福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽0102行初212号 原告严碧珠，女，汉族，1966年6月23日出生，住福州市仓山区。 委托诉讼代理人胡宝岭，北京京平律师事务所律师。 委托诉讼代理人王娟娟，北京蓝科律师事务所律师。 被告福州市仓山区住房保障和房产管理局，住所地福州市仓山区下藤路十锦小区10号楼。 法定代表人林烽，局长。 委托诉讼代理人吴雪兰，该局工作人员。 委托诉讼代理人方传勇，福建新世通律师事务所律师。 第三人福州仓山区三江口房屋征收有限公司，住所地福州市仓山区三环路与福峡路交汇处。 法定代表人郑历，主任。 委托代理人方传勇，福建新世通律师事务所律师。 委托代理人蒋增权，福建新世通律师事务所实习律师。 原告严碧珠诉被告福州市仓山区住房保障和房产管理局（以下简称仓山房管局）行政协议一案，于2020年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因福州仓山区三江口房屋征收有限公司（以下简称三江口公司）与本案审理结果存在利害关系，本院依法追加三江口公司为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告严碧珠委托代理人胡宝岭、王娟娟，被告仓山房管局的局长林烽及委托代理人吴雪兰、方传勇，第三人三江口公司委托代理人方传勇、蒋增权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告严碧珠诉称，因原告的房屋被征收，依法应当给予相应的补偿安置。2019年5月，三江口房公司向原告出具《搬迁顺序号码单》及《房屋征收补偿费用确认表》，原告在《搬迁顺序号码单》及《房屋征收补偿费用确认表》上签名予以确认。根据《搬迁顺序号码单》及《房屋征收补偿费用确认表》，可以确定原告作为被征收人的编码、选房顺序号等内容，且原告已按照要求自行将被征收房屋腾空。但是，在此之后，被告以各种理由拒绝与原告签订《房屋征收补偿安置协议书》，导致原告应得的补偿安置无法通过协议固定下来，权益无法得到保障。原告认为，根据《搬迁顺序号码单》、《房屋征收补偿费用确认表》及双方此前的协商过程，被告依法应当与原告订立《房屋征收补偿安置协议书》，且《房屋征收补偿安置协议书》的内容是完全可以确定的，即应当按照补偿、补助及奖励费共计2426241元的标准给予补偿安置。在这样的前提下，原告的诉讼请求具有充分的事实及法律依据。请求判令1.判决被告限期与原告订立《房屋征收补偿安置协议书》并限期履行相应的义务；2.本案诉讼费由被告负担。 原告向本院提交如下证据：1.原告一方签名并捺印的《房屋征收补偿安置协议书》、《房屋征收补偿费用确认表》及《搬迁顺序号码单》；证明目的：原告房屋被征收的事实成立，原、被告双方因此而协商订立《房屋征收补偿安置协议书》，原告一方已经签名、捺印，且已经履行合同的全部内容。在此情形下，行政协议的内容已经确定，仅差被告加盖公章这一步。被告以各种理由拒不签订协议，属于行政不作为，原告有权请求被告依法订立并履行案涉行政协议。2、仓山区住房保障和房产管理局、仓山区三江口房屋征收有限公司共同作出的《通知》；证明目的：被告在没有任何事实及法律依据的前提下，以《房屋征收补偿安置协议书》审核不通过为借口拒不在协议上盖章，违反诚实信用及信赖保护原则，与中央多次强调的“完善政府守信践诺机制”“大力推进法治政府和政务诚信建设”的要求严重不符。3、仓三指专题纪要〔2019〕58号；证明目的：征迁指挥部于2019年3月29日以《会议纪要》的形式，对涉案房屋虽因历史原因被地形图标注为“车间”，但上述房屋于2004年前均已改作住宅使用，并经四方认定，具备居住条件。该《会议纪要》是原、被告双方签订涉案行政协议的合意基础和基本依据，被告在达到将原告房屋征收、拆除的目的之后，拒绝在行政协议上盖章，违反诚实信用和信赖保护原则。4、北京市朝阳区人民法院（2018）京0105行初722号《行政判决书》；证明目的：目前全国各地的司法实务中已经达成基本的共识，即“有错必纠”主要适用于课以义务的违法行政行为，但对于授益性行政行为而言，信赖保护原则在一定程度上应优于有错必纠原则。本案中，被告明显是以“有错必纠”之名义恶意中断签约行为。5、2019年12月福州市城乡建设局《回复意见》（福州市12345便民（惠企）服务平台官网截图；证明目的：本案地形图的注记等为参考底图，只能作为方位参考，不能够证明涉案房屋的性质及实际用途，以及是否具备居住条件。 