河南省开封市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫02行初161号原告孟庆福，男，汉族，1984年7月2日生，住河南省杞县。委托代理人朱旭兵，河南久灵律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告杞县人民政府。法定代表人王红涛，县长。委托代理人吴建山、尚涛，杞县人民政府工作人员，代理权限为特别授权。被告杞县公安局。法定代表人刘文山，局长。委托代理人孙杰伟、毛昱力，杞县公安局工作人员，代理权限为特别授权。原告孟庆福诉被告杞县人民政府、杞县公安局请求撤销杞处非领办函〔2020〕6号《关于孟宪进拆迁补偿事宜的告知函》一案，本院受理后，在法定期限内向被告杞县人民政府、杞县公安局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2020年8月25日，杞县打击和处置非法集资领导小组办公室、杞县公安局经济犯罪侦查大队共同作出《关于孟宪进拆迁补偿事宜的告知函》（杞处非领办函〔2020〕6号），载明：“杞县五里河镇人民政府、杞县五里河金三角片区改造项目指挥部：街群众举报，‘杞县融和商贸服务中心’暨公司法人孟宪进（五里河镇史庄行政村马楼自然村）自2013年3月至2016年上半年，以经营房地产项目开发资金紧张为由，并承诺月息2分至2.5分不等的利息为诱饵，向社会公开集资，涉及22户，500余万元（目前统计），因出资人存款到期多次催要无果，多次去县政府上访。孟宪进于2018年7月31日被杞县公安局经侦大队依法刑事拘留，2018年12月28日被杞县人民法院以非法吸收公众存款罪判处有期徒刑3年零6个月。目前，孟宪进在杞县五里河镇史庄行政村马楼村正合家园小区南50米路东一处二层楼房在贵单位拆迁范围之内，房屋建筑面积450平方米，土地面积约500平方米。为了杞县社会大局稳定，请贵单位不要将补偿款及房屋安置补偿给孟宪进和其家属，将孟宪进房屋拆迁补偿款打至杞县处非办专用账户（开户行：中原银行，户名：杞县打击和处理非法集资领导小组办公室，账号：50×××16），后续房屋安置补偿由杞县五里河镇人民政府、杞县处非办、杞县经侦大队、史庄村村委会共同监管，用于受害群众兑付。特此函告。”原告孟庆福诉称：两被告“禁止将土地补偿款及房屋安置补偿给孟宪进和其家属”，将相关“房屋拆迁补偿款打至杞县处非办专用账户”，“用于受害群众兑付”，超越职权且无法律依据，为违法行政行为，应当予以撤销。一、涉案土地及房屋基本情况。1.涉案宅基地情况。原告与孟宪进系父子关系，爷爷孟照连是参加抗日战争的老兵，退伍后于1952年回到杞县五里河乡史庄大队西马楼村。孟照连有三个儿子（孟宪进是二儿子），共有四块宅基地，三个儿子各有一处宅基地，老人自己宅基地的门牌号是××。孟宪进的宅基地在孟照连宅基地后面，1992年孟照连重新盖房，原告孟庆福和妹妹一直跟着老人住。因从小是跟着爷爷长大，老人十几年前将涉案宅基地给了原告，后来所有相关宅基地、土地等测量办证手续也均由原告签字办理。因西马楼村拆迁，史庄大队西马楼村当时所有测量等手续五里河乡均为提交杞县国土局。2.涉案可耕地情况。孟宪进及配偶可耕地早已经由其本人于2014年出售，也由其本人签字领钱。本次拆迁所涉及的可耕地是原告所有的土地。3.被告作出行政行为的情况。2020年8月24日，原告与杞县五里河金三角片区改造项目指挥部签订《房屋征收补偿协议》，因孟宪进非吸案件涉及受害人为附近村民，受害人找到处非办，处非办联合杞县公安局经侦大队作出被诉告知函。二、两被告对“五里河乡史庄行政村西马楼村正合家园小区南50米路东两层楼房”拆迁利益等合法财产采取强制措施违法。1.孟宪进所涉非吸案继续追缴或责令退赔义务人为许运成，并非孟宪进，孟宪进无退赔义务。对于受害人损失追赃、退赔，法院明确判决对实际控制人许运成继续追缴或责令退赔。法院判处孟宪进有期徒刑3年6个月，并未判决孟宪进负有退赔义务，且孟宪进已服刑一年半时间，对孟宪进原涉案侦查、追赃等程序均已终结。2.杞县处非办无权作出限制支付、退赔等行政行为。3.