广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1927号上诉人（原审被告）：广州市白云区应急管理局。法定代表人：李俊敏，局长。被上诉人（原审原告）：广州市剧院之声音响科技有限公司。负责人：何锡允，总经理。原审被告：广州市白云区人民政府。法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：张玮,该府工作人员。委托代理人：胡韵斐,该府工作人员。上诉人广州市白云区应急管理局（以下简称白云区应急管理局）因与被上诉人广州市剧院之声音响科技有限公司、原审被告广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）行政处罚及复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初244号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告广州市剧院之声音响科技有限公司为于2014年9月24日登记设立的有限责任公司（自然人投资或控股），经营范围为科技推广和应用服务业，法定代表人为何锡允，住所地为广州市白云区第六工业区A1栋。2019年6月28日，被告白云区应急管理局到原告处进行安全生产检查并制作现场检查记录，发现原告存在未按照规定对2名新入职员工（陈啸、钟良才，入职时间分别为2019年6月10日、2019年6月15日）进行安全生产教育和培训、未按照规定制定生产安全事故应急救援预案的问题。被告白云区应急管理局对原告存在的问题进行了立案，并作出（穗云）应急责改〔2019〕C0069号《责令限期整改指令书》，查明原告未按照规定对从业人员进行安全生产教育和培训及未按照规定制定生产安全事故应急救援预案，责令原告对上述问题于2019年7月5日前整改完毕。2019年7月9日，被告白云区应急管理局对原告进行复查并作出（穗云）应急复查〔2019〕C0069号《整改复查意见书》，称原告已按照规定对从业人员进行安全生产教育和培训、已按照规定制定生产安全事故应急救援预案。2019年7月17日，被告白云区应急管理局对原告法定代表人何锡允进行调查询问并制作了询问笔录，何锡允称原告自2014年9月4日成立至2019年6月28日，曾在石门街安监中队的协助下建立过相关的台账资料，但被告白云区应急管理局于2019年6月28日检查时发现原告没有制定符合要求的生产安全事故应急救援预案；原告存在的问题与被告白云区应急管理局对原告发出的（穗云）应急责改〔2019〕C0069号《责令限期整改指令书》中责令整改的内容相一致；原告已于2019年6月28日下午17时30分对员工陈啸、钟良才进行了安全生产教育和培训，并于2019年6月29日重新制定了生产安全事故应急救援预案。2019年7月22日，被告白云区应急管理局以案件情况复杂为由，将该案延期至90日内作出行政处罚决定。2019年7月26日，被告白云区应急管理局制作了（穗云）应急罚告〔2019〕C039号《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据，同时告知原告享有陈述和申辩的权利。2019年7月29日，被告白云区应急管理局向原告邮寄送达《行政处罚告知书》，原告拒收该《行政处罚告知书》。2019年8月15日，被告白云区应急管理局制作了（穗云）应急罚〔2019〕C039号《行政处罚决定书（单位）》，查明原告未按照规定对从业人员进行安全生产教育和培训、未按照规定制定生产安全事故应急救援预案，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第七十八条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（三）项、第（六）项的规定，决定对原告给予一万五千元罚款的行政处罚。同日，被告白云区应急管理局工作人员向原告送达该行政处罚决定书，原告现场负责人拒绝签收。被告白云区应急管理局在石门街安监中队及石门街环安办工作人员的见证下向原告留置送达（穗云）应急罚〔2019〕C039号《行政处罚决定书（单位）》和《广州市非税收入缴款通知书》（编号：561900616738）。原告不服，于2019年8月16日向被告白云区政府申请行政复议。被告白云区政府受理后，于2019年8月22日向被告白云区应急管理局发出《提出行政复议答复通知书》。2019年8月29日，被告白云区应急管理局提交行政复议答复书及证据材料。2019年10月8日，被告白云区政府以案件情况复杂为由，向原告及被告白云区应急管理局发出《行政复议延期审理通知书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，延期至2019年11月14日前作出行政复议决定。2019年11月11日，被告白云区政府作出《中止行政复议审查通知书》，中止案件的审理。2019年12月2日，被告白云区政府恢复对案件的审理。当天，被告白云区政府作出云府行复〔2019〕328号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了被告白云区应急管理局作出的（穗云）应急罚〔2019〕C039号《行政处罚决定书（单位）》。