广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行初79号原告：陈绍溪，男，汉族，1968年2月15日出生，住所地：广东省阳西县*************，公民身份号码：440************。委托诉讼代理人：单培培，北京市盛廷律师事务所律师。委托诉讼代理人：常茂生，北京市盛廷律师事务所律师。被告：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：王恺，市司法局工作人员。委托诉讼代理人：杜娟，市司法局工作人员。原告陈绍溪诉被告珠海市人民政府（以下简称珠海市政府）行政复议一案，本院于2020年9月16日立案后，依法组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭审理了本案。原告陈绍溪及委托代理人常茂生，被告珠海市政府的委托代理人王恺、杜娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为2020年8月18日，被告珠海市政府作出《驳回行政复议申请决定书》（珠府行复〔2020〕303号，以下简称被诉行政复议决定），认定《关于高栏港经济区清理整治非法渔业设施和三无船舶的公告》(以下简称《公告》）是珠海市交通运输局综合行政执法局、珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）海洋和农业局、中华人民共和国珠海港口海事处、珠海市南水镇人民政府、广东省渔政总队高栏大队联合作出的关于执法部门将对高栏港经济区内非法渔业设施采取清理措施，提醒相关所有人和经营人停止一切违法养殖行为、自行拆除构筑物和设施，并就清理对象、清理范围、清理时限作出说明的告知行为。该《公告》并不针对特定的行政行为相对人，未对特定相对人的权利、义务直接产生影响，不属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”规定，被告珠海市政府驳回了原告陈绍溪的行政复议申请。原告陈绍溪的诉请、理由及证据原告陈绍溪的诉讼请求：1.撤销被诉行政复议决定并责令被告珠海市政府重新作出复议决定；2.本案诉讼费用全部由被告珠海市政府承担。其起诉理由如下：2020年4月4日，珠海市交通运输局综合行政执法局、珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）海洋和农业局、中华人民共和国珠海港口海事处、珠海市南水镇人民政府、广东省渔政总队高栏大队联合作出《公告》。《公告》表示，高栏港经济区管理委员会决定对全区海域、河岸非法渔业设施和三五船舶进行清理整治。《公告》详细地规定了清理范围，可以确定特定的行政相对人，在清理范围内的人应立即停止一切养殖、捕捞、营运和违法搭建行为，并于2020年4月30日前自行拆除非法设施和构筑物。此规定也对特定相对人的权利、义务产生了直接的影响，属于具体行政行为，符合行政复议受理条件。被诉行政复议决定于法无据，应当撤销并重新作出复议决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》及其他相关规定，依法提起诉讼，请求支持原告的全部诉讼请求。原告陈绍溪在举证期限内向本院提交以下证据:1.《公告》，证明《公告》违反《行政强制法》，程序违法，且可由该《公告》中划定的清理范围确定行政相对人;2.《行政复议申请书》及其快递单复印件、物流信息复印件，证明原告向被告递交了行政复议申请；3.《补正行政复议申请材料通知书》复印件及其快递单复印件、物流信息复印件，证明原告收到被告的补正行政复议申请材料通知书；4.邮寄补正材料快递单复印件和物流信息复印件，证明原告按照被告的要求邮寄了补正材料；5.《行政复议案件延期审理通知书》复印件及其快递单、物流信息复印件，证明原告收到被告延期审理通知书。证据6.被诉行政复议决定及相关快递单复印件、物流信息复印件，证明原告是《公告》行政相对人，被告认定事实不清，适用法律错误。被告珠海市政府的答辩意见及证据被告珠海市政府辩称，被诉行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。《公告》是珠海市交通运输局综合行政执法局、珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）海洋和农业局、中华人民共和国珠海港口海事处、珠海市南水镇人民政府、广东省渔政总队高栏大队作出的关于执法部门将对金湾区内非法渔业设施采取清理措施，提醒相关所有人和经营人停止一切违法养殖行为、自行拆除构筑物和设施，并就清理对象、清理范围、清理时限作出说明的告知行为。