甘肃省高级人民法院行政赔偿判决书（2020）甘行赔终6号上诉人（原审原告、二审上诉人）兰州七星岩建材有限公司，住所地：甘肃省兰州市皋兰县九合镇三坪村123号。法定代表人李富军，该公司总经理。被上诉人（原审被告、二审被上诉人）皋兰县人民政府。住所地：甘肃省兰州市皋兰县石洞镇兰泉路1号。法定代表人杜宁让,该县政府县长。委托代理人魏怀国，该县司法局副局长。委托代理人魏列文，甘肃魏列文律师事务所律师。上诉人兰州七星岩建材有限公司（以下简称七星岩公司）因诉皋兰县政府行政赔偿一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2020）甘06行赔初2号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人七星岩公司法定代表人李富军，被上诉人皋兰县政府的委托代理人魏怀国、魏列文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2009年6月1日，李富军与皋兰县朱家井村村民朱宗孝签订土地租赁协议，租用朱宗孝承包地用于建砂场使用。2012年11月9日，李富军注册成立了其为法定代表人的兰州七星岩建材有限公司。七星岩公司未经批准修建了厂房。2013年4月25日，兰州市人民政府发布兰政发〔2013〕86号《关于加强天斧沙宫地质公园遗迹保护和管理工作的通告》(以下简称“通告”)，该《通告》禁止任何单位或个人在地质公园保护区内从事生产、经营、开发、建设活动。2013年7月23日，原告七星岩公司因未经依法批准占用耕地加工建筑砂料被皋兰县国土资源局立案查处，作出皋国土资罚字〔2013〕第37号《土地行政处罚决定书》，处以“退还非法占用的土地、限10日内自行拆除在非法占用土地上新建房屋84平方米、恢复土地原状并处罚款42024元”的行政处罚。该处罚决定书告知了原告申请复议或提起行政诉讼的权利。后，原告七星岩公司未履行该行政处罚决定书，亦未在法律规定的期限内提起行政复议和行政诉讼。2015年6月20日，皋兰县环保局与原告协商达成《九合镇“天斧沙宫”集中整治租用装载机协议书》，该协议约定，皋兰县环保局在2015年6月20-29日期间租用原告的装载机，租赁费21000元，司机食宿、油费等其他相关费用由原告负担。原告收取了皋兰县环保局支付的21000元装载机租用费。2015年6月25日，被告皋兰县政府委托皋兰县环保局对原告七星岩公司经营的砂场进行拆除。在拆除原告砂场过程中，皋兰县环保局指挥原告工人杨国苍驾驶上述装载机，将原告的厂房推平，恢复到原状。期间，拆除的设备已由原告自行保管。2015年11月24日，原告以被告行政强制行为违法为由，向该院提起诉讼。该院受理后于2017年3月23日作出（2015）武中行初字第261号行政判决，以该行政强制执行行为违反法定程序，缺少应有的法律要件为由，确认被告皋兰县政府于2015年6月25日拆除原告七星岩公司的行为违法。被告皋兰县政府不服判决，向甘肃省高级人民法院提起上诉，甘肃省高级人民法院于2017年10月26日作出（2017）甘行终343号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年3月9日，原告作为赔偿请求人、被告作为赔偿义务机关，以皋兰县政府于2015年6月25日组织实施对其所属砂场进行强拆为由，提出赔偿请求，请求赔偿经营性工业厂房损失、物资设备损失、搬迁费、安置补助费、设备安装费、停产停业损失、租金损失、其他损失等共计322.868万元。2018年4月26日，被告皋兰县政府以“赔偿请求人兰州七星岩建材有限公司造成的损害结果是由于自身违法占用土地、不遵守兰州市政府发布《关于加强天斧沙宫地质公园遗迹保护和管理工作的通告》（兰政发〔2013〕86号）相关管理规定等违法行为造成的”为由，作出皋政发〔2018〕40号不予行政赔偿决定书，对赔偿请求人七星岩公司提出的国家赔偿请求不予赔偿。原告遂于2018年5月2日向该院提起赔偿诉讼，要求被告赔偿其经营性工业厂房建厂损失22.068万元、全套洗砂生产线损失28万元、砂料损失199.8万元、蓄水池损失18万元、场地租金损失18万元、工人工资损失30万元、停业损失10万元，共计322.868万元。本案审理过程中，原告申请对涉案工具及生活用品、成品料、半成品料及原材料和设备、设施、房屋的价值进行评估，该院遂以（2019）甘06法鉴03号委托书委托甘肃圣邦资产评估事务所进行司法评估。该所作出的甘圣邦评报字[2019]第015号资产评估报告，评估结论为，截止评估基准日2015年6月25日，经过该所评估人员的综合分析，该项目的评估对象、评估范围无法明确，所收集到的相关材料不能客观、合理的反映资产情况，评估原则、评估依据等均受到以上客观条件的限制，该所无法对该院委托评估的资产做出客观、公正、合理、科学的价值估算。因甘肃圣邦资产评估事务所作出的该资产评估报告未对原告的房屋资产做出相应的评估结论，该院遂要求该所进行补充。2019年8月21日，甘肃圣邦资产评估事务所出具《关于七星岩公司申请暂时不对被毁彩钢房、库房等资产损失进行评估的说明》，内容为原告于2019年8月20日告知该所，其本人正在与被告协商调整赔偿事宜，对原告申请评估的房产、库房等资产暂时不予评估。