广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终689号上诉人（原审原告）梁海坤，男，汉族，住广东省新兴县。委托代理人谢冠雄，男，汉族，住云浮市新兴县。被上诉人（原审被告）佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人王东海，该局工作人员。委托代理人邓伟刚，广东楉泓律师事务所律师。上诉人梁海坤因与被上诉人佛山市生态环境局（以下简称市生态环境局）环保行政处罚一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初463号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：佛山市南海区星科模具厂（以下简称星科厂）主要从事五金、塑料模具制品生产、加工，主要生产设备有4台铣床、1台钻床、1台磨床、1台车床、8台注塑机。星科厂注塑工序在需要配套建设的废气治理设施未建成的情况下，主体工程已投入生产。梁海坤为星科厂投资人，实际经营者，负责星科厂的日常经营和管理，对星科厂的各项事务有决策权。2018年9月25日，原佛山市南海区环境保护局（以下简称原南海环保局）执法人员到星科厂处检查，并于同日对星科厂进行立案调查。2019年5月5日，原南海环保局作出南环听告〔2019〕253号《行政处罚听证告知书》，告知梁海坤违法事实、拟处罚95000元和陈述、申辩、听证权利。该告知书于2019年5月10日送达梁海坤。2019年5月13日，梁海坤向原南海环保局提交《听证申请》，申请就处罚事项进行听证。2019年5月24日，原南海环保局作出南环听通〔2019〕52号《行政处罚听证通知书》并于同年6月3日组织听证。2019年6月3日，梁海坤向原南海环保局提交《陈述与申辩》，请求原南海环保局撤销对梁海坤的处罚。2019年6月13日，原南海环保局再次到星科厂处检查，确认星科厂注塑工序已经建成废气收集治理设施。因佛山市机构改革，原南海环保局被撤销，市生态环境局承继原南海环保局在环保行政处罚方面的职权。经集体讨论，市生态环境局决定采纳梁海坤提出的“星科厂已安装污染物治理设施”的申辩理由，于2019年8月28日作出佛南环罚〔2019〕120号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），决定对星科厂罚款93500元。《行政处罚决定书》于2019年9月16日送达星科厂。另查明，2019年1月9日，原南海环保局作出南环违改（沥）〔2019〕001号《责令改正违法行为决定书》，要求星科厂在收到决定书之日起三个月内建成治理设施并办理竣工环境保护验收手续。该决定书于2019年1月16日送达星科厂。市生态环境局于2019年8月28日作出佛南环罚〔2019〕119号《行政处罚决定书》，对星科厂处以罚款402500元。原审法院认为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，原南海环保局作为佛山市南海区人民政府的环境保护主管部门，其依法具有对星科厂的上述违法行为进行查处的职能。因佛山市机构改革，原南海环保局被撤销，市生态环境局作为原南海环保局在环保执法职权方面的承继部门，继续对星科厂的违法行为作出处罚，具有职权依据，其履行立案、调查、听证、集体讨论等程序后，依据《建设项目环境保护管理条例》的规定对作为星科厂主管人员的梁海坤作出处罚决定并告知其行政复议和诉讼权利，法院予以确认。但根据《环境行政处罚办法》第五十五条的规定，扣除听证、公告、监测、鉴定、送达等时间，环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件中，原南海环保局于2018年9月25日对星科厂和梁海坤的违法行为进行立案调查，但市生态环境局于2019年8月28日才作出《行政处罚决定书》，扣除其中送达时间，明显超过了法定期限，但鉴于该情形对梁海坤的权益不产生影响，故法院在此予以指出。此外，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”案件中，市生态环境局于2019年8月28日作出《行政处罚决定书》，但于同年9月16日才送达梁海坤。市生态环境局认为其因为梁海坤不在现场，故无法及时送达。对此，法院认为，在行政调查程序中，即使存在市生态环境局所称的梁海坤不在现场，市生态环境局仍需在7日内采取《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定履行送达义务，市生态环境局在距《行政处罚决定书》作出的19日后才向梁海坤送达，明显不符合上述规定。但鉴于该送达问题对梁海坤的权利义务不产生实际影响，故法院确认该送达问题属于瑕疵，予以指出，希望市生态环境局予以注意。梁海坤提出的其他认为市生态环境局作出《行政处罚决定书》违反法定程序的主张，缺乏理据，法院不予支持。《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”根据《建设项目环境影响评价分类管理名录(2017)》，星科厂从事的塑料制品制造属于需要编制环境影响报告表的项目，生产过程中对环境可能造成轻度影响。受星科厂委托接受原南海环保局调查的梁某某、劳某某在2019年9月27日的《调查询问笔录》中亦确认星科厂生产过程中有废气产生，故星科厂建设的生产项目应在配备建设相应的环境保护设施并经过验收后才能投入使用。星科厂在环境保护设施未建成的情况下即投入生产使用违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，梁海坤作为星科厂的主管人员，市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对其作出处罚于法有据，且市生态环境局在处罚时考虑了从轻情节，处罚金额没有超过法律规定的幅度，法院予以支持。梁海坤认为市生态环境局认定事实不清、适用法律错误的主张缺乏理据，法院不予支持。至于梁海坤提出的加处罚款以及市生态环境局未对其提出的《延期缴纳行政罚款申请》作出处理的主张，法院认为，加处罚款和罚款的缴纳属于行政行为作出后的执行程序，与对行政行为合法的审查无关，故梁海坤以此否认《行政处罚决定书》的合法性缺乏理据，法院不予支持。综上，市生态环境局作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序虽然存在瑕疵，对合法性不产生影响。梁海坤的诉讼请求缺乏理据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回梁海坤的诉讼请求；案件受理费50元，由梁海坤负担。上诉人梁海坤上诉称：一、一审法院作出行政判决，审理程序违法。1.一审法院没有依法及依上诉人的申请，通知佛山市生态环境局南海分局作为第三人参加本案诉讼。2.原南海环保局并未将《环境监察通知书》《现场环境监察整改意见书》直接送达上诉人，导致上诉人未能及时采取整改措施。