北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0105行初8号原告王世勋，男，1987年5月26日出生，汉族，住北京市朝阳区。被告北京市公安局朝阳分局，住所地北京市朝阳区道家园1号。法定代表人王冬斌，局长。委托代理人陆再鹏，男，北京市公安局朝阳分局干部。委托代理人汪鹏，男，北京市公安局朝阳分局干部。原告王世勋（以下称原告）不服被告北京市公安局朝阳分局（以下称被告）治安管理行政处罚，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告，被告委托代理人陆再鹏、汪鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月24日，被告作出京公朝行罚决字〔2019〕第000296号《公安行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），认定2019年11月26日10时许，原告在北京市朝阳区爱这城一期院内，携犬出户，在重点管理区饲养大型犬，后被查获。根据《北京市养犬管理规定》第二十六条之规定，决定给予原告没收犬的处罚。原告诉称，2019年9月中旬，原告外地朋友因出国求学，拟委托原告代养一只柴犬。原告知晓在京养犬需办理养犬许可证，遂回复朋友待询问能否办理养犬许可证后再决定能否代养。随后，原告查阅了《北京市养犬管理规定》，并赴公安机关现场询问能否为柴犬办理养犬许可证，得到答复为可以办理，需要一寸照片两张及现金人民币1000元。2019年11月19日晚，原告朋友将涉案犬从外地带至北京。次日，原告即赴北京市公安局朝阳分局八里庄派出所（以下称八里庄派出所）提交照片、缴纳费用，办理养犬许可证，公安机关为原告开立了收据。2019年11月26日，原告在园区牵绳溜犬时被民警以无证养犬为由带至公安机关，在询问过程中，原告告知公安机关养犬许可证正在办理过程中并出示了收据。公安机关核实票据真实性后现场收回了收据，将1000元退回原告，并告知原告涉案犬身高超标，拟进行没收处理。2019年12月24日，被告向原告现场送达《处罚决定书》，根据《北京市养犬管理规定》第二十六条之规定，对涉案犬予以没收，原告当场提出了申辩意见。原告认为被告作出《处罚决定书》违法的理由为：第一，原告行为并不符合《北京市养犬管理规定》第二十六条的构成要件，被告所作行政行为适用法律错误。《处罚决定书》查明部分记载，被告认定原告违法事实为“在重点管理区饲养大型犬”，但根据《北京市养犬管理规定》第二十六条的规定，该条适用前提为在“重点管理区域饲养大型犬”并且“冒用、涂改和伪造养犬登记证”，其所保护法益为国家对于犬类饲养管理规范秩序以及国家机关颁发证件的管理活动和信誉。本案中，原告并无冒用、涂改和伪造养犬登记证之行为，故不符合该条规定的构成要件，不应科以责罚，被告所作行政行为适用法律错误。第二，原告饲养涉案犬已得到公安机关口头许可，基于行政信赖原则，原告不应承担违法后果。原告在查阅《北京市养犬管理规定》时注意到其中并未就“大型犬及烈性犬”含义予以释明。原告致电中国农业科学院北京畜牧兽医研究所询问柴犬是否属于烈性犬以及大型犬体型标准，得到答复为不清楚是否有专门规范，但一般而言柴犬不属于烈性犬，大型犬肩高为61厘米以上。为避免涉案犬运至北京后无法办理养犬许可证，原告又特地赴被告处询问能否为柴犬办理养犬许可证，得到了肯定答复。原告认为，现代国家管理中，国家和人民之间应该存在信赖关系，公民必须信任行政机关所作出的决定，以此安排自己的生活，否则社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏。当公民信赖行政行为，并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保护而不得任意撤废。原告在查阅法条后先后询问了街道办事处、畜牧兽医部门及公安机关，基于对上述机关答复合法性的信任作出了案涉行为，原告不应为行政机关的错误答复承担违法责任。