江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0691行初436号原告俞德进，男，1944年1月25日生，××族，住南通市通州区。原告姜俞明，男，1970年2月18日生，××族，住南通市通州区。两原告的委托代理人吴光霞，北京市隆安（南通）律师事务所律师。被告南通市通州区东社镇人民政府，住所地南通市通州区东社镇东社街。法定代表人曹铖，职务镇长。应诉负责人瞿仪晨，职务副镇长。委托代理人王玉华，江苏清心律师事务所律师。原告俞德进、姜俞明诉被告南通市通州区东社镇人民政府（以下简称东社镇政府）要求履行行政协议一案，本院于2020年5月25日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭于2020年7月3日公开开庭审理了本案。原告俞德进、姜俞明及其委托代理人吴光霞，被告东社镇政府应诉负责人瞿仪晨及委托代理人王玉华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告俞德进、姜俞明诉称，两原告系父子关系，系原东社镇唐南村7组村民。原告姜俞明系个体工商户，从事商业经营活动。原告家在路边有176.6平方米的路边店面房，供原告姜俞明经营使用。2013年9月，被告东社镇人民政府对原告的房屋予以拆迁，但没有依法给予拆迁安置与补偿。被告临时组建的东社镇唐洪路口改造工程指挥部向原告俞德进出具了承诺书一份。原告多次向被告提出安置补偿的请求，但被告均未回复。2020年4月13日，原告通过政府信息公开得知原告被拆迁的土地，在2017年被批准为商业用地。原告认为被告的承诺是对原告店面房拆迁安置的一种方式，而且，承诺兑现的条件已经成就，被告应当履行承诺，故请求判决被告依法按照承诺给原告按照成本价购买面积为176.6平方米的门面房或者对原告依市场价与成本价的差额进行补差。原告向本院提交了以下证据材料：1.承诺书；2.原告姜俞明的营业执照；3.政府信息公开申请答复书；4.征地调查成果确认表；5.安置申请书及邮寄回执；6.关于俞德进信访事项的答复意见书。被告东社镇政府辩称，一是被告不存在不作为的问题。2013年9月28日，因唐洪路口拓宽改造提升工程，原告与被告签订了房屋拆迁补偿安置协议，根据当时政策，拆迁户原房拆除后领取搬迁款的80%，原地或提升工程所用土地流转后付20%，原告拆迁补偿款总额为888880元，同年10月原告已经领取了补偿款75万元，剩余拆迁补偿款138880元未领取。2018年原告曾因此事向信访部门反映，同年6月6日，被告作出东政信发[2018]15号关于俞德进信访事项的答复意见书给予答复，明确告知原告剩余部分随时可以领取。二是被告未在原告拆迁宅基地上进行商业地产开发建设门面房。唐洪路口拆迁地块经立项批准为商业服务设施用地，2018年被告招商引资由南通众盛汽车维修有限公司（以下简称众盛公司）在该地块开发建设用于汽车4S店、专业汽配市场及配套商业商务区。该公司在该地块如何规划建设由该公司自行决定。原告拆迁的宅基地不在商业开发的红线范围内，故案涉承诺书没有约束力。三是众盛公司在唐洪路口拆迁地块进行商业服务设施建设，其建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证均在2019年2月以后，而不是在2018年9月28日之前。综上所述，被告没有不作为也没有侵犯原告的合法权益，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告答辩时向本院提交了以下证据材料：1.房屋拆迁补偿安置协议；2.领款单及记账凭证；3.关于俞德进信访事项的答复意见书；4.承诺书；5.红线图；6.拆迁前的原图；7.通州区东社镇汽车城地块投资建设协议；8.建设工程规划许可证；9.建筑工程施工许可证。经本院要求，被告补充提交了以下证据材料：10.南通市通州区东社镇杨港社区居委会土地利用现状图；11.南通县城乡居民建房用地报批表；12.通州区东社镇20170301地块用地红线图；13.情况说明；14.江苏省投资项目备案证；15.不动产权证；16.国有建设用地使用权出让合同；17.土地交付合同；18.党政联席会记录；19.东社镇唐洪路口改造提升工程拆迁补偿安置方案；20.房屋拆迁估价报告；21.领款单；22.拆迁费支出名册；23.财政直接支付凭证；24.南通市通州区村（居）民建房选址申请表。经庭审质证，对原告提供的证据，被告质证后认为真实性无异议。对被告提交的证据，原告经质证后对党政联席会议记录、国有建设用地使用权出让合同真实性有异议，对其余证据的真实性无异议。对原、被告无异议的证据，本院予以确认，对有异议的证据，本院认证如下，被告提交的证据，均系从有权机关的原始档案中复印而来，对其真实性予以认可，至于相关证据的证明力结合全案酌定。