重庆市云阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝0235行初34号 原告苏州菱奥电梯有限公司，住所地：江苏省吴江区震泽镇龙降桥村，统一社会信用代码：91320509081511135N。 法定代表人方伟民，系该公司董事长。 委托代理人莫玉婷，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 被告云阳县应急管理局，住所地：重庆市云阳县双江街道望江大道868号，统一社会信用代码：11500235747452371C。 法定代表人牟伦怀，局长。 出庭应诉负责人唐益平，副局长。 委托代理人薛刚，重庆竞立律师事务所律师。 原告苏州菱奥电梯有限公司(以下简称菱奥公司)不服被告云阳县应急管理局(以下简称云阳应急局）行政处罚一案，于2020年7月27日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告菱奥公司的委托代理人莫玉婷，被告云阳应急局的出庭应诉负责人唐益平、委托代理人薛刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：被告云阳应急局于2020年5月18日作出(云阳)应急管罚〔2020〕3号《行政处罚决定书》，以原告“主体责任不落实，将电梯安装发包给不具备安装资质的个人进行组织施工，施工前没有对现场作业人员进行安全技术交底，也未安排人员对安装作业现场进行安全管理，及时排查生产安全事故隐患，致使2019年10月30日，原告生产的电梯在云阳县胜元联建房安装过程中发生一起事故，事故造成1人死亡，是一起安全生产责任事故”为由，作出对原告罚款人民币30万元的行政处罚，并要求原告自收到决定书之日起15日内缴纳，逾期不缴纳，每日按罚款数额的3%加处罚款。 原告菱奥公司诉称，原告于2020年5月26日收到由被告云阳应急局作出的(云阳)应急管罚〔2020〕3号《行政处罚决定书》，原告为避免损失扩大，在限定期限内已全额缴纳罚款。但原告认为，被告存在事实认定错误，程序错误，适用法律错误，依法应当予以确认被告于2020年5月18日作出的(云阳)应急管罚〔2020〕3号《行政处罚决定书》无效。具体理由如下:一、被告对本案认定事实错误。1、原告不具有为案涉电梯提供安装服务的义务。原告与买受人江波于2019年7月30日签订《电梯设备买卖合同》，合同约定由原告为买受人江波提供2台型号为TKJn800/1.0-JXW的乘客电梯，单价为7.65万元/台，合同总价15.3万元(以上设备金额只包括设备费、停电应急平层)。买受人江波与原告仅涉及电梯买卖关系，并不涉及电梯的安装服务，买受人江波也仅是向原告支付了货款，从未支付过安装服务费等款项。同时，买受人江波对案涉电梯设备的转让并未事先通知原告及未取得原告的同意。其次，根据《中华人民共和国特种设备安全法》第二十二条:“电梯的安装、改造、修理，必须由电梯制造单位或者其委托的依照本法取得相应许可的单位进行。……电梯制造单位对电梯安全性能负责”之规定，本案中，原告虽然是案涉电梯的制造单位且具备电梯安装资质，但由于买受人江波并未与原告达成案涉电梯安装的合意及约定，故原告并不对江波所购买的案涉电梯承担安装义务。原告对于案涉电梯仅承担交货义务及配合买受人江波对其指定的电梯安装单位的安装资质进行审查的义务。2、案涉电梯在安装过程中发生的事故并非由原告所造成，系买受人私自安装而导致。原告作为案涉电梯的制造单位仅对电梯安全性能负责，本案的安全生产事故的成因并非是案涉电梯的质量原因所导致，原告对在安装过程中发生的安装安全生产事故无需承担责任。3、被告所调取的合同显示双方当事人为原告与电梯实际使用人，系虚假合同。在听证程序中，被告向原告出示了一系列显示由原告与电梯实际使用人签订的电梯买卖及安装合同。经原告比对，这些合同系虚假合同，因这些虚假合同而产生的纠纷或事故，不应当由原告承担责任。4、原告已经充分尽到了相应的监督职责。首先，买受人江波在收到原告交付的案涉电梯后，原告几次三番的主动与买受人江波取得联系，但买受人江波却从未明确告知过原告有关于电梯转卖情况及电梯安装或者要求安装的任何相关事宜，更是从未告知过原告在未取得原告出具的书面授权委托安装的情况下，已擅自安排人员对案涉电梯进行了安装的事实。