山东省阳谷县人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1521行初72号原告：李连奎，男，1960年12月5日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。委托诉讼代理人：温韬，山东众成清泰（聊城）律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱波，山东众成清泰（聊城）律师事务所律师。被告：聊城市自然资源和规划局东昌府区分局。住所地：聊城市东昌西路131号。法定代表人：岳彬祥，该局局长。出庭负责人：韩志民，该局副局长。委托诉讼代理人：郭玉峰。委托诉讼代理人：梁长静，山东普新律师事务所律师。第三人：聊城市东昌府区郑家镇于家村村民委员会。住所地：聊城市东昌府区郑家镇于家村。负责人：赵文礼。委托诉讼代理人：张俊青，男，1946年9月15日出生，汉族，退休职工，住聊城市东昌府区。原告李连奎诉被告聊城市自然资源和规划局东昌府区分局、第三人东昌府区郑家镇于家村村民委员会土地资源管理行政处罚纠纷一案，于2020年5月19日向本院提起诉讼。本院当日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。原告李连奎及其委托诉讼代理人温韬、朱波，被告聊城市自然资源和规划局东昌府区分局的出庭应诉负责人韩志民、委托诉讼代理人郭玉峰、梁长静，第三人东昌府区郑家镇于家村村民委员会的委托诉讼代理人张俊青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月31日，聊城市自然资源和规划局东昌府区分局作出聊自然资规罚字（2019）269号行政处罚决定书，认定李连奎未经政府批准，于2018年3月擅自占用郑家镇于家村建设用地2450平方米（折合3.7亩）用于建设商住楼，建筑面积7350平方米，所占用土地现状为建设用地，规划地类为建设用地，符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，对其作出如下处罚决定：1、责令李连奎将非法占用的2450平方米土地退还郑家镇于家村；2、没收在非法占有的2450平方米土地上新建的7350平方米建筑物和其他设施；3、对非法占有2450平方米土地处以每平方米20元的罚款，共计49000元。原告李连奎诉称：2017年，东昌府区郑家镇人民政府要求郑家镇于家村村委会对涉案地段进行整治，原则要求必须符合郑家镇总体规划。为落实郑家镇政府的改貌要求，郑家镇于家村村委会经过民主议定程序，以公开招标的方式将涉案土地对外租赁。原告中标后，于2017年11月26日和郑家镇于家村村委会、于家村生产小组签订了《土地租赁协议》，约定原告租赁案涉土地，每年向郑家镇于家村村委会支付12万斤小麦作为租金，或按当年小麦价款折款。为了进一步实现改貌要求，郑家镇人民政府协助于家村委办理了相关建设手续。2017年12月15日，聊城市人民政府作出聊政字[2017]148号《关于东昌府区2017年第3批次农用地转为建设用地的批复》，将涉案土地由农用地转为建设用地。在郑家镇人民政府和郑家镇建设委员会、聊城市国土资源局东昌府分局张炉集中心所等大力支持下，原告按照郑家镇镇区总体规划，出资建设，至2019年10月竣工，全面实现了郑家镇人民政府的规划要求，树立了镇区新形象。据此，被告作出的聊自然资规罚字（2019）269号行政处罚决定书，存在以下几个方面的问题：1、证据明显不足，认定事实错误。原告系通过合法程序取得涉案土地的租赁使用权，且与于家村委会、生产小组签订的《土地租赁协议》的法律效力，已经山东省高级人民法院、聊城市中级人民法院依法确认。2、适用法律、法规错误。被告适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定对原告作出处罚，但是上述规定与被告认定原告的“违法行为”并不相适用，属适用法律、法规错误。3、关于被告处罚决定是否存在违法法定程序的问题，待原告依法查阅被告提交的相关证据材料后再做说明。