山东省昌乐县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0725行初30号 原告寿光市磐金置业有限公司，住所地山东省寿光市洛城街道永乐路东侧2501号。 法定代表人宋龙江，职务经理。 委托代理人周庆旺，山东泽晨律师事务所律师。 委托代理人肖明明，山东泽晨律师事务所律师。 被告寿光市自然资源和规划局，住所地山东省寿光市文家路与文庙街交叉路口往北约50米。 法定代表人刘国明，职务局长。 行政机关负责人王磊，副局长。 委托代理人刘健彬，审批科科长。 委托代理人任迎洁，山东联邦律师事务所律师。 第三人寿光市泰阳地产开发有限公司，住所地寿光市农圣街南、建桥路东亿嘉好旺角1号楼1单元1101室。 法定代表人于尽良，职务总经理。 委托代理人吕守用，山东联邦律师事务所律师。 原告寿光市磐金置业有限公司（以下简称磐金公司）诉被告寿光市自然资源和规划局、第三人寿光市泰阳地产开发有限公司（泰阳公司）行政撤销一案，本院于2020年6月16日决定受理，同日向被告及第三人送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭进行了审理，原告委托代理人周庆旺、肖明明，被告寿光市自然资源和规划局行政机关负责人王磊、委托代理人刘健彬、任迎洁，第三人委托代理人吕守用到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告为山东寿光凯声置业有限公司（以下简称凯声公司）所开发的寿光市金海水岸项目5#楼（11220m2）和会所（3654.75m2）以及小区内部全部地下室及车位的财产所有权人，并已合法占用和使用会所。同时因为凯声公司开发金海水岸项目资金链断裂，导致项目建设被迫中断。凯声公司管理人委托潍坊中信拍卖有限公司对金海水岸项目财产，包括1#楼（9128m2）、2#楼（9128m2）、4#楼（11457m2）以及对应的土地进行公开拍卖，泰阳公司以63581776元竞得。3#楼（14293m2）抵押给青州债主。因此涉案的金海水岸项目被包括原告在内三方主体进行财产所有权分割。因该项目只建设到主体完工，后续装修、绿化及公共设施建设等均未完成，获得项目财产所有权的三方主体就小区后续建设事宜，一直未达成一致。 今年疫情结束后，原告就小区后续建设及原告取得财产所有权的相关楼房、车位、地下室、会所等相关项目的产权办理事宜，向有关部门进行协商，却获知被告已为泰阳公司违法办理了《建设用地规划许可证》。在各方未达成一致意见的情况下，将本应整体规划、整体开发和整体建设完成的小区内的楼房及会所的财产所有权分属三方。并且楼房住宅以及需要配套的车位和地下室已经分属原告方和泰阳公司，必须以项目整体开发建设和对外销售的方式，才能均衡各方利益，将各方利益和购房者的利益给予最大保护，但是被告为泰阳公司单方发放《建设用地规划许可证》的行政行为严重违法，严重的侵害了原告的合法权益，而且将会导致未来爆发群体性纠纷。根据《山东省城乡规划条例》第四十一条，建设用地规划应当载明用地的位置、范围、面积等，被告为第三人办理的建设用地规划许可证没有指明第三人用地的位置的四至，也没有指明第三人用地的面积，所以被告为第三人颁发的建设用地规划许可证，不符合事实依据。本案第三人于2018年12月3日向寿光市自然资源和规划局提出的两证变更申请，要求将项目用地规划许可证中的建设单位由凯声公司变更为泰阳公司，因泰阳公司通过法院拍卖取得的土地面积仅为12000余平方米，而原凯声公司的土地面积为47063.6平方米，第三人取得的土地大约为原土地权人的四分之一，在这种情况下不是办理建设用地规划许可证的变更，应当是办理建设用地规划许可证的分割，在原金海水岸项目中除了本案的第三人和原告之外，还有三号楼的物权人，如果将凯声公司用地规划许可证变更为本案的第三人，必然侵害了原告和三号楼的物权人的权益，被告为第三人颁发的建设用地规划许可证违法且侵害原告的合法权益。原告据此提起行政诉讼，请求维护原告的合法权益。请求：依法确认被告为泰阳公司发放《建设用地规划许可证》的行政行为违法，并依法撤销被告所发放的地字第370783201100019号《建设用地规划许可证》。