四川省成都市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川01民终13369号 上诉人（原审原告）：成都融辉投资有限责任公司，住所地：四川省成都市都江堰市虹口乡光荣村**。 法定代表人：邹晓明，执行董事。 委托诉讼代理人：赵仕林，四川嘉冠律师事务所律师。 委托诉讼代理人：熊威，四川泰仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：都江堰市龙池镇人民政府，住所地：都江堰市龙池镇紫坪社区**。 法定代表人：王洪，镇长。 委托诉讼代理人：吴薇，四川元绪律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈红，四川元绪律师事务所律师。 上诉人成都融辉投资有限责任公司（以下简称融辉公司）因与被上诉人都江堰市龙池镇人民政府（以下简称龙池镇政府）合同纠纷一案，不服四川省都江堰市人民法院（2019）川0181民初4179号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 融辉公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持融辉公司的一审诉讼请求；2.本案一、二审案件受理费均由龙池镇政府负担。主要事实及理由：案涉合作开发协议名为合作开发，实为土地租用、征用协议。该协议因案涉土地没有办理转用审批手续，没有获得市、县人民政府批准，违反国家法律、行政法规的强制性规定而无效。 龙池镇政府答辩称，双方签订的合作开发协议是双方的真实意思表示，没有违反法律的禁止性规定。协议明确约定乡政府并非是土地的直接出让方，乡政府主要的合同义务是协调村民、配合融辉公司协调各个政府部门为融辉公司取得涉案土地提供必要的条件。 融辉公司向一审法院提出诉讼请求：1.确认融辉公司与原都江堰市虹口乡人民政府（以下简称虹口乡政府）签订的《关于合作开发都江堰市虹口乡周家坪河坝天然浴场的协议》（以下简称《合作开发协议》）无效；2.判令龙池镇政府立即返还融辉公司预付款共计458000元，并按年利率6%支付资金利息，其中：100000元从2003年4月5日起至付清之日止；90000元从2003年11月5日起至付清之日止；268000元从2006年9月12日起至付清之日止。利息暂时计算至2019年10月，共计394440元；3.案件受理费由龙池镇政府负担。 一审法院认定以下事实：2002年，作为甲方的虹口乡政府与作为乙方的融辉公司签订《合作开发协议》，约定虹口乡政府、融辉公司合作开发虹口乡周家坪河坝天然浴场。协议主要内容：一、项目名称：虹口生态天然浴场。二、项目地址：都江堰市××乡××村××组××，大约0.72平方公里。三、投资规模：项目一期总投资3000万元，分5年完成总投资。第一年（2003年底前）投资500万元，并初步达到年接待游客10万人次的能力。从2008年完成投资2500万元，建成相关的配套服务设施，达到年接待游客30-40万人次的能力。四、合作方式：本项目由乙方自主经营，独立核算，甲方不得以任何形式干涉乙方经营。甲方根据本协议的相关规定，及时为乙方提供用地、配套政策、协调村民及政府各个相关部门，为本项目实施提供必要条件。根据国家相关政策，乙方承诺在本项目经营期间按实际接待游客数量向甲方支付资源有偿使用费：收费标准为营业额的5%，并于当年12月25日前一次性付清。甲方保证不再收取其他经营费用。五、关于本项目用地事宜：1、甲方将光荣村周家坪河坎河滩约80亩租用给乙方，河边土地约50亩征用转让给乙方（以宗地图为准，详见附件二、三），由乙方按项目需要自主规划建设（乙方可根据项目进展情况将租用土地转为征用土地，其征地费用中：乡、村、组收入不高于总租金收入并按一定年限支付）。2、乙方租用甲方河滩约80亩，租期为伍拾年（从2003年至2052年）。乙方每年元月十日前一次性付清甲方当年租金壹万元。