河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初900号原告孙素霞，女，1968年1月1日出生，回族。委托代理人郭超、李振，河南首航律师事务所律师。被告郑州市郑东新区管理委员会。委托代理人李丽莎，该单位工作人员。委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。被告郑州市郑东新区龙湖办事处。负责人陈萌，党工委书记。委托代理人谢晓伟，该单位工作人员。委托代理人张少春，河南春屹律师事务所律师。第三人郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄村村民委员会。负责人康小五，村主任。委托代理人李军萍，河南佑祥律师事务所律师。原告孙素霞因诉被告郑州市郑东新区管理委员会（以下简称“郑东新区管委会”）、郑州市郑东新区龙湖办事处（以下简称“龙湖办事处”）、第三人郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄村村民委员会（以下简称“花胡庄村委会”，当庭经本院释明后，原告将之由被告变更为第三人）不依法履行行政协议一案，于2020年8月11日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2020年8月13日向邮寄被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案。原告孙素霞及其委托代理人郭超、李振，被告郑东新区管委会的委托代理人李丽莎、黄琨，被告龙湖办事处的委托代理人谢晓伟、张少春，第三人花胡庄村委会的委托代理人李军萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2012年7月5日甲方花胡庄村委会与乙方孙素霞签订《祭城路街道办事处花胡庄村拆迁安置补偿协议书》，约定：本户位于祭城路街道办事处花胡庄村，共有享受村民待遇的农业人口2人，其中劳动力1人（姓名：海龙），非劳动力1人（姓名：海昱霖）。过渡费每人每月220元，截止至2012年5月31日2人共计3300元。该户共须缴纳基本生活保障费6160元。人员安置：1．安置小区按规定统一设计，统一规划，统一建设。2．安置原则：甲方按人均70m2的住房标准对乙方进行安置，其中50m2基本住房，20m2商租用房。3．每人应交安置建房款4.1万元（但是人数和金额处均为空白）。原告孙素霞诉称：原告孙素霞系郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄村的村民，家庭成员有孙素霞、海国强（丈夫）、海龙（儿子）、海昱霖（孙女）、海昱馨（孙女）5口人。原告家庭在村里有一套宅基地登记在孙素霞名下，建有房屋400多平米。2011年6月，被告一郑东新区管委会对辖区内包括原告村庄在内的多个村庄进行整体拆迁。花胡庄村委会本无拆迁安置职权，经被告一、二的授权后，花胡庄村委会与原告就以户为单位的原告家庭四个成员签订了3份《拆迁安置补偿协议》。所在村庄2016年开始回迁，但花胡庄村委会仅将原告本人一人份的安置房予以兑付，时至今日原告经历了长达近5年之久的沟通等待，现村庄其他村民已安置完毕，花胡庄村委会拒绝兑付家庭成员海龙、海昱霖、海昱馨三人份的安置房。综上，拆迁前原告一家5口人尚有宽敞明亮的房屋院落可以居住生活，为配合支持郑东新区建设，放弃了自家合法财产，本想回迁后家庭生活能够更加美好；谁能想到，由于政府个别工作人员的原因，原告一家三代人只能居住在80平方米的一人份安置房内，根本没有享受到应有的法定的拆迁安置权益，根本感受不到政府的保障和关怀，如何彰显人民至上。故原告为维护自身和家庭的合法权益，特诉至法院。请求：1．判令二被告及第三人花胡庄村委会按照2012年7月5日《拆迁安置补偿协议》向原告交付2人份安置房（每人份为50m2基本住房，20m2商租用房）；2．本案案件受理费由被告承担。原告向本院提交的证据有：1．孙素霞家庭户口本（原件6页）。证明：原告孙素霞家庭有5口人，为孙素霞、海国强、海龙、海昱霖、海昱馨。其中，孙素霞与海国强是夫妻关系，海龙是孙素霞的儿子，海龙是海昱霖、海昱馨的父亲。同时证明海昱霖、海昱馨二人出生申报就落户在花胡庄第一村民组的事实。2．海龙原户口页（原件1页）。证明：原告孙素霞的儿子海龙1988年3月28日出生落户在花胡庄第一村民组的事实。3．郑州市第四初级中学出具的证明一份（原件1页）；4．海龙团员证（原件1页）；5．海龙普通高中毕业证书（原件2页）。证据3、4、5证明：结合证据1中海龙户口页记载“他所迁入：2004.7.30/五里堡派出所棉纺东路10号院5号楼31号”，证明海龙因初中义务教育，将户籍从花胡庄村迁出，2001年9月至2004年7月在郑州市第四初级中学就读，初中毕业后将户口回迁至花胡庄第一村民组，2004年9月至2007年6月在郑州市第十一中学就读普通高中的事实。6．《郑州市郑东新区管理委员会关于印发郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知》（郑东文〔2011〕91号，文件打印件12页）。证明：此次征迁安置的主体是被告一郑州市郑东新区管理委员会，其依据国家法律法规和郑州市政府政策，制定了明确人口界定标准，其中“（五）人口界定：2.2002年7月22日以后，至整村拆迁完毕之日，迁入郑东新区规划区域内的以下人员，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策：（2）在校大中专学生毕业后无业回原籍的；……（5）第1条和第2条（1）（2）（3）款人员的符合国家计划生育政策的新生婴儿”。对照该文件，海龙系义务教育阶段就回迁至花胡庄第一村民组，应享受安置政策，海昱霖、海昱馨作为出生申报的新生婴儿同样应享受安置政策。7.2011年8月25日《拆迁安置补偿协议》（孙素霞），复印件4页，原件留存在（2019）豫0191民初20380号案件中。证明：原告孙素霞在花胡庄第一村民组有合法宅基地，并建有434.87㎡的房屋，为支持郑东新区建设同意被政府征迁。8.2012年7月5日《拆迁安置补偿协议》（海龙、海昱霖），复印件2页，原件留存在（2019）豫0191民初20380号案件中。9.2015年6月26日《拆迁安置补偿协议》（海昱馨），复印件3页，原件留存在（2019）豫0191民初20380号案件中。证据8、9证明：结合证据1户口本首页上“验讫”章，可证明此次拆迁系政府主导，经过公安、计生办、土地所等政府部门层层审核后，由办事处统一把关，根据海龙提供的入学证明，在认可海龙符合安置政策后，才与户主孙素霞就享受安置政策的家庭成员海龙、海昱霖、海昱馨分批签订了《拆迁安置补偿协议》，协议合法有效，应当予以履行兑付。10．（2020）豫0191民初2528号民事裁定书，原件3页。证明：原告孙素霞在多年信访反映无果后，于2019年以民事诉讼向法院起诉，一审法院判决支持原告诉请，后郑州市中级人民法院考虑到妥善基层社会治理的稳定和群众利益的维护，将案件发回重审，一审法院建议郑东新区龙湖办事处尽快成立工作组依法监督指导该区域的安置房分配工作，暂时驳回了原告的起诉。11．花胡庄村委会张贴的分房名单，照片打印件2页。