湖北省荆州市沙市区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1002行初42号原告：荆州市乐军建材有限公司，住所地荆州开发区联合乡跃进村四组。法定代表人：程以军，该公司总经理。委托代理人：万勇升，北京创为律师事务所律师。委托代理人：李晨阳，北京创为律师事务所实习律师。被告：荆州经济技术开发区综合执法局，住所地荆州市豉湖路58号。法定代表人：关峰，该局局长。出庭负责人：陈俊岩，荆州经济技术开发区管理委员会副主任，分管荆州经济技术开发区综合执法局工作。委托代理人：沈志鹏，湖北博智律师事务所律师。被告：荆州市人民政府，住所地荆州市沙市区江津西路262号。负责人：向斌，市政府常务副市长。委托代理人：张颖，荆州市司法局工作人员。原告荆州市乐军建材有限公司（以下简称乐军建材）诉被告荆州经济技术开发区综合执法局（以下简称开发区综合执法局）、被告荆州市人民政府（以下简称市政府）行政处罚及行政复议一案，于2020年5月26日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年10月21日公开开庭审理了本案。原告乐军建材的法定代表人程以军及其委托代理人万勇升、李晨阳，被告开发区综合执法局的出庭负责人陈俊岩及委托代理人沈志鹏，被告市政府的委托代理人张颖到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告开发区综合执法局于2019年11月7日向原告作出荆开综执土资罚决[2019]24《行政处罚决定书》，被告市政府于2020年3月27日作出荆政复决[2019]73号《行政复议决定书》。原告诉称：原告房屋坐落于开发区××××组，合法办理营业执照并生产经营。2019年11月7日，被告开发区综合执法局对原告作出《行政处罚决定书》。原告认为被告开发区综合执法局作出的处罚决定没有事实和法律依据，遂向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2020年3月27日作出维持原行政行为的复议决定。原告对开发区综合执法局作出的行政处罚决定及被告市政府作出的行政复议决定不服，向人民法院提起诉讼。综上，请求人民法院判令1.撤销被告开发区综合执法局于2019年11月7日作出的荆开综执土资罚决[2019]24号《行政处罚决定书》；2.撤销被告市政府于2020年3月27日作出的荆政复决[2019]73号《行政复议决定书》。原告向本院提交了如下证据（均为复印件）：1.法定代表人身份证；2.原告公司的营业执照；3.《土地租赁合同》；4.两份收款收据；证据1-4拟证明原告具备诉讼主体资格，原告对房屋拥有合法所有权；5.《行政处罚决定书》（荆开综执土资罚决[2019]24号）；6.行政复议申请书；7.《行政复议决定书》（荆政复决[2019]73号）。证据5-7拟证明二被告主体适格。被告开发区综合执法局辩称：我局作出的具体行政行为事实清楚、程序正规。我局根据卫星拍摄的照片初步认定原告所占用地块上建筑物的基本情况，2019年7月2日，荆州市国土资源局开发区分局出具关于该地块的《情况说明》，明确该土地上的建筑物不符合土地利用总体规划。我局聘请专业测绘机构对该地块上建筑物的位置、面积等具体情况进行了调查，2019年8月16日，在原告不予配合的情况下，我局采取留置送达的方式向原告送达了《接受调查通知书》。根据已经掌握的证据情况，我局认为原告的行为已经违反了《中人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，遂于2019年9月29日下达了荆开综执土资罚告[2019]24号《行政处罚告知书》和荆开综执土资听告[2019]24号《行政处罚听证告知书》。2019年10月22日，我局举行听证会听取了原告的陈述和辩解，查看了原告提交的《土地租赁合同》，但认为无论该合同是否有效，均不影响对原告违法事实的认定。我局于2019年11月7日向原告作出荆开综执土资罚决[2019]24《行政处罚决定书》。后原告向市政府申请行政复议，市政府作出了维持我局行政处罚决定的行政复议决定。二、我局作出的该具体行政行为没有超越法定权限。根据《省人民政府关于在荆州市××经济技术开发区开展相对集中行政处罚权工作的批复》(鄂政函[2017]58号)，我局获得了授权，具有行政处罚权，可以作出该具体行政行为。原告提出的被告超越法定权限的理由不成立。综上，被告作出该具体行政行为事实清楚，程序正规，依法不应当予以撤销。被告开发区综合执法局向本院提交了如下证据（均为复印件）：1.事业单位法人证书、法定代表人身份证明、法定代表人身份证、执法人员执法证，拟证明被告开发区综合执法局的诉讼主体适格，涉案执法工作人员具有合法的执法资格；2.原告的营业执照，拟证明原告系行政处罚指向的违法主体；3.《省人民政府关于荆州市××经济技术开发区开展相对集中行政处罚权工作的批复》，拟证明湖北省人民政府下文同意开发区综合执法局具有行政处罚权；4.卫星遥感检测违法用地图斑（检测图斑号232）、立案呈批表，拟证明根据国家卫星遥感检测违法用地图232号，我局于2019年6月26日对原告非法占地行为立案调查；5.荆州市国土资源局荆州开发区分局出具的情况说明；6.现状图；7.土地利用现状分类；8.