该《公告》并不针对特定的行政行为相对人，未对特定相对人的权利、义务直接产生影响，不属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”规定，被告驳回了原告的行政复议申请。被告作出被诉行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于行政复议程序的规定。请法院驳回原告的诉讼请求。被告珠海市政府向本院提交了以下证据：1.EMS邮寄邮单及邮寄流水（2020.5.1）补正行政复议申请材料通知书及送达回证、EMS邮寄邮单及邮寄流水（2020.5.20）、申请书及相关证据材料，证明原告不服珠海高栏港经济区海洋和农业局、珠海市南水镇政府、珠海市交通运输局、珠海市港口海事处、广东省渔政总队高栏大队作出的《关于高栏港经济区清理整治非法渔业和三无船舶的公告》，向市政府邮寄提交行政复议申请及相关材料。审查后材料不完备，市政府向原告发出《补正行政复议申请材料通知书》，原告材料在之后补齐，市政府依法受理原告的行政复议申请。2.提出答复通知书及送达回证，证明市政府向珠海高栏港经济区海洋和农业局、珠海市南水镇政府、珠海市交通运输局、珠海市港口海事处、广东省渔政总队高栏大队发出《提出答复通知书》。3.材料收据、行政复议答复书及证据材料，向原告送达被申请人答复书及证据材料的送达回证，证明珠海高栏港经济区海洋和农业局、珠海市南水镇政府、珠海市交通运输局、珠海市港口海事处、广东省渔政总队高栏大队在法定期限内向市政府提交了《行政复议答复书》及作出的《关于高栏港经济区清理整治非法渔业和三无船舶的公告》的证据、依据等材料。市政府向原告送达了上述行政复议答复书和证据材料。4.行政复议案件延期审理通知书及送达回证，证明因案件案情复杂，决定延长审理期限30日并发出延期审理通知书，通知书已送达给原告和珠海高栏港经济区海洋和农业局、珠海市南水镇政府、珠海市交通运输局、珠海市港口海事处、广东省渔政总队高栏大队。5.驳回行政复议申请决定书及送达回证，证明市政府作出驳回行政复议申请决定的法律依据。6.《关于拆除珠海市高栏港经济区海域非法养殖设施代履行决定的通告》，证明渔政支队作为执法机关依法作出具体行政行为。当事人的质证与本院认证原告陈绍溪对被告珠海市政府提交证据的质证意见如下：认可证据1的关联性、合法性和真实性，从原告提交的照片可见其蚝排处在《公告》清理范围内，《公告》已对特定的人作出或者设定了义务，具有可诉性。认可证据2、3的真实性，不认可其关联性和证明目的。对证据4的关联性、真实性、合法性均以认可。对证据5的关联性、真实性予以认可，对其合法性不予认可，被诉行政复议决定适用法律错误。对证据6的关联性、合法性和真实性以及证明目的均不予认可。被告珠海市政府对原告陈绍溪开提交证据的质证意见如下：认可证据1的真实性、合法性，不认可其证明目的，因为《公告》不属于具体行政行为，不是行政复议的受案范围。认可证据2至5的关联性、合法性与真实性。认可证据6的真实性与合法性，但不认可原告的证明目的，被诉行政复议决定驳回原告申请的理由是《公告》不属于具体行政行为，而不是原告不属于行政相对人。经审查，本院认为，原告及被告提交的全部证据具备真实性、合法性，与待证事实相关联，可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实2020年4月4日，珠海市交通运输局综合行政执法局、珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）海洋和农业局、中华人民共和国珠海港口海事处、珠海市南水镇人民政府、广东省渔政总队高栏大队联合作出《公告》，载明以下内容：“为切实加强海域滩涂管理和规范海域使用行为，营造高栏‘美丽海湾，清洁岸线’的滨海城市风光风貌，根据《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国城乡规划法》《广东省海域使用管理条例》等法律法规，高栏港经济区管理委员会决定对全区海域、河岸非法渔业设施和三无船舶进行清理整治。现公告如下：一、清理整治对象：1、凡未依法取得合法有效的《中华人民共和国海域使用权证》《中华人民共和国水域滩涂养殖证》从事海上养殖的单位和个人；2、在相关海域从事非法营运的单位和个人；3、无船名号、无船舶证书、无船籍港的‘三无船舶’；4、占用公共海域（水域）、公共航道、河道两岸的非法渔业设施，包括：蚝桩、蚝排、鱼排、渔棚、滩边罟；5、海堤、河道两岸的简易码头、违法搭建窝棚、加工厂等非法构筑物。