河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初941号原告孙广涛，男，汉族，1974年1月9日出生，住郑州市中原区。委托代理人王超慧，北京冠领律师事务所律师。委托代理人任战敏，北京冠领律师事务所律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人赵世权，郑州市中原区流湖街道办事处工作人员。委托代理人王洪林，河南豫和律师事务所律师。原告孙广涛不服被告郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）土地行政处理决定一案，于2020年8月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭审理了本案。原告孙广涛及其委托代理人王超慧、任战敏，被告中原区政府的委托代理人赵世权、王洪林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年5月14日，中原区政府作出中原政处〔2020〕1号行政处理决定书。主要内容为：郑州公安局须水分局提供的孙庄村常住人口登记表显示的家庭成员为：1．户主程风云、丈夫孙百泉、长子孙广杰、次子孙广涛、儿媳黄俊萍、孙子孙嫁宝、孙家祺。2．户主孙熙银，妻子常金风、次子孙建永、儿媳孔得玉；长子孙建新（妻子宋亚会）3．户主孙成熙，妻子朱秀英、三子孙宝顺、儿媳李莉、孙女孙琳琳。郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用权卷宗中的宅基地申请资料中填写的人员与你均无家庭成员关系。郑州市中原区宅基地申请审批登记表、申请书中填写的家庭成员关系不真实，申请资料存在虚假。另外查明，涉及的宅基地所在宗地已列入孙庄村城中村改造并已拆迁。郑州市中原区国土资源局受本机关委托依法向你送达《行政处理告知书》（郑中原国土资告字〔2019〕01号），截止到公告到期日止，你没有提出陈述、申辩和要求听证的申请。对于郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证对应的用地手续，根据当时的法律、法规进行了审查批准。鉴于出现以虚假申报材料欺骗用地批准的事实，根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条：“土地登记和颁发土地证书后，发现有错登漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。”《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”《郑州市人民政府关于在郑州市主城区实施不动产统一登记的通告》之规定，作出处理决定：撤销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证的用地审批许可，并函告郑州市不动产登记部门依法注销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证书。原告孙广涛诉称：原告系郑州市中原区须水镇孙庄村村民，2002年于孙庄村第二村民组取得合法宅基地，并依法取得被告制发的郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证。2012年，孙庄城中村改造项目启动，原告涉案宅基地上的房屋被纳入此次拆迁改造范围内，在原告同意放弃集体土地使用权，上交了《集体土地使用证》原件，并且于2013年4月9日就拆迁补偿安置事宜与征收方达成协议的前提下，被告对该房屋实施了拆迁改造。2020年5月14日，被告向原告作出中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》，以现在的公安常住人口登记表显示的家庭成员与2002年批准宅基地的登记材料显示有出入为由，决定撤销原告的郑中原集用（2002）字第0139号《集体土地使用证》。原告作为孙庄村集体经济组织成员，在本村集体土地上拥有合法宅基地，被告在原告就拆迁补偿安置事宜达成协议7年之久的情况下作出该行政处理决定没有任何事实和法律依据，实体、程序均严重违法，行政目的严重不当，侵犯了原告的合法权益，应当依法予以撤销。为维护自身合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及相关法律法规之规定提起诉讼。请求：一、依法判令撤销中原区政府作出的中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》；二、本案诉讼费用由被告承担。