黑龙江省牡丹江市东安区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黑1002行初1号 原告杨东伟，男，1975年11月出生，汉族，公民身份号码××，个体工商户，户籍地黑龙江省牡丹江市东安区，住所地黑龙江省牡丹江市东安区。 委托代理人尉丽红（系原告杨东伟的妻子），女，1976年3月出生，汉族，公民身份号码××，户籍地黑龙江省哈尔滨市道外区，住所地黑龙江省牡丹江市东安区。 委托代理人张昊，黑龙江龙洋律师事务所律师。 被告牡丹江市自然资源局，所在地址黑龙江省牡丹江市西安区，统一社会信用代码××。 法定代表人唐荣胜，该局局长。 行政机关出庭负责人刘吉获，该局副局长。 委托代理人刘俊丰，男，1966年7月出生，汉族，公民身份号码××，牡丹江市自然资源局信访科科员，住所地黑龙江省牡丹江市西安区。 委托代理人樊琳，牡丹江市七星法律服务所法律工作者。 第三人绥芬河市强盛房地产开发有限责任公司，住所地黑龙江省牡丹江市绥芬河市，统一社会信用代码××。 法定代表人时延峰，该公司经理。 委托代理人宋传东，黑龙江宋传东律师事务所律师。 委托代理人任睿，黑龙江宋传东律师事务所律师。 原告杨东伟不服被告牡丹江市自然资源局（以下简称自然资源局）作出向第三人绥芬河市强盛房地产开发有限责任公司（以下简称强盛公司）颁发牡房权证东安区字第1147309&91号房屋所有权证书的行政行为，于2018年5月14日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月17日作出（2018）黑1002行初20号行政裁定，对杨东伟的起诉不予立案。杨东伟不服，向黑龙江省牡丹江市中级人民法院提起上诉，黑龙江省牡丹江市中级人民法院作出（2018）黑10行终83号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。杨东伟不服，向黑龙江省高级人民法院申请再审。黑龙江省高级人民法院于2019年5月15日作出（2019）黑行再14号行政裁定，撤销本院（2018）黑1002行初20号行政裁定及黑龙江省牡丹江市中级人民法院（2018）黑10行终83号行政裁定，指令本院依法立案。本院于2020年1月6日立案后，于2020年1月11日向被告自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年3月27日因新冠肺炎疫情原因本案中止审理，2020年8月11日恢复审理。本院依法组成合议庭，于2020年10月12日公开开庭审理了本案。原告杨东伟及其委托代理人尉丽红、张昊，被告自然资源局行政机关出庭负责人刘吉获及其委托代理人刘俊丰、樊琳，第三人强盛公司的委托代理人任睿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨东伟诉称，杨东伟系第三人强盛公司开发建设的牡丹江市东安区牡丹街（太平路-东一条路）地下人防工程380-485-1/4-1-_0001B90号商服的购买业主。2013年，杨东伟与强盛公司签订了《商品房买卖合同》，购买了位于牡丹江市东安区牡丹街、东一条路4-1-_0001B90号商服。2015年7月2日，强盛公司向杨东伟出具了销售不动产统一发票。该商服未办理房屋产权转移登记。该商服交付后，业主发现商城通道狭窄，多项基础设施不完备，且不能办理抵押贷款，因此业主对该人防工程的权属和使用功能等产生质疑。自2012年起，众业主开始到市政府信访，要求解决相关问题。在市政府的协调下，包括杨东伟在内的众多业主与强盛公司签订了3年、5年、8年不等的返租协议，但是直到现在大多数业主也没有收到返租款。2017年11月27日，30多名业主又信访到市政府，请求市政府出面约谈开发单位负责人，在无果的情况下，众业主于当日14时左右到市消防支队要求查验该工程是否具备消防验收手续。2017年11月28日，众业主又到市纪检委信访接待室进行投诉，窗口工作人员提出无验收手续怎样办理房照的问题，建议众业主到人防、消防部门查验手续，然后再递交相关信访材料。2017年11月29日，众业主到市人防工程科了解验收问题，2017年11月30日，众业主又到市规划局档案室查取相关手续，但是没有查到任何相关验收手续。依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国防空法》、《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国人民防空工程建设管理规定》等法律法规，人防工程是国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠的强制公用工程，其所有权应为国家所有，本着谁投资谁受益的原则，开发商对其投资建设的人防工程只具有使用权和管理权，在符合条件的情况下只能得到《人防工程平时使用证》，而不应得到房产证。