福建省泉州市丰泽区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0503行初91号 原告范亚平，女，1955年3月14日出生，汉族，住重庆市丰都县。 委托代理人李如华，重庆市丰都县三合法律服务所法律工作者。 被告泉州市鲤城区人力资源和社会保障局，住所地福建省泉州市鲤城区打锡街**鲤城区行政服务中心**楼。 法定代表人张一龙，局长。 出庭应诉行政机关负责人吴剑锋，副局长。 委托代理人吴铭东，北京盈科（泉州）律师事务所律师。 被告泉州市人力资源和社会保障局，住，住所地福建省泉州市丰泽区东海市行政中心交通科研楼****/div> 法定代表人刘曙庆，局长。 委托代理人曾婧。 第三人泉州市鸿润环卫工程有限公司，住，住所地福建省泉州市鲤城区临江街道伍堡社区堤后路**临江商务楼****一社会信用代码91350504777501226D。 法定代表人杜鸿枝，公司总经理。 委托代理人黄文寿，福建飞景律师事务所律师。 原告范亚平不服被告泉州市鲤城区人力资源和社会保障局（以下简称鲤城区人社局）不予认定工伤决定、被告泉州市人力资源和社会保障局（以下简称泉州市人社局）行政复议决定一案，于2020年9月4日向本院提起行政诉讼，本院于2020年9月15日立案受理，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因泉州市鸿润环卫工程有限公司（以下简称鸿润公司）与被诉具体行政行为有利害关系，本院依法通知其为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告范亚平及委托代理人李如华，被告鲤城区人社局行政机关负责人吴剑锋及委托代理人吴铭东，被告泉州市人社局委托代理人曾婧，第三人鸿润公司的委托代理人黄文寿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告范亚平诉称，诉讼请求：1.撤销被告鲤城区人社局作出的泉鲤人社工不认〔2020〕01号《不予认定工伤决定书》；2.撤销被告泉州市人社局作出的泉人社复决〔2020〕25号《行政复议决定书》；3.判令被告鲤城区人社局重新作出范亚平所受伤害为工伤的行政行为；4.判令被告鲤城区人社局、泉州市人社局承担本案诉讼费。事实与理由：经鲤城区人社局审查，范亚平于2015年4月开始享受城乡居民社会养老保险待遇，2019年8月1日被鸿润公司招用为环卫工，2019年10月13日在晋江市××镇××村路段清扫卫生时受伤。范亚平认为：1.既然鲤城区人社局认定范亚平于2019年10月13日在晋江市××镇××村路段清扫卫生时受伤。符合《工伤保险条例》第14条的规定，属于在工作时间、工作岗位。因工作原因所受伤害，理应属工伤的范围。2.范亚平虽已经达到退休年龄，但受伤之前长达十年以上在受伤害路段从事环卫工作，后因工作的路段承包人主体变更为鸿润公司，才于2019年8月1日受雇于鸿润公司，但仍从事该路段的环卫工作，所以，范亚平与鸿润公司形成事实劳动关系，符合《劳动法》规定。《劳动法》未规定劳动者年龄上限，鲤城区人社局以范亚平超过法定退休年龄，不能作为劳动关系的当事人的法律依据不足。3.范亚平是进城务工的农民，其退体后享受的是城乡居民基本养老保险费（既新农合）每月149.54元，但范亚平并未享受城镇职工基本养老保险待遇。依据《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（二）（人社部发［2016］29号）第二条规定：达到或超过法定退休年龄，但未办理退休手续或未依法享受城镇职工基本养老保险待遇，继续在原单位工作期间受到事故伤害或职业病的，用人单位依法承担工伤保险责任。用人单位招已经达到、超过法定退休年龄或已经领取城镇职工基本养老保险待遇的人员，在用工期间因工作原因受到事故伤害或患职业病的，如招用单位已按项目参保等方式为其缴纳工伤保险费的，应适用《工伤保险条例》的规定。4.根据最高人民法院的相关答复，也明确即用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。综上所述，范亚平所受伤害，依据《劳动法》第2条和《工伤保险条例》第14条的规定，应属工伤的范围。 原告范亚平向本院提供以下证据材料： 1.身份证，证明范亚平的身份信息； 2.内资企业登记基本信息，证明鸿润公司基本信息； 3.泉鲤人社工不认〔2020〕01号《不予认定工伤决定书》，证明对范亚平因工作原因受伤的事实不作工伤认定，适用法律错误； 4.证明，证明范亚平与鸿润公司存在劳动关系，且在工作中受伤的事实； 5.