福建省泉州市洛江区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽0504行初119号 原告童晋福，男，1969年10月5日出生，汉族，住福建省晋江市。 被告晋江市自然资源局，住所地福建省晋江市迎宾路27号。 负责人蔡清渠，该局局长。 出庭负责人蔡建明，该局副局长。 委托代理人叶明佳，男，该局工作人员。 委托代理人陈宝芬，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 原告童晋福不服被告晋江市自然资源局（以下简称晋江资源局）作出的行政处罚，于2020年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年8月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭进行了审理。原告童晋福、被告晋江资源局出庭负责人蔡建明、委托代理人叶明佳、陈宝芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告童晋福诉称，原告是晋江市××镇××排村的村民，其所在家庭在第一轮土地承包时取得了位于晋江市××镇××排村允壁（东西四至为：东起新旧金东路汇接处，西至渠道沟，南至旧金东路，北至新金东路）土地（以下简称涉案土地）0.66亩的使用权。1991年金东路拓宽后，原告少部分承包地（原西至渠道沟、现柯坑村界内）开始被英林镇湖尾村民委员会（以下简称湖尾村委会）强行霸占用于修扩湖尾村庄路口。1997年-1998年，湖尾村委会因规划建村标未遂后又再扩村庄路口，占用原告余下承包地并圈成安全岛。近20年来，原告不间断进行抗议、申诉和维权，但该安全岛地块仍于2017年3月被固化。2018年9月9日，原告向被告递交了查处违法占地行为申请书。被告于2019年10月18日立案查处，后作出晋自然资监〔2019〕263号《行政处罚决定》（以下简称涉案《行政处罚决定书》）对英林镇嘉排村老年协会（以下简称老年协会）进行处罚。但实际侵占原告承包地的行为人为湖尾村委会，并非老年协会。国家对二轮承包实行“二轮延包一轮、增人不增地、减人不减地、承包期限30年”的政策，被告上述查处违法占地行为严重侵害了原告享有的二轮土地承包经营权的合法权益。故请求判令：撤销涉案《行政处罚决定书》，责令被告对湖尾村委会违法占地行为进行查处。 被告晋江资源局辩称：一、原告与涉案《行政处罚决定书》不具有利害关系。1991年英林镇人民政府对金东路进行拓宽，原告家（以原告父亲童贞扁为户主）所取得涉案土地全部被征用。在征地过程中，童贞扁以本户在该地块的承包地未被全部征用仍有部分余地为由，多次阻挡该路通向湖尾村路口的施工。为平息事态，湖尾村委会向童贞扁支付2000元作为补偿，童贞扁签署《收据》确认，此后童贞扁在该地块使用权再无异议。在1999年晋江市开展第二轮农村土地承包时，童贞扁已过世，童晋达作为原告家新的户主与晋江市××镇××排村民委员会（以下简称嘉排村委会）签订了《晋江市农村土地承包合同签订情况登记表》，双方共同确认涉案土地0.66亩属于核减承包地范围。因此，原告作为童晋达户成员从当时起就不享有涉案土地的承包权。二、原告作为举报者与答辩人后续的处理行为无利害关系。答辩人根据原告的举报对涉案土地上的违法占地行为进行查处并向原告作了答复。综上，童晋福并非适格原告，请求驳回其起诉。 经审理查明，2018年9月9日，童晋福向原晋江市国土资源局申请履行立案查处涉案土地被湖尾村委会等违法占用的职责。原晋江市国土资源局于2018年9月17日作出晋国土资信〔2018〕113号《关于要求查处土地违法行为申请书的情况反馈》，后因童晋福起诉，该答复被南安市人民法院以（2018）闽0583行初199号行政判决书判决撤销。2018年12月，因机构改革，原晋江市国土资源局承担的职责划入晋江资源局。 晋江资源局根据（2018）闽0583行初199号行政判决书要求对童晋福举报反映的违法占地行为重新处理，于2019年11月4日作出涉案《行政处罚决定书》，查明：老年协会于2015年3月未经批准，在晋江市××镇××排村××路××排村××村交界处违法占用土地456平方米（地类为：集体所有的农村道路311平方米，公路用地145平方米）铺设水泥路面，至查处时已建成地面固化，破坏了土地原状。晋江资源局根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第五十九条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、没收老年协会在违法占用456平方米土地上新建的建筑物及其他设施；二、责令老年协会退还违法占用的土地；三、对老年协会违法占用集体所有的农村道路311平方米的行为处以每平方米12元，公路用地145平方米的行为处以每平方米10元，合计5182元人民币的罚款。2020年1月14日，晋江资源局向童晋福作出晋自然资信〔2020〕11号《关于要求查处土地违法行为申请书的情况反馈》（以下简称《情况反馈》）。童晋福不服该《情况反馈》，于2020年6月30日诉至本院，请求撤销《情况反馈》，判令晋江资源局对其2018年9月9日申请查处的土地违法行为重新作出处理。 