广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终107号 上诉人（一审原告）覃春生，男，1969年1月28日出生，汉族，住梧州市长洲区。 被上诉人（一审被告）梧州市人民政府，住所地：梧州市长洲区新兴三路**。 法定代表人钟畅姿，市长。 委托诉讼代理人廉嘉嘉，梧州市司法局干部。 委托诉讼代理人陈乾，梧州市司法局干部。 一审第三人梧州市长洲区人民政府，住所地：梧州市长洲区新兴二路**。 法定代表人尹哲，区长。 委托诉讼代理人万伟，广西正立律师事务所律师。 一审第三人梧州市国土资源储备中心，住，住所地：梧州市银湖南路**/div> 法定代表人李建萍，主任。 委托诉讼代理人彭滨，梧州市国土资源储备中心职员。 委托诉讼代理人彭新权，广西益远律师事务所律师。 上诉人覃春生因其诉被上诉人梧州市人民政府（以下简称梧州市政府）土地征收补偿安置标准行政复议一案，不服梧州市中级人民法院（2019）桂04行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月17日组织了询问。上诉人覃春生，被上诉人梧州市政府委托诉讼代理人廉嘉嘉、陈乾、一审第三人梧州市国土资源储备中心（以下简称储备中心）委托诉讼代理人彭滨、彭新权，到庭参加询问。一审第三人梧州市长洲区人民政府（以下简称长洲区政府）经本院合法传唤，未到庭参加询问。本案现已审理终结。 梧州市中级人民法院一审查明：2009年5月4日，梧州市政府出具梧政函〔2009〕94号《关于确定我市2009年收储土地计划第一期的批复》，同意市土地储交中心（第三人储备中心）将龙平龙华区6362.60亩土地等地块列入第一期收储项目。储备中心与大宕四组签订了5份征地补偿协议书（其中2份大宕四组单独签订，3份大宕四组作为被征地方之一与其他村民小组共同签订），储备中心向被征地单位支付了补偿金。2010年1月18日，大宕四组召开村民大会，经该组73.7%的户主签字同意了2009年征地补偿安置费分配方案。 2011年下半年，因梧州市建设两龙片路网，该路网通过覃春生的房屋，为此需征收拆迁覃春生的房屋。覃春生认为第三人长洲区政府必须解决其所在组2009年征地补偿费归属纠纷。长洲区政府便要求覃春生所在组全体户主对被征收土地重新丈量。2012年春节前，长洲区政府主持召开覃春生的小组会议，讨论2009年征地安置费分配问题，会议以少数服从多数作出“安置费充公，按人口平均分配”的决定，覃春生对该会议决定不服向梧州市纪委信访投诉。2012年5月17日，长洲区政府收到梧州市纪委转来覃春生的梧纪信转字[2012]138号信访材料后向覃春生作出《关于覃春生信访件的答复》，对覃春生提出三种补偿安置方案的答复认为，征地拆迁按照《2009年梧州市城市规划区征收集体土地房屋拆迁补偿安置方案》，在市土地储交中心提供的回建宅基地上，可以代建房屋；对征地补偿款归属问题的答复认为，覃春生所在组73.7%的户主签字同意通过了2009年征地补偿款分配方案，除覃春生户外，大宕四组其他户主已经按照分配方案全部领取2009年两龙项目征地补偿款。 2012年8月9日，长洲区政府作出《梧州市长洲区人民政府关于对位于梧州市长洲区覃春生房屋拆迁安置补偿决定的公告》（以下简称《覃春生房屋拆迁安置补偿决定的公告》），覃春生不服，向梧州市政府申请行政复议。2012年11月19日，梧州市政府作出复议决定，维持《覃春生房屋拆迁安置补偿决定的公告》。覃春生不服提起行政诉讼，梧州市中级人民法院裁定不予受理。覃春生提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2013年1月31日作出裁定，驳回上诉，维持原裁定。 2013年4月18日，覃春生向第三人长洲区政府提出《行政协调申请书》。 2015年12月20日，覃春生通过ESM向梧州市政府寄送行政复议申请书以及附件，要求：1.确认长洲区政府违法行使行政职权侵害覃春生的土地承包经营权和宅基地使用权；2.确认长洲区政府非法逼迁和非法占用土地；3.请求长洲区政府停止侵害、排除妨碍、消除危险、退还承包地、恢复土地原状并重新确权登记颁证；4.请求给予长洲区政府直接责任人员行政处分和承担相应的刑事责任；5.要求长洲区政府赔偿抽水机费、电线费、排水管费等损失共计353190元。2016年1月7日，梧州市政府行政复议办公室向覃春生作出梧政复告字〔2016〕1号《行政复议告知书》，认为覃春生的复议请求部分属于民事纠纷，建议通过申请仲裁或向人民法院提起诉讼的方式解决；部分请求不属于行政复议受案范围，建议向相关职能部门提出控告或者提出确权申请。覃春生于2016年8月24日提起行政诉讼，梧州市中级人民法院作出（2016）桂04行初34号行政判决，驳回其诉讼请求。