上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0112行初287号原告姚燕蕾，女，1996年5月3日生，汉族，住上海市奉贤区。委托代理人王有银，北京圣运律师事务所律师。委托代理人贾蒙蒙，北京圣运律师事务所实习律师。被告(原行政机关)上海市奉贤区南桥镇人民政府，住所地上海市奉贤区。法定代表人瞿磊。委托代理人陶龙旺。委托代理人钱冬，北京观韬中茂(上海)律师事务所律师。被告(复议机关)上海市奉贤区人民政府，住所地上海市奉贤区。法定代表人郭芳。委托代理人林纯哲。委托代理人田原，上海誉嘉律师事务所律师。原告姚燕蕾诉被告上海市奉贤区南桥镇人民政府(以下简称：南桥镇政府)、被告上海市奉贤区人民政府(以下简称：奉贤区政府)乡政府行政许可一案，于2020年3月11日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月7日受理，并于当日向两被告寄送起诉状副本及起诉证据、应诉通知、举证通知等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年9月7日公开开庭审理了本案。原告姚燕蕾及委托代理人王有银、被告南桥镇政府委托代理人陶龙旺、钱冬、被告奉贤区政府委托代理人林纯哲、田原到庭参加诉讼。期间本院组织当事人进行协调，但未能达成一致意见。本案现已审理终结。2019年8月28日，被告南桥镇政府在原告提交的《农村村民个人建房申请表》(用地审批)中出具意见为：“同意规土所意见”，而该申请表中规土所的意见为：“经核，1.金海社区位于南桥新城集建区范围内，无规划和保留的村民建房点；2.该户户主姚水清、妻子余莲琴、女儿姚燕蕾(即本案原告)，宅基地于2002年6月签订动迁协议，认定已享受动迁安置权益。综上，该户不符合建房申请条件”。2020年2月27日，被告奉贤区政府作出沪奉府复决字(2019)第149号《行政复议决定书》，维持被告南桥镇政府于2019年8月28日对原告作出的村民建房申请不予许可决定行政行为。原告诉称，其系上海市奉贤区金海社区办事处(以下简称“金海社区办事处”)屠家村村民。1982年原告祖父母、父亲在屠家村立基建造房屋，因原告当时尚未出生，故未在立基人范围。1996年，原告出生，与父亲在同一个户口，2002年原告户口所在宅基地房屋动迁，作为新增人口的原告尚未成年，不具备分户申请宅基地建房资格，故未享受作为村民的相关宅基地权益。根据原告祖父签订动迁协议所依据的沪府发(2002)13号《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》(以下简称《若干规定》)的相关规定，前述动迁针对房屋所有权人，即原告祖父母、父亲等立基5人给予补偿安置，而当时动迁政策并未与户口绑定，故原告并未享受动迁安置利益。原告因现有住房条件无法满足居住需求，于2018年11月15日向金海社区XXX委员会(以下简称“屠家村村委会”)提交《申请书》申请建房。屠家村村委会于2019年7月15日公示结束后，在《农村村民个人建房申请表》(用地审批)上签署意见并上报被告南桥镇政府。被告南桥镇政府收到申请材料后，最终决定对原告的建房申请不予许可。此后被告奉贤区政府作出行政复议决定，对被告南桥镇政府作出的不予许可原告建房申请决定行政行为予以维持。原告认为，其未享受过动迁安置利益；被告南桥镇政府对原告的建房申请仅有审核权而无决定权；被告南桥镇政府主张目前无农村建房点，但原告提供的证据显示目前被告南桥镇政府辖区仍可集中建房，故被告南桥镇政府对原告的建房申请作出不予许可决定理由与目前本市相关政策抵触；《上海市农村村民住房建设管理办法》(2019年版，以下简称《管理办法》)第三十五条第三款违反《中华人民共和国土地管理法》(2004年版，以下简称《土地法》)规定增设申请宅基地建房行政许可条件；被告奉贤区政府作出行政复议决定前未审核相关证据原件，同样违法。为维护自身合法权益，原告提起行政诉讼，请求依法判决：1.撤销被告奉贤区政府作出的沪奉府复决字(2019)第149号《行政复议决定书》(以下简称《复议决定书》)；2.撤销被告南桥镇政府作出的不予许可原告建房申请的行政行为(以下简称涉诉行政行为)，并责令其对原告建房申请依法予以许可。