北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2018）京0105行初691号原告王晓颖，女，1968年6月26日出生，汉族，河北省安平县人，住北京市朝阳区。委托代理人闫兵，北京云通律师事务所律师。委托代理人韩晓晨，北京云通律师事务所律师。被告北京市朝阳区社会保险基金管理中心，住所地北京市朝阳区管庄周家井世通国际大厦E座1-7层。法定代表人李艳秋，主任。委托代理人胡萍，女，北京市朝阳区社会保险基金管理中心干部。委托代理人郭杨，北京市康达律师事务所律师。被告北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。法定代表人文献，区长。委托代理人刘畅，男，北京市朝阳区司法局干部。委托代理人孙振勇，北京市康达律师事务所律师。原告王晓颖（以下简称原告）要求被告北京市朝阳区社会保险基金管理中心（以下简称朝阳区社保中心）履行法定职责及不服被告北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人闫兵，被告朝阳区社保中心委托代理人胡萍、郭杨，被告朝阳区政府委托代理人刘畅、孙振勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于2018年2月9日致函朝阳区社保中心，要求将其基本养老保险缴费账户由临时账户变更为一般账户。2018年3月5日，朝阳区社保中心作出《关于账户修改问题的复函》（以下简称《复函》），回复如下：依据《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》（人社部规[2016]5号，以下称人社部5号文）第三条，关于临时基本养老保险缴费账户的管理：参保人员在建立临时基本养老保险缴费账户地按照社会保险法规定，缴纳建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费的，其临时基本养老保险缴费账户性质不予改变。虽然原告已于2018年补缴了1998年7月至2012年12月的养老保险，但是临时基本养老保险缴费账户性质无法改变。原告不服向朝阳区政府申请行政复议。朝阳区政府于2018年9月7日作出朝政复字[2018]231号《行政复议决定书》（以下称231号《复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回原告的复议申请。原告诉称，1997年9月1日，原告入职中国诗歌学会，与其签订了两份劳动合同，劳动期限分别为1997.9.1-2007.9.1和2007.9.2-2017.10.2），上述两份劳动合同履行至2014年5月29日。但中国诗歌学会一直以原告户口不在北京为由未给原告缴纳社会保险费用。2013年1月，原告受邀到鲁迅文学院从事教师工作，鲁迅文学院主动为原告缴纳社会保险费用时，原告才知道中国诗歌学会欺骗了原告。于是，原告通过法律途径，经劳动仲裁及法院判决，依法确认了原告与中国诗歌学会之间于1997年9月1日至2014年5月29日之间存在劳动关系。根据北京二中院的判决和《社会保险法》等相关法律规定，中国诗歌学会于2018年2月补缴了原告自1998年至2012年共15年的社保费用。由于原告2013年在鲁迅文学院从事兼职工作，学院办公室给办理社保关系时已年满40周岁，因此社保养老缴费账户被认定为临时账户。这意味着原告将来不能在北京领取养老保险待遇。但据法院判决，原告在北京市建立基本养老保险关系的时间已经被北京二中院认定为是自1998年始，彼时原告的年龄为30周岁，符合基本养老关系所在地是北京市的条件。由于2013年办理社保关系时已超龄的原因是原告的原用人单位中国诗歌学会违法造成的，与原告无关，因此原告于2018年2月致函朝阳区社保中心，要求其将原告的基本养老保险关系账户由临时账户变更为一般账户，但被告知依据人社部5号文第三条规定，原告临时基本养老保险缴费账户的性质无法改变。