浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1571号上诉人（原审原告）顾世荣，男，汉族，1939年10月24日出生，住嘉善县。委托代理人顾亚萍，女，汉族，1967年5月1日出生，住址同上。系顾世荣女儿。被上诉人（原审被告）嘉善县人民政府，住所地嘉善县罗星街道嘉善大道126号。法定代表人徐鸣阳，县长。委托代理人邱雅敏。委托代理人陈义同，浙江君度律师事务所律师。顾世荣因诉嘉善县人民政府（以下简称嘉善县政府）不履行颁发土地承包经营权证法定职责一案，不服嘉兴市中级人民法院（2020）浙04行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月3日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告顾世荣于2018年12月31日向被告嘉善县政府邮寄《土地确权申请书》，要求对原告家庭户的承包土地进行确权登记，并发放新版农村土地承包经营权证。嘉善县政府于2019年1月2日收到申请，并转交嘉善县农业农村局处理。嘉善县农业农村局于2019年5月7日作出《信访事项处理意见书》，内容为：据查，你在开展二轮土地承包时，与发包方新星村经济合作社签订了土地承包合同并领取了农村土地承包经营权证，合同编号×××19，权证编号×××29。在调查过程中，经向法院了解，你认为合同上没有本人或家属签名，于2018年11月29日就此事向嘉善县人民法院起诉，目前法院已受理。待法院判决后，我局再根据判决结果进行处理。原告顾世荣因认为被告嘉善县政府收到土地确权申请后未处理，提起本案诉讼。请求确认被告嘉善县政府对原告邮寄的《土地确权申请书》至今未作出处理的行政行为违法；确认嘉善县农业农村局作出信访事项处理意见书的行政行为违法；责令被告嘉善县政府依法对原告家庭户6人位于新星村幸福河41号集体家庭承包制的承包土地进行确权登记，并发放新版农村土地承包经营权证；判令被告承担原告因诉讼而产生的车费、误工费、邮寄费、诉讼费等费用。庭审时，经释明，原告将诉讼请求变更为要求确认嘉善县政府对其土地确权申请未作处理的行政行为违法，责令嘉善县政府依法对原告家庭户6人的承包土地进行确权登记，并发放新版农村土地承包经营权证。另查明，1998年9月25日，顾世荣户（共6人）与新星村经济合作社签订《嘉善县土地承包合同》一份，约定顾世荣户共承包土地3.32亩，承包期限自1999年1月1日起至2028年12月31日止。顾世荣于2018年11月以嘉善县干窑镇新星村村民委员会（以下简称新星村村委会）、嘉善县干窑镇新星村经济合作社为被告向嘉善县人民法院提起土地承包经营权民事诉讼，要求确认被告收回一轮土地承包中的2.802亩承包地违法，确认被告与原告签订的二轮《嘉善县土地承包合同》无效。嘉善县人民法院审理后于2019年5月8日作出（2018）浙0421民初5943号民事判决，驳回顾世荣的诉讼请求。顾世荣不服，提起上诉，原审法院于2019年8月27日作出（2019）浙04民终1486号民事判决，驳回了顾世荣的上诉。原审法院认为，本案系原告顾世荣因申请被告嘉善县政府履行土地承包经营权登记颁证职责而引发的诉讼。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”故嘉善县政府具有颁发土地承包经营权证的法定职权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。依据上述规定，农村土地承包经营权证的颁发需经过发包方报送、乡（镇）人民政府初审通过并提出书面申请、农业行政主管部门审核、人民政府颁发土地承包经营权证等程序，在没有经过发包方报送、乡镇人民政府初审、农业行政部门审核等前置程序前提下，顾世荣径直要求嘉善县政府进行确权登记，颁发农村土地承包经营权证缺乏事实和法律依据。嘉善县政府根据农经发[2015]2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，以解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保等提供重要依据。根据该意见，农村土地承包权确权登记工作坚持依法依规有序操作，权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。顾世荣在向嘉善县政府提出确权申请之前，已经就其与集体经济组织的土地承包经营权纠纷提起民事诉讼，要求确认土地承包合同无效，在土地承包合同争议未解决的情况下，不符合本次确权登记颁证的条件。