山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁06行终269号 上诉人（原审被告）烟台经济技术开发区海洋经济发展局，住所地：烟台经济技术开发区长江路**。 法定代表人常胜军，党委书记。 出庭负责人赖铃，副局长。 委托代理人王建春，该局工作人员。 委托代理人林巧蕊，山东途成律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）烟台市雨虹水业有限公司，住，住所地：烟台经济技术开发区大季家街道芦洋社区/div> 法定代表人葛春艳，经理。 原审被告烟台经济技术开发区管理委员会，住，住所地：烟台经济技术开发区长江路**/div> 法定代表人牟树青，主任。 委托代理人霍丽娟，该单位工作人员。 委托代理人王昊，山东齐鲁（烟台）律师事务所律师。 原审第三人丁金江，男，1959年12月22日出生，汉族，住烟台经济技术开发区。 上诉人烟台经济技术开发区海洋经济发展局（以下简称海洋经济发展局）因与被上诉人烟台市雨虹水业有限公司（以下简称雨虹公司）及原审被告烟台经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、原审第三人丁金江行政强制拆除一案，不服山东省烟台市蓬莱区（原蓬莱市）人民法院（2020）鲁0684行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：1997年7月第三人丁金江承包了原蓬莱市大季家镇芦洋村（现为芦洋社区）西山果园东西坡所属土地。2008年1月1日，丁金江与芦洋居委会重新签订土地租赁合同，租赁芦洋社区位于祈雨顶北侧（原属于西山果园东坡）的480亩耕地，及耕地上方的山峦土地约340亩。2007年4月葛春艳在丁金江租赁的土地上建设了一处占地400平方米左右的厂房，没有土地使用权及房屋所有权证书。2007年8月28日，芦洋居委会、第三人丁金江分别向原烟台××技术开发区工商管理局出具证明：芦洋居委会同意雨虹公司在村西山丁金江承包的农场区内建水厂；丁金江将其承包的芦洋社区土地无偿给雨虹公司使用。2007年8月30日，葛春艳等人注册成立了雨虹公司，经营桶装饮用水生产、销售等业务，葛春艳系雨虹公司的法定代表人。2019年2月26日中共烟台市委办公室、烟台市人民政府办公室印发了《关于深入开展全市违法建设治理行动的实施方案》的通知，文件中要求依法行政，做到依法拆违、规范拆违。2019年3月10日原烟台市国土资源局经济技术开发区分局（以下简称国土资源分局）、烟台××技术开发区综合行政执法局（以下简称开发区综合执法局）、原开发区农海局联合发布通告，在全区范围内，集中开展“大棚房”和违法建设专项清理整治行为，要求在清理整治范围内的有关单位、个人自通告发布之日起限期3日内自行拆除地上违法建设的建筑物、构筑物及其他设施，对经责令限期拆除而逾期不拆除的依法强制拆除，并从严从重处罚。2019年3月26日,中共烟台市委开发区工委办公室印发了《烟台开发区深入开展违法建设治理行动实施方案》的通知，成立了违法建设治理行动领导小组，设立了违法建设治理行动指挥部。其中执法部门职责中原开发区农海局会同原国土资源分局、综合执法局组织开展“大棚房”问题和农用土地范围内的违法建设治理行动。违法建设治理行动指挥部将开发区内未解决的违法建设进行部门分包，原开发区农海局分包了丁金江承包土地范围内的违法建设动员拆除工作。原开发区农海局分包后多次对丁金江进行法律法规解释及政策宣讲，动员其自行拆除其承包土地范围内的违法建设。丁金江告知原开发区农海局其承包土地范围有他人建设的建筑物，原开发区农海局在得知涉案厂房系葛春艳等人建造后，联系葛春艳动员其自行拆除该厂房，葛春艳未同意。2019年4月21、22日，丁金江根据原开发区农海局工作人员的要求将涉案厂房拆除，原开发区农海局工作人员和开发区综合执法局的工作人员对涉案厂房拆除前后现场进行了拍照。葛春艳发现涉案厂房被拆除后，于4月24日到山后初家派出所报案，烟台市公安局经济技术开发区分局经调查认为无犯罪事实，于2019年5月23日作出不予立案通知。原告不服不予立案通知，提起行政诉讼，2019年9月20日，一审法院作出（2019）鲁0684行初32号行政裁定，驳回原告的起诉。2019年7月5日，原告向开发区管委会申请行政复议，请求确认原开发区农海局拆除其厂房的行为违法，并确认其不具有认定违建及强制拆除的执法权。2019年9月23日，开发区管委会委作出烟开复决字[2019]第9号行政复议决定，认定没有证据表明是原开发区农海局作出的认定违建及强拆的具体行政行为，厂房系由丁金江自行拆除，驳回原告的行政复议申请。原告对行政复议决定不服，向烟台市中级人民法院提起行政诉讼，烟台市中级人民法院指定一审法审理此案。庭审中，葛春艳明确涉案厂房为原告雨虹公司的财产，如涉案厂房与他人存在纠纷其另行处理。 