被告福州市仓山区住房保障和房产管理局辩称，一、被告的《通知》合法有效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”，并参照《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定“行政机关发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”经核查，与原告草签协议编号1009001的《房屋征收补偿安置协议书》（以下简称该协议）是根据原告报告和具结，将该原为工业厂房、车间等生产性建筑认定为具备居住条件的住宅，并按照榕政办〔2013〕100号《福州市房屋征收补偿实施细则》中第六条关于1984年1月5日至2004年10月26日年建造的无产权房屋采用“752”维权政策折算确权面积予以货币补偿。根据榕房函〔2019〕778号文《关于对东部3#地二期项目房屋征收补偿整改的函》和被告调查审核发现，该协议将原为工业厂房、车间等生产性建筑认定为具备居住条件的住宅，原告也在2018年12月2日的《报告》中表述该房屋为小作坊，且房屋航拍图上是蓝线，因此，该协议存在认定事实错误，适用补偿规定错误，补偿金额明显不当。原告在《具结书》等资料中把原为工业厂房的建筑表述成“具备居住条件的住宅”，明显不实。该协议补偿条款存在重大误解和显失公平，如果该协议生效，将直接损害国家利益。根据依法行政和有错必纠原则，被告发现原行政行为不当时，应当依据新的事实和证据撤销或变更原具体行政行为。因此，被告根据新的事实，在《通知》中确定草签的《房屋征收补偿安置协议书》审核不通过，通知原告重新签订征收补偿安置协议合理合法。二、草签的《房屋征收补偿安置协议书》无效。1、根据根据该协议第九条规定：“本协议书自甲、乙、丙三方签字或者盖章后方可生效”，现该协议只有一方（即原告）签字，甲方（被告）和丙方（第三人）均没有签字盖章，因而该协议生效条件没有达成，无效。2、该协议第七条规定：“若乙方（即原告）提供虚假证明、资料的，甲、丙方有权解除本协议”，现查明原告提供资料不实，将原为工业厂房、车间等生产性建筑表述成住宅，明显不当，被告也有权撤销或解除该协议。3.根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“合同无效的法定情形有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（四）损害社会公共利益。”该协议拟制时存在原告提供资料不实，将原为工业厂房、车间等生产性建筑表述成住宅，损害国家利益和社会公共利益，依法应无效。三、被告行政行为均严格按照规定和程序办理，不存在违法违规行为。被告严格按照《中国人民共和国土地管理办法》、《福州市城区集体土地征收补偿安置实施细则（试行）的通知》、《福州市房屋征收补偿实施细则》等规定，制定相关征收方案和计划，严格按照程序办理各项征收手续。被告在核查时发现该协议条款认定事实有误，不符合我市现行征迁政策，存在损害国家利益和社会公共利益的情形，被告严格按照规定程序依法及时主动纠正错误，依据事实通知原告重新签订《征收补偿安置协议》，符合法律法规要求。综上所述，被告认为原告的诉请缺乏事实及法律依据，应予以驳回，以维护被告的合法权益。 被告向本院提交如下证据：草签的《房屋征收补偿安置协议书》（协议编号1009001）及拆迁档案，证明因东部3号农民新城地块（福州东部新城3号社会保障房）项目需要，本局在征收福州市仓山区泰山前无门牌号××）房屋时，根据航拍矢量图、严碧珠出具的具结书等，本局与严碧珠草签的协议号：1009001《房屋征收补偿安置协议书》。 第三人三江口公司同被告意见，未向本院提交证据。 经庭审质证、认证，原告对被告的证据质证认为：1.《房屋征收补偿安置协议书》及《房屋征收补偿费用确认表》；真实性、关联性、合法性均认可，证明目的不认可。从协议的内容来看，协议的内容明确、具体，再结合《房屋征收补偿费用确认表》，原告应得的补偿、补助及奖励费已经完全确定。原告（乙方）已经完成了签名、捺印并已经履行了协议的约定的义务，只差被告（甲方）和丙方加盖公章这一步。而丙方是受委托的房屋征收实施单位，因此起决定作用的是被告的行为。在此前提下，原告有权利要求被告完成协议的签订程序，并履行协议的约定。2.《具结书》《装修项目费用确认表》等拆迁档案材料；真实性、关联性、合法性均认可，证明目的不认可。原告认为，该组证据恰恰能够证明案涉房屋被征收的事实，征收拆迁的手续齐全，各方均已确认涉案房屋符合居住条件且已作为住宅使用，被告所提交的《房屋认定表》等证据材料也均明确载明涉案房屋的建造用途为“住宅”。