四川省宜宾市翠屏区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1502行初40号 原告姜小群，女，1964年11月15日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 原告姜祖群，女，1962年2月19日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 委托代理人吴金桥（系姜祖群儿子），男，1983年12月25日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 被告宜宾市翠屏区李庄镇人民政府，住所地：四川省宜宾市翠屏区李庄镇文星街1号。统一社会信用代码：115112010087063232。 法定代表人邓伟，镇长。 出庭负责人李鸿，副镇长。 委托代理人李明春，北京市惠诚（宜宾）律师事务所律师。执业证号：15115201310403018。 被告宜宾市翠屏区城市管理局，住所地：四川省宜宾市翠屏区红丰东路18号，统一社会信用代码：11511201767269873G。 法定代表人李劲松，局长。 出庭负责人何正言，副局长。 委托代理人陈朝贵，四川戎城律师事务所律师，执业证号：15115201110109421。 被告宜宾市公安局翠屏区分局，住所地：四川省宜宾市翠屏区金盾街1号。 法定代表人肖建新，局长。 出庭负责人欧阳雪松，该局纪委书记。 委托代理人周彦，该局李庄镇派出所所长。 委托代理人黎定明，该局法制大队民警。 原告姜小群、姜祖群诉被告宜宾市翠屏区李庄镇人民政府（以下简称李庄镇政府）、宜宾市翠屏区城市管理局（以下简称区城管局）、宜宾市公安局翠屏区分局（以下简称区公安分局）确认行政行为违法一案，向本院提起行政诉讼，同时一并提起行政赔偿诉讼。本院于2020年3月24日立案后，于3月26日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭合并进行审理。原告姜小群，原告姜祖群的委托代理人吴金桥，被告李庄镇政府的出庭负责人李鸿、委托代理人李明春，被告区城管局的出庭负责人何正言、委托代理人陈朝贵，被告区公安局的出庭负责人欧阳雪松、委托代理人周彦、黎定明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告姜小群、姜祖群诉称，2020年2月13日，被告李庄政府向原告出具“限期拆除违法建设通知书”，原告随即提起复议。2020年2月21日，被告李庄政府又出具“限期拆除违法建设通知书”，所不同的是认定内容改变，原告又立即向翠屏区法院提出诉讼。2020年2月24日，由被告李庄政府牵头，有被告区公安分局下设李庄派出所和被告区城管局下设李庄镇综合执法大队等众多机构参与强拆原告种植房屋，因疫情期间，参与人员全部戴上口罩，原告仅确认了三被告的工作人员参与。被告强拆当日，由一名李庄政府工作人员递给原告一份撤销2020年2月13日《限期拆除违法建设通知书》的通知。在没有任何公告的情况下，上述参与者将原告种植房屋全部强拆，没有给原告陈述、申辩和诉讼的权利，被告变着法重复通知的行为严重违法。被告区公安分局参与强拆的行为违反公安部党委下发《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》，提出“严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动，对随意动用警力参与强制拆迁造成严重后果的，严肃追究相关人员的责任”，被告的违法强拆也给原告及其家人导致精神损害。依据土地管理法、物权法、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》以及《全国土地分类》、《关于养殖占地如何处理的请示》和《关于设施农业用地管理有关问题的通知》规定，原告向人民法院提起诉讼，请求：1.确认三被告2020年2月24日对原告种植房屋进行强拆的程序不合法、强拆的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 原告姜小群、姜祖群向本院提供的证据：1.二原告身份证复印件，证明原告的身份信息；2.土地承包经营权证，证明原告享有涉案土地使用权；3.营业执照、申请书、情况说明，证明原告种植房合法的事实；4.通话单，证明区公安分局李庄派出所参与了强制拆除，被告区公安局称到现场维持秩序，事实上原告于该日下午3点多才报警，其在报警前已经到达现场。