北京市昌平区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0114行初138号原告赵露露，女，1968年11月10日出生，满族，住北京市东城区。委托代理人张兴科，北京市盈科律师事务所律师。被告北京市昌平区小汤山镇人民政府，住所地北京市昌平区小汤山镇大柳树村。法定代表人苗广生，镇长。委托代理人马崇各，北京智深律师事务所律师。委托代理人郑立玺，北京市昌平区小汤山镇人民政府工作人员。被告北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街**。法定代表人甘靖中，代区长。委托代理人陶鑫，北京市博缘律师事务所律师。委托代理人郑易，北京市昌平区司法局工作人员。原告赵露露不服北京市昌平区城市管理综合行政执法局（以下简称昌平区城管局）作出的限期拆除决定以及被告北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）作出的行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院于2020年8月12日在线开庭审理了本案。按照京政发〔2020〕9号《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》的规定，自2020年7月1日起，原由城管部门行使的拆除违法建设的全部行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府并以其名义相对集中行使。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六项的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本院依职权将本案被告由昌平区城管局变更为北京市昌平区小汤山镇人民政府（以下简称小汤山镇政府）。后本院于2020年9月17日在线开庭审理了本案。原告赵露露的委托代理人张兴科，被告小汤山镇政府的委托代理人马崇各、郑立玺，被告昌平区政府的委托代理人陶鑫、郑易到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月28日，昌平区城管局对赵露露作出京昌城管限拆字〔2019〕第080008号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定），主要内容为：“日前，北京市昌平区城市管理综合行政执法局执法人员根据群众举报，发现你位于北京市昌平区小汤山镇xxx小区二区x号主体顶部加建部分涉嫌违法建设，遂予以立案调查。经查：赵露露在北京市昌平区小汤山镇xxx小区二区x号主体顶部建设的建筑面积约为128平米轻钢结构太阳能发电板，经规划自然资源部门认定未依法取得建设工程规划许可证，属违法建设，以上事实有现场检查笔录、证据照片、北京市规划和自然资源委员会关于赵露露建筑物规划审批情况的函（京规昌执函[2019]第1365号）、询问笔录等材料为证。搭建违法建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，影响了本市城市规划管理秩序，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，本行政机关决定：限你（单位）收到本决定15日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期不拆除的，将依法实施强制拆除。依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担。当事人逾期不缴纳的，执法机关可依法加处滞纳金。……”赵露露不服，于2019年12月17日向昌平区政府提起行政复议申请。昌平区政府于2020年5月13日作出昌政复决字[2019]991号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉限拆决定。原告赵露露诉称，原告经申请在北京市昌平区小汤山镇xxx小区二区自家住宅x号主体顶部建设安装了光伏太阳能装置，这经过了北京市昌平区发展与改革委员会和昌平区电力部门的审批，但昌平区城管局2019年11月28日却作出了限期拆除通知，该通知决定完全违法。安装在自家房顶的光伏电站不会存在违建的问题，根据国家相关法律法规，屋顶分布式光伏发电系统不属于违建，只要通过合法的途径提交申请，合理的设计、建造光伏电站，国家电网都会予以接入电网并按时发放补贴。