湖北省恩施市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂2801行初34号原告张万祥，男，1962年1月20日出生，汉族，住恩施市，委托代理人王卫冬，北京市京师律师事务所律师。委托代理人常越峰，北京市京师律师事务所实习律师。被告恩施市六角亭街道办事处，住所地恩施市解放路170号。统一社会信用代码：11422801011465110B。法定代表人陈竹，该办事处主任。出庭负责人邹琦，该办事处副主任。委托代理人金自林，湖北图盛律师事务所律师。委托代理人刘钰婷，湖北图盛律师事务所实习律师。原告张万祥诉被告恩施市六角亭街道办事处（以下简称六角亭街道办事处）房屋征收补偿协议一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告张万祥的委托代理人王卫冬、常越峰，被告六角亭街道办事处的出庭负责人邹琦及其委托代理人金自林、刘钰婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告在六角亭街道办事处松树坪村拥有一处住房，因恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目被列入征收范围。2018年12月10日，原、被告签订《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收安置补偿协议书》（以下简称），原告现诉请确认双方签订的《房屋征收补偿协议书》无效。原告张万祥诉称，原告系六角亭街道办事处松树坪村村民，在该村有住房。因恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目，原告的房屋面临征收，但原告并未看到征收公告等文件。2018年12月10日，原、被告签订《房屋征收安置补偿协议书》，协议签订后被告以盖章为由带回，其后一直未将协议送达给原告。直至2019年11月初才通过信息公开得到已经补充完整的房屋征收补偿协议。原告通过公开信息答复得知，在签订协议时，该地块并未得到审批许可。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。由此可知，正式征收开始后，需由县级以上人民政府与被征收人签订安置补偿协议，故被告无权与原告签订协议。被告的行为严重侵害了原告的合法权益，为此，诉至法院，请求判准：1、确认原告与被告签订的《房屋征收安置补偿协议书》无效；2、本案诉讼费由被告承担。原告张万祥围绕其诉讼请求，向本院提交了如下证据（均为复印件）：第一组证据：《土地承包经营权证》一份。证明：涉案房屋为原告合法所有，原告主体适格。第二组证据：《恩施市自然资源和规划局信息公开回复函》。证明：原告获得本次征地批复及申报材料的信息来源。第三组证据：1、《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》及申报材料；2、《恩施市人民政府关于征收土地的通告》；3、《对控规划示意图》及松树坪控制性详细规划；4、《市人民政府关于印发恩施市城市规划区集体土地上房屋征收补偿补充方案的通知》；5、（2019）鄂2801行初20号行政判决书；6、房屋征收安置补偿协议一份。证明：案涉土地征收的报批时间为2018年9月22日，征地批复作出时间为2019年2月18日，恩施市人民政府正式发布征收公告时间为2019年3月18日，故在2019年2月18日前征收部门并未获得批准，在协议签订前也未发布征收公告及安置补偿方案，其程序不符合《土地管理法实施条例》之规定，亦不符合征收的形式要件，其协议部分内容仍是沿用2011年之标准，有违公平公正。协议从实体、程序乃至形式均存在重大且违法行为，应为无效。被告对原告提交的第一组证据的真实性及证明目的无异议。对第二组证据的真实性无异议，证明目的有异议，认为该组证据只能证明原告申请过政府信息公开，并不能证明所有材料均来源于信息公开申请。对第三组证据的真实性无异议，证明目的有异议。认为案涉征收土地经过了湖北省人民政府的批准，恩施市人民政府发布了征收土地的通告，补偿的标准经过了第三方评估程序，因此，征收土地程序合法，案涉行政协议是双方当事人真实意思表示，合法有效，原告的该组证据不能达到其证明目的。被告六角亭街道办事处辩称，一、被告具有与原告签订案涉房屋征收补偿协议的主体资格与法定职权。湖北省人民政府鄂政土批[2019]215号《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》第一条：“同意你市呈报的《农用地转用方案》、《补充耕地方案》和《征收土地方案》。”第二条：“同意将你市六角亭街道办事处松树坪村集体农用地23.5728公顷转为建设用地并办理征收手续，另征收集体建设用地1.24公顷。该批次共计批准建设用地24.8128公顷。”案涉土地及房屋在该批复包含范围之内。恩市政发[2019]1号《恩施市人民政府关于征收土地的通告》第一条：“恩施市2018年度第14批次城市建设用地。”案涉土地及房屋在该征收土地通告包含的范围之内。恩市政办发[2017]46号《市人民政府办公室关于进一步规范土地房屋征收工作的通知》第一条第（一）项明确规定：“将市征地事务办公室与市房屋征收办公室合并为市房屋土地征收管理办公室（简称市征收办），负责组织实施全市范围内国有土地、集体土地及地上房屋的征收工作”。第一条第（二）项规定：“‘三办一镇’为土地房屋征收工作的责任主体。土地房屋征收的调查评估，法规政策宣讲，协商签约及搬迁拆除等工作，按照属地管理原则由‘三办一镇’负责”。依据前述征地批复与征收土地通告及恩施市人民政府的文件规定，被告作为恩施市人民政府的派出机关，属征收案涉土地及房屋的责任主体。因此，被告具有与原告签订案涉房屋征收补偿协议的主体资格与法定职权。