湖北省武汉市江岸区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0102行初440号原告张桥梅，女，1963年1月2日出生，汉族，户籍所在地武汉市洪山区，现住武汉市洪山区。委托代理人杨波（一般授权代理），北京本录律师事务所律师。被告武汉市自然资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路**。法定代表人盛洪涛，系局长。委托代理人周勤斌（一般授权代理），武汉市自然资源和规划局洪山分局局长。委托代理人顾晓军（一般授权代理），湖北今天律师事务所律师。原告张桥梅诉被告武汉市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）履行征地补偿安置法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，向被告市自然资源规划局送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，并组成由审判员张薇担任审判长，与审判员石珏、人民陪审员汤秋萍参加的合议庭，于2020年6月24日公开开庭进行了审理。原告张桥梅，被告市自然资源规划局的委托代理人周勤斌、顾晓军到庭参加了诉讼。因案情复杂，本院依法向湖北省高级人民法院申请延长审理期限三个月。本案经合议庭评议，现已审理终结。原告张桥梅诉称，其拥有武昌区东亭村黄谌家湾1号房屋（编号E-059及编号E-079），2011年3月31日武汉市人民政府作出[2011]第67号和[2011]第68号《武汉市人民政府征收土地公告》，实施洪山区洪山乡东亭村城中村综合项目改造，原告张桥梅的房屋位于征收范围内，但原告张桥梅与被告市自然资源规划局就拆迁补偿安置问题未达成一致。2013年12月10日，原告张桥梅的房屋被偷拆，报警一直未作处理，原告张桥梅至今未得到任何补偿安置。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。武汉市中级人民法院作出的（2019）鄂01行初607号《行政裁定书》确定在案涉土地征收中负有履行征收补偿安置法定职责的行政机关系被告市自然资源规划局。被告市自然资源规划局作为土地行政主管部门的职责主要是负责对征地补偿、安置方案的组织实施，其中包括征收土地的各项费用的支付等，但被告市自然资源规划局至今未对原告张桥梅履行征地补偿安置法定职责，严重侵害了原告张桥梅的合法权益。现依据行政诉讼法之相关规定向法院起诉，请求法院依法判决确认被告市自然资源规划局未对原告张桥梅履行征地补偿安置法定职责违法。原告张桥梅向本院提交了以下证据：1、武汉市人民政府征收土地公告[2011]第67号；2、武汉市人民政府征收土地公告[2011]第68号，证据1、2证明原告张桥梅的房屋在征收范围内；3、征地补偿安置方案公告、附图；4、集体所有土地房屋拆迁安置补偿方案，证据3、4证明被告市自然资源规划局是补偿安置实施部门，依法应当履行补偿安置的职责；5、房屋面积测算（2份）；6、梨园街黄谌家湾房屋分布图（2份），证据5、6证明原告张桥梅的房屋面积、坐落位置；7、征地补偿安置方案，证明被告市自然资源规划局具备征地补偿安置的法定职责；8、行政裁定书，证明被告市自然资源规划局是本案的适格被告，具备对原告履行补偿安置职责。被告市自然资源规划局辩称，1、原告张桥梅起诉不符合法定条件，我局不存在不履行法定职责的情形，请求法院依法驳回原告张桥梅的起诉。原告张桥梅诉请要求“确认被告未履行征地拆迁补偿法定职责违法”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。同时第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。本案原告张桥梅未提供要求我局履行职责申请的证据，原告张桥梅的诉讼请求也未具体明确我局应当履行何种法定职责。因此，原告张桥梅的起诉不符合前述法律规定，我局不存在不履行法定职责的情形，原告张桥梅的起诉应当依法予以驳回。2、我局依法履行集体土地征收法定职责，原告张桥梅的诉请没有任何事实和法律依据，依法应当予以驳回。2009年12月10日，经湖北省人民政府批准，湖北省国土资源厅以《省国土资源厅关于批准武汉市2009年度城中村第8批次建设用地的函》（鄂土资函〔2009〕1707号）同意武汉市人民政府征收汉阳区江堤乡丰收村、渔业村、红卫村，洪山区洪山乡东亭村、风光村，硚口区长丰街长丰村和东湖新技术开发区关山村集体建设用地60.4690公顷。2011年3月31日，武汉市人民政府根据前述批复，发布了《武汉市人民政府征收土地公告》（[2011]第67号），征收土地地点为洪山区洪山乡东亭村，用地面积5.9199公顷，并依法进行了公示。2017年3月20日，武汉市国土资源和规划局洪山分局制定并发布了《征地补偿安置方案公告》（武土征补洪公告[2017]第11号），并在被征收土地所在地进行了公示。公示期内未有农村集体经济组织、农村村民及相关权利人提出异议并要求听证。2017年4月20日，武汉市人民政府根据《征地补偿安置方案公告》以武征案洪审〔2017〕第20号批准了本案涉及地块的征地补偿安置方案。