湖北省恩施市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂2801行初46号原告谢昌英，女，1967年6月11日出生，土家族，务农，住湖北省恩施市，委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。被告：恩施市六角亭街道办事处，住所地恩施市解放路170号。统一社会信用代码：11422801011465110B。法定代表人陈竹，该办事处主任。出庭负责人邹琦，该办事处副主任。委托代理人金自林，湖北图盛律师事务所律师。委托代理人刘钰婷，湖北图盛律师事务所实习律师。原告谢昌英诉被告恩施市六角亭街道办事处（以下简称六角亭街道办事处）房屋征收补偿协议一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告谢昌英及其委托代理人汪庆丰、陆迦楠，被告六角亭街道办事处的出庭负责人邹琦及其委托代理人金自林、刘钰婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告在六角亭街道办事处松树坪村拥有住房，因恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目被列入征收范围。2018年9月7日，原、被告签订《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收安置补偿协议书》，（以下简称），原告现诉请确认双方签订的《房屋征收补偿协议书》无效。原告谢昌英诉称，原告在六角亭街道办事处松树坪村有合法宅基地及房屋，2018年底被告动员拆迁工作，原告与被告于2018年9月签订了《房屋征收安置补偿协议书》，但是原告始终没有看到过被告与原告签订协议的合法程序和法律依据，原告认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。被告没有征收原告土地和房屋的行政职权和主体资格，无权与原告签订该协议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，应当确认无效。为此，诉至法院，请求判准：确认原告与被告签订的《房屋征收补偿协议书》无效。原告谢昌英围绕其诉讼请求，向本院提交了如下证据：《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收安置补偿协议书》复印件一份。证明本案诉争行为的存在，被告没有征收主体资格，也没有法律依据，该行政协议无效。被告对该证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为：1、原告在案涉协议上亲笔签名且捺印，说明案涉协议是原、被告双方的真实意思表示，2、案涉协议真实合法有效，3、被告已经按协议支付了约定的款项，4、原告应当按照协议搬迁房屋，5、被告具有签订案涉协议的主体资格和法定职权。被告六角亭街道办事处辩称，一、被告具有与原告签订案涉房屋征收补偿协议的主体资格与法定职权。湖北省人民政府鄂政土批[2019]215号《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》第一条：“同意你市呈报的《农用地转用方案》、《补充耕地方案》和《征收土地方案》。”第二条：“同意将你市六角亭街道办事处松树坪村集体农用地23.5728公顷转为建设用地并办理征收手续，另征收集体建设用地1.24公顷。该批次共计批准建设用地24.8128公顷。”案涉土地及房屋在该批复包含范围之内。恩市政发[2019]1号《恩施市人民政府关于征收土地的通告》第一条：“恩施市2018年度第14批次城市建设用地。”案涉土地及房屋在该征收土地通告包含的范围之内。恩市政办发[2017]46号《市人民政府办公室关于进一步规范土地房屋征收工作的通知》第一条第（一）项明确规定：“将市征地事务办公室与市房屋征收办公室合并为市房屋土地征收管理办公室（简称市征收办），负责组织实施全市范围内国有土地、集体土地及地上房屋的征收工作”。第一条第（二）项规定：“‘三办一镇’为土地房屋征收工作的责任主体。土地房屋征收的调查评估，法规政策宣讲，协商签约及搬迁拆除等工作，按照属地管理原则由‘三办一镇’负责”。依据前述征地批复与征收土地通告及恩施市人民政府的文件规定，被告作为恩施市人民政府的派出机关，属征收案涉土地及房屋的责任主体。因此，被告具有与原告签订案涉房屋征收补偿协议的主体资格与法定职权。二、征收的土地及房屋包含在《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》和《恩施市人民政府关于征收土地的通告》的范围之内，符合法定程序。三、案涉行政协议合法有效，应受法律保护。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议订立目的的实现。本案中，原、被告签订的行政协议系双方真实意思表示，不存在重大明显违法，损害国家利益、公共利益或者其他合法权益等无效情形，故案涉行政协议合法有效。四、人民法院生效判决已经确认同类行政协议合法有效。