西安铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕7102行初1651号 原告段致荣，男，1940年10月9日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市鄠邑区。被告西安市鄠邑区五竹街道办事处，住所地西安市鄠邑区。法定代表人夏智宏，主任。委托代理人周卫斌，工作人员。委托代理人杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。原告段致荣诉被告西安市鄠邑区五竹街道办事处(以下简称五竹街办)不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月15日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月24日公开开庭审理了本案。原告段致荣，被告五竹街办负责人（纪工委书记）张辉、委托代理人周卫斌、杨东峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告段致荣诉称，2015年9月因东索村五组依被告的要求，强行收回承包土地，将原告1.05亩葡萄树分给已于1991年分户的长子段建军，而长子于1994年在被告收回土地重新承包时已经按独立户开始分地，并无补偿，长子也不愿意管理该果园。后原告用另一块0.6亩对换，所以原告少分0.6亩土地，经被告调解无果，诉至法院，经一、二审和再审，因无合同未取得土地经营权而被驳回。原告持裁定书继续要求政府解决，后于2019年10月25日才作出违法的“情况说明”。为了维护自身的合法权益，原告于2019年6月14日申请被告督促指导发包方与原告签订书面合同。陕西省2014年土地承包法实施办法第十三条规定，本办法实施前，未签订书面合同的自本办法实施后，三个月内补签，被告在法定期限内并未履行职责，已构成行政不做为。1982年至1998年一轮承包15年期内，原五竹乡政府规定3年收回土地承包一次，名曰“调整”并下发文件，必须在每届期满后依9月20日前农业人口为准“调整”，1998年二轮延包30年，按上述作法5年“调整”一次，直至2014年“调整”未果，2015年在西安市政府57号文件压力下强行“调整”，我户3人分地2.1亩(实分小于账面)。在历年“调整”中小儿段建卫1995年因上学户口迁入西安，2002年女儿段雪维结婚，分别于1998、2004年在“调整”土地时，收回两人的承包地3亩。1998年二轮延包时，把长期使用的1.25自留地收归集体。综上，被告出于不正当目的，频繁不定期的“调整”土地已经违反了土地管理法，土地承包法。农村土地承包经营权12项规定，土地承包期限是法定的，不得随意变动，非依法定事由不得变更解除土地承包合同。物权法规定，除法律对土地的收回有特别规定外，在承包期内，不管承包人发生什么变化，只要作为承包人的家庭存在，都不得收回承包土地，这也和中央97号文件在承包期内实行，“增人不增地，减人不减地”的政策是一致的。宪法第八条土地管理法第八条规定，自留地也是集体土地使用权，未经依法批准，不得挪作他用。土地承包法第25条规定，国家机关及其工作人员，不得利用职权，干涉农村土地承包，变更、解除承包合同。为了维护宪法和法律统一权威尊严，原告基于物权人的身份，要求被告停止侵害，排除障碍，消除危险，恢复原状，赔偿损失。故诉至法院，诉讼请求：1.判令被告对原告2019年6月14日的申请事项依法作出处理决定；2.本案诉讼费由被告承担。被告五竹街办辩称，XX村XX村XX小组村民。该村土地由村集体所有、各小组所有两种集体所有形式。农村小组集体土地，由各小组组织给村民发包。XX村XX小组XX户没有签订承包合同，仅仅部分村民办理了承包经营权证书，而原告家没有办理证书。原告家现有两名集体经济组织成员，承包1.5亩集体土地。2017年，原告反映小组收回其承包地，要求重新承包原来的土地。2017年11月6日，五竹镇人民调解委员会调解，给原告出具了调解意见书。2019年6月14日，被告收到原告邮寄的申请，要求镇政府完成土地承包书面合同的签订。因为农村集体土地承包，是村民自治事项，乡镇政府、XX街道XX村XX小组是指导关系，没有法定职权，且《农村土地承包法》规定了村民对承包纠纷的救济途径，被告没有法定处理职权。经过调查，听取村委会、小组意见，2019年10月25日给原告书面答复。2019年11月14日，被告又收到原告的申请，原告请求街办赔偿。被告认为，被告和村委会、小组是行政指导关系，原告主张的农村土地承包纠纷，被告仅能调解，没有职权作出实体决定。原告要求被告作出处理决定，没有法律依据，且超过行政诉讼起诉期间。依据《行政诉讼法》第46条第1款、第25条第1款、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第1条第2款第2、3项、第66条、69条第1款第1项、第2项、第10项的规定，应当驳回起诉或者诉讼请求。经审理查明，XX段XX街XX村XX村XX小组村民。该XX小组XX村XX小组组织给村民发包。原告段致荣因所承包土地面积与其所在东索村村民委员会、XX村XX村XX小组产生纠纷，并提起民事诉讼。根据已生效的西安市鄠邑区人民法院（2017）陕0118民初4452号《民事判决书》载明：原告所在村小组一直遵循每五年调整一次承包地的民约。2015年9月该小组因政府修路征用了部分耕地，遂对各户耕地进行了调整。原告家庭因人口减少，村小组将其耕种的葡萄园中的1.05亩土地调整给其长子段某某，原告对此不认可，也未将该块土地交给段某某，导致其土地承包经营权证无法确权。经五竹街办人民调解委员会调解无果。后原告于2019年6月14日向被告邮寄《申请书》，要求被告“完成土地承包书面合同的签订”，被告于2019年10月25日书面回复原告，称原告所在村在部分土地被征收后，人均承包地减少，以农村实际地亩册为准，未签订土地承包合同。被告已将该问题反馈至东索村村委会，要求其在今后调整土地事务中，严格依照法律法规进行。原告认为被告并未按其申请履行法定职责，诉至法院，诉讼请求如上所述。本院认为，提起履行职责之诉，对于原告来讲，需具有实体法上的请求权基础；对于被告来讲，需具有相应的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，XX村XX组XX村XX小组发包。”第十二条规定，“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”《陕西省实施办法》第五条规定，“农村土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；农村土地依法属于村民小组农民集体所有的，XX组XX村XX小组发包，XX组XX村XX小组不能履行发包职责的，应当在村民委员会指导监督下依法组织发包。”第十三条规定，“ 发包方应当与承包方签订农村土地承包合同，承包经营权自农村土地承包合同生效时取得。”第十五条规定，“县级农村土地承包行政主管部门、乡（镇）人民政府和农村经济经营管理机构，应当按照各自职责建立和完善农村土地承包合同、农村土地承包经营权证等确权证书的档案及其管理制度。”由上述规定可知，XX村XX村XX小组有权对该集体组织所有的土地进行发包，并与承包人签订土地承包合同。作为乡镇人民政府，具有建立和完善农村土地承包合同、确权证书的档案及承包合同管理的职责。具体到本案，原告段致荣未能与其所在XX小组XX村委会签订土地承包合同，系因其对土地调整后的面积不予认可，且经被告调解亦未能与其长子、所在村民小组达成一致意见所致。在法律、法规、规章均没有明确授权的情况下，被告仅有对土地承包合同的管理、完善职责，并不具有与承包人签订承包合同或对不签订土地承包合同进行查处的职权。故原告提出的要求被告履行完成土地承包合同的申请缺乏相应的请求权基础，依法应予驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十三条第二款之规定，裁定如下：驳回原告段致荣的起诉。案件受理费50元，退还原告段致荣。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长   白清阁人民陪审员   张  艳人民陪审员   王亚丽   二〇二〇年十月二十九日 书  记  员   杨柯蒙 1