湖北省武汉市江汉区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0103行初10号原告：武汉信诚同创置业有限公司，住所地武汉经济技术开发区沌口街民营科技工业园东区K栋2楼。法定代表人：张春燕，总经理。委托诉讼代理人：吴克红，男，该公司员工。委托诉讼代理人：郑伟男，湖北出凡律师事务所律师。被告：国家税务总局武汉经济技术开发区（汉南区）税务局，住所地武汉经济技术开发区三角湖路三号。法定代表人：汪国斌，局长。出庭行政机关负责人：闫应梁，副局长。委托诉讼代理人：陈兵兵，湖北法辉律师事务所律师。委托诉讼代理人：邓思思，湖北法辉律师事务所律师。被告：国家税务总局武汉市税务局，住所地武汉市江汉区建设大道909号。法定代表人：刘晓东，局长。出庭行政机关负责人：陈彬，副局长。委托诉讼代理人：蒋国雄，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：杨科，湖北今天律师事务所律师。原告武汉信诚同创置业有限公司（以下简称原告）不服被告国家税务总局武汉经济技术开发区（汉南区）税务局（以下简称被告经开区税务局）税收管理行政决定及被告国家税务总局武汉市税务局（以下简称被告武汉市税务局）行政复议决定一案，由武汉市江岸区人民法院立案受理。2019年10月29日，武汉市江岸区人民法院作出（2019）鄂0102行初345号行政裁定，认为被告经开区税务局所在地位于武汉经济技术开发区，被告武汉市税务局所在地位于武汉市江汉区，两被告均不属于其管辖范围，裁定本案移送本院管辖。本院于2020年2月27日立案受理后，原告调整了起诉状的内容。本院依法向被告经开区税务局、被告武汉市税务局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人吴克红、郑伟男，被告经开区税务局的行政机关负责人闫应梁、委托诉讼代理人陈兵兵，被告武汉市税务局的行政机关负责人陈彬、委托诉讼代理人蒋国雄、杨科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告经开区税务局于2019年6月10日对原告作出并于次日送达的武经开税通[2019]106154号《税务事项通知书》，载明如下内容：本局于2019年5月17日受理你公司“土地使用者将土地使用权归还给土地所有者免征增值税”备案类税收优惠事项（武经开税通[2019]101202号），经核实，你公司土地使用权变更行为不符合将土地使用权归还给土地所有者的条件，现依据《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第43条、《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》财税[2016]36号文附件3第一条第三十七款，取消你公司于2019年5月17日办理的“土地使用者将土地使用权归还给土地所有者免征增值税”备案类税收优惠资格。原告不服，向被告武汉市税务局申请行政复议。被告武汉市税务局于2019年8月20日作出武税复决字[2019]3号《行政复议决定书》，认定被告经开区税务局办理原告申请备案减免税事项过程中，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定维持被告经开区税务局2019年6月11日武经开税通[2019]106154号《税务事项通知书》作出的“取消备案类税收优惠资格”行政行为。原告诉称：原告于2017年1月23日和6月30日收到武汉市土地储备中心武汉经济技术开发区分中心“委托挂牌土地使用权转让补偿款”共计548,655,000元，被告经开区税务局对原告进行纳税评估并于2017年7月18日向原告送达《税务事项通知书》要求原告按土地使用权转让收入申报缴纳增值税25,313,571.43元。原告受此误导于当日填报《增值税纳税申报表》并缴纳了上述税款及附加合计28,224,632.14元。后原告发现被告经开区税务局上述收入性质认定为原告向武汉统建公司转让土地使用权取得的销售收入存在错误，正确的性质判定应为原告向政府归还土地使用权取得的补偿收入,该收入不属于增值税课税范围，属于增值税免税收入。