湖南省长沙市开福区人民法院 民 事 判 决 书 (2020)湘0105行初5号 原告：浏阳经开区污水处理工程有限公司，住所地浏阳经济技术开发区扬清路。 法定代表人：邹俊杰，董事长。 委托诉讼代理人：胡本章，湖南本章律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴珊，湖南本章律师事务所律师。 被告：长沙市生态环境局，住所地湖南省长沙市岳麓区岳华路279号南栋9楼。 法定代表人：潘胜强，男，局长。 委托诉讼代理人：吉文帮，湖南鼎忠律师事务所律师。 委托诉讼代理人：罗建敏，该单位工作人员。 原告浏阳经开区污水处理工程有限公司（以下简称“污水处理公司”）不服长沙市生态环境局（以下简称“长沙市环境局”）行政处罚决定一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告污水处理公司的委托诉讼代理人胡本章、吴珊，被告长沙市环境局的委托诉讼代理人吉文帮、罗建敏均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告长沙市环境局浏阳分局（原浏阳市环境保护局，以下简称原浏阳市环保局）于2019年11月28日作出浏环罚字[2019]274号《行政处罚决定书》，认定原浏阳市环保局于2019年10月22日接到长沙市生态环境局“重点污染源排放超标督办单”显示原告二期出水口监控点2019年10月22日总磷在线监控数据超标。2019年10月24日，原浏阳市环保局执法人员委托第三方检测机构在原告二期废水总排口采集水样送检，检测结果显示化学需氧量和总磷均超标。2019年11月2日，原浏阳市环保局执法人员对原告二期总排口在线监测进行检查，发现2019年11月1日总磷在线监控数据超标。原告的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项、《湖南省环境保护行政处罚裁量权基准》，原浏阳市环保局决定对原告处以责令改正、罚款人民币叁拾万元整的行政处罚。 原告污水处理公司向本院提出诉讼请求：1.请求撤销被告作出的浏环罚字[2019]274号行政处罚决定书；2.被告承担全部诉讼费用。事实和理由：一、本案事实不清，证据不足：本案废水总排口氨氮、化学需氧量超标是由于进水超标和超过污水设备处理能力，而非原告原因，原告已经尽到了全部义务；被告和浏阳经开区管委会具有保证进水达标的法定管理义务，原告已多次主动报告进水超标的情况，并请求解决进水超标问题和对污水处理设施进行整改；原告对污水进水无选择权。二、本案行政处罚的程序违法：原告已积极主动完成整改，被告未对原告的改正行为进行复查，直接启动行政处罚程序，程序违法；被告未对10月22日、11月1日的出水水质进行检测，更未向原告送达相关检测结果，程序违法；被告未对原告提出的异议进行复核，程序违法。三、被告违反一事不再罚原则，在整改期内对原告进行二次行政处罚，严重违反《行政处罚法》第24条和《环境行政处罚办法》第11条之规定。综上，被告在事实不清、证据不足和程序违法的情况下做出行政处罚，法院应当依法撤销本案的行政处罚决定。 原告为证明其诉讼请求，在举证期限内向本院提交了如下证据： 1、湘金投字[2019]38号湖南金阳投资集团有限公司关于污水厂及泵站进水水质问题的报告，证明超标排放的原因是进水超标，超过原告能够处理的最大限度，原告已经及时向上级部门和浏阳经开区管委会汇报，请求解决进水超标问题和整改，原告无主观放任的过错； 2、关于进水超标的报告和采样污水水质检测报告，证明原告从7月份开始，曾19次请求被告解决进水超标问题，并明确告知被告进水超标已超过原告的承受极限，将导致出水超标，但被告仍然放任进水超标，未履行法定监管职责，具有重大的过错，被告的行为是造成出水超标的主要原因，应是被处罚对象之一，且由于被告与本案就有直接利害关系，作出行政处罚时，应当主动回避； 3、2019年9月19日李成建调查询问笔录，拟证明原告曾多次申辩进水超标事宜，但被告未对原告的申辩进行复核，违反法定程序。 