北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初493号原告白福刚，男，1964年4月9日出生，汉族。委托代理人刘玉庚，北京英淇律师事务所律师。委托代理人宋佳音，北京英淇律师事务所律师。被告北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路**。负责人魏欣，镇长。委托代理人吴井志，北京市通州区宋庄镇人民政府工作人员。委托代理人李**，北京嘉润律师事务所律师。原告白福刚诉被告北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称镇政府）行政强制一案，向本院提起诉讼。本院立案后，依法向镇政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月27日公开开庭审理了本案，原告白福刚及其委托代理人刘玉庚、宋佳音，镇政府的委托代理人吴井志、李**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年8月23日至2020年8月24日，镇政府对原告白福刚位于北京市通州区宋庄镇富豪村民委员会（以下简称富豪村委会）北100米、壁富路东侧的地上物（以下简称涉案建筑）实施了强制拆除行为。原告白福刚诉称,白福刚系北京市通州区宋庄镇富豪村北工业园区内的经营主体，2002年为了配合富豪村委会工业二次创业，发展经济，富豪村委会将该地区工业园区部分土地租赁给白福刚，允许白福刚自行投资、兴建厂房等设施，并约定白福刚于2002年底基建工程一期全部竣工，富豪村委会负责办理建筑项目合法手续，并为白福刚提供生产生活用电。2020年8月12日，镇政府制作并向白福刚送达了京通宋限拆字[2020]第055号《北京市通州区宋庄镇人民政府限期拆除决定书》（以下简称《限拆决定书》），决定于2020年8月22日8时实施强制拆除涉案建筑。2020年8月23日，镇政府对涉案建筑实施了强制拆除行为，导致白福刚建筑物内所有生产生活设备、办公及生活物品均被损毁，损失重大。白福刚认为镇政府作出的行政强制行为事实不清，程序不当，适用法律错误。镇政府在作出强制拆除行为之前没有履行调查认定程序，违法制作限期拆除决定书和强制拆除决定书的情况下直接强制拆除了白福刚的厂房，违反了《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的规定。为维护自身合法权益，白福刚诉至法院，要求确认镇政府强制拆除涉案建筑的行为违法。原告白福刚在举证期限内向本院提交如下证据：1.《租赁土地合同》、北京彩亿州图文设计有限公司（以下简称彩亿州公司）《营业执照（副本）》、高压供用电合同，证明原告白福刚为了配合富豪村委会工业二次创业发展经济，富豪村委会于2002年将该地区工业园区部分土地租赁给白福刚，允许白福刚自行投资兴建厂房等设施，白福刚建厂并成立了彩亿州公司，与电力公司签订了高压供电合同；2.《限拆决定书》，证明镇政府于2020年8月12日向原告白福刚送达了《限拆决定书》，要求白福刚于2020年8月15日自行拆除涉案建筑，《限拆决定书》认定事实不清，程序不当，适用法律错误；3.京通宋强拆字[2020]第055号《强制拆除决定书》（以下简称《强拆决定书》），证明镇政府于2020年8月20日向原告白福刚送达了《强拆决定书》，决定于2020年8月22日8时后对涉案房屋实施强制拆除，《强拆决定书》认定事实不清，程序不当，适用法律错误；4.搬家通知，证明强制拆除行为是镇政府所为，镇政府于2020年8月23日实施了强制拆除行为；5.京通宋拆催字[2020]第55号《催告书》（以下简称《催告书》）、录音及照片，证明原告白福刚和代理律师于2020年8月20日下午依据《催告书》到镇政府要求陈述和申辩，镇政府拒绝白福刚的陈述和申辩；6.强拆视频及照片，证明镇政府于2020年8月23日实施强制拆除行为的现场状况；7.通政文〔2016〕261号《北京市通州区人民政府关于授权宋庄镇政府为入驻企业提供住所使用证明的批复》、徐政发[2000]24号《关于村工业大院建设的批复》（以下简称《工业大院的批复》）、徐政徐总发[1999]1号《北京市通州区徐辛庄镇关于发展经济的优惠政策》（以下简称《优惠政策》），证明镇政府当时是同意富豪村建设工业大院的，镇政府进行了招商引资，原告白福刚基于政策信任，与富豪村委会签订了土地租赁协议并进行建设，涉案建筑符合规划，也得到了镇政府以及富豪村委会的同意；8.《北京市通州区宋庄镇集体产业用地试点项目集体土地非住宅地上物腾退补偿方案》，证明该方案是由镇政府制定的，方案描述了针对历史原因没有相关建设手续的建筑的补偿标准，说明涉案建筑并非违法建设。被告镇政府辩称，第一，无论是根据已废止的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）还是现行的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）规定，在本市行政区域内，未依法办理相关建设规划许可手续的乡村建设，属于“乡村违法建设”。