福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽0102行初214号 原告严碧娟，女，汉族，1966年1月31日出生，住福建省福州市仓山区。 委托诉讼代理人王娟娟，北京蓝科律师事务所律师。 被告福州市仓山区住房保障和房产管理局，住所地福州市仓山区下藤路十锦小区10号楼。 法定代表人林烽，局长。 委托诉讼代理人吴雪兰，该局工作人员。 委托诉讼代理人方传勇，福建新世通律师事务所律师。 第三人福州仓山区三江口房屋征收有限公司，住所地福州市仓山区三环路与福峡路交汇处。 法定代表人郑历，主任。 委托代理人方传勇，福建新世通律师事务所律师。 委托代理人蒋增权，福建新世通律师事务所实习律师。 原告严碧娟诉被告福州市仓山区住房保障和房产管理局（以下简称仓山房管局）行政协议一案，于2020年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因福州仓山区三江口房屋征收有限公司（以下简称三江口公司）与本案审理结果存在利害关系，本院依法追加三江口公司为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告严碧娟委托代理人王娟娟，被告仓山房管局的局长林烽及委托代理人吴雪兰、方传勇，第三人三江口公司委托代理人方传勇、蒋增权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告仓山房管局于2020年4月28日作出仓房征撤字〔2020〕16号《撤销（协议编号：ＤＮＭＡ2048201）决定书》，内容为：因东部3＃农民新城地块（福州东部新城3号社会保障房）项目建设需要，本局发布了仓房征［2018］9号《东部3号农民新城地块（福州东部新城3号社会保障房）项目集体土地房屋征收补偿方案》，对坐落于仓山区山边××的房屋实施征收补偿。2019年6月5日，本局与你就该房屋按照无产权房屋认定流程签订了《房屋征收补偿安置协议书》（协议编号：ＤＮＭＡ2048201）。经核查，与你户签订该协议是根据你户报告和具结，采取城门镇人民政府、三江口指挥部、征收实施单位三江口房屋征收有限公司和所在村下洋村民委员会“四方认定”的方式，将该原为工业厂房、车间等生产性建筑共274.36平方米认定为具备居住条件的住宅，并按照榕政办［2013］100号《福州市房屋征收补偿实施细则》中第六条关于1984年1月5日至2004年10月26日建造的无产权房屋采用“752”维权政策折算确权面积96.03平方米予以货币补偿，共可领取货币补偿、补助及奖励费共计2107520元，不符合我市现行征迁政策。本局已于2020年2月20日向你公告送达了撤销该协议的告知书，你提出书面异议，经审查，该异议不成立，故本局不予采纳。现本局决定撤销该协议，重新与你签订征收补偿协议。请你收到本决定书后10日内与征收实施单位联系依法重新签订征收补偿协议。如对本决定不服，你可自收到本决定书之日起60日内向仓山区人民政府或福州市仓山区住房保障和房产管理局申请行政复议或在6个月内向福州市鼓楼区人民法院或仓山区人民法院提起行政诉讼。 原告严碧娟诉称，因原告的房屋被征收，依法应当给予相应的补偿和安置。2019年6月5日，原告与被告共同签订了《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：DNMA2048201）。《房屋征收补偿安置协议书》,明确约定了双方的权利义务，按照约定，被告应向原告给付补偿、补助及奖励费共计2107520元。上述协议书经三方签名、盖章，已经发生法律效力。2020年2月20日，被告对原告作出《撤销（协议编号：DNMA2048201）告知书》，以之前签订的《房屋征收补偿安置协议书》不符合本市现行征迁政策为由，告知原告撤销该协议书。原告对此不服，提出书面异议，被告于2020年4月28日仍以上述理由对原告作出《撤销（协议编号：DNMA2048201）决定书》，正式决定撤销该协议书。原告认为，该协议书是合法有效的行政协议，对于原、被告双方均具有拘束力，均应依法、依约全面、及时地履行协议所约定的义务。已经生效的行政协议，在没有违反法律强制性规定的情况下，不得任意撤销或变更。