浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终655号 上诉人（原审原告）孙志相等17人，名单附后。 委托代理人陆原、徐小定，浙江金道律师事务所律师。 上诉人（原审被告）杭州市三墩镇人民政府，住所地杭州市西湖区三墩街188号。 法定代表人陶立，镇长。 委托代理人钱纯仪，浙江南方中辰律师事务所律师。 孙志相等十七人、杭州市三墩镇人民政府（以下简称三墩镇政府）因土地政府信息公开一案，不服杭州市西湖区人民法院作出的（2020）浙0106行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 2019年8月12日，三墩镇政府向孙志相等十七人作出[2019]第0023号《杭州市西湖区三墩镇信息公开告知书》，载明：你于2019年6月8日申请“西湖区三墩镇山联村部分土地出租给商户使用，现该部分出租土地及地上附着物的已被征收（搬迁）。现申请公开本次征收（搬迁）所依据的征地房屋补偿实施方案、上述土地及地上附着物权属、面积、用途、租赁等相关认定材料、地上附着物价格评估报告、与商户签订的征收补偿协议及征收（搬迁）补偿款发放记录”的政府信息公开申请已收悉。针对申请书中所列部分出租土地地上非住宅及地面附着物的征收（搬迁）事宜，我镇依据的是杭政函[2010]132号《杭州市人民政府关于调整市区征收集体土地地上青苗和附着物补偿形式的通知》，杭政函[2014]134号《调整杭州市区征地补偿标准的通知》，西湖区西政办[2015]44号《杭州市西湖区人民政府办公室关于印发西湖区征收集体所有土地房屋补偿实施细则（试行）的通知》，你可自行上网查询或向市区相关单位申请公开。申请书中所列土地及地上附着物权属、面积、用途、租赁等认定材料、地上附着物价格评估报告、与商户签订的征收补偿协议及征收（搬迁）补偿款发放记录，我单位无此类信息，故该信息不存在。” 原审法院经审理查明：2019年6月19日，三墩镇政府收到孙志相等十七人寄送的落款时间为2019年6月8日的《政府信息公开申请书》，申请公开信息的描述为：“西湖区三墩镇山联村部分土地出租给商户使用，现该部分出租土地及地上附着物的已被征收（搬迁）。现申请公开本次征收（搬迁）所依据的征地房屋补偿实施方案、上述土地及地上附着物权属、面积、用途、租赁等相关认定材料、地上附着物价格评估报告、与商户签订的征收补偿协议及征收（搬迁）补偿款发放记录。具体涉及的地块包括：1、位于杭州恒邦服装有限公司以西部分农田及杂边地12.792亩土地出租给杭州三墩展示制作有限公司；2、位于山联村四组（二十四亩田）位置出租给经营苗木种植商户的63.152亩土地；3、位于山联村四组黄泥斗出租给经营再生塑料加工商户的18亩土地；4、位于山联村朱家坝后田畈出租给经营花卉、果树、高优农业商户（孙宏贤、孙胜良及关联企业）的72.10亩土地（包括水田55.126亩、竹地6.43亩、菜地5.974亩、白地2.570亩、鱼塘2亩）；5、位于山联村孙家塘后田畈出租给经营花卉、果树、高优农业商户（徐玉祥及关联企业）的52.223亩土地（包括水田41.043亩、竹地7.844亩，菜地1.776亩、白地1.56亩）；6、位于山联村四组松毛田玻璃厂北出租给经营木材加工商户的4.6亩水田；7、位于山联村四组的出租给经营花卉盆景商户的土地。”所需信息的用途为：“申请人均为三墩镇山联村四组村民，对村集体土地及地上附着物的征收补偿情况与申请人的利益相关，申请人享有知情权、监督权。”孙志相等十七人陈述，2018年7月村委会张贴在村公告栏的公示表上可以看到每个商户的补偿金额，这些金额数据应当有出处，如协议、评估报告。三墩镇政府于2019年7月16日作出[2019]第0023号《函》，告知孙志相等十七人：“对相关信息，本机关尚在查询过程中，需延期15个工作日”，并于同日寄送孙志相等十七人。三墩镇政府于2019年8月12日作出案涉[2019]第0023号《杭州市西湖区三墩镇信息公开告知书》，于次日寄送孙志相等十七人。孙志相等十七人不服，提起行政诉讼。诉请判令：一、撤销《杭州市西湖区三墩镇信息公开告知书》（[2019]第23号告知），判令三墩镇政府依法向孙志相等十七人公开申请的信息；二、诉讼费由三墩镇政府承担。 