吉林省高级人民法院民 事 裁 定 书（2020）吉民终446号上诉人（原审原告）：蛟河市润辉房地产开发有限公司。住所：吉林省蛟河市西长安路84号。法定代表人：吴明超，该公司总经理。委托诉讼代理人：宿辉，吉林功承律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐妤倩，吉林功承律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：蛟河市公安局。住所：吉林省蛟河市红叶大街168号。法定代表人：曹海鹏，该局局长。委托诉讼代理人：张广彬，男，该局法制大队大队长。委托诉讼代理人：张逢新，蛟河市法律援助中心律师。上诉人蛟河市润辉房地产开发有限公司（以下简称润辉公司）因与被上诉人蛟河市公安局房屋买卖合同纠纷一案，不服吉林省吉林市中级人民法院（2020）吉02民初47号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。润辉公司上诉请求：（一）撤销一审判决，改判支持润辉公司的第二项诉讼请求，即如蛟河市公安局无法落实优惠政策，判令蛟河市公安局补偿润辉公司已出售房屋差价5,770,384.71元（以鉴定价格为准）；（二）一、二审全部诉讼费用由蛟河市公安局承担。事实和理由：（一）一审法院曾在润辉公司立案时不同意以蛟河市人民政府为被告提起行政诉讼，后又判决不应以蛟河市公安局提起民事诉讼，一审判决认定事实不清，适用法律错误。一审判决本院认为部分：“本案中，案涉《蛟河市公安局干警团购住宅楼协议书》不是严格意义上的房屋买卖合同，其不具备房屋买卖合同的要素，该协议所涉项目是蛟河市委、市政府支持的建设项目，应由蛟河市委、市政府给予资金支持，各职能部门相互配合。”但是在本案立案之前，润辉公司曾于2020年1月7日以蛟河市人民政府和蛟河市公安局为共同被告向一审法院递交行政起诉状，一审法院立案庭认为，蛟河市人民政府是向蛟河市公安局和检察院承诺给予建设职工住宅楼的优惠政策，并不是向润辉公司，在《关于市公安局办公楼异地改造及配套设施建设项目的专题会议纪要（[2018]13号）》（以下简称《会议纪要》）和《蛟河市人民政府关于市检察院异地新建职工住宅楼政策的函》（以下简称《函》）两份文件中也并没有提到润辉公司，润辉公司与蛟河市人民政府并没有直接的民事法律关系；蛟河市人民政府承诺的优惠政策以及蛟河市公安局与润辉公司签署《蛟河市公安局干警团购住宅楼协议书》的行为均不是行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，因此不同意立案。基于以上原因，润辉公司于1月10日上午以蛟河市公安局为被告向一审法院递交了民事诉状，一审法院才给予立案，而一审法院在判决时又以润辉公司与蛟河市公安局签署的协议不是民事协议，应向蛟河市人民政府主张权益为由驳回了润辉公司的诉讼请求。二审法院应撤销一审判决并予以改判。（二）既然一审法院认为对于各种税费的减免、各种费用的返还不是蛟河市公安局职责范围内能解决的事项，则应支持润辉公司的第二项诉讼请求，即判令蛟河市公安局补偿润辉公司已出售房屋差价（以鉴定价格为准）。2008年4月16日的蛟河市人民政府《会议纪要》规定：“......市委、市政府决定给予资金支持，支持额度根据实际交纳的税费额度确定。三、为加快项目建设，市委、市政府决定在基础设建设上给予资金支持，额度为职工住宅楼用地和办公楼新增用地面积土地出让金的70%。”2010年2月10日蛟河市人民政府的《函》规定：“经市委、市政府研究，同意市检察院异地新建职工住宅楼，总占地面积31,867.59平方米。