原告向朝阳区政府申请行政复议亦被驳回。原告认为，首先，根据法律规定和实际情况为原告办理变更社保账户性质，确属朝阳区社保中心法定职责。根据《社会保险法》第七十三条、第七十四条的规定，根据参保人的实际情况建立正确的社保账户、保障参保人员依法享有的社保权益，是朝阳区社保中心的法定职责。其中自然包括具体办理社保账户开设时，决定账户性质为一般账户或临时账户的职权。朝阳区政府将朝阳区社保中心的职责做狭隘的限缩解释，属于对法律规定的误读和对下级机关的包庇。此外，在朝阳区社保中心官方网站“政务公开-单位职责”一栏，亦进一步显示其机构职责包括“（3）依法依规收缴各项社会保险费用、支付各项社会保险待遇和办理各项社会保险关系的转移续接等工作”和“（5）参与社会保险信息系统建设工作”。由此可知，办理社保转移关系接续相关工作均属朝阳区社保中心自认的职责范围，且其对社保信息系统建设的准确性、适用性亦当然负有职责，对因信息系统设置导致的错误应承担及时修正的义务。其次，原告满足在京建立社保一般账户的事实条件，朝阳区社保中心应依法为其变更账户性质。原告首次与在京单位中国诗歌学会建立劳动关系始自1997年，未能建立社保关系完全因为用人单位过错，此项事实已有北京二中院生效判决在案佐证，且该用人单位在北京相关社保稽查部门的依法督促下已于2018年2月依法补缴了1998年7月至2012年12月期间社保费用，原告在京建立社保关系应追溯至1998年7月。此时原告尚未年满四十周岁，不属于《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发[2009]66号文，以下称国办发66号文）第四条第（二）项所说的在新参保地建立临时社保账户的条件，朝阳区社保中心应为其建立一般社保账户。同样，朝阳区社保中心开设临时社保账户所依据的人社部5号文第三条第一款，旨在防止退休前突击参保的投机行为，原告依法一次性补缴社保费用，是因用人单位过错所致，不应适用该条规定，原告的情况不属于人社部5号文范畴，朝阳区社保中心属适用法律错误。最后，朝阳区社保中心将原告社保账户开设为临时账户，违反合理行政原则。原告多年来定居北京生活工作，且与原籍已丧失实际联系。其原单位中国诗歌学会亦根据北京市社保标准为其依法补缴了社保，若原告因为社保账户性质为临时而无法在达到退休年龄后按北京标准领取养老保险待遇，无疑将为原告生活带来极大不便，亦使得劳动法律关系下生效判决对劳动者的保护沦为空中楼阁。综上，请求法院：1.依法撤销朝阳区社保中心将原告社保账户认定为临时账户的回复并将其由临时账户变更为一般账户；2.依法撤销朝阳区政府作出的231号《复议决定书》；3.诉讼费由二被告负担。原告在指定期限内向本院提交了如下证据材料：1.朝阳区社保中心于2018年3月5日作出的《复函》，证明该中心作出案涉具体行政行为的依据和理由；2.231号《复议决定书》，证明朝阳区政府驳回了原告行政复议申请及理由；3.朝阳区社保中心官方网站“政务公开-单位职责”一栏截屏打印件，证明该中心公示的职责范围包括办理社保转移接续的各项具体工作。被告朝阳区社保中心辩称，该中心认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。第八条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。因此，该中心具有提供社会保险服务的法定职责。《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》（人社部发[2010]70号，以下称人社部70号文）第四条第二款规定，男性年满50周岁和女性年满40周岁的人员，首次参保地为非户籍所在地的，参保地应为其建立临时基本养老保险缴费账户。