广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)桂02行初167号 原告鹿寨县拉沟乡六章村民委员会板也村民小组。 诉讼代表人韦智贤，组长。 诉讼代表人韦军贤，组长。 委托代理人黎明智，广西广天一律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告鹿寨县人民政府，住所地：鹿寨县鹿寨镇创业路2号。 法定代表人王轶，县长。 委托代理人韦显宽，鹿寨县拉沟乡武装部部长。代理权限为特别授权。 委托代理人钟程程，鹿寨县拉沟乡综治办工作人员。代理权限为诉讼代理。 被告柳州市人民政府，住所地：柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人韦怡，柳州市司法局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。代理权限为特别授权。 第三人鹿寨县拉沟乡关江村民委员会长岭村民小组。 诉讼代表人盘忠红，组长。 委托代理人韦惠珉，广西创恒律师事务所律师。代理权限为特别授权。 原告鹿寨县拉沟乡六章村民委员会板也村民小组（以下简称板也村民小组）不服被告鹿寨县人民政府（以下简称鹿寨县政府）2019年7月2日作出的鹿政处〔2019〕3号权属纠纷处理决定书（以下简称3号处理决定）及被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）2019年10月17日作出的柳政复字〔2019〕179号行政复议决定书（以下简称179号复议决定），于2019年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月8日立案后，分别于2020年2月11日、2020年2月20日向鹿寨县政府和柳州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。板也村民小组的诉讼代表人韦智贤及委托代理人黎明智，鹿寨县政府的委托代理人韦显宽、钟程程，柳州市政府的委托代理人莫妮旎，第三人鹿寨县拉沟乡关江村民委员会长岭村民小组（以下简称长岭村民小组）的诉讼代表人盘忠红及委托代理人韦惠珉，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年，长岭村民小组向鹿寨县政府提出确权申请。鹿寨县政府立案受理后，经过现场勘查、调查核实和调解，认为争议地内部分林地权属已经于1983年确定为长岭村民小组所有，对该部分林地权属争议的处理，应继续维持为长岭村民小组所有。争议地的剩余未确权部分，从现场勘查结果看，长岭村民小组和板也村民小组双方均在该部分有长期经营管理使用林地的事实。长岭村民小组经营管理使用的林地多集中于争议地北部，板也村民小组经营管理使用的林地多集中于争议地南部，双方在争议地内的经营管理使用范围基本形成以“XX岭”北面冲沟为界的格局。而且，长岭村民小组居住地位于争议地北段，板也村民小组居住地位于争议地南段。故，鹿寨县政府于2019年7月2日，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十三条第(一)、(五)、(七)项、第三十四条第(六)项、第三十五条第(二)项的规定，作出3号处理决定，决定：一、以“XX岭”北面冲沟为界，将争议地北面一带的山林确权归长岭村民小组集体所有，面积1448亩。四至范围为：东以往大洲屯小路口向南沿岭脊经344.1高程到牛X岭顶再向西南沿岭脊经331.1高程下到长岭公路为界；南面以争议区东面界线与长岭公路交界处沿公路上约200米后向西北方向沿冲槽下到无百沟尾再向沿冲沟下到六章大河边为界；西面以六章大河边为界；北面以北以三共槽尾与六章河交汇处向东北方向沿岭脊上到342.1高程鞍部后向东南方向沿岭脊下到山底部再沿冲槽上到往大洲屯小路口止界。二、以“XX岭”北面冲沟为界，将争议地南面一带的山林确权归板也村民小组集体所有，面积1227亩。四至范围为：东面以无百沟尾向东南方向沿冲沟上到长岭公路后沿长岭公路下200米后再向西南方向沿岭脊经284.1高程下到六章河边为界；南面以六章河边为界；西面以六章河边为界；北面以无百沟尾向西面沿冲沟下到六章河边为界。三、处理决定书生效后，根据实地调查和现场勘验结果，标的l、5、7属张X华种植55.5亩杉树需在10年内按照林木砍伐程序砍树还山；标的2属罗XX种植的4.9亩桉树需在4年内按照林木砍伐程序砍树还山；标的6属韦X明种植的34.6亩杉树需在15年内按照林木砍伐程序砍树还山；标的9属韦X军种植的52.7亩杉树需在10年内按照林木砍伐程序砍树还山。