其次，根据《中华人民共和国特种设备安全法》第二十三条之规定，在电梯安装时，负责具体安装的施工单位应当在取得电梯制造单位所出具的安装授权委托书后将拟进行的特种设备安装情况书面告知当地的特种设备安全监督管理的部门，但本案的电梯安装工程却并未进行报备，致使原告有理由充分相信电梯尚未安装的说法，自然就不涉及到对现场施工人员的技术交底及安全管理等义务。二、被告对原告作出行政处罚的行政行为程序不合法。首先，《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国特种设备安全法》对电梯属于特种设备作出了明确的规定，本案中发生事故的乘客电梯属于特种设备。其次，根据国家质量监督检验检疫总局《特种设备事故报告和调查处理规定》(质检总局令第115号)第六条:“本规定所称特种设备事故，是指因特种设备的不安全状态或者相关人员的不安全行为，在特种设备制造、安装、改造、维修、使用(含移动式压力容器、气瓶充装)、检验检测活动中造成的人员伤亡、财产损失、特种设备严重损坏或者中断运行、人员滞留、人员转移等突发事件。”的规定，本案发生的事故系由买受人在未告知且未取得原告同意的情形下，擅自安排人员安装电梯而造成。因此本案属于特种设备安装过程中发生的事故。再次，根据国务院《特种设备安全监察条例》及《国家质量监督检验检疫总局关于公布的通知》的规定，国务院负责特种设备安全监督管理的部门应当是国家质量监督检验检疫总局，县以上地方负责特种设备安全监督管理的部门应当是县级以上的质量监督检验检疫局。同时，《特种设备事故报告和调查处理规定》第三条规定:“国家质量监督检验检疫总局(以下简称国家质检总局)主管全国特种设备事故报告、调查和处理工作，县以上地方质量技术监督部门负责本行政区域内的特种设备事故报告、调查和处理工作”、第三十四条规定:“依照《特种设备安全监察条例》的规定，省级质量技术监督部门组织的事故调查，其事故调查报告报省级人民政府批复，并报国家质检总局备案;市级质量技术监督部门组织的事故调查，其事故调查报告报市级人民政府批复，并报省级质量技术监督部门备案。”《重庆市电梯安全管理办法》(重庆市人民政府令第294号)第四条也规定:“市、区县(自治县)人民政府特种设备安全监督管理部门负责本行政区域内的电梯安全监督管理。”因此，对于电梯安装事故的调查、查处应当是由质量监督检验检疫部门负责并管理，即应当由机构改革后的市场监督管理局来负责并管理对于电梯事故的调查及查处，而不是由质量安全监督局，也就是机构改革后的应急管理局来负责调查及查处。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”及第十五条:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”之规定，行政机关应当在法定职权范围内履职，而不能作出超越自身管理权限的行政行为。因此，被告云阳县应急管理局对特种设备安装过程中发生的事故不具有调查、查处权，被告越权对原告作出的行政处罚程序不合法，应当确认该行政处罚决定无效。三、被告作出处罚决定适用法律错误。本案系由特种设备在安装过程中发生事故而导致，属于典型的特种设备事故。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定:“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产，适用本法;有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”及特别法优于普通法的原则，对于本案特种设备事故的查处的法律适用问题应当优先适用《中华人民共和国特种设备安全法》、《特种设备事故报告和调查处理规定》、《特种设备安全监察条例》等相关特别法律、法规、规章。同时，本案的发生是由于买受人擅自安排人员安装而导致的，故对于本案特种设备事故的发生应当由买受人江波承担全部的责任，而不应该为了安抚受害人家属而将该法律责任转嫁给原告。同时，由于被告对本案所涉及的特种设备事故不具有调查、查处的权限，故其对本案适用《中华人民共和国安全生产法》的规定进行查处自然是越权，适用法律错误。 综上，原告为维护自身合法权利不受侵害，特起诉：1.判决被告于2020年5月18日作出的(云阳)应急管罚〔2020〕3号《行政处罚决定书》无效；2.本案诉讼费由被告承担。 