别授权。委托代理人谢立省，云南宏通律师事务所律师，代理权限：特别授权。原审第三人陈业，男，生于1988年3月1日，汉族，住彝良县。上诉人徐勇因与被上诉人龙海镇政府、彝良县政府及原审第三人陈业林业行政确权一案，不服镇雄县人民法院（2020）云0627行初9号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2020年7月15日受理后，依法组成合议庭审理了本案。被上诉人龙海镇政府的委托代理人何兴权和彝良县政府的委托代理人谢立省向本院递交了书面代理意见。本案现已审理终结。原审法院确认的法律事实：原告徐勇与第三人陈业家发生争议的三块林地位于龙海镇放牛村中厂组，小地名分别为“火麻地湾子”“厂基”处，其中“火麻地湾子”处二块，“厂基”处一块。该三块林地10多年以前一直由第三人陈业家管理使用。2017年3月28日，龙海镇政府对三块争议林地进行了调查登记确认，拟征地及地上附着物现场丈量调查登记确认表一载明：权属：集体，农户：陈业，小地名：火麻地，总面积4.8638亩，四至界限为：东至徐勇地界，南至本户地，西至刘引君地，北至公路（老彝牛公路）；表二载明：权属：集体，农户：陈业，小地名：火麻地，面积1.596亩，四至界限为：东至徐勇地，南至陈**会地，西至王定平地，北至本户地；表三载明：权属：集体，农户：陈业，小地名：厂基，面积为1.19亩，四至界限为：东至本户地，南公路（老彝牛公路），西至徐勇地界，北至徐勇地界。2017年3月，原告徐勇为“火麻地湾子”处二块林地和“厂基”处一块林地与第三人陈业家发生争议。2018年1月21日，原告徐勇向被告龙海镇政府申请确权。2019年8月24日，被告龙海镇政府作出龙行政意字［2019］06号《处理意见》，位于龙海厂基的三块地归陈业承包经营。原告徐勇不服，向被告彝良县政府申请行政复议。2019年12月27日，被告彝良县政府作出彝政行复决字［2019］12号《复议决定》，维持了龙海镇政府于作出的龙行政意字［2019］06号《处理意见》。2020年1月3日，原告徐勇提起行政诉讼，请求撤销被告龙海镇政府作出的龙行政意字［2019］06号《处理意见》及被告彝良县政府作出的彝政行复决字［2019］12号《复议决定》。原审法院认为：被告龙海镇政府和被告彝良县政府提交出示原行政行为事实方面的证据，能够证明争议的三块林地10多年以前由第三人陈业家管理使用的事实。被告彝良县政府提交的证据能够证明复议程序合法性的事实。因此，被告龙海镇政府将争议的三块林地确认给第三人陈业承包经营及彝良县政府维持龙海镇政府作出的《处理意见》于法有据。此外，原告徐勇在庭审中提出争议的三块地系其家林地，10多年前是第三人陈业之父陈**德向其父亲徐兴华租赁来使用的主张，因没有提交证据予以证明，不予支持。综上所述，被告龙海镇政府作出的行政处理行为及被告彝良县政府作出的行政复议行为，认定事实清楚，处理程序合法，适用法律正确，应依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条之规定，判决：驳回原告徐勇的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告徐勇交纳。上诉人徐勇上诉称，一、原审判决认定基本事实不清、证据不足。龙海镇政府将上诉人与陈业争议的三块林地确认给第三人陈业所依据的事实，一是所争议的三块地不在上诉人承包的“大火地”林权四至范围内，二是争议的三块林地一直由陈业经营耕作。但一审法院并未查清本案的基本事实，第三人陈业在2019年7月20日龙海镇政府的调查笔录中亲口承认没有林权证和土地承包证，系其经营耕种十多年的事实，被上诉人应当查明上诉人是否争议林地享有合法权益，一审法院也应当在审查第三人经营耕种时间外审查清楚争议地是否在上诉人权属证范围内，不能仅以第三人经营耕种便以无主地进行处理。上诉人在一审庭审中出示了父亲徐兴华的《社员自留山林地使用证》原件，但法庭未予质证和评判不当。被上诉人未依据上诉人持有的林地使用权证和2008年徐兴华林地林改档案记载的权属四至界线进行实地勘测错误。