浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终235号上诉人（原审原告）杨国华，男，1981年8月8日出生，汉族，住海宁市。上诉人（原审原告）沈志强，男，1981年10月26日出生，汉族，住杭州市下城区。上诉人（原审原告）邱继红，女，1969年9月23日出生，汉族，住海宁市。三位上诉人共同委托诉讼代理人羊凤丹，浙江万高律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海宁市斜桥镇人民政府，住所地海宁市斜桥镇庆万路187号。法定代表人朱洪海，镇长。委托诉讼代理人李群红，副镇长。委托诉讼代理人朱剑东，浙江国翱律师事务所律师。原审原告沈志远，男，1970年2月21日出生，汉族，住海宁市斜桥镇祝东村袁家浜38号。原审原告沈志高，男，1967年8月13日出生，汉族，住海宁市斜桥镇祝东村袁家浜38号。上诉人杨国华、沈志强、邱继红因诉海宁市斜桥镇人民政府不履行法定职责一案，不服海盐县人民法院于2020年8月31日作出的（2020）浙0424行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月13日受理后依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。原审经审理查明，2018年11月15日，杨国华等5人在内的祝东村袁家浜13名村民向祝东村村民委员会（以下简称祝东村委会）提出对其承包土地进行确权登记，但祝东村委会未予办理。2019年12月23日，杨国华等5人向海宁市斜桥镇人民政府（以下简称斜桥镇政府）提交责令改正申请书，请求斜桥镇政府责令祝东村委会改正，并责令其履行土地承包经营权确权颁证的法定义务。2020年1月18日，斜桥镇政府向祝东村委会发出通知，责令祝东村委会依照法律、法规和国家规定履行土地承包经营权确权颁证的法定义务。2020年1月20日，祝东村委会回函斜桥镇政府，注明收到斜桥镇政府的责令通知书，并依照法律、法规和国家规定的政策要求，依法履行所责令的法定义务。2020年2月23日，斜桥镇政府书面答复杨国华等5人，斜桥镇政府已按照《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定，责令祝东村依法依规依流程履行土地承包经营权确权颁证义务。原审另查明，2018年5月14日，海宁市人民政府作出《海宁市人民政府关于同意斜桥镇农村土地承包经营权确权特殊情形处置的批复》（海政函［2018］60号），同意万星村等5个村暂缓确权的特殊情形处置的请示意见，杨国华等5人所在的祝东村属于5个土地承包经营确权暂缓确权村之一。原判认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。斜桥镇政府在收到杨国华等5人的责令改正申请后，向祝东村委会发出了通知，责令其依照法律、法规和国家规定履行土地承包经营权确权颁证的法定义务，斜桥镇政府已经履行了监督的职责。祝东村委会未给予杨国华等5人土地承包经营权确权登记是因案涉承包地经海宁市人民政府批复暂缓确权，该批复未被撤销前仍具有法律效力。杨国华等5人的诉请依法无据，不予支持。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨国华、沈志强、邱继红、沈志远、沈志高的诉讼请求。杨国华、沈志强、邱继红上诉称，一、原审认定斜桥镇政府已依法履行了法定职责，系认定事实错误。斜桥镇政府没有下达责令改正的通知。二、原审认定祝东村委会未给予上诉人土地承包经营权确权登记是因案涉承包地经海宁市人民政府批复暂缓确权，系认定事实错误。首先，案涉批复与本案没有关联性，其不能证明斜桥镇政府已经依法履职行为。斜桥镇政府在申请暂缓确权时承诺：到2017年12月31日止，相关暂缓确权的村组未开展征收工作的，仍需开展承包经营权确权登记颁证工作。三、一审适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”，第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”。因《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款没有规定“责令改正”的期限，故本案应适用《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》对行政行为的合法性进行审查。《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十三条规定：违反本办法规定，有下列情形之一的，村民有权向有关村级组织提出询问，并可以向乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映；有关人民政府或者主管部门应当在二十日内调查核实，并予以答复；经查证确有违法行为的，责令改正，依法追究有关人员的责任：(一）应当经村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项，未经村民会议或者村民代表会议讨论就作出决定或者处理的；(二）无正当理由擅自变更或者不执行村民会议和村民代表会议决定的；(三）村务公开不及时或者公布的事项不真实的；(四）村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定职责的。