一审法院认为，本案的焦点是对原告的诉请应否进行赔偿以及赔偿的范围和数额的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，因原告公司非法占用土地，皋兰县国土资源局对公司负责人作出《土地行政处罚决定书》，责令其退还非法占用的土地、限期拆除非法占用土地上的房屋、恢复土地原状并处罚款的行政处罚。因原告未履行该处罚决定书确定的义务，被告即对原告公司房屋、设备等进行强制拆除，但该拆除行为因程序不符合法律规定，已经人民法院生效判决确认为违法。根据以上法律规定，如因被告的违法强拆行为造成原告合法财产损失的，应当进行赔偿。关于原告诉请赔偿建厂损失的问题。本案涉案房屋系原告在非法占用土地上未经批准建设的违法建筑是不争的事实。根据《国家赔偿法》第二条的规定，对违法建筑的拆除本不应产生行政赔偿责任。皋兰县国土资源局对原告负责人李富军作出的《土地行政处罚决定书》，亦明确要求其自行拆除在非法占用土地上修建的房屋，恢复土地原状。但涉诉厂房因被告强拆程序不合法，对涉诉房屋建筑材料的损失，被告理应承担相应的赔偿责任。本案在甘肃圣邦资产评估事务所对原告被毁彩钢房、库房等资产损失进行评估过程中，原告以其正在与被告协商调整赔偿事宜为由，要求甘肃圣邦资产评估事务所对其申请评估的房产、库房等资产暂时不予评估。原告的该要求，视为其对被毁彩钢房、库房等资产损失放弃评估的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”原告放弃对被毁彩钢房、库房等资产损失评估的权利，视为其对被毁彩钢房、库房等资产损失放弃举证的权利。原告未举出建厂损失的有效证据，故原告的该请求无据支持。关于原告请求赔偿全套洗砂生产设备损失的问题。本案庭审中，原告自认拆除的设备已由其保管。根据《国家赔偿法》第三十二条第二款规定：“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”被告在拆除原告公司的过程中，原告已自行保管了拆除的生产设备，现原告再行起诉要求被告赔偿全套洗砂生产设备损失，与以上法律规定相悖，故原告的该请求不予支持。关于原告请求赔偿砂料及蓄水池损失的问题。被告在委托皋兰县环保局对原告公司进行拆除时，皋兰县环保局有偿租用原告的装载机，并在原告工人杨国苍驾驶装载机的情形下，对原告公司进行拆除，视为原告参与了对其公司的拆除行为。在拆除过程中，被告对原告厂区的砂石料及蓄水池并未采取查封、扣押等行政强制措施，原告对其厂区内的砂料及蓄水池完全能够采取保护和防护手段，但原告放任其厂区内的砂料及蓄水池在拆除过程中受损，其责任在于原告一方。为此，原告要求被告赔偿砂料及蓄水池损失的请求，没有事实和法律依据，故不予支持。关于原告请求赔偿场地租金损失、工人工资损失及停业损失的问题。《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。故行政赔偿案件，赔偿的标准应当是违法的行政行为给当事人造成的直接损失。本案中原告主张的场地租金、工人工资及停业的损失，均不是原告的直接损失，故不属于行政赔偿的范围。故对原告要求赔偿场地租金损失、工人工资损失及停业损失的请求，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第五条第（二）项、第三十二条第二款、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条和《诉讼费用交纳办法》第八条第（四）项之规定，判决驳回原告兰州七星岩建材有限公司的赔偿请求。上诉人七星岩公司上诉称：原审判决理由明显错误。甘肃省高级人民法院2017年10月26日已作出（2017）甘行终343号行政判决，确认被上诉人的强制拆除行为程序违法。由于被上诉人违法行为造成其经营性工业厂房建厂损失22.068万元、全套洗砂生产线损失28万元、砂料损失199.8万元、蓄水池损失18万元、场地租金损失18万元、工人工资损失30万元、停业损失10万元，以上共计322.868万元。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，被上诉人理应承担赔偿责任。上诉人提供证据能够证明其经营的合法性，财产损失表及照片证明上诉人损失后果。上诉人使用和利用土地经营在前，被上诉人将此处土地纳入管理的公告在后，如果被上诉人管理和使用土地，应当经征收征用的法定途径，对上诉人的损失必须给予补偿。对建厂损失应当给予赔偿。上诉人并未放弃评估的权利，洗砂生产设备损失应予赔偿，被上诉人应当赔偿其强拆中毁损的设备设施以及强拆造成的砂石料及蓄水池的实际损失。对场地租金、工人工资及停业损失属于直接损失，应当得到赔偿。原审认定不是直接损失，违反客观事实。综上，请求撤销一审判决，改判责令被上诉人履行赔偿责任。被上诉人皋兰县政府辩称：一、关于诉请建厂损失的问题。上诉人本案涉案房屋系上诉人在非法占用土地上未经批准建设的违法建筑，违法建设不属于上诉人合法财产权益。