山东省青岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁02行初498号原告豪第投资置业有限公司，住所地青岛市即墨区环秀街道办事处青烟路东。法定代表人宗梅，经理。委托代理人胡春胜，山东天孚律师事务所律师。委托代理人张晓菁，山东荣真（即墨）律师事务所律师。被告青岛市即墨区人民政府,住所地青岛市即墨区振华街**。法定代表人张元升，区长。委托代理人董新广，青岛市即墨区自然资源局工作人员。委托代理人黄俊龙，山东文鼎律师事务所律师。被告青岛市人民政府，住，住所地青岛市市**香港中路**/div>法定代表人孟凡利，市长。委托代理人叶文、韩文超，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。原告豪第投资置业有限公司诉被告青岛市即墨区人民政府（以下简称即墨区政府）、被告青岛市人民政府拟征收土地公告及行政复议一案，本院立案后，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月16日组织了法庭调查。原告豪第投资置业有限公司的委托代理人胡春胜、张晓菁，被告即墨区政府的委托代理人董新广、黄俊龙，被告青岛市人民政府的委托代理人叶文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告豪第投资置业有限公司诉称，一、原告对即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》中的部分土地享有合法权益。2013年4月，原即墨市环秀街道办事处前东城村民委员会（简称“前东城村委”甲方）、原告（乙方）、青岛市即墨区环秀街道办事处“环秀办事处”（监督方）三方签订《前东城村改造项目合同书》（以下简称合同书）。合同书约定，位于“烟青路以东、城阳界以北、珠江一路、蝎子山以西、前后东城村界以南，含陡沟村旧址”的前东城旧村改造项目由原告负责投资开发。合同书签订后，原告已按照合同书约定进行了投资建设，完成了全部2000余户村民的回迁安置。原告对上述土地拥有合法权益。2020年4月2日，被告即墨区政府作出即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》，拟征收的土地包括合同书中约定应由原告开发的土地，该公告侵害了原告的合法权益。原告依法向被告青岛市人民政府提出行政复议后，被告青岛市人民政府作出了维持即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》的复议决定。二、即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。2020年1月1日开始实施《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）第四十七条第二款规定“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。”上述规定对拟征土地公告的内容进行了修改，将“土地现状、补偿标准、安置方式和社会保障”等内容纳入其中，并要求对相关内容进行公示，举行听证。即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》没有土地现状、安置方式、社会保障补偿方案等内容，违反了《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）的规定。三、即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》未充分告知权利人救济途径，违反山东省人民政府办公厅《关于进一步严格规范征地管理工作的意见》的规定。根据山东省人民政府办公厅《关于进一步严格规范征地管理工作的意见》（鲁政办字〔2017〕76号）“一、严格规范征地程序：（一）规范征地公告程序。市、县(市)政府及其国土资源部门在拟征收土地公告、土地征收补偿安置方案公示、征收土地公告中，除列明《山东省土地征收管理办法》规定的事项外，应当一并告知被征地农村集体经济组织、土地承包户或者相关权利人可以申请协调、裁决、听证和行政复议的权利及申请期限和受理机关”之规定，权利人的救济途径除行政复议外，还包括申请协调、裁决、听证等。《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）对拟征收公告的内容进行了重大调整，补偿标准、安置方式和社会保障、补偿方案等内容均应在拟征地公告中进行公告，而且规定了相应的救济途径，但即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》并未向权利人全面告知，违反了上述规定。四、青政复决字[2020]257号行政复议决定书认定事实错误，证据不足。被告即墨区政府作出即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》后，并未在征收土地涉及的农村集体经济组织所在地进行公告。青政复决字[2020]257号行政复议决定书认定被告即墨区政府已经进行了公告，明显认定事实错误，缺乏证据证明。五、青政复决字[2020]257号行政复议决定书适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）第四十七条第二款对拟征地公告内容及流程进行了修改，青政复决字[2020]257号行政复议决定书适用《山东省土地征收管理办法》第八条之规定，认为即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》程序合法，明显适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》效力明显高于《山东省土地征收管理办法》，所以应当适用《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）的规定，认定即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》违法。