原告为证明其诉讼主张，向本院提交如下证据：1.身份证、户口薄、《土地承包合同》(签订人为姚建林，系原告祖父)、《奉贤县农村宅基地使用权审核表》等1组证据，证明原告系上海市奉贤区金海社区办事处屠家村村民，户口性质为农业户口，具有申请建房资格的事实；2.《申请书》1份，证明原告现有住房无法满足正常居住需求，故于2018年11月15日向屠家村村委会申请宅基地建房的事实；3.《农村村民个人建房申请表》(用地审批)1份，证明2019年7月15日，屠家村村委会对原告建房申请经公示后上报被告南桥镇政府，被告南桥镇政府在申请表上签署否定意见，不予许可原告建房申请的事实；4.《行政复议申请书》、《复议决定书》各1份，证明原告申请行政复议，被告奉贤区政府作出《复议决定书》的事实；5.《上海市奉贤区南桥镇郊野单元(村庄)规划初步方案公示》1份，证明被告南桥镇政府辖区内目前存在农村建房点规划的事实。经质证，证据1，被告南桥镇政府表示对其真实性认可，但对关联性不认可，认为该证据无法证明原告系屠家村村民。被告奉贤区政府表示对其真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告父母均因动迁办理了“农转非”手续，当时原告仅有9周岁，而子女户籍性质在未成年之前应根据监护人申请而变更，原告父母并未办理原告“农转非”手续，该证据并不代表原告可享有农村户籍利益；《土地承包合同》的签订人与原告关系不明，不认可与本案关联性。证据2，被告南桥镇政府对其真实性、合法性无异议，但认为该证据无法证明原告具有建房资格。被告奉贤区政府表示同意南桥镇政府意见，但亦表示对该证据合法性不认可。证据3、4，两被告表示认可。证据5，两被告表示对其真实性不确认，认为未提供合法载体。被告南桥镇政府辩称，金海社区办事处虽在其行政规划范围内，但因其属于被告奉贤区政府派出机构，不具有对原告建房申请进行审批的职权。被告南桥镇政府对原告的建房申请进行审核，如审核未通过，则无必要报送被告奉贤区政府进行审批，故被告南桥镇政府作为镇一级政府，具有相关法定职权。原告提供的宅基地使用权审核表中权利人为5人，包括原告祖父姚建林、祖母袁引娣、父亲姚水清、母亲余莲勤及原告，而动迁针对该户5人进行补偿。原告提出建房申请，应对其是否符合建房申请资格条件进行过核实，故其主张对动迁协议不知情，未享受动迁安置利益的意见与客观事实不符。综上，原告已享受过动迁安置利益，不具备建房申请资格，故被告南桥镇政府作出的涉诉行政行为并无不当，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。2020年4月27日，本院收到被告南桥镇政府提交的答辩状及相关证据、依据(被告奉贤区政府共同举证)，用以证明其作出涉诉行政行为的合法性：第一组：1.职权依据：《管理办法》第十八条、《土地法》(2004年版)第六十一条；2.适用法律：《办法》第三十五条第三款。原告表示被告南桥镇政府在答辩意见中未提供《土地法》相关规定，该规定不能作为合法性依据，被告南桥镇政府不具有作出涉诉行政行为决定权，且适用法律错误。第二组：1.《拆迁补偿安置协议》(原件保存于上海奉贤区农业发展有限公司处)1份，证明证号为奉宅506-05-089的房屋于2002年6月14日已实施动迁补偿安置，原告为被补偿安置对象之一的事实；2、上海市公安局户籍证明(原件保存于金海社区办事处)1份，证明2003年之前，前述被动迁房屋的户籍人数为5人，分别为原告祖父姚建林、祖母袁引娣、父亲姚水清、母亲余莲勤及原告的事实；3、《关于姚燕蕾个人建房申请事项的函》1份，证明金海社区办事处审核认定原告不符合建房条件，并于2019年8月6日函请被告南桥镇政府在原告提交的《村民个人建房申请表》(用地审批)中出具审批意见的事实。经质证,证据1,原告表示对其真实性不予认可，认为复印件中无原告父母签字，且缺少与原件核对一致标记，亦不清楚该协议是否签订过。证据2,原告表示对其真实性不予认可，认为被告南桥镇政府应当提供原件，否则应当承担败诉的法律后果。证据3，原告表示经核对被告南桥镇政府代理人手机中存有的照片，该照片与提交的证据不一致，且有涂改印记，被告南桥镇政府应当提供原始数据载体，但其怠于提供原件，对其真实性和关联性不认可。被告奉贤区政府辩称，证号为奉宅506-05-089的房屋已被动迁，原告父母作为被补偿对象已签字。