山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁行赔终203号 上诉人（原审原告）韩世生，男，1948年6月14日出生，汉族，住济南市市中区。 上诉人（原审原告）张仁芬，女，1951年11月4日出生，汉族，住济南市市中区。 上诉人(原审被告)济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区纬二路128号。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人张雷。 委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 韩世生、张仁芬诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政赔偿一案，韩世生、张仁芬、市中区政府不服济南市中级人民法院于2020年7月22日作出的（2019）鲁01行赔初70号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告韩世生、张仁芬夫妇二人在其××村××号房屋西南侧、兴济河河滩处开垦种植菜地一处，并自建平房用于放置工具，2014年房顶被破坏后已经闲置。 1998年1月21日，三联集团公司作为甲方，原济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会作为乙方，签订协议书一份，协议相关条款约定，乙方同意整建制加入甲方，乙方除土地以外的所有集体资产归甲方所有，其全部债权债务由甲方承担。三联集团公司在该协议书加盖公章，济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会在该协议上加盖公章，济南市市中区公证处对该协议进行了公证。1998年1月31日，济南市人民政府济政字[1998]4号《关于同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行综合开发有关问题的批复》批复：同意市中区七贤镇土屋、太平两村整建制加入三联集团公司。1998年4月1日，山东省计划委员会鲁计划投资字[1998]224号文件，同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行保护性开发，建设千佛山南麓居民住宅小区综合开发项目。2002年7月10日，三联集团公司委托三联集团城建开发总公司全权办理阳光舜城房地产开发拆迁等有关事宜。2003年10月31日，三联集团城建开发总公司变更为山东三联城市建设有限责任公司。2016年9月16日，山东三联城市建设有限责任公司（甲方）与济南市市中区房屋征收服务中心（乙方）签订委托拆除合同，合同约定：“为妥善处理阳光舜城遗留问题，甲方委托乙方完成甲方千佛山南麓实施的居住区建设工程和住宅、配套公建改造工程已征地范围的地上物拆迁工作。完成期限自2016年9月16日至本次拆迁结束。”2016年9月18日，济南市市中区委办公室、济南市市中区人民政府办公室作出市中办发[2016]28号《关于成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部的通知》，通知载明：“为进一步加强对阳光舜城土屋太平片区拆迁处置工作的指挥协调，区委、区政府研究确定，成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部”。2016年9月20日，该拆迁处置项目指挥部作出《致广大居民的一封信》，就阳光舜城土屋太平片区拆迁补偿标准等事项进行了告知，明确合法房屋面积评估单价每平方米5016元、合法房屋以上加盖的自建房屋补偿标准最高每平方米500元、合法房屋以外加盖的自建房屋补偿标准最高每平方米300元。2018年3月23日，拆迁处置项目指挥部与三联城建公司联合形成土屋片区拆迁工作联席会议纪要，纪要内容显示：1、由拆迁处置项目指挥部与三联城建公司一并邀请鲁源公证处参与土屋片区拆迁工作，对工作程序进行公证。2、向拆迁户送达的各类通知均由拆迁处置项目指挥部与三联城建公司联合签发，联合送达。3、拆迁处置项目指挥部决定协助市中区房屋征收服务中心，共同完成好三联城建公司的委托事项，阳光舜城南城B区、D区、E区、G区、I区、J区、M区、舜世路、舜德路、旅游路西段和兴济河绿化带及其地上物的拆除均由指挥部统一组织实施。 原告在××村××号房屋及涉案菜地均位于上述拆迁范围内。2018年6月28日，××村××号房屋及涉案菜地和工具用房被强制拆除和清理。原审法院（2018）鲁01行初691号行政判决确认市中区政府强制清理韩世生位于××村××号××房的行政行为违法，山东省高级人民法院（2019）鲁行终1381号行政判决予以维持。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，被告市中区政府对原告耕种的菜地和自建工具用房实施清理的行为，已经生效判决确认违法。因此，被告市中区政府应当对其违法行为给原告造成的损害承担赔偿责任。 本案争议的焦点为：一、赔偿的范围；二、赔偿的方式；三、赔偿的标准。 一、关于赔偿范围问题。被告违法实施强制清理行为，应当对其违法行为造成的房屋及种植蔬菜的直接损失予以赔偿。原告第3、4、5项赔偿请求主张的地价款、土地利用利率损失、房屋利用利率损失，均非被告违法行政行为所造成的直接损失，且原告对涉案土地并不享有所有权，因此，不属于行政赔偿的赔偿范围，本案不予支持。 二、关于赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”；第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。