湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行初58号原告吴成良，男，侗族，1972年2月2日出生，住湖南省通道侗族自治县。原告吴成桃，女，侗族，1975年1月5日出生，住湖南省通道侗族自治县。委托代理人陆江南，女，侗族，1976年8月10日出生，住湖南省通道侗族自治县。以上二原告共同委托代理人丁樵，湖南五溪律师事务所律师。被告通道侗族自治县人民政府，地址：通道侗族自治县双江镇行政街**。法定代表人杨秀芳，县长。委托代理人石彦平，通道侗族自治县司法局工作人员。委托代理人余秋兰，湖南宇真律师事务所律师。原告吴成良、吴成桃不服通道侗族自治县人民政府（以下简称通道县政府）行政处理决定一案，向本院提起诉讼。本院于2020年10月15日立案受理，同月20日向被告通道县政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及相关法律文书，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告吴成良、吴成桃的共同委托代理人丁樵及吴成桃的委托代理人陆江南，被告通道县政府的委托代理人石彦平、余秋兰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年9月18日通道县政府作出《关于对吴成良等人的答复》(以下简称《答复》)，确认：申请人（吴成良、吴成桃）非湖南省通道侗族自治县县溪镇蔬菜村村民，2006年5月4日申请人与蔬菜村下腰一、二组签订了《土地转让协议》购买土地，土地位于209国道县溪镇下腰老杨家冲口新公班前公路斜对面。2016年县溪镇在申请人所诉求土地上修建了防洪堤。另查明，其所购买的土地第二次全国土地调查为河流水面，性质为国有土地。该地块城镇规划为城市绿地，不能用于商住建筑。认为申请人与蔬菜村下腰一、二组签订了《土地转让协议》购买土地行为，违反《中华人民共和国土地管理法》（2004）第四十三条、第五十三条、第五十五条规定，属私下非法交易行为和非法占地。申请人以土地使用权受到侵害为由，向通道县政府申请行政赔偿，因申请人为非法取得土地使用权，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，对申请人的非法交易土地不予赔偿或土地置换。原告成良、吴成桃诉称，原告使用通道侗族自治县县溪镇下腰老杨家冲口新公班前公路斜对面土地372平方米，系根据通道侗族自治县县委（96）02号县委办公会议纪要的决定，依照1996年11月10日通道县政府县镇字（1996）第38号《关于蔬菜村民房改建工程的有关政策规定》，县溪镇政府县政报（2002）30号文件《县溪镇人民政府关于请求落实县溪镇小城镇综合改革试点工作若干政策的请示》等政策文件的规定，经蔬菜村委会同意，与土地所有人蔬菜村下窑一、二组于2006年5月4日签订《土地转让协议书》而取得土地使用权。2016年4月22日，通道县政府对土地未经合法征收程序则予以占有使用。被告的行为严重侵害了原告的合法权益，故原告于2020年3月31日书面请求被告对其占用的土地予以征用或补偿。2020年9月18日被告作出不予赔偿《答复》。原告认为该《答复》不切实际，不尊重客观事实。原告对土地具有合法来源并长期使用，被告未经征收补偿非法占用土地，根据《最高人民法院行政审判庭关于农民长期使用但未取得合法权属证明的应如何确定权属问题的答复》的规定，被告作出的《答复》适用法律错误，应予撤销，被告非法占用土地应予赔偿。请求1、撤销被告作出的《关于对吴成良等人的答复》；2、被告对其占用原告使用的位于通道侗族自治县××镇××道线下腰老杨家冲口新公路班前公路斜对面土地372平方米按照县溪镇人民政府土地出让价格补偿土地费用、补偿修建涵洞费用106080元。原告在诉讼中提交了如下证据材料：证据1、吴成良、吴成桃常住人口基本信息及身份证复印件一份，拟证明原告的基本情况；证据2、通道侗族自治县组织机构代码信息复印件一份，拟证明被告的基本情况；证据3、（1）通道侗族自治县人民政府《关于对吴成良等人的答复》；（2）通道侗族自治县县溪镇人民政府文件县镇字（1996）第38号《关于蔬菜村民房改建工程的有关政策规定》；（3）通道侗族自治县县溪镇人民政府《关于要求更换木方改砖房示范村的报告》；（4）通道侗族自治县县溪镇人民政府文件县政报[2002]30号《县溪镇人民政府关于请求落实县溪镇小城镇综合改革试点工作若干政策的请示》复印件一份，拟证明（1）证明原告依据当时的政策在村委会的调配下在规定的沿国道农机、石油公司加油站