原告遂于2019年5月17日向被告经开区税务局递交申请材料，申请退还原告误缴的全部增值税及附加。被告经开区税务局工作人员要求原告在《纳税人减免税备案登记表》上盖章才能受理退税申请，原告依要求办理。同年6月11日被告经开区税务局作出武经开税通[2019]106154号和武经开税通[2019]106472号《税务事项通知书》，通知取消原告于同年5月17日办理的免征增值税备案类税收优惠资格，并作出不予入库减免退税的决定。原告先后就经开区税务局作出的两份通知书向被告武汉市税务局申请行政复议，被告武汉市税务局通知原告签收武税复决字[2019]3号和4号两份《行政复议决定书》，决定维持被告经开区税务局两项行政行为。原告认为：1、被告经开区税务局违法设立备案类税收优惠资格并取消原告的法定减免税权利，违反《税收征收管理法》第三十三条规定。被告武汉市税务局将减免税政策代码混淆为减免税备案审批，适用法律错误。2、被告经开区税务局认定不符合将土地使用权归还给土地所有者的条件，事实不清。被告武汉市税务局审查认定原告不能提供归还土地使用权的证明材料，与事实不符。原告向两被告提交了完整的证据链证明原告发生的交易性质是武汉市政府收回原告的原工业用途国有建设用地使用权并注销，再重新设立住宅用途国有建设用地使用权并出让给武汉统建公司。3、鄂地税发[2016]117号文件涉嫌超越职权，解释内容与国家税务总局的解释相冲突，制定程序不合法，属无效行政规范性文件，被告经开区税务局不得作为行政执法依据。4、被告武汉市税务局不依法处理行政规范性文件附带审查申请，复议程序严重违法。综上，原告因向政府归还土地使用权而从土地储备中心取得的补偿收入属于增值税法定免税范围，依法不需要办理减免税备案登记。被告经开区税务局以原湖北省地方税务局越权和错误的行政解释文件为依据，以原告没有提交政府收回土地使用权的正式文书为由认定不符合免税条件，认定事实不清。强迫原告办理“减免税备案登记”然后又作出通知“取消减免税备案资格”，均属没有法律依据的无效行政行为。被告武汉市税务局不按规定逐级转送有权处理机关审查行政规范性文件，复议程序违法。请求人民法院判决：1、确认武经开税通[2019]106154号《税务事项通知书》无效；2、撤销武税复决字[2019]3号《行政复议决定书》；3、附带审查《湖北省地方税务局湖北省国家税务局关于明确营改增后若干业务问题的通知》（鄂地税发[2016]117号）第二条第二款，确认其不合法，不作为认定被告行政行为合法的依据，并建议制定机关予以清理纠正。原告向本院提交了以下证据材料：1、武经开税通[2019]106154号《税务事项通知书》；2、武税复决字[2019]3号《行政复议决定书》；3、营业执照；1-3证明原告符合起诉条件。4、三份银行回单（复印件）；5、湖北省非税收入一般缴款书（复印件）；6、不动产登记审批表、不动产登记申请书（复印件）；4-6证明原告取得的收入和资金性质属于因政府将土地使用权收回而获得的补偿款。7、《国有建设用地使用权出让合同》（复印件）；8、武汉市不动产登记中心《不动产登记申请书》（复印件）；9、武汉市不动产权登记信息查询单；7-9证明现在用地单位的土地使用权来源于原始取得而非来自原告的继受取得；10、武汉市国土资源与规划局P(2016)129号挂牌出让文件（复印件）；11、成交确认书（复印件）；12、武汉市国土资源和规划局行政权力和政务服务事项清单——国有建设用地使用权交易项目服务；10-12证明原告将土地使用权归还给政府后，政府再出让给现土地使用权人。13、《行政规范性文件审查申请书》及《收条》，证明被告武汉市税务局复议程序违法。被告经开区税务局辩称：1、备案类税收优惠资格是本局根据国家税务总局制定的《全国税务机关纳税服务规范》设立的备案类管理事项，非本局擅自设立。2015年10月29日，国家税务总局发布关于《减免税政策代码目录》的公告（国家税务总局公告2015年第73号），该公告明确规定“《减免税政策代码目录》将根据减免税的新增、废止等情况，每月定期更新，并通过国家税务局总局网站-纳税服务-申报纳税栏目发布。”2016年，更新的《减免税政策代码目录》第01129927号明确了“土地使用者将土地使用权归还给土地所有者免征增值税优惠”的备案减免事项。