湖北省武汉市武昌区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0106行初59号原告沃尔玛（湖北）商业零售有限公司宜昌夷陵广场分店，住所地湖北省宜昌市夷陵路22号080购物广场中心。负责人王毅兵，区域经理。委托代理人胡卫民，上海致格律师事务所律师。委托代理人吴人行，上海致格律师事务所律师。被告宜昌市市场监督管理局，住所地湖北省宜昌市发展大道35号。法定代表人黄传喜，局长。出庭负责人陈向前，三级调研员。委托代理人魏中举，该局工作人员。委托代理人王鑫，该局工作人员。被告湖北省市场监督管理局，住所地湖北省武汉市武昌区东湖路1号。法定代表人邹贤启，局长。委托代理人杨年芳，该局工作人员。委托代理人王巍，湖北九通盛律师事务所律师。原告沃尔玛（湖北）商业零售有限公司宜昌夷陵广场分店（以下简称沃尔玛夷陵店）不服宜昌市食品药品监督管理局（以下简称宜昌食药监局）行政处罚及湖北省食品药品监督管理局（以下简称湖北食药监局）行政复议，向本院提起行政诉讼。本院受理后，经审查发现原告起诉的被告主体不适格，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，本院通知原告变更被告。原告向本院申请将被告变更为宜昌市市场监督管理局（以下简称宜昌市场局）和湖北省市场监督管理局（以下简称湖北市场局）后，本院于法定期限内向被告宜昌市场局、湖北市场局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年9月21日召开了庭前会议。本院依法组成合议庭，于2020年10月10日公开开庭审理了本案。原告沃尔玛夷陵店的委托代理人吴人行，被告宜昌市场局的负责人陈向前和委托代理人魏中举、王鑫，被告湖北市场局的委托代理人杨年芳、王巍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。宜昌食药监局于2017年6月6日作出（宜市）食药监食罚（2017）16号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定原告沃尔玛夷陵店销售外包装标签未标注境内代理商的名称、地址、联系方式的伏特加预调酒（配制酒）的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第六十七条、第九十七条的规定，决定根据《食品安全法》第一百二十五条第一款第二项的规定对原告予以行政处罚。原告沃尔玛夷陵店不服，向湖北食药监局申请行政复议。湖北食药监局于2017年11月6日作出鄂食药监复决字〔2017〕18号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉处罚决定。原告沃尔玛夷陵店诉称，一、两被告未能正确理解我国现行《食品安全法》第九十七条关于“载明原产地以及境内代理商名称、地址、联系方式”规定的真实涵义及立法目的，错误认定事实并错误适用法律。1.《食品安全法》中所称的境内代理商，事实上包括代理商、经销商等在中国境内从事进口商品销售经营的商事主体。现行《食品安全法》没有对“境内代理商”进行专门定义，统一纳入“经营者”进行规范。为此，原告认为，根据我国现有的相关法律、法规，所谓代理商是指“从事商品营销等经营活动的经营者，包括经销商”。国家质量监督检验检疫总局先前发布的《国家质量监督检验检疫总局关于执行的补充通知》中，在对“进出口食品标签审核”项目的许可条件中便明确规定“申请人可以是进出口食品的经营者或其代理人”，也就是说标签上载明的可以是经营者，即经销商，也可以是其代理人。该通知在附件中提供的《进出口食品标签审核申请书》表格更是直接采用“经销单位”、“产品经销商（代理商）”等概念，说明“经销商”是进出口食品的经营者，是标签上应该载明的经营者。