浙江省衢州市柯城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0802行初53号 原告宋建国，男，1972年2月16日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 原告宋财良，男，1933年1月21日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 两原告共同委托代理人（特别授权代理）周涛，北京诚略律师事务所律师。 被告衢州市柯城区姜家山乡人民政府，统一社会信用代码11330802002617573M，住所地浙江省衢州市柯城区姜家山乡姜家山村诚信路57号。 法定代表人徐云飞，乡长。 出庭应诉的行政机关负责人郑辉、丁飞，分管负责人。 委托代理人（特别授权代理）汪钢，浙江达正律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）翁静，浙江达正律师事务所律师。 第三人宋建胜，男，1973年8月25日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 原告宋建国、宋财良诉被告衢州市柯城区姜家山乡人民政府（以下简称姜家山乡政府）、第三人宋建胜确认行政协议无效一案，于2020年1月10日向本院提起行政诉讼。经原告申请，本院将该案移送至本院行政争议调解中心进行调解，并依法向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。因调解未果，本院于2020年3月3日立案，并依法组成合议庭于同年7月31日公开开庭审理了本案。原告宋建国及两原告共同委托代理人周涛，被告姜家山乡政府的负责人郑辉及委托代理人汪钢、翁静，第三人宋建胜到庭参加了诉讼。2020年8月1日至同年10月30日，经原告申请，本院再次组织调解，仍调解未果。同年10月30日，本院第二次公开开庭审理了本案，原告宋建国、宋财良及两原告共同委托代理人周涛，被告姜家山乡政府的负责人丁飞及委托代理人汪钢、翁静，第三人宋建胜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月28日，被告姜家山乡政府与“前徐村宋财良户户主宋财良”签订协议编号：31151号《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》（以下简称31151号协议），约定征收宋财良户房屋所有权证字第916077号、柯规修字（2009）第06号及经罚款处理的房屋并进行补偿安置等，第三人宋建胜签字捺印。 原告宋建国、宋财良起诉称，原告宋建国及第三人宋建胜系原告宋财良之子，三人均系衢州市柯城区姜家山乡前徐村（以下简称前徐村）村民。宋建国与宋建胜分别通过分家协议的方式取得位于前徐村43号和24号的房屋。因高铁新城城中村搬迁改造需要，原告宋建国与第三人宋建胜的上述房屋被纳入征收范围，原告宋建国未与征收单位达成补偿安置协议。第三人宋建胜以自己的名义于2018年10月28日与被告签订了空白的31151号协议。后征收单位将原告宋建国的房屋与第三人宋建胜的房屋一并拆除，宋建国遂对违法强制拆除行为以衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）为被告提起诉讼。诉讼过程中，柯城区政府提供上述补偿安置协议作为证据，称第三人在补偿安置协议中已经对原告宋建国的房屋进行了处分，并且将原告宋财良随第三人宋建胜一起进行了安置。原告宋建国认为，在未经其授权的情况下，被告姜家山乡政府与第三人宋建胜就其所有的房屋签订补偿安置协议，系无权处分行为。原告宋财良认为，其作为房屋登记产权人，在分家协议中明确了自己在分家后对房屋的居住权利，且宋财良一直与宋建国共同居住，宋建国一直对宋财良尽赡养义务，宋财良自愿随原告宋建国一起安置，其对安置方式当然具有选择权。但是第三人宋建胜与被告签订的协议未经原告宋财良授权，即擅自处分了宋财良的财产。综上，请求：1.确认被告与第三人于2018年10月28日签订的31151号协议无效；2.本案诉讼费用由被告承担。庭审中，原告将第1项诉讼请求变更为确认被告与第三人于2018年10月28日签订的31151号协议中涉及两原告权益〔柯规修字（2009）第06号及经罚款处理的房屋〕的部分无效。 原告向本院提交如下证据： 1.原告身份证、户口薄、申请书，证明两原告均是前徐村的世居村民，其中原告宋建国因伤退伍后下岗失业，户口于2017年7月迁回本村，享受村民同等待遇。 2.