覃春生提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2018年6月27日作出（2017）桂行终278号行政判决，撤销一审判决以及梧州市政府梧政复告字〔2016〕1号《行政复议告知书》，由梧州市政府对覃春生的复议申请重新处理。 2018年8月7日，梧州市政府出具了《补正行政复议申请通知书》，其中注明了需要补正以下材料:一、在复议申请书中明确对长洲区政府在征收、征迁行为中的哪一个行政行为提起复议申请；二、请完整、清晰的表达复议请求。覃春生于2018年8月15日向梧州市政府递交了《行政复议申请补正书》，载明:“复议请求:1、请求被申请人从通过申请人房屋的公路边，划出400平方米的土地使用权交给申请人，其中100平方米为居住安置，即宅基地;300平方米为人员安置，即留用地。前者发宅基地使用权证，后者发国有土地使用权证。2、请求被申请人从梧州市长洲区长洲镇龙平村大宕2、3组周边，开发整理一块耕地，面积为2亩，重新分给申请人，作为申请人新的承包地，发土地承包经营权证，允许申请人在该农业生产安置用地上建造猪舍、鸡舍等从事农业生产经营活动所必须的附属设施。3、请求被申请人以梧州市人民政府作出的37号文为标准，将申请人36.52亩被征地中的菜地15.52亩、果园21亩的土地补偿费583427.84元、553770元和菜地15.52亩，果园21亩的青苗费18232.12元、92295元以及地上附着物800000元和逼迁损失费353190元，合共人民币贰佰肆拾万零玖佰壹拾肆元玖角陆分整（2400914.96元）单独给付申请人。”2018年8月20日，梧州市政府作出梧政复决字〔2018〕47号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称〔2018〕47号不予受理决定），认为覃春生提出的五项行政复议请求，实质是对长洲区政府征收、拆迁的行政行为提起复议，而征收、拆迁行为涉及政府的多个行为，覃春生提出复议请求的事项未明确其是针对政府的哪一行政行为，该申请的事项存在表述不清、指向不明的情形。覃春生提交的补正材料中的三个复议请求不属于行政复议的受案范围，不符合法律要求，因此对其复议申请决定不予受理。覃春生不服，于2018年9月13日提起行政诉讼。梧州市中级人民法院于2019年3月1日作出（2018）桂04行初97号行政判决，判决撤销梧州市政府〔2018〕47号不予受理决定，责令梧州市政府在法定期限内受理覃春生提出的行政复议申请。 梧州市政府受理后，于2019年6月21日作出梧政复决字〔2019〕45号《行政复议决定书》（以下简称〔2019〕45号复议决定），认为覃春生超过行政复议提出的期限，决定驳回覃春生的行政复议申请。覃春生不服，提起本案诉讼。请求撤销〔2019〕45号复议决定，并责令梧州市政府受理行政复议申请。 梧州市中级人民法院一审判决认为：因梧州市建设两龙片路网需要，涉及覃春生的征收拆迁补偿分为其承包地的征收拆迁补偿及其房屋的征收拆迁补偿。对覃春生承包地的征收拆迁补偿，征地补偿行为发生在2009年，大宕四组于2010年1月18日、2012年春节前也召开了村民小组会议讨论征地补偿款分配问题，除覃春生外，大宕四组其他村民也都领取了征地补偿款。覃春生在2015年申请行政复议，已超过提起行政复议的期限。对覃春生房屋的征收拆迁补偿，长洲区政府虽对覃春生房屋作出了《覃春生房屋拆迁安置补偿决定的公告》，但覃春生该房屋并未实际拆迁征用，且该《公告》亦经过了行政复议，不能就该《公告》重复提起行政复议申请。综上，覃春生提起的行政复议不符合法律规定，梧州市政府受理覃春生的行政复议申请后，发现其申请不符合受理条件，决定驳回覃春生的行政复议申请，处理正确。综上所述，覃春生提出撤销梧州市政府〔2019〕45号复议决定并责令梧州市政府依法作出行政复议决定的请求依据不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回覃春生的诉讼请求。 上诉人覃春生上诉称：一、没有证据证明长洲区政府在大宕四组内以书面形式公告了征地决定和补偿安置方案，长洲区政府非法征收和非法占用覃春生的承包地,构成侵权。因此,覃春生通过法定途径,了解和知晓上述行为全部内容之日,才是申请复议期限的起算点。虽然时间久远,但长洲区政府的侵权行为持续，复议期限的起算点持续，不存在已超复议期限的问题。二、长洲区政府非法征收和非法占用覃春生的承包地,长洲区政府依法应当给予赔偿。覃春生提出的赔偿方案完全是按照梧州市政府作出的37号文赔偿标准计算得出的结果。综上所述,一审判决认定事实不清,适用法律错误,请求二审法院撤销一审判决,支持覃春生的一审诉讼请求。 被上诉人梧州市政府答辩称：一、大宕四组于2010年1月18日召开了村民小组会议讨论征地补偿款分配问题,覃春生作为该组村民,至迟也应当于2010年初知道涉案征地补偿行为。