山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终967号 上诉人（一审被告）济南市自然资源和规划局，住所地济南市。 法定代表人杨永斌，局长。 委托代理人尹元斌，济南市历城区自然资源局工作人员。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）孙业美，男，1941年10月11日出生，汉族，住济南市。 委托代理人岳勃，北京德和衡（济南）律师事务所律师。 委托代理人王琳琳，北京德和衡（济南）律师事务所律师。 上诉人济南市自然资源和规划局不服济南市历下区人民法院（2020）鲁0102行初271号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年11月9日，被告制作济历城自然立字2019-7-02号立案呈批表，对于原告骗取批准非法占用集体土地行为立案调查。 2019年11月10日，被告对孙元强的询问笔录记载：“问：请说一下你的姓名、单位、职位、现就我父亲孙业美在历城区彩石街道捎近村宅基地一事接受你单位的询问调查并签收相关法律文书。我叔叔孙业忠已经退休常年在上海居住……问：你是否了解你父亲孙业美、叔叔孙业忠在2013年换发集体土地使用证的具体情况？如了解请你谈一下2013年办理换发集体土地使用证的情况？答：我了解我父亲和我叔叔在2013年换发共有集体土地使用证的情况。2013年换发证时，我祖父名下在捎近村有一处宅基地，是1993年发的集体土地建设用地使用证，具体证号和面积我不清楚。2013年换发的中华人民共和国集体土地使用证，证号历城集用（2013）第1122250064号，证载面积369.17平方米。问：经查询，你祖父孙宗怀名下历城集建（93）字第1337070号土地证书的土地登记档案，登记面积为138.2平方米，为什么在2013年换发集体土地使用证时提供的历城集建（93）字第1337070号土地证书中上的证载面积是420平方米，与土地登记档案记载面积不一致？答：我知道这个情况……我认为是那时候的房子、院子本来就大，丈量的确是小了，我认为是通过申请后将证上面积改了过来，是否是涂改的我不知道……问：在2013年换发新证的时候，新证证载面积是369.17平方米，与原93年证证载面积420平方米不符，你是否了解？答：我了解，2013年换发证时，我舅舅告诉我要重新发证，后来村里张榜公示的时候发现面积小了，我不同意公示的面积，委托我舅舅朱洪德和村会计江秀山提交了书面申请，申请重新测量。在此期间我舅舅去世，之后我又通过村会计江秀山协助办理此事，后来就收到了历城集用（2013）第1122250064号集体土地使用证，证载面积369.17平方米。问：你祖父名下的宅基地自建设完成后，至1993年发证和2013年换证之间，是否进行了翻建或扩建？什么时间建的？答：自建成至2013年换发证都没有进行翻建和扩建，只是修缮过，因房屋和院落已破败不堪，2019年6月向彩石街道办事处申请翻建……” 2019年11月23日，被告对孙元强制作的询问笔录记载：“问：你的姓名？住址？投资人是谁？该处住宅的建设与孙业忠有关系吗？答：该处宅基地是我父亲孙业美和叔叔孙业忠共同委托我来施工建设的，由孙业美和孙业忠共同出资建设，建成后归孙业美、孙业忠共同使用……” 2019年11月18日，被告对孙希圣制作的询问笔录记载：“问：请说一下你的姓名、单位、职位、济南市历城区彩石街道捎近村村委委员……问：孙业美名下的历城集建（93）字第1337052号土地证书，证载面积为441.96平方米的房屋是什么时间建设的？占地面积多少？在捎近村村什么位置？答：这处房子是80年代建的，具体建设时间不清楚，院子约15×15=225平方米，在捎近村村内，门前的两个栅栏院是后来圈的。问：孙业美的房屋建成后是否进行翻建扩建？答：自建成以后房屋一直没有翻建扩建。……问：孙业美和孙业忠名下共有的历城集用（2013）第1122250064号集体土地使用证在换发前的孙宗怀名下的历城集建（93）字第1337070号土地证书，证载面积为420平方米的房屋是什么时间建设的？占地面积多少？在捎近村什么位置？答：房子和院子都挺老的了，什么时间建的不知道，使用土胚盖的，院墙也塌了，房顶也掉下来了，院子面积约13米×13米，在捎近村中间偏北。问：这个房屋在今年翻建前是否还进行翻建扩建？答：房屋顶子以前换过瓦。在2018年秋天拆了，2019年春天盖的……问：现在建设的建筑是否是在原址上建设的？