河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫07行初174号原告新乡市田野养殖场,住所地新乡市朗公庙乡油房堤村,统一社会信用代码91410711MA4052UM8D。法定代表人宋士琦，男，汉族，1940年3月8日出生，住河南省。委托代理人张建斌，河南风驰律师事务所律师。委托代理人刁新强，河南风驰律师事务所律师。被告新乡市人民政府，住所地新乡市人民东路甲1号。法定代表人王登喜，市长。委托代理人范履乾，该单位工作人员。被告新乡高新技术产业开发区管理委员会，住所地新乡市高新区新飞大道1789号火炬园综合楼，统一社会信用代码11410700005512937W。法定代表人王志勇，主任。委托代理人李**，该单位工作人员。委托代理人王双喜，河南师大方正律师事务所律师。原告新乡市田野养殖场（以下简称田野养殖场）诉被告新乡市人民政府（以下简称新乡市政府）、新乡市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）行政强制一案，原告于2020年9月7日向本院提起诉讼，本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年10月15日公开开庭审理了本案。原告田野养殖场的法定代表人宋士琦及委托诉讼代理人张建斌、刁新强，被告新乡市政府的委托代理人范履乾，被告高新区管委会的委托代理人李**、王双喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告田野养殖场向本院提出诉讼请求：确认两被告对原告实施的拆迁行为违法。事实和理由：2014年高新区管委会土地开发储备中心向原告下发征收补偿安置方案，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定进行征收补偿。后双方选定河南中兴资产评估有限公司，在原告承担50%的评估费后对原告房产进行了评估。后并未支付补偿款也未拆迁。2019年7月新乡市政府工作人员多次前往原告处协商拆迁事宜，2019年7月5日新乡市政府、高新区管委会、河南明泰资产评估事务所与原告共同对原告需要拆迁的房屋进行了盘点登记。拆迁现场负责人李伟出具《承诺书》表示先拆迁待评估结果出示后对原告进行补偿，后对原告房屋进行拆除。2019年9月17日拆迁现场的评估机构河南明泰资产评估事务所称其不具有房地产评估资质无法评估。原告多次索要补偿款，被告拒不支付。原告认为两被告在未出示房屋征收决定、房屋征收补偿方案、未选取具有相应资质的房地产评估机构评估的情况下，对原告房屋进行拆除，两被告拆迁行为违法，同时对原告的房屋等财产造成严重损失。原告在举证期限内向本院提交以下证据：证据1、国有土地使用证及企业名称变更核准；证明目的：原告具有涉案房屋的合法所有权。证据2、开发区土地储备中心补偿安置方案；证明目的：被告征收程序违法。证据3、评估委托协议及票据；证明目的：被告征收程序违法。证据4、评估报告（未盖章）及李伟《承诺书》、盘点表、《协议书》；证明目的：被告未向原告进行补偿的情况下，强拆原告房屋。证据5、照片。证明目的：原告被强拆后的现状。被告新乡市政府答辩称，新乡市政府没有对原告房屋实施拆迁行为，高新区管委会是新乡市政府的派出机关，独立行使行政管理职权并承担法律后果，因此新乡市政府不是本案的适格被告，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告新乡市政府在举证期限内未提交证据材料。被告高新区管委会答辩称，本案并非违法拆迁，而是原告对征收补偿标准有异议而引发的行政争议。原告向法庭提交的《新乡市高新区对田野养殖场征收补偿安置方案》是高新区管委会土地储备中心于2014年2月20日拟定、公布的，原告法定代表人“宋士琦”在该征收补偿方案上签名，印证原告对该征收补偿方案无异议，答辩人依照法定程序拟定、公布征收补偿方案。新乡市国土资源开发区分局、河南中兴资产评估公司、新乡市田野养殖场签订的2014年4月20日生效的《资产评估业务委托协议》，原告及法定代理人在协议上已经签章、签名，但现有证据表明案涉土地属于国家划拨土地而非国家出让土地，原告不同意评估机构按照国家划拨土地的标准进行评估，致使评估公司不敢出具评估报告，答辩人无法拨付补偿款。后原告与答辩人于2019年7月3日向新乡市公共资源交易中心提交《资产评估中介抽取申请书》，从中介机构库抽取3家评估机构，确定河南明泰资产评估事务所为案涉土地的地上附着物评估机构，再次因为按照国家划拨土地标准还是国家出让土地标准进行评估的争议导致无法评估。2019年7月7日鉴于打通丰华路至高新路工期紧迫，答辩人工作人员“李伟”向原告出具《承诺书》，承诺书内容印证原告对拆除案涉土地的地上附着物无异议，而是对补偿款未拨付有异议。答辩人对“原告多次索要补偿款”、答辩人没有支付补偿款的事实予以认可，但是因为原告对评估机构的评估标准有异议导致两次评估不能。表面上看是原告对评估标准有异议，实际上是对征收补偿标准有异议。