河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再93号再审申请人（一审原告、二审上诉人）翟国安，男，1970年8月7日出生，汉族，许昌市建安区灵井国安日杂百货门市部个体经营者，住许昌市建安区。委托代理人张国政，河南先利律师事务所律师。委托代理人胡宏远，许昌市建安区法信法律服务所法律工作者。被申请人（一审被告、二审被上诉人）许昌市盐业管理局，住所地：许昌市魏都区丰产路北段。法定代表人肖留章，该局局长。委托代理人马辉，该局工作人员。委托代理人刘佳佳，河南世纪风律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）河南省盐业执法监督局，住所地：郑州市郑东新区熊儿河路93号。法定代表人沈超，该局局长。委托代理人杨洪建，该局工作人员。委托代理人崔瑞兴，河南金色世纪律师事务所律师。再审申请人翟国安因诉被申请人许昌市盐业管理局（以下简称许昌盐业局）、河南省盐业执法监督局（以下简称省盐执法局）行政处罚及行政复议一案，不服河南省许昌市中级人民法院（2019）豫10行终64号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2020）豫行申148号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2020年9月4日公开开庭进行了审理。翟国安的委托代理人张国政、胡宏远，许昌盐业局的委托代理人马辉、刘佳佳，省盐执法局的委托代理人杨洪建、崔瑞兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2017年12月6日，许昌盐业局作出许盐罚决字［2017］第33号处罚决定书，认定翟国安实施了未按规定渠道购进食盐用于销售的违法行为，决定：1．没收违法盐产品30吨；2.处以9万元罚款。省盐执法局于2018年3月15日作出豫盐复决字［2018］第1号行政复议决定书，予以维持。2018年4月4日，翟国安提起本案诉讼，诉讼请求：1．撤销许盐罚决字［2017］第33号处罚决定书；2．撤销豫盐复决字［2018］第1号行政复议决定书。河南省许昌市魏都区人民法院（以下简称一审法院）审理查明：翟国安系许昌市建安区灵井国安日杂百货门市部（以下简称国安门市部）个体经营者，于2017年8月1日通过赵爱军向李四可购进中盐舞阳盐化有限公司（以下简称舞阳盐化公司）精制盐30吨。许昌盐业局经过调查，认定李四可不是舞阳盐化公司销售部的工作人员，且舞阳盐化公司未向国安门市部开具增值税发票。许昌盐业局遂于2017年12月6日作出许盐罚决字［2017］第33号处罚决定书，认定翟国安于2017年8月23日在许昌境内实施了未按规定渠道购进食盐用于销售的违法行为，决定：1．没收违法盐产品30吨；2．处以人民币玖万圆整（￥90000.00）的罚款）并告知如不服该处罚决定提起行政复议及诉讼的途径和期限。翟国安不服，向省盐执法局提出行政复议。省盐执法局于2018年3月15日作出豫盐复决字［2018］第1号行政复议决定书，维持许盐罚决字［2017］第33号处罚决定书，并告知如不服该复议决定提起行政诉讼的途径和期限。一审法院认为，《食盐专营办法》第十条规定：“国家对食盐批发实行批发许可证制度。经营食盐批发业务，必须依法申请领取食盐批发许可证。未取得食盐批发许可证的，不得经营食盐批发业务。”《食盐专营办法》第十四条规定：“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从取得食盐批发许可证的企业购进食盐。”翟国安通过赵爱军向李四可购进舞阳盐化公司精制盐30吨，李四可不是舞阳盐化公司销售部的工作人员，且无食盐批发许可证的事实，已由许昌盐业局所举有效证据予以证实。根据《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体［2017］604号）第三部分第（一）项的规定：“食盐批发企业不得弄虚作假，不得与无道路运输经营许可证和营业执照的物流企业签订物流配送合同。自建物流系统或第三方物流企业应依法设立，营业执照经营范围应涵盖普通货物运输、仓储服务等经营范围；应拥有必要的运输工具和仓库；应履行配送合同做好食盐配送服务，不得转卖转批食盐。食盐批发企业应直接对食盐零售网点或终端用户开具增值税发票或符合规定的销售票据。”翟国安所经营的国安门市部的营业执照显示经营范围为百货、日杂、定型包装食品，散装食品，饮料销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动），其经营范围不包括普通货物运输、仓储服务。