第三，原告违法行为轻微并承诺不在重点管理区域饲养涉案犬，未造成危害后果，不应予以行政处罚。原告在2019年11月19日拿到涉案犬后次日即主动赴公安机关办理养犬许可证，至2019年11月26日期间总计外出溜狗次数为6至7次。在2019年11月26日现场询问时，原告承诺将涉案犬带离重点管理区域。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十七条的规定，原告在饲养涉案犬前充分咨询公安机关，及时主动办理养犬许可证，不具有行政违法的主观意图且未造成后果，依法不应予以行政处罚。综上，为维护自身合法权益，原告诉请法院判决撤销被诉《处罚决定书》。原告在指定举证期限内向本院提交并当庭出示了如下证据：1.养犬管理服务费收据，证明原告于2019年11月20日赴被告处办理养犬许可证，视为被告已经受理了原告的养犬资格；2.《处罚决定书》，证明原告系被处罚人为适格原告。被告辩称，2019年11月26日10时许，原告在北京市朝阳区爱这城一期院内，携犬出户，在重点管理区饲养大型犬，后被查获。被告依据《北京市养犬管理规定》第二十六条之规定，对原告给予没收犬的行政处罚。以上事实有本人陈述、证人证言等证据证实，足以认定。综上，被告作出的《处罚决定书》事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提供并当庭出示了如下作出被诉《处罚决定书》的证据：1.2019年11月26日、12月24日对原告制作的四份《询问笔录》，2.2019年11月26日对陈某制作的《询问笔录》，3.2019年11月26日对靳某制作的《询问笔录》，4.2019年11月27日对王某制作的《询问笔录》，5.2019年11月27日对刘某制作的《询问笔录》，证据1-5共同证明原告的违法事实；6.光盘及制作说明，证明民警测量原告所养犬的体高；7.照片及制作说明，证明原告所养犬体高超过35厘米；8.《查询系统工作记录》，证明原告未获得养犬证；9.《受案登记表》，证明公安机关依法受理案件；10.《传唤证》《工作记录》，证明传唤及通知家属情况；11.《到案经过》两份，证明原告到案情况；12.《当场勘验/检查笔录》，证明公安机关从原告处起获涉案犬；13.《证据保全决定书》《证据保全清单》《收缴/追缴物品清单》，证明公安机关依法采取证据保全措施；14.《公安行政处罚告知笔录》，证明公安机关依法进行行政处罚前的告知；15.2019年12月24日对原告制作的《询问笔录》，证明原告陈述和申辩情况；16.《处罚决定书》，证明被告作出行政处罚决定并送达原告；17.《纯种犬血统证书》，证明涉案犬的身份情况。被告作出被诉《处罚决定书》的法律依据为：1.《中华人民共和国人民警察法》第七条；2.《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第九十一条；3.《北京市养犬管理规定》第七条、第十条、第二十六条；4.《关于发布北京市养犬重点管理区准养犬类的公告》（京农畜字[2003]47号）（以下称《公告》），被告以上述依据说明其作为本行政区域内养犬管理工作的主管机关，具有查处无证养犬等违法行为的行政职权，作出被诉《处罚决定书》法律适用正确。经庭审质证，原告表示对被告提交证据1、4-8的关联性及证明目的不予认可，对证据2、3的真实性有异议，对证据9-16的真实性和合法性无异议，但不认可证明目的。被告表示对原告提交证据1的真实性和合法性无异议，证明目的不予认可，对于证据2无异议。本院对双方当事人提交的上述证据认证如下：1.原告提交的证据1具备真实性，可以证实原告已交纳养犬管理服务费的事实，本院予以采纳；但养犬管理服务费用的交纳不等同于养犬登记程序的完结，故此证据不具有证明原告已实际获得养犬登记的证明力，本院对此不予采信。原告提交的证据2系本案被诉行政处罚行为的书面载体，本院不再单独予以认证。2.