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为：《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”该法第六十二条规定：“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权:（一）进入生产经营单位进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况;（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正;对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定……”据此，被告白云区应急管理局依法负有对本区域内安全生产工作进行监督管理、对生产经营单位进行调查并作出行政处罚的职权。《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”第七十八条规定：“生产经营单位应当制定本单位生产安全事故应急救援预案，与所在地县级以上地方人民政府组织制定的生产安全事故应急救援预案相衔接，并定期组织演练。”《生产安全事故应急预案管理办法》（2016年7月1日施行）第十二条规定：“生产经营单位应当根据有关法律、法规、规章和相关标准，结合本单位组织管理体系、生产规模和可能发生的事故特点，与相关预案保持衔接，确立本单位的应急预案体系，编制相应的应急预案，并体现自救互救和先期处置等特点。”《中华人民共和国安全生产法》第九十四条规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……（三）未按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，或者未按照规定如实告知有关的安全生产事项的；……（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的；……”根据上述规定，企业应当按照规定对从业人员进行安全生产教育和培训，制定生产安全事故应急预案，并针对企业特点及所有作业岗位制定应急处置和安全措施，以形成安全生产应急预案体系。本案中，原告未按照规定对从业人员进行安全生产教育和培训，未制定生产安全事故应急救援预案，该事实有现场检查记录、询问笔录等证据予以证实，被告白云区应急管理局认定原告构成安全生产违法行为，认定事实清楚，证据确凿充分。关于应否处罚的问题，《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十六条第一款规定：“当事人有下列情形之一的，不予处罚：……（二）安全生产违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的……”《广州市安全生产监督管理局规范安全生产行政处罚自由裁量权规定》第九条规定：“符合《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十六条情形的，不予处罚。”因此，行政机关实施行政处罚时，应视具体违法情节、过错程度、危害后果等因素综合考虑，行使裁量权。行使裁量权时，应当坚持处罚与教育相结合原则，做到过罚相当、罚当其责。本案中，原告在被告白云区应急管理局第一次现场检查并责令整改后，及时整改纠正其违法行为，未产生实际危害后果，属于前述规定的“安全生产违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”情形，被告白云区应急管理局在原告已及时纠正的情况下仍然作出行政处罚，处罚明显不当，依法应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”因此，原告不服被告白云区应急管理局作出的涉案行政处罚，向被告白云区政府申请行政复议，被告白云区政府有权依法进行行政复议。根据前述分析，被告白云区应急管理局作出的涉案处罚明显不当，被告白云区政府作出涉案行政复议决定书维持被告白云区应急管理局的行政行为，适用法律错误，依法应予撤销。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告广州市白云区应急管理局于2019年8月15日作出的（穗云）应急罚〔2019〕C039号《行政处罚决定书（单位）》；二、撤销被告广州市白云区人民政府于2019年12月2日作出的云府行复〔2019〕328号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由被告广州市白云区应急管理局、广州市白云区人民政府负担。上诉人白云区应急管理局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。“安全生产无小事”，已发生的多起生产安全事故案证明，企业疏忽大意、事前没有按规定对从业人员进行安全生产教育和培训，未制定生产安全事故应急救援预案及进行演练的，一旦发生安全生产事故则不懂得自救互援及应急处置，从而造成人员伤亡和高额经济损失。《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第七十八条和第九十四条第（三）、（六）项规定是以当事人是否按规定对从业人员进行安全生产教育和培训、是否有制定生产安全事故应急救援预案为执法标准，而不是以是否已造成危害后果为执法标准。被上诉人已实际开业近五年时间，违法状态持续已久，社会危害性长期存在，一直未按法律、法规的规定，未落实企业的安全生产主体责任，未履行应尽的安全生产义务，罔顾企业从业人员及人民群众的生命财产安全，其违法行为本身已属于一种安全生产隐患，存在社会危害性。原审判决忽略了被上诉人的违法行为带来的社会危害和安全生产执法的特殊性，从表面认为上诉人的行为未产生实际危害后果，该事实认定是明显错误的。