根据本处理决定制作的山林土地权属界线图与本处理决定具有同等法律效力。3号处理决定作出后，板也村民小组不服，向柳州市政府申请行政复议。柳州市政府于2019年10月17日作出179号复议决定，维持了3号处理决定。 原告板也村民小组诉称，一、3号处理决定认定事实不清。历年以来，板也村民小组及止坡、六信三屯的山林土地界限清晰，有民国时立的石碑记载，并从未有过争议。三个屯及相邻的六章屯的老人证实，其一直都认可涉案的那片林地属于板也屯所有。上个世纪四、五十年代，江尾屯村民陆XX就搬到六章屯居住，然后开油坊，投入资金请人到枫树坳住进三共槽尾一带开荒挖地种植桐茶、杉木，每年都交些地租给板也、止坡、六信三屯。60--70年代时，三屯生产队社员在长岭沟及六章河边—带砍树放竹排到鹿寨森工站卖(当时称为搞副业)，所得款交给生产队分红，统筹计分核算。每年板也，六信屯村民都到涉案地采挖竹笋，也是在80年代初左右，有一次第三人长岭村民小组以板也屯村民到涉案地采挖竹笋属于偷窃而报案至乡派出所，派出所调查了解后，确认涉案林竹木地属于板也、六信的，在自己地界内采植，不能算为偷，当时的当事人莫XX、覃XX、韦X贤、张X林、陈X祥都在场，可以证实。80年代初，板也、止坡、六信三屯代表协商达成协议，划清了山地林地界限(拉沟乡林业站有存根)。之后，板也村民小组将集体林地(包含涉案土地)即枫树坳往南一带及三共槽脊梁到六章河口整片山林地划分到户，作为责任山经营管理，有存档在拉沟乡林业站的1984年4月14日山界林权登记表(板也屯第一和第二村民小组划定山地界限)为证。该证据证实，至迟在1984年4月14日，涉案山地林地就已经是板也村民小组种植了。因此，涉案约2675亩土地及地上林竹木是板也村民小组自古以来一直未间断的经营管理、种植的，属于板也村民小组所有。这有各屯知情老者的口述，有界碑记载证实，也有存档在政府部门的84年山地林权登记表证实。二、3号处理决定适用法律错误。1．根据现在仍然有效的《农村人民公社工作条例》的相关规定，生产队范围内的土地，包括社员的自留地，自留山，宅基地等，及集体所有的山林，水面，草原等均属于集体所有。2、根据1995年3月11口国家土地管理局发布的（1995）国土籍字第26号文即《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。该规定第二十—条同时规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地己满十年的，应视为现使用者所有。从上述两份法律文件可看出，就算自1984年4月14日才开始计算，至今板也村民小组实际经营使用涉案的土地及林权已经长达35年。姑且不论1984年4月14日前涉案的土地林权属于谁所有，就算那时起至今，按涉案土地林权实际经营使用者是板也村民小组的事实，则应当认定涉案的土地及林权依法归板也村民小组所有。但3号处理决定依据片面的事实及其他法律，把板也村民小组实际经营使用的涉案土地及林权确认给长岭村民小组，是适用法律错误。综上，板也村民小组认为涉案约2675亩土地(羊X沟、无X沟至牛X岭倒水南面至六章大河边一带)所有权及地上林木、竹子的所有权依法属于板也村民小组所有。请求法院依法撤销3号处理决定第一项；判决确认3号处理决定第一项范围内的土地所有权及林竹木所有权属于板也村民小组所有。 原告板也村民小组未向本院提交证据。 被告鹿寨县政府辩称，一、原告板也村民小组认为鹿寨县政府的3号处理决定认定事实不清。理由是：1.板也村民小组与其周边的止坡屯、六信屯土地界限清楚，周边的六章屯也认为这一土地为板也村民小组所有，还有，四五十年代时，外村人对争议地的开发收益归板也村民小组收取。2.六七十年代时，板也村民小组及其周边止坡屯、六信屯对争议地内的林木砍伐出售所得收益也归板也村民小组所有和使用。3.八十年代时，因周边村民在争议地内采挖竹笋，引发纠纷，经派出所调查了解，认为争议地属于板也村民小组所有。4.八十年代初，板也村民小组及其周边止坡屯、六信屯的代表曾达成划分山林地协议，之后，板也村民小组将划分属于自己的林地发包于本组农户经营，且有登记表为证。对于上述理由，鹿寨县政府认为：在行政裁决阶段，鹿寨县政府已经向板也村民小组及其长岭村民小组书面告知了当事人享有的权利和承担的义务，板也村民小组并未向裁决机关提供支持上述主张的证据材料。板也村民小组上述主张，与裁决机关现场勘查和收集的物证、书证、证人证言等证据不符，对板也村民小组的主张，裁决机关不予采信。因此，板也村民小组的说法不成立。二、板也村民小组认为鹿寨县政府的3号处理决定适用法律错误。理由是：1.依据《农村人民公社工作条例》，生产队范围之内的土地，包括自留地、自留山、宅基地等，属于集体所有。