安徽省桐城市人民法院 民 事 判 决 书 (2020)皖0881民初3631号 原告：林青飞，男，1966年3月22日出生，汉族，住安徽省铜陵市。 委托诉讼代理人：何全忠，安徽大湖律师事务所律师。 委托诉讼代理人：董照永，安徽铜都律师事务所律师。 被告：桐城市龙眠街道办事处，住所地安徽省安庆市桐城市同安路与望溪东路交叉口东消防大队旁，统一社会信用代码11340881003121158K。 法定代表人：吴建国，该办事处主任。 委托诉讼代理人：鲁振国，该办事处工作人员。 委托诉讼代理人：肖培进，安徽文都律师事务所律师。 原告林青飞与被告桐城市龙眠街道办事处合同纠纷一案，本院于2020年8月18日立案受理后,依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告林青飞及其委托诉讼代理人何全忠、董照永，被告的委托诉讼代理人鲁振国、肖培进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 林青飞向本院提出诉讼请求：1、因被告不履行协议给原告造成巨大经济损失，请求法院依法判决被告支付给原告经济补偿款400万元整。2、请求判决被告立即将土地款24万元退还给原告。3、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：被告的前身是桐城市龙眠乡人民政府。2005年11月26日，原、被告签订了一份《协议书》。该《协议书》约定:1、原告在被告征地范围内建房，征地3亩，并自协议签订之日预付24万元给被告；2、被告负责在场地平整后三个月内为原告办理三亩国有土地出让证；3、原、被告双方签订70年集体土地使用协议(详细内容见《协议书》)。协议签订后,原告支付了土地款24万元整给被告，并办理了“桐城市龙眠乡农家乐”项目立项手续。同时，原告依照约定在一年内完成了项目投资建设，履行了协议约定的全部义务。但是，被告不履行协议，没有为原告办理土地证等相关用地手续。后原告多次发函给被告，但被告置之不理。2019年11月，因被告不履行协议，导致原告投资建设的房屋以“违建别墅”被拆除，原告因此遭受了巨大经济损失。原告得知房屋被拆后，多次就补偿问题与被告进行交涉，并向相关部门进行反映，但均未果。为了维护原告的合法权益，现根据《民事诉讼法》第119条之规定，特具状法院，请求依法处理。 桐城市龙眠街道办事处辩称，1、2005年11月26日原告与原桐城市龙眠乡人民政府签订一份《协议书》，约定拟在龙眠乡境内征地建房，为此龙眠乡政府于2006年3月12日向桐城市发改委请示“农家乐”休闲旅游建设项目立项，桐城市发改委作出同意龙眠山“农家乐”项目备案建设的批复，并明确要求按照备案的建设内容、规模、及时与相关部门衔接，办理有关手续。之后该“农家乐”建设项目搁置。期间原告在未取得国有土地使用权和建设批准手续的前提下，动工建设案涉八套别墅，于2006停工，除建筑物毛坯外，未建设任何配套设施，之后十几年无人管理，该建筑物属于非法建设的别墅，且与“农家乐”备案建设项目不符。2、桐城市人民政府拆除违建别墅是积极配合国家政策，有政策依据，原告对此是知情的。3、案涉别墅不仅是违法建筑，而且在水源保护区范围内，被告拆除合情合理合法，原告的损失应当由其自己承担，原告起诉被告支付经济补偿没有依据。4、原告的违建建筑长期无人管理，政府出资将案涉建筑物外围四周砌墙进行圈定。2019年11月拆除花费5万余元，这些费用应当由原告承担。综上所述，被告代表政府及其职能部门具体实施了案涉违建别墅的拆除工作，案涉违建别墅应当拆除，既有法律依据也有政策依据，原告起诉理由不成立，请求法院驳回原告诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证,对当事人无异议的证据,本院予以确认并在卷佐证。 对有争议的证据和事实，本院认定如下： 1、原告提交的《关于桐城市龙眠山“农家乐”项目建设的报告》、《关于同意龙眠山“农家乐”项目备案建设的批复》复印件各一份，证明原告建设接待中心和办公用房、农家乐是龙眠乡政府立项,批准建设项目。 被告质证认为，真实性无异议，但是该请示及批复系针对农家乐休闲旅游项目，是在不改变土地性质的基础上进行相应的建设，且应当获得相关的批准手续，而原告方建设的是住宅，与农家乐休闲项目是不一致的。 2、原告提交的《协议书》复印件一份、关于原桐城市龙眠乡人民政府与林青飞签订《协议书》的说明一份，证明原告与原桐城市龙眠乡人民政府签订土地出让协议,原龙眠乡政府向原告交付了3亩国有土地,并负责为原告办理土地使用权证等。 被告质证认为，该组证据的真实性由法庭认定。原告提交的《协议书》系复印件，即使有原件核实，该协议的内容也仅仅是在项目建设前达成的意向性协议，即使按照该协议履行，也要获得土地征收的指标，且原告在依法取得国有土地使用权的基础上再依法申请相关的建房手续，而本案原告是没有任何的批准手续，擅自建设案涉别墅，由原告自身承担责任。 3、原告提交的收据复印件、桐城市财政局龙眠分局出具的说明各一份，证明原告按约交付了24万元土地出让金。 