浙江省温岭市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1081行初21号 原告陈菊兰，女，1953年11月20日出生，汉族，住温岭市。 委托代理人朱维娜，浙江利群律师事务所律师。 被告温岭市泽国镇人民政府，住所地温岭市泽国镇二环路。 法定代表人陈如林，镇长。 委托代理人蔡福友、叶莹萍，浙江明权律师事务所律师。 第三人温岭市铁路新区开发建设有限公司，住所地温岭市城东街道万昌中路**。 法定代表人王林斌，执行董事。 委托代理人江淋，男，1982年10月14日出生，汉族，住温岭市城东街道万昌中路**。 委托代理人李文勇，浙江明权律师事务所律师。 原告陈菊兰要求撤销其与被告温岭市泽国镇人民政府、第三人温岭市铁路新区开发建设有限公司签订的《温岭市铁路新区泽国区块金樟村整村拆迁房屋征收补偿安置协议书》一案，本院于2020年1月7日立案受理后，依法组成合议庭。在本案审理过程中，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案于2020年5月12日公开开庭进行了审理，原告陈菊兰及委托代理人朱维娜，被告温岭市泽国镇人民政府参加诉讼负责人周华兵及委托代理人蔡福友、叶莹萍，第三人温岭市铁路新区开发建设有限公司委托代理人江琳、李文勇到庭参加诉讼。审理过程中，双方申请庭外和解期限三个月，本院予以准许。因双方在上述期限内未达成一致意见，本院于2020年11月4日恢复审理。本案现已审理终结。 原告陈菊兰起诉称，2018年11月，温岭市泽国镇人民政府结合实施温岭市城市规划所涉铁路新区核心区泽国区块金樟村的整村拆迁改造计划，出台《温岭市铁路新区泽国区块金樟村房屋征收补偿方案》，并与原告签订《房屋征收补偿安置协议书》。现原告认为该补偿安置协议书涉及程序、内容违法且显失公平，应予以撤销。理由如下：1.本案房屋涉及的征收拆迁程序违法，根据该拆迁程序签订的补偿安置协议书理应依法予以撤销。本案拆迁过程中被告未向原告出具被征收房屋的整体评估报告和分户报告，违反法律规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六、十七、二十、二十二条规定及《台州市征收集体土地房屋补偿安置办法》第十三、十四、十五条的相关规定，无论是国有土地上房屋还是集体土地房屋，在涉及拆迁安置过程中均需对该房屋进行评估，由评估机构出具房屋的整体估价报告和分户报告，征收单位需在被补偿人所在地公示并告知被补偿人对该评估结果拥有异议、复核及申请鉴定的权利。在公示异议期满后，补偿人需将分户报告转交被补偿人。然被告在与原告签订房屋征收补偿安置协议书之前未按照上述程序进行拆迁管理工作。本案拆迁过程中被告未对原告所有的被征收房屋的产权情况进行调查登记并公示，违反法律规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条、《台州市征收集体土地房屋补偿安置办法》第二十四条、《温岭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第九条以及《温岭市征收集体所有土地房屋补偿办法》第八条的规定，无论是国有土地上房屋还是集体土地房屋在拆迁安置过程中，征地房屋补偿实施单位应根据土地征收范围，对征收范围内房屋的权属、区位、用途、面积等情况进行调查登记；对未经产权登记和所有权人不明确的房屋，应当提请人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理，调查、认定结果应当在土地征收范围内向被补偿人公布。未经公示的，不得作为补偿安置依据，公示时间不少于10日。被告未按照上述程序对原告可安置补偿面积进行调查、认定或处理，更未在原告所在地进行公示。2.本案协议涉及的《温岭市铁路新区泽国区块金樟村房屋征收补偿方案》内容违法，应认定无效，故根据该方案签订的协议应予无效或撤销。上述补偿方案第六条规定，个人住宅登记为国有划拨的，收回土地使用权，房屋补偿安置标准参照集体使用权执行。