广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终2304号上诉人（原审原告）：杨喜忠，男，1968年7月15日出生，汉族，住湖南省衡阳县************，公民身份号码：430************41X。委托代理人：蒋宏伟，北京市隆安律师事务所律师。委托代理人：陈曼，北京市隆安（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心。住所地：广州市南沙区**********。法定代表人：杜永洪，主任。原审第三人：广州市润树实业有限公司。住所地：广州市天河区*********之一1511房。法定代表人：贺自生，总经理。上诉人杨喜忠因诉被上诉人广州南沙开发区土地开发中心（以下简称南沙土发中心）、原审第三人广州市润树实业有限公司（以下简称润树公司）一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初269号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2008年12月25日，原广州市国土资源和房屋管理局向广州市润树贸易有限公司核发穗府国用（2008）第04500033号《国有土地使用证》，载明：土地使用权人为广州市润树贸易有限公司；座落南沙区鸡抱沙垦区东大围；使用权类型为划拨；使用权面积为488666.7㎡，等等。2015年12月9日，润树公司（甲方）与杨喜忠（乙方）签订《农用土地承包经营权出租合同》，约定：“一、甲方将位于南沙区鸡抱沙垦区东大围内下间1号田耕地租赁给乙方使用，总面积53亩（本面积双方确认，如有误差互不补偿）。租赁期限为12个月，（即从2016年1月1日起至2016年12月31日止）。二、乙方租赁的耕地属租赁性质，不能用作拍卖和抵押，只能用于水产养殖。三、合同期内，乙方按以下标准向甲方支付租赁：合同期内（即从2016年1月1日起至2016年12月31日止）。年亩租金900元；年总租金47700元。……五、履约押金为确保一方严格履行合同，乙方在签订本合同时须一次性向甲方缴交200元/亩的履约押金，履约押金共10600元；合同履行期满且乙方无违约行为时，甲方如数无息退还押金给乙方。如乙方逾期未缴纳押金的，本合同不在履行，甲方可将本合同所涉耕地另行发包。……十三、合同期内、如遇国家征用土地或政府部门因建设需要提前收回土地的，甲乙双方必须服从并及时做好交地工作。乙方放养的水产应在征地方规定的交地期限内由乙方自行处理，逾期不作处理则甲方有权处理。收地方按照南沙区的有关规定作出的青苗补偿及其他补偿归甲方所有。乙方退场时，按实际租用月数结算租金，甲方将征用或收回耕地面积的合同押金如数免息退回给乙方。甲、乙双方签订本合同后，乙方供生活必、需搭建的临时工棚及乙方未经甲方书面同意擅自搭建的辅助设施，以及非乙方出资建设的基础设施，在本合同期满后一切无偿归甲方所有。十四、合同期满，甲方无须通知乙方，乙方须自行清地撤离。乙方逾期撤离的构成违约，甲方有权没收乙方所交全部押金，处理乙方租赁地内剩余产品，清理构筑物、附着物，强制退场、清塘，无需另行通知乙方，同时乙方须按最后合同年租金标准的3倍，交纳土地占用费至甲方实际收回此地为止。……”2018年2月6日，广州南沙经济技术开发区管理委员会办公室、广州市南沙区人民政府办公室作出穗南开管办[2018]2号《关于印发广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法的通知》，向该区各镇街、开发区（区）各部门、各直属单位印发《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》，并要求遵照执行。该办法第二条规定：“在广州市南沙区范围内征收农民集体所有土地和集体土地上房屋的，适用本办法。”第十九条规定：“收回国有农用地的补偿，参照本办法关于集体土地征收的土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费、农村基础配套设施补偿费、奖励金的标准执行。”2019年4月2日，广州南沙经济技术开发区规划和自然资源局向润树公司作出穗南开规划资源[2019]32号《拟收回国有土地使用权告知书》，内容为：“1988年，番禺桥梁开发建设集团公司通过划拨方式取得位于鸡抱沙垦区东大围，面积为488691平方米的农业用地使用权（下称本宗地）。2008年，经人民法院拍卖，由贵司（原名广州市润树贸易有限公司，2014年4月1日，经工商部门核准变更为广州市润树实业有限公司）竞得本宗土地使用权。2018年12月25日，贵司办理了《国有土地使用证》（穗府国用（2008）第04500033号），土地性质为划拨，土地用途为农用地。2018年12月5日，中华人民共和国政府自然资源部出具《自然资源部关于天然气水合物钻采船（大洋钻探船）项目建设用地预审意见的复函》，复函明确天然气水合物钻采船（大洋钻探船）项目建设对保障国家能源安全，维护国家海洋权益具有重要意义，项目用地符合供地政策，原则同意通过用地预审，本宗地部分土地位于该项目用地范围之内，项目占地面积为197544.78平方米。