山东省临沭县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1329行初84号 原告高玲熙 委托诉讼代理人王莹，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人李梦陶，北京市京师律师事务所实习律师。 被告临沭县住房和城乡建设局。住所地：临沭县育新街16号。 法定代表人尹相坤，局长。 委托诉讼代理人李南军，山东嘉锐律师事务所律师。 被告临沭县人民政府临沭街道办事处。住所地：临沭县沭新东街47号。 法定代表人高冬子，主任。 委托诉讼代理人吴建华，山东嘉锐律师事务所律师。 被告临沭县临沭街道办事处镇北社区居民委员会。住所地：临沭县临沭街道镇北社区。 法定代表人高永江，主任。 韩庄村负责人解文战。 委托诉讼代理人吴建华，山东嘉锐律师事务所律师。 原告高玲熙因要求确认被告临沭县住房和城乡建设局（以下简称临沭县住建局）、临沭县临沭街道办事处镇北社区居民委员会（以下简称镇北社区居委会）拆迁行政强制违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月12日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，庭审前组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告高玲熙及委托诉讼代理人王莹、李梦陶，被告临沭县住建局副局长王鹏及委托代理人李南军，被告临沭街道办事处副主任周剑锋及委托代理人吴建华，被告镇北社区居委会韩庄村负责人解文战及委托诉讼代理人吴建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告高玲熙诉称，诉讼请求：1.请求确认被告拆除原告房屋行政行为违法；2.诉讼费由被告承担。事实与理由：原告房屋坐落于临沂市临沭县，面积为302.4平方米，依法与临沭镇韩庄街居民委员会签订土地承包合同并取得临沭县临沭镇人民政府颁发的村镇规划选址意见书。2019年8月，临沭县住建局发布《临沭县第二实验小学大班额化解项目（小韩庄区）房屋征收改造补偿安置方案》（以下简称《房屋征收改造补偿安置方案》）对原告房屋进行征收改造，期间居委会工作人员到原告家中进行了入户测量，原告还与镇政府工作人员商议了房屋置换方案并支取了搬家过渡费，等待搬迁。然而2020年3月25日傍晚，临沭街道办事处却在原告家门口张贴责令限期拆除通知书，要求原告自行拆除房屋，3月29日至4月1日即强制拆除了原告房屋。原告认为，被告既没有申请县级以上人民政府土地管理部门作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下直接对原告的房屋实施了强制拆除行为，违反法律规定，侵害了原告合法权利。原告合法承包土地且建设行为取得村镇规划选址意见书，符合村镇规划，属于合法建筑，应当按照《房屋征收改造补偿安置方案》的标准进行补偿，被告直接强拆原告房屋剥夺了原告选择货币安置或产权调换的权利。综上所述，被告强制拆除原告房屋存在程序违法、显失公平等多处问题，应予确认违法，望法院在查明案件事实的情况下支持原告的诉讼请求。 为证实其主张，原告向本院提交了以下证据及说明： 第一组.临沭镇韩庄街土地承包合同书、村镇规划选址意见书，证明原告从临沭镇韩庄街居委会承包土地用于建设住宅，符合乡镇规划，是合法建筑。 第二组.《临沭县第二实验小学大班额化解项目（小韩庄区）房屋征收改造补偿安置方案》，韩庄、刘场大班额平面图（37）宅，证明原告房屋被纳入临沭县第二实验小学大班额化解项目（小韩庄区）房屋征收改造项目征收范围。 第三组.强制拆除现场照片，证明原告房屋被被告强制拆除。 被告临沭县住建局对原告的证据质证如下：第一组证据真实性无异议，但是对其证明目的有异议，土地承包合同第五条第二项中明确载明“承包期内，乙方只有管理使用权，土地所有权归甲方，该地块只能做养殖或农业经营”，说明该地块不能用于建设住宅。