浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1749号上诉人（原审原告）戴朗朗，男，1970年5月26日出生，汉族，住杭州市临安区。委托代理人戴明明，男，1964年6月23日出生，汉族，住杭州市临安区，系戴朗朗哥哥。被上诉人（原审被告）杭州市临安区人民政府，住所地杭州市临安区锦城街道衣锦街398号。法定代表人杨国正，代区长。委托代理人蒋琳。委托代理人方晓燕，浙江钱王律师事务所律师。戴朗朗因诉杭州市临安区人民政府（以下简称临安区政府）土地行政管理行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2020）浙01行初64号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年9月27日受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年11月16日通过移动微法院进行在线视频调查询问。上诉人戴朗朗的委托代理人戴明明，被上诉人临安区政府的委托代理人蒋琳、方晓燕参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年10月，戴明明向杭州市国土资源局临安分局提出关于对戴阿木等四户村民的宅基地及住房予以确权登记发证的申请，称其受戴阿木、戴朗朗、张珊至、黄慧芳口头委托，申请对戴阿木、戴朗朗位于杭州市临安区锦南街道卦畈村夏家头26号、张珊至、黄慧芳位于杭州市临安××委××房××地进行确权登记。2019年11月26日，戴朗朗以杭州市规划和自然资源局临安分局（前身为杭州市国土资源局临安分局）为被申请人，向临安区政府提出行政复议申请，以其于2017年10月委托戴明明向被申请人办理不动产证，被申请人至今没有对其宅基地及住房确权登记发证为由，请求确认被申请人没有依法履行办理申请人不动产登记申请的行为违法。临安区政府于2019年11月27日向戴朗朗送达行政复议案件受理通知，并向杭州市规划和自然资源局临安分局发送复议申请书副本，同时要求该局就戴朗朗的行政复议申请进行答复和举证。经杭州市规划和自然资源局临安分局答复、举证，临安区政府于2020年1月22日作出临政复决［2019］56号行政复议决定，认为戴朗朗于2017年10月10日向杭州市国土资源局临安分局提出关于尽快对戴阿木等四户村民的宅基地确权登记发证的请求，至2019年11月27日向临安区政府申请行政复议，请求确认被申请人未依法办理不动产登记的行为违法，已超过行政复议期限，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回戴朗朗的行政复议申请。戴朗朗不服，诉至法院，请求撤销临安区政府临政复决［2019］56号行政复议决定；判令临安区政府重新作出行政复议决定。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。”“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”本案不属于在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权法定职责的情形，根据上述法律规定，如戴朗朗认为案涉国土资源部门未履行不动产登记的法定职责，可以自案涉国土资源部门收到其申请后满六十日起，向复议机关申请行政复议，复议申请期限为六十日。本案中，戴朗朗于2017年10月向杭州市国土资源局临安分局提出对戴阿木等四户村民的宅基地及住房予以确权登记发证的申请，其于2019年11月26日提起本案的行政复议申请，已超过法定的复议申请期限。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（四）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；”该条例第四十八条第一款第（二）项规定“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”因超过复议的法定申请期限，戴朗朗本案的行政复议申请不应予以受理，临安区政府在已经受理的情况下，作出驳回行政复议申请的决定，适用法律正确。综合上述意见，被诉行政行为认定事实清楚，适用法律亦属正确。戴朗朗的诉讼理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回戴朗朗的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由戴朗朗负担。戴朗朗上诉称：一、原判决认定事实错误。1、原审法院认定戴朗朗证据2-4与本案不具有关联性，认定事实错误。证据2确与本案无关联性，但证据3和4与本案具有关联性。理由如下：(1)戴朗朗在原审法院庭审举证时指出：证据3《规划和自然资源事项处理告知书》作出时间是2019年10月22日，戴朗朗收到时间是2019年10月23日，戴朗朗申请行政复议时间是2019年11月27日，戴朗朗从收到《规划和自然资源事项处理告知书告知书》到申请行政复议，相隔只有25个工作日，证明戴朗朗申请行政复议没有超过法定期限。戴朗朗在原审法院庭审举证时对证据清单中证据3的证明目的作了以上修正（以庭审录像为证）。该证据是为了证明戴朗朗是在法定申请期限内申请行政复议的，与本案具有关联性。(2)2017年10月，戴明明向杭州市国土资源局临安分局提出关于对戴阿木等四户村民的宅基地及住房予以确权登记发证的申请时，负责临安农村宅基地及住房确权登记发证政策指导工作的杭州市国土资源局临安分局地籍局斯妍局长，向戴明明提供了一份《浙政办发[2017]43号》即戴朗朗证据4，并告之：“《浙政办发[2017]43号》是我们开展农村宅基地及住房确权登记发证工作的指导性文件，根据文件要求，我们将进行农村宅基地及住房统一确权登记发证工作，目前正在锦南街道试点。