贵州省黎平县人民法院行 政 判 决 书（2020）黔2631行初56号原告刘敦芳，女，1976年8月3日出生，汉族，原住榕江县，现住从江县。委托代理人陆小群，女，北京冠领律师事务所律师。委托代理人张宜文，男，北京冠领律师事务所律师。被告榕江县古州镇人民政府，地址榕江县古州西环南路。统一社会信用代码1152263200978047X8。法定代表人张品，该镇镇长。委托代理人唐周，男，该镇副镇长。被告榕江县自然资源局，地址榕江县古州镇兴隆街91号。法定代表人白维弟，该局局长。委托代理人石汉林，该局工作人员。被告榕江县农业农村局，地址榕江县古州镇西环南路24号。统一社会信用代码11522632MD1886923J。法定代表人龙见辉，该局局长。被告榕江县综合行政执法局，地址榕江县古州镇西环路。法定代表人罗俊，该局局长。委托代理人杨胜祥，男。原告刘敦芳诉被告榕江县古州镇人民政府、榕江县自然资源局、榕江县农业农村局、榕江县综合行政执法局确认行政行为违法一案，于2020年9月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉等诉讼材料，并依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭进行了审理。原告刘敦芳及其委托代理人陆小群、张宜文，被告榕江县古州镇人民政府的委托代理人唐周，被告榕江县自然资源局的法定代表人白维弟及其委托代理人石汉林，被告榕江县农业农村局的法定代表人龙见辉，被告榕江县综合行政执法局的法定代表人罗俊及其委托代理人杨胜祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉具体行政行为：因原告刘敦芳占用耕地建房，2020年2月22日被告向原告父亲刘本才作出和送达《履行限期整改催告通知书》，限原告于2020年2月29日之前改正违法行为，恢复原有种植条件，逾期不改正的，将按照《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《基本农田保护条例》第三十三条之规定依法强制清除处理。在原告刘敦芳未自行拆除其房屋的情况下，被告于2020年3月6日对原告所有的两栋木质房屋实施强制拆除。原告刘敦芳诉称，原告在贵州省榕江县拥有合法房屋。2020年3月6日原告的房屋被强拆，在此之前原告并未得到任何通知。原告认为，被告强拆原告房屋严重违法，侵犯了原告的合法权益。理由如下：第一，被告没有强拆原告房屋的法定职权；第二，被告的强拆行为没有任何法律依据；第三，强拆程序严重违法。综上所述，原告为维护自身的合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定，向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法确认被告强拆原告位于贵州省榕江县的房屋的行为违法；本案诉讼费用由被告承担。原告刘敦芳向本院提供了以下证据材料：1、房屋被强拆照片，证明强拆前状态；2、被告工作人员拆除原告房屋的现场照片，证明被告实施了强拆原告房屋的行为；3、拆除房屋的新闻资料，证明被告实施了强拆原告房屋的行为；4、土地承包经营证，证明涉案房屋为原告所有；5、被告向其他人发出的通知及通告，证明被告是本案的适格被告；6、询问笔录，证明被告认可其实施了拆除原告房屋的行为；7、收款收据，证明原告以小堡村集体经济组织成员身份依法履行义务，享有权利，所建房屋符合一户一宅的条件，被告拆除原告房屋违反法律规定；8、照片，证明图片上房屋均为建设在农田上，因户口都在本村，故并未拆除，被告选择性执法，违反公平公正原则；9、贵州省政府非税收入缴款通知书，证明原告于2020年9月4日就被告强拆原告房屋的行为向法院提起诉讼并立案缴费；被告榕江县古州镇人民政府辩称，我们是根据农村土地承包法、公示公告以及催告通知书为依据来进行拆除的，原告没有自己拆除，所以我们予以拆除。在举证期限内被告榕江县古州镇人民政府向本院提交以下证据材料：1、《关于开展车江、忠诚坝区基本农田集中整治的通告》，证明拆除房屋的合法性；2、《履行限期整改催告通知书》，证明执行程序合法；3、询问笔录，证明土地利用的现状；4、基本农田保护图，证明地块是基本农田。被告榕江县自然资源局辩称，一、2020年3月6日在榕江县进行的集中拆违行动中，对原告位于榕江县的两幢两层木房进行了拆除处理。原告所建的两幢两层木房占地面积共计约0.27亩，一幢占地面积约0.4亩，另一幢占地面积约0.13亩。土地来源为原告向村集体承包的责任田，该块土地位于榕江县基本农田保护区范围内。原告未经批准非法占用耕地（基本农田）建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十五条“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。”