原告家的光伏装置经过了北京市昌平区发展与改革委员会和昌平区电力部门的审批，手续合法。目前在家庭光伏发电系统的建设安装方面，已经具备非常成熟的市场经验，对于房屋完全无需改造，只要根据屋顶条件就可以确定是否可以安装，不管是装修前还是装修后，都没有任何影响。安装太阳能组件以后，既能发电又显得生态时尚，何乐而不为呢？屋顶太阳光光伏提升了这些社区的档次，也带来了很高的收益，而且为驱散雾霾也作出了巨大的贡献。屋顶一般来说是闲置资源，不加以利用只能造成浪费。把电站建设在屋顶上可以有效地利用屋顶空间，是一举两得的好事。自家屋顶所有权属于房子的所有者，不像城市中高层建筑，几十户共享一个屋顶。故被告作出的该决定侵犯了原告的合法权益，属于违法决定。原告提起行政诉讼，请求法院判决撤销昌平区城管局作出的被诉限拆决定及昌平区政府作出的被诉复议决定中维持昌平区城管局作出的被诉限拆决定的内容。原告赵露露在举证期限内，向本院提交如下证据：1.赵露露身份证明，证明原告主体合法。2.授权委托书；3.所函；4.律师执业证，证据2-4证明律师代理手续。5被诉限拆决定；6.被诉复议决定，证据5、6证明被告昌平区城管局和昌平区政府的错误行政行为。7.京昌平发改（备）[2019]55号屋顶光伏项目在发改委备案证明；8.昌平发改委光伏项目自然人明细表；9.太阳能光伏板建成备案；10.供电公司与业主签订的家用太阳能光伏项目系统设计文件；11.供电公司与业主签订的家用太阳能光伏项目发用电合同；12.供电公司分布式光伏办理程序告知书，证据7-12证明家用太阳能光伏项目的合法性。13.北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）京规昌执函[2019]第1365号《关于赵露露建筑物规划审批情况的函》，证明光伏太阳能发电板、轻钢结构，非房子。14.小区物业证明，证明家用太阳能光伏项目的合法性。被告小汤山镇政府辩称：一、昌平区城管局具有查处未取得建设工程规划许可证的城镇违法建设的法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十四条、《北京市城乡规划条例》第五十八条、第七十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、第九条的规定，昌平区城管局具有对未依法取得建设工程规划许可证的城镇违法建设进行查处的法定职权。被诉限拆决定查处的位于北京市昌平区小汤山镇xxx小区二区x号主体顶部的轻钢结构太阳能发电板位于城镇规划区内，未依法取得建设工程规划许可证。据此，昌平区城管局责令限期拆除系依法履职。二、昌平区城管局针对涉案建筑依法作出被诉限拆决定，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法正当。2019年5月5日，昌平区城管局根据群众举报，依法对涉案建筑进行现场检查、勘验，并制作《现场检查笔录》《现场勘验笔录》，依法予以立案。2019年5月7日，原告提供材料，接受昌平区城管局调查询问。原告陈述其为涉案建筑建设人，未能提供规划许可手续。昌平区城管局依法制作《询问笔录》。2019年6月6日，昌平区城管局取得市规自委出具的京规昌执函[2019]第1365号《关于赵露露建筑物规划审批情况的函》，确认涉案建设未依法取得建设工程规划许可证，属于违法建设。2019年6月28日，昌平区城管局向原告直接送达《权利义务告知书》，告知其陈述、申辩的权利。2019年11月28日，经内部审批，依据城乡规划法第六十六条、《北京市城乡规划条例》第七十五条的规定，昌平区城管局制发被诉限拆决定，邮寄送达原告，且于违法建设现场张贴。据此，昌平区城管局针对涉案建筑依法作出被诉限拆决定，认定的违法事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法正当，依法应当得到支持。三、原告提出的事实与理由于法无据，其诉讼请求依法应予驳回。根据城乡规划法第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，均应办理建设工程许可证。据此，涉案建筑作为城镇建设工程，理应依法办理建设工程规划许可手续。原告关于涉案建筑不属于违建、系合法施工的主张，于法无据，其诉讼请求应予驳回。综上，昌平区城管局查处城镇违法建设，针对涉案建筑作出被诉限拆决定，系依法履职。同时，昌平区城管局认定违法事实清楚，履职程序合法正当，适用法律正确，原告提出的事实与理由均不成立，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告小汤山镇政府向本院提交了以下证据：1.