青海省海东市中级人民法院行政判决书（2020）青02行初46号原告黄某1，住青海省海东市。原告黄某2，住湖南省长沙县。原告马某1，住青海省海东市。原告马某2，住青海省海东市。原告马某3，住西宁市。原告马某4，住西宁市。原告马某5，住青海省海东市。原告马某6，住青海省海东市。原告马某7，住青海海东市。原告张某，住青海省海东市。原告彭某，住青海省海东市。原告沙某，住青海省海东市。原告司某，住青海省海东市。原告星某1，住青海省海东市。原告赵某1，住青海省海东市。原告祝某1，住青海省海东市。原告祝某2，住青海省海东市。原告赵某2，住青海省海东市。原告赵某3，住重庆市沙坪坝区。委托代理人尹某、李某，系北京市京师律师事务所律师。被告海东市平安区人民政府。法定代表人王某。委托代理人星某2，系青海河湟律师事务所律师。原告黄某1、马某7、马某2、赵某2、星某1、赵某3、彭某、司某、马某6、祝某2、沙某、马某5、马某4、祝某1、张某、赵某1、马某3、韩可华、赵明柱、朱燕、李庆忠、马新梅、黄某2、马某1不服被告海东市平安区人民政府（以下简称平安区政府）于2020年3月5日作出的《征收公告》，于2020年8月28日向本院提起诉讼。本院受理后，原告韩可华、赵明柱、朱燕、李庆忠于2020年10月26日，原告马新梅于2020年10月28日自愿撤回起诉，经本院裁定准许上述原告撤回起诉。本案依法组成合议庭，于2020年10月20日公开开庭审理了本案。原告黄某1、黄某2、马某3、马某4、马某5、马某6、马某7、张某、彭某、祝某1、祝某2及其委托诉讼代理人尹某、李某，被告海东市平安区人民政府负责人马锦文及其委托代理人星某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄某1、黄某2、马某1、马某2、马某3、马某4、马某5、马某6、马某7、张某、彭某、沙某、司某、星某1、赵某1、祝某1、祝某2、赵某2、赵某3诉称，原告在青海省海东市平安区平安镇商业步行街拥有合法房屋用于生产经营。2020年3月5日，平安区人民政府作出《征收公告》（文号PAFS00-2020-0002），原告的房屋被纳入征收范围之内，征收项目名称为海东市平安区湟中路市直属机关办公区（西片）改造项目。该《征收公告》载明“被征收人对本公告有异议的可依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼”。原告认为，被告作出的《征收公告》程序、内容均严重违法，严重损害了原告的合法权益。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律规定，特向贵院提起诉讼，请求：依法撤销平安区人民政府作出的《征收公告》。2、本案诉讼费由被告承担。被告平安区政府辩称，一、被告作出的《征地公告》主体合法，无超越职权之情形。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作之规定，及2018年9月5日海东市人民政府（2018）187号文，被告就涉案征收有权作出《征地公告》，并安排组织实施，该行为并不存在超越职权，无权作出之情形，属作出主体合法。二、被告作出《征收公告》事实清楚，适用法律、法规准确。涉案征收片区地块内房屋大部分建于上世纪七、八十年代，现有排污系统等公共设施严重老化，片区内商铺无供暖，整个地块内配套不全，环境恶化，严重影响了片区居民的正常生活，多年来，该地块居民迫切希望加快实施旧城改造，鉴于此，被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，作出上述片区征收决定，符合法律规定。三、被告作出《征收公告》程序合法。鉴于涉案片区基层设施老化等原因，海东市人民政府本着解决民生问题之考虑，印发了海东市人民政府（2018）187号文，被告依据上级单位的规范性文件，依法、依规履行了职责，在作出征收决定及补偿方案前，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条之规定，按程序进行了前期调查、召开政府常务会会议、社会风险评估、老干部座谈会、听证等一系列必要程序，才做出了《征收公告》，因此，被告认为，被告作出《征收公告》程序合法。四、关于《征收公告》涉及诉讼权利及义务影响问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，作出征收决定后应当及时公告，公告应载明行政复议、行政诉讼权利等事项，被告据此规定，载明了上述事项，但《征收公告》仅仅是以一种公开方式广而告之该片区要进行征收，对被征收人实体权利及义务不产生实质性影响。综上，被告认为，被告作出的《征收公告》主体、程序合法，不违反法定程序，事实清楚，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定之可撤销情形，因此被告请求法院判决驳回原告的诉讼请求。原告为支持自己的主张，向本院提交如下证据：证据1、原告的土地证、房产证，证明案涉房屋是合法建筑，属原告所有，原告具有主体资格；证据2、《征收公告》（文号PAFS00-2020-0002），证明区政府作出该文件的程序违法；证据3、10月20日庭审时补充提交一份证据材料，政府信息公开材料，包括海东市人民政府于2020年9月24日作出的《海东市人民政府复议决定书》（东府复决字[2020]2号）、海东市平安区自然资源局于2020年8月27日作出的《关于政府信息公开申请的答复》、海东市平安区生态环境局于2020年6月16日作出的《关于“政府信息公开申请表的答复函”》、国家发展和改革委员会于2020年9月18日作出的《行政复议决定书》（发改复决字[2020]49号）、青海住房和城乡建设厅于2020年8月20日作出的《非本机关政府信息告知书》（[2020]第3号），证明被告作出《征收公告》前未履行法定程序，缺乏合法的依据；当庭提交证据4、涉案片区售房照片，证明平安区政府作出征收公告的目的不符合公共利益要求而是为了商业开发。