安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0191行初104号 原告岳珍,女,汉族,1972年11月1日出生,住安徽省合肥市蜀山区。 委托代理人范辉，安徽皖大律师事务所律师。 委托代理人任倩，安徽皖大律师事务所律师。 被告合肥高新技术开发区城市管理局,住所地安徽省合肥市玉兰大道767号机电产业园8号楼,统一社会信用代码:12340100786359672C。 法定代表人刘群,局长。 出庭行政机关负责人周李岩，副局长。 委托代理人徐凡，国浩律师（合肥）事务所律师。 委托代理人涂画，国浩律师（合肥）事务所律师。 被告合肥市人民政府,住所地安徽省合肥市东流路100号政务中心B座25-30楼,统一社会信用代码:11340100MB0048219R。 法定代表人凌云,市长。 委托代理人童祚银，合肥市司法局工作人员。 原告岳珍不服被告合肥高新技术开发区城市管理局作出的限期拆除决定以及合肥市人民政府作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月9日立案后，于2020年10月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月25日公开开庭审理了本案。原告岳珍的委托代理人任倩，被告合肥高新技术开发区城市管理局副局长周李岩及其委托代理人徐凡、涂画，被告合肥市人民政府的委托代理人童祚银到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2015年的7月8日，合肥高新技术开发区城市管理局接到投诉举报，反映高新区习友路新华御湖上园小区27栋102室涉嫌违法建设。合肥高新技术开发区城市管理局执法工作人员经调查取证，并函请合肥市自然规划局自然资源和规划局，认定原告存在违法搭建房屋的情形，且属于无法采取与改正措施消除对规划影响的情形。2020年6月8日，合肥高新技术开发区城市管理局向原告作出了合（高）城管（规划）限拆[2020]1012号限期拆除决定书。原告不服，申请行政复议。合肥市人民政府经复议，于2020年9月8日作出合复局【2020】190号行政复议决定书，决定维持合肥高新技术开发区城市管理局作出的合（高）城管（规划）限拆[2020]1012号限期拆除决定书。 原告岳珍诉称，一、被告一认定原告违法事实不清，依法不应给予行政处罚。 1.涉案建筑物于2019年7月份已搭建完成并由原告实际居家使用，既未占用公共面积，也不存在任何安全隐患。被告一仅以原告未取得建设工程规划许可证为由，认定原告扩建违法，并限期拆除建筑物，未考虑建筑物实际投入使用、拆除难度以及原告可能遭受的巨大经济损失等情况，处罚过重，与违法行为的性质以及社会危害度不匹配，不符合行政处罚的比例原则。 2.被告一未明确涉案建筑物的实际面积，在《限期拆除决定书》以及《事先告知书》中对于建筑物的面积均表述为“面积约为35.73平方米”。被告一认为原告擅自扩建违法，但未能查明违法事实，未对涉案建筑物的面积进行实际测量，仅作出预估性的面积认定，属于认定事实不清。根据行政处罚法第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。” 二、被告一作出限期拆除决定适用法律错误。 《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。”《住房城乡建设行政复议办法》第九条第（二）项规定：“不服县级以上人民政府住房城乡建设主管部门作出的限期拆除决定和强制拆除违法建筑物、构筑物、设施以及其他住房城乡建设相关行政强制行为的，原告可以依法向住房城乡建设行政复议机关提出行政复议申请。”国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函（国法秘研函〔2012〕665号）中明确函复如下：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。 从上述规定可以看出，“限期拆除”的性质不是行政处罚，而是行政强制措施。被告一作出限期拆除决定属于行政强制措施，但被告一在《事先告知书》以及《听证情况的回复》中均引用《中华人民共和国行政处罚法》，属于适用法律法规错误。 三、被告一作出限期拆除决定的程序违法。 1.既然“限期拆除”的行为不是行政处罚，那么被告一就不应当按照行政处罚程序作出具体的行政行为，否则，即存在程序违法。 2.即使本案适用《中华人民共和国行政处罚法》，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条的规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”可以看出，听证程序结束后，调查终结，行政机关依法应当根据具体情况作出决定。但是贵局并没有按照法律程序的规定，在第一次听证结束后向当事人下发决定，仅以“补正通知”的方式撤销原作出并已送达的行政执法事先告知书，同时再次向当事人下发了新的行政执法事先告知书，属于程序违法。 四、被告一不是作出限期拆除决定的适格主体，存在超越职权的情况。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”可以看出，有权做出责令限期拆除的行政主体是城乡规划部门，而不是城市管理部门。所以，被告一作为责令限期拆除的行政主体并不适格。 