河南省商城县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1524行初21号原告文然，男，1985年4月25日出生，汉族，住广西北海市海城区。委托代理人文白安，男，1958年2月26日出生，汉族，住河南省商城县。委托代理人刘恩光，河南千源律师事务所律师。被告商城县自然资源局，地址：商城县崇福大道西段258号。统一社会信用代码11411524006117779N。法定代表人余赟，局长。出庭负责人魏勇，副局长。委托代理人杨卫，该局工作人员。委托代理人岳克友，河南宇楼律师事务所律师。被告商城县住房和城乡建设局，地址：商城县城关崇福大道。统一社会信用代码11411524006117170Q。法定代表人穆正松，局长。委托代理人李勇，该局工作人员。原告文然诉被告商城县自然资源局、被告商城县住房和城乡建设局行政许可及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年9月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月20日公开开庭审理了本案。原告委托代理人文白安、刘恩光，被告商城县自然资源局出庭负责人魏勇及委托代理人杨卫、岳克友，商城县住房和城乡建设局委托代理人李勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告商城县自然资源局根据新县人民法院（2019）豫1523行初42号判决书，于2020年7月29日作出商自然资许不受决字［2020］第1号行政许可不予受理决定书，认定原告文然房屋位于《商城县城市总体规划（2011——2030）》中占压城市道路。依据《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政许可法》的规定，决定不予受理文然提出的房屋翻建的申请。原告文然诉称，原告于2018年11月9日申请对老房屋进行改建，原商城县住房和城乡规划建设局作出规划不予许可处理决定。原告不服，于2019年5月21日提起行政诉讼，后商城县住房和城乡规划建设局的行政规划职能调整到商城县自然资源局。该案经新县人民法院审理后作出（2019）豫1523行初42号行政判决书：判决撤销商城县自然资源局（原商城县住房和城乡规划建设局）作出的商住建文［2018］322号行政处理决定，责令其重新作出行政行为。商城县自然资源局收到判决书后拒不履行，原告向法院申请强制执行，后商城县自然资源局作出了行政许可不予受理决定书。2019年5月21日原告提起行政诉讼中，商城县自然资源局明确告知了原告进行房屋改建时需要提交申请并经过被告许可后方能施工改建。行政许可法第三十二条规定：只有申请人申请的事项依法不需要取得行政许可的或申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，行政单位才出具不予受理通知书。原告因不服商住建文［2018］322号行政处理决定提起行政诉讼，判决中也责令被告商城县自然资源局重新作出行政行为，被告商城县自然资源局不论依据行政许可法的规定还是法院的生效判决，都应该依法予以受理。在受理的基础上审查原告提交的申请材料是否齐全和是否符合法律规定，再作出是否许可的决定，而不是随意出具一份行政许可不受理决定书，敷衍人民法院的执行。被告商城县自然资源局违反法定程序作出不予受理决定书，应该作出准予原告改建房屋的申请行政许可。从2015年迄今，因原告房屋没有及时享有得到修缮和改建权，房屋屋增四周从开始渗水到透水到灌水，房屋损毁。房顶上的彩钢瓦拆除后堆放一年后，都已侵蚀腐烂，不能使用。数年诉讼维权导致原告焦虑不安，花去大量医疗费、交通费。两被告行政不作为、乱作为导致原告遭受巨大的经济损失，应按国家赔偿法赔偿原告所有损失。故诉至法院，请求：1、撤销被告商城县自然资源局违法作出的行政许可不予受理决定书；2、判决被告商城县自然资源局依法作出关于原告申请改建房屋的行政许可；3、判决两被告因违法实施行政许可，致使原告遭受损失并依法作出赔偿；4、依法给被告商城县自然资源局提出准予原告改建房屋的司法建议，促进其依法行政；5、被告承担本案的诉讼费。