山东省潍坊市奎文区人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)鲁0705行初125号 原告郑汝森，男，1956年2月13日生，汉族，住潍坊市高新技术产业开发区。 委托代理人张猛、孙元娇，山东康桥律师事务所律师。 被告潍坊高新技术产业开发区新城街道办事处，住所地潍坊市高新区健康东街**。 法定代表人刘成瑞，主任。 出庭负责人邢宝国。 委托代理人刘东，山东求是和信律师事务所律师。 第三人潍坊高新区新城街道山后郑经济股份合作社，住所，住所地潍坊市高新区新城街道山后郑居委会**div> 法定代表人郑树合，主任。 委托代理人王玉新，山东担道律师事务所律师。 委托代理人王倩雯。 原告郑汝森诉被告潍坊高新技术产业开发区新城街道办事处（以下简称潍坊高新区新城街办）、第三人潍坊高新区新城街道山后郑经济股份合作社（以下简称潍坊高新区新城街道山后郑合作社）房屋拆迁行政强制一案。本院于2019年9月20日立案受理后，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月10日、2020年1月17日公开开庭审理了本案。原告郑汝森及其委托代理人张猛、孙元娇，被告潍坊高新区新城街办出庭负责人邢宝国、委托代理人刘东，第三人潍坊高新区新城街道山后郑合作社委托代理人王玉新、王倩雯，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告郑汝森诉称，原告系高新区新城街道山后郑社区居民，1994年12月15日，原坊子区规划国土矿产分局给原告发放4亩建设用地批文,1996年房屋建成。2000年7月6日，潍坊市房产管理局为原告发放潍房权证坊集私字第3××8号房产证，面积1142.35平方米。获得建设批文的4亩地实际建筑为5座楼房1700多平方米、平房530多平方米，共计2000多平方米。2004年，案外人郑某、唐某同山后郑社区签订租赁合同,约定郑某、唐某租赁山后郑社区工业园区（南至金山街、北至华富经贸有限公司）10亩地30年建设厂房，2006年郑某、唐某将上述租赁合同中权利义务转让给原告，其后也一直由原告向山后郑社区交纳租金，原告在该土地上建设楼房371.52平方米，平房近5000平方米。被告在三城同创工作和铁路沿线综合整治工作中，于2018年5月强拆原告房屋。原告建设的房屋均是在2008年城乡规划法实施之前,属于合法建筑,且原告所有的房屋中用于开设宾馆及门头房经营多年。被告在没有征收及补偿决定、没有签订补偿协议的情况下强拆原告房屋，侵害了原告的合法权益。原告提起诉讼,请求：1.确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。2.诉讼费用由被告承担。 原告为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1.建设用地申请书。证明1994年12月2日原告郑汝森提交《建设用地申请书》，用地面积为2667平方米合4亩，非耕地，补偿总额40000元，1994年12月15日经县土地管理局（即潍坊市坊子区规划国土矿产分局）审查同意。 2.《关于沟西镇大营子和王新德等个人使用土地的批复》文件。证明1994年12月15日坊子区规划国土矿产分局出具允许原告郑汝森使用本村非耕地2667平方米的批复。 证据1、证据2共同证明目原告郑汝森具有合法的案涉被拆房屋的土地用地审批手续，是合法的土地使用权人。 3.房产证。证明房屋所有权人为原告郑汝森，产权证号为潍房权证坊集私字第3××8号，房屋坐落于潍坊市坊子区××街××村，东：邻村耕地、南：自山自墙邻村耕地、北：自山自墙邻村耕地，建成年代1996年；房屋间数29间，建筑面积1142.35㎡，设计用途为住宅。涉案被拆除的房屋中，其中1142.35㎡的房屋原告已办理了房屋产权登记，原告是合法的房屋所有权人。 4.《合同书》。证明山后郑家村委与案外人郑某、唐某签订村工业园、南至金山街、北至开发区华富经贸有限公司地块约10亩地的租赁协议，租期为30年，租金每亩每年贰仟元。 5.《转让协议》。证明2006年9月2日案外人唐某与郑某将山后郑家村委工业园内的十余亩土地（证据4）一并转让给原告郑汝森。 6.潍坊高新区农村专用收款凭证4份。证明2006年4月30日—2007年4月29日、2007年5月1日—2008年5月1日、2008年5月1日—2009年5月1日、2017年4月30日—2018年4月30日期间的交纳租赁费收款凭证，每年租赁费2万元。 4-6号证据共同证明涉案被拆除的房屋中的5298.09平方米，系原告郑汝森在租赁期内自行建设，原告按合同约定每年交纳租赁费，建设的时间在《城乡规划法》实施前，不属于违章建筑。 7.