辽宁省高级人民法院民 事 判 决 书（2020）辽民终967号上诉人（原审原告)：绥中海盛旅游置业发展有限公司，住所地辽宁省绥中县东戴河新区滨海大道西段3号。诉讼代表人：徐洪泽，该公司清算管理人负责人。委托诉讼代理人：李泽，该公司清算人工作人员。委托诉讼代理人：丁明潞，该公司清算人工作人员。被上诉人(原审被告)：绥中滨海盛邦基业旅游置业有限公司，住所地绥中县滨海经济区滨海大道西段1号。法定代表人：薛邦军，该公司董事长。委托诉讼代理人：周霆，该公司员工。委托诉讼代理人：冯硕，该公司员工。原审第三人：辽宁东戴河新区管理委员会，住所地辽宁省葫芦岛市绥中县前所镇洪家村25号。法定代表人：郭彩学，该管委会主任。委托诉讼代理人：刘柠溪，辽宁兴连律师事务所律师。原审第三人：中国融亿达资源投资有限公司，住所地北京市大兴区经济技术开发区金辅路8号2号楼三层3019室。法定代表人：焦潇然，该公司总经理。上诉人绥中海盛旅游置业发展有限公司（以下简称海盛公司）与被上诉人绥中滨海盛邦基业旅游置业有限公司（以下简称盛邦基业公司）、原审第三人辽宁东戴河新区管理委员会、中国融亿达资源投资有限公司物权保护纠纷一案,葫芦岛市中级人民法院于2018年6月8日作出（2016）辽14民初62号民事判决，海盛公司不服该判决，向本院提起上诉。辽宁省高级人民法院于2018年11月7日作出（2018）辽民终770号民事裁定发回葫芦岛市中级人民法院重审。葫芦岛市中级人民法院于2019年5月31日作出（2019）辽14民初1号民事裁定，海盛公司不服该裁定，向本院提起上诉。辽宁省高级人民法院于2019年10月31日作出（2019）辽民终1234号民事裁定指令葫芦岛市中级人民法院审理。葫芦岛市中级人民法院于2020年5月6日作出（2020）辽14民初3号的民事判决，绥中海盛旅游置业发展有限公司不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年10月26日公开进行了审理。海盛公司委托诉讼代理人李泽、丁明潞，盛邦基业委托诉讼代理人周霆、冯硕，辽宁东戴河新区管理委员会委托诉讼代理人刘柠溪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。海盛公司的上诉请求：依法撤销葫芦岛市中级人民法院（2020）辽14民初3号民事判决书并依法改判；诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：上诉人与被上诉人及第三人物权保护纠纷经葫芦岛市中级人民法院一审，辽宁省高级人民法院二审、葫芦岛市中级人民法院重审、辽宁省高级人民法院指令审理后经葫芦岛市中级人民法院审理于2020年5月7日作出判决，以“被上诉人绥中滨海盛邦基业旅游置业有限公司依据《绥中滨海经济区管委会主任办公会议纪要》精神，在自己不拥有土地使用权的土地上，投入大量资金优化本地环境……所以说盛邦基业的行为并非是擅自所谓的侵权行为……滨海道以北地块西南角11.5亩土地，应交由合生天戴河项目公司与原土地合并进行整体开发，但由于该地权属问题，海盛公司未得到该11.5亩土地进行整体开发，但该结果并非盛邦基业公司原因造成的，海盛公司要求盛邦基业公司返还侵占土地及赔偿占用期间损失的诉请，本预案不予支持。”为由，驳回上诉人诉讼请求。根据最高人民法院公报案例（2015）行监字第732号，该裁定认为“政府会议纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为。会议议定事项涉及公民、法人或者其他组织权利义务的，应当由相关职能部门依据法律规定制作行政许可或行政处罚等行政执法文书，将政府决策转化为行政行为。”故政府会议纪要不属于对外的行政行为，不能对外发生效力。因此，被上诉人绥中滨海盛邦基业旅游置业有限公司占用上诉人的土地没有事实及法律依据。其应当返还侵占土地并赔偿占用期间上诉人的损失。综上，原审法院适用法律错误，以致判决错误，恳请贵院撤销葫芦岛市中级人民法院（2020）辽14民初3号民事判决，并依法改判。被上诉人盛邦基业公司辩称：1.