浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1624号上诉人（原审原告）黄玉叶，女，1964年6月4日出生，汉族，住浙江省永嘉县桥下镇外塆村。委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人金超、谢蓉蓉。原审第三人永嘉县桥下镇德盛社区居民委员会，住所地浙江省永嘉县桥下镇永临大道。法定代表人邵元成，主任。委托代理人叶建勇，浙江嘉瑞成律师事务所律师。原审第三人永嘉县桥下镇外塆村经济合作社，住所地浙江省永嘉县桥下镇外塆村。法定代表人蔡标春，主任。委托代理人叶建勇，浙江嘉瑞成律师事务所律师。上诉人黄玉叶因与浙江省人民政府土地行政审批一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初694号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年9月11日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定：为实施城市规划，永嘉县人民政府拟申请永嘉县2018年城乡建设用地增减挂钩实施方案（二），即使用2018年度挂钩指标8.0824公顷，安排建新区用地8.0824公顷，其中农用地7.9085公顷（耕地7.4784公顷〈含水田6.5965公顷〉，林地0.1125公顷，交通用地〈农村道路〉0.2956公顷、水域及水利设施用地〈坑塘水面、沟渠〉0.022公顷），未利用地0.1739公顷。该项目共有三个建新地块，其中地块1和3涉及征收永嘉县桥下镇外塆村土地，面积分别为0.4159公顷和0.0222公顷，地块1拟用于永嘉县桥下镇2018-4#地块项目，地块2涉及国有和桥下镇八里村土地。2018年9月，永嘉县为民土地勘测服务中心有限公司对涉案地块进行勘测定界，并出具《建新地块1建设项目土地勘测定界图》。同年11月4日，外塆村委会出具村民（代表）会议纪要，载明已对上述地块征收补偿安置事项进行讨论。2019年1月4日，原永嘉县国土局向外塆村送达了听证告知书，告知拟征收地块的用途、面积、征地补偿安置方案等内容，并告知在接到告知书5个工作日内可书面申请听证。同月12日，外塆村委会出具放弃征地听证的意见，载明“我村于2019年1月4日在村务公开进行张贴，截止同月11日，我村无人对征地补偿标准和安置方案提出听证申请”。同月14日，外塆村委会与原永嘉县国土局征地事务所签订征收农民集体所有土地补偿协议，对征地面积、地类、位置等予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定，其中征地费用合计42.4218万元，核定基本生活保障人数8人。2019年1月17日，涉案建新地块1所涉土地权属面积经外塆村委会确认。永嘉县资规局于同月21日出具永嘉县桥下镇土地利用总体规划（2006-2020年）局部图、永嘉县土地利用总体现状局部图、浙江省林业厅于2019年1月28日出具使用林地审核同意书，涉案建新地块1所涉征收外塆村土地0.4159公顷均系水田。同月22日，永嘉县人力资源和社会保障局出具被征地农民社会保障措施落实情况审核意见，确认永嘉县2018年城乡建设用地增减挂钩实施方案（二）所涉及被征地农民的社会保障措施已经落实。截止2019年1月22日，永嘉县资规局亦没有收到听证申请。2019年1月22日，永嘉县资规局出具规划选址意见，同意规划选址，并于同月24日编制《浙江省农村土地综合整治项目申报表》，逐级上报审批。浙江省人民政府于同年5月17日作出被诉行政行为。黄玉叶以其承包地在涉案征收土地范围，以及享有外塆村集体土地共有权为由，起诉要求撤销该行为中涉及征收外塆村土地的审批行为。原审法院另查明：1.自然资源部自然资〔2019〕377号《关于下达浙江省2019年增减挂钩节余指标跨省调剂任务的函》规定，浙江省2019年城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调入任务为2万亩，附加规划建设用地规模3500亩。浙江省人民政府浙政发函〔2019〕6号《关于城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调入确认的函》规定，我省确认2019年完成调剂任务57000亩，均属耕地，附加规划建设用地规模3644.22亩，调剂资金总额303.2211亿元。2.2020年3月份，永嘉县为民土地勘测服务中心有限公司出具土地勘测定界技术报告书及土地勘测图，明确根据黄玉叶现场指界，其承包地有20.44平方米在涉案建新地块1范围。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被诉行政行为涉及三个建新地块，其中仅地块1和3涉征收外塆村土地。