福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽05行终412号 上诉人（原审被告）安溪县人力资源和社会保障局，住所地福建省安溪县凤城镇大同路1号。 法定代表人马向阳，该局局长。 行政机关出庭应诉负责人白清顺，该局副局长。 委托代理人许超阳，男，该局工作人员。 委托代理人王春明，福建安荣律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）林玉凤，女，1964年11月4日出生，汉族，住福建省安溪县。 委托代理人吴亚兰，福建玺运律师事务所律师。 原审第三人泉州市鼎裕服装织造有限公司，住所地福建省安溪县官桥镇龙桥工业园1#-2。 法定代表人蔡辉跃，该公司总经理。 委托代理人黄晓静，女，该公司员工。 上诉人安溪县人力资源和社会保障局（以下简称安溪人社局）与被上诉人林玉凤、原审第三人泉州市鼎裕服装织造有限公司（以下简称鼎裕公司）劳动和社会保障行政管理一案，不服福建省永春县人民法院(2020)闽0525行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，林玉凤系农村居民，未领取退休金，未享受养老保险待遇。林玉凤自2016年5月8日起受雇于鼎裕公司从事包装工作，双方未签订书面劳动合同。2019年10月26日23时许，林玉凤下班后乘坐自行车从厂里回家，在途经安溪县××镇××村××路××号××路段时，与白鸿达所驾驶的闽ＤＪ××××号小型轿车发生碰撞，造成林玉凤受伤及两车不同程度损坏的交通事故。该事故经安溪县公安局交通警察大队认定，白鸿达负全部责任，林玉凤无责任。2020年3月27日，林玉凤向安溪人社局提出工伤认定申请。安溪人社局于同日受理后，于2020年3月30日向鼎裕公司发出《举证通知书》，要求鼎裕公司自收到通知之日起15日内提交证据。安溪人社局于2020年4月20日作出安人社工认驳〔2020〕2号《关于驳回林玉凤工伤认定申请的决定》，认为林玉凤于2015年11月5日达到法定退休年龄，根据《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条之规定，林玉凤与用人单位之间不存在劳动关系，不符合申请工伤认定条件，根据《福建省实施办法》第十七条之规定，驳回林玉凤的工伤认定申请。安溪人社局于2020年4月22日将决定书送达鼎裕公司，于2020年4月23日将决定书送达林玉凤。林玉凤不服诉至一审法院，请求判决：撤销安溪人社局作出的安人社工认驳〔2020〕2号《关于驳回林玉凤工伤认定申请的决定》；判决安溪人社局依法认定林玉凤所受伤害为工伤。 一审法院认为，安溪人社局作为负责本行政区域内工伤保险工作的社会保险行政部门，具有作出工伤认定的法定职责。根据《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（[2009]行他字第12号)规定：“根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权”，因此，林玉凤认为安溪人社局直接以“其与用人单位之间不存在劳动关系”为由作出驳回工伤认定申请的决定属程序不当、超越职权，理由不能成立，不予采纳。《中华人民共和国劳动法》只有禁止用人单位招用未满十六周岁的未成年人的规定，而对达到法定退休年龄仍然从事劳动的人员则未作禁止性规定。《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用请示的答复》([2010]行他字第10号)与《最高人民法院关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的，能否认定工伤的答复》([2012]行他字第13号)均明确规定“用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定”。本案中，林玉凤受雇于鼎裕公司时已超过法定退休年龄，但其系未领取退休金、未享受养老保险待遇的务工农民，在其下班途中受到非其事故责任的交通事故伤害，根据上述答复规定，应当适用《工伤保险条例》进行工伤认定。因此，安溪人社局对林玉凤所作出的驳回工伤认定申请的决定适用法律错误，予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项的规定，一审法院判决：一、撤销被告安溪县人力资源和社会保障局作出的安人社工认驳〔2020〕2号《关于驳回林玉凤工伤认定申请的决定》；二、责令被告安溪县人力资源和社会保障局在本判决生效之日起六十日内对原告林玉凤的工伤认定申请重新作出决定。一审案件受理费50元，由被告安溪县人力资源和社会保障局负担，应在本判决生效后五日内向一审法院缴交(林玉凤预交的50元予以退回)。 宣判后，安溪人社局不服，上诉请求：撤销一审判决，改判驳回林玉凤的诉讼请求；由林玉凤承担一、二审案件受理费。事实和理由：一、林玉凤受雇于鼎裕公司时已超过法定退休年龄，不具有建立劳动关系的主体资格，其与鼎裕公司建立用工关系的，不应按劳动关系处理，而应当按照劳务关系处理。故安溪人社局认定林玉凤与鼎裕公司之间不存在劳动关系，作出驳回工伤认定申请决定并无不当，应予维持。依据《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条规定，劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定，女职工的法定退休年龄为年满五十周岁，若从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，则为年满四十五周岁。