上诉人于2019年12月23日向被上诉人邮寄了责令改正申请书，被上诉人于2020年2月23日答复上诉人，答复期限为60日。依照规定，被上诉人的答复程序明显违法，依法应当判决确认行政行为违法。但一审法院并未适用《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十三条的规定进行判决，属适用法律错误。请求二审撤销原判，支持上诉人在一审时的诉讼请求。被上诉人斜桥镇政府辩称，斜桥镇政府已经履行了法定职责，原审法院适用法律正确。上诉人起诉确认暂缓确权无效案件已败诉，法院认为上诉人无权提起土地确权诉讼。因此，上诉人指责祝东村委会不履行法定职责不成立。请求二审驳回上诉，维持原判。原审原告沈志远、沈志高未陈述意见。二审时，上诉人向本院提出要求证人出庭作证的申请，经审查，上诉人一审时提出证人徐某出庭作证的申请，一审法院予以准许，但证人未出庭。本院认为，上诉人申请证人出庭作证的证明目的是被上诉人未责令祝东村委会改正，实质是对乡镇人民政府履行法定职责内容的理解问题，并非事实争议，故对上诉人的此项申请不予准许。本院经审理查明的事实与原审认定事实一致。本院认为，本案系杨国华、沈志强、邱继红等5人因认为斜桥镇政府未依法履行法定职责，责令祝东村委会履行土地承包经营权确权颁证的法定义务而提起的诉讼。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定，“县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别按照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”第二十四条第一款规定，“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号）第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政7-府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。由此可见，县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责编制农村土地承包经营权证登记簿，颁发土地承包经营权证的法定主体是县级以上地方人民政府，作为农村土地发包方的村民委员会只有将生效的土地承包合同等材料上报镇人民政府的义务。因此，祝东村委会不构成《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款所规定的“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的”情形，被上诉人斜桥镇政府当然也不负有责令改正的法定职责，上诉人诉讼主张被上诉人不依法履行法定职责，缺乏法律依据。2015年起在全国范围内开展的农村土地确权登记颁证工作，目的是为有效解决二轮土地承包以来出现的承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿信息不全等问题，是对现有土地承包关系的进一步完善，而不是推倒重来，打乱重分，此项工作的开展，应当严格执行《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定和政策规定。杨国华、8-邱继红所在家庭户在1998年均以户为单位与祝场乡姚家村经济合作社签订第二轮土地承包合同并领取承包权证；沈志强的父亲于1998年8月以户主身份与祝场乡姚家村经济合作社签订第二轮土地承包合同并领取承包权证。上述承包权证的承包期限均尚未到期，原土地承包经营权证继续有效。根据本院已生效的（2019）浙04行初93号行政裁定认定，2018年5月14日，海宁市人民政府根据斜桥镇政府请示，作出了海政函[2018]60号《海宁市人民政府关于同意斜桥镇农村土地承包经营权确权特殊情形处置的批复》，同意金石村等15个村不需确权，万星村等5个村暂缓确权的特殊情形处置的请示意见。斜桥镇政府收到上诉人的申请书后，已书面通知祝东村委会，但祝东村委会不具有土地承包经营权确权颁证的法定义务。至于上诉人所在村的土地承包经营权暂缓确权情形是否已消除，祝东村委会是否应当上报确权颁证申请材料，不属本案审理范围。综上，上诉人诉讼主张斜桥镇政府不依法履行法定职责，没有法律依据。原审判决驳回其诉讼请求正确。上诉人的上诉请求，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨国华、沈志强、邱继红负担。9-本判决为终审判决。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二〇年十一月三十日书记员  张琳嫣书记员  俞连芳