吉林省洮南市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉0881行初10号 原告：时某，男，1974年1月26日生，汉族，个体，住洮南市。 委托诉讼代理人：袁某，吉林垣卓律师事务所律师。 委托诉讼代理人：徐某，吉林垣卓律师事务所实习律师。 被告：洮南市林业和草原局。住所地：洮南市政务大厅。 法定代表人：高某，该局局长。 出庭负责人：陈某，该局副局长。 委托诉讼代理人：葛某，该局员工。 第三人：郝某，男，1970年7月13日出生，蒙古族，农民，住洮南市。 原告时某诉被告洮南市林业和草原局、第三人郝某不履行法定职责一案，本院于2020年9月17日立案后，依法向被告洮南市林业和草原局、第三人郝某送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、传票、出庭通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年10月19日和2020年10月27日公开开庭审理了本案。原告时某及其委托诉讼代理人袁某、徐某，被告洮南市自然资源局出庭负责人陈某及其委托诉讼代理人葛某，第三人郝某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 洮南市林业和草原局于2020年4月26日向原告时某作出“洮南市林业和草原局关于时某信访事项的处理意见书”（洮林草信字〔2020〕4号），处理意见主要内容为：因案涉草原性质发生变化，已不属于草原部门执法范围，无法为原告办理更名、流转备案登记。 原告诉称，2011年7月20日，第三人郝某与洮南市草原工作站就位于南市二龙乡刘家店南224.9公顷草原签订了《草原承包合同书》，由第三人承包前述草原，承包期限为44年，即2011年7月20日起，至2055年7月20日止。2019年7月4日，第三人郝某自愿将前述草原转让给原告时某，并签订了《草原转让合同书》，转让期限到2055年7月20日止。原告与第三人郝某签订合同后，依法向被告提出前述草原转让备案登记时，被告以该草原一调图为草原，二调为盐碱地草原性质已改便为由拒绝为原告办理转让登记，原告为此上访寻求帮助，洮南市信访局将该上访件转批给被告，2020年4月26日，被告为原告下发了“洮南市林业和草原局关于时某信访事项的处理意见书”，该处理意见明确了拒绝为原告办理草原转让备案登记的违法理由，为此原告诉至人民法院，请求人民法院依法判令：被告洮南市林业和草原局履行法定职能，立即办理原告与郝某草原转让备案登记。 被告辩称，一、原告告诉主体错误，因为被告林业和草原局不具有办理草原转让备案登记的主体资格，洮南市林业和草原局是2019年3月份成立的，林业和草原局成立时，市委市政府授权职责共计十六个方面，这十六个方面职责根本没有办理草原转让备案登记的职责，所以被告林业和草原局不存在不履行法定职能的问题，另外被告认为办理草原转让备案登记手续是草原承包合同中草原流转的一种承包程序，是一种民事行为，如产生纠纷应该用民法进行调整不应该用行政法进行调整。所以被告认为原告告诉主体错误，方向也错了。故请法院依法裁定驳回原告的诉讼请求。二、洮南市草原工作站已不具有办理草原转让备案手续的职责。洮南市草原工作站于2018年6月15日之后不具有涉案二龙乡刘家店南224.9公顷地块的管理职能，所以该站也无法为原告办理草原转让备案登记手续。原告时某涉案诉说的地块位于洮南市二龙乡刘家店南224.9公顷草原，当时洮南市草原工作站根据“洮政发(2006)33号”文件精神“将全市232万亩草原使用权收回，确定给原畜牧局使用，草原站行使发包权。”