吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终321号 上诉人（原审原告）安图嘉霖矿业有限公司，住所地吉林省安图县。 法定代表人李升发，经理。 委托代理人葛红，吉林吉延律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安图县人民政府，住所地吉林省安图县明月镇。 法定代表人马云骥，县长。 委托代理人韩宗河,龙浦高速公路安图县拆迁办公室副主任。 委托代理人王蕴婷，吉林由正律师事务所律师。 原审被告安图县交通管理局，住所地吉林省安图县明月镇明月路28号。 法定代表人李蕴洋，局长。 原审被告龙浦高速公路安图县拆迁办公室，住所地吉林省安图县明月镇。 法定代表人李蕴洋，该办公室主任。 原审被告吉林省高速公路集团有限公司，住所地吉林省长春市经济开发区浦东路1658号。 法定代表人郝晶祥，该公司董事长。 上诉人安图嘉霖矿业有限公司（以下简称嘉霖公司）因诉被上诉人安图县人民政府（以下简称安图县政府）、原审被告安图县交通管理局（以下简称安图县交通局）、原审被告龙浦高速公路安图县拆迁办公室（以下简称龙浦公路拆迁办）及原审被告吉林省高速公路集团有限公司（以下简称高速公路公司）征收补偿行政协议一案，不服延边朝鲜族自治州中级人民法院（2020）吉24行初18号行政判决，上诉至本院。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，2016年5月16日，国家发展和改革委员会作出《关于吉林省龙井至大蒲柴河公路可行性研究报告的批复》（发改基础[2016]1053号），同意建设该项目。2015年7月14日，国土资源部作出《关于延吉至长春高速公路龙井至大蒲柴河段工程建设用地预审意见的复函》（国土预审字[2015]139号），通过申报的用地预审。2019年12月11日，自然资源部作出《关于延吉至长春高速公路龙井至大蒲柴河段工程建设用地的批复》（自然资函[2019]686号），同意将相关农用地转为建设用地。2016年4月7日，安图县政府作出《关于龙井至大蒲柴河高速公路建设征收土地、房屋及地上附属物等有关事宜的预通告》。2016年5月17日，安图县政府作出《关于龙井至大蒲柴河高速公路建设征收土地、房屋及地上附属物等有关事宜的通告》，通告龙井至大蒲柴河高速公路项目……需对……辖区公路设计占地范围内的土地、房屋及地上附属物（包括电力、电讯、树木等）进行征收……2016年8月8日，安图县政府办公室发布《关于印发龙井至大蒲柴河高速公路安图段项目征地拆迁补偿方案》（安政办发[2016]35号），公布案涉地段征地拆迁补偿方案。其中第四条规定：”四、企业。通过招投标或政府采购确定评估公司对沿线企业房屋、厂房、营业损失等进行评估，由乡镇按评估价予以征收。” 嘉霖公司于2015年6月11日成立，法定代表人为李升发，注册资本壹拾万元，经营范围玄武岩开采、加工、销售；道路货物运输，为有限责任公司。该公司于2016年3月1日取得采矿权许可证，采矿有效期限为2016年3月1日至2019年5月1日，开采矿种为建筑用玄武岩、开采方式为露天开采、生产规模为10.00万立方米/年，矿区面积为0.0256平方公里。该公司取得的采矿许可区域在被征收范围内。2016年6月15日，高速公路公司、安图县交通局（甲方）与嘉霖公司（乙方）签订《协议书》，内容为：“现就延吉至长春高速公路龙井至大蒲柴河段工程压覆乙方所持有的‘安图县松江镇永丰村升发玄武岩矿’采矿权事宜，经甲、乙双方协商达成如下协议：……二、乙方同意甲方建设的高速公路通过权属为乙方的采矿权，压覆部分勘查区，压覆区域以《延吉至长春高速公路龙井至大蒲柴河段工程压覆矿产资源评估报告》为准。三、甲方依据国家相关政策或评估结果补偿乙方损失。”在征收时，嘉霖公司为生产经营进行了前期投入建设。 2017年6月23日，经龙浦公路拆迁办的委托，吉林大地矿业评估咨询有限责任公司（以下简称大地评估公司）作出《安图县松江镇永丰村升发玄武岩矿采矿权评估报告书》（吉大地采评报字[2017]第039号），以2017年4月30日为评估时点，确定“安图县松江镇永丰村升发玄武岩矿（评估计算期3年2个月，拟动用可采储量31.996万立方米）”评估价值为人民币110.99万元，即被压覆的案涉玄武岩矿采矿权的价值为110.99万元。2017年7月4日，龙浦公路拆迁办（甲方）与嘉霖公司（乙方）签订《新建延吉至长春高速公路龙井至大蒲柴河段工程穿越采矿区域采矿权补偿协议》，协议确定如下内容：“……五、因新建延吉至长春高速公路龙井至大蒲柴河段公路穿越乙方已取得的采矿权区域给乙方造成的损失，甲乙双方按照国家和地方政府相关规定，依据有资质的评估公司评估报告，通过双方友好协商，甲方一次性赔偿给乙方1060000元整。”2017年7月11日，经龙浦公路拆迁办委托，吉林诚信工程建设咨询有限公司做出《工程结算书》，结算“永丰升发玄武岩矿土石方工程”工程造价为4654474元。