吉林省四平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉03行终81号 上诉人（原审原告）褚平，男，1972年3月4日出生，汉族，住吉林省长春市朝阳区红旗街1129号。 委托诉讼代理人王宇玲，吉林吉大律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）公主岭市自然资源局，住所地吉林省公主岭市光明路1257号。 法定代表人金玉庆，局长。 委托诉讼代理人孟庆超，法规监察科科长。 委托诉讼代理人吴巍，吉林天岭律师事务所律师。 上诉人褚平因土地行政处罚一案，不服公主岭市人民法院（2020）吉0381行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月4日公开开庭审理了本案。上诉人褚平的委托诉讼代理人王宇玲，被上诉人公主岭市自然资源局的委托诉讼代理人孟庆超、吴巍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：邸志敏与31669部队签订涉案土地租赁合同，租期于2004年至2011年。2012年邸志敏又与大岭镇南道村委会签订15年涉案土地承包合同。31669部队与邸志敏、大岭镇南道村委会就该地土地承包经营权转包合同纠纷提起诉讼，经两级人民法院审理，终审裁定该纠纷由相关行政机关进行处理，驳回31669部队的起诉。2013年4月至2018年5月，邸志敏和张玉升（另案处理）以牟利为目的，违反土地管理法规，先后将其中的480亩土地租赁给原告等人，犯非法转让土地使用权罪及诈骗罪，判处有期徒刑十四年。原告褚平承包该地后，于2013年未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，擅自占用大岭镇南道村2050平方米土地（限制建设区）建设库房、看护房及硬化地面进行建设，2020年1月19日，被告自然资源局作出公自然资执罚[2019]第40号行政处罚决定，决定处罚原告：一、责令退还非法占用的土地；二、限15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、处以违法占用风景名胜设施用地（限制建设区）每平方米5元罚款。共计罚款10250元限15日内到市政务大厅窗口缴纳。原告不服，对该处罚决定的第二项提起诉讼。 原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《吉林省土地管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。”被告自然资源局作为县级以上地方人民政府土地行政主管部门具有对本行政区域内违反《中华人民共和国土地管理法》的行为作出行政处罚的职权。原告褚平未经批准，擅自占用土地（限制建设区）建设库房、看护房及硬化地面建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，违法事实清楚。土地所有权、使用权存在争议不影响被告对违法占用、使用土地行为作出行政处罚，原告提出的该土地存在所有权、使用权争议，被告无权作出行政处罚的主张本院不予支持。被告作出的处罚决定证据充分，程序合法，适用法律法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告褚平的诉讼请求。 上诉人褚平不服，上诉称：2020年1月19日，被上诉人认定上诉人于2013年未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，擅自占用大岭镇南道村2050平方米土地（限制建设区）建设库房、看护房及硬化地面的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及其《吉林省土地管理法》第二十一条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《吉林省土地管理条例》第五十八条的规定，决定处罚上诉人：一、责令退还非法占用的土地；二、限15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、处以违法占用风景名胜设施用地（限制建设区）每平方米5元罚款。共计罚款10250元，限15日内到市政务大厅窗口缴纳。上诉人认为被上诉人作为政府职能部门，应依法行政，保护公民的可信赖利益。上诉人在案涉土地上建设行为发生在2015年，上诉人在案涉土地上进行建设时，附近有多处建筑已建成并投入使用，被上诉人并未有任何工作人员对上诉人的建设行为进行阻止，上诉人有理由相信该种行为是政府许可的。基于这种信赖，上诉人也完成了建设行为并一直使用至处罚前。被上诉人在依据《吉林省土地管理条例》第五十八条对上诉人作出行政处罚决定，该条针对的是“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地情形”。上诉人认为在租赁的土地上所建的大棚等建筑均系为了发展绿色农业项目所需，上诉人并没有从根本上改变土地用途，被上诉人所作限期自行拆除新建的建筑物无事实依据。被上诉人的具体行政行为明显不当。一审中，上诉人提交了该土地使用权系大岭镇南道村民委员会与解放军31669部队存在争议的民事裁定书，证明涉案土地使用权存在争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。公主岭市人民法院经审理后，认为被上诉人的行政处罚决定并没有证据充分，程序合法，适用法律正确。对被上诉人的行政处罚决定未予以撤销，上诉人认为一审判决在客观事实的判断上存在错误。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销被上诉人的行政处罚决定；3.一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人公主岭市自然资源局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律准确，建议二审法院驳回上诉，以维护被上诉人合法权益。一、被上诉人对上诉人违法占用、使用土地，有权作出行政处罚。1.《吉林省土地管理条例》第四条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。”上诉人褚平未经批准、擅自占用土地（限制建设区）建设房屋及硬化地面，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，违法事实清楚。被上诉人作为县级以上地方人民政府土地行政主管部门有权依法对上诉人褚平违法占有、使用土地行为作出行政处罚。2.虽然本案土地所有权存在争议，但被上诉人根据法律规定和吉林省国土资源厅授权（内容详见国土资源厅《责令进行行政处罚通知书》），依法对上诉人做出行政处罚程序合法，处罚决定事实清楚，证据充分确实。二、上诉人在上诉状第二条理由中阐述“原判决适用法律错误”，而上诉状中未阐明判决适用哪条法律错误，该主张缺乏事实基础。三、上诉人在上诉状第三条理由中主张“执行被上诉人的处罚决定书将会给上诉人带来巨大损失”，该观点缺乏法律依据。根据法律规定，上诉人的违法占用、使用土地行为应当受到制裁，被上诉人作出的行政处罚必须依法执行。而不应该因上诉人有经济投入而不受法律制裁，该观点不应得到保护。综上，望二审法院查明案件事实，依法驳回上诉。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，《吉林省土地管理条例》（2015年修正）第四条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。设区的市土地行政主管部门对市辖区的土地实行集中统一管理。”被上诉人作为辖区内土地行政（自然资源）主管部门，有权对其行政辖区土地违法行为作出处理。 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款…”《吉林省土地管理条例》（2015年修正）第二十一条第一款规定：“新建、改建、扩建项目占用土地的，必须经县（市）以上人民政府依法审批。”本案中，上诉人在案涉土地上建设建筑物及设施未经县以上人民政府审批，未办理农用地转用审批手续，被上诉人有权依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条、《吉林省土地管理条例》（2015年修正）第五十八条之规定，予以处罚。被上诉人在案涉行政处罚处理过程中，依法履行了立案、勘测、审理、呈报审批等行政处罚法规定的程序，程序合法；案涉行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人作出的案涉行政处罚决定第二项并无不当，应予维持。另本案土地权属虽然存在争议，但《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第四款“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”之规定，结合条款全文理解，约束的应是争议双方当事人，案涉土地无论权属是何种情况，都不影响被上诉人对违反土地管理行政法律、法规的行为进行处理。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人褚平负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李本直 审 判 员 张英男 审 判 员 牛云鹤 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理 马 骏 书 记 员 陈 坤