浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)浙行终1712号 上诉人（原审原告）胡明友，男，1954年1月8日出生，汉族，住浙江省宁波市北仑区，现住宁波市。 委托代理人胡亚娥，女，1953年4月14日出生，汉族，住址同上。系上诉人胡明友妻子。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人郑栅洁，省长。 委托代理人余红彬、陈书宏。 胡明友因与浙江省人民政府土地行政管理（土地）行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2020）浙01行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月18日立案受理后依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷、组织调查，本案已审理终结。 浙江省人民政府于2020年3月12日作出浙政复〔2020〕94号《行政复议告知书》。告知胡明友：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定，申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，你（指胡明友）并非涉案《建设用地批准书》的行政相对人。同时，你已就宁波市人民政府批准出让南塘河1#、2#、3#地块国有建设用地使用权的行为提出过行政复议和行政诉讼。浙江省高级人民法院作出的(2013)浙行终字第48号《行政判决书》已认定，你原有的宁波市海曙区南郊路279号房屋位于南塘河1#、2#、3#地块范围内，该房屋坐落的国有土地使用权已经宁波市人民政府批准后依法收回。涉案《国有建设用地批准书》系针对涉案地块被收回以后的建设、使用行为，与你不具有法律上的利害关系。因此，你的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，本机关不受理你的行政复议申请。 原审法院经审理查明：2020年2月24日，胡明友向省政府申请行政复议，请求确认宁波市人民政府为宁波市坤元投资开发有限公司颁发的甬土字〔2011〕09013号《建设用地批准书》违法。省政府收到该行政复议申请书后，经初步审查，于2020年3月3日通知胡明友就被申请复议行政行为的文号以及利害关系证明材料进行补正。2020年3月9日，省政府收到胡明友的补正说明，经审查，于2020年3月12日作出被诉的浙政复〔2020〕94号《行政复议告知书》，告知胡明友不受理其行政复议申请。并于次日向胡明友邮寄该《行政复议告知书》。胡明友不服，提起本案诉讼。 另查明，浙江省高级人民法院于2013年3月26日就胡明友诉省政府土地行政复议案（被申请复议行政行为为宁波市人民政府作出的批准出让南塘河1#、2#、3#地块国有土地使用权的行为）作出（2013）浙行终字第48号行政判决书认为：“宁波市政府2009年2月24日作出的23号抄告单收回了包括上诉人胡明友原使用的涉案土地在内的相关国有土地使用权，至此，上诉人对涉案土地的使用权归于消灭。因此，上诉人与涉案土地的后续出让批准行为不具有法律上的利害关系。” 原审法院认为：当事人不能因为曾经拥有案涉土地的使用权，而对该地块的当前使用行为提起诉讼。根据浙江省高级人民法院（2013）浙行终字第48号行政判决意见，胡明友在宁波市政府收回其原使用的涉案土地国有土地使用权后，与宁波市政府批准出让涉案地块国有土地使用权的行政行为不再具有利害关系。本案被申请复议的行政行为系宁波市政府向取得该国有土地使用权的单位核发《建设用地批准书》的行为，程序上更晚于宁波市政府批准出让涉案地块国有土地使用权行政行为，逻辑上更不可能与胡明友具有利害关系。省政府认为胡明友与该行政行为没有利害关系，进而决定不受理胡明友提出的行政复议申请，符合法律规定，复议程序亦无不当。胡明友要求撤销该《行政复议告知书》的理由不能成立，本院不予支持诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡明友的诉讼请求。 胡明友上诉称：一审判决事实认定和适用法律错误，应当发回重审。（一）收回案涉国有土地使用权未经过房屋拆迁安置补偿的法定程序和方式。未经拆迁安置补偿，甬政办抄23号《抄告单》不具有收回国有土地使用权的效力。一审法院完全无视拆迁安置补偿没有到位的事实，关于“宁波市人民政府作出甬政办抄23号《抄告单》收回涉案土地国有使用权”的事实认定完全错误。23号《抄告单》不包含任何征收补偿的内容，因此，2009年的23号《抄告单》并没有收回上诉人的国有土地使用权，一审法院“该房屋坐落的国土使用权已经甬政办抄23号《抄告单》收回”的认定属于对“征收行为”的理解与适用错误。（二）23号《抄告单》属于过程性行为，土地行政管理部门并没有直接将该批复付诸实施，对行政相对人的权利义务不产生实际影响。23号《抄告单》属于房屋拆迁行为的组成部分，在房屋拆迁安置补偿完成之前对行政相对人的权利义务不产生实际影响，并不能离开房屋拆迁行政行为而独立消灭上诉人的物权。（三）23号《抄告单》不等于“收回国有土地使用权的行为”，只是“收回国有土地使用权的行为”的一个组成部分，“收回国有土地使用权的行为”包括房屋拆迁安置补偿、国有土地使用权补偿问题。甬政办抄23号《抄告单》属于过程性的内部审批行为，只是房屋拆迁行为的组成部分，只有在房屋拆迁安置补偿完成以后，收回国有土地使用权的行为才同时完成。一审法院将甬政办抄23号《抄告单》等同于“收回国有土地使用权的行为”属于事实认定和适用法律错误，违反了“有征收必有补偿，无补偿则无征收”“先补偿，后征收”的立法精神，也违反物权法和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定的程序和方式。（四）宁波市人民政府自认“被告（宁波市人民政府）作出的《抄告单》与原告（胡明友）没有法律上的利害关系”。