《食品安全法》第六十七条第三款补充规定，“食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定”。根据GB7718-2011《食品安全国家标准—预包装食品标签通则》(以下简称《预包装食品标签通则》)第“4.1.6.3”规定，“进口预包装食品应标示原产国国名或地区区名（如香港、澳门、台湾），以及在中国依法登记注册的代理商、进口商或经销者的名称、地址和联系方式”。无论在中文标签中载明代理商信息，还是进口商信息，抑或是经销商信息，均符合《食品安全法》第九十七条关于“载明境内代理商信息”之法律规定。又如，原国内贸易部印发的《商品流通一级代理商资格认证管理办法》第二条便规定，“本办法适用于我国境内依法成立并依照国家有关规定，从事商品代理营销活动的企业法人。包括，国有、集体、乡镇、私营及股份制流通企业；生产企业的供销机构；中外合资、合作的商品流通企业”，也就是说代理商是指从事营销活动的企业法人，包括经销商。另外，原国家药品监督管理局发布的《药品流通监督管理办法》（暂行）附则中的第五十一条对“进口药品国内销售的代理商”定义为“指取得《药品经营企业许可证》的企业法人，依据其与国外制药厂商之间所签定的协议，从事进口药品国内销售代理等业务的药品经营企业”，包括经销商。国家食品药品监督管理总局2017年5月24日发布了《婴幼儿配方乳粉产品配方注册标签规范技术指导原则(试行)》第二条（标签的内容要求）第（二）项中也规定“进口婴幼儿配方乳粉标签还应标注原产国（地区），以及在中国依法登记注册的代理商、进口商或经销商的名称、地址和联系方式”。从上述相关法律、法规的定义来看，经销商具有代理商性质，应视同《食品安全法》第九十七条规定的“境内代理商”。涉案商品在标签中载明“境内经销商的名称、地址、联系方式”符合上述法律关于“载明境内代理商名称、地址、联系方式”之规定。2.《食品安全法》关于载明“境内代理商”信息的主要立法目的是为了完善“产品追溯制度”以及保护“消费者的知情权、选择权”等。案涉商品清楚的载明了原产地及经销商等详细信息，符合“产品追溯”之立法目的，未侵害到消费者的合法权益，不应受到《食品安全法》第一百二十五条的处罚。两被告作为监督部门，其职责在于对“食品安全进行监督管理”，而不是以处罚为目的。本案中的案涉商品属于合格产品，不存在质量问题，不存在食品安全问题，不应受到处罚。监管部门不应舍本逐末，在商品不存在安全隐患的情况下，片面、机械的将“经销商”排除在该条法律规定的“代理商”之外，并适用《食品安全法》第一百二十五条进行处罚。二、案涉商品经我国出入境检验检疫机构检验合格，准予进口，符合我国现行法律规定的监管要求。案涉商品在准予进口的许可下载明“境内经销商”信息，更符合案涉商品的实际进口流通情况，更符合产品追溯制度。案涉商品并非是沃尔玛（中国）投资有限公司（以下简称沃尔玛中国公司）从上海兆宇国际贸易有限公司（以下简称兆宇公司）采购的，而是沃尔玛中国公司直接向境外出口商VOKBEVERAGESPTYLTD（以下简称VOK）采购的。沃尔玛中国公司为案涉商品进口商及境内经销商。本案中，兆宇公司仅仅是受沃尔玛中国公司之委托，代为办理报关、商检、收货等，并非《食品安全法》第九十七条规定的代理销售的“境内代理商”。同时，《食品安全法》第九十一条明确规定，“国家出入境检验检疫部门对进出口食品安全实施监督管理”。第九十二条规定，“进口的食品、食品添加剂应当经出入境检验检疫机构依照进出口商品检验相关法律、行政法规的规定检验合格”。本案中，案涉商品的中文标签通过了监管部门的许可，中华人民共和国浦东出入境检验检疫局出具了《入境货物检验检疫证明》，确认案涉货物“业经检验检疫监督管理，准予进口”。国家质量监督检验检疫总局进出口食品安全局在公开咨询答复函中也明确“经检验合格的进口食品应当已经粘贴有符合我国法律、行政法规规定和食品安全国家标准要求的中文标签”。为此，原告认为，被监督部门许可进口的商品在境内销售时应视为符合我国的标签规定，不应受到其他机关的随意处罚。