海南省洋浦经济开发区人民法院   行政判决书   （2020）琼9701行初23号   原告陈远光，男，1981年1月20日出生，汉族，住海南省儋州市。   委托诉讼代理人陈江**，北京盈科（海口）律师事务所律师。   委托诉讼代理人符哲雁，北京盈科（海口）律师事务所实习律师。   被告儋州市那大镇人民政府，住所地海南省儋州市那大镇云月路1号。   法定代表人林瑞文，该镇镇长。   委托诉讼代理人何宪秋，男，该镇司法所科员。   委托诉讼代理人时强文，海南儋耳律师事务所律师。   原告陈远光认为被告儋州市那大镇人民政府（以下简称那大镇政府）强制拆除其养猪场的行政行为违法，于2020年7月8日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于同年7月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,并依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭进行了审理。原告及其委托诉讼代理人陈江**、被告委托诉讼代理人时强文到庭参加诉讼。被告委托诉讼代理人何宪秋经本庭合法传唤无正当理由未到庭，已依法记录在案，本案现已审理终结。   原告陈远光与被告那大镇政府于2019年6月26日签订了《儋州市那大镇畜禽养殖场退养拆除协议》，约定原告应于2019年6月30日前自行拆除建设的猪栏。但原告在《退养协议》约定的期限内未履行自行拆除义务，被告那大镇政府于2019年7月份拆除了原告涉案猪栏设施。   原告诉称，原告分别于2009年、2016年1月两次通过向银行贷款、民间借贷等形式筹资，于那大镇洛南管区江头园建成养猪场，总投资达两百一十万元。养猪场养殖规模为年产7000只商品猪，养殖场为个人独资。2019年7月13日，被告以养猪场违反畜禽养殖禁养区以及影响市貌为由强行拆除养猪场，被告出动城市执法等部门人员四十余人，驾驶数辆挖掘机闯进原告的养猪场，欲强行拆除原告的养猪场。被告的执法人员要求原告自行拆除养猪场，原告认为被告给予的补偿标准过低而不同意自行拆除。被告派出的执法人员威胁称：“如若不签订合同，拆除之后你一分钱都拿不到!”合同内约定拆除款按每平方米100元人民币计算，大大低于市场价，迫于政府的公权压力，原告被迫与其签订拆除合同。当天被告将原告的养猪场全部拆除，原告辛辛苦苦十年的劳动成果毁于一旦。请求人民法院：1、判决确认被告强制拆除原告位于那大镇洛南管区江头园的养猪场的行政行为违法；2、本案案件受理费用由被告承担。   原告向本院提供如下证据：证据一、拆除猪舍现场照片，用以证明被告强制拆除原告的养猪场。证据二、养猪场、猪舍损失表，用以证明原告遭受的财产损失详细清单。证据三、拆除养猪场、猪舍现场视频，用以证明原告并非自愿配合被告拆除养猪场。   证据四、租地协议书与协议书附件（土地平面图及四至范围），用以证明原告与陈卫国等八人签订租地协议书及协议书附件（土地平面图及四至范围），原告养猪场实际存在及具体地址、为建养猪场的部分花费。证据五、限期拆除违法建筑决定书，用以证明原告的养猪场是被告根据其作出的限期拆除违法建筑决定书来进行拆除，但是被告并没有依照强制拆除的相关程序履行，而是直接下达了一个强制拆除的决定书之后就组织工作人员和机械进行了强制拆除，证明被告强制拆除行为的违法性。   被告那大镇政府辩称，第一，原告与被告是在签订了《儋州市那大镇畜禽养殖场退养拆除协议》的情况下，由被告在经过原告同意之后，代原告履行该协议中约定的应当由原告履行的自行拆除养猪场的义务。所以双方在本案中属于履行行政协议的法律关系，而不存在强制拆除原告的养猪场的行政行为。第二，涉案的原告两个养猪场依法均属于违法建筑物，按照法律法规的有关规定，被告本来是可以按照限期责令原告强制拆除的行政程序进行处理的，但是鉴于当时拆除的猪场比较多，不仅限于涉案原告的猪场，而是整个儋州市在市政府的统一部署下，拆除了近一百多个养猪场。所以为了考虑社会效果儋州市政府统一制定了被告提交的《儋州市人民政府办公室关于印发的通知》，根据该文件的通知，如果原告在规定的期限内与被告签订协议的话，那么就以奖励的方式变相的给予原告一定的经济补偿。但是如果原告在规定的期限内未签订协议的话，那么政府机关才会按照强制拆除违法建筑物的有关行政程序进行处理。