甘肃省武威市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘06行终79号 上诉人（原审被告）天祝藏族自治县自然资源局，住所地甘肃省武威市天祝藏族自治县华藏寺镇团结路南端东侧。 法定代表人秦图瓦加，该局局长。 出庭应诉负责人王海，该局副局长。 委托诉讼代理人席建军，甘肃华藏律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）甘肃龙威房地产开发有限公司，住所地甘肃省武威市凉州区天马路87号。 法定代表人陈大虎，该公司总经理。 委托诉讼代理人褚玉风，甘肃靖申律师事务所律师。 原审被告天祝藏族自治县人民政府，住所地甘肃省武威市天祝藏族自治县华藏寺镇团结路92号。 法定代表人马扎西，该县县长。 委托诉讼代理人吴生亮，天祝藏族自治县司法局副局长。 委托诉讼代理人罗文喜，甘肃华藏律师事务所律师。 上诉人天祝藏族自治县自然资源局（以下简称天祝县自然资源局）因不服天祝县人民法院（2019）甘0623行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月28日公开开庭审理了本案。上诉人天祝县自然资源局出庭应诉负责人王海，委托诉讼代理人席建军，被上诉人甘肃龙威房地产开发有限公司（以下简称龙威公司）的法定代表人陈大虎、委托诉讼代理人褚玉风，原审被告天祝藏族自治县人民政府（以下简称天祝县政府）的委托诉讼代理人吴生亮、罗文喜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2010年6月1日天祝县林业局与武威四建一处张玉年签订了《林泽苑住宅小区三号楼土地出让协议》，协议约定将原林业局门前3.195亩土地由武威四建一处新建林业职工住宅楼，该协议第一款约定：“出让的3.195亩土地由国土资源局按法律程序出让，土地款按规定交县林业局”，开发商张玉年未按协议约定办理用地手续。张玉年因在开发该楼盘时住建规划不能确定（规划的楼层数多次变化），2014年5月6日，武威全圣公司（张玉年）与武威方园公司（甘肃龙威公司）签订了《建筑工程修建及补偿协议》，将该宗地转让给武威方园公司（李建永）进行开发，《协议》约定：“一、由武威方园房地产开发有限责任公司承接甘肃全圣房地产开发公司待建的天祝县林泽苑小区二期工程（3#、4#、5#楼）；二、武威方园房地产开发有限责任公司负责办理并承担承接的天祝县林泽苑小区二期工程（3#、4#、5#楼）的相关手续及费用；三、……；四、武威全圣房地产开发公司向武威方园房地产开发有限责任公司提供如下资料：1、二期工程所需国有土地挂牌出让的相关基础性资料；2、交接一期工程的详细资料；3、提供11户拆迁户的房产证和协议，并按照约定将拆迁户原平房移交给武威方园房地产开发有限责任公司；五、……”。在签订协议时张玉年一并将前期取得的天祝县国土资源局与天祝县华藏林场签订的《国有土地使用权收购合同》、天祝县林业局与武威四建一处张玉年签订的《林泽苑住宅小区三号楼土地出让协议》，《林泽苑住宅小区二期建设用地红线图》（天城规建条〔2009〕004号）及林业局院内修建的一期工程（建设项目1#、2#、3#）《建设工程规划许可证》和《规划条件通知书》（天城规建条〔2010〕004号）等手续提供给李建永。张玉年向李建永提供的《国有土地使用权收购合同》，经核对县自然资源局财务票据和土地储备中心收购档案，均未核实到对该宗地进行收购的记录，因此该收购合同未落实。张玉年向李建永提供的《林泽苑住宅小区二期建设用地红线图》（天城规建条〔2009〕004号），在住建局的档案中无存档资料。武威全圣公司在开发林泽苑小区一期工程时办理的《建设工程规划许可证》（XXXXXXXXXXXXXXXX），许可建设项目名称为“林泽苑住宅小区1#、2#、3#住宅楼”，建设位置“县城区滨河西路、延禧路西北角”，建设规模13495㎡，许可中3#住宅楼在附件（天城规建房核〔2009〕013号）中所标的位置在林业局院内，1#楼西侧的半个单元楼，建筑指标为6层，占地面积186平方米。