2.依据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，视为现使用者所有，板也村民小组对争议地已经持续使用满二十年，视为板也村民小组所有。对于上述理由，鹿寨县政府认为：1.对未经确权的土地，板也村民小组主张生产队范围之内的土地，包括自留地、自留山、宅基地等，属于其集体所有没有依据。2.首先，国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》属于部门规章，行政机关是依据法律、法规、地方性法规作出具体行政行为。其次，《中华人民共和国物权法》颁布施行后，按照新法优于旧法的法律适用原则，对于涉及土地权属的处理确定，不应适用国家土地管理局的《确定土地所有权和使用权的若干规定》。其三，综合全案证据，无法确认板也村民小组对争议地持续使用达到二十年以上。综上，鹿寨县政府认为，《中华人民共和国森林法》《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》等法律法规均明确县级人民政府具有处理集体之间林地权属争议的权力，鹿寨县政府作为县级人民政府，按照法律赋予的职责和权限，对无法达成调解协议的争议集体林地作出裁决，是合法的。鹿寨县政府依据争议地内现有已经确权的林权证据材料，同时考虑双方各自在争议地内实际自发经营的范围、各自持续经营的时间长短、种植的树种状况，并考虑双方居住地靠近争议地的方位、双方当事人人口数量、水田耕地状况、已经获得的林地面积状况，对争议地进行了实事求是的划分和确定，是依据法律法规、尊重历史、考虑现实状况作出的裁决，是合法和合理的。因此，鹿寨县政府作出的行政行为认定事实清楚、适用法律准确、审理程序合法、裁决恰当，请求人民法院判决依法驳回板也村民小组的诉讼请求。 被告鹿寨县政府向本院提交了以下证据： 证据1、确权处理申请书及主张范围附图，证明长岭村民小组主张权属情况及其范围。 证据2、关江村民委员会证明及长岭村民小组负责人身份证（复印件），证明长岭村民小组负责人身份情况。 证据3、长岭村民小组授权委托书，证明长岭村民小组受委托人身份及委托事项。 证据4、XX号《山界林权证》存根及附图，证明争议地内有已经确权的林地。 证据5、旧房屋基地照片5张，证明争议地内有长岭村民小组一方管理的事实。 证据6、立案登记表及告知书，证明调处机关受理情况登记。 证据7、板也村民小组答辩书及主张范围附图，证明板也村民小组答辩情况。 证据8、板也村民小组负责人身份证明书，证明板也村民小组负责人身份情况。 证据9、板也村民小组授权委托书，证明板也村民小组委托人情况。 证据10、1957年7月31日鹿寨县人民委员会关于处理寨沙区六章乡只坡.板也村与黄冕区爱国乡官江村等交界山林纠纷决定书，证明有已经确权的林地。 证据11、山界林权登记表，证明林地已确权的事实。 证据12、鹿寨县人民政府权属纠纷处理决定书（鹿政处（2007）12号），证明有已经确权的林地。 证据13、实地调查及现场勘验通知、笔录，证明进行现场勘验及通知送达。 证据14、调查笔录，证明调查取证的情况。 证据15、双方人口数核实情况，证明双方人口数、户数情况。 证据16、双方土地面积统计表，证明双方土地拥有状况。 证据17、双方林地调查表，证明双方林地拥有状况。 证据18、调解通知书，证明通知调解及送达情况。 证据19、调解笔录，证明审理过程记录。 证据20、承办单位集体讨论记录，证明履行集体讨论情况。 证据21、鹿寨县政府常务会议纪要，证明会议纪要记载情况。 证据22、3号处理决定，证明处理结果。 证据23、179号复议决定。 被告柳州市政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，柳州市政府作为鹿寨县政府的上一级人民政府，有权受理对其作出的3号处理决定不服提出的行政复议申请。二、柳州市政府收到复议申请后，依法予以了受理。经审查，柳州市政府认为3号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(—)项的规定，依法作出维持原行政行为的复议决定，符合法律规定。综上，请求法院依法维持179号复议决定。 被告柳州市政府向本院提交了以下证据： 证据1、行政复议受理通知书，证明柳州市政府依法受理板也村民小组提出的复议申请。 证据2、鹿寨县政府行政复议答复材料，证明鹿寨县政府已依法提交答复及当初作出行政行为的证据等有关材料。 证据3、复议决定书及送达回证、邮寄凭证，证明柳州市政府在法定期限内依法作出行政复议决定并送达各方当事人。 