山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行再82号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）张传峰，男，1976年6月1日出生，汉族，住日照市东港区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）日照市自然资源和规划局，住所地日照市东港区泰安路**。 法定代表人吴学伟，局长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）日照市人民政府，，住所地日照市东港区北京路** 法定代表人李永红，市长。 委托代理人李兴民。 委托代理人费鸿章，山东律苑律师事务所人员。 再审申请人张传峰因与被申请人日照市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）、日照市人民政府（以下简称市政府）土地行政强制一案，不服山东省日照市中级人民法院（2019）鲁11行终117号行政裁定，向本院申请再审。2020年7月24日，本院作出（2020）鲁行申956号提审裁定，裁定本案由本院提审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 本案原一审法院查明，2019年5月28日，市资源规划局作出日自然执责停〔2019〕010074号《责令停止违法行为通知书》，主要内容为:“张传峰：你（单位）未经批准未取得合法用地审批手续擅自占用日照市东港区三庄镇下卜落崮村集体土地建养殖棚的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，现责令你（单位）立即停止上述违法行为，听候处理。你（单位）主动纠正违法行为，消除违法状态的，可以依法从轻、减免或者免于行政处罚”。张传峰不服，向市政府申请行政复议要求撤销上述《责令停止违法行为通知书》。2019年7月26日，市政府作出日政复决字〔2019〕106号《行政复议决定书》，主要内容为：“申请人：张传峰，……。申请人对被申请人作出的日自然执责停〔2019〕010074号责令停止违法行为通知书不服，向市政府提出行政复议申请，本机关于2019年6月20日收到该申请并依法予以受理。现已审理终结。……。本机关认为：……。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持被申请人市资源规划局作出的日自然执责停〔2019〕010074号责令停止违法行为通知书。申请人如不服本决定，可以自收到本决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼”。张传峰起诉要求撤销市资源规划局作出的日自然执责停〔2019〕010074号《责令停止违法行为通知书》以及市政府作出的日政复决字〔2019〕106号《行政复议决定书》。 原一审法院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”，本案市资源规划局以张传峰未经许可擅自占用集体土地建养殖棚，违反法律法规规定而发出《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止上述违法行为，听候处理，这是市资源规划局依职权在行政执法过程中针对张传峰的建设行为而实施的阶段性行为，是整个行政处理行为的一个环节。被诉《责令停止违法行为通知书》所载“听候处理”的内容，也表明可能对张传峰产生实际影响的是行政机关依照调查结果最终作出的行政处罚行为，而非被诉行为。故张传峰起诉要求撤销涉案《责令停止违法行为通知书》，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。其次，根据《最高人民法院关于适用解释》第一百三十六条规定“……原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，而市政府对此作出维持决定，应当裁定一并驳回对涉案复议决定的起诉。 据此，原一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项，第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回张传峰的起诉。 张传峰不服一审裁定，提起上诉请求依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。原二审法院认为,本案的争议焦点系涉案通知对张传峰的权利义务是否产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关未作出行政行为而实施的准备、论证、研究、呈报、咨询等过程性行为。”本案中，从涉案通知的发布目的来看，涉案通知系张传峰涉嫌未经批准取得合法用地审批手续，擅自占用集体土地建设养殖棚而发出；从涉案通知的内容来看，《责令停止违法行为通知书》仅告知张传峰停止上述违法行为，并听候处理，不具有强制性；从涉案公告的效果来看，涉案通知发布后，市自然资源规划局并未针对张传峰实施强制性的行政行为，综合涉案通知的具体内容,是市资源规划局在行政执法过程中所实施的阶段性行为，都会被一个最终的行政行为所覆盖，并未实际影响当事人的权利义务，故市资源规划局作出涉案原行政行为不符合行政诉讼受案范围，应予驳回，原审裁定一并驳回张传峰对市政府复议决定的起诉，适用法律正确，裁判得当，二审法院予以确认。综上，张传峰的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，原二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。 张传峰依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条、第九十一条第(一)项，以及《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一百一十条之规定，向本院申请再审。具体事实和理由如下：市资源规划局作出的《责令停止违法行为通知书》，并非阶段性行为或者过程性行为。《责令停止违法行为通知书》在形式上是一个通知，但从其实质内容来看，属于行政处理决定，且对申请人的合法权益已经产生了实质性的影响，导致申请人自2019年年初以来，一直无法开展正常的养殖，造成了巨大财产损失。