江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行初245号 原告陈金女，女，1968年9月20日生，汉族，住南京市溧水区。 委托代理人宋晓峰、侯森，北京在明律师事务所律师。 被告南京市溧水区人民政府，住所地南京市溧水区永阳街道大东门街**。 法定代表人张蕴，南京市溧水区人民政府区长。 出庭负责人杭韬。 委托代理人冯兵。 委托代理人王玉新，江苏宗域律师事务所律师。 原告陈金女与被告南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）房屋行政征收补偿决定一案，本院于2020年5月28日受理后，在法定期限内向被告溧水区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月30日、2020年9月10日两次公开开庭审理了本案。原告陈金女及委托代理人宋晓峰、侯森，被告溧水区政府的出庭负责人杭韬、委托代理人冯兵、王玉新于2020年7月30日到庭参加诉讼；原告陈金女的委托代理人侯森，被告溧水区政府的委托代理人冯兵、王玉新于2020年9月10日到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告溧水区政府于2020年2月24日作出宁溧府征补字［2020］2号《房屋征收补偿决定书》（以下简称2号《房屋征收补偿决定书》），对原告陈金女位于南京市溧水区，建筑面积为131.65平方米的房屋予以征收并进行补偿。 原告陈金女诉称，2020年2月24日，溧水区政府对永阳街道交通路××室作出2号《房屋征收补偿决定书》，该补偿决定实体和程序违法，侵害了原告合法权益，故提起诉讼，请求：1.撤销被告作出的2号《房屋征收补偿决定书》；2.本案的诉讼费用由被告承担。 原告陈金女向本院提交了以下证据： 1.涉案房屋产权证明，证明原告具有提起本案诉讼的主体资格； 2.2号《房屋征收补偿决定书》，证明溧水区政府系适格被告，原告的起诉具有事实根据； 3.（2019）苏01行初634号行政判决书、（2019）苏01行初635号行政判决书，证明2号《房屋征收补偿决定书》违法，根据上述两份生效判决可以证明被告提交的房屋分户评估报告涉嫌伪造。 被告溧水区政府辩称，一、对原告的涉案房屋进行征收是被告的法定职权，该行政行为合法。因涉案房屋所在地块属于国有土地，又系旧城区改建项目，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第八条规定，被告依法作出的宁溧府征字［2017］16号《南京市溧水区人民政府关于溧水区改建项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称16号《房屋征收决定》）符合公共利益的需要。二、为保证被征收人的合法权益，房屋征收部门依法确定了房地产价格评估机构。房屋征收部门根据被征收人选择确定了评估机构，评估机构依照程序进行了评估后向被征收人送达了评估结果，原告未提出异议和复核，评估结果合法且公平公正。三、2号《房屋征收补偿决定书》是在签约期限内协商不成的情况下作出的，且送达给了原告，并在房屋征收范围内予以了公告，程序合法。2号《房屋征收补偿决定书》就补偿方式、补偿金额、产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费、搬迁期限等事项均作出了明确规定，并告知了原告申请行政复议或提起行政诉讼的权利，保障了原告的救济权。四、被告作出16号《房屋征收决定》前已要求房屋征收部门将征收补偿款专款专用，落实安置房源，能够做到先补偿、后搬迁，保障了原告的合法权益，原告随时可以享有征收补偿。五、原告的诉讼请求不能成立。原告虽以实体和程序违法为由，要求撤销2号《房屋征收补偿决定书》，但却没有说明相应的事实和法律依据。被告作出的2号《房屋征收补偿决定书》合法，不存在可以撤销的情形。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告溧水区政府向本院提交了以下证据： 1.16号《房屋征收决定》及征收补偿实施方案、公告照片及江苏省高级人民法院（2018）苏行终1973号《行政判决书》，证明为公共利益的需要，被告依法对涉案地块进行行政征收，并按照规定予以公告，征收决定已经法院判决生效； 2.《关于溧水区改建项目评估机构报名的公示》、选定评估机构征求意见汇总表、评估机构选定结果公告及公示照片、协商选定评估机构征求意见表共计79份、江苏金宏业土地房地产评估咨询有限公司（以下简称金宏业公司）的营业执照、资质证书、评估师执业证书等，证明征收部门依法确定了房地产价格评估机构； 3.《溧水区永阳街道双塘路以东、财贸花园西侧地块被征收房屋信息调查表》7页、涉案房屋所有权证、《房屋现场勘察表》、《房屋现场测绘图》、《溧水区国有土地上房屋征收补偿初步评估结果公示表》4页及公示照片、《房屋征收分户估价报告》、《溧水区国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》及送达通知书、《溧水区国有土地上房屋征收装修补偿明细表》3页、《溧水区国有土地上房屋征收附属物补偿明细表》2页、《双塘路以东、财贸花园西侧地块房屋征收补偿(助)结果公示》3页及公示照片，证明涉案房屋状况，评估机构对涉案房屋及附属物进行了评估，并送达了评估结果，原告未提出异议； 4.