宁夏回族自治区高级人民法院行政裁定书（2020）宁行申152号再审申请人（一审原告、二审上诉人）隆德县城关镇星火建材厂。法定代表人李某1。委托代理人李某2，宁夏德声律师事务所律师（特别授权）。委托代理人寇某，宁夏德声律师事务所律师（特别授权）。被申请人（一审被告、二审被上诉人）隆德县人民政府。法定代表人潘某。委托代理人李某3，宁夏古雁律师事务所律师（特别授权）。隆德县城关镇星火建材厂（以下简称星火建材厂）诉隆德县人民政府（以下简称隆德县政府）行政赔偿一案，星火建材厂不服宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2020）宁04行终64号行政赔偿判决和宁夏回族自治区西吉县人民法院（2019）宁0422行初96号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院查明，星火建材厂于2008年4月23日成立，2015年4月28日登记办理营业执照，经营范围为砖瓦制造。2016年10月3日办理采矿许可证，有效期限自2016年9月26日至2017年9月26日。2018年1月12日，隆德县水务局对星火建材厂在2008年5月至2017年12月开办砖厂过程中存在在崩塌、滑坡危险区取土等违法行为作出《责令改正水土保持违法行为决定书》，责令星火建材厂予以改正。2018年1月19日，被告隆德县政府作出《通告》，决定对渝河流域9家证照不齐，属非法开采粘土的砖厂予以关闭取缔。关闭取缔时限为2018年1月19日至2018年4月10日，并要求各粘土砖厂全面停止非法采挖等一切破坏生态环境的生产经营活动，按规定时限自行拆除清理生产设施设备及废渣废料，并对破坏生态环境进行恢复治理。星火建材厂不服隆德县政府作出的《通告》，于2018年3月8日向固原市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法确认隆德县政府作出《通告》的行政行为违法。固原市中级人民法院经审理以该《通告》作出的关闭取缔行为仅说明所依据的法律名称，但没有说明依据的具体法律条款，隆德县政府在实施具体行政行为时，对所依据的法律条款应当予以具体说明却未说明，属于适用法律错误，构成违法为由，于2018年11月13日作出（2018）宁04行初28号行政判决，确认隆德县政府作出《通告》的行政行为违法。隆德县政府不服判决，向宁夏回族自治区高级人民法院提起上诉，宁夏回族自治区高级人民法院审理后认为，隆德县政府作出的《通告》只引用了《环境保护法》《矿产资源法》《安全生产法》《森林法》《水土保持法》和国务院《土地复垦条例》《河道管理条例》以及国土资源部《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》，但未引用具体条文，属于适用法律、法规错误，构成违法，于2019年2月25日作出（2019）宁行终14号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年6月14日星火建材厂向隆德县政府申请赔偿，隆德县政府审查认为，星火建材厂失去采矿资格违法开采，且隆德县水务局对其违法开采、违规取土行为进行了处罚，其主张的营业损失系违法所得，遂于2019年7月30日作出了隆行赔决字[2019]2号《不予赔偿决定书》。另查明，星火建材厂于2018年3月14日向公证处申请对星火建材厂的房屋及有关设施、设备现状进行公证。固原市原州区公证处于2018年3月18日对星火建材厂场地、房屋及其附属、机械设备等现状及数量予以公证记录并于2018年4月4日作出公证书。一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案隆德县政府作出《通告》的行政行为被确认违法是因《通告》中只引用了法律、法规、规章名称，但未引用具体条文，属于适用法律、法规错误。隆德县政府在《通告》中要求星火建材厂全面停止非法采挖等一切破坏生态环境的生产经营活动，按规定时限（2018年1月19日至2018年4月10日）自行拆除清理生产设施及废渣废料，并对破坏的生态环境进行恢复治理。被告发布《通告》后，星火建材厂于2018年3月14日申请公证部门对其厂内的所有资产进行了公证，由此证实《通告》发布后星火建材厂厂房及生产设备一直由星火建材厂自行保管，因此，星火建材厂主张的固定资产是否废弃与隆德县政府适用法律法规错误导致的违法行政行为之间没有法律上的因果关系，且星火建材厂提交的证据不能证明隆德县政府作出《通告》的行政行为导致其合法财产受到了损害，故星火建材厂要求隆德县政府赔偿其固定资产损失9451646元的请求没有事实根据，不予支持。