福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终502号 上诉人（原审被告）：福州市罗源生态环境局，住所地福建省罗源县凤山镇东外路环保大楼。 法定代表人：林明，福州市罗源生态环境局局长。 出庭负责人：欧义汉。 委托诉讼代理人：陈慧敏、钱亮，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：林全奇，男，1971年9月30日出生，汉族，住福建省罗源县。 上诉人福州市罗源生态环境局（以下简称“罗源生态环境局”）因与被上诉人林全奇不履行法定职责一案，不服福建省罗源县人民法院（2020）闽0123行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院认定事实：福州港罗源湾码头有限公司在罗源湾港区开发建设3万吨级多用途码头工程，并向福建省生态环境厅报批《福州港罗源湾区狮岐3万吨级多用途码头工程变更环境影响报告书（报批稿）》。2007年8月13日福建省生态环境厅做出闽环保监［2007］71号函，其中提出要求福州港罗源湾码头有限公司堆场西侧设置100米卫生防护距离，该范围内不得建设住宅、学校等，以免造成环境纠纷和隐患，对卫生防护距离内已有的村民应进行搬迁。2007年8月期间福州市生态环境局、罗源生态环境局分别同意该项工程通过验收并提出进一步完善建议，2008年8月8日福建省生态环境厅并提出验收审批意见。原告林全齐所有的罗源县××乡××村××号房屋，处于先锋村卫生防护距离内，为该区域搬迁安置户之一，至今未签订搬迁协议。2010年至2018年期间，林全奇多次提出信访事项，反映罗源县碧里乡先锋村粉尘污染等问题。罗源生态环境局并多次就林全奇提出的信访事项做出回复。2019年2月22日林全奇向罗源生态环境局发出请求履行职责申请书，请求“1、罗源生态环境局立即责令福州港罗源湾码头有限公司暂停作业，或将堆场等（隔离墙）后移距本厝100米距离防护区，确保法定距离；2、依法责令福州港罗源湾码头有限公司向本户等18户进行污染补偿。”2019年4月6日并向罗源生态环境局发立案申请催告书，催告罗源生态环境局对其上述请求予以立案，罗源生态环境局未予立案受理。 一审法院认为：《中华人民共和国环境保护法》第10条规定“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”本案中，福州市罗源生态环境局应当依照职权，积极履行行政职责。案涉福州港罗源湾码头有限公司于2007年试运营，2008年投产至今。庭审中福州生态环境局未能提供福州港罗源湾码头有限公司，在此期间对罗源县碧里乡先锋村的废气、噪声监测报告，而仅提交2017年、2018年福州港罗源湾码头有限公司在罗源县碧里乡长基村相关废气、噪声监测报告数据，对其主张的福州港罗源湾码头有限公司厂界粉尘、噪声等排放未超标，显然证据不足，本院不予采信。林全奇诉请确认罗源生态环境局向福州港罗源湾码头有限公司企业违法行为怠于履行监管职责行为违法理由成立，应予支持。至于2019年2月22日林全奇向罗源生态环境局申请请求履行职责，罗源生态环境局于2019年2月25日收到该申请书后未予以答复，后林全奇于2019年4月26日又向罗源生态环境局申请催告立案，但罗源生态环境局对此亦未予回复也未予立案。行政机关履行法定职责，分为主动履行和依申请履行，对于法律法规规定应当主动履行的职责，不主动履行或者经当事人提出申请，行政机关对应当履行的职责或义务怠于履行、拖延履行或拒绝履行的，构成违法。故林全奇要求确认罗源生态环境局不予立案的行为违法理由成立，予以支持。