广东省肇庆市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤12民再42号抗诉机关：广东省肇庆市人民检察院。申诉人（原审原告）：龙绍程，曾用名龙绍城，男，1962年10月10日出生，汉族，住广东省怀集县×××××××××××××××××。被申诉人（原审被告）：怀集县汶朗镇人民政府，住所地：广东省肇庆市怀集县汶朗镇。负责人：刘瑞生。委托诉讼代理人：魏琳，广东洊江律师事务所律师。委托诉讼代理人：卢桥英，怀集县司法局汶朗司法所副所长。被申诉人（原审第三人）：广东省广播电视网络股份有限公司肇庆怀集分公司，住所地：怀集县××××××××。法定代表人：郭涛，系该公司总经理。委托诉讼代理人：梁飞燕，广东洊江律师事务所律师。申诉人龙绍程因与被申诉人怀集县汶朗镇人民政府（以下简称汶朗镇府）、广东省广播电视网络股份有限公司肇庆怀集分公司（以下简称广电怀集分公司）确认合同效力纠纷一案，不服怀集县人民法院（2017）粤1224民初1336号民事判决，向怀集县人民检察院申诉。广东省肇庆市人民检察院作出肇检民（行）监〔2019〕44120000043号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2020）粤12民抗1号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。广东省肇庆市人民检察院指派检察员代海燕、检察员助理裴衍利出庭。申诉人龙绍程、被申诉人汶朗镇府的委托诉讼代理人魏琳及被申诉人广电怀集分公司的委托诉讼代理人梁飞燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。广东省肇庆市人民检察院抗诉认为，原审判决适用法律错误。理由如下：本案系确认合同效力纠纷。《土地房屋出让协议书》涉及国有资产的转让，涉案国有土地房屋转让未经评估是否影响合同的效力，应根据合同法关于合同效力的规定认定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条的规定，人民法院应根据法律、行政法规的效力性强制性规定来认定合同的效力。《国有资产评估管理办法》第三条虽然规定国有资产转让时应当进行资产评估，但未对未经评估的资产转让合同的效力作规定，更没有相关资产转让合同如未经资产评估则合同无效的具体规定。因此，《国有资产评估管理办法》第三条属于管理性强制性规定，只规范国有资产占有单位处置国有资产的行为，不能约束国有资产占有单位从事民事行为的相对人，不能据此认定合同的效力，违反该条规定并不必然导致合同无效。一审法院认为，涉案国有土地房屋未经评估因而《土地房屋出让协议书》无效，适用法律错误。综上所述，原审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第六项、第二百零八条第一款的规定，特提出抗诉，请依法再审。申诉人龙绍程称，我与汶朗镇府签订的《土地房屋出让协议书》是有效的。被申诉人汶朗镇府辩称，《土地房屋出让协议书》是双方的真实意思表示，如不违反法律强制性规定则为有效；如合同违反了法律强制性规定则为无效，汶朗镇府愿意承担相应的违约或赔偿责任。被申诉人广电怀集分公司辩称，本案的争议问题与我司无关。我司在2014年才成立，在成立后怀集县广播电视台也没有将案涉房产移交给我司，案涉房产与我司无任何利害关系。龙绍程向原审法院起诉请求：1.确认龙绍程与汶朗镇府双方签订的《土地房屋出让协议书》涉及土地使用权出让部分条款无效。汶朗镇府依法返还土地出让金78970.72元给龙绍程，并从2000年7月10日起按中国人民银行同期同类贷款利率计付利息83369.39元给龙绍程（暂计付至2017年7月10日，78970.72元×6.21%×17年，其余计付至还清土地出让金之日止）；2.确认龙绍程与汶朗镇府双方签订的《土地房屋出让协议书》涉及楼房等物业和设施转让部分条款有效；3.判令汶朗镇府以527800元的价金回购楼房等物业和设施（2600元×203平方米）；4.判令汶朗镇府赔偿龙绍程楼房等物业和设施占用期间损失448800元（暂计付至2017年7月10日，2200元×12个月×17年，其余计付至汶朗镇府回购楼房等物业和设施之日止）；5.汶朗镇府承担本案全部诉讼费用。原审法院认定事实：2000年7月11日，汶朗镇府（甲方）与龙绍程（乙方）经协商签订了《土地房屋出让协议书》，协议内容：“一、甲方于2000年7月6日镇领导班子成员共14人会议一致通过决定，把镇属原供电所的房屋地块转让给乙方，并议定价格为人民币玖万元整（￥90000.00元）。