贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔05行初177号原告大方县安乐彝族仡佬族乡白宫村民委员会。住所地：大方县安乐彝族仡佬族乡白宫村。法定代表人辛来平，村委会主任。委托代理人彭刚，贵州黔骏律师事务所专职律师。委托代理人（特别授权）李岩珈，贵州黔骏律师事务所专职律师。被告大方县人民政府。住所地：大方县奢香大道中段。法定代表人游劲松，县长。出庭负责人郭将，副县长委托代理人（特别授权）唐维。委托代理人（特别授权）苏君伟。被告毕节市人民政府。住所地：毕节市行政办公中心。法定代表人张集智，市长。委托代理人杨静。委托代理人张勇。第三人毕节市牧垦场住所地：大方县马干山。法定代表人罗应禾，场长。委托代理人赵云。原告大方县安乐彝族仡佬族乡白宫村民委员会（以下简称白宫村委会）因不服被告大方县人民政府、毕节市人民政府及第三人毕节市牧垦场土地行政管理及行政复议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年11月11日公开开庭审理了本案。原告白宫村委会法定代表人辛来平及委托代理人彭刚、李岩珈，被告毕节市人民政府委托代理人杨静、张勇，被告大方县人民政府出庭负责人郭将及委托代理人唐维、苏君伟，第三人毕节市牧垦场委托代理人赵云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，大方县人民政府作出的方府决定[2020]2号《大方县人民政府关于毕节市牧垦场国有土地与白宫村集体土地权属争议处理的决定》（以下简称《处理决定》）与毕节市人民政府作出的毕府行复决字[2020]47号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）将白宫村委会三个村民组58户共325.06亩承包地确权给第三人，背离客观事实，导致认定事实不清，结果错误。1.《处理决定》及《复议决定》将《土地权属界线认定协议》作为定案依据违反法律规定，该协议严重违反《村民委员会组织法》、《中华人民共和国合同法》的相关规定，应属无效协议。2.虽然原告与第三人辖区乡邻，但界限清楚，各自独立。原告辖区自古以来就有明确的村界，与外乡镇接壤处还有明确的乡（镇）界，无需指认。可见1998年6月11日签订的《土地权属界线认定协议》属画蛇添足，多此一举。争议之地始终属于原告辖区内，不能因个别村委会成员的签字就转移权属。3.原告三个存在58户村民持有的《土地承包经营权证》属大方县人民政府颁发合法证件，其效力远大于一份《土地权属界线认定协议》，故大方县人民政府作出的《处理决定》违反法律规定。综上，请求人民法院撤销《处理决定》及《复议决定》，并判决二被告承担诉讼费用。被告大方县人民政府辩称，1.根据1998年6月11日贵州毕节地区国土局、大方县国土局约请第三人、原告及安乐乡人民政府共同对图号为G-48-32-（12）、G-48-32-（20）土地权属界线图中涉及原告与第三人的界线进行认定，签订了《土地权属界线认定协议》，1998年6月30日，第三人取得毕地国用[1998]字第018号《国有土地使用证》，因原告与第三人土地边界发生争议，大方县人民政府聘请测绘公司对争议地进行测量，经现场指界，测绘单位实地测量，实际争议面积为3558.5亩，并根据双方指界绘制成工作底图，然后将工作底图与图号为G-48-32-（12）、G-48-32-（20）土地权属界限图同一比例条件下叠加，再结合《土地权属界线认定协议》中约定的界线拐点，得出最终界线，并据此作出《处理决定》。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条之规定，大方县人民政府作出的《处理决定》认定事实清楚，证据充分。2.2018年8月9日，大方县国土局组织当事人及相关工作人员就争议土地召开协调会，协调不成后，第三人于2018年10月22日向大方县人民政府申请土地确权，大方县人民政府于2018年10月23日受理并作出《土地确权受理告知书》并依法送达。大方县人民政府于2018年10月23日通知原告进行答辩。因案情复杂，大方县人民政府于2019年5月20日决定对案件进行延期审理，大方县人民政府于2020年3月18日作出《处理决定》并于4月10日送达双方当事人。故大方县人民政府作出的《处理决定》程序合法。3.毕节市人民政府于2020年8月17日作出《复议决定》，于2020年8月18日邮寄送达该决定给原告，原告于2020年8月19日签收。原告于2020年9月9日才向人民法院起诉，已超过15日法定起诉期限。