广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终3040号上诉人（原审原告）：广州紫云山庄房地产有限公司。住所地：广州市增城新塘紫云山庄。法定代表人：续红，董事长。委托代理人：蒋冬菊、孔繁华，广东恒生律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区××××××。法定代表人：彭高峰，局长。出庭负责人：张蓉，该局副局长。委托代理人：袁南华，增城区分局总工程师。委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。上诉人广州紫云山庄房地产有限公司（以下简称紫云公司）、广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）因土地出让金征收决定纠纷，均不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初579号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月19日第一次公开开庭审理，紫云公司的委托代理人蒋冬菊、孔繁华，市规资局的委托代理人沈伟剑、陈健媚均到庭参加诉讼。2020年5月28日，本院第二次公开开庭审理，紫云公司的委托代理人蒋冬菊，市规资局的委托代理人钟铮铮、陈健媚均到庭参加诉讼。2020年8月19日，本院第三次公开开庭审理，紫云公司的委托代理人蒋冬菊、孔繁华，市规资局的出庭负责人张蓉、委托代理人袁南华、江岚均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1992年7月23日、10月8日，原广州市增城县国土局作为出让方与广州罗兰德房地产有限公司（以下简称罗兰德公司）作为受让方分别签订了增国合字〔92〕第75号、225号《广州市增城县土地使用权出让合同书》（以下简称92年两份土地出让合同），约定将位于增城县新塘镇南安村共971.5亩的土地使用权出让给广州罗兰德房地产有限公司使用，并约定土地用途为兴建高级别墅住宅，建筑密度28%、高级高层小区30%，容积率0.95、高级高层小区2.03，建筑高度15米内、高级高层小区90米内。涉案项目用地面积665.4亩在上述出让土地范围内。2005年2月1日，原增城市城市规划局批复同意紫云山庄三、四期用地范围内规划调整方案，有效期为一年，调整后的小区规划总用地34.26公顷（折513.9亩），总建筑面积187600㎡，住宅建筑面积182600㎡，公建面积5000㎡，容积率为0.63。2005年3月至2006年间，罗兰德公司、广州培立联合教育投资有限公司将涉案项目用地面积665.4亩土地使用权转让给紫云公司，紫云公司先后取得了增国用（2006）第B0401380号等六个《国有土地使用证》，其余五个土地证号尾数依次为1454、1503、1504、1515、1525。该六地块面积分别为37268.83㎡（56亩）、103184㎡（155亩）、239498.29㎡（360亩）、47831.06㎡（72亩）、17201.3㎡（25.8亩）、5914.5㎡（9亩）。2007年3月21日，原增城市城市规划局向原增城市国土局发出增规〔2007〕48号《关于紫云公司和罗兰德公司用地修建性详细规划调整涉及规划设计条件改变的函》，告知该局拟同意涉案项目地块用地修建性详细规划调整方案，占地665.4亩；拟同意涉案项目用地容积率由2005年该局审批同意的0.63提高至2.5，由国土局按相关法律要求征收涉案项目地块相关的土地出让金。2007年4月10日，原增城市城市规划局向紫云公司作出《关于紫云山庄地块修建性详细规划的审查意见》，同意涉案项目用地容积率由0.63提高至2.5，并要求紫云公司到市国土局补交土地出让金等。后紫云公司向原增城市国土资源和房屋管理局申请规划条件调整补缴出让金手续，并与该局签订了增国合字（1992）第75、225号《国有土地使用权出让合同变更协议》四份，均约定本合同项下土地容积率由0.63提高至2.5，分别须补交土地出让金9864945元、3264804元、31161935元、144297722元。紫云公司缴交了上述土地出让金共计188589406元。2007年8月13日，原增城市城市规划局向紫云公司作出《关于广州紫云山庄房地产有限公司调整修建性详细规划的批复》，原则同意紫云公司44.36公顷（折665.4亩）用地的修建性详细规划调整方案，该用地原审批通过的修建性详细规划方案即日起失效。2016年3月4日，经紫云公司申请，市规资局向紫云公司作出增规批〔2016〕025号《关于原则同意广州紫云山庄房地产有限公司“合生湖山国际”项目修建性详细规划调整方案的复函》，同意涉案项目用地综合容积率2.5（以442738.3㎡规划建设用地面积计算），总建筑面积1471337㎡，计算容积率建筑面积1106846㎡，其中住宅建筑面积1036028㎡，商业建筑面积24073㎡，配套公建面积46745㎡，原于2007年8月13日批复的该用地修建性详细规划即日起失效。