《关于启动溧水区改建项目国有土地上房屋征收签约的公告》及公告照片、《项目组协商谈判记录表》4次、征收工作人员上岗证及工作证、社区工作人员身份证明，证明在规定的签约期限内，房屋征收部门相关工作人员未能与原告就征收补偿事宜达成协议，且原告拒绝商谈； 5.《关于选择房屋征收补偿方式告知书》及送达通知书、照片2张、《关于对溧水区永阳街道交通路29号刘剑等8户被征收人作出征收补偿决定的申请》、2号《房屋征收补偿决定书》及送达通知书及公示照片、邮寄单、短信通知，证明为保障原告利益，房屋征收部门告知原告可就补偿方式进行选择，但原告拒绝选择；2号《房屋征收补偿决定书》征收补偿事项明确具体，保障了原告的利益和救济权，且依法送达给了被征收人； 6.南京市溧水区拆迁安置有限公司在中国建设银行股份有限公司活期存款明细账、《安置房源证明》，证明征收补偿资金充足，征收补偿款专款专用，安置房源已落实且充足，能够保障原告的合法权益； 7.光盘一张，证明所有需公示内容均在征收现场予以公示，保障了征收活动的有序、合法进行。 被告溧水区政府向本院提交了以下依据： 1.征补条例第十七条至第二十九条； 2.《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十条至第三十九条； 3.溧政规（2017）3号《溧水区国有土地上房屋征收与补偿补助奖励规定》。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据2的真实性、关联性、合法性没有异议，对证明目的不予认可；对证据3的真实性没有异议，认为两份判决书是针对门面房的补偿决定作出的，而涉案房屋是住宅，且两份判决书所涉房屋已被拆除，而涉案房屋仍然存在，原告仍在生活使用，故两份判决书不能作为本案定案的证据使用，与本案无关，同时两份判决书也不能证明原告方的观点。 原告对被告提交的证据1的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，认为案涉征收决定没有经过合法有效的社会稳定风险评估，征收决定作出前，补偿款并未足额到位，其中的公示照片不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据的形式要件。对证据2中的《关于溧水区改建项目评估机构报名的公示》、选定评估机构征求意见汇总表、评估机构选定结果公告及公示照片、协商选定评估机构征求意见表共计79份的真实性、合法性、关联性不予认可；对金宏业公司的营业执照、资质证书、评估师执业证书的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据2的证明目的不予认可。对证据3中《溧水区永阳街道双塘路以东、财贸花园西侧地块被征收房屋信息调查表》7页、涉案房屋所有权证、《房屋现场勘察表》、《房屋现场测绘图》的真实性、合法性、关联性没有异议；对《溧水区国有土地上房屋征收补偿初步评估结果公示表》4页的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可，对公示照片的真实性、合法性不予认可，关联性予以认可；对《房屋征收分户估价报告》的真实性、合法性、关联性不予认可；对《溧水区国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可，对送达通知书的真实性、合法性、关联性不予认可；对《溧水区国有土地上房屋征收装修补偿明细表》3页、《溧水区国有土地上房屋征收附属物补偿明细表》2页的真实性、合法性、关联性均不予认可；对《双塘路以东、财贸花园西侧地块房屋征收补偿（助）结果公示》3页的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可，对公示照片的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据3的证明目的不予认可。对证据4中《关于启动溧水区改建项目国有土地上房屋征收签约的公告》及公告照片、《项目组协商谈判记录表》4次的真实性、合法性、关联性不予认可；对征收工作人员上岗证及工作证、社区工作人员身份证明的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可；对证据4的证明目的不予认可。对证据5中《关于选择房屋征收补偿方式告知书》的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可；对送达通知书的真实性、合法性、关联性不予认可；认为被告的证据目录中未将照片2张列为证据，虽然原告持有的证据复印件里边有该2张照片，但合并开庭审理的案件不能用两个标准来进行审判，因此该2张照片不应作为被告庭审证据进行举证和质证；对《关于对溧水区永阳街道交通路29号刘剑等8户被征收人作出征收补偿决定的申请》的真实性、合法性、关联性没有异议；对2号《房屋征收补偿决定书》的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可；对公示照片真实性、合法性、关联性以及证明目的不予认可；对送达通知书、邮寄单、短信通知的真实性、合法性、关联性不予认可。