山西省太原市中级人民法院行政判决书（2020）晋01行终381号上诉人（原审原告）李某1，住太原市。委托诉讼代理人于某，山西令德律师事务所律师。上诉人（原审被告）太原市规划和自然资源局（太原市林业局）。负责人李某2。委托诉讼代理人苏某。委托诉讼代理人徐某，山西隆诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市小店区小店街道办事处。负责人叶某。出庭负责人赵某。委托诉讼代理人高某，山西文英律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市小店区自然资源局。负责人景某。委托诉讼代理人裴某。被上诉人（原审被告）太原市小店区城乡管理行政执法局。法定代表人贾某。出庭负责人丁某，该局政委。委托诉讼代理人张某，山西晋一律师事务所律师。上诉人李某1、太原市规划和自然资源局因与被上诉人太原市小店区小店街道办事处、太原市小店区自然资源局、太原市小店区城乡管理行政执法局撤销限期拆除通知一案，不服太原市晋源区人民法院（2019）晋0110行初203号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，原告在小店区孙家寨村太茅路西门楼北旁的集体土地上建设有房屋，但原告始终未办理过建设用地及其他审批手续。2011年8月3日，太原市小店区人民政府作出小店区政办［2011］84号《太原市小店区人民政府办公室关于成立街道办事处、乡（镇）人民政府联合执法队的通知》，由各街办、乡（镇）成立联合执法队，全面负责辖区内土地、规划及城乡管理行政执法工作。2016年3月18日，太原市人民政府发出《关于太茅路改造工程和中心街道排工程拆迁的通告》，明确该工程范围及在规划控制范围内的违法建设、临时建设（包括无合法手续的建、构筑物，无合法手续的设施、屋顶、墙体广告及未经批准加建、压线的建、构筑物），由权属单位于接到拆迁通知后三日内自行拆除；逾期未拆除的，依法予以拆除，所发生费用由权属单位承担。整治改造范围内违法建（构）筑物、设施和临时建（构）筑物一律无偿拆除；其他建筑按照《太原市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》等有关规定补偿。2016年9月9日，被告太原市小店区小店街道办事处（以下简称小店街办）发布了《关于太茅路孙家寨村北路段开始施工的通知》，告知该路段被拆迁户自2016年9月9日其孙家寨村门楼以北的拆迁工作开始全面启动，要求被拆迁户尽快开展搬迁撤离工作。同日，被告小店街办、被告太原市小店区自然资源局（以下简称小店资源局）、小店规划局及被告太原市小店区城乡管理行政执法局（以下简称小店执法局）联合向原告送达了并小店集拆（店）字第12号责令限期自行拆除通知单，要求原告于2016年9月16日前自行将建筑拆除，逾期将被强制执行。2016年9月17日，被告小店街办与“李某1”签订了《太茅路拓宽改造工程房屋及地上附属物拆迁安置协议书》，约定补偿金额总计417450元，之后，被告全额支付了拆迁补偿款。2016年9月18日，被告小店街办、被告小店自然资源局、小店规划局、被告小店执法局拆除了原告的涉案建筑物。原审法院认为，四被告联合作出的该通知单虽然从文书格式上来看是一种告知行为，并不属于行政处罚或行政强制的范畴，但该通知单中设定了逾期不拆除将予以强制执行的行政强制内容，且原告的涉案建筑物也是据此就直接进行了拆除，故本院认为该通知单具有行政强制的效力。对于四被告是否具有作出该通知单的法定职权，四被告作出该通知单之前是否查清原告的涉案建筑物为违法建设、作出该通知单的程序是否合法，应当是本案的调查重点。首先，四被告没有证据证明其在作出该通知单前已经查明涉案房屋所占用的土地性质、用途，以及原告是否办理了相关用地及建设审批手续，故四被告存在认定事实不清的情形；在认定事实不清的前提下，哪一个被告具有查处的法定职权就无从确定，故四被告联合作出的该通知单没有法定职权或超越法定职权。其次，即使涉案建筑物属于非法占用土地，也没有办理建设工程规划许可等手续，也应当根据《中华人民共和国土地管理法》的规定由土地行政管理部门，或者根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定由乡、镇人民政府或城市、县人民政府城乡规划主管部门，分别按照法律、法规的授权或行政机关的委托，并依照法定的程序进行查处。四被告没有提交其作出该通知单是经过法定程序的证据，故本院认为四被告程序违法。因政府机构改革，小店规划局已不存在，其职能已经被被告太原市规资局吸收，故被告太原市规资局理应对原小店规划局作出的行政行为承担相应的法律责任。综上所述，四被告作出的责令限期自行拆除通知单存在没有法定职权或超越法定职权的问题，且认定事实不清，程序违法，依法应予撤销；但因涉案建筑物已于2016年9月18日被拆除，故该行政行为已不具有可撤销的内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：确认被告太原市小店区小店街道办事处、被告太原市小店区自然资源局、被告太原市小店区城乡管理行政执法局、太原市规划和自然资源局联合做出的并小店集拆（店）字第12号责令限期自行拆除通知单违法。案件受理费50元，由被告太原市小店区小店街道办事处、被告太原市小店区自然资源局、被告太原市小店区城乡管理行政执法局、被告太原市规划和自然资源局负担。上诉人李某1上诉称，原判决未予审查本院同地段、同类型、同被告、同事实、同情形的相关判例，导致本案出现同案不同判的情况，故请求贵院予以查明，依法予以改判。