山东省淄博市临淄区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0305行初95号原告崔海龙，男，1970年3月25日生，汉族，住淄博市临淄区。委托代理人李**、张峰月，山东一匡律师事务所律师。被告淄博市临淄区敬仲镇人民政府，统一社会信用代码113703050042194217。住所地：淄博市临淄区敬仲镇敬仲路22号。法定代表人何庆林，镇长。负责人张钧水，淄博市临淄区敬仲镇人民政府副镇长。委托代理人路莹，山东正大至诚律师事务所律师。原告崔海龙因要求确认被告淄博市临淄区敬仲镇人民政府强制清除其房屋、树木及拉走物资的行为违法，于2020年7月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年7月9日向被告淄博市临淄区敬仲镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月25日、11月13日公开开庭审理了本案。原告崔海龙及其委托代理人李**、张峰月，被告淄博市临淄区敬仲镇人民政府的负责人张钧水及委托代理人路莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告崔海龙认为其位于淄博市××区××镇白兔××房屋、树木、物资被被告淄博市临淄区敬仲镇人民政府于2019年5月9日清除并运走。原告崔海龙不服，提起诉讼。原告崔海龙诉称，2008年5月27日，原告与淄博市临淄区敬仲镇白兔丘南村民委员会签订了淄河滩土地承包合同书，约定该土地由原告复垦利用，承包年限为十年。合同到期后又续签了土地延包合同书。原告对该土地进行了投资，种植了大量果木并修建了房屋及相关设施。但被告淄博市临淄区敬仲镇人民政府于2019年5月9日在未经法定程序及原告同意的情况下，将原告位于淄河滩土地上种植的果木及房屋设施非法强行铲除，夷为平地，严重侵犯了原告的财产权益。被告未经法定程序便拆除房屋、毁坏树木、拉走物资的行为违法。为维护原告的合法权益，现具状至贵院，望公正裁决，判如所请。原告崔海龙向本院提交了以下证据、依据：1、淄河滩土地承包合同书一份、淄河滩土地延包合同书一份，证明原告对敬仲镇白兔丘南村淄河荒滩土地享有承包权，并在承包期限内享有开发利用权，对承包土地内所建造的房屋及种植的树木享有所有权；2、临淄区农村财务专用收款凭证淄河滩承包费三张，编号分别为0189551、0258025、0069472，证明原告按照合同约定依法交纳承包费，享有相应的合法权益；3、2020年1月20日崔海龙向敬仲镇人民政府出具的收到条一份，证明崔海龙在2020年1月20日收到敬仲镇人民政府支付的物资补偿款50000元，证明被告淄博市临淄区敬仲镇人民政府承认其拆除本案所涉房屋、树木及拉走物资的事实。被告淄博市临淄区敬仲镇人民政府辩称，拆除原告房屋、铲除原告树木的并非被告，而是淄博市河湖管理委员会河长制办公室下设的敬仲镇河长制办公室，敬仲镇河长制办公室不具备法人资格，且拆除原告房屋、铲除原告树木的行为系敬仲镇河长制办公室执行上级河长制办公室指令或任务的行为，非被告自身行为，敬仲镇河长制办公室拆除原告房屋、铲除原告树木的行为主体适格，程序合法，况且原告所诉已超过了诉讼时效，请求依法驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：提供清除前照片3张，证实原告的房屋及树木在淄河河道内，妨碍行洪。第二组证据：证实敬仲镇河长制办公室的身份地位，不是法人单位，不具备诉讼主体资格。1、2016-12-11日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》一份，证实：该通知要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。对组织形式的要求是：全面建立省、市、县、乡四级河长体系。各省设立总河长；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。县级及以上河长设置相应的河长制办公室。河长制办公室主要任务很多，其中有一项是：加强河湖水域岸线管理保护。