辽宁省沈阳市沈河区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0103行初195号原告杨海，男，1957年3月14日出生，汉族，住址辽宁省阜新蒙古族自治县。被告辽宁省药品监督管理局，住所地沈阳市和平区十纬路**。负责人郭雪峰，该管理局局长。负责人宁丽莉，该局副局长。委托诉讼代理人乔蓉蓉，辽宁申扬律师事务所律师。原告杨海不服被告辽宁省药品监督管理局政府信息公开告知，于2020年8月31日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于同年9月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭审理了本案。原告杨海，被告辽宁省药品监督管理局的负责人宁丽莉、委托诉讼代理人乔蓉蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告辽宁省药品监督管理局于2020年6月22日作出辽药监依申请﹝2020﹞1号《辽宁省药品监督管理局依申请公开政府信息的告知书》，主要内容为：一、辽食药监稽函〔2013〕86号文件制发过程的过程稿及相关拟稿人，部门审核负责人，文件签发人的姓名、职务等信息属于过程性信息，内部事务信息，依法不予公开。二、根据《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省食品药品监督局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（辽政办发〔2009〕73号）规定，原辽宁省食品药品监督管理局有组织、指导和监督地方食品药品监督管理机构食品药品有关方面的监督管理工作的职责。（辽政办发〔2009〕73号文件可以在辽宁省人民政府网站上查询）原告杨海诉称，一、2013年7月19日原辽宁省食品药品监督管理局投诉举报中心接到群众举报、原告没有生产开胃酒的《生产许可证》，便派员亲自率领原阜新市食品药品监督管理局和原阜蒙县食品药品监督管理局、以及不明身份的人员，共计20余人，突然对原告的两处商店、两处住宅、和一处开胃酒库房进行暴力执法和地毯式搜查，贵重物品谁先看到归谁。今因现场录像在被告手中控制，原告无法提供，故恳请法庭责令被告提交2013年7月19日被告对原告的执法录像，以便合议庭掌握本案事实，依法办案，避免做出枉法裁判。二、被告辽宁省药品监督管理局作出的辽药监依申请〔2020〕1号《依申请公开政府信息的告知书》未经检索即作出告知书的行政行为违法，且未告知原告诉权，应依法予以撤销。而且，该告知书未释明依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的具体条款，既称可以不予公开的理由，不能成立，应依法予以撤销。因为，辽食药监稽函〔2013〕86号文件，给原告造成了重大伤害，无论在2013年9月17日原阜蒙县食品药品监督管理局的听证会上、还是在2014年8月7日阜蒙县人民法院的法庭上，办案人员和检察官都是以“鉴定意见”和“规范性文件”向听证会和法庭出示的，并得到了法院的认可。因此，原告申请公开的三项政府信息符合法律规定，被告应当“自查自纠”依法向原告公开2020年6月1日申请公开的政府信息。（详见政府信息公开申请表）。三、原辽宁省食品药品监督管理局出具的“辽食药监稽函〔2013〕86号”文件，认定事实不清，适用法律错误，程序严重违法。因此，在2013年9月17日原阜蒙县食品药品监督管理局的听证会上遭到了原告的强烈反对。会后，原阜蒙县食品药品监督管理局“经过集体讨论”作出了阜蒙药撤罚（2013）笫001号《撤销行政处罚决定通知书》。但是，就这样一份排除非法证据的法律文书，却没有把原辽宁省食品药品监督管理局的权利关进制度的笼子，却使其变本加厉，将辽食药监稽函〔2013〕86号文件改变成绝密级文件，并操纵原阜蒙县食品药品监督管理局将该文件秘密移送司法机关，致使原告在不知情的情况下，被司法机关羁押八个多月，后被法院强制判处有期徒刑二年、缓刑二年、并处罚金30000元。同时，给原告造成了重大经济损失，致使原告的企业被迫倒闭。因此，原告认为，原辽宁省食品药品监督管理局在2013年9月17日的听证会上败诉后，恼羞成怒；后将辽食药监稽函〔2013〕86号文件改变成绝密级文件，便以内部函形式履行《药品管理法》职权，故意侵害原告的人身权、财产权的行政行为违法，应依法予以撤销，并承担起原告的行政赔偿责任（注：有关行政赔偿需另行起诉，请法庭予以准许）。