湖北省公安县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1022行初16号原告侯衍明，男，1971年4月17日出生，汉族，住公安县。委托代理人刘继霞，北京市京师律师事务所律师。委托代理人张林遥,北京市京师律师事务所实习律师。被告公安县斗湖堤镇人民政府，同一社会信用代码11421022726101097Q,住所地公安县斗湖堤镇横堤街37号。法定代表人谢大兵，该镇镇长。负责人文权,该镇党委委员。委托代理人肖新荣，公安县斗湖堤镇法律服务所法律工作者。原告侯衍明诉被告公安县斗湖堤镇人民政府行政协议无效一案，于2020年5月19日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月27日立案受理后，于2020年5月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭审理了本案。原告侯衍明及其委托代理人刘继霞、张林遥，被告的负责人文权及委托代理人肖新荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月20日，原告侯衍明与被告公安县斗湖堤镇人民政府(以下简称“斗湖堤镇政府”)签订《公安县国有土地上房屋征收与补偿协议书》一份,该协议主要约定:斗湖堤镇政府将原告座落在斗湖堤镇城东二巷50号的私有房屋征收,房屋面积167.63平米,住宅面积80.94平米,附属房屋面积86.69平米,土地性质为集体土地,补偿方式选择产权调换,还建房屋地点为城南春天,还建房屋电梯房一套,应还建面积为80.94平米,实还建面积为90平米,超出面积按2600元/平米结算,经评估机构对附属房、装修等评估结算,斗湖堤镇政府支付原告86145元,原告在7日内腾空房屋交付被告组织人员拆除。原告侯衍明诉称，2019年,被告以公安县城南春天棚户区改造项目为由对原告的房屋进行征收,同年9月20日原告在补偿协议书上签字,但被告没有下发征收公告,也没有向原告出示征地批复等法律文书,补偿协议上依据的斗湖堤镇车胤社区城南新区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案县政府及其部门单位也未见发布。原告通过申请政府信息公开,荆州市自然资源和规划局及县自然资源和规划局的政府信息公开回复告知,原告房屋所在地块仅纳入项目计划,并未开始征收工作,征地相关信息不存在,征地事项无资料公开。当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第四十五条规定，征收集体土地的，需报省级以上人民政府批准，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由市、县人民政府组织实施，在被征收土地所在的乡、镇、村予以公告。本案被告罔顾法律规定，在未取得征地批复的情况下与原告签订房屋征收补偿协议，没有任何法律依据；被告作为镇级人民政府，也没有征收集体土地的法定职权，其与原告签订房屋征收补偿协议书，行政主体不适格。当时被告不断给原告施压，原告迫于无奈才签订补偿协议书，该协议严重损害了原告的合法权益，2019年9月原告的房屋被拆除后，原告一家流落在外租房居住，2020年5月12日被告才将加盖公章的征收补偿协议书送交给原告。综上，被告与原告签订的行政协议违反法律规定，且被告的行政主体不适格，该协议应确认为无效协议，请求法院支持原告的诉讼请求。原告在举证期限内，向本院提交并当庭出示了下列证据：1.原告侯衍明的身份证复印件;2.原被告签订的公安县国有土地上房屋征收与补偿协议书;3.征收期间谈话录音光盘及文字摘要;4.公安县自然资源和规划局关于申请信息公开的回复;5.荆州市自然资源和规划局政府信息公开申请答复书;6.原告侯衍明被征收的房屋拆除前后照片;7.侯衍明与他人签订的租房合同;8.集体土地建设用地使用证;9.征收对象分户评估报告、房屋分层分户平面图。原告以证据1.2.8拟证明原被告的诉讼主体资格适格；以证据3.4.5.6.7.9拟证明被告的征收行为、评估行为均不合法,双方签订的征收补偿协议内容不合法。被告斗湖堤镇政府辩称，1.原告的户籍所在地为公安县××竹园镇××组,并非公安县斗湖堤镇蔬菜场集体经济组织成员,其不具有诉权;2.原告房屋的征收程序合法,补偿协议遵循公正、平等、自愿原则。公安县人民政府批准建设的城南春天安置小区项目主要是棚户区改造,原告的房屋属于棚户区改造范围,房屋征收人员入户对原告的房屋进行了调查登记,原告签字确认,房屋征收与补偿方案也对外进行了公布,原告签署承诺书,强烈要求政府拆迁安置,原告与答辩人签订了公安县国有土地上房屋征收与补偿协议。答辩人受公安县人民政府的委托,具体负责城南春天棚户区房屋拆迁,拆迁公告、补偿办法均已向社会公告,答辩人的拆迁行为符合法律规定,请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交并当庭出示了下列证据：1.侯衍明身份证复印件；2.城南春天建设项目选址意见书；3.公安县人民政府文书处理单及县城投公司的请示；4.被征收房屋附属物调查登记表；5.房屋征收与补偿方案；6.征收对象分户评估报告；7.承诺书；8.房屋征收与补偿协议书；9.斗湖堤镇政府统一社会信用代码证书、法人身份证明、法人身份证复印件;10.公安县自然资源和规划局关于斗湖堤镇蔬菜场集体土地补偿方案的请示及集体土地补偿确认函;11.建设用地规划许可证;12.斗湖堤镇蔬菜场征地定界图。被告以证据1拟证明原告非斗湖堤镇蔬菜场集体经济组织成员,以证据2.3.10.11拟证明城南春天项目得到了政府批准,用地得到了许可;以证据4.5.6.7.8拟证明征收履行了法定程序;以证据9拟证明主体适格;以证据12拟证明原告房屋属于征收范围。