潍坊市高新区党政办公室向原告提供的评估报告。该证据来源于9号证据政府信息公开告知书。经原告申请政府信息公开，被告告知原告山东华明土地房地产评估有限公司曾对涉案拆除的原告房屋附属价值进行了评估。证明山东华明土地房地产评估有限公司作出的山后郑工业园拆迁改建项目（郑汝森1）附属价值情况明细表25、山后郑工业园拆迁改建项目（郑汝森2）附属价值情况明细表26。根据评估报告的记载，原告经国土资源部门批准取得土地使用权的房屋建筑面积为2239.91㎡，其中办理了产权登记的房屋面积为1142.35㎡，未办理登记的面积为1097.56㎡；原告在租赁土地上建设房屋面积为5298.09㎡，原告被拆除房屋总面积共计7538㎡。该数据在评估报告书明细表25、26中均有明确记载。原告对记载的面积，附属物无异议，对数量及单位状况无异议，对价值和评估程序有异议。 8.《山后郑社区三委关于铁路南工业园地段拆迁方案》。证明2018年4月16日山后郑社区三委按照市委、市政府，高新区工委、管委会关于铁路南工业园拆旧改丑，提高城市形象，造福于民的文件要求制定拆迁方案；拆迁范围：胶济铁路以南，北海路以东，白沙河以西地块；拆迁原则：房产由山东华明土地房产评估公司评估；清空时间：2018年4月18日至2018年5月15日，5月13日早七点断水、断电；付款方式：拆倒后验收合格，一次性付清。证明山后郑经济股份合作社制定拆迁方案，并对拆除的时间与付款时间进行规定，但山后郑经济股份合作社不具有实施强制拆除的法定职权。 9.潍坊高新技术产业开发区党政办公室出具的郑汝森政府信息公开告知书〔2019〕3号。证明山后郑社区工业园项目的拆迁补偿资金来源为财政基金预算资金，该资金高新区财政局已于2018年4月9日拨付，涉及原告郑汝森（含地上物）的评估情况详见《后郑工业园拆迁改建项目（郑汝森1）附属价值情况明细表25》和《山后郑工业园拆迁改建醒目（郑汝森2）附属价值情况明细表26》。证明涉案房屋拆除的补偿资金的来源为财政基金预算资金，由高新区财政局拨付给山后郑社区。 10.潍坊高新区新城街办关于杨南南等信访事项处理情况答复意见书。证明胶济铁路以南、北海路以东属于山后郑社区工业园项目已全部拆迁完毕。2018年3月按照市、区关于铁路南工业园拆旧改丑、提升城市形象的要求，该地块由第三方山东华明土地房地产评估有限公司进行评估，山后郑社区将原告所有厂房予以拆除。证明为完成市、区关于铁路南工业园拆旧改丑的要求，新城街道办事处山后郑股份合作社将原告郑汝森的房屋拆除。 11.规划图。证明潍坊市城市总体规划，原告郑汝森的涉案房产已纳入城市规划，原告郑汝森被强制拆除的房产应按照国有土地房屋的标准进行拆迁和予以补偿。 12.光盘一张（房屋照片及视频）。证明房屋拆除前的具体坐落及内部设施，原告房屋被违法拆除的情况。 13.2017年4月11日高新区政府官网发布的政策文件《我区部署“三城同创”工作》。证明铁路沿线综合整治是政府行为。 14.2017年5月8日高新区政府官网发布的政策文件《我区召开铁路沿线环境综合治理调度会》。证明铁路沿线整治是政府行为。 15.2017年6月15日高新区政府官网发布的政策文件《新城街道深入开展市容环境清洁提升工程》。证明新城街办和山后郑村委的工业园拆迁都是在落实区政府的工作部署。 16.2017年8月29日高新区政府官网发布的政策文件《潍坊高新区召开第二十八次党政联席会议》。证明棚改、道路沿线环境提升是政府行为。 17.2018年3月26日高新区政府官网发布的政策文件《潍坊高新区组织收看全市全面展开新旧动能转换重大工程暨“四个城市”建设推进视频会议》。证明村办工业园清零是政府行为。 18.2018年4月25日高新区政府官网发布的政策文件《齐抓共管狠抓落实高效推进铁路沿线环境综合整治工作》。证明铁路沿线整治是政府行为。 19.2018年5月11日高新区政府官网发布的政策文件《提高政治站位增强大局意识打造整洁有序环境优美的绿色生态长廊》。证明铁路沿线整治是政府行为。 20.2018年6月15日，高新区政府官网发布的政策文件《新城街道全面完成工业园清零工程》。证明工业园清零是政府行为。 13-20号证据共同证明涉案强拆行为系行政行为。 21.2018年11月13日行政起诉状、潍坊市中级人民法院（2018）鲁07行初223号行政裁定书、行政上诉状，山东省高级人民法院（2019）鲁行终45号行政裁定书、潍坊市中级人民法院（2019）鲁07行初117号行政裁定书。证明原告就本案所涉的房屋被强制拆除要求确认违法的诉讼请求，第一次向潍坊中院提起诉讼的时间为2018年11月13日，潍坊中院对该案不予立案后原告又提起上诉，省高院指定案件由潍坊中院立案受理，后潍坊中院出具裁定书移交奎文法院审理。原告未超过法定起诉期限。第一次在潍坊中院提起诉讼时，原告为郑汝森和郑某，诉讼请求为两项，包括本案的诉讼请求。