此条款违反《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条关于“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”的规定以及《台州市征收集体土地房屋补偿安置办法》第三十五条关于“因成片开发建设，征收集体土地房屋拆迁涉及零星国有土地上房屋及其附属物拆迁的，可按本办法实施管理，但其补偿、安置标准和方式按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行”的规定。上述补偿方案第七条规定“房屋有合法《土地使用权证》但未登记申领《房屋所有权证》的，其建筑面积由被告和温岭市不动产中心等主管单位予以认定”，违反了《台州市征收集体土地房屋补偿安置办法》第十九条、第二十三条之规定，即“被补偿人无法提供集体建设用地使用权证和房屋所有权证，应以有效建房审批文件载明的建筑占地面积结合批准的建筑层次计算建筑面积”。3.本案房屋征收补偿协议内容显失公平。本案中，被告未依法对原告所有的合法产权建筑面积给予补偿。根据《温岭市征收集体所有土地房屋补偿办法》第二十一条规定、《温岭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十条规定，被征收人选择房屋产权调换的，房屋征收实施单位提供用于产权调换房屋的建筑面积应当不小于被补偿或征收房屋的建筑面积。原告不仅拥有本村集体土地性质宅基地，也有通过牧潘公路村村通项目取得的国有划拨土地上的房屋产权，上述产权均为原告合法取得，被告理应给予原告不小于原有产权面积的置换补偿，然双方签订的安置补偿协议并未对原告原有的产权面积予以补偿，明显违法了法律规定，显失公平。其次，被告未依法对原告所有的温集用（99）字第4715号土地使用权证上房屋按不占人间比方式进行安置。上述房屋系原告通过村村通项目取得，土地性质为国有划拨，根据《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案》相关规定，认定为村村通的房屋应按照不占人间比进行安置补偿，区别于原告集体土地上房屋综合建筑面积和家庭人口因素以从多就高的原则进行安置。现双方签订的安置补偿协议未对原告的村村通产权面积按此规定予以明确并区分安置，明显违反法律规定，显失公平。综上所述，原告认为，诉争协议程序违法，内容显失公平，应依法予以撤销，故诉请：撤销温岭市泽国镇人民政府、温岭市铁路新区开发建设有限公司与陈菊兰签订的《温岭市铁路新区泽国区块金樟村整村拆迁房屋征收补偿安置协议书》，限期被告与原告重新签订房屋征迁补偿安置协议。庭审过程中，原告撤回要求限期重新签订征迁补偿安置协议的诉讼请求。 原告陈菊兰向本院提交了以下证据：1.证人陈某1、陈某2的证言各1份，拟证明诉争房屋是通过村村通政策购买的事实；2.温某1995】56号温岭市人民政府《关于牧屿镇村村通公路第一期有偿出让国有土地使用权的批复》1份，拟证明原告涉诉房屋属于最早一批村村通房屋的事实；3.收款收据、浙江省行政事业单位往来款收据、温岭县个人建房用地申请表、温集用（99）字第4715号集体土地使用证各1份，拟证明涉案土地使用权通过村村通项目取得，土地性质为国有划拨，该房屋不占人间比的事实；4.《温岭市铁路新区泽国区块金樟村房屋征收补偿方案》《温岭市铁路新区泽国区块金樟村整村拆迁房屋征收补偿安置协议书》各1份，拟证明补偿安置方案违法以及被告未按方案要求与原告签订安置补偿协议的事实。 被告温岭市泽国镇人民政府答辩称，1.房屋征收程序合法。金樟村征收工作启动后，被告对每户的家庭人口、住房情况进行了详细的调查核实，并由评估公司对被征收房屋进行了评估。根据被征迁户原有合法房屋间数、面积和家庭人口等因素，结合每户的意愿，被告以“从多就高”的原则确定拆迁安置方案并对安置方案进行了公示。原告在诉状中称被告未经调查登记、评估、公示等程序，与事实不符。原告在签约通告规定的集中签约时间内自愿签订了房屋征收补偿安置协议并办理了公证手续，该协议第一条明确载明“乙方认可甲方在本协议签订前所做的相关征迁工作程序合法，认可房地产价格评估机构针对本次征收补偿安置所做的各项评估结果”。原告在签订协议时已经认可征收程序和评估结果，现又提出征收程序不合法，显然不能成立。2.补偿方案并不违反法律规定。