“被告（宁波市人民政府）作出抄告单属于拆迁人宁波市海城××层报的过程性行为，被告（宁波市人民政府）同意批准收回国有土地使用权的行为与原告（胡明友）不具有法律上的利害关系”。（五）行政征收行为是宁波市人民政府的行政行为，不是浙江省高级人民法院的司法行为。浙江省高级人民法院是司法机关，司法不能干涉行政，不能把内部行政行为认定为“征收决定”。（六）拆迁补偿并不存在，房屋拆迁行政裁决的拆迁补偿至今仍然没有实施到位。胡明友也有权要求先补偿后搬迁，在未依法解决补偿问题前，胡明友有权拒绝交出土地。2010年原宁波市房管局申请强制执行甬房拆裁海［2010］2号房屋拆迁行政裁决，根据（2011）甬海行审字第1号所附“申请强制拆迁胡明友被拆房屋证据清单”和甬住建依申请［2019］47号告知书的“依申请公开政府信息清单”，没有任何补偿安置到位。房屋拆迁行政裁决书仅停留在纸面上，损害了上诉人合法权益。（七）未对胡明友上述土地的使用权通过拆迁补偿收为国有，原宁波市国土资源局就将上述地块挂牌出让，宁波市政府为宁波市坤元投资开发有限公司颁发了《建设用地批准书》，导致胡明友合法的房屋被拆除，房屋所占地块被占用，该行政行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”和《中华人民共和国物权法》第四条“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定。违反国办发（2004）46号《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁前管理的通知》中“禁止未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供应土地”的规定，也违反了《浙江省人民政府关于做好具体建设项目用地审批有关事项的通知》（浙政发〔2010〕14号）之规定“自《决定》公布之日（即2009年12月30日）起，在已批准的农用地转用范围内和原有建设用地范围内的具体建设项目用地供地方案均由市、县政府批准。涉及农民集体土地征收、国有土地使用权收回的，须经依法批准且补偿安置实施到位。”故请求：1、撤销一审判决，依法改判；2、判令撤销被上诉人作出的《行政复议告知书》（浙政复（2020）94号），责令被上诉人受理申请人的复议申请并作出复议决定。 浙江省人民政府答辩称：上诉人不服《建设用地批准书》(〔2012〕甬土字第002号)，于2020年3月9日向答辩人申请行政复议。答辩人经审查认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定，申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，上诉人并非涉案《建设用地批准书》的行政相对人。同时，上诉人已就宁波市人民政府批准出让南塘河1#、2#、3#地块国有建设用地使用权的行为提出过行政复议和行政诉讼。浙江省高级人民法院作出的(2013)浙行终字第48号《行政判决书》已认定，上诉人原有的宁波市海曙区南郊路279号房屋位于南塘河1#、2#、3#地块范围内，该房屋坐落的国有土地使用权已经宁波市人民政府批准后依法收回。涉案《国有建设用地批准书》系针对涉案地块被收回以后的建设、使用行为，与上诉人不具有法律上的利害关系。因此，上诉人的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定的受理条件。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，于2020年3月12日作出浙政复〔2020〕94号行政复议告知，告知不予受理其提出的行政复议申请。上述告知书于2020年3月13日向上诉人邮寄送达。综上所述，浙政复〔2020〕94号行政复议告知认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回上诉，维持原判决。 对原审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，本案的审理重点是浙江省政府对胡明友提出的行政复议申请不予受理事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合“申请人与具体行政行为有利害关系”等规定的，应当予以受理。本案被申请复议的行政行为系宁波市政府向取得该国有土地使用权的单位核发《建设用地批准书》的行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二、二十三条的规定，建设用地批准书系供地方案或者农转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发的建设用地批准文件。该批准行为属于国家针对建设用地用途所采取的总量控制行为，本身并不涉及土地性质、权属的变更，亦不涉及上诉人使用土地及地上房屋的征收等事项，并不会对上诉人的物权等合法权益产生直接影响。上诉人作为土地原使用权人，与案涉建设用地批准行为不具有利害关系，其申请本案行政复议不符合行政复议受理条件。鉴此，省政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，不予受理上诉人的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。省政府从收到复议申请、发出补正通知到作出不予受理通知并送达，程序合法。 综上，胡明友提出的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡明友负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 钱建军 审 判 员 沈 妙 审 判 员 夏祖银 二〇二〇年十一月十八日 代书记员 俞郭栋