贵州省贵阳市白云区人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0113行初281号原告龙明云，男，1946年10月8日生，布依族，住贵州省贵阳市南明区。委托代理人龙小兵，男，1980年2月12日生，布依族，住贵州省贵阳市乌当区，系原告儿子，代理权限：特别代理。被告贵州省贵阳市南明区永乐乡人民政府，住所地：贵州省贵阳市南明区永乐乡街上。法定代表人：郝刚，乡长。委托代理人向继端，代理权限：特别代理。第三人贺士发，男，1952年7月19日生，布依族，住贵州省贵阳市南明区。第三人贵阳市永乐乡羊角村村民委员会，住所地：贵阳市永乐乡羊角村羊角桥。负责人陈启林，村主任。委托代理人陈红祥，男，1986年2月28日生，布依族，住贵州省贵阳市南明区，代理权限：一般代理。原告龙明云不服被告贵州省贵阳市南明区永乐乡人民政府（以下简称“永乐乡政府”）对其作出的《永乐乡人民政府关于羊角村罗受组龙明云与贺士发土地权属纠纷的释明意见》（以下简称《释明意见》）），于2020年5月20日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月7日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人龙小兵，被告的委托代理人及其行政机关负责人委托出庭的工作人员向继端，第三贺士发及第三人贵阳市永乐乡羊角村村民委员会（以下简称“羊角村村委会”）的委托代理人陈红祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告永乐乡政府于2020年3月27日对原告作出《永乐乡人民政府关于羊角村罗受组龙明云与贺士发土地权属纠纷的释明意见》，该《释明意见》认为该起土地使用权纠纷不属于权属争议，因贺士发持有的承包经营权证已明确权利，因承包经营权引发争议，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷》第一条下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷。因此，原告和第三人的纠纷是承包合同纠纷，并不属于《中华人民共和国土地管理法》第十四条解决的范围。根据原告的诉求，被告作出以下释明意见：一是原告之前在破涧槽处开垦的土地如没有被承包责任地所取代，人民政府有权排出争议；二是该争议土地已补登上册在贺士发名下，形成了土地承包责任制的法律事实，具有合同性质的法律关系；三是若原告认为原属自己使用的土地，补登造册在被申请人名下，程序违法，请求撤销，应向人民法院提起诉讼；四是村民委员会作为农村集体土地的所有权人，有权决定土地的承包经营权人，羊角村委会明确土地经营者的处理意见有法可依，并无不当。综上，被告对原告的申请不予支持。原告诉称，被告作出原告与第三人贺仕发土地权属争议纠纷案件，被告贵阳市南明区永乐乡人民政府作出的释明意见认定事实和适用法律错误。（一）释明意见认定事实错误。1.认定原告与第三人贺仕发之间的争议不属于土地权属争议错误。第三人所持有的第二轮承包证上载明的争议土地在农村承包登记档案中并无记载，在第三人贺仕发与第三人村委会签订的第二轮农村土地承包合同上亦没有，不能认定该争议纠纷系农村土地承包经营权纠纷。取得土地承包经营权证的前提是承包人应与村集体签订家庭联产土地承包合同，但至终自终未见第三人贺仕发提供与羊角村民委员会签订的土地承包合同，因此第三人贺仕发土地承包经营权证上载明的争议地完全是第三人贺仕发自行添加。因此原告与第三人贺仕发之间的争议实属土地权属争议。2.永乐乡羊角村民委员会出具的《关于对龙明云、贺士发纠纷土地权属的情况说明》仅是一份参考依据，并非农村土地承包权属的法定凭证，该说明仅能作为处理原告与第三人贺仕发之间的土地争议的参考，村委会作为集体土地的所有权人，对农村土地的发包必须遵守法律规定，而非以一纸情况说明来代替。3.第三人贺仕发持有的二轮土地承包经营权证并非原始的经营权证，而是补证。通过核实承包经营权颁发档案，承包经营权证上载明的争议地并不在承包土地明细登记表上，根据相关规定，承包经营权证载明的承包内容与档案承包明细表不一致的，应当以明细表为依据，因此争议地不能以承包证上载明的为准，争议地并不当然属于第三人贺仕发的承包地。4.争议地于1980年第一轮承包时就由原告户实际耕种管理到1998年左右，因洪水将河坎冲毁导致进出该土地的道路被毁无法进出，故原告才暂时没有耕种。2013年原告去行使耕种管理权时，第三人贺仕发就提出一个调解协议认为土地属于他家，但调解协议没有原件，真实性无法确定，而原告确实未与第三人贺仕发在相关部门组织下达成过任何关于争议地的调解。