四川省泸州市江阳区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0502行初15号 原告：海峡金岸集团有限公司，住所地：福建省闽清县省璜镇璜兰街**，统一社会信用代码：9135012466507598X9。 法定代表人：陈成春，执行董事。 委托诉讼代理人：杨霞，四川明炬律师事务所律师。 委托诉讼代理人：洪鼎光，北京大成（福州）律师事务所律师。 被告：泸州市江阳区综合行政执法局，住所地：泸州市江阳区江阳西路**。 法定代表人：王韬，局长。 委托诉讼代理人：谢华，四川诚沐律师事务所律师。 被告：泸州市江阳区人民政府，，住所地：泸州市江阳区星光路** 法定代表人：廖俊，区长。 委托诉讼代理人：王永，泸州市江阳区司法局副局长。 委托诉讼代理人：袁金亮，泸州市江阳区司法局工作人员。 原告海峡金岸集团有限公司（以下简称原告海峡金岸公司）不服被告泸州市江阳区综合行政执法局（以下简称被告江阳综合执法局）、被告泸州市江阳区人民政府（以下简称江阳区政府）行政处罚及行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年8月21日公开开庭审理了本案。原告海峡金岸公司的委托诉讼代理人杨霞、洪鼎光，被告江阳综合执法局的出庭负责人副局长陆地、委托诉讼代理人谢华，被告江阳区政府的委托诉讼代理人王永、袁金亮到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。 2019年9月21日，被告江阳综合执法局作出泸江综执（五）罚字（2018）J005号行政处罚决定书，根据《建设工程质量管理条例》第二十八条第一款、第六十四条的规定，对原告处以罚款705.8304万元的行政处罚。被告江阳区政府于2020年1月10日作出泸江府复决字（2019）第13号行政复议决定书，维持被告江阳综合执法局作出的上述行政处罚决定。 原告诉称，1.依照《中华人民共和国行政处罚法》和《建设工程质量管理条例》的规定，对建设工程违法的处理机关为泸州市住房和城乡建设局，被告江阳综合执法局不具有执法主体资格。2.案涉项目已通过竣工验收并取得竣工验收备案书，案涉项目已由行政主管部门确认不具有违法性，原告并不存在违法行为。3.被告江阳综合执法局所认定的违法行为在生活中常见，很多业主在装修过程中经常作原告同类的改动，但并未被认定违法，原告的行为没有社会危害性，不属于应当处罚的违法行为。4.原告违法行为涉及的面积不足20平方米，占建筑面积的比例非常小，违法行为轻微，被告作出的处罚决定严重违反公正原则，背离行为的事实、性质、情节及社会危害程度。5.案涉项目工程的合同总价款为240318478元，即使被告作出的处罚决定于法有据，处罚金额亦计算错误。6.处罚决定认定事实的证据仅有冒充海峡公司员工的喻某的笔录以及两张来源不明的照片，被告作出处罚决定的证据不足。7.被告未对被调查人员的身份及其委托书的合法性进行审查；处罚前未告知被告享有的陈述、申辩及听证的权利；未依法集体讨论决定；从事审核行政处罚决定的人员未取得相应的资格，行政处罚决定程序违法。8.行政复议决定证据不足、明显不当且适用法律错误。综上，请求人民法院依法：1.撤销江阳综合执法局作出的泸江综执（五）罚字（2018）Ｊ005号行政处罚决定书；2.撤销被告江阳区政府作出的泸江府复决字（2019）第13号行政复议决定书。 被告江阳综合执法局辩称，依照城管综合执法体制改革相关文件规定，被告具备执法主体资格；确认违法行为不以违法后果为条件，原告违法行为事实清楚，证据充分；涉案合同总造价为35291.52万元，依法被告对原告作出的处罚金额符合法律规定；被告严格依照法定程序作出行政行为，行政程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告江阳区政府辩称，被告江阳综合执法局作出的处罚决定事实清楚，证据确实充分，处罚主体适格，处罚程序合法，处罚金额适当；被告作出的行政复议决定程序正当。 经审理查明，2016年7月21日，泸州市住房和城乡建设局城建监察支队二大队在对泸州市江阳区蓝安路二段“融豪.翡翠城三号地块珊瑚苑一期1-22#楼”项目进行检查时，发现该项目未按照工程设计图纸施工，于2016年8月12日立案调查。经调查认定，该项目规划许可建筑面积为168054.88平方米，工程合同总价款35291.52万元，建设单位泸州融豪房地产开发有限公司，施工单位原告海峡金岸公司。项目为框剪结构，于2013年4月开工建设。该项目共分为A、B、C三种户型，其中，A户型：部分楼层缩小更衣室，改变卧室进出口位置；7+1层减小主卧面积，改变卫生间位置，曾设玄关等情况，B户型：1层将厨房改为书房，取消次卧改为厨房，改变入户门位置；三层减少露台面积等情况，C户型：2层架空部分改为露台；7+1层改变卫生间位置，增设玄关，改变入户位置等。 2018年3月13日泸州市城市管理和行政执法局向原告送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知了原告享有的陈述、申辩、听证的权利及拟对原告作出行政处罚的事实和法律依据。