广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2417号上诉人（原审原告）：广州市固威环保科技开发有限公司。住所地：广州市黄埔区***********。法定代表人：黄小平，总经理。被上诉人（原审被告）：广州市生态环境局。住所地：广州市越秀区********。法定代表人：杨柳，局长。委托代理人：钟智彬，广州市生态环境局黄埔区分局工作人员。委托代理人：陈敏，广东正平天成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：周秋妤，广州市司法局工作人员。上诉人广州市固威环保科技开发有限公司（以下简称固威环保公司）因与被上诉人广州市生态环境局、广州市人民政府行政处罚及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初575号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：原告固威环保公司是经工商行政管理部门核准登记，于2015年8月26日成立的有限责任公司（自然人投资或控股），注册资本200万元，经营范围为研究和试验发展。2018年12月25日，原广州市黄埔区环境保护局（以下简称原黄埔环保局、现市生态环境局黄埔分局）执法人员对原告经营的位于黄埔区九龙镇福洞福田路（自编）1号101房现场检查，发现原告在上述地址车间旁边空地安装有龙门吊，现场工人正在倒模（水泥板化粪池），现场堆放五个水泥板化粪池成品，主要工艺是依据客户的需求进行地埋式化粪池制作。树脂加玻纤布混合手工糊在模具上，凉干成型为产品，生产过程中树脂产生气味无组织排放。生产过程不产生工业用水。该项目未办理环境影响评价及验收相关手续。2018年12月29日，原黄埔环保局向原告员工调查，该员工确认原告于2016年12月开始在该地建设，主要从事地埋式化粪池生产，化粪池的主要成分是树脂加玻纤布。公司旁边的空地是其公司从九龙镇福洞村租来的，原本是存放公司产品。2018年11月开始，原告在空地上安装一个龙门吊，并购买了1套倒模模具，用于生产水泥板化粪池。12月开始试产，用于倒模的原料混凝土均从外面的搅拌站购回，空地面积约3000㎡，其中用于倒模工艺面积约30㎡，投资了约10万元，该项目未办理相关环保手续，现正在申办过程中。2019年4月1日，市生态环境局黄埔分局向原告作出穗埔环罚告字[2019]102号《行政处罚听证告知书》，告知原告上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》（2017年修改）第十九条第一款的规定，拟作出责令限期2个月内改正上述违法行为，并在2个月内将整改计划以及情况书面报告至市生态环境局黄埔分局，如逾期不改正违法行为，将依照《建设项目环境保护管理条例》（2017年修改）第二十三条之规定处100万元以上200万元以下的罚款；并罚款40万元。原告收到上述《行政处罚听证告知书》后，向市生态环境局黄埔分局提交《行政处罚听证申请书》。市生态环境局黄埔分局于2019年4月28日举行听证会。原告在听证会上称，新增项目是水泥板化粪池组装，工艺是从混凝土搅拌站运输混凝土到现场，将混凝土倒在模具上进行成型，在生产过程中并没有污染物产生，对外未排放废水废气；市生态环境局黄埔分局对原告处以40万元不合理，罚款过高，原告无法承担。市生态环境局黄埔分局的执法人员在听证过程中也确认原告新增项目是没有树脂+玻纤布工艺，新增项目是混凝土进行倒模生产，现场没有废水排放，之前的树脂+玻纤布生产项目已立案处罚。2019年7月3日，市生态环境局黄埔分局向原告作出穗埔环罚字[2019]072号《行政处罚决定书》，查明原告于2018年11月开始建设安装龙门吊，增加建设水泥板化粪池的生产线，该新增项目的主要工艺为混凝土倒模、成型。该新增部分现生产状况正常，该新增项目需配套环保设施未建成、未经验收，擅自投入生产使用，违法行为处于继续状态延续至今。上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》（2017年修改）第十九条第一款的规定，依据上述管理条例第二十三条的规定，责令限期2个月内改正上述违法行为，并在2个月内将整改计划以及情况书面报告至市生态环境局黄埔分局，如逾期不改正违法行为，将依照《建设项目环境保护管理条例》（2017年修改）第二十三条之规定处100万元以上200万元以下的罚款；并罚款40万元。原告不服上述处罚决定，于2019年8月7日向被告广州市人民政府申请行政复议。2019年8月12日，被告广州市人民政府向被告广州市生态环境局送达《提出行政复议答复通知书》。2019年8月14日，被告广州市生态环境局向被告广州市人民政府提交《行政复议答复书》及作出该具体行政行为的证据等材料。2019年9月26日，被告广州市人民政府决定审查期限延长30日。2019年11月4日，被告广州市人民政府因案情复杂，需进一步调查案件情况，决定中止行政复议审查。2019年11月15日，被告广州市人民政府作出穗府行复[2019]1451号《行政复议决定书》，维持穗埔环罚字[2019]072号《行政处罚决定书》。原告仍不服，诉至原审法院。另查，2018年7月12日，原黄埔环保局向原告作出穗埔环罚字[2018]38号《行政处罚决定书》，查明原告于2016年12月开始在黄埔区九龙镇福洞福田路（自编）1号101房建设地埋式化粪池生产项目，并于2017年4月正式投产，现生产状况正常。