原告提交的证据有：1．集体土地使用证复印件。证明：（1）原告作为本集体经济组织成员，有权获得宅基地并建造房屋。（2）原告的宅基地证上明确注明根据国家法律、法规及政策规定，由土地使用者申请，经调查审定，准予登记发证。2．郑州市中原区孙庄村城中村改造拆迁补偿安置办法复印件。证明：（1）案涉宅基地已于2013年拆迁，在拆迁过程中，中原区政府及孙庄城中村改造指挥部处于主导地位，在充分了解案涉宅基地、房屋、原告家庭人口情况等基础上与原告家人经过充分协商签订了合法有效的安置补偿协议；（2）该拆迁补偿安置办法充分说明原告并未获得额外的补偿，根据该拆迁补偿安置办法第2页第（四）小产权房补偿安置规定，即便是小产权房，也有权在缴纳相应的办证费用后获得相应的安置。3．郑州市公安局须水分局取保候审决定书、释放证明书复印件。证明：（1）原告从未提交虚假资料、虚假信息骗取宅基地，原告既没有诈骗的行为，也不构成诈骗罪。（2）原告的宅基地系原告口头向村委会提出申请后依法取得的。被告中原区政府答辩称：2000年4月1日，孙广涛以与父亲孙银、母亲常金风、妻子孔得玉、三弟孙宝顺、弟媳李莉、侄女孙琳同一宅基居住不便为由向孙庄村委会提交宅基地《申请书》，并填写了《郑州市中原区宅基地申请审批登记表》。2002年1月8日，郑州市中原区国土资源局向其发放郑中原集用（2002）字第0139号《集体土地使用证》。2016年11月21日，郑州市中原区人民检察院向郑州市中原区国土资源局提出郑中检侦监建〔2016〕1号《检察建议书》，认为郑中原集用（2002）字第0139号《集体土地使用证》、郑中原集用（2002）字第0149号《集体土地使用证》宅基地申请登记表，申请书存在伪造现象，建议重新审核并作出相应处理。2017年1月20日，郑州市公安局须水分局向郑州市中原区国土资源局提出《关于孙广涛办理土地使用证时使用不真实虚假人物关系的通知》，提出经侦查查明孙广涛在办理孙广涛、孙广杰土地使用证时，在《郑州市中原区宅基地申请审批登记表》中填写的人物关系不真实，是虚构、虚假的人物关系，告知郑州市中原区国土资源局对孙广涛、孙广杰的土地使用证依法作出处理。郑州市中原区国土资源局经过向郑州市中原区西流湖街道办事处、中原区西流湖街道办事处孙庄村村民委员会、中原区国土资源局西流湖国土资源所调查了解，以及核对程风云家庭和孙熙银、孙成熙家庭的《常住人口登记表》，结合对相关人员的调查询问，依法查明孙广涛系冒用孙熙银、孙成熙家庭人口信息骗取了郑中原集用（2002）字第0139号《集体土地使用证》。郑州市中原区政府根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条、《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款以及《郑州市人民政府关于在郑州市主城区实施不动产统一登记的通告》，作出“撤销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用的用地审批许可，并函告郑州市不动产登记部门依法注销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证书”的《行政处理决定书》（中原政处〔2020〕1号）。在处理过程中亦保障了孙广涛陈述、申辩和要求听证的权利，依法履行了当面、邮寄及公告送达程序。综上，中原区政府《行政处理决定书》（中原政处〔2020〕1号）认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持，原告孙广涛的起诉没有事实和法律依据，更违反了诚信诉讼原则，应当依法予以驳回。被告在法定举证期限内向本院提交以下证据：第一组：1．《申请书》；2．《郑州市中原区宅基地申请审批登记表》；3．《中原区宅基地审批责任书》；4．郑中原集用（2002）字第0139号《集体土地使用证》。证明孙广涛以父亲孙熙银、母亲常金风、妻子孔得玉、三弟孙宝顺、弟媳李莉、侄女孙琳在同一宅基地居住不便为由申请宅基地，并取得郑中原集用（2002）字第0139号《集体土地使用证》。第二组：5．郑州市中原区人民检察院郑中检侦监建〔2016〕1号《检查建议书》；6．郑州市公安局须水分局《关于孙广涛办理土地使用证时使用不真实虚假人物关系的通知》；7．中原区国土资源局《关于核实郑中原集用（2002）字第0139号、郑中原集用（2002）字第0149号孙庄村孙广涛、孙广杰宅基地有关问题的函》（中原国土资函〔2018〕106号）；8．