经集体讨论决定后，由被告江阳综合执法局于2019年9月24日作出泸江综执（五）罚字（2018）J005号行政处罚决定书，认定原告在承建“融豪.翡翠城三号地块珊瑚苑一期1-22#楼”工程项目中存在未按照施工设计图施工的行为，违反了《建设工程质量管理条例》第二十八条的规定，依照《建设工程质量管理条例》第六十四条的规定，按工程合同价款2%对原告作出罚款705.8304万元的行政处罚。2019年9月24日，被告江阳综合执法局将《建设行政处罚决定书》邮寄送达原告，原告对该处罚决定不服，于2019年10月5日向被告江阳区政府申请行政复议。被告江阳区政府受理复议案件并向被告江阳综合执法局送达《行政复议答复通知书》，2020年1月10日被告江阳区政府作出泸江府复决字（2019）第13号行政复议决定书，维持了江阳综合执法局作出的泸江综执（五）罚字（2018）J005号行政处罚决定书。原告不服，向本院提起本案行政诉讼，请求撤销泸江综执（五）罚字（2018）J005号行政处罚决定书和泸江府复决字（2019）第13号行政复议决定书。 另查明：该项目于2017年12月28日月竣工验收，竣工验收报告载明的建筑面积为166023.29平方米。竣工验收备案书载明的工程造价为24031万元。该项目建设工程合同由土建工程、装饰工程、附属工程、安装工程四部分构成。 还查明：2019年3月25日，《中共泸州市江阳区委办公室泸州市江阳区人民政府办公室关于印发的通知》，其中明确，江阳综合执法局行使住房城乡规划建设领域法律、法规和规章规定的全部行政处罚权及有关的强制措施。 以上事实，有原、被告的陈述，竣工验收报告、竣工验收备案书、建设工程施工合同（备案时间为2013年6月4日）、案件来源登记表、立案呈批表、调查通知书、证人喻某的调查笔录、授权委托书、被调查人身份证复印件、建筑工程施工许可证、建设工程规划许可证、营业执照、组织机构代码、情况说明、项目户型分布图、建设工程施工合同（备案时间为2013年5月2日）、违法情况现场照片2张、行政处罚案件审批表、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚告知书及送达回证、行政处罚决定书及邮寄记录、案件调查终结报告、案审会会议纪要、行政复议申请书、受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议答复意见、行政复议决定书等证据在卷佐证。 本院认为，根据《中共泸州市江阳区委办公室泸州市江阳区人民政府办公室关于印发的通知》规定，被告江阳区综合执法局具有对案涉违法行为进行行政处罚权的职权。 关于被告江阳综合执法局作出的行政处罚认定事实是否清楚，证据是否确凿的问题。首先，被告江阳综合执法局提交的证明原告行为违法的证据有调查笔录、违法情况现场照片、项目户型分布图，具有证明力的证据为调查笔录和分布图，违法情况现场照片仅有两张，不能反映涉及22栋楼的违法情况，调查笔录中被调查人仅概括陈述部分户型改变设计施工的情况。案涉项目是一个工程价款高达3.5亿、建筑面积达16万多平方米的大型综合工程，确认违法行为需要通过勘验、评估、前后施工图纸比对等方法，方能确定违法人违法情形，从而保证处罚公正，因此被告提交的证据仅能证明原告存在违法行为，但不能证明原告的违法情节，不能判断其作出的处罚决定是否合理和适当。同时，建设部关于适用《建设工程质量管理条例》第58条有关问题的复函明确，《建设工程质量管理条例》中的建设工程在房屋建筑中一般是指单位工程，根据该条规定，执法机关对建设工程领域中的违法行为的处罚应按单位工程进行处罚，即按单位工程价款计算处罚金额，而案涉建设工程施工合同中载明的总价款不仅包括土建工程，还包括装饰工程、附属工程和安装工程，但被告作出的处罚决定并不明确原告系土建工程未按图施工，还是装饰等工程未按图施工，亦或是所有工程均未按图施工，认定原告违法的事实不清。综上所述，被告江阳综合执法局作出的被诉行政处罚决定，事实不清，证据不足，依法应予以撤销。鉴于原告客观上确实存在未按图施工的行为，被告江阳综合执法局应在充分调查的基础上重新作出行政行为。 被告江阳区政府在受理原告的行政复议申请后，未查明被告江阳综合执法局作出的处罚决定认定事实是否清楚，证据是否确凿，其作出的行政复议决定，因认定事实不清，应予以撤销。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告泸州市江阳区综合行政执法局作出的泸江综执（五）罚字（2018）J005号行政处罚决定； 二、撤销被告泸州市江阳区人民政府作出的泸江府复决字（2019）第13号行政复议决定； 三、责令被告泸州市江阳区综合行政执法局在法定期限内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告泸州市江阳区综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省泸州市中级人民法院。 审 判 长  杨宗艳 人民陪审员  廖福平 人民陪审员  苏 红 二〇二〇年十一月二十五日 书 记 员  黄河啸