在由一审法院所审理的李健、殷秀梅、王亥有、殷越红、孙海生、殷春庆、殷春福、李永强与小店街办、小店资源局、小店执法局、原太原市城乡规划局小店分局撤销责令限期自行拆除通知单一案中，最终在一审法院作出的（2016）晋0110行初62~69号行政判决书中均判决撤销上述通知单，而且李健、殷秀梅、王亥有、殷越红、孙海生、殷春庆、殷春福、李永强的房屋均在2016年9月18日前后，即上述人员起诉之前即已经被拆除。而本案上诉人的情形与上述人员的房屋坐落位置相邻、基本情况相同、所诉通知单的格式完全相同，而原判以建筑物已拆除为依据不予撤销，有违同案同判的审理基本原则，有违《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》的相关规定。综上，请求贵院在查明事实的基础上，充分考虑到相关类似判例的判决结果，避免出现同案不同判的情况出现，故上诉请求：1．撤销太原市晋源区人民法院（2019）晋0110行初203号行政判决书；2．依法改判撤销被上诉人小店街办、小店资源局、小店执法局、市规自局联合作出的并小店区集拆（店）字第12号责令限期自行拆除通知单；3．一、二审诉讼费用由四被上诉人负担。上诉人太原市规划和自然资源局上诉称，第一，本案被上诉人不具备起诉的原告资格。被上诉人已于2016年9月17日签署了《房屋及地上附着物拆迁补偿协议》（以下简称《补偿协议》），并受领了安置补偿款，后被上诉人辩称《补偿协议》并非本人签署，并于2019年12月2日，向原审法院提出笔迹鉴定申请，又因其在鉴定过程中拒不配合，且在质证时拒不到庭，原审法院按其放弃鉴定申请处理。上诉人认为，因被上诉人原因导致原审法院按其放弃鉴定申请处理，就应由被上诉人承担举证不能的不利后果，原审法院应对《补偿协议》的真实性、合法性及关联性予以认可，但原审法院又对补偿安置协议合法性存疑，前后矛盾，属于认定事实不清。在被上诉人已签署《补偿协议》并受领补偿款后，涉案房屋已经不具有可诉性，被上诉人与所诉事项没有利害关系，其原告主体不适格。第二，上诉人作出的《责令限期拆除通知单》不具有可诉性。上诉人作出的《责令限期拆除通知单》并不是对违法建筑实施的暂时性控制的行为，并不符合行政强制措施的法律特征，不属于行政强制措施。《责令限期拆除通知书》是前置性告知的基础行政行为，只有作出了该基础行政行为，告知了违法建筑的所有人或者搭建人负有拆除违法建筑的法定义务，又在相对人不履行的情况下，有权机关才可启动行政强制执行程序，才有实施强制拆除行为的可能性。所以，责令限期拆除行为不符合《行政强制法》相关规定，不属于行政强制执行，不具有可诉性。第三，原审判决认定上诉人及一审其他被告依据《责令限期拆除通知单》对案涉建筑实施拆除行为，属于认定事实不清。被上诉人已于2019年9月17日签署了《补偿协议》，此次拆除行为没有必要且事实上也没有依据《责令限期拆除通知单》实施，而是依据《补偿协议》所实施，原审判决认定上诉人及其他一审被告依据《责令限期拆除通知单》对案涉建筑进行拆除属于认定事实不清，依法应予撤销。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，故上诉请求：1．撤销太原市晋源区人民法院（2019）晋0110行初203号行政判决书；2．驳回被上诉人的所有诉讼请求。被上诉人太原市小店区小店街道办事处辩称，第一，双方在2016年9月17日已经签署了拆迁补偿协议，李某1在一审的时候说这个协议不是其签定，但是在申请鉴定以后，迟迟不予配合法庭做相应的鉴定。那么法庭因此为由认为李某1是放弃了鉴定，也就是对这个事实做了一个变相的认可。因此被上诉人认为李某1已经办理了拆迁补偿协议的签署。第二，李某1领取了相应的拆迁款项。从小店信用社的记录上来看，李某1已经领取了拆迁补偿款，因此上诉人就拆迁事宜已经全部履行完毕。如果对方一直不予认可，被上诉人要采取报案的措施。第三，本案已经完全不具有可诉性。因此建议法庭查明事实，依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人太原市小店区自然资源局辩称，同意市规自局及小店街办的意见，请求法院依法判决。被上诉人太原市小店区城乡管理行政执法局辩称，同意小店街办的意见，原审判决中陈述的因为涉案房屋已经拆除，已经不具备可撤销的内容，所以要求驳回李某1的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为案涉责令限期拆除通知的可诉性及合法性。首先，被诉行政机关所作的案涉责令限期拆除通知，不仅仅是程序性告知，还给行政相对人直接设定了限期自行拆除的义务，对行政相对人产生了实际影响，属于可诉的行政行为。其次，案涉责令限期拆除通知未列明拆除建筑物的面积和范围，被诉行政机关也未能提供证据证明其履行了调查认定、告知陈述申辩等法定程序，故被诉行政机关所作的案涉责令限期拆除通知违反法定程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销太原市晋源区人民法院（2019）晋0110行初203号行政判决；二、撤销上诉人太原市规划和自然资源局与被上诉人太原市小店区小店街道办事处、太原市小店区自然资源局、太原市小店区城乡管理行政执法局联合做出的并小店区集拆（店）字第12号责令限期自行拆除通知单。二审案件受理费各50元，共计100元，由上诉人太原市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 陈 聪审判员 刘 栋审判员 郭朝艳 二O二O年十一月三十日法官助理 郭 祺书记员 侯圣娜