宜昌食药监局对“监管机关准予进口”的食品进行处罚之行为，将直接导致行政相对人对我国现行法律无所适从。综上，原告认为，案涉商品不存在两被告所认定的“标签不合格”之违法事实，案涉商品的中文标签符合相关法律规定，符合食品追溯制度，并业已经监管部门检验合格，准许进口，依法可以在中国境内销售。为此，特向法院提起诉讼，请求：1.撤销被诉处罚决定；2.撤销被诉复议决定；3.本案诉讼费由两被告承担。原告沃尔玛夷陵店向本院提交了以下证据：1.沃尔玛中国公司与兆宇公司的《委托合同》及附件，2.沃尔玛中国公司与VOK的SupplierAgreement，3.入境货物检验检疫证明2份，4.咨询函、进出口食品安全局回函，5.标签样本照片。证据1、3拟证明兆宇公司并非“境内代理商”，仅受沃尔玛中国公司委托代为办理保管、商检、收货等事项；证据2拟证明沃尔玛中国公司是商品的“境内代理商”；证据4、5拟证明商品标签标识内容符合法律规定。被告宜昌市场局辩称，一、依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十条和《食品安全法》（2015版）第六条之规定，宜昌食药监局对该案具有管辖权。二、宜昌食药监局作出的被诉处罚决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律准确、程序合法正当、处理适当，是合法有效的具体行政行为。三、原告诉讼理由不成立。（一）原告认为《食品安全法》中的“境内代理商”事实上包括代理商、经销商等在中国境内从事进口商品销售经营的商事主体的观点于理不通、于法不符，是错误的。1.代理商通常是代企业打理生意，由厂家给予商家佣金的商事主体，所代理货物的所有权属于厂家，而不是商家。因此代理商一般是指赚取企业代理佣金的商业单位，与经销商自己购买商品转手出售赚取差价的经营模式显然不同。同一批产品境内代理商只有一家，但通过逐级分销，可能有若干个经销商。这是法律强制要求标明境内代理商而不要求标明经销商的原因所在。2.《食品安全法》（2015版）第九十七条意思很明确，既要符合国家标准的规定，还要额外载明原产地及境内代理商的信息，无论其他法律、行政法规和国家标准如何规定。原告认为《预包装食品标签通则》规定代理商、进口商或经销商三选一标注即可，以此对抗《食品安全法》的明确规定，是显然错误的。从该通则也可看出，代理商和经销商是完全不同的法律概念，不能用经销商来代替境内代理商。原告援引其他过期失效的文件为自己违反《食品安全法》的明确规定的行为辩解，更是毫无意义。（二）原告声称沃尔玛中国公司既是代理商又是经销商的说法，与本案事实不符。原告在起诉状中声称案涉产品并非是沃尔玛中国公司从兆宇公司采购的。但是在前期调查取证过程中，原告所提交的证明材料中都已证明案涉商品的供货商为兆宇公司。原告母公司沃尔玛中国公司作为国际零售连锁企业，可以直接从国外采购商品，也可以通过国内代理商采购。但案涉商品的购销过程中原告母公司是经销商而不是代理商，案涉商品标签上只标注了经销商而未标注境内代理商的事实不容否定。（三）原告称案涉产品业经相关部门许可，准予进口，在境内销售时不应受到处罚的观点在逻辑上是错误的。法律对进口食品设置了从进口到销售各个环节层层把关的制度，就是因为生活经验告诉我们，任何监督制度在执行中都可能存在疏漏，因此需要多层把关。案涉商品准予进口，只能说明其存在的问题在进口环节没有被发现，并不是出入境检验检疫机构就为合法性提供了担保或背书。有没有违法、应不应当受到处罚，只能根据事实和法律规定依法论处，不能以某个商品和某个行为闯过了多少关口来判断。综上所述，被诉处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法正当，是合法有效的行政行为，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告宜昌市场局向本院提交了以下证据、依据。证据：1.