吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终247号 上诉人（原审原告）四平市桂民牧业有限公司，住所地吉林省四平市梨树县小城子镇爱德村。 法定代表人李金，该公司厂长。 委托代理人李洪侠，女，该公司工作人员。 委托代理人刘光明，北京京益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）梨树县人民政府。 法定代表人郭志勇，县长。 委托代理人刘佩石，梨树县司法局法制科科员。 委托代理人贾翀鹏，吉林奇谋律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）梨树县自然资源局。 法定代表人刘劲松，局长。 委托代理人王志刚，该局国土监察大队副大队长。 委托代理人贾翀鹏，吉林奇谋律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）梨树县环境保护局。 法定代表人王锟，局长。 被上诉人（原审被告）梨树县农业农村局。 法定代表人孙大海，局长。 被上诉人（原审被告）梨树县城市管理行政执法局。 法定代表人孙国庆，局长。 委托代理人刘鹏，该局工作人员。 委托代理人李响，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）梨树县小城子镇人民政府。 法定代表人刘敬涛，镇长。 上诉人四平市桂民牧业有限公司（以下简称桂民牧业公司）、因诉梨树县人民政府（以下简称梨树县政府）、梨树县自然资源局、梨树县环境保护局（以下简称梨树县环保局）、梨树县农牧局、梨树县城市管理行政执法局（以下简称梨树县执法局）、梨树县小城子镇人民政府（以下简称小城子镇政府）不服吉林省四平市中级人民法院（2020）吉03行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审经审理查明：2017年3月，原告与梨树县小城子镇爱德村顾新国等村民签订《土地流转合同》，承包爱德村五社西壕外部分土地用于建设畜牧养殖设施。2017年5月8日，原告与梨树县小城子镇爱德村村民委员会签订《设施农用地建设方案》，该设施农用地的有关情况于2017年5月10日至2017年5月23日公示。2017年5月25日，原告与梨树县小城子镇爱德村村民委员会、小城子镇政府签订《设施农用地使用协议书》。2017年6月爱德村村民委员会召开村民代表大会，参会人员一致不同意原告在上述地块建牧业小区。梨树县国土资源局执法人员通过举报发现申请人占用土地的行为未经批准、没有办理用地审批手续，于2017年6月16日向申请人下达《责令停止违法行为通知书》。梨树县国土资源局于2017年10月11日作出梨国土资执罚[2017]30号《行政处罚决定书》。原告申请复议，2018年1月15日梨树县政府作出梨政复决字[2017]第45号《行政复议决定书》，撤销上述行政处罚决定，并责令重新调查处理。梨树县国土资源局经重新调查，于2018年7月4日作出《关于责令拆除违法建筑，恢复耕地原状的通知》，责令原告在本通知送达之日起3日内自行拆除在非法占用耕地上的违法建筑，恢复耕地原状，逾期不自行拆除的，将依法予以强制执行。2018年7月7日梨树县国土资源局向原告下达催告书。2018年9月26日梨树县国土资源局向梨树县政府提出申请，请求对原告在耕地上的违法建筑予以强制拆除。2018年9月30日，梨树县政府作出《梨树县人民政府关于对在耕地上违法建筑予以强制拆除的决定》。2018年10月19日，梨树县政府授权梨树县执法局对原告的养殖场进行了拆除。 另查明，原告不服梨树县政府作出的《梨树县人民政府关于对在耕地上违法建筑予以强制拆除的决定》，向四平市人民政府（以下简称四平市政府）申请复议。2019年2月1日四平市政府作出四府复决字〔2018〕第54号《行政复议决定书》，维持梨树县政府的强制拆除决定。原告不服，于2019年3月1日向四平市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销梨树县政府作出的强制拆除决定和四平市政府作出的行政复议决定。四平市中级人民法院于2019年7月31日作出（2019）吉03行初15号行政判决，认为梨树县政府作出的强制拆除决定事实清楚，市政府作出的复议决定符合法律法规的规定，判决驳回桂民牧业公司的诉讼请求。原告不服，上诉至省高院，省高院于2019年11月21日作出（2019）吉行终455号行政判决，认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。判决驳回上诉，维持原判。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款、第五款、第六款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”依据上述规定，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为、谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案中，梨树县政府已自认委托梨树县执法局实施的案涉强制拆除行为，结合当事人陈述及提交的证据，可以认定梨树县政府系本案适格被告，应对案涉强制拆除行为承担法律责任。