甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终258号上诉人（原审被告）兰州市西固区人民政府。法定代表人毛某。委托代理人张某。委托代理人秦某，该区政府法律顾问、甘肃泽锐律师事务所律师。被上诉人（原审原告）刘某1，公民身份号码：×××，住甘肃省兰州市。被上诉人（原审原告）刘某2，男，汉族，公民身份号码：×××，住甘肃省兰州市。被上诉人（原审原告）刘某3，公民身份号码：×××，住甘肃省兰州市。被上诉人（原审原告）刘某4，公民身份号码：×××，住甘肃省兰州市。被上诉人（原审原告）孟某，公民身份号码：×××，住甘肃省兰州市。被上诉人共同委托代理人金某，北京圣运（天津）律师事务所律师。上诉人兰州市西固区人民政府(以下简称：西固区政府)因刘某1等五人诉其不履行法定职责一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，刘某1、刘某2、刘某3、刘某4、孟某是兰州市西固区陈坪街道小坪村村民，因“中石油在兰项目安全卫生防护距离内征收”项目被纳入征收范围，五位原告与征收部门均未达成拆迁补偿协议。2006年因城中村改造，小坪村委会变更为小坪社区居委会。2019年9月1日，五原告向西固区陈坪街道小坪村社区居委会邮寄了《信息公开申请表》，申请公开如下信息：1.本次征收的拆迁方案、拆迁范围、补偿标准等信息；2.每户的拆迁面积及补偿金额。小坪村社区居委会于2019年9月2日签收。五原告以没有公开申请事项为由，于同年10月10日向被告邮寄《村务公开督办申请书》，申请督办小坪村委会公开如下信息：1.该农村集体经济组织对征地补偿费用管理、使用、分配、公开等信息；2.本次征收的拆迁方案、征收范围、补偿标准等信息；3.每户的拆迁面积及补偿金额。至今，被告未对原告申请事项予以答复。另查明，2019年9月5日，五原告向陈坪街道办申请公开以下信息：1.本次征收的拆迁方案、拆迁范围、补偿标准等信息；2.每户的拆迁面积及补偿金额。同年9月19日，陈坪街道办作出《兰州市西固区陈坪街道办事处信息公开申请答复书》，五原告不服，于同年10月9日向被告申请行政复议。12月4日，被告作出西府复决字[2019]18号《兰州市西固区人民政府行政复议决定书》，决定：1.撤销兰州市西固区陈坪街道办事处2019年9月19日作出的《兰州市西固区陈坪街道办事处信息公开申请答复书》；2.责令兰州市西固区陈坪街道办事处自接到本行政复议决定书之日起在法定期限内对刘某1、刘某2、刘某3、刘某4、孟某提交的信息公开申请重新作出答复。截至开庭前，陈坪街道办未重新作出答复。再查明，2018年10月17日，西固区国土局对刘某1、刘某2、刘某3、刘某4分别作出并送达了《责令交出土地决定书》，上述四原告未在规定的期限内申请行政复议或提起行政诉讼，也未执行该决定。兰州市自然资源局西固分局（原西固区国土局，简称西固区自然分局）于2019年7月16日向西固区法院申请强制执行，西固区法院作出（2019）甘0104行审56号、58号、59号、62号行政裁定，分别裁定对《责令交出土地决定书》准予强制执行。西固区自然分局、陈坪街道办依据法院生效裁定作出《关于实施强制执行的公告》，刘某1等四人遂向西固区政府提交《行政复议申请书》，请求撤销《关于实施强制执行的公告》。西固区政府于同年8月9日作出西复不字〔2019〕14号《不予受理行政复议申请决定书》。刘某1等四人不服，向该院提起行政诉讼。该院经审理后于同年11月26日判决驳回刘某1等四人的诉讼请求，刘某1等四人不服，向甘肃省高级法院提起上诉。刘某1等四人还同时将西固区政府、西固区自然分局、陈坪街道办诉至该院，请求依法确认被告强制拆除原告房屋的执行行为违法，该院均裁定驳回起诉。一审法院认为,本案的争议焦点是：西固区政府是否有督办小坪村委会村务公开的法定职责；西固区政府是否存在不履行或不正确履行该职责的情形；原告请求履行督办职责的请求能否成立。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（七）、（九）项规定，涉及村民利益的的征地补偿费的使用、分配方案及村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，经村民会议讨论决定方可办理。该法第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项，接受村民的监督。该法第三十一条还规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。依据上述法律规定，涉及征地补偿等村民切身利益的事项，村民委员会应及时公布，西固区政府对村民向其反映的上述事项具有调查核实并监督的法定职责。本案中，五原告向被告西固区政府提出了监督履职的申请，西固区政府接到申请后，对小坪村委员会是否存在不及时公布相关事项或不如实公布相关事项进行调查核实，未对处理情况依法向原告等人告知已逾两月，被告确未依法履行调查核实等监督村务公开的法定职责。原告认为被告存在不履行法定职责的理由成立，予以支持。被告认为，因原告已提出相同内容的信息公开申请，经陈坪街道办答复后，由被告责令该街道办对原告信息公开申请重新作出答复，已履行了职责。原告申请公开事项确为雷同，但信息公开的复议监督和村务公开监督分属不同的行政法律关系，二者的职责来源、程序、监督对象、监督内容及方式均有显著差异。复议职权来源于行政复议法的规定，村务公开监督源自村民委员会组织法；前者监督下级行政机关，后者监督的是村民委员会；前者经过复议程序对下级机关行为的合法性进行审查监督后作出相应处理，后者则是对自治组织是否存在村务公开不及时、不真实，通过调查核实等方式进行监督。