（2020）鄂28行终59号及（2019）鄂2801行初85号生效判决，已经确认同类行政协议合法有效。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。被告六角亭街道办事处在法定举证期限内向本院提交下列证据（均为复印件）：第一组证据：1、《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议书》；2、《房屋征收补偿明细表》；3、支付凭证。证明：原告在案涉协议上亲笔签名且捺印，该协议是原、被告真实意思的表示，合法有效，被告已经支付协议约定的款项，原告应按协议约定搬迁房屋。原告对该组证据的真实性有异议，认为该组证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条的规定，即证据应当出示原件，提交的复印件需加盖保存机关的公章，但对签订协议及领款的事实没有异议。第二组证据：1、《银北高速北侧片区收储地房屋征收分户评估表》；2《房屋幢平面图》；3、《湖北恩施中盛行装饰工程造价评估有限公司定案汇总表》。证明：1、房屋价值依法经过了第三方评估程序；2、案涉协议为原、被告真实意思表示。原告对该组证据的质证意见与第一组证据一致，对证据的真实性、合法性、关联性均不认可。另外，原告认为评估机构的选定和评估表违反法律规定，只有平面图、分户评估表、定案汇总表，前述两个表中未反映出评估公司的资质、评估师的基本情况、评估的方法、目的、依据以及评估值，违反了《房地产估价机构管理办法》第三十二条的规定。第三组证据：1、《征地告知书》；2、《会议记录》、现场会（听证会）图片；3、冷链物流松树坪村征地界内分户表；4、鄂政土批[2019]215号《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》；5、鄂政土批[2019]216号《省人民政府关于恩施市2018年度第15批次城市建设用地的批复》；6、恩市政发[2019]1号《恩施市人民政府关于征收土地的通告》；7、恩市政办发[2017]46号《市人民政府办公室关于进一步规范土地房屋征收工作的通知》。证明：征收案涉土地及房屋在湖北省政府批复及恩施市人民政府征收土地通告包含的范围之内，征收案涉土地及房屋符合法定程序，充分听取并征求了原告的意见，被告具有与原告签订房屋征收补偿协议的主体资格与法定职权。原告认为该组证据是在举证期限届满后提交的证据，不予质证。认为，1、被告至今为止不知道涉案房屋是第14次还是第15次批复范围内，也没有证据证明原告是否在第14次或15次批复范围内，没有相关示意图显示；2、签订协议时间为2019年1月之前，但该组证据的批文显示最早时间是2019年2月，恩施市政府的通告是2019年3月18日，即使该组证据是在举证期限内提交的，被告在签订协议时没有任何法定职权和主体资格。3、从恩市政办发[2017]46号通知来看，被告没有征地拆迁的法定职权。该文件不是法律法规、规章，不属人民法院适用的范围。该文件规定由征收办公室实施，被告只是具体的实施机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条以及《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的规定，房屋征收部门不是被告，被告系受政府委托，征收主体是县级以上人民政府。因此，本案确定的征收部门是征收办公室。原告在起诉时，无法知晓上述文件，故起诉了被告，但从证据材料看，被告不具备法定职责，不是适格的被告。三、被告依据的是《土地管理法》第四十六条，但《土地管理法实施条例》第二十五条明确了实施主体是国土资源局，故被告签订协议没有事实依据。第四组证据：（2019）鄂2801行初85号、（2020）鄂28行终59号民事判决书两份。证明：1、同类行政协议已经法院生效判决确认合法有效；2、生效判决已经确认了恩市政办发[2017]46号的法律效力；3、生效判决确认被告具有签订房屋安置补偿协议的主体资格；4、生效判决已经确认征收案涉土地及房屋程序、实体合法。原告认为，被告当庭提交的证据，因超过举证期限，不予质证。此外，我国不是判例法国家，依据的是法律。且此前并未提起规范性文件审查，法院作出判决应依据法律和规范性文件。被告对当庭提交的第三组、第四组证据出具了情况说明，因在举证期限内（2020年7月13日收到诉讼材料）六角亭街道办事处辖区遭受严重水灾，工作人员均投入到抗洪抢险工作中，导致部分证据未能在举证期限内提交。根据原、被告举证质证情况，对真实性无异议的证据，本院予以采信。因恩施市于2020年7月中下旬发生严重洪涝灾害属不可抗力情形，故对被告未能在该期间提交的证据以及原告对其他证明目的有异议的证据，本院将结合各方庭审陈述，按照认证一般规则，综合进行认定。经审理查明，2018年4月23日，因恩施市城镇建设需要，原恩施市国土资源局发布《征地告知书》，拟对位于六角亭街道办事处松树坪村委会总面积约615亩的土地进行征收。《公告》同时告知了补偿标准、安置途径、补偿措施及听证权利。7月11日，被告在松树坪村组织召开现场会（听证会），听取被征地农户的意见。鉴于原告谢昌英的土地及房屋在该征收土地通告的范围之内，被告六角亭街道办事处分别委托恩施州金诚房地产评估有限责任公司、湖北恩施中盛行装饰工程造价评估有限公司对原告的房屋及装饰部分进行了价值评估。