河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终760号 上诉人（原审原告）于赛男，女，1985年5月21日生，汉族，住河北省承德市双桥区。身份证号：1308021985××××××××。 被上诉人（原审被告）承德市双桥区移民工作办公室。住所地：河北省承德市双桥区双峰寺人民政府。 法定代表人吴建强，该办公室主任。 委托代理人石宁，承德市双桥区移民工作办公室副主任。 委托代理人王洪达，河北骥腾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）承德市双桥区人民政府。住所地：河北省承德市双桥区中华路6号。 法定代表人杨磊，该区区长。 委托代理人高宇，承德市双桥区司法局工作人员。 委托代理人孙湘怡，河北骥腾律师事务所律师。 上诉人于赛男因诉承德市双桥区移民工作办公室（以下简称“双桥区移民办”）、承德市双桥区人民政府（以下简称“双桥区政府”）移民身份确认一案，不服承德市中级人民法院（2020）冀08行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 原审查明，因修建双峰寺水库，郭建堂作为户主于2016年4月29日在承德市双峰寺水库移民身份认定申请表上签字并按手印承诺：“以上情况属实，如有虚假愿承担由此引发的全部法律责任”。此表内没有于赛男的名字。同日分别经村民小组、承德市双桥区双峰寺镇东坎村村民委员会、入村工作组、双桥区双峰寺镇人民政府、双桥区移民办、双桥区双峰寺水库移民工作指挥部作出审查认定，认定郭建堂家移民身份共十一人。于赛男称“双桥区移民办、双桥区政府对于赛男的移民身份问题没有定论，其告知于赛男家先签协议，于赛男移民身份认定等问题后面统一解决；另双桥区水库移民工作指挥部办公室也发了相关告知”，但无任何证据证明此事实，也无证据证明双桥区水库移民工作指挥部办公室在郭建堂户所在东坎村发布过相关告知。2018年8月23日郭建忠向双桥区政府提交了“要求移民待遇申请”，要求对于赛男认定为具有移民身份，双桥区移民办于2018年10月23日作出《回复函》，告知“于赛男不符合移民身份认定条件，不能享受移民身份待遇”。后于赛男向双桥区政府申请行政复议，双桥区政府于2019年2月22日作出承双复决字[2018]3号行政复议决定，驳回于赛男的复议请求，于赛男不服，向承德市双桥区人民法院提起行政诉讼，承德市双桥区人民法院于2019年5月17日作出（2019）冀0802行初27号行政判决，撤销上述《回复函》和承双复决字[2018]3号行政复议决定，责令双桥区移民办重新作出行政行为。双桥区移民办于2019年8月5日作出《关于重新作出于赛男移民身份的答复书》（以下简称“《答复书》”），认为“于赛男不符合双峰寺水库工程的移民身份认定条件，不能享受移民身份待遇”。于赛男不服，向该院提起诉讼。 原审认为，郭建堂作为户主于2016年4月29日填表申请承德市双峰寺水库移民身份认定并签字承诺情况属实，该表中“符合移民身份家庭成员基本情况”一栏中没有列出于赛男的名字。于赛男起诉时亦自述称，“于赛男家在填写移民身份认定申请表时，双桥区移民办、双桥区政府对于赛男的移民身份问题没有定论”，因此可以认定，于赛男作为家庭成员至迟于2016年4月29日即已知道或应当知道双桥区政府对于赛男的移民身份未予认定。依据当时生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织指导或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，无论是于赛男于2019年3月12日向承德市双桥区人民法院提起诉讼，还是2020年2月21日向该院提起诉讼，于赛男的起诉已超过法定起诉期限。另，2018年的“回复函”和2019年8月5日的《关于重新作出于赛男移民身份的答复书》仅是对郭建堂家庭成员移民身份认定情况的告知行为，并未对于赛男创设新的权利义务，不应作为计算起诉期限的起算点。