山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1389号 上诉人（原审原告）吴洪山，男，1975年10月5日出生，汉族，农民，住郓城县，现于菏泽监狱服刑。 委托代理人张海，北京德和衡（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）郓城县人民政府，住所地郓城县郓州大道北50米。 法定代表人谷永强，县长。 被上诉人（原审被告）郓城县黄安镇人民政府，住所地郓城县黄安镇府前大街1号。 法定代表人韩要强，镇长。 委托代理人陈泽华，山东郓州律师事务所律师。 委托代理人王志鹏，山东郓州律师事务所实习律师。 原审第三人菏泽聚众实业有限公司，住所地郓城县黄安镇伟山木材交易市场内。 法定代表人褚夫忠，董事长。 吴洪山因诉郓城县人民政府、郓城县黄安镇人民政府及第三人菏泽聚众实业有限公司确认协议无效一案，不服菏泽市中级人民法院于2020年7月29日作出的（2020）鲁17行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年1月，郓城县人民政府（甲方）与山东聚众木业发展有限公司（乙方）签订合同一份，就规划建设中国黄安木业交易市场事宜达成协议：甲方按照一事一议，特事特办原则，协调办理项目建设的有关手续，为乙方办理合法有效的土地使用手续，甲方负责协调土地的租赁、清障及征收、补偿工作，甲方成立县领导挂帅的项目建设指挥部，为乙方积极争取土地指标，办理合法的土地证手续，积极为乙方完善所有土地招拍挂及土地证件手续，项目建设必须的道路、电力、供水等管线铺设到园区红线位置，保证用地平整，确保国家、省、市对项目即企业的扶持政策落实，享受甲方招商引资的一切优惠政策，甲方对入园企业实现一站式服务，避免一切乱检查、乱收费、乱摊派等现象的发生；乙方按照约定足额缴纳土地租金、清障款、土地出让金等，投资和规划和项目实施计划报送甲方备案，设计方案须经甲方同意后实施，乙方一年半内完成项目建设，及时向甲方报送建设及生产经营过程中的各种有关报表等。同年1月，郓城县黄安镇人民政府（甲方）与山东聚众木业发展有限公司（乙方）签订合同书一份，就规划建设中国黄安木业交易市场事宜达成协议：前期采取租赁方式，租赁期内，甲方积极向上一级政府申请土地指标，按照批复一批，办理一批的原则，协议乙方通过招拍挂为乙方办理土地手续，土地的征收、挂牌出让采取成熟一块办理一块的原则，甲方应向其上一级政府积极争取土地政策。甲方有权按照协议约定向乙方收取租金及征地补偿款，甲方负责土地的租赁、清障及征收、补偿工作，甲方确保宗地权属清楚，无纠纷，设立园区管委会，甲方对入园企业实行一站式办理服务，避免一切乱检查、乱收费、乱摊派等现象的发生；乙方按时足额交纳土地租金、清障款，规划和项目实施计划报甲方备案，及时向甲方报送建设及生产经营中的各种有关报表。 另查明，山东聚众木业发展有限公司于2018年6月20日更名为菏泽聚众实业有限公司。郓城伟山木材交易有限公司是菏泽聚众实业有限公司的股东之一，吴洪山是菏泽聚众实业有限公司的董事，也是郓城伟山木材交易有限公司的法定代表人。2019年12月15日，郓城县人民法院作出（2019）鲁1725刑初588号刑事判决书，判决吴洪山犯非法占用农用地罪，责令其对非法占用的农用地予以复耕，现该案正在二审审理之中。 原审法院认为，本案争议焦点为：1、涉案合同是否属于行政协议，能否纳入行政案件的受案范围；2、原告吴洪山与涉案两份合同有无利害关系。 关于涉案合同的性质问题。涉案合同为招商引资协议，因招商引资协议的复杂性和内容的多样性，判断其是否属于行政协议，应从其协议的主体、协议的目的，协议的内容等方面判定。本案中，郓城县人民政府、郓城县黄安镇人民政府分别与山东聚众木业发展有限公司签订合同，一方主体均为行政机关，具备行政协议订立方一方必须是行政主体的特征。其签订协议的目的是为了建立黄安木业交易市场，繁荣地方经济，促进社会公共利益的发展，而非为了县政府或者镇政府自身的利益，符合行政协议中为了公共利益的目的。从协议约定的主要内容看，明确约定了甲方负责清障、征收、补偿工作，为乙方争取土地指标，协助办理土地招拍挂及土地证件手续，并成立专门的建设项目指挥部，并确保土地权属清楚，解决纠纷，设立园区管委会，实行一站式管理服务，以及为保障项目的顺利进行，给予的各项优惠政策和为项目制定一事一议，特事特办的原则，以上内容涉及地方政府不同部门的行政职权，具有明显行使行政职能的色彩。因此，涉案两份合同应当属于行政协议，可纳入行政诉讼的受案范围。 关于原告吴洪山是否有权提起本次诉讼的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。本案中，原告主张其是第三人股东之一郓城伟山木材交易有限公司的法定代表人，与涉案协议具有利害关系。但根据公司法的相关规定，第三人菏泽聚众木业有限公司作为独立的法人组织，与协议有利害关系的应是第三人，而非其股东或股东的法定代表人。原告提出刑事判决中责令其复耕破坏的耕地，而目前耕地已被建立木材交易市场，影响其复耕，故，其与涉案协议具有利害关系的主张。