二、甲方出让的土地和房屋四至范围：东至水利圳、西至路、南至邓成雨宅和园地、北至园地、猪舍（见附平面图），即原供电所围墙内，总占地面积为726.75平方米，其中楼房壹幢两层占地面积101.5平方米，建筑面积203平方米，围墙周长108米，围墙内的物业和设施均属转让范围，其产权（使用权和所有权）归乙方所有。三、甲方的土地权属和来源，均属国家合法的划拨用地，如出现纠纷问题，由甲方负责解决，乙方如需办理申报办证手续，甲方在免收镇内应收的费用基础上协助办理有关手续，但镇以上部门征收的规费由乙方自己负责，协议成交后，该物业如何处置由乙方自定。四、付款方式：协议签订之时即付现金叁万元整，余额部分三天内结清。五、本协议一经签订即生效，本协议一式三份，甲、乙双方各执一份，司法公正部门一份”。怀集县汶朗镇法律服务所在该协议书中“公证机关”一栏上盖章。同时，汶朗镇府向龙绍程出具了《汶朗镇旧供电所用地平面图》。当日，怀集县汶朗镇法律服务所出具二○○○年（见）字第壹号《见证书》，内容为：“经审查核实，汶朗镇人民政府与龙绍城《土地房屋出让协议书》真实、合法，现予见证”。在龙绍程与汶朗镇府签订《土地房屋出让协议书》前，龙绍程于2000年7月10日向汶朗镇府支付现金30000元，连同汶朗镇府结欠龙绍程的工程款60000元，合共90000元，汶朗镇府开具《收据》给龙绍程，《收据》载明“龙绍城交来购原供电所房产款90000元”。2001年11月19日，汶朗镇府对上述协议约定的转让给龙绍程的房屋地块领取了怀国用（2001）字第1400008号《国有土地使用证》使用权类型为出让。2001年11月28日汶朗镇府将协议约定的转让给龙绍程的汶朗镇府项下的房屋地块[怀国用（2001）字第1400008号《国有土地使用证》]变更给汶朗镇广播电视站。同时，汶朗镇府原于2001年11月19日领取的怀国用（2001）字第1400008号《国有土地使用证》被注销。2003年6月8日，汶朗镇府（甲方）与汶朗广播电视站（乙方）协商签订《协议书》，协议内容：“1、同意将原旧供电所办公楼（混凝土结构二层楼房幢）无偿划拨给汶朗广播电视站使用，今后楼房管理修缮由乙方负责。2、土地使用证号码：怀国用[2001]字第1400008号、怀规字（1997）第633号。3、土地使用面积为171.65平方米，建筑面积为230.48平方米。4、房产所有权手续，具体由乙方自行办理”。2014年4月29日经怀集县委、县政府同意，怀集县广播电视台与广东省广播电视网络股份有限公司签订《怀集县广播电视网络改革重组协议》，怀集县广播电视实施“台网分离”，新组建的广电怀集分公司于2014年5月1日正式运营，原怀集县广播电视台属下乡镇站即名称为“怀集县广播电视台XX广播电视站”的机构和编制已注销，原汶朗广播电视站负责人欧裕球也于2014年5月1日转为其公司员工。2017年3月28日，怀集县国土资源局向汶朗镇府出具《对的意见》，该意见载明“1、该宗地已列入国有资产管理，国有资产处置原则上要在交易机构公开进行交易，不可以直接办理登记在龙绍城名下。建议该宗地处置前须征得国有资产管理部门同意，委托有资质的评估机构对地价作出评估作为参考值，委托有资质的交易机构公开交易后，再办理相关手续。2、该宗地如属于法院判决，有协助执行通知要求办理给龙绍城的，可凭法院协助执行通知书办理相关手续”。2017年8月18日，龙绍程诉至该院。原审法院认为，本案属确认合同效力纠纷。争议焦点在于：一、《土地房屋出让协议书》的效力问题；二、龙绍程主张的各项损失是否合法。一、关于《土地房屋出让协议书》的效力问题。土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。出让主体即为国家，由法律授权的县以上人民政府予以具体实施，属于他物权待定。土地使用权转让是指已经从国家获得土地使用权的个人或者集体将土地使用权以有偿的方式在一定时期内转移的行为。转让主体为取得国有土地使用权的土地使用者，属于他物权转移。从《土地房屋出让协议书》的主体以及内容来看，龙绍程与汶朗镇府当初签订协议的真实意思表示实为对协议标的即土地房屋进行转让。而该土地房屋为国有资产。根据《国有资产评估管理办法》第三条规定，国有资产占用单位（以下简称占用单位）对资产拍卖、转让，应当进行资产评估。龙绍程与汶朗镇府签订《土地房屋出让协议书》，未委托职能管理部门对转让标的进行评估。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。故龙绍程与汶朗镇府签订的《土地房屋出让协议书》无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。