湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行初57号原告吴文忠，男，侗族，1974年12月30日出生，住湖南省通道侗族自治县。原告吴世流，男，苗族，1975年9月5日出生，住湖南省通道侗族自治县。委托代理人杨进喜，女，苗族，1980年12月26日出生，住湖南省靖州苗族侗族自治县，系吴世流妻子。原告李谨，男，汉族，1980年8月19日出生，住湖南省通道侗族自治县。委托代理人吴世娟，女，汉族，1972年4月8日出生，住湖南省侗族自治县，系李瑾堂姐。以上三原告共同委托代理人丁樵，湖南五溪律师事务所律师。被告通道侗族自治县人民政府，地址：通道侗族自治县双江镇行政街**。法定代表人杨秀芳，县长。委托代理人石彦平，通道侗族自治县司法局工作人员。委托代理人余秋兰，湖南宇真律师事务所律师。原告吴文忠、吴世流、李谨不服通道侗族自治县人民政府（下称“通道县政府”）行政处理决定一案，向本院提起诉讼。本院于2020年10月15日立案受理，同月20日向被告通道县政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及相关法律文书，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告吴文忠、吴世流的委托代理人杨进喜、李谨的委托代理人吴世娟及三原告的共同委托代理人丁樵，被告通道县政府的委托代理人石彦平、余秋兰到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2020年9月18日通道县政府作出《关于对吴文忠等人的答复》(以下简称“《答复》”)，确认：申请人（吴文忠、吴世流、李谨）非湖南省通道侗族自治县县溪镇蔬菜村村民，2007年7月16日申请人与蔬菜村一、二组签订了《土地转让协议》购买土地，土地位于209国道K2642+300左侧，并向乡镇国土所、水利部门等相关部门缴纳了费用。2016年县溪镇在申请人所诉求土地上修建了防洪堤。另查明，其所购买的土地第二次全国土地调查为河流水面及灌木林地，其中水面性质为国有土地，6平方米的灌木林地为集体土地。该地块城镇规划为城市绿地，不能用于商住建筑。认为三人属私下非法交易行为和非法占地。申请人以土地使用权受到侵害为由，向通道县政府申请行政赔偿，因申请人为非法取得土地使用权，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，且根据通道侗族自治县人民法院（2017）湘1230行赔初6号生效协议的内容，对申请人的非法交易土地不予赔偿或土地置换。原告吴文忠、吴世流、李谨诉称，原告位于通道县××镇××道××＋300左侧土地434㎡，系根据通道县委（96）02号县委办公会议纪要的决定，依照1996年11月10日通道县政府县镇字（1996）第38号《关于蔬菜村民房改建工程的有关政策规定》，县溪镇政府（2002）30号文件《县溪镇人民政府关于请求落实县溪镇小城镇综合改革试点工作若干政策的请示》等政策文件的规定，经蔬菜村委会同意，与土地所有人蔬菜村下窑一、二组于2007年7月16日达成协议而取得土地使用权。2016年4月22日，通道县政府对土地未经合法征收程序则予以占有使用。被告的行为严重侵犯原告的合法权益，故原告于2020年4月5日书面请求被告对其占用的土地予以征用或补偿。2020年9月18日被告作出不予赔偿《答复》。原告认为《答复》不切实际，不尊重客观事实。原告对土地具有合法来源并长期使用，被告未经征收补偿非法占用土地，根据《最高人民法院行政审判庭关于农民长期使用但未取得合法权属证明的应如何确定权属问题的答复》的规定，被告作出的《答复》适用法律错误，应予撤销。请求1、撤销被告作出的《关于对吴文忠等人的答复》；2、被告对其占用原告使用的位于通道侗族自治县××镇××道线Ｋ2642＋300米的土地434㎡按县溪镇人民政府土地出让价格补偿土地费用、补偿修建涵洞费用101060元和堡坎费用304704元；3、由被告承担本案的诉讼费用。