山东省济南市历城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0112行初276号 原告杨盛君，男，1960年12月25日出生，汉族，无业，住济南市天桥区。 原告杨盛东，男，1964年3月21日出生，汉族，山东北方现代化学工业有限公司退休职工，住济南市天桥区。 原告杨盛田，男，1967年11月7日出生，汉族，济南名人人力资源有限公司员工，住济南市历城区。 三原告共同委托代理人周斌，山东鲁泉律师事务所律师。 三原告共同委托代理人崔通，山东鲁泉律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府港沟街道办事处，住所地济南市历城区。 法定代表人孙云奎，主任。 委托代理人张萍，该单位工作人员。 委托代理人张元峰，山东昌平律师事务所律师。 原告杨盛君、杨盛东、杨盛田因不服被告济南市历城区人民政府港沟街道办事处（以下简称港沟街道办）、被告济南市历城区港沟街道文体旅游城建设指挥部（以下简称文旅城指挥部）作出的《解除协议决定书》，于2020年6月1日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2020年6月4日向被告港沟街道办、文旅城指挥部送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月6日公开开庭审理了本案。原告杨盛君、杨盛东、杨盛田及三原告共同委托代理人周斌、崔通，被告港沟街道办的委托代理人张萍、张元峰到庭参加诉讼。因被告文旅城指挥部是被告港沟街道办成立的临时机构，三原告撤回对被告文旅城指挥部的起诉，本院予以准许。本案现已审理终结。 2019年12月10日，文旅城指挥部作出《解除协议决定书》，主要内容为：“你方已签订的《住宅拆迁安置补偿协议》约定共有3人选择按建设成本价购买安置房。经上级审计部门发现，根据测绘公司出具测绘图显示房屋住宅面积为零，根据《莲花山片区征地拆迁城中村改造补偿安置实施意见》第四条第一款第六项、第二款的规定，不符合购买政策。决定解除文旅城指挥部与你方签订的《住宅拆迁安置补偿协议》。” 原告杨盛君、杨盛东、杨盛田诉称，三原告系同胞兄弟，其父杨某（曾用名杨某，已于2013年病故）原在济南市历城区港沟街道X村（以下简称X村）拥有合法宅基地一处，房屋院落占地面积为198.5平方米，于2000年6月6日经济南市历城区土地管理局确权发证，证号为历城集用（2000）字第20570号。2016年10月31日，万达文旅城项目需要占用涉案房屋及院落，被告港沟街道办的临时机构文旅城指挥部与原告杨盛田及三原告的母亲何某（已于2019年10月20日病故）签订《住宅拆迁安置补偿协议》。协议签订后，杨盛田及何某积极履行协议约定的义务，将涉案房屋及院落交与文旅城指挥部拆除，文旅城指挥部向其下发《选房通知单》一份。2019年11月，文旅城指挥部向原告杨盛田、杨盛君邮寄送达了《解除协议告知书》各一份，后文旅城指挥部于2019年12月10日作出《解除协议决定书》，决定解除涉案《住宅拆迁安置补偿协议》。三原告认为，协议双方应遵循诚实守信的原则，在没有约定和法定解除事由的情况下，文旅城指挥部不能单方面解除协议，其作出的《解除协议决定书》没有事实及法律依据，且存在严重程序违法。文旅城指挥部系被告港沟街道办成立的临时机构，不能独立承担法律责任，相关责任应由被告港沟街道办承担。为维护原告合法权益，特提起行政诉讼。请求：1.依法撤销被告作出的《解除协议决定书》；2.判令被告继续履行2016年10月31日签订的《住宅拆迁安置补偿协议》；3.诉讼费用由被告承担。 原告杨盛君、杨盛东、杨盛田向本院提交了以下证据：1.山东北方现代化学工业有限公司家属委员会出具的证明一份、杨某和何某的死亡证明各一份，拟证明杨某和何某是夫妻关系，三原告系二人的儿子，杨某于2013年4月22日死亡，何某于2019年10月20日死亡；2.文旅城指挥部与杨盛田、何某签订的《住宅拆迁安置补偿协议》、选房通知单各一份，拟证明杨盛田和何某符合安置条件，并且已经签订了安置协议；3.集体土地使用证一份，拟证明三原告的父亲杨某在被拆迁的范围内有合法的宅基地一处，属于被安置的范围；4.《解除协议决定书》一份，拟证明被告向原告杨盛田、杨盛君送达了《解除协议决定书》，没有向原告杨盛东送达过《解除协议决定书》。 被告港沟街道办辩称，一、被告作出的《解除协议决定书》事实清楚，程序合法，应当予以维持。根据《莲花山片区征地拆迁城中村改造补偿安置实施意见》（以下简称《补偿安置实施意见》）第四条第一款第6条的规定，原告杨盛田不符合安置条件，不予安置。