上诉人诉请赔偿建厂损失，其未提供相应的证据，不予认可。二、关于上诉人请求赔偿全套洗砂生产设备损失的问题。上诉人请求赔偿其设备损失28万元，依据国家赔偿法第三十二条规定，被上诉人在拆除上诉人厂房的过程中，上诉人已自行保管了拆除的生产设备，被上诉人不应承担此项赔偿。三、关于上诉人要求赔偿其砂料、蓄水池损失217.8万元的问题。被上诉人在拆除过程中并没有对此财产进行处分，也没有限制上诉人对其财产进行管理和处分，上诉人放任厂区内的砂料及蓄水池在拆除过程中受损的部分，不应当由被上诉人承担。四、对于上诉人请求赔偿场地租金损失18万元、工人工资损失30万元、停业损失10万元的问题。依据国家赔偿法第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。该损失均不属于直接损失，故被上诉人不应承担此项赔偿责任。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，裁判正确。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系被上诉人皋兰县政府实施的强制拆除行为被生效判决确认违法后，上诉人七星岩公司请求皋兰县政府赔偿损失的案件。根据一审查明事实，结合上诉、答辩意见，本案双方争议的焦点是：上诉人请求被上诉人赔偿损失322.868万元的诉请是否应予支持。1.对建厂损失22.068万元。根据原审已查明的事实和在案证据证实，本案涉案厂房系违法建筑，在强拆前皋兰县国土资源局已对七星岩公司作出《土地行政处罚决定》，明确要求其自行拆除在非法占用土地上修建的房屋，恢复土地原貌。此后，上诉人有充足时间对其厂房内动产财产及物品进行转移和妥善保管，以免损失的扩大，若造成其财产损失的扩大应由其自负，国家不承担赔偿责任。虽然被上诉人皋兰县政府实施强制拆除行为被确认违法，但是，国家赔偿法保护的是相对人的合法权益受到损害后的赔偿。上诉人修建厂房系非法占用土地，属违法建筑，不具有合法性。上诉人基于违法建筑取得的利益亦不属于国家赔偿法规定的合法利益，不能取得国家赔偿。尽管行政机关的强拆行为被确认违法后，对此亦不负有行政赔偿责任。据此，一审判决对该项赔偿请求不予支持，并无不当。2.对全套洗砂生产设备28万元损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第二款规定：“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，返还财产是国家赔偿首选的赔偿方式，既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷；但其适用的条件是原物未被处分或者发生毁损灭失，若相关财产客观上已无法返还或者恢复原状时，则应当支付相应的赔偿金。一审法院于2019年2月25日向李富军询问调查时，李富军认可洗砂机一套、加工设备一套、分离机一套、离心泵一个、污水泵一个、水管子400米、电缆线1000米、电线10盘，电杆8个，水池两个等，在皋兰县政府强制拆除之前，已由其自行拉回保管。上述事实有询问笔录予以证实。据此，上诉人已将拆除的洗砂生产设备、分离设备在拆迁当日自行拉回保管，其该项损失并未实际发生。因此，一审判决对该主张不予支持，并无不当。3.对砂料199.8万元和蓄水池18万元损失。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”据此，上诉人为证明其损失存在，提供了《财产损失清单》、照片等证据，以证明强制拆除时造成财产损失，但该证据不足以证实强拆造成其实际损失，举证未达到证明标准，且损失金额亦没有提供相应的票据及其他证据相互佐证。此外，被上诉人拆除涉案厂房，是租用上诉人装载机并由其员工杨国苍驾驶对其厂房予以推平，无证据证实被上诉人对砂料及蓄水池造成损害。据此，一审判决对上诉人该项赔偿主张不予支持，并无不当。4.对停产停业损失30万元、工人工资10万元、厂地租金18万元损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。国家赔偿法规定仅限于直接经济损失。国家赔偿法中的“直接经济损失”是指违法行政行为给相对人造成必然的、不可避免的经济损失。所谓“直接损失”，是指不法侵害中遭受的直接财产权益损失。其中不包括间接损失，即不考虑受害人的可得利益或者可期待利益。因为，可得利益一方面实际上尚未取得，另一方面即便没有侵权事由的发生，也不排除该利益不能实现取得之其他风险。本案中，上诉人虽提供营业执照，但其未能提供纳税额凭证证明其公司一直处于持续正常的经营状态，并且未能提供因停产停业所受实际损失金额的有效证据。对停产停业损失的主张不予支持。对工人工资损失10万元，该损失不属因不法侵害而致财产权益遭受的直接损失，不属于本案行政赔偿范围；对厂地租金损失18万元，因上诉人系非法占用土地，因此，该厂地租金亦不属于本案赔偿的范围，不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判员 陈金瑞审判员 赵静莉审判员 薛 扬二〇二〇年十一月十一日书记员 马恩亭