依照《中行华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告福州市罗源生态环境局对原告林全奇请求履行职责申请怠于履行职责的行为违法；二、判令被告福州市罗源生态环境局履行行政监督职责，依法对福州港罗源湾码头有限公司建设运营的罗源湾港区狮岐3万吨多用途码头工程项目进行监督。案件受理费50元，由被告福州市罗源生态环境局负担。 罗源生态环境局上诉请求：1.依法判令撤销罗源县人民法院作出的（2020）闽0123行初1号行政判决书；2.依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；3.依法判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。事实与理由：原审判决的上述认定并无事实和法律依据，依法应予撤销，一、被上诉人申请上诉人履行法定职责的理由不能成立，其诉请依法应予驳回。1.福州港罗源湾码头有限公司在被上诉人未搬迁的情况下进行作业并不违法，上诉人无权作出处置。对先锋村房屋进行搬迁并非福州港罗源湾码头有限公司的法定义务，而应由罗源县政府负责。环保审批文件也均要求由福州港罗源湾码头有限公司要在堆场西侧划定100米的卫生防护距离，并将此距离控制范围通报当地政府及相关部门，由县政府尽快实施先锋村的搬迁工作。上述所有环保审批文件并未要求在搬迁工作完成之前，福州港罗源湾码头有限公司不应进行生产。相反的是，审批文件只是鉴于码头西侧先锋村部分村民住宅在港区卫生防护距离内，码头扬尘、噪声对先锋村村民产生影响日益突出，建议在未完成搬迁前，福州港罗源湾码头有限公司应加强先锋村大气、噪声等跟踪监测工作，有关监测情况每季度报县环保局备案。因此，依照上述环保审批文件，福州港罗源湾码头有限公司对被上诉人房屋的搬迁事宜并无法定义务，在搬迁工作未完成之前福州港罗源湾码头有限公司进行生产活动并不违反相关规定，上诉人无权责令其停止生产。2.福州港罗源湾码头有限公司在建设过程中，包括堆场等的各项场所的设置已经过相关部门的审批，在没有相关规定的情况下，上诉人无权责令该公司将堆场后移。3.福州港罗源湾码头有限公司是否应当对包含被上诉人等18户先锋村村民进行补偿的问题，系平等民事主体之间的纠纷，也不属于上诉人的职权范围，上诉人无权责令福州港罗源湾码头有限公司对上述村民进行补偿。依照《行政诉讼法》第六十九条规定，被上诉人于2019年2月22日向上诉人提出的申请内容并非上诉人的职责范围，被上诉人申请上诉人履行法定职责的理由不能成立，其诉请依法应予驳回。二、上诉人在收到被上诉人的《履职申请书》后，及时进行调查后作出不予立案，上诉人已依法履职，并无不当。2019年2月27日，上诉人派出工作人员到福州港罗源湾码头有限公司进行现查检查，并制作了现场检查（勘察）笔录，发现涉案公司已建成标准防尘网，企业场地内喷淋设施正常运行，净车出场设施正常运行。2019年4月18日，上诉人通过委托福建汇顺检测集团有限公司对福州港罗源湾码头有限公司开发建设项目进行环境监测，《监测报告》证明该公司厂界粉尘无组织排放未超标。同时上诉人通过查阅2017年该公司自行监测报告，也未发现厂界粉尘无组织超标排放情况。三、原审判决的审理范围超出了被上诉人诉请的事项，违反不告不理的行政诉讼原则，依法应予撤销。根据被上诉人的诉请事项，审理范围应查清福州港罗源湾码头有限公司在被上诉人房屋未搬迁的情况下进行生产是否违法，福州港罗源湾码头有限公司未对先锋村18户村民进行补偿是否违法，查处上述事项是否属于上诉人的法定职责，上诉人是否履行了法定职责等内容。至于福州港罗源湾码头有限公司从试运营至今厂界粉尘、噪声是否超标排放，并非被上诉人向上诉人申请查处的范围，也不属于被上诉人的诉请范围，上诉人无需对此进行举证。但原审判决在“本院认为”部分未对此进行任何论述，却以上诉人未提供福州港罗源湾码头有限公司从试运营至2016年间针对先锋村的废气、噪声监测报告为由认定上诉人未履行法定职责，显然无任何依据。