原告的户籍性质因其父母原因未申报变更，并不构成原告可另行申请宅基地建房的条件。新《土地法》中规定镇政府对农村建房申请具有审核决定权，被告奉贤区政府在复议决定作出过程中已予以注意。综上，请求驳回原告的诉讼请求。2020年4月21日，本院收到被告奉贤区政府提交的答辩状及相关证据、依据，用以证明其作出《复议决定书》行政行为的合法性：第一组：1.《中华人民共和国行政复议法》(以下简称：《行政复议法》)第二条、第三条、第十三条、第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条、第二十九条、第四十三条；2.适用法律：《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项；3.程序依据：《行政复议法》第二条、第三条、第十七条、第三十一条、《行政复议法实施条例》第二十五条、第二十八条。原告对被告奉贤区政府作出《复议决定书》程序依据无异议，对职权依据、适用法律不认可。被告南桥镇政府均表示无异议。第二组：事实证据同被告南桥镇政府举证证据一致。原告表示在审查过程中，被告奉贤区政府未对被告南桥镇政府提供证据的真实性进行核实。被告南桥镇政府无异议。第三组：《行政复议申请书》、《行政复议申请补正通知书》、《行政复议补正申请书》、《行政复议申请受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《行政复议延长审理期限通知书》、《复议决定书》及相应邮寄凭证等1组证据，证明被告奉贤区政府收到原告提出的行政复议申请后，依法受理并最终作出《复议决定书》，程序合法。经质证，原告对被告奉贤区政府作出《复议决定书》程序无异议。被告南桥镇政府表示无异议。庭审结束后，本院对被告南桥镇政府提供证据的原件进行了核实，原件与庭审中提供的证据复印件一致。本院认为，两被告提供的法律规定现行有效，本院依法予以确认。对原告及两被告提交的证据，本院综合庭审举证、质证意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中相关证据认定规则，作出如下认定：原告提供的证据1中的《土地承包合同》及证据5与本案无关联性，本院不予采纳。原告提供的其余证据及两被告提供的证据均与本案有关联性，且真实、合法，本院均予以采纳。根据以上有效证据，结合原告及两被告在庭审中的陈述意见，本院确认以下法律事实：原告户口性质系农业家庭户口，户籍地址为上海市奉贤区。民建房个人申请》(用地审批)上签署意见，同意上报。金海社区办事处收到材料后，向被告南桥镇政府发函，内容为经相关部门审核认定：1.该户于2002年6月以户为单位，按宅基证有证有效面积签订动迁协议，申请人姚燕蕾(即本案原告)户口在屠家村**内，已享受动迁安置权益；2.金海社区办事处区域范围内无规划和保留的村民建房点；因金海社区办事处无相关批复法定职能，函请贵府在建房申请表上出具审批意见。被告南桥镇政府收到材料后，经审查作出涉诉行政行为。原告不服，向被告奉贤区政府提起行政复议。经补正复议申请后，被告奉贤区政府于2019年12月5日受理了复议申请。被告南桥镇政府于2019年12月15日提交《行政复议答复书》及相关证据。审查过程中，被告奉贤区政府向原告送达《行政复议延长审理期限通知书》，决定延长审理期限不超过30日。经审查，被告奉贤区政府作出《复议决定书》并送达原告及被告南桥镇政府。原告不服，提起本案诉讼。另查明，2002年6月14日，姚建林(原告祖父)、姚水清(原告父亲)、余莲琴(原告母亲)与上海奉贤区农业发展有限公司就上海市奉贤区金海社区办事处屠家村(原齐贤镇屠家村)4组房屋(证号为奉宅506-05-089)签订《拆迁安置补偿协议》，协议中注明：搬家费按户1-4人(包括4人)的为人民币(以下币种同)250元标准，户4人以上的为350元标准补偿，计250×2=500元，协议中还明确以上的户口数、人数按当地派出所在册为准。前述《拆迁安置补偿协议》已履行完毕。再查明，2019年8月5日上海市公安局奉贤分局齐贤派出所出具的《户籍户籍证明》显示：屠家村XXX号1室2003年前户籍户籍资料：家庭户口，户主姚建林、妻子袁引娣；2.屠家村XXX号XXX室2003年前户籍户籍资料：家庭户口，户主姚水清、妻子余莲琴、女儿姚燕蕾。