上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）沪7101行初329号原告张伟龙，男，1957年6月28日出生，汉族，户籍所在地上海市普陀区。委托代理人崔恩娜，上海秦兵律师事务所律师。委托代理人王玲，上海秦兵律师事务所律师。被告上海市普陀区规划和自然资源局，住所地上海市普陀区。法定代表人彭波。出庭应诉行政机关负责人郑荣全，该局副局长。委托代理人陈涯翱。委托代理人高兴发，上海市信本律师事务所律师。第三人上海市普陀区建设用地事务所，住所地上海市普陀区。法定代表人笪顺林。委托代理人凤元鑫。原告张伟龙不服被告上海市普陀区规划和自然资源局(以下简称普陀规划资源局)作出的责令交出土地决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月8日立案后，于法定期限内向被告普陀规划资源局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。因上海市普陀区建设用地事务所(以下简称区建设用地事务所)与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月28日公开开庭审理了本案。原告张伟龙及其委托代理人崔恩娜律师、王玲律师，被告普陀规划资源局的副局长郑荣全及委托代理人陈涯翱、高兴发律师，第三人区建设用地事务所的法定代表人笪顺林及委托代理人凤元鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告普陀规划资源局于2019年9月23日对张伟龙(户)作出沪(普)征地责令[2019]008号责令交出土地决定(以下简称交地决定)，责令张伟龙(户)于收到交地决定之日起十五日内搬离云岭西路陆家厍35号房屋(以下简称涉案房屋)，交出土地，搬至真北路XXX弄XXX号XXX室、青浦区华新镇凤徐路XXX弄XXX号XXX室，并支付第三人区建设用地事务所各项补偿、补贴款与产权调换房屋供应价格抵扣后的差价款90,481.33元。原告诉称，涉案房屋位于上海市人民政府2010年发布的沪府土[2010]649号征收批文的征收土地范围内，征收工作开始后，双方未能达成协议。被告在作出交地决定过程中存在诸多违法之处，也未尽协商义务，房屋被征收将导致原告无经济来源，基本生活得不到保障。因此，请求判令撤销被告作出的交地决定。就其诉请，原告提交了《农村宅基地使用证》、宅基地卡、户口簿、残疾人证、沪(普)征地责令[2019]008号《责令交出土地决定书》(以下简称交地决定书)、照片复印件、独生子女证、《告真北村地块(二期)被补偿人(户)书(五)》、(2018)最高法行再202号《最高人民法院行政判决书》等材料作为证据。被告辩称，其所作的交地决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，内容适当，符合相关法律规定以及该征收基地的征收补偿方案等规定，原告所称的被告存在违法之处的理由均无事实依据。因此，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告于法定期限内向本院提交了下列证据及依据：第一组：交地决定书及送达回证。证明被告于2019年9月23日作出交地决定书，同日送达张伟龙(户)。第二组：1.关于张伟龙(户)具体补偿方案审查报告核验事宜的签报；2.《协调会会议通知》及送达回证、会议签到单、征地房屋补偿争议协调记录、委托书。证明被告分别于2019年6月26日、2019年8月1日召开协调会，第三人及原告参加会议，双方未能达成房屋补偿安置协议，张伟龙(户)在协调会上表示不接受《张伟龙(户)具体补偿方案》(沪普真北村地块(二期)征地房具补(2019)第078号，以下简称《具体补偿方案》)。第三组：1.