浙江省象山县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0225行初36号 原告李春艳，女，1964年3月17日出生，汉族，住浙江省象山县，现住浙江省象山县。 委托代理人张才根（系原告李春艳配偶，特别授权代理），男，1964年12月6日出生，汉族，住浙江省象山县，现住浙江省象山县。 被告象山县应急管理局，住所地浙江省象山县丹西街道象山港路**。 法定代表人檀年华，局长。 出庭应诉负责人董瑶，象山县应急管理局副局长。 委托代理人杨广锋（特别授权代理）。 委托代理人励旭（特别授权代理），浙江信大律师事务所律师。 原告李春艳诉被告象山县应急管理局行政处罚一案，本院于2020年9月2日立案受理，9月4日向被告电子送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭进行审理，期间，因疫情防控需要，原告李春艳回国接受医学观察14日，本院延期开庭审理。后因工作原因审判长张永革变更为鲁云，合议庭于2020年11月16日公开开庭审理了本案。原告李春艳及其委托代理人张才根，被告象山县应急管理局的出庭应诉负责人董瑶及委托代理人杨广锋、励旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月12日，被告象山县应急管理局对原告李春艳作出（象）应急罚〔2019〕158号《行政处罚决定书》，查明：象山大目湾兴业针织有限公司（以下简称兴业公司）将位于象山县××街道××路××号的厂房出租给象山盛达针织厂、象山金钰制衣厂、象山勇盛服饰有限公司、象山精尚针织有限公司、象山晶鑫针织辅料厂等单位，未与承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在租赁协议中明确各自的安全生产管理职责，李春艳系兴业公司直接负责的主管人员。依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百条第二款和《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》第十五条第（三）项的规定，决定：罚款人民币伍仟元整。 原告李春艳起诉称，一、被告作出的行政处罚决定定性及法律适用错误，处罚不当。根据《安全生产法》第四十六条释义，生产经营单位与承包单位、承租单位就安全生产管理职责约定方式有两种：一种是签订专门的安全生产管理协议，另外一种是在承包合同、承租合同中对各自的安全生产管理职责进行约定。原告即使“未与承租单位签订专门的安全生产管理协议”，但在租赁合同中明确了各自的安全生产管理职责，不应予以处罚。且原告违法行为轻微，已及时纠正，没有造成危害后果，具有配合被告调查、未曾发生过相同违法行为、主动中止违法行为、涉案财物较少等从轻情节，符合不予处罚或减轻处罚情节，不应按照一般处罚和中档次的顶格罚款。 二、原告任职公司已按要求完成整改，不应再予以罚款。被告作出的《责令限期整改指令书》中明确，逾期不整改或者达不到要求的，依法给予行政处罚。根据《安全生产法》第一百条释义，违法情节较轻的，责令其限期改正即可，违法情节较为恶劣，甚至造成一定后果的，可以在责令限期改正的同时予以罚款。原告已经根据指令书完善了租赁合同，并明确了各自的安全生产管理职责，并签订了专门的货梯安全生产管理协议，更无较为恶劣情节和后果。 三、被告作出的行政处罚证据不足。被告认定原告“未与承租单位签订专门的安全生产管理协议”、原告为“直接负责的主管人员”等证据不足。原告的询问笔录，不仅证明了任职公司与承租单位在租赁合同中明确了各自的安全生产管理职责，也证明了与承租单位签订有专门的货梯安全生产管理协议。对其余4份笔录是否为客观证据，是否为整改完成后的陈述，现场检查记录、指令书是否有任职公司和承租人员在场均有待核实。 四、被告违反法定程序。具体包括：立案和询问时间早于指令书明令整改完毕期限；决定书称根据执法检查，但未见有相关执法检查的安排或文件；先定性再取证；办案超期；告知书没有依法送达；决定书采取公告送达；指令书的签收未经原告同意和授权。 五、被告将原告身份证号码、住址、姓名等公民个人信息在报纸上公开，没有法律和政策依据。 综上，请求撤销被告于2019年12月18日作出的（象）应急罚〔2019〕158号《行政处罚决定书》。 原告于起诉时向本院提交了如下证据材料： 1.（象）应急罚〔2019〕158号《行政处罚决定书》复印件1份，拟证明被告作出的行政处罚决定违法； 2.2019年12月25日《宁波日报》第6版报眉及刊登有被告《公告》的版面复印件1份，拟证明被告未穷尽其他送达方式而公告送达，且公告送达泄露原告的身份信息，送达程序违法； 3.