中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2020）最高法行再466号 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）广西壮族自治区合浦县白沙镇东海村委会上茅车村民小组。 负责人黄茂权，组长。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）广西壮族自治区合浦县白沙镇榄根村委会沙岗铺村民小组。 负责人陈继武，组长。 委托诉讼代理人黄一峰，广西海城律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）广西壮族自治区合浦县白沙镇榄根村委会缸瓦窑村民小组。 负责人林胜文，组长。 委托诉讼代理人陈星良、冯超，广西先导联合（海城）律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）广西壮族自治区合浦县白沙镇榄根村委会蕉根垌村民小组。 负责人杨真盈，组长。 委托诉讼代理人庄礼国，广西珠浦律师事务所律师。 一审被告广西壮族自治区合浦县人民政府。 法定代表人李安洪，县长。 委托诉讼代理人刘忠诚、杨静，合浦县司法局工作人员。 一审被告广西壮族自治区北海市人民政府。住所地：广西壮族自治区北海市海城区东二巷**。 法定代表人蔡锦军，市长。 委托诉讼代理人陈开辉、邹尤春，北海市司法局工作人员。 再审申请人广西壮族自治区合浦县白沙镇东海村委会上茅车村民小组（以下简称上茅车小组）因被申请人广西壮族自治区合浦县白沙镇榄根村委会沙岗铺村民小组（以下简称沙岗铺小组）、广西壮族自治区合浦县白沙镇榄根村委会缸瓦窑村民小组（以下简称缸瓦窑小组）、广西壮族自治区合浦县白沙镇榄根村委会蕉根垌村民小组（以下简称蕉根垌小组）诉一审被告广西壮族自治区合浦县人民政府（以下简称合浦县政府）、广西壮族自治区北海市人民政府（以下简称北海市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1342号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年9月21日作出（2019）最高法行申3202号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 争议地为三幅林地，东至独墩垌和上茅车垌，南至火烧岭大崩沟，西至白榄公路和旧蕉茅公路，北至东海五保村往北100米处，面积261.45亩。其中，争议地I，缸瓦窑小组、蕉根垌小组称为“独墩岭”，上茅车小组称为“独墩山”，东至独墩路，南至崩沟，西至旧蕉茅公路，北至龙腾公路规划路南侧山沟，面积135.45亩，争议主体为缸瓦窑小组、蕉根垌小组和上茅车小组；争议地II，沙岗铺小组、缸瓦窑小组称为“白坟沟”，上茅车小组称为“茅车坡”，东至上茅车垌，南至龙腾公路规划路南侧山沟，西至白榄公路，北至东海五保村，面积103.8亩，争议主体为缸瓦窑小组、沙岗铺小组和上茅车小组；争议地III，地名“茅车坡”，东至上茅车垌，南至东海五保村南墙边，西至白榄公路，北至东海五保村往北100米处，面积22.2亩，争议主体为缸瓦窑小组和上茅车小组。争议各小组所在的榄根村委会和东海村委会在1961年前同属于原东海大队。争议的三幅林地，在解放后至1970年白沙公社成立国社合办林场使用之前，是大片的荒草地和稀疏的天然松树。1981年国社合办林场榄根工区取得证号为2126的《山界林权证》，证载范围包含三幅争议林地。1987年国社合办林场正式解散后，争议林地由周边各生产队村民自发“收回”使用，从而发生争议。1991年初，缸瓦窑小组把三幅争议林地承包给那潭村委会沈屋村人造林，引起上茅车小组反对。1991年5月5日，原东海村公所（现东海村委会）和榄根村公所（现榄根村委会）签订《调解协议书》，绘制现场平面图，形成《东海村公所与榄根村公所边界山岭界至调处座谈纪要》。1991年5月17日，原白沙乡人民政府（现白沙镇人民政府）作出《关于榄根村公所与东海村公所榄山兑山岭的处理决定》（以下简称1991年处理决定），将三幅争议地确权给上茅车小组。此后，三幅争议地由上茅车小组管理使用至今。