因此，被告对于该协议书的撤销没有法律依据，在实体及程序上均违法。撤销行政协议的权力，同样属于法定职权，即使是理论上所称的“行政优益权”，也必须在有法律明文规定的前提下都能行使。否则，如果允许行政机关动辄以政策变动为由随意撤销行政协议，势必使行政协议的内容难以确定，行政相对人的依赖利益难以保障。本案被告仅以该协议书不符合本市现行征迁政策为由予以撤销，严重违背了契约精神，亦有违法治政府、诚信政府建设的要求。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，判令1、撤销被告作出的仓房征撤字〔2020〕16号《撤销〈房屋征收补偿安置协议书〉（协议编号：DNMA2048201）决定书》；2、被告限期履行《房屋征收补偿安置协议书》中规定的义务，即向原告给付补偿、补助及奖励费共计2107520元；3、本案诉讼费由被告负担。 原告向本院提交如下证据：1、《房屋征收补偿安置协议书》《房屋征收补偿费用确认表》及《搬迁顺序号码单》；证明目的：原、被告及房屋征收实施单位共同签订了涉案的《房屋征收补偿安置协议书》，该行政协议合法有效。在《房屋征收补偿安置协议书》及《房屋征收补偿费用确认表》中，各方对被征收房屋的基本情况和补偿安置的面积均予以确认，确定原告应得的补偿、补助及奖励费金额，内容明确、具体、符合法律规定，因而原告诉请被告继续履行该行政协议具有充分的事实依据及法律依据。2、《撤销〈房屋征收补偿安置协议书〉告知书》及《撤销〈房屋征收补偿安置协议书〉决定书》；证明目的：被告在没有任何事实及法律依据的前提下，作出了涉案的单方撤销行政协议的行为。被告纯粹是以理论上尚有争议的“行政优益权学说”为借口，在达到将原告合法房屋拆除这一目的之后，再用单方撤销的形式拒绝之前双方通过行政协议明确约定的补偿安置职责，明显属于随意违约、恶意毁约，与中央多次强调的“完善政府守信践诺机制”“大力推进法治政府和政务诚信建设”“认真履行依法签订的各类合同”“不得以各种借口随意违约毁约”严重背离。3、仓三指专题纪要〔2019〕58号；证明目的：征迁指挥部于2019年3月29日以《会议纪要》的形式，对涉案房屋虽因历史原因被地形图标注为“车间”，但上述房屋于2004年前均已改作住宅使用，并经四方认定，具备居住条件。该《会议纪要》是原、被告双方签订涉案行政协议的合意基础和基本依据，被告恶意毁约的行为违反了该《会议纪要》。4、北京市朝阳区人民法院（2018）京0105行初722号《行政判决书》；证明目的：目前全国各地的司法实务中已经达成基本的共识，即“有错必纠”主要适用于课以义务的违法行政行为，但对于授益性行政行为而言，信赖保护原则在一定程度上应优于有错必纠原则。本案中，被告明显是以“有错必纠”之名义进行随意违约、恶意毁约。5、2019年12月福州市城乡建设局《回复意见》福州市12345便民（惠企）服务平台官网截图；证明目的：本案地形图的注记等为参考底图，只能作为方位参考，不能够证明涉案房屋的性质及实际用途，以及是否具备居住条件。 被告福州市仓山区住房保障和房产管理局辩称，一、被告作出仓房征撤字〔2020〕16号《撤销（协议编号：DNMA2048201）决定书》合法有效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”，并参照《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定“行政机关发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”被告作为行政机关，有“行政优益权”，在行政合同中享有较行政相对人优先的权利，依法享有单方面变更和解除合同的权利。经核查，与原告签订的该协议是根据原告报告和具结，将该原为工业厂房、车间等生产性建筑认定为具备居住条件的住宅，并按照榕政办〔2013〕100号《福州市房屋征收补偿实施细则》中第六条关于1984年1月5日至2004年10月26日年建造的无产权房屋采用“752”维权政策折算确权面积予以货币补偿。