一审判决适用法律正确，本案涉及的《关于推进合生天戴河项目建设的主任办公会议纪要》涉及了双方的实体权利义务，具有对外的效力，属于行政行为。根据最高人民法院相关解释，会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文,通常不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时,才具有法律上的强制执行力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围,主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响，最高人民法院的相关案例也确认了这一原则。本案中盛邦公司是按照会议纪要的要求，在辽宁东戴河新区管理委员会（以下简称管委会）的授权与安排下对涉案土地投入巨资进行了环境整治及绿化，并配合建设了部分辅助的服务设施。上述绿化工程极大的改善了东戴河新区的环境面貌，促进了整体形象提升。由此可见，该会议纪要对盛邦公司及海盛公司产生了强制执行力，该会议纪要已经对涉案双方的实体权利义务产生了影响，属于具有对外效力的会议纪要。2、盛邦公司对涉案土地进行环境整治和绿化，是辽宁东戴河新区管理委员会（以下简称管委会）的授权与安排，是履行政府规定的义务，不存在主动的侵权行为。2011年5月24日，管委会主任办公会就合生天戴河项目现状及如何推进合生天戴河项目建设进行了讨论，并在充分研究的基础上对有关问题作出了决议。该次会议的《关于推进合生天戴河项目建设的主任办公会议纪要》（以下简称《会议纪要》）载明：“3.合生天戴河项目现状滨海道以北西南角11.5亩土地，考虑到项目整体开发形象，决定交项目公司与原土地进行整体开发。位于滨海道以南酒店规划位置以东的沙滩由盛邦做绿化公共用地。”以上《会议纪要》内容证明，盛邦公司是在管委会的授权与安排下对涉案土地投入巨资进行了环境整治及绿化，并配合建设了部分辅助的服务设施。盛邦公司认为，海盛公司虽拥有涉案土地的《国有土地使用证》，但在海盛公司未能按照与管委会《国有土地出让合同》及《补充协议》的约定对土地进行开发建设、土地闲置情况下（海盛公司取得土地到该次会议召开已将近3年半，但未进行开发建设），管委会为了维护开发区整体形象采取补救措施，由管委会安排盛邦公司对涉案土地进行绿化，这不是盛邦公司的主动行为，是履行政府规定的义务，有政府的明确授权，盛邦公司不存在侵权行为。3、海盛公司多位领导参加了管委会主任办公会，反而是盛邦公司无人参加会议。将涉案土地交由盛邦公司整理和绿化，是管委会与海盛公司共同议定的结果，海盛公司本身就是决策人，海盛公司未提出异议和反对，盛邦公司执行会议纪要，也就当然不存在侵权行为。根据《会议纪要》的记载，海盛公司原法定代表人郑连群，融亿达公司总经理、合生天戴河项目董事高志伟、合生天戴河项目常务副总经理郭金洲、副总经理周立新、副总经理周玉才作为海盛一方的人员均参加了上述管委会主任办公会，相反的是盛邦公司并没有人员参加会议，对会议的决策过程并未参与。另据《会议纪要》，“会议就合生天戴河项目现状以及如何推进合生天戴河项目建设进行了认真的讨论，并在充分研究的基础上对有关问题议定如下：……”《会议纪要》以上内容证明，管委会安排盛邦公司对涉案土地进行整治和绿化，海盛公司不仅参加了会议和讨论，并参与作出了上述决定，该会议纪要的内容完全是经过海盛公司同意，海盛公司本身就是上述内容的决策者。因此，盛邦公司对涉案土地进行整理和绿化，完全是管委会安排，海盛公司同意，是管委会与海盛公司在充分研究的基础上共同议定的结果。盛邦公司按照管委会及海盛公司共同议定的结果，执行会议纪要的内容，对涉案土地进行绿化，显然不存在侵权行为。4、海盛公司在取得涉案土地的使用权后多年未对土地进行开发，根据土地管理法规，其虽持有涉案土地的《国有土地使用权证》，政府相关部门有权将土地收回或另行安排。海盛公司在2008年1月取得涉案土地及相关地块的使用权，但时至今日，相关土地仍大部分被闲置。依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》及《闲置土地处置办法的规定》，上述土地应由政府无偿收回。