广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0203行初409号原告何世亮，男，1966年11月12日出生，汉族，住广东省始兴县*************。被告始兴县农业农村局，住所地：广东省始兴县*********。法定代表人邱焕雄，局长。出庭负责人潘鼎，该局副局长。委托代理人张育华，广东众同信律师事务所律师。委托代理人刘珍，广东众同信律师事务所律师。第三人何义修，男，1961年8月29日出生，汉族，住广东省始兴县*************。原告何世亮诉被告始兴县农业农村局，第三人何义修土地行政登记纠纷一案，原告2019年11月11日向本院提起行政诉讼，本院2019年11月13日立案受理后，于2019年11月18日向被告及第三人邮寄送达起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2019年12月27日公开开庭审理本案。原告何世亮，被告始兴县农业农村局的副职负责人潘鼎及其委托代理人张育华，第三人何义修到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告何世亮诉称，一、1993年第三人与原告互换耕地时约定长期交换。1993年，第三人发展种植柑桔，第三人的柑园与原告家1989年承包的田地电排段349号、350号、351号、352号、353号五块合计1.02亩相邻。1993年年底，第三人为扩大柑果种植规模，多次上门乞求原告母亲邓献球，希望用其承包的田地置换原告“电排段1.02亩田”。原告家本来种植水稻，互换后第三人将水田改成种植柑果，如果以后想恢复回种水稻，难度非常大。第三人也担心柑树长大后双方有争议，第三人也需要长期交换。基于以上考虑，土地互换需要长期互换符合当时两家意愿。最后在第三人的再三乞求与保证下，邓献球（原告母亲）本着以人为善考虑，最终在1993年底，原告与第三人达成协议，第三人将其承包的102号、103号田地（共1.15亩）与原告家电排段的349号、350号、351号、352号、353号（共1.02亩）地永久互换（永久互换是指除非村民小组收回或国家征收，否则双方不得再互换回来）。小组记载原告家承包地田亩簿上对应位置记载“义修”，在小组记载第三人承包地田亩簿上相应位置记载“劲松转来0.11”（原告曾用名曾劲松）。互换后，102号、103号田地一直由原告家耕作，由原告家缴纳102号、103号田地的公粮购粮义务及其他应尽义务，至今25年多来，相应的国家种粮补贴由原告家领取。二、发包方（村民小组）己经同意第三人与原告家互换承包土地。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第三十四条：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”由村民小组填写《粮食任务入库手册》，证明发包方（村民小组）己经同意第三人与原告家互换承包土地，第三人与原告家互换承包土地至今己有25年之久。三、原告现承包经营的龙口段102号、103号共计1.15亩地，25年来精耕细作，已培育成为良田，而第三人交换后对电排段1.02亩地连续弃耕抛荒，现在想恢复原状己非常困难，需要花费大量的人力物力。四、2018年7月份，原告在103号地块水田施工，准备种下造水稻，第三人称原告损坏其种植的番薯和水稻。原告说：“奇怪，我在自己水田耕作会损坏你的番薯和水稻？”第三人遂拿出一本《农村土地经营承包权证》（地块名称“第**”，面积0.36亩，地块编码为440*************175地块，就是上屋村民小组自编号103号地块）。原告立即向村民小组、村委会反映错误登记103号田地给第三人的问题，村委会己将情况向城南镇人民政府反映，但至今未有有关部门作出任何答复。被告将本属于原告承包经营的103号地块错误登记在第三人名下，原告依法提起诉讼，请求判决：一、撤销何义修的始府农地承包权（2018）第440************052J号《农村土地承包经营权证》中地块编码为440*************175的颁发证书具体行政行为。二、责令被告重新作出具体行政行为。三、本案诉讼费用全部由被告承担。原告何世亮向本院提交了以下证据：一、田亩簿，证明当时村民小组干部在小组承包地“田亩簿”上记载何世亮家地块对应位置记载“义修”，在“田亩簿”上记载何义修家承包地对应位置记载“劲松转来0.11”（何世亮曾用名曾劲松）。二、情况证明，证明何义修将102号、103号田地（共1.15亩）与何世亮电排段的349号、350号、351号、352号、353号（共1.02亩）地永久置换，由何世亮缴纳**、103号田地的公粮购粮义务及其他应尽义务，至今25年多，上屋村民小组现有63户，有47户签名证实以上事实。