于赛男的起诉不符法定条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回于赛男的起诉。 上诉人于赛男不服一审裁定，向本院提起上诉主要称，第一，一审法院认定上诉人起诉超过法定起诉期限错误。《回复函》或者《答复书》是被上诉人对上诉人进行的移民身份认定行为，行政复议机关和双桥区人民法院对此均未予以否定，上述移民身份认定行为没有法律法规依据就剥夺了上诉人的重大权益，严重违法，具有可诉性。上诉人在法定期限内对上述移民身份认定行为提起诉讼，显然没有超过起诉期限。被上诉人出示的移民身份认定申请表，该表没有上诉人的任何信息，不能说明是对上诉人移民身份进行了认定，从此时开始计算上诉人的起诉期限，没有事实和法律依据。事实是，当时上诉人家代表和被上诉人具体工作人员发生争议，上诉人家想同时对上诉人也递交移民身份认定申请，被上诉人具体工作人员不允许上诉人申请，并说类似情况等签订完协议后由被上诉人统一解决。这从被上诉人在2016年5月针对全体拆迁村民作出的书面“通知”可以得到印证。该通知告知全体村民先按照被上诉人的要求在移民认定申请表及拆迁安置补偿协议上签字，有争议的问题等待移民拆迁安置协议签订后再统一解决，大家要支持重点项目建设进度，更不要影响自己家人的奖励。被上诉人当庭解释对新房子村的政策与对上诉人所在的东坎村政策不一样，同样的移民不一样的政策，有违诚信原则。另外，我国不是判例法国家，案外人冯桂平的判决对本案没有拘束力，且直接针对本案已经有生效判决在先，本案应受在先判决的拘束。第二，被上诉人重新作出的涉诉移民身份认定行为严重违法，应当被确认为违法从而撤销或者被确认无效。1、被上诉人对《承德市双峰寺水库移民安置方案》规定的移民身份认定部分理解错误。按照正常的理解，上诉人是因为受政府2010年3月24日户籍冻结政策的影响，而没能在2009年9月3日(上诉人结婚日)至2016年4月8日(被上诉人施行安置方案日)期间完成入户，是符合婚姻法规定的可以婚入而未能迁入的人口，即上诉人符合《承德市双峰寺水库移民安置方案》第三条第一款第（二）项规定的移民身份认定条件。被上诉人认为只有在2010年3月24日之后结婚的才受该政策影响，才能适用该款显然是片面的、极不合理的，以致造成显失公平的结果。2、退一步讲，即使按照被上诉人单方片面解释来执行，也应当保护上诉人的重大权益，支持上诉人的诉请。因为上诉人没有将户籍迁入双峰寺镇东坎村是因为被上诉人没有及时善意履行户籍解冻的告知义务造成的，责任在被上诉人。3、如果被上诉人坚持对安置方案的错误理解，法院也认可被上诉人的机械理解，那就说明该安置方案中有关移民身份认定的那部分内容本身是错误的。因为它很明显地造成了实质上不公平，剥夺了公民的基本生存重大权益。4、被上诉人依据同一事实和理由作出了与原行政行为基本相同的行政行为，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。5、被上诉人的行为违反了法的溯及力原则。被上诉人以2016年出台的《承德市双峰寺水库移民安置方案》规定的移民身份认定条件，去衡量2009年上诉人入户是否及时合理问题，违反了法不溯及既往的基本原则，造成极其不合理的结果，必须纠正。综上，请求撤销一审行政裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人双桥区移民办提交意见主要称，第一，《回复函》和《答复书》仅是对上诉人移民身份认定情况的告知行为，上诉人的移民身份认定工作早已在2016年完成。一审法院认为上诉人提起本案诉讼超过法定起诉期限，认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。本案中郭建堂作为户主于2016年4月29日填表申请承德市双峰寺水库移民身份认定并签字承诺情况属实，表内“符合移民身份家庭成员基本情况”一栏中共包含其户内共11人，但并不包括上诉人。也就是说，郭建堂户内包括上诉人在内的所有人口的移民身份认定工作在2016年已经完成。上诉人在其提交的《要求移民待遇申请》及《起诉状》中均表示，在2016年5、6月份，上诉人在填写移民身份认定申请表时与被上诉人就移民身份认定问题发生了争议。