原告向法庭提供如下证据： 1、（2012）潍执字第226-4号执行裁定书一份； 2、（2012）潍执字第226-5号执行裁定书一份； 3、2012）潍执字第226-6号执行裁定书一份； 4、《以资抵债协议》一份； 5、《资产转让协议书》一份； 被告寿光市自然资源和规划局辩称，第一、原告不是本案的利害关系人，即原告的诉讼主体不适格，无法提起行政诉讼。原告在诉状中陈述“金海水岸项目被包括原告在内三方主体进行财产所有权分割”，这明显与事实不符。事实上，原告现有的证据无法证实其已取得金海水岸项目5#楼、会所及项目全部地下室及车位等资产。根据潍坊市中级人民法院作出的（2012）潍执字226—4号、（2012）潍执字226—5号、（2012）潍执字226—6号《执行裁定书》，原告称其所有资产是归属于利丰农业发展有限公司（以下简称利丰公司），而非原告。 同时根据被告提交的不动产登记信息查询表，可以证实：金海水岸项目会所自2016年4月13日至2023年5月25日期间，已被多个案外人申请法院予以查封，山东寿光农村商业银行股份有限公司（以下简称“寿光农商行”）也已设立抵押权，并且潍坊市中级人民法院已作出生效判决（（2017）鲁0783民初1719号，确认寿光农商行享有优先受偿权。故根据《中华人民共和国物权法》及《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》的相关规定，上述资产不可能发生物权的变动。 而根据原告提交的证据及陈述：金华水岸项目5#楼、会所及项目全部地下室及车位等资产是在2015年2月12日，通过以资抵债协议的方式，由利丰公司转让给山东万华控股集团有限公司（以下简称万华公司），在2018年12月14日，同样以签订资产转让协议的方式，由万华公司转让给原告。从时间上看，查封及抵押都发生在原告受让资产之前，该转让行为也没有经过抵押权人的同意，更没有办理任何权属证书，根据《中华人民共和国物权法》及《中华人民共和国担保法》的相关规定，转让行为无效，原告不享有该不动产的物权。 故原告并未取得金海水岸项目5#楼、会所及项目全部地下室及车位等资产，不属于行政诉讼法利害关系人的范畴，诉讼主体不适格。 第二、被告作出的行政行为完全合法。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。 根据此条法律规定，行政机关所依据的客观情况发生重大变化的，行政机关可以变更已生效的行政许可。被告也是依据此条法律规定，对《用地规划许可证》进行的变更 在本案中，原来准予的《用地规划许可证》所依据的客观情况发生了重大变化，即金海水岸项目的原建设单位凯声公司已经破产，寿光市人民法院对其破产财产依法进行了分割，并进行了公开拍卖。同时寿光市人民法院也是以公开拍卖的此种方式告知利害关系人破产财产分割的事实及具体情况，相关的利害关系人未提出异议，第三人才会购买取得涉案资产。 故该事实明显属于客观情况发生重大变化，被告变更行政许可行为是完全合理合法的。同时，寿光市人民法院以公开拍卖的方式已将涉案资产的分割及瑕疵情况告知利害关系人，故被告的行政行为不可能侵害被答辩人的合法权益。 另外《山东省城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第十二条规定:以出让方式取得的土地使用权转让时，受让方必须遵守原出让合同中规划条件及附图的规定，并到城市规划行政主管部门办理建设用地规划许可证变更手续。 凯声公司以出让方式取得的土地使用权已合法转让给第三人，第三人是通过法院公开竟拍的方式取得金海水岸项目财产(包括1#楼、2#楼、4#楼以及对应的土地)，寿光市人民法院作出(2016)鲁0783破5号之三《民事裁定书》及其《协助执行通知书》，确认第三人对上述资产所有权，被告人也已依据《中华人民共和国民事诉讼法》第251条和《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发［2004］5号)第一条的规定，为第三人颁发不动产权证，即第三人已成为该土地的受让方。 第三人也是按照该条法律规定，申请建设用地规划许可证的变更，且被告同样也是严格履行该条法律规定，没有变更原来的规划条件及附图。故被告的变更登记行为完全符合法律规定。 第三，被告的行政行为也并未侵害到被答辩人的合法权益。因涉案的项目是整体规划，所有的道路、四至、私有部分、共有部分，原先的规划上已经非常明确。且被告是按照寿光市人民法院生效文书确认的内容进行的变更手续，对规划条件及附图没有做任何变更，故不可能损害到原告的合法权益。