另外本案中的两份勘验图，也未说明是依据1982年林权证还是依据2008年林改档案记载的权属内容进行勘测，且勘界勾图的技术人员并非专业测绘技术人员资质不符。二、龙海镇政府作出的处理意见违背了先调查后裁决的原则，程序违法。根据原审法院查明的事实，龙海镇政府将争议林地确权给第三人的行政行为是在2017年3月28日完成，但其系在2019年7-8月才陆续自行收集证据证明其行为的合法性，违反先调查后裁决的原则，程序违法。三、关于处理上诉人与第三人之间的林地权属争议以1982年的林权证为准还是以2008年林改档案为准，被上诉人均未明确。2008年林改后林权证并未发放至中厂组农户，故上诉人1982年的林权证依据有效。综上，一审法院认定基本事实不清、证据不足，请求撤销原审判决，改判撤销龙海镇政府作出的处理意见和彝良县政府作出的复议决定，判令被上诉人重新作出处理决定，一、二审诉讼费判由被上诉人承担。被上诉人龙海镇政府答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。争议地块不包含在徐勇提供的大火地内，答辩人为核实清楚争议林地权属，请求彝良县林草局技术人员进行现场勘验并作出勘验图，龙海镇政府根据徐勇的林权档案图和卫星地图作出现场勘验图，勘验图后附说明“徐勇与陈业争议的厂基和火麻地湾子林地不在徐兴华林地界限内”；政府工作人员询问徐勇时，其陈述该争议林地一直是陈业管理。故依据双方提供的证据和询问笔录以及勘验图作出处理意见认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规完全正确，并无不当。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人彝良县政府答辩称，争议地块不在被答辩人权属证书记载的四至界线内。龙海镇政府作出的处理意见和彝良县政府作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法；一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。彝良县林草局专业技术人员是以争议地现场勘验笔录、争议各方权属证书、卫星图作为依据，制作了两份勘验图，故被答辩人的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。请求驳回被答辩人上诉，维持原判；一、二审诉讼费判由被答辩人承担。上诉人徐勇在二审中向本院提交了以下证据：1.1982年徐兴华社员自留山林地使用证。证明现经营徐勇承包经营的自留山林地权属四至范围；2.中厂组社长杨胜忠和龙海镇放牛村村民委员会出具的证明各一份。证明2008年林改的《林权证》未发放到中厂组各农户，各农户仍以1982年的社员自留山林地使用证记载的林地四至范围经营，处理中厂组的林权纠纷应以1982年的林权证为依据；3.徐兴华自留山林地四至界线范围图（昆明腾泓科技有限公司镇雄分公司制作）。证明徐兴华林地四至界线范围与1982年林权证相符，争议地块均在徐兴华林地权属范围内；4.彝良县林草局制作的徐兴华、刘引贵、王定平林地界限勘验结果图。证明争议地火麻地湾子就在徐兴华林地范围内，陈业曾耕种但无权属证明，该图上标示的“云木香湾子立路”正是徐兴华林地西面的界线，位于彝牛二级公路上方和下方是一条连接路；5.彝良县林草局制作的徐兴华、刘引贵、王定平林权争议现场勘验图。证明争议地块厂基本身就在徐兴华林地界限内，厂基地块四周均为徐兴华林地，陈业曾耕种，但无任何权属证明。所标示的“立路”正是徐兴华林地西面界线，位于彝牛公路下方，证明公路下方“立路”与公路上方的“立路”为一条连接路，这条路正是徐兴华林地的西面界线，与陈业争议地位于“立路”东面彝牛公路下方。被上诉人彝良县政府认为，证据2不属于新证据范围，一审结束后发现发生的证据才是新证据；上诉人提交的证据与证明目的缺乏必然性，与案件无关联。对于证据1、3是在一审中出现过的证据，不发表新的质证意见，与一审的质证意见一致。被上诉人龙海镇政府认为，证据2的两个证明，不是一审后新发现的证据，故不是新证据；与该案诉争土地没有关系，无关联性；对其他在一审中已经出现过的证据，一审时已发表过质证意见，现不再发表新的质证意见。