另查，2019年11月9日，烟台××技术开发区机构改革，整合原农业水利海洋局等多部门职责组建烟台××技术开发区海洋经济发展局，不再保留农业水利海洋局。 原审法院认为，本案当事人争议的焦点有五个：一、雨虹公司是否具有原告的主体资格；二、原告起诉是否超过法定起诉期限；三、海洋经济发展局是否是本案强制拆除的责任主体；四、强制拆除行为是否合法；五、被告开发区管委会作出的行政复议决定是否合法。 一、关于雨虹公司是否具有原告主体资格的问题 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告系被诉复议决定的相对人；各方当事人均认可涉案厂房坐落在第三人丁金江的承包地上，涉案厂房没有土地权属和房产权属证明，在无其他权利人主张涉案厂房权利的情况下，结合芦洋居委会出具的同意雨虹公司在丁金江承包地上建水厂的证明、第三人丁金江认可雨虹公司的法定代表人葛春艳参与建造了涉案厂房、雨虹公司在涉案厂房经营以及原开发区农海局工作人员动员原告主动拆除涉案厂房等事实，雨虹公司作为涉案房屋的利害关系人认为拆除行为系行政行为且损害了其合法权益，有权提起行政诉讼。 二、关于原告起诉是否超过法定起诉期限的问题 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告于2019年9月24日收到烟开复决字[2019]第9号行政复议决定，于9月27日向烟台市中级人民法院提交起诉状提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。 三、关于海洋经济发展局是否是本案强制拆除的责任主体的问题 被告海洋经济发展局和被告开发区管委会均主张涉案厂房在第三人丁金江承包地上，海洋经济发展局只负责法律政策宣讲，是由丁金江自行拆除，与海洋经济发展局无关，属于民事纠纷，不属于行政争议，海洋经济发展局不是本案适格被告。 一审法院认为，由于对违法建设进行治理是行政机关的法定职权，对违法建筑物、构筑物及设施进行拆除属于事实行为，在没有行政主体对该行为负责的情况下，可以根据行为目的、职能分工及举证责任等推定由相应的行政主体对该行为后果承担法律责任。非行政主体并没有对他人违法建设进行治理的权力，如果非行政主体认可实施了强制拆除行为，则应当判断其是否与相关行政主体存在委托关系或根据相关行政主体的指示要求而为，以进一步明确行为的责任主体。如果非行政主体自行拆除他人房屋，涉嫌构成犯罪的，被拆除房屋权利人可以依法请求公安机关履行相应职责。 本案中的强制拆除行为是在烟台××技术开发区违法建设治理行动过程中发生，原开发区农海局系由开发区管委会安排实施违法建设治理行动的行政机关，案涉厂房在原开发区农海局违法建设治理分包名单内。涉案厂房虽系丁金江拆除，但原告报警后，公安机关经调查认定没有犯罪事实不予立案。公安机关对原开发区农海局工作人员、开发区综合执法局工作人员、丁金江、丁帅的调查笔录，能够证实丁金江是按照原开发区农海局的指示要求，拆除了涉案厂房，因此造成的法律后果不应由其承担，而应当由作出指示要求的行政机关承担。本案亦无证据证实被诉拆除行为系在原开发区农海局不知情的情况下实施，故原开发区农海局是强制拆除行为的责任主体。因原开发区农海局已被撤销，被告海洋经济发展局行使原开发区农海局的职权，故被告海洋经济发展局应作为本案强制拆除的责任主体承担责任，其主张的涉案拆除行为系民事纠纷的意见与法不符，不予采信。 四、关于强制拆除行为是否合法的问题 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出……”第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见……”第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出……”第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告海洋经济发展局未履行上述法律规定的程序，即要求第三人对原告的厂房进行了拆除，其拆除行为违法。 五、关于被告开发区管委会作出的行政复议决定是否合法的问题 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”被告开发区管委会委逾期提供其作出行政复议决定程序方面的证据，视为没有相应证据，行政复议决定程序不合法；其作出烟开复决字[2019]第9号行政复议决定认定海洋经济发展局没有违法行政行为，认定事实不清，证据不足。 综上，被告海洋经济发展局作为本案的强制拆除行为的责任主体，组织强制拆除原告厂房的行为依据不足，程序不合法；被告开发区管委会委作出的烟开复决字[2019]第9号行政复议决定认定事实不清，证据不足，程序不合法。