徐州铁路运输法院行 政 判 决 书（2018）苏8601行初1480号原告徐州环海副食品有限公司，住所地徐州市铜沛路**。法定代表人王爱霞，该公司总经理。委托代理人徐兵，江苏彭嘉律师事务所律师。委托代理人赵海艳，江苏彭嘉律师事务所律师。被告徐州市自然资源和规划局，住，住所地徐州市新城区镜泊西路**/div>法定代表人卜凡敬，该局局长。委托代理人宗亚飞，该局工作人员。委托代理人刘钦祥，该局法律顾问。被告徐州市云龙区黄山街道办事处，住，住所地徐州市云龙区城东大道**/div>法定代表人褚衍勇，该办事处主任。出庭应诉负责人吴继慈，该办事处副主任。委托代理人李秀丽，江苏茂通律师事务所律师。委托代理人段传文，江苏茂通律师事务所律师。第三人江苏省徐州市云龙区黄山街道店子社区居民委员会，住所，住所地徐州市云龙区民祥园开明市场对面div>负责人胡广伟，该居委会主任。委托代理人张玉，江苏圆点律师事务所律师。原告徐州环海副食品有限公司诉被告徐州市国土资源局、徐州市云龙区黄山街道办事处（以下简称黄山办事处）、第三人江苏省徐州市云龙区黄山街道店子社区居民委员会（以下简称店子居委会）行政强制及赔偿一案，徐州市中级人民法院裁定移送本院管辖，本院于2018年11月9日立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。因徐州市国土资源局的相关职能由新成立的徐州市自然资源和规划局（以下简称徐州市资规局）承继，本案被告徐州市国土资源局相应变更为徐州市自然资源和规划局。本院依法组成合议庭，于2019年2月20日组织各方进行证据交换，并于2020年10月12日公开开庭进行了审理。原告法定代表人王爱霞、委托代理人徐兵，被告徐州市资规局委托代理人宗亚飞、刘钦祥，被告黄山办事处出庭应诉负责人吴继慈、委托代理人李秀丽、第三人店子居委会的委托代理人张玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐州环海副食品有限公司诉称：原告与第三人于2009年1月1日签订房屋租赁合同，合同约定，租期拾年，从二零零九年一月一日起至二零一八年十二月三十一日止,原告租赁后经第三人同意对房屋进行了装修，花费了巨额费用。被告于2017年10月22日发布《关于东店子片区改造项目征地补偿安置方案的公告》，征收期为2017年11月26日至2017年12月25日。征收期在原告与第三人租赁合同期内，但被告与第三人未经原告同意，就损坏原告室内装潢设施。被告的行政行为违法，给原告造成了巨额损失。故原告诉至法院，请求：1、确认两被告强拆原告房屋的行为违法；2、判令两被告及第三人共同赔偿原告损失13810219.9元。原告向本院提交了以下证据：1、租赁合同书、租房协议各一份，用以证明原告于2009年1月1日与第三人签订营业房二层的租赁合同，租赁期限自2009年1月1日至2018年12月31日，并约定了租金的金额及支付方式。原告另将该租赁房屋转租给徐州爱客来超级市场连锁有限公司，租赁面积为400平方米，并约定了租金的金额及支付方式。2、接处警工作登记表，用以证明2017年12月31日7时被告在未通知原告的情况下对原告承租的房屋进行了强制拆除，对原告已经评估的财产及未搬离的财产造成了损毁。3、现场照片20张及录像光盘5张（强拆现场录像），用以证明被告强拆的事实。4、装修预算表7张（装修总金额为5742635.4元）、统计表10张（总金额为2996084.5元）、利润核算明细表8张（利润计362250元），用以证明原告所受的实际损失为13810219.9元。被告徐州市资规局辩称：1、原告不是涉案房屋的所有权人，不具有起诉的主体资格。2、原告租用的房屋不在被告公告征收的土地范围之内，与涉案土地的征收行为无利害关系。3、被告发布征地补偿公告的行为没有侵害原告的合法权益。综上，请求依法驳回原告起诉。被告徐州市资规局向本院提交了以下证据：1、徐征地通（2017）43号关于东店子片区改造项目征地补偿安置方案的公告、徐征地通（43）号征用土地范围图1张，用以证明原告租用的房屋不在被告公告征地范围内，原告的起诉无事实和法律依据。范围图上标注了43号文的征地范围，且标注了原告的租房位置（彩印厂地块）。2、建设项目用地勘测定界成果报告书，用以证明原告租赁的房屋不在徐征地通（2017）43号公告范围内。被告黄山办事处辩称：1、办事处依法拆除涉案房屋。办事处作为东店子片区改造项目的拆迁实施主体，依据江苏省国土资源厅批准的征收土地方案，徐州市国土资源局批准的东店子片区改造项目征地补偿方案依法实施拆迁。被征收人店子居委会于2017年11月27日向办事处交付涉案房屋，并且承诺“该户已搬空被征收房屋，并将钥匙、建筑物、构筑物、地面、地面附着物等完整交付拆除单位”存在违法拆除情形。2、涉案房屋产权人并非原告，该房屋产权人为本案第三人，并且涉案房屋的装修及扩建部分的权属应当属于第三人。3、办事处不应对涉案房屋的装修损失进行赔偿。办事处于2017年12月31日才实施了拆除涉案房屋的行为，在长达两个月的自行搬离时间内，原告有足够的时间自行搬离涉案房屋。即使存在装修补偿，原告也应当依据房屋租赁合同向第三人提起民事诉讼主张权利。综上，请求驳回原告对黄山办事处的起诉。