其中，《闲置土地处置办法的规定》第二十六条规定，除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：(一)未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本;(二)未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。显然，管委会在当时情况下，是有权按照法律规定及双方合同约定将涉案土地收回或另行安排的。5、管委会虽未明确下达收回涉案土地的决定，但管委会主任办公会安排盛邦公司对涉案土地进行绿化，实际上已经将涉案土地收回了，并置换给海盛公司“合生天戴河项目现状滨海道以北地块西南角11.5亩土地”。海盛公司与管委会签署《国有土地出让合同》及《补充协议》后，因海盛公司迟迟没有实施土地开发，为了开发区的工作进程及整体形象，召开了上述管委会主任办公会议，这是本次会议召开的背景。根据上述会议《会议纪要》的内容，管委会安排盛邦公司对涉案土地进行绿化，虽然没有明确下达收回涉案土地的决定或者有收回涉案土地的表述，但安排由盛邦公司对涉案土地进行绿化，已经实际上产生了将涉案土地收回了的法律后果。作为对收回土地的补偿，管委会将“合生天戴河项目现状滨海道以北地块西南角11.5亩土地”置换给了海盛公司，由海盛公司与原土地合并进行整体开发。6、海盛公司虽持有《国有土地使用权证》，但根据《国有土地使用权证》载明的有效期限，《国有土地使用权证》已经失效，其已丧失对上述土地的使用权。海盛公司作为证据提交的，由绥中县人民政府颁发的《国有土地使用权证》（绥中国用（2008）第14511743号）“记事”部分记载“2008年10月17日……该证务必按规定时间年检，否则无效，下次年检时间为2010年10月16前年检。”但在此之后，海盛公司持有的上述《国有土地使用权证》年检未通过。政府土地管理机关设置土地证2年期年检的目的，就是对违反土地出让合同约定的土地使用权人进行限制。按照该证记载的上述内容，海盛公司持有的《国有土地使用权证》（绥中国用（2008）第14511743号），即涉案土地的《国有土地使用权证》已经失效了，这也就意味着海盛公司已经丧失了涉案土地的使用权。既然海盛公司丧失了涉案土地的使用权，也就失去了向盛邦公司主张赔偿的权利基础。同时根据《会议纪要》的决定，海盛公司应当主动将涉案部分土地证交回发证机关。海盛公司现在持有的土地证已经不能作为其具有土地使用权的合法依据。7、海盛公司起诉盛邦公司的真正原因是，管委会未按《会议纪要》的决定将“合生天戴河项目现状滨海道以北地块西南角11.5亩土地”置换给海盛公司，导致其利益落空。管委会主任办公会召开的时间是2011年5月24日，《会议纪要》下发的时间是2011年6月7日。盛邦公司收到《会议纪要》后，即按《会议纪要》要求投入巨资对涉案土地进行整理和绿化，执行了《会议纪要》对盛邦公司的要求。涉案地块是绿化公共用地，盛邦公司并未从中受益。但是，管委会主任会议决定置换给海盛公司的“合生天戴河项目现状滨海道以北地块西南角11.5亩土地”，却因其是属于河北省的一块飞地，需要的办理手续繁杂，难度极大，迟迟无法落实并交付给海盛公司，导致海盛公司在管委会主任会议四、五年之后，仍未获得《会议纪要》中置换给海盛的土地。海盛公司看到置换给自己的土地在四、五年之后仍无法落实，自己的利益基本落空后，试图推翻《会议纪要》，回过头主张收回其已经同意置换的土地，因而发起了本次诉讼。这是为什么海盛公司直到2016年才开始起诉盛邦公司的原因。否则，海盛公司不会在四、五年期间对盛邦公司对涉案土地进行绿化视而不见，不主张任何权利。盛邦公司认为，海盛公司既然在2011年5月24日召开的管委会主任办公会上已经同意对涉案土地进行置换，则其已无权就涉案土地再主张任何权利了。海盛公司只能就其未取得的“合生天戴河项目现状滨海道以北地块西南角11.5亩土地”主张损失，但这个损失并非是由盛邦公司造成的，海盛公司无权向盛邦公司主张。8、海盛公司诉称的损失并不存在，没有任何依据。海盛公司诉称其损失为33026198.40元。