湖南省常德市鼎城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0703行初191号 原告澧县向阳桥加油站，住所地湖南省澧县澧澹街道办事处夹堤居委会****。 投资人宋志惠，男，1978年1月19日出生，汉族，住湖南省澧县澧澹街道办事处夹堤居委会****。 委托代理人孙战武，湖南中锋律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 被告澧县应急管理局，住所地，住所地澧县文化街**iv> 法定代表人刘国军，该局局长。 委托代理人胡云忠，该局副局长。代理权限为特别授权代理。 委托代理人张剑梅，湖南澧州律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。 原告澧县向阳桥加油站诉被告澧县应急管理局安监行政处理一案，本院于2020年7月2日立案后，于2020年7月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭审理了本案。原告澧县向阳桥加油站投资人宋志惠及其委托代理人孙战武，被告澧县应急管理局的行政机关负责人兼委托代理人胡云忠、委托代理人张剑梅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告澧县应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第（三）项的规定，于2020年3月28日对原告澧县向阳桥加油站作出（湘常澧县）安监危烟股现决[2020]1xhmh1号《现场处理措施决定书》，责令停产停业、停止使用相关设备（加油机）。于2020年5月31日前将事故隐患整改完毕，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。 原告澧县向阳桥加油站诉称：2020年3月28日，被告澧县应急管理局作出（湘常澧县）安监危烟股现决[2020]1xhmh1号《现场处理措施决定书》，对原告处以责令停产停业、停止使用相关设备（加油机）的行政处罚，并于同月29日对原告经营场所和加油机加贴封条，导致原告停产停业至今。原告认为：一、被告的行政程序违法，主要有：没有履行告知义务，剥夺了当事人陈述、申辩及听证的权利，行政处罚依法不能成立。被告作出的行政行为只能适用于当场处理，但被告下达现场处理决定的时间距现场检查时间已有3个月，时间节点已过。实施行政强制措施未由行政机关负责人补办批准手续；二、实体处理违法。架空电力线及通信线本就客观存在，被告多年以来一直认可并连续为原告发放了安全生产许可证，2019年8月29日原告安全检查合格并取得安全生产许可证，证明原告不存在重大安全生产隐患需要停产停业的情况；三、适用法律错误。被告在文书中只认定原告存在安全隐患，却适用重大事故隐患处理条款明显前后矛盾。四、执法目的不当。原告现址经营多年，架空线均是政府其他机构事后所为，今年政府启动拆迁，被告此时责令原告停产停业，存在协助政府拆迁目的。综上，请求撤销被告作出的《现场处理措施决定书》，承担本案的诉讼费用。 原告向本院提交了以下证据: 1.澧县向阳桥加油站营业执照、投资人身份证复印件，拟证明原告的主体资格； 2.湘常危化经字[2019]000126号危险化学品经营许可证，拟证明原告在2019年8月19日经营行为的安全已得到被告的许可，不存在重大安全隐患； 3.个体工商户私营企业行政事业性收费登记卡、个体工商业户征管纳税手册，拟证明加油站最开始成立的时间为1997年7月至10月之间； 4.成品油零售经营批准证书，拟证明原告经批准经营成品油零售，不存在重大安全生产隐患。 被告澧县应急管理局辩称：一、本案基本事实是被告对原告几次进行现场检查，发现该加油站加油机与公路安全距离及架空电力线、通信线平面投影最近距离不符合安全标准，且无地埋油罐防渗漏措施等事故隐患，被告责令原告整改但其一直未予整改到位。由于新冠肺炎疫情影响，被告于2020年3月28日才对原告作出《现场处理措施决定书》，但由于原告加油站已纳入征收范围，故已无整改必要，也未对其处罚；二、根据被告现场检查发现原告存在的事故隐患，被告适用《中华人民共和国安全生产法》第62条第3项的规定作出处理决定并无不当。由于并未进入行政处罚程序，故不受处罚程序约束；三、原告认为违法行为多年存在，被告现在作出处理不符合法律规定的理由不能成立。事故安全隐患不因过去未曾发现或未处理而影响行政主管部门现场处置，为制止违法行为、避免事故发生，被告作出处理决定合理合法。 被告澧县应急管理局向本院提交了以下证据： 1.2019年11月26日现场检查纪录，拟证明因道路扩宽，电力线和通信线与加油站的水平距离不符合国家标准； 2.（湘常澧县）安监危烟股管责改[2019]1xdjb80号责令整改指令书及送达回证，拟证明向阳桥加油站不符合国家标准，被告下达整改指令书，并要求限期整改，原告依法签收； 3.2019年12月6日现场检查记录； 4.2019年12月6日勘验笔录及勘验图； 以上第3-4份证据拟证明原告加油机与公路上一条架空电力线为距离为4.2米，与通讯线距离为4.7米，地埋油罐，地埋油罐未进行双层罐改造v> 5.2019年12月19日现场检查纪录，拟证明原告未整改； 6.对宋志惠的询问笔录，拟证明原告投资人认可没有地埋油罐防渗漏措施及加油机与公路间的架空电力线距离4.2米、通讯线是4.7米的问题，原告认为不是不能整改，而是没有必要整改； 7.（湘常澧县）安监危烟股现决（2020）1xhmh1号《现场处理措施决定书》，拟证明加油机与公路架空电力线、通讯线之间的距离不符合国标、地埋油罐、地埋油罐无渗漏措施不符合规定v> 8.