河北省安新县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0632行初5号 原告：潘克军，男，1970年4月15日出生，汉族，农民，住雄县。 委托代理人：李春华，北京市中淇律师事务所律师。 被告：雄县自然资源局，住所地雄县将台路北延东侧。 法定代表人：王东升，该局局长。 出庭行政机关负责人：高新雨，该局副局长。 委托代理人：王**，河北新业律师事务所律师。 原告潘克军不服被告雄县自然资源局于2019年10月18日作出的雄国土监T字（2018）第1号行政处罚决定书，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告雄县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告潘克军委托代理人李春华、被告雄县自然资源局行政机关负责人高新雨、委托代理人王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月18日，被告雄县自然资源局以原告潘克军于2015年10月开始未经依法批准，擅自占用十间房村集体土地（基本农田80平方米、建设用地68.4平方米）148.4平方米建活动楼房，用于职工宿舍，建筑占地面积148.4平方米，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第四十三条，《基本农田保护条例》第十七条第一款之规定为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条，《基本农田保护条例》第三十三条的规定，对潘克军作出了雄国土监T字（2018）第1号行政处罚决定书，决定：一、基本农田部分：自收到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的80平方米土地上所建建筑物，将非法占用的80平方米土地恢复原种植条件，并处罚款2100元。二、建设用地部分：自收到本处罚决定书之日起没收在非法占用的68.4平方米土地上所建建筑物，将非法占用的68.4平方米土地退还十间房村集体，并处罚款1000元。三、罚款合计3100元，限自收到本处罚决定书之日起十五日内上缴县财政。 原告潘克军诉称，原告与昝岗镇十间房村委会签订土地承包合同，承包十间房村东南处136亩土地，期限自2001年3月18日至2029年3月18日止。2018年11月19日雄县国土资源局作出雄国土监T字（2018）第1号行政处罚决定书，对原告违法占用土地的行为进行处罚，2019年8月7日，被告雄县自然资源局以听证程序不规范为由撤销了原雄县国土资源局于2018年11月19日的处罚决定书，被告雄县自然资源局于2019年10月18日重新作出雄县国土资源局作出雄国土监T字（2018）第1号行政处罚决定书，并向原告潘克军送达。该处罚决定书所认定的事实不清，主要证据不足。承包合同经村民代表大会讨论同意并报雄县人民政府批准，且经雄县公证处公证，该合同合法有效。原告潘克军在该承包地范围内进行合法经营，并没有非法占用。处罚决定书认定原告非法占用基本农田80平方米、建设用地68.4平方米，事实不清。该处罚决定书适用法律、法规错误，没有处罚依据。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展通知》第二条第二款规定：规模化粮食生产需要合理确定配套设施用地规模，北方1000亩以内的配套设施用地控制在3亩内。原告的配套设施为2.1317亩，故未违背该通知的规定。且该处罚决定书未列明处罚的法律依据，故原告认为该处罚决定书并非依法成立。3.该处罚决定书程序违法。雄县昝岗镇郁丛农场系家庭经营，该行政处罚未告知家庭成员，剥夺了共同承包人的知情权和申辩权，且行政处罚告知书中所依据的数据没有实际勘测，依据的数据不准确，被告雄县自然资源局于2019年10月18日作出雄国土监T字（2018）第1号行政处罚决定书的行文编号沿用了被撤销的行政处罚决定书的行文编号，公文编号混乱且错误。原告对该处罚决定不服，特向人民法院提起行政诉讼，诉请依法撤销被告雄县自然资源局于2019年10月18日作出的雄国土监T字（2018）第1号行政处罚决定书。 原告潘克军向本院提交了以下证据： 证据1.雄土国监T字（2018）第1号行政处罚决定书； 证据2.雄土国监T字（2018）第1号行政处罚告知书； 证据3.雄国土罚听通（2018）2号行政处罚听证通知书； 证据4.雄县自然资源局作出的雄国土催字T（2018）1号履行行政处罚决定催告书； 证据5.雄县自然资源局作出的雄自然资撤罚字（2019）第01号撤销行政处罚决定书； 证据6.雄县自然资源局作出的雄国土监T字（2018）1号行政处罚告知书； 证据7.雄县自然资源局作出的雄国土监T字（2018）1号行政处罚听证告知书； 证据8.雄县自然资源局作出的雄国土监T字（2018）第1号自然资源违法案件行政处罚决定书。 上述证据证实被告雄县自然资源局做出的雄国土监T字（2018）第1号自然资源违法案件行政处罚决定书认定事实不清、适用法律不当，程序违法。 证据9.雄县军克农场营业执照、昝岗镇郁丛农场营业执照。证实原告属于合法经营。 证据10.公证书、《土地承包合同》及申请书。证实原告与十间房村签订的《土地承包合同》合法有效。 证据11.规划图纸复印件； 证据12.2014年6月9日、2014年6月14日、2015年9月18日、2016年9月3日卫星图片； 证据13.雄县军克农厂场地证明及雄县昝岗镇郁丛农场场地证明。 上述证据证实原告没有非法占用土地。 