四川省眉山市彭山区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1403行初46号 原告朱志全，男，汉族，生于1965年3月16日，住四川省眉山市东坡区。 委托代理人彭俊明（系原告妻子），女，汉族，生于1966年1月2日，住四川省眉山市东坡区。 委托代理人孙国义，北京杰睿律师事务所律师。 被告眉山市东坡区尚义镇人民政府，住所地：四川省眉山市东坡区尚义镇建镇中街49号，统一社会信用代码：11511701008577808X。 法定代表人徐新雅，职务镇长。 负责人彭爱军，眉山市东坡区尚义镇人民政府副镇长、分管负责人。 委托代理人罗敏，四川达宽律师事务所律师。 委托代理人梁睿，四川达宽律师事务所律师。 原告朱志全认为被告眉山市东坡区尚义镇人民政府于2016年12月27日与原告签订的《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》无效，于2020年9月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月13日立案后，于2020年10月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月16日公开开庭审理了本案。原告朱志全及委托代理人彭俊明、孙国义，被告眉山市东坡区尚义镇人民政府负责人彭爱军（副镇长、分管负责人）及委托代理人罗敏，证人吴某1、吴某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 眉山市东坡区象耳镇人民政府（甲方）于2016年12月27日与原告朱志全（乙方）签订《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》：“根据眉金管发﹝2015﹞21号、眉金管发﹝2016﹞39号文件规定，经甲、乙双方本着自愿平等的原则，就征地拆迁（棚户区改造）货币化安置事宜签订本协议：一、乙方选择货币化安置条件及人员情况（一）乙方符合眉金管发﹝2015﹞21号和眉金管发﹝2016﹞39号文件规定的被征地拆迁安置对象。（二）乙方在本集体经济组织范围内的房屋已拆除，签署本协议后无任何新增建筑物、构筑物。（三）乙方须提供房屋所有权证明、房管部门备案的商品房购买协议或长期居住证明。（四）乙方自愿选择本次货币化安置，以后不得以征地拆迁安置或其他任何理由再次要求甲方进行任何方式的重复安置。（五）乙方申请货币化安置并通过审查公示后，甲方给予一次性货币化安置。货币化安置后乙方及其家庭成员不得再以任何理由申请农村宅基地。（六）乙方符合安置条件的家庭人员共2人（姓名：朱志全、彭俊明），其中：农业人员2人（姓名：朱志全、彭俊明）；乙方确认朱志全代表乙方家庭成员彭俊明与甲方签订本协议（附身份证或户口本复印件）。二、货币化安置金额（一）甲方向乙方2人按9万元／人的标准，给予一次性支付住房货币安置费，由乙方自行解决居住问题。按此标准，甲方应向乙方支付货币安置费共计18万元（大写人民币：壹拾捌万元整）。（二）甲方向乙方2人按1万元／人的标准，给予一次性就业安置补助。按此标准，甲方应向乙方支付货币安置费共计2万元（大写人民币：贰万元整）。以上二项，甲方应支付乙方货币安置费共计20万元（大写人民币：贰拾万元整）。三、签订协议后，乙方自愿采用直接支付方式付款。乙方拥有房屋所有权证明、房管部门备案的商品房购买协议或长期居住证明的，甲方应支付给乙方的各项货币化安置费，在乙方提供相关居住证明并签订本货币化安置协议后由象耳镇人民政府在十五个工作日内全额支付到朱志全的账户：6210××××0124上。四、本协议是甲、乙双方根据乙方自愿选择货币安置方式的安置协议，甲方不负担本协议以外的其他事务，乙方及其家庭成员不得向甲方主张本协议以外的其他权利。五、本协议经甲乙双方签字之日起生效。六、本协议一式四份，每份均具有同等的法律和证据效力”。 原告朱志全诉称，原告系眉山市东坡区尚义镇（原象耳镇）农林村村民，在该村集体土地上建有二层半楼房一处。2016年7月，被告称原告所在村庄要进行棚户区改造，原告的楼房已经被国家征收，原、被告双方故于2016年12月27日签订了《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》，被告给原告安置费20万元，房屋补偿款35万元。后原告所在村集体根本不属于棚户区改造的范围，原告的房屋更没有在棚户区改造的范围内。原告认为，没有省级以上人民政府的征地批文，被告的行为就是违法。依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收集体土地要依法进行公告，而原告从未见到过公告，且具体实施征地部门也从未征询过原告所在集体及村民的意见。故原、被告双方签订的《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》严重违反《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规的规定，应属无效。