贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终613号上诉人（一审被告）三都水族自治县人民政府，住所地贵州省三都水族自治县三合街道办事处县行政中心大楼。法定代表人杨显龙，县长。委托代理人谭治招，贵州桥城律师事务所律师。委托代理人石贵银，贵州桥城律师事务所律师。被上诉人（一审原告）石久迁，男，水族。委托代理人王丹，北京创为律师事务所律师。委托代理人高航，北京创为律师事务所实习律师。一审第三人石友安，男，水族。一审第三人石国宪，男，水族。一审第三人石晓春，男，水族。一审第三人石国体，男，水族。一审第三人石友福，男，水族。一审第三人石玉信，男，水族。一审第三人石国访，男，水族。上诉人三都水族自治县人民政府(以下简称三都县政府)因与被上诉人石久迁土地行政强制一案，石久迁于2018年8月14日向贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(以下简称一审法院)提起行政诉讼，一审法院作出（2018）黔27行初405号行政裁定，驳回石久迁的起诉。石久迁不服，向本院提起上诉，本院作出（2019）黔行终626号行政裁定，裁定撤销一审裁定，指令继续审理。一审法院在审理过程中，追加石国体、石玉信、石国访、石友安、石友福、石国宪、石晓春为第三人参加诉讼，并于2019年12月26日作出（2019）黔27行初626号行政判决，三都县政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，石久迁系三都县中和镇姑引村**村民，其于2014年11月至12月期间与三都县中和镇姑引村一组石国体，三组石友福、石国访、石玉信、石国宪、石友安、石小春（即石晓春）分别签订了《土地使用权租赁合同》，租用上述7人位于姑引村的土地，《土地使用权租赁合同》载明石久迁租用的土地面积分别为0.5亩、1亩、0.47亩、1.046亩、1.22亩、0.4亩、0.3亩，租赁期限均为10年。之后，石久迁在其承租的土地上栽种紫金花等附着物。三都县政府因实施三荔高速项目，需征收三都县中和镇姑引村三组部分土地，石久迁承租的案涉土地在该项目建设征收范围内。2014年11月24日，贵州省水利厅作出黔水保函〔2014〕211号《关于三都至荔波高速公路水土保持方案的复函》，批复同意该项目水土保持方案。2014年12月15日，贵州省住房和城乡建设厅颁发选字第520000201400026号《建设项目选址意见书》，批准该项目选址意见。2014年12月15日，贵州省国土资源厅作出黔国土资预审字〔2014〕137号《省国土资源厅关于三都至荔波高速公路建设项目用地预审申请的复函》，批复同意该项目用地通过预审。2014年12月31日，贵州省环境保护厅作出黔环审〔2014〕164号《贵州省环境保护厅关于三都至荔波高速公路环境影响报告书的批复》，批准同意该项目环境影响报告。2015年10月28日，贵州省交通运输厅作出黔交建设〔2015〕223号《贵州省交通运输厅关于三都至荔波高速公路初步设计的批复》，批准同意该项目初步设计方案。2015年10月15日，中共三都县委办公室、三都县政府办公室作出三党办发〔2015〕140号《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》，决定成立三荔指挥部，由该指挥部负责协调三荔高速项目建设三都县境内的各项协调工作，三合街道、大河镇、中和镇、周覃镇、九阡镇负责做好本辖区内三荔高速项目所涉及的征地拆迁工作。2016年7月8日，贵州省发展和改革委员会作出黔发改交通〔2016〕1052号《省发展改革委关于三都至荔波高速公路项目核准的批复》，批复同意该项目建设。2016年6月28日黔南州人民政府（以下简称黔南州政府）作出黔南府函〔2016〕122号《黔南州人民政府关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》，批复同意黔南州南片区高速公路三年建设会战指挥部报批的三荔高速项目征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案的请示和《关于保留三独、三荔高速公路项目建设征收补偿安置方案葡萄补偿标准的请示》（黔南南片指呈〔2016〕6号）。2016年9月5日，三荔指挥部发布《关于荔榕、三荔高速公路建设项目有关事项的通告》，对三荔高速项目征地拆迁范围、征地拆迁补偿标准及抢栽抢种等事项予以了通告。2017年12月13日，石久迁及案外人潘国炳、潘明师等人向三都县公安局报案称：在2016年12月31日和2017年6月15日这两天，发现其位于“三都至荔波高速公路建设”项目需要被征收的土地及地上附着物被一群不明身份人员强制拆除。