甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终40号上诉人（原审原告）刘保平，男，汉族，1969年5月23日出生，住甘肃省天水市，公民身份号码×××。被上诉人（原审被告）天水市麦积区人民政府，住所地：天水市麦积区区府路56号。法定代表人成少平，该区区长。被上诉人（原审被告）天水市自然资源局，住所地：天水市秦州区岷山路37号。法定代表人高翔宇，该局局长。委托代理人赵思敬，甘肃端方律师事务所律师。上诉人刘保平因诉被上诉人天水市麦积区人民政府（以下简称麦积区政府）、天水市自然资源局不履行土地行政征收补偿职责一案，不服甘肃省陇南市中级人民法院（2019）甘12行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，1995年1月1日，天水市北道区（现更名为天水市麦积区，下同）马跑泉镇胡王村农业生产合作社（下称胡王合作社）作为甲方，与乙方刘保平投资设立的天水市××区）签订了土地租赁合同。合同约定，甲方在北道商贸旅游开发区南侧，有一处占地面积10万平方米的以经营农副产品为主的综合性批发租赁币场，场内水电路三通，交通便利，乙方租用该处开发区西南边，工业园西北角第一家，占地面积2380平方米。租赁期限自1995年1月1日至2015年1月1日，共二十年。合同签订后，刘保平在天水市××区土地上建设了房屋等建（构）筑物，共计3600平方米。2006年9月19日，永兴购销站办理了注销登记。合同到期后，胡王村委会以刘保平未依约定交回场地为由向麦积区人民法院提起民事诉讼，2018年11月20日麦积区人民法院作出（2018）甘0503民初2201号民事判决，判决确认天水市麦积区胡王村委会与刘保平之间的土地租赁合同已经解除，并判处由刘保平在判决生效后一个月内将所承租的土地恢复原状，返还给天水市麦积区胡王村委会。后刘保平不服向天水市中级人民法院提起上诉，天水市中级人民法院于2019年3月29日作出（2019）甘05民终23号民事判决，判决驳回刘保平上诉，维持麦积区人民法院原审判决。另查明，2006年12月29日，甘肃省人民政府以甘政国土发[2006]210号文作出《关于天水市2006年第3批城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意天水市将包括案涉建（构）筑物所在地在内的土地转为建设用地并办理征地手续。案涉建（构）筑物位于该批复的5.8967公顷农村集体建设用地范围内。2008年3月17日，天水市人民政府作出天政土发[2008]12号《天水市人民政府关于2006年第3批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》，该通知要求天水市麦积区人民政府严格按照征收土地方案，认真组织落实征地补偿安置工作。后天水市人民政府以征拨文件的形式将省人民政府甘政国土发[2006]210号《批复》中部分土地以国有建设用地出让给兰州华夏房地产公司等受让方，案涉建（构）筑物所在地块不在上述已出让土地范围内。刘保平遂以二被告应当对其建设的房屋等建（构）筑物给予合法合理的征收安置补偿为由提起行政诉讼。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，土地征收大致按以下程序进行：1.市、县人民政府制定并报告“一书四方案”；2.省级人民政府批准“一书四方案”；3.市、县人民政府发布征收土地公告；4.市、县人民政府土地行政部门对被征收人物权权属进行调查；5.市、县人民政府土地行政部门制定并报告征收补偿安置方案；6.市、县人民政府批准征收补偿安置方案；7.市、县人民政府土地行政部门发布征收补偿安置公告；8.市、县人民政府土地行政部门对被征收人实施补偿。上述程序中省政府批复的性质应当通过以下几点来认识，首先，《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发[2015]27号）明确将省以上人民政府作出的征收土地批复，从非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项。实践中，省政府征地批复的对象只是市、县人民政府，其并不直接向被征收人作出，也即作为上级机关批准行为，省政府征地批复并没有直接、确定的对外效力和行为效果。其次征地批复作出时审查的主要目的是确保市、县人民政府建设用地总量不超过、耕地保有量不低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。