综上，不告不理是行政诉讼应当遵循的基本原则，原审判决的审理范围超出了被上诉人诉请的事项，上诉人无法接受，该判决依法应予撤销。被上诉人申请上诉人履行法定职责的理由不能成立，上诉人已履行法定职责，原审判决超越了被上诉人的诉请，认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。 林全奇辩称：一、关于第三方福州港罗源湾码头有限公司，在建设施工过程中，存在环境方面违法的事实，该司在建设过程中，因存在未批先建及未设立100米卫生防护区。二、关于上诉人以信访答复方式行拒绝履行法定监管业务的事实。上诉人为掩盖2007年8月8日协助涉事企业违法报批的事实，违反执法规范，以信访答复方式代替具体的行政行为。上诉人所说明的监测报告，为选择性监测，显然是在有利工况及人为干预和未生产的情况下进行监测，违反环保部的关于卫生防护区应不间断监测的技术执法规范，且上诉人存在不出示污染监测数据的违法嫌疑。三、关于上诉人说明的18户进行污染补偿的认定。被上诉人对18户的说明是基于环评书的认定的事实，虽出现18户的说词，是对一个事项的统称。事实上被上诉人未向上诉人提出以外十七户的补偿申请诉求，且上诉人亦依据福州市人民政府的法定责任单位受理意见就污染等事项进行认定解决，但未依法向被上诉人移交环境污染违法事实责任认定意见书。四、关于上诉人自称的10多次信访答复，上诉人的十多次信访答复的行为，更能证明上诉人乃是为了不履行职责的目的，其目的是包庇企业未设立100米卫生防护区等违法行为，其实质是对被上诉人提出的申请拒绝的方式，用没有约束力的信访搪塞被上诉人。五、关于搬迁事宜处置认定的违法性。首先上诉人并没有权力对被上诉人的住宅进行处分，相反上诉人也只有自身的环保领域执法监管权力，且法律并没有规定第三方必须设立卫生防护区，被上诉人就一定任其处置，接受用一只鸡换一头牛的无理交易，且被上诉人并没有权利要求涉案企业对被上诉人进行搬迁的权利。反之，则被上诉人只有权利要求环境主管责任部门主张消除影响的权利，且被上诉人已在之前就搬迁事项，请求政府归责解决，但起诉前没有收到相关具体部门的受理信息。六、关于上诉人不履行职责的手段、上诉人自身具有严重的官僚主义意识，用函的方式来代替其具体执法的义务，本身就是拒绝履行法定职责的违法表现，其所说明的向相关部门发出的函，是将其自身的义务向第三方转移的违法表现。是典型的张冠李戴，是荒谬的行为。七、关于上诉人就处理经济补偿事宜的职权说明。上诉人确实没有权力强制要求涉案企业进行经济补偿的强制权力，且被上诉人也没有要求上诉人一定要强制第三方接受，调解是一个程序性的过程，受害方在调解不成的时候可以通过司法途径解决。但因上诉人拒不提供环境污染意见书，致使被上诉人无法维护自身的权益，上诉人不依法出具环境污染纠纷事实责任认定意见书的做法已然违法，且上诉人不依法就被上诉人提出的关于污染协调会相关录音书证及各方认定意见的信息公开及相关责任认定，其目的是为了包庇企业因为未设立卫生防护区及上诉人协助涉案企业违法进行项目许可审批的对被上诉人造成了侵权的违法事实，本身严重违法。八、关于检察建议书。罗源县人民检察院依职权依法就本案的事实进入实地调查勘测，向责任部门上诉人发出履职建议书，其目的是要求上诉人履行法定职责，消除第三方对被上诉人的影响，并没有超越职权要求上诉人行使职权职位的搬迁事宜，相反则证明上诉人不依法履行职责的事实。九、关于上诉人履职态度违法。上诉人官僚主义观念极其严重，以函的形式代替具体的行政执法，其履行职责的态度，表面上看是不作为，实质已涉嫌玩忽职守或滥用职权。十、关于上诉人所谓的无理拒绝赔偿及搬迁事宜的认定违背事实。虽然先锋村除被上诉人以外的卫生防护区户已搬迁，但被上诉人至今没有收到任何的污染赔偿及搬迁的信息，更没有任何实质单位来依法处理。