原告营业执照、食品流通许可证、授权委托书、委托人身份证，拟证明原告的主体资格,原告授权委托人配合调查；2.现场检查笔录1份、照片2张，拟证明宜昌食药监局依法对原告进行现场检查，原告店长在场陪同检查及原告销售伏特加预调酒（配制酒）的外包装标签信息未载明境内代理商的事实；3.对原告授权委托人的询问调查笔录，拟证明宜昌食药监局依法收集相关证据，原告销售的伏特加预调酒（配制酒）供货商为兆宇公司及原告销售的伏特加预调酒（配制酒）进货、销售及存量等情况；4.先行登记保存物品通知书、查封决定书及物品清单，拟证明宜昌食药监局依法对案涉物品实施强制措施，原告销售的伏特加预调酒（配制酒）的数量、包装等物品信息；5.进销存数据表，拟证明原告销售的伏特加预调酒（配制酒）进货、销售及存量等情况；6.检测报告，拟证明宜昌食药监局依法委托检测机构对案涉商品开展检测，原告销售的伏特加预调酒（配制酒）所检项目符合标准要求；7.《证明》，拟证明原告出具的《证明》显示销售的伏特加预调酒（配制酒）的中国区供货商为兆宇公司；8.入境货物检验检疫证明，拟证明原告销售的伏特加预调酒（配制酒）由兆宇公司从境外购进的事实；9.《陈述申辩意见》，拟证明宜昌食药监局依法向原告送达《行政处罚事先告知书》依法保障原告的陈述申辩权利；10.省食药监局举报（投诉）转办函，拟证明案件来源情况，宜昌食药监局依法启动调查程序；11.立案审批表；12.（宜市）食药监食罚告〔2017〕14号《行政处罚事先告知书》；13.《案件合议记录》；14.《行政处罚决定审批表》；15.被诉处罚决定、送达回证。证据11-15拟证明宜昌食药监局作出被诉处罚决定程序合法。16.原告提交的《延期缴纳罚款申请》及相关审批表，拟证明宜昌食药监局批准同意原告延期缴纳罚款申请；17.《湖北省代收罚没收入票据》，拟证明原告自动履行缴纳罚款。依据：《食品安全法》（2015版）第六条、第六十七条、第九十七条、第一百二十五条。被告湖北市场局辩称，一、被诉复议决定由湖北食药监局作出。2019年，根据湖北省机构改革方案，不再保留湖北食药监局，其食品监督管理等职能划入新组建的湖北市场局，组建湖北省药品监督管理局，作为省市场监督管理局的部门管理机构。本案涉及湖北食药监局食品监督管理相关职能，被告主体依法变更为我局。二、被诉复议决定程序合法。三、被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回其全部诉讼请求。被告湖北市场局向本院提交了以下证据、依据。证据：1.行政复议申请书、行政复议申请补充文件、相关证据材料及送达材料，拟证明原告沃尔玛夷陵店向湖北食药监局提出行政复议申请；2.补正行政复议申请通知及送达材料、行政复议受理通知及送达材料、行政复议答复通知及送达材料，拟证明湖北食药监局受理原告的行政复议申请，将原告行政复议申请书副本送达至宜昌食药监局；3.行政复议答复及相关证据材料，拟证明宜昌食药监局在规定期限内提交书面答复及相关证据材料；4.延期审理通知书及送达材料、被诉复议决定及送达材料，拟证明湖北市场局依法作出被诉复议决定及依法送达，程序合法。依据：《食品安全法》第六十七条、第九十六条、第一百二十五条，《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》。经庭审质证，原告沃尔玛夷陵店对被告宜昌市场局提交的证据发表质证意见：对证据1、证据4至7和证据9的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，认为原告销售的商品标签信息载明了明确的境内代理商；对证据3的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，认为该调查笔录不能证明该商品的境内经销代理情况；对证据8的证明内容有异议，认为兆宇公司只是代理原告报关手续，并不是商品真实供货方。对证据10至17均无异议。