杨东伟起诉要求确认无效的初始登记产权证上记载房屋性质是商服，按照《中华人民共和国城市房地产开发管理条例》、《中华人民共和国房屋登记办法》的相关法规，房地产开发竣工后，房地产开发企业应当向项目所在地的县级以上地方人民政府房地产开发主管部门提出竣工验收申请。房地产开发主管部门应当自收到竣工验收申请之日起30日内，对涉及公共安全的内容，组织工程质量监督、规划、消防、人防等有关部门或者单位进行验收。没有相应的材料，初始登记是违法的，将直接影响到杨东伟的利益。请求：确认自然资源局向强盛公司颁发牡房权证东安区字第1147309&91号房屋所有权证书的行政行为违法并予以撤销。 原告杨东伟向本院提交了以下证据、依据： 证据一，《商品房买卖合同》复印件一份。意在证明：1.2013年2月1日原告杨东伟与第三人强盛公司签订了《商品房买卖合同》，杨东伟购买了位于牡丹江市东安区牡丹街（太平路-东一条路）地下人防工程第1幢0001B90号房屋；2.该合同第十五条约定杨东伟取得产权需要通过办理转移登记方式取得，转移登记需要强盛公司先办理初始登记，杨东伟与被诉行政行为有利害关系，具有原告主体资格。 证据二，牡丹盛汇补充协议一份、牡丹盛汇商场商厅代租管理协议一份。意在证明：1.原告杨东伟与第三人强盛公司于2014年3月25日签订了牡丹盛汇补充协议，双方约定以实际测量的数据互找差价；2.总房款377358元，每年应付租金26415元，与《商品房买卖合同》中的购房款金额不一致，原因是房屋实际测量后的建筑面积为17.31平方米，强盛公司为杨东伟退了房屋差价，证明被告自然资源局向强盛公司颁发房屋所有权证书的行政行为存在明显错误。 证据三，销售不动产统一发票一份。意在证明：第三人强盛公司于2015年7月2日给原告杨东伟开具了4-1-0001B90号商服房屋销售发票，该发票记载建筑面积为17.92平方米、金额为390656元，与房屋实际测绘报告及最终价格不一致。 证据四，房屋所有权证书复印件一份。意在证明：1.被告自然资源局于2013年12月18日为第三人强盛公司就坐落于牡丹街（太平路-东一条路）地下人防工程380-450-1/4-1-_0001B90号房屋办理了牡房权证东安区字第1147309&91号房屋所有权证书；2.该证书载明建筑面积为17.92平方米，地号为2011-038、065，附记载明购房人为原告杨东伟，房间状态为未抵押预告、未抵押，产籍图载明产籍号为380-450-1/4-1-_0001B90；3.土地状况显示的地号与自然资源局提交的《国有建设用地使用权出让合同》中显示的宗地号2011-14、2011-29不相符；4.该房屋实际测量面积并非17.92平方米，但是却登记为17.92平方米，无相应实测绘报告予以证明。 被告自然资源局辩称，自然资源局作出案涉行政行为，登记要件齐全，符合登记要求，不存在违法问题。2013年12月，第三人强盛公司向登记机构提交了申请书、营业执照、组织机构代码证、身份证明、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设用地批准书、国有建设用地使用权出让合同、大中型人防工程开工报告、主体结构工程质量验收报告、项目实测绘成果报告等材料，申请办理案涉房屋所有权初始登记。强盛公司的申请具备规划、用地等手续，并提供了省人防工程质量监督站出具的质量验收报告，证明房屋已竣工，自然资源局核准予以登记，符合《房屋登记办法》第三十条的规定及相关文件的规定。根据《物权法》的规定，因合法建造事实行为设立物权的，自事实行为成就时发生效力，无论是否办理登记均不影响物权设立，初始登记只是物权的公示，且在申请房屋初始登记前，该项目已经开业使用近一年时间，杨东伟在2013年1月即与强盛公司签订了《商品房买卖合同》，并共同申请办理预告登记。杨东伟请求确认自然资源局向强盛公司颁发房屋所有权证书的行政行为违法并予以撤销，杨东伟不是该行政行为的相对人，杨东伟主体不适格。该项目系强盛公司开发建设，作为该行政行为相对人的强盛公司并未提出任何异议，杨东伟虽然购买了该房屋，但与强盛公司之间仅为合同之债关系，杨东伟不符合要求确认自然资源局向强盛公司颁发房屋所有权证书的行政行为违法并要求撤销的主体资格。假使杨东伟具备本案诉讼主体资格，杨东伟的起诉已超过起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，自知道或应当知道作出行政行为之日起6个月内提起行政诉讼，杨东伟的起诉已经超过法定起诉期限。该案案由为行政不作为，但是自然资源局不存在行政不作为的情形，依据现行《不动产登记暂行条例》的相关规定，不动产登记中没有撤销登记的类型，且杨东伟从未按照不动产登记相关规定向自然资源局提出过申请，自然资源局不存在行政不作为问题。综上，请求人民法院依法裁判。 