被告质证认为，收据应当提供原件，桐城市财政局龙眠分局出具的说明由法庭审查认定。 4、原告提交的律师函复印件一份，证明原告多次发函给桐城市龙眠乡街道办事处要求完善土地、工程、建设等手续。 被告质证认为，三性均有异议，被告不能确认是否收到，原告没有附邮寄的快递单，且与本案无关。 5、原告提交的市政府来信（访）批签复印件一份，证明市政府回复原告与桐城市龙眠乡街道办事处沟通、协商。 被告对该份证据的真实性无异议，但是仅仅是原告针对别墅被拆除以后向政府部门信访，与本案无关。 6、原告提交的房地产咨询估价报告一份，证明经评估公司评估，原告被拆房地产市场价值为9206800元。 被告质证：对三性均有异议，从形式上，评估机构的名称是博文房地产评估造价集团有限公司，但是加盖的是该公司桐城分公司的印章，分公司是不能独立承担评估业务的，且评估人之一刘明举的证件有效期至2019年5月15日，但是该案的评估时间是2019年11月20日。另外一方面该评估报告是假定在建筑物用途和土地的规划用途为商业的情况下进行的市场价格的评估，而且是应当在享有合法的土地使用权的基础上，而本案的建筑物是既无土地使用权，也无合法的建房手续，不具备合法的市场出售价格，故该评估报告的结论价格失去了意义，而且评估人员是否对现场进行了勘察不得而知，也没有具体实际丈量的测绘图及测绘面积的计算，因此请求法院对该报告不予采信。 7、被告提交的桐城市违建别墅问题的文件原件一份，证明桐城市人民政府指令被告根据安徽清查整治政策将案涉建筑物于2019年11月22日开始拆除，被告只是拆除的实施单位，执行的是各级政府的决策。 原告质证：真实性无异议，强调的是原告的别墅是用于农家乐经营，不是用于住宅，即使原告的经营用房手续不符，也完全是被告造成的，根据双方的协议，原告负责投资，被告负责建房等相关手续。另外该证据对原告方建筑定性错误，原告的建筑系农家乐接待设施，而不是被告所说的别墅，目前我国的法律法规对农家乐具体应当怎么建设的标准未进行规定，实践当中民宿也是农家乐的形式之一，自主做饭的大锅灶也是农家乐形式之一，原龙眠乡政府向发改委提出的报告中也说明是旅游接待设施，境主庙水库不是桐城市饮用水水源。 8、被告提交的会议纪要原件一份，证明被告在接到上述拆除通知后，立即召开党政联席会议，落实拆除事宜。 原告质证：真实性无异议，但是不能达到被告的证明目的，相反该会议纪要要求聘请有资质的评估公司对别墅进行评估，因此原告才委托评估公司评估。 9、被告提交《拆除劳务合同》复印件一份、财政直接支付凭证、报账发票复印件各一份（加盖桐城市财政局龙眠分局公章），证明拆除案涉建筑物，被告支付拆除费用50819.34元，该费用是原告行为导致的被告损失。 原告质证：三性均有异议，也不能达到被告的证明目的，因为拆除也可以获得相应利润，拆除的东西也是可以变卖的，不能证明给被告造成损失。 方均无异议，本院予以认定。原告证据2、3，该两组证据的复印件，结合提交的相关说明，本院对该两组证据予以认定。原告证据4，没有相关证据佐证，无法确认其真实性，本院不予认定。原告证据6，是其自行委托的估价结果报告，且注册房地产估价师的执业证已过期，该《房地产咨询估价报告》有瑕疵，达不到原告的证明目的，被告亦不予认可，本院不予认定。被告证据9，结合案涉建筑物拆除的事实，本院认可案涉建筑物被被告拆除的事实，但实际拆除费用与本案无关，本院不予认定。对上述有异议的证据，经审查认为，原告证据1、5，被告证据7、8，真实性双方均无异议，本院予以认定。原告证据2、3，该两组证据的复印件，结合提交的相关说明，本院对该两组证据予以认定。原告证据4，没有相关证据佐证，无法确认其真实性，本院不予认定。原告证据6，是其自行委托的估价结果报告，且注册房地产估价师的执业证已过期，该《房地产咨询估价报告》有瑕疵，达不到原告的证明目的，被告亦不予认可，本院不予认定。被告证据9，结合案涉建筑物拆除的事实，本院认可案涉建筑物被被告拆除的事实，但实际拆除费用与本案无关，本院不予认定。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：原桐城市龙眠乡人民政府因行政区划变更为桐城市龙眠街道办事处。2005年11月26日，林青飞（乙方）与原桐城龙眠乡人民政府（甲方）签订了一份《协议书》。该《协议书》约定乙方拟在甲方境内征地建房:一、征地位置及四界：待土地平整后现场界定；二、补偿标准：每亩3万元，其中3亩办理国有土地出让使用征。三、付款方法：乙方征用甲方的土地自协议签订之日起十日内预付24万元给甲方，甲方同时将土地移交给乙方使用，余下款项在拿证后十日内付清；…五、甲方负责在场地平整后三个月内为乙方办理三亩国有土地出让证，剩下的约七亩甲、乙双方签订七十年集体土地使用协议。…七、乙方征用后的土地，半年时间内必须着手启动建设工程，一年内初步成型。…协议签订后,林青飞于2006年1月10日支付了土地款24万元。原桐城龙眠乡人民政府以龙政［2006］33号文件，向桐城市发展和改革委员会提交了关于桐城市龙眠乡“农家乐”项目建设的报告，2006年9月26日，桐城市发展和改革委员会以桐发改投［2006］169号文件，同意“农家乐”项目备案建设，该项目选址龙眠乡凤形村大桥村民组，并明确要求按照备案的建设内容、规模，及时与相关部门衔接，办理有关手续。