北京市海淀区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0108行初168号原告丛志波，男，1975年5月26日出生，汉族，住北京市丰台区。被告北京市朝阳区市场监督管理局，住所地北京市朝阳区霄云路霄云里**。法定代表人刘立新，局长。委托代理人李利，北京市朝阳区市场监督管理局干部。委托代理人马梦竹，北京市康达律师事务所律师。被告北京市市场监督管理局，住所地北京市海淀区苏州街**。法定代表人冀岩，局长。委托代理人张晓清，北京市市场监督管理局法制处干部。委托代理人黄薇，北京观韬中茂律师事务所律师。第三人北京惠笑超市有限公司，，住所地北京市朝阳区孙河乡康营家园****楼****法定代表人王威。第三人双城香其酱业有限责任公司，住所地黑龙江省哈尔，住所地黑龙江省哈尔滨市双城区市经济技术开发区v style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人高吉。原告丛志波诉被告北京市朝阳区市场监督管理局（以下简称朝阳区市监局）举报答复及北京市市场监督管理局（以下简称北京市市监局）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月20日受理后，依法组成合议庭。因北京惠笑超市有限公司（以下简称惠笑超市）、双城香其酱业有限责任公司（以下简称香其公司）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。2020年7月23日，本院依法公开开庭审理了本案。原告丛志波，被告朝阳区市监局的委托代理人李利、马梦竹，被告北京市市监局的委托代理人张晓清、黄薇到庭参加诉讼。第三人惠笑超市、香其公司明确表示不参加本案诉讼。本案现已审理终结。2019年10月28日，朝阳区市监局作出（京朝）市监答复【2019】500009号《关于对新发地菜篮子相关事项举报的答复》（以下简称被诉举报答复），告知丛志波，朝阳区市监局收到丛志波举报新发地菜篮子销售的香其酱中的黄豆酱属于复合配料，却没有展开标注，经朝阳区市监局调查，现回复如下：1、根据香其酱配料表中的黄豆酱相关协助调查的复函，函中提供了全国调味品标准化技术委员会、中国食品工业协会出具的黄豆酱不属于复合配料相关文件。2、丛志波提出的给予举报奖励事项，由于丛志波的举报不符合《北京市食品药品违法行为举报奖励办法（2016）年修订》第五条的规定，故无法申请举报奖励。丛志波对被诉举报答复不服，向北京市市监局申请行政复议。2020年1月2日，北京市市监局作出京市监复〔2019〕984号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），维持朝阳区市监局作出的被诉举报答复。原告丛志波诉称，原告在新发地菜篮子购买了香其酱，因为该食品配料表有黄豆酱，而且排在第一位，原告认为黄豆酱的添加量超过了总量的25%，根据GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（以下简称预包装食品标签通则）的规定，配料黄豆酱应该展开标注其原始配料组成，但是该香其酱却没有展开标注，不符合预包装食品标签通则的规定，属于不符合食品安全标准的食品，投诉到被告朝阳区市监局，该局作出被诉举报答复。原告对该答复不服，特向被告北京市市监局申请行政复议，该局作出了被诉复议决定，原告对该复议决定不服，特向法院提起诉讼。就原告的投诉举报，原告认为被告应该弄清楚两个问题，其一，黄豆酱是否为复合配料。对于一种配料是不是属于复合配料，首先的判断依据应该是确定复合配料的定义，而不是根据全国调味品标准化技术委员会以及中国食品工业协会的认定。根据预包装食品标签通则4.1.3.1.3，如果某种配料是由两种或两种以上的其他配料构成的复合配料（不包括复合食品添加剂），应在配料表中标示复合配料的名称，随后将复合配料的原始配料在括号内按加入量的递减顺序标示。当某种复合配料已有国家标准、行业标准或地方标准，且其加入量小于食品总量的25%时，不需要标示复合配料的原始配料。根据该条的规定可以看出，复合配料指的是由两种或者两种以上的其他配料构成的配料。因此，判断黄豆酱是不是复合配料首先应该确定黄豆酱到底是由哪些配料组成。但是被诉举报答复对黄豆酱的配料组成却没有任何涉及，仅依据全国调味品标准化技术委员会以及中国食品工业协会的所谓回函，就在基本事实都没弄清楚的情况下，作出了被诉举报答复。