河北省张家口市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀07行终122号 上诉人（原审第三人）李财，男，1960年10月15日出生，汉族，现住河北省张家口市怀安县。 委托代理人李爱芬，河北思洋律师事务所律师。 委托代理人任文蒲，河北吴万友律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）赵俊花，女，1946年10月6日出生，汉族，现住河北省张家口市怀安县。 委托代理人倪玉成，河北中庭律师事务所律师。 原审被告怀安县自然资源和规划局，住所地河北省张家口市怀安县柴沟堡镇新区。 法定代表人张晓涛，局长。 委托代理人马蒙。 委托代理人许博翰，河北海龙（张家口）律师事务所律师。 上诉人李财因与被上诉人赵俊花、原审被告怀安县自然资源和规划局土地行政登记上诉一案，不服河北省怀安县人民法院于2020年8月18日作出的（2020）冀0728行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月17日公开开庭审理了本案，上诉人及其委托代理人李爱芬、任文蒲，被上诉人委托代理人倪玉成，原审被告委托代理人马蒙、许博翰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，1968年，因驻军部队建造纸厂占用原告的宅院一处，原告及丈夫冀宪忠（2007年病故）搬迁至怀安县。东临郝爱桃，西邻李增花（现为李增花儿子李财），居住至今。因与邻居李增花宅基地划界有争议，故在1984年普查颁发宅基地证书时，双方均没有领取宅基地使用证。2000年5月，原告知悉邻居李增花于1991年领取了《宅基地使用证》（编号：02778）。同年6月，原告丈夫冀宪忠向原怀安县土地管理局提出异议。2000年6月2日怀安县土地管理局立案受理，经过调查，确认李增花领取的《宅基地使用证》（编号：02778）系违法所得。2001年7月23日，原怀安县土地管理局向怀安县人民政府提出《关于吊销柴沟堡镇三街村民李增花〈农村宅基地使用证〉的请示》。2001年10月8日，怀安县人民政府下发《关于土地局吊销李增花宅基地使用证请示的批复》（政字〔2001〕102号）。2002年7月1日，原怀安县国土资源局下发《关于吊销柴沟堡镇三街村民李增花〈农村宅基地使用证〉的通知》，将李增花持有的《农村宅基地使用证》（编号：02778）于2001年10月8日予以吊销。2002年7月2日，怀安县国土资源局向刘翠枝（李增花的妻子）送达了该通知。2002年10月16日，怀安县人民政府下发《关于撤销〈县土地局吊销李增花宅基地使用证请示的批复〉的决定》（政字〔2002〕98号）。2002年10月18日，原怀安县国土资源局下发《关于撤销〈吊销柴沟堡镇三街村民李增花〈农村宅基地使用证〉的通知〉的通知》。2002年10月18日，原怀安县国土资源局向刘翠枝（李增花的妻子）送达了该通知。2018年7月，原告对其房屋进行翻修时，遭到了第三人李财的阻拦，并向其出示了《宅基地使用证》（编号：02778）。原告向被告了解情况，知悉了被告于2002年10月18日作出《关于撤销〈吊销柴沟堡镇三街村民李增花〈农村宅基地使用证〉的通知〉的通知》，决定对原怀安县国土资源局《关于吊销柴沟堡镇三街村民李增花农村宅基地使用证的通知》予以撤销。 另查明，2002年原怀安县土地管理局因为机构改革变更名称为怀安县国土资源局，2019年怀安县国土资源局因为机构改革变更名称为怀安县自然资源和规划局。 一审法院认为，《行政诉讼法》第三十条规定的是公民认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地使用权的，应当先申请行政复议，不能直接向人民法院提起行政诉讼。但是本案中，并不是因为被告给第三人颁发宅基地使用权证的行为侵犯了原告已经取得的宅基地使用权，而是对谁应当享有争议地段的宅基地使用权存在争议，在对谁合法享有争议地段宅基地使用权还没有确定清楚的情况下，根本谈不上被告的具体行政行为侵犯原告已经依法取得的宅基地使用权一说。