原告在诉讼中提交了如下证据材料：证据1、吴文忠、吴世流、李谨常住人口基本信息及身份证复印件一份，拟证明原告的基本情况；证据2、通道侗族自治县组织机构代码信息复印件一份，拟证明被告的基本情况；证据3、1.通道侗族自治县人民政府《关于对吴文忠赔偿申请书>的答复》；2.通道侗族自治县县溪镇人民政府文件县镇字（1996）第38号《关于蔬菜村民房改建工程的有关政策规定》；3.通道侗族自治县县溪镇人民政府《关于要求更换木房改砖房示范村的报告》；4.通道侗族自治县县溪镇人民政府文件县政报[2002]30号《县溪镇人民政府关于请求落实县溪镇小城镇综合改革试点工作若干政策的请示》复印件一份，拟证明1.证明原告依据当时的政策在村委会的调配下在规定的沿国道农机、石油公司加油站420米改建地址范围内获得集体土地使用权，原告用地合法；2.证明原告响应县溪镇人民政府的号召投资小城镇的事实；3.证明通道侗族自治县人民政府不尊重客观事实，作出错误的答复；证据4、《征用土地协议书》及收据复印件一份，拟证明原告合法取得该土地，原告支付了土地款项，对该土地具有合法的使用权；证据5、王承铭、朱河清出具的《证明》复印件一份，拟证明原告没有占地补偿费的事实，被告也未支付补偿费；证据6、《许可证》复印件一份，拟证明原告申请修建民房获得许可的事实；证据7、通道侗族自治县公路管理局出具的通路路政执行决定[2016]03号行政强制执行催告书、（通公）路政（2016）限拆除字第03号责令限期拆除通知书、（通）路政责拆决字[2016]第04号责令限期拆除违法建筑决定书、（通）路政限拆催字[2016]第04号限期拆除违法建筑催告书复印件一份，拟证明通道侗族自治县公路管理局作出行政行为的事实；证据8、通道侗族自治县人民法院作出的（2017）湘1230行赔初6号行政赔偿调解书复印件一份，拟证明原告主张权利的事实，该调解书只是对地上土地作出的调解，对原告的涵洞、堡坎没有进行调解；证据9、快递单复印件一份及《请求通道侗族自治县人民政府对占用县××镇××道线旁的土地进行补偿的申请书》复印件一份，拟证明原告于2020年4月1日向被告申请处理；证据10、照片一组（3张），拟证明原告所使用的土地被被告占有使用的事实。被告通道县政府辩称，一、答辩人针对原告所作的《答复》系依法依规作出，未违反相关法律法规的规定，无法定撤销事由。1、原告非涉案土地的所有权人，也非涉案土地的合法使用权人，其对涉案土地不享有合法的权益；2、涉案土地系国有土地，土地规划为城市绿地，不能用于商住建筑，县溪镇政府在涉案土地上修建防洪堤是为了城市基础建设的需要，也完全符合涉案土地的性质和规划；3、答辩人在法院限定期限内向原告就申请事项作了答复。二、原告诉请按照县溪镇人民政府土地出让价格补偿其土地费用、修建涵洞和堡坎费用，没有事实及法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。通道县政府在法定举证期限内提交了如下证据材料：证据1、通道侗族自治县人民政府关于对吴文忠等人《行政赔偿申请书》的答复，拟证明被告在法院限定时间内对原告等人的申请作出了答复，该答复系被告依法依规作出，符合法律、行政法规关于涉案土地的规定，处理合法、合理、合规，不具有法定撤销事由；证据2、（2017）湘1230行赔初6号《行政赔偿调解书》，拟证明本案原告吴文忠、吴世流、李谨三人诉请的事项早已经通道县人民法院调解解决，并依法制作了《行政赔偿调解书》，被告也已经依法履行了相关义务。现原告在调解书已经生效并且被告已经完全履行义务后又再次起诉，明显属于重复之诉、无理之诉；证据3、（1）行政起诉状；（2）增加诉讼请求申请书；（3）应诉通知书；（4）（2019）湘1230行初5号《行政裁定书》，拟证明2019年4月2日，原告以相同的事实及理由起诉被告及通道县公路管理局、蔬菜村一组、二组，要求被告将其非法占用的土地予以征收补偿，补偿数额为1085000元，后于2019年4月7日增加诉讼请求要求撤销通道县公路管理局于作出的通公不赔决字【2017】03号《不予赔偿决定书》。