孟宪进涉及非吸犯罪已经由法院判决执行，杞县公安局经济犯罪侦查大队并非法院执行部门，更无权直接作出“禁止支付”“用于受害群众兑付”的行政行为。4.涉案土地、房屋拆迁利益系原告合法财产，不属于赃款追缴范围，两被告的违法行为直接侵犯原告合法权益。综上，为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求依法撤销杞处非领办函〔2020〕6号《关于孟宪进拆迁补偿事宜的告知函》。被告杞县人民政府辩称：一、原告没有提起诉讼的主体资格。案涉告知函致送主体是杞县五里河镇人民政府及杞县五里河镇金三角片区改造项目指挥部，出具的内容是指向“杞县融和商贸服务中心”暨孟宪进，涉及对象是孟宪进在杞县正合家园小区南50米路东一处二层楼房及占地面积。经查，孟宪进所在村组和杞县五里河镇人民政府出具证明，该标的所在土地为孟宪进和张素凤夫妻（2015年离婚）分得的村内空地上的二层建筑，没有获得任何占用和准许建设手续，也没有任何人取得房屋产权证件，应属违法建筑。原告和案涉标的没有任何关系，无权提起诉讼。二、杞县人民政府不是适格被告。杞县打击和处置非法集资领导小组办公室是依照《国务院办公厅关于严厉打击非法集资有关问题的通知》精神，由多个部门联合成立的，包括政府各组成部门，公安局、人民法院、人民检察院和纪检监察机关等多个部门间的协调机构，其性质涵盖各个国家机关，职能包括行政监察、司法等。所以，“处非办”不是一个行使单纯行政职能的机关，所做出的决定也不是一个具体行政行为，不具有行政可诉性。同理，原告无端将“处非办”视为是杞县人民政府的下属机构或临时机构提起诉讼，没有法律依据。三、案涉告知函没有行政文书的强制力，不侵害任何人的权利。经查，案涉告知函只是“处非办”函告有关单位慎重处理相关补偿，并不排除权利人依照法定程序主张权利，更不是对相应补偿款进行处理。所以，不具有行政文书的强制力，不侵害任何人的权利。综上，孟庆福的起诉不符合法律规定，依法应予驳回。被告杞县公安局辩称：一、原告没有提起诉讼的主体资格。孟宪进所在村组和杞县五里河镇人民政府出具证明，案涉告知函涉及房屋及土地是孟宪进分得的村内空地上所建房屋，与原告没有任何关系。案件涉及的“杞县融和商贸服务中心”也与原告没有任何关系，告知函也不针对原告，故原告没有提起诉讼的主体资格。二、案涉告知函不是具体行政行为，不具有行政可诉性。杞县打击和处置非法集资领导小组办公室是依照《国务院办公厅关于严厉打击非法集资有关问题的通知》精神，成立的多部门协调机构，不是一个独立的行政机关或行政机关分支机构，杞县公安局仅是其组成部分之一。在案涉告知函中，虽有“杞县公安局经济犯罪侦查大队”的署名，但告知函的内容不是杞县公安局独立作出的决定。并且，关于追赃退赔的内容如涉及杞县公安局，也是应当在刑事诉讼程序中进行，刑事诉讼行为不属于行政诉讼法审查的行政行为，故不具有行政可诉性。综上，孟庆福的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条的规定，应当依法驳回。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述规定，公民、法人或者其他组织针对行政机关作出的不产生外部法律效力的行为提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，杞县打击和处置非法集资领导小组办公室、杞县公安局经济犯罪侦查大队作出被诉告知函系行政机关或行政机构之间的内部函告行为，尚需借助行政行为才能对孟宪进及其家属的权利义务产生影响，该函告行为本身并不产生外部法律效力，孟庆福针对该函告行为提起的行政诉讼，依法应当裁定驳回起诉。此外，孟庆福就涉案房屋已与杞县五里河金三角片区改造项目指挥部签订《房屋征收补偿协议》，若因协议履行发生争议，其可提起相应诉讼，维护自身权益。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告孟庆福的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  张兴海审判员  李 昂审判员  梁 坤二〇二〇年十一月二十六日书记员  段 瑾