河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再110号再审申请人（一审原告、二审上诉人）开封市上河城物业管理有限公司，住所地：开封市龙亭区新都汇2号3号购物广场三层M6号。法定代表人李建岭，执行董事。委托代理人葛洪涛，该公司员工。委托代理人李建伟，河南博颂律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）开封市龙亭区城市管理局（原开封市龙亭区城市综合执法局），住所地：开封市龙亭区卷棚庙街20号。法定代表人刘洪顺，局长。委托代理人轩辕明月，该单位工作人员。委托代理人赵顺利，河南予瑞律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）开封市龙亭区人民政府，住所地：开封市体育路14号。法定代表人李涛，区长。委托代理人杨永利，该单位工作人员。委托代理人郝勇晓，该单位法律顾问。再审申请人开封市上河城物业管理有限公司（以下简称上河城物业公司）因诉被申请人开封市龙亭区城市管理局（以下简称龙亭区城管局）行政管理、被申请人开封市龙亭区人民政府（以下简称龙亭区政府）行政复议一案，不服开封市中级人民法院（2020）豫02行终75号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2020）豫行申812号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2020年11月4日公开开庭审理了本案。再审申请人上河城物业公司的委托代理人葛洪涛、李建伟，被申请人龙亭区城管局委托代理人轩辕明月、赵顺利，被申请人龙亭区政府的委托代理人杨永利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。开封市龙亭区人民法院一审查明，2019年5月16日，龙亭区城管局接匿名举报称位于开封市西大街98号上河城小吃街内有多处面积较大涉嫌违章建筑，该局接举报后即进行了审批立案。后该局于2019年5月21日对上河城物业公司进行调查询问并对房屋进行现场勘验。2019年5月22日，龙亭区城管局以上河城物业公司在上河城小吃街西楼三层4500㎡和东楼四层、五层1000㎡未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，已构成违法，违法行为特别严重为由作出行政处罚事先告知书，告知上河城物业公司该局拟对其作出限期拆除的行政处罚，并于当日向上河城物业公司送达了该行政处罚事先告知书及行政处罚听证告知书。2019年5月24日，上河城物业公司申请行政处罚听证，龙亭区城管局于2019年6月3日向上河城物业公司送达了行政处罚听证通知书，告知上河城物业公司听证时间、地点及注意事项等。2019年6月12日，龙亭区城管局依上河城物业公司申请就该案组织听证，听取了上河城物业公司的陈述申辩。针对上河城物业公司提出的违章建筑面积需要重新确认的问题，龙亭区城管局于2019年6月17日再次对涉案违法建设房屋进行现场勘验，经再次测量确认上河城物业公司在上河城小吃街违法建设的东楼三层、五层面积为745㎡，西楼三层面积为3535㎡。该局并于当日经审批作出龙综限拆字[2019]第6006号限期拆除决定书并向上河城物业公司送达。上河城物业公司对龙亭区城管局作出的上述限期拆除决定不服，并于2019年6月21日向龙亭区政府申请行政复议。2019年8月22日，龙亭区政府作出汴龙政复决[2019]4号行政复议决定书，决定维持龙亭区城管局作出的龙综限拆字[2019]第6006号限期拆除决定书。上河城物业公司遂于2019年9月11日向一审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销龙亭区城管局龙综限拆字[2019]第6006号限期拆除决定书及龙亭区政府作出的汴龙政复决【2019】4号行政复议决定书。2、本案诉讼费由龙亭区城管局、龙亭区政府承担。开封市龙亭区人民法院一审另查明，案涉项目原系新都汇商业街区，因建设单位经营不善，开封市建设国际文化旅游名城指挥部于2015年5月27日决定交由上河城物业公司对商场整体进行全面升级改造，项目更名为上河城文商旅一体化发展项目。后上河城物业公司在上河城小吃街原有建筑基础上在小吃街内东楼三层、五层及西楼三层搭建建筑物进行改造，但未办理建设工程规划许可手续。开封市龙亭区人民法院一审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……由此，城乡规划主管部门负有对城镇规划区内的违法建设行为进行查处的职能。龙亭区城管局依法具有对涉案违法建筑进行行政执法的职能。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实……本案中，龙亭区城管局在接举报后进行调查询问、两次现场勘验，并依据调查询问笔录、现场勘验笔录及照片，认定上河城物业公司存在实施违法建设的行为，其作出的限期拆除决定认定事实清楚，证据充分；在执法程序上，该局就该案履行了立案、调查、现场勘验、向上河城物业公司送达权利义务告知书、依申请举行听证、听取上河城物业公司陈述和申辩、经审批作出具体行政行为并送达等程序,其执法程序合法；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案龙亭区城管局依据该规定及上河城物业公司的违法情节作出案涉限期拆除决定,责令上河城物业公司于5日内自行拆除上述未取得建设工程规划许可证等规划文件的违法建筑,适用法律正确。综上，龙亭区城管局作出的限期拆除决定认定事实清楚、证据充分、执法程序合法、适用法律正确。