河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终772号 上诉人（原审原告）高强，男，1991年12月18日生，汉族，住河北省唐山市路北区。身份证号：×××2316。 被上诉人（原审被告）河北省人民政府。住所地：河北省石家庄市裕华东路113号。 法定代表人许勤，该省省长。 上诉人高强因诉河北省人民政府行政复议一案，不服石家庄市中级人民法院（2020）冀01行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2004年12月21日，河北省煤炭工业办公室针对开滦（集团）有限责任公司上报的《关于解决东欢坨矿业分公司董家庄等村庄压煤问题的请示》作出《关于开滦集团东欢坨矿业分公司压煤村庄搬迁批复》（冀煤办［2004］25号）（以下简称“《25号批复》”）。高强于2019年2月2日以河北省应急管理厅（承接河北省煤炭工业安全管理局、河北省煤炭工业办公室的职能）为被申请人向河北省人民政府申请行政复议，请求依法确认河北省煤炭工业办公室作出的《25号批复》违法。河北省人民政府于2019年3月8日作出《中止行政复议通知书》（冀政复中［2019］44号），以需要请示确定“承接原河北省相应职责的行政机关为由”中止该行政复议案件的审理。2019年4月26日中共河北省委机构编制委员会办公室出具《关于确定承担压煤村庄搬迁职责行政机关的函》，建议复议机关根据法律规定“商省应急管理厅、省能源局协调解决”。河北省人民政府于2019年8月28日作出《恢复审理通知书》，通知高强恢复该行政复议案件的审理。河北省人民政府于2019年10月11日作出《河北省人民政府驳回行政复议申请决定书》（冀政复驳［2019］44号）以“申请人（高强）与被申请人作出案涉《25号批复》的行政行为不具有利害关系，其提出行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件”为由驳回了高强的行政复议申请，并于2019年10月12日通过邮寄方式向高强送达了该决定书。另查明，高强在庭审中承认，案涉压煤村庄的搬迁工作在2018年才开始具体实施，具体实施方为路北区政府下属的路北区压煤村庄安置避险指挥部。高强位于搬迁范围内的房屋至今尚未搬迁，亦未被拆除。《唐山市压煤村庄搬迁管理暂行办法》于2013年8月26日正式实施。 原审认为，首先，高强并未提交证据证明在2004年《25号批复》作出之日后，至2013年8月26日《唐山市压煤村庄搬迁管理暂行办法》正式施行之日前，案涉压煤村庄搬迁相关工作曾经启动实施，反而在庭审中承认相关搬迁工作自2018年才开始具体实施。第二，《25号批复》中并未对高强在庭审时主张的“补偿依据2009年的清登记录为准，2009年以后新增的建筑物等不予认可”、“补偿基准标准都是搬迁批复作出之后和2013年搬迁管理暂行办法作出之前已经采集、登记的房屋及人口为准”等相关内容作出具体规定，对于高强关于《25号批复》“直接产生了搬迁行为”的主张，该院不予支持。因此，案涉压煤村庄相关搬迁工作显然应遵守《唐山市压煤村庄搬迁管理暂行办法》的规定。根据《唐山市压煤村庄搬迁管理暂行办法》第五条“压煤村庄搬迁规划，由县(区)政府组织论证审查后，送市城乡规划局、市国土资源局审核后，报市政府审批”、第六条“依据市政府批准的压煤村庄搬迁规划，由县(区)政府结合煤炭生产企业，适时制定压煤村庄搬迁实施方案，送市城乡规划局、市国土资源局审核后，报唐山市采煤搬迁工作领导小组审批。批准后，由县(区)政府负责组织实施”之规定，压煤村庄的实际搬迁工作需经过唐山市政府相关职能部门对规划、实施方案等进行审批后，由县(区)政府具体组织实施。《25号批复》中载明，该批复是对开滦(集团)有限责任公司上报《关于解决东欢坨矿业分公司董家庄等村庄压煤问题的请示》的答复，其中还特别注明对于压煤村庄搬迁“应严格贯彻国家政策，依靠地方政府展开各项工作”，且高强亦在庭审中承认案涉搬迁的具体实施方为路北区政府下属的路北区压煤村庄安置避险指挥部，而并非《25号批复》所指向的开滦(集团)有限责任公司。由此可以看出，《25号批复》并未实际引起案涉压煤村庄搬迁活动的实施，无论是开滦(集团)有限责任公司还是县(区)政府均无法仅依据该批复就实际展开后续搬迁工作。因此，《25号批复》对高强的合法权益不产生直接影响，高强与该行政行为不具有利害关系。