2017年10月24日，广州市增城区城乡规划与测绘地理信息研究院向紫云公司出具了2017[修]0285《规划指标技术审查表》，其中记载方案总用地由六地块组成，建设用地按照增规〔2016〕025号文附图范围计算，扣除紫云大道南4号用地861.7平方米（宗地图应扣除面积为2701.71平方米），涉案项目规划总用地443600㎡，规划建设用地442738.3㎡，总建筑面积1466135㎡，计算容积率建筑总面积1106846㎡，住宅1034889㎡，配套公建47120㎡，商业24836㎡，综合容积率2.50。市规资局未就上述《规划指标技术审查表》作出相应的修规批复。2017年10月24日，紫云公司向广州市增城区国土资源和规划局申请办理涉案项目用地地下空间补缴出让金。广州市增城区国土资源和规划局经审查，认为涉案项目用地中的尾数1380号、1454号两地块尚未就调整规划补缴土地出让金。2018年3月9日，深圳市世联土地房地产评估有限公司受广州市增城区国土资源和规划局委托就涉案项目地块以2017年10月26日作为估价期日出具了《土地估价报告》，估价结果显示新容积率规划条件下估价期日的楼面地价商业楼面地价为13414元/平方米、住宅楼面地价为10332元/平方米、公建楼面地价为10332元/平方米，原容积率规划条件下估价期日的楼面地价商业楼面地价为13442元/平方米、住宅楼面地价为10848元/平方米、公建楼面地价为10848元/平方米。2018年3月23日，广州市增城区国土资源和规划局向紫云公司作出《告知函》，称该局已完成涉案项目地块调整规划建筑面积补缴出让金业务的审批程序，告知紫云公司签订《广州市增城区国有土地调整规划建筑面积补缴出让金协议》相关事宜。上述《告知函》于2018年3月30日送达紫云公司。2018年12月19日，原广州市国土资源和规划委员会向紫云公司作出穗国土规划业务函〔2018〕8360号《征收土地出让金决定书》，主要内容为：依据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）等相关文件的规定，经我委增城区局核查你司位于新塘镇南安村面积440897.97平方米（合661.347亩）的居住用地项目，《国有土地使用证》证号为增国用（2006）第B0401380号、第B0401454号因调整规划建筑面积需补缴土地出让金26.3837亿元，现我委增城区局依法征收土地出让金。限你司自本决定书送达之日起30日内申请并按规定缴交上述土地出让金，同时告知紫云公司申请行政复议或提起行政诉讼的权利。附件“广州紫云山庄房地产有限公司”项目计收标准:“广州紫云山庄房地产有限公司”项目计收标准依据计算容积率总建筑面积住宅商业配套公建最新修规调整方案2017[修]0285号1100204.921028680.6624686.9846837.284个地块已补缴部分（依据增规〔2007〕48号）776112.88725665.5417384.9333062.412个地块视为已补缴部分（以0.63*用地面积计得)82185.2876843.241840.953501.09视为已缴建筑面积总和858298.16802508.7819225.8836563.5计收面积241906.76226171.885461.110273.78评估单价（元/平方米）（评估时点：2017.10.26）108481344210848计收金额245351309773408106111449965合计2638371168备注：1.经核查，两份92年土地出让合同未规定规划条件，根据四份《变更协议》），该项目用地共六个地块，土地证号尾数分别为1380号、1454号、1503号、1504号、1515号、1525号。2.根据增规〔2007〕48号，将容积率由0.63提高至2.5，其中证号尾数为1503号、1504号、1515号、1525号的四个地块（以下简称涉案四地块）已补缴土地出让金，该四地块可建计容建筑面积共776112.88平方米，另证号尾数为1380号、1454号的两个地块（以下简称涉案两地块）未缴土地出让金，该两个地块可建计容面积共82185.28平方米。计得已缴土地出让金858298.16平方米。3.根据2017年10月最新修规调整方案(2017[修]0285号)，计容建筑面积为1100204.92平方米。计得建筑面积241906.76平方米应补缴出让金。紫云公司不服上述征收土地出让金决定书，诉至原审法院。另查明，原广州市国土资源和规划委员会的相应职权现由市规资局行使。诉讼中，紫云公司述称涉案项目中的1454号地块已办妥9个初始登记，其中8个初始登记的审核档案中均含有2007年四份变更协议及约1.88亿元出让金缴纳票据，因此2007年补缴的约1.88亿元出让金是对应涉案项目整体补缴。