本案原告实际上在2018年11月13日行使过诉讼权利。 22.四份来自“首善社区魅力新城”公众号的文章（原告已办理公证，对该证据办理了证据保全）。证明2018年2月28日被告部署山后郑等五个工业园区的整体搬迁工作，协调组织评估公司对工业园进行清点评估，山后郑工业园正全速推进力争早日全面搬迁。2018年4月8日，被告在该公众号文章中称已完成对山后郑工业园291户的清点评估。2018年5月3日，文章称被告主要领导调度山后郑工业园拆迁及铁路沿线整治工作。2018年5月15日，文章称山后郑铁路沿线工业园继续拆除中。四篇文章结合在一起可以证实被告组织、安排、实施山后郑工业园拆迁。被告对工业园拆迁户委托进行了评估，再结合原告申请政府信息公开获取的信息，该拆迁资金来自高新区财政，原告主张的房屋拆迁被拆除的开始时间2018年5月14日，恰好处于被告微信公众号报道的有关2018年2月28日开始部署拆迁，潍坊市高新区官方网站报道的2018年6月15日新城街道着力推进工业园清零工作，已完成7个工业园拆迁，共涉及480亩土地。因此原告主张的房屋被强制拆除应当由被告作出的行政行为造成的。 提交相关案例资料，1号案例山东省高级人民法院行政裁定书（2018）鲁行终2889号。证明由于实施强制拆除行为是政府及其职能部门的法定职责，属于事实行为，在没有行政主体自认该行为的情况下，通常可以依据行为目的、职能分工及举证责任等推定由相应的行政主体对行为后果负责。如村（居）委会、用地单位、拆迁公司等非行政主体认可实施了强制拆除行为，则应当判断其余行政主体是否存在行政委托，以进一步明确行为的责任主体。在政府无反驳证据证实其他主体实施了违法强拆的情况下，应推定强制拆除系政府委托实施，本案中被告是否为拆除行为的责任主体的举证责任在被告，原告无需承担举证责任。 2号案例最高院（2018）最高法行申6721号行政裁定书。证明行政机关在强制拆除过程中，应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，如未能提供相关证据，应当承担举证不能的不利后果，本案中房屋内的实际损失的认定应按照原告郑汝森提供的未进行拆除前的现状进行赔偿。 被告潍坊高新区新城街办辩称，1.被告并非本案适格主体。被告未实施强制拆除原告房屋的行为，未对原告造成任何损害，不存在侵犯其合法权益的行政行为。2.涉案房屋是由山后郑合作社履行民主程序制定拆迁方案后，经原告同意后合作社统一组织拆除的。3.本案作为类行政案件，原告应举证证明被告实施了侵犯其合法权益的行为且与其有利害关系。4.原告起诉超过起诉期限。原告诉称2018年5月14日组织强拆涉案房屋，2019年6月10日向潍坊市中级人民法院起诉，因此已过起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告起诉。 被告潍坊高新区新城街办为证明其主张，在答辩期内向本院提交了以下证据、依据: 1号证据会议记录、《山后郑社区三委关于铁路南工业园地段拆迁方案》。证明涉案房屋是由新城街办山后郑合作社履行民主程序制定拆迁方案后，经原告同意后合作社统一组织拆除的。 法律依据：《最高人民法院关于适用解释》第六十九条，证明被告作出答辩适用的法律、法规。 第三人潍坊高新区新城街办山后郑合作社陈述，1.对山后郑村铁路南工业园地段拆除是经山后郑社区村三委会研究后，根据村民自治决定的，该拆旧改丑行为不属于行政强制拆除行为。2.根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，原告应在行政行为作出起六个月内提起行政诉讼，原告诉称2018年5月14日组织强拆涉案房屋，2019年6月10日向潍坊市中级人民法院起诉，已过起诉期限。3.原告所有的房屋及物品已由评估公司进行评估，第三人愿意按照此评估结果对原告进行补偿。 第三人潍坊高新区新城街道山后郑合作社为证明其主张，向本院提交了以下证据、依据: 1.2018年4月14日第三人召开关于村铁路南工业园地段拆迁工作会议记录。根据市委、市政府、高新区党工委、管委会关于铁路南工业园拆旧改丑的上级精神，根据村民自治原则，第三人召开关于村铁路南工业园地段拆迁工作会议，会议由山后郑村三委及工作人员参加，确定拆迁范围为铁路以南，北海路以东，金山街以北，白沙河以西，山后郑家村的地段。并坚持公开公正公平合情合理合法的拆迁原则，确定由山东华明土地房产评估公司按省市文件依法评估。会议确定清空时间为2018年4月18日至5月12日，拆迁时间为2018年5月13日至5月15日，为确保拆迁安全，定于5月13日早七点断水断电。参会的村三委会人员对该会议内容同意并签字。后该会议内容由村委工作人员进行了公示，并挨家挨户发放拆迁方案、通知拆迁内容。