《中华人民共和国行政许可法》第八十一条规定：“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚……”本案星火建材厂在2008年至2017年的生产经营中，存在在崩塌、滑坡危险区取土等违法行为，隆德县水务局对此作出决定责令改正，且其采矿许可证在隆德县政府作出《通告》前已到期，星火建材厂虽提出延期申请，但并未被准许延续，其已失去采矿资格，星火建材厂在采矿许可证到期后继续取土生产粘土砖的行为属无证开采行为，因此，星火建材厂主张的营业损失不具有法律保护的正当性，且星火建材厂提交的证据不能证明被告作出《通告》的行政行为给其合法权益造成了损害，故星火建材厂要求被告赔偿其营业损失4800000元的请求，无事实根据和法律根据，不予支持。对被告辩称其作出的隆行赔决字[2019]2号《不予赔偿决定书》程序合法，具有事实和法律依据的意见，一审法院认为，被告在规定期限内作出不予赔偿决定并予以送达，程序合法，其以星火建材厂主张的营业损失系违法所得为由作出不予赔偿决定并无不当，故对被告的辩称意见予以采纳。综上所述，对星火建材厂要求被告赔偿固定资产损失及营业损失的诉讼请求，不予支持。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回星火建材厂的诉讼请求。星火建材厂不服一审判决，提出上诉。二审查明的事实与一审查明的事实相同。二审法院认为，关于对星火建材厂主张的固定财产损失和经营损失是否进行赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述法律规定，国家赔偿是对合法权益损失予以赔偿，对当事人不享有合法权利的不法利益，则不应赔偿；而且国家赔偿是对直接损失予以赔偿。该直接损失与行政行为之间具有内在的、必然的、直接的关联性，非因违法行为造成的损失，或者将来可得利益损失，均不属于直接损失。本案中，隆德县政府作出《通告》的行政行为被确认违法是因《通告》中只引用了法律、法规、规章名称，但未引用具体条文，属于适用法律、法规错误。隆德县政府在《通告》中要求星火建材厂全面停止非法采挖等一切破坏生态环境的生产经营活动，按规定时限（2018年1月19日至2018年4月10日）自行拆除清理生产设施及废渣废料，并对破坏的生态环境进行恢复治理，隆德县政府没有对星火建材厂作出破坏行为，星火建材厂自行保管厂房及生产设备，2018年3月14日对厂内资产进行了公证，其主张的固定资产是否废弃与隆德县政府适用法律、法规错误导致的违法行政行为之间没有法律上的直接因果关系，且星火建材厂提交的证据不能证明《通告》行为导致其合法财产受到了损害，星火建材厂要求隆德县政府赔偿其固定资产损失请求没有事实根据，一审判决不予支持赔偿该固定资产的请求，并无不当。《中华人民共和国行政许可法》第八十一条规定：“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚……”。星火建材厂在2003年至2017年生产经营中，存在在崩塌、滑坡危险区取土等违法行为，隆德县水务局对此作出决定责令改正，且其采矿许可证在隆德县政府作出《通告》前已到期，星火建材厂虽提出延期申请，但并未被准许延续，其已失去采矿资格，星火建材厂在采矿许可证到期后继续取土生产粘土砖的行为属无证开采行为，因此，星火建材厂主张的营业损失不具有法律保护的正当性，星火建材厂要求隆德县政府赔偿其营业损失的请求，无事实根据和法律根据。一审判决不予支持，亦无不当。关于一审程序是否合法的问题：第一、关于星火建材厂向一审法院提出评估申请被驳回的问题。当事人申请人民法院委托评估鉴定的，人民法院有权根据案件事实对申请鉴定事项的必要性进行审查，并根据审查情况决定同意鉴定或不予鉴定。本案中，星火建材厂于2019年11月13日第一次开庭时，当庭提出评估申请，要求对星火建材厂机器设备等损失进行评估。一审法院根据当事人提交的相关证据及庭审查明的基本事实，认为本案不存在对损失无法认定的情形，为避免给当事人造成不必要的损失，决定不予评估，并当庭告知了双方当事人结果，并不违反法律规定。星火建材厂提出一审法院驳回其申请评估，程序违法的上诉理由不能成立，不予支持。第二、关于星火建材厂提出一审法院不履行告知义务的问题。经查，一审法院受理案件后，在法定期限内向星火建材厂送达了受理案件通知书、举证通知书、权利义务告知书等文书，又当庭再次告知了上述诉讼权利义务；同时给予双方当事人陈述、发问、辩论等权利，对其提出的评估申请，经法庭调查后告知不予准许并无不当，一审法院充分保障了其诉讼权利。对星火建材厂提出的一审限制其行使诉讼权利无事实依据，其该项上诉理由亦不能成立，不予支持。