被告雄县自然资源局辩称，1.对原告潘克军的处罚认定事实清楚，证据充分。原告于2015年10月未经批准擅自占用十间房村集体土地建房用于职工宿舍。2018年3月20日，国土资源对潘克军建设的活动楼房进行实地测量，非法占地面积148.4平方米。（基本农田80平，建设用地68.4平）。2.行政处罚决定程序合法、适用法律正确，处罚适当。潘克军非法占地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，构成非法占地事实。2019年9月20日、10月11日，被告雄县自然资源局分别向潘克军送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知其处罚的事实、依据以及享有的申述、申辩、听证的权利。潘克军在法定期限内放弃了申请听证的权利。2019年10月18日，雄县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条，《基本农田保护条例》第三十三条的规定对潘克军下达了雄国土监T字（2018）1号行政处罚决定书并送达。被告雄县自然资源局做出的处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。 被告雄县自然资源局向本院提交了以下证据： 证据1.违法线索登记表； 证据2.立案呈批表； 证据3.潘克军身份证复印件； 证据4.2018年3月21日及2018年3月26日国土资源违法案件询问笔录； 证据5.国土资源违法案件现场勘测笔录； 证据6.雄县国土资源局测绘队出具的宗地图二张； 证据7.雄县国土资源局测绘队资质证书； 证据8.违法占地规划认定表； 证据9.潘克军所建活动楼房现场照片； 证据10.违法案件延期调查呈批表； 证据11.2018年9月6日国土资源违法案件调查报告； 证据12.2018年10月11日违法案件会审记录。 上述证据证实潘克军非法占用148.4平米土地上建房的违法事实清楚，被告查处土地违法行为遵循国土资源违法行为查处工作规程，查处违法行为程序规范、合法。 证据13.2018年10月12日雄县国土资源局行政处罚告知书； 证据14.法律文书送达回证（包括2018年10月13日、2018年10月25日、2018年11月21日、2019年5月13日、2019年9月20日、2019年10月12日、2019年10月19日、2020年4月11日）； 证据15.2018年10月20日潘克军陈述意见书； 证据16.2018年10月25日行政处罚听证告知书； 证据17.2018年10月26日行政处罚听证申请书； 证据18.2018年11月1日行政处罚听证通知书； 证据19.2018年11月9日延期听证申请书及授权委托书； 证据20.2018年11月13日行政处罚听证通知书； 证据21.律师证明； 证据22.2018年11月16日行政处罚听证会笔录； 证据23.2018年11月19日雄国土监T字（2018）1号雄县国土资源局行政处罚决定书； 证据24.2019年5月13日履行行政处罚决定催告书； 证据25.2019年8月7日撤销行政处罚决定书； 证据26.2019年9月12日违法案件会审记录； 证据27.2019年9月20日行政处罚告知书； 证据28.2019年10月11日行政处罚听证告知书； 证据29.2019年10月17日放弃听证说明； 证据30.2020年4月10日履行行政处罚决定催告书。 证据31.2019年10月18日雄国土监T字（2018）1号行政处罚决定书； 证据32.2020年4月27日强制执行申请书及授权委托书。 上述证据证实被告依法对违法行为进行行政处罚并予以申请执行的事实。 经庭审质证，被告雄县自然资源局对原告潘克军提交的证据质证意见是：对证据1至证据8的合法性、真实性均无异议，对证明目的不予认可；对证据9、证据10的真实性无异议，与本案的关联性不予认可；对证据11至证据14的真实性均不予认可，其来源不具有合法性，法律并未授权村民委员会对房屋所有权的归属作出认定的职权。 原告潘克军对被告雄县自然资源局提交的证据质证意见是：对证据1至证据3、证据9、证据14中的2019年9月20日、2019年10月12日、2019年10月19日、2020年4月11日四份送达回证、证据25真实性均无异议。对证据4、证据5的合法性有异议，对询问笔录中李丹、杨国芳身份有异议，未向潘克军告知回避制度，现场勘验笔录并非专业人员进行测绘，数据不准确；对证据6至证据8的真实性、合法性均有异议。宗地图没有当地村委会的成员或知情人现场确认，雄县测绘队未接受被告委托进行测绘，不具合法性，且未出具勘测报告；资质证书的有效期与本案相关的期限不一致；证据8中被告雄县自然资源局未提供雄县国土规划图；对证据10，原告认为此案非重大、疑难、复杂案件，不适用延期的相关规定；对证据11的真实性有异议，报告内容无证据支持。对证据14中的2018年10月13日、2018年10月25日、2018年11月21日、2019年5月13日送达回证、证据15至证据24均为复印件，被告当庭未提交证据原件，原告不予质证。对证据26的合法性有异议，违反了会审制度的相关规定。对证据30，原告潘克军在合理期限内已向人民法院提起诉讼，不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告潘克军提交证据1至证据7、证据9、证据10均客观、真实，且与本案有关联性，本院予以采纳。证据11、证据12的规划图及卫星图的来源不具有合法性，本院不予采纳。证据13村委会无权对不动产进行权属认定，该证据不具有合法性，本院不予采纳。证据8系被诉行政行为，不属于本案的证据。 