依照《广州南沙收回国有建设用地使用权实施办法》，我局拟收回本宗地中的197544.78平方米，现告知如下：一、我局拟收回广州市润树贸易有限公司位于广州市南沙区鸡抱沙垦区东大围面积为197544.78平方米的国有土地使用权，具体位置见附图。二、有关收地补偿问题由广州南沙开发区土地开发中心负责与贵司协商处理。请贵司在收到告知书后于15日内就收地补偿事宜向广州南沙开发区土地开发中心或我局提出书面反馈意见。”2019年8月23日,杨喜忠向被告邮寄《申请书》，要求被告按照穗南开管办[2018]2号《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》向杨喜忠给予青苗及地上附着物补偿、积极配合完成征地奖励金。被告未予答复，杨喜忠遂诉至原审法院。诉讼中，被告主张其并非法定的收回国有土地使用权的主体，而是受土地管理部门委托开展前期工作，目前尚未正式作出收地决定，也未进入补偿阶段，只是开展前期的勘测、平整等工作。润树公司亦主张涉案地块正式的收地及补偿工作均尚未开展，但其于2019年7月配合被告提前进行土地的平整工作。另查，润树公司（原告）诉杨喜忠（被告）土地租赁合同纠纷一案，广州市南沙区人民法院于2019年8月12日作出（2019）粤0115民初1618号《民事判决书》，该判决认为，杨喜忠不能提供充分有效的证据证明双方的合同期限至2020年12月31日，应承担举证不能的不利法律后果；润树公司要求杨喜忠交还涉案土地的请求，由于双方于2016年1月24日签订的《农用土地承包经营权出租合同》已于2016年12月31日期满终止，润树公司有权要求杨喜忠交还该涉案土地，法院对润树公司的该项请求予以支持，等等，并判决：一、杨喜忠在该判决发生法律效力之日起十五日内将位于广州市南沙区鸡抱沙垦区东大围内下间1号田耕地（共面积53亩）清场并交还给润树公司管业；二、杨喜忠应在该判决发生法律效力之日起十五日内向润树公司缴纳从2017年1月1日起至实际交还上述土地之日止的土地占用费（按每天143.75元的标准计算）；三、杨喜忠已缴纳的履约押金10600元归润树公司所有；四、驳回润树公司的其余诉讼请求。杨喜忠不服该判决，向广州市中级人民法院提起上诉。广州市中级人民法院于2020年3月23日作出（2020）粤01民终514号《民事判决书》驳回上诉，维持原判。再查，根据广州市南沙区机构编制委员会印发的穗南编[2011]24号《关于印发》，被告负责广州市南沙开发区（含南沙区）内征用土地方案和拆迁补偿安置方案的议定和实施，负责纳入征收储备土地的地上建、构筑物的拆迁补偿安置方案的制定、报批和实施，等等。原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”根据广州市南沙区机构编制委员会印发的穗南编[2011]24号《关于印发》，被告负责广州市南沙开发区（含南沙区）内征用土地方案和拆迁补偿安置方案的议定和实施，负责纳入征收储备土地的地上建、构筑物的拆迁补偿安置方案的制定、报批和实施，等等。因此，被告对南沙区征收补偿和储备土地工作负有相应的职责。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中，广州南沙经济技术开发区规划和自然资源局于2019年4月2日向润树公司作出穗南开规划资源[2019]32号《拟收回国有土地使用权告知书》，告知中华人民共和国政府自然资源部出具《自然资源部关于天然气水合物钻采船（大洋钻探船）项目建设用地预审意见的复函》原则同意通过用地预审，用地范围包括穗府国用（2008）第04500033号《国有土地使用证》项下的部分地块，因此拟收回相关国有土地使用权，并可与被告协商收地补偿问题。根据上述告知书的内容可知，该项目当时尚处于用地预审通过阶段，拟收回国有土地使用权，而尚未正式作出收地决定，润树公司作为土地使用权人亦表示并未正式开展收地及补偿事宜。而根据上述规定，即使涉案收回国有土地使用权工作已经开展，应当给予适当补偿的对象是土地使用权人，即润树公司，而非杨喜忠。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”杨喜忠并非涉案地块的土地使用权人，其使用涉案地块是基于合同约定，而根据润树公司与杨喜忠2015年12月9日签订的《农用土地承包经营权出租合同》约定，收地方按照南沙区的有关规定作出的青苗补偿及其他补偿归润树公司所有。广州市南沙区人民法院（2019）粤0115民初1618号《民事判决书》及广州市中级人民法（2020）粤01民终514号《民事判决书》已认定杨喜忠与润树公司于2015年12月9日签订的《农用土地承包经营权出租合同》已于2016年12月31日期满终止，杨喜忠在该合同到期后已不再是涉案土地合法的使用人。