被告在法定举证期限内提交的证据均系其在作出被诉行政处罚决定过程中依法定程序收集，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中提供证据的要求，具备关联性、合法性、真实性，能够证明被诉行政处罚决定认定事实及履行程序的情况，本院均予以采纳。经审理查明：2019年11月26日10时许，八里庄派出所接110报警称在北京市朝阳区爱这城一期小区内发现之前咬人的狗。民警到现场后了解系原告在院内遛狗，报警人认为原告所遛狗为之前咬她的狗，民警将原告带回八里庄派出所核实纠纷情况。2019年11月26日，八里庄派出所民警先后三次对原告进行询问并分别制作了《询问笔录》，原告在第一次《询问笔录》中陈述涉案犬两岁多不到三岁，柴犬品种，黄色，高大约35cm至40cm，上周从其朋友处拿来，狗的名字叫玖万；狗证是上周到八里庄派出所提交了材料，但还没有办理下来；今天牵的狗没有咬人，之前的狗已经跑走等内容。原告在第二次《询问笔录》中表示对于公安机关对涉案柴犬作出扣押的决定和告知的救济途径清楚，表示不提出陈述和申辩。原告在第三次《询问笔录》中陈述自2019年11月19日起养涉案犬；2019年11月21日或者是22日，原告带着犬的照片及其本人身份证到八里庄派出所进行登记，现登记证还没有给；对于涉案犬的肢体高度为45厘米没有异议，但所饲养的涉案犬不符合大型犬的定义，对于犬只身高的测量方法有不同意见；从2019年11月19日起共遛过6次狗，都是在小区内等内容。当日，八里庄派出所民警分别对陈某和靳某进行询问并制作了《询问笔录》，两人均陈述当天见到原告所遛狗与之前咬陈某的狗一样，就拦着原告不让其离开并报警处理等内容。八里庄派出所民警查询了治安管理综合信息平台犬类管理系统，原告饲养的涉案犬没有在公安机关办理养犬登记手续。因原告在重点管理区内饲养大型犬，养犬未经登记、年检，八里庄派出所经审批作为行政案件予以受理，并制作了《受案登记表》。因原告无法提供家属联系方式，民警联系原告户籍所在地派出所民警将传唤原告的情况予以告知，并制作了《工作记录》。同日，八里庄派出所民警对原告人身及随身携带物品进行检查并制作了《当场勘验/检查笔录》，当场起获黄色雄性柴犬一只。被告作出《证据保全决定书》《证据保全清单》、决定对涉案柴犬扣押30日。原告在《工作记录》《当场勘验/检查笔录》《证据保全决定书》《证据保全清单》中均签字确认。八里庄派出所民警对涉案犬的体高进行测量，对于测量过程拍摄了视频及照片，并制作了光盘及照片制作说明，经测量涉案犬的体高为45厘米。2019年11月27日，被告对北京市朝阳区爱这城一期小区安保王某和新物业5号楼楼管刘某分别询问并制作了《询问笔录》，其中，王某陈述“涉案犬只高大约40cm”。在行政程序中，原告向被告提交了《纯种犬血统证书》，显示犬主为唐展。2019年12月24日，被告对原告再次进行询问并制作《询问笔录》，原告陈述其到派出所办理了登记，已经交了钱，给了原告发票，但是之后再2019年11月26日又将钱退还给原告了。同日，被告对原告进行行政处罚告知并制作了《公安行政处罚告知笔录》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，原告提出了陈述和申辩。被告在听取了原告的陈述以及申辩意见后，认为不能成立，遂向原告告知将依照《北京市养犬管理规定》第二十六条作出处罚。同日，被告作出被诉《处罚决定书》，并向原告进行了送达。当日，被告作出京公朝（八）缴字〔2019〕000052号《收缴/追缴物品清单》，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百九十四条第一款第（七）项之规定，对原告的涉案柴犬予以收缴。原告不服《处罚决定书》，遂诉至本院。本院认为：参照《北京市养犬管理规定》第四条的规定，公安机关是养犬管理工作的主管机关，全面负责养犬管理工作，并具体负责养犬登记和年检，查处无证养犬、违法携犬外出等行为。