湖北省恩施市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂2801行初66号原告张万梅，女，1962年2月2日出生，汉族，务农，住恩施市，委托代理人李青栩，北京市京师律师事务所律师。委托代理人史敬龙，北京市京师律师事务所实习律师。被告恩施市六角亭街道办事处，住所地：恩施市解放路170号。统一社会信用代码：11422801011465110B。法定代表人陈竹，该办事处主任。出庭负责人邓仁伟，该办事处副主任。委托代理人金自林，湖北图盛律师事务所律师。委托代理人刘钰婷，湖北图盛律师事务所实习律师。原告张万梅诉被告恩施市六角亭街道办事处（以下简称六角亭街道办事处）房屋征收补偿协议一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告张万梅及其委托代理人李青栩、史敬龙，被告六角亭街道办事处的出庭负责人邓仁伟及其委托代理人金自林、刘钰婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告在六角亭街道办事处松树坪村拥有住房，因恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目被列入征收范围。2019年1月20日，原、被告签订《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收安置补偿协议书》（以下简称），原告现诉请确认双方签订的《房屋征收补偿协议书》无效。原告张万梅诉称，原告在六角亭街道办事处松树坪村有合法宅基地及房屋。因银北高速北侧片区收储地项目，原告的房屋土地面临征收，但因被告怠于履行法定职责，原告未在合理期间看到征收公告等文件，导致原告申请听证等救济权利丧失。2019年1月20日，在被告工作人员哄骗并做出口头承诺的情况下，原告签订空白的《房屋征收补偿协议书》，协议签订后被告以盖章为由全部带回，其后一直未将协议送达给原告。2019年6月初原告通过信息公开得到协议书，但此时的协议书已经补充完整。原告通过恩施市自然资源和规划局信息答复得知，在签订协议时，该地块并未得到审批许可。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。由此可知，正式征收开始后，县级以上人民政府方可与被征收人签订安置补偿协议。本案中，无论是签约主体、还是签约时间，都明显违背法律规定，被告的行为符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款的规定。为此，诉至法院，请求判准：1、确认原告与被告签订的《房屋征收补偿协议书》无效；2、本案诉讼费用由被告承担。原告张万梅围绕其诉讼请求，向本院提交了如下证据：证据一、原告身份证复印件。证明原告是本案适格的诉讼主体。被告对该组证据无异议。证据二、《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收安置补偿协议书》复印件一份。证明被告主体适格。被告对该组证据无异议。证据三、《个人建房用地许可证》、《农村土地承包经营权证》复印件各一份。证明原告房屋系合法财产。被告对该组证据无异议。证据四：原恩施市国土资源局与松树坪村委会签订的《征地协议书》、《征地告知书送达回证》复印件各一份。证明：1、被告系被征收单位，不具有与原告签署协议的主体资格；2、《征地协议书》与《房屋征收补偿协议书》不一致，《房屋征收补偿协议书》不具有履行可能性且被告明知，被告故意欺诈；3、征地告知书未送达被征地村民，被告的行为剥夺了原告听证救济的权利，违反《合同法》的相关规定。被告对该组证据的真实性无异议，证明目的有异议，认为，1、被告具有与原告签订行政协议的主体资格，恩施市人民政府有关规范性文件已经明确授权被告；2、案涉行政协议经过双方充分沟通，协商一致签订，对补偿的项目及金额完全认可，不存在欺诈行为；3、征地告知已经送达原告，原告在听证告知送达回执上亲笔签名且捺印，被告已经充分保障了原告的知情权及申请听证等救济权利，故不能达到原告的证明目的。证据五：原告房屋GPS照片、原告房屋照片、视频（见光盘）。证明原告房屋的位置及现状。被告对该组证据的真实性及证明目的均无异议。证据六：虎民路安置小区所在地块现状视频（见光盘）。证明《房屋征收补偿协议书》约定的安置房屋不具有履行可能性。