河南省汝南县人民法院民 事 判 决 书（2020）豫1727民初644号原告：驻马店市宿鸭湖水库管理局。住所地：驻马店市纬一路东段，统一社会信用代码：12412800418806095K。法定代表人：张东升，局长。委托诉讼代理人：张进，河南安澜律师事务所律师。委托代诉讼理人：王洪斌，驻马店市宿鸭湖水库管理局工作人员。被告：汝南县林业局。住所地：汝南县汝宁镇王府门大街18号。统一社会信用代码：11412826005977961X。法定代表人：吕晓，局长。委托诉讼代理人：吕明辉，河南胜蓝律师事务所律师。委托诉讼代理人：潘喜民，河南胜蓝律师事务所律师。原告驻马店市宿鸭湖水库管理局与被告汝南县林业局土地租赁合同纠纷一案，本院受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人张进、王洪斌及被告委托诉讼代理人吕明辉、潘喜民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：一、被告归还原告的1.7万亩土地；二、被告支付拖欠原告2007年1月1日至2020年3月1日土地使用费274.04万元及滞纳金（按日千分之二计算），2020年3月2日至法院判决确定归还之日的土地使用费按每年每亩16元另行计算【诉讼中，原告变更为被告支付拖欠原告2007年1月1日至2020年10月31日土地使用费320.8万元及滞纳金（按日千分之二计算），2020年11月1日至法院判决确定归还之日的土地使用费按每年每亩16元另行计算；】三、诉讼费由被告承担。事实与理由：宿鸭湖水库54米迁赔高程以内的消落区土地属于国家所有，管理、使用、收益权等归原告所有。2001年12月30日，原、被告签订《宿鸭湖水库消落区土地有偿经营合同书》。原告为甲方，被告为乙方。合同约定：甲方允许乙方经营使用消落区53.0—54.0米迁赔高程范围以内的土地，由乙方用于植树造林。乙方每年每亩支付甲方土地使用费16元，于每年的10月底前全部付清，付费的亩数以乙方实际植树的面积为准，否则按千分之二交纳滞纳金。非因甲方的人为或自然原因造成的一切损失均由乙方自负。合同期限自2002年1月1日起至2017年1月1日止。在合同履行过程中，原告按照合同约定交付土地，但被告未按合同约定履行支付土地使用费的义务，存在违约行为。2007年9月份，原告向汝南县人民法院提起诉讼，但法院仅就2007年1月1日之前被告拖欠的土地使用费进行判决，且在诉讼中，原、被告对被告的植树面积进行测量，双方均认可被告的植树面积为1.7万亩。截止到2017年1月1日双方的合同已经到期，被告既不归还所使用的土地，也不续签合同，到目前为止该土地被告未归还仍在使用。按照合同约定土地使用费为每年每亩16元，被告的植树面积为1.7万亩，每年的土地使用费为27.2万元，2007年1月1日至2020年10月31日的土地使用费共计为380.8万元，但被告只支付其中的部分土地使用费，故起诉。被告辩称，应依法驳回原告的诉讼请求。理由：一、因国家林业政策调整，导致双方签订的“土地有偿经营合同”无法继续履行。2009年9月，国家林业局、财政部发布的《国家级公益林区划界定办法》第二条规定：“国家级公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。”被告在宿鸭湖消落区营造的商品林被全部划入国家级公益林，被告无权对国家级公益林林木进行采伐销售，已丧失对林木的处置、收益等支配权，双方于2001年12月30日签订的“土地有偿经营合同”已无法继续履行；二、自被告营造的商品林被全部划入国家级公益林时，双方签订的“土地有偿经营合同”已实际终止。由于双方不可预知且不能控制的国家林业政策因素，被告已丧失对林木的处置、收益等支配权；双方签订“土地有偿经营合同”时，所确立经营发展商品林的合同目的已无法实现；因此，自被告营造的商品林被全部划入国家级公益林时，双方于2001年12月30日签订的“土地有偿经营合同”已实际终止；三、原告要求被告继续支付土地使用费等诉求不公平、不合理。1、被告对宿鸭湖消落区国家级公益林负有作为主管部门管护职责，但并没有对林木的处置、收益等支配权利；同时，该林木划为国家级公益林，其现发挥着服务全社会的生态效益，被告无权进行采伐销售；2、被告的造林投入至今无法收回，且被告作为林业主管部门也没有能力继续支付原合同约定的土地使用费。因此，原告要求被告继续支付土地使用费等等诉求既不公平，也不合理。四、原告所主张的土地使用费等诉求已超诉讼时效。退一步讲，既使按原“土地有偿经营合同”约定，最后一期土地使用费的支付时间为2016年10月底前，原告直到2020年初才提起民事诉讼，其所主张的土地使用费等诉求早已超诉讼时效；五、滞纳金条款应属无效条款。原“土地有偿经营合同”中约定，按日千分之二交纳滞纳金，所约定滞纳金显然过高，应认定该条款无效。