另查明，童晋福于2018年5月22日向晋江市人民法院提起民事诉讼，请求嘉排村委会归还1991年拓展村路时未被征用、后被侵占的涉案土地0.33亩、并恢复耕地原状。晋江市人民法院于2018年11月9日作出（2018）闽0582民初6757号民事裁定书，以童晋福主张的涉案土地0.33亩已被市级政府征用，其已丧失该土地的承包经营权，相关争议不属于民事诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉。童晋福不服，提起上诉。泉州市中级人民法院于2019年2月18日作出裁定:驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”与被诉行政行为有利害关系的当事人才有资格提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款“与行政行为有利害关系:（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；”举报人不服行政机关对举报事项作出的处理，是否具备原告资格，取决于举报是否出于维护自身合法权益。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。”从童晋福的起诉状、晋江市人民法院（2018）闽0582民初6757号民事裁定书载明的童晋福关于“2017年5月4日，在英林镇嘉排村部，被告（指嘉排村委会）明确告知该地块是被告和镇政府铺的……原告没有承包经营权是因为该地块让政府全征用和卖给湖尾村2000元”等双方当事人提供的材料中不难看出，对于嘉排村委会向童贞扁、童晋达、童晋福户回收涉案土地用于建设道路一事，童晋福早已知悉，其有异议之处在于其认为0.66亩的涉案土地未被全部回收，尚余0.33亩，故其以嘉排村委会为被告于2018年5月22日向晋江市人民法院提起民事诉讼要求返还该部分涉案土地。虽然童晋福对童晋达作为原告家庭户主与嘉排村委会签订的《晋江市农村土地承包合同签订情况登记表》（该证据晋江资源局与童晋福均有提供）上“童晋达”的签名有异议，但在该材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，《晋江市农村土地承包合同签订情况登记表》载明的童晋达户对涉案土地拥有的承包权已于1999年二轮延包时被核减的事实，应当予以认可。况且，童晋福也未能提供土地承包合同、土地承包经营权证对其主张加以佐证，其关于二轮延包后对涉案土地还享有使用权的主张，缺乏事实依据。 退一步讲，即便童晋福所述嘉排村委会收回涉案土地存在违法情形属实。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条第一款规定:“因发包方违法收回、调整承包地,或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷,按照下列情形,分别处理:(一)发包方未将承包地另行发包,承包方请求返还承包地的,应予支持;(二)发包方已将承包地另行发包给第三人,承包方以发包方和第三人为共同被告,请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的,应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的,对其赔偿损失的诉讼请求,不予支持。”童晋福所主张的二轮土地承包经营权利，也应当通过提起民事诉讼或仲裁等民事途径，通过相关民事法律规范予以保护。即对于被发包方违法收回承包地的承包人合法的经营权益保护，与土地行政主管部门是否全面履行相关违法违规行为的查处义务，并无利害关系。因为农村土地属于集体所有，个人对耕地享有的仅是承包权，土地行政主管部门在查处利用耕地违法建设过程中，并不需要查明无争议的或者有争议上的土地承包者是谁。即使土地行政主管部门对违法占地履行了查处义务，也无助于承包人是否享有土地使用权的确认，承包人仍然需要通过民事途径向发包人或第三人主张相关权利或损失，其不会从该查处行为中直接获得利益。另外，从涉案《行政处罚决定书》载明的内容来看，老年协会所违法占用的456平方米土地的地类仅包括集体所有的农村道路（311平方米）和公路用地（145平方米）两种，并无耕地类型，而农村道路和公路用地不属于承包地范畴。由此可见，晋江资源局对老年协会违法占地作出的行政处罚，对童晋福的权利义务并不产生实际影响。 综上，童晋福主动举报违法建设的行为值得肯定，但其作为举报人，仅享有举报权和获知处理结果的权利，不具有质疑处理结果（包括要求撤销、重新处理等）从而提起诉讼的权利，其对涉案《行政处罚决定书》不具有诉讼利益，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告童晋福的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长  林前枢 人民陪审员  庄玉玲 人民陪审员  兰培跃 二〇二〇年十一月三日 书 记 员  赵雪薇 附：引用主要的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……