综上，本案属于征收补偿标准争议，并非违法拆迁，原告诉讼请求错误，应当驳回。被告高新区管委会在举证期限内向本院提交以下证据：第一组证据：证据1、《新乡市高新区对田野养殖场征收补偿安置方案》；证明目的：高新区管委会土地储备中心于2014年2月20日拟定、公布《新乡市高新区对田野养殖场征收补偿安置方案》，原告法定代表人“宋士琦”在该征收补偿方案上签名，印证原告对该征收补偿方案无异议，印证答辩人依照法定程序拟定、公布征收补偿方案。第二组证据：证据1、《资产评估业务委托协议》；证明目的：新乡市国土资源局开发区分局、河南中兴资产评估公司、新乡市田野养殖场签订的2014年4月20日起生效的《资产评估业务委托协议》，原告以及法定代表人在该委托协议上签章、签名，印证原告对共同协商选定河南中兴资产评估公司进行评估无异议。案涉土地属于国家划拨土地，不是国家出让土地，评估机构应当按照国家划拨土地的标准进行评估，然而原告及其法定代表人宋士琦坚持让该评估机构按照国家出让土地进行评估，致使河南中兴资产评估公司不敢出具评估报告，答辩人因此无法拨付补偿款。证据2、《资产评估中介机构抽取申请书》；证据3、《确定资产评估单位现场询价表》；证明目的：原告与答辩人于2019年7月3日向新乡市公共资源交易中心提交《资产评估中介机构抽取申请书》，从中介机构库抽取河南远东资产评估有限公司、河南明泰资产评估事务所、河南巨中元房地产土地资产评估有限公司等3家评估机构。《确定资产评估单位现场询价表》可以印证，经现场询价，确定河南明泰资产评估事务所中标，为案涉土地的地上附着物评估机构。河南明泰资产评估事务所仍然按照国家划拨土地的标准进行评估，原告及其法定代表人宋士琦坚持让评估机构按照国家出让土地进行评估，致使再次选定的评估机构河南明泰资产评估事务所不敢出具评估报告，答辩人因此无法拨付补偿款。证据4、田野养殖场2019年7月11日《盘点表》3页。证明目的：原告、答辩人和评估公司于2019年7月11日对田野养殖场的地上附着物进行了全面盘点，原告法定代表人宋士琦在盘点表上签名，印证原告及其法定代表人宋士琦对案涉土地地上附着物盘点结论无异议。评估公司以此为依据进行评估。之后，原告及其法定代表人宋士琦不同意对评估公司以此为依据进行评估，致使评估公司不敢出具评估报告，答辩人因此无法拨付补偿款。第三组证据：证据1、新乡县朗公庙乡油坊堤村村民委员会与新乡市红旗区朗公庙养殖场于1993年3月22日签订的《协议书》及征地位置图；证据2、新乡县朗公庙乡油坊堤村村民委员会出具的收款收据。证明目的：该协议约定征地9.8亩，每亩3000元，合计29379元。新乡县朗公庙乡油坊堤村村民委员会收到了新乡市红旗区朗公庙养殖场交纳的征地补偿款29379元。国家没有收取新乡市红旗区朗公庙养殖场交纳的土地出让金，案涉土地属于国家划拨土地，评估机构应当按照国家划拨土地的标准进行评估，原告及其法定代表人宋士琦坚持让评估机构按照国家出让土地进行评估没有依据。第四组证据：《承诺书》。证明目的：2019年7月7日，鉴于打通丰华路至高新路工期紧迫，答辩人工作人员“李伟”向原告出具《承诺书》，内容有“征得场主同意后，先行拆迁，待评估结果出具后，按评估费用拨付补偿费用……”字样，即原告对拆除案涉地上附着物无异议，而是对补偿款未拨付有异议。经庭审质证，针对原告提交的证据，被告高新区管委会发表如下质证意见：对证据1国有土地使用证的真实性无异议，但该使用证不具有证据的合法性，原告取得案涉土地时，没有向国家缴纳出让金，通过不正常程序取得该使用证。企业名称变更核准表不予质证。对证据2的真实性无异议，该补偿方案虽内容简易，但有原告法人的签名，即双方达成补偿安置方案，原告对此无异议，故符合法律规定，也不能证明征收程序违法。对证据3，协议真实性无异议，2014年协议第一次委托评估机构评估，因原告要求评估机构按照出让土地进行评估，故该评估机构无法评估，不能证明被告违法，证明原告无正当理由干预行政工作。对证据4，未盖章的评估报告真实性、合法性有异议，是单方制作的，无法律效力，不能作为本案证据使用。承诺书真实性、合法性无异议，该承诺书是2019年双方共同协商选定评估机构的情况下出具的，是双方协商结果。盘点表是河南明泰评估公司进驻现场后的清点盘查，我们予以认可，该盘点表准确的记载了案涉土地地上附属物的情况。原告所称的河南明泰评估公司的说明，被告不予认可，是原告自行出具的，不能作为证据使用，不能证明原告的证明目的。证据5，与本案无关。综上，本案属于原告对评估标准、补偿标准有异议，不是非法拆迁。被告并非不支付款项，是因评估公司无法出具评估结果导致无法支付。被告新乡市政府称其未参与案涉行为，对原告提交的证据不予质证。针对高新区管委会的证据，原告的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，管委会的补偿方案形式、内容均违反法律关于补偿安置方案的规定，内容上不能显示对原告的补偿标准、救济途径，公布补偿安置方案缺少公众意见、征求等，对第二组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，该委托协议证明委托评估机构是开发区和原告均付费评估，开发区并未出示评估报告。