河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初1064号原告刘东林，男，汉族，1957年9月17日出生，住郑州市惠济区。委托代理人郝春玲，女，汉族，1967年5月18日出生，住郑州市金水区，与原告关系。委托代理人李洋，河南明治律师事务所律师。被告荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河路032号。法定代表人王效光，市长。委托代理人任晓贝，荥阳市政府办公室工作人员。委托代理人单学良，荥阳市政府办公室工作人员。第三人荥阳市林业局，住所地荥阳市惠民路与康泰路交叉口。法定代表人李继锋，局长。出庭应诉行政机关负责人朱广志，该局湿地站站长。委托代理人侯鸿宇，河南神龙剑律师事务所律师。原告刘东林诉被告荥阳市人民政府、第三人荥阳市林业局行政补偿一案，本院于2020年9月18日受理后，依法组成合议庭并于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告刘东林的委托代理人郝春玲、李洋，被告荥阳市人民政府的委托代理人任晓贝、单学良，第三人荥阳市林业局出庭应诉负责人朱广志及委托代理人侯鸿宇到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告刘东林诉称：2012年2月，原告与广武镇陈沟村及其村民分别签订土地承包合同，取得约820亩黄河滩农用地的土地承包经营权，每亩地租金600元／年，提前预交，按年计收，合同签订后即向村民交付租金492000元。原告取得承包土地后成立了“荥阳东林渔业水产养殖基地”，取得了个体户营业执照。2013年7月8日，荥阳市黄河河务局颁发《“黄河流域”施工许可证》（荥黄建施字【2013】第1号），许可原告建设东林渔业水产养殖基地，原告进行投资、建设，开挖鱼塘、架设电线、变压器、打井、修路、建房等配套设施，共计投入资金约1000万元。2018年6月11日上午，荥阳市王市长带队随同荥阳市林业局、土地局、农委、旅游局、河务局、广武乡农办、乡政府等部门，到达原告的承包地，告知原告“配合林业局牵线的各个部门进行政策落实，实施拆迁，该补偿的补偿”，并对大家讲要一碗水端平，原告积极配合政府，在林业局的强制下退出承包地。原告退出后仅得到部分补偿，其余部分被告声称有二期、三期补偿，但到目前为止，不予落实。综上所述：原告依法取得涉案土地承包经营权，在遇到国家政策变动时，原告积极配合政府退耕还湿，双方均无过错，但对于没有补偿的部分不能只停留在口头之上，被告对原告的损失应依法全面进行合理补偿，体现依法行政。故，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定提起行政诉讼，请求：1．判令被告补偿原告所承包黄河滩土地上的变压器、线杆、鱼塘、机井、路、树木等附属物及土地租金两项损失共计6216206.94元；2．本案诉讼费由被告承担。被告荥阳市人民政府答辩称：一、原告要求答辩人对剩余附属物作出补偿不属于行政诉讼受范围。二、原告要求补偿的主张无事实和法律依据。（一）原告在湿地保护范围内的经营利益依法不应获得补偿。（二）为实现环境资源保护，推进省市要求的对湿地自然保护区人类活动的清理整治工作，基于“尊重历史、照顾现实”的原则，对属于整改范围内的附属物已调查统计并发放619万补偿款，原告已经获得合理的补偿。（三）原告剩余的附属物不属于整改范围，其权益也未受到侵害，其要求补偿没有事实和法律依据。请求依法驳回原告诉讼请求。第三人荥阳市林业局意见称同荥阳市人民政府一致。原告刘东林提供并经庭审质证的证据如下：第一组证据：1．郑州中院二审裁定书一份；证明内容：原告与荥阳市人民政府、荥阳市林业局的行政补偿纠纷应由中院管辖审理。第二组证据：2．土地承包合同四份；3．个体工商户营业执照一份；4．黄河河务局施工许可证一份；5．荥阳市新型农业组织登记备案表一份；证明内容：原告通过租赁取得820亩黄河滩农用地的使用权。