江西省吉安市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣08行初95号原告吉安市吉州区长塘镇大塘村委会幼慈湾村第二村民小组。住所地吉安市吉州区长塘镇幼慈湾村。负责人王天恩，该组组长。委托诉讼代理人颜龙辉，江西文修律师事务所律师。委托诉讼代理人康远剑，江西文修律师事务所律师。被告吉安市吉州区人民政府。住所地吉安市吉州区吉安北大道6号。统一社会信用代码1136100301480806XR。法定代表人尹冬苟，区长。出庭负责人王升，该区政府政协副主席，项目负责区领导。委托诉讼代理人刘志伟，江西白鹭律师事务所律师。原告吉安市吉州区长塘镇大塘村委会幼慈湾村第二村民小组（以下简称幼慈湾二组）诉被告吉安市吉州区人民政府（以下简称吉州区政府）要求确认土地征收行为违法、征地协议无效一案，于2020年7月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月25日、2020年10月15日公开开庭审理了本案。原告幼慈湾二组的负责人王天恩及其委托诉讼代理人颜龙辉、康远剑，被告吉州区政府的行政机关负责人王升、委托诉讼代理人刘志伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告幼慈湾二组诉称，2020年1月，因国家建设和社会公共利益的需要，在城北高速出口处至吉安，该条大道正好需要通过原告所在的村庄。原告完全配合吉安高铁站前新区建设。但是，被告吉州区政府作为土地的征收主体，并未按照法定程序合理合法进行土地征收，甚至还超过范围征收原告所在村庄的大范围土地，其征收行为严重违法，严重侵害了原告的合法权益。1.2020年4月30日所签订的《征地协议书》中并没有原告方代表签名。吉州区长塘镇大塘村委会幼慈湾村有两个村小组，在的村民代表，完全没有经过原告幼慈湾二组的任何村民同意，就将原告方的土地进行了征收，征收行为草率，完全不顾及征迁农户的意见，漠视农户基本权益，应予纠正。根据最新《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款的规定，多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。2.按照上级有关部门的批准规划，吉安高铁西站站前大道项目，需要通过原告村庄，征地范围有征地公告、有批文等严格规定，原告对于红线内土地征收的公告和审批方面没有异议。但是对于征收线外的原告村集体土地（近800亩土地，其中包括400亩农田）有异议，征收的红线外的土地不在规划范围内，并且既没有批文也没有进行公示公告，被告的征收行为对原告方村民的生产生活造成了重大影响。请求：1.确认被告红线外的土地征收行为违法；2.确认被告在红线内土地征收程序违法，征地协议无效；3.本案诉讼费用由被告承担。原告为支持其诉请向本院提交了以下证据：1.王天恩身份证复印件、大塘村委会2020年6月5日出具的证明、长塘镇政府年终工资表、《关于吉安市2019年第六批次城市建设用地征收土地公告》、《高铁新区地块征地土地权属、地类、面积现场调查结果确认表》、村民联合声明。以上证据证明原告的诉讼主体适格，吉安市吉州区长塘镇大塘村委会幼慈湾村历来分为一组和二组两个村小组，王天恩为二组组长，定期领取补贴的事实。2.王天恩、王天义及田秋顺的委托书及身份证复印件，证明王天恩有权代表村民参加诉讼。3.红线内征地协议书，证明被告在红线内土地征收过程中委派单位与村小组签订的协议书均没有三分之二以上村民签字，没有尊重民意，程序违法。4.信访复字[2020]5号《关于王天恩信访事项处理意见书》、吉高铁指办函〔2020〕15号《关于吉州区高铁新区指挥部相关征地拆迁工作事项的回复函》，证明原告把吉州区政府列为被告并无不当，土地的征收主体是区政府，指挥部负责组织实施，区指挥部提出申请，市指挥部批复后，由区指挥部负责实施，所以理应由组建指挥部的吉州区政府作为被告，吉州区政府是适格的被告。5.赣自然资征〔2019〕746号《江西省自然资源厅关于吉安市2019年度第六批次城市建设用地的批复》、《关于吉安市2019年第六批次城市建设用地征收土地公告》、吉安市高铁新区站前大道征地面积统计表（长塘部分），证明被告对原告红线外土地征收未经审批，红线外土地征收程序违法。6.