被告对该组证据的真实性无异议，证明目的有异议，认为，1、视频反映的内容与本案没有关联性，2、虎民路安置小区范围较大，视频的内容并不能证明被告不能履行案涉协议，相反，能进一步说明给原告安置房屋的居住条件进一步改善。证据七：湖北省人民政府批复（鄂政土批[2019]215号）。证明批复时间为2019年2月18日，《房屋征收补偿协议书》签订时间为2019年1月20日，表明被告在未获得批复的情况下即组织实施征收行为。即为“违反法律、行政法规的强制性规定”，该协议书无效。被告对该组证据的真实性无异议，证明目的有异议，认为，1、案涉征地事项已经湖北省人民政府批复，恩施市人民政府也发布了征收土地的通告，该组证据进一步证明被告行政行为的合法性。2、法律并没有规定签订协议需要以征地批复为基础和前提。3、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，在一审法庭辩论终结前取得征地批复的，行政协议应当认定为有效。被告六角亭街道办事处辩称，一、被告具有与原告签订案涉房屋征收补偿协议的主体资格与法定职权。湖北省人民政府鄂政土批[2019]215号《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》第一条：“同意你市呈报的《农用地转用方案》、《补充耕地方案》和《征收土地方案》。”第二条：“同意将你市六角亭街道办事处松树坪村集体农用地23.5728公顷转为建设用地并办理征收手续，另征收集体建设用地1.24公顷。该批次共计批准建设用地24.8128公顷。”案涉土地及房屋在该批复包含范围之内。恩市政发[2019]1号《恩施市人民政府关于征收土地的通告》第一条：“恩施市2018年度第14批次城市建设用地。”案涉土地及房屋在该征收土地通告包含的范围之内。恩市政办发[2017]46号《市人民政府办公室关于进一步规范土地房屋征收工作的通知》第一条第（一）项明确规定：“将市征地事务办公室与市房屋征收办公室合并为市房屋土地征收管理办公室（简称市征收办），负责组织实施全市范围内国有土地、集体土地及地上房屋的征收工作”。第一条第（二）项规定：“‘三办一镇’为土地房屋征收工作的责任主体。土地房屋征收的调查评估，法规政策宣讲，协商签约及搬迁拆除等工作，按照属地管理原则由‘三办一镇’负责”。依据前述征地批复与征收土地通告及恩施市人民政府的文件规定，被告作为恩施市人民政府的派出机关，属征收案涉土地及房屋的责任主体。因此，被告具有与原告签订案涉房屋征收补偿协议的主体资格与法定职权。二、征收的土地及房屋包含在《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》和《恩施市人民政府关于征收土地的通告》的范围之内，符合法定程序。三、案涉行政协议合法有效，应受法律保护。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议订立目的的实现。本案中，原、被告签订的行政协议系双方真实意思表示，不存在重大明显违法，损害国家利益、公共利益或者其他合法权益等无效情形，故案涉行政协议合法有效。四、人民法院生效判决已经确认同类行政协议合法有效。（2020）鄂28行终59号及（2019）鄂2801行初85号生效判决，已经确认同类行政协议合法有效。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。被告六角亭街道办事处在法定举证期限内向本院提交下列证据（均为复印件）：第一组证据：1、《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议书》；2、《房屋征收补偿明细表》；3、支付凭证。证明：原告在案涉协议上亲笔签名且捺印，该协议是原、被告真实意思的表示，合法有效，被告已经支付协议约定的款项，原告应按协议约定搬迁房屋。原告对该组证据的真实性无异议，对合法性及证明目的不予认可。认为上述文件签署时均为空白，补偿协议书缺少合同的必备条款，被告明显存在欺诈的故意，协议书的主要条款不是双方的合意。第二组证据：1、《银北高速北侧片区收储地房屋征收分户评估表》；2、《房屋幢平面图》；3、《湖北恩施中盛行装饰工程造价评估有限公司定案汇总表》。证明：1、房屋价值依法经过了第三方评估程序；2、案涉协议为原、被告真实意思表示。原告认为该组证据系复印件，对真实性不认可。分户评估表上没有原告的签字和捺印，对合法性、关联性均不认可。认可房产平面图计算的面积，但因不是原件，不符合证据规定，对合法性不予认可，认可汇总表的内容，但因不是原件，故对真实性不予认可。