《温岭市铁路新区泽国区块金樟村房屋征收补偿方案》是为实施征地拆迁准备工作而出台的规范性文件，该文件不同于征地方案批准后的征地补偿安置方案，不违反《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条等规定，可以作为签订安置协议的依据。原告提出《温岭市铁路新区泽国区块金樟村房屋征收补偿方案》第六条第二款、第七条违反了相关规定的观点不正确。首先，上述两条规定并不违反任何法律规定；其次，涉案房屋的土地性质为集体土地，并非国有土地，上述方案第六条规定与本案无关；再次，上述方案第七条规定的是建筑面积认定程序，而《台州市征收集体土地房屋补偿安置方案》第二十三条规定的是房屋建筑面积认定的方法，两者并不矛盾。3.安置协议内容不存在显失公平的情形。本案真正的争议焦点在于原告于1994年审批建造的房屋是否属于村村通性质的房屋。被告经审查认为该房屋不属于村村通性质的房屋：首先，村村通房屋为公路所在地乡镇政府根据报经市政府批准的土地出让计划，通过土地使用权出让方式将宅基地转让给当地村民，并由政府收取土地出让金的房屋。经被告查明，金樟村的村村通房屋已于1995、1996年分批补办了国有土地出让手续，签订了国有土地出让合同，不再办理个人建房用地审批手续。而原告的房屋是按照宅基地审批的规定办理了个人建房用地审批手续的，未办理国有土地出让手续。其在第一次的诉状中也称其宅基地是向金樟村受让的，是金樟村收取费用而不是政府收取土地出让金，故不能认定为村村通房屋。其次，根据温岭市人民政府温某1994】158号文件《关于对公路沿线建设用地征收级差地价的通知》的规定，公路级差费并非村村通房屋的土地出让费，也不是宅基地转让费。原告认为涉案房屋属于村村通的主张缺乏事实依据，以此为由认为涉案协议显失公平的理由不能成立。行政协议的显失公平，应指协议一方当事人利用自身优势，隐瞒重要信息，致使另一订立方在信息不对等情况下做出错误判断而签订的协议，协议内容明显违反了公平原则。本案中，拆迁安置相关文件、安置方案等所有信息都已向原告出示或公示，针对村村通的问题也已反复向原告解释说明，整个征收过程公开、透明，被告未隐瞒任何信息，补偿面积也已在征收补偿协议中明确载明，不存在显失公平的情形。综上，金樟村征地程序合法，安置协议系双方自愿签订，内容不违反相关法律规定，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。 被告温岭市泽国镇人民政府向本院提交了以下证据：1.《温岭市铁路新区泽国区块金樟村房屋征收补偿方案》宣传手册1份，拟证明补偿方案内容合法以及温岭市泽国镇人民政府有权与原告签订协议的事实；2.《温岭市铁路新区泽国区块金樟村整村拆迁房屋征收补偿安置协议书》、公证书各1份，拟证明原告系自愿签订安置协议并已办理公证手续的事实；3．温集建（93）字第17-2472号（其中1间）、温集用（99）字第4715号房屋拆迁估价明细表各1份，《泽国镇金樟村被拆迁房屋建筑面积、内装饰及附属设施汇总表》及公示照片各1份，签约通告及《泽国镇金樟全域整治拆迁安置方案表》公示照片各1份，拟证明被告在签约前按文件规定进行了调查核实、评估、公示等程序，程序合法；4.《温岭市村民公寓式住宅安置初审表》、金樟村村民委员会证明、温岭市住房委员会办公室证明、温集用（99）字第4715号集体土地使用证、温集建（93）字第17-2472号集体土地建设用地使用证、亲属关系证明表、继承协议申明书、同意书、收回土地协议各1份，单身申明具结书、户口本各2份，身份证复印件5份（陈慧德、陈慧平、陈慧芳、陈慧玲、陈菊兰），拟证明签约之前被告已经按照文件规定进行调查核实原告户的人口及房屋情况的事实；5.位置图1份，温政办发【1994】199号温岭市人民政府办公室（纪要）、温某1995】229号温岭市人民政府（批复）、温某1996】133号温岭市人民政府（批复）各1份，【1995】第471、第472、第473号，【1996】第439号温岭市土地管理局出让国有土地使用权公告及相应的征用土地呈报表、出让地块分幅图各1份，（95）温证经字第7524号公证书1份，拟证明金樟村涉及村村通房屋有67间，均已经补办了土地出让手续，不再另行补办建房审批手续，与原告办理的建房用地申请手续不一样的事实；6.