山东省淄博市淄川区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁0302行初22号 原告淄博双马新材料科技股份有限公司，住所地淄川区洪山镇马家村西200米。 法定代表人冯作鹏，董事长。 委托诉讼代理人郭强，山东般阳律师事务所律师。 委托诉讼代理人冯颜玲，淄博双马新材料科技股份有限公司党支部书记。 被告淄博市生态环境局淄川分局，住所地淄川区淄城东路59号。 法定代表人贾士龙，局长。 出庭单位负责人李长永，副局长。 委托诉讼代理人高铭，山东全正律师事务所律师。 委托诉讼代理人雒燕博，淄博市生态环境局淄川分局法规科副科长。 被告淄博市淄川区人民政府，住所地淄川区般阳路35号。 法定代表人闫桂新，区长。 委托诉讼代理人徐伟华，淄川区司法局行政复议和应诉科科长。 委托诉讼代理人张坤，淄川区司法局行政复议和应诉科科员。 原告淄博双马新材料科技股份有限公司不服被告淄博市生态环境局淄川分局（以下简称环境局）、被告淄博市淄川区人民政府（以下简称区政府）行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告淄博双马新材料科技股份有限公司委托诉讼代理人郭强、冯颜玲，被告淄博市生态环境局淄川分局的单位负责人李长永及委托诉讼代理人高铭、雒燕博，被告淄博市淄川区人民政府委托诉讼代理人张坤、徐伟华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年1月19日，被告淄博市生态环境局淄川分局作出川环罚字[2019]第110号行政处罚决定，认定原告未办理环保手续，年产1万吨长寿命浸入式水口系列产品项目生产线自动化改造项目擅自投入建设。其行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定，被告根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，决定对原告作出罚款人民币壹拾陆万元的行政处罚。 原告淄博双马新材料科技股份有限公司诉称，被告对原告作出的处罚决定，是其认定原告的产品项目未经过环评审批，但被告的处罚决定没有事实根据，没有法律依据。环保机关要求环评前置的项目并非包罗万象，是其预先划分的项目类别，被告认定原告的项目系建设项目环境影响评价分类管理名录上，“第十九项、非金属矿物制品业”中的“第55类、耐火材料及其制品”中的“其他”类别，是《产业结构调整指导目录(2019年本)》的淘汰类“燃煤倒烟窑耐火材料及原料制品生产线”，而原告的“高效连铸用功能环保性耐火材料生产工艺”是钢铁鼓励类，不同于前述类别。被告以未批复的《建设项目环境影响报告表》内容作为执法处罚依据，擅自改变项目种类，对原告作出了错误的认定和处罚。更不可思议的是，要求环评前置的项目类别中并无“高效连铸用功能环保性耐火材料生产工艺”这一类别。完全是无据处罚，随意处罚。对于法律法规没有规定的情况，执法部门并非无所作为，应当参照国家政策扶植和执行。原告的创新研发项目“高效连铸用功能环保性耐火材料生产工艺”，应执行2015年3月13日国务院关于深化体制改革加快实施创新发展的若干意见，第二项第四条，健全产业技术政策和管理制度，改革产业监督制度，将前置审批为主转变为依法加强事中事后监管为主，形成有利于转型升级、鼓励创新的产业政策导向。另外，根据本案事实来看，被告严重程序违法，其行政执法行为，未遵守法定程序。1、执法检查人员没有出示执法证。2、被告在巡查督导现场记录没有检查日期，没有企业签字，环境违法问题线索明细表是虚假伪造的。3、根据淄川区环保巡查督导现场记录表显示，10月18日查处淄博双马新材料科技股份有限公司，10月19日查处淄博钟楼特种耐火材料有限公司。而环境违法问题线索明细表的检查时间是10月17日，也就是说在现场检查前两天，未检查就已确定了被检查人的违法事项。移交的环境违法问题线索明细表与现场记录不符，移花接木、指鹿为马。