建筑面积47,801.385平方米，其中公安局职工住宅楼建筑面积26,801.385平方米，市检察院异地新建职工住宅楼建设的相关政策，参照蛟河市人民政府《会议纪要》的意见执行。”基于此，蛟河市公安局作为一方主体将《函》和《会议纪要》约定的优惠条件作为合作前提写入《协议书》，以换取严重低于市场价格的团购房屋单价，润辉公司遂以严重低于市场价的价格向蛟河市公安局干警出售房屋。如果蛟河市公安局无法落实优惠政策，将导致润辉公司房屋的出售价格有失公平，蛟河市公安局应按市场价格向润辉公司补偿已售房屋差价（以鉴定价格为准）。蛟河市公安局辩称，一审判决事实清楚，适用法律正确，依法应驳回润辉公司的上诉请求。（一）一审判决认定的基本事实清楚，润辉公司上诉状第一项意见，是针对本案应依据何种程序提起诉讼，和案件事实并无关联，基于对政府信赖保护，确实应提起行政诉讼，但润辉公司既然提起了民事诉讼就应当对诉讼后果产生预判，不能因此改变案件事实。（二）润辉公司第二项上诉请求没有法律依据，本案的争议核心是市委、市政府为落实从优待警而决定由市政府提供资金支持，因法律法规变化，该举措不能实现。蛟河市公安局不是该合同主体，合同主体为公安干警，优惠政策的给予人是市委、市政府。案涉争议涉及的优惠政策没有一项是蛟河市公安局可以决定的，故令蛟河市公安局承担责任无事实理由和法律依据。润辉公司向一审法院起诉请求：（一）蛟河市公安局依据协议约定履行义务、落实优惠政策:1.蛟河市公安局返还土地出让金906,710元及利息（利息计算截止至实际支付之日止，至起诉之日利息为225,015.2元);2.蛟河市公安局对防空地下室易地建设费1,028,055元、城市基础设施配套费595,398.56元、新型墙体材料专项基金费307,364元予以减免，并返还其中已经缴纳的新型墙体材料专项基金费65,972元及利息(利息计算截止至实际支付之日止，至起诉之日利息为18,791.02元);3.蛟河市公安局对干警团购住宅楼税费予以减免，并返还已支付税费3,694,000元及利息（利息计算截止至实际支付之日止，至起诉之日利息为1,511,335.34元);4.蛟河市公安局履行协议约定的其他税费减免义务，以使润辉公司达到能够办理房屋产权登记的条件。（二）如蛟河市公安局无法落实优惠政策，判令蛟河市公安局补偿润辉公司已出售房屋差价5,770,384.71元。（三）本案的诉讼费由蛟河市公安局承担。一审法院认定事实：2010年10月9日，蛟河市公安局（甲方）与润辉公司（乙方）签订了《蛟河市公安局干警团购住宅楼协议书》，内容为：根据国务院从优待警的精神，为了改善公安干警及新入警人员居住条件，经局党委研究决定，团购由润辉公司在原公安小区开发承建的住宅楼。该项目是市委、市政府支持的建设项目，市委、市政府决定给予资金支持：1.根据实际缴纳的税费予以资金支持。2.退住宅楼用地新增用面积土地出让金的70%。3.项目建设中涉及本市的所有行政性收费一律免收，所有事业性收费按下限标准收取。4.滨河东路公安局段，土地平整、污水改线、绿化带由维管处统一施工。经甲乙双方协商制定购房方案如下：住宅楼8栋，共计26,801平方米，其中2楼1280元/平方米，6楼1260元/平方米，3楼、4楼和5楼1330元/平方米，车库价格3000元/平方米，根据各个楼层的价格标准付款。以上为蛟河市公安局团购住宅楼的具体方案，此协议一式两份，双方各执一份，盖章后具有法律效力。2015年10月29日，蛟河市国土资源局与润辉公司签订《成交确认书》，在2015年9月22日蛟河市国土资源局举办的国有土地使用权挂牌出让活动中，润辉公司竞得编号为2015—G1号地块的国有土地使用权。2015年10月30日双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2015年11月3日，润辉公司缴纳国有建设用地使用权出让价款3,793,461元。