被告在庭审中亦明确，在顾世荣就土地承包合同提起的民事诉讼终结后，如顾世荣对土地承包合同无异议，仍可按照法律法规规定程序办理土地承包经营权确权登记颁证。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。嘉善县农业农村局作为嘉善县政府的职能部门，具体负责本县农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等工作，被告收到原告的申请后，转交嘉善县农业农村局处理，由其向原告出具《信访事项处理意见书》作出答复解释，并无不当。综上，原告起诉认为被告不履行对其家庭户土地承包经营权登记颁证法定职责的理由不能成立，其提出的诉讼请求，原审法院不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告顾世荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告顾世荣负担。顾世荣不服原审法院行政判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销原审行政判决；2.依法判令被上诉人对上诉人邮寄的《土地确权申请书》至今未作出处理的行政行为违法；3.判令被上诉人依法对上诉人家庭户6人位于新星村幸福河41号，家庭承包的土地进行确权登记，并发放新版农村土地承包经营权证。4.判令被上诉人承担上诉人的车费、误工费、邮寄费、诉讼费等费用及本案一、二审诉讼费用。事实与理由：一、《浙江省行政程序办法》第四十八条第一款规定，行政机关收到公民、法人和其他组织的申请，应当予以登记，并当场或者在3日内根据不同情形作出以下处理，法律、法规和规章另有规定的除外：……第三条规定，行政机关应当遵守法定程序，不得在程序上减损公民、法人和其他组织的权利或者增加其义务。但是，直至今日，被上诉人尚未作出答复，违反了上述规定，已构成行政不作为，且给上诉人增加了额外的义务，严重损害了上诉人的权利。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款的规定，被上诉人具有对案涉土地承包经营权确权颁证的法定职权。三、上诉人之前起诉的民事案件与本案不履职之诉是两个完全不同的法律关系，原审把民事法律关系与不履职之诉法律关系混同，属于认定事实不清。上诉人有证据证明案涉第一轮承包地面积为6亩多，发包方在第二轮发包时减去2.803亩，缺乏事实和法律依据。三、被上诉人在原审中提交的证据已过举证期限，原审予以采信，有所不当。四、原审法院未判决被上诉人支付上诉人交通费等费用合计1377.425元、未进行庭审直播、告知的合议庭人员与原审行政判决书上载明的人员完全不符，均有所不当。原审法院于2020年1月3日受理本案，后以新型冠状病毒疫情防控影响为由中止审理一个月即2020年2月13日至2020年3月13日，但上诉人于2020年7月10日收到原审行政判决书，被上诉人违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条“人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准”的规定。嘉善县政府答辩称：一、答辩人已依法履职，不存在行政不作为的行为。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款、第七条的规定，我国对农村土地承包经营权证的登记、颁发及发放工作有着严格的程序规定。答辩人虽然是农村土地承包经营权证的颁发主体，但是，农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作职责是由嘉善县农业农村局负责的。本案中，顾世荣在没有经过发包方报送、乡（镇）人民政府初审、农业行政部门审核等前置程序前提下，上诉人径直要求答辩人进行确权登记并发放农村土地承包经营权证，缺乏事实和法律依据，不符合法定程序。但是，考虑到行政便民的问题，答辩人收到顾世荣《土地确权申请书》后，当日就指定嘉善县农业农村局了解情况并妥善处理，嘉善县农业农村局也在2019年1月14日成立了临时确权组，与新星村工作人员一同到顾世荣家中了解情况并做相关的解答工作。答辩人的上述处理行为不但不属于行政不作为，而恰恰是在尽职尽责的处理顾世荣的申请事项。二、顾世荣在申请土地确权时因存在权属争议，暂不颁证符合相关规定。