第二，经调查，本案中，原告白福刚建设的涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证，属于乡村违法建设。第三，根据《城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违反建设若干规定》第四条、第十五条的规定，镇政府就涉案建筑进行拆除的行为系其依法履行职责行为，并无不当。被告镇政府在法定期限内依法向本院提交了如下证据材料及法律依据材料，其中证据为：1.《谈话通知书》及张贴照片，证明镇政府就涉案违法建设告知当事人接受调查；2.《公告》及张贴照片，证明镇政府就涉案违法建设告知当事人接受调查；3.《询问笔录》，证明涉案建筑所有人依法接受调查，自认涉案建筑未取得规划许可手续；4.《宋庄镇人民政府关于富豪村村委会北100米壁富路东侧白福刚无批示建设的认定申请函》（以下简称《认定申请函》）、google地图截图，证明镇政府向北京市规划和自然资源委员会发函核实案涉违法建设情况；5.京规通执函[2019]第147号《关于白福刚规划审批情况的函》（以下简称《规划情况函》），证明涉案建筑未取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证；6.《限拆决定书》及张贴照片，证明镇政府要求当事人自行拆除违法建设，程序合法；7.《催告书》及张贴照片，证明镇政府要求当事人自行拆除违法建设，程序合法；8.《搬家通知》及张贴照片，证明镇政府要求涉案建筑使用人自行搬离；9.《强拆决定书》及张贴照片，证明镇政府作出涉案行为内容及程序合法，并告知当事人救济权利；10.《强制拆除（清除）执行记录》，证明镇政府实施强制拆除有人大代表见证；11.拆除照片（16张），证明拆除前已将建筑物内物品清空，拆除过程有人大代表见证；12.《建筑残值收敛通知》及张贴照片，证明镇政府告知当事人自行收敛残值；13.人大代表资格证，证明人大代表资格；14.拆除影像，证明镇政府对已拆除行为进行了录像，拆除前已将建筑物内物品清空。其中法律依据为：1.《城市规划法》第三十一条；2.《城市规划法》第三十二条；3.《城乡规划法》第四十条第一款；4.《城乡规划法》第四十一条第一款；5.《城乡规划法》第六十五条；6.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年）第一条；7.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年）第二条；8.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年）第五条；9.《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（2018年）第二条；10.《北京市禁止违法建设若干规定》第四条；11.《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条；12.《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款；法律依据1至12共同证明镇政府具有拆除涉案违法建筑的职责，镇政府依据此作出拆除行为是合法的。为查明案件事实，本院依职权调取了涉案建筑的测绘成果表(3张)和测绘光盘。经庭审质证，双方当事人发表质辩意见如下：针对原告白福刚提交的的证据材料，镇政府对证据1中的《租赁土地合同》的真实性及关联性认可，证明目的不认可，认为该《租赁土地合同》的第一页第四条第二款已载明在基建前甲方即徐辛庄镇富豪经济合作社负责办理建筑的合法手续，说明涉案建筑应办理合法手续，但无论是白福刚还是经济合作社的原因，涉案建筑未办理手续，故涉案建筑为违法建筑；对证据1中的彩亿州公司的《营业执照（副本）》的真实性认可，关联性及证明目的不认可，认为该证据无法证明涉案建筑为合法建筑；对证据1中的高压用电合同的真实性、关联性及证明目的均不认可；对于证据2至5的真实性及关联性认可，证明目的不认可，其中，证据5中的录音和照片是白福刚在镇政府作出《限拆决定书》之后提出的陈述和申辩，镇政府认为该陈述和申辩针对的是《限拆决定书》，白福刚应向申请复议或者向法院起诉；对证据6的真实性及关联性认可，证明目的不认可，认为白福刚拍摄的现场不全面；对证据7至8的真实性认可，关联性及证明目的不认可，认为上述证据无法证明涉案建筑为合法建筑。