对证据6中南京市溧水区拆迁安置有限公司在中国建设银行股份有限公司活期存款明细账的真实性、合法性、关联性均不予认可；对《安置房源证明》的真实性予以认可，合法性、关联性不予认可；对证据6的证明目的不予认可。对证据7的真实性、合法性、关联性不予认可，认为光盘主要内容是被告在举证过程中提及的公示照片，不需要重复发表质证意见。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2，客观真实、来源合法，与本案待证事实具有关联性，且被告对其真实性不持异议，本院予以确认。原告提交的证据3是其他房屋征收补偿案件的判决书，因与本案待证事实不具有关联性，本院不将其作为本案证据予以确认。被告提交的证据7中无证据1、4、5中照片的电子版本，且原告对上述照片的真实性不予认可，本院对被告证据1、4、5中的照片不予确认；被告提交的其他证据客观真实、来源合法，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。 经审理查明，2017年11月16日，溧水区政府作出16号《房屋征收决定》，决定对双塘路以东、财贸新村以南、财贸巷以西、交通路以北的国有土地上房屋实施征收，并制定了征收补偿实施方案，房屋征收部门为南京市溧水区房屋征收管理办公室（以下简称溧水区征收办）。原告所有的永阳街道交通路××室房屋，位于**《房屋征收决定》确定的征收范围内。 2017年11月20日，溧水区征收办发布《关于溧水区改建项目评估机构报名的公示》。同日，征收项目组向被征收人发放协商选定评估机构征求意见表，就评估机构的选定向被征收人征求意见。经汇总，共计发出征求意见表79份，收回79份，其中46人选择金宏业公司。2017年11月30日，溧水区征收办发布《溧水区改建项目评估机构选定结果公告》，确认金宏业公司为征收补偿评估机构。2017年12月15日，金宏业公司针对涉案房屋作出《房屋征收分户估价报告》和分户估价表，载明房屋面积为131.65㎡，价值时点为2017年11月16日，补偿金额合计1154307元。分户估价表说明部分载明：“1.本次估价目的为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值。2.估价结果为包括土地使用权价值在内的被征收房屋价值，但不包含搬迁补助费、临时安置费、提前搬迁奖励以及被征收房屋内自行装饰装修的补偿金额，不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。”2017年12月15日，金宏业公司作出两份装修补偿明细表，确认涉案房屋装修补偿为51650元、1040元。同日，金宏业公司作出附属物补偿明细表和车库补偿明细表，确认涉案房屋附属物补偿为3790元，车库补偿78281元。2019年10月31日，房屋征收部门向原告送达分户估价表，送达通知书“收件人签名或者盖章”一栏显示“拒收”。装修补偿明细表、附属物补偿明细表、车库补偿明细表未向原告送达。后溧水区征收办作出《双塘路以东、财贸花园西侧地块房屋征收补偿（助）结果公示》，对被征收人的补偿情况进行公示。2019年10月29日，被告作出《关于启动溧水区改建项目国有土地上房屋征收签约的公告》，对永阳街道交通路29号2幢、31号的房屋被征收人签约计奖期限进行公示，明确签约计奖期限为2019年10月30日至2019年12月13日，共计45天。2019年10月31日，房屋征收部门向原告送达上述签约计奖期限公告，送达通知书“收件人签名或者盖章”一栏显示“拒收”。 2019年11月25日，南京市溧水区住房保障和房产局作出《关于选择房屋征收补偿方式告知书》，并于2019年11月27日向原告送达，要求原告在2019年12月4日前确认补偿方式，逾期未确认的，将以产权调换方式进行补偿。原告未在规定期限内选择补偿方式。原告在本案庭审中明确表示要求产权调换。2017年12月23日至2019年10月30日，房屋征收部门与原告多次协商，未能在征收补偿实施方案确定的签约期限内达成补偿协议。南京市溧水区住房保障和房产局于2020年2月20日报请溧水区政府作出征收补偿决定。2020年2月24日，溧水区政府向原告作出2号《房屋征收补偿决定书》，决定补偿如下：一、对被征收人陈金女名下坐落在永阳街道交通路××室的房屋实施征收。按照《溧水区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》的规定，住宅房屋在永阳街道××路“××”实行产权调换；二、征收人按照金宏业公司出具的房屋征收补偿评估结果，向被征收人支付住宅房屋补偿金额为人民币1154307元，装潢、附属物等合计补偿134761元（如有遗漏，另行补偿）。向被征收人支付住宅房屋搬迁补助费9216元（两次）和12个月临时安置补助费28436元（延期安置另行支付补助费）。