因而，被告在答辩中所称的原告提供资料不实没有任何依据。另外，被告等政府（部门）在《房屋征收补偿安置协议书》签订之前已经明确确认了涉案房屋性质为住宅，在协议中明确约定的补偿安置的方式和数额，但在原告的房屋依照该协议被拆除之后，又在这一问题上来回“翻烧饼”，拒不订立并履行行政协议，丝毫不顾及原告的信赖利益保护，完全不符合诚实守信这个对人民政府最为基本的要求。 被告及第三人对原告的证据质证认为：对证据1的真实性无异议，对证明对象有异议，根据合同第9条的规定，因此该协议未正式签订生效，双方应根据甲、丙审核结果并以核实的情况进行安置，乙方应配合甲、丙，重新签订协议，因此该协议未生效；对证据2的真实性无异议，对证明对象有异议，理由同证据1。对证据3的真实性无异议，但内容不符合相关法律规定，不能作为本案认定房屋性质的文件。对证据4与本案无关，不予质证，且来源不明。对证据5的真实性无异议，对证明对象有异议，不仅仅是作为方位参考，结合原告报告及具结书，自认该房屋原为车间，后改为有居住条件的住宅，作为拆迁补偿只能以车间补偿，不能以住宅补偿。 本院认为，原、被告对真实性均无异议的证据，可以作为本案认定事实的依据。原告证据4不符合证据的要件形式，本院不予采纳。 经审理查明，原告在仓山区山边建有房屋一处，未办理土地使用权证、房屋产权证，无门牌号，上述房屋位于东部3＃农民新城地块（福州东部新城3号社会保障房）项目建设征收范围内。 2018年9月16日，第三人三江口公司向原告出具《搬迁顺序号码单》。 2018年9月16日的《项目被征收户房屋认定表》由仓山区村民代表认定小组、福州市仓山区民委员会、中共福州市仓山区总支委员会、仓山区东部新城征地拆迁安置指挥部城门镇分部及福州市仓山区三江口房屋征收有限公司共同盖章，确认原告被征收房屋面积334.52平方米，建造用途为住宅。 2018年9月16日，原告向被告出具一份《承诺书》，内容：本人承诺向征收实施单位提供的所有材料是真实、合法、有效的。现本人请求先行与征收实施单位签订征收补偿安置协议书并搬迁封房，若有他人对房屋权属提出异议或提供的材料及所述内容不符，本人承诺并同意取消所签订的征收补偿安置协议，并按实际认定人口情况、涉迁房屋的建设年限结合该项目征收政策规定进行安置补偿。 2018年2月2日原告向被告出具一份《报告》及2019年4月11日原告向第三人三江口公司出具一份《具结书》，内容为：涉案房屋航拍号为40，总面积592.34平方米，本人在这个片区内于1990年建立了全水泥混泥框架结构的房屋，全家共同居住在该房屋内，并以家庭小作坊作为生计。 合同号为DNMA1009001的《房屋征收补偿安置协议书》的当事人为：被告甲方、原告乙方、第三人三江口公司丙方；内容为：乙方被征收服务为砖混一等，成新率80%，总建筑面积334.52平方米；乙方同意实行货币补偿并放弃购买安置型商品房，其各项补偿、补助及奖励费总金额合计2426241元；若乙方提供虚假证明、资料的，甲、丙方有权解除本协议；本协议自甲、乙、丙三方均签字或盖章后方可生效，协议先由乙方签字或盖章，由丙方经办人员收回报征收审核组审核，若经征收审核组审核发现被征收房屋基本情况、补偿安置面积或金额与审核结果不符，甲、丙两房有权要求乙方据实补偿安置，乙方同意甲、丙两方审核结果，并以核实情况进行安置，乙方应当配合甲、丙两方重新签订《征收补偿安置协议书》，若乙方拒不配合的，甲、丙两方有权直接向法院起诉。其他约定事项：根据仓三指专题纪要[2019]58号签订协议。落款打印时间为2018年9月16日；落款处只有乙方严碧珠及其代理人严锦签字，被告及第三人未签字盖章。 2019年12月17日，被告向原告出具一份《通知》，内容：之前本局与你就该房屋按照无产权房屋认定流程草签了《房屋征收补偿安置协议书》（协议编号：1009001）。经审查，与你户签订该协议是采取城门镇人民政府、三江口指挥部、征收实施单位三江口房屋征收有限公司和所在村下洋村民委员会“四方认定”的方式，将该原为工业厂房、车间等生产性建筑264.15平方米认定为具备居住条件的住宅，并按照榕政办[2013]100号《福州市房屋征收补偿实施细则》中第六条关于1984年1月5日至2004年10月26日年建造无产权房屋采用“752”维权政策折算确权面积112.57平方米予以货币补偿，不符合我市现行征迁政策，故本局与你草签的《房屋征收补偿安置协议书》（协议编号：1009001）审核不通过。请你户接到通知后，及时与仓山区三江口房屋征收有限公司联系重新签订《房屋征收补偿安置协议书》。