浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1869号上诉人（原审原告）杜钻赏，男，1954年11月13日出生，汉族，住宁海县。委托代理人吴志明，浙江素豪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁海县人民政府，住所地宁海县跃龙街道县前街18号。法定代表人滕安达，县长。委托代理人陈志明。委托代理人陈启勇，浙江中汇律师事务所律师。上诉人杜钻赏因与宁海县人民政府土地其他行政行为一案，不服宁波市中级人民法院（2020）浙02行初165号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年10月23日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定，2019年12月31日，浙江省人民政府作出浙土字（330226）A[2019]-0010《浙江省建设用地审批意见书》，批复同意征收涉案的牛台村土地。2020年3月17日，宁海县人民政府发布2020年第1号《宁海县人民政府征收土地方案公告》，公布了征地机关、征地文号及征地批复所批复同意的征地情况（含牛台村）、征地位置（附图）、补偿标准及被征地农民安置途径等。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件之一就是起诉属于人民法院受案范围。本案宁海县人民政府发布征地公告，仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法等批准事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的程序性行为，对杜钻赏的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，杜钻赏的起诉不属于行政诉讼的受案范围。因此，杜钻赏起诉不符合人民法院行政诉讼的起诉条件，依法应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定如下：驳回杜钻赏的起诉。杜钻赏上诉称：一、宁海县人民政府作出征地公告的行政行为将涉案土地错误认定为集体土地，必将损害上诉人的征收补偿权利，对上诉人的权利义务产生实际影响。上诉人家族经宁海县人民政府造地领导小组批准，投资开发利用涉案国有土地而依法享有长期使用权，并且数十年来一直使用、管理和维护涉案土地。而被上诉人在其发布的《宁海县人民政府征收土地方案公告》中，将依法应属国家所有的涉案土地认定为一市镇牛台村集体所有的土地并进行征收，而集体土地与国有土地在征收程序、补偿标准、补偿主体等方面完全不同，一旦涉案土地被认定为一市镇牛台村集体土地，上诉人家族在涉案土地被征收后，将丧失相应的获得补偿权利，包括开发涉案土地所投入的全部人力、物力、财力的补偿，以及使用涉案土地依法可以获得的其它补偿。可见，被上诉人作出征地公告的行政行为将涉案土地认定为牛台村集体所有的土地并进行征收，必将严重损害上诉人家族的合法权益，原审法院认为被上诉人发布征收土地公告对上诉人的权利义务不产生实际影响，是完全错误的。二、被上诉人作出涉案征地公告的行政行为并非简单的程序性行为，其自行创设了有违事实的行政内容，对上诉人的土地使用权与征收补偿等权利义务均产生了实际影响，上诉人的起诉属于行政诉讼的受案范围。征地公告内容也并非如原审裁定认为的，“仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法等批准事项在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公示公告的程序性行为”。被上诉人在征地公告第五条中称“征收土地的权属、地类、面积和地上青苗、附着物等状况已在征地方案报批前完成了调查、公告、确认和登记工作”，该公告内容明显并非审批事项，且有违事实。事实是，被上诉人从未进行涉案土地权属的调查、公告、确认和登记。涉案征地公告通过该公告内容以将涉案国有土地认定为牛台村集体所有，侵害了上诉人等人对涉案土地的长期使用权以及征收补偿权利，对上诉人的权利义务产生影响。并且，就浙江省人民政府对报批单位宁海县自然资源和规划局无视事实、且从未确权登记、依法应属国家所有的涉案土地认定为牛台村集体所有的材料未严格依法进行审查，进而错误地将涉案土地当作牛台村集体土地予以批复同意用于工程建设的行为，上诉人已于2020年9月19日向杭州市中级人民法院提起诉讼，请求撤销浙江省人民政府作出的浙土字(330226)A-0010《浙江省建设用地审批意见书》，2020年9月24日杭州中院立案庭电话通知上诉人，该起诉已被杭州中院受理。此外，涉案《浙江省建设用地审批意见书》是行政机关内容上下级之间的请示批复文件，而涉案征地公告是被上诉人作出的对外产生法律效力的行政行为，是被上诉人具体组织实施征收土地履行行政职权的体现，涉案征地公告对上诉人的权利有直接影响，上诉人起诉属于行政诉讼的受案范围。三、上诉人原审诉请撤销涉案征地公告，并在起诉状及庭审时均提出其未经法定程序进行公示公告，实质是对征地公告行为的合法性提出质疑，属于人民法院的受案范围。