北京市大兴区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0115行初287号原告满广杰，男，1951年11月14日出生，现住北京市大兴区。委托代理人冯玉香，北京市中关律师事务所律师。委托代理人郝雨，北京市中关律师事务所实习律师。被告北京市大兴区卫生健康委员会，住所地北京市大兴区黄村西大街**。法定代表人李爱芳，主任。委托代理人张兴全，男，北京市大兴区卫生健康委员会干部。委托代理人纪磊，北京市华卫律师事务所律师。原告满广杰要求撤销被告北京市大兴区卫生健康委员会（以下简称：大兴卫健委）作出的《答复》一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月17日立案后，于法定期限内向被告大兴卫健委送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月4日公开开庭审理了本案。原告满广杰及其委托代理人冯玉香、郝雨，被告大兴卫健委的委托代理人张兴全、纪磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年2月27日，被告大兴卫健委作出《关于满广杰申请享受大兴区计划生育特别扶助政策的答复》（以下简称：被诉答复），载明：经调查核实，您于2016年将户籍迁入北京市大兴区，您的配偶户口未迁入本区，根据北京市大兴区人民政府2012年12月出台的《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》于2013年1月1日起施行。《办法》明确：独生子女死亡的，其父母应同时符合以下条件：“本人具有大兴区户籍”；原北京市大兴区人口和计划生育委员会（现北京市大兴区卫生健康委员会）配套制定的《办法解释》进一步详解为“父母一方为本区户籍、另一方非本区户籍的，本区户籍一方符合条件的可以单方申请特别扶助。独生子女死亡时间发生在2012年12月31日之前（包括31日），而该独生子女及其父母户口在2013年1月1日（含1日）之后迁移落户本区的，其父母不享受本区的特别扶助。”综上所述，本机关认为内，申请人不符合《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》的申请条件，不能够享受北京市大兴区独生子女特别扶助的结论。原告满广杰诉称，2013年12月29日，原告的独生子突然病逝，原告的身心遭受了严重打击，成为了“失独家庭”。因亲戚朋友都住在大兴区，原告遂将居住地从石景山区搬到大兴区，原告的户口于2015年2月6日迁入大兴区。北京市大兴区人民政府2012年12月13日颁布的《关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》(京兴政法[2012]32号)第三条规定：“独生子女死亡的，在其死亡之后的次月开始，给予其父母每人350元的特别扶助金，直至亡故或再生育子女为止。独生子女死亡的，其父母应同时符合以下条件：(1)本人具有大兴区户籍；(2)只生育一个子女或合法收养一个子女；(3)已领取了《独生子女父母光荣证》；(4)现无存活子女。”原告完全符合纳入大兴区伤残死亡独生子女家庭特别扶助对象的条件。原告向户口所在地的居委会提出“纳入独生子女伤残死亡家庭特别扶助”的申请后，居委会称2013年之后迁入大兴区的不享受本区的特别扶助，且不给原告提供所依据的法律、法规文件。2020年2月，原告向被告提出“享受大兴区计划生育特别扶助，希望纳入《大兴区独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》(京兴政发[2012]32号)政策的享受对象”的申请。2020年2月27日，被告向原告作出《关于满广杰申请享受大兴区计划生育特别扶助政策的答复》（以下简称答复）。《答复》称：原北京市大兴区人口和计划生育委员会（现北京市大兴区卫生健康委员会）配套制定的《办法解释》进一步详解为“父母一方为本区户籍，另一方非本区户籍的，本区户籍一方符合条件的可以单方申请特别扶助。独生子女死亡时间发生在2012年12月31日之前（包括31日），而该独生子女及其父母户口在2013年1月1日（含1日）之后迁移落户本区的，其父母不享受本区的特别扶助。”被告据此认为原告不符合申请条件，不能够享受北京市大兴区独生子女特别扶助。