吉林省白山市浑江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0602行初32号 原告：白山市隆德房地产开发有限公司。住所地：吉林省白山市浑江区八道江街****。统一社会信用代码：912206017325761528。 法定代表人：张鹏发，该公司董事长。 委托诉讼代理人：刘明川，男，1965年9月16日出生，汉族，该公司职员，住吉林省白山市浑江区。 委托诉讼代理人：尹宏霞，吉林彦智律师事务所律师。 被告：白山市城市管理行政执法局。住所地。住所地：白山市浑江区新建街**会信用代码：11220600MB1646145Y。 负责人：杨忠波，该局局长。 出庭负责人：王立君，该局副局长。 委托诉讼代理人：王萌，女，1988年10月10日出生，汉族，白山市城市管理综合执法支队职员，住吉林省白山市浑江区。 委托诉讼代理人：李宝军，吉林龙达律师事务所律师。 原告白山市隆德房地产开发有限公司不服被告白山市城市管理行政执法局于2020年5月25日作出的白山城管罚字〔2020〕15号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月3日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告白山市隆德房地产开发有限公司的委托诉讼代理人刘明川、尹宏霞，被告白山市城市管理行政执法局的委托诉讼代理人王萌、李宝军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告白山市城市管理行政执法局于2020年5月25日作出白山城管罚字〔2020〕15号《行政处罚决定书》，载明：经查明，你（单位）存在下列违法行为，在开发建设隆盛园小区10号楼及裙房项目时未办理工程质量监督手续、未组织参建单位进行竣工验收的情况下擅自交付使用。上述事实有白山市住建局案件转办单、询问笔录、现场照片等材料为证。该行为违反了《建设工程质量管理条例》第十三条、第十六条的规定，依据《建设工程质量管理条例》第五十六条第六项、第五十八条第一项的规定，本机关决定对你单位作出以下行政处罚：罚款柒拾陆万叁仟贰佰叁拾捌点壹元。 原告白山市隆德房地产开发有限公司诉称，撤销白山城管罚字〔2020〕15号《行政处罚决定书》。事实与理由：2019年9月16日，被告作出白山城管罚字〔2019〕98号行政处罚决定书，以原告开发建设白山市江北隆盛园小区未取得开工许可、未办理工程质量监督手续、未组织参建单位进行工程验收擅自交付使用为由，对原告作出罚款138万余元的行政处罚。原告向人民法院提起行政诉讼，白山市浑江区人民法院一审判决确认该处罚决定违法，诉讼期间，被告撤回了该行政处罚决定。2020年4月14日，被告再次向原告送达行政处罚告知书，告知原告因上述所列原因，再次拟对原告罚款人民币1,144,857.10元罚款。原告向被告提出听证申请，被告组织听证后，于2020年5月25日再次作出白山城管罚字〔2020〕15号行政处罚决定书，以同一理由对原告处以人民币763,238.10元罚款。被告的行政处罚行为严重缺乏公正性，且违反法律规定。1.在被告前次的行政处罚及后来的行政诉讼过程中，原告已经详细陈述了隆盛园小区在开发建设过程中的项目审批及开工建设手续、质量管理程序以及未验收为居民办理入户的原因等事实。被告作出本次行政处罚，将原告未取得批准开工手续的处罚事由去除，但仍以质量监督和未竣工验收的事由对原告予以处罚。事实上，隆盛园小区在工程建设期间工程质量监督环节从未缺失，未办理竣工验收手续而交付使用，是为了配合政府维稳工作需要，这个事实被告完全清楚，以上事实和原因说明被告的行政处罚完全失去了公平、正义的执法原则。2.根据行政处罚法的规定，违法行为在发生两年以后未被发现的，行政机关不得再给予行政处罚，但被告以原告的违法行为有持续性为由，坚持对原告处以行政处罚，被告处罚理由根据法律规定不能成立。3.根据行政处罚法的规定，违法行为发生以后，违法行为人积极消除违法后果，且危害后果显著轻微的，应从轻或免予行政处罚。但被告并没有考虑原告已经于2019年12月完成隆盛小区的竣工验收环节，违法后果已经消除，没有对原告给予从轻或免予行政处罚的合理考量。4.被告对原告的行政处罚明显显示出随意性，不规范性。