之后被告提出管辖异议，通道县法院作出（2019）湘1230行初5号行政裁定，将该案移送怀化市中级人民法院进行审理。怀化市中级人民中院于2019年8月5日立案受理，然原告又申请撤诉，怀化市中院依法作出行政裁定准许了原告的撤诉申请。本次为原告第三次起诉，第二次重复起诉；证据4、行政起诉状；（2020）湘12行初42号应诉通知书，拟证明2020年6月12日，原告又以相同的事实及理由起诉被告，要求确认被告不履行答复原告《申请书》法定职责的行政行为违法及要求对涉案土地予以征用补偿或者予以土地置换。该案于2020年9月10日开庭审理，原告当庭表示只要被告作出答复，则其自行撤诉，后原告向怀化市中院申请撤诉，怀化市中院准许了原告的撤诉申请。此为第三次起诉，第二次重复起诉。本次起诉为原告第四次起诉，第三次重复起诉，按照法律规定，应当予以驳回；证据5、吴文忠、陈家祥、吴成良占地示意图（二调数据）；吴文忠、陈家祥、吴成良占地示意图2912.6-362.0；关于吴文忠、陈家祥、吴成良等户县溪209国道边公路纪念坊附近占地情况现场指界记录，拟证明吴文忠、吴世流、李谨所占土地在第二次全国土地调查为河流水面和灌木林，其中河流水面性质为国有性质，6平方米灌木林为集体土地；证据6、通道侗族自治县县溪镇总体规划（2009-2030）---土地利用规划图，拟证明该土地的规划为城市绿地，不能用于商住建筑；证据7、征用土地协议书，拟证明该土地的转让属于私下的非法交易行为和非法转让行为；证据8、现场照片及图片说明；强制拆除违法建筑后现场照片（吴文忠）；现今“桂穗公路纪念坊”路段场景照片；拟证明违法建筑被公路部门强制拆除后，除了修建防洪堤并未修建其他建筑；证据9、吴文忠、吴世流、李谨人口身份信息，拟证明吴文忠、吴世流、李谨均非蔬菜村下窑一、二组的村民；证据10、行政赔偿调解书（2017）湘1230行赔初6号，拟证明被告已赔偿原告100万元，土地诉求于法无据，不予赔偿。经庭审质证，被告对原告提交的证据提出质证意见如下：对证据1、2无异议；对证据3、证据4有异议，原告并非蔬菜村集体组织成员，不具有集体土地的使用权，其与蔬菜村签订的土地转让协议系非法转让和交易行为，所以原告并未依法取得涉案土地的合法使用权，其对涉案土地的使用自始至终都是非法使用行为。证据3中的2-3号证据只适用于蔬菜村民房改砖房，这只是请示而不是正式的落实文件，而且请示里的条款内容也说明建房也需要通过合法的征地转让出让手续，不能证明原告取得了合法用地；对证据5有异议，因涉案土地系国有土地，且原告系非法用地，所以其无权要求占地补偿费；对证据6有异议，该许可证是水务局出具的关于水务方面的许可，并不能证明原告在建房前合法取得了使用权；对证据7无异议，通道县公路管理局系依法行政行为；对证据8三性无异议，证明目的有异议，该调解书已经实际解决了原告因拆迁所造成的财物损失，因此对于原告的合理合法诉求，实则被告已经履行和支付到位。而对于非法占用行为，没有赔偿依据，被告不予任何赔偿；对证据9没有异议，但对原告申请的事项，政府在法院限定的时间内已经依法作了答复；对证据10有异议，涉案土地系国有土地，原告未依法取得所有权和使用权，且关于涉案土地，被告为了公共基础建设的需要修建了防洪堤，是合法使用行为，与原告无关。原告对被告提交的证据，发表质证意见如下：对证据1真实性、关联性没有异议，该答复认定原告为非法交易土地并予赔偿不具有合法性，应该予以撤销。原告系依据当时政府的政策与土地所有权人签订协议，支付土地价款，具有合法的土地使用权。同时，原告在使用土地时，投资修建了涵洞和保坎，被告现占用土地，实际获得了利益，应补偿原告。第三，原调解协议只处理了地上建筑物，对土地和涵洞和保坎没有作出补偿。第四，被告占用土地，没有依据法律规定征收和予以补偿，系非法占有；对证据2、真实性、合法性无异议，与本案不具有关联性，该调解协议因赔偿拆迁造成原告的财物损失，明确土地不属于行政赔偿的范围，土地属于依法征收补偿的范围；对证据3-4、真实性、合法性无异议，关联性有异议，不构成行政重复起诉的情形。