第三十七条“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”和《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”的规定，其行为构成了非法占用集体土地和破坏永久基本农田的违法行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”和第七十八条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”之规定，原告的违法建筑物应当拆除。二、为加强车江、忠诚坝区基本农田的保护，榕江县人民政府决定对车江、忠诚坝区基本农田进行全面集中整治。并于2020年2月21日由榕江县古州镇人民政府、榕江县农业农村局、榕江县自然资源局和榕江县综合行政执法局联合发布了《关于开展车江、忠诚坝区基本农田集中整治的通告》对整治范围、整治时间、整治内容、整治要求等进行了通告。在2020年2月22日向原告的父亲刘本才送达了《履行限期整改催告通知书》，因违建房屋为原告所建，工作人员已让刘本才向原告进行相关转告，刘本才已确认对原告进行了电话转告，由于原告在规定时间内未自觉履行改正义务，在2020年3月6日的集中行动中对原告的违建房屋进行了拆除处理。基于以上事实，我局参与依法拆除原告违法建筑物的专项行动，原告违法事实清楚、客观真实，政府职能部门执法程序合法，适用法律法规正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。在举证期限内被告榕江县自然资源局向本院提交以下证据材料：1、《关于开展车江、忠诚坝区基本农田集中整治的通告》，证明被告行政行为程序合法；2、履行限期整改催告通知书，证明原被告在执行拆除违建房屋前已告知原告父亲刘本才，因为违建房屋所占用的土地是刘本才承包的责任田，被告实施行政行为程序合法。3、与原告父亲刘本才通话录音，证明原告的父亲刘本才已经将被告拟拆除违法占用坝区基本农田集建的通知转告了原告；4、询问笔录，证明该村村委干部、网格员已对其父亲作自行拆除违法建筑物的思想动员工作，并电话告知原告；5、土地利用现状图、基本农田保护图、土地利用总体规划图、影像图，证明原告房子占用地类为耕地，且位于永久基本农田保护区内，属于限制建设区，原告改变了土地用途；6、土地承包经营权证书，证明涉案土地属于集体土地（耕地），家庭承包后只能用于经营农业种植，不能改变土地用途；7、刘敦芳房子拆前图片，证明原告房子现状无人居住且占用基本农田。被告榕江县农业农村局辩称，2020年3月6日在榕江县进行的“控违拆违”工作中，对原告位于榕江县的两幢两层木房进行了强制拆除处理。土地来源为原告父亲刘本才向村集体承包的责任田，该土地位于榕江县基本农田区保护范围内。原告未经批准非法占用耕地（基本农田）建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十五条：“永久基本农田依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途”及第三十七条：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”的规定，其行为构成了非法占用集体土地和破坏永久基本农田的违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，原告房屋属违规建筑，理应拆除。2020年2月21日由榕江县古州镇人民政府、榕江县农业农村局、榕江县自然资源局和榕江县综合行政执法局联合发布了《关于开展车江、忠诚坝区基本农田集中整治的通告》中详细说明了整治范围、整治时间、整治内容和整治要求，并于2020年2月22日向原告父亲刘本才准确送达了《履行限期整改催告通知书》，工作人员已确认刘本才向原告转达并告知消息。为此，我们认为原告提起诉讼的请求在事实和法律方面都无根据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。在举证期限内被告榕江县农业农村局未提交证据材料。被告榕江县综合行政执法局辩称，一、2020年3月6日在榕江县进行的集中拆违行动中，对原告刘敦芳位于榕江县的两幢两层木质房屋进行拆除处理。原告所建的两幢两层木房占地面积共计约0.27亩，一幢占地面积约0.14亩，另一幢占地面积约0.13亩。土地来源为原告刘敦芳承包的集体土地，土地用途为农业种植，同时该块土地位于榕江县基本农田保护区内，原告刘敦芳未经批准非法占用耕地（基本农田）建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”和《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窖、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”。《贵州省基本农田保护条例》第十三条：“在基本农田保护区内的耕地上禁止下列行为：（一）建房、建厂、建窑、建坟、采矿、采石、挖砂、取土、开挖鱼塘和发展林果业”的相关规定，构成了非法占用集体土地和破坏基本农田的违法行为。