《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号）中规定：根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》中规定：最高人民法院法释〔2003〕5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。行政机关颁发使用权证书的行为不属于复议前置的情形。故第三人“关于原告没有直接提起行政诉讼的诉权”的答辩意见，本院不予采纳。 关于原告提起行政诉讼是否超过起诉期限。《行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理。本案争议的是《宅基地使用证》是否应当撤销，属于因不动产提起的诉讼。原告既不知道该行政行为的具体内容，又不知道应享有的诉权，故该行政诉讼的起诉期限应从公民知道或者应当知道行政机关作出该行政行为具体内容之日起计算。公民“知道”原则上应当以行政机关明确告知其诉权及起诉期限为标准。本案中，被告于2002年10月18日作出怀安县国土资源局关于撤销《吊销柴沟堡镇三街村民李增花《农村宅基地使用证》的通知》的通知，决定对怀安县国土资源局《关于吊销柴沟堡镇三街村民李增花农村宅基地使用证的通知》予以撤销，该通知未向原告赵俊花及其丈夫冀宪忠送达。2018年7月原告翻修房屋时，第三人出示《宅基地使用证》，原告才知道被告作出的《撤销通知》，该行政行为作出的时间为2002年10月18日，至原告起诉时未超过20年，故被告与第三人“关于原告未在法定期限内提起行政诉讼而丧失诉权”的答辩意见，本院不予采纳。 关于被告怀安县自然资源和规划局是否为行政诉讼中适格的被告。行政行为的作出和生效需要上级行政机关批准的，被告应是在对外生效的处理决定书上盖章的机关。即采取“外观主义”“形式主义”的原则，看是以谁的名义作出的行政行为，即“诉讼看名义”。此处的批准既包括上级机关正式批准，也包括上级机关同意或认可，还包括上级机关对下级机关请示的肯定批复等情形。本案中，被告作出的《怀安县国土资源局关于撤销〈吊销柴沟堡镇三街村民李增花〈农村宅基地使用证〉的通知〉的通知》的依据虽然是“怀安县人民政府2002年10月16日《关于撤销〈县土地局吊销李增花宅基地使用证请示的批复〉的决定》（政字〔2002〕98号）”文件，但是该通知上盖章的机关是被告怀安县自然资源和规划局，该通知是以其名义作出的行政行为，故被告怀安县自然资源和规划局是适格的被告。被告“关于我局作为本案被告不适格”的答辩意见，本院不予采纳。 关于原告能否要求法院判决被告核发《宅基地使用证》。行政确认是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行为。土地权属登记主管部门通过向权利申请人颁发《宅基地使用证》证明其是合法权利人，体现了行政确认行为的特点，其法律后果是行政相对人获得了宅基地的真实性、合法性并且能够对抗善意第三人的有效证明。故核发《宅基地使用证》属于行政确认而非行政许可。土地权属登记主管部门核发《宅基地使用证》的前置程序是行政相对人预先向行政机关提出申请，只有行政机关在法定期限内作出不予确认的决定或者不作出任何行政行为的情况下，行政相关人才能向法院提起行政诉讼。现原告并未向被告提出申请，且被告没有行政行为的情况下就直接向法院提起诉讼，不符合《行政诉讼法》规定的受案范围。 原告赵俊花与第三人李财系多年的邻居。1987年全县开展清查非农业用地工作，由于原告及丈夫冀宪忠与第三人父母亲双方的宅基地有纠纷，宅基地使用证当时均没有发放。怀安县国土资源局经调查后，查明第三人母亲刘翠枝在其丈夫李增华（花）已去世的情况下，于1991年违法取得了户主姓名为李增花的《宅基地使用证》（编号：02778），且该宅基地使用证与实际勘测用地面积不符；并于2002年7月1日作出了《关于吊销柴沟堡镇三街村民李增花〈农村宅基地使用证〉的通知》。之后在无任何其他新的证据的情形下，怀安县国土资源局又于同年10月18日作出《关于撤销〈吊销柴沟堡镇三街村民李增花〈农村宅基地使用证〉的通知〉的通知》的行政行为，显然该具体行政行为的主要证据不足，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第七十条的规定，判决撤销被告怀安县自然资源和规划局作出的《关于撤销〈吊销柴沟堡镇三街村民李增花〈农村宅基地使用证〉的通知〉的通知》的行政行为；驳回原告赵俊花的其他诉讼请求；案件受理费50元，由被告怀安县自然资源和规划局负担。 