依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第106条的规定，原告的多次起诉诉讼请求、被告、诉讼标的都不相同，本案的诉讼请求没有被前次的诉讼请求包含，不构成重复起诉；对证据5、真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明目的有异议，该图为2018年作出，原告在2007年合法使用土地，被告没有经过合法手续占有土地，系非法占有；对证据6、真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明目的有异议，该图为2009年作出，原告在2007年合法使用土地，被告没有经过合法手续占有土地，系非法占有；对证据7、真实性、合法性、关联性没有异议，证明原告依据当时政府的政策与土地所有权人签订协议，支付土地价款，具有合法的土地使用权；对证据8、真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明目的有异议，证明被告没有经过合法征收非法占有土地的事实；对证据9、真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，并不是非该组村民就不能在此使用土地进行经营；对证据10、真实性、合法性没有异议，关联性有异议，证明调解协议只处理了地上建筑物，对土地和涵洞和保坎没有作出补偿，土地赔偿不属于被告赔偿的范围，属于征收补偿的范围。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、7、9，被告对三性没有异议，内容客观真实，予以采信；证据3中的《答复》，属被诉行政行为，不作证据评判，另两份文件及附件，属于公文，予以采信；证据4、6，被告仅对证明目的提出异议，内容客观真实，予以采信；证据5欠缺合法性，系复印件无法与原件核对，不予采信；证据8系本案相关的地上建筑物的调解情况，本院予以采信；证据10系土地现状，予以采信。对被告提交的证据1属被诉行政行为，不作证据评判；证据2－4与本案没有关联性，不予采信；证据5-9原告对三性没有异议，内容客观真实，予以采信；证据10系本案相关的地上建筑物的调解情况，本院予以采信。经审理查明，1996年11月10日通道侗族自治县县溪镇作出县镇字（1996）第38号关于蔬菜村民房改建工程的有关政策规定的文件，确定通道侗族自治县县溪镇蔬菜村为通道侗族自治县以铁路、公路沿线为纽带依托，加快小城镇建设步伐的先导工程。确定沿国道农机、石油公司加油站之间420米两则路段为改建地址，建设用地由镇政府及村委会负责落实、到户的有关手续由国土局办理。2002年7月9日通道侗族自治县县溪镇作出县政报[2002]30号县溪镇人民政府关于请求落实县溪镇小城镇综合改革试点工作若干政策的请示文件，就小城镇综合改革试点工作若干政策向通道县政府请示。2007年7月16日原告李谨、吴世流与通道侗族自治县县溪镇蔬菜村一、二组签订了《征用土地协议》购买土地434㎡，土地位于209国首县溪公路班对门靠河边一、二组土地。同年8月1日取得通道侗族自治县水务局颁发的湖南省建项目占用河道位置界限许可证，申请单位名称为李谨、吴世流，项目名称为自住民房。同年9月12日原告向县溪镇国土管理所交纳建房规划证、土地使用证费10000元。2016年通道县政府在原告协议购得的土地上修建了防洪堤。2018年11月，通道侗族自治县国土资源土地规划测绘队出具吴文忠、陈家祥、吴成良占地示意图，确认涉案土地第二次全国土地调查为河流水面，性质为国有土地，城镇规划为城市绿地。2020年4月1日原告请求通道侗族自治县人民政府对占用其涉案土地予以征用补偿。2020年9月18日通道县政府作出《答复》，确认：申请人（吴文忠、李谨、吴世流）非湖南省通道侗族自治县县溪镇蔬菜村村民，2007年7月申请人与蔬菜村一、二组签订了《征用土地协议》购买土地，土地位于209国道K2642+300左侧，并向乡镇国土所、水利部门等相关部门缴纳了费用。2016年县溪镇在申请人所诉求土地上修建了防洪堤。