广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终383号 上诉人（一审原告）黄桂荣，女，1946年4月5日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 上诉人（一审原告）江涛，男，1979年12月28日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 上诉人（一审原告）江耀景，女，1968年8月13日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 上诉人（一审原告）江滔，男，1971年8月8日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 上诉人（一审原告）江霞，女，1978年6月5日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 上列上诉人共同委托代理人林福，广西明桂律师事务所律师。 上列上诉人共同委托代理人苏其信，广西鹏越律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府，住所地：来宾市兴宾区城南新区兴宾大道1号。 法定代表人周廷新，区长。 委托代理人覃秀龙，来宾市兴宾区司法局干部。 委托代理人林常绿，来宾市兴宾区司法局干部。 一审第三人江洪高，男，1969年11月14日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江祖强，男，1980年2月11日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江耀良，男，1972年8月10日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江耀仕，男，1965年12月15日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江祖雄，男，1967年12月25日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江祖浪，男，1979年9月12日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江祖宜，男，1987年6月1日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江耀金，男，1972年10月10日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江耀利，男，1965年9月17日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江耀幸，男，1964年9月2日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江祖岗，男，1969年8月10日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江本生，男，1949年12月30日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江土福，男，1954年8月17日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江耀站，男，1963年1月29日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江耀喜，男，1957年8月13日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江耀义，男，1958年11月12日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江耀勇，男，1971年5月10日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江祖将，男，1973年10月1日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江信，男，1985年7月7日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江耀坚，男，1968年2月15日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江运，男，1987年6月11日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 以上21名一审第三人共同委托代理人张浩，广西华锦律师事务所律师。 