山东省菏泽市定陶区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁1703行初31号 原告周付科，男，汉族，住山东省单县。 委托代理人郝新锋，北京市农权律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告单县人民政府东城街道办事处。住所地：山东省菏泽市单县孙溜大街东头。统一社会信用代码：113717220044896161。 法定代表人王超，主任。 委托代理人谢怀庆，山东荣清律师事务所律师。代理权限：特别授权。 委托代理人韩先鲁，山东荣清律师事务所律师。代理权限：特别授权。 第三人山东一宝农业发展有限公司。住所地：山东省菏泽市单县东城街道办事处张楼行政村北侧。统一社会信用代码：91371722MA3NLHFC8F。 法定代表人孟凡辉，总经理 原告周付科请求确认被告山东省单县东城街道办事处（简称单县东城办事处）2018年12月1日作出强制流转原告土地承包经营权的行为无效一案，于2020年7月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月17日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2020年10月13日依法追加山东一宝农业发展有限公司（简称一宝农业公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日、2020年11月2日两次公开开庭审理了本案。原告周付科及委托代理人郝新锋、被告单县东城办事处法定代表人王超及委托代理人谢怀庆、韩先鲁到庭参加了诉讼。第三人一宝农业公司经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告单县东城办事处于2018年12月1日与第三人一宝农业公司签订《特色经济林、绿化苗木基地土地流转合同书》，单县东城办事处委托山东省菏泽市单县东城街道办事处常兴寨行政村村民委员会（简称常兴寨村委会）将包括原告周付科承包经营的6.14亩土地在内的集体土地进行流转承包，流转给一宝农业公司经营。 原告周付科诉称，请求判令被告强制流转原告土地承包经营权的行为无效，返还原告的承包土地(地块缩编码01028、地块名称：南地、面积4亩。地块缩编码02017、地块名称：西地、面积2.14亩。)并恢复原状。事实与理由：原告是常兴寨村委会集体经济组织成员，依法取得了涉案承包土地的农村土地承包经营权，2018年12月1日，被告与一宝农业发展公司签订《特色经济林、绿化苗木基地土地流转合同书》，强行流转原告涉案承包土地。2019年3月25日，被告委托常兴寨村委会，把原告承包土地上种植的小麦毁坏，交给一宝农业公司使用。被告的行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，侵犯了原告的合法权益。特向法院提起诉讼，请求支持原告的诉讼请求。 周付科向本院提交了以下证据：1.农村土地承包经营权证。以此证明原告对涉案土地享有合法经营权。2.《特色经济林、绿化苗木基地土地流转合同书》（简称被诉土地流转合同书）。3.2020年4月29日15时10分至15时40分菏泽市中级人民法院制作的调查笔录。4.菏泽市中级人民法院（2020）鲁17民终568号民事裁定书。原告以证据2、证据3、证据4综合证明被告强制流转了原告的承包土地。 被告辩称，原告所诉不实，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。事实和理由：土地流转是原告自愿实施的，本案被告没有强制流转原告的土地。一宝农业公司为了发展当地特色经济林、绿化苗木基地及生态观光，租赁了位于单县东城办事处辖区群众的部分土地，因为涉及的群众比较多，单县东城办事处为了充分维护群众的利益，委托常兴寨村委会协调处理群众的土地流转工作，并要求常兴寨村委会按照程序保障群众的利益。常兴寨村委会首先就土地流转事项的相关政策进行了宣传，征求了群众意见，召开了村民代表大会，并依照群众的要求对每户的土地进行了丈量，并做了公示，直到土地流转完成，没有任何人反对，群众都表示接受。本案原告周付科也是同意土地流转的，周付科把打入其账户的14019元土地流转资金也领取了。因此，涉案土地流转是原告自愿流转给一宝农业公司的，原告周付科是土地流转的主体，单县东城办事处及常兴寨村委会是为维护群众的利益，才负责参与协调具体事项。 被告向本院提交了以下证据及法律依据：1.山东省菏泽市中级人民法院(2020)鲁17民终1288号、568号、566号卷宗调查笔录、庭审笔录、现场土地照片。证明目的：常兴寨行政村土地流转系村民自愿同意，且村民已领取土地流转资金。2.已流转土地目前现状图片。证明目的：原告流转给一宝农业公司的土地，一宝农业公司已按要求建设完毕。