村镇规划选址意见书是镇村对自身长远发展的一种规划，从内容看，这种意见书是对镇村发展中的调整，一般是明确一定区域内工业、农业、商业、居住等各功能区的布局。根据《农村宅基地管理办法》第17条之规定，如需建设住宅，必须提起申请，取得乡村建设规划许可证或建设用地规划许可证后，报乡(镇)人民政府审查，县土地行政主管部门审核，由县人民政府批准，其批准结果由村民委员会予以公布。很显然，原告的房屋没有取得乡村建设规划许可证或建设用地规划许可证，更没有历经上述审批、公示程序，其建筑明显不是合法建筑。另外，根据《物权法》第9条之规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”，原告的房屋也没有依法登记，更没有房屋权属证明，不能证实原告对该房屋享有合法的所有权。第二组证据补偿安置方案真实性没有异议，对大班额平面图、鸟瞰图真实性有异议，证据来源不明，没有相关单位落款或盖章。第三组证据的真实性、关联性、合法性均有异议，首先未注明拍摄地点、拍摄时间以及拍摄人，证据来源不明，其次拍摄内容不能体现是否是原告的房屋，更不能体现是被谁强拆，对证明目的有异议。以上三组证据对于原告起诉我单位的关联性均有异议，不能证实我单位实施了相关任何具体行政行为，我单位作为本案的被告并不适格。 被告临沭街道办事处、镇北社区居委会对原告的证据质证如下：第一组土地承包合同属实，但是第五条第3项约定，如果合同期间国家政府征地，承包方（原告）无条件服从，只赔偿地上附属物的损失。因原告提供的是复印件，请法庭核实原告的选址意见书原件以确定真伪。第二组安置补偿方案属实，但是原告提供的安置房平面图、鸟瞰图、还建楼效果图未有被告签章确认，不能证明原告的证明目的，无法证实原告必须享有安置楼，因为原告已经选择了货币补偿方式，并且签订了《补偿协议》。韩庄、刘场大班额平面图（37）宅属实。第三组拆除房屋照片属实，是在补偿协议签订之后，原告支取了全部补偿款，被告为大班额化解项目的推进组织人员、机械对房屋进行拆除，并非原告所主张的违法强拆。 被告临沭县住建局辩称，我单位作为行政诉讼被告主体不适格。我单位未向原告下达《责令限期拆除通知书》，原告在起诉状中也载明，是临沭街道办事处张贴了《责令限期拆除通知书》，我单位更没有组织多部门对案件涉及的房屋进行拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条关于行政诉讼受案范围的规定，针对原告请求确认拆除房屋行政行为违法的诉讼请求，我单位并未对其作出拆除房屋的具体行政行为。因此，我单位并不具备行政诉讼主体资格。另外，据了解，原告签订了补偿协议，并按照补偿协议支取了补偿款，安置补偿工作已经完成。我单位没有其他行政违法行为。综上，我单位作为本案行政诉讼被告主体不适格，请求法院依法驳回原告对我单位的诉讼请求。 被告临沭街道办事处辨称,首先，原告主张在建设有房屋属实，但是原告没有以法定程序取得合法有效的宅基地使用权。经了解，原告并不是原有村民，不属于韩庄村集体经济组织成员，无权在该村申请宅基地。原告也主张是与韩庄村委会签订土地承包合同才取得土地使用权，承包地用途也是以养殖为目的。并非按照宅基地的取得审批程序向临沭县人民政府申报，获得批复后经过土地管理部门颁发《土地使用证》。原告所建造房屋确属于违建，这也是答辩人下达《责令限期拆除通知书》的主要原因所在。但考虑到原告承包土地和建筑成本因素，仍然对原告的房屋进行评估补偿，充分地维护了原告的权益。其次，答辩人组织人员拆除原告的房屋，并不违法。为临沭县第二实验小学大班额化解项目的尽快推进，政府部门工作人员与原告等居民沟通接触也是正常的，但是答辩人和其他部门工作人员没有实施任何不当或过激行为。原告签订《补偿协议》后，根据协议书的约定和房屋的评估价支取了所有补偿款项，届时根据《补偿协议》第三条的约定，已作价补偿的房屋及附属物归甲方所有，乙方（建房户）不得自行拆除，由此，足以确定地上房屋已经归甲方所有。