山西省太原市中级人民法院行政判决书（2020）晋01行终398号上诉人（原审原告）郭某，住太原市。委托诉讼代理人李某1，北京京润律师事务所律师。上诉人（原审被告）太原市尖草坪区阳曲镇人民政府。负责人张某。委托诉讼代理人王某。委托诉讼代理人李某2，山西隆诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原中北高新技术产业开发区管理委员会。负责人杜某。委托诉讼代理人毕某。委托诉讼代理人徐某，山西隆诚律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）太原市尖草坪区阳曲镇皇后园村村民委员会。法定代表人史某。委托诉讼代理人宁某，山西锋镝律师事务所律师。上诉人郭某、太原市尖草坪区阳曲镇人民政府因与被上诉人太原中北高新技术产业开发区管理委员会、太原市尖草坪区阳曲镇皇后园村村民委员会土地行政管理行政强制一案，不服太原市杏花岭区人民法院（2020）晋0107行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，原告郭某系第三人太原市尖草坪区阳曲镇皇后园村村民委员会（以下简称皇后园村委会）村民，郁春花系郭某之母，1995年1月1日郁春花与第三人皇后园村委会签订了一份《农村土地承包合同》，承包年限1995年1月1日起至2024年12月31日止。2018年6月2日郁春花所承包土地上种植的果树等农作物被毁损，原告不服，诉至本院请求确认被告的行政行为违法。另查明，案涉承包地已由太原不锈钢产业园区管委会征用，原告未领取补偿款。原审法院认为，1.关于本案案涉土地上农作物被毁损的实施主体问题，虽然庭审中二被告及第三人均否认实施毁损案涉土地上农作物的行为，但与本案相关联的高宝萍案中查明，被告太原市尖草坪区阳曲镇人民政府（以下简称阳曲镇政府）于2018年5月29日向高宝萍的母亲郭秀莲作出拆除通知书，载明“你所使用的土地已按照有关规定列入太原市不锈钢园区规划范围，你在该块土地上的所有建筑物及附属物应予以拆除，限你接通知后3日内，立即自行拆除所有附属物及建筑物。若逾期不予拆除，后果自负。”结合案涉土地上农作物被毁损时，阳曲镇政府工作人员在现场参与等情况，可以推定被告阳曲镇政府系涉诉行政行为的实施主体。被告太原中北高新技术产业开发区管理委员会（以下简称中北开发区管委会）未实施被诉行政行为，裁定驳回原告对被告中北开发区管委会的起诉。2.关于被诉行政行为合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国物权法》规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，维护被征地农民的合法权益。据此规定，行政机关征收集体土地应当按照法定的权限和程序进行，并且应当足额支付相关费用。本案中被告阳曲镇政府未提供证据证明其取得了合法征收集体土地的手续，在没有合法手续的情况下作出被诉行政行为，明显违法，原告的诉讼请求予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：确认被告太原市尖草坪区阳曲镇人民政府2018年6月2日毁损原告郭某承包土地上农作物的行政行为违法。本案诉讼费五十元，由被告太原市尖草坪区阳曲镇人民政府负担。上诉人郭某上诉称，第一，原审判决认定事实错误。首先，从现有证据衡量，不能确认被上诉人中北开发区管委会征用案涉承包地。在多次庭审及答辩中，被上诉人中北开发区管委会从未承认征用或者征收上诉人的承包地，仅有皇后园村委会主任史某说明是中北开发区管委会征收土地，但是也不能提供有关征收手续、资金、协议等证据，倒是上诉人向法庭提供了案涉集体土地并没有开展任何法定征收程序的有关答复。因此原审判决认定太原中北高新技术产业开发区管理委员会征用案涉承包地的事实，因缺乏证据的支持而不能成立。如果案涉土地已经被中北开发区管委会征用并且下发补偿款，就意味着中北开发区管委会又存在着未经法定批准程序而擅自征收土地的违法行为，剥夺了上诉人继续承包经营土地的权利。其次，原审认定中北开发区管委会未实施毁损案涉土地的行为与事实不符。一是上诉人提供了公安机关的证据，证明中北开发区管委会与阳曲镇政府共同实施了损毁案涉土地农作物的行为；二是皇后园村委会主任史某证明是中北开发区管委会征收土地，因此只有中北开发区管委会才可能为收回土地而“清表”；三是阳曲镇政府发出拆除通知书系为中北开发区管委会规划而发，也脱离不了中北开发区管委会的领导和指使；四是中北开发区管委会和阳曲镇政府均否认其自身作出毁损行为，但是却又不指认另一方实施了损毁行为，因此最大的可能就是二者均实施了毁损行为。