怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8603行初379号原告湖南雪峰房地产开发有限公司，住所地湖南省怀化市鹤城区府星路****。法宝代表人尹新中，董事长。委托代理人王洪磊，湖南泰阳律师事务所律师。被告怀化市自然资源和规划局，住，住所地湖南省怀化市鹤城区锦溪北路**/div>法定代表人银志远，局长。委托代理人陈卫民。委托代理人唐勇，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。第三人怀化市城市建设投资有限公司，住所地，住所地湖南省怀化市鹤城区府前路厦）。法定代表人熊智勇，董事长。原告湖南雪峰房地产开发有限公司（以下简称雪峰公司）诉被告怀化市自然资源和规划局（以下简称怀化市自规局）及第三人怀化市城市建设投资有限公司（以下简称怀化市城建投）确认土地管理行政补偿行为违法一案，于2020年8月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月12日立案后，于同日向被告怀化市自规局及第三人怀化市城建投送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月26日公开开庭审理了本案。原告雪峰公司法定代表人尹新中、委托代理人王洪磊、被告怀化市自规局委托代理人陈卫民、唐勇、第三人怀化市城建投委托代理人徐昌平、杨杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年7月8日，原告湖南雪公司与原怀化市国土局（现并入被告怀化市自规局）、第三人怀化市城建投签订了一份《关于解除的补偿协议》，被告怀化市国土局、第三人怀化市城建投一次性补偿原告雪峰公司6800万元，雪峰公司不再主张2010—13地块属于该公司土地（约40亩）的任何权利。原告湖南雪峰房地产开发有限公司诉称，2010年3月11日,尹新中与段钢联合竞标案涉土地即被告挂牌出让编号为2010-13地块（坐落于怀化市××路××路××处西北角的土地）。尹新中与段钢在竞标成功后为了便于对各自土地价款的交付及办理土地分证,双方约定:双方按照28.077%:71.923%的比例承担土地价款和分割土地面积。并且各自以名下的公司对出让土地进行开发建设,尹新中以其名下湖南雪峰房地产开发有限公司（即本案原告）对享有的土地使用权进行开发建设,段钢以其名下怀化市迎福房地产开发有限公司（以下简称迎福公司）对土地进行开发建设。以上约定及协议均报被告备案并得到被告的同意。2011年10月8日,原告、迎福公司与国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》,合同约定:被告应当在2011年12月30日前交付“三通一平”的土地,原告应付土地出让金为36505374.26445元,于2011年12月30日之前分四期付清。但在合同签订后被告即以土地征拆困难等种种理由,致使案涉土地直未能达到交付条件。而原告至2012年已交土地出让金31903000元,达到应缴土地款的90%以上,已履行了绝大部分付款义务。同时原告严格遵守合同约定,对在案涉土地上开发的“紫金星寓”项目、临时建筑进行规划设计,“紫金星寓”项目的容积率审批为4.2,且全部规划评审已通过。而被告却不能在合同约定的2011年12月30日前将出让土地交付给原告,至被告违法收回案涉土地前八年时间内,被告仍未将出让土地完成征地拆迁工作,土地未能达到交付条件。原告为了维护自身合法权益,多次要求被告履行合同,原告于2017年7月13日向国家信访局反映被告违约情况,被告委托第三人于2017年9月1日回函,在回函《怀化市城市建设投资有限公司关于尹新中信访问题的答复》中明确表示可以及时交付土地。但被告于2017年12月11日突然向原告下发《解除土地出让合同通知书》,明确表示不再履行出让合同义务。为此,原告以被告解除土地出让合同违法为由,向怀化市鹤城区人民法院起诉,怀化市鹤城区人民法院判决撒销了被告作出的《解除土地出让合同通知书》。但被告为了将案涉土地卖给怀化宏凌青城置业有限公司开发“万达商业广场”项目,通过各种不正当手段逼迫原告作出妥协,最后原告被逼无奈,于2018年7月26日在《关于解除的补偿协议》(以下简称《补偿协议》)上签字。