五、被告二在书面审理的基础上并未查明案件的基本事实，即作出合复议[2020]190号行政复议决定书，属于事实认定不清，适用法律错误，应依法确认违法并予以撤销，以维护原告的合法权益。 在被告一作出的《限期拆除决定书》以及《事先告知书》中对于建筑物的面积均表述为“面积约为35.73平方米”。而在被告二作出的合复议[2020]190号行政复议决定书中，对于建筑物的面积均表述也为“面积约为35.73平方米”。可见，被告二并未进行实地了解，对于被告一作出的《限期拆除决定书》整个案件的基本违法事实都不能确定，被告二就作出维持原决定的行政复议决定书，这样未经查明和审核的决定结果对原告来讲是极其草率和不负责任的，错误决定亦将会给原告造成巨大的、不可挽回的经济损失。 原告为维护自身合法权益，特向贵院提起诉讼，请求判令：1、请求依法确认被告一2020年6月8日作出的合（高）城管（规划）限拆[2020]1012号《限期拆除决定书》违法并予以撤销；2、请求依法确认被告二2020年9月8日作出的合复决[2020]190号《行政复议决定书》违法并予以撤销。3、本案诉讼费用由被告承担。 原告岳珍向本院提交了以下证据：证据一、身份证；证明目的：证明申请人的主体适格。证据二、两份事先告知书（NO:3470602和3470618）；证明目的：证明合肥高新技术产业开发区城市管理局分别于2020年3月10日和2020年4月21日，向申请人送达的事先告知书中的事实；两份事先告知书中载明的申请人擅自扩建建筑物的面积认定不清。证据三、两份听证通知书（NO:3470002、3470006）、补正通知；证明目的：1、证明合肥高新技术产业开发区城市管理局分别于2020年3月18日和2020年5月14日，就申请人未取得规划许可手续擅自扩建建筑物一案举行两次行政处罚听证会的事实。2、合肥高新技术产业开发区城市管理局在第一次听证会之后，以补正通知形式撤销NO:3470602事先告知书后，再次送达事先告知书的程序不合法。证据四、限期拆除决定书；证明目的：1、证明合肥高新技术产业开发区城市管理局在上述事实认定不清，程序不合法的情况下，于2020年6月8日向申请人作出限期拆除决定书的违法事实。2、根据该决定书的内容，申请人享有依法提起行政复议的权利。证据五，行政复议决定书，证明目的有两点，第一点，证明和辐射合肥市人民政府及被告二在案件事实认定不清的情况下，在2020年9月8作出合复决2020190号行政复议决定书的违法事实。第二点，根据该决定书的内容，原告享有依法提起行政诉讼的权利. 被告合肥高新技术开发区城市管理局辩称，一、原告违法事实清楚，证据确凿。 因投诉举报，合肥高新技术产业开发区城市管理局对原告拥有的位于高新区××湖××室进行调查，经现场检查、拍照、询问以及函请合肥市自然资源和规划局对案涉“违法建设”进行认定，查明原告将其拥有的位于高新区××湖××室××楼北侧露台进行了封闭扩建（混凝土浇筑结构），南侧阳台进行封闭（玻璃窗），总面积约为35.73平方米，扩建的建筑物均未办理规划许可手续，属违法建设，且属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。原告施工期间，物业等相关部门也曾多次要求原告停止违法行为，但原告并未理睬，仍继续施工，原告的上述行为，违法事实清楚、证据确凿。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定、高新城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定作出合（高）城管（规划）限拆［2020］1012号《限期拆除决定书》，适用法律正确。 二、高新城管局有权对原告违法行为进行查处，且适用法律正确，程序合法。 根据《合肥市开发区行政执法规定》第三条规定，高新区、经济开发区、新站试验区的城市管理机构，在其实施城市管理的区域内，依照《合肥市城市管理条例》的授权履行下列城市管理职权：（二）城市管理相对集中行政处罚权范围内的行政处罚权及相关权力。另，依据《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条规定，执法局集中行使下列城市行政处罚权：（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。因此，高新城管局完全有权对原告违法行为进行查处。《行政处罚法》第八条规定“行政处罚的种类包括:（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。依据上述法律规定，《中华人民共和国城乡规划法》中规定的限期拆除，完全可以被认定为行政处罚。高新城管局依据行政处罚程序，作出责令限期拆除的决定，适用法律正确，因责令限期拆除的决定事关行政相对人利益，为充分保障原告陈述、申辩的权利，高新城管局依法履行事先告知程序，并应原告申请依法进行听证，执法程序合法。 综上所述，原告违法事实清楚，证据确凿，高新城管局依法进行查处，适用法律正确，程序合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告合肥高新技术开发区城市管理局向本院提交了以下证据：1、现场检查(勘验）笔录、执法证据材料登记表、2、合肥高新技术产业开发区城市管理行政执法询问调查笔录、合肥市不动产登记信息查询结果；3、装修施工承诺表、装修巡查表、违章整改通知书；4、《关于对新华御湖上园小区27栋102室扩建房屋给予认定的函》《合肥市自然资源和规划局关于对新华御湖上园小区27栋102室扩建房屋合法合规性给予认定的函》；证明因群众投诉，合肥高新技术产业开发区城市管理局对岳珍未取得建设工程规划许可证擅自扩建建筑物的违法行为进行调查、取证，经调查及合肥市自然资源和规划局对涉案违法建设认定，原告违法事实清楚。