安徽省宣城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖18行初48号 原告刘阳春，男，1964年6月11日出生，汉族，户籍地安徽省宁国市，经常居住地安徽省宁国市。 被告广德市人民政府，住所地安徽省广德市行政便民中心**，统一社会信用代码113417230032535729。 法定代表人嵇文，该市市长。 出庭应诉负责人司红星，该市副市长。 委托代理人许翔，安徽渊源律师事务所律师。 委托代理人张然，安徽渊源律师事务所实习律师。 原告刘阳春诉被告广德市人民政府（以下简称“广德市政府”）土地行政规划一案，本院于2020年7月1日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭进行了审理。原告刘阳春，被告广德市政府副市长司红星及委托代理人许翔、张然到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘阳春诉称，其系广德县骨外科医院的投资人、法定代表人。位于广德市新城区的广德县骨外科医院迁建项目用地（钟秀路以南、爱民路以北、天寿路以东、经二路以西）系2010年6月3日通过政府部门公开挂牌出让而竞得，且已取得国有土地使用证、选址证明、建设用地规划许可证等。2016年2月，原广德县人民政府（以下简称“广德县政府”）修编了《广德县县城总体规划（2014-2030年）》，并通过宣城市人民政府审批。近期，其在广德市政府网站政务公开网页之“桃州镇土地利用栏”看到了广德市政府修编的《广德县土地利用总体规划》，通过该规划其发现广德市政府对广德县骨外科医院的土地用途进行了修改，即将“医院用地”修改为“商住用地”，且该《广德县土地利用总体规划》与《广德县县城总体规划（2014-2030年）》等诸多规划相抵触。2020年6月1日，其通过宣城市敬亭公证处对此网页进行了证据保全，宣城市敬亭公证处出具了（2020）皖宣敬公证字第626号《公证书》。其认为：1.城乡规划法第四十九条规定，在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。第五十条第二款规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会的形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。广德县政府未经法定程序，将广德县骨外科医院的迁建项目用地的用途由“医院用地”修改为“商业用地和居住用地”，而且表述在其修编的《广德县土地利用总体规划》中，违反了前述第四十九条、第五十条规定，损害了其合法权益，广德市政府应承担相应的法律责任。2.本案诉讼符合法定起诉条件。（1）其系《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十七条规定的起诉人，有权提起本案行政诉讼。（2）土地管理法第十五条第一款、国土资源部《土地利用总体规划管理办法》（国土部第72号令）第六条规定土地利用总体规划由各级人民政府组织编制，故广德市政府是适格被告。（3）广德市政府不依法履行经相关部门审定、审批的《广德县骨外科医院迁建项目规划与建设单体设计》总平面图、规划设计条件、修建性详细规划等各项建设审批许可，使用修编土地利用总体规划等手段，将广德县骨外科医院的“医院用地”改变为“商业用地和居住用地”，侵犯了其合法权益，故本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。（4）土地利用总体规划编制完成后，编制机关应当主动公开，但广德市政府并未主动公开，该行为违法，其系在提起本案诉讼前一个月才在桃州镇人民政府发布的信息中知晓案涉地块的土地用途被改变，且本案系因不动产提起诉讼的案件，故未超过法定起诉期限。（5）虽然广德县骨外科医院曾针对广德市政府征用、侵占土地行为提起诉讼并请求一并审查《广德县县城总体规划（2014-2030年）》和《广德县城南片控制性详细规划》，但此案与本案在原告、诉讼请求、事实与理由、诉讼标的、请求一并审查的规范性文件方面均不相同，故本案不属于重复起诉。请求：1.确认广德市政府修改广德县骨外科医院位于广德市新城区的迁建项目医院用地为商业用地和居住用地的行政行为违法；2.在本案中一并对规范性文件《广德县土地利用总体规划》的合法性进行审查；3.本案诉讼费用由广德市政府负担。 广德市政府辩称，一、刘阳春提供的证据二《公证书》及后附网页截图中虽出现标题为“广德县土地利用总体规划”字样，但其后所有的规划图均表明其实际内容是《广德县县城总体规划（2014-2030年）》，而非《广德县土地利用总体规划》。刘阳春所提供的关于广德县骨外科医院的规划审批手续均是合法有效的，《广德县县城总体规划（2014-2030年）》中载明的广德县骨外科医院的迁建用地为“医院用地”，而非刘阳春所主张的“商住用地”。综上，其没有将案涉地块的“医院用地”用途修改为“商住用地”。