吉林省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）吉行终274号上诉人（一审原告）吉林市万鑫肉制品有限责任公司，住所地吉林市昌邑区。法定代表人张连刚，董事长。委托代理人景薪凝，吉林圣诺律师事务所律师。被上诉人（一审被告）吉林市人民政府，住所地吉林市船营区松江中路65号1号楼。法定代表人贺志亮，市长。委托代理人任红，吉林市农业农村局处长。委托代理人赵宏鑫，吉林松花江律师事务所律师。被上诉人（一审被告）吉林市农业农村局，住所地吉林市船营区松江路65号3号楼。法定代表人耿云久，该局局长。委托代理人刘雪峰，该局工作人员。被上诉人（原审第三人）吉林市龙潭区金隆肉联厂，住所地吉林市龙潭区承德街道三委十五组。负责人王飞，该厂经营者。委托代理人肖金波，北京大成（长春）律师事务所律师。上诉人吉林市万鑫肉制品有限责任公司（简称万鑫公司）诉被上诉人吉林市人民政府（简称吉林市政府）、吉林市农业农村局、吉林市龙潭区金隆肉联厂（简称金隆肉联厂）撤销行政许可一案，不服吉林省吉林市中级人民法院作出的（2020）吉02行初21号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，万鑫公司法定代表人张连刚、委托代理人景薪凝，吉林市政府委托代理人任红、赵宏鑫，吉林市农业农村局委托代理人刘雪峰，金隆肉联厂负责人王飞、委托代理人肖金波到庭参加诉讼，本案现已审理终结。万鑫公司诉称：由于历史原因，2005年10月吉林市12家定点屠宰企业以车间厂房入股成立了万鑫公司，原企业的定点屠宰生猪手续（资格）废止，吉林市金龙肉联厂变成了万鑫公司铁东分车间。按市畜禽定点屠宰工作领导小组办公室的发文，万鑫公司下设五个生猪屠宰车间，铁东分车间在仅拥有《动物防疫条件合格证》的情况下，一直被允许合法运营，授予屠宰产地检疫密钥。因非洲猪瘟爆发，吉林市畜牧局通知铁东分车间停止使用屠宰产地检疫密钥。2019年1月4日，万鑫公司委托股东吕桂芬之子王飞以历史遗留问题为由申请恢复屠宰产地检疫密钥，期间万鑫公司法定代表人多次协调，市主管局向省局作了请示。在等待批复期间，王飞私刻铁东分厂的公章，给主管局写了第二份申请，吉林市人民政府不顾省局对万鑫公司改建后允许设立Ⅲ型屠宰企业的批复，疏于对王飞的申请书中关于隶属关系、申请主体、落款和公章不符等问题的审核，于2019年12月16日径自为第三人金隆肉联厂颁发了《生猪定点屠宰证》，导致铁东分车间无法在该厂址开展屠宰业务，严重侵害了万鑫公司的合法权益。针对二吉林市政府的行政违法行为，万鑫公司于2020年2月23日向二吉林市政府提交了《关于撤销吉林市金隆肉联厂有关行政许可的申请》，但二吉林市政府始终没有给予书面答复。二吉林市政府的行政不作为，应予纠正。万鑫公司为维护合法权益，起诉来院，请求：1.确认吉林市人民政府于2019年12月16日为金隆肉联厂颁发吉屠准字78号生猪定点屠宰证（定点屠宰代码：A18040201）的行政行为违法；2.撤销吉林市人民政府于2019年12月16日为金隆肉联厂颁发的吉屠准字78号生猪定点屠宰证（定点屠宰代码：A18040201）。吉林市人民政府答辩称：一、吉林市人民政府按照行政法规规定的权限和程序，向金隆肉联厂颁发《生猪定点屠宰证》，符合法律规定。1.主体资格合法。根据《中华人民共和国行政许可法》第二十二条及《生猪屠宰管理条例》第六条的规定，吉林市人民政府拥有吉林市行政区域内颁发生猪定点屠宰许可证的权限。吉林市人民政府在职权范围内受理金隆肉联厂的申请，经审核符合规定条件后，向其颁发《生猪定点屠宰证》，是在行使法定管理权限。2.行政程序合法。吉林市人民政府在收到金隆肉联厂申请后，审核了其全部申请材料，进行了现场调查，认为其符合《生猪屠宰管理条例》第八条规定的条件，于2019年12月16日向其颁发了吉屠准字78号《生猪定点屠宰证》，其程序符合法律规定。二、金隆肉联厂具备生猪定点屠宰的全部条件，申请手续齐全，吉林市人民政府按照规定向其颁发《生猪定点屠宰证》没有不当之处。