河南省开封市禹王台区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0205行初27号原告迪臣新城置业（开封）有限公司。统一社会信用代码：914102003295531020。住所地：开封市禹王台区三里堡街45号。法定代表人高洋，总经理。委托诉讼代理人雷新年、张世祥，河南盛意律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被告开封市自然资源和规划局（原开封市国土资源局）。统一社会信用代码：11410200MB1B681627。住所地：河南省开封市鼓楼区包公湖南路11号。法定代表人陈泗，该单位局长。委托诉讼代理人张开生，该单位工作人员。代理权限为一般授权代理。委托诉讼代理人王旭起，该单位法律顾问工作人员。代理权限为一般授权代理。第三人河南新宋风置业有限公司。统一社会信用代码：91410200MA453YXM8Q。住所地：开封市禹王台区柯家楼街22号。法定代表人张溢洋，总经理。委托诉讼代理人蒋东京、刘晓雷，该公司员工。代理权限为特别授权代理。原告迪臣新城置业（开封）有限公司（以下简称迪臣公司）诉被告开封市自然资源和规划局、第三人河南新宋风置业有限公司（以下简称新宋风公司）撤销土地挂牌出让行政行为一案，原告于2019年1月14日向本院提起诉讼。本院于2020年5月29日作出（2019）豫0205行初11号之一行政裁定，驳回了迪臣公司的起诉。开封市中级人民法院于2020年9月3日作出（2020）豫02行终107号行政裁定，指令本院继续审理。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告迪臣公司的委托代理人雷新年、张世祥，被告开封市自然资源和规划局的委托代理人张开生、王旭起，第三人新宋风公司的委托代理人蒋东京、刘晓雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉的行政行为是原开封市国土资源局于2018年11月17日对2018-54号、55号宗地国有建设用地使用权进行网上挂牌出让。原告诉称，2015年8月26日，开封市禹王台区保障性住房管理办公室、开封市公共资源交易中心有限公司、开封市建设工程招投标办公室及开封市公共资源交易管理委员会办公室通过直接发包方式确定原告为“开封市蔬菜研究所安置房项目法人招标”的承包人。2015年9月9日，原告与政府部门签订了《开封市禹王台区棚户区改造蔬菜研究所安置房项目开发建设合同》约定：合同签订后原告支付地块首付款1200万元，收到划拨土地中标通知书后30天内支付地款1400万元，60天内支付地款1480万元。合同签订后，原告按约定支付了地块首付款1200万元，并花费了2000余万元聘请了相关设计研究公司、考古勘探所等进行了前期准备工作；2015年11月2日，开封市住房委员会出台了（汴住房办［2015］5号）原蔬菜研究所地块棚户区改造安置住房项目扶持政策通知书，该通知书再次确认了原告为该项目承包人，项目规划地块位于开封市南部，机场东路以东，机场北路以南，即原蔬菜研究所地块；2015年11月20日，开封市人民政府以专题会议纪要（［2015］115号）的形式同意了项目选址；2015年12月25日，原开封市城乡规划局向原告颁发了建设项目选址意见书；2016年1月25日，开封市禹王台区发展和改革委员会也进行了项目备案，后取得了建设用地规划许可证（汴地字第2016043号）。2018年12月，原告发现上述地块被原开封市国土资源局决定以公开拍卖方式挂牌出让。原告认为，原开封市国土资源局将本应划拨给原告作为保障房项目的地块再次挂牌出让的行为，严重侵害了原告的合法权益，应当依法撤销。故诉至来院，要求撤销原开封市国土资源局作出的将坐落于“开封市城南片区东路东侧CN0801-01、CN0801-02地块”挂牌出让行为。原告向本院提交的证据如下：1、开封市建设工程直接发包通知书一份，证明有关部门通过直接发包方式确定原告为“开封市蔬菜研究所安置房项目法人招标”的承包人。2、开封市禹王台区棚户区改造蔬菜研究院安置房项目开发建设合同一份，证明原告与开封市禹王台区人民政府签订合同，约定将案涉土地划拨给原告开发使用。3、河南省行政事业单位资金往来结算票据三份和禹王台区蔬菜研究所安置房建设项目款项支付确认书一份，证明原告按合同约定支付地块首付款1200万元。4、开封市禹王台区蔬菜研究所地块建设工程设计合同及款项支付确认书各一份、产品购销协议、测绘协议、招标咨询协议及发票、建设工程勘察合同及发票、造价咨询费发票、工程承包合同及工程量确认单等，证明原告对案涉土地进行了前期准备工作及前期费用的投入。