2019年3月7日，蛟河市人民防空办公室向润辉公司下达《蛟河市人民防空办公室结建人防工程易地建设费催缴通知书》，内容为：“你公司开发建设的山水人家等项目，我办对你公司应缴纳人防工程易地建设费数额进行了重新核算，你公司共欠缴人防易地建设费1317.941万元。请你公司接到此通知30日内，到蛟河市人防办理缴费手续。逾期不缴纳易地建设费，我办将依据《中华人民共和国行政处罚法》和《吉林省实施办法》第三十一条之规定进行行政处罚。”蛟河市人民防空办公室在下达催缴通知后，蛟河市人民防空办公室与润辉公司就包含蛟河市公安局干警团购住宅楼在内的润辉公司开发项目的名称、面积、人防费用进行共同确认，其中属于蛟河市公安局干警团购住宅房屋的人防费用总额为1,028,055元。润辉公司至今未缴纳上述费用。2019年2月21日，蛟河市住房和城乡建设局向润辉公司下达蛟建催履（2019）5号《催告履行通知书》，内容为：“经查，你（单位）在蛟河市建设的检察院职工住宅楼、山水人家、民俗村、泰安桥棚户区回迁1#、2#楼、书林雅苑、御景水岸、西河嘉苑、新华综合楼等项目（512,294平方米）未按照财政部、国家发展改革委《新型墙体材料专项基金征收和使用办法》（财综字【2007】77号）的规定，依法缴纳新型墙体材料专项基金费。现根据《中华人民共和国行政强制法》规定，催告如下：1.缴纳的期限：2019年3月21日前；2.缴纳标的额：肆佰肆拾陆万玖仟捌佰伍拾元整；3.缴纳的方式：到蛟河市住房和城乡建设局墙改办公室缴纳。”《催告履行通知书》下达后，蛟河市住房和城乡建设局与润辉公司就包含蛟河市公安局干警团购住宅楼在内的润辉公司开发项目的名称、面积、费用进行共同确认，其中属于蛟河市公安干警团购住宅房屋的费用总额为307,364元，其中2015年3月23日已经缴纳65,972元，余款至今未缴纳。2019年2月21日，蛟河市住房和城乡建设局向润辉公司下达蛟建催履（2019）2号《催告履行通知书》，内容为：“经查，你（单位）在蛟河市建设的检察院职工住宅楼、山水人家、民俗村、泰安桥棚户区回迁1#、2#楼、书林雅苑、御景水岸、西河嘉苑、新华综合楼等项目（512,294平方米）未按照《吉林省物价局等关于整顿城市基础设施配套费的通知》（吉省价经字【2003】25号）《关于降低涉企行政事业性收费标准的通知》（吉省价收联【2009】80号）的规定，依法缴纳城市基础设施配套费。现根据《中华人民共和国行政强制法》规定，催告如下：1.缴纳的期限：2019年3月21日前；2.缴纳标的额：柒佰陆拾叁万壹千叁佰元整；3.缴纳的方式：城市基础设施配套费转账至蛟河市住房和城乡建设局。”《催告履行通知书》下达后，蛟河市住房和城乡建设局与润辉公司就包含蛟河市公安局干警团购住宅楼在内的润辉公司开发项目的名称、面积、费用进行共同确认，其中属于蛟河市公安干警团购住宅房屋的费用总额为595,398.56元。润辉公司至今未缴纳上述费用。2012年3月30日，润辉公司向蛟河市地税局缴纳土地增值税283,829.79元、营业税946,099.30元、城建税66,226.95元、教育费附加收入28,382.98元、印花税9461元。2013年8月29日，润辉公司向蛟河市地税局缴纳印花税10,489.50元、3496.50元、土地增值税314,685.31元、104,895.10元、地方教育附加20,979.02元、教育费附加收入31,468.53元、6993.02元、10,489.51元、城建税73,426.57元、24,475.52元、营业税1,048,951.05元、349,650.35元。