上诉人李财上诉称，一是上诉人与被上诉人的争议已超过诉讼时效。上诉人通过合法的购买方式取得了位于河北省怀安县地，并于1991年领取了《宅基地使用证》。被上诉人丈夫冀宪忠于同年提出异议，县政府于2002年7月1日、原怀安县国土资源局做出《关于土地局吊销李增花〈农村宅基地使用证〉的通知》后，李增花通过行政复议，向县政府查询资料，多处查询证据，2002年10月18日，怀安县国土资源局下发《关于撤销〈吊销柴沟堡镇三街村民李增花〈农村宅基地使用证〉的通知〉的通知》，恢复了李增花于1991年取得《宅基地使用证》的效力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，不动产诉讼时效从做出行政行为之时20年。从1991年到被上诉人起诉已超过时效。原怀安县国土资源局于2002年10月18日作出撤销《吊销柴沟堡镇三街村民李增花〈农村宅基地使用证〉的通知》，被上诉人自称对此一直不知情，直到2018年7月翻修房屋时，上诉人向其出示了《宅基地使用证》，被上诉人才知道原怀安县国土资源局作出的《关于撤销〈吊销柴沟堡镇三街村民李增花〈农村宅基地使用证〉的通知〉的通知》，根据《行政诉讼法》第四十六条规定，被上诉人在2020年6月9日向法院提出起诉，已经超过6个月的时效。二是通过原怀安县国土资源局提供的证据，上诉人的母亲是通过合法的方式向国土资源局提出颁证申请，国土资源局采取了相应的审核方式，丈量土地，后颁发了合法、有效的《宅基地使用证》。一审法院在没有任何证据的情况下，认定上诉人取得的《宅基地使用证》违法，是认定错误。一审法院在被上诉人没有提出任何能证实自己诉求的有利证据的情况下，做出撤销判决，明显错误，侵犯了上诉的合法权益。请二审人民法院依法撤销一审法院作出的（2020）冀0728行初6号行政判决，本案诉讼费用及其它费用由被上诉人承担。 被上诉人当庭辩称，怀安县自然资源和规划局为李增花颁发的《宅基地使用证》，经原县国土局核查，系违法取得并被撤销。在2001年撤销该《宅基地使用证》后，应当重新发证，诉讼时效从2002年算起，没有超过20年。请二审人民法院维持原判。 原审被告当庭述称，原审被告同意上诉人意见，请二审人民法院依法撤销一审法院作出的（2020）冀0728行初6号行政判决。 上诉人在二审中提交了《房产协议》《行政复议终止通知书》《行政复议申请书》等证据，《房产协议》用以证明上诉人的父亲于1967年元月20日购买了本案诉争的房产，系合法购买，不是违法取得；《行政复议终止通知书》《行政复议申请书》用以证明原县国土局作出吊销李增华宅基地使用证后，上诉人提出过复议申请。上诉人在二审中提交的上述证据因超过举证期间且不属于新的证据，本院不予认定。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，赵俊花与李财是因为土地使用权发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。......,个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。”本案中赵俊花与李财发生土地使用权争议未履行先经过有关人民政府处理的程序，而直接到法院起诉，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形，赵俊花的起诉不符合上述法律规定。一审法院应当裁定驳回赵俊花的起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第(一)项规定，裁定如下： 一、撤销河北省怀安县人民法院（2020）冀0728行初6号行政判决； 二、驳回赵俊花的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  李立新 审判员  王瑞良 审判员  岳丽媛 二〇二〇年十一月二十三日 书记员  杨纪开 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第(一)项规定，人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；