预包装食品标签通则的制定单位是国家卫生健康委员会，对于预包装食品的生产销售现在由国家市场监督管理总局进监管，因此对于一种配料是不是属于复合配料的认定，只能由这两个部门负责解释。所谓全国调味品标准化技术委员会以及中国食品工业协会的认定没有任何效力可言。其次，应该确认黄豆酱的添加量是否超过总量的25%。根据预包装食品标签通则（问答版）第二十六条第（二）项，如果直接加入食品中的复合配料没有国家标准、行业标准或地方标准，或者该复合配料已有国家标准、行业标准或地方标准且加入量大于食品总量的25%，则应在配料表中标示复合配料的名称，并在其后加括号，按加入量的递减顺序一一标示复合配料的原始配料，其中加入量不超过食品总量2%的配料可以不按递减顺序排列。也就说如果该黄豆酱属于复合配料，但是添加量超过了总量的25%，就应该展开标注其原始配料组成。但是被诉举报答复对该黄豆酱到底占食品总量的多少，没有进行任何认定。最后，原告购买的产品最新包装配料黄豆酱已经展开标注，标注形式为：黄豆酱（饮用水、非转基因大豆、小麦、食用盐），也就是说黄豆酱是由饮用水、非转基因大豆、小麦、食用盐组成的复合配料。本人购买的香其酱执行标准SB/T10612，经查询该标准是国内贸易标准复合调味酱的标准，该标准3.1复合调味酱，指的是以黄豆酱为主要原料，添加两种或两种以上调味料及食品添加，经调配、烹制、包装而成。从该标准可以看出，该产品以黄豆酱为主要原料，也就是黄豆酱应该占50%以上，远远超过预包装食品标签通则（问答版）的25%，因此应该展开标注其原始配料组成（而且最新的包装也确实展开了）。对照预包装食品标签通则以及问答版的相关规定，黄豆酱是由饮用水、非转基因大豆、小麦、食用盐四种单独配料组成的复合配料，而且已有国家标准《GBT24399黄豆酱》，加入量大于食品总量的25%（实际已经超过添加量的50%）则应在配料表中标示复合配料的名称，并在其后加括号，按加入量的递减顺序一一标示复合配料的原始配料。因此，该配料的组成完全符合预包装食品标签通则以及问答版的相关规定，应该展开黄豆酱的配料组成，但是却没有展开标注（后来展开标注了），属于不符合食品安全标准的食品。但是被告没有对该配料到底是由哪些配料组成，到底是不是复合配料进行调查，也没有对该配料到底占总量的多少进行任何调查，仅仅根据两个与本案不相干的单位作出的没有任何法律效力的所谓的回函就作出了回复。而且在2019年12月31日食品安全国家标准审评委员会秘书处关于《征求等13项食品安全国家标准（征求意见稿）意见的函(食标秘发〔2019〕27号)》中，专门对预包装食品标签通则（征求意见稿）编制说明中，对于复合配料的定义特别作出了解释，说明中写到：为了更清晰的使标准使用者理解复合配料的定义，标准修订中，将复合配料的表述，由“两种或两种以上的其他配料或原料构成的复合配料”修订为“两种或者两种以上的其他配料或原料制成的复合配料”，以避免对于只有经“物理混合”的配料才算作复合配料的误解。从该条解释可以看出，只要是两种或者两种以上的配料组成就是复合配料，与物理混合还是发生化学变化没有关系。而且也说明是不是复合配料，只有国家卫生健康委员会来解释，中国调味品协会没有任何权力解释。根据2020年6月1日起实施的国家市场监督管理总局发布的《强制性国家标准管理办法》第41条规定，强制性国家标准发布后，需要进一步明确含义的由标准化办公室及卫健委等有权机关解释。因此，调味品协会没有权限解释。综上所述，被告朝阳区市监局作出的被诉举报答复属于认定事实不清，证据不足，北京市市监局作出的被诉复议决定也是错误的，因此要求撤销被告朝阳区市监局作出的被诉举报答复和被告北京市市监局作出的被诉复议决定，请求判令被告朝阳区市监局在法律规定的时限内对原告的投诉举报进行处理，本案诉讼费用由两被告承担。在本院指定的证据交换期限内，原告丛志波提交如下证据并当庭出示：1.预包装食品标签通则（征求意见稿）编制说明，证明复合配料包括物理混合也包括化学混合，由两种或两种以上的原料制成的为复合配料；2.产品包装，证明新的产品包装的复合配料已经展开标注。被告朝阳区市监局辩称，被告于2019年10月22日收到举报，称第三人惠笑超市销售的香其酱配料中的黄豆酱属于复合配料，没有对其进行展开标注，不符合食品安全标准。2019年10月22日，被告对第三人进行现场检查，被告前期处理过其他原告关于涉案问题的举报，结合调查情况，被告于2019年10月24日作出不予立案的决定，于2019年10月28日作出被诉举报答复。2019年11月5日，原告不服被诉举报答复，向北京市市监局提起复议，复议机关于2020年1月2日作出被诉复议决定，决定维持被诉举报答复。现原告不服，提起诉讼。