据此证明武威全圣公司办理的《建设工程规划许可证》（XXXXXXXXXXXXXXXX）中许可建设项目实为县林业局院内1#、2#住宅楼，现开发的龙馨嘉园商住楼（林业局门前高层）未办理《建设工程规划许可证》。2014年5月12日，武威方园公司李建永与天祝县林业局签订了《房屋开发协议》，协议约定“开发的三块地（华藏林场北侧、林业局门前空闲地、华藏林场斜对面鱼场西侧）经县政府批准后，开发商与天祝县林业局、武威市第四建筑公司第一工程处签订协议后，林业局出具林地证明，开发商按土地征占用规定程序办理，开始规划、设计、修建”。2014年9月5日天祝县林业局向县政府上报了《关于对林业局办公楼进行维修的请示》，2014年9月22日县政府第28次常务会议研究了县林业局提出的关于对林业局办公楼进行维修事宜，会议决定“原则同意开发商无偿对林业局办公楼进行维修，由县监察局负责汇报县纪委，并严格按照有关规定审查后，向林业局出具书面答辩意见”。2015年，武威方园公司对原天祝县林业局办公楼及附属设施进行了维修。2016年10月，甘肃龙威公司（武威方园公司）根据与县林业局签订的《房屋开发协议》将原林业局门前开发项目命名为“龙馨嘉园”并开始动工修建。2018年7月24日，天祝县城市管理行政执法局对甘肃龙威公司未取得《建设工程规划许可证》，擅自修建龙馨嘉园商住楼的行为作出了罚款928250元的行政处罚。2019年5月至6月，天祝县自然资源局根据甘肃省委巡视组巡查发现问题的反馈意见对甘肃龙威公司在天祝县城延禧路与滨河西路交汇处西北角（天祝县林草局门前）修建商住楼房（龙馨嘉园）用地手续一事进行了调查。2019年6月24日，经天祝县自然资源局工作人员现场勘测，甘肃龙威公司现已建成高层建筑主体框架26层，地下1层（电梯机房），经勘测建筑占地面积为1808.04平方米，东距滨河西路18米，南至延禧路31.5米，西距林泽苑小区1号楼11.5米，北距县医院家属院平房6.4米。核对天祝县土地利用数据库和天祝县土地利用规划数据库，该宗地属国有土地，符合土地利用总体规划。甘肃龙威公司未经国家法定机关批准，擅自占用天祝县城延禧路和滨河西路交汇处西北角天祝县林草局门前1804.04平方米国有土地。2019年7月2日，天祝县自然资源局向甘肃龙威公司送达了天自然资行罚决字（2019）3号《行政处罚决定书》，决定对原告作出：1、责令退还非法占用的土地，并没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、处以非法占用土地每平方米5元的罚款，即1808.04平方米×5元＝9040元。并明确告知不服处罚决定的复议及诉讼权利。原告不服该行政处罚决定，向天祝县人民政府申请行政复议，2019年10月18日天祝县人民政府作出天府复（2019）第006号《行政复议决定书》，维持天祝县自然资源局作出的天自然资行罚字（2019）3号行政处罚决定。原告认为天祝县自然资源局作出的行政处罚决定和天祝县人民政府作出的复议决定事实依据、理论依据错误，且违反了“一事不再罚”原则，遂向本院提起诉讼，请求依法撤销天自然资行罚决字（2019）3号《行政处罚决定书》和天府复（2019）第006号《行政复议决定书》。 原审认为，本案争议焦点为：天祝县自然资源局作出天自然资行罚决字（2019）3号《行政处罚决定书》的行政行为是否合法？天祝县人民政府作出天府复（2019）第006号《行政复议决定书》的行政复议行为是否合法？上述两份决定书是否应当被撤销？针对上述争议焦点，分析如下： 一、在行政处罚主体和程序方面，1.被告天祝县自然资源局具有行政执法主体资格，在作出行政处罚决定前依法对甘肃龙威公司董事长李建永、证人张玉年等进行了调查询问，进行了现场勘验，并收集了与案件事实有关的证据材料；依法向甘肃龙威公司送达了天自然资罚告字（2019）3号《行政处罚告知书》，告知对其拟作出的行政处罚及在3日内进行陈述申辩的权利，同时送达了天自然资行罚听告字（2019）3号《行政处罚听证告知书》，告知其对其拟作出的行政处罚有听证的权利，甘肃龙威公司在规定的期限内未向天祝县自然资源局提出陈述申辩和要求举行听证；送达天自然资行罚决字（2019）3号《行政处罚决定书》时明确告知不服处罚决定的复议及诉讼权利，符合《行政处罚法》关于行政处罚应当遵守的保护被处罚人合法权益的法定程序，被告天祝县自然资源局作出的行政处罚，主体适格，程序合法。