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以采信并在卷佐证，本院认定事实如下：1996年5月21日，驻马店地区行政公署就宿鸭湖水库消落区土地管理权问题向汝南县人民政府作出批复：宿鸭湖水库54米迁赔高程以下属宿鸭湖水库管理局的管理范围，这一范围内的水库消落区（亦即库区滩涂）土地的管理权归宿鸭湖水库管理局，由该局代表政府统一管理、开发和使用。2001年12月30日，原、被告签订《宿鸭湖水库消落区土地有偿经营合同书》，合同约定：“原告允许被告有偿使用宿鸭湖消落区53.0—54.0米迁赔高程范围内的土地用于植树造林，被告每年每亩支付原告土地使用费16元，于每年的10月底前全部付清，付费亩数以被告实际植树面积为准，否则按日千分之二交纳滞纳金。非因原告方的人为或自然原因造成的一切损失均由被告自负。合同期限为2002年1月1日起至2017年1月1日止。”在合同履行过程中，被告分别于2002年12月30日交纳土地使用费20万元、2006年4月19日交纳土地使用费5万元、2007年1月26日交纳土地使用费5万元，共计30万元。2007年9月份，原告以被告拖欠土地使用费为由，向本院提起诉讼，被告于2008年4月11日交纳5万元的使用费。2011年12月5日，本院作出（2009）汝民初字第606号民事判决书认定：2007年以前被告计欠原告承包费50万元（已扣除2008年4月11日交纳5万元的土地使用费）；判决被告向原告支付土地使用费50万元及滞纳金。在此次诉讼过程中，原、被告对被告植树面积共同进行了测量，双方认可的总计植树面积为1.7万亩。后原告申请执行汝南县人民法院（2009）汝民初字第606号民事判决，在执行过程中，原、被告于2020年8月份达成执行和解协议。2007年之后，被告交纳的土地使用费为2007年2月26日5万元、2010年10月20日5万元、2011年7月26日5万元、2012年10月22日10万元、2013年11月4日10万元、2014年7月24日10万元、2015年9月23日10万元、2016年7月18日10万元、2017年12月6日10万元；合计75万元。另查明，原、被告于2001年12月30日签订的《宿鸭湖水库消落区土地有偿经营合同》已于2017年1月1日到期。合同到期后，涉案土地上的树木没有进行采伐，被告一直使用土地至今，就被告继续使用该土地，原告并未提出异议。本院认为，（2009）汝民初字第606号民事判决书查明且认定宿鸭湖水库54米迁赔高程以下的消落区土地的所有权归国家所有，属于省级湿地自然保护区的范围，由原告代表国家统一管理、开发、使用。湿地造林归汝南县林业局管理，原、被告在各自的职责范围内签订土地承包经营权合同，系平等民事主体之间的民事行为，双方所签订的合同，不违反法律及行政法规的强制性规定，应为有效合同。2010年以来，虽然国家对林业政策有所调整，本案讼争的土地被划入国家级公益林，被告不能处置案涉林木，对被告合同目的的实现造成重大影响。但被告并未因此请求解除双方的有偿经营合同，被告仍应向原告承担支付土地使用费的义务。原告请求被告支付合同下余期间的土地使用费，理由成立，本院予以支持。考虑到案涉林木被划为国家级公益林，被告的合同目的实现存在困难，如全部按合同约定支付土地使用费，对被告有失公平，本院对合同下余期限内的土地使用费酌定为每年每亩10元，具体使用土地面积以测量的1.7万亩为准。合同期间下余的土地使用费（2007年1月1日至2017年1月1日）应为1.7万亩×10元/年×10年=170万元。扣除被告已交纳的75万元土地使用费，被告还应交纳95万元。因双方合同到期后权利义务终止，双方未能重新签订合同，鉴于案涉林木被划为国家公益林的原因，原告请求合同期满之后的土地使用费，本院不予支持。原告主张的滞纳金本院亦不予支持。由于涉案土地上的林木不符合采伐的相关规定。故原告请求被告归还1.7万亩土地，理由不能成立，本院不予支持。被告认为原告主张的土地使用费等诉求已经超过诉讼时效的问题，从原告提供的被告于2017年12月6日交纳10万土地使用费的票据，可以证明被告最后一次交纳土地使用费的时间到原告2020年4月2日起诉，并未超过法律规定的诉讼时效。对被告的该辩解意见，本院不予采纳。根据上述理由及《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：一、被告汝南县林业局于判决生效后十日内支付原告驻马店市宿鸭湖水库管理局土地使用费95万元。二、驳回原告驻马店市宿鸭湖水库管理局的其余诉讼请求。如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费32464元，由原告驻马店市宿鸭湖水库管理局负担19164元，被告汝南县林业局负担13300元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省驻马店市中级人民法院。逾期不上诉，本判决即发生法律效力。审 判 长  林 森人民陪审员  邓国恩人民陪审员  张 龙二〇二〇年十一月二十六日书 记 员  李昳霖