市规资局述称因档案资料不齐全，对于2005年2月原增城市城市规划局批复同意紫云山庄三、四期用地范围线内规划调整方案的具体实施情况及该批复范围内的用地与涉案项目用地有多少面积交叉重叠不清楚，对于2007年8月原增城市城市规划局作出的《关于广州紫云山庄房地产有限公司调整修建性详细规划的批复》的具体修建性详细规划调整方案不清楚；涉案决定书附件的项目计收标准中的最新规划调整方案（2017[修]0285号中）的计算容积率总建筑面积1100204.92是按（总用地面积443600-应扣除面积2701.71）/总用地面积443600*计算容积率建筑总面积1106846计得，住宅面积1028680.66是按1034889/计算容积率建筑总面积1106846*计算容积率总建筑面积1100204.92计得，商业面积24686.98是按24836/计算容积率建筑总面积1106846*计算容积率总建筑面积1100204.92计得，配套公建面积46837.28是按47120/计算容积率建筑总面积1106846*计算容积率总建筑面积1100204.92计得，4个地块已补缴部分（依据增规〔2007〕48号）中的计算容积率总建筑面积776112.88是按2007年4个证总面积310445.15*容积率2.5计得，4个地块已补缴部分住宅725665.54是按1028680.66/1100204.92*776112.88计得，4个地块已补缴部分商业17384.93是按24686.98/1100204.92*776112.88计得，4个地块已补缴部分配套公建33062.41是按46837.28/1100204.92*776112.88计得，2个地块视为已补缴部分（以0.63*用地面积计得）中的计算容积率总建筑面积82185.28是按2006年2个证总用地面积130452.83*0.63计得，2个地块视为已补缴部分住宅76843.24是按1028680.66/1100204.92*82185.28计得，2个地块视为已补缴部分商业1840.95是按24686.98/1100204.92*82185.28计得，2个地块视为已补缴部分配套公建3501.09是按46837.28/1100204.92*82185.28计得，视为已缴建筑面积总和的计算容积率总建筑面积、住宅、商业配套公建的数据为6个地块已缴部分的相应面积相加计得，计收面积为最新修规调整方案的相应面积减去视为已缴建筑面积总和的相应面积计得，评估单价是按估价报告的评估结果较高者计算，计算金额为计收面积*评估单价计得。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《国有土地使用权土地出让收支管理办法》第五条规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门具体负责征收。”据此，市规资局有征收土地出让金的职权。本案的争议焦点主要为：一、2007年提高容积率补缴的土地出让金为对涉案项目整体补缴还是仅对四个地块补缴；二、涉案决定书以2017年10月26日作为征收土地出让金的评估时点是否合理；三、涉案决定书以容积率0.63作为基数计算调整至2.5应补缴的出让金差价依据是否充分。关于焦点一，2007年提高容积率补缴的土地出让金为对涉案项目整体补缴还是仅对四个地块补缴的问题。从2007年签订的四份《国有土地使用权出让合同变更协议》记载的金额及缴款通知单上记载的金额、备注面积与1503号、1504、1515号、1525号等四个《国有土地使用证》记载的土地使用权面积相对应，可以得知2007年紫云公司因提高容积率补缴的土地出让金188589406元仅为对上述四个地块因提高容积率补缴土地出让金。即便1454号地块的相关初始登记审核档案中含有2007年的四份变更协议及相应的土地出让金缴纳票据，也不足以证明紫云公司已就1380号、1454号地块提高容积率补缴了土地出让金，法院对紫云公司提出的2007年补缴的土地出让金为对涉案项目提高容积率整体补缴的意见不予采纳。关于焦点二，涉案决定书以2017年10月26日作为征收土地出让金的评估时点是否合理的问题。对于签订国有土地使用权出让合同后发生经依法批准改变容积率如何补交土地出让金的，国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）中明确规定：“坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日对山西省国土资源厅《关于房地产用地调整容积率后如何补缴地价款有关问题的请示》作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》中进一步明确：“征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日，参照市场价格水平，优先采用市场比较法、假设开发法等评估方法，评估测算新旧容积率规划条件下的土地市场楼面地价，并择高作为补缴土地出让价款的标准。……核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。核定楼面地价时不能以土地出让金、土地增值收益或土地纯收益代替。”