北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初76号原告于新刚，男，1959年4月17日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区。委托代理人赵春生，北京金沃律师事务所律师。被告北京市顺义区南法信镇人民政府，住所地北京市顺义区南法信镇府前街47号，统一社会信用代码1111011000009342X9。法定代表人暨出庭负责人王雪，镇长。委托代理人洪学磊，北京市顺义区南法信镇人民政府工作人员。委托代理人单伟鸣，北京允宏律师事务所律师。第三人方玉山，男，1962年3月27日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。原告于新刚不服被告北京市顺义区X镇人民政府（以下简称X镇政府）作出的（2020）第02201号《限期拆除决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月4日立案后，在法定期限内向被告X镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，通知方玉山作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月6日公开开庭审理了本案。原告于新刚及其委托代理人赵春生，被告X镇政府的镇长王雪及委托代理人洪学磊、单伟鸣到庭参加诉讼。第三人方玉山经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年2月20日，X镇政府作出（2020）第02201号《限期拆除决定书》，主要内容是：“经查，于新刚、方玉山在北京市顺义区X镇X村北建设建筑物共5处，经测量，该建筑物建筑面积共1500平方米。于新刚、方玉山的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令于新刚、方玉山于2020年3月6日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”原告于新刚诉称：2002年6月1日，于新刚与顺义区X镇X村村民委员会（以下简称X村委会）签订了《土地承包合同》，X村委会将X村委会北养殖小区土地6亩租给于新刚用于养殖。于新刚于2003年开始投资建设，于2004年建设完成养殖设施（包括涉案建筑物等），并用于养殖鸡、鸭、鹅、狗、观赏鱼等。2010年国家实施环境整治，地方政府禁止于新刚继续养殖，于新刚被迫卖掉了养殖的鸡、鸭、鹅、狗等，用于养殖的案涉建筑物等设施因此而闲置。2020年2月2日，于新刚获知X镇政府针对涉案建筑物作出了（2020）第02201号《限期拆除决定书》，该《限期拆除决定书》责令于新刚于2020年3月6日前自行拆除上述违法建设，恢复地貌，并接受复查。于新刚认为，X镇政府作出的《限期拆除决定书》认定事实不清、证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。具体理由如下：一、X镇政府作出的《限期拆除决定书》认定涉案建筑物权属错误，涉案建筑物（房屋）系于新刚个人所有，而非于新刚与方玉山共同共有。二、X镇政府作出的《限期拆除决定书》认定事实错误，涉案建筑物系养殖设施，而非违法建设。第一，《国务院关于促进畜牧业持续健康发展的意见》（国发〔2007〕4号）第十九条规定：“合理安排畜牧业生产用地……乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理……。”《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第一条规定：“一、进一步界定设施农用地范围。依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地……（一）生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1.工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；2.规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；3.水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；4.育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。（二）附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。包括：1.管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公生活等设施用地；2.仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；3.硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合‘农村道路’规定的道路等用地……。”依据上述规定可知，养殖小区用地按农业用地管理，农业设施用地中涉及畜禽舍（含场区内通道）、简易的生产看护房用地等生产设施用地、管理和生活用房用地、仓库用地、硬化晾晒场、生物质肥料生产场地等附属设施用地。