郑州市中原区西流湖街道办事处《关于核实郑中原集用（2002）字第0139号、郑中原集用（2002）字第0149号孙庄村孙广涛、孙广杰宅基地有关问题的回复》；9．郑州市中原区西流湖街道办事处孙庄村村民委员会《证明》；10．郑州市中原区西流湖街道办事处孙庄村村民委员会《关于孙庄村二组孙广涛、孙广杰宅基地调查情况说明》；11．中原区国土资源局西流湖国土资源所《关于孙庄村二组孙广涛、孙广杰宅基地调查情况说明》；12．程风云家庭《常住人口登记表》；13．孙熙银家庭《常住人口登记表》；14．孙成熙家庭《常住人口登记表》；15．孙广涛《讯问笔录》；16．孙广涛《询问笔录》；17．谷晓燕《询问笔录》；18．孙熙银《询问笔录》；19．孙延卿《询问笔录》。证明孙广涛虚构家庭关系，冒用孙熙银、孙成熙家庭人口信息，骗取郑中原集用（2002）字第0139号《集体土地使用证》。第三组：20．中原区政府2018年12月5日《授权委托书》；21．郑中原国土资告字〔2019〕01号《行政处理告知书》；22.2019年2月14日河南法制报《公告》；23．中原区政府《行政处理决定书》（中原政处〔2020〕1号）；24．中原区政府2020年5月14日《授权委托书》；25．《送达回证》（中原政处〔2020〕1号）；26.EMS邮单；27.2020年6月22日河南法制报《公告》。证明中原区政府《行政处理决定书》（中原政处〔2020〕1号）所依据的事实清楚，制作及送达程序合法，不存在法定撤销情形。经庭审质证，原告对被告证据发表如下质证意见：被告第一组证据，原告仅对证据4无异议，证据1-3，原告认为其当时为口头申请，证据1-3等申请材料并非原告提交，亦未经原告本人签字，不认可证据真实性。被告第二组证据，证据5-11，原告认为并非当年办证时提交的证据，且原告未参与相关过程，对这些证据及相关情况不知情，不能作为被告作出本案行政行为的证据；证据12，真实性、合法性认可，关联性不认可；证据13、14，原告认为与本案无关；证据15-16，原告是认可的；证据17谷晓燕询问笔录真实性、合法性、关联性均不认可；证据18孙熙银询问笔录真实性、合法性、关联性均不认可；证据19孙延卿询问笔录，因其不清楚当时宅基地办理情况，该笔录没有证明力。被告第三组证据，原告认为证据20、24，两份授权委托书，相关委托没有法律依据，委托无效；证据21、22、23、25、26、27行政处理告知书及公告，原告认为在其住址、联系方式明确的情况下，没有采用直接送达或邮寄送达方式，而是采用公告送达方式，有意剥夺原告知情权、陈述申辩及申请听证的权利。被告对原告证据发表如下质证意见：原告证据1，被告对其真实性无异议。原告证据2，被告对其真实性无异议，但认为与本案被诉行为无关联性。原告证据3，被告对其真实性无异议。本院经审理，对前述证据作如下确认：被告证据4、12、23、25、26、27，双方均无异议，相关证据符合证据的真实性、合法性、关联性，可以作为定案依据。被告证据1-3，原告相关质证意见与被告证据17谷晓燕《询问笔录》内容可以部分印证，原告意见涉及案涉郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证办理合法性问题，该质证意见实际与其本案诉讼主张本身存在一定矛盾。因相关证据为原告孙广涛申请办理案涉郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证相关档案材料，具有证据的客观性，可以作为定案依据。被告证据5-11为相关部门应人民检察院《检察建议》及公安机关违法线索移送转办而对原告等宅基地情况进行调查核实情况，被告证据15-18为公安机关办理相关刑事案件过程中对当事人、证人制作的讯问及询问笔录，证据19国土部门应前述公、检机关检察建议、线索移送而对证人制作的询问笔录，相关证据可以证明本案被诉行政决定由来、办理过程及事实认定情况，原告对相关证据虽提出质疑，但不能提供反证证明其观点，其质证意见不能成立，被告相关证据可以作为定案依据。被告证据13与上述询问笔录相互印证，共同反映本案客观事实，亦可作为定案依据。被告证据20、24，21、22涉及案涉《行政处理告知书》及本案被诉《行政处理决定书》送达程序是否合法问题，对于该证据本身及其证明的案件基本事实——被告中原区政府委托相应国土资源局/自然资源和规划局对相关文书进行送达，及郑州市中原区国土资源局采用公告方式对《行政处理告知书》进行送达，双方实际没有争议，相关证据可以作为定案依据。案涉《行政处理告知书》及本案被诉《行政处理决定书》送达程序合法性问题，将在本院认为部分予以论述。原告证据1，双方均无异议，相关证据符合证据的真实性、合法性、关联性，可以作为定案依据。