四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1402行初201号 原告伍丽萍，女，1964年10月9日出生，汉族，住四川省眉山市彭山区。 委托代理人张志平，男，1963年2月20日出生，汉族，住四川省眉山市彭山区。系原告之夫。 被告眉山市彭山区自然资源和规划局。住所地：四川省眉山市彭山区彭溪镇寂照街**。 法定代表人潘淼，局长。 出庭负责人倪杨，副局长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 委托代理人毛波。 被告眉山市彭山区人民政府。。住所地：四川省眉山市彭山区西街** 法定代表人郭红，区长。 委托代理人杨坤。 委托代理人梅建霞，四川同序律师事务所律师。 原告伍丽萍不服被告眉山市彭山区自然资源和规划局（以下简称彭山自规局）土地行政处罚及被告眉山市彭山区人民政府（以下简称彭山区政府）行政复议一案，于2020年6月12日向本院提起诉讼,本院于2020年7月2日受理后，向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭进行了审理,原告伍丽萍及其委托代理人张志平，被告彭山自规局出庭负责人倪杨、委托代理人刘科、毛波，彭山区政府委托代理人杨坤、梅建霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月30日，被告彭山自规局作出眉彭自然资规罚[2019]5号《行政处罚决定书》(以下简称5号《处罚决定》)，查明彭溪土豆花庄实际用地面积3.464亩(2309.24平方米)，扣除《集体使用证》（彭集用【2001】字第8870号）办证面积434平方米，未取得合法用地手续占用面积1875.24平方米，其中符合土地利用总体规划面积642.31平方米，其中建筑和硬化521.97平方米(建筑567.34平方米加硬化388.63平方米减办证面积434平方米)、绿化120.32平方米；不符合土地利用总体规划面积1232.93平方米，其中建筑184.15平方米、硬化294.16平方米、绿化754.62平方米。认为原告伍丽萍未取得合法用地手续，占用彭溪街道办毛店村13组2.812亩（1875.24平方米）集体土地修建建筑物及其他设施，用于彭溪土豆花庄经营场地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，决定对原告伍丽萍作出如下处罚：(一)责令退还除已办理集体土地使用证以外非法占用的彭溪街道办毛店村13组集体土地1875.24平方米。(二)责令拆除非法占用不符合土地利用总体规划的彭溪街道办毛店村13组集体土地478.31平方米上新建的建筑物和其他设施(建筑物和硬化部分)，恢复土地原状。并处以每平方米25元的罚款，计11957.75元人民币。(三)没收非法占用符合土地利用总体规划的彭溪街道办毛店村13组集体土地521.97平方米上新建的建筑物和其他设施(建筑物和硬化部分)。并处以每平方米27元的罚款，计14093.19元人民币。被告彭山区政府于2020年5月28日作出眉彭府复字[2020]1号《行政复议决定书》（以下简称1号《复议决定》），认为彭山自规局对伍丽萍占地行为进行立案、审查、处罚主体适格，程序合法，适用法律法规正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，决定维持被告彭山自规局作出的5号《处罚决定》。原告不服，向本院提起行政诉讼。 原告诉称，二被告作出的处罚决定和复议决定事实不清，不尊重历史事实。土豆花庄是利用家传老宅创办起来的，以农家乐业态经营的饭庄。随着经营的不断扩大，经营场地明显不够，为此2002年特向彭溪镇申请扩大经营场所，修建必要的经营性用房，得到了口头回复，只要不占基本农田和耕地，利用荒山荒坡开发是可以的。于是就租用本小组集体山坡地进行开发，在2003年、2004年修建了两处房屋，共约400平方米用于经营使用。其间没有任何单位和领导阻止过开发修建，获得了荣誉和党委政府认可。按照法不溯及既往的原则，土豆花庄没有报建手续的建筑是在2003年、2004年修建的，而《中华人民共和国城乡规划法》是2008年颁布实施的。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。如按违法建筑处理，既没有尊重历史客观事实，又于法律依据不充分。其次，二被告作出的处罚决定、复议决定适用法律确有错误。