第三组证据：1、2018年第14、15批次界内分户图；2、《征地告知书》；3、《听证告知书》；4、征地不要求听证的回执；5、征地告知送达回执；6、《会议记录》、现场会（听证会）图片；7、冷链物流松树坪村征地界内分户表；8、鄂政土批[2019]215号《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》；9、鄂政土批[2019]216号《省人民政府关于恩施市2018年度第15批次城市建设用地的批复》；10、恩市政发[2019]1号《恩施市人民政府关于征收土地的通告》；11、恩市政发[2019]2号《恩施市人民政府关于征收土地的通告》；12、恩市政办发[2017]46号《市人民政府办公室关于进一步规范土地房屋征收工作的通知》。证明：征收案涉土地及房屋在湖北省政府第14批次批复及恩施市人民政府征收土地通告包含的范围之内，征收案涉土地及房屋符合法定程序，充分听取并征求了原告的意见，被告具有与原告签订案涉房屋征收补偿协议的主体资格与法定职权。原告对该组证据中的第1份证据分户图的真实性、合法性认可，关联性不认可；征地过程中，被告及相关部门并未将《征地告知书》告知原告所在村落，故对《征地告知书》不予认可；原告及其他村民未见过《听证告知书》，故对此不予认可；《不要求听证回执》由村委会主任签字，但村委会主任并没有告知村民需要听证，对该证据的三性不认可；征地告知送达回执上的签字和手印均不是原告，被告有捏造证据的嫌疑，对证据的三性不认可；会议记录上没有参会人员的签字或签章，从内容上看是拆迁项目的座谈会，但原告仅参加过一次动员会，没有听到会议记录中的大部分内容，对合法性、关联性也不认可，所附照片不清楚，对真实性不认可；案涉协议的项目名称是银北高速收储地，对冷链物流项目分户表的三性不认可；剩余证据8、9、10、11、12的真实性认可，但关联性不认可。被告在答辩中认为具有签订协议的资格和法定职权，但恩市政办发[2017]46号第一条并没有详述被告的职责是什么。签订协议是房屋征收过程中最重要的环节，但被告并未得到上级主管部门的授权，被告不具有签订协议的资格。并认为根据《立法法》的规定，被告作为街道办事处，没有组织实施征收工作的权限。第四组证据：（2019）鄂2801行初85号、（2020）鄂28行终59号民事判决书两份。证明：1、同类行政协议已经法院生效判决确认合法有效；2、生效判决已经确认了恩市政办发[2017]46号的法律效力；3、生效判决确认被告具有签订房屋安置补偿协议的主体资格；4、生效判决已经确认征收案涉土地及房屋程序、实体合法。原告认为生效判决的案由是撤销协议，本案是确认协议无效。前述判决只对案涉协议是否可以撤销的情形进行审理，并非对是否无效进行审理，与本案无关，故对真实性认可，关联性不认可。根据原、被告举证质证情况，对真实性无异议的证据，本院予以采信，对证明目的有异议的证据，本院将结合各方庭审陈述，按照认证一般规则，综合进行认定。经审理查明，2018年4月23日，因恩施市城镇棚户区（城中村）改造建设需要，原恩施市国土资源局发布《征地告知书》，拟对位于六角亭街道办事处松树坪村委会、总面积约615亩的土地进行征收，《公告》同时告知了补偿标准、安置途径、补偿措施及听证权利。次日,恩施市国土资源局发布《听证告知书》,2018年5月3日，恩施市国土资源局与六角亭街道办事处松树坪村委会签订《征地协议书》。2018年7月11日，被告在松树坪村组织召开现场会（听证会），听取被征地农户的意见。鉴于原告张万梅的土地及房屋在该征收土地通告的范围之内，被告六角亭街道办事处分别委托恩施州金诚房地产评估有限责任公司、湖北恩施中盛行装饰工程造价评估有限公司对原告的房屋及装饰部分进行了价值评估。2019年1月20日，原告张万梅作为被征收人（乙方）与六角亭街道办事处（甲方）签订《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议》，协议明确了征收的房屋面积及用途，确认甲方在给乙方按面积置换安置房后，给予乙方被征收房屋及装饰装潢等各项货币补偿安置款共计858931.18元。双方还对过渡费及其他事项进行了约定。原告张万梅、恩施市六角亭街道办事处经办人朱红艳、于明超、黄长艳、胡体松及签约代表人刘志丹，以及项目负责人杨定科、分管领导陈爱红在协议上签字，甲方六角亭街道办事处（征收实施单位）及征收代办单位恩施州兴都房屋拆迁有限公司在协议上盖章。房屋征收补偿协议签订当日，原告张万梅出具《领款单》，2019年3月25日，被告将前述补偿款存入原告的储蓄存单账户。