第三人长岭村民小组述称，板也村民小组的诉请没有事实和法律依据，本案的处理决定和复议决定应当予以维持。 第三人长岭村民小组未向本院提交证据。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 被告鹿寨县政府提交的证据1-15、17-23，真实、合法，证明了鹿寨县政府作出3号处理决定的事实，与案件相关联，本院予以采纳。证据16，板也村民小组虽不认可，并认为土地拥有情况应根据1990年土地详查的土地情况来认定，但未提出反证，故本院对该证据予以采纳。 被告柳州市政府提交的证据1-3，真实、合法，证明了柳州市政府作出179号复议决定的程序类事实，与案件相关联，且各方当事人对此均无异议，本院予以采纳。 经审理查明，争议地位于广西鹿寨县境内，地处牛X岭南面倒水至六章大河边右岸一带，总面积2675亩，四至界限为：东由往大洲屯小路口向南沿岭脊经344.1高程到牛X岭顶再向西南沿岭脊经331.1高程过长岭公路经284.1高程下到六章大河边为界；南以六章河为界；西以六章河为界；北以三共槽尾与六章河交汇处向东北方向沿岭脊上到342.1高程鞍部后向东南方向沿岭脊下到山底部再沿冲槽上到往大洲屯小路口止。争议地性质为林地。争议地内的地面附着物：在争议地范围内的东北面沿长岭公路两侧有长岭村民小组村民人工种植的黄竹及杉木共520亩，其中包含长岭村民小组村民于1985年种植的黄竹461.6亩、1985年种植的杉树林58.4亩；在争议地东南面沿长岭公路两侧有板也村民小组种植的林木共207.4亩，其中包含板也村民小组村民于2010年后种植的杉树林182亩、桉树林4.9亩、松树林20.5亩。其余为天然杂木林1947.6亩。解放以来至70年代，长岭村民小组部分群众在争议地北面牛场一带居住。1983年6月3日，鹿寨县政府给长岭生产队颁发了XX号《山界林权证》，面积7425.9亩。现争议地的东北面部分林地处于该7425.9亩林地范围内。除此之外，争议地的其他部分未经确权。 其后，板也村民小组与长岭村民小组为争议地发生的权属纠纷。2017年，长岭村民小组向鹿寨县政府提出确权申请。鹿寨县政府立案受理后，经过现场勘查、调查核实和调解，认为争议地内部分林地权属已经于1983年确定为长岭村民小组所有，对该部分林地权属争议的处理，应继续维持为长岭村民小组所有。争议地的剩余未确权部分，从现场勘查结果看，长岭村民小组和板也村民小组双方均在该部分有长期经营管理使用林地的事实。长岭村民小组经营管理使用的林地多集中于争议地北部，板也村民小组经营管理使用的林地多集中于争议地南部，双方在争议地内的经营管理使用范围基本形成以“XX岭”北面冲沟为界的格局。而且，长岭村民小组居住地位于争议地北段，板也村民小组居住地位于争议地南段。故，鹿寨县政府于2019年7月2日，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十三条第(一)、(五)、(七)项、第三十四条第(六)项、第三十五条第(二)项的规定，作出3号处理决定，决定：一、以“XX岭”北面冲沟为界，将争议地北面一带的山林确权归长岭村民小组集体所有，面积1448亩。四至范围为：东以往大洲屯小路口向南沿岭脊经344.1高程到牛X岭顶再向西南沿岭脊经331.1高程下到长岭公路为界；南面以争议区东面界线与长岭公路交界处沿公路上约200米后向西北方向沿冲槽下到无百沟尾再向沿冲沟下到六章大河边为界；西面以六章大河边为界；北面以北以三共槽尾与六章河交汇处向东北方向沿岭脊上到342.1高程鞍部后向东南方向沿岭脊下到山底部再沿冲槽上到往大洲屯小路口止界。二、以“XX岭”北面冲沟为界，将争议地南面一带的山林确权归板也村民小组集体所有，面积1227亩。四至范围为：东面以无百沟尾向东南方向沿冲沟上到长岭公路后沿长岭公路下200米后再向西南方向沿岭脊经284.1高程下到六章河边为界；南面以六章河边为界；西面以六章河边为界；北面以无百沟尾向西面沿冲沟下到六章河边为界。三、处理决定书生效后，根据实地调查和现场勘验结果，标的l、5、7属张X华种植55.5亩杉树需在10年内按照林木砍伐程序砍树还山；标的2属罗XX种植的4.9亩桉树需在4年内按照林木砍伐程序砍树还山；标的6属韦X明种植的34.6亩杉树需在15年内按照林木砍伐程序砍树还山；标的9属韦X军种植的52.7亩杉树需在10年内按照林木砍伐程序砍树还山。根据本处理决定制作的山林土地权属界线图与本处理决定具有同等法律效力。3号处理决定作出后，板也村民小组不服，向柳州市政府申请行政复议。柳州市政府于2019年10月17日作出179号复议决定，维持了3号处理决定。板也村民小组仍不服，认为3号处理认定事实不清，适用法律错误，遂向法院提起本案诉讼。 