衡阳铁路运输法院行 政 裁 定 书（2020）湘8602行初273号原告：周沫，男，汉族，1962年11月3日出生，户籍地湖南省衡阳市蒸湘区。委托诉讼代理人：彭琦，湖南居安律师事务所律师。委托诉讼代理人：蔡汶，湖南居安律师事务所律师。被告：衡山县自然资源局。住所地：衡山县开云镇解放北路国土大院。法定代表人（负责人）：颜海峰，该局局长。委托诉讼代理人：朱月华，该局工作人员。委托诉讼代理人：唐伟青，该局工作人员。被告：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市蒸湘区解放大道**。法定代表人：朱健，该市市长。委托诉讼代理人：陈金娥。第三人：衡山衡洲房地产开发有限公司。。住所地：衡山县开云镇衡山大道**法定代表人：彭社冬，该公司董事长。原告周沫（以下简称原告）与被告衡山县自然资源局（以下简称被告一）、被告衡阳市人民政府（以下简称被告二）、第三人衡山衡洲房地产开发有限公司（以下简称第三人）不动产登记一案，于2020年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，后依法变更了合议庭组成人员，于2020年11月27日公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人彭琦、蔡汶，被告一的委托诉讼代理人朱月华、唐伟青，被告二的委托诉讼代理人陈金娥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系原衡山县黄金园实业有限责任公司（以下简称黄金园公司）法定代表人、股东。1999年7月，黄金园公司依法取得了衡山县开云镇交通村01号地块的国有土地使用权，登记面积为2250.0平方米，终止期限为2048年1月23号，使用权证：山国用（1999）字第0××4号（以下简称0204号权证）。2017年5月15日，黄金园公司因经营不善，经法定清算程序后，办理了公司法人注销。原告担任公司的清算组负责人,公司注销后，是黄金园公司的权利义务承受人。2017年，第三人因建设“衡洲国际广场”项目，与原告产生国有建设用地权属及界址纠纷。原告认为第三人的用地行为有侵占黄金园公司国有建设用地使用权的嫌疑。但第三人认为其已通过出让方式合法取得诉争地块的使用权，并未侵犯原告的物权。为此，原告于2017年6月向被告一提出“政府信息公开申请”，要求该局公开上述诉争地块的登记使用权人、实际使用权人、第三人使用该地块的合法权证等事项。同年7月，被告一以“不动产登记资料查询属于特定行政管理领域的业务查询事项，不适用《政府信息公开条例》”为由，拒绝向原告公开上述信息。为获取诉争地块的真实用地情况和权利归属，原告遂向衡山县人民政府提起行政复议，请求该复议机关撤销被告一的不当答复行为，并依法向原告公开上述信息。衡山县人民政府于2017年10月25日作出《行政复议决定书》，该决定书以同样理由驳回了原告的复议申请。在通过“政府信息公开”无法获取诉争地块真实用地情况和权利归属的情况下，原告无奈，只得于同年11月6日，向被告一提出《土地权属争议调查处理申请书》，该局收到该申请后，不向原告作任何口头或书面的回应。基于此，原告于2018年1月16日向衡阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求人民法院判令衡山县人民政府及被告一履行法定职责，依法受理并处理原告与第三人的土地权属争议。2018年5月17日，衡阳市中级人民法院向原告送达了（2018）湘04行初5号《行政判决书》，判令上述两被告受理原告提出的土地权属争议调查处理申请，并依法作出处理决定。上述案件经湖南省高院二审判决，维持了一审判决结果，判令上述两被告履行法定职责。2019年7月12日，衡山县人民政府作出山政土决字［2019］第2号《土地权属争议处理决定书》（以下简称《土地争议决定书》）。该《土地争议决定书》认定了第三人占用了原告0204号权证地块的事实，但却以该地块被闲置多年，以及原黄金园公司欠付县政府股份权益款等违法理由，作出了注销0204号权证的土地争议调查处理决定。同时，该决定书维持了第三人所持有的湘（2017）衡山县不动产权第0××4号《不动产权证书》（以下简称234号权证）。在上述土地争议案件处理期间，原告已就衡山县人民政府、被告一的行政违法行为向被告二提起行政复议。该复议程序因《土地争议决定书》尚未作出等原因一度中止。2019年10月21日，被告二作出衡府复决字［2018］38号《衡阳市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），决定驳回原告的复议申请和赔偿请求，并维持了被告一颁发的234号权证的行政行为。