黄玉叶自认其承包地在文博路上，且与案外人谢作夏承包地相毗邻，并提供承包权证，但该承包权证上仅载明承包土地四至及现状面积等，没有具体的位置坐标，黄玉叶以其承包地在被诉行政行为中有关建新地块1涉及征收外塆村集体土地范围内提起诉讼，应认定其已就与该地块征收行为有无利害关系提供初步证据，结合在案的土地勘测定界图、土地勘测定界技术报告所附土地勘测图以及文博路分户测量局部详图，尚不足以排除黄玉叶现场指界的20.44平方米承包地在涉案建新地块1范围内，在此情况下，应认定黄玉叶有权对被诉行政行为中有关建新地块1涉及征收外塆村集体土地的审批提起诉讼。至于黄玉叶该部分承包地是否实际在该征收范围内以及能否获得补偿安置，由属地行政机关在之后的补偿安置程序中调查确定后再作处理。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，黄玉叶自认无使用或实际使用的土地在被诉行政行为中有关建新地块3涉及征收外塆村集体土地范围，其起诉要求撤销该部分地块征收行为，涉及征收外塆村土地的审批，实际系对征收其所在村集体土地的行政行为不服，根据前述规定，可以村民委员会、农村集体经济组织或者过半数村民以集体经济组织名义提起诉讼，黄玉叶以自己名义直接提起诉讼，不符合法定起诉条件，应当予以驳回。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。本案项目安排建新区用地涉及征收集体土地7.9085公顷，浙江省人民政府在作出本案被诉征地审批意见前，永嘉县相关部门已与外塆村委会签订土地补偿协议，履行相关征地告知程序，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论。在前述征地准备事项完成的基础上，永嘉县资规局编制《浙江省农村土地综合整治项目申报表》，经永嘉县人民政府、温州市资规局和温州市人民政府同意后上报审批，浙江省人民政府作出被诉行政行为，同意征收涉案土地，符合前述法律规定的审批权限和程序，征地补偿及安置补助标准符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。且使用的增减挂钩指标在我省跨省域调剂节余指标范围内。关于黄玉叶提出的起诉理由评析如下：1.2018年3月10日施行的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》第六条规定，按照增减挂钩政策规定，深度贫困地区所在地省级国土资源主管部门组织编制和审批拆旧复垦安置方案，帮扶省份省级国土资源主管部门组织编制和审批建新方案，通过城乡建设用地增减挂钩在线监管系统报国土资源部备案。据此，现行增减挂钩节余指标跨省域调剂在国土资源部门在线监管系统实行台帐管理模式，即拆旧复垦安置方案和建新方案分别由各自所在的省份省级国土资源部门编制审批。黄玉叶以浙江省人民政府未提供拆旧复垦项目相关材料为由主张被诉行政行为违法，缺乏法律依据。2.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。本案中，涉案拟征收土地现状调查结果虽未经被征收农户确认，但本次征地补偿安置方案、征地补偿安置协议书、村民代表会议纪要均明确青苗及地上附着物按实际定额标准另行支付，其中协议书及补偿安置方案载明征地补偿费由被征地村集体经济组织负责分配、管理和使用，届时相关部门将会就地上附着物调查结果与各被征收户确认，拟定具体分配方案，听取各被征收户意见。故本案征地调查结果未经各被征收人确认，并不损害黄玉叶合法权益。3.《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第十条规定，国土资源部门根据确认后的调查成果拟订征地补偿安置方案，以听证告知书形式书面告知被征地农村集体经济组织或者村民委员会和相关权利人。当事人在被告知后5个工作日内书面提出申请听证的，国土资源部门应当按照《国土资源听证规定》组织听证；当事人在规定期限内没有提出申请的，视为放弃听证。被征地集体经济组织或者村民委员会应当组织召开村民（代表）会议，对征地补偿安置方案进行讨论，出具村民（代表）会议纪要。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见的通知》虽规定国土资源部门在征地报批前应履行以书面形式告知征地情况、组织征地听证等程序，但并没有限定书面告知的具体方式途径，温州市上述规定明确可通过召开村民代表大会对征地补偿安置方案进行讨论，系充分听取农户意见，切实落实征地报批前告知程序，并根据村民代表大会召开情况及讨论内容出具村民代表会议纪要作为土地征收报批材料，符合前述规定。黄玉叶以未依法召开村民代表大会就征地事宜进行讨论，未履行告知听证程序等为由，主张被诉行政行为违法，理由不能成立。4.温州市国土资源局温人社〔2013〕275号《关于下放报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》规定，为贯彻执行浙江省人力资源和社会保障厅浙江省国土资源厅《关于下发报国务院批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》（浙人社发〔2013〕134号精神），从2013年8月1日，温州市范围内报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限下放至县级人力社保部门。