而于新刚承包涉案土地是为了用于养殖鸡、鸭、鹅、狗、观赏鱼等，投资建设的涉案建筑物用于养殖至2010年，涉案建筑物应归类为上述规定中的生产设施或附属设施。故此，X镇政府作出的《限期拆除决定书》将涉案建筑物认定为违法建设，明显错误，应予纠正和撤销。第二，涉案建筑（房屋）属于农业设施用地中的生产设施或附属设施，不需办理规划许可审批。退一步讲，即便是需补办相应的农业设施建设审批手续，也应按照《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条的规定补办，而不应适用《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定。三、X镇政府作出《限期拆除决定书》的目的非法，系以拆违（违法建设）代拆迁（拆迁补偿），与公平、正当、合理性行政原则相悖。涉案建筑（房屋）等设施始建于2003年，系于新刚响应发展农村经济建设发展养殖业的政策而投资建设，建成后涉案建筑物用于发展养殖业，从建成投入使用至今已有十七年之久，此前，任何部门未对涉案建筑物等设施的合法性提出质疑。现今，涉案地块因政府建设、项目投资需要而进行拆迁，X镇政府作出《限期拆除决定书》目的很明确，即以拆违（拆除违法建设）代替拆迁（拆迁补偿），拒绝给予房屋所有权人任何补偿，以期实现地方财政、经济利益最大化。X镇政府作出《限期拆除决定书》的用意、目的与城乡规划法律法规赋予其正当行使“责令限期拆除”职权的宗旨明显不符，是滥用职权的具体体现。四、X镇政府依据《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》作出《限期拆除决定书》，属适用法律错误。《北京市城乡规划条例》第七十四条规定，本条例自2009年10月1日起施行。《北京市禁止违法建设若干规定》第二十九条规定，本规定自2011年4月1日起施行。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往……”的规定，X镇政府适用2009年10月之后施行的《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》等对始建于2003年的涉案建筑物作出《限期拆除决定书》明显违反上述“法律法规不溯及既往”的规定，故对其作出的《限期拆除决定书》应予撤销。五、X镇政府作出的《限期拆除决定书》违反法定程序。六、X镇政府对农用地没有管理和作出限期拆除决定的职权和法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十二条、六十五条的规定，规划许可针对的是规划区内，该法第六十五条规定的乡镇人民政府的管理职权针对的是建设用地，不涉及农用地，而按照《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、七十七条、七十八条、八十三条的规定，对违反土地管理法建房的，由县级以上人民政府、自然资源主管部门、农业农村主管部门按照职责权限限期改正或治理，X镇政府没有相应职权依据和法律依据。七、于新刚所建涉案建筑属于农业设施，属于农用地范畴，不适用规划许可证制度。《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可，换言之，即建设用地之外不需办理规划许可，基于此，X镇政府以未取得建设工程规划许可证为由认定涉案建筑为违法建设明显错误。另需说明的是，按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，并不是所有未取得建设工程规划许可证的建筑物都属于违法建设，更不是所有未取得建设工程规划许可证的建设都应强制拆除，对于依法可以采取补救措施的可以限期改正并非限期拆除。八、基于信赖利益保护，认定涉案建筑为违法建设缺乏合理性。于新刚于2004年建设涉案建筑用于发展养殖业，是招商引资响应地方政策的号召，是对政府的信赖而进行的投资，为发展地方经济也做出了贡献，从2004年投资建成至拆除前，期间经历了17年的养殖使用，任何一级政府或政府部门对此没有提出异议或作出行政处罚，且涉案建筑的用途是为养殖而建设，故X镇政府将涉案建筑认定为违法建设缺乏合理性。综上，X镇政府作出的《限期拆除决定书》认定事实不清、证据不足、违反法定程序、适用法律错误，依法应予撤销。为维护合法权益，故起诉，请求判令：1.撤销X镇政府作出的（2020）第02201号《限期拆除决定书》。2.诉讼费用由X镇政府负担。原告于新刚在举证期限内向本院提交的证据是：1.（2020）第02201号《限期拆除决定书》，证明被诉行为。2.《土地承包合同》，证明涉案地块位于X村委会北养殖小区内，小区内全部是搞养殖的。于新刚对涉案地块有使用权，承包土地用途是发展养殖。经本院准许，原告于新刚当庭向本院提交了以下证据：1.租金收据，证明：第一，于新刚针对涉案地块向村委会交了租金；第二，承包土地的真实性。2.养殖照片三张，证明于新刚养殖观赏鱼进行经营。3.营业执照，证明经营范围其中一项是销售观赏鱼。被告X镇政府辩称：一、X镇政府具有责令限期拆除违法建设的法定职权。根据《北京市城乡规划条例》第七十五条及《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条之规定，X镇政府作为乡镇一级人民政府，有权责令限期拆除未取得规划许可证件的建设。二、X镇政府认定事实清楚。2003年12月30日，方玉山与X村委会签订《土地承包合同书》，约定由方玉山承包涉案土地。后于新刚在涉案土地上进行建设。