福建省南平市延平区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0702行初14号 原告王和生,男,1968年7月28日出生，汉族,住南平市延平区。 委托诉讼代理人龚河兰（系王和生妻子），女，1971年9月26日出生，住南平市延平区。 委托诉讼代理人梁开贵，北京文启律师事务所律师。 被告南平市城市管理局，住所地南平市建阳区童游街道童游大街36号，统一社会信用代码11350700490009517W。 法定代表人黄青峰,局长。 委托诉讼代理人林汉彬，福建厚安律师事务所律师。 被告南平市延平区人民政府水东街道办事处，住所地南平市延平区兴达路6号，统一社会信用代码11350702003951207E。 负责人谢进玉，主任。 委托诉讼代理人苏应秋，福建联政律师事务所律师。 原告王和生诉被告南平市城市管理局、南平市延平区人民政府水东街道办事处（以下简称水东街道办）确认行政行为违法一案，于2020年2月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年3月19日向被告南平市城市管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本案审理过程中，原告王和生向本院申请追加水东街道办为本案被告，经本院审查予以准许，并于2020年9月9日向水东街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。因受疫情影响，本院依法组成合议庭，于2020年6月19日、2020年10月21日以互联网公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人梁开贵、龚河兰，被告南平市城市管理局副局长吴忠及其委托诉讼代理人林汉彬，被告水东街道办副主任林鹏及其委托诉讼代理人苏应秋参加网络开庭。本案现已审理终结。 原告王和生诉称，原告系福建省南平市延平区××村××村民,在该村××号建有空心砖结构猪场,猪场内育有255头生猪。2018年12月27日,被告南平市城市管理局向原告发出南执改(2018)东字第422号《责令改正通知书》,要求原告于2019年1月2日前自行整改，拆除该猪场，否则将采取处理措施。原告不服，于2019年1月7日向南平市人民政府申请行政复议，南平市人民政府于2019年2月18日作出南政行复[2019]1号《行政复议决定书》，决定维持南执改（2018）东字第422号《责令整改通知书》。2019年1月5日，被告水东街道办向原告作出《责令生猪养殖场关闭通知书》，要求原告关闭养猪场。2019年2月22日，原告位于××村××的猪场被违法强制拆除。原告认为，根据现有的证据，二被告分别做出了相应的行政行为，而且从现场照片来看二被告也共同实施了对原告猪场的拆除行为，该拆除行为没有相应的法律依据，且违反法定程序，应当确认违法，故请人民法院依法支持原告的诉讼请求。 原告王和生提供以下证据：证据1.南平市城市管理局南执改（2018）东字第422号《责令整改通知书》，证明被告南平市城市管理局作出的责令改正通知书违法，应该依法撤销。证据2.被告水东街道办作出的《责令养殖场关闭通知书》，证明水东街道办是本案适格的主体。证据3.福建省南平市建阳区人民法院行政裁定书，证明该裁定书中水东街道办答辩称涉案猪场的拆除主体为南平市城市管理局，该答辩并最终被建阳区人民法院采纳。证据4.猪场拆除的照片及视频，证明二被告工作人员均在拆除现场，并实施了拆除行为，二被告需要共同承担相应的法律责任。 被告南平市城市管理局辩称，南平市城市管理局不是本案的适格被告。一、原告王和生的案涉养猪场，系未经规划部门审批搭建的违法建筑。二、南平市城市管理局于2018年12月27日向原告发出《责令改正通知书》，原告不服该通知于2019年1月7日向南平市人民政府申请行政复议，南平市人民政府以南政行复［2019］1号《行政复议决定书》维持该《责令改正通知书》。也就是说2019年1月7日之后南平市城市管理局就没有对该养猪场进行任何的行政强制措施以及发出处罚决定。三、2019年1月5日原告收到被告水东街道办作出的《责令生猪养殖关闭通知书》，该通知内容为“你在××街道××村××组散养生猪的行为，违反了《福建省人民政府关于进一步加强生猪养殖面源污染防治工作六条措施的通知》及省、市、区防控非洲猪瘟视频会议的精神要求，责令你立刻关闭清理生猪养殖，拒不关闭的，本街道从发出通知之日起，四日内将启动依法拆除和清理程序”。