江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初486号 原告施X芳，女，1956年9月2日生，××族，住如东县。 原告施X连，女，1952年3月1日生，××族，住如东县。 原告施X方，女，1936年11月26日生，××族，住如东县。 委托代理人施X芳（亦为本案原告），系原告施X方妹妹。 被告如东县人民政府城中街道办事处。住所地如东县长江路333号。 法定代表人丁晓飞，职务主任。 应诉负责人戴建，职务人武部长（党组成员）。 委托代理人金志学，江苏联嘉律师事务所律师。 原告施X芳、施X连、施X方诉被告如东县人民政府城中街道办事处（以下简称城中街办）行政强制一案，三原告曾以如东县掘港镇人民政府（以下简称掘港镇政府）为被告向原海门市人民法院（以下简称海门法院）提起诉讼。海门法院于2016年2月4日作出（2016）苏0684行初44号行政裁定，裁定不予立案。三原告不服，向南通市中级人民法院（以下简称南通中院）提起上诉，南通中院于2016年6月7日作出（2016）苏06行终217号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。三原告不服提起申诉，江苏省高级人民法院（以下简称江苏省高院）于2018年12月18日作出（2018）苏行再11号行政裁定，撤销上述一、二审行政裁定，指定海门法院立案受理。海门法院根据江苏省高院的裁定，立案后进行了审理，于2019年8月7日作出（2019）苏0684行初1号行政裁定，认为本案适格被告应为城中街办，因三原告拒绝变更被告，故裁定驳回三原告的起诉。三原告不服上诉至南通中院，南通中院于2019年11月20日作出（2019）苏06行终669号行政裁定，撤销海门法院（2019）苏0684行初1号行政裁定，指定由本院审理。本院根据南通中院生效裁判文书，于2020年6月8日立案，于6月12日向被告城中街办邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月21日、10月30日公开开庭审理了本案。原告施X芳、施X连，被告城中街办的应诉负责人戴建及委托代理人金志学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 三原告诉称，原告是如东县××村的村民，原告位于如东县××村的祖坟受法律保护，被告于2013年11月19日将原告位于如东县××村的祖坟摧毁，严重侵害了原告的合法权益。原告认为，被告没有明确的法律法规授权，擅自摧毁原告家祖坟，实体和程序上均严重违法，系严重的行政乱作为。请求：1.确认被告城中街办（原掘港镇政府）强制摧毁原告祖坟的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 被告城中街办辩称，1.原告的起诉已经超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，应当自知道或者应当知道之日起6个月内向人民法院提起诉讼，原告认为掘港镇政府于2013年11月19日将其位于如东县××××村的祖坟摧毁，于2016年1月11日向法院提起诉讼已超过起诉期限。2.被告主体不适格。根据县城商务中心及周边地块拆迁许可证，县城商务中心及周边地块拆迁人为如东县土地资产储备开发中心（以下简称如东县土地储备中心）。虽然案涉坟墓的迁移公告是掘港镇政府作为属地镇人民政府发布，但案涉坟墓不是掘港镇政府迁移。另，掘港镇及掘港镇政府于2015年7月31日被撤销，设立如东县人民政府掘港街道办事处、城中街办与江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会合署办公，后于2020年1月1日分开，三原告的案涉祖坟位于城中街办辖区内。3.原告拒不迁坟毫无道理。2010年如东县土地储备中心就取得县城商务中心及周边地块拆迁许可证，原掘港镇政府作为属地镇人民政府通知原告迁坟，且多次发布迁坟公告并无不当。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2010年1月25日，如东县住建局向如东县土地储备中心核发东住建拆许字（2010）第001号房屋拆迁许可证，批准如东县土地储备中心对用地规划范围内的商务中心地块内的房屋及附属设施进行拆迁。三原告的祖坟位于该拆迁地块之内，属原掘港镇政府辖区，现为城中街办辖区内。自2011起，三原告被要求迁移祖坟，三原告因对此持有异议而通过信访主张权利。2012年10月10日，掘港镇政府针对三原告反映的“房屋拆迁及坟墓迁移”问题作出掘政告知[2012]079号《关于施X连等同志的信访事项告知书》，其中载明“根据如东县委、县政府要求，县城商务中心周边地块迁坟工作在各级政府的统一部署下，要求位于该地块红线范围内的坟墓迁出，安置于掘港镇东郊公墓（XX村）。为了做好迁坟工作，掘港镇人民政府已于2009年11月25日在《扬子晚报》上刊登了‘迁坟公告’，并同时期在‘如东电视台’进行了游动字幕公告和在新光村主要地点张贴了‘迁坟公告’……目前仅有你们的祖坟未迁”。 2013年11月8日，掘港镇政府再次在新光村拆迁地块张贴《迁坟公告》，要求迁坟户于2013年11月11日前将坟墓迁出，并载明逾期不迁作无主坟处理。掘港镇政府将该公告在同日的《扬子晚报》上刊登。2013年11月19日，三原告的祖坟被迁移。11月19月、20日，原告均有报警的记录。庭审中，被告陈述三原告的祖坟被安置于城中街道五总村东郊公墓7号、8号墓穴，三原告表示对此不予确认。 