2014年1月15日，润辉公司向蛟河市地税务缴纳土地增值税62,937.06元、营业税209,790.21元、地方教育4195.80元、教育费附加收入6293.71元、印花税2097.90元、城市维护建设税14,685.31元、城镇土地使用税200000元、契税400000元。一审法院认为，润辉公司的诉讼请求不能成立。关于润辉公司提出的蛟河市公安局应依据协议约定履行义务、落实优惠政策的诉讼请求。润辉公司与蛟河市公安局签订的《蛟河市公安局干警团购住宅楼协议书》系双方当事人真实意思表示，内容不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效。协议签订的主体虽然是润辉公司和蛟河市公安局，但在实际履行过程中，房屋买卖合同关系的一方主体是润辉公司，另一方主体是蛟河市公安局干警。出卖人润辉公司交付房屋，买受人蛟河市公安局干警支付房屋对价，双方形成真正意义上的房屋买卖合同法律关系，且双方已经实际履行。本案中，案涉《蛟河市公安局干警团购住宅楼协议书》不是严格意义上的房屋买卖合同，其不具备房屋买卖合同的要素，该协议所涉项目是蛟河市委、市政府支持的建设项目，应由蛟河市委、市政府给予资金支持，各职能部门相互配合。润辉公司诉请要求蛟河市公安局返还土地出让金及利息、对防空地下室易地建设费、城市基础设施配套费、新型墙体材料专项基金费予以减免并返还已经支付的部分费用、对各种税费予以减免并返还已支付的税费，上述内容既不是协议中约定的蛟河市公安局应履行的义务，亦非蛟河市公安局职责范围内所能解决的事项，故润辉公司请求蛟河市公安局履行协议中所约定的相关政策及资金支持，与事实不符，其该部分诉讼请求，不予支持。关于润辉公司提出的如蛟河市公安局无法落实优惠政策，则应补偿润辉公司已出售房屋的差价款的诉讼请求。润辉公司与蛟河市公安局签订的《蛟河市公安局干警团购住宅楼协议书》中并未对上述事项进行约定，且润辉公司如无法享受协议中所约定的优惠政策，其责任不在于蛟河市公安局，蛟河市公安局亦不应承担由此产生的法律后果，故润辉公司的该项诉讼请求，不予支持。因蛟河市公安局不应承担相应的法律责任，故润辉公司提出的对蛟河市公安局职工住宅楼房屋的市场价值进行评估鉴定的申请，不予准许。判决：驳回润辉公司的诉讼请求。案件受理费106,538元，由润辉公司负担。本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”本案中，润辉公司向一审法院提出的两项主要诉讼请求分别为“蛟河市公安局依据协议约定履行义务、落实优惠政策”及“如蛟河市公安局无法落实优惠政策，判令蛟河市公安局补偿润辉公司已出售房屋差价5,770,384.71元”，从请求内容看，第一项请求为落实有关税费减免的优惠政策，第二项请求补偿差价亦以不能落实优惠政策为前提，而关于能否落实税费减免等优惠政策的问题并非平等民事主体之间通过签订协议的方式所能解决的，故润辉公司诉请事项不属于民事诉讼的受案范围，本案应裁定驳回润辉公司的起诉。一审法院对润辉公司的上述诉讼请求进行实体审理并作出判决，确属不当，本院依法予以纠正。润辉公司可就其诉讼请求所涉事项依法另行主张。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定如下：一、撤销吉林省吉林市中级人民法院（2020）吉02民初47号民事判决；二、驳回蛟河市润辉房地产开发有限公司的起诉。一审案件受理费106,538元，退还蛟河市润辉房地产开发有限公司；上诉人蛟河市润辉房地产开发有限公司预交的二审案件受理费106,538元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  刘彦峰审判员  尹春梅审判员  周 婧二〇二〇年十一月十二日书记员  吕泽栋