原告2019年10月1日-2020年10月10日出入境记录复印件1份，拟证明原告无法签收告知书，被告送达程序违法； 4.象山县《行政处罚结果信息公开》查询截图复印件1份，拟证明被告对类似的同案由的行政处罚，连原告在内一共只处罚了5家单位，被告存在选择性执法的违法情形； 5.象山县产权交易中心、浙江三江拍卖有限公司《招租（拍卖）公告》（编号XCQ2015021）《租赁权拍卖须知》《象山县国有房屋租赁合同》复印件各1份，拟证明在样本中是没有被告所要求的内容，全县与原告任职公司性质相同、情节相似的情况普遍存在； 6.《中华人民共和国安全生产法》第四十六条释义、第一百条释义、原《中华人民共和国安全生产法》第四十一条释义复印件各1份，拟证明被告适用法律错误； 7.被告对涉案3家承租单位的行政处罚决定书复印件各1份，拟证明承租人的陈述不真实，被告对原告的处罚不当。 被告象山县应急管理局答辩称，一、被告作出的涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚、准确，适用法律正确，处罚适当，应予维持。（一）认定事实清楚、准确。被告在执法检查时发现，兴业公司将位于象山县××街道××路××号的厂房分别出租给了5家企业，当时并没有与上述承租企业签订专门的安全生产管理协议。兴业公司与上述租赁企业签订的厂房租赁合同中，虽然在合同中第五条第3款中提及由承租企业“做好安全防范工作（如货梯的使用安全、消防安全）”，并承担“在承租厂房期间所产生的所有问题（包括消防、安全等问题）带来的财产及人员损失……全部责任”，但这样的笼统模糊的约定没有明确双方各自的安全生产管理职责，特别是关于兴业公司应该承担的安全生产的统一协调、管理职责，并没有在合同条款中加以明确约定。因此，兴业公司的行为属于《安全生产法》第一百条第二款规定“生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责”的违法行为。原告系兴业公司的法定代表人，属直接负责的主管人员，根据上述规定，同样应承担处罚责任。（二）程序合法。2019年9月23日被告在执法检查时发现兴业公司存在违法行为，当场开具《现场检查记录》，并下达责令限期整改指令书。2019年12月6日，在查明事实基础上，拟对原告作出行政处罚决定，并送达《行政处罚告知书》，原告在法定期间内未提出陈述、申辩意见。2019年12月18日，被告作出（象）应急罚〔2019〕158号《行政处罚决定书》，因通过其他方式无法送达，于2019年12月25日在《宁波日报》公告送达，均符合法定程序。（三）适用法律正确。兴业公司未与厂房租赁企业签订专门的安全生产管理协议或者未在租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，属于《安全生产法》第一百条第二款规定的行政违法行为，根据上述规定，在责令限期整改的同时可以予以罚款处理，而且除了对兴业公司进行处罚外同时可以对直接负责的主管人员进行处罚。（四）处罚适当。兴业公司与5家企业发生厂房租赁关系，均没有签订专门的安全生产管理协议或未在租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，意味着兴业公司发生了多次的相同违法行为，不具备《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》第十一条规定的从轻处罚情形，属于一般处罚情形，按最高罚款数额的50%以下确定，因此对原告处以五千元的罚款是正确的。 二、关于公告送达文书公开原告身份证号码问题。因考虑可能出现的同名同姓，在公告文书中列明当事人的身份证号码是法律规定也是司法惯例，该行为并不违法。 三、被告对兴业公司作出（象）应急罚〔2019〕157号《行政处罚决定书》，已经宁波市应急管理局作出的甬集复30〔2020〕1号复议决定认定维持。本案事实认定与法律适用均与（象）应急罚〔2019〕157号《行政处罚决定书》基本一致。 综上所述，被告对原告李春艳的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法，请求判决驳回原告的诉讼请求。 被告象山县应急管理局在举证期限内向本院提交了如下证据材料： 1.2019年9月23日现场检查记录复印件1份； 2.对原告李春艳的询问笔录及原告身份证复印件各1份； 3.