安徽省淮北市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖06行终94号 上诉人（一审原告）淮北市烈山区世外桃源家庭农场，经营场所安徽省淮北市烈山区烈山镇蒋疃村。注册号340604600046362。 经营者李存启，男，1959年2月18日出生，汉族，住安徽省淮北市烈山区。 委托代理人唐锡军，安徽进境律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮北市发展和改革委员会，住所地安徽省淮北市相山中路35号。统一社会信用代码11340600003083577Y。 法定代表人王合军，该委员会主任。 行政机关出庭负责人周荣辉，该委员会副主任。 委托代理人秦秀珍，安徽律诚律师事务所律师。 委托代理人梁晶晶，安徽律诚律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮北市水务局，住所地安徽省淮北市黎苑路61号。统一社会信用代码113406000030833900。 法定代表人徐涛，该局局长。 行政机关出庭负责人吴亚军，该局党组成员。 委托代理人谢楠，安徽亚星律师事务所律师。 委托代理人朱乾坤，安徽亚星律师事务所实习律师。 一审第三人安徽省淮河河道管理局，住所地安徽省蚌埠市解放一路116号。统一社会信用代码12340000485222866K。 法定代表人魏现玉，该局局长。 委托代理人杨维兵，原水利设计院副院长。 委托代理人张吉，安徽径桥律师事务所律师。 上诉人淮北市烈山区世外桃源家庭农场（以下简称世外桃源农场）因要求确认被上诉人淮北市发展和改革委员会（以下简称发改委）、淮北市水务局（以下简称水务局）及第三人安徽省淮河河道管理局（以下简称河管局）其他行政管理行为违法一案，不服安徽省濉溪县人民法院（2020）皖0621行初108号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭进行了审理。上诉人世外桃源农场委托代理人唐锡军，被上诉人市发改委副职负责人周荣辉及委托代理人秦秀珍，市水务局其他分管负责人吴亚军及委托代理人谢楠，一审第三人河管局委托代理人杨维兵、张吉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 世外桃源农场一审的诉讼请求是：1、水务局没有依法审查第三人的勘查和设计报告是否合法，直接将该报告上报，要求确认该行政行为违法；2.发改委没有依法审查水务局报送的勘察和设计报告是否合法，就直接审批同意，要求确认该行政行为违法；3、责令两被告采取补救措施，作出建设疏通世外桃源农场连通姬沟的农田排水沟的排水工程。 一审法院审理查明，2011年12月29日，淮北市人民政府作出第96号专题会议纪要，要求水务局负责涉案工程的设计规划。2012年6月11日，淮北市人民政府召开专题会议，同意水务局提出的园区泄洪沟、姬沟改造方案，改造设计工作由水务局负责，六月中旬前移交淮北市重点建设局实施，手续费用由市政府统筹解决。水务局采用公开招投标，设计院中标。2012年8月，设计院出具了《淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计报告》。发改委成立专家组，对设计单位安徽省淮河水利工程设计院的初步设计报告形成了专家评审意见。发改委根据评审意见和修改完善后的淮水规[2012]4号《淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计报告》，于2012年8月20日作出了淮发改农经[2012]339号《关于对淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计报告的批复》，基本同意《淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计报告》，同意案涉工程主要建设内容等。 另，庭审中原告经营者陈述，自其2013年3月经营案涉农场以来，除2018年“温比亚”台风造成积水外，该农场从来没有过积水。 一审法院认为，依据《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。第二十三条规定，法律法规授权的，具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。本案中，水务局为了管理公共事务，在法定授权范围内向市政府××了××园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程改造方案。该改造方案经市政府批准并授权水务局负责实施招投标工作。水务局采用公开招标的方式进行招投标，发改委主持召开了该项目审查会，成立专家组，对设计单位的初步设计报告形成了专家评审意见。发改委根据评审意见和修改完善后的《淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计报告》，作出了批复。上述两行政机关作出的案涉行政行为，系在其法定职权范围内实施的行政行为，事实清楚，程序合法。 2018年夏季，受台风“温比亚”影响，淮北地区遭受了特大暴雨，淮北地区包含原告在内的所有经营户，均遭受了经济损失。该损失系不可抗力原因造成，与两被告对淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程项目作出的行政规划、行政许可无任何关联。且庭审中原告亦自认，除2018年受“温比亚”台风影响外，案涉农场从未有过积水。 综上，原告起诉两被告所作出的涉案行政行为违法，无事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回世外桃源农场的起诉。 世外桃源农场上诉称，水务局、发改委违反《水利工程建设项目管理暂行规定》，没有提供项目建设书、可行性研究报告、现场勘查报告等资料，未提出其作出行政行为的法律依据。本案是涉及水利的行为，应适用《水法》《防洪法》及《安徽省水工程管理和保护条例》的规定，一审法院适用法律错误。上诉人的损失由涉案的违法行为造成的，不是不可抗力造成的。请求撤销一审裁定，改判确认市水务局、发改委委托并同意河管局《淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计》的行为违法，责令发改委、水务局采取补救措施，作出建设疏通上诉人连通姬沟的额农田排水沟的排水工程。 发改委答辩称，发改委就涉案工程所作出的批复，是对水务局作出的，该行为对外不发生法律效力，发改委不是本案适格的被告。发改委作出的批复是在法定职权范围内所实施的，事实清楚，程序合法。一审法院对本案认定事实清楚，适用法律正确，请依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。 水务局答辩称，水务局向市政府提出的涉案职教园区华家湖姬沟的整治工程改造方案，是经市政府批准并授权以水务局的名义对外实施的设计、发包，该设计采用公开招标的方式进行招投标，且该设计经发改委批复后共同报市政府实施。2018年淮北地区受台风温比亚影响遭受损失，系不可抗力造成，上诉人上诉理由不能成立，应予驳回。 河管局陈述称，坚持一审陈述意见，设计必须符合职教园区的总体规划。根据省测绘局的测绘水文资料显示，农田的排水方案是由西向东排入由南向北的沟渠，然后在通过该沟渠排入姬沟，设计必须遵循规划要求，姬沟未预留右侧地块排水接口，是遵循总体规划，不能擅自进行开口，否则属于变更总体规划。上诉人的损失属不可抗力，与河管局的设计无关。一审法院认定事实和适用法律正确，请法院予以维持。 本院认为，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）、（六）项规定：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人的诉讼请求是要求确认水务局2012年制定的《淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计报告》及发改委作出的《关于对淮北市职教园区华家湖泄洪沟、姬沟整治工程初步设计报告的批复》的行为违法，根据上述规定，水务局的初步设计报告及发改委针对该初步设计报告作出的批复，是工程施工建设前的过程性的行为，对外不发生法律效力，不属人民法院行政诉讼的受案范围。一审判决驳回上诉人的起诉并无不当，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  黄永广 审判员  郑 慧 审判员  侯 丽 二〇二〇年十一月二十六日 书记员  王 燕 附：本裁定适用的相关法律依据: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;