针对镇政府提交的证据及法律依据材料，原告白福刚对证据1至2的真实性、关联性及证明目的均不认可，认为证据1中的《谈话通知书》载明的通知人是建筑所有权人，不能认定通知的主体是白福刚，证明镇政府履行行政行为之前未对行政相对人进行调查认定，违反了法定程序，且《谈话通知书》未明确谈话内容，亦未告知白福刚陈述申辩的权利；证据2中的《公告》未明确建筑面积、房屋四至、建设时间等基本信息；对证据1至2中的照片真实性和证明目的不认可，认为无法显示照片是镇政府制作的；对证据3的真实性不认可，白福刚承认镇政府2018年8月30日与其进行过谈话，但其对谈话笔录载明的谈话内容不认可，白福刚亦未对谈话笔录进行签字及摁印；对证据4中的《认定申请函》真实性及关联性认可，合法性不认可，认为案涉案建筑的建设时间早于《城乡规划法》的实施时间，白福刚建设房屋得到了相关部门的认可，由于历史原因未取得规划审批，该过错不应归咎于白福刚；对证据4中的google地图截图的真实性、关联性及证明目的均不认可；对证据5至6的真实性及关联性认可，合法性不认可，认为涉案建筑并非违法建筑；对证据7的合法性不认可；对证据8的真实性认可，关联性及合法性不认可，认为该证据是2020年8月21日制作的，涉案房屋于2020年8月23日被拆除，镇政府仅给予白福刚一天的搬家时间，强制拆除行为不具有适当性及合法性；对于证据9的真实性及关联性认可，合法性及证明目的不认可，认为镇政府没有充分给予白福刚行使救济权利的时间，且涉案房屋不属于违法建筑；对证据10的真实性、关联性及证明目的均不认可，认为强制拆除涉案房屋时，公证机关并未参与，白福刚亦未在该执行记录上签字确认，执行记录上亦未写明负责人及人大代表的职务，记录人处系空白状态；对证据11的合法性不认可，认为照片无法反映不能拆除的整个过程；对证据12的真实性不认可，认为该证据没有公章；对证据13的真实性无法核实；对证据14的真实性、关联性及三性证明目的均不认可，认为该视频系手机拍摄，未经过公证机关的见证，从该视频的第二段可以看出拆除人员对白福刚的财物随意处置，未对白福刚的财物进行妥善安置；对于法定职责的法律依据认可，其他的法律依据均不认可。针对法院调取的证据，原告白福刚对测绘成果表载明的房屋幢号和权属认可，承认其在涉案土地上建设了12幢房屋和2个棚房，但对房屋的建筑面积和年代不认可，白福刚主张以外墙为基准来测量面积，而镇政府采取的是内墙测量法，所以在测量面积上存在差异，同时，白福刚不认可涉案房屋的建筑年代，认为镇政府对涉案建筑的断代缺乏依据，与事实情况不符；对测绘视频，承认该视频拍摄的是白福刚建设的房屋，但认为仅对房屋的外观进行了拍摄，未对室内情况进行拍摄。镇政府对测绘成果表和测绘视频均认可。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对以上证据及法律依据认证如下：原告白福刚、镇政府提交的证据及法律依据内容真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明镇政府对白福刚的涉案建筑实施强制拆除行为的始末，但对于各方欲证明的目的，本院将在判决理由中进行具体阐释认证。本院调取的测绘成果表，白福刚与镇政府对该表载明的房屋幢号及权属均表示认可，本院对此亦无异议，对于该表载明的房屋建筑面积及年代，双方当事人持有异议，因上述两项内容涉及到损害的面积及损失数额等，可在行政赔偿程序中予以确认，故本院在本案中对此不作进一步审查；测绘视频能够证实镇政府对涉案建筑进行过测绘，本院予以采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2000年，北京市通州区徐辛庄镇人民政府（后被并入镇政府）响应国家号召，批复原北京市通州区徐辛庄镇富豪村建立村工业大院。在此背景下，原告白福刚（乙方）与徐辛庄镇富豪村经济合作社（甲方）于2002年6月11日签订《租赁土地合同》，《租赁土地合同》约定租赁土地面积为东西长43米、南北宽77.60米，合计3336.8平方米，共5亩；租赁期限为50年，自2002年6月11日至2052年5月底止。签订协议后，白福刚在上述租赁土地内，自行建设了涉案建筑，并从事相关生产经营活动。2018年，原告白福刚承租的上述土地及相应的涉案建筑被纳入北京市通州区宋庄镇集体产业用地试点项目集体土地非住宅地上物腾退项目的范围之内，后镇政府组织相关人员对白福刚所建的涉案建筑进行了测绘登记，因双方对补偿标准问题未达成一致意见，白福刚未与镇政府签订补偿协议。2018年8月17日，镇政府在涉案建筑处张贴了《谈话通知书》，要求建筑物所有权人于2018年8月18日14时30分前往北京市通州区宋庄镇城管分队314室谈话。2018年8月20日，镇政府在涉案建筑处张贴了《公告》，《公告》的主要内容为，该建筑所有权人，经查，你（单位）在北京市通州区宋庄镇富豪村西北所建设的房屋，结构为砖混钢结构，建筑面积/平方米，涉嫌违法建设，现镇政府通知你（单位）自本公告日期起15日内，请该建筑所有人携带身份证明、用地证明及相关部门审批的有关材料，到镇政府拆违办公室接受调查，提出陈述、申辩理由。逾期不接受调查的，视为放弃陈述、申辩权利，镇政府将依据《城乡规划法》第四十一条、第六十五条规定，对上述建筑进行依法拆除。2018年8月30日，镇政府向原告白福刚调查核实了涉案建筑的相关情况，并制作了询问笔录。