辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终597号上诉人（一审原告）营口星泰实业有限公司，住所地辽宁省营口市鲅鱼圈区海东办事处北。法定代表人于坤，该公司董事长。委托诉讼代理人郭大华，辽宁睿智（营口自贸区）律师事务所律师。委托诉讼代理人刘婷婷，辽宁睿智（营口自贸区）律师事务所律师。上诉人（一审被告）营口市鲅鱼圈区人民政府，住所地辽宁省营口市鲅鱼圈区日月大道**。法定代表人孟鑫，该区政府区长。委托诉讼代理人吴海礁，营口市鲅鱼圈司法局工作人员。委托诉讼代理人胡可新，辽宁昌赢律师事务所律师。上诉人营口星泰实业有限公司（以下简称营口星泰公司）与上诉人营口市鲅鱼圈区人民政府（以下简称鲅鱼圈政府）返还土地整理费用一案，双方当事人均不服辽宁省营口市中级人民法院（2019）辽08行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年10月26日组织双方当事人进行了询问。上诉人营星泰公司的委托诉讼代理人郭大华、刘婷婷，营口市鲅鱼圈区人民政府的委托代理人胡可新、吴海礁到庭参加询问。本案现已审理终结。营口星泰公司一审诉称：1、请求判令被告返还原告协助区政府针对汽车城项目地块进行土地整理的费用25255295.82元及对应利息(按人民银行同期贷款利率);2、请求判令被告承担本案的诉讼费。事实与理由：2011年7月，营口市国土资源局鲅鱼圈分局(现营口市自然资源局鲅鱼圈分局)将位于青龙山大街东、××路南28609平方米国有土地使用权出让给金禾汽车销售服务有限公司。但是在2009年8月20日党工委管委会办公会议纪要中决定，由原告在该地块上建设汽车城项目，项目占地20万平，要求该项目期投资要确保2010年7月份前完工，且明确土地出让价格为100元平方米，按照实际动迁成本测算，超出部分由开发商先行垫付，待项目形成税收后再给予返还差价。同日原告与营口经济技术开发区管理委员会签订了《协议书》，明确约定了项目开发的具体时限期投资建设工期为2009年8月至2010年7月。被告为加快项目的进度，要求原告执行会议纪要内容，先行拆迁安置和施工。原告立即组织人员开始拆迁、施工工作，并对被拆迁人进行了补偿安置，为此投入大量人力、物力、财力。其中应被告要求向营口经济技术开发区拆迁服务中心支付了动迁费1,000,000元，向95名动迁户支付了动迁补偿款7,862,088元，并支付了施工费用5,070,000元，管理费用2,495,871.37元，财务费用8827336.4元。为此支付了相关费用总计25,255,295.82元。原告在协助被告整理该地块中大量投入无法实现，造成严重损失。原告多次要求被告给予返还及补偿相应款项，被告均未能给予解决，且原被告之间为不平等主体，为依法维护原告自身的合法权益，请法院依法支持原告的诉讼请求。鲅鱼圈政府答辩称，1、原告起诉的诉讼主体错误，鲅鱼圈政府不应为本案被告。依据《最高人民法院适用第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案为原告因与营口经济技术开发区管理委员会签订的协议书所产生的纠纷，由于营口经济技术开发区管理委员会属于营口市人民政府所组建的机构，所以鲅鱼圈政府不应该是本案被告.2、原告营口星泰公司无权诉请答辩人承担赔偿损失责任。首先，当时营口泰公司在与开发区管委会协商在高速公路鲅鱼圈收费站南侧拟建营口开发区汽车城项目，经过营口经济技术开发区发展和改革局营开发改投资【2009】164号汽车城项目核准受理通知中对于营口星泰公司拟开发汽车城项目进行受理，该文件中最后部分明确告知，原告应按基本建设程序办理规划、环保、土地、安监等项目前期审批手续，待上述工作完成后，我局将依相关规定办理项目的核准批复文件，相关单位依次办理项目开工和许可手续。