原审第三人陈业的质证意见与龙海镇政府、彝良县政府的质证意见一致。关于上诉人在二审中向本院提交的证据，本院认为：上诉人徐勇提交的证据1、3是在一审中提交过的证据，证据4、5是被上诉人在一审中提交过的证据，对于上述在一审中已经提交过的证据，二审中不再重复进行采纳与论述；上诉人徐勇提交的证据2（中厂组社长杨胜忠、龙海镇放牛村村委会提供的证明），能够证明中厂组2008年林改的林权证未下发到户，但是否因未发放林权证而采用1982年的权属证明作为确权依据，应当由行政机关根据查明的事实，依照法律和相关规定统一标准来进行确认。故对上诉人徐勇提交的证据2予以采信。根据各方当事人在本案一、二审中提交的证据，本院查明以下事实：2017年3月，彝良县彝牛二级路征地工作组在征用彝良县龙海镇放牛村中厂组土地时，上诉人徐勇与陈业、王定平、刘引贵（刘世伦之父）因征地发生争议。徐勇与陈业因地名为火麻地湾子（含两小块争议地）和厂基的林地权属发生争议，徐勇与王定平因地名为陈家坟埂子的林地权属发生争议，徐勇与刘引贵（刘世伦之父）因地名为七个塘子的林地权属发生争议。2017年3月28日，龙海镇政府对徐勇与陈业争议的三块林地进行了调查登记确认，拟征地及地上附着物现场丈量调查登记确认表一载明“权属：集体，农户：陈业，小地名：火麻地，总面积4.8638亩，四至界限为：东至徐勇地界，南至本户地，西至刘引君地，北至公路（老彝牛公路）”，表二载明“权属：集体，农户：陈业，小地名：火麻地，面积1.596亩，四至界限为：东至徐勇地，南至陈**会地，西至王定平地，北至本户地”，表三载明“权属：集体，农户：陈业，小地名：厂基，面积为1.19亩，四至界限为：东至本户地，南公路（老彝牛公路），西至徐勇地界，北至徐勇地界”。2018年1月21日徐勇就其与陈业因火麻地湾子、厂基林地权属争议，申请龙海镇政府处理，龙海镇政府于2018年5月7日作出龙行政意字（2018）03号处理意见，徐勇不服向彝良县政府提起行政复议，彝良县政府于2018年8月20日作出彝政行复决字（2018）7号行政复议决定书，撤销龙行政意字（2018）03号处理意见，并要求龙海镇政府重新作出处理决定。龙海镇政府于2019年1月25日重新作出龙行政意字（2019）03号处理意见，确认火麻地湾子中的两块争议林地及厂基争议林地归陈业承包经营，位于火麻地湾子面积为0.3432亩的林地归陈**金承包经营；徐勇不服该处理决定，向彝良县政府提起行政复议，彝良县政府于2019年5月24日作出彝政行复决字（2019）5号行政复议决定书，撤销龙行政意字（2019）03号处理意见，并要求龙海镇政府重新作出处理决定。龙海镇政府为查清林地争议的事实，于2019年7月26日请彝良县林草局、彝良县农业局与其一起对争议林地界限进行勘验，制作现场勘验笔录，并于2019年7月31日制作了龙海镇放牛村中厂组徐兴华、刘引贵、王定平林地界限勘验结果图（以下简称结果图）和龙海镇放牛村中厂组徐勇与刘引贵、陈业、王定平林权争议现场勘验图（以下简称勘验图）。勘验笔录载明，对争议地块七个塘子地点进行勘查，徐勇主张的依据是其持有的林权证，刘引贵主张的依据是1982年承包合同和档案局提供的档案；对徐勇和陈业争议的地块厂基地点进行勘查，徐勇主张的依据是其持有的林权证，陈业主张的是长期经营到现在；对徐勇陈业争议地块火麻地湾子地点进行勘查，徐勇主张的依据是其持有的林权证，陈业主张的是长期经营到现在；对徐勇与王定平争议地块陈家坟埂子地点进行勘查，徐勇主张的依据是其持有的林权证，王定平主张的依据是龙海公社山林权登记册；徐勇与刘引贵的权属证上登记的林地南北方向与现地相反。勘验图载明“说明：经对徐勇（提供徐兴华权属证）、刘引贵、王定平提供的林地权属证据和争议进行现场勘验与核实，徐勇与刘引贵争议的‘七个塘子’地块在徐兴华的林地界限内，不在刘引贵的林地界限内；徐勇与陈业争议的‘厂基’和‘火麻地湾子’两块耕地均不在徐兴华的林地界限内；徐勇与王定平争议的陈家坟埂子林地不在徐兴华的林地界限内，而在王定平的林地界限内。各争议地块内的彝牛二级公路占地征用面积以征地时实际丈量的为准。”