安徽省淮北市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖06行终67号 上诉人（一审被告）淮北市相山区人民政府房屋征收安置中心（原为淮北市相山区人民政府房屋征收安置办公室），住所地安徽省淮北市相山区人民政府院内。统一社会信用代码12340603598693023T。 法定代表人赵飞，该中心主任。 委托代理人杨春明，该中心工作人员。 委托代理人陈允节，安徽淮信律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）淮北市相山区相南街道办事处，住所地安徽省淮北市相山区黎苑路52-2。统一社会信用代码11340603003090232P。 法定代表人牛煦，该办事处主任。 委托代理人刘士贵，该办事处工作人员。 委托代理人陈允节，安徽淮信律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）丁彦，女，1973年9月9日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。 被上诉人（一审原告）徐永，男，1970年11月15日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。 二被上诉人共同的委托代理人周伟，安徽亚星律师事务所律师。 二被上诉人共同的委托代理人张宝晨，安徽亚星律师事务所律师。 上诉人淮北市相山区人民政府房屋征收安置中心（原为淮北市相山区人民政府房屋征收安置办公室，以下简称相山区房屋征收中心）、淮北市相山区相南街道办事处（以下简称相南街道办）因丁彦、徐永诉其单方变更行政协议一案，淮北市相山区人民法院于2019年3月20日作出（2018）皖0603行初96号行政判决，丁彦、徐永不服提出上诉。本院于2019年6月12日作出（2019）皖06行终3号行政裁定，将本案发回重审。淮北市相山区人民法院于2020年4月17日作出（2019）皖0603行初103号行政判决，相山区房屋征收中心及淮北市相南街道办事处不服，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月13日公开开庭进行了审理。上诉人相山区房屋征收中心委托代理人杨春明、陈允节，相南街道办负责人牛煦及委托代理人陈允节，被上诉人丁彦、徐永及其二人共同的委托代理人周伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉的行政行为：1、2016年12月31日，徐永、丁彦与相南街道办签订编号2016XC0512-2号《西城社区棚户区改造房屋征收补偿协议》（房产证），约定被征收房屋位于西城社区5排12栋2号，核定证载面积254.12㎡，砖混结构，用途居住；补偿金额（一）购房券总金额1873006.31元。（二）超市自购购房券金额750000.21元，政府统购购房券面积238.44㎡（4500元/㎡），搬迁及临时安置费27356.76元等内容。 2、2018年5月14日，相南街道办作出书面通知，以被征收房屋系集体土地上的自建房与方案中所称的普通住宅不符，补偿协议依据普通住宅标准进行补偿错误，应按城中村住宅标准进行补偿为由，通知丁彦、徐永2016XC0512-2号《西城社区棚户区改造房屋征收补偿协议》作废，要求丁彦、徐永重新签订协议。 丁彦、徐永一审的诉讼请求：1、撤销被告单方变更行政协议的行政行为，即被告于2018年5月4日作出的关于2016XC0512-2号《西城社区棚户区改造房屋征收补偿协议》作废的通知；2、判决被告履行2016年12月31日签订的案涉2016XC0512-2号协议，支付金额为1748006.5元的政府统购购房券，并对已发放的75000.21元超市购房券予以及时兑付，支付搬迁及临时安置费27356.76元。 一审法院查明：2016年12月14日，淮北市相山区人民政府作出《关于西城社区棚户区改造项目房屋征收的决定》并附补偿方案，决定对西城社区棚户区范围内房屋及其附属物实施征收，确定房屋征收部门为相山区房屋征收安置办公室，征收实施单位为相南街道办。该补偿方案明确居民住宅房屋分为普通住宅房屋及城中村房屋，不同性质住宅房屋对应不同的补偿标准及计算方法。 2016年12月31日，丁彦、徐永与相南街道办签订了2016XC0512-2号《征收补偿协议》，协议约定被征收房屋位于西城社区5排12栋2号，核定证载面积254.12㎡，砖混结构，用途居住；补偿金额（一）购房券总金额1873006.31元。（二）超市自购购房券金额750000.21元，政府统购购房券面积238.44㎡，搬迁及临时安置费27356.76元等内容。协议签订后，相南街道办发给丁彦、徐永750000.21元超市自购购房券，其余协议内容尚未履行。 2018年5月14日，相南街道办通知丁彦、徐永因其房屋系集体土地上自建房，与征收补偿方案中的普通住宅不符，协议依据普通住宅的标准进行补偿错误，应按照城中村住宅房屋标准进行补偿，通知双方签订的2016XC0512-2号《征收补偿协议》作废，要求丁彦、徐永尽快到西城棚改指挥部就5排12栋2号房屋重新签订协议。 另查，丁彦与徐永系夫妻关系。丁彦于1990年分得三间宅基地，1995年在该宅基地上建房。1999年9月，淮北市人民政府向丁彦颁发淮国用（99）字第219号《国有土地使用权证》。同年9月14日，丁彦取得编号为004477的案涉《房屋所有权证》。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条及第二十五条的规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。但房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为后果承担法律责任。