被告雄县自然资源局提交的证据1至证据5、证据9至证据13、证据14中的2019年9月20日、2019年10月12日、2019年10月19日、2020年4月11日四份送达回证、证据26至证据30均客观、真实，且与本案有关联性，本院予以采纳。证据6至证据8，雄县国土资源局测绘队非独立的法人，不具备测绘资质，且未提交测绘人员的相关执业资格证书，故该组证据不具有合法性，本院不予采纳。证据30、证据32与本案诉争标的无关联性，本院不予采纳。对证据14中的2018年10月13日、2018年10月25日、2018年11月21日、2019年5月13日送达回证、证据15至证据24均为复印件，被告无正当理由未提交证据原件，且原告当庭对上述复印件均不予质证，故上述证据材料不能作为定案依据，本院不予认定。证据31系被诉行政行为，不属于本案的证据。 经审理查明，2001年3月9日，原告潘克军与雄县昝岗镇十间房村民委员会签订土地承包合同，原告潘克军承包该村东南处136亩土地，用于生产经营。2018年3月18日，原雄县国土资源局接到群众对原告潘克军在承包十间房土地上建房的举报，原雄县国土资源局于2018年3月19日决定立案调查，2018年11月19日作出雄国土监T字（2018）第1号行政处罚决定书，2019年8月7日，被告雄县自然资源局以听证程序不规范为由撤销了该处罚决定书。2019年9月20日、2019年10月21日，被告雄县自然资源局先后在雄县看守所向原告潘克军留置送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，原告潘克军未在规定时间内提出陈述、申辩和听证。被告雄县自然资源局于2019年10月18日作出雄国土监T字（2018）第1号行政处罚决定书，并于2019年10月19日在雄县看守所向原告潘克军留置送达。该行政处罚决定书认定：潘克军于2015年10月开始未经依法批准，擅自占用十间房村集体土地（基本农田80平方米、建设用地68.4平方米）148.4平方米建活动楼房，用于职工宿舍，建筑占地面积148.4平方米，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第四十三条，《基本农田保护条例》第十七条第一款之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条，《基本农田保护条例》第三十三条的规定，决定处罚如下：一、基本农田部分：自收到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的80平方米土地上所建建筑物，将非法占用的80平方米土地恢复原种植条件，并处罚款2100元。二、建设用地部分：自收到本处罚决定书之日起没收在非法占用的68.4平方米土地上所建建筑物，将非法占用的68.4平方米土地退还十间房村集体，并处罚款1000元。三、罚款合计3100元，限自收到本处罚决定书之日起十五日内上缴县财政。原告潘克军不服该行政处罚决定，向本院提起本案诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2的规定，判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。该规程第9.2.4规定，判定违法用地是否符合占用基本农田，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。本案中，被告雄县自然资源局认定原告潘克军非法占用基本农田和建设用地，但未提交法定土地利用总体规划图、套合比对判定材料等相关证据予以证实，被告雄县自然资源局所认定的上述事实，主要证据不足。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第三项的规定，行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:（三）行政处罚的种类和依据。《中华人民共和国土地管理法》（2014年修订）第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定，依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《基本农田保护条例》第三十三条规定，违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以上的罚款。本案中，被告雄县自然资源局决定对原告潘克军的违法行为处以罚款，应当详尽适用上述等多个有关法律、法规，而仅适用了其中部分法律、法规作为处罚依据，且未载明与违法行为情形相对应的处罚基准，属于适用法律、法规错误。 综上所述，被告雄县自然资源局作出的雄国土监T字（2018）第1号自然资源违法案件行政处罚决定书主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，判决如下： 撤销被告雄县自然资源局于2019年10月18日作出的雄国土监T字（2018）第1号自然资源违法案件行政处罚决定书，责令被告雄县自然资源局于本判决生效后六十日内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告雄县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北雄安新区中级人民法院。 审 判 长  张克松 人民陪审员  范培培 人民陪审员  辛 媛 二〇二〇年十一月二十三日 法官 助理  李 丹 书 记 员  许 悦