在前次对原告的行政处罚过程中，被告对原告罚款数额为138万余元；2020年4月14日，送达原告的行政处罚告知书中对原告罚款114万余元；而在2020年5月25日作出的白山城管罚字〔2020〕15号行政处罚决定书中，对原告罚款额度为763,238.10元，从中可以看出被告执法的任意性、不规范性。5.被告对原告实施行政处罚，在听证环节，没有告知原告罚款数额的计算依据，显示被告行政执法缺乏公开透明度。6.根据行政诉讼法的规定，被告的具体行政行为被人民法院以违法为由撤销以后，被告不得再以同一事实和理由作出行政处罚。被告罔顾法律规定，坚持对原告进行行政处罚，是典型的行政违法行为。故原告诉至法院。 原告白山市隆德房地产开发有限公司向本院提交了以下证据、依据： 1.（2020）吉0602行初11号行政判决书复印件1份，证明被告对原告的同一违法事实作出两次行政处罚是违反法律规定的。2.光盘1份，证明有质量监督手续 被告白山市城市管理行政执法局辩称，请求法院驳回原告要求撤销《行政处罚决定书》(白山城管罚字〔2020〕15号）的请求，维持我局作出《行政处罚决定书》（白山城管罚字〔2020〕15号）。理由如下：一、行政处罚主体适格。根据《白山市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》我局行使住建领域全部处罚权，白山市隆德房地产开发有限公司未办理隆盛园小区1号、10号楼项目质量监督手续擅自开工；未组织有关参建单位进行工程竣工验收擅自交付使用，该行为违反了《建设工程质量管理条例》，属建设领域违法行为。二、行政程序合法。2017年11月30日住建局转交工作联系单，内容为原告白山市隆德房地产开发有限公司建设的隆盛园小区1号、10号楼项目未办理质量监督手续擅自开工；未组织有关参建单位进行工程竣工验收擅自交付使用，建议实施行政处罚。我局于2018年2月26日立案开展调查。5月16日，原告委托职员呼啸到我局接受询问，呼啸承认原告建设的隆盛园小区1号、10号楼项目未办理质量监督手续擅自开工；未组织有关参见单位进行工程竣工验收擅自交付使用的行为属实。随后办案人员调查取证，由于隆盛园1号、10号终边通知书只涵盖7层以下，6月26日我局委托白山市诚实建设工程咨询有限公司对隆盛园1号、10号楼及裙房项目7层以上部分进行评估，结合中标通知书认定该工程的工程造价为28,161,903.00元。7月22日下达《责令限期整改指令书》，原告未在限期内进行整改。9月16日依法下达《行政处罚决定书》（白山城管处罚〔2019）98号）决定罚款1,385,666.60元。2020年4月7日经集体讨论，认为《行政处罚决定书》（白山城管处罚〔2020〕98号）的处罚决定在自由裁量方面不适当决定撤销《行政处罚决定书》（白山城管处罚〔2019〕98号），4月8日留置送达至原告办公室。2020年4月14日重新下达了《行政处罚告知书》，15日原告申请听证，24日依法举行听证。听证后经集体讨论，5月25日下达了《行政处罚决定书》（白山城管罚字〔2020〕15号），决定处以763,238.10元的罚款。三、法律适用准确。白山市隆德房地产开发有限公司建设的隆盛园小区1号、10号楼项目未办理质量监督手续擅自开工；未组织有关参建单位进行工程竣工验收擅自交付使用，违反了《建设工程质量管理条例》第十三条“建设单位在开工前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续，工程质量监督手续可以与施工许可证或者开工报告合并办理。”，第十六条“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”，依据第五十六条“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款；（六）未按照国家规定办理工程质量监督手续的......”第五十八条“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的......”，结合原告行为，对未办理工程质量监督手续的行为罚款20万元，对未组织参见单位进行工程竣工验收的情况下擅自交付使用的行为按照工程造价2%处罚，共计763,238.1元。原告建设的隆盛园小区1号、10号楼项目未办理质量监督手续擅自开工；未组织有关参建单位进行工程竣工验收擅自交付使用行为属实，存在违法行为，不属于情节轻微可免除处罚事项，结合原告在听证上提出的原因和意见，考虑特殊时期企业的经营难处，我局根据行政法比例原则，从轻考虑处罚额度，按照最低处罚标准进行处罚，兼顾了企业和法律规定的情况，属于法律适用准确适当。