江苏省江阴市人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0281行初106号原告刘洪昌，男，1958年10月22日生，汉族，住江阴市。委托诉讼代理人梁红丽，北京在明律师事务所律师。委托诉讼代理人孟临寒，北京在明律师事务所律师。被告江阴市自然资源和规划局，住所地江阴市长江路181号。法定代表人翟菁，该局局长。出庭负责人朱惠龙，该局副局长。委托诉讼代理人坎敏军。委托诉讼代理人林红，江苏信卓律师事务所律师。被告江阴市人民政府，住所地江阴市澄江中路9号。法定代表人蔡叶明，该市市长。委托诉讼代理人顾志强。原告刘洪昌诉被告江阴市自然资源和规划局（以下简称资规局）、江阴市人民政府（以下简称市政府）要求履行法定职责及行政复议一案，原告刘洪昌于2019年3月28日诉至本院，后于同年4月8日补正材料，本院于同年4月11日立案受理，同年11月10日作出（2019）苏0281行初45号行政裁定书，裁定驳回原告刘洪昌的起诉。原告刘洪昌不服，提起上诉。2020年7月3日，无锡市中级人民法院作出（2020）苏02行终8号行政裁定书，裁定撤销原行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年7月16日立案，重新组成合议庭公开开庭进行了审理。原告刘洪昌及其委托诉讼代理人孟临寒,被告资规局出庭负责人朱惠龙及委托诉讼代理人坎敏军、林红，市政府委托诉讼代理人顾志强到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。原江阴市国土资源局（以下简称国土局）于2018年12月24日作出告知书，载明：刘洪昌，我局于2018年12月14日收到你寄送的查处申请书，请求对徐霞客镇人民政府（以下简称徐霞客镇政府）“未批先占”行为予以查处，并作出书面回复。我局收文后经核查，未发现徐霞客镇政府有“未批先占”的违法用地行为。刘洪昌不服，向市政府申请行政复议，市政府于2019年3月11日作出〔2019〕澄行复第12号行政复议决定书，维持原国土局作出的告知书。原告刘洪昌诉称：其房屋位于江阴市（以下简称涉案房屋）。2017年2月16日，徐霞客镇建设局动迁安置科发放一份“徐霞客休闲旅游度假区拆迁安置办法宣传资料”，其房屋被纳入“梦东方·徐霞客国际旅游度假区”项目的征收范围，经了解是徐霞客镇政府负责征收。其通过信息公开知晓该区域土地目前未获征地批复。其于2018年12月13日向国土局寄交了查处申请，国土局于12月24日作出涉案告知书，其认为该告知书违法。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订版，以下简称《土地管理法》）的规定，征收集体土地必需经省级以上人民政府批准，且征收农用地还应当先行办理农用地转用审批。其房屋所在区域并未办理征地批准手续，但周边多数房屋已被徐霞客镇政府实际征收并拆迁完毕，违法用地事实明确。国土局对徐霞客镇政府“未批先占”违法行为不予立案纠正，市政府以未发现房屋所在地有未批先建的违法用地行为为由维持涉案告知书，未依法履行行政复议的审查职责，故请求法院判令：1.撤销市政府作出的〔2019〕澄行复第12号行政复议决定；2.撤销原国土局作出的告知书；3.诉讼费用由两被告承担。原告刘洪昌向本院提交了以下证据材料：1.三份证人证言及证人身份证复印件，用以证明刘洪昌对涉案房屋享有合法权益，为适格原告。2.信息公开告知书，用以证明涉案房屋所在地无征地批复，徐霞客镇政府在没有合法手续情况下违法用地事实明确。3.徐霞客休闲旅游度假区拆迁安置办法宣传资料、征收区域内被征收房屋被拆除前后的照片、《已征用土地》公示告示牌照片，用以证明徐霞客镇政府以建设局动迁科名义对外作出征地宣传，明确要将涉案房屋所在区域进行征占，除涉案房屋外其余房屋都已被拆除，存在应被查处的违法行为。4.拆迁补偿安置协议、房屋拆迁补偿明细表，用以证明涉案房屋产权人为刘洪昌，其原告主体适格，2017年徐霞客镇政府以房屋拆迁名义对涉案房屋签订协议并作出补偿明细，应是违法占地主体。5.查处申请书，用以证明刘洪昌书面提出查处申请，国土局及市政府未依法履职。被告资规局辩称：首先，原国土局严格依据土地管理法律法规的要求履行职责。刘洪昌反映的涉案房屋所在宗地尚未办理土地征收手续，现场也未发现涉案土地存在违反土地管理法律法规的行为，调查人员根据核查情况，认定其投诉事项不符合国土资源部令第60号《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的立案条件，于2018年12月24日作出涉案告知书并邮寄送达刘洪昌。其次，刘洪昌要求撤销告知书并无事实和法律依据。徐霞客镇政府与刘洪昌于2017年12月14日达成了拆迁补偿安置协议，法律法规未规定政府与农户间协商拆除房屋必须以土地征收为前提。在徐霞客镇政府没有实施违反土地管理法律法规行为情况下，要求国土局进行查处无法律依据。刘洪昌此前提起了涉案房屋拆迁补偿安置协议的行政诉讼，徐霞客镇政府已撤销了该补偿安置协议。最后，涉案房屋还存在，该地块未被违法占用。