证明：原告听从法院的安排，等待办事处督导制定后续安置方案，可是仅仅因为海龙的户籍上学变动过，办事处就明确对海龙、海昱霖、海昱馨不予安置，拒不履行《拆迁安置补偿协议》，公示的安置人员中没有海龙、海昱霖、海昱馨三人的事实。被告郑东新区管委会答辩称：一、孙素霞的儿子海龙原为非农业户口，户籍在郑州市中原区棉纺东路10号院5号楼31号，在2004年7月户口迁至龙湖办事处花胡庄村。因此海龙不符合郑东文〔2011〕91号郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案当中确定的人口安置的条件。海龙的两个女儿海昱霖、海昱馨，虽然户口出生申报在花胡庄村，但是由于海龙不符合安置条件，他的两个女儿也相应地不符合该文件所确定的安置条件。在此情况之下，案涉的两份安置协议系花胡庄村村委会超越了被告郑东新区管委会、办事处给他的授权违反安置政策与孙素霞签订的，因此属于无效的协议，不能够作为政府履行安置职责的依据。同时在2018年龙湖办事处又颁布了回迁安置补充的方案，那么在此情况下，此方案才是确定安置人口资格的最终的依据。根据该补充方案明确确定由各村制定回迁安置工作的补充方案，依据村民公约界定登记回迁安置人员名单，按照四议两公开工作方法讨论认可，并将结果以公告榜的形式进行公示、三榜定案，公示无异议后，再报办事处进行备案。然而花胡庄村委会在2020年1月决定花胡庄村第二批安置分房工作方案并召开村民代表大会进行表决，仍然认为海龙、海昱霖、海昱馨3人不具备安置资格，更未将三人的名单报龙湖办事处备案。那么在花胡庄村委会不认可3人有安置资格的情况下，原告孙素霞要求被告郑东新区管委会和龙湖办事处给3人安置房没有事实依据和法律依据，应驳回孙素霞的诉讼请求。被告郑东新区管委会在法定期限内向本院提交的证据有：第一组：1．郑东新区龙湖区域拆迁安置工作实施方案（郑东文〔2011〕91号）。2.2011年8月25日花胡庄村委会与孙素霞签订的拆迁安置补偿协议书。3．花胡庄一组回迁房屋明细表。4．孙素霞家庭户口本。证明：孙素霞的儿子海龙原为非农业户口，户籍所在地为郑州市中原区棉纺东路10号院5号楼31号。2004年7月迁至龙湖办事处花胡庄村，不符合安置条件。海龙的两个女儿，海昱霖、海昱馨让户口出生申报在花胡庄村，但因海龙不符合安置条件，其两个女儿相应的也不符合安置条件。第二组：5．龙湖办事处回迁安置工作补充方案（龙发〔2018〕18号）。6.2018年10月18日花胡庄村三委传达龙湖办事处回迁安置工作补充方案会议记录一份。7．龙湖办事处花胡庄村第二批安置房分配工作方案。8．花胡庄村第二批享受分房待遇人员名单三榜公示照片。证明：经花胡庄村委会按照集体决策程序讨论和三榜公示，海龙、海昱霖、海昱馨三人未被界定为可享受安置待遇的人员。在花胡庄村委会不认可三人安置资格的情况下，孙素霞要求给予3人安置房没有事实和法律依据。被告龙湖办事处答辩称：一、本案原告和花胡庄村委会之间系拆迁安置补偿民事合同纠纷，且原告要求继续履行合同等诉求均系民事诉讼范畴，故本案不属于行政诉讼受案范围。首先，根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿，安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”本案中，涉案拆迁安置补偿协议并非行政协议，而是花胡庄村委会和其村民之间的民事合同纠纷，不属于行政诉讼受案范围。其次，根据原告孙素霞的诉讼请求，其要求交付3人份安置房屋（240平方米）等内容，同样属于民事合同纠纷，故本案不属于行政诉讼受案范围。二、郑东新区龙湖办事处并非涉案拆迁协议的签约主体，原告所诉属于村民自治范畴，应由村民会议或村民代表会议讨论决定。首先，本案中孙素霞等家庭成员以户为主体与花胡庄村委会签订书面《拆迁安置补偿协议书》。但是被告龙湖办事处既未在该协议上签章，也并非该协议签约主体；尤其对于原告所提交的其他两份《拆迁安置补偿协议》（2012年7月5日、2015年6月26日与村委会签约的协议）既不符合各村有关拆迁安置协议以户为单位签约的实际情况，又不符合村规民约规定，同时违反《郑州市人民政府关于郑东新区户籍管理和征地拆迁补偿安置有关问题的通知》（郑政文〔2004〕154号）和《郑州市郑东新区管理委员会关于印发郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知》（郑东文〔2011〕91号）关于农业人口界定文件规定。龙湖办事处对2012年7月5日、2015年6月26日孙素霞与花胡庄村委会签订的两份《拆迁安置补偿协议》不知情，该村委会也并未就该两份协议向龙湖办事处进行报备，涉案两份协议并不具有法律约束力。其次，本案真实情况是，原告孙素霞系花胡庄村闺女结婚未将户籍迁出人员，其夫海国强（郑州市民非农业，户口所在地郑州市中原区棉纺东路）。海龙（原户口在其父海国强名下，属郑州市民非农业，2004年由郑州市中原区棉纺东路迁到花胡庄村孙素霞名下），海昱霖（海龙之长女，2012年3月9日生）和海昱馨（海龙之次女，2015年4月26日生）出生申报在孙素霞名下。郑东新区龙湖区域拆迁安置补偿协议是按照宅基地证上的村民姓名以户为单位进行签订的（特指2011年8月25日花胡庄村委会与孙素霞签订的协议）。但其后2012年7月5日、2015年6月26日的两份《拆迁安置补偿协议》明显不符合郑东新区政策规定（这两份协议主要涉及海龙、海昱霖、海昱馨三人），根据郑政文〔2004〕154号和郑东文〔2011〕91号第三条第五款人口界定：海龙系郑州市非农业户口，且迁入时间为2004年，不享受郑东新区拆迁安置补偿政策。鉴于此，在2016年5月26日花胡庄村第一批分房时村三委、村民小组长、党员、全体村民代表决议时未通过，不予分配安置房，见证据《会议记录》；2020年1月9日，花胡庄村制定《龙湖办事处花胡庄村第二批安置房分配工作方案》以及《花胡庄村第二批安置房分房方案决议结果》中，规定八类人员可以分配安置房，但海龙、海昱霖、海昱馨等此类人员花胡庄村村民代表会议表决未通过，仍不能在第二批安置房分配中分得安置房，见证据《决议结果》。关于辖区村民回迁安置工作，龙湖办事处2018年10月16日下发《关于印发回迁安置工作补充方案的通知》，由各村根据村规民约界定登记回迁安置人员名单，按“四议两公开”工作法讨论认可，并将结果以公告榜的形式进行公示，三榜定案。花胡庄村委会分别于2018年10月18日、2020年1月9日召开村三委会议，形成《会议记录》，并将该文件张贴公示，并按照该通知三榜公示。最后，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。本案中，包括原告在内的村民拆迁安置事项，均由所在花胡庄村委会依法、合规形成《会议记录》及《决议结果》，系村民自治范畴内的事项，由村民会议讨论决定。因此，综合原被告各方证据，尽管原告提交2012年7月5日、2015年6月26日两份《拆迁安置补偿协议》，由于该两份协议并未由花胡庄村委会上报龙湖办事处、郑东新区管委会备案，且该两份协议中涉及的海龙、海昱霖、海昱馨三人并不符合郑州市人民政府郑政文〔2004〕154号和郑东文〔2011〕91号文件规定的应安置人员，同时，因龙湖办事处2018年10月16日下发《关于印发回迁安置工作补充方案的通知》重新界定人口截止日期，但是基于拆迁安置工作系村民自治事项，由各村按照村规民约决定。鉴于此，上述两份协议均不具有法律效力，而应当以村民代表决议为准。