2019年8月24日龙海镇政府依据勘验笔录、勘验图及询问笔录等证据，作出龙行政意字（2019）06号《对徐勇与陈业土地权属争议案件的处理意见》（以下简称处理意见），将火麻地湾子、厂基争议三块地归陈业承包经营；徐勇不服，向彝良县政府申请行政复议，彝良县政府于2019年12月27日作出彝政行复决字（2019）12号《行政复议决定书》（以下简称复议决定），维持了龙海镇政府作出的龙行政意字（2019）06号处理意见。龙海镇放牛村中厂组2008年林改的林权证未下发到户，徐勇持有的林权证系1982年其父亲徐兴华的社员自留山林地使用证，徐勇与陈业争议的三块林地从十多年以前至今一直由陈业家管理使用。徐勇提起行政诉讼，请求撤销龙海镇政府作出的龙行政意字（2019）06号处理意见及彝良县政府作出的彝政行复决字（2019）12号复议决定。综合诉辩双方的主张，本案的争议焦点为：1.作为龙海镇政府作出处理意见的关键依据勘验笔录和勘验图是否事实清楚、依据充分？2.龙海镇政府作出的处理意见和彝良县政府作出的复议决定是否事实清楚、证据充足？针对争议焦点，本院评判如下：首先，勘验笔录记载，对争议地块七个塘子地点进行勘查，徐勇主张的依据是其持有的林权证，刘引贵主张的依据是1982年承包合同和档案局提供的档案；对徐勇和陈业争议的地块厂基和火麻地湾子地点进行勘查，徐勇主张的依据是其持有的林权证，陈业主张的是长期经营到现在；对徐勇与王定平争议地块陈家坟埂子地点进行勘查，徐勇主张的依据是其持有的林权证，王定平主张的依据是龙海公社山林权登记册。即根据该勘验笔录记载，作出勘验图的权属依据分别为：徐勇持有的其父亲1982年的林权证，刘引贵1982年承包合同和档案局提供的档案，陈业长期经营耕种的事实，王定平龙海公社山林权登记册。依据上述作出勘验图的权属依据，可以看出作出该勘验图的权属依据不统一，标准杂乱，既有1982年的林权证、承包合同，也有档案局的档案（未标明系哪一年度的档案依据）和龙海公社山林权登记册（未注明系哪一年度的登记册），且在勘验笔录中也未阐明采用上述不统一的权属依据的理由。故本案中的勘验图结论是在权属依据标准不统一，采用各方当事人权属依据理由不清楚的情况下做出的。因此，该勘验图与勘验笔录事实不清楚、依据不充分。其次，勘验笔录和勘验图系作为龙海镇政府作出处理意见的关键依据，故在勘验笔录和勘验图事实不清、依据不充分的情况下，被上诉人龙海镇政府依据该勘验笔录和勘验图作出的处理意见事实不清、证据不足，明显不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……（六）明显不当的”之规定，应当予以撤销，并重新作出行政行为；被上诉人彝良县政府作出的复议决定，维持龙海镇政府作出的处理意见错误，依法应当一并撤销。综上所述，被上诉人龙海镇政府应当依照法律和相关规定依法确定争议地的合法权属依据，统一确权的权属依据标准后委托具备专业资质的人员按照确定的权属依据进行勘验，根据勘验结论依法重新作出行政行为。上诉人请求撤销龙海镇政府作出的处理意见和彝良县政府作出的复议决定，判令被上诉人重新作出处理决定的上诉理由成立，依法应予以支持；一审判决认定事实和适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销镇雄县人民法院（2020）云0627行初9号行政判决书；二、撤销彝良县龙海镇人民政府作出的龙行政意字（2019）06号《对徐勇与陈业土地权属争议案件的处理意见》；三、撤销彝良县人民政府作出彝政行复决字（2019）12号《行政复议决定书》；四、责令彝良县龙海镇人民政府于本判决生效之日起三个月内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人彝良县龙海镇人民政府承担50元，彝良县人民政府承担50元。本判决为终审判决。审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  陆 瑜二〇二〇年十一月五日法官助理欧继萍书记员张贵林附：本判决引用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。