5.信访事项答复意见书，证明原告姜祖群是适格原告；6.限期拆除通知书（2020.2.13）、行政强制执行催告书（2020.2.18）、限期拆除通知书（2020.2.21）、关于撤销《限期拆除违法建设通知书》的决定（2020.2.21），证明被告重复使用决定、滥用权力的事实，被告程序违法的事实；7.照片三页，证明三被告实施了强制拆除行为。 被告李庄镇政府辩称，1.原告在其家庭承包田上修建案涉构筑物作为蘑菇种植的生产经营场所依法应当得到被告的许可，原告未经许可擅自在其家庭承包土地上修建的案涉构筑物依法属于违法建筑。原告位于宜宾市翠屏区小地名大干田的家庭承包田（以下简称承包田）已纳入宜宾市翠屏区李庄镇规划区，规划土地用途为城镇建设用地。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”、第二条“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”以及《四川省城乡规划条例》第三条第四款“城市、镇总体规划和乡规划确定的规划区范围内的村，应当纳入城市、镇、乡规划区统一规划和管理。”之规定，原告的上述家庭承包田已属于规划许可范围。原告未经许可在该承包田上修建砖混钢结构、屋顶为彩钢瓦的蘑菇种植房，作为其种植食用菌的生产经营场所，依据《个体工商户条例》（2011修正）第18条“地方各级人民政府应当将个体工商户所需生产经营场地纳入城乡规划建设，统筹安排。”以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民镇府申请办理建设工程规划许可证。”之规定，原告在其承包田上修建案涉构筑物依法应当办理建设规划许可证，原告未经许可擅自在规划区范围内修建的案涉构筑物显属违法建筑。2.原告诉称案涉构筑物是用于种植蘑菇的农用设施。该设施修建于2013年7月，依照当时施行的《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）第三条的规定“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。”方可动工建设，原告亦未按照上述规定办理审批，故案涉构筑物亦属于违法建筑。3.案涉构筑物位于被告行政区划管辖范围，被告依职权拆除案涉构筑物的行政行为合法，法律赋予行政机关强制执行违法建筑物拆除的职权，原告在限期内未自动拆除违法建筑，被告采取行政强制执行的行政行为合法。综上所述，原告未经任何审批手续擅自在其家庭承包田上修建案涉构筑物依法属于违法建筑，且原告未在限期内自行拆除，被告依职权拆除违法建筑的行政行为合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告李庄镇政府向本院提供的证据、依据：1.统一社会信用代码，证明被告主体资格；2.李庄镇土地利用总规划（2006-2020）图，证明李庄镇上坝村已经于2006年纳入李庄镇规划区内，规划土地用途为城镇建设用地，属被告规划许可范围；原告在李庄镇规划区内修建案涉蘑菇种植房依法应当取得规划许可证，原告未经规划许可擅自修建的案涉蘑菇种植房系违法建筑；3.《四川省城乡规划条例》第83条，证明本案案涉构筑物是违法建筑，被告是依职权依法拆除。 被告区城管局辩称，区城管局不是本次强制拆除违法建筑的行政行为机关，也不是参与者。根据宜宾市翠屏区人民政府办公室印发的《宜宾市翠屏区城市管理局主要职责内设机构和人员编制的规定》，拆除违法建筑也不在被告的行政管理职责范围内。虽然宜宾市翠屏区城市管理综合执法大队李庄镇中队的人员在李庄镇政府的指派下参与拆除后的现场清理，但是，参与拆除后的现场清理并非受被告的指派。根据《宜宾市翠屏区城市管理局主要职责内设机构和人员编制的规定》第五条第（二）规定，派驻到各街道（乡镇）工作的综合执法中队实行双重管理，日常管理由街道（乡镇）负责，所以，参与拆除后的现场清理的翠屏区城市管理局综合执法大队李庄中队的人员并非代表被告，本案原告所述强制拆除行为与被告无关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，而本案中强制拆除原告违法建设的行政行为主体是李庄镇政府。综上，被告并无强制拆除违法建筑的行政管理职责，也不是本次强制拆除行政行为的实施主体，所以，被告不是本案的适格被告，请求依法驳回原告确认被告行政行为违法的诉讼请求。 