但原告被解除胁迫的当天中午,即2018年7月26日13点,原告立即将举报材料邮寄给湖南省省委、省纪委、省国土厅。实名举报被告滥用职权,行政逼迫签字、以显失公平的价格收回土地的违法行政的行为。并且原告在维权过程中,发现被告违反法定程序,单方面将原告的容积率从4.2变更至3.5,导致土地的商业价值降低。被告胁迫原告签订的补偿协议的补偿金额只有6800万元,远远低于原告的开发成本和实际损失1.4亿元,也远远低于12466万元的市场价格,补偿协议明显违背等价补偿原则。在签订补偿协议之前,原告就委托评估机构对案涉土地进行价值评估,评估的市场价格为12466.76万元。但是被告为了减少案涉土地的评估价值,压低补偿价格,在原告不知情的情况下于2018年6月4日将案涉土地的容积率从4.2违法变更为3.5,并要求评估机构将案涉土地按容积率3.5进行评估,导致案涉土地的商业价值降低,评估价格从12466.76万元降到9370.6784万元,价格相差了3096万元。最后,被告利用原告的其他债务纠纷,协迫原告按其隐瞒修改了容积率的评估报告进行补偿,将案涉土地的补偿价格定为6800万元,拒绝按照案涉土地合法通过的以容积率4.2作出的评估报告计算补偿。原告认为,首先,被告在未收回案涉土地之前,明知原告开发的“紫金星寓”项目已取得规划设计审批和市发改委的批复(审批的容积率为4.2),违反法定程序,违规重新审批土地规划设计,并单方面于2018年6月4日将原告开发的“紫金星寓”项目容积率从4.2违法变更为3.5,有违合理依赖、合法行政原则;其次,被告以隐瞒修改了容积率的评估报告计算补偿金额,没有按原告审批通过的容积率4.2来计算补偿金额,导致原告因容积率降低而产生差额损失3096万元,有违合理补偿和诚信原则。原告向本院提起诉讼,请求：一、判决确认被告怀化市自规局单方面将原告开发的“紫金星寓”项目容积率从4.2变更为3.5的行政行为违法。二、判令被告补偿原告因容积率从4.2变更为3.5而产生的差额损失3096万元。原告雪峰公司向本院提交了以下证据：第一组证据，1、联合招、拍、挂协议书；2、怀化市国地资源局国有建设用地使用权挂牌出让合同成交确认书；3、项目开发建设用地合同；4、国有建设用地使用权出让合同；5、协议书；6、付款表；7、[2017]283号《怀化市城市建设投资有限公司关于尹新中信访问题的答复》。拟证明：（1）、原告依法取得湖天路以西、南绕城线以北共计132509平方米的土地使用权，容积率为4.2；（2）、截止2012年7月，原告支付了土地出让金83879014.6元；（3）、截止2017年9月，因被告和第三人的原因，土地尚未达到交付条件，第三人在2017年9月1日的[2017]283号答复中，承诺尽快完成该地块的场平工作，按《出让合同》“三通一平”的要求交地给原告。第二组证据，1、《解除土地出让合同通知书》；2、（2017）湘1202行初44号行政判决书；3、《关于解除的补偿协议》；4、（2018）湘12行终67号行政裁定书；5、《承诺书》。拟证明：（1）、被告于2017年11月10日违法解除土地出让合同。（2）、鹤城区人民法院以被告解除合同的程序违法，判决撤销了被告的《解除土地出让合同通知书》；（3）、被告利用原告的债务纠纷胁迫原告与其签订《补偿协议》。第三组证据，规划设计图。拟证明案涉土地在2012年7月4日就已经通过了规划设计，规划审批的容积率为4.2。第四组证据，1、《土地使用权及房屋建筑物估价报告（预估）》（湘恒基房地产预估[2018]字第0016号）；2、《怀化市城市建设用地规划设计条件通知书》；3、《土地估价报告》；4、《关于启动国有建设用地使用权挂牌出让活动的函》。拟证明：（1）、涉案土地按4.2的容积率评估总价款为12466.76万元；（2）、被告在2018年6月4日违法将涉案土地的容积率调整3.5;（３）、被告调整涉案土地的容积率后，导致土地价格产生3000多万元的损失。