2.天祝县人民政府具有行政执法和行政复议的主体资格，天祝县人民政府受理原告的复议申请后依法进行了书面审理，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出《行政复议决定书》，且原告甘肃龙威公司和被告天祝县自然资源局在庭审质证时均对天祝县人民政府的复议程序合法性不持异议，被告天祝县人民政府作出行政复议决定的主体适格，程序合法。 二、天祝县自然资源局的行政处罚决定不违反行政处罚法“一事不再罚”原则。武威全圣公司在开发建设林泽苑小区时办理的《建设工程规划许可证》（XXXXXXXXXXXXXXXXX），许可中3#住宅楼在附件（天城规建房核〔2009〕013号）中所标的位置在林业局院内，1#楼西侧的半个单元楼，建筑指标为6层，占地面积186平方米。现原告公司开发建设的龙馨嘉园商住楼（林业局门前高层）未办理《建设工程规划许可证》，原告公司未取得《建设工程规划许可证》在涉案土地上进行工程建设，违法了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，天祝县城市管理行政执法局作出的天城管罚决字（2018）7号行政处罚决定针对的是原告未取得建设工程规划许可证擅自开工建设行为的处罚，而天祝县自然资源局的处罚决定针对的是原告违法占地行为的处罚。两个行政处罚是两个行政机关针对不同的两个违法行为，依据不同的法律法规作出的。故，原告关于被告天祝县自然资源局作出的行政处罚违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”之规定的观点不能成立，不予采纳。 三、天祝县自然资源局作出天自然资行罚决字（2019）3号《行政处罚决定书》的行政行为与天祝县人民政府作出的天府复（2019）第006号《行政复议决定书》的行政复议行为所依据的事实清楚，证据确实充分。根据原被告双方提交的证据显示，天祝县林业局从2010年6月起与武威四建一处张玉年签订《林泽苑住宅小区三号楼土地出让协议》将其门前原华藏林场土地3.195亩协议出让进行开发建设到2014年9月与武威方园房地产开发公司签订《房屋开发协议》，期间，开发商和天祝县林业局一直是以协议开发、转让及天祝县林业局向县政府呈报《请示》的方式拟定对本案涉诉土地的开发建设，但无证据证实天祝县林业局合法拥有本案涉诉土地的使用权，也无证据证实武威四建一处、武威全圣公司、武威方园公司、甘肃龙威公司中的任何一家公司与国土主管部门签订了本案涉诉土地的《国有土地使用权出让合同》，取得了《国有土地使用权证》。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”，第二款“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地……”，第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地划拨批准文件的规定使用土地；”的规定，甘肃龙威公司修建龙馨嘉园商住楼时并未取得天祝县延禧路与滨河西路交汇处西北角（天祝县林草局门前）面积为1808.04平方米国有土地的使用权。故，被告天祝县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，对原告作出天自然资行罚决字（2019）3号行政处罚决定所依据的事情清楚，证据确实充分。本案中，原告虽然对涉案土地未依法取得使用权证，但是，天祝县林业局就涉案土地的开发建设及林业局办公楼维修事宜与开发商协议，并向县政府做了请示，经县政府常务会议研究同意后原告公司无偿对林业局办公楼及附属设施进行了维修，天祝县城市管理行政执法局对原告公司作出行政处罚后函告原告公司“速到国土、住建等部门按相关规定办理手续”，表明了天祝县林业局、天祝县城市管理行政执法局及县政府对涉案土地进行开发建设有许可的意思表示。原告公司从2016年10月开始在涉案土地上修建商住楼，直到2019年5月被告天祝县自然资源局才对原告的违法占地行为进行查处。