3.土地流转资金发放明细表。证明目的：涉案土地流转资金来源于一宝农业公司，单县东城办事处通过惠民一卡通统一发放，原告已经领取，证明原告同意土地流转，否则原告不会领取土地流转金。4.常兴寨村委会出具的书面说明。证明目的：涉案土地流转系群众自愿行为，土地流转的承租方为一宝农业公司；被告与第三人签订的涉案土地流转合同系受常兴寨村委会及群众委托作为出租方代表作出的，不属于行政行为；该案属于民事案件，不属于行政案件。5.会议现场照片。证明目的：涉案土地流转系常兴寨村委会组织有关党员及群众代表讨论同意后作出的，被告没有强制群众流转土地的行政行为。6.丈量结果公示照片。证明目的：2019年常兴寨村委会完成了对涉案土地的丈量，并对丈量结果进行了公示。7.孟诸林项目用地明细表。证明目的：该用地明细表在群众配合下完成，且已按照明细表向群众发放了租金。8.山东舜师价格评估有限公司作出的常兴寨孟诸林田园综合体项目地面附着物评估明细表。证明目的：证明涉案流转土地地面附作物在群众配合下完成了价格评估。9.地面附作物清障款领取手续。证明目的：群众自愿领取了涉案流转土地地面附作物清障款。 法律依据：《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条。 第三人一宝农业公司未发表陈述和质证意见，亦未提交证据。 经庭审质证，被告对原告证据的质证意见为:（1）对原告的证据1真实性无异议，但是证据1记载的土地已经原告许可，由被告流转给一宝农业公司。（2）对证据2、3、4的真实性均没有异议，但是该组证据不能证明被告强行流转了原告的土地。 原告对被告证据的质证意见为:（1）对被告的证据1真实性无异议，对被告的证明目的有异议，该证据没有任何地方显示原告自愿同意流转其承包土地。（2）证据2与本案没有关联性。（3）对证据3的证明目的有异议，证据3并没有证明该资金来源于一宝农业公司，该资金未经原告同意被告直接打到原告惠民一卡通账户上，不是原告主动领取土地流转资金，不能证明原告同意土地流转。原告对被告的证据4、5、6、7、8、9六份证据的质证意见为：被告的证据4、5、6、7、8、9六份证据属于当庭提出新的证据，证明被告未在法定期限内提交，不能作为证据使用。既然被告提交新证据，原告说明如下：（1）对真实性无异议，但缺乏最基本的要素日期。（2）并没有相关的证据来证明这个该事实。（3）该证据与菏泽市中级人民法院给常兴寨村委会主任制作的询问笔录内容相矛盾，该询问笔录明确记载，常兴寨村委会是受被告委托协助被告签订流转协议的相关事宜，和今天的情况说明大相径庭，不能作为证据使用。（4）被告如果认为涉案行政行为不存在，应提交行政行为合法的事实证明和法律依据。另外，如果被告代为原告签订被诉土地流转合同书，必须有承包人的书面委托书。最后，关于领取附着物的补偿问题，实际情况是被告强制清除原告土地上的附着物，原告出于无奈，只好同意被告给予的附着物的价值补偿。 本院依法调查收集了如下证据：1.周付科承包土地现场图。2.现场照片。原告对该两份证据没有异议，被告对证据的真实性没有异议，但是主张第三人经营涉案土地已成事实。 本院对上述证据认证如下：原告周付科提供的证据、被告单县东城办事处提交的证据1、2、3三份证据及本院调查收集的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为认定本案相关事实的根据，本院予以确认。被告逾期提供的4、5、6、7、8、9六份证据，本院对其真实性予以认可。 经审理查明，2014年11月20日，单县人民政府颁发给周付科《农村土地承包经营权证》一册，记载：周付科的承包土地(地块缩编码01028、地块名称：南地、面积4亩。地块缩编码02017、地块名称：西地、面积2.14亩。)共计面积6.14亩，承包期限：1998年10月1日至2028年9月30日等内容。2018年12月1日，单县东城办事处与一宝农业公司签订了被诉土地流转合同书，主要内容是：单县东城办事处将单县单虞路东城张楼段东侧约700亩土地流转给一宝农业公司，涉及张楼行政村张楼自然村和常兴寨行政村常兴寨自然村、周庄自然村、赵庄自然村，土地用途为建设特色经济林、绿化苗木基地及生态观光，土地承包经营权流转年限30年，自2019年1月1日至2049年12月31日，土地流转费为1200元／亩，单县东城办事处按照合同约定收取土地流转费，并在每年12月底前对涉及农户进行核实，用“一卡通”方式将土地流转费用发放给农户，等等。2019年初，常兴寨村委会召开会议，将流转事宜及流转土地丈量明细进行了公示，公示期满后将原告土地上的农作物进行了清理。2019年3月21日常兴寨村委会将原告周付科的青苗补偿款及土地流转金4569.6元经单县农村商业银行转账给原告。2019年7月8日，原告以常兴寨村委会强行流转土地为由，起诉至山东省单县人民法院，要求常兴寨村委会排除妨害。