河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初1065号原告张峰节，男，汉族，1963年4月14日出生，住郑州市惠济区。委托代理人李洋，河南明治律师事务所律师。委托代理人冯会敏，河南明治律师事务所实习律师。被告荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河路**。法定代表人王效光，市长。出庭应诉行政机关负责人任莉，副市长。委托代理人任晓贝，办公室工作人员。委托代理人鲁永滨，河南神龙剑律师事务所律师。第三人荥阳市林业局，住，住所地荥阳市惠民路与康泰路交叉口/div>法定代表人李继锋，局长。出庭应诉行政机关负责人马智勇，副局长。委托代理人侯鸿宇，河南神龙剑律师事务所律师。原告张峰节诉被告荥阳市人民政府、第三人荥阳市林业局行政补偿一案，本院于2020年9月18日受理后，依法组成合议庭并于2020年10月20日公开开庭审理了本案。原告张峰节及其委托代理人李洋、冯会敏，被告荥阳市人民政府的委托代理人任晓贝、鲁永滨，第三人荥阳市林业局的委托代理人侯鸿宇到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告张峰节诉称：2013年12月1日，原告与荥阳市绿森农业发展有限公司签订土地租用合同，取得黄河滩约330亩土地使用权，并且在2017年7月21日，绿森公司取得了荥阳发改委【2017】21455号河南省企业投资项目备案确认书，原告以此从事农林渔业生产，并进行投资兴建，先后投资树木300亩，鱼塘15亩，开挖水井，架设电线杆，铺设主管、滴灌管等，总投资约800万元。2018年6月10日，荥阳市王市长带队随同荥阳市林业局、土地局、农委、旅游局、河务局、广武乡农办、乡政府等部门，到达原告的承包地，告知原告“配合林业局牵线的各个部门进行政策落实，实施拆迁，该补偿的补偿”，并对大家讲要一碗水端平，原告积极配合政府，在林业局的强制下退出承包地。原告退出后仅得到部分补偿，其余部分被告声称有二期、三期补偿，但到目前为止，不予落实。综上所述：原告依法取得涉案土地承包经营权，在遇到国家政策变动时，原告积极配合政府退耕还湿，双方均无过错，但对于没有补偿的部分不能只停留在口头之上，被告对原告的损失应依法全面进行合理补偿，体现依法行政。故原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定提起行政诉讼，请求：1.判令被告对原告所承包黄河滩土地上的鱼塘、机井、低压线杆、地、地埋管灌管、绿化树木等附属物进行补偿，共计13537680元；2.本案诉讼费由被告承担。被告荥阳市人民政府答辩称：一、原告要求答辩人对剩余附属物作出补偿不属于行政诉讼受案范围。二、原告要求补偿的主张无事实和法律依据。（一）原告在湿地保护范围内的经营利益依法不应获得补偿。（二）为实现环境资源保护，推进省市要求的对湿地自然保护区人类活动的清理整治工作，基于“尊重历史、照顾现实”的原则，对属于整改范围内的附属物已调查统计并发放114万补偿款，原告已经获得合理的补偿。（三）原告剩余的附属物不属于整改范围，其权益也未受到侵害，其要求补偿没有事实和法律依据。请求依法驳回原告诉讼请求。第三人荥阳市林业局陈述意见同荥阳市人民政府的答辩意见一致。原告张峰节提供并经庭审质证的证据如下：第一组证据：1.郑州中院二审裁定书1份；证明内容：原告与荥阳市人民政府、荥阳市林业局的行政补偿纠纷应由中院管辖审理。第二组证据：2.土地承包经营合同1份；3.河南省企业投资项目备案确认书1份；4.荥阳市新型农业组织登记备案表1份；证明内容：原告通过租赁取得黄河滩农用地的使用权，依法批准施工，并在多部门备案后开始经营。第三组证据：5.荥湿整【2017】1号文；6.荥政会纪【2018】15号文；证明内容：原告所承包的土地属于黄河湿地自然保护区遥感监测单位，经认定属于设施农用地，参照《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附属物补偿标准》（郑政文【2014】142号）给予补偿。第四组证据：7.郑政文【2014】142号；8.郑政文【2009】127号；9.清单1（张峰节未统计附属物明细表）；证明内容：原告未统计附属物部分按标准应该给予的补偿。第五组证据：10.荥阳市信访局来访登记表1份；11.荥阳市政府对郑州市林业局来文的批复；12.广武镇政府对林业局来文的批复；13.原告、郝春玲、林业局张留根局长谈话录音（2019.9.2）1份；14.