人社部5号文第三条规定，关于临时基本养老保险缴费账户的管理，参保人员在建立临时基本养老保险缴费账户地按照社会保险法规定，缴纳建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费的，其临时基本养老保险费账户性质不予改变，转移接续养老保险关系时按照临时基本养老保险缴费账户的规定全额转移。国办发[2009]66号文第五条规定，参保人员未返回户籍所在地就业参保的，由新参保地的社保经办机构为其及时办理转移接续手续。但对男性年满50周岁和女性年满40周岁的，应在原参保地继续保留基本养老保险关系，同时在新参保地建立临时基本养老保险缴费账户，记录单位和个人全部缴费。参保人员再次跨省流动就业或在新参保地达到待遇领取条件时，将临时基本养老保险缴费账户中的全部缴费本息，转移归集到原参保地或待遇领取地。本案中，原告的社保账户为“临时账户”，根据上述规定，原告的社保“临时账户”的性质不再予以改变，转移接续养老保险关系时按照临时基本养老保险缴费账户的规定全额转移。综上，该中心作出《复函》认定事实清楚，适用法律法规正确，原告要求将其基本养老缴费账户由临时账户变更为一般账户，缺乏依据，且超出该中心的法定职责，请求法院驳回其诉讼请求。被告朝阳区社保中心在法定期限内向本院提供如下作出被诉行政行为的证据和依据：（一）证据材料：第一组证据：《情况说明》、原告身份证复印件、北京市第二中级人民法院（2017）京02民终6754号《民事判决书》，证明2018年2月9日，原告向该中心提交《情况说明》及相关材料，要求该中心参照北京市第二中级人民法院的终审判决结果，把目前原告的“临时账户”尽快变更为“一般账户”；第二组证据：《北京市社会保险个人权益记录（参保人员补缴信息）》、社保系统网页截图打印件，证明原告社会保险补缴情况及账户类型；第三组证据：《复函》、全球邮政特快专递单及查询记录打印件，证明2018年3月5日，该中心作出《复函》并于同日送达给原告；第四组证据：《行政复议申请不予受理决定书》（京朝人社复不决字[2018]第1号）、《北京市朝阳区人力资源和社会保障局送达回证》、全球邮政特快专递单及邮件查询记录打印件，证明2018年4月13日，朝阳区人力资源和社会保障局作出《行政复议申请不予受理决定书》，以并非该中心的具体行政行为造成侵犯原告的合法权益为由决定不予受理原告的复议申请。（二）规范性法律文件依据：1、《中华人民共和国社会保险法》；2、人社部70号文第四条第二款;3、国办发[2009]66号第五条；4、人社部5号文第三条。被告朝阳区政府辩称，该政府作出的231号《复议决定书》证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。请求法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。在法定期限内，朝阳区政府向本院提交了作出231号《复议决定书》依据的证据和规范性法律文件依据。朝阳区社保中心提交的全部证据均为该政府作出被诉复议决定依据的证据，以下不再重复列举。朝阳区政府履行复议程序的证据和作出复议决定的法律依据为：（一）履行行政复议程序的证据：证据一、《行政复议申请书》及相关材料，包括：1.北京市第二中级人民法院（2017）京02民终6754号《民事判决书》；2.《情况说明》；3.《复函》；4.京朝人社复不决字[2018]第1号《行政复议申请不予受理决定书》；5.原告身份证复印件，证明2018年4月17日，该政府收到原告提交的行政复议申请及相关材料；证据二、《行政复议申请受理通知书》（朝政复受字[2018]第164号）、《送达回证》、查询记录截图打印件，证明2018年4月24日，该政府作出决定受理原告的复议申请并向原告送达通知书；证据三、《行政复议答复通知书》（朝政复受字[2018]第164号）及《送达回证》，证明2018年4月24日，该政府通知朝阳区社保中心就原告的复议申请进行答复并送达朝阳区社保中心；证据四、《行政复议答复书》，证明2018年5月2日，朝阳区社保中心提交《行政复议答复书》。