但是本案由于原告在规定的期限内与被告签订了协议，所以双方是按照行政协议的约定进行履行的，也就没有再走违法建筑物的行政强制拆除程序。第三，鉴于本案涉案的两个猪场依法应当认定为违法建筑物。所以无论本案是否存在强制拆除涉案养猪场的行政行为。被告根据国家赔偿法的有关规定，也都不需要向原告再履行任何的行政赔偿义务。   被告那大镇政府向本院提供了如下证据：证据一、《儋州市人民政府办公室关于印发的通知》，用以证明2019年6月21日，儋州市人民政府办公室向被告及儋州市其它各镇政府等单位下发了《儋州市人民政府办公室关于印发的通知》（儋府办[2019]33号），主要内容为：要求被告严格落实镇的属地管理责任，重点对畜禽养殖禁养区内和生态红线内的违法违规畜禽规模养殖场（户）进行清理整治；建立奖罚机制，对在规定期限内提前主动退养的畜禽规模养殖场（户）给予一定的奖励，对未在规定期限内退养的给予惩罚，对逾期拒不退养的依法采取强制拆除措施；养殖场（户）在2019年6月30日前自愿签订退养拆除协议并自行拆除猪舍的，按100元/平方米给予奖励。证据二、《那大镇2019年禁养区畜禽养殖场（户）清退拆除奖励办法公告》，用以证明被告于2019年6月25日发布了《那大镇2019年禁养区畜禽养殖场（户）清退拆除奖励办法公告》，主要内容为：养殖场（户）在2019年6月30日前自愿签订退养拆除协议并自行拆除猪舍的，按100元/平方米给予奖励；对超过规定期限2019年7月10日后拒不签订退养拆除协议的，由镇政府联合市有关部门依法强制拆除，不予奖励。证据三、《关于那大镇2019年禁养区畜禽养殖场拆除及申请补助资金情况的公示》，用以证明被告于2019年11月12日发布了《关于那大镇2019年禁养区畜禽养殖场拆除及申请补助资金情况的公示》，将该镇2019年禁养区内畜禽养殖场拆除及申请补助资金情况（含）进行公示，公示期限为自2019年11月12日至11月18日，共七天。证据四、《儋州市那大镇畜禽养殖场退养拆除协议》，用以证明原告经与被告协商一致后，于2019年6月26日与被告签订了《儋州市那大镇畜禽养殖场退养拆除协议》，约定：原告自愿在2019年6月30日前对位于儋州市那大镇洛南村委会塘坡村的养殖场设施进行自主拆除（关停禁养），拆除养殖场面积3926平方米；经原被告双方确认后，按相关文件规定对原告进行奖励，该养殖场（户）按每平方米100元计算，养殖场（户）应获得奖励金额共计人民币392,600.00元；被告在原告生猪养殖场自主清退拆除之后60个工作日内将奖补款发放到原告的农户“一卡通”账户中。证据五：《宗地图》，用以证明：原告在涉案养殖场《宗地图》上作为权利人签字并按手印进行确认。证据六：《委托书》及个人“一卡通”、身份证复印件，用以证明：原告于2019年11月26日向被告出具了《委托书》，并向被告提交了其个人“一卡通”、身份证复印件，委托被告将自主拆除养殖场的奖励款共计人民币394,600元转入其个人名下的“一卡通”账户中。证据七：银行付款流水，用以证明：被告已于2019年11月28日将原告自主拆除养殖场的奖励款共计人民币394,600元转入原告个人名下的“一卡通”账户中，履行完毕了付款义务。证据八：塘坡村民小组出具的《情况说明》，用以证明：经协商一致，原告与被告达成退养拆除协议之后，原告自主拆除了养殖设施，然后才由被告指派工作人员进场验收。证据九：儋州市国土资源局那大国土所出具的《情况说明》，用以证明：原告养猪场的占地面积为3926平方米，所占土地的用地性质均为林地、园地。   经庭审举证、质证，原告对被告那大镇政府提供证据的质证意见为：对证据一的真实性没有异议，合法性有异议。证据二的真实性没有异议，合法性有异议，内容违法。证据三的质证意见与证据一和证据二一致。对于证据四退养协议上原告签名的真实性没有异议。但协议所签订的时间并不是被告所提交协议上注明的这个时间，而且该协议原件原告签字之后都已经交还给被告，原告手上是没有这个协议的原件的。该协议的内容也不合法，被告在原告不知情的情况下与原告签订了该协议，也侵犯了原告的知情权，原告连自己的养猪场是否违法都不知情，签订的所谓的自主拆除协议很显然也是不合法的。对证据五宗地图的真实性没有异议，合法性有异议，对于关联性和证明内容也不认可。