一审法院对该问题未予回应。3.对上诉人提出《行政处罚决定书》所盖印章并非原南海环保局公章，而系业务专用章的诉称，一审法院未予回应。4.对上诉人提出被上诉人市生态环境局没有依法出示并附《中国环境监察证》《广东省行政执法证》复印件的异议，一审法院未予回应。二、一审判决认定事实不清。原南海环保局行政职权系由佛山市生态环境局南海分局承继而并非由被上诉人。三、一审判决适用法律错误。本案应引用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《中华人民共和国行政处罚法》第三条作为裁判依据，一审引用法条错误。四、一审判决明显不当。1.《行政处罚决定书》对上诉人作出罚款93500元的处罚，并非从轻，应对上诉人从轻处罚，处以罚款90000元。2.一审判决认为《行政处罚决定书》作出程序瑕疵的表述，与《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条的规定不符。《行政处罚决定书》作出程序违法，应予以撤销。综上，请求二审法院：撤销一审判决；撤销涉案《行政处罚决定书》。被上诉人市生态环境局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人梁海坤的上诉请求及理由不能成立。1.被上诉人具有作出涉案处罚决定的法定职权，且作出的涉案行政处罚程序合法。2.涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿。3.涉案处罚决定适用法律、法规正确。上诉人主张涉案处罚决定存在处罚偏重的观点并不成立。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，原南海环保局作为县级以上地方人民政府的环境保护主管部门，依法享有对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理并对违法行为进行查处的职权。因佛山市机构改革，原南海环保局被撤销，其环保执法的职权由被上诉人市生态环境局承继，被上诉人承继原南海环保局对涉案违法行为的调查，并作出涉案行政处罚，其执法主体适格，本院予以确认。此外，被上诉人作出涉案《行政处罚决定书》履行立案、调查、听证、集体讨论等程序，在作出《行政处罚决定书》后告知上诉人行政复议及行政诉讼的权利，本院予以确认。但如原审判决所述，《行政处罚决定书》的作出超过法定期限，且被上诉人亦未在法定期限内向上诉人梁海坤送达该决定书，程序存在瑕疵。但考虑到以上程序瑕疵并不对上诉人的权利义务造成实际影响，原审法院对此指正，本院予以确认。上诉人提出，原南海环保局行政职权系由佛山市生态环境局南海分局承继，本案应追加佛山市生态环境局南海分局作为第三人参加诉讼，一审法院未通知违法。经查，佛山市生态环境局南海分局为被上诉人的分支机构，并非独立的机关法人，且涉案行政行为的法律责任承担者为被上诉人，其作为被告参加本案诉讼，符合法律规定。上诉人以上主张，缺乏法律依据，本院不予支持。上诉人提出，《行政处罚决定书》的签章为被上诉人的业务专用章而非公章违法。经查，被上诉人在《行政处罚决定书》上加盖该局的业务专用章以表明其为作出该决定的主体，该签章行为并不违反法律强制性规定。上诉人该主张缺乏理据，本院不予支持。本案的争议焦点在于被上诉人市生态环境局作出涉案《行政处罚决定书》认定上诉人梁海坤存在环境违法行为并作出处罚，是否合法。《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：......（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；......”第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”经查，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》“项目类别”中第十八类橡胶和塑料制品业第47项的规定，塑料制品制造纳入建设项目的环境影响评价管理，属于需要编制环境影响报告表的项目，应执行建设项目环境影响评价和“三同时”制度。本案中，被上诉人提供的《现场检查笔录》、星科厂员工梁某某、劳某某的《调查询问笔录》以及现场照片等证据证实，上诉人所经营管理的星科厂生产规模为：4台铣床、1台钻床、1台磨床、1台车床、8台注塑机；生产流程中的注塑工程会有废气产生并扩散到外环境；该项目从建设投产至现场检查时未向环保部门办理环境影响评价文件报批手续，建设项目应配套的污染物治理设施未建成。基于上述事实，被上诉人认为上诉人作为星科厂的主管人员违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，并根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，参照《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》的规定，对上诉人作出罚款人民币93500元的行政处罚。该处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出，被上诉人未考虑其从轻情节，处罚金额过高。经查，被上诉人对上诉人处罚金额已考虑上诉人整改后对注塑工序配套建设废气收集治理设施的情形，而按照《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》第十二条第二项第1点规定的调整系数予以调整，且处罚金额在法定幅度范围内。上诉人的以上主张，缺乏理据，本院不予支持。上诉人还提出，被上诉人没有依法出示并附《中国环境监察证》《广东省行政执法证》复印件。经查，根据星科厂员工梁某某、劳某某的《调查询问笔录》记载，原南海环保局的工作人员对其二人进行询问调查时，已出示行政执法证，且法律并未强制性要求执法机关需要附上行政执法证的复印件。故上诉人以上主张，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。上诉人又提出，原南海环保局未向其直接有效送达《环境监察通知书》《现场环境监察整改意见书》。但本案的审查对象是《行政处罚决定书》的合法性，被上诉人是否向上诉人送达监察通知、监察整改意见书，并不是其作出环保行政处罚的必经法定程序。即使上诉人所述属实，亦不影响《行政处罚决定书》的合法性。上诉人以上所提，超出本案的审查范围，本院不予评判。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以维持。上诉人梁海坤的上诉主张，均理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁海坤负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年十一月二十三日法官助理 杨 阳书 记 员 黄晓琳