洮南市草原工作站与郝某签订的草原承包合同，合同履行期间2015年7月份第二次国土调查结果公布，根据洮南市自然资源管理局确定，郝某所承包的224.9公顷草原全部为早地、盐碱地，该地块已不属于草原，洮南市人民政府于2018年下发第六次常务会议纪要精神“我市草原以二调结果为依据，涉及其它（非草原）性质地块的管理由各乡镇涉及地块的属地管理部门管理”另外洮南市人民政府办公室2019年5月19日下发了关于印发洮南市18起破坏草原案件整改工作实施方案的通知，“洮政办法(2019)5号”文件要求，对个国土“二调”确定为草地（天然草地、人工牧草地、其他草地）地类的权属暂由农业农村局（畜牧业管理局）管理，待（国土三调）成果公布后，由市政府重新确定草原使用权；洮南市政府于2018年9月26日又颁布了非草原地块土地管理及草原使用权划转的专题会议纪要，会议決定“根据洮南市人民政府2018年第六次常务会议精神，决定将原部门草原执法地块范围划定在国家第二次土地调査确定的草原地块范围内，其它性质土地地块不在草原执法范围，涉及其它土地性质地块市政府授权于地块所在的乡镇代为管理并对合同进行理顺”。原告时某于2019年7月期间提出要求给其办理草原转让备案登记，原告时某所提出的办理草原备案转让登记所涉及的224.9公顷地块已不是草原，而且被土地部门确定为旱地、盐碱地，该地块已不属于草原部门管理范围，草原工作站对该地块既没有使用权也没有发包权，更没有法定管理职责权利，所以草原工作站也无法为原告办理草原转让备案登记手续。在此期间洮南市草原工作站根据市政府纪要会议精神规定，已提出要求和郝某解除草原承包合同并向法院提出依法解除洮南市草原工作站与郝某所签订的草原承包合同。另外洮南市政府于2019年12月24日下发了撤销“草原使用权证”（〔2006〕第001号）的决定，涉案224.9公顷地块已被二龙乡民治村、光明村分别发包给大部分村民耕种。综上，洮南市草原工作站已无法给原告时某办理草原转让备案登记手续，原告的诉求没有事实和法律依据，故请法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人郝某述称，草原是我承包的，我交了承包费，草原我已经转让给原告了。 原告提供证据如下：证据一：草原承包合同书（2011年7月郝某和草原站），承包期限44年从2011年至2055年，案涉草原面积224.9公顷。证据二：2019年7月4日郝某和时某的合同，双方自愿真实签订。证据三：时某与郝某签订合同后，向草原站交纳草原承包费的收据。证据四：时某签订合同后，向被告登记报备后被告回复的处理意见书，结论是拒绝为原告办理登记，没有提到不具有草原登记行政职能。证据五：洮南市牧业管理局情况说明、洮南市草原站公告，证明2019年被告仍然对案涉草原进行管理。证据六：土地调查条例第二、二十七、二十八条，证明国务院对土地调查进行了目的性、范围的规定，反应现状不改变属性。证据七：郝某承包草原经营权证，证明在草原经营权证第一页显示，草原流转由草原所属部门进行流转登记，被告作为草原管理部门，是洮南市人民政府的职能部门，具有法定职责，应当办理流转登记。 被告发表质证意见如下，对证据一真实性无异议，此合同与本案没有关联性。证据二是原告与郝某私自行为，与被告不存在关系。证据三，这个收据是郝某交纳的2018年前的草原承包费，不是时某的草原承包费。证据四不是原告要求进行转包登记，而是原告代理郝某反应草原承包问题。证据五，这个说明不知道，公告确实是草原站下发的，这份证据只能证明案涉草原是郝某包的。对证据七真实性无异议，对待证事实有异议，该证与本案没有关联性。 第三人郝某质证称，对证据无异议。 被告提供证据如下：证据一，中共洮南市委办公室洮办40号文件，证明：被告工作职责中不包括草原转让登记本案，被告不具备主体资格。证据二，洮南市国土资源局、统计局、洮南市第二次土地调查领导小组办公室公告，证明二调后洮南市草原面积发生变化了。证据三，洮南市自然资源局关于郝某等人认定结果的说明，证明案涉草原土地性质发生变化，已经从草原变成旱地、盐碱地。证据四，洮南市人民政府2018第六次会议纪要，证明洮南市政府对草原进行重新确权，并逐步解除原有的草原承包合同，包括郝某和草原站签订的承包合同。证据五，洮政办2019第5号通知，证明根据二调数据确定地类属性，包括郝某承包的草原。证据六，2018市政府关于草原地块管理及草原使用权划转的会议纪要。