从宗地图所绘制的时间来看，是在签订退养协议之后，也就是可以证明被告是在先与原告签订退养协议之后才履行调查取证的手续，由此可以证明退养协议是不合法的。对证据六委托书、证据七银行付款流水的三性及证明内容没有异议。对证据八塘坡村民小组出具的情况说明的真实性有异议，原告认为是村民小组的工作人员受到了被告的压力，才出具了这一份情况说明材料。对证据九那大镇国土出具的情况说明的真实性、合法性有异议，从这个内容来看，那大镇国土所认定原告养猪场所占用土地性质为农田，但是除了这个情况说明之外，国土所并没有出具相关的证据来予以证实。被告那大镇政府对原告提供证据的质证意见为：对证据一的真实性没有异议，但对证明内容不予认可。该组照片并不能证明被告存在强制拆除原告养猪场的行为。对证据二三性不予认可。对证据三，该组视频和音频的内容不足以证明被告有实施强制拆除原告养猪场的行政行为，涉案协议签订之后，本来应该由原告自行拆除，后来是在原告的同意之下，由被告代为实施的拆除。对证据四三性没有异议，但是对该份证据上面关于建养猪场的花费，这个内容由于是人为用笔后填上的，被告对该部分的内容真实性不予认可。对证据五，下达该决定书的前提是原告没有按照协议约定的期限自主拆除，决定书下达之后原告又同意继续拆除，在原告自行把一些有用的东西拆除之后，被告安排工作人员做了收尾工作，拆除了剩余部分。   本院对原、被告双方所举证据，认证如下：（一）原告出示的证据一、拆除猪舍现场照片，从照片内容来看，照片上显示的两人均未穿制服，不能核实其身份，该两人亦未正在实施拆除行为，对其证明力不予认定。证据二、养猪场、猪舍损失表，两份损失表系原告单方制作，不符合作为证据的形式要件，不能证实原告的损失，对其证明力不予认定。证据三、拆除养猪场、猪舍现场视频，可以证实被告对原告养殖场进行了强制拆除的事实，对其证明力予以认定。证据四、租地协议书与协议书附件（土地平面图及四至范围），该租地协议书没有相应的付款凭证、银行流水等共同佐证，即原告没有提供租地协议实际履行的证据，从而不能证实原告的损失，对其证明力不予认定。证据五、限期拆除违法建筑决定书，该决定书可以证实被告认定原告的养殖场属违法建筑并要求原告限期拆除的事实，对其证明力予以认定。（二）被告出示的证据一、《儋州市人民政府办公室关于印发的通知》；证据二、《那大镇2019年禁养区畜禽养殖场（户）清退拆除奖励办法公告》；证据三、《关于那大镇2019年禁养区畜禽养殖场拆除及申请补助资金情况的公示》；证据四、《儋州市那大镇畜禽养殖场退养拆除协议》；本院认为，被告提供的证据一至证据四可以证实被告与原告签订退养协议的前提和背景系被告为实现公共管理目标而实施，该退养协议性质属于行政机关与相对人订立的行政协议，协议约定的内容系双方的真实意思表示，对其证明力予以认定。证据五、《宗地图》，可以证实原告系涉案养殖场的权利人，对其证明力予以认定。证据六、《委托书》及个人“一卡通”、身份证复印件；证据七、银行付款流水，证据六至证据七可以证实被告根据原告要求，按协议约定履行了给付奖励款的义务，对其证明力予以认定。证据八：塘坡村民小组出具的《情况说明》，该情况说明称原告的养殖场完全系自主拆除，但在庭审过程中原、被告双方均认可的实际情况是原告先自行拆除了一部分，被告拆除了剩余部分，即原、被告双方均实施了拆除行为，该情况说明内容与实际情况存在出入，对其证明力不予认定。证据九：儋州市国土资源局那大国土所出具的《情况说明》，该情况说明系土地管理部门出具，可以证实原告养殖场占地面积及性质，对其证明力予以认定。   根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定法律事实如下：2019年6月21日，儋州市人民政府办公室印发《儋州市2019年畜禽养殖禁养殖专项整治行动方案》的通知（儋府办[2019]33号），要求那大镇政府严格落实镇的属地管理责任，重点对畜禽养殖禁养区内和生态红线内的违法违规畜禽规模养殖场（户）进行清理整治；建立奖罚机制，对在规定期限内提前主动退养的畜禽规模养殖场（户）给予一定的奖励，对未在规定期限内退养的给予惩罚，对逾期拒不退养的依法采取强制拆除措施；养殖场（户）在2019年6月30日前自愿签订退养拆除协议并自行拆除猪舍的，按照100元/平方米给予奖励。   