从本案查明的事实可知，原增城市城市规划局于2007年4月10日已批复同意涉案项目用地容积率提高至2.5，紫云公司在2007年已就涉案项目用地调高容积率向原增城市国土资源和房屋管理局申请补缴出让金手续，原增城市国土资源和房屋管理局当时未就整个项目一并审核征收因调高容积率应补缴的土地出让金，直到2017年10月26日紫云公司申请地下空间补缴出让金时，市规资局才核查出涉案两地块未就调整容积率补缴出让金，并以2017年10月26日作为评估时点计算应补缴的土地出让金，不符合前述国家制定的相关规定要求，不具有合法性和合理性。关于焦点三，涉案决定书以容积率0.63作为基数计算调整至2.5应补缴的出让金差价依据是否充分的问题。两份《土地使用权出让合同》均已约定高层小区住宅的容积率为2.03，虽2005年存在调整规划申请，将容积率调整为0.63，但该批复调整的规划总用地为513.9亩，小于涉案项目用地665.4亩，市规资局未能证明涉案项目用地有多少面积位于上述调整用地范围内，且未核查该调整方案的实施情况，直接以该次调整的容积率0.63作为基数计算涉案项目用地调整至2.5应补缴的土地出让金差价，依据明显不充分。此外，涉案决定书以广州市增城区城乡规划与测绘地理信息研究院出具的2017[修]0285《规划指标技术审查表》作为最新修规调整方案，但市规资局并未就上述《规划指标技术审查表》作出相应的修规批复，市规资局以此作为计收依据明显不充分；涉案决定书附件计收标准中的已补缴部分及视为已缴部分所确定的住宅面积、商业面积及配套公建面积，市规资局亦未能说明该数据计算的有效依据。对于紫云公司提出的市规资局在调规批复通过后11年追缴出让金已过诉讼时效的主张，法院认为，市规资局向紫云公司征收涉案土地出让金的行为属于行政管理行为，不适用《中华人民共和国民事诉讼法》关于诉讼时效的规定，法院对紫云公司的上述主张不予采纳。综上所述，原广州市国土资源和规划委员会作出涉案决定书的主要事实依据不足且明显不当，法院依法应予以撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项的规定，判决撤销市规资局于2018年12月19日作出的穗国土规划业务函〔2018〕8360号《征收土地出让金决定书》。上诉人紫云公司不服原审判决，向本院提起上诉，并针对规资局的上诉作出答辩称：一、原审法院认定紫云公司欠缴涉案地块出让金的事实错误。（一）紫云公司2007年因将项目整体调规至2.5当时向原增城市国土局是申请整体项目补缴出让金，且已按照规定补缴完毕出让金188589406元。2007年四份变更协议是针对项目整体调规，不是仅针对4个地块调规的协议。（二）四份出让合同变更协议未对应注明补缴的面积和土地使用权证号，与紫云公司补缴的缴款通知单的面积和证号无法构成一一对应。缴款通知单是政府部门自行制作的通用格式文本，不是双方一致合意的合同构成部分，其证据优势不能高过双方签署的出让合同变更协议。仅根据缴款通知单记载的面积和证号这一孤证就认定紫云公司2007年补缴的188589406元是只对应4块地，该推定明显证据不足。（三）市规资局针对整体项目（含涉案地块）的大量行政许可档案充分证明四份变更协议和缴纳188589406元的收据是整个项目因调规需补出让金已缴清的证明材料。市规资局核发各项许可时均是通过审查92年出让合同和4份变更协议以及相关缴款票据来确认紫云公司的项目已缴清出让金，并在认为符合许可条件后才核发许可文件，充分证实市规资局作为出让合同的一方主体，其在11年的履约期间内以高达50多次的许可行为来表达4份变更协议和188589406元的缴款票据是针对整个项目调规的补充协议。（四）根据我国“房随地走”的物权转移原则，小业主成为该地块的新的土地使用权受让人，小业主的不动产登记权证，证书均记载土地使用权（出让）年限至2062年7月22日止，故小业主的不动产登记权证的记载证明涉案地块已缴清出让金。二、原审法院并未查明涉案地块应按照2.50与2.03容积率差额作为计算2007年调规应补缴出让金计价依据，由此错误认定市规资局作出涉案决定书的欠缴事实存在。该事实是否存在便是本案需重点查明的前提事实，关系到市规资局作出涉案决定书是否由根本性欠缴事实作为支撑。原审法院已在焦点事实三查明了根据92年《土地使用权出让合同书》约定高级高层小区2.03容积率的事实，由于92年至2007年期间双方并未终止或解除原出让合同的约定条款，原出让合同约定的规划容积率应继续有效。紫云公司既然已支付建设高级高层2.03容积率的对价，因此涉案地块在2007年容积率提高至2.50后，应当按照2.50与2.03容积率差额作为计算应补缴出让金计价依据。如果按照2.50与2.03容积率差额核算整个项目6个地块，无论是分开4个地块和2个地块核算还是按一个项目6个地块统一核算，均可得出不欠缴出让金，且多缴约68763387.01元。现市规资局作出涉案决定书要求紫云公司再次按照容积率2.50减去容积率0.63的差额作为计算应补出让金的基数，而根据原92年出让合同紫云公司已缴纳2.03规划容积率范围内出让金，明显属于重复征收。