上述事实说明，上诉人及其家人在当时即知晓被上诉人对上诉人移民身份的认定结论。因此，《回复函》和《答复书》是被上诉人对2016年5月不予认定上诉人移民身份相关情况的说明，仅仅是一种告知行为，并未对上诉人创设新的权利义务，不应作为计算起诉期限的起算点。第二，上诉人不符合双峰寺水库工程移民身份认定条件，其将未能将户口迁移至水库淹没影响区内归结为被上诉人的过错于法无据。首先，上诉人于赛男的户口所在地为承德市双桥区,不在水库淹没区范围内。上诉人结婚登记时间为2009年9月3日，远早于承德市人民政府发布《承德市人民政府关于双峰寺水库工程坝区和库区淹没线以下区域停止基本建设控制人口增长的通告的补充通知》（承市政字［2010］40号）（以下简称“《40号补充通知》”）的时间，不属于受到该补充通知影响未能迁移户口的人口。因此，上诉人不满足双峰寺水库工程移民身份认定条件。其次，根据承德市人民政府于2009年7月1日发布的《承德市人民政府关于双峰寺水库工程坝区和库区淹没线以下区域停止基本建设控制人口增长的通告》第四条和2010年3月24日印发的《40号补充通知》第三条规定可知，2009年7月1日至2010年3月24日期间，水库淹没区内的户口迁移工作并未全面冻结，申请人只需提交户口迁移的申请并经过审批权的政府部门批准，即可将户口迁入淹没区内。因此，上诉人认为2009年7月1日的《承德市人民政府关于双峰寺水库工程坝区和库区淹没线以下区域停止基本建设控制人口增长的通告》是一份户籍冻结文件，是对文件内容的错误理解。在2010年3月24日前上诉人只要向相关部门提出申请，并经有审批权的部门批准，其可以正常将户口迁移至其丈夫郭大新所在户中。最后，户口的正常迁移是常态化的工作状态，户口冻结是户籍工作中的特例。因此,被上诉人无需将常态化的工作程序及事项对水库淹没影响区内的人员逐个进行告知。上诉人称其结婚后曾向其丈夫郭大新所在东坎村委会提出过迁移户口的申请，但村委会告知当时尚处于户口冻结期，不能进行户口迁移。其提交的《情况说明》清晰的显示，在其结婚登记日的前后几日内，有2人次将户口迁入东坎村。故上诉人的说法，明显与客观事实不符。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求没有任何事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人双桥区政府提交意见主要称，第一，上诉人提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，一审法院裁定驳回起诉符合法律规定，应予维持。本案中，上诉人在其家庭成员郭建堂于2016年4月29日填写移民身份认定申请表时，就已经知道其不符合移民身份认定条件，不能享受移民身份待遇。河北省高级人民法院在冯桂平移民身份认定一案中，也认定从冯桂平家庭成员填写移民身份认定表时开始计算起诉期限，本案也应如此。第二，双桥区移民办作出《答复书》不属于新的移民身份认定，仅是告知行为，没有为上诉人创设新的权利义务，一审法院认定事实清楚。第三，上诉人不符合双峰寺水库工程移民身份认定条件，双桥区移民办不予认定其移民身份，事实和法律依据充分。1、《承德市双峰寺水库移民安置方案》明确规定了移民身份的认定条件，上诉人不符合该条件。上诉人结婚登记时间为2009年9月3日，远早于2010年3月24日承德市人民政府发布《40号补充通知》的时间，此时户籍变更尚未冻结，上诉人完全有条件按相关规定办理户籍变更登记。上诉人未能将其户籍迁入东坎村，与承德市人民政府下发《40号补充通知》无关，其不符合移民身份认定条件。2、双桥区移民办对上诉人户内符合移民身份认定条件的人员确认具备移民身份，上诉人对此不持异议，其于移民身份认定和安置补偿工作均已完成后再要求认定移民身份，没有法律依据。第四，双桥区移民办向上诉人告知了户口冻结期，期满后户籍变动能够正常进行，无须另行通知。上诉人称双桥区移民办未通知其户口解冻期间从而影响其户口迁移，与客观事实不符。1、相关部门公告了户口冻结期，并明确冻结期满后能够正常办理户口迁移登记。