一审第三人江祖成，男，1978年8月8日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江滨生，男，1985年9月28日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 一审第三人江发顶，男，1985年9月25日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 上诉人黄桂荣、江涛、江耀景、江滔、江霞（以下简称黄桂荣等5人）因其诉被上诉人来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）、一审第三人江洪高、江祖强、江耀良、江耀仕、江祖雄、江祖浪、江祖宜、江耀金、江耀利、江耀幸、江祖岗、江本生、江土福、江耀站、江耀喜、江耀义、江耀勇、江祖将、江信、江耀坚、江运（以下简称江洪高等21人）、江祖成、江滨生、江发顶行政复议一案，不服来宾市中级人民法院作出的（2019）桂13行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年9月21日公开开庭进行了审理。上诉人江涛及上诉人黄桂荣等5人的共同委托代理人林福，被上诉人兴宾区政府的委托代理人覃秀龙、林常绿，一审第三人江洪高、江耀幸及江洪高等21人的共同委托代理人张浩，到庭参加诉讼。一审第三人江祖成、江滨生、江发顶经本院传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：黄桂荣等5人主张的土地属于来宾市兴宾区第十村民小组（以下简称西汉村十组）集体的土地，在家庭生产责任制时，黄桂荣等5人分得涉案承包地。1985年黄桂荣等5人农转非并将户口迁出西汉村十组，迁入兴宾区凤凰镇凤凰街。1989年，江涛、江耀景、江滔、江霞迁入来宾市兴宾区东一路、新华路。1989年西汉村十组将原分给黄桂荣等5人的承包地发包给本组的村民，并将公购粮任务分担到各户。1995年在办理土地延包时，黄桂荣等5人提出承包地权属主张，引发土地权属纠纷，来宾市凤凰镇人民政府（以下简称凤凰镇政府）对案件进行调查。1996年12月18日，凤凰镇政府作出《关于西汉村民黄桂荣的承包地与本生产队纠纷的处理意见》。1998年3月13日，凤凰镇政府作出凤发（1998）政处字第1号《关于撤销西汉村民黄桂荣的承包地与本生产队纠纷的处理意见的决定》。1997年4月11日，凤凰镇政府作出凤发（1997）政处字第4号《关于西汉村民黄桂荣一家的承包责任地被部分村民霸占的处理决定书》。1997年8月7日，凤凰镇政府作出凤政处字（1997）9号《关于撤销西汉村民黄桂荣一家的承包责任地被部分村民霸占的处理决定书的决定》。1997年10月8日，凤凰镇政府作出凤政处字（1997）11号《关于西汉村民黄桂荣一家的承包责任地及其开荒地被部分村民霸占的处理意见》。1998年4月7日，凤凰镇政府作出凤政处字（1998）01号《关于撤销西汉村民黄桂荣一家的承包责任地及其开荒地被部分村民霸占的处理意见》。1998年6月17日，凤凰镇政府作出凤政处字（1998）9号《关于西汉村民黄桂荣一家的承包责任地及其开荒地被部分村民霸占的处理决定》。1998年11月6日，凤凰镇政府作出《关于撤销西汉村民黄桂荣一家的承包责任地及其开荒地被部分村民霸占的处理决定》。1998年11月12日，凤凰镇政府作出凤政处字（1998）13号《关于西汉村民黄桂荣一家的承包责任地及其开荒地被部分村民霸占的处理决定》。原来宾县人民法院于1999年3月18日作出（1999）来行初字第1号行政判决：1、撤销凤凰镇政府1998年11月12日作出《关于西汉村民黄桂荣一家的承包责任地及开荒地被部分村民霸占的处理决定》；2、由凤凰镇政府重新作出处理决定。2019年8月2日，凤凰镇政府作出凤政处字〔2019〕2号《关于黄桂荣与维都村委西汉村第十队土地权属纠纷的处理决定》（以下简称2号处理决定）：1、维都村委西汉村第十队（即西汉村十组）于1989年收回黄桂荣原承包地并重新发包符合当时的政策和法律规定，应予以支持；2、黄桂荣需要重新获得维都西汉村第十队的承包地，应按照《土地承包法》依法办理；3、镇人民政府之前所下发的处理决定、调解意见与本决定不符的，以本决定为准。黄桂荣等5人不服2号处理决定，于2019年8月28日向兴宾区政府提出行政复议申请。兴宾区政府复议认为：黄桂荣等5人1985年农转非，将户口从凤凰镇维都村民委西汉村迁出，已不属于西汉村十组村民，其要求西汉村十组集体分给其承包地，没有法律依据。