国家税务总局制定的《全国税务机关纳税服务规范》（税总办发[2015]224号）是规范税务执法机关前台服务的规范性文件，是税务执法机关规范行政的依据。该规范5.1.1.4-143项中关于增值税优惠备案的业务规范，明确规定：增值税优惠备案是指符合增值税优惠条件的纳税人应将相关资料报税务机关备案。2、本局作出取消备案类税收优惠资格的具体行政行为，是根据税收征收管理规范性文件的要求，进行减免税后续跟踪管理行为，而非减免税备案审批行为，程序合法。2016年，国家税务总局公布了《全国税收征管规范》（1.2版），第4.1“税收优惠日常管理”明确提出“税务机关依法对纳税人享受税收优惠事项实施后续跟踪管理”。本局对减免税后续跟踪管理是根据《全国税务机关纳税服务规范》及《市地税局关于规范收回国有土地使用权不征收营业税事宜的通知》（武地税[2012]第79号）第二条规定的要求审核纳税人增值税优惠备案的相关资料是否符合规范性文件的要求。同时，根据《市人民政府办公厅关于规范收回国有土地使用权事宜的通知》（武政办[2011]37号）第三条的规定，在原告提出减免税申请后，对该备案的税收优惠事项纳入了减免税后续跟踪管理，要求其补充提交本案所需的“政府收回国有土地使用权的批复和土地行政主管部门收回国有土地使用权的决定书”等相关资料。原告未在规定的日期内提交上述资料的情况下，本局向其下达了武经开税通[2019]106154号《税务事项通知书》，取消了原告“土地使用者将土地使用权归还给土地所有者免征增值税优惠”的减免税优惠资格和武经开税通[2019]106472号《税务事项通知书》不予退税。本局严格按照税收法律和规范性文件赋予的职权和规定的程序处理税收征管事项，在本案所涉具体行政行为中，事实清楚，证据确凿，程序规范合法，并无不当。被告武汉市税务局辩称：1、本局在本案中依法履行职责，受理了原告提出的行政复议申请并依法作出了行政复议决定。2、“备案类税收优惠资格”事项系国家税务总局设立的备案类管理事项，非被告经开区税务局设立。3、被告经开区税务局对原告处分土地使用权的定性正确，作出“取消备案类税收优惠资格”的依据充分，适用法律正确，程序正当。综上，被告经开区税务局向原告下达的武经开税通[2019]106154号《税务事项通知书》事实依据清楚，适用法律正确，程序正当，依法应当予以维持。请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告经开区税务局、被告武汉市税务局向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据，以证明被告经开区税务局已经按照规范性文件的要求受理原告的退税申请、进行增值税减免备案后续管理，本案被诉原行政行为和复议行为事实清楚、证据充分。第一组事实证据材料：1、2019年6月3日由被告经开区税务局下辖的第二税务所作出《税务事项通知书》（武经开税二通[2019]69987号）及送达回证，要求原告于2019年6月5日前提供地方人民政府收回土地使用权的相关证据原件，并已经送达原告；2、《税务事项通知书》（武经开税通[2019]106154号）；3、被告经开区税务局在武汉经济技术开发区规划土地局查询获取并随行政复议答复书一并提交的材料，包括：关于55R2地块委托挂牌交易的申请、武汉经济技术开发区管委会主任办公会会议纪要、关于55R2地块委托挂牌出让的函、国有土地使用权委托交易协议、国有建设用地使用权转让补偿合同等；4、退税申请书；5、退税申请审批表；6、减免税备案登记表；7、税务事项通知书；8、税务文书送达回证。第二组适用规范性文件依据、程序依据：1、《中华人民共和国税收征收管理法》第五条、《中华人民共和国行政复议法》第十二条，系职权依据；2、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第四十三条；3、《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》财税[2016]36号文附件3第一条第三十七款；4、国家税务总局关于发布《减免税政策代码目录》的公告（国家税务总局公告2015年第73号）；5、《全国税务机关纳税服务规范》（税总办发[2015]224号）；6、《市人民政府办公厅关于规范收回国有土地使用权事宜的通知》（武政办[2011]137号）；7、《市地税局关于规范收回国有土地使用权不征收营业税事宜的通知》（武地税函[2012]79号）；8、《全国税收征管规范》（1.2版）第4.4.1条。