云南省临沧市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云09行终32号上诉人（一审原告）唐自荣，男，汉族，1950年8月4日生，户籍地：临翔区。现住临翔区。委托代理人唐永刚，男，汉族，1976年3月12日生，住耿马自治县。系唐自荣之子。被上诉人（一审被告）临沧市临翔区自然资源局。住所地：临沧市临翔区迎宾路113号。法定代表人陈庆红，局长。行政机关出庭负责人何文杰，副局长。委托代理人李若玙，云南聚盈律师事务所律师。委托权限：特别授权委托。被上诉人（一审被告）临沧市临翔区人民政府。住所地：临沧市临翔区白塔路101号。法定代表人魏丛柱，区长。行政机关出庭负责人肖震宇，副区长。委托代理人罗俊林，云南江**律师事务所律师。委托权限：特别授权委托。上诉人唐自荣与被上诉人临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府土地行政撤销一案，临沧市临翔区人民法院作出（2020）云0902行初23号行政判决，唐自荣不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人唐自荣及其委托代理人唐永刚，被上诉人临翔区自然资源局行政机关出庭负责人何文杰、委托代理人李若玙，被上诉人临沧市临翔区人民政府行政机关出庭负责人肖震宇、委托代理人罗俊林到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。一审查明：原告唐自荣的户籍所在地为临翔区。2015年6月25日，原告以20万元价款向临翔区忙畔街道岔河村大邦烘组村民查天丛流转得位于临翔区的土地0.47亩，双方签订了《土地转让合同书》。该地块原系临翔区村民字明华户的承包土地，于多年前由该户流转给查天丛使用的。此后，原告未办理任何相关用地审批手续在该宗土地上建盖了一栋建筑面积为402.38平方米的砖混结构房屋及钢架大棚房用于本户居住生活使用至今。经昆明金慧科技有限公司临沧分公司于2019年11月2日现场勘测，原告建房占地面积268.92平方米（0.403亩）。区自然资源局通过对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010—2020年）》上标示的规划地类认定，该0.403亩土地全部属耕地（水田），其中含基本农田0.092亩。根据《土地管理法》第二条、第四十四条规定，区自然资源局于2019年10月25日对原告违法占地行为进行立案查处，并于2019年12月11日作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，并于12月13日送达给了原告。2019年12月18日，原告向区自然资源局提出听证申请。2020年1月6日，区自然资源局依法就原告违法占地行为举行了听证，原告委托其子唐永刚参加了听证。2020年1月15日，区自然资源局对原告违法占地建房行为作出《行政处罚决定书》，责令原告于15日内自行拆除在违法占用的不符合规划的268.92平方米（0.403亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，同时责令原告于30日内将违法占用的268.92平方米（0.403亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组。原告不服《行政处罚决定书》向区人民政府提出行政复议申请，区人民政府作出《行政复议决定书》，决定维持了区自然资源局《行政处罚决定书》。原告不服起诉，要求撤销区自然资源局、区人民政府作出的《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》。一审认为，首先，根据《土地管理法》第三条、第三十条、第三十七条、第四十四条、第七十七条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。国家保护耕地、严格控制耕地转为非耕地。禁止占用耕地建窖、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述法律规定，对农村村民违法占用土地建设住宅的处理，属县级以上人民政府自然资源主管部门的职责。本案中，区自然资源局作为区人民政府下设的工作部门，根据职责分工，有查处土地违法案件的行政职权。原告唐自荣非法占地建盖房屋的行为违反了上述土地管理的相关法律规定，区自然资源局作出责令原告15日内自行拆除在违法占用的268.92平方米土地上建盖的建筑物和其他设施的处罚有事实依据及法律依据，对该项处罚决定应予维持。其次，根据《农村土地承包法》的相关规定，非因法定事由，在承包期内，发包方不得收回、调整承包地，不得非法变更、解除承包合同。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，承包方将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方有权请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失。本案中，区自然资源局在作出《行政处罚决定书》时，未对违法占用土地建住宅的情形作合理区分，没有考虑原告对涉案土地依法享有流转经营的客观事实，责令原告将违法占用的268.92平方米土地退还青华社区忙远山组的处罚决定，直接导致原土地承包方字明华与忙远山组之间的土地承包合同终止，故区自然资源局作出的“责令30日内将违法占用的268.92平方米（0.403亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组。”处罚决定及区人民政府对该项处罚决定予以维持的复议决定亦属错误，违反了上述法律规定，不应维持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条、第七十条第（二）项、第（四）项规定，判决：一、驳回原告唐自荣要求撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕178号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2020〕第13号《行政复议决定书》中，责令原告“15日内自行拆除在违法占用的268.92平方米（0.403亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的诉讼请求；二、撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕178号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2020〕第13号《行政复议决定书》中，“责令30日内将违法占用的268.92平方米（0.403亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组”的行政处罚。