庭审中，翟国安明确认可舞阳盐化公司未向国安门市部开具增值税发票或符合规定的销售票据的事实。《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体［2017］604号第三部分第（三）项的规定：“自建物流系统或委托第三方物流企业的食盐批发企业，应向盐业主管机构提供物流企业资质的相关证照复印件及其负责人姓名和联系方式等信息，第三方物流企业还应提供委托配送食盐合同复印件以及自有运输工具和仓库等的证明材料。”许昌盐业局未收到舞阳盐化公司委托第三方物流企业应当提供的物流企业资质的相关证照复印件及其负责人姓名和联系方式等信息，也未收到第三方物流企业许昌市万联运输有限公司（以下简称万联公司）应当提供的委托配送食盐合同复印件及自有运输工具和仓库等的证明材料。在听证程序中，许昌盐业局保障了翟国安的听证权利，翟国安对听证程序提出的异议不成立。根据查证的事实，依据《食盐专营办法》第二十一条、二十二条的规定，对翟国安作出的许盐罚决字［2017］第33号处罚决定书，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。故翟国安要求撤销许盐罚决字［2017］第33号处罚决定的诉讼请求，不予支持。省盐执法局在法定期限内作出豫盐复决字［2018］第1号行政复议决定书，履行了受理、告知、审核、决定、送达等法定程序，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。故翟国安要求撤销豫盐复决字［2018］第1号行政复议决定书的诉讼请求，亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院作出（2018）豫1002行初40号行政判决，驳回翟国安的诉讼请求。案件受理费50元，由翟国安负担。翟国安不服一审判决，提起上诉。河南省许昌市中级人民法院经审理查明的事实与原审一致。河南省许昌市中级人民法院二审认为，根据《食盐专营办法》第十条、第十四条的规定，从事食盐批发业务应当取得食盐批发许可证，食盐零售单位应当从取得食盐批发许可证的企业购进食盐。本案中，翟国安作为国安门市部的个体经营者购进30吨食盐，系从未取得食盐批发许可证的李四可处购进，同时其也不具有食盐批发许可证，经营范围也不包括普通货物的运输、仓储服务。许昌盐业局根据查证的事实，依据《食盐专营办法》第二十一条、第二十二条的规定对翟国安作出许盐罚决字［2017］第33号处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确；在行政程序中履行了调查、听证、告知、送达等程序，保障了翟国安的知情权和申辩权、程序合法。省盐执法局在法定期限内作出的豫盐复决字［2018］第1号行政复议决定书，履行了受理、告知、审核、决定、送达等法定程序，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。关于翟国安提出涉案行政行为发生在盐业体制改革政策实施后，盐业主管部门在销售食盐人员的行为存在多种可能性的情况下，不能简单地认定其实施了违法行为的主张，该院认为，所谓的食盐政策放开，是指食盐价格放开及食盐批发企业可以跨区经营，但食盐专营性的特征并未改变。故该主张不能成立，不予采纳。关于翟国安提出一审遗漏了必要共同诉讼人，原审判决程序违法的主张，该院认为，舞阳盐化公司、万联公司、赵爱军、赵四可并非涉案行政处罚作出的行政机关，也不是行政处罚相对人，与本案没有法律上的利害关系，不属于必须参加诉讼的当事人。故该主张不能成立，不予采纳。关于翟国安提出许昌盐业局、舞阳盐化公司、赵爱军及李四可等涉嫌刑事犯罪的主张，该院认为，上述单位和个人并非案件当事人，每个公民都享有控告检举权，若翟国安认为上述单位及个人涉嫌刑事犯罪，可向有关的侦查机关反映。故该主张不能成立，不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由翟国安承担。翟国安再审称，请求撤销一、二审判决，撤销许盐罚决字［2017］第33号处罚决定书和豫盐复决字［2018］第1号行政复议决定书，判决许昌盐业局返还翟国安的精制盐21吨、精制食用盐9吨、罚款9万元及其他损失10万元。事实理由：舞阳盐化公司既是合法盐业生产企业，又具有食盐批发许可证，与万联公司、国安门市部签有食盐配送协议。