本案中，相南街道办受房屋征收部门的委托与丁彦、徐永签订征收补偿协议，并通知协议作废，上述行为的责任主体为相山区房屋征收中心，相山区房屋征收中心为本案适格被告。 本案争议焦点为行政机关单方变更案涉征收补偿协议有无事实依据、是否合法。2018年5月14日，相南街道办作出通知丁彦、徐永双方签订的2016XC0512-2号《征收补偿协议》作废，并要求丁彦、徐永到西城棚改指挥部重新签订协议。该《通知》系相南街道办作为相山区房屋征收中心委托的征收实施单位，对其与丁彦、徐永签订的补偿协议作出的单方解除行为，在单方行使解除协议或撤销权等行政优益权之前，应当遵循正当程序原则，告知协议相对人享有陈述、答辩的权利，充分听取其陈述和申辩意见。但相南街道办未提供证据证明其在作出《通知》前已履行告知义务，故该行政行为程序违法。相南街道办与丁彦、徐永签订的2016XC0512-2号《征收补偿协议》，是根据《淮北市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《淮北市人民政府办公室关于印发淮北市棚户区改造货币化安置实施方案的通知》以及该项目征收补偿方案等规定，经双方充分协商后达成的协议，该办法第四十七条规定“本办法所称城中村房屋是指城市建成区内在原农村集体经济组织分配的宅基地上按照村镇规划自建、现土地性质已转为国有、未办理城市房地产权证，并已纳入城中村改造总体规划的房屋。”从该条规定可知，城中村房屋的认定需同时具备上述四个前提条件，具体到本案案涉房屋，丁彦、徐永房屋已于1999年9月办理了城市房地产权证，显与“未办理城市房地产权证”这一条件不符，应不属城中村房屋。故相南街道办以案涉房屋系集体土地上自建房与方案中所称的普通住宅不符为由，认定协议按普通住宅标准进行补偿错误，应按城中村住宅标准进行补偿，与《淮北市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》规定的城中村房屋的标准不符，系缺乏事实根据。 综上，相山区房屋征收中心作出《通知》的行政行为，程序违法，且缺乏事实根据，故对丁彦、徐永要求撤销该《通知》的诉讼请求予以支持。丁彦、徐永诉请撤销相山区房屋征收中心作出《通知》的行政行为并要求其履行2016XC0512-2号《征收补偿协议》的法定职责，该两项诉请虽针对不同的行政行为，但存在相互依附性，为减少当事人诉累，本案一并处理。2016XC0512-2号《征收补偿协议》并不违反国家法律、法规和政策的规定，系双方在自愿的基础上所签订，是双方真实意思表示，合法有效，当事人应当按照约定全面履行。协议履行过程中，在签订该协议时的事实及依据均未发生变化的情况下，相山区房屋征收中心通知丁彦、徐永协议作废并终止履行协议无事实和法律依据，丁彦、徐永要求继续履行该协议的主张成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十八条第一款规定，判决一、撤销淮北市相山区人民政府房屋征收安置中心2018年5月14日作出《通知》的行政行为；二、淮北市相山区人民政府房屋征收安置中心于判决生效后三十日内继续履行与原告丁彦、徐永签订的《西城社区棚户区改造项目房屋征收补偿协议》（编号2016XC0512-2号）。 相山区房屋征收中心、相南街道办上诉称：丁彦、徐永所使用的土地系村统一分配的宅基地，其持有的《国有土地使用证》明确了使用权类型是宅基地，涉案土地在2016年之前并未报批转为国有建设用地，土地性质未变化，丁彦虽持有国有土地使用证，但不能机械理解其所使用的土地是国有土地。征收人在核实时发现丁彦、徐永房屋所占用的土地系集体建设用地，通知丁彦、徐永原协议无法履行，要求按同类型集体性质土地认定补偿标准与丁彦、徐永重新签订协议并无不当。在行政协议履行过程中，行政机关享有优益权，可以基于行政管理和公共利益的需要变更或解除协议，不需征得相对方的同意。协议签订后，双方一直在协商、沟通，一审法院在法律对优益权的行使程序无具体规定的情况下，认为上诉人未履行告知协议相对人陈述、申辩的权利缺少法律依据。一审法院针对丁彦、徐永的两个不同的诉讼请求一并处理，程序违法。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予改判。 丁彦、徐永答辩称：1999年9月12日淮北市人民政府为丁彦、徐永案涉办理了《国有土地使用权证》，上诉人缴纳了相应的城市建设配套等费用，该证书未经撤销前案涉土地性质应为国有土地。上诉人持有房屋所有权证，相山区政府颁布的征收补偿方案明确规定，普通住宅的认定是以登记部门颁发的权属证书予以确认。另，相山区房屋征收安置中心委托相南街道办具体实施征收补偿工作，其主体适格。上诉人行使优益权并没有依照正当程序，本案诉讼是两个递进的诉求一审法院一并审理并无不妥。综上，上诉人上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。 丁彦、徐永向一审法院提交了以下证据： 1.房屋所有权证存根、土地登记申请审批表及登记费、变更费、城市基础设施配套费、公告费等票据及丁彦、徐永户口簿复印件，证明丁彦、徐永对涉案房屋拥有所有权，并已缴纳土地使用费和城市基础配套费等费用；涉案房屋占有的土地已被政府部门批准为国有土地，有权获得合法、合理安置补偿；丁彦、徐永与本案具有法律上的利害关系，具备诉讼主体资格；丁彦、徐永户籍是城镇非农户籍，其所使用的土地使用权不可能是农村集体土地，不符合集体土地的构成要件； 2.