而且，被告辽宁省药品监督管理局出具的编号为：辽药监依申请〔2020〕1号《依申请公开政府信息的告知书》，明显侵犯原告的合法权益，故依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第五十一条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条、第五十三条之规定，将辽宁省药品监督管理局诉至法院，请求人民法院依法判决。诉讼请求：一、判决撤销辽宁省药品监督管理局作出的“辽药监依申请〔2020〕1号”《依申请公开政府信息的告知书》；二、判令被告辽宁省药品监督管理局依法向原告公开2020年6月1日申请公开的三项政府信息；三、请求对原辽宁省食品药品监督管理局作出的“辽食药监稽函〔2013〕86号”文件的合法性进行审查，并作出相应处理；四、因本案产生的诉讼费用（交通费、住宿费、诉讼费、诉状书写费、材料费、律师费）由被告承担。原告向本院提供以下证据：1．《政府信息公开申请表》一份、编号为辽市监政府信息公开〔2020〕10号《辽宁省市监局依申请公开政府信息告知书》一份、EMS快递流程打印单二份，证明本人是适格申请人主体，而且程序合法；2．《政府信息公开申请表》二份、编号为辽药监依申请〔2020〕1号《辽宁省药品监督管理局依申请公开政府信息的告知书》一份、EMS快递流程打印单三份，证明原告向被告申请的时间和内容；被告不予公开原告所需的三项政府信息，故意妨害原告获取证据的行政行为违法；编号为辽药监依申请〔2020〕1号告知书为红头文件，而且，没有通过辽宁省市监局指定的部门审核，应属于超越职权，滥发文件，以权压法；3．编号为（阜）药案移送［2013］02号《案件移送书》一份、编号为2013062号《辽宁省食品药品监督管理局投诉举报中心举报（投诉）信件转办单》一份、《河北省衡水市退休干部李祝尧的举报信》一份、编号为阜稽药登保通［2013］068号《先行登记保存物品通知书》一份、编号为（阜稽）药登保审［2013］030号《先行登记保存物品审批表》一份、《现场检查笔录》一份、《先行登记保存物品清单》一份、原告与邢科长通话《电话笔录》及《光盘》各一份，证明原辽宁省食品药品监督管理局是查办原告的主要责任人；原阜新市食品药品监督管理局派员参加了被告原辽宁省食品药品监督管理局组织的暴力执法后，未发现原告有任何违法行为，便立即将全部案卷及其扣押物品一并移交给了原阜蒙县食品药品监督管理局，至此，原阜新市食品药品监督管理局宣告结案。故特别证明，被告的答辩全是谎言；4．原告向原阜蒙县食品药品监督管理局提交的《告知书》、（2014）阜县刑初字第215号《刑事判决书》；证明《告知书》证明原告遭被告原辽宁省食品药品监督管理局组织的暴力执法后的第四天，原告向原阜蒙县食品药品监督管理局报告的巨额损失（丢失的物品未计）；《刑事判决书》证明辽食药监稽函〔2013〕86号文件，既是“认定意见”又是“鉴定意见”，是原告向被告申请政府信息公开的主要原因和理由。因此，被告应依法予以公开，以维护法律的尊严；5．编号为（阜蒙稽）药行罚［2013］002号《行政处罚决定书》一份、原告的《听证申请书》一份、《今收到阜新蒙古族自治县城区翠萍保健品商店负责人杨海“听证申请书”一份》、编号为阜蒙药撤罚（2013）第001号《撤销行政处罚决定通知书》一份、《送达回执》一份，证明辽食药监稽函〔2013〕86号文件认定的事实已被依法撤销，故希望法庭依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第（四）项之规定，当庭确认辽食药监稽函〔2013〕86号文件违法，并依法予以撤销。以便原告申诉改判的举证需要；《送达回执》证明原阜蒙县食品药品监督管理局在其《送达回执》上，并未告知原告有犯罪行为需要移送公安机关立案侦查。因此，辽食药监稽函〔2013〕86号文件，属于捏造事实，伪造证据，故意陷害原告。因此，应依法追究相关责任人员的法律责任；6．辽食药监稽函〔2013〕86号文件的彩色打印件（共2页）、复印件（共2页），分别来自阜蒙县人民法院和阜蒙县市场监督管理局的档案室，证明两处档案室保存的辽食药监稽函〔2013〕86号文件都是复印件；两份辽食药监稽函〔2013〕86号文件，均由原阜蒙县食品药品监督管理局盖章签收，而且，文件指定的受件机关和收件机关不一致，是明显的越级发文行为；所有办案人员及原告至今都没有见过辽食药监稽函〔2013〕86号文件的原件，故恳请法庭对该文件的真实性、合法性，进行审查，并依法作出相应处理；7．