吉林省长春市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉01行初191号 原告吴琼，男，1965年5月12日出生，居民身份号码×××，汉族，住吉林省辽源市龙山区。 原告吴艳平，女，1964年12月10日出生，居民身份号码×××，汉族，住北京市海淀区。 原告吴凯，男，1959年8月25日出生，居民身份号码×××，汉族，住吉林省辽源市西安区。 原告罗吉，男，1983年5月28日生，居民身份号码×××，汉族，住所地武汉市青山区。 被告吉林省人民政府，住所地吉林省长春市宽城区新发路329号。 法定代表人韩俊，代省长。 委托代理人李庆海，吉林省司法厅工作人员。 委托代理人李光磊，吉林省司法厅工作人员。 原告吴琼、吴艳平、吴凯、罗吉诉被告吉林省人民政府行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原告吴琼等四人诉称：原告吴琼系吉林省裕川肥业科技有限责任公司（以下统称“裕川肥业公司”）的法人，同时也是东辽县裕川粮油经销有限公司（以下统称“裕川粮油公司”）的实际控制人，系王大勇、高红艳涉嫌违法问题的受害人。原告于2020年1月9日通过挂号信（XA38303198711）向吉林省公安厅（以下统称省公安厅）邮寄提交了关于王大勇、高红艳涉外违法问题的报案书及相关证据材料。经核实，省公安厅于2020年1月9日收到吴琼、吴凯、吴艳平、罗吉向其提交的报案材料后，在法定办案期限内，原告未收该公安机关的任何反馈信息，遂于2020年2月1日通过挂号信（XA41275364411）向省公安厅提交了《吉林省公安厅履行公安机关执法信息公开法定职责暨执法信息给付申请书》，要求其给付下列执法信息：（一）吉林省公安厅于2020年1月9日收到报案人吴琼、吴凯、吴艳平、罗吉关于王大勇、高红艳涉嫌非法发放高利贷（设砍头息）、虚假诉讼、非法经营、诬告陷害、妨碍司法伪造证据、虚假陈述等违法问题报案线索后的执法信息，包括：（1）办案公安机关名称、办案民警姓名和有效联系方式，（2）刑事立案、移送审查起诉、终止侦查、撤销案件、犯罪嫌疑人名称或姓名、对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施种类和期限，其立案情况的信息须含有关立案/不予立案通知书原件之复印件（须加盖公章）。（二）吉林省公安厅于2020年1月9日收到吴琼、吴凯、吴艳平、罗吉关于王大勇、高红艳涉嫌非法放贷、虚假诉讼、非法经营、诬告陷害、妨碍司法伪造证据、虚假陈述等违法问题报案线索后制作的接处警处理登记、移交转办记录信息。省公安厅于2020年2月4日签收上述申请材料后至今未按程序向原告给付任何执法信息，也未就上述问题与原告进行沟通释明，据此，原告认为其消极履行执法信息给付的行为侵犯了原告依法获取执法信息的合法权利，遂于2020年3月31日通过挂号信（XA43671001111）向被告吉林省人民政府提起行政复议申请，被告于4月2日签收后予以受理，最终于2020年7月6日作出吉政复直决字[2020]9号行政复议决定书，以对原告的权利义务不产生实际影响为由，作出了驳回行政复议申请的决定。原告对此不服，遂提起本次行政诉讼。原告认为，本案系公安机关执法信息给付行为引起的行政纠纷案件，其争议焦点归纳为：原告与省公安厅消极给付执法信息法定职责的行为之间是否存在利害关系，是否属于行政复议受案范围，是否适用无漏洞保护规范理论。（一）关于适用无漏洞保护规范理论、实体法律规范体系和“利害关系”来判断行政复议申请人资格的问题，此外，公安机关的执法信息给付行为属于《公安机关执法公开规定》（以下统称《执法公开规定》）的调整范围，并非刑事诉讼法明确授权实施的司法行为参照最高人民法院发布的第69号指导案例之裁判主旨：“当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”以及最高人民法院（2019）最高法行申293号行政裁定书之裁判主旨认为原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准，而准确理解并正确适用保护规范理论的前提，是准确、全面查找并参酌行政行为应当适用的保护规范，即行政机关作出行政行为时所应当依据的法律、法规、规章以及规范性文件。