湖北省宜昌市西陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂0502行初14号 原告闫永兰，女，汉族，1950年2月9日出生，住宜昌市西陵区。 委托诉讼代理人耿璟，湖北诚昌律师事务所律师。特别授权代理。 委托诉讼代理人李科，湖北诚昌律师事务所实习律师。特别授权代理。 被告宜昌市西陵区住房保障服务中心，住所地宜昌市西陵区西陵二路50号。统一社会信用代码14420502588247070B。 法定代表人黄圣民，宜昌市西陵区住房保障服务中心主任。 参加诉讼负责人李宏，宜昌市西陵区住房保障服务中心副主任。 委托诉讼代理人李见顺，湖北民基律师事务所律师。一般授权代理。 第三人云素青，女，汉族，1964年10月1日出生，住宜昌市西陵区。 委托诉讼代理人闫鹏，男，汉族，1990年10月16日出生，住宜昌市西陵区，系云素青之子。一般授权代理。 原告闫永兰认为被告宜昌市西陵区住房保障服务中心（以下简称“西陵区住保中心”）于2018年5月18日与第三人云素青签订的第XB2120号《庙嘴长江大桥项目西坝片区房屋征收补偿协议》（以下简称“第XB2120号《补偿协议》”）应予撤销，于2020年5月8日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理。因云素青与本案被诉行政协议有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，并于同年5月18日、6月4日分别向被告西陵区住保中心和第三人云素青送达了《起诉状》副本、《应诉通知书》等法律文书，并于2020年6月16日依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告闫永兰的委托诉讼代理人耿璟、李科，被告西陵区住保中心副主任李宏作为负责人出庭参加诉讼，被告委托诉讼代理人李见顺，第三人云素青及其委托诉讼代理人闫鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告闫永兰诉称，原告的养父闫培章及养母王玉秀于1950年领养原告取名闫永兰，数年后闫培章及王玉秀生育一子闫永忠。本案涉案房屋位于宜昌市西陵区和平路60-30号，当时系原告丈夫修建，但土地登记在原告养父闫培章名下，闫培章因病身故后，由养母王玉秀及闫永忠一家居住，后闫永忠于1997年患病去世，半年后养母王玉秀去世。第三人云素青系闫永忠的妻子，闫鹏系闫永忠的儿子，因无其他住处就一直在该房屋居住生活。2013年原告听说西坝片区将要拆迁，遂于2013年底找到被告告知其为该房屋的合法继承人之一，之后因被告负责人变更，原告及其家人前后三次提供相关人事档案给被告，还多次致电询问拆迁进展情况被告知等通知。2019年原告听说该房屋已被拆除，立即找到被告说明情况要求停止对第三人支付补偿款及其办理安置房的过户，后商讨无果。2020年4月3日经调取相关材料才得知，被告早于2018年5月18日就与第三人就上述房屋拆迁签订了第XB2120号《补偿协议》，并于同年6月1日取得了住宅房补偿费、装饰装修补偿费、腾空奖励费等共计869057.3元，同时被告还给予第三人两套拆迁安置房指标，第三人已用一指标购买了一套安置房。原告认为，上述房屋系原告丈夫修建，即使土地登记在养父闫培章名下，原告作为继承人对该房屋也享有份额。而第三人故意隐瞒事实真相，谎称闫培章只有一个儿子闫永忠，闫鹏出具相关手续后由其签订补偿协议领取补偿款及安置房指标，被告在原告明确告知系征收房屋的继承人之一后，依旧与无权处分的第三人签订协议支付了全部补偿款，存在重大且明显违法，也严重侵害了原告的合法权益。特根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条、第五条、第九条、第十二条和第十五条等规定，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十五条等规定，向贵院提起诉讼，请求法院依法判决：1、判决撤销被告与第三人签订的第XB2120号《补偿协议》；2、依法判令被告赔偿原告损失379524.13元及安置房指标一套；3.第三人对上述赔偿承担连带责任；4.由被告承担本案全部的诉讼费。 原告向本院提交了如下证据： 1.闫永兰《工人简历表》、闫永忠《干部履历表》、甲街社区居委会出具的《证明》（2013年12月9日）、王某出具的《证明》（2013年11月29日）。