证明第三人的拆迁行为并非行政强制拆除行为，第三人依据村民自治召开会议，确定拆迁方案符合自治精神，对原告也通知到位，原告对关于铁路南工业园地段的拆迁方案是知晓的。 2.原告资产明细统计表底稿复印件一份。该复印件来源于新城街道经管站，因村帐镇管，该证据原件现无法当庭提供，仅能提供复印件。在原告及村委会计人员郑树江的陪同下，山东华明土地房产评估公司对原告的物品分类、数量等进行了详细的统计，原告及村委会计人员郑树江在核实无误后进行了签字确认。证明原告为财产评估提供方便，积极配合村委拆迁工作，对拆迁方案知晓，并对山东华明土地房产评估公司的评估工作予以认可。 3.2018年5月13日因拆迁使用机械及人工的费用明细一份、2018年5月28日支票存根一份。证明村铁路南工业园地段拆迁由郑树声的拆迁队负责，对该工业园拆迁工作费用第三人已支付。证明本次拆迁是村委会根据会议纪要和拆迁方案，有组织有计划且人性化进行，在原告等120户拆迁户自觉腾空后，第三人委托郑树声拆迁队进行了集体拆除，在拆除过程中，没有发生暴力拆除，被拆迁户积极配合，整个过程没有一家反对，因而不存在强制拆除问题。另外，本次拆除，是集体行为，并不是只针对原告一家。 经庭审质证，被告对原告提供的证据质证后认为： 对1号证据建设用地申请书，系复印件，不认可。即使是真实的，只能证明1994年12月2日原告提交过建设用地申请书，该土地并未出让给原告，原告只有使用权，土地性质仍为集体土地，用途为建设翻砂厂，并非为住宅。 对2号证据《关于沟西镇大营子和王新德等个人使用土地的批复》，真实性无异议，但批复土地的用途为建设翻砂厂，原告改变用途。 对3号证据房产证，真实性无异议，但该组证据只能证明涉案土地为集体土地，该房产的设计用途为住宅，违反了建设翻砂厂的批复。 对4号证据《合同书》，真实性无异议。唐某和郑某转让的只是土地的使用权，原告后来在土地上建设的房屋均未办理审批手续。 对5号证据《转让协议》，真实性无法确定。 对6号证据，潍坊高新区农村专用收款凭证4份，真实性无异议。 对7号证据潍坊市高新区党政办公室向原告提供的评估报告，真实性、关联性无异议，可见原告的合法建筑只有1142.35平方米，其余皆无合法手续，只是合作社出于尽快推进工作和照顾村民了利益的角度进行的全部评估。 对8号证据《山后郑社区三委关于铁路南工业园地段拆迁方案》，真实性、关联性、合法性无异议，可以证实涉案房屋的拆除系山后郑股份合作社实施，按照法律规定，谁实施谁负责。涉案房屋为2018年5月14日拆除，在拆迁方案规定的5月13日-5月15日期间，超出5月18日才拆除，才按照违法建筑进行强制拆除无任何补偿，证实涉案房屋是经过原告同意后拆除的。方案只是说按照相关政府要求，并未提及街办，与被告无关。涉案房屋在拆除时原告是同意的，因拆除时原告并未采取报警等制止措施，也能证明原告自愿拆除房屋。 对9号证据潍坊高新技术产业开发区党政办公室出具的郑汝森〔2019〕3号政府信息公开告知书，真实性无异议，证明涉案地块尚未被征收。 对10号证据《新城街办关于杨南南等信访事项处理情况答复意见书》，真实性无异议，证实涉案房屋的拆除经原告同意，在原告与其妻子监督下由山后郑社区实施拆除，原告起诉主体错误。 对11号证据规划图，真实性无异议，与本案无关联，对原告证明目的有异议，涉案土地至今仍为集体土地不是国有土地，不存在按国有土地补偿的问题，原告的要求无法律依据。 对12号证据光盘（房屋照片及视频），真实性无法确定，与本案无关联，不能证明涉案房屋系由被告拆除。 对13号-20号证据，真实性无异议，证据均来自于新闻传媒，内容只是对铁路沿线整治工作进行了报道，并不能证明涉案的强拆行为系被告实施，仅能证明高新区管委会履行了在本辖区内的行政管理指导监督职能，不能证实高新区管委会对本案所涉房屋及土地进行了征收，更不能证实高新区管委会对涉案房屋组织实施了强制拆除的行为。根据行政法规的规定，行政行为是谁实施谁负责，被告并未要求对涉案房屋进行强制拆除，且工业园涉及到120户都已进行拆除，按照统一拆迁标准，只有原告一户起诉，也能充分证明本次铁路沿线整治工作所有的工业园户都是认可的，因此被告认为原告将被告列为强制拆迁的实施主体是错误的。涉案房屋的拆除是在青岛上合峰会期间因铁路沿线存在大量铁皮屋，曾经因大风将铁皮屋刮倒后，铁皮飞到铁路上造成动车停运的事件，为了保护铁路沿线人民群众的生命财产和铁路运行的安全，上级政府组织此次铁路沿线整治活动，只是要求对影响铁路安全的铁皮屋等进行拆除，工业园的拆除是山后郑合作社为了整治本经济组织集体的环境，向管委会借钱对工业园进行拆除，资金将来会在土地出让后从村里的土地出让款中进行扣除。 对21号证据真实性无异议。 对22号证据，4份来自“首善社区魅力新城”公众号的文章，对进行证据保全的材料真实性无异议，对未进行证据保全的材料真实性有异议，该公众号文章的内容只是对工作推进情况的宣传报道，显示的词语只是协调、调度，不能证明是被告要拆除涉案房屋。 