《实施具体补偿通知》(沪普真北村(二期)征地房具补(2019)第078号，以下简称《实施具体补偿通知》)及送达回证；2.实际补偿情况记录及入户通知单各2份。证明第三人分别于2019年8月22日、9月12日将《实施具体补偿通知》送达张伟龙(户)，通知张伟龙(户)到老真北路费家宅XXX号领取《具体补偿方案》、安置房屋的入户通知，但张伟龙(户)未接受补偿。第四组：1.《关于批准普陀区人民政府2010年第一批次建设项目征收土地的通知》(沪府土[2010]649号)；2.(沪(普)征告[2010]第2号)《征收土地方案公告》；3.《征地补偿安置方案公告》26份(沪普征补[2010]第008号至沪普征补[2010]第033号)；4.《征地补偿安置方案》。证明上海市人民政府于2010年9月16日批准征收真北村地块集体土地，上海市普陀区人民政府(以下简称普陀区政府)与被告依法办理了征地手续。第五组：1.《征地房屋补偿方案公告》(沪普征地房补告[2012]第1号，以下简称《征地房屋补偿方案公告》)及公示照片；2.《普陀区人民政府关于真北村地块(二期)征地房屋补偿的批复》(普府[2012]102号)；3.《征地房屋补偿方案》(沪普征地房补方[2012]第1号，以下简称《征地房屋补偿方案》)；4.《真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿实施办法》(以下简称《补偿实施办法》)；5.公告照片；6.关于签约期限的《通知》及公示照片；7.《普陀区动迁安置房源调拨审批表》、真北路1817弄配套商品房房源清单、华新房源(10套)；8.第三人的事业单位法人证书及上海市普陀第一房屋征收服务事务所有限公司的营业执照；9.真北村地块(二期)征收集体土地居住房屋补偿工作宣传手册。证明普陀区政府于2012年11月9日批准了《征地房屋补偿方案》和《补偿实施办法》，由第三人负责整个征地房屋补偿工作，第三人委托上海市普陀第一房屋征收服务事务所有限公司实施补偿，涉案房屋位于征收范围内。第六组：1.《农村宅基地使用证》、建房申请文件；2.《征收集体土地居住房屋补偿登记表》；3.《征收集体土地居住房屋阳台建筑面积测算表》；4.《真北村地块(二期)原农民户可建未建证明》及公示照片；5.张伟龙(户)户口簿、真北村(南块)调查户籍摘录、张圆与陈佳的结婚证及独生子女证。证明张伟龙(户)《农村宅基地使用证》登记的权利人为张伟龙，建筑面积合计162.97平方米，符合原当地农村村民建房申请条件人数为4人，即张伟龙、章燕儿、张圆、陈佳，可建未建建筑面积为0平方米，应安置建筑面积为162.97平方米。第七组：1.《普陀区人民政府关于长征地区新建多层商品住房土地使用权基价及价格补贴标准事项的通知》(普府[2012]71号)；2.张伟龙(户)《上海市征收集体土地居住房屋补偿分户评估报告》(以下简称《分户评估报告》)及送达回证；3.《长征镇人民政府关于真北村地块(二期)征地房屋补偿估价机构选举结果的报告》、公证书、《确定估价机构公告》、公告照片及选票统计表照片、上海市征收集体土地居住房屋评估委托书；4.《家用设备移装清单》。证明长征地区新建多层商品住房土地使用权基价为3,450.00元/平方米，价格补贴系数为30%，经上海涌力土地房地产估价有限公司评估，涉案房屋建安重置结合成新单价为：房屋1楼房711.00元/平方米、房屋2楼房720.00元/平方米，房屋装修补偿款为30，760.00元，房屋附属物补偿款为2,478.00元。第八组：1.真北村地块(二期)征地房屋补偿谈话记录数份；2.工作人员身份证明书；3.《上海市普陀区人民政府关于同意取消真北村地块(二期)征地房屋补偿生效比例条款的批复》(普府[2013]107号，以下简称《取消生效比例条款的批复》)；4.2018年6月27日《告知书》及回执、《分户评估报告》及送达回证；5.《具体补偿方案》及送达回证。