对徐海丹等人的询问笔录、身份证、营业执照复印件各5份； 4.《厂房租赁合同》复印件5份； 上述证据拟证明兴业公司将厂房分别出租给5家企业，但该公司未在与上述承租企业所签订的厂房租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，也未与上述承租企业签订专门的安全生产管理协议。 5.《生产经营场所出租安全协议》复印件1份； 6.《出租厂房消防安全协议》复印件1份； 上述证据拟证明兴业公司已开始整改。 7.《责令限期整改指令书》复印件1份； 8.《案源登记表》复印件1份； 9.《立案审批表》复印件1份； 10.《案件延期审批表》复印件1份； 11.《案件调查报告》复印件1份； 12.《案件拟处罚决定呈批表》复印件1份； 13.《行政处罚告知书》复印件1份； 14.（象）应急回〔2019〕303号文书送达回执复印件1份； 15.EMS物流查询单及回单复印件各1份； 16.《案件处理呈批表》复印件1份； 17.落款日期为2019年12月18日的（象）应急罚〔2019〕158号《行政处罚决定书》、（象）应急回〔2019〕352号文书送达回执以及刊有《公告》的《宁波日报》复印件1份； 上述证据拟证明报告作出行政处罚决定书程序合法。 18.甬集复30〔2020〕1号宁波市应急管理局《行政复议决定书》复印件1份，拟证明相关争议已经复议认定。 被告在庭审后向本院提交了如下证据： 19.象山县安全生产监督管理局12月份EMS邮寄清单、EMS物流查询单复印件、落款日期为2019年12月12日的（象）应急罚〔2019〕158号《行政处罚决定书》各1份及送达录像光盘1份，拟证明涉案《行政处罚决定书》通过其他方式无法送达，被告采用公告送达合法。 被告象山县应急管理局还向本院提交了如下法律、规章依据：《安全生产法》第一百条第二款，《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》第十一条、第十五条第（三）项。 经庭审举证质证，本院对原、被告提交的证据认定如下： 对原告提交的证据，被告经质证对证据的真实性、合法性无异议，但无法证明被告的行政处罚决定违法。本院对原告提交证据1、2、3、6的真实性、合法性予以认定，证据4、5、7与本案不具有关联性，本院不予认定。 对被告提交的证据，原告经质证对证据的真实性、关联性、合法性均有异议，认为均系被告伪造，与客观事实不符，且证据19系被告提交答辩状后提交不应予以认可。本院认为，证据1-6内容真实，来源合法，且相互印证，具有证明力，证据7-18由被告依法制作、搜集，形式完备，内容合法，故对上述证据本院予以采信。对于被告提供的证据19，可以证明被告依法送达涉案《行政处罚决定书》，但被告未在法定举证期限内提交该证据，对被告的逾期举证行为在此予以指正。 根据上述对证据的认证，结合原、被告在庭审中的陈述，本院确认的案件事实如下： 兴业公司成立于2016年8月4日，公司经营范围针织品制造、加工、批发、零售，法定代表人为原告李春艳。 2016年12月至2019年4月期间，兴业公司（甲方）先后分别与象山金钰制衣厂、象山盛达针织厂、象山勇盛服饰有限公司、象山精尚针织有限公司、象山晶鑫针织辅料厂（乙方）签订《厂房租赁合同》，将甲方坐落于象山县××街道××路××号的厂房出租给乙方经营办厂，其中对于安全生产管理责任，合同第五条第3款约定“乙方在经营中，应遵守国家有关法律、法规，做好安全防范工作（如货梯的使用安全、消防安全）。乙方在承租厂房期间所产生的所有问题（包括消防、安全等问题）带来的财产及人员损失应由乙方承担全部责任。” 2019年9月23日，被告执法人员在对兴业公司进行安全生产检查时发现兴业公司与承租单位未在租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，也未签订专门的安全生产管理协议。被告当场作出（象）应急责改〔2019〕110号《责令限期整改指令书》，责令兴业公司于2019年10月23日前整改完毕。2019年10月21日，被告对原告李春艳及象山勇盛服饰有限公司总经理徐海丹分别进行了调查询问，并制作了询问笔录。询问中原告自称为“兴业公司的法定代表人，负责本公司全面工作”。次日，被告经审批予以立案。后被告对吴金立等相关人员进行了调查询问，并调取了书面证据。 