被告对原告复议申请作出复议决定，履行了复议职责，但接到原告村务公开监督申请后，未作出相应处理。因此，被告认为其作出复议决定，系履行村务公开监督法定职责的理由不能成立。关于原告既申请政府机关进行信息公开，又向村民自治组织申请村务公开，是否属于重复处理的问题。鉴于五原告信息公开答复后申请复议，复议决定要求陈坪街道办重新答复处理，并未明确要求向五原告公开信息，五原告相应信息公开诉请能否得到满足尚难确定，在这种情况下，村务公开申请不应视为重复处理行为。关于被告认为，在得知五原告申请后，已联系并督促陈坪街道办和小坪村委会进行村务公开，但没有在法定举证期限内提供证据加以证实，应承担不利的法律后果，故该理由亦不能成立，亦不予采纳。由于五原告所申请村务公开的相关内容，村委会是否已经予以公开，或公开内容是否真实尚不确定，仍需要西固区政府调查核实后作出处理。因此，应要求西固区政府履行监督职责，但不宜直接判决由区政府责令村委会公开五原告申请的相关内容。综上，被告未依法履行职责的行为，应确认违法。被告应依法履行村务公开监督法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、第七十二条之规定，判决：限被告兰州市西固区人民政府在20个工作日履行调查核实的法定职责，并作出相应处理。上诉人西固区政府上诉称，一、一审判决认定事实不清。1.一审判决将村务公开和信息公开完全作为两个独立的事项不符合本案实际情况。本案中被上诉人申请的村务公开内容和申请的信息公开内容实质上是相同的，两者只要公开之一即能满足其诉求。对于被上诉人就相同事项先后申请村务公开和信息公开，可以一并解决，没有重复处理的必要性。2.一审判决认定上诉人存在不履行法定职责不符合本案实际情况。上诉人已对被上诉人的信息公开申请作出了处理，责令兰州市西固区陈坪街道办事处重新作出答复，也正在督办此事，即上诉人已经安排兰州市西固区陈坪街道办事处对相关信息（也是村务公开内容）调查核实，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定，是上诉人履职的方式。二、一审判决适用法律不正确。因一审判决认定事实不清，故其适用法律不正确。请求予以纠正，发回重审或依法改判。被上诉人刘某1等五人未提交答辩意见。一审法院将各方当事人提交的证据装卷移送本院。经审查，一审法院对双方当事人提交的证据的认定正确，本院予以确认。双方当事人在二审期间均未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决审理查明的事实一致。本院认为，本案的争议焦点是西固区政府是否负有督办涉案村务公开事项的法定职责及其是否依法正确履行该职责的问题。关于西固区政府是否负有督办涉案村务公开事宜的法定职责的问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条第一款之规定,村民委员会实行村务公开制度；该法第三十一条规定,村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实,责令依法公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。因此,本案五被上诉人作为西固区陈坪街道小坪村村民,有权向县级人民政府反映该村村民委员会村务公开问题。西固区政府作为县级人民政府,则负有对村民反映的村民委员会村务公布事项进行调查核实,并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的法定职责。关于西固区政府是否依法正确履行督办涉案村务公开事宜的法定职责的问题。对此，应根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十三条、第二十四条、第三十条对村务公开制度及管理监督方式的规定进行审查，西固区政府作为县级人民政府,应当依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,在法律授权范围内履行调查核实监督职责,既不能不作为,亦不能超越法律授权范围作为。本案中，西固区政府认为,其安排西固区陈坪街道办事处对涉案村务公开事宜进行调查核实，已依法履行了职责，但其没有提供证据证明该事实，故其主张没有证据支持，不予采纳。本院同时注意到,刘某1等五人于2019年10月10日向西固区政府邮寄《村务公开督办申请书》,截止本案诉讼提起之日，西固区政府未在法定期限内作出任何答复,程序违法。关于西固区政府提出信息公开与村务公开重复处理的上诉理由。一审判决已对该问题作出详细释理，本院予以认可。关于西固区政府提出一审判决适用法律不正确的上诉理由。据前所述，西固区政府未依法履行职责的行为，应确认违法，其应依法履行村务公开调查核实监督的法定职责，故一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、第七十二条并无不当。综上,西固区政府的行为违法，其应依法履行村务公开调查核实监督职责，其上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项规定,判决如下:驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费100元，由上诉人兰州市西固区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 朵利民审判员 吕 强审判员 赵静莉二〇二〇年十一月十三日法官助理 余树仕书记员 马恩亭附本判决适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。