原告沃尔玛夷陵店对被告湖北市场局提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。被告宜昌市场局、被告湖北市场局对原告沃尔玛夷陵店提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。被告宜昌市场局对被告湖北市场局提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。被告湖北市场局对被告宜昌市场局提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：一、原告沃尔玛夷陵店的证据1、2、4、5及证据3之附页在行政处理程序中未提交，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”本院对原告向本院提交的证据分别论证如下：证据1与被告宜昌市场局提交的证据3中的询问调查笔录中原告委托代理人所述矛盾；证据2不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十七条的规定；证据3与被告宜昌市场局提交的证据8相印证；证据4中明确回函所称是“应当”之情况，不能证明商品中文标签实际状况；证据5虽系诉讼中提交，但与两被告收集的相关证据相印证。综上，本院对原告提交的证据1、2、4均不予认定，对证据3、5的真实性予以认定。二、两被告提交的证据来源合法、客观真实、与本案被诉行政行为具有关联性，本院予以认定。经审理查明，原告沃尔玛夷陵店于2009年11月9日成立,类型为外商投资企业分支机构，营业期限:2009年11月9日至2039年10月21日,经营范围包括食品等，食品流通经营方式为零售（含现场制售）。因群众举报，宜昌食药监局于2017年2月27日到原告处进行现场检查并制作检查笔录，并于同日对原告经销的英菲德拉斯葡萄味伏特加预调酒（配制酒）9瓶、英菲德拉斯苹果石榴味伏特加预调酒（配制酒）24瓶予以封存。2017年3月5日，宜昌食药监局对原告作出查封（扣押）决定书，认为其涉嫌经营标签不符合规定的进口食品。2017年3月9日，宜昌食药监局对原告的委托代理人董某某（行政经理）进行询问，在调查笔录中，董某某认可原告销售的英菲德拉斯葡萄味伏特加预调酒（配制酒）、英菲德拉斯苹果石榴味伏特加预调酒（配制酒）产品标签上均未载明境内代理商名称、地址、联系方式，同时，董某某称该产品为进口商品，“供货商”为兆宇公司。同日，被告以原告现场销售的英菲德拉斯葡萄味伏特加预调酒（配制酒）和英菲德拉斯苹果石榴味伏特加预调酒（配制酒）在标签上均未载明境内代理商名称、地址、联系方式的行为涉嫌违反《食品安全法》第九十七条的规定，进行立案调查。2017年5月12日，宜昌食药监局对原告涉嫌销售标签不合格的进口预包装食品案进行了案件合议，认为原告销售的该批伏特加预调酒（配制酒）的酒石酸含量符合国家标准，但该商品中文标签未标注境内代理商，违反《食品安全法》第九十七条的规定，合议意见为作出处罚。2017年5月23日，宜昌食药监局对原告作出处罚事先告知，将拟作行政处罚的事实、理由、依据和处罚的内容及当事人依法享有的权利对原告进行了告知。2017年6月6日，宜昌食药监局作出被诉处罚决定，认定原告销售外包装标签未标注境内代理商的名称、地址、联系方式的伏特加预调酒（配制酒）的行为[上述商品进货价6.95元/瓶、标称售价11.8元/瓶，截至宜昌食药监局现场检查时，英菲德拉斯葡萄味伏特加预调酒（配制酒）销售15瓶、剩余9瓶、英菲德拉斯苹果石榴味伏特加预调酒（配制酒）销售34瓶，剩余14瓶]，违反了《食品安全法》第六十七条、第九十七条的规定，宜昌食药监局根据《食品安全法》第一百二十五条第一款第二项的规定对原告处以：1.没收违法所得237.65元；2.没收标签不合格的英菲德拉斯葡萄味伏特加预调酒（配制酒）9瓶、英菲德拉斯苹果石榴味伏特加预调酒（配制酒）14瓶；3.