原告提交了以下证据：1、行政许可不予受理决定书，拟证明原告不是申请翻建房屋，系对房屋进行“改建”，不存在决定书中认定占压城市道路情况，且被告商城县自然资源局应在受理基础上审查原告申请是否符合规定，而不是不予受理，该不予受理决定书认定事实错误、程序违法；2、新县人民法院（2019）豫1523行初42号行政判决书，拟证明新县人民法院判决要求商城县自然资源局重新作出行政行为，且判决书内容证明原告改建房屋需要商城县自然资源局的行政许可，但被告不予受理；3、新县人民法院执行工作人员的短信通知截屏，拟证明商城县自然资源局在原告申请强制执行8个月后才重新作出不予受理决定书，违反法律规定；4、商住建文［2018］322号行政处理决定，商城县城市综合执法局［2019］第192号通知，拟证明该处理决定明确原告可以对房屋进行维修和修缮，但原告在修缮改建过程中，商城县城市综合执法局通知原告需事先经商城县自然资源局审批；5、原告改建房屋屋顶上彩钢瓦等物品照片9张及损失清单，拟证明原告因未取得被告许可，房屋屋顶未修缮和改建，导致彩钢瓦等出现腐蚀破损，被告应承担相应损失；6、原告父亲文白安的火车票，拟证明原告委托父亲文白安处理房屋修缮改建诉讼产生交通费，被告应予赔偿；7、原告房屋的房产证、国有土地使用权证、建设工程规划许可证复印件，拟证明原告申请改建房屋是出于保护周边过往人员安全，也是合法处分自己房屋，未改变房屋三层层高的规划；8、文白安住院发票和病例，拟证明房屋居住人文白安因担心房屋屋顶石块再次伤人，夜晚失眠，后被省人民医院诊断为休息不够、长期焦虑状态所致，与被告有直接因果关系，被告应予赔偿；9、商城县县城多处其他房屋进行改建添加彩钢瓦的照片，拟证明商城县内对三层及高层房屋改建搭建彩钢瓦属于普遍现象，是被告所允许的行为。被告不应选择性执法，不予受理原告合法申请。被告商城县自然资源局辩称，原告于2018年11月向商城县住房和城乡建设局申请房屋改建，商城县住房和城乡建设局依法作出不予许可的行政决定。原告不服，向法院起诉，新县人民法院以商城县住房和城乡建设局的不予许可决定证据不足为由撤销了该不予许可决定，判决被告商城县自然资源局重新作出行政行为。原告的房屋改建申请不符合受理条件，不应受理。一、原告在向商城县住房和城乡建设局申请翻建房屋时仅提交了书面申请，未提交其翻建房屋符合商城县城市规划的相关材料、改建房屋与四邻无纠纷及四邻同意原告改建房屋的证明，申请不符合受理条件。二、原告改建房屋的地点位于城市规划道路上，根据《商城县城市总体规划（2011——2030）》，被告不应受理原告的申请，更不应许可。综上，被告对原告在城市规划道路上改建房屋的申请不予受理是正确的，请求驳回原告的诉讼请求。被告商城县自然资源局在法定期限内提交了以下证据及依据：1、行政许可不予受理决定书，拟证明原告申请改建的地方位于城市规划的道路上，在该范围内不得有新增建筑，不应当予以行政许可；2、商住建文［2018］322号行政处理决定；3、住房房屋改建申请书，拟证明原告申请不属于行政许可的范围；4、商城县建设局建设工程规划许可证，拟证明在规划许可范围内如果再增设建筑物就超越原来许可的范围；5、房屋所有权证；6、房地产平面图。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条、第四十条规定。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条。被告商城县住房和城乡建设局辩称，原告要求赔偿其损失的诉请无事实和法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条明确规定了行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权和财产权的何种行为须承担国家赔偿责任，第五条还规定了不承担国家赔偿责任的情形。