2、根据《市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》（武政办[2009]36号）、《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政办[2009]37号）等文件规定，武汉市城中村改造由各区人民政府作为责任主体，负责城中村改造有关土地征收、房屋拆迁工作。我局并不具体实施城中村改造房屋拆迁工作，我局已依法履行了集体土地征收法定职责，不存在原告张桥梅所称的未履行征收拆迁补偿职责的情形。综上，原告张桥梅起诉不符合法定条件，依法应予驳回。被告市自然资源规划局向本院提交了以下证据：1、《省国土资源厅关于批准武汉市2009年度城中村第8批次建设用地的函》（鄂土资函〔2009〕1707号），证明经省政府批准同意征收涉案集体土地；2、[2011]第67号《武汉市人民政府征收土地公告》及公告照片，证明武汉市人民政府依法作出征地公告；3、武汉市国土资源和规划局洪山分局《征地补偿安置方案公告》（武土征补洪公告[2017]第11号），证明国土资源管理部门依法拟定征地补偿安置方案并予以公告；4、《征地补偿安置方案》（武征案洪审〔2017〕第20号），证明武汉市人民政府批准征地补偿安置方案，前述证据证明被告市自然资源规划局在集体土地征收过程中依法履行了法定职责。被告市自然资源规划局提交的法律依据为：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；3、《征收土地公告办法》；4、《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政办[2009]37号文）。经庭审质证，被告市自然资源规划局对原告张桥梅提交的证据1、2无异议；对证据3、4真实性无异议，可以证明城中村改造安置工作是由东亭村完成和进行的；对证据5、6真实性无异议，对证明目的有异议，只能证明房屋存在，是否合法通过该表无法证明；对证据7真实性无异议，对证明目的有异议，案涉项目属于城中村改造项目，根据城中村改造文件政策规定房屋拆迁补偿安置工作由各个村负责，而非由被告市自然资源规划局对原告进行补偿安置。经庭审质证，原告张桥梅对被告市自然资源规划局提交的证据1认为该批文已过期；对证据2认为该公告亦已过期，征地公告应当在征地批文作出之日起5天内作出，故该公告作出程序违法；对证据3认为系2017年的公告，且不清楚依据哪个批文作出，亦已过期；对证据4认为应该在征收土地公告作出后马上作出，故该方案也已过期；另即使上述文书均未过期，也证明被告市自然资源规划局应当向原告张桥梅作出补偿安置，被告市自然资源规划局未向原告张桥梅进行补偿安置的行为系行政不作为。本院对上述证据认证如下：1、原告张桥梅提交的证据真实、来源合法，本院予以确认。2、被告市自然资源规划局提交的证据真实、来源合法，能证明被告市自然资源规划局在案涉集体土地征收过程中履行了相应的职责。经审理查明，针对武汉市人民政府的《关于征收我市2009年度城中村改造第8批次建设项目用地的请示》（武汉政文[2009]77号），经湖北省人民政府批准，湖北省国土资源厅于2009年12月10日作出《省国土资源厅关于批准武汉市2009年度城中村第8批次建设用地的函》（鄂土资函〔2009〕1707号），同意征收武汉市汉阳区江堤乡丰收村、渔业村、红卫村，洪山区洪山乡东亭村、风光村，硚口区长丰街长丰村和东湖新技术开发区关山村集体建设用地60.4690公顷。依据前述征地批文，武汉市人民政府于2011年3月31日发布[2011]第67号《征收土地公告》，决定征收洪山区洪山乡东亭村5.9199公顷土地。同年4月7日，在东亭村××村务信息公开栏公示了该征地公告。原告张桥梅的房屋位于征地范围内。2017年3月20日，原武汉市国土资源和规划局作出武土征补洪公告[2017]第11号《征地补偿安置方案公告》，就征地补偿安置方案（征求意见稿）进行公告，以征求农村集体经济组织、农村村民及相关权利人的意见，并载明《征地补偿安置方案》经依法批准后，将在www.wpl.gov.cn智慧武汉-国土资源和规划网的征地信息专栏主动公开。2017年4月20日，武汉市人民政府作出武征案洪审〔2017〕第20号《征地补偿安置方案》。另查明，原告张桥梅就其在征地范围内的房屋补偿安置问题一直未与相关职权部门达成补偿协议，在原告张桥梅就其房屋未获得补偿安置的情况下，其房屋被拆除。2019年7月，原告张桥梅以武汉市人民政府及市自然资源规划局为被告向武汉市中级人民法院提起行政诉讼，要求武汉市人民政府及市自然资源规划局履行征收补偿安置法定职责。武汉市中级人民法院经审理后认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，武汉市人民政府在案涉土地征收中已经履行了相应的法定职责，负有征收补偿安置法定职责的行政机关系市自然资源规划局，案件的适格被告应是市自然资源规划局。经向原告张桥梅释明后，原告张桥梅拒不变更被告，故武汉市中级人民法院于2019年10月8日作出（2019）鄂01行初607号《行政裁定书》，驳回原告张桥梅的起诉。后原告张桥梅诉至本院，诉请如前。还查明，原告张桥梅于2019年10月以洪山区人民政府为被告向武汉市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决确认洪山区人民政府对其房屋进行强拆的行为违法。