从原告杨盛田和何某的户口可以看出，原告杨盛田和何某的户口不在本村，非本村集体经济组织成员，审计部门出具了《何某情况说明》，明确指出了何某、杨盛君、杨盛田共3人签订的协议中《房屋测绘平面示意图》显示住宅面积为零，是空宅基地一处，原告在X村没有合法的住宅，不能依据《补偿安置实施意见》第四条第一款第6条的规定，按照成本价格购买安置房屋。据此，被告于2019年11月1日向原告杨盛田和杨盛君送达了《解除协议告知书》，于2019年12月10日向其送达了《解除协议决定书》。二、杨盛君、杨盛东不是本案的适格原告，应驳回其诉讼请求。原告杨盛田提交的《证明》中明确约定：杨盛东和杨盛君放弃继承，宅基地上房产由原告杨盛田一人继承。原告杨盛君、杨盛东已经放弃了继承，没有与被告签订《住宅拆迁安置补偿协议》，该两人不是本案的适格原告。 被告港沟街道办向本院提交了以下证据：1.《补偿安置实施意见》一份，拟证明原告不符合该实施意见第四条第一款第6条的规定，不予安置；2.《集体土地使用证》复印件一份，拟证明原告家庭拥有集体土地使用权；3.户口本复印件一份，拟证明原告户口均不在X村；4.证明一份，拟证明原告杨盛东和杨盛君已经放弃继承，不具备作为本案原告的诉讼主体资格；5.《住宅拆迁安置补偿协议》一份，拟证明该协议违反了《补偿安置实施意见》，不能再继续履行；6.X村集体经济组织成员、非集体经济组织成员认定表一份，拟证明何某、杨盛君和杨盛田是X村非集体经济组织成员；7.房屋测绘平面示意图一份；8.X村文体旅游城项目拆迁补偿支付单一份；9.X村文体旅游城项目地上附着物支付单一份；10.X村文体旅游城项目小组清零奖支付单一份；11.X村文体旅游城项目未加建房奖励支付单一份；12.X村房屋拆迁结算表（住宅）一份；13.X村地上附着物结算表一份；14.地上附着物调查登记表一份；证据7-14拟证明原告家庭土地面积、地上附着物、结算、补偿及奖励等基本情况；15.何某情况说明一份，拟证明对原告家庭的审计意见为不予安置；16.《解除协议告知书》两份；17.《解除协议决定书》两份。 经庭审质证，被告对三原告提交的证据1中家属委员会出具的证明的真实性有异议，认为家属委员会无权出具夫妻关系证明及子女关系证明，其真实性无法确认，对死亡证明无异议；对证据2的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为该协议已经被被告予以解除，原告不符合安置条件，协议不再履行；对证据3无异议，但认为原告无法证实其在该集体土地上有合法房屋；对证据4无异议。三原告对被告提交的证据1不予认可，认为《补偿安置实施意见》并不是经过征收部门批准的补偿安置方案，也未按照济政发[2014]7号文的规定经过村民代表会议讨论通过，不具备法定效力，且该实施意见也没有明确本案的原告属于不予安置的范围；对证据2-14的真实性无异议，该组证据可以证实何某、杨盛君、杨盛田属于村集体认定的安置人员，本案原告符合安置条件；对证据15的真实性不予认可，该情况说明未有经办人员签字及出具时间，不符合证据要求；对证据16-17的真实性无异议，但认为《解除协议决定书》无事实及法律依据，违反法律规定。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据，与本案有关联性，来源合法，本院予以认定。 经审理查明，原告杨盛君、杨盛东、杨盛田系兄弟关系，其父杨某（曾用名杨某）于2013年去世，其母何某于2019年10月20日去世。杨某原在X村拥有宅基地一处，集体土地使用证号为历城集用（2000）字第20570号。 2016年，港沟街道莲花山片区进行城中村改造，杨某名下的宅基地在拆迁改造范围内。有关的《补偿安置实施意见》第四条规定房屋安置补偿条件：“（一）按照相关政策，符合以下条件的人员，给予房屋安置：6.原户口在被征地拆迁村（现系非农村集体经济组织户籍的），在该村有合法住宅并长期生活居住，在外无房改房的，给予房屋安置，包括其配偶和子女在内，每人安置47平方米的住房，最大安置面积不超过141平方米；在外有房改房的，需按建设成本价购买，包括其配偶和子女在内，每人限购47平方米的住房，最大购买面积不超过141平方米，其原房屋及地上附着物按济政办发[2015]16号文件规定给予补偿。（二）按照相关政策以下情况人员不予安置、不能购买：1.不符合上述安置、购买政策的非集体经济组织成员。” 三原告与何某的户口均不在X村。2016年10月31日，X村民委员会出具非集体经济组织成员认定表，认定何某、杨盛君、杨盛田均为非集体经济组织成员。经测量，编号为历城集用（2000）字第20570号下的宅基地上没有住宅房屋，只有围墙。三原告也认可被拆迁的宅基地系其祖宅，被拆迁时只有房基和院墙。杨盛君、杨盛东、杨盛田出具证明，载明“历城集用（2000）字第20570号宅基地上房产由杨盛田一人继承，其余两人放弃继承权。”