证据五、《规范性文件转送函》《送达回证》、邮件查询记录打印件，证明2018年5月7日，该政府向中华人民共和国人力资源和社会保障部邮寄送达朝政复转字[2018]1号《规范性文件转送函》；证据六、《行政复议中止通知书》（朝政复中字[2018]第164号）、《送达回证》、邮件查询记录打印件，证明2018年5月8日，朝阳区政府作出中止通知，决定中止行政复议，并向原告、朝阳区社保中心分别送达；证据七、人力资源和社会保障部办公厅《关于对人社部规〔2016〕5号文合法性审查意见的函》《朝阳政府办交换清单》，证明2018年6月29日，该政府收到人力资源和社会保障部办公厅的回复；证据八、《行政复议恢复审理通知书》（朝政复字[2018]164号）、《送达回证》、邮件查询记录，证明2018年7月4日，该政府作出通知，决定自当日起恢复行政复议案件审理，并送达各方；证据九、《行政复议延期审理通知书》（朝政复字[2018]第164号）、《送达回证》、邮件查询记录，证明2018年8月8日，该政府作出通知，决定复议决定延期30日作出，并向各方送达；证据十、北京市朝阳区人力资源和社会保障局（以下简称朝阳区人社局）作出的《情况说明》及附件《北京市朝阳区社会保险基金管理中心主要职责、内设机构和人员编制规定》，证明2018年8月26日，朝阳区人社局提交《情况说明》及附件，明确由临时账户变更为一般账户非朝阳区社保中心职权范围；证据十一、231号《复议决定书》、《送达回证》、邮件查询记录打印件，证明2018年9月7日，该政府作出行政复议决定，驳回原告的行政复议申请，并向各方送达。（二）作出行政复议决定的法律依据为《行政复议法》第三条、第十五条第（三）项、第十七条、第十八条、第十九条、第二十二条和《行政复议法实施条例》第四十一条第（六）项的规定。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1.朝阳区社保中心提交的前三组证据系该中心收到原告要求更改养老保险缴费账户性质申请后调取、制作的材料，能够证明该中心开展工作、作出答复的基本情况；第四组证据并非该中心作出答复之前收集的证据，不能作为证明其答复合法性的证据，但该证据能够证明原告收到该中心答复后启动复议程序救济的情况，该事实与本案具有关联性，对该证据本院依法予以采纳。2.朝阳区政府提交的证据均系在履行复议职责过程中制作、收取的材料，能够证明其履行行政复议职责的基本情况，本院予以采纳。3.原告提交的证据1和证据2能够证据朝阳区社保中心作出答复和朝阳区政府作出复议决定的基本内容；关于证据3朝阳区社保中官方网站网页内容，经本院核实及该中心确认具有真实性，结合相关法律规定能够证明朝阳区社保中心系社会保险经办机构，承担着朝阳区区域范围内收缴各项社会保险费、支付各项社会保险待遇和办理社会保险关系的转移接续等各项具体社会保险事务性工作，本院予以采纳。根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明：原告户籍地为辽宁省沈阳市。因与中国诗歌学会发生劳动争议，原告向北京市东城区劳动人事仲裁委员会申请劳动仲裁，要求确认双方于1997年9月1日起至2016年9月存在劳动关系，中国诗歌学会支付生活费、垫付的社保费用以及继续履行劳动合同。该委作出裁决书，裁决中国诗歌学会与原告于1997年9月1日至2016年9月6日存在劳动关系并驳回了原告的其他仲裁请求。后原告和中国诗歌学会均不服诉至北京市东城区人民法院。北京市东城区人民法院一审判决原告与中国诗歌学会于1997年9月1日至2014年5月29日期间存在劳动关系并驳回了原告的其他诉讼请求、中国诗歌学会的其他反诉请求。双方均不服向北京市第二中级人民法院（以下称二中院）提起上诉。二中院于2017年9月25日作出终审判决，认定如下事实：原告与中国诗歌学会自1997年9月1日至2014年5月29日期间存在劳动关系。自2013年起原告在鲁迅文学院工作，鲁迅文学院为原告缴纳了2013年1月至2014年12月期间的社会保险；2015年1月至2016年5月，中国诗歌学会为原告缴纳社会保险。