罚款人民币14000元；罚没款合计人民币14237.65元。原告对被诉处罚决定不服，向湖北食药监局申请行政复议。2017年11月6日，湖北食药监局作出被诉复议决定，认为被诉处罚决定事实清楚、证据确凿、程序适当、适用法律正确，决定维持被诉处罚决定。另查明,原告已经缴纳了上述罚款。本院认为，宜昌食药监局在2017年依法具有本案行政执法主体资格和法定职权，湖北食药监局作为其上一级主管部门具有行政复议职权。因政府机构改革，现宜昌食药监局的食品监督管理职能由宜昌市场局继续行使，宜昌市场局是本案的适格被告；因湖北食药监局的食品监督管理职能划入湖北市场局，湖北市场局作为继续行使相应行政复议职权的行政机关，是本案适格被告。经庭审，各方当事人对被诉处罚决定认定的原告沃尔玛夷陵店存在销售进口食品而中文标签未标示境内代理商的名称、地址、联系方式的事实无异议。本案争议焦点为:一、原告是否存在境内代理商；二、进口食品的预包装载明代理商的名称、地址、联系方式是否是强制性的标示要求。关于原告沃尔玛夷陵店是否存在境内代理商的问题。原告在本案诉讼中主张案涉商品“本身并不存在代理商环节”。根据庭审查明的事实，原告在行政处罚前调查过程中承认兆宇公司为其供货商，在行政处罚调查和行政复议过程中均未提出其与兆宇公司存在其他关系的主张或证据。且原告在本案诉讼中亦未提供案涉商品不存在境内代理商的充分、合理的证据，本院对该主张不予认可。关于进口预包装食品载明代理商的名称、地址、联系方式是否是强制性的标示要求的问题。根据2017年其时有效的《中华人民共和国食品安全法》（2015年10月1日实施，2018年12月29日被修订）第九十七条的规定，进口的预包装食品应当载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。而《预包装食品标签通则》第4.1.6.3条款规定:“进口预包装食品应标示原产国国名或地区区名(如香港、澳门、台湾),以及在中国依法登记注册的代理商、进口商或经销者的名称、地址和联系方式,可不标示生产者的名称、地址和联系方式”。上述两处规定不一，宜昌食药监局作出被诉处罚决定适用了《中华人民共和国食品安全法》，而原告认为应该适用《预包装食品标签通则》。本院认为，《中华人民共和国食品安全法》是全国人大常委会于2015年4月修订通过的法律,且第九十七条关于“并载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式”的规定是新增内容,而《预包装食品标签通则》是由卫生部于2011年4月制定发布的国家标准,而且卫生部也是《中华人民共和国食品安全法》修订的重点参加者和推动者,无论从层级效力还是发布时间先后等法律适用原则来考量，本案应依照属于上位法、修订时间在后的《中华人民共和国食品安全法》第九十七条的规定执行。同理，《国家质量监督检验检疫总局关于执行的补充通知》《婴幼儿配方乳粉产品配方注册标签规范技术指导原则(试行)》系部门规范性文件，《商品流通一级代理商资格认证管理办法》系1998年公布实施的部门规章，《药品流通监督管理办法》（暂行）系2007年业已时效的部门规章。上述部门规章及规范性文件，在效力层级上低于全国人大制定的《中华人民共和国食品安全法》，本案在法律适用上应用《中华人民共和国食品安全法》第九十七条。综上,宜昌食药监局作出的被诉处罚决定和湖北食药监局作出的被诉复议决定认定事实清楚,证据确凿,符合法定程序,适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定,判决如下：驳回沃尔玛（湖北）商业零售有限公司宜昌夷陵广场分店的诉讼请求。本案案件受理费50元，由沃尔玛（湖北）商业零售有限公司宜昌夷陵广场分店负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  易万昕人民陪审员  袁 梅人民陪审员  田化香二〇二〇年十一月二十三日法官助理姜沛琪书记员谢莎