浙江省诸暨市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0681行初57号 原告何幼云，女，1962年2月6日出生，汉族，住嵊州市。 委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。 被告嵊州市自然资源和规划局，住所地嵊州市剡湖街道官河路**。 法定代表人王锦超，局长。 出庭的行政机关负责人高良裕，分管负责人。 委托代理人吴松良，浙江盛久律师事务所律师。 被告嵊州市人民政府，住，住所地嵊州市城南新区领带园五路**/div> 法定代表人严钢，市长。 委托代理人彭晶晶。 原告何幼云诉被告嵊州市自然资源和规划局、嵊州市人民政府土地管理行政决定及行政复议一案，原告于2020年4月2日向嵊州市人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖。绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2020年5月7日立案后，于2020年5月13日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月25日公开开庭审理了本案。原告何幼云及其委托代理人何妙富，被告嵊州市自然资源和规划局的分管负责人高良裕及委托代理人吴松良，被告嵊州市人民政府的委托代理人彭晶晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月28日，被告嵊州市自然资源和规划局作出2019-04号《撤销土地登记决定书》，决定撤销嵊州国用（2002）第1-14107号土地证的土地登记行为。2020年3月18日，被告嵊州市人民政府作出嵊政复（2019）72号《行政复议决定书》，决定维持嵊州市自然资源和规划局作出的2019-04号《撤销土地登记决定书》。 原告何幼云诉称：被告嵊州市人民政府从2015年开始的“城中村改造”是非法征收农村集体土地和房屋行为，绍兴市中级人民法院、浙江省高级人民法院已判决征收行为违法。原告等几百户居民的房屋是国有土地上的房屋，被一并“城中村改造”。国有土地上的房屋征收与农村集体土地征收对象不同、标准不同、适用法律不同、程序不同，被告一并“改造”就是错误的。既然是国有土地上的房屋，政府应按法律办事。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定“对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”《物权法》第42条也有公平等价补偿的规定。目前原告周边房价约10000元／平方米，但是，包括房屋装修费、土地面积系数补助、签约奖励、搬迁费、过渡费等原告仅得到约3000元左右／平方米的货币补偿，待遇减少60%。原告损失巨大，无法买房居住，生活困难。如按照农村集体土地补偿标准，还有大户、中户、小户人口安置，无房户空翻面积等方案，补偿安置费也不止原告现在所得。被告嵊州市人民政府没有拆迁决定，没有补偿安置公告，征收主体违法，补偿安置标准违法，胁迫签订协议，原告愤而起诉请求人民法院判决《房屋拆迁安置补偿协议书》无效，诸暨市人民法院经审理后判决协议无效。被告嵊州市人民政府上诉要求撤销一审判决，绍兴市中级人民法院维持原判，终审判决原《房屋拆迁安置补偿协议书》无效。原告向征收单位嵊州市剡湖街道办事处提交申请书，要求依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行拆迁补偿安置义务，60天过去了，拆迁单位嵊州市剡湖街道办事处拒绝书面答复。被告撤销原告国有土地证，是为了回避适用国有土地补偿标准。嵊州市自然资源和规划局的《撤销土地登记决定书》认定事实错误，证据不足，程序违法，适用的法律错误，应当撤销。涉案地块从1999年起就已经是国有土地，嵊州市土地管理局嵊土〔1999〕06号文件、嵊州市人民政府嵊政〔1999〕12号文件：“经市政府研究决定，上述居民委员会的现有宅基地和零星土地全部依法收回国家所有，希你局按有关规定办妥手续。”收归国有后，政府在土地市场公开拍卖、交易住宅使用权，涉及嵊州各地几千上万户人家，本案所在的涉案艇湖路地块，持国有土地证的有几百户，领证合法，符合法律程序。嵊州市政府部门严重缺乏诚信，其《撤销土地登记决定书》是在人民法院判决《房屋拆迁安置补偿协议书》无效之后，企图逃避依法增加补偿安置费用而为之，没有任何事实和法律依据。