而羊角村委作出的情况说明是根据所谓的真实性不存在的调解协议而进行判断，本身不具有确认土地承包经营权的效力。因此，原告认为被告作出的争议土地已属第三人贺仕发的承包土地的事实根本不成立；（二）被告作出的释明意见适用法律错误。由于被告在根据土地承包经营权证与档案载明的承包土地明细表相矛盾，第三人贺仕发持有的承包证并不能作为有效土地承包经营权凭证，且在调解协议真实性无法确定的情形下作出的事实认定错误，故被告认为原告开垦的争议地已被补登上册的第三人贺仕发土地承包经营权所取代，从而根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷适用法律的解释〉》作出不属于〈〈中华人民共和国土地管理法〉〉第十四条规定受理的范围显然错误。第三人贺仕发并未依法取得案涉土地的土地承包经营权，原告具此申请确认权属的申请符合规定。综上，原告认为被告作出的不予支持原告确权请求的释明意见均存在错误，原告为维护自身权益，故诉至法院，请求：1.撤销被告贵阳市南明区永乐乡人民政府关于羊角村罗受组龙明云与贺士发土地权属纠纷的释明意见；2.诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：第一组：《释明意见》，证明《释明意见》适用法律错误，也没有告知申请人的救济途径，程序不合法；第二组：羊角村村委会出具的情况说明，证明情况说明的内容不符合客观事实；第三组：申请报告、诉求、南明区人民法院的（2019）黔0102民初4444号民事裁定书，证明原告向南明区永乐乡人民政府申请确权符合法律规定；第四组：村民组分别于2014年和2019年出具的两份《证明》，证明争议土地是1980年起一直是原告家开荒和耕种的；第五组：涉案土地相邻承包人出具的证明3份，证明原告是涉案土地的管理使用者；第六组：原村支两委出具的证明，证明贺士发取得案涉土地的承包证时，村支两委是不清楚的；第七组：龙明云土地承包调查表、明细登记表及贺士发的土地承包调查表、明细登记表，证明98年的档案记载上两家都没有涉案土地；第八组：龙永祥、龙增平、龙明云、贺士发共4家的承包经营权证，证明贺士发家的土地证与我们三家的证不一样，贺士发家证上没有非耕地承包期限，也没有乡政府的章，承包合同上发包人主要负责人的名字和时间也不一样，龙增平土地证中秧地破现槽地块与涉案土地相邻上面也署名是龙明云的地；第九组：照片和原告自制的平面图，证明河沙坝这块就是争议地块，该土地的四至是清楚，并没有因为任何情况而改变现状，上面的图纸中标明龙明树的土地，现在是贺士发的土地，我家长期耕种这块土地知晓相邻土地的历史；第十组：人民调解记录，证明涉案土地相邻的地块小井冲也是被贺士发所占用，在2013年发现的，在2014年经调解后返还国家；第十一组：调解协议及司法鉴定书，证明我家没有签过字，调解协议是假的，这份协议也证明这块土地是我家的，该协议是第三人贺士发伪造的，说明贺士发因占用我家土地才需伪造这个协议；第十二组：听证会笔录，证明上面记载的内容不全，当时是永乐乡政府复印给我的，但是参会人员的身份没有清楚的向原告告知，内容记载也不完整，听证会不合法；第十三组：龙明云户提交清单，证明原告向永乐乡人民政府申请确权的时间为2019年12月17日，但是永乐乡政府作出释明意见是在2020年3月27日，行政诉讼法的规定被告应该是在两个月之内履行法定职责，被告作出的《释明意见》超过法定期限。被告永乐乡政府辩称，《释明意见》是正确合法的。原告龙明云、第三人贺士发和羊角村村委会提交的证据即是被告永乐乡政府提交的证据。第三人贺士发述称，永乐乡政府作出的《释明意见》是合法的，我的土地证是2002年2月拿到的，在1998年的档案上指明我拿到的土地是河沙坝的土地，没有指在龙明云的承包地上或者荒地上。土地登记在我名下，乡村里也有档案的。第三人贺士发向本院提交了以下证据：1.调解协议复印件，原件已经被偷，偷了之后我已经在派出所备案，证明涉案田是经过调解后明确给我耕种管理；2.承包经营权证，证明争议的土地破涧槽水田是登记在我家证上的；3.情况反映、回复意见、南明法院民事判决书、中院民事判决书，证明原告与第三人贺士发就案涉土地的争议，经过村委会、法院多次处理。第三人羊角村村委会述称，村委会对原告与贺士发就案涉争议土地也进行过多次调解，但双方无法达成一致意见，故请法院依法判决。第三人羊角村村委会未向本院提交证据。经庭审质证，原告对第三人贺士发提交的证据发表如下质证意见：对证据1不认可，龙明云没有签过字；对证据2，该证据不合法；证据3真实性认可，虽然经过村委会、法院处理，但是纠纷至今尚未解决，对证据3中的回复的具体意见不认可。