房屋所有权证字第916076号、柯城集建（1991）字第32122号集体土地建设用地使用证、浙江省罚没财物专用票据、分家协议、柯规修字（2009）第06号农（居）民建筑修缮审批表、“生态家园建设卫生责任包干区”，证明登记在原告宋财良名下的房产通过分家析产的方式，分给了原告宋建国，原告宋建国对涉案房屋享有合法财产权益。 3.柯城区政府在涉案房屋行政强制纠纷案件中提交的证据清单、31151号协议，证明原告在（2019）浙08行初5号诉讼中，通过柯城区政府的举证材料才知道涉案补偿协议，原告为维护自身合法权益，依法提起本案诉讼，没有超过法定的起诉期限。 4.高铁新城城中村搬迁安置宣传手册，证明根据征收补偿政策规定，原告宋建国属于应当安置的对象。 5.原告宋建国未享受房改政策的证明，证明原告宋建国除了涉案房屋外，没有其他房产也未享受过房改、政府保障性住房等政策。 6.（2019）浙08行初5号行政裁定书、（2019）浙行终1185号行政裁定书，证明两份裁定书均认可了原告宋建国通过分家协议取得了涉案房屋的权益。 被告姜家山乡政府答辩称，一、案涉房屋所在集体土地已经依法征收。2018年6月13日，浙江省政府作出建设用地审批意见书，同意衢州市2018年度计划第一批次建设用地66.0298公顷，原告所在家庭户所使用的集体土地在征收范围内。2018年6月27日，衢州市人民政府和原衢州市国土资源局（现衢州市自然资源和规划局，下同）分别发布征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告且依法公示。上述事实已得到（2019）浙行终1540号行政判决书确认。二、被告具有签订补偿安置协议的主体资格。根据柯城区政府《关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》，被告负责对姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造。被告作为基层人民政府，能够以自己的名义独立作出行政行为并独立承担相应责任。三、被告与第三人签订补偿安置协议并无不当。第一，原告宋建国并非安置人口，无合法证载房屋，不能独立分户安置且无权签订补偿安置协议。宋建国1992年从部队转业，照顾性安置在衢州市钢套厂国有企业工作。2017年7月10日，宋建国户口迁回前徐村，但性质仍为城市居民，不享有前徐村集体经济组织成员待遇，不是安置人口。宋财良名下三处合法房屋，一处99.12平方米房屋分给三子宋建雨，并于2003年经规划审批（宋建雨名下）拆建，现已独立分户安置；一处236平方米房屋（房屋所有权证号为9××7号）由第三人宋建胜加建为三层房屋；一处125平方米房屋〔柯规修字（2009）第6号《农（居）民建筑修缮审批表》〕仍登记于宋财良名下。该处房屋虽由宋建国出资修建，但修缮申请人为宋财良，不能因宋建国的出资行为改变产权人为宋财良的事实。虽然，宋财良家有分家协议，约定了将白果塘三间房屋分给宋建国使用，但未办理产权变更登记（事实上也不具备办理集体土地使用权变更登记的条件）且该处房屋已经修缮并登记于宋财良名下。第二，宋建国对第三人代表该户签订补偿安置协议是知晓且同意的。宋建国在（2019）浙08行初5号案件中当庭补充提供案涉房屋评估现场勘查图、房屋面积测绘平面图等未完善材料，可以证实宋建国清楚知道补偿款项，也可推断其清楚相关补偿安置权益。2018年10月28日，被告与第三人签订补偿安置协议时，宋建国在场一同确认并同意第三人代表该户签订，未提出异议。宋建国自协议签订以来，已提起多个行政复议、诉讼案件，但从未提出主体不适格、未经授权无权处分房屋的相关主张，与其在起诉状中的陈述不符。宋建国和宋建胜主动要求选房并参与，在2019年1月28日11时许，选取了安置房三套合计面积328.08平方米及另选车位2个。宋建国诉称其拥有的案涉房屋补偿款实际已全部体现在协议中，即附件编号为“×××-2”表格中金额分别为15511元和103410元；花木搬迁补偿体现在标注“宋财良（宋建国）”的《前徐村花木搬迁（补偿）评估明细表（31151）》中，金额为1260元；案涉房屋修缮面积125平方米（宋财良名下）补偿125000元、砖木面积16.68平方米补偿11676元、简易棚71.05平方米补偿7105元、70平方米框混面积补偿14000元体现在安置协议《房屋及附属房补偿清单》中。第三，由宋建胜和宋建国代表宋财良处理案涉房屋补偿安置事宜符合常理且实现了安置利益最大化。虽然宋财良是案涉两处房屋的登记产权人，但根据内部分家协议，两处房屋已分给宋建胜和宋建国，宋财良只有居住权且已87岁高龄，将补偿安置事宜交给儿子共同处理符合农村惯例。