根据榕房函〔2019〕778号文《关于对东部3#地二期项目房屋征收补偿整改的函》和被告调查审核发现，该协议将原为工业厂房、车间等生产性建筑认定为具备居住条件的住宅，原告也在2019年5月9日的《报告》中表述中该房屋为小作坊，且房屋地形图被标为“车间”，因此，该协议存在认定事实错误，适用补偿规定错误，补偿金额明显不当。原告在《具结书》等资料中把原为工业厂房的建筑表述成住宅，明显不实。该协议补偿条款存在重大误解和显失公平，如果该协议生效，将直接损害国家利益。根据依法行政和有错必纠原则，被告发现原行政行为不当时，应当依据新的事实和证据撤销或变更原具体行政行为。因此，被告根据新的事实，作出的仓房征撤字〔2020〕16号《撤销（协议编号：DNMA2048201）决定书》合法有效，通知原告重新签订征收补偿安置协议合理合法。二、签订的协议编号为DNMA20482011的《房屋征收补偿安置协议书》无效。1、根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“合同无效的法定情形有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（四）损害社会公共利益。”该协议拟制时存在原告提供资料不实，将原为工业厂房、车间等生产性建筑表述成住宅，损害国家利益和社会公共利益，依法应无效。2、该协议第七条规定：“若乙方（即原告）提供虚假证明、资料的，甲、丙方有权解除本协议”，现查明原告提供资料不实，将原为工业厂房、车间等生产性建筑表述成住宅，明显不当，被告也有权撤销或解除该协议。三、被告行政行为均严格按照规定和程序办理，不存在违法违规行为。被告严格按照《中国人民共和国土地管理办法》、《福州市城区集体土地征收补偿安置实施细则（试行）的通知》、《福州市房屋征收补偿实施细则》等规定，制定相关征收方案和计划，严格按照程序办理各项征收手续。被告在核查时发现该协议条款认定事实有误，不符合我市现行征迁政策，存在损害国家利益和社会公共利益的情形，被告严格按照规定程序依法及时主动纠正错误。同时，根据该协议第九条规定：“若经征收审核组审核发现被征收房屋基本情况、补偿安置面积或金额与审核结果不符，甲、丙两方有权要求乙方据实补偿安置。乙方同意甲、丙方审核结果，并以核实情况进行安置，乙方应当配合甲、丙两方重新签订《房屋征收补偿安置协议书》”，现被告根据核实的情况，决定撤销协议编号为DNMA2048201的《房屋征收补偿安置协议书》并通知原告重新签订《征收补偿安置协议》，符合法律法规要求和原协议的规定。综上所述，被告认为原告的诉请缺乏事实及法律依据，应予以驳回，以维护被告的合法权益。 被告向本院提交如下证据：1.合同号为ＤＮＭＡ2048201的《房屋征收补偿安置协议书》及拆迁档案，证明因东部3号农民新城地块（福州东部新城3号社会保障房）项目需要，其在征收福州市仓山区泰山前无门牌号××房屋时，根据该项目被征收户房屋认定表（1）、基本住房需求面积人口认定表（2）、航拍矢量图、严碧娟出具的具结书，本局与严碧娟签订了该协议。2.撤销《房屋征收补偿安置协议书》（协议编号ＤＮＭＡ2048201）立案审批表、告知书、申辩意见、决定书及送达材料，证明其经调查核实，依法定程序撤销该协议。 第三人三江口公司同被告意见，未向本院提交证据。 经庭审质证、认证，原告对被告的证据质证认为：证据1真实性无异议，但认为原、被告双方是在对涉案房屋实施“四方认定”之后签订的，各方均已确认涉案房屋符合居住条件且已作为住宅使用，被告所提交的房屋认定表等均明确载明涉案房屋的建造用途为“住宅”。被告所称原告提供资料不实、涉案行政协议事实认定错误，无任何依据。对证据2真实性无异议，合法性及证明对象有异议，行政优益权必须依照法定的权限和程序来行使，而不能仅仅是以理论上尚有争议的行政优益权学说进行搪塞。 被告对原告的证据质证认为，对证据1的真实性无异议，对证明对象有异议，协议不符合征迁政策，同时违反合同法规定，已经被撤销。对证据2的真实性无异议，对证明对象有异议，理由同证据1。对证据3的真实性无异议，但内容不符合相关法律规定，不能作为本案认定房屋性质的文件。对证据4与本案无关，不予质证，且来源不明。对证据5的真实性无异议，对证明对象有异议，不仅仅是作为方位参考，结合原告报告及具结书，自认该房屋原为车间，后改为有居住条件的住宅，作为拆迁补偿只能以车间补偿，不能以住宅补偿。 