原审法院另查明，在诉讼过程中，三墩镇政府向孙志相等十七人提供了三墩镇政府制定的《三墩镇双桥片企业（非住宅）搬迁补偿实施方案》，收购方为杭州西湖城市建设投资集团有限公司，搬迁（收购）实施人为三墩镇政府。孙志相等十七人确认即是其要求公开的方案。关于认定材料，三墩镇政府提供了《三墩镇双桥区块连片搬迁整治项目非住宅房屋面积确认表》，户名为杭州市三墩镇山联村村民委员会，由该村委会盖章，三墩镇政府盖章，房屋编号1-219号，包括建房年份、层次、结构、总建筑面积、可补偿建筑面积、可补偿庭院面积等。关于评估报告，三墩镇政府提供了集非（2017）4*0629003号三墩镇山联村村民委员会搬迁评估报告一本，包含200余个房屋的具体评估情况。关于协议，三墩镇政府提供了集非（2017）4*0629003号协议书，由杭州西湖城市建设投资集团有限公司与杭州市三墩镇山联村村民委员会于2017年8月签订，三墩镇政府作为见证方盖章。孙志相等十七人认为其申请公开的是具体到户的，每个经营户有一个认定材料、评估报告、协议、补偿款发放记录。三墩镇政府陈述，案涉补偿款由财政直接发给杭州西湖城市建设投资集团有限公司，三墩镇政府没有发放职责。孙志相等十七人陈述，其向村里了解，先打给村里，再通过村里代支付给商户，为谁代支付不太清楚。 原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。” 孙志相等十七人申请公开的信息可分为三项：一是本次征收（搬迁）所依据的征地房屋补偿实施方案；二是上述土地及地上附着物权属、面积、用途、租赁等相关认定材料、地上附着物价格评估报告；三是与商户签订的征收补偿协议及征收（搬迁）补偿款发放记录。 对于第一项内容，孙志相等十七人的申请指向明确是征地房屋补偿实施方案，而三墩镇政府错误将杭政函[2010]132号等文件依据作为答复，属于答非所问，该项答复应予撤销。鉴于在诉讼过程中，三墩镇政府向孙志相等十七人提供了《三墩镇双桥片企业（非住宅）搬迁补偿实施方案》，孙志相等十七人确认即是其要求公开的方案，故无需责令重作。 对于第二项内容，上述土地及地上附着物权属、面积、用途、租赁等相关认定材料、地上附着物价格评估报告。对于认定材料，三墩镇政府在诉讼中提供了《三墩镇双桥区块连片搬迁整治项目非住宅房屋面积确认表》，户名为三墩镇山联村村民委员会，房屋编序号1-219号，包括建房年份、层次、结构、总建筑面积、可补偿建筑面积、可补偿庭院面积等。关于评估报告，三墩镇政府提供了三墩镇山联村村民委员会搬迁评估报告一本，包含200余个房屋的具体评估情况。但确认表和评估报告只有房屋编号，无法确定哪些编号的房屋是孙志相等十七人申请公开的7块土地相关信息。三墩镇政府作为乡镇人民政府具体实施该搬迁项目，属于履行行政管理职能，应当能明确房屋编号所对应的实际地块，对第二项内容，“相关认定材料、地上附着物价格评估报告”应撤销，责令重作答复。 对于第三项内容，与商户签订的征收补偿协议及征收（搬迁）补偿款发放记录。三墩镇政府提供了杭州西湖城市建设投资集团有限公与杭州市三墩镇山联村村民委员会签订的协议。三墩镇政府解释称，其没有与商户签订的协议，是补偿人与土地权利人签协议，对可能存在的商户租赁情况，是村委会、村民与商户之间的租赁关系。案涉补偿款由财政直接发给杭州西湖城市建设投资集团有限公司，再发放给村里，三墩镇政府没有发放职责。孙志相等十七人表示经其向村里了解，钱先打给村里，再由村里代支付给商户，至于为谁代支付不太清楚。原审法院分析认为，协议的签订双方系杭州西湖城市建设投资集团有限公司与杭州市三墩镇山联村村民委员会，案涉评估报告中的全部非住宅补偿由杭州西湖城市建设投资集团有限公司支付给杭州市三墩镇山联村村民委员会，再由后者根据与商户的土地租赁合同等支付款项给商户，三墩镇政府的解释符合常理。故对该部分内容无需撤销责令重作。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销杭州市三墩镇人民政府于2019年8月12日作出[2019]第0023号《杭州市西湖区三墩镇信息公开告知书》中对孙志相等十七人申请的第一、第二项的答复，责令杭州市三墩镇人民政府于20个工作日内对孙志相等十七人申请的第二项重新作出答复。