拟证明：原告闫永兰系涉案房屋所有人闫培章的养女，并于1950年被领养后与养父母长期共同生活直至结婚后，故依法享有继承权。 2.《工作联系函》（2013年11月27日）、第XB2120号《补偿协议》、第XB2120号《领款单》（2018年6月1日）。拟证明：被告在得知原告系征收房屋的继承人之一后，依旧与第三人云素青签订了征收补偿协议并向其支付了全部征收补偿款869057.3元。 3.《调查笔录》（2020年5月22日）及被调查人李九利行政执法证复印件，拟证明：2013年12月原告之子将证据1所列证据交至当时的征收办主任黎明处。 被告西陵区住保中心辩称，被告依法与第三人签订及履行第XB2120号《补偿协议》，不承担赔偿责任。1.被告在与第三人签订涉案征收补偿协议前，已经明确要求原告提交相关资料。2013年11月27日，被告为原告出具《工作联系函》，被告请求宜昌市劳动局为原告提取原告本人人事档案复印件用于办理涉案被征收房屋的征收补偿事宜。但是截止涉案征收补偿协议签订及2019年1月2日第三人云素青选定的安置房止，原告并没有提供可以证明其继承人身份有效资料。正是原告本人怠于行使其权利，在长达五年多的时间里，原告没有向被告提供能够证明原告继承人身份的有效资料，致使被告不得不与第三人签订第XB2120号《房屋征收补偿协议》。2.被告在与第三人签订涉案征收补偿协议前，已经向国土、房屋登记等主管部门就涉案被征收房屋权属状况进行了核实。查询结果显示，涉案房屋权属资料均无原告登记信息。3.在被告与第三人办理涉案被征收房屋征收补偿事宜的过程中，第三人云素青及案外人闫鹏均否认原告的继承人身份。鉴于第三人云素青及案外人闫鹏否认原告的继承人身份，被告根据相关法律规定与第三人签订第XB2120号《房屋征收补偿协议》并无过错。综上所述，被告与第三人依法签订第XB2120号《房屋征收补偿协议》，主观上没有过错，依法不承担赔偿责任，请求法院驳回原告诉讼请求。 被告西陵区住保中心收到《起诉状》副本后，在法律规定的期限内向本院提交了如下证据： 1.《事业单位法人证书》、法定代表人身份证明。拟证明：西陵区住保中心主体身份。 2.西房征决字[2012]7号《西陵区人民政府房屋征收决定书（2012.11.22）、《庙嘴长江大桥项目西坝片区房屋征收安置补偿调整方案》（2012.11.22）、《西陵区人民政府房屋征收决定公告》（2012.11.23）。拟证明：2012年11月22日，西陵区人民政府针对西坝四路、滨江路47号地块庙嘴长江大桥公共事业项目房屋征收事项作出房屋征收决定并公告,闫培章名下宜昌市西陵区仁义里29号房屋（现为西陵区和平路60-30号）在征收范围内。 3.《宜昌市房屋所有权证》、云素青《办证申请》（2006.7.25）、宜昌市西陵区甲街社区居民委员会《证明》（2014.9.16）、《地籍调查表》（2006.7.25）、《土地权界址点坐标表》。拟证明：被征收房屋产权状况。 4.云素青居民身份证复印件、闫鹏居民身份证复印件、云素青与闫鹏居民户口簿、西陵区房屋征收与补偿办公室《工作联系函》（2013.11.27）、宜昌市西陵区甲街社区居民委员会《证明》（2014.9.16）、宜昌市西陵区甲街社区居民委员会《证明》（2018.5.21）、《现有住房查询结果证明》（2018.4.12）。拟证明：房屋征收部门在签订涉案征收补偿协议前对涉案被征收房屋权属情况进行了调查核实。 5.《放弃书》（2018.5.18）、《申明》（2018.5.18）、《被征收房屋价值分户评估报告》、第XB2120号《补偿协议》（2018.5.18）、《交房清单》（2018.5.18）、《领款单》（2018.6.1）、《选房资格确认单》（2019.1.2）、支付凭证。拟证明：2018年5月18日，西陵区房屋征收与补偿办公室与云素青签订第XB2120号《补偿协议》，协议签订后，被告已经按照约定向云素青支付了补偿款。 同时，被告西陵区住保中心还向本院提交了如下法律依据： 1.《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款； 2.《中华人民共和国物权法》第四十二条； 3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》； 4.《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》； 5.《宜昌市房屋征收与补偿管理办公室关于进一步规范城区国有土地上房屋征收与补偿相关工作的通知》（宜市房征[2015]4号）。 