湖南省湘潭市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)湘03行初62号 原告湘乡市月山加油站（普通合伙），住所地湖南省湘乡市月山镇新桥村月山加油站。 代表人谭庆龙。 委托代理人陈**华，湖南湘孟律师事务所律师。 被告湘乡市人民政府，住所地湘乡市东山街道人民路行政中心**。 法定代表人周俊文，市长。 委托代理人皮明。 委托代理人周欢，湖南潭州律师事务所律师。 原告湘乡市月山加油站（普通合伙）与被告湘乡市人民政府确认行政决定违法一案,本院于2020年10月14日受理后,向被告湘乡市人民政府依法送达起诉状副本、应诉通知书等材料，被告在法定期限内提交了答辩状及有关证据。本院依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭进行了审理，原告湘乡市月山加油站（普通合伙）的代表人谭庆龙及其委托代理人陈**华、被告湘乡市人民政府委托代理人皮明、周欢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年1月30日，湘乡市城乡规划局办公室形成湘乡市规划委员会《会议纪要》，原告认为其中“十九、审议湘乡市新桥加油站选址及相关技术指标设定”内容为“为了支持沪昆铁路建设湘乡市育塅乡横路村巨龙加油站于2012年5月与沪昆铁路客运专线湘乡段建设协调指挥部签署了拆迁协议，并拟在月山镇新桥村重新选址新建新桥加油站。现业主向我局（注：湘乡市城乡规划局）申请项目选址及技术指标设定，该项目已经取得湖南省商务厅新建加油站（点）申请表。月山镇新桥村民委员会、月山镇人民政府、商务粮食局、消防大队签署了意见。湘乡市国土资源储备交易中心于2018年9月13日向我局来函，‘拟在湘乡市月山镇新桥村储备部分用地作为湘乡市新桥加油站储备用地，拟用地面积2667.79平方米（约4亩），请予用地规划审查’。经我局现场查勘及查对相关材料，该加油站符合湘潭市‘十三﹒五’加油站行业规划及月山镇总体规划。经我局第十四次局务会议审议，意见如下：1.原则同意该项目选址，相关技术指标建议参照镇总规用地控制指标出具：用地性质：加油站用地，容积率：0.5-1.0，建筑密度35%-40%，绿地率：20%-25%，建筑限高：12米，建筑退让月山大道规划道路红线（灰虞线镇区段）不少于5米，退后石狮江规划蓝线不少于10米。2.用地内有一条灌溉水渠，项目建设不得影响其使用功能，保证周边农田灌溉用水。3.按程序报规委会审议。会议决定：原则同意该项目选址意见”违法，遂提起行政诉讼。 原告湘乡市月山加油站（普通合伙）诉称，被告湘乡市人民政府法定代表人委托主要副职组织市政协、市政府办、市城乡规划局、市住建局、市环保局、市人防办等部门召开规划委员会会议并依据失效的批文同意湘乡市新桥加油站的选址，同时骗取湖南省人民政府的批文并发布征地公告，致使湘储3082号地作为特种供地给湘乡市新桥加油站，其选址距原告不足1.3㎞，影响原告的合法利益。根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及其司法解释第十二条第一项等法律法规的规定，提起行政诉讼，请求判决确认被告主持召开的规划委员会会议的《会议纪要》第十九条“审议湘乡市新桥加油站选址及相关技术指标设定”，同意该项目选址在湘乡市月山派出所对面的决定违法。诉讼费由被告承担。 被告湘乡市人民政府辩称，一、原告所诉《会议纪要》第十九条，属于行政机关内部会议决定，尚需相关职能部门作出具体行政行为才能实现，对外不直接发生法律效力，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。二、湘乡市规划委员会是城乡规划事项的协调性质的机构，不能代表被告湘乡市人民政府，原告所诉行政行为不是被告作出的，湘乡市人民政府不是适格的被告。三、被诉行为没有为原告设定任何权利义务，被诉有关内容对原告的权利义务也没有产生任何影响，原告主体不适格。四、原告的起诉超过法定起诉期限。请求驳回原告的起诉。 为证明自己的诉讼主张，原告向法院提交了以下证据: 证据一，2019年1月30日湘乡市规划委员会《会议纪要》一份。拟证明被告法定代表人委托，由副市长、政协副主席、政府办等组成的规划委员会会议决定核准湘乡市新桥加油站选址意见，该决定违法，损害原告的经营权。 证据二，湖南省新建加油站（点）申报表、安全评价委托书、 湘乡市韬文加油站有限公司建设项目安全预评价报告、转让协议、《关于变更新建加油站（点）申报表信息的申请书》、湘乡市韬文加油站有限公司建设项目安全预评价报告评审专家意见修改情况表。拟证明被告依据省商务厅失效批文做出会议决定，默认、纵容案外人买卖政府批文，非法转让土地等违法行为。 证据三，湘乡市人民政府征收土地公告、补偿公告、审批单，银行转账流水。