二、驳回孙志相等十七人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由杭州市三墩镇人民政府负担。 孙志相等十七人不服，提起上诉称：一审法院部分事实认定不清，依法应当予以纠正。上诉人申请政府信息公开事项第三项，系要求公开因案涉地块搬迁（拆迁），而与经营商户签订的征收补偿协议及征收（搬迁）补偿款发放记录等。一审法院认为补偿协议的签订方系杭州西湖城市建设投资集团有限公司与杭州市三墩镇山联村村民委员会，相关的款项也是由杭州西湖城市建设投资集团有限公司支付给杭州市三墩镇山联村村民委员会，然后由杭州市三墩镇山联村村民委员会支付给经营商户。由此一审法院认可被上诉人主张其不清楚相关协议签订及补偿发放情况的陈述。上诉人认为，案涉房屋搬迁（拆迁）系被上诉人负责实施，实施方案系由其发布。对于经营商户的补偿必然要经过被上诉人审核，且在其提供的评估报告中也有体现。被上诉人声称对该事实不清楚，并拒绝公开相关信息于法无据。请求撤销杭州市西湖区人民法院（2020)浙0106行初2号行政判决第二项，并改判被上诉人对上诉人申请的第三项政府信息公开申请做出答复。 三墩镇政府亦提起上诉称：一、一审程序违法，判决书遗漏诉讼当事人。一审原告孙志相等十七人起诉三墩镇政府并列明第三人杭州市西湖区三墩镇山联社区居委会，开庭时第三人缺席。一审判决书当事人未列第三人，且对第三人的基本信息及出庭情况未作任何陈述。二、一审认定的事实与审判推理的事实逻辑矛盾，要求上诉人对第二项申请重新作出答复没有事实和法律依据。一审判决认为“本院分析认为，协议的签订双方系杭州西湖城市建设投资集团有限公司与杭州市三墩镇山联村村民委员会，案涉评估报告中的全部非住宅补偿由杭州西湖城市建设投资集团有限公司支付给杭州市三墩镇山联村村民委员会，再由后者根据与商户的土地租赁合同等支付款项给商户，被告的解释符合常理。”一审判决既然认可上述评估、签约、支付流程，那么上诉人镇政府作为签约的鉴证方只保存搬迁工作中涉及到的山联村非住宅总的评估报告、总的补偿协议，以及总补偿款的支付情况，且在诉讼过程中已经提供。针对山联村非住宅的相关补偿信息，上诉人已穷尽所掌握的信息。然而，一审判决又认为“关于评估报告，被告提供了三墩镇山联村村民委员会搬迁评估报告一本，包含200余个房屋的具体评估情况。但确认表和评估报告只有房屋编号，无法确定哪些编号的房屋是孙志相等十七人申请公开的7块土地相关信息。三墩镇政府作为乡镇人民政府具体实施该搬迁项目，属于履行行政管理职能，应当能明确房屋编号所对应的实际地块，对第二项内容，“相关认定材料、地上附着物价格评估报告”应撤销，责令重作答复。”第二项申请的数据和示意图已包含在上诉人提供的评估报告中，是上诉人履行行政管理职能掌握的信息。被上诉人申请公开的7个地块对应的商户，是原山联村集体土地所有权人与商户之间形成的租赁法律关系，属于经合社以及村民自主经营的范畴，本身就不属于政府信息。上诉人作为搬迁工作的鉴证方，只与土地（持土地使用权证人）、房屋所有权人（持房产证、批建表人）进行协商、谈判、签约，因此，在整个搬迁工作中，与不持有相关不动产凭证的商户，不产生任何法律关系，由集体土地所有权人获得补偿后，自行与商户协商、签约相关补偿问题。因此，责令上诉人就房屋编号所对应的实际地块作出答复不符合逻辑，也没有事实和法律依据。被上诉人诉求的信息可依据《公司法》规定的股东查阅权以及山联经合社章程的约定向经合社要求查阅。被上诉人的第二项申请属于经合社内部经营活动产生的信息，被上诉人作为山联经合社的股民，完全可以行使股东查阅权获取信息。行政相对人申请信息公开系其基本权利，但须谨防行政相对人因在民事纠纷中无法向对方获取的证据，滥用行政、司法的手段，强行要求行政机关出示不掌握的相关信息。综上，请求支持上诉人的上诉请求。诉请判令撤销（2020）浙0106行初2号行政判决书，发回重审或在查清事实后改判驳回原审原告全部诉讼请求。本案的诉讼费用由被上诉人承担。本案诉讼费由被上诉人承担。 经审查，本院对原审法院认定的案件事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。 