海南省洋浦经济开发区人民法院   行政判决书   （2020）琼9701行初13号   原告陈才富，男，1968年3月4日出生，汉族，住海南省儋州市。   委托诉讼代理人薛伟芳，海南海新律师事务所律师。   被告儋州市海头镇人民政府，住所地海南省儋州市海头镇中心大道。   法定代表人陈其统，该镇镇长。   委托诉讼代理人王绍祥，海南肖明德律师事务所律师。   原告陈才富因要求确认被告儋州市海头镇人民政府（以下简称海头镇政府）于2020年3月5日作出的强制拆除其围墙及铁门的行政行为违法，于2020年6月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年7月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年9月24日公开开庭审理了本案。原告陈才富及其委托诉讼代理人薛伟芳，被告海头镇政府的委托诉讼代理人王绍祥到庭参加诉讼。在审理过程中，海头镇政府提出管辖权异议，本院于2020年8月3日裁定驳回。本案现已审理终结。   被告海头镇政府以原告陈才富违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和《海南省查处违法建筑若干规定》第三条的规定为由，于2020年3月5日对涉案围墙及铁门实施了强制拆除。   原告陈才富诉称：原告于1968年3月4日出生，是儋州市海头镇岛村委员会太平村村民，一直居住生活在太平村。2001年3月2日，原告取得一处位于太平村的宅基地（宽12米，长32米），为当时同一批村民大约50户取得宅基地的其中一户，原告按规定向村民小组出纳杨士忠支付宅基地费1500元。2002年，原告在上述宅基地上建造房子，并建设围墙及安装院子入户铁门。之后，原告及家人一直居住生活至今已有18年。2020年，有些村民为通行方便而向村委会书记钟启龙打小报告，称原告占用道路。钟启龙仗着村委会书记地位，便于利用政府公权力，未与原告友好协商，未召开村民代表大会讨论，直接向被告汇报，要求被告强制拆除。被告未进行任何查实，未征询村民意见，未走访调查，只听钟启龙一面之词，于2020年1月10日作出【2020】儋海府拆字第001号限期拆除通知书，2020年1月13日作出【2020】儋海府催字第001号拆除违法建筑催告书，2020年1月14日作出【2020】儋海府告字第001号拆除事先告知书，2020年1月15日作出【2020】儋海府强字第001号强制执行决定书。上述文件作出后，因新冠病毒疫情原因，被告于2020年3月份组织人员将涉案围墙及院子铁门强制拆除（围墙长约30米，高约2.7米）。原告极力沟通及阻拦均未果。原告认为：1.被告强制拆除涉案围墙和铁门没有事实根据。宅基地是原告于2002年申请，经村民小组批准合法取得，并按批准的长宽规格建造房子和围墙。在当时，太平村村民、村民小组及村委会未提出任何异议，现任村委会书记钟启龙前五届的书记均没有异议。如有违法侵占村规划路，前五届的村民小组组长和村委会书记应向镇政府汇报。如经政府调查属实，早已被拆除。2.被告强制拆除涉案围墙和铁门程序违法。被告强制拆除前，未与原告沟通，未向其他村民了解真实情况，未向时任村民小组组长蔡纯壮核实，未真正深入调查，未组织村民进行测量，未听取村民意见，利用政府公权力，随意作出上述强制拆除文件，并暴力违法拆除。根据被告作出的强制拆除文件的时间顺序（1月10日作出【2020】儋海府拆字第001号限期拆除通知书、1月13日作出【2020】儋海府催字第001号拆除违法建筑催告书、1月14日作出【2020】儋海府告字第001号拆除事先告知书、1月15日作出【2020】儋海府强字第001号强制执行决定书。），速度惊人，根据没有保障原告法定的陈述、申辩权利、听证权利。而且，被告作出上述文件后，并没有全部依法在强制拆除前一一送达原告，原告根本不知情，有些文件是在强制拆除当天送达原告，程序严重违法。3.被告强制拆除涉案围墙和铁门没有法律依据。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条和《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条的规定，强制拆除涉案围墙和铁门明显错误。城乡规划法施行时间为2008年1月1日，海南省查处违法建筑规定施行时间为2013年1月1日，而涉案围墙和铁门建设时间为2002年，原告居住使用至今。根据法不溯及既往的原则，被告依据上述规定强制拆除涉案围墙和铁门没有法律依据。且《城乡规划法》第四十一条、第六十五条的规定并非针对村民在宅基地上建设住宅，而是乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设。被告从未给太平村村民乃至整个岛村村民委员会村民核发过乡村建设规划许可证。被告为何只特殊要求原告一个人取得建设规划许可证？综上，被告违法执法、违法、暴力强制拆除原告依法建设的围墙和铁门没有事实根据、程序违法、没有法律依据，严重侵害原告的合法财产，严重违反《宪法》、《立法法》、《物权法》、《行政强制法》等相关法律规定,特提起诉讼，请求依法判令：1.