吉林省四平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉03行终86号 上诉人（原审原告）张亚娟，女，1970年12月8日出生，汉族，住吉林省长春市绿园区天嘉水晶城34栋303室。 委托诉讼代理人于波，吉林吉天行律师事务所律师。 委托诉讼代理人马国佳，吉林吉天行律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）公主岭市自然资源局，住所地吉林省公主岭市光明路1257号。 法定代表人金玉庆，局长。 委托诉讼代理人孟庆超，法规监察科科长。 委托诉讼代理人吴巍，吉林天岭律师事务所律师。 上诉人张亚娟因土地行政处罚一案，不服公主岭市人民法院（2020）吉0381行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月5日公开开庭审理了本案。上诉人张亚娟的委托诉讼代理人于波、马国佳，被上诉人公主岭市自然资源局的委托诉讼代理人孟庆超、吴巍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：邸志敏与31669部队签订涉案土地租赁合同，租期于2004年至2011年。2012年邸志敏又与大岭镇南道村委会签订15年涉案土地承包合同。31669部队与邸志敏、大岭镇南道村委会就该地土地承包经营权转包合同纠纷提起诉讼，经两级人民法院审理，终审裁定该纠纷由相关行政机关进行处理，驳回31669部队的起诉。2013年4月至2018年5月，邸志敏和张玉升（另案处理）以牟利为目的，违反土地管理法规，先后将其中的480亩土地租赁给原告等人，犯非法转让土地使用权罪及诈骗罪，判处有期徒刑十四年。 原告张亚娟承租该地后，未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，擅自占用大岭镇南道村（与部队争议地）3747平方米建设农机库房及硬化地面，其中房屋占地面积2815平方米，硬化面积932平方米。改变土地用途，违法事实清楚。违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条及《吉林省土地管理条例》第二十一条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《吉林省土地管理条例》第五十八条的规定，被告自然资源局于2020年1月19日，作出公自然资执罚[2019]第42号行政处罚决定，决定处罚原告：一、责令退还非法占用的土地；二、限15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、处以非法占用风景名胜设施用地（限制建设区）每平方米5元罚款，计罚款18735元。限15日内到市政务大厅窗口缴纳。原告不服，提起诉讼，要求撤销该处罚决定。 原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《吉林省土地管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。”被告自然资源局作为县级以上地方人民政府土地行政主管部门具有对本行政区域内违反《中华人民共和国土地管理法》的行为作出行政处罚的职权。原告张亚娟未经批准，擅自占用土地（限制建设区）建设房屋及硬化地面，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，违法事实清楚。土地所有权、使用权存在争议不影响被告对违法占用、使用土地行为作出行政处罚，原告提出的该土地存在所有权、使用权争议，被告无权作出行政处罚的主张本院不予支持。被告作出的处罚决定证据充分，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张亚娟的诉讼请求。 上诉人张亚娟不服，上诉称：一、原判决认定事实不清，上诉人是通过合法途径取得租赁土地，同时该土地所有权、使用权存在争议，直接影响土地的性质，在争议解决前，被上诉人应维持土地利用现状，不应对上诉人进行行政处罚。1.本案处罚的土地是上诉人与邸志敏签订《土地租赁合同》后，依法取得案涉土地的使用权和经营权，未非法占用土地。2.行政处罚决定的前提是该土地性质是农村集体土地，被告在行政处罚过程中未提供土地利用总体规划图，同时本案土地是权属有争议的土地，行政处罚决定书中也明确写明该地块为部队争议地，土地权属争议直接影响土地的性质。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。被上诉人应维持土地利用现状，在确定土地性质后，再做处理。二、原判决适用法律错误，被上诉人在行政处罚过程中未遵守法定程序，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚应予撤销。被上诉人送达给上诉人的送达回证上，都不是由上诉人本人签收，被上诉人未取得上诉人的授权，其签收人无权代上诉人签收，被上诉人行政处罚程序违法，应撤销被上诉人的行政处罚决定。三、执行被上诉人的处罚决定书将会给上诉人带来巨大损失。