原告与原阜新市食品药品监督管理局稽查科邢科长通话的《电话笔录》及《光盘》各一份、是来自原阜新市食品药品监督管理局稽查科邢科长电脑中的辽食药监稽函〔2013〕86号文件的彩色打印照片（共2页），证明辽食药监稽函〔2013〕86号文件为绝密级文件，而且，文件的右上角有戳记，其原件至今由被告保存。故希望法庭予以确认被告的行政行为违法，并判令被告依法承担起原告的行政赔偿责任（有关行政赔偿，另行起诉）；8．《信访事项不予受理告知书》一份、原告与沈阳市中级人民法院法官的通话《电话笔录》及《光盘》各一份、来自中国审判流程信息公开网上的（2019）辽行申1525号的审判流程信息打印件一份（共3页），证明被告出具的《信访事项不予受理告知书》曾经被原告起诉过（一审案号为（2018）辽0103行初421号；二审案号为（2018）辽01行终2113号；再审案号为（2019）辽行申1525号），但是，被告始终没有应诉。因此，三级法院均因没有对方当事人、而未经开庭审理，却以原告超过五年起诉期限为由，剥夺了原告的起诉权。因此，本案是原告向被告申请第二轮政府信息公开的主要原因和理由。《信访事项不予受理告知书》，并没有释明依据《信访条例》的具体条款，却以经过司法机关审判为由，专横跋扈，拒不受理原告的诉讼请求，故导致原告再次增加损失和诉累。因此，恳请人民法院查清事实，依法保障原告的合法权益；9．《调查笔录》（共6页），证明被告向原告索要的生产、经营、供货商等六项手续清单中，并没有向原告索要生产“活血消肿胶囊”的相关手续。也就是说，被告对原告的“活血消肿胶囊”已经调查清楚，不涉案。《调查笔录》上的公章，明显是伪造的。具体体现在，公章上没有编码（详见原告提交的证据五《行政处罚决定书》和《撤销行政处罚决定通知书》上的合法公章）；10．辽食药监稽函〔2013〕86号文件、《信访事项不予受理告知书》、编号为辽食药监复告字〔2018〕1号《行政复议告知书》、编号为辽药监依申请〔2020〕1号《辽宁省药品监督管理局依申请政府信息公开的告知书》、编号为2013062《辽宁省食品药品监督管理局投诉举报中心举报（投诉）信件转办单》，证明除被告内设机构投诉举报中心使用其本部门的专用印章外，其他职能部门的法律文书均使用其本机关公章。据此，证明被告及其原辽宁省食品药品监督管理局的行政行为明显违法，体制机制不健全，管理混乱，是产生本案的主要原因。不能排除辽食药监稽函〔2013〕86号文件上的公章涉嫌伪造，故请求法庭合议时确认，或进行公章真伪鉴定；11．《释放证明书》、《销毁清单》、中国工商行罚没款收据、《取保候审决定书》、《解除社区矫正证明书》，证明因辽食药监稽函〔2013〕86号文件的存在，原告受到了一案五罚的决定；原告被扣押的物品未经法院判决，且原告正处于在押期间就被非法销毁。故请求人民法院依法撤销辽食药监稽函〔2013〕86号文件，以便原告追回自己的合法财产；12．网页截图，证明被告单位有行政诉讼人，不应该由律师出庭；13．辽宁省政府网站，证明被告告知原告的网站不存在三定方案，且与本案无关联性。被告辽宁省药品监督管理局辩称，一、被告已经依法答复了杨海的政府信息公开申请，答复内容正确、程序合法，故请求驳回原告第一、二项诉讼请求。2020年6月1日，原告向被告申请公开如下信息：“一、辽宁省药品监督管理局审批制作的“（辽食药监稽函〔2013〕86号）认定意见”的审批人姓名及职务。二、鉴定人的姓名及资质。三、以内部函形式履行《药品管理法》职权的法律依据。”被告收到上述申请后，于2020年6月22日作出《依申请公开政府信息的告知书》（辽药监依申请〔2020〕1号），答复如下：“一、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条之规定“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法卷宗信息，可以不予公开”。辽食药监稽函〔2013〕86号文件为原辽宁省食品药品监督管理局以公文形式答复原阜新市食品药品监督管理局《关于请求认定“活血消肿胶囊”等产品（药品）性质的函》（阜食药稽函〔2013〕06号）文件，依据《药品管理法》第48条第三款第（二）项之规定出具的认定意见，属于行政机关的法定职权行为，非个人行为，该文件制发过程的过程稿及相关拟稿人，部门审核负责人，文件签发人的姓名、职务等信息属于过程性信息，内部事务信息，依法不予公开。