湖南省张家界市武陵源区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0811行初95号原告：董兰芝，女，1965年5月10日出生，土家族，住桑植县沙塔坪乡六耳口村张家塔组。原告：董昌银，男，1954年7月27日出生，汉族，住桑植县。两原告共同委托诉讼代理人：彭发胜，湖南昌隆律师事务所律师。被告：桑植县沙塔坪乡人民政府，住所地桑植县沙塔坪乡沙塔坪村。法定代表人：胡芳，该乡乡长。出庭应诉负责人：向绍瑞，该乡党委委员、武装部长。委托诉讼代理人：谷飞雄。委托诉讼代理人：向师锐，湖南源阳律师事务所律师。被告：桑植县人民政府，住所地桑植县澧源镇帅乡中路。法定代表人：赵云海，该县县长。委托诉讼代理人：方平。委托诉讼代理人：肖大福，湖南威陵律师事务所律师。第三人：桑植县沙塔坪乡六耳口村张家塔村民小组，住所地桑植县沙塔坪乡六耳口村张家塔组。负责人：滕久生，该组组长。第三人：桑植县沙塔坪小学，住所地桑植县沙塔坪乡六耳口村张家塔组。负责人：刘秀成，该小学校长。原告董兰芝、董昌银不服被告桑植县沙塔坪乡人民政府(以下简称沙塔坪乡政府)、桑植县人民政府，第三人桑植县沙塔坪乡六耳口村张家塔村民小组(以下简称张家塔组)、桑植县沙塔坪小学（以下简称沙塔坪小学)处理决定及复议决定一案，于2020年7月22日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告沙塔坪乡政府、桑植县人民政府及第三人张家塔组、沙塔坪小学送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月23日公开开庭审理了本案。原告董兰芝、董昌银及其共同委托诉讼代理人彭发胜，被告沙塔坪乡政府出庭应诉负责人向绍瑞及委托诉讼代理人谷飞雄、向师锐，被告桑植县人民政府的委托诉讼代理人方平、肖大福，第三人张家塔组的负责人滕久生到庭参加诉讼，第三人沙塔坪小学经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。2020年3月19日，沙塔坪乡政府作出沙政决字[2020]第1号处理决定，认定涉案争议土地位于沙塔坪小学门口小偏房地基，上世纪七十年代是一处瓦窑，后董兰芝的丈夫腾树知（已故）在此地修建猪栏，1984年一场火灾将猪栏烧毁。1986年，陈银元在此处修建木房开设村医务室，2003年搬走后董兰芝在地上种过几年菜。2013年，董昌银在此处修建小偏房，修建过程中受到阻工。此处先后还有村民向梅芝、向银芝种过菜。1984年土地责任到户和1996年土地续包时，均未承包到户。结合历史和现状，便于管理和生产、生活方便，沙塔坪乡政府确认争议地归张家塔组集体管理。董昌银、董兰芝不服，向桑植县人民政府申请行政复议。2020年6月9日，桑植县人民政府作出桑政复决字[2020]2号行政复议决定，维持了沙塔坪乡政府作出的处理决定。原告董兰芝、董昌银诉称：一、董兰芝是张家塔组的组民，2013年，董兰芝在沙塔坪小学门口搭建一小偏房，所占土地原是自家的猪栏地基，土地所有权虽是张家塔组的，但董兰芝作为张家塔组集体经济组织成员，有权享有宅基地使用权。该偏房是董兰芝修建，不是董昌银所建，有原桑植县国土资源局的行政处罚决定书和桑国土资撤罚字[2017]第001号行政处罚撤销决定书证实。沙塔坪乡政府的处理决定将董昌银列为主体是错误的。二、沙塔坪乡政府作出的处理决定程序错误。1.该处理决定是依张家塔组口头申请而受理的，根据《国家土地管理局土地权属争议处理暂行办法》第十四条规定，当事人申请处理土地权属争议，应当提交书面申请。又根据《湖南省行政程序规定》第六十四条规定，行政执法程序依法由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动，所以不能依口头申请而受理。被告桑植县人民政府在行政复议时对此违法行为视而不见，偏袒沙塔坪乡政府。2.沙塔坪乡政府从2019年8月5日受理案件，至2020年4月2日给原告送达处理决定，整整8个月，存在超期办案。3.沙塔坪乡政府调查处理该起纠纷的人员没有执法资格。4.听证会名义上是由沙塔坪乡政府钟书记主持，实际是由法律顾问张斌律师主持，存在明显程序违法。5.沙塔坪乡政府没有送达案件受理通知书和举证通知书。6.听证会应当是没有参加本案处理的听证人或者记录人参加的，但是听证会参加的人员是该起土地纠纷的调查人员，明显违背了土地听证程序规定。三、沙塔坪乡政府作出的处理决定认定事实错误。争议地在1984年前就是董兰芝的猪栏地基，1984年火灾后董兰芝作为菜园耕种。