六、青政复决字[2020]257号行政复议决定书违反法定程序。2020年8月6日，被告青岛市政府以“案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结”，但并未告知其他案件为何案件。后续恢复审理时，并未根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第三款之规定告知原告，也未告知其他案件的审理结果，而直接作出复议决定，程序错误，违反法律规定。综上，请求：1、确认即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》违法，并撤销该公告；2.撤销青岛市人民政府青政复决字[2020]257号行政复议决定书；3.诉讼费由被告承担。原告豪第投资置业有限公司向本院提交以下证据：证据1、即政发[2012]55号《关于加快推进城中村改造工作的意见》，证明：（1）城中村改造范围北至青威路、南至城阳界、西至规划马山路、东至烟青一级路区域内的村庄，《前东城村改造项目合同书》约定的范围属于即墨政府规定的城中村改造范围；（2）街道办事处负责编制辖区内改造片区的初步规划方案，制定按照补偿草案，与村庄起草、制定村庄改造方案等，为城中村改造的组织主体和实施主体。《前东城村改造项目合同书》符合即政发[2012]55号《关于加快推进城中村改造工作的意见》的规定要求。被告的行政行为侵犯了原告的合法权益。证据2、前东城村改造项目合同书、民事起诉状、受理案件通知书、前东城村民代表议事会议记录、调解协议、（2018）鲁02民初1925号民事裁定书，证明：（1）根据即墨区政府规定，即墨市环秀区街道办事处前东城村委会与原告签订了前东城村改造项目合同书》；（2）珠江二路以北、珠江一路以西、前后东城村界以南、烟青路以东区域；珠江二路以南、城阳界以北、烟青路以东、蝎子路以西围合范围；陡沟旧村址等土地，即墨市环秀区街道办事处前东城村委会委托由原告进行开发，原告对上述土地拥有合法权利；（3）原告已经为上述土地的开发投入巨额资金，即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》严重侵害了原告的合法权益。原告具备本案的诉讼主体资格。被告即墨区政府答辩称，一、即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》不属于行政诉讼的受案范围。根据《山东省土地征收管理办法》第七条至第十七条的规定，集体土地征收的一般程序为：发布拟征收土地公告、勘测调查清点、拟定土地征收补偿安置方案并公示、签订土地征收补偿安置协议、编制土地征收方案并报请批准、发布土地征收公告、支付土地补偿款、清理附着物交付土地。从上述土地征收程序来看，发布拟征收土地公告仅是土地征收中的准备活动，属于过程性行政行为，土地征收方案经有批准权的人民政府批准并公告后才具有强制效力，而根据该《山东省土地征收管理办法》第八条规定，拟征收土地公告的内容仅是将征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容进行告知，对被征收土地并不具有行政法上的强制影响力，不应属于行政诉讼的法定受案范围。二、本案原告主体不适格无权起诉。原告豪第投资置业有限公司要求撤销的是即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》行为，该行为系国家征收集体土地的行为，与豪第投资置业有限公司无法律上的利害关系，其起诉应予裁定驳回。三、即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》程序合法，法律依据充分，应当予以维持。《山东省人民政府办公厅关于进一步严格规范征地管理工作的意见》（鲁政办字[2017]76号）文件规定：市、县（市）政府及其国土资源部门在拟征收土地公告、土地征收补偿安置方案公示、征收土地公告中，除列明《山东省土地征收管理办法》规定的事项外，应当一并告知被征收农村集体经济组织、土地承包户或者相关权利人可以申请协调、裁决、听证和行政复议的权利及申请期限和受理机关。即墨区政府严格按照该文件要求，在《拟征收土地公告》中一并告知了农村集体经济组织、土地承包户或者相关权利人有行政复议的权利及申请期限和受理机关。综上，请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告即墨区政府在法定期限内向本院提交以下证据：证据1、即征公告[2020]14号拟征收土地公告。证据2、即墨市人民政府关于中心城区10个片区控制性详细规划的批复（即政字[2017]20号）。证据3、山东省人民政府关于青岛市所辖7个区（市）和城区驻地街道土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案的批复（鲁政土字[2017]802号）。证据1-3共同证明即墨区政府作出的即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》符合相关法律规定。被告青岛市人民政府答辩称，一、青岛市人民政府作出的行政复议决定符合法律规定，原告对即墨区政府2020年4月2日作出即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》的行政行为不服，于2020年6月2日向青岛市人民政府申请行政复议。青岛市人民政府决定受理原告的复议申请。2020年6月15日，青岛市人民政府要求即墨区政府依法提交答辩材料。2020年6月22日，即墨区政府向青岛市人民政府提交行政复议答复书、证据目录及相关证据材料。2020年8月5日，即墨区政府提出中止案件审理申请，2020年8月6日，青岛市人民政府作出行政复议中止通知书（青政复中字[2020]257号）并告知原告和即墨区政府。