综上，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。被告毕节市人民政府辩称，1.毕节市人民政府于2020年8月17日作出《复议决定》，于2020年8月18日邮寄送达该决定给原告，原告于2020年8月19日签收。原告于2020年9月9日才向人民法院起诉，已超过15日法定起诉期限。2.毕节市人民政府于2020年5月26日收到原告的行政复议申请，于2020年5月28日依法受理，并向各方当事人送达受理通知书等。因案情复杂，毕节市人民政府向各方送达了案件延期审理通知书。因此，毕节市人民政府作出的《复议决定》程序合法。3.毕节市人民政府作出的《复议决定》认定的事实，大方县人民政府已举证证明，故该《复议决定》认定事实清楚。综上，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。第三人毕节市牧垦场未向本院提交陈述意见。大方县人民政府在法定举证期限内向本院提交以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据:1.1958年贵州省人民委员会《关于马干山牧垦场1958年基建设计任务书的审核意见》（[58]省计字第513号）；2.贵州省毕节地区牧垦场平面图（1959年8月测绘地图，1986年11月6日复印）；3.1961年2月22日中共贵州省委农村工作部（通知）；4.1981年8月2日毕节地区行政公署农林办公室文件（毕署农发[81]015号）；5.1985年元月10日毕节地区马干山牧垦场矿产公司与四队职工龙成德签署的《个人开办硫磺矿开采资源合同》；6.1989年8月10日大方县城乡建设环境保护局下发的《通知》；7.1992年9月25日毕节地区扶贫办、毕节地区农行、毕节地区农牧渔业局出具的《关于报送毕节地区牧垦场项目建议书的报告》；8.1994年度毕节地区牧垦场煤矿《矿产开发监督管理年度检查登记表》；9.1994年度毕节地区牧垦场硫磺厂《矿产开发监督管理年度检查登记表》；10.1998年6月9日毕节地区牧垦场与凤山乡以及涉及村委签订的《土地权属界限认定协议书》；11.1998年6月11日毕节地区牧垦场与安乐乡以及涉及村委签订的《土地权属界限认定协议》；12.毕节地区牧垦场土地权属界线图；13.贵州省毕节地区牧垦场石灰石、煤矿、黄铁矿矿区（牧区）及采矿范围图；14.1998年7月1日贵州省毕节地区土地估价事务所出具的《土地估价报告》；15.2006年1月15日毕节地区牧垦场与白宫村村委签订的关于利用地方石资源修建马干山至白宫村公路的《协议》；16.2007年9月5日《地区牧垦场、地区煤矿联席会议纪要》；17.2010年9月3日大方县金凤硫磺厂《承诺书》；18.2013年9月11日毕节市人民政府《市长办公会议纪要》；19.2014年1月7日毕节市人民政府办公室《关于研究市牧垦场国有土地租赁有关事宜的会议纪要》。证明目的：答辩人作出的《处理决定》（方府决定【2020】2号），事实认定清楚，证据充分。原告质证意见：对1-10项证据真实性、合法性不持异议，但对关联性有异议，我方认为与本案争议的3107.4亩土地没有关联性，对11项证据中的第三人与原告签订的土地权属界限认定协议中村委会签字盖章的真实性不持异议，但对该份协议的第一页内容记载持异议，村委会签章时是空白，没有相关单位和部门签章，该协议第一页没有双方签章整个协议也未加盖骑缝章，协议签订的背景仅仅是因为支持配合牧垦场开发畜牧业和旅游业办理相关手续使用，不存在土地权属界限认定的事实，对第14项证据中国有土地使用证真实性无异议，但对其合法性有异议，该证件基于土地权属界限认定协议颁发，该证件的颁发侵害了原告的合法权益，对2号证据的真实性不持异议，但对其合法性及关联性有异议，1958年属于大集体时期，自农村土地承包到户后，已经打乱了土地的分配，该份图纸不应作为定案依据，对12号证据三性均持异议，根据被告的陈述，该图纸是1998年6月11日与原告签订协议后绘制，但图纸没有显示绘制时间、制图单位、制图人等信息，权属界限图无权属各方签字确认，不应作为定案依据，该图纸的形成正好与协议约定的内容相矛盾，按照协议约定内容显示，是先有图根据图来明确界限，但被告当庭陈述的内容表示该图纸是根据双方签订协议后绘制而得，故该份证据不能作为定案依据，达不到其证明目的，对其余证据真实性不持异议，但对关联性有异议。毕节市人民政府质证意见：无异议。第三人质证意见：无异议。