被告武汉市税务局提交了以下证明复议程序合法性的证据：1、行政复议申请；2、行政复议受理通知书及送达回证；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、行政复议决定书及送达回证；5、行政复议听证笔录及听证通知书；6、原告提交的行政规范性文件审查申请书;7、行政复议答辩书；8、行政复议决定书及送达回证。经庭审质证，被告经开区税务局、被告武汉市税务局对原告提交的证据1-3无异议，对证据4-12关联性持异议，认为税务机关无权对是否属于土地所有者收回土地使用权的行为进行认定，对证据13证明目的持异议，认为原行政行为和复议决定中均未将该文件作为依据使用，该文件为内部管理规范，属于不公开文件，不属于附带审查的范畴。原告对被告经开区税务局、被告武汉市税务局提交的事实证据1、2的证明目的持异议，认为只能证明原告不能提供收回土地使用权证明书，但事前原告提供的其他材料足以证明原告符合免税的条件；对事实证据3的证明目的持异议，认为不能证明原告不符合将土地使用权归还土地所有者的条件；对其他事实证据持异议，认为系在本案庭审中提交且未在行政复议程序中提交。对职权依据和财税[2016]36号文附件3无异议；对《减免税政策代码目录》关联性和证明目的持异议，认为该目录不是给纳税人设定权利义务，未赋予被告经开区税务局审批权；对武地税函[2012]79号文合法性和关联性持异议，认为该文2015年已经被废止；对武政办[2011]137号文持异议，认为国土局未严格执行该规定。对被告武汉市税务局的程序性依据的证明目的有异议，认为该组证据为实体依据而非程序依据，并认为原告提交了规范性文件审查申请，被告未按规定向上级税务机关转交，程序严重违法。本院对上述证据认证如下：对各方当事人提交的证据材料真实性均依法予以认可，均与本案有关联，证据材料的证明效力需要结合全案的审查进行综合判断；两被告提交的规范性武地税函[2012]79号已废止，不予采信，其他规范性文件与本案被诉行政行为的合法性审查相关，对于其关联性和证明效力均依法予以确认。经审理查明：原告于2019年5月17日向被告经开区税务局提交退税申请书，认为其符合财税[2016]36号文附件3第一条第三十七款的“土地使用者将土地使用权归还给土地所有者免征增值税优惠”的情形，其因土地使用权转让取得的补偿款而于前期缴纳的增值税属于免税范围。原告于当日填报了《纳税人减免税备案登记表》、《退（抵）税申请审批表》，申请退税25，313，571.43元。被告经开区税务局于当日向原告出具了武经开税通[2019]101202号《税务事项通知书》，认为原告申请的土地所有者出让土地使用权和土地使用者归还土地使用权给土地所有者免征增值税优惠事项，符合受理条件，受理了原告的退税申请。被告经开区税务局下辖的第二税务所于2019年6月3日向原告作出武经开税二通[2019]69987号《税务事项通知书》，事由为增值税减免备案核查，通知内容为要求原告于2019年6月5日前提供县级（含）以上地方人民政府收回土地使用权的正式文件，包括县级（含）以上地方人民政府出具的收回土地使用权文件以及土地管理部门报经县级以上（含）地方人民政府同意后由该土地管理部门出具的收回土地使用权文件。因原告未在期限内按照要求提供相应文件。被告经开区税务局于2019年6月10日作出并于次日送达原告武经开税通[2019]106154号《税务事项通知书》，取消原告办理的“土地使用者将土地使用权归还给土地所有者免征增值税”备案类税收优惠资格。原告不服，向被告武汉市税务局申请行政复议，被告武汉市税务局于2019年6月25日受理原告的行政复议申请，于同月27日向被告经开区税务局下达行政复议答复通知书，于同年8月14日进行行政复议听证，于同月20日作出武税复决字[2019]3号《行政复议决定书》，决定维持被告经开区税务局2019年6月11日武经开税通[2019]106154号《税务事项通知书》作出的“取消备案类税收优惠资格”行政行为。原告不服，遂提起本案行政诉讼。