根据其财产损失明细表列举的损失包括全部70亩土地的土地出让金及土地税等，但涉案土地仅为20亩左右，其绝大部分损失与本案缺乏关联性。其中，经营收益损失为2940万元，每亩土地每年的收益为7万元，但其并未举证证明如何才能取得上述巨额收益，对此没有提供任何证据。因此，盛邦公司认为其损失并不存在。综上所述，请求贵院驳回海盛公司的全部上诉请求，以上意见请审判庭予以采纳。第三人辽宁东戴河新区管理委员会述称：原判决事实清楚，请求维持原判。第三人中国融亿达资源投资有限公司述称：一、案涉土地依然在海盛公司土地使用权证书名下。中国融亿达资源投资有限公司认为，案涉土地面积的使用权证书确认了海盛公司享有无可争议的土地使用权，且仍然登记在海盛公司名下，盛邦基业公司侵占海盛公司土地事实存在，葫芦岛市法院判决驳回海盛公司诉讼请求没有事实和法律依据；二、《滨海开发区会议纪要》不能对抗《土地使用权证书》的法律效力。盛邦基业公司依据绥中滨海开发区管委会出具的《滨海开发区会议纪要》内容占用海盛公司土地，该《纪要》不具有行政决定的法律效力，不能对抗海盛公司《土地使用权证书》的法律效力。综上所述，一审法院判决确认盛邦基业公司依据《纪要》占用海盛公司土地是认定事实错误，请求撤销一审判决，支持上诉人海盛公司诉讼请求。海盛公司向一审法院提出诉讼请求：1、判令盛邦基业公司返还侵占的位于绥中县亩土地，并清除土地上建筑物；2、判令盛邦基业公司赔偿占用土地期间各项损失合计33026918.40元；3、诉讼费用由盛邦基业公司负担。一审法院认定事实：2008年10月17日，海盛公司依法取得了坐落于绥中县地块的土地使用权，土地用途为商业服务业，使用权面积为144264.8平方米，终止日期为2048年10月17日。海盛公司已向绥中县人民政府缴纳了上述土地的土地使用税。2011年5月24日，在绥中县宏悦酒店一楼会议室，绥中县委书记、滨海经济区管委会主任田树槐主持召开办公室会议，专题研究推进合生天戴河项目建设工作。滨海经济区管委会副主任、经济区住建委主任朱生文，县国土资源局局长李凤山，县地税局局长孙振华，滨海经济区规划局局长王利国，滨海经济区国土资源局副局长柏东辉，合生创展华北片区公司总经理郑连群，中国融亿达资源投资有限公司总经理、合生天戴河项目董事高志伟，合生天戴河项目常务副总经理郭金洲、副总经理周立新、副总经理周玉才参加会议。会议就合生天戴河项目现状以及如何推进合生天戴河项目建设进行了认真的讨论，并在充分研究的基础上对有关问题议定如下：3、合生天戴河项目现状滨海道以北地块西南角11.5亩土地，考虑到项目整体开发形象，决定交由项目公司与原土地合并进行整体开发。位于滨海道以南酒店规划位置以东的沙滩地由盛邦做绿化公共用地。酒店位于展拓街对应的滨海路以南的位置。2011年6月7日，绥中滨海经济区综合办公室印发第二十八期《关于推进合生天戴河项目建设的主任办公会议纪要》，盛邦基业公司对案涉土地进行绿化，并建设了西餐厅等娱乐设施.2014年5月30日，海盛公司向盛邦基业公司发出《律师函》，主要内容为：盛邦基业公司未经我公司同意，非法侵占我司合法土地，严重侵害海盛公司利益。请你方及人员立即停止对我司的侵权行为，对已建成的海滨广场及公厕、房屋限期在一周内拆除，清除所有拆除物，并应对所占土地恢复原状。否则，我司将通过行政及法律途径追究盛邦基业公司的侵权责任；如在强拆过程中造成盛邦基业公司财产损失，由盛邦基业公司自行承担。2011年8月24日，海盛公司向绥中滨海经济区管委会发出《关于盛邦基业公司占地相关问题的汇报》，要求通过绥中滨海经济区管委会以协调的方式妥善解决盛邦基业公司占用土地的问题。绥中滨海经济区管委会回函表示经济区管委会一定会全力协调好海盛公司与海盛基业公司之间的分歧和争议。2016年1月25日海盛公司向盛邦基业公司发出《关于尽快退还非法占用我司建设用地的函》，主要内容为：要求海盛基业公司退还土地，否则海盛公司将采取法律途径追究责任。另查明，海盛公司公章于2015年7月16日被公安机关扣押。一审法院于2017年3月1日对海盛公司法定代表人郑连群进行了询问并制作笔录。郑连群陈述，本案所涉情况说明、起诉状、授权委托书、法定代表人身份证明书上的落款处签名均为郑连群本人所签，是郑连群代表海盛公司作出的真实意思表示。