陕西省勉县人民法院行 政 裁 定 书(2020)陕0725行初4号原告：汉中正曲茶叶有限公司，住所地：汉中市南郑区。法定代表人：赵正曲（曾用名赵正渠），董事长。统一社会信用代码：XXXXXXXXXXXXXX8730.委托代理人：王兴华，城固县148法律服务所法律服务工作者。委托代理人：李明志，城固县148法律服务所法律服务工作者（实习）。被告：汉中市南郑区林业局，住所地：汉中市南郑区。法定代表人：郭新汉，局长。统一社会信用代码：11610721016035136P.机关负责人：徐宗荣，副局长。委托代理人：穆宝琴，陕西南星律师事务所律师。被告：汉中市南郑区两河镇人民政府，住所地：汉中市南郑区。负责人：陈骋，镇长。统一社会信用代码：11610721016035128W.机关负责人：胡耀清，副镇长。委托代理人：闫奕，陕西汉钟律师事务所律师。原告汉中正曲茶叶有限公司（以下简称“正曲”）诉被告汉中市南郑区林业局（以下简称“林业局”）、汉中市南郑区两河镇人民政府（以下简称“两河镇”）行政许可一案，汉中市中级人民法院指定本院管辖，本院于2020年3月16日受理，同年4月23日向二被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等相关法律文书。二被告于5月22日向本院递交了答辩状及相关证据材料。同年10月15日本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告正曲公司法定代表人赵正曲及委托诉讼代理人王兴华、李明志、被告林业局机关负责人徐宗荣、委托诉讼代理人穆宝琴、两河镇机关负责人胡耀清、委托诉讼代理人闫奕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：我公司是经过依法登记的具有独立承担民事责任能力的自然人投资有限责任公司、法人组织。赵正曲于2007年3月9日通XX镇XX村（现合并为XX村）村民委员会签订了土地承包合同，合同约定：甲方XX村位于XX湾地带的荒坡地50亩，发包给赵正曲使用，承包费每年500元，承包期30年，每年12月31日前一次性交清当年承包费。合同依法成立后，赵正曲一次性交了三年的承包费1500元。发包方按合同约定将土地交给了承包人赵正曲。原告方也投资了30多万元的资金，种植了29亩16万株茶树，经过十年培育成为常年四季产茶的古树茶。2016年10月，被告南郑区林业局、南郑区两河镇人民政府按照南政办（2016）99号文件精神，展开新一轮退耕还林工作，其工作人员玩忽职守，不调查，不分析，把原告承包的XX村XX湾50亩土地中的29亩茶园的古茶树16万株测绘勾划给了两河镇XX村十组村民刘某某作为退耕还林面积。刘某某根据两被告的测绘勾划授权，把原告的29亩茶园中的古茶树全部砍毁，使原告遭受了特别巨大的经济损失。案件发生后，原告寻找被告林业局、两河镇讨说法、求公理，两被告为了逃避法律责任，把责任推给刘某某，诱导原告向公安机关控告刘某某毁坏财物的刑事犯罪行为，南郑区公安局、汉中市公安局认为此案件属于政府不作为行为，刘某某的行为不构成犯罪，不予立案。原告无奈，只有采取逐级信访维权，省、市人民政府、省市林业部门非常重视原告的信访诉求，均认定属于政府不作为行为，告知原告请求南郑区人民政府处理，并责令南郑区林业局查处，汇报查处结果。被告南郑区林业局以（2017）47号文件向汉中市林业局做了回复，该文件中承认其工作人员没有按新一轮退耕还林工作要求工作，把原告的29亩茶园测绘勾划给了刘某某，不了了之。原告不断多次到南郑区政府主张赔偿，南郑区政府多次责成林业局、两河镇认真处理。在多次的座谈处理中，二被告拒不承认自己的过错及违法行为，把过错赔偿责任类推给刘某某。原告不认同两被告的错误行为，主张行政赔偿机关南郑区林业局、两河镇人民政府赔偿。