广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1322行初193号原告路伟文，男，汉族，1968年10月17日出生，身份证住址：广东省龙门县***********。原告邓子安，男，汉族，1956年10月8日出生，身份证住址：广东省龙门县**********。两原告的共同委托代理人谭林辉，广东兆丰律师事务所律师。被告龙门县住房和城乡建设局，住所地：广东省惠州市龙门县********。法定代表人林金华，局长。委托代理人何浏远，该局工作人员。委托代理人郑永南，广东法村律师事务所律师。第三人蒋育泉，男，汉族，1978年4月8日出生，住址：广东省大埔县******。原告路伟文、邓子安诉被告龙门县住房和城乡建设局、第三人蒋育泉撤销行政处罚决定一案，本院于2020年6月2日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭进行了审理。原告路伟文、邓子安及其共同委托代理人谭林辉，被告龙门县住房和城乡建设局的委托代理人何浏远、郑永南到庭参加诉讼，第三人蒋育泉缺席。本案现已审理终结。2019年4月9日，龙门县住房和城乡建设局以路伟文、邓子安、蒋育泉为被处罚人，作出龙住建罚[2019]第9号《行政处罚决定书》，查实路伟文、邓子安、蒋育泉在2017年未取得合法土地手续和未办理建设工程规划许可证，擅自在龙门县某村建设两栋建筑物，现已建成十三层，占地面积1295平方米，总建筑面积16835平方米，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，决定给予如下行政处罚：责令限七天内自行拆除两栋建筑物，逾期不拆除的，由龙门县人民政府责成有关部门进行强制拆除。原告的诉讼请求：一、判决撤销被告作出的龙住建罚[2019]第9号《行政处罚决定书》；二、诉讼费用由被告承担。事实与理由：2020年4月21日，两原告分别收到龙门县人民法院送达被起诉房屋买卖合同纠纷系列案件[案号：（2020）粤1324民初525-537号共十三宗]的诉讼材料。在这十三宗案件中，两原告被要求退还（赔偿）款总额为2813312元及承担诉讼费。两原告收到诉讼材料后，在证据卷里赫然发现被告作出的龙住建罚[2019]第9号《行政处罚决定书》与《履行行政处罚决定催告书》的被处罚人中均列有“路伟文、邓子安、蒋育泉”三人，而两原告与被起诉的房屋买卖合同纠纷系列案件[（2020）粤1324民初525-537号共十三宗]毫无关系，没有参与涉案被强制拆除违章建筑某楼盘任何投资开发行为，被告凭什么把两原告列为被处罚人，有什么证据与事实？如被告认为有充分的事实与证据认定两原告为适格被处罚人的，为什么不向两原告送达相关行政处罚文书？从而违法剥夺两原告依法享有的申辩、陈述及举行听证等法定权利！现如今因为被告错误地把两原告列为被处罚人，从而导致了两原告被十三户购房业主起诉追讨巨额款项，下来更可能引起尚未起诉的余下五十多户购房业主（听说总共七十多户）的继续起诉，给两原告带来巨大困扰。为此，两原告曾通过亲自上门或邮寄形式向被告递交《请求改正违法行政行为申请书》并进行交涉，但被告领导口头回复不便自行改正，建议通过诉讼途径解决。原告认为，两原告与被起诉的房屋买卖合同纠纷系列案件[（2020）粤1324民初525-537号共十三宗]毫无关系，没有参与涉案被强制拆除违章建筑某某楼盘任何投资开发行为。在实体上，被告无任何事实与依据便把两原告列为被处罚人，是违法的、错误的；在程序上，不向两原告送达相关行政处罚文书从而违法剥夺两原告依法享有的申辩、陈述及举行听证等法定权利，也是违法的。而两原告递交书面材料要求被告改正，被告却予以拒绝。无奈，只好诉至法院，由法院公正审理，依法裁判。原告向本院提交了以下证据：1.身份证和人口信息查询表,证明诉讼主体；2.