山东省禹城市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1482行初33号 原告齐河县鲁银纺织有限责任公司，住所地齐河县县城晏华路农干校东侧。 法定代表人赵德银，执行董事兼总经理。 委托代理人王葆兵，山东康桥（上海）律师事务所律师。 委托代理人解鸿鹄，山东康桥律师事务所律师。 被告齐河县自然资源局，住所地德州市齐河县齐晏大街471号。 法定代表人王晓云，局长。 委托代理人刘守菊，女，1978年11月16日出生，汉族，系被告单位工作人员。 委托代理人王金波，北京市京师（德州）律师事务所律师。 第三人山东农业工程学院，住所地山东省济南市历城区祝甸农干院路866号。 法定代表人王西奎，校长。 委托代理人杨宜广，山东杨宜广律师事务所律师。 原告齐河县鲁银纺织有限责任公司（以下简称齐河鲁银纺织公司）不服被告齐河县自然资源局行政登记，于2020年8月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年9月10日（因诉状变更）向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因山东农业工程学院与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人赵德银及其委托代理人王葆兵、解鸿鹄，被告的出庭负责人于瑶及委托代理人刘宋菊、王金波、第三人的委托代理人杨宜广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 齐河县国土资源局于2012年8月1日按宗地实际现状给山东省农业管理干部学院换发了齐国用（2012）第80号国有土地使用证。 原告齐河鲁银纺织公司诉称，自1998年6月始，山东省农业管理干部学院将实习农场实际面积30.8亩土地租给原告用于生产经营。2003年3月6日，齐河县人民政府发布了《齐河县人民政府关于深入开展土地市场清理整顿工作的通知》，清理整顿的重点共有12项，其中第3项“行政、事业单位原划拨用地已转为经营性用地，但未按规定向政府缴纳土地收益的”和第4项“改变用地条件、用途，需要补办手续、补交地价款的，要求凡符合规划的违法占地，要在2003年3月20日前主动申报、补办规划用地、出让手续，补签出让合同，补交土地出让金和其他税费。”涉案土地原为齐河县人民政府划拨给第三人使用，原告租赁该土地用于生产经营，改变了土地用途，属于齐河县政府清理整顿的范围。原齐河县国土资源局对原告罚款32217.60元，并要求交纳土地出让金207803.52元，原告交纳了全部土地出让金和罚款。原告至今仍占有、使用涉案土地。根据土地管理法及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定及齐河县人民政府土地清理整顿结果，第三人将土地租给原告，停止使用原划拨的国有土地，被告应当无偿收回，同时，被告应当为原告办理土地出让手续进行权属登记。被告不但没有依法履行上述职责，反而为第三人办理了土地变更登记，将土地用途变更为科教用地，侵犯了原告的合法权益。原山东省农业管理干部学院违法违规将实习农场划拨土地出租给原告，齐河县政府和被告又将涉案土地出让给原告尚未办理土地登记，原告与第三人对涉案土地权属存在争议，土地违法违规行为正在处理中，被告为第三人办理土地变更登记，违反了当时的《土地登记办法》第十八条第一款的规定，请求法院依法撤销被告给第三人换发的齐国用（2012）第80号国有土地使用权证。 原告向本院提交了以下证据： 一、《齐河县人民政府关于深入开展土地市场清理整顿工作的通知》齐政发（2003）14号。 二、租赁协议书4份，证明原告法定代表人赵德银代表单位与第三人实习农场签订了土地租赁协议，至2020年5月31日止，原告一直占有使用着涉案土地。 三、行政事业性收费政府性基金专用缴款通知书（2003年5月30日）一份，土地出让金金额为207803.52元；山东省代收罚款收据（2003年5月31日）一份，罚款金额为32217.60元，收款单位均为财政局，证明原告交纳罚款及土地出让金的事实。 四、齐河县自然资源局2020年7月16日出具的齐自然信处字（2020）005号《信访事项处理意见书》，证明原告起诉未超起诉期限。 被告齐河县自然资源局辩称，一、涉案宗地为划拨用地，第三人于1999年8月5日申请办理国有土地使用证，经审核，被告为第三人办理了齐国用（99）第044号国有土地使用证。2012年8月，被告依据第三人提交的申请换发土地证书材料，依法为其换发了齐国用（2012）第80号国有土地使用证。涉案宗地使用权一直登记在第三人名下，换证程序合法，适用法律正确。二、涉案宗地的使用权人系第三人，原告使用该土地的权利基础是第三人与原告签订的土地租赁合同，根据合同约定，原告只是涉案宗地的承租人，不享有涉案宗地的国有土地使用权。划拨用地非经依法转让，不产生国有土地使用权变动的法律效果，所以涉案土地使用权属不存在争议。2003年齐河县政府对土地市场进行清理整顿后，至2020年原告租用涉案土地届满期间，原告一直按照其与第三人签订的土地《租赁合同》向第三人交纳土地租金。未对土地使用权的归属问题提出异议。