且选择性执法，原告的房屋是国有土地上的房屋，18年前就已经领取权属证书，证书编号（2002）第1-14107，房屋于2017年5月已经拆除，所谓“纠错”撤销，就是被告行政官司一再败诉后的报复行为。在原告所在的区块，同样持国有土地证的有几百户，同样情形仅仅撤销了“民告官”的几户人家。原告买地建房是通过政府公开市场，行政许可，依法纳税，手续合法有效（有市政府印章的合法交易证书、税务契单等），不存在解除或撤销事由。购买国有住宅用地的使用权，法律上没有户籍要求，什么时候户籍迁入艇湖村也与土地性质无关，当初公开市场买地政府没有身份要求。原告房屋是否为1982年前老房，房屋新旧与土地性质无关。村土地征收为国有后，由国土部门与村委联合在社区统一办理国有土地证（实质是政府卖地筹划资金需要），统一丈量测绘（见测绘图），办证过程不是原告本人，购买人只提交身份证就可以了，领证时还付工本费。原告身份真实，土地买卖真实，土地位置面积真实，人民币真实，不存在隐瞒情形，原告没有过错。如果不能办国有土地证，原告不可能来买地建房。国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》要求依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权，维护社会公平正义。新一届政府必须诚实守信，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销已经生效的行政决定。两被告“决定书”中适用的《土地管理法》第四十三条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条；《土地登记规则》第十条；《浙江省土地登记办法》第四十条；2015年6月29日国土部公布的《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条等，适用法律全部错误，两被告的撤销行为无法可依。嵊州市人民政府《行政复议决定书》维持嵊州市自然资源和规划局错误决定没有理由。该复议决定书认定事实错误，程序违法，适用法律错误，证据不足。被告撤销程序违法，原告房屋及国有土地使用权1996年由嵊州人民法院调解和执行所得，见嵊州市法院（1996）嵊经初字第46号民事调解书、（1997）嵊法执字第34号民事裁定书，两被告没有签发“红头文件”撤销法院调解书和裁定书等司法文书之前，无权撤销土地证。综上可见，仅冲着原告要求增加补偿安置费诉讼案件，两被告歪曲历史，歪曲事实，出于败诉报复心理，无视已经领取国有土地证，实际居住近20年且房屋于2017年已征收拆迁的事实，作出撤销决定，说明嵊州市自然资源和规划局和嵊州市人民政府法治观念淡薄，不能遵守社会规范，缺乏正义、诚信和担当。现原告诉请：1.撤销被告嵊州市自然资源和规划局编号为2019-04的《撤销土地登记决定书》；2.撤销被告嵊州市人民政府“嵊政复（2019）72号”《行政复议决定书》。 原告何幼云向本院提交了以下证据： 1.撤销土地登记书，拟证明被告撤销错误的事实； 2.行政复议决定书，拟证明该复议决定错误的事实； 3.国有土地使用证，拟证明原告合法持有土地证的事实； 4.原告与嵊州城关竹山脱窑厂协议书及嵊州城关竹山脱窑厂证明各一份，拟证明原告合法取得房屋的事实。 被告嵊州市自然资源和规划局辩称：一、被告在撤销土地登记前查明，1996年，非艇湖村村民朱鹏兴将位于艇湖村的宅基地抵债给竹山脱窑厂，后该厂将宅基地交股东何幼云使用，何幼云未经审批建房，原告户籍原在嵊州市××街楼××弄××号，属非农人口，非艇湖村村民，无使用村集体土地建房资格，无用地和建房申请资格。1999年嵊州市人民政府嵊政〔1999〕12号文发文：（含艇湖村）上述居民委员会的现有宅基地和零星土地全部依法收回国家所有，希你局按有关规定办妥手续。实际操作过程中，未依征收程序严格办理，未向上级政府申报批准，未与土地所在村签订土地征收协议，未支付村集体土地补偿款。对原拥有合法村集体拨用土地的使用者，准予办理国有土地（划拨）登记和国有划拨土地使用证。2004年之后，国务院明确禁止通过村改居等方式将农民集体所有土地转为国有土地（因该政策规避了国家征地审批手续，规避了国家严格土地管理的政策法律规定）。2004年之后，依国务院规定，原集体土地，未经征用，直接办理国有土地使用许可手续工作停止。原告申请办理国有土地使用权登记审批在上述期间内（2002年至2003年）。2002年原告以艇湖村村民身份和1982年前建造世居老屋权源证明申办集体土地使用权登记和集体转国有划拨土地使用权登记。