因海盛公司的公章被公安机关扣押，该公司的相关诉讼材料以郑连群签名为准。再查明，2017年3月2日绥中县人民法院作出了(2016)辽1421民初2203号民事判决，判决解散海盛公司。海盛公司不服，上诉一审法院。一审法院2017年8月7日，作出了(2017)辽14民终988号民事判决，驳回上诉，维持原判。现海盛公司已成立清算组，未办理注销登记。认定上述事实的证据有《国有土地使用证》、《中华人民共和国税收通用完税证》、《收据》《宁波市公安局扣押决定书(副本)》、《律师函》、《关于盛邦基业公司占地相关问题的汇报》、《关于绥中滨海盛邦基业旅游置业有限公司占地相关问题的函》、《关于尽快退还非法占用我司建设用地的函》、《照片》、《询问笔录》、《绥中滨海经济区管委会主任办公会议纪要》等证据及庭审笔录在卷佐证，相关证据已经质证、认证，足资认定，一审法院予以采信。一审法院认为，海盛公司的企业性质为有限责任公司，其法定代表人为郑连群。法定代表人以法人名义从事的民事活动，其法律后果由法人承受，郑连群本人有权代表海盛公司提起本案诉讼以及作出相关诉讼行为。案涉起诉状、授权委托书、法定代表人身份证明书均由郑连群本人签发，系其代表海盛公司作出的真实意思表示。郑连群作出的诉讼行为即为代表海盛公司作出的诉讼行为。此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“企业法人解散的，依法清算并注销前，以该企业法人为当事人；未依法清算即被注销的，以该企业法人的股东、发起人或者出资人为当事人。”海盛公司虽被生效判决解散，成立清算组，但未办理注销登记。海盛公司依法有权以自身名义参加诉讼。本案中，海盛公司诉讼主体适格。海盛公司依法取得了绥中国用(2008)第14511743号《国有土地使用证》，对于案涉土地拥有合法的土地使用权。本案中，滨海经济区管委会为了发展东戴河新区经济及招商引资工作，在绥中县委及滨海经济区管委会的主持下，专题研究推进合生天戴河项目建设工作会议，并经合生天戴河项目(海盛公司)及盛邦基业公司同意，最后决定案涉土地由盛邦基业进行整体开发。盛邦基业公司根据此次会议精神，在自己不拥有使用权的土地上，投入大量资金优化本地环境，为精心打造区域形象贡献力量，所以说盛邦基业的行为并非是擅自所为的侵权行为，故海盛公司以盛邦基业公司未经海盛公司允许，私自占用该土地的诉请，一审法院不予采信。依据《会议纪要》内容，滨海道以北地块西南角11.5亩土地，应交由合生天戴河项目公司与原土地合并进行整体开发，但由于该地块权属问题，海盛公司未得到该11.5亩土地进行整体开发，但该结果非盛邦基业公司原因造成的。因盛邦基业公司不存在侵占海盛公司土地的行为，海盛公司要求盛邦基业公司返还侵占土地及赔偿占用期间损失的诉请，一审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国民法总则》第一百三十一条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决如下：驳回绥中海盛旅游置业发展有限公司诉讼请求。案件受理费206935.00元，由绥中海盛旅游置业发展有限公司负担。本院经审理查明，原审认定事实属实。本院认为，海盛公司于2011年5月24日参加研究推进合生天戴河项目建设工作的会议，并于当日形成了《关于推进合生天戴河项目建设的主任办公会纪要》，海盛公司对该《会议纪要》内容是知晓并认可的。依据《会议纪要》及受滨海经济区管委会委托，盛邦基业对案涉土地进行环境整治及绿化，并建设部分辅助公共设施等，该行为并不是非法侵占。对于《会议纪要》所涉及的“土地置换”是终止还是继续推进，海盛公司应与政府相关部门协商解决，协商不成，另案处理。综上所述，绥中海盛旅游置业发展有限公司上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费206,935.00元，由绥中海盛旅游置业发展有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  孙维良审判员  黄海洋审判员  唐云涛二〇二〇年十一月十日法官助理张敏书记员周明静