故汶朗镇府应当向龙绍程返还龙绍程所支付的90000元，并按中国人民银行同期贷款利率向龙绍程计付占用龙绍程资金期间的利息。二、关于龙绍程主张的各项损失是否合法的问题。龙绍程主张的返还土地出让金和汶朗镇府回购房屋以及赔偿占用房屋损失，因《土地房屋出让协议书》无效，其未实际取得转让标的的土地使用权以及房屋所有权，结合汶朗镇府应当返还90000元的事实，龙绍程该些请求缺乏理据，该院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决：一、确认龙绍程与汶朗镇府于2000年7月11日签订的《土地房屋出让协议书》无效；二、汶朗镇府在判决发生法律效力之日起十日内向龙绍程返还90000元，并从2000年7月12日起按照中国人民银行同期贷款利率向龙绍程计付利息至清偿欠款日止；三、驳回龙绍程的其他诉讼请求。如果当事人未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。原审案件受理费15050元，由汶朗镇府负担4500元，龙绍程负担10550元。本院再审对原审查明的基本事实予以确认。另查明，龙绍程因起诉请求确认《土地房屋出让协议书》涉及土地转让条款无效，楼房等物业设施转让条款有效，本院经询问龙绍程，其表示《土地房屋出让协议书》合法有效，应继续履行。再审期间，案经本院主持调解，各方未能达成一致意见。再审过程中，龙绍程及汶朗镇府均没有向本院提交新的证据材料。广电怀集分公司向本院提交了以下新的证据材料：1.怀集县广播电视网络改革重组协议书，拟证明2014年怀集县广播电视台按照上级要求对事业单位进行改革重组工作，实行“台网分离”。2.资产移交清册、专项审计报告，拟证明移交资产时没有将案涉房产移交给广电怀集分公司的资产。案涉房产不属广电怀集分公司所有，广电怀集分公司也没有占有使用案涉房产。龙绍程质证认为，对上述证据材料没有意见。汶朗镇府质证认为，对上述证据材料的真实性、合法性、关联性均没有意见。本院再审认为，本案为确认合同效力纠纷，争议焦点为：《土地房屋出让协议书》的效力如何认定及龙绍程的诉讼请求能否支持的问题。关于《土地房屋出让协议书》的效力如何认定问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第五项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。本案中，原审法院援引的《国有资产评估管理办法》第三条认定涉案国有土地房屋因未经评估导致《土地房屋出让协议书》无效，但该条款是属于管理性强制规定，并非效力性强制规定。而违反法律、行政法规的管理性强制规定并不必然导致平等主体之间私法合同的无效，且双方在庭审中均对《土地房屋出让协议书》的真实性无异议，故该协议系双方当事人真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，属合法有效的合同，抗诉机关认为《土地房屋出让协议书》有效的理据充分，本院再审予以采纳。原审法院认定《土地房屋出让协议书》无效不当，本院再审予以纠正。关于龙绍程的诉讼请求能否支持的问题。龙绍程主张《土地房屋出让协议书》涉及房屋和物业设施的条款有效，涉及土地使用权的条款无效。根据上述阐述，该协议合法有效，汶朗镇府本应依约将房屋及土地使用权交付给龙绍程，但汶朗镇府已于2001年将涉案土地使用权变更给汶朗镇广播电视站，汶朗镇广播电视站已实际占有使用10多年，协议事实上已履行不能且无法实现合同目的；另外，协议中亦未对违约责任作出具体约定，故龙绍程主张汶朗镇府返还土地转让金，回购房屋和设施并赔偿损失的依据不足，本院再审予以驳回。至于合同的违约责任，龙绍程可另循法律途径予以解决。综上所述，抗诉机关认为原审判决适用法律错误的抗诉意见，理据充分，本院再审予以采纳。原审判决认定事实清楚，但适用法律有误，本院再审予以改判。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第二款的规定，判决如下：一、撤销怀集县人民法院（2017）粤1224民初1336号民事判决；二、确认怀集县汶朗镇人民政府与龙绍程于2000年7月11日签订的《土地房屋出让协议书》有效;三、驳回龙绍程的其他诉讼请求。一审案件受理费15050元，由龙绍程负担14950元，由怀集县汶朗镇人民政府负担100元。本判决为终审判决。审 判 长 蓝燕琴审 判 员 唐 强审 判 员 蔡红茂二〇二〇年十一月三十日法官助理 陈乐怡书 记 员 陈健能