甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终217号上诉人（原审原告）杨金虎，男，汉族，1979年2月16日出生，住甘肃省敦煌市，公民身份号码×××。被上诉人（原审被告）酒泉市人民政府，住所地：酒泉市肃州区富康路29号市政大厦。法定代表人王立奇，该市政府市长。委托代理人冯国仁，该市司法局行政复议与应诉科科长。委托代理人刘建中，甘肃竭诚律师事务所律师。上诉人杨金虎因诉酒泉市人民政府（以下简称酒泉市政府）不予受理行政复议决定一案，不服张掖市中级人民法院（2019）甘07行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，原告杨金虎持有由敦煌市土地管理局颁发的其父亲杨明敦地临字第12109号甘肃省土地临时使用证，载明使用户名为杨明，土地坐落：杨家桥乡兰亭村三队，用途：住宅用地，面积：260平方米，土地所有制性质：集体，四至：东至距小园至本人墙外线，南至邻耕地至本人墙外线，西至邻耕地至本人墙外线，北至邻耕地至本人墙外线，备注“据兰亭村委会1992年1月20日证明，杨明宅基地面积错登，现应以改正，实际面积应为22米×15米=330平方米”。2015年9月5日，敦煌市国土资源局发布敦征地安置〔2015〕第17号《征地补偿安置方案公告》，拟对敦煌市月牙泉镇兰州村土地进行征收。该公告在征收范围内进行张贴。2018年4月25日，敦煌市国土资源局作出并向杨金虎送达《关于办理土地征收补偿手续的通知》，2018年5月2日，敦煌市国土资源局作出并向杨金虎送达《责令交出土地通知》，责令杨金虎收到通知后15日内办理补偿手续，并交出土地。杨金虎以2019年4月29日，收到敦煌市国土资源局（现敦煌市自然资源局）的信息公开答复时，才得知敦征地安置〔2015〕第17号《敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告》为由，于2019年5月10日向敦煌市人民政府申请行政复议，请求确认敦煌市人民政府未依法履行敦征地安置〔2015〕第17号《征地补偿安置方案公告》违法，并责令其依法履行。酒泉市政府于2019年5月20日作出酒复补字〔2019〕1号《行政复议申请补正通知书》，认为杨金虎递交申请材料不齐全，要求杨金虎补正材料并向杨金虎送达。2019年5月29日，酒泉市政府再次电话告知杨金虎补正材料。2019年6月4日，酒泉市政府认为杨金虎提交的复议申请材料无法证明其与具体行政行为有直接利害关系，且申请行政复议已超过法定复议期限，作出酒政复不受字〔2019〕1号《不予受理行政复议决定书》。原告不服，提起本诉。另查明，杨金虎不服2018年5月2日敦煌市国土资源局作出的《责令交出土地通知》，向甘肃省瓜州县人民法院提起行政诉讼，经瓜州县人民法院审理认为敦煌市国土资源局违反法律、法规规定，违反程序作出《责令交出土地通知》，且对主要事实认定不清、证据不足，故判决撤销该《责令交出土地通知》。杨金虎于2019年5月10日向敦煌市人民政府申请行政复议，认为该公告侵犯其合法权益，敦煌市人民政府于2019年7月10日作出敦政行复决字〔2019〕11号《行政复议决定书》告知涉案行为系敦煌市人民政府批准，申请人应当向其上一级酒泉市政府申请复议。原告杨金虎遂于2019年8月13日向酒泉市政府申请行政复议，酒泉市政府受理后，经审查认为杨金虎提出复议申请的时间已超过法律规定的复议期限，故于2019年10月9日作出酒政复决字〔2019〕2号《驳回行政复议申请决定书》。杨金虎不服该复议决定，提起行政诉讼，该院以（2019）甘07行初16号立案审理。再查明，（2019）甘07行初16号案件中查明，杨金虎宅基地及5.25亩承包地在征收范围内，2017年3月12日，杨金虎与兰州村民委员会签订了《征地补偿协议》，就杨金虎承包5.25亩土地达成补偿协议，并已领取土地及地上附着物补偿款571603元。一审法院审理认为，杨金虎主张敦煌市人民政府未依法履行征收土地公告程序，侵害了申请人合法权益。经审查，敦煌市国土资源局于2015年9月5日发布敦征地安置〔2015〕第17号《敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告》，并在征收范围内张贴公示。经（2019）甘07行初16号案件查明，2017年3月12日，杨金虎与兰州村民委员会签订了《征地补偿协议》，就杨金虎承包5.25亩土地达成补偿协议，并已领取土地及地上附着物补偿款571603元。