河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫06行终101号上诉人（原审原告）王俊根，男，1975年12月5日出生，汉族，住河南省浚县。上诉人（原审原告）李秀然，男，1947年3月24日出生，汉族，住河南省浚县。上诉人（原审原告）张翠红，女，1965年10月14日出生，汉族，住河南省浚县。三上诉人共同委托代理人张义华，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浚县自然资源局，住所地河南省浚县黎阳路**。法定代表人乔学民，局长。副职负责人耿文峰，主管国土规划、土地利用负责人。委托代理人孙现恩，土地利用股股长。委托代理人胡利霞，河南创诚律师事务所律师。原审第三人鹤壁经开新能源发展有限公司，住所地河南省鹤壁市淇滨区帆旗大厦******。法定代表人李智勇，董事长。委托代理人卢潇然，河南泰豫恒律师事务所律师。上诉人王俊根、李秀然、张翠红因与被上诉人浚县自然资源局、原审第三人鹤壁经开新能源发展有限公司（以下简称经开能源公司）规划行政许可纠纷一案，不服河南省浚县人民法院（2020）豫0621行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。河南省浚县人民法院一审认定，河南省人民政府豫政土〔2019〕200号关于浚县2018年度第一批乡镇建设征收土地的批复，同意浚县拟订征收土地方案。通过挂牌出让，经开能源公司取得并与浚县自然资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，取得案涉土地。浚县人民政府2020年1月17日作出《关于对鹤壁经开新能源开发有限公司出让国有建设用地使用权的批复》，批复载明：“根据《土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》等法律法规有关规定。按照城市规划，将位于浚州大道东段路南一宗土地面积3508.81平方米，折合5.26市亩的国有建设用地使用权，以挂牌方式出让给你公司使用。出让用途：加油站用地，出让年限40年（位置及四至以图纸标注为准）。希接批复后办理未尽事宜，施工前由自然资源局及有关单位核拨土地。”。经开能源公司据此向浚县自然资源局申请办理建设用地规划许可证，并提交了委托书身份证明及浚县发展和改革委员会项目备案证明。浚县自然资源局为经开能源公司颁发了证号为地字第410621202000002号建设用地规划许可证。该证载明“经审核，本用地项目符合城乡规划要求”。《附图及附件名称》栏载明：“1.申请表、委托书及身份证明；2.浚政土〔2020〕1号、出让合同；3.河南省企业投资项目备案证明；4.用地平面图、营业执照。”后王俊根、李秀然、张翠红通过申请信息公开取得了相关信息，并向法院提起诉讼要求撤销浚县自然资源局为经开能源公司颁发的建设用地规划许可证。河南省浚县人民法院一审认为，浚县自然资源局根据经开能源公司的申请，依据浚县人民政府批准文件及浚县自然资源局签订的国有建设用地使用权出让合同，审查了申请表、委托书及身份证明、浚政土〔2020〕1号、出让合同、河南省企业投资项目备案证明、用地平面图、营业执照，并载入诉争的建设用地规划许可证的《附图及附件名称》栏，于2020年3月19日为经开能源公司颁发了建设用地规划许可证。浚县自然资源局的行政行为事实清楚，程序合法。王俊根、李秀然、张翠红诉讼中称，涉案土地是其承包土地，不存在合法的征收等问题，异议实质是对土地的征收、征用、储备有争议，该争议不是本案审理的范围，解决其问题关键是补偿。王俊根、李秀然、张翠红应该正确使用诉权保护自己权益，法院依法保护诉权，但不支持滥用诉权、浪费资源、增加诉累，延误利益实现。河南省浚县人民法院一审判决：驳回王俊根、李秀然、张翠红的诉讼请求。王俊根、李秀然、张翠红上诉称：一、上诉人所承包的土地上不存在合法的征收程序，其法定前提不存在，被上诉人向第三人核发的规划许可证必然违法，应当予以撤销。上诉人所承包的土地属于基本农田，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条的规定，基本农田的征收应当由国务院批准。但在本案中，浚县自然资源局提供的是河南省作出的征地批准文件，因此被诉行政行为的法定前提条件不存在。二、上诉人系该建设用地规划许可证的利害关系人，被上诉人作出的用地规划许可证没有按照许可法相关规定，告知利害关系人享有陈述、申辩及听证的权利。目前，土地承包经营权证还在上诉人手中，是合法有效的，上诉人仍然享有使用权，国家行政机关制作的证件效力要远远高于建设用地出让合同。