二被告未能正确理解适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的但书部分，原告伍丽萍与彭溪镇毛店村13组签订《集体土地租用协议》、《补充协议》的民事行为基础上不存在侵权即非法占地的违法行为，更谈不上一直处于持续状态，彭山自规局处罚伍丽萍非法占地的具体行政行为违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定。原告的行为不存在侵权，只是管理上违规，甚至于符合城市总体规划，只是有待补办报建手续问题。诉至本院请求:一、撤销被告彭山自规局作出的5号《处罚决定》；二、撤销被告彭山区政府作出的1号《复议决定》；三、本案诉讼费用由二被告承担。 原告为证明其主张，向本院提交如下证据并经庭审质证： 第一组证据：原告身份证复印件、土豆花庄的营业执照。证明原告主体适格。 第二组证据：5号《处罚决定》。证明被告彭山自规局对原告的处罚不合法。 第三组证据：1号《复议决定》。证明被告彭山区政府作出的行政复议的时候没有对该案进行调查，仅凭被告彭山自规局的处罚就作出决定，因此不合法。 被告彭山自规局辩称：一、被告具有作出5号《处罚决定》的主体资格和法定职权。二、被告作出本案5号《处罚决定》认定主要事实清楚，证据确凿。原告所述事实和理由均不能成立。首先，原告提出非法占用土地系经过彭溪街道办（原彭溪镇人民政府）批准的，但是未能提供有任何经批准的证据材料。其次，原告欲以其获得诸多荣誉称号来证实其占地行为是得到政府的认可的，不符合法律规定；其所获荣誉称号与其占地的行为非法性并无直接关联性，不能因此而认为其占地合法。最后，原告在非法占用集体土地前并未经依法批准，也未办理农用地转用手续，其行为并不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的但书部分规定的情形。三、被告作出本案5号《处罚决定》适用依据正确，内容适当。四、被告作出本案5号《处罚决定》符合法定程序。被告对原告涉嫌非法占地行为依法立案调查后，在作出行政处罚决定之前，于2019年12月24日依法告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，告知了原告依法享有的陈述权、申辩权和申请举行听证权。原告在法定期限内未向被告提出申辩和听证申请。被告依据相关事实和法律依据作出了5号《处罚决定》并依法送达和告知了原告救济权利。五、彭山区政府作出的1号《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，复议结果正确，不应撤销。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告彭山自规局为证明其主张，向本院提交如下证据并经庭审质证： 第一组证据：《关于印发〈眉山市彭山区自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（眉彭委办〔2019〕52号）。证明被告为彭山区政府工作部门，具有开展全区自然资源开发利用等领域行政执法监督，查处违法行为的法定职权。 第二组证据：1.《接受调查的通知书》（编号：眉彭自然资规〔2019〕3号）及送达回证、送达照片1张；2.土豆花庄现状照片5张；3.《关于彭溪街道办土豆花庄涉嫌非法占地的核查报告》。证明被告依法通知原告接受调查，经核查，原告涉嫌非法占地并由执法监察大队建议立案调查。 第三组证据：1.《立案呈批表》（编号：眉彭自然资规监立〔2019〕3号）；2.郑刚、毛波、柴敏锐执法证复印件；3.营业执照复印件、伍丽萍身份证复印件；4.《集体土地使用证》（彭集用【2001】字第8870号）；5.《委托书》及受托人张志平身份证复印件；6.伍丽萍、张志平、叶文安、管泽高、余浪、管同电六人《调查笔录》及身份证复印件；7.《土豆花庄勘测定界技术报告书》及原告签字确认的《土豆花庄用地平面图》、《土地利用总体规划审查图》。证明：1.被告于2019年12月4日依法对原告违法行为进行立案，并由具有执法资格的执法人员具体承办该案；2.原告委托张志平全权处理其违法行为相关一切事宜，并由原告伍丽萍签名，张志平行为视为原告行为；3.被告立案后依法进行了调查取证，查明了原告土地违法的事实，被告作出5号《处罚决定》）事实清楚，证据确凿，相关材料原告签字确认；4.原告及受托人依法接受了调查，知悉被告立案调查的情况并认可其土地违法事实。 第四组证据：1.《眉山市彭山区自然资源和规划局执法监察大队关于彭溪街道办土豆花庄涉嫌非法占地的调查报告》；2.《眉山市彭山区自然资源和规划局关于集体讨论彭溪土豆花庄经营者伍丽萍非法占地行政处罚事宜会议纪要》；3.《行政处罚告知书》（眉彭自然资规罚告【2019】3号）及送达回证；4.