420米改建地址范围内获得集体土地使用权，原告用地合法；（2）证明原告响应县溪镇人民政府的号召投资小城镇的事实；（3）证明通道侗族自治县人民政府不尊重客观事实，作出错误的答复；证据4、县溪下腰一、二组与吴成良、吴成桃、粟奉平于2006年5月4日签订的《土地转让协议》及收据复印件一份，拟证明原告使用的土地具有合法的土地来源；证据5、《界线证明》复印件一份，拟证明原告使用的土地与相邻使用权的界线情况；证据6、吴成良与陆定新签订的《场地租用合同》复印件一份，拟证明原告使用的土地出租获益的情况；证据7、县溪镇晒口村委会、水库移民管理局出具的《证明》复印件一份，拟证明原告系水库移民，无房居住的情况；证据8、吴成良移民证及保障金额领取登记表复印件一份，拟证明原告系晒口电站水库移民的情况；证据9、吴成良申请建房报告复印件一份，拟证明原告因无房居住购买土地向政府申请建房的事实；证据10、关于办理国土使用手续的申请报告复印件一份，拟证明原告因无房居住购买土地向政府、国土部门申请建房的事实；证据11、申请建房报告复印件一份，拟证明原告因无房居住购买土地向住建局申请建房的事实；证据12、通道县政府通政发［2006］4号、［1999］8号文件复印件一份，拟证明原告主张权利的事实；证据13、行政赔偿申请书及通道侗族自治县公路管理局通公不赔决字［2017］01号不予赔偿决定书复印件一份，拟证明原告主张权利的事实；证据14、快递单、《请求通道侗族自治县人民政府对占用县××镇××道线旁的土地进行补偿的申请书》复印件各一份，拟证明原告于2020年3月1日向被告申请处理，被告在法定期限内行政不作为的事实；证据15、照片一组（3张），拟证明原告所使用的土地被被告占有使用的事实。被告通道县政府辩称，一、答辩人针对原告所作的《答复》系依法依规作出，未违反相关法律法规的规定，无法定撤销事由。1、原告非涉案土地的所有权人，也非涉案土地的合法使用权人，其对涉案土地不享有合法的权益；2、涉案土地系国有土地，土地规划为城市绿地，不能用于商住建筑，县溪镇政府在涉案土地上修建防洪堤是为了城市基础建设的需要，也完全符合涉案土地的性质和规划；3、答辩人在法院限定期限内向原告就申请事项作了答复。二、原告诉请按照县溪镇人民政府土地出让价格补偿其土地费用、修建涵洞费用106080元，没有事实及法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。通道县政府在法定举证期限内提交了如下证据材料：证据1、通道侗族自治县人民政府关于对吴成良等人的答复，拟证明被告在法院限定时间内对原告等人的申请作出了答复，该答复系被告依法依规作出，符合法律、行政法规关于涉案土地的规定，处理合法、合理、合规，不具有法定撤销事由；证据2、（1）行政赔偿起诉书；（2）应诉通知书；（3）（2017）湘1230行初4号《行政赔偿裁定书》；（4）行政上诉状；（5）应诉通知书；（6）（2018）湘12行赔终2号《行政赔偿裁定书》。拟证明2017年10月13日，原告起诉被告要求被告赔偿其财产损失106080元，并要求置换相同地类和面积的土地180平方米。该案经一、二审审理，均裁定驳回原告的起诉。此为原告的第一次起诉。证据3、（1）行政赔偿起诉书；（2）应诉通知书；（3）（2018）湘1230行赔初1号《行政赔偿裁定书》。拟证明2018年7月29日，原告以相同的事实和理由再次将被告及通道县公路管理局起诉至法院，要求撤销通道县公路管理局于2017年7月17日作出的通公不赔决字［2017］01号《不予赔偿决定书》、赔偿其财产损失106080元，之后原告以涉案土地所有权系蔬菜村一、二组集体所有，其只有使用权为由申请撤诉，法院裁定准许撤诉。此为原告的第二次起诉，第一次重复起诉。证据4、（1）行政起诉状，增加诉讼请求申请书；（2）应诉通知书；（3）（2019）湘1230行初7号《行政裁定书》：（4）（2019）湘12行初63号《行政裁定书》。拟证明2019年4月2日，原告以相同的事实和理由起诉被告及通道县公路管理局、蔬菜村一、二组，要求被告将其非法占用的土地予以征收补偿，补偿金额为929000元。之后原告又于2019年4月7日增加要求撤销通道县公路管理局作出的通公不赔决字［2017］01号《不予赔偿决定书》。之后被告提出管辖异议，通道侗族自治县人民法院作出（2019）湘1230行初7号行政裁定书，将该案移送怀化市中级人民法院，原告申请撤诉。怀化市中级人民法院作出（2019）湘12行初63号行政裁定，准许原告撤诉。此为原告的第三次起诉，第二次重复起诉，本次为原告的第四次起诉，第三次重复起诉，依法应当驳回。