经查，2013年3月15日鲁迅文学院为原告在该院社会保险登记地朝阳区社保中心建立社会保险账户，办理首次参保手续。依据人社部70号文第四条关于临时基本养老保险缴费账户部分“男性年满50周岁和女性年满40周岁的人员，首次参保地为非户籍所在地的，参保地应为其建立临时基本养老保险账户”的规定，由于原告于2013年已超过40周岁，故朝阳区社保中心为其建立社会保险账户的类别为“临时缴费账户”。前述生效民事判决作出后，中国诗歌学会于2018年2月1日在东城区社保中心为原告补缴了1998年7至2013年2月的社会保险。2018年2月9日，原告向朝阳区社保中心递交《情况说明》，要求将其社会保险账户由“临时账户”变更为“一般账户”。2018年3月5日，朝阳区社保中心作出前述《复函》，回复原告其临时基本养老保险缴费账户性质无法改变。原告不服向朝阳区人社局申请行政复议。朝阳区人社局于2018年4月13日作出《行政复议申请不予受理决定书》（京朝人社复不决字[2018]第1号），以复议事项并非由朝阳区社保中心具体的行政行为造成侵权为由，根据《行政复议法》第十七条第一款的规定决定不予受理。2018年4月17日，朝阳区政府收到原告提交的《行政复议申请书》及相关材料，请求朝阳区政府纠正朝阳区社保中心的错误行为，将其基本养老保险账户由“临时账户”变更为“一般账户”，同时要求朝阳区政府对人社部5号文第三条第一款内容进行合法性审查。2018年4月24日，朝阳区政府作出《行政复议申请受理通知书》，告知原告已收悉其提交的复议申请材料并决定予以受理，该通知书邮寄送达原告。同日，朝阳区政府作出《行政复议答复通知书》，并送达朝阳区社保中心，要求该中心在收到行政复议申请书副本之日起十日内向该政府提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2018年5月2日，朝阳区社保中心提交《行政复议答复书》和相关证据、依据。2018年5月7日，朝阳区政府向人力资源和社会保障部（以下称人社部）发送朝政复转字[2018]1号《规范性文件移送函》，请求人社部对人社部5号文第三条第一款的合法性进行审查并随函附上行政复议申请书等材料。次日，朝阳区政府作出《行政复议中止通知书》并向复议双方送达，告知复议双方因行政复议期间涉及对人社部5号文第三条第一款的合法性进行规范性文件附带审查，该机关已经向人社部进行了移转。因人社部的批复将可能直接影响到本案的处理，故依据《行政复议法实施条例》第四十一条第（六）项之规定，决定中止行政复议。行政复议中止原因消除后将恢复审理。2018年6月25日，人社部出具《关于对人社部规[2016]5号文合法性审查意见的函》，回复意见为：关于临时基本养老保险缴费账户，是在国办发66号文中首次提出的。主要考虑中心城市的人口承载和养老保险基金压力，减少部分参保人员临近退休集中转入中心城市的现象。该文件明确了参加城镇企业职工基本养老保险人员在跨省、自治区、直辖市流动就业时转移接续基本养老保险关系的有关政策和经办要求。2016年11月，该部发布了人社部5号文，明确了包括临时基本养老保险费账户管理等问题的处理办法，人社部5号文是贯彻落实国办发66号文的配套政策之一，其对解决部分参保人员通过补缴养老保险费改变临时账户性质转入中心城市领取更高标准养老金发挥了积极的作用。国办发66号文第一条规定，“为切实保障参加城镇企业职工基本养老保险人员（以下简称参保人员）的合法权益，促进人力资源合理配置和有序流动，保证参保人员跨省、自治区、直辖市（以下简称跨省）流动并在城镇就业时基本养老保险关系的顺畅转移接续，制定本法。”第五条规定，“参保人员跨省流动就业，其基本养老保险关系转移接续按下列规定办理：（二）参保人员未返回户籍所在地就业参保的，由新参保地的社保经办机构为其及时办理转移接续手续。