金隆肉联厂向吉林市人民政府提交了申请书及《生猪屠宰管理条例》第八条规定的相关材料，吉林市人民政府对材料进行了相关的审核，认为其符合申请《生猪定点屠宰证》的规定。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，万鑫公司不是利害关系人，不具有提起本案行政诉讼的主体资格，无权提起本案诉讼。万鑫公司提起本案诉讼的理由是吉林市人民政府向金隆肉联厂颁发《生猪定点屠宰证》，致使万鑫公司铁东分车间不能恢复屠宰产地检疫密钥，影响了其屠宰业务。而万鑫公司铁东分车间不能恢复屠宰产地检疫密钥的原因是其违反了《生猪屠宰管理条例》要求，被吉林省畜牧业管理局吉牧防发【2019】159号文件以其未取得正式屠宰许可证为由，停止检疫出证，由当地动物卫生监督所收回检疫出证密钥，并上交省动物卫生监督所。至此文发布，万鑫公司铁东分车间永久性的停止其屠宰业务，与吉林市人民政府向金隆肉联厂颁发《生猪定点屠宰证》无关。万鑫公司既不是行政行为的相对人，也不是利害关系人，因此无权提起本案诉讼。综上，吉林市人民政府认为其向金隆肉联厂颁发《生猪定点屠宰证》的行政行为主体资格合法，程序合法，且未对万鑫公司的利益造成影响，其诉请不符合法律规定，要求依法驳回其诉请。吉林市农业农村局答辩称：一、万鑫公司将吉林市农业农村局列为本案吉林市政府不符合行政诉讼法的相关规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条及《生猪屠宰管理条例》第六条的规定，有权颁发《生猪定点屠宰证》的机关是设区的市级人民政府，吉林市农业农村局只是作为具体业务部门受理材料，进行审核。作出行政许可的是吉林市人民政府，《生猪定点屠宰证》上加盖的也是吉林市人民政府公章，颁发许可证应视为吉林市人民政府的行政行为，万鑫公司将吉林市农业农村局列为本案吉林市政府错误。二、吉林市农业农村局作为吉林市人民政府的具体业务部门，认可吉林市人民政府的意见、证据及质证意见，要求驳回万鑫公司对吉林市农业农村局的起诉。第三人金隆肉联厂述称：一、万鑫公司没有诉权，应当驳回起诉。1.坐落于吉林市龙潭区承德街道三委十五组的金隆肉联厂使用的厂房、机器设备的所有权是王飞。该厂房系王飞父亲王世金2002年建造，房屋建造即作为屠宰场使用，王世金去世后屠宰场的厂房、机器设备由王飞继承。屠宰场曾作为吉万鑫肉公司铁东分车间使用，但是产权与万鑫公司无关。铁东分车间于2019年5月因不符合法律法规要求被依法取缔，屠宰场的房屋、机器设备仍为王飞所有，与万鑫公司无关。2.王飞为了能利用厂房和机器设备继续从事生猪屠宰工作，于2019年7月29日开办金隆肉联厂，并向吉林市农业农村局、吉林市人民政府申请生猪定点屠宰许可证。答辩人独立申请取得的《生猪屠宰许可证》，与万鑫公司无关。答辩人的经营地点虽与万鑫公司原铁东分车间相同，但是在原铁东分车间依法被取缔后另行注册的屠宰厂，对于答辩人取得的生猪屠宰许可证，万鑫公司不属于行政相对人和利害关系人，无权提出撤销申请。如果万鑫公司认为行政机关取缔原铁东分车间的密钥行为损害其权利，应当另案告诉。二、行政机关发证行为符合法律规定。答辩人取得营业执照后，对场地、设备进行了改造，按照国务院《生猪屠宰管理条例》第八条要求，向吉林市农业农村局及吉林市人民政府提交了颁发生猪屠宰许可证申请书，并同时提交了：1.生产用水检验报告；2.厂址及周边环境布局平面图；3.排污许可证；4.土地及规划部门确认文件；5.动物防疫条件合格证；6.生猪产品无害化处理合同；7.屠宰设备清单、检验设备清单和照片；8.从业人员健康证和检验人员培训合格证；9.营业执照等等。答辩人的申请和提供的相关资料符合法律规定，行政机关进行了现场踏查，指出了整改意见，答辩人逐项落实直至达到发证标准，吉林市人民政府向答辩人颁发生猪屠宰许可证，整个过程中无论是程序还是实体均符合法律、法规要求。万鑫公司请求撤销许可证没有事实及法律依据。三、行业垄断行为违法，损害人民群众利益。答辩人以国家发展政策为指导开办屠宰厂，目的也是为了让百姓吃到优质放心的猪肉。万鑫公司阻碍他人进入生猪屠宰市场，控制生猪屠宰市场，垄断此行业，势必损害人民群众利益。