上诉人签订合同后，按合同约定进行建设，投入巨大，如按照被上诉人处罚决定书执行，将会给上诉人带来无法弥补的巨大损失，上诉人一家可能因此一夜至贫。综上,请求二审法院：1.撤销公主岭市人民法院（2020）吉0381行初21号行政判决书或依法改判；2.撤销公主岭市自然资源局作出的公自然资执罚[2019]第42号行政处罚决定书；3.本案诉讼费用由被告承担。 被上诉人公主岭市自然资源局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，建议二审法院驳回上诉，以维护被上诉人合法权益。一、被上诉人对上诉人违法占用、使用土地，有权作出行政处罚。1.《吉林省土地管理条例》第四条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。”上诉人张亚娟未经批准、擅自占用土地（限制建设区）建设房屋及硬化地面，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，违法事实清楚。被上诉人作为县级以上地方人民政府土地行政主管部门有权依法对上诉人张亚娟违法占有、使用土地行为作出行政处罚。2.虽然本案土地所有权存在争议，被上诉人根据法律规定和吉林省国土资源厅授权（内容详见国土资源厅《责令进行行政处罚通知书》），依法对上诉人做出行政处罚程序合法，处罚决定事实清楚，证据充分确实。二、上诉人在上诉状第二条理由中阐述“原判决适用法律错误”。而上诉状中未阐明判决适用哪条法律错误，该主张缺乏事实基础。三、上诉人在上诉状第三条理由中主张“执行被上诉人的处罚决定书将会给上诉人带来巨大损失”，该观点缺乏法律依据。根据法律规定，上诉人的违法占用、使用土地行为应当受到制裁，被上诉人作出的行政处罚必须依法执行。而不应该因上诉人有经济投入而不受法律制裁，该观点不应得到保护。综上，望二审法院查明案件事实，依法驳回上诉。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，《吉林省土地管理条例》（2015年修正）第四条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。设区的市土地行政主管部门对市辖区的土地实行集中统一管理。”被上诉人作为辖区内土地行政（自然资源）主管部门，有权对其行政辖区土地违法行为作出处理。 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款…”《吉林省土地管理条例》（2015年修正）第二十一条第一款规定：“新建、改建、扩建项目占用土地的，必须经县（市）以上人民政府依法审批。”本案中，上诉人上诉称其系通过合法途径取得案涉土地的使用权和经营权，经查，案涉土地系邸志敏、张玉升从公主岭市大岭镇南道村租赁，后邸志敏高价转租给上诉人，邸志敏因犯非法转让土地使用权罪已被公主岭市人民法院判处刑罚，生效裁判文书认定邸志敏承包案涉土地未经镇政府批准，上诉人并非案涉土地村集体组织成员，邸志敏将案涉土地转租给上诉人，既未经村集体同意，也未报镇政府批准，故上诉人并未合法取得案涉土地的承包经营权，属于非法占用土地，被上诉人有权责令其予以退还；同时，上诉人在案涉土地上建设建筑物及设施未经县以上人民政府审批，未办理农用地转用审批手续，被上诉人有权依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条、《吉林省土地管理条例》（2015年修正）第五十八条之规定，予以处罚。被上诉人在案涉行政处罚处理过程中，依法履行了立案、勘测、审理、呈报审批等行政处罚法规定的程序，程序合法；案涉行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人作出的案涉行政处罚决定并无不当，应予维持。 上诉人主张被上诉人的送达回证上并非上诉人本人签收，程序违法，经查，相关文书送达回证上虽非上诉人本人签收，但相关人员签收相应文书后，上诉人依法申请并参加了听证，上诉人的知情权、陈述权和申辩权等权利得到了保障，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。另本案土地权属虽然存在争议，但《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第四款“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”之规定，结合条款全文理解，约束的应是争议双方当事人，案涉土地无论权属是何种情况，都不影响被上诉人对违反土地管理行政法律、法规的行为进行处理。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张亚娟负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李本直 审 判 员 于 涛 审 判 员 张英男 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理 马 骏 书 记 员 陈 坤