2020年9月1日，青岛市人民政府作出恢复审理通知书（青政复恢字[2020]257号）并告知原告和即墨区政府。青岛市人民政府于2020年9月1日作出行政复议决定书。二、本案中，即墨区政府根据本地区土地利用总体规划等作出即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》，内容包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等，并在集体组织所在地予以公告，符合规定。即墨区政府作出即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》后，在涉及征收土地涉及的农村集体经济组织所在地予以公告，因该行政行为涉及的是拟征收土地环节，土地征收程序还未进行到组织勘测定界、拟定土地征收补偿安置方案等环节，原告主张该拟征收土地行为未经告知听证等权利的理由没有依据。原告主张涉案土地存在民事纠纷不应当进行征收等理由亦没有法律依据。即墨区政府作出即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》的行政行为认定事实清楚，证据充分，适用依据正确,程序合法,内容适当。综上，青岛市人民政府作出的复议决定符合法律规定的程序，请人民法院驳回原告起诉。被告青岛市人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：证据1、行政复议申请书，证明原告提出行政复议申请。证据2、提出行政复议答复通知书，证明青岛市人民政府依法通知即墨区政府提出答复。证据3、行政复议答复书，证明即墨区政府在法定期限内答复。证据4、终止案件审理申请书，证明即墨区政府提出中止审理申请。证据5、行政复议中止通知书，证明中止行政复议案件的审理。证据6、恢复审理通知书，证明恢复行政复议案件的审理。证据7、《行政复议决定书》，证明青岛市人民政府在法定期限内作出复议决定。证,8、送达回证，证明将法律文书送达相关当事人。经审理查明，即墨区政府于2020年4月2日发布即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》，该公告共包括四部分内容：一、征收目的；二、拟征收土地的位置、范围、权属、用途；三、拟征收土地补偿标准；四、其他事项。原告对即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》不服，向被告青岛市人民政府提出行政复议申请，复议请求：1、确认即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》违法。被告青岛市人民政府受理后，于2020年9月1日作出青政复决字[2020]257号《行政复议决定书》，决定维持即墨区政府作出的即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》。原告不服，提起本案行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此，提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围，对于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为和不对外产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《山东省土地征收管理办法》第七条至第十七条的规定，集体土地征收的一般程序为：发布拟征收土地公告、勘测调查清点、拟定土地征收补偿安置方案并公示、签订土地征收补偿安置协议、编制土地征收方案并报请批准、发布土地征收公告、支付土地补偿款、清理附着物交付土地。其中，第八条规定：“拟征收农民集体所有的土地，市、县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应当包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容。”因此，从集体土地征收的一般程序来看，发布拟征收土地公告仅是土地征收中的准备活动，属于过程性行政行为。拟征收土地公告的内容仅是将征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容进行告知，不具有行政法上的强制效力，对当事人的权利义务不产生实际影响。本案中，被诉即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》的主要内容“：一、征收目的；二、拟征收土地的位置、范围、权属、用途；三、拟征收土地补偿标准；四、其他事项”，系对拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容进行告知，不具有行政法上的强制效力，对当事人的权利义务不产生实际影响。并且，经本院询问，被告即墨区政府表示发布拟征收土地公告后，现正在进行勘测、调查、清点及社会风险评估等工作。因此，原告对即征公告[2020]14号《拟征收土地公告》不服提起的本案行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回原告的起诉。同时，依法应当一并裁定驳回原告对青岛市人民政府作出的青政复决字[2020]257号《行政复议决定书》的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款、第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回原告豪第投资置业有限公司的起诉。案件受理费人民币50元，不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  徐奎浩审判员  李玉兰审判员  刘力铭二〇二〇年十一月十六日法官助理王**书记员王崧书记员李丹