本案被告作为朝阳区养犬管理工作的主管机关，具有对无证养犬、违法携犬外出等行为进行调查、处理的法定职权。本案系因养犬管理引发的行政纠纷，根据庭审调查和双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点有三个方面：1.原告所饲养的涉案犬是否属于本市重点管理区内禁止饲养的大型犬；2.原告在重点管理区内饲养涉案犬是否属应处罚的违法行为；3.被告对原告作出没收涉案犬的处罚，依据是否充分、处罚幅度是否适当。本院针对上述争议焦点问题的审理结论及理由分述如下：关于争议焦点一，原告所饲养的涉案犬属于本市重点管理区内禁止饲养的大型犬范畴。由于犬的种类繁多，为便于区分和管理，一般会从犬的体型、外貌、自然习性、用途等方面进行分类，而大型犬即是从体型分类法角度对犬的一种分类。具体到本案中，认定涉案犬是否属于本市重点管理区内禁止饲养的大型犬，需从本市重点管理区内禁止饲养大型犬的认定依据及涉案犬的体高测量方式等两个方面加以判断。关于本市重点管理区内禁止饲养大型犬的认定依据，涉及京农畜字［2003］47号《公告》的适用问题。《北京市养犬管理规定》第十条第一款规定，在重点管理区内，每户只准养一只犬，不得养烈性犬、大型犬。禁养犬的具体品种和体高、体长标准，由畜牧兽医行政部门确定，向社会公布。原北京市农业局颁布的京农畜字［2003］47号《公告》第二条中规定，重点管理区内应禁止饲养烈性犬及成年体高超过35厘米的犬种。如：獒犬、德国杜宾犬、圣伯纳犬、大丹犬……伯德梗、牛头梗、凯利兰梗等犬种。《公告》系对《北京市养犬管理规定》第十条第一款的细化规定，具有制定依据，履行了公开发布程序，没有超越制定机关的权限范围，不存在与上位法的规定相抵触的情形，作为现行有效的规范性文件，可以作为认定行政行为合法性的依据。依据《公告》的规定，本市重点管理区内禁止饲养大型犬为成年体高超过35厘米的犬种，尽管《公告》第二条所列举犬种中未明确列明柴犬这一品种，但最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）中规定：“法律规范在列举其适用的典型事项后，又以‘等’‘其他’等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以‘等’‘其他’等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。”《公告》第二条是不完全列举，属于等外等的情形，并未将柴犬绝对化排除在外，因此，对于体高超过35厘米的柴犬也应属于在本市重点管理区内禁止饲养的大型犬。关于涉案犬的体高确定和测量方式问题。犬的体高又称肩高、身高，一般是指犬肩峰最高处至地面的垂直距离。根据被告现场测量的视频和照片，可证实涉案犬体高为45厘米，原告在公安机关的询问中也认可涉案犬的体高为45厘米，其他人员在《询问笔录》中的陈述亦可予以佐证，故现有证据已形成证据链，足以证明涉案犬属于体高超过35厘米的在本市重点管理区内禁止饲养的大型犬，本院对此予以确认。关于原告对于涉案犬只测量标准和方式提出的异议，本院认为，在对于犬的测量标准、方式和主体无明确法律法规规定的情况下，被告作为负责养犬管理工作的主管行政机关，在执法过程中对犬体高进行测量并予以客观记录，进而根据测量结果判断属于本市重点管理区内禁止饲养的大型犬，满足行政执法的连续性和完整性要求，切合行政执法的实际状况。根据被告对涉案犬体高测量的视频显示，测量时涉案犬为自然站立状态，被告的测量方式系从脚底到肩部进行稳定测量，测量方式具有科学性和合理性，原告在被告对涉案犬进行体高测量时亦在现场，被告将测量情况向原告予以告知，故原告就测量标准和方式提出的异议不能成立，本院对此不予采信。关于争议焦点二，原告在重点管理区内饲养涉案犬属应予以处罚的违法行为。《北京市养犬管理规定》第七条第一款规定，本市东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区为重点管理区，其他区、县为一般管理区。