第三人云素清述称，1.我国现行法律中认定行政协议无效的法条为《行政诉讼法》第七十五条，《合同法》第五十二条以及《民法总则》第一百四十四条。第三人是该房屋的法定继承人，也非无民事行为能力人，依法取得该房屋的拆迁补偿，签订的协议合法有效。原告方仅仅是自称的被继承人的养女，并未得到任何司法或行政机关加以确认收养关系，被告依法与第三人签订的房屋征收补偿协议并无不妥，请法院驳回该项诉讼请求。2.原告方主张的继承权是子虚乌有。第三人否认父亲与原告之间存在收养关系。根据《收养法》第十五条，原告方并没有出具任何县级以上人民政府民政部门登记，收养关系未经登记的不成立。另外根据《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第二十八条，原告方并未取得收养方的亲友或群众公认，也没有证明被继承人与其长期共同生活，所谓的收养关系根本不能成立。3.根据继承法原告方并非法定继承人，原告主张自己是被继承人的养女，继承权纠纷提起诉讼期限为两年，但是自继承开始之日超过20年的不得再提起诉讼。两位被继承人过世，第三人取得遗产至今原告方都未对遗产提起争议之诉，现继承发生的时间已超过20年，原告方再也无权主张任何对被继承人的继承权。 第三人云素青向本院提交了闫培章及闫永忠的墓碑照片作为证据，拟证明：墓碑上只有云素青和闫鹏的名字，并没有原告的名字。 经庭审质证，原、被告、第三人对证据分别发表了质证意见，本院对全部证据认证如下： 1.被告及第三人对原告证据1中闫永兰的《工人简历表》、及闫永忠的《干部履历表》有异议，认为上述证据未在行政程序提交，不应采纳，对2013年12月9日甲街社区居委会出具的《证明》真实性无异议，合法性、关联性有异议，对2013年11月29日王某出具的《证明》真实性、合法性、关联性均不予认可。本院认为，该组证据中的《工人简历表》《干部履历表》、甲街社区居委会出具的《证明》均有出具机关盖章，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）的相关规定，对上述证据真实性本院予以认可。对2013年11月29日王某出具的《证明》，该证据属于证人证言，根据《行政诉讼证据规定》第十三条规定，证人证言应附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。该证人证言未附有能证明证人身份的文件，不符合证人证言要求，本院对该证据不予采纳。关于原告是否在行政程序中提交《工人简历表》《干部履历表》在原告证据3中予以评定。原告该组证据证明观点系本案争议焦点，在本院认为部分结合全案证据综述。 2.被告及第三人对原告提交的证据2真实性、合法性、关联性无异议，不认可原告系继承人的证明观点。本院认为，该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据，证明被告于2013年11月27日为原告向原宜昌市劳动局出具《工作联系函》，用于调取闫永兰本人人事档案。2018年5月18日被告与第三人签订第XB2120号《补偿协议》，并于同年6月1日领取补偿款869057.3元。 3.被告及第三人对原告提交的证据3真实性无异议，不同意其证明目的。本院认为，关于原告是否将其证据1中四份证据在征收程序中交由被告，被告认可其收到了甲街社区居委会出具的《证明》。关于闫永兰的《工人简历表》，结合被告无异议的《工作联系函》，可以看出该《工人简历表》系原告持被告出具的《工作联系函》前往劳动人事部门调取而来，该证据中闫永兰自行填写的家庭成员父亲闫培章、母亲王玉秀，该证据显然利于原告系继承人身份的主张，原告无拒不提交该证据的理由，被告辩称未收到该证据不具备合理性，其质证意见本院难以采信。本院认可原告在涉案第XB2120号《补偿协议》签订前，向被告提交了闫永兰的《工人简历表》的事实。关于闫永忠《干部履历表》，该证据来源为宜昌市西陵区教育局于2019年3月22日提供。该证据的形成时间（2019年3月22日），晚于原告主张的其提交时间，故原告主张其在2013年将该证据提交至被告处，与事实不符，本院不予采信。 4.原告、第三人对被告提交的证据1、2无异议。本院认为，该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。 5.原告对被告提交的证据3中《宜昌市房屋所有权证》的真实性存疑，《办证申请》、甲街社区居民委员会《证明》（2006.8.3）、《地籍调查表》《土地权界址点坐标表》不予认可。