云南省大理白族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云29行再3号再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨绍文，男，1959年9月9日生，白族，云南省大理市人，住大理市。委托代理人梅靖，云南兴祥（大理）律师事务所律师，特别授权代理。被申请人（一审被告、二审被上诉人）大理市大理镇人民政府，住所：大理市大理镇北门街**。法定代表人杨利平，镇长。委托代理人赵德成，特别授权代理。委托代理人杨仕军，特别授权代理。原审第三人杨桂兰，女，1935年2月1日生，白族，云南省大理市人，住，住大理市/div>委托代理人杨绍军，男，1966年7月18日生，白族，云南省大理市人，住，住大理市杨桂兰之子，特别授权代理。再审申请人杨绍文与被申请人大理市大理镇人民政府、原审第三人杨桂兰土地行政管理一案，云南省大理市人民法院于2018年9月3日作出（2018）云2901行初4号行政判决，驳回原审原告杨绍文的诉讼请求。原审原告杨绍文不服向本院提起上诉，经本院审理于2018年12月12日作出（2018）云29行终39号行政判决，驳回上诉，维持原判。裁判生效后，原审原告杨绍文向云南省高级人民法院提出申诉，云南省高级人民法院审查后认为，原审原告杨绍文的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第一款之规定，裁定指令本院再审。根据省高院指令再审要求，本院于2020年5月11日对该案再审。再审申请人杨绍文及委托代理人梅靖，被申请人大理市大理镇人民政府委托代理人赵德成、杨仕军，原审第三人杨桂兰及委托代理人杨绍军到庭参加诉讼。本案报请云南省高级人民法院批准延长审理期限三个月，经合议庭评议并经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。原审原告杨绍文向一审法院提出的诉讼请求：一、依法判决撤销被告2016年1月19日向杨余核发的建准字批（2016）064号《准建证》；二、请依法判决本案全部诉讼费用由被告承担。一审法院认定的案件事实：第三人杨桂兰与杨余（已故）原系夫妻关系，生有四个儿子，分别是杨绍文、杨某、杨绍军、杨绍伟。1978年9月，原告杨绍文被大理州师范学校录取，毕业后分配至学校任教。1987年2月10日，原大理市三文笔乡人民政府颁发杨余户《宅基地证书》，载明：按大理市84年50号“关于村镇建设用地管理暂行规定”文件的通知，经三文笔乡人民政府研究决定，同意批给宅基地，为确保宅基地的法律保护，以证为凭，特发此证。宅基地面积五分七厘七，东至西长13米，南至北长29.6米，面积384.8平方米，宅基地类别为荒地0.577亩。该证书中还载明土地四至范围；并盖有大理市三文笔乡人民政府及大理市大理镇三文笔村民委员会的公章。1987年2月10日，杨余缴纳宅基地手续费305元。2015年8月，杨余申请在上述宅基地上建盖309.75平方米的房屋，并向大理镇人民政府提交了以下材料：1.土地使用的相关证件及资料，1987年2月10日原大理市三文笔乡人民政府颁发给杨余的《宅基地证书》；2.本人身份证；3.规划报批建筑图纸；4.《大理市建设项目申报表》；5.《建设工程规划许可证申请表》；6.“关于杨余户宅基地用地的审查意见”；7.“一户一宅证明书”；8.农村建设工匠资格证、身份证；9.施工合同和安全承诺书等申报材料。其中，《大理市建设项目申报表》中村小组审核意见为“情况属实，同意建盖”，三文笔村委会审核意见为“符合村庄规划，同意建盖，请上级土地规划主管部门审核批准。”大理市大理镇国土资源所的审核意见为“同意该户在批准面积384.8平方米内按规划建盖。”被告大理市大理镇人民政府经审查后于2016年1月19日向杨余户颁发《乡村建设工程规划许可证》（副本）编号：大镇规（2016）064号，同日，被告大理市大理镇人民政府核发给杨余户大理市大理镇农村建设项目《准建证》建准字批（2016）年064号，批准杨余户在1987年原大理市三文笔乡人民政府批准其使用宅基地上建设309.75平方米房屋。取得准建证后，杨余将该房的建设交由其子杨某建盖。因原告杨绍文申请，2016年12月23日，三文笔村委会人民调解委员会对杨余户与原告之间的宅基地纠纷进行调解，但未达成协议。2017年10月26日，原告向大理市大理镇人民政府信访办递交《申请书》，主要内容为：杨绍文购买了大理地，面积384平方米，宅基地证号00024**，使用人为杨绍文，2016年3月，杨余在其不知情的情况下在该宅基地上建盖房子，要求大理镇政府、三文笔村委会制止杨余、杨某的建房行为，恢复原状。