5、开封市住房委员会办公室关于《原蔬菜研究所地块棚户区改造安置住房项目扶持政策通知书》一份、开封市人民政府专题会议纪要（［2015］115号）一份、原开封市城乡规划局向原告颁发的建设项目选址意见书一份、河南省企业投资项目备案确认书一份、建设用地规划许可证（汴地字第2016043号）一份、原蔬菜研究所A、B地块用地范围图各一份及CN0801-01、CN0801-02地块区域位置示意图各一份，证明原告取得案涉土地开发权开封市政府相关部门均知情，原开封市国土资源局作为土地主管部门在未调查核实案涉土地权利是否清晰、安置补偿是否到位的情况下即进行了土地挂牌出让，该出让行为违法。6、涉案土地现场照片4张，证明案涉土地至今仍有原告建设的临时办公房2间，并且有围墙及房屋建筑仍未拆除，没有达到土地出让的“净地要求”。被告辩称：1、原告的起诉不符合行政诉讼的受案范围，请求依法驳回原告的起诉。2、2018-54号、55号宗地（即开封市城南片区东路东侧CN0801-01、CN0801-02地块）土地储备的情况。2018年8月17日，原开封市城乡规划局出具《开封市城南片区机场东路东侧CN0801-01地块规划设计条件》（2018控-097号）、《开封市城南片区机场东路东侧CN0801-02地块规划设计条件》（2018控-098号）。2018年8月27日，开封市禹王台区人民政府向开封市土地整理储备中心出具《补偿到位证明》、《五通一平证明》、《达到出让条件按期交地承诺》。2018年8月29日，开封市土地整理储备中心与开封市禹王台区人民政府签订《国有建设用地使用权收购补偿协议》，对该宗地进行储备，2018年11月9日，开封市百城建设提质工程指挥部向原开封市国土资源局作出《关于尽快组织开封市禹王台区蔬菜研究所地块政策性安置房供地程序的通知》。根据上述材料确定了该地块征收成本价格。3、关于2018-54号、55号宗地网上挂牌出让及成交情况。2018年11月8日，原开封市国土资源局拟定《关于2018—54号、55号宗地储备方案的请示》、《关于2018—54号、55号宗地网上挂牌出让方案的请示》、《关于2018—54号、55号宗地国有建设用地使用权网上挂牌出让的请示》、《关于发布开封市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告的请示》上报开封市人民政府，开封市人民政府于同日作出《关于对2018—54号、55号宗地国有建设用地使用权网上挂牌出让的批复》，同意对2018—54号、55号宗地网上挂牌出让。根据该批复，原开封市国土资源局于2018年11月17日在《开封日报》、中国土地市场网、开封市公共资源交易信息网等媒体发布《国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（汴国土告字[2018]16号），对2018—54号、55号宗地网上挂牌出让。2018年12月20日，第三人新宋风公司以70万元/亩竞得2018—54号、55号宗地。4、原开封市国土资源局挂牌出让开封市城南片区东路东侧CN0801-01、CN0801-02地块的行为均按照相关法律、法规规定的程序和要求依法进行，该出让行为合法。综上，被告认为原开封市国土资源局挂牌出让2018-54号、55号宗地符合法律、法规的规定。原告的起诉于法无据，请求人民法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告在法定期限内向本院提供作出被诉行政行为的证据如下：1、原开封市城乡规划局《开封市城南片区机场东路东侧CN0801-01地块规划设计条件》（2018控-097号）、《开封市城南片区机场东路东侧CN0801-02地块规划设计条件》（2018控-098号）。2、开封市土地整理储备中心与开封市禹王台区人民政府签订的《国有建设用地使用权收购补偿协议》两份。3、开封市禹王台区人民政府出具的《补偿到位证明》、《五通一平证明》、《达到出让条件按期交地承诺》。4、开封市百城建设提质工程指挥部《关于尽快组织开封市禹王台区蔬菜研究所地块政策性安置房供地程序的通知》。上述证据证明土地储备程序合法、内容适当。5、《关于2018—54号、55号宗地储备方案的请示》、《关于2018—54号、55号宗地网上挂牌出让方案的请示》、《关于2018—54号、55号宗地国有建设用地使用权网上挂牌出让的请示》、《关于发布开封市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告的请示》。6、开封市人民政府印发《关于进一步推进棚户区改造改善和提升人民群众居住环境的意见的通知》（汴政〔2017〕52号）。7、开封市人民政府《关于对2018—54号、55号宗地国有建设用地使用权网上挂牌出让的批复》。8、被告在《开封日报》、中国土地市场网、开封市公共资源交易信息网等媒体发布《国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（汴国土告字[2018]16号）。以上述证据证明其对案涉土地网上挂牌出让程序合法，内容适当。