对第三组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，土地性质应以国有土地使用证为标准，且1993年法律规定的当时政策，原告取得涉案土地的使用权符合法律规定。对第四组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，承诺书证明被告仅凭工作人员的承诺先拆迁后补偿，证明其拆迁程序违法，拆迁行为违法。被告新乡市政府对高新区管委会的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据4中的评估报告和请示未加盖公章，不符合证据的法定要素，对该证据本身不予确认，对其他证据的真实性予以认可，能够证明原告对涉案土地享有使用权，案涉地上附着物已被拆除。被告高新区管委会提交的第一、二组证据能够证明案涉土地因项目需要被征收补偿，双方曾两次委托评估公司进行评估鉴定，第三组证据为了证明案涉土地的土地性质，与本案被诉强制拆除行为不具有直接的关联性，并非本案审查对象，本院不作认定，但可以印证案涉土地确系原告使用，第四组证据中仅凭答辩人的工作人员“李伟”签具的《承诺书》，不能证明其拆除程序的合法性，也不能证明原告同意被告对其案涉地上附着物进行拆除。经审理查明，原告田野养殖场位于新乡市朗公庙乡油房堤村，原名称为“新乡市红旗区朗公庙养殖场”。1993年6月原告取得新乡县国有（93）字第0007号《国有土地使用证》，该证书显示土地使用者为“新乡市红旗区朗公庙养殖场”，2008年11月25日经新乡市工商行政管理局作出（新工商）名称变核字[2008]第000169号《企业名称变更核准通知书》，核准企业名称变更为“新乡市田野养殖场”。为打通丰华路至高新路路段，需对案涉土地即田野养殖场的相关地上附着物进行征收，因征收对象仅原告一家，被告高新区管委会和原告协商拟定、公布了《新乡市高新区对田野养殖场征收补偿安置方案》。后原告田野养殖场与被告高新区管委会分别于2014年4月和2019年7月委托资产评估公司对案涉地上附着物进行评估，但均未出具最终合法有效的评估结果。2019年7月7日高新区国土分局工作人员“李伟”向原告法定代表人“宋士琦”出具《承诺书》，称“经与原告协商，先拆迁后补偿”。该《承诺书》出具后，高新区管委会组织人员对案涉地上附着物进行了部分拆除，现道路已打通。另查明，原告法定代表人宋士琦认可上述《承诺书》的真实性，也答应“李伟”出具承诺书，但其称当时承诺时对评估方法、标准的问题，双方并未商议一致。本院认为，原告田野养殖场对其实际使用的地上附着物被强制拆除行为不服，具备提起诉讼的原告主体资格。本案的争议焦点为案涉强制拆除行为的责任主体是谁，该强制行为是否合法。关于案涉强制拆除行为的责任主体问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。本案中，原告田野养殖场的案涉地上附着物被列入征收范围后，被告高新区管委会作为征收补偿工作的实施单位，具体实施了拆除行为，应当对其行为承担相应的法律责任。在案证据不能证实被告新乡市政府组织或参与实施了案涉强制行为，其不是本案适格被告，依法应当驳回原告对新乡市政府的起诉。关于案涉强制拆除行为是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定,被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，征收工作开始后，有权机关应当与原告田野养殖场签订补偿安置协议，或作出补偿安置决定等明确原告依法享有的补偿安置内容，但被告高新区管委会违反“先补偿，后搬迁”法律规定，在原告尚未签订补偿协议、未领取征地补偿款的情况下，仅依据相关工作人员的个人《承诺书》，即强制拆除案涉地上附着物，剥夺了原告的救济权利，该强制拆除行为显属违法。因案涉强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，故原告田野养殖场请求确认案涉强制拆除行为违法的诉讼请求，应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：一、确认被告新乡高新技术产业开发区管理委员会于2019年7月7日之后，强制拆除原告新乡市田野养殖场位于新乡市朗公庙油堤房村的地上附着物的行政行为违法；二、驳回原告新乡市田野养殖场的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告新乡高新技术产业开发区管理委员会承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  张彩霞审判员  随 伟审判员  谢田霞二〇二〇年十一月二十六日法官助理史阳阳书记员丁妍