交通事故认定书，证明范亚平在工作中受伤的事实； 6.证明，证明范亚平享受的是农村居民新农合养老保险149.54元一个月，不是城镇职工基本养老保险； 7.疾病证明、出院记录、入院记录，证明范亚平伤情； 8.工伤认定受理决定书、收取工伤认定申请凭证、补充证据通知书、一次性告知书，证明范亚平提交的工伤认定材料齐全； 9.行政复议决定，证明范亚平对复议决定不服； 10.送达回证，证明范亚平在法定期间提起行政诉讼。 被告鲤城区人社局辩称，一、鲤城区人社局具有作出工伤认定的职权来源和法律依据。二、鲤城区人社局依法做出的不予认定决定，事实清楚、适用法律正确。鲤城区人社局查明，范亚平于2015年4月开始享受城乡居民社会养老保险待遇，2019年8月1日被鸿润公司招用为环卫工，2019年10月23日在清扫卫生时受伤。范亚平在达到法定退休年龄并开始领取社会养老保险待遇后才入职用人单位。根据相应的规定，超过退休年龄职工只有两种情况下可能参加工伤保险，一种是超龄前就在同一公司参保，超龄后继续参保的；另一种是招用单位以工程建设进行项目参保的。本案中范亚平系享受养老保险待遇4年后才进入用人单位，也不是从事建筑工程项目建设。所以本案中用人单位在法律上和客观实际上都不可能为范亚平缴交工伤保险。工伤保险条例主要是针对已经参保的职工所受伤害是否工伤进行行政确认。而对没有参加工伤保险的职工进行工伤认定则是根据《工伤保险条例》第六十二条第二款规定，“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”本案中，用人单位并不存在应当参加工伤保险而未参加的违法行为。根据《工伤保险条例》第十八条、《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2015]12号）第一条之规定，认定工伤的主要前提是存在劳动关系或事实劳动关系，鉴于本案当中范亚平入职鸿润公司的四年前已经达到法定退休年龄并领取了社会养老保险，其已不符合参加工伤保险的基本条件，鲤城区人社局依法作出不予认定工伤的决定。 被告鲤城区人社局向本院提供以下证据： 1.一次性告知书、收取材料凭证、工伤认定申请表、企业基本情况表、身份证明、病历材料、交通事故认定书、证明两份，证明范亚平向鲤城区人社局提起工伤认定申请并提交相应材料； 2.受理决定书、限期举证通知书，证明鲤城区人社局决定受理并向用人单位发出举证通知； 3.法定代表人身份证明、情况说明、政府采购合同、工资表等，证明用人单位向鲤城区人社局提交相关材料，证实其与范亚平之间不存在劳动关系而是承包关系； 4.调查笔录一份，证明鲤城区人社局向范亚平进行调查； 5.不予认定工伤决定书及送达回证等，证明鲤城区人社局依法作出决定并送达双方当事人。 被告泉州市人社局辩称，一、泉州市人社局具有作出复议决定的职权来源和法律依据。二、鲤城区人社局作出的不予认定工伤决定事实清楚，适用依据正确，并无不当。依据《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见（二）》（人社部发[2016]29号）及人社部《对十三届全国人大二次会议第5502号建议的答复》（人社建字[2019]17号）等有关文件精神，超龄人员适用《工伤保险条例》的情形仅有两种：一是未办理退休手续或者未依法享受城镇职工基本养老待遇，继续在原用人单位工作期间受到事故伤害或患职业病的；二是招用单位已按项目参保等方式为其缴纳工伤保险费用的。范亚平不属于上述情形，故不适用《工伤保险条例》的主体条件，因此鲤城区人社局作出的不予认定工伤的决定并无不当。三、泉州市人社局作出的复议决定程序合法、正当。 被告泉州市人社局向本院提供以下证据： 1.行政复议申请书，证明泉州市人社局收到范亚平申请行政复议； 2.行政复议受理通知书、行政复议答辩通知书、第三人参加行政复议通知书及送达回证，证明泉州市人社局在法定期间内决定受理行政复议，通知鲤城区人社局答辩举证，第三人参加行政复议，并依法及时将文书送达各方当事人； 3.行政复议答辩状及证据清单，证明鲤城区人社局在法定期间内向泉州市人社局进行答辩并提交相关证据； 4.行政复议决定书及送达回证单，证明泉州市人社局依法作出行政复议决定并送达当事人； 5.《行政复议法》第十二条、第十七条、第十八条、第二十三条、第三十一条、《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第一百三十五条，证明适用的法律依据。 第三人鸿润公司述称，1.鲤城区人社局、泉州市人社局具有相应的行政复议职权和作出工伤认定的职权，其作出相应的具体行政行为，具有相应的权利来源和法律依据。