2017年7月18日，龙浦公路拆迁办（甲方）与嘉霖公司（乙方）签订《新建延吉至长春高速公路龙井至大蒲柴河段工程穿越采矿区域土石方工程补偿协议》，约定“……五、……依据《永丰升发玄武岩矿土石方工程结算书》，通过双方友好协商，甲方一次性赔偿给乙方4650000元。”2017年7月3日，龙浦公路拆迁办（甲方）与嘉霖公司（乙方）签订《龙井至大蒲柴河高速公路安图段项目建设用地压覆矿产征地补偿协议》，约定征地补偿费及安置补助费为598370元。 2017年9月12日，经龙浦公路拆迁办委托，吉林省吉财价格评估公司（以下简称吉财评估公司）对永丰村升发玄武岩矿产价值进行了评估，作出《拟核实安图县松江镇永丰村升发玄武岩矿产价格评估报告书》，评估基准日为2017年9月7日，以该时点评估的价值为9529500元。 2018年6月，经嘉霖公司委托，延边鼎盛资产评估有限公司（以下简称鼎盛评估公司）作出《安图嘉霖矿业有限公司委估资产价格项目资产评估报告》，以2018年6月30日为时点，评估嘉霖公司委托评估资产的整体价值为1235.66万元，其中开发生产经营利得599.38万元。 根据各评估公司的评估技术报告，大地评估公司评估的是被压覆矿产资源采矿权的价值，吉财评估公司评估的是被压覆矿产资源如生产经营后的预期利润。各方当事人对被压覆矿产资源的储量为33.68万立方米，是整个采矿权覆盖的区域没有异议。 大地评估公司具有评估探矿权和采矿权的资质，吉财评估公司具有评估有形资产、无形资产、资源型资产等资产的资质。2019年7月2日，安图县人民法院作出（2019）吉2426行初9号行政裁定，裁定准许嘉霖公司以需将安图县政府列为被告为由提出的撤诉。嘉霖公司取得案涉采矿权时，缴纳费用40万元左右。 嘉霖公司认为，安图县政府应当按照约定以评估鉴定的生产经营损失进行补偿，故诉至人民法院，请求依法判令安图县政府履行协议书，支付赔偿款5993800元，并承担本案的诉讼费用。 原审认为，第一，关于被告主体资格问题。《吉林省公路条例》第十七条第一款规定：“公路建设用地由县级以上人民政府提供，涉及的征地、补偿、安置工作，由公路沿线县级以上人民政府负责。公路建设用地的土地补偿费、安置补助费、森林植被恢复费、地上附着物和青苗补偿费等费用标准，按照国家和省有关规定执行。”本案中，2016年5月17日，安图县政府作出《关于龙井至大蒲柴河高速公路建设征收土地、房屋及地上附属物等有关事宜的通告》，通告为高速公路建设征收土地。案涉矿产资源所在土地位于安图县境内，在被征收范围内，故根据上述法律规定，安图县政府为征收补偿主体，是本案适格被告。安图县交通局、龙浦公路拆迁办及高速公路公司在案涉项目中有不同职责，其有关征收补偿的行为应视为受安图县政府的委托，该三个单位不是本案适格被告。 第二，关于起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，2016年6月15日，高速公路公司与安图县交通局（甲方）和嘉霖公司（乙方）约定，“乙方同意甲方建设的高速公路通过权属为乙方的采矿权，压覆部分勘查区……甲方依据国家相关政策或者评估结果补偿乙方损失。”2017年7月4日，龙浦公路拆迁办（甲方）与嘉霖公司（乙方）签订协议约定，“因新建延吉至长春高速公路龙井至大蒲柴河段公路穿越乙方已取得采矿区域给乙方造成的损失……甲乙双方按照国家和地方政府相关规定，依据有资质的评估公司评估报告，通过双方友好协商，甲方一次性赔偿给乙方1060000元整。”2017年9月12日，吉财评估公司依据龙浦公路拆迁办的委托，针对被压覆矿产资源的预期利润价值进行了评估，作出评估报告并送达给龙浦公路拆迁办与嘉霖公司。嘉霖公司主张，在2017年7月4日有关采矿权的补偿协议签订后，嘉霖公司向安图县政府主张还应该继续补偿营业利润损失，安图县政府便委托了吉财评估公司又进行了评估，出具评估报告后安图县政府一直未明确不给予补偿，故嘉霖公司的起诉没有超过起诉期限。原审认为，因在签订采矿权补偿协议之后，安图县政府又委托了吉财评估公司对被压覆矿产资源的营业利润进行了评估，安图县政府亦未举出其明确告知嘉霖公司不按新评估报告予以补偿的证据，故对安图县政府提出的嘉霖公司起诉超过起诉期限的主张，不予支持。 第三，关于安图县政府对嘉霖公司因征收无法继续开采矿产资源的损失进行的补偿是否合法的问题。 （一）关于对采矿权补偿是否合法的问题。国务院《矿产资源开采登记管理办法》第九条规定：国家实行采矿权有偿取得的制度。采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年l000元。该办法第十条第一款规定：“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的，采矿权申请人除依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费外，还应当缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款；采矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳。”