湖北省武汉市江汉区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0103行初11号原告：武汉信诚同创置业有限公司，住所地武汉经济技术开发区沌口街民营科技工业园东区K栋2楼。法定代表人：张春燕，总经理。委托诉讼代理人：吴克红，男，该公司员工。委托诉讼代理人：郑伟男，湖北出凡律师事务所律师。被告：国家税务总局武汉经济技术开发区（汉南区）税务局，住所地武汉经济技术开发区三角湖路三号。法定代表人：汪国斌，局长。出庭行政机关负责人：闫应梁，副局长。委托诉讼代理人：陈兵兵，湖北法辉律师事务所律师。委托诉讼代理人：邓思思，湖北法辉律师事务所律师。被告：国家税务总局武汉市税务局，住所地武汉市江汉区建设大道909号。法定代表人：刘晓东，局长。出庭行政机关负责人：陈彬，副局长。委托诉讼代理人：蒋国雄，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：杨科，湖北今天律师事务所律师。原告武汉信诚同创置业有限公司（以下简称原告）不服被告国家税务总局武汉经济技术开发区（汉南区）税务局（以下简称被告经开区税务局）税收管理行政决定及被告国家税务总局武汉市税务局（以下简称被告武汉市税务局）行政复议决定一案，由武汉市江岸区人民法院立案受理。2019年10月29日，武汉市江岸区人民法院作出（2019）鄂0102行初335号行政裁定，认为被告经开区税务局所在地位于武汉经济技术开发区，被告武汉市税务局所在地位于武汉市江汉区，两被告均不属于其管辖范围，裁定本案移送本院管辖。本院于2020年2月27日立案受理后，原告调整了起诉状的内容。本院依法向被告经开区税务局、被告武汉市税务局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人吴克红、郑伟男，被告经开区税务局的行政机关负责人闫应梁、委托诉讼代理人陈兵兵，被告武汉市税务局的行政机关负责人陈彬、委托诉讼代理人蒋国雄、杨科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告经开区税务局于2019年6月11日对原告作出武经开税通[2019]106472号《税务事项通知书》，载明如下内容：你公司土地使用权变更行为不符合土地使用者将土地使用权归还给土地所有者条件，根据《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第43条、《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》财税[2016]36号文附件3第一条第三十七款，已取消你公司于2019年5月17日办理的“土地使用者将土地使用权归还给土地所有者免征增值税”备案类税收优惠资格，你公司不符合退税条件，决定不予退税。原告不服，向被告武汉市税务局申请行政复议。被告武汉市税务局于2019年8月22日作出武税复决字[2019]4号《行政复议决定书》，认定被告经开区税务局办理原告申请退税事项过程中，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定维持被告经开区税务局2019年6月11日《税务事项通知书》（武经开税通[2019]106472号）作出的“不予入库减免退税”行政行为。原告诉称：原告于2017年1月23日和6月30日收到武汉市土地储备中心武汉经济技术开发区分中心委托挂牌土地使用权转让补偿款共计548,655,000元，被告经开区税务局对原告进行纳税评估并于2017年7月18日向原告送达《税务事项通知书》要求原告按土地使用权转让收入申报缴纳增值税25,313,571.43元。原告于当日填报了《增值税纳税申报表》并缴纳了上述税款及附加税合计28,224,632.14元。后原告发现被告经开区税务局认定上述收入性质为原告向武汉统建公司转让土地使用权取得的销售收入存在错误，正确的性质判定应为原告向政府归还土地使用权取得的补偿收入。该收入不属于增值税课税范围，属增值税免税收入。原告遂于2019年5月17日向被告经开区税务局提交了《退（抵）税申请表》、《退税申请书》、《证据目录》及有关证明材料，申请退还原告于2017年7月18日向被告经开区税务局误缴的全部增值税及附加税。2019年6月11日被告经开区税务局作出武经开税通[2019]106472号《税务事项通知书》，通知“不予入库减免退税”。原告7月1日向被告武汉市税务局申请复议并听证。8月23日被告武汉市税务局通知原告签收武税复决字[2019]4号《行政复议决定书》，裁定维持。原告认为：1、被告经开区税务局认定“不符合将土地使用权归还给土地所有者的条件”事实不清。原告向两被告提交了完整的证据链证明原告发生的交易性质是武汉市政府收回原告的原工业用途国有建设用地使用权并注销，再重新设立住宅用途国有建设用地使用权并出让给武汉统建公司，原告的土地使用权归还武汉市政府，不是采用的政府收储形式，故未能取得《收回国有土地使用权决定书》，但本案事实显著区别于出卖土地使用权交易，故不影响被告经开区税务局认定原告归还土地使用权的事实。