海南省第一中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）琼96行终225号 上诉人(原审原告)黑龙江天润建筑工程有限公司。住所地：黑龙江省佳木斯市向阳**中山街**。 法定代表人董天雷，董事长。 委托代理人吴春朋，黑龙江艾未律师事务所律师。 委托代理人王天姝，黑龙江艾未律师事务所律师。 上诉人（原审被告）万宁市综合行政执法局。住。住所地：万宁市万城镇人民西路**/div> 法定代表人黄大旭，局长。 委托代理人李乙川，该局中队长。 委托代理人韩清，海南奥派律师事务所律师。 上诉人黑龙江天润建筑工程有限公司（以下简称天润公司）与上诉人万宁市综合行政执法局（以下简称万宁市执法局）确认强制拆除行为违法一案，天润公司、万宁市执法局因不服海南省万宁市人民法院于2020年6月18日作出的（2020）琼9006行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月21日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审认为，本案争议焦点是：1.万宁市执法局对1号别墅实施强制拆除是否超越其法定职权；2.万宁市执法局对1号别墅实施强制拆除的行政行为是否违法。一、关于万宁市执法局对1号别墅实施强制拆除是否超越其法定职权的问题。职权法定原则是行政机关行使法定职权时必须遵守的基本原则，行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权或超出法律授权范围，行政机关不享有对相关行政事务的管理权，不能作出行政行为。具体到本案，根据2017年10月10日万宁市机构编制委员会印发的《万宁市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》的相关规定，设置万宁市执法局为集中行使全市行政处罚权和监督检查权的市政府工作部门，负责违反城乡规划方面法律、法规、规章行为的处理、处罚等执法职责。故万宁市执法局是具有行政强制执行权的行政机关，有权依据《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》的规定对违法建筑实施强制拆除。二、关于万宁市执法局对1号别墅实施强制拆除的行政行为是否违法的问题。首先，1号别墅是否属违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《海南省城乡规划条例》第三十九条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，根据查明的事实，海南中信国安投资开发有限公司（以下简称中信国安公司）与三亚海方房地产开发有限公司（以下简称海方公司）未取得相关的报建手续，擅自在万宁市龙滚镇山钦湾开发建设25幢别墅。根据上述规定，涉案的1号别墅确属违法建筑。万宁市执法局认定1号别墅为违法建筑，事实清楚，证据确凿。天润公司虽然通过佳木斯市中级人民法院执行接收涉案1号别墅用于抵债，但法院的司法行为并不能改变1号别墅系违法建筑的事实。故天润公司主张其通过法院执行取得1号别墅的所有权来证明1号别墅不属于违法建筑，没有事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条及《海南省城乡规划条例》第七十九条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。因中信国安公司和海方公司逾期限不履行拆除义务，万宁市执法局于2019年12月27日依据915号《强制执行决定书》的决定，对1号别墅实施强制拆除。该强制拆除行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。其次，关于被诉强制拆除行为的程序是否合法。本案中，万宁市执法局到实地调查后，发现1号别墅未办理规划报建手续，依法立案查处。立案后，对开发单位中信国安公司和海方公司作出《责令限期改正违法行为通知书》，责令中信国安公司和海方公司期限改正违法行为。同时进行现场勘查，询问相关人员，履行告知、听证、送达等一系列程序后，依法作出863号《行政处罚决定书》。该处罚决定载明当事人自行拆除违法建设的房屋的期限及逾期不拆除的后果，并告知当事人救济途径及期限。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。万宁市执法局应等待行政复议期限和起诉期限届满，在中信国安公司和海方公司不提起行政复议和行政诉讼的情况下，或者虽经行政复议和行政诉讼，但处罚决定被维持的情况下，才能作出强制执行决定。本案中，万宁市执法局于2019年11月1日对中信国安公司和海方公司作出863号《行政处罚决定书》，确认1号别墅属违法建筑，限期中信国安公司和海方公司自行拆除。虽然中信国安公司和海方公司逾期未自行拆除，但万宁市执行局在未满6个月的法定起诉期限的情况下，于2019年12月27日对1号别墅实施强制拆除，属程序违法。天润公司在本案中主张其通过法院执行取得1号别墅所有权，其与被诉强制拆除行为具有法律上的利害关系，具有要求保护其合法权益的实体权利，但万宁市执法局在强制拆除1号别墅前未向其履行法定告知程序，剥夺其陈述、申辩权和申请听证的权利。