原审法院在梳理孙志相等十七人申请公开请求的基础上，将该申请分为三部分，并无不当。该三部分信息，第一部分系三墩镇政府制作却未公开的信息，该信息三墩镇政府在原审诉讼程序中已经提交，原审判决撤销但不责令重作符合法律规定。双方对此未持异议。关于第二部分信息，上诉人三墩镇政府确认申请人所申请的数据和示意图已经包含在其提供的评估报告中，属于其履行行政管理职能掌握的信息。被上诉人申请公开的7个地块，对应的确实是原山联村集体土地所有权人出租给商户的地块，但孙志相等十七人所申请的内容中，除了“租赁”表述之外，其他主要的信息描述所对应的是相关对应地块的附着物权属、面积、用途等相关认定材料以及地上附着物的价格评估报告。三墩镇政府作为《三墩镇双桥片企业（非住宅）搬迁补偿实施方案》的制定者、搬迁（收购）的具体实施者和搬迁协议的鉴证人，应当知晓其所提供的《三墩镇双桥区块连片搬迁整治项目非住宅房屋面积确认表》、三墩镇山联村村民委员会搬迁评估报告中，哪些部分对应着申请人所要求获取的内容。据此，原审法院判决撤销重作，并无不当。关于第三部分，孙志相等十七人认为，其申请公开的第三项系要求公开因案涉地块搬迁（拆迁），而与经营商户签订的征收补偿协议及征收（搬迁）补偿款发放记录等。而对经营商户的补偿必然要经过被上诉人审核，且在其提供的评估报告中也有体现。但根据本案现有事实，协议的签订双方系杭州西湖城市建设投资集团有限公司与杭州市三墩镇山联村村民委员会，案涉评估报告中的全部非住宅补偿由杭州西湖城市建设投资集团有限公司支付给杭州市三墩镇山联村村民委员会，再由后者根据与商户的土地租赁合同等支付款项给商户。如此，在没有相反证据的情况下，与经营商户签订的征收补偿协议信息、补偿款发放记录信息应为不存在。关于原审程序问题，经查，虽然孙志相等十七人在起诉状中将山联社区居委会列为第三人，但原审法院根据案件具体情况判断后，未将山联社区居委会追加为第三人，由于本案处理结果与山联社区居委会之间并无直接利害关系，该处理方式并不违反法律规定，也即不存在程序违法的问题。综上，本案两方上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由两方上诉人杭州市三墩镇人民政府、孙志相等十七人各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  刘 斌 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  徐 丹 附本判决适用的相关法律依据： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 附：孙志相等十七人名单 上诉人（原审原告）孙志相，男，1953年5月2日出生，汉族，住杭州市西湖区 上诉人（原审原告）孙云康，男，1961年4月23日出生，汉族，住杭州市西湖区 上诉人（原审原告）孙文根，男，1962年4月20日出生，汉族，住杭州市西湖区 上诉人（原审原告）蒋树法，男，1962年8月12日出生，汉族，住杭州市西湖区 上诉人（原审原告）孙国忠，男，1965年5月21日出生，汉族，住杭州市西湖区 上诉人（原审原告）孙文华，男，1954年8月11日出生，汉族，住杭州市西湖区 上诉人（原审原告）张明昌，男，1953年10月14日出生，汉族，住杭州市西湖区 上诉人（原审原告）孙兴康，男，1952年12月16日出生，汉族，住杭州市西湖区 上诉人（原审原告）孙玉良，男，1953年2月25日出生，汉族，住杭州市西湖区 上诉人（原审原告）孙顺有，男，1954年1月30日出生，汉族，住杭州市西湖区 上诉人（原审原告）孙文良，男，1960年2月14日出生，汉族住杭州市西湖区 上诉人（原审原告）孙金康，男，1965年1月24日出生，汉族，住杭州市西湖区 上诉人（原审原告）孙力祥，男，1963年7月5日出生，汉族，杭州市西湖区 上诉人（原审原告）叶平，男，1971年12月28日出生，汉族，杭州市西湖区 被上诉人（原审原告）蒋国南，男，1967年12月1日出生，汉族，住杭州市西湖区 上诉人（原审原告）孙云祥，男，1957年12月25日出生，汉族，住杭州市西湖区 上诉人（原审原告）孙妙洪，男，1958年11月2日出生，汉族，住杭州市西湖区