在1991年5月17日原白沙乡人民政府作出上述处理决定后，缸瓦窑小组、沙岗铺小组和蕉根垌小组不服，向原白沙乡人民政府反映，要求政府重新处理。2012年铁山港东岸开发，缸瓦窑小组再次向政府申请重新处理；2014年沙岗铺小组也再次申请重新处理。2015年4月24日，合浦县政府作出合政裁[2015]1号《关于白沙镇榄根村委缸瓦窑村民小组、蕉根垌村民小组、沙岗铺村民小组与东海村委上茅车村民小组林地纠纷的处理决定》：一、对争议地I（独墩山岭）135.45亩确权给上茅车小组所有。二、对争议地II，东以争议地东界为界，南以龙腾公路规划路北侧为界，西以白榄公路和现蕉茅公路的东侧为界，北以垂直于白榄公路的直线为界确权40亩给沙岗铺小组所有，剩余部分确权给上茅车小组所有。三、将争议地III22.2亩确权给上茅车小组所有。四、对于争议地II中确权给沙岗铺小组所有的林地上的林木，上茅车小组必须在三个月内砍伐完毕并将林地移交给沙岗铺村小组管理使用。2015年8月25日，北海市政府作出北政复字[2015]第26号《行政复议决定书》，撤销了该处理决定。2016年2月15日，合浦县政府作出合政裁[2016]1号《处理决定》（以下简称1号处理决定），认为历史问题要历史地解决，对于二十四年前白沙乡政府组织东海村公所和榄根村公所达成的林地权属界线并且一直执行至今的事实，应当予以尊重。缸瓦窑小组、蕉根垌小组、沙岗铺小组未能提供有效证据证明争议地属其所有，故而不能取得争议地的权属。因此，对于当事人主张争议地的权属，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定、达到实现法律效果与社会效果相统一的原则，根据和参考各方面的证据材料确定。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《广西调处条例》）第四条、第十六条第二款、林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定，决定：将争议的I、II、III三幅林地共261．45亩确权给上茅车小组所有。其他三个小组不服，申请行政复议。北海市政府于2016年6月3日作出北政复字[2016]第21号《行政复议决定书》（以下简称21号复议决定），维持1号处理决定。 广西壮族自治区北海市中级人民法院（2016）桂05行初45号行政判决认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”和《广西调处条例》第十六条第二款“单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理”的规定，合浦县政府具有处理本案林地权属纠纷的法定职权。虽然合浦县政府认为“历史问题要历史地解决”，但前提仍须认定事实清楚，裁决合法合理。该府对三幅争议林地从解放后至1970年国社合办林场使用前的权属划分及管理使用历史，包括在土地改革时期、合作化时期及“四固定”时期政府部门是否对三幅争议林地进行过登记造册、权属划分及对争议林地的实际管理使用情况等，末予充分查证、核实和认定；对国社合办林场榄根工区1981年的2126号《山界林权证》所载三幅争议林地的来源及与哪些生产队“三级联营”等具体情况，亦未充分调查核实和认定；对1991年处理决定未认定超越职权不当。且蕉根垌小组在起诉时新提交的《合浦县东海公社榄根大队蕉三生产队社员自留地（山）登记表》最后两行记载的地名“牛栏尾”、“独墩”是否包含在争议林地范围内尚待核查。此外，合浦县政府作出1号处理决定仅适用《广西调处条例》第四条及林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定，遗漏应当适用的《广西调处条例》第三十条、第三十四条、第三十五条等法律依据，适用法律错误。综上，合浦县政府作出1号处理决定，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。北海市政府作出的21号复议决定虽然程序合法，但复议决定维持1号处理决定不当，亦应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第七十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决：一、撤销合浦县政府1号处理决定及北海市政府21号复议决定；二、责令合浦县政府在判决生效之日起六个月内重新作出处理决定。