长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初1001号原告李正兴，男，1963年10月4日出生，汉族，住湖南省浏阳市。委托代理人彭健，湖南森力律师事务所律师。委托代理人王倩倩，湖南森力律师事务所律师。被告浏阳市永安镇人民政府,住所地浏阳市永安镇新河街**。法定代表人周建国，该镇镇长。委托代理人张水生。被告浏阳市城市管理和综合执法局，住所地湖南省浏阳市行政中心附**。法定代表人古长根，该局局长。委托代理人周彪。委托代理人王民兵，湖南鼎忠律师事务所律师。被告浏阳市公安局，住所地湖南省浏阳市白沙路**。法定代表人刘一斌，该局局长。委托代理人熊章。委托代理人易强。原告李正兴不服被告浏阳市永安镇人民政府（以下简称永安镇政府）、浏阳市城市管理和综合执法局（以下简称浏阳城管局）、浏阳市公安局行政强制行为一案，于2020年8月26日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月26日公开开庭审理了本案。原告李正兴及其委托代理人彭健、王倩倩，被告永安镇政府的委托代理人张水生，被告浏阳城管局的委托代理人周彪、王民兵，被告浏阳市公安局的委托代理人熊章、易强到庭参加诉讼。被告浏阳市永安镇政府副镇长陈琳、浏阳城管局副局长张先锋作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。原告李正兴诉称，原告在××镇××村××路组××栋，1993年5月，永安镇政府向原告颁发了该房屋的建房证，建房证上载明房屋的占地面积为139.6平米，用途为居住，土地使用者为本案原告李正兴。2020年6月23日，三被告在没有任何法律依据及履行任何法律程序的情况下，将原告李正兴位于××镇××村××路组的房屋进行强制拆除。由于三被告的违法行为，已经严重侵犯了原告的财产权益，请求法院依法支持原告诉求：一、请求确认三被告的强制拆除行为违法；二、本案的诉讼费用三被告承担。原告李正兴向本院提交了以下证据：证据1.原告身份证复印件。拟证明原告主体资格。证据2.建房证一份。拟证明1993年5月，永安镇政府向原告颁发了位于××镇××村××路组的房屋的建房证，建房证上述房屋的占地面积为139.6平方米，用途为居住，原告依法取得了涉案房屋的宅基地，被告的拆迁行为没有法律依据。证据3.强拆照片18张。拟证明被告在没有任何法律依据的情况下，将原告的房屋进行了强拆。证据4.视频。拟证明2020年6月23日，被告违法拆除了原告的涉案房屋。证据5.《关于李正兴、文凯等四户房屋被偷拆的情况反映》《永安镇政府关于彭山茶等五名同志信访事项的答复意见书》。拟证明被告永安镇政府主张的拆除理由不合法，拆除程序也未按法律规定进行。证据6.《浏阳市人民政府政府信息公开告知书》《浏阳市自然资源自然管理资源局政府信息公开告知书》《农村房屋拆迁补偿货币协议》。拟证明被告打着拆除违法建筑的名义来进行拆迁。被告永安镇政府辩称，一、原告诉称理由不属实。原告所诉其位于××镇××村××路组房屋被拆属实，但原告诉状隐瞒了一户多宅的事实，该被拆房屋在1986年建设，1993年3月17日补办建房手续，原告1995年建设第二栋房屋，并于2005年10月19日补办了建房手续，在补办第二栋房屋建房手续时，原告承诺旧屋旧基全部拆除，但是一直没有拆除。因此，被拆房屋属于拆旧建新后必须拆除的旧房。2020年3月被告调查取证后，依法对其核实事实，通知其自动拆除，但原告态度不好，拒不配合，拒收文书。被告依据《中华人民共和国土地管理法》《湖南省农村住房建设管理办法》《湖南省人民政府办公厅关于加强农村建房的通知》的有关规定，依法履行了通知处罚、行政强制决定后，进行的正当行政行为，不是非法强拆行为。二、行政强制除行为是被告单方实施的。由于原告拒绝配合被告调查取证，拒绝签收相关法律文书，对抗情绪明显，所以被告在实施行政强制拆除时，担心原告妨碍被告依法执法，担心交通道路堵塞和社会秩序混乱，所以在行政执法当天邀请了医生、公安民警、城管局工作人员在执法现场周边待命，确保群众人身、财产安全，公安机关和城管队员并没有进入执法现场，更没有参与行政执法工作，都是被告的行政执法人员在一线组织行政强制执法工作。综上所述，原告违法事实清楚，证据扎实充分，法律行政法规赋予了被告的执法权，被告在执法时严格依法对其进行通知自行拆除、作出限期拆除处罚、对其决定强制拆除的告知后，依法组织强制拆除，主体合法，程序正当，没有违法或不当行为，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告永安镇政府向本院提供作出被诉具体行政行为的证据和依据：第一组证据：处罚资格和依据。1.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条；2.