此外，对涉案项目的分配属于破产不良资产处置的情形，第三人是在2018年5月30日通过法院竟拍取得的，而原告是在2018年12月14日通过资产转让协议购买的，其购买时间在第三人之后，因此，原告对涉案不良资产存在的问题是明知的，在此情形下，原告购买后又主张权利受害侵害，明显存在恶意。 第四，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告是依据已生效的寿光市人民法院作出的《民事裁定书》(案号(2016)鲁0783破5号之三)及《协助执行通知书》(2016鲁0783破5号之三)而作出的为第三人办理不动产权证的行为，其实质是执行行为，后续办理《用地规划许可证》也是对该执行行为的延续。而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第一条第二款第七项明确规定：行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。且《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》已明确答复：“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围”综上，请求驳回原告的起诉。被告向法庭提供证据如下： 1、拍卖成交确认书； 2、寿光市人民法院出具的（2016）鲁0783破5号之三号民事裁定书； 3、寿光市人民法院（2016）鲁0783破5号协助执行通知书； 4、不动产权证（第0029095）； 5、第三人泰阳公司规划两证变更申请； 6、项目位置图； 7、原建设用地规划许可证； 8、原1#楼建设工程规划许可证； 9、原2#楼建设工程规划许可证； 10、原4#楼建设工程规划许可证； 11、工作办理； 12、拟办理规划许可审批手续阅办单； 13、变更后的建设用地规划许可证； 14、变更后的1号楼建设工程规划许可证； 15、变更后的2号楼建设工程规划许可证； 16、变更后的4号楼建设工程规划许可证； 17、寿光市自然资源和规划局关于地字第370783201100019号建设用地规划许可证的说明； 18、最初的规划图纸； 19、潍坊市中级人民法院出具的（2012）潍执字第226-4号执行裁定书； 20、潍坊市中级人民法院出的（2012）潍执字第226-5号执行裁定书； 21、寿光市人民法院作出的（2017）鲁0783民初1719号民事判决书； 22、寿光市不动产登记信息查询表； 第三人泰阳公司述称，认可被告的答辩意见，被告为第三人发放建设用地规划许可证的行政行为完全合法，并没有侵犯原告及其他人的权利，请求驳回原告的起诉。第三人未向法庭提供证据。 经庭审质证，原告认为被告提供的证据1-3真实性没异议，认为该三份证据与本案被告办理用地规划许可证没有关联性；原告对被告提供的证据4，认为0029095号不动产权证已被寿光市人民法院撤销，该不动产权证不能作为被告为第三人分割建设用地规划许可证的依据；原告认为被告提供的证据5第三人的变更申请不适用于本案，第三人取得的只是1、2、4三栋楼的地上部分，对应的地下部分已经被原告取得，而原用地规划许可证既包括地上又包括地下，这种情况下相当于对原用地规划许可证做了变更，这是其一，从拍卖成交确认书来看，第三人仅取得凯声公司的部分土地，从面积角度分析，也是对原出让合同及附图的一种变更，被告依据省规划管理办法第十二条办理所谓的用地规划变更是不符合该条规定的；对证据6真实性不予认可，被告提供的案卷中也没有该证据；对证据7真实性无异议，通过该证据可以看出，原凯声公司用地面积为47063.6平方米，而被告为第三人颁发的用地规划许可证的面积也是47063.6平方米，第三人实际取得的面积要远远小于原凯声公司的面积且被告提供的证据13是由被告在原凯声公司用地规划许可证的基础上通过简单的涂改而制作的，在涂改部分标明的用地面积为12040.23平方米，所以通过面积的对比被告所做的具体行政行为也不符合上述第十二条规定；原告认为被告提供的证据8-10与本案无关联性；原告认为被告提供的证据11和12属于被告的内部程序，不能证实被告为第三人颁发建设用地规划许可证的合法性；原告对被告提供的证据13质证意见同证据7，认为该建设用地规划许可证，属于违法应当予以撤销。