温某1994】158号文件1份，拟证明公路级差费是对公路两侧房屋征收的费用，并非宅基地转让费，且与村村通项目没有关系的事实；7.（2019）第58号温岭市人民政府办公室抄告单1份，拟证明温岭市人民政府于2019年4月1日同意批准温岭市铁路新区泽国区块金樟村房屋征收补偿协议生效，本案的补偿安置协议已经生效的事实。8.《中华人民共和国物权法》第四十二条，《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《浙江省实施办法》第二十九条，《温岭市征收集体所有土地房屋补偿办法》及《关于印发温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）的通知》等规定，拟证明涉案拆迁安置协议程序合法，适用法律正确的事实。 第三人温岭市铁路新区开发建设有限公司陈述称，1.补偿方案不违反法律规定，可以作为签订安置协议的依据。《温岭市铁路新区泽国区块金樟村房屋征收补偿方案》是根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》《温岭市征收集体所有土地房屋补偿办法》等规定，结合金樟村被征迁房屋实际情况作出的规范性文件，该文件不同于征地方案批准后的征地补偿安置方案，不违反相关法律法规规定，可以作为签订安置协议的依据。原告认为补偿方案第六条第二款、第七条违反《台州市征收集体土地房屋安置办法》相关规定，是适用、理解上的错误，本案涉案房屋的土地性质是集体土地，补偿方案第六条第二款规定的是国有土地如何适用，与本案无关。补偿方案第七条规定的是建筑面积认定的程序，而《台州市征收集体土地房屋补偿安置办法》第二十三条规定的是房屋建筑面积认定的方法，两者是不同概念，不相矛盾。2.本案房屋征收程序合法。金樟村征收工作启动后，温岭市泽国镇人民政府工作人员便对征迁范围房屋的权属、区位、用途、面积等情况进行调查登记、公布，由评估公司对被征收房屋进行了评估，根据被征迁户原有合法房屋间数、面积和家庭人口等因素，结合每户的意愿，以“从多就高”的原则确定拆迁安置方案并对安置方案进行了公示。原告诉称没有经调查、评估、公示等与实际不符。且安置协议第一条明确载明“乙方认可甲方在本协议签订前所做的相关征迁工作程序合法，认可房地产价格评估机构针对本次征收补偿安置所做的各项评估结果”，现原告又对征收程序和评估结果提出异议，显然不能成立。3.本案的安置协议不存在显失公平。显失公平是指协议一方当事人利用自身优势，或者没有经验等情形，在与对方签订协议中设定明显对自己一方有利的条款，致使双方基于协议的权利义务和客观利益严重失衡，明显违反公平原则。本案中，拆迁安置相关文件、安置方案等所有信息都已在签协议前向原告出示或公示，整个征收过程公开、透明，未隐瞒任何信息，补偿面积已在征收补偿协议中明确载明，原告自愿签订协议，不存在显失公平的情形。原告认为其涉案房屋是村村通房屋，但原告所建造的房屋并不是办理国有土地出让手续的村村通房屋，到签订前也一直未提供村村通房屋的依据，其自愿签订协议的行为是对“不属于村村通房屋”的认可。综上，本案征迁协议系双方自愿订立，程序合法、内容不存在显失公平，原告的诉请缺乏事实和法律依据，请依法予以驳回。 第三人温岭市铁路新区开发建设有限公司未提供证据。 本院为查明本案事实，依法调取【2019】1号、2号《泽国镇金樟全域整治拆迁安置方案表》各1份。 经审理查明，原告陈菊兰与其丈夫陈修春（已故）原在金樟村建有房屋2间，集体土地建设用地使用证为温集建（93）字第17-2472号。1994年，陈修春以本人、妻陈菊兰、3个女儿、1个儿子家庭人口6人申请建房1间，经原温岭市牧屿镇人民政府批准同意，并于1999年7月12日取得温集用（99）字第4715号集体土地使用证。2004年5月28日，陈修春因病亡故。2018年11月，被告温岭市泽国镇人民政府和温岭市铁路新区管理委员会向原告印发《温岭市铁路新区泽国区块金樟村房屋征收补偿方案》宣传手册。后被告对金樟村全域改造人口结构和房屋情况进行了调查、登记。