二、根据《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省食品药品监督局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（辽政办发〔2009〕73号）规定，原辽宁省食品药品监督管理局有组织、指导和监督地方食品药品监督管理机构食品药品有关方面的监督管理工作的职责，因此原辽宁省食品药品监督管理局可以对原阜新市食品药品监督管理局申请的工作事项予以指导。（辽政办发〔2009〕73号文件可以在辽宁省人民政府网站上查询）”原告申请公开的第一、二项政府信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条的规定，属于行政机关在履职过程中形成的过程性信息，依法可以不公开。原告申请公开第三项政府信息“以内部函形式履行《药品管理法》职权的法律依据”为《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省食品药品监督局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（辽政办发〔2009〕73号）（下称“《三定方案》”）的规定，原辽宁省食品药品监督管理局可以通过内部函形式对原阜新市食品药品监督管理局的业务工作进行指导，已在告知书中对原告进行了答复。鉴于被告依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条、第三十六条第（三）项以及《三定方案》，已对原告申请的政府信息公开事项全部答复，并说明了理由，被告作出的《依申请公开政府信息的告知书》（辽药监依申请〔2020〕1号）结果正确，实体及程序均符合法律规定。二、对于原告的第三项诉求，因“辽食药监稽函〔2013〕86号文件”不是被告作出政府信息公开这一具体行政行为所依据的规范性文件，不符合附带审查条件，法院应驳回原告此项诉求。按照《行政诉讼法》第五十三条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”可在行政诉讼中附带审查的文件应满足两个条件：第一应是作出具体行政行为所依据的文件，第二应为规范性文件。而辽食药监稽函〔2013〕86号文件显然不是被告作出政府信息公开这一行政行为所依据的文件，而且该文件也不是规范性文件，不具有普遍适用性，因此，原告要求对该文件的合法性进行附带审查，法院不应受理。综上所述，被告对于原告申请政府信息公开的答复内容证据、程序合法，恳请人民法院驳回原告全部诉讼请求，维护被告的合法权益。被告向本院提交以下证据：1．杨海政府信息公开申请书（2020.6.1），证明原告曾经向原告提交过政府信息公开申请；2．辽宁省药品监督管理局依申请公开政府信息的告知书（辽药监依申请〔2020〕1号），证明被告已经于2020年6月22日年对原告的申请依法作出答复，并告知不予公开的理由，符合法律规定；3．阜新市食品药品监督管理局关于请求认定“活血消肿胶囊”等产品（药品）性质的函（阜食药稽函〔2013〕06号）及相关材料，证明被告在答复中陈述的内容属实；4．辽宁省食品药品监督管理局关于对活血消肿胶囊等产品的认定意见（辽食药监稽函〔2013〕86号）；5．杨海司法判决相关文件，证据4-5证明被告作出的政府信息公开告知书及相关问题的答复具有事实依据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告提交的1号证据，可以实现其证明目的，本院予以确认；被告提交的2号证据，系本案审查的客体，不能作为证据使用；被告提交的3-5号证据，与本案审理的政府信息公开案件无关，本院不予采信。原告提交的1、3-11、13号证据，与本案审理的政府信息公开案件无关，本院不予采信；原告提供的2号证据，本院对其真实性予以确认；原告提供的12号证据不能实现其证明目的，诉讼委托代理权系法定权利，受托人取得委托人的合法授权有权代为出庭应诉，对原告提交该证据的证明目的，本院不予采信。经审理查明，2020年6月1日，原告杨海向被告辽宁省药品监督管理局递交政府信息公开申请表，申请表中填写的所需政府信息内容为：“一、辽宁省药品监督管理局审批制作的‘辽食药监稽函〔2013〕86号认定意见’的审批人姓名及职务。二、鉴定人的姓名及资质。三、以内部函形式履行《药品管理法》职权的法律依据。”