被告对上述证据质证认为，对证据1房屋权属证明，凡经法庭核实后无异议；对证据2《征收公告》的三性认可，但对证明方向有异议，认为征收程序并无违法；对证据3不予认可，认为与本案无关；对证据4因该组照片为复印件，对其真实性不认可，且与本案征收公告是否违法无关。被告为支持自己的答辩意见，在法定期限共提交3份证据：证据1、海东市人民政府作出的东政办[2018]187号《海东市人民政府办公室印发关于加快推进海东市旧城区棚户区改造的若干措施的通知》，证明被告依据相应法律法规及上级人民政府规范性文件作出《征收公告》，主体合法未超越职权；证据2、海东市人民政府办公室于2020年1月13日作出的《区政府第54次常务会议纪要》，证明被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定召开了常务会议，纪要中对涉案征收片区进行了专项汇报，反映了涉案片区面貌老化、环境污染严重、配套设施欠缺的现状，故区政府才做出《征收公告》；证据3、《征收公告》（文号PAFS00-2020-0002），证明征收片区的情况与本案的客观事实相符。庭审中被告提交证据4、《海东市平安区风险评估报告》，提出该报告因涉及维稳问题不宜对外公开，因原告在庭审中提到公告程序中存在该报告的问题，所以当庭出示该证据，证明被告在征收前已就社会风险进行了评估。原告对上述证据质证认为，对证据1海东市人民政府作出的东政办[2018]187号《海东市人民政府办公室印发关于加快推进海东市旧城区棚户区改造的若干措施的通知》中明确改造项目为棚户区改造，被诉公告名称是直属办公区改造，该项目实际为商业开发，不符合公共利益的目的。被告擅自改变项目性质，因此海东市人民政府作出的东政办[2018]187号《海东市人民政府办公室印发关于加快推进海东市旧城区棚户区改造的若干措施的通知》不能作为本案被诉公告的依据；对证据2海东市人民政府办公室于2020年1月13日作出的《区政府第54次常务会议纪要》三性不予认可，同时认为该会议纪要不是针对原告做出的具体行政行为，不能作为涉案公告作出的依据；对证据3《征收公告》真实性认可，对合法性及证明目的不认可；对证据4《海东市平安区风险评估报告》因被告举证违法，不予质证，同时认为该证据内容属于可以公开的政府信息，被告认为涉及维稳问题不宜公开，未在法定举证期间提交该证据的理由不能成立。对原告提交的证据1房屋产权证明，经法庭核实，可以证明房屋产权所有者具有原告主体资格，本院予以确认；对证据2《征收公告》，真实性本院认可，可以证明2020年3月5日被告作出了PAFS00-2020-0002《征收公告》的事实；对证据3政府信息公开材料包括：海东市人民政府于2020年9月24日作出的《海东市人民政府复议决定书》（东府复决字[2020]2号）、海东市平安区自然资源局于2020年8月27日作出的《关于政府信息公开申请的答复》、海东市平安区生态环境局于2020年6月16日作出的《关于“政府信息公开申请表的答复函”》、国家发展和改革委员会于2020年9月18日作出的《行政复议决定书》（发改复决字[2020]49号）、青海住房和城乡建设厅于2020年8月20日作出的《非本机关政府信息告知书》（[2020]第3号）是本案当事人司某、彭某提出信息公开事宜，但上述证据不能说明征收决定程序违法，对该组证据本院不予采纳；证据4涉案片区售房照片虽然被告提出该份证据不符证据形式要求，对真实性不认可。但本案公告所涉项目由案外人海东力盟文化旅游产业开发有限公司实施建设的事实众所周知，本院予以采信，但对原告认为存在商业开发即不符合公共利益的证明方向本院不予认可。对被告提交的证据1、海东市人民政府作出的东政办[2018]187号《海东市人民政府办公室印发关于加快推进海东市旧城区棚户区改造的若干措施的通知》，可以证明被告依据相应法律、法规及上级人民政府文件作出《征收公告》，同时确定被告平安区政府是改造工作的责任主体的事实，对该份证据本院予以采信；证据2、海东市人民政府办公室于2020年1月13日作出的《区政府第54次常务会议纪要》，可以证明平安区人民政府在作出《征收公告》前依法经政府常务会议讨论决定的事实；证据3、PAFS00-2020-0002《征收公告》，可以证明2020年3月5日被告平安区政府作出《征收公告》的事实；证据4、《海东市平安区风险评估报告》，因被告未在法定举证期限内提交该份证据，应视为没有相应证据。经审理查明，2018年9月5日海东市人民政府办公室印发东政办[2018]187号《海东市人民政府办公室印发关于加快推进海东市旧城区棚户区改造的若干措施的通知》，将平安区纳入海东市旧城区棚户区改造区域。2020年1月13日平安区政府组织召开了区政府第54次常务会议，听取了关于平安区湟中路市直机关办公区（西片区）改造项目工作推进情况的汇报。后被告平安区政府于2020年3月5日依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、青海省人民政府《关于贯彻国有土地上房屋征收与补偿条例的实施意见》等法律法规及规范性文件作出PAFS00-2020-0002《征收公告》，该《征收公告》内容明确了征收范围、征收主体、征收部门、禁止性事项，同时要求被征收人协助配合征收部门做好征收房屋各项情况的调查、摸底、登记和认定工作，并告知被征收人如对公告有异议的可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。