拟证明湘储3082号地实际购买人为胡连兵，而不是龙军辉，该征地行为违法，非法买卖土地，湘乡市新桥加油站没有民事主体资格。 证据四，湘乡市政府信息公开答复及附件。拟证明湘乡市新桥加油站没有按照省、市商务主管部门的规定在2018年6月30日前办理延期手续，该批文已经失效。 另就利害关系人的问题，原告补充以下证据，一是百度地图导航，证明两个加油站距离只有1.3公里。二是湘乡市商务局关于编制湘乡市十三五加油站行业规划，其中内容第二大项的第一小项设置原则是城区加油站的服务半径不小于0.9公里，县乡道加油站间隔距离不小于10公里。三是湘乡市商务局出具的湘乡市加油站情况表，湘乡市加油站十二五规划已批在建点，湘乡市加油站十三五规划发证征拆建议注销点和核实的规划点地图。以上三组证据能证实，由于被告依据失效文件、没有按照行业布点规划相距十公里的要求进行同意选址，损害原告的经营权（行政诉讼法上的相邻权），同时，被告在规划委会上认定湘乡市横路村巨龙加油站搬迁至湘乡市××村××事实错误，湘乡市横路村巨龙加油站属于征拆注销点，与湘乡市新桥加油站的批文没有任何关联性。这是关于原告利害关系资格的相关证据。还提交一个最高院的案例（2019）最高法行申5463号行政裁定书。 被告对原告证据的质证意见是:对证据一，真实性、合法性没有异议，对于关联性和证明目的有异议，该会议纪要的第十九项审议湘乡市新桥加油站选址及相关技术指标设定，该规委会只是作出了一个建议性的讨论，并非独立完整成熟的行政行为，会议纪要只是对于该事项议题的过程记载，会议决定也是原则同意该项目选址意见，并非原告所述的决定核准，该会议纪要的内容只有通过法律规定的具有相应行政许可职权的行政许可决定后才具有可诉性，该证据达不到原告的证明目的；证据二，其中申报表的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，对于《关于变更新建加油站（点）申报表信息的申请书》的真实性没有异议，对于合法性、关联性和证明目的有异议。对于其他证据的三性均有异议，就申报表而言，只能反映2008年3月10日新桥加油站申报及相关商务部门同意申报设点的客观事实。《关于变更新建加油站（点）申报表信息的申请书》只能反映申请变更的一个过程，不能作为最终的处理决定，对于本组的其他证据，是内部的委托以及根据内部委托所作的安全预评价报告、转让协议，是内部的委托行为，对其三性无法核实，不予认可，并且原告所提交的安全预评价报告，也没有见到报告的具体内容，本组证据综合都不能达到原告的证明目的；证据三，首先没有见到补偿公告以及银行转账流水，达不到原告的证明目的，对该组证据中的征收土地公告、审批单的真实性、合法性没有异议，对于关联性和证明目的有异议，达不到原告的证明目的；证据四，首先需要强调的是该政府信息答复是由湘乡市商务局出具的，并非原告所述的湘乡市政府出具，对该组证据的真实性、合法性无异议，对于关联性和证明目的有异议，该答复仅仅是对相关情况的陈述，因新桥加油站是依据法定程序合法取得了批文，该批文的效力问题，在没有经过法定程序撤销前，其仍然是具有合法效力的，不能以答复陈述的内容直接否定其合法效力。对于原告的补充证据一，三性和证明目的均有异议，无法证实新桥加油站的存在以及与月山加油站只有1.3公里的证明目的；补充证据二，真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，原告所述的设置原则仅仅是城区加油站大方向上的把控，具体的位置选址确定需要根据具体情况，并且发布相应的对外公文才能确定，达不到原告的证明目的；补充证据三，真实性、合法性没有异议，对于关联性和证明目的有异议，原告所述内容也仅仅是在该文件中陈述为建 议注销的站点，处于拟定注销的范围，不能作为最终的确定，达不到原告的证明目的。 被告为证明自己的主张,提交了以下证据: 证据一，湘乡市规划委员会《会议纪要》（2019年1月30日）。拟证明1.该《会议纪要》是湘乡市城乡规划局作出的，本案被告主体不适格；2.该《会议纪要》仅是原则性同意及建议，并未对新桥加油站或月山加油站设定任何权利和义务、不产生实际影响，对外不具有法律效力，该《会议纪要》不可诉，不属于法院受案范围；3.原告起诉已超过起诉期限；4.原告主体不适格。 证据二，《湖南省新建加油站（点）申报表》。该规划确认文件系由湖南省商务厅批准建设的，不是被告湘乡市人民政府批准通过的。 原告对被告证据的质证意见是:第一，依据事实错误，巨龙加油站的拆迁发生在2012年，新桥加油站的批复发生在2008年；第二，依据的文件是湘潭市十三五加油站行业发展规划，该行业发展规划，十三五规划为5.4公里，但新桥加油站现在的选址为距离原告1.3公里；第三，证实被告是选址行为的决定机关，原告另外的质证意见与举证意见一致。 此外，原告补充提交了2020年7月1日湘乡市自然资源局《政府信息公开答复书》。