但原告并未按照该文件内容到具体规划、环保、土地、安监等部门提请办理行政审批手续，对于原告自己怠于办理相关行政审批手续的行为致使该汽车城项目没有得到合法有效的开工手续就违法进行施工，原告对于自己的行为所造成的损失应当自行承担损失后果；其次，该涉案地块经正式的挂牌出让活动中由金禾汽车销售服务有限公司在2011年7月摘牌获得，在整个土地挂牌招投标活动中原告也未进行任何参与，原告自身无法取得该地块的土地使用权过错也在于原告自己；3、党工委管委会办公会议纪要是记录拟开发建设汽车城项目的内部文件，不具有可诉性。党工委管委会办公会议纪要是答辩人的领导班子在对于原告拟开发建设汽车城项目进行可行性探讨会议，该会议所记载的内容属于内部文件，不属于对外行政行为，不具有可诉性，另外会议纪要中明确写明原则性同意由原告开发建设，土地、规划部门要搞好配合，也表明对于该汽车城项目是否具有可行性还需要经过土地、规划、安监消防等部门的审核批准，会议纪要不是行政审批手续不能确定土地使用权的归属，原告不能依据会议纪要里的内容起诉答辩人；4、原告与营口经济技术开发区管理委员会签订的《协议书》并不是土地出让合同。营口经济技术开发区管理委员会虽然同意由原告建设汽车城项目，但答辩人没有用此协议的方式将涉案地块的土地使用权出让给原告，协议内答辩人没有作出具体行政行为，同样也不具有可诉性，另外无论是会议纪要还是《协议书》内答辩人都未曾表示要求原告执行会议纪要内用先行拆迁安置和施工，此部分情况不属实。5、对于原告所举的损失证据数额不实。首先，施工费证据中显示有道路、土石方、广告牌电气安装施工的项目合同和收据，收据中款项数额大，仅以收条无法证明工程款项已经实际支付，且收条中广告牌工程合同与电器施工合同乙方签字与收条签字字迹明显不符，真伪存疑。无法证明工程款实际产生的数额；其次，管理费与财务费用为营口星泰公司单方制定数额真实性、合理性、无从考证。另外星泰实业诉请称2009年9月10日向菅口经济技术开发区拆迁服务中心支付了动迁费100万，但开发区动迁办于2010年3月29日通过营口银行向营口星泰公司退回动迁费90万元。6、针对原告提出的利息部分，答辩人不同意支付。原告自行组织的拆迁没有得到答辩人的许可，答辩人工作人员的签字不是在答辩人授权指令下实施的。即使认定应还款，也应只返还本金部分。7、原告自行组织拆迁和支付拆迁补偿款的时间为2009年到2011年期间，本案案涉土地被案外人营口金禾汽车销售服务有限公司摘牌取得的时间为2011年7月26日，在此时间后，原告就应当知道自己的权利被侵害，原告提起诉讼、主张权利的日期为2019年3月14日，已经经过8年，已经超过诉讼时效。综上所属，原告营口星泰公司是因自身原因没有取得在涉案地块开发汽车城项目的合法手续，自行违发开发施工，由此产生的损失应当自行承担，另外答辩人并非作为行政主体对原告作出任何行政行为，原告不应向法院提起行政诉讼，请求法院驳回原告的诉讼请求。一审法院经审理查明，2009年8月20日营口经济技术开发区党工委管委会办公会议纪要中决定，由原告在该地块上建设汽车城项目，项目占地20万平，要求该项目投资要确保2010年7月份前完工，且明确土地出让价格为100元平方米，按照实际动迁成本测算，超出部分由开发商先行垫付，待项目形成税收后再给予返还差价。同日原告与营口经济技术开发区管理委员会签订了《协议书》，约定营口经济技术开发区管理委员会同意原告在沈大高速公路鲅鱼圈区收费站南侧规划建设营口开发区汽车城项目。约定了项目开发的第一期建设工期为2009年8月至2010年7月。原告于2009年9月10日向营口经济技术开发区拆迁服务中心支付了动迁费1,000,000元，后于2010年3月29日返还90万元。原告于2010年3月29日向被告财政局支付了“征地费”3,860,102.20元，后于2014年4月21日返还355万元。向95名动迁户支付了动迁补偿款5,099,822元。