事实是，花胡庄村目前共计有两批安置房分配，其中，2016年5月26日花胡庄村委会召开村民代表会议，根据其《会议记录》内容，海龙、海昱霖、海昱馨三人不属于第一批应安置房屋人员；2020年1月9日花胡庄村召开村三委会议，表决通过《龙湖办事处花胡庄村第二批安置房分配工作方案》以及《花胡庄村第二批安置房分房方案决议结果》，海龙、海昱霖、海昱馨三人又不属于第二批应安置房屋人员。上述村民代表会议由村三委召开，队长、全体党员、本民代表均参加，系村民代表会议共同决定的村民自治事项，因此，原告所诉内容不属于行政诉讼的审查范围，请求予以驳回。综上，原告孙素霞的诉讼请求明显缺乏法律依据和事实证据。请求依法驳回原告孙素霞的诉讼请求。被告龙湖办事处在法定期限内向本院提交的证据有：1.2011年8月25日孙素霞与花胡庄村委会所签订的拆迁安置补偿协议一份。2.2016年5月26日花胡庄村委会有关第一批安置房分房的会议记录一份。3．原告孙素霞的户口本复印件、花胡庄一组回迁房屋明细表一份。显示孙素霞名字及目前分房情况。4.2018年10月16日龙湖办事处关于印发回迁安置工作补充方案的通知、花胡庄村委会2018年10月18日传达该文件的会议记录一份。5.2020年1月9日花胡庄村第二批安置房分房方案决议结果一份。6．郑州市人民政府关于郑东新区户籍管理和征地拆迁补偿安置有关问题的通知（郑政文〔2004〕154号）、郑州市郑东新区管理委员会关于印发郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知（郑东文〔2011〕91号）。7．郑州市中级人民法院（2017）豫01行初1170号行政判决、河南省高级人民法院（2019）豫01行终951号行政判决、郑州市中级人民法院（2020豫）01行初599号行政判决。证明：1．原告孙素霞等该村村民均以户为主体，与花胡庄村委会于2011年8月25日签订书面祭城路街道办事处花胡庄村拆迁安置补偿协议书，但龙湖办事处既未在该协议上签章，也非该协议签约主体，且该协议系村民与村委会之间的纠纷，属于民事诉讼范畴。2．原告诉求中涉及的海龙、海昱霖、海昱馨3人均不符合证据六中154号文件、91号文件的人口界定，其不能享受村民拆迁安置房屋待遇，具体为海龙原户口在其父亲海国强名下属郑州市非农业户口，2004年由郑州市中原区棉纺东路迁到花胡庄村孙素霞名下，海昱霖系海龙长女，2012年3月9日生；海昱馨系海龙次女，2015年4月26日生，2人出生申报在孙素霞名下。上述证据均有原告户口本及两份文件，相互印证。3．原告孙素霞诉求所诉事项均系花胡庄村委会根据村民委员会组织法依法行使村民自治权利，有村民代表会议决议，首先，该诉讼请求因系村民自治事项，不属于本案审查范围，应予驳回。其次，由于海龙、海昱霖、海昱馨3人均不符合有关政策规定，不符合村规民约要求，两次分房时均未通过，不享有分房资格。具体为2016年5月26日花胡庄村第一批分房时村三委村民小组组长、党员、全体村民代表决议不予分配安置房，见证据二会议记录。2010年1月9日花胡庄村制定龙湖办事处花胡庄村第二批安置房分配工作方案即花胡庄村第二批安置房分房方案，决议结果规定八类人员可以分配安置房，但海龙、海昱霖、海昱馨未经过村民代表会议表决通过，仍不能在第二批安置房分配中分得安置房，见证据五决议结果。4．村民马阳阳行政协议诉讼案与本案基本类似，经郑州市中级人民法院、河南省人高级人民法院审理后均以原告所诉是系村民自治范畴事项，不属于本案审查范围为由驳回。第三人花胡庄村委会述称：一、答辩人花胡庄村委会不是行政机关，不应作为行政诉讼案件的被告。根据《行政诉讼法》第二条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。原告提起本案行政诉讼，应当以行政机关为被告。答辩人花胡庄村委会作为基层群众性自治组织，并非行政机关，不应当作行政诉讼案件的被告。二、答辩人诉请没有法律根据。根据郑州市人民政府《关于郑东新区户籍管理和征地拆迁补偿安置有关问题的通知》（郑政文〔2004〕154号文）、《郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案》（郑东文〔2011〕91号）的规定，享受郑东新拆迁补偿安置政策的人员为2002年7月21日前户口在拆迁区域内享受村民待遇的农业人口，以及2002年7月22日以后迁入郑东新区规划区域内的五类人员，2002年7月22日以后迁入郑东新区规划区域内的其他人员，一律不享受郑东新区的征地拆迁补偿安置政策。本案原告孙素霞所主张的是其儿子海龙及海龙两个子女海昱霖、海昱馨的安置房屋。海龙系于2004年7月30日由他所迁入花胡庄村的非农业人口，也不是郑政文〔2004〕154号文件第二条规定的五类人员，其两个子女基于户口挂靠迁入，也不属于郑政文〔2004〕154号文件第二条规定的五类人员。海龙、海昱霖、海昱馨均不是以上文件规定的应当享受拆迁安置政策的人员，不具有拆迁安置房屋的分配资格。故原告诉请没有法律根据。三、原告与答辩人所拆迁安置补偿协议违反政策规定，系答辩人超越职权所签订，该协议应当认定无效。答辩人下辖村民是否应享受拆迁安置人员待遇，需要根据政府文件，按照4+2工作法程序，经村集体讨论确定安置方案及安置对象，在房屋安置方案确定之前，村委会无权签订拆迁安置补偿协议。本案，为了解决花胡庄村自2011年整村拆迁以来新增人口部分生活费问题，需以拆迁补偿的形式签订《龙湖办事处花胡庄村拆迁安置补偿协议》，该协议的主要内容和目的是为原告家庭户新增人员发放一部分生活费，并非以人员房屋安置为真实目的。根据原告家庭户所签订的《祭城路街道办事处花胡庄村拆迁安置补偿协议书》第五条，对村民安置房屋的应当支付人均4.1万元的建房款。作为花胡庄拆迁时的村民，尚应当交付安置房屋的对价。原告作为新增户口在拆迁协议中并未有房屋对价的约定，也能说明安置房屋并非该协议的真实目的。原告与花胡庄村委会所签订的拆迁补偿协议中即使有关于人员房屋安置的条款内容，但该内容违反政府文件关于安置人员户口的界定标准，在村民代表会议讨论分房方案时并未予以认定。根据《合同法》第五十一条及《村民委员会组织法》第二十四条之规定，原告所持拆迁安置协议内容违反政策规定，且未经村民会议讨论认可，该合同应当认定无效。综上，原告起诉所主张人员不具有拆迁安置补偿人员资格，所签订的拆迁安置协议无效，不应作为安置补偿的合法依据。请法院查明事实，依法驳回原告诉请。第三人花胡庄村委会向本院提交如下证据：第一组：1．郑政文〔2004〕154号文件；2．《郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案》（郑东文〔2011〕91号）；3．《关于规范提高“四议两公开”工作法的实施细则》。证明：1．政府文件对郑东新区范围内享受拆迁安置待遇的人员界定标准为2002年7月21日前户口在规划区域内享受村民待遇的农业人口；2．对于包括土地利用及补偿分配的事项应按四议两公开程序经村民会议讨论决定；3．安置房每人应支付41000元的安置房资金。第二组：原告孙素霞及家庭成员海国强、海龙、海昱霖、海昱馨户籍信息。证明：海龙户口于2004年转入花胡庄村，为非农业户口；其子女海昱霖、海昱馨基于挂靠登记在花胡庄村。其三人均不符合政府文件规定的应享受拆迁安置待遇的人员规定。第三组：1．花胡庄村民委员会与孙素霞签订拆迁安置补偿协议书；2．花胡庄一组回迁房明细表一份。证明：原告房屋已安置到位。