请求：1、请依法确认被告汉中市南郑区林业局、汉中市南郑区两河镇人民政府把原告汉中正曲茶叶有限公司的二十九亩古茶树茶园测绘勾划为两河镇XX村十组村民刘某某的退耕还林面积之行为违法。2、依法判决两被告恢复二十九亩茶园16万株古茶树的原状。原告提交了以下证据材料：证据1、营业执照，证明原告的诉讼主体资格。证据2、法人代表证明，证明原告法定代表人的职务及诉讼主体资格。证据3、身份证，证明原告法定代表人的身份信息。证据4、土地承包合同，证明原告承包土地的形式要件获得土地承包权的事实。证据5、图片，证明原告29亩茶园被毁的现场情况。证据6、南林字（2017）47号文件，证明被告南郑区林业局认同其工作人员失职把原告29亩茶园测绘给刘某某，茶园被毁的事实。证据7、两镇字（2016）93号文件，证明被告南郑区林业局、两河镇人民政府实施新一轮退耕还林的事实。提交证据8、陕林访告字（2018）005号群众来访告知书，证明信访人（原告）向南郑区人民政府提出处理赔偿问题。证据9、南郑区信访办群众来访登记表，证明原告走访维权的事实，被告只批阅，未处理的事实。诉讼时效中断。证据10、南公（两）不立字（2018）A005号通知书，证明被告误导原告对刘某某刑事控告，南郑区公安局两河派出所认为刘某某的行为不属于犯罪，不予立案。证据11、南郑区公安局复议决定书（2018）A001号，证明认定刘某某的行为不属于犯罪不予立案，维持后不立案决定。证据12、汉中市公安局刑事复核决定书，证明汉中市公安局复核认定刘某某的行为不属于犯罪，维持南郑区公安局（2018）A001号决定书。证据13、申诉书，证明原告维护自身合法权益的形式要件。证据14、赔偿复议申请书，证明原告向南郑区人民政府请求维权的事实，未处理。证据15、证明，证明南郑区林业局工作人员不认真履职的事实。证据16、6份调解笔录，证明镇上把29亩茶园划给刘某某，原告一直在主张权利，并未得到处理，所以并未超过诉讼时效。被告林业局辩称：一、原告不是本案适格原告。2007年3月9日，XX村委会与XX村四组赵正渠签订了《承包合同》。该合同表明，两河镇原XX村委会将50亩地块承包给了赵正渠个人，而非以赵正曲为法定代表人的原告。截止目前，赵正渠并没有将诉争地块的承包人变更为原告。根据《行政诉讼法》第二条规定，具体行政行为的相对人可以作为原告。本案中，即使林业局存在具体行政行为，相对人应当是赵正曲个人，而非以赵正曲为法定代表人的原告。因此，原告不是本案具体行政行为的相对人，不具有原告的主体资格。二、林业局没有将赵正曲的29亩地块列入在刘某某的退耕还林面积范围之内。2016年9月18日，XX镇XX村十组村民刘某某向两河镇政府书面申请，计划在本村承包的XXX实施退耕还林项目260亩，经镇长办公会议研究，同意刘某某实施退耕还林面积80亩，并以两政字（2016）93号文件，向林业局上报了《两河镇政府关于2016年度退耕还林项目任务分解报告》。2016年11月，林业局委派退耕还林外业调查设计人员会同两河镇相关工作人员、国土局工作人员，对刘某某申报的退耕还林面积进行了现场勘查。到刘某某拟退耕还林的倒庙村中梁至土地垭地块，看见杂灌丛生，已经郁闭成林，无法进行退耕还林设计。又到XXX、XXX勘查，对符合退耕还林要求的地块进行了勾划。由于勾划面积低于刘某某申请的面积，刘某某请工作人员帮忙看一下XX村XX湾的地块是否符合退耕还林要求，工作人员看完现场后，对刘某某说，该地块不在申请范围之内，只做初步勾划，需要按照退耕还林的要求进行申报，最终以营造林作业一览表和两河镇2016年度退耕还林合格面积确认表为准。截止目前，赵正曲承包的29亩地块，林业局并没有列入在刘某某退耕还林面积范围之内。因此，林业局的行为没有违反法律法规的规定，也没有侵犯赵正曲的合法权益。三、对于赵正曲的损失，林业局不应承担赔偿责任。