三、粮食任务入库手册、广东省收款专用收据，证明由何世亮缴纳102号、103号田地的公粮购粮义务及其他应尽义务。四、农村信用社存折，证明相应的国家种粮补贴由何世亮家领取。五、农村土地经营承包权证，证明被告将本属于原告承包经营的103号地块错误登记在第三人名下(地块编号为440*************175)。六、（2018）粤0222民初900号民事判决书，证明生效判决认定，在1994年间，何世亮位于电排段349、350、351、352、353号田块与何义修龙口段102、103号田块进行永久互换，相应的农业税负也互换，互换后103号地块由何世亮承包，判决书“本院认为”记载“如被告（何世亮）对政府部门的行政行为有异议，可另循法律途径解决”。七、补正材料告知书、生效证明书，证明在（2018）粤0222民初900号案审理期间，何世亮起诉始兴县人民政府，韶关市中级人民法院以待（2018）粤0222民初900号案审理终结后再立案为由将材料退回给何世亮，诉讼时效从2019年2月13日开始计算。被告始兴县农业农村局辩称，一、被告是始兴县土地承包经营权登记发证机关，地块编号为440*************175登记在第三人何义修名下符合程序及法律规定。根据始府办【2014】113号《关于成立始兴县**土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组的再通知》及始机编【2015】14号《关于整合不动产登记职责的通知》，被告是5年过渡期期间农村土地的登记机关。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，具体的颁发农村土地承包经营权证程序如下：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，将地块编号为440*************175登记在第三人何义修名下，首先在2017年11月进行了《承包地块调查表》，原告及第三人所在的村民小组在调查表中审核未合格。地。地块调查之后民小组进行了公示，并于2018年3月20日就公示结果由第三人予以声明无异议。公示结束后，同年4月5日，村民小组将第三人承包经营权进行了归户。同年5月20日，由村民小组与第三人补签了承包期限为1999年1月1日到2028年12月31日的《农村土地（耕地）承包合同》。根据承包合同，由第三人向被告申请承包经营权的确权登记，经发包方、始兴县城南镇人民政府、被告同意，并由被告填报农村土地承包经营权证登记簿，报请始兴县人民政府后，于2018年5月28日颁发《农村土地承包经营权证》。整个发证过程程序合法，适用法律正确，被告正当履行行政职责，不存在任何过错。二、在发证过程中，原告并没有对被告将涉案土地确权给第三人提出任何异议。原告承包土地经营权确权同时与第三人进行了一并公示，并且原告同时与村民小组签订了《农村土地（耕地）承包合同》，在公示及签订合同过程中，原告均没有对涉案土地主张权利，也没有对村民小组将涉案土地公示确权给第三人提出异议。三、原告发现被告登记错误，首先应提供相关资料提出更正申请，被告若不予更正，原告才享有诉权。上述第一、二点已表面被告在第三人发证过程中，不存在过错行为，若原告发现在第三人确权过程中有错误，根据《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；”《农村土地承包经营权证管理办法》第十一条规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。”第十五条规定：“办理农村土地承包经营权证变更申请应提交以下材料：变更的书面请求；已变更的农村土地承包合同或其他证明材料；农村土地承包经营权证原件。”第十六条规定：“乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。”原告应持有相关资料向被告提出更正。原告曾经在2018年7月份期间向村民小组、村委会、城南镇人民政府提出反反映，但当时根本没有证据能证实涉案土地登记错误。经村民小组、村委会、城南镇人民政府调解无果后，亦要求原告先予民事诉讼解决双方互换土地纠纷，在原告与第三人互换土地纠纷诉讼结束之后，原告依法应根据生效判决书提出更正申请。但截止至今，被告并没有收到原告的更正申请，原告并不具有诉权，依法应驳回原告的起诉。四、被告对第三人确权发证，是基于第三人与案外人始兴县******上屋经济合作社签订的《农村土地（耕地）承包合同》，土地承包合同并不属于行政行为，不能作为行政案件审查的对象。