广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂01行终317号 上诉人（一审原告）韦小梅。 委托代理人杨炳权。 被上诉人（一审被告）上林县农业农村局。住所地：上林县大丰镇银泉路**。统一社会信用代码：11450125MB1622960R。 法定代表人李振俭，局长。 委托代理人黄恩泽，该局工作人员。 委托代理人戴传刚，广西达兰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）上林县人民政府。住所地：上林县大丰镇明山大道**。统一社会信用代码：11450125MB0173593A。 法定代表人蓝宗耿，县长。 委托代理人覃香杰，上林县司法局工作人员。 委托代理人覃秋菊，上林县司法局工作人员。 上诉人韦小梅与被上诉人上林县农业农村局行政处罚及上林县人民政府（以下简称上林县政府）行政复议一案，不服广西壮族自治区宾阳县人民法院作出的（2020）桂0126行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，并于2020年11月17日组织各方当事人进行询问。上诉人韦小梅的委托代理人杨炳权，被上诉人上林县农业农村局的委托代理人黄恩泽、戴传刚，被上诉人上林县政府的委托代理人覃香杰、覃秋菊到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审判决查明，2017年6月23日至7月31日，原上林县农林水利局组织执法人员对大龙洞水库网箱养鱼进行调查时发现，原告未经许可在水库搭建网箱养鱼。该局执法人员按照程序进行立案、现场（勘查）检查、询问当事人、现场拍照收集证据。原告对询问笔录、现场检查（勘验）笔录及拍摄网箱（养鱼）现场照片等均签字确认，并对其未经许可从事网箱养殖生产予以承认。2017年9月5日，原上林县农林水利局作出《行政处罚事先告知书》并送达给原告，告知其可在三日内进行陈述和申辩。原告在期限内向原上林县农林水利局提出《行政申辩书》，经复核，该局对原告提出的陈述和申辩理由不予采纳。原上林县农林水利局于2017年9月26日作出案涉《行政处罚决定书》（以下简称案涉处罚决定），限期原告于15日内自行拆除养殖设施。原告不服，向上林县政府申请行政复议。上林县政府于2019年11月4日作出案涉《行政复议决定书》（以下简称案涉复议决定）并送达给原告。原告不服，向一审法院提起行政诉讼，请求确认案涉处罚决定违法，撤销案涉复议决定；案件受理费由上林县农业农村局、上林县政府负担。 另查明，上林县政府于2013年12月16日发布《关于划定网箱养殖禁养区的通告》和《上林县网箱养殖禁养区清理工作补助办法》，《关于划定网箱养殖禁养区的通告》规定，“大龙洞水库等划定为网箱养殖禁养区。自通告发布之日至2014年3月31日前，凡在禁养区域网箱养鱼的，自行清理完毕”；《上林县网箱养殖禁养区清理工作补助办法》规定，“按照自行清理，适当补助原则，凡在规定时间内自行清理的养殖户，按规定给予适当补助”。在清理过程中大部分养殖户主动按期完成清理并得到相应补助。 又查明，大龙洞水利工程于1958年兴建，原属南宁地区直接管理，同时又与上林县分管。1981年2月20日，南宁地区行政公署将大龙洞水库委托给上林县管理。撤销原大龙洞水利工程管理处，由上林县根据需要重新成立大龙洞水库工程管理机构。 再查明，上林县农林水利局于2014年成立，其主要职能为：“江河、水库、滩涂、河堤的治理和开发；渔政管理；农业农机、林业、水利、畜牧水产监督管理等”。2019年3月，上林县政府按照南宁市人民政府机构改革方案及部署，撤销上林县农林水利局；设上林县水利局、上林县农业农村局等，根据上林县政府机构改革及其“三定”方案，原上林县农林水利局的“渔政管理、农业农机、畜牧水产”的行政管理职能由新设的上林县农业农村局行使。 一审判决认为，根据《中华人民共和国渔业法》第六条的规定以及《关于印发上林县农业农村局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，上林县农业农村局作为上林县渔业行政主管部门，在辖区内拥有对违反渔业管理法律法规的违法行为进行处理处罚的法定职权。根据《中华人民共和国渔业法》第十一条以及第四十条第二款的规定，本案中，原告在未取得养殖证的情况下在全民所有的大龙洞水库库区水域从事网箱养鱼，其行为违反法律规定。这一违法事实有《询问笔录》《现场检查（勘验）笔录》、现场勘验照片予以证实，事实清楚。原上林县农林水利局经调查取证、在作出处罚之前告知原告享有陈述、申辩等权利，对原告提出《行政申辩书》经复核后，对其提出的陈述申辩理由不予采纳，于2017年9月26日作出案涉处罚决定，程序并无不当。 上林县政府根据原告的申请，依法受理其复议申请，通知上林县农业农村局提出书面答复及提交相关证据材料，对上林县农业农村局作出的行政处罚进行全面审查，作出案涉复议决定后依法送达给原告，上林县政府复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法。 关于原告提出根据南宁地区行政公署文件《关于建立大龙洞大队和发展大龙洞水库养鱼意见的报告的批复》（行署发〔1979〕57号）第二条的规定，大龙洞水库各户能够从事网箱养鱼的主张，虽然按照这一文件，大龙洞大队之前可以大队名义在水库水面发展渔业生产，但发展渔业生产不能与现行法律法规相抵触，故对于原告的主张，一审法院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，一审判决驳回原告的诉讼请求。 