3、甲方将河边土地约50亩征用转让给乙方，转让价格为每亩2.6万元包干（包括征地的劳动力安置费、土地补助补偿费、乡村组协调服务费、地上附着物赔偿及搬迁费等全部虹口乡及乡以下相关费用。）。4、甲方负责办理河边土地征用转让手续，乙方应积极配合。涉及征用转让土地的手续费和相关行政事业收费由乙方按国家相关政策向征收单位支付（包括土地出让金，造地费，配套费，国土、规划管理费，契税等乡以上有关税费）。5、乙方应在本协议签订三十日内付给甲方征用转让河边50亩土地定金拾万元，甲方开始进行有关征用转让土地工作并不得以任何理由将该宗土地转让给他方。六、甲方的权利与义务：1、甲方同意乙方对河边土地50亩进行开发，即用即征。2、互责协调村组及周边村民关系，保证乙方对本项目的建设与经营。3、负责提供从公路到宗地进场道路用地，费用由乙方承担。道路施工由乙方负责，甲方不承担施工费。4、甲方协调办理河道管理部门、规划、环保、旅游、体委、交通、电视、广电、供电等管理部门的手续，政策性收费由乙方承担。5、甲方保证天然浴场在虹口乡具有唯一性，不得在白沙河段开发天然浴场项目。6、在河坝坎上（周家坪）给乙方预留100余亩土地（以宗地图为准，详见附件四）供乙方深度开发该项目用地。七、乙方的权利与义务：1、租用的土地只能用于天然浴场及相关配套设施建设，在使用征用土地时必须符合出让合同的规定。2、2003年内投资达到500万元完善天然浴场建设，初步具备年接待10万游客的能力，2004年至2008年内投资达到2500万元，完成所有项目投资，达到年接待30-40万游客的能力。3、建设方案必须经过规划、环保、交通、体委、河道管理等部门的批准。4、公司注册，税收在虹口境内，做到合法经营。5、天然浴场经营收入中应含甲方资源有偿使用费…… 2003年4月5日，融辉公司向虹口乡政府支付100000元，虹口乡政府向融辉公司出具收据，收据摘要栏载明为“土地预付款”。同年11月5日，融辉公司向虹口乡政府支付90000元，虹口乡政府向融辉公司出具收据，收据摘要栏载明为“征地地上附着物赔偿费”。 2006年9月12日，虹口乡政府向融辉公司出具金额为268000元的收据，收据摘要栏载明为“土地预付款”备注栏载明为“2003年以川Ａ5××××的轿车一辆车型帕萨特抵付”。 2014年12月都江堰市行政区划调整，虹口乡整体划归龙池镇管辖。 2017年9月21日，融辉公司向龙池镇政府发出《如何履行〈合作开发协议〉告知书》，载明主要内容为“从《合作开发协议》签订至今已数年之久，但贵政府却没有将租用土地交付我公司使用，也没有将受让征用土地及相关征用土地手续交付我公司。因此，对方签订的《合作开发协议》是否还需履行或解除，我公司再次请贵政府明确告知。故，请贵政府在2017年9月29日前书面答复公司，双方2003年中旬签订的《合作开发协议》是否继续履行还是解除。逾期，我公司视为贵政府认可我公司解除《合作开发协议》意思表示，我公司将通过法律途径处理后续事宜。”该告知书融辉公司通过国内邮政快递方式向龙池镇政府送达。 2018年5月16日融辉公司向一审法院起诉，请求确认××乡政府签订的《合作开发协议》已于2017年10月20日解除，要求龙池镇政府返还预付款458000元，并按年利率6%支付资金利息。该案案号为（2018）川0181民初2037号。在该案庭审中，虹口乡光荣村村民委员会主任王仕书、光荣村四组组长吴登亮、村民吴思贵出庭作证，三证人均陈述2003年融辉公司在租用的河坎河滩地进行开挖施工，施工两三个月后，因洪水原因撤场。虹口乡政府向村民支付了地上附着物赔偿款。后虹口乡政府每年向村委会支付租金500元、向光荣村4组支付租金4500元。融辉公司认为虹口乡政府向村民及村委会所付款项并非是双方签订的合同项目。在该案诉讼中，龙池镇政府于2018年10月23日向都江堰市国土局发函，请求核实龙池镇光荣村四组周家坪河坝地块土地规划情况。2018年10月24日都江堰市国土局作出《关于龙池镇光荣社区四组地块土地规划情况的复函》，载明龙池镇光荣村四组周家坪河坝地块用地范围内的土地规划情况为建设用地现状，并附2006年-2020年总体规划图。2019年1月18日融辉公司撤回起诉。 