被告及国土作出的处罚决定书及催告书，证明两原告被错列为被处罚人；3.被起诉的十三宗民事案件的部分诉讼材料，证明起诉在60日法定期限内及被告行政行为导致原告巨大损失与困扰；4.请求改正违法行政行为申请书及邮件交寄单，证明曾向被告提出过改正请求，但被拒绝。被告辩称，一、路伟文、邓子安与蒋育泉违法建房的事实清楚，证据确凿。根据2019年3月19日被告对蒋育泉的调查，蒋育泉承认：2002年11月，路伟文、邓子安与龙门县某村民委员会签署一份《让地协议书》，由路伟文、邓子安与受让该村民委员会在某地1392㎡土地，补偿款78000元。2017年10月11日，路伟文、邓子安与蒋育泉签署一份《合作建房协议书》，由路伟文、邓子安提供约1000㎡住宅土地使用权、蒋育泉提供建设资金，由蒋育泉组织施工，在龙门县某塘建设带电梯的住宅楼房屋建成后，路伟文与邓子安分配取得楼房的第一层、第二层、第三层和第四层的半层、第四层本层及第五层以上房屋归蒋育泉所有。但路伟文、邓子安与蒋育泉在没有取得任何土地使用权和用地规划许可证、施工许可证等施工手续的情况下，于2017年2月份开始实施违法建设，并在2019年建设2栋13层高的建筑物。被告发现原告路伟文、邓子安与蒋育泉实施违法建设的行为，于2019年4月2日向原告路伟文、邓子安与蒋育泉发出龙住建罚【2019】第9号《龙门县住房和城乡建设局行政处罚告知书》和《龙门县住房和城乡建设局行政处罚陈述、申辩和听证权利告知书》，原告路伟文、邓子安与蒋育泉没有在规定的期间内提出陈述、申辩，也没有提出听证申请。2019年4月9日，被告根据查清的事实，作出龙住建罚【2019】第9号《龙门县住房和城乡建设局行政处罚决定书》，因原告路伟文、邓子安与蒋育泉没有在违法建筑现场，也无法联系，被告将龙住建罚【2019】第9号《龙门县住房和城乡建设局行政处罚决定书》张贴在违法行为的现场，有照片为证，证明已经送达上述法律文书。因此，被告作出龙住建罚【2019】第9号《龙门县住房和城乡建设局行政处罚决定书》，认定的事实清楚，证据确凿。二、被告作出龙住建罚(2019)第9号《龙门县住房和城乡建设局行政处罚决定书》的行为符合法律规定。1、原告路伟文、邓子安与蒋育泉没有取得土地使用权的情况下，共同合作，违法实施的建筑物，不受法律保护。原告路伟文、邓子安向龙门县某村民委员会购买上述涉案土地使用权，违反《土地管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，并且没有办理任何的相关规划许可和施工报建手续，就实施违法建设，建成2栋十三层房屋，违反《城乡规划法》第四十条的规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”2、由于原告路伟文、邓子安与蒋育泉未取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和施工报建等手续，擅自在龙门县某村进行违法建设，现建成2栋十三层的楼房，属于严重的违法行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；”，被告的执法人员在2019年4月9日作出龙住建罚【2019】第9号《龙门县住房和城乡建设局行政处罚决定书》的行为，完全符合相关法律规定。三、被告作出的龙住建罚[2019]第9号《龙门县住房和城乡建设局行政处罚决定书》，程序合法。鉴于原告路伟文、邓子安与蒋育泉实施了违法建设的行为，被告经过对原告蒋育泉进行询问、调查取证，于2019年4月2日向原告路伟文、邓子安与蒋育泉发出龙住建罚【2019】第9号《龙门县住房和城乡建设局行政处罚告知书》和《龙门县住房和城乡建设局行政处罚陈述、申辩和听证权利告知书》，原告路伟文、邓子安与蒋育泉没有在规定的期间内提出陈述、申辩，也没有提出听证申请。