河南省林州市人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0581行初20号原告李广林，男。委托代理人马爱香，河南凌锐律师事务所律师。委托代理人桑长俊，河南凌锐律师事务所实习律师。被告林州市自然资源和规划局，住所地林州市长春大道东段路北。负责人：刘付周，职务党组书记。行政机关负责人张山云，总督察。委托代理人秦基仁，该单位工作人员。委托代理人李斌，河南新林州律师事务所律师。原告李广林不服被告林州市自然资源和规划局行政处罚一案，于2020年8月12日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，于2020年8月26向被告林州市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案，原告李广林及其委托代理人马爱香、桑长俊，被告林州市自然资源和规划局行政机关负责人张山云及其委托代理人秦基仁、李斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告林州市自然资源和规划局于2020年6月20日作出林自规监罚[2020]54号关于李广林非法占用土地的处罚决定。林州市自然资源和规划局认定的主要事实：我局于2020年6月，对李广林非法占地筹建“念佛堂”项目一事进行了立案调查。经查:李广林在未办理合法用地手续的情况下，于2006年3月占用采桑镇棋梧村土地14平方米(1.07亩)土地建“念佛堂”。2006年3月破土动工，2006年12月建成。经地类鉴定:依据采桑镇土地利用总体规划，鉴定意见如下:1、项目占用农用地714平方米(其中园地416平方米;林地298平方米)；2、项目不占用基本农田;3、项目占地714平方米不符合土地利用总体规划。以上行为和事实违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”之规定。违法的证据:1、签字认可的询问笔录;2、勘测笔录测绘图我局的地类鉴定。违法行为等次:根据你(单位)非法占用土地的违法事实性质、情节、社会危害程度和相关证据，其违法行为属轻微。应受行政处罚的依据和种类:上述违法行为事实清楚，证据确凿充分。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的依法追究刑事责任”，决定对你单位做出如下行政处罚：1、责令退还非法占用的土地;2、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状;3、对李广林违法占用的714平方米其他土地处以经济罚款(每平方米处以3元)2142元。不服行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限:如对本处罚决定不服，可在接到本处罚决定书之日起六十日内向林州市人民政府或安阳市行政复议受理中心申请复议，或者在六个月内直接向林州市人民法院起诉。逾期不申请行政复议不向人民法院起诉又不履行本处罚决定的，我局将依法申请林州市人民法院强制执行。原告李广林诉称，请求：请求人民法院撤销林州市自然资源和规划局作出的林自规监罚[2020]54号处罚决定。事实与理由:2006年12月18日，原告和林州市采桑镇棋梧村委会(以下简称棋梧村委会)签订土地承包合同，双方约定:一、棋梧村委会将弘法寺及所在地的四周所属该村委会管辖下的山坡林地(以弘法寺四周石墙以里为界)承包给原告自主经营使用。土地所有权归棋梧村委会原告李广林具有永久性使用权。二、承包费共计3万元，自合同签字之日起原告一次性给付棋梧村委会承包费1万元，到2007年年底付清下欠款。三、棋梧村委会对原告承包期的承包坡地有依法监督的权利，有对原告政策性指导和处理有关纠纷的义务，并协助办理土地使用证等相关手续。四、原告对自己所取得的承包坡地有依法自主经营管理的权利，有接受棋梧村委会政策性指导的义务。2007年3月3日，原告李广林即持村委会的证明材料到林州市土地局办理土地使用证。林州市土地局收取费用后，派人到现场测绘了弘法寺现状面积，并出具了宗地草图、界址标示、面积勘测定界图。2007年3月13号，棋梧村委会向林州市宗教局申请变更弘法寺负责人为原告李广林。2007年3月13日，棋梧村委会同意将位于该村北莲花山弘法寺占地(原兴福寺，占山坡面积78亩)归还林州市弘法寺使用。