综上所述，原告认为川环罚字[2019]第110号行政处罚决定，没有事实根据，没有法律依据，处罚理由不成立，严重违反法定的行政处罚程序。依据行政处罚法第三条、第四条、第五十五条，应判决确认处罚决定无效，应当撤销。请求人民法院查清事实，维护企业的合法权益，判决撤销淄博市生态环境局淄川分局川环罚字[2019]第110号行政处罚决定；判决被告承担本案诉讼费。原告提交证据：1、《中华人民共和国国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》第一条第四款，证明原告的项目不是强制性规定先办理环评手续；2、建设项目环境影响评价分类管理名录，里面没有原告的项目；3、环境保护部18号文。 被告淄博市生态环境局淄川分局辩称，一、答辩人认定事实清楚、证据确凿。2019年12月27日，执法人员李江波、张目全受淄博市生态环境局淄川分局指派，到淄博双马新材料科技股份有限公司重新调查。执法人员到达公司后进入其办公楼，找到该公司负责人冯颜玲向其出示执法证件，说明来意后，对该公司进行现场执法检查。首先对该公司西厂区进行检查，西厂区于2016年5月18日取得年产1万吨长寿命连铸浸入式水口系列产品项目备案意见(川环许可[2016]49号)，现场检查时该厂区正常生产，执法人员对照环评当中的设备和生产工艺进行检查，现场检查过程中遇到该公司负责人谢长征，执法人员也对其出示执法证件。通过检查西厂区，生产设备数量和生产工艺与环评一致。执法人员全程录像。对东北厂区进行检查。经询问为企业租赁洪山镇马家村委原有厂房进行建设项目的建设，即为该公司的东北厂区。该东厂区大门朝南，此厂区内大门两侧存放着用篷布覆盖的为其本公司产品，产品名称为挡渣墙；西面是配电室和浇筑生产车间，配电室中电流表和电压表处于0状态。经询问解长征，得知该厂区使用独立的配电室，名称为马家村委，户号：0099951724。东北厂区已经断电。厂区西面是浇筑生产车间(南北长36米东西宽16米)，在此车间北建设有混料机1台，下料口存有粉性物料，平台上放有原料吨包(现场未生产)，车间中部位置建设有地下电烘干室1台(加热电板已经拆除)，在车间南面存放着生产后的部分产品(挡渣墙)；厂区北面是仓库和1条生产窑炉(已经废弃)。该窑炉北侧是工人食堂和宿舍(正在使用)；厂区南面建设有钢结构车间一座，东西长30米南北宽20米，高11.5米，上下两层。在此车间西面一层，建设完成自动成型生产线一条(包括3条机械手，行车机械臂1台，转盘1台，自动冲洗桶1个，100吨油压机1台，自动称重上料机4台，自动震动器1台，掐卡机械手1台，630高压容器等静压机1台，自动摆渡车1台等)，建设有电烘干箱1台，混砂机3台，高速造粒机2台，15千瓦布袋除尘器1套，7.5千瓦布袋除尘器1套，活性炭吸附装置1套，滚筒混料干燥桶1台。在此车间二层，建设有自动配料线1套及部分原料。根据企业提供的环评、对企业现场生产设备进行比对，环评中的智能配料线1条、高速造粒机2台、颚式破碎机3台、对辊机2台、2吨以下行车6台、地下烘干室1套、滚筒混料干燥筒3台(已上1台)、电动叉车2台、手动堆高车4台、手动托板车5台、单轨电动葫芦2台，不在东北厂区的生产车间当中。执法人员制作了现场勘验笔录、污染源现场监察记录、调查询问笔录，进行拍照、录像，并提取了《建设项目环境影响报告表》等相关证据。（一）、该公司提出“1.执法人员没有出示执法证件”。被告执法人员李江波(执法证号375242)、张目全(执法证号375241)，已对企业负责人冯颜玲出示执法证件，在现场检查过程中，遇到该公司生产经理谢长征，也出示执法证件。（二）、该公司认为“4.调查询问笔录公司没有签字，积极配合但始终未承认企业有违法行为。面对执法记录仪出示了相关证据，说明了不签字的理由”。根据《环境行政处罚办法》第四十三条第一款第(三)项“环境保护主管部门调查取证时，当事人应当到场。当事人拒绝签名、盖章或者以其他方式确认的不影响调查取证的进行”，企业负责人冯颜玲、谢长征已经对本次笔录进行确认核实。（三）、该企业认为“5.