经审理查明，原告俞德进与原告姜俞明系父子关系。1992年，原告俞德进向原南通县唐洪乡人民政府申请建房，南通县唐洪乡人民政府于1992年2月10日通过审批，编号为0047803号南通县城乡居民建房用地报批表显示，原告俞德进户家庭人口组成为原告俞德进、妻子姜美英、女儿姜于芬、儿子姜于明（原告姜俞明），母亲张圣英。建房人口5人，申请建房占地面积126平方米，三棚面积15平方米。经审核同意该户拆除老住房6间占地150.5平方米，厕所间占地20平方米，新建住房5.5间占地125平方米，厕所1间占地15平方米，核准总宅基地266.2平方米。后原告俞德进户在南通市××××组建设农村房屋。原告姜俞明在南通市通州区××）××组经营门店，并办理个体工商户营业执照。2013年，因唐洪路口改造提升工程需要，被告对原告俞德进户所有的房屋进行协议搬迁，并制订东社镇唐洪路口改造提升工程拆迁补偿安置方案。该方案明确了拆迁范围及政策规定、房屋拆迁补偿安置程序、房屋拆迁安置办法、拆迁补偿费支付、措施及要求等内容。其中第三条房屋拆迁安置办法中规定，本次拆迁采取统拆自建的方式进行安置。统拆自建的房屋安置在杨港居××＃××区，位于杨港居××组。2013年6月13日，江苏先河房地产土地评估有限公司出具房屋拆迁估价报告，对原告俞德进户房屋拆迁补偿价格进行了评估。评估报告显示，楼房合法面积245.57平方米，建安成新价753.30元每平方米，评估价为189613元；楼房合法面积25.17平方米及其他楼房面积111.35平方米的建安成新价为769.50元每平方米，评估价为107678元；其他面积楼房176.60平方米，建安成新价为1100元每平方米，评估价为194260元；其他面积中平房90.58平方米，建安成新价488元每平方米，评估价为44424元，以上房屋评估价总计535975元，另有装饰装潢168815元，该户合计704790元。房屋拆迁估价报告中另附无证房补偿报告，显示建筑面积24.63平方米，房屋结构为简易，补偿标准为100元每平方米，补偿价为2463元。原告俞德进与被告于2013年9月28日签订房屋拆迁补偿安置协议一份，协议约定被拆迁房屋楼房建筑面积合计558.69平方米，其中楼房合法面积270.74平方米，其他面积287.95平方米；平房面积115.21平方米，其他面积90.58平方米。协议第三条约定，被拆迁房屋的建安成新价补偿为535975元；装饰装潢补偿168815元；附属设施、设备、树木等补偿93594元；搬迁费补助4061元；按期搬迁奖励40611元；过渡补助费6498元；无证房补偿2463元；营业执照补偿8000元；增补28863元，合计888880元。合同第七条另约定，此协议根据先河评估公司出具的评估报告为依据。2013年9月24日，东社镇唐洪路口改造提升工程指挥部向原告俞德进出具承诺书，主要内容为：“唐洪路口改造提升工程是根据区委区政府统一部署，经区动迁办审核批准的，对东社镇唐洪路口改造提升工程地块进行拆迁，如果五年内，在俞德进的拆迁宅基地上进行商业地产开发建设门面房，该户购买门面房的价格按物价部门核定的成本价购买（面积为176.6平方米），特此承诺”。2013年10月28日，原告俞德进领取了75万元拆迁款，剩余拆迁款至今未领取。2015年，原告俞德进与姜美英作为一户，原告姜俞明与张宏芬、姜丽华作为一户，张圣英作为一户，分别申请建房，经南通市通州区东社镇杨港社区居民委员会、南通市通州区东社镇建设服务中心、被告、南通市规划局通州分局审核批准，同意原告俞德进户在南通市××××号居民点新建占地面积60平方米，建筑面积120平方米的农村房屋；同意原告姜俞明户在南通市××××号居民点新建占地面积95平方米，建筑面积190平方米的农村房屋；同意张圣英户在南通市××××号居民点新建占地面积60平方米，建筑面积120平方米的农村房屋。原告自述上述房屋均已建成并实际居住。2018年，原告俞德进向南通市通州区信访局信访，反映2013年拆迁至今还有20%的拆迁费未拿到，青苗费未拿到，门面房176.6平方米未按当时承诺兑现，要求处理，并给付所产生的利息。被告于2018年6月6日作出东政信发〔2018〕15号关于俞德进信访事项的答复意见书，其中关于门面房176.6平方米未按当时承诺兑现问题，被告答复原告俞德进，如在原告拆迁位置上建设门面房，原告户在同等条件下有优先购买权，但到目前为止该地段未建设门面房。2020年3月10日、4月15日，两原告向被告邮寄了要求进行安置的申请书，被告未作出书面答复。2017年2月10日，南通市国土资源局通州分局发出征地告知书，拟征收原告俞德进所在杨港社区集体土地约65.5亩作为商业用地。2017年4月25日，南通市人民政府发出[2017]年（通州）第1号征收土地公告，决定征收包括东社镇杨港社区十六组在内的部分土地。