农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部等6部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》规定：……开展土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分……权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。……顾世荣因与新星村村委会之间产生土地承包经营权纠纷，于2018年11月29日向嘉善县人民法院提起了民事诉讼，请求确认顾世荣与新星村村委会签订的《嘉善县土地承包经营合同》无效。在顾世荣向答辩人提出土地确权申请之前，顾世荣与新星村村委会之间的民事案件尚未终结，不符合确权登记颁证条件。三、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。嘉善县农业农村局作为答辩人的农业行政主管职能部门，具体负责嘉善县农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等工作，答辩人收到顾世荣土地确权申请后指定嘉善县农业农村局处理，且嘉善县农业农村局也已向顾世荣作出答复解释。答辩人的处理方式符合相关法律规定，并无不当。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案中，上诉人系申请被上诉人嘉善县政府履行农村土地承包经营权的确权登记及颁发农村土地承包经营权证职责。《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。从上述规定可以看出，虽然嘉善县政府具有颁发土地承包经营权证的法定职权，但需要满足前提条件，即需经过发包方报送、乡（镇）人民政府初审通过并提出书面申请、农业行政主管部门审核、人民政府颁发土地承包经营权证等程序。原审法院于2019年8月27日作出的已经生效的（2019）浙04民终1486号民事判决载明“1998年8月25日干窑镇新星村五组召集有关人员关于第二轮土地承包方案审议时，户主签名表中鲍彩珍（顾世荣的妻子）已签字，表明其知晓第二轮土地承包一事，而涉案2.802亩土地已在第二轮承包时即由新星村经济合作社发包给了案外人承包，顾世荣一直未提出异议。顾世荣陈述一直未发现其承包田由他人在承包经营，直至2004年高速公路占地时才知晓其承包田相较第一轮承包时少了2.802亩，其说法不符合常理。”即该案对顾世荣提出的新星村经济合作社在第二轮土地发包中收回其2.802亩承包地无效的请求，未予支持。据此，在上诉人未提供证据证明已经过发包方报送、乡镇人民政府初审、农业行政部门审核等前置程序，且案涉2.802亩承包地已经被新星村经济合作社在第二轮土地承包中已发包给案外人承包的情况下，原审认定上诉人径直要求嘉善县政府进行确权登记、颁发农村土地承包经营权证，缺乏事实和法律依据，并无不当。鉴于嘉善县农业农村局系嘉善县政府的职能部门，具体负责本县农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等工作，被申请人收到上诉人的申请后，转交嘉善县农业农村局处理，由其向上诉人出具《信访事项处理意见书》作出答复解释，亦无不当。关于本案是否超过法定审理期限问题。原审法院于2020年1月3日受理本案，决定适用普通程序审理，故本案原审审理期限为六个月。后因受新型冠状病毒疫情防控影响，中止审理一个月，故本案审理期限届满之日为2020年8月2日。鉴此，原审法院于2020年7月9日作出原审判决，并未超过法定审理期限。关于被上诉人原审提供的证据是否超过举证期限问题。经审查，被上诉人于2020年1月7日收到起诉状副本，于2020年2月7日向原审法院提交相关证据，虽然已经超过了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定的举证期限，但是该情形并不影响本案的实体处理。关于原审合议庭组成人员告知书载明的合议庭组成人员与原审行政判决书载明的人员是否一致问题。经审查，原审合议庭组成人员告知书载明的合议庭组成人员与原审行政判决书载明人员的一致，故对上诉人对此提出的相关主张，不予支持。对上诉人提出的原审法院未判决被上诉人支付上诉人交通费等费用合计1377.425元、未进行庭审直播等问题。经审查，均无事实和法律依据，不予支持。综上，上诉人顾世荣的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人顾世荣负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年十一月二十六日书记员  朱胤佐