4、关于浏阳生物医药园污水处理工程有限公司2019年6月总磷超标的情况说明，证明出水超标的原因是进水超标； 5、污水公司整改工作汇报（2019年10月28日）、浏阳经开区污水处理工程有限公司关于出水总磷超标的工作汇报（2019年11月5日）、及关于委托贵单位为我司提供污水处理工艺技术解决方案的函（2019年11月6日），证明出水超标的原因是进水超标，原告已积极整改； 6、特许经营协议，证明1、浏阳经开区管委会负责进水输送，原告对输送的进水没有选择权；2、协议明确约定，浏阳经开区管委会有义务控制进水水质，由于进水超标，污水处理项目没有能力处理，豁免原告的出水水质超标责任； 7、湘环评[2011]156号关于长沙国家生物产业基地污水处理厂扩建及管网改造工程环境影响报告书的批复、湘环评验[2016]28号关于长沙国家生物产业基地污水处理厂扩建及管网改造建设项目竣工环保验收意见的函、湘环评验[2011]45号负责验收的环境保护行政主管部门意见、浏环复[2017]335号关于浏阳生物医药园污水处理厂一期提标改造工程环境影响报告表的批复、湘环评[2003]50号关于浏阳工业园污水处理工程环境影响报告书的批复，证明污水处理设备已经过验收，且湘环评[2003]50号批复和浏环复[2017]335号第三点明确指出，园区应控制进水水质，进水水质影响出水水质； 8、湘金投字[2019]86号湖南金阳投资集团有限公司关于解决污水公司进水超标问题的请示和事务处理单，证明出水超标是由于进水超标，原告已多次请求浏阳经开区管委会对进水水质进行管理，原告无任何过错； 9、浏环改[2019]180号责令改正违法行为决定书，证明10月22日和10月24日仍在上个违法行为的责令整改期，不属于新的违法行为，被告重复处罚，违反一事不再罚原则。 被告长沙市环境局辩称：一、原浏阳市环保局作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。二、原告行政起诉状中所述浏阳经开区管委会具有保证进水达标的法定管理义务，不是免责理由。原告请求解决处理进水水质问题或者处理进水超标事项，与对原告的超标排放行为进行处罚是两个法律关系，两者之间没有关联性，原告的观点不成立。三、原告提出程序违法行为的理由不能成立：责令改正违法行为属于行政命令，并不影响行政处罚决定；原浏阳市环保局依法组织的听证会，充分听取了原告提出的出水超标是由于进水超标和污水处理能力超负荷的原因导致的意见，该理由不能成为其免责事由，原告所称未对其提出异议进行复核与事实不符，其理由不成立。四、本案行政处罚与浏环罚字[2019]261号《行政处罚决定》，是针对两次独立的环境违法行为，没有违反一事不再罚原则。 被告长沙市环境局为证明其行政行为的合法性，在举证期限内向本院提交如下证据、依据： 证据1、行政处罚案卷，证明本案事实清楚、适用法律正确、程序合法； 1)行政处罚决定书；2)行政处罚决定呈批表；3）行政处罚决定书送达回证；4）案件审查意见表；5）立案审批表；6）案件调查报告；7）营业执照复印件；8）身份证复印件、委托手续；9））环评批复、验收意见；10）现场勘察记录；11）调查询问笔录；12）现场监察笔录及示意图；13）现场取证材料（图片资料、检测报告等）；14）会议纪要；15）会议签到表；16）行政处罚事先（听证）告知书；17）行政处罚事先（听证）告知呈批表；18）行政处罚事先（听证）告知书送达回证；19）缴款证明（无）；20）后督查资料；21）听证资料；22）其他资料（特许经营协议、超标排放督办单）；23）结案审批表。 证据2、武汉市中级人民法院行政判决书（2016）鄂01行初94号，证明进水超标不能成为免责事由； 证据3、生态环境部2019年2月例行新闻发布会实录，证明进水超标不能成为免责事由； 证据4、法律法规：《中华人民共和国水污染防治法》第十条、第八十三条；《湖南省环境保护行政处罚裁量权基准》第八十三条。证明办案的法律依据。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据1、证据3-8，对其真实性予以采信，但不能实现原告的证明目的；证据2、9，无法实现原告证明目的。 被告长沙市环境局提供的证据1、4，能证明被告实施行政处罚的依据及程序，对其真实性本院予以采信；证据2、3，与本案没有直接关联，不能作为本案判定的依据。 根据庭审当事人陈述及采信的证据，本院认定如下案件事实： 2019年10月22日，原浏阳市环保局接到长沙市生态环境局《重点污染源排放超标督办单》（编号：201910230008），载明其辖区浏阳生物医药园区污水处理工程有限公司（即本案原告）二期出水口监控点2019年10月22日总磷在线监控数据浓度值为0.63mg/l，执行标准为0.5mg/l，超标0.26倍，要求立刻查明原因。10月24日，该局执法人员现场对原告二期出水总排口取样送检并拍照，原告现场负责人在原始采样表上签字确认。