红线外部分房屋被拆的照片打印件6张、吉安市城市建设投资开发有限公司与吉州区长塘镇大塘村委会签订的《临时用地协议》，证明被告对红线外土地征收行为在未进行征地申请和报批的情况下，已经进行到了补偿安置、强制执行阶段，违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。红线外土地上的农田灌溉系统已经完全破坏、红线外土地已被用于建设。7.部分村民土地承包经营权证，证明被征收土地存在农田，需经特别审批。被告吉州区政府质证认为：1.对第一组证据，村委会证明的合法性有异议，设立村小组是重大事项，需要三分之二村民同意及村民代表大会决议同意，在没有决议的情况下出具证明不合法。对镇政府的年终工资表的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，能证明设立第二村小组的只有备案的村民代表大会决议等。乡政府发放的工资是针对王天恩作为村小组的会计。对第六批次征地公告及征收土地权属地类面积确认表的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议，这两份文件都不能证明幼慈湾村存在第一、二村小组。对59户村民声明，真实性、合法性有异议，声明是否是村小组村民本人签名无法核实，是否成立了第二村小组不是由村民联合声明就能证明的。2.对第二组证据，村民委托三人代表参加诉讼不合法，村民不能脱离村小组来主张权利参加诉讼。3.对第三组证据真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，虽然征地协议只有部分村民代表签字，没有三分之二以上村民签字，但大部分村民已经办理了补偿登记，补偿款已经打到了经管账户。足以认定村民已经认可由签协议的村民代表村民小组签字，征地协议合法有效。4.对第四组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议。如何判断征收主体是吉州区政府还是吉安市政府，应当依据发布的征地公告、补偿安置方案上的盖章单位来确定，从已经公告的文件来看是由吉安市自然资源局盖章，落款是吉安市政府，所以征地主体是吉安市政府，吉州区政府只是受委托实施单位。5.对第五组证据的真实性、合法性无异议，证明目的有异议。原告拟证明红线外征地不合法，事实上红线范围外征地只是在开展前期工作，并没有实际启动征地程序，不存在征地不合法的问题。6.对第六组证据照片的真实性、合法性无异议，证明目的不认可。关于被拆除房屋已经签订了补偿协议，拆除行为合法。《临时用地协议》与本案无关。7.对第七组证据，经营权证的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。从原告提交的证据可以看出大塘村委会幼慈湾村没有一、二组之分，只有大塘村幼慈湾组。基本农田的征收涉及到规划调整问题，事实上征地工作没有进展到此步。经庭审质证，被告对原告提供的证据3、4、5、6、7组证据真实性、合法性无异议，本院对该五组证据的真实性、合法性予以确认。被告吉州区政府答辩称，1.幼慈湾村不存在第二村小组，原告诉讼主体不适格。原告虽以幼慈湾村第二村小组的名义起诉，但实际幼慈湾村不存在第二村小组。原告提供的《土地承包经营权证》上的登记发包方也是“长塘镇大塘村幼慈湾组”，且在高昌赣客专西220KV牵引站外部供电工程征地时，领款人落款也是“幼慈湾组”，作为原告的代表人王天恩还在上面签名领取。因此，幼慈湾村第二组是不存在的，原告的诉讼主体资格不适当，应当驳回原告的起诉。2.吉安市高铁新区站前大道南北延伸工程红线范围内土地征收程序合法。该项目工程为吉安市重点工程，具有公益性。早在2019年12月12日吉安市自然资源局就已编制了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》逐级报吉安市人民政府审批、江西省人民政府审批、江西省自资源厅于2020年2月28日批复了建设用地（赣自然资征[2019]746号）。为实施征地工作，吉安市人民政府于2020年1月2日发布了《关于吉安市2019年第六批次城市建设用地征收土地公告》，并于2020年1月13日发布了《关于吉安市2019年第六批次城市建设用地征收土地安置方案公告》，2020年4月30日幼慈湾村小组村民代表、村委会与吉安市自然资源局签订了《征地协议书》，目前所有村民都已办理了征地补偿登记手续，由于幼慈湾村小组还没有制定好征地补偿款分配方案，征地补偿款还未发放给村民。