河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终750号 上诉人（原审原告）承德县优新苗圃。住所地承德县下板城镇小兰窝村。 经营者于全广，男，汉族，1957年8月14日出生，住址河北省承德市承德县。 被上诉人（原审被告）承德县人民政府（以下简称承德县政府），住所地河北省承德市承德县下板城镇下板城大街。 法定代表人刘志奇，该县县长。 委托代理人张浩然，承德县司法局工作人员。 委托代理人杨文阁，北京大煊律师事务所律师。 原审第三人承德县下板城镇人民政府（以下简称下板城镇政府），住所地承德县下板城镇新兴路。 法定代表人冯东伟，该镇镇长。 上诉人承德县优新苗圃不服承德县政府行政复议决定一案，不服承德市中级人民法院（2020）冀08行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2017年7月，承德县发布冻结公告：为了推进县城建设，承德县政府决定拟征收下板城镇小兰窝村承下公路东侧毗邻小兰窝村庄南侧土地约65亩（以实际测量面积为准），四至范围：东至小兰窝村耕地中间北边从公路界向东200米处村庄向南延伸165米、西至承下公路东侧边界、南至从村庄路界沿承下公路向南延伸200米处向东延270米水平线、北至 承下公路与小兰窝村庄路交叉口沿村庄南侧边界向东延伸200米。根据《中华人民共和国土地管理法》《河北省人民政府关于修订征地区片价的通知》（冀政发[2015]28号）等文件要求，切实维护被征占地农民合法权益，安置好被征占地人民群众的生产生活，土地补偿费按照区片价给予补偿；地上物及附着物补偿标准由评估单位评估确认，县政府按评估结果予以补偿。承德县优新苗圃系个体工商户，在承德县下板城镇小兰窝村经营苗圃。承德县班车站项目征收涉及承德县优新苗圃租用的部分土地。承德县优新苗圃认为政府部门对其租种的8亩7分苗木进行了评估且出具了评估报告并予以公示，承德县班车站项目涉及的其他人的征地款以及地上附着物及青苗补偿费已经支付到位，承德县优新苗圃一直没有得到补偿款。承德县优新苗圃遂向下板城镇政府提出支付给其苗木补偿款的申请，下板城镇政府未予答复。承德县优新苗圃于2019年7月8日向承德县政府申请行政复议要求责令下板城镇政府对其支付苗木补偿款的申请予以答复，承德县政府于2019年12月17日作出承县政复决字[2019]第9号行政复议决定，责令下板城镇政府对承德县优新苗圃提出的申请予以处理。下板城镇政府于2020年l月7日、2020年1月16日分别作出两份《关于于全广申请苗木补偿款问题的答复》，第一份答复因未告知承德县优新苗圃救济途径，经与承德县优新苗圃协商同意，下板城镇政府重新出具了第二份答复，第二份答复内容与第一份答复内容一致，只是增加了承德县优新苗圃救济途径。承德县优新苗圃又向承德县政府申请复议，承德县政府作出承县政复决字[2020]1号复议决定，该决定以两份答复程序违法，均予以撤销。承德县优新苗圃不服，向该院提起行政诉讼，承德县优新苗圃对承德县政府撤销原审第三人作出的两份答复是认可的，只是要求撤销承县政复决字[2020]1号复议决定重新作出复议决定，责令原审第三人对承德县优新苗圃申请苗木补偿作出处理。 原审认为，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》等相关法律规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。本案中，承德县政府为了推进县城建设，拟征收下板城镇小兰窝村 65亩土地用来建设班车站，作出冻结公告，告知地上物及附着物补偿标准由评估单位评估确认，县政府按评估结果予以补偿。因此，承德县优新苗圃申请的苗木补偿应向有权作出处理的机关申请。承德县优新苗圃向下板城镇政府提出申请，下板城镇政府作出的答复，违反法律规定，承德县政府以程序违法为由撤销了下板城镇政府的答复，复议决定处理结果正确。承德县优新苗圃的诉讼请求，于法无据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回承德县优新苗圃的诉讼请求。 上诉人承德县优新苗圃不服一审判决，向本院提起上诉称：1、一审法院在确认原审第三人的答复超越职权的情况下认定被上诉人以程序违法为由撤销第三人的答复正确，自相矛盾。2、原审第三人的答复认为上诉人不应获得地上附着物补偿款，在实体上违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第一十六条规定:“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”本案中，《冻结公告》明确规定，“严禁栽植各种树木、花卉、中药材及其他非常规农作物”，很明显，应当以《冻结公告》发布之日确定地上附着物的状况以及地上附着物补偿款的归属。在《冻结公告》发布之日，涉案土地上的苗木归上诉人所有，政府部门也对苗木进行了清点统计，出具了评估报告并予以公示，苗木补偿款应当归上诉人所有，原审第三人的答复认为上诉人不应获得地上附着物补偿款，明显违法。3、对于被上诉人作出的复议决定中关于复议请求这一事实，一审法院未予认定。上诉人的复议请求有两项，第二项为责令原审第三人向上诉人支付苗本补偿款及经济损失，被上诉人作出的复议决定未涉及上诉人的第二项复议请求，明显错误，一审法院对此事实未予认定。4、被上诉人在复议决定中未责令原审第三人限期对上诉人的支付苗木补偿款申请重新作出处理违法。本案中，被上诉人在答辩状中称，在原审第三人的答复被撒销后，在新的行政复议决定书中再次要求其作出行政行为属于重复，在事实和法律上完全没有必要。如被上诉人以上所言，在原审第三人的答复被撤销后，原审第三人实际上还没有履行第9号行政复议决定，根据《行政复议法》第三十二条第二款的规定，被上诉人应当责令原审第三人限期对上诉人的申请重新作出处理。