执法人员行政执法证复印件，证明承办本案的执法人员具有行政执法资格。2.赵露露身份证复印件；3.房屋所有权证复印件，证据2、3证明原告是适格的行政执法对象。4.现场检查笔录；5.现场勘验笔录；6.见证人身份证明及身份证复印件；7.证据照片（图片）登记表；8.谈话通知书；9.责令停止建设通知书；10.责令改正通知书（京昌城管责改字[2019]080319号）；11.送达回证（谈话通知、责停通知、责改通知）；12.立案审批表；13.询问笔录；14.送达信息确认书；15.案件协查通知单（京昌城管协字[2019]080025号）；16.《关于赵露露建筑物规划审批情况的函》（京规昌执[2019]第1365号）；17.权利义务告知书及送达回证；18.案件呈批表；19.限期拆除决定书送达材料，证据4-15证明涉案建筑物位于城镇规划区内，昌平区城管局具有查处的法定职权，同时证明昌平区城管局针对原告的违法行为作出的被诉限拆决定认定违法事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法正当。被告昌平区政府辩称：一、基本情况。本案中，原告不服昌平区城管局2019年11月28日作出的被诉限拆决定，于2019年12月17日向被告提请行政复议；被告受理后，于2019年12月25日，将行政复议答复通知书、行政复议申请书副本及相关材料发送至昌平区城管局，昌平区城管局于2020年1月3日提出书面答复，并提交相关证据材料；2020年2月12日，因采取疫情防控应对措施，被告作出了《行政复议中止通知书》，于同日送达至昌平区城管局，于2020年2月14日邮寄送达至原告；2020年5月12日，被告作出《行政复议恢复审理通知书》，于同日送达至昌平区城管局，于同日邮寄送达至原告。被告经书面审理，于2020年5月13日作出被诉复议决定，并于同日送达至昌平区城管局，于同日邮寄送达被诉复议决定至原告，经查，原告于2020年5月14日签收。二、被告作出的被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告收到原告提交的行政复议申请材料后，经审查认为，本案中，涉案建筑位于城镇规划区内，昌平区城管局具有对涉案建筑进行查处的法定职责。涉案建筑应当取得相应规划许可，经市规自委认定未依法取得建设工程规划许可证，属于违法建设，昌平区城管局作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。故根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第一项的规定，维持了昌平区城管局于2019年11月28日作出的被诉限拆决定，对原告的其他行政复议请求不予支持。综上，被告的上述行政行为合理合法，原告所诉缺乏事实和法律依据，故应驳回原告的起诉。被告昌平区政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.证据材料，证据1、2系原告于2019年12月17日向被告提起行政复议申请并提交相关的证据材料。3.昌政复答[2019]991号《行政复议答复通知书》；4.昌政复字[2019]991号《送达回证》，证据3、4证明被告于2019年12月25日将提出答复通知书，原告提交的行政复议申请书及相关材料送达至昌平区城管局。5.《行政复议答复书》，证明昌平区城管局于2020年1月3日就原告提起的行政复议案件，提交了行政复议答复书及相关证据材料。6.《行政复议中止通知书》；7.《送达回执》及EMS快递单，证据6、7证明被告于2020年2月12日作出《行政复议中止通知书》并依法送达昌平区城管局及原告。8.《行政复议恢复审理通知书》；9.《送达回执》及EMS快递单，证据8、9证明被告于2020年5月12日作出《行政复议恢复审理通知书》，并依法送达昌平区城管局及原告。10.被诉复议决定；11.昌政复字[2019]第991号《送达回执》及EMS快递单、查询单，证据10、11证明被告于2019年5月13日作出被诉复议决定并依法送达原告和昌平区城管局。庭审质证中，原告对被告昌平区城管局提交的全部证据均无异议。原告对被告昌平区政府提交的全部证据的真实性认可，证明目的不认可。二被告对原告提交证据的质证意见为：对证据1无异议；认为证据2-4系本案的代理手续，不能作为证据使用；认为证据5、6是被诉行政行为，不能作为证据使用；对证据7-9、14的真实性、合法性、关联性和证明目的不认可；对证据10-12的关联性和证明目的不认可；对证据13的证明目的不认可。