申请人与《责令停止违法行为通知书》之间存在利害关系，具有申请行政复议或者提起行政诉讼的主体资格。另外，被申请人市政府之前已受理申请人的行政复议申请，并作出了维持决定，亦可证明《责令停止违法行为通知书》是行政处理决定，是具体行政行为，属于行政复议受理范围，也属于行政诉讼的受案范围。本案一、二审裁定认定事实错误，适用法律错误，请求依法撤销本案一二审裁定。 被申请人日照市人民政府提出答辩意见称，1.2019年6月20日，本机关收到张传峰的行政复议申请材料，经审查后依法予以受理。6月21日，本机关作出提出行政复议答复通知书，并邮寄送达日照市自然资源和规划局。6月26日，日照市自然资源和规划局向本机关提交了行政复议答复书和证据材料。7月8日，本机关作出行政复议听证通知书并分别送达张传峰和日照市自然资源和规划局。7月17日，我机关组织张传峰和日照市自然资源和规划局进行了听证。7月26日，本机关作出日政复决字〔2019〕106号行政复议决定书并分别送达张传峰和日照市自然资源和规划局。2.经调查，张传峰未经批准，未取得合法用地手续擅自占用村集体土地建养殖棚的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。本机关依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，作出日自然执责停〔2019〕010074号责令停止违法行为通知书，责令张传峰立即停止上述违法行为，并送达张传峰。以上事实，有责令停止违法行为通知书、养殖棚现场照片、日照市东港区土地利用总体规划图（2006-2020年）、东港区土地利用现状图等证据材料予以证实。综上，日照市自然资源和规划局据此作出日自然执责停〔2019〕010074号责令停止违法行为通知书及本机关作出的行政复议决定认定事实清楚、法律依据正确、程序合法，请求驳回张传峰的再审申请。 再审申请人张传峰提交案件事实和理由说明一份，主要内容认为涉案土地被强迫非法流转涉嫌以转代征，搞田园综合体建设。该证据与本案案情无关联，本院不予审查。 被申请人日照市人民政府提出以下证据：1.行政复议申请书、EMS快递单，证明本机关于2019年6月20日收到了原告的行政复议申请;2.提出行政复议答复通知书及EMS快递单,证明本机关于2019年6月21日作出提出行政复议答复通知书,并于6月24日邮寄给日照市自然资源和规划局;3.行政复议答辩状、证据材料,证明日照市自然资源和规划局在6月26日提交了答复意见及证据材料;4.行政复议听证通知书、EMS快递单,证明本机关于7月8日作出行政复议听证通知书并送达张传峰和日照市自然资源和规划局；5.听证笔录,证明我机关于7月17日组织张传峰和日照市自然资源和规划局进行了听证。6.行政复议决定书、EMS快递单,证明本机关于7月26日依法作出决定书并送达给张传峰和日照市自然资源和规划局。以上证据一并证明本机关作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。经查阅一二审卷宗，以上证据均不属于新证据。 本院认为，本案的审理焦点为涉案《责令改正违法行为通知书》是否属于行政诉讼受案范围。 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定：“土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：……（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；……。”《国土资源执法监察巡查工作规范》第十五条规定：“……国土资源行政主管部门根据违法行为报告单对违法行为进行审核或核查，确认为违法行为的，应当依法及时向违法当事人下达《责令停止违法行为通知书》或者《责令改正违法行为通知书》，停止办理相关审批手续。”根据上述法律法规的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门在履行监督检查职责时，有权采取责令非法占用土地的单位或者个人停止或者改正违反土地管理法律、法规行为的措施。这种责令停止或者改正违法行为的措施性质上有两个特点：一是土地行政主管部门在作出责令停止违反土地管理法律、法规行为的决定时，已经认定被责令单位或者个人存在非法占用土地的事实；二是这种责令停止或者改正违法行为的措施属于强制性措施，被责令的单位或者个人必须遵守，如果被责令的单位或者个人不遵守，就会承担不利的法律后果。由此可以看出，责令停止或者改正违法行为一经作出便对行政相对人设定了义务，无论该行政行为是否合法，若行政相对人不执行土地行政主管部门的责令行为，就会受到行政处罚或者其他形式的不利后果。责令停止或者改正违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为，如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误的责令停止，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。因此，为保障被责令单位或者个人的合法权益，应当赋予被责令单位或者个人法律救济的途径。 本案市资源规划局于2019年5月28日对张传峰作出《责令停止违法行为通知书》，其主要内容中载明：“张传峰：你（单位）未经批准未取得合法用地审批手续擅自占用日照市东港区三庄镇下卜落崮村集体土地建养殖棚的行为，……责令你（单位）立即停止上述行为后，听候处理。你单位主动纠正违法行为，消除违法状态的，可以依法从轻、减免或者免予处罚”。该被诉责令停止行为，既认定了张传峰存在非法占有土地的事实，亦设定了张传峰必须遵守的法定义务否则就会受到行政处罚的不利后果，对张传峰的权利义务产生了实际影响，应当属于行政复议、行政诉讼受案范围。本院对市政府将被诉行政行为纳入复议受理范围予以审理的行为予以认可，但原一二审法院认为涉案《责令停止违法行为通知书》是涉案行政执法过程中所实施的阶段性行为，并未实际影响当事人的权利义务，属于认定不当，应当予以纠正。 综上，原一二审裁定适用法律错误，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第(三)项之规定，裁定如下： 一、撤销日照市中级人民法院（2019）鲁11行终117号行政裁定； 二、撤销日照市东港区人民法院（2019）鲁1102行初144号行政裁定； 三、本案指令日照市东港区人民法院继续审理。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年十一月五日 书记员  王超群