宋财良尽管在起诉状中表示自愿随宋建国合并安置，但宋建国为非农户口，不属于安置人口，在前徐村无证载房屋，不能独立分户安置，客观上，宋财良不能选择与宋建国合并安置，宋建国也不因宋财良的选择而可以独立分户安置。若宋财良随宋建雨安置，则安置人口5人，安置面积315平方米不变；宋财良随宋建胜安置，则安置人口6人，安置面积增至375平方米，方能实现安置利益最大化。案涉补偿安置协议在第八条已明确约定：“乙方确认，本协议已经乙方全部安置人口同意。”故被告有理由相信与宋建胜签订案涉协议前已得到所有利害关系人，包括两原告的一致同意。第四，案涉协议系双方真实意思表示，不存在行政法或合同法上协议无效的情形，该户补偿安置权益已得到保障且部分履行。根据协议，该户可安置人口6人，安置面积375平方米，已于2019年1月28日选取安置房3套、规划面积328.08平方米及车位2个。该户的补偿体现在房屋及附属房补偿、附属物补偿、装修补偿合计595897元，另包括提前签约奖、提前腾空奖、住宅搬迁费合计60428元。该户另有临时周转费将按政策逐年发放，据实结算。该户的补偿安置权益已得到保障，若其内部存在分配纠纷，理应自行处理或申请相关单位居中调解。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提交如下证据： 第一组证据：1.浙土字A[2018]－0053浙江省建设用地审批意见书、衢州市人民政府〔2018〕第15号征收土地方案公告、衢州市自然资源和规划局〔2018〕第15-1号征地补偿安置方案公告，证明案涉房屋所在集体土地已经依法征收；2.（2019）浙行终1540号行政判决书，证明案涉房屋所在集体土地征收的合法性经生效判决确认。 第二组证据：柯政发〔2018〕105号《关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》，证明柯城区政府批复同意姜家山乡政府对姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造，被告具有与被征收人签订协议的资格。 第三组证据：1.宋财良、宋建国、宋建胜、宋建雨房屋情况汇总表，证明该户房屋基本情况；2.宋建雨规划许可证申请表〔衢柯规个建字（姜2003）第0116号〕、宋建雨户《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》及附件，证明宋建雨房屋及补偿安置基本情况；3.宋建国身份证、户口本、申请评残报告表、残疾军人证、房屋所有权证字第916076号、柯城集建（1991）字第32122号集体土地建设用地使用证、浙江省罚没财物专用票据、分家协议、柯规修字（2009）第06号农（居）民建筑修缮审批表，证明宋建国人房户基本情况；4.宋财良（宋建胜户）人口情况调查表、宋财良、宋建胜身份证、户口本、结婚证（宋建胜）、房改房证明、经济适用房证明、社保缴纳证明、离婚协议书、承诺书、申请书、宋财良（宋建胜户）房屋面积确认表、房屋测绘平面图、房屋所有权证字第916077号，证明宋财良（宋建胜户）的人房户基本情况；5.31151号协议及附件：房屋及附属房补偿清单、房屋结构形式鉴定意见单、附属物（构筑物）补偿表（编号：×××-1、×××-2）、房屋装修补偿表（编号：×××-1、×××-2）、花木搬迁（补偿）评估明细表，证明宋建胜代表该户签订案涉补偿安置协议及该户补偿安置情况；6.宋建胜签约时照片说明，证明宋建胜签约时宋建国在场一同确认补偿安置款项并同意宋建胜签字，并未提出异议；7.原告在另案中提供的未完善的基础材料（房屋评估现场查勘表、房屋面积测绘平面图、附属物（构筑物）补偿表、房屋装修补偿表等），证明宋建国始终知悉案涉房屋补偿内容及金额；8.安置房联系单、选房情况说明，证明宋建国、宋建胜系主动要求选房并共同参与选房。 第三人宋建胜未提供书面答辩意见，当庭陈述称，协议签订时，其在协议最后一页签字，当时约定内容是对其一家四口（夫妻二人及子女）及分给其的房屋进行补偿安置，主张该部分协议有效；当时约定并不涉及两原告及分给宋建国的房屋，同意认定该部分内容无效。 第三人宋建胜在第二次庭审中提交了签订协议时最后一页的照片打印件，证明其在协议的最后一页签字等。 为查明案件事实，经本院准许，被告提供了如下证据并申请证人出庭作证： 第一次庭审后，为明确宋建国身份情况，被告向本院提交了前徐村村民委员会出具的情况说明，该说明载明：1992年底，宋建国因公致残从部队转业，照顾性安置在衢州市钢套厂国有企业工作，户口先迁入了衢州市钢套厂，后迁回本村，但其户口性质为城市居民，不享受本村集体经济组织成员待遇。宋建国名下无承包地、自留地、宅基地等集体土地权利。