故起诉请求：1、依法确认被告与原告签订的《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》无效。2、本案诉讼费由被告承担。 原告朱志全主要向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》，证明：原、被告签订的该协议违法。 第二组证据：国家土地督察限期整改通知书（2007）1号、眉山市工业集中区违法违规用地问题整改工作方案。证明：眉山市工业区违法占地国家土地督察责令其限期整改而眉山市将整改工作留在纸面上没有实际进行。 第三组证据：澳新能源有限公司图片一张、澳新能源有限公司闲置地对外停车场（199××××0890）。证明：违法占用土地被闲置，该公司根本没有实际生产经营，是明显的圈地行为。 第四组证据：强推强拆时彭俊明被抓图片1张、强推过程光碟1张、彭俊明受伤报销凭证及票据。证明：原告的房屋被强拆，镇政府工作人员和雇佣人员殴打了彭俊明，并且当地派出所非法限制其人身自由达到12小时，导致彭俊明产生阴影对政府要求做任何事都不敢提出异议，侧面证明签订的协议并非出自自愿。 被告眉山市东坡区尚义镇人民政府（简称：尚义镇政府）辩称，人民法院应驳回原告的诉讼请求。事实及理由如下： 一、原告宅基地所属集体土地已经川府土〔2011〕194号批复批准征收，被告根据金象园区管委会工作安排与原告签订本案的《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》合法有效。 原告的房屋位于东坡区××镇××村××组，属依法实行眉山金象化工产业园区与原东坡区象耳镇“政园合一”管理的区域，该区域征收补偿安置办法由园区按程序制定。根据眉金管发〔2015〕21号文件，征地拆迁事宜系由乡镇根据园区管委会安排组织实施，故被告具有签订本案货币化安置协议的主体资格。 原告宅基地位于川府土〔2011〕194号征收范围内。眉山市东坡区人民政府取得该征地批复后，作出《关于2008年第七批乡镇建设用地区位调整用地征收方案的通告》（眉东府通〔2011〕9号），原眉山市国土资源局东坡区分局作出《关于2008年第七批乡镇建设用地区位调整征地补偿、安置方案的公告》（眉东国土资公〔2011〕4号）。明确相关补偿费用拨付到乡镇后由乡镇支付，其中，土地补偿费、安置补助费由乡镇统一支付给集体经济组织；青苗、附着物补偿费直接支付给青苗、附着物所有者。被告按此方式实施，具有合法性。 根据眉金管发〔2015〕21号文件规定，安置方式为统一实行货币安置模式，标准为给予9万元/人的住房货币安置费和1万元/人的一次性就业安置补偿费。本案协议内容符合眉金管发〔2015〕21号文件规定，具有合法性。 二、本案货币安置协议是原告自愿申请签订，是原告真实意思表示，不存在重大且明显违法情形，也不存在合同法第五十二条所规定的无效情形。协议签订后，被告已履行了付款义务，原告也接受了付款，双方签订的货币安置协议已依法履行完毕。 三、原告户已依法办理其宅基地房屋的补偿登记结算，被告已依法支付相关补偿款和对原告妥善安置，且支付的拆迁补偿款与法定补偿标准一致，未损害原告户合法权益，其赔偿请求无事实和法律依据，应依法予以驳回。 被告尚义镇政府向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：《关于同意东坡区等6个县（区）调整部分乡镇行政区划的批复》（眉府函〔2019〕84号）。证明：2019年12月机构改革后，原象耳镇所属行政区域划归尚义镇管理。 第二组证据：1、四川省人民政府《关于同意调整眉山市东坡区2008年第7批乡镇建设用地区位的批复》川府土〔2011〕194号）；2、眉山市东坡区人民政府《关于2008年第七批乡镇建设用地区位调整用地征收方案的通告》（眉东府通〔2011〕9号）；3、《关于2008年第七批乡镇建设用地区位调整征地补偿、安置方案的公告》（眉东国土资公〔2011〕4号）；4、《关于印发眉山市东坡区城市规划区外征收土地拆迁补偿安置办法的通知》《眉东府发〔2010〕16号》；5、《关于印发眉山市东坡区集体土地征收补偿安置办法的通知》《眉东府发〔2013〕19号》；6、眉委发〔2010〕2号文件；7、眉金管发〔2015〕21号文件；8、眉金管发〔2016〕39号文件。证明：1、案涉房屋及土地所属集体土地已经川府土〔2011〕194号批复批准征收，并依法发布“两公告”。2、金象园区与象耳镇实行政园合一管理，征地补偿安置办法系由园区按程序制定。3、根据眉金管发〔2015〕21号文件，征地拆迁事宜系由乡镇根据园区管委会安排组织实施，被告具有签订本案货币化安置协议的主体资格。4、本案货币化安置协议内容符合补偿安置方案规定。5、本案货币化安置协议不存在行政诉讼法第七十五条所规定的无效情形。 第三组证据：2011.7《付款凭证》、《房屋拆迁及地面附着物补偿结算表》、《房屋拆迁丈量登记表》和《地面附着物登记表》；证明：1、原告户在××镇××村××组××庙××组××的住宅于2011年7月依法办理了房屋及附着物拆迁补偿登记，并分别领取了结算的拆迁补偿款202158.80元。2、拆迁补偿款支付标准与征地批复标准一致。 