《西城社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，证明涉案房屋在征收范围内，原、被告主体适格；征收方案是依据国有土地征收补偿标准给予安置，丁彦、徐永有权依照该标准进行补偿安置；方案第七条明确规定，普通住宅根据房屋管理部门登记的面积和用途进行认定，涉案房屋属于该情形； 3.2016XC0512-2号《征收补偿协议》、《通知》、淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）专题会议纪要（第23期），证明征收补偿协议约定补偿购房券总金额为1873006.3元；相南街道办于2018年5月14日通知解除双方签订的上述征收补偿协议；相山区政府无权以会议纪要的方式认定土地性质，不能作为解除征收补偿协议的合法证据和法定事由。 相山区房屋征收中心向一审法院提交了以下证据： 1.《相山区人民政府关于西城社区棚户区改造项目房屋征收的决定》（相政〔2016〕167号）、《西城社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，证明案涉项目依法进行征收补偿的事实； 2.《关于淮北市相山区2016年第5批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2016〕1210号）、《关于淮北市相山区2016年第10批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2016〕1213号），证明案涉土地原是集体建设用地,在2016年被征收为国有土地的事实； 3.淮北市土地管理局宗地档案、淮北市不动产登记中心房地产权登记信息，证明1999年9月颁发的国有土地使用证使用权类型是原集体的宅基地，档案中丁彦的申请也说明是1990年分配的宅基地。 相南街道办向一审法院提交了《西城社区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，证明案涉项目依法进行征收补偿的事实。 上述证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定。本院对一审法院查明的案件事实予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。本案的争议焦点是，丁彦、徐永被征收房屋应按照“普通住宅”还是应按“城中村房屋”的补偿标准进行补偿？《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，丁彦虽持有《国有土地使用权证》，但从该土地的来源、证载土地使用权类型均表明该土地为宅基地，属于集体建设用地。丁彦在建设案涉房屋时亦是办理的村镇建设工程规划许可证。根据查明的事实，案涉土地系丁彦户在上世纪90年代所分配的宅基地，本案无证据证明案涉土地在此次棚户区改造之前被依法批准征收为国有土地。2005年，国务院法制办公室、国土资源部作出国法函[2005]36号《关于对第二条第（五）项解释意见》，明确对已经全部转为城镇居民的该集体经济组织剩余的少量集体土地需要依法征收为国有。丁彦、徐永是在特定时期就其分配的宅基地办理了国有土地使用权证，与丁彦同期分配宅基地的居民如在当时申请办理国有土地使用证亦不违反当时的法律规定。房屋征收部门在本次房屋征收过程中如对丁彦、徐永的房屋按照“普通住宅标准”给予补偿，而同时对其他未办理国有土地证的被征收人按“城中村房屋标准”给予补偿，实质上将会产生对同一征收范围内同时期分配宅基地建房的其他被征收人不公平补偿的后果，进而违反房屋、土地征收中的公平补偿原则。房屋征收实施单位相南街道办发现对丁彦、徐永的被征收房屋按照“普通住宅”标准予以补偿错误后，作出单方解除案涉行政协议行政行为，亦符合行政机关自身具有的自我纠错职责的要求。故对丁彦、徐永要求相山区房屋征收中心履行案涉征收协议的请求，本院不予支持。因丁彦、徐永在本案中未提出请求相山区房屋征收中心因解除协议对其损失予以赔偿或补偿的请求，如相山区房屋征收中心解除案涉行政协议给丁彦、徐永造成了实际损失，其二人可另行主张。 相南街道办在作出单方解除征收补偿协议前未通知丁彦、徐永，未听取丁彦、徐永的申辩，不符合行政行为正当程序原则的要求，故相南街道办作出单方解除案涉征收补偿协议的行政行为违反法定程序，应当予以撤销并重新作出，但撤销相南街道办单方变更行为，会给社会公共利益带来损害，亦将增加当事人的诉累，故应依法确认相南街道办单方解除行政协议的行为违法。综上，一审判决认定事实清楚、但适用法律错误。案经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项之规定,判决如下： 一、撤销安徽省淮北市相山区人民法院作出的（2019）皖0603行初103号行政判决； 二、确认淮北市相山区相南街道办事处于2018年5月14日向丁彦、徐永作出《通知》的行政行为违法； 三、驳回上诉人丁彦、徐永要求淮北市相山区房屋征收安置中心继续履行2016年12月31日与丁彦、徐永签订的协议编号为2016XC0512-2号《西城社区棚户区改造项目房屋征收补偿协议》的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由丁彦、徐永负担；二审案件受理费50元，由淮北市相山区相南街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄永广 审判员  郑 慧 审判员  侯 丽 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  王 燕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或变更; 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十六条第一款在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。