本院认为：1、根据《中华人民共和国税收征收管理法》第五条第一款的规定，被告经开区税务局具有作出本案被诉税务事项通知书的法定职权；根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第二款的规定，被告武汉市税务局具有受理原告的复议申请并作出本案被诉行政复议决定的法定职权。2、根据《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第43条、《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》财税[2016]36号文附件3第一条第三十七款、《全国税收征管规范》（1.2版）第4.4.1条的规定，本案中，被告经开区税务局受理原告以“土地使用者将土地使用权归还给土地所有者免征增值税”为由提出的退还税款申请，有权针对原告申请的税收优惠事项选择以实施后续跟踪管理的方式进行审核；其根据国家税务总局《全国税务机关纳税服务规范》、《减免税政策代码目录》的规定，对原告的申请归于“备案类税收优惠资格”事项作备案类管理事项，于法有据；其要求原告限期提交相关证明材料进行核查，后因原告未在期限内按照通知要求提供相关证明材料，被告经开区税务局据此认为原告不符合将土地使用权归还土地所有者的条件，作出税务事项通知，取消原告办理的“土地使用者将土地使用权归还给土地所有者免征增值税”备案类税收优惠资格，符合上述规范性文件的规定。被告经开区税务局作为税收征收管理行政机关，不具有对包括收回土地使用权在内的土地使用权权属变更的性质进行认定的法定职权，原告认为被告经开区税务局应根据其提交的资料认定涉案土地权属变更的性质属于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的主张，没有法律依据。故被告经开区税务局作出的本案被诉行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律及规范性文件正确、程序并无不当，本院对原告要求确认武经开税通[2019]106154号《税务事项通知书》无效的诉讼主张不予支持。3、被告武汉市税务局作为行政复议机关，在收到原告的行政复议申请后，予以立案受理、组织双方听证，后在法定期限内作出行政复议决定，该行政复议行为程序合法，决定维持被告经开区税务局2019年6月11日武经开税通[2019]106154号《税务事项通知书》作出的“取消备案类税收优惠资格”行政行为正确。但其作出的武税复决字[2019]3号《行政复议决定书》中所适用的法律依据，仅援引了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，未援引该条文具体的款和项，第二十八条共有二款，第一款有四项，分别规定了不同情形下对原行政行为予以维持、撤销、变更、确认违法等内容，故本案被诉行政复议行为属适用法律错误，依法应予撤销。4、原告提出的附带审查《湖北省地方税务局湖北省国家税务局关于明确营改增后若干业务问题的通知》（鄂地税发[2016]117号）第二条第二款的诉讼请求，因被告经开区税务局作出被诉税务事项通知书时并未援引上述规范性文件，被告武汉市税务局也未将该规范性文件作为判断原行政行为合法性的依据，故不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十五条关于规范性文件的附带审查的规定，本院不对该规范性文件合法性予以审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第二项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第五款的规定，判决如下：一、撤销被告国家税务总局武汉市税务局于2019年8月20日作出的武税复决字[2019]3号行政复议决定；二、驳回原告武汉信诚同创置业有限公司的其他诉讼请求。本案受理费50元，分别由原告武汉信诚同创置业有限公司负担25元、被告国家税务总局武汉市税务局负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  肖 玮人民陪审员  郑冬梅人民陪审员  黄汉江二〇二〇年十一月十九日法官助理刘宇强书记员肖逸飞