浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1614号上诉人（原审原告）陈**非，男，1963年1月27日出生，汉族，住浙江省乐清市。委托代理人任郑芳，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市城东街道伯乐东路888号。法定代表人徐建兵，市长。委托代理人吴秀秀。委托代理人胡秀云，浙江浙虹律师事务所律师。上诉人陈**非因与乐清市人民政府土地行政批准一案，不服温州市中级人民法院（2020）浙03行初36号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年9月9日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定：2016年4月28日，温州绕城高速公路北线二期工程建设用地经国务院批准、国土资源部批复［批准文号：国土资函［2016］210号］，同意征收包括陈**非所在村的农民集体所有农用地85.3847公顷（其中耕地77.7827公顷）、建设用地9.7251公顷、未利用地2.2372公顷。2016年6月28日，乐清市国土资源局作出乐土资告［2016］78号《征地补偿安置方案公告》，其中征地补偿标准中告知“青苗和地上附着物补偿：按实补偿”，同时告知“本项目征地补偿安置方案经乐清市人民政府批准后，由本机关组织实施。”2016年7月19日，乐清市征地事务管理所向乐清市人民政府呈报《关于要求批准北白象镇白鹭屿村等2镇35个村征地补偿安置方案的请示》（乐征请字［2016］77号），请求批准其拟定的征地补偿安置方案，具体为：1.本次征地实行区片综合价补、保持被征地农民原有生活水平不降低补贴、社保人社如下（略）；2.青苗和地上附着物补偿：按实补偿；3.征地补偿费由被征地村负责分配。同日，乐清市人民政府作出被诉批复。审理中，陈**非确认其诉称的坐落于乐清市××镇楼××村房屋所涉的土地在前述征地范围内，没有涉及其承包地，且就房屋已签订补偿协议，但陈**非认为该协议属未依法签订等。乐清市人民政府明确被诉批复仅针对征收集体土地的补偿安置事项，有关地上房屋的补偿安置事宜依照相关规定另行处理。原审法院认为：本案被诉批复共有四项内容，其中第三、四项并不涉及被补偿人的实体权利；第一项核定了征地各村的征地补偿费用，第二项确定了征地各村参加被征地农民基本养老保障人数。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，被征收土地的农村集体经济组织和农民对补偿标准有争议的，救济的途径是向县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，而非向人民法院提起诉讼。同时，被诉批复虽确定了可安排享受被征地农民基本生活保障的人数，但具体名单仍应经《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》等规定的程序予以确定。另一方面，陈**非基于其诉称房屋被纳入征收范围而提起本案诉讼，但被诉批复并不涉及地上房屋的补偿安置事项。在陈**非已就其诉称房屋签订补偿协议的情况下，如对房屋补偿安置存在争议，应依法直接就此寻求救济，本案诉讼显然无法实现其起诉目的。综上，乐清市人民政府作出被诉批复，对陈**非合法权益明显不产生实际影响，故对陈**非的起诉依法应予驳回。陈**非主张被诉批复未明确地上房屋的补偿安置事项违法，导致其所签房屋补偿协议的补偿安置标准无从确定，故其有权起诉，理由不能成立，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回陈**非的起诉。陈**非上诉称：一、一审法院认定事实错误。上诉人系浙江省乐清市××镇楼××村村民，在浙江省乐清市××镇楼××村××房，因“温州绕城高速公路北线二期工程项目”被征收。上诉人于2019年8月3日向被上诉人邮寄信息公开申请表，2019年8月31日收到被上诉人2019年（答）第050号政府信息公开申请答复函，从该答复函附件中得知被上诉人于2016年7月19日作出乐政征复［2016］77号《关于同意北白象镇白鹭屿村等2镇35个村征地补偿安置方案的批复》。上诉人作为本村集体组织成员之一，同时根据上诉人一审提交的柳市镇楼下村房屋权属统计表（红线内）等相关证据，均可以直接证明上诉人与该批复的利害关系。一审法院认定该批复并不涉及地上房屋的补偿安置事项，对上诉人合法权益明显不产生实际影响，明显错误。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村子以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。