安徽省寿县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0422行初22号 原告吴化勇，男，1965年11月2日出生，汉族，户籍地及住所地安徽省寿县。 委托诉讼代理人顾承荣，安徽繁星律师事务所律师。 被告寿县炎刘镇人民政府，机构地址寿县炎刘镇，统一社会信用代码113404220032343980。 法定代表人赵昀，任该镇镇长。 出庭行政负责人王言明，该镇党委委员。 委托诉讼代理人孟德春，安徽孟德春律师事务所律师。 委托诉讼代理人周登峰，安徽孟德春律师事务所律师。 原告吴化勇不服寿县炎刘镇人民政府（以下简称“炎刘镇政府”）作出的行政处理，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告吴化勇及其委托的诉讼代理人顾承荣、被告炎刘镇政府的行政负责人王言明及委托的诉讼代理人周登峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 炎刘镇政府于2020年4月8日向吴化勇送达《通知》，《通知》认定：吴化勇未经批准，擅自占用炎刘镇黄楼村的基本农田，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，限令吴化勇在2020年4月15日前自行拆除。 原告吴化勇诉称：本人一直在炎刘镇上仓村牌坊队（现黄楼村境内）居住，1992年取得了集体土地房屋建设用地使用证，之后在老宅基上翻建了房屋、将房屋前的稻场改造成了水泥（混凝土）地面，用于生活、生产至今。可是被告于2020年4月8日突然给我下发通知，认定我的上述建设是“未经批准，擅自占用基本农田”，限令我在2020年4月15日前自行拆除。我认为我的上述房屋、稻场一直使用至今，符合乡村土地规划，不应属违法建设；被告适用的《中华人民共和国城乡规划法》是之后施行的，根据法不溯及既往的规定，被告作出的上述决定没有法律依据；另外被告限令我拆除上述违法建设的行为属于较严重的处罚行为，应该依法告知我享有的相关申辩权利，但是被告仅以通知的形式告诉我，没有给我相应的陈述、辩解的机会，处罚程序也不合法。综上所述，诉请撤销被告于2020年4月8日给原告下达的《通知》。 原告及其委托的诉讼代理人为支持其上述诉讼主张，向本院提交了如下证据，并当庭就证据的证明目的作出了说明：（一）《通知》。旨在证明：被告于2020年4月8日向原告送达了《通知》，《通知》认定：吴化勇未经批准，擅自占用炎刘镇黄楼村基本农田，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，并依据该法第六十五条的规定限令原告在2020年4月15日前自行拆除，逾期将组织强制拆除。从该《通知》的内容看就是“行政处罚决定书”。（二）《集体土地建设用地使用证》、《农村土地承包经营权证》、刘从道等16位村民出具的《证明》、案涉稻场的照片。旨在证明：①寿县人民政府及其土地主管部门于1992年8月对原告所居住的房屋用地核发了《（寿广集建﹝92﹞字第02316号）集体土地建设用地使用证》，原告对所居住的房屋用地拥有合法使用权；另从该土地使用证附图上可见当时在该房屋前面就已经存在案涉稻场。②寿县人民政府及其农业主管部门于2016年8月对原告在炎刘镇黄楼村牌坊村民组的承包土地核发了《（农地承包权〔2016〕第001650号）农村土地承包经营权证》，原告所居住的房屋用地及案涉的稻场用地在该证上均已载明，原告对该建设用地有合法使用权，且用地性质均不属“基本农田”；被告将该用地认定为“未经批准，擅自占用基本农田”，属认定事实错误。③被告在作出上述处理前未告知原告享有相关申辩权利，未听取原告的陈述、申辩，被告的行政行为程序不合法。 被告炎刘镇政府辩称：（一）炎刘镇政府作出的案涉《通知》符合法律规定。案涉土地所在位置在炎刘镇土地利用总体规划图上显示为基本农田；2016年8月25日、2016年11月6日、2017年2月12日的卫星图显示案涉地块上的附属物是从2016年8月25日前后从无到有的；《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行的，应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”；该法第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。涉案附属物并未取得规划许可证，属于未批先建，并且占用基本农田，属违法建设；炎刘镇政府所作出《通知》内容符合上述法律规定。（二）《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以任何形式非法转让土地”，2020年3月23日寿县自然资源和规划局已经依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定向吴化勇送达了《责令整改土地违法行为通知书》，要求其自行拆除在侵占的基本农田上的构筑物及附属物，恢复土地原状。（三）案涉附属物是吴化勇自行实施拆除的，属于自我纠正，炎刘镇政府未有强拆行为。综上所述，炎刘镇政府有法定职权作出《通知》，所作出的《通知》内容事实清楚、证据充分、程序合法，故请求驳回原告的诉讼请求。 被告的出庭行政负责人及委托的诉讼代理人为支持其上述辩诉主张，向本院提交了如下证据，并当庭就证据的证明目的作出了说明：（一）《通知》。旨在证明：被告针对原告的未经批准擅自在农用地进行违法建设的行为所作出的《通知》，依据的是城乡规划法第四十一条、第六十五条的规定；依据城乡规划法第六十五条的规定，被告对未经批准擅自在农用地进行违法建设的行为具有依法查处的行政职权。