被告予以办理了诉争国有土地使用权证。 二、本案关键点在于1.原告是否是艇湖村村民，原告能否获得村集体土地使用权。原告系非农人员，2002年2月26日其行政户籍迁入艇湖村（居住地），但仍不属于村集体组织成员，其自始至终不能获得合法的村集体土地使用权，无资格获得用地审批和建房审批。2.原告能否获得本宗国有土地（集体转国有后类型）划拨使用权。本案该类土地使用权的获得（或审批对象）仅限于继续使用原有土地的原农民集体及其成员。2002年至2003年期间原告不是原农村集体成员，没有村集体用地申请和使用资格，不属于可办理集体土地使用权变更为国有土地使用权之列。 三、撤销登记行政行为过程及程序。经群众举报和当地村集体、属地剡湖街道反映，原告存在违法用地和欺骗办证行为，被告启动调查，查明上列基本事实，原告实际非艇湖村村民，原告无在艇湖村购房用地资格，不能获得艇湖村集体土地使用权。2002年至2003年办理集体用地使用权转为国有土地使用权时，提供了虚假的村民身份证明，且该身份证明对能否批准国有划拨使用权产生决定性影响。原告行为属隐瞒和伪造重大事实的欺骗办证行为。被告依相关规定启动通知更正登记（撤销土地登记）程序，具体程序为2019年7月10日被告作出不动产更正登记通知书，2019年7月15日快递邮寄原告，2019年7月16日送达，2019年10月25日在市政府公开网站上和当地艇湖社区居委会公示栏发布不动产登记簿更正登记公告，告知可于15个工作日内提出异议，无异议或异议不成立，将予以更正登记，拟更正内容为：撤销原告名下嵊州国用（2002）第1-14107号土地登记行为。公告期间原告未提出书面异议。2019年11月28日被告作出2019-04号撤销土地登记决定书，决定撤销嵊州国用（2002）第1-14107号土地证的土地登记行为，并告知行政复议权利和诉权。2019年11月29日快递邮寄原告。后原告提起复议和诉讼。 四、行政行为事实依据和程序证据。土地使用权登记申请表、审批表、村委会房屋证明可以证明原告申请的国有土地使用权在艇湖村村中，系原集体土地，原告申请人资格理由以世居老房名义申请登记，使用权类型先为集体土地拨用，后为国有划拨。原告办证时提供证明称系艇湖村村民，原告依上述身份、权属来源，办理嵊州国用（2002）第1-14107号国有土地使用权证。嵊剡政〔2018〕100号文，说明剡湖街道发现简毅等7户身份造假行为，请求重新审核原办证行为。原告户籍证明，说明经查原告为北直街楼下井13号非农人口，非艇湖村村民，其行政户籍于2002年2月26日迁入现居地艇湖村，原告2002年办证时隐瞒和伪造了身份，致办证错误。执行和解笔录，说明原告土地来源为1996年债务人抵债所得。本案的程序证据为2019-04号不动产更正登记通知书、邮寄及查询单据、市政府公告网页页面、社区更正登记公告、2019-04号撤销土地登记决定书、邮寄及查询单。说明被告撤销决定前已履行不动产登记暂行条例及实施细则规定的更正登记程序。本案的法规依据为：1.土地管理法（98年修订）第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是……村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地……除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”；第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准”；第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设”；第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”；第八十一条“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得并处罚款”。2.浙江省实施土地管理法办法（2000年省人大常委会通过）第三十六条“农村村民建造住宅用地，应当向户口所地在的村民委员会或农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或农村集体组织讨论通过并予以公布，乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准”。根据上述法律、法规可以判断非本村人员向本村村民购房翻建行为违反禁止性规定，农村村民只能在户口所在地村申请宅基地，村集体只能向本村村民供地（宅基地）。