没有任何法律规定对土地和房屋分别作出补偿安置方案。即便是地区存在差异，确实存在土地和房屋补偿方案分别作出的情况，被上诉人也应当举证证明本案存在专门针对房屋作出的安置方案，但时至今日并未见任何被上诉人关于房屋的安置补偿方案批复，因此案涉批复客观上与上诉人应当存在利害关系。且征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，依法应当属于行政诉讼的受案范围。虽然案涉批复只是征收环节中的一环，但该批复是具体行政行为，针对的主体特定，系对在案涉征收范围之内2镇35个村征地的补偿安置事宜，对被征收人的权利义务产生实际影响，具有可诉性。二、一审法院适用法律错误。上诉人针对《关于同意北白象镇白鹭屿村等2镇35个村征地补偿安置方案的批复》提起的撤销之诉，并非直接对补偿标准提起诉讼，并不适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决……”之规定。上诉人的房屋处于“温州绕城高速公路北线二期工程项目”征收范围之内，对征收补偿相关事宜具有直接的利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，驳回上诉人起诉，属于法律适用错误。综上，请求二审法院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。乐清市人民政府答辩称：一、案涉批复对上诉人并不会产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，市、县人民政府对征地补偿、安置方案履行法定审查批准职责，系对下级机关请示事项作出的内部审批行政行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，而对行政相对人权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行政行为。因批复内容未涉及上诉人的相关权益，且批复属于上级机关对下级机关请示作出的答复意见，即便与上诉人存在客观上的联系，也不等同于行政诉讼法意义上的利害关系。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款第(五)项之规定，被诉批复不属于行政诉讼受案范围。二、因土地征收涉及到房屋拆迁，上诉人已经与所在镇人民政府签订拆迁补偿安置协议，上诉人不服安置协议的，应当就安置协议主张自己的权利。根据一审调查查清的事实，上诉人确认与所在镇人民政府就征地引起的拆迁补偿签订过安置协议，只是上诉人认为签订协议的效力有争议。由此可见征地涉及房屋拆迁的，由镇人民政府负责实施，对上诉人权利义务产生实际影响的是镇人民政府实施拆迁安置的行为，而非被诉批复行为。上诉人不服安置协议的，应当就安置协议主张自己的权利，而非提起本案诉讼。综上，请求二审法院依法驳回上诉、维持原裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人陈**非不服被上诉人乐清市人民政府作出乐政征复[2016]77号《关于同意北白象镇白鹭屿村等2镇35个村征地补偿安置方案的批复》提起的诉讼。从乐清市人民政府乐政征复[2016]77号《关于同意北白象镇白鹭屿村等2镇35个村征地补偿安置方案的批复》内容看，仅是关于集体土地征收补偿安置方案的批复，并不涉及集体土地上房屋的补偿安置事项。而上诉人陈**非仅有集体土地上房屋被纳入征收范围，故案涉批复属于对上诉人陈**非权利义务不产生实际影响的行为。原审法院据此裁定驳回陈**非的起诉，并无不当。在案证据表明，就上诉人陈**非纳入征收范围的房屋补偿问题，上诉人陈**非与乐清市柳市镇人民政府于2019年1月22日签订了补偿协议，该协议载明对上诉人陈**飞房屋补偿适用的依据是乐清市人民政府乐政发[2016]77号《乐清市线性工程工业用房拆迁货币补偿实施细则》，上诉人关于本案房屋补偿依据不明的主张，不予支持。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”之规定，上诉人陈**非关于其系集体组织成员具有本案诉权的主张不能成立，不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当受理”之规定，如陈**非对案涉房屋补偿安置协议存在异议，依法可以直接就此寻求救济。综上，上诉人陈**非的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。?审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年十一月三十日书记员  陈亦恒