4、处罚决定明显不当。原告之所以与于家村委会、生产小组签订《土地租赁协议》并进行乡镇改貌建设，是在郑家镇人民政府改变乡镇面貌的号召下，在政府及相关部门的支持下，完全出于对政府信赖才实施的上述行为。郑家镇人民政府逐级上报，申请将案涉土地由农用地转为建设用地的客观事实，更让原告有理由相信自己的施工建设行为符合法律规定。但被告不但要以行政处罚的方式强制解除合法的土地租赁关系，还要没收原告全部的地上物，给原告造成巨大的经济损失，而郑家镇人民政府实现了不花一分钱就改变郑家镇区多年脏、乱、差的现状，属于明显不当。综上，请求人民法院查明案件事实，依法撤销被告作出的行政处罚决定，以维护原告合法权益。原告为支持其诉讼请求，先后向本院提交了以下证据：1、行政处罚决定书；2、2017年11月10日东昌府区郑家镇于家村村委会发布的《公告》、2017年11月23日东于组65户村民代表同意1米给600斤小麦的人员名单、2017年11月25日原告与于家村村委会签订的《土地租赁协议》，用以证明原告李连奎系合法取得案涉土地使用权；3、2017年12月15日聊城市人民政府关于东昌府区2017年第三批次农用地转为建设用地的批复和聊城市国土资源局东昌府分局张炉集中心所出具的航拍图照片原件三张，用以证明涉案集体土地用途为建设用地；4、2019年11月18日郑家镇人民政府出具的《情况说明》、2018年2月28日郑家镇建委出具的《证明》、2018年3月5日聊城市国土资源局东昌府分局张炉集中心所出具《情况说明》，用以证明案涉土地用地手续合法，建设项目符合郑家镇总体规划，是在郑家镇政府的支持下得以投资建设；5、聊城市中级人民法院（2018）鲁15民终1329号民事判决书、山东省高级人民法院（2019）鲁民申2358号民事裁定书和聊城市中级人民法院（2019）鲁15民终418号民事判决书各一份，用以证明原告李连奎通过合法程序取得涉案土地的使用权，与于家村委会、生产小组签订的《土地租赁协议》合法有效并经生效裁判确认；6、相邻地段建筑物照片四张，用以证明原告所建楼房与附近楼房结构、样式一致。以上第六项证据未提交法庭质证。被告聊城市自然资源和规划局东昌府区分局辩称：一、被诉处罚决定程序合法，内容符合法律规定。首先，根据原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，我局有权责令原告退还非法占用的土地，并没收地上建筑物和其他设施。另据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《山东省国土资源行政处罚裁量基准》关于罚款标准的规定，我局对原告非法占用2450平方米土地处以每平方米20元的罚款并无不当。其次，我局在调查处理案涉非法占地案件过程中，履行了告知义务，保障了其陈述、申辩以及申请听证的权利，并依法送达了相关法律文书，告知其申请复议或者提起诉讼的权利和期限，处罚程序合法。二、被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分。原告占用的案涉土地虽办理了农转用手续，但根据聊城市人民政府的相关批复，该宗土地应当用于农村住宅建设，原告作为外村村民，擅自占用案涉土地建设商住楼并用于商业经营，属于非法占地。综上，请人民法院查清事实，驳回原告的诉讼请求。被告为证明其诉讼主张，在法定举证期限内向本院提交了被诉行政处罚案件卷宗一册，包括：1、违法线索登记表、抄告单、核查报告及立案呈批表；2、接受调查通知书送达回执；3、询问笔录、现场勘测笔录、原告与于家村的土地租赁合同、民事判决书三份；4、现场照片；5、土地利用现状图、土地利用规划图、东昌府区农用地转建设用地请示及聊城市人民政府批复；6、案件调查报告、违法案件会审记录及违法案件处理决定呈报表；7、行政处罚告知书及送达回执；8、听证告知书及听证报告；9、行政处罚决定书及送达回执；10、山东省非税收入通用票据及非法财物移交书；11、听证申请书及原告提交的代理答辩意见。第三人东昌府区郑家镇于家村村民委员会述称：一、被告作出的责令李连奎将土地退还给郑家镇于家村的决定，缺少事实和法律依据。