2012年被告给第三人换发土地证时，原告应当知道该行政行为，时隔8年之久才提起诉讼，已超过起诉期限。综上，请求法院查明事实，驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据： 一、齐国用（2012）第80号土地使用权证办理相关材料，包括：1、土地登记审批表（2012年8月1日）；2、地籍调查表（2012年7月30日）及宗地图；3、齐河县国土资源局业务会审记录；4、山东省农业管理干部学院《关于变更土地性质并换发土地证的请示》（鲁农干院字[2012]20号）、《关于换发土地证书的请示》（[2012]鲁农干院便字4号）；5、《山东省农业管理干部学院关于改建升本有关问题的函》及《山东省农干院改建升本工作进展情况》；6、齐国土罚字（2012）36号行政处罚决定书及山东省农业管理干部学院交纳罚款48.628万元的收据。 二、齐国用（99）第044号土地使用证办理相关材料，包括：1、齐国用（99）第044号国有土地使用证及宗地图，2、①土地登记审批表（1999年8月5日）②土地登记申请表及宗地图③地籍调查表（1999年7月21日）等调查资料。 三、齐河县鲁银纺织有限公司与山东省农业管理干部学院签订的《租赁合同》。 四、山东省农业管理干部学院收取租金凭证。 第三人山东农业工程学院在庭审时述称，原告的诉求无事实和法律依据。第三人与原告就涉案土地系租赁关系，原告的租金一直交到2019年，今年5月31日合同到期，第三人从未口头或书面同意转让给原告该宗土地。因此，原告要求将第三人的土地登记在其名下无任何法律依据。相反，第三人的办证手续符合法律规定，原告的诉求也已超过起诉期限，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人向本院提交了原告2016年7月8日向齐河县人民政府提交的《关于协调办理土地证的请示》[（2016）6号],在庭审后提交了齐国用（2012）第80号国有土地使用权证书。 经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性无异议，对证据一的合法性及证明目的有异议。被告未考虑涉案土地被清理整顿及原告交纳土地出让金及罚款的事实，被告在审批中称按实际现状换发土地证是“根据土地登记有关规定”，没有说明具体适用的法律规范和条款，换证行为不合法。原告对第三人的《关于协调办理土地的请示》的真实性、合法性、关联性均有异议，该证据是复印件，且该证据中没有原告知道被告给第三人换发土地证的内容，与本案无关联。被告对原告提交的证据的综合质证意见：原告提交的证据能证明对划拨土地清理整顿针对的是行政、事业单位，原告不具备条件。原告所说承租的土地为30.8亩，交费数额20余万，不符合当时的土地出让价格，原告承租后补交部分费用后企图获得土地使用权，不符合法律逻辑，原告自2003年交费后一直未向有关部门主张土地权益，可证明原告与第三人始终为土地租赁关系。第三人对原告提交的证据质证意见同被告。第三人对被告的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人就本案诉讼提交的证据均与本案有关联，具有客观真实性。可作为本案认定事实的依据。 经审理查明，1999年8月1日，山东省农业管理干部学院（现已更名为山东农业工程学院）向当时的齐河县土地管理局申请划拨国有土地使用权，用途为农场用地。1999年8月5日，齐河县人民政府给第三人颁发了齐国用（99）第044号国有土地使用证，该证载明“土地使用者：山东省农业管理干部学院，坐落：舟桥处以西308国道南侧，地号：01-19-10，用途：农场用地，使用权类型：划拨。使用权面积：170.57公顷”。1992年6月16日，山东省农业管理干部学院实习农场作为甲方与作为乙方的齐河县乡镇企业轻化物资供应站（代表人赵德银）签订了《房地产租赁协议书》，该协议的主要内容为：甲方将学校校院一处（其中房屋54间和正常设施包括出租范围内的花草树木）租给乙方，面积22亩，租期3年（1992年7月1日至1995年7月1日），每年租金4万元。1995年6月1日，双方签订《租赁合同》，主要内容为：面积24亩，租赁期暂定1年（1995年6月1日至1996年6月1日），租赁费每年6万元，不含租赁税，租赁税由乙方另行交付甲方10440元。1998年6月1日，山东省农业管理干部学院实习农场与赵德银就实习农场原城西中学成立棉短绒厂一事，签订《租赁合同》，主要内容为：租期暂定6年（1998年6月1日至2004年6月1日），租金每年5.5万元，租赁税由乙方另行交付税务部门，土地面积为24亩。房屋54间建筑面积1341.8㎡。2000年5月29日，第三人实习农场与赵德银签订《租赁合同》，将原城西中学整院（含院墙）总占地面积24.6亩，其中房屋54间，建筑面积1341.8㎡，租给赵德银，期限20年（2000年6月1日至2020年5月31日），租金每年4.5万元。原告的法定代表人赵德银已履行上述租赁合同确定的义务。