本案中被告在对原告的行政许可申请进行审查及作出决定时并无不当，既未侵犯其人身权也未侵犯其财产权，其在诉状中陈述房屋未及时进行修缮而有渗水以及彩钢瓦腐烂等情形，是因其处置不当造成的，属于《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）条所规定的情形，此种行为不属于国家赔偿的范围。原告要求赔偿其损失的诉请无事实和法律依据，请求驳回原告的起诉。被告商城县住房和城乡建设局未提交证据。经庭审质证，原告提交的证据，商城县自然资源局质证认为：证据1不属于本案证据。对证据2的真实性无异议，对关联性有异议，新县人民法院在判决中以证据不足为由撤销了不予许可的行政决定，并不代表自然资源局必然要许可原告的行政许可申请。证据3与本案不具有关联性。证据4依照法定职权系其局应该受理的行政事项。原告提交的证据就是房屋修缮，到现在为止原告未明确申请内容。证据5、6与本案无关联性。对证据7真实性认可，恰证明该房屋建设已经经过了行政许可，原告是按照许可证建设的房屋，在原来核定的建筑高度、容积率范围内原告已经全部施工建设完毕，不存在第二次行政许可的问题。证据8与本案无关联性。证据9照片中彩钢瓦的搭建是否获得行政许可原告无证据证明，也不能够证明被告选择性执法。该事项属于城管部门负责，不是被告自然资源局行政许可的事项，不能证明原告的申请必须得到行政许可。被告商城县住房和城乡建设局质证认为：对证据1、2、3同商城县自然资源局的质证意见。证据4除同意商城县自然资源局质证意见外，需要说明政府执法部门间不存在谁指使谁的问题，原告陈述被告指示商城县城市综合执法局要求原告停工是虚假的。证据5无参照物，无论从市容还是从规划角度，在城区范围内进行活动都应当向管理部门咨询和申请，原告没有向任何单位咨询就擅自构建彩钢瓦且管理不善，即使有破损也是自己的行为导致的，无权要求赔偿。对证据7无异议。证据8与本案无关，不能说明未被行政许可与原告父亲身体疾病有关联。证据9，原告未向法庭说明是哪一户房屋经过了行政许可。被告商城县自然资源局提交的证据，原告质证认为：对证据1的真实性无异议，但其认定事实及适用法律错误，原告申请改建，该决定书认定的是翻建，与新县法院作出的行政判决书相违背。原告未占用城市道路，搭建彩钢瓦仅利用高空空间，周围邻居也无异议，不存在提交材料不齐全的情况。新县人民法院判决书及原住建局做出的不予许可的决定书均能证明原告申请进行房屋改建被告应当予以受理，在此基础上作出是否许可的决定，而不是直接不予受理。被告不服从新县法院判决可以上诉，但其未上诉，也未作出行政许可，距判决八个月后作出不予受理决定书，违反法定程序。对证据2的客观性真实性无异议，但（2019）豫1523行初42号判决书撤销了商住建文［2018］322号行政处理决定，要求被告重新做出具体行政行为。对证据3的客观性真实性无异议。结合新县人民法院判决书，原告申请在被告行政许可职权范围内，不然法院不会作出撤销商住建文［2018］322号行政处理决定的判决。对其他证据原告未提出异议。被告商城县住房和城乡建设局对被告商城县自然资源局提交的证据无异议。对原、被告的举证、质证，本院认证如下：原告提交的证据3不符合证据形式。证据6、8不能证明与二被告作出的行政行为具有关联性。证据9不能达到原告证明目的。其余证据真实性及关联性本院予以确认。被告商城县自然资源局提交的证据不能证明被告商城县自然资源局作出的行政行为合法。经审理查明，原告文然于2018年11月9日就其享有不动产权利、位于商城县南关迎春台132号的房屋向原商城县住房和城乡规划建设申请“改建房顶提高彩钢瓦框架”，提交了住房房屋改建申请书等材料。原商城县住房和城乡规划建设局作出商住建文［2018］322号行政处理决定，对原告申请不予许可。原告不服提起诉讼，新县人民法院于2019年12月25日作出（2019）豫1523行初42号行政判决书，以作出商住建文［2018］322号行政处理决定依据不足，判决撤销该行政处理决定，并责令商城县自然资源局重新作出行政行为（因机构编制改革，商城县城乡规划管理职能于2019年由原商城县住房和城乡规划建设局调整到商城县自然资源局）。