三、原审法院得出涉案地块欠缴出让金的错误结论还基于未审查市规资局分割地块征收出让金的违法性和存在重复征收等滥用职权行为所致。市规资局分割不同地块计征出让金的做法违反了自己主张的规范性文件，必然会发生整体项目已缴清或多缴出让金但部分地块没有缴清出让的错误情况。分割地块征收出让金违反了6个地块整体规划建设的事实。原审法院并未查清上述情况，明显存在错误。四、根据《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》第七条的规定，市规资局向紫云公司征收出让金已过出让金的追索时效和丧失了执法权。五、紫云公司在诉讼中要求增加诉讼请求被原审法院驳回，该驳回不当。紫云公司的请求属于正当理由的范畴，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定情形。综上所述，请求法院撤销原审法院关于涉案两地块（即增国用（2006）第B0401380号、增国用（2006）第B0401454号）欠缴出让金的事实认定，并认定涉案两地块未欠缴出让金，市规资局无权重复征收出让金。请求查明双方出让合同约定的2.03高层小区容积率应作为2007年提高至2.50容积率需补缴出让金差价的扣减容积率基数。本案诉讼费用由市规资局负担。上诉人市规资局不服原审判决，向本院提起上诉，并针对紫云公司的上诉作出答辩称：一、市规资局作出的穗国土规划业务函〔2018〕8360号《征收土地出让金决定书》以容积率0.63作为基础计算调整至2.5应补缴的出让金差价依据充分。原审判决认定调整容积率应补缴的出让金差价依据不充分系认定事实错误。首先，2007年3月21日，原增城市城市规划局发函至原增城市国土局，表示同意位于新塘镇南安村的“紫云山庄地块项目”用地修建性详细规划调整方案，占地665.4亩，并同意该用地容积率由0.63提高至2.5。以上可知，涉案地块存在调整规划申请，2007年批准将容积率从0.63提高至2.5。其次，2007年7月20日紫云公司与市规资局就涉案土地使用权出让合同签订了四份变更协议，协议中均明确本合同项下土地容积率由0.63提高至2.5，故紫云公司在2007年已知晓并同意以容积率0.63作为基础计算涉案项目需补缴的土地出让金。再次，市规资局与罗兰德公司签订的《土地使用权出让合同》第一条第2项载明涉案地块的容积率为0.95，其中高级高层小区的容积率为2.03，但在合同中并未载明规划为别墅用地及高层小区用地分别占地具体面积，所以难以通过该出让合同确定涉案地块约定的综合容积率。涉案地块的容积率应以原增城市城市规划局批准的0.63为准。另外，根据罗兰德公司提供的规划图显示，涉案地块的绝大部分规划为别墅用地，只有极少部分面积为高层小区用地，若对涉案地块以容积率2.03作为基础计算补交土地出让金显然极不合理。综上，涉案决定书以容积率0.63作为基础计算调整至2.5应补交的出让金差价依据充分。二、市规资局以2017年10月26日作为评估时点计算应补缴的土地出让金符合法律政策规定，原审判决认定评估时点不具有合法性和合理性，系认定事实错误，适用法律错误。首先，国土资厅发〔2018〕4号《国土资源部办公厅关于发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范〉的通知》第6.4条的规定：“（1）估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价日期应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。”其次，穗国土规划字〔2018〕2号《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第四条第十四项规定：“本通知出让金计收时点所适用的政策、土地估价标准以用地单位或个人申请缴交出让金且国土规划部门依法受理的时间为准，本通知或我市其他政策已明确计收时点的除外。”综上，市国规委根据上述规定和政策要求，依法主动履行追缴土地出让金职责，以2017年10月26日作为征缴时间节点，符合法律政策规定。经审查，原审法院认定涉案1380号地块证载面积“37268.83㎡（折合56亩）”存在错误，应更正为“27268.83平方米（折合40.90亩）”。原审法院查明的其他事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院二审另查明：一、关于2007年涉案土地调整容积率补缴土地出让金应当适用的法律法规和规范性文件。2003年8月26日，增城市物价局、增城市国土资源和房屋管理局联合印发了增价〔2003〕42号《关于更新及公布我市基准地价的通知》（自2003年9月1日执行），该通知附有《增城市×××基准地价更新成果表》《增城市网格点基准地价宗地地价修正系数表》，其中住宅用地宗地地价因素修正系数部分规定，别墅或低密度住宅，修正系数为3；宗地单位地价=基准地价×容积率修正系数×其他修正，住宅用地总价=宗地单位地价×住宅土地面积。