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；…”行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织签订的协议。行政协议的主要特征为协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签订行政协议的目的是为了履行行政职责，实现行政管理目标。在行政协议履行过程中，为了实现行政管理目标、维护公共利益，行政机关享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权，即行政优益权。行政机关在行使行政优益权时，通常以单方变更协议内容、单方解除协议的形式作出。本案被告仓山房管局作出的《通知》即属于上述行政机关单方变更协议内容、单方解除协议的行为，亦即属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定的受案范围。故对行政机关行使行政优益权行为的审查仍应按照人民法院对行政行为的审查标准，即合法性审查原则为标准，主要审查行政机关行使行政优益权是否具备为了公共利益或者其他法定事由的前提条件，是否具备事实根据，履行正当程序，保障相对人的陈述、申辩等程序权利。具体到本案，争议焦点为被告仓山房管局作出的《通知》是否合法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收补偿安置协议系征收部门与被征收户就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项达成的协议。在征收过程中，房屋征收部门系作为行政法规授权的机关，行使对国有资产管理和处置的职权，故其对补偿安置房屋、补偿数额的认定均应符合法律、法规及该地块征收补偿方案的规定，不得超标准、超范围安置，否则就是对国家利益、社会公共利益的侵害。就本案而言，案涉征收协议依据所在村、征收实施单位、镇工作组、指挥部监督组所谓“四方认定”将原告房屋认定为住宅用途，应当审查其依据是否合法、充分。首先，根据福建省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》办法第九条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织国土资源、规划、房管、建设、工商、税务、城市管理行政执法等有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。市、县级人民政府可结合当地实际制定未经登记的建筑认定、处理办法。”的规定，被告仅由所在村、征收实施单位、镇工作组、指挥部监督组所谓“四方认定”显然不符合上述规定。其次，根据《福州市房屋征收补偿实施细则》第六条“对无产权房屋的征收补偿原则上以福州市勘测院历年的航拍图（矢量图）为依据，经权利人具结并经村（社区）、镇（街道）确认并公示无异议后，根据建设年限区分处理…”的规定，本案讼争房屋经航拍图标注为车间，结合原告的报告，原告房屋为家庭小作坊，且没有其他证据证明案涉房屋确系住宅。 综上，原告房屋性质认定为住宅，事实和法律依据不足，可能造成对国家利益、社会公共利益的侵害。此外，根据《房屋征收补偿安置协议书》第七条“若乙方（即原告）提供虚假证明、资料的，甲、丙方有权解除本协议。”第九条“若经征收审核组审核发现被征收房屋基本情况、补偿安置面积或金额与审核结果不符，甲、丙两方有权要求乙方据实补偿安置。乙方同意甲、丙方审核结果，并以核实情况进行安置，乙方应当配合甲、丙两方重新签订《房屋征收补偿安置协议书》。”的约定，原告未如实称述，被告也可解除协议。被告作出《通知》告知原告草签协议审核不通过及告知原告及时联系第三人重新签订协议，认定事实清楚。另外，履行法定职责是单方作为,而签订拆迁安置补偿协议非单方行为,现行行政诉讼法律规范中亦无直接判令签订协议的规定，司法权和行政权有着不同的职能分工；且被告已在《通知》中告知原告重新签订补偿协议的事宜。因而，原告要求被告限期与其订立《房屋征收补偿安置协议书》并限期履行相应义务的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告严碧珠的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  张黎明 人民陪审员  雷德启 人民陪审员  张月明 二〇二〇年十一月二十六日 法官 助理  刘丽芳 书 记 员  林丽芳 附录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。