第四组：1.2016年5月26日村三委、党员、村民代表会议记录一份1页；2．龙湖办事处龙发〔2018〕18号文件一份4页；3.2018年10月18日花胡庄村三委会议记录一份2页；4．龙湖办事处花胡庄村第二批安置房分配工作方案一份7页；5.2020年元月9日花胡庄村第二批安置房分房方案决议结果一份1页；6．花胡庄村两次分房方案三榜公示照片（打印件）共15页；7．关于花胡庄村两批安置房屋分配过程的说明一份1页。证明：1．花胡庄村于拆迁后两次分房方案均经过村民会议讨论通过，拆迁协议并非房屋安置的依据；2．两次分房方案均严格按照规定经集体讨论并给村民会议表决通过，讨论结果经三榜公示，程序合法。经庭前会议及庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：原告对被告郑东新区管委会证据质证称：对其第一组证据真实性无异议，对其证明目的有异议。郑东文〔2011〕91号文件制定在拆迁工作开展前，文件中明确载明了此次拆迁安置人员的条件以及应遵循的拆迁政府文件，在办事处统一组织下，按照郑东文〔2011〕91号对原告家庭成员海龙、昱霖进行资格审查，在考虑到海龙户籍变动情况后仍逾期签署拆迁安置补偿协议，这已表明双方是已经考虑过实际情况的，也已经认可了2人的安置资格。对第二组证据真实性无异议，但对其证明目的有异议。仅凭其提交的龙湖办事处回迁安置工作补偿方案以及传达该回迁安置工作补偿方案的会议记录，并不能显示花胡庄村委会按照该工作方案依法进行了资格审查等相关工作，所张贴的第二批安置房分配工作方案，没有配套举证经过了花胡庄村委会所谓的四议两公开工作程序，所以说仅凭以上文件不能证明花胡庄村委会按照集体决策程序讨论并三榜公示，这个事实无法证实，它所公示的第三榜照片恰恰证明被告及花胡庄村委会未按照拆迁安置协议兑付海龙、海昱霖的安置房。被告龙湖办事处及第三人花胡庄村委会对被告郑东新区管委会的证据均无异议。原告对被告龙湖办事处证据质证称：对证据1的真实性无异议，对其证明目的有异议。该证据虽然没有办事处的签章，但并不能以此认定办事处对该协议的签订不知情，而且该协议是按照管委会及办事处所制定的拆迁安置政策签署的协议，也已经由民事判决认定属于行政诉讼的范畴，而且该协议足以显示原告孙素霞名下在花胡庄村有合法宅基地，并建有四百多平方房屋已被拆迁的事实。证据2会议记录，因该证据系复印件，对其真实性无法核实，且该会议记录后面签字人员在签字时有的明确载明啥也不知道，只知道会议召开等内容，以及列明房产证问题如何答复等，足以说明该会议记录并没有形成一致意见。对证据3孙素霞户口本复印件及回迁房屋明细表真实性无异议，对其证明目的有异议。该证据仅仅证明被告仅向孙素霞1人对交付了安置房屋，但拆迁孙素霞家庭共有房屋面积为四百多平方，现安置面积仅为一小套80平方，明显违背拆迁安置和社会保障功能相结合的政策。证据4通知的真实性无异议，但对证明目的有异议。拆迁安置是政府的行政职责，办事处却将安置权利交付由村委会按照村民自治行使，严重违反法律规定。本案拆迁安置不属于村民委员会自治的范畴。对证据5的真实性有异议，该决议系复印件，且没有显示该决议的内容，仅有签字人员的签名。而且该决议结果上面明确载有不同意三个字。因此该决议结果是否正式合法生效，仅凭该内容无法证实。对证据6的真实性无异议，但对其证明目的有异议。该两份证据是政府针对郑东新区所制定的拆迁安置文件，在原告所提交的协议中已经明确载明，花胡庄村委会按照该两份文件与原告签署拆迁安置补偿协议符合该两份文件的政策要求，没有违规违法之处，合法有效。对证据7判决书的真实性无异议，但对其关联性及证明目的均有异议。以上判决书并非本案的案涉人员，与本案主张的诉请及事实均不一致，不具有关联性和参考性，不能作为裁决的依据。被告郑东新区管委会及第三人花胡庄村委会对被告龙湖办事处的证据均无异议。被告郑东新区管委会对原告证据质证称：对原告提供证据的真实性均予以认可，但对其证明目的不予认可。原告证据1和2显示海龙在2002年7月20日之前户口已经迁出花胡庄村，因此不符合郑东文〔2011〕91号文件规定的人口界定标准。虽然海龙的户口在2002年7月22日之后于2004年迁回花胡庄村，但是原告的证据3、4、5显示海龙仅仅是高中毕业，而不是郑东文〔2011〕91号文件中规定的2002年7月22日之后至整村拆迁完毕之日期间迁入的在校大中专学生毕业后无业回原籍这一条件，因此原告的证据1到5恰恰证明海龙不符合郑东文〔2011〕91号文件规定的安置条件，相应的海龙的女儿也不具备该文件所规定的安置资格。在2011年拆迁安置补偿协议当中没有该三人，在此之后孙素霞就该三人所签订的协议属于越权无效的协议。证据6结合证据1到5，证明原告的起诉缺乏事实依据。证据7、8、9，结合证据1到6，恰巧证明被诉协议属于无效协议。特别是证据9当中两份协议中是花胡庄村委会作为甲方直接与原告签订的，其中没有办事处以及郑东新区管委会其他相关任何部门的盖章以及工作人员的签字。原告主张的该两个协议是在政府明知并认可海龙和他两个女儿资格的情况下签订的主张与事实不符。证据10只是确定了该案件以涉案纠纷非民事案件受理的范围予以驳回的一个事实，与原告的主张没有任何直接的关系。证据11证明村委会根据最终的安置人口资格认定的依据，仍然否定原告儿子海龙以及两个孙女的安置资格，因此，被告郑东新区管委会和龙湖办事处没有相应的政府职责，原告起诉缺乏事实依据。被告龙湖办事处对原告证据质证称：首先龙湖办事处同意被告郑东新区管委会的全部质证意见。另补充质证称，第一，对原告所提供的证据8、9，村委会与海龙、海昱霖、海昱馨所签订的拆迁安置补偿协议，龙湖办事处即未在该协议上签章，也并非该协议的签约主体，并且涉案两份协议也不符合郑东文91号和郑政文154号文件，办事处对上述两份协议并不知情，该村委会也并未就两份协议向龙湖办事处以及管委会进行报备。因此，涉案的两份协议是属于无效，并不具备法律约束力。第二，根据原告所提供的多份证据均能够显示原告海龙的户籍系2004年7月30日迁入花胡庄村。那么根据原告所提供的郑东文91号文以及郑政154号文，海龙、海昱霖、海昱馨明显不符合上述文件当中所列明的安置人口界定资格，也就是说自然其户籍被迁入至花胡庄村名下，但是其是否具备房屋拆迁安置的资格，是需要有该村村民代表会议形成决议，属于村委会的自治范畴事项。第三，根据原告所提供的证据11，该证据恰恰能够证明海龙、海昱霖、海昱馨3人不符合91号文和154号文的规定，而且经过了该村村委会，2016年5月26日以及2020年11月9日两次的村民代表会议，在村民代表会议当中均未通过。也就是说涉案的3人并不符合房屋拆迁安置的条件，也就不享有房屋拆迁安置资格。因此原告的诉讼请求不符合法律规定，也没有证据加以证明，原告证据请求合议庭不予采信。第三人花胡庄村委会对原告证据质证称：除了同意郑东新区管委会及龙湖办事处的质证意见之外，另补充称，原告所提交的证据8、9协议显示签订时间在花胡庄村拆迁之后，并不是真正意义的拆迁安置协议，也非以安置房屋为目的，仅仅是为了给予村民一定的生活费补助。且协议中并无购房对价的约定。结合海龙及其两个子女的身份情况，该协议内容违反政府文件规定，属于无效协议。原告对第三人花胡庄村委会证据质证称：对第一组证据真实性无异议，但对其证明目的有异议，该两份属于政府文件，尤其是第二份关于规范提高“四议两公开”工作法的实施细则，不能作为本案的证据使用。该文件不涉及任何事实及法律问题，仅仅是一个村委会工作方法的一个实施细则，不能证明本案的事实情况，而且该两份证据并不能证明回迁安置房需要人均缴纳4.1万元的事实。