湖南省屈原管理区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0691行初139号原告蔡洪，男，汉族，1983年1月25日出生，住湖南省湘阴县。被告湘阴县自然资源局，住所地湘阴县新世纪大道与芙蓉北路交汇处。法定代表人柳艳秋，局长。委托诉讼代理人熊威，湖南昌禹律师事务所律师。原告蔡洪不服被告湘阴县自然资源局土地行政处罚向本院提起行政诉讼，本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年10月22日，公开开庭审理了本案。原告、被告委托诉讼代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告湘阴县自然资源局于2019年11月22日对原告作出湘阴县自然资罚字（2019）61号行政处罚决定：原告于2017年12月未经批准，擅自占用湘阴县东塘镇东南村小桥片二组1209.9平方米集体土地动工建设的行为，有询问原告的笔录、违法现场照片、现场测绘图纸、地类分类表、土地利用规划图证实，原告的行为违反了土地管理法第二条的规定，根据土地管理法第七十六条及土地管理法实施条例第四十二条之规定责令原告退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上的新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，罚款30240元。原告蔡洪诉称，我于2017年回乡创业，建设花卉大棚种植盆栽花卉。在选址考察之初，先后考虑过长沙跳马镇、湘阴县金龙镇、六塘镇等地。东塘镇东南村村委强烈希望本人能回乡创业为乡亲们探索致富道路，因此综合考虑后最终决定选址东塘镇东南村，在自家承包的集体土地上建设大棚。2017年12月28日进行现场放线动工，东塘镇国土所工作人员到场进行了勘察。国土所工作人员现场查看后未提出异议，只交代动工前需要向国土所报送申请用地备案，再无其他需要办理的批建手续，也未说明其他政策要求。2017年12月29日原告经东南村委批准后向湘阴县东塘镇国土所报送了《关于申请花卉苗木设施用地的报告》，镇国土所到场勘察后同意原告花卉苗木设施用地的申请，原告设施(大棚)建设开始直到2019年11月11日被告向本人下发《行政处罚事项听证告知书》之前，近两年时间相关国土部门及被告均未提出任何异议。我经过不断增加资金投入、优化完善，最终于2018年5月份建成具备供暖、保温、自动喷灌和自动遮光系统的现代化温室大棚并投产使用。将北漂辛苦挣来的自有资金共50余万元全部投入其中，在随后的建设过程中又通过向亲友借款再追加80万元，共计投入资金130余万元。经过一年的试运行和市场拓展，于2019年6月达到正常生产负荷状态，年出货量近5万盆，年产值达40余万元，花卉盆栽销往长沙、岳阳、汨罗、湘阴等各大花卉批发和零售商，并且向远在广州、河北的自有批发和零售门店供应。2019年8月18日湖南省天然气有限公司汨罗分公司有关人员突然到大棚给我送达了一份《管道保护安全告知书》。此时我才知道大棚下方埋设有暂未投产的天然气管道。原告及家人多年一直在外闯荡奋斗，2017年底才回乡创业建设花卉大棚，之前完全不知此场地下已施工埋设有天然气管道。燃气公司、以及乡、村两级政府均未在管道埋设地进行线路公示告知。在大棚建设动工之初，镇国土所工作人员现场查看时也未告知场地下埋设有天然气管道。大棚建设前后持续有半年时间，燃气公司工作人员也并未到场送达任何违建建议。被告于2019年11月11日突然向本人下发《行政处罚事项听证告知书》，指责本人非法占用土地，拟对本人进行行政处罚，责令限期拆除大棚并处以罚款30240元。2019年11月22日又向本人下发了《行政处罚决定书》确定对本人进行上述处罚。2020年5月14日，再次向本人下发《履行行政处罚决定催告书》，将向法院申请强制执行对本人大棚进行强拆，如强行拆掉我的大棚，将造成我的直接经济损失超两百万元。我曾多次找政府部门及被告诉说自己因被告的行政行为导致损失，请求补偿和安置，但是政府部门，特别是作为行政行为的实施单位被告一直没有没有给予原告公平的处理方案。我是在自家承包地上从事农业生产，种植的也是草本经济作物，并未改变土地性质;大棚建设并未伤及耕地耕作层，属于设施农用地，如国家或重点工程建设需要可随时恢复耕作:大棚建设之初，镇国土所工作人员就已到场查看且未提出异议，只交代需报送申请用地报告备案，并未说明其他需要办理的批建手续和相关政策要求:即使建设大棚需要办理相关批建手续，为何在动工时国土部门知情之后，在2019年8月18日天然气公司送达《管道保护安全告知书》之前长达近19个月里未要求本人补办任何相关手续。燃气公司自始至终并未在管道埋设地进行线路公示告知。在长达半年的大棚建设期内，燃气公司并未到场下达任何违建建议，否则本人可以及时调整建设方案，另行择址减少损失。地下燃气管道埋置深度达2～3m，花卉养植大棚是临时大棚，花卉种植过程是盆栽，实际不会对此设施造成伤害和隐患。故此，请求依法撤销被告作出的《行政处罚决定书》，以维护社会的公平正义。原告提供的证据：1、原告身份证复印件、常住人口登记卡；2、承包责任田互换协议；3、盆栽花卉育苗大棚照片（2张）；4、申请建设大棚的报告、被告询问原告的笔录；5、信访回复、管道保护安全告知书。