第三人对被告证据3无异议。本院认为，原告对涉案被征收房屋证载产权人为闫培章并无异议，故对《宜昌市房屋所有权证》的真实性本院予以认可，《办证申请》、甲街社区居民委员会《证明》（2006.8.3）、《地籍调查表》《土地权界址点坐标表》均系关于涉案房屋所对应的土地使用权的证据，根据《物权法》第九条之规定，不动产物权的设立经依法登记发生效力，未经登记不发生效力，该组证据并无关于土地使用权登记的证明材料，且《办证申请》《地籍调查表》均系第三人自行填写，无行政机关签章。故该组证据仅能证明涉案被征收房屋产权人登记为闫培章。 6.原告对被告提交的证据4中云素青、闫鹏身份信息材料及《工作联系函》无异议，对甲街社区居民委员会两份《证明》有异议，对《现有住房查询结果证明》关联性有异议。第三人对被告证据4无异议。本院认为，甲街社区居民委员会两份《证明》中，2018年5月21日出具的《证明》形成于行政协议签订后，根据《行政诉讼证据规定》第六十条第一款之规定，不能作为认定被诉行政行为合法的依据。《现有住房查询结果证明》与本案处理无关，本院亦不予审查。云素青、闫鹏身份信息材料及《工作联系函》本院予以认可。对甲街社区居民委员会2014年9月16日出具的《证明》真实性予以认可，结合原告证据1中甲街社区居民委员会2013年12月9日出具的《证明》及原告诉状中、当庭的陈述，可以认定闫培章与王玉秀系夫妻关系，闫永忠系两人之子，云素青系闫永忠之妻，闫鹏系闫永忠与云素青之子。但证据并不能反证闫培章不存在其他继承人。 7.原告对被告证据5中云素青《申明》有异议，对《被征收房屋价值分户评估报告》《补偿协议》《交房清单》《领款单》《选房资格确认单》、支付凭证未发表质证意见。第三人对被告证据5无异议。本院对被告证据5真实性予以确认，可以证明如下事实：2018年5月18日，西陵区房屋征收与补偿办公室与云素青签订第XB2120号《庙嘴长江大桥项目西坝片区房屋征收补偿协议》，协议签订后，被告于同年6月4日向云素青支付补偿款869057.3元。 8.原告对第三人证据闫培章及闫永忠的墓碑照片关联性及证明观点均有异议，被告对第三人证据无异议。本院认为该证据系照片复印件，对其真实性无法核实，且篆刻墓碑属于风俗习惯，即使可以作为辅助证据证明载明于墓碑上的人员之间亲属关系，亦不能排除未载名于墓碑上的他人为继承人的可能。本院对该证据的证明观点亦不予认可。 根据各方当事人的陈述和上述有效证据及本案开庭笔录，本院综合认定如下事实： 闫培章（已故）系宜昌市西陵区和平路60-30号（原仁义里29号）房屋所有权证上登记的所有权人。闫培章与配偶王玉秀（已故）婚后生育闫永忠（已故），闫永忠与第三人云素青婚后生育一子闫鹏。闫培章去世后，其子闫永忠、其妻王玉秀相继去世。该房屋未办理继承、过户。2012年11月11日宜昌市西陵区人民政府作出西房征决字〔2012〕7号《西陵区人民政府房屋征收决定书》，决定对庙嘴长江大桥建设范围的的房屋进行征收，上述闫培章名下位于和平路60-30号的房屋在征收区域内。因原告闫永兰主张其为闫培章养女，原西陵区房屋征收与补偿办公室于2013年11月27日为其向原宜昌市劳动局出具《工作联系函》，用于提取闫永兰人事档案资料。宜昌市社会保险管理局退休人员档案管理处提供闫永兰的《工人简历表》中家庭成员栏目记载“父亲：闫培章；母亲：王玉秀”。甲街社区居委会于2013年12月9日出具《证明》，该证明载明“兹有辖区居民闫培章，于1950年领养一女儿叫闫永兰。有一亲生儿子闫永忠，于1961年出生，1998年因病死亡。闫培章于1985年因病死亡”。证人王某为原告出具《证明》，载明“姑妈（王玉秀）有一男一女，男、闫永忠；女、闫永兰。闫永忠因患病去世（1997年）”。原告闫永兰向原西陵区房屋征收与补偿办公室提交了上述闫永兰《工人简历表》、甲街社区居委会于2013年12月9日出具的《证明》、证人王某出具的《证明》，拟证明其为闫培章之养女且为该房屋合法继承人。第三人云素青及其子闫鹏对闫永兰的继承人身份予以否认。鉴于第三人云素青、及云素青之子闫鹏对原告继承人身份不予认可，原西陵区房屋征收与补偿办公室经审查原告与第三人提交的材料后，认为原告提交材料不足以证明其继承人身份。遂仅确认第三人云素青及闫鹏的继承人身份，在闫鹏将其继承份额转赠于第三人后，于2018年5月18日，与第三人签订了第XB2120号《补偿协议》，并于2018年6月4日将征收补偿款869057.3元支付给云素青。 另查明原宜昌市西陵区房屋征收与补偿办公室现已更名为宜昌市西陵区住房保障服务中心。 