2018年4月25日，敦煌市国土资源局作出并向杨金虎送达《关于办理土地征收补偿手续的通知》，2018年5月2日，敦煌市国土资源局作出并向杨金虎送达《责令交出土地通知》，责令杨金虎收到通知后15日内办理补偿手续，并交出土地。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限”，《甘肃省行政复议若干规定》第十二条“行政机关作出具体行政行为，对当事人的权利、义务可能产生不利影响，但未告知当事人申请行政复议的权利，致使当事人逾期申请行政复议的，其申请期限自当事人知道或者应当知道之日起计算”，第十三条“当事人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算”，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定”之规定，在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的有效期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。其中，1年复议申请期限的起算点是“知道或者应当知道”行政行为内容之日起计算。如果当事人“应当知道”的时点已经确定，从“应当知道”之日起超过1年申请行政复议的，属于超过法定申请复议期限的复议申请。本案中，敦煌市国土资源局发布敦征地安置〔2015〕第17号《敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告》，未告知权利人对征收补偿方案不服可申请复议的权利和申请期限，杨金虎的复议期限应当从其知道或者应当知道补偿安置方案内容之日起计算，最长不得超过1年。2017年3月12日，杨金虎与兰州村民委员会签订了《征地补偿协议》，就杨金虎承包5.25亩土地达成补偿协议，并已领取土地及地上附着物补偿款571603元。按照普通人正常的理性思维，杨金虎在此时就应当知道土地被征收的事实及补偿安置方案的具体内容。即使按照酒泉市政府认可的杨金虎至迟应当在2018年5月2日，敦煌市国土资源局作出并送达《责令交出土地通知》时知晓补偿安置方案，杨金虎至2019年5月10日申请行政复议，已经超过1年的法定申请复议期限（虽然该《责令交出土地通知》被瓜州县人民法院（2018）甘0922行初16号判决撤销，但不能否认原告收到该《通知》的事实）。杨金虎主张至2019年4月29日通过政府信息公开申请后才获知征地补偿安置方案的具体内容，与本案事实不符。因敦煌市国土资源局发布敦征地安置〔2015〕第17号《敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告》，未告知权利人对征收补偿方案不服可申请复议的权利和申请期限，酒泉市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”认定杨金虎已经超过行政复议申请期限欠妥，但酒泉市政府根据杨金虎签订了《征地补偿协议》，领取土地及地上附着物补偿款及2018年5月2日敦煌市国土资源局作出并送达《责令交出土地通知》的事实，认定杨金虎已经超过行政复议申请期限并无不当。酒泉市政府审查处理酒政复不受字〔2019〕1号行政复议案件时，在两次通知杨金虎补充证据材料后，杨金虎提交的证据确不足以证明其主张，故作出不予受理的决定适当，且现酒泉市政府已受理杨金虎复议申请，并作出复议决定。故杨金虎要求撤销被告作出的酒政复不受字〔2019〕1号《不予受理行政复议申请决定书》的请求不能成立，依法不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杨金虎的诉讼请求。上诉人杨金虎上诉称，1.一审判决认为被上诉人根据《征地补偿协议》《责令交出土地通知》认定上诉人已经超过申请复议期限并无不当属于认定事实不清。上诉人未超过法律规定的申请行政复议期限。2.一审法院认定“酒泉市人民政府已受理杨金虎复议申请，并作出复议决定”属事实认定错误。3.一审判决适用行政诉讼法第六十九条属于适用法律错误。