2018年11月20日，台州市鼎信房地产评估有限公司经被告委托对温集建（93）字第17-2472号（其中1间）、温集用（99）字第4715号房屋的建筑价值、装修价值以及附属设施等作出房屋拆迁估价。被告将评估结果汇总成《泽国镇金樟村被拆迁房屋建筑面积、内装饰及附属设施汇总表》在金樟村进行公告。2019年1月14日，被告将【2019】1号《泽国镇金樟全域整治拆迁安置方案表》在金樟村进行公告，载明“经多部门联合审查，现将金樟村安置方案公示如下，接受村民监督，如有异议，请携相关资料于2019年1月20日前以书面形式向金樟村村两套班子或金樟村工作组反映”，并在金樟村张贴《温岭市铁路新区泽国区块金樟村房屋征收补偿集中签约通告》，告知了集中签约的时间、地点、地点19年1月20日，被告将【2019】2号《泽国镇金樟全域整治拆迁安置方案表》在金樟村进行公告，载明“根据村民反映及增补资料情况，经多部门联合审查，现将金樟村安置方案修正部分重新公示如下，接受村民监督，如有异议，请携相关资料于2019年1月26日前以书面形式向金樟村村两套班子或金樟村工作组反映”。原告与3个女儿及儿子陈慧德签订继承协议声明书，约定陈修春与原告共同拥有房屋3间，土地证号温集用（99）字第4715号、温集建（93）字第17-24**，经继承人共同协商，由原告陈菊兰继承，其他人放弃。2019年1月25日，被告温岭市泽国镇人民政府、第三人温岭市铁路新区开发建设有限公司与原告陈菊兰签订《温岭市铁路新区泽国区块金樟村整村拆迁房屋征收补偿安置协议书》，并进行了签约公证，协议载明陈菊兰为被征收补偿方户代表，家庭成员为户主陈菊兰、儿子陈慧德，本次征迁涉及房屋为温集用（99）字第4715号、温集建（93）字第17-2472号，原告户的公寓式住宅可安置国有出让性质的建筑面积（含公摊面积）为400平方米。2019年1月26日，原告与金樟村村民委员会签订收回土地协议，载明在新建房用地批准前自行拆除温集用（99）字第4715号、温集建（93）字第17-2472号房屋3间，拆除房屋后的土地金樟村村民委员会收回。2019年4月1日，温岭市人民政府同意批准温岭市铁路新区泽国区块金樟村房屋征收补偿协议生效的请示。 上述事实有原、被告提交的在案证据及本院依法调取的证据予以佐证。 本院认为，1.原告提供了证人陈某1、陈某2的证言和温某1995】56号温岭市人民政府《关于牧屿镇村村通公路第一期有偿出让国有土地使用权的批复》用以证明温集用（99）字第4715号房屋系金樟村第一期村村通房屋的事实。但该《关于牧屿镇村村通公路第一期有偿出让国有土地使用权的批复》内容为温岭市人民政府同意在牧屿镇以竞投方式有偿出让国有土地使用权，而温集用（99）字第4715号房屋土地系原告丈夫依照个人申请建房用地审批手续取得，性质为集体所有，与原告主张的上述文件载明的村村通房屋性质不相符。故本院对原告关于温集用（99）字第4715号房屋为村村通房屋，不应当计算人口比的主张不予采信。2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议”。本案中，被告在签订协议前已经依法对原告户的房屋、人口情况进行调查、登记，并统一对调查登记的结果、拟安置情况进行了公示，并告知如有异议，请携相关资料以书面形式向金樟村村两套班子或金樟村工作组反映。安置方案所载明的原告户房屋情况、人口情况均与事实相符，原告亦自愿与被告、第三人签订《温岭市铁路新区泽国区块金樟村整村拆迁房屋征收补偿安置协议书》，不存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平的情况。综上，涉案协议系原告与被告、第三人自愿订立，内容不违反法律的强制性规定，故对原告要求撤销的诉请，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告陈菊兰的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告陈菊兰承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  包荷丽 人民陪审员  林松伟 人民陪审员  颜海鹰 二〇二〇年十一月七日 代书 记员  郑 茜