2006年，林青飞在未依法办理用地审批手续，未取得建设工程规划许可证的情况下，在桐城市房屋，2006年5月建房，2006年11月停工。2019年11月21日，桐城市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组办公室发函桐城市龙眠街道办事处，要求桐城市境主庙水库违建别墅于2019年11月22日开始拆除，11月27日前完成拆除清表工作，2019年11月21日，桐城市龙眠街道办事处关于龙眠街道凤形村违建别墅拆除工作召开了党政联席会议，原告派人参加了会议。2019年11月27日，违建别墅拆除结束。案涉土地属于集体所有，现已返还给土地所有人。 本院认为，原、被告双方签订征地建房《协议书》系双方真实意思表示，应为有效。但该协议属于用益物权的范畴，在没有取得建设用地使用权的情况下，贸然履行，属于不合法情形，理应制止。原告所实施的行为，和前述一致，因此在法律层面不应支持。现案涉土地已返还给原所有人，原告支付的土地款理应退还，故原告要求退还所交的土地款24万元，有事实和法律依据，本院予以支持。原告在未依法办理用地审批手续，未取得建设工程规划许可证的情况下，建造的房屋已被桐城市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组办公室认定为违建别墅，被告对该违法建筑的拆除，系执行政令的行为，拆除行为造成的经济损失，理应不予补偿。原告认为未办理建房相关手续系因为被告不履行协议，导致原告投资建设的房屋被拆除，造成损失应由被告进行补偿，原告该项诉求，无事实依据，亦无法律依据，本院不予支持。至于被告辩称要求原告承担拆除案涉建筑物花费的5万余元，被告可以另行主张权利。综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第四十四条，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条，《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条、第二十六条、第三十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决如下： 一、被告桐城市龙眠街道办事处于本判决生效后十日内返还原告林青飞24万元。 二、驳回原告林青飞的其他诉讼请求。 如果未按判决指定的期间履行给付义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延期间的债务利息。 案件受理费40720元，由原告林青飞负担35820元，被告桐城市龙眠街道办事处负担4900元。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  江京红 审 判 员  胡红梅 人民陪审员  吴 尹 二〇二〇年十一月二十三日 书 记 员  胡园园 附：适用的法律条文 《中华人民共和国合同法》 第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。 法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。 《中华人民共和国土地管理法》 第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。 《村庄和集镇规划建筑管理条例》 第十九条兴建乡（镇）村企业，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。 第二十六条乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业等建设，在开工前，建设单位和个人应当向县级以上人民政府建设行政主管部门提出开工申请，经县级以上人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，方可开工。 农村居民住宅建设开工的审批程序，由省、自治区、直辖市人民政府规定。 第三十七条在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。 农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。 当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。 人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实,应当提供证据加以证明,但法律另有规定的除外。 在作出判决前,当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的,由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。