原告经营的东林渔业，经依法批准施工，并在多部门备案后开始合法经营。第三组证据：6．荥湿整【2017】1号文；7．荥政会纪【2018】15号文；证明内容：原告的东林渔业公司属于黄河湿地自然保护区遥感检测需整改清单中的单位，需要参照《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附属物补偿标准》（郑政文【2014】142号）给予补偿。第四组证据：8．东林渔业核心区缓冲区附属物统计表1份；9．荥阳市黄河湿地管理站的情况说明一份；10．荥阳市房屋征收与补偿办公室的情况说明一份；证明内容：荥阳市政府各单位联合到原告的东林渔业进行现场调查测量，但是只测量了水塘和彩板房，对现场的排水沟与池埂等均未进行测量。第五组证据：11．原告的东林渔业实验区附属物统计表1份；证明内容：政府各单位联合到东林渔业进行现场调查测量时，对东林渔业实验区的部分进行了测量登记，后期补偿时没有计算这部分。第六组证据：12.2014郑政文142号文件；13.2009郑政文127号文件；14．清单一（原告未统计附属物明细表）；15．清单二（原告实验区未补偿明细表）；证明内容：原告没有统计附属物及实验区已统计没有补偿的部分，应该按照标准给予补偿。第七组证据：16．郑州黄河湿地省级自然保护区荥阳辖区保护协议一份；17．陈沟村村民签收租金的收据一组；证明内容：2018年1月19日，荥阳湿地管理站、广武镇政府、陈沟村委会共同与原告签订协议，约定原告在保护区内保持现有规模，不得出现新增扩大现象，该协议认可原告的经营行为，并允许继续经营原告才于2018年1月底向村民支付下一期租金。对承租的820亩租地租金已支付到2020年2月12日，自2018年5月11日停止经营后的租金也应获得补偿。第八组证据：18．变压器高压供电合同三份，转让协议两份；证明内容：原告涉案土地上四台变压器有合法手续，因鱼塘禁止使用而不能继续使用，被告应在评估后予以补偿。第九组证据：19．东林渔业现场布局简图1份；20．现场照片一组；证明内容：原告现场有与鱼塘养殖配套的变压器、电线杆且每个鱼塘至少配有机井一眼。第十组证据：21．荥阳市信访局来访登记表1份；22．荥阳市政府对郑州市林业局来文的批复一份；23．广武镇政府对林业局来文的批复一份；24．郝春玲、张峰节林业局张留根局长谈话录音，时间是2019年9月2日号；25．郝春玲、张峰节与林业局郭主任的谈话录音，时间是2016年9月5日。证明内容：原告曾多次找相关部门领导要求解决没有足额对涉案土地的补偿一事，但是均没有得到有效的解决，只是给予口头答复。第十一组证据：26．郝春玲身份证复印件一份；27．刘东林、郝春玲结婚证复印件一份；证明内容：郝春玲是原告刘东林的妻子，日常代表刘东林去各单位追问土地补偿事宜。被告荥阳市人民政府对原告刘东林提交的证据质证意见如下：对第一组证据没有异议。对第二组证据2、3、4、5，综合发表质证意见，黄河湿地于2004年建立，涉案的证据都是在实地建成之后签订取得的，按照湿地保护法的相关规定，其在核心区缓冲区是不准开展生产经营活动的，即便其取得这些手续，也违反了法律的禁止性规定，对承包合同还有施工许可证、新型组织登记备案表的合法性不予认可。第三组证据属于政府文件，真实性、合法性无异议，证明目的有异议，只有属于整改范围内的才应该补偿。对第四组证据第8项东林渔业核心区、缓冲区附属物调查统计表真实性无异议，以上属于整改范围，补偿款也已支付原告，但是不能证明原告所说的剩余附属物也应该补偿。第9项湿地管理站和房屋征收补偿办公室的情况说明，真实性无异议，缺乏关联性，证明目的有异议。第五组证据，实验区的附属物调查统计表，不属于整改范围，不能证明应该获得补偿。第六组证据12、13属于政府文件，真实性、合法性无异议。14、15属于原告单方制作，未获得我方认可，不具备合法性，也不能证明其属于整改范围和补偿范围。对第七组证据湿地保护协议未见原件，真实性无法确认。签收租金的收据也是复印件，真实性无法确认，另租金损失是原告给予村委，这些损失不属于直接损失，也不能证明其租金应获得补偿。