《湖南省农村住房建设管理办法》第三、五条；3.湘政办法（2016）81号《湖南省人民政府办公厅关于加强农村建房管理的通知》第二（三）、（五）条；4.长政办法（2018）41号《长沙市人民政府办公厅关于加强农村建房管理的意见》第二（三）、（五）条；5.《湖南省人民政府关于同意浏阳市永安镇开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条第（四）项。第二组证据：违法事实依据。1.《关于李正兴等四户涉嫌一户多宅的说明》；2.《一户多宅的证明》；3.《浏阳市人民政府村民建设用地许可证》（注明旧屋旧基全部拆除）；4.《土地登记申请书》《土地登记审批表》；拟证明原告李正兴家一户两宅，违法了上述法律规定。第三组证据：处罚程序。1.《一户多宅限期拆除通知书》《法律文书送达回证》和照片。拟证明被告发现原告一户多宅的违法行为后，于2020年3月27日作出了违法行为自行纠正告知，责令原告应在15日内自行拆除违法建筑，原告拒绝签收。2.《案件调查报告》《违法案件会审记录》《永安镇政府执法事项审批表》《永安镇政府行政处罚决定书》《法律文书送达回证》。拟证明被告自2020年3月27日送达自行拆除告知书后，原告没有在限期内自动拆除违法建筑，于2020年4月10日依法作出“限期拆除”的行政处罚，并依法送达给原告，原告拒绝签收。3.《永安镇政府履行行政决定催告书》《法律文书送达回证》和照片。拟证明被告在限期拆除日期届满后依法对原告进行了催告，责令其10日内自动履行自行拆除，逾期将实施强行拆除，原告拒绝签收。4.《永安镇政府强制拆除决定书》《法律文书送达回证》。拟证明被告拆除前依法送达强制拆除决定书，但原告依法拒绝签收文书。被告浏阳城管局辩称，一、被告没有实施涉案被诉行政行为，不是本案适格被告。二、原告起诉被告没有事实和法律依据。被告浏阳城管局未向本院提交证据。被告浏阳市公安局辩称，被告只是安排了工作人员在拆违现场外围维护社会治安秩序，并没有实施涉案被诉行政行为，不是本案适格被告。被告浏阳市公安局未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告永安镇政府提交的证据的质证意见为：对第一组证据中的依据1-4有异议，对依据5无异议。一是，被告的依据是现行《中华人民共和国土地管理法》，而最早提出“一户一宅”是1998年的土地管理法，但原告的建房在80年代，不能用现行的土地管理法作为之前建房行为的处罚依据。二是，《湖南省农村住房建设管理办法》规定乡镇人民政府根据法律法规的授权以及县级人民政府有关主管部门的委托，实施村建房的有关行政审批和行政综合执法，被告并非依据该规定而具有相应的执法权。三是，行政处罚、行政强制必须以法律、法规或者行政规章作为依据，尤其行政强制必须是以法律作为依据，《湖南省人民政府办公厅关于加强农村建房管理办法的通知》《长沙市人民政府办公厅关于加强农村建房管理的意见》不是法律法规和行政规章，不能作为实行强制拆除以及行政处罚的依据。第二组证据中，对证据1有异议，村委会出具《关于李正兴等四户涉嫌一户多宅的说明》，但村委会不具有判定村民是否一户多宅的资格，因此不能作为认定原告房屋是否违法的依据。对证据2的真实性无异议，但对证明目的有异议，原告旧屋是其父亲所建，实际是原告父母居住，直至前几年原告父母离世。对证据3、4无异议。第三组证据中，对证据1的三性均有异议，被告作出该通知之前，应当之前告知原告作出该通知的事实、理由和依据，而是迳行作出该通知。且该通知并没有送达给原告，其程序不合法。照片中的送达人均是永安自然资源所的执法人员，并非镇政府的工作人员，送达的执法人员的主体不合法。对证据2有异议，被告没有向原告送达行政处罚决定书、催告以及强制拆除决定书，也未告知原告行政处罚的事实、理由、依据，都是事后补做。执法事项审批表上周建国镇长的签字，与平时周建国镇长在文件上签字的字体是完全不一致的。对证据3有异议，根据行政强制法规定，应当进行公告程序，且必须过六个月诉讼期，当事人逾期不拆才能进行强制拆除，且未向原告送达。被告永安镇政府对原告的质证意见予以说明：关于送达，不能因为不是永安镇政府的工作人员，送达就无效。实际上是被告工作人员一起去送达，但找不到原告。当时有打电话告知，原告实际知情。被告永安镇政府对原告提交的证据的质证意见为：对证据1无异议。对证据2的真实性无异议，但合法性和关联性有异议。原告在建设新房时，承诺旧房要全部拆除，故原告建好新房后，该许可证失效，旧房属于非法建筑。对证据3的三性有异议，拆迁的主体是永安镇政府，浏阳市公安和城管不是执法主体。对证据4无异议，被告认可原告没在房屋强拆现场的事实，但原告知情。对证据5的真实性无异议，但报告内容不属实，被告已经回复系依法强拆。对证据6，被告对原告违法的事实调查取证，确认是一户两宅。