2.鲤城区人社局、泉州市人社局作出的上述具体行政行为程序合法，认定事实清楚，适用法律准确无误，没有任何不当和不合理，范亚平的诉求没有事实和法律依据，应予驳回。3.范亚平的事故伤害，已经在交通事故中获得全额赔偿，再次要求工伤赔偿除了没有法律依据外，不具有公平性和合理性。 第三人鸿润公司未向本院提供证据。 经庭审质证，原告范亚平对被告鲤城区人社局提供的证据质证如下：对证据1-4三性无异议；对证据5真实性无异议，合法性有异议，不予认定决定书是违法的。被告泉州市人社局、第三人鸿润公司对鲤城区人社局提供的证据无异议。 原告范亚平对被告泉州市人社局提供的证据质证如下：对证据1、2三性无异议；对证据3真实性无异议，对所证明的内容有异议；对证据4真实性无异议，合法性有异议；对证据5无异议。被告鲤城区人社局、第三人鸿润公司对被告泉州市人社局提供的证据无异议。 被告鲤城区人社局对原告范亚平提供的证据质证如下：对证据1-3三性无异议；对证据4真实性无异议，但不能体现范亚平与鸿润公司存在劳动关系；对证据5无异议，可以证明案件的肇事方与鸿润公司无关；对证据6无异议，范亚平已经享受新农保；对证据7-10无异议。被告泉州市人社局、第三人鸿润公司对原告范亚平提供的证据质证意见同鲤城区人社局一致。 本院对上述证据认证如下：原告范亚平、被告鲤城区人社局、泉州市人社局提供的证据，具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。 经审理查明，原告范亚平，1955年3月14日出生，于2015年4月开始领取城乡居民社会养老金（新农合），每月标准为149.54元。范亚平于2019年8月1日被第三人鸿润公司招用从事公路卫生清扫工作。范亚平于2019年10月13日在晋江市××镇××村路段清扫卫生时发生交通事故受伤（经福建中医药大学附属晋江中医院诊断为1.右足第4趾近节跖骨、外侧楔骨骨折；2.左外踝骨折；3.左距腓前韧带损伤；4、Ｌ5椎体压缩骨折；5、右膝部、左小腿软组织挫伤等）。经晋江市公安局交通警察大队道路交通事故认定书认定，范亚平在此事故中无责任。 范亚平于2020年4月8日向被告鲤城区人社局申请工伤认定，经鲤城区人社局要求补正材料后，于同年4月13日向鲤城区人社局提交了补正材料。鲤城区人社局于同年4月22日予以受理。并于同日向鸿润公司发出《工伤认定限期举证通知书》，上述通知书于同年4月26日送达鸿润公司。鸿润公司向鲤城区人社局提交了法定代表人身份证明、法定代表人身份证、情况说明、营业执照、《晋江市池店镇辖区内道路、村（居）清扫保洁及垃圾清运政府采购合同》、工资表。经调查，鲤城区人社局于同年6月15日作出泉鲤人社工不认〔2020〕01号《不予认定工伤决定书》，以范亚平同志受到的伤害，不符合《工伤保险条例》第十八条、《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12）第一条之规定，不予认定或者视同工伤。并于同年6月18日送达范亚平、鸿润公司。范亚平不服，遂于同年6月28日向被告泉州市人社局申请行政复议，泉州市人社局于同年6月29日受理，并依法向鲤城区人社局送达行政复议答辩通知书，向鸿润公司送达第三人参加行政复议通知书。鲤城区人社局在法定期限内向泉州市人社局提交相关答辩意见及证据材料。泉州市人社局于同年8月28日作出泉人社复决〔2020〕25号《行政复议决定书》，以范亚平所受伤害不符合超龄人员适用《工伤保险条例》的两种情形为由，决定维持鲤城区人社局作出的泉鲤人社工不认〔2020〕01号《不予认定工伤决定书》，并于同年9月2日送达范亚平、鲤城区人社局、鸿润公司。范亚平不服上述决定书，遂诉至本院。 本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款之规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。被告鲤城区人社局作为社会保险行政主管机关，负有管理本行政区域内工伤保险工作的法定职责，有权对辖区内企业或个人的工伤认定申请进行审查并依法进行认定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，被告泉州市人社局具有对原告范亚平的复议申请作出行政复议决定的法定职权。 本案的争议焦点为超过法定退休年龄且享受“城乡居民社会养老金（新农合）”的范亚平能否适用《工伤保险条例》认定工伤。具体分析如下： 首先，应判断超过法定退休年龄的范亚平是否属于《工伤》保险条例的保护范围。