1986年，陈银元经董兰芝的丈夫腾树知同意建立村医务室。2003年，陈银元归还该地给董兰芝，董兰芝又种菜。2013年，董兰芝委托哥哥董昌银帮忙建房，建房时没有发生任何阻工事件。1984年田土下户时对自留地、饲料地都不需要填证，该地历史上就由董兰芝使用至今，没有任何人提出异议。沙塔坪乡政府以1984年土地责任到户和1996年土地续包时均未承包到户为由，错误确认争议地使用权不是董兰芝的。董兰芝的儿子与董兰芝分家另过，儿子住在老屋，董兰芝修建小偏房居住，符合一户一宅的规定。四、沙塔坪乡政府作出的处理决定适用法律错误。处理决定适用《中华人民共和国土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》的条款错误。沙塔坪乡政府无权处理此纠纷，就是要处理该纠纷，也应严格按照相关规定处理。综上，沙塔坪乡政府作出的处理决定将董昌银列为纠纷的当事人存在主体错误，董昌银没有与谁发生任何土地权属纠纷，也没有在沙塔坪小学门口建房。沙塔坪乡政府作出的处理决定程序违法，事实认定错误，请求人民法院依法撤销沙塔坪乡政府沙政决字[2020]第01号处理决定和桑植县人民政府桑政复决字[2020]2号行政复议决定。原告董兰芝、董昌银向本院提交了以下证据：1.桑植县国土资源局桑国土资执罚[2017]067号行政处罚决定书；2.桑植县国土资源局桑国土资撤罚字[2017]第001号行政处罚撤销决定书；3.沙塔坪乡政府案件受理审批表；4.沙塔坪乡政府土地确权申请受理通知及送达回证；5.听证通知书及送达回证；6.沙塔坪乡政府土地权属处理延期决定及送达回证；7.会议记录；8.调查向梅芝、张长品、向宗林等人的笔录。被告沙塔坪乡政府辩称：一、董昌银具备该处理决定的主体资格。张家塔组组民都指认是董昌银修建的偏房，向沙塔坪乡政府信访、向人民法院起诉都是指向董昌银，董昌银是引起纠纷的关键人物，把董昌银列入案件主体符合事实。二、处理决定程序合法。1.沙塔坪乡政府于2018年1月受理了张家塔组与原告之间的土地确权申请，于同年9月12日作出沙政决字[2018]003号处理决定，原告不服提起了行政诉讼。在诉讼过程中，沙塔坪乡政府发现程序上瑕疵，主动撤销了沙政决字[2018]003号处理决定，原告也就撤回起诉。后沙塔坪乡政府作出的沙政决字[2020]第1号处理决定，源于张家塔组于2018年1月的书面申请。2.沙塔坪乡政府作出的处理决定没有超期。2019年8月5日受理后，因新冠肺炎疫情的影响，沙塔坪乡政府于2020年2月2日作出延期两个月的决定，告知了当事人。沙塔坪乡政府于2020年4月2日送达处理决定给当事人，没有超期。3.本案是土地权属争议，根据《土地权属争议调查处理办法》规定，沙塔坪乡政府具有处理资格。4.听证会主持人钟吉锋没有参加调查案件，可以主持听证，组织召开的听证会是合法的。三、沙塔坪乡政府作出的处理决定认定事实清楚，证据充分。1.原告自始至终都没有书面证据证明争议地归其管理使用，享有土地使用权。2.原告自己证明争议土地上曾经有多人管理使用，没有明确归原告单独管理使用。3.原告在修建偏房时张家塔组的组民有阻止的行为，并向当时乡干部反映过。4.原告在诉争土地上修建偏房时，没有取得合法手续，属于非法建筑。5.沙塔坪乡政府通过大量调查取证，证明没有将争议土地确权给原告。6.该地不是修建房屋的地方，严重影响公益事业。沙塔坪乡政府将争议地确认给张家塔组管理使用，有利于公共事业的发展和维护公共利益。四、关于适用法律问题。沙塔坪乡政府适用《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十三条、第二十八条是正确的。虽适用了《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条和第十六条规定，但不影响案件实质性处理，原告也认可适用的原土地管理法。综上，沙塔坪乡政府请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告沙塔坪乡政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1.桑植县人民法院（2018）湘0822行初91号行政裁定书；2.案件受理审批表；3.受理通知书及送达回证；4.听证通知书、调解告知书及送达回证；5.土地权属处理延期决定及送达回证；6.集体讨论会议记录；7.张家塔组提供的相关证据；8.原告提供的相关证据；9.沙塔坪乡政府的调查笔录；10.听证会笔录。