总之，适用保护规范理论来判断行政复议法与行政诉讼法所规定的利害关系时，对保护规范理论所指称的法律规范的识别、援引和适用，既要参酌本行政管理领域的直接适用的法律规范，也要参酌相关领域的间接适用、潜在适用的法律规范；既要参酌法律规范的正面规定，也要参酌法律规范的负面规定；既要参酌保护当事人权益的法律规范，又要参酌制裁当事人行为的法律规范；既要看法律规范保障的权利（实体权利、程序权利、参与权利等），也要看违反法律规范要承担的法律责任；既要看当事人是否具有法律规范保护的权益，也要看违反法律规范可能招致的‘不利益’；既要看行政行为本身是否会侵犯法律保护的权益，也要看行政行为的实施是否必然会对当事人造成不利影响。因此，在行政行为必然或者极有可能给当事人造成不利影响，减损当事人权益且其他渠道便捷渠道救济的情况下，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便将法律保护的利益扩大到值得法律保护且需要法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在利害关系，并承认其复议申请人资格和诉讼原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。”本案中，结合公安部制定《执法公开规定》中的相关表述（公安部关于印发《执法公开规定》的通知前序：为适应经济社会发展，进一步规范和加强公安机关执法公开工作，保障群众的知情权、参与权、监督权，促进便民利民，实现公正廉洁执法，公安部近期制定下发了《执法公开规定》，这是第一部全面规范公安机关执法公开的规范性文件，将于2013年1月1日起正式施行。为适应深化依法治国实践和“放管服”改革新要求，进一步规范公安机关执法公开工作，促进严格规范公正文明执法，保障公民、法人和其他组织依法获取执法信息和方便办事，公安部对《执法公开规定》（公通字〔2012〕38号）进行了修订，...）及其他相关证据，该规定的制定依据并非刑事诉讼法，故其向“特定对象”的执法信息给付行为亦不属于刑事司法行为。《执法公开规定》旨在保障原告这类报案人、控告的被害人依法获取公安机关执法信息的权利，当省公安厅未依规向原告给付执法信息的情况下，显然这一消极的执法信息给付行为必然会导致原告的上述权利减损丧失。此外，行政复议和行政诉讼申请人或原告的主体资格已呈逐渐扩大和与时俱进态势。据此，原告与省公安厅的执法信息消极给付行为之前存在公法上的“利害关系”，行政复议机关应承认原告的行政复议申请人资格，以更大程度地监督省公安厅依法依规给付执法信息。（二）因公安机关消极给付执法信息行为导致“特定对象”（执法信息给付对象）受侵犯的情况下，应赋予“特定对象”可提起行政复议、行政诉讼的救济权，符合全面依法治国的法治时代潮流公安部专门针对公安机关执法信息公开行为制定了《执法公开规定》及其他警务信息公开规定，都是为了保障公民、法人和其他组织依法获取执法信息、警务信息的权利，同时也为了“适应深化依法治国实践和‘放管服’改革新要求，进一步规范公安机关执法公开工作，促进严格规范公正文明执法”。不论行政复议机关还是人民法院，长期让“特定对象”获取执法信息的权利脱离于行政复议、司法的救济监督，显然不符合法治政府建设时代潮流!（三）获取公安机关执法信息并不限于“通过查询方式”，当公安机关既未主动向特定对象告知或者提供查询服务的情况下，原告当然可以通过依申请方式向省公安厅提起执法信息给付申请，符合《执法公开规定》立规本意根据《执法公开规定》（公通字（2018〕26号）第二条第二款：“公民、法人或者其他组织申请获取执法信息的，公安机关应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定办理。”