2010年9月17日辽宁省人民政府辽政地字【2010】825号土地批件对于该地进行了征地批复。2011年7月，营口市国土资源局鲅鱼圈分局(现营口市自然资源局鲅鱼圈分局)将位于青龙山大街东、××路南28609平方米国有土地(以下简称“该地块”)使用权出让给金禾汽车销售服务有限公司。一审法院认为，原被告不是平等主体，原告交纳“征地费”与“动迁费”的行为系产生于被告要对该地进行征地补偿工作的而对原告发生的行政管理行为，原告对于被拆迁人交付的动迁安置补偿金也系在被告实施土地征收补偿工作中的行政管理行为中发生的。本案属于行政案件受案范围。2010年9月17日辽宁省人民政府作出辽政地（2010）825号土地批件，对于该地进行征收。应由鲅鱼圈政府作出征收土地公告并组织实施征地补偿工作。本案中该地的征收补偿的时间从原告与营口经济技术开发区管理委员会签订《协议书》之后就开始进行了，在省政府土地批件后也在进行，采用是由鲅鱼圈区动迁安置办公室与土地被征收人协商，以“拆迁补偿安置明细”表的形式作为补偿协议，由原告进行付款的形式。经审查，“拆迁补偿安置明细”表中征地单位写明“星泰公司”“星泰实业有限公司”“汽车城”，同时在表下方也有鲅鱼圈区相关领导与动迁办工作人员的签字。该“拆迁补偿安置明细”表原件也在原告处，同时收款收据中付款单位均为营口星泰公司，收款人也都有签字。因此一审法院对营口星泰公司在该地的土地整理工作中给付了应由被告承担的土地补偿金这一事实予以认定。营口星泰公司由于没有取得该块土地，其所付出的土地整理费用应由鲅鱼圈政府承担，鲅鱼圈政府负有返还土地管理费的责任。综上，对于被告提出的不是适格被告的意见一审法院不予支持。对于被告提出的本机关没有作出行政行为的意见一审法院不予支持。对于被告提出的原告起诉超过起诉期限的答辩理由，一审法院认为，原告与被告之间不是民事行为，被告给付被拆迁人土地补偿金系被告法定职责的部分，被告不可能在没有法律依据的前提下占有他人资金，而且双方也没有关于土地整理费用如何返还及返还期间的约定。被告提出的超过起诉期限的意见一审法院不予支持。原告起诉时的要求返还及赔偿的项目为1、村民拆迁费；2、拆迁补偿费（自行支付的）；3、征地费；4、动迁费；5、施工费；6、管理费用；7、财务费用。一审法院认为，2009年7月20日营口经济技术开发区发展和改革局作出营开发改投资（2009）164号文件，受理营口星泰公司建设汽车城项目的核准受理通知。原告营口星泰公司于2009年8月20日与营口经济技术开发区管理委员会签订了《协议书》，同意原告建设营口开发区汽车城项目，并约定了投资内容及相关政策。原告所提出的施工费、管理费用、财务费用损失系为履行该《协议书》进行的投入，现该《协议书》能否履行以及营口经济技术开发区管理委员会是否承担缔约过失责任，应由原告与营口经济技术开发区管理委员会之间进行处理，一审法院不作审查。对于原告提出拆迁补偿费，原告提供的证据为“付据”，没有其他证据证明是否付款，仅称是由于一些被拆迁人不走，经区领导指令才给付的其他费用，应予赔偿。原告不能证明该行为系鲅鱼圈政府在实施征地补偿中作出的指令行为。对于该项诉讼请求不予支持。对于原告由于该地土地整理而发生的费用，原告向鲅鱼圈区财政局缴纳的“征地费”3,860,102.20元，向开发区拆迁服务中心缴纳的1,000,000元“动迁费”，以及对于95户村民进行动迁的费用5,099,822元。原告的三项支出系原告在协助被告进行土地征收时的合理支出，应予以返还。由于被告已经返还了“征地费”中3,550,000元，对于“征地费”未返还的310,102.20元应返还；由于已经返还“动迁费”900,000元，对于未给付的“动迁费”100,000元应返还;对于5,099,822给付土地征用补偿费应返还。对于原告提出土地整理费用利息损失赔偿请求，由于原告资金被被告占用，必然发生损失，其请求应予以支持。原告与被告共同进行的征地补偿行为的截止时间应定为该地被出让给案外人的时间，即2011年7月26日。