广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终1278号上诉人（原审原告）：中山市南头镇穗西村第十八经济合作社，住所地广东省中山市××××××，组织机构代码762943654。主要负责人：谭兆基，社长。诉讼代表人：吴柳彩，女，1966年3月27日出生，汉族，住广东省中山市×××××××××××。委托代理人：范顺辉，广东执正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区×××××，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：项家声，该局工作人员。委托代理人：卢永壮，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人中山市南头镇穗西村第十八经济合作社（以下简称穗西村十八经济社）因不服被上诉人中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）自然资源行政处罚一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初2056号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，原中山市国土资源局（以下简称原市国土局）通过卫片检查，发现中山市南头镇穗西村第十八小组土名“文明围”地段处存在涉嫌违法占地实施建设行为，遂对上述用地现场进行拍照，并于2018年11月24日对上述用地现场进行勘测，发现南头镇住建局在上述土地上实施建设，建成水泥硬底化地面设施，经实地测量，用地面积16695.7平方米（折合25.0435亩）。2018年11月29日，原市国土局向南头镇住建局发出责令停止国土资源违法行为通知书，责令南头镇住建局立即停止上述违法行为，听候处理。同时，原市国土局向南头镇住建局作出了接受调查通知书，要求南头镇住建局携带相关材料前往原市国土局南头分局接受调查。原市国土局分别对南头镇住建局的局长鲜某、中山市南头镇穗西社区居民委员会国土员邓某进行了询问，并制作了询问笔录。两人均证实涉案地块由南头镇住建局于2016年10月起实施填土平整及建设，该地块没有办理相关用地审批手续，也没有取得土地使用权证。2018年12月13日，原市国土局对南头镇住建局涉嫌实施非法占用土地的行为进行立案调查。原市国土局对用地现场进行了勘测并制作了现场勘测笔录和南头镇住建局用地图，测量的用地面积为16695.7平方米。原市国土局收集了上述地块的地类证明，载明上述土地的地类为建设用地和一般农用地，同时，收集了土地利用总体规划用途分类情况表，载明“经核对《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，图纸编号XX318，位于南头镇，穗西村，总面积16695.7平方米。符合规划面积16695.7平方米，不符合规划面积0平方米（其中，占用基本农田面积0平方米，属于有条件建设区面积0平方米），……。”2019年2月14日，市自然资源局对南头镇住建局作出中山自然资执法告字[2018]1456号行政处罚告知书，告知拟作出行政处罚的事实与理由、依据以及享有陈述、申辩和听证的权利。南头镇住建局逾期未提出陈述、申辩和听证。市自然资源局遂于2019年2月28日作出中山自然资执法决字[2018]1456号行政处罚决定，认定南头镇住建局未经依法批准，于2016年10月始，占用位于中山市南头镇穗西村第十八小组土名“文明围”地段处的土地实施建设，建成水泥硬底化地面设施，作道路项目用途。经实地测量，占地面积16695.7平方米（折合25.0435亩），该用地土地利用现状地类分别为建设用地2854.7平方米，一般农用地13841平方米。根据《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，该用地符合规划。因此，市自然资源局认定南头镇住建局的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，已构成非法占用土地，遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条的规定，决定处罚如下：1.责令退还非法占用的16695.7平方米土地；2.没收在非法占用的符合规划的13841平方米土地上新建的水泥硬底化地面设施；2.罚款305367元。市自然资源局于2019年3月8日向南头镇住建局送达了涉案行政处罚决定书。穗西村十八经济社成员吴柳彩于2019年8月向市自然资源局举报土地违法行为，称位于穗西村十八经济社地段处土地（卫星图①-④：①XX,XX；②XX,XX；③XX,XX；④XX,XX闭合线范围）存在非农建设问题，要求市自然资源局作出处理。2019年9月26日，市自然资源局向吴柳彩作出《关于反映中山市××××××有关土地问题的告知书》，告知吴柳彩，对于其反映穗西村十八经济社地段的土地实施非农建设的问题，经调查，市自然资源局已经依法作出行政处罚决定。吴柳彩遂于2019年9月29日向市自然资源局申请政府信息公开，要求公开上述告知书所指的行政处罚决定书。