第五条：“对涉及公共利益、公众普遍关注、需要社会知晓的执法信息，应当主动向社会公开；对不宜向社会公开，但涉及特定对象权利义务、需要特定对象知悉的执法信息，应当主动向特定对象告知或者提供查询服务.”参《执法公开规定》第三十二条：“公民、法人或者其他组织认为公安机关未按照本规定履行执法公开义务的，可以向该公安机关提出公开申请；...”等规定可知，报案人、受害人及家属等特定对象在报案或控告后，即有权向办案机关获取执法信息，其方式有两种，包括：（1）通过依申请方式向办案机关获取；（2）由办案机关主动告知或通过查询方式获取信息。本案中，在省公安厅在接收原告向其提交的报案控告材料后，应视为其接受报案，此时原告即属于“特定对象”，而在省公安厅既未主动向原告告知或者提供所报案件执法信息查询服务的情况下，原告当然可以通过依申请方式向省公安厅提起执法信息给付申请。据此，被告在被诉行政复议决定书中称“特定对象获取执法信息应通过查询方式取得”的观点并不能成立。（四）因《执法公开规定》就特定对象获取执法信息的方式和救济问题上存在法律漏洞，故人民法院在审理案件时，应参照《政府信息公开条例》及相关司法解释的有关规定予以填补该法律漏洞，以充分保障特定对象当事人的合法权益参照最高人民法院（2017）最高法民再287号民事判决书的判决主旨：“所谓法律漏洞，是指违反立法计划导致法律规范的不完整性。...具体而言，法律漏洞可以区分为开放的漏洞和隐蔽的漏洞，前者指针对某一事项欠缺法律规定，后者指虽有法律规定，但依据该规定的目的，不应适用于某一事项。在法律适用中，不同性质的法律漏洞，主要通过类推适用、目的论的限缩等不同方法加以填补。本案所涉事项系因法律未作规定而构成的开放的漏洞，应采用类推适用的方法来填补。即，对法律未规定的事项，参照、援引与其性质相类似的法律规定，加以适用。”本案中，《执法公开规定》第二条第二款、第五条、第二十一条、第二十二条等规定，原告除了通过省公安厅主动告知或其提供的查询服务途径获取所报案件执法信息之外，在上述渠道无法成功获取执法信息的情况下，仍可通过依申请方式向该机关获取。但上述规定并未明确省公安厅若未主动告知或提供查询服务的情况下，原告可以何种方式获得救济。这里，与《执法公开规定》相近的法律《政府信息公开条例》及其司法解释中，对行政机关未履行主动公开政府信息义务的救济问题作出明确规定。参照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释（2011〕17号）第三条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。”第四条：“公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以公开该政府信息的机关为被告。”之规定可知，在行政机关未履行主动信息公开义务时，当事人可通过依申请方式获取信息，此时行政机关仍消极履责，当事人则有权因此向法院提起诉讼。同理，在本案中，在省公安厅未履行执法信息主动公开义务的情况下，原告通过依申请方式向其获取，在省公安厅仍消极履行执法信息公开给付义务的情况，原告当然可以通过行政复议方式获得救济。（五）原告并不清楚省公安厅是否对所报案件进行处理，即使省公安厅未产生执法信息，仍不能据此免除其向原告履行执法信息的给付义务，被告亦不能据此得出省公安厅答复与否，都不会对原告产生实际影响之错误结论原告通过邮寄方式向省公安厅提起关于王大勇、高红艳涉嫌违法问题的报案材料后，始终未收到该机关的任何告知，即使如此，原告也不能就此明确判断省公安厅在收到报案材料后，是否对报案事项作出处理，更不可能据此即知晓该案件的执法信息并不存在。因此，被告在被诉行政复议决定书中认为“申请人（原告）对明知不存在的执法信息申请公开，没有实际意义”的错误观点并不符合实际情况。此外，公安机关履行执法信息给付义务并不是以执法信息是否存在为前提。在原告向省公安厅提起报案后，不论该机关是否对报案事项作出处理，都不能否认原告系所报案件信息须被告知的特定对象身份。