广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1317号 上诉人（一审被告）柳州市人民政府，住所地：柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托诉讼代理人李晓芝，柳州市阳和工业新区征地拆迁办公室工作人员。 委托诉讼代理人韦介宏，广西华尚律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）华燕，女，1967年4月16日出生，汉族，住柳州市鱼峰区。 委托诉讼代理人陈莹莹，广西桂中天律师事务所律师。 一审第三人柳州市鱼峰区人民政府，住所地：柳州市静兰路10号。 法定代表人彭继军，区长。 委托诉讼代理人兰鹏丞，柳州市阳和工业新区征地拆迁办公室工作人员。 委托诉讼代理人韦国劲，广西旺业律师事务所律师。 上诉人柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）因被上诉人华燕诉其不履行法定职责一案，不服南宁铁路运输中级法院（2020）桂71行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年10月27日公开开庭审理了本案。上诉人柳州市政府的委托诉讼代理人李晓芝、韦介宏，被上诉人华燕及其委托诉讼代理人陈莹莹，一审第三人柳州市鱼峰区人民政府（以下简称鱼峰区政府）的委托诉讼代理人韦国劲等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：华燕非柳州市郊区羊角山乡社湾村十一队（以下简称社湾××队）村民。华燕在社湾××队修建的涉案房屋持有记载时间为1996年12月20日、加盖柳州市郊区羊角山乡人民政府公章的《柳州市村镇建设工程开工通知单》。该通知单存根在柳州市城市规划档案馆有登记在档。2016年，因柳州市阳和工业新区社湾村城中村改造（一期）建设项目需要，华燕与柳州市政府下属的柳州市阳和工业新区征地拆迁安置办公室（以下简称阳和新区拆迁办）协商拆迁其在工程范围内集体土地上的房屋及附属物，双方确认拆迁涉案房屋的面积为729.2平方米。同年10月21日，双方签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议约定阳和新区拆迁办暂时给予华燕被拆迁房屋货币补偿及其他各种补偿安置费用总计367112元。同时，该协议还载明华燕就被拆迁房屋是否合法问题可向法院提起确认房屋合法性的行政诉讼，如其胜诉，阳和新区拆迁办将按照有关拆迁补偿的规定补偿应得的差价。协议签订后，阳和新区拆迁办已支付房屋拆迁补偿安置款367112元给华燕。之后，华燕以其涉案房屋系经合法批准建设，无需再另行确认为由，以柳州市政府为被告，向柳州市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院确认柳州市政府拆迁华燕房屋未按合法房屋标准予以补偿的行为违法，判决柳州市政府按合法房屋标准对华燕予以补偿。柳州市中级人民法院于2018年9月25日作出（2017）桂02行初198号行政裁定书认为，涉案房屋的合法性判断与房屋拆迁补偿行为是不同的行政行为，华燕关于请求法院判决柳州市政府按合法房屋标准对其予以补偿的请求不属于人民法院受案范围和行政审判权限范围，裁定驳回华燕的起诉。华燕不服，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2019年6月28日作出（2019）桂行终552号行政裁定书认为，柳州市政府在实施补偿过程中，在对涉案房屋是否合法建筑存疑的情况下，与华燕协议暂时给予货币补偿，对涉案房屋是否合法建筑问题暂予搁置，即涉案房屋拆迁补偿结果尚处于待定状态。华燕关于按合法建筑给予补偿的请求应否得到支持，涉及涉案房屋是否系合法建筑，报建手续是否合法，依法应按何种程序进行认定并给予相应处理这一系列事实的认定及处理，均属于行政机关行政法定职责范围，行政机关应当依法穷尽程序和手段履职作出终结性处理意见，并在此基础上决定是否可按合法建筑给予全额或差额补偿。故华燕起诉请求人民法院判决确认柳州市政府未按合法建筑给予补偿的行为违法，并请求判决柳州市政府按合法建筑给予补偿，实为请求人民法院代替行政机关行政行政执法权，缺乏法律依据，裁定驳回上诉，维持原裁定。此后，因柳州市政府未对涉案房屋是否系合法建筑作出认定，亦未对华燕作出补偿决定，为此华燕于2019年11月14日向柳州市政府邮寄一份《申请报告》，向柳州市政府、阳和新区拆迁办提出申请，内容为：“你办拆迁位于社湾××队我的房屋，至今仅补偿其每平方米500元。至今没有对我的《村镇建设开工通知单》作出认定，侵犯了我的合法权利。我于2018年11月7日已向你们申请，要求你们履行法定职责，对我的房屋作出补偿决定，现再次向你们提出申请，要求履行法定职责，作出补偿决定。”