广东省博罗县人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤1322行初356号原告唐国华，男，汉族，1963年4月10日出生，户籍所在地：广东省深圳市龙岗区********XXXXXX。被告惠州市惠东公路管理局，住所地：广东省惠州市惠东县********。法定代表人李震南，局长。诉讼负责人高远新，副局长。委托代理人翁少雄，工作人员。委托代理人常颖，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。被告惠东县人民政府，住所地：广东省惠州市惠东县**********。法定代表人魏荣君，县长。委托代理人叶朝标，工作人员。委托代理人刘琼，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。原告唐国华诉被告惠州市惠东公路管理局（以下简称“惠东公路局”）、被告惠东县人民政府信息公开一案，本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年11月20日公开开庭进行了审理。原告唐国华，被告惠东公路局诉讼负责人高远新及委托代理人翁少雄、常颖，被告惠东县人民政府委托代理人叶朝标、刘琼均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2020年4月22日，原告根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第二十七条的规定，向被告惠东公路局提交要求公开获取《三证资料》政府信息资料的申请。被告惠东公路局经审核后，于2020年5月21日作出5月29日送达原告《关于政府信息公开申请的答复》(以下简称《本案答复》)[附件二]，被告惠东公路局称“经向其他行政机关征求意见后”及“根据《政府信息公开条例》第二条的规定”，拒向原告公开提供《三证资料》。原告不服被告惠东公路局的答复，于2020年6月1日向被告惠东县人民政府申请行政复议，被告惠东县人民政府于2020年6月2日受理并于2020年7月29日作出《广东省惠东县人民政府行政复议决定书(惠东府行复[2020]30号》(以下简称《复议决定书》)[附件三]，2020年8月4日送达原告。现原告不服被告的《本案答复》及被告惠东县人民政府的《复议决定书》，依法申请行政诉讼，理由如下：一、原告向被告申请公开《三证资料》程序及内容正确、合法。1、原告申请公开的《三证资料》是有关行政机关在履行行政管理职能过程中制作，以一定形式记录、保存的信息。2、根据被告惠东公路局《事业单位法人证书》[附件四]显示，被告惠东公路局依法具有“公路行政管理职能”，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十九条、第二十条、第二十七条规定的适格主体。3、被告惠东公路局在惠州市机构改革尚未全部完成期间，虽然《关于公路管理行政职能划转移交工作的公告》[附件五]内容显示，自2019年9月1日起，被告惠东公路局的公路管理行政职能(路产管理及不准建筑区管理)划转至惠东县交通运输局，但是被告惠东公路局依法获准的法人组织机构并未撤销，其依法履行信息公开的职责和义务依然存在，况且事实上被告惠东公路局2019年12月5日《关于政府信息公开申请的答复》[附件六]仍在依法履行着信息公开的职责和义务。二、被告惠东公路局因为敷衍法规程序而故意含糊其辞，且自相矛盾的《本案答复》难圆其说。1、被告惠东公路局依据《条例》第十一条的规定含糊其辞地“经向其他行政机关征求意见后”便无下文，既未向原告表明其他行政机关对本案信息公开的态度和意见，也未向原告出示其他行政机关对本案信息公开的答复意见函和其他法律文件。而相关行政机关(惠东县发展和改革局[附件七]、惠东县自然资源局[附件八]、惠东县住房和城乡建设局[附件九])给原告出具的法律函件明确指出需由被告惠东公路局提供相关资料信息。2、被告惠东公路局的《本案答复》言行混乱、自相矛盾。被告在《本案答复》中称《三证资料》“并非我局在履行行政管理职能过程中制作或获取的政府信息”，如果事不关已，那么也应该按《条例》作出补正指引性答复，而不应替其他应当信息公开的行政机关作出不予公开的决定性答复。三、被告惠东公路局罔顾基本事实，牵强附会地偷换概念，混淆视听，滥用法规推诿自己的职责。2016年7月21日惠东县发展和改革局根据惠东县人民政府《惠东府办会决函[2016]16号》的文件精神，发文《惠东发改[2016]512号》[附件十]批准同意被告惠东公路局作为责任单位按PPP模式负责组织实施“惠州大道东段延长线改建项目”(以下简称“本案建设项目”)。此时被告惠东公路局兼“公路行政管理”与组织实施“本案建设项目”的职责于一身的基本事实已十分清晰，而原告申请公开《三证资料》是事关“本案建设项目”的事宜，与被告惠东公路局“公路行政管理”毫无相关。