原告认为，被告拒绝将原告纳入独生子女伤残死亡家庭特别扶助对象的行政行为侵犯了原告的合法权益，且没有事实和法律依据，理由如下：第一，原告不是《办法解释》所限制的对象。《办法解释》限制的对象是“独生子女死亡时间发生在2012年12月31日之前（包括31日），而该独生子女及其父母户口在2013年1月1日（含1日）之后迁移落户本区的”。原告的独生子死亡时间是2013年12月29日，在2012年12月31日之后。第二，被告制定的《办法解释》违反上位法，属于“违法增加公民义务或者减损公民合法权益的”的规定，不具有合法性，不能作为被告拒绝将原告纳入独生子女伤残死亡家庭特别扶助对象的依据。北京市人民政府2016年7月1日实施的《北京市行政规范性文件备案规定》第四条规定：“制定机关对行政规范性文件的合法性负责。备案的行政规范性文件，应当遵守行政机关公文处理规定，符合制定机关法定职责权限，符合法律、法规、规章的规定，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第二款第（三）项规定:“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’:（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的。”北京市大兴区人民政府制定《关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》(京兴政法[2012]32号)的目的是为了进一步减轻独生子女家庭由于子女伤残、死亡带来的生活困难和精神痛苦，体现政府对独生子女家庭的关怀，该办法的上位法是《人口与计划生育法》《北京市人口与计划生育条例》《北京市独生子女伤残家庭特别扶助制度实施方案》《北京市独生子女家庭特别扶助制度实施方案》，上述法律、法规、规章均未对被扶助对象的户籍迁入时间做出任何限制。被告（原大兴区人口和计划生育委员会）制定的《关于的解释》(即被告《答复》中所称的《办法解释》)是依据上述上位法制定的规范性文件，是对大兴区人民政府《关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》(京兴政法[2012]32号)的具体《办法解释》，但该《办法解释》完全违背独生子女伤残死亡家庭特别扶助制度的立法目的，属于“违法增加公民义务或者减损公民合法权益的”的规定，违反上位法，不具有合法性。被告依据该《办法解释》拒绝将原告纳入独生子女伤残死亡家庭特别扶助对象的行政行为严重违法，被告应当直接依据大兴区人民政府《关于独生子女伤残死亡象庭特别扶助办法（试行）》(京兴政法[2012]32号)第三条之规定，将原告纳入独生子女伤残死亡家庭特别扶助政策的享受对象。现原告依据《行政诉讼法》第二条、第十二条、第五十三条之规定，向贵院提起行政诉讼，请求人民法院依法判决支持原告的诉讼请求。诉讼请求：1、撤销被告于2020年2月27日向原告作出的被诉答复；2、判令被告将原告纳入大兴区独生子女伤残死亡家庭特别扶助的对象；3、对被告向原告作出的被诉答复所依据的《北京市大兴区人口和计划生育委员会关于的解释》进行合法性审查。举证期限内，原告满广杰向本院提交了以下证据：1、北京市独生子女证、石景山医院诊断证明书、北京市公安局新古城派出所开具的证明信（死亡证明）、原告的户口本复印件，证明原告的独生子满航于2013年12月29日在石景山医院病亡，2014年4月9日注销了户籍；原告于2015年2月6日将户口迁入大兴区；原告符合北京市大兴区人民政府《关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》第三条规定的条件，被告应当将原告纳入独生子女伤残死亡家庭特别扶助的对象。2、被诉答复，证明2020年2月27日被告以自己制定的《办法解释》为依据答复原告不符合申请条件，不能享受北京市大兴区独生子女特别扶助。被告拒绝将原告纳入独生子女伤残死亡家庭特别扶助对象的行政行为侵犯了原告的合法权益，且没有事实和法律依据。第一，原告不是《办法解释》所限制的对象。第二，被告制定的《办法解释》违反上位法，属于“违法增加公民义务或者减损公民合法权益的”规定，不具有合法性，不能作为被告拒绝将原告纳入独生子女伤残死亡家庭特别扶助对象的依据。3、北京市大兴区司法局给原告的回信，证明2020年6月27日，北京市大兴区司法局向原告回信称，针对被告制定的《北京市大兴区人口和计划生育委员会关于的解释》存在的问题，已建议被告修改该文件。