证据5、（1）行政起诉状；（2）（2020）湘12行初43号应诉通知书；拟证明2020年6月12日，原告以相同的事实和理由起诉被告，要求确认被告不履行答复原告《申请书》法定职责的行政行为违法，并要求对涉案土地予以征收补偿或予以土地置换。原告当庭表示只要被告作出答复，则其自愿撤诉。怀化市中级人民法院裁定准许原告撤诉。此为原告的第四次起诉，第三次重复起诉，本次为原告的第五次起诉，第四次重复起诉，依法应当驳回。证据6、吴文忠、陈家祥、吴成良占地示意图（二调数据）；吴文忠、陈家祥、吴成良占地示意图2912.6-362.0；关于吴文忠、陈家祥、吴成良等户县溪209国道边公路纪念坊附近占地情况现场指界记录，拟证明吴成良、吴成桃所占土地在第二次全国土地调查为河流水面，性质为国有土地；证据7、通道侗族自治县县溪镇总体规划（2009-2030）--土地利用规划图，拟证明该土地的规划为城市绿地，不能用于商住建筑；证据8、（1）土地转让协议；（2）场地租用合同。拟证明该土地的转让属于私下的非法交易行为和非法转让行为。证据9、（1）陆定新租用吴成良、吴成桃场地修建的临时建筑未拆除前照片：（2）强制拆除违法建筑后现场照片；（3）现今“桂穗公路纪念坊”路段场景照片。拟证明吴成良、吴成桃将土地租用给陆定新被公路部门强拆后，除修建防洪堤并未修建其他建筑。对原告提交的证据，被告质证意见如下：对证据1、2无异议；对证据3、证据4有异议，原告并非蔬菜村集体组织成员，不具有集体土地的使用权，其与蔬菜村签订的土地转让协议系非法转让和交易行为，所以原告并未依法取得涉案土地的合法使用权，其对涉案土地的使用自始至终都是非法使用行为；对证据5有异议，该界线证明系原告自行作出，无任何事实及法律依据，被告不予认可；对证据6有异议，原告未合法取得土地使用权，在非法占用的土地上出租获利，系非法利益；对证据7有异议，正好印证原告非涉案土地集体组织成员，且即使无房居住，也不应非法占用国有土地，原告可以按有关规定享受安置政策；对证据8三性无异议，正好印证原告非涉案土地集体组织成员；对证据9－11有异议，因原告未依法取得涉案土地的使用权，其在涉案土地上建房系违法建筑；对证据12－13三性无异议，通道县政府、通道县公路管理局系依法行政、依法履职的行为，通道县公路管理局针对原告非法占地行为作出的《不予赔偿决定书》也是合法合理的；对证据14无异议；对证据15有异议，涉案土地系国有土地，原告未依法取得所有权和使用权，且被告为了公共基础建设修建防洪堤，是合法使用行为，与原告无关。对被告提交的证据，原告质证意见如下：对证据1真实性、关联性没有异议，该答复认定原告为非法交易土地不予赔偿不具有合法性，应该予以撤销。原告系依据当时政府的政策与土地所有权人签订协议，支付土地价款，具有合法的土地使用权。同时，原告在使用土地时，投资修建了涵洞，被告现占用土地，实际获得了利益，应补偿原告。被告占用土地，没有依据法律规定征收和予以补偿，系非法占有；对证据2－5真实性、合法性无异议，关联性有异议，不构成行政重复起诉的情形。依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第106条的规定，原告的多次起诉诉讼请求、被告、诉讼标的都不相同，本案的诉讼请求没有被前次的诉讼请求包含，不构成重复起诉；对证据6真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明目的有异议，该图为2018年作出，原告在2006年合法使用土地，被告没有经过合法手续占有土地，系非法占有；对证据7真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明目的有异议，该图为2009年作出，原告在2006年合法使用土地，被告没有经过合法手续占有土地，系非法占有；对证据8真实性、合法性、关联性没有异议，证明原告依据当时政府的政策与土地所有权人签订协议，支付土地价款，具有合法的土地使用权；对证据9真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明目的有异议，证明被告没有经过合法征收非法占有土地的事实；经庭审质证，原告提交的证据1、2、8、12、13、14，被告对三性没有异议，予以采信；证据3中的《答复》，属被诉行政行为，不作证据评判，另两份文件及附件，属于政府公文，予以采信；证据4、5、6、7、9、10、11系复印件，未提供原件核对，不符合证据的形式要件，不予采信；证据15系土地现状，予以采信。对被告提交的证据1，属被诉行政行为，不作证据评判；证据2－5，与本案没有关联性，不予采信；证据6-9，原告对三性没有异议，内容客观真实，予以采信。