综上，上诉人认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，并依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人酒泉市政府答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“杨金虎以2019年4月29日，收到敦煌市国土资源局（现敦煌市自然资源局）的信息公开答复时，才得知敦征地安置〔2015〕第17号《敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告》为由，于2019年5月10日向敦煌市人民政府申请行政复议，请求确认敦煌市人民政府未依法履行敦征地安置〔2015〕第17号《征地补偿安置方案公告》违法，并责令其依法履行”不当，应认定为“杨金虎以2019年4月29日收到敦煌市国土资源局（现敦煌市自然资源局）的信息公开答复时，才得知敦煌市人民政府敦征地〔2015〕第22号征收土地公告为由，于2019年5月10日向酒泉市政府申请行政复议，请求确认敦煌市人民政府未依法履行敦征地〔2015〕第22号征收土地公告行为违法，并责令其依法履行”。本院另查明，敦煌市人民政府于2015年12月4日作出敦征地〔2015〕第22号征收土地公告。杨金虎针对酒泉市政府作出的酒政复决字〔2019〕2号《驳回行政复议申请决定书》提起诉讼，张掖市中级人民法院（2019）甘07行初16号行政判决书判决驳回杨金虎的诉讼请求，杨金虎上诉后，本院作出（2020）甘行终218号行政判决书判决驳回上诉，维持原判。以上事实有一审庭审笔录和本院（2020）甘行终218号行政判决书在案佐证。本院认为，本案上诉人杨金虎以敦煌市人民政府未依法履行敦征地〔2015〕第22号征收土地公告行为提出行政复议申请，被上诉人酒泉市政府作出酒政复不受字〔2019〕1号《不予受理行政复议申请决定书》，杨金虎诉请撤销该《不予受理行政复议申请决定书》并责令被上诉人依法受理。本案审理的焦点是上诉人提出的案涉行政复议申请是否超过法定申请复议期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”参考《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第四条第一款第三项有关“已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起，可以视为申请人知道征收土地决定”之规定，本案上诉人杨金虎于2017年3月12日与兰州村民委员会签订了《征地补偿协议》，就杨金虎承包5.25亩土地达成补偿协议，并已领取土地及地上附着物补偿款571603元，上诉人杨金虎在达成《征地补偿协议》并取得补偿款后，又对敦煌市人民政府未依法履行敦征地〔2015〕第22号征收土地公告行为提出行政复议申请，故上诉人杨金虎当时签订《征地补偿协议》并领取土地及地上附着物补偿款时就视为知道征地相关行为，而其于2019年5月10日申请行政复议，超过了法定复议申请期限。被上诉人认定上诉人提出的复议申请超过法定行政复议申请期限并无不当。上诉人杨金虎主张以其收到敦煌市国土资源局对其公开《征收土地公告》（敦征地〔2015〕第22号）的时间计算行政复议申请期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。另外，关于上诉人杨金虎在行政复议时请求被上诉人责令敦煌市人民政府依法履行公告职责的问题。征收土地公告是市、县人民政府在组织实施征地过程中，将批准征地机关、批准文号、被征收土地的位置、面积等有关事项在被征收土地所在地公示告知，让被征地农民广泛知晓的一种公示行为，通常情况下其本身并不创设新的权利义务，不对被征地农民产生实际影响的效果。即使敦煌市人民政府作出敦征地〔2015〕第22号征收土地公告后未进行张贴公示，在上诉人杨金虎已达成《征地补偿协议》并取得补偿款，且其已通过信息公开取得敦征地〔2015〕第22号征收土地公告的情况下，现阶段再要求责令敦煌市人民政府张贴公告不具备权利保护的必要性，亦不具有现实意义。一审判决针对敦煌市国土资源局敦征地安置〔2015〕第17号《敦煌市国土资源局征地补偿安置方案公告》予以回应不当，在裁判理由中表述“现酒泉市人民政府已受理杨金虎复议申请，并作出复议决定”错误，本院予以指正。但一审法院认为杨金虎要求撤销酒泉市政府作出的酒政复不受字〔2019〕1号《不予受理行政复议申请决定书》的请求不能成立，判决驳回杨金虎的诉讼请求的结果正确。综上所述，被上诉人作出的酒政复不受字〔2019〕1号《不予受理行政复议申请决定书》并无不当，原审法院判决驳回杨金虎的诉讼请求的结果正确。上诉人杨金虎的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨金虎负担。本判决为终审判决。窗体顶端窗体底端审判长 姚振勇审判员 徐文娟审判员 薛 扬二〇二〇年十一月五日书记员 张 婷