经庭审质证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原告提交的证据5、6，被告昌平区政府提交的证据10是本案被诉行政行为，不能作为证据使用；原告提交的证据2-4系该方代理手续，不属于证据范畴，不能作为证据使用；原告提交的证据7-12、14与本案审查的内容不具有关联性，且无法证明原告的证明目的，本院不予采纳。原告提交的其他证据与本案具有关联性，本院予以采纳。被告小汤山镇政府提交的全部证据，被告昌平区政府提交的其余证据符合证据的形式要求，具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，本院予以采纳。经审理查明，2019年5月5日，昌平区城管局接到群众举报，反映在北京市昌平区小汤山镇xxxxx2区x号存在违法建设。执法人员接报后，于当日到达现场进行检查和勘验，并制作现场检查笔录、现场勘验笔录。昌平区城管局执法人员现场检查发现：该户业主在主体房屋顶部加建钢结构房屋，房顶为坡顶，业主在南坡顶建太阳能发电板，北坡顶为彩钢结构房屋。主体施工已完成，未发现施工人员，现场无人向城管队员出示相关手续，城管队员现场张贴《谈话通知书》《责令停止建设通知书》等材料。同日，因认为该房屋业主的加建行为涉嫌违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款的规定，经内部审批，昌平区城管局决定立案调查。2019年5月7日，昌平区城管局执法人员对该房屋业主赵露露进行了询问并制作询问笔录。赵露露在询问笔录中自述在涉案房屋顶部建设太阳能发电板，同时将平顶改成坡顶，原楼顶部有保温板，拆除保温板之后从楼顶最低点到钢结构坡顶最高点约2米左右，建钢结构房屋没有办理规划手续，并对昌平区城管局执法人员认定的加建部分的面积予以认可。2019年6月3日，昌平区城管局向市规自委出具京昌城管协字[2019]年080025号《案件协查通知单》，请市规自委对赵露露在其房屋顶部所建建设是否属于城镇建设工程，是否属于规划许可事项、是否取得了规划许可证等事项进行认定。2019年6月6日，市规自委向昌平区城管局出具《关于赵露露建筑物规划审批情况的函》，该函载明：“经查，位于小汤山镇****主体顶部建设的太阳能发电板，轻钢结构未依法取得建设工程规划许可证。”2019年6月28日，昌平区城管局向赵露露作出《权利义务告知书》，告知赵露露拟对其作出责令限期拆除的决定，并告知其享有陈述和申辩的权利，并于同日向赵露露直接送达。2019年11月28日，昌平区城管局作出被诉限拆决定，并于当日向赵露露邮寄送达，同时张贴于涉案房屋外侧。赵露露不服，于2019年12月17日向昌平区政府申请行政复议，请求撤销被诉限拆决定。2019年12月25日，昌平区政府向昌平区城管局送达行政复议答复通知书及行政复议申请书等材料。2020年1月3日，昌平区城管局向昌平区政府提交答辩意见书及相关证据材料。因采取疫情防控应对措施，2020年2月12日，昌平区政府作出昌政复字[2019]991号行政复议中止通知书，决定自2020年2月12日中止行政复议。该通知书于当日向昌平区城管局送达，于2020年2月14日向赵露露邮寄送达。2020年5月12日，昌平区政府作出昌政复字[2019]991号行政复议恢复审理通知书，决定自2020年5月12日恢复行政复议案件审理。该通知书于当日向昌平区城管局直接送达，向赵露露邮寄送达。昌平区政府经审查，认为昌平区城管局作出的被诉限拆决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，于2020年5月13日作出被诉复议决定，维持昌平区城管局作出的被诉限拆决定，并于同日向昌平区城管局直接送达，向赵露露邮寄送达，赵露露于次日签收。赵露露仍不服，向本院提起行政诉讼。另查明，根据京政发﹝2019﹞9号《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》的规定，自2020年7月1日起，原由城管部门行使的对违法建设行为的全部行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府。本院认为，《北京市禁止违法建设若干规定》（2011年4月1日起施行）第四条第二款规定，规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。第九条规定，市规划行政主管部门指导全市违法建设查处工作。