2005年7月25日，广州市国土房管局向市人民政府报送了《关于进一步规范我市国有土地有偿使用的意见（试行）》（自2005年9月1日起执行）。广州市人民政府、增城市人民政府分别于2005年8月18日、2005年11月24日作出穗府〔2005〕36号、增府〔2005〕26号文，将上述意见批转在其辖区范围内执行。上述广州市国土房管局2005年意见第七条规定：“本意见（试行）实施前已出让的项目，经规划部门批准调整规划，且法律规定或出让合同约定须对土地出让金额作相应调整的，分以下情形处理：（一）用地性质不变，建设过程或房地产初始登记时各用途建筑面积与原出让合同各用途建筑面积不符，或核准的拆迁面积有所调整的，按原价格标准及规定进行调整，不进行年限修正。（二）用地方申请调整用地性质或建筑用途的，若新用途的基准地价高于原用途，按改变用途时新旧用途基准地价在剩余年限内的差价全额征收；若新用途的标准低于原用途，原则上土地出让金额不予调整。但政府主导的规划调整引起用地性质改变的，土地出让金额应予调整。”该意见附件1为《新建项目（工业项目除外）土地有偿使用费容积率修正系数表》，其中第三项普通住宅部分载明：独立庭院式低密度（r≤1）住宅用地，其修正系数为3。紫云公司主张涉案地块2007年调整容积率为2.5时核定应补缴土地出让金应当适用上述增府〔2005〕26号文和增价〔2003〕42号文中关于“别墅或低密度住宅（r≤1）地价容积率修正系数3”的规定。市规资局陈述2007年原增城市有自己的地价修正体系，并不适用“别墅或低密度住宅（r≤1）地价容积率修正系数3”的规定，但对其主张未能提供相关证据证实。此外，2006年5月31日国土资源部发布《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号），该规范于2006年8月1日实施，其中第8点出让土地改变用途等土地使用条件的处理规定“调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按下式确定：应当补缴的土地出让金额=批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格-批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格”。二、关于2007年紫云公司为涉案地块补缴土地出让金188589406元的构成和依据。2007年6月30日紫云公司向原增城市国土资源和房屋管理局提交的《申请书》载明：“增城市国土资源和房屋管理局：我司“紫云山庄地块”修建性详细规划经规划用地会会审，同意我地块容积率由0.63提高为2.5，我司现申请规划条件调整补缴出让金手续。”根据双方当事人的陈述和证据，2007年原增城市国土房管局通知紫云公司补缴的188589406元具体构成和来源如下：188589406元=31161935元+3264804元+9864945元+144297722元，对应涉案项目四个地块调容前后土地评估价的差额。具体如下：（一）涉案1504号地块面积47831.06㎡（71.747亩）补缴土地出让金31161935元[48428948元（调容后的规划条件下土地评估价）-17267013元（原规划条件下土地评估价）；（二）涉案1525号地块面积5914.50㎡（8.872亩）补缴土地出让金3264804元[5027325元（调容后的土地评估价）-1762521元（原规划条件下的土地评估价）]；（三）涉案1515号地块用地面积17201.30㎡（25.802亩）补缴土地出让金9864945元（15180147元（调容后土地评估价）-5315202元（原规划条件下土地评估价）；（四）涉案1503号地块用地面积239498.29㎡（359.247亩）补缴的土地出让金144297722元[（222134666元（调容后土地评估价）-77836944元（调容前土地评估价）]。鉴于与四个地块相对应的四笔款项计算过程基本相同，下面以与涉案1504地块对应的第一笔款项31161935元为例，说明市规资局主张的上述款项的计算依据和过程。涉案1504号地块（面积47831.06平方米，折合71.747亩）补缴土地出让金31161935元计算依据和过程如下：（一）原增城市国土资源和房屋管理局向紫云公司开具了相应的缴款通知单：收费项目为改变用途和容积率补缴收入，其中：缴款通知单之一（NO.O002416）载明补缴土地价款31161935元，备注“出让面积：47831.06㎡”（对应1504号土地证面积）；（二）市规资局提交的紫云公司盖章的《已出让国有土地规划条件调整补交出让金申请呈批表》：申请面积47831.06平方米，折合71.747亩，调整容积率由0.63至2.5，原规划条件评估价17267013元，现规划条件评估价31161935元；（三）2007年3月增城市土地房屋估价所出具的20079008号《国有土地使用权估价结果报告》，估价对象情况：土地座落新塘镇南安村念如咀（土名），用地面积47831.06㎡（71.747亩），计价建筑面积47831.06㎡，土地等级新塘镇住宅用地四级，土地用途住宅，基准地价住宅地价为330元/㎡。