2009年7月5日，承德市人民政府印发《承德市人民政府关于双峰寺水库工程坝区和库区淹没线以下区域停止基本建设控制人口增长的通告的补充通知》（承市政字[2009]162号）（以下简称“《162号补充通知》”）规定，在2009年7月1日至2009年8月30日水库移民实物调查期间，冻结双桥区双峰寺镇的小东沟村、上窝铺村、下南山村、新房子村、东荒村、李营村、东坎村、西坎村、甸子村九个行政村办理户口迁入手续，调查工作结束后，再按法律和政策规定办理。该补充通知在涉及的9个行政村内进行了张贴公告，明确了户口冻结期限结束后可按法律和政策办理户口迁入。上诉人登记结婚时间处于户口非冻结期，其有条件完成户口迁入，无需被上诉人另行通知其解冻期。承德市人民政府于2010年3月24日发布《40号补充通知》要求从该日起全面停止审批人口迁入，距上诉人结婚登记已经过了六个多月，根本不影响上诉人将户籍迁入。2、上诉人在《起诉状》中称其知道2009年7月1日起开始冻结户口，意味着上诉人知道《162号补充通知》，因为2009年7月1日《承德市人民政府关于双峰寺水库工程坝区和库区淹没线以下区域停止基本建设控制人口增长的通告》只是限制户口自行迁入，并没有冻结户口的内容，2009年7月5日发布《162号补充通知》才要求冻结户口，禁止迁入。3、上诉人称结婚后不迁移户口不违法，其就应承担不迁移户口的法律后果。4、在2009年8月30日至2010年3月24日户口非冻结期内，有46人将户籍迁入上述东坎村等6个行政村。这说明东坎村村民对户口冻结的期间已经知晓，上诉人将其不符合移民身份的原因归结为被上诉人未告知其户口冻结期间，从而影响其户口迁移，是没有事实依据的。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求没有法律和事实依据，请求二审法院依法驳回。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。上述司法解释自2018年2月8日起施行。已经废止的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上述两个司法解释对起诉期限的不同规定，必然产生行政诉讼起诉期限的衔接处理问题，即对于行政行为发生在2018年2月8日之前，但是当事人提起诉讼是在2018年2月8日之后，其起诉期限应如何确定的问题。本院认为，从衡平敦促当事人及时行使诉权和最大限度保护当事人诉权、实现行政争议实质化解的角度出发，对于行政行为发生在2018年2月8日之前，当事人在2018年2月8日后起诉的，如果其起诉时已经超过两年时间或者自2018年2月8日起至其起诉已经超过一年时间，则当事人的起诉属于超过法定期限，依法应予驳回，否则不宜以当事人超过起诉期限剥夺其诉权。本案中，郭建堂作为户主于2016年4月29日填表申请承德市双峰寺水库移民身份认定并签字承诺情况属实，该表中“符合移民身份家庭成员基本情况”一栏中没有列出于赛男的名字。于赛男起诉时亦称，于赛男家在填写移民身份认定申请表时，被上诉人对于赛男的移民身份问题没有定论，因此可以认定，于赛男作为家庭成员至迟于2016年4月29日即已知道或应当知道被上诉人对于赛男的移民身份未予认定。另，《回复函》和《答复书》仅是对郭建堂家庭成员移民身份认定情况的告知行为，并未对于赛男创设新的权利义务，不应作为计算起诉期限的起算点。于赛男主张被上诉人告知于赛男家先签协议，于赛男移民身份认定等问题后面统一解决；双桥区水库移民工作指挥部办公室对此也发了相关告知，但无任何证据证明此事实，也无证据证明双桥区水库移民工作指挥部办公室在东坎村发布过相关告知，故于赛男提起本案诉讼不存在应予扣除起诉期限的法定情形。因此，自于赛男2016年4月29日知道或应当知道涉诉行政行为，至其提起本案诉讼，已经超过法定的起诉期限。综上，一审裁定驳回于赛男起诉的结果正确，依法应予维持。上诉人于赛男的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张晓鹏 审判员  柴学哲 审判员  韩锦霞 二〇二〇年十一月十九日 书记员  周 璐