第二组证据：土地确权申请书、土地确权受理告知书、通知、答辩状、会议签到表（附会议记录）、授权委托书、延期报告、《大方县人民政府关于毕节市牧垦场国有土地与白宫村集体土地权属争议处理决定》（附毕节市牧垦场确权登记勘界图）、送达回证、行政复议决定书。证明目的：答辩人作出行政处理决定程序合法。原告质证意见：会议签到表和会议记录显示的时间是2018年5月和8月，此时原告与第三人之间未发生纠纷，第三人也没有提出确权申请，该组证据与本案没有之间关联性，不应作为定案依据，对土地确权申请书、处理决定、确权受理告知书、送达回证、授权委托书及延期报告的真实性、关联不持异议，但对其合法性有异议，该组证据显示被告下设的土地行政主管部门于2018年10月20日受理确权申请，未在法定期限6个月内提出处理意见，超过法定期限一个月后即2019年5月20日申请延期未获得批准的情况下，擅自延期到2020年3月才作出处理决定，逾期长达11个月之久，违反了应当由行政负责人批准延期的规定，以及延长时间不应超过法定期间的规定，整个确权过程程序严重违法，根据处理决定显示其适用法律条文错误，处理决定于2020年3月18日作出，根据新修改的土地管理法的规定，土地权属发生争议确权应当适用第十四条并非第十六条，综上，县政府作出的处理决定程序违法，适用法律条文错误，该组证据达不到县政府的证明目的。毕节市人民政府质证意见：无异议。第三人质证意见：无异议。毕节市人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据并经庭审举证、质证：1.毕府行复决字（2020）47号行政复议决定书；2.送达回证3份；3.邮件单号为1182136312124的送达详情页面。证明目的：被告毕节市人民政府于2020年8月17日作出毕府行复决字[2020]47号《行政复议决定书》，并于2020年8月18日将《行政复议决定书》通过EMS邮寄送达原告、大方县人民政府、毕节市牧垦场，原告于2020年8月19日签收。原告质证意见：无异议。大方县人民政府质证意见：无异议。第三人质证意见：无异议。毕节市人民政府当庭向本院提交以下证据并经庭审举证、质证：1.行政复议申请书、受理通知书、提出行政复议答复书、第三人参加行政复议通知书及送达回证；2.延期审理通知书及送达回证。证明目的：毕节市人民政府作出的行政复议决定书程序合法。原告质证意见：三性无异议，但达不到证明目的，根据行政诉讼法及司法解释的相关规定，结合法庭向被告送达的诉讼文书，被告应当在15天内提供答辩及作出决定的相应证据，逾期视为无证据作出决定，其所作的行政复议决定依法应予撤销。大方县人民政府质证意见：无异议。第三人质证意见：无异议。原告在法定举证期限内向本院提交以下证据并经庭审举证、质证：第一组证据：1.村委会法定代表人身份证明书；2.法定代表人身份证复印件。证明目的：原告的基本身份信息和主体资格。大方县人民政府质证意见：无异议。毕节市人民政府质证意见：无异议。第三人质证意见：无异议。第二组证据：1.争议之地内原告辖区村民承包土地农户名单及面积统计表（共4页）；2.农村土地承包经营权证复印件57份（村民提供，县政府颁发）；3.毕节市牧垦场确权登记勘界图（与县政府提供一致）。证明目的：1.被告大方县人民政府作出的处理决定中确权属于第三人（牧垦场）具有使用权的3107.4亩土地包含了原告辖区内三个村民组共57户村民承包地325.06亩，该承包地是来源于1980年第一轮农村土地承包到户的延续；2.土地承包到户时，原告辖区村民不可能在第三人（牧垦场）辖区内分得承包地，争议的3107.4亩土地自1980年承包到户甚至更早以前都是原告集体所有的土地，大方县人民政府《处理决定》认定事实不清，处理决定及复议决定应予撤销；毕节市人民政府质证意见：1号证据为原告自行制作，三性不予认可；2号证据系请颁证公司进行颁证，颁证公司对当地情况不清楚，难免会出现错误，即使承包经营权证与牧垦场存在交叉，这也是确权的原因，有争议才有确权，大方县政府经过调查后将涉案争议土地确权给第三人牧垦场事实清楚。该土地承包经营权证颁证时间均在牧垦场使用权证之后，该批承包证发放之前牧垦场就已经取得了国有土地使用权证，牧垦场颁证时间在先足以对抗后来的土地承包经营权证；对3号证据真实性合法性均认可，但达不到证明目的，相反该证据恰好证实大方县人民政府确权事实清楚，证据充分，原告主张承包证是1980年第一轮农村土地承包的延续，但并未提供第一轮土地承包第二轮土地承包的相关证据予以证实，原告现持有的土地承包经营权证没有事实依据。