经庭审质证，原告对被告所举的证据均有异议,认为所有证据均为复印件,且没有出处,真实性不予认可,证据1的证明目的无异议,证据2的证明目的不予认可,选址意见书不能证明被诉协议合法,证据3的合法性和证明目的不予认可,县政府的批复违法,证据4的合法性和证明目的不予认可,没有经过依法评估,直接填写的补偿金额,证据5的合法性和证明目的不予认可,该方案的制定没有法律依据,证据6的三性和证明目的不予认可,评估报告没有评估公司公章,没有评估人员签名,事前没有与被征收人协商选定评估机构,评估报告也没有依法送达原告,剥夺了原告的复核权,证据7合法性和证明目的不予认可,该承诺书不是原告的真实意思,原告是被迫签字,证据8合法性和证明目的不予认可,被告没有征收土地的法定职责,签订协议的行政主体不适格,补偿方案也不合法,原告房屋面积167.63平米,安置面积仅有80.94平米,证据9的证明目的不予认可,被告的诉讼主体资格无异议,签订协议的行政主体资格不合法,被告没有出示县人民政府的委托书,不具备征收主体资格,证据10的合法性不予认可,县人民政府在没有得到省级人民政府或者国务院的征地批复时,批复自然资源和规划局的土地补偿方案不合法,证据11合法性和证明目的不予认可,用地许可是斗湖堤大圣片区,原告居住地是斗湖堤蔬菜场,不属同一地块,证据12合法性和证明目的不予认可,定界图只能证明原告房屋在征收范围内,不能证明征收协议合法。被告对原告所举的证据1.2.4.5.6真实性无异议,证明目的有异议,对证据3认为不真实,证据7与本案无关联,证据8来源不合法,登记土地使用者为候眼明,与原告名字不相符,且笔迹不一致,证据9没有加盖评估部门公章。本院对上述证据认证如下：一、被告所举的证据1.2.4.5.7.8.9.10.12在休庭后补盖了出处印章,来源合法，内容客观真实，与被诉行政协议存在关联，可以作为本案的证据使用。证据3.11与被诉行政协议没有关联性,本院不予采信,证据6形式要件不合法,本院不予采信。二、原告所举的证据1.2.4.5.6.8内容客观真实，与原告证明行政协议无效存在关联，本院予以采信。证据3不能提交来源合法的依据,本院不予采信,证据7与本案没有关联性,本院不予采信,证据9无评估机构签章,本院不予采信。经审理查明，原告侯衍明位于公安县××××号拥有私有房屋,其土地属斗湖堤镇蔬菜场集体所有。原告于1995年4月在原公安县土地管理局办理了集体土地建设用地使用证,用地面积为219.73平米。2019年9月20日，因城南春天棚户区改造项目原告侯衍明与被告斗湖堤镇政府签订《公安县国有土地上房屋征收与补偿协议书》,协议主要约定:斗湖堤镇政府将原告私有房屋征收,房屋面积167.63平米,住宅面积80.94平米,附属房屋面积86.69平米,土地性质为集体土地,补偿方式选择产权调换,还建房屋地点为城南春天,还建房屋电梯房一套,应还建面积为80.94平米,实还建面积为90平米,超出面积按2600元/平米结算,经评估机构对附属房、装修等评估结算,斗湖堤镇政府支付原告现金86145元,原告房屋交付被告现已组织人员拆除。该协议约定征收的集体土地未经法定机关批准。本院认为：本案争议的焦点是1.被告斗湖堤镇政府有无签订涉案征收补偿协议的主体资格;2.涉案协议的效力审查。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定,“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，征地补偿、安置方案则由该市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案被告斗湖堤镇政府根据公安县人民政府制定的《公安县国有土地上房屋征收与补偿办法(试行)》与原告签订征收补偿协议,置换的房屋、附属物的货币补偿均由县人民政府提供、承担,应视为受公安县人民政府的委托,被告斗湖堤镇政府具有与原告签订征收与补偿协议的主体资格。关于涉案行政协议的效力。行政协议兼具行政性和合同性,对行政协议效力的审查,在以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础时,还有结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定,在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量,只有在行政协议存在重大、明显违法,违反法律法规的强制性规定,损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效,否则应当认可行政协议的效力。不能随意将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点,既阻碍行政协议功能的发挥,也有悖于行政协议订立目的的实现。本案中,原告侯衍明因棚户区改造与被告斗湖堤镇政府经多次协商后签订《征收补偿协议》,系双方当事人真实意思表示,在协议签订后,也实际领取了置换房屋后的补偿款差价及搬迁费、临时安置费等。案涉协议并不存在重大明显违法,损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形,应认定为有效行政协议。综上，被告斗湖堤镇政府受公安县人民政府的委托,具备签订征收补偿协议的缔约资格,且行政协议内容合法有效,原告的诉讼请求应予驳回。经院审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告候衍明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告侯衍明负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审 判 长 王 峰人民陪审员 刘 敏人民陪审员 关利强二〇二〇年十一月六日书 记 员 罗佳佳