第二，原判适用法律错误。原判认定阳曲镇政府2018年6月2日毁损上诉人承包地农作物的行政行为，系综合多个证据推定，上诉人认为同样的证据也可以推定中北开发区管委会在2018年6月2日实施了毁损上诉人承包地农作物的行政行为，因此原审判决剔除中北开发区管委会存在违法毁损农作物行为，在适用法律方面违背了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。综上，原审判决让中北开发区管委会逃脱法律责任，故提起上诉请求：1．撤销太原市杏花岭区人民法院（2020）晋0107行初124号行政判决；2．依法改判确认被上诉人中北开发区管委会、阳曲镇政府2018年6月2日共同毁损上诉人承包地农作物的行政行为违法；3．本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉人太原市尖草坪区阳曲镇人民政府上诉称，第一，原审法院基础事实认定错误，上诉人并非本案适格被告，依法应改判驳回对上诉人的起诉。原审法院认为在与本案相关联的高宝萍案中，上诉人于2018年5月29日向高宝萍母亲作出拆除通知书，据此认定上诉人为涉诉行政行为的主体。原审法院这一认定明显错误。首先，上诉人并未向被上诉人发放拆除通知书，原审法院草率推定上诉人为涉案毁损行为的主体无事实与法律依据；其次，发放拆除通知书并不能证明上诉人进行了案涉毁损行为，二者分属不同的行政行为，不应当混同。第二，并无任何有效证据证明上诉人实施了涉案违法行为，被上诉人的主张并无事实依据和法律依据，依法应改判驳回对上诉人的起诉。综合本案业已查明的事实，被上诉人并无任何客观证据能够证明案涉土地农作物毁损行为是由上诉人实施。在此情况下，原审法院臆断认为上诉人对案涉土地上农作物进行了毁损，缺乏客观证据，与事实不符，属于事实认定错误。综上所述，上诉人并非本案适格被告，被上诉人主张缺乏事实和法律依据，故上诉请求：1．撤销太原市杏花岭区人民法院（2020）晋0107行初124号行政判决书，依法改判驳回对上诉人的起诉或发回重审；2．判令被上诉人承担本案一审、二审的诉讼费用。被上诉人太原中北高新技术产业开发区管理委员会辩称，第一，原审判决认定驳回对中北开发区管委会的起诉事实认定清楚，适用法律准确，依法应予以维持。第二，上诉人郭某、高宝萍的各项上诉理由缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。理由如下：首先，原告的诉讼请求是确认损毁其农作物这一行政行为是否违法，与涉案土地是否被征用以及被谁征用，没有直接利害关系，没有关联性。其次，上诉人上诉状中所称对于认为中北开发区管委会是本案的适格主体是用推定原则与事实和法律都没有依据。行政诉讼中适格主体的推定原则有着严格的适用条件，即需要证明相关的行政机关具有相应的法定职责或是属于属地管辖的行政机关才能够进行使用。而中北开发区管委会并非涉案土地的属地管理行政机关，也没有任何对于土地征收征用的法定职责。因此，原审法院认定中北开发区管委会没有实施涉案损毁农作物的行为正确。上诉人的各项上诉主张均无事实和法律依据。被上诉人太原市尖草坪区阳曲镇皇后园村村民委员会辩称，皇后园村委会不是行政责任主体，也没有实施任何行政行为，和本案没有直接关系。请求法院依法判决。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，太原不锈钢产业园区管理委员会变更名称为太原中北高新技术产业开发区管理委员会。本院认为，本案的争议焦点为强制拆除案涉土地上附着物及建筑物的主体及合法性。法律规定行政机关负有更强的举证责任，在没有行政机关及其工作人员自认强制拆除行为的情况下，只要原告有初步证据能够证明被诉行政机关在法律上或者事实上作出该行政行为具有较大可能性，且被诉行政机关未能提供充分证据予以推翻，即应当推定被诉行政机关为实施被诉行政行为的行政机关。本案中，结合上诉人阳曲镇政府作出的拆除通知书及其工作人员在现场参与等情况，且上诉人阳曲镇政府未能提供证据足以反驳，原审据此推定上诉人阳曲镇政府实施了被诉行政行为，并无不当。上诉人阳曲镇政府在实施被诉行政行为时未按照法律规定履行法定程序，且未能提供证据证明依法足额支付补偿，原审据此认定上诉人阳曲镇政府实施被诉行政行为违法，亦无不当。综上所述，原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，由上诉人郭某、太原市尖草坪区阳曲镇人民政府各自负担。本判决为终审判决。审判长 陈 聪审判员 刘 栋审判员 郭朝艳 二O二O年十一月三十日法官助理 郭 祺书记员 侯圣娜