山东省济宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁08行终357号 上诉人（原审原告）魏明星，男，1972年1月27日出生，汉族，住济宁市兖州区。 上诉人（原审原告）颜承生，男，1952年7月2日出生，汉族，住济宁市兖州区。 上诉人（原审原告）颜世峰，男，1951年3月14日出生，汉族，住济宁市兖州区。 上诉人（原审原告）陈建国，男，1955年7月8日出生，汉族，住济宁市兖州区。 上诉人（原审原告）李秀荣，女，1954年7月29日出生，汉族，住济宁市兖州区。 上诉人（原审原告）颜景苹，女，1963年1月8日出生，汉族，住济宁市兖州区。 上诉人（原审原告）刘凤林，男，1958年9月24日出生，汉族，住济宁市兖州区。 上诉人（原审原告）颜承信，男，1942年10月12日出生，汉族，住济宁市兖州区。 上诉人（原审原告）张广义，男，1954年12月1日出生，汉族，住济宁市兖州区。 上诉人（原审原告）张学光，男，1945年2月28日出生，汉族，住济宁市兖州区。 上诉人（原审原告）张明伦，男，1960年6月6日出生，汉族，住济宁市兖州区。 上诉人（原审原告）颜世珍，男，1940年11月22日出生，汉族，住济宁市兖州区。 上诉人（原审原告）颜士兵，男，1970年8月15日出生，汉族，住济宁市兖州区。 上诉人（原审原告）张志龙，男，1969年8月18日出生，汉族，住济宁市兖州区。 上诉人（原审原告）张学法，男，1963年11月30日出生，汉族，住济宁市兖州区。 被上诉人（原审被告）济宁市兖州区自然资源局（济宁市兖州区林业局），住所地济宁市兖州区建设东路**。 法定代表人张东升，局长。 被上诉人（原审被告）济宁市兖州区人民政府，住所地济宁市兖州区九州中路**。 法定代表人王骁，区长。 上诉人魏明星、颜承生、颜世峰、陈建国、李秀荣、颜景苹、刘凤林、颜承信、张广义、张学光、张明伦、颜世珍、颜士兵、张志龙、张学法因诉被上诉人济宁市兖州区自然资源局（以下简称“兖州区自然资源局”）及济宁市兖州区人民政府（以下简称“兖州区政府”）补偿安置方案及行政复议一案，不服山东省济宁市任城区人民法院（2020）鲁0811行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，被告兖州区自然资源局于2019年6月24日发布《补偿安置方案》，拟对土地位置、、地类及面积拟征收土地补偿标准、安置意见等进行公布。十五原告不服该安置方案于2019年8月23日向兖州区政府提起行政复议，兖州区政府于2019年10月29日作出兖政复决字（2019）56号《行政复议决定书》维持了兖州区自然资源局作出《补偿安置方案》的行政行为。 原审法院认为，十五原告提出的诉讼请求，系其对案涉《补偿安置方案》不服，请求人民法院予以撤销。一、关于《补偿安置方案》及《行政复议决定书》是否可诉的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，制定补偿安置方案是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。通常，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，案涉《补偿安置方案》作为不对原告产生实际影响的行为，不具有可诉性。同时，从内容上看，《补偿安置方案》涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。故，被告兖州区政府基于原告对《补偿安置方案》提出异议而作出的《行政复议决定书》系对行政规范性文件争议的裁决行为，原告对此提出的诉讼，亦不符合法定的起诉条件。二、关于征收补偿安置方案确定的补偿标准的救济问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款同时规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。因此，虽然《补偿安置方案》本身不具有可诉性，但如果原告对上述方案所确定的征地补偿标准有异议，可依循以下基本救济途径：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。故即使原告对涉案方案所确定的补偿标准存在异议，在程序保障上仍应当先提出协调申请，协调不成，再向上一级政府申请复议（裁决）。在此类需行政程序前置的案件中，当事人直接针对补偿标准提起诉讼，同样不符合起诉条件。即无论是《补偿安置方案》本身还是该方案所确立的补偿标准，原告对此提出的诉讼，均不符合法定的起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项,《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项之规定裁定驳回原告魏明星、颜承生、颜世峰、陈建国、李秀荣、颜景苹、刘凤林、颜承信、张广义、张学光、张明伦、颜世珍、颜士兵、张志龙、张学法的起诉。 魏明星、颜承生、颜世峰、陈建国、李秀荣、颜景苹、刘凤林、颜承信、张广义、张学光、张明伦、颜世珍、颜士兵、张志龙、张学法不服上述一审裁定，以案涉安置补偿方案属于行政诉讼的受案范围，上诉人对安置补偿方案提起的诉讼符合起诉条件为由，请求撤销原审裁定，指令一审法院继续审理；本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人济宁市兖州区自然资源局及济宁市兖州区人民政府未向本院提交书面答辩意见。 双方当事人在原审中提供的证据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统，本院二审查明的案件事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点是涉案《补偿安置方案》是否可诉的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，制定补偿安置方案是组织实施征地中的一个环节，在补偿安置方案作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。通常，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，案涉《补偿安置方案》不对被征收人产生实际影响的行为，不具有可诉性。故被上诉人兖州区政府基于上诉人对《补偿安置方案》提出异议而作出的复议决定行为，同样不具可诉性。上诉人对此提出的诉讼，亦不符合法定的起诉条件。另外，原审法院对于征收补偿安置方案确定的补偿标准的救济问题已经阐明观点并充分论述，本院予以认可不再赘述。据此，原审裁定正确，依法应予维持。上诉人上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  原玉红 审判员  陈庆文 审判员  李传平 二〇二〇年十一月六日 书记员  毕迪昕