三都县公安局于2018年2月8日作出三公（中）行终止决字〔2018〕1号《终止案件调查决定书》以石久迁土地及地上附着物被强制推除系政府部门的具体行政行为，不属公安机关管辖的案件为由，决定终止调查。之后，石久迁向三都县政府申请公开相关政府信息，三都县政府于2018年1月24日作出《政府信息告知书》（〔2018〕4号），并将黔南州政府于2016年6月28日作出的《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号）作为附件答复石久迁，该批复中附件二《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案》第八条“征收工作组织机构”载明：征收工作在黔南州政府成立的高速公路征地征收指挥部的统一领导下进行；县人民政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿及协调工作。石久迁等人遂于2018年4月20日以三都县政府强制推除其土地及地上附着物的行为违法为由，向黔南州政府申请行政复议，请求确认三都县政府强制推除其土地及地上附着物的行为违法。黔南州政府于2018年7月19日作出黔南府行复决字〔2018〕68号《行政复议决定书》，以石久迁等人的复议申请已超过复议期限为由，驳回石久迁等人提出的行政复议申请。石久迁遂于2018年8月14日向一审法院提起诉讼，请求判决确认三都县政府强制推除其承租地上附着物的行为违法。另查明，三都县政府提供的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册（三分部第四期）》载明：三荔指挥部征收第三人石国体、石友福、石国访、石玉信、石国宪、石友安、石小春7人承包旱地、水田、林地，已分别于2016年12月21日、2017年1月9日、1月17日、3月26日支付了土地补偿款和青苗林木补偿款，石国体等7人已领取相关补偿款。一审法院认为，本案争议焦点为：1.石久迁主体是否适格；2.石久迁的起诉是否超过起诉期限；3.三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为，以及该强制推除行为是否合法。关于石久迁主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，石久迁提供与第三人签订的《土地使用权租赁合同》、三都县公安局作出的《终止案件调查决定书》及照片等，用以证明其承租案涉土地栽种有紫金花等附着物，第三人对石久迁承租其土地的事实也予以认可。故石久迁对其主张的事实尽到了初步举证责任。三都县政府作为案涉土地的征收法定主体，其在征收案涉土地时，应当对土地及地上附着物进行测量、登记，其不能提供案涉土地不存在石久迁主张的地上附着物。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。因此三都县政府将青苗补偿款支付给第三人的事实不影响石久迁对案涉土地上附着物提出主张，故，石久迁原告主体适格。关于石久迁的起诉是否超过起诉期限问题。从石久迁等人于2017年12月13日向三都县公安局的报警情况，并结合庭审查明情况，一审法院认定案涉附着物被实施强制行为的时间发生在2016年12月31日。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定，本案中，三都县政府实施被诉强制推除行为时未告知石久迁诉权和起诉期限，故本案应适用前述规定的2年起诉期限。石久迁于2018年8月7日以邮政快递方式向一审法院递交起诉状，向一审法院提起本案诉讼,未超过前述规定2年的法定起诉期限。三都县政府关于石久迁的起诉已超过起诉期限的辩称意见，理由不能成立，不予采纳。关于三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，石久迁提交的照片和三都县公安局作出的《终止案件调查决定书》能证明其主张的地上附着物被毁坏的事实。三都县政府提交的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册（三分部第四期）》，证明本案7名第三人的承包地已被征收且三荔指挥部已兑现了土地征收补偿款。三都县政府在庭审中也认可对石久迁主张承租的土地进行了征收。据此，可以认定石久迁主张的涉案紫金花等附着物位于三荔高速征收范围内且已被推除的事实。根据黔南州政府于2016年6月28日作出的《关于三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》（黔南府函〔2016〕122号）附件二《三都至荔波高速公路项目建设征收补偿安置方案》第八条“征收工作组织机构”载明：征收工作在黔南州人民政府成立的高速公路征地征收指挥部的统一领导下进行；县人民政府成立的高速公路征地征收指挥部具体组织实施并负责本辖区内的征收安置补偿及协调工作。