山东省单县人民法院以原告起诉理由不合法为由，裁定驳回原告周付科的起诉。原告依法提起上诉后，在山东省菏泽市中级人民法院审理期间，常兴寨村委会提交了被诉土地流转合同书。山东省菏泽市中级人民法院依法到涉案土地进行现场勘查并对常兴寨村委会负责人进行了调查询问，其所陈述内容与被诉土地流转合同书的内容基本一致，并称系受政府的委托和安排提供农业开发的项目用地，常兴寨村委会召开了村民代表大会和党员代表大会，农业开发项目终止后涉案土地承包经营权仍然归农户所有。山东省菏泽市中级人民法院根据周付科一审起诉的法律关系性质和请求权基础事实，认为该诉争事项应由周付科按照有关规定提起行政诉讼，其起诉事项不属于民事诉讼的受理范围，裁定驳回周付科的上诉，维持了原一审民事裁定。 本院认为，该案的争议焦点问题是被告流转原告土地的行为是否合法有效。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。”“国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”“发包方和承包方应当依法订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条规定：“承包方享有下列权利：（一）依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；（二）依法互换、转让土地承包经营权；（三）依法流转土地经营权；（四）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；（五）法律、行政法规规定的其他权利。”第三十八条规定：“土地经营权流转应当遵循以下原则：（一）依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；（三）流转期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力或者资质；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”单县东城办事处在2018年12月1日与一宝农业公司签订被诉土地流转合同书，虽然在签订被诉土地流转协议后经过了常兴寨村委会会议讨论，常兴寨村委会将流转事宜及流转土地丈量明细亦进行了公示，公示期满后将原告土地上的农作物进行了清理，单县东城办事处通过惠民一卡通统一发放土地流转资金等环节，但是，被告单县东城办事处在未取得原告周付科授权的情形下，将原告的承包土地以被告的名义直接流转给一宝农业公司经营，明显侵害了原告周付科的自主组织生产经营承包土地的权利，且原告周付科涉案土地的承包期限自1998年10月1日起至2028年9月30日止，被诉土地流转合同书约定的土地承包经营权流转年限30年（自2019年1月1日起至2049年12月31日止），因此，被告对涉案土地不具有合法的所有权和使用权，无权就涉案土地与第三人签订被诉土地流转合同书，该合同明显侵害了原告周付科的自主组织生产经营承包地的权利。综上，被诉土地流转合同书属于无效合同。原告请求判令被告强制流转原告土地承包经营权的行为无效，事实清楚，证据充分，本院依法予以支持。原告请求被告返还原告的承包土地并恢复原状，基于被告已经将原告承包经营的土地流转给一宝农业公司，一宝农业公司已经将2019年的土地流转资金支付给了单县东城办事处，单县东城办事处已经将该资金存入周付科名下的惠民一卡通账户，一宝农业公司亦进行了建设，同时，被告单县东城办事处在行使行政管理权时有裁量余地，本案不宜判决返还土地并恢复原状。被告应发挥统筹协调、督导落实等职能，确保后续土地流转资金顺利支付给原告。如果原告因为涉案土地流转产生了经济损失，原告有权另行提起诉讼请求赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条、第一百零一条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款，《中华人民共和国土地管理法》第十三条，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条、第四十条第一款，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下： 一、被告单县人民政府东城街道办事处流转原告周付科土地承包经营权的行为无效： 二、责令被告单县人民政府东城街道办事处采取补救措施。 案件受理费50元，由被告单县人民政府东城街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。 审 判 长  李丰安 审 判 员  杨 倩 人民陪审员  何桂芝 二〇二〇年十一月六日 法官 助理  何秀敏 书 记 员  张 彤