据此，行政机关侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，返还财产、恢复原状是行政赔偿首选的赔偿方式，但其适用条件是原物未发生损毁和灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状的，则应支付相应的赔偿金。本案中，涉案地块已被列入拆迁范围，并已进行规划建设，客观上不存在恢复原状的现实可能性，因此，对原告的地上物损失以支付赔偿金的方式予以赔偿符合客观实际和法律规定。原告主张按照被拆房屋面积进行产权调换的请求，本案不予支持。 三、关于赔偿标准问题。对于涉案菜地和工具房的面积，被告对原告提出的主张没有证据予以推翻，结合在案的照片证据，原审法院认为原告提出的菜地面积为2亩、工具房面积为72平方米主张应予支持。被告强制清理时，原告种植蔬菜的种类及数量，当事人均无证据予以证明，本案已无法认定，根据鲁国土资字[2017]383号文规定的济南市中心城区农用地地上物和青苗补偿费包干方式补偿为每亩一般不超过5万元的标准，酌定被告按照3万元/亩予以赔偿。因原告并无证据证实其建设的工具用房取得了相关行政主管部门许可，该部分赔偿应以其建筑成本为限，参照鲁国土资字[2017]383号文规定的济南市中心城区砖混结构平房为600-800元/㎡的标准，酌定被告按照700元/㎡予以赔偿。 综上，被告应赔偿原告蔬菜损失6万元（3万元/亩×2亩），房屋损失50400元（700元/平方米×72平方米），合计110400元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（三）、（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、被告济南市市中区人民政府于本判决生效之日起三十日内向原告韩世生、张仁芬支付赔偿金110400元；二、驳回原告韩世生、张仁芬的其他赔偿请求。 上诉人韩世生、张仁芬不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.支持上诉人在原审中的五项诉讼请求。理由：1.1984年，村委会、济南市郊区八里洼乡人民政府向上诉人颁发《补偿土屋庄土地权证书》，以二亩土地作为劳务补偿。2.原审法院不采信《补偿土屋庄土地权证书》于法无据。3.原审法院判决不支持上诉人对72平方米工具房进行产权调换的请求，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条之规定。4.原审法院判决认定工具房适用鲁国土资字[2017]383号文规定的建筑成本价赔偿违反法律规定。 上诉人市中区政府不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决，依法改判。理由：1.韩世生、张仁芬提供的《补偿土屋庄土地权证书》系复印件，真实性无法核实，韩世生、张仁芬未与村委会签订书面承包合同。原审法院认定韩世生、张仁芬对涉案土地及工具房享有合法权益，属事实认定不清。2.涉案菜地和工具房的拆除不是集体土地征收，原审法院适用鲁国土资字[2017]383号文的补偿标准对其进行赔偿，无事实和法律依据。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院同意原审法院确定的案件事实。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，市中区政府强制拆除韩世生、张仁芬房屋的行为已被生效行政判决确认违法，韩世生、张仁芬有权要求赔偿。 一、关于赔偿范围的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，行政赔偿应以直接损失为限。上诉人市中区政府违法实施强制清理行为，应当对其违法行为造成的房屋及种植蔬菜的直接损失予以赔偿。上诉人韩世生、张仁芬主张的地价款、土地利用利率损失、房屋利用利率损失，均非直接损失，不属于行政赔偿的赔偿范围，本院不予支持。 二、关于赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”涉案土地已被列入拆迁范围，涉案地块已进行市政道路的规划建设，客观上不存在恢复原状的现实可能性，因此，原审法院判决以支付赔偿金的方式对韩世生、张仁芬的损失予以赔偿符合客观实际和法律规定。另外，涉案工具房并非国有土地上合法房屋，上诉人韩世生、张仁芬主张对涉案工具房进行产权置换缺乏依据，本院不予支持。 三、关于菜地及工具房的损失赔偿。涉案土地经韩世生、张仁芬开垦种植并建设工具房，上诉人市中区政府对涉案土地实施违法强制清理，对于造成的损失，应予赔偿。关于上诉人市中区政府主张韩世生、张仁芬对涉案土地及工具房不享有合法权益，不应赔偿的上诉理由不能成立，本院不予支持。因上诉人韩世生、张仁芬种植蔬菜的种类及数量，当事人均无证据证明，原审法院参照鲁国土资字[2017]383号文规定的济南市中心城区农用地地上物和青苗补偿费包干方式补偿标准赔偿，并无不当。涉案工具房未取得合法建设手续，应以建筑成本价为限赔偿，原审法院参照鲁国土资字[2017]383号文规定的济南市中心城区砖混结构平房补偿标准进行赔偿亦无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙晓峰 审 判 员 郝万莹 审 判 员 李莉军 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理 卜菲菲 书 记 员 杨柳青