原告申请强制执行后，被告商城县自然资源局作出行政许可不予受理决定书，不予受理其提出的房屋翻建申请。原告不服，认为被告应当受理并进行审查，应对原告的申请作出行政许可，因被告未合法作出行政许可，致使原告房屋损毁价值30,470元，因起诉花费交通费7,768.5元，律师费9,000元、因房屋及诉讼导致原告父亲焦虑不安花费医疗费5,905.46元，合计53,143.96元，二被告应当予以赔偿，故诉至法院。本院认为，本案的争议焦点为被告商城县自然资源局作出的行政许可不予受理决定书是否合法，二被告是否应予赔偿原告损失。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”原告申请“改建房顶提高彩钢瓦框架”，原商城县住房和城乡规划建设局受理并审核后作出了商住建文［2018］322号行政处理决定，对原告的申请不予许可，后该决定被法院判决撤销，法院生效判决责令商城县自然资源局重新作出行政行为。被告商城县自然资源局应予受理，并审核原告申请的材料是否符合要求。被告商城县自然资源局作出行政许可不予受理决定书，不符合上述法律规定及法院生效判决的要求。被告作出行政许可不予受理决定书未援引《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政许可法》具体条款的规定，没有明确的法律依据，属于适用法律错误。行政许可不予受理决定书告知复议机关错误，存在瑕疵。被告商城县自然资源局作出的行政许可不予受理决定书依法应予撤销。被告商城县自然资源局辩称原告未能提交改建房屋符合城市规划及与四邻无纠纷的相关材料，该辩解理由在其作出的行政许可不予受理决定书中并无体现，且其不属于不予受理决定的理由，如原告提交材料不齐全，被告应告知其在法定期限内予以补正。关于被告商城县自然资源局当庭辩称原告申请属于房屋修缮行为，不需要行政许可，如需行政许可，应当向商城县城市管理局申请的辩解意见。本院认为，原告住房房屋改建申请书中明确“特申请改建房顶提高彩钢瓦框架”，商住建文［2018］322号行政处理决定中认定原告申请为“改建”，被告商城县自然资源局作出的行政许可不予受理决定书中认定原告申请为“房屋翻建”，当庭辩称原告申请系“房屋修缮”行为，被告对原告申请“改建房顶提高彩钢瓦框架”的性质认定不清。被告应当根据原告的申请内容确定原告申请的性质及确定是否需要行政许可，并根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条之规定及时作出处理并告知申请人，如申请人申请内容不明确，被告应当场告知申请人并可要求申请人予以明确。被告作出的行政行为对原告申请定性不一，作出的结论无法律依据，被告上述辩解意见也未在其作出的行政许可不予受理决定书中显示，故本院不予采信。关于原告主张因二被告违法实施行政许可致使其遭受损失，应予赔偿。因原告提供的证据不能证明其损失与被告作出行政行为具有直接的因果关系，其赔偿请求不属于行政赔偿的范畴，故本院不予支持。原告诉请“给被告商城县自然资源局提出准予原告改建房屋的司法建议”，因该诉请不属于行政诉讼受案范围，本院不予支持。综上所述，被告商城县自然资源局作出［2020］第1号行政许可不予受理决定书依据不足，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：一、撤销被告商城县自然资源局作出的商自然资许不受决字［2020］第1号行政许可不予受理决定书。二、责令被告商城县自然资源局于本判决生效之日起一个月内重新作出行政行为或者对原告的申请依法作出书面答复。三、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告商城县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于信阳市中级人民法院。审 判 长  周 丽人民陪审员  徐青海人民陪审员  黄 华二〇二〇年十一月二十四日书 记 员  赵泽曦