2、两被告以已取消备案类税收优惠资格为由认定不符合入库减免退税条件，没有法律依据。原告的申请退还误缴税款的权利属法定权利，不以取得备案类税收优惠资格行政许可（审批）为前提条件，两被告违法设立退税前置条件，没有法律、行政法规、行政规章或者行政规范性文件依据。综上，原告因向政府归还土地使用权而从土地储备中心取得的补偿收入属于增值税法定免税范围，被告经开区税务局应当依法退还原告误缴的增值税及附加共计28,224,632.14元。被告经开区税务局以原告没有提交政府收回土地使用权的正式文书为由认定不符合免税条件，作出不予退税行政行为，认定事实不清。以已取消备案类税收优惠资格为由认定不符合入库减免退税条件，没有法律依据，请求人民法院判决：1、撤销武经开税通[2019]106472号《税务事项通知书》；2、撤销武税复决字[2019]4号《行政复议决定书》；3、判令被告经开区税务局30日内就原告退税申请重新作出行政行为。原告向本院提交了以下证据材料：1、武经开税通[2019]106472号《税务事项通知书》；2、武税复决字[2019]4号《行政复议决定书》；3、营业执照；1-3证明原告符合起诉条件。4、三份银行回单（复印件）；5、湖北省非税收入一般缴款书（复印件）；6、不动产登记审批表、不动产登记申请书（复印件）；4-6证明原告取得的收入和资金性质属于因政府将土地使用权收回而获得的补偿款。7、《国有建设用地使用权出让合同》（复印件）；8、武汉市不动产登记中心《不动产登记申请书》（复印件）；9、武汉市不动产权登记信息查询单；7-9证明现在用地单位的土地使用权来源于原始取得而非来自原告的继受取得；10、武汉市国土资源与规划局P(2016)129号挂牌出让文件（复印件）；11、成交确认书（复印件）；12、武汉市国土资源和规划局行政权力和政务服务事项清单——国有建设用地使用权交易项目服务；10-12证明原告将土地使用权归还给政府后，政府再出让给现土地使用权人。13、《行政规范性文件审查申请书》及《收条》，证明被告武汉市税务局复议程序违法。被告经开区税务局辩称：1、纳税人根据税收管理规范性的要求提供税收征管材料是其应尽的义务。《市地税局关于规范收回国有土地使用权不征收营业税事宜的通知》（武地税[2012]第79号）第二条第一款对国有土地被收回后纳税人申请不征收营业税（营改增后为增值税）所需提供材料做了明确的规定，原告提出增值税减免申请后，本局经审核认为其提交的材料不符合要求，并按执法程序的要求向其下达了《税务事项通知书》，要求其补充相关材料，原告不予补充。本局认定其行为不符合减免增值税的条件，予以驳回。2、原告要求本局认定其土地交易行为属于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的行为不符合职权法定的行政原则。国有土地使用权收回的决定是市、区人民政府的职责所在，对某宗土地的交易是否属于收回国有土地使用权应由市、区人民政府予以认定，原告要求本局对此进行认定并以此作为所作具体行政行为的依据明显超出本局的法定职责所在。3、涉案土地的交易实质上是国有土地使用权的转让，并非通过政府对国有土地使用权的收回程序进行交易。首先，涉案土地不符合土地使用权的国有土地使用权收回条件；其次，涉案土地交易不符合政府收回国有土地使用权相应的程序要求；再次，涉案土地的交易实质上是国有土地使用权的转让行为。综上所述，就涉案土地交易行为性质进行认定并非本局的法定职责，在原告申请退税不符合程序性要求的情况下，本局认定其交易行为不符合将土地使用权归还给土地所有者免征增值税优惠的条件于法有据，本局在本案所涉具体行政行为中，事实清楚，证据确凿，程序规范合法。被告武汉市税务局辩称：1、本局在本案中依法履行职责，受理了原告提出的行政复议申请并依法作出了行政复议决定。2、被告经开区税务局和本局已经对原告不符合“免征增值税”的备案类税收优惠资格进行了认定，原告申请减免退税不符合条件。在已经认定原告不符合入库减免退税的情况下被告经开区税务局作出的武经开税通[2019]106472号《税务事项通知书》事实依据清楚，适用法律正确，程序正当，依法应当予以维持，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告经开区税务局、被告武汉市税务局向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据，以证明被告经开区税务局已经按照规范性文件的要求受理原告的退税申请、进行审核，决定不予退税，本案被诉原行政行为和复议行为事实清楚、证据充分。