2017年3月12日，赵正曲反映刘某某将自己尚在承包期限内的29亩茶园砍毁。经林业局了解，2007年3月，原XX村委会将50亩土地承包给赵正曲个人时，没有征求原承包土地村民的同意，也没有召开村民会。合同签订后，赵正曲交纳了三年的承包费1500元，之后，赵正曲再未交纳承包费。XX村五组部分村民以拒绝领取承包费的方式否认赵正曲承包土地的事实。2016年10月，刘某某与村民代表就赵正曲承包的土地又签订了一份《承包土地合同》，合同签订后，刘某某雇佣张宜德对自己承包的29亩茶园进行了整理，四周靠近林地边缘及茶园中的杂灌和小乔木全部清除，并对老化枯枝茶树进行了修枝整形。因此，赵正曲的损失不是被告的工作人员造成的，更不是授意刘某某实施的，而是刘某某雇人修剪清除的。因此，即使要赔偿赵正曲的损失，赔偿的主体是刘某某个人，而不是林业局。依据《行政诉讼法》第六十九条的规定，建议人民法院驳回其诉讼请求。被告林业局提交以下证据：1、《退耕还林条例》第六条第二款，证明林业局在退耕还林的职责。2、国家林业局关于印发《新一轮退耕还林工程作业设计技术规定》通知的第六条，证明实施退耕还林的程序规定。3、提交99号文件和93号文件，证明县政府下达的2016年度退耕还林任务，刘某某退耕还林的面积为80亩。4、2016年度营造林作业设计一览表、面积确认表，证明两份表中都不包含赵正曲的29亩土地。5、承包合同，证明承包人不是赵正曲个人，证明合同无效。6、汉中正曲茶叶有限公司的工商登记信息，证明原告公司是在2012年5月23日成立的。被告两河镇辩称，一、两河镇政府并非是退耕还林工作的行政主体，也未做任何对行政相对人权利义务产生实质影响的具体行政行为。镇政府认为不论是镇政府或者是林业局均没有作出任何行政行为，依据最高人民法院的司法解释，原告诉讼不具有可诉性。1、镇政府在本案中只有一个行为，即“受理案外人刘某某的退耕还林申请并申报到被告林业局”，该行为不属于《行政诉讼法》意义上的行政行为，不具有公定力、确定力、拘束力和执行力。2、镇政府对案外人刘某某退耕还林申请的受理和上报行为也没有任何过失和过错。3、就退耕还林其实质属于行政许可的范畴，被告林业局截至目前并未作出任何行政许可行为，其派员测绘勾画行为属于作出具体行政行为中的准备、论证、研究行为，不具备可诉性。二、原告并非本案适格当事人。1、原告以他人合同来主张自己的损失，与我国《行政诉讼法》第二条规定的原告资格不符，人民法院应以原告主体资格不适格为由判决驳回其诉讼请求。原告请求人民法院确认二被告将其所有的29亩古茶树园测绘勾画给案外人刘某某是行为违法并要求赔偿。那么，其诉求的第一个前提必须证明其涉案土地的合法承包经营权人并证明地上附属物系其合法所有。就本案事实而言，原告诉讼所依据的事实是其法定代表人赵正曲2007年与原茅垭村签订的承包合同。本案中，作为起诉主体依据的合同当事人并非是本案原告，其以他人的合同来主张自己是损失与法律和事实相悖，人民法院应驳回其诉讼请求。2、原告公司成立于2012年5月23日，本案所涉及的合同是2007年签订，期间相隔五年，原告还没有成立，哪来的法定代表人，法定代表人的职务行为又从何谈起呢。三、本案原告不论是原告公司还是赵正曲起诉均与案件事实严重不符，人民法院应当以无事实依据为理由驳回其诉讼请求。1、本案原告或者赵正曲并非合法的个体当事人，案涉的“承包合同”应属我国《合同法》第52条规定的无效合同。农村土地承包必须依据我国《农村土地承包法》第19条的规定程序进行，还必须依据《村民委员会组织法》第24条的规定进行。就本案而言，该合同属于农村土地承包，赵正曲与原XX村签订合同时只是与原村主任和村支书进行协商后签订了合同，没有按照上述法律规定的程序签订合同，属于违反法律、行政法规的强制性规定，应属于无效合同。既然合同无效，其起诉就没有任何的法律依据和事实基础。