广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤07行终220号上诉人（原审原告）何丽芳，女，汉族，1985年9月25日出生，住广东省中山市××××××××××××××，公民身份号码：440×××××××********。委托代理人何瑞兰、陈建叙，均系广东邦杰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江门市江海区自然资源局。住所地：广东省江门市江海区×××××。法定代表人吴杰雄，该局局长。出庭负责人王国财，该局副局长。委托代理人郑少媛、麦闻文，均系广东东方大卫律师事务所律师。上诉人何丽芳因与被上诉人江门市江海区自然资源局（以下简称“江海自然资源局”）土地行政处罚纠纷一案，不服广东省鹤山市人民法院（2020）粤0784行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月24日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人何丽芳上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销江海自然资源局作出的江海自然（执法）决定字〔2019〕20号《行政处罚决定书》；3.判令江海自然资源局承担本案的全部诉讼费用。主要事实与理由：江海自然资源局于2019年11月21日作出江海自然（执法）决定字〔2019〕20号《行政处罚决定书》认定何丽芳未经依法批准擅自占用农民集体所有的土地建设厂房，将不符合土地利用总体规划的8.62亩土地用于重建、扩建厂房，处以没收厂房，责令何丽芳拆除重建、扩建厂房的处罚。何丽芳认为前述行政处罚与法院生效判决认定的内容相矛盾。何丽芳与吴某就涉案土地的多个租赁合同纠纷，经本院作出的多份生效判决[案号：（2014）江中法民一终字第181号、（2018）粤07民终1289号等]均认定何丽芳与吴某之间的土地租赁合同合法有效，也就是说，法院认定吴某将涉案土地出租给何丽芳用于建设厂房是合法的。而涉案行政处罚却认定何丽芳使用集体所有乌纱经联社的土地进行厂房建设是非法的，与法院前述生效判决认定的内容相矛盾。尽管何丽芳与吴某之间租赁合同系民事法律关系，属于私法调整的范畴，江海自然资源局与何丽芳以及吴某之间系行政法律关系，属于公法调整的范畴，但是，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项所规定的“法律、法规的强制性规定”，既包括了民事法律、法规，也包括了行政管理法律、法规。何丽芳与吴某之间租赁合同除了不能违反民事法律等私法以外，也不得违反公法，不得违背公序良俗，否则也有可能导致合同无效。因此，法院已有生效判决在认定何丽芳与吴某之间租赁合同是否有效时，应当审查合同是否违反民事法律以及行政管理法律、法规。而在本院已作出的多份生效判决认定何丽芳与吴某之间租赁合同有效的情形下，涉案行政处罚却认定何丽芳使用乌纱经联社的土地进行厂房建设是非法的，二者显然互相矛盾。被上诉人江海自然资源局二审答辩称：一、江海自然资源局作出的江海自然（执法）决定字〔2019〕20号《行政处罚决定书》事实依据和法律依据充分，程序正当，应予以维持。乌纱经联社于2009年6月16日和2011年1月30日擅自将原乌纱砖厂地段未确认集体建设用地使用权的43亩（含道路实际面积56.83亩）采矿用地和42.29亩农用地（含道路实际面积43.76亩）出租给吴某作经营使用。吴某于2010年9月26日与何丽芳签订《土地租赁合同》，将上述从乌纱经联社所租得的原乌纱砖厂地段45.81亩采矿用地和6.19亩农用地出租给何丽芳经营厂企。2011年至2012年期间，何丽芳未经国土资源主管部门用地批准、未取得规划行政主管部门建设工程规划许可证，占用上述52亩集体土地用作建设厂房27413平方米，其中6.19亩非法占用农用地所建的4127平方米厂房已由原江门市江海区国土规划和环境保护局立案并拆除，其余45.81亩占地违法状态一直存续。上述45.81亩采矿用地中，符合土地利用总体规划的有37.19亩（建有厂房18453平方米），不符合土地利用总体规划的有8.62亩（建有厂房4833平方米）。何丽芳占用涉案集体土地建设厂房的行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004修订，下同）第十一条、第四十三条、第四十四条、第六十四条。江海自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条的规定作出江海自然（执法）决定字〔2019〕20号《行政处罚决定书》，依法有据。在进行涉案的行政处罚时，江海自然资源局依法进行了立案、通知、调查取证、告知权利、举行听证会、送达等工作，符合《中华人民共和国行政处罚法》及《国土资源行政处罚办法》的规定，程序正当合法。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。何丽芳上诉所称的生效判决认定租赁合同有效与涉案行政处罚并不冲突。在何丽芳与吴某之间的民事纠纷中，法院在认定何丽芳与吴某签订的《土地租赁合同》是否有效时，仅根据在该案中双方提交的证据对何丽芳与吴某签订的《土地租赁合同》是否违反强制性、效力性法律法规进行审查，是法院对私法调整范围内平等主体之间签订的合同的效力审查。而吴某将涉案土地出租给何丽芳用于非农建设的行为是否符合土地行政管理方面的规定，是由土地行政管理部门按照行政管理职权依据与土地管理相关的行政法律法规予以确认的。法院认定吴某与何丽芳的《土地租赁合同》部分有效，不等同于认定吴某将厂房出租给何丽芳用于建设厂房的行为完全符合土地管理方面的法律法规规定。江海自然资源局按照行政管理职权依法对何丽芳涉案违法占地行为进行查处与法院判决并不冲突。原审判决对此认定正确，应予维持。综上，何丽芳提起上诉明显缺乏事实依据及法律依据，请求驳回何丽芳的上诉请求。何丽芳向一审法院起诉请求：1.撤销江海自然资源局作出的江海自然（执法）决定字〔2019〕20号《行政处罚决定书》；2.判令江海自然资源局承担本案的全部诉讼费用。一审法院判决：驳回何丽芳的诉讼请求。一审案件受理费50元（已由何丽芳预交），由何丽芳负担。二审期间，当事人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系土地行政处罚纠纷。关于江海自然资源局的执法主体问题，一审法院已正确阐述，本院予以确认。本案的二审争议焦点为：江海自然资源局作出的江海自然（执法）决定字〔2019〕20号《行政处罚决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”。本案现有证据显示，吴某向乌纱经联社租赁涉案土地后将涉案土地转租给何丽芳建设厂企，何丽芳使用涉案土地进行建设并未办理有关土地使用手续，其中建设涉及农用地转为建设用地的也未办理农用地转用审批手续。何丽芳上诉主张生效民事判决并未否定其与吴某之间的租赁合同的有效性，因此其合法取得涉案土地的使用权，江海自然资源局认定其非法建设不正确。本案中，即使何丽芳基于合法租赁关系取得土地使用权，其亦应当按照有关法律的规定使用土地，遵循相关法律规定履行有关土地使用审批手续，其在未办理土地使用手续情况下使用土地进行建设以及在未办理农用地转用审批手续情况下擅自将农用地用于非农建设，均属于前述法律规定的非法占用土地行为。江海自然资源局对此依据前述法律规定作出涉案行政处罚，对何丽芳使用的符合土地利用总体规划的37.19亩土地上的建筑物予以没收，对不符合土地利用总体规划的8.62亩土地上的建筑责令何丽芳限期拆除，并未违反相关法律规定。何丽芳上诉请求撤销涉案行政处罚，事实及法律依据均不充分，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元（已由上诉人何丽芳预交），由上诉人何丽芳负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈 健审 判 员  周 奇审 判 员  陈敏婷二〇二〇年十一月二十日法官助理  吴飞凡书 记 员  林健雅