对相关案例资料，并非为指导案例，且与本案无相似性，不具备参考价值。被告已经提供充分证据证明强拆的实际实施人为社区居委会，所提及的参考材料不具有参考性。原告提交的推定政府为强拆主体的行政案例系针对政府修路、涉及到集体土地被征收过程中和拆除违建过程中房屋被拆除的情况，以上案例被推定的政府均对拆违和土地征收有法定职权，是特殊情况下的推定，与本案不同，不具有参照性。 经庭审质证，第三人对原告提供的证据质证后认为： 对1-2号证据无异议。 对3号证据真实性无异议，但该房产证的房屋用地性质为集体土地，属于山后郑村集体所有，按集体土地标准进行拆迁补偿合理合法，不应按国有土地进行补偿。 对5-6号证据无异议。 对8号、10号证据真实性无异议，该证据恰好证明原告及其妻子对村委决定的拆迁方案实施拆迁知情并同意，对评估结果同意，不存在原告所述违背其意愿进行强拆的行为。 对13-20号证据，拆旧改丑系村委依据上级精神根据村民自治原则实施的工作，不属于行政强制拆除行为，与原告所述三城同创、四个城市建设并无关联，其他同被告质证意见。 对22号证据真实性无异议，山后郑村委依据会议纪要及拆迁方案，共拆迁120户，村委经过民主程序制定方案，向被告汇报工作后，自行组织拆迁，该证据系被告向第三人实施拆迁工作的宣传报道，并非被告安排实施，其他同被告质证意见。 其余证据质证意见同被告。对相关案例资料，与本案无关联，同意被告质证意见。 经庭审质证，原告对被告提供的证据质证后认为： 对1号证据2018年4月14日第三人会议记录、《山后郑社区三委关于铁路南工业园地段拆迁方案》，真实性无异议，但合法性和证明目的不予认可。本案所诉原告房屋均系原告合法财产，对合法房屋的拆除权利，根据土地管理法和城乡规划法规定，村民委员会不具备对合法房屋进行拆迁的资格，原告对第三人作出的有关拆除原告房屋的会议记录、签到表、拆迁方案的合法性不予认可。该证据不能证实被告所称的拆迁方案是通过村委会民主决议，属于社区村民自治行为。对合法房屋的拆除在拆除主体资格、程序等方面均有明确法律规定，该证据不能证实其对原告的房屋拆迁具有合法性。 经庭审质证，第三人对被告提供的证据、依据质证后认为： 对证据的真实性无异议，是第三人经过村三委会研究决定，经过第三人民主程序召开的，对决定拆除的事项形成会议纪要，并且全村120户都进行拆除。 经庭审质证，原告对第三人提供的证据、依据质证后认为： 对1号证据，2018年4月14日第三人会议记录，质证意见同被告提交的1号证据。 对2号证据原告资产明细统计表底稿复印件，真实性予以认可，合法性、证明目的不予认可。该复印件系评估报告内容的一部分，按照正常的评估程序规定，委托的评估主体、评估内容、评估结果等均属于评估报告的内容，原告要求第三人提交评估报告原件以核实委托程序的有关事宜。 对3号证据2018年5月13日因拆迁使用机械及人工的费用明细、2018年5月28日支票存根，该证据系复印件，真实性、合法性不予认可。即使该证据存在，第三人支付过该费用，因第三人作出的强制拆除行为不具有合法性，其费用的支出也不能弥补被告拆除行为的违法性。 经庭审质证，被告对第三人提供的证据质证后认为： 对证据均无异议。原告的房屋被拆是2018年5月14日，结合会议记录村委要求正常拆除时间为5月13日-5月15日，拆除时原告未采取报警等制止性措施，可证明原告对涉案房屋的拆除是同意的。 另，原告以潍坊市高新技术产业开发区管委会提起本案诉讼，诉讼过程中，经本院审理查明，现有的证据不能认定涉案房屋强制拆除行为系潍坊市高新技术产业开发区管委会实施，经本院行使释明权后，原告申请变更潍坊高新区新城街办为本案被告，潍坊高新区新城街办山后郑合作社为本案第三人。 在原告以潍坊市高新技术产业开发区管委会为被告的案件庭审过程中，原告申请证人郑某、唐某出庭作证，主张原告承租的山后郑村委会土地上所建房屋合法权益归原告所有。 证人郑某述称：证人郑某系原告郑汝森之子。证人郑某与唐某合伙租赁山后郑家村工业园区的土地，并与山后郑家村签署协议，因后续资金不到位就此退出，并于2006年将土地转让给原告郑汝森。证人郑某与唐某没有在租赁土地上投资建设任何房屋，由原告郑汝森出资建设工业厂房，在承租期间没有办理相关建设审批手续。原告提交的证据4租赁合同、证据5转让协议均系证人郑某本人所签。证人郑某对涉案租赁土地及房屋不主张任何权利。 证人唐某述称：证人唐某将租赁的山后郑家村工业园区土地转让给原告，与原告没有其他关系。2005年证人唐某和郑某与山后郑家村签署租赁合同，租赁期间没有办理相关批准建设手续。2006年转让给原告郑汝森，转租后，由村委相关人员作为证人办理的转租手续。原告提交的证据4租赁合同、证据5转让协议均系证人唐某本人所签。