被告湘阴县自然资源局辩称，一、原告于2017年12月在湘阴县××镇××村××组××村组集体土地建设经营性大棚，用于种植盆栽花卉，对外营销。《中华人民共和国土地管理法》（适用2004年版本）根据第五十九条和六十条的规定，乡镇单位或个人兴办企业使用集体土地，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政管理部门提出申请，并取得批准后办理相关手续才能进行建设。原告的建设行为未办理审批手续属于擅自占用农村集体土地违法建设。原告称其已向国土所申请办理审批手续，是国土所不予办理，这说法不是事实。原告称其建设项目属农业设施。农业设施包括机埠、渠道、田间道路等公共设施，而原告建设的项目是个人为经营花卉苗木获得利益，不属于农业项目建设。原告称燃气公司安装的管道未设置公示标识物，这与本案违法占地建设不具有关联性。二、我局发现原告的违法建设项目后，进行了立案调查，取得了原告违法建设的证据，向原告签发了行政处罚告知书、听证告知书。原告放弃听证权利后，我局依法向原告签发了《行政处罚决定书》，我局送达后，原告均已签收。因此，我局行政处罚程序合法。三、我局对原告的行政处罚决定适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，认定原告的建设项目是未经批准非法占用土地，应当拆除违法建筑物，恢复土地原状，并可处罚款，适用法律正确。四、我局于2019年11月22日向原告送达《行政处罚决定书》，原告于当日收到并签收。我局行政处罚决定书规定，原告不服处罚可以在收到本处罚决定之日起六个月内提起行政诉讼。按原告签收日期计算，原告应当在2020年5月22日前起诉，原告的本案起诉超过了诉讼时效。依法应驳回原告的起诉。基于以上情况，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提供如下证据：1、《立案呈批表》、《违法案件处理决定呈批表》；2、常住人口登记卡；3、询问笔录；4、原告用地范围图、《东南村蔡洪大棚养花农村土地利用现状一级分类面积汇总表》、《二级分类表》；5、《承包责任田相互调换协议》；6、《行政处罚事项听证告知书》及送达回证；7、行政处罚决定及送达回证。经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证认为，证据1违法占地没有事实依据，证据2无异议，证据3不具有真实性、合法性、关联性，证据4不具有关联性，不能实现被告的证明目的，证据5真实性、合法性无异议，但不具有关联性，证据6、证据7无异议。对原告提供的证据，被告质证认为：证据1、2无异议，证据3不具有关联性，原告种植花卉不违法，违法的是原告的建设行为，证据4没有收到原告建大棚的报告，也不能证实原告已办理合法的报批手续，证据5不具有关联性。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、3，被告提供的证据可作为本案认定案件事实的依据。原告提供的证据4，因没有证据证明原告已向被告提交，被告否认收到该报告，不作为本案认定案件事实的依据。经审理查明，原告系湘阴县东塘镇东南村小桥片**村民，2017年12月，原告与本村村民余夏全、余新华订立承包责任田互换协议，同年12月28日原告未经土地行政主管部门批准，在其承包地上动工建设一钢架大棚，用于养殖盆栽花卉。因互换承包田协议订立前，湖南省天然气有限公司汨罗分公司在被换承包田、现原告所建上述大棚地下埋设天然气供气管道，2019年8月18日，该公司向原告下达“管道保护安全告知书”，要求原告尽快向其提交管道保护方案。2019年11月1日，被告对原告以非法占地立案，经现场勘测，原告所建大棚占地面积1209.9平方米。2019年11月11日，被告对原告下达告知书，告知原告拟处罚事项及原告享有的陈述、申辩、要求听证权。2019年11月22日，被告对原告作出行政处罚决定。原告不服遂向本院起诉。另查明，被告所作行政处罚决定列举的证据中有土地利用规划图，但对原告所建大棚是否符合土地利用总体规划未作认定，在法定举证期限内被告也未提供该土地利用总体规划。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”本案原告是否将农用地改为建设用地，被告未进行认定，原告是否违反土地利用总体规划，被告亦未提供证据证实，被告行政处罚的证据不足。另外，原告未经批准使用其承包土地进行大棚建设，被告适用《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第二条，适用法律错误。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项之规定判决如下：撤销被告湘阴县自然资源局2019年11月22日对原告蔡洪作出的湘阴自然资罚字（2019）61号行政处罚决定，限被告湘阴县自然资源局在本判决发生法律效力之日起二个月内重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  欧阳琦审 判 员  何建南人民陪审员  杨和安二〇二〇年十一月三十日书 记 员  何 花