证明真北村地块(二期)规定的签约期限为2012年11月17日至2013年1月21日，张伟龙(户)未能在上述签约期限内与第三人签订房屋补偿安置协议，第三人根据相关规定，制定《具体补偿方案》于2019年6月24日送达张伟龙(户)。第九组：上海市不动产登记簿(真北路XXX弄XXX号等房屋)，证明《具体补偿方案》安置张伟龙(户)的产权调换房屋产权清晰、无权利负担。被告作出交地决定的职权依据为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条，《上海市实施办法》第三条、第三十一条，《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第五条、第二十六条；法律依据为《暂行规定》第二十六条；程序依据为《暂行规定》第二十五条第二款、第二十六条、沪规土资规[2017]1号《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》(以下简称《试行办法》)第五条、第六条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条第一款。第三人述称，其同意被告意见，请求判决驳回原告的诉讼请求。经质证，原告对被告证据中涉及该户建筑面积认定、人口人数认定以及安置方案制定持有异议，认为：涉案房屋外楼梯4.80平方米未予认定，一楼入户门厅1.10平方米经改造后呈全封闭，应当予以认定，二楼阳台少认定了3.15平方米，不应仅认定一半；原告外孙陈泽晔于2013年11月4日报出生于涉案房屋，符合原当地农村村民建房申请条件且系独生子女，应被认定为安置人口按2人计，另根据告居民书应当给予50万元补偿，但交地决定书中并无此项补偿；原告系XXX伤残且无经济来源，被告给予的安置方案无法保障被征地农民且是残疾人的居住条件；被告召开的两次协调会程序违法，原告仅委托章燕儿参加第二次协调会，故章燕儿参加第一次协调会时并无原告授权，且该次会议记录内容不全面，第二次协调会召开时间超出了答复期；原告收到《实施具体补偿通知》后于2019年8月26日到场但无人接待；《征收集体土地居住房屋补偿登记表》中“违搭28.38m2”并未包括外楼梯，该登记表及《征收集体土地居住房屋阳台建筑面积测算表》中“张伟龙”并非原告所签，测量人身份不合法；《真北村地块(二期)原农民户可建未建证明》认定时间不明确，所记载的户籍人口4人与《具体补偿方案》作出时该户的实际情况不符，应当审核陈泽晔是否符合原当地农村村民建房申请条件；《分户评估报告》的送达回证中没有见证人签名，被告没有向张伟龙(户)送达《分户评估报告》，剥夺了原告申请复估的权利；补充报告时间与主报告时间相差两天，补充报告中减掉了PVC吊顶，遗漏了一个热水器；没有根据规定对装修单独出具评估报告，没有估价师签字，不合法；被告未在出具评估报告前出示初步评估结果并进行公示、答疑；《分户评估报告》系2012年作出，已超出有效期一年；被告未与居民先行协商就选择估价机构，违反法定程序，公证书也无法证明估价机构的选择经过先行协商程序；不认可真北村地块(二期)征地房屋补偿谈话记录，工作人员身份证明书时间早于见证谈话的时间；《取消生效比例条款的批复》不合法；未收到《告知书》，《告知书》要求5日内回复，违反了《试行办法》的规定；如果送达了《分户评估报告》，应当给予10日期限进行复估；不动产登记簿无法证明在作出补偿方案前安置房屋的产权情况是否明晰；沪(普)征告[2010]第2号《征收土地方案公告》违反法律规定，未经协商环节的评估机构选举程序违法；《征地补偿安置方案公告》26份(沪普征补[2010]第008号至沪普征补[2010]第033号)及《征地补偿安置方案》未依法包含需要安置的农业人口数量及安置途径；被告没有公告《补偿实施办法》，《补偿实施办法》没有制作日期，也未进行征询，不合法；《普陀区动迁安置房源调拨审批表》及房源清单房屋定价来源不明，房源无公开公示的证据；非法延长签约期限。