该行为经过林州市棋梧村委会、中国共产党林州市采桑镇纪律检査委员会、林州市采桑镇人民政府、林州市民族宗教局、林州市主管土地副市长王法民同意办理签字，并出具了证明文件。2007年6月1日，经棋梧村信教群众和村民民主选举，村委会研究同意由原告李广林担任弘法寺主任。此次选举由林州市采桑镇政府监督，选举真实有效。2007年8月28日，原告依法申请了宗教活动场所登记证。2007年11月30号，为弘扬佛法，促使棋梧村的旅游建设，原告依法经棋梧村村支两委及全体党员干部决定，允许原告开始弘法寺东院禅堂(念佛堂)及配套设施的建设，该施工行为合法性由棋梧村委会出具的施工通知予以证实。然而，2020年6月，林州市自然资源和规划局以我非法占用土地为由，给我出具行政处罚决定书。处罚理由为《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请适用国有土地”。首先，被告作出的行政处罚决定违反法定程序，该处罚决定不能成立。本案中，被告在作出行政处罚決定之前并未履行告知义务，也未充分听取原告意见。被告诱使原告过去后制作的笔录没有抬头，字体潦草，无记录人员姓名和年月日，原告根本不知道被告在调查取证并会据此作出行政处罚。因此被告违反了《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定。依据《行政处罚法》第四十一条的规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、中辩，行政处罚决定不能成立。其次，该处罚决定书中的行政处罚理由适用法律、法规错误。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条后半句规定，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。该案中涉及土地为棋梧村集体土地，并不属于国有土地，依法不应当适用该法律条款。另外，本案中原告建设的禅堂(念佛堂)深受善男信女崇尚，应属于公益事业，依法也不应当适用该法律条款。再次，该处罚决定书中的行政处罚措施适用法律、法规错误。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条是针对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的违法行为作出的处罚措施，该案中原告和棋梧村委会签订土地承包合同后，依法向林州市土地局申领土地证，但由于土地局的原因，该证一直没有办理下来。但原告建设禅堂(念佛堂)所用土地已经经过棋梧村委会和采桑镇政府的批准才开始建设。现林州市自然资源和规划局却以原告非法占用土地，对原告作出退还非法占用土地，拆除在非法占用土地上建筑物和经济罚款的行政处罚与事实不符，适用法律错误。原告李广林向本院提交证据为:1、林州市采桑镇棋梧村委会与原告签订的山坡林地承包合同书一份；2、林州市采桑镇棋梧村委会收到原告承包费后出具的收据两张；3、林州市弘法寺宗教活动场所登记证一份；4、林州市采桑镇棋梧村弘法寺负责人任命书一份；5、林州市采桑镇棋梧村公开选举弘法寺负责人的情况报告一份；6、林州市采桑镇棋梧村民委员会出的施工通知一份；7、林州市棋梧村委会同意归还林州弘法寺使用的证明一份；8、林州市棋梧村委会同意原告去林州市土地局办理土地证的证明一份；9、林州市土地局受理原告土地证办理申请，并收取办理费用后在原告身份证上签字确认一份；10、2007年3月，林州市采桑镇引法现状面积勘测定界图；11、林州市土地局现场勘测后出具的界址标示图；12、林州市土地局勘丈员出具的权属调查记事及调查员意见、地籍勘丈记一份。被告林州市自然资源和规划局辩称，答辩人具有作出林自规监罚[2020]54号行政处罚决定书的职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，以及《国土资源行政处罚办法》的规定，县级以上国土资源部门依照法定职权和程序，对自然人、法人、或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为有权实施行政处罚。在本案中，被答辩人在未办理合法用地手续的情况下，于2006年3月占用从采桑镇棋梧村714平方米(1.07亩)土地建“念佛堂”。2006年3月破土动工2006年12月建成。