建筑物和构筑物清查明细表；9.荆州市土地利用总体规划图；10.土地利用现状图；11.现场图；12.现场勘验笔录；13.武汉信立百事德测绘地理信息规划设计有限公司资质；14.接受调查通知书及送达回证及被调查人（程以军、陈后训）的询问笔录；证据5-14拟证明我局依法对原告的违法行为进行调查，确认原告存在未经批准占用荆州开发区跃进村的12437.01平方米土地建设建筑物和构筑物的违法行为。15.《责令停止违法行为通知书》及送达回证；16.《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》及送达回证；17.听证申请书、听证通知书、原告提交的书面意见及证据材料、听证材料、听证笔录、听证委托代理人的代理手续；18.《行政处罚决定书》及送达回证；证据15-18拟证明开发区综合执法局作出的行政处罚决定，事实清楚，程序合法；19.《行政复议决定书》及送达回证，拟证明原告不服本案行政处罚决定，向市政府申请行政复议。被告市政府辩称：一、行政复议审理程序符合法律规定，履行了法定职责。市政府于2019年11月13日依法受理原告的行政复议申请，开发区综合执法局在规定期限内提交了行政复议答复书及相关证据材料。鉴于案情复杂，市政府延期审理30日，该案自2020年1月24日中止后，于2020年3月23日恢复审理，市政府于2020年3月27日作出行政复议决定并依法送达原告。市政的上述行为程序合法，履行了法定职责。二、市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。开发区综合执法局作出的《行政处罚决定书》认定的违法事实是原告建设占地系租用的集体土地，其建设项目未经有权机关批准即施工。对此事实，开发区综合执法局向原告进行了调查，并召开了听证会，原告认可其建设行为未办理相关审批手续，开发区综合执法局也对原告的占地面积进行了实地测绘，行政处罚认定事实清楚。开发区综合执法局对原告作出行政处罚前，经立案调查、现场勘验、作出《责令停止违法行为通知书》责令改正、处罚前告知，并进行了听证；在作出《行政处罚决定书》后，依法向原告送达，程序合法。原告未经批准非法占用土地，开发区综合执法局责令其退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上建设的建筑物和其他设施，并处罚款符合《土地管理法》《土地管理法实施条例》的规定。市政府认为开发区综合执法局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应予维持。综上，市政府履行了行政复议职责，行政复议程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府向本院提交了如下证据（均为复印件）：1.行政复议申请资料；2.《行政复议答复通知书》及送达回执复印件；3.行政复议答复书及证据材料；4.《行政复议延期审理通知书》及送达回证；5.《行政复议决定书》及送达回证复印件。证据1-5拟证明行政复议程序合法。经庭审质证，原告对被告开发区综合执法局提交的证据质证意见如下：对证据1-3无异议；对证据4有异议，无具体拍摄时间，无拍摄主体和来源，且影像模糊，无法认清原告的房屋，该份证据系认定原告违建的关键证据，从该影像无法达到被告的证明目的；对证据5有异议，该份证据系行政机关之间的内部文件，对原告不发生法律效力；对证据6、证据8的证明目的不予认可，图片仅能反映房屋的存在，无法达到其证明目的；对证据7有异议，该份证据制作的主体系测绘机构，按照法律规定应由国土资源部门出示上述证据，对其合法性、真实性不予认可，且无法达到其证明目的；对证据9-10有异议，规划图模糊不清，不能显示原告厂房所在位置以及土地性质，且未加盖相关部门的公章，无法证明其真实性，被告也不能证明该规划图属的合法性，无法达到其证明目的；对证据11有异议，该图片无法看出具体的拍摄人员、拍摄时间及地点，无法达到其证明目的；对证据12有异议，根据法律规定，调查取证应当有当事人在场，开发区综合执法局在进行现场勘测时未通知原告公司的法定代表人到场，在勘测完成后仅让村委会委员作为见证人签字，对证据合法性不予认可，不能证明被告真实、合法地对现场进行了勘测，无法达到其证明目的；对证据13无异议；对证据14合法性不予认可，根据法律规定，执法机关送达行政处罚决定书或有关文书，应当直接送达受送达人，受送达人拒绝接受的，送达人方可进行留置送达，但被告未有证据显示原告拒绝接受直接送达，不符合留置送达的程序，且该送达回执上送达人“陈明”的签字，与证据4立案呈批表中的字迹不符；对证据15有异议，该文书并未告知原告享有陈述、申辩权，剥夺了原告的陈述、申辩权，达不到其证明目的；对证据16-18有异议，“陈明”的签字与立案呈批表中的字迹不符，对送达方式有异议；对证据19无异议。原告对被告市政府提交的证据质证意见如下：对证据1-5程序上的合法性、真实性予以认可，但对其内容上的合法性不予认可，被告市政府作为复议机关应当提出证据证明复议维持的依据，但被告市政府并未提出，无法达到其证明目的。被告开发区综合执法局、市政府对原告提交的证据质证意见如下：对证据1-2无异议；对证据3真实性无异议，但认为不能达到证明目的，无法证明原告的建筑物是合法的；对证据4与本案关联性有异议，不能达到其证明目的；对证据5无异议。