被告对其真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的。 经审理查明:2019年1月30日，湘乡市城乡规划局办公室形成湘乡市规划委员会《会议纪要》，原告认为其中“十九、审议湘乡市新桥加油站选址及相关技术指标设定”内容为“为了支持沪昆铁路建设湘乡市育塅乡横路村巨龙加油站于2012年5月与沪昆铁路客运专线湘乡段建设协调指挥部签署了拆迁协议，并拟在月山镇新桥村重新选址新建新桥加油站。现业主向我局（注：湘乡市城乡规划局）申请项目选址及技术指标设定，该项目已经取得湖南省商务厅新建加油站（点）申请表。月山镇新桥村民委员会、月山镇人民政府、商务粮食局、消防大队签署了意见。湘乡市国土资源储备交易中心于2018年9月13日向我局来函，‘拟在湘乡市月山镇新桥村储备部分用地作为湘乡市新桥加油站储备用地，拟用地面积2667.79平方米（约4亩），请予用地规划审查’。经我局现场查勘及查对相关材料，该加油站符合湘潭市‘十三﹒五’加油站行业规划及月山镇总体规划。经我局第十四次局务会议审议，意见如下：1.原则同意该项目选址，相关技术指标建议参照镇总规用地控制指标出具：用地性质：加油站用地，容积率：0.5-1.0，建筑密度35%-40%，绿地率：20%-25%，建筑限高：12米，建筑退让月山大道规划道路红线（灰虞线镇区段）不少于5米，退后石狮江规划蓝线不少于10米。2.用地内有一条灌溉水渠，项目建设不得影响其使用功能，保证周边农田灌溉用水。3.按程序报规委会审议。会议决定：原则同意该项目选址意见”违法，遂提起行政诉讼。 另查明,1.根据湘乡市人民政府湘乡政发(2013)10号文件，湘乡市规划委员会是湘乡市人民政府非常设的城乡规划决策机构。 2.没有证据证明案涉《会议纪要》进行了公开发布或向行政相对人或相关人进行了送达。根据原告当庭陈述，原告是在其委托的律师向湘乡市自然资源局申请政府信息公开时，于2020年7月1日从湘乡市自然资源局作出的政府信息公开答复材料中获知该《会议纪要》的存在及有关内容，但该信息公开答复书中，并未具体提及该《会议纪要》。 证明以上基本事实的证据有：2019年1月30日，湘乡市城乡规划局办公室形成的湘乡市规划委员会《会议纪要》、湘乡市人民政府湘乡政发(2013)10号文件、2020年7月1日湘乡市自然资源局《政府信息公开答复书》、当事人的相应陈述等。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。会议纪要是一种行政公文形式。根据中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《党政机关公文处理工作条例》（中办发[2012]14号）第八条第十五项规定：“纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。”会议纪要一般根据政府会议文件及其他有关材料整理而成，是用于记载、传达会议情况和议定事项的重要材料，具有为会议讨论事项提供依据和备忘的作用。本案首先应当明确的是案涉会议纪要是否具有可诉性。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。会议纪要外化的途径应当限于正当途径，如果通过私人告知等非正常途径知晓会议纪要内容的，不属于以法定途径的正式发布，会议纪要没有对外产生法律效力，也不具有强制执行力，不属于行政诉讼受案范围。会议纪要如果转化为其他对外发生法律效力的行政行为，当事人可对其他发生法律效力的行政行为起诉，会议纪要对当事人不直接产生权利义务影响。本案中，湘乡市人民政府的非常设的城乡规划决策机构湘乡市规划委员会的《会议纪要》属于内部行政行为，没有证据证明已依法外化；其结论“原则同意该项目选址意见”，也有待具有相应行政职权的行政机关作出具体行政行为才直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务。因此，该行为属于不可诉的内部行政行为。原告对其提起行政诉讼，不符合前述法律和司法解释的规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告湘乡市月山加油站（普通合伙）的起诉。 本案原告预交的案件受理费50元，由本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  黄在强 审 判 员  何 翔 人民陪审员  罗淑芬 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理谢彬 代理书记员  马 熙 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……