贵州省独山县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔2726行初153号 原告何忠学，男，1955年5月28日生，汉族，贵州省平塘县人，住贵州省平塘县。 委托诉讼代理人莫书勇，贵州泽丰律师事务所律师。 被告平塘县牙舟镇人民政府，地址：平塘县牙舟镇兴陶村，统一社会信用代码：11522727741136001W。 法定代表人蒲朝波，镇长。 委托诉讼代理人杜朝辉，贵州迈邦律师事务所律师。 委托诉讼代理人陆朝洪。 原告何忠学诉被告平塘县牙舟镇人民政府履行土地确权法定职责一案，于2020年8月31日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于同年9月2日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书和行政机关负责人出庭应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年10月15日公开开庭审理了本案。原告何忠学及其委托诉讼代理人莫书勇，被告委托代理人陆朝洪、杜朝辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告家在第一轮土地承包时，与赵龙昌以及赵龙均三家共同分得一幅山林，小地名牛脚漏，东抵李正祥地外坎至坡顶松树、南抵坡顶倒水为界、西抵刘正群的小凹凼地坎、北抵坡脚地坎。按照当时的分法，从东到西方向，依次是原告家的山林、赵龙均的山林和赵龙昌家的山林，当时没有发证。2009年林改时颁发了林权证，但该证谁在保管原告不知道。根据新的林权证，从东到西方向，依次是赵龙均家的山林、赵龙昌家的山林和原告家的山林。2014年11月21日，原告同组村民刘正国以牙舟镇卡罗村百草坡砂石建材有限公司名义与赵龙昌签订了一份《土地转让协议书》，将三家共同分得的这幅山林转让给该砂场进行开采，转让价格为45800元。原告多次阻止不允许施工开采无果，更让人气愤的，赵龙昌竟然拿了一本假的林权证出来，上面没有原告的名字。直到2017年原告才看到真实的林权证，为此，多次找到赵龙昌与通盛建材公司商量如何处理，才拿出他们之间的《土地转让协议书》，不得已也承认转让的林地有三分之一是原告家的，但是赵龙昌就是一直逃避，不予解决，双方争议也经过村委会多次调解没有结果。2018年12月16日，原告以赵龙昌、刘正国、平塘县通盛砂石建材有限责任公司为被告，向平塘县人民法院提起民事诉讼，法院对原告提交的材料进行审查后，告知原告提供的林权证不能体现原告分得的山林具体四至界限，不足以证明争议山林属于原告所有，属于权属不清，需要经过政府确权，明确原告享有的山林四至界限之后，提起民事诉讼才有事实依据。之后，原告又于2018年12月25日向平塘县人民政府申请确权处理，但是，牙舟镇政府经过调查之后，于2019年3月20日以牙舟林业站和综治办的名义出具一份证明，认为《林权证》四至清楚，建议原告向司法机关提出诉讼，原告到法院咨询，认为该证明不是确权处理的决定。原告无奈到平塘县司法局就牙舟镇政府的不作为申请行政复议，之后平塘县牙舟镇人民政府于2019年3月28日作出《关于对赵龙昌、赵龙均、何忠学三户山林权属认定》，认定四至界限：东抵李正祥地外坎至坡顶，西抵刘正群小凹凼地坎，南抵坡顶倒水为界，北抵坡脚地坎区域内所有林地由赵龙昌、赵龙均、何忠学三位村民共同所有。该认定并没有明确认定原告位于平塘县小地名为牛脚漏的林地四至界限，仍然权属不清，并且不是正规的处理决定。原告再次找到牙舟镇相关负责人沟通，2019年4月10日牙舟镇林业站又到现场进行调查，然后找了几个村民做了一份询问笔录，虽然明确了四至界限，但原告要求牙舟镇人民政府作出正式的处理决定，相关负责人却予以拒绝。2020年6月21日，原告又再次向被告申请确权，仍不予处理。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，被告具有确认林木林地权属的职责，被告拒绝履行法定职责，侵犯了原告的合法权益。请求判决被告平塘县牙舟镇人民政府限期对原告与赵龙昌、赵龙均之间的林木林地权属争议作出处理决定。 原告向本院提交了以下证据： 1、原告身份证复印件。拟证明原告诉讼主体资格。 2、土地转让协议书。拟证明2014年11月21日刘正国以牙舟镇卡罗村百草坡砂石建材有限公司名义与赵龙昌签订了协议，将赵龙昌、赵龙均、何忠学分得的山林转让给砂厂进行开采，转让价格为45800元。 3、林权登记申请表。拟证明原告与其他18户农户共同分得坐落于卡罗乡××××组小地名牛脚漏山林。 4、林权证（平府林证字（2008）第080100064号）。拟证明该林权证未明确原告的林地四至界限。 5、民事起诉状。拟证明原告于2018年12月16日向平塘县人民法院提起民事诉讼，法院以林权证不能证明原告分得的山林四至界线，权属不清，告知原告申请政府确权。 6、林木林地权属争议确权申请书。拟证明原告于2018年12月25日向牙舟镇人民政府申请确权处理。 7、行政复议申请书。拟证明因牙舟镇人民政府未履行职责，原告向县政府申请行政复议。 