2017年7月31日，舞阳盐化公司给翟国安开具编号为0001734、0001736的舞阳盐化公司配送验收凭证，并加盖有舞阳盐化公司的出库专用章，翟国安只有证明其系合法购进食盐的义务，至于说盐业经营者舞阳盐化公司是否为其开具正规的增值税发票，责任在经营者，翟国安的购货渠道既明确又合法。原判认定“翟国安没有从正当渠道购进食盐，且舞阳盐化公司未给其出具增值税发票等合法票据”的事实错误。许昌盐业局答辩称，认定翟国安从未取得食盐批发许可证的李四可手中购买30吨食盐的事实清楚，其提供的食盐配送验收凭证是虚假的，与查处的食盐数量、种类不符合。盐款57600元以现金形式交给李四可，却不能提供舞阳盐化公司出具的增值税发票或收款凭证。综上，翟国安未按照规定渠道购买食盐的违法事实成立，请求驳回翟国安再审请求。省盐执法局答辩称，食盐是舞阳盐化公司的，但翟国安并非自舞阳盐化公司直接购进，而是从李四可手中购进的，李四可并非舞阳盐化公司工作人员，购进的渠道不合法。舞阳盐化公司与万联公司签有食盐配送协议，但未在许昌开展任何业务。翟国安违法事实清楚，复议决定正确，请求驳回翟国安再审请求。本院再审查明的事实与原审一致。另查明，1．许昌盐业局扣押翟国安的精制盐21吨、精制食用盐9吨，由舞阳盐化公司生产。对此各方在庭审中均不持异议。2．翟国安两次提供的“中盐舞阳盐化有限公司配送验收凭证”均为手写票，且并不一致，一、二审期间提供了编号0001734、0001736的配送验收凭证各一张，每张均为“360件共计9吨”；再审期间提供了编号0001736、0001929的配送验收凭证，0001929凭证载“盐1050件共计21吨”。许昌盐业局提供对比的“中盐舞阳盐化有限公司配送验收凭证”为机打票一式七联，与翟国安提供的一式四联的手写票制式不一致。3.2017年9月5日，许昌市盐业局制作的询问笔录中翟国安称：赵爱军给我送过啤酒，他说的是和我合作经营盐，利润分成，我负责租赁仓库、送盐，赵爱军负责提供盐、联系业务。李四可自称是舞阳盐厂的人。我和李四可、赵爱军去盐厂，只是听了听介绍，签了合同，其它具体事项都是赵爱军与盐厂联系的。本院认为，（一）关于案涉行政处罚行为及复议行为合法性问题。本案发生在盐业改革过渡时期，全国盐业改革放开了所有盐产品价格，解除了食盐销售的区域管控，但食盐批发专营的性质并没有改变。翟国安未通过合法渠道购进舞阳盐化公司精制盐30吨，已由在案证据予以证实。许昌盐业局对翟国安作出的案涉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。2017年版《食盐专营办法》已开始施行，虽然2013年版《食盐专营办法》案涉相关条文与2017年版条文基本一致，但省盐执法局于2018年3月15日依据2013年版《食盐专营办法》相关条款作出的豫盐复决字［2018］第1号行政复议决定书的行为，属于适用法律错误，应予纠正。（二）关于案涉行政处罚合理性问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”综合以上法律规定分析，行政处罚需要与违法行为的情节、危害结果相匹配，惩罚与教育相结合，不能简单以罚代管。本案中，盐业主管部门应结合翟国安在案涉食盐购买过程中所起作用、违法行为性质与情节及社会危害程度综合慎重考量处罚幅度，坚持惩罚与教育相结合。盐业主管部门在翟国安于购盐过程中未起主要作用、已尽到相应注意义务，且配合盐业部门调查的情况下，依然被处以罚款90000元，明显畸重，违背了合理行政原则，本院予以纠正。综上，翟国安再审请求部分成立，原审判决适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第五条、《食盐专营办法》第二十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第六项、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条的规定，判决如下：一、撤销河南省许昌市中级人民法院（2019）豫10行终64号行政判决及许昌市魏都区人民法院（2018）豫1002行初40号行政判决；二、撤销河南省盐业执法监督局豫盐复决字［2018］第1号行政复议决定；三、撤销许昌市盐业管理局许盐罚决字［2017］第33号处罚决定第二项，即“2．处以人民币玖万圆整（￥90000.00）的罚款”；四、驳回翟国安的其他诉讼请求。一审诉讼费50元、二审诉讼费50元，由许昌市盐业管理局负担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  吕 平审判员  段励刚二〇二〇年十一月二十三日法官助理张翼书记员范浩杰