第八组证据变压器的存在，包括转让协议，也不能证明其应该给予补偿，与其证明目的缺乏关联性。第九组证据布局简图和现场照片，布局简图属于原告单方制作，真实性、合法性无法确认。现场照片属于复印件，真实性无法确认，但现场照片也恰恰证明了不属于整改补偿范围内的原告物品，政府并未对其进行清理整治，所以不是补偿范围，仍然是归原告自己自主管理，不能证明这些应该获得补偿。对第十组证据，21-23真实性无异议，24、25的录音未见到原始载体，真实性无法确认。第十一组证据，关于原告妻子及原告的身份证明，没有异议。第三人荥阳市林业局对原告刘东林提交的证据质证称：同荥阳市人民政府质证意见一致。另补充：通过原告举证的相关证据足以证明其在黄河湿地自然保护区核心区和缓冲区未批先建，其所从事的人类活动是违法活动。并且对于需要整改的相关附属物，荥阳市人民政府已经通过当地政府向其足额发放了补偿款，其所提交的证据不能证明其所主张的并不属于整改范围的附属物属于本次补偿的范围。对于其提交的录音证据，根据生效的裁定书能够证明第三人荥阳市林业局不是本次征迁补偿的主体，其也没有职权就相关事项作出原告所陈述的口头答复等。被告荥阳市人民政府在法定期限内提交证据如下：第一组证据：1．郑州市人民政府《关于建立河南郑州黄河湿地自然保护区的请示》〔郑政文（2003）190号〕一份；2．河南省人民政府《关于建立河南郑州黄河湿地省级自然保护区的批复》〔豫政文（2004）215〕号一份；证明目的：2004年黄河湿地建立在前，原告于2012年在湿地自然保护区内经营在后，违反了《中华人民共和国自然保护区条例》和《河南省湿地保护条例》的关于湿地自然保护区核心区内不准有人类进入和缓冲区内不准开展生产经营活动的禁止性规定，属于违法行为，其经营利益属于非法利益，依法不能给予补偿。第二组证据：3．郑政明电（2017）8号郑州市人民政府《关于郑州市黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》一份；4．《郑州黄河湿地省级自然保护区荥阳市人类活动核查核实报告》涉及遥感的部分现场核查照片；5．《荥阳市黄河湿地自然保护区人类活动核查清理整治工作领导小组文件》（荥湿整［2017］1号）一份；6．《荥阳市人民政府市长办公会议纪要》（荥政会纪［2018］15号）一份；7．原告属于整改范围的附属物调查表5张。证明目的：为实现环境资源保护，推进省市要求的对湿地自然保护区人类活动的清理整治工作，基于“尊重历史、照顾现实”的原则，对整改范围内的附属物已调查统计并发放619万补偿款，原告已经获得合理的补偿。原告刘东林对被告荥阳市人民政府提交的证据发表质证意见如下：第一组证据中请示和批复，均系行政机关内部行为，既不属于具体行政行为，也不属于抽象行政行为，对外不具有普遍的约束效力。请示与批复的本身也不能认定原告行为具有违法性。批复是针对郑州市人民政府的批复，而非本案中被告荥阳市人民政府的批复，所以不具有对应关系。同时批复要求妥善处理当地经济建设和居民生产生活的关系，要制定严格的管理措施，保护工作，但是我们也没有发现被告对涉案土地进行的管理体制，协调管理措施在2004年是如何做出、如何实施的。请示没有加盖荥阳市人民政府公章，该份请示的真实性无法考量，从而说明两份证据均不能达到证明本案的原告对涉案土地具有违法占用性。这是第一组证据的质证意见。对第二组证据首先总括的质证意见是被告的尊重历史，照顾现实的原则，不符合现代社会法治政府的要求，尊重历史，更要尊重法律，照顾现实也不能背叛法律背离法律，同时原告得到619万余的补偿款，是合理的补偿。（2017）8号关于遥感检测处理通知一份，这份处理通知更能说明在本次有关黄河滩领域的土地当中，被告应严格按照该郑州市人民政府的通知，依法办事。证据四核实报告和涉及原告部分现场核查照片，该证据也充分说明了被告在一定程度上承认了被告没有补偿的部分是部分现场核查照片，而并非全面的现场核查照片。证据五，（2017）1号文件，该项内部文件并没有真正落实。证据六，市长办公室会议纪要，该份纪要也是内部行为，既不属于法律，也不属于法规，又不属于规章，对原告没有约束效力。