被告区城管局向本院提供的证据、依据：宜宾市翠屏区人民政府办公室印发的《宜宾市翠屏区城市管理局主要职责内设机构和人员编制的规定》，证明宜宾市翠屏区城市管理局并无强制拆除违法建筑的行政管理职责，翠屏区城市管理综合执法大队李庄镇中队实行双重管理，日常管理工作由翠屏区李庄镇人民政府负责。 被告区公安分局辩称，2020年2月24日，接姜小群报警后，区公安分局民警出警到达翠屏区李庄镇上坝村6组，维持现场秩序，未组织或者实施强制拆除姜小群的地面构筑物。本案系李庄镇政府在履行行政管理过程中与原告姜小群、姜祖群的地面构筑物被拆除所产生纠纷，区公安分局未组织或者参与实施强制拆除行为，不是适格被告，请求驳回原告的确认行政行为违法的诉讼请求。 被告区公安分局向本院提供的证据、依据：1.组织机构代码证、法定代表人身份证明书，证明被告的诉讼主体资格；2.接处警登记表，证明被告到场维持现场秩序具有合法性；3.工作笔记，证明被告的工作人员于2020年2月24日下午因调查有人放飞无人机而到达现场的行为合法，无人机拍摄区域与涉案拆除行为均是在上坝村。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认： 被告李庄镇政府提供的证据，被告区城管局、区公安分局均无异议。李庄镇政府提供的第1组证据，原告姜小群、姜祖群无异议。第2组证据，原告对其证据三性及证明目的均有异议，认为该规划图不能证明原告的土地性质已经变更为建设用地，原告的土地承包证是2008年颁发的，该规划图显示该地在2006年纳入镇规划区，根据土地管理法第13条、物权法第125条规定，原告有权从事农业生产经营，而农村集体土地承包也应适用中华人民共和国土地承包法，不适用城乡规划法，农村集体土地在被征用后才适用规划法进行管理。原告修建蘑菇房是农业生产需要，不属于改变土地性质和用途的行为，应按照农用地管理。根据城乡规划法第42条的规定和土地利用现状分类以及2010年、2014年两份国土资源部和农业部关于实施用地的文件，种养殖用地都属于是农业用地，从事种养殖业不再按照建设用地进行审批，城乡规划主管部门不得在农用地上作出规划许可，实施农用地不需办理规划许可证。第3组证据，原告认为该组证据适用法律错误，事实不清。 被告区城管局提供的证据，被告李庄镇政府和区公安分局均无异议。原告认为该规定是政府内部的决定，不能证明区城管局没有参与强制拆除行为，区城管局执法中队实行双重管理，责任应当和李庄镇政府共同承担。 被告区公安分局提供的证据，被告区城管局和李庄镇政府均无异议。被告区公安分局提供的第1组证据，原告无异议。第2组证据，原告认为其超过了举证期限，对该组证据不予认可。第3组证据，原告对该佐证证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为只能证明无人机的飞行发生在上坝村，并不能证明是在拆除房屋的上坝村六组，且被告区公安局已承认其于下午一时许就已经到达了强制拆除现场，其提前到达强制拆除现场证明其参与了拆除行为。 原告姜小群、姜祖群提供的第1组证据，三被告均无异议。原告提供的第2组证据，被告李庄镇政府和区城管局均对其真实性、合法性及证明目的均无异议，认为该组证据说明该地块于2006年纳入李庄镇规划区，该土地证的承包期限是从1999年起算，该证是1999年颁发；被告区公安分局认为该证据与被告区公安分局的行政行为无关联性。原告提供的第3组证据，被告李庄镇政府对该组证据真实性无异议，对其证明目的有异议，认为不能证明原告的蘑菇种植房合法的事实，原告在领取营业执照后未依法办理税务登记，不属于合法经营，且原告的营业执照未按规定年检；认为申请书不能作为认定案涉构筑物合法的依据，申请书明确载明同意原告姜小群修建塑料大棚种植蘑菇，客观上原告修建的案涉构筑物属于砖混结构的地面构筑物，两者有本质区别，在规划区内修建地面构筑物依法应当办理许可；情况说明印证原告明知案涉构筑物位于规划区域内，依法应当办理规划许可证，与前面申请书相印证，原告是故意违法修建案涉构筑物。被告区城管局对营业执照真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告取得营业执照只能证明其取得种植工商经营许可，不能证明其在农用地上修建构筑物合法；对申请书的真实性和证明目的均有异议，认为申请书没有宜宾市翠屏区人民政府的审批，按照国资发（2010）155号文，该申请书不能证明其已经合法取得了许可；对情况说明的真实性不予认可。被告区公安分局认为该组证据与区公安分局的行政行为无关联性。原告提供的第4组证据，被告李庄镇政府对真实性和证明目的有异议，认为通话记录单应当加盖电信部门印章，不能证明该电话号码属于原告方；被告区城管局认为证明目的与区城管局无关联；被告区公安分局对其真实性和证明目的有异议，认为区公安分局工作人员到场是因为有人反映在上坝村六组有人放无人机。