浙江省杭州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）浙01行赔初7号 原告张玉花，女，汉族，1957年5月19日出生，户籍所在地浙江省临安市，现住浙江省杭州市临安区。 委托代理人相园（张玉花之女），女，汉族，1982年6月23日出生，户籍所在地浙江省杭州市上城区，现住浙江省杭州市临安区。 被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路**。 法定代表人郑栅洁，省长。 委托代理人金超。 委托代理人余红彬。 原告张玉花因土地批准行政赔偿一案，于2020年7月9日向本院提起诉讼，本院于7月10日立案后，向被告浙江省人民政府发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月5日依法公开开庭审理了本案，原告张玉花及其委托代理人相园，被告浙江省人民政府的委托代理人金超、余红彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张玉花诉称： 现有生效判决已经确认浙江省人民政府做出的浙土整立字[2013]0177号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（以下简称177号审批意见）违法。原告向浙江省人民政府提出申请国家赔偿，于2020年5月8日收到《不予赔偿决定书》。原告认为，征地批文号是具备撤销情形的，但是法院多方考虑确认违法，并不代表该批文号本质具备撤销的事实，被告应对原告的损失进行全面赔偿。正因为被告出了违法的批复而导致后面的一系列的行政行为持续违法，给原告造成层层损失，因此原告的农村集体土地承包权，申请审批宅基地权都受到了损失及多方限制。现在土地都征收完了，原告当地是要自己有土地才能申请宅基地并安置在自己的土地上，以及以前申请宅基地没有条条框框的限制，而今已停止申请和审批宅基地，给原告家庭的居住权，生存权造成了实际上的剥夺，而现地方政府无法给我户审批宅基地，希望法院能判决给我户一块由地方政府回收的宅基地，该块宅基地是另一个安置户不要的，他户己拿现金补偿了。因为按现在停止批宅基地的政策下，地方政府从程序上是无法批给我户了，除了法院判决能给我们的除外，希望法院及各级政府认真考虑因多年来征地给我户造成的困难及损失，给我户一方生存之地，确保我户的长远生计有保障，生活水平不降低！ 案涉地块上的香樟树等数量原告无法举证，原因是政府行政行为违法在先，原告在不知情的情况下树和田都没了，一部分房子和大的化粪池等都造在我的承包田里，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据：因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。对于损失的具体范围和金额，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定。 原告户土地的价值，因该土地被政府违法征收挂牌出让价1500元每平方米卖给临安桃源山庄后在5年内又再次由政府征收，征收价约1万元平方米左右。根据国家赔偿法第三十六条，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：财产己经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款;变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 打官司等费用，原告认为是政府违法在先给原告造成诉累，该损失政府应该赔偿原告，属于直接损失。因政府违法还应当赔偿相关的精神损失费。综上，诉请判令被告：1.赔偿原告张玉花及前夫宋启军、儿子张宋强可造农房宅基地一块（面积约150平方米）或责令杭州市人民政府、杭州市临安区人民政府、昌化镇人民政府、吕化镇东街村村民委员会共同协商，为上述三人调剂可造农房宅基地一块，面积约150平方米。2.赔偿原告张玉花户涉案地块价值780000元（按照2018年桃源山庄征收价10000元每平方米计算，共78平方米）。3.赔偿涉案地块上16棵胸直径2600公分的香樟树价值80000元（按照5000元每棵计算）。4.赔偿2013年至2019年期间土地不能耕种的损失163964元（按照200000元每亩每年计算）。5.赔偿因复议及诉讼开销的打印复印费400元、车费2015.1元、餐费600元、误工费200000元、快递邮寄费100.2元、精神损失费150000元、电话费200元、咨询律师费5000元、住宿费340元等总共损失的利息按每年银行活期存款利率计算。 