对第二组证据原告家庭户籍信息的真实性无异议，对其证明目的有异议。海龙虽然是2004年回迁花胡庄村，但其并非非农业户口。因其出生申报就在花胡庄村第一村民组。海昱霖、海昱馨并不是挂靠登记在花胡庄村，而是出生申报在花胡庄村，属于本村村民。对第三组证据花胡庄村委会与孙素霞签订的拆迁安置协议的真实性无异议，对其证明目的有异议。该安置协议仅能证明向原告孙素霞1人交付了安置房屋，但所拆迁的房屋面积远远大于安置房面积。对第四组证据真实性无异议，但对其合法性和关联性有异议。该证据所载明的参会人员为村三委、队长、全体党员村民代表，并不代表该会议属于按照村委会所主张的四议两公开实施细则所制订的会议标准。四议两公开要求首先是召开村党支部会，不符合四议两公开实施细则的要求，不属于村民会议决议内容。对龙湖办事处〔2018〕18号文件的质证意见同对被告龙湖办事处该份证据的质证意见。对2018年10月18日会议记录真实性无异议，对其证明目的有异议，该会议仅是传达了上级办事处的工作方案，但并不代表对村民会议进行表决，所提供的决议结果并非原件，而是加盖村委会印章，但该决议上面载明有不同意等书面意见。对2020年元月9日分房决议剩余的两项花胡庄村是两次分房方案照片和分配过程的说明，真实性有异议。因为该照片不能显示会议表决的具体情形，该结果是花胡庄村委会自己制作的说明，仅凭该说明无法证实该结果通过了相关会议讨论决定。两被告对第三人花胡庄村委会证据均无异议。本院对上述证据认证如下：被告郑东新区管委会证据，原告对其真实性无异议，龙湖办事处和花胡庄村委会均无异议，具有真实性和关联性，可作为认定本案的依据；原告对其证明目的的异议涉及本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。被告龙湖办事处证据中的证据1、3、4、6，原告对其真实性无异议，龙湖办事处和花胡庄村委会均无异议，具有真实性和关联性，可作为认定本案的依据；原告对其证明目的的异议涉及本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。证据2和5虽系复印件，但是第三人花胡庄村委会制作的文件资料，第三人对之无异议，且原告儿子海龙和孙女海昱霖未被村里认可、前两批安置房分房均未分得安置房是客观事实，故对证据真实性及其证明的上述事实本院予以认可；被告证明目的能否成立，将在本院认为部分综合评述。证据7系被告提供参考的其他案件的判决书，本院不予评价。原告证据客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据；被告和第三人对原告证据的证明目的均不认可，这涉及本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。第三人花胡庄村委会证据客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据；原告对第三人的综合证明目的不认可，这涉及本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。经审理查明：原告孙素霞系郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄村（原郑州市金水区祭城镇西花胡庄）村民。结婚后因其丈夫海国强系城市户口，孙素霞户口一直留在本村，未曾迁出过，孙素霞还在本村取得一处宅基地，宅基地证登记在孙素霞名下，拆迁前宅基地证范围内房屋建筑面积434.87平方米。原告儿子海龙于1988年2月28日出生，同年3月28日出生入户登记在其姥爷（即原告父亲）户口簿上（服务处所为花胡庄第一村民组）。据原告提交的其家庭户于2004年8月3日签发的户主为孙素霞、住址为郑州市金水区祭城镇西花户庄42号附1号的户口簿显示，海龙于2004年8月3日登记在该户口簿上，海龙系2004年7月30日由五里堡派出所·棉纺东路10号院5号楼31号（系海龙父亲海国强的住址）迁入。该户口簿上还登记有原告的孙女即海龙的女儿海昱霖（系2012年3月15日出生申报）、海昱馨（系2015年4月30日出生申报）。期间，海龙于2001年9月至2004年7月在郑州市第四初级中学就读初中，因户籍限制，为了能够在该校就读初中，原告将海龙的户口由花胡庄村迁移至海国强的户籍地棉纺东路10号院5号楼31号。2004年7月从该校毕业后，2004年8月3日海龙的户口又迁回花胡庄村，落在孙素霞的户口簿上。孙素霞2004年8月3日签发的户口簿首页上手写备注了其家庭成员安置补偿认证的时间、类型、兑付情况等并加盖了“验迄”章。2011年4月8日被告郑东新区管委会下发《郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案》（郑东文〔2011〕91号），其中规定“人口界定：1.2002年7月21日前，公安部门登记在册的郑东新区规划区域（限107国道以东、京珠高速公路以西、连霍高速公路以南、陇海铁路以北，下同）内享受村民待遇的农业人口，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策（已死亡或迁出的除外）。2.2002年7月22日以后，至整村拆迁完毕之日，迁入郑东新区规划区域内的以下人员，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策：（1）义务兵退伍回原籍的；（2）在校大中专学生毕业后无业回原籍的；（3）两劳释放人员回原籍的；（4）第1条和第2条（1）（2）（3）款人员的符合婚姻政策的结婚配偶；（5）第1条和第2条（1）（2）（3）款人员的符合国家计划生育政策的新生婴儿。”上述规定是对2004年7月14日郑州市人民政府下发的《关于郑东新区户籍管理和征地拆迁补偿安置有关问题的通知》（郑政文〔2004〕154号）中安置政策的重申。郑东文〔2011〕91号中还规定，安置房分配标准为每人70平方米，其中50平方米为基本住房，20平方米为商业用房；安置房资金收取标准为4.1万元/人等。2011年8月25日甲方花胡庄村委会与乙方孙素霞签订《祭城路街道办事处花胡庄村拆迁安置补偿协议书》，载明：为了保证郑州市郑东新区建设的顺利进行，维护拆迁当事人的合法权益，依据河南省相关的法律法规及郑州市政府制定的有关文件（郑政文〔2002〕161号、郑政文〔2004〕154号、郑政文〔2009〕127号等）规定，结合拆迁村的实际情况，甲乙双方签订以下协议：一、乙方基本情况：本户位于祭城路街道办事处花胡庄村第一自然村，共有享受村民待遇的农业人口1人，其中劳动力1人（姓名：孙素霞）；二、拆迁要求：1．拆迁时间……2．拆除标准：以郑东新区管委会验收合格为准。三、拆迁补偿：1．住宅房屋：……砖混结构在宅基地证范围内（界定内），建筑面积434.87m2，按600元/m2标准补偿260922元。……2．附属物：……3．劳动力和非劳动力安置补偿费：劳动力1人，每人10000元共计10000元；4．过渡费：每人每月220元（过渡期暂按24个月计算，本次发放6个月，以后每两个月发放一次）1人，计1320元。5．搬家费：每人一次性发放260元，3人，计780元。……四、社会保障：……该户共须缴纳基本生活保障费6160元。五、人员安置：1．安置小区按规定统一设计，统一规划，统一建设。2．