答辩人已经支付了所有补偿款，所以有权拆除房屋，腾出土地以供学校建设。综上所述，与原告签订的《补偿协议》系双方真实意思表示，且不违反法律的强制性规定，为有效协议。协议签订后，原告自愿搬出，腾空，并且支取了全部补偿款，答辩人就有权拆除原告的房屋。因此，原告的诉讼主张不能成立，请求依法判决驳回起诉。 被告镇北社区居委会辩称，首先，原告不是韩庄村集体经济组织成员，无权合法取得宅基地使用权。根据《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。原告不属于韩庄村的村民，不应当享受村民待遇，不得在地。其次，原告所诉答辩人镇北社区居委不是适格的行政诉讼被告主体，也没有实施行政行为。参照最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的解释第六十八条，村民委员会或者村民小组与他人发生民事纠纷的，村民委员会或者有独立财产的村民小组为当事人。韩庄村作为本案争议土地的所有者，答辩人只是合并的行政村居，与涉案土地没有任何利益关系。司法实践中均以自然村为村民小组列诉讼主体，况且，答辩人不具有行政主体资格，与原告是平等的民事主体，没有实施行政行为，也没有拆除原告的房屋。综上所述，请求法院查明事实，依法驳回原告对答辩人的起诉。 被告临沭街道办事处、镇北社区居委会向本院提交以下证据、依据及说明： 1.土地承包合同，证实在本合同第五条约定原告以养殖或者农业经营为主要目的承包土地，如果合同期间国家政府征地，承包方（原告）无条件服从。该承包违反了农村土地承包法第五十二条规定，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。 2.关于对二实小片区韩庄村、刘场村部分房屋性质进行协查函和复函两份（附：平面图中包含原告的房屋在内）。证实在涉案房屋拆迁期间，被告向临沭县自然资源和规划局发函请求协查二实小片区韩庄村（包含原告的房屋）、刘场村所涉及的房屋是否属于合法住宅进行认定，临沭县自然资源和规划局回复函：经查未依法办理用地手续，涉嫌非法占用。说明了原告的住宅用地未经国土资源管理登记备案，未获得县级人民政府批准。 3.补偿协议及补偿项目汇总表，证实在拆迁期间，经过与原告多次沟通协商，原告与临沭街道镇北社区韩庄村达成一致意见，于2020年4月1日签订了补偿协议，原告对补偿项目和价值予以确认，并且按照协议主动搬迁腾空、交付验收，由被告统一拆除。 4.付款凭证，证实在签订了补偿协议后，原告领取了房屋补偿款、搬迁补助费等。 法律依据：1.《临沂市农民住宅用地管理办法》，对其中第七条、第八条相关部分划横线标注。2.《中华人民共和国农村土地承包法》，对其中第十一条、第五十二条相关部分划横线标注。 原告对上述两被告的证据质证如下：对证据1真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可，（1）土地承包合同系双方真实意思表示，且未违反国家法律法规的强制性规定，属于合法有效的合同。韩庄街居委会与原告签订合同，是在已经经过党员会议、村民代表会议讨论决定后签署的，原告已支付全部承包费，合同已经实际履行至今，其他村民未提出过异议；（2）根据土地承包合同第五条第二项“…乙方搞非农生产经营，甲方应予出具手续证明，所需的一切税、费由乙方自行承担”，由此可知，被告认可在承包土地上可以进行非农生产经营，原告的房屋拥有权利来源，系合法建筑。根据土地承包合同第五条第三项“…由征收方赔偿乙方(原告)的地上附属物的损失…甲方应退回相应时间的承包费”，被告认可原告建设房屋并约定了赔偿责任；（3）已经收取土地使用证费，但没有下发土地使用证，系行政不作为，不能让原告承担不利后果。