河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终780号 上诉人（原审原告）王建平，男，1978年8月16日出生，汉族，住河北省滦平县。 委托代理人杨婷婷，北京京益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）滦平县人民政府。住所地：河北省滦平县滦平镇北山办公新区。 法定代表人于山，该县县长。 委托代理人陈百军，该县发展和改革局防沙治沙办公室主任。 委托代理人任梦，河北国正律师事务所律师。 原审第三人滦平县泰然房地产开发有限公司。住所地：滦平县北山新区。 法定代表人王平，该公司董事长。 上诉人王建平因诉滦平县人民政府（以下简称“滦平县政府”）履行行政协议一案，不服承德市中级人民法院（2020）冀08行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，按照国家发展和改革委、国务院扶贫办、财政部、国土资源部、中国人民银行《关于印发“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案通知》要求和全省易地扶贫搬迁现场会精神，河北省发展和改革委员会、河北省扶贫开发办公室、河北省财政厅、河北省国土资源厅、中国人民银行石家庄中心支行研究制定《河北省“十三五”易地扶贫搬迁实施方案》和《河北省易地扶贫搬迁2016年实施计划》。2017年3月31日中共滦平县委办公室、滦平县人民政府办公室印发《滦平县2017年易地扶贫搬迁实施方案》，该方案中“三、搬迁和安置方式（一）搬迁对象”具体条件中包括“户口在村、2015年8月31日之前单独立户的，村内无房产，村外没有独立产权房产，可享受易地扶贫搬迁政策。”滦平县政府批准成立滦平县泰然房地产开发有限公司（以下简称“泰然房地产公司”），公司主要职能：“一是与省发改委和省融资平台对接，承接易地扶贫搬迁贷款；二是对易地扶贫搬迁项目进行管理；三是做好相关资金管理、适用及拨付工作。” 2017年2月8日王建平与滦平县大屯满族乡委会签订《滦平县2017年易地扶贫搬迁协议》（以下简称《搬迁协议》），约定王建平享受河北省易地扶贫搬迁的相关政策，王建平交纳了40000.00元易地扶贫搬迁费。2018年11月23日，王建平与本案第三人泰然房地产公司签订《滦平县易地扶贫搬迁县城安置区同步搬迁人口住房安置协议》（以下简称《住房安置协议》），并向泰然房公司交付105000.00元购房款，并抓阄确定了安置房楼号。 河北省发展和改革委员会作出“相关文件”，对易地扶贫搬迁方面存在的问题，要求自查自纠。2019年8月5日滦平县扶贫开发和脱贫工作领导小组易地扶贫搬迁专题会议，结合滦平县异地扶贫搬迁实际情况，对照《新时期易地扶贫搬迁工作百问百答》，进一步明确调整相关政策，对新民居小产权房问题，“村内无房，村外房产于2015年8月31日前为新民居小产权房，不能享受搬迁政策。”经核实，2011年12月19日，王建平与签订《兴洲新民居购房合同》（合同编号2-2-204）；2012年10月25日，王建平与签订《兴洲新民居购房合同》（合同编号0265-3-402），购买新民居房。据此，滦平县政府认为王建平不符合享受易地扶贫搬迁政策的要求，并通过村委会告知王建平领回已缴纳费用，不再履行相关协议。 王建平向滦平县人民法院提起民事诉讼，请求“判令泰然房地产公司限期按照《滦平县易地扶贫搬迁县城安置区同步搬迁人口住房安置协议》履行交付房屋义务”，滦平县人民法院认为该协议所产生的纠纷，不属于民事案件受理范围，作出（2019）冀0824民初3970号民事裁定，驳回王建平起诉。王建平遂向原审法院提起行政诉讼。 原审认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（四）项规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议”。该案中，王建平与泰然公司签订的《住房安置协议》属于政府投资的保障性住房买卖协议，关于该协议产生的纠纷，属于行政案件的受理范围。 《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《河北省“十三五”易地扶贫搬迁实施方案》中规定：“县（区）政府是易地扶贫搬迁的组织实施主体，负责易地扶贫搬迁工程的组织实施。”没有法律、法规或者规章授权，滦平县政府授权泰然房地产公司行使易地扶贫搬迁项目管理的行政职权，2018年11月23日泰然房地产公司与王建平签订的《住房安置协议》的行为，属于滦平县地产公司作出的，该案应以滦平县政府作为被告。对王建平将滦平县发展和改革局列为该案被告，该院已另行作出裁定予以驳回。 虽然行政协议是行政机关与公民、法人或者其他组织协商一致作出，但在特殊情况下，行政机关为了更好地实现公共利益或者行政管理目标，可以单方变更、解除行政协议。该案中，河北省“十三五”易地扶贫搬迁的主要目标是“对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发、不具备基本发展条件的地区以及其他因素确需搬迁的42万农村人口实施异地扶贫搬迁”。虽然根据2017年3月31日《滦平县2017年易地扶贫搬迁实施方案》，王建平可以享受易地扶贫搬迁政策，王建平亦与第三人泰然房地产公司签订了《住房安置协议》。