本院认为，本案系原告闫永兰诉请撤销原宜昌市西陵区房屋征收与补偿办公室于2018年5月18日与第三人签订第XB2120号《补偿协议》的案件。原告、第三人对被告具有签订上述补偿协议的法定职责无异议。故本案的焦点为涉案第XB2120号《补偿协议》是否应予撤销及原告主张的赔偿请求是否成立。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收部门由市、县级人民政府确定，被征收人系被征收房屋所有权人。本案中，房屋征收部门为被告西陵区住保中心，被征收房屋证载所有权人为闫培章，但闫培章在房屋征收之前已经去世，该房屋为闫培章遗产，且并未办理继承、过户手续。《继承法》第二十五条第一款规定，继承开始后，继承人放弃继承的，应当在遗产处理前，作出放弃继承的表示。没有表示的，视为接受继承。根据上述规定，被继承人死亡后遗产未分割，各继承人均未表示放弃继承，应视为均已接受继承，遗产属各继承人共同共有，故涉案被征收房屋属闫培章各继承人共同共有。第三人云素青作为闫培章与王玉秀之子闫永忠的配偶，闫鹏作为闫永忠和云素青之子，两人系涉案房屋共有权人，对此被告及原告亦予以认可。闫鹏签署的《放弃书》形式上类似放弃继承，但其载明“该房屋的所有收益权归云素青”，其真实意思表示应视为对云素青的赠与。故云素青理应具有签订协议的主体资格。 关于原告闫永兰是否系涉案房屋共有权人的问题。原告主张其系闫培章于1950年收养的养女，但并未能向被告提交办理补办合法收养手续或公证收养关系的证据材料。1950年《中华人民共和国收养法》虽未颁布，但根据1984年颁布实施的《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律的意见》第二十八条之规定，按照收养关系对待亦需要亲友、群众公认、或有关组织证明确以养父母与养子女关系长期共同生活等条件。在征收之初，原告向被告提交了闫永兰《工人简历表》、甲街社区居委会于2013年12月9日出具的《证明》、证人王某出具的《证明》作为证明材料，用于证明其与闫培章之间的收养关系。《工人简历表》虽为档案资料，但系其个人填写，且简历表中未载明闫培章之子闫永忠。甲街社区居委会于2013年12月9日出具的《证明》未明确其和闫培章是否长期共同生活，且关于闫培章死亡时间与其2014年9月16日为云素青出具的《证明》相差八年，证据内容真实性存疑。证人王某是否系闫培章亲属无相关证据佐证。在原告未能向被告提交补办收养手续、或收养公证资料、或与闫培章有户籍登记关联资料等能明确收养关系的直接证据，且闫培章儿媳云素青、孙子闫鹏作为亲友均否认闫永兰养女身份的情况下，被告无法确认其能否依据继承权而成为涉案房屋的共有权人。原告与闫培章的事实收养关系是否成立需经司法途径予以确认，而不应苛求征收实施单位对事实收养关系是否成立径行作出认定。故被告未与原告签订征收协议，并无不当。原告欲基于收养关系主张继承权，在未办理收养手续情况下，应积极通过司法途径确认事实收养关系，而征收公告发布长达五年多时间，原告均未能提交充分证据的情况下，被告与云素青签订《补偿协议》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。原告主张撤销，本院难以支持。 房屋征收系按户进行，本案庭审中原告亦明确表示对第XB2120号《补偿协议》协商的补偿金额并无异议，故即便原告收养关系经司法途径认定后，本案协议上未将原告列为被征收人，亦不影响该户的整体安置利益。在收养关系确认的前提下，继承权人之间如何进行房屋征收补偿分配，亦属于民事基础法律关系，不属于行政诉讼审查范畴，相关继承人可就补偿所得自行分配或通过民事法律程序解决。 关于本案是否涉及国家赔偿。根据《国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。如前所述，被告与第三人签约的行为并不存在应予撤销的情形，被告并未侵犯原告的合法权益，故原告关于诉请被告赔偿损失的请求，无事实及法律依据，本院不予支持。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告闫永兰的全部诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告闫永兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。 审 判 长  冯丽娥 人民陪审员  宋月华 人民陪审员  李艺萍 二〇二〇年十一月六日 书 记 员  王翕慷