做好农村宅基地及住房确权登记发证工作是我们依职权应主动履行的法定职责，我们会委托工作人员上门测绘、收集资料，村民无需先提出申请。文件第4页规定‘力争到2019年底基本完成农村宅基地及住房历史遗留问题处理和确权登记发证工作’，时间还早，不要着急，请你把申请拿回去，耐心等待”。所以，戴朗朗证据4是办理戴朗朗宅基地及住房确权登记发证的重要政策依据，与本案具有关联性。后来确有工作人员上门调查，于2019年10月22日出具《规划和自然资源事项处理告知书》。2、根据《不动产登记暂行条例》第三条，农村宅基地及住房的确权不适用该条例。对于农村宅基地及住房确权登记发证工作，临安都是依职统一办理的。戴朗朗提出申请的本意是催促临安分局依职履行作为义务，临安分局拒收申请，戴朗朗坚持把申请留下。但原审法院却因此把本该依职权应履行的法定职责错误地认为是依申请应履行的法定职责，认定事实错误。做好农村宅基地及住房确权登记发证工作是临安分局依职权应主动履行的法定职责，不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责。根据（2016）最高法行申4305号行政裁定：“对于行政机关依职履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消失。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效履行。此外，行政机关对其依职权应履行的法定职责，亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责。”二、原判决适用法律错误。戴朗朗证据3、4证明，临安分局在履职期限内作出《规划和自然资源事项处理告知书》，戴朗朗收到该告知书后，在法定期限内申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法实施细则》第二十八条第四项的规定，应予受理。原判决适用法律错误。综上，原审法院的判决认定事实错误，适用法律错误。上诉请求撤销一审判决，支持戴朗朗的一审诉讼请求。临安区政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚、程序合法，答辩人对一审判决不持异议。二、戴朗朗的上诉请求及事实理由不成立。1、行政复议决定系基于戴朗朗于2017年10月向杭州市国土资源局临安分局提出要求确权登记发证的履职申请，后于2019年11月才向答辩人请求确认杭州市规划和自然资源局临安分局未依法办理不动产登记的行为违法，答辩人认为依据《中华人民共和国行政复议法实施细则》第四十八条第一款因超过复议的法定申请期限而作出驳回决定，而戴朗朗所述的证据3《规划和自然资源事项处理告知书》系戴朗朗等向信访部门于2019年10月提起信访事项时杭州市规划和自然资源局临安分局寄送的告知，二者系基于不同的原因行为发生，不可混为一谈。2、经查阅已明确，戴朗朗所述的26号院内房屋所在集体土地被列入临安2017年度计划第三批次农用地转用和土地征收范围，于2017年6月23日经浙江省人民政府以浙土字A(2017)-0024号批文批准征收，并已完成相关征地手续，至2017年夏家头区块城中村改造房屋征迁补偿时全部登记于戴明明名下，戴明明依约领取补偿款项并腾空房屋交付于临安区人民政府锦南街道办事处，并已注销登记。综上，请求驳回戴朗朗诉讼请求。经审理，对原判认定的事实，本院予以确认。本院认为，戴朗朗于2019年11月27日向临安区政府提出的复议申请中明确“2017年10月，申请人（戴朗朗）委托戴明明向被申请人（杭州市规划和自然资源局临安分局）申请办理不动产证”，并请求“确认被申请人没有依法履行办理申请人不动产登记申请的行为违法”。二审调查中，戴朗朗明确表示其针对2017年10月的申请提出复议申请，并非针对杭州市规划和自然资源局临安分局2019年10月22日作出的《规划和自然资源事项处理告知书》不服申请复议。戴朗朗上诉认为“从收到《规划和自然资源事项处理告知书》到申请行政复议，相隔只有25个工作日，申请人行政复议没有超过法定期限”的理由不能成立。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。”“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”《不动产登记暂行条例》第十七条规定“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”该条例第二十条规定：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”本案中，戴朗朗于2017年10月向原杭州市国土资源局临安分局提出对戴阿木等四户村民的宅基地及住房予以确权登记发证的申请，若其认为国土资源部门未履行不动产登记的法定职责，其可以自国土资源部门收到其申请后满三十个工作日起，向复议机关申请行政复议，复议申请期限为六十日。戴朗朗于2019年11月26日才提起本案的行政复议申请，已超过法定的复议申请期限。被诉复议决定据此驳回戴朗朗的行政复议申请，并无不当。根据《不动产登记暂行条例》第五条及第十五条第一款之规定，戴朗朗对宅基地及房屋进行不动产登记，应当向不动产登记机构提出申请。戴朗朗上诉认为其申请事项属于杭州市规划和自然资源局临安分局依职权应主动履行的法定职责，缺乏法律依据。复议程序方面，临安区政府在收到戴朗朗的复议申请后，履行了受理、通知答复、审查、作出复议决定并送达当事人等程序，符合行政复议法及其实施条例的规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。戴朗朗的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人戴朗朗负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年十一月二十六日书记员  陈亦恒