2018年9月7日，原告谢昌英作为被征收人（乙方）与六角亭街道办事处（甲方）签订《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议书》，协议明确了征收房屋面积及用途，确认甲方在给乙方按面积置换安置房后，给予乙方被征收房屋及装饰装潢等各项货币补偿安置款共计589148.59元，双方还对过渡费及其他事项进行了约定。原告谢昌英、恩施市六角亭街道办事处经办人朱红艳、于明超、黄长艳、胡体松及签约代表人刘志丹，以及项目负责人杨定科、分管领导陈爱红在协议上签字，甲方六角亭街道办事处（征收实施单位）及征收代办单位恩施州兴都房屋拆迁有限公司在协议上盖章。2018年11月19日，上述补偿款转入原告账户。2019年2月18日，湖北省人民政府作出《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》（鄂政土批[2019]215号）及《征收土地方案》，同意将恩施市六角亭街道办事处松树坪村集体农用地转为建设用地并办理征收手续。2019年3月18日，恩施市人民政府发布《关于征收土地的通告》（恩市政发[2019]1号），决定征收位于六角亭街道办事处松树坪村委会土地24.8128公顷。其中征地安置补偿方案与征地前书面告知的拟定方案一致，案涉协议包含在第14批次批复项目用地范围内。后原告以被告在签订协议时，没有取得征地文件，没有征收土地的主体资格，且未按程序对相关事项履行征求、告知义务为由，要求确认协议无效。另查明，2017年7月27日，恩施市人民政府办公室作出《关于进一步规范土地房屋征收工作的通知》（恩市政办发[2017]46号），明确恩施市征收办负责组织实施全市范围内国有土地、集体土地及地上房屋的征收工作。“三办一镇”为土地房屋征收工作的责任主体。土地房屋征收的调查评估、法规政策宣讲、协商签约及搬迁拆除等工作，按照“属地管理”原则由“三办一镇”负责。本院认为，本案的焦点问题是涉案协议的效力问题。原告诉请确认涉案协议无效的主要理由是认为被告无签订协议的主体资格，涉案土地存在“未批先征”以及征收程序不合法的问题，现评述如下：1、关于被告是否具有主体资格的问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。根据上述规定，六角亭街道办事处属于依法享有行政职权并能独立对外承担法律责任的行政主体。本案所涉征地事项，在恩施市人民政府通过规范性文件明确授权六角亭街道办事处负责具体实施本辖区土地房屋征收、补偿、安置等工作的情况下，双方签订房屋征收补偿协议，符合法律规定。其次，案涉协议属于行政协议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条的规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定，行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定，并可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。在民事合同法律规范中，合同相对性原则具有基础地位，本案中，原告针对《房屋征收补偿协议书》提起诉讼，应当以与其签订协议的六角亭街道办事处为被告。2、关于未批先征等程序性违法的问题。本案所涉项目为大型公益类项目，项目报批过程中程序复杂，审核环节多，为有效推进项目建设，加快改造建设进度，本项目的确存在征地在前、审批在后以及程序不规范的问题，但案涉项目最终已获得省人民政府批复，因此，该程序性瑕疵并不影响征收补偿协议的有效性，不构成协议无效的要件。此外，导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”，“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”，“以合法形式掩盖非法目的”，“损害社会公共利益”，“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。基于涉案协议遵循双方意思自治原则，被告依约履行了安置补偿费的支付义务，原告已实际领取，故案涉征收补偿协议不存在上述无效情形，从维护法律关系的稳定性和保障其他被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由否定已签订的征收补偿协议的效力，不具有合理性，基于上述理由，原告诉请确认案涉协议无效，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告谢昌英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谢昌英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元。款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张 玲人民陪审员  王清国人民陪审员  张友新二〇二〇年十一月二十日书 记 员  刘九江