黄山办事处向本院提交了以下证据：1、2017年10月11日通知，用以证明居委会通知原告解除合同，按照合同约定没有任何的补偿。2、拆除通知单，用以证明办事处接到交房通知单后依法实施了拆除，办事处拆除时，发现房屋内还有物品，将物品完整的搬出了房屋，并与原告进行了交接，没有造成物品损失。3、徐储收字〔2017〕14号店子村企业部分地块委托拆迁补偿协议，用以证明涉案房屋所在土地性质为国有土地，在进行房屋补偿时纳入东店子片区改造项目实施补偿。第三人店子居委会述称：2009年1月，原告与第三人签订租赁合同一份，第三人将坐落于徐州医学院对面的营业房二层出租给原告营业使用。双方约定先交款后使用，原告作为承租方应提前10天交清租金，否则视为违约。承租人若对租赁物进行改造、装修和各种扩建，必须征得出租人书面同意方可实施，否则承租人自愿放弃新建设施所有权，由出租人无偿收回。承租人在租赁经营期间，若因国家、集体建设需要征用拆迁，承租人应及时搬迁。合同签订后，原告租金仅交到2017年6月，原告装修方案均未经过第三人书面许可。2017年10月左右，因政府建设规划需要，征迁涉案土地，第三人依据合同约定提前几个月通知了原告解除合同。对于原告诉称的装修损失，其装修方案依据双方合同约定未经过第三人书面许可；第三人提前几个月告知了原告解除合同，给其足够搬迁时间；第三人未参与强行拆除行为，没有损坏原告设施，不应承担赔偿责任；第三人作为合同相对方，不存在行政违法行为。综上，请求依法驳回原告诉请。第三人向本院提交了以下证据：1、徐土云国用（1998）字第23847号国有土地使用证，用以证明涉案土地的性质为国有土地。2、解除合同通知，用以证明2017年10月11日第三人已告知原告因土地征收，要求其于2017年10月31日前搬迁完毕。3、租金收取凭证，用以证明原告租金交付到2017年6月。经庭审质证，对原告提交的证据，被告徐州市资规局的质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性均无异议，租房协议中指明涉案房屋在医学院对面，与征地无关联性。证据3与被告无关联。证据4系原告自行制作，真实性、合法性均有异议，与被告无关联。被告黄山办事处的质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告应依据房屋租赁合同向第三人主张民事权利。对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议，不能证明办事处拆除涉案房屋违法。对证据3，不能反映拆除时的具体情况，可以反映现场有保存完好的空调外机、内机，不存在原告所主张的物品埋在废墟中。对证据4不予认可，系原告自行制作，利润核算表非直接损失。第三人店子居委会质证意见为：对证据1的真实性无异议，原告存在违约转租的情形。对证据2的证明目的有异议，处警经过是原告自己做的陈述，并非公安机关的调查结论。对证据3的真实性无法确认，关联性有异议。对证据4不予认可，系原告单方制作表格。对被告徐州市资规局提交的证据，原告的质证意见为：对证据1中的征地补偿安置方案公告的真实性无异议；对证据1中的征用土地范围图的真实性有异议，图中标注的彩印厂地块确实是涉案房屋所在位置。对证据2的真实性无异议，办事处已经明确了东店子改造项目涵盖彩印厂地块，涉案房屋应属于东店子改造项目之一。被告黄山办事处的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议，东店子改造项目涵盖彩印厂地块即涉案房屋位置。对证据2的真实性无异议。第三人店子居委会的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据2的真实性无异议。对被告黄山办事处提交的证据，原告的质证意见为：证据1、2均系复印件，不能作为证据使用，对证明目的有异议，拆除通知中，腾空房屋这一项并无原告认可。对证据3的真实性由法庭核实，对关联性有异议。被告徐州市资规局的质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据3的真实性、合法性无异议，涉案房屋所在土地为国有土地，与土地征收行为无关联。第三人的质证意见为：对证据1的真实性无异议，是第三人给原告下达的通知。对证据2的真实性无法确认，第三人告知的是房屋、建筑物、构筑物已经腾空，不包括装潢、装修部分。对证据3的真实性、合法性、关联性均无异议。对第三人店子居委会提交的证据，原告的质证意见为：对证据1的真实性无法确认。对证据2的真实性无异议，解除合同通知确已收到，原告与征收单位未达成补偿协议，原告在没有搬迁的情况下被被告强制拆除。对证据3的真实性无异议，双方结算房租的惯例为年底统一结算，包含水电费。被告徐州市资规局对第三人提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。被告黄山办事处的质证意见为：对证据1的真实性无异议，租赁合同已经解除，街道办依法实施拆除，在拆除房屋时发现屋内确实有物品，但为了减少物品损失，全部进行搬离。对证据2的真实性无异议。对证据3的真实性无法确认。