被告认为案涉项目已经江西省人民政府批准，征地批复后吉安市人民政府也发布了征地公告和征收土地安置方案公告，村委会及村小组代表也签订了征地协议，村民也办理了征地补偿登记，因此项目红线范围内的征地程序合法，同时原告在诉状中也认可对红线内的征地事实没有异议。3.原告就项目红线范围内土地征收诉请确认征地程序违法诉讼对象选择错误。吉安市高铁新区站前大道南北延伸工程项目是吉安市自然资源局负责组织实施的征地项目，征地公告及征地补偿安置方案公告均是由吉安市人民政府直接发布，根据职责分工，吉州区政府只是负责开展案涉项目集体土地上房屋的征收补偿工作，原告如请求确认项目红线范围内土地征收程序违法或征地协议无效，其起诉的对象应该是吉安市人民政府或吉安市自然资源局而不是吉州区政府。4.有关项目红线外的土地只是在开展申请征地的前期工作，尚未开始向上级申请征地，案涉项目红线外的土地征收涉及到红线外的集体建设用地（宅基地）和农用地（水田、旱地、园地、鱼塘、林地等）的征收问题，其中宅基地的征收又涉及到农房的征收补偿问题。根据吉安市人民政府相关文件（吉府发[2017]1号文）规定，目前吉安市的做法是中心城区规划区内集体土地上房屋由吉州区政府负责进行征收补偿。而根据新修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，在县级以上人民政府申请征地前，需要先完成对拟征收土地现状调查、开展社会稳定风险评估，征地补偿安置方案公告征求意见、听证、办理补偿登记、签订征收协议等前期工作后，方可申请征收土地。目前高铁指挥部和长塘镇政府对于红线外的农用地只是在开展征地的前期工作，而且应村民的要求进行待征土地，尚未进行征地报批，吉州区政府也未作出任何具有法律效力的行政行为，如没有三分之二村民同意，红线外的农用地随时可以停止开展征地前期工作，因此不存在红线外农用地的征收程序违法的问题。5.已开展的项目红线内和红线外集体土地上房屋拆迁补偿程序合法。目前项目红线外集体土地上房屋征收签约率超过了95%，房屋补偿款也已发放到位，对于红线外集体土地上房屋的拆迁是签约村民对自己房屋财产的处分，包括本案中起诉的村民也与政府签订了房屋拆迁协议。由于红线外的农房征收签约涉及的只是村民个人利益问题，原告是无权以所谓幼慈湾第二组的名义进行诉讼。综上，原告不具备诉讼主体资格，且诉讼对象选择错误，请求法院驳回原告的起诉。被告吉州区政府向本院提交了以下证据：1.《江西省自然资源厅关于吉安市2019年度第六批次城市建设用地的批复》一份、《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》一份、《关于吉安市2019年第六批次城市建设用地征收土地补偿安置方案公告》一份，证明吉安市高铁新区站前大道南北延伸工程征地经过了江西省自然资源厅批复并且发布了征地公告和征收土地补偿安置方案公告，征收实施程序合法。2.《关于印发吉安市高铁站前新区第四期集体土地上房屋征收与补偿（征求意见稿）》、《社会稳定风险评估备案表》一份、《社会稳定风险评估报告》一份、《吉安市吉州区人民政府关于对吉安高铁站前新区第四期（站前大道南北延伸）集体土地上房屋征收的决定》一份、照片六张，以上证明高铁站前新区站前大道项目（含红线外）集体房屋征收前将补偿方案进行了公示征求村民意见，并开展了社会稳定风险评估，房屋征收补偿程序合法。3.《农村土地承包经营权证》三份、领条三份、申请书一份、昌赣客专吉安西220KV牵引站外部供电工程青苗补偿费用明细表一份、《占地协议书》一份，证明长塘镇大塘村只设立了幼慈湾村小组不存在幼慈湾第二组，原告的诉讼主体不适格。4.征收红线外征地协议一份（附：吉安市高铁新区站前大道待征及长塘镇大塘村幼慈湾征地图及面积统计表），证明吉州区高铁站前新区土地房屋征收工作指挥部开展的只是待征土地的前期工作，与幼慈湾村小组村民代表签订的征地协议因尚未向上级申请征地协议还未发生法律效力，对村民生产生活尚未产生影响。5.红线内征地协议一份，证明红线内土地征收经过了江西省人民政府的批复，征地范围的村委会及村民代表已签订了征地协议，补偿款也已发放到位，红线内的土地征收程序合法。原告对上述证据质证认为：1.对第一组证据，对用地批复的真实性、合法性无异议，但不能达到证明目的，只能说明红线内的征地进行了批复，红线外的征地没有得到批复。对一书三方案无异议。对征收土地公告的真实性、合法性无异议，证明目的不清，公告只是红线内土地的征收公告，没有红线外土地的征收公告，对补偿安置方案公告的真实性、合法性均无异议，证明目的有异议，无法证明红线外土地征收行为合法。