答辩理由如下：（一）被告具有对原告作出被诉举报答复的职权。根据《中华人民共和国食品安全法》（下称食品安全法）第六条第二款、《食品药品投诉举报管理办法》第五条的规定，被告作为朝阳区市场监督管理部门，依法具有受理、答复、核实、处理本行政区域的食品投诉举报的职责。本案举报事项发生地为北京市朝阳区，举报内容属于食品安全问题，属于被告职权管辖范围。（二）被诉举报答复履行程序符合法律规定。依据《食品药品投诉举报管理办法》第十五条以及第二十条规定，本案中，被告于2019年10月22日收到举报并登记受理，于10月24日作出不予立案决定，于10月28日作出被诉举报答复，被告的举报答复程序符合法律规定。（三）被诉举报答复认定事实清楚，适用法律正确。接举报后，被告于收到举报当日对被举报单位进行现场检查，制作《现场检查笔录》，收集相关案件材料。涉案产品为“香其酱（黄豆复合调味酱）”，其包装标注的执行标准为SB/T10612。关于涉案产品是否为复合配料问题，被告曾向涉案产品生产商所在地的市场监管部门请求协助调查，以对涉案产品的定性作出判断。生产者所在地市场监督管理部门哈尔滨市市场监督管理局复函：1.香其公司是合法的食品生产企业；2.黄豆酱执行国家标准《黄豆酱》GB/T24399-2009。此标准的制定单位全国调味品标准化技术委员会出具了黄豆酱作为食品配料为单一配料的说明，无需提供产品配料成分占比；3.被举报产品2015年-2017年连续三年被国家食品安全抽样检验均合格。协查承办单位同时向被告提供生产单位资质证明文件及相关情况说明。被告根据相关标准和协查承办单位复函意见，认定涉案产品属于单一配料而不属于复合配料，认定事实清楚。因违法事实不成立，依据《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》（以下简称举报奖励办法）第五条，被告作出不予申报奖励的决定并无不当。需要说明的是，依据GB/T24399-2009《黄豆酱》标准3.1主要原料和辅料规定，有黄豆、小麦粉、生产用水、食用盐、食品添加剂、其他辅料等成分组成的黄豆酱，黄豆酱由多种成分构成。被告认可黄豆酱由多种成分组成，但黄豆酱作为食品配料为单一配料，无需提供产品配料成分比是有明确规定的，且在标准制定部门对此问题亦专门予以规范的情况下，不能据此混淆概念，错误适用执行标准。关于涉案产品新包装将黄豆酱展开标示的问题，可以使消费者更为清楚的了解涉案产品成分，并不违反相关法律规定或国家食品安全标准，亦不具有证明涉案产品不予展开标注违法的证明力。（四）北京市市监局作出的被诉复议决定认定事实清楚、履行程序合法、适用法律正确，请法院依法予以维持。综上，被告作出的被诉举报答复认定事实清楚，履行程序合法、适用法律、标准正确，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。在法定举证期限内，被告朝阳区市监局提交如下证据并当庭出示：1.案件来源登记表、举报登记表、举报材料，证明被告于2019年10月22日收到举报材料；2.现场笔录、相关证照、不予立案审批表、协助调查函及附件、协查复函，证明关于举报事项，被告进行调查处理，经调查原告举报的违法事实不成立，决定不予立案；3.被诉举报答复及邮寄凭证，证明被告对被举报事项作出了回复并送达给原告。同时，被告朝阳区市监局提交并出示食品安全法、《食品药品投诉举报管理办法》《北京市食品药品投诉举报管理办法》、举报奖励办法作为其法律规范依据。被告北京市市监局辩称，一、被告具有依法办理原告行政复议申请的法定职责。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条第一款之规定，被告作为朝阳区市监局的上一级主管部门，对原告向被告提出的复议申请，具有依法办理的职责权限。二、本案行政复议程序合法。依据行政复议法第十七条、第二十三条第一款、第三十一条第一款和第四十条第二款之规定，本案中，被告于2019年11月5日收到原告行政复议申请，并于同日依法受理。2019年11月7日，被告作出行政复议答复通知书，于同日直接送达朝阳区市监局。朝阳区市监局在法定答复期限内当面提交行政复议答复书以及相关的证据材料。2020年1月2日，被告作出被诉复议决定，并于同月8日向原告和朝阳区市监局邮寄，原告和朝阳区市监局于次日签收。综上，被告作出的被诉复议决定，符合行政复议法的程序规定，无违法违规。三、复议机关作依法维持朝阳区市监局举报答复的复议决定合法、有效。在复议案件办理中，被告严格履行法定职责，对被复议的行政行为进行全面审查，全面了解了原告与朝阳区市监局行政争议的经过，也认真核查了朝阳区市监局作出的最终处理决定的依据，审查了办理程序。