证明被告对原告答复所依据的《办法解释》存在问题，不能作为被告拒绝将原告纳入独生子女伤残死亡家庭特别扶助对象的依据，应当依法对该文件进行合法性审查。被告大兴卫健委辩称，原告不符合享受大兴区计划生育特别扶助的条件，被告的认定处理无误。1．北京市大兴区人民政府《关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》[京兴政发[2012]32号]第三条规定“独生子女死亡的，在其死亡之后的次月开始，给予其父母每人每月350元的特别扶助金，直至亡故或再生育子女为止。独生子女死亡的，其父母应同时符合以下条件：(1)本人具有大兴区户籍；(2)只生育一个子女或合法收养一个子女；(3)已领取了《独生子女父母光荣证》；(4)现无存活子女”;同时该办法第十六条规定“本办法由区人口计生委负责解释。”第十七条规定“本办法自2013年1月1日起试行。”该办法是北京市大兴区人民政府根据《北京市人口与计划生育条例》《北京市独生子女家庭特别扶助制度实施方案》等文件规定，为体现政府对本区独生子女家庭的关怀、综合各部门意见，结合本区实际情况制定。该特别扶助办法对特殊家庭的优惠项目多于北京市的特扶政策项目。例如：北京市要求女方达49周岁享受，而大兴区从子女死亡次月开始享受等等。体现最大限度保障本区独生子女家庭权益的精神。2．2013年10月10日，原北京市大兴区人口和计划生育委员会（现大兴卫健委）制定了“北京市大兴区人口和计划生育委员会关于《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》的解释”。其中明确规定“为落实好大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法(试行)的有关规定，现就其中的扶助对象资格确认操作要求政策规定等做如下解释说明：”另解释“二、关于独生子女死亡家庭特别扶助对象的确认：1、独生子女死亡事件发生时，其父母为大兴区户籍（以户口簿标注为准）。父母一方为本区户籍，另一方非本区户籍的，本区户籍一方符合条件的可以单方申请特别扶助。独生子女死亡事件发生时间在2012年12月31日之前（包括31日），而该独生子女及其父母户口在2013年1月1日（含1日）之后迁移落户本区的，其父母不享受本区的特别扶助；2、因丧偶或离异的单亲家庭，‘可以单方提出申请’。3．本案中原告之独子不幸因病去世时间为所在地为北京市石景山区而非大兴区，2013年12月，当时原告的户口其户籍迁入大兴区时间根据原告的户口薄显示为2015年2月6日，配偶甘秀舫的户口簿显示其户籍为北京市石景山区，其不符合《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》的申请条件。被告作出的答复政策依据充分认定无误。作出答复后，法定期限内提供原告，行政行为合法。三、原告第三项诉请不属于行政诉讼受理范畴。被告作为卫生计生主管部门，根据北京市大兴区人民政府文件《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》([京兴政发[2012]32号])第十六条规定对该文件在本区具体贯彻执行进行解释。原告走诉要求人民法院对“北京市大兴区人口和计划生育委员会关于《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》的解释”进行合法性审查超出《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对人民法院受理公民、法人或者其他组织行政诉讼受案范围规定，不属人民法院行政审判权限范围。被告作出的行政行为合法有效，当予维持！恳请人民法院驳回原告的起诉。举证期限内，被告大兴卫健委向本院提交了以下证据：1、信访审查意见[兴信复查（2019）140号]，证明信访机关认为原告投诉事项不属于信访事由，应按行政答复回复投诉人，因程序违法于2020年1月6日撤销原信访答复意见，同时证明被告行政行为合法。2、北京市大兴区卫生健康委员会关于满广杰申请享受大兴区计划生育特别扶助政策的答复（2020年2月27日），证明行政行为合法。3、邮寄送达回证（2020年2月28日），证明作出决定第二天即快递送达，行政行为合法。