第一组事实证据材料：1、2019年6月3日由被告经开区税务局下辖的第二税务所作出《税务事项通知书》（武经开税二通[2019]69987号）及送达回证，要求原告于2019年6月5日前提供地方人民政府收回土地使用权的相关证据原件，并已经送达原告；2、《税务事项通知书》（武经开税通[2019]106472号）；3、被告经开区税务局在武汉经济技术开发区规划土地局查询获取并随行政复议答复书一并提交的材料，包括：关于55R2地块委托挂牌交易的申请、武汉经济技术开发区管委会主任办公会会议纪要、关于55R2地块委托挂牌出让的函、国有土地使用权委托交易协议、国有建设用地使用权转让补偿合同等；4、退税申请书；5、退税申请审批表；6、减免税备案登记表；7、税务事项通知书；8、税务文书送达回证。第二组适用规范性文件依据、程序依据：1、《中华人民共和国税收征收管理法》第五条、《中华人民共和国行政复议法》第十二条，系职权依据；2、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第四十三条；3、《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》财税[2016]36号文附件3第一条第三十七款；4、国家税务总局关于发布《减免税政策代码目录》的公告（国家税务总局公告2015年第73号）；5、《全国税务机关纳税服务规范》（税总办发[2015]224号）；6、《市人民政府办公厅关于规范收回国有土地使用权事宜的通知》（武政办[2011]137号）；7、《市地税局关于规范收回国有土地使用权不征收营业税事宜的通知》（武地税函[2012]79号）；8、《全国税收征管规范》（1.2版）第4.4.1条；9、《国家税务总局关于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者行为营业税问题的通知》（国税函[2008]277号）。被告武汉市税务局提交了以下证明复议程序合法性的证据：1、行政复议申请；2、行政复议受理通知书及送达回证；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、行政复议决定书及送达回证；5、行政复议听证笔录及听证通知书；6、原告提交的行政规范性文件审查申请书；7、行政复议答辩书；8、行政复议决定书及送达回证。经庭审质证，被告经开区税务局、被告武汉市税务局对原告提交的证据1-3无异议，对证据4-12关联性持异议，认为税务机关无权对是否属于土地所有者收回土地使用权的行为进行认定，对证据13证明目的持异议，认为原行政行为和复议决定中均未将该文件作为依据使用，该文件为内部管理规范，属于不公开文件，不属于附带审查的范畴。原告对被告经开区税务局、被告武汉市税务局提交的事实证据的证明目的持异议，认为上述材料虽有转让的约定和描述，但是合同的实际履行并非按照转让的形式，不应按照转让的情形征收税款；对职权依据和财税[2016]36号文附件3无异议；对《减免税政策代码目录》关联性和证明目的持异议，认为该目录不是给纳税人设定权利义务，未赋予被告经开区税务局审批权；对武地税函[2012]79号文合法性和关联性持异议，认为该文2015年已经被废止；对武政办[2011]137号文持异议，认为国土局未严格执行该规定。此外，原告认为根据国务院规定，土地出让金是政府事业基金，而原告取得的1.48亿元是土地出让金的50%，正好说明原告的土地收益来源于政府，所以属于土地收回的性质；武汉市人民政府令195号《武汉市土地交易管理办法》2009年修订明确规定，转让过程中土地变性的规定已经废止，现在只能是政府收回再出让。对被告武汉市税务局的程序性依据的证明目的有异议，认为该组证据为实体依据而非程序依据，并认为原告提交了规范性文件审查申请，被告未按规定向上级税务机关转交，程序严重违法。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据材料13与本案无关，不予采信；对各方当事人提交的其他证据材料真实性均依法予以认可，均与本案有关联，证据材料的证明效力需要结合全案的审查进行综合判断；两被告提交的规范性武地税函[2012]79号已废止，不予采信，其他规范性文件与本案被诉行政行为的合法性审查相关，对于其关联性和证明效力均依法予以确认。经审理查明：原告于2019年5月17日向被告经开区税务局提交退税申请书，认为其符合财税[2016]36号文附件3第一条第三十七款的“土地使用者将土地使用权归还给土地所有者免征增值税优惠”的情形，其因土地使用权转让取得的补偿款而于前期缴纳的增值税属于免税范围。原告于当日填报了《纳税人减免税备案登记表》、《退（抵）税申请审批表》，申请退税25，313，571.43元。被告经开区税务局于当日向原告出具了武经开税通[2019]101202号《税务事项通知书》，认为原告申请的土地所有者出让土地使用权和土地使用者归还土地使用权给土地所有者免征增值税优惠事项，符合受理条件，受理了原告的退税申请。被告经开区税务局下辖的第二税务所于2019年6月3日向原告作出武经开税二通[2019]69987号《税务事项通知书》，事由为增值税减免备案核查，通知内容为要求原告于2019年6月5日前提供县级（含）以上地方人民政府收回土地使用权的正式文件，包括县级（含）以上地方人民政府出具的收回土地使用权文件以及土地管理部门报经县级以上（含）地方人民政府同意后由该土地管理部门出具的收回土地使用权文件。