被告云阳应急局辩称，原告作为电梯生产、销售、安装企业，安全生产主体责任不落实，将电梯安装发包给不具备安装资质的个人进行组织施工，施工前没有对现场作业人员进行安全技术交底，也未安排人员对安装作业现场进行安全管理，及时排查生产安全隐患。2019年10月30日，原告出厂的电梯在云阳县江口镇胜元联建房安装过程中发生事故，造成1人死亡。被告根据《安全生产法》第18条第(5)项、第22条第(5)项、第46条第1款，第109条第(1)项的规定，作出给予原告罚款叁拾万元的行政处罚决定合法，原告的诉讼请求不应得到支持。 原告为证明其主张提交了以下证据： 第一组：1.《询问通知书》；2.《听证告知书》；3.《行政处罚告知书》；4.《行政处罚决定书》；5.《听证申请书》。 第二组：6.接处警工作登记表。 第三组：7.云阳胜元房产项目《电梯设备买卖合同》；8.奉节环境监测站宿舍项目《电梯设备买卖合同》；9.转账凭证；10.《授权委托书》。 第四组：11.奉节县移民局宿舍项目《电梯设备买卖合同》；12.电梯产品合格证；13.《授权委托书》；14.《特种设备安装改造维修告知书》；15.转账凭证。 第五组：16.奉节大会堂项目《电梯设备买卖合同》；17.电梯产品合格证；18.《授权委托书》；19.《特种设备安装改造维修告知书》；20.转账凭证。 第六组：21.云阳胜元联建房项目《电梯设备买卖合同》；22.《授权委托书》；23.转账凭证。 第七组：24.《中华人民共和国安全生产法》第二条；25.《中华人民共和国特种设备安全法》第二条、第二十三条；26.《特种设备安全监察条例》第二条；27.《特种设备事故报告和调查处理规定》第三条、第六条、第三十四条；28.国家质量监督检验检疫总局关于公布《特种设备目录》的通知；29.《重庆市电梯安全管理办法》第四条；30.《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第十五条；31.《深化党和国家机构改革方案》第三十条、第三十四条。 被告云阳应急局提交了以下证据、依据： 第一组：1.行政处罚决定书；2.证人证言（赵庆）（第一次）；3.证人证言（赵庆）（第二次）；4.证人证言（赵庆）；5.证人证言（陈磊）（第一次）；6.证人证言（陈磊）（第二次）；7.证人证言（李四林）；8.证人证言（江波）（第一次）；9.证人证言（江波）（第二次）；10.证人证言（江波）（第三次）；11.证人证言（蔡玉高）；12.证人证言（袁小波）；13.当事人陈述（倪晓飞）；14.当事人陈述（钱云飞）；15.证人证言（邱德平）；16.证人证言（晏兴龙）；17.抢救记录；18.授权委托书；19.电梯买卖及安装合同；20.电梯买卖及安装合同；21.特种设备安装改造维修告知书；22.微信聊天截屏；23.事故调查报告；24.云阳县政府关于“10.30”高处坠落安全事故调查报告的批复；25.行政处罚告知书；26.听证告知书；27.听证笔录；28.行政处罚集体讨论记录；29.送达回执（附：送达视频）；30.关于江口镇胜元联建房“10.30”高处坠落事故不属于特种设备事故的函；31.营业执照、特种设备制造许可证、特种设备安装改造维修许可证。法律依据：《安全生产法》第二条、第十八条第五项、第一百零九条第一项。 经庭审质证，原告对被告云阳应急局提交的证据19、20的真实性不予认可，对其余证据的真实性、关联性无异议，对部分证据的证明目的有异议。被告对原告提交的证据1-6的真实性无异议，对证据7-23的真实性、合法性和关联性均有异议。 本院审查认为，原告提交的证据7-23系复印件，被告对其真实性不予认可，证据8-20与本案不具有关联性，证据23无购买方签名，不予采信。原、被告提交的其余证据具有真实性，来源合法，与本案的案件事实相关联，予以采信。 经审理查明：2019年10月30日上午8时20分，云阳县江口镇胜元联建房电梯安装人员陈磊和余达骄进行电梯安装作业施工，陈磊用卷扬机将4根5米长的电梯轨道吊装至5楼，余达骄负责在5楼接收并将轨道绑定在电梯升降平台上，陈磊又将电梯支架送到7楼时，余达骄连同电梯升降平台及4根轨道一起坠落电梯井内，经抢救无效于当日上午9时30分死亡。事故发生后，云阳县市场监督管理局经调查，于2019年11月7日给被告出具《关于江口镇胜元联建房“10.30”高处坠落事故不属于特种设备事故的函》，认为此次事故不属于其管辖的特种设备事故，请被告调查处理。2019年11月9日，云阳县政府办公室成立有被告参加的调查组对该起事故进行调查。