东于小组所属的8.635亩土地位于郑家镇区重要位置，形象脏乱差，严重影响了镇区形象和小城镇改貌工程，但因该地块属于农用地，无法建设，镇政府申报了农用地转建设用地的审批手续，但文件批准的是农村住宅建设用地，与东于小组村民意愿相背离。当时的闲置土地共51.3亩，东于小组于1999年依法按照人均应分得土地数额承包给了13户村民，涉案土地被规划为建设预留地后，有11户村民于2012年将42.654亩的土地租赁给了镇政府，并由镇政府转租给金帝公司建厂使用，所剩两户8.635亩由东于小组以每年2200斤小麦的价格租赁，留作东于小组集体对外高价出租进行开发门面楼使用，因为门面楼建设用地的使用价值相当于一般建设用地使用价值的六倍有余。因将东于小组上述土地无偿划分成宅基地、安排给个别农户建设住宅的方案遭到90%以上村民反对，故村委会召开东于小组村民代表会议，同意将该地段以每米600斤小麦的价格对外高价租赁。于家村委会研究了一个土地租金折中分配建设方案（内容为：对应安排宅基的农户按一般建设用地租金的价格给予补偿，所剩高出的五倍有余的租赁价款作为全体村民的受益进行分配）并向郑家镇政府作了汇报，经镇政府允许后，于2017年11月10张贴了招投标公告。原告李连奎中标后，双方于2017年11月25日签订了土地租赁协议，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款之规定，且协议效力已经聊城市中级人民法院和山东省高级人民法院确认。被告错误认定事实，对原告作出行政处罚，无事实和法律依据，请求人民法院撤销被告作出的责令原告返还土地和没收地上建筑物的决定，维护第三人依约收取土地租金的合法权益。经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性均不持异议，但认为其制作的询问笔录和现场勘验笔录违反法定程序，笔录的询问人邓秋文不是案件承办人，却参与案件调查，违反了《国土资源行政处罚办法》第十三条以及《国土资源违法行为查处工作规程》第7.4项的规定，故上述证据不能作为违法行为存在的依据，案件承办人张建强在查处涉案违法行为过程中，未向当事人出示过执法证件，亦属违反法定程序。此外，案涉行政处罚案件于2019年10月4日立案，12月31日作出处罚决定，超过了法定处理期限。第三人对上述证据的质证意见同原告一致。被告对原告提交的聊城市人民政府的批复、郑家镇人民政府、郑家镇建委、张炉集土管所出具的情况说明以及人民法院生效裁判文书的真实性均无异议，但认为法律未规定村委会或者村民代表可以自行决定集体土地的任意使用，各单位出具的说明均表述涉案土地为建设用地，不能作为原告已经按法定程序取得建设用地以及其建设行为合法的证据。另外，聊城市人民政府批复的案涉土地用途为住宅用地，涉案建筑物属于商业开发楼房，生效裁判仅认定了原告和第三人之间的租赁协议有效，并未赋予原告在不经法定审批程序情况下自行建设的权利。本院对以上证据认证如下：原告提交的证据，来源及形式均符合法律规定，被告或无异议或虽持异议但未提交反证，本院均予采信；原告对被告制作询问笔录的程序提出质疑，经本院审查，询问人在制作询问笔录时，依法向被询问人出示了执法证件，执法程序并无不当，故本院对该笔录的合法性予以确认，被告提交的其他证据，能够反映案涉行政处罚案件从发现线索、线索核查、立案调查到作出处罚决定的客观过程，对其真实性及关联性，本院均予以确认。根据上述本院确认的事实及采信的证据，结合各方当事人的庭审陈述和质辩意见，本院认定本案如下基本事实：2017年11月25日，李连奎与郑家镇于家村村委会签订《土地租赁协议》，协议约定：李连奎租赁于家村北、东临金帝、西邻花园路于家广场路东、东西37米，南邻商户房、北邻车站路、南北200米的土地，每年向郑家镇于家村村委会支付12万斤小麦或者按当年小麦价格折款作为当年租金，租赁期限为50年......。2018年2月28日、3月5日，郑家镇建委、聊城市国土资源局东昌府分局张炉集中心所分别出具情况说明，证明案涉土地已办理用地手续，属于建设用地，且符合土地利用总体规划。