安置原则：甲方按人均70m2的住房标准对乙方进行安置，其中50m2基本住房，20m2商租用房。3．每人应交安置建房款4.1万元，1人，计41000元。孙素霞缴纳了安置建房款4.1万元。后因其他村未收取安置建房款4.1万元/人，花胡庄村委会将收取被安置村民的安置建房款4.1万元/人统一退还给村民。2012年8月28日孙素霞收到了花胡庄村委会退给其的4.1万元。2012年7月5日甲方花胡庄村委会与乙方孙素霞签订《祭城路街道办事处花胡庄村拆迁安置补偿协议书》，载明：为了保证郑州市郑东新区建设的顺利进行，维护拆迁当事人的合法权益，依据河南省相关的法律法规及郑州市政府制定的有关文件（郑政文〔2002〕161号、郑政文〔2004〕154号、郑政文〔2009〕127号等）规定，结合拆迁村的实际情况，甲乙双方签订以下协议：一、乙方基本情况：本户位于祭城路街道办事处花胡庄村，共有享受村民待遇的农业人口2人，其中劳动力1人（姓名：海龙），非劳动力1人（姓名：海昱霖）；二、拆迁要求：拆迁时间于2012年5月31日拆迁完毕；三、拆迁补偿：1．劳动力和非劳动力安置补偿费：……2．过渡费：每人每月220元，截止至2012年5月31日2人共计3300元；3．搬家费：……。四、社会保障：……该户共须缴纳基本生活保障费6160元。五、人员安置：1．安置小区按规定统一设计，统一规划，统一建设。2．安置原则：甲方按人均70m2的住房标准对乙方进行安置，其中50m2基本住房，20m2商租用房。3．每人应交安置建房款4.1万元（但是人数和金额处为空白）。原告孙素霞交了海龙、海昱霖两人份的安置建房款8.2万元，2012年9月26日“花胡庄村龙湖区域征迁安置工作领导小组”将该安置建房款8.2万元退还至孙素霞郑州银行的账户内。原告的二孙女也即海龙的二女儿海昱馨于2015年4月26日出生后，2015年6月26日孙素霞与花胡庄村委会签订了《龙湖办事处花胡庄村拆迁安置补偿协议书》，约定：一、乙方基本情况：本户位于龙湖办事处花胡庄村1自然村，共有享受村民待遇的农业人口1人，其中非劳动力1人（姓名：海昱馨）。二、拆迁要求：……三、拆迁补偿：1．劳动力和非劳动力安置补偿费：非劳动力1人，每人5000元共计5000元；2．过渡费：截止至2015年6月份，过渡费合计为3060元；3．以上合计为8060元。四、人员安置：1．安置小区按规定统一设计，统一规划，统一建设。2．安置原则：甲方按人均70m2的住房标准对乙方进行安置，其中50m2基本住房，20m2商租用房等。2016年5月26日花胡庄村村三委、全体党员、村民代表研究议定第一批安置房的分房方案：1.2002年7月1日之前的在册户口，全部正常；2.2002年7月1日之后的正常新增的五种人（正常结婚、生子、两劳释放人员、大学生未分配回原籍、退伍军人），全部正常；3．双女户只照顾一个女婿（含子女）；4．有独生子女证的独生子女死亡，媳妇再婚生子；5．大龄男方初婚，女方再婚，只照顾女方子女一个人；……9．以上分房人员均为郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄在册户口；10．对未列入郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄村通过的第一批分房人员范围的在第一批分房之后分批处理。原告孙素霞在花胡庄第一批安置房分配中分得一套小户型80平方米的安置房。2018年10月16日龙湖党工委、龙湖办事处下发《龙湖办事处回迁安置工作补充方案》（龙发〔2018〕18号），载明：针对2002年7月21日郑东新区规划范围内居住在册农业人口和2002年7月21日后正常新增“五种人”之外的特殊人口实际情况，按照有关法律法规和村规民约，经集体研究，特制定回迁安置工作补充方案如下：一、成立组织……二、人口界定时间：2018年10月23日24时为人口界定截止日期。三、办事处统筹指导、村组织实施，按各村制定的回迁安置工作补充方案执行。各村依据村规民约界定登记回迁安置人员名单，按“四议两公开”工作法讨论认可，并将结果以公告榜的形式进行公示，三榜定案，公示无异议后，报龙湖办事处备案。同年10月18日花胡庄村三委开会传达了《龙湖办事处回迁安置工作补充方案》。2020年1月9日花胡庄村委会经村三委、村组组长、村民代表大会表决，以31票同意、不同意5票、弃权2票通过《龙湖办事处花胡庄第二批分房分配工作方案》。主要内容：一、组织领导……二、指导思想……三、基本原则……四、政策依据……五、安置房分配的范围及对象。（一）安置房分配的范围：花胡庄村已拆迁应安置人员。以户籍在本村，并拥有合法宅基地，履行村民义务的人口为主。（二）安置房分配截止日期：2018年10月23日前户籍在册人员。（三）安置房分配对象：1．《郑州市郑东新区管理委员会关于印发郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知》（郑东文〔2011〕91号）文件规定的符合安置房分配的五类人，按正常人享受分房政策。2．本村正常享受村民待遇的男性村民，婚后所生已交过社会抚养费的计划外三孩，按正常人享受分房政策。3．在本村正常享受村民待遇的男性村民，若女方年龄未达到法定婚龄的，即使户口已迁入本村也不享受分房政策；事实婚姻出生申报的第一个子女享受分房政策。……5．本村出门闺女离婚后，户口迁回本村的，需迁出村出具未享受安置房分配待遇，且由包村领导、包村部门主任、村党支部书记、村委会主任签订并加盖村委会及办事处公章。6．出门闺女结婚后，户口在本村至今未动，按正常人享受分房政策。……8．出门闺女结婚后，户口在本村至今未动，出生申报的子女仅限一人按正常人口分房。期间，原告孙素霞因第三人花胡庄村委会拒绝履行与其家所签订的后两份《拆迁安置补偿协议》，于2019年提起民事诉讼。郑州高新技术产业开发区人民法院作出判令花胡庄村委会履行《拆迁安置补偿协议》，向原告孙素霞交付210平方米安置房屋的（2019）豫0191民初20380号民事判决后，花胡庄村委会上诉，本院裁定撤销一审判决，发回重审。2020年4月20日该院作出（2020）豫0191民初2528号民事裁定，查明：原告所诉事项系在郑州市郑东新区龙湖区域拆迁安置工作中出现的具有较为普遍性特征且具有很强政策性的事项，郑东新区龙湖办事处对此已专门成立工作组监督指导该区域的安置房分配工作。认为：原告所诉事项系行政机关正在处理的在其辖区内部分区域具有普遍性特征和意义的事项，不属于民事诉讼的受案范围，故裁定驳回原告孙素霞的起诉。至今，原告孙素霞家后两份《拆迁安置补偿协议》对应的210平方米安置房屋仍未获得。另查明，本案庭审中对于法庭发问相关问题当事人不能回答或提供相应证据证明，本院责令当事人庭后提交情况说明或相应证据佐证。第三人花胡庄村委会于2020年9月14日向本院提交《情况说明》称：1．原告孙素霞的儿子海龙及其两女海昱霖、海昱馨均享受花胡庄村村民待遇。2．关于拆迁安置协议中人均4.1万元房屋安置资金的交纳问题：《郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案》（郑东文〔2011〕91号文件）要求符合房屋安置条件的人交纳4.1万元安置房资金。龙湖区域拆迁初期，在签订拆迁安置协议时，此费用也予以扣除；后由于相邻办事处（龙源）在拆迁时未收取此费用，引发龙湖区域群众大规模信访，为了拆迁工作的顺利进行，龙湖区域也暂停了该费用的收取（已收取的也予退还），该费用的进一步收取工作如何开展需要等上级通知。