2、程序公正是实体公正的前提，对于《承包合同》的有效性、合法性及真实性，本案原告公司或者赵正曲应当附有举证责任，如举证不能理应承担败诉的后果。3、假设本案《承包合同》有效，也因为赵正曲未履行合同义务而使合同权利义务关系终止，其更无事实依据提起诉讼。赵正曲与原茅垭村签订合同后，只缴纳了三年承包费共计1500元，根据合同第6条约定，其合同也因为违约而终止，其在该地上就不存在任何的合法权益，合同已经终止11年之久，地上附属物早已变为荒芜杂草，提起诉讼完全是在捏造事实。四、原告起诉已过诉讼时效，请人民法院判决驳回其诉讼请求。我国《行政诉讼法》第四十六条规定了起诉期限。原告公司或者赵正曲个人起诉，其承包经营权属于债权派生的范畴，其诉讼时效应当是6个月，自事件发生截止到原告起诉已经过3年，请求人民法院驳回其诉讼请求。被告两河镇提交以下证据材料：第一组证据1、被告信用代码证、证据2、被告法定代表人身份证明，证明被告主体资格。提交第二组证据1、南郑县人民政府办公室关于下达南郑县2016年退耕还林年度任务的通知（南政办发（2016）99号）、南郑县两河镇人民政府关于2016年度退耕还林项目任务分解的报告（两政字（2016）99号）、案外人刘某某提出的“退耕还林”申请，证明：1、退耕还林工作的行政主体以及审批单位并非是被告两河镇政府；2、被告两河镇政府在退耕还林工作中只负有将刘某某的申请转交到退耕还林主管部门；3、被告两河镇政府“受理申请并将申请上报到退耕还林主管部门”的行为没有任何过错，该行为与赵正曲茶树被毁没有任何法律上和事实上的因果关系；4、被告两河镇政府的该行为不属于可诉的行政行为。证据2、南郑区XX镇XX村出具的证明，证明：1、案涉土地权属的基本情况，案涉土地村民不认可赵正曲承包的事实。村民在该地放牛的事实；2、2011年毛垭村与倒庙村合并之时，无任何人提出“赵正曲承包土地种植茶树”的事实；3、XX村并归XX村后，赵正曲或者正曲茶叶均没有向XX村委以及案涉土地的村民提出过签订承包合同交纳承包费用的申请和说明，截至目前赵正曲从未向村委或者案涉土地的村民交纳过土地承包费；4、赵正曲种植的茶树已经多年无人照看，也没有进行过维护和采摘的事实。证据3、对危某某的调查笔录；证据4、对张某某的调查笔录；证据5对张某某1的调查笔录，证明：1、案涉土地权属的基本情况，案涉土地村民不认可赵正曲承包的事实；2、赵正曲种植的茶树已经多年无人照看，也没有进行过维护和采摘的事实；3、被调查人陈述的案件事实，恰恰说明了XX村2007年与赵正曲签订承包合同时没有按照法律规定履行承包程序，该承包合同因违反《农村土地承包法》《村民委员会组织法》《合同法》的相关规定，属于无效合同。经庭审质证，原告方提交的证据，二被告对证据1、2、3均无异议。对证据4质证意见为真实性无异议，对证明目的有异议，该形式要件并不等同合同是有效的。证据5的质证意见为原告的证明目的是茶园被砍，但是没有说明被谁砍毁的，也不能证明被毁的就是茶树。对证据6质证意见为对文件的真实性无异议，对证明目的有异议，该文件的来源就是因为原告方多次上访以后，县林业局向市林业局的回复，该失误是指没有将矛盾化解的失误，并不是其工作人员失职把原告29亩茶园测绘给刘某某，茶园被毁的事实。2016年退耕还林确认表中29亩土地并没有划归刘某某名下。该文件不能证明林业局在行政行为中存在失误，所以原告方的证明目地不予认可。证据7、8、9的质证意见为真实性无异议，对关联性和合法性有异议，对证明目的不予认可，原告上访行为在2018年，原告2017年知道茶园被毁，所以不能作为时效中断的理由。对证据10、11、12，质证意见为真实性无异议，与本案没有关联性，对证明目的有异议，上述证据中当初报案时原告方已经明确是刘某某故意毁坏茶园。证据13、14、15，质证意见为上述证据只是原告方的陈述，不能作为证据，对三性均不予认可。