被告是否登记错误，原告应首先对第三人及案外人上屋经济合作社签订的《农村土地（耕地）承包合同》效力进行民事诉讼，确认该《农村土地（耕地）承包合同》的效力后，向被告提出更正诉请，被告有权根据生效法律文书予以更正登记。综上，被告在确权第三人土地承包经营权过程中不存在过错行为。原告认为被告确权登记错误，首先应提供相关证据或通过生效法律文书，确认第三人与案外人上屋经济合作社签订的《农村土地（耕地）承包合同》部分错误，并由此提出更正申请，被告不予更正，原告才享有诉权。因此在本案中，依法应驳回原告的起诉。被告始兴县农业农村局向本院提交了以下证据、依据：一、何义修土地承包经营权确权发证资料，证明被告向第三人何义修确权发证程序合法，无任何过错。二、何世亮土地承包经营权确权发证资料，证明被告向原告确权发证过程中，原告并没有对涉案土地进行主张权利。证据一、二证明原告及第三人土地承包经营权确权是同时进行的，原告所在村民小组将涉案土地确权给何义修在公示中没有异议，被告没有过错。第三人何义修述称，我与原告对涉案土地互换时限是15年，而现在原告却说是长期互换。另一块地是长期互换的。第三人何义修未向本院提交任何证据材料。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：对被告始兴县农业农村局的证据，原告何世亮的质证意见：没有在我村小组进行公开、公榜，农业局确权时的见证人不是本人签名，而是印上去的名字，不符合法律规定。对原告何世亮的证据，被告始兴县农业农村局的质证意见：1、证据一三性有异议，这只是一个草稿，并不符合登记造册的规定，也无法证实双方对换的田地，并且其所对应的是劲松转来，劲松与原告的姓名不一致，也没有证据证明是其曾用名。2、证据二三性均有异议，原告没有提供签名人的身份信息，无法核实签名人员是否是上屋村民小组的村民。按照法律规定，作为村民的情况证明，属于证人证言，证人证言首先应当明确证人主体，应当提供身份信息，并且要出庭作证接受质证，所以该证据并不符合证据的规则。3、证据三真实性无异议，关联性有异议，该证据所列姓名曾劲松，与原告姓名完全不一致，如果是其曾用名，也只能改名字不能改姓，原告应当提供公安机关出具的证明，否则该证据与本案没有关联性。4、证据四真实性无异议，并不能证明涉案土地的国家补贴由原告领取，只能证明其领取了补贴，不能证明是哪一块地的。5、证据五真实性、合法性无异议，证明内容有异议，该证由被告依据相关法律和流程合法发放，在发放中既有原告，也有第三人对各自承包地的确权，当时没有异议。根据不动产登记文件，县农业农村局指导发证工作，按照《农村土地承包法》的规定，发证机关是始兴县人民政府，不动产登记条例指定一个部门进行实施。6、证据六三性均无异议，该判决书所列明的另寻法律途径解决，根据相关规定是先向有权机关申请纠正，有权机关不予纠正或不予审查，原告才享有诉权。原告并没有申请纠正，其不享有行政诉权。7、证据七无异议。第三人何义修的质证意见：（一）对原告何世亮的证据：1、证据二签名的人员有4、5户是后来迁到我们村的，肯定不能证明我和原告互换土地的时间。我还问过其中一两个人，他们说根本没有签名，原告作伪证。其中有些签名人员在当时互换土地的时候还只有两三岁。2、其他证据意见与被告质证意见一致。（二）对被告始兴县****局的证据：均无异议。经审理查明，何世亮、何义修均是始兴县******上屋组集体经济组织成员。1989年，上屋组按照“大稳定、小调整”的原则，对责任田作了最后一次调整。经调整，何义修户分得的责任田中，包括位于龙口段（又称第三排）相邻的编号分别为102号、103号田块，合计面积1.15亩。何世亮户分得的责任田中，包括电排段相邻的编号分别为349号、350号、351号、352号、353号田块，合计面积1.02亩。1994年，何世亮、何义修两户为各自耕作、管理便利，经协商同意互换上述责任田，口头约定互换后，位于龙口段的**、103号田块由何世亮承包经营并承担该田块应缴的农业税；位；位于电排段的********53号田块则由何义修承包经营并承担该田块应缴的农业税。何义修称当年约定了互换期限为十五年，并称在2010年曾向何世亮提出换回来，但何世亮不认可其说法，无证据证明当年双方约定有互换期限。互换后二十多年来，双方相安无事。2018年5月20日，始兴县******上屋经济合作社（发包方）与何义修（承包方代表）签订《农村土地（耕地）承包合同》，约定何义修户承包上屋经济合作社的6块合计面积为5.38亩的田块，其中从上往下数第5块的地块名称：第三排，地，地块编码40*************175，坐落：东至赖月园、南至何晓科、西至道路、北至道路，面积：0.36亩，质量等级：四等地。