对于“征地费”3,860,102.20元，利息应以2011年7月26日到2014年4月21日计算，未返还的310,102.20元从2014年4月22日开始计算。征地费用5,099,822元及未返还的100,000元应从2011年7月26日开始计算。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：被告营口市鲅鱼圈区人民政府于本判决生效之日起三十日内给付原告营口星泰实业有限公司土地整理费用5,099,822元，并承担从2011年7月26日起按照中国人民银行同期银行贷款基准利率计算至全部给付完毕之日的利息；承担“征地费”3,860,102.20元为本金从2011年7月26日到2014年4月21日中国人民银行同期银行基准贷款利率计算的利息；给付“征地费”未返还的310,102.20元，并承担从2014年4月22日起按照中国人民银行同期银行贷款基准利率计算至全部给付完毕之日的利息；给付“动迁费”未返还的100,000元，并承担从2011年7月26日起按照中国人民银行同期银行基准贷款利率计算至全部给付完毕之日的利息。一审案件受理费50元由营口市鲅鱼圈人民政府承担。营口星泰公司上诉称：1、请求撤销辽宁省营口市中级人民法院（2019)辽08行初36号行政判决，依法改判支持上诉人的施工费、管理费、财务费和拆迁补偿费等相关费用，或发回重审，请求二审法院对未审查部分进行实体审理。2、本案诉讼费用由鲅鱼圈政府承担。事实和理由：一、原审判决关于施工费、管理费用和财务费用损失“不作审查”明显错误。营口星泰公司基于鲅鱼圈政府的行政管理行为进行土地整理，因土地整理而产生的费用应当由政府承担，原审判决中也明确阐述“原告由于没有取得该块土地，其所付出的土地整理费用应由鲅鱼圈政府承担，鲅鱼圈政府负有返还土地管理费的责任”。而施工费是为了回填土石方等平整土地工程而产生；管理费用是由于为了汽车城项目而成立公司、雇佣人员等产生；财务费用是因所有土地整理而前期融资、借贷所产生的损失。所以，上述三项费用皆是因为土地管理工作而产生的实际损失，应当在返还的范畴之列，不应当不做审查。二、原审判决中关于拆迁补偿费不予支持缺乏依据。“拆迁补偿费”是由于营口星泰公司在土地整理过程中，对拆迁户的补偿，不仅有明确的“付据”以证明该笔费用己实际支出，而且也是基于鲅鱼圈政府项目负责人闵忠贵的行政指令后采取的补偿措施。所以，该笔实际发生的损失也应当在费用返还的范围之内。综上所述，施工费、管理费用、财务费用和拆迁补偿费都是汽车城项目为了土地整理等工作而实际发生的，应当在返还之列，上诉人请求贵院依法审理支持上诉人的上诉请求，依法改判或者发回重审，请求二审法院对未审查部分进行实体审理。鲅鱼圈政府上诉称：一、请求依法撤销（2019)辽08行初36号行政判决，改判驳回营口星泰公司的诉讼请求。二、请求判令由营口星泰公司承担本案诉讼费用。事实与理由：一审法院认定营口星泰公司在支付拆迁费数额部分，事实不清。首先，案涉土地被组织征地拆迁时，是由营口星泰公司作为征地单位进行组织拆迁，对于拆迁过程中是否发出征地公告，对被拆迁人员权属资格是否进行审查登记，确保被拆迁人员是否真实客观存在，对被征地的范围、地上农作物品种及果实结果数量的清点是否真实，营口星泰公司没有提供上述材料与拆迁补偿安置明细相互印证。另外，征地补偿所依据的标准是否进行了勘测、评估均不确定，营口星泰公司在一审时仅提交了拆迁补偿安置明细和收据，无法证明其向95户村民支付5,099,822元拆迁费数额的真实性、合理性。所以一审法院在认定拆迁费数额部分的事实认定不清。二、一审法院适用法律错误。对于营口星泰公司主张的利息部分没有法律依据，不应被支持。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案定性为行政赔偿案件，属于国家赔偿范畴。