二、征收的土地及房屋包含在《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》和《恩施市人民政府关于征收土地的通告》的范围之内，符合法定程序。三、案涉行政协议合法有效，应受法律保护。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议订立目的的实现。本案中，原、被告签订的行政协议系双方真实意思表示，不存在重大明显违法，损害国家利益、公共利益或者其他合法权益等无效情形，故案涉行政协议合法有效。四、人民法院生效判决已经确认同类行政协议合法有效。（2020）鄂28行终59号及（2019）鄂2801行初85号生效判决，已经确认同类行政协议合法有效。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。被告六角亭街道办事处在法定举证期限内向本院提交下列证据（均为复印件）：第一组证据：1、《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议》；2、《房屋征收补偿明细表》；3、支付凭证。证明：原告在案涉协议上亲笔签名且捺印，该协议是原、被告真实意思的表示，合法有效，被告已经支付协议约定的款项，原告应按协议约定搬迁房屋。原告对该组证据的合法性及证明目的均有异议。认为所提交证据加盖的公章均为被告的征收办公室公章，不是被告的公章。该组证据不能证明原告在案涉协议上亲自签名捺印，案涉协议签订的时间为2018年12月10日，当时案涉土地的征收还没有获得湖北省人民政府的批复，被告无权实施征收行为，当然无权与原告签订案涉协议，且通过信息公开查询到的案涉项目名称是松树坪魏家湾政府土地收储项目，而案涉协议名称为银北高速北侧片区收储地项目，协议的项目名称与批复的项目名称不一致，因此原告认为被告在协议签订中有意隐瞒真实情况，存在欺诈行为，故案涉协议不是双方的真实意思表示，应认定无效，原告没有按照无效协议搬迁房屋的义务。被告已经支付了款项属实。第二组证据：1、《银北高速北侧片区收储地房屋征收分户评估表》；2、《房屋幢平面图》；3、《湖北恩施中盛行装饰工程造价评估有限公司定案汇总表》。证明：1、房屋价值依法经过了第三方评估程序；2、案涉协议为原、被告真实意思表示。原告对该组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。认为提交的证据没有公章和行政负责人签字，不符合证据的法定形式，不符合《最高人民法院行政诉讼证据若干问题的规定》第10条第3款：“提供报表、图纸、会计账册等书证的，应当附有说明材料”的规定，该组证据均没有相应说明。对经过了第三方评估的证明目的不认可，且根据评估程序，评估需在征收决定作出之日起作为时间点，并且评估机构的选定也并未与被征收人协商确定，不符合法定的征收程序。关于协议是否是真实意思表示的质证意见与第一组证据相同。第三组证据：1、《征地告知书》；2、《会议记录》、现场会（听证会）图片；3、冷链物流松树坪村征地界内分户表；4、鄂政土批[2019]215号《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》；5、鄂政土批[2019]216号《省人民政府关于恩施市2018年度第15批次城市建设用地的批复》；6、恩市政发[2019]1号《恩施市人民政府关于征收土地的通告》；7、恩市政办发[2017]46号《市人民政府办公室关于进一步规范土地房屋征收工作的通知》。证明：征收案涉土地及房屋在湖北省政府批复及恩施市人民政府征收土地通告包含的范围之内，征收案涉土地及房屋符合法定程序，充分听取并征求了原告的意见，被告具有与原告签订征收补偿协议的主体资格与法定职权。原告对该组证据的形式、合法性不予认可，不是原件，没有加盖被告公章。《征地告知书》的真实性、合法性不予认可，该告知并没有得到政府的批准；会议记录、现场图片，都是复印件，内容不清楚，不认可；对冷链物流松树坪村征地界内分户表，不是原件，没有加盖印章，对真实性不认可，且制作机构是恩施高源勘测设计有限公司，对合法性不予认可，也没有附相应的文字说明，与本案协议项目名称无关联；对省人民政府批复的真实性予以认可，批复作出的时间是2019年2月18日，恰好说明原、被告签订案涉协议缺乏相应职权依据，不能达到被告的证明目的；对省人民政府关于恩施市2018年度第15批次城市建设用地的批复，真实性予以认可，合法性、关联性不认可，证据形式不合法，与本案缺乏关联性；对恩施市政府颁发的两份文件的真实性、合法性认可，但对其证明符合法定程序的证明目的不认可，对该组证据第4、6份证据，批复时间是2019年2月18日，征收公告时间为2019年3月18日，评估时间是2018年3月，在征收未获批复即签订案涉协议，违反法定程序。被告提供的会议记录及现场会议图片既非原件，没有具体时间，也无从得知参与人身份，同时原告从2018年至今均未被通知参与相关听证会，也没有提供原始载体，不能达到充分听取并征求了被征收人意见的证明目的。也无法证明被征收土地在湖北省政府的批复范围内。被告与原告签订协议的权利来源于恩施市人民政府授权，但在本协议签订之时，恩施市人民政府尚未获得湖北省政府关于征收案涉土地的批复，因此无权授权被告进行土地征收，不能证明被告具有与原告签订案涉土地征收的资格和职权。根据原、被告举证质证情况，对真实性互无异议的证据，本院予以采信。对证明目的有异议的证据，本院结合各方庭审陈述，按照认证一般规则，综合认定其证明效力。经审理查明，2018年4月23日，因恩施市城镇棚户区（城中村）改造建设需要，恩施市国土资源局发布《征地告知书》，拟对位于六角亭街道办事处松树坪村委会、总面积约615亩的土地进行征收，《公告》同时告知了补偿标准、安置途径、补偿措施及听证权利。同年7月11日，被告在松树坪村组织召开现场会（听证会），听取被征地农户的意见。