2019年6月10日，镇政府作出《认定申请函》，向北京市规划和自然资源委员会请求协助核实宋庄镇富豪村委会北100米壁富路东侧白福刚建筑涉嫌违法建设，建筑结构为砖混彩钢结构，是否有合法有效的占地、建设批示。2019年7月9日，北京市规划和自然资源管理委员会作出《规划情况函》，主要内容为，位于富豪村委会北100米壁富路东侧，白福刚的砖混彩钢结构建筑未依法取得建设工程规划许可证及乡村建设规划许可证。2020年8月12日，镇政府作出《限拆决定书》，主要内容为，经查，白福刚在通州区宋庄镇富豪村委会北100米、壁富路东侧所建设的构筑物（建筑面积约为4600平方米）未取得建设工程规划许可证，镇政府依据《城乡规划法》第六十五条之规定，限你（单位）务必于2020年8月15日前自行拆除上述违法建设和清理屋内物品，逾期仍不自行拆除和清理屋内物品所造成一切后果自负，届时镇政府将组织实施强制拆除。2020年8月17日，镇政府作出《催告书》，主要内容为，白福刚，镇政府于2019年8月12日向你（单位）送达《限拆通知书》，你（单位）在规定期限内未履行行政决定规定的义务。根据《行政强制法》第三十五条之规定，现依法向你（单位）催告，请你（单位）收到催告书起2日内日自觉履行《限拆决定书》的内容，与其仍未履行义务的，将依法强制执行。依据《行政强制法》第三十六条之规定，你（单位）收到催告书后有权进行陈述和申辩。请你（单位）在收到本催告书日起15日内提出陈述和申辩，逾期不陈述、申辩的视为放弃陈述和申辩的权利。2020年8月21日，镇政府作出《搬家通知》，通知涉案建筑内各承租户于2020年8月23日8时前自行将属于自己的财产搬离此违法建设，逾期未自行搬离的，在拆除过程中造成的一切财产损失，由其自行承担。2020年8月23日至2020年8月24日，镇政府组织相关人员对涉案建筑进行了强制拆除。另查，原告白福刚对镇政府作出的《限拆决定书》和《强拆决定书》不服，向我院提起了行政诉讼，要求撤销涉案的《限拆决定书》和《强拆决定书》，2020年9月21日，白福刚自愿撤回了上述起诉。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。为此，镇政府具有对其辖区内未取得规划许可的违法建设进行查处的法定职责。经审查，本案的争议焦点为镇政府将涉案建筑认定为违法建设并实施强制拆除行为是否符合法律规定。关于违法建设认定问题。根据原告白福刚提交的北京市通州区徐辛庄镇人民政府出具的《工业大院的批复》与《优惠政策》，可以证明原告白福刚建设涉案建筑具有特殊背景，系当时政府招商引资而来，存有政府许诺情形，涉案建筑由于历史原因未取得规划审批手续，但该原因不能归咎于白福刚，而系特定历史情况下政策因素所致，镇政府对涉案建筑的合法性进行判断时，应当进行综合考量，不宜以是否取得规划许可手续作为唯一的评判标准，进而将涉案建筑直接认定为违法建设，否则，将会对政府公信力造成负面影响，不利于社会治理和经济发展。关于拆除程序问题。根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条及第四十四条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，强制拆除违法建设，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，告知当事人履行期限、方式及依法享有的陈述权和申辩权。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等，实施强制拆除行为。本案中，镇政府在作出行政强制拆除行为之前应当尽到调查核实的义务，镇政府虽然通过《催告书》赋予原告白福刚陈述、申辩的权利，但是陈述、申辩日期未届满时镇政府即作出《强拆决定书》，剥夺了白福刚陈述、申辩的权利；同时，镇政府在《限拆决定书》所载明的复议及诉讼期限未届满时即作出《强拆决定书》并实施了强制拆除行为，剥夺了白福刚的救济权利。此外，镇政府亦未履行提前5日在拆除现场公告强制拆除决定等要求，违反了法定的正当程序。综上，镇政府于2020年8月23日至2020年8月24日对原告白福刚的涉案建筑实施行政强制拆除行为事实不清，程序违法，理应撤销，但因涉案建筑已被实际拆除，不具有可撤销内容。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市通州区宋庄镇人民政府于2020年8月23日至2020年8月24日对原告白福刚位于北京市通州区宋庄镇富豪村委会北100米、壁富路东侧地上物实施的强制拆除行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市通州区宋庄镇人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张 璐人民陪审员  范德明人民陪审员  周 毅二〇二〇年十一月十八日法官 助理  甄 硕书 记 员  刘云鹏