第五组证据，1、怀化市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告（怀国土挂告字[2017]31号）；2、怀化市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告（怀国土挂告字[2017]37号）；3、怀化市国2017—31号地块国有建设用地使用权挂牌出让结果公示单；4、《公示》；5、怀化市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告（怀国土挂告字[2017]11号）；6、怀化市国2017—11号地块国有建设用地使用权挂牌出让结果公示单。拟证明：（1）、被告在与尹新中的土地出让合同未解除的情况下，分别于2017年11月7日、2017年11月30日、2018年7月2日三次虚假和违法挂牌出让原告的土地；（2）、被告在2017年11月30日、2018年7月2日两次虚假和违法挂牌中，均指定由怀化宏凌青城置业有限公司中标；（3）、被告在与尹新中的土地出让合同未解除的情况下，就给怀化宏凌青城置业有限公司通过了修建性详细规划方案。被告怀化市自然和规划局辩称，本案为行政行为违法之确认与行政补偿之给付纠纷,原告诉讼请求分为两项:第一项是确认之诉,确认被诉行政行为违法;第二项是行政给付诉讼,诉求行政补偿。原告第一项诉讼请求与第二项诉讼请求矛盾,因为在行政行为违法前提下,不适用行政补偿。故应当驳回原告第二项诉讼请求。一、原告没有提供证据证明其与案涉宗地容积率确定有利害关系。(一)原告竞买的土地容积率。原告竞买的土地为商住用地竞买时间为2010年2月10日。由商业与住宅两部分组成,其中商业地块面积是42.67亩;住宅地块面积是9.57亩。(二)被告于2017年出让的地块面积为283亩,由编号E-1-22等四块地组成,其中B-2-49(1)面积为100亩,用途为商业,容积率为≤4.2。对比先后两宗出让地块发现,两出让宗地不同,即原告在本案中诉讼标的物为2017年挂牌出让的地块;而原告参加挂牌出让的是2010年出让的地块,两地块面积、容积率等规划设计条件不尽相同,不存在后者改变前者容积率的问题。原告诉称其容积率已经发生改变,没有证据证明;原告以2017年或2018年挂牌出让的大地块来佐证其于2010年参加挂牌出让的地块容积率,是错误的。二、原告第一、二项诉讼请求矛盾。在符合起诉条件的前提下,应当驳回原告第二项诉讼请求。(一)关于第一项诉讼请求。原告第一项诉讼请求内容是“判令被告单方面将原告开发的“紫金星寓”项目容积率从4.2变更为3.5的行政行为违法。”该诉讼请求可分解为:原告诉求的司法审查对象是容积率调整行为,审查的范围是“单方面调整”,审查的内容是“单方调整行为违法”。(二)关于第二项诉讼请求。原告第二项诉讼请求是“判令被告补偿原告因容积率从4.2变更为3.5而产生的差额损失3096万元,”该请求表明,原告诉求行政补偿,而非行政赔偿。行政补偿是在行政行为合法前提下进行的下手行政行为,原告该诉讼请求不适用于本案原告诉讼情形。基于前述分析,原告第二项诉讼请求不成立,应当判决驳回原告该项诉讼请求。三、原告起诉已经超过行政起诉期限,应当裁定驳回起诉,本案不应对被诉行政行为进行司法审查。(一)案涉行政起诉期限为一年,起算点为公告日。第一,行政起诉期限为一年的依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(2017修正)第四十六条,《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条,行政机关作出行政行为时,凡未告知公民,法人或者其他组织起诉期限的,从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第二,起算日为公告日的依据。研究并综合解读《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》(2017修正)第七条,《中华人民共和国民法总则》第一百三十八条,《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(207修订)。