西安铁路运输法院 行政裁定书 (2020)陕7102行初2908号 原告暨共同诉讼代表人陈绪俭，男，1973年10月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告暨共同诉讼代表人万行元，男，1968年12月6日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告李俊峰，男，1962年9月5日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告郑自凤，女，1972年10月23日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告李斌，男，1967年11月1日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告朱丽娟，女，1972年5月17日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告张宝军，男，1970年11月16日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告李翠勇，男，1973年9月29日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告张玉合，男，1957年5月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告郑小平，女，1978年1月12日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告周碎杰，男，1963年4月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告李美芬，女，1967年12月8日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告陈来群，男，1956年12月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告贾其书，男，1965年4月18日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告白军胜，男，1969年5月1日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告时英品，女，1958年7月10日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告王玉萍，女，1984年4月16日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告金汉平，男，1977年10月12日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告张新军，男，1970年6月13日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告李翠君，男，1970年5月14日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告李晋，男，1997年3月24日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告冯建国，男，1958年6月3日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告石来柱，男，1969年11月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告陈平安，男，1957年5月7日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告牛盛和，男，1968年1月3日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告乔养余，男，1969年7月17日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告朱振琴，女，1963年11月1日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告高宗芝，女，1971年7月10日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西安市未央区。原告共同委托代理人袁冲，北京京康律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市。法定代表人冯涛，局长。原告陈绪俭等28人诉被告西安市自然资源和规划局规划其他行政行为一案，本院受理后，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告陈绪俭等28人诉称，原告陈绪俭等人是西安市未央区XX街道XX村XX组村民，因响应当地行政机关的招商引资政策，分别于2003-2004年与谭家街道团结村村委会签订了建房合同，并在XX村XX园区原试验站用地建设了房屋。2020年9月5日，西安市自然资源资源和规划局未央分局在原告房屋上贴上了《关于违法建设认定意见的函》[市资源未函(2020)216号]，该文件载明:“我分局发现，未央区谭家街办团结停车场以南、西安市公安局大楼西北处、团结文化广场以东(原团结村实验站用地)存在32处砖混房屋(含一处砖混简易库房)，建筑面积总共约27300平方米(具体以实际丈量为准，附照片)。……根据上述违法事实，该建设项目认定为违法建设”。原告的房屋就位于该文件载明的地块范围上，被西安市自然资源资源和规划局未央分局认定为违法建设。原告认为，西安市自然资源资源和规划局未央分局以《关于违法建设认定意见的函》的形式认定原告的房屋为违法建设，对原告的权益产生重大影响，该《关于违法建设认定意见的函》依法属于可诉行政行为。涉案《关于违法建设认定意见的函》没有事实依据，作出前没有听取原告的陈述和申辩，不符合法定程序，应当依法撤销。现诉至法院，诉讼请求：1.撤销被告于2020年8月18日作出的《关于违法建设认定意见的函》[市资源未函(2020)216号]；2.本案诉讼费由被告承担。 经审查查明，2020年8月18日，西安市自然资源和规划局未央分局向西安市未央区城市管理和综合执法局作出市资源未函(2020)216号《关于违法建设认定意见的函》，内容为：“我分局发现，未央区谭家街办团结停车场以南、西安市公安局大楼西北处、团结文化广场以东(原团结村实验站用地)存在32处砖混房屋(含1处砖混简易库房)，建筑面积总共约27300平方米(具体以实际丈量为准，附照片)。经调查核实，对该建设项目提出意见如下：一、定性意见。该建设项目涉嫌违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条、《西安市XX乡规划条例》第三十五条之规定；根据上述违法事实，该建设项目认定为违法建设。二、处理意见。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条、住建部《关于规范XX乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第五条、第八条之规定及市、区五年治违实施方案要求，建议对该建设项目做如下处理：(一)该建设项目未经西安市自然资源和规划局行政许可，属违法建设。(二)拆除。可以对违法建设单位并处建设工程造价5%以上10%以下的罚款。”本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”。根据上述司法解释的规定，可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。按照《西安市XX乡规划条例》第五十九条“规划行政管理部门应当建立规划实施监督巡查制度,及时发现和认定违法建设……”以及第六十八条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设…”规定可知，规划行政管理部门负责辖区区域内违法建设的认定工作，而城市管理部门负责城市规划区内违法建筑的具体行政执法工作。本案中，涉案违建认定函的执行主体是西安市未央区城市管理和综合执法局，即该违建认定函的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，涉案的违建认定函因不具备外部法律效力，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。 综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项，第三款的规定，裁定如下：驳回原告陈绪俭、李俊峰、万行元、郑自凤、李斌、朱丽娟、张宝军、李翠勇、张玉合、郑小平、周碎杰、李美芬、陈来群、贾其书、白军胜、时英品、王玉萍、金汉平、张新军、李翠君、李晋、冯建国、石来柱、陈平安、牛盛和、乔养余、朱振琴、高宗芝的起诉。本案诉讼费50元，退还原告陈绪俭、李俊峰、万行元、郑自凤、李斌、朱丽娟、张宝军、李翠勇、张玉合、郑小平、周碎杰、李美芬、陈来群、贾其书、白军胜、时英品、王玉萍、金汉平、张新军、李翠君、李晋、冯建国、石来柱、陈平安、牛盛和、乔养余、朱振琴、高宗芝。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。  审  判  长  胡海军 审  判  员  孙青青   审  判  员  王得志  二〇二〇年十一月二十六日 书  记  员  崔瑞瑞  1  附法律条文：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 1