因此，根据上述规定，已达法定退休年龄的人员不具有建立劳动关系的主体资格，与用人单位建立用工关系的，应按照劳务关系处理。本案中，林玉凤于1964年11月4日出生，于2016年5月8日受雇于鼎裕公司时实际已超过法定退休年龄。故安溪人社局认定其与鼎裕公司之间不存在劳动关系并无不当。但人力资源和社会保障部于2019年7月24日对十三届全国人大二次会议第6979号建议的答复（人社建字［2019］37号）进一步明确：《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条规定，主要考虑是：劳动者达到法定退休年龄，不再符合劳动法律法规规定的主体资格，即不具备建立劳动关系的条件，劳动合同自然终止。根据《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条第六项关于有“法律、行政法规规定的其他情形”劳动合同终止的授权，2008年9月公布施行的《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条明确，劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。对超过法定退休年龄的劳动者，愿意继续工作的，用人单位与劳动者的关系可以按劳务关系处理，依据民事法律关系调整双方的权利义务。另外，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第七条规定，用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。该条是关于已享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生争议的法律关系认定问题，不能反推得出劳动者虽未开始依法享受基本养老保险待遇但达到法定退休年龄，其与用人单位构成劳动关系的结论。林玉凤在受雇于鼎裕公司时，已超出法定退休年龄，即使林玉凤此前符合形成事实劳动关系的构成要件与鼎裕公司之间此前存在劳动关系，在其达到法定退休年龄后双方之间的劳动关系也应终止，何况其受鼎裕公司雇佣时即已超过法定退休年龄，社会保险经办机构也不能为其开设社会保险账户、接受其社会保险费的缴纳。因此，本案不能仅以林玉凤未享受养老保险待遇或领取退休金为由认定其与鼎裕公司之间存在劳动关系。故一审法院认定其系未领取退休金、未享受养老保险待遇的务工农民，应进行工伤认定，显然是对司法解释的曲解。二、林玉凤住所地在安溪县××镇××村，而鼎裕公司的住所地在安溪县××镇××工业园××村，林玉凤亦不属于最高人民法院针对个案答复所特指的“进城务工”的情形，故一审法院直接引用最高人民法院的答复作为裁判依据，适用法律错误。依据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（法释（2009）14号）第五条规定，行政裁判文书应当引用法律、法律解释、行政法规或者司法解释。对于应当适用的地方性法规、自治条例和单行条例、国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规、解释或者行政规章，可以直接引用。而最高人民法院的答复不属于正式的司法解释形式，而是对具体个案请示的答复，其法律拘束力仅限于个案本身，不具有普遍的法律效力，在其他案件中不能将某个案的答复直接作为裁判依据。林玉凤不属于“进城务工”的情形，因此一审法院直接引用《最高人民法院关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的，能否认定工伤的答复》（［2012］行他字第13号）与《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因公伤亡的，应否适用〈工伤保险条例〉请示的答复》（［2010］行他字第10号）作为裁判依据，显然适用法律错误。综上所述，林玉凤受雇于鼎裕公司时已达法定退休年龄，其与鼎裕公司之间的关系应按劳务关系处理，不能适用《工伤保险条例》进行工伤认定。一审判决适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回林玉凤的诉讼请求。 被上诉人林玉凤辩称，林玉凤系未办理退休手续且未依法享受城镇职工基本养老保险待遇的务工农民，与鼎裕公司存在事实劳动关系。《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条的规定是赋予用人单位在劳动者达到退休年龄时享有劳动关系的终止权，而不是禁止用人单位与已经达到退休年龄的劳动者形成劳动关系，更不表示达到退休年龄的人不符合劳动者的主体资格。安溪人社局以该规定认定林玉凤与鼎裕公司不存在劳动关系，明显适用法律错误。安溪人社局主张的人力资源和社会保障部对十三届全国人大二次会议第6979号建议的答复（人社建字[2019]37号）只是人力资源和社会保障部关于撤销《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条的建议的答复，全文的内容根本没有关于超龄劳动者与用人单位的法律关系应按劳务关系认定的意思。相反，文件明确了符合一定情形的超龄劳动者，单位应承担工伤保险责任以及目前各地司法实践对超龄劳动者与用人单位的法律关系存在认定不一致的客观情况，还表达了未来人力资源和社会保障部也将积极与最高人民法院交换意见并积极推动《劳动基准法》的出台，为超龄劳动者的基本劳动权益保障提供法律依据。