第三人对原告的证据的质证意见同被告，对被告的证据没有异议。 本院认为，原、被告对真实性均无异议的证据，可以作为本案认定事实的依据。原告证据4不符合证据的要件形式，本院不予采纳。 经审理查明，原告严碧娟在仓山区山边建有房屋一处，未办理土地使用权证、房屋产权证，无门牌号，上述房屋位于东部3＃农民新城地块（福州东部新城3号社会保障房）项目建设征收范围内。 2019年4月30日的《项目被征收户房屋认定表》由仓山区村民代表认定小组、福州市仓山区民委员会、中共福州市仓山区总支委员会、仓山区东部新城征地拆迁安置指挥部城门镇分部及福州市仓山区三江口房屋征收有限公司共同盖章，确认原告被征收房屋建筑面积274.36平方米，建造用途为住宅。由所在村、征收实施单位、镇工作组、指挥部监督组共同在项目房屋性质勘查认定表上对坐落于下洋村航拍号Ｂ-48房屋进行确认，四方认定结果：经四方现场查看，该房屋现状为两层房屋，认定该房屋第一层面积525.88平方米（84年-04年砖混）具备居住条件；余下第二层面积525.88平方米（84年-04年砖木）不具备居住条件，不予认定。 原告向被告出具一份《报告》，内容：涉案房屋航拍号为B-48，总面积1051.76平方米，该房屋建成后一家人居住在内，并以家庭小作坊为生计，故房屋地形图被标为“车间”。2001年城门镇政府以保护环境为由勒令房屋所经营的家庭小作坊停业，本人响应政府要求，当年就停业，此时房屋经修缮后居住至今。 原告（乙方）与被告（甲方）、福州市仓山区三江口房屋征收有限公司（丙方）于2019年6月5日签订一份《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：DNMA2048201），内容：乙方被征收房屋主体屋式为砖混一等，成新率80%，总建筑面积274.36平方米；乙方同意实行货币补偿并放弃购买安置型商品房，其各项补偿、补助及奖励费总金额合计2107520元；若乙方提供虚假证明、资料的，甲、丙方有权解除本协议；本协议自甲、乙、丙三方均签字或盖章后方可生效，协议先由乙方签字或盖章，由丙方经办人员收回报征收审核组审核，若经征收审核组审核发现被征收房屋基本情况、补偿安置面积或金额与审核结果不符，甲、丙两房有权要求乙方据实补偿安置，乙方同意甲、丙两方审核结果，并以核实情况进行安置，乙方应当配合甲、丙两方重新签订《征收补偿安置协议书》，若乙方拒不配合的，甲、丙两方有权直接向法院起诉。其他约定事项：根据仓三指专题纪要[2019]58号签订协议。 2020年2月20日，被告向原告出具一份《撤销（协议编号：DNMA2048201）告知书》，内容：与你户签订《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：DNMA2048201）是根据你户报告和具结，采取“四方认定”的方式，将该原为工业厂房、车间等生产性建筑274.36平方米认定为具备居住条件的住宅，并按照榕政办[2013]100号《福州市房屋征收补偿实施细则》中第六条关于1984年1月5日至2004年10月26日年建造无产权房屋采用“752”维权政策折算确权面积96.03平方米予以货币补偿，共领取费用2107520元，不符合我市现行征迁政策，故本局决定撤销与你签订的《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：DNMA2048201）。你可以在接到本告知书之日起7日内向本局书面提出陈述、申辩意见。 2020年4月28日，被告向原告出具一份仓房征撤字〔2020〕16号《撤销（协议编号：DNMA2048201）决定书》。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；…”行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织签订的协议。行政协议的主要特征为协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签订行政协议的目的是为了履行行政职责，实现行政管理目标。