在本案一审审理中，融辉公司对于案涉土地性质认为都江堰市国土局复函载明案涉土地仅是2006年后的土地规划情况，并不能证明2003年案涉土地的性质。《合作开发协议》签订后，融辉公司在租用河滩地进行部分建设，后撤场。融辉公司未继续建设投资的原因是虹口乡政府未能办理土地征用手续所致。 龙池镇政府为证明已将融辉公司所交款项支付光荣村村民委员会、光荣村4组村民提交了《虹口乡经费支出报销面单》两份并附村民领款签字表。融辉公司认为龙池镇政府提交的证据不能证明支付经费的项目是案涉项目，也不能证明领取款项的村民是案涉土地的承包人。 一审法院认为，根据庭审查明的事实，案涉《合作开发协议》系融辉公司、虹口乡政府虹口合作开发生态天然浴场签订。双方在合同中虽对项目用地事宜即案涉土地的租用、征用进行了约定，但同时约定虹口乡政府为融辉公司提供用地、配套政策、协调村民及政府相关部门，为项目实施提供必要条件。融辉公司在项目经营期间按实际游客数量向虹口乡政府支付资源有偿使用费，由此可见，融辉公司与虹口乡政府之间的《合作开发协议》并非融辉公司主张的土地征用、租用合同关系。同时，案涉龙池镇光荣村四组周家坪河坝地块用为农村建设用地，故案涉《合作开发协议》系双方真实意思表示，未违反法律法规强制性规定，合法有效。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五十三条规定“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，人民法院应当将法律关系性质或者民事行为效力作为焦点问题进行审理。但法律关系性质对裁判理由及结果没有影响，或者有关问题已经当事人充分辩论的除外。”审理中，对于案涉《合作开发协议》的效力问题，融辉公司主张合同无效。一审法院就本案法律关系的性质及民事行为的效力问题作为焦点问题进行了审理，但融辉公司坚持以案涉《合作开发协议》无效主张其权利。综上，融辉公司以融辉公司、虹口乡政府《合作开发协议》无效向龙池镇政府主张权利于法无据，一审法院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国民法通则》第三十条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五十三条之规定，判决：驳回融辉公司的诉讼请求。案件受理费12345元，由融辉公司负担。 二审审理期间，双方均未提交新证据。对一审法院查明的事实，除融辉公司对其以车抵款的发生时间主张系2003年且不认可洪口乡光荣村村委会主任王仕书等人的证人证言外，双方当事人对一审法院查明的其余部分事实均无异议，本院对该部分事实予以确认。 本院认为，根据当事人的诉辩意见及审理查明的事实，本案二审的争议焦点在于案涉协议的性质和效力问题。本院综合分析评判如下： 案涉《合作开发协议》中虽使用了“土地征用”、“租用”等用语，但从协议整体内容、合同目的、双方权利义务约定来看，虹口乡政府主要负责协调村组和周边村民关系、提供进场道路用地、协调办理河道管理部门、规则、环保、旅游、体委等管理部门手续、保证项目在虹口乡的唯一性等。融辉公司则须完成经规划、环保、交通、河道等管理部门批准的建设方案、按国家相关政策向征收单位支付征用转让土地的手续费和相关行政事业收费等。故双方建立的并非土地征用、租用或转让合同关系，而是虹口乡政府以配合用地、协调村民及政府相关部门等工作，为融辉公司最终取得用地、成功开发案涉项目提供必要条件。融辉公司关于案涉协议实为土地征用、征用性质依法应无效的上诉理由不成立，本院不予支持。一审对此认定正确，本院予以确认。 综上所述，成都融辉投资有限责任公司的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费负担方式不变，二审案件受理费12345元，由成都融辉投资有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 范 伟 审判员 毛 星 审判员 苏 展 二〇二〇年十一月十日 书记员 罗丹丹