经地类鉴定，依据采桑镇土地利用总体规划，被答辩人已形成违法占地事实，答辩人具有查处的职权。答辩人做出的林自规监罚[2020]154号处罚决定书程序合法，该处罚决定书合法有效。被答辩人于2006年3月在未办理合法用地手续的情况下，于2006年3月占用从采桑镇棋梧村714平方米土地建“念佛堂”。经举报人提供线索，悉知被答辩人的违法占地行为，答辩人于2020年6月10日决定子以立案査处本案后于2020年6月11日向被答辩人及采桑镇棋梧村支书等进行了笔录询问及现场勘查等调查取证。又分别于2020年6月11日和2020年6月13日向被答辩人下达了《责令停止土地违法行为通知书》并于2020年6月14日向被答辩人作出了行政处罚听证告知书、行政处罚事先告知书，说明将要处罚的理由，也充分的听取了被答辩人的申辩和陈述。在被答辩人仍未停止土地违法行为的情形下，答辩人于2020年6月20日作出了林自规监罚【2020】54号处罚决定书综上，答辩人作出的上述《处罚决定书》程序完全合法。答辩人做出的林自规监罚【2020】54号处罚决定书认定的事实清楚，处罚理由和处罚措施适用法律、法规正确。答辩人做出的林自规监罚【2020】54号处罚决定书是在认定事实清楚，证据确凿充分的基础上，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条即“未经批准或者采用欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定依法作出的行政处罚，结合本案被答辩人的违法占用土地行为，答辩人对作出该处罚决定时的处罚理由和处罚措施，依据的法律是完全正确的综上所述，本案中答辩人做出的林自规监罚【2020】54号处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿，处罚理由和处罚措施依据法律正确，程序合法，被答辩人起诉的理由不能成立。望驳回被答辩人的起诉，采纳答辩人的答辩意见。被告林州市自然资源和规划局向本院提交以下证据：1、立案呈批表；2、询问笔录；3、现场勘测笔录；4、专项报告；5、监管函；6、责令停止土地违法行为通知；7、地类鉴定表；8、调查报告；9、违法案件审理记录；10、案件审核意见书；11、行政处罚听证告知书；12、行政处罚事先告知书；13、送达照片；14、送达记录；15、违法案件处理决定呈批表；16、处罚决定书；17、送达照片；18、送达记录；19、其他材料；20、回执。经庭审质证，一、原告对被告证据质证如下：1、对询问笔录真实性有异议，被告提供的笔录时6月11日作出，但是原告和被告的谈话发生在6月9日，时间上不吻合，对6月14日第二个、第三个询问笔录中也可以充分证明原告占用的土地是棋梧村集体用地，原告和棋梧村委会也签订有土地承包协议。2、对6月11日现场勘测笔录真实性有异议，原告当天不在现场，对此勘测笔录不知情，笔录上签字也不是原告所签，从对原告的询问笔录可以看出被告负责人当日9时到11时应该是在执法一队办公室对原告作询问笔录，由此可以得知被告提供的该份证据不是当场制作。3、对专项报告真实性有异议，该项报告中提到近期、多次制止、仍在建设等字眼与事实不符，涉案建筑2006年3月开始动工，年底封顶。从封顶到该专项报告出具有十几年的时间，与上面描述不符。另报告中建议第一条中有市政府可责成合涧镇一名领导与涉案地发生在采桑镇明显不符，故该专项报告的真实性存在问题。原告也没有收到市政府相关领导或电业局对其的查处或警告。4、对监管函真实性有异议，原告从来没有收到采桑镇政府相关通知，监管函与事实不符，弘法寺是04年之前建造，并非06年所建。5、对2020.6.11责令停止土地违法行为通知书真实性有异议，原告从未收到该通知书。对2019年4月15责令停止土地违法行为通知书有异议，该通知书上不是原告签字，是被告伪造原告签字，依法应追究被告伪造证据的法律后果。6、对地类鉴定表和勘测定界图真实性有异议，该鉴定表和定界图没有具体日期，申请时间也有涂改，另该鉴定表和定界图由被告内部部门制作和解释，证明力大小由法院依法酌定。7、对调查报告、审理记录、审核意见书真实性无异议，对处理结果有异议。8、对行政处罚听证告知书、事先告知通知书和听证通知书真实性有异议，该通知书上没有原告签字，原告也从未收到该通知书。9、对处罚决定书真实性无异议，但程序违法，被告作出处罚前应当履行告知义务和听取原告陈述申辩，但该处罚决定书作出时间是6月20日，而前面说的三个通知书送达时间是6月24日，在处罚决定书作出后被告才向原告送达该通知书，明显违反法定程序。