第三、关于星火建材厂提出一审法院不处理申请回避的问题。经查，一审于2019年11月13日、2020年4月24日两次开庭,分别告知合议庭组成人员及书记员，并分别询问双方当事人是否申请回避，星火建材厂2020年4月24日当庭申请合议庭全体人员回避，因其申请回避的理由不属于法定回避事由，一审法院驳回其回避申请后，星火建材厂申请复议，一审法院经复议后驳回复议申请维持原决定，并于当日向其送达的复议决定书。一审法院对于星火建材厂提出的回避申请依法进行了处理，并保障了当事人复议的权利，星火建材厂提出的上诉理由没有事实根据，不予支持。综上所述，星火建材厂上诉请求不能成立，应予驳回。隆德县政府的辩解理由成立，予以采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。星火建材厂仍不服向本院提出再审申请。请求：1.撤销宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2020）宁04行终64号行政赔偿判决和西吉县人民法院（2019）宁0422行初96号行政赔偿判决；2.请求依法指令一审法院继续审理本案。事实及理由：1.一审法院在审理本案时存在程序违法问题；2.一、二审法院适用法律错误；3.被申请人应当对申请人作出赔偿。被申请人隆德县政府答辩称，1.再审申请人的申请不符合法律规定；2.一、二审法院程序合法，不存在程序违法情形；3.一、二审法院适用法律正确；4.再审申请人不能开展生产的原因系自身原因导致，而非因为被申请人行为导致其不能生产。本院认为，本案争议的焦点是申请人星火建材厂的赔偿请求是否应当得到支持。经查，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该条规定了国家赔偿责任的构成要件：一是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权；二是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害；三是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权与公民、法人和其他组织的合法权益受到损害存在因果关系。获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害，如果公民、法人和其他组织受到的损害是不法利益，即使是行政行为违法，国家也不承担赔偿责任。本案中，申请人星火建材厂于2008年4月23日成立，2015年4月28日登记办理营业执照，经营范围为砖瓦制造。2016年10月3日办理采矿许可证，有效期限自2016年9月26日至2017年9月26日。2018年1月12日，隆德县水务局对星火建材厂在2008年5月至2017年12月开办砖厂过程中存在在崩塌、滑坡危险区取土等违法行为作出《责令改正水土保持违法行为决定书》，责令星火建材厂予以改正。2018年1月19日，被申请人隆德县政府作出《通告》，决定对渝河流域9家证照不齐，属非法开采粘土的砖厂予以关闭取缔。关闭取缔时限自2018年1月19日至2018年4月10日，并要求各粘土砖厂自《通告》发布之日起，全面停止非法采挖等一切破坏生态环境的生产经营活动，按规定时限自行拆除清理生产设施设备及废渣废料，并对破坏的生态环境进行恢复治理。虽然被申请人隆德县政府作出的《通告》因适用法律错误被人民法院生效法律文书确认违法，但被申请人隆德县政府并未对申请人星火建材厂作出行政强制行为，侵害其合法财产，其厂房及生产设备一直由其自行保管。且申请人的采矿许可证已在被申请人作出《通告》前过期，隆德县水务局也对申请人作出《责令改正水土保持违法行为决定书》，申请人在一审时也未提交其在被申请人作出《通告》时仍在合法经营的证据。申请人主张的赔偿请求与被申请人的行政行为违法无因果关系，无事实根据和法律根据。一、二审法院根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，对申请人作出驳回其诉讼请求的判决并无不当。关于再审申请人认为一审法院审判程序违法的问题，经审查，一审法院审理本案的程序并无违反法律规定的情形。故，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回隆德县星火建材厂的再审申请。审判长 吴 峰审判员 胡冬梅审判员 吴培渊二〇二〇年十一月二十六日书记员 贺成成附：本案所适用的法律条文《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。