估价方法基准地价修正法，估价结果，涉案地块的楼面地价为361元/㎡，变更容积率前原规划条件土地总价为17267013元[47831.06㎡（计价建筑面积）×361元/㎡（评估楼面地价）]；（四）20070008号《增城市国有土地使用权估价结果确认表》，载明土地座落新塘镇南安村念如咀（土名），用地面积47831.06㎡（71.747亩），计价建筑面积119577.65㎡（47831.06㎡×2.5容积率），基准地价330元/㎡，评估结果楼面地价405元/㎡，变更容积率后的土地总价48428948元[47831.06㎡（土地面积）×2.5（容积率）×405元/㎡（楼面地价）]。（五）涉案地块补缴的土地出让金差额为31161935元[48428948元（调容后的土地评估价）-17267013元（原规划条件下的土地评估价）]。紫云公司对2007年上述缴款通知单中应补缴金额的核定方法提出如下异议：根据涉案土地92年出让合同约定，涉案地块的规划条件建设高层洋房时允许容积率为2.03，该容积率是付清了对价的容积率。虽涉案地块在2005年曾经批准调整容积率为0.63，但该规划并未实施，又于2007年经批准调整至2.5，故应以2.03作为容积率基数核定涉案项目地块应补缴土地出让金。综上，市规资局以1或0.63作为容积率基数计算紫云公司为涉案项目补缴土地出让金，均缺乏事实依据。三、关于2005年涉案项目部分土地规划批复容积率0.63的情况。2005年2月1日，原增城市城市规划局批复同意紫云山庄三、四期用地范围线内规划调整方案，有效期为一年，调整后的小区规划总用地34.26公顷（折合513.9亩），其中小区用地面积298500平方米，其他用地（水面）44100平方米，总建筑面积187600平方米，容积率为0.63（=187600/298500）。该次调规的513.9亩用地范围，仅涉及涉案项目665.4亩项目用地中的195.68亩土地，即1380号、1454号两地块。涉案项目中余下的1503、1504、1515、1525四地块均未纳入该次调规范围内。本院认为，本案二审的争议焦点如下：一、涉案项目六地块2007年调容至2.5前的基础容积率如何确定；二、2007年紫云公司补缴土地出让金约约1.88亿元是仅对四个地块补缴还是对整个项目六地块补缴；三、涉案决定书征收土地出让金的评估时点如何确定；四、本案征收土地出让金是否超过诉讼时效。一、关于涉案项目六地块2007年调容至2.5前的基础容积率如何确定的问题。双方当事人均确认两份92年《土地使用权出让合同》合法有效，该合同约定涉案地块兴建别墅住宅容积率0.95，高层小区住宅容积率为2.03。市规资局主张92年出让合同约定涉案项目土地92年出让时的综合容积率为0.95，应作为2007年调容前的基础容积率，但从该两份92年合同约定内容来看，其中的0.95并非约定的综合容积率，市规资局提交的92年“罗兰德总统花园”立项批复以及设计图纸虽然载明“建设面积30万平方米”，但该立项批复主要目的是用于征收土地，所附设计图纸未经规划审批确认，上述文件均未作为92年土地出让合同的内容或附件，故不能作为认定92年出让涉案土地综合容积率的依据。市规资局的上述主张理据不足，本院不予采纳。市规资局又主张涉案项目用地基础容积率为0.63，但根据市规资局补充提交的套图，2005年包含涉案1380、1454两地块在内的513.9亩土地曾经规划批准确定容积率为0.63，并不涉及涉案项目中的1503、1504、1515、1525四地块，故0.63亦不能作为涉案项目六地块调容前的基础容积率。关于紫云公司主张涉案项目基础容积率为2.03有无依据的问题。在92年土地出让合同没有约定建设别墅和高层住宅面积比例的情况下，应视为紫云公司对1503、1504、1515、1525四地块建设别墅还是高层住宅具有选择权。土地使用权人依据92年土地出让合同对1503、1504、1515、1525四地块已经缴纳的土地出让金，既可视为按0.95容积率建设别墅而缴纳的土地出让金，也可视为按2.03容积率建设高层住宅而缴纳的土地出让金。从四地块后续建设情况看，紫云公司建设的仍是高层住宅，故92年土地出让合同约定的高层住宅容积率2.03可作为涉案项目中实际建设高层住宅的1503、1504、1515、1525四地块2007年调容前的基础容积率。二、关于2007年紫云公司补缴土地出让金约1.88亿元是仅对1503、1504、1515、1525四地块补缴还是对整个项目六地块补缴的问题。虽然紫云公司2007年补缴的约1.88亿元形式上与1503、1504、1515、1525四地块能够对应，但并不能简单得出其补缴的上述金额仅限于为该四地块补缴的结论。紫云公司有可能是基于其对涉案项目整体申请补缴土地出让金的实际情况，才没有在当时即对该1.88亿元的构成和计算方式提出异议。