福州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）闽8601行初128号 原告余善基，男，1969年9月11日出生，汉族，住福建省连江县。 委托代理人李雪莲，北京在明律师事务所律师。 被告连江县人民政府，住所地福建省连江县凤城镇八一六北路81号。 法定代表人郑立敏，县长。 出庭负责人吴思斌，副县长。 委托代理人杨发华，男。 委托代理人程琪，福建南剑律师事务所律师。 原告余善基不服被告连江县人民政府（以下简称连江县政府）行政复议一案，向本院提起诉讼。本院于2020年7月30日立案后，于2020年8月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月29日公开开庭审理了本案。原告余善基及委托代理人李雪莲，被告连江县政府的负责人吴思斌及委托代理人杨发华、程琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告连江县政府于2020年7月1日作出连政行复告〔2020〕9号《行政复议告知书》，主要内容是：被申请人连江县蓼沿乡人民政府（以下简称蓼沿乡政府）于2020年6月16日作出连蓼政拆字〔2020〕第017号《限期拆除决定书》，在强制拆除决定作出之前，该限期拆除决定属于可复议可诉的独立行政行为。后被申请人于2020年6月27日作出连蓼政强拆〔2020〕第017号《强制拆除决定书》，其之前作出的限期拆除决定已成为其后作出强制拆除决定的一个环节，系程序性行政行为，其所产生的法律效力被最终的实体行为（强制拆除决定）所吸收，属于非独立不可诉不可复议的行政行为，对其提起行政复议或诉讼已失去实际意义。申请人可对被申请人作出的强制拆除决定提起行政复议。因此申请人的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受理范围，不予受理余善基的行政复议申请。 原告余善基诉称，原告系连江县蓼沿乡利畲村村民，在该村拥有合法房屋。2020年3月19日，原告房屋被纳入征收范围。原告尚未签署补偿安置协议。2020年6月16日，蓼沿乡政府作出连蓼政拆字〔2020〕第017号《限期拆除决定书》。原告不服该限期拆除决定，向被告连江县政府申请行政复议。被告连江县政府于2020年7月1日作出连政行复告〔2020〕9号《行政复议告知书》，不予受理原告的行政复议申请。原告不服，认为蓼沿乡政府作出的限期拆除决定与强制拆除决定是两个独立的行政行为，均属于行政复议的受案范围，被告认定限期拆除决定的效力被强制拆除决定所吸收无任何法律依据。被诉《行政复议告知书》认定事实不清，适用法律错误。故诉至法院，请求撤销被告作出的连政行复告〔2020〕9号《行政复议告知书》，责令其重新受理原告的行政复议申请；本案的诉讼费用由被告负担。 原告余善基向本院提交了以下证据：A1.余善基宅基地使用权属证明，证明原告系案涉宅基地的合法使用权人及房屋所有权人，与本案有利害关系；A2.蓼沿乡政府连蓼政拆字〔2020〕第017号《限期拆除决定书》，证明限期拆除决定的存在及连江县政府系本案适格被告；A3.连政行复告〔2020〕9号《行政复议告知书》，证明被诉行政行为的存在。 被告连江县政府辩称，限期拆除决定和强制拆除决定指向同一个标的物。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，限期拆除决定是强制拆除决定的前置性行政行为。强制拆除决定作出后，限期拆除决定已转化为程序性行政行为，没有强制力，已成为不可诉即不可复议的行为。答辩人作出的被诉《行政复议告知书》，认定事实清楚，程序合法。请求驳回原告起诉。 被告连江县政府向本院提交了以下证据：B1.连政行复告〔2020〕9号《行政复议告知书》；B2.行政复议申请书；B3.余善基申请复议时提供的证据清单；B4.蓼沿乡政府连蓼政强拆〔2020〕第017号《强制拆除决定书》及送达回证、张贴情况照片；B5.邮政快递查询单。证据B1、B5证明被告作出《行政复议告知书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。证据B2-B4证明原告申请复议的限期拆除决定已被后期作出的强制拆除决定所覆盖，已转化为程序性行政行为，是不可复议的行政行为。 被告连江县政府向本院提交了以下依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款。 经庭审质证，原告对被告的证据提出以下质证意见：证据B1真实性认可，合法性和证明目的不认可，限期拆除决定和强制拆除决定是两个独立的行为；证据B2、B3真实性无异议；证据B4真实性无异议，合法性和证明目的不认可，《强制拆除决定书》送达程序违法，执法人员身份存疑；证据B5真实性认可，证明原告在法定期限内提出复议申请。 被告对原告的证据提出以下质证意见：证据A1证人未附身份证明，真实性无法确认；证据A2、A3无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据A3和被告提交的证据B1系本案被诉行政行为，其合法性待证。原告提交的证据A1与本案不具有关联性，不予采纳。原告、被告提交的其他证据符合证据的基本特征，可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明，蓼沿乡政府于2020年6月16日作出连蓼政拆字〔2020〕第017号《限期拆除决定书》，主要内容是：余善基、余善健在蓼沿乡利畲村光辉路1号原主宅左侧（东向）建设一层砖混结构建筑，建筑面积77.2平方米的行为，有现场检查笔录、现场照片等为据，违反了相关法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，责令余善基、余善健自收到之日起三日内自行拆除位于蓼沿乡利畲村光辉路1号的违法建设。该决定书告知了申请行政复议或提起行政诉讼的权利，以及逾期不履行该决定的不利后果。其后蓼沿乡政府于2020年6月27日作出连蓼政强拆〔2020〕第017号《强制拆除决定书》。原告不服该限期拆除决定，于2020年6月22日向被告连江县政府申请行政复议。被告于2020年6月23日收到该复议申请后，于2020年7月1日作出连政行复告〔2020〕9号《行政复议告知书》，不予受理余善基的行政复议申请，原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条之规定，被告连江县政府具有对原告余善基的复议申请作出决定的合法权力来源。原告余善基系连政行复告〔2020〕9号《行政复议告知书》的相对人，有权提起本案行政诉讼。 一、本案的主要争议焦点是蓼沿乡政府于2020年6月16日作出的连蓼政拆字〔2020〕第017号《限期拆除决定书》是否属于行政复议受理范围。因该《限期拆除决定书》不但认定案涉房屋为违法建设，还为原告设定了自行拆除的义务，明显对原告的权益产生实际影响，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，且该《限期拆除决定书》亦明确告知原告申请行政复议或提起行政诉讼的权利。因原告未自行拆除案涉房屋，蓼沿乡政府其后又作出强制拆除决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，该限期拆除决定确定了当事人的义务，强制拆除决定的目的是保障限期拆除决定所确定义务的履行，该限期拆除决定系强制拆除决定的依据，因此限期拆除决定和强制拆除决定是两个不同的独立行为。被告关于该限期拆除决定的效力为蓼沿乡政府其后作出的强制拆除决定所吸收、没有必要单独对限期拆除决定进行行政复议立案的理由不能成立。被诉《行政复议告知书》适用法律错误，应予撤销。原告的诉请于法有据，应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决如下： 一、撤销被告连江县人民政府于2020年7月1日作出的连政行复告〔2020〕9号《行政复议告知书》； 二、责令被告连江县人民政府于本判决生效之日受理原告余善基的行政复议申请。 案件受理费50元，由被告连江县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。                            审判长                                             林莉                               审判员                                             黄献美                               审判员                                             王冰                二〇二〇年十一月二十四日                            法官助理                                             冯春美                               书记员                                             杨聂婧                附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。