浙江省温岭市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1081行初123号 原告台州玳尔革基布有限公司，住所地浙江省温岭市温岭工业城。 法定代表人王兵海，该公司执行董事。 委托代理人季昀、朱红梅，浙江法校律师事务所律师。 被告温岭市自然资源和规划局，住所地温岭市太平街道东门北路**。 法定代表人陈晶，该局局长。 委托代理人黄潇影，该局工作人员。 委托代理人柳正晞，浙江台温律师事务所律师。 原告台州玳尔革基布有限公司诉温岭市人民政府和被告温岭市自然资源和规划局不履行法定职责一案，于2019年5月20日向台州市中级人民法院提起诉讼，台州市中级人民法院于2019年11月14日作出（2019）浙10行初118号行政裁定书，裁定：“一、驳回原告台州玳尔革基布有限公司对温岭市人民政府的起诉；二、本案移送温岭市人民法院管辖。……”原告不服上述行政裁定向浙江省高级人民法院提起上诉，浙江省高级人民法院于2020年6月12日作出（2019）浙行终2207号行政裁定书，裁定驳回原告上诉，维持原裁定。本院于2020年7月3日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案。原告台州玳尔革基布有限公司法定代表人王兵海及委托代理人季昀、朱红梅，被告温岭市自然资源和规划局参加诉讼负责人周富清、委托代理人黄潇影、柳正晞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告台州玳尔革基布有限公司起诉称，原告台州玳尔革基布有限公司于2002年成立，原位于温岭工业城内鞋服园区，公司占地74.5亩，年产值3亿多。2011年5月10日，被告温岭市人民政府召开处置台州玳尔革基布有限公司协调会议（温政办纪〔2011〕34号），会议明确对台州玳尔革基布有限公司在温岭工业园区的厂房、土地实行“退二进三”。2011年12月28日，市政府就台州玳尔革基布有限公司“退二进三”有关事宜召开会议（温政办纪〔2012〕1号），会议同意正式启动台州玳尔革基布有限公司琛山厂区地块“退二进三”工作；2012年1月17日，市政府再次召开会议研究台州玳尔革基布有限公司地块“退二进三”具体政策（温政办纪〔2012〕10号），会议要求相关部门和单位以及台州玳尔革基布有限公司要按照原协调会议精神，确保土地收储工作按期完成；会议明确台州玳尔革基布有限公司厂区、地、地块搬迁停产补偿以及不可搬迁建筑物和地面附着物评估参照东湖工业区&ldquo二进三”标准执行，其中腾空、停产补偿按60%的比例标准执行。其后，原告根据与市政府的三个会议纪要要求进行了腾空、停产,于2012年3月29日与温岭市土地储备中心签定了土地收储合同，随后将公司搬迁至安徽省东至县。但时至今日，市政府、自规局以及收储中心都未按照会议纪要要求落实企业的腾空、停产补偿，给原告造成了巨大的损失。原告认为，被告不履行职责的行为已经严重损害了原告的合法权益，法院应当责令其履行。1.温岭市自然资源和规划局系本案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，土地行政主管部门收回国有土地使用权必须经市、县人民政府批准。本案中，被告作为“退二进三”政策的具体实施主体，负责对收储土地进行公开招拍挂方式进行第三产业开发，但被告未履行该职责。2.由温岭市政府召开作出的会议纪要系主体、内容特定于原告的具体行政行为，实是政府承诺。行政承诺是行政主体作出的授益性行为，是政府为了履行自己的经济或社会管理职能，承诺在相对人作出特定行为后而给与该相对人物质利益或者其他权益的单方法律行为，也是行政主体为履行社会管理职能，为自己设定义务、让渡权益的行为，行为一经作出即具有确定力、拘束力和执行力，不能随意更改，否则应承担责任。本案中，市政府相继出台的三个会议纪要都明确了对台州玳尔革基布有限公司厂区地块实施“退二进三”，土地先收储，后补偿，具体参照东湖工业园区政策标准。