市自然资源局于2019年10月16日向吴柳彩作出中山自然资公告[2019]1374号《关于政府信息公开申请的答复》，向吴柳彩公开涉案中山自然资执法决字[2018]1456号《行政处罚决定书》。穗西村十八经济社不服涉案行政处罚决定，诉至原审法院，请求法院：1.判决撤销市自然资源局出具的中山自然资执法决字[2018]1456号《中山市自然资源局行政处罚决定书》；2.判决市自然资源局在一定期限内对南头镇住建局的违法用地行为重新作出处理决定；3.一并审查《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》的合法性。原审法院另查明，穗西村十八经济社有农业户131户，其中有67户同意推选吴柳彩为代表人，以穗西村十八经济社的名义提起本案的诉讼。原审法院又查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建市自然资源局,行使原市国土局职权，且不再保留中山市国土资源局。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第七十六条第一款、《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，市自然资源局对违法占用土地的行为具有实施行政处罚的职权。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。……”，第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……”，本案中，南头镇住建局使用涉案土地进行建设时，既未经批准亦未依法办理土地使用证，该行为违反了前述规定。市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条的规定作出涉案行政处罚决定，责令南头镇住建局退还非法占用的土地、没收新建的水泥硬底化地面设施且予以罚款，符合法律规定。穗西村十八经济社认为市自然资源局依据《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》作出涉案行政处罚决定适用法律、法规错误，原审法院认为，市自然资源局作出涉案行政处罚的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）以及中华人民共和国土地管理法实施条例》，《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》只是市自然资源局在作出行政处罚决定过程中收集的资料，本质上属于作出处罚决定的事实依据，而非法律依据，因此，穗西村十八经济社要求撤销涉案行政处罚决定并重新作出处理的诉讼请求，理据不充分，原审法院不予支持。对于穗西村十八经济社要求一并审查《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》制定程序合法性的诉讼请求，原审法院认为，土地利用总体规划《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》属于规范性文件，要求对规范性文件进行附带审查的诉讼请求应具体明确，本案中穗西村十八经济社只是要求对上述土地利用总体规划制定程序的合法性进行审查，理据不充分，原审法院予以驳回。综上所述，穗西村十八经济社的诉讼请求，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回穗西村十八经济社的诉讼请求。案件受理费50元，由穗西村十八经济社负担。上诉穗西村十八经济社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。涉案土地为基本农田，上诉人提供的证据显示涉案土地明显属于基本农田，原审法院认定涉案土地不属于基本农田明显与事实不符。二、原审法院适用法律错误。涉案违法行为人应当恢复土地原状。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，涉案违法行为属于违反土地利用总体规划的情形，应责令违法行为人将违法使用的土地恢复原状。三、原审法院适用程序不当。本案应中止诉讼。本案的审理涉及《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020）年》的合法性，就该总体规划的合法性纠纷，上诉人已另行向中山市中级人民法院提起行政诉讼【案号（2020）粤20行初46号】，该案尚在审理过程中，本案的审理结果受该案羁束，本案应中止审理。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判撤销市自然资源局出具的中山自然资执法决字[2018]1456号《中山市自然资源局行政处罚决定书》；判决市自然资源局在一定期限内对南头镇住建局的违法用地行为重新作出处理决定；一并审查《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020年）》的合法性。被上诉人市自然资源局答辩称：一、市自然资源局具有作出涉案行政处罚的职权。