安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖12行终301号 上诉人（一审原告）胡允涛，男，1980年10月7日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍东区。 被上诉人（一审被告）阜阳市颍东区新乌江镇人民政府，住所地安徽省阜阳市颍东区新乌江镇中心大街中部，统一社会信用代码113412036679113635。 法定代表人史志，该镇镇长。 被上诉人（一审被告）阜阳市颍东区人民政府，住所地安徽省阜阳市北京东路216号，统一社会信用代码113412030031588824。 法定代表人张银军，该区区长。 一审第三人胡怀华，男，1970年10月1日出生，汉族，住安省阜阳市颍东区。 一审第三人胡兴，男，1963年3月5日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍东区。 一审第三人阜阳市颍东区新乌江镇乌江居委会胡圩一队，住所地阜阳市颍东区新乌江镇乌江居委会。 上诉人胡允涛因土地权属争议行政处理决定及行政复议决定一案，不服安徽省阜阳市颍泉区人民法院作出的(2020)皖1204行初12号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 上诉人胡允涛向一审法院诉称,1.其父亲胡守华（己故）在1992年申请一块宅基地准备建房，经当时村长、队长、土地管理所勘察员胡兴签字并盖章，报当时的王古同乡政府同意，1993年1月颁发了《安徽省村镇建设工程规划许可证》，四至清楚，东面是胡言瑞先盖了房子，其父亲胡守华也将一半的山墙钱给了胡言瑞的小儿子，现在茬口还在。同时在这条街上盖房子的还有外村的王秀金和王军。后其父亲准备建房的时候，胡怀华的父亲胡延孝说是他们家不让盖，其多次找居委会调解未果。2018年1月初，居委会在给胡怀华在涉案宅基地盖了扶贫厕所。2018年1月16日，其和胡怀华再一次发生矛盾，居委会也没有解释为什么让胡怀华盖了扶贫厕所。2018年1月20日居委会出具证明，说明其与胡兴、胡怀华有纠纷，调解无效。其经过两次信访，一次复查，要求对涉案宅基地进行确权，阜阳市颍东区新乌江镇人民政府(以下简称新乌江镇政府)回复了3次，以宅基地有纠纷为由，不予确权。2018年6月27日，其再次申请对涉案宅基地进行确权，并邮寄了确权申请书，新乌江镇政府次日收到后3个月未予理会。2018年9月28日，其以新乌江镇政府不履行法定职责为由诉讼至颍东区人民法院，同年11月初调解，新乌江镇政府答应其撤诉会尽快解决，2018年11月2日，其撤诉。过了几天，新乌江镇政府要求申请人重新提交确权申请书，2018年11月9日其重新邮递确权申请书。2019年2月27日，其收到新乌政字[2019]45号《土地权属争议行政处理决定书》。2.《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）总计五十七条，没有五十九条、六十二条，该决定书依据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第五十九条、第六十二条之规定，属于适用法律错误。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条之规定，新乌江镇政府从来没有进行调解，新乌江镇政府程序违法。其申请宅基地时，《安徽省阜阳县农村居民宅基地申报表》上写的是空闲地，而不是新乌江镇政府认为的耕地。《安徽省村镇建设设划许可证》已经下发，说明前面的审批是合法的。新乌江镇政府为了否决其主张，证明以前的政府下发的文件是错误的，显然是不尊重历史，不诚实守信。《安徽省阜阳县农村居民宅基地申报表》的底部第3条注明：“申请占用耕地由县政府批准，非耕地由当地乡（镇）政府批准。菜地、自留地应视为耕地。”1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条的规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”依据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条、第二十七条之规定，涉案宅基地是其父亲胡守华合法申请的，因此，该决定书认定事实不清。3.2019年11月8日，阜阳市颍东区人民政府(以下简称颍东区政府)作出阜东复字[2019]10号《行政复议决定书》，明显是错误的。其在申请书中所说的新乌江镇政府没有进行调解，该决定没有作出解释，属于程序违法。根据中华人民共和国国土资源部17号令《土地权属争议调查处理办法》第五条规定、《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，确定土地权属是人民政府的法定职责，包括所有权和使用权。