原告李连奎于2018年3月在案涉土地上开工建设，至2019年10月建成三层商住楼。2019年10月4日，聊城市自然资源和规划局东昌府区分局对李连奎未经批准占用案涉集体土地建设商住楼的行为立案调查，当日向李连奎送达了接受调查通知书。10月8日，该局对李连奎进行调查询问并制作询问笔录和现场勘测笔录。后经内部会审并报经法制部门及主要负责人审核，该局拟对李连奎作出责令退还非法占用的土地、没收地上建筑物并处罚款49000元的处罚决定。2019年11月11日，该局将行政处罚事先告知书及听证告知书送达李连奎。2019年11月18日，郑家镇人民政府为李连奎出具情况说明，证明2017年郑家镇政府协助于家村委会办理了案涉土地的相关建设手续，符合郑家镇总体规划。依李连奎的申请，聊城市自然资源和规划局东昌府区分局于12月26日组织公开听证并于12月31日作出聊自然资规罚字（2019）269号行政处罚决定书，2020年1月4日送达李连奎。李连奎不服，提起本案诉讼，请求撤销上述处罚决定。本院认为：行政机关对公民、法人或者其他组织作出处罚决定，须事实清楚、证据确凿，同时遵循《中华人民共和国行政处罚法》和相关法律、法规规定的程序。案涉土地在聊城市人民政府《关于东昌府区2017年第3批次农用地转为建设用地的批复》所涉及的范围内，李连奎于2017年12月与于家村委会就案涉土地签订了租赁合同，且合同效力已经人民法院生效裁判确认，双方租赁关系成立，因此，李连奎系通过租赁方式取得案涉土地使用权，不属于“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的情形，亦未违反有关土地管理法律、法规的规定，聊城市国土资源局东昌府分局以李连奎未经依法批准、擅自非法占地为由作出行政处罚决定，定性不当，适用法律有误。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”本案中，李连奎承租案涉土地后，经郑家镇人民政府层报东昌府区人民政府、聊城市人民政府审批变更土地用途，此后建设沿街商住楼，该宗用地符合土地利用总体规划，郑家镇建委、聊城市国土资源局东昌府分局张炉集中心所、郑家镇人民政府均同意建设该项目。李连奎取得案涉土地使用权后，除交付租金外，投资进行工程建设施工，现已实际建成并具备使用条件。由此可见，原告李连奎在案涉宗地上进行开发建设既未扩大土地利用面积或改变土地性质，也未违反城市规划和土地利用总体规划，同时改善了周边环境，带动了地域经济发展。基于以上因素考虑，行政机关应当选择对社会和行政相对人利益损害最小的执法手段，确保设定和实施的行政处罚与违法事实、性质、情节及社会危害程度相当。本案中，被告以李连奎未经依法批准，非法占地24550平方米用于建设商住楼为由，作出责令退还土地、没收地上建筑物和其他设施并处以罚款49000元的行政处罚，有违行政处罚法确定的比例原则。《中华人民共国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。被告对李连奎作出的没收7350平方的建筑物和其他设施并处罚款49000元的行政处罚，属于上述规定中应当经过行政机关负责人集体讨论的情形，但被告在诉讼过程中未提交证据证明案涉处罚经过上述程序，属于程序违法。除上述情形外，案涉处罚决定还存在组织听证后未制作听证笔录以及未经审批超过法定期限作出决定的情形。综上，被告作出的聊自然资规罚字（2019）269号行政处罚决定适用法律错误、处罚失当、且程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项、第（六）项之规定，判决如下：撤销聊城市自然资源和规划局东昌府区分局对李连奎作出的聊自然资规罚字（2019）269号号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告聊城市自然资源和规划局东昌府区分局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  杨树新审 判 员  陈文娟人民陪审员  李艳峰二〇二〇年十一月三日书 记 员  李美辰