以及中共三都县委办公室、三都县政府办公室《关于成立三都至荔波高速公路项目建设协调指挥部的通知》（三党办发〔2015〕140号）第二条第（一）项“三荔指挥部，负责协调三荔高速三都县境内的各项工作。”规定，应认定三荔指挥部对石久迁涉案承租地上紫金花等附着物实施了强制推除行为。鉴于三荔指挥部是三都县政府为进行土地征收而成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，三荔指挥部以自己的名义作出的行政行为所产生的法律后果，依法应由三都县政府承担，即三都县政府是本案适格的被告。三都县政府辩称其未对涉案紫金花等附着物实施强制行为的辩解理由不能成立，不予采纳。关于三都县政府对涉案土地上紫金花等附着物实施的强制推除行为是否合法的问题。本案系三都县政府在征收集体土地过程中所实施的强制推除地上附着物的行政行为，依据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用……”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“……地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条“承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另外有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有”之规定，本案中涉案土地上的附着物系石久迁所有，附着物的补偿费应归附着物的所有人即石久迁所有。土地征收部门负有对拟征收土地上地面附着物的权属、种类、数量等进行调查、清点、核实的职责，并在查明附着物权属后应当向附着物所有人支付地上附着物补偿费。本案中，三都县政府在仅对土地承包人给予征地补偿而未对地上附着物给予补偿的情况下，未经石久迁同意即实施推除地上附着物的行为，侵犯了石久迁的财产权，其行为违反前述法律规定。综上所述，三都县政府对石久迁承租土地上的附着物实施的强制推除行为违反法定程序。鉴于该行政行为不具有可撤销内容,应当依法确认为违法。石久迁的诉讼请求依法成立，一审法院予以支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定,判决确认三都县政府于2016年12月31日对石久迁在位于三都县中和镇故引村一组、三组承租的土地上栽种的附着物实施的强制推除行政行为违法。一审案件受理费50元，由三都县政府负担。一审宣判后，三都县政府不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。其主要事实与理由为：1.本案案涉土地均系一审第三人承包的土地，三荔指挥部在实施征收过程中，经公示无异议后，全额支付被征收土地、地上附着物等补偿款给一审第三人，期间无任何人提出异议，一审第三人收到补偿款后将土地交出，上诉人没有对案涉一审第三人承包的土地上的附着物实施强制的行为。2.被上诉人根本没有实际租用土地，更没有在上面栽种有紫金花或其他附着物。被上诉人在向黔南州政府复议过程中明确系其自己承包的土地上的附着物被他人强制推除，而提起本案诉讼时却辩称是其租用石国体等7人土地的附着物被推除，相互矛盾。且本案为确认违法之诉，石久迁应对强制推除紫金花等附着物的行政行为是否存在承担举证责任，依照其提交的来源不明的照片及公安机关的调查决定书，不能认定该事实，上诉人提交的《三荔高速公路红线用地补偿兑现清册》表明案涉被征收土地是一审第三人的土地，经勘验、测量、登记、公示后，已按补偿标准全部支付土地补偿款、青苗补偿费给土地承包人石国体等人，该证据证实案涉土地上根本没有石久迁诉称的栽种有紫金花等植物。综上，一审判决确认上诉人对被上诉人承租土地上的附着物实施强制推除的行政行为违法错误。被上诉人石久迁答辩称，上诉人提交的证据可以证实石国体等人的承包地被征收即被上诉人承租的土地在红线范围内，虽然补偿兑现清册显示户主已经领取了青苗补偿款，但该款项未包含紫金花等附着物的补偿。三都县公安局通过调查认定，被上诉人的地上附着物被强制推除是政府的具体行政行为，所以上诉人违法强制推除被上诉人附着物的事实存在。一审第三人石友安等7人二审法定期限内未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为：1.三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为，以及该强制推除行为是否合法的问题。2.石久迁提起本案诉讼是否超过起诉期限。关于三都县政府是否实施了被诉的强制推除行为，以及该强制推除行为是否合法的问题。