二、为加强车江、忠诚坝区基本农田的保护，榕江县人民政府决定对车江、忠诚坝区基本农田进行全面集中整治。并于2020年2月21日由榕江县农业农村局、榕江县自然资源局、榕江县综合行政执法局、榕江县古州镇人民政府联合发布了《关于开展车江、忠诚坝区基本农田集中整治的通告》对整治范围、整治时间、整治内容、整治要求等进行了通告。在2020年2月22日向原告刘敦芳的父亲刘本才送达了《履行限期整改催告通知书》因违建房屋为原告刘敦芳所建，工作人员己让刘本才向原告刘敦芳进行相关转告，刘本才己确认对原告刘敦芳进行了电话转告，由于原告刘敦芳在规定时间内未自觉履行改正责任，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”及《中华人民共和国基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件”及《贵州省基本农田保护条例》第二十六条“下列行为之一的，责令退还或纠正，限期拆除在非法占用的基本农田上新建的建筑物及其他设施，恢复耕种条件，并按《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《贵州省实施办法》的规定分别给予罚款，对单位主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的、依法追究刑事责任：（四）非法在基本农田保护区内建房、建厂、建窑、建坟、采矿、采石、挖砂、取土、开挖鱼塘和堆放废弃材料等严重毁坏耕种条件的”之规定，在2020年3月6日的集中行动中对原告刘敦芳的违建房屋进行了拆除处理。基于以上事实，我局拆除原告建筑的行为认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。在举证期限内被告向本院提交以下证据材料：1、开展集中整治通告图片；证明对违建行为的整治已进行了通告；2、《履行限期整改催告通知书》（存根），证明《履行限期整改催告通知书》已送达原告的父亲刘本才；3、与原告父亲刘本才通话录音，证明原告的父亲刘本才已确认对原告进行了转告；4、村干询问笔录。证明已作思想动员工作和电话告知原告本人；5、土地利用现状图、基本农田保护图、土地利用总体规划图、影像图，证明涉案土地为耕地且位于基本农田保护区内，为限制建设区；6、土地承包经营权证书，证明涉案土地属于集体土地，家庭承包后仅能用于经营农业种植。经庭审质证，原告提交的证据1、2、3、6被告均无异议，本院予以确定；证据4原告在其承包的耕地上修建的房屋是客观存在的事实，故本院予以采信；证据5原告的房屋系四被告作出同一行政行为，共同作出的行政机关是被告，故本院予以采信；证据6虽然是被告的事后收集的证据，但被告认可被拆除的房屋系原告所有，以及证实原告的房屋被被告拆除，故原告的证明目的本院予以采信；证据7、9与被诉的具体行政行为无关，故本院不予采信；证据8不符合证据法定形式要求，故本院不予采信；对被告榕江县古州镇人民政府的证据1、2只能证实被告在榕江县车江、忠诚坝区基本农田范围内实行集中整治的活动一个环节，不能证实被告拆除原告房屋的所有程序均合法，故本院不予采信；证据3属拆除原告房屋之后的行为，属事后证据，原告有异议，故本院不予采信；证据4是客观存在的事实，故本院予以采信；对被告榕江县自然资源局提交的证据1、2是客观存在的事实，故本院予以采信；证据3该送达方式不符合法律的规定，故本院不予采信；证据4系原告房屋被拆除之后被告调取的证据，原告有异议，故本院不予采信；证据5是客观存在的事实，故本院予以采信；证据6该耕地系榕江县古州镇小堡村村民委员会发包给原告耕种，是客观存在的事实，故本院予以采信；证据7是客观存在的事实，故本院予以采信；对被告榕江县综合行政执法局提交的证据1、2、3是客观存在的事实，故本院予以采信；证据4属事后取得的证据，原告有异议，故对该证明目的本院不予采信；证据5、6具有合法性、真实性、关联性，故本院予以采信。经审理查明，2013年原告刘敦芳夫妇未经有关部门的批准，便在榕江县的龙子田（地名）上修建两栋木质房屋。2015年12月16日榕江县古州镇中宝社区居民委员会将龙子田（地名）发包给原告经营。现原告在贵州省从江县做生意。榕江县人民政府为加强车江、忠诚坝区基本农田的保护，决定对车江、忠诚坝区基本农田进行全面集中整治。2020年2月21日榕江县农业农村局、榕江县自然资源局、榕江县综合行政执法局、榕江县古州镇人民政府联合发布了《关于开展车江、忠诚坝区基本农田集中整治的通告》对整治范围、整治时间、整治内容、整治要求等进行了通告。在2020年2月22日四被告向原告刘敦芳的父亲刘本才作出和送达了《履行限期整改催告通知书》，限刘本才在2020年2月29日之前改正违法行为，恢复原有种植条件，逾期不改正的，将按照《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《基本农田保护条例》第三十三条之规定依法强制清除处理。