广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终2592号上诉人（原审被告）：广州市白云区太和镇人民政府。住所地：广州市白云区**********。法定代表人：濮琪国，镇长。委托代理人：周杰，该府工作人员。委托代理人：许志成，广东法丞汇俊（白云）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：谢振生，男，1968年9月30日出生，汉族，住广州市白云区***********，公民身份号码：440************710。上诉人广州市白云区太和镇人民政府（以下简称太和镇政府）因与被上诉人谢振生断电行为及行政赔偿纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4856号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告于1998年12月25日取得《农村（墟镇）宅基地使用证》（编号：NO.0013576号），地块地址在太和镇大源村二十合作社，面积108平方米，结构为框架，层数为2层，建筑面积为219平方米。之后，原告在广州市白云区太和镇大源****10号、大源****31号建设2栋房屋。除大源****31号房屋2楼归其自行居住外，其他楼层房屋用途为出租。2019年9月27日，广州市白云区太和镇规划建设和城建管理办向太和城管执法队出具《的回复》，称未发现原告前述2栋房屋报建记录，且经研判2栋在2008年之前未发现，2009年存在。2019年3月11日，被告向原告发出公告，通知原告将于2019年3月13日对原告前述2栋房屋实施停水停电。2019年3月13日，被告组织相关部门对原告前述房屋2处电表实施拆除并断电。2020年4月27日，经原审法院现场勘查，大源岐山西街一巷10号房屋楼高8层，大源岐山西街31号房屋楼高7层。两栋房屋为连体，且分别安装电表，电表现均已被拆除，目前原告仍在大源岐山西街31号房屋二楼居住。同日，广州市白云区太和镇大源村民委员会及广州市白云区太和镇大源村第二十经济合作社出具证明，证实原告在该村拥有一处宅基地，证号为云太字第字NO.0013576，于2006年至2008年期间，在该宅基地块上兴建两栋楼，门牌地址分别是大源岐山西街31号、大源岐山西街一巷10号。案件审理过程中，原告自述其建设涉案两栋房屋时均经过村里批准，但未获得政府相关部门回复。现原告居住的大源歧山西街31号房屋二楼生活用电系从亲戚家接入。原告对被告实施断电行为不服，诉至原审法院。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告对原告所建房屋电表实施拆除，导致原告房屋断电，已对原告权益造成实际影响。基于前述法律规定，原告有权对被告实施的断电行为提起行政诉讼，具有本案适格主体资格。关于被告实施断电行为的合法性问题，《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第十六条第一款规定：“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”第四十三条第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”《广州市违法建设查处条例》第十七条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府发现在建违法建设的，应当采取责令立即停止违法建设、查封施工现场、扣押施工工具、依法拆除等合法有效措施予以制止。”本案中，被告以原告所建房屋为违章建筑为由对原告采取了断电措施，该措施系行政强制措施。原告就所建房屋未能提供合法报建手续，被告作为乡镇级人民政府根据《中华人民共和国城乡规划法》及《广州市违法建设查处条例》等法律、法规可对涉案房屋予以查处，但涉案房屋属于已建成建筑，相关法律、法规并未赋予被告可对已建成违章建筑采取断电强制措施的职权，且根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电等方式迫使当事人履行相关行政决定的规定，现原告仍在涉案房屋中居住，被告实施拆除电表并断电的行为，违反了前述法律规定，依法应确认违法。关于原告要求被告行政赔偿的问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的……（四）造成财产损害的其他违法行为。”因此，国家赔偿的前提条件是合法权益遭受损害且与行政行为存在因果关系。本案中，原告要求恢复供电及赔偿租金损失均属于赔偿请求。关于恢复供电的赔偿请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”如前所述，被告实施断电行为违法，故被告应对原告所建涉案房屋恢复供电。关于租金损失的赔偿请求，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，原告未能提供有效证据证明其建设的涉案房屋是经土地管理部门和规划主管部门批准，取得建设规划许可的，故其擅自建设的涉案建筑出租所得收入，不属于合法权益的范畴。因此，被告的断电行为，并未损害原告的合法权益，原告要求赔偿租金的请求，缺乏法律依据，原审法院不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（三）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告广州市白云区太和镇人民政府于2019年3月13日对原告谢振生建设的广州市白云区太和镇大源**10号房屋、广州市白云区太和镇大源**31号房屋所使用电表进行拆除并实施断电的行政行为违法；二、被告广州市白云区太和镇人民政府应自本判决生效之日起七日内对原告谢振生建设的上述房屋恢复供电；三、驳回原告谢振生的其他赔偿请求。