但在原告作出了签订收储合同、停产、搬迁行为后，市政府却未履行会议纪要中所明确的给予搬迁腾空停产补偿，给原告造成了巨大的损失。且本案收储合同中第一条也明确了收储合同签署是依据温政办纪〔2011〕34号会议纪要精神，否则原告不会同意将当时的企业用地低价由政府收回。3.被告应当履行其承诺，参照《温岭市人民政府关于进一步做好东湖工业园区“退二进三”工作的实施意见》（温政发【2019】104号）履行补偿职责。根据有关文件精神，被告应当就企业搬迁腾空予以补偿：温政办【2012】10号会议纪要第二条：“会议明确，台州玳尔革基布有限公司琛山厂区地块搬迁腾空停产补偿及不可搬迁建筑物和地面附着物评估参照东湖工业园区‘退二进三’标准执行，其中搬迁腾空停产补偿按60%的比例标准执行”；《温岭市人民政府关于进一步做好东湖工业区“退二进三”工作的实施意见》第六条：“补偿范围包括企业用地补偿、建筑物及地面附着物补偿及搬迁腾空停产补偿等…（四）搬迁腾空停产补偿。原企业用地按新规划区块经政府收储、市国土资源局拍卖出让后，再按规定提取各项基金的基础上，按公开出让后亩均净收益部分的一定比例乘以企业用地亩数的标准给予企业搬迁腾空停产补偿。2009年搬迁、土地收储的，按62%的比例标准执行；2010年搬迁、土地收储的，按60%的比例标准执行；2011年后搬迁、土地收储的，按58%的比例标准执行”。因此，被告补偿有据可依。且同期与原告情形相似的企业如爱仕达等已获得补偿。综上所述，原告认为，行政机关应当全面履行义务，在土地已经收储、企业已经腾空、搬迁，收储合同已经履行7年之久的今天，被告仍未履行其职责对原告进行搬迁腾空停产补偿，置企业的稳定于不顾，怠于履行其义务。被告应当立即履行支付补偿义务，减少原告损失。为维护原告权益，诉请：判令被告根据三个会议纪要限期履行向原告支付补偿款的职责。 原告台州玳尔革基布有限公司向本院提交了以下证据：1.温政办纪〔2011〕34号、温政办纪〔2012〕1号、温政办纪〔2012〕10号会议纪要各1份，拟证明温岭市政府先后召开三次会议，对台州玳尔革基布有限公司琛山厂区地块实行“退二进三”，明确了补偿标准的事实；2.（2019）浙行终2207号行政裁定书1份，拟证明本案会议纪要是可诉的；3.温岭市国有土地使用权收购合同1份，拟证明收购合同是根据会议纪要签订的，是对会议纪要内容的履行，故会议纪要可以起诉；4.温政发〔2009〕104号《温岭市人民政府关于进一步做好东湖工业区“退二进三”工作的实施意见》1份，拟证明温政办纪〔2012〕10号文件所援引“退二进三”政策的依据；5.《浙江爱仕达电器股份有限公司关于温岭厂区“退二进三”的公告》《爱仕达：关于公司“退二进三”相关事项的说明公告》各1份，拟证明与原告同期按“退二进三”政策收购的企业用地，在收储、拍卖出让后，已经按规定提取各项资金，按亩均净收益60%的比例给予企业补偿的事实。 被告温岭市自然资源和规划局答辩称，1.政府的会议纪要不具有可诉性。原告要求被告根据三个会议纪要履行法定职责，但被告认为会议纪要是摘录记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于行政行为。会议议定事项涉及原告权利义务的，应当由相关职能部门依据规定将政府决策转化为行政行为。原告以会议纪要为依据，提起行政诉讼，显然不能成立。2.原告诉请不能成立。首先，本案原告与温岭市土地收购储备中心于2012年3月29日签订的《温岭市国有土地使用权收购合同》系双方真实意思表示，合法有效，且已履行完毕，原告的起诉于法无据。其次，原告起诉要求支付搬迁补偿费的金额不明确，原告在诉讼之前也从未提出过具体的补偿金额。最后，根据《温岭市土地储备管理办法》第二十一条规定，自该办法发文之日（即2016年3月10日）起，《温岭市人民政府关于进一步做好东湖工业区“退二进三”工作的实施意见》同时废止，不再执行。因此，被告认为，原告的诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。3.原告的起诉不符合履职之诉的要求，应予驳回。