综上所述，新乌江镇政府作出的土地权属争议行政处理决定，适用法律错误、程序违法、认定事实不清。颍东区政府做出的行政复议决定，没有提及新乌江镇政府程序违法，没有具体的法律条款，对于法定职责推诿，不利于化解矛盾。且新乌江镇政府及颍东区政府没有给其提供申辩和听证的机会，侵害了其合法权益。现请求：1.撤销2019年2月18日新乌江镇政府作出的新乌政字[2019]45号土地权属争议行政处理决定书、2019年11月8日颍东区人民政府作出的阜东复字[2019]10号行政复议决定书，责令新乌江镇政府、新乌江镇政府重新作出处理决定和复议决定；2.判决新乌江镇政府怠于履行法定确权职责，行政不作为违法。 一审法院经审理查明，1992年12月18日，胡允涛的父亲胡守华（时任计生办副主任）因建房需要，申请农村居民宅基地0.33亩，位于阜阳市××镇××大街南侧。胡允涛提供的1992年12月18日《安徽省阜阳县农村居民宅基地申报表》中显示：家庭成员胡守华、吴怀英、胡允涛、胡允锋；村民组孙文学签字同意建房；村委会胡言芝签字同意建房，并加盖村民委员会的公章；1993年1月，阜阳县王古同乡土地管理所签字准许建房，并加盖了公章；1993年1月12日，阜阳市王古同乡人民政府同意给予办理，并加盖了公章；用地示意图东口22米、西口22米、南口9米、北口9米。该申报表中县土地管理局审查意见栏、县人民政府审查意见栏的内容空白。1993年1月1日，阜阳县王古同乡村建设管理所给胡守华颁发了《安徽省村镇建设工程规划许可证》，规划建筑面积60平方米，该许可证编号为空白。因胡守华及其家庭成员吴怀英、胡允锋、胡允涛是乌江居委会胡圩四队的居民，乌江居委会胡圩一队的居民胡怀华、胡兴等不同意胡守华在胡圩一队的土地上建房，胡守华并未实际使用该宗土地。 2018年11月9日，申请人吴怀英、胡峰、胡允涛向被申请人新乌江镇政府邮寄了《土地确权申请书》，要求被申请人新乌江镇政府依法对位于原××古同乡人民政府（现××镇政府）××大街一处面积约220平方米的宅基地进行确权，并确认涉案宅基地归申请人经营管理使用。新乌江镇政府受理该申请后，向土地所在地的乌江居委会及居民调查了解情况，并调取了涉案附近王古同乡幼儿园的三项建设征（拨）用地卷宗，其中包括《国家建设征（拨）用土地申报表》、《关于征（拨、占）用地审查报告》、1992年11月的水准仪配合平板绘图，该卷宗显示涉案宗地为耕地。新乌江镇政府综合上述情况认定涉案宗地在1992年胡守华申请宅基地报批时为耕地。新乌江镇政府经审查认为，吴怀英、胡峰、胡允涛是乌江居委会胡圩四队的居民，虽然胡守华申请农村居民宅基地时经原阜阳县王古同乡人民政府审批，但未经原阜阳县人民政府批准，争议土地并未经国家征用，土地所有权仍为××队集体所有。2019年2月18日，被申请人新乌江镇政府作出新乌政字［2019］45号《土地权属争议行政处理决定书》，决定：争议土地位于阜阳市××镇××大街南侧，面积为198平方米，所有权××阜阳市××镇××队农民集体所有；阜阳市颍东区新乌江镇乌江居委会胡圩一队可以根据土地实际使用状况，按法定程序确定集体建设用地使用权后，由集体报县级以上人民政府批准。该决定书在本机关认为中引用了《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第五十九条、第六十二条之规定。同时该决定书告知：“如不服本处理决定，可在收到处理决定通知之日起六十日内向颍东区人民政府申请行政复议，也可以在收到处理决定通知之日起六个月内向人民法院起诉”。申请人胡允涛对该处理决不服，向人民法院提起诉讼。2019年7月30日，安徽省临泉县人民法院作出（2019）皖1221行初94号行政裁定书，裁定驳回胡允涛的起诉。该裁定书认为，申请人胡允涛应当先申请行政复议，对复议决定不服的可以向法院起诉，并指出被申请人新乌江镇人民政府作出的新乌政字［2019］45号《土地权属争议行政处理决定书》错误告知救济途径，因此造成延误复议期限的法律后果应由被申请人新乌江镇政府承担。 2019年8月13日，胡允涛向颍东区政府提出行政复议申请。颍东区政府审查后认为，确认土地使用权是以对土地所有权无争议为前提，但被申请人在审查确认土地使用权过程中，发现申请人与被申请人（胡怀华、胡兴）之间对争议土地是属于村级集体经济组织农民集体所有，还是属于某个村民小组农民集体所有尚存争议，因此在确认土地使用权归属之前需要确认土地所有权归属。因双方均不能提供有效的土地登记凭证，鉴于涉案争议地块位于原阜阳市××镇××村××（现为××镇××）土地界限范围内，属于该农村集体经济组织所有，应由该农村集体经济组织按照法定程序确认使用权，被申请人新乌江镇政府不宜就本案土地使用权进行确认，因而其仅确认争议土地所有权归属，并无明显不当。2019年11月8日，颍东区政府作出阜东复字［2019］10号行政复议决定，维持了新乌江镇政府作出的新乌政字［2019］45号土地权属争议行政处理决定。