中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2020）最高法行再104号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）广西壮族自治区乐业县新化镇林立村那上村民小组。 负责人柏世团，组长。 委托诉讼代理人杨昌伦。 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）广西壮族自治区乐业县新化镇林立村林立村民小组。 负责人姚芳海，组长。 委托诉讼代理人韦钧文，乐业县法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人杨昌伦。 再审申请人（一、二审第三人）廖义文。 委托诉讼代理人杨昌伦。 再审申请人（一、二审第三人）杨昌伦。 被申请人（一审被告）广西壮族自治区乐业县人民政府。 法定代表人李荣能，县长。 委托诉讼代理人韦跃建，乐业县司法局工作人员。 被申请人（一审被告）广西壮族自治区百色市人民政府。 法定代表人周异决，市长。 委托诉讼代理人农丽贤，百色市司法局工作人员。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）广西壮族自治区乐业县新化镇林立村荣上村民小组。 负责人冉隆胜，组长。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）胡志统。 一、二审第三人杨胜峰。 再审申请人广西壮族自治区乐业县新化镇林立村那上村民小组（以下简称那上村民小组）、广西壮族自治区乐业县新化镇林立村林立村民小组（以下简称林立村民小组）、廖义文、杨昌伦因那上村民小组、林立村民小组诉被申请人广西壮族自治区乐业县人民政府（以下简称乐业县政府）、广西壮族自治区百色市人民政府（以下简称百色市政府）林业行政裁决及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1312号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年9月20日作出（2019）最高法行申3059号行政裁决，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 本案争议地名为“唐家弯”，争议面积为33亩，位于乐业县××××处，四至界范围：东以陈胜群土横过陈应团土边至南边梁，南跟梁直上杨昌伦茶果林边，西至杨昌伦茶果林边过柏世团茶果林边，北以柏世团茶果林边直下跨车路跟陈应团土（茶果林）边直下抵陈胜群土与东面闭合。争议地上附着物：油桐林、杂木林。 2005年9月18日，胡志统与杨胜峰就“唐家弯”部分林地使用权产生纠纷，当时争议面积为7.5亩，四至范围为：四至界是：东至陈胜群土;南至梁；西至昌干茶林；北至陈应团土界。乐业县新化镇人民政府（以下简称新化镇政府）经调处作出新政处字[2004]2号《关于胡志统与杨胜峰“唐家弯”权属纠纷处理决定》（以下简称新化镇政府2005年处理决定），将争议地的使用权划归杨胜峰户所有。胡志统不服诉至法院，乐业县人民法院作出（2005）乐行初字第6号行政判决、百色市中级人民法院作出（2005）百中行终字第48号行政判决，认定争议地“唐家弯”属于荣上村民小组所有的土地，胡志统已取得该7.5亩地的使用权，判决撤销新化镇政府2号处理决定，责令新化镇政府重作行政行为。但新化镇政府一直没有重作行政行为，两人之间的使用权争议扩大为集体之间的所有权纠纷。 2009年4月9日乐业县政府针对那上村民小组、林立村民小组与荣上村民小组关于“唐家弯”土地所有权和使用权的争议，作出乐政处字〔2009〕2号《乐业县人民政府权属纠纷处理决定书》（以下简称2009年处理决定），认定争议地的实际四至和胡志统户《乐业县农业承包合同公证书》中记载地“唐家弯”四至界限不相符，依据管理现实将争议地分别确定归那上村民小组、荣上村民小组、林立村民小组所有，使用权确定归廖义文、杨胜峰、杨昌伦、胡志统所有。荣上村民小组和胡志统不服提起行政诉讼，同年乐业县人民法院作出（2009）乐行初字第10号行政判决：1.撤销乐业县政府2009年处理决定；2.限乐业县政府四个月内重新作出具体行为。那上村民小组、林立村民小组及杨昌伦、杨胜峰、廖义文不服提出上诉，百色市中级人民法院作出（2010）百中行终字第33号行政判决：1.撤销(2009)乐行初字第10号行政判决；2.