阳和新区拆迁办于2019年12月2日向华燕作出《信访事项不予受理告知书》，告知华燕可向鱼峰区人民法院提起诉讼。华燕不服，诉至法院，请求法院判令柳州市政府履行法定职责，由柳州市政府在认定其房屋性质的基础上作出补偿决定，即使不补偿，也要作出决定。 南宁铁路运输中级法院一审认为：华燕的诉讼请求为要求柳州市政府履行法定职责，由柳州市政府在认定涉案房屋性质的基础上对华燕作出补偿决定。该诉讼请求与其在另案中请求判决柳州市政府按合法房屋标准对华燕予以补偿并不相同，柳州市政府关于华燕系重复起诉的主张不能成立，不予采纳。 关于柳州市政府是否具有对涉案房屋的性质作出认定，并对华燕作出补偿决定的法定职责的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，因柳州市阳和工业新区社湾村城中村改造（一期）建设项目需要，华燕与柳州市政府下属的阳和新区拆迁办协商拆迁其在工程范围内集体土地上的房屋及附属物，因此对华燕进行补偿是柳州市政府的法定职权，双方签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，约定阳和新区拆迁办暂时给予华燕被拆迁房屋货币补偿及其他各种补偿安置费用总计367112元，同时约定华燕就被拆迁房屋是否合法问题可向法院提起确认房屋合法性的行政诉讼，如其胜诉，阳和新区拆迁办将按照有关拆迁补偿的规定补偿华燕应得的差价。柳州市政府在对华燕实施补偿的过程中，在未对涉案房屋是否是合法建筑作出认定的情况下，对涉案房屋是否合法建筑的问题暂予搁置，与华燕协议暂时给予一定货币补偿，即柳州市政府对华燕的拆迁补偿尚未终结。柳州市政府辩称华燕应当先就对其房屋合法性的问题提出行政确认的请求，在房屋合法性问题得到认可后柳州市政府才能按照有关拆迁补偿的规定补偿华燕应得的差价，但在本案中，华燕就其房屋是否是合法建筑已提供了相应的证明材料，而关于涉案房屋的报建手续是否合法，是否系合法建筑，依法应按何种程序进行认定并给予相应处理，均属于柳州市政府的法定职责范围，柳州市政府应就对此作出终结性处理意见，并在此基础上对华燕作出明确具体的补偿安置方案，即对华燕是否可按合法建筑给予全额或差额补偿应予明示。柳州市政府作为补偿安置的义务主体，即使认为华燕提交的房屋报建材料不齐全，无法将涉案房屋认定为合法建筑，华燕的补偿诉求不合理，亦因在合理期限内及时就房屋的性质作出认定，进而作出对华燕补偿或不补偿的决定，并依法告知华燕救济途径，而不是在华燕多次提出申请后，仍怠于履行补偿安置的职责，造成补偿安置问题长期无法解决，从而损害华燕的合法权益，因此，华燕要求柳州市政府在认定涉案房屋性质的基础上对其作出补偿决定，合法合理。综上，基于本案的实际情况，为实质性解决争议，柳州市政府应在合理期限内在认定涉案房屋性质的基础上对华燕作出明确具体的补偿安置方案。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令柳州市政府于本判决生效之日起六个月内在认定华燕被拆除房屋性质的基础上对华燕作出补偿安置方案。 上诉人柳州市政府上诉称：（一）一审法院当庭向被上诉人华燕释明并允许华燕当庭变更诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款、第七十条的规定，在诉讼程序上违法，也违背了法院公平、公正审理案件的原则。（二）华燕因房屋拆迁补偿一案已于2017年6月2日向柳州市中级人民法院提起行政诉讼，要求法院判决其府按合法房屋标准予以补偿，经柳州市中级人民法院（2017）桂行初198号行政裁定、广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终552号行政裁定，生效裁定驳回华燕的起诉，华燕再次就拆迁补偿提起本案诉讼，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定，系重复起诉，应依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，驳回华燕的起诉。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回华燕的起诉。 被上诉人华燕口头答辩称：（一）上诉人柳州市政府在履行行政职责时，应先认定房屋性质才能作出补偿决定。（二）其经一审法院释明后，明确诉讼请求符合法律规定。一审判决认定事实清楚，判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人柳州市鱼峰区政府口头述称：其府不是涉案房屋征收的具体实施部门，没有作出涉案的行政行为，故不需要承担任何责任，应驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 二审庭审后，上诉人柳州市政府向本院提交以下证据：1．柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市城管局）柳城管责拆柳东规划决字〔2016〕第386号《责令限期拆除决定书》及送达回证、张贴照片；2．柳州市城管局柳城管责拆柳东规划告字〔2016〕第386号《责令限期拆除告知书》及送达回证、张贴照片；3．柳州市城管局柳城管柳东规划行决字（2012）第0298号《行政处罚决定书》及送达回证；4．柳州市城市管理行政执法立案表；5．柳州市城管局柳城管柳东规划调字〔2012〕963号《柳州市城市管理行政执法调查通知书》、柳州市城管局柳城管柳东规划停字〔2012〕963号《责令停止违法行为通知书》及张贴告知图片；6．柳州市城管行政执法案件调查笔录；7．柳州市规划局柳东分局行政处罚意见书；8．柳州市城管局柳城管柳东规划告字（2012）第0298号《行政执法处罚告知书》及送达回证；9．柳州市城管局柳城管柳东规划公字〔2012〕第0298号《关于限期自行拆除违法建设的公告》及送达回证；10．柳州市城管局柳城管柳东规划行催字〔2012〕第0298号《行政执法强制执行催告书》及送达回证、张贴图片；11．柳州市城管局柳城管柳东规划执决字〔2012〕第0298号《行政执法强制执行决定书》及送达回证、张贴图片；10．柳州市城管局柳东分局《行政强制执行笔录》。以上证据欲证明华燕的涉案房屋系违法建筑并依法决定拆除。 本院认为：一、关于华燕的起诉是否属于重复起诉的问题 华燕在2017年曾就涉案房屋拆迁补偿问题向柳州市中级人民法院起诉，被告为柳州市政府、第三人为鱼峰区政府，其诉讼请求为：请求确认柳州市政府拆迁其房屋未按合法房屋标准予以补偿的行为违法，判决柳州市政府按合法房屋标准给予补偿。本案华燕递交的起诉状诉讼请求为：请求柳州市政府履行法定职责，对拆迁其房屋作出补偿决定。一审庭审中，华燕提出诉讼请求为由柳州市政府在认定其房屋性质的的基础上对其作出补偿决定，即使不补偿，也要作出决定。华燕在一审庭审提出的诉讼请求与起诉状并不相悖，只是对起诉状诉讼请求的进一步明确，不属于变更诉讼请求，该诉讼请求与前案的“判决柳州市政府按合法房屋标准给予补偿”不相一致，不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定的“后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”，不构成重复起诉，且依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，人民法院是针对被诉行政行为的合法性进行审查，而不局限于对原告诉讼请求的审查，本案华燕实质是对柳州市政府不履行征收补偿法定职责的不作为行为不服，请求人民法院判决责令柳州市政府履行法定职责。因此，本案审查的是柳州市政府是否存在行政不作为，并根据认定事实选择适当的判决方式。 二、关于柳州市政府的房屋拆迁补偿安置职责是否完全履行的问题 阳和新区拆迁办（甲方）与华燕（乙方）签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》第四条第1点载明“甲方暂时给予乙方被拆迁房屋货币补偿及其他各种补偿安置费用金额总计……”，第2点约定“乙方就拆迁房屋是否合法问题可向法院提起确认房屋合法性的行政诉讼，如乙方胜诉甲方则按照有关拆迁补偿的规定补偿乙方应得的差价。”可见，协议约定的只是暂时性支付补偿金额的条款，对于房屋的合法性未作确认，因此，柳州市政府虽然按协议约定的金额支付补偿款，但对于房屋的合法性未作确认的情况下，补偿金额尚不属于最终确定的金额，其补偿安置职责尚未完全履行。柳州市政府应对涉案房屋的合法性作出确认，从而进一步确认补偿金额。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”柳州市政府在二审开庭后，向本院提交了《责令限期拆除决定书》《责令限期拆除告知书》《行政处罚决定书》《行政执法强制执行决定书》等证据，以证明华燕的涉案房屋是违法建筑，但已过举证期限，属于无正当事由在二审庭审后才提供，且未经庭审质证，因此，对于以上证据，本院不予接纳。柳州市政府应在法院判决生效后，收集相关证据，对《房屋拆迁补偿安置协议书》尚未确定的事项即华燕涉案房屋的合法性作出认定，在认定房屋性质的基础上作出补偿决定，从而其补偿安置职责才得以完全履行。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，但判项表述为责令柳州市政府对华燕作出“补偿安置方案”不当，应为“补偿安置决定”，本院予以纠正。上诉人柳州市政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人柳州市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理 管星明 书 记 员 饶 栖 书 记 员 李 毅