原告证据2本身可以证明本案被诉《行政处理决定书》的部分前史及背景即案涉土地上房屋于2013年已进行协议拆迁等情况，本院予以采信。原告证据3，真实性双方无异议，但其本身并不能证明其证明目的。经审理查明：原告孙广涛为原郑州市中原区须水镇孙庄村村民。2002年1月8日，经申请，郑州市中原区国土资源局向其发放郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证，申请书所载申请理由为“与三弟孙宝顺一家三口共处一宅，给生活造成很多不便”，其家庭成员为孙广涛与父亲孙银、母亲常金风、妻子孔得玉、三弟孙宝顺、弟媳李莉、侄女孙琳。2016年11月21日，郑州市中原区人民检察院向郑州市中原区国土资源局提出郑中检侦监建〔2016〕1号《检察建议书》，认为郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证宅基地申请登记表、申请书存在伪造现象，建议重新审核并作出相应处理。2017年1月20日，郑州市公安局须水分局向郑州市中原区国土资源局提出《关于孙广涛办理土地使用证时使用不真实虚假人物关系的通知》，称经侦查查明孙广涛在办理孙广涛、孙广杰土地使用证时，在《郑州市中原区宅基地申请审批登记表》中填写的人物关系不真实，是虚构、虚假的人物关系，告知郑州市中原区国土资源局对孙广涛、孙广杰的土地使用证依法作出处理。后郑州市中原区国土资源局向郑州市中原区西流湖街道办事处、中原区西流湖街道孙庄村村民委员会、中原区国土资源局西流湖国土资源所等单位调查郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证相关情况，相关部门亦对相关证人进行询问。经调查了解，认定原告宅基地申请资料中填写的人员与其均无家庭成员关系，郑州市中原区宅基地申请审批登记表、申请书填写的家庭成员关系不真实，申请资料虚假。2019年1月10日，郑州市中原区国土资源局作出郑中原国土资告字〔2019〕01号《行政处理告知书》，并于2019年2月14日在当天的《河南法制报》进行公告送达；2020年5月14日，被告作出本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》，分别于2020年6月3日进行直接送达（备注拒签）、2020年6月3日邮政快递送达（查询单显示收件人已收取邮件）、2020年6月22日在当天的《河南法制报》进行公告送达。原告不服，起诉来院。另查明，涉案土地2013年进行城中村改造，于2013年4月9日签订补偿安置协议，地，地上房屋已拆除/div>本院认为：本案诉争焦点在于本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》合法性问题。一、事实认定问题本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》系人民检察院、公安机关在办理相关刑事案件过程中发现办证违法线索而建议或移送转办情况下，被告经调查核实后作出。根据被告提交的相关证据可以证实：该行政决定认定的基本事实清楚。原告孙广涛与郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用权卷宗中的宅基地申请资料显示人员均无家庭成员关系，原告涉案宅基地申请审批登记表、申请书中填写的家庭成员关系不真实，申请资料存在虚假。原告对此基本事实实际也并未予以否认，仅是认为申请材料非原告填写，原告没有签名，也没有提交。对此本院认为，原告是否亲自制作、提交含有虚假信息的登记申请材料的问题对于确定原告个人责任可能具有一定意义，但对于本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》整体事实认定不具法律意义，原告相关诉讼意见不能成立。二、程序问题（一）委托送达问题案涉郑中原国土资告字〔2019〕01号《行政处理告知书》及本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》系由被告委托郑州市中原区国土资源局/郑州市自然资源和规划局中原分局送达。原告认为被告委托没有法律依据，委托无效。对此本院认为：在自身直接送达不便的情况下，委托其他行政机关进行送达并不违反行政法治原则，无须法律专门授权，原告相关诉讼意见不能成立。（二）公告送达问题案涉郑中原国土资告字〔2019〕01号《行政处理告知书》及本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》均采用了公告送达方式。