建设项目环境影响报告表没有审批，没验收，不是法定处罚依据”。该企业于2019年5月15取得山东省建设项目备案证明，项目代码：2019-370302-30-03-021589，企业已经对该项目进行立项，并编制了环境影响报告表。二、答辩人适用法律正确、裁量幅度适当。该行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”。依据本法第三十一条第一款规定“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”且依据《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》(2018年版)规定，对当事人罚款壹拾陆万元整。三、答辩人作出的行政处罚决定程序合法。此次行政执法活动，自行政执法人员收到移交线索后，即依法依职责对当事人进行了调查，并按规定上报立案，调查后，根据实际情况制作了调查终结报告，对当事人的违法行为提出了处理意见，经局法制科室审查，呈报领导批准，对当事人下达了行政处罚事先(听证)告知书，并依当事人申请，依法组织召开听证会，听证会后，当事人再次提供补充材料，提出异议，根据程序，被告依法对当事人进行复核，提出了重新调查的复核建议，经领导研究同意后，另派行政执法人员对当事人的实际情况进行了调查，经局法制科室审查，呈报领导批准，对当事人重新下达了行政处罚事先(听证)告知书，并依当事人申请，再次依法组织召开听证会，听证会后，听证主持人根据听证情况写出听证报告，经领导审核，并经局法制工作领导小组开会研究决定，对当事人作出行政处罚决定。综上，淄博市生态环境局淄川分局对当事人淄博双马新材料科技股份有限公司作出的川环罚字[2019]第110号行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，依法应当予以维持。被告提交事实证据：1、企业营业执照复印件；2、企业法人代表身份证明；3、企业授权书；4、环保局统一社会信用代码；5、执法人员执法证复印件；1号至5号证据证明原、被告双方的主体资格。6、区环境保护督察办公室关于环保督导问题线索中的移交函；7、污染源现场监察记录两份；8、现场勘查笔录两份；9、10月31日调查询问笔录一份；10、12月23日车立恒调查询问笔录一份；11、12月23日贾医林调查询问笔录一份；12、12月27日冯颜玲调查笔录一份；13、环境影响报告表两份；14、现场照片及录像；15、备案证明一份；16、复核意见一份；6号至16号证据证明原告公司未办理环保手续，年产1万吨长寿命浸入式水口系列产品项目生产线自动化改造项目擅自投入建设的违法事实。被告提交程序证据：17、立案审批表；18、环境保护违法行为调查终结报告；19、行政处罚案件处理呈批表；20、行政处罚事先（听证）告知书及送达回证及重复调查后的行政处罚事先（听证）告知书及送达回证；21、责令改正违法行为决定书及送达回执；22、听证申请书、行政处罚听证告知书及送达回证及重复调查后的听证申请书、行政处罚听证告知书及送达回证；23、听证公告、听证参加人员签到簿、旁听人员签到簿、听证笔录、当事人补充材料及重复调查后的听证公告、听证参加人员签到簿、旁听人员签到簿、听证笔录；24、行政处罚听证意见书；25、重大行政案件集体讨论签到簿；26、重大行政处罚集体讨论会议记录；27、行政处罚决定审批表；28、行政处罚决定书及送达回证。以上证据证实被告所作的行政处罚程序合法。 被告淄博市淄川区人民政府辩称，一、答辩人具有审理原告与淄川生态环境分局行政复议案件的职责。《山东省行政复议条例》第十一条规定，对县级以上人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议。淄川生态环境分局是淄川区政府的工作部门，答辩人具有审理该行政复议案件的主体资格。二、答辩人作出的复议决定程序合法。2020年2月20日，答辩人收到原告的行政复议申请，经审查，答辩人依法予以受理。