证人唐某没有出资建设过相关房屋，该土地转让给原告郑汝森后，后续土地及地上房屋问题不清楚，对涉案土地及房屋不主张任何权利。 在本案第二次庭审过程中，经法庭向被告潍坊高新区新城街办、第三人潍坊高新区新城街办山后郑合作社出示庭审笔录中的证人证言，被告及第三人均无异议。 庭审中，原告郑汝森陈述：原告是山后郑村集体经济组织的成员。拆除的第一部分为已经取得合法土地使用权上建造的房屋并取得房屋产权登记，另外部分房屋未取得产权登记。拆除的第二部分为原告通过租赁关系取得的租赁土地上建造的房屋和厂房，未办理产权登记。原告在第三人处没有其他宅基地。拆除房屋的当天报警并拨打政府热线，答复是政府行为。 第三人陈述：1.原告郑汝森是山后郑村集体经济组织的成员。拆除的第一部分为已经取得合法土地使用权上建造的房屋并取得房屋产权登记，另外部分房屋未取得产权登记。拆除的第二部分为原告通过租赁关系取得的租赁土地上建造的房屋和厂房，未办理产权登记。涉案房屋土地性质为集体土地。2.涉案房屋是第三人组织拆除的，所依据的是规定和程序是经村三委会研究决定，经过公示和宣传到户，进行拆除。3.涉案房屋是由第三人委托评估。 经庭审质证，合议庭对原告提供的证据认证如下： 1号证据虽系复印件，但原告所属经济组织的第三人予以认可，且该复印件与2号证据能够相互印证，具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 2-4号证据具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 5号证据系转让协议，结合证人证言和原告提供的证据6租赁费收款收据，可以认定5号证据具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 6-10证据具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 11号证据系城市规划图，与本院审理的确认房屋拆除行为的合法性没有关联性，本院不予采信。 12号证据系房屋照片及视频，该宗证据未有其他证据相互印证，不能反映是否为涉案房屋，且原告、被告及第三人均对涉案房屋已经拆除、证据9中评估明细表中物品及数量均无异议，该12号证据与本案关联性较差，其证据效力的认定，并不影响对本案所诉房屋拆除行为的审查，故本院不予采信。 13-21号证据具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 22号证据中，经过证据保全的文章，符合证据的法定形式，具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。对其中未证据保全的文章，经合议庭查询被告注册的“首善社区魅力新城”公众号，与该公众号中载明的文章相一致，具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 经庭审质证，合议庭对被告提供的证据认证如下： 1号证据具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 经庭审质证，合议庭对第三人提供的证据认证如下： 1-2号证据具备证据的真实性、合法性和关联性，本院作为有效证据予以采信。 3号证据系复印件，无其他证据相印证，本院不予采信。 经审理查明，1994年12月2日，原告郑汝森申请建设用地，经原潍坊市坊子区沟西镇山后郑家村村民委员会、原坊子区沟西乡土地管理所、原潍坊市坊子区规划国土矿产分局审批同意，用地面积为2667平方米合4亩，非耕地，补偿总额40000元。1994年12月15日，原潍坊市坊子区规划国土矿产分局作出批复，同意郑汝森因建翻砂厂使用本村非耕地2667平方米。 2000年7月6日，原潍坊市房产管理局为原告郑汝森颁发产权证号为潍房权证坊集私字第3××8号的所有权证书，载明：房屋坐落于潍坊市坊子区××街××村，东：邻村耕地，南：自山自墙邻村耕地，北：自山自墙邻村耕地，建成年代1996年。设计用途为住宅，建筑面积1142.35㎡。 2005年，案外人郑某、唐某与山后郑家村委签订租赁合同一份，约定郑某、唐某租赁山后郑家村工业园区土地，南至金山街、北至开发区华富经贸有限公司地块约10亩租期为30年，租金每亩每年贰仟元。 2006年9月2日，案外人郑某、唐某与原告郑汝森签订转让协议一份，约定郑某、唐某将租赁的山后郑家村工业园内的约十亩土地使用权一并转让给原告郑汝森。后原告郑汝森陆续向山后郑家村委缴纳租赁费至2018年4月。 2018年4月16日，第三人作出《山后郑社区三委关于铁路南工业园地段拆迁方案》，载明：按照市委、市政府、高新区工委、管委会关于铁路南工业园拆旧改丑、提高城市形象、造福于民的文件要求，制定拆迁方案；一、拆迁范围：胶济铁路以南，北海路以东，白沙河以西地块均属本次拆迁范围。