首先，关于强制推除行为是否存在。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”及第四十九条第三项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”的规定，行政诉讼中，原告应对其起诉有事实依据承担初步举证责任，在此基础上，由被告对作出的行政行为承担举证责任。本案中，石久迁提交了《土地使用权租赁合同》、《三荔高速公路建设项目地面附着物外业勘察表（A面）》及照片等证据材料，初步证明石久迁在其承租土地上种植了紫金花等地上附着物，且前述附着物已被强制推除。三都县政府否认存在地上附着物以及强制推除行为的事实，但其并未提供证据证明。据此，一审法院认定本案被诉强制推除行为存在，符合证据规则，并无不当。其次，关于强制推除行为主体的认定。根据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。因而，在被推除土地位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明土地确系在其不知情的情况下由其他主体强制推除，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制推除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案中，三都县政府系案涉三都至荔波高速公路项目集体土地征收主体，在卷证据足以证明被上诉人租赁的土地被征收并已兑现了土地征收补偿款。据此，虽然三都县政府否认其实施了被诉强制推除行为，但因其对该主张并未提供证据证明，一审法院认定三都县政府为被诉强制推除行为主体，符合证据规则，并无不当。再次，关于强制推除行为合法与否的认定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”的规定，本案中，石久迁自2014年11月起租赁案涉土地栽种紫金花等地上附着物，2016年因三都至荔波高速公路建设项目需征收其租赁的土地。石久迁作为紫金花等地上附着物的所有权人，有依法获得地上附着物补偿费的权利。集体土地的征收应遵循先行补偿的原则，虽在征收过程中，三都县政府向土地的承包经营权人支付了征地补偿款，但这并非免除其对地上附着物所有权人支付地上附着物补偿费义务的法定理由。据此，三都县政府在未达成补偿协议或支付地上附着物补偿费的情况下，强制推除石久迁栽种的紫金花等地上附着物，该行为不符合法律的规定，因该行为已实施完毕，无可撤销的内容，依法应予确认违法。一审法院确认该行政行为违法，并无不当。关于石久迁提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。首先，关于本案的起诉期限起算点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”的规定，本案中，黔南州政府于2018年7月19日作出黔南府行复决字〔2018〕68号《行政复议决定书》，以石久迁等人的复议申请已超过复议期限为由，驳回石久迁等人提出的行政复议申请。据此，本案的适格被告是三都县政府，本案的被诉行政行为仅为强制推除行为，黔南府行复决字〔2018〕68号《行政复议决定书》非本案被诉行政行为。据此，本案的起诉期限起算点为强制推除行为作出之日。此外，因黔南府行复决字〔2018〕68号《行政复议决定书》系驳回石久迁等人提出的行政复议申请，并未对强制推除行为是否违法作出实体认定，故石久迁提起本案诉讼并不构成重复起诉，且黔南府行复决字〔2018〕68号《行政复议决定书》对本案的审查，亦不具有羁束力。其次，关于本案是否超过起诉期限。根据强制推除行为发生时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定，本案中，石久迁诉请确认三都县政府2016年12月31日强制推除其承租地上附着物的行为违法，无证据证明三都县政府实施被诉强制推除行为时已经告知了石久迁诉权和起诉期限，故本案应适用前述规定的2年起诉期限。石久迁于2018年8月7日以邮政快递方式向一审法院递交起诉状，向一审法院提起本案诉讼,未超过前述规定2年的法定起诉期限。三都县政府关于石久迁的起诉已超过起诉期限的主张不能成立，本院不予采纳。综上，上诉人三都县政府的上诉理由不能成立，不予采信，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人三都水族自治县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 孟 婷审判员 柏龙金审判员 陈显杰二〇二〇年十一月二十七日法官助理黄千柏书记员萧弘亦可