河北省人民政府作为复议机关，认定高强“提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定的受理条件”，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定驳回高强的行政复议申请事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并无不当。综上,高强的诉讼请求于法无据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回高强的诉讼请求。 上诉人高强不服一审判决，向本院提起上诉主要称，第一，上诉人与《25号批复》有利害关系，有提出行政复议申请的资格。《25号批复》明确同意开滦集团公司东欢坨矿业分公司搬迁董家庄、何家庄、东欢坨三个村庄，对上诉人所在的东欢坨村搬迁提出了明确要求，包括搬迁面积、新村址的选择以及搬迁费用等，是一项涉及征收拆迁东欢坨村土地和房屋的行政行为，直接关系到上诉人的权利义务。另外，相关单位已经以该批复为依据对东欢坨村等村庄组织实施了搬迁，该批复事实上已经产生法律效力。上诉人一审提交的证据《路北区压煤村庄紧急避险安置指挥部关于东欢坨村压煤村庄紧急避险安置的通告》（以下简称《通告》）明确写明以《25号批复》为依据，一审未予采信该证据错误。该证据并非上诉人伪造，曾经张贴公告，并加盖行政机关公章。在《25号批复》作出后，地方政府就开始依据该批复开展搬迁工作，2009年就开始登记房屋和土地，但是之后十余年却怠于履行搬迁职责，给村民造成诸多不便，皆是因为《25号批复》，可见上诉人与该批复有利害关系。第二，一审判决逻辑错误，强行认定上诉人与《25号批复》没有利害关系。一审判决用三段论的逻辑推理认为《25号批复》与上诉人没有利害关系，该三段论大前提是“案涉压煤村庄相关搬迁工作应遵守《唐山市压煤村庄搬迁管理暂行办法》的规定”，然而《25号批复》是2004年作出，并且批复作出后政府部门就已经开展搬迁工作，《唐山市压煤村庄搬迁管理暂行办法》2013年才正式实施，该大前提首先不成立，三段论推理就毫无意义。就算大前提成立，该三段论的小前提是“政府或开滦（集团）有限责任公司都无权仅依据《25号批复》就实际开展后续搬迁工作”，根据大小前提进行推论，得出的结论应当是“依据《25号批复》就实际开展后续搬迁工作是违法的”。一审法院得出上诉人与《25号批复》没有利害关系的结论显然逻辑错误。综上，一审判决查明事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人河北省人民政府提交意见主要称，第一，河北省人民政府作出的《河北省人民政府驳回行政复议申请决定书》（冀政复驳［2019］44号）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请人与具体行政行为有利害关系，是受理行政复议申请的必备条件。该条规定的“利害关系”应限于法律上的利害关系。如果行政机关作出被申请复议的行政行为时，所适用的实体行政法律规范要求考虑被申请保护的利益，或者相关程序行政法律规范要求行政机关依法征询或听取申请人的意见，才能认定法律上利害关系的存在。否则，即便某人客观存在某种合法权益，但该权益并不在行政法要求行政机关考虑的范围内，亦不能认定法律上利害关系的存在。本案中,原河北省作出《25号批复》，系原河北省就开滦（集团）有限责任公司报送的请示进行审核而作出的行政行为，系上级机关对煤炭生产企业请示事项作出的内部审批行政行为，其作出该批复，主要从合理开发利用资源、保障社会需求等方面审查，未有实体行政法律规范要求考虑高强申请保护的其土地和房屋权益，或者有相关程序行政法律规范要求其依法征询或听取上诉人的意见。因此，原河北省作出《25号批复》的行政行为与上诉人不具有法律上的利害关系。同时，根据《唐山市压煤村庄搬迁管理暂行办法》第五条、第六条规定可知，开滦（集团）有限责任公司仅凭《25号批复》是不能实施搬迁的，搬迁是在搬迁规划经批准后，通过地方政府及其有关部门制定压煤村庄搬迁实施方案的方式来实施的。上诉人提交的唐山市丰润区人民政府于2009年作出的《公告》《通告》亦表明，压煤村庄的搬迁是经地方政府及有关部门批准后，由地方政府及有关部门部署实施的。开滦（集团）有限责任公司作为一个煤炭生产企业，是不能实施搬迁的，更不能仅凭《25号批复》实施搬迁。