山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1631号 上诉人侯秀爱等二十七人(名单附后)。 诉讼代表人侯秀爱，女，1962年12月29日出生，汉族，农民，住郓城县张营镇张二行政村张二村156号。 诉讼代表人刘继豪，男，1972年5月23日出生，汉族，农民，住郓城县。 诉讼代表人吴秋香，女，1965年4月15日出生，汉族，农民，住郓城县。 委托代理人佟玉华，北京首地律师事务所律师。 委托代理人蔡作染，北京首地律师事务所律师。 被上诉人郓城县人民政府，住所地郓城县郓州大道6001号郓州大厦。 法定代表人谷永强，县长。 侯秀爱等二十七人因诉郓城县人民政府行政批复一案，不服菏泽市中级人民法院于2020年8月13日作出的(2020)鲁17行初330号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议形成如下，本案上诉人均系郓城县张营镇张二行政村张二村村民。2019年4月初郓城县张营镇人民政府口头通知上诉人，上诉人的房屋及土地将纳入增减挂钩试点项目。上诉人通过政府信息公开于2019年6月24日得知，郓城县人民政府作出《关于张营镇张二村开展城乡建设用地增减挂钩工作的批复》(郓政字【2018】160号)，将张二村项目区纳入全县城乡建设用地增减挂钩项目试点。侯秀爱等村民向菏泽市人民政府提起行政复议，2020年7月23日收到菏泽市人民政府驳回行政复议申请决定书(菏政复决字(2019)160号)。侯秀爱等村民认为张二村不符合纳入城乡建设用地增减挂钩项目试点的条件，郓城县人民政府所作涉案行政行为违法，故提起本案诉讼，请求撤销郓城县人民政府作出的郓政字【2018】160号批复。 原审法院经审查认为，起诉人所诉的郓城县人民政府作出的《关于张营镇张二村开展城乡建设用地增减挂钩工作的批复》系行政机关内部的批复，系过程性行为，该批复对起诉人的实体权利义务不产生法律影响，不属于行政诉讼受案范围。如起诉人认为在土地房屋的征收过程中的具体行政行为侵犯其合法权益，可以另行主张。侯秀爱等二十七人的起诉不符合法律规定，依法不应受理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第(三)项规定，裁定对侯秀爱等二十七人起诉，不予立案。 侯秀爱等二十七人不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，指令一审法院继续审理。主要理由如下：一审裁定认定事实及适用法律错误。上诉人的房屋位于拆旧地块，耕地位于建新地块，被上诉人所作涉案行政行为涉及上诉人房屋与耕地，与上诉人具有法律上的利害关系，不属于过程性和不产生外部法律效力的行为，具有可诉性。 被上诉人郓城县人民政府二审期间未提交答辩材料。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院，本院二审查明的事实与原审法院基本一致。 本院认为：《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条的规定，“本办法所称增减挂钩，是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于农民安置、农村发展城镇建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项目区（以下简称项目区），通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积不减少、质量有提高，建设用地总量不扩大，城乡用地布局更合理的土地整治措施。”据此，城乡建设用地增减挂钩是保持土地平衡的政策性措施。本案中，案涉批复系被申请人针对张营镇人民政府关于城乡建设用地增减挂钩的请示作出的内部审批行为，并未直接设定当事人的权利义务，对其并未产生实际影响的效果，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现，故该批复不具备直接、对外发生法律效果的特点，不具可诉性。原审法院认为涉案批复对上诉人的实体权利义务不产生法律影响，不属于行政诉讼受案范围，并无不当。上诉人如认为在土地增减挂钩项目实施过程中的土地征收、强制拆迁或安置补偿等某一具体行为侵害了其合法权益，可针对该具体行为通过行政复议或行政诉讼寻求救济。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 韩 勇 审判员 蒋炎焱 审判员 陈 晖 二〇二〇年十一月十一日 书记员 李 倩 附件： 上诉人名单 上诉人(一审原告)侯秀爱，女，汉族，1962年12月29日 出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村156号。 上诉人（一审原告）刘继豪，男，汉族，1972年5月23日出生，农民，住山东省郓城县。 上诉人（一审原告）吴秋香，女，汉族，1965年4月15日出生，农民，住山东省郓城县。 上诉人(一审原告)高成杰，男，汉族，1952年12月16日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村279号。 上诉人(一审原告)高善立，男，汉族，1962年9月16日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村189号。 上诉人(一审原告)高为溪，男，汉族，1938年1月14日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村245号。 上诉人(一审原告)刘素香，女，汉族，1949年11月23日出 生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村133号。 上诉人(一审原告)高善聚，男，汉族，1953年7月3日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村246号。 上诉人(一审原告)吴春英，女，汉族，1964年9月17日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村369号。 上诉人(一审原告)刘汉明，男，汉族，1955年1月2日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村242号。 上诉人(一审原告)高善迎，男，汉族，1940年7月9日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村248号。 上诉人(一审原告)赵晨曦，男，汉族，1963年9月17日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村244号。 上诉人(一审原告)刘继龙，男，汉族，1987年9月7日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村199号。 上诉人(一审原告)孙修满，女，汉族，1962年5月7日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村335号。 上诉人(一审原告)赵加亭，男，汉族，1947年7月15日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村233号。 上诉人(一审原告)杨秀菊，女，汉族，1961年11月15日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村288号。 上诉人(一审原告)刘效实，男，汉族，1951年7月7日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村193号。 上诉人(一审原告)于春连，女，汉族，1962年10月8日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村256号。 上诉人(一审原告)泮香云，女，汉族，1963年11月9日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村258号。 上诉人(一审原告)徐素梅，女，汉族，1970年3月24日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村271号。 上诉人(一审原告)孔风玲，女，汉族，1965年4月7日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村220号。 上诉人(一审原告)高玉珍，女，汉族，1965年8月19日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村239号。 上诉人(一审原告)孔九玲，女，汉族，1971年12月6日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村141号。 上诉人(一审原告)赵怀金，男，汉族，1982年2月7日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村314号。 上诉人(一审原告)张效孟，男，汉族，1948年2月28日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村192号。 上诉人(一审原告)高广柱，男，汉族，1968年12月29日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村100号。 上诉人(一审原告)张效存，男，汉族，1957年9月23日出生，农民，住山东省郓城县张营镇张二行政村张二村247号。