在行政协议履行过程中，为了实现行政管理目标、维护公共利益，行政机关享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权，即行政优益权。行政机关在行使行政优益权时，通常以单方变更协议内容、单方解除协议的形式作出。本案被告仓山房管局作出的撤销征收补偿安置协议的决定即属于上述行政机关单方变更协议内容、单方解除协议的行为，亦即属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定的受案范围。故对行政机关行使行政优益权行为的审查仍应按照人民法院对行政行为的审查标准，即合法性审查原则为标准，主要审查行政机关行使行政优益权是否具备为了公共利益或者其他法定事由的前提条件，是否具备事实根据，履行正当程序，保障相对人的陈述、申辩等程序权利。具体到本案，争议焦点为被告仓山房管局作出的撤销征收补偿安置协议的决定是否合法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收补偿安置协议系征收部门与被征收户就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项达成的协议。在征收过程中，房屋征收部门系作为行政法规授权的机关，行使对国有资产管理和处置的职权，故其对补偿安置房屋、补偿数额的认定均应符合法律、法规及该地块征收补偿方案的规定，不得超标准、超范围安置，否则就是对国家利益、社会公共利益的侵害。就本案而言，案涉征收协议依据所在村、征收实施单位、镇工作组、指挥部监督组所谓“四方认定”将原告房屋认定为住宅用途，应当审查其依据是否合法、充分。首先，根据福建省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》办法第九条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织国土资源、规划、房管、建设、工商、税务、城市管理行政执法等有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。市、县级人民政府可结合当地实际制定未经登记的建筑认定、处理办法。”的规定，被告仅由所在村、征收实施单位、镇工作组、指挥部监督组所谓“四方认定”显然不符合上述规定。其次，根据《福州市房屋征收补偿实施细则》第六条“对无产权房屋的征收补偿原则上以福州市勘测院历年的航拍图（矢量图）为依据，经权利人具结并经村（社区）、镇（街道）确认并公示无异议后，根据建设年限区分处理…”的规定，本案讼争房屋经航拍图标注为车间，结合原告的报告，原告房屋为家庭小作坊，且没有其他证据证明案涉房屋确系住宅。 综上，原告房屋性质认定为住宅，事实和法律依据不足，可能造成对国家利益、社会公共利益的侵害。此外，根据《房屋征收补偿安置协议书》第七条“若乙方（即原告）提供虚假证明、资料的，甲、丙方有权解除本协议。”第九条“若经征收审核组审核发现被征收房屋基本情况、补偿安置面积或金额与审核结果不符，甲、丙两方有权要求乙方据实补偿安置。乙方同意甲、丙方审核结果，并以核实情况进行安置，乙方应当配合甲、丙两方重新签订《房屋征收补偿安置协议书》。”的约定，原告未如实称述，被告也可解除协议。故被告作出撤销案涉征收协议，与原告重新签订的决定，认定事实清楚。并且，被告在作出被诉撤销协议决定前履行了告知义务，保障了相对人的陈述、申辩等程序权利，程序合法。原告要求撤销被告作出的《撤销〈房屋征收补偿安置协议书〉（协议编号：DNMA2048201）决定书》并履行协议义务的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条之规定，判决如下： 驳回原告严碧娟的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  张黎明 人民陪审员  雷德启 人民陪审员  张月明 二〇二〇年十一月二十六日 法官 助理  刘丽芳 书 记 员  林丽芳 附录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。