可见作出拆除原告猪栏的主体是水东街道办，适用的依据是《福建省人民政府关于进一步加强生猪养殖面源污染防治工作六条措施的通知》及省、市、区防控非洲猪瘟视频会议的精神要求。四、原告在2019年3月向建阳区人民法院提起行政诉讼时在起诉状明确：2019年2月22日，被告延平区水东街道办强行拆除原告的猪场并将255生猪屠杀掩埋。因此原告也认为实施拆除其猪场系水东街道办所为，并不是南平市城市管理局。综上,南平市城市管理局既没有作出关于拆除养猪场的处罚决定，也没有组织人员进行拆除，不是本案的适格的被告，故请法院驳回原告的诉讼请求。 被告南平市城市管理局在法定期限内提供以下证据、依据：证据1.《责令改正通知书》、行政复议决定书，证明南平市城市管理局于2018年12月27日向原告发出《责令改正通知书》，原告不服该通知于2019年1月7日向南平市人民政府申请行政复议，南平市人民政府复议维持《责令改正通知书》，被告没有作出拆除性质的处罚决定。证据2.《责令养殖场关闭通知书》、行政起诉状。证明作出拆除原告猪栏的主体是水东街道办，原告也认为实施拆除其猪场系水东街道办所为，并不是被告南平市城市管理局。证据3.行政上诉状，证明该上诉状也再次明确强制拆除猪场是水东街道办。 被告水东街道办辩称，原告将水东街道办列为被告是错误的，具体理由如下：第一，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该规定明确有权拆除违章建筑的机关为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，而本案中水东街道办只是延平区人民政府的派出机构，并不具备拆除违章建筑的主体资格。第二、2018年12月27日作出南执改（2018）东字第422号通知的机关为南平市城市管理局，而不是水东街道办。第三、被告南平市城市管理局也已经认可，其是拆除本案讼争猪场的执法主体。2020年2月18日南平市人民政府作出的南政行复[2019]1号《行政复议决定书》中被申请人即南平市城市管理局辩称其对违章建猪栏的事实进行调查并现场拍照核实，并作出了相应的责令改正通知书，以及审理查明的事实中也对南平市城市管理局作为拆除本案讼争猪栏的执法主体作出确认。第四、2019年11月20日建阳区人民法院作出的（2019）闽0703行初20号《行政裁定书》中，法院已认定拆除猪场和掩埋生猪是两个行政行为，分属不同的行政机关作出的行政行为，该事实认定清楚，水东街道办并不是拆除案涉猪栏的执法主体。综上所述，请法院依法驳回原告对水东街道办的起诉。 被告水东街道办在法定期限内提供以下证据、依据：证据1.《责令改正通知书》南执改（2018）东字第422号、《行政复议决定书》南政行复[2019]1号，证明水东街道办不是本案适格的被告。南平市城市管理局在行政复议决定书第2页中第二段已自认其是拆除申请人猪场的主体。南平市人民政府也确认南平市城市管理局是拆除原告猪场的主体。证据2.南平非洲猪瘟防控应急指挥部文件及文件传阅单，证明因非洲猪瘟的特殊原因，乡镇及街道有义务对高风险的养猪场户采取无害化处理、消毒等措施，拨点灭源，并有义务协助配合相关部门的执法工作。证据3.延平区水东街道会议纪要（2016）8号及文稿，证明南平市城市管理局下设的水东大队经费按属地原则，由属地街道承担相关费用。证据4.现场视频，证明拆除猪场主体是南平市城市管理局。 经庭审质证，各方当事人对有异议的证据的质证意见如下： 原告对被告南平市城市管理局提供的证据1证明内容有异议，被告认为原告建筑违法，并作出责令改正通知，虽然没有作出拆除的执行决定，但不影响其实施事实拆除行为。证据2的证明对象有异议，该责令关闭养猪场通知不能否认南平市城市管理局也是拆除主体。对证据3有异议，（2020）闽07行终40号《行政裁定书》已经裁定驳回南平市城市管理局的上诉，维持（2019）闽0703行初20号《行政裁定书》，该裁定认定拆除案涉养猪场的主体是南平市城市管理局。被告水东街道办对被告南平市城市管理局提供的证据1的真实性、合法性无异议，证明对象有异议，这组证据不能证明水东街道办有作出具体行政行为。相反，该证据可以证实本案是南平市城市管理局做出的拆除本案讼争养猪场的具体行政行为。对证据2的真实性、合法性无异议，证明对象有异议，我们认为这组证据也无法证实水东街道办有做出拆除养猪场的具体行政行为的事实。对证据3的真实性、合法性无异议，但是行政上诉状的内容不能作为认定南平市城市管理局要主张的事实的依据，应当以建阳法院一审判决书和南平中院的判决书为准。