严禁以各种名义侵占河道、围垦湖泊、非法采砂，对岸线乱占滥用、多占少用、占而不用等突出问题开展清理整治，恢复河湖水域岸线生态功能。2、2017年4月14日山东省委办公厅、省政府办公厅印发的《山东省全面实行河长制工作方案〉的通知》一份，证实目的同上；3、2017年11月10日《淄博市全面实行河长制实施方案》一份，证实根据淄博市《市委办公厅、市政府办公厅关于深入推进生态淄博建设的意见》（淄办发〔2017〕5号），要求建立健全河湖管理保护长效体制机制，进一步加强我市河湖管理保护，推进生态文明建设。实施方案中组织构架是：①、成立淄博市河湖管理委员会，统筹负责全市河湖的管理和保护工作；②、委员会下设河长制办公室，设在市水利与渔业局，负责承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项；③、河长设置的方式是全面建立市、县、乡、村四级河长体系。区县在本行政区域内设立总河长，各河湖所在区县、镇（街道）均分级分段设立河长。工作职责是：市级总河长负责组织领导全市河湖管理保护和全市河长制工作；根据河道管理权属，县、乡、村级河长具体职责由各地自行明确。④河长制办公室主要任务很多，其中有一项是：（二）加强河湖水域岸线管理保护，严禁以各种名义侵占河道湖泊、清理整治岸线乱占滥用、多占少用、占而不用等突出问题，努力恢复河湖水域岸线良好的生态功能。（六）加强执法监管中第2条写明：落实河湖管理保护执法监管责任主体、人员、设备和经费，积极组织开展执法巡查、专项执法检查和集中整治行动，严厉打击涉河湖违法行为，坚决清理整治非法排污、设障、捕捞、养殖、采砂、采矿、围垦、侵占水域岸线等活动。4、新闻报道四篇：1/2017-12-07淄博市河湖管理委员会成员会议召开的报道；2/2017-12-10《市领导巡查淄河河长制落实情况》的报道，市领导杨洪涛指出，淄河属于边界河道，必须强化河道日常监管巡查制度，实现巡河护河常态化，严厉打击各类污染河道、违法建设等违法行为。特别要加快推进河湖水域岸线综合治理及“清河行动”，保质保量按期完成任务。要发挥各级河长、警长、河管员的作用，加强巡查检查、督查督办和考核问责，坚决清理整治乱占、乱建、乱围、乱堵、乱采、乱挖、乱倒、乱排等河道“八乱”现象。3/2017年12月18日，中国环境报报道，山东省淄博市近年来积极探索河长制管理模式，逐步构建起“河湖管理委员会+河长办+河长+河道警长+河管员”的组织框架。目前，全市已配备2249名河长、466名河道警长、2127名河管员，河长制体系建设有序推进。4/2018-12-21鲁网报道的淄博市全面落实河长制湖长制工作。以上四份报道证实：河长制工作方式是经广泛报道的众所周知的事实，清河行动也是媒体早在2017就开始宣传的事件。第三组证据：证实省、市、区各级的指令、通知、督办的任务都是河长制办公室下发的，是要求镇河长制办公室清违清障，并非对镇政府发号施令，执行任务时也是以镇河长制办公室的身份执行，但镇河长制办公室仅作为执行机构，并非独立承担责任的主体。1、2019年1月28日临淄区河长制办公室给镇河长制办公室下发了临河办通【2019】3号关于开展“深化清违整治构建无违河湖”的排查通知（文件内容包括2019年1月24日淄博市河湖管理委员会河长制办公室{淄河长办【2019】5号}《关于“深化清违整治构建无违河湖”专项行动问题排查工作的通知》及2019年1月21日山东省人民政府鲁政字【2019】16号《山东省人民政府关于印发山东省推动河长制湖长制从“有名”到“有实”工作方案的通知》），证实省、市、区河长制办室要求镇河长制办公室对辖区内河湖进行全面排查。2、2019年2月27日山东河长制办公室印发的《关于印发的通知》（鲁河长办字[2019]6号），证实省河长制办公室要求全力以赴完成汛前所有河湖违法问题整改清零任务。整体工作安排集中在3月1日至5月31日三个月内完成，此次行动河湖最高层级的河(湖)长是第一责任人，对该河湖清违整治工作负总责，市、县、乡级分级分段河(湖)长（不是镇长镇政府负责），对河湖在本辖区内的问题整改负直接责任。