原告提起履职之诉前必须先向主管机关提出申请，主管机关未作答复、予以驳回或对决定不服的，方可提起履职之诉，本案原告未向主管机关提出申请即起诉，不符合履职之诉的要件，应依法予以驳回起诉。综上，请求贵院在查明事实的基础上，驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告温岭市自然资源和规划局向本院提交《温岭市土地储备管理办法》第二十一条规定，拟证明该办法于2016年3月10号颁布后，原《温岭市土地收购储备暂行办法》以及《温岭市人民政府关于进一步做好东湖工业区“退二进三”工作的实施意见》同时废止的事实。 经审理查明，2011年5月10日，温岭市人民政府召开处置台州玳尔合成革有限公司污染纠纷领导小组会议和台州玳尔合成革有限公司涉及相关贷款银行专题会议，形成温政办纪〔2011〕34号会议纪要。2011年12月28日，温岭市人民政府召开会议，研究台州玳尔革基布有限公司琛山厂区地块“退二进三”有关事宜，形成温政办纪〔2012〕1号会议纪要。2012年1月17日，温岭市人民政府再次召开会议，研究台州玳尔革基布有限公司琛山厂区地块“退二进三”有关事宜，并达成一致意见（温政办纪〔2012〕10号会议纪要）：“一、会议要求相关部门和单位以及台州玳尔革基布有限公司要按照原协调会议精神，加快推进速度，确保收储工作按期完成；二、会议明确台州玳尔革基布有限公司琛山厂区地块搬迁腾空停产补偿及不可搬迁建筑物和地面附着物评估参照东湖工业区“退二进三”标准执行，其中搬迁腾空停产补偿按60%的比例标准执行；……”2012年3月29日，原告与温岭市土地储备中心签订了《温岭市国有土地使用权收购合同》，自愿将位于温岭市工业城的温国用（2009）第L03988号土地使用权由政府予以收购。上述收购协议双方已按约履行完毕，涉案土地经收储后纳入政府土地储备库，现尚未出让。 上述事实有原、被告提交的在案证据及庭审陈述予以佐证。 本院认为，根据《温岭市人民政府关于进一步做好东湖工业区“退二进三”工作的实施意见》第六条第四项规定：“对在签订《国有土地使用权收购合同》之日起，6个月内实施搬迁腾空并交付土地的企业，予以搬迁补偿，补偿范围包括企业用地补偿、建筑物及地面附着物补偿及搬迁腾空停产补偿等：……（四）搬迁腾空停产补偿。原企业用地按新规划区块经政府收储、市国土资源局拍卖出让后，在按规定提取各项基金的基础上，按公开出让后亩均净收益部分的一定比例乘以企业用地亩数的标准给予企业搬迁腾空补偿。2009年搬迁、土地收储的，按62%的比例标准执行；2010年搬迁、土地收储的，按60%的比例标准执行；2011年后搬迁、土地收储的，按58%的比例标准执行。”本案中，原告要求被告履行温政办纪〔2012〕10号会议纪要第二项载明的支付补偿费的职责，而该会议纪要第二项载明搬迁腾空停产补偿按60%的比例标准执行，即该补偿费的支付方式是在土地拍卖出让并按规定提取各项基金的基础上，按公开出让后亩均净收益部分为基数按比例执行的，现涉案土地经收储纳入政府土地储备库尚未出让，并不具备按温政办纪〔2012〕10号会议纪要第二项载明的内容履行支付的条件。故对原告要求被告按上述会议纪要履行补偿职责的诉讼请求，本院不予支持。综观全案，原告与温岭市土地收购储备中心达成土地收购协议后，被告应当积极主动成就条件。其在涉案土地的开发利用上确实存在不当之处，本院予以指出。如因政策变化客观上已导致涉案会议纪要内容无法继续履行的，被告应积极主动与原告协商，采取补救措施，保护原告的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告台州玳尔革基布有限公司的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告台州玳尔革基布有限公司承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  包荷丽 人民陪审员  胡云娥 人民陪审员  林 妍 二〇二〇年十一月三十日 代书 记员  郑 茜