对证据2真实性、合法性、关联性及证明目的不认可，（1）协查函、复函系行政机关的内部文件，未向当事人送达，不具有对外公示效力；（2）原告未收到过评估报告，更未在评估报告上签字，被告的行为严重违法；（3）本案审查的是强制拆除行为的合法性，房屋是否合法，并不影响对强拆行为合法性的审查。对证据3、4真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可，本案审查的是强制拆除行为的合法性，是否签订补偿协议，并不影响对强拆行为合法性的审查。 被告临沭县住建局对上述两被告的证据无异议，未提供证据。 本院调取的证据：2020年3月15日，被告临沭街道办事处为镇北社区出具授权委托书一份，载明：“镇北社区：鉴于临沭县第二实验小学大班额化解项目用地大部分位于你村，且该项目用地上的承包户与你村签订过承包合同。现委托你村收回该土地的使用权，具体相关事宜全权委托你村办理”。 经审理查明,2004年12月15日，原告高玲熙与原临沭县临沭镇韩庄街居民委员会签订土地承包合同一份，承包土地0.28亩，承包期限30年。同年12月15日，原告取得村镇规划选址意见书，其中建设项目住宅，建筑规模208平方米，用地面积185.6平方米。 2019年8月，被告临沭街道办事处制订临沭县第二实验小学大班额化解项目（小韩庄区）房屋征收改造安置方案，房屋征收改造范围：东至韩庄新区、育秀家苑，西至景城花园，南至第二实验小学幼儿园，北至沭河西大街，征收范围包括以上片区范围内地上房屋及附属物；房屋征收改造部门：临沭县住建局；房屋征收改造实施单位：临沭县教育和体育局、临沭街道办事处、临沭县房屋征收办公室；还对房屋征收改造补偿安置原则、办法、奖励补助政策、改造期限等作了明确规定。案涉房屋在此征收改造范围内。 上述征收房屋的拆迁实施工作由被告临沭街道办事处负责，于2020年3月15日出具授权委托书，全权委托镇北社区负责收回土地使用权等具体相关事宜。就补偿方式、补偿金额、双方责任等事项，由该社区与拆迁户签订补偿安置协议。 2020年3月25日，临沭县自然资源和规划局对被告临沭街道办事处作出协查复函，称经查你街道所提供的二实小片区韩庄村、刘场村1-38号房屋，未依法办理用地手续，涉嫌违法占地，并附名单平面图。同日，被告临沭街道办事处对高玲熙之夫李宝（保）明作出沭街限拆字[2020]第0010448号《责令限期拆除通知书》，称其在临沭街道二实小北未经批准擅自建设房屋，责令于2020年3月28日前自行拆除。 2020年4月1日，原告（乙方）名义由其丈夫李保明与镇北社区居委会（甲方）签订1组14号补偿协议，其中约定乙方必须按甲方规定期限搬迁完毕，将被改造腾空交由甲方验收，由甲方负责拆除，对于已作价赔偿的房屋及附属物归甲方所有，乙方不得自行拆除。之后原告由其丈夫李保明按协议约定领取了房屋及附属物补偿款、搬迁补助费、按时拆除费等费用，并进行搬迁。随后案涉房屋由被告临沭街道办事处负责实施拆除。 本院认为，原告所诉要求确认三被告拆除其房屋的行政行为违法，而被告临沭县住建局并未对原告的房屋实施拆除，被告镇北社区居委会是接受被告临沭街道办事处的委托，在授权范围内开展的房屋征收拆迁安置补偿等相关工作，故被告临沭县住建局、镇北社区居委会不应对原告房屋被拆除承担责任，不是本案的适格主体。原告虽然取得了村镇规划选址意见书，并建设了房屋，不论房屋是否违建，已就该房屋的征收拆迁签订了补偿协议，原告按约定领取了相关补偿费，并将房屋腾空验收后由被告临沭街道办事处负责拆除，双方权利义务已经全部履行完毕，原告再提出确认强制拆除其房屋的行为违法，已无实际意义。按照诚实信用的原则，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告高玲熙的诉讼请求。 案件受理费50元,由原告高玲熙负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  杨化芝 审 判 员  刘乃秦 人民陪审员  解文登 二〇二〇年十一月二十日 法官 助理  李永昶 书 记 员  王 燕