因此，杨喜忠与涉案地块收回国有土地使用权及相应的补偿行为并不具有法律上的利害关系，杨喜忠主张参照穗南开管办[2018]2号《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》中征收农民集体所有土地和集体土地上房屋的补偿标准给予其青苗及地上附着物补偿、积极配合完成征地奖等均不具有法律和政策依据。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”杨喜忠向被告邮寄申请书要求被告履行征地补偿及奖励的义务，因杨喜忠与涉案收地及补偿行为不具有法律上的利害关系，因此被告并不负有答复或补偿的法定职责，被告未予答复行为对杨喜忠的合法权益亦不产生实际影响。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项、第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告杨喜忠的起诉。本案不收案件受理费，原告杨喜忠已预交的案件受理费50元，在本裁定生效之后，予以退回。上诉人杨喜忠不服原审裁定，向本院提起上诉称：原审裁定认定事实错误，适用法律错误。事实与理由：一、上诉人与涉案地块收回国有土地使用权及相应的补偿行为具有法律上的利害关系。上诉人于2015年12月与润树公司达成5年租赁协议，签订《农用土地承包经营权出租合同》并支付相应租金。上诉人依约定向润树公司缴纳了涉案合同第一年合同租金47700元、履约押金10600元及5年租赁合同保证金53500元共计11.18万元。该款项有2016年1月25日银行转账凭证9.18万元为依据，另签订合同时支付现金2万元。二、上诉人系案涉土地的养殖人，润树公司虽为登记土地权利人但未实际养殖，被上诉人在上诉人养殖期内征收案涉土地，给上诉人造成青苗地上附着物损失，按照《土地管理法》、相关司法解释及穗南开管办[2018]2号文的规定，应当给予上诉人青苗及地上附着物的补偿。根据《土地管理法实施条例》第26条的规定，应当适用“谁投入、谁获得”的原则，上诉人为实际耕种人，案涉土地上青苗及地上附着物补偿应当归其所有者即上诉人所有。三、本案《农用土地承包经营权出租合同》第十三条，因违反《土地管理法》、《合同法》，依法为无效条款，自身不具备法律拘束力。属于《合同法》第五十二条合同无效的法定情形之规定，润树公司试图以合同形式掩盖非法目的，违反法律、行政法规的强制性规定，该合同的第十三条为无效条款，自始不具备法律效力。故上诉请求：1.撤销原审裁定，发回重审或者查明事实后依法改判；2.判令南沙土发中心承担本案的诉讼费用。被上诉人南沙土发中心二审答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，应当予以维持。上诉人认为涉案土地在合同期满前被提前收回，与事实不符。首先，涉案土地是登记在润树公司名下的国有土地，上诉人与润树公司之间的农用土地承包经营权出让合同于2016年12月31日到期，上诉人在合同到期后已不再是涉案土地的合法使用人，与涉案地块不具有法律上的利害关系，答辩人未对上诉人的申请进行书面回复亦不会对上诉人的实际权利义务产生任何影响。一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，应当予以维持。二、上诉人陈述其与润树公司之间达成5年的口头租赁协议没有依据。三、根据上诉人签订的租赁合同约定，其对青苗及地上附着物补偿不存在补偿权益，根据土地承包经营权出租合同的第十三条约定，若因政府收地涉及青苗及地上附着物补偿的，补偿归甲方即润树公司所有。且该地块目前尚未作出收地决定，不存在青苗及地上附着物补偿的问题。所以，一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。综上所述，请求法院驳回上诉人的上诉请求。原审第三人润树公司二审期间未提交陈述意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人并非涉案土地征收相对人，在上诉人租赁使用前涉案土地已经被征收为国有，土地征收过程中涉及的青苗补偿已经履行完毕，本案不存在被上诉人对上诉人承包土地上的青苗及其附着物进行征收征用的事实，也不存在应由被上诉人应对上诉人进行青苗及附着物进行补偿的问题。上诉人请求被上诉人按照土地征收补偿标准，对其向润树公司承租土地上青苗和附着物进行补偿，并以此为由提起本案行政诉讼，缺乏基本事实根据。同时，被上诉人作为涉案国有土地的权属人，其授权润树公司经营、管理涉案土地，润树公司为合同主体，与上诉人签订土地短期租赁合同，将涉案土地出租给上诉人临时使用，涉案土地在征收实施完毕后交由润树公司管理使用引发的争议，属于民事主体之间的权利义务纠纷，应当通过民事途径解决。综上，原审法院裁定驳回其起诉处理结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十一月四日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