证据二至证据六，证明根据政府会议纪要，从2018年6月15日起，被告和草原站对非草原不具有管理职能，原告所提的涉案草原性质属旱地、盐碱地，不归被告和草原站管理，因此被告和草原站不能为原告办理登记手续。证据七，政府关于撤销草原使用权证的决定，证明草原使用权证已被撤销，郝某与草原站签订的草原承包合同已无存在意义。证据八，草原承包解除合同书一份，民事起诉状一份，证明草原站根据市政府会议精神要求与郝某解除合同，郝某不同意，草原站要求依法解除，起诉至法院，法院未受理。 原告发表质证意见如下，对证据一真实性无异议，对待证事实有异议，被告作为政府的行政机构，该规定中已经明确了其职能，第三条第一项、第三项、第十三项（内容略），被告具备草原登记本案的职能。对其余证据均有异议，证据二至证据六，被告认为原告承包的草原已经发生属性变动，作为不变更的理由，土地调查条例的第二条、二十七条、二十八条证明土地调查的现状，不能改变属性。证据七，若政府撤销郝某与草原站的经营权证，应告知郝某。证据八，郝某不清楚，不知道。 第三人郝某和原告的质证意见相同。 第三人郝某未向本院提交证据。 上述证据均来源真实，本院予以确认。 经审理查明，2006年5月18日，洮南市人民政府签发《草原使用权证》（〔2006〕第001号），将全市232万亩草原使用权确定给原洮南市畜牧局。2011年7月20日，洮南市草原工作站与郝某签订了承包期为44年的草原承包合同书，承包面积为224.9公顷，承包期限为2011年7月20日至2055年7月20日止，四至为：东至王珍承包草原，西至光明村未发包草原，南至民治村未发包草原，北至岳德玉承包草原。2015年7月，根据第二次国土调查结果，案涉草原地类已变为旱地、盐碱地。2018年6月15日，洮南市人民政府印发《洮南市人民政府2018年第六次常务会议纪要》，2018年9月26日印发《洮南市人民政府关于非草原地块土地管理及草原使用权划转的专题会议纪要》，两次纪要的主要内容为：草原执法部门执法范围限定在国家第二次土地调查确定的草原范围内；其它性质土地地块，由洮南市政府授权于地块所在的乡镇代为管理，并对合同进行理顺。2019年7月4日，郝某与时某签订草原承包转让合同书，郝某将案涉草原经营权一次性转让给时某，承包期限为2018年1月4日至2055年7月20日，承包面积及四至同上。2019年12月24日，洮南市人民政府作出“洮南市人民政府关于撤销《草原使用权证》（〔2006〕第001号）的决定”，该决定主要内容为：洮南市人民政府决定撤销《草原使用权证》（〔2006〕第001号）。2020年4月26日，洮南市林业和草原局向原告时某作出了“洮南市林业和草原局关于时某信访事项的处理意见书”（洮林草信字〔2020〕4号），处理意见主要内容为：因案涉草原性质发生变化，已不属于草原部门执法范围，无法为原告办理更名、流转备案登记，故原告诉至本院。 本院认为，《中华人民共和国草原法》第十五条第三款规定：“草原承包经营权转让应当经发包方同意。承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限，不得超过原承包合同剩余的期限”。根据上述法律规定，草原承包方转让草原经营权的，应当经发包方同意。本案中，第三人郝某与洮南市草原工作站签订的草原承包合同书第六项违约责任中明确约定：乙方未经甲方同意，擅自将所承包的草原转让转包他人的，转让转包合同无效。庭审中，原告及第三人均无证据证明发包方同意第三人将案涉草原转包给原告，第三人与原告之间的转包合同是否有效不能确定。综上，原告时某在草原承包转让合同效力尚不明确的情况下提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，其不具备原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告时某的起诉。 案件受理费50.00元，退回原告时某。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。 审判长  吴士伟 审判员  卢伟光 审判员  刘 慧 二〇二〇年十一月十二日 书记员  吕榀超