征收人向被征收人合计支付补偿（助）人民币1326720元，征收部门已将该补偿（助）款专户存储；三、按照《溧水区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》，征收人将坐落在永阳街道××路“××”建筑面积不小于被征收住宅房屋的建筑面积实行产权调换（期房）。征收实施单位应与被征收人结清被征收房屋价值与产权调换房屋价值的差价；四、被征收人自接到本决定之日起十五日内应与房屋征收实施单位办理征收补偿手续，完成搬迁，交付被征收房屋。2020年2月26日，被告向原告邮寄送达2号《房屋征收补偿决定书》，并在征收范围内对涉案《征收补偿决定》进行张贴公告。 另查明，陈忠保等11人不服溧水区政府作出的16号《房屋征收决定》，向本院提起行政诉讼，请求撤销16号《房屋征收决定》。本院经审理，于2018年10月12日作出（2018）苏01行初196号行政判决，判决驳回陈忠保等11人的诉讼请求。陈忠保等11人不服提起上诉，江苏省高级人民法院于2019年5月5日作出（2018）苏行终1973号行政判决，驳回上诉，维持原判。 再查明，2017年3月21日，南京溧水商贸旅游集团有限公司向溧水区征收办出具《安置房源证明》一份，载明：“永阳街道双塘路以东、财贸入口、实小西北角、财贸新村卫生服务站对面地块房屋征收住宅产权调换房源如下：1、套型：60㎡、90㎡、100㎡、120㎡。2、、地点双塘景苑。3、数量：足额提供。4、交付时间：签订协议5年内。征收营业用房产权调换房源如下：1、套型：60㎡、90㎡、100㎡。2、、地点天利广场南地块。3、数量：足额提供。4、交付时间：签订协议5年内。” 本院认为，根据征补条例第四条第一款、第二十六条的规定，被告溧水区政府系涉案项目的征收主体，在房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议的情况下，根据房屋征收部门的申请，具有作出国有土地上房屋征收补偿决定的法定职权。 根据双方当事人的诉辩意见和对被诉2号《房屋征收补偿决定书》合法性审查的需要，本案的争议焦点为：一、2号《房屋征收补偿决定书》的内容是否合法适当；二、2号《房屋征收补偿决定书》作出的程序是否合法。 关于争议焦点一，征补条例第二十一条第一款、第二款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称房屋征收评估办法）第二十九条规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。根据上述规定，以产权调换方式进行补偿的，首先，产权调换房源应当明确具体。其次，应当明确产权调换房屋的价格，系实行政府指导价格的，应明确载明政府指导价格；以评估方式确定价格的，应当提供评估机构评估的相应材料。产权调换房源明确具体是保障被征收人补偿利益的重要体现。所谓明确具体，是指用于产权调换的房屋应当特定化，即应在补偿决定书中明确产权调换房屋的具体地址、房号、面积、价格（单价）等信息。本案中，2号《房屋征收补偿决定书》仅载明将永阳街道××路“××”建筑面积不小于被征收人房屋的建筑面积实行产权调换（期房），并未明确调换房屋具体地址、房号、面积、价格等信息，不能视为产权调换房屋明确具体，无法保障被征收人的补偿利益，不符合征补条例的规定。 关于争议焦点二，行政行为的合法性不仅体现在实体内容上，同时也需要遵守法定程序。征补条例第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。房屋征收评估办法第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。该办法第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并提出评估报告存在的问题。本案中，被告提供的证据仅证明其向原告送达了金宏业公司出具的分户估价表，分户估价表并非分户评估报告，仅向原告送达分户估价表，不符合上述规定。被告未提供证据证明其已按照上述规定向原告告知了对评估结果的异议复核权，直接影响了原告对评估结果提出异议的权利，其上述行为不符合征补条例、房屋征收评估办法的规定，构成程序违法。且被告未向原告送达评估机构作出的装修补偿明细表、车库及附属物补偿明细表亦属不当。 综上，溧水区政府作出的2号《房屋征收补偿决定书》，因评估报告送达、补偿决定内容等不符合相关法律法规要求，缺乏事实根据和法律依据。原告陈金女的诉讼请求具有一定的事实根据和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下： 一、撤销被告南京市溧水区人民政府于2020年2月24日作出的宁溧府征补字[2020]2号《房屋征收补偿决定书》； 二、责令被告南京市溧水区人民政府针对原告陈金女位于南京市溧水区房屋依法重新作出房屋征收补偿决定。 案件受理费50元，由被告南京市溧水区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇二〇年十一月二十七日  书记员  刘 东