2018年5月28日，由始兴县农业局填表，始兴县人民政府颁发始府农地承包权〔2018〕第440************052J号《农村土地承包经营权证》给何义修户，该证记载“发包方：始兴县******上屋经济合作社，承包方式：家庭承包，承包期限：1999年1月1日至2028年12月31日止，承包地实测总面积：5.38亩，承包地块总数：6块，从上往下数第5块的地块名称：第三排，实测面积：0.36亩，地，地块编码40*************175，四至：东至赖月园、南至何晓科、西至道路、北至道路”。地。地块名称为第**的田块即是位于龙口段的**田块证当年，该田块及102号田块仍由何世亮耕作。2018年5月，何世亮在龙口段103号田块种植了玉米、豆苗。2018年6月16日，何义修将何世亮种植的玉米、豆苗拔除。2018年7月，何义修在龙口段103号田块种植水稻、番薯苗。2018年7月18日，何世亮将何义修种植的番薯苗和部分秧苗损毁。2018年8月2日，何义修向始兴县人民法院提起诉何世亮土地承包经营权纠纷一案，何义修提出诉讼请求：1、要求何世亮归还102号合计0.9亩土地。2、要求何世亮赔偿农作物的经济损失768元。2018年9月29日，始兴县******委会出具一份《说明》，证明何世亮对位于龙口段的103号田块确权给何义修提出异议，称现正对该地块进行核查。新村村委会将该争议向城南镇人民政府作了反映，城南镇政府通过综治办、司法所、农业工作组及村干部联合出面组织双方调解，但未果。2019年1月17日，始兴县人民法院对何义修与何世亮土地承包经营权纠纷一案，作出（2018）粤0222民初900号《民事判决书》。认为根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十条，《农村土地承包经营权流转管理办法》第十七条、第三十五条第三款，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条的规定，在土地承包经营权流转方式中，互换与转包、出租的性质不同，应遵循“以不可逆转为常态、以约定返还为例外”的原则。何义修、何世亮均承认有互换土地承包经营权的事实，何义修称约定互换15年，但未提供证据证实，故应认定双方之间的承包地互换系不可逆转的永久性互换，互换后何世亮对龙口段的102号田块具有永久性承包经营权。而对103号田块，政府部门已于2018年5月28日以登记发证方式确认何义修对该田块的承包经营权，已构成行政法律关系，如何世亮对政府部门的行政行为有异议，可另循法律途径解决。据此判决：驳回何义修的诉讼请求。该判决已于2019年2月13日生效。2019年3月29日，何世亮向韶关市中级人民法院提起诉始兴县人民政府土地行政登记纠纷一案，请求判决：一、撤销始兴县人民政府作出的始府农地承包权（2018）第440************052J号《农村土地承包经营权证》中地块编码为440*************175的颁发证书具体行政行为。二、责令始兴县人民政府重新作出具体行政行为。2019年9月25日，韶关市中级人民法院作出（2019）粤02行初58号《行政裁定书》，认为根据《不动产登记暂时条例》第六条规定，明确了不动产登记的主体为县级以上地方人民政府确定的不动产登记机构。始兴县人民政府办公室、始兴县机构编制委员会所发通知，明确不动产登记主体不是始兴县人民政府，而是始兴县国土资源局。对于农村土地承包经营权的登记，通过5年过渡期，由始兴县农业局过渡到始兴县国土资源局等部门。因此，该案适格的被告应当是始兴县农业局或者始兴县国土资源局，而非始兴县人民政府。经向何世亮释明，何世亮同意变更被告，依法向有管辖权的基层人民法院起诉。遂裁定：本案由韶关市武江区人民法院立案。2019年11月11日，何世亮向本院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销何义修的始府农地承包权（2018）第440************052J号《农村土地承包经营权证》中地块编码为440*************175的颁发证书具体行政行为。二、责令始兴县农业农村局重新作出具体行政行为。三、本案诉讼费用全部由始兴县农业农村局承担。2020年1月7日，本院作出（2019）粤0203行初409号《行政裁定书》，认为何世亮请求撤销始兴县农业农村局颁发给何义修的始府农地承包权（2018）第440************052J号《农村土地承包经营权证》中地块编码为440*************175的颁发证书具体行政行为，其实质是认为在第二轮农村土地承包中，始兴县******上屋经济合作社将其与何义修互换后所耕种的龙口段103号0.36亩田块发包给了何义修，何义修侵犯了其承包经营权。