但王建平家庭于2011年购买新民居了小产权住房，其并不属于“居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发、不具备基本发展条件的地区”。滦平县政府通过自查自纠，进一步调整相关政策，基于调整后的政策，王建平不再享受异地扶贫政策。滦平县政府基于公共利益需要，解除《住房安置协议》，虽未作出解除的行政行为，但已告知王建平该协议不再履行，王建平亦是在知晓该协议实际被单方解除，泰然房地产公司不再履行的情况下提起的诉讼。滦平县政府为公平公正执行易地扶贫搬迁政策，基于公共利益需要，调整搬迁对象范围，解除与王建平签订的相关协议，是行政机关正当行使优益权作出的行政行为，符合法律规定，并无不当。 综上，滦平县政府调整易地扶贫搬迁政策，单方解除涉诉协议并无不当，王建平仍然坚持要求继续履行《住房安置协议》无事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王建平的诉讼请求。 上诉人王建平不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、原审法院认为上诉人在2011年购买了小产权住房，便不属于“居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发、不具备基本发展条件的地区”属于基础事实认定错误。根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》第三章的规定，迁出区域主要是为自然条件严酷、生存环境恶劣、发展条件严重欠缺且建档立卡贫困人口相对集中的农村贫困地区，是否属于区域，考察的是自然条件和建档立卡贫困人口的数量，同时《滦平县2017年易地扶贫搬迁实施方案》第二条，基本要求：（一）实施搬迁的基本条件“根据我县实际情况，实施搬迁的主要是生存环境差、人地矛盾突出、距城镇和交通干道较远、基础设施和公共服务设施条件差、贫困发生率高、扶贫成本高的村。”滦平县大屯满族乡是基于自然条件差和建档立卡贫困人口的数量确定为搬迁区域，这是已经确定的客观事实。上诉人是否购买了小产权房屋不是搬迁区域的认定标准。原审法院对该事实认定错误，混淆了搬迁对象与搬迁区域的区别，进而得出错误的结论，所作出的判决应依法予以撤销。二、原审法院认定“滦平县政府为公平公正执行易地扶贫搬迁政策，基于公共利益的需要，调整搬迁对象范围，解除与上诉人签订的相关协议，是行政机关正当形式优益权作出的行政行为，符合法律规定，并无不当。”属于对“公共利益”和“行政优益权”的滥用，系原审法院法官的个人解读，缺乏事实根据和法律依据，在滦平县政府没有提供合法、有效证据对损害“公共利益”的事由进行佐证的情况下，原审法院存在故意偏袒滦平县政府的嫌疑，所作出的判决应予以撤销。上诉人认为，只有在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，必须变更或者解除时，才能行使单方变更、解除权。在没有相关法律、行政法规对易地扶贫搬迁政策作出调整的情况下，继续履行《住房安置协议》不会不利于公共利益的保护，也不违反法律或者国家易地扶贫搬迁政策的规定，行政机关不能肆意行使行政优益权，应当按照行政协议的规定履行交付房屋的义务。综上，请求撤销一审判决，并依法改判支持上诉人的诉讼请求或将本案发回重审。 被上诉人滦平县政府未提交书面答辩意见。 原审第三人滦平县泰然房地产开发有限公司未提交书面参诉意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，王建平诉请滦平县政府按照《住房安置协议》履行交付房屋的义务。首先，王建平与泰然房地产公司签订的《住房安置协议》属于政府投资的保障性住房买卖协议，属于行政协议的范畴。其次，易地扶贫搬迁政策涉及人数众多，易地扶贫搬迁资金有限，为精准扶贫，确保有限扶贫资金切实用于真正需要的易地扶贫搬迁对象，滦平县政府作为易地扶贫搬迁的组织实施主体，基于公共利益需要，有权调整搬迁对象范围，解除已签订的相关行政协议。滦平县政府根据河北省发展和改革委员会作出的“相关文件”，对照《新时期易地扶贫搬迁工作百问百答》，对易地扶贫搬迁方面存在的问题，进行了自查自纠。2019年8月5日，滦平县扶贫开发和脱贫工作领导小组易地扶贫搬迁专题会议，结合滦平县易地扶贫搬迁实际情况，对照《新时期易地扶贫搬迁工作百问百答》，进一步明确调整相关政策，明确了“村内无房，村外房产于2015年8月31日前为新民居小产权房，不能享受搬迁政策。”虽然王建平与泰然房地产公司于2018年11月23日签订了《住房安置协议》，但经核实，王建平已于2011年12月19日和2012年10月25日与签订《兴洲新民居购房合同》，购买了该村新民居房，不符合上述调整后的搬迁政策。据此，滦平县政府明确告知王建平不再履行该协议，并通过村委会告知王建平领回已缴纳费用，是行政机关正当行使优益权作出的行政行为。综上，王建平诉请滦平县政府履行《住房安置协议》的理据不足，一审法院判决驳回王建平的诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人王建平的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王建平负担。 本判决为终审判决。 审判长  邱振刚 审判员  江 悦 审判员  李冠华 二〇二〇年十一月二十四日 书记员  马清舰