主要从事地埋式化粪池生产，主要工艺为使用树脂加玻纤布混合手工糊在模具上，晾干成型后即成品，在生产过程中树脂产生气味在厂内无组织排放，无工业废水产生。投资额约为80万元，该项目未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自于2016年12月开工建设，该项目需配套的环保设施未建成、未经验收，擅自于2017年4月投入生产，违法行为处于继续状态延续至今。上述行为违反《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修订）第二十二条第一款、《建设项目环境保护管理条例》（1998年发布施行）第二十三条的规定，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令原告停止地埋式化粪池生产项目的建设；责令原告停止地埋式化粪池生产项目的生产或使用；罚款5.8万元。因原告未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，原黄埔环保局向原审法院申请强制执行，原审法院于2019年6月10日作出（2019）粤7101行审4084号《行政裁定书》，准予强制执行原黄埔环保局作出的穗埔环罚字[2018]38号《行政处罚决定书》，停止地埋式化粪池生产项目的生产或使用。再查，原黄埔环保局更名为广州市生态环境局黄埔区分局，是被告广州市生态环境局的派出机构。原审法院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《环境行政处罚办法》第十四条第一款之规定，被告广州市生态环境局作为辖区内环境保护部门，对环境污染防治负有监督管理及处罚权。《建设项目环境保护管理条例》（2017年修改）第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第十九条规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。前款规定的建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价。”《建设项目环境影响评价分类管理目录》(2018年版)序号50.砼结构构件制造、商品混凝土加工类别，应当编制环境影响报告表。本案中，原告新增的水泥板化粪池项目，属于《建设项目环境影响评价分类管理目录》(2018年版)序号50“砼结构构件制造、商品混凝土加工”类别，按照规定应当编制环境影响报告表。但被告在现场查处时，原告的新增项目是在环保配套措施未建成、未验收的情况下，就已擅自投入生产使用。上述事实有《现场检查笔录》《调查询问笔录》《听证笔录》、现场照片等证据证实。被告经调查、询问，并在保障了原告陈述、申辩及听证权利的情况下，依据上述规定作出《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。原告主张该新增项目无需配套建设环境保护设施的意见，与上述规定不符，原审法院不予支持。《建设项目环境保护管理条例》（2017年修改）第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”本案中，被告依照上述规定并参照《广州市环境行政处罚自由裁量权标准》2.1.1.4裁量标准，结合原告的违法事实和明知故犯的情节，作出案涉行政处罚决定，对原告处罚款40万元，法律适用正确，处罚种类、范围和幅度符合法律规定，裁量适当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告广州市人民政府依照法律规定在法定期限内作出《行政复议决定书》，维持被告广州市生态环境局作出的《行政处罚决定书》，程序合法，原审法院予以支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告广州市固威环保科技开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广州市固威环保科技开发有限公司负担。上诉人固威环保公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人并未有违法的主观恶意，两被上诉人在行使行政处罚自由裁量权时认定事实错误。涉案水泥板化粪池的生产线工艺为混凝土倒模浇筑，且混凝土系从他处购买的成品，整体过程中并没有废水废气的产生。上诉人此前虽然因为另一项目被处罚过，具体为采用树脂+玻纤步混合涂抹工艺的化粪池项目，但是该项目在上诉人被处罚后，上诉人即已经停止了生产，该项目是明显有刺鼻气味产生的，该项目与本案涉案的项目并非同一项目，所以不能因此推定上诉人是存在主观恶意的。二、根据广东省生态环境厅粤环函(2020)58号《关于应对新冠肺炎疫情优化生态环境保护服务支持企业复工复产的若干措施》的通知，上诉人本次违法属于可以免除处罚的行为。上诉人本次的违法行为并没有造成环境污染后果，被上诉人也确认本项目没有废水废气产生，在被上诉人进行调查听证环节，上诉人即主动停止了生产，实施了关停，上诉人的违法行为轻微并及时改正了，属于该通知中可以免予处罚的情形。三、上诉人的投资项目面积、金额、产能均极小，几乎无任何污染物产生，上诉人该项目无需配套建设环境保护设施，被上诉人广州市生态环境局也没有提供相应的法律规定证实上诉人建设项目应配套建设环境保护设施以及配套建设环境保护设施具体包含什么。