行政起诉期限或起算日计算问题,可以适用民事法律规范,行政行为通过公告方式作出,公告发布日为应当知道日,案涉行政行为系土地出让行为,至少在挂牌开始日前20日发布公告,公布宗地的基本情况,可见,国有建设用地使用权采取公告方式送达,符合法律规定,公告日应当作为容积率调整的原告知道日,该日是行政起诉期限起算日。(二)原告起诉时已经超过行政起诉期限。2017年11月7日,《怀化市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》(挂告字(2017131号).“挂牌出让宗地的基本情况和规划指标要求”表内记载案涉宗地容积率为3.5,告知方式为公告,该日应视为原告知道容积率调整日,依法应当作为原告行政起诉期限起算日如前所述,至2018年11月6日原告行政起诉期限届满,原告对容积调整行政行为丧失起诉权。(三)原告没有起诉权,应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关平用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第(二)项,超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。法律具有秩序、效率、自由、公正等价值取向。行政起诉期限在追求法律自由和公正价值的同时,更倾向于追求法律的秩序和效率价值,更倾向于维护行政管理秩序的稳定。审查行政起诉超限是行政诉讼中司法审理的前提,超过行政起诉期限,原告丧失的是提起诉讼的权利,根本无权要求进入司法程序取得保护。本案不应当启动被诉行政行为的合法性审查。四、对“事实与理由”的答辩。(一)原告陈述的部分事实与理由不是评价容积率合法性依据。本案被诉行政行为是指容积率调整行为,影响合法性的待证事实包括容积率调整主体、程序、条件、证据等内容。原告陈述的下列事实不是评价被诉行政行为合法性的依据,第一,2010年3月11尹新中与段钢联合竟标案事实;第二,土地分割或联合开发；笫三,交地付款问题;第四,出让合同签订与解除事实;第五,原告举报事实。(二)原告陈述关于损失的事实与理由不成立。原告要求容积率调整造成的损失,其构成要件包括:被告调整容积率行为违法;被告有损害后果;调整容积率行为与被告损害结果存在因果关系。第一,原告诉称补偿金额过低没有依据;第二,原告开发成本和实际损失的确定属于解除出让合同及其他民事法律关系问题,没有证据证明与容积率的调整有关。第三,原告要求行政赔偿已经超过请求时效。综上,请法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告怀化市自规局向本院提交了以下证据：1、2017年11月7日，怀化市国土资源局国有建设用地使用权出让公告（怀国土挂字[2017]31号），拟证明：（1）、2017年11月7日，怀化市国土资源局通过媒体对外公告了案涉宗地容积率不高于3.5，分别是E-2-22地块≤3.0，E-2-45地块≤3.5；（2）、出让宗地位置为怀化市环城南路与锦园路交汇东北侧，出让面积为122082.93平方米，用途为住宅。2、2017年11月30日，怀化市国土资源局国有建设用地使用权出让公告（怀国土挂字[2017]37号），拟证明：（1）、2017年11月30日，怀化市国土资源局通过媒体对外公告了案涉宗地容积率不高于3.5，分别是E-2-22地块≤3.0，E-2-45地块≤3.5，E-2-48地块≤3.5，E-2-49[1]地块≤]地块≤3.5、出让宗地位置为怀化市环城南路与锦园路交汇东北侧，出让面积为188865.4平方米（283.3亩），用途为住宅，其中E-2-49[1]为商业用地。3、2017年12月29日，怀化市2017—31号地块国有建设用地使用权挂牌出让结果公示单，拟证明怀化市宏凌青城置业有限公司为兑竞得人，竞得土地面积为283.3亩。4、怀化市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书，拟证明2010年3月11日，段钢、尹新中联合竞得2010—3号地块的国有建设用地使用权，地块位，地块位于××路××路××处西北角4835平方米（142.25亩），土地用途为商住用地。