被告沙塔坪乡政府还提交了以下法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十一条、第十四条；2.《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十三条、第二十八条。被告桑植县人民政府辩称：一、沙塔坪乡政府作出的沙政决字[2020]第01号处理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，董昌银、董兰芝提出的诉讼主张没有事实依据，其主张不能成立。根据相关规定，确定土地权属首先应依据凭证，即国家机关制发的各种证件、文书或者当事人之间的书面协议；没有凭证或者凭证无法明确权属关系的，依据土地登记档案；没有档案登记的，通过调查土地权属演变过程来确定权属关系。本案争议地无凭证记载，无档案登记，沙塔坪乡政府在各当事人提供的证据无法明确权属的情况下，依职权进行了调查，依据调查的结果综合分析确定土地使用权归属，符合法律规定。根据调查核实的客观事实，土地承包到户后，该争议地先后有多人种菜、修建构筑物，修建公路时还占用了部分土地，无证据证明该争议地已承包到户。据此，沙塔坪乡政府将争议地的所有权和使用权确定归张家塔组符合客观实际。沙塔坪乡政府受理案件后，依法通知了相关当事人，履行了调查、听证调解、作出决定、送达等法定程序，符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。二、桑植县人民政府作出的桑政府决字[2020]第2号行政复议决定书程序合法。桑植县人民政府受理董昌银、董兰芝申请行政复议一案后，对各方当事人依法告知了权利义务，整个行政复议程序符合相关法律规定，请求人民法院依法驳回原告董昌银、董兰芝的诉讼请求。被告桑植县人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议立案审批表；3.行政复议受理通知书及送达回证；4.第三人参加行政复议通知书及送达回证；5.行政复议答辩书；6.行政复议答复通知书及送达回证。被告桑植县人民政府还提交了以下法律依据：1.《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条；2.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条。第三人张家塔组述称，董昌银建偏房所占土地是张家塔组的，不是董兰芝的，该偏房堵了路，沙塔坪小学的师生出入很不安全。董昌银建偏房占地要董兰芝帮忙背名。张家塔组未向本院提交证据。第三人沙塔坪小学未向本院陈述意见，也未提交证据。经庭审质证，董兰芝、董昌银的质证意见如下：对沙塔坪乡政府提交的证据1、4、5、8没有提出异议；认为证据2是复印件，没有主管人签字；证据3没向原告送达，原告不认可；对证据6的关联性和证明目目的有异议；对证据7中沙塔坪小学出具的证明以及证人张某、向银玉等出具的证明的真实性提出异议；对证据9证明内容除偏房系董昌银修建、有多人在争议地种菜与事实不符外，其余内容客观真实；对证据10的真实性没有异议，但认为不合法；对桑植县人民政府提交的证据没有提出异议。第三人张家塔组对沙塔坪乡政府提交的证据除证据8以外均无异议，对桑植县人民政府提交的证据没有异议。桑植县人民政府对沙塔坪乡政府提交的证据没有提出异议。沙塔坪乡政府对董兰芝提交的证据没有提出实质性异议，但对董兰芝的证明目的有异议，桑植县人民政府和张家塔组同意沙塔坪乡政府的质证意见。本院对当事人未提出异议的证据予以确认，对有异议的证据认定如下：沙塔坪乡政府提交的证据2、3、6、7、9、10能反映案件的真实情况，与待证事实相关联，来源和形式合法，均予确认。经审理查明，2018年1月3日，张家塔组向沙塔坪乡政府递交土地确权申请书，请求沙塔坪乡政府对董昌银在沙塔坪小学门口修建的房屋（一栋二层房屋和一偏房）占用的两块土地进行确权处理。2018年9月12日，沙塔坪乡政府对其中的偏房所占土地作出沙政决字[2018]003号处理决定，确定偏房所占土地归张家塔组集体管理使用。董昌银、董兰芝不服，向桑植县人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中沙塔坪乡政府发现处理决定存在程序瑕疵，自行撤销了处理决定。董昌银、董兰芝于2019年4月15日申请撤回起诉，桑植县人民法院于同日准予董昌银、董兰芝撤诉。2019年8月5日，沙塔坪乡政府经主管领导审批，决定对张家塔组申请的土地确权纠纷重新立案。2019年8月7日，沙塔坪乡政府将受理通知书、举证通知书送达给董昌银、董兰芝。