原告向本院提交了以下证据： 1.（2017）浙01行初643号行政判决书、（2018）浙行终806号行政判决书，证明177号审批意见违法。 2.现场照片，证明因被告违法导致原告无法就赔偿事项进行举证。 3.临安市新桃源山庄临国用（2013）第05327号国有土地使用权证等，证明案涉地块挂牌出让价格为1500元/平方米，已拍卖。 4.复议及打官司开销，诉累造成的费用清单，证明诉累支出。 5.医院出院小结，证明精神损失的证据。 6.张玉花户口本，证明有三个人，需要150平方米左右宅基地建房。 7.张玉花、相园身份证复印件，证明二人身份情况。 8.不予赔偿决定书，证明被告决定不予赔偿。 9.淘宝网香樟树价格，证明香樟树价格情况。 10.浙江省农村集体土地承包权证，证明原告主体资格。 11.信息公开答复书，征地协议，证明2018年11月10日，该征地款尚未支付到村里，不只原告一户未拿到征地补偿款。 被告浙江省人民政府答辩称： 一、浙行赔〔2020〕1号不予行政赔偿决定认定事实清楚，适用依据正确。原告因177号审批意见被人民法院判决确认违法，向答辩人提出行政赔偿申请。经审理查明：为实施原临安市昌化镇九龙村农村土地综合整治项目，原临安市人民政府编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》上报。经杭州市人民政府、原省国土资源厅审核，答辩人于2013年4月12日作出177号审批意见,同意原临安市昌化镇九龙村农村土地综合整治项目立项，核准项目规划新增耕地5.8668公顷（其中建设用地复垦5.8668公顷，使用挂钩指标5.6805公顷，安排建新区用地5.7327公顷（农用地5.6805公顷＜耕地4.5956公顷＞，建设用地0.0522公顷），征收集体土地5.7327公顷。该项目应在立项批准后启动，2016年4月前实施完成，上报原省国土资源厅复核验收。涉案项目建新区用地中，昌化镇东街村地块二0288征地红线范围涉及征收原临安市昌化镇东街村集体土地0.2965公顷，其中涉及征收原告使用的承包地。 2017年5月16日，原告因不服177号审批意见向答辩人申请行政复议，答辩人于2017年12月8日作出浙政复（2017）282号行政复议决定，维持该审批意见。原告不服，向杭州市中级人民法院起诉，2018年5月12日，杭州市中级人民法院作出（2017）浙01行初643号行政判决，认定答辩人作出浙土整立字〔2013〕0177号批文前未履行告知、论证、听证、征求农户意见等法定程序义务，属程序违法。但涉案征地审批涉及农村土地综合整治，如撤销批文可能对公共利益产生重大影响，因而判决撤销浙政复（2017）282号行政复议决定，确认答辩人作出177号审批意见的行政行为违法，同时驳回了原告要求恢复土地原状的赔偿请求。原告不服该判决，向浙江省高级人民法院上诉。浙江省高级人民法院于2018年12月24日作出（2018）浙行终806号行政判决，驳回上诉，维持原判。 另查明，2012年10月24日，原临安市统一征地管理所与昌化镇东街村村民委员会就昌化镇东街村地块二0288签订《征地补偿协议》（临征字〔2012〕0288-2号），其中约定土地补偿费、安置补助费合计197167.5元。2014年1月23日，原临安市土地储备中心根据上述协议向昌化镇人民政府支付了197690元，用于昌化镇东街村地块二0288征地补偿。 2020年4月16日，浙江经纬房地产评估有限公司工作人员在杭州市临安公证处现场公证下，对原告在上述承包地上种植的苗木进行了清点。2020年4月22日，东街村村民委员会将原告的涉案土地补偿款5070元、苗木迁移补偿款2238元交由杭州市临安公证处提存。 答辩人认为，177号审批意见系因程序违法而被人民法院判决确认违法，但人民法院同时认定因涉案征地审批为农村土地综合整治项目，涉及重大公共利益，因此判决保留了其法律效力，并未撤销该批文。在此情况下，该土地综合整治项目实施单位仍然应当继续组织实施，并在组织实施过程中对原土地权利人依法给予相应安置补偿，原告享有合法补偿的权益并未受到损害，且原告如对征地补偿安置等不服，仍然可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。因此，原告关于土地补偿安置及地上附着物等的赔偿请求，缺乏根据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，原告关于因复议及诉讼开销的赔偿请求项目，于法无据；原告关于精神损失费的请求，也不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定。