原告对被告水东街道办提供的证据1的证明目的即证明南平市城市管理局是本案的适格被告，予以认可，但是同时不能否认水东街道不是本案拆除养猪场的主体。被告南平市城市管理局对被告水东街道办提供的证据1的真实性没有异议，关联性和证明对象有异议，南平市城市管理局在2019年1月7日之后就行政程序中止，对原告王和生的猪场没有做出任何的行政行为和做出具体的行政处罚，南平市人民政府在行政复议决定书中也确认南平市城市管理局是有权做出责令整改通知书的主体，并未认定是拆除案涉猪场的主体。对证据二的真实性无异议，关联性有异议，该证据可以证实水东街道办有义务拔点灭源，就是包括拆除猪场，该文件与水东街道办作出的《责令养殖场关闭通知书》可以互相印证，是其实施的拆除行为。对证据三的真实性无异议，关联性有异议，虽然水东街道办根据区政府的文件，提供办公场所，无偿提供南平市城市管理局水东执法大队使用，但是2月22日拆除案涉猪栏的费用是街道办自行承担，从拆迁经费支出来看也能证实拆除猪栏的主体是水东街道办，不是南平市城市管理局。对证据四的真实性无异议，关联性有异议，该视频更能证明拆除的主体是水东街道办，从视频上看有水东街道办的主要领导、分管领导、办事处干部、红星村两委干部、派出所等相关部门，而水东执法大队仅仅是应街道办的要求派出几名工作人员到现场，并没有任何的拆除行为。被告南平市城市管理局对原告提供的证据1的真实性无异议，对证明对象有异议，行政复议于2019年1月7日提出，因此南平市城市管理局在2019年1月7日之后就行政程序中止，对原告王和生的猪场没有做出任何的行政行为和做出具体的行政处罚。对证据2《责令养殖场关闭通知书》的真实性没有异议，该证据可以证实是水东街道办作出的具体行政行为，由其发出通知、召集相关部门，并于2019年2月22日到现场实施了拆除，因此可以证明本案的适格被告是水东街道办。对证据3建阳区人民法院的行政裁定书证明对象有异议，该裁定书主要认为是拆除房屋和掩埋生猪是两个行政行为，应当要分案进行审理，并没有认定南平市城市管理局是实施拆除的具体行政机关，因为该案件城市管理局没有作为第三人参与诉讼，无法对自己的行为做一个抗辩，因此我们认为建阳区人民法院有部分认定不符合客观事实。对证据4照片的真实性无异议，对证明对象有异议。该照片不能证明是南平市城市管理局做出的具体行政行为，也不是其组织牵头其相关部门进行拆除。被告水东街道办对原告提供的证据2的真实性无异议，对证明对象有异议，水东街道办虽然有下责令关闭养猪场通知书，但是事后并未依据通知书实施具体的行政行为。对证据3行政裁定书的三性无异议，证明对象有异议，只能证明被告南平市城市管理局是拆除案涉猪场的主体，不能证明水东街道办是拆除猪场的主体。证据4的照片和视频的真实性、合法性无异议，关联性有异议，水东街道办的工作人员在现场是因为本案的猪场的地域范围是水东街道办的管辖范围，并不能证实水东街道办有实施了拆除猪场的行为。 本院对各方当事人无异议的证据予以确认并在案佐证，对有异议的证据作如下确认： 1.被告市城市管理局作出的南执政（2018）东字第422号《责令改正通知书》具有真实性，且能证实南平市城市管理局曾向原告发出责令自行拆除的整改通知，与本案具有关联性，对该证据予以采信。2.被告水东街道办作出的《责令生猪养殖关闭通知书》具有真实性，且能证实水东街道办曾向原告发出责令自行关闭清理生猪养殖的通知，与本案具有关联性，对该证据予以采信。3.南政行复[2019]1号《行政复议决定书》具有真实性，且证实南平市人民政府维持了南平市城市管理局作出的通知书，与本案有关，对该证据予以采信。4.（2019）闽0703行初20号《行政裁定书》，该证据证实了原告因本案起诉的经过，该部分事实本院予以采信。5.延平区非洲猪瘟防控应急指挥部文件，该文件可以证实水东街道办在猪瘟疫情期间有处理生猪事宜的职责，对该证据予以采信。6.拆除的照片及视频，该视频记录了案涉猪场拆除的现场情况，与本案有关，予以采信。 经审理查明，原告王和生系南平市延平区××村××村民,在该村××号建有生猪养殖场,该猪场的建设未经相关职能部门审批。2018年12月27日，南平市城市管理局向原告发出南执改（2018）东字第422号《责令改正通知书》，认定案涉养猪场系违章搭盖建筑，并要求原告于2019年1月2日前自行整改、拆除案涉养猪场。原告不服，于2019年1月7日向南平市人民政府申请行政复议，南平市人民政府于2019年2月18日作出南政行复（2019）1号《行政复议决定书》，决定维持南平市城市管理局作出的《责令改正通知书》。