后沙塔坪乡政府向证人周某、向某、冷某、陈银元等调查询问，组织当事人听证、进行调解。2020年2月2日，因新冠疫情影响，沙塔坪乡政府决定对张家塔组申请的土地确权案件延期两个月处理，并将延期决定告知了当事人。2020年3月15日，沙塔坪乡政府集体讨论了涉案土地权属纠纷，并于2020年3月19日作出被诉沙政决字［2020］第1号处理决定。董昌银、董兰芝不服，向桑植县人民政府申请行政复议。桑植县人民政府于2020年4月27日受理后，向董昌银、董兰芝送达受理通知书，向张家塔组、沙塔坪小学送达参加行政复议通知书，向沙塔坪乡政府送达行政复议答复通知书。2020年6月9日，桑植县人民政府作出被诉桑政复决字［2020］2号行政复议决定，维持了沙塔坪乡政府的处理决定。董昌银、董兰芝仍不服，诉至本院。本院认为，本案系因集体土地上建房引发的土地权属纠纷，争议焦点是沙塔坪小学门口的偏房所占土地使用权归属问题，主要涉及以下三个方面：一是原告董昌银是否为本案的适格原告；二是沙塔坪乡政府作出的处理决定是否合法；三是桑植县人民政府作出的复议决定是否合法。一、关于本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也即与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有行政诉讼的原告资格，如诉请保护的合法权益系他人的合法权益，就与被诉行政行为没有利害关系，不具备原告主体资格。本案中，被诉行政行为沙政决字[2020]第1号处理决定将争议土地的使用权确权给张家塔组，董昌银不是张家塔组的组民，无权为董兰芝主张土地权属，董昌银在行政程序和诉讼活动中均否认自己在沙塔坪小学门口建房占地行为，说明董昌银与被诉行政行为没有利害关系，其不具有本案原告的主体资格，对董昌银的起诉，本院依法应予驳回。二、沙塔坪乡政府作出的处理决定是否合法问题。《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定，个人与单位之间发生的土地权属争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。据此，沙塔坪乡政府有权对张家塔组与董昌银、董兰芝的土地权属争议进行处理。2018年1月3日，张家塔组向沙塔坪乡政府提交过书面申请调查处理土地权属争议，沙塔坪乡政府对此作出了处理决定。2019年8月5日，沙塔坪乡政府依职权重新启动行政执法程序，填写了案件受理审批表，经单位主要负责人批准受理了张家塔组与董昌银、董兰芝之间的土地权属争议，符合《湖南省行政程序规定》第六十四条规定。沙塔坪乡政府立案受理后，向各方当事人送达了受理通知书、举证通知书，进行了调查取证，组织当事人听证、调解，协商不成后又经集体讨论决定，作出的沙政决字[2020]第1号处理决定，符合法定程序。在争议双方各执一词，均不能提交权属凭证确定争议土地归属的情况下，沙塔坪乡政府依据其调取的证据，充分考虑争议土地的实际管理使用情况，按照有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，实事求是地居中作出处理决定，既尊重历史，又面对现实，符合《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，该处理决定合法有效。三、桑植县人民政府作出的复议决定是否合法的问题。桑植县人民政府收到复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条的规定，向当事人下达受理通知书和答复通知书，在法定期限内作出的桑政复决字[2020]2号行政复议决定，程序合法，适用法律正确。综上所述，被诉处理决定和复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告董兰芝诉请撤销被诉处理决定和行政复议决定的理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，判决如下：一、驳回原告董兰芝的诉讼请求；二、驳回原告董昌银的起诉。案件受理费50元，由原告董兰芝负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。审 判 长  张桃益人民陪审员  陈 化人民陪审员  袁红英二〇二〇年十一月六日书 记 员  李举议附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。