第一，《工伤保险条例》第二条是关于享受工伤保险待遇主体的规定，该规定并未将超过法定退休年龄的劳动者排除在条例调整范围之外。而《中华人民共和国劳动法》亦未排除超过法定退休年龄人员的劳动权利。从劳动法理论分析，法律没有禁止超过法定退休年龄的劳动者就业，也未禁止用人单位雇佣达到退休年龄的劳动者。用人单位雇佣已达到退休年龄的劳动者，完全符合成立劳动关系的条件，将这部分职工排除在劳动关系之外，显然缺乏依据；第二，根据《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条的规定，劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的，劳动合同终止。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第七条规定，用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。按照现行有关基本养老的规定和实际做法，劳动者达到退休年龄是依法享受基本养老保险的前提，享受基本养老保险基本上可以涵盖达到法定退休年龄的情形。同时，由于退休情况比较复杂，有正常退休、提前退休、内退等情形，因此上述条款并没有将退休作为劳动合同终止的情形之一。而《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条规定：“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。”对于该条款应当理解为，达到退休年龄，是终止劳动合同条件之一，用人单位与劳动者终止合同必须与劳动者明确劳动关系的终止。若理解为只要达到退休年龄劳动合同则法定终止，则扩大了劳动合同终止的范围，势必导致与上位法即《中华人民共和国劳动合同法》的规定产生一定程度的冲突。另外，目前关于退休的规定仍执行《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，但需要注意的是，该办法的适用范围为全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，对于农民工、无业人员等，则不在达到规定年龄就应当退休之列，达到退休年龄不必然就是退休人员。故劳动者达到了退休年龄但并没有依法享受基本养老保险待遇的，除法律另有规定的外，劳动合同并不终止；第三，《关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用工伤保险条例请示的答复》（〔2010〕行他字第10号），以及《最高人民法院关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的，能否认定工伤的答复》（〔2012〕行他字第13号）等最高人民法院的答复均明确将超过法定退休年龄的进城务工农民纳入《工伤保险条例》的保护范围。综上，范亚平作为超过法定退休年龄的进城务工的劳动者，将其纳入《工伤保险条例》保护范围并未超越相关法律规定。 其次，应判断范亚平享受的“城乡居民社会养老金（新农合）”是否构成其申请工伤认定主体资格的限制。第一，在我国现行的社会保险制度中，养老保险目前主要有城镇企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险两大类，总体可分为职工类、居民类。根据《中华人民共和国社会保险法》第十条规定，职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。第十六规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。第二十一条规定，参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。第二十二条规定，国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度。省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。后根据《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），将“新农保”和“城居保”两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。从《中华人民共和国社会保险法》的上述法条表述，明显将养老保险分为了“基本”养老保险和“社会”养老保险，领取条件上也有所区分即“达到法定退休年龄”和“符合国家规定条件”。