经审理后，武汉市中级人民法院认为其起诉要求确认强拆违法超过法定起诉期限，分别作出（2019）鄂01行初872号、（2019）鄂01行初873号《行政裁定书》，驳回原告张桥梅的起诉。经原告张桥梅上诉，湖北省高级人民法院作出（2020）鄂行终47号、（2020）鄂行终48号《行政裁定书》驳回其上诉，维持原裁定。本院认为，本案的争议焦点在于如何认定集体土地征收过程中负有补偿安置职责的行政主体。该认定方法应以法律、法规、规章的规定及理解为基本原则，以征收项目中具体的方案分工为标准，同时还应兼顾以便捷、有效解决当事人的补偿安置问题为基本导向。原告张桥梅房屋所在地块经湖北省国土资源厅2009年12月11日作出《省国土资源厅关于批准武汉市2009年度城中村第8批次建设用地的函》及武汉市人民政府于2011年3月31日发布的[2011]第67号《征收土地公告》被纳入征地范围，武汉市人民政府于2017年4月20日作出武征案洪审[2017]第20号《征地补偿安置方案》。根据《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。根据前述规定可以判定，修订前的《中华人民共和国土地管理法》规定市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收及补偿安置组织实施方面有着相应的职责分工。具体来讲，市、县人民政府的职责主要体现为征收土地方案的公告和征地补偿、安置方案的批准等；土地行政主管部门的职责主要是负责对征地补偿、安置方案的组织实施。本案中，在庭审时经法庭询问，原告张桥梅向本院明确，其主张被告市自然资源规划局未对原告张桥梅履行征地补偿安置法定职责违法，具体而言指被告市自然资源规划局在土地征收过程中未对其实际进行补偿的行为违法。故本案中应当考量的是“对征地补偿、安置方案的组织实施”包含哪些具体的履职事项和内容？具体由何部门实施？本院认为，“对征地补偿、安置方案的组织实施”落实到被征收人获取补偿方面，具体细分，又涉及由谁和被征收人达成协议？由谁给付费用？无法达成协议时如何处理？如何推进行政强制等活动。全市的城中村改造土地征收安置补偿工作绝不仅仅是一个部门就能够完成的事项，这其中必然会涉及政府及其各个部门的不同分工。为推进武汉市城中村改造工作，武汉市先后出台了多个规范性文件加以规范和完善。《市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》（武政办[2009]36号）第三条、第四条均明确，城中村改造建设工作以区人民政府为责任主体。各有关区人民政府及相关部门对拆迁安置和改造建设项目进行监督管理。《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政[2009]37号）第二条第（二）项规定，各区人民政府负责组织拆迁安置工作。参照前述规范性文件的内容可知，在我市城中村改造过程中，具体的征收补偿工作实际系由各区人民政府负责。且在本案审理过程中，修订后的《中华人民共和国土地管理法》于2020年1月1日实施，该法第四十七条第四款规定，拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。修订后的《中华人民共和国土地管理法》规定的内容与本市一直以来的做法亦相契合。故在本案中，单一的将“征地补偿安置职责”推至由“土地行政主管部门”承担与我市的做法及现行《中华人民共和国土地管理法》的规定相悖，也不利于原告张桥梅的征收补偿问题最终得到妥善解决。依据《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（武汉市人民政府令148号）和《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》（武汉市人民政府令149号）规定，市土地行政主管部门主管全市征地补偿安置和征用集体所有土地房屋拆迁管理工作，同时负责江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区范围内的征地补偿安置的实施工作和征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作，上述职权结合规章的具体内容看，被告市自然资源规划局作为市土地行政主管部门，在集体所有土地的征收安置补偿中具体承担的是拟订征地补偿安置方案、发布征地补偿安置公告、对补偿登记进行调查核实、对用地单位报请暂停办理的事项进行核准并通知有关部门暂停办理相关手续、对房屋拆迁补偿安置实施方案进行审查等征地安置补偿的组织实施工作。本案中经查明，被告市自然资源规划局已完成了上述职权事项。故原告张桥梅主张被告市自然资源规划局未对其履行征地补偿安置的职责违法的观点，本院不予支持。需要说明的是，原告张桥梅现在面临的主要问题是如何实现其在土地征收过程中应获取的补偿利益，依据前文分析，其应当另行依法主张其权利。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张桥梅的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告张桥梅负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  张 薇审 判 员  石 珏人民陪审员  汤秋萍二〇二〇年十一月十七日书 记 员  郭 雯