也不认可宋建国享受村民同等待遇。 第一次庭审后，为明确协议签订时的状况，被告姜家山乡政府申请徐卫良、周建树作为证人出庭作证，本院予以准许。徐卫良陈述称，涉案协议签订时其系前徐村村民主任（现村书记），被告在起诉时提供的签约照片系其拍摄，地点为第三人宋建胜家中，拍摄时间为2018年10月28日23时许；签约截止当晚12点，如果不签约的话，涉及其本人签约奖金及全村签约奖等；签约时宋建国、宋建胜、拆迁公司工作人员周建树等在场，协议内容其不清楚；宋建国主张过其房屋不能和宋建胜放在一起，最后宋建胜签字，可能是同意该方案了等。周建树称，其系柯城区房屋拆迁公司工作人员，负责宋财良户签约；签订协议时，其从拆迁征信系统打印出来一份完整的协议，除选房、结算的内容外，其他内容和现在协议的内容一致；因8份协议一样，所以最后一页打印了8份，宋建胜在最后一页上签字，等选房完成后，相应信息再完善进去；当时签约时安置人口肯定包括宋财良的，包括两处房屋，一处是宋建国居住的，一处是宋建胜居住的；宋建胜签字时协议内容应该是看过的，否则他也不会签的；那天晚了，宋财良睡觉了，所以没让他签字，后来让宋财良补委托书也没有补来等。 经庭审举证、质证，本院对本案证据认证如下： 对原告提供的证据，被告及第三人对其真实性无异议，本院予以认定。对证明对象：其一，关于原告宋建国是否前徐村集体经济组织成员的争议，原告提供的户口本、生态家园建设卫生责任包干区等证据，可以证明原告宋建国户口于2017年7月迁入前徐村的事实，但原告据此主张其系前徐村集体经济组织成员，缺乏依据；其提供的申请享受村民同等待遇的申请书，结合前徐村村民委员会出具的说明，并未获得通过，不能证明其已经系前徐村集体经济组织成员，享受村民同等待遇的事实，故本院对该证明对象不予认定，对前徐村村民委员会出具的说明予以认定，可以证明宋建国并非前徐村集体经济组织成员，不享受村民同等待遇；其二，关于涉案房屋权属的争议，涉案房屋经修缮，仍登记在宋财良名下，虽然分家协议将其分给原告宋建国，衢州市中级人民法院（2019）浙08行初5号行政裁定书亦以分家协议为由认为原告宋建国对涉案房屋享有权利，有权针对涉案房屋拆除行为提起行政诉讼，但物权变动以登记为准，原告宋建国据此主张对涉案房屋享有所有权缺乏依据，本院不予支持。其三，关于原告宋建国是否为安置对象的争议，因原告宋建国并非前徐村集体经济组织成员，不属于安置政策中的安置对象，原告宋建国仅依据证据4即宣传手册主张其系安置对象，本院不予支持。 对被告提供的证据，被告在举证期限内向本院提交延期举证申请书，以答辩期适逢春节，又受“新冠肺炎”疫情影响等为由，申请延长举证期限，本院经审查予以准许，决定延长本案举证期限至“新冠肺炎”疫情防控结束后15日内，后被告于2020年3月9日向本院提交答辩状及证据，符合举证期限的规定。对第一组、第二组证据，本院对其真实性均予认定，可以证明涉案协议签订前相关部门履行了建设用地审批、征收土地方案公告、补偿安置方案公告及城中村搬迁改造等程序，因上述行为均系独立行政行为，并非本案合法性审查的对象，本院对原告对上述行为合法性的质疑，不予评判。对第三组证据，原告主张证据2即宋建雨签约相关材料与本案无关，因该证据涉及分家协议中相关房屋来源的认定、父母随农业子女安置等政策的判断等，本院对原告该主张不予支持，对该证据予以认定；对选房情况说明，原告宋建国自认选房时在现场，本院对该事实予以认定；对宋建胜签约时照片说明，结合证人证言，经核实，本院对该照片拍摄于2018年10月28日晚11时许的事实予以确认，可以证明第三人宋建胜在涉案协议上签字时原告宋建国在场的事实。对该组证据中的其他证据，本院均予认定。 对第三人提供的证据，各方无异议，本院予以认定，可以证明第三人宋建胜在协议最后一页签字的事实。 对徐卫良、周建树的证言，综合各方意见，本院对涉案协议签订于2018年10月28日晚11时许，签订协议时宋建胜、宋建国在场，当时协议中选房、结算信息空白及宋建胜在协议最后一页签字的事实予以认定；对原告及第三人主张协议签订时约定的安置人口、安置房屋等内容与现在协议内容不一致的主张，因缺乏证据证明，本院不予支持。 经审理查明，原告宋财良与原告宋建国、第三人宋建胜、案外人宋建雨系父子关系。其中，宋财良、宋建胜、宋建雨系前徐村在册农业人口；宋建国户口于2017年7月10日迁回前徐村，不享有该村集体经济组织成员待遇。宋财良在该村原有三处房屋：原房屋所有权证字第916075号、建筑面积99.12平方米的房屋，由宋建雨于2003年经衢柯规个建字（姜2003）第0116号规划审批拆建，登记在宋建雨名下；房屋所有权证字第916077号、建筑面积236平方米的房屋，后由宋建胜加建为三层房屋，仍登记在宋财良名下，登记情况不变；房屋所有权证字第916076号、建筑面积123.01平方米房屋，经柯规修字（2009）第6号《农（居）民建筑修缮审批表》审批修缮后建筑面积125平方米，登记于宋财良名下，另有经罚款处理房屋实测16.68平方米。