依法确认儋州市海头镇人民政府依据【2020】儋海府强字第001号强制执行决定书强制拆除原告的围墙和院子铁门违法；2.本案诉讼费由被告承担。   原告陈才富向我院提交了以下证据：   1.收据（宅基地费用），证明原涉案宅基地是原告申请，经村民小组批准合法取得（宽12米，长32米），同一批取得宅基地的村民约50户，原告是其中一户；原告建设房子和围墙并未占用道路，而且按标准进行；时任村民组长、会计、出纳三人均在收据上签字、捺印。2.限期拆除通知书、拆除违法建筑催告书、拆除事先告知书、强制执行决定书，证明被告未调查核实情况下，只听钟启龙一面之词，强制拆除涉案围墙和铁门，没有事实根据和法律依据；四份文件作出时间分别为2020年1月10日、13日、14日、15日，速度惊人，没有保障原告陈述、申辩等权利，且文件没有全部已发送达，程序违法。3.收据（围墙和铁门费用），证明被告暴力违法强制拆除之行为违法，并导致原告遭受的损失。4.光碟，证明涉案围墙和院子铁门已被拆除，且被告暴力强制拆除行为违法，原告极力劝阻均未果。   被告海头镇政府辩称：被告作出的（2020）海府强制第001号强制执行决定书，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。拆除围墙、大门之前，被告组织包括原告和村民小组在内的相关人员调查取证，并形成调解笔录，组织相关人员进行听证论证，组织村民小组召开村小组会议并形成会议纪要。并在作出（2020）儋海府强制第001号强制执行决定书后，依法委派相关工作人员到原告处告知原告，而且原告在承诺书中已经承诺同意，被告才拆除相关的围墙和大门。由此可见，被告所做的一切完全符合行政法律法规规定所必须具备的程序，是完全合法的。请求驳回原告的诉求。   被告海头镇政府向本院提交了以下证据：   1.人民调解调查记录，证明被告在作出（2020）儋海府强字第001号强制执行决定书的程序是正确的。2.岛村村民委员会的会议记录，证明被告在作出（2020）儋海府强字第001号强制执行决定书是经过岛村村民委员会讨论的事实。3.听证会相片，证明被告在作出（2020）儋海府强字第001号强制执行决定书是经过听证，程序是合法的。4.照片，证明被告履行告知义务，被告在作出（2020）儋海府强字第001号强制执行决定书的程序是正确的。5.承诺书，证明原告承诺自愿拆除，如逾期未自行拆除，原告本人同意由被告组织力量拆除的事实。   经庭审质证，双方当事人对本案证据质证意见如下：   （一）关于原告陈才富提交的证据。被告海头镇政府对证据1的三性均有异议，认为收据仅是个人所签名，并没有村小组或者村委会盖章，而且签名的三个人身份不明确，该证据不符合作为证据使用的要素。对证据2的三性均无异议。对证据3的三性均有异议，认为收据不具有唯一性，不能作为认定本案事实的证据，原告证明遭受的损失应当以发票为准。对证据4的三性均无异议。   （二）关于被告海头镇政府提交的证据。原告陈才富对证据1的三性均无异议，但对证明内容有异议，认为该份证据不能证明强制拆除的程序正确及合法；同时该份证据恰恰证明涉案宅基地是经过原告合法申请取得，村委会及村民小组均予以确认。对证据2的真实性、合法性和证明内容均有异议，认为原告是一个文盲，政府及村委会讨论的内容原告都不清楚，只是听从政府的要求而签字；且该份证据不能证明强制拆除具有法律依据。对证据3的真实性、合法性和证明内容均有异议，认为原告从未申请听证，也不知晓听证的程序及权利义务；政府通知原告到会议室讨论问题，但没有告知相关会议的内容，而利用原告是一个没有文化的农民并要求其签字。对证据4的真实性和关联性没有异议，对合法性和证明内容有异议，认为该份证据不能证明程序合法，作出依据的法律不正确，而且也没有全部送达给原告。对证据5的对的真实性、合法性和证明内容均有异议，认为原告作为一个文盲并不知晓承诺书及承诺书的内容，退一步来说，承诺书中同意拆除的是大门，并没有包括围墙；该份证据的内容并非原告的真实意思表示。   本院对上述证据认证如下：   （一）关于原告陈才富提交的证据。对证据1，虽无村民小组印章，但经时任村民小组组长蔡享壮、会计曾进高和出纳杨士忠签名、捺印确认，可信度高，能够证实原告陈才富向村民小组缴纳宅基地款项1500元的事实，本院予以确认。被告对证据2的三性均无异议，本院予以确认。对证据3，被告对三性均持异议，本院认为，证据3均为收据，上面仅有一人署名，而相关署名人员未到庭作证，真实性存疑；且其中四份收据没有注明缴款人名称，不能证明系原告陈才富为修建围墙及大门的成本支出，与本案无关联，本院均不予采信。对证据4，被告未持异议，光碟内的五段视频均为原告的家属使用手机拍摄现场拆除的过程，能够证实被告组织人员和器械强制拆除涉案围墙的情况，本院予以确认。   （二）关于被告海头镇政府提交的证据。对证据1，原告对三性均无异议，本院予以确认。对证据2的两次村委会会议记录，会议内容主要是解决原告陈才富与蔡型召交叉路口占用的问题，不能说明原告涉案围墙及大门属违法建筑。对证据3，原告对真实性、合法性和证明内容均持异议，本院认为，被告未提供听证笔录，仅凭照片不能证实听证程序的合法性。