原告提供的第5组证据，被告李庄镇政府对其真实性无异议，对证明目的有异议，认为其不能证明原告姜祖群参与了案涉构筑物的修建或者姜祖群为案涉构筑物的共有权利人；被告区城管局对其真实性有异议；被告区公安分局对其真实性和证明目的均有异议。原告提供的第6组证据，被告李庄镇政府对其真实性无异议，对证明目的有异议；被告区城管局对该组证据不发表质证意见；被告区公安分局认为与其无关联。原告提供的第7组证据，被告李庄镇政府对其前六张照片的真实性无异议，对证明目的有异议，认为李庄镇政府是依职权拆除违法建筑；对最后一张照片的三性有异议；被告区城管局对该证据的证明目的有异议，认为其只能证明有李庄中队的工作人员在现场，不能证明翠屏区城管局参与了拆除行为；被告区公安分局认为与其无关联。 本院认为，原、被告提供的上述证据真实、合法，与本案有关联，本院予以采信。 经审理查明，原告姜小群、姜祖群系姊妹关系，均系宜宾市翠屏区6社村民，在该社有承包土地。承包方代表为姜绍成的农村土地承包经营权证载明：共有人为姜绍成、姜小群、文安连、姜二，承包地总面积0.96亩，用途为农用耕地；承包方代表为姜祖群的农村土地承包经营权证载明：承包地总面积0.27亩，用途为农用耕地。2013年7月22日，姜小群申请在自己承包地（大杆田）种植大棚蔬菜蘑菇，其申请书经所在村、组盖章后，被告李庄镇政府社会事务服务中心签署意见：拟同意在此承包地修建塑料大棚种植蔬菜（蘑菇），李庄镇政府盖章签署意见：同意按规定和要求建种植大棚。此后,姜小群、姜祖群在承包地上修建了墙体为砖混结构外加木片、竹片构成，房顶为彩钢瓦的构筑物（其中，室内隔间及正门右侧部分外墙系全砖混结构），建筑面积516平方米，用于蘑菇种植。2013年11月4日，姜小群办理个体工商户营业执照，经营范围为食用菌种植。2018年5月20日，李庄镇人民政府给予原告姜小群的信访事项答复意见书［李庄信（2018）7号）］，其中，就姜小群反映姜小群和姜祖群申请宅基地建房已经十余年，但至今无果，要求解决的问题进行答复“……你们于2011年向李庄镇申请宅基地，由于李庄镇属于控规区域，你们的申请没有得到批准。同年，姜小群在上坝六组申请临时建筑蘑菇房，由于李庄镇的控规等原因，导致你们没有申请到宅基地，李庄镇将姜小群的临时建筑蘑菇房作为您和姜祖群的宅基地，并且承诺征地拆迁时将你们纳入安置”。2018年7月26日，李庄镇政府出具《情况说明》“因规划控制等原因，2005年起，上坝六社姜小群户、姜祖群户就提出申请宅基地建房，但未获批准，两户一直未能在本集体经济组织申请宅基地建房。2013年7月，因生产需要，姜小群户、姜祖群户在上坝六社范围内建设临时建筑，用作蘑菇种植，并在该建筑内实际居住、生活。若征地拆迁涉及该处建筑时，可以按相关文件规定办理。” 2020年2月12日，被告李庄镇政府组织人员对原告的上述构筑物进行现场丈量、测绘。2月13日，被告李庄镇政府向原告姜小群发出《责令限期拆除违法建设通知书》,认为原告在上坝村修建地面构筑物的行为，违反了《四川省城乡规划条例》第五十三条的规定，属于违法建设，根据该条例第八十三条的规定，责令其在2月14日之前自行拆除。如逾期不拆除，将依法强制执行。2月18日，李庄镇政府向原告姜小群发出《行政强制执行催告书》，催告其自收到催告书之日起五日内自行拆除。2月21日，李庄镇政府作出《关于撤销〈限期拆除违法建设通知书〉的决定》，“经查,你在上坝村修建地面构筑物为临时建筑,在上述通知书中,使用法律不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》作出决定如下：撤销我单位于2020年2月13日作出的《宜宾市翠屏区李庄镇人民政府责令限期拆除违法建设通知书》”。当日，李庄镇政府重新向姜小群作出了《责令限期拆除违法建设通知书》，通知书载明：经查，你在上坝村修建的临时建筑，按照《四川省城乡规划条例》第六十二条中“使用期限不得超过一年”的规定，已超出临时建设工程的批准使用期限，根据《四川省城乡规划条例》第六十三条中“临时建设工程批准使用期限届满，建设单位或者个人应该自行拆除临时建设、清理场地，并经原批准机关检查合格”规定，现责令你于2020年2月22日18:00点之前自行予以拆除。如逾期不拆除，将依法强制执行。2020年2月24日，被告李庄镇政府组织包括翠屏区城市管理综合执法大队李庄镇中队在内的有关工作人员对原告的构筑物内的物品进行了清点并搬移存放，使用挖掘机将上述丈量的原告的构筑物进行了拆除。