因原告未在期限内按照要求提供相应文件，被告经开区税务局于2019年6月10日作出武经开税通[2019]106154号《税务事项通知书》，取消原告办理的“土地使用者将土地使用权归还给土地所有者免征增值税”备案类税收优惠资格；同月11日，被告经开区税务局作出武经开税通[2019]106472号《税务事项通知书》，认为原告不符合退税条件，决定不予退税，并于当日向原告送达上述两份通知书。原告不服，向被告武汉市税务局申请行政复议，被告武汉市税务局于2019年7月1日受理原告的行政复议申请，于同月4日向被告经开区税务局下达行政复议答复通知书，于同年8月14日进行行政复议听证，于同月22日作出武税复决字[2019]4号《行政复议决定书》，决定维持被告经开区税务局2019年6月11日《税务事项通知书》（武经开税通[2019]106472号）作出的“不予入库减免退税”行政行为。原告不服，遂提起本案行政诉讼。本院认为：1、根据《中华人民共和国税收征收管理法》第五条第一款的规定，被告经开区税务局具有作出本案被诉税务事项通知书的法定职权；根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第二款的规定，被告武汉市税务局具有受理原告的复议申请并作出本案被诉行政复议决定的法定职权。2、根据《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第43条、《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》财税[2016]36号文附件3第一条第三十七款、《全国税收征管规范》（1.2版）第4.4.1条的规定，本案中，被告经开区税务局受理原告以“土地使用者将土地使用权归还给土地所有者免征增值税”为由提出的退还税款申请，有权针对原告申请的税收优惠事项选择以实施后续跟踪管理的方式进行审核；其根据国家税务总局《全国税务机关纳税服务规范》、《减免税政策代码目录》的规定，对原告的申请归于“备案类税收优惠资格”事项作备案类管理事项，于法有据；其要求原告限期提交相关证明材料进行核查，后因原告未在期限内按照通知要求提供相关证明材料，被告经开区税务局据此认为原告不符合将土地使用权归还土地所有者的条件，于2019年6月10日作出税务事项通知，取消原告办理的“土地使用者将土地使用权归还给土地所有者免征增值税”备案类税收优惠资格，并于次日作出本案被诉武经开税通[2019]106472号《税务事项通知书》，认定原告不符合退税条件，决定不予退税，符合上述规范性文件的规定。被告经开区税务局作为税收征收管理行政机关，不具有对包括收回土地使用权在内的土地使用权权属变更的性质进行认定的法定职权，原告认为被告经开区税务局应根据其提交的资料认定涉案土地权属变更的性质属于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者并据此作出退税决定的主张，没有法律依据。故被告经开区税务局作出的本案被诉行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律及规范性文件正确、程序并无不当，本院对原告要求撤销武经开税通[2019]106472号《税务事项通知书》及判令被告经开区税务局30日内就原告退税申请重新作出行政行为的诉讼主张不予支持。3、被告武汉市税务局作为行政复议机关，在收到原告的行政复议申请后，予以立案受理、组织双方听证，后在法定期限内作出行政复议决定，该行政复议行为程序合法，决定维持被告经开区税务局2019年6月11日《税务事项通知书》（武经开税通[2019]106472号）作出的“不予入库减免退税”行政行为正确。但其作出的武税复决字[2019]4号《行政复议决定书》中所适用的法律依据，仅援引了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，未援引该条文具体的款和项，第二十八条共有二款，第一款有四项，分别规定了不同情形下对原行政行为予以维持、撤销、变更、确认违法等内容，故本案被诉行政复议行为属适用法律错误，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第二项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第五款的规定，判决如下：一、撤销被告国家税务总局武汉市税务局于2019年8月22日作出的武税复决字[2019]4号行政复议决定；二、驳回原告武汉信诚同创置业有限公司的其他诉讼请求。本案受理费50元，分别由原告武汉信诚同创置业有限公司负担25元、被告国家税务总局武汉市税务局负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  肖 玮人民陪审员  郑冬梅人民陪审员  黄汉江二〇二〇年十一月十九日法官助理刘宇强书记员肖逸飞