2018年7月16日，众盛公司与南通市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，同日，众盛公司与被告签订土地交付合同。2018年8月3日，众盛公司取得国有土地使用权证，用途为商服用地。2018年8月9日，众盛公司取得江苏省投资项目备案证，备案内容为：项目名称为汽车城建设项目，建设规模及内容为建设汽车4S店、维修车间、仓储车间、办公楼等基础设施及配套商业用房。2019年2月25日，众盛公司取得建设工程规划许可证。2019年5月5日，众盛公司取得建筑工程施工许可证。2020年7月10日，众盛公司向本院出具书面情况说明，认为该公司未进行商业地产开发，所建房屋不对外出售。经本院要求，被告对照原告俞德进户居民建房用地报批表进行实地测量后，得出原告俞德进户住房宅基地中有部分在众盛公司取得国有土地使用权证的红线范围内，但众盛公司所建房屋并未占用原告住房宅基地，同时，原告所谓的176.6平方米的门面房在原告审批建造的住房西侧，不在用地红线范围内。同时，被告明确认为案涉承诺书履行条件不成就，目前无法履行。现原告认为被告出具的承诺书具备履行条件，故要求被告按照承诺书履行义务，故诉讼至本院，提出如上诉请。本院认为，本案的争议焦点为：1.案涉承诺书的性质；2.案涉承诺书的条件是否成就；3.若案涉承诺书履行不能，被告是否应当采取补救措施。关于案涉承诺书的性质问题。本院认为，行政允诺是指行政主体为了实现一定的行政管理目的，依其行政职权和相应的法律法规、政策所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性承诺。具体到本案中，案涉承诺书系由东社镇唐洪路口改造提升工程指挥部出具。东社镇唐洪路口改造提升工程指挥部系被告为了东社镇唐洪路口改造提升工程项目拆迁、建设临时成立的机构，该机构作出的行为，其权利及义务应当由被告承受。故东社镇唐洪路口改造提升工程指挥部出具的承诺书的法律后果应当由被告承担。从案涉承诺书的内容看，其形式上符合行政允诺的基本构成要素。但从出具承诺书的时间与背景看，先河评估公司于2013年6月13日出具了评估报告，之后被告与原告就拆迁安置进行协商，被告自述其他拆迁户均已签订协议，但原告户拆迁时陷入僵局，因原告要求，故向原告出具了承诺书。案涉承诺书出具的时间为2013年9月24日，之后在2013年9月28日，被告与原告签订了房屋拆迁补偿安置协议，实质上，案涉承诺书属于房屋拆迁补偿安置协议不可分割的一部分，应当与房屋拆迁补偿安置协议视为一个整体，并非单独的行政允诺。关于案涉承诺书的履行条件是否成就的问题。本院认为，案涉承诺书内容表述为：“如果五年内，在俞德进的拆迁宅基地上进行商业地产开发建设门面房，该户购买门面房的价格按物价部门核定的成本价购买（面积为176.6平方米）”。经测绘部门现场勘查并实地测绘，原告的宅基地有部分在众盛公司开发的红线内，但该位置未建设门面房。根据本案查明的事实，案涉地块系用作商业服务地块，众盛公司亦表示其建设的房屋不对外销售，且承诺出具至今已逾五年，现有证据不能得出案涉承诺书已具备履行条件的结论。关于案涉承诺书若履行不能，被告是否应当采取补救措施的问题。被告明确表示案涉承诺书不具备履行条件，目前也无法履行，原告主张要求被告采取金钱补偿等方式进行补救。本院认为，根据上述分析，案涉承诺书并非行政允诺，而应当视为房屋拆迁补偿安置内容的一部分。如承诺书无法履行，对原告户安置补偿利益实质上产生重大影响的，被告应当采取相应的补救措施，反之，则无需采取补救措施。结合被告提交的拆迁补偿安置方案、评估报告、拆迁补偿安置协议的内容看，原告案涉房屋的拆迁采取的是统拆自建的方式。原告户在拆迁时，其合法建筑及其他建筑均进行了评估，且都根据拆迁补偿安置方案的规定给予了补偿，原告户的房屋评估报告补偿数额总计为707253元，最终补偿安置协议上的补偿金额为888880元，远远超过评估报告，补偿金额实质上并未损害原告的合法权益。原告户在拆迁后，在集居区也申请自建了房屋。故对于原告户的拆迁安置补偿实质已经全部履行，原告主张要求被告采取补救措施，本院不予支持。综上所述，原告主张要求被告按照承诺书履行或采取补救措施的诉请，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告俞德进、姜俞明的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告俞德进、姜俞明负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，并按照《上诉费缴纳通知单》向该院预交上诉案件受理费50元。审 判 长  潘雄博人民陪审员  朱建良人民陪审员  何美娟二〇二〇年十一月二十三日书 记 员  顾袁迪附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。