被告惠东公路局作为“本案建设项目”业主单位的行为准则，《中华人民共和国公路法》第二十二条、《条例》第五十四条、第五十五条都有明文规定，被告惠东公路局视明文法规为空物，有令不行，却偷换概念以一副与《三证资料》毫无关联的“公路行政管理”的角色，来应对“本案建设项目”的事宜，如此连基本常识都不顾及的荒唐做法，就是要混淆视听以便堂而皇之地滥用《条例》第二条，来达到推脱自己应有的职责。被告惠东县人民政府公然不顾自己依法作出的《惠东府办会决函[2016]16号》决定，遗忘2016年自己依法赋于被告惠东公路局负责组织实施“本案建设项目”的基本事实，对被告惠东公路局在“本案建设项目”中有法不依的错误行为不予纠正，对原告在本案《行政复议申请书》中的申诉不闻不问，在本案《复议决定书》中罔顾事实和法规，继续错误地偏袒其下属单位被告惠东公路局，作出的本案《复议决定书》是错误的行政行为。综上，原告认为被告惠东公路局作出的《本案答复》及被告惠东县人民政府作出的本案《行政复议决定书》的行政行为不符合法律规定，因此原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，向法院提出行政诉讼申请，请法院依法支持原告的诉讼请求。提出以下诉讼请求：一、撤销被告惠东公路局2020年5月21日对原告作出的《关于信息公开申请的答复》，依法责令被告惠东公路局向原告公开提供《惠东大道东延长线暨G324国道改建项目工程规划许可证》、《惠东大道东延长线暨G324国道改建项目施工许可证》（以下简称《三证资料》）的信息资料。二、撤销惠东县人民政府2020年7月29日作出的《广东省惠东县人民政府行政复议决定书》（惠东府行复[2020]30号）。三、本案诉讼费由被告惠东公路局承担。原告向法院提交如下证据：1.原告居民身份证。2.《关于政府信息公开申请的答复（2020年5月21日）》，证明本起案件来源。3.《广东省惠东县人民政府行政复议决定书（惠东府行复[2020]30号）》，证明本次诉讼来源。4.《事业单位法人证书》，证明被告惠东公路局具有行政职能的事业单位。5.《关于公路管理行政职能划转移交工作的公告（2019,8,20）》，证明惠州市机构改革来，被告惠东公路局行政职能划分的材料。6.《关于政府信息公开申请的答复（2019年12月5日）》，证明被告惠东公路局一直运用信息公开的平台进行发布信息的证明材料。7.《关于政府信息公开申请的答复（2019年12月16日）》，证明惠东县发展和改革局对原告信息公开的补正指引的材料。8.《政府信息公开申请答复告知书（2019年12月9日）》，证明惠东县自然资源局对原告申请信息公开的指引。9.《关于政府信息公开申请的复函（2020年4月21日）》，证明惠东县住房和城乡建设局也是对原告申请信息公开的指引。10.《关于惠州大道东延长线改建工程项目可行性研究报告的批复（惠东发改[2016]512号）》，证明惠东公路局是延长线的负责组织实施的在责任主体。被告惠东公路局辩称，一、原告向被告提出申请并要求被告公开的《惠东大道东延长线暨G324国道改建项目规划用地许可证》、《惠东大道东延长线暨G324国道改建项目工程规划许可证》以及《惠东大道东延长线暨G324国道改建项目施工许可证》(下称“三证”)不属于政府信息，原告要求被告公开“三证”的诉讼请求无事实和法律依据。《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称“《政府信息公开条例》”)第二条规定：“政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”根据该条规定，原告要求被告公开的“三证”并不属于政府信息，具体理由如下：1、被告并非行政机关，而是事业单位。根据《事业单位法人证书》(有效期自2016年5月13日至2021年5月12日)显示，被告是事业单位而非行政机关。2、被告的行政管理职能早已划转至惠东县交通运输局。根据2019年8月20日《关于公路管理行政职能划转移交工作的公告》的内容显示，在县府办、县委编办、县政务数据局有关领导主持下，被告、县交通运输局就有关职责进行了交接，从2019年9月1日起，被告将公路管理行政职能划转至惠东县交通运输局。至此，被告具有的公路行政管理职能也被划转，被告不再具有相应的行政管理职能。退一步而言，即便被告所具有的公路行政管理职能尚未划转，但就本案而言，“三证”也并非是被告在履行公路行政管理职能过程中所制作或获取的政府信息。在惠州大道东段延长线改建工程项目中，被告的角色为该项目的建设单位、业主单位，而非行政机关，被告只是负责该项目的具体施工建设任务，此种行为并非是法律意义上“履行行政管理职能”的行为。因此，“三证”并非是被告作为行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的政府信息。综上，就本案中的“三证”而言，“三证”是被告作为惠州大道东段延长线改建工程建设单位所获批的行政许可证件，其不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息，不适用《政府信息公开条例》关于主动公开或依申请公开的相关规定，被告要求原告公开“三证”无事实和法律依据。