因此，该文件根本不能作为安溪人社局驳回林玉凤的工伤认定申请的依据。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第七条规定，用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。但林玉凤是务工农民，没有享受养老保险待遇，也无从领取退休金，显然不属于该条司法解释范畴内的人员，因此，安溪人社局适用该规定认定林玉凤与鼎裕公司按劳务关系处理，明显适用法律错误。劳动关系也就是劳动合同关系，我国目前没有任何一部法律或法规对劳动关系中劳动者一方的年龄高于法定退休年龄作出禁止性规定。在此情况下，安溪人社局直接认定达到法定退休年龄的人不属于劳动关系的主体范围，明显也没有法律依据，不具有合法性。本案林玉凤受到的伤害依法应当适用《工伤保险条例》的有关规定。1.本案各方当事人对林玉凤在下班回家途中发生非本人主要责任的交通事故受伤的过程和伤情是没有异议的。2.我国现行《工伤保险条例》并没有将超过法定退休年龄的劳动者排除在认定工伤调整范围之外。3.针对超过法定退休年龄且未享受基本养老保险待遇的务工农民受到伤害，能否适用《工伤保险条例》的有关规定认定为工伤这一问题，《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用﹤工伤保险条例﹥请示的答复》及《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因工伤亡的，能否认定工伤的答复》均给出了肯定意见。目前，福建省各地、各级人民法院的司法实践对该问题也均是持肯定态度。4.无论在本案行政行为之前还是之后，泉州市人力资源和社会保障局和各县、市、区的人力资源和社会保障局屡屡作出认定为工伤的行政行为也对前述问题给予了肯定的答案。但本案安溪人社局对相同情况的林玉凤却作出不同的对待和处理，显然违反了行政行为应有的公平、公正原则。5.林玉凤的住所地为安溪县官桥镇龙桥工业园，而工业园区是我国在城市发展战略中规划出的重要经济区域是众所周知的常识，林玉凤是农村居民，未享受基本养老保险待遇也是客观事实。安溪人社局主张林玉凤不属于“进城务工人员”明显依据不足。综上，一审法院认定林玉凤所受伤害应适用《工伤保险条例》进行工伤认定，适用法律正确，判决正确，安溪人社局作出的《关于驳回林玉凤工伤认定申请的决定》明显适用法律错误，依法应予撤销，并重新作出工伤认定。请求二审法院依法驳回安溪人社局的上诉请求，充分保障林玉凤的合法权益。 原审第三人鼎裕公司述称，请二审法院依法判决。 经审理查明，一审查明认定的事实正确，本院予以确认。 本院认为，安溪人社局作为负责本行政区域内工伤保险工作的社会保险行政部门，具有对辖区内企业或个人的工伤认定申请进行审查并依法进行认定的法定职权。本案中，安溪人社局在受理林玉凤的工伤认定申请后，以林玉凤于2015年11月5日已达到法定退休年龄，根据《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条之规定，认定林玉凤与用人单位之间不存在劳动关系，不符合申请工伤认定条件为由，作出《关于驳回林玉凤工伤认定申请的决定》。经一审法院调查核实，双方当事人对林玉凤受雇于鼎裕公司的事实不持异议，但对林玉凤在受雇于鼎裕公司时已超过法定退休年龄，双方应按劳动关系或劳务关系处理存在争议。林玉凤属进城务工的农民，至今未享受基本养老保险待遇，该情形不属于《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》第七条规定的应按劳务关系处理的情形，故应认定林玉凤与鼎裕公司之间存在事实劳动关系。根据《工伤保险条例》第二条规定，凡是与用人单位建立劳动关系的对象，均有依照《工伤保险条例》的规定享受工伤保险待遇的权利。林玉凤作为鼎裕公司的员工，依法有权受到《工伤保险条例》的保护。且《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用请示的答复》([2010]行他字第10号)、《最高人民法院关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的，能否认定工伤的答复》([2012]行他字第13号)亦明确超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的情形应适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。故安溪人社局对林玉凤所作出的《关于驳回林玉凤工伤认定申请的决定》明显适用法律错误，一审法院查明事实后撤销安溪人社局作出的《关于驳回林玉凤工伤认定申请的决定》，并责令安溪人社局对林玉凤的工伤认定申请重新作出决定并无不当。 综上所述，安溪人社局的上诉请求和理由不能成立，予以驳回。一审判决认定事实清楚，处理恰当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安溪县人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄海瑞 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  陈嘉怿 附：本判决所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。