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第三十八条规定：“农村居民间住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”本案中，新乌江镇政府依据职权向土地所在地的乌江居委会及当地居民进行调查，结合调取的涉案附近王古同乡幼儿园的三项建设征（拨）用地卷宗显示涉案宗地为耕地，据此认定涉案宗地在1992年胡守华申请宅基地报批时为耕地，并无不当，该院予以采信。胡允涛提供的1993年《安徽省阜阳县农村居民宅基地申报表》中，当地的村民组、村委会、阜阳县王古同乡土地管理所、阜阳市王古同乡人民政府均签字同意建房，并加盖了公章，但未能报县土地管理局、县人民政府批准，事实清楚，证据充分，该院予以认定。因胡守华及其家庭成员吴怀英、胡允锋、胡允涛是乌江居委会胡圩四队的居民，胡圩一队居民胡怀华、胡兴等不同意胡守华在胡圩一队的土地上建房，胡守华并未实际使用该宗土地，胡允涛的父亲胡守华在事实上和法律意义上，并未获得涉案土地的使用权。《安徽省土地权属争议处理条例》第七条规定：“确定土地确属应当以土地登记证为依据，未进行土地登记的，以土地利用现状调查、农村“四固定”（固定劳力、土地、耕畜、农具）和合法的用地批准文件等权属资料为依据。”第八条规定：“农村集体土地，按照1962年9月27日的《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）实施时划定的范围确定所有权。《六十条》实施以后，因下列原因之一变更土地界限的，按变动后的界限确定所有权。”本案中，因争议的双方均未能提供有效的土地登记凭证，涉案土地新××镇××队土地界限范围内，属于该农村集体经济组织所有，应由该农村集体经济组织按照法定程序确认使用权。本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则，新乌江镇政府作出新乌政字［2019］45号土地权属争议行政处理决定书，对涉案土地作出所有权归属的决定，并无明显不当，该院予以支持。新乌江镇政府作出的新乌政字［2019］45号土地权属争议行政处理决定中，引用的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第五十九条、第六十二条之规定，实为《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第五十九条、第六十二条法律条文，虽引用法律条文存在一定的瑕疵，但不足以影响本案的事实认定和本案的法律适用。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”据此规定，调解不是作出处理决定的前置程序，且应当坚持自愿、合法的原则，双方已经过诉讼未能实质解决争议，故对胡允涛提出的未调解违反法定程序，该院不予采信。胡允涛2018年6月27日提请的《土地确权申请书》，已于2018年9月28日以新乌江镇政府不履行法定职责为由向阜阳市颍东区人民法院提起诉讼，后胡允涛又撤回起诉，与本案不属于同一法律关系，至于新乌江镇政府是否怠于履行法定职责，不属于本案审理的范畴，本案不宜作出评判。综上所述，新乌江镇政府作出新乌政字［2019］45号土地权属争议行政处理决定，证据确凿，程序合法，适用法律正确，该院应予以维持。颍东区政府作出的阜东复字［2019］10号行政复议决定，证据确凿，程序合法，适用法律正确，该院应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条之规定，判决驳回胡允涛的诉讼请求。案件受理费50元，由胡允涛负担。 上诉人胡允涛上诉称,一审法院认定事实不清,上诉人申请宅基地时,《安徽省阜阳县农村居民宅基地申报表》上写的是空闲地，而非一审法院查明的耕地。而根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第三十八条，上诉人合法申请宅基地，是不需要报县级人民政府批准的。而新乌江镇政府调取的涉案附近王古同乡幼儿园三项建设征（拨）用地卷宗，上面并没有显示是耕地，且不符合证据规则，没有提供出处和加盖公章，也没有调取人的签字。被上诉人作出的新乌政字[2019]45号土地权属争议行政处理决定书没有送达给胡兴和胡圩一队，只送达给胡怀华，属于程序违法。新乌江镇政府从来没有进行调解，没有组织现场勘测，没有告知上诉人和第三人，程序违法。新乌江镇政府及颍东区政府作出决定书时没有给上诉人听证、申辩的权利，程序违法。新乌江镇政府对涉案土地作出所有权归属的决定违法，超越职权。当时征收土地每一家都有补偿，是统一规划的，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定，诉争土地是国家所有，不能在没有合法的手续下靠假设判断是胡圩一队的。新乌江镇政府怠于履行法定职责应是法院审理的范畴。本案应适用1988年的土地管理法，被上诉人适用法律错误。