本案中，原告投诉举报称惠笑超市经营不符合食品安全标准的香辣酱（黄豆复合调味酱）。朝阳区市监局经过调查，认定原告举报内容不属实，决定不予立案，并作出被诉举报答复，认定事实及行政程序，并无不当。被告依据行政复议法第二十八条第一款第（一）项之规定，维持朝阳区市监局作出的被诉举报答复。综上，被告的复议决定合法、有效，并无不当，请法院依法驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，被告北京市市监局提交如下证据并当庭出示：1.原告于2019年11月5日提交的行政复议材料、信封封皮、邮件查询单以及《行政复议有关事项审批表》，证明原告的申请内容以及被告于2019年11月5日收到原告复议申请，并于同日依法受理；2.行政复议答复通知书及送达回证，证明被告于2019年11月7日通知朝阳区市监局对行政复议进行答复；3.朝阳区市监局提交的《行政复议答复书》及证据材料，证明被告作出被诉复议决定认定事实的依据；4.被诉复议决定、快递单、邮件查询单，证明2020年1月2日，被告作出被诉复议决定并于同年1月8日寄送原告和朝阳区市监局。同时，被告北京市市监局提交并出示行政复议法作为其法律规范依据。经庭审质证，原告丛志波对被告朝阳区市监局以及被告北京市市监局提交的全部证据中的程序性证据无异议，但不认可实体答复结果以及复议结果。被告朝阳区市监局对原告丛志波提交的全部证据的真实性认可，但不认可其证明目的。被告北京市市监局对原告证据的质证意见与朝阳区市监局一致。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据作如下确认：被告朝阳区市监局提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，本院予以采信。被告北京市市监局提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，本院予以采信。原告丛志波提交的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，但不能证明其欲证明的事项，对其证明目的本院不予采信。根据以上经过认证的证据以及庭审查明的情况，可以确认如下事实：2019年10月22日，朝阳区市监局收到丛志波的投诉举报。丛志波投诉称，在朝阳区孙河香江北路新发地菜篮子社区直营店处购买了香其酱，该食品配料表有黄豆酱，该配料属于复合配料，根据国家标准《GBT24399黄豆酱》的定义，判断黄豆酱属于复合配料，而且排在配料表第一位添加量应该超过总量的25%，根据7718预包装食品标签通则的规定，应该展开标注其原始配料组成，但是该食品却没有展开标注，属于不符合食品安全标准的食品，要求进行查处，最终处理结果要求书面回复，如果处罚要求申请举报奖励，同时提交了购物小票及涉案食品照片，其中涉案食品标签显示，配料包括黄豆酱、饮用水、植物油、果葡糖浆、食用盐、白砂糖、辣椒等。当日，朝阳区市监局对新发地菜篮子社区直营店进行现场检查，并制作现场笔录。该笔录记载主体资格证照名称为：惠笑超市，现场情况为：已取得食品经营许可证，招牌名为新发地菜篮子社区直营店，正在出售被举报的商品。同时，朝阳区市监局调取了惠笑超市的营业执照副本复印件、食品经营许可证副本复印件以及法定代表人身份证复印件。2019年10月24日，朝阳区市监局经调查认为黄豆酱不属于复合配料，举报内容不属实，经审批作出不予立案决定。2019年10月28日，朝阳区市监局向丛志波作出被诉举报答复，向其反馈投诉举报办理结果。2019年11月5日，丛志波不服该被诉举报答复，向北京市市监局提出行政复议申请。2019年11月7日，北京市市监局向朝阳区市监局作出行政复议答复通知书。同年11月15日，朝阳区市监局提交行政复议答复书及相关证据材料。2020年1月2日，北京市市监局作出被诉复议决定，认为涉案产品的配料表中含有黄豆酱，该配料不属于由两种或两种以上的其他配料构成的复合配料，不需要按照GB7718-2011预包装食品标签通则第4.1.3.1.3条之规定标示复合配料的名称，朝阳区市监局认定丛志波举报内容不属实，所作不予立案决定并无不当，复议决定维持朝阳区市监局作出的被诉举报答复。丛志波亦不服，向本院提起行政诉讼。另查，2019年5月21日，投诉人王女士曾向朝阳区市监局投诉华联生活超市康营店，称在其处购买了香其酱，该食品配料表有黄豆酱，该配料属于复合配料，而且排在配料表第一位，添加量应该超过总量的25%，根据7718的规定应该展开标注其原始配料组成，但是该食品却没有展开标注，属于不符合食品安全标准的食品，要求查处，如果处罚要求书面回复并要求举报奖励。