经书面审查，于2020年3月23日在查清事实的基础上作出行政复议决定，并将行政复议决定书通过EMS特快专递送达原告。三、淄川生态环境分局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、裁量幅度适当、履行程序合法，由淄川生态环境分局进行答辩并举证。被告提交复议程序证据：1、行政复议受理通知书一份；2、提出行政复议答复通知书一份；3、行政复议决定书一份；4、送达回证四份。以上证据证明被告行政复议程序合法。 经庭审质证，原告对被告环境局提交对1号至4号证据无异议。对5号证据真实性无异议，但是认为执法人员到场监察时并未出示该执法证。对6号至16号证据真实性有异议，被告在监察中已经承认原告未投入生产，处于停产状态。被告认为原告的生产项目属于《建设项目环境影响评价分类管理目录》（环境保护部令第44号，2017年9月1日实施）中“19、非金属矿物制品业”中的“55、耐火材料及其制品”中的其他类别，是错误的。原告的生产工艺是中华人民共和国发改委令“第29号”《产业结构调整指导目录2019年本》（自2020年1月实行）高效连铸用功能环保性耐火材料生产工艺，列为钢铁鼓励类，属于国内空白项目，被告认定原告属于耐火材料类的其他类别，被告进行处罚类别错误，所以原告认为被告认定事实错误，适用法律错误。原告对被告环境局提交程序证据均有异议，认为被告从一开始就存在违法现象，在重新调查中被告仍然违反程序，违背事实写出调查记录，致使被调查人拒绝签字，最后无调查结果，被告作出了违法的处罚决定。原告对被告环境局适用法律有异议，认为被告适用法律错误。原告对被告区政府提交程序证据均有异议，认为在原告提起行政复议之后，第二被告没有按照程序开庭审理，本案作为两个案子，属于复杂案件，不开庭审理直接进行了维持不符合行政复议的程序规定。被告区政府对被告环境局提交证据、法律适用均无异议。 经庭审质证，被告环境局对原告提交的1号证据不认可，认为这不是法律法规，执法机关是依据法律法规规定的相关内容进行执法活动，而不是依据政府文件和领导批示来进行执法活动；对2号证据有异议，认为根据原告提供的环境影响评价报告表应该办理环保手续；对3号证据有异议，认为该证据与处罚的事实无关。被告区政府对原告提交的三份政府文件均有异议，认为原告的立项就是采取了事后、事中监管的方式，立项只是备案，没有审批，政府在立项方面已经落实了国务院的要求，环境保护涉及民生的重要事项，原告新上项目按照环境评价制度必须经过第一被告审批。 经庭审质证，被告环境局提交事实证据1号证据即企业营业执照复印件、2号证据即企业法人代表身份证明、3号证据即企业授权书，能够证明原告企业信息情况及委托授权人员配合执法的案件事实，本院予以认定；4号证据即环境局统一社会信用代码、5号证据即执法人员执法证复印件，能够证明被告信息情况及执法人员身份的案件事实，本院予以认定；7号证据中10月31日污染源现场监察记录、8号证据中10月31日现场勘查笔录、9号证据即10月31日调查询问笔录，系被告10月31日调查取证材料，该三份调查材料已经被后续12月27日的污染源现场监察记录、现场勘查笔录、调查询问笔录取代，该三份证据本院不予认定；7号证据中12月27日污染源现场监察记录、8号证据中12月27日现场勘查笔录、10号证据即12月23日车立恒调查询问笔录、11号证据即12月23日贾医林调查询问笔录、12号证据即12月27日冯颜玲调查笔录、13号证据即环境影响报告表、14号证据即现场照片、15号证据即备案证明、16号证据即复核意见，能够证明被告对原告年产1万吨长寿命浸入式水口系列产品项目生产线建设情况重新进行调查的案件事实，本院予以认定；6号证据即区环境保护督察办公室关于环保督导问题线索中的移交函，能够证明区环境保护督察办公室向被告移交问题线索的案件事实，本院予以认定；被告提交17号至28号程序证据，能够证明被告履行立案、调查、听证、集体讨论、处罚审批、决定、送达等执法程序，本院予以认定。