本案受理费50元，由被告广州市白云区太和镇人民政府负担。上诉人太和镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院认定上诉人为查处违法建设行为对被上诉人实施停电行为是违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，对此上诉人认为原审法院在本案中适用法律有误，理由如下：一、根据《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：……（二）……查封、扣押施工工具仍不足以制止违法行为的，可以书面通知供电、供水企业按照与当事人订立的合同中止用于施工的供电、供水；违法施工行为纠正后，应当在二十四小时内书面通知供电、供水企业恢复供电、供水。……”《广州市违法建设查处条例》第十五条规定：“相关单位和个人应当遵守下列规定：（一）自来水、电力、燃气、电信、有线电视、电梯等生产经营企业不得为没有建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者建设工程规划验收合格证的建设工程项目提供临时性或者永久性服务；……”据此，为了推进违法建设的防控和治理工作，上诉人作为查处违法建设的职能单位是有权组织相关部门对违建行为采取停止供水、供电等辅助措施。二、根据《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》（下称“《意见》”）第（七）条：“街道办事处（镇人民政府）具体负责辖区内违法建设的查控工作。主要履行下列职责：1.组织辖区内违法建设的日常巡查、发现、制止、拆除、报告等工作，并保障查控违法建设所必须的人员、经费和装备需要。2.对辖区内的违法建设行为，自发现或者接到报告后24小时内进行核查，责令违法建设当事人停止建设、限期改正；逾期不改正的，组织相关部门依法采取停水、停电、查封建设施工现场、强制拆除等措施，确保有效制止违法建设行为。……5.镇人民政府负责对村庄规划内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证规定进行建设的违法行为进行查处，依法责令停止建设、限期改正、组织拆除。”据此，上诉人对辖区内的违法建设行为，有权组织相关部门依法采取停水、停电措施，而该《意见》中并无规定已建成的违法建设是不能采取停电措施。三、上述《意见》所规定的镇人民政府在查处违法建设时可以组织相关部门采取停水、停电措施，来源于上述《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（二）项规定，而与《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定，两者之间实际上是并不冲突。从采取停止供电、供水的目的来看，《广州市城市管理综合执法条例》规定的停止供电、供水措施是为了制止违法建设行为，而不是迫使当事人履行行政处罚决定。故本案中，上诉人并非迫使被上诉人履行相关行政决定而采取供电措施，而是对查处被上诉人的违法建设行为所作出的行政强制措施，显然上诉人的行政行为是不属于《行政强制法》第四十三条第二款规定的情形。综上，上诉请求：1、撤销原审判决第一项及第二项，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2、本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人谢振生二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点在于上诉人实施被诉断电行为是否具有法律依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财务实施暂时性控制的行为。”第四条规定，“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第十六条第一款规定，“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”第四十三条第二款规定，“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政机关规定。”《广州市违法建设查处条例》第十七条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府发现在建违法建设的，应当采取责令立即停止违法建设、查封施工现场、扣押施工工具、依法拆除等合法有效措施予以制止。”本案中，首先，上诉人以查处被上诉人违法建设行为为由实施的断电行为，并非依法设定的行政强制措施，且涉案房屋业已建成，不属于在建违法建筑，上诉人对已建成的违法建设实施停止供电的强制措施于法无据。其次，在被上诉人仍居住于涉案房屋的情况下，上诉人对涉案房屋实施断电违反上述规定，侵犯了被上诉人的合法权益。综上，原审法院确认上诉人作出对涉案房屋停电措施的行为违法并无不当，本院予以支持。上诉人的上诉理由于法无据，本院不予支持。对于被上诉人要求上诉人恢复供电和赔偿租金的请求，原审法院判决上诉人对涉案房屋恢复供电，驳回被上诉人其他赔偿请求论述清楚，并无不当，本院不再赘述。综上所述，原审判决处理结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共50元，由上诉人广州市白云区太和镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十一月二十七日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