5、2010年3月10日，怀化市国土资源局国有建设用地使用权出让公告（怀国土挂字［2010］8号，拟证明案涉地块位于××路××路××处西北角，面积94835平方米（142.25亩），土地用途为商住用地。6、国有建设用地使用权合同（000140号），拟证明2011年10月8日原被告签订合同，约定容积率为不低于1.01，不高于4.2。7、（2019）湘1202行初21号行政判决书、（2019）湘12行终75号行政判决书、（2019）湘行申867号行政裁定书，拟证明原告最迟在2019年3月21日知道该具体行政行为，起诉时行政起诉期限已过。第三人怀化市城市建设投资有限公司陈述意见与被告怀化市自规局一致。第三人怀化市城市建设投资有限公司当庭撤回所有已提交的证据（与被告提交的证据一致）。经庭审质证，原、被告对对方向本院提交的证据发表了以下质证意见：对原告向本院提交的证据，被告对第一组证据真实性、合法性无异议,关联性有异议。土地出让合同不能直接证明容积率为4.2,达不到其证明目的；支付的8000余万元并不是原告一家支付的金额,实际支付为2000余万,土地尚未达到交付条件,是因为原告没有将土地购买款支付完毕,交付所有的土地出让款后才能出让土地。对第二组证据真实性无异议，关联性有异议。不能证明被告胁迫原告签订补偿协议,系自主协商签订的协议,不能达到第三个证明目的，2018年双方经过协调,达成了解除合同的协议。第三组证据的真实性无异议，关联性有异议,无法证明审批的容积率是4.2且属于原告自己的所做的设计,没有经过合法的批准。第四组证据第一项真实性无异议，合法性、关联性有异议,为预评估报告,不是最终的文件,不能证明总价款按照4.2的容积率进行评估,且新的容积率标准都在3.5以下;第二项证据的真实性无异议，关联性有异议,不能证明被告违法将容积率进行调整;第三项证据真实性无异议，关联性有异议,不能达到被告3000万损失的证明目的;第四项的三性无异议。对第五组证据的真实性没有异议,标的的地址与合同的地址不一致,原告方的31号和37号土地与本案无关,其中证据一至四和案涉土地没有关,证据第五、六的真实性无异议。第三人怀化市城建投对原告提交的证据，对第一组证据的关联性异议,证明内容的第二项和第三项与本案的被诉的行政行为存在与否以及是否应该补偿无关；对一项的质证意见有三份证据记载了容积率,但实际只有出让合同上记载了容积率,第三份和第五份证据没有容积率的相关内容；第四份证据只有容积率的区间,在不同地块的容积率是不一样,所以不能证明原告所诉的容积率为4.2。对第二组证据关联性有异议,原告提供的证据证明内容于行政行为是否存在没有法律上的关系,因此不是法定的事实,不具有应有的关联性,原告所举的证据被其他法律文书所否定,因此不能证明；证明的最后一项是原告的杜撰,且证明的内容与本案无关。对第三组证据的三性均有异议,原告的证据时间为2012年,而出让合同的是2011年,出让在前,设计在后,因此所提交的证据所证明的关于容积率的确定,在签订合同之后所确定的容积率来确定出让的容积率并不成立,两份图纸只是设计单位的设计图纸,而不是出让合同中的出让容积率,该份证据应为无效证据。对第四组证据的第一项证据关联性异议,本案原告诉请的行政补偿,行政补偿应按法定程序确定,且不具有合法性,应由行政机关或委托机关协商共同确定;第二项证据合法性异议,确定容积和调整容积要有规划行政机关作出的合法行政行为,不能证明容积的调整行为,关联性有异议,没有证据证明原告的初始容积率为多少,不能达到证明目的;第三项证据和被告意见相同。对第五组关联性异议,原告证明的内容均不是与诉讼请求有关的地块，原告证明的不是事实而是观点，且原告对规划不理解。对被告向本院提交的证据，原告对证据一的三性均有异议,被告将原告的土地编号变更以后重新拍卖,并且变更容积率的行为违法,被告的上述拍卖行为没有通知过原告。对证据二的三性均有异议,被告在37号拍卖公告中重复拍卖了F-2-22和2-45号,拍卖程序违法,拍卖行为不真实,同样被告的这一次拍卖包含原告土地的行为没有通知原告。对证据三的三性均有异议,根据公告的时间显示被告在没有收回原告地块之前就拍卖了原告的地块,这一行政行为违法,同时被告也没有通知过原告,公示的结果是变更了原告的地块的容积率,变更行为和程序违法。对证据四的三性无异议。