原告认为被告提供的证14-16与本案无关联性。原告认为被告提供的证据17，没有说明单位的印章，该证据真实性不予认可，且该说明中的相关内容与变更的法律规定不相一致，也不能证实被告颁发的用地规划许可证的合法性；原告对被告提供的证据18规划图纸是原凯声公司的整体规划，其中的建筑物和土地使用权现在分属于不同的权利人，第三人要办理1#2#4#楼三栋楼的用地规划许可证的话，不是依据规划图纸而是依据有效的不动产登记证书；原告对被告提供的证据19-21真实性无异议，对其证明对象有异议，利丰公司将涉案中的相关财产通过协议的方式于2015年2月12日转让给万华公司时，法院并没有任何查封，两公司之间的以资抵债协议应当受到法律保护，原告作为涉案资产的最终受让人，受让的程序合法且已经支付了对价，原告属于行政诉讼法上的利害关系人；原告对被告提供的证据22查询表真实性无异议，该表中所对应的土地并非本案中的住宅，仅是会所（该会所实际系单独的商业项目并非住宅小区内的公共用房）所占用的是商服用地，且所有的查封措施均在利丰公司转让之后采取的，而不是在法院查封后转让，被告以该查询表不能否定原告取得相关资产的合法性。被告对原告提供的证据1-3无异议；对证据4-5真实性有异议，对协议转让效力的问题，证据4系利丰公司与万华公司签订的《以资抵债协议》，未办理产权过户手续，万华公司未取得涉案资产的产权，无权向外转让，因此，万华公司与原告之间签订的资产转让协议是无效的。原告所说的地下车库车位，尚未办理土地出让手续，未缴纳土地出让金，依法不能转让。关于原告所说的会所相关资产所有权属于共有部分，属于全体业主所有，原告也不享有相应的物权，因此原告不是本案的适格主体。第三人对被告提供的证据无异议。第三人对原告提供的证据同被告质证意见。 合议庭评议认为，原告提供的证据1-5，能够相互认证，形成完整的证据链，证明原告与本案有利害关系，具有诉讼主体资格，对该证据本案予以确认。被告提供的证据1-3系生效法律文书，具有真实性、合法性、关联性予以采纳；4-7、11-13、17、18系被告在作出行政许可过程中的程序性材料，具有真实性、合法性、关联性合议庭予以采纳；被告提供的证据19-21系法院生效法律文书，合议庭予以采纳；被告提供的证据22具有真实性、合法性、关联性合议庭予以采纳。被告提供的证据8-10、14-16与本案无关联性，合议庭不予采纳。 经审理查明，2013年2月1日，潍坊市中级人民法院作出（2012）潍执字第226-4号执行裁定书，裁定如下:将被执行人凯声公司所有的，位于山东省寿光市××街××小区内在建工程中的5＃住宅楼及地下车库（196个）、车位（200个）等设施的财产所有权及相应的其他权利作价62678748.00元，交付申请执行人利丰公司以抵偿生效法律文书确定的被执行人承担的部分义务。该抵项财产的所有权及相应的其他权利自本裁定送达申请执行人起转移。申请执行人利丰公司可持本裁定书到有关机构办理相关产权过户登记手续。2013年4月1日，潍坊市中级人民法院作出（2012）潍执字第226-5号执行裁定书，裁定如下:将凯声公司所有的，位于山东省寿光市××街××小区内寿国用（2011）第0469号项下17329.60平方米商服用地土地使用权、会所（在建工程3654.75平方米）及会所前喷泉景观一处等设施的财产所有权及相应的其他权利作价19142137.60元，交付利丰公司以抵偿生效法律文书确定的被执行人承担的部分义务。该抵顶财产的所有权及相应的其他权利自本裁定送达申请执行人起转移。利丰公司可持本裁定书到有关机构办理相关产权过户登记手续。2014年1月4日，潍坊市中级人民法院作出（2012）潍执字第226-6号执行裁定书，裁定如下:将凯声公司所有的，位于山东省寿光市××街××小区××＃楼所占用的寿国用（2011）第0469号土地证项下的其中5035.70平方米住宅用地使用权及相应的其他权利转移给利丰公司，该土地的使用权及相应的其他权利自本裁定送达申请执行人起转移。利丰公司可持本裁定书到有关机构办理相关产权过户登记手续。2015年2月12日，利丰公司（甲方）、万华公司（乙方）、山东圣龙钢结构有限公司（丙方）签订以资抵债协议，主要约定如下事项:因乙方代替甲方偿还本协议第一条所列债务，甲方同意将通过法院执行程序取得的山东寿光凯声置业金海水岸的下列资产作价6600万元抵顶乙方代甲方所偿还的6600万元款项，具体抵顶资产情况为:潍坊市中级人民法院（2012）潍执字第226-4号、226-5号、226-6号执行裁定书确定的资产（该产权商业部分已抵押给寿光农商行1300万元整）。