上诉人所谓的被上诉人拒绝赔偿及搬迁的意见不符合事实，一审法院还接受上诉人的搬迁意见，但上诉人实质是在欺骗一审法院。还请上诉人提供相关的拒绝赔偿及搬迁信息的证据。且被上诉人并没有任何义务要接受一只鸡换一头牛的交易。十一、关于上诉人所说的涉案房屋无人居住无权主张的意见，该意见书存在社会主义公德层面的问题，被上诉人在不知情的情况下，被违法行为所侵害，时间达十多年，以然无助。是造成被上诉人背井离乡的直接因素，上诉人不依法行使监管义务，为被上诉人消除影响，反而以所谓的无人居住为由，作为其不履行法定职责的借口，拒绝为被上诉人消除影响。难不成还要被上诉人充当涉案企业的消尘器，长期让有毒粉尘噪音侵蚀而不能逃离，难道让被上诉人在经济损失的情况下，还要让身体摧残，才能有权利主张要求环境监管部门消除影响，该意见伦理性欠缺。十二、关于上诉人刻意隐瞒第三人对环境及被上诉人的污染事实，2019年1月22日上诉人基于榕政信复函183号的意见，组织当地政府、罗源湾码头有限公司、被上诉人等，由罗源县法院驻罗源生态环境局调解员组织的污染协调会，上诉人与与会各方就罗源湾码头有限公司在投产至今对环境污染及被上诉人污染的事实，作出充分的阐述。但为了协助罗源湾码头有限公司隐瞒环境污染的违法事实，拒不向被上诉人出示该协调会的录音及笔录和环境污染认定书。无奈之下，被上诉人于2020年9月26日向法院提出调取证据申请书。综上所述，本案罗源县生态环境局不依法履行职责，首先应审查上诉人是否具有环境监管的义务，被上诉人因被强制污染，依法向上诉人提出消除影响及相关具体事项请求，但上诉人一味包庇拒不履行法定义务，不依法责令涉案企业限期设立100米卫生防护区的行政执法决定，及向被上诉人移交出具污染事实责任认定意见书，还违背事实答辩，以已履行法定职责为由，不依法履行法定职责，上诉人为了达到妨害人民法院审理案件的目的提供虚假证据，编造2019年11月19日的关于“请求履行职责申请书”的回复及张冠李戴的邮政回单，请求依法驳回上诉人的请求。 二审中，上诉人罗源生态环境局提交《关于林全奇信访情况报告》，拟证明：被上诉人林全奇自2007年至2013年期间领取了罗源县政府支付的搬迁租房补助金。本院就前述证明材料组织当事人进行了质证，并予以审查如下：被上诉人林全奇对该证明材料的真实性不予认可，且该证明材料无原件可供核对，真实性无法确认，本院不予采为新证据。一审判决认定的事实，查有实据，本院予以确认。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定，行政机关在接到履行法定职责的申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内对行政机关不履行法定职责提起诉讼。本案中，上诉人罗源生态环境局于2019年2月25日收到被上诉人林全奇提出的履职申请，并于2019年4月6日收到被上诉人林全奇的书面催告。上诉人罗源生态环境局在接到履职申请及催告的两个月内即2019年6月6日之前未履行，被上诉人林全奇依法应在2019年12月6日之前提起诉讼。被上诉人林全奇于2020年1月17日起诉，已逾法定起诉期限；被上诉人林全奇亦不具有耽误起诉期限的正当事由，故其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二项规定，裁定如下： 一、撤销福建省罗源县人民法院（2020）闽0123行初1号行政判决； 二、驳回林全奇的起诉。 一审案件受理费50元，退还林全奇；二审案件受理费50元，退还福州市罗源生态环境局。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 俊 审判员 刘善治 审判员 沈珺莹 二〇二〇年十一月十七日 书记员 郑天航 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。