上茅车小组不服，提起上诉。 广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1342号行政判决认为：人民政府处理土地权属纠纷，应当在查明事实的基础上依法进行裁决。合浦县政府对三幅争议地在解放后至1970年国社合办林场使用前的土地改革时期、合作化时期、“四固定”时期政府部门是否进行过登记造册、权属划分等未予充分查证、核实和认定，对国社合办林场榄根工区1981年的2126号《山界林权证》所载三幅争议林地的来源及与哪些生产队“联营”等具体情况未予充分调查核实和认定，对于1991年5月5日《调解协议书》的处分人能否代表权利人等有关事实也未予充分调查核实，合浦县政府即以《广西调处条例》第四条和《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定作出1号处理决定，属于认定事实不清，适用法律不当。北海市政府经复议后维持1号处理决定错误。故一审判决撤销1号处理决定和21号复议决定，具有事实和法律依据。上茅车小组上诉称1号处理决定不存在认定事实不清、证据不足的问题，也不存在适用法律错误的情形，因与查明的事实不符，不予采纳。 综上所述，上茅车小组的上诉请求不成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。 上茅车小组申请再审称：1962年四固定时期，案涉争议地为无主荒地，并没有相关的合法造册登记。1991年5月原白沙乡人民政府主持东海村公所与榄根村公所签订《调解协议书》，并作出1991年处理决定对争议土地权属界线进行了划分，合法有效。合浦县政府已经穷尽了调查程序，被申请人亦没有足够的证据推翻所查明的事实。一、二审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一、二审判决，维持1号处理决定和21号复议决定。 缸瓦窑小组辩称：（一）争议地在四固定时期已经进行了土地权属登记，政府并没有查实。（二）争议地在1988年4月28日已经由榄根村公所和东海村公所进行土地权属行政界线划分，行政界线划分明确两个队所管辖的土地。（三）政府直接采用原白沙乡人民政府所作的1991年处理决定作为依据是完全错误的，该处理决定超越了乡政府的职权范围。请求维持二审判决。 沙岗铺小组辩称：（一）1991年《调解协议书》无效，县级以上人民政府才有权处理林地所有权争议，原白沙乡人民政府无权处理，且协议书签订时沙岗铺小组无人在场。（二）政府认定上茅车小组土地管理28年之久，属认定事实错误，20多年间其他小组均强烈反对，政府未予处理。（三）1962年四固定时期争议地确权给了沙岗铺小组，政府没有查实该时期的权属划分。请求维持二审判决。 蕉根垌小组辩称：（一）蕉根垌小组已经提交1962年四固定时期的权属证据，政府未予查实，认定事实错误。（二）1991年的《调解协议书》和1991年处理决定，系一个阶段的证据，不能作为确权依据。（三）上茅车小组提交的《征收土地协议书》不能作为新证据，案涉土地有争议，征地补偿不能作为定案依据。请求维持二审判决。 合浦县政府述称：（一）一、二审法院认定事实不清，几个村民小组没有提交权属凭证，四固定时期并未确权。（二）政府将1991年《调解协议书》作为主要证据，是基于争议地的历史。几个小组原同属一个大队，分开时没有对林地进行分配，1988年虽然有过权属协议，但是该协议存在争议，没有完全彻底解决林地划分。1991年《调解协议书》是原白沙乡人民政府通过进行勘察、调查作出的，且两方村公所支书主任均参加了调解，并委派代表签字，应当可以作为几方权属争议的依据。请求撤销一、二审判决，维持1号处理决定和21号复议决定。 北海市政府述称：（一）1962年四固定时期白沙乡对所有土地都没有登记，也没有对土地进行确权。对当时的土地权属情况政府已经无从查实。（二）1991年《调解协议书》系原白沙乡人民政府组织土地司法所了解情况、核实资料、现场勘查，并由双方当事人协商签订的，政府只能尊重历史。请求撤销一、二审判决，维持1号处理决定和21号复议决定。 