由于1号别墅系中信国安公司和海方公司开发建设的违法建筑，天润公司虽然通过法院执行取得1号别墅，但天润公司并未取得1号别墅的不动产权证，而且根据本案现有的证据显示，万宁市执法局在对1号别墅实施强制拆除行为前无法获知天润公司已通过法院执行接收1号别墅用于抵债。故天润公司的主张缺乏事实和法律依据，不予支持。综上所述，万宁市执法局强制拆除1号别墅的行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，但程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认万宁市执法局于2019年12月27日对位于万宁市龙滚镇山钦湾山崖海景国际社区1号别墅予以强制拆除的行为程序违法。案件受理费50元，由万宁市执法局负担。 上诉人天润公司上诉称，一、天润公司与被诉行政行为存在法律上的利害关系，并且有证据证实已经穷尽一切手段，向被上诉人提出权利保护要求。天润公司通过佳木斯市中级人民法院的强制执行行为，取得涉案房产，显然与被诉行政行为有法律上的利害关系，天润公司根据行政诉讼法的规定提起诉讼，符合法律规定。2019年10月10日，天润公司发现万宁市执法局作出两份编号为737号的处罚告知书后，立即委派律师于当日下午联系《责令整改通知书》上载明的执法人员裴海川、李乙川，同时通过邮寄相关材料，表明737号行政处罚告知书所指向的位于海南省万宁市龙滚镇山钦湾山崖海景国际社区6号公寓楼、1号别墅房产不属于中信国安公司、海方公司，而是天润公司通过法院强制执行所得，不应认定为违法建筑予以拆除；同时声明天润公司与737号行政处罚案件具有法律上的利害关系，具有要求保护其合法权益的实体权利。天润公司在原审提交的证据5-6可证明上述事实，万宁市执法局的工作人员在录音中明确表示对天润公司的请求完全知晓，并可以保证天润公司的权利行使。但万宁市执法局还是无视天润公司的正当合理要求，未告知天润公司参与行政程序。关于录制通话过程的视听资料，已在原审中当庭播放。原审对该证据5-6不予认定，并认定万宁市在作出强制拆除决定前无法告知天润公司，从而否定天润公司通过合法方式提出的权利保护要求，显然违反行政诉讼法关于证据认证的规定。二、万宁市执法局超越法定职权，原审认定其具备实施处罚并强制拆除的职权，属于认定事实错误。万宁市执法局在整个行政程序中多次援引城乡规划法作为被诉行政行为的法律依据，而根据城乡规划法第64条的规定，法定实施规划监察处罚权的机关是规划行政主管部门，而并非万宁市执法局，万宁市执法局在整个诉讼过程中并未提交其可以依法行使规划监察职能的相关文件及依据，属于明显的超越法定职权。原审依据《万宁市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，认定万宁市执法局在实施处罚时具备对违法建筑实施强制拆除的职权，明显不当。应当以城乡规划法作为判断是否享有规划监察处罚职能的唯一依据，《万宁市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，并不能成为判断万宁市执法局是否具备规划监察职能的依据，因此原审认定万宁市执法局没有超越职权毫无根据。三、涉案违法建设行为于2015年已经完成，万宁市执法局违反处罚时效的规定实施处罚，明显错误。万宁市执法局作出的行政处罚决定书认定，涉案25栋别墅的开工建设时间为2010年，竣工时间据天润公司了解在2015年之前。在2015年至2019年之间，建设行为并未继续延续，25栋别墅只是建设行为所完成的后果，而并非存在的持续建设行为，因此不应当再给予处罚。假设违法建设行为存在，但已经超过两年处罚时效，万宁市执法局进行立案并实施拆除别墅的行政行为就是错误的。原审对于完全影响被诉行政行为是否应当进行的关键事实未予严格审查，对于天润公司明确的该项观点视而不见，存在偏袒行政机关之嫌。四、万宁市执法局无证据证实被拆除建筑存在必须拆除情形，被诉行政行为认定事实明显错误。本案作为规划行政案件，认定涉案建筑是否经过规划审批、未经审批是否对城市规划存在影响、是否可以采取措施消除对规划影响等都是行政机关必须调查清楚的案件基本事实。根据城乡规划法第64条的规定，未经审批的建筑物并非一律拆除，而是要考虑到对于规划实施的影响程度以及是否可以消除对规划影响，这是作出限期拆除行政处理的必要前提条件，但万宁市执法局在行政程序中并未调查收集该方面的证据。限期拆除是最严厉的处罚手段。万宁市执法局在没有任何证据证实被拆除建筑属于必须拆除的建筑的情况下，便行使强制拆除行为，不但造成巨大经济损失和浪费，同时也给行政机关造成巨大的行政成本，明显违反行政比例原则。天润公司已提交证据证明涉案房产所占地块的性质属于二类居住用地，原审法院认定为旅游用地，属于认定案件基本事实不清。五、万宁市执法局的诉讼程序中没有提交其作出被诉行政行为所依据的规范性文件，应视为被诉行政行为没有法律依据。被诉行政行为存在诸多程序严重违法之处，如认定事实不清、适用法律严重错误、超越法定职权、行政程序严重违法等，原审法院仅以被诉行政行为程序轻微违法判决确认被诉行政行为程序违法，显然袒护万宁市执法局的违法行为。此外，原审法院篡改法律规定，未能做到依法判决。