国家赔偿确立了国家赔偿仅限于对财产权直接损失给予赔偿的原则，赔偿范围不包括间接损失。所谓直接损失是指因遭受不法侵害而使现有财产必然减少或者消灭，是现有财产的减少，而不是可能获得财产利益减少。因此，利息属于间接损失并不在国家赔偿的赔偿范围内，故一审法院认定上诉人承担利息部分判决适用法律错误，没有法律依据。三、一审法院对于诉讼时效问题适用法律错误。被上诉人拟开发案涉土地的时间为2009年8月20日，开始组织拆迁安置补偿以及动工的时间是2010年初，案涉土地被案外人营口金禾汽车贸易有限公司摘牌取得的时间为2011年7月26日。自2011年7月26日后，营口星泰公司理应知道自己的权利受到侵害，应当在法律规定的时效期间内向人民法院提起诉讼、主张权利，但营口星泰公司提起诉讼的时间为2019年3月14日，距离知道权利被侵害的时间间隔八年之久，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人、或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定；赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。本案是行政赔偿案件，应当严格适用《行政诉讼法》及《国家赔偿法》的法律规定，故上诉人在一审时提出诉讼时效的抗辩有明确的法律依据，被上诉人的诉讼请求已经经过法定的诉讼时效，不应被支持。一审法院裁判时没有适用时效规则，裁判错误。对鲅鱼圈政府提出的上诉，营口星泰公司辩称：一审法院认定的答辩人向95户村民支付的拆迁费事实清楚，该部分款项由营口星泰公司先行垫付，应由鲅鱼圈政府予以承担。营口星泰公司发生的利息损失属于直接损失，被答辩人应予赔偿。一审法院对诉讼时效问题的认定准确，答辩人主张权利没有超过诉讼时效。被答辩人的上诉请求缺乏事实和法律依据，违背诚实信用、信赖保护原则，请求驳回其上诉请求。本院二审查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，根据法律规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，根据辽宁省人民政府辽政地字（2010）825号批复及鲅鱼圈政府鲅政（2011）62号批复，鲅鱼圈政府是法定的负责组织实施案涉地块征收工作的行政机关，应由鲅鱼圈政府作出征收土地公告并组织实施相应的征地补偿工作。根据已查明的事实，本案案涉地块的征收补偿工作在辽宁省政府批复下发之前即已开始进行，营口星泰公司与营口经济技术开发区管理委员会签订了相关协议，采取由鲅鱼圈区动迁安置办公室与土地被征收人协商，以“拆迁补偿安置明细表”作为补偿协议，由营口星泰公司付款的形式对被征收人进行补偿安置。营口星泰公司提供的相关证据能够证实其在该宗地块的前期土地整理工作中支付了本应由鲅鱼圈政府承担的相应费用。因鲅鱼圈政府将案涉地块另行出让给案外人，导致营口星泰公司没有取得该宗土地，其所付出的土地整理费用应由鲅鱼圈政府返还，原审判令鲅鱼圈政府承担返还相应费用的责任并无不当。对于营口星泰公司提出的另行支付的拆迁补偿费问题，因其提供的证据不足以证明其已实际付款，且其提出是因一些被拆迁人不走，经区领导指令才给付的该项费用，缺乏证据证实，一审法院对该项诉讼请求未予支持亦无不当。关于营口星泰公司提出的在前期土地整理过程中产生的施工费、管理费、财务费应当进行实体审理问题。经查，营口星泰公司与营口经济技术开发区管理委员会签订的《协议书》约定了投资内容及相关政策。营口星泰公司所提出的施工费、管理费用、财务费用损失系为履行该《协议书》进行的投入，现该《协议书》已无法履行，营口经济技术开发区管理委员会是否承担违约责任，应由营口星泰公司与营口经济技术开发区管理委员会之间的法律关系来调整，一审法院未作审查并无不当。对于鲅鱼圈政府提出的一审判决在认定拆迁费数额部分事实不清问题。