经审理查明，1996年11月10日通道侗族自治县县溪镇作出县镇字（1996）第38号关于蔬菜村民房改建工程的有关政策规定的文件，确定通道侗族自治县县溪镇蔬菜村为通道侗族自治县以铁路、公路沿线为纽带依托，加快小城镇建设步伐的先导工程。确定沿国道农机、石油公司加油站之间420米两侧路段为改建地址，建设用地由镇政府及村委会负责落实、到户的有关手续由国土局办理。2002年7月9日通道侗族自治县县溪镇作出县政报[2002]30号县溪镇人民政府关于请求落实县溪镇小城镇综合改革试点工作若干政策的请示文件，就小城镇综合改革试点工作若干政策向通道县政府请示。2006年5月4日原告吴成良、吴成桃、粟奉平（乙方）与通道侗族自治县县溪镇下腰一、二组（甲方）签订《土地转让协议》，该协议共四条，其中第一条约定，甲方自愿转县溪镇下腰老杨家冲口新公班前公路斜对面土地给乙方。土地范围以公路河边下水涵洞为准，涵洞往上13米止，涵洞往下4米止，共17米。。地价6000元由乙方一次性付清。2016年通道县政府在原告协议转让的土地上修建了防洪堤。2018年11月，通道侗族自治县国土资源土地规划测绘队出具吴文忠、陈家祥、吴成良占地示意图，确认涉案土地第二次全国土地调查为河流水面，性质为国有土地，城镇规划为城市绿地。2020年3月31日原告请求通道侗族自治县人民政府对占用其涉案土地予以赔偿或置换土地。2020年9月18日通道县政府作出《答复》，确认：申请人（吴成良、吴成桃）非湖南省通道侗族自治县县溪镇蔬菜村村民，2006年5月4日申请人与蔬菜村下腰一、二组签订了《土地转让协议》购买土地，土地位于209国道县溪镇下腰老杨家冲口新工班前公路斜对面。2016年县溪镇在申请人所诉求土地上修建了防洪堤。另查明，其所购买的土地第二次全国土地调查为河流水面，性质为国有土地。该地块城镇规划为城市绿地，不能用于商住建筑。认为申请人与蔬菜村下腰一、二组签订了《土地转让协议》购买土地行为，违反《中华人民共和国土地管理法》（2004）第四十三条、第五十三条、第五十五条规定，属私下非法交易行为和非法占地。申请人以土地使用权受到侵害为由，向通道县政府申请行政赔偿，因申请人为非法取得土地使用权，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，对申请人的非法交易土地不予赔偿或土地置换。原告不服，提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。通道县政府作出的《答复》的合法性是本案审查的对象。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告在《答复》中认定原告“私下非法交易行为和非法占地”，仅提交吴成良占地示意图（二调数据）、占地示意图2912.6-362.0、占地情况现场指界记录、通道侗族自治县县溪镇总体规划（2009-2030）——土地利用规划图等证据，只是证明了涉案土地的现状情况，并不能证明原告系“私下非法交易行为和非法占地”的事实，被告作出的《答复》明显证据不足，依法应予以撤销。故原告请求撤销《答复》的诉讼请求，予以支持。同时，被告作出的《答复》系依原告申请而作出的，该《答复》被撤销后，被告应当重新作出答复行为，以回复原告申请和期望。从被告提交的证据看，同地段土地系国有土地无法与原告使用的土地置换，被告也明确表示无法置换土地，故原告要求置换土地的目的无法实现；同时，原告在诉讼中未提交证据证明通道侗族自治县县溪镇人民政府土地出让价格，故其要求补偿土地费用的诉讼请求，证据不足；且原告的赔偿请求有可能在被告重新作出行政行为中实现，故对原告要求补偿土地费用或者予以土地置换的诉讼请求，先行驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下：一、撤销通道侗族自治县人民政府于2020年9月18日作出《关于对吴成良等人的答复》；二、限通道侗族自治县人民政府于本判决生效后30日内重新作出行政行为；三、驳回吴成良、吴成桃的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告通道侗族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 谌 蔚审判员 肖尊启审判员 李容容二〇二〇年十一月二十三日法官助理刘俊卿书记员曾晨附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。