根据《执法公开规定》及警务公开、执法公开法律政策体系的相关规定，省公安厅消极履行执法信息给付行为造成原告在向其报案后，始终不清楚自己所报案件处理的状态，始终无法获取案件执法信息。该消极行政行为明显减损了原告依法获取案件执法信息的合法权利。据此，可以判定原告与省公安厅消极履行执法信息给付义务的行为之间具有公法上的利害关系，这种利害关系是原告向被告提起行政复议申请的法定条件之一，不论省公安厅是否对报案事项作出处理，亦不论案件执法信息是否存在，都不可能影响这种“利害关系”。即使省公安厅因“未对报案事项作出处理”，责令其向原告作出执法信息给付已“没有实际意义”，此时，被告应依照《行政复议法》第二十八条第一项第三项作出确定省公安厅消极履行执法信息给付义务行为违法之行政复议决定。而不是据此否定原告与省公安厅消极履责行为之间存在的“利害关系”。（六）针对省公安厅未处理报案的问题，原告有权通过其他法定途径获得相应救济或主张权利，与本案涉及的执法信息给付问题并不属于同一项法律关系，不可混同处理本案仅针对省公安厅执法信息给付问题，并不涉及针对省公安厅未对原告的报案是否进行处理的问题，上述两个问题并不属于同一法律关系，不能混同处理。即使原告对省公安厅未处理报案不服，也有权通过另外的程序进行处理，并不影响针对省公安厅的执法信息公开给付行为提起复议申请。综上所述，被告作出的吉政复直决字[2020]9号行政复议决定书对基本事实认识不清，适用法律依据错误，错误否定了案件中存在的“利害关系”，未依法实体审理受理原告的行政复议申请，未依法作出行政复议决定，请求人民法院依法予以撤销。 经审理查明，四原告于2020年1月7日向省公安厅办公室邮寄报案书，举报孙某等人涉嫌犯罪违法行为，同时申请依法处警、登记或移送有管辖办案机关，书面向报案人公开执法信息。四原告于2020年2月1日向省公安厅办公室邮寄公开执法信息申请，申请公开立案、登记、移送、转办以及办案机关名称、民警联系方式、采取刑事措施等相关信息。四原告于2020年4月8日向被告吉林省人民政府申请行政复议，要求确认省公安厅在法定期限内未针对其所举报事项后的执法信息给付举报人的行为违法并责令其给付相关信息。 本院认为，四原告系以刑事案件报案人的身份，向省公安厅报案，此后向省公安厅提出申请，要求其按照《公安机关执法公开规定》的相关规定，向其公开其报案案件的立案登记、移交、采取刑事措施等信息。四原告申请公开的执法信息，属于公安刑事侦查信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的，行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取的政府信息。2018年修订的《公安机关执法公开规定》第三十七条亦规定，公民、法人或者其他组织认为公安机关未按照本规定履行执法公开义务的，可以向该公安机关或者其上一级公安机关投诉。以上表明，当事人如认为公安机关不履行执法公开义务的，其选择的救济途径只能向本级公安机关或上一级公安机关投诉，因此，该行为的救济途径为内部监督行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”的规定，四原告以不属于行政诉讼受案范围的事项向被告吉林省人民政府提起行政复议，即使被告吉林省人民政府对其作出了行政复议决定，也应一并裁定驳回起诉。本案吉林省人民政府对四原告的行政复议申请虽决定不予受理，亦对原告的权利、义务不产生实际影响。综上，四原告要求撤销被诉复议决定的请求事项不符合起诉条件，应予驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定,裁定如下： 驳回原告吴琼、吴艳平、吴凯、罗吉的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  亓晓鹏 审判员  厉 丽 审判员  姜 楠 二〇二〇年十一月三十日 书记员  何佳璘