二、被告已在法定期限内作出《关于政府信息公开申请的答复》并在该答复中向原告说明了不予公开“三证”的理由，《关于政府信息公开申请的答复》程序合法、适用依据正确，原告请求撤销该答复的诉讼请求无事实和法律依据。因“三证”不属于政府信息，被告根据《政府信息公开条例》第三十六条第三款“行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知原告不予公开并说明理由”以及第三十三条第一款“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复”的规定，于2020午5月21日作出《关于政府信息公开申请的答复》，告知了原告不予公开的理由。由此可见，被告作出的《关于政府信息公开申请的答复》程序合法、适用依据正确，原告请求撤销该答复无事实和法律依据。三、《政府信息公开条例》第五十四条、第五十五条不适用于本案，即便本案的情形适用于《政府信息公开条例》第五十五条的规定，原告也应向有关主管部门或者机构申诉而不应向被告惠东县人民政府提请行政复议或向法院提起行政诉讼。(一)适用《政府信息公开条例》第五十四条规定的主体是“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，而在本案中，被告仅作为惠州大道东段延长线改建工程项目的建设单位、业主单位，显然不属于“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。(二)适用《政府信息公开条例》第五十五条规定的前提是：首先，原告必须承认被告非行政机关而是公共企事业单位；其次，原告必须承认“三证”不属于政府信息，而是公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息。即便上述前提条件全部得以具备，则原告针对被告不予公开行为的救济途径为“可以向有关主管部门或者机构申诉，接受申诉的部门或者机构应当及时调查处理并将处理结果告知申诉人”，而非向被告惠东县人民政府提请行政复议或向法院提起行政诉讼。综上，被告于2020年5月21日作出的《关于政府信息公开申请的答复》事实清楚、依据正确、程序合法，原告的诉讼请求无事实和法律依据，望法院依法驳回其全部诉讼请求。被告惠东公路局向法院提交以下证据：1.《事业单位法人证书》，证明被告市事业单位而非行政机关。2.《关于公路管理行政职能划转移交工作的公告》，证明2019年9月1日起，被告将公路管理行政职能划转至惠东县交通运输局，被告不在具有相应的行政管理职能。3.《关于政府信息公开的答复》，证明被告已在法定期限内以书面形式回复了原告并说明了不予公开的理由，程序合法、适用依据正确。被告惠东县人民政府辩称，一、原告起诉时已超过法定起诉期限，依法应当驳回其起诉。2020年7月29日，被告作出惠东府行复[2020]30号《行政复议决定书》并通过法定送达方式送达给原告，原告已于2020年8月4日签收。被告已在《行政复议决定书》中明确告知原告，如不服复议决定，可在收到《行政复议决定书》之日起15日内向有管辖权的人民法院起诉。但原告于2020年9月17日才向人民法院起诉，已超过法定的起诉期限。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(二)项的规定，依法应驳回其起诉。二、被告作出的惠东府行复[2020]30号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。惠东公路局不具有向原告公开涉案许可证的法定职责，其作出涉案信息公开答复合法。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，虽然惠东公路局系惠州大道东段延长线改建工程项目的建设单位，但涉案《惠东大道东延长线暨G324国道改建项目规划用地许可证》《惠东大道东延长线暨G324国道改建项目工程规划许可证》以及《惠东大道东延长线暨G324国道改建项目施工许可证》(以下简称“三证”)只是惠东公路局作为项目建设单位可获批的行政许可证件，而并非惠东公路局在履行其行政管理职能过程中制作或者获取的政府信息，不属于政府信息公开的范围，故惠东公路局不具有公开涉案“三证”信息资料的法定职责。因此，惠东公路局作出涉案不予公开“三证”的《关于政府信息公开申请的答复》合法，被告作出惠东府行复[2020]30号行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定。三、被告作出惠东府行复[2020]30号《行政复议决定书》符合法定程序。被告于2020年6月1日收到原告的《行政复议申请书》及相关材料，经审查后，于2020年6月2日立案受理，并分别向原告、惠东公路局发送《行政复议案件受理通知书》《行政复议限期答复、举证通知书》，原告、惠东公路局分别签收前述通知。