3、临淄区河长制办公室于2019年3月8日转发的淄博市河湖管理委员会河长制办公室{淄河长办【2019】11号}《关于省河长办第三核查组对临淄区河湖清违清障核查发现问题进行督办的通知（第003号），证实：在该通知所附的问题清单中，敬仲镇的问题就是位于经度为118?22'37.78”、纬度为36?56'06”的原告所在的桃树林处，问题类别就是种植阻碍行洪的林木或高杆作物，要求敬仲镇河长制办公室整改。4、2019年4月22日，临淄区河长制办公室给敬仲镇河长制办公室下发的【淄博市河湖管理委员会河长制办公室《关于认真落实周连华同志指示精神，坚决完成河湖清违清障专项任务的函》】、要求镇河长制办公室河湖清违清障绝不能等、靠、拖，要严卡时间结点，持续加力向前推进。要高质量完成清违清障工作，确保实现河湖清违清障任务“清零”。期间，临淄区水利局作为县级总河长对各有关镇、街道的河长发出了《临淄区水利局关于对淄河临淄段河道清障检查发现问题进行督办的通知》，要求对存在的问题立即整改。5、2019年4月30日，临淄区河长制办公室给敬仲镇河长制办公室转发的白平和有批示意见的【淄博市河湖管理委员会河长制办公室《关于进一步认真做好河湖清违清障重点工作的通知】、证实市河长制办公室要求未整改的河湖违法问题确保整改到位，市级验收工作将于5月10日前完成。6、2019年5月8日，临淄区河长制办公室给敬仲镇河长制办公室转发的【淄博市河湖管理委员会河长制办公室《关于临淄区河湖清违清障工作市级审核验收情况的通报】，证实市河长制办公室对淄河未通过验收的27处问题（包括原告的问题）进行了通报，要求采取更强有力措施加大河湖清违清障力度，确保所有河湖违法违规问题能够全部迅速彻底整改到位，顺利实现影响防洪或生态安全的河湖问题汛前全部“清零”的目标。第四组证据：提供录像光盘一张，证实敬仲镇河长制办公室工作人员已多次通知原告清除行洪障碍物，于2019年5月8日最后一次告知原告按上级要求，行洪障碍物必须拆除，说明程序合法。第五组证据：照片三张，证实按照从现在新修的河堤看，原告所有被铲除的房屋及树木均在河堤、河道之内。本院从淄博市临淄区自然资源局调取了2008年淄河敬仲段（局部）影像图和现状图及2019年的影像图。经庭审质证，原告对被告的第1组证据有异议，认为没有原始载体及拍摄照片的机器及其型号，对于被告所提交的2-5组证据，经质证，原告对其真实性没有异议，但对其证明内容和目的有异议；对于原告的1-5号证据，经质证，被告对其真实性无异议，对其证明内容和目的有异议。对本庭调取的2008年淄河敬仲段（局部）影像图和现状图及2019年的影像图，经质证，原告、被告均无异议。本院对上述证据认证如下：对于原告的1-5号证据，因被告对其真实性无异议，故对其真实性予以认定；对被告的2-5组证据，因原告对其真实性无异议，故对其真实性予以认定；对于被告的第1组证据，因原告有异议，且被告没有提供原始载体佐证，故本院在该案中不作认定。对于本庭调取的2008年淄河敬仲段（局部）影像图和现状图及2019年的影像图，因原告、被告对其真实性无异议，故对其真实性予以认定。经审理查明，原告系被告辖区内白兔丘南村人。2008年5月27日，原告与其所在村村民委员会签订了《淄河滩土地承包合同书》一份，该合同书约定白兔丘南村民委员会将其所辖淄河滩土地承包给乙方复垦利用，承包期10年。原告一次性交清交足承包费26万元，土地范围“我村所有河滩地《注：深水井一眼》，东段由郑郭树林西一米处开始向西至河床，北从郑郭树林北头，白一村土地开始（老油漆路）向南至河床（还包括郑郭树林东0.6大亩），西边自河床西侧08年新修两条道路东路东边向东4米至崔郭、郑郭、白一村土地，北从老油漆路向南至河床”。2011年2月11日，原告与白兔丘南村民民委员会又签订了《土地延包合同书》，延包期到2038年5月25日。合同签订后，原告在其承包的土地上种植了果树，建设了房屋。2019年5月9日，原告在其承包的土地上种植的树木、建设的房屋被铲除和拆除。之后，原告上访。2019年11月7日，被告给原告发出《受理告知书》一份，内容为“‘您提出反映，他们于2008年开始承包村集体河滩地种植果树，与村委签订承包合同，合同期至2038年，经过多年经营果树进入旺果期。今年5月份，敬仲镇政府以河道治理的名义强行将果树全部铲除拉走，造成巨大经济损失，要求赔偿损失’的信访事项我们决定受理。