山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁06行终270号上诉人（原审原告）吕长珠，女，1965年9月6日出生，汉族，无业，现住山东省烟台市福山区。委托代理人赵光，男，汉族，1974年7月29日出生，住山东省烟台市芝罘区。被上诉人（原审被告）烟台市公安局福山分局，住所地：山东省烟台市福山区永安街51号。法定代表人战志勇，局长。出庭负责人黄岩，该局政治处主任，党委成员。委托代理人衣伟伟，该局工作人员。被上诉人（原审被告）烟台市福山区人民政府，住所地：山东省烟台市福山区县府街185号。法定代表人李金涛，区长。委托代理人张菁，烟台市福山区司法局工作人员。委托代理人王玉平，山东誉岳诚恩律师事务所律师。上诉人吕长珠与被上诉人烟台市公安局福山分局（下称福山分局）、烟台市福山区人民政府（下称福山区政府）治安行政处罚、行政复议一案，不服烟台市福山区人民法院于2019年12月30日作出（2019）鲁0611行初7号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案,本案现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：福山分局于2017年12月16日对吕长珠作出烟公福(河滨)行罚决字（2017）10445号行政处罚决定，以吕长珠于2017年12月15日8时许，到北京××右街邮局(中南海附近)采取给国家领导人邮寄上访信的方式，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局府右街派出所巡逻民警查获。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（下称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第(二)项之规定，决定对吕长珠处以行政拘留十日的行政处罚。吕长珠不服，于2018年2月12日向福山区政府申请复议，福山区政府于2018年4月11日作出复议决定，维持了福山分局作出的烟公福(河滨)行罚决字（2017）10445号行政处罚决定。一审法院审理查明：原告吕长珠于2017年12月15日8时许，到北京××右街邮政局(中南海附近)给国家领导人邮寄上访信，邮寄完毕后，被北京市公安局府右街派出所民警带至派出所，后押送到久敬庄接济服务中心，被烟台市××山区清洋街道办事处的工作人员接出后，送至福山分局河滨派出所。被告福山分局以原告吕长珠扰乱公共场所秩序为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项之规定，于2017年12月16日作出烟公福（河滨）行罚决字（2017）10445号行政处罚决定，给予原告吕长珠行政拘留十日的行政处罚，并执行完毕。原告吕长珠不服，向被告福山区政府申请复议，福山区政府经审理认为，福山分局作出行政处罚决定认定吕长珠扰乱公共场所秩序违法事实清楚，证据确凿，程序合法，于2018年4月11日作出烟福政复决(2018)2号复议决定，维持了福山分局作出的烟公福（河滨）行罚决字（2017）10445号行政处罚决定，原告吕长珠不服，提起行政诉讼。庭审中，原、被告双方对被诉的烟公福（河滨）行罚决字（2017）10445号行政处罚决定认定的事实均没有异议。一审法院认为，本案中，原告吕长珠去北京的目的就是上访，其行为表面上是到北京××右街（中南海附近）邮局给国家领导人邮寄上访信，实际上是借机制造影响，被北京市公安机关及时查获，押送至久敬庄接济服务中心，其行为扰乱了公共场所秩序。被告福山分局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项对吕长珠进行处罚，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，予以支持。被告福山区政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持福山分局的行政行为并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告吕长珠的诉讼请求。上诉人吕长珠不服上述判决，向本院提起上诉称：1、一审法院认定上诉人目的是去上访，表面寄信实际制造影响而扰乱社会秩序没有法律依据，即使事实如此也不能因此给予处罚，“非正常上访”并不能等同于“违法”，要确认“非法”就应当明确行为人实施的具体行为属于法律禁止的行为。上访不是必然地导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访时没有过激或寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那这种上访就不足以扰乱公共秩序；被上诉人并没有证据表明上诉人有违反《治安管理处罚法》第二十三条规定的“情节较重”的情形，不能因为上诉人没有实施的行为给予处罚。2、被上诉人对上诉人在北京的信访行为，依法不享有行政(治安)处罚管辖权，其无权就上诉人在北京的行为作出治安管理处罚决定。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。被上诉人没有移交手续，也没有证据，因此行政处罚不能成立。3、程序违法，《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；被上诉人没有听取上诉人的陈述申辩，处罚不能成立。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人福山分局答辩称：一、本机关对上诉人所作行政处罚事实清楚。2017年12月16日0时10分许，福山区清洋街道办事处辖区居民.吕长珠到北京××附近以给国家领导人寄信的名义，进行非法上访，扰乱场所秩序。首先，中南海附近场所是国家机关所在地，代表国家形象并具有象征意义，非信访接待场所。吕长珠目的在于造成影响，对其他通过正常途径表达信访诉求的上访人起到了错误的引导作用，其危害性严重。其次，吕长珠于2014年因非正常信访已经被处罚，可以认定其行为在主观上系明知且故意在非信访接待场所表达诉求，扰乱了公共秩序的程度。根据本案中违法行为人于庆华、赵永芹、徐秀强及上诉人和报案人邹彤的笔录材料，本机关查明上诉人具有在北京××右街（中南海附近）非信访接待场所上访的违法事实清楚，证据确实充分。