综上，原告向答辩人提出的行政赔偿请求，不能成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第三款规定，答辩人作出浙行赔〔2020〕1号不予行政赔偿决定，决定不予赔偿。 二、浙行赔〔2020〕1号不予行政赔偿决定程序合法。 答辩人于2020年3月13日收到原告张玉花提交的行政赔偿申请。经审理，答辩人于同年5月6日作出浙行赔〔2020〕1号不予行政赔偿决定，并向原告邮寄送达不予行政赔偿决定书。上述不予行政赔偿决定，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款规定的程序。 综上所述，答辩人所作浙行赔〔2020〕1号不予行政赔偿决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告浙江省人民政府在法定期限内提交的证据有： 1.行政赔偿申请书； 2.调查会笔录； 3.不予赔偿决定书； 证据1-3证明原告提出赔偿申请，被告作出不予赔偿决定。 4.177号审批意见书、《建新区用地分类面积汇总表》； 5.（2017）浙01行初643号行政判决书、（2018）浙行终806号行政判决书； 证据4-5证明案涉批文被确认违法，保留了其法律效力。 6.《征地补偿协议》（临征字[2012]0288-2号）； 7.《关于临安市昌化镇东街村地块土地补偿款支付的情况说明》； 8.《资金往来结算票据》及对应《记账凭证》； 9.《公证书》两份（2020浙杭临证内字第1597号、1629号）； 10.《房地产评估报告单》（浙经纬[2020](房估)字第LA-昌化镇号）； 11.案涉地块示意图、影像图； 证据6-11证明补偿安置情况。 经庭审质证，原告对被告证据发表质证意见如下：证据1-3形式真实性均无异议。证据2有部分是不符合事实。证据3对不予赔偿不服。证据4无异议。证据5无异议。证据6是之前第一次起诉批文庭审时对方提交的，以前没见到过。证据7是后补的，与本案无关。证据8是后补的，虚假的。证据9公证书的内容有异议，弄虚作假，与清单中自相矛盾。证据10对其中树木的数量有异议。证据11中52平方米的边界在哪里不清楚的，电脑上存的面积实际数据比承包证上的大。 被告对原告证据发表质证意见如下：证据1无异议。证据2并不能证明其待证事实，原告应举证证明其损失。证据3与本案无关联。案涉挂牌出让价格是在国有土地出让后出让金的价格，与被征地农户的补偿是不同的概念。证据4与本案无关联，该部分费用并不属于国家赔偿范围。证据5出院小结，与本案无关联。证据6真实性由法院核实，对于待证事实，并不能证明宅基地建房的面积，这是需要综合考虑人口及周边环境及相应的建房标准的。且宅基地建房的面积与本案无关联。证据7身份证复印件无异议。证据8没有异议。证据9跟本案无关联。证据10土地承包权证无异议，确实有52平米被本次征地征收。证据11与本案无关联，相关的赔偿款已经支付到位。 本院认为，被告证据1-11具备证据三性要件，均予采信。原告证据1-11，对其形式真实性均予以确认，予以采信。以上证据可以证明的对象，应当结合案件具体情况综合判断。原告所提的调取失地农民保险待遇情况、调取2018年临安桃源山庄国家再次征收价等证据材料之申请，与本案处理结果之间不存在直接关系，不予准许。 经审理查明：张玉花系杭州市临安区昌化镇东街村村民，在该村承包有集体土地。为实施原临安市昌化镇九龙村农村土地综合整治项目，原临安市人民政府编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》，拟申请建新地块5.7327公顷。该项目涉及拆旧区总面积5.8668公顷，其中征收昌化镇东街村集体土地0.0767公顷和5.7327公顷。2013年4月12日，浙江省人民政府作出177号审批意见，同意原临安市昌化镇九龙村农村土地综合整治项目立项，核准项目规划新增耕地5.8668公顷（其中建设用地复垦5.8668公顷，使用挂钩指标5.6805公顷，安排建新区用地5.7327公顷，征收集体土地5.7327公顷。涉案项目建新区用地中，“昌化镇东街村地块二0288”地块征收昌化镇东街村集体土地0.2965公顷，张玉花使用的部分集体土地（承包地）在该征地范围内。 2017年5月16日，张玉花因不服177号审批意见而提起行政复议申请，浙江省人民政府于2017年12月8日作出浙政复（2017）282号行政复议决定，维持该审批意见。张玉花不服，提起行政诉讼，诉请判令撤销177号审批意见涉及昌化镇东街村地块0288的建设用地审批行为；恢复土地原状并赔偿给原告造成的损失，严格审查追究相关责任人的责任，水库农田的主灌溉沟及通往水库排水的路回归原位；撤销被告作出的282号复议决定；由被告承担本案诉讼费。