本院对双方提交的证据作如下认定：原告提交的证据3-4能够证实原告公司租赁涉案土地，但不能证实地上建筑物的合法性，依法不予采信；原告提交的证据5、证据7系本案审查的对象，对其合法性结合全案综合评价，在此不予赘述。被告开发区综合执法局提交的证据3能够证实其作出行政处罚的主体资格，依法予以采信；被告开发区综合执法局提交的证据4-13能够证实原告公司在涉案地块上未办理相关审批手续即占地建造建（构）筑物的事实，依法予以采信；关于被告提交的证据5不应认定为行政机关内部文件，该材料为被告开发区综合执法局在办理行政处罚案件中，为说明涉案地块的土地利用规划及原告的建设行为违法性而向荆州市国土资源局荆州开发区分局调取，并不是行政机关内部的公文处理事项，应予采信；被告开发区综合执法局提交的证据14-17系证实行政处罚程序正当的材料，依法予以采信。被告市政府提交的证据均系对行政复议程序性事项的证实，依法予以采信。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：原告于2015年与跃进村签订《土地租赁合同》，跃进村将坐落于跃进村四组居民点南、兴业路以西一块18亩的土地租赁给原告。后原告在该宗地上修建厂房，开展经营活动。2019年6月26日，被告开发区综合执法局根据国家卫星遥感监测违法用地图斑发现该宗地上的房屋涉嫌非法占地，遂立案进行调查。后被告开发区综合执法局向荆州市国土资源局开发区分局发函询问该地块上建筑物是否符合规划，荆州市国土资源局开发区分局于2019年7月2日回函，明确该地块上的建筑物不符合土地利用总体规划，被告开发区综合执法局遂聘请专业测绘机构对该地块上建筑物的位置、面积等具体情况进行调查。2019年8月16日，被告开发区综合执法局向原告留置送达了《接受调查通知书》及荆开综执土资责停[2019]24号《责令停止违法行为通知书》，告知原告在该地块建设厂房、房屋的行为违法，责令原告停止违法行为，听候处理。被告开发区综合执法局在作出《责令停止违法行为通知书》后，于2019年9月29日下达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并于2019年10月22日召开听证会，听取了原告的陈述和辩解。被告开发区综合执法局于2019年11月7日作出荆开综执土资罚决[2019]24号《行政处罚决定书》，原告不服该《行政处罚决定书》，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2019年11月13日受理原告的行政复议申请，后被告市政府决定延期审理30日。因疫情影响，该行政复议自2020年1月24日中止，于2020年3月23日恢复审理。被告市政府于2020年3月27日作出《行政复议决定书》，维持了被告开发区综合执法局作出的行政处罚决定。原告不服《行政复议决定书》，遂诉至本院。本院认为：依据被告开发区综合执法局作出处罚决定时施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。在本案中，根据被告开发区综合执法局提交的证据5、证据9显示，涉案地块的类别为集体农用地，在该地块上建设建（构）筑物应当办理农用地转用审批手续。原告公司未提供办理了相应转用手续的证据材料，仅提供了租赁合同证实其使用权来源，该租赁合同并不能证实在农用地块上实施建设行为的合法性，原告租赁涉案地块后未办理转用手续实施建设的行为不符合法律规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。对原告公司未办理批准手续违法占用土地建设的情形，应当按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定进行处罚，被告开发区综合执法局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。关于被告市政府行政复议决定是否正确的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，在本案中，原告对被告开发区综合执法局作出的决定提起行政复议，被告市政府具有处理原告提出的行政复议申请的法定职责。被告市政府于2019年11月13日受理原告的行政复议申请后，依法办理了延期及中止审理的手续，于2020年3月27日作出《行政复议决定书》，及时向双方送达，符合法定程序。因被告开发区综合执法局的原行政行为合法合规，被告市政府作出维持被告开发区综合执法局行政行为的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告荆州市乐军建材有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告荆州市乐军建材有限公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件诉讼费人民币50元，款汇至湖北省荆州市中级人民法院，账号：17×××30，开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  陈 香人民陪审员  陈金伟人民陪审员  杨 芳二〇二〇年十一月十九日法官助理廖兆铭书记员彭聪