2003年3月6日，齐河县人民政府为清理整顿土地市场，发布了《齐河县人民政府关于深入开展土地市场清理整顿工作的通知》〔齐政发（2013）14号〕，该文件中载明“（三）清理整顿的重点：1、无土地规划等合法审批手续，违法占地进行建设的……，3、行政事业单位原划拨土地已转为经营性用地，但未按规定向政府缴纳土地收益的……，8、改变用地条件，用途需要补办手续，补交地价款，以及非法减免地价款的……，11、经营性用地未向政府交纳土地收益的，无论单位或个人，凡符合规划的违法占地，要在2003年3月20日前主动申报、补办规划用地、出让手续，补签出让合同、补交土地出让金和其他税费；逾期不申报，不补办者依照法律法规严肃处理。”2012年7月18日，齐河县国土资源局认定：2006年，山东省农业管理干部学院未经批准擅自占本院364.71亩国有农用地，建设了教学楼、实验楼运动场等设施，造成了违反规划改变土地用途的违法事实。对该学院作出了齐国土罚字（2012）36号行政处罚决定书，决定处罚：1、没收在非占用的土地上新建的建筑（116478.16平方米）和其他设施；2、处以每平方米20元罚款，计4862800元。2012年7月30日，该学院交纳了该罚款。2012年3月28日，山东省农业管理干部学院向齐河县人民政府提交了《山东省农业管理干部学院关于改建升本有关问题的函》，该函中表明，按照教育部《普通本院校设置暂行规定》等文件规定，升本评估是一种条件评估，对生均占地面积和生均建筑面积有一定标准。2012年7月30日，山东省农业管理干部学习因晏华路以南建设用地规划成了北校区教学区，建设了教学楼、运动场等设施，造成了用地性质（农场用地）与土地利用现状（教育用地）不相符的现状。申请将北校区实有建设用地变更为教育用地，并申请换发土地证书。齐河县国土资源局根据山东省农业管理干部学院的申请，进行了地籍调查，经局业务会审、审核，于2012年8月1日给第三人换发了齐国用（2012）第80号国有土地使用证书，该证载明：“土地使用权人山东省农业管理干部学院，用途科教用地，使用权类型划拨，使用权面积170.57公顷。 另查明，原告就土地使用问题分别于2003年5月30日、31日向齐河县财政局交纳罚款32217.60元及土地出让金207803.52元，但原齐河县土地管理局并未与原告签订土地使用权出让合同。 2016年，原告曾向齐河县人民政府提交《关于协调办理土地证的请示》，要求政府协调为其实际占用的30.8亩土地办理土地证。2020年7月16日，被告对原告的法定代表人赵德银出具了《信访事项处理意见书》，该意见书中载明“赵德银：您反映鲁银纺织有限公司在齐河人民政府2003年土地市场清理整顿工作中，为其实际使用的土地交纳了出让金和罚款，现要求为鲁银纺织有限公司办理土地使用证的问题，答复如下：因鲁银纺织有限公司目前使用的土地现在的实际权利人为山东农业工程学院，建议您代表鲁银纺织有限公司与山东农业工程学院进行协商，要求山东农业工程学院放弃对该宗土地的权利，并申请办理变更登记……，若协商不成，，可以通过司法程序解决土地登记问题。”被告对原告的要求并未作出实际处理。 本院认为，本案争议的焦点有三：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、原告与第三人之间就部分土地使用权归属是否存在争议；三、被告对第三人作出的变更土地登记行为是否合法。关于焦点一、原告在2003年5月份向齐河县财政局就土地使用交纳了罚款和土地出让金，原告的法定代表人要求被告给其公司办理土地证，被告对原告出具的信访意见书，均不能证明原告知道或应当知道，被告给第三人作出的变更土地登记的事实。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。原告因土地使用权而提起诉讼，应按照上述规定，适用最长期限保护原告的诉权。被告给第三人变更土地登记是在2012年8月，原告于2020年8月31日向本院起诉，未超法定起诉期限。关于焦点二：第三人通过法定审批程序，以划拨方式取得国有土地使用权，土地面积170.57公顷登记在第三人名下，原告于第三人签订了多份土地租赁合同，且一直向第三人交纳租金，其间系土地使用租赁关系，土地使用权归属明确。本案被诉行政行为，系被告在第三人土地初始登记的基础上，因土地用途改变而进行的土地变更登记，土地性质及使用权归属并未改变。原告认为其与第三人存在土地使用权属争议，进而主张被告作出的土地变更登记违法的意见，本案不予采纳。关于焦点三、《土地登记办法》第四十八条第一款规定：土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。本案中，登记在第三人名下的国有划拨土地因改建升本的要求及院内建筑的改建，初始登记的土地用途为农场用地改为科教用地，经第三人申请，齐河县人民政府批准及被告讨论决定，被告依照上述规定给第三人换发了土地证书，被告为第三人作出的土地用途变更登记，符合法律规定。原告的诉求没有事实和法律依据，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告齐河县鲁银纺织有限责任公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告齐河县鲁银纺织有限责任公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。 审 判 长  牛顺田 人民陪审员  候殿利 人民陪审员  王清燕 二〇二〇年十一月二十七日 书 记 员  于宝双