在上诉人享有使用权的土地上办理建设用地规划许可证，故上诉人是直接的利害关系人。浚县自然资源局没有按照《中华人民共和国行政许可法》第三十六条和第四十七条的规定履行相应程序，程序违法。三、浚县自然资源局核发的《建设用地规划许可证》程序违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，核发建设用地规划许可证的前提是依据控制性详细规划，提出规划条件，但本案浚县自然资源局没有提交控制性详细规划。其次，浚县自然资源局和经开能源公司没有提交相关的项目批准、核准以及备案文件。综上，请求：1.撤销河南省浚县人民法院作出的（2020）豫0621行初38号行政判决；2.将本案发回重审或依法改判；3.诉讼费由被上诉人承担。浚县自然资源局辩称：一、上诉人第一点上诉理由不能成立，涉案土地征收程序是否合法不属于本案审理范围。且涉案土地已经河南省人民政府豫政土〔2019〕200号批复同意征收，经开能源公司通过挂牌出让合法取得国有土地使用权。二、对于涉案土地上诉人已不享有使用权，其不是行政行为的相关人，不属于利害关系人，在颁证过程中无需告知其陈述申辩等权利。三、在办证过程中，浚县自然资源局根据申请人提供的相关材料按程序进行，符合法律规定。建设单位取得建设项目批准、核准或备案文件，而非三者同时具备。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。经开能源公司述称，一审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人异议实质是对土地征收征用储备有异议，这不是本案审理范围。解决问题的本质是补偿，第三人已经通过合法程序取得建设用地规划许可证。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。王俊根、李秀然、张翠红在二审期间提交以下证据：1.河南省人民政府《行政复议决定书》（豫政复决〔2020〕2520—2522号），证明豫政土〔2019〕200号征地批复不合法，征收违法；2.浚州大道东侧路南20190422-06地块分地图，证明征收面积与实际占地面积不符。浚县自然资源局质证认为：证据1不能达到其证明目的，证据2没有出具人签章，不认可其证明目的。经开能源公司质证认为：对证据1的关联性有异议，对证据2的真实性有异议。本院对上述证据认证如下：证据1载明河南省人民政府确认豫政土〔2019〕200号批复批准征收前嘴头村0.351公顷集体土地违法，但并未撤销该批复，该批复仍有效力，故证据1无法达到其证明目的；证据2系复印件，来源不明，且是否存在“少征多占”问题不是本案审理范围。故对两份证据，本院不予采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法条将适格原告区分为两类：一是行政行为的相对人，一是与行政行为有“利害关系”的公民、法人或者其他组织。本案中，被诉行政行为是浚县自然资源局向经开能源公司颁发地字第410621202000002号《建设用地规划许可证》的行为，王俊根、李秀然、张翠红显然不是被诉行政行为的相对人，其提起诉讼，就要具备“利害关系”。根据一审查明的事实，涉案土地已被征收，土地性质由原来的集体土地转为国有土地，城市规划主管部门决定是否向建设单位颁发建设用地许可，本身并不会直接影响王俊根等人的合法权益。王俊根等人作为原集体土地使用权人，如果认为自己的合法权益受到了侵害，可以在征收或补偿环节依法寻求救济，而非颁发建设用地许可证环节。综上，王俊根、李秀然、张翠红不具备提起本案诉讼的原告主体资格，应裁定驳回其起诉。原审判决对涉案建设用地规划许可证直接进行合法性审查存在适用法律错误之处，本应予以纠正，但鉴于其作出驳回王俊根等人诉讼请求的判决并未损害双方当事人的合法权益，本院仅予以指正，不予改判。综上，王俊根、李秀然、张翠红的上诉请求不能成立，本院不予支持。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王俊根、李秀然、张翠红负担。本判决为终审判决。审判长  孙长付审判员  魏晓华审判员  魏方方二〇二〇年十一月二十日书记员  骆晓璐附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（3）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（3）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；