另根据行政处罚法规定，决定书作出后应当在7日内送达，但根据被告提供的案件记录显示，该处罚决定书是在7月1日送达。另该处罚理由适用法律错误，涉案土地不属于国有土地，而属于村集体土地。10、对案件记录真实性有异议，该记录上显示送达人员为5人，但实际签名人员有6人。11、被告提供的卷宗王喜周和王继生的询问笔录显示涉案土地属于本村集体土地，并非国有土地，被告在行政处罚决定书中适用土地管理法第43条认为本案土地属于国有土地，原告没有履行相关批准手续属于适用法律错误。很显然本案涉案土地属于集体用地并非国有土地，并不适用土地管理法第43条。另外土地管理法第76条规定违反土地利用规划将农用地改为建设用地的可以限期拆除，但是在被告提供的所有证据中，均没有向法庭提交涉案土地的规划是什么，所以说其适用该条处罚原告限期拆除建筑物明显证据不足。12、被告作出的处罚行为程序上明显存在错误，卷宗显示行政处罚事先告知书、听证告知书与2020年6月14日作出，行政处罚决定书2020年6月20日作出，采取的留置送达日期是2020年6月24日作出，依据行政处罚法31条规定，在行政处罚作出决定之前应当事先告知被处罚人处罚的事实理由和依据，很显然被告并没有事先告知，虽然被告辩称在2020年6月18日曾经邮寄送达，但是邮寄送达文件上并没有显示送达的是什么文书，且不是有效送达，那么被告在没有有效的履行了告知义务的情况下，在6月20日就作出行政处罚决定书，明显程序错误，根据法律规定，送达法律文书应当首先采用直接送达方式，无法直接送达的再采取邮寄送达。二、被告对原告的证据质证为：对原告的6号、8号、10号、11号、12号证据真实性无异议。对其他证据因未提供原件我方不予质证，对原告的证明目的我方有异议，我机关认为原告的相应证据不能证明其使用了合法的土地，因此我机关对其违法占地处罚并无不当。本院对相关证据认证如下：对被告提供的1-19号证据本院予以采信；对被告提供的20号证据申通快递单不符合相关规范且未载明邮寄内容，本院不予采信。经审理查明，2020年6月14日，林州市自然资源和规划局制作林自资监罚先告字[2020]44号行政处罚事先告知书和林自资监罚听告字[2020]44号行政处罚听证告知书。2020年6月20日，林州市自然资源和规划局作出林自规监罚[2020]54号关于李广林非法占用土地的处罚决定。2020年6月24日，林州市自然资源和规划局向李广林送达林自资监罚先告字[2020]44号行政处罚事先告知书和林自资监罚听告字[2020]44号行政处罚听证告知书。2020年7月1日，林州市自然资源和规划局向李广林送达林自规监罚[2020]54号关于李广林非法占用土地的处罚决定。本院认为，双方争议的焦点为被告林州市自然资源和规划局对原告李广林作出林自规监罚[2020]54号关于李广林非法占用土地的处罚决定程序是否合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》和《国土资源行政处罚办法》的相关规定，县级以上国土资源部门依照法定职权和程序，对自然人、法人、或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为有权实施行政处罚。被告林州市自然资源和规划局具有在本辖区内对违反国土资源管理法律法规的行为给予行政处罚的法定职责。2020年6月20日，林州市自然资源和规划局作出林自规监罚[2020]54号关于李广林非法占用土地的处罚决定，在处罚前应当依法告知李广林有权依法提出陈述、申辩和听证的权利，但林州市自然资源和规划局于2020年6月24日才向李广林送达林自资监罚先告字[2020]44号行政处罚事先告知书和林自资监罚听告字[2020]44号行政处罚听证告知书，违反法定程序，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，判决如下：撤销林州市自然资源和规划局于2020年6月20日作出的林自规监罚[2020]54号关于李广林非法占用土地的处罚决定。案件受理费50元，由被告林州市自然资源和规划局承担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于安阳市中级人民法院。审 判 长  李有金审 判 员  李光华人民陪审员  李金水二〇二〇年十一月十六日法官助理朱贞恺书记员杨波