针对原告的质证意见，被告陈述其提交的所有证据材料均真实、合法，认为：第一次协调会在答复期限内召开，章燕儿系原告妻子，可以代理原告，且原告事后也出具了委托书，应是对章燕儿授权的追认，法律未禁止答复期限满后再次召开协调会，故第二次协调会召开符合法律规定；征收基地一直有人办公并记录每一次实施补偿的情况，张伟龙(户)不接受补偿；张伟龙(户)建筑面积162.97平方米，其中一楼阳台和二楼阳台经测绘后面积合计8.36平方米，原告予以签名确认；张伟龙(户)相关产证及建房批准文件没有记载外楼梯，故不应认定该部分建筑面积，未封闭的阳台面积按一半计算；《征收集体土地居住房屋补偿登记表》及《征收集体土地居住房屋阳台建筑面积测算表》中“张伟龙”均由原告本人所签；陈泽晔不是在签约期限(2012年11月17日至2013年1月21日)内出生，不能认定为安置人口；若婴儿的父母被认定为符合原当地农村村民建房申请条件的人员，且在签约期限内签约、履行搬迁义务、没有被认定为独生子女的情况的，婴儿在签约起始日一年内即2013年11月16日前出生的，根据征收基地的照顾政策可以给予50万元补偿；公证书可证明评估机构的选定程序合法；《分户评估报告》由依法选定的评估机构出具，已送达原告，但原告收下后不签名也未在10日内申请复估；《具体补偿方案》作出前再次向张伟龙(户)送达了《分户评估报告》并征询其有无异议，原告收到后没有提出异议，现也未提交证据证明其提出过异议；涉案房屋的评估单价没变，但给予张伟龙(户)安置房源的供应价也没变，两者相平衡，评估结果适用于整个征收过程，原告所述的《分户评估报告》有效期等内容是房地产抵押评估规定，不适用于房屋征收；《家用设备移装清单》是工作人员查看现场后根据实际情况作出的记录，原告当时拒绝签字；工作人员身份证明书有效，证明了见证人身份；《取消生效比例条款的批复》已经法院生效判决确认合法；第二次送达《分户评估报告》系出于在提出《具体补偿方案》前征询张伟龙(户)意见的需要，故不适用评估报告送达的相关规定，给予5日的回复时间是合理的；《征地补偿安置方案公告》26份(沪普征补[2010]第008号至沪普征补[2010]第033号)及《征地补偿安置方案》已明确载明补偿标准和人员安置内容；《补偿实施办法》经过公告且经普陀区政府批准，合法有效；延长签约期是为了补足60日的签约期限，并非非法延长。针对原告的证据材料，被告认为，《农村宅基地使用证》、户口簿、交地决定书、残疾人证、独生子女证、《告真北村地块(二期)被补偿人(户)书(五)》等材料真实，但不认可其证明目的，不认可其他证据材料。第三人对被告的证据无异议，同意被告对原告证据发表的反驳意见。审理中，本院就原告对《分户评估报告》提出的异议是否申请专家鉴定征询其意见。原告书面回复称“如果责令交地前没做专家鉴定，动迁组是不是合法的。如果法院认为合法，那就不用我们再申请专家鉴定，如果法院认为不合法，那就判决动迁组撤销责令交地书，我们原告也不需要申请专家鉴定或者评估异议了。所以我们对于法院的问题不发表意见，请法院依法裁判！”本院对上述证据认证如下：原告提交的《农村宅基地使用证》、交地决定书、户口簿、残疾人证、《告真北村地块(二期)被补偿人(户)书(五)》及被告提交的除真北村地块(二期)征地房屋补偿谈话记录之外的其他证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，本院确认具有证据效力。原告对被告上述谈话记录所提出的异议，因该组证据证明目的为原告与第三人在交地决定作出之前未就征地房屋补偿达成一致并签订房屋补偿安置协议，该节事实经庭审调查可予确认。原告提交的其他证据与本案无关，本院不予采信。