覃春生2015年12月20日才对2009年的征地补偿行为提起行政复议,已经超过了1年申请复议期限;二、关于覃春生提出的2012年房屋拆迁安置补偿行为,因长洲区政府在答复书中否认征收覃春生的房屋,覃春生也没有提交长洲区政府征收其房屋的相关证据，梧州市政府驳回覃春生的行政复议申请的处理决定并无不当。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人长洲区政府提交书面答辩意见，述称：一、因梧州市城市建设需要，长洲区政府对涉及包括覃春生在内的两龙片的农村集体土地和地上附属物进行征收拆迁补偿的行为符合法律的相关规定。二、梧州市政府〔2019〕45号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律得当，驳回覃春生申请的行政行为是正确的。三、一审法院认定覃春生的行政复议申请不符合受理条件，决定驳回覃春生申请的判决正确。覃春生的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人储备中心陈述称：一、储备中心收储涉案土地使用权合法有效。二、梧州市建设两龙片路网需要,征收包括覃春生在内的集体土地使用权,除覃春生外,大宕四组其他村民均已领取了补偿款。覃春生于2015年才申请行政复议,已超过申请复议期限。原审认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院另查明：2020年11月17日本院对当事人进行询问。覃春生明确其复议申请内容是针对长洲区政府的三个行政行为：1.逼迁行为，长洲区政府2012年起在涉案房屋四周堆泥土，阻塞出入道路，影响排水。2.用地行为，即长洲区政府2009年和2012年的土地收储行为。3.拒赔行为，覃春生主张长洲区政府应按留用地安置和农业生产安置相结合的方式予以补偿，但长洲区政府拒绝。 本院认为：关于覃春生2015年提出行政复议申请是否超过申请复议期限的问题。2012年8月9日，长洲区政府作出《覃春生房屋拆迁安置补偿决定的公告》，覃春生不服而申请行政复议，梧州市政府作出复议决定维持了该公告。覃春生不服提起行政诉讼，梧州市中级人民法院裁定不予受理。覃春生上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2013年1月31日作出（2013）桂立行终字第3号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。生效裁定的主要理由是：“《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款明确规定：‘对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。’……鉴于本案补偿安置纠纷未经人民政府裁决，故起诉不符合人民法院受理条件。”该裁定生效后，2013年4月18日，覃春生向长洲区政府提交《行政协调申请书》，其提出协调申请明显是受上述生效裁定释明的指引。在长洲区政府协调未果情况下，覃春生于2015年12月20日向梧州市政府申请行政复议。对此，梧州市中级人民法院（2018）桂04行初97号行政判决的“本院认为”部分已经阐明：“据此，覃春生在向长洲区政府申请协调未果的情况下，再向梧州市政府申请复议并无不当。”梧州市政府根据该行政判决重新作出本案被诉的〔2019〕45号复议决定，认定覃春生2015年提起行政复议时已经超过申请复议期限，这既不符合事实，也违反了生效判决的认定，本院不予支持。 梧州市政府〔2019〕45号复议决定认定事实错误，导致复 -11- 议结果错误，应予撤销。鉴于对覃春生提出的复议申请，梧州市政府已经多次处理，为避免再次反复，尽可能实质性解决行政争议，本院对覃春生进行了询问，由覃春生说明和明确其所提行政复议请求的真实意思，指明应当由梧州市政府进行行政复议的事项。经询问，覃春生明确其复议申请内容是针对长洲区政府的以下三个行政行为：1.逼迁行为，长洲区政府2012年起在涉案房屋四周堆泥土，阻塞出入道路，影响排水。2.用地行为，即长洲区政府2009年和2012年的土地收储行为。3.拒赔行为，覃春生主张长洲区政府应按留用地安置和农业生产安置相结合的方式予以补偿，但长洲区政府拒绝。 首先，对于“逼迁行为”和“用地行为”的复议请求事项问题。2012年8月9日，长洲区政府作出《覃春生房屋拆迁安置补偿决定的公告》。覃春生不服而申请行政复议，人民法院生效裁定认为属于对补偿标准有争议的情形，应先协调，协调不成则由行政机关裁决。覃春生2013年申请协调。协调不成后，覃春生于2015年申请行政复议，其行政复议申请的事项仍应当以“对补偿标准有争议需要裁决的情形”为准。