广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终241号上诉人（原审被告）：珠海市香洲区城市更新局，住所地：广东省珠海市香洲区*********。法定代表人：谢联辉，局长。应诉负责人：江山，副局长。委托诉讼代理人：何王鲁,该局工作人员。委托诉讼代理人：蒙日伟，北京德恒（珠海）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：珠海市香洲区人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：刘齐英，区长。应诉负责人：陆尧，副区长。委托诉讼代理人：孙文婷,珠海市香洲区司法局工作人员。委托诉讼代理人：游艳,广东方源律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：梁九仔，男，1962年8月18日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区****************，公民身份号码：440************232。委托诉讼代理人：李海霞，北京京润律师事务所律师。委托诉讼代理人：柳双双，北京京润律师事务所律师。上诉人珠海市香洲区城市更新局（以下简称香洲区更新局）、珠海市香洲区人民政府（以下简称香洲区政府）与被上诉人梁九仔政府信息公开一案，不服珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实2019年9月6日，梁九仔通过EMS邮寄方式向香洲区更新局提交政府信息公开申请，向香洲区更新局申请公开：香洲区南屏镇东桥城中旧村更新项目审核通过后的更新单元规划、该项目更新实施主体与主管部门签订的《实施监管协议》及该项目的改造方案。2019年9月7日，香洲区更新局收到上述申请。2019年11月11日，珠海市绿景东桥投资有限公司向香洲区更新局作出《关于公开东桥城中旧村更新项目实施监管协议的回复意见》，认为该监管协议的主要内容为政府对其实施东桥城中旧村更新项目的各项监管规定，其中涉及其对该项目的具体分期实施计划、资金投入、资金筹措、保证金的具体缴纳方式等商业秘密，涉及其实施东桥城中旧村更新项目的经济利益，属于保密的经营信息，不宜为公众所知悉，公开后可能使其合法权益受损，不公开不会对公共利益造成重大影响，故其不同意公开。2019年11月12日，香洲区更新局作出《关于梁九仔政府信息公开申请的回复》，回复梁九仔：一、东桥旧村改造项目更新单元规划目前正由我局牵头各相关部门进行会审，待审核完成后，我局将在珠海特区报及区政府网站上向社会公开，请留意关注；二、东桥旧村改造项目改造方案需要结合经批复的更新单元规划进行编制，尚未到审核阶段；三、经我局征询珠海市绿景东桥投资有限公司意见，该公司认为协议涉及商业秘密，不同意我局对监管协议予以公开，因此，我局决定不予提供。梁九仔对上述回复不服，于2019年11月26日向香洲区政府申请行政复议。香洲区政府于2020年1月17日作出《行政复议决定书》（珠香府行复字〔2019〕28号），认为香洲区更新局对梁九仔的回复理由充分，但超过法定期限答复，程序违法，确认香洲区更新局未在法定期限内对梁九仔的政府信息公开申请作出答复的行为违法。梁九仔的一审诉讼请求：1.撤销香洲区更新局作出的《关于梁九仔政府信息公开申请的回复》，并判决香洲区更新局对梁九仔的政府信息公开申请依法重新作出答复；2.撤销香洲区政府作出的《行政复议决定书》（珠香府行复字〔2019〕28号）；3.本案诉讼费由香洲区更新局和香洲区政府承担。一审法院判案理由及结果一审法院认为本案争议焦点为梁九仔申请公开的《实施监管协议》是否涉及商业秘密，可否不予公开。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条第四款的规定：“本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”该规定旨在避免因特定政府信息的公开导致公民、法人和其他组织的合法权益遭到损害。同时，应当明确，对于涉及商业秘密的政府信息公开虽进行严格限制，但并没有完全排除公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条规定：“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。”基于上述规定，在政府信息公开工作中，并非只要政府信息涉及商业秘密、个人隐私，就一概不予公开，而是行政机关应当充分征求第三方意见并考量公共利益影响。本案中，香洲区更新局虽主张涉案《实施监管协议》涉及商业秘密，但并没有提供证据证明该材料属于商业秘密，且现有证据亦不足以证明该材料属于商业秘密。香洲区更新局对梁九仔申请的涉案《实施监管协议》，仅依据珠海市绿景东桥投资有限公司的意见作出依法不能公开的回复，认定事实不清、证据不足。