又查明，证号为奉宅506-05-089《宅基地使用权审核表》上记载：户主姚建林、袁引娣(妻)、姚水清(子)、姚水英(女)，同时记载立基人口为5人。本院认为，《管理办法》第十四条规定，符合下列条件之一的集体经济组织成员，需要申请宅基地建房的，可以以户为单位提出申请：……。农户建房用地人数的计算方法，按照本办法第三十五条规定执行。第三十五条第三款规定，农户内在本市他处已计入批准建房用地人数的人员，或者因宅基地征收(拆迁)已享受补偿安置的人员，不得计入用地人数。根据两被告提供的《拆迁安置补偿协议》及《户籍户籍证明》等证据，证明2002年上海市奉贤区金海社区办事处屠家村(原齐贤镇屠家村)4组房屋(证号为奉宅506-05-089)动迁过程中，原告姚燕蕾属于被安置补偿对象，已经享受动迁安置利益，不符合建房申请条件，理由如下：1.当时有效的《若干规定》第四条第二款规定，被拆迁人以合法有效的房地产权证、农村宅基地使用证或者建房批准文件计户，拆迁补偿安置按户进行，即当时的宅基地房屋以户为单位进行动迁；2.《拆迁安置补偿协议》中明确户口数、人数按当地派出所在册为准，实际搬家费按2户计算，每户250元，共计补偿500元；3.《户籍户籍证明》记载上海市奉贤区金海社区办事处屠家村(原齐贤镇屠家村)房屋(证号为奉宅506-05-089)内2003年前共有户口户口为**，告亦在该房屋户籍户籍人口内。，本院对原告主张其提供的宅基地使用权审核权表中立基人口为5人，不包括原告，故原告未享受动迁安置利益的意见不予采纳。《管理办法》第十八条第一款、第二款规定，镇(乡)人民政府应当在接到村民委员会报送的申请表和建房申请人的书面申请后20日内，会同镇(乡)土地管理所进行实地审核。审核内容包括申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划、拟建房位置以及层数、高度、风貌是否符合标准等。镇(乡)人民政府审核完毕后，应当将审核意见连同申请材料一并报区规划资源行政管理部门；区规划资源行政管理部门会同区农业农村行政管理部门初核后，由区人民政府审批建房用地。审批应当在20日内完成。参照该规定，农村村民建房用地审批决定权属于区(县)人民政府，镇(乡)人民政府根据上述规定进行审核后，应将审核意见连同申请材料一并报送区(县)人民政府审批。本案中，被告南桥镇政府对原告提出的建房申请仅有审核权而无最终决定权，其在出具原告不符合建房申请条件意见后，本应上报被告奉贤区政府作出最终决定，但被告南桥镇政府并未上报，该行为对原告的建房申请构成了实质上的最终决定，不符合前述《管理办法》规定。但2020年1月1日实施的《土地法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡(镇)人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续，即新实施的《土地法》已明确镇政府对农村建房申请具有了审核批准权，被告奉贤区政府表示在作出《复议决定书》过程中对此已予以注意，进而对被告南桥镇政府作出的涉诉行政行为予以维持，有鉴于此，结合原告确实不符合建房申请条件，被告南桥镇政府作出的涉诉行政行为以及被告奉贤区政府作出的《复议决定书》行政行为亦无其他不当之处等事实，故综合考量，本院对原告请求撤销被告奉贤区政府作出的《复议决定书》，撤销被告南桥镇政府作出的涉诉行政行为，并责令其对原告建房申请依法予以许可的诉讼请求一并不予支持。原告主张《管理办法》第三十五条第三款违反《土地法》(2004年版)规定增设申请宅基地建房行政许可条件，本院认为该主张缺少相关依据，不予采纳。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告姚燕蕾的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告姚燕蕾负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  卫志成审 判 员  徐成文人民陪审员  郑建宁二〇二〇年十一月三十日法官 助理  周 欣书 记 员  徐诗佳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。