被告区政府提交行政复议程序1号至4号证据，能够证明被告履行行政复议程序的案件事实，本院予以认定。原告提交1号证据即《中华人民共和国国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，不属于被告执法直接适用的法律法规，不适用于本案；2号证据即建设项目环境影响评价分类管理名录，系环境保护部根据《中华人民共和国环境影响评价法》制定的规范性文件，是原告单位编制环境影响报告书的依据，适用于本案；3号证据即环境保护部18号文，系环境保护部制定的规范性文件，主要内容对“未批先建”建设项目环境评价工作进行管理执法的规范性意见，符合本案原告项目建设情况，适用于本案。 经审理查明，2019年10月31日，被告环境局根据2019年10月25日《淄川区环境保护督查办公室关于环保巡查督导问题线索的移交函》，对原告单位进行执法检查，2019年12月27日，被告到淄博双马新材料科技股份有限公司重新调查。执法人员到达公司后，找到该公司负责人冯颜玲向其出示执法证件，对该公司进行现场执法检查。检查发现原告东北厂区南面建设有钢结构车间一座，东西长30米南北宽20米，高11.5米，上下两层。在此车间西面一层，建设完成自动成型生产线一条(包括3条机械手，行车机械臂1台，转盘1台，自动冲洗桶1个，100吨油压机1台，自动称重上料机4台，自动震动器1台，掐卡机械手1台，630高压容器等静压机1台，自动摆渡车1台等)，建设有电烘干箱1台，混砂机3台，高速造粒机2台，15千瓦布袋除尘器1套，7.5千瓦布袋除尘器1套，活性炭吸附装置1套，滚筒混料干燥桶1台。被告执法人员制作了现场勘验笔录、污染源现场监察记录、调查询问笔录，进行拍照、录像，并提取了《建设项目环境影响报告表》等相关证据。2020年1月19日被告经过听证、集体讨论后根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，作出川环罚字[2019]第110号行政处罚决定，对原告作出罚款人民币壹拾陆万元的行政处罚。原告对决定不服于2020年2月20日向被告区政府申请行政复议。2020年3月23日被告区政府经审查作出行政复议决定，维持被告环境局作出的川环罚字[2019]第110号行政处罚决定。原告仍不服提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。本法第三十一条第一款规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。本案原告对被告环境局认定其东北厂区建设年产1万吨长寿命连铸浸入式水口系列产品项目生产线自动化改造项目的事实没有异议，只是认为原告的项目属于创新研发项目，应当执行前置审批为主转变为依法加强事中事后监管为主的管理模式，不需要制作环境影响评价文件并经审批部门审查批准，原告该观点不符合《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定。本案被告环境局执法过程履行了立案、调查、告知、听证、集体讨论决定、送达等程序，原告主张被告环境局执法程序违法的观点与事实不符，本院不予采纳。据此被告环境局行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。被告区政府依法受理原告行政复议申请，依法作出行政复议决定，程序合法。原告主张被告环境局行政处罚无事实和法律依据、程序违法的理由不成立，其诉讼请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告淄博双马新材料科技股份有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告淄博双马新材料科技股份有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  白佳海 人民陪审员  赵树江 人民陪审员  孙启信 二〇二〇年十一月二十日 法官助理孙苗苗 书记员张雪