因此，涉案征地的有关被征地农民社会保障落实情况审核由永嘉县人力资源和社会保障局盖章确认，并不违反上述规定。综上，黄玉叶以上述理由诉请要求撤销被诉行政行为，均不能成立，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：一、驳回黄玉叶要求撤销浙江省人民政府于2019年5月17日作出的浙土整字〔2019〕0015浙江省农村土地综合整治项目审批意见书中有关征收建新地块3所涉外塆村集体土地审批行为的起诉；二、驳回黄玉叶要求撤销浙江省人民政府于2019年5月17日作出的浙土整字〔2019〕0015浙江省农村土地综合整治项目审批意见书中有关征收建新地块1所涉外塆村集体土地审批行为的诉讼请求。黄玉叶上诉称：第一，被上诉人提供的社会保障措施落实情况说明表不符合法定要求，且缺少保障费用落实凭证。该说明表仅有县社会保障部门的盖章，不符合国家人力资源和社会保障部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》关于“需报省级政府批准征地的，上述说明材料由市（地、州）级劳动保障部门提出审核意见；需报国务院批准征地的，由省级劳动保障部门提出审核意见”的要求，且缺少农民社会保障费用落实凭证，无法说明被征地农民社会保障费用已经落实。第二，被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况未纳入征地前的告知程序。根据《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》，被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利，没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地，本案被上诉人提供的证据显示上述社会保障情况并未进行告知听证。第三，未依法履行征地前的“告知、确认、听证”程序。首先，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，当地国土部门要以书面形式将相关事项告知被征地农村集体经济组织和被征地农户。而被上诉人提供的材料显示，仅仅有村委会的送达证明，而且征地范围确定后，被征地农户是确定的，当地国土部门并没有以书面形式将相关事项告知被征地农户。其次，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国土资源关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。土地权属属于集体，地上附着物属于个人，所以调查结果应当经四方确认。被上诉人的证据中没有包含“地上附着物权属、种类、数量”的调查结果，更没有四方确认文件。再次，由于地方国土部门履行告知程序不到位，未采取书面形式对被征地农民进行告知，导致被征地农民无法得知征地事宜，根本无法提出听证申请。综上，请求二审法院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。浙江省人民政府答辩称：一、关于社保措施落实情况表。为落实简政放权的要求，浙人社发（2013）134号文件规定了报国务院审批的建设项目社保落实情况的审核权限，由省下放给县。设区市社保部门对报省审批的建设项目社保落实情况的审核权限也可根据实际情况下放。温州已将相关权限下放到县级劳动保障部门审批，温人社发[2013]275号规定，从2013年8月1日起，温州市范围内报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限下放至县级人力社保部门。本案中由永嘉县人力资源和社会保障局在社保措施落实情况表上盖章确认，符合上述规定。二、关于社会保障情况的告知听证。征地批准前，原永嘉县国土资源局向外塆村送达了《听证告知书》及《征地补偿安置方案》，该方案第二点明确征地补偿安置依据为《永嘉县征收农民集体所有土地管理办法》，包含了被征地农民基本生活保障的标准、费用筹集来源等内容，该方案第四点也明确本次征地可安排8人参加被征地农民基本生活保障制度。因此，本次征地中有关社会保障情况均已告知到位。三、关于征地前告知听证确认程序。在案证据表明，在本案征地审批前，外塆村已就征地事宜召开村民代表会议，原永嘉县国土资源局已发布《听证告知书》、《征地补偿安置方案》，并通过向外塆村村委会送达和公告的方式，告知了拟征地地块的相关情况、申请听证权利及期限等，并就本案征地补偿与外塆村村委会签订了征地补偿安置协议，对征地相关情况予以确认。上述行为，已经充分保障了被征地集体经济组织和村民的知情权，征地前告知听证确认程序已经履行到位。