维持乐业县政府2009年处理决定。2013年1月25日，荣上村民小组、胡志统申请抗诉。2013年10月17日广西壮族自治区高级人民法院根据广西壮族自治区人民检察院的抗诉，指令百色市中级人民法院再审本案。百色市中级人民法院于2013年10月17日作出（2013）百行再字第1号行政判决：1.撤销（2010）百中行终字第33号行政判决；2.维持（2009）乐行初字第10号行政判决（即：撤销乐业县政府2009年处理决定，限乐业县政府在4个月内重新对“唐家弯”林地权属确权）。2015年6月25日，荣上村民小组、胡志统要求乐业县政府履行生效判决，在4个月内重新对“唐家弯”林地权属进行确权。乐业县政府经审查，作出乐政处字[2016]7号《乐业县人民政府关于唐家弯林地的权属纠纷处理决定书》（以下2016年处理决定）,确定争议地“唐家弯”林地权属为荣上村民小组所有。那上村民小组、林立村民小组及杨昌伦等不服，向百色市政府申请复议，百色市政府根据复议申请，分别作出百政复决字[2016]第89、90、91号《行政复议决定书》（以下简称第89、90、91号复议决定）。那上村民小组、林立村民小组及杨昌伦、杨胜峰、廖义文不服，诉至百色市中级人民法院，百色市中级人民法院认为乐业县政府2016年处理决定处理的是集体之间的所有权争议，杨昌伦、杨胜峰、廖义文不具有原告的主体资格，裁定驳回起诉，通知以第三人的身份参加诉讼。 广西壮族自治区百色市中级人民法院（2017）桂10行初10号行政判决认为：首先，乐业县政府2016年处理决定认定事实的主要依据是生效的乐业县人民法院（2005）乐行初字第6号及百色市中级人民法院（2005）百中行终字第48号行政判决，前述判决处理的争议地虽然地名同为“唐家弯”，但仅是“唐家弯”的一部分，面积仅7.5亩，四至范围为：东至陈胜群土;南至梁，西至昌干茶林，北至陈应团土界，且判决处理的是个人之间的土地使用权的争议，本案争议地虽然同为“唐家弯”，但包括“唐家弯”的全部，面积已经扩大到33亩，四至范围：东以陈胜群土横过陈应团土边至南边梁，南跟梁直上杨昌伦茶果林边，西至杨昌伦茶果林边过柏世团茶果林边，北以柏世团茶果林边直下跨车路跟陈应团土（茶果林）边直下抵陈胜群土与东面闭合，处理的是集体之间的土地所有权纠纷。两案处理的面积、四至范围、权属性质不同，故乐业县政府以生效行政判决所认定的7.5亩林地的使用权归属确认本案争议地33亩林地的所有权归属是错误的。其次，乐业县政府主张乐业县林业调处工作组于2016年4月15日对1981年1月1日三方当事人签订的《永福大队那桑、荣上、林立生产队山界协议书》（以下简称1981年《山界协议书》）确认的山界进行现场勘查，并以此为证据之一认定争议地所有权归荣上村民小组所有。经查，乐业县政府向法院提供的证据中，没有相关的现场勘查图佐证，所依据的证据不足，不予认定。再次，根据双方当事人均认可的1981年《山界协议书》，双方当事人在争议的“唐家弯”均有插花地，是否可以确认双方当事人均对争议地进行经营管理，是否可以适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（二）项“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定”的规定处理，事实不清。由于乐业县政府作出的2016年处理决定认定事实不清，证据不足，百色市人民政府依照前述处理决定认定的事实处理本案，作出的复议决定认定事实不清、证据不足。此外，乐业县政府处理本案作出的是一个涉及到双方当事人所有权关系的《行政处理决定书》，但百色市政府对该行政处理决定作出百政复决字[2016]第89号、第90号、第91号《行政复议决定书》，进行了重复的立案，重复的审查并作出重复的维持决定，不符合行政复议程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第六项的规定，判决：撤销乐业县政府2016年处理决定；撤销百色市政府第89、90、91号复议决定；责令乐业县政府在判决生效后六个月内重新作出行政处理决定。荣上村民小组、胡志统不服，提起上诉。 广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1312号行政判决认为：根据乐业县政府在一审提交的证据3《永福大队那桑、荣上、林立生产队山界协议书》（以下简称1981年《山界协议书》）以及胡志统在二审提交的证据3“2016年《勘查现场图及勘查笔录》”，乐业县政府2016年处理决定确权本案争议地“唐家弯”林地权属为荣上村民小组所有，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，一审判决撤销上述处理决定以及复议机关维持上述处理决定的复议决定不当，予以纠正。 