惠东公路局于期限内向被告提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2020年7月29日，被告作出惠东府行复[2020]30号《行政复议决定书》，决定维持惠东公路局作出的《关于政府信息公开申请的答复》，并将复议决定通过法定送达方式送达给复议各方当事人。被告从受理复议申请到送达复议决定书的全部程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上所述，被告作出的惠东府行复[2020]30号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理适当，请求人民法院依法维持，并驳回原告的起诉或全部诉讼请求。被告惠东县人民政府提交以下证据：1.《行政复议决定书》送达原告的材料、本案的立案日期查询截图，证明原告起诉时已超过起诉期限。2.原告提交的《行政复议申请书》及相关证据材料、被告惠东公路局提交的《行政复议答复书》及相关证据材料，证明被告惠东县人民政府作出惠东府行复[2020]30行政复议决定认定事实清楚。3.《行政复议案件受理通知书》及相关送达材料、《行政复议限期答复、举证通知书》及相关送达材料、《行政复议决定书》及相关送达材料，证明被告惠东县人民政府作出惠东府行复[2020]30行政复议决定符合法定程序。经庭审质证，本院根据当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在综合认定事实时予以参考。经审理查明，2020年4月22日，原告向被告惠东公路局递交政府信息公开申请书，请求公开惠东大道东延长线暨G324国道改建项目规划用地许可证、工程规划许可证和施工许可证（以下简称“三证”）。2020年5月21日，被告惠东公路局作出《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称“《答复》”），告知原告申请公开的“三证”不属于其在履行行政管理职能过程中制作或获取的政府信息，无法向原告提供“三证”信息。原告不服被告惠东公路局作出的答复，于2020年6月1日向被告惠东县人民政府申请行政复议，惠东县人民政府受理后，于2020年7月29日作出惠东府行复[2020]30号行政复议决定书，维持惠东公路局作出的政府信息公开答复。该行政复议决定书于2020年8月4日送达原告，原告于2020年8月18日向本院提起诉讼。另查明，被告惠东公路局系经惠州市事业单位登记管理局依法批准设立的事业单位法人，系原告申请公开“三证”所涉惠东大道延长线项目的业主单位、建设单位。2019年8月20日，《中共惠东县委、惠东县人民政府有关印发的通知》规定，自2019年9月1日起惠东公路管理局将公路管理行政职能划转至惠东县交通运输局。本院认为,本案应首先审查原告的起诉是否符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国公路法》第八条第四款规定，县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十五条第二款规定，前款规定的公共企事业单位未依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，公民、法人或者其他组织可以向有关主管部门或者机构申诉，接受申诉的部门或者机构应当及时调查处理并将处理结果告知申诉人。本案中，被告惠东公路局属于事业单位，不属于行政机关，尽管根据《中华人民共和国公路法》授权，原本具有公路行政管理职能职权，在涉及履行公路行政管理职权的行政诉讼中，可以成为行政诉讼的被告，但是机构改革后，该行政职权已移交至惠东县交通运输局，不再具有行政诉讼的被告资格，其于2020年5月作出的《答复》自然就不属于行政机关作出的具体行政行为，针对该《答复》提起的诉讼也就不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告作为公共企事业单位，《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十五条第二款明确规定了公共企事业单位未履行信息公开职责的，应当向有关部门申诉，而不能直接向人民法院提起诉讼或申请行政复议。因此，原告请求撤销《答复》及要求被告惠东县公路局公开“三证”信息，不符合法定的起诉条件，应当驳回起诉，原告对行政复议提起的诉讼，也应一并予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下：驳回原告唐国华的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  钟宇文人民陪审员  杨润红人民陪审员  温玉芳二〇二〇年十一月三十日法官 助理  陈婉芝书 记 员  李蓥蓥附法律条文：1、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。第一百三十六条第七款原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。