广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1943号上诉人（原审原告）：广州市瑞兆丰餐饮管理有限公司。法定代表人：林万凤，执行董事。上诉人（原审被告）：广州市生态环境局。负责人：杨柳，局长。上诉人（原审被告）：:广州市人民政府。法定代表人:温国辉，市长。委托代理人:秦立平，该府工作人员。上诉人广州市瑞兆丰餐饮管理有限公司（下称瑞兆丰公司）因与上诉人广州市生态环境局（下称市环境局）、上诉人广州市人民政府（下称市政府）行政处罚及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初6095号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告成立于2006年11月3日，类型为有限责任公司（自然人投资或控股），法定代表人为林万凤，住所为广州市萝岗区），其经营范围为商务服务业，营业期限为2006年11月3日至长期。2018年12月1日，被告市环境局工作人员对原告进行检查，发现原告现场正常经营，主要从事送餐服务，厨房有8个炉头，3个在用，产生油烟经抽油管网抽至楼顶直排，厨房产生污水经隔油隔渣池处理后排入市政管网，原告未能提供相关环保手续。被告市环境局工作人员对现场进行拍照。2018年12月3日，被告市环境局对原告法定代表人林万凤进行询问调查。林万凤陈述原告主要经营中餐制作与配送，主要设备有8个炒菜炉头（目前在用四个），炒菜产生的油烟收集后经管道抽至楼顶直排，经营过程中产生的污水三级隔油隔渣处理后排入市政污水管网，也陈述原告已办理建设项目环境影响登记备案手续，备案号为201××××××××××××609。2019年3月6日，被告市环境局向原告作出穗埔环罚告字﹝2019﹞083号《行政处罚告知书》，告知其拟作出的处罚,以及原告享有陈述、申辩的权利。2019年3月10日，原告向被告市环境局提交书面申辩材料，称原告一直装有油烟净化器，但因台风造成毁坏，为了应付生产，原告先行安装抽烟机进行运转，并联系了净化器厂家、安装工作人员，但在此期间，被告市环境局来检查，所以没有看到油烟净化器。原告于12月7日已将油烟净化器安装完毕，并于12月10日、11日致电给被告市环境局工作人员。之后，环保部门派人来检测，表示设施过关，废气符合环保要求。2019年4月26日，广州市生态环境局黄埔区分局向原告作出穗埔环罚字﹝2019﹞057号《行政处罚决定书》，认为原告于2006年11月开始在广州市萝岗区经营餐饮项目。该项目有8个炉头，在炒菜过程中产生的油烟未经处理、通过烟管抽到楼顶直接排放。该餐饮店未安装油烟净化设施，产生的油烟未经处理直接排放。原告的上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第一款的规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第一款的规定，被告市环境局现责令改正违法行为，逾期拒不改正的，将责令停业整治，并对原告处以罚款人民币3万元的行政处罚。原告不服该决定书，提出行政复议申请。2019年7月16日，被告市政府收到原告提交的行政复议申请。次日，被告市政府作出《提出行政复议答复通知书》。之后，被告市环境局向被告市政府提交《行政处罚决定复议答复书》及证据。2019年9月11日，被告市政府决定延长该案审查期限30日。2019年10月10日，被告市政府决定中止该案的审查。2019年11月6日，被告市政府决定恢复该案的审查。2019年11月7日，被告市政府作出穗府行复﹝2019﹞1307号《行政复议决定书》，决定维持诉争决定书。原告收到《行政复议决定书》后，仍不服，遂诉至原审法院。诉讼中，被告陈述经其检查原告已于2018年12月7日安装了油烟净化器，已整改完毕。原审法院认为：《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”被告市环境局作为辖区内环境保护主管部门，具有对环境违法行为进行查处的职责。《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第一款规定：“排放油烟的餐饮服务业经营者应当安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，使油烟达标排放，并防止对附近居民的正常生活环境造成污染。”第一百一十八条第一款规定：“违反本法规定，排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整治。”《广州市规范环境行政处罚自由裁量权规定》第十一条第二款规定：“当事人有下列情节之一的，可以从轻处罚：……（二）主动改正或者及时中止环境违法行为的；……”第十一条第三款规定：“本规定所称的从轻处罚，是指在法定处罚幅度内按较低的自由裁量档次处罚或者按某一自由裁量档次的较低限处罚。”