2018年5月12日，本院作出（2017）浙01行初643号行政判决认为：省政府作出177号审批意见具备认定事实的主要证据。但省政府未提供证据证明其在作出177号审批意见之前已经履行浙土资办[2011]129号《浙江省国土资源厅关于规范农村土地综合整治项目审查报批工作的通知》所规定的“规划设计方案告知、论证、听证、征求搬迁农户意见”以及“拟征收地块的告知、确认、听证”等程序，应视为其未履行上述法定程序义务，故其作出177号审批意见的程序违法。鉴于该审批意见涉及农村土地综合整治，如判决撤销可能对公共利益产生重大影响，故依法确认其违法。基于此，省政府作出维持177号审批意见的282号复议决定亦属错误，依法应予撤销。关于张玉花所提恢复土地原状的赔偿请求，因其土地已被纳入农村土地综合整治项目，已不存在恢复原状的可能性，相应土地补偿费应当另行救济，故对其该项赔偿请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销被告浙江省人民政府作出的浙政复[2017]282号行政复议决定；二、确认被告浙江省人民政府作出177号审批意见的行政行为违法；三、驳回原告张玉花的赔偿请求。张玉花不服，提起上诉。2018年12月24日，浙江省高级人民法院作出（2018）浙行终806号行政判决，驳回上诉，维持原判。2020年3月13日，浙江省人民政府收到张玉花提出的行政赔偿申请，请求赔偿农房宅基地房屋一处，赔偿土地款、土地上香樟树、不能耕种的损失、复议诉讼维权费用等。2020年4月16日，浙江省人民政府就张玉花的申请举行案件调查会。2020年5月6日，浙江省人民政府作出不予赔偿决定。张玉花不服，提起本案行政赔偿诉讼。 另查明，2012年10月24日，原临安市统一征地管理所与昌化镇东街村村民委员会就昌化镇东街村地块二0288签订《征地补偿协议》（临征字〔2012〕0288-2号），其中约定土地补偿费、安置补助费合计197167.5元。2014年1月23日，原临安市土地储备中心根据上述协议向昌化镇人民政府支付了197690元，用于昌化镇东街村地块二0288征地补偿。2020年4月16日，浙江经纬房地产评估有限公司工作人员在杭州市临安公证处现场公证下，对张玉花在上述承包地上种植的苗木进行了清点。苗木补偿迁移费经评估为2238元。2020年4月22日，东街村村民委员会将张玉花的涉案土地补偿款5070元、苗木迁移补偿款2238元交由杭州市临安公证处提存。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述法律规定，国家赔偿事项与违法行政行为之间首先需有因果关系。本案中，177号审批意见虽被人民法院生效判决确认违法，但该审批意见所批准征收的土地并不包括张玉花户的宅基地而是承包地。故张玉花所提关于宅基地部分的赔偿请求，于法无据。其所提责令相关政府及东街村村委会协商为其调剂宅基地的请求，并非行政赔偿案件的审理范围，不予处理。 关于张玉花对被征收承包地本身价值的赔偿请求，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。据此，集体土地被征收为国有后，有权直接获得土地补偿权益的是农村集体经济组织。作为土地使用权人，承包人因土地丧失可直接获得的权益为地上附着物补偿、青苗补偿、相关安置权益等。张玉花在本案要求被告浙江省人民政府直接向其赔偿土地价款，无法律依据。 关于张玉花所提香樟树的赔偿。177号审批意见批准征收案涉土地，但该批准征收行为本身并不会导致张玉花种植的香樟树灭失或被损毁，现有证据亦不足以证明被告对原告香樟树造成了其他损害。故张玉花提出的关于香樟树本身价值的赔偿请求无事实依据。原告如认为其香樟树因被违法移除毁损而导致损害的，应当以具体实施了移除行为的机关为被告提起行政诉讼。因177号审批意见之违法情节并不涉及到人身权损害，原告要求精神损害赔偿于法无据。原告张玉花所提的土地不能耕种损失、复议诉讼开销等其他赔偿请求，均无法律依据，应当不予支持。综上，张玉花所提本案赔偿请求不能成立，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告张玉花的赔偿请求。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 刘 斌 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二〇年十一月二十日 法官 助理 吴必恒 书 记 员 徐 丹