按照《信访条例》规定，将于2019年11月31日（注：最长不超过受理后60日）前办结并书面答复您。在此期间，您以同一事实和理由提出同一信访事项，本机和上级行政机关不予受理”。2019年12月31日，被告给原告出具了《信访事项处理意见书》，内容为“我镇农委主任张钧水、建环土主任边康自3月份接到通知后多次到相应河道内自建房、种植苗木的业户家中做工作，将政策明形势，力争取得群众的理解和支持，在规定时间内完成工作。崔海龙户所经营的213亩桃园，原系良田，因土沙生意兴隆，故自行开发经营。签订承包合同的只有崔海龙自己，其余两人资金入股。镇工作人员实行包案制度，分别对其3人白天黑夜做解释工作，镇按照上级要求对河道内违规障碍物依法进行了清理。镇领导与崔海龙再次进行了见面沟通”。2020年1月20日，被告付给原告5万元，原告向被告出具了收条一份，内容为“今收到镇政府给予的物资补偿款5万元，年后如河道治理一并协商解决。”2020年5月8日，原告提起诉讼，案件导入临淄区行政争议审前和解中心处理，因处理无果，本院于2020年7月6日立案受理。诉讼中，原告主张其房屋和树木是被告毁损，而被告则主张是隶属于淄博市河湖管理委员会河长制办公室下属的不具有法人资格的敬仲镇河长制办公室所为。本院认为，本案争议的焦点为，一、原告所诉是否超过了法定的起诉期限；二、原告的房屋及树木被拆除、铲除是否是被告所为，如果是被告所为，其行为是否合法；三、关于原告的物资是谁拉走的问题。关于焦点一，本案从立案时间看是2020年7月6日，该案是在临淄区行政争议审前和解中心和解无果的情况下立的案，经查，原告向本院推送起诉状的时间是2020年5月8日，从2019年5月9日到2020年5月8日不到一年的时间，故原告提起本案诉讼按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，未超过法定的起诉期限。关于焦点二，被告主张拆除原告房屋、铲除原告树木是敬仲镇河长制办公室所为，但从被告于2019年12月31日给原告的《信访事项答复处理意见书》中“我镇农委主任张钧水、建环土主任边康……”看，镇农委、建环土委显然不属于敬仲镇河长制办公室，再从“镇工作人员实行包案制度”看，也显然是指被告工作人员，何况河长制办公室是依附于各级政府设立，且按照《中华人民共和国防洪法》第三十八条之规定，防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责，故应推定原告的房屋被拆除、树木被铲除是被告所为。《中华人民共和国防洪法》第四十二条“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除，由防汛指挥机构组织强行清除，……”原告否认被告在清除前收到了被告限期其清除的通知，而被告的第四组证据有原、被告在一起的视频和照片，未有被告责令原告限期清除的证据，故不能认定被告在清除前已限期原告清除，属法定程序缺失。另，被告对原告的树木、房屋未区分哪些在河道内，哪些在河道外，便进行了清除，在原告承包的地块中的房屋、树木都已灭失的情况下，被告的清除行为有不当之处。关于焦点三，从原告于2020年1月20日所打收条“今收到镇政府给予的物资补偿款5万元……”看，尽管被告主张此款是为了稳控原告上访所为，但在原告予以否认的情况下，被告又无证据证明其主张，故应认定是对原告果园内物资的补偿，从而也应认定原告果园内的物资是被告拉走的，但鉴于原告未陈述和举证证明具体的物资名称和数量，故本院在该案中不作具体认定。综上，鉴于树木、房屋已被清除，被诉行政行为，已无可撤销内容。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告淄博市临淄区敬仲镇人民政府于2019年5月9日清除原告崔海龙房屋、树木及拉走物资的行为违法。案件受理费50元，由被告淄博市临淄区敬仲镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。审 判 长  田晓辉人民陪审员  王 娜人民陪审员  王志平二〇二〇年十一月十五日法官助理张金月代理书记员  孙 楠