经审理查明，2010年9月16日，上海市人民政府颁发沪府土[2010]649号文，批准征收原属普陀区长征镇有关村队农村集体土地236,298.60平方米。涉案房屋位于征收范围内，《农村宅基地使用证》户主为原告。2012年11月9日，普陀区政府作出普府[2012]102号文批准了《征地房屋补偿方案》和《补偿实施办法》，由原上海市普陀区规划和土地管理局组织实施征地房屋补偿工作，第三人负责具体实施工作。后，上海市普陀区长征镇人民政府(以下简称长征镇政府)就涉案房屋出具《真北村地块(二期)原农民户可建未建证明》，认定张伟龙(户)房屋建筑面积162.97平方米，户籍人口4人，独生证0人，大龄0人，核定可建未建人员4人，分别为张伟龙、章燕儿、张圆、陈佳，可建未建0平方米，并公示。2012年8月27日，普陀区政府颁发普府[2012]71号文规定长征镇(集体土地)地区土地使用权基价为3,450.00元/平方米，价格补贴系数为30%。经上海涌力土地房地产估价有限公司评估，涉案房屋建安重置结合成新单价：房屋1楼房711.00元/平方米、房屋2楼房720.00元/平方米，有证房屋装修评估总价合计22,901.00元，房屋附属设施评估总价合计2,318.00元，房屋附属设施评估补充合计160.00元，评估时点为2012年11月6日，有证房屋装修评估补充合计7，859.00元，评估时点为2012年11月8日。涉案房屋所在征收地块签约开始时间为2012年11月17日，签约期限为60日。2013年1月16日，真北村地块(二期)办公室通知，“……，在规定60天签约期内，因假期等原因，本基地放假五天(……)。为了保证满足60天的签约期，从2013年元月17日至元月21日基地连续上班五天，继续接待被补偿人(户)选房、签约等事宜。……”2013年9月18日，普陀区政府作出《取消生效比例条款的批复》，同意取消《征地房屋补偿方案》《补偿实施办法》中关于房屋补偿安置协议生效条件的规定。张伟龙(户)未在签约期限内与第三人签订房屋补偿安置协议。2018年6月27日，第三人向张伟龙(户)征询对《分户评估报告》的意见，后未收到该户的反馈意见。2019年6月24日，第三人制定了《具体补偿方案》于同日送达张伟龙(户)。《具体补偿方案》内容为，补偿方式为产权调换；涉案房屋建筑面积162.97平方米，符合原当地农村村民建房申请条件的人数为4人，即张伟龙、章燕儿、张圆、陈佳，应安置面积共计162.97平方米；张伟龙(户)应得的货币补偿款项合计为960,928.92元，包括房屋补偿款882,360.92元、装潢及附属物杂项补偿款33,238.00元、无证建筑面积补贴材料费40,000.00元、副业棚补偿款2,000.00元、家用设备移装费用补贴3,330.00元；第三人提供产权调换房屋2套，分别为真北路XXX弄XXX号XXX室[二房一厅、房屋建筑面积(实测)90.91平方米，供应单价为14,503.20元/平方米，该套房屋供应价1,318,485.91元]、青浦区华新镇凤徐路XXX弄XXX号XXX室[三室一厅、房屋建筑面积(实测)100.01平方米、供应单价为9,245.00元/平方米，该套房屋供应价884,191.80元]；安置张伟龙(户)的产权调换房屋的补贴金额合计1,151,267.46元，与上述各项货币补偿款共计为2,112,196.38元；与上述2套产权调换房屋的供应总价折抵后，张伟龙(户)应当支付给第三人90,481.33元，第三人要求张伟龙(户)在收到《具体补偿方案》之日起15日内作出答复。2019年6月26日，被告召开协调会，原告未出席，其妻子章燕儿出席。2019年8月1日，被告再次召开协调会，原告委托章燕儿出席，不接受《具体补偿方案》。2019年8月22日、9月12日，第三人2次将《实施具体补偿通知》送达张伟龙(户)，通知张伟龙(户)到老真北路费家宅XXX号领取《具体补偿方案》、安置房屋的入户通知，张伟龙(户)均未领取。