澧县国有土地上房屋征收与补偿工作办公室出具的《证明》； 9.照片五张； 10.澧县人民政府澧政函[2020]23号《关于征收常德沅澧城镇快速干线（津澧大道）项目国有土地上房屋的决定》及公告、澧征办告字[2020]1号《关于常德沅澧城镇快速干线（津澧大道）项目房屋征收范围的公告》、湖南省发展和改革委员会湘发改基础[2015]517号批复； 以上第8-10份证据拟证明原告加油站位于常德沅澧城镇快速干线项目被征收范围以内，相关决定已公示，无整改必要，故未进入处罚程序。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：证据1、2真实性、关联性无异议，合法性有异议，有协助政府拆迁的目的，并非基于安全生产检查；证据3、4、5、6无异议；证据7真实性、关联性无异议，合法性有异议，未依照法律规定现场制作、现场送达，逾期制作后也没有当场送达，文书的制作与下达违法了安监法程序及实体的规定，与指令书相互重叠，系对本案原告重复处理；证据8、9、10无异议，被告知道原告是拆迁对象，存在处罚为拆迁开路的不正当目的。被告对原告提交的证据质证意见如下：证据1无异议；证据2真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能达到原告的证明目的，拥有营业许可证，不能说明原告行为合法，市应急局正在对其事故隐患进行调查；证据3真实性无异议，合法性、关联性有异议，原告个体工商户成立的时间为2009年8月25日；证据4真实性、合法性无异议，证明目的不认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2被告无异议，本院予以采信；证据3与本案具有关联性，可印证加油站最开始成立的时间，本院予以采信；证据4有成品油零售经营许可资质，予以采信。被告提交的证据3-6、8-10原告无异议，与本案具有关联性，予以采纳；证据1、2、7是被告行政执法过程中形成的事实证据，证据来源真实、合法，与待证事实关联，本院予以采纳。 经审理，本院确认以下法律事实：原告澧县向阳桥加油站1997年成立并到税务行政主管部门办理了税务登记，当时的澧县个体私营经济领导小组对其进行了个体工商户私营企业收费登记。2018年6月20日，原告取得湖南省商务厅颁发的成品油零售经营批准证书，2019年8月19日取得常德市应急管理局颁发的危险化学品经营许可证。2019年11月26日，被告澧县应急管理局对其进行现场检查时发现，因县政府规划道路拓宽，该加油站加油机与公路安全距离不符合《汽车加油加气站设计与施工规范》（GB0156）的要求，遂对其下达了《责令整改指令书》，要求原告于2019年11月27日零时起进行停产停业整顿。2019年12月6日，被告再次对原告进行了检查并勘验，检查情况为：1、现场安全状况（有架空电力线和一条通信线经过加油机与公路之间，其中一条架空电力线与92#汽油加油机平面投影最近平行距离4.2米，通信线与92#汽油加油机平面投影最近平行距离4.7米）；2、检查地埋油罐区情况（地埋油罐（地埋油罐两个层灌改造，汽油约25吨，柴油约15吨）；同日对宋志惠进行了询问，宋志惠对检查勘验认定的加油机与架空电力线、通信线的平面图影最近距离以及无地埋油罐防渗漏措施这些事实均无异议。2019年12月19日，被告再次对原告进行现场检查，发现仍然存在上述问题。2020年1月6日，被告作出（湘常澧县）安监危烟股现决[2020]1xhmh1号《现场处理措施决定书》，责令原告停产停业、停止使用相关设备（加油机）。于2020年5月31日前将事故隐患整改完毕，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。因疫情影响，决定书于2020年3月28日向原告送达。 另查明，2020年4月3日，澧县国有土地上房屋征收与补偿办公室发布澧征办告字（2020）1号常德沅澧城镇快速干线（津澧大道）项目房屋征收范围公告。2020年5月20日，澧县人民政府发布澧政（2020）23号征收决定，启动常德沅澧城镇快速干线（津澧大道）建设项目，原告的加油站已被纳入征收范围。 本院认为：本案的争议焦点为被告作出的现场处理措施决定是否合法？本院从以下几个方面分述之： 一、关于现场处理措施决定这一行政行为的性质。《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第一款规定：“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定；（三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第五条规定：“安全生产违法行为行政处罚的种类：（四）责令停产停业整顿，责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工。”同时第十四条第一款规定：“安全监管监察部门及其行政执法人员在监督检查时发现生产经营单位存在事故隐患的，应当按照下列规定采取现场处理措施：（二）重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，并责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用，限期排除隐患。