二、2017年，广德县骨外科医院曾向宣城市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认广德市政府编制的《广德县县城总体规划（2014-2030年）》违法、宣城市人民政府审批该总体规划的行为违法，宣城市中级人民法院审理后作出（2017）皖18行初28号行政裁定，认为被诉行政行为不具有可诉性，遂裁定驳回起诉,该裁定后经安徽省高级人民法院予以维持[（2018）皖行终242号]。2019年，广德县骨外科医院再次向宣城市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认广德县城市建设指挥部根据广德市政府制定的城乡规划征用、侵占其位于广德市新城区的合法土地使用权和在建工程，建造绿化景观带的行政行为违法，并要求一并审查《广德县县城总体规划（2014-2030年）》和《广德县城南片控制性详细规划》的合法性。宣城市中级人民法院经审理作出（2019）皖18行初75号行政判决，认为前述两规划并非作出被诉行政行为的依据，故不属于规范性文件审查的范围，对其合法性不予审查。该判决后经安徽省高级人民法院予以维持[（2020）皖行终514号]，安徽省高级人民法院在判决中同时指出《广德县县城总体规划（2014-2030年）》和《广德县城南片控制性详细规划》不影响原告已经获得的广德县骨外科医院项目的规划许可。请求：驳回刘阳春的起诉。 经审理查明，刘阳春系广德县骨外科医院的投资人、法定代表人。2010年6月，广德县骨外科医院通过公开拍卖方式竞得广德市新城区面积为12498.07㎡国有建设用地的使用权，拟用于该医院的迁建项目。2011年6月，广德县政府向广德县骨外科医院颁发了前述地块的《国有建设用地使用权证》[广国用（2011）第21840号]，证载“……地类（用途）医院用地，使用权类型出让，终止日期2060年6月13日，使用权面积12498.07㎡……。”《广德县县城总体规划（2014-2030年）》中确定的该地块的用途为“医院用地”。刘阳春主张其于2020年5月27日在浏览广德市政府网站的过程中，在“网站首页>政务公开桃州镇>土地利用”栏发现广德市桃州镇人民政府曾于2016年3月16日发布“广德县土地利用总体规划”，此规划将案涉地块的“医院用地”用途改变为“商住用地”。 另查明，上述桃州镇人民政府于2016年3月16日在网上发布的“广德县土地利用总体规划”，虽然标题为“广德县土地利用总体规划”，但实际内容为《广德县县城总体规划（2014-2030年）》的内容。 再查明，2017年，广德县骨外科医院曾向本院提起行政诉讼，请求确认广德市政府编制《广德县县城总体规划（2014-2030年）》的行为以及宣城市人民政府审批该总体规划的行为均违法[案号：（2017）皖18行初28号],本院经审理认为该规划的编制和审批行为不具有可诉性，遂裁定驳回起诉。广德县骨外科医院不服该裁定，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院经审理，作出（2018）皖行终242号终审裁定：驳回上诉，维持原裁定。2019年，广德县骨外科医院再次向本院提起行政诉讼，请求确认广德县城市建设指挥部根据广德市政府制定的城乡规划征用、侵占其位于广德市新城区的合法土地使用权和在建工程，建造绿化景观带的行政行为违法，并要求一并审查《广德县县城总体规划（2014-2030年）》和《广德县城南片控制性详细规划》的合法性[案号：（2019）皖18行初75号]。本院经审理，判决确认广德市政府于2017年占用广德县骨外科医院依法取得使用权的国有土地沿爱民路一侧修建绿化景观带的行为违法，并同时认为《广德县县城总体规划（2014-2030年）》和《广德县城南片控制性详细规划》并非作出被诉行政行为的依据，不属于规范性文件审查的范围，对其合法性未予审查。广德县骨外科医院不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院经审理，作出（2020）皖行终514号行政判决：驳回上诉，维持原判。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，刘阳春以桃州镇人民政府于2016年3月16日在广德市政府网站发布的《广德县土地利用总体规划》为据，主张广德市政府对《广德县土地利用总体规划》进行了修改，即将案涉广德县骨外科医院的迁建用地的土地用途由“医院用地”更改为“商住用地”。广德市政府主张未对案涉地块的用途进行修改，该地块的用途仍为“医院用地”。经审查，桃州镇人民政府于网上发布的前述内容虽然标题为“广德县土地利用总体规划”，但实际内容为《广德县县城总体规划（2014-2030年）》的内容，在案证据不能证明广德市政府将案涉地块的用途由“医院用地”修改为“商住用地”，即刘阳春提起的本案诉讼没有相应的事实根据，不符合行政诉讼的起诉条件，依法应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告刘阳春的起诉。 本院预收的案件受理费50元，退还原告刘阳春。 如不服本裁定，可于本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 谢 贞 审判员 王鸿梅 审判员 满先进 二〇二〇年十一月十九日 法官助理王腾飞 书记员余亚琴 附：相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……