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十一条第二项规定：“行政机关收到政府信息公开申请的时间，按照下列规定确定：（二）申请人以邮寄方式提交政府信息公开申请的，以行政机关签收之日为收到申请之日。”第三十三条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。”本案中，香洲区更新局于2019年9月7日收到梁九仔的申请，于2019年11月11日收到珠海市绿景东桥投资有限公司的回复意见，于2019年11月12日作出《关于梁九仔政府信息公开申请的回复》，不符合上述法律规定，程序违法。香洲区政府作出《行政复议决定书》认定香洲区更新局超期作出回复，程序违法。一审法院经审查，该《行政复议决定书》对《关于梁九仔政府信息公开申请的回复》程序违法的认定结果正确，依法予以确认。需要指出的是，该《行政复议决定书》未查明《关于梁九仔政府信息公开申请的回复》事实认定不清，证据不足，错误维持《关于梁九仔政府信息公开申请的回复》，亦应一并予以纠正。香洲区更新局作出《关于梁九仔政府信息公开申请的回复》认定事实不清、证据不足、程序违法，应予撤销。香洲区政府作出的珠香府行复字〔2019〕28号《行政复议决定书》维持决定错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，一审法院判决如下：一、撤销香洲区更新局于2019年11月12日作出的《关于梁九仔政府信息公开申请的回复》；二、撤销香洲区政府于2020年1月17日作出的《行政复议决定书》（珠香府行复字〔2019〕28号）；三、责令香洲区更新局对梁九仔于2019年9月6日提出的政府信息公开申请重新作出答复。一审案件受理费人民币50元，由香洲区更新局负担。当事人二审诉辩主张上诉人香洲区更新局的上诉请求：撤销一审判决，驳回被上诉人梁九仔的诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人梁九仔承担。上诉理由如下：被上诉人梁九仔申请公开的《实施监管协议》为商业秘密，该协议中的具体分期实施计划、资金投入、资金筹措、保证金的具体缴纳方式等涉及第三方珠海市绿景东桥投资有限公司实施东桥城中旧村更新项目的经济利益，这是典型的商业秘密。上诉人香洲区更新局已履行《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条所规定的义务，征求了第三方珠海市绿景东桥投资有限公司的意见，并在该公司有合理理由不同意公开《实施监管协议》的情况下，认为不公开该协议不会造成公共利益的重大影响。上诉人香洲区更新局对是否属于商业秘密或是否影响公共利益享有首次判断权，且该判断权应得到司法机关得尊重。现一审判决未综合考量上诉人香洲区更新局对于《实施监管协议》是否属于商业秘密的首次判断权，机械适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条，认为仅仅依据珠海市绿景东桥投资有限公司的意见作出依法不能公开回复，认定事实不清，证据不足，这系认定事实错误，且有代替或干预行政权行使之嫌疑。一审判决未能准确理解《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的涉及商业秘密信息相对不公开之含义，人为割裂行政机关对涉及商业秘密信息公开的自主判断、审查权利、义务与向权利人征求意见的之间内在的联系，机械适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条的规定。一审判决未能正确地适用举证规则、未能正确地分配各方的举证责任。一审法院应当结合被上诉人的利益诉求、第三方的商业秘密是否被侵犯、不公开是否会对公共利益造成重大影响等层面进行认定和判断，并适当在各当事人中间分配举证责任，而不应机械再要求上诉人香洲区更新局另行提交证据证明《实施监管协议》属于商业秘密。退而言之，即使根据现有证据无法判断，也应在尊重行政机关首次判断权和法定审查义务和权力的前提下，综合考量与把握，合理分配举证责任。上诉人香洲区政府的上诉请求：1.撤销一审行政判决；2.改判驳回被上诉人梁九仔的诉讼请求。上诉理由如下：原审判决事实认定不清、适用法律错误，有模糊处理类似信息公开申请的尺度和界限之虞，未能了解行政机关对于信息公开及回复工作的处理流程与标准要求。《实施监管协议》中的经营信息属于应予保护的商业秘密。一审法院机械适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条，认为香洲区更新局仅仅简单征询第三方珠海市绿景东桥投资有限公司后得到不同意公开意见即决定不公开属于证据不足，该判断属于法律适用错误，其未能了解人民政府的工作机制与标准，未能有效理解《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条与第十五条的内在逻辑。