2019年12月6日，被告作出（象）应急罚告〔2019〕123号《行政处罚告知书》，查明兴业公司将位于象山县××街道××路××号的厂房出租给象山盛达针织厂、象山金钰制衣厂、象山勇盛服饰有限公司、象山精尚针织有限公司、象山晶鑫针织辅料厂等单位，未与承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在租赁协议中明确各自的安全生产管理职责，李春艳系兴业公司直接负责的主管人员，拟对原告作出罚款人民币伍仟元的行政处罚，并邮寄送达原告。原告未在规定期限内提出陈述、申辩意见。 2019年12月12日，被告对原告李春艳作出（象）应急罚〔2019〕158号《行政处罚决定书》，决定对原告罚款伍仟元整。因通过其他方式无法送达，被告于12月25日在《宁波日报》发布公告，以公告方式向原告及兴业公司送达《行政处罚决定书》。 本院认为，根据《安全生产法》第九条第一款的规定，被告象山县应急管理局作为县级人民政府安全生产监督管理部门，对本行政区域内违反安全生产法律法规的行为，具有实施行政处罚的职权。本案的争议焦点在于，被告对原告作出的行政处罚决定事实认定是否清楚，法律适用是否准确以及程序是否合法。 关于事实认定部分，《安全生产法》第四十六条第二款规定，生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。本案中，根据相关证据及询问笔录，至被告现场检查之日，兴业公司未与承租单位签订专门的安全生产管理协议，双方虽在《厂房租赁合同》涉及到安全生产管理责任，但约定仅将责任全部转让至承租人，未明确各自的安全生产管理职责，更未体现生产经营单位的统一、协调管理职责，因此兴业公司违反上述法律规定，事实清楚，证据确凿。同时，原告诉称其并非兴业公司直接负责的主管人员，与询问笔录相悖，且并未提供相关证据证明，本院不予采纳。 法律适用方面，《安全生产法》第一百条第二款规定，生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》第十五条规定，除法律、法规、规章另有规定外，罚款处罚的数额按照以下标准确定……（三）只规定最高罚款数额没有规定最低罚款数额的，从轻处罚一般按最高罚款数额的20％以下确定，一般处罚按最高罚款数额的50％以下确定……。本案中，兴业公司先后向5家单位出租厂房，均未依法签订专门的安全生产管理协议，亦未在租赁合同中明确双方的安全生产管理职责，系多次实施相同的违法行为，亦不具有《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》第十一条规定的从轻处罚的情节。被告据此对原告作出罚款伍仟元的一般处罚，适用法律依据正确，处罚内容适当。 程序方面，2019年10月22日，被告立案调查涉案违法行为，2019年11月20日经审批延长办案期限，2019年12月6日作出（象）应急罚告〔2019〕123号《行政处罚告知书》并依法送达。上述程序均符合《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定。2019年12月12日，被告对原告作出（象）应急罚〔2019〕158号《行政处罚决定书》，因其他方式无法送达，被告于2019年12月25日通过《宁波日报》予以公告送达。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，行政处罚决定书无法现场送达当事人的，应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定进行送达。被告于2019年12月12日作出行政处罚决定后，直至12月25日才在报纸上进行公告送达，已超过七天的期限，并将《行政处罚决定书》的落款日期变更为2019年12月18日，有损行政执法的权威性，但并未对当事人的权利义务造成实质影响，故本院对该瑕疵行为予以指正。另，被告在涉案《行政处罚决定书》的公告中载明了原告李春艳的住址、身份证号码，目的是明确行政相对人的主体身份，并不违反相关法律规定。针对兴业公司的公告送达内容的合法性不在本案审理范围。 综上，被告象山县应急管理局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下： 驳回原告李春艳的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告李春艳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  鲁 云 人民陪审员  胡月凤 人民陪审员  王美华 二〇二〇年十一月二十五日 代书 记员  陈玲玲 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。