3．关于花胡庄村拆迁安置房屋分配情况：截止目前，花胡庄共进行了两次安置房分配。下一步，将进行第三批安置房屋分配方案的讨论，会针对部分疑难、特殊情况通过“4+2”工作法讨论决定村民以直接安置或支付相应购房款的形式对符合条件的人员进行房屋安置。结合本案，海龙、海昱霖、海昱馨能否在第三批安置房屋分配时获得房屋安置需要村委会通过“4+2”工作法，由村民会议集体讨论后才能确定。4.2020年9月14日，花胡庄村村三委、党员、村民代表已开始“4+2”工作法集体研究第一批、第二批分房后遗留问题，预计15天内会出台分房方案，确定分房人员名单，并以三榜公示形式告知全体村民。但至本案裁判前，花胡庄村委会及原告、被告均未向本院反馈有新情况。关于原告家当时是否交纳过安置家房款及其退还问题，原告提供《情况说明》称：2012年8月28日花胡庄村委统一给已交款的安置村民开户办理的银行存折，将已收取的每人41000元安置建房资金退回安置村民（并提供了原告孙素霞、其他村民孙素红、李长海同日被退回安置建房资金的银行账户交易明细予以佐证）。海龙、海昱霖的82000安置建房资金是“花胡庄村龙湖区域征迁安置工作领导小组”于2012年9月26日退回到孙素霞郑州银行账户内（并提供了孙素霞郑州银行账户明细对账单予以印证）。另庭审中，被告郑东新区管委会和龙湖办事处认可龙湖办事处是郑东新区管委会的派出机构，第三人和原告亦无异议。本院认为：本案争议焦点有两个：一是本案是否属于行政诉讼受案范围以及适格被告问题；二是原告孙素霞诉请判令二被告及第三人花胡庄村委会按照2012年7月5日《拆迁安置补偿协议》向原告交付2人份安置房（每人份为50m2基本住房，20m2商租用房）的诉讼请求应否获得支持问题。一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围及适格被告问题本案被诉拆迁安置补偿协议虽系第三人花胡庄村委会与原告孙素霞所签，但是该协议签订目的为了完成被告郑东新区管委会关于郑东新区征地拆迁安置补偿及郑东新区建设的行政管理目标，依法、依政策县区政府（含管委会）才具有征地拆迁安置补偿的法定职责，被告郑东新区管委会及其派出机构龙湖办事处也出台了一系列的政策文件组织实施涉案征地拆迁安置补偿工作，拆迁补偿安置资金也出自政府财政，且被告郑东新区管委会也认可其系本案的适格被告。同时，原告孙素霞在提起本案行政协议履行之诉前，已经以花胡庄村委会为被告提起民事诉讼，诉请判令花胡庄村委会履行涉案协议，但已经被人民法院生效民事裁定以不属于民事诉讼受案范围为由驳回起诉；根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”之规定，本院以行政协议受理和审理本案并无不当。故综合上述因素，本院认为第三人花胡庄村委会与原告孙素霞签订被诉拆迁安置补偿协议是受被告郑东新区管委会及其派出机构龙湖办事处的委托为实现其行政管理目标而为，属于典型的行政协议，属于行政诉讼的受案范围，因被诉协议履行而产生的相应法律责任应当由被告郑东新区管委会来承担，故被告郑东新区管委会系本案的适格被告。原告对被告龙湖办事处的起诉依法应予驳回。原告原起诉状将花胡庄村委会列为被告，经本院当庭释明后，原告也已将花胡庄村委会变更为第三人。二、关于原告本案诉讼请求应否获得支持问题原告涉案协议自2012年7月5日签订后，从来没有主体主张过该协议无效或者应当被撤销、解除等，直至2016年第一批安置房分配时被告及花胡庄村委会不愿意履行涉案协议分房才出现了争议。就涉案协议的内容而言，明确约定原告家享受村民待遇的农业人口2人，其中劳动力1人海龙，非劳动力1人海昱霖；约定了劳动力和非劳动力的安置补助费、过渡费、搬家费；海龙参加社会保障，共缴纳基本生活保障费6160元。还约定“五、人员安置：1．安置小区按规定统一设计，统一规划，统一建设。2．安置原则：甲方按人均70m2的住房标准对乙方进行安置，其中50m2基本住房，20m2商租用房。3．每人应交安置建房款4.1万元（但是人数和金额处为空白）。”该协议显然属于对海龙和海昱霖进行安置房安置的协议。在涉案协议未被宣告无效或者被撤销、解除的情况下，协议应当得到履行。而被告及其委托的花胡庄村委会签订涉案协议在先，数年后再通过制定实施第一批安置房分房方案、《龙湖办事处回迁安置工作补充方案》《龙湖办事处花胡庄第二批分房分配工作方案》的方式来否定权利主体根据涉案协议约定所应获得安置房的权利，本身就违反契约精神，是一种非法治的处理方式。被告和第三人均主张涉案协议无效、不应履行，理由主要是海龙是2004年7月30日由他所迁入花胡庄村的非农业人口，不符合《郑州市人民政府关于郑东新区户籍管理和征地拆迁补偿安置有关问题的通知》（郑政文〔2004〕154号）、《郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案》（郑东文〔2011〕91号）规定的郑东新区安置人口界定政策，因海龙不符合安置人口界定政策，其女儿海昱霖相应的也不符合安置人口界定政策，涉案协议系花胡庄村委会超越授权签订的违反安置政策的协议，也未向被告备案，系无效协议。且根据《龙湖办事处回迁安置工作补充方案》（龙发〔2018〕18号）规定，针对2002年7月21日郑东新区规划范围内居住在册农业人口和2002年7月21日后正常新增“五种人”之外的特殊人口的安置问题，是按照有关法律法规和村规民约，各村依据村规民约界定登记回迁安置人员名单，按“四议两公开”工作法讨论认可，并将结果以公告榜的形式进行公示，三榜定案，公示无异议后，报龙湖办事处备案，而海龙和海昱霖在花胡庄村表决第一批和第二批安置人员名单时均未被通过，故其不具有安置房分配资格，不能为其分配安置房。对此本院认为，根据花胡庄村实行的第一批安置房分房方案及《龙湖办事处花胡庄第二批分房分配工作方案》的内容清楚可见，除了完全符合《郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案》（郑东文〔2011〕91号）及《郑州市人民政府关于郑东新区户籍管理和征地拆迁补偿安置有关问题的通知》（郑政文〔2004〕154号）规定的“2002年7月1日前公安部门登记在册的郑东新区规划区域内享受村民待遇的农业人口，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策（已死亡和迁出的除外）”以及“2002年7月22日以后，至整村拆迁完毕之日，迁入郑东新区规划区域内的以下人员，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策：（1）义务兵退伍回原籍的；（2）在校大中专学生毕业后无业回原籍的；（3）两劳释放人员回原籍的；（4）第1条和第2条（1）（2）（3）款人员的符合婚姻政策的结婚配偶；（5）第1条和第2条（1）（2）（3）款人员的符合国家计划生育政策的新生婴儿”外，两批次的分房方案中都有不符合上述安置人口界定政策而给予安置房分配资格的情形；而《龙湖办事处回迁安置工作补充方案》更是直接针对2002年7月21日郑东新区规划范围内居住在册农业人口和2002年7月21日后正常新增“五种人”之外的特殊人口的安置资格及安置房分配问题制定的补充方案。因此，被告和第三人以不符合上述文件规定的安置人口界定政策来限制海龙及其女儿海昱霖的安置资格，逻辑上不能成立。