10月26日，经该局委托，湖南天合源环保科技有限公司出具的《检测报告》（编号L201910067）显示，原告二期出水总排口主要污染物COD浓度为80mg/l（标准50mg/l）、总磷为0.90mg/l（标准0.5mg/l），COD（化学需氧量）超标0.6倍，总磷超标0.8倍。2019年11月2日，该局执法人员对原告二期总排口出水在线监测检查，发现原告二期出水口监控点2019年11月1日总磷在线监控日均值浓度为0.67mg/l，超标0.34倍。 2019年10月28日、11月2日，相关执法人员分别进行了进一步调查取证，对原告污水处理厂副总经理邹俊杰进行了询问，原告负责人对超标及取样检测事实予以认可，并制作了调查询问笔录、现场勘察笔录，调取了原告的总排口在线监测报告表。 2019年11月3日，原浏阳市环保局经先行调查后，初步判断认为符合立案条件，决定对原告所涉嫌环境违法行为予以立案。 2019年11月5日，原浏阳市环保局向原告作出并送达《责令改正违法行为决定书》（浏环改[2019]202号），责令原告立即改正环境违法行为，确保外排废水污染物持续稳定达标排放。同日，原告涉嫌环境违法案件经原浏阳市环保局行政处罚案件审查工作会议集体讨论审议，决定责令原告改正环境违法行为，并拟处罚人民币30万元整。11月6日，该局作出环罚告字[2019]226号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知原告违法的事实、拟对其采取的处罚意见及处罚依据，告知其享有陈述、申辩、听证的权利，并于当日送达给原告。 2019年11月7日，原告向原浏阳市环保局提出听证申请。11月11日，原浏阳市环保局作出浏环听通字[2019]4号《行政处罚听证通知书》，告知原告听证会主持人、听证员、记录员的身份及原告享有的权利和注意事项，并于11月20日依法组织公开听证会。 在听取了原告的陈述申辩后，原浏阳市环保局认为原告的陈述申辩理由不能成立，决定对其意见不予采纳。2019年11月28日，原浏阳市环保局根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项的规定，参照《湖南省环境保护行政处罚裁量权基准》之规定，作出本案被诉的浏环罚字[2019]274号《行政处罚决定书》，对原告处以责令改正、罚款人民币贰拾万元整的行政处罚。原告不服，诉来本院。 另查明，2016年，原告与浏阳经济技术开发区管理委员会签订有《浏阳经开区污水处理特许经营协议》，特许经营园区现有污水处理厂项目。协议约定，如果由于管委会责任造成进水水质超标，管委会应向原告给予适当补偿……如果污水处理项目没有能力处理，并持续五天，由双方共同协商处理办法，制定改造方案……在新的改造方案完成前，按协议附件约定调整出水指标，并豁免由此造成原告的出水水质超标责任。 2019年9月23日，原浏阳市环保局针对原告2019年8月20日原告污水处理厂总排口外排废水中氨氮、化学需氧量超标环境违法行为，向原告作出《责令改正违法行为决定书》（浏环改[2019]180号），责令原告立即改正违法行为，于2019年10月30日前整改到位。2019年9月24日、10月7日，该局两次委托第三方检测机构对原告污水处理厂污水处理站进口、出口水质进行检测，原告污水处理厂出水均未超标。 还查明，2019年12月4日，原浏阳市环保局对原告进行了复查，现场原告污水处理设施运转正常，总排口出水在线监测指标正常，查看2019年12月1日至4日在线监测出水均达排放标准。 再查明，根据机构改革方案，各区县（市）生态环境机构调整为市生态环境局的派出机构，由市生态环境局直接管理。2019年12月，长沙市生态环境局浏阳分局挂牌成立，原浏阳市环保局的职能由长沙市生态环境局浏阳分局承担。 本院认为：原告在收到行政处罚决定后及时向法院提起行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。本案审理过程中，双方对于2019年10月22日、24日、11月1日原告污水处理厂总排口出水超标的事实并无异议。双方当事人争议的焦点集中于被告长沙市生态环境局作出的行政处罚决定是否合法之上，具体而言，包括被告主体是否适格，作出决定的程序是否合法，作出决定的证据是否充分、事实是否清楚，决定适用法律是否正确，是否违反一事不再罚原则等。