各方当事人对乐业县政府在一审提交的证据3“1981年《山界协议书》”的真实性、合法性和关联性均无异议，予以确认。1981年《山界协议书》记载“从尖山与六桑界一直跟路来到荣上坳…”系当时确定的山界权属管辖界线，界线以东属于荣上村民小组所管的山林地，界线以西是林立、那上村民小组所管的山林地。胡志统在二审提交的证据3“2016年《勘查现场图及勘查笔录》”，二审法院经核查，乐业县林业局调处办于2016年4月15日组织各方当事人对1981年《山界协议书》确定的界线进行现场勘查，制作了“乐业县新化镇林立、那桑（上）、荣上村民小组山界勘查现场笔录、山界勘查图”，荣上、那上、林立村民小组的代表人冉隆胜、柏世团、姚芳海均在作出的勘查图及勘查现场笔录上签字。当天由乐业县林业局技术员李国敏负责勾绘图纸，技术员陈长丰跟随村干部、生产小组代表等负责现场走地界、指认，由林业局外聘的人员执笔记录勘验的过程、结论，之后由陈长丰看过记录内容并确认后在“记录人”处署名。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”乐业县政府在一审诉讼中虽然没有提交证据“2016年《勘查现场图及勘查笔录》”，但在作出2016年处理决定时实际上采信了该证据，因上述处理决定涉及胡志统的合法权益，故胡志统有权提供该证据。一审判决认为该证据没有在乐业县政府提交的证据目录中不能作为其作出2016年处理决定是否合法的依据，明显与法律规定相悖，应予纠正。虽然该证据形式上有瑕疵，但可以证明本案争议地“唐家弯”根据1981年《山界协议书》确认的山界在荣上村民小组所管的山界范围内，二审法院对该证据予以采信，胡志统相关上诉理由成立。乐业县政府根据1981年《山界协议书》、“2016年《勘查现场图及勘查笔录》”这两份证据将本案争议地“唐家弯”林地权属确权为荣上村民小组所有，证据确凿。但“2016年《勘查现场图及勘查笔录》”无法证明胡志统持有证书的四至界与争议地四至界吻合、与实际勘查边界现状相闭合的待证事实，因为胡志统持有的“农业承包合同公证书”中“承包荒山、山林明细表”记载“地名唐家弯，亩数1亩，东至陈胜群土，南至梁，西至昌干乐林，北至陈应团土界”，与2016年处理决定确认的本案争议地“唐家弯”的四至范围文字表述明显不同，且争议地面积约33亩而不是1亩。乐业县政府2016年处理决定认为“2016年《勘查现场图及勘查笔录》”该证据可以证明上述待证事实不当，应予纠正。 乐业县人民法院（2005）乐行初字第6号行政判决以及百色市中级人民法院（2005）百中行终字第48号行政判决撤销了新化镇政府2004年处理决定，限新化镇政府在判决生效之日起四个月内重新作出行政行为。虽然上述处理决定涉及的争议地地名为“唐家弯”，与本案处理的争议地地名相同，但面积仅为7.5亩，且该案处理的是胡志统与杨胜峰之间林地使用权争议，而不是本案涉及的荣上、那上、林立村民小组的林地所有权权属争议，故乐业县政府2016年处理决定认为上述判决“对争议地‘唐家弯’林地权属的事实证据已经确认”不当，一审判决予以纠正正确，二审法院予以确认。 虽然那上村民小组、林立村民小组在一审提交的证据18“唐家湾各农户持有林权证”，证明了上述两个村民小组的部分农户有插花地位于1981年《山界协议书》所确定的荣上村民小组所管的山林地范围内，但上述插花地均不在本案争议地“唐家弯”范围内，不属于本案审理范围，且上述插花地是历史形成，不能据此否认1981年《山界协议书》的法律效力。 综上所述，乐业县政府根据1981年《山界协议书》及“2016年《勘查现场图及勘查笔录》”认定本案争议地“唐家弯”位于荣上村民小组所管的山界范围内，并作出2016年处理决定，确权争议地“唐家弯”林地权属为荣上村民小组所有，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。百色市政府第89、90、91号复议决定维持了乐业县政府2016年处理决定，认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，作出程序合法。