其次，省政府征地批复更类似于国有土地上房屋征收是否符合各类规划条件控制性审批，而不同于行政主体因公共利益需要而实施的征收。最后，省政府批复时通常会一次批准多个征地项目、对应多个地块的农用地转用方案、征收土地方案等。由于各种原因，批复的征地范围与实际实施的征地范围也不尽一致，征地批复与被征地农民的合法权益也不直接对应。在上述所有程序中，考虑到市、县人民政府征收土地公告的性质和行为效果，应当将市、县人民政府征收土地公告视为征收决定。结合《征收土地公告办法》第4条、第5条规定，征收土地公告应当附具征地范围、土地用途、建设项目、补偿标准等具体内容。因而，征收土地公告并不只是征地批复的送达告知程序，而是市、县人民政府以自己名义对外告知征收意思的表意行为，其法律效果是与被征收人之间设定具体征收法律关系，属于具有外部效力和确定行为效果的行政行为。根据审理查明的事实，本案仅有省政府于2006年12月29日以甘政国土发[2006]210号文作出的批复，麦积区人民政府仍未就原告地上附着物所在土地作出征收公告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”在本案中，虽然刘保平与麦积区胡王合作社签订的合同第六条约定：“在乙方租用期间，如遇国家征用土地时，甲方必须保证乙方在该地面的一切附着物不受损失，其损失按国家有关规定计算。”但根据上述约定及法律规定，刘保平是基于在租赁土地上修建地上附着物而具有对涉案建（构）筑屋征收时的补偿请求权。但该请求权刘保平何时可以向行政机关提起或者说土地征收行政机关何时对刘保平具有履行征收补偿法定义务，应结合上述土地征收程序的法律规定及本案事实来认定。根据前述本案查明的事实，麦积区人民政府在截止该院作出判决前，仍未就案涉地上附着物所在集体土地作出征收公告，该被告履行法定职责的法定事由没有发生，其不具有履行征收补偿的法定义务。且天水市中级人民法院终审判决已判决由刘保平在判决生效后一个月内将承租的土地恢复原状并返还给胡王村委会，故刘保平请求两被告履行征收补偿义务的起诉理由不能成立，其起诉请求应不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘保平的诉讼请求。上诉人刘保平上诉称，1.一审判决认定事实不清。一审法院认为征收土地公告是市、县级人民政府以自己的名义对外告知征收意思的表意行为，将征收土地公告视为征收决定错误，集体土地征收过程中应当被视为征收决定的文件应是国务院或省级政府作出的征地批复，而非市、县级人民政府作出的征收土地公告，征收土地公告仅仅是市、县级人民政府作出的告知行为，其本身不具备征收决定的效力，也不是市、县级人民政府的“表意行为”。一审法院认为麦积区政府未作出土地征收公告，不具有向上诉人履行征收补偿的法定义务，该认定错误。作出征收土地公告是市、县级人民政府的法定职权和义务，麦积区政府在法定期限内未依法作出属于行政不作为。2.一审判决适用行政诉讼法第六十九条驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律错误。综上，上诉人认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，并依法改判或者发回重审。被上诉人麦积区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，结果正确。上诉人与麦积区马跑泉镇胡王村村民委员会系土地租赁关系，生效民事判决确认租赁合同解除，并由上诉人恢复土地原状，目前已经进入执行阶段。土地征收行为实施的标志是市县级人民政府发出土地征收公告和征收决定。本案虽然有省政府的征地批复，但麦积区人民政府未作出征地公告，也未作出相关补偿安置方案，涉案土地未实施征收行为。根据《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的规定，农用地转用及土地征收经依法批准后两年内未用地或未实施征收补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。上诉人租赁合同已经终止，上诉人拒不执行法院生效判决，非法占用土地索要拆迁补偿，违反公序良俗。涉案土地并未征收，上诉人不享有土地补偿请求权。综上，刘保平的上诉理由不能成立，请求驳回上诉。