但对男性年满50周岁和女性年满40周岁的，应在原参保地继续保留基本养老保险关系，同时在新参保地建立临时基本养老保险缴费账户，记录单位和个人全部缴费。”可见国办发66号文，尤其是其中第五条规定，针对的是跨省流动就业人员的基本养老保险关系转移接续问题。若不存在基本养老保险关系转移接续的，应不适用该条规定。人社部5号文是落实国办发66号文的部门规范性文件，其中第三条的规定也应在此前提下理解和落实，即该条“关于临时基本养老保险缴费账户的管理”，是指跨省流动就业人员在原参保地之外建立的为了转移接续基本养老保险关系而建立的缴费账户。朝阳区政府收到复函后，于2018年7月4日作出《行政复议恢复审理通知书》，并送达双方当事人。2018年8月8日作出《行政复议延期审理通知书》并向复议双方送达，告知复议双方因案情复杂，根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定决定延期30日作出行政复议决定。2018年8月26日，朝阳区人社局出具《情况说明》及附件《北京市朝阳区社会保险基金管理中心主要职责、内设机构和人员编制规定》、北京市社会保险网上服务平台“在京首次新参保职工社保登记办事指南”“职工个人信息变更办事指南”页面打印件一并提交朝阳区政府，《情况说明》中指出：北京市社会保险网上服务平台是市社会保险经办机构依据相关法律开发研制投入使用，该平台的基本信息由朝阳区社保中心进行社会保险登记，登记内容不包括账户性质。此项由系统自动识别生成，即该项职权属于市社会保险经办机构，朝阳区社保中心无权作出变更。2018年9月7日，朝阳区政府作出231号《复议决定书》，认定原告请求变更的基本养老保险缴费账户系朝阳区社保中心通过北京市社会保险网上服务平台录入，由系统自动识别生成的账户，该系统是由北京市社会保险经办机构依据相关法律开发研制，朝阳区社保中心无权作出变更。因此，该中心不具有变更账户性质的法定职责。同时，人社部亦认可原告申请审查的规范性文件的合法性。故此，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，驳回原告的行政复议申请。本院认为，根据原告提出的诉讼请求本案应属要求行政机关履行法定职责之诉，因此判断朝阳区社保中心是否具有原告诉请的变更基本养老保险缴费账户性质的职责是本案首要审查的事项。判断行政主体是否具有相应行政职权，应以法律、法规、规章规定为据。《中华人民共和国社会保险法》第八条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。据此朝阳区社保中心作为本行政区域内的社会保险经办机构，具有提供社会保险服务的法定职责。本案原告要求朝阳区社保中心履行的职责为“变更养老保险缴费账户性质”，其具体指向应属于参保人员社会保险服务的具体事项范畴，且该账户建立的性质直接影响参保人员的个人权益，因此，该职权依法应属于朝阳区社保中心享有。现朝阳区社保中心主张该中心不具有原告指向的职责，朝阳区政府更是以原告申请变更的缴费账户系北京市社会保险网上服务平台录入，由系统自动识别生成的账户，该系统是由北京市社会保险经办机构依据相关法律开发研制，朝阳区社保中心无权作出变更为由驳回了原告的复议申请。对此，本院认为，尽管进入信息化时代，为方便人民群众、提升行政效率，许多行政机关提供行政服务的手段采取电子化方式，但信息系统搭建时设置的操作权限与行政机关的行政职权分属不同层面，信息操作系统权限的设置、分配不能取代法律、法规层面对行政职权的赋予，更不能以无系统操作权限放弃法律、法规规定的职责，司法审查中亦不能以系统操作权限作为判断行政职权归属的标准。因此，朝阳区社保中心及朝阳区政府所持由于信息系统的设置导致原告的账户直接自动生成为临时账户，且区、县社保经办机构没有变更账户性质的操作权限，从而不予支持原告提出的履责申请的理由不能成立。综上，本案被告朝阳区社保中心具有变更基本养老保险缴费账户性质的法定职责。