大方县人民政府质证意见：对1号证据三性持异议，统计表是由原告自行制作提供；对2号证据真实性不持异议，但合法性和关联性均持异议，因我方不清楚土地承包证上的土地与争议土地的范围是否重合，即使承包经营权证与牧垦场存在交叉，这也是确权的原因，有争议才有确权，大方县政府经过调查后将涉案争议土地确权给第三人牧垦场事实清楚。此外，对原告提交承包经营权证的合法性有待核实，因为在确权时是委托第三方公司由村里面指界后绘制，土地承包经营权证是否颁发给村民需要核实。对3号证据三性认可，但达不到证明目的。第三人质证意见：对原告提交的该份证据不认可，证明目的也不认可。第三组证据：申请证人张某出庭作证。证人证明原告代表张某曾经因为必须支持和配合搞好乡村旅游及畜牧业的发展在第三人（牧垦场）提供的空白信笺上盖章签字，客观上没有任何单位部门参与勘验定界，涉案由第三人（牧垦场）向被告提交的与有原告方代表张某签字盖章的《土地权属界限认定协议》系后期由牧垦场自行书写添加，拼凑而成，该协议载明的土地权属界限认定明显涉及集体及广大村民的重大利益，需经召开村民会议或村民代表会议通过，确认无误后方能确定，并非任何一人能代表集体的意志。毕节市人民政府质证意见：1.在庭审中证人已经认可在当时签订该协议之时就已经谈到了相应的土地问题，就是所谓的支持和配合发展办理手续，其中已经涉及了界限相关问题，与协议相符；2.即使如证人所说是在空白处签字盖章，根据法律规定在空白合同签字盖章可视为对协议相对方的无限授权，协议约定的内容对协议各方均存在约束力；3.证人称协议是后期添加，但并未提供相应证据予以证明，其称在空白纸上签字盖章并无其他人予以佐证。综上，证人所作证言不属实，不应当予以采信。大方县人民政府质证意见与毕节市人民政府质证意见一致。第三人质证意见：协议是由第三人工作人员写的，证人所说的都是虚假的。第三人毕节市牧垦场未向本院提交证据。为了查明原告向本院起诉的具体时间，本院组织各方当事人对本案立案阶段制作的《诉讼材料收取清单》进行质证。毕节市人民政府质证：该清单没有法院的盖章，对该清单真实性不予认可，本案的起诉时间应当以立案登记表上的时间为准，该清单上辛来平也未盖章，该材料收取清单上的签收人梁晋未注明相应的职务，是否是法院工作人员我们不清楚。大方县人民政府质证意见与毕节市人民政府质证意见一致。第三人质证意见：对该份证据三性无异议，但对该《诉讼材料收取清单》中载明的58份名单及面积统计表有异议。本院对上述证据认证如下：大方县人民政府提交的第一组证据能够证实第三人申请确权时提交的相关材料，与本案具有关联性，本院予以采信。大方县人民政府提交的第二组证据中会议签到表（附会议记录）形成于2018年5月、8月，即本案第三人毕节市牧垦场申请土地确权之前，不能作为证明大方县人民政府确权程序合法的依据，本院不予采信；该组证据中行政复议决定能够证实毕节市人民政府作出行政复议决定的事实，但不能证明大方县人民政府确权程序合法；该组证据中其他证据能够证实大方县人民政府的确权程序，与本案具有关联性，本院予以采信。毕节市人民政府在法定期限内向本院提交的证据能够证实毕节市人民政府作出《复议决定》后送达各方当事人的事实，本院予以采信。毕节市人民政府在庭审中提交的证据，属于行政机关无正当理由逾期提交的证据，本院不予采信。原告提交的第一组证据能够证明原告身份情况，本院予以采信。原告提交的第二组证据中1、2号证据，因无其他证据证明与涉案土地是否存在交叉重叠，无法确定其关联性，本院不予采信。原告提交的第二组证据中3号证据与本案具有关联性，本院予以采信。原告提交的第二组证据中证人证言，因无其他证据予以作证，本院不予采信。本院在诉讼阶段制作从《诉讼材料收取清单》，能够证实原告向本院提交起诉状及起诉材料的时间，本院予以采信。经审理查明，2018年10月18日，第三人以与原告发生土地权属纠纷为由提起确权申请，请求将第三人与原告争议的3107.4亩土地使用权确定给第三人享有，并提交了第三人牧垦场于1998年6月30日办理的毕地国用（1998）字第018号《国有土地使用证》。2018年10月22日，原大方县国土资源局（现大方县自然资源局）作出《土地确权受理告知书》并于2018年10月23日送达第三人；于2018年10月23日作出《通知》并于当日送达原告，告知其在限期内提交答辩及证据。原告于2018年11月22日提交了《答辩状》。2018年10月20日，原大方县国土资源局局长黄家发出具《授权委托书》，委托该局副局长胡明全权代理局长组织开展涉案确权工作。2019年5月20日，原大方县国土资源局办案人员提交《关于申请对毕节市的报告》，原大方县国土资源局副局长胡明在该报告中签署“情况属实，建议延期”。2020年3月18日，大方县人民政府作出方府决定［2020］2号《处理决定》决定：位于毕节市亩土地（详见界址点范围）的土地使用权属于申请人毕节市牧垦场所有。