2019年11月12日，原告将衡山县人民政府、被告一、被告二、第三人诉之衡阳市中级人民法院，请求确认衡山县人民政府、被告一向第三人颁发的《不动产权证》的行为违法，并赔偿原告800万元，同时撤销被告二作出的复议决定第二项、第三项。衡阳市中级人民法院以原告的起诉超过复议期限为由裁定驳回起诉，原告不服提起上诉，湖南省高级人民法院认为颁发234号权证的行政机关是被告一，作出行政复议决定的行政机关是被告二，适格被告应是被告一和被告二。故认定原告此次的起诉违反级别管辖的规定，应当裁定驳回起诉，但可以将被告一和被告二诉之衡阳铁路运输法院。原告认为，被告一因为工作过失（或故意），在原告对案涉地块仍享有物权的情况下，向第三人错误颁证，造成土地使用权人的重复。且第三人在实际利用土地的活动中，实质性占有使用了案涉地块，造成了申请人的损失。依据《国家赔偿法》第四条之规定，被告一应向原告承担违法行政行为造成的赔偿责任。并且，该违法颁证行为已造成原告权利项下全部2250平方米土地的权利灭失，而非《土地争议决定书》中所称“重叠面积约1100平方米”，所以，被告一应对上述原告的全部财产损失承担赔偿责任。给原告造成损失的原因是被告一在未核实案涉地块的真实使用权人、未核实案涉地块与第三人争议地块的四至界限的情况下就盲目向第三人另行颁证。侵权行为人是被告一，而不是第三人。第三人是否通过合法途径、是否依照法定程序取得争议地块，不是认定被告一行政赔偿责任的前提条件。至于衡山县人民政府所称“土地闲置”等理由，不是其违法注销原告0204号权证的理由，更不是被告一应承担行政赔偿责任的免责事由。被告二作为复议机关，在其复议行政行为中认定事实及适用法律错误，具体体现在：第一，原告申请国家赔偿，是基于衡山县政府和被告一向第三人“重复”颁证这一事实行为，而不是第三人取得案涉权证是否合法这一案外因素。第二，“地块闲置”等理由不是被告一重复颁证的合法抗辩，不能令其重复颁证行为合法化。第三，重复颁证行为在先，所谓“注销”0204号权证的行为在后，该注销行为亦不能使重复颁证行为合法化。综上，被告二的复议行为违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，是违法的行政行为。综上，被告一的行政行为给原告的财产权益造成了损失，依法应承担行政赔偿责任。被告二在对上述行政行为进行复议时，认定事实和适用法律错误，作出的复议决定违法，对该违法的复议事项应于撤销。请求法院判令：1.确认被告一向第三人颁发234号权证的行政行为违法，并侵犯了原告已取得的国有建设用地使用权。2.被告一对原告作出800万元的行政赔偿。3.撤销被告二作出的《复议决定书》中第二项、第三项复议决定。被告一辩称，原告起诉不符合法定的起诉条件，应驳回起诉；被告一向第三人颁发234号权证的行政行为合法；原告诉称行政赔偿缺乏事实和法律依据；被告二作出的《复议决定书》符合法律规定，程序合法。请求法院驳回原告诉请。被告二辩称，被告二作出的《复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告诉请。第三人未提交答辩意见。经庭审举证、质证后查明，被告二于2020年9月29日对原告作出的衡府复决定[2020]49号《行政复议决定书》载明，维持第三人所持有的234号权证并确认注销0204号权证的处理决定违法。原告系已注销的0204号权证的权利人。0204号权证所涉地块与第三人所持有的234号权证所涉地块有重叠，即本案争议地块。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才有权提起行政诉讼。本案中，原告系0204号权证权利人，该0204号权证已被注销。被告一向第三人颁发234号权证以确认第三人在已注销的0204号权证所涉地块上土地权属的行政行为与原告没有利害关系。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告周沫的起诉。本案依法不收取案件受理费，原告周沫预交的案件受理费50元，由本院予以退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。审 判 长  陈明灿审 判 员  雷 健人民陪审员  蒋军甫二〇二〇年十一月二十七日法官助理杨惠书记员伍婉婷附：相关法律条文《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。