吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉71行终182号 上诉人（原审被告）通化市城市管理行政执法局，住所地吉林省通化市东昌区新站街**。 法定代表人石剑，局长。 委托代理人张金帅，该局副支队长。 委托代理人李晨光，吉林卓昂律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）秦立霞，女，汉族，1958年5月16日出生，现住吉林省通化市东昌区华翔雍和苑****楼1-2-1。 委托代理人孙婉，吉林昱诚律师事务所律师。 上诉人通化市城市管理行政执法局（以下简称通化市城管局）因与秦立霞房屋行政处罚一案，不服通化铁路运输法院（2020）吉7103行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，2003年4月15日秦立霞购得李振雨位于石油化后道寒洞门口房屋并使用。2020年6月3日通化市城管局发布通告，限该建筑所有人于2020年6月15日前携带证件到该局协助调查。6月15日秦立霞向通化市城管局主张权利，通化市城管局不予认可。2020年6月19日通化市城管局对W4-001房屋下达了《行政处罚决定书》（通城执规[2020]0010号），决定依法对位于原石油化机械加工厂福湾国际二期左侧编号W4-001建筑物强制拆除。秦立霞不服，于2020年7月7日向通化铁路运输法院提起诉讼。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”本案中，秦立霞提供的房屋买卖协议、收据、证人吴英艳、李孝民的证言以及房屋照片及录像等，能够证明秦立霞购买李振雨的房屋并使用且该房屋已被拆除的事实。通化市城管局在没有相反证据的情况下，主张其拆除的房屋不是秦立霞所使用及秦立霞所使用的房屋未被拆除没有证据支持。故秦立霞与本案中的行政行为具有利害关系，符合提起诉讼的主体资格。 根据《吉林省城乡规划条例》第七十四条第二款的规定：“对没有单位或者个人主张权属的建设工程，城乡规划主管部门应当查封现场，并公告处理决定。自公告之日起六十日内仍没有单位或者个人主张其权属的，可以采取强制拆除等措施。”和《关于调整市城市管理行政执法局工作职责和内设机构的通知》（通委编办发[2019]141号）中：“（三）将市自然资源局承担的3项行政处罚职责划入市城市管理行政执法局：1.对未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证规定建设的行为的处罚。”本案中，通化市城管局对辖区内违法建筑负有查处职责，具有行政处罚的主体资格。通化市城管局6月3日下发通告，6月19日作出行政处罚决定书，其公告期限不符合《吉林省城乡规划条例》的要求，属于违反法定程序。秦立霞在公告期内已向通化市城管局主张了权利，通化市城管局在没有查清房屋权利人的前提下，对房屋直接下达决定强制拆除的行政处罚决定，属于认定事实不清且没有法律依据。通化市城管局认定涉案房屋为违法建筑没有证据支持，属于主要证据不足。因案涉建筑已经拆除，不具有可撤销内容，故应确认通化市城管局作出的行政处罚违法。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”本案中，通化市城管局作出的通告是为作出行政处罚而实施的准备行为，属于过程性行为，且该通告的实现不具有强制力，也未对行政相对人的权益产生实际影响，不属于人民法院受案范围，应予驳回。因本案是房屋行政处罚案件，秦立霞的其他诉求在本案中不予评定，其可另行主张权利。综上，判决如下：1.确认被告通化市城市管理行政执法局于2020年6月19日作出的《行政处罚决定书》（通城执规[2020]0010号）违法；2.驳回原告秦立霞其他诉讼请求。 通化市城管局上诉称：（一）秦立霞与案涉处罚决定没有利害关系。秦立霞在一审中提交的买卖协议书和证人证言可以证明，秦立霞从李振雨处购买的40平方米房屋位于山洞口处，而通过拆除前对现场的航拍照片可以看出被拆除的房屋远不止40平方米，而在被拆除房屋的后侧，山洞口处有一小面积的房屋没有被拆除，通过被上诉人提供的房屋被拆除后的视频也可以证明此点。可见，秦立霞购买的房屋并不是被拆除的违章建筑。而秦立霞提供的电费缴费明细户主名字并非其本人，也无法确定电表位置，无法证明秦立霞的主张。综合以上证据不能证明被拆除房屋的权利人为秦立霞，秦立霞并不是行政行为的相对人或是有利害关系的公民，无权提起此次诉讼。（二）行政处罚决定程序合法。通化市城管局于2020年6月3日接到群众举报，在原石油化机械加工厂福湾国际二期地块发现一处违章建筑物，此建筑物涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》和《通化市城乡规划管理条例》，需要被拆除，因当场无法找到建筑物的权利人，通化市城管局依据《通化市城乡规划管理条例》第五十条规定，在该建筑物处张贴通城执规通字（2020）第W4-001号通告，要求权利人在6月15日前携带能够证明此建筑物合法的相关手续到通化市城管局处协助调查。6月15日秦立霞仅携带身份证到通化市城管局处主张权利，但无其他合法手续能够证明此建筑物的合法性以及此建筑物为秦立霞合法所有，通化市城管局遂宽限期在18日前提供相关材料证明其主张，否则将对此建筑物进行拆除处理。18日通化市城管局的工作人员又打电话对秦立霞进行了催告，秦立霞仍无法提供相关材料，故通化城管局认定此建筑物为无主物，下发了行政处罚决定书，并在6月19日对其进行了拆除。综上，上诉请求：1、撤销一审判决第一项，驳回秦立霞的起诉。2、一审和二审的诉讼费用由秦立霞承担。 秦立霞辩称，秦立霞一审中提交的证据充分证明秦立霞系案涉房屋的合法权利人，至房屋被拆除前，秦立霞一直在该房屋居住使用，诉讼主体适格。通化市城管局作出的行政处罚决定未进行公告送达，秦立霞未签收，程序违法。一审判决正确，请求予以维持。 经审理，本院查明事实与一审认定事实一致，本院依法予以确认。 本院认为：（一）关于秦立霞诉讼主体是否适格。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，在秦立霞在通告规定期限内向通化市城管局主张其为权利人、被拆除房屋明显有人实际使用的情形下，通化市城管局未对秦立霞的主张进行复核，未严格审查被拆除房屋的权利人和使用人，其应当承担不利后果。通化市城管局主张秦立霞所购房屋面积与现场勘验面积不符，但该现场勘验笔录未经当事人签字确认，且因无正当理由逾期提交，一审法院未予采信，通化市城管局基于该勘验笔录主张秦立霞所购房屋并非被强制拆除房屋、该房屋为无主物的依据不足。 （二）关于行政处罚决定程序是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《吉林省城乡规划条例》第七十四条第二款规定，对没有单位或者个人主张权属的建设工程，城乡规划主管部门应当查封现场，并公告处理决定。自公告之日起六十日内仍没有单位或者个人主张其权属的，可以采取强制拆除等措施。本案中，通化市城管局即便在未联系到房屋权利人的情况下，亦应对该处罚决定进行公告送达。通化市城管局未公告送达，在作出行政处罚决定当天即强制拆除，致使秦立霞未能行使陈述权和申辩权，该行为程序违法，一审判决并无不当。 综上，通化市城管局的上诉请求和上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由通化市城市管理行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长 包 娜 审判员 包蕴琦 审判员 李长清 二〇二〇年十一月二十五日 书记员 马天元