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第一项、第二项、第三项，《中华人民共和国民事诉讼法》第三十三条第一款第一项的规定，该纠纷的实质属于农村土地承包民事纠纷，何世亮应先向土地所在地人民法院提起民事诉讼。本案的审判须以前述民事案件的审理结果为依据。故此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第一款第六项的规定，裁定（2019）粤0203行初409号行政案件中止诉讼。2020年9月23日，始兴县人民法院对何世亮与始兴县******上屋经济合作社、何义修土地承包经营权纠纷一案，作出（2020）粤0222民初748号《民事判决书》。认为根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条，《农村土地承包经营权流转管理办法》第十七条、第三十五条第三款，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条的规定，在土地承包经营权流转方式中，互换与转包、出租的性质不同，应遵循“以不可逆转为常态、以约定返还为例外”的原则。何世亮、何义修均承认有互换土地承包经营权的事实，何义修称有互换15年的期限约定，但未提供证据证实，故应认定双方之间的承包地互换系不可逆转的直至承包期限届满为止的互换，何世亮对龙口段的102号、103号田块具有承包经营权。上屋经济合作社与何义修签订的440************052J号《农村土地（耕地）承包合同》，就涉及龙口段的103号田块的内容而言，本质上属于发包方在承包期内违法收回、调整承包地的行为，明显违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条第一款、第二十八条第一款的效力性规定，因此应认定440************052J号《农村土地（耕地）承包合同》涉及龙口段的103号田块（即第三排440*************175编码地块）的内容无效。相关行政部门将该地块登记在何义修的《农村土地承包经营权证》上的登记行为有误，应予纠正。龙口段的103号田块应继续交由何世亮承包经营。据此判决：一、自上世纪九十年代初何世亮与何义修两家进行土地承包经营权互换之日起至承包期限届满止，何世亮对龙口段103号地块（即第三排440*************175编码地块）享有承包经营权。二、440************052J号《农村土地（耕地）承包合同》中涉及龙口段103号地块（即第三排440*************175编码地块）的内容部分无效。三、始兴县******上屋经济合作社、何义修将龙口段103号地块（即第三排440*************175编码地块）交付给何世亮承包经营。该判决已于2020年10月20日生效。本院认为，始兴县农业农村局颁发给何义修的始府农地承包权（2018）第440************052J号《农村土地承包经营权证》中对编码为440*************175号地块的登记行为不合法，理由如下：经始兴县人民法院（2020）粤0222民初748号《民事判决书》判决，自上世纪九十年代初何世亮与何义修两家进行土地承包经营权互换之日起至承包期限届满止，何世亮对龙口段103号地块（即第三排440*************175编码地块）享有承包经营权；440************052J号《农村土地（耕地）承包合同》中涉及龙口段103号地块（即第三排440*************175编码地块）的内容部分无效；始兴县******上屋经济合作社、何义修将龙口段103号地块（即第三排440*************175编码地块）交付给何世亮承包经营。该判决已于2020年10月20日生效。因此，始兴县****局颁发给何义修的始府农地承包权（2018）第440************052J号《农村土地承包经营权证》中对编码为440*************175号地块的登记行为已无事实基础，应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告始兴县农业农村局2018年5月28日颁发给第三人何义修的始府农地承包权（2018）第440************052J号《农村土地承包经营权证》中对编码为440*************175号地块（名称：第三排，实测面积：0.36亩，四至：东至赖月园、南至何晓科、西至道路、北至道路）的登记行为。案件受理费50元，由被告始兴县农业农村局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  黄美凤人民陪审员  谭秀芳二〇二〇年十一月十九日书 记 员  黎 宸