5、立案审批表、调查终结审批表、6、合肥高新技术产业开发区城市管理行政执法事先告知书（NO.3470602）、7、行政处罚听证申请书、授权委托书、安徽皖大律师事务所函、律师证复印件、行政处罚陈述申辩意见书、8、合肥高新技术产业开发区城市管理行政执法听证通知书（NO.3470002）及送达回执、合肥高新技术产业开发区城市管理行政执法听证笔录（2020年3月26日）、9、补正通知、合肥高新技术产业开发区城市管理行政执法事先告知书（NO.3470618）、10、行政处罚听证申请书、安徽皖大律师事务所函、律师证复印件、11、合肥高新技术产业开发区城市管理行政执法听证通知书（NO.3470006）及送达回执、合肥高新技术产业开发区城市管理行政执法听证笔录（2020年5月25日）、《关于岳珍未取得建设工程规划许可证擅自进行建设一案听证情况的回复》及送达回执、12、合肥高新技术产业开发区城市管理行政执法询问调查笔录（2020年5月21日）、委托书、营业执照、身份证复印件、13、合肥高新技术产业发开区城市管理行政执法限期拆除决定书及送达回执，以上证明合肥高新技术产业开发区城市管理局依法对本案进行调查、处理，充分保障了原告的陈述、申辩权利。程序正当、合法，适用法律准确。 被告合肥市人民政府辩称，答辩人作出合复决[2020]190号《行政复议决定书》的程序合法。 2020年8月10日，答辩人收到被答辩人的行政复议申请，请求撤销合（高）城管（规划）限拆决[2020]1012号《限期拆除决定书》。本机关审查后，认为被答辩人的申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，依法予以受理。2020年8月13日，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向合肥市高新技术产业开发区城市管理局送达《提出答复通知书》，要求其在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请作出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。合肥市高新技术产业开发区城市管理局于2020年8月19日作出行政复议答复书，并提供了有关材料。2020年9月8日，答辩人通过书面审查，在查明事实的基础上，作出了合复决[2020]189号《行政复议决定书》，维持合（高）城管（规划）限拆决[2020]1011号《限期拆除决定书》，并于2020年9月9日分别送达合肥市高新技术产业开发区城市管理局和被答辩人岳珍，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定。 综上所述，答辩人作出行政复议决定的程序合法，请求贵院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告合肥市人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请，证明向合肥市人民政府提起行政复议。2、提出答复通知书及送达回证，证明合肥市人民政府于收到复议申请之日起7日内将申请书副本发送合肥市高新技术产业开发区城市管理局，要求其自收到申请书副本之日起之内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；3、行政复议答复书及证据目录，证明合肥市高新技术产业开发区城市管理局自收到之日起10日内提出了书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；4、行政复议决定书及送达回证，证明合肥市人民政府及时作出复议决定并送达。 经庭审举证、质证，原告对被告合肥高新技术产业开发区城市管理局提交的证据的质证意见为：对证据1-4三性及证明目的均有异议，原告没有收到过所谓的认定函，且该函中对原告的违建的面积仍然是认定不清的这样的一个情况，对证据5-13真实性没有异议，对合法性以及关联性有异议。该证据达不到被告的一个证明目的，事先告知书的程序不合法，原告的合法权益受损，决定书中表述为原告的扩建建筑面积约为35.73平方米，说明被告在查勘现场后仍然对扩建的面积没有查清楚。被告合肥市人民政府对被告合肥高新技术产业开发区城市管理局提交的证据三性及证明目的无异议。原告对被告合肥市人民政府提交的的第一组证据没有异议；对第二组证据三性有异议，被告二仍在未查清案件的案件基本事实的情况下，维持了原行政处罚的决定，致使原告的合法权益受损；对第三组证据真实性没有异议，被告一在未查明案件事实的情况下作出的错误决定，并使原告权益受损的一个事实；对第四组证据真实性没有异议，合法及关联性有异议，被告二未能纠正被告一的错误执法行政行为，并在未查明案件情况的案件事实的情况下作出错误答复，致使原告合法权益受损。被告合肥高新技术产业开发区城市管理局对合肥市人民政府提交的证据三性及证明目的无异议。 被告合肥高新技术产业开发区城市管理局对原告提交的证据的质证意见为：对原告提供的证据一、证据三性不持有异议；对证据二至证据四，三份证据的真实性、合法性、关联性均不持有异议，但对于其证明目的，持有异议，从证据二到证据四恰恰证明了高新区城管局依法履行了行政处罚的相应程序，充分地保障了原告的陈述及申辩的权利。