对证据五无异议,这份证据证明了容积率为4.2;对证据六的真实性、合法性无异议,证明目的有异议,证明了原告依法取得地块的容积率为4.2,被告将容积率变更为3.5的程序违法。对证据七的真实性无异议,合法性、关联性有异议,该组证据和本案原告起诉本案的标的不同,被告没有法定职权与原告签订补偿协议,原告正在依法维权,在三个案件中原告并不知道被告变更了容积率。第三人怀化市城建投对被告证据的真实性、合法性均无异议,关联性有异议。被告没有变更容积率的行政行为,原告没有证据证明行政行为存在,所以证据与原告的诉讼请求无关,以上证据概括起来证明了被告出让的土地和原告的土地并不完全相同，原告与另一当事人竞标的土地存在偏差。本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据，被告对真实性均无异议。第三人对第三组证据的三性有异议，对其他证据的真实性无异议。原告的第三组证据为规划设计图，上有怀化市规划局“经评审，同意报建”的审批意见并加盖了规划审批专用章，对该证据的真实性本院予以确认。对原告所提交的证据均予以采纳。对于被告提交的证据，原告对证据一、二、三的三性均有异议；第三人仅对关联性有异议。本院认为，该三份证据被告用以证明其于2017年11月7日、11月30日、12月20日至29日，三次挂牌拍卖包含案涉宗地在内的拍卖公告中标明容积率小于等于3.5、怀化宏凌青城置业有限公司竞得挂牌土地的事实，上述事实客观存在，各方当事人并无异议，本院予以采信。原告与第三人认为该三份证据与本案无关联性的质证意见与事实不符，本院不予采纳。对被告提交其他证据，原告与第三人对其真实性并无异议，本院予以采纳。经审理查明，2010年3月11日,尹新中与段钢联合以13001.8785万元竞得案涉土地即被告挂牌出让编号为2010-13地块（坐落于怀化市××路××路××处西北角,面积为94835平方米）。尹新中与段钢在竞标成功后为了便于对各自土地价款的交付及办理土地分证,双方协议约定:“1、甲（迎福公司）、乙（雪峰公司）双方的分界线以该宗地北界线往南100米为分界线，北部归乙方所有，南部至环城路交汇处为止归甲方所有。2、该地块合计用地面积为94835平方米。根据原段钢同尹新中2010年3月10日签订的招拍挂协议，甲、乙双方比例分别为71.923%：28.077%。即甲方面积为68208平方米，乙方所有面积为26627平方米。3、本协议壹式伍份，甲、乙双方各持壹份，其于叁份存相关部门备案。具有同等法律效力。”以上约定及协议均报被告备案并得到被告的同意。2011年10月8日,出让人原怀化市国土资源局与受让人雪峰公司、迎福公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号4312002011Ｂ6350）,合同约定:出让宗地坐落于××路××南环线交汇处西北角，出让宗地面积为94835平方米，出让宗地的国有建设用地使用权出让价为13001.8785万元；出让人同意在2011年12月30日前将出让宗地交付给受让人（雪峰公司、迎福公司）“三通一平”的土地；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3），其中：建筑容积率不高于4.20，不低于1.01。2012年原告对在案涉土地上开发的“紫金星寓”项目进行规划设计,2012年7月4日“紫金星寓”项目通过怀化市规划局评审同意报建时的容积率为4.2。2017年9月1日第三人怀化市城建投给原告发出了《怀化市城市建设投资有限公司关于尹新中信访问题的答复》(怀城投[2017]283号)，《答复》中明确雪峰公司应缴纳土地款为3650.527425万元，雪峰公司已缴土地出让金1985.49197万元,尚欠1665.035455万元;并表示可以及时交付土地。各方当事人对上述金额无异议。2017年12月11日原怀化市国土局向原告发出《解除土地出让合同通知书》,决定解除2011年10月8日被告与雪峰公司、迎福公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。2018年3月12日雪峰公司向怀化市鹤城区人民法院提起行政诉讼,请求撤销被告作出的《解除土地出让合同通知书》。