对证据13在事实与理由第二段已经陈述清楚茶园被毁是刘某某所为。证据15不符合证据的形式要件，与本案没有关联性。证据16、被告林业局质证意见为真实性无异议，对证明目的有异议。提起诉讼时效是向人民法院提起诉讼的时效，原告在2017年3月就知道权利被侵害，所以对该理由不予认可。按照退耕还林的流程来说，面积是以退耕还林面积表为准，并不是谁个人陈述。被告镇政府质证意见为镇政府只是作为信访单位来进行调解的，并不能说明镇政府存在违法行为。一开始赵正曲是向刘某某要求赔偿的，只是数额没有达成。前两次调解中也没有涉及到古茶树，后面调解中突然就变成了古茶树，数额就更高了，所以刘某某不同意赔偿数额。原告对被告林业局提交的证据1、2、3、6真实性无异议；对证据4质证意见为不认可，在2017年3月镇长办公会议中把29亩茶园确定给了刘某某；对证据5的质证意见为真实性无异议。被告林业局认为合同无效，合同是否无效并不是本案审理范围。被告两河镇对被告林业局提交的证据的真实性均无异议。原告对被告两河镇提交的第一组证据1、第二组证据1两份文件无异议，在纠纷发生以后通过镇上解决原告与刘某某的纠纷时的申请没有出现过，所以我们认为是伪造的，是事后补的，我们对申请不认可；对证据2、3、4、5，质证意见为根据行政诉讼法规定，在诉讼过程中被告及代理人不能调查收集证据，证据来源不合法，对证明目的不认可。被告林业局对被告两河镇提交的证据真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议。经审理查明：2007年3月9日，赵正曲与原南郑县XX村村民委员会签订承包合同，赵正曲承包原XX村五组弃耕地50亩，期限30年。东以XXX自留坡为界，西以有效面积为界，南以XXXX通上路为界，北以路为界，也即XX湾。约定承包总金额为每年500元。自承包之日起当年12月31日前一次性付清当年承包费500元。同时约定，合同自签订之日起生效，双方共同遵守，如甲方（XX村委会）违约，由甲方全部负担乙方（赵正曲）所有经济损失，如乙方违约，由乙方给甲方恢复原有地貌，并且乙方原来的所有经济损失自行负担，与甲方无关。合同加盖原南郑县XX乡XX村村民委员会公章，时任村主任、村支书签名。赵正曲于2007年下半年开始在上述土地上栽种茶树。赵正曲承包土地后，交纳了2007年度、2008年度、2009年度承包费共计1500元。2012年5月23日，汉中正曲茶叶有限公司成立，赵正曲为法人代表。2016年9月28日，原南郑县人民政府办公室下发南政办发（2016）99号文件《关于下达南郑县2016年退耕还林年度任务的通知》，被告两河镇实施任务为700亩。同年9月18日，XX镇XX村十组村民刘某某向两河镇政府提出申请，申请其租用的土地崖实施退耕还林，10月13日，原南郑县两河镇人民政府做出两政字（2016）19号文件《关于2016年度退耕还林项目任务分解的报告》，其中：倒庙村种植承包人刘某某，面积80亩，项目实施种植地块小地名XX崖。2016年10月初，被告林业局工作人员与案外人刘某某共同前往赵正曲承包的XX湾土地，对符合退耕还林的土地进行了测绘（也即本案争议的29亩茶树园）。2016年11月、12月期间，刘某某对该片土地内的部分茶树进行了砍伐。2017年3月，赵正曲发现茶树被砍后，即向被告两河镇反映，要求赔偿，自2017年3月至2018年8月，被告两河镇多次组织赵正曲、刘某某协商解决赔偿事宜，因对赔偿金额争议较大，未能协商一致。2017年4月，赵正曲向南郑县公安局控告刘某某故意毁坏财物，南郑县公安局审查后作出南共（两）不立字（2018）A005号不予立案通知书，认为刘某某的行为不属于犯罪行为，决定不予立案，赵正曲不服，向南郑县公安局申请复议，2018年5月21日，南郑县公安局作出南公（刑）刑复字（2018）A001号复议决定书，维持原决定。