经审查，一审法院根据拆迁补偿安置明细表等相关证据认定鲅鱼圈政府应返还的费用，事实清楚，证据充分，鲅鱼圈政府提出的该项主张缺乏事实依据，本院不予支持。关于鲅鱼圈政府提出一审法院适用法律错误，对于营口星泰公司主张的利息部分不应支持问题。因营口星泰公司前期支付的资金被占用且未能取得案涉地块，必然发生损失，一审法院判决鲅鱼圈政府承担相应利息并不违反法律规定。关于鲅鱼圈政府提出的营口星泰公司的起诉已超过诉讼时效的问题，经查，没有法律依据，本院不予支持。综上，营口星泰公司及鲅鱼圈政府提出的上诉请求，均缺乏事实及法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确。由于一审判决对营口星泰公司提出的返还另行支付拆迁补偿费的诉讼请求未予支持，但在判决主文中对此未予表述，本院予以纠正。同时，一审判决主文表述不规范，利息计算方式不符合法律规定，本院一并予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销辽宁省营口市中级人民法院（2019）辽08行初36号行政判决的主文部分即“营口市鲅鱼圈区人民政府于本判决生效之日起三十日内给付营口星泰实业有限公司土地整理费用5,099,822元，并承担从2011年7月26日起按照中国人民银行同期银行贷款基准利率计算至全部给付完毕之日的利息；承担“征地费”3,860,102.20元为本金从2011年7月26日到2014年4月21日中国人民银行同期银行基准贷款利率计算的利息；给付“征地费”未返还的310,102.20元，并承担从2014年4月22日起按照中国人民银行同期银行贷款基准利率计算至全部给付完毕之日的利息；给付“动迁费”未返还的100,000元，并承担从2011年7月26日起按照中国人民银行同期银行基准贷款利率计算至全部给付完毕之日的利息。”二、营口市鲅鱼圈区人民政府于本判决生效之日起三十日内返还营口星泰实业有限公司已支付的“土地征用补偿费”5,099,822元及利息，利息自2011年7月26日起按照中国人民银行同期银行贷款基准利率计算至2019年8月19日，自2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心每月发布的一年期贷款市场报价利率计算至全部给付完毕之日止；三、营口市鲅鱼圈区人民政府于本判决生效之日起三十日内返还营口星泰实业有限公司支付的“征地费”中未返还部分310,102.20元及利息，利息自2014年4月22日起按照中国人民银行同期银行贷款基准利率计算至2019年8月19日，自2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心每月发布的一年期贷款市场报价利率计算至全部给付完毕之日止；给付营口星泰公司已支付“征地费”本金3,860,102.20元的利息，自2011年7月26日起按中国人民银行同期银行基准贷款利率计算至2014年4月21日止；四、营口市鲅鱼圈区人民政府于本判决生效之日起三十日内返还营口星泰实业有限公司已支付“动迁费”中未返还部分100,000元及利息，利息自2011年7月26日起按照中国人民银行同期银行基准贷款利率计算至2019年8月19日，自2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心每月发布的一年期贷款市场报价利率计算至全部给付完毕之日止。五、驳回营口星泰实业有限公司的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由营口星泰实业有限公司负担25元，营口市鲅鱼圈区人民政府负担25元。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十一月二十六日法官助理张廓书记员赵晓迪