未造成实际危害后果在安全生产领域不等于没有社会危害性。二、原审判决适用法律错误，上诉人作出的行政处罚符合自由裁量的标准。根据《广州市安全生产监督管理局规范安全生产行政处罚自由裁量权规定》附件：安全生产行政处罚自由裁量权细化基准表序号第6项“有3名以下从业人员、被派遣劳动者、实习学生未按照规定进行安全生产教育和培训的，责令限期改正，可以处2万元以下的罚款…”的裁量标准，对被上诉人该项违法行为处以五千元罚款的行政处罚。同时根据该规定9项“未按照规定制定生产安全事故应急救援预案的，责令限期改正，可以处3万元以下罚款”的裁量标准，上诉人对该违法行为作出一万元罚款的行政处罚。两项行政处罚已充分考虑被上诉人的违法行为及整改情况，并完全符合自由裁量规定要求。三、原审法院的判决让我市安全生产行政执法无所适从。虽然《行政处罚法》第四条第二款，第五条，第二十七条第二款及《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十六条第一款规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，但属于原则性规定，实际执法过程中，需要行政机关结合案件情况制定相应的裁量标准。《广州市安全生产监督管理局规范安全生产行政处罚自由裁量权规定》第6项和第9项已对“未对从业人员进行安全生产教育和培训”、“未依法制定生产安全事故应急救援预案”此类违法行为的自由裁量进行了明确规定。全市的应急管理部门在处理同类型案件均以此为依据，均采取先责令整改再处罚的执法模式，然而原审法院却以主观判断推翻了客观的标准，直接导致我市的安全生产执法无所适从。请求：1．依法撤销广州铁路运输法院(2020)粤7101行初244号行政判决书。2．依法判令被上诉人承担一审及二审案件受理费用。被上诉人广州市剧院之声音响科技有限公司二审期间未提交书面答辩意见。原审被告白云区政府二审陈述称：一、本府具有作出行政复议决定的职权。二、本府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。被上诉人法定代表人询问笔录、现场检查记录等证据相互印证，被上诉人未对从业人员进行安全生产教育和培训、未依法制定生产安全事故应急救援预案的违法行为。行政处罚金额符合规定，并未超过法定幅度。被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，内容适当，程序合法。三、本府作出的行政复议决定符合法定程序。四、被上诉人提出的免责事由、上诉人行政处罚过当，违背比例原则，均缺乏事实与法律依据。请求撤销原审判决。经二审审查，原审法院查明的基础事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。二审查明，2019年6月28日，上诉人对被上诉人新入职员工陈啸进行询问，陈啸称其是被上诉人业务销售员，被上诉人每周六下午14时都有对其进行培训，其正处于试用期，还没有转正。本院认为，二审争议焦点是上诉人针对被上诉人涉案行为罚款一万五千元的依据是否充分。首先，被诉处罚决定认定被上诉人存在未按照规定对从业人员进行安全生产教育和培训、未按照规定制定生产安全事故应急救援预案的二个违法行为，决定一并对被上诉人给予一万五千元罚款的行政处罚，但在被诉处罚决定中并未列明分别对二个违法行为罚款的数额。上诉人的答辩材料显示，上诉人对于被上诉人未按照规定对从业人员进行安全生产教育和培训的行为予以罚款五千元，对于被上诉人未按照规定制定生产安全事故应急救援预案的行为罚款一万元。其中，被上诉人未依法制定生产安全事故应急救援预案的违法事实清楚。根据《中华人民共和国安全生产法》第三条规定，安全生产工作坚持安全第一、预防为主，监管部门应当加强事前监督，关口前移，防微杜渐。被上诉人自其成立至被检查之日的五年时间里，仍未按照规定制定生产安全事故应急救援预案，上诉人根据《中华人民共和国安全生产法》第七十八条和第九十四条第（六）项以及《广州市安全生产监督管理局规范安全生产行政处罚自由裁量权规定》中安全生产行政处罚自由裁量权细化基准表序号第9项规定，在责令限期被上诉人改正同时，在三万元以下的裁量范围内，对被上诉人罚款一万元，已经考虑到了被上诉人及时整改的情节，并无不当，原审法院认定涉案安全生产违法行为轻微、处罚明显不当的依据不足，本院予以纠正。其次，关于上诉人认定被上诉人存在未对从业人员进行安全生产教育和培训的问题。《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”本案中，被上诉人二名新入职员工的入职时间分别是2019年6月10日、6月15日，涉案执法检查在2019年6月28日，从现有证据看，新员工刚入职不久，相关的培训仍在进行，也没有证据证明该二名新入职员工已经上岗作业。故此，上诉人认定被上诉人未对从业人员进行安全生产教育和培训，并予以处罚的事实依据不足。综上，鉴于被诉处罚决定未对上述两个违法行为及其罚款金额作区分处理，对被上诉人的两个行为并处罚款一万五千元的部分事实依据不足，被诉行政复议决定维持被诉行政处罚决定，处理不当。原审法院判决撤销被诉处罚决定以及复议决定，处理结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市白云区应急管理局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十一月十三日此件与原本核对无异法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