本院认为，一、关于本案是否属于受理范围问题。被告平安区政府认为涉案《征收公告》仅是一种公开方式广而告之该片区要进行征收，对被征收实体权利义务不产生实际影响，不属于行政案件受理范围的意见。因该公告中已明确项目征收范围、禁止性事项，公告内容直接决定了被征收人权利、义务，同时该公告中也明确告知了行政相对人的复议、诉讼救济途径，其实质名为公告实为被告作出的征收决定。对被告认为《征收公告》不属受案范围的意见本院不予支持。二、关于征收是否符合公共利益需要的问题。案涉旧城区棚户区改造项目区域，因建设年代已久，基础配套设施老旧落后，改造项目计划由来已久。为了落实党中央国务院关于新型城镇化建设的战略部署和省委、省政府关于“城乡统筹新海东的”的要求，提升平安区城市面貌，加快区域商贸发展，被告根据平安区政府平安区第54次常务会议纪要作出的征收决定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项之规定，被告平安区政府享有作出被诉征收决定的法定职权。关于原告所称其商铺建成于2006年，房屋设施较新，不应纳入旧城区改造的主张，因旧城区改造项目具有区域性、整体性，上述所称商铺位于湟中路市直属机关办公区（西片）区域性整体建设项目范围内而被纳入征收范围，是基于该片区整体规划及区域项目建设的实际需要，原告以此为由主张征收决定违法的理由不能成立；关于原告所称征收决定名为公共利益实为商业开发，征收决定违法的主张。本院认为，在旧城区改造过程中，政府通过招商引资、商业开发的形式，解决旧城改造所需资金、技术、建设力量等问题，以实现改造旧城的目的，不能以旧城区改造的方式来否定征收的公共利益目的。且海东市人民政府办公室文件东政办[2018]187号文亦明确旧城改造由平安区政府依据城市总体规划，通过招商引资，由专业房地产开发企业实施。原告的该项主张不能成立。三、关于平安区政府作出房屋征收决定程序是否合法的问题，即原告提出的被告平安区政府作出征收决定程序是否违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十一条、第十二条、第十三条的规定问题。本院认为，1、原告认为被告违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划……”的意见。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十五条，《中华人民共和国土地管理法》第十七条，被告平安区政府具备编制土地利用总体规划、城乡规划、国民经济和社会发展规划、县级国民经济和社会发展年度计划的职能，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条，确需征收房屋的各项建设活动应当依法符合各类规划、计划要求，但法律并未明确规划、计划的时限。即征收决定作出主体的合法性已涵盖《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条法律规范的要求，不能仅以是否存在规划、计划文件判断征收决定程序违法；2、关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定的听证会，并非必经程序，只有在多数被征收人不同意征收补偿方案的情况下才需要召开，平安区政府提出征收范围内涉及被征收人1000余户未提出异议，故未召开听证会，不违反相关法律规定，对原告的该项主张不予支持；3、关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条，原告提出平安区政府未提供社会稳定风险评估报告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估……”且该条文进一步又规定“房屋征收决定涉及被征收人数较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”即对涉及人数较多的征收决定需通过常务会议确定社会稳定风险是否影响征收决定的作出。本案中平安区政府已通过政府常务会议讨论决定实施该项目，符合法律规定，对原告提出的该项主张，本院不予支持；4、关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条，原告所作《征收公告》中包含了建设项目名称、征收范围、征收主体、征收部门、禁止事项和救济途径的内容，且被告平安区政府也另行作出了征收补偿方案，公告程序并无不当，对原告的该项意见本院不予支持。综上，关于程序违法的判断标准，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，只有违反法定程序的，才能确认程序违法，被告平安区政府作出的征收决定，没有违反法定程序，原告关于征收决定程序违法的理由不能成立。综上，原告的诉讼请求不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告黄某1、黄某2、马某1、马某2、马某3、马某4、马某5、马某6、马某7、张某、彭某、沙某、司某、星某1、赵某1、祝某1、祝某2、赵某2、赵某3的诉讼请求。如不服本判决，可以在收到判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 祝玉芝审判员 兰海江审判员 薛红玲二〇二〇年十一月五日法官助理 马玉兰书记员 陈豆蓉