刘洪昌投诉如针对自己住宅以外的地块，其起诉不具有利害关系，应予驳回。综上，请法院依法驳回刘洪昌的诉讼请求。被告资规局向本院提交了以下证据及依据：1.查处申请书及附件、邮寄凭证，用以证明2018年12月14日其收到刘洪昌的查处申请书，要求对徐霞客镇政府违法用地行为予以查处。2.邮政快递查询结果，用以证明国土局将告知书邮寄送达刘洪昌。3.违法线索登记表、现场勘测笔录、现场照片、2017年卫星遥感监测影像图、土地利用现状图、土地利用规划图、国土资源违法线索核查报告、执法证，用以证明接到举报后已依法对刘洪昌提供的线索进行登记、核查。4.拆迁补偿安置协议书、徐霞客镇政府通知书、通知书送达情况说明、撤诉申请书，用以证明徐霞客镇政府与刘洪昌曾就涉案房屋达成了拆迁补偿安置协议，后因刘洪昌起诉，徐霞客镇政府撤销了该协议书，刘洪昌向江阴市人民法院撤回诉讼案件。5.土地遥感影像截图（红线区域系梦东方项目实施范围，蓝线区域系北渚村村建范围），用以证明涉案房屋所在区域与梦东方项目实施区域距离很远。6.刘洪昌住宅现场照片，用以证明其房屋完整，未被拆除。法律依据：《土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作》。被告市政府辩称：市政府作出维持原国土局告知书的复议决定事实清楚、适用依据正确。原国土局接到原告查处申请后，制作了《国土资源违法线索登记表》，并立即指派工作人员对原告反映情况进行实地调查核实，未发现徐霞客镇政府有未批先建的违法用地行为，原国土局不予立案并将相关情况告知原告，符合《国土资源行政处罚办法》的相关规定，市政府作出了维持告知书的复议决定。市政府于2019年2月15日收到原告的行政复议申请，同年3月11日作出行政复议决定，复议程序合法。综上，请依法驳回原告诉讼请求。被告市政府向本院提交如下证据：1.行政复议申请书、告知书、刘洪昌身份证复印件、查处申请书、政府信息公开告知书，用以证明刘洪昌向市政府提起了行政复议申请并提交了相关材料。2.行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议答复书，用以证明市政府依法受理，并向资规局送达了行政复议答复通知书，资规局在法定期限内提交了答复书及相关材料。3.行政复议决定书邮寄详情单，证明市政府在规定期限内作出了行政复议决定并进行了送达。经质证，资规局、市政府对刘洪昌提供的证据1真实性及证明内容不认可；对证据2真实性无异议、证明目的有异议，认为仅能证明涉案土地无征地批复，但并未说有违法用地事实，不能证明涉诉行政行为有何不当；对证据3、4中补偿安置协议真实性无异议、证明目的不认可，补偿安置协议已被撤销，其余证据并非国土局作出，真实性不认可；对证据5无异议。刘洪昌对资规局提供的证据1、2无异议；证据3中除涉案房屋照片外，其余证据真实性、合法性、关联性及证明目的不认可，认为该组证据系内部流转文件，是否真实存在不确定，土地利用现状图不完整，违法线索核查报告提交给谁不清楚，监测图像不清晰，涉案房屋包含在被征收地块，属于国土局应查处履职的范围，国土局只针对涉案房屋进行调查系查处客体错误；证据4中拆迁补偿安置协议、情况说明不认可，对其余证据真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，刘洪昌从未拿到过拆迁补偿安置协议，且不论该协议是否签署、是否撤销，均不能否认徐霞客镇政府的违法行为；对证据5显示的图像及地貌无异议，但对红线、蓝线范围有异议，根据拆迁补偿安置协议书可知，徐霞客镇政府因徐霞客国际旅游度假区梦东方一期建设需要对涉案房屋拆迁，不能因该协议被撤销就更改这一事实；对证据6真实性认可，关联性及证明目的不认可，该照片能明显看出该区域仅剩涉案房屋，印证了违法征地事实。刘洪昌对市政府提供的证据无异议，对复议程序也无异议。本院对上述证据认证如下：刘洪昌及资规局、市政府提供的证据中，对方无异议部分，本院予以确认，有异议部分：刘洪昌提供的证据1符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的形式要件，其证明内容与拆迁补偿安置协议相互印证，能证明刘洪昌对涉案房屋享有所有权，故其证明效力本院予以确认，证据3能与拆迁补偿安置协议、资规局提供的照片等相互印证，其证明效力予以确认，证据4中房屋拆迁明细表系复印件，无法确认其真实性，证明效力不予认定;资规局提供的证据3中违法线索登记表、现场勘测笔录等能证明资规局对刘洪昌的举报进行了调查核实，证据4中情况说明有见证人及村委签字盖章，能佐证徐霞客镇政府撤销拆迁补偿安置协议通知书现场送达的情况，虽刘洪昌对真实性、合法性、关联性提出异议，但并未举证加以证明，故上述证据的证明效力本院也予以确认；上述证据证明目的将结合全案予以认定。经审理查明：2018年12月14日，刘洪昌向原国土局寄送查处申请书，认为其合法所有的涉案房屋被纳入“梦东方·徐霞客国际旅游度假区”项目的征地范围，该项目用地不仅涉及其房屋所在地的建设用地，还包含基本农田，因此该项目至少应具备国务院批准的农转用批复和征地批复，其通过信息公开等方式了解到该项目尚未办理征地手续，故要求国土局对徐霞客镇政府“未批先占”违法用地行为予以查处并作出书面回复。