本院经审理认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第七条、第八条及《广西调处条例》第三十四条、第三十五条的规定，在争议方均未取得林权证的情况下，1962年四固定时期的文件资料、当事人达成的协议、人民政府作出的争议处理决定以及实际经营管理情况均可作为处理林权争议的依据和参考。根据政府及一、二审法院查明的事实，争议地在1970年之前系大片荒草地和稀疏的天然松林，几个村民小组均未进行权属登记，亦未进行实质性管理。虽然蕉根垌小组、沙岗铺小组、上茅车小组分别提供了1962年四固定时期的产权登记表作为权属凭证，但几份登记表均系复印件，并无原件相核对，亦无政府档案相印证，无法确认其真实性。且蕉根垌小组与上茅车小组提供的复印件，关键内容有涂改、添加痕迹，无法作为确定权属的依据。1970年白沙公社在争议地上成立国社合办林场，并于1981年领取了2126号《山界林权证》，证载范围包含三幅争议地。但因林场未与相关生产大队或生产队签订书面用地、分成协议，无法根据林场用地或分成情况确定各生产队权属。1981年林场解散后亦未与相关生产队协商退还土地一事，争议地由周边各生产队村民自发收回使用，由此酿成争议。因矛盾频发，在原白沙乡人民政府的主持下，1991年5月5日，原东海村公所（现东海村委会）和榄根村公所（现榄根村委会）通过现场勘界，作了勘察记录并绘图，签订《调解协议书》，形成《东海村公所与榄根村公所边界山岭界至调处座谈纪要》，划分两村山界。1991年5月17日，根据双方勘界调解情况，原白沙乡人民政府作出1991年处理决定。虽然根据当时有效的1985年《中华人民共和国森林法》第十四条第一款“集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”的规定，原白沙乡人民政府作出的1991年处理决定不能作为法定的确权依据，但其作为拥有《山界林权证》的国社合作林场的举办人，在林场解散后，根据两村公所的划界《调解协议书》所作出的处理决定，应当视为《山界林权证》原所有人对争议地划界的认可，可作为争议地确权的重要参考依据。根据1991年《调解协议书》和1991年处理决定，上茅车小组对争议地实际经营管理至今。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。举轻以明重，上茅车小组在具有一定依据的情况下，连续使用争议地满二十年，争议地应认定为其所有。被申请人主张在上茅车小组管理使用期间，其他几个小组强烈反对，但根据其提交的证据，其他小组1991年向政府提出过异议后，直至2012年铁山港东岸开发涉及征收，缸瓦窑小组才再次申请重新处理，而此时上茅车小组已连续使用满二十年。合浦县政府据此作出1号处理决定将争议地确权给上茅车小组，认定事实清楚、适用法律正确、处理结果恰当。北海市政府21号复议决定维持1号处理决定，亦无不当。因上茅车小组已连续使用争议地满二十年，一、二审法院要求合浦县政府进一步调查核实并重新作出处理决定，只是浪费行政、司法资源，徒增各方诉累。 综上所述，一、二审判决以政府对争议地历史权属、经营管理情况未予充分查证、核实、认定为由，撤销1号处理决定和21号复议决定，未考虑政府已经穷尽调查手段，重新调查只能徒增诉累的现实，亦忽视了上茅车小组自1991年以来长期管理使用争议地的事实，系认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下： 一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1342号行政判决； 一、撤销广西壮族自治区北海市中级人民法院（2016）桂05行初45号行政判决； 三、驳回广西壮族自治区合浦县白沙镇榄根村委会沙岗铺村民小组、广西壮族自治区合浦县白沙镇榄根村委会缸瓦窑村民小组、广西壮族自治区合浦县白沙镇榄根村委会蕉根垌村民小组的诉讼请求。 一、二审案件受理费100元，由广西壮族自治区合浦县白沙镇榄根村委会沙岗铺村民小组、广西壮族自治区合浦县白沙镇榄根村委会缸瓦窑村民小组、广西壮族自治区合浦县白沙镇榄根村委会蕉根垌村民小组负担。 本判决为终审判决。 审判长  寇秉辉 审判员  杨志华 审判员  李光琴 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理邓画文 书记员闫冰