福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽05行终353号 上诉人（原审被告）永春县自然资源局，住所地福建省泉州市永春县鹏源路**，统一社会信用代码1135052500385065XL。 法定代表人李江源，局长。 出庭应诉负责人李丽萍，女，永春县不动产登记中心主任、分管领导。 委托代理人郑达滨，男。 委托代理人林碧华，福建李林律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李国江，男，1933年10月1日出生，汉族，住福建省泉州市鲤城区。 委托代理人廖逸，福建联合信实（泉州）律师事务所律师。 委托代理人张斌，福建联合信实（泉州）律师事务所律师。 上诉人永春县自然资源局与被上诉人李国江房屋登记管理一案，不服福建省南安市人民法院（2020）闽0583行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，2019年7月10日，永春县自然资源局针对李国江等人提出的“蛄山镇李武宗侨房不动产登记问题”信访事项作出《信访事项不予受理情况告知单》，明确：“1996年办理的‘福兴堂’产权登记确实存在瑕疵。本着实事求是的原则，下一步，本机关将注销‘福兴堂’相关产权登记。”同月16日，永春县不动产登记中心向李登梯、李鸿良等相关继承人发出《不动产更正登记通知书》，通知书载明“因不动产登记簿记载事项存在错误，请你自接到本通知书之日起的30个工作日内，持本人相关继承身份证明和不动产权属证书等相关材料到县行政服务中心不动产登记窗口共同申请办理宅基地使用权及房屋所有权更正登记。逾期未申请办理的，我中心将根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，对不动产登记簿记载的错误事项进行更正登记。具体情况如下：我中心接到李登梯相关继承人对登记在李武宗、李登梯、李鸿良名下的‘福兴堂’厝土地证号：永集建（96）字第0040400**、房产证号：永房证字第0××1号提出的异议申请。经审查发现，当时李鸿良持塘溪村委会证明和具结人签字的房产归属具结书存在瑕疵。经到县档案馆调档查阅，1986年3月17日，永春县人民政府根据中办发（1984）44号文件精神归还‘福兴堂’厝的房产产权于原业主李武宗（永政［1986］076号）。现请就上述事项向我中心提供补正说明或申请办理相应的更正登记。若在规定时间内未能提供补正说明或提出申请。我中心将依职权注销土土地证号：永集建（96）字第0040400**、产证号：永房证字第0××1号。”2019年8月16日，李国江对“福兴堂”厝产权提出更正登记申请，请求将“福兴堂”厝登记的产权人更正为李武宗、李登梯，并提交相关材料。2019年8月28日，永春县不动产登记中心作出《不动产登记不予受理告知书》，罗列了李国江提交的申请材料，并认定提交的材料不符合法律法规规定的其他情形，按照《不动产登记暂行条例》第十七条规定，决定不予受理。另查明，1986年1月25日，张俊英（自称李武宗妻子）向永春县侨办提出报告，请求政府落实侨房政策退还李武宗及胞弟李登梯、李营共同所有房产。1986年3月17日，永春县人民政府作出永政［1986］076号《关于归还侨户李武宗在土改中被没收的“福兴堂”厝的房产产权的决定》，主要内容为：“福兴堂”厝在土改中被没收为县公产，根据中办发（1984）44号文精神，决定自即日起由县公产归还原业主李武宗。2007年12月1日，永春县岵山镇归国华侨联合会出具一份《证明》，内容为：坐落于岵山镇塘溪村班上李“福兴堂”厝为民国末期著名商贾（华侨）李武宗、李武庸（登梯）兄弟所建。2012年5月4日，永春县人民政府向福建省文化厅呈报关于申报“福兴堂”厝为第八批省级文物保护单位的请示，其中载明：“福兴堂”厝系永春县第三批县级文物保护单位，1943年由著名商人李武宗、李武庸昆仲出资兴建。李国江系李武庸（曾用名李登梯）之子。永春县人民政府于2016年6月25日发出永政［2016］26号《永春县人民政府关于实施不动产统一登记的通告》，明确该永春县不动产登记工作由永春县国土资源局负责实施，永春县不动产登记中心（永春县国土资源局下属事业单位）具体负责办理不动产登记有关业务工作。根据永春县机构改革实施方案，永春县国土资源局承担的行政职责整合并入新组建的永春县自然资源局，不再保留永春县国土资源局。李国江起诉请求判决撤销永春县不动产登记中心于2019年8月28日作出的《不动产登记不予受理告知书》，并判令重新作出行政行为。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、本案的适格被告问题；二、永春县不动产登记中心作出的《不动产登记不予受理告知书》是否应予撤销，并重新作出行政行为。