二、拆迁原则：坚持一把尺子量到底，房产由山东华明土地房产评估公司按照省市文件依法评估.三、清空时间：2018年4月18日至2018年5月12日止，共25天时间。四、拆迁时间：2018年5月13日至2018年5月15日止，共三天时间。为保障安全，5月13日早七点断水、断电。五、付款方式：拆倒后验收合格，一次性付清。六、超出5月15日未拆除的罚款20%。超出5月18日未拆除的，按违法建设强行拆除，无任何补偿。 后山东华明土地房产评估公司对本案涉案地块(其一约四亩，其二约十亩)的地上附着物进行了清点、登记和评估。2018年5月，涉案地块上的地上附着物被拆除。 2019年5月28日，潍坊高新技术产业开发区党政办公室向原告郑汝森出具〔2019〕3号政府信息公开告知书，告知：1.山后郑社区工业园项目的拆迁补偿资金来源为财政基金预算资金，该资金高新区财政局已于2018年4月9日拨付，具体分配情况请咨询山后郑社区。涉及原告郑汝森（含地上物）的评估情况详见《山后郑工业园拆迁改建项目（郑汝森1）附属物价值情况明细表25》和《山后郑工业园拆迁改建项目（郑汝森2）附属物价值情况明细表26》。2.高新区管委会及相关部门未制作或保存该项目的拆迁公告、拆迁实施方案、拆迁安置补偿方案、拆迁补偿登记材料信息。3.山后郑工业园项目地块尚未征收，该项目拆迁后土地收储、出让情况信息不存在。 2018年8月3日，潍坊高新区新城街办向原告郑汝森作出关于《关于杨南南等信访事项处理情况答复意见书》，告知：1.胶济铁路以南、北海路以东属于山后郑社区工业园项目，该工业园占地150亩，为集体建设用地，共涉及120户，已全部拆迁完毕。潍坊市房产管理局于2000年7月6日颁发的房产证，该房屋用地系集体土地，属于山后郑家社区集体所有。2018年3月按照市、区关于铁路南工业园拆旧改丑，提升城市形象的要求，该地块由第三方山东华明土地房地产评估有限公司进行评估。2.山后郑社区为按时完成胶济铁路沿线环境整治工作，经民主程序制定了工业园拆迁方案，连同评估明细一并发到每户手中。经户同意，在郑汝森及其妻子监督下，社区帮助将所有物品搬出，将所有厂房予以拆除。 2018年11月13日，原告就强制拆除房屋行为向潍坊市中级人民法院提起行政诉讼，该案不予立案后，原告提起上诉，山东省高级人民法院指定案件由潍坊市中级人民法院立案受理，后潍坊市中级人民法院将该案移交本院审理，即本案审理的案件。 另查，2017年11月，住房城乡建设部、国家铁路局、中国铁路总公司联合下发《关于建立高速铁路沿线环境综合整治长效机制的意见》，要求加强高速铁路沿线环境整治管理，1.落实铁路两侧100米控制区范围内秩序管控措施，依法拆除违法搭建的建（构）筑物，拆除或整葺影响观瞻的临时建（构）筑物、残缺建筑、破旧建筑、残墙断壁等，依法取缔违规加工作坊和占道经营，取缔或规范废品收购站等。2.加强铁路两侧500米可视区范围内环境卫生整治。有效管控环境卫生，对露天堆放的生活垃圾、建筑垃圾、废品废料、河塘漂浮物、露天粪坑、污水坑及“白色污染”等轻飘物品及时清理到位。……。后山东省、潍坊市相关部门先后转发该文件并出台措施进行落实。 诉讼过程中，经本院到现场实地查看，涉案房屋所在位置远远超出铁路沿线两侧100米范围。 再查，2013年12月13日，经潍坊高新区管委会批复同意，原山后郑村村民委员会撤销，设立山后郑社区居民委员会。2014年5月21日，经潍坊高新区管委会批复，同意山后郑家社区成立潍坊高新区新城街道山后郑股份经济合作社。 在诉讼过程中，经本院审理查明，现有的证据仍不能认定涉案房屋强制拆除行为系潍坊高新区新城街办实施，本院行使释明权，书面通知原告应申请变更本案被告，如逾期不提交书面变更被告说明，将视为不变更被告。在法庭规定的期限内，原告未提交书面变更被告说明。 本院认为，原、被告及第三人争议的主要焦点问题：1.原告是否是本案的适格主体；2.原告起诉是否超过起诉期限；3.被告是否是本案的适格主体，即被告是否实施了原告所诉称的强制拆除房屋的行为。 关于第一个焦点问题。本案涉及两处地块上的房屋，均位于第三人所属的工业园区内，一是1994年原告申请使用的约四亩地上的房屋，二是2006年原告自案外人处受让而来的约十亩地上的房屋。该两处地块上的房屋，根据原告提供的1号证据建设用地申请书、2号证据使用土地批复、3号证据房产证、4号证据合同书、5号证据转让协议、6号证据收款凭证，以及7号证据评估报告明细、证人证言，可以认定该两处地块原告均享有合法的土地使用权益，该两处地块上的房屋，均系原告建造，部分房屋具有产权证书。故原告与本案所诉的强制拆除房屋行为，具有行政诉讼法上的利害关系，是本案的适格原告。 关于第二个焦点问题。