更何况，在一审庭审时，距离被上诉人作出本案争议的行政复议决定已经三个多月，原 审第三人并未按照行政复议决定对上诉人的申请予以处理，并且原审第三人在一审庭审中明确拒绝再次对上诉人的支付苗木补偿款申请作出处理，可见，在复议决定中责令原审第三人限期对上诉人的支付苗木补偿款申请重新作出处理，并非像被上诉人在答辩状中所称的“在事实上和法律上完全没有必要”。综上所述，案涉答复不但程序上违法，而且超越职权在实体上违法。一审法院驳回上诉人诉讼请求的理由不能成立，一审判决应予撤销。 被上诉人承德县政府答辩如下：一、一审判决事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。上诉人因不服答辩人行政复议决定而起诉答辩人，一审法院在本案审理过程中，原、被告及第三人进行了举证、质证、辩论，充分听取了各方意见，一审法院对各方提交的证据进行审核、认证，查清了本案的案件真实情况，并耐心地对原告进行释法，但原告坚持自己的主张。一审法院依法做出判决，认定事实清楚、证据确实充分、正确适用法律、程序合法，判决结果公正，二审法院依法应当维持。二、上诉人的上诉理由不能成立。1.一审法院经过审理后确认原审第三人的两份答复程序不符合法津规定，因此维持答辩人的行政复议决定是准确的。2.原审第三人在行政复议过程中仅仅提交了两份证据，但是没有提交程序方面的任何证据，程序严重违法，必然影响案件事实的查清，复议机关无法对案件事实进行全面审查，因此，复议关依据行政复议法的规定予以撤销是正确的。3.答辩人在本案中属于行政复议机关，按照行政复议法的规定仅仅依据原审第三人的申请，对被复议的行政机关的行政行为进行审查，做出维持、撤销、限期履行的行政复议决定。行政复法并未授予行政复议机关对当事人在行政复议过程中提出的超出行政复议范围的要求进行一并审理的权利，上诉人关于“责令第三人向上诉人支付苗木补偿款及经济损失”的要求，不属于行政复议的范围，行政复议机关无权进行审查，并做出决定。4、上诉人认为答辩人的行政复议决定撤销原审第三人的两份答复后，原审第三人就应该重新对其申请进行处理，从行政复议决定送达到一审开庭时已经超过三个月，原审第三人未对其申请进行处理，证明答辩人的行政复议决定未责令原审第三人对其申请予以处理是错误的。实际上这是上诉人对法律的错误理解，具体到本案来说，如果人民法院审理后撤销了答辩人的行政复议决定，那么答辩人撤销原审第三人 的行政复议决定就没有发生法律效力，原审第三人的答复就生效了，原审第三人就没有了再给上诉人申请予以处理的事实和法律依据。这种情况下，如果原审第三人重新处理的话就与人民法院生效判决相互矛盾，从而导致事情复杂化。三、答辩人行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律适当、结果正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，依法在法定期限内作出了行政复议决定，并向申请人、被申请人分别送达了行政复议决定书。我们认为，原审第三人作为乡镇级别的人民政府，在征地补偿工作中，可以协助有权机关进行一些核查、协商、调解等辅助性工作，但不具有决定征收土地和给付补偿款的法定权利，因此，答辩人不能就申请人的支付苗木补偿款的申请事项，责令原审第三人重新作出行政行为。综上所述，答辩人的行政复议决定和一审判决，认定事实清楚，证据确实充分、程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉没有事实和法律依据，依法不能成立，请求依法驳回上诉、维持原判。 原审第三人下板城镇政府未在法定期限内向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，按照法定程序由有权机关批准征收土地后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。本案中，承德县政府对下板城镇小兰窝村65亩土地尚处于拟征收阶段。承德县优新苗圃向原审第三人下板城镇政府提出补偿申请，下板城镇政府作出了《关于于全广申请苗木补偿款问题的答复》，由于涉案土地目前尚处于拟征收阶段，未进入征收的组织实施阶段，且没有证据证明原审第三人下板城镇政府有权作出补偿意见，故可以认定下板城镇政府做出的上述答复意见系对于全广租赁土地上苗木补偿情况的客观描述，不属于补偿意见，并未实际影响承德县优新苗圃的权利义务，故下板城镇政府做出的答复意见依法不属于行政复议的受理范围。虽然承德县政府受理了承德县优新苗圃的复议申请并决定撤销下板城镇政府的上述答复意见，但复议机关是否撤销上述答复意见，并不会对承德县优新苗圃的权利义务产生实际影响。故根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项之规定，承德县优新苗圃请求确认承 德县政府案涉复议决定违法，并判决承德县政府重新作出复议决定，责令下板城镇政府限期对其提出的支付苗木补偿款申请重新作出处理，该诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回起诉。承德县优新苗圃可依据相关法律规定向有权作出处理的机关提出补偿申请，以维护其合法权益。综上所述，原审法院认定承德县政府的复议决定处理结果正确，属于适用法律错误，依法应予撤销。上诉人承德县优新苗圃的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销承德市中级人民法院作出的（2020）冀08 行初36号行政判决； 二、驳回承德县优新苗圃的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长 江 悦 审判员 邱振刚 审判员 李冠华 二〇二〇年十一月十六日 书记员 张 秀