（二）《寿县自然资源和规划局责令整改的土地违法行为通知书》。旨在证明：原告在2020年2月23日已收到寿县自然资源和规划局的通知书，该通知也认定原告有“未经批准，擅自占用基本农田”的行为，并通知原告“自行拆除在基本农田上的构筑物及附属物、恢复土地原状”。（三）《炎刘镇2016年度土地利用现状图（局部）》、《炎刘镇土地利用总体规划图（局部）（2006-2020年）、卫星拍摄的影像图片三帧。旨在证明：原告所建设的涉案房屋、稻场处于农用地基本农田内，属违法占用农用地；2016年8月25日，2016年11月6日、2017年2月12日的卫星拍摄的影像图片显示案涉地块附属物从2016年8月25日前后从无到有，建设时间应当是在2016年8月25日至11月6日之间。 综合双方的诉、辩主张，本院归纳本案的争议焦点如下：（一）被告对违法占用基本农田进行建设的行为是否具有监督检查、处置权；（二）被告在案涉《通知》中所认定的原告的违法事实是否成立、适用的法律是否正确、处理结果是否适当、程序是否合法。 本案庭审过程中，诉、辩双方诉讼参加人当庭出示了上述证据并经对方质证。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十二条及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的证据审查、认定规则对当事人提交的证据进行了审查，认定归纳的涉案事实及相关证据如下： （一）吴化勇系炎刘镇黄楼村村民，在该村牌坊村民组承包经营集体土地10.96亩，在该土地上建有住房一处，房前设有自用打谷场一处（俗称“稻场”）；其于1992年8月对所居住的房屋用地取得了寿县人民政府及其土地主管部门核发的《集体土地建设用地使用证》，于2016年8月对其承包经营的集体土地取得了寿县人民政府及其农业主管部门核发的《农村土地承包经营权证》，证载用地性质均不属“基本农田”。 该节涉案事实，有原告方当庭出示的《（寿广集建﹝92﹞字第02316号）集体土地建设用地使用证》、《（农地承包权〔2016〕第001650号）农村土地承包经营权证》予以证实。 （二）吴化勇于1995年在老宅基上对其原有房屋进行了翻建，后又将上述打谷场改造成混凝土地面。 该节涉案事实，有原告方当庭出示的刘从道等16位村民出具的《证明》、打谷场的照片予以证实。 （三）炎刘镇政府于2020年4月8日向吴化勇送达了《通知》，《通知》认定：吴化勇未经批准，擅自占用炎刘镇黄楼村基本农田，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定；并依据该法第六十五条的规定限令吴化勇在2020年4月15日前自行拆除，逾期将组织强制拆除。 该节涉案事实，有原、被告双方当庭出示的《通知》予以证实。 本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定“在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证；在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”；该法第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”；寿县人民政府印发的《寿县违法占地和违法建设查处管理办法（试行）（寿﹝2018﹞15号）》中明确授权本行政区的乡（镇）人民政府对违法占地和违法建设行为行使监督检查权和处置权。由上述法律及规范性文件的授权可见，炎刘镇政府对违法占用农用地进行建设的行为具有监督检查权和处置权。 《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地；农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。国务院于1994年制定的《基本农田保护条例》（已废止）中对“基本农田”定义为“是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期不得占用的和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地”。就本案而言：原告吴化勇于1995年利用其已经取得合法使用权的原宅基地翻建案涉房屋，其行为不仅符合当时施行的《中华人民共和国土地管理法（1988年修订）》第三十八条关于“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地”及现行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于“农村村民建住宅，应当尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”之规定，且不属“占用永久基本农田”或“占用农用地”之情形；案涉的打谷场与上述房屋紧邻，且在吴化勇合法承包的农村集体土地范围内，不属“基本农田”范畴，其将该打谷场改造为混凝土地面直接用于或服务于农业生产，应属农民从事粮食生产所必需的配套设施用地，所用土地虽属“农用地”，但按照国土资源部、农业部2014年9月下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的相关规定，此类配套设施用地不需要办理农用地转用审批手续。基于此，本院认为炎刘镇政府在案涉《通知》中所认定的“吴化勇未经批准，擅自占用在炎刘镇黄楼村基本农田”的事实不仅不明确具体，且不能成立，属认定事实错误。 