原告请求确认被告海洋经济发展局强制拆除原告厂房的行政行为违法以及请求撤销烟开复决字[2019]第9号行政复议决定的诉讼请求，于法有据，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项、第七十四条第二款第一项、第七十九条之规定，一审法院作出判决：一、确认被告烟台××技术开发区海洋经济发展局强制拆除原告烟台市雨虹水业有限公司的厂房行为违法；二、撤销被告烟台××技术开发区管理委员会作出的烟开复决字[2019]第9号行政复议决定。 上诉人海洋经济发展局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，涉案厂房系原审第三人丁金江自行决定拆除，而非在上诉人工作人员的要求下进行。通过原审过程中各方提供的证据以及原审第三人丁金江的自认可以证实丁金江组织人员实际拆除了涉案厂房，对此原审法院在“经审理查明”部分进行了认定，但其拆除行为并非在上诉人工作人员的要求和指示下进行。原审第三人丁金江作为全市违法建设治理行动中所涉及的集体土地承包人，上诉人的工作人员按规定对其进行政策宣讲、解释法律法规的规定，且也仅开展了上述工作并未采取其他措施，至于第三人丁金江在了解法律法规和相关政策后是与其承包土地上的其他权利人协商解决还是直接拆除是其自行决定的，与上诉人无关，上诉人并未干涉。二、原审法院在已查明涉案厂房系原审第三人丁金江拆除的情况下，推定上诉人系强制拆除的责任主体，缺乏事实和法律依据。本案中既无证据证实上诉人做出过强制拆除涉案厂房的具体行为，也无证据表明上诉人给原审第三人丁金江下达过强制拆除涉案厂房的指示和命令，依据上诉人在原审中提供的证据2可以证实涉案厂房被拆除时，烟台××技术开发区违法建设治理行动尚未进入“重点攻坚阶段”，即尚未启动强制拆除程序，上诉人没有强制拆除涉案厂房的必要。原审法院以“违法建设进行治理是行政机关的法定职权、非行政主体自行拆除他人房屋涉嫌构成犯罪的，被拆除房屋权利人可以依法请求公安机关履行相应职责，而本案所涉纠纷在被上诉人报警后公安机关认定没有犯罪事实不予立案，且本案发生在违法建设治理行动过程中”为由主观推断本案所涉厂房系原审第三人丁金江依据上诉人工作人员的指示拆除，将原审第三人丁金江与被上诉人之间的民事纠纷误判为上诉人采取行政行为引起的行政纠纷，既缺乏证据支持也缺乏法律依据。三、原审法院认定涉案厂房被拆除是否合法所适用的法律规定有误。涉案厂房被拆除是原审第三人丁金江所为，其与被上诉人作为平等的民事主体，基于双方之间的经济纠纷所采取的行为是否合法应当依据相应的民事法律规定进行判断，不属于《中华人民共和国行政强制法》约束的范围。综上，上诉人认为原审法院作出的(2020)鲁0684行初8号行政判决认定事实不清、适用法律有误，请求依法撤销并改判驳回被上诉人在原审中的诉讼请求。 被上诉人雨虹公司未在答辩期内向本院提交书面答辩意见。 原审被告开发区管委会未向本院陈述意见。 原审第三人丁金江未向本院陈述意见。 原审各方当事人在一审中提供的证据已随案电子卷宗移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。 经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为：一审法院审理的雨虹公司诉烟台市公安局经济技术开发区分局不履行法定职责一案，一审法院作出（2019）鲁0684行初32号行政判决，该判决查明如下事实：“2019年4月，烟台××技术开发区管理委员会开展拆除违法建设活动，农海局分包丁金江经营的金江园艺场内违法建设的拆除工作，涉案厂房位于金江园艺场内，无土地使用权及房屋所有权证书。经过农海局的工作人员与丁金江沟通协调，丁金江及其儿子丁帅在农海局工作人员的监督下，于2019年4月21日、4月22日将涉案厂房内的设备搬出，将厂房拆除”，并认为：“本案中，被告提交的证据能够证实，原告的厂房被拆除系行政机关清理违法建设的行为”。上述判决已发生法律效力，本案应受其羁束。一审法院根据查明的事实，认定涉案厂房虽系原审第三人丁金江拆除，但丁金江是按照原开发区农海局的要求拆除了涉案厂房，因此造成的法律后果不应由丁金江承担，应由作出指示要求的行政机关承担是正确的。上诉人认为原审第三人丁金江拆除了被上诉人的厂房，拆除行为与其无关、不应判决其承担相应责任的主张与事实和法律规定不符，本院不予支持。 综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条和第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人烟台经济技术开发区海洋经济发展局负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二〇年十一月二十日 书记员  付 帅