主要理由如下：首先，2007年涉案六地块作为一个项目整体调容至容积率2.5，该容积率2.5为涉案项目六地块调容后的综合容积率，而非其中部分地块调容后的实际容积率。其次，2007年紫云公司就整个项目六地块增容至2.5申请补缴土地出让金，原增城市国土资源和房屋管理局受理并通知紫云公司补缴约1.88亿元，事后规划部门针对涉案项目包括1380、1454两地块在内均作出大量行政许可，证明行政机关亦认可紫云公司补缴约1.88亿元的效力及于整个项目，而非仅限于该四地块。再次，2007年涉案项目整体调容至2.5之前，1503、1504、1515、1525四地块在建设高层住宅时的基础容积率应为2.03，而从形式上看，2007年原增城市国土资源和房屋管理局是以0.63作为该四地块调容前的基础容积率，进而核定该四地块调容应补缴土地出让金约1.88亿元，如原增城市国土资源和房屋管理局确属仅针对该四地块核定补缴金额，则其适用的基础容积率存在重大误差，紫云公司当时补缴的约1.88亿元事实上远远超出该四地块的应补缴金额。反之，如将2007年补缴金额视为对涉案项目整体补缴，则可以就国土部门事后长期未再追缴1380、1454两地块土地出让金的事实作出合理解释。最后，将紫云公司实缴的约1.88亿元视作为涉案项目整体补缴，不仅不会导致涉案项目整体调容应缴总额减少损害国家利益，而且更符合公平原则。市规资局认定紫云公司2007年补缴的约1.88亿元仅为1503、1504、1515、1525四地块补缴，1380、1454两地块仍欠缴土地出让金，其据此作出的被诉征收决定基本事实不清，主要证据不足。原审判决认定涉案项目中的1380、1454两地块并未补缴土地出让金，缺乏充分事实依据，本院予以纠正。对紫云公司关于其缴纳的约1.88亿元系为涉案项目整体补缴的主张，本院予以采纳。三、关于涉案决定征收土地出让金的评估时点如何确定的问题。关于价格评估时点问题，应根据调容补缴过程中欠缴事实发生和持续的原因，按照行政机关和相对人双方的过错和责任大小，并结合涉案土地开发建设过程等情况，公平合理确定评估时点。本案中，原增城市城市规划局于2007年已批复同意涉案项目六地块整体容积率提高至2.5，紫云公司在2007年已就涉案项目整体调容申请补缴土地出让金，原增城市国土资源和房屋管理局已经依法受理并通知紫云公司签订四份变更协议，补缴了土地出让金约1.88亿元。事后，国土部门长期没有再追缴1380、1454两地块的土地出让金，规划部门对涉案项目土地建设陆续作出大量行政许可，客观上形成对2007年紫云公司就涉案项目整体调容申请补缴土地出让金事项已经处理完毕的局面。如前所述，市规资局主张紫云公司2007年补缴的约1.88亿元仅为涉案四地块补缴本身即存在基本事实不清、主要证据不足的情况。即使紫云公司客观上存在欠缴土地出让金的事实，但其对于欠缴事实的发生和持续并不存在故意或者明显过失。市规资局在作出被诉征收决定之前，既未注意到紫云公司已经于2007年就涉案项目整体调容申请补缴土地出让金且原增城市国土资源和房屋管理局已经受理并处理的客观事实，也未对其主张的涉案项目欠缴建筑面积是否已完成开发建设情况进行调查，即以紫云公司申请涉案项目地下空间补缴出让金的2017年10月26日作为评估时点计算紫云公司应当为1380、1454两地块2007年调容补缴的土地出让金，缺乏充分依据。紫云公司主张根据增府〔2005〕26号文第七条第（一）项之规定，应以92年出让合同约定的楼面地价作为计征价格。但是，增府〔2005〕26号文第七条第（一）项适用的条件是建设面积与合同约定有所不符的情况，而涉案土地2007年调容存在将别墅用途变更为建造高层住宅，以及建设面积大幅增加的情况，更符合第七条第（二）项之规定，依照该项规定应以改变用途时即2007年的价格标准计征。这也与2006年5月31日国土资源部发布并于2006年8月1日实施的《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号）第8点规定的“根据批准改变用途等土地使用条件时”的价格标准时点保持一致。综上，紫云公司的上述意见理据不足，本院不予采纳。四、关于被诉征收决定是否已过诉讼时效不应支持的问题。土地出让金的征收涉及国家和社会公共利益，且相关缴交记录保存于不动产登记簿中，其性质不同于普通的民事债权。市规资局针对涉案项目土地可能存在的欠缴或漏缴土地出让金情况作出征收决定，不受民事诉讼时效的限制。对紫云公司所提被诉征收决定已超过诉讼时效应不予支持的主张，本院不予采纳。综上，被诉征收决定认定涉案1380、1454两地块欠缴土地出让金基本事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。原审法院判决撤销被诉征收决定，处理结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  余树林审 判 员  闵天挺二〇二〇年十一月十三日此件与原本核对无异法官助理  马 淼书 记 员  颜悦怡