虽然案涉上河城文商旅一体化项目属于开封市重点文化项目，但是项目得到政府支持，并不意味着上河城物业公司对案涉项目进行改造建设可以不依照法定程序办理建设工程规划许可等审批手续。故上河城物业公司要求撤销龙亭区城管局作出的龙综限拆字[2019]第6006号限期拆除决定的诉讼请求，一审法院不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任……本案中，复议机关开封市龙亭区政府依法应对其作出的复议行为负有举证责任，但其未向一审法院提交任何证据证明其作出本案复议决定的合法性，依法应认定其作出本案复议决定无相应证据、依据，依法应予撤销。故对上河城物业公司要求撤销龙亭区政府作出的汴龙政复决[2019]4号行政复议决定的请求，一审法院予以支持。开封市龙亭区人民法院于2020年2月24日作出（2019）豫0202行初28号行政判决：一、驳回上河城物业公司要求撤销龙亭区城管局龙综限拆字[2019]第6006号限期拆除决定的诉讼请求。二、撤销龙亭区政府作出的汴龙政复决[2019]4号行政复议决定。上河城物业公司不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决，支持上河城物业公司的诉讼请求。开封市中级人民法院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。开封市中级人民法院二审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。…”、第六十条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”之规定，上河城文商旅一体化发展项目属于开封市重点文化项目，尽管对案涉项目进行升级改造建设得到政府支持，上河城物业公司仍应依照法定程序办理建设工程规划许可等审批手续。龙亭区城管局提供的立案登记表、审批表、调查询问、现场检查（勘验）笔录、行政处罚事先告知书、听证告知书、听证通知书、听证笔录、限期拆除决定书及送达回证等证据材料，内容客观真实，证据之间能够相互印证，可以认定上诉人违法建设的事实。龙亭区城管局依据上述规定作出被诉行政行为，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。龙亭区政府一审时未提交任何证据证明其作出涉案复议决定的合法性，应认定其作出涉案复议决定无相应证据、依据，依法应予撤销。开封市中级人民法院于2020年7月6日作出（2020）豫02行终75号行政判决：驳回上诉，维持原判。上河城物业公司再审称：上河城物业公司不是案涉建筑的建设单位，也非案涉建筑的产权人，也未对案涉建筑进行改造，龙亭区城管局对上河城物业公司作出限期拆除决定的证据不足，缺乏法律依据。一、二审判决认定事实不清，适用法律错误。案涉建筑的产权人开封市上河城商业经营管理有限公司，因未取得案涉建筑建设工程规划许可证，曾受到过罚款的行政处罚，龙亭区城管局作出限期拆除的决定，违反了一事不再罚的原则。况且，案涉建筑是当地市政府主导下的重点文化项目，没有影响城市规划。请求撤销二审判决，撤销一审判决，撤销龙亭区城管局龙综限拆字[2019]第6006号限期拆除决定限期拆除决定和龙亭区政府汴龙政复决[2019]4号行政复议决定。龙亭区城管局辩称：龙亭区城管局作出的限期拆除决定书，认定事实清楚，证据充分，执法程序合法，适用法律正确，因此龙综限拆字[2019]第600号限期拆除决定书，合法有效，应当维持。本案一审判决，二审判决，适用法律正确，认定事实清楚，应予维持。龙亭区政府辩称，龙亭区城管局作出的拆除决定正确，适用法律正确，内容适当。龙亭区政府的复议决定正确。应驳回再审申请人的诉讼请求。本院再审查明的事实与开封市龙亭区人民法院一审查明的一致。另查明：上河城物业公司并非案涉建筑的建设单位，也非案涉建筑的产权人，也未对案涉建筑进行建设。本院认为，关于被诉的龙综限拆字[2019]第6006号限期拆除决定的主要证据是否充分。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。（一）主要证据不足的；”被申请人龙亭区城管局根据举报就开封市西大街98号上河城小吃街内涉嫌的违章建筑，经法定程序，于2019年6月17日对再审申请人上河城物业公司作出被诉的龙综限拆字[2019]第6006号限期拆除决定，并向上河城物业公司送达该决定。但是，上河城物业公司并非案涉建筑的建设单位，也非案涉建筑的产权人，也未对案涉建筑进行建设。龙亭区城管局对上河城物业公司作出被诉的龙综限拆字[2019]第6006号限期拆除决定的主要证据不足，依法应予撤销。龙亭区政府作出汴龙政复决[2019]4号行政复议决定维持龙亭区城管局作出的龙综限拆字[2019]第6006号限期拆除决定错误，也应予以撤销。开封市龙亭区人民法院（2019）豫0202行初28号行政判决和开封市中级人民法院（2020）豫02行终75号行政判决均认定事实不清，适用法律、法规错误，均应予以撤销。上河城物业公司申请再审的主要理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条规定，判决如下：一、撤销开封市中级人民法院（2020）豫02行终75号行政判决。二、撤销开封市龙亭区人民法院（2019）豫0202行初28号行政判决。三、撤销开封市龙亭区城市管理局龙综限拆字[2019]第6006号限期拆除决定和开封市龙亭区人民政府汴龙政复决[2019]4号行政复议决定。一、二审案件受理费各50元，由开封市龙亭区城市管理局、开封市龙亭区人民政府均担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  吕 平审判员  段励刚二〇二〇年十一月十日书记员  范浩杰