一审判决没有采信“2016年《勘查现场图及勘查笔录》”，并以乐业县人民法院（2005）乐行初字第6号行政判决、百色市中级人民法院（2005）百中行终字第48号行政判决不能证明本案争议地“唐家弯”林地属于乐业县新化镇林立村荣上村民小组所有为由，判决撤销乐业县政府2016年处理决定及百色市政府第89、90、91号复议决定，认定事实错误、适用法律错误，应予撤销。荣上村民小组、胡志统提出的上诉请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项的规定，判决：撤销一审判决；驳回那上村民小组、林立村民小组的诉讼请求。 林立村民小组、那上村民小组、廖义文、杨昌伦申请再审称：1.1981年《山界协议书》、2016年4月15日勘查现场笔录不能作为认定杨昌伦、廖义文林木林地所有权归荣上组。二审判决以此为依据，撤销一审判决，无事实根据，适用法律错误。2.胡志统曾多次向相邻人提出权属争议，但均未得到乡人民政府和县人民政府支持。3.乐业县政府2016年权属处理的程序违法。请求：撤销二审判决，维持一审判决。 乐业县政府辩称：尊重生效法院判决。 百色市政府答辩称：2016年处理决定依据生效判决将争议地确定归荣上小组所有，并无不当。百色市政府的复议程序合法，处理结果正确。请求维持二审判决。 荣上村民小组、胡志统辩称：争议林地权属已经由生效判决确定位于荣上村民小组山界范围内，乐业县政府作出2016年处理决定认定事实清楚，行政程序合法。请求维持二审判决。 本院认为，争议地“唐家弯”山场历经多次政府权属争议处理和法院审理，但四至和面积不尽一致。2004年新化镇政府处理、2009年乐业县政府处理的面积依次为7.5亩、33亩。2009年乐业县政府处理及2016年乐业县政府重新处理的“唐家弯”争议地面积33亩已是2004年新化镇政府处理“唐家弯”争议地的4倍多，且四至和胡志统1992年承包合同公证书上所载的“唐家弯”四至明显不同。针对新化镇政府2004年处理决定的（2005）百行终字第48号行政判决认定胡志统承包合同上所载“唐家弯”四至和争议地实际界线相吻合的事实，对乐业县政府2009年权属处理、2016年重新处理并不能产生羁束力。乐业县政府在2016年重新进行权属处理时，以（2005）百行终字第48号行政判决为依据作出2016年处理决定，明显属于认定事实不清、适用法律错误。 另外，虽然依据1981年《山界协议书》，本案争议地“唐家弯”位于荣上村民小组的山界范围内，但该协议还约定了“各队原来耕种的插花地和种上的经济林、用材林，谁种永远归种队经营，现不是经济林、用材林和熟地的荒地，一律以界为准，不得再扩大开荒和造林。”事实上，那上小组、林立小组、荣上小组在界线两边都有插花经营，争议地范围内有部分土地由那上村民小组村民廖义文、林立村民小组村民杨昌伦长期管理使用。乐业县林业局调处办2016年4月15日制作的2016年“乐业县新化镇林立、那桑（上）、荣上村民小组山界勘查现场笔录”亦在备注中载明，那上村民小组、林立村民小组只承认各组的山界线，对其中的各农户插花地不承认是荣上村民小组的。乐业县政府2016年处理决定不顾争议地范围内存在其他村民小组村民长期插花经营管理的事实，以“唐家弯”位于1981年《山界协议书》确定的荣上村民小组山界范围内为由，将“唐家弯”争议地确定归荣上村民小组所有，认定事实不清，适用法律错误。 百色市政府以乐业县政府2016年处理决定系执行法院生效判决为由，复议维持7号处理决定，认定事实不清，适用法律错误。一审判决撤销乐业县政府2016年处理决定及百色市政府第89、90、91号复议决定，并无不当。二审判决仅以争议地“唐家弯”位于1981年《山界协议书》中确认的荣上村民小组山界范围内，就确认争议地权属应归荣上村民小组所有，认定事实不清，应予纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下： 一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1312号行政判决； 二、维持广西壮族自治区百色市中级人民法院（2017）桂10行初10号行政判决。 一、二审案件受理费共100元，由广西壮族自治区乐业县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  耿宝建 审判员  杨志华 审判员  寇秉辉 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  闫 冰