其他职能部门及相关单位系配合梨树县政府进行行政管理活动，不属于共同作出行政行为的情形，不应认定为案涉强制拆除行为的共同被告。经释明，桂民牧业公司仍坚持列梨树县自然资源局等五单位为共同被告。桂民牧业公司主张应当确认强制拆除行为系梨树县政府、梨树县自然资源局等单位的共同行为，缺乏事实及法律依据，不予支持。 《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，梨树县政府于2018年9月30日作出《梨树县人民政府关于对在耕地上违法建筑予以强制拆除的决定》，该决定中注明了复议和诉讼期限，同年10月19日被告即组织相关部门将原告的案涉养殖场强制拆除。拆除后原告提起行政复议及行政诉讼，经两级法院裁判确认，案涉强制拆除决定及复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。梨树县政府依据案涉强制拆除决定对原告的违法建筑实施拆除行为，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回桂民牧业公司的诉讼请求。 桂民牧业公司上诉称：原审法院认定事实不清，没有围绕本案焦点问题，而是论述强制拆除决定的形成过程。梨树县国土资源局原处罚决定被[2017]45号行政复议决定撤销，该局没有按照《国土资源行政处罚办法》的规定履行相应程序，作出处理决定和行政处罚决定，仅仅作出《关于责令拆除违法建筑，恢复耕地原状的通知》，强制拆除决定缺乏事实基础。梨树县国土资源局认定上诉人违法占地，根据土地管理法的规定，应由作出处罚决定的机关申请法院强制执行。六被上诉人均有领导和工作人员到强拆现场，原审法院认定梨树县政府委托梨树县执行局实施强制拆除没有事实及法律依据。梨树县自然资源局已自认其参与对养殖场实施拆除行为。上诉人提交强拆现场视频以及通话录音，能够证明六被上诉人共同实施，法律后果应由六被上诉人共同承担。梨树县政府的强制拆除决定于2018年9月30日作出，强制拆除在2018年10月19日，强拆决定尚在法定复议和行政诉讼期限内，侵害了上诉人的复议和诉讼权利。 梨树县政府答辩称：吉林省高级人民法院（2019）吉行终455号行政判决已经生效，认定强制拆除决定并无不当，桂民牧业公司再次对强制拆除行为提起诉讼，重复起诉。梨树县人民政府为强制拆除决定的作出机关，为适格被告。 梨树县执法局答辩称：梨树县人民政府为强制拆除决定的作出机关，执法局不是本案适格被告。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，（一）关于强制拆除行为的主体认定问题 梨树县政府于2018年9月30日作出《关于对在耕地上违法建筑予以强制拆除的决定》，决定对桂民牧业公司在耕地上的违法建筑予以强制拆除。梨树县政府实施的强制拆除系执行该强制拆除决定的行为，梨树县政府在庭审答辩中自认其委托梨树县执法局实施强制拆除行为，虽然当事人陈述及提交了相关证据，证明其他机关工作人员参与拆除，但组织实施拆除行为的主体为梨树县政府，其他行政机关系县政府的职能部门，配合县政府组织进行强拆工作，故上诉人提出案涉强拆行为系六被上诉人共同作出的理由不能成立，梨树县自然资源局、梨树县环境保护局、梨树县农牧局、梨树县城市管理行政执法局、梨树县小城子镇人民政府不是本案的适格被告。 （二）关于梨树县政府强制拆除行为是否合法的问题 根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”桂民牧业公司租用村集体农用地建设养殖场没有办理农用地转用审批手续，违反原《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，但梨树县政府在2018年9月30日作出《关于对在耕地上违法建筑予以强制拆除的决定》后，没有待复议期和起诉期届满，10月19日即组织相关部门对案涉养殖场实施强制拆除行为，违反上述法律规定。 综上，四平市桂民牧业有限公司的部分上诉请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 撤销吉林省四平市中级人民法院（2020）吉03行初5号行政判决； 确认梨树县人民政府于2019年10月19日对四平市桂民牧业有限公司养殖场地上建筑物强制拆除的行政行为违法； 驳回四平市桂民牧业有限公司对梨树县自然资源局、梨树县环境保护局、梨树县农牧局、梨树县城市管理行政执法局、梨树县小城子镇人民政府的起诉； 驳回四平市桂民牧业有限公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费100元，由梨树县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 杜 鹃 审判员 吴先明 审判员 许家娟 二〇二〇年十一月三十日 书记员 杨双璐