2019年7月26日，北京市规划和自然资源委员会作出京规顺执函[2019]第1201号《关于于新刚、方玉山建设建筑规划审批情况的函》，确认涉案建筑物未依法取得建设工程规划许可证。三、X镇政府适用法律正确。首先，根据《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，而涉案建筑物的建设并未进行备案，且涉案建筑物并未直接用于农产品生产。其次，涉案建筑物虽建于《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》施行之前，但涉案建筑物的违法状态一直持续，且一直未按规定依法补办相关手续。因此涉案建筑物应属违法建设，不适用法不溯及既往原则。四、X镇政府作出《限期拆除决定书》的程序合法。X镇政府于2020年2月20日向于新刚及方玉山送达（2020）第02201号《限期拆除决定书》，告知二人应于2020年3月6日前自行拆除违法建设，并明确告知二人享有行政复议及行政诉讼的权利。五、《北京市城市规划条例》和《中华人民共和国城乡规划法》均明确规定本市内依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程都应当符合城乡规划，应依法取得规划许可。六、按照X镇政府调查情况，涉诉被拆除的建设主要用于办公、居住和对外出租获利，而且于新刚无法出示农业设施的备案手续。七、X镇政府作为行政机关，依法履行法律赋予的法定职权。X镇政府行政执法考虑的是被拆除房屋的合法性，由于于新刚未依法履行规划许可手续，从执法角度讲，就应依法予以拆除，不管当初是不是响应号召、招商引资，但建设的前提是必须依法取得行政许可。如果不能依法办理相关手续，最终只能进行行政处罚。综上所述，X镇政府作出《限期拆除决定书》的行政行为符合法律规定，程序正当，认定事实清楚，请求人民法院依法驳回于新刚的全部诉讼请求。被告X镇政府在举证期限内向本院提交的证据是：1.《土地承包合同书》，证明涉案建筑物所涉土地由方玉山承包。2.照片，证明涉案建筑物建设情况。3.卫星影像图、现状地类图，证明涉案建筑物所涉土地利用现状地类为设施农用地。4.《关于于新刚、方玉山建设建筑规划审批情况的函》，证明涉案建筑物未依法取得建设工程规划许可证，属于违法建设。5.（2020）第02201号《限期拆除决定书》，证明依法作出《限期拆除决定书》，告知于新刚及方玉山于2020年3月6日前自行拆除违法建设，恢复原地貌，接受复查。6.送达回证，证明X镇政府留置送达（2020）第02201号《限期拆除决定书》。7.照片，证明（2020）第02201号限期拆除决定书留置送达情况。第三人方玉山未发表诉讼意见，亦未向本院提交证据。为查清本案相关事实，本院分别对方玉山及X村委会民调主任李自来进行调查，并制作谈话笔录。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，（2020）第02201号《限期拆除决定书》系本案被诉行政行为，本院对此不予评价。第二，于新刚当庭提交的证据3与本案没有直接的关联性，本院不予接纳。第三，结合本案现有证据，可以证实于新刚实际使用涉案地块，故其提交的证据2具有较大的可信度。对于新刚提交的证据2、当庭提交的证据1、2以及X镇政府提交的其他证据本院均予以采信，上述证据的证明目的能否成立本院结合全案情况予以综合认定。本院调查过程中制作的谈话笔录客观真实，能够证明于新刚建设涉案建筑物的情况等，本院予以采纳。经审理查明：2003年12月30日，方玉山与X村委会签订《土地承包合同书》，约定：为发展养殖业，经村委会研究将本村村北原菜地北侧租给方玉山养殖用，承包年限自2003年12月30日至2023年12月30日，承包土地面积1.8亩，东至李宗义西山墙……。2002年6月1日，于新刚与X村委会签订《土地承包合同》，约定：为了发展农村经济建设发展养殖业，根据《中华人民共和国农村土地承包法》经村委会同意将X村委会北养殖小区土地6亩租给于新刚用于发展养殖业，土地坐落于X村委会北养殖小区内，折合土地6亩，租赁期限由2002年6月1日起至2028年5月31日止，租金每年每亩500元……。于新刚提交的收据显示：2011年8月8日于新刚向X村经济合作社交纳土地租金25万元。本案审理过程中，于新刚陈述如下：“1.《土地承包合同》中地块包含方玉山以及案外人李宗义承包的地块，本案被诉《限期拆除决定书》涉及的地块是方玉山承包地块。2003年以前，于新刚把李宗义承包地块转过来。在方玉山将其承包地块交给X村委会后，于新刚于2004年初与X村委会签订《土地承包合同》。因李宗义与X村委会签订《土地承包合同书》的时间是2002年6月1日，所以于新刚在和X村委会签订《土地承包合同》时就把合同上的落款时间改成2002年6月1日。收据中土地租金25万元包含涉案地块的租金3万元。2.涉案土地建设建筑物的情况为：2004年2月至2004年8月期间，于新刚建设一层砖混彩钢结构建筑物一处，是一个院落，彩钢封顶，有院墙，院落有两个大门，一个西门，一个南门，院落里有观赏鱼池三个。整院建筑面积大约1500平方米，包括院落里转圈房屋大约1000平方米，其中大间房屋大概有10间，每间约50平方米，中间房屋大概有10间，大约每间30平方米，小间房屋大约有10间，每间20平方米，其余部分就是砖混彩钢顶子房屋三处，共计约500平方米。上述建筑物后期没有再改动过，建设上述建筑物是按合同约定用作养殖。实际来说，于新刚从2004年年底开始养鸡、鸭、鹅、狗、观赏鱼、鱼苗，每个屋子里都进行过养殖，还有居住的。除了观赏鱼之外，其他的养殖活动进行到2010年。