利害关系是指具有行政法上增加义务，减损权益的关系，责令原告复耕是对原告破坏耕地的保护，是要求原告履行的义务，但签订涉案协议建立木材交易市场，未损害原告的权益，更未增加原告的义务，涉案协议与原告无利害关系，且该刑事判决尚在二审审理过程中，尚未发生效力。故，对原告的该项主张不予支持。综上，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的第（一）项的规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告吴洪山的起诉。案件受理费50元，退回原告。 吴洪山不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，指令一审法院继续审理。主要理由如下：1.行政法上增加义务，减损权益的关系固然是直接的利害关系，但有足够证据证实涉嫌违法的行政合同对于合同相对方更具有利害关系。郓城县人民政府在一审中承认涉案合同与菏泽聚众实业有限公司有利害关系；郓城县黄安镇人民政府在一审中承认涉案合同与郓城伟山木材交易有限公司有利害关系。上诉人吴洪山是菏泽聚众实业有限公司的董事、间接投资股东，又是郓城伟山木材交易有限公司的直接股东，且对涉案合同中的部分土地负有复耕义务，涉案合同的存在直接导致吴洪山无法履行这一判决义务。因此，上诉人与本案土地租赁行为具有利害关系。2.第三人菏泽聚众实业有限公司在一审中提供付款转账凭证、收款证明及通知等证据，可以证明郓城县黄安镇人民政府通知要求第三人将拆迁款汇入镇政府工作人员的个人账户，公款私存，违反相关法律法规。根据行政诉讼法第六十六条的规定，一审法院应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者上一级行政机关，或者移送公安、检察机关。 被上诉人郓城县黄安镇人民政府提交书面答辩意见称，涉案协议是民事合同，不是行政协议。即使该协议系行政协议，但原审第三人菏泽聚众实业有限公司是企业法人，具有独立的法人人格，上诉人如认为其利益受到协议的侵害，系股东与法人之间的民事纠纷，其无权直接就涉案协议提起行政诉讼。请求驳回上诉，维持原审裁定。 被上诉人郓城县人民政府在二审期间未向本院提交书面答辩意见。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院二审认定的事实与原审法院基本一致。 本院二审查明，2020年8月18日，菏泽市中级人民法院对吴洪山非法占用农用地罪一案作出（2020）鲁17刑终63号之二刑事裁定，驳回上诉，维持原判。 本院认为：上诉人吴洪山的本案诉求为，确认郓城县人民政府、郓城县黄安镇人民政府与菏泽聚众实业有限公司分别签订的两份合同无效。原审法院认为涉案合同的性质系行政协议，对此进行了详细的分析阐述，本院予以认可，不再赘述。本案二审的焦点问题为吴洪山是否本案适格原告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。通常而言，判断原告与行政行为是否具有利害关系的首要标准为，其享有的合法权益是否可能受到行政行为的损害，原告享有合法权益是利害关系成立的基本前提。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条对协议外利害关系人的原告资格作出了具体规定：（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。该司法解释对行政协议外利害关系人原告资格的把握，亦基于原告具有的合法权益可能受到行政协议的损害。本案中，两份合同均由菏泽聚众实业有限公司与当地政府所签，上诉人吴洪山并非合同相对人；根据已生效的相关刑事裁判，吴洪山对相关土地亦不具有合法权益。因此，上诉人吴洪山与被诉行政协议无行政诉讼上的利害关系，原审法院认为吴洪山的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的第（一）项的规定，裁定驳回起诉，并无不当。吴洪山主张的其为菏泽聚众实业有限公司的董事和间接股东，且根据刑事判决对涉案合同中的部分土地负有复耕义务的理由，亦不能产生其具有合法权益可能受到行政协议损害的法律后果，本院不予支持。 关于吴洪山提出的本案存在应当移送有关机关情形的上诉理由。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款所规定的移送并非诉讼程序范畴，是否启动移送程序属于人民法院依职权判断决定的事项，法律既没有赋予当事人申请移送的权利，也没有赋予当事人通过诉讼程序质疑人民法院所作处理的权利。人民法院在审理行政案件中，对于行政机关主管人员、直接责任人员是否存在违法违纪或者有犯罪行为线索的认定，以及是否启动移送程序的决定，亦非裁判的组成部分。因此，对上诉人吴洪山的该项上诉理由，本院不予审查。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 陈 晖 审判员 韩 勇 审判员 蒋炎焱 二〇二〇年十一月十三日 书记员 李 倩