二、清理整治范围：（1）十字沥水闸——大浪湾——南水沥水闸一线河道范围内；（2）南水沥水闸口——三牙石——草鞋排海域；(3)赤鱼头区域；(4)三角山区域，包含电厂港池码头区域、大突堤至防波堤灯塔区域；（5）青州岛区域；（6）小木乃区域至打银咀区域；（7）獭洲岛区域；（8）牛鼻孔至鸡啼门航道与金湾区交界区域；（9）大飞沙湾至飞沙村区域；（10）大杧岛至大石牌区域；（11）荷包岛区域；（12）海泉湾区域。三、清理整治时限：凡属清理范围内的单位和个人，应立即停止一切养殖、捕捞、营运和违法搭建行为，并于2020年4月30日前自行拆除非法设施和构筑物。四、法律责任：逾期不自行清理的，由政府组织相关部门强制清拆，强制清拆所造成的损失由非法渔业设施所有人或管理者自行承担，对抗拒清理的将视情况追缴强制清拆产生的费用，同时政府保留追究非法养殖户违法占用海域法律责任的权利。对涉及黑、恶势力的，由公安部门依法追究法律责任。五、本公告自发布之日起实施。”原告于2020年5月1日向被告申请行政复议，经补正材料，被告于2020年5月21日受理行政复议申请。被告向珠海高栏港经济区海洋和农业局等被申请人发出《提出答复通知书》，并向原告送达了珠海高栏港经济区海洋和农业局等被申请人提交的行政复议答复书及相关证据材料。因案情复杂，案件延长审理期限30日。经审查，被告依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，于2020年8月18日作出被诉行政复议决定，驳回了原告的行政复议申请，并于2020年8月26日送达原告。原告不服被诉行政复议决定，向本院提起行政诉讼。另查明，广东省渔政总队珠海支队2020年6月1日作出《关于拆除珠海市高栏港经济区海域非法养殖设施代履行决定的通告》，告知珠海市高栏港经济区海域相关养殖户：“因你未依法取得养殖证，擅自在位于珠海市高栏港经济区的全民所有水域（含十字沥水闸——大浪湾——南水沥水闸一线河道范围内；南水沥水闸口——三牙石——草鞋排海域；赤鱼头区域；三角山区域，包含电厂港池码头区域、大突堤至防波堤灯塔区域；青州岛区域；小木乃区域至打银咀区域；獭洲岛区域；牛鼻孔至鸡啼门航道与金湾区交界区域；大飞沙湾至飞沙村区域；大杧岛至大石牌区域；荷包岛区域；海泉湾区域）设置渔业设施从事养殖生产，我支队于2020年4月14日作出《关于责令限期拆除高栏港经济区域非法养殖设施和构筑物的通告》，要求你于2020年4月30日前自行拆除非法养殖设施，但你逾期未履行上述义务。我支队于2020年5月1日作出《关于限期拆除珠海市高栏港经济区海域非法养殖设施的催告通告》，限你在2020年5月10日之前自行拆除非法养殖设施，经催告后你仍未履行。鉴于你不履行拆除非法养殖设施的行为已经造成环境污染，依据《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十一条的规定，由我支队联合高栏港经济区管理委员会及相关单位于2020年6月16日起代履行，依法拆除非法养殖设施，代履行费用依法由你承担。”同时告知各养殖户如对本决定不服，可向珠海市政府申请行政复议，或向广州海事法院起诉。原告的蚝排已被强制拆除。本院裁判理由及结果本院认为，行政复议与行政诉讼都是行政救济途径，从司法监督内在脉络而言，二者在受案范围方面并无本质差异。因此，本案争点实质是《公告》的可诉性问题，亦即原告能否径行就《公告》提起行政复议或行政诉讼。《公告》的内容主要是清理对象、清理范围、清理时限及逾期不清理可能面临的法律后果，其发出的用意和目的是提醒和督促不特定的养殖户，停止非法养殖行为，自行拆除非法渔业设施。故而，该《公告》并非径行可诉的行政行为，亦即不属于行政复议受案范围；即便原告就《公告》直接诉至法院，法院也会裁定不予受理。事实上，广东省渔政总队珠海支队作出《关于责令限期拆除金湾区海域非法养殖设施和构筑物的通告》，原告未自行拆除义务，该支队已按照《中华人民共和国行政强制法》的规定相关规定代履行，强制拆除蚝排，原告如确有利害关系可就相关职能部门的强制拆除行为提起诉讼。于此而言，本案被诉《公告》相对后续的强制拆除行为，属于过程性行政行为，也不属于行政复议范围。被诉行政复议认定事实清楚，适用法律、法规正确；原告陈绍溪诉请理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈绍溪的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告陈绍溪负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年十一月二十六日书记员 雷 晨李羚