因为2010年环保形势、养殖政策有变化，X村委会说因为环保检查，就不让进行除观赏鱼以外的养殖了。后来就养几条鱼和几只狗。2004年建完之后，我们经常去，但是没有在那儿住。”2019年7月26日，北京市规划和自然资源委员会向X镇政府出具京规顺执函[2019]第1201号《关于于新刚、方玉山建设建筑规划审批情况的函》，主要内容为：经查，位于X镇X村北集体土地上的由于新刚、方玉山建设5栋建筑，建筑面积1500平方米，未依法取得建设工程规划许可证。2020年2月20日，X镇政府作出（2020）第02201号《限期拆除决定书》。当日，X镇政府将该《限期拆除决定书》张贴在涉案建筑物的大门上。于新刚对此不服，遂在法定期限内直接向本院提起涉案之诉。另1，本院对X村委会民调主任李自来调查时，李自来在谈话笔录中称：“1.未见过、未找到于新刚与X村委会所签《土地承包合同》。2.方玉山承包土地范围内原有建筑物不多，于新刚使用上述地块后把方玉山地块上原有的建筑物都拆除了，重新建的。”另2，本院对方玉山调查时，方玉山在谈话笔录中称：“1.我跟X村委会签订合同后大约过了一二年，我不想租了，但我没跟X村委会说，于新刚看我不想租了，他就跟我说他租，然后我就把我签的合同交给于新刚，于新刚拿着我的合同去找的X村委会把我的合同撤掉，撤掉我的合同的时候我没在场，我也没有去过村委会，于新刚和村委会什么时间重新签订的合同我不清楚。我把我的合同交给于新刚的时候，于新刚给了我补偿费。撤掉合同的意思就是解除合同。我的合同撤掉后，我就没有再去过涉案土地，之后的租金也都是于新刚交的。2.我签订合同后没有在涉案土地上搞建设，本案中涉及的建筑物跟我没关系，不是我建设的，是于新刚建设的，至于他跟谁建设的，什么时间建设的不清楚。X镇政府从强拆之前到强拆之后都没有通知和找过我，没有对我进行过调查，也没有向我送达任何材料。”另3，涉案土地的土地利用总体规划为一般农用地，土地利用现状分类是设施农用地。另4，涉案建筑物已于2020年4月22日由X镇政府强制拆除。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第六十二条第一款规定：乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据上述法律、法规规定，X镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期拆除的法定职权。《北京市城市规划条例》（1992年10月1日施行）第二条第二款规定：本条例适用范围是本市行政区域。第二十六条规定：城市规划行政主管部门对各项建设工程实行统一规划管理。土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。本条例所称的各项建设，系指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，市政管线、架空杆线、铁路、地下铁道、道路、桥梁、人防、防洪、公园、城市绿地、行道树、江湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场等建设工程和一切构筑物，以及城市雕塑、广告设施等。重要大街、传统文化街区和市人民政府规定的特定地区的现有建筑物改造和外部装修，视同建设工程。第三十二条第一款规定：新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请，由市或者区、县规划局根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日施行）第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区。第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。修改后的《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第二条第一款以及第二十九条第一款、第三款亦规定了与上述条款一致的内容。本案中，涉案建筑物位于北京市乡村规划区内，建设于2004年，于新刚未按照上述法规规定取得相应的规划许可手续，且涉案建筑物不属于可以责令限期补办手续的情形，涉案建筑物的违法状态一直持续，故X镇政府认定涉案建筑物属违法建设并无不当，适用法律法规亦正确。本案中，在案证据不能证明X镇政府在作出被诉的《限期拆除决定书》之前，依法履行了调查、勘验和询问程序，并告知了于新刚、方玉山依法享有陈述、申辩的权利，属于违反法定程序。在方玉山明确否认其系涉案建筑物的建设者的情况下，X镇政府对方玉山作出被诉《限期拆除决定书》，属于认定事实错误，主要证据不足。综上，X镇政府作出的被诉《限期拆除决定书》主要证据不足，违反法定程序，依法应予以撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项之规定，判决如下：撤销被告北京市顺义区X镇人民政府于二〇二〇年二月二十日作出的（2020）第02201号《限期拆除决定书》。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区X镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  杨 鑫人民陪审员  冯建华人民陪审员  鲍海燕二〇二〇年十一月二十四日法官 助理  付艳侠书 记 员  徐 鹤