涉案房屋于2018年5月拆除，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据原告提供的21号证据起诉状等诉讼材料，原告于2018年11月13日向法院提起行政诉讼，并未超过起诉期限。 关于第三个焦点问题。关于涉案房屋的强制拆除主体问题。第一，根据行政诉讼法的规定，行政诉讼适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理过程中审查证据并运用举证责任规则作出判断。具体到本案，原告最初系以潍坊高新区管委会作为被告提起诉讼，但经过本院开庭审理，原告提供的证据并不能证明是潍坊高新区管委会或潍坊高新区新城街办具体实施了拆除行为，相反，根据原告提供的13号-20号证据关于潍坊高新区管委会推进铁路沿线环境综合治理活动的各项新闻报道，如“我区召开铁路沿线环境综合治理调度会，会议要求，各相关部门要迅速行动、攻坚克难、不折不扣落实好各项治理任务”等，可以看出潍坊高新区管委会在此次铁路沿线环境综合治理活动中，仅仅是提出工作要求，领导、督促推进进度。根据原告提供的22号证据看，潍坊高新区新城街办公众号文章中载明的内容，亦是对相关整治工作的部署、督促和要求。 第二，从行为的目的看，本案所涉拆除房屋行为并不具有土地征收或房屋征收背景，而是在铁路沿线环境整治过程中发生的拆除行为，且涉案房屋所在地块现仍为集体土地，至今亦未有土地征收行为的发生。 第三，第三人自认系以村民自治的名义拆除了涉案房屋，原告亦未有证据证明潍坊高新区管委会或新城街办具体实施了拆除行为。 综合以上三点，在本案所诉房屋拆除行为并不具有土地征收或房屋征收背景的情况下，本案不宜推定拆除房屋行为系潍坊高新区管委会或新城街办具体实施或委托实施。 第四，关于居民委员会作为行政诉讼被告的问题。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的相关规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，承载着社区公共事务管理、居民财产保护等自治职能，在特定情形下协助政府开展具有管理和服务性质的相关工作。居民委员会基于管理公共事务和公共利益目标的实现，主动响应政府号召，在推进公共事务管理中可以开展具有行政法上权利义务关系的工作。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款亦明确规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或居民委员会为被告。居民委员会在开展法律、法规、规章授权、政府委托的行政事项时应当在授权、委托的范围内依法进行，在日常管理和服务中开展具有行政管理属性的工作时，如果产生行政法意义上的权利义务关系的结果，就应承担行政法上的责任。 本案中，因当地政府撤村改居，撤销原潍坊高新区山后郑村村民委员会，设立潍坊高新区山后郑社区居民委员会，第三人潍坊高新区山后郑经济股份合作社系山后郑家社区成立的经济组织，该山后郑家社区居民委员会支部书记、支部委员和居委会委员、监委会主任、监委会成员，分别系山后郑经济股份合作社的董事长、董事会成员、监委会主任和监委会成员，系一套班子两个牌子。本案中第三人虽自称系其拆除原告房屋，但从本案审查行政行为的角度分析，高新区新城街道山后郑社区居民委员会更适宜作为本案行政诉讼的被告。 高新区新城街道山后郑社区居民委员会作为集体财产的管理者，协助政府整治铁路沿线环境，但在具体实施过程中，已经远远超出了政府整治铁路沿线的100米控制线，其在政府要求的铁路沿线100米控制线之外的本村集体土地上的工业园内实施强制拆除行为，该拆除行为系经过村三委，以集体经济组织自治决定的名义强行拆除涉案房屋的行为，超越了作为自治组织的职能范围，也已经超出了政府工作要求的范围，明显产生了行政法意义上的权利义务关系的结果，直接对外发生了行政法上的法律效果，具有“对外性”和“法效性”，应当承担行政法上的责任。 本案在审理过程中，为实质性解决行政争议，化解矛盾，曾多次组织原告和街办、合作社协商和解纠纷，因双方意见分歧较大，未能达成和解。 综上所述，综合整个案件的情况和原、被告及第三人提供的证据，原告起诉潍坊高新区管委会或新城街办实施拆除行为违法，证据不足，经本院释明，原告拒绝变更被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条之规定，裁定如下： 驳回原告郑汝森的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于潍坊市中级人民法院。 审 判 长  崔心波 人民陪审员  许晓红 人民陪审员  张会玲 二〇二〇年十一月十日 书 记 员  马 蕾