第二款规定：“本条第一款第（二）项规定的责令停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用相关设施、设备的期限一般不超过6个月；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”的确，行政处罚种类中的责令停产停业整顿、责令停产停业与采取现场处理措施中的责令暂时停产停业文意相近，极易混淆。但从上述法条的原意分析，行政处罚种类中的责令停产停业整顿、责令停产停业是对安全生产违法行为作出的一种终局性的处理，而采取现场处理措施中的责令暂时停产停业主要是在执法检查时为排除事故隐患、避免危害发生而采取的一种即时性的处理措施，一般存在于行政执法的过程中，不具有终局性。因此该规章第十四条第二款规定了6个月期限也即是此意。结合《中华人民共和国安全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》的上下文，从体系解释方法亦可得出这样的结论。具体到本案，被告对原告进行几次现场检查后，发现原告的加油站存在事故隐患后作出《现场处理措施决定书》，明确了整改的具体期限，还明确了一定条件下可恢复生产经营和使用。可见该现场处理行为并不是终局性的行政处罚，因此也就不能适用行政处罚的程序规制。原告认为该行为系行政处罚，进而主张其违反了行政处罚相应的程序，其理由不能成立。原告又提出现场处理决定只限于检查过程中当场处理时适用的主张法律依据并不充分，本院亦不予支持。另原告认为被告没有履行行政机关负责人补办批准手续的问题，本院认为，该手续属于行政机关内部执法流程，对外并不产生影响当事人权利义务的法律效果，不属于程序违法的范畴，如被告确实存在此方面的瑕疵，应注意在以后的执法工作中加以规范。 二、关于本案的事实及法律适用。本案证据证明，被告分别于2019年11月26日、2019年12月6日、2019年12月19日三次对原告进行现场检查，均制作了现场检查记录，现场检查记录上均有原告投资人宋志惠的签字，被告还在2019年12月6日制作了勘验笔录并绘制了平面图，当日对宋志惠进行了询问，宋志惠对检查勘验认定的加油机与架空电力线、通信线的平面图影最近距离以及无地埋油罐防渗漏措施这些事实均无异议。上述距离不符合《汽车加油加气站设计与施工规范》（GB0156-2012）确定的国家标准，根据《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）第九条规定，地区架空，地区架空电力线路穿越生产区且不符合国家标准要求为重大事故隐患。因此，被告依据《中华人民共和国安全生产法》第一款第（三）项的规定，作出被诉现场处理措施决定事实清楚，证据确实充分，处理结果及适用法律亦无不当。原告提出已在现址经营多年，此前一直安检合格，架空线是其他主体事后所为。本院认为，国家对安全生产的管理是根据经济、社会和科学发展水平不断提高认识以及逐步规范的过程，因此设立之初的合格并不能代表以后都符合不断更新提高的国家标准。即使存在原告已被发放安全生产许可证且较长一段时间内安全检查合格的情况，也不能排除在以后的检查中由执法人员发现原未发现的安全事故隐患，这种执法检查的疏漏虽非普遍，但在客观现实中或多或少依然存在。这也是为什么需要行政机关经常性开展日常执法检查的原因所在，同时法律对执法人员失职渎职行为进行处分及责任追究也做了明确规定。因此对于原告的上述理由，本院不予支持。原告还提出被告处理文书中只表述存在安全隐患，却适用重大事故隐患条款处理的问题，正如原告所言，这只是被告文书制作中文字表述上的瑕疵，而依据上述国家技术规范及相应的重大事故隐患判定标准，结合现场检查查明的隐患事实，可以确定原告加油站存在重大事故隐患。因此，被告适用重大事故隐患条款作出处理并无不当。当然，对于存在的上述问题，被告也应在今后的文书制作及文字表述上力求严谨规范,不断提高执法水平。 三、关于执法目的问题。原告提出被告是为了协助政府对原告征收拆迁才对原告责令停产停业。但本案的证据显示，澧县最早发布常德沅澧城镇快速干线（津澧大道）项目房屋征收范围信息是澧县国有土地上房屋征收与补偿办公室于2020年4月3日发布澧征办告字（2020）1号公告，同年5月20日，澧县人民政府才公告了房屋征收决定。而被告的现场检查时间分别为2019年11月26日，12月6日、12月19日，均明显早于政府发布征收公告的时间，且本案并无充分确实的证据证明二者之间存在必然联系，因此，原告的这一理由亦不能成立。另原告提出架空线是其他主体事后所为的问题，本院认为，安全生产管理部门现场检查工作主要是发现安全事故隐患，并对生产经营单位责令整改以避免危害后果的发生。如果架空线确实是其他主体在原告加油站建成后架设，则原告可对架空线所有权人另行依法主张权利。 综上，被告澧县应急管理局对原告澧县向阳桥加油站作出的（湘常澧县）安监危烟股现决[2020]1xhmh1号《现场处理措施决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律及处理结果亦无不当，原告的主张不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告澧县向阳桥加油站的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告澧县向阳桥加油站承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。逾期不上诉，本判决即发生法律效力。 审 判 长  田晓晖 人民陪审员  任定华 人民陪审员  黄秀英 二〇二〇年十一月十三日 法官助理童成艳 书记员吴微程 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。