第四组证据：1、《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》；2、《金象园区货币化安置申请表》、《承诺书》、原告身份证、户口簿复印件、原告房产证和土地证；3、领款证、付款凭证。证明：1、本案货币化安置协议系原告自愿申请签订，系对原告户2人的安置。2、本案货币化安置协议无合同法等民事法律规范规定的无效情形，且已履行完毕。 第五组证据：适用法律法规依据1、《中华人民共和国土地管理法》（2004）第四十五条、四十六条、四十七条；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011）第二十五条；3、《中华人民共和国合同法》第五十二条。证明：1、案涉宗地的征收程序符合法律规定，土地征收行为合法；2、本案货币化安置协议合法有效。 经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见为：对安置协议真实性、关联性、合法性无异议，其内容真实合法有效，不存在无效的事由和违法的事由，对其余证据与本案没有关联性。 原告对被告提交证据的质证意见为：对第一组证据三性无异议。对第二组证据真实性无异议，但对序号2用地批复在报批材料缺失的情况下予以报批；对序号3、4两文件未在征收土地村公开进行张贴上墙，侵犯被征地农民的知情权和听证权；对序号5、6该文件违反四川省土地管理法实施办法第40条第3项的规定；对序号7三性无异议，但不能达到被告的证明目的；对序号8同样违反四川省土地管理法实施办法的相关规定。对第三组证据真实性无异议，但不能证明拆迁补偿款支付标准和征地批复一致。对第四组证据真实性无异议，但因被告主体资格不合法，原告不是自愿申请的，且协议上的签名非原告本人所签，手印也非原告捺印，所以双方所签协议无效。 本院对上述证据认证如下：对原、被告的举证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据及双方无异议的证据，可以作为本案的证据使用。 经审理查明，原告朱志全系原眉山市东坡区象耳镇农林村八组村民，在该村原有住房现已被拆除，并已领取了拆迁补偿款。 原告于2016年12月27日向原眉山市东坡区象耳镇人民政府申请原告及其妻子彭俊明二人货币安置，填写了《金象园区货币化安置申请表》：“我户自愿将住房安置和就业安置方式选择为货币安置。同时承诺今后我户在本集体经济组织无任何建筑物、构筑物。”并出具《承诺书》：“眉山市东坡区象耳镇人民政府：鉴于本户现有住房居住，现本户所有人员自愿选择住房和经营性用房采取货币化安置方式。本户所有人员承诺：1、根据安置政策，征地拆迁（棚户区改造）货币化安置须以户为单位进行安置，由户主签订征地拆迁（棚户区改造）货币化安置相关文件，包括《申请表》、《承诺书》、《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》等，由户主或户主指定人员领取货币化安置款。对货币化安置政策及上述事宜本户所有人员已清楚了解并无异议；因货币化安置产生的纠纷由本户人员自行解决并承担相关责任。2、本户所有人员自愿选择本次货币化安置，以后本户所有人员不再因征地拆迁安置或其他任何理由向各级政府、相关部门（单位）、乡镇要求再次享受安置或主张任何权利；领取货币化安置费后，自行解决居住、就业等问题，个人的一切生活、行为自行负责。3、本户人员向贵单位提供的与本次安置相关的所有资料均真实。若违反上述承诺，由本户所有人员自行承担相关法律责任”。经村民小组、村委会、镇政府审核同意后，原告与原眉山市东坡区象耳镇人民政府在见证人眉山市东坡区××镇××村××村民小组、眉山市东坡区象耳镇农林村村民委员会见证下便签订案涉《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》，约定由原眉山市东坡区象耳镇人民政府给予原告及其妻子彭俊明二人住房货币安置费18万元和就业安置补助费2万元，共计20万元，该款原告已领取。后原告以案涉《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》无效为由，向本院提起行政诉讼。 另查明，2010年2月2日，中共眉山市委、眉山市人民政府关于印发《四川眉山经开区、眉山铝硅产业园区、眉山金象化工产业园区“政园合一”方案》的通知（眉委发〔2010〕2号）规定，以园区规划区范围内主体乡镇——东坡区象耳镇为中心，调整行政区划，实现象耳镇管辖范围与园区管理范围同一。工业园区管委会均按正县级机构设置。 2010年5月31日，眉山市东坡区人民政府《关于印发眉山市东坡区城市规划区外征收地拆迁补偿安置办法的通知》（眉东府发〔2010〕16号）第四条规定“征收土地拆迁补偿安置工作在区人民政府的领导下，由区土地行政主管部门负责组织实施。……涉及的乡镇人民政府（街道办事处），协同区土地行政主管部门做好征收土地拆迁补偿安置工作”。 2011年3月27日，四川省人民政府作出《关于同意调整眉山市东坡区2008年第7批乡镇建设用地区位的批复》（川府土〔2011〕194号），同意将包括眉山市东坡区象耳镇农林村八组在内的集体农用地征收为国家所有，作为眉山市东坡区2008年第7批乡镇建设用地。