被告自然资源局向本院提交了以下证据、依据： 证据一，所有权证号为1147309号房产档案一册（7页）、所有权证号为1147307号房产档案一册。意在证明：被告自然资源局为第三人强盛公司办理房屋初始登记，材料齐全，符合规定。 证据二，《商品房买卖合同》、产籍图及备案证明各一份。意在证明：1.原告杨东伟与第三人强盛公司就该案涉房屋签订了《商品房买卖合同》后，办理了预告登记；2.《商品房买卖合同》附图记载的图形与实际情况基本相符。 第三人强盛公司述称，强盛公司依法取得房屋所有权初始登记，应当予以维持。原告杨东伟不具备提起本案行政诉讼的主体资格，不是被诉行政行为的相对人，其起诉已超过法定起诉期限。 第三人强盛公司未向本院提交证据、依据。 经庭审质证，各方当事人对上述证据的质证意见如下： 关于原告杨东伟提交的证据一，被告自然资源局、第三人强盛公司对形式要件没有异议，对意在证明的问题有异议，自然资源局认为：1.该份证据不完整，缺少合同附件部分，合同附件部分恰恰能够证明杨东伟所称的房屋交付后发现商城通道狭窄等问题不存在；2.合同附件中商城相关图示与建成后的形态基本一致；3.该份证据不能证明自然资源局向强盛公司颁发房屋所有权证书的行为对其产生了行政后果；4.如果杨东伟认为强盛公司向其交付的房屋不符合相关规定或约定，杨东伟应与强盛公司就民事部分进行诉讼。强盛公司认为：该份证据仅能证明杨东伟与强盛公司签订了《商品房买卖合同》，不能证明杨东伟是行政相对人，不能证明杨东伟意在证明的问题。关于杨东伟提交的证据二，自然资源局有异议，认为：1.该组证据与自然资源局为强盛公司颁发房屋所有权证书的行为没有任何关联，也不能证明杨东伟意在证明的问题；2.如果杨东伟认为面积有误，应当按照测绘管理的相关规定，聘请有资质的专业机构进行测绘，并按相关规定提出异议。强盛公司对该组证据的真实性没有异议，对意在证明的问题有异议，认为：该份协议仅能证明杨东伟与强盛公司对房屋面积的差异达成了合意，不能证明自然资源局向强盛公司颁发房屋所有权证书的行为违法。关于杨东伟提交的证据三，自然资源局对形式要件没有异议，对意在证明的问题有异议，认为：1.该份证据与本案具体行政行为没有关联；2.该份证据恰恰证明杨东伟早已明知房屋面积存在差异。强盛公司对该份证据的质证意见同其对杨东伟提交的证据二的质证意见。关于杨东伟提交的证据四，自然资源局有异议，认为：1.该份证据为复印件，无法核对证据的真实性；2.杨东伟称该房屋建筑面积17.92平方米与实际不一致，没有证据证实，且房屋面积问题与本案被诉行政行为没有关联。强盛公司对该份证据形式要件没有异议，对意在证明的问题有异议，认为：该份证据不能证明自然资源局向强盛公司颁发房屋所有权证书的行政行为违法。 关于被告自然资源局提交的证据一，原告杨东伟对证据的真实性没有异议，对意在证明的问题及证据的关联性有异议，认为：1.产籍号为380-485-1/4-1-_0001B90的房屋产籍图记载建筑面积为17.92平方米，与实际面积不符；2.牡丹街地下出让宗地平面地质图规划的平面形态与实际不符；3.《国有建设用地使用权出让合同》第五条规定本合同项下出让宗地的用途为批发零售用地与实际性质不符；4.主体结构工程质量验收报告，仅能证明主体结构工程质量合格，商品房办理初始登记应当进行综合验收，未经消防等综合验收，不能证明已竣工验收；5.根据大中型人防工程开工报告，可以明确案涉工程为地下人防工程，人防工程的所有权应当归国家所有，证明案涉行政行为违法；6.产籍号为380-485-1/4-1-_0001B90的房屋产籍图记载购房人为杨东伟，证明杨东伟具有原告主体资格。第三人强盛公司对该组证据没有异议。关于自然资源局提交的证据二，杨东伟对证据的真实性没有异议，对意在证明的问题有异议，认为：1.《商品房买卖合同》后附产籍图与自然资源局提交的证据一中的产籍图明显不同，建筑面积、分摊面积、套内面积均不相符，房屋分户平面图的户型也存在不同，该组证据不能证明案涉行政行为合法，恰恰证明自然资源局作出案涉行政行为的不负责任性；2.该组证据第十五条约定强盛公司为杨东伟办理案涉房屋产权证书，杨东伟与案涉行政行为有利害关系。强盛公司对该组证据没有异议。 本院对上述证据认证如下： 关于原告杨东伟提交的证据一，因被告自然资源局、第三人强盛公司对该份证据的形式要件没有异议，本院对该份证据的形式要件予以采信。关于杨东伟提交的证据二，因与本案被诉行政行为没有直接关联，本院不予采信。关于杨东伟提交的证据三，因自然资源局、强盛公司对该份证据的形式要件没有异议，本院对该份证据的形式要件予以采信。关于杨东伟提交的证据四，本院认为，该份证据与自然资源局提交的所有权证号为1147309号的房产档案能够相互印证，证实自然资源局于2013年12月18日作出向强盛公司核发牡房权证东安区字第1147309&91号房屋所有权证书的行政行为，本院对该事实予以确认，对该份证据形式要件予以采信。 