因原告全家外出务工，且该耕地上系原告修建的房屋，故被告要原告的父亲刘本才（与原告的弟弟刘敦学）将《履行限期整改催告通知书》内容转告原告刘敦芳，刘本才也认可其已向原告刘敦芳进行了电话转告，由于原告刘敦芳在规定时间内未自觉履行改正义务。2020年3月6日，被告对原告修建的两栋木质房屋进行强制拆除。于2020年9月7日，原告向人民法院提起行政诉讼，请求法院确认被告拆除原告位于榕江县的房屋的行为违法。并承担本案的受理费。本院认为，本案的焦点是刘敦芳是否为本案适格的原告和被告的处罚程序是否合法以及被告的强拆行为是否违法。（一）关于刘敦芳是否为本案适格原告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告在2013年就在其承包的榕江县的承包田上修建房屋，该房屋的使用权人和所有权人为刘敦芳，也是被告认可的事实，被告于2020年3月6日对该房屋进行拆除的行政行为，其行政相对人为刘敦芳，故刘敦芳以原告资格进行诉讼符合有关法律的规定，故本院予以确认。（二）本案榕江县农业农村局、榕江县自然资源局、榕江县综合行政执法局、榕江县古州镇人民政府是否为本案适格的被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款的规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案中，榕江县农业农村局、榕江县自然资源局、榕江县综合行政执法局、榕江县古州镇人民政府在庭审过程中均认可参与对原告的房屋进行拆除，故榕江县农业农村局、榕江县自然资源局、榕江县综合行政执法局、榕江县古州镇人民政府均是本案适格的被告，因此，被告称原告将其列为被告主体不适格的理由不成立，本院不予采信；（三）关于被告作出《履行限期整改催告通知书》是否合法的问题。本案中，原告的房屋是修建在被划定为基本农田保护区范围内，而不是修建在城市或者乡镇的建设规划范围内，被告作出的《履行限期整改催告通知书》是依据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条和《基本农田保护条例》第三十三条之规定作出，但该条款是规定县级以上人民政府土地行政主管部门为行政处罚主体，故被告榕江县综合行政执法局、榕江县古州镇人民政府依据以上法律条款作出《履行限期整改催告通知书》不符合法律的规定。虽然被告榕江县自然资源局、榕江县农业农村局有权对违法占地建房的行为进行处罚，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，被告在向原告作出《履行限期整改催告通知书》前未有向原告告知其享有陈述、申辩权，剥夺原告享有的法定权利，故被告处罚程序违法。（三）关于涉案被告强拆行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第一款规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。”该法第十三条规定：“行政强制执行由法律规定。法律没有规定行政强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”该法第十七条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”以及《中华人民共和国土地管理法》（2004年修改）第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除，对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”由此可见，实施强制执行权的主体是人民法院，土地行政主管部门无强制执行权。本案中，被告以《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《基本农田保护条例》第三十三条之规定为依据对原告的房实施强制拆除，违反我国《土地管理法》和《行政强制法》的有关规定，属于行政行为违法，对原告的权利义务产生了实际影响，但不具有可以撤销的内容，应依法确认为违法。被告关于其具有对原告房屋进行强制执行权以及程序合法的抗辩事由，但没有事实依据和法律依据，故本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告榕江县古州镇人民政府、榕江县自然资源局、榕江县农业农村局、榕江县综合行政执法局强制拆除原告刘敦芳位于贵州省榕江县的房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告榕江县古州镇人民政府、榕江县自然资源局、榕江县农业农村局、榕江县综合行政执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。审 判 长  吴义杰人民陪审员  吴良梅人民陪审员  胡祖军二〇二〇年十一月二十六日书 记 员  宋芳玲