2019年1月5日，原告收到被告水东街道办作出的《责令生猪养殖关闭通知书》，该通知内容为：“你在××街道××村××组散养生猪的行为，违反了《福建省人民政府关于进一步加强生猪养殖面源污染防治工作六条措施的通知》及省、市、区防控非洲猪瘟视频会议的精神要求，责令你立刻关闭清理生猪养殖，拒不关闭的，本街道从发出通知之日起，四日内将启动依法拆除和清理程序”。2019年2月22日，原告的案涉养猪场被水东街道办事处和城市管理局工作人员组织强制拆除，原告王和生认为二被告的强制拆除程序违法，故诉至本院。 另查明，被告南平市城市管理局在发出南执改（2018）东字第422号《责令改正通知书》后，未对原告未经审批建设的猪栏作出行政处罚。被告水东街道办在发出《责令生猪养殖关闭通知书》后，也未对原告散养生猪的行为作出强制关闭或拆除的行政决定。 本院认为，被告南平市城市管理局作为《南平市人民政府城市管理相对集中行政处罚权执法依据》所确定的行使集中行政处罚权的行政执法部门，有权行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的部分行政处罚权，其作为本案被诉行政强制行为的行政主体资格，本院予以确认。被告水东街道办根据省、市、区关于非洲猪瘟防控工作的文件精神，对其行政辖区内非洲猪瘟防控工作负有职责，故其作为本案被诉行政强制行为的行政主体资格，本院予以确认。 本案争议的焦点是：一、南平市城市管理局与水东街道办是否是强制拆除原告猪场的实施主体？二、南平市城市管理局与水东街道办对原告的养猪场采取的强制拆除行为是否符合法定程序？ 关于第一个焦点问题，本案中，被告南平市城市管理局与水东街道办在诉讼中否认其是负责拆除原告猪场的组织者，但均认可其有派员参与原告猪场的拆除行为。原告提交的二被告作出的《责令改正通知书》和《责令生猪养殖关闭通知书》、以及猪场拆除的照片及视频等证据材料，亦可证明二被告对原告猪场作出了与拆除及关闭有关联的行政文书，并且实际参与了强制拆除原告猪场的事实。由此可见，本院根据上述证据认定二被告是实施拆除原告猪场的行政主体，事实清楚、依据充分。 关于第二个焦点问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款的规定，二被告将原告养猪场强制拆除，属于行政强制执行。另根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第五十三条的规定可知，行政机关作出行政决定后，强制执行前需进行催告，在经催告后，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关再制作行政强制执行决定，并告知提起行政复议和行政诉讼的途径和期限。当事人在法定期限内未提起行政复议和行政诉讼的，有行政强制执行权的行政机关可以强制执行，没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，二被告向原告作出的限期整改、拆除通知实质上是具有行政强制性质的行政决定。被告南平市城市管理局在作出《责令改正通知书》后，后续未对原告的违建行为作出行政处罚，被告水东街道办在作出《责令生猪养殖关闭通知书》后，后续未再行制作行政强制执行决定书。二被告作出的行政行为行政程序不完整，却共同参与将原告的猪场强制拆除，行政行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，二被告实施的强制拆除行政行为，程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告南平市城市管理局和被告南平市延平区人民政府水东街道办事处强制拆除原告王和生生猪养殖场的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告南平市城市管理局和被告南平市延平区人民政府水东街道办事处共同承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  陈小莺 人民陪审员  吴立德 人民陪审员  陈万泉 二〇二〇年十一月二十六日 法官 助理  严旭明 书 记 员  陈雯婧 《中华人民共和国行政诉讼法》 （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。