赵正曲又向汉中市公安局申请复核，2018年7月19日，汉中市公安局作出汉公刑复核字（2018）03号刑事复核决定书，维持南郑县公安局的复议决定。2017年赵正曲向汉中市林业局控告，汉中市林业局转交南郑县林业局，南郑县林业局向汉中市林业局作出南林字（2017）47号《关于两河镇XX村村民赵正曲反映茶园被毁坏的调处回复》，载明：三、现场勘查：通过现场勘查和2016年退耕还林作业设计勾绘图班核对，刘某某在XX村XX湾实施的29亩退耕还林，与赵正曲承包种植的茶叶地属同一个地块，属于农业用地。现场勘查如下：刘某某对原茶园进行了整理，留茬约50cm高，并对个别老化茶树进行了平茬，缺苗部分已进行全部补植，清理的杂草呈行状堆放，茶园地内的杂灌和小乔木地径为1.1cm-10cm不等。县林业局、两河镇政府做出处理意见：一是县林业局、两河镇政府相关工作人员没有严格按照新一轮退耕还林技术规程进行设计，造成了不良后果，县林业局、两河镇政府对相关工作人员进行了严肃的批评教育，…。二是取消刘某某在XX镇XX村十二组XX湾实施的29亩退耕还林，并对其中20亩退耕还林暂停资金兑付，以督促其尽快妥善处理。自2018年4月始，赵正曲先后向陕西省林业厅、南郑区人民政府进行信访，未果。原告于2020年1月向南郑区人民法院起诉，同月，原告向南郑区人民法院申请异地审理，2020年2月26日，汉中市中级人民法院作出（2020）陕07行辖1号行政裁定书，指定本案由勉县人民法院审理。本院认为，根据国务院颁布的《退耕还林条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府林业、计划、财政、农业、水利、粮食等部门在本级人民政府的统一领导下，按照本条例和规定的职责分工，负责退耕还林工作。国家林业局关于印发《新一轮退耕还林工程作业设计规定》的通知第四条规定：作业设计由县（市、区、旗）林业主管部门统一组织，以乡镇（苏木或者林场、农场等）为单位编制，按村、林班或者村民组设计到小班地块，退耕地造林认为应落实到农户。根据上述规定，县级林业主管部门是负责退耕还林及设计作业的实施部门。根据国家林业局关于印发《新一轮退耕还林工程作业设计规定》，实施退耕还林需要进行作业设计，作业设计的程序主要分为外业调查、内业设计、文件编制、实施等阶段。从本案查明的事实看，被告林业局工作人员对争执土地进行了测绘勾画属实，但该行为属外业调查阶段，系阶段性行为，是为实施退耕还林的准备阶段，退耕还林的行为尚未完成。并且2017年3月初赵正曲已经知晓茶树被毁，理应及时主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法提起行政诉讼的，应当自知道做出行政行为之日起六个月内提出。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织的起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。上述起诉期限并不适用中止、中断。从上述法律规定可以看出，原告法定代表人赵正曲2017年3月初已经知道自己的权利被侵犯，并且在2017年、2018年多次通过被告两河镇政府组织、被告林业局参加进行过调处，而原告于2020年1月向南郑区人民法院起诉，明显超过了起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款（六）项、第六十四条之规定，裁定如下：驳回原告汉中正曲茶叶有限公司的起诉。案件受理费50元，退还汉中正曲茶叶有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。审 判 长  房如松人民陪审员  王 兰人民陪审员  孟晓波二〇二〇年十一月二十五日书 记 员  汪 静1