2018年5月28日，怀化市鹤城区人民法院作出（2018）湘1202行初44号行政判决书，撤销原怀化市国土局于2017年12月11日作出的《解除土地出让合同通知书》。原怀化市国土局不服该判决，向怀化市中级人民法院提起上诉。2018年7月26日，原怀化市国土局向怀化市中级人民法院提出撤回上诉申请，雪峰公司向怀化市中级人民法院提出撤回起诉申请,怀化市中级人民法院于同日作出(2018)湘12行终67号行政裁定书,裁定如下:一、准许湖南雪峰房地产开发有限公司撤回起诉；二、准许怀化市国土资源局撤回上诉；三、怀化市鹤城区人民法院(2018)湘1202行初44号行政判决不发生法律效力。2018年6月7日，怀化市土地储备中心委托怀化大地土地评估有限责任公司对怀化市土地储备中心申请办理出让手续涉及的位于怀化市鹤城区××道西侧（湖天组团Ｅ—2—48地块部分用地）一宗26666.7平方米商服、城镇住宅用地土地使用权出让价格评估，该宗地即本案案涉地块。怀化大地土地评估有限责任公司根据委托方提供的怀化市规划局于2018年6月4日出具的《怀化市城市建设用地规划设计条件通知书》（项目编号：2018003）及附图《湖天组团Ｅ—2—48地块部分用地规划设计条件附图》的要求（其中用地使用强度控制要求容积率小于等于3.5），对案涉地块进行了评估，2018年6月28日作出的《土地估价报告》显示评估价格为9370.6784万元。2018年7月26日,湖南雪峰房地产开发有限公司作为甲方与乙方原怀化市国土局、丙方怀化市城市建设投资有限公司签订《关于解除的补偿协议》,内容为:“乙、丙双方根据第9次怀化市土地管理委员会议纪要,经与甲方协商,现就除甲、乙双方《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号4312002011Ｂ6350）的补偿事宜达成以下协议:第一条乙、丙方与甲方就解除土地出让合同一事进行认真协商,三方就甲方它交的土地价款返还、土地价款利息、相关损失等问题达成一致意见。本协议签订并生效后,甲方不再主张20-13属于甲方土地（约40亩）的任何权利。乙、丙方负责一次性支付给甲方补偿款共计6800万元（该6800万元包括已交土地出让价款、地上建、地上建筑物补偿款失等所有补偿费用）,出让合同予以解除,甲乙双方互不追究任何责任。第二条本协议第一条约定的费用在本协议书签字或盖章后十日内,由乙方支付甲方（户名:湖南雪峰房地产开发有限公司,开户行:工商银行怀化庆丰支行,账号:×××ＸＸ,逾期支付的按两倍银行贷款利率支付利息。第三条本协议签订生效并履行后,甲方同意放弃2010年4月26日与丙方签订的《项目开发建设用地合同》中属于甲方的有关权利义务,甲、丙双方互不再追究责任。第四条本协议在履行过程中发生纠纷的,应协商解决。协商不成的,向法院起诉。第五条本协议一式陆份,甲、乙、丙三方各持两份,自签字或盖章后生效。”同日,原怀化市国土资源局作出《承诺书》,内容为:“湖南雪峰房地产开发有限公司:为推进市政府重点招商引资项目怀化万达商业广场产业项目建设,促成我局与湖南雪峰房地产开发有限公司签署解除《国有建规设用地使用权出让合同》的补偿协议,特向湖南雪峰房地产开发有限公司承诺由我局责成怀化宏凌青城置业有限公司另行补偿贵公司在怀化万达商业广场产业项目的基础设施建设前期投入款5000000元人民币,在该公司摘牌成功后十个工作日内支付到位。”2019年1月23日，原告雪峰公司向鹤城区人民法院提起行政诉讼，以签订补偿协议时受到胁迫以及该协议和《承诺书》对其显失公平为由，请求撤销雪峰公司与怀化市自规局、第三人怀化市城建投签订的《关于解除的补偿协议》及补充协议（即《承诺书》）。2019年3月21日，鹤城区人民法院作出（2019）湘1202行初21号行政判决书，判决驳回雪峰公司的诉讼请求。雪峰公司不服该判决，上诉于怀化市中级人民法院。2019年7月12日，怀化市中级人民法院作出（2019）湘12行终75号行政判决书，驳回雪峰公司的上诉，维持原判。雪峰公司不服该二审判决，向湖南省高级人民法院申请再审。2019年11月1日，湖南省高级人民法院作出（2019）湘行申867号行政裁定书，驳回雪峰公司的再审申请。