香洲区更新局已履行先行审查义务，并权衡了信息公开申请人、第三人合法权益与公共利益之冲突，最终认定不公开被申请信息不损害公共利益。一审法院机械地再要求香洲区更新局另行提交证据证明该协议属于商业秘密有失偏颇，原审判决适用法律有误。被上诉人梁九仔答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立。本案系对上诉人政府信息公开行为合法性的审查，上诉人未举证证明《实施监管协议》属于商业秘密，应承担举证不能的法律后果，上诉人主张其对是否属于商业秘密或是否影响公共利益，享有首次判断权，但不能取代和免除上诉人对是否属于商业秘密或是否影响公共利益的行政审查义务。涉案信息是否属于商业秘密，上诉人应当根据有关法律规定，作出实质审查。上诉人以其主观判断便确定了涉案的信息属于商业秘密，证明其未尽到实质审查义务。二审查明的事实原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项规定，经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。被上诉人梁九仔提交政府信息公开申请时东桥旧村改造项目更新单元规划和改造方案尚不存在，上诉人香洲区更新局依据上述规定据实回复正确。一审判决未对《关于梁九仔政府信息公开申请的回复》三项回复内容加以区分，撤销第一项和第二项内容不当，本院予以纠正。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条规定：“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第三款规定：“人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决被告限期公开可以公开的内容。”上诉人香洲区更新局称《实施监管协议》中部分内容如改造资金投入、项目分期实施计划、回迁房建设专项缴付、项目配套设施建设专项保证金缴付、保证金的监管与退还等是商业秘密，按照上述规定，上诉人香洲区更新局至少应公开该协议中的非商业秘密部分，现该局对该协议全部不予公开，缺乏法律依据，上诉人香洲区更新局应在二十个工作日内向被上诉人梁九仔公开协议中的非商业秘密部分。一审法院判决虽然责令上诉人香洲区更新局重新作出政府信息公开答复，但未依法限定重作期限不当，本院予以纠正。上诉人香洲区更新局在重新作出政府信息公开答复时，还应对《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定的行政机关基于公共利益的裁量公开机制予以充分关注。该条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”据此，在涉及第三方商业秘密或个人隐私的情况下，政府信息是否公开，并不单纯取决于第三方是否同意，还要看是否确实涉及商业秘密、个人隐私以及是否可能对公共利益造成重大影响而使商业秘密、个人隐私进行必要的让渡。对于城中旧村更新改造这一公共利益而言，改造项目资金安排往往直接关系到更新主体能否顺利完成改造项目，关系到被改造对象对更新改造行为的接受度和配合度。上诉人香洲区更新局在重新作出政府信息公开答复之前，应再次依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条第四款等规定研判《实施监管协议》是否涉及商业秘密，不公开是否会对公共利益造成重大影响。上诉人香洲区更新局若认为《实施监管协议》不涉及商业秘密或不公开将对公共利益产生重大影响，则应向被上诉人梁九仔全面公开《实施监管协议》。一审法院对上诉人香洲区更新局政府信息公开答复程序的评判，本院予以认同。上诉人香洲区政府行政复议程序合法，但实体处理有误，应一并予以撤销。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律有误，部分判决内容应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项的规定，判决如下:一、维持珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初66号行政判决第二项；二、撤销珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初66号行政判决第一项和第三项；三、撤销珠海市香洲区城市更新局于2019年11月12日作出的《关于梁九仔政府信息公开申请的回复》第三项内容；四、责令珠海市香洲区城市更新局于本判决生效之日起二十个工作日内重新对被上诉人梁九仔于2019年9月6日提出的政府信息公开申请作出答复。一、二审案件受理费分别为人民币50元，均由被上诉人珠海市香洲区城市更新局和珠海市香洲区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年十一月十八日书记员 何凘诺