经过调查，调查组于2020年2月9日作出《关于对江口镇胜元联建房“10.30”高处坠落事故的调查报告》，该调查报告认定:苏州菱奥电梯有限公司于2013年10月24日成立，经营范围有电梯生产、销售、安装、研发、维修和改造、电梯配件销售等，授权委托自然人江波为其重庆地区对公司生产的电梯、自动扶梯进行销售，同时可凭公司合同文本资质证安装、维保电梯。江波共向胜元联建房销售3台电梯，第1台在安装前由江波以该公司名义向云阳县市场监管局进行告知，由江波找人组织进行安装，已安装完毕并投入使用。本次事故是安装第2台电梯时发生，电梯由该公司生产，由江波将安装业务以2万元包给不具备安装资质的自然人赵庆，赵庆安排陈磊、余达骄施工。未向云阳县市场监管局告知电梯安装，在电梯安装前及安装过程中，该公司没有安排人员进行技术指导和安全管理。调查报告认定事故的直接原因是在准备安装导轨前，平台临时吊点不固定，工作平台上的导轨固定不牢固，提升平台过程中引起导轨晃动，升至5层时导轨顶端刮蹭在已安装固定的导轨支架上，使钢丝绳受力剧变，导致钢丝绳断裂。间接原因是苏州菱奥电梯有限公司主体责任不落实。该公司违反《特种设备安全法》的要求，对委托自然人销售、安装电梯过程跟踪管理不到位，对公司生产的电梯安装施工现场没有按照特种设备安装规范组织施工，没有对现场作业人员进行安全技术交底，未安排人员对现场进行安全管控，在电梯安装前没有向相关主管部门进行告知报备。事故性质认定：本次事故是因作业人员违反操作规程，野蛮施工，安全意识淡薄，企业主体责任不落实造成的一起生产安全责任事故。建议对事故责任人员追究刑事责任，建议依据《安全生产法》第一百零九条第一项规定，由云阳县应急管理局对苏州菱奥电梯有限公司给予行政处罚。同年3月25日，云阳县人民政府作出《关于对江口镇胜元联建房“10.30”高处坠落事故调查报告的批复》，同意调查报告对该事故原因及性质的认定，对有关责任单位、责任人员的责任认定及处理意见及提出的防范措施意见。云阳县应急管理局立案后，于2020年4月22日作出《听证通知书》、《行政处罚告知书》，并向原告苏州菱奥电梯有限公司进行了送达，于同年5月14日召开听证会，听取了原告的陈述及申辩意见。同年5月18日，被告作出(云阳)应急管罚〔2020〕3号《行政处罚决定书》，于同月26日送达给原告。原告于同年6月1日缴纳罚款30万元。 本院认为，本案争议的焦点问题是：被诉行政处罚决定认定的事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。 一、关于本案的事实认定问题。首先，原告对涉案事故的发生经过并无异议。另根据事故调查组对现场勘察、询问有关当事人、查阅有关资料、聘请专家进行勘察后出具的事故分析报告等证据，认定“原告公司于2013年10月24日成立，经营范围有电梯生产、销售、安装、研发、维修和改造、电梯配件销售等，2019年7月1日授权委托自然人江波为重庆地区对公司生产的电梯、自动扶梯进行销售，同时可凭公司合同文本资质证安装、维保电梯。江波共向胜元联建房销售3台电梯，第1台在安装前由江波以该公司名义向云阳县市场监管局进行告知，由江波找人组织进行安装，已安装完毕并投入使用。本次事故是安装第2台电梯时发生，电梯由该公司生产，安装前未向云阳县市场监管局告知，由江波将安装业务以2万元包给不具备安装资质的自然人赵庆，赵庆安排陈磊、余达骄施工。在电梯安装前及安装过程中，该公司没有安排人员进行技术指导和安全管理。”其认定事实清楚。原告主张被告对涉案处罚决定认定事实不清，本院不予支持。 二、关于被诉处罚决定程序及适用法律问题。《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”《特种设备事故报告和调查处理规定》第八条规定了不属于特种设备事故的情形，其中第三项规定“特种设备作业人员、检验、检测人员因劳动保护措施缺失或者保护不当而发生坠落、中毒、窒息等情形的。”《特种设备事故报告和调查处理导则》也规定特种设备作业人员、检验、检测人员因劳动保护措施不当或者缺失而发生的人员伤害事故，不属于特种设备事故，只作为特种设备相关事故，并规定特种设备相关事故由安全监督管理职责的政府部门或者由当地人民政府指定的部门调查处理。电梯虽然属于特种设备，但本案事故是在电梯安装过程中，由于劳动保护措施缺失，导致安装人员从高处坠落死亡，根据上述法律法规的规定，不属于特种设备事故，应属于生产安全责任事故。