被告辽宁省药品监督管理局收到申请后，于2020年6月22日作出辽药监依申请〔2020〕1号《辽宁省药品监督管理局依申请公开政府信息的告知书》，内容为：一、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条之规定“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法卷宗信息，可以不予公开”。辽食药监稽函〔2013〕86号文件为原辽宁省食品药品监督管理局以公文形式答复原阜新市食品药品监督管理局工作请示的复函，是对原阜新市食品药品监督管理局《关于请求认定“活血消肿胶囊”等产品（药品）性质的函》（阜食药稽函〔2013〕06号）文件，依据《药品管理法》第48条第三款第（二）项之规定出具的认定意见，属于行政机关的法定职权行为，非个人行为，该文件制发过程的过程稿及相关拟稿人，部门审核负责人，文件签发人的姓名、职务等信息属于过程性信息，内部事务信息，依法不予公开。二、根据《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省食品药品监督局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（辽政办发〔2009〕73号）规定，原辽宁省食品药品监督管理局有组织、指导和监督地方食品药品监督管理机构食品药品有关方面的监督管理工作的职责，因此原辽宁省食品药品监督管理局可以对原阜新市食品药品监督管理局申请的工作事项予以指导。（辽政办发〔2009〕73号文件可以在辽宁省人民政府网站上查询）”。原告不服上述告知书，诉至本院。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作……”被告具有对政府信息公开的申请予以答复的法定职权。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。”原告请求被告依法公开的辽宁省药品监督管理局审批制作的“辽食药监稽函〔2013〕86号认定意见”的审批人姓名及职务，鉴定人的姓名及资质属于行政机关的内部事务信息、过程性信息，根据法律规定可以不予公开。原告请求被告以内部函形式履行《药品管理法》职权的法律依据，属于已公开信息，被告已明确告知原告可以获取该法律依据的途径，故被告已经履行了法定的告知义务，原告的诉讼请求本院予以驳回。关于原告要求附带审查“辽食药监稽函〔2013〕86号”文件的合法性的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”规定，行政诉讼中规范性文件附带审查范围系据以作出被诉行政行为的规范性文件。而原告要求附带审查的86号文件既非行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，亦非作出本案被诉具体行政行为的依据，故不符合规范性文件附带审查的法律要件，对原告的该项请求，本院予以驳回。原告要求被告支付交通费、住宿费、诉讼费、诉状书写费、材料费、律师费的诉讼请求没有法律依据，本院一并驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项、第二项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告杨海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨海负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  高 红人民陪审员  王德国人民陪审员  王明巨二〇二〇年十一月十七日法官 助理  张家乐书 记 员  周禹岑本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；（三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；（四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；（五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；（七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。