关于争议焦点一，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作”、第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”的规定，以及永春县人民政府永政［2016］26号《永春县人民政府关于实施不动产统一登记的通告》及机构改革文件等相关规定，永春县范围内的不动产登记工作由永春县自然资源局负责实施，即永春县自然资源局系履行永春县不动产登记法定职责的行政机关。永春县不动产登记中心作为永春县自然资源局下属事业单位具体负责办理不动产登记有关业务工作，其履行职责行为的法律后果应由永春县自然资源局承受。故永春县自然资源局是本案适格被告。永春县自然资源局对其诉讼主体身份提出的异议不能成立，不予采纳。关于争议焦点二，本案中，李国江针对“福兴堂”厝的产权登记提出更正登记申请并提交了相关材料，永春县不动产登记中心以申请材料“不符合法律法规规定的其他情形”为由，依据《不动产登记暂行条例》第十七条规定，决定不予受理申请。《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”该条规定了不动产登记机构收到不动产登记申请材料后，针对四种不同情形的办理方式，其中涉及不予受理情形的规定为“申请材料不齐全或者不符合法定形式的”、“不属于本机构登记范围的”，并未规定“不符合法律法规规定的其他情形”为不予受理情形。故永春县不动产登记中心作出《不动产登记不予受理告知书》，适用法律法规错误。此外，假使李国江提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式不予受理，永春县不动产登记中心也并未依照《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项规定，一并一次性告知需要补正的全部内容，亦存在违法之处。现李国江请求撤销《不动产登记不予受理告知书》，并责令重新作出行政行为，于法有据，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，一审法院判决：一、撤销永春县不动产登记中心于2019年8月28日作出的《不动产登记不予受理告知书》；二、责令永春县不动产登记中心在本判决生效后二个月内对原告李国江提出的关于“福兴堂”厝产权更正登记申请重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由永春县自然资源局负担。 宣判后，永春县自然资源局不服，上诉请求：依法撤销一审判决，改判驳回李国江对永春县自然资源局的起诉；本案一、二审诉讼费用由李国江承担。事实与理由：一、永春县自然资源局不是本案适格的被告主体。一审法院以永春县人民政府永政［2016］26号《永春县人民政府关于实施不动产统一登记的通告》及机构改革文件等相关规定，认为永春县范围内的不动产登记工作由永春县自然资源局负责实施，即永春县自然资源局系履行永春县不动产登记法定职责的行政机关。永春县不动产登记中心作为永春县自然资源局下属事业单位具体负责办理不动产登记有关业务工作，其履行职责行为的法律后果应由永春县自然资源局承受于法无据。1．永春县自然资源局和永春县不动产登记中心分属行政法人单位和事业法人单位，各自独立承担法律责任。2．永春县不动产登记中心履行不动产登记职责是根据《不动产登记条例》第六条第二款、第七条第一款规定行使的。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条规定：“……当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。”永春县不动产登记中心是独立事业法人单位，其作出的《不动产登记不予受理告知书》是根据《不动产登记暂行条例》的授权而实施的行政行为。因此，李国江将永春县自然资源局诉为本案被告于法无据。3．一审法院根据永春县人民政府永政［2016］26号文件规定的永春县范围内的不动产登记工作由永春县自然资源局负责实施的内容理解为永春县自然资源局系履行永春县不动产登记法定职责的行政机关属扩大理解。这可以从《不动产登记暂行条例》第六条的规定自然资源主管部门（国土资源主管部门）对不动产登记工作是负责指导和监督的内容可以说明，对不动产登记工作的指导和监督职责不能等同于不动产登记法定职责。4．一审法院判决永春县自然资源局撤销下属事业单位作出的《不予受理告知书》缺乏法律依据。正如一审法院引用的《不动产登记条例》第六条第二款、第七条第一款规定不动产登记工作是不动产登记中心的法定职责，本案的《不动产登记不予受理告知书》是由永春县不动产登记中心作出的，没有哪部法律规定作为主管部门对下属事业单位作出的《不动产登记不予受理告知书》有撤销的权限，一审判决缺乏法律依据。5．从一审法院判决主文可以看出将永春县自然资源局诉为本案被告主体不适格。一审法院将永春县自然资源局作为本案被告主体，然而判决主文第二条却判决案外人永春县不动产登记中心应在判决生效后二个月内对李国江提出的关于“福兴堂”厝产权更正登记申请重新作出行政行为，如果永春县自然资源局是适格被告，那么，就不可能判决案外人重新作出行政行为。二、一审法院判非所诉，程序违法。本案中，李国江是请求永春县自然资源局重新作出行政行为，而一审法院却判决案外人永春县不动产登记中心重新作出具体行为。