原告、郝春玲、林业局郭主任谈话录音（2019.9.5）1份；证明内容：原告曾多次找相关部门要求解决未足额补偿一事，均未得到有效解决。第六组证据：15.张峰节租赁地现场布局简图一份；16.现场照片一组；证明内容：原告租赁现场有鱼塘、水塔、大型绿化树木、树苗等，部分地块已被第三方破坏。原告张峰节在提交证据的同时，向本院提交了《司法鉴定评估申请书》，申请事项：请求法院对张峰节被征收土地上，未补偿的部分附属物的损失进行司法鉴定，作出价值评估。被告荥阳市人民政府、第三人荥阳市林业局对原告张峰节提交的证据质证意见如下：对原告提供的第一组证据真实性没有异议，对证明目的也没有异议。对原告提供的第二组证据，其中土地承包经营合同以及荥阳市新型农业组织登记备案表的真实性没有异议，但是对其证明目的有异议。土地承包经营合同系原告与荥阳市绿森农林发展有限公司签订的合同，合同是否有效，并不是依据双方签订了协议内容即为有效。2004年郑州市就通过了黄河湿地的保护办法，该土地承包经营合同的范围，明显违反了黄河湿地保护的规定，应当属于无效的合同。该证据并不能证明原告通过租赁该土地就是合法的，也不能证明原告的使用土地范围是合法有效的。原告提供的第二组证据中的证据3，河南省企业投资项目备案确认书与本案没有关系，没有关联性，不予质证。第三组证据中的证据5、6真实性没有异议，但对其证明目的有异议。该证据只能证明荥阳市人民政府为了解决黄河湿地的遗留问题，结合历史原因对核心保护区以及缓冲区进行了分类并确定哪些需要拆除，哪些需要维持保护与原告所证明的目的没有关联性。原告提供的第四组证据中的证据7、8真实性没有异议，是郑州市人民政府关于拆迁补偿的一个赔偿办法，这个没有异议。对证据9，首先属于原告单方做出的明细，没有任何的法律效力。另外没有登记的范围，就不属于补偿范围。在没有追究原告等人的相关法律责任之前，也不具备进行补偿的条件，而且根据征收办确定的附属物调查表，也不涵盖这些内容，也能够证明原告所统计的明细不在整改补偿的范围，不能作为原告要求补偿的依据。对原告提供第五组证据中的证据10、11、12真实性没有异议，但不能证明原告走了这些信访程序，就需要获得补偿。证据13、14真实性有异议，不能证明该证据的真实有效。对原告提供的第六组证据真实性有异议，不能证明自己书写的布局图以及所谓的现场照片是真实存在并且属于原告所有，也不能证明该布局范围以及照片范围属于整改补偿的范围。综合质证意见：原告提供的证据不能证明原告要求的证明目的。原告提供的证据只能证明是原告的单方行为，并不能证明原告提供证据所列范围，属于整改补偿的范围，也不能证明被告是否对原告提供证据的范围进行整改。另外通过原告提供的证据并不能证明原告所谓的租赁土地的合法性，也不能证明原告是否是本案合法的原告主体。因为原告所提供的政府批准的土地范围使用人为荥阳市绿森农业发展有限公司，而且荥阳市绿森农业发展有限公司的经营范围为农作物种植、林木种植、农业技术研发、科技服务，并不涵盖原告所起诉的项目内容，不能证明原告起诉的合法性。对于原告提交的司法鉴定评估申请书，被告认为没有任何的事实和法律依据。首先原告的土地是否是合法的使用权尚未确认，而且原告被整改的范围仅仅是附属物调查表的范围，没有其他的需要整改的范围，也不存在需要补偿的附属物，所以被告认为司法鉴定申请没有任何的事实和法律依据。被告荥阳市人民政府提交并经庭审质证的证据如下：第一组证据：1.郑州市人民政府《关于建立河南郑州黄河湿地自然保护区的请示》郑政文〔2003〕190号一份；2.河南省人民政府《关于建立河南郑州黄河湿地省级自然保护区的批复》豫政文〔2004〕215号一份；证明目的：2004年黄河湿地建立在前，原告于2014年在湿地自然保护区内经营在后，违反了《中华人民共和国自然保护区条例》和《河南省湿地保护条例》的关于湿地自然保护区核心区内不准有人类进入和缓冲区内不准开展生产经营活动的禁止性规定，属于违法行为，其经营利益属于非法利益，依法不能给予补偿。第二组证据：3.郑政明电（2017）8号郑州市人民政府《关于郑州黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》一份；4.《郑州黄河湿地省级自然保护区荥阳市辖区内人类活动核查核实报告》涉及遥感的部分现场核查照片；5.《荥阳市黄河湿地自然保护区人类活动核查清理整治工作领导小组文件》（荥湿整〔2017〕1号）一份；6.《荥阳市人民政府市长办公会议纪要》（荥政会纪〔2018〕15号）一份；7.原告属于整改范围的附属物调查表。