2019年6月26日原告（作为乙方）与被告那大镇政府（作为甲方）签订了《儋州市那大镇畜禽养殖场退养拆除协议》（以下简称《退养协议》），主要约定内容为：“第一条、养殖户基本情况，乙方自愿在2019年6月30日对位于儋州市那大镇洛南村委会塘坡村的养殖场设施进行自主拆除（关停禁养），四至坐标为（见宗地图），拆除养殖面积3926平方米。第二条、奖励方式，乙方在本协议第一条约定规定的时间内自行拆除和清理完毕养殖设施的，经甲方验收确认后按相关文件规定对乙方进行奖励。……经甲乙双方确认后，按相关文件规定对乙方进行奖励，该养殖场（户）按每平方米100元计算，养殖场（户）应获得奖励金额共计人民币392,600元。第四条、违约责任，乙方超过规定期限（2019年7月10日）后拒不签订自主退养拆除协议，未自主清退拆除和清理养殖设施的，不予奖励。甲方将依法对乙方的生猪养殖场实施强制拆除或清理，造成损失乙方自负。……第八条、奖励金拨付方式，甲方在乙方生猪养殖场自主清退拆除之后60个工作日内将奖补款发放到乙方农户“一卡通”账户中。”   《退养协议》签订后，原告未按照约定期限自主拆除涉案养殖场设施，被告那大镇政府于2019年7月组织人员拆除了原告的涉案养殖场。2019年11月16日原告向被告出具《委托书》要求那大镇政府将奖励款392,600元转入原告的个人账户，2019年11月28日被告将约定的奖励款392,600元转入原告指定的银行账户。   本院认为，本案的争议焦点为被诉行政强制拆除行为是否违法问题。2019年6月26日被告那大镇政府与原告陈远光签订的《退养协议》是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。另根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行”。故被告与原告签订《退养协议》的行为和被告强制拆除原告涉案猪栏设施的行为属于两个行政行为。本案中，被告与原告双方自愿签订退养协议后，原告未自主拆除涉案猪栏设施，而被告亦未催告原告履行《退养协议》，也未向原告作出要求其履行《退养协议》的书面决定即拆除了原告的涉案猪栏设施。同时，被告强制拆除原告的涉案养殖场还应当依照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序依法强制拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”，本案被告虽然对原告作出了《限期拆除违法建筑决定书》，但未举证证明在强制拆除前曾告知原告享有陈述申辩的权利及依法催告原告履行义务等法定程序。故被告强制拆除原告涉案养殖场的行政行为程序违法。原告诉求本院对被诉行政行为进行合法性审查并要求确认被告拆除原告涉案猪栏设施的行为违法的诉求，应予支持。被告辩解称拆除涉案猪栏设施前经过原告同意，且原告已经领取了相关奖励款的意见。本院认为，被告对涉案猪栏设施的拆除系经原告同意的辩解意见并未举证证明，虽原告出具委托手续领取奖励款且被告已向原告发放奖励款，但原告的上述行为，不能证明被告在履行上述协议过程中的拆除行政行为合法。故对被告的上述辩解意见，不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下:   确认被告儋州市那大镇人民政府对原告陈远光养殖场的强制拆除行为违法。   案件受理费50元，由被告儋州市那大镇人民政府负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。   审判长 刘立川   审判员 王子良   人民陪审员 符美玲      二〇二〇年十一月二十三日   书记员 胡天虎   附相关法律法规条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。   《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》   第二十四条公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。   法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。