2019年4月9日，被告作出龙住建罚【2019】第9号《龙门县住房和城乡建设局行政处罚决定书》，在违法行为的现场进行张贴，在程序处理上，均符合相关法律的规定。四、原告路伟文和邓子安的诉讼请求超过法律规定的诉讼时效。被告于2019年4月9日在原告路伟文、邓子安和蒋育泉实施的违法行为场所张贴龙住建罚【2019】第9号《龙门县住房和城乡建设局行政处罚决定书》，原告路伟文、邓子安和蒋育泉没有在60天内提出行政复议申请，也没有在6个月内提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”，原告路伟文和邓子安于2020年5月13日后才提起本案的行政起诉，已经超过法律规定的保护期间，依法应予以驳回。根据上述情况，请法院查清本案的事实，正确适用法律，驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：1.蒋育泉的询问调查笔录，证明蒋育泉承认其与路伟文、邓子安在龙门县某村共同实施违法建设的事实；2.立案审批表，证明住建局根据调查的资料，对蒋育泉、路伟文、邓子安的违法建设行为进行立案受理；3.行政处罚意见审批表，证明住建局根据蒋育泉、路伟文、邓子安违法行为等事实和证据，对他们拟进行的处罚进行审批的事实；4.行政处罚告知书、行政处罚陈述、申辩和听证权利告知书、送达回证及见证照片，证明龙门县住建局根据调查的事实和证据，拟对蒋育泉、路伟文、邓子安违法行为作出行政处罚，告知陈述、申辩和听证的权利，由蒋育泉委派人员签收；5.龙住建罚【2019】第9号行政处罚决定书及送达回证，证明龙门县住建局根据调查的事实和证据，对蒋育泉、路伟文、邓子安作出行政处罚的决定，并张贴送达；6.违法行为的现场照片，证明蒋育泉、路伟文、邓子安事实建设违法建筑物的事实；7.合作建房协议书，证明蒋育泉、路伟文、邓子安合作事实，违法建房达成的书面协议，确认路伟文、邓子安是本案的违法行为人；8.让地协议书，证明路伟文、邓子安与某村民委员会签署涉案土地买卖行为的事实。第三人蒋育泉经本院依法公告送达起诉状、开庭传票等材料后，未到庭参加诉讼，亦未向本院提交书面意见和证据。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，2019年3月19日，被告就位于龙门县某塘的两栋建筑涉嫌违法建设一事向第三人蒋育泉调查询问，并制作《询问调查笔录》。蒋育泉称涉案建筑系路伟文、邓子安提供土地与其一起合作建设，建设该房屋未取得批准文件，两栋房屋均已建设十三层，占地面积共约912平方米，并向被告提供《合作建房协议书》及《让地协议书》复印件。同日，被告到上述涉案房屋现场勘查。3月20日，被告就路伟文、邓子安、蒋育泉涉嫌违法建设一案立案。4月2日，被告向路伟文、邓子安、蒋育泉作出《行政处罚告知书》及《行政处罚陈述、申辩和听证权利告知书》，告知其被告拟作出限期拆除的行政处罚，其有权提出陈述、申辩及举行听证申请。根据被告提交的《送达回证》，上述两份《告知书》均由“罗生”于2019年4月2日签收。庭审中，被告称“罗生”为涉案房屋施工现场管理人员。2019年4月9日，被告以路伟文、邓子安、蒋育泉为被处罚人，作出龙住建罚[2019]第9号《行政处罚决定书》，查实路伟文、邓子安、蒋育泉在2017年未取得合法土地手续和未办理建设工程规划许可证，擅自在龙门县某村建设两栋建筑物，现已建成十三层，占地面积1295平方米，总建筑面积16835平方米，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，决定给予如下行政处罚：责令限七天内自行拆除两栋建筑物，逾期不拆除的，由龙门县人民政府责成有关部门进行强制拆除。同日，被告将该处罚决定书张贴涉案房屋现场。2020年4月，陈某某、陈某东等13名原告因房屋买卖合同纠纷分别向龙门县人民法院起诉蒋育泉、李某臣、罗某潮、路伟文、邓子安，提出确认《房屋买卖定金合同》无效，返还购房款等诉讼请求，并提供了被告作出的涉案龙住建罚[2019]第9号《行政处罚决定书》作为证据。