2.对第二组证据，征求意见稿的真实性、合法性无异议（征求意见稿没有联系人和地址，也没有公章，上午张贴下午就掉了）。征求意见稿也达不到证明目的，公示期限也不够。对征收决定的真实性、合法性无异议，不能达到证明目的，反而能证明红线外土地征收就是吉州区政府作出的决定，原告将其列为被告没有不当之处。对六张照片，均是征求意见稿张贴照片。社会稳定风险评估报告、公众意见调查表及座谈会签到表中并没有第二村小组村民签字。3.对第三组证据的真实性、合法性无异议，但达不到证明目的。对三份领条，村民签字是对于基站补偿款的认可，并不是对领条落款的认可，达不到被告的证明目的。征地协议书的乙方落款没有原告方任何村民的签字。对申请书的真实性有异议，明显可以看出大部分签名是同一个人所书写，并非认可幼慈湾组没有分一、二组。补偿费明细表达不到证明目的，占地协议也达不到证明目的，只是对协议内容的认可。4.对第四组证据，红线外征地协议的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能达到证明目的。事实上被告的行为已经对原告方村民的生产生活产生了重大影响。协议落款签字只有一组部分村民签字，没有二组村民签字。5.对第五组证据的真实性、合法性无异议。关联性有异议，达不到被告的证明目的。2015年土地承包经营权证还未发放到村民手中。第二村小组是历来就存在的，具体哪一年开始说不清楚且面积确认表是长塘镇政府制定上报的。庭审中，原告对红线内土地征收程序没有异议，同意征收，仅对征地协议中没有其他村民签名持有异议。对于红线外待征的780亩土地不同意征收。经审理查明，吉安市政府因吉安市高铁新区站前大道南北延伸工程项目建设需要于2020年1月2日发布了《关于吉安市2019年第六批次城市建设用地征收土地公告》，并于2020年1月13日发布《关于吉安市2019年第六批次城市建设用地征收土地安置方案公告》。2020年2月28日经江西省自然资源厅赣自然资征〔2019〕746号批复同意吉安市将吉州区长塘镇新民村、大塘村、案前村、长塘村、白塘街道城上村、樟山镇樟山村、曲沙村，兴桥镇罗塘村、江边村、虎溪村、良源村、甫里村的农村集体农用地45.1908公顷（其中耕地28.2454公顷）和未利用地13.4006公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地8.9981公顷。2020年4月30日幼慈湾村小组与吉安市自然资源局吉州分局签订《征地协议书》，征用幼慈湾村小组108.126亩土地，幼慈湾村委会及幼慈湾村小组代表在协议上签字盖章，原告的部分土地属于该征地协议红线范围内。2020年5月23日，吉安市自然资源局吉州分局再次与幼慈湾村小组签订《征地协议书》，征用幼慈湾村小组土地780.437亩，幼慈湾村委会及幼慈湾村小组代表在协议书上签字盖章，由于该范围内的土地尚未得到上级审批，故该征地协议注明“为带征土地，必须在土地报批后方可使用”。后，原告认为2020年4月30日的红线范围内的《征地协议书》没有其二组村民签字及2020年5月23日红线范围外的《征地协议书》不同意征收为由诉至本院。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告提起诉讼要求确认红线内土地征收程序违法、征地协议无效。原、被告双方提供的证据可证实原告诉请的红线范围内的土地征收公告系吉安市人民政府发布，吉州区政府不是本案的适格被告。而对于征地协议问题，征地协议系吉州区自然资源局与幼慈湾村小组签订，根据行政协议相对原则，吉州区政府亦不是本案的适格被告。另外，原告以幼慈湾第二组名义起诉，但从其提供的农村土地承包经营权证来看，其土地所有小组，并无一组、二组之分，其一组、二组不属于具有独立权利的小组，只是幼慈湾村小组内部为方便区分及统计土地而自发形成的称呼，故本案原告也不符合原告主体身份。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告吉安市吉州区长塘镇大塘村委会幼慈湾村第二村民小组的起诉。原告预交的案件受理费50元予以退回。如不服本裁定，可以在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 颜 莉审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇二〇年十一月三十日书记员 刘 铃