原告无宅基地申请和使用资格，购房、购地、建房（翻建）行为违法。3.嵊土〔1999〕06号文件、嵊政〔1999〕12号文件，2000年后当地曾开展村改居方式将农民集体土地转为国有土地的工作。4.2004年国务院关于深化改革土地管理的决定第（十）项“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地……禁止城镇居民在农村购置宅基地”。5.确定土地所有权和使用权的若干规定（1995年国家土地管理局规章）第十四条“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权”，说明原国土局规章是可以“村改居”，集体土地可以收归国有的依据，但在2004年已由国务院明令禁止，对已“村改居”直接收回国有并办国有土地使用证的效力，不作评价；即使“村改居”有效，可以享有或办理国有土地使用权的仅限于原合法使用村集体土地的原村集体成员，原告不符合此条件；城镇居民在农村购置宅基地属于法律政策禁止行为。上述5份法规规章共同证明原告作为非艇湖村村民不能获得合法的村集体土地使用权，不能建房，亦不能获得“村改居”后国有土地使用权。6.土地登记规则（1996年）第十条“申请土地使用权登记，必须向土管部门提交个人身份证明、土地权属来源证明”。7.浙江省土地登记办法（2002年）第三十四条“土地使用者应当按照本办法规定的期限如实申请土地登记，不得虚报或者瞒报”；第四十条“有下列情形之—的……责令限期改正，……罚款，并收缴土地证书。（一）采取欺骗手段，骗取土地登记”，申请人有如实申请的诚信义务，不得作假。原告提供虚假身份证明、虚假权属来源（批文），对认定使用资格有决定性影响。提供虚假材料，致原土地登记错误，属欺骗土地登记行为。8.不动产登记暂行条例实施细则第八十一条规定“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正。”说明不动产登记制度没有专门的撤销登记程序，纠错均归入更正登记范畴，被告已按上述期限履行完相应程序。作出《撤销土地登记决定书》的行政行为相对独立，系实施变更登记程序中一个环节，被告已履行告知、公告送达和告知诉权程序。 综上，原告非艇湖村村集体组织成员，不能在艇湖村购买农村宅基地并建房，无村集体土地使用权享有资格。其用地和建房行为亦未经批准。“村改居”后，原告亦不是可以直接获得划拨国有土地使用权的成员。原告以虚假材料获得土地使用权登记和发证，属欺骗申请办证行为，根据土地和房屋来源及其真实身份情况，均不能予以批准。被告的撤销决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请求予以维持，并驳回原告的诉讼请求。 被告嵊州市自然资源和规划局未在举证期限内向本院提交证据、依据。 被告嵊州市人民政府辩称：一、被告作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿充分、适用依据正确。被告经审理查明，原告在申请土地登记时，提供了房屋属于1982年前建造的世居老房、原告系艇湖村村民且符合“一户一宅”等登记资料，但经嵊州市自然资源和规划局立案调查，原告申请土地登记时并非艇湖村集体经济组织成员、申请土地登记的地上房屋为世居老房也与事实明显不符，嵊州市自然资源和规划局根据查明的事实，对原告隐瞒真实情况获准的案涉土地登记予以撤销，并无不当。且嵊州市自然资源和规划局在作出撤销决定前履行了通知、公告等程序，符合正当程序原则。根据以上事实和理由，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，作出了维持的复议决定，适用依据正确。二、被告作出行政复议决定程序合法，被告于2019年12月27日收到原告的行政复议申请，因案情复杂，延长30日行政复议期限，后于2020年3月18日作出嵊政复（2019）68号行政复议决定并依法送达，程序合法。 被告嵊州市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.行政复议申请书及邮寄回单，拟证明被告于2019年12月27日收到行政复议申请书的事实； 2.行政复议决定延期通知书，拟证明被告于2020年2月25日作出行政复议决定延期通知书并邮寄送达申请人的事实； 3.行政复议决定书及文书送达回证，拟证明被告于2020年3月18日作出行政复议决定书并邮寄送达申请人的事实。 