上诉人韦小梅上诉称，被上诉人在作出案涉处罚决定前，未依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定告知上诉人有要求举行听证的权利，违反法定程序。一审判决袒护被上诉人违反法律程序滥作为。被上诉人上林县农业农村局在环保清理中，一味追求政绩，不顾上诉人民生问题，于2017年9月26日作出案涉处罚决定，并限期15天自动拆除，不拆者则由上林县农业农村局组织强拆。且在案涉处罚决定中未给予上诉人足够的售鱼过渡期，拆除期限仅为15天，导致上诉人无奈拍卖或丢弃刚投放几个月的小鱼。15天的拆除期限一到，上林县农业农村局就组织强拆，严重违反《南宁市人民政府办公厅关于印发南宁市环境保护“专业查污”发现问题整改工作方案的通知》(南府办函〔2017〕56号）关于整改期限为2018年底前以及《自治区党委办公厅自治区人民政府办公厅关于中央环境保护督察“回头看”期间严禁环保“一刀切”行为的通知》(厅函〔2018〕50号）第二条第二款的规定。一审判决认定事实不清，对上述规定只字不提，有悖行政审判宗旨。上林县农业农村局违法处罚及强拆，应予纠正。综上，请求撤销一审判决，确认案涉处罚决定违法。 被上诉人上林县农业农村局答辩称，一审判决认定上林县农业农村局具备对违反渔业管理法律法规的违法行为进行处理处罚的法定职权，同时认定该局作出案涉处罚决定认定事实清楚，证据确实充分、程序并无不当，上林县政府复议程序符合行政复议法的相关规定，程序合法。一审判决依照渔业法第十一条、第四十条的规定，认定上诉人在未取得养殖证的情况下在全民所有的大龙洞水库库区水域从事网箱养鱼的行为，属于违法行为，依照行政诉讼法第六十九条规定作出判决，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。 被上诉人上林县政府答辩称，该政府依法受理上诉人的复议申请，按照行政复议法的程序要求，及时通知上林县农业农村局提出书面答复及提交相关证据材料，对该局作出的行政处罚进行全面审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项的规定，作出维持案涉处罚决定的复议决定并送达给上诉人，受理及作出行政复议决定认定事实清楚、复议程序合法。一审判决正确，上诉人的上诉请求没有事实理由和法律依据，请求依法驳回。 一审法院已将各方当事人提交的全部证据材料随案移送本院。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的案件事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，2017年6月23日，上林县农林水利行政执法大队工作人员对上诉人进行了询问和调查，形成《询问笔录》。上诉人在该《询问笔录》中自认其于2010年5月开始在大龙洞水库进行网箱养鱼。 再查明，被上诉人上林县政府于2017年10月27日受理上诉人的复议申请，于2017年11月6日作出《行政复议中止通知书》，于2019年7月22日作出《行政复议恢复审理通知书》，于2019年9月25日作出《行政复议案件延期审理通知书》，于2019年11月4日作出案涉复议决定后送达给上诉人。 本院认为，根据各方当事人的上诉意见和答辩意见，各方当事人对一审判决关于上林县农业农村局是适格被告，上林县政府作出案涉复议决定程序合法的认定均无异议，经审查，本院亦予以认可。本案的争议焦点主要集中在：案涉处罚决定是否具有合法性。 《中华人民共和国渔业法》第十一条规定：“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。”现行有效的《水域滩涂养殖发证登记办法》第三条进一步规定：“使用水域、滩涂从事养殖生产，由县级以上地方人民政府核发养殖证，确认水域滩涂养殖权。” 根据上述规定，单位或个人需要使用水域、滩涂开展养殖生产活动的，应当取得县级以上人民政府依法核发的养殖证，依法开展养殖活动。本案中，上林县政府于2013年12月16日发布《关于划定网箱养殖禁养区的通告》和《上林县网箱养殖禁养区清理工作补助办法》，将大龙洞水库划定为网箱养殖禁养区并进行清理和对养殖户作出相应补助。上诉人在起诉状中主张其在大龙洞水库进行网箱养鱼是其长年赖以生存的传统渔业生产，则应当知晓大龙洞水库划入网箱养殖禁养区并于2014年前后已经开展清理工作的相关情况。根据查明的事实和在案证据，上诉人在未办理《水域滩涂养殖证》的情况下，自述其于2010年5月开始在既属于全民所有、又划定为网箱养殖禁养区的大龙洞水库持续进行网箱养殖，违反上述法律规定。上林县农业农村局于2017年6月至7月间进行执法检查过程中，经调查取证，作出处罚前告知上诉人给予其行政处罚的事实、理由和依据和享有陈述、申辩的权利，对上诉人的陈述申辩意见予以复核后，于2017年9月26日作出案涉处罚决定，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，且已经保障了上诉人的陈述申辩权利。上诉人主张案涉处罚决定违反《南宁市人民政府办公厅关于印发南宁市环境保护“专业查污”发现问题整改工作方案的通知》(南府办函〔2017〕56号）及《自治区党委办公厅自治区人民政府办公厅关于中央环境保护督察“回头看”期间严禁环保“一刀切”行为的通知》(厅函〔2018〕50号）的规定，但上述规定与本案被诉处罚决定的作出并不冲突，对于上诉人的上述主张，本院不予采纳。 综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  黄影颖 审判员  韦影年 审判员  晏 琼 二〇二〇年十一月二十三日 书记员  彭 丹 10 附相关法律、司法解释条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。