2011年6月19日，眉山市东坡区人民政府发布了《关于2008年第七批乡镇建设用地区位调整用地征收方案的通告》（眉东府通〔2011〕9号）、原眉山市国土资源局东坡区分局作出了《关于2008年第七批乡镇建设用地区位调整征地补偿、安置方案的公告》（眉东国土资公〔2011〕4号）。 2015年6月3日，眉山金象化工产业园区管理委员会关于印发《金象园区征地拆迁补偿安置方案》的通知（眉金管发〔2015〕121号）规定，项目建设用地，由园区管委会统一规划、统一征收、统一管理。组织拆迁“由象耳镇组织签订拆迁协议和结算、支付，组织房屋拆迁、附着物清理，并及时将各户签署协议及倒房时间进行公示”。安置方式“统一实行货币安置模式。以户为单位提出书面申请，凭商品房购房合同或房屋产权证明，签订货币安置协议后，给予9万元／人的住房货币安置费和1万元／人的一次性就业安置补助费，不再享受1.2万元／人的建房安置补助”。 2019年12月9日，眉山市人民政府《关于同意东坡区等6个县（区）调整部分乡镇行政区划的批复》（眉府函〔2019〕84号），撤销象耳镇将其所属行政区划归尚义镇管辖。 在庭审过程中，原告对案涉证据《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》、《金象园区货币化安置申请表》、《承诺书》中原告的签名和捺印陈述非原告所为，但未提供相应的证据证实。 本院认为，本案焦点为：原告与原眉山市东坡区象耳镇人民政府所签案涉《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》是否合法、有效。 根据四川省人民政府川府土〔2011〕194号批复及眉山市东坡区人民政府眉东府通〔2011〕9号通告和原眉山市国土资源局东坡区分局眉东国土资公〔2011〕4号公告。原告所属原眉山市东坡区象耳镇农林村八组的集体土地属于在该批征收范围内。 依据眉委发〔2010〕2号《四川眉山经开区、眉山铝硅产业园区、眉山金象化工产业园区“政园合一”方案》的通知，原东坡区象耳镇与眉山金象化工产业园区属“政园合一”管理的区域。按照眉金管发〔2015〕121号《金象园区征地拆迁补偿安置方案》的规定，征地拆迁“由象耳镇组织签订拆迁协议和结算、支付，组织房屋拆迁、附着物清理，并及时将各户签署协议及倒房时间进行公示”，故原眉山市东坡区象耳镇人民政府按上述规定与原告签订的案涉《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》属行政协议，其目的是为了征收工作的需要，完成征收工作的任务。故原眉山市东坡区象耳镇人民政府与原告签订该协议的行为并无不妥。 按照眉金管发〔2015〕121号《金象园区征地拆迁补偿安置方案》的规定，安置方式“统一实行货币安置模式。以户为单位提出书面申请，凭商品房购房合同或房屋产权证明，签订货币安置协议后，给予9万元／人的住房货币安置费和1万元／人的一次性就业安置补助费，不再享受1.2万元／人的建房安置补助”。原眉山市东坡区象耳镇人民政府依据原告填写的《金象园区货币化安置申请表》和出具的《承诺书》，经村民小组、村委会、镇政府审核同意后，按照上述货币安置标准与原告签订案涉《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》，给予原告及其妻子彭俊明二人住房货币安置费18万元和就业安置补助费2万元，共计20万元，该款原告已领取。故双方签订的案涉货币化安置协议是双方的真实意思表示，且该协议已得到实际全面的履行，并不存在重大且明显违法情形，也未损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。原告关于案涉《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》无效的主张不能成立。 由于原眉山市东坡区象耳镇人民政府所属行政区划现归被告管辖，故原眉山市东坡区象耳镇人民政府的行为由本案被告承接。 需要进一步指出的是，行政协议是否无效与签订该行政协议的事实根据是否合法，是两个不同的问题。在原告未对签订货币化安置协议的事实根据提起诉讼的情况下，其仅以本案征地程序不合法为由，主张案涉货币化安置协议无效的理由，于法无据。 综上，原告请求确认案涉《征地拆迁（棚户区改造）货币化安置协议》无效的证据不足、理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，判决如下： 驳回原告朱志全的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告朱志全负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  卢齐康 人民陪审员  周永刚 人民陪审员  赵仕尧 二〇二〇年十一月二十五日 法官 助理  程 羽 书 记 员  甘 强 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。” 《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。” 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”