证明目的：为实现环境资源保护，推进省市要求的对湿地自然保护区人类活动的清理整治工作，基于“尊重历史、照顾现实”的原则，对整改范围内的附属物已调查统计并发放114万补偿款，原告已经获得合理的补偿。原告张峰节对被告荥阳市人民政府提交的证据发表质证意见如下：被告第一组证据中的请示和批复，均系行政机关内部行为，既不属于具体行政行为，也不属于抽象行政行为，对外不具有普遍的约束效力。请示与批复的本身也不能认定原告具有违法性。批复是针对郑州市人民政府的批复，而非本案中被告荥阳市人民政府的批复，所以不具有对应关系。同时批复要求妥善处理当地经济建设和居民生产生活的关系，要制定严格的管理措施，保护工作，但是原告也没有发现被告对涉案土地进行的管理体制，协调管理措施在2004年是如何做出的，如何实施的。请示没有加盖荥阳市人民政府公章，该份请示的真实性无法考量，从而说明两份证据均不能达到证明本案的原告对涉案土地具有违法占用性。对第二组证据首先总括的质证意见是，被告的尊重历史，照顾现实原则，不符合现代社会法治政府的要求，尊重历史，更要尊重法律，照顾现实也不能背叛法律背离法律，同时原告得到114万的补偿款，是合理的补偿但是它不能证明对于没有给的就是不合理的。对第二组证据中的证据3、4、5、6逐一质证。证据3，（2017）8号关于遥感检测处理通知一份，这份处理通知更能说明在本次有关黄河滩领域的土地当中，被告应严格按照该郑州市人民政府的通知，依法办事。证据4，核实报告和涉及原告部分现场核查照片，该证据也充分说明了被告在一定程度上承认了被告没有补偿的部分是部分现场核查照片，而并非全面的现场核查照片。证据5，（2017）1号文件，该项内部文件并没有真正落实。证据6，市长办公室会议纪要，该份纪要也是内部行为，既不属于法律，也不属于法规，更不属于规章。对原告没有约束效力。证据7，属于整改范围的附属物调查表，仅是被告的单方行为，但是在实施征收过程当中并没有与被告签订过任何书面的协议，所以有关第二组被告单方所作出的上述有关通知、纪要、调查表，原告均不予认可其真实性、合法性和关联性。第三人荥阳市林业局对被告荥阳市人民政府提交的证据质证意见如下：对荥阳市人民政府提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。第三人荥阳市林业局向本院提交并经庭审质证的证据如下：第一组证据：1.河南省人民政府关于建立河南郑州黄河湿地省级自然保护区的批复（豫政文【2004】215号）；证明：河南省人民政府于2004年批准同意建立河南郑州黄河湿地省级自然保护区。第二组证据：1.《郑州市人民政府关于郑州黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》（郑政明电【2017】8号）；2.《郑州黄河湿地省级自然保护区荥阳市辖区内人类活动核查核实报告》；3.关于印发彻底做好荥阳市黄河湿地自然保护区人类活动核查问题整改工作的通知（荥湿整【2017】1号）；证明：环保部、河南省环境保护委员会和郑州市人民政府对关于郑州黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动需整改的范围、点位、要求、标准和整改行为予以明确。荥阳市人民政府根据上级部门要求进一步细化整改决策，原告的部分附属物属于未批先建且处于自然保护区“核心区”在本次整改范围。原告张峰节对第三人荥阳市林业局提交的证据发表质证意见如下：对第一组证据，2004年河南省人民政府批准同意建立涉案省级自然保护区，但是原告在2013年已经取得了黄河滩330亩土地的使用权。经营时间之久，这份文件充分说明被告并没有遵照上级文件形式，违背上级政策规定，这份内部性文件对本案的原告没有任何约束效力。相反，被告荥阳市人民政府发展改革委员会已经在2016年10月28日对涉案土地的合法使用性做出了备案和确认，第三人提供的第一组证据与上下级之间矛盾，与自身政府部门的文件之间矛盾，也不能证明原告的违法性。所以该组证据对本案不能适用。对第二组证据中三个内部文件，不能够证明被告荥阳市人民政府对没有给予补偿的部分不予补偿的理由能够成立。相反这些文件在结合本案被告荥阳市人民政府提供的114万的补偿部分，就充分说明了原告使用涉案土地的合法补偿性，如果原告的行为违法，而被告对违法行为又给予补偿那么也证明政府没有依法行政，是违法行政。所以上述两组证据均不能证明原告要求对剩余没有补偿的部分作为被告拒绝给予补偿的理由。被告荥阳市人民政府对第三人荥阳市林业局提交的证据发表质证意见如下：没有意见。