4、3月9日可以证明原告收到答复的电话录音光盘及文字资料，证明行政行为合法。5、满广杰户口薄，证明满广杰户口迁入大兴区时间为2015年，不符合享受特别扶助条件。6、满广杰配偶户口薄，证明其配偶户籍未迁入大兴区，不符合享受特别扶助条件。经庭审质证，本院对证据作如下认证：对原告满广杰提交的证据，被告大兴卫健委对证据1真实性认可，对前两项证明目的没有意见，对第三项证明目的不认可；证据2认为是被诉的行政行为，对真实性认可，证明目的不认可；证据3形式真实性认可，对证明目的不认可。经审查，原告满广杰提交的证据2系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，证据1、3因无法达到证明目的，本院不予采纳。对被告大兴卫健委提交的证据，原告满广杰对证据1真实性认可，但与本案无关，因为信访答复意见书中复议机关大兴区人民政府将被告作出的“信访事项处理意见书”（京兴卫信答[2019]2号）以违反法定程序为由予以撤销，被告及其上级复议机关大兴区人民政府未在信访程序中处理原告的诉求，信访程序已经终结，该证据与本案被告作出的行政行为没有任何关系，不能证明被告的行政行为合法；证据2真实性认可，证明目的不认可，该证据是本案原告请求人民法院撤销的具体行政行为，不能用具体行政行为本身来证明具体行政行为合法性；证据3被告说是邮寄回证，但我们看到的是网页截图，对真实性、合法性不认可，截图中无法反映收件人、发件人的具体情况，对证明目的不认可，送达是程序问题，与原告诉求的具体行政行为没有任何关系，不能证明被告作出具体行政行为合法；证据4真实性、合法性不认可，被告收集录音应有法律法规明文规定或对方的允许，否则不能作为合法证据使用，以视听资料作为证据应当提供存储该视听资料的原始载体，被告没有提供原始载体，被告提供的刻录光盘不是原始载体，属于复印件，无法核实真实性，该证据与本案无关，原告的配偶不是本案的行政相对人，与被告的行政行为没有任何关系，不能证明被告作出的行政行为合法；证据5真实性认可，证明目的不认可，原告的户籍条件符合大兴区人民政府《关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法试行》（京兴政发[2012]**）第三条规定，可以证明被告的行政行为违法；证据6认为该证据与本案无关，原告的配偶不是本案的行政相对人。经审查，原告满广杰提交的证据2系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，其余证据具备真实性、合法性、关联性，本院予以采纳。经审理查明，2012年12月13日，大兴区人民政府发布《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行），该办法第三条中规定：“独生子女死亡的，在其死亡之后的次月开始，给予其父母每人每月350元的特别扶助金，直至亡故或再生育子女为止。独生子女死亡的，其父母应同时符合以下条件：(1)本人具有大兴区户籍；(2)只生育一个子女或合法收养一个子女；(3)已领取了《独生子女父母光荣证》；(4)现无存活子女。”第十条规定：“伤残、死亡的独生子女家庭特别扶助对象资格确认工作程序：（1）本人提出申请；（2）村（居）民委员会进行评议；（3）街道办事处、镇人民政府审核；（4）区人口和计划生育委员会审批；（5）区监察、审计部门负责监察审计。第十六条规定：“本办法由区人口计生委负责解释”。第十七条规定：“本办法自2013年1月1日起试行。”2013年10月10日，北京市大兴区人口和计划生育委员会发布《关于的解释》，在该文件第二项“关于独生子女死亡家庭特别扶助对象的确认”第一条中规定：“独生子女死亡事件发生时，其父母为大兴区户户籍（以户口簿标注为准）父母一方为本区户籍、另一方非本区户籍的，本区户户籍一方符合条件的可以单方申请特别扶助。生子女死亡时间发生在2012年12月31日之前（包括31日），而该独生子女及其父母户户口在2013年1月1日（含1日）后迁移落户本区的，其父母不享受本区的特别扶助。”满航系原告满广杰与甘秀舫之独生子，2013年12月9日，满航因病去世。2015年2月6日，原告满广杰的户户籍自北京市石景山区迁入北京市大兴区，妻甘秀舫户户籍未迁入北京市大兴区。独生子女特别扶助金问题，满广杰曾多次向相关部门反映。2020年1月6日，北京市大兴区人民政府作出兴信复查[2019]140号《信访复查意见书》，撤销大兴卫健委作出的《信访事项处理意见书》。