答：孙业美和孙燕私下签了一个协议，孙业美将原来的院有一部分刀把地换给孙燕家使用，孙燕将孙业美老房子前面的自留地换给孙业美家使用。孙业美这次翻建部分在原址内。东侧及南侧都超出原院落面积……问：2013年换发证前进行的张榜公示，孙元强说是他舅舅朱洪德告诉他公示面积比原证面积小了，他委托朱洪德和你村原会计江秀山对换发的新证证载面积提出异议，也向你村委会提出申请，你村委会是否收到或转交上报？答：朱洪德是2013年7月去世，江秀山是2017年10月去世，关于提出异议的事我不知道。2016年开始陆续发的新证，一开始是原书记吕生军发放，后来是我和另一位村委委员一起发的，孙业美的证都是吕生军发的，我们没有给他发过……” 2019年11月18日，被告对吕生军制作的询问笔录记载：“问：请说一下你的姓名、单位、职位、是历城区彩石街道捎近村村民……自2004年7月至2017年12月任村书记，2004年至2014年任主任。问：孙业美在捎近村拥有两处宅基地的建设情况是怎样的？答：孙业美在村里有两处宅基地，他个人名下的是什么时间建的记不清了，建后没有翻建过，具体面积不清楚，他和孙业忠名下的宅基地，在翻建前是土胚的……大约在2019年4、5月份开始翻建，具体位置和面积是否与原来有变化，我不了解。问：孙业美两处宅基地在2013年换发证时是否因宅基地面积问题向村委会提出过异议或申请纠错？答：没有这方面的事。问：孙业美这两处宅基地证是谁给他发的或者说送到他那里的？答：我村民的宅基地证一般情况都是经过村委会发放的，但是孙业美的两个证都没有经过村委会，具体谁发的不清楚……” 2019年11月23日，济南市历城区自然资源局作出鉴定书记载：“鉴定结论：孙业美未经批准，于2019年6月擅自占用超出土地登记审批批准范围之外的彩石街道捎近村集体土地对住宅进行扩建。截止立案调查时，孙业美建设的地下一层地上两层的砖混结构楼房主体已完工，未进行内外粉刷未圈建院落，经现场勘测，实际占用超出土地登记审批批准范围之外的集体土地面积为199.1平方米……依据历城区2006-2020年度土地利用总体规划图（局部）确认，该宗地符合土地利用总体规划。” 2019年11月22日，济南市不动产登记中心历城分中心出具《关于孙业美、孙业忠集体土地使用证核查情况的说明》记载：“根据彩石街道办事处《关于申请甄别彩石街道捎近村村民孙业美宅基地证书合法性的函》，我中心对登记孙业美、孙业忠二人名下历城集用（2013）第1122250064号《集体土地使用证》、孙业美名下历城集用（2013）第1122250014号《集体土地使用证》进行了核查。经核查……孙业美、孙业忠二人于2013年取得的土地使用权证权属来源不合法，二人存在提供虚假材料骗取登记审批的行为。2019年11月14日，山东政法学院司法鉴定中心对上述两本《集体土地建设用地使用证》进行司法鉴定。经鉴定：历城集建（93）1337052《集体土地建设用地使用证》和历城集建（93）1337070《集体土地建设用地使用证》用地面积数字、宗地图内容均存在刮擦后书写、描画现象。依据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条……我中心于2019年11月11日向济南市自然资源局申请依职权进行更正登记，并在市局网站刊登相关更正登记的通知。依据《不动产登记暂行条例》第三十一条……我中心于2019年11月18日将该情况移交济南市公安局历城分局调查处理。” 2019年11月11日，济南市自然资源和规划局在网站上发布《关于办理历城集用（2013）第1122250064号记载：“孙业美：……我局现通知你自接到本通知之日起30个工作日内持身份证明、不动产证书（集体土地使用证）等相关资料到济南市不动产登记中心历城分中心申请办理历城集用（2013）第1122250064号《集体土地使用证》更正登记……” 2019年11月27日，被告制作济自然规划罚告字（2019）第5048号《行政处罚告知书》。 2019年11月27日，被告制作济自然规划罚告字（2019）第5048号《行政处罚听证告知书》，并于同日留置送达孙元强。 2019年11月28日，原告书面提出听证申请。 2019年12月2日，被告作出济自然资源罚听字（2019）第033号自然资源行政处罚听证通知书，并于同日送达孙元强。 2019年12月13日，原告参加听证，并由被告制作听证笔录。 2019年12月25日，被告作出济自然规划罚字（2019）第5048号《行政处罚决定书》，主要内容为：“当事人：孙业美，……我局于2019年11月9日对你占用济南市历城区彩石街道捎近村集体土地建设行为立案调查。