对证据4为文书送达照片，原告对真实性和关联性没有异议，本院对真实性予以确认，但照片上均未显示拍摄日期，无法确定被告作出的相关文书的送达日期，故相关文书的送达符合程序规定存疑。对证据5，系原告向被告出具的承诺书，内容为原告自愿于2020年3月16日自行拆除涉案大门，如逾期则同意由被告拆除等。该份承诺书系原告自愿作出，对真实性予以确认，从承诺书内容来看，原告并未表示放弃补偿或赔偿要求。   经审理查明：原告陈才富系儋州市海头镇岛村村委会太平村村民。2001年3月2日，原告向村民小组缴纳1500元费用后，得到允许使用农村宅基地（宽12米）即涉案宅基地1所。2002-2003年，陈才富在涉案宅基地的范围内建成住宅、围墙及大门等建筑物，其中围墙长为32米、高约2.8米，大门宽约2.9米（包括两端钢筋混凝土浇筑的两根柱子）、高约3.1米。此后，陈才富及其家人在住宅内居住至今。   2019年1月开始，岛村村委会开会讨论解决原告陈才富占地问题，亦经海头镇人民调解委员会调解，均未果。被告海头镇政府于2020年1月10日作出《限期拆除通知书》（[2020]儋海府拆字第001号），以原告位于太平村的建设违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十六条和《海南省查处违法建筑若干规定》第三条的规定，责令原告在三日内自行拆除违法建筑，如逾期不拆除，被告将进行强制拆除；同时告知原告享有陈述申辩和申请听证的权利。之后，被告先后于2020年1月13日作出《拆除违法建筑催告书》（[2020]儋海府催字第001号），催告原告在收到催告书之日起1日内自行拆除违法建筑物；于次日作出《拆除事先告知书》（[2020]儋海府告字第001号）；于2020年1月15日作出《强制执行决定书》（[2020]儋海府强字第001号），决定于2020年1月23日对原告违法建设建筑物实施强制拆除，并告知原告相应的救济权利。前述四份文书送达原告的日期不明。2020年3月5日，海头镇政府组织人员和器械对陈才富涉案宅基地的围墙实施强制拆除，共拆除了围墙长度约31米、高约2.8米；同年3月9日，陈才富出具承诺书承诺，其自愿于3月16日前自行拆除其涉案大门，如逾期则同意由被告组织力量拆除。之后海头镇政府对涉案宅基地的大门实施了强制拆除。原告陈才富不服，故提起本案行政诉讼。   本院认为，本案的争议焦点为被告海头镇政府的涉案强制拆除的行政行为，认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。   一、关于涉案围墙及大门是否为违法建筑的问题。2004年5月18日最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三部分关于新旧法律规范的适用规则规定：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”本案中，被告作出具体行政行为所依据的《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日起施行和《海南省查处违法建筑若干规定》是2013年1月1日起施行。而关于原告涉案围墙及大门系在前述法律规定施行前还是施行后建成的问题。因被告未对原告涉案建筑形成的时间调查核实，也未提供相应证据予以证实，应承担举证不能的法律后果，故采信原告关于其涉案建筑在2003年即前述法律规定施行前建成的意见。原告陈才富于2003年前已经在其宅基地范围内建成涉案围墙和大门，即原告的建设行为发生在前述法律规定施行之前，被告海头镇政府对涉案围墙及大门的性质认定属于实体问题，不能适用该新法的规定，应适用旧法即《城市规划法》的相关规定，而后者仅涉及在城市规划区内建设，并未涉及在乡村范围内建设的规定。故海头镇政府以陈才富违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和《海南省查处违法建筑若干规定》第三条的规定，认定上述涉案围墙及大门属于违法建筑，认定事实不清，适用法律错误。   二、关于被告海头镇政府对涉案围墙及大门实施行政强制拆除行为程序合法问题。本案中，海头镇政府在作出行政通知后，没有作出相应的行政决定，告知原告相关权利，且作出的催告和强制执行文书均送达不规范，以及实施强制拆除前没有依法予以公告，剥夺了陈才富的救济权利，属程序违法。   综上所述，海头镇政府将涉案建筑认定为违法建筑并依法予以拆除的被诉行政行为，认定事实不清、程序违法，适用法律错误，故应判决确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告儋州市海头镇人民政府强制拆除原告陈才富位于儋州市海头镇岛村村委会太平村的围墙及大门的行政行为违法。   案件受理费人民币50元，由被告儋州市海头镇人民政府负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。   审判长 王子良   审判员 刘立川   人民陪审员 胡正桃      二〇二〇年十一月十一日   书记员 陈嘉仪   附相关法律法规条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。