请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。永嘉县桥下镇德盛社区居民委员会、永嘉县桥下镇外塆村经济合作社未提交书面答辩意见，二审调查时称：同意浙江省人民政府的答辩意见。涉案项目中建新地块1征收土地面积范围内没有黄玉叶户的承包地、自留地或宅基地等集体土地，上诉人起诉时也未提供有土地在涉案征收土地范围内的证据，一审也仅是认定有较大可能涉及其承包地。请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人黄玉叶不服浙江省人民政府作出浙土整字〔2019〕0015《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》提起的诉讼。首先，鉴于二审调查时，上诉人黄玉叶确认建新地块3并不涉及其承包地、自留地或宅基地等集体土地，即对于一审裁定驳回其对建新地块3的起诉并无异议，二审予以确认。其次，在案的自然资源部自然资〔2019〕377号《关于下达浙江省2019年增减挂钩节余指标跨省调剂任务的函》以及浙江省人民政府浙政发函〔2019〕6号《关于城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调入确认的函》等文件表明，本案项目安排建新区用地属于增减挂钩节余指标跨省域调剂的一部分，且使用的增减挂钩指标在我省跨省域调剂节余指标范围内。在案的农村土地综合整治项目市级审核意见表、农村土地综合整治项目实施方案、征收土地方案、建新区面积汇总表、被征地农民社会保障措施落实情况说明表、勘测定界技术报告、规划选址意见、土地利用总体规划局部图、土地利用现状局部图、使用林地审核同意书、听证告知书及送达回执、放弃征地听证的意见及未收到听证申请的说明、村民代表会议纪要、征地补偿安置协议等证据，可以证实浙江省人民政府在作出本案被诉审批之前，永嘉县相关职能部门已与外塆村委会签订土地补偿协议，履行相关征地告知程序，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论。在完成前述征地准备事项的基础上，永嘉县资规局编制《浙江省农村土地综合整治项目申报表》，经永嘉县人民政府、温州市资规局和温州市人民政府同意后上报审批，浙江省人民政府作出被诉行政行为，上述审批权限和程序符合《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十五条的规定以及自然资源部自然资规〔2018〕4号《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》第五条、第六条的规定。针对上诉人黄玉叶提出的未对土地进行权属调查并经农户确认问题，由于本次征地补偿安置方案、征地补偿安置协议、村民代表会议纪要均明确青苗及地上附着物按实际定额标准另行支付，其中安置协议及补偿安置方案载明征地补偿费由被征地村集体经济组织负责分配、管理和使用，征地实施阶段相关部门会就地上附着物调查结果与各被征地农户进行确认，拟定具体分配方案，听取各被征收户意见。也即虽然本案征地调查结果未经各被征地农户确认，但相关权益尚可在征地实施阶段得到保障，并不损害黄玉叶合法权益，其就此提出的异议不予支持；针对上诉人黄玉叶的未履行听证程序问题，在案的听证告知书及送达回执、放弃征地听证的意见及未收到听证申请的说明、村民代表会议纪要、征地补偿安置协议等材料，可以证实属地政府向征地农户送达了征地听证告知、村民委员会放弃听证，并通过召开村民代表大会对征地补偿安置方案进行讨论，充分听取了农户意见，履行了征地报批前告知的程序义务。上诉人黄玉叶二审虽然提出村民代表会议纪要存在代签的主张，但并未提交证据证实，且并不能推翻本案召开过村民代表会议讨论征地事宜的事实，故对其就此的异议不予支持；针对上诉人黄玉叶就社保资金落实情况提出的异议，原温州市国土资源局温人社〔2013〕275号《关于下放报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》规定，为贯彻执行浙江省人力资源和社会保障厅原浙江省国土资源厅《关于下发报国务院批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》（浙人社发〔2013〕134号精神），从2013年8月1日起，温州市范围内报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限下放至县级人力社保部门。因此，涉案征地的有关被征地农民社会保障落实情况审核由永嘉县人力资源和社会保障局盖章确认，并不违反上述规定。综上，上诉人黄玉叶的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄玉叶负担。本判决为终审判决。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年十一月三十日书记员  陈亦恒