二、本机关对上诉人所作行政处罚的程序合法正当。1.北京市公安局府右街派出所对上诉人作出训诫的处理决定，是一种批评教育的手段，并不属于行政处罚决定。故烟台市公安局福山分局对上诉人作出行政拘留十日的处罚决定，并不违反一事不再罚的法律原则，且在作出决定前进行处罚前告知，程序合法正当。2、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，行政案件由违法行为地管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地管辖。本案中，上诉人违法行为地在北京市，居住地在烟台市××山区，且上诉人当时已由福山区清洋街道办事处工作人员从北京市接回福山区，故由上诉人居住地公安机关管辖更为适宜，烟台市公安局福山分局河滨路派出所管辖。北京市公安局府右街派出所并未受案，所以无需办理案件移交手续。三、本机关对上诉人所作行政处罚适用法律准确。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。上诉人在北京××右街（中南海附近〕非信访接待场所上访，属于扰乱其他公共场所秩序的违法行为。根据《山东省公安机关实施治安管理处罚法细化标准》之规定，扰乱公共场所秩序受过处罚或者多次扰乱公共场所秩序的,属于情节较重情形。因扰乱公共场所秩序的行为，上诉人曾在2014年由被告作出烟公福（河）行罚决字〔2014〕00031号行政拘留十日的行政处罚决定，所以上诉人违法行为亦属于情节较重的情形。综上所述，被告作出烟公福（河滨）行罚决字【2017】10445号行政处罚决定对上诉人处以行政拘留10日的行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律准确，请求二审法院依法驳回上诉人起诉。被上诉人福山区政府辩称：一、本机关作为复议机关按照《行政复议法》规定的程序审理行政复议案件，符合法律规定。本机关于2018年2月12日依法受理后上诉人复议申请后，根据《行政复议法》第二十三条的规定于2018年2月22日向上诉人福山分局发送行政复议答复通知书副本，要求福山分局在收到申请书副本之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和有关材料。福山分局在法定期限内向本机关提交行政复议答复书及相关证据材料后，本机关对福山分局的具体行政行为进行审查，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2018年4月12日作出行政复议决定书并送达给上诉人及福山分局。二、福山分局对上诉人作出行政拘留10日的处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，本机关作出维持原具体行政行为的复议决定符合法律规定。根据福山分局对上诉人及烟台市××山区清洋街道办事处工作人员的询问笔录等相关证据，上诉人在北京××右街（中南海附近）釆用邮局寄信方式进行上访，邮寄完毕后被府右街派出所巡逻民警查获的事实清楚。根据《信访条例》第十八条的规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，上诉人的行为属于非正常上访，其行为扰乱了公共场所秩序。且上诉人于2014年3月12日因在福山宾馆非法上访已被福山分局河滨路派出所予以行政拘留过，因此上诉人多次非正常上访构成情节较重，福山分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定对上诉人处以行政拘留10日的行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确。三、福山分局对上诉人违法行为具有行政管辖权且已经履行了行政处罚事先告知并保证了上诉人的陈述、申辩权利。关于管辖权问题，本机关已经在行政复议决定书及一审中进行了详细论述，福山分局作为上诉人居住地公安机关对上诉人行政违法行为有毫无争议的管辖权。另外，案件卷宗材料显示，福山分局已经严格按照法律规定就行政处罚事实、理由和依据于2017年12月16日向上诉人履行了告知程序，保证了上诉人陈述申辩的权利，系因上诉人原因拒绝签字，放弃了陈述及申辩的权利。综上所述，上诉人上诉无事实和法律依据，请法院依法驳回其上诉，维持原判。各方当事人在原审中提供的证据已随案电子卷宗移送本院，并已在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。”根据国务院《信访条例》第十六条规定：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出；第十八条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，上诉人在多次越级到非信访场所进行信访活动被公安部门训诫的情况下，应该知道信访应按《信访条例》规定到指定场所。上诉人明知其所反映的问题应由烟台市××山区和烟台市相关部门进行答复处理的情况下，违反《信访条例》规定越级进京上访，在明知中南海、天安门区域不属信访接待场所的情况下，仍以信访为目的滞留该地区，被执勤民警查获，送至久敬庄接济服务中心收容，其违反了《信访条例》禁止到非信访接待场所上访的规定。被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项认定上诉人的行为扰乱公共场所秩序，给予行政拘留10日的行政处罚，事实清楚，处罚适当，被上诉人对上诉人的行政处罚程序合法，烟台市福山区人民政府的复议决定事实清楚，程序合法。至于被上诉人烟台市公安局福山分局的管辖权问题，上诉人的违法行为由被上诉人烟台市公安局福山分局立案受理，不违反当时施行的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定。上诉人上诉主张与事实和法律规定不符，本院不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条和第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吕长珠负担。本判决为终审判决。审判长  鲁晓辉审判员  杨金勇审判员  纪晓静二〇二〇年十一月十七日书记员  付 帅