《行政处罚听证告知书》（眉彭自然资规听告【2019】3号）及送达回证；5.《眉山市彭山区自然资源和规划局重大行政执法决定法制审核表》；6.《违法案件处理决定呈批表》；7.5号《处罚决定》（眉彭自然资规罚【2019】）及送达回证；8.《四川省政府非税收入一般缴款书》（回单）。证明：1.被告依法进行了案件会审，履行了预先告知、听证告知程序，并经依法审查作出《行政处罚决定书》（眉彭自然资规罚【2019】5号），程序合法；2.被告依法送达了《行政处罚决定书》（眉彭自然资规罚【2019】5号）；3.原告按《行政处罚决定书》（眉彭自然资规罚【2019】5号）缴纳了罚款26050.94元。 适用法律法规依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、四十三、四十四条（2004年修正的）；2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条；3.《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》； 被告彭山区政府辩称，被告作出的涉案行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（一）项、第十二条第一款的规定，被告作为彭山自规局的本级人民政府有权依法受理原告的提出的行政复议申请并作出复议决定。彭山自规局执法大队接到群众反映土豆花庄涉嫌违法占地后进行立案调查。经调查查明原告2003年、2004年，在未办理任何用地审批手续的情况下，擅自占用集体土地修建建筑物及其他设施，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和四十四条的规定。彭山自规局依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》作出责令退还非法占地并罚款的决定，适用法律正确，内容是适当的。彭山自规局对该案立案、调查，在作出行政处罚前，保障了原告依法享有的陈述、申辩和听证的权利，作出5号《处罚决定》后依法送达并告知了原告的救济权利。通过审查原告及彭山自规局提交的证据，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的作出1号《复议决定》，适用法律正确。被告及时受理，向被申请人彭山自规局送达行政复议答复通知书、复议申请书副本，要求其提交书面答复，并提交有关材料。鉴于该案件比较疑难、复杂，被告依法对该案延期30日作出行政复议决定。并于同日将延期审理通知书送达原告和被申请人彭山自规局。经行政复议机关负责人同意后，于2020年5月28日依法作出1号《复议决定》并告知原告的救济权利。并向原告进行了邮寄送达，被告行政复议程序合法。综上，被告作出1号《复议决定》具有法定职责，复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，原告诉讼请求及事实和理由均不能成立，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告彭山区政府为证明其主张，向本院提交了如下证据并经庭审质证： 第一组证据：负责人身份证明。证明被告主体身份适格。 第二组证据：1.行政复议申请书；2.授权委托书；3.《行政复议申请材料补正通知书》发文稿；4.《行政复议申请材料补正通知书》；5.《行政复议申请材料补正通知书》送达回证；6.伍丽萍身份证复印件；7.张志平身份证复印件；8.结婚证复印件；9.证明、关于申请复议期限延期的说明；10.司明电【2020】2号；11.《行政处罚决定书》；12.调查笔录；13.原告补充证据：《集体土地租用协议》、《补充协议》、集体土地使用证；14.《行政复议案件立案审批表》；15.《眉山市彭山区人民政府行政复议答复通知书》；16.《送达回证》；17.《行政复议答复书》；18.证据目录；19.证据材料；20.延期审理审批表及通知书、送达回证；21.《行政复议（结案）报告审批表》；22.《眉山市彭山区人民政府行政复议决定书》眉彭府复字[2020]第1号；23.眉山市彭山区人民政府行政复议案件送达回证及邮件查询单。证明：1.原告于2020年3月9日向被告递交行政复议申请及相关证据材料，被告于2020年3月10日经初步审查后，认为申请资料不齐全，通知原告补正了材料；2.经询问原告后，原告于2020年3月18日补充提交了证据材料；3.经审查，原告的复议申请符合法定条件，被告收到材料之日即受理了原告的行政复议申请；4.