关于原告要求变更养老保险缴费账户性质的请求能否成立，本院认为，国办发66号文第五条规定：参保人员跨省流动就业，其基本养老保险关系移转接续按下列规定办理：（一）参保人员返回户籍所在地就业参保的，户籍所在地的相关社保经办机构应为其及时办理转移接续手续。（二）参保人员未返回户籍所在地就业参保的，由新参保地的社保经办机构为其及时办理转移接续手续。但对男性年满50周岁和女性年满40周岁的，应在原参保地继续保留基本养老保险关系，同时在新参保地建立临时基本养老保险缴费账户，记录单位和个人全部缴费。参保人员再次跨省流动就业或在新参保地达到待遇领取条件时，将临时基本养老保险缴费账户中的全部缴费本息，转移归集到原参保地或待遇领取地。（三）参保人员经县级以上党委组织部门、人力资源社会保障行政部门批准调动，且与调入单位建立劳动关系并缴纳基本养老保险费的，不受以上年龄规定限制，应在调入地及时办理基本养老保险关系转移接续手续。人社部5号文第三条规定，关于临时基本养老保险缴费账户的管理。参保人员在建立临时基本养老保险缴费账户地按照社会保险法规定，缴纳建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费的，其临时基本养老保险费账户性质不予改变，转移接续养老保险关系时按照临时基本养老保险缴费账户的规定全额转移。从行政复议程序中朝阳区政府收到的人社部作出的规范性文件合法性审查复函的内容可知，人社部5号文系国办发66号文的配套措施。国办发66号文制发的背景系为了缓解中心城市的人口承载和养老保险基金压力，防止养老保险压力向中心城市集中，部分参保人员在临近退休时集中转入中心城市以获取更高标准养老金的现象。人社部5号文作为国办发66号文的配套措施，应充分考虑国办发66号文的制发背景和制定目的理解适用。同时，人社部在回函中也明确指出，国办发66号文尤其是其中第五条规定，针对的是跨省流动就业人员的基本养老保险关系转移接续问题。若不存在基本养老保险关系转移接续的，应不适用该条规定。人社部5号文是落实国办发66号文的部门规范性文件，其中第三条的规定也应在此前提下理解和落实，即该条“关于临时基本养老保险缴费账户的管理”，是指跨省流动的就业人员在原参保地之外建立的为了转移接续基本养老保险关系而建立的缴费账户。本院认为，养老保险系政策性较强的行政执法活动，法院在对该类行为进行审查时应保持谦抑，在不违背法律、法规规定的前提，尊重行政机关对政策的理解适用和首次判断。本案中，原告的户籍地不在北京，尽管其早在1997年即在北京工作，但仍属跨省流动就业人员，其于2013年首次建立养老保险账户时已经超过40岁，根据国办发66号文的规定，社会保险经办部门为其建立临时账户并无不当。原告超过40岁在北京建立社会保险临时账户即会涉及养老保险关系的转移接续问题，因此根据人社部5号文第三条的规定，其临时基本养老保险账户的性质不能再改变。朝阳区社保中心对原告请求作出的处理本院不持异议。综上，原告诉请要求朝阳区社保中心变更养老保险缴费账户性质的理由不符合政策规定，本院难以支持。同时朝阳区政府以朝阳区社保中心不具有相应职责为由驳回原告复议申请的决定缺乏事实及法律依据，本院应予撤销。考虑到原告的复议事项已经得到司法权判断确认，故朝阳区政府在复议决定被撤销后无需再重新作出复议决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第一百三十六条第五款的规定，判决如下：一、驳回原告王晓颖要求撤销被告北京市朝阳区社会保险基金管理中心于二〇一八年三月五日作出的《关于账户修改问题的复函》及将其社会保险账户由临时账户变更为一般账户的诉讼请求。二、撤销被告北京市朝阳区人民政府于二〇一八年九月七日作出的朝政复字[2018]231号《行政复议决定书》案件受理费50元，由原告王晓颖负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  朱军巍人民陪审员  孙俊发人民陪审员  李春花二〇二〇年十一月二十六日书 记 员  孙 雯