2019年2月18日，湖北省人民政府作出《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》（鄂政土批[2019]215号）及《征收土地方案》，同意将恩施市六角亭街道办事处松树坪村集体农用地转为建设用地并办理征收手续。2019年3月18日，恩施市人民政府发布《关于征收土地的通告》（恩市政发[2019]1号），决定征收位于六角亭街道办事处松树坪村委会土地24.8128公顷。其中征地安置补偿方案与征地前书面告知的拟定方案一致，案涉协议包含在第14批次批复项目用地范围内。后原告以被告在签订协议时，没有取得征地文件，没有征收土地的主体资格，且未按程序对相关事项履行征求意见、听证、告知等义务为由，要求确认协议无效。另查明，2017年7月27日，恩施市人民政府办公室作出《关于进一步规范土地房屋征收工作的通知》（恩市政办发[2017]46号），明确恩施市征收办负责组织实施全市范围内国有土地、集体土地及地上房屋的征收工作。“三办一镇”为土地房屋征收工作的责任主体。土地房屋征收的调查评估、法规政策宣讲、协商签约及搬迁拆除等工作，按照“属地管理”原则由“三办一镇”负责。本院认为，本案的焦点问题是涉案协议的效力问题。原告诉请确认涉案协议无效的主要理由是认为被告无签订协议的主体资格，涉案土地存在“未批先征”以及征收程序不合法的问题，现评析如下：1、关于被告是否具有主体资格的问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。根据上述规定，六角亭街道办事处属于依法享有行政职权并能独立对外承担法律责任的行政主体。本案所涉征地事项，在恩施市人民政府通过规范性文件明确授权六角亭街道办事处负责具体实施本辖区土地房屋征收、补偿、安置等工作的情况下，双方签订房屋征收补偿协议，符合法律规定。其次，案涉协议属于行政协议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条的规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定，行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定，并可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。在民事合同法律规范中，合同相对性原则具有基础地位，本案中，原告针对案涉《房屋征收补偿协议书》提起诉讼，应当以与其签订协议的六角亭街道办事处为被告。2、关于未批先征等程序性问题。本案所涉项目为大型公益类项目，项目报批过程中程序复杂，审核环节多，为有效推进项目建设，加快改造建设进度，本项目的确存在征地在前、审批在后以及程序不规范的问题，但案涉项目最终已获得省人民政府批复，因此，该程序性瑕疵并不影响征收补偿协议的有效性，不构成协议无效的要件。此外，导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”，“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”，“以合法形式掩盖非法目的”，“损害社会公共利益”，“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。基于涉案协议遵循双方意思自治原则，被告依约履行了安置补偿费的支付义务，原告提交的证据也不足以证明案涉协议存在欺诈以及事实上不能继续履行，故案涉协议不存在上述无效情形。从维护法律关系的稳定性和保障其他被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由否定已签订的房屋征收补偿协议的效力，不具有合理性，基于上述理由，原告诉请确认案涉协议无效，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告张万梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张万梅负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元。款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张 玲人民陪审员  王清国人民陪审员  张友新二〇二〇年十一月二十日书 记 员  刘九江