四、行政处罚时限问题。原告2009年开发建设隆盛园1号、10号楼及裙房项目，未办理工程质量监督手续开工建设，2015年未组织进行工程竣工验收交付使用，原告称2019年12月办理完相关手续，但一直未向我们出具相关证明。原告的违法行为是持续的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”，我局于2017年立案调查，是在违法行为持续期间进行立案调查，就算原告声称的2019年12月已办理完相关手续，但并没有过二年处罚时效。五、隆盛园小区1号、10号楼现已取得了《白山市无籍房屋初始登记审核批准意见书》，该意见书仅能证明1号、10号楼依法允许办理无籍房登记，无籍房办理旨在解决因历史问题和开发商违法无法办理房屋产权登记，为了解决购房人的权益而出台的政策。无籍房的办理不意味着开发公司的行为符合法律规定，也没有任何明文规定无籍房批准办理就可以免于处罚。综上，我局作出的《行政处罚决定书》（白山城管罚字〔2020〕15号）主体适格，程序合法，适用法律依据准确，请求法院驳回原告的请求，维持我局作出的行政决定。 被告白山市城市管理行政执法局向本院提交了以下证据、依据：1.《白山市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》复印件1份，证明我局依职权立案查处隆盛园小区案件，主体适格。2.工作联系单1份；3.立案审批表1份；4.询问笔录1份；5.勘察检验笔录1份；6.书证取证文书1份；7.案件合议记录1份；8.责令限期整改指令书1份；9.案件调查终结报告1份；10.案件合议记录1份；11.整改复查意见书1份；12.行政处罚告知书1份；13.重大行政执法决定法制审核意见书1份；14.案件处理呈批表1份；15.集体讨论会议记录1份；16.行政处罚决定书1份；17.集体讨论会议记录1份；18.撤销行政处罚决定书1份；19.案件合议记录1份；20.行政处罚告知书1份；21.听证申请1份；22.行政处罚听证会通知书1份；23.听证笔录1份；24.听证会报告书1份；25.重大行政执法决定法制审核意见书1份；26.集体讨论会议记录1份；27.案件处理呈批表1份；28.关于白山市隆德房地产开发有限公司开发的隆盛园小区证件问题情况说明1份；证据2-28证明原告违法行为属实，我局依法对原告进行查处，程序合法，处罚依据适用准确合理。29.《中华人民共和国行政处罚法》1份；30.《建设工程质量管理条例》1份；证据29和证据30证明处罚决定法律适用准确。 经庭审质证，原、被告的质证意见如下： 对于原告所举证据，被告质证为，对证据1真实性无异议，但并不是对原告作出两次处罚，上次的处罚已经撤销，这次的行政处罚决定是重新作出的。对证据2均无异议，但所谓的质量监督手续是在工程开工之前，需要提供建设工程监督手续备案表，但原告提供的手续中没有建设工程监督手续备案表不符合《建设工程质量管理条例》第13条规定。 对于被告所举证据，原告质证为，对证据1、2无异议。证据3是（2018）第28号研究上次被撤销的行政处罚的同一立案审批手续，按照法律规定，本次行政处罚应当重新报批审批，不能延用被撤销的行政行为，同一审批手续进行处罚，因为处罚事实已经变更，仍用原有的审批手续对原告进行处罚是违法的。立案审批表当中行政机关领导审批意见栏并没有审批意见，审批意见属于空白。证据4中被询问人呼啸承认原告没有办理竣工验收手续，为居民办理了入户，但是在笔录中陈述了发生这种情况的事由，也就是为了解决政府维稳需要，原告按照政府的要求为小区居民办理了入户，而被告在采取行政处罚措施时选择性的片面的认定原告没有办理小区竣工验收手续，但是对呼啸所陈述的违法行为发生的事由却被忽视掉了，没有给予考量，这种行为显然是不公正的，同一份笔录同一个事实，却做出了不同的选择，足以说明被告的行政处罚行为缺乏公平和正义性。该询问笔录在程序上有瑕疵，询问人应该由两名执法人员，而该笔录当中询问人及调查人只有一人，而且询问的问题都是由被告在发问并记录，并没有看到原告申辩的事实和理由，所以该份笔录的真实性及合法性有异议。对证据5、6、7无异议。