被上诉人天水市自然资源局答辩称，上诉人刘保平不是天水市麦积区马跑泉镇胡王村村民，也不是胡王村村民委员会集体经济组织成员，其与麦积区马跑泉镇胡王村村民委员会系土地租赁关系，其以经营的天水市北道商场永兴日杂土产购销部的名义与胡王村村民委员会签订了土地租赁合同，租期自1995年1月1日至2015年1月1日。刘保平与胡王村村民委员会之间的租赁合同第五条明确约定“待租用年限到期后，在甲方不使用土地而乙方需要继续租用时，双方可以商量延续合同。如到期后双方达不成协议，乙方应将原有的一切附着物在一月内全部搬迁完毕，若超期一月罚款5000元整”，刘保平与胡王村村民委员会之间合同到期后双方未续租，刘保平也没有将土地交还胡王村村民委员会，为此天水市麦积区马跑泉镇胡王村村民委员会将刘保平诉至天水市麦积区人民法院，请求确认刘保平与胡王村村民委员会土地租赁合同己解除，并要求刘保平恢复原状交回租赁的场地。麦积区人民法院判决确认刘保平与胡王村村民委员会土地租赁合同已解除，刘保平限期将租赁土地恢复原状返还给天水市麦积区马跑泉镇胡王村村民委员会。刘保平不服该民事判决，向天水市中级人民法院上诉，经审理天水市中级人民法院维持了麦积区人民法院的一审判决。因此，刘保平不是该土地的合法使用权人，刘保平不具有行政诉讼主体资格。根据《天水市人民政府关于2006年第3批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》的规定，组织落实征地补偿安置工作具体由麦积区政府实施，天水市自然资源局负责为用地单位办理相关手续。天水市自然资源局未接到天水市麦积区政府就刘保平所诉区域土地征地补偿安置工作己完成需要为用地单位办理相关用地手续的函告。因此，天水市自然资源局不存在不履行法定职责的行为。综上所述，上诉人刘保平不具有行政诉讼主体资格，天水市自然资源局不存在不履行法定职责的行为，刘保平所诉没有事实与法律上的依据，请求依法驳回上诉人的各项诉请。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人刘保平以其房屋所在地已被征收为由，起诉请求麦积区政府和天水市自然资源局履行涉案土地房屋征收安置补偿的法定职责，并对刘保平建设的房屋等建（构）筑物给予合法合理的征收安置补偿。二被上诉人均认为案涉土地虽然已有土地征收批复，但并未实施征收行为。根据一审查明事实，并结合双方当事人诉辩意见，本案争议的焦点问题是：被上诉人麦积区政府、天水市自然资源局是否对案涉土地发布土地征收公告，具体实施了征收行为。集体土地征收工作的启动和实施有严格的法律程序，是一项系统工程，包括审批、备案、公告、补偿、安置、拆除等多个环节，是分阶段、分步骤依次有序开展的。对农用地办理征地审批手续及农用地转用审批手续是人民政府实施征地工作的前置条件，只有获取征地审批手续后才可开展后续的发布征地公告、征地补偿安置方案公告、签订拆迁协议、清除地上附着物等一系列行为。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”根据上述法律规定，征收集体土地须按照法定程序获取土地征收批复后，由县级以上人民政府发布土地征收公告，具体组织实施土地征收工作。在获取征地批复后，人民政府有根据当地实际情况，决定是否发布土地征收公告，是否开展后续土地征收工作的权利。对于行政机关已获取征地审批手续，但未发布土地征收公告、具体组织实施征地拆迁的情形，此时对于征地审批手续范围内的公民、法人或者其他组织并未组织实施征收工作，对其权益未产生实际影响，也不产生只有具体组织实施征收工作之后所引起的补偿安置职责。本案中，上诉人刘保平系案涉土地的承租人，其向一审法院提交了租赁合同、土地征收批复等证据，但其提交的证据均不能证明案涉土地已经发布土地征收公告，亦不能证实案涉土地事实上已经组织实施了征地行为。另，人民法院生效民事判决已确认刘保平与胡王村村民委员会之间的土地租赁合同解除，判决刘保平限期将租赁土地恢复原状，返还给胡王村村民委员会。故，在上诉人无证据证实案涉土地已被征收，且生效民事判决已经确认其租赁合同解除的情形下，上诉人要求二被上诉人履行补偿安置职责无事实根据和法律依据，诉请理由不能成立，不予支持。综上，上诉人刘保平的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律及判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘保平负担。本判决为终审判决。审判长 李元志审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二〇年十一月二十七日书记员 张 婷