本案中，原告系在本市朝阳区爱这城一期院内携涉案犬只出户，已构成在重点管理区饲养大型犬的事实。原告主张其向公安机关提出养犬登记申请并交纳费用，应视为得到公安机关口头许可，基于行政信赖原则而不应承担违法后果，对此本院认为，当行政行为的信赖利益产生之后，非经法定事由并经法定程序，行政机关不得随意更改、变更或撤销已经生效的行政决定，但此种信赖利益产生应具有相应的客观基础，即行政决定已作出生效。具体到本案中，养犬登记证系公安机关依申请对符合条件的涉及行政相对人财产权等方面的法律事实予以书面记载。《北京市养犬登记和年检管理办法》（北京市人民政府令第136号）是为具体实施《北京市养犬管理规定》，针对养犬登记和年检工作作出的专门规定，对养犬登记应提交材料、审核、发证等内容予以规范。参照《北京市养犬登记和年检管理办法》第十一条第一款的规定，养犬人在办理养犬登记或者年检时，应当同时向办理登记或者年检的区、县公安机关缴纳管理服务费。据此规定，公安机关在初步受理原告养犬登记申请时预收取了养犬管理服务费，不等同于养犬登记手续的完结，只有公安机关依法向原告颁发养犬登记证后，方能因此产生相应的信赖保护利益。同时，原告在重点管理区内饲养大型犬属违法行为，从根本上不具备领取养犬登记证的条件，原告是否履行养犬登记证的申领程序并非阻却违法行为认定的正当事由，原告在本市重点管理区内饲养涉案犬的行为属应予以行政处罚的违法行为，原告基于行政信赖原则提出的异议不能成立。关于争议焦点三，被告对原告作出没收犬的处罚依据充分、处罚幅度适当。《北京市养犬管理规定》第二十六条规定，对违反本规定第八条、第十条第一款、第二十二条，在禁养区内养犬的或者在重点管理区内饲养烈性犬、大型犬的以及冒用、涂改和伪造养犬登记证养犬的，由公安机关没收其犬，并可对单位处1万元罚款，对个人处5000元罚款。本案中，被告对原告在重点管理区内饲养大型犬的行为，处于没收犬的处罚决定符合上述规定。关于原告认为“在重点管理区内饲养烈性犬、大型犬的”及“冒用、涂改和伪造养犬登记证养犬的”必须同时成立才能予以处罚的诉讼主张，本院认为，根据文本解释，“在禁养区内养犬的”“在重点管理区内饲养烈性犬、大型犬的”及“冒用、涂改和伪造养犬登记证养犬的”，用“或者”“以及”相隔，并同时用“的”予以后缀，表明三者构成择一关系；从立法目的角度分析，两者保护的是不同的法益，前者是指向犬类饲养管理秩序，后者涉及养犬登记证书权威性，两者触及不同的法益，任一行为均构成违法行为，故原告的此项诉讼主张不能成立。关于原告主张其违法行为轻微且承诺不再饲养，未造成危害结果，应不予处罚的诉讼主张，本院认为，《北京市养犬管理规定》对于携犬外出的次数并无限制性规定，在重点管理区内饲养大型犬行为本身已属于违法行为，并不以饲养犬只是否实际造成损害结果为前提，原告以此主张被告适用法律不当的诉讼主张不能成立。综上所述，被告根据调查取得的证据并结合原告的行为性质、情节等因素，对原告作出没收犬只的处罚属认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度并无不当。被告作出被诉行政处罚决定前履行了受案、传唤、调查取证等程序，作出处罚决定前向原告告知拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，给予其陈述、申辩的权利，作出处罚决定后履行了送达等程序，被告履行程序合法，本院予以支持。综上，原告要求撤销被告作出的《处罚决定书》的理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王世勋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王世勋负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审判长  郑瑞涛审判员  唐伟伟审判员  李 静二〇二〇年十一月二十七日书记员  杨星星