通过投诉人王女士所提供涉案食品照片可以判断与丛志波所投诉食品系同一商品。2019年8月28日，朝阳区市监局向涉案食品生产企业香其公司所在地的哈尔滨市市场监督管理局发送协助调查函，请求协助调查香其酱是否存在食品安全问题，该产品配料表中的黄豆酱未展开标注原始配料成分的标注方式是否违反相关法律及规定，并要求提供该产品配料成分占比。2019年9月25日，哈尔滨市市场监督管理局向朝阳区市监局发送协助调查的复函，函复内容为：香其公司是合法的食品生产企业；黄豆酱执行国家标准《黄豆酱》GB/T24399-2009，此标准的制订单位全国调味品标准化技术委员会出具了黄豆酱作为食品原料为单一配料，无需提供产品配料成分占比；被举报产品2015年-2017年连续三年被国家食品安全抽样检验均合格。复函同时附香其公司资质文件以及相关情况说明。其中全国调味品标准化技术委员会于2019年6月21日出具的《关于香其酱、香辣酱配料中黄豆酱有关问题的说明》载明：“国家标准《黄豆酱》（GB/T24399-2009）中规定，黄豆酱为以黄豆为主要原料，经微生物发酵酿制的酱类。主要原料和辅料为黄豆、小麦粉等，经微生物发酵酿制的产品，其最初的原料与辅料均发生质变，改变为其它成分。按照国家标准《调味品分类》（GB/T20903-2007）的规定，黄豆酱应归类为酱类中的豆酱一类，而非复合调味料。原国家卫生和计划生育委员会于2014年12月24日，发布《食品安全国家标准酿造酱》（GB2718-2014）；2018年6月21日，国家卫生健康委员会和国家市场监督管理总局共同发布《食品安全国家标准复合调味料》（GB31644-2018）。标准中明确黄豆酱应执行《食品安全国家标准酿造酱》（GB2718-2014）。说明黄豆酱不属于复合调味料。作为国家标准《黄豆酱》（GB/T24399-2009）归口单位，我们认为黄豆酱为单一调味品，不属于复合调味料；作为食品原料用于其它食品生产时，应为单一配料。”庭审中，朝阳区市监局陈述，因举报产品及所反映问题一致，故针对丛志波的举报系直接依据哈尔滨市市场监督管理局的复函作出被诉举报答复。再查，国家标准《黄豆酱》（GB/T24399-2009）前言载明：“本标准由全国调味品标准化技术委员会归口。”本院认为，根据食品安全法第六条及《食品药品投诉举报管理办法》第五条、第七条、第九条的规定，朝阳区市监局作为区县一级食品药品监督管理部门，对其行政区域内的食品安全违法行为具有接受举报投诉、调查并作出处理的职责。同时，依据行政复议法第十二条规定，北京市市监局作为朝阳区市监局的上一级主管部门，依法负有相应的行政复议职责。根据《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定，投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条规定，市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案。本案中，朝阳区市监局收到丛志波的投诉举报后，对被举报的惠笑超市进行现场检查，在确定涉案产品系香其公司生产的香其酱，丛志波投诉举报的产品、事由、请求均与之前处理的投诉案件一致的情况下，朝阳区市监局根据哈尔滨市市场监督管理局的复函、全国调味品标准化技术委员会于2019年6月21日出具的《关于香其酱、香辣酱配料中黄豆酱有关问题的说明》等，认定黄豆酱不属于复合配料，丛志波举报的内容不属实，对该案不予立案，并作出被诉举报答复，将上述核查情况告知丛志波，将办理结果进行反馈，认定事实清楚，程序合法，并无不当。同时，在丛志波举报的违法事实不成立的情况下，朝阳区市监局答复对其举报不申请奖励，亦无不当。北京市市监局在收到丛志波的行政复议申请后，履行了受理审查、通知、答复等法定程序，在法定期限内作出被诉复议决定并向丛志波进行了送达。北京市市监局所作被诉复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告丛志波的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告丛志波负担（已交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张侨珊人民陪审员  彭振义人民陪审员  梁铭全二〇二〇年十一月十一日书 记 员  冯安琪