后文旅城指挥部（甲方）与何某、杨胜田（乙方）于2016年10月31日签订《住宅拆迁安置补偿协议》一份，约定：“经审核确定乙方家庭共有人口3人，选房总面积141平方米；按建设成本价3200元/平方米购买的有3人，合计141平方米，乙方应向甲方缴纳安置购房费451200元；甲方应付乙方房屋外的其它地上附着物补偿费16369.80元；房屋安置拆迁过渡期为36个月，自2016年11月1日至2019年10月31日，过渡安置费为每人600元/月，乙方选择房屋安置补偿的有3人，首期发放至2017年12月31日，共15个月，过渡安置费共计27000元，搬家费400元/人，一次性支付二次搬家费合计2400元。” 上述《住宅拆迁安置补偿协议》签订后，X评估造价咨询有限公司出具情况说明，写明：“何某现档案中安置人口共3人，经核实，签订协议中测绘公司出具测绘图显示房屋住宅面积为零，为空住宅一处，根据《补偿安置实施意见》及相关规定，何某户3人不符合莲花山片区拆迁项目购买安置条件，不予安置。” 2019年11月1日，文旅城指挥部向原告杨盛君、杨盛田下发《解除协议告知书》，告知其“因测绘显示房屋住宅面积为零，根据《莲花山片区征地拆迁城中村改造补偿安置实施意见》第四条第一款第六项、第二款的规定，不符合购买政策，《住宅拆迁安置补偿协议》应予解除。限收到本告知书后七日内将《住宅拆迁安置补偿协议》退还至港沟街道办，办理解除手续。如不能及时办理，将依法作出决定，解除《住宅拆迁安置补偿协议》。如对本告知书有异议，收到本告知书后三日内提出陈述和申辩。”2019年12月10日，文旅城指挥部向杨盛君、杨盛田作出涉案《解除协议决定书》，并于2019年12月底向杨盛君、杨盛田进行了送达。 另查明，被告港沟街道办已履行《住宅拆迁安置补偿协议》中确定的部分义务，向原告支付了地上附着物补偿费、过渡安置费、搬家费。 本院认为，一、《住宅拆迁安置补偿协议》由何某、杨盛田签订，因何某已去世，杨盛君、杨盛东作为其继承人有权提起诉讼。杨盛田作为被安置人口，与被诉解除拆迁安置补偿协议的行为有直接利害关系，亦有权提起本案诉讼。二、涉案《解除协议决定书》由文旅城指挥部作出，该文旅城指挥部系由被告港沟街道办成立的临时机构，三原告起诉被告港沟街道办，符合法律规定。三、本案争议的焦点为被诉解除拆迁安置补偿协议的行为是否合法。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政协议是为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，行政协议的订立，既应当尊重双方的真实意思表示，同时也应当符合社会公共利益的需要。反言之，如若行政协议的订立存在违背社会公共利益的情形，则该协议就违背了立法精神，也失去了继续履行的法律基础。故法律赋予行政机关享有一定的行政优益权，即当继续履行行政协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方面变更、解除行政协议。本案中，《补偿安置实施意见》第四条第（一）款第6项规定“原户口在被征地拆迁村（现系非农村集体经济组织户籍的），在该村有合法住宅并长期生活居住”的，符合房屋安置条件，第二款又规定不予安置、不能购买的条件，即“不符合上述安置、购买政策的非集体经济组织成员”。在拆迁测量时，测绘公司测绘图显示编号为历城集用（2000）字第20570号下的宅基地上没有房屋，只有围墙，三原告也自认被拆迁的宅基地上只有房基和院墙，三原告也未提供证据证明其在X村长期居住，由此可以推定三原告及何某不在X村长期居住，故而不符合房屋安置条件。在此情形下，文旅城指挥部与何某、杨盛田签订《住宅拆迁安置补偿协议》，允许何某户按建设成本价3200元/平方米购买141平方米安置房屋，损害了公共利益，不具有合法性基础。文旅城指挥部作出解除该协议的决定，符合法律规定。文旅城指挥部在作出涉案《解除协议决定书》之前，也向原告下发了解除告知书，载明有关事项并告知了原告陈述与申辩的权利，符合程序性规定。故三原告要求撤销涉案《解除协议决定书》，并要求继续履行《住宅拆迁安置补偿协议》的请求，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨盛君、杨盛东、杨盛田的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨盛君、杨盛东、杨盛田负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  赵 静 人民陪审员  郑洪娟 人民陪审员  卢洪娴 二〇二〇年十一月十五日 法官 助理  任雅雯 书 记 员  彭金晨