原告主张其收到龙门县人民法院送达的应诉材料后才知道涉案行政处罚决定，并于2020年4月28日向被告邮寄《请求改正违法行政行为申请书》，因被告拒绝改正，故向本院提起诉讼。庭审中被告确认某镇政府与某县城乡综合执法局已于2019年下半年联合相关单位将涉案两栋建筑物强制拆除。另查明，根据蒋育泉向被告提供的《合作建房协议书》复印件，该协议书落款时间为2017年10月11日，落款处有甲方路伟文、邓子安，乙方蒋育泉及见证人周某的签名及捺指印，协议内容主要为甲方将位于永汉镇某规划地交由乙方筹集资金建设住宅楼，楼房建成后甲方分得第一、二、三层整层和第四层的半层，第五层以上的楼层及第四层的半层归乙方所有。本案审理过程中，两原告申请对上述《合作建房协议书》中甲方“路伟文”、“邓子安”的签名及所捺指印进行鉴定，以判断是否为两原告的亲笔签名及本人所捺指印。本院依法委托广东某某司法鉴定中心对原告上述申请事项进行鉴定。该鉴定中心经对检材《合作建房协议书》（复制件）鉴定后，于2020年10月10日作出粤中法[2020]痕鉴字第07005号《痕迹司法鉴定意见书》，意见为无法确定检材《合作建房协议书》第3页落款甲方“路伟文”“邓子安”签名字迹处留有的黑色指印是否样本捺印人路伟文、邓子安所留；作出粤中法[2020]文鉴字第07007号《文书司法鉴定意见书》，意见为倾向认定检材WS202007007-JC号物证（即《合作建房协议书》复制件）上需检的“路伟文”签名字迹与样本WS202007007-YB1号物证上的“路伟文”签名字迹不是同一人的笔迹，需检的“邓子安”签名字迹与样本WS202007007-YB2号物证上“邓子安”签名字迹不是同一人的笔迹。原告方为此已向广东某某司法鉴定中心支付鉴定费8640元。本院认为，本案的争议焦点是被告作出龙住建罚[2019]第9号《行政处罚决定书》是否合法。首先，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”，第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”本案中，经本院依法委托广东中法司法鉴定中心对《合作建房协议书》复印件进行鉴定，鉴定意见为倾向认定该协议书中“路伟文”、“邓子安”的签名不是本人所签，且无法确认协议书中所留指印是否系两原告本人所捺指印。被告在作出认定两原告存在违法建设事实的行政处罚前未向两原告进行调查，仅凭蒋育泉的调查询问及其提供的《合作建房协议书》复印件，未按照上述规定做到全面调查取证，应当认定其作出涉案行政处罚所依据的事实不清，主要证据不足；其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”综合本案现有证据，均无法证明被告作出的《行政处罚告知书》、《行政处罚陈述、申辩和听证权利告知书》及《行政处罚决定书》有向两原告有效送达，故被告作出涉案行政处罚违反上述法定程序。综上所述，被告作出本案龙住建罚[2019]第9号《行政处罚决定书》主要证据不足，程序违法，原告请求撤销该决定，理由充分，本院予以支持。第三人蒋育泉经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，判决如下：撤销被告龙门县住房和城乡建设局于2019年4月9日作出的龙住建罚[2019]第9号《行政处罚决定书》。本案受理费50元、公告费560元，鉴定费8640元，共计9250元（原告已缴交），由被告龙门县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  邹 兴人民陪审员  黄峰梅人民陪审员  凌春兰二〇二〇年十一月五日法官 助理  邹远青书 记 员  曾观凤