另查明，原怀化市国土资源局、怀化市规划局因机构改革于2018年12月28日并为怀化市自然资源和规划局。怀化市土地储备中心原系怀化市国土资源局下设二级机构，现为怀化市自然资源和规划局的下设二级机构。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。因怀化市政府机构改革，怀化市自然资源和规划局继续行使原怀化市国土资源局和怀化市规划局的职权，故其作为本案被告，主体适格。本案争议的核心焦点为被告怀化市自规局是否对案涉土地的容积率上限作出了单方面的变更行为。从原、被告均提交了的2011年10月8日原怀化市国土资源局与雪峰公司、迎福公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号4312002011Ｂ6350）及怀化市国土资源局国有建设用地使用权出让公告（怀国土挂字［2010］8号）来看，案涉地块位于××路××路××处西北角，容积率的规划指标要求为不高于4.2，不低于1.01，即案涉地块的容积率上限为4.2。2018年6月4日，原怀化市规划局根据原怀化市国土资源局的要求，对案涉地块（原告被回收的地块，面积26666.7平方米）出具了《怀化市城市建设用地规划设计条件通知书》（项目编号：2018003），对案涉地块提出了规划设计条件，其中容积率为≤3.5。原怀化市国土资源局下级机构怀化市土地储备中心以该规划设计条件为依据委托了鉴定机构对案涉地块进行估价。案涉地块的容积率上限据此发生变化，由原来的≤4.2，变更为了≤3.5。被告辩称未作出被诉案涉地块容积率的变更行为，与事实不符，该辩解意见本院不予采纳。被告辩称，变更案涉地块容积率上限为3.5，是因为有新的政策规定，已经在案涉地块回收协商过程中告知了原告；且被告在之后土地使用权招拍挂活动中，也是使用的这一容积率上限规定。但被告并未提交证据证明其在案涉地块回收协商过程中告知过原告容积率变更事项，且从原告在2019年1月23日向鹤城区人民法院提起的撤销之诉来看，相关系列法律文书均未表明原告知晓容积率变更情况，容积率的变更在该撤销之诉的系列诉讼中是犹为关键的证据，从裁判结果来看，原告当时明显不知案涉地块容积率变更情况，故对被告的该辩解主张，本院不予支持。土地规划设计条件中对容积率上限的确定，直接影响土地的商业价值，案涉地块的容积率上限从4.2变更为3.5，对案涉地块价格评估当然有重大影响。以降低了上限的容积率对案涉土地的估价作为土地回收协商基础，必然会影响到原告的重大权益。即使容积率上限有相关规定限制，被告在作出此涉及原告重大权益的变更行为时，理应履行告知义务。但被告并未告知原告，致使原告在不知情的情况下与被告及第三人达成补偿协议，对原告权益造成重大影响。被告单方面将案涉地块的容积率从4.2变更为3.5，且未将变更的情况告知原告的行为，构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定的明显不当的情形，依法应确认其行政行为违法，对原告的第一项诉讼请求，本院予以支持。对于原告第二项判令被告补偿因容积率变更所产生的损失3096万元的诉讼请求，因原告的具体损失并不明确，应由被告先行处理为宜，对该诉讼请求先予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十八第一款之规定，判决如下：一、确认被告怀化市自然资源和规划局单方面变更湖天组团E—2—48地块部分用地容积率的行政行为违法。二、责令被告怀化市自然资源和规划局于本判决生效之日起六十日内对其因违法变更容积率给原告湖南雪峰房地产开发有限公司造成的损失作出处理决定。三、驳回原告湖南雪峰房地产开发有限公司其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告怀化市自然资源规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审 判 长  杨 勇审 判 员  向 春人民审判员  王勤柏二〇二〇年十一月十七日书 记 员  蒲铭奕附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。