你未经批准，于2019年6月擅自占用超出土地登记审批批准范围之外的彩石街道捎近村集体土地对住宅进行扩建。截止立案调查时，孙业美建设的地下一层地上两层的砖混结构楼房主体已完工，未进行内外粉刷未圈建院落，经现场勘测，实际占用超出土地登记审批批准范围之外的集体土地面积为199.1平方米。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”的规定，属非法占用集体土地行为。该宗地符合历城区彩石街道2006-2020年度土地利用总体规划……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，决定处罚如下：1、责令孙业美将非法占用的199.1平方米土地退还给济南市历城区彩石街道捎近村民委员会。2、限孙业美15日内自行拆除在济南市历城区彩石街道捎近村非法占用的199.1平方米土地上新建的房屋……” 另查明，2013年11月15日的土地登记审批表中“国土资源行政主管部门初审意见”栏记载：“该宗土地系济南市历城区彩石镇捎近村农民集体所有土地，孙宗怀以批准拨用方式取得该宗地集体土地使用权，批准用途为农村宅基地。孙业忠、孙业美通过继承的方式获得孙宗怀的宅基地，原批准土地面积为420.00平方米，实测面积为134.06平方米，登记面积为134.06平方米。根据历城集建（93）字第1337070号、死亡证明、自愿放弃继承保证书及土地登记有关规定，经初步审查，该宗地实地界址清楚，四邻指界无异议，申报材料齐全，宗地权属清楚，同意为孙业忠、孙业美办理宅基地使用权总登记，同时注销历城集建（93）字第1337070号。” 2013年12月28日，历城集用（2013）第1122250064号《集体土地使用证》记载：“土地使用权人孙业忠、孙业美，土地所有权人济南市历城区彩石镇捎近村农民集体，地类（用途）农村宅基地，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积369.17平方米。记事栏中记载：1、该权利人因继承而取得宅基地使用权。2、注销原土地证书历城集建（93）字第1337070号。3、实测面积为369.17平方米，登记面积为369.17平方米。” 2019年12月24日，济南市自然资源和规划局在网站上发布《不动产更正登记公告》记载：“根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，拟对下列不动产登记簿的部分内容予以更正，现予公告。如有异议，请自本公告之日起十五个工作日内（2020年1月15日之前）将异议书面材料送达我机构。逾期无人提出异议或者异议不成立的，我机构将予以更正登记。”该公告中所列不动产更正内容及备注内容分别为：“界址面积更正为：235.92平方米等；界址面积更正为：134.06平方米等”；“历城集用（2013）第1122250014号《集体土地使用证》；历城集用（2013）第1122250064号《集体土地使用证》。” 一审法院认为，济南市自然资源和规划局作为济南市土地行政主管部门，对其行政区域内的土地管理和监督工作负有行政职责。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。本案中，被告于2019年11月9日立案调查，于2019年12月25日作出涉案行政处罚决定书。被告作出涉案行政处罚决定书的期限符合规定。《中华人民共和国物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”第十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。” 《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条规定：“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。不动产权属证书或者不动产登记证明填制错误以及不动产登记机构在办理更正登记中，需要更正不动产权属证书或者不动产登记证明内容的，应当书面通知权利人换发，并把换发不动产权属证书或者不动产登记证明的事项记载于登记簿。不动产登记簿记载无误的，不动产登记机构不予更正，并书面通知申请人。”第八十一条规定：“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。” 