对证据8有异议，该指令书的制发时间是2019年7月22日，在该时间段被告所谓的原告违法行为发生已经有四年时间，说明被告的行政处罚已经超出行政处罚法规定的违法行为发生时未被发现，两年后不得再给予处罚决定，原告的违法行为准确的界定时间应当是2015年4月27日-5月1日，也就是说原告根据市住建局的指令，在三日内突击为隆盛园小区的居民办理了入户入住手续，违法行为的截止时间为2015年5月2日，也就是说5月2日以后原告再没有为其他居民办理入户手续，不存在违法行为的持续性，至于被告所说原告的违法行为存在持续性，是认为原告一直到2019年12月30日才办理完毕隆盛园小区的竣工验收手续，是因为工程项目的竣工验收需要多个政府行政机关联动，而不是原告单方所能决定的，将这种情况归咎于原告，显然是错误的，这种说法违反法律规定，以行政机关的工作程序需要时限制来指责原告的违法持续性是不能成立的。对证据9-30均无异议。 本院对上述证据认证如下：对于原告所举的证据1、2和被告所举的证据1-30，因具有真实性、合法性和与本案的关联性，故本院均予以确认。 经审理查明，原告建设的隆盛园小区1号楼、10号楼项目在2009年时，在未按照国家规定办理工程质量监督手续的情况下，开工建设，在2015年时，在未组织有关参建单位进行工程竣工验收的情况下，擅自将工程交付使用。该案于2017年移交白山市城市管理综合执法支队，2018年2月26日该支队立案调查，5月15日现场勘验检查并拍照证明，小区已有人入住。被告于2019年9月16日作出白山城管处罚〔2019〕98号行政处罚决定书，认定原告开发建设的隆盛园小区1号楼、10号楼项目，未办理质量监督手续，擅自开工建设，未组织有关参加单位进行工程竣工验收的情况下，擅自交付使用。违反了《建设工程质量管理条例》第五十六条、第五十八条的规定，决定给予处1,385,666.60元的罚款。2020年4月7日被告作出《撤销行政处罚决定书》，载明：经本机关对上述行政处罚决定进行审查，认为该行政处罚决定在自由裁量方面不适当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款的规定，作出如下决定：撤销本机关作出的《行政处罚决定书》（白山城管处罚〔2019〕第98号）。被告于2020年4月24日召开听证会，于2020年5月25日作出白山城管罚字〔2020〕15号《行政处罚决定书》。 本院认为，根据《白山市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条的规定，被告具有对案涉违法行为作出行政处罚的职权。关于时效的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。欠款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，因原告至今未提供符合规定的隆盛园1号楼和10号楼的质量监督手续和工程竣工验收手续，违法行为处于持续状态，因此，本案未过追诉时效。虽然被告于2019年对案涉违法行为作出了《行政处罚决定书》，但被告发现该决定书在裁量权方面不适当，主动撤销了该决定书，即便本院判决确认上述行政行为违法，但由于被告主动撤销行政行为系行政机关的自纠行为，因此，被告按照2018年起的立案、调查等材料并召开听证会，于2020年作出本案《行政处罚决定书》不属于重复处罚。根据《建设工程质量管理条例》第五十六条“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款；……（六）未按照国家规定办理工程质量监督手续的；……”和第五十八条“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；……”的规定，被告按照规定的最低标准给予处罚，虽然《行政处罚决定书》中对罚款数额的书写不符合规范，但该瑕疵并不影响行政行为的效力，因此，被告作出的罚款数额符合法律规定。综上，被告作出的案涉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故原告的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下： 驳回原告白山市隆德房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元由原告白山市隆德房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于白山市中级人民法院。 审 判 长  李贵群 审 判 员  于青平 人民陪审员  葛平芳 二〇二〇年十一月二十七日 书 记 员  牛晓牧