大理市大理镇国土资源所认为，双方纠纷属民事纠纷，调解无果，建议终止信访。原告未提交大理市三文笔乡人民政府于1987年10月1日填发的使用人为杨绍文的《云南省大理市宅基地使用证存根》ＮＯ.0002452原件。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四条第二款规定，在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。《乡村建设规划许可实施意见》第五条规定，进行农村村民住宅建设的，村民应向乡、镇人民政府提出乡村建设规划许可的书面申请，申请材料包括：1.国土部门意见；2.房屋用地四至图及房屋设计方案或简要设计说明；3.经村民会议讨论同意、村委会签署的意见、其他应提供的材料。城市、县人民政府乡村规划主管部门应自受理乡村建设规划许可申请之日起二十个工作日内进行审查并作出书面决定，对符合法定条件、标准的，应依法作出准予许可的书面决定，并向申请人核发乡村建设规划许可证。第三人的丈夫杨余因该户需要在批准的宅基地上建盖房屋，向被告申请时一并提交了宅基地使用权的相关材料即1987年2月10日原大理市三文笔乡人民政府颁发给杨余的《宅基地证书》、本人身份证、规划报批建筑图纸、《大理市建设项目申报表》《建设工程规划许可证申请表》、“关于杨余户宅基地用地的审查意见”“一户一宅证明书”、农村建设工匠资格证、身份证、施工合同和安全承诺书等。被告对杨余户提交的上述材料经审查核实，于2016年1月19日核发给杨余户《乡村建设工程规划许可证》。《云南省农村住房建设管理办法》第十九条规定，农村住房建设实行开工许可制度，凡在集体土地上进行住房建设的单位或者个人，开工前应当办理准建证。准建证应当由建房单位或者村民个人提出书面申请，报乡（镇）人民政府或者街道办事处审查合格后发放。未取得准建证的，一律不得施工。经杨余申请，被告审查核实后向杨余颁发大理市大理镇农村建设项目《准建证》建准字批（2016）年064号，被告颁证行为符合上述法律规定的程序，证据确凿，适用法律法规正确，本院予以维持；原告诉请撤销被告于2016年1月19日向杨余户核发的建准字批（2016）年064号《准建证》不符合法律规定，依法应当驳回其诉讼请求。原告对杨余户的《宅基地证书》有异议，不属于本案处理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨绍文的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨绍文负担。杨绍文上诉请求：1.撤销云南省大理市人民法院（2018）云2901行初4号行政判决书，发回大理市人民法院重审或者查清案件事实后予以改判，撤销大理市大理镇人民政府2016年1月19日向杨余核发的准建字（2016）年064号《准建证》；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。主要上诉理由：1.一审判决认定事实不清，证据不足。一审判决认定“1987年2月10日，原大理市三文笔乡人民政府颁发杨余户《宅基地证书》”错误，被告提交的宅基地证书不是合法的宅基地使用证，该《宅基地证书》形式不符合常理，而且被告开庭时仅仅提供该《宅基地证书》复印件，一审判决认定该证据不能让人信服。相反，对上诉人提交的《云南省大理市宅基地使用证存根》，一审法院经过调取核对后，仍然认为没有原件而不予采纳，简单认可被告的“宅基地证书”，并没有任何说明和阐述。2.一审判决认定上诉人对杨余户的《宅基地证书》有异议不属于本案处理范围，属适用法律错误。《宅基地证书》是本案被告向杨余户核发准建证的基础和核心，上诉人对《宅基地证书》的真实性有异议，法庭应当查实该证书的真实性，一审判决反复说明《准建证》的合法性，这在逻辑上和法律上都是错误的。如果被告提供的《宅基地证书》不真实，《准建证》便失去了事实和法律依据。3.被上诉人在一审提交的第一组证据有9份，一审判决均予以采纳，只是简单的陈述该组证据采纳为本案证据，既没有陈述上诉人的质证意见，也没有充分的说理论证。一审开庭证人杨某没有到庭参加诉讼，没有当庭提供证言，更不存在各方当事人对他的证言进行质证，法庭对其单方询问，进而采信作为定案证据，明显违反法律程序。被上诉人大理市大理镇人民政府辩称：1.大理市大理镇人民政府向杨余核发的《准建证》合法，一审判决正确；2.一审程序合法，适用法律正确；3.上诉人系城镇户口，无权申请使用农村集体土地建房，与大理镇人民政府向杨余核发《准建证》之间没有利害关系，不是适格的原告。