根据上述有效证据及当事人陈述，本院确认以下事实：2004年11月19日，河南省人民政府对《郑州市人民政府关于建立河南郑州黄河湿地自然保护区的请示》作出批复，同意建立河南郑州黄河湿地省级自然保护区，划分为三个功能区，核心区、缓冲区、实验区，荥阳境内的黄河河道及滩区在此范围内。2013年12月，原告与荥阳市绿森农业发展有限公司签订土地承包经营合同。2016年10月28日，荥阳市绿森农业发展有限公司在荥阳市农业农村工作委员会进行新型农业组织登记备案，2017年7月21日，该公司获得荥阳市发展和改革委员会审批的企业投资项目备案确认书。环保部卫星环境应用中心《2016年河南省省级保护区人类活动遥感检测报告》中涉及的黄河湿地省级自然保护区的人类活动点位包括原告的渔场。2017年12月19日，郑州市人民政府下发《关于郑州市黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》，并列出了荥阳市自然保护区人类活动核查核实问题清单，其中清单6、15和18项显示原告的鱼塘及木屋、果树及苗圃管理房、工具储存管理房位于整改范围的核心区内。2017年12月26日，荥阳市人民政府印发《关于印发彻底做好荥阳市黄河湿地自然保护区人类活动核查问题整改工作的通知》，要求包含荥阳市林业局在内的相关职能部门切实履行职责，完成生态整治修复。2018年5月10日，荥阳市林业局和荥阳市征收办、荥阳市广武镇政府等相关单位对原告承包土地内部分附属物进行了调查登记。2018年10月，荥阳市广武镇人民政府支付原告补偿款114万元。2019年9月12日，原告以荥阳市林业局在黄河湿地治理中对原告承包土地上的附属物未足额补偿为由，向荥阳市人民政府申请复议。2019年12月2日，荥阳市人民政府做出决定，认定荥阳市林业局不存在不履行法定职责的情况，原告的复议请求没有事实和法律依据，驳回了原告的复议申请。后原告提起本案诉讼。本院认为，《河南省湿地保护条例》第十六条规定：“县级以上人民政府应当建立湿地生态效益补偿机制，……因湿地保护和管理致使相关权利人的合法权益受到损害的，应当依法给予补偿；对其生产生活造成影响的，应当作出妥善安排”。本案系原告主张荥阳市人民政府在黄河湿地自然保护区内人类活动核查问题整改过程中补偿不到位而引发的行政补偿之诉，而非对政府相关部门依职权确定的整改范围而提起的诉讼，故本案属于行政案件受案范围。关于原告的赔偿请求是否成立问题。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。《河南省湿地保护条例》第二十五条等相关条例规定，在湿地保护范围内不得开展生产经营活动。2017年12月19日，郑州市人民政府《关于郑州黄河湿地自然保护区遥感监测人类活动核查问题整改处理的通知》下发了自然保护区人类活动核查核实报告，列出了荥阳市自然保护区人类活动核查核实问题清单，要求按照问题清单进行整改。2017年12月26日，《荥阳市黄河湿地自然保护区人类活动核查清单整治工作领导小组文件》中附件2荥阳黄河湿地省级自然保护区人类活动遥感监测核查核实主要问题清单中显示原告的鱼塘、管理房等处于核心区的部分附属物属于整改范围内。上述问题清单涉及的原告附属物已经清点完毕，并参照《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附属物补偿标准》（郑政文〔2014〕142号）补偿到位，各方当事人对此均无异议，本院予以确认。现原告要求被告补偿的附属物包含其所承包黄河滩地上的鱼塘、机井、低压线杆、地、地埋管灌管、绿化树木等附属物损失。原告主张的未补偿附属物位于郑州黄河湿地省级自然保护区内，位于核心区和缓冲区的部分附属物尚未进行清点，位于实验区的部分附属物进行了测量登记，但上述附属物均不在本次人类活动核查问题整改范围内，被告也未对上述附属物作出拆除清理决定或者实施拆除清理行为，上述附属物仍处于停产停业前状态；同时，原告也未举证证明其合法权益因此遭受侵害。对于原告提出的司法鉴定评估申请，因缺乏必要性，本院依法不予准许。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第四项、第八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张峰节的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张峰节负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  赵军胜审判员  李 岩审判员  赵晓涵二〇二〇年十一月二十三日书记员  钱梦阳