另查明，长岭村民小组现有人口150人，水田85亩，耕地80亩，在集体林权制度改革工作中，林地确权发证总面积为6437亩(不含争议地)。板也村民小组现有人口376人，水田182亩，耕地222亩，在集体林权制度改革工作中，林地确权发证总面积为7018亩(不含争议地)。 本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定，鹿寨县政府作为县级人民政府有权处理单位之间山林土地权属纠纷并作出行政裁决，是本案适格被告。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，柳州市政府作为鹿寨县政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权，亦是本案适格被告。 本案系对鹿寨县政府作出的3号处理决定及柳州市政府作出的179号复议决定一并进行审理，柳州市政府作出的179号复议决定维持鹿寨县政府作出的3号处理决定，该复议决定在认定事实和处理意见等方面与3号处理决定的认定并无不同，因此对于179号复议决定审查的重点在于其程序是否合法。鉴于各方对柳州市复议决定的程序均不存异议，因此本案审查的核心问题为3号处理决定的合法性。 根据《中华人民共和国森林法》、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》等相关法律法规规定，权属纠纷的调处，必须以事实为依据，以法律为准绳，综合考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。本案中，根据现有证据及庭审查明的事实，争议地内部分林地权属已于1983年确定，剩余未确权部分争议地在土改和“四固定”、林业“三定”时期，至发生本案纠纷前，均未确定过权属，争议双方也未能提供有效权属凭证。在此情况下，鹿寨县政府可以根据经营管理事实，考虑历史和现实状况，本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则进行裁量，以确定争议地权属。故，鹿寨县政府在经过现场勘查、调查核实和调解等程序后，根据争议地现场勘查情况，结合争议双方各自在争议地内实际经营的范围、种植的附着物、人口数量、已经获得的土地林地面积，并综合考虑争议双方居住地靠近争议地的方位，对未确权争议地进行了有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的的划分，作出了3号处理决定，该决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，处理结果并无不当。柳州市政府作出179号复议决定予以维持，亦符合法律规定。 虽然板也村民小组起诉主张涉案2675亩土地及地上林竹木是其自古以来一直未间断的经营管理、种植，属于板也村民小组所有，并认为鹿寨县政府适用法律错误，但板也村民小组未提交充分有效的林权权源依据或权属证明文件，也未能举证证明其对争议地及林木具有全部经营管理事实，且其关于根据《农村人民公社工作条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，自1984年4月14至今板也第二村民小组实际经营使用争议土地及林权长达35年，应认定争议土地及林权依法归板也村民小组所有的主张，亦与本案查明的事实不符，故其诉讼观点本院难以支持。 综上，鹿寨县人民政府作出的3号处理决定及柳州市政府作出的179号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。板也村民小组提起本案诉讼的证据不足，亦缺乏事实根据和法律依据，其关于撤销3号处理决定及179号 复议决定的诉讼请求本院难以支持。鹿寨县政府、柳州市政府、长岭村民小组的抗辩理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告鹿寨县拉沟乡六章村民委员会板也村民小组要求撤销被告鹿寨县人民政府2019年7月2日作出的鹿政处〔2019〕3号权属纠纷处理决定书及被告柳州市人民政府2019年10月17日作出的柳政复字〔2019〕179号行政复议决定书的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告鹿寨县拉沟乡六章村民委员会板也村民小组负担（已缴纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 郭 涛 人民陪审员 祖 军 人民陪审员 凌 林 二〇二〇年十一月二十日 书 记 员 唐妤婧