1997年3月16日，宋建国兄弟三人签订分家协议，上述三处房屋分别分给宋建雨、宋建胜、宋建国。 2018年6月13日，浙江省人民政府作出浙土字Ａ［2018］-0053号建设用地审批意见书，同意衢州市2018年度计划第一批次建设用地66.0298公顷。后衢州市人民政府发布〔2018〕第15号征收土地方案公告，衢州市自然资源和规划局发布〔2018〕第15-1号征地补偿安置方案公告。2018年6月15日，柯城区政府作出柯政发〔2018〕105号《关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》，同意对姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造，由姜家山乡政府组织实施等。上述房屋在征收及城中村搬迁改造范围内。2018年10月28日，被告姜家山乡政府与“前徐村宋财良户户主宋财良”签订31151号协议，约定对房屋所有权证字第9××7号、柯规修字（2009）第6号房屋及经罚款处理的房屋进行征收补偿，安置人口6人（宋财良及宋建胜户5人），可安置面积375平方米，其中产权调换安置328.08平方米，房票安置46.92平方米；房屋及装修、附属物的补偿、自行拆除房屋的补助共计595897元，提前签约奖30214元、提前腾空奖30214元、住宅搬迁费4000元，房票安置部分周转费11260.8元、安置房安置部分周转费先支付13123.2元；宋财良户选择三处安置房、二个车位；双方结算后，姜家山乡政府支付宋财良户178571元等；另约定本协议项下涉及的激励和奖励措施、安置房价款等据实结算。第三人宋建胜在该协议上签名捺印。第三人签字时，原告宋建国在场。2019年1月28日宋建胜选房时，原告宋建国亦在场。后原告不服，提起本案诉讼，诉请如前。 另查明，2018年10月15日，宋建雨与被告姜家山乡政府签订协议编号：31087号《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》，约定对上述经衢柯规个建字（姜2003）第0116号规划许可的房屋进行征收安置补偿。 本院认为，关于涉案协议是否无效的争议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，涉案征收项目经浙江省人民政府批准，衢州市人民政府发布了征收土地方案公告，衢州市自然资源和规划局发布了征地补偿安置方案公告，在此情况下，被告姜家山乡政府作为城中村搬迁改造的实施单位，有权就房屋征收补偿事项与被征收人签订征收补偿协议。涉案两处房屋均登记在原告宋财良名下，第三人宋建胜作为代表签字不违反法律规定，符合农村实际，且签订协议、选房时原告宋建国均在场，无重大且明显违法情形。原告请求确认部分无效，不符合上述规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”涉案协议亦不属于上述规定的合同无效情形，故原告请求确认协议部分无效，不能成立，本院不予支持。经释明，原告同意在确认协议无效请求不成立的情况下变更为请求撤销。 关于涉案协议是否应予撤销的争议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”本案中，原告宋建国并非村集体经济组织成员，通过分家协议分得的房屋亦登记在其父亲宋财良名下，被诉协议未将其列为安置人口，将该房屋列入宋财良户一并安置，符合安置补偿政策规定，并未显失公平。在第三人签订该协议后，被告根据其选房情况将协议补充完整，符合征收实际，并无不当。原告及第三人主张签订协议时并未涉及原告宋财良及分给宋建国的房屋，无相应证据证明，本院不予采信。原告未提供证据证明该协议存在上述可撤销情形，故对原告撤销请求，本院亦不予支持。 综上，原告诉讼请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下： 驳回原告宋建国、宋财良的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告宋建国、宋财良负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。 审 判 长  秦新举 人民陪审员  胡英姿 人民陪审员  宣鑫华 二〇二〇年十一月十六日 书 记 员  卢琴香