北京市房山区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）京0111行赔初11号原告任慈，男，1959年8月22日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。委托代理人仲媛媛，北京易准律师事务所律师。委托代理人于云斌，北京易准律师事务所律师。被告北京市房山区琉璃河镇人民政府，住所地北京市房山区琉璃河镇北大街。法定代表人苏震宇，镇长。委托代理人张振华，北京市房山区司法局琉璃河司法所所长。委托代理人张旭，北京市博维律师事务所律师。原告任慈诉被告北京市房山区琉璃河镇人民政府（以下简称琉璃河镇政府）行政赔偿一案，于2020年5月20日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理了本案。原告任慈及其委托代理人仲媛媛，被告琉璃河镇政府的委托代理人张振华、张旭，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告任慈诉称，原告系北京市房山区琉璃河镇任营村（以下简称任营村）村民。2006年，经任营村批准，原告分得涉案宅基地，并在此居住。2017年，因涉案宅基地上房屋破旧，无法确保居住安全，原告向被告领取建房登记表，由村委会盖章、村书记签字、村民代表签字认可后将建房登记表交给被告的村建科，之后原告翻建房屋并居住。2019年11月19日，被告作出琉政拆字【2019】第36号拆除决定书（以下简称36号拆除决定书），对原告居住的房屋予以强制拆除。涉案房屋系原告唯一宅基地上的住房，系合法建筑，并在翻建时履行合法的报批手续，已将建房登记表交至被告处，且被告未对此提出异议。另，原告已就琉政限拆字【2019】第27号限期拆除决定书（以下简称27号限拆决定书）提起行政复议，在行政复议决定尚未作出的情形下，被告直接实施强拆行为；且北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）作出行政复议决定书，撤销了27号限拆决定书。故被告实施的强制拆除行为，无事实及法律依据，侵犯原告的合法权益。故原告诉至法院，请求判决被告赔偿原告损失300万元。原告任慈向本院提供了以下证据：1.北京市房山区琉璃河镇任营村村民委员会（以下简称任营村村委会）2018年12月13日出具的证明及证人任某出具的原告家庭基本情况说明，证明原告建设涉案建筑物依法经村委会及村民代表同意，并且符合一户一宅的政策要求。2.房政复字[2019]459号行政复议决定书（以下简称459号复议决定），证明被告作出的27号限拆决定书已被复议决定撤销，故该限拆决定书实施的强拆行为也应确认违法。3.照片4张，证明照片系2017年翻建之前拍摄的，涉案房屋被强拆之前的状况。4.证明，证明涉案房屋的建设时间。被告琉璃河镇政府辩称，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。理由如下：第一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二条、第十二条的规定，被告对原告房屋实施的拆除行为系依原告申请实施，并非依职权作出的行政行为，故本案不属于行政诉讼受案范围。第二，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）和《北京市禁止违法建设若干规定》的规定，被告具有查处违法建设的法定职责。根据国土卫片监测，涉案房屋已被纳入房山区2018年度卫星检测违法台账，被告接到线索后，进行立案、现场检查、勘验、查询规划手续等程序，据此认定涉案房屋属于违法建设，并作出27号限拆决定书。同时，涉案建筑所占土地面积已超出法律相关规定，原告未经批准建房且不符合村庄规划，被告有权责令原告限期拆除。第三，被告的拆除行为系依申请实施，被告实施拆除行为时已对屋内物品进行了清点，并由原告自行拉走处理。被告的拆除行为未对原告造成任何损失，被告不应承担赔偿责任。被告琉璃河镇政府于法定期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：1.立案审批表，证明2019年8月17日，被告通过国土卫片发现原告在任营村建设的房屋涉嫌违法建设，并对其违法行为进行立案调查。2.询问笔录，证明被告于2019年8月19日对原告进行询问，原告对违法建设的情况向被告进行说明，并承认建设时并未取得建房审批手续。3.现场检查笔录；4.现场勘验笔录；证据3-4，证明被告于2019年8月19日对违法建设进行现场检查勘验，并绘制平面示意图。5.房山区2018年度遥感监测图斑影像图988；6.《房山区利用2018年土地变更调查数据开展执法检查情况统计表》；证据5-6，证明证据来源于国土部门，原告占用的土地0.3亩为耕地，5.3亩为可调整耕地面积。7.《关于查询任慈在房山区琉璃河镇建设的建筑物是否取得规划许可的函》；8.