本案中，被告作出涉案行政处罚决定书系认为原告存在非法占用集体土地建设行为，且认为原告所持有的集体土地建设用地使用证登记内容与被告所保存的不动产登记簿记载的内容不一致，应以不动产登记簿记载为准。涉案行政处罚决定书于2019年12月25日作出。被告在涉案行政处罚决定书作出过程中，已经启动不动产登记更正程序，并于2019年11月11日在其网站上作出更正通知，后于2019年12月24日作出更正公告，且根据更正公告的内容，涉案不动产权属证书更正登记应于2020年1月15之后才能完成。被告应当根据《不动产登记暂行条例实施细则》的规定通知原告在规定的时间内办理更正登记，以便消除原告所持有的不动产权属证书可能存在登记错误的情形。在更正登记程序尚未结束，且原告所持有的不动产权属证书未被收回并更正的情况下，被告直接以不动产登记簿记载内容作为认定依据，剥夺了原告对不动产登记簿记载的事项是否存在错误而提出申辩、陈述的权利，未能保障原告的合法权益。因此，被告作出涉案行政处罚决定书的主要证据不足，依法应予撤销。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定判决：撤销被告济南市自然资源和规划局于2019年12月25日作出的济自然规划罚字（2019）第5048号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告济南市自然资源和规划局负担。 上诉人济南市自然资源和规划局不服一审判决上诉称，一审法院认定事实不清，涉案行政处罚决定书的作出并不以不动产登记机构是否已实际完成不动产权属证书更正登记程序为依据，而是基于被上诉人实际已经超出土地登记薄记载面积实施建设行为这一事实依据，因此，更正登记程序性问题与本案行政处罚并非同一法律关系，一审法院不能以此为由撤销涉案行政处罚决定书。通过上诉人在一审案件中提交的2013年土地登记审批表、土地归户卡、土地登记卡能够明确证实有关部门实际批准给被上诉人合法土地使用权的面积，同时，依据上诉人提交的现场勘测笔录、照片及土地勘测定界技术报告均能直接证实被上诉人实际已超出批准面积进行违法建设的事实。一审法院认为上诉人剥夺被上诉人申辩、陈述的权利，未保障被上诉人的合法权益，实则不然，被上诉人已经针对变更登记行为另行提起行政诉讼。显然，被上诉人的合法权利并未被剥夺。同时，登记行为与处罚行为系两个不同的法律关系。因此，基于前述内容可知，上诉人系在充分调查本案基本事实的基础之上，严格按照法定程序，依法作出的涉案行政处罚决定书，应予以维持。上诉请求:1.请求撤销一审行政判决，依法改判或发回重审；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人孙业美在二审中未提交书面答辩意见。 各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审中已经质证。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。 本院认为,《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。上诉人依照该法对被上诉人进行处罚，对于违法占地的事实认定，上诉人有权根据调查情况并结合相关证据作出认定。就本案而言，2013年土地登记审批表、土地归户卡、土地登记卡能够证实有权机关批准给被上诉人的土地使用权面积，依据上诉人提交的现场勘测笔录、照片及土地勘测定界技术报告则可证实被上诉人超出批准面积进行违法建设的事实。从行政程序上讲，违法占地处罚与不动产权属证书更正登记系两个不同的行政行为，遵循不同的行政程序，行政相对人可以针对不同的行政行为分别依法寻求权利救济。两行政行为在后果上有一定的关联性，但不动产权属证书更正登记程序并非违法占地行政处罚的先行程序，一审法院以更正登记尚未完成为由对涉案行政处罚予以撤销，过于严苛。但是，从后果上看，一审判决可以起到通过对行政机关的严格监督进而降低和避免错误、不当行政处罚发生的作用。并且，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”一审法院系以主要证据不足为由对上诉人作出的行政处罚予以撤销，这不影响上诉人在证据充分后，重新对被上诉人的违法占地行为作出处罚。 综上，上诉人济南市自然资源和规划局的上诉理由，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张振明 审 判 员 张启胜 审 判 员 曹 磊 二〇二〇年十一月二十五日 法官助理 石璐璐 书 记 员 韩琳琳