唐自荣上诉称，上诉人是临翔区农民，1988年至耿马县打工，经过多年的辛苦劳作，生活条件有了很大改观，自己也积攒了一些积蓄，于2015年向临翔区村民转让了4分土地用于建盖了住房。2019年10月份，被上诉人来调查告知原告的住房属于违法建筑，作出临翔自然资行罚字（2019）178号处罚决定，责令限期拆除房屋。上诉人及周边住户向当地村民转让土地的时候，周围前后均已经有农村自建房好几户，就有忙远山的村民，既没有看到农田灌溉设施，也看不出来哪里是水田的样子，到处是土石堆和茅草蓬，旁边还有几户人家正在建房，完全没有“农田”的痕迹，到处都见到在建房，在这样的情况下，上诉人以为可以建房。上诉人参与了忙远山组集体集资修路，还交过卫生管理费、水费、电费，平时的生活和忙远山组村民融入到一起。自然资源局要求拆除上诉人所建盖的房屋，恢复土地原状，目的是要保护和恢复农田，上诉人是理解和认同的，但这一片区现在的状况来说，房屋建成时间较长，建筑相对密集，现土壤层已经遭到严重破坏，要恢复原貌已经不可能，而且用于灌溉的水沟已毁坏，已不可能恢复农田功能，况且上诉人建盖房屋的地点处于原灌溉水沟的上边，根本不属于农田。上诉人建盖的房屋，完全就是为了自己居住，上诉人在圈内乡圈内村没有宅基地，也符合国家现在“一户一宅”的基本要求，上诉人解决住有所居问题，没有在家等、靠、要，没有刻意给党委政府增添麻烦和负担，而是自己努力解决。应当将上诉人的违法动机与恶意圈地、倒卖土地、建盖违法建筑后出售牟利的行为区别对待，与不听制止、偷建、抢建、置多次警告于不顾的行为区别对待。上诉人确实已经违反了国家对土地资源的管理法规，所提出的上述意见不是违法有理，只是情有可原，上诉人的违法建房行为与临翔区自然资源局长期以来的宣传不到位、监管不力和临翔区农村宅基地和农村建房管理机制不完善有很大关系，被上诉人作出的处罚决定，有失公平、公正的原则，没有充分听取土地所有权人忙远山集体意见，缺乏适当性。请求：1.撤销临翔区人民法院(2020)云0926行初23号行政判决书；2.撤销临翔区自然资源局临翔自然资行罚字(2019)178号处罚决定；3.本案诉讼费用由被告承担。临翔区自然资源局答辩称，临翔自然资行罚字(2019)178号《行政处罚决定书》有事实及法律依据。一审认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，处理适当，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判。被上诉人区人民政府未提交答辩意见，二审庭审中称，一审认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，处理适当，请求二审维持原判，驳回上诉人的上诉请求作了答辩。一审中唐自荣未提交有关证据材料。一审中临翔区自然资源局提交以下证据、依据：1.《国土资源执法监察证》《违法线索登记表》、核查报告、《立案呈批表》《接受调查通知书》《法律文书送达回证》；2.原告身份证复印件；3.《询问笔录》；4.《现场勘测笔录》《现场勘测图》《土地利用规划地类认定书》及现场照片5.《调查报告》《处理决定呈批表》；6.《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》送达回证；7.《听证申请》《听证通知书》《法律文书送达回证》《听证笔录》；8.《行政处罚决定书》《法律文书送达回证》及照片。一审被告临翔区人民政府提交如下证据、依据：1.《行政复议申请书》及原告身份证复印件；2.行政复议受理通知；3.送达回证；4.授权委托书5.《询问笔录》案件审理讨论记录、行政复议答复书；6.《土地流转合同书》。一审庭审笔录及上述证据随卷移送本院。经本院审查核实予以确认。本案在二审审理过程中，上诉人唐自荣向本院提交新的证据图片五张。欲证明自家建房前土地上已打了石墙，修了硬板路，房子建好后已装了网线、电表，路灯，是承认了建房行为。经质证，区自然资源局对于该证据的三性没有异议，但对该证据的证明内容不予认可。临翔区人民政府对该证据的三性不予认可，对该组证据的证明目的及证明内容不予认可。本院认为，该份证据中照片的真实性、合法性存在，但该照片不能证明涉案房屋的合法性，其证明目的本院不予采信。本案在二审审理过程中，二被上诉人未提交新的证据。二审中三方当事人对一审认定的事实均无异议。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三条、第三十条、第三十七条、第四十四条、第七十七条分别规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”；“国家保护耕地、严格控制耕地转为非耕地”；“禁止占用耕地建窖、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”；“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续”；“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。根据上述法律规定，对农村村民违法占用土地建设住宅的处理，属县级以上人民政府自然资源主管部门的职责。本案中，区自然资源局属区人民政府下设的工作部门，根据职责分工，有查处土地违法案件的行政职权。上诉人唐自荣非法占地建房，违反了土地管理法相关规定，一审法院判决维持被上诉人的限期拆除处罚决定并无不妥，本院予以支持。上诉人关于“宣传不到位、监管不力、宅基地和建房管理机制不完善”等等理由，既不能作为违法占地建房的合法理由，也不是相关违法行为可免受法律处置的法定条件，本院不予支持。《农村土地承包法》规定，非因法定事由，在承包期内，发包方不得收回、调整承包地，不得非法变更、解除承包合同。一审法院在案件审理中，依据《农村土地承包法》相关规定，撤销了处罚决定中关于“责令30日内将违法占用的268.92平方米（0.403亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组”的相关处罚，并无不妥，本院予以维持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。上诉人所提上诉理由不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人唐自荣承担。本判决为终审判决。审判长  邬忠育审判员  王 军审判员  苏国权二〇二〇年十一月六日书记员  杨丽萍