9、河南省高级人民法院（2019）豫行终1535号行政裁定，证明原告提起的确认开封市人民政府汴政土文（2018）74号《关于对2018—54号、55号宗地国有建设用地使用权网上挂牌出让的批复》行为违法的诉讼被驳回。被告据此认为原开封市国土资源局依照该批复挂牌出让2018-54号、55号宗地的行为合法。第三人述称，其于2018年12月20日通过土地挂牌方式取得开封市城南片区东路东侧CN0801-01、CN0801-02地块国有建设用地使用权，2019年1月22日办理了成交确认书，与原开封市国土资源局签订土地出让合同，于2019年2月12日全额缴纳两块宗地土地出让金并完成相应手续的办理。故其取得开封市城南片区东路东侧CN0801-01、CN0801-02地块国有土地使用权系合法取得。请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。第三人向本院提交的证据如下：1、竞得入选人证明两份。2、2018-54、55号宗地成交确认书两份。3、豫（汴）出让（2018年）第0860、0861号国有建设用地使用权出让合同两份。4、国有土地使用权出让收入缴款通知书四份。5、河南省政府非税收入专用缴款通知书六份。6、政府非税收入票据六份。7、税收缴款书两份。上述证据证明第三人已合法取得开封市城南片区东路东侧CN0801-01、CN0801-02地块国有建设用地土地使用权。8、开封市禹王台区人民政府《禹王台区人民政府关于取消蔬菜研究所地块保障房项目开发建设资格的函》（汴禹政函〔2018〕18号）。证明原告已经被开封市禹王台区人民政府取消开发资格，与案涉土地没有利害关系。9、迪臣公司《关于对“汴禹政函〔2018〕18号取消蔬菜研究所地块保障房项目开发建设资格”的回复意见》。证明原告已收到了《禹王台区人民政府关于取消蔬菜研究所地块保障房项目开发建设资格的函》（汴禹政函〔2018〕18号）。经审理查明：2015年8月26日，开封市禹王台区保障性住房管理办公室、开封市公共资源交易中心有限公司、开封市建设工程招投标办公室及开封市公共资源交易管理委员会办公室通过直接发包方式确定原告为“开封市蔬菜研究所安置房项目法人招标”（案涉地块）的承包人。2015年9月9日，甲方开封市禹王台区人民政府与乙方迪臣公司签订了《开封市禹王台区棚户区改造蔬菜研究所安置房项目开发建设合同》，约定甲方转让本地块给乙方，乙方向甲方支付转让费用按每亩40万元计，共计人民币4080.8万元（最终以实际测绘面积乘以单价结算，价格按实调整）。乙方应在签订合同后将已经支付给甲方的1200万元人民币作为乙方支付蔬菜研究所地块的首付款。乙方应在签订合同并收到划拨土地中标通知书后30天内向甲方支付1400万元人民币；乙方应在签订合同并收到划拨土地中标通知书后60天内向甲方支付1480.8万元人民币。本协议签订后，甲方负责完成本项目的房屋征收，以划拨形式交乙方进行安置房建设；甲方负责协助乙方办理土地划拨手续，土地划拨手续费用由乙方支付，项目开发期限定为2年，在2013年甲方启动本项目征收等各项前期工作的基础上，加快地块剩余居民的动拆迁工作，双方明确于2015年下半年进行本项目的开工建设。根据蔬菜研究所地块征收进程，乙方负责本项目所需征收补偿资金筹措与投入，自主经营管理、承担和有关项目开发经营中的风险和收益。合同签订后，迪臣公司向开封市禹王台区人民政府支付了首付款1200万元，开封市禹王台区人民政府即将该块土地交由原告迪臣公司使用，原告取得土地后，在该地块上建起围墙和简易办公用房，并未进行房地产开发建设。2015年11月2日，开封市住房委员会出台了《原蔬菜研究所地块棚户区改造安置住房项目扶持政策通知书》，确认迪臣公司为项目承包人，项目规划地块位于开封市南部，机场东路以东，机场北路以南，原蔬菜研究所地块。2015年11月20日，开封市人民政府以专题会议纪要的形式同意了项目选址。2015年12月25日，原开封市城乡规划局向迪臣公司颁发了建设项目选址意见书（该证一年有效，过期作废）。2016年1月25日，开封市禹王台区发展和改革委员会出具了河南省企业投资项目备案确认书，（此备案确认书自出具之日起两年内有效，若项目在有效期内已开工建设，备案确认书在两年后继续有效，有效期满30天前提出申请，经备案机关同意可延长一年）。2016年7月20日，原开封市城乡规划局为迪臣公司颁发了建设用地规划许可证（该证一年有效过期作废）。但迪臣公司至今未向有关部门申请办理土地划拨使用手续，亦未进行实际建设。2018年4月9日，开封市禹王台区人民政府向迪臣公司作出并送达的《禹王台区人民政府关于取消蔬菜研究所地块保障房项目开发建设资格的函》（汴禹政函〔2018〕18号）中显示，开封市禹王台区人民政府经研究决定取消迪臣公司对蔬菜研究所地块保障项目的开发建设。2018年4月10日，迪臣公司向开封市禹王台区人民政府作出《关于对“汴禹政函〔2018〕18号取消蔬菜研究所地块保障房项目开发建设资格”的回复意见》，迪臣公司不同意开封市禹王台区人民政府单方要求解除建设开发合同的意见。