被告于2020年3月19日向行政复议的被申请人彭山自规局作出行政复议答复通知书，并于2020年3月25日向其送达该通知书和行政复议申请书；5.彭山自规局于2020年3月30日作出行政复议答复，并向被告提交了复议答复与相关证据、材料；6.经被告负责人同意，于2020年5月11日作出延期审理通知书，并于同日送达原告和彭山自规局；7.2020年5月28日，被告负责行政复议的机构作出结案报告，提出意见，该结案意见经被告负责人同意。同日，被告作出案涉行政复议决定书；8.2020年6月2日、6月3日，被告分别向原告及彭山自规局邮寄或直接送达行政复议决定书。2020年6月3日，原告签收行政复议决定书。综上，被告作出案涉行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。 适用法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第六条第（一）项。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条。 经庭审质证，原告对被告彭山自规局、被告彭山区政府提供证据的证据三性及证明目的均无异议。被告彭山自规局对原告提供的第一组证据的三性无异议，对第二组证据三性无异议，对其证明内容有异议。通过被告的举证已经能证实本案的处罚决定事实清楚适用法规正确，并不存在违法的情况，对第三组证据三性无异议，证明内容有异议。复议机关系对原行政行为的合法性进行审查，系书面审查为原则，其审理方式和复议决定内容均合法。被告彭山自规局对被告彭山区政府提供的证据的三性及其证明目的均无异议。被告彭山区政府对原告提供的第一组证据的三性无异议，对第二组证据三性无异议，证明目的有异议，原告没有提供行政处罚不合法的证据和法律依据，对第三组证据三性无异议，证明目的有异议。复议机关的审理方式及作出复议决定符合法律规定。被告彭山区政府对被告彭山自规局提供证据的三性及证明目的均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告和二被告提供的证据均与本案有关联，证据来源和形式合法，内容真实，可以作为本案证据采纳。 经审理查明，原告伍丽萍系彭山区观音街道毛店社区13组（原毛店村13组）居民，其于1998年10月开始经营彭溪土豆花庄，2003年3月31日注册了营业执照，营业执照载明：“名称彭山区彭溪土豆花庄，经营者伍丽萍，类型个体工商户，经营场所彭山区彭溪街道毛店村**，组成形式个人经营，经营范围餐饮业”。2019年12月2日被告彭山自规局向原告伍丽萍发出《接受调查通知书》，载明因彭溪土豆花庄修建建筑物、构筑物涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，通知原告携带材料到彭山自规局接受调查。2019年12月3日，彭山自规局执法监察大队建议对彭溪土豆花庄经营者伍丽萍涉嫌非法占地立案调查，次日彭山自规局决定对该案立案调查。经测绘，土豆花庄用地总面积2309.24平方米，其中，房屋占地面积751.49平方米，水泥地坝占地面积682.81平方米，零星树木占地面积874.94平方米。占用农用地1233平方米，建设用地1076平方米。符合土地利用总体规划建设用地面积1.615亩（建筑0.85亩、硬化0.59亩、绿化0.18亩），不符合土地利用总体规划面积1.849亩（建筑0.28亩、硬化0.44亩、绿化1.13亩）。原告在土豆花庄用地平面图、土地利用项目规划审查图、土地利用总体规划审查图上签字确认无误。2019年12月23日，被告彭山自规局向原告伍丽萍作出眉彭自然资规罚告[2019]3号《行政处罚告知书》以及眉彭自然资规听告[2019]3号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚，原告在接到告知书之日起三个工作日内可以向被告提出书面陈述、申辩意见以及听证权利，并于次日送达原告。2019年12月30日，被告彭山自规局作出5号《处罚决定》，于2019年12月31日送达原告伍丽萍。原告伍丽萍不服，于2020年3月9日向被告彭山区政府申请行政复议，被告彭山区政府于2020年3月11日向原告发出《行政复议申请材料补正通知书》，要求原告补充申请材料，并于次日送达原告。原告于2020年3月18日向被告彭山区政府提交了补正申请材料，被告彭山区政府于次日受理后，向被告彭山自规局发出《行政复议答复通知书》。因该案情况复杂，于2020年5月11日作出《延期审理通知书》，将该案延期30日，并于同日送达原告。彭山区政府经审理后，于2020年5月28日作出1号《复议决定》并告知诉权，于2020年6月2日邮寄送达原告伍丽萍。 