2015年8月21日，三原告以掘港镇政府为被告向海门法院提交起诉材料，要求确认掘港镇政府于2013年11月19日强制迁移原告祖坟的行为违法。海门法院一审以被诉行为与三原告无利害关系、且已超过起诉期限为由裁定不予立案，南通中院二审予以维持。经三原告向江苏省高院申请再审，江苏省高院于2018年12月18日作出（2018）苏行再11号《行政裁定书》，认为原告提供的证据初步表明掘港镇政府于2013年11月19日实施了对其祖坟作无主坟处理的行为，且未告知诉权，根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十九条第一款规定，应当适用最长2年的起诉期限。原告已在2015年8月21日向人民法院就案涉事项提起了行政诉讼，一、二审裁定均不当，故裁定撤销一、二审行政裁定，指令海门法院立案受理。海门法院根据省高院的生效法律文书，对三原告的起诉立案后进行了审理，认为本案适格被告应为城中街办，因三原告拒绝变更，故于2019年8月7日作出（2019）苏0684行初1号行政裁定，裁定驳回三原告的起诉。三原告不服上诉至南通中院，南通中院经审理认为一审法院查明掘港镇政府已经撤销，应当直接将被告变更为继续行使职权的城中街办进行审理，径行裁定驳回起诉于法无据，应予撤销。故于2019年11月20日作出（2019）苏06行终669号行政裁定，裁定撤销海门法院（2019）苏0684行初1号行政裁定，指定由本院审理。 以上事实由双方当事人提供的民事裁定书、信访事项告知书、迁坟公告等证据及当事人庭审陈述在卷佐证，本院予以确认。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.三原告提起本案诉讼是否超过起诉期限；2.原掘港镇政府是否为被诉迁坟行为的实施主体；3.被诉迁坟行为是否存在违法情形。 针对争议焦点1，江苏省高院（2018）苏行再11号行政裁定已经认定案涉迁坟行为发生于2013年11月19日，三原告于2015年8月21日即向海门法院提交了起诉材料，并未超过法定起诉期限。故被告关于起诉期限的抗辩缺乏事实和法律依据，本院对此亦不再赘述。 针对争议焦点2，虽案涉商务中心建设地块系由如东县土地储备中心根据原《城市房屋拆迁管理条例》之规定，作为拆迁人向如东县住建局申领房屋拆迁许可证，并实施房屋拆迁，但对于三原告祖坟的迁移处理，并不能当然推定由如东县土地储备中心实施。掘港镇政府作出的掘政告知[2012]079号《关于施X连等通知的信访事项告知书》，载明商务中心及周边地块的迁坟工作系在各级政府的统一部署下实施，并由掘港镇政府在拆迁地块数次张贴《迁坟公告》，亦由掘港镇政府通过《扬子晚报》、如东电视台媒介发布《迁坟公告》，结合三原告陈述2013年11月19日当天早上与掘港镇政府工作人员发生冲突并报警等情况，本院推定将三原告祖坟按无主坟处理的行为系由原掘港镇政府实施，因原掘港镇政府已被撤销，该行为的法律后果由承继行使原掘港镇政府职权的城中街办承担。 针对争议焦点3，于法律法规规定而言，《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对建构筑物强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。程序正当原则是行政执法应当遵行的重要原则之一，暂且不论被告是否具有实施强制行为的法定职权，实施强制行为也应当符合法定程序，但原掘港镇政府在处理三原告的祖坟时，未能履行法定程序，未给予原告陈述和申辩的权利，径行按无主坟迁移处理，明显违反法定程序，应确认该强制行为违法。 于传统文化而言，从古至今，我们中国人讲究木本水源的家文化，木发于根、茂极而落、必达其根，祖坟被视为一个家族身世渊源的根基。古有《葬经》曰“葬者，藏也，乘生气也”，今有老百姓讲究“落叶归根、慎终追远”，我们在安置坟茔时向来以敬畏之心谨慎处理。每逢清明、春节等节日，献上鲜花祭拜祖先，代表子孙后代对先祖的尊崇与怀念。所谓“光宗耀祖”，即是子孙通过奋斗取得成绩，以飨先祖养育之恩。因此，涉及到祖坟等事项的处理，行政机关应当遵循法定程序，也需尊重传统文化、遵循各地风俗民情。虽然出于城市建设需要，确需对拆迁地块内各户安置于自家承包地内分散的祖坟进行迁移、整体安置，但行政机关应当首先通过协商等方式处理，若无法通过协商解决，需要采取强制措施的，既应遵循法定程序，也应本着尊重先人之心，根据当地风俗，采取适当、保护性的方式进行迁移，并应当全程留下影像视频资料，提供给权利人。在迁移安置完成后，及时告知权利人具体安置位置，以供权利人立碑、祭拜。 综上，原掘港镇政府将三原告的祖坟作为无主坟处理的行为违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告如东县人民政府城中街道办事处于2013年11月19日将三原告位于原如东县掘港镇新光村的祖坟作为无主坟处理的行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告如东县人民政府城中街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 （此页无正文） 审 判 长  张 燕 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  唐海兵 二〇二〇年十一月四日 书 记 员  陆星奕 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；