原审第三人杨桂兰述称：一审判决认定事实正确，审理程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉。二审中，被上诉人大理市大理镇人民政府、原审第三人杨桂兰均未提交新证据。上诉人杨绍文提交案外人杨利光的《云南省大理市宅基地使用证》复印件一份，拟证明其申请、批准宅基地使用情况与该证一致。被上诉人认为该证据与本案无关联，相反证明城镇户口人员申请使用农村集体土地建房必须经县市人民政府批准，上诉人持有乡（镇）人民政府意见的存根，不能说明其持有市人民政府核发的宅基地使用证。本院认为，上诉人杨绍文在二审中提交的证据与本案诉争事实、待证案件事实或者情节不存在关联性，不能作为认定本案事实和裁判的依据。二审查明的案件事实与原审法院认定的事实一致。本院二审认为，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，行政诉讼第三人不负有举证责任。本案中，1987年2月10日，原大理市三文笔乡人民政府向杨余户颁发的《宅基地证书》原件依法只能由使用人持有，被上诉人大理市大理镇人民政府提交复印件符合法律规定，且一审法院依职权向原审第三人杨桂兰调取《宅基地证书》原件，并经第二次开庭由诉讼各方质证，故一审法院质证认证合法、正确；1987年《中华人民共和国土地管理法》第四十一条明确“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”。上诉人杨绍文作为城镇非农业户口，无论其陈述购买或者申请使用村集体土地建房，依法都须经大理市人民政府批准，现上诉人杨绍文未提交宅基地使用证原件及支付补偿费和安置补助费的相关证据，而《云南省大理市宅基地使用证存根》仅证明乡（区）政府同意发证，并非大理市人民政府核发的使用权证，因此，上诉人杨绍文就此提出的上诉理由无事实、法律依据。二、《中华人民共和国城乡规划法》第四条第二款、《乡村建设规划许可实施意见》第五条规定农村村民进行住宅建设应向乡、镇人民政府提出乡村建设规划许可的书面申请，以及申请应当提交的材料；《云南省农村住房建设管理办法》第十九条第一款规定“农村住房建设实行开工许可制度，凡在集体土地上进行住房建设的单位或者个人，开工前应当办理准建证，准建证应当由建房单位或者村民个人提出书面申请，报乡（镇）人民政府或者街道办事处审查合格后发放，未取得准建证的，一律不得施工。”本案中，被上诉人大理市大理镇人民政府对杨余户提交的材料经审查核实，依法核发《乡村建设工程规划许可证》，经审查申请后向其核发大理市大理镇农村建设项目建准字批（2016）年064号《准建证》，被上诉人具有核发农村建设项目《准建证》的主体资格，核发程序符合法律法规的规定，一审判决予以维持正确。上诉人杨绍文就此提出的上诉理由无事实、法律依据，其上诉请求不成立，本院不予支持。三、一审法院第一次开庭审理过程中，上诉人杨绍文多次请求对1987年2月10日原大理市三文笔乡人民政府向杨余户颁发的《宅基地证书》原件进行质证，因《宅基地证书》原件依法只能由使用人持有，故杨某提交时证实原件由其母杨桂兰保管，愿意提交法庭。诉讼各方在第二次开庭审理过程中均未申请杨某作为证人出庭作证，因此上诉人杨绍文就此提出的上诉理由无事实依据。四、上诉人杨绍文作为原审原告，对1987年2月10日原大理市三文笔乡人民政府向杨余户颁发的《宅基地证书》颁证未提出任何确认违法、无效或者撤销等诉请，而是请求撤销大理市大理镇人民政府2016年1月19日向杨余户核发的建准字批（2016）年064号《准建证》，因此一审判决将该《宅基地证书》作为审查被上诉人核发准建字批（2016）年0**《准建证》的依据之一，而就上诉人对《宅基地证书》持有的异议不作审查处理符合法律规定；上诉人杨绍文就此提出的上诉理由不成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、驳回上诉，维持原判。二、二审案件受理费人民币50元，由杨绍文承担。2020年5月11日本院对该案进行了再审。再审申请人杨绍文认为，大理镇人民政府在向杨余户核发建准字批（2016）年064号《准建证》时，没有经过深入调查土地的权属及申请人提交申报材料的真实性和合法性，依据错误的资料为基础，作出了错误的批准决定，故请求撤销大理镇人民政府向杨余户核发的建准字批（2016）年064号《准建证》，案件受理费由被告承担。被申请人大理市大理镇人民政府答辩称，两级法院的判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。