从案涉《通知》载明的内容来看，其不仅具有“行政处罚决定”的属性，同时也具有“催告履行”的属性，且内容涉及吴化勇的较大财产性利益，但炎刘镇政府在作出该《通知》前未向吴化勇告知其享有的申辩权利，也未听取吴化勇的陈述或申辩，该《通知》作出的程序不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条关于“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”及第三十二条关于“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核”之法律规定程序。 被告方当庭提交的《寿县自然资源和规划局责令整改的土地违法行为通知书》，目的用于证明寿县自然资源和规划局也认为吴化勇有“未经批准，擅自占用基本农田”的行为，并通知吴化勇“自行拆除在基本农田上的构筑物及附属物、恢复土地原状”。本院认为：因寿县自然资源和规划局之后并未对此进一步作出生效的处罚决定，该通知书中载明的内容不足以证明炎刘镇政府作出的案涉《通知》内容的合法性。基于此，对被告方提交的该证据的证明目的本院不予采信。 关于被告方当庭提交的《炎刘镇2016年度土地利用现状图（局部）》、《炎刘镇土地利用总体规划图（局部）（2006-2020年）、卫星拍摄的影像一组证据。本院认为：首先，在《炎刘镇2016年度土地利用现状图（局部）》、《炎刘镇土地利用总体规划图（局部）（2006-2020年）中标注为“吴化勇”地块与案涉地块是否属同一地块问题无法据此确认；其次，卫星拍摄的影像不足以证明原告所建设的涉案房屋、打谷场处于农用地的“基本农田”规划区内。基于此，对被告方提交的该组证据的证明目的本院亦不予采信。 关于被告方所提出的“案涉附属物是吴化勇自行实施拆除的，属于自我纠正，炎刘镇政府未有强拆行为”一节辩述主张，因原告方在本案诉讼中未针对“拆除结果”问题提出具体诉讼请求，本院对该节事实不作判定。 综上，本院认为炎刘镇政府所作出的案涉《通知》内容证据不足、认定事实错误、结果明显不当、违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 撤销被告寿县炎刘镇人民政府于2020年4月8日作出的案涉《通知》。 案件审理费五十元由被告寿县炎刘镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮南市中级人民法院。 审 判 长  周跃武 审 判 员  夏金廷 人民陪审员  林 梅 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理王明珠 书记员王婷婷 附本案适用的及涉及的法律、法规、规章条文： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 二、《中华人民共和国行政处罚法》 第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。 三、《中华人民共和国城乡规划法》 第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。 在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。 在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。 建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。 第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。 四、《中华人民共和国土地管理法》 第四条国家实行土地用途管制制度。 国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。 前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。 使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。 第六十二条第三款农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。 五、《中华人民共和国土地管理法（1988年修正）》 第三十八条第一款农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。 六、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号发布机关：国土资源部、农业部发布实施时间：2014-09-29效力等级：部委规章） 一、合理界定设施农用地范围 根据现代农业生产特点，从有利于支持设施农业和规模化粮食生产发展、规范用地管理出发，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。 ……。 （三）严格确定配套设施用地。配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。包括：晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。 ……。 二、积极支持设施农业发展用地 （一）设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。 非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。 ……。