综上所述，万鑫公司不属于行政相对人和利害关系人，不享有诉权，应当驳回起诉。答辩人取得《生猪屠宰许可证》，行政机关的审查及发证行为完全符合法律规定，万鑫公司请求撤销该行政许可没有事实及法律依据，应当予以驳回。一审法院经审理查明：2006年4月20日，吉林市畜禽定点屠宰工作领导小组办公室发布《关于取消吉林市万和屠宰场等十二家企业定点屠宰手续的情况通报》，载明吉林市十二家生猪屠宰企业自愿联合成立股份有限公司即万鑫公司，统一经营管理，下设五个车间，由省定点办公室核发定点屠宰标志牌第1045号，取消原十二家企业定点屠宰手续。2019年5月14日，吉林省畜牧业管理局发布吉牧防发【2019】159号《关于全省落实屠宰环节“两项制度”百日行动官方兽医派驻生猪屠宰企业有关情况的通报》载明万鑫公司铁东分车间未取得正式屠宰许可证，从发布通告即日起停止其检疫出证，由当地动物卫生监督所收回检疫出证密钥，并上交省动物卫生监督所。2019年7月29日，王飞注册成立个体工商户金隆肉联厂。2019年10月21日，金隆肉联厂向吉林市农业农村局递交办理《生猪定点屠宰证》的申请，并提交了申请办理《生猪定点屠宰证》所需的相关材料。2019年12月16日，吉林市人民政府为金隆肉联厂颁发吉屠准字78号《生猪定点屠宰证》。2020年2月23日，万鑫公司向吉林市人民政府、吉林市农业农村局递交《关于撤销吉林市金隆肉联厂有关行政许可的申请》。2020年3月25日，万鑫公司向吉林市人民政府、吉林市农业农村局递交《关于撤销吉林市金隆肉联厂有关行政许可并恢复吉林市万鑫肉制品有限公司铁东分车间有关行政许可的申请》。2020年7月10日，万鑫公司起诉，请求如诉称。一审法院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，万鑫公司的铁东分车间因其未取得正式屠宰许可证，已于2019年5月14日被吉林省畜牧业管理局停止检疫出证，而第三人金隆肉联厂于此后的2019年7月29日方注册成立。吉林市政府作为设区的市级人民政府，依据《生猪屠宰管理条例》的规定，组织相关部门对第三人金隆肉联厂的申请进行审查，并于2019年12月16日为其颁发《生猪屠宰许可证》。可见该行政许可与万鑫公司铁东分车间无法在该厂址开展屠宰业务并无法律上的关联，万鑫公司以此为由主张与被诉行政行为有利害关系不能成立。二、万鑫公司认为其申请铁东分厂恢复屠宰经营在先，但颁发案涉《生猪屠宰许可证》不是通过招拍挂程序等竞争性活动选择行政相对人，故被诉行政许可并未涉及万鑫公司的公平竞争权，万鑫公司以此为由主张与被诉行政行为有利害关系亦不能成立。至于万鑫公司递交的调取吉林市农业农村局作出的《关于在龙潭区增设生猪屠宰企业的请示》的申请，由于吉林市政府对该证据所要证明的事实并无异议，故该证据并无调取的必要。三、第三人金隆肉联厂系依法注册成立，万鑫公司认为其对第三人金隆肉联厂的厂房设备具有使用管理权，但并未提供相应的证据，其与第三人之间关于厂房设备使用管理权的争议不属于行政法律关系，万鑫公司可以通过民事途径另行解决。综上，万鑫公司与被诉行政行为没有利害关系，其起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回万鑫公司的起诉。案件受理费50元，退回万鑫公司。万鑫公司上诉称，1.万鑫公司对原金龙肉联厂厂房设备有使用权、经营管理权，一审第三人以原金龙肉联厂厂房、设备、生产件作为申请条件获批的生猪定点屠宰证侵害了万鑫公司法权益，万鑫公司与吉林市政府的发证行为有利害关系。请求二审法院撤销一审裁定，指令继续审理。万鑫公司和铁东分车间之间不单纯是依民事法律关系建立起来的公司与分公司法律关系，而是依据省市主管部门批示，必须将有独立定点屠宰手续的12家企业整合为一个公司下设5个分车间。万鑫公司对铁东分车间进行了长达13年的合法经营、管理，直到密钥被停止使用之前。2.依据省畜牧局吉牧函【2019】414号的复函，万鑫公司受行政规范保护的权益被侵害，与被诉发证行为具有法律上的利害关系。