甲方在签订本协议之日起3日内，将本协议约定抵顶资产交付乙方，双方签订抵顶资产交接清单，办理交接手续。该抵顶资产双方办理交接手续后，非乙方原因导致乙方无法取得抵顶资产的相应产权或无法办理产权手续等乙方无法对抵项资产实现权利的情况，甲方应对乙方代替甲方承担的债务承担偿还责任，并赔偿因此给乙方造成的损失，同时丙方对甲方欠乙方的上述款项提供连带责任保证，担保期限自乙方不能对抵债资产实现权利事由确定之日起两年。2018年12月14日，万华公司（甲方）与本案原告磐金公司乙方签订资产转让协议，主要约定如下事项:甲方将其所有的原凯声公司开发的金海水岸项目资产（位于山东省寿光市××街××弥河西侧内的资产：包括5＃住宅楼及占用的寿国用（2011）第469号国有土地证项下的其中5035.70平方米住宅用地使用权、地下车库196个、车位200个，及寿国用（2011）第0469号项下17239.60平方米商服用地使用权、会所（在建工程3654.75平方米）及会所前喷泉景观观一处，具体资产以潍坊市中级人民法院作出的（2012）潍执字第226-4号226-5号、226-6号执行裁定书为准，以人民币7300万元转让给乙方，资产转让前与上述资产有关的所有债权债务由甲方全部承担（但涉及转让土地的1350万元贷款与甲方无关由乙方负责偿还并自行办理解除抵押手续，且甲方不负责解除抵押）。本协议书自甲、乙双方签字盖章之日起五日内甲方收到乙方支付的第一笔款7000万元后生效。2018年12月17日，本案原告磐金公司通过银行转账方式依约向万华公司交付7000万元。 另查明，寿光市人民法院在审理凯声公司破产清算一案中，于2018年10月25日作出(2016)鲁0783破5号之三民事裁定书，栽定如下:确认凯声公司管理人将凯声公司开发的金海水岸项目资产(包括1号楼、2号楼、4号楼以及对应的土地，详见拍卖成交确认书)拍卖给本案第三人泰阳公司所有合法有效;买受人泰阳公司可持本裁定书到登记机构办理相关产权过户登记手续;2018年11月13日，寿光市人民法院作出(2016)鲁0783破5号协助执行通知书，载明:将凯声公司开发的金海水岸项目资产(1号楼、2号楼、4号楼及对应的土地，详见拍卖成交确认书)登记到第三人泰阳公司名下。 被告寿光市自然资源和规划局于2018年12月4日将地字第370783201100019号《建设用地规划许可证》用地单位变更为第三人泰阳公司，用地项目名称变更为泰阳国宾府，用地面积变更为12040.23平方米，建设规模变更为29712.77平方米。 本院认为：一、本案是否属于行政诉讼受案范围。寿光市人民法院出具的（2016）鲁0783破5号民事裁定书及执行通知书的内容为办理产权过户登记手续，而原告诉讼请求为要求撤销建设用地规划许可证，因此被告的行为并不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项规定的行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为。二、原告诉讼主体是否适格。原告已通过协议并支付了相应价款取得了涉案不动产的权利，因此原告与被告作出的行政行为有利害关系，系适格的原告。三、被告作出的建设用地规划许可证是否应予撤销。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”本案中被告在作出行政许可时并未告知原告享有陈述申辩及及申请听证的权利，因此被告为第三人发放建设用地规划许可证的行政行为程序违法。综上，被告为第三人颁发的地字第370783201100019号《建设用地规划许可证》的行政行为违法依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销寿光市自然资源和规划局为第三人寿光市泰阳地产开发有限公司办理的地字第370783201100019号《建设用地规划许可证》。 案件受理费50元由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  闫志毅 人民陪审员  徐爱霞 人民陪审员  秦瑞欣 二〇二〇年十一月十三日 法官 助理  娄强君 书 记 员  张德凤