本院对双方提交的证据的真实性均予以认可，至于能否达到证明目的，本院将根据全案综合考虑认定。经审理查明，2020年3月18日，浏阳市自然资源局永安自然资源所、被告永安镇政府和浏阳市永安镇永安村村民委员会核实，原告李正兴户在××镇××村××栋，地址均在××村××路组，第1栋建房时间为1986年，办证日期为1993年3月17日，批准面积为139.6ｍ2，占地面积为153.88ｍ2；第2栋建房为1995年，办证日期为2005年10月19日，批准面积100ｍ2。同年3月27日，被告永安镇政府向原告作出《一户多宅限期拆除通知书》，载明“你户属于‘一户多宅’范畴，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条‘农村村民一户只能拥有一处宅基地’的规定和《湖南省人民政府办公厅关于加强农村建房的通知》‘异地新建的，新房建成后6个月内村民应自行拆除全部旧房。逾期不拆除的，由乡镇人民政府依法组织拆除’的规定，限定你户15日内自行查处，否则镇政府将依法组织相关部门对你户上述违法建设予以强制拆除，一切损失由你户自行承担。”当日送达时，原告拒绝在送达回证上签字。同年4月10日，经审批，被告永安镇政府向原告作出限期拆除全部旧房的《行政处罚决定书》，限原告应在收到本决定书之日起15日内自行拆除全部旧房，并载明权利救济途径。当日送达时，原告拒绝在送达回证上签字。同年6月7日，被告永安镇政府向原告作出《履行行政决定催告书》，限原告在收到本催告书之日起10日内履行自行拆除后位于浏阳市××镇××村××路组××房，逾期仍未履行的，永安镇政府将依法组织相关部门实施强制拆除，并告知原告享有的陈述申辩权。次日送达时，原告拒绝在送达回证上签字。同年6月19日，经审批，被告永安镇政府作出《强制拆除决定书》，载明“根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条和《湖南省人民政府办公厅关于加强农村建房的通知》规定，决定2020年6月23日对李正兴位于××镇××村××路组旧宅采取查封现场，实施强制拆除。”同年6月23日，被告永安镇政府将原告李正兴的旧宅予以强制拆除。同年8月26日，原告不服诉至本院。因被告浏阳城管局、浏阳市公安局均未组织实施涉案强制拆除行为，经庭审释明，原告同意变更本案被告为永安镇政府，撤回对被告浏阳城管局、浏阳市公安局的起诉。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。《湖南省人民政府关于同意浏阳市永安镇开展相对集中管辖行政处罚权工作的批复》规定，“永安镇政府是行使相对集中行政处罚权的行政机关，依法集中行使下列行政处罚权：（十一）农业农村管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权……四、行政处罚权相对集中后，原浏阳市市直相关部门不得再行使已经由永安镇政府行使的行政处罚权……”。本案中,被告永安镇政府对原告的涉案旧房实施了行政强制拆除行为，是本案适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；……（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。根据上述法律规定，行政机关在强制执行前，在作出强制执行决定时应明确告知当事人强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。本案中，被告永安镇政府认为原告违反了“一户一基”原则，先向原告先后送达《行政处罚决定书》《履行行政决定催告书》和《强制拆除决定书》，因原告拒不自行拆除，故对涉案房屋实施行政强制拆除的行为。虽然被告依法告知原告李正兴应当履行的义务、其享有的法定权利以及强制执行的理由和依据，但根据本案现有证据，不能证明被告充分保障了原告李正兴行使陈述权和申辩权，亦不能证明被告履行了公告的法定程序。因此，不论原告的涉案房屋是否合法，被告拆除涉案房屋的程序也违反法定程序，应予撤销，但拆除行为已经实施，且不具有可撤销内容，故原告关于确认涉案拆除行为违法的诉讼请求，本院予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告浏阳市永安镇人民政府于2020年6月23日强制拆除原告李正兴位于湖南省浏阳市××镇××村××路组××房的行为违法。案件受理费50元，由被告浏阳市永安镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  王 进人民陪审员  周三妹人民陪审员  李月姣二〇二〇年十一月二十六日法官助理贺文仪书记员罗珊附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。