另查明，其所购买的土地第二次全国土地调查为河流水面及灌木林地，其中河流水面性质为国有土地，6平方米的灌木林地为集体土地。该地块城镇规划为城市绿地，不能用于商住建筑。认为吴文忠、李谨、吴世流属私下非法交易行为和非法占地。申请人以土地使用权受到侵害为由，向通道县政府申请行政赔偿，因申请人为非法取得土地使用权，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，且根据通道侗族自治县人民法院（2017）湘1230行赔初6号生效协议的内容，对申请人的非法交易土地不予赔偿或土地置换。原告不服，提起本案诉讼。本院另查明，三原告于2017年11月22日向通道侗族自治县人民法院提起行政诉讼，请求1、依法责令被告通道侗族自治县公路管理局及通道侗族自治县人民政府赔偿因其违法强拆致使原告财物损失239.961万元；2、依法责令被告为原告置换同类土地面积434平方米。通道侗族自治县人民法院经过调解，双方约定土地补偿、保坎、涵洞的造价另行主张权利后，达成一致调解协议。通道侗族自治县人民法院作出（2017）湘1230行赔初6号行政调解书：一、由被告通道侗族自治县公路管理局和被告通道侗族自治县人民政府共同赔偿吴文忠、吴世流、李瑾因拆迁造成的财物损失100万元；二、上述款项由被告通道侗族自治县公路管理局于2018年7月13日前付清；三、原告吴文忠、吴世流、李瑾向被告通道侗族自治县公路管理局、通道侗族自治县人民政府提出的置换434平方米同类地块的赔偿请求，不属于行政赔偿的范围，被告通道侗族自治县公路管理局、通道侗族自治县人民政府不予赔偿；四、原告吴文忠、吴世流、李瑾在通道侗族自治县公路管理局支付完100万元后的七个工作日内，取走存放在通道侗族自治县县溪镇敬老院及安置房门面内的物品，逾期不取，则由通道侗族自治县公路管理局自行依法处置。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。通道县政府作出的《答复》的合法性是本案审查的对象。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告在《答复》中认定原告“私下非法交易行为和非法占地”，仅提交吴文忠、陈家祥、吴成良占地示意图（二调数据）、占地示意图2912.6-362.0、占地情况现场指界记录、通道侗族自治县县溪镇总体规划（2009-2030）——土地利用规划图等证据，只是证明了涉案土地的现状情况，并不能证明原告系“私下非法交易行为和非法占地”的事实，被告作出的《答复》明显证据不足，依法应予以撤销。故原告请求撤销《答复》的诉讼请求，予以支持。同时，被告作出的《答复》系依原告申请而作出的，该《答复》被撤销后，被告应当重新作出答复行为，以回复原告申请和期望。从被告提交的证据看，同地段土地系国有土地无法与原告使用的土地置换，被告也明确表示无法置换土地，故原告要求置换土地的目的无法实现；同时，原告在诉讼中未提交证据证明通道侗族自治县县溪镇人民政府土地出让价格，故其要求补偿土地费用的诉讼请求，证据不足；且原告的赔偿请求有可能在被告重新作出行政行为中实现，故对原告要求补偿土地费用或者予以土地置换的诉讼请求，先行驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下：一、撤销被告通道侗族自治县人民政府于2020年9月18日作出《关于对吴文忠等人的答复》；二、限被告通道侗族自治县人民政府于判决生效后30日内重新作出行政行为；三、驳回吴文忠、吴世流、李谨的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告通道侗族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 谌 蔚审判员 肖尊启审判员 李容容二〇二〇年十一月二十三日法官助理刘俊卿书记员曾晨附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。