该规定附件《广州市环境行政处罚自由裁量权标准》6.3规定：违法行为为排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的。6.3.1规定：主要裁量情节为大型饮食业单位（基准灶头≥6）超标1倍以上或无组织排放，处4万元以上罚款。6.3.2规定：主要裁量情节为中型饮食业单位（3≤基准灶头＜6）超标1倍以上或无组织排放；大型饮食业单位（基准灶头≥6）超标1倍以下的，处3万元以上4万元以下罚款。根据上述规定，从事餐饮服务业的经营者在排放油烟时，应当安装油烟净化设施并保持正常使用。本案中，广州市生态环境局黄埔区分局工作人员在对原告进行执法检查、询问中得知，原告于2006年11月开始在住所地经营餐饮项目，该项目有8个炉头。原告在未安装油烟净化设施的情况下，炒菜过程中产生的油烟未经处理,直接通过烟管抽到楼顶进行排放。原告的上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第一款的规定，广州市生态环境局黄埔区分局查明上述情况后，向原告送达涉案《行政处罚告知书》，告知原告享有陈述、申辩的权利及拟作出的行政处罚。之后，广州市生态环境局黄埔区分局认为原告已经整改完毕，故对原告从轻处罚，并依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第一款、《广州市环境行政处罚自由裁量权标准》6.3.2的规定，决定对原告处以罚款人民币3万元的行政处罚，并未违反上述规定。但依据原告、被告市环境局的陈述可知，原告于2018年12月7日安装了油烟净化器，已整改完毕，故广州市生态环境局黄埔区分局在作出诉争决定书时，原告已改正上述违法行为，而广州市生态环境局黄埔区分局仍责令原告改正违法行为已无实际必要。由此，广州市生态环境局黄埔区分局根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第一款的规定，给予原告3万元罚款适当，但根据本案情况无须再作出责令原告改正违法行为，故对该部分内容予以撤销。涉案《行政复议决定书》未查清上述事实，应一并予以撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决：一、撤销广州市生态环境局黄埔区分局于2019年4月26日向原告广州市瑞兆丰餐饮管理有限公司作出的穗埔环罚字﹝2019﹞057号《行政处罚决定书》中“责令改正违法行为”的内容；二、撤销被告广州市人民政府于2019年11月7日作出的穗府行复﹝2019﹞1307号《行政复议决定书》；三、驳回原告广州市瑞兆丰餐饮管理有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告广州市生态环境局、被告广州市人民政府负担。上诉人瑞兆丰公司不服原审判决，向本院提起上诉称，2018年8月3日，经市环境局检查，瑞兆丰公司已经办理了建设项目环境影响备案手续，证明瑞兆丰公司当时已经按照规定安装了油烟净化器。此前瑞兆丰公司排放的废气一直是经由油烟净化器后再进行排放的。受到不可抗力玉兔台风的影响，抽排系统被摧毁，才使得油烟直排至楼顶。市环境局于2019年4月26日作出被诉处罚决定，但瑞兆丰公司已于2018年12月7日安装了油烟净化器，采取合理措施并整改完毕，并未造成《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第一款规定的“对附近居民正常生活环境造成污染”，应当免于行政处罚。请求：一、撤销广州市生态环境局黄埔区分局于2019年4月26日向瑞兆丰公司作出的穗埔环罚字﹝2019﹞057号《行政处罚决定书》；二、诉讼费由市环境局负担。上诉人市环境局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定的因瑞兆丰公司已整改、市环境局仍责令其整改违法行为己无实际必要的事实错误，明显违背《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于实施行政处罚要求的基本规定。实施行政处罚时作出的责改的行政行为依法应区别于一般性的责改的行政行为，其作出的事实前提为当事人存在依法应予作出行政处罚的违法行为，而非当事人的违法行为尚未纠正。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条明确规定实施行政处罚时应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，“应当”二字表明该条款为强制性条款，行政机关在实施行政处罚时并无选择权，必须作出责改的行政行为，否则违法。《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条亦明确要求行政机关在实施涉案行政处罚时必须作出责改的行政行为，不论当事人是否已经整改（条文内容并未作出区分规定）。