公告送达为一种推定送达方式，法律文书只有在无法进行直接送达、留置送达、转交送达、邮寄送达、电子送达等送达方式的前提下方可采用公告送达。对于案涉郑中原国土资告字〔2019〕01号《行政处理告知书》，本案被告没有提交可以证明其在进行公告送达前尝试其他送达方式无法送达方面的证据，且其提交的其他证据显示，其送达本案被诉《行政处理决定书》时，是在直接送达拒绝签收、邮寄送达显示收件人已收取邮件后又进行公告送达，反证被告实际上可以采取其他方式对《行政处理告知书》进行送达。因被告在无证据证明曾经尝试其他送达方式的情况下，直接对《行政处理告知书》采用公告送达，应当认定被告行政告知程序违法。三、适用法律问题从被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》内容来看，其所作出的处理决定内容为“撤销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用权证的用地审批许可，并函告郑州市不动产登记部门依法注销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用权证”。因此原告认为该决定内容实际为两个具体行政行为不应同时存在于一个处理决定中。对此，本院认为，该被诉行政处理决定内容形式上虽包含上述两部分，但涉及原告权利、义务的为“撤销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用权证的用地审批许可”的部分，而后续的函告部分仅为行政机关之间的内部沟通行为，并未直接对原告创设权利、义务，不属于本案合法性审查的范围。鉴于此，对于被诉行政处理决定的适用法律内容也应进行相应的区别。被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》载明的法律依据为《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条、《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款、《郑州市人民政府关于在郑州市主城区实施不动产统一登记的通告》。从上述法律、法规、文件的内容来看，《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条和《郑州市人民政府关于在郑州市主城区实施不动产统一登记的通告》均是涉及土地证书的处理的内容。对应决定“撤销用地审批许可”内容的仅为《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款，对于该条款的适用，原告认为“本案办证时间是2002年，早于《中华人民共和国行政许可法》的实施，因此本案不应适用该法律规定”。对此本院认为，是否适用《中华人民共和国行政许可法》应以所涉行为是否具有行政许可性质来判断，而本案所涉实为颁发集体土地使用权证的行为。按照《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》的内容，该行为属于行政许可性质，故原告该抗辩理由不能成立，本院不予支持。此外，原告还主张上述《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款并未规定撤销主体，被告没有职权。对此本院认为，结合该条款的上下文来看，被告作为作出行政许可行政机关的上级机关，具备撤销相应行政许可行为的职权，故对原告该主张亦不能成立，本院亦不予支持。综上，本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》存在上述程序问题，本应予以撤销。但鉴于涉案郑中原集用（2002）字第0139号《集体土地使用证》确实存在申请资料虚假的事实以及后续引起的相关拆迁安置补偿问题，如果撤销被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》将损害社会公共利益，故应确认其违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认被告郑州市中原区人民政府作出中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》的行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市中原区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  赵军胜审判员  李 岩审判员  赵晓涵二〇二〇年十一月十七日书记员  钱梦阳