被告和羊角村村委会对第三人贺士发提交的证据发表如下质证意见：对证据2的质证意见同之前；对其余证据认可。被告、第三人羊角村村委会和第三人贺士发对原告提交的证据均发表如下质证意见：对第一、二、四、七、八、十组证据三性无异议；对第三组证据真实性无异议，但是原告方提交的诉求法律关系不当，我方以口头对其进行说明；对第五组不认可，证人的陈述不客观，该土地在被大水冲后就没有再进行耕种，且证人应该出庭作证；对第六组证据不认可，证人应当出庭作证；对第九组证据不发表意见，由第三人贺士发作辨认；对第十一组调解协议不认可，不具有法律效力，鉴定书无异议；对第十二组的听证会笔录真实性无异议。同时，第三人贺士发对原告提交的第九组证据不认可，因为看不出来是否是争议的土地，原告自制的图纸和实际情况不一致。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一至四、七至九、十一组中的司法鉴定意见和十二至十三组证据真实有效，本院予以采信。对原告提交的第五、六组证据因被告及第三人均不认可，证人也未到庭接受询问，对该两组证据本院不予采纳。对原告提交的第十组证据，与本案裁判不具有关联性，本院不予采纳。对原告提交的第十一组证据的中的调解协议，因为是复印件，被告和第三人均不认可，本院不予采纳；第三人贺士发提交的证据1因是复印件，本院不予采纳。对第三人贺士发提交的证据2、3真实有效，本院予以采信。经审理查明，原告和第三人贺士发争议的羊角村破涧槽0.6亩水田原属于永乐乡羊角村的村集体土地。该土地在80年代处于闲置状态，之后原告龙明云和第三人贺士发对该土地开垦过。后于1998年3月，第三人贺士发与第三人贵阳市永乐乡羊角村村民委员会签订《土地承包合同书》，由第三人贺士发承包了案涉的0.6亩田，并于1998年取得了该田的承包经营权证。案涉的0.6亩田未发包给原告，也未曾登记在原告的承包经营权证上。原告认为破涧槽0.6亩田应当归其承包，但该土地实际被第三人贺士发所承包，由此引发双方矛盾。双方就案涉土地多次经过羊角村村委会、永乐司法所处理未果，原告故于2019年12月17日请求被告对争议土地的使用权确权为其所有，被告于2019年12月20日予以受理，并于2020年3月27日作出《释明意见》，认为双方争议不是土地权属争议，而是民事纠纷，故对原告的申请不予支持。原告不服，向贵阳市南明区人民政府申请行政复议，南明区人民政府于2020年4月22日作出南府行复不字（2020）1号行政复议不予受理决定书，认为被告已作出实体处理，明确了涉案土地的承包经营权归属，原告应当向人民法院起诉，并认为原告的申请事项不属于行政复议受案范围，故南明区人民政府作出不予受理的决定。原告不服被告作出的《释明意见》，故诉至本院，诉请如前。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包，只要承包合同依法成立，农民即取得农村集体土地承包经营权。本案中，羊角村村委会与第三人贺士发签订了土地承包经营合同，原告因认为羊角村村委会应当将案涉土地发包至其名下并与其签订承包经营合同，故对贺士发的承包合同不服。本院认为，双方争议实质是原告对承包合同不服，即双方对案涉土地的承包经营权存在争议。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”及第十四条“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件”的规定，双方的农村土地承包经营权争议不属于土地权属争议。又根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷”的规定，双方争议应当属于民事纠纷，原告应当寻求民事救济，故《释明意见》对原告作出的释明并无不妥，本院依法应当判决驳回原告的诉请。对原告认为被告超期作出《释明意见》，本院认为，被告受理原告的申请后正值疫情期间，属于不可抗力，故对原告的该陈述意见，本院不予采纳。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下：驳回原告龙明云的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告龙明云负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长 李 妤人民陪审员 杜 杨人民陪审员 李光学二〇二〇年十一月十八日法官助理唐菲娅书记员张启惠