北京市规划和自然资源会员会房山分局（以下简称规自委房山分局）案件协查复函；证据7-8，证明被告于2019年11月6日向规自委房山分局查询原告建设的房屋是否取得规划许可；2019年11月7日，规自委房山分局复函称未向原告核发乡村建设规划许可证、临时乡村规划许可证。9.案件呈批表，证明被告根据调查结果认定涉案建筑的情况。10.27号限拆决定书及送达回证，证明被告向原告送达27号限拆决定书。11.《协查复函的补充说明》，证明规自委房山分局向被告作补充说明，补充内容为规自委房山分局经查询至今未向原告核发乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证。12.财产清点清单，证明被告在实施帮拆前，由公证处人员对房屋内物品进行清点，村委会工作人员在场见证，清点后的物品由原告自行拉走，并未对原告造成损失。13.见证人身份证明，证明现场清点过程中，在场的两名村委会工作人员身份情况。14.2020年6月5日证人任某证明，证明被告实施的是帮拆，不是行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。因本案原、被告均提交了证人任某的相关证言，为查明案件相关情况，本院通知证人任某出庭作证。任某原为任营村村委会书记，针对房屋建设情况，任某当庭陈述涉案土地原为北京卫戍区13团部队用地，案外人王新峰从该部队租赁该地块，后原告从案外人王新峰租赁的土地中又租赁了一块土地。因原告在本村没有宅基地，原告申请建设房屋，当时任某告知原告该土地不属于任营村，任营村村委会没有权利批准。原告于2006-2007年在涉案土地建设了简陋的房屋。涉案被拆除房屋系原告2017年建设，原告建设前领取了审批表并填写提交到村建科；针对房屋被拆除情况，任某陈述涉案房屋强制拆除时，经村建科和原告商谈之后，原告要求自行拆除涉案房屋上的断桥铝，把家具搬到原告指定的地点，任某派人跟着作见证，最后被告将房屋拆除；针对原告提交的证据1中任营村村委会2018年12月13日出具的证明，任某陈述原告建房前未召开村民代表大会，该证明出具的背景系涉案房屋已被认定为违法建设，为尽量保留涉案房屋，当时相关领导让任营村村委会召开会议，该会议并未实际召开，是让村干部写了证明，让村民代表签字。经庭审质证，针对原告提交的证据，被告对证据1的真实性认可，证明目的不认可；对证据2的真实性认可，但不认可该复议决定，认为原告所占土地为农用地及可调整土地，不符合责令限期改正的情形；对证据3真实性及证明目的均不认可；对证据4，被告认为不能作为证据使用。针对被告提交的证据，原告对证据1、3、4、5、6、9的真实性、合法性、关联性均不认可；对证据2的真实性认可，证明目的不认可；对证据7、8、11不予质证；对证据10中的27号限拆决定书真实性予以认可，但该限拆决定书已被复议机关撤销，对送达回证的真实性、合法性均不认可；对证据12、13的真实性认可，合法性不认可；对证据14的真实性认可，合法性、关联性不认可。本院对上述证据认证如下：原告任慈、被告琉璃河镇政府提供的证据及证人证言，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，故本院予以采纳。经审理查明，因原告在任营村建设的房屋涉嫌违法建设，被告于2019年8月17日予以立案调查。同年8月19日，被告对原告进行询问，原告陈述：2008年建设北房及东房，涉案地块最早由其向部队租赁，租期到2014年，后部队不再与任何人签协议；2017年翻建院内住房，翻建前向村委会申请，并上报到村建科；院内建筑面积包括北房约200平方米，东房、西方各约100平方米，车棚面积60平方米，西院162平方米。同日，被告对现场进行了检查、勘验，并拍照，绘制了现场平面示意图。2019年11月6日，被告向规自委房山分局查询原告在任营村建设的建筑物是否取得规划许可，同年11月7日，规自委房山分局作出案件协查复函，称原告于2017年至2018年期间在任营村建设的建筑面积约660平方米的建筑物，未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证。2019年11月11日，被告作出27号限拆决定书。原告不服，于2019年11月13日向房山区政府提起行政复议，房山区政府于2020年2月3日作出房政复字[2019]459号行政复议决定书，以事实不清、程序违法为由，撤销27号限拆决定书。2019年12月25日，规自委房山分局作出协查复函的补充说明，称经深入调查并核实后，针对原告在任营村建设的建筑物未核发过乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证。2019年11月19日，被告对原告涉案建筑物实施强制拆除。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月28日作出（2020）京0111行初73号行政判决书，确认被告于2019年11月19日强制拆除原告位于北京市房山区琉璃河镇任营村的建筑物的行为违法。庭审中，原告称其在任营村的建筑物，已被拆除面积约300平方米，现200余平方米尚未拆除。