凤凰镇政府作出的2号处理决定是西汉村十组于1989年收回黄桂荣原承包地并重新发包符合当时的政策和法律规定，但凤凰镇政府未将西汉村十组集体列为本案当事人一方，现场勘查时未通知西汉村十组集体作为当事人到场参加，遗漏当事人，违反法定程序。兴宾区政府于2019年10月28日作出兴政复决字〔2019〕16号行政复议决定书（以下简称16号复议决定）：撤销凤凰镇政府作出的2号处理决定，由凤凰镇政府对本案重新作出具体行政行为。 来宾市中级人民法院一审认为：兴宾区政府有权依照法律法规规定处理本辖区内的土地权属纠纷，即具有行政执法主体资格。本案争议是个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条规定：“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。”西汉村十组作为本案争议土地的所有权人，依法应参与本案的处理，但凤凰镇政府在处理本案土地权属纠纷中，遗漏了案件当事人西汉村十组。兴宾区政府在复议本案过程中，经审查发现凤凰镇政府未将西汉村十组集体列为本案当事人一方，现场勘查时未通知西汉村十组集体作为当事人到场参加，遗漏案件当事人，违反法定程序，兴宾区政府根据本案的事实，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，作出16号复议决定，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。黄桂荣等5人提出兴宾区政府认定本案事实错误、其诉求有法律依据的意见，但黄桂荣等5人未能提供有关事实、法律法规作为依据，理由不充分，故对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄桂荣等5人的诉讼请求。 上诉人黄桂荣等5人上诉称：1.上诉人提交的土地延期承包证、土地承包情况调查表（一）、农业税（公粮）手册及缴费凭证、（1999）来行初字第1号行政判决、来发（1995）19号《关于延长土地承包期有关问题的决定》等证据，足以证实上诉人所主张的土地承包权有事实依据，16号复议决定认定“上诉人要求西汉村十组集体分给承包地没有法律依据”是错误的。2.各级法院的裁判一致认定应当由凤凰镇政府重新作出土地确权处理决定，特别是（1999）来行初字第1号行政判决认定“凤凰镇政府处理认定责任制时，黄桂荣一家一开始已承包了争议地，到延长承包期时也得获准，依法应继续承包下去”，且来宾县委和政府于1995年7月10日根据中发（1993）1号、国发（1995）7号和桂发（1994）号文件精神作出了（1995）19号《关于延长土地承包期有关问题的决定》，上诉人一家是在该文件实施后依法获得《土地延期承包证》的，根据《农村土地承包法》第二十六条的规定，上诉人也依法应当享有土地承包权，且上诉人一家从始至终都在履行缴纳公购粮等法定义务和享受国家的种粮补贴。3.上诉人从1996年至今都在主张权利，从未中断过。凤凰镇政府作出6次处理决定后又4次撤销决定，前后经历23年，明显渎职、行政不作为。如今凤凰镇政府和兴宾区政府以“没有法律依据”为由处理本案，明显不公，侵害了上诉人的合法权益。综上，一审判决认定事实错误，请求撤销一审判决和16号复议决定。 被上诉人兴宾区政府答辩称：1.黄桂荣等5人原是西汉村十组成员，1985年，黄桂荣等5人随江超顺（黄桂荣丈夫）转为非农业户口，将户口从凤凰镇维都村委西汉村迁出，现黄桂荣落户于凤凰镇××号，江涛、江滔、江霞落户于来宾市兴宾区，江耀景落户于来宾市兴宾区。黄桂荣等5人之前所承包的土地由西汉村十组重新发包给其他农户耕种，黄桂荣户的公购粮任务由这些农户共同承担，由于分到的户数较多，西汉村十组没有将黄桂荣户的公购粮任务变更到各个农户，因此，缴纳公购粮还是以黄桂荣户的名义缴纳。不能因1995年发放的《土地延期承包证》及缴纳公购粮的发票还是沿用黄桂荣的名字而认定黄桂荣户还耕种争议地的事实。（1999）来行初字第1号行政判决认定的事实不清，黄桂荣等5人的上诉理由不能成立。2.1985年黄桂荣等5人已农转非，承包地已被西汉村十组重新发包给其他农户耕种，且是这些农户缴纳的公购粮，上诉人亦承认没有持有公购粮的发票，这些缴纳公购粮的发票还是西汉村十组持有，并非如上诉人所称缴纳公购粮一直是他们缴纳。黄桂荣等5人已不属于西汉村十组成员，黄桂荣户要回在西汉村十组承包地权属没有法律依据。3.上诉人与一审第三人的土地权属纠纷实为上诉人与西汉村十组的土地权属纠纷，凤凰镇政府没有把西汉村十组列为当事人，又将土地权属确认给西汉村十组集体所有，违反法定程序。因此，16号复议决定撤销2号处理决定正确，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人江洪高等21人述称：1.