再审申请人请求撤销镇政府发给杨余户建准字批（2016）年064号《准建证》，原审人民法院主要审查被告行政行为程序是否合法即大理镇政府发证行为是否合法，杨余户的建房申报资料是否齐全等情形。大理镇政府核发给杨余户《准建证》的行政行为是履行法律赋予的法定职责，符合《云南省农村住房建设管理办法》及《大理州村庄建设规划管理条例》的规定，原告的诉求不符合法律规定，原审法院驳回符合法律规定。杨绍文认为原审适用法律有错误之处，但却不能说明适用的哪条法律有错，故其适用法律不当的理由不能成立，请求驳回再审请求。原审第三人杨桂兰及委托代理人杨绍军认为，大理镇人民政府的答辩观点正确。涉案地基是杨余夫妇在60年代初期开垦用于种植，从60年代开始使用权人就是杨余夫妇，当时再审申请人还年幼。1987年，政策允许把自己开垦的自留地批转为宅基地，杨余到乡政府提交了申请，交了批转手续费305元，取得《宅基地使用权证书》，以上事实有宅基地证书和交款收据为凭。再审申请人杨绍文认为争议宅基地使用权是其申请获得，但他1979年就是公职人员，已经农转非，无权占有使用宅基地，也不可能取得宅基地使用权证。其次，镇政府根据《城乡规划法》第四条第二款规定，对申请人杨余提交材料的合法性进行了审核。一、二审认定事实正确、程序合法，镇政府核发《准建证》的行为并无不当。再审申请人的申请违背公序良俗，杨余虽是农民，不懂具体的法律规定，但知道法律讲事实讲道理。杨绍文有知识文化更应懂得这个道理，他不仅不赡养父母还来抢夺土地。请求人民法院驳回其再审请求。经再审查明，原一审、二审确认的案件事实并无错误。本院认为，云南省大理市人民法院一审及本院二审时，均根据原告的诉讼请求，对大理市大理镇人民政府2016年1月19日向杨余核发的准建字（2016）年064号《准建证》是否合法进行审查。在一、二审过程中，两级人民法院对大理市大理镇人民政府向杨余户核发《准建证》的证据是否确凿，事实是否清楚，是否应当撤销进行了合法性审查并以此作出裁判，其审查对象并无不当。大理镇人民政府向杨余户颁发准建字（2016）年064号《准建证》后，杨绍文在诉讼中出具载明其为使用权人的《云南省大理市宅基地使用证存根》要求撤销《准建证》。大理市人民法院为查明杨绍文持有的《云南省大理市宅基地使用证存根》与镇政府核发《准建证》时所依据的《杨余宅基地证书》记载的使用权人不同的案件事实，遂向大理市档案馆调取原大理市三文笔乡人民政府于1987年10月1日填发《云南省大理市宅基地使用证存根》NO.0002452。该存根载明：使用人为杨绍文，房屋坐落村南，房屋面积384㎡，并载明土地四至。客观上存在同一宗宅基地，出现杨绍文持有宅基地使用证存根，其父杨余持有宅基地使用证书的情形。为此，杨绍文曾于2017年8月9日向大理镇国土资源所递交《宅基地使用权争议处理申请书》，大理镇国土资源所于同年10月30日，作出处理认为，双方纠纷属民事纠纷，不属于人民政府的处理范围，经调解无果终止信访，杨绍文可以向人民法院提起诉讼。但杨绍文并未对该行为提起相关诉讼，而针对大理镇人民政府2016年1月19日向杨余核发的准建字（2016）年064号《准建证》提起撤销之诉。诉讼当事人既有民事权利又有行政权利时，其有选择诉讼类型进行诉讼的权利，只要案件当事人向人民法院提起诉讼，并有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据，属于人民法院受案范围并属于受诉人民法院管辖等法定条件，人民法院就应当依法受理裁判。原审大理市人民法院及本院对杨绍文所提本案之诉受理并作出裁判，在认定事实、法定程序、法律适用等方面并无不当。第三，本院（2018）云29行终39号行政判决中，再审申请人杨绍文与其父杨余各持有行政机关出具并加盖有印章的权属证书的法律效力、涉案宅基地的真正使用权人，本不属于本案审理确认范围，在行政机关对该问题予以解决之前，原二审判决在理由部分予以评判确有不当。针对该问题及杨绍文再审请求超出原审诉讼请求范围等问题，本院再审时依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百二十条第一款已经向再审申请人杨绍文释明，告知其可以另行起诉主张权利。综上，云南省大理市人民法院（2018）云2901行初4号行政判决及本院（2018）云29行终39号行政判决，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：维持云南省大理市人民法院（2018）云2901行初4号行政判决及本院（2018）云29行终39号行政判决。本判决为终审判决。审判长 鲍 强审判员 段蓉晖审判员 杨明珠二〇二〇年十一月四日书记员 赵婳维