二、市自然资源局作出的涉案处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，应予维持。三、上诉人要求对《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020）》的合法性进行审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。行政诉讼中可以一并审查的应是作出具体行政行为的法律依据或者规范性文件，涉案处罚决定的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例，并不是上诉土地利用总体规划，上诉人要求对该总体规划的合法性进行一并审查不符合前述规定。四、《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020）》程序、实体合法，应予维持。该总体规划已经中山市人民政府依法批准，合法有效。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明，穗西村十八经济社主张涉案土地属于“基本农田”，于一审期间提供了一张落款时间为1999年5月的“孖沙村基本农田保护区”的界碑照片为据。本院认为，本案为不服自然资源行政处罚及要求附带审查土地利用总规合法性案件。审查涉案市自然资源局作出的处罚决定的合法性，在于审查市自然资源局作出的涉案处罚决定事实及法律依据是否充分、处罚处理是否适当的问题。同时，本案的审查焦点还在于土地利用总体规划是否属于可以附带审查的规范性法律文件问题。市自然资源局作出的涉案行政处罚决定，是在原市国土局对涉案土地涉嫌被非法占用进行立案调查查证的违法事实基础上作出的，违法行为人南头镇住建局在未经批准的情况下占用涉案土地实施建设，根据被占用土地的面积及土地地类情况，依据处罚当时施行的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第七十六条第一款及该法实施条例的相关规定，作出涉案处罚决定，事实依据及法律依据均充分，原审法院对此认定合法有据，本院予以支持。南头镇住建局违法利用的土地地类性质及违法利用的情形是否符合土地利用总体规划，属于市自然资源局的处罚事实认定问题，该事实认定应以有效实施的土地利用总体规划为据，而根据《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020）》，南头镇住建局实施硬底化建设占用的土地规划地类为建设用地，总非法占用的土地规划地类为建设用地及一般农用地，并没有基本农田，由此市自然资源局作出责令退还总占用的土地及没收在规划建设用地上的硬底化设施的涉案处罚决定，事实依据充分。对于上诉人穗西村十八经济社以1999年5月的“孖沙村基本农田保护区”的界碑照片主张涉案土地为基本农田的上诉意见，因上诉人不能证明该证据与涉案土地表面上的基本关联性，同时与上述土地利用总体规划对涉案土地的规划地类不符，本院不予支持。对于作为市自然资源局作出涉案处罚决定事实依据的《中山市南头镇土地利用总体规划（2010-2020）》是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的可提出附带审查的被诉行政行为依据的规范性文件的问题，本院认为，规范性文件无论是作为被诉行政行为的事实依据还是法律依据，均属于上述法律规定的可进行附带性审查的范畴，原审法院以上述土地利用总体规划仅为市自然资源局作出涉案处罚决定的事实依据而非法律依据为由不作审查，理由不准确，本院予以纠正。但是，土地利用总体规划的主要作用是调控利用土地资源，是对规划期限内（一般为二十年）城镇土地长远发展作出的预测性安排，对土地的调控其实是一种用地布局，实际上仍然是原则性或者综合性的规定，其内容具有不确定性，尚需通过详细规划的内容进一步实现。因此，尽管土地利用总体规划如同规范性文件一样具有规范对象的不特定性和可反复适用性，即都具有“普遍约束性”，但是土地利用总体规划并不具备规范性文件的法之确定性和稳定性，土地利用总体规划本身并不属于规范性文件。由此，本院认为土地利用总体规划不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的可提出附带审查的规范性文件，原审法院对上述土地利用总体规划不作附带审查处理结果妥当，本院予以支持。对于上诉人穗西村十八经济社提出的本案应以上述土地利用总体规划的合法性审查结果为据的上诉意见，本院不予支持。同时，穗西村十八经济社在本案中是将上述土地利用总体规划作为规范性文件提出附带性审查的，另案又将该土地利用总体规划作为具体行政行为提起诉讼，其两案诉讼主张自相矛盾，本案基于对上述土地利用总体规划的性质认定已经可以作为本案事实审查的依据，无须以另案的审理结果为据。由此，对于穗西村十八经济社关于本案一审应中止审理的上诉意见，本院亦不予采纳。综上所述，上诉人穗西村十八经济社的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市南头镇穗西村第十八经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二〇年十一月二十九日书记员 林泊旭