就海龙的户口而言，海龙的母亲孙素霞虽系花胡庄村的出门闺女，但是结婚后户口一直在本村、从未变动过，且在本村取得了合法宅基地使用证并建房居住。海龙自1988年出生户口即出生申报登记花胡庄村，虽然2001年9月至2004年7月期间因到郑州市第四初级中学就读初中之需将户口迁入城市并落户至其父亲海国强的户籍地棉纺东路10号院5号楼31号，但是从该校毕业后，2004年8月3日海龙的户口即迁回花胡庄村，并落在孙素霞位于花胡庄村的户口簿上。因城市化发展和户籍登记管理的变化，2004年8月3日公安机关为户主孙素霞（系花胡庄村享受村民待遇的农业人口）签发户口簿时，孙素霞的户口簿已经变成了“郑州居民家庭户口”，因此不能据此就认为落户到该户口簿上的海龙的户口就是不享受村民待遇的“非农业户口”。且诉讼中第三人花胡庄村委会明确承认海龙和海昱霖均是享受花胡庄村村民待遇的。被告和第三人否认海龙的安置资格核心在于海龙户口在2001年9月至2004年7月期间迁出过，形式上看套不上郑东文〔2011〕91号及郑政文〔2004〕154号文件规定的2002年7月1日前公安部门登记在册的郑东新区规划区域内享受村民待遇的农业人口（已死亡和迁出的除外）和2002年7月21日后正常新增“五种人”（即正常结婚、生子、两劳释放人员、大学生未分配回原籍、退伍军人）情形。《龙湖办事处花胡庄第二批分房分配工作方案》中也明确规定“6．出门闺女结婚后，户口在本村至今未动，按正常人享受分房政策。……8．出门闺女结婚后，户口在本村至今未动，出生申报的子女仅限一人按正常人口分房”。如果海龙的户口没有短暂迁出过，一直在花胡庄村的话，海龙作为孙素霞的唯一子女，获得安置房是没有政府安置文件或花胡庄村村民表决的障碍的。原告主张海龙属于上述文件中规定的2002年7月22日以后至整村拆迁完毕之日，迁入郑东新区规划区域内的“在校大中专学生毕业后无业回原籍的”，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策的情形。对此本院认为，仅就“在校大中专学生毕业后无业回原籍的”语言文字表述而言，海龙不属于“在校大中专学生毕业后无业回原籍的”，但就该条安置人口界定政策的内涵和精神实质而言，在校大中专学生为了享受其受教育权按照国家户籍管理制度的要求将其户口转入学校所在地（变成了城市户口），但是在校大中专学生毕业后无业回原籍，政策给予其享受征地拆迁安置补偿的资格和待遇无外乎是考虑到在校大中专学生虽然毕业了但是没有找到工作，回到原籍后仍然需要农村的土地及其相应利益维持生计，故基于照顾其生存权而允许其享受村民征地拆迁安置待遇。那么对于曾经为了去城市享受更好的教育资源而将其户口短暂迁入城市的海龙而言，在其初中毕业后立即又将户口迁回花胡庄村，他既没有工作，又没有大中专毕业学生的高学历和谋生能力，更需要其在花胡庄村的宅基地、土地及其相应利益来维持生计。因此，从2002年7月22日以后至整村拆迁完毕之日迁入郑东新区规划区域内的“在校大中专学生毕业后无业回原籍的”享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策的政策制定本意和初衷而言，本案海龙的情形应当属于该条安置政策的应有之意。且事实上，海龙自2004年8月3日户口迁回花胡庄后，同其他正常村民一样，享有村民权利，履行村民义务，享受村民待遇，如果仅仅因其户口中间为了就读初中曾经迁入过城市而否认其安置补偿资格，对于原告家庭及海龙而言，都有失公允。海龙享有安置资格，那么其女儿海昱霖作为合法生育的女儿，根据郑东文〔2011〕91号及郑政文〔2004〕154号文件规定的，属于2002年7月22日以后至整村拆迁完毕之日迁入郑东新区规划区域内的享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策的人员的“符合国家计划生育政策的新生婴儿”，也应当享受安置政策。被告和第三人称与原告签订涉案协议系超越授权或职权签订，且没有经过被告批准或备案，在安置房分配之前被告也不知道涉案协议的存在，协议中并没有房屋对价的约定，涉案协议仅仅是为了解决新增人口部分生活费问题，人员房屋安置并非该协议的真实目的。对此本院认为，被告和第三人均未举证证明其他村民签订的《拆迁安置补偿协议》均系经过了被告的批准或备案，唯独原告的涉案协议未经被告批准或备案；也没有举证证明被告授权第三人与村民签订《拆迁安置补偿协议》具体情形和范围。如果被告仅是授权第三人严格按照郑东文〔2011〕91号及郑政文〔2004〕154号文件规定的两大类安置人口界定情形进行签约的话，那么花胡庄村大量已经签约的并且在第一、二批安置房分配中已分得安置房的两大类安置人口界定情形之外的特殊人员的协议都是超越被告授权范围的。然而，被告对于其他虽不符合郑东文〔2011〕91号及郑政文〔2004〕154号文件规定的两大类安置人口界定情形，而第三人花胡庄村委会制定的第一、二批安置房分配方案中认可的且实际分过安置房的特殊人员的协议却认可其效力，显然存在区别对待。而原告称，孙素霞2004年8月3日签发的户口簿首页上手写备注了其家庭成员安置补偿认证的时间、类型、兑付情况等并加盖了“验迄”章，当时签订协议时都是经过公安、计生办、土地所等政府部门层层审核后，由办事处统一把关，根据海龙提供的入学证明，在认可海龙符合安置政策后，才与户主孙素霞就享受安置政策的家庭成员海龙、海昱霖、海昱馨分批签订了《拆迁安置补偿协议》。且根据第三人自认和原告的主张及举证，虽然涉案协议中“每人应交安置建房款4.1万元”处的人数和金额处均为空白，但事实上原告当时交纳了海龙和海昱霖2人的8.2万元的安置建房款，并在2012年9月26日由“花胡庄村龙湖区域征迁安置工作领导小组”将该安置建房款8.2万元退还至孙素霞郑州银行的账户内（所有签订协议交纳过安置建房款的村民，村里统一退还了安置建房款）。再结合涉案协议对人员安置内容的详细具体明确的约定，故本院对被告和第三人的上述理由不予采纳。同时，《拆迁安置补偿协议》的签订和履行问题，涉及拆迁安置补偿的统一性、公平性、社会公共利益问题，同时还涉及原告家庭成员的生存及居住生活水平不降低的问题，决不单单是村委会自治的事项。原告家拆迁前宅基地证范围内建筑面积为434.87m2，如确如被告和第三人所称原告家庭仅应获得孙素霞名下应分得的50m2基本住房和20m2商租用房，将严重降低原告家庭的生存及居住生活水平，对原告家庭有失公允。综上所述，本案中结合原告孙素霞及海龙和海昱霖的具体情况，结合郑东新区的征地拆迁安置补偿政策及其精神内涵的正确理解和把握，本案被诉《拆迁安置补偿协议》合法有效，被告郑东新区管委会应当履行，原告诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十九条第一款之规定，判决如下：判令被告郑州市郑东新区管理委员会于本判决生效之日起三十日内履行其委托第三人郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄村村民委员会2012年7月5日与原告孙素霞签订的《祭城路街道办事处花胡庄村拆迁安置补偿协议书》，向原告孙素霞交付2人份安置房（每人份为50m2基本住房，20m2商租用房）。诉讼费50元，由被告郑州市郑东新区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  魏丽平审判员  姚付良审判员  张 启二〇二〇年十一月三十日法官助理张蕾书记员王子姣