李国江请求将本案所涉房屋更正登记在李武宗、李登梯名下，而有权作更正登记的机构是永春县不动产登记中心，并不是永春县自然资源局，一审法院也知道永春县自然资源局无权受理更正登记申请，但李国江并没有将永春县不动产登记中心诉为本案被告，一审法院却在永春县不动产登记中心并不是本案当事人的情况下，判决永春县不动产登记中心履行重新作出行政行为的义务，其判非所诉，违反法定程序。三、关于不动产登记中心作出《不动产登记不予受理告知书》的相关问题。1．《不动产登记条例》实施之后，自然资源部为更好地实施该条例制作了《不动产登记操作规范》，根据该操作规范，不动产登记不予受理通知书格式范本中关于《不动产登记暂行条例》第十七条包括不符合法律法规规定的其他情形。2．关于《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项规定不予受理包含两种情形，即一种是申请材料不齐全，另一种是不符合合法形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。因该条款涉及两种情形，申请材料不齐全的，才存在一次性告知需要补正的全部内容，若是不符合合法形式的就不存在告知需要补正的全部内容。所以，一审法院认定不动产登记中心没有一次性告知需要补正的全部内容，亦存在违法之处的认定也是不妥的。总之，一审法院认定永春县自然资源局作为本案被告主体适格及判决永春县自然资源局撤销永春县不动产登记中心作出的《不动产登记不予受理告知书》是缺乏法律依据的，同时判决永春县不动产登记中心重新作出行政行为程序违法，请求二审法院撤销原判，依法改判驳回李国江对永春县自然资源局的起诉。 被上诉人李国江提交书面答辩状称，永春县自然资源局主张其不是本案适格被告的上诉理由不能成立。根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作”、第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”的规定，以及永春县人民政府永政［2016］26号关于实施不动产统一登记的公告的规定，不动产登记工作由县国土资源局负责实施，县不动产登记中心（县国土局下属事业单位）具体负责办理不动产登记有关业务工作。永春县国土资源局于2019年2月11日根据《中共永春县委办公室永春县人民政府办公室关于印发＜永春县机构改革实施方案的通知＞（永委办发［2018］30号）文件，变更为永春县自然资源局。永春县自然资源局系履行永春县不动产登记法定职责的行政机关，永春县不动产登记中心作为永春县自然资源局的下属事业单位具体负责办理不动产登记有关业务工作，其履行职责行为的法律后果应由永春县自然资源局承受。故永春县自然资源局是本案适格被告。永春县自然资源局主张“不动产登记工作是永春县不动产登记中心法定职责，系依《不动产登记暂行条例》的授权”，“没有法律规定作为主管部门对下属事业单位做出的《不动产登记不予受理告知书》有撤销的权限”等前后矛盾，且与事实不符。首先，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款、第七条第一款规定可以看出，《不动产登记暂行条例》授权的履行不动产登记法定职责的行政机构为地方人民政府部门，而非政府部门下属事业单位，永春县人民政府确定具体不动产登记工作由永春县自然资源局负责实施，是根据《不动产登记暂行条例》作出的授权行为，永春县不动产登记中心仅具体负责办理不动产登记有关业务工作，并非《不动产登记暂行条例》的被授权主体。其次，本案的发生系因李国江针对“福兴堂”土地及产权登记存在异议进行信访而引起，永春县自然资源局于2019年7月10日向李国江发出永自然信告［2019］14号《信访事项不予受理情况告知单》，告知单中明确写明：“经审查，1996年办理的“福兴堂”产权登记确实存在瑕疵。本着实事求是的原则，下一步，本机关将注销“福兴堂”相关产权登记。”由此可见，永春县自然资源局是有权限对永春县不动产登记中心的行为进行撤销，并非其所称的没有撤销权限。最后，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，永春县自然资源局是本案适格被告。永春县自然资源局主张的“原审法院判非所诉，程序违法”的上诉理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。永春县自然资源局截至本案一审庭审结束，始终未能向一审法院提供作出行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。应当视为永春县自然资源局没有相应证据，应承担举证不能的后果。永春县不动产登记中心以李国江的变更登记申请材料不符合法律法规规定的其他情形为由，按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定决定不予受理，且在一审庭审中确认，永春县不动产登记中心作出《不动产不予受理告知书》所依据具体条款是《不动产登记暂行条例》第十七条第（三）款“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”。