在本院2020年11月17日组织询问时，覃春生明确其2015年提出的行政复议申请针对的行政行为包括长洲区政府的“逼迁行为”和“用地行为”。经查，覃春生2015年《行政复议申请书》提出的第2个复议请求事项是“请求确认被申请人非法逼迁和非法占用土地”，该复议请求事项已经超出其2012年申请行政复议的申请事项范围，不属于其2013年申请协调的事项和需要裁决的事项。而且，覃春生认为“长洲区政府（因为修建公路）2012年起在涉案房屋四周堆泥土，阻塞出入道路，影响排水”，以此来逼迫其签订协议，属于“非法逼迁”，从而请求停止侵害、排除妨害、消除危险（2015年行政复议的第3个请求事项），覃春生还认为长洲区政府非法占用土地，从而要求退还承包地（2015年行政复议的第3个请求事项之一）。但上述请求实质上是要求对违法行为进行处理而不是要求复议，不属于行政复议受案范围内的事项。且，本案所涉土地征收行为是2009年、2012年发生，覃春生于2015年提出有关“请求确认被非法逼迁和非法占用土地”的请求事项，也确实已超过复议申请期限。 其次，对于“拒赔”行为的复议请求事项问题。长洲区政府2012年作出的《覃春生房屋拆迁安置补偿决定的公告》，决定的补偿安置方案有“一、货币补偿结合宅基地安置”和“二、异地重建加附属物以货币补偿”两种补偿安置方式，并限定如超过2012年8月25日未签约则强制实施方案二。本院2020年11月17日询问覃春生时，覃春生主张其所提的“拒赔”行为，其实是不认可《覃春生房屋拆迁安置补偿决定的公告》中的两种补偿安置方式，其主张应按留用地安置和农业生产安置相结合的补偿安置方式，具体理由是认为“2012年的补偿决定有2个补偿方式供我选择，方案一是货币补偿结合宅基地安置，宅基地我是同意要的，但是给予的货币补偿标准太低……方案二是异地重建，由政府在龙坪一期回建地按占地100平方米建设2层，按原装修标准装修，附属设施以货币补偿标准补偿。我不同意是因为我（现在的）宅基地周边有水井、沟渠、养鸡场等设施，如果只给100平方米的宅基地，没有菜地和其他附属用地我不能自己种菜。……我不习惯这种生活方式。”上述情况说明，长洲区政府与覃春生对补偿安置方式的意见不一致，即属于对补偿安置标准有争议，梧州市政府重新作出复议决定时，应当就双方的补偿安置标准争议作出裁决。 至于梧州市政府主张的长洲区政府未征收覃春生涉案房屋所在土地的问题。本院二审组织询问时，梧州市政府辩称，长洲区政府2012年因建设市政道路原本是想征收覃春生涉案房屋所在土地，但是双方一直未能达成协议，长洲区政府作出《覃春生房屋拆迁安置补偿决定的公告》后也未实际履行。鉴于双方未能达成协议，长洲区政府在道路施工中已经绕开覃春生的房屋，现在道路已经建成，长洲区政府未实际征收覃春生涉案房屋所在土地。梧州市政府〔2019〕45号复议决定据此认为“关于申请人提出的2012年房屋拆迁安置补偿行为，因被申请人长洲区人民政府在答复书中否认征用申请人的房屋，申请人也没有提交被申请人征用其房屋的相关证据证实，属申请人举证不能。”对此，本院认为，长洲区政府2012年作出的《覃春生房屋拆迁安置补偿决定的公告》并未被撤销，依然具有法律效力。依据该安置补偿决定的内容，覃春生涉案房屋所在土地已经确定被征收，至于征收后实际使用情况则属另一事实问题。覃春生对安置补偿决定中的补偿安置标准不服，依法行可以申请行政复议。 必须说明的是，本案《覃春生房屋拆迁安置补偿决定的公告》含有补偿标准的内容。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。……有关地方人民政府应当采取有效措施，积极受理、依法审理、公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。”国务院国法〔2011〕35号文是裁决权限下放的规定，梧州市政府应当积极受理并公正裁决本案补偿安置争议行政复议案件。 综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，导致判决结果错误，本院予以纠正。上诉人覃春生提出的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第 七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销梧州市中级人民法院（2019）桂04行初40号行政判决； 二、撤销梧州市人民政府梧政复决字〔2019〕45号行政复议决定； 三、责令梧州市人民政府重新作出行政复议决定。 一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人梧州市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 陆雨清 书 记 员 饶 栖