第七份证据属于整改范围的附属物调查表，仅是被告的单方行为，但是在实施征收过程当中并没有与被告签订过任何书面的协议，所以有关第二组被告单方所作出的上述有关通知、纪要、调查表，原告均不予认可，其真实性、合法性和关联性。补充，2018年1月19日东林渔业法人刘东林同郑州黄河湿地省级保护区荥阳湿地管理站和荥阳市广武镇政府、北陈沟村委会签订了协议。2013年7月8日，国家水利部黄河水利委员会、郑州黄河河务局、荥阳黄河河务分局给东林渔业发放湿地施工项目许可证，该两份证据均证明原告在涉案土地上进行的经营建设已经得到政府主管部门的许可，不存在违法行为。同时，对于原告是否违法占地从未见到任何书面确认。第三人荥阳市林业局对被告荥阳市人民政府提交的证据质证意见如下：对荥阳市人民政府提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。第三人荥阳市林业局在法定期限内向本院提交证据如下：第一组证据：1．河南省人民政府关于建立河南郑州黄河湿地省级自然保护区的批复（豫政文【2004】215号）；证明河南省人民政府于2004年批准同意建立河南郑州黄河湿地省级自然保护区。第二组证据：1．《郑州市人民政府关于郑州黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》（郑政明电【2017】8号）；2．《郑州黄河湿地省级自然保护区荥阳市辖区内人类活动核查核实报告》；3．关于印发彻底做好荥阳市黄河湿地自然保护区人类活动核查问题整改工作的通知（荥湿整【2017】1号）；证明环保部、河南省环境保护委员会和郑州市人民政府对关于郑州黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动需整改的范围、点位、要求、标准和整改行为予以明确。荥阳市人民政府根据上级部门要求进一步细化整改决策，原告的部分附属物属于未批先建且处于自然保护区“核心区”在本次整改范围。原告刘东林对第三人荥阳市林业局提交的证据发表质证意见如下：对第一组证据，2004年河南省人民政府批准同意建立涉案省级自然保护区，但是原告在2013年已经取得了黄河滩约820亩地土地的使用权。经营时间之久，这份文件充分说明被告并没有遵照上级文件形式，违背上级政策规定，这份内部性文件对本案的原告没有任何约束效力。对第二组证据中三个内部文件，不能证明被告荥阳市人民政府对没有给予补偿的部分不予补偿的理由能够成立。相反这些文件在结合本案被告荥阳市政府提供的619万的补偿部分，就充分说明了原告使用涉案土地的合法补偿性，如果原告的行为违法，而被告对违法行为又给予补偿，那么也证明政府没有依法行政，是违法行政。上述两组证据均不是被告拒绝原告要求对剩余没有补偿的部分给予补偿的理由。补充，2018年1月19日东林渔业法人刘东林同郑州黄河湿地省级保护区荥阳湿地管理站和荥阳市广武镇政府、北陈沟村委会签订了协议。2013年7月8日，国家水利部黄河水利委员会、郑州黄河河务局、荥阳黄河河务分局给东林渔业发放湿地施工项目许可证，该两份证据均证明原告在涉案土地上进行的经营建设已经得到政府主管部门的许可，不存在违法行为。同时，对于原告是否违法占地从未见到任何书面确认。被告荥阳市人民政府对第三人荥阳市林业局提交的证据发表质证意见如下：没有异议。根据上述有效证据及当事人陈述，本院确认以下事实：2003年8月11日，郑州市人民政府就建立河南郑州黄河湿地自然保护区一事向河南省人民政府作出请示。2004年11月19日，河南省人民政府作出批复，同意建立河南郑州黄河湿地省级自然保护区，划分为三个功能区，核心区、缓冲区、实验区，荥阳境内的黄河河道及滩区在此范围内。2012年2月，原告与荥阳市广武镇陈沟村第一、二、七组村民分别签订土地承包合同三份，并支付了相应租金。2013年原告取得郑州黄河河务局荥阳市黄河河务局颁发的施工许可证，2014年7月20日，原告以荥阳市广武镇东林水产渔业养殖场的名义在荥阳市农业农村工作委员会进行新型农业组织登记备案。