两类保险在保障对象、强制性、缴费标准、资金筹集渠道、养老金组成结构、领取年龄和领取条件、待遇标准和保障水平等方面均存在较大差异。其中，城乡居民养老保险待遇水平低，保障能力弱，较难保障享受待遇人的基本生活，只能作为年老者基本生活的补充，养老功能尚不完全具备，而这些参保人员仍需通过继续工作来保障和满足基本生活需求。在两类保险的待遇落差短时间内难以改变的情况下，将享受城乡居民养老保险待遇人群认定为享受了“基本养老保险待遇”，从而将其排除在工伤保险范围之外，没有事实及法律依据；第二，城乡居民基本养老保险制度由新型农村社会养老保险制度（2009年试点，2010年10月1日实施）和城镇居民社会养老保险制度（2011年试点，2011年7月1日实施）合并而来，于2011年7月1日在《中华人民共和国社会保险法》中被正式确立和实施。而《中华人民共和国劳动合同法》及《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》均在此前施行。《中华人民共和国立法法》第六条规定，立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。从上述规定，可以得出立法应当遵循从实际出发，科学合理地规范社会关系的原则。因此从立法的逻辑上看，《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条内容中的“享受基本养老保险待遇”不应当包含施行在后的养老保险制度。综上，《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条规定的基本养老保险待遇并不包括过去的新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险和现在的城乡居民基本养老保险制度。故不能以享受农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险和城乡居民基本养老保险待遇为由，作为排除工伤认定的理由。 本案中，范亚平属于超过法定退休年龄且享受“城乡居民社会养老金（新农合）”每月标准为149.54元的进城务工农民，其进城后受第三人鸿润公司招用从事从事路段卫生清扫工作，在工作时间、工作地点因交通事故受伤。判断范亚平是否已经享受“基本养老保险待遇”，应以其是否享有城镇企业职工基本养老保险待遇为标准认定，范亚平已经享有的“城乡居民社会养老金（新农合）”不应成为其申请工伤认定的障碍。从权益保护需要角度出发，作为农民，亦无所谓真正的退休，对于超过法定退休年龄进城务工农民，他们为了维持生计，继续自食其力，从事力所能及的工作，属于现实需要，值得尊重，其合法权益亦应得到平等对待及保护。 综上，被告鲤城区人社局以范亚平同志受到的伤害，不符合《工伤保险条例》第十八条、《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12）第一条之规定于2020年6月15日作出的泉鲤人社工不认〔2020〕01号《不予认定工伤决定书》，泉州市人社局以范亚平所受伤害不符合超龄人员适用《工伤保险条例》的两种情形为由于2020年8月28日作出的泉人社复决〔2020〕25号《行政复议决定书》均存在适用法律错误的情形，应予撤销。 据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二款，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告泉州市鲤城区人力资源和社会保障局于2020年6月15日作出的泉鲤人社工不认〔2020〕01号《不予认定工伤决定书》； 二、撤销被告泉州市人力资源和社会保障局于2020年8月28日作出的泉人社复决〔2020〕25号《行政复议决定书》； 三、责令被告泉州市鲤城区人力资源和社会保障局于本判决生效之日起在法定期限内重新作出具体行政行为。 本案受理费50元，由被告泉州市鲤城区人力资源和社会保障局、泉州市人力资源和社会保障局共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长  李丽琼 审 判 员  吕俊高 人民陪审员  庄玉奕 二〇二〇年十一月二十六日 书 记 员  吴桂芬 附本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条第一款人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 ……