其余争议的451.05亩土地（详见界址点范围）的使用权不属于申请人所有。原告不服《处理决定》，向毕节市人民政府申请行政复议，毕节市人民政府于2020年8月17日作出毕府行复决字［2020］47号《复议决定》，并于2020年8月18日向原告、第三人及大方县人民政府邮寄送达，原告于2020年8月19日签收。2020年9月2日，原告向本院提交起诉状及起诉材料，诉请撤销大方县人民政府作出的《处理决定》及毕节市人民政府作出的《复议决定》。本院收取材料后于2020年9月9日作出《案件受理通知书》。另查明，原告在土地确权过程中并未向大方县人民政府提交《土地承包经营权证》，被告作出的《处理决定》确权的范围属于第三人持有的《国有土地使用权证》土地范围之内。本院认为，本案的争议焦点为：1.原告的起诉是否超过起诉期限；2.大方县人民政府作出的《处理决定》及毕节市人民政府作出的《复议决定》是否合法。针对焦点一，根据《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第二条“对起诉、自诉，人民法院应当一律接收诉状，出具书面凭证并注明收到日期。”及第八条第一款第（一）项“对当事人提出的起诉、自诉，人民法院当场不能判定是否符合法律规定的，应当作出以下处理：(一)对民事、行政起诉，应当在收到起诉状之日起七日内决定是否立案；”之规定，本院于2020年9月2日收到原告提交的起诉状及起诉材料并出具书面凭证，因不能当场判定是否符合法律规定，本院经审查后于2020年9月9日决定立案受理。因此，原告的起诉时间应以其向本院提交起诉状及起诉材料的时间为准。故原告于2020年8月19日收到毕节市人民政府作出的《复议决定》，于2020年9月2日向本院起诉，并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”规定的起诉期限。针对焦点二，首先，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”及原国土资源部办公厅国土资厅函[2007]60号《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。”之规定，土地确权的前提是土地所有权或使用权存在争议。根据大方县人民政府在确权阶段的证据显示，涉案土地已由第三人办理了毕地国用（1998）字第018号《国有土地使用证》，而原告在确权过程中并未提交村民持有的《土地承包经营权证》。大方县人民政府在并无证据证明涉案土地存在多个权利凭证、亦未查明涉案土地是否确实存在权属争议的情况下，对第三人持有的毕地国用（1998）字第018号《国有土地使用证》范围内的土地进行确权，其作出的《处理决定》主要证据不足。其次，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”之规定，土地确权争议案件法定办理期限为6个月，原大方县国土资源局于2018年10月22日受理确权申请，其于2019年5月20日提出延期申请时，已超过法定办理期限。故被告作出的《处理决定》程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；3.违反法定程序的；”之规定，应当撤销大方县人民政府作出的《处理决定》，并可以责令大方县人民政府在一定期限内重新作出行政行为。故毕节市人民政府以大方县人民政府作出的《处理决定》事实清楚、证据确实充分、处理结果正确为由作出维持该《处理决定》的《复议决定》，属适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的”之规定，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决如下：一、撤销被告毕节市人民政府于2020年8月17日作出的毕府行复决字[2020]47号《行政复议决定书》；二、撤销被告大方县人民政府于2020年3月18日作出的方府决定[2020]2号《大方县人民政府关于毕节市牧垦场国有土地与白宫村集体土地权属争议处理的决定》；三、被告大方县人民政府在法定期限内对第三人毕节市牧垦场提出的土地确权申请重新作出行政行为。案件受理费50.00元，由被告毕节市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长 张远忠审 判 员 赵 娟审 判 员 洪运佳二〇二〇年十一月二十七日法官助理 贾伟茜书 记 员 何婷婷