规划行政主管部门负责查处下列违法建设：（一）已经取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证但未按照许可内容进行建设的城镇建设工程；（二）未取得建设工程规划许可证但已经取得选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程；（三）逾期未拆除的城镇临时建设工程；（四）其他不属于城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府负责查处的违法建设。城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。乡镇人民政府负责查处本行政区域内的乡村违法建设，但在撤销乡镇人民政府设置街道办事处的区域内的乡村违法建设，已经取得临时乡村建设规划许可证但未按照许可内容进行建设的，由规划行政主管部门负责查处，应当取得而未取得临时乡村建设规划许可证的，由城市管理综合行政执法机关负责查处。本案中，昌平区城管局作为北京市昌平区城市管理综合行政执法机关，在对赵露露作出被诉限拆决定时，具有对其行政辖区内未依法取得建设工程规划许可证的城镇建设工程进行查处的法定职责。小汤山镇政府作为属地的乡镇人民政府，承继了昌平区城管局在本辖区内对违法建设行为的全部行政处罚权、行政强制权，是本案的适格被告。根据行政复议法第十二条第一款之规定，昌平区政府作为昌平区城管局的本级人民政府，具有对昌平区城管局作出的被诉限拆决定进行行政复议，并作出行政复议决定的法定职责。城乡规划法第九条、第六十四条的规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处以罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处罚款。《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。《北京市禁止违法建设若干规定》（2011年4月1日起施行）第十二条规定，城市管理综合行政执法机关责令停止建设或者发现已经建成的城镇违法建设，应当在20日内责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价10%以下罚款。根据上述规定，昌平区城管局在履行对涉案建筑实地勘察、对赵露露制作询问笔录及向规划部门去函核实是否经过规划审批等程序后，认定赵露露于涉案房屋顶部加建的轻钢结构建筑物未取得建设工程规划许可手续，属于违法建设。在此基础上，昌平区城管局作出被诉限拆决定，认定事实清楚，并无不当。关于被诉限拆决定的程序是否合法的问题。本案中，昌平区城管局接群众举报发现涉案房屋涉嫌违法建设后，履行了立案，现场检查、现场勘验，对赵露露进行询问并听取其陈述、申辩，以及向规划主管部门核实涉案建设规划审批情况等程序，本院予以认可。同时，参照《北京市禁止违法建设若干规定》（2011年4月1日起施行）第十二条之规定，城市管理综合行政执法机关责令停止建设或者发现已经建成的城镇违法建设，应当在20日内责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价10%以下罚款。本案中，2019年5月5日，昌平区城管局经审查后决定对赵露露在北京市昌平区小汤山镇xxxxx2区x号涉嫌违法建设的行为进行立案调查，迟至2019年11月28日方才作出被诉限拆决定，超过了上述规定的期限，但该程序问题并不影响被诉限拆决定结论的合法性，亦未实际影响赵露露的权利，本院依法应当确认被诉限拆决定违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。因此，被诉复议决定应一并确认违法。综上，赵露露的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项及第七十九条之规定，判决如下：一、确认北京市昌平区城市管理综合行政执法局于二〇一九年十一月二十八日作出的京昌城管限拆字〔2019〕第080008号《限期拆除决定书》违法；二、确认被告北京市昌平区人民政府于二〇二〇年五月十三日作出的昌政复决字[2019]991号行政复议决定中“维持被申请人于2019年11月28日作出的京昌城管限拆字〔2019〕第080008号《限期拆除决定书》”的内容违法。案件受理费50元，由被告北京市昌平区小汤山镇人民政府负担（于本判决生效后7日内交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  李 丽人民陪审员  李福荣人民陪审员  谷德泉二〇二〇年十一月三十日书 记 员  徐 洋