当日，有被告区公安分局的工作人员在现场维持秩序。原告认为三被告均参与了此次强制拆除，侵害了其合法权益，故诉至本院。 另查明，根据区府办[2013]249号宜宾市翠屏区人民政府办公室关于印发《宜宾市翠屏区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知规定，宜宾市翠屏区城市管理综合执法大队下设李庄镇中队，派驻到乡镇工作，工作人员的日常管理由乡镇负责。 本院认为，本案争议焦点是1.关于强制拆除主体的认定问题。2.原告修建砖混结构彩钢瓦构筑物是否获得有关机关的审核同意。3.强制拆除案涉构筑物行为是否违法问题。 关于焦点1，本院认为，是被告李庄镇政府组织实施了强制拆除原告姜小群、姜祖群的构筑物，被告区城管局、区公安局没有参与强制拆除。理由是（1）被告提供的证据、依据表明，原告的构筑物被拆除前，被告李庄镇政府对涉案构筑物进行了现场测绘，针对案涉构筑物先后作出了两份《责令限期拆除违法建设通知书》和《关于撤销〈限期拆除违法建设通知书〉的决定》，对涉案构筑物的性质认定并要求原告在规定期限内拆除。被告李庄镇政府为拆除原告构筑物做了前期准备工作。（2）被告李庄镇政府自认，因原告未在限期内自行拆除，其组织人员予以拆除。（3）被告区城管局举证证明本单位没有拆除违法建筑的行政管理职责，并否认实施了拆除行为，原告提供的照片仅能证明现场有李庄镇政府负责日常管理的综合执法大队李庄镇中队的工作人员，并无区城管局的工作人员，不能证明被告区城管局是本案拆除行为的实施者。（4）本案证据不能证明被告区公安分局是强制拆除实施主体实施了拆除行为。一方面，法律规定其职责是依法打击犯罪、维护社会治安秩序，其不具有强拆违法建筑职能，另一方面，被告区公安分局在现场维持秩序的行为，并无不当，原告的证据不能证明公安分局参与或具体实施了强拆行为。 关于焦点2，原告申请在承包地建大棚种植蔬菜蘑菇，建大棚占用农业用地，根据当时有效的《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号，以下简称《通知》）二、区分用地情况实行分类管理（一）明确设施农用地管理方式。生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农用地管理。…..兴建农业实施占用农用地的,不需要办理农用地转用审批手续……。属于兴建农业实施占用农用地,不需要办理农用地转用审批手续。《通知》三、规范设施农用地审核。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。李庄镇政府虽未按上述规定程序执行，直接同意原告建设大棚，但原告基于对被告的信任，可实施大棚建设，然而，原告并未按照批准意见实施大棚建设，擅自建设砖混结构彩钢瓦构筑物，此构筑物的建设未向有关部门申请并获得审核同意。 关于焦点3，本院认为，被告李庄镇政府实施的被诉强制拆除行为违法。理由：李庄镇政府作出《责令限期拆除违法建设通知书》认定案涉构筑物为超期临时建筑，并未提供证据予以证明。即使对该建筑物按超期临时建筑实施拆除，根据《四川省城乡规划条例》第八十八条第一款规定“城乡规划主管部门、镇、乡人民政府作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期拒不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府应当责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，也应由县级以上地方人民政府履行责成程序，方可实施强制拆除。被告李庄镇政府未履行必要的法定程序，故强制拆除行为违法。 综上所述，区城管局、区公安局不是本案适格被告，本案仅对被告李庄镇政府实施的行为予以评价。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 一、确认被告宜宾市翠屏区李庄镇人民政府2020年2月24日强制拆除原告姜小群、姜祖群位于宜宾市翠屏区6社的承包地上构筑物的行为违法。 二、驳回原告姜小群、姜祖群的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告宜宾市翠屏区李庄镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长  陈 健 审 判 员  陶 刚 审 判 员  邹 洪 二〇二〇年十一月四日 法官助理  姚 梦 书 记 员  郑佑弢