原审判决援引行政诉讼法第七十四条第二款第一项之规定作为判决依据，但根据该规定人民法院判决结果只能是确认行政行为违法，而非行政行为程序违法。综上，请求依法判决：1.变更原审判决，判决确认万宁市执法局强制拆除位于海南省万宁市龙滚镇三钦湾山崖海景国际社区1号别墅房产（建筑面积为1057平方米）的行政行为违法；2.案件受理费用由万宁市执法局负担。 上诉人万宁市执法局上诉称，原审认为万宁市执法局在未满6个月的法定起诉期限的情况下将涉案1号别墅实施强制拆除系程序违法，属于适用法律错误。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条的规定，万宁市在对涉案违法建筑进行拆除前已经在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、依据、当事人的权利和义务等前期程序。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条的规定，万宁市执法局在作出处罚决定后，无需在满6个月后才对违法建筑实施强制拆除，因此上诉人不存在程序违法情形。综上，万宁市执法局依法对涉案违法建筑实施强制拆除，不存在程序违法情形，原审适用法律错误，恳请贵院依法判决：1.撤销原审判决，驳回天润公司的全部诉讼请求；2.本案诉讼费用由天润公司负担。 万宁市执法局、天润公司的答辩意见与其上诉意见一致。 本院查明，2019年11月1日，万宁市执法局作出万综执决字（2019）863号《行政处罚决定书》（以下简称863号《行政处罚决定书》，确认中信国安公司与海方公司2010年在万宁市龙滚镇山钦湾9号地块的山崖海景国际社区合作开发建设的25幢别墅（含涉案1号别墅）未取得规划报建手续，确属违法建筑；同时认定上述违法建筑位于规划区范围内，并属无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十六条之规定，责令中信国安公司和海方公司于2019年11月5日前自行拆除上述违法建设的房屋。2019年11月6日，万宁市执法局向中信国安公司和海方公司发出《强制执行催告书》，中信国安公司和海方公司逾期均未履行拆除义务。2019年11月20日，万宁市执法局作出万综执决字（2019）915号《强制执行决定书》（以下简称915号《强制执行决定书》），决定于2019年11月27日后依法强制拆除上述违法建设的房屋等构筑物。同日，万宁市执法局作出《强拆公告》，于2019年11月21日向中信国安公司和海方公司送达915号《强制执行决定书》和《强拆公告》。2019年12月27日，万宁市执法局依据915号《强制执行决定书》对上述25幢别墅实施强制拆除。其中，天润公司对万宁市执法局强制拆除1号别墅不服，提起本案行政诉讼。原审法院经审理后作出行政判决，确认万宁市执法局于2019年12月27日对位于万宁市龙滚镇山钦湾山崖海景国际社区1号别墅予以强制拆除的行为程序违法。 另查明，佳木斯市中级人民法院依据已发生法律效力的佳木斯仲裁委员会（2015）佳仲裁字第20号裁决书，立案执行天润公司与海方公司建设工程施工合同纠纷一案。在执行过程中，2018年3月18日，该法院作出（2015）佳法执字第42号之十执行裁定，裁定：1.海方公司所有的坐落于海南博鳌山钦湾1号别墅、会所房产财产权自本裁定送达天润公司时转移；天润公司可持本裁定书到财产管理机构办理相关产权登记手续。2018年3月24日，该法院将涉案的1号别墅房产交付给天润公司。 本院认为，中信国安公司、海方公司是涉案房屋的合作开发者，也是万宁市执法局作出涉案强制拆除行政行为的行政相对人，与本案处理结果有利害关系，应追加为第三人参加诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十条的规定，一审法院审理时未追加中信国安公司、海方公司作为第三人参加诉讼，属于遗漏当事人，严重违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下： 一、撤销海南省万宁市人民法院（2020）琼9006行初16号行政判决； 二、本案发回海南省万宁市人民法院重审。 上诉人黑龙江天润建筑工程有限公司、万宁市综合行政执法局已分别预交的二审案件受理费50元均予以退还。 审 判 长  何 旭 审 判 员  冯 花 审 判 员  吕丽霞 二〇二〇年十一月六日 法官助理  符月玲 书 记 员  王迪缘 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。 人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》 第三十条行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。 与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。 行政诉讼法法第二十九条规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的，可以依照行政诉讼法法第九十条的规定，自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内，向上一级人民法院申请再审。