2019年9月23日，被告作出交地决定，同日送达张伟龙(户)。原告不服，向本院提起诉讼。本院认为，根据《暂行规定》，被告作为本行政区域的征地房屋补偿组织实施部门，对征地事务机构与宅基地使用人在《征地房屋补偿方案》规定的签约期限内达不成房屋补偿安置协议，宅基地使用人无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，有权作出责令交出土地决定。本案中，涉案房屋所在征收地块签约开始时间为2012年11月17日，签约期限为60日，扣除节假日5天后至2013年1月21日止。因张伟龙(户)未能在签约期内与第三人签订房屋补偿安置协议，经征询张伟龙(户)对《分户评估报告》意见，送达《具体补偿方案》，召开协调会，鉴于张伟龙(户)仍未能与第三人签订房屋补偿安置协议也不接受《具体补偿方案》，后经第三人2次书面通知，张伟龙(户)均未接受补偿，也未在《具体补偿方案》中明确的搬迁期限内搬迁和交出土地，被告遂作出交地决定，执法程序符合《暂行规定》及《试行办法》。原告认为被告两次召开协调会的程序违法，但被告已在答复期限内召开了第一次协调会，且《试行办法》并未禁止被告于答复期限届满后再次召开协调会，故被告在第二次协调会中听取了原告意见并作出张伟龙(户)与第三人未能达成一致的认定，符合客观实际。就原告对《分户评估报告》提出的异议，因原告并未提交充分证据予以证明，且在本案审理中也未申请鉴定，故本院对原告该意见不予采纳。本案中，被告以原告持有的《农村宅基地使用证》计户对张伟龙(户)进行补偿符合《暂行规定》及《征地房屋补偿方案》；以产权调换方式安置张伟龙(户)，根据《真北村地块(二期)原农民户可建未建证明》及《分户评估报告》，按涉案房屋建筑面积162.97平方米、房屋1楼房711.00元/平方米、房屋2楼房720.00元/平方米计算房屋补偿款，按符合原当地农村村民建房申请条件人数4人计应安置建筑面积162.97平方米计算产权调换房屋的补贴金额，按照《征地房屋补偿方案》计算各项奖励、补贴及补助，根据《暂行规定》等相关规定作出交地决定，并无不当。对于原告提出的涉案房屋阳台等建筑面积认定有误等异议，本院认为，交地决定中对上述内容的认定有《农村宅基地使用证》《征收集体土地居住房屋补偿登记表》《真北村地块(二期)原农民户可建未建证明》等证据证明，且相关材料已经公示或原告签字确认，当时张伟龙(户)并未对此提出异议，现原告所提交的证据亦无法证明上述内容认定有误，故本院不予采纳。至于原告提出应将陈泽晔认定为安置人口，符合一次性50万元的照顾补偿等意见。对此，本院认为，根据《补偿实施办法》中“八、符合原当地农村村民建房申请条件的人口认定”的相关规定，因陈泽晔并非于签约期限内出生，故不符合上述认定条件。而原告提交的上海市普陀第一房屋征收服务事务所有限公司于2012年11月20日出具的《通知》及同年11月28日出具的《关于对符合条件的新生婴儿照顾口径作进一步说明的通知》均明确以“被补偿人(户)已签订《上海市征收集体土地居住房屋补偿协议》，且按约搬离的本征地房屋补偿范围内……”为前提条件，现张伟龙(户)并未与第三人签订房屋补偿安置协议，故陈泽晔亦不满足享受一次性照顾补偿50万元的条件。综上，原告诉请主张，缺乏事实证据及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张伟龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张伟龙负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  童娅琼人民陪审员  凌金华人民陪审员  孙欣维二〇二〇年十一月二十七日法官 助理  田洋洋书 记 员  翟树静附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。