该条第二款规定：国家出资勘查形成的采矿权价款，由具有矿业权评估资质的评估机构进行评估；评估报告报登记管理机关备案。”《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发(2010)137号)第四条第（三）项规定：“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括：1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。本案中，安图县政府经批准对嘉霖公司矿产资源所在土地依法征收，压覆了嘉霖公司取得采矿权的矿产资源，应该对嘉霖公司的损失依法补偿。根据上述相关法律规定，原国土资源部规定的“矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）”指的是矿业权人为取得采矿权而应向国家缴纳的价款，该价值应由有资质的矿业评估公司评估。本案中，大地评估公司具有矿业权评估资质，将案涉采矿权作为一项完整的权利，以2017年4月30日征收时为评估时点，评估整个采矿权价值为110.99万元，符合法律规定，也高于嘉霖公司自认的2016年为取得采矿权向国家缴纳的40万元左右的费用。安图县政府与嘉霖公司经协商签订协议约定对采矿权补偿1060000元，不违反法律规定。 （二）关于嘉霖公司主张的采矿预期经营利润损失是否应予补偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”国家赔偿与国家补偿均是对国家行为给行政相对人造成的损失的弥补，如无特别法律规定或者当事人的特别约定，补偿与赔偿的范围应是一致的。根据国家赔偿法上述规定，国家赔偿的范围应为直接损失。本案中，嘉霖公司因国家征收土地而需注销其采矿权，无法继续经营，该采矿权损失为其无法经营的直接损失，其主张的被压覆矿产的预期经营利润损失属于间接损失，不属于国家赔偿范围，也没有证据证明安图县政府与嘉霖公司对预期营业利润损失补偿另有特别约定。故嘉霖公司提出的应对预期经营利润500余万元也予以补偿的主张，法律及事实依据不足，不予支持。 综上，安图县政府已经依法对嘉霖公司因征收造成的损失进行了补偿，嘉霖公司要求继续补偿预期营业利润损失的主张，事实及法律依据不足，不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，裁判如下：一、裁定驳回原告安图嘉霖矿业有限公司对安图县交通管理局、龙浦高速公路安图县拆迁办公室及吉林省高速公路集团有限公司的起诉；二、判决驳回原告安图嘉霖矿业有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由安图嘉霖矿业有限公司负担。 嘉霖公司上诉称，采矿权作为法定用益物权，其财产价值应当得到完整的保护。国土资发(2010)137号文件是管理性文件，并未排斥案涉主体采取协议方式解决补偿问题，故该文件不能作为衡量补偿标准的依据。该公司为采矿权实现进行了大量投入，营业损失属于直接损失，案涉各方主体也实际就该部分的补偿问题进行了协商，但行政机关最终的失信行为造成公司的应得收益受到巨大损失。请求二审依法改判。 二审查明事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，关于诉讼主体及起诉期限问题，原审论述清楚，本院不再赘述。嘉霖公司与行政机关争议焦点在于采矿权的补偿范围及计算方式。 本案中，嘉霖公司依法取得行政许可进而成为采矿权这一用益物权人。用益物权的权能当然包括收益权，但问题在于，本案并非平等民事主体之间的合同行为或者民事侵权责任问题，征收机关也不存在因违法行为而导致的行政赔偿责任。本案的基础事实是，通过行政协议方式来解决因合法行政征收导致用益物权无法实现的补偿问题。在案涉2016年6月15日协议签订后，安图县政府在2017年7月已经通过三个后续协议的签订及履行完成了对嘉霖公司损失的补偿，对前述2016年6月15日协议第三项也不存在缩小范围的问题。 对案涉矿区采矿权价值进行的评估，具有矿业权评估资质的大地评估公司所采用的收益评估法，实际上已经是基于预期收益原则和效用原则，通过计算待估矿业权所对应的矿产资源储量开发获得预期收益的现值估算待估矿业权价值。因本案并非行政赔偿案件，结合被压覆的未开采矿产资源市场因素考量，安图县政府以行政协议方式完成对嘉霖公司采矿权价值的补偿，已经足以保护其行政法上的合法利益。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安图嘉霖矿业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 迪 审 判 员  阎道清 审 判 员  孙慧源 二〇二〇年十一月三十日 法官助理  张红梅 书 记 员  宋**财