2020年2月27日，大兴卫健委作出被诉答复。大兴卫健委于2020年2月28日向满广杰邮寄送达被诉答复。2020年2月28日3月24日，甘秀舫代为签收。满广杰不服被诉答复，诉至本院，并要求对《关于的解释》进行合法性审查。审理过程中，满广杰向本院申请，要求调取北京市大兴区司法局针对《关于的解释》向大兴卫健委作出的建议。本院认为，参照《北京市人口与计划生育条例》《北京市独生子女伤残家庭特别扶助制度实施方案》《北京市独生子女家庭特别扶助制度实施方案》及《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》的规定，大兴卫健委作为区县人口计划生育的行政主管部门，负有对独生子女特别扶助对象的相关证明材料进行审核确认的法定职责。本案中，对于满广杰是否符合《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》规定中关于独生子女死亡的情形下申请特别扶助金的条件，《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》第三条中已明确规定，当独生子女死亡的，其父母应同时符合以下条件：（1）本人具有大兴区户籍。而根据庭审查明的事实，满广杰系大兴区户籍，但甘秀舫并非大兴区户籍，故满广杰不符合《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》所规定的特别扶助对象资格。被告大兴卫健委依据《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》的规定，认定满广杰不符合特别扶助的申请条件，据此作出被诉答复，且依法送达，应属认定事实清楚，程序合法。对于《关于的解释》能否作为被诉答复的法律依据予以适用。《行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百四十九条规定，人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。根据上述规定，被告大兴卫健委在被诉答复中对《关于的解释》进行援引并依据其规定作出被诉答复，符合规范性文件审查的请求条件，应依法对《关于的解释》予以审查。经审查，《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》第十六条规定：“本办法由区人口计生委负责解释”。原大兴区人口计划生育委员会具有对《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》进行解释的职权，就《关于的解释》第二项第1条中规定“父母一方为本区户籍、另一方非本区户籍的，本区户户籍一方符合条件的可以单方申请特别扶助。生子女死亡时间发生在2012年12月31日之前（包括31日），而该独生子女及其父母户户口在2013年1月1日（含1日）后迁移落户本区的，其父母不享受本区的特别扶助”，但《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》中并未规定单方可以申请特别扶助，故《关于的解释》的该条解释并无上位法依据，该项解释规定显属不当。因此，本院认为《关于的解释》不能作为认定被诉答复合法的依据。综上，本院认为，被告大兴卫健委依据《大兴区关于独生子女伤残死亡家庭特别扶助办法（试行）》的规定，认定满广杰不符合特别扶助的申请条件，进而作出的被诉答复，属认定事实清楚，证据充分。《关于的解释》对单方申请特别扶助的解释无上位法依据，不作为法院认定被诉答复合法性的依据。满广杰请求判令撤销被诉答复，判令被告将满广杰纳入大兴区独生子女伤残死亡家庭特别扶助对象的诉讼请求，因无事实及法律依据，本院不予支持。对其调取证据的申请，本院一并予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告满广杰的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告满广杰负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长 贺 维人民陪审员 宋 军人民陪审员 李小敏二〇二〇年十一月二十七日法官 助理 范少方法官 助理 杨 丽书 记 员 王月纯