黄桂荣等5人1985年农转非迁出西汉村十组，并搬迁至来宾县城居住。为享受国家平价粮等待遇，黄桂荣等5人1988年将其原承包的土地交回西汉村十组集体，西汉村十组集体亦召开村民会议将土地重新发包给西汉村十组其他成员，并由其他成员缴纳了公粮等，缴费凭证由西汉村十组组长江洪高保存。2.黄桂荣等5人持有的1995年《土地承包经营权证》系错发，且记载内容不详，并己被后来颁发的农村土地承包经营权证所替代，西汉村十组亦不同意将本集体的土地发包给黄桂荣等5人，该《土地承包经营权证》属于无效之证。3.黄桂荣等5人原承包的土地已分包给各户，各户已耕种二三十年。黄桂荣等5人不是西汉村十组村民，没有资格要求西汉村十组集体发包土地给其经营。黄桂荣等5人的上诉请求没有事实与法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人江祖成、江滨生、江发顶未提交书面诉讼意见。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：黄桂荣等5人原承包的土地属于西汉村十组集体所有，现分别由江洪高等21人及江祖成、江滨生、江发顶经营管理，对此各方均无异议，本院予以确认。 黄桂荣等5人于1985年转为非农业户口，1989年西汉十组收回黄桂荣等5人承包地并重新发包给本集体经济组织成员经营管理，符合当时实行的《广西壮族自治区土地管理法实施办法》（1988年1月8日自治区六届人大常委会第三十次会议通过，1988年4月1日起施行）第二十一条“使用集体土地，有下列情形之一的，由集体土地所有者收回土地使用权，另行安排使用：一、农业户口转为非农业户口后，其承包的责任田（地）水面和自留地、自留山以及拆迁住宅后腾出的宅基地”的规定。兴宾区政府作出16号复议决定认为2号处理决定认定西汉十组1989年收回黄桂荣原承包地并重新发包符合当时的政策和法律规定，并无不当。黄桂荣等5人主张继续承包土地的依据主要为1995年《土地延期承包证》、1999年土地承包情况调查表（一）、农业税（公粮）手册及缴费凭证（1988年）、来发(1995)19号来宾县委员会文件。经审查，1995年《土地延期承包证》没有登记承包土地的地块数量、面积及位置等，登记内容明显缺失，无法判断土地承包经营情况，且黄桂荣户原承包地已于1989年被收回，不具备“延包”的基础；黄桂荣交纳公购粮至1988年，但1989年至1999年的公购粮（农业税）是由西汉村十组在1999年11月22日一次性补交，缴费凭证由西汉村十组组长江洪高保存，除该凭证以黄桂荣名字开票外，黄桂荣等5人没有相应证据证实其本人实际缴纳了1989年后的公购粮；来发(1995)19号来宾县委员会的文件规定“虽得转为非农业户口，但未得安排就业，本人又要求继续承包责任地以解决生活出路者，可以继续承包原耕地”，而本案中，黄桂荣等人从1989年起已不经营管理承包地，西汉村十组亦于1989年收回黄桂荣的承包地并重新进行内部调整，如前述，该重新调整并不违背当时的政策法律规定，且经凤凰镇政府协调，维都村民委员会组织并主持西汉村十组代表大会，全组共有代表33名，实到代表32名，一致不同意将集体经济组织的土地发包给黄桂荣等5人承包经营，黄桂荣等5人又已不属于西汉村十组的村民，其以上述理由要求继续承包西汉村十组土地不当，本院不予采纳。 凤凰镇政府作出2号处理决定时，虽未将西汉村十组集体列为一方当事人，但在凤凰镇政府调处期间，西汉村十组的组长江洪高始终参与，在西汉村十组代表大会中，实到32名代表一致不同意将集体经济组织的土地发包给黄桂荣等5人承包经营，即西汉村十组三分之二以上的户的代表作出了明确表示，该决定可以视为西汉村十组集体的意思表示，且2号处理决定又已将包括组长在内的西汉村十组三分之二以上的户的代表（24户）列为第三人，实际上代表西汉村十组。兴宾区政府16号复议决定仅以遗漏当事人、违反法定程序为由撤销2号处理决定，责令凤凰镇政府重新处理，不利于及时化解纠纷，本院不予支持。考虑本纠纷从1996年发生至今，已时隔多年，为了实质性化解争议，有效节约行政、司法资源，减轻当事人诉累，本院发回重审本案。来宾市中级人民法院可在重审时依职权追加凤凰镇政府、西汉村十组作为本案第三人参加诉讼，并依法作出裁判。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下： 一、撤销来宾市中级人民法院（2019）桂13行初119号行政判决。 二、发回来宾市中级人民法院重审。 上诉人黄桂荣、江涛、江耀景、江滔、江霞已交纳的二审案件受理费50元予以退还。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二〇年十一月十一日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青 阮文佳