浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1773号上诉人（原审原告）王春贞，女，汉族，1935年2月22日出生，住浙江省台州市黄岩区。上诉人（原审原告）施素芬，女，汉族，1962年9月8日出生，住住浙江省台州市黄岩区。两上诉人共同委托代理人郎斌彬，女，汉族，1988年6月29日出生，住址同上，系王春贞孙女，施素芬女儿。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人陈书宏、余红彬。上诉人王春贞、施素芬因与浙江省人民政府土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2020）浙01行初262号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年10月10日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定，经国务院批准，原国土资源部于2013年9月1日作出国土资函〔2013〕619号《国土资源部关于温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》，其中批准台州市用地407.0969公顷?（其中新增建设用地332.7844公顷，农用地329.1001公顷，耕地270.2384公顷，征收土地389.6737公顷）。为实施上述批复，原台州市国土资源局编制并逐级上报台州市2013年度第十二批次（黄岩4）城市建设用地实施方案，其中《台州市2013年度城市建设用地实施方案申报情况表》中载明“国务院批准情况”为“国土资函〔2013〕619号”，“第十二批次实施方案（黄岩4）”栏载明该批次申报的城市建设用地为27.8535公顷。2014年1月20日，省政府作出浙土字A〔2013〕-0554号《浙江省建设用地审批意见书》，主要内容为：同意台州市2013年度第十二批次城市建设用地实施方案，共计用地27.8535公顷（农用地转用10.4314公顷；征收集体土地10.4985公顷，使用国有土地17.3550公顷）。王春贞、施素芬对浙土字A〔2013〕-0554号《浙江省建设用地审批意见书》不服，向省政府申请行政复议，请求撤销该审批意见。省政府行政复议机构于2020年4月30日收到该行政复议申请后，于2020年5月6日予以受理并分别通知原浙江省自然资源厅、台州市人民政府进行答复。2020年5月27日，省政府作出浙政复〔2020〕214号复议决定，并于同月29日向王春贞、施素芬寄送。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”。本案中，原国土资源部经国务院批准作出国土资函〔2013〕619号《国土资源部关于温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》后，省政府依据该批复对台州市2013年度第十二批次城市建设用地实施方案作出554号审批意见，属于执行国务院批准的台州市农用地转用和土地征收方案的行为，该行为未对当事人设定新的权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。故针对王春贞、施素芬就554号审批意见提出的行政复议申请，省政府作出214号行政复议决定予以驳回，具有事实和法律依据，复议程序亦符合法律规定。综上，王春贞、施素芬的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王春贞、施素芬的诉讼请求。王春贞、施素芬上诉称：一、“619号征地批复”与涉案承包地块不存在关联性，214号复议决定认定事实错误。“619号征地批复”的内容并没有涉及到上诉人位于××村××职校北侧的承包地，而且被上诉人至今都未提供涉及该地块征地相关的国务院征地批文。即使原国土资源部作出关于“同意台州市政府征收上诉人位于二职校北侧的部分承包地”的批复，在台州市黄岩区人民政府未进行丈量、未确权的前提下作出该批复，属于认定事实错误。根据土地管理法第四十七条以及《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第十条的规定，该批复违法。本案国土资源部批复的实际上是建设用地的规划指标，并非明确涉案承包地属于征收指标红线范围内，与涉案承包地不存在关联性。被上诉人作出214号行政复议决定认定事实错误，应予以撤销。二、被上诉人作出0554号审批意见实体与程序严重违法。土地管理法第四十六条规定：“其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；……”即若国务院批准了征收该涉案地块，同时办理了审批手续，被上诉人无需再办理0554号审批意见，事实上国务院征地批文并不存在。619号征地批复内容表明：其一，对城市政府提交的呈报材料审核权力已转移至被上诉人，若呈报材料存在违法或征地程序未依法操作的，被上诉人有权否决。并非“619号征地批复”同意了征地指标，被上诉人就可以随意通过呈报材料而忽略呈报材料是否合法以及是否符合征地程序。因此，0554号审批意见是对城市政府提交的征地材料审核后作出的独立审批行政行为，属于对包括上诉人在内的被征地村集体及农民的权利义务构成直接影响的行政行为。根据行政诉讼法第二条以及第二十五条之规定，行政相对人及利害关系人能否提起行政诉讼的判断标准是行政机关的行政行为是否与其具有法律上的利害关系，被上诉人作出的0554号审批意见实质上对包括上诉人在内的被征收人权利进行了处分，直接关系到上诉人的财产权利及安置补偿利益，上诉人与该行政行为具有利害关系，具备可诉性。其二，619号征地批复明确要求被上诉人审核城市政府提交的呈报材料要“依据国务院批准的农用地转用和土地征收方案及有关规定，对城市人民政府呈报的农用地转用和土地征收实施方案进行严格审核”。本案被上诉人并未依法履行审核城市政府提交的征地材料的职责，而是直接草率地作出0554号审批意见，导致0554号审批意见实体与程序严重违法，包括：第一，相关单位申报土地征收不满足法定条件：（一）没有依法履行征地告知、组织听证程序，剥夺了被征地农户的知情权、参与权，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）第（十四）条以及《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发［2004］238号）第三条的规定。（二）没有履行土地现状调查和社会稳定风险评估确认程序，缺乏法定的征地报批必备材料，违反了土地管理法第四十七条以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十四）条的法律规定。第二，在批前未依照法定征地程序对上诉人位于“北侧村集体农用地”内的承包地的面积进行实地丈量，也未经上诉人确认签字。