鉴于原告张万祥的土地及房屋在该征收土地通告的范围之内，被告六角亭街道办事处分别委托恩施州金诚房地产评估有限责任公司、湖北恩施中盛行装饰工程造价评估有限公司对原告房屋及装饰部分进行了价值评估，2018年12月10日，原告张万祥作为被征收人（乙方）与六角亭街道办事处（甲方）签订《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议书》，协议明确了征收房屋面积及用途，确认甲方在给乙方按面积置换安置房后，给予乙方被征收房屋及装饰装潢等各项货币补偿安置款共计1001800.29元。双方还对过渡费及其他事项进行了约定。原告张万祥、恩施市六角亭街道办事处经办人朱红艳、于明超、黄长艳、胡体松及签约代表人刘志丹，以及项目负责人杨定科、分管领导陈爱红在协议上签字，甲方六角亭街道办事处（征收实施单位）及征收代办单位恩施州兴都房屋拆迁有限公司在协议上盖章。被告将补偿款转入原告账户后，2019年2月1日，原告领取前述补偿款存单。2019年2月18日，湖北省人民政府作出《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》（鄂政土批[2019]215号）及《征收土地方案》，同意将恩施市六角亭街道办事处松树坪村集体农用地转为建设用地并办理征收手续。其中“恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目”、“松树坪魏家湾政府收储地”项目、“银北高速北侧片区收储地”项目均属于该批次用地。2019年3月18日，恩施市人民政府发布《关于征收土地的通告》（恩市政发[2019]1号），决定征收位于六角亭街道办事处松树坪村委会土地24.8128公顷。其中征地安置补偿方案与征地前书面告知的拟定方案一致，案涉协议用地包含在批复项目用地范围内。后原告以被告在签订协议时，没有取得征地文件，没有征收土地的主体资格，且未按程序对相关事项履行征求、告知义务为由，要求确认协议无效。另查明，2017年7月27日，恩施市人民政府办公室作出《关于进一步规范土地房屋征收工作的通知》（恩市政办发[2017]46号），明确恩施市征收办负责组织实施全市范围内国有土地、集体土地及地上房屋的征收工作。“三办一镇”为土地房屋征收工作的责任主体。土地房屋征收的调查评估、法规政策宣讲、协商签约及搬迁拆除等工作，按照“属地管理”原则由“三办一镇”负责。本院认为，本案的焦点问题是涉案协议的效力问题。原告诉请确认涉案协议无效的主要理由是认为被告无签订协议的主体资格，涉案土地存在“未批先征”以及征收程序不合法的问题，现评述如下：1、关于被告是否具有主体资格的问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。根据上述规定，六角亭街道办事处属于依法享有行政职权并能独立对外承担法律责任的行政主体。本案所涉征地事项，在恩施市人民政府通过规范性文件明确授权六角亭街道办事处负责具体实施本辖区土地房屋征收、补偿、安置等工作的情况下，双方签订房屋征收补偿协议，符合法律规定。其次，案涉协议属于行政协议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条的规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定，行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定，并可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。在民事合同法律规范中，合同相对性原则具有基础地位，本案中，原告针对《房屋征收补偿协议书》提起诉讼，应当以与其签订协议的六角亭街道办事处为被告。2、关于未批先征等程序性问题。本案所涉项目为大型公益类项目，项目报批过程中程序复杂，审核环节多，为有效推进项目建设，加快改造建设进度，本项目的确存在征地在前、审批在后的问题，但案涉项目最终已获得省人民政府批复，因此，该程序性瑕疵并不影响征收补偿协议的有效性，不构成协议无效的要件。此外，导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”，“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”，“以合法形式掩盖非法目的”，“损害社会公共利益”，“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。基于涉案协议遵循双方意思自治原则，被告依约履行了安置补偿费的支付义务，原告已实际领取，故案涉征收补偿协议不存在上述无效情形，从维护法律关系的稳定性和保障其他被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由否定已签订的征收补偿协议的效力，不具有合理性，基于上述理由，原告诉请确认案涉协议无效，本院不予支持。本案中原告对部分征收补偿标准不服，因本案仅涉及房屋征收安置补偿协议效力，如对土地征收补偿标准等不服的，按照《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”，原告可按照上述规定依法行使救济权利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告张万祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张万祥负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元。款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张 玲审 判 员  向 涛人民陪审员  黄汉卿二〇二〇年十一月二十日书 记 员  刘九江