请求撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求；一、二审诉讼费由两被上诉人承担。 胡允涛向一审法院提供的证据为：1.身份证复印件，证明其主体资格。2.《安徽省村镇建设工程许可证》、《安徽省农村居民宅基地申报表》，证明其合法申请宅基地。3.土地权属争议处理决定书、行政复议决定书，证明所诉的行政行为存在。4.行政复议申请书，证明其向颍东区政府提出申请。5.新乌江镇乌江居委会出具的证明，证明涉案宅基地使用权是胡允涛、胡兴、胡怀华之间的纠纷。6.胡守华死亡证明，证明其有主体资格。7.接处警情况登记表，证明其与胡怀华有纠纷。8.宅基地现场照片两张，证明涉案宅基地一直闲置。9.邮政快件通知单，证明2018年6月28日新乌江镇政府就收到了其邮寄的申请书。10.关于胡允涛信访事项处理意见，证明涉案宅基地已经被计生办征收建设。 新乌江镇政府在法定举证期限内向一审法院提供主体资格方面证据:1.社会统一信用代码证；2.《安徽省土地权属争议处理条例》第二十八条的规定。证明新乌江镇政府的诉讼主体资格。事实与程序方面证据:1.新乌江镇党委、政府文件处理标签；2.胡允涛提交的土地确权申请书及证据(安徽省阜阳县农村居民宅基地申报表、安徽省村镇建设工程规划许可证、新乌江镇居委会出具的《证明》)；3.法律文书送达回证2份；4.胡延海询问笔录及身份证；5.周登勇询问笔录及身份证；6.胡怀华询问笔录及身份证；7.胡怀飞询问笔录及身份证；8.孙文学询问笔录及身份证；9.胡峰询问笔录及身份证；10.胡守华、胡怀华土地纠纷现场勘测图；11.三项建设征(拨)用地卷宗(包括安徽省国家建设征(拨)用土地申报表、关于征(拨、占)用地审查报告、测绘图)；12.土地权属争议行政处理决定书。上述证据证明新乌江镇政府作出的土地权属争议行政处理决定合法。适用法律方面证据:《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条、第十六条《物权法》第五十九条的规定，证明新乌江镇政府的行政行为适用法律正确。 颍东区政府在法定举证期限内向一审法院提供的证据为：1.法定代表人证明书，统一社会信用代码证书;2.《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十三条第一款、第十七条;3.申请人行政复议申请书及其附件;4.新乌政字［2019］45号《土地权属争议行政处理决定书》;5.阜东复字〔2019〕10号《行政复议答复通知书》；6.新乌江镇人民政府行政复议答复书及依据材料；7.阜东复字〔2019〕10号《延期审理通知书》；8.阜东复字〔2019〕10号行政复议决定书；9.相关送达回证。上述证据证明颍东区政府具有依法审查新乌江镇政府作出的土地权属争议决定的主体资格，作出的阜东复字〔2019〕10号行政复议决定事实认定清楚，程序符合法律规定。 上述证据均已随案移送本院。对一审法院认定的事实，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第三十八条规定,农村居民间住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。本案中,新乌江镇政府经过询问调查，结合调取的涉案附近王古同乡幼儿园的三项建设征（拨）用地卷宗，认定涉案土地在1992年胡守华申请宅基地报批时为耕地，并无不当。上诉人胡允涛提供的1993年《安徽省阜阳县农村居民宅基地申报表》并未经报县土地管理局、县人民政府批准，不符合上述法律规定。胡守华户属于乌江居委会胡圩四队居民，涉案土地位于新××镇××队土地界限范围内，胡圩一队居民胡怀华、胡兴亦对案涉土地主张使用权，因争议的双方均未能提供有效的土地登记凭证，故新乌江镇政府作出依据涉案土地的界限范围，案涉土地所有权仍为胡圩一队集体所有,并由该农村集体经济组织按照法定程序确认使用权的决定并无不当。颍东区政府作出的阜东复字［2019］10号行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以维持。胡允涛上诉主张土地权属争议行政处理决定书未送达胡兴，程序违法，经询问胡兴承认该决定书已经送达给其，该点本院不予支持。胡允涛另主张未经调解违反法定程序，调解并非作出处理决定的前置程序，且以双方自愿为原则，该点本院亦不予支持。上诉人胡允涛关于新乌江镇政府怠于履行法定职责的主张已另行提起诉讼，后又撤回起诉，且与本案不属于同一法律关系，不属于本案审理的范畴，本院不予支持。综上，一审判决并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡允涛负担。 本判决为终审判决。 审判长 代 巍 审判员 耿牛牛 审判员 韩 笑 二〇二〇年十一月十二日 法官助理武丹丹 书记员丁茹梦 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。