2018年8月29日，开封市土地整理储备中心与开封市禹王台区人民政府签订收购补偿协议，将案涉地块收购。2018年11月8日，原开封市国土资源局向开封市人民政府报请审批《关于2018-54号、55号宗地储备方案的请示》、《关于2018-54号、55号宗地国有建设用地使用权网上挂牌出让的请示》、《关于2018-54号、55号宗地网上挂牌出让方案的请示》、《关于发布开封市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告的请示》。2018年11月15日，开封市人民政府作出汴政土文[2018]74号《关于对2018-54号、55号宗地国有建设用地使用权网上挂牌出让的批复》，该批复决定收回2018-54号、55号宗地范围内的原土地使用权人的国有建设用地使用权，并同意对该宗地进行网上挂牌出让。2018年12月20日，原开封市国土资源局在开封市公共资源交易中心举行了2018-54号、55号宗地国有建设使用权网上挂牌出让活动。新宋风公司成功竞得，并与原开封市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。迪臣公司认为原开封市国土资源局将本应划拨给其作为保障房项目的地块再次挂牌出让，侵害了其合法权益，故诉至来院，要求撤销该挂牌出让行为。另，根据2018年开封市机构改革方案，将开封市国土资源局、开封市城乡规划局的职责整合后，组建了开封市自然资源和规划局。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定：具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。当时有效的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。据此，国有建设用地使用权的取得有其法定方式和法定程序，划拨使用国有土地须经市、县人民政府依法批准，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书，土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用，土地使用者应当依法申请土地登记。本案中，迪臣公司未向本院提交其经法定部门批准确定由其使用涉案土地的证据材料。迪臣公司与开封市禹王台区人民政府签订的《开封市禹王台区棚户区改造蔬菜研究所安置房项目开发建设合同》中，虽约定涉案土地由迪臣公司划拨使用，并约定开封市禹王台区人民政府协助迪臣公司办理划拨手续，但开封市禹王台区人民政府并不具有划拨土地使用权的职权，亦不具备案涉土地的物权，故该合同并不产生物权变动的效力。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。据此，建设单位在取得建设用地规划许可证后，可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地。本案迪臣公司提供的建设项目选址意见书、河南省企业项目备案确认书、建设用地规划许可证均是迪臣公司取得土地使用权的前置文件，不能证明开封市人民政府已批准其划拨使用案涉土地，且以上证件均在原开封市国土资源局挂牌出让前失效。故迪臣公司在土地挂牌出让时已不具备申请使用涉案土地的资格。本院认为，迪臣公司虽与开封市禹王台区人民政府签订了《开封市禹王台区棚户区改造蔬菜研究所安置房项目开发建设合同》，并在未办理土地使用权手续情况下实际控制涉案土地，但建设项目使用土地需依法取得，开封市禹王台区人民政府并不具有划拨土地使用权的职权，且开封市禹王台区人民政府已向迪臣公司发出《禹王台区人民政府关于取消蔬菜研究所地块保障房项目开发建设资格的函》（汴禹政函〔2018〕18号），迪臣公司控制土地后亦未取得该地块合法土地使用权，土地权属仍归属国家。2018年12月20日，原开封市国土资源局作为开封市人民政府土地行政主管部门，依据开封市人民政府的批复在开封市公共资源交易中心举行的2018-54号、55号宗地国有建设使用权网上挂牌出让活动，系原开封市国土资源局依据法律规定履行其行政职责的行为，该行政行为并无不当，原告要求撤销被告作出的挂牌出让行为的主张不能成立。若原告认为其在本案案涉宗地上享有合法权益，可以通过与开封市禹王台区人民政府的合同纠纷予以解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告迪臣新城置业（开封）有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省开封市中级人民法院。审 判 长  徐松岭审 判 员  孙黎霞人民陪审员  任治海二〇二〇年十一月十二日书 记 员  孙艳艳