同年12月17日，原国土局对该查处申请作为举报的违法线索进行登记，并组织执法人员进行核查，执法人员于12月19日进行现场勘查，发现刘洪昌房屋四周未有未批先占的行为，认定刘洪昌房屋所占地宗地及四周地类为建设用地。12月24日，原国土局向刘洪昌作出涉案告知书。刘洪昌对该告知不服，于2019年2月15日向市政府申请行政复议。市政府受理并经审查后，于2019年3月11日作出维持原国土局告知书的复议决定。原告不服该复议决定，于2019年3月28日向本院提起行政诉讼。另查明，2018年12月3日，刘洪昌向原国土局申请政府信息公开，要求公开其位于的房屋所在地的征地批准文件等信息内容，原国土局于同年12月17日告知刘洪昌申请的区域范围的集体土地尚未办理征收手续，其申请公开的政府信息不存在。后因江阴市人民政府机构改革，原国土局被整合为资规局。又查明，2017年12月14日，刘洪昌一家与徐霞客镇政府签订了集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书，协议载明：“因徐霞客国际旅游度假区梦东方（一期）建设需要，参照《江阴市区集体土地房屋拆迁管理实施办法》，对、××号的房屋实施拆迁，协议双方就有关拆迁补偿安置问题协商一致后，达成如下协议：……。”2019年1月2日，刘洪昌向本院提起行政诉讼，以协议显失公平且在受到胁迫情况下签订为由要求撤销，案号（2019）苏0281行初2号。该案审理中，徐霞客镇政府于2020年7月2日作出撤销拆迁补偿安置协议书的通知书，于7月4日送达刘洪昌，刘洪昌于7月13日向本院提交撤诉申请书，本院裁定准予其撤回起诉。庭审中，资规局提供了徐霞客镇土地遥感影像截图，提出梦东方项目已获得审批，其已批已建项目位置位于影像截图中红线范围（分别位于徐霞客镇徐霞客村及马镇村），与北渚村及刘洪昌所有的涉案房屋并不相邻，并认为根据《国土资源行政处罚办法》的规定，认定非法占地首先要有建设行为存在，经其调查刘洪昌举报所涉地块未报批、也未被占用，不存在违法用地行为。本院认为：根据《土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”资规局作为江阴市人民政府土地行政主管部门，对非法占用土地的违法行为具有查处职责，本院予以确认。本案争议焦点为徐霞客镇政府是否存在非法占用土地的违法行为。《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”国土资源部《关于印发的通知》（国土资发[2005]176号）中规定：“二、非法占地类：（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；（二）农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的；（三）超过批准的数量占用土地的；（四）依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还的；（五）依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出土地的；（六）临时使用土地期满，拒不归还土地的；（七）不按照批准的用途使用土地的；（八）不按照批准的用地位置和范围占用土地的；（九）在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦，经责令限期改正，逾期不改正的；（十）在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的；（十一）在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，重建、扩建的。”本案中，徐霞客镇政府作为属地政府，通过协商的方式与刘洪昌一家就北渚村竹梢33、33-1号的房屋签订拆迁补偿安置协议，现该拆迁补偿安置协议已被撤销，刘洪昌所属房屋依然存在，并未被非法占用。针对刘洪昌主张的涉案房屋周围区域，通过双方当事人提供的现场照片可知，上述区域并无建设项目或其他使用土地的情形存在，其土地性质也未改变，刘洪昌主张徐霞客镇政府非法占用土地的事实依据不足，其主张要求撤销原国土局作出的告知书及市政府作出的行政复议决定书的诉讼请求，依法应予驳回。综上，本案经审判委员会会议讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：驳回原告刘洪昌的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘洪昌负担。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。审 判 长  周科审 判 员  孙妍人民陪审员  吕莉二〇二〇年十一月十九日书 记 员  薛娇附：相关司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。