《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”,第十八条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：……（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；……”,第二十二条规定：“生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：……（五）应检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理建议；(七)督促落实本单位安全生产整改措施。”,第四十六条第一款规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”《中华人民共和国特种设备安全法》第二十二条“电梯的安装、改造、修理，必须由电梯制造单位或者其委托的依照本法取得相应许可的单位进行。电梯制造单位委托其他单位进行电梯安装、改造、修理的，应当对其安装、改造、修理进行安全指导和监控，并按照安全技术规范的要求进行校验和调试。电梯制造单位对电梯安全性能负责。”《特种设备安全监察条例》第十九条“电梯的制造、安装、改造和维修活动，必须严格遵守安全技术规范的要求。电梯制造单位委托或者同意其他单位进行电梯安装、改造、维修活动的，应当对其安装、改造、维修活动进行安全指导和监控。电梯的安装、改造、维修活动结束后，电梯制造单位应当按照安全技术规范的要求对电梯进行校验和调试，并对校验和调试的结果负责。”原告系从事电梯生产、销售、安装等生产经营活动的公司。原告将其销售的电梯没有依法委托取得相应许可的单位进行安装，而仍由其授权委托的自然人违法包给不具备安装资质的个人进行组织施工，在电梯安装前没有向相关主管部门进行告知报备，也没有对电梯安装进行安全指导和监控，导致在电梯安装过程中，由于劳动保护措施缺失，造成安装人员坠落死亡，违反了上述法律法规的规定，应当承担安全生产的主体责任。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查”，第三十二条第一、二款规定“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复”，“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。本案中，云阳县人民政府依法成立“10.30”高处坠落事故调查组，经过调查作出了《关于对江口镇胜元联建房“10.30”高处坠落事故的调查报告》。云阳县人民政府作出《关于对江口镇胜元联建房“10.30”高处坠落事故调查报告的批复》，该批复中认定“10.30”高处坠落事故的性质为生产安全责任事故，对直接原因和间接原因作了认定，并建议被告对原告按照《安全生产法》进行行政处罚，对相关责任人依法追究刑事责任。被告云阳应急局作为县级人民政府的生产安全监督管理部门，依照《安全生产法》的规定，根据云阳县人民政府的批复有权对“10.30”高处坠落事故的责任主体作出行政处罚。被告在作出行政处罚过程中，按照《行政处罚法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，告知原告陈述、申辩及听证等权利，依据《安全生产法》第一百零九条第一项的规定，对原告作出《行政处罚决定书》并依法送达，符合法定程序，适用法律正确。原告主张对案涉电梯的安装不具有安装的义务，对发生的事故不应承担责任，于法无据，对于江波及其他责任人在事故中应承担的责任，不属于本案审理的范围，亦不能据此免除原告应当承担的安全生产的主体责任。 综上，被告对原告作出的行政处罚，依据的事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告主张确认被告作出的《行政处罚决定书》无效的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决如下： 驳回原告苏州菱奥电梯有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。 审 判 长  何世斌 人民陪审员  姚礼忠 人民陪审员  刘相平 二〇二〇年十一月二十七日 书 记 员  叶 青