环保部卫星环境应用中心《2016年河南省省级保护区人类活动遥感监测报告》中涉及的黄河湿地省级自然保护区的人类活动点位包括原告的渔场。2017年12月19日，郑州市人民政府下发《关于郑州市黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》，并列出了荥阳市自然保护区人类活动核查核实问题清单，其中清单7和17项为原告的鱼塘和管理房，分别位于黄河湿地省级自然保护区核心区和缓冲区内。2017年12月26日，被告荥阳市人民政府印发《关于印发彻底做好荥阳市黄河湿地自然保护区人类活动核查问题整改工作的通知》，要求包含被告荥阳市林业局在内的相关职能部门切实履行职责，完成生态整治修复。2018年5月11日，被告荥阳市林业局和荥阳市征收办、荥阳市广武镇政府等相关单位对原告承包土地内部分附属物进行了调查登记。2018年11月30日，荥阳市广武镇人民政府支付原告补偿款619万元。2019年，原告刘东林之妻郝春玲以黄河湿地治理中对原告承包土地上的附属物未足额补偿为由多次向荥阳市林业局提出补偿请求，荥阳市林业局未予补偿，后原告提起本案诉讼。本院认为，《河南省湿地保护条例》第十六条规定：“县级以上人民政府应当建立湿地生态效益补偿机制，……因湿地保护和管理致使相关权利人的合法权益受到损害的，应当依法给予补偿；对其生产生活造成影响的，应当作出妥善安排”。本案系原告主张荥阳市人民政府在黄河湿地自然保护区内人类活动核查问题整改过程中补偿不到位而引发的行政补偿之诉，而非对政府相关部门依职权确定的整改范围而提起的诉讼，故本案属于行政案件受案范围。关于原告的赔偿请求是否成立问题。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。《河南省湿地保护条例》第二十五条等相关条例规定，在湿地保护范围内不得开展生产经营活动。2017年12月19日，郑州市人民政府《关于郑州黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》下发了自然保护区人类活动核查核实报告，列出了荥阳市自然保护区人类活动核查核实问题清单，要求按照问题清单进行整改。2017年12月26日，《荥阳市黄河湿地自然保护区人类活动核查清单整治工作领导小组文件》中附件2荥阳黄河湿地省级自然保护区人类活动遥感监测核查核实主要问题清单中显示原告的鱼塘、管理房等处于核心区、缓冲区的部分附属物属于整改范围内。上述问题清单涉及到的原告附属物已经清点完毕，并参照《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附属物补偿标准》（郑政文〔2014〕142号）补偿到位，各方当事人对此均无异议，本院予以确认。现原告要求被告补偿的附属物包含其所承包黄河滩地上的变压器、线杆、鱼塘、机井、路、树木等附属物及土地租金损失。原告主张的未补偿附属物位于郑州黄河湿地省级自然保护区内，位于核心区和缓冲区的部分附属物尚未进行清点，位于实验区的部分附属物进行了测量登记，但上述附属物均不在本次人类活动核查问题整改范围内，被告也未对上述附属物作出拆除清理决定或者实施拆除清理行为，上述附属物仍处于停产停业前状态，同时，原告也未举证证明其合法权益因此遭受侵害，故原告的诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。土地租金系原告支付给案外人的土地租赁费用，原告可另循其他法定途径予以解决。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第四项、第八项及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告刘东林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘东林负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年十一月二十三日书记员  董胜男