对此，被告不持异议，称国土部门认定涉案土地上的建筑物均是违法建设，被告为保障原告居住权，按照新宅基地标准，现保留部分建筑物未予拆除。针对涉案建筑物被拆除后的建筑材料是否在现场，原告在庭审中先后陈述不一致。另，原告于庭审结束后向本院提出评估鉴定申请，申请对涉案房屋损失、屋内物品及装修装饰损失、建筑材料残值进行评估鉴定，因涉案建筑物已灭失，且不能认定涉案建筑物被拆除后建筑材料由被告清理，故本院对原告的申请，不予准许。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及第三十六条第四项、第八项规定，行政机关侵犯公民合法权益造成损害的，公民有取得国家赔偿的权利；应当返还的财产灭失的，行政机关应给予相应的赔偿金；对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案系原告针对被告2019年11月19日强制拆除行为提起的行政赔偿诉讼，本院已判决确认被告强制拆除行为违法，故被告应当对强制拆除原告涉案建筑物给原告合法权益造成的直接损失承担相应的赔偿责任。针对房屋的损失。受害人取得国家赔偿的前提是国家机关和国家机关工作人员行使职权对其合法权益造成了损害。农村村民建住宅，应取得相应用地批准手续后方可建设。《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修订）第六十二条第二款、第三款规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，建房用地系原告租赁取得并非其原有宅基地，原告未办理建房用地批准手续，现有证据亦不能认定该土地符合土地利用总体规划，故原告的涉案建筑物用地不符合相关法律规定。农村住宅建设工程，亦应依法取得乡村建设规划许可。原告陈述涉案房屋建设于2017年，依据当时有效的《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日起施行）第二十三条、第四十一条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。在规划农村地区，建设单位或者个人进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和村民集中住宅建设的，应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证。在规划农村地区，村民使用原有宅基地进行村民住宅建设，可以实行规划许可管理，规划许可管理应当依据村庄规划进行，管理应当与服务相结合，并发挥村民委员会的作用，具体办法由市人民政府制定。之后修订的《北京市城乡规划条例》仍延续规定了规划行政许可制度。本案原告主张其领取并提交了建房登记表，结合本案证人证言、案件协查复函等证据材料，可以认定原告虽提交了建房登记表，但其在建设房屋时未依法取得乡村建设规划许可。对于未取得乡村建设规划许可的村民住宅，行政机关在认定违法建设时，应充分考虑建造历史、使用现状、土地利用规划及本市有关用地建房政策等因素进行调查认定，不能仅依据是否取得乡村建设规划许可认定是否为违法建设。具体到本案中，结合原告建房用地并非原告原有宅基地、原告未办理建房用地批准手续及未取得乡村建设规划等情况，涉案房屋不能认定为原告的合法权益，故原告针对房屋损失主张赔偿缺乏相应的事实和法律依据。另，《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（2007年11月23日修改，2020年7月30日废止）第六条规定，村民每户建房用地的标准，由各区、县人民政府根据本行政区域的情况确定，但近郊区各区和远郊区人多地少的乡村，最高不得超过0.25亩；其他地区最高不得超过0.3亩。本院注意到，被告对原告的房屋实施强制拆除时，对于超出上述用地标准的房屋实施拆除，同时保留200余平方米的房屋未拆除。被告充分考虑本案原告的特殊情况，在查处违法建设过程中注意到保障原告居住权的柔性执法方式，本院予以肯定。原告建设的房屋是其家庭在任营村的唯一住所，本院希望被告作为属地政府，在查处违法建设的同时基于原告的村民身份、居住情况、现实困难等情形，能够进一步考量及保障原告家庭的基本居住权益。针对室内物品及建筑残值损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案原告主张室内物品损失及建筑材料残值，但未提交相应的物品损失明细，亦未提交初步证据证明其主张，本院结合当事人庭审陈述、证人证言及财产清点清单，对原告关于室内物品及拆除后建筑材料由被告清理的陈述，本院不予采信，现有证据不能认定原告存在室内物品及建筑材料残值损失，故对于原告该项主张，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告任慈的赔偿请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长  辛崇增审 判 员  刘英飞人民陪审员  王文玉二〇二〇年十一月十三日书 记 员  张福越