二、原审判决援引的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项关于“行政行为明显不当”的规定是关于适用自由裁量权明显不当的规定，并不适用本案的情况，明显错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，处罚是否适当，是指实施处罚时行政机关是否依据违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度进行裁量、是否合理行使自由裁量权，与实施行政处罚时是否做出责改的行政行为毫无关联。故请求撤销原审判决第一项及第二项判决内容，改判驳回瑞兆丰公司的全部诉讼请求。上诉人市政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认为被诉复议决定未查清瑞兆丰公司已整改的事实，属事实不清。（一）被诉复议决定第9页第1段记载“被申请人在申请人提交陈述申辩材料后，考虑到申请人有主动整改情节，减少了处罚金额，最后给予申请人3万元处罚”，证明市政府在作出被诉复议决定时已认定了瑞兆丰公司主动整改的事实。（二）市环境局在复议答复及证据材料中已明确了瑞兆丰公司进行整改的事实，市环境局在作出行政处罚时已考虑到整改完毕的因素，降低了处罚幅度。二、原审判决撤销被诉复议决定属法律适用错误。（一）原审判决将被诉复议决定整体予以撤销没有法律依据。原审判决论述市环境局责令改正行为的表述为“已无实际必要”，但撤销被诉处罚决定中的“责令改正违法行为”部分及被诉复议决定所依据的是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定“明显不当的”，原审判决在误判事实的情况下，适用“明显不当”，属适用法律错误。（二）被诉处罚决定所依据的《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第一款并没有将罚款作为单独适用的选项，而是与责令改正一起适用。（三）市环境局作为生态环境监管部门，对瑞兆丰公司责令改正违法行为，并结合其已整改的事实，降低幅度对其处罚款，是将处罚与教育、规范秩序相结合的行为。故请求撤销原审判决，维持被诉复议决定，判令瑞兆丰公司承担本案诉讼费用。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第一款规定：“排放油烟的餐饮服务业经营者应当安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，使油烟达标排放，并防止对附近居民的正常生活环境造成污染。”第一百一十八条第一款规定：“违反本法规定，排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整治。”本案中，瑞兆丰公司在经营过程中未安装油烟净化设施，炒菜产生的油烟未经处理,直接通过管道抽排楼顶的违法事实清楚。台风可能会导致油烟净化设施毁损，但在油烟净化设施毁损的情况下，瑞兆丰公司应当及时停止使用炉头，以避免油烟直排的后果发生，故不存在瑞兆丰公司主张导致油烟直排的不可抗力因素，瑞兆丰公司的上诉理由不能成立。被诉处罚决定对瑞兆丰公司罚款3万元，符合上述法律规定，并无不当。关于瑞兆丰公司已经整改后，被诉处罚决定仍责令改正违法行为是否适当的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”行政处罚决定书一方面体现了对违法行为的处罚，同时也承载着对违法行为人的教育功能。本案中，瑞兆丰公司在被检查发现未安装油烟净化设施后，在被诉处罚决定作出前，已经及时作出了整改，市环境局在处罚时亦考虑此因素，并适当降低了处罚幅度。在此情况下，市环境局仍在被诉处罚决定中责令瑞兆丰公司改正违法行为，对被处罚人及时整改的主观努力未及时肯定，容易给公众造成瑞兆丰公司仍未整改、拒不整改的不良印象，处罚与教育相结合的效果不好。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，也可以不予行政处罚，《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条亦未规定罚款与责令改正并列适用。故在瑞兆丰公司整改完毕，违法状态已然消除的情况下，市环境局仍在被诉处罚决定中责令瑞兆丰公司改正违法行为，事实依据不足，并非适当。被诉复议决定维持处罚决定，处理不当。综上，三上诉人的上诉请求均不能成立。原审判决查明事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市瑞兆丰餐饮管理有限公司负担25元，上诉人广州市生态环境局、上诉人广州市人民政府负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十一月十九日此件与原本核对无异法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