永春县自然资源局称“申请材料不齐全的，才存在一次性告知需要补正的全部内容，若是不符合合法形式的就不存在告知需要补正的全部内容”属其单方面断章取义，系对《不动产登记暂行条例》的误读。首先，《不动产登记暂行条例》第十七条一共四款，也仅规定了“申请材料不齐全或者不符合法定形式的”以及“申请登记的不动产不属于该机构登记范围的”情形才应当作出不予受理决定，而并未规定“不符合法律法规规定的其他情形”可作出不予受理决定。其次，《不动产登记暂行条例》第十七条第（三）款明确规定“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。”根据该款规定，不论是申请材料不齐全还是不符合法定形式，永春县自然资源局均应当场书面告知李国江不予受理并一次性告知需要补正的全部内容，但永春县自然资源局并未当场书面告知而是在李国江申请后12天才告知不予受理，也并未一次性告知申请人需要补正的内容。最后，永春县自然资源局主张系根据自然资源部《不动产登记操作规范》作出的不动产不予受理通知书，不动产登记不予受理通知书格式范本关于《不动产登记暂行条例》第十七条包括不符合法律法规规定的其他情形。《不动产登记操作规范》系规范性文件，在宅基地使用权及房屋所有权登记中，并未规定不符合法律、法规规定的其他情形不予受理，虽然在提供的格式范本中出现了“不符合法律法规规定的其他情形”，但该内容与《不动产登记暂行条例》第十七条关于“申请材料不齐全或者不符合法定形式的”以及“申请登记的不动产不属于该机构登记范围的”情形才应当作出不予受理决定的规定不符，故应优先适用行政法规。综上，一审法院撤销永春县不动产登记中心作出的《不动产登记不予受理通知书》并判令重新作出行政行为，认定事实清楚、适用法律正确、判决结果正确。永春县自然资源局的上诉请求明显缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回永春县自然资源局的全部上诉请求，维持原判。 经审理查明，一审法院认定的事实正确，本院予以确认。 本院认为，《不动产登记暂行条例》第六条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作。”第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。”永春县人民政府永政［2016］26号《永春县人民政府关于实施不动产统一登记的通告》载明：根据国务院《不动产登记暂行条例》规定，县政府决定，自2016年7月1日起，全面实施不动产统一登记，现将有关事项通告如下：一、不动产登记工作由永春县国土资源局负责实施，永春县不动产登记中心（县国土资源局下属事业单位）具体负责办理不动产登记有关业务工作。二、目前的业务受理范围包括：依登记要件及程序负责土地、房屋、林地、林权、水域、农村土地承包经营权（五年过渡区）等不动产首次登记、变更登记、转移登记、抵押登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记以及其他登记及发证的日常事务工作……。由此可见，永春县范围内的不动产登记工作由永春县国土资源局负责实施，永春县国土资源局系履行永春县不动产登记法定职责的行政机关。后由于永春县机构改革，原永春县国土资源局承担的行政职责整合并入新组建的永春县自然资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，永春县不动产登记中心系事业单位法人，其隶属永春县自然资源局承担办理不动产登记有关具体业务工作，其履行职责行为的法律后果应由永春县自然资源局承受，故永春县自然资源局是本案适格被告。本案中，李国江针对“福兴堂”厝的产权登记提出更正登记申请并提交了相关材料，永春县不动产登记中心以申请材料“不符合法律法规规定的其他情形”为由，决定不予受理申请。永春县不动产登记中心于2019年8月28日作出的《不动产登记不予受理告知书》不符合《不动产登记暂行条例》第十七条规定不予受理的情形，故永春县不动产登记中心作出《不动产登记不予受理告知书》，适用法律法规错误。一审法院判决撤销《不动产登记不予受理告知书》，并责令重新作出行政行为并无不当。 综上所述，上诉人永春县自然资源局的上诉请求和理由不能成立，予以驳回。一审判决认定事实清楚，处理恰当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人永春县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄海瑞 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二〇年十一月二十五日 书记员  陈嘉怿 附：本判决所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。