另外，原告公司在涉案土地上的开发建设及对天祝县林业局办公楼及附属设施无偿维修投入巨大，如果责令退还土地，没收建筑物，势必会给原告公司造成巨大损失，破坏营商环境，引发新的矛盾纠纷，不利于社会和谐稳定。因此，基于以上客观原因，被告天祝县自然资源局对原告甘肃龙威公司作出的“责令退还非法占用的土地，并没收非法占用土地上新建的建筑物和其他设施”的行政处罚过重，明显不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销（原行政机关）天祝藏族自治县自然资源局作出的天自然资行罚决字（2019）3号《行政处罚决定书》；二、撤销（复议机关）被告天祝藏族自治县人民政府作出的天府复（2019）第006号《行政复议决定书》；案件受理费50元由被告（原行政机关）天祝藏族自治县自然资源局负担。 宣判后，天祝县自然资源局不服，向本院上诉称：一、一审判决适用法律错误，应予纠正。在一审中，一审法院认为被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，因此一审法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定驳回龙威公司诉讼请求。但一审法院认为以被诉行政处罚决定过重，明显不当为由，撤销被诉行政处罚决定属适用法律错误；二、被上诉人未取得相关职能部门的审批、许可的违法事实清楚。一审法院不能以行政单位所谓的“意思表示”来作为被上诉人已取得行政许可的认定依据；三、一审判决以“作出没收的行政处罚，会给龙威公司造成巨大损失，破会营商环境、引发新的矛盾纠纷为由”撤销上诉人作出的行政处罚没有依据。本案龙威公司的损失不是人民法院审理行政诉讼需要审查的范围。综上，上诉人请求本院撤销一审判决并驳回被上诉人的全部诉讼请求。 二审查明事实的与原审查明的主要事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于，被诉处罚决定的处罚幅度是否适当。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。行政处罚法第五条规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。行政处罚应遵循过罚相当原则，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。行政处罚兼具惩罚和教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。对违法行为施以适度的处罚，既能纠正违法行为，又能使违法者自我反省，同时还能教育其他公民自觉守法。本案中，龙威公司虽对涉案土地未依法取得使用权证，但天祝县林业局就涉案土地的开发建设及林业局办公楼维修事宜与开发商协议，并向县政府做了请示，并经县政府常务会议研究同意后原告公司无偿对林业局办公楼及附属设施进行了维修。”且龙威公司从2016年10月开始在涉案土地上修建商住楼，其已在涉案土地上投入大量资金，现已建成高层建筑主体框架26层，地下一层,该宗土地属于国有土地，符合土地利用总体规划。上诉人天祝县自然资源局作出被诉天自然资行罚决字（2019）3号《行政处罚决定书》，责令龙威退还非法占用土地，并没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚过重，明显不当，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为为共同被告的案件，人民法院应对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”原审对天祝县政府作出的天府复（2019）第006号《行政复议决定书》一并撤销并无不当。故原审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由天祝藏族自治县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  赵成维 审判员  李明武 审判员  王天雄 二〇二〇年十一月九日 书记员  蒋玉冰