因此,原河北省作出《25号批复》的行政行为与高强所在村庄搬迁没有直接关系，不直接影响高强的权利和义务，高强与该行政行为不具有利害关系,其提出行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。第二，河北省人民政府作出的行政复议决定程序合法。2019年2月26日，高强以河北省应急管理厅为被申请人向河北省人民政府提出行政复议申请，请求确认原河北省作出的《25号批复》违法。3月1日，河北省人民政府予以立案审理。同日，河北省人民政府向河北省应急管理厅送达《河北省人民政府行政复议答复通知书》。3月5日，河北省应急管理厅提交了《关于撤回行政复议答复通知书的申请》，因承接关于压煤村庄搬迁方面职责的行政机关需请示确定，河北省人民政府于3月7日中止了该行政复议案件的审理，并向高强送达了《中止行政复议通知书》。8月28日，行政复议中止原因消除后，河北省人民政府恢复了该行政复议案件的审理，并向高强送达了《恢复审理通知书》。10月11日，河北省人民政府作出涉案行政复议决定，次日向高强邮寄送达。河北省人民政府的行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。另，因不服河北省人民政府作出的《中止行政复议通知书》，高强以河北省人民政府行政不作为为由，向石家庄市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令河北省人民政府限期履行法定职责，作出复议决定。2019年9月5日，石家庄市中级人民法院作出《应诉通知书》（（2019）冀01行初238号），连同高强起诉状副本一同邮寄送达河北省人民政府。因此，在河北省人民政府收到该起诉状之前，河北省人民政府已恢复了该行政复议案件的审理，并向高强送达了《恢复审理通知书》。2019年11月5日，石家庄市中级人民法院作出《行政裁定书》（（2019）冀01行初238号），裁定准许上诉人高强撤回起诉。第三，一审判决依法应当维持。一审法院在查明事实，并充分听取高强的意见后,依法作出了驳回其诉讼请求的判决。综上所述，请求二审法院依法判决驳回高强的诉讼请求,维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，第一，《25号批复》系原河北省就开滦（集团）有限责任公司报请的《关于解决东欢坨矿业分公司董家庄等村庄压煤问题的请示》所作的批复，属于内部审批行为，且并无证据显示开滦（集团）有限责任公司根据该批复直接实施搬迁行为。第二，并无相关法律规定要求原河北省在作出《25号批复》时需要考虑高强的相关权益，其权益并不是作出该批复需要考虑的因素。第三，《25号批复》第三条写明“村庄搬迁工作复杂、难度大，你公司应严格贯彻国家政策，依靠地方政府开展各项工作”，高强在一审庭审中也述称其所在村庄自2018年才开始由路北区政府下属的路北区压煤村庄安置避险指挥部负责具体实施搬迁工作，根据2013年8月26日实施的《唐山市压煤村庄搬迁管理暂行办法》第五条“压煤村庄搬迁规划，由县（区）政府组织论证审查后，送市城乡规划局、市国土资源局审核后，报市政府审批”、第六条“依据市政府批准的压煤村庄搬迁规划，由县（区）政府结合煤炭生产企业，适时制定压煤村庄搬迁实施方案，送市城乡规划局、市国土资源局审核后，报唐山市采煤搬迁工作领导小组审批。批准后，由县（区）政府负责组织实施”之规定，压煤村庄的实际搬迁工作需经过唐山市政府相关职能部门对规划、实施方案等进行审批后，由县（区）政府具体组织实施。综合上述情况和法律规定可知，行政机关并非仅依据《25号批复》即实施搬迁工作，即《25号批复》只是行政机关组织开展搬迁工作的依据或者考量因素之一，其被最终的组织搬迁决定或者方案所吸收，属于过程性行为，其本身不具有可诉性。综上所述，《25号批复》并不直接影响高强的权利义务，其与该《25号批复》没有利害关系，故高强提起涉案行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的条件，行政复议机关驳回其行政复议申请正确。一审判决驳回高强诉讼请求并无不当。上诉人高强的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高强负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓鹏 审判员  柴学哲 审判员  韩锦霞 二〇二〇年十一月十九日 书记员  周 璐