第二，关于事先告知书中所认定的，相应违法事实，根据本案的证据材料及我们现场的调查笔录，我们听证的原告自己自认的相应事实，以及规划局对于违法建筑的认定函，上述事实均是具体明确的，而且也得到了原告的自认，听证书和限期决定书，听证书是充分的尊重了原告的这样一个陈述申辩权利，而且我们采用补正形式，对于原来的表述进行了更为精确的陈述，在听证的过程中，原告也没有提出任何新的事实或者是任何的证据材料，我们最终所作出的具体行政行为，也没有加重原告的任何权利负担。在听取了原告陈述申辩的前提之下，城管局依法作出的限期拆除决定书完全符合法律的规定。证据五我们认为真实性、合法性和关联性均无异议，但对证明目的持有异议。被告合肥市人民政府同意被告合肥高新技术产业开发区城市管理局对原告提交的证据的质证意见。 本院对上述证据认证如下：原告岳珍提交的证据一至证据五，具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以认定。被告合肥高新技术开发区城市管理局提交的证据1-13，具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以认定。被告合肥市人民政府提交的证据1-4，具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以认定。 经审理查明，2015年的7月8日，合肥高新技术开发区城市管理局（下称高新城管局）接到投诉举报，反映高新区习友路新华御湖上园小区27栋102室有涉嫌违法建设的情形。高新城管局对原告岳珍拥有的位于高新区××湖××室进行调查，经现场检查、拍照、询问以及函请合肥市自然资源和规划局对案涉“违法建设”进行认定，查明原告岳珍将其拥有的位于高新区××湖××室××楼北侧露台进行了封闭扩建（混凝土浇筑结构），南侧阳台进行封闭（玻璃窗），总面积约为35.73平方米，扩建的建筑物均未办理规划许可手续，属违法建设，且属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。原告在违建施工期间，物业等相关部门也曾多次要求原告停止违法行为，但原告仍继续施工，原告的上述行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，高新城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，于2020年6月8日作出合（高）城管（规划）限拆［2020］1012号《限期拆除决定书》，责令原告户于2020年6月15日自行拆除扩建的建筑物。原告不服，申请行政复议。合肥市人民政府受理后，经复议，于2020年9月8日作出合复决字【2020】190号行政复议决定书，决定维持高新城管局作出合（高）城管（规划）限拆［2020］1012号《限期拆除决定书》。原告不服，诉至本院，请求判如所请。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。《合肥市开发区行政执法规定》第三条规定，高新区、经济开发区、新站试验区的城市管理机构，在其实施城市管理的区域内，依照《合肥市城市管理条例》的授权履行下列城市管理职权：（二）城市管理相对集中行政处罚权范围内的行政处罚权及相关权力。《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条规定，执法局集中行使下列城市行政处罚权：（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。本案中，原告岳珍居住在高新区××湖××室，其在未取得建设工程规划许可的情况下擅自封闭扩建建筑物，违反了法律规定。高新城管局据此依据相关法律法规规定对原告的违法封闭扩建行为进行查处并作出限期拆除决定，符合法律规定。被告合肥市人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 原告岳珍诉称，被告高新城管局作出的限期拆除决定认定事实不清，适用法律不当，程序违法，超越法定职权。本院认为，原告未经许可擅自封闭扩建建筑物以及对南阳台进行封闭，合肥市自然资源和规划局对此复函给高新城管局，称“上述扩建建筑物均未取得建设工程规划许可证进行建设…且属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。因此，原告封闭扩建建筑物行为违反了相关法律规定。高新城管局依法进行调查并对擅自封闭阳台及扩建建筑物分别举行了听证会，充分保护了原告的合法权益，高新城管局依据《合肥市城市管理条例》等相关规定对原告违建的建筑物作出限期拆除决定，程序合法，处罚并无不当。原告的诉请，无事实和法律依据，本院依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告岳珍的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告岳珍负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 员  毕守国 人名陪审员范仁亮 人民陪审员  孙明寿 二〇二〇年十一月二十七日 书 记 员  谢 文 附本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。