《浙江省人民政府法制办公室浙江省国土资源厅关于进一步规范征收土地公告的通知》(浙府法发[2017]35号)第四条第(一)款规定：“公告应当以被征收土地所有权人为对象，在被征收土地所在地的乡(镇、街道)、村(社区)、组的公告栏等显要位置进行张贴。”《浙江省土地征收程序规定(试行)》(浙自然资规[2020]8号)第(十一)条规定：“土地征收公告。征收土地方案经依法批准后，市、县(市)人民政府应当及时将批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及救济途径等内容在市、县(市)人民政府门户网站发布，同时在拟征收土地的乡镇(街道)、村(社区)、村民小组所在地予以公告，公告时间不少于10个工作日。”据此，上诉人在原审起诉状中明确表示：“被告的《征地公告》出台后，未有在宁海政府网站、征地所涉及的镇政府、村等处进行过任何形式的公示。”此外，上诉人在庭审时亦指出被上诉人递交的证据不能证明涉案征地公告曾经公告过，违反法定程序；退一步而言，即便征地公告曾经公告过，其公告程序也不符合法定要求。以上言辞，均是对征收公告行为的合法性提出质疑。上诉人认为，被上诉人递交的证据“照片”只能证明征地公告曾经在公告栏有过张贴行为，不能证明曾经公告过，更无法证明具体公告张贴日期及公告时间长短达到了“不少于10个工作日”的法定要求。被上诉人递交的证据《公告情况记录表》中，“公告张贴日期”一栏写着“2020年3月17日”，无法证明属实，并且即便属实，也证明该公告只张贴了一天，不符合“公告时间不少于10个工作日”的法定要求。此外，其“公告张贴”记录人及证明人，也不符合法定要求。根据《关于进一步规范征收土地公告的通知》第四条第(三)款的规定，公告张贴应有“两位以上国土资源部门工作人员的现场张贴情况记录、两位以上被征收土地的农民出具的公告张贴证明等材料并归档保存”。但涉案征地公告并无该等记录及张贴证明材料。根据行政诉讼法第七十条规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。由此可见，上诉人对征收公告行为的合法性提出质疑，属于人民法院的受案范围。综上，请求二审法院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。宁海县人民政府答辩称：宁海县人民政府作出2020年第1号《征收土地方案公告》，该行政行为对上诉人的权利义务不产生实际影响，本案不属于行政诉讼受案范围。因G228宁海下陈至三门界段公路工程（一期）建设需要，2019年12月31日浙江省人民政府作出浙土字（330226）A〔2019〕-0010《浙江省建设用地审批意见书》，同意G228宁海下陈至三门界段公路（一期）项目用地10.7548公顷（其中农用地转用9.2805公顷，未利用地转用1.2009公顷）；征收集体土地10.7548公顷，以划拨方式供地10.7548公顷用于工程建设。2020年3月17日，宁海县人民政府作出案涉《征收土地方案公告》，同日在被征地所在地一市镇牛台村予以公告，公布了征地机关、征地文号及征地批复所批复同意的征地情况（含牛台村）、征地位置（附图）、补偿标准及被征地农民安置途径等。案涉公告范围未超出上级政府的批复范围，也没有自行创设上诉人诉称的“将涉案国有土地认定为牛台村集体所有”行为。综上，请求二审法院依法驳回上诉、维持原裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。二审调查时，上诉人杜钻赏提交了《浙江省宁海县浅海滩涂养殖使用权证》等证据材料，用以证明案涉土地征收存在违法情形。本院认为，《浙江省宁海县浅海滩涂养殖使用权证》载明浅海滩涂养殖使用权人为牛台村，与本案讼争焦点并无关联，不予采信。本院认为，本案系上诉人杜钻赏不服被上诉人宁海县人民政府作出2020年第1号《征收土地方案公告》提起的诉讼。从案涉2020年第1号《宁海县人民政府征收土地方案公告》内容看，仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法等批准事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的程序性行为，该行为对杜钻赏的权利义务不产生实际影响，其提起本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回杜钻赏起诉的处理，并无不妥。至于上诉人主张本案征地批文将集体土地当做国有土地征收以及征地过程中调查、公告、确认和登记工作不到位，属于对浙江省人民政府作出浙土字（330226）A〔2019〕-0010《浙江省建设用地审批意见书》的合法性提出的异议，依法不属于本案的审查范围；且在案的宁波中院（2020）浙02行初209号受理案件通知书，反映了上诉人杜钻赏已经另行就浙土字（330226）A〔2019〕-0010《浙江省建设用地审批意见书》提起诉讼，故对其在本案中提出的主张，不予支持。综上，上诉人杜钻赏的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。?审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年十一月三十日书记员  陈亦恒