省局结合实际踏查情况，明确指出了万鑫公司铁东分车间现存问题，提出了改建要求，作出允许万鑫公司将铁东分车间改建成Ⅲ型生猪屠宰企业的批示。吉林市农业农村局接到省畜牧局复函后仍然受理第三人吉林市金隆肉联厂在铁东分车间原址上设立屠宰企业申请，违背了省局复函的原意，直接导致省局批准万鑫公司铁东分车间在此改建成Ⅲ型生猪屠宰企业的批复无法落实，导致万鑫公司依政府行政行为赋予的对铁东分车间的统一经营管理权丧失，万鑫公司符合行政诉讼法规定的有利害关系的情形。3.从省畜牧局吉牧防发[2019]159号文件精神看，万鑫公司与本案也有利害关系。文件载明：万鑫公司铁东分车间等4个企业未取得正式屠宰许可证，从文件下发之日其停止检疫出证，收回检疫出证密钥。该文件不但没有永久性的停止万鑫公司铁东分车间屠宰业务的内容，无为新企业颁发生猪定点屠宰证的精神，反而提出全面加强生猪屠宰企业审核清理工作，严格落实（吉牧防发[2019]133号）文件要求，严格开展生猪屠宰企业审核清理工作，加大清理力度，坚决执行销号管理、挂牌督办工作要求。对于现存有问题企业予以督办，仍不合格予以销号。金隆肉联厂作为新设立的企业，未报省局核准，借用省局对万鑫公司铁东分车间的批复，钻的是政府主管部门为万鑫公司铁东分车间解决历史遗留问题政策的空子。骗取吉林市农业农村局误认为金隆肉联厂是铁东分车间的延续与变更，进而为其发证，致使万鑫公司铁东分车间丧失了改建后获得生猪定点许可的权利，故万鑫公司与本案有利害关系。故请求二审法院撤销一审裁定，指令继续审理。二审庭审中，万鑫公司提交五组证据材料，以证明万鑫公司具有利害关系人资格，因该五组证据并非一审审结后新出现的证据，且其证据内容与待证事实无必然关联性，本院不予采纳。万鑫公司提请证人邹金祥出庭作证，邹金祥作为万鑫公司的股东证明股东入股不是现金投入，是车间厂房的使用权和经营管理权入股。吉林市政府、吉林市农业农村局的质证意见为，证人证明问题与行政许可没有关联性，经营权和使用权按照法律规定是不得入股的，所以证人说经营权和使用权入股是不成立的。金隆肉联厂的质证意见为，王飞独立开办的金隆肉联厂与万鑫公司没有关联性，关于出资问题，与市政府一致。本院二审查明的事实与原审查明一致，本院予以确认。本院认为：一、吉林市政府是适格行政主体。《生猪屠宰管理条例》第六条规定，生猪定点屠宰厂（场）由设区的市级人民政府根据设置规划，组织畜牧兽医行政主管部门、环境保护主管部门以及其他有关部门，依照本条例规定的条件进行审查，经征求省、自治区、直辖市人民政府畜牧兽医行政主管部门的意见确定，并颁发生猪定点屠宰证书和生猪定点屠宰标志牌。依据上述规定，吉林市政府具有审查、颁发定点屠宰证书的职责，是本案适格被告。二、万鑫公司与本案颁发《生猪定点屠宰证》行为没有利害关系。《生猪屠宰管理条例》第八条规定，生猪定点屠宰厂（场）应当具备下列条件：（一）有与屠宰规模相适应、水质符合国家规定标准的水源条件；（二）有符合国家规定要求的待宰间、屠宰间、急宰间以及生猪屠宰设备和运载工具；（三）有依法取得健康证明的屠宰技术人员；（四）有经考核合格的肉品品质检验人员；（五）有符合国家规定要求的检验设备、消毒设施以及符合环境保护要求的污染防治设施；（六）有病害生猪及生猪产品无害化处理设施；（七）依法取得动物防疫条件合格证。依据已查明事实，原股东王世金（王飞父亲）的车间、厂房并未转移至万鑫公司名下，虽然万鑫公司主张对案涉车间、厂房享有管理使用权，但按照物权法定原则，该权利并非法律意义上的物权，即便《吉林市万鑫肉制品有限责任公司补偿协议书》中，各方当事人约定了竞业禁止条款，万鑫公司对案涉车间、厂房亦不享有排他性物权。现金隆肉联厂在原铁东分车间停产后，于案涉场地上申请颁发《生猪定点屠宰证》的行为，与万鑫公司不具有行政法意义上的利害关系。若万鑫公司认为金隆肉联厂、金龙肉联厂或其经营者的行为违反了此前的协议约定，可另循法律途径解决。综上，万鑫公司的上诉请求无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  许家娟审判员  杜 鹃审判员  吴先明二〇二〇年十一月三十日书记员  朱洪军