四、上诉人为依法成立的有限责任公司，并具有相关建设项目的经营范围，上诉人为该建设项目建立了环境保护设施和措施，不存在《建设项目环境保护管理条例》第二十三规定的处罚情形。五、被上诉人广州市生态环境局在调查程序中未对上诉人建设项目给环境有无造成环境污染这一结果进行调查，存在瑕疵；客观事实上，上诉人的建设项目极小，结果上，经过上诉人的前述环境保护措施，没有产生任何的污染后果。六、被上诉人广州市生态环境局作出处罚金额40万元也违反行政处罚的合理性，上诉人建设项目本身只有30平方米，投资的金额也为10万元，处罚金额过高，即使违法，根据上诉人项目情况，应该按照20万元进行处罚。综上，上诉请求：1.撤销原判并改判撤销被上诉人广州市生态环境局作出的行政处罚决定书以及被上诉人广州市人民政府作出的行政处罚决定书；2.一审、二审案件受理费用由被上诉人承担。被上诉人广州市生态环境局二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。二、被上诉人作出《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚适当，依法应予维持。三、《行政复议决定书》符合《行政复议法》第二十八条规定，依法应予维持。四、上诉人上诉事由不成立。1.上诉人2018年7月因实施“未验先投”的违法行为受到行政处罚，2018年11月再次实施“未验先投”的违法行为，且前次行政处罚决定是在法院采取强制措施后才得以执行，可见上诉人违法的主观恶意十分明显，并非上诉人所述“无主观恶意”。上诉人连续两次实施违法行为，属于法律法规规定的从重情节，被上诉人根据规定在法定处罚幅度范围以内，按自由裁量档次的上限对上诉人处以40万元罚款，符合法律规定以及自由裁量原则。2.广东省生态环境厅2020年2月13日发布的《关于应对新冠肺炎疫情优化生态环境保护服务支持企业复工复产的若干措施》是对疫情期间执法工作的指导，不是对疫情发生两年之前，即对2018年执法工作的指导，上诉人援引该通知无事实和法律依据。且上诉人在未依法采取污染防治措施的情况下投入生产必然会产生危害环境的后果，其主张“违法行为没有环境污染后果”无事实依据。3.上诉人主张对环境没有造成污染无事实和法律依据。事实上，案涉项目的主要生产工艺为混凝土倒模、成型，生产过程中有脱模剂废桶等固体废物；项目设置龙门吊，有噪声产生，并非上诉人所称无污染。上诉人关于案涉项目无污染、无需配套环保设施以及已经建立环保设施的主张也自相矛盾。4.案涉项目的配套环保设施未建成、未验收即投入生产使用的违法行为一经作出，只要上诉人存在违反该法定义务条款的行为，被上诉人即可对其进行处罚，案涉项目的污染结果并非案涉违法行为的构成要件。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人广州市人民政府答辩称：一、被上诉人的行政复议受理程序合法。二、被上诉人的行政复议审查程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，一审庭审过程中，上诉人对其存在未批先建、未验先投问题均予以确认。本院认为，《建设项目环境保护管理条例》（2017年修改）第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第十九条规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。前款规定的建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价。”本案中，根据《建设项目环境影响评价分类管理目录》（2018年版），上诉人于2018年建设的水泥板化粪池项目应当编制环境影响报告表，但上诉人在未建成、未验收相关环保配套措施的情况下，即将该项目投入生产使用，该事实有相关笔录以及现场照片等证据予以证实，上诉人对其存在该行为亦予以确认。同时，被上诉人在作出被诉处罚决定过程中保障了上诉人的听证权利。综上，被上诉人广州市生态环境局作出被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被上诉人广州市人民政府对该处罚决定予以维持亦认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审法院予以支持并无不当，本院予以维持。对于上诉人提出的本案应适用《关于应对新冠肺炎疫情优化生态环境保护服务支持企业复工复产的若干措施》通知的规定免于处罚的问题。本案中，被上诉人广州市生态环境局对上诉人进行检查的时间为2018年12月，作出被诉处罚决定是在2019年7月3日，并不属于疫情期间检查而产生的行政处罚行为，故对于上诉人提出的该项上诉理由，本院不予支持。对于上诉人提出的行政处罚的合理性问题。经审查，被上诉人广州市生态环境局根据《建设项目环境保护管理条例》（2017年修改）第二十三条规定，并参照《广州市环境行政处罚自由裁量权标准》的规定作出被诉处罚，并无不当，原审法院对此论述充分，本院不再赘述。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市固威环保科技开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十一月五日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