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-3来源合法，能反映涉案房屋的租赁情况以及被拆除的情况，对其真实性本院予以确认；证据4用以证明原告损失，应由被告结合拆除情况进行首次判断，本院在此不予认证。被告徐州市资规局提交的证据来源合法，能反映有关案件事实，本院予以采纳。对被告黄山办事处及第三人店子居委会提交证据的真实性本院予以确认。本院审理查明：第三人店子居委会（原店子村村民委员会）持有的徐土云国用（1998）字第23847号国有土地使用证载明，土地使用者为徐州市云龙区狮子山乡店子村（彩印厂），坐落于店子村，用途为工业，使用权面积为12197平方米，店子居委会在该土地上建有部分房屋。2009年1月1日，店子村村民委员会（甲方）与原告徐州环海副食品有限公司（乙方）签订租赁合同书一份，主要约定，甲方为乙方提供营业房二层，建筑面积约2000平方米，及其他设施，用于超市、网吧、餐饮；租赁期限拾年，从2009年1月1日起至2018年12月31日止；租金采取先缴款后使用按半年上交的方式实施，合同签订应先缴半年租金，依次交纳时间应提前十天交清应缴租金，否则视为违约；乙方在租赁经营期间，若因国家、集体建设需要征用拆迁，乙方应及时搬迁，双方互不承担违约责任和赔偿损失等。2017年10月11日，第三人向原告发出书面通知，以土地征收导致租赁合同无法继续履行为由，要求原告接到通知三日内到店子居委会办理租赁合同终止手续，并限原告在2017年10月31日前搬迁完毕。2017年12月31日，前述房屋被黄山办事处组织实施拆除，其拆除时发现室内尚有物品。现原告以被告拆除行为造成其装饰装潢、室内物品损失等为由诉至本院，诉请如前所述。另查明：被告徐州市资规局提交的徐征地通［2017］43号关于东店子片区改造项目征地补偿安置方案的公告载明，东店子片区改造项目共计征收、补偿云龙区黄山街道办事处店子村集体土地计201.924亩。涉案房屋所占土地的土地性质为国有土地，不在前述征地补偿安置方案确定的征地范围内。本院认为：一、关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告黄山办事处认可其组织实施了涉案拆除行为，结合全案证据，应当认定黄山办事处是本案适格被告。原告并未提供证据证明徐州市资规局组织实施或委托实施了涉案拆除行为，徐州市资规局并非本案适格被告。二、关于涉案拆除行为是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告黄山办事处辩称其依据江苏省国土资源厅批准的征收土地方案，原徐州市国土资源局批准的东店子片区改造项目征地补偿方案依法实施拆迁，但涉案房屋所占土地的土地性质为国有土地，不在前述征地补偿安置方案确定的征地范围内，被告黄山办事处亦未提交证据证明针对涉案房屋履行了国有土地上房屋征收的相关程序。被告黄山办事处主张涉案房屋系第三人同意交付拆除，但黄山办事处在原告与第三人租赁合同的履行存在争议、原告尚未搬离室内物品的情况下即实施拆除，且未能提供充分证据证明其拆除行为的合法性，涉案拆除行为实属违法。三、关于损失赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……（四）造成财产损害的其他违法行为。该法第七条规定，行政机关及工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。该法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿…依据上述规定，行政赔偿是对受损合法权益的弥补。本案中，从现有的调查看，该强拆行为确已造成原告损失，被告系强制拆除的直接实施者，对强拆现状最为了解，其作为赔偿义务机关，应当依法就违法强拆行为给原告造成的合法权益损失进行赔偿。被告应主动与原告就赔偿问题进行协商，协商不成时，应积极主动作出赔偿决定，履行赔偿职责，保障原告合法权益并避免扩大损失，解决行政争议，而非消极被动等待原告起诉后由人民法院就赔偿问题进行判决。人民法院作为维护社会公平正义的最后一道防线，应当尊重行政机关的首次判断权，不宜直接替代行政机关就涉案赔偿问题作出先行判断。被告应就强制拆除行为给原告造成的室内物品等损失及时作出合理的赔偿决定。原告要求第三人店子居委会赔偿其损失的请求缺乏相应依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项之规定，判决如下：一、驳回原告对被告徐州市自然资源和规划局的起诉。二、确认被告徐州市云龙区黄山街道办事处强制拆除原告租赁的位于徐州市云龙区黄山街道店子社区房屋的行政行为违法。三、责令被告徐州市云龙区黄山街道办事处于本判决生效之日起三十日内就强制拆除行为给原告造成的损失作出赔偿决定。案件受理费50元，由被告徐州市云龙区黄山街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。审 判 长  李 浩审 判 员  张 萍人民陪审员  王京萍法官 助理  陈玉娟二〇二〇年十一月九日书 记 员  杭 宇附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。