对原告何幼云提交的证据1、2、3被告嵊州市自然资源和规划局和被告嵊州市人民政府均质证无异议；对证据4，被告嵊州市自然资源和规划局认为法院同意的是抵债行为，但特别指明了要依法办理过户手续，不管来源如何，办证机构都要进行合法性审查；被告嵊州市人民政府质证认为原告提交的证据4真实性无法确认，也无法达到原告的证明目的。 对被告嵊州市人民政府提交的证据，原告对真实性、关联性均无异议，但是认为决定书不合法。被告嵊州市自然资源和规划局对被告嵊州市人民政府提交的证据质证均无异议。 对原告提交的证据1、2、3及被告嵊州市人民政府提交的证据，原、被告经质证，均无实质性异议，本院对上述证据均予以确认。对原告提交的证据4，能反映案涉房屋流转过程，对其证明力本院予以确认。 经审理查明，1996年12月18日，嵊州市城关竹山脱窑厂通过抵债方式取得朱鹏兴所有的位于嵊州市××镇××村的宅基地，1998年12月16日，嵊州市城关竹山脱窑厂与原告签订协议一份，约定将上述宅基地转让给原告。1998年，上述房屋所在的艇湖村改设居民委员会；1999年，嵊州市人民政府发布嵊政〔1999〕12号文件，将艇湖村等已改设居民委员会地区的现有宅基地和零星土地全部收回国家所有。2002年8月21日，原嵊州市国土资源局颁发了嵊州国用（2002）字第1-14107号国有土地使用权证一份，载明土地使用者何幼云，座落嵊州市剡湖街道艇湖村村中，地，地号**用权面积142.8平方米，用途住宅，使用权类型划拨。2019年11月28日，被告嵊州市自然资源和规划局作出2019-04号《撤销土地登记决定书》，决定撤销嵊州国用（2002）第1-14107号土地证的土地登记行为。原告不服该决定，于2019年12月26日向被告嵊州市人民政府申请行政复议。2020年2月25日，被告嵊州市人民政府出具嵊政复（2019）72号行政复议延期审理通知书，决定延长复议期限至2020年3月24日，并将该延期通知书邮寄原告。2020年3月18日，被告嵊州市人民政府作出嵊政复（2019）72号《行政复议决定书》，决定维持嵊州市自然资源和规划局作出的2019-04号《撤销土地登记决定书》，并邮寄原告。原告不服上述《撤销土地登记决定书》和《行政复议决定书》，遂提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案中被告嵊州市自然资源和规划局是涉诉行政行为的作出机关，被告嵊州市人民政府经复议维持了嵊州市自然资源和规划局作出的撤销决定，故嵊州市自然资源和规划局、嵊州市人民政府是本案的共同被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，经庭审查明，被告嵊州市自然资源和规划局于2020年5月13日收到本院邮寄的起诉状副本和举证通知书，但其直至2020年6月8日才向本院邮寄答辩状及相应的证据、依据，已超过本院指定的举证期限，且无正当理由，故被告嵊州市自然资源和规划局作出的2019-04号《撤销土地登记决定书》应视为没有相应证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；…”，本案被告嵊州市自然资源和规划局作出的2019-04号《撤销土地登记决定书》应依法予以撤销。被告嵊州市人民政府对其作出的行政复议决定，亦未提交充分的证据、依据，亦应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告嵊州市自然资源和规划局作出的2019-04号《撤销土地登记决定书》； 二、撤销被告嵊州市人民政府作出的嵊政复（2019）72号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告嵊州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  徐怡燕 审 判 员  郭幼芬 人民陪审员  王新标 二〇二〇年十一月二十三日 法官 助理  陈凯森 书 记 员  马 琼 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。…… 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的;…… 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 2.《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；…… 17