关于被告自然资源局提交的证据一、证据二，本院认为，上述两组证据均系原始书证，具有客观真实性，原告杨东伟、第三人强盛公司对证据的真实性没有异议，本院对上述两组证据形式要件予以采信。 经审理查明，2011年5月30日，原牡丹江市国土资源局与第三人强盛公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，双方约定将坐落于牡丹江（街）-长安街、太平路-东一条路地下人防工程用地使用权有偿出让给强盛公司。2011年9月14日，原牡丹江市国土资源局与强盛公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，双方约定将坐落于东一条路、牡丹街至长安街地下人防工程用地使用权有偿出让给强盛公司。强盛公司利用上述用地开发建设了牡丹盛汇地下商场。2013年1月23日，原告杨东伟与强盛公司签订了《商品房买卖合同》，杨东伟购买了牡丹盛汇地下商场第1幢0001B90号房屋。2013年12月10日，强盛公司向被告自然资源局申请办理牡丹盛汇地下商场380-485-1/4-1-_0001B区房屋所有权初始登记，并提供了建设用地规划许可证、建设用地批准书、《国有建设用地使用权出让合同》、大中型人防工程开工报告、主体结构工程质量验收报告、项目实测绘成果报告书等材料。自然资源局经过审核，于2013年12月18日作出“予以记簿”审核结果，并向强盛公司颁发了房屋所有权证书，其中包括牡房权证东安区字第1147309&91号房屋所有权证书。该证书载明：房屋所有权人为强盛公司，房屋坐落于牡丹江市东安区牡丹街（太平路-东一条路）地下人防工程，建筑面积为17.92平方米，规划用途为商服，产籍号为380-485-1/4-1-_0001B90等，该证书附记记载“购房人：杨东伟”。 另查，第三人强盛公司申请办理案涉房屋初始登记时，其提供的黑龙江省人防工程质量监督站出具的主体结构工程质量验收报告载明案涉地下人防工程属于单建掘开式工程类型。 本院认为，本案被诉行政行为是被告自然资源局对案涉房屋所有权进行初始登记行政行为，本案应当针对被诉行政行为的合法性进行审查。本案中，第三人强盛公司依法有偿取得了国有建设用地使用权，开发建设坐落于黑龙江省牡丹江市牡丹江（街）-长安街、太平路-东一条路及东一条路、牡丹街至长安街地下人防工程，该地下人防工程属于单建掘开式工程类型，根据《中华人民共和国防空法》第五条第二款规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”中国人民解放军沈阳军区、辽宁省人民政府、吉林省人民政府、黑龙江省人民政府联合发布的﹝2008﹞8号《关于贯彻落实〈国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见〉的意见》规定：“集体或个人利用非国有资金（法律规定义务以外）投资建设的单建式人民防空工程，应当符合人民防空工程要求，产权归投资者所有……房产部门负责核发人民防空工程房屋所有权证。”由此可见，强盛公司参与人防工程开发建设符合上述法律及规范性文件的规定，强盛公司对其投资建设的地下人防工程享有所有权，房产部门负有核发相关房屋所有权证书的职责。案涉工程竣工后，强盛公司向自然资源局申请办理房屋所有权初始登记，并提供了《国有建设用地使用权出让合同》、建设用地批准书、建设用地规划许可证、大中型人防工程开工报告、主体结构工程质量验收报告、项目实测绘成果报告书等材料，根据《房屋登记办法》第三十条规定：“因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。”强盛公司的申请符合上述规章的规定。自然资源局经过审核，对强盛公司申请的房屋所有权进行了初始登记，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，本院对杨东伟主张确认案涉房屋初始登记行为违法并予以撤销的请求不予支持。关于自然资源局提出杨东伟的起诉已超过法定起诉期限的抗辩意见，本院认为，杨东伟自述其于2017年11月底得知被诉行政行为内容，其于2018年5月14日向本院提起行政诉讼，无证据证实杨东伟之前明知被诉行政行为内容却怠于行使诉权，本院对自然资源局提出的上述抗辩意见不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨东伟的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，公告费260元，由原告杨东伟负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。 审 判 长  刘欣欣 人民陪审员  邢玉芹 人民陪审员  王凤敏 二〇二〇年十一月十七日 法官 助理  赵 楠 书 记 员  李昕悦