另查明，2020年1月6日，原告伍丽萍向彭山自规局缴纳了罚款共计26050.94元。 本院认为，因本案案涉的行政处罚发生于《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修正）正式施行之前，故应适用《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）。依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第六十六条之规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被告彭山自规局作为彭山区人民政府土地行政主管部门，对原告违反土地法律、法规的行为进行监督检查作出处罚，主体适格。 本案的争议焦点为：一、被告彭山自规局作出的5号《处罚决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确;二、被告彭山区政府作出的1号《复议决定》是否合法。对此，本院评判如下： 关于争议焦点一：被告彭山自规局于2019年12月2日向原告伍丽萍发出《接受调查通知书》，经初步调查后于2019年12月4日正式立案，委托有资质的测绘公司对原告经营的土豆花庄进行了勘测定界，并对其占地情况与土地利用规划进行了套合，查明土豆花庄符合土地利用总体规划建设用地面积1.615亩，不符合土地利用总体规划面积1.849亩。原告伍丽萍在审查图纸上确认无误签字捺印。彭山自规局于2019年12月23日向原告伍丽萍发出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知了原告拟对其作出行政处罚，以及其享有的陈述、申辩、听证权利，并于次日送达原告。依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第七十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，于2019年12月30日作出5号《处罚决定》，并于次日送达原告，载明了不服处罚决定享有的法律救济途径。被告彭山自规局对原告非法占用土地的事实认定清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律法规正确。关于原告提出“非法占用集体土地是经过口头批准”“土豆花庄获得了各种荣誉称号，系事实上获得了批准”的意见，本院认为，现有证据不能证实彭溪土豆花庄非法用地经过了批准，各种荣誉称号也不属于合法的用地批文，不能视为原告已经取得用地合法手续。原告的该意见不能成立，本院不予支持。 关于争议焦点二：依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告彭山区政府具有作出《行政复议决定》的法定职权。彭山区政府于2020年3月19日受理原告的复议申请后，于2020年5月11日作出《延期审理通知书》，将该案延期30日，并于同日送达原告。后于2020年5月28日依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定作出1号《复议决定》并告知诉权，于2020年6月2日邮寄送达原告伍丽萍，亦符合法律规定。 综上，被告彭山自规局作出5号《处罚决定》主体适格、程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。被告彭山区政府作出的1号《复议决定》主体适格、事实清楚、程序合法。故对原告的诉讼请求，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 驳回原告伍丽萍的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告伍丽萍负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  彭 英 审 判 员  李 杜 人民陪审员  蒲艳焱 二〇二〇年十一月十三日 书 记 员  杨浩民 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2020）川1402行初201号 附相关的法律法规条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条第一款人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。