直至2020年03月27日，上诉人发现由黄岩区江口街道办事处张贴于其门上的要求丈量该地块的《通知》，才知道上诉人位于“北侧村集体农用地”内的承包地被征收。相关单位有可能伪造有关“北侧村集体农用地”的权属调查确认材料，然后用作征地申报。三、案涉征地审批意见于2014年01月20日下达后，相关单位长期未用“北侧村集体农用地”，也未实施土地转让手续和征地补偿安置方案，更无项目立项，根据法律规定该批文己自动失效。首先，本案“0554号审批意见书”作出之后，并未依照“619征地批复”要求依法督促城市政府做好征地补偿安置工作、做到补偿费用、安置途径和社会保障措施等工作，具体表现为：（一）相关单位未与山下郎村村民委员会签订征地补偿协议。上诉人向台州市自然资源和规划局黄岩分局申请政府信息公开后，于2020年4月16日获知该单位提供的信息公开告知，内无国土资源部门与该集体土地所在区域的村委会签订的征地补偿协议。可见，“0554号审批意见书”于2014年01月20日下达后，就“北侧村集体农用地”的征收事宜，黄岩区政府一直未与山下郎村村民委员会签订征地补偿协议，也未实施征地补偿安置方案，相关单位征地程序违法；（二）相关单位未与上诉人签订征地补偿安置协议。根据土地管理法第四十七条规定“县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议”。就“北侧村集体农用地”的征收事宜，相关单位从未就签订征地补偿安置协议与上诉人接触过，更未涉及签订书面的征地补偿安置协议，其征地程序违法；（三）就“北侧村集体农用地”征收的项目是否立项问题，上诉人向台州市黄岩区发展改革局申请政府信息公开，获知“你们申请公开的该集体土地所涉及地块的项目立项申请资料不存在”。其次，有关北侧村集体农用地在2014年01月20日“0554号审批意见书”下达后，至今已超过6年多。根据《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收农用地查报批工作的意见》第（十四）项：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效…”。本案“0554号审批意见书”依法依规己自动失效；最后，相关单位至今未完成对该集体土地所涉及地块的农转用。综上，请求二审法院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。浙江省人民政府答辩称：一、浙政复〔2020〕214号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。经国务院批准，原国土资源部于2013年9月1日作出国土资函〔2013〕619号《国土资源部关于温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》，同意浙江省呈报的温州市等4市农用地转用和土地征收方案。同意将农用地952.0752公顷(含耕地841.1934公顷)转为建设用地，同时办理1076.4439公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地1128.6389公顷，其中新增建设用地993.0618公顷。为实施上述批复，原省国土资源厅于2013年9月22日发出《关于转发国土资源部的函》，要求台州市等按照批复要求，组织编制建设用地实施方案，分批次上报省政府审核。原台州市国土资源局于2013年12月29日编制并逐级上报台州市2013年度第12批次(黄岩4)城市建设用地实施方案。答辩人于2014年1月20日作出浙土字A〔2013〕-0554号《浙江省建设用地审批意见书》，同意上述实施方案，共计用地27.8535公顷(农用地转用10.4314公顷；征收集体土地10.4985公顷，使用国有土地17.3550公顷)。答辩人认为，按照土地管理法的规定，土地征收由国务院或省级人民政府批准。同一个征地事项只能由一个法定机关审批。国务院批准征收土地后，省级人民政府根据国务院批准文件负责组织实施。案涉用地审批意见同意台州市2013年度第12批次(黄岩4)城市建设用地实施方案，是对国务院批准温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，答辩人作出浙政复〔2020〕214号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复〔2020〕214号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2020年4月30日收到行政复议申请。经审理，答辩人于同年5月27日作出浙政复〔2020〕214号行政复议决定并邮寄送达行政复议决定。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定。请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。二审调查时，上诉人王春贞、施素芬提交了《证明》《山下郎村村民代表会议情况表》、征收土地方案及补偿方案公告等七组证据，以证明案涉省政府征地批文存在审批违法的情况。本院认为，本案争议焦点为案涉浙江省人民政府作出的征地批复是否属于行政复议受案范围问题，前述关于省政府征地批复违法的相关材料，与本案讼争焦点并无关联，不予采信。本院认为，本案系因上诉人王春贞、施素芬不服被上诉人浙江省人民政府作出浙政复〔2020〕214号行政复议决定提起的诉讼。本案原国土资源部经国务院批准作出国土资函〔2013〕619号《国土资源部关于温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》之后，浙江省人民政府依据该批复对台州市2013年度第十二批次城市建设用地实施方案作出浙土字A〔2013〕-0554号《浙江省建设用地审批意见书》，属于执行国务院批准的台州市农用地转用和土地征收方案的行为，该行为未对当事人设定新的权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。故浙江省人民政府作出浙政复〔2020〕214号行政复议决定，驳回王春贞、施素芬就浙土字A〔2013〕-0554号《浙江省建设用地审批意见书》提出的复议申请，具有事实和法律依据。复议程序方面，上诉人王春贞、施素芬并未提出异议，经审查，符合行政复议法及实施条例的规定。上诉人王春贞、施素芬就浙江省人民政府作出案涉征地审批意见实体及程序提出的异议，依法不属于本案的审查范围。综上，上诉人王春贞、施素芬的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王春贞、施素芬负担。本判决为终审判决。?审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年十一月三十日书记员  陈亦恒