对此，本院分而述之： 一、根据环境保护法和《环境行政处罚办法》，因机构改革，原浏阳市环保局的职权发生变更，其职能和原作出行政行为的后果，由长沙市环境局承担。而被告长沙市环境局作为环境保护主管部门，具有对环境违法行为进行监督管理，对违反环境保护法律、法规或者规章等规定的行为进行处罚的法定职权。 二、《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物,不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第五十条第二款规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位,应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节特别严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的……”《湖南省环境保护行政处罚裁量权基准》第八十三条规定，“超过水污染物排放标准一倍以下或者超过重点水污染物排放总量控制指标百分之十以下的，并处10万元以上30万元以下罚款。本案中，经检测，2019年10月24日原告污水处理厂总排口外排废水中化学需氧量、总磷分别超标超标0.6倍、0.8倍，2019年10月22日、11月1日总磷在线监测数据亦存在超标，原浏阳市环保局对原告超标排放污水的行为作出涉案行政处罚，符合上述法律规定。2019年10月22日、11月1日的在线监测数据在涉案行政处罚调查过程中原告均有向原浏阳市环保局提供，且原告对其数值、超标事实亦予以认可，原浏阳市环保局不存在再次取样检测的必要，对原告有关主张，本院不予支持。 原告作为城镇污水集中处理设施的运营单位，是城镇污水集中处理设施出水水质的责任主体，对于排放的水污染物不得超过国家或者地方规定的污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标，是必须严格遵守的法律强制性规定。对于违反规定超标排放的，环保行政部门必须依法调查处理和处罚，现行法律并未规定任何可以免于行政处罚的例外情形或者免责事由。本案特许协议中的约定属于协议当事人之间的合同行为，与环保行政处罚属于不同法律关系，对原浏阳市环保局依法处理原告出水超标的行为不具有约束力，亦无权免除原告依法应当承担的行政责任。原告有关出水超标系进水超标导致、不应由原告承担责任的主张不成立。 三、原浏阳市环保局对原告是否存在违法排放水污染物的行为进行了现场调查，现场采样后委托有资质机构作出检测报告，收集了有关证据，并在调查终结后依法提出初步处理意见、将案件送本机关案件审查工作会议审查；对确认的违法行为向原告下发了责令改正违法行为决定书，责令原告立即改正违法行为；在作出被诉行政处罚决定前向原告告知了其违法的事实、理由、依据和当事人享有的陈述、申辩权利及要求举行听证的权利；在听取了原告的陈述申辩后，作出了被诉行政处罚决定并向原告进行了送达；同时告知了原告对行政处罚决定不服的救济途径和期限。原浏阳市环保局作出被诉行政处罚决定的上述程序符合《中华人民共和国行政处罚法》和《环境保护行政处罚办法》的相关规定。原告有关被告存在违反查处分离原则、委托检验程序不合法、听证主持人不符合规定、未复核其申辩理由等程序违法情况的主张不成立。 环保行政部门作出的责令改正违法行为决定，与针对环境违法行为作出的行政处罚决定并不冲突，是否整改并不影响行政处罚程序的启动，且被告并非未复查原告的整改行为，对原告未复查即处罚、程序违法的主张，本院不予支持。 四、本案被诉行政处罚与浏环罚字[2019]261号《行政处罚决定书》所指向行政处罚，并非针对同一环境违法行为所作出，该两次行政处罚所指向环境违法行为各自独立，所针对污染因子也不相同，原浏阳市环保局针对本案环境违法行为作出新的行政处罚决定并不违反一事不再罚原则。 综上所述,被告长沙市环境局对原告所作的行政处罚决定,认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。原告的诉讼请求没有事实和法律依据,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告浏阳经开区污水处理工程有限公司的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长  杨 宇 人民陪审员  陈学科 人民陪审员  胡 炯 二〇二〇年十一月十日 书 记 员  易瑞洁