8、关于对赵龙昌、赵龙均、何忠学三户山林权属认定。拟证明牙舟镇人民政府于2019年3月28日作出的权属认定并未明确原告的山林四至界线，权属仍然不清楚。 9、询问笔录。拟证明2019年4月10日牙舟镇林业站进行调查之后，至今仍未作出处理。 10、林木林地权属争议确权申请书、邮寄凭证截图。拟证明原告于2020年6月21日向牙舟镇人民政府申请确权处理，至今仍然不予作出处理决定。 被告辩称，一、原告要求被告履行法定职责，由于双方争议的林地有县政府颁发的林权证进行了确权，被告作为县政府的下属政府，无权改变林权证范围内四至界限的权属，因此原告要求被告履行法定工作职责没有法律依据。原告何忠学与赵龙均、赵龙昌三户因牙舟镇卡罗村唐家寨组“牛角漏（地名）”林地权属纠纷一案，该案的纠纷起因系该组村民赵龙昌将“牛角漏（地名）”林地出租给牙舟镇卡罗百草坡砂石建材有限公司后双方因为租金分配而发生争议，由于双方争议的林地有平塘县人民政府颁发的林权证，证号平府林证字（2008）第080100064号，证上的林地归包含原告在内共有19人共同所有，该证系县人民政府颁发的林权证，被告作为县政府的下属单位，根本无权改变县政府颁发的林权凭证确定的四至界限范围，但被告在原告的多次要求下经过调查了解后，于2019年3月28日作出了一份认定书，即认定该林权证上的地名为“牛脚漏”林地归原告在内的19户村民共有，由于原告与赵龙昌、赵龙均等三人的林地被告也无法进行确认，因此便认定山林证当中的一幅地名的四至界限为：东抵李正祥地外坎至坡顶、南抵坡顶倒水为界、西抵刘正群小凹凼地坎、北抵坡脚地坎区域归原告与赵龙昌、赵龙均等三人共同所有，但原告不服，向平塘县人民政府申请复议，在复议期间被告认为自己作出的《关于对赵龙昌、赵龙均、何忠学三户林权书认定》属于超越法定工作职责而作出，即被告根本无权对上级政府确定的林地权属的四至界限作出处理决定，因此撤销了原作出的认定书，因此原告向法院起诉要求被告履行法定工作职责没有法律依据，法庭依法驳回原告的诉讼请求。二、即使被告具有原告要求的履行的法定工作职责，该案到现在也没有超出履行法定工作期限时间，法庭对此也应依法驳回原告诉讼请求。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，国土资源行政主管应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门负责人批准，可以适当延长，我们具体到本案，被告原作出的行政行为被告自己撤销后，原告于2020年6月21日向被告递交了确权申请书，但到现在才2个多月的时间，离法律规定的时间也还有3个多月的时间，因此原告在被告没有超过法定期限的情况下就起诉被告要求被告履行法定工作职责没有法律依据，请法庭依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据： 责令停止生产经营活动通知书及送达回证。拟证明何忠学向被告反映赵龙均将下寨湾的一幅荒山（在牛脚漏林地范围内）转让给平塘县卡罗乡百草坡建材公司，租金为45800元，被告向平塘县卡罗乡百草坡建材公司下发了一份责令停止生产经营活动通知书，要求该公司暂停使用该林地，被告在履行职责的，并不是没有履行职责。 经庭审质证，原告对被告提供的证据的真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可，理由是原告申请被告履行的法定职责是林地确权，该证据只能证明被告责令砂石厂停止开采，不能证明被告已经对权属争议作出处理，与本案无关。 被告对原告提供的证据1真实性、合法性、关联性无异议；证据2真实性、合法性无异议，关联性有异议，赵龙昌签订的土地转让协议是否包含原告的林地不清楚；证据3、4真实性、合法性无异议，证明目的有异议，不能证明原告具体地块，林权证是县政府颁发的不是被告颁发的；证据5民事起诉状的真实性、合法性、关联性不清楚；证据6确权申请书没有签收回执，不认可；证据7真实性、合法性无异议，证明目的有异议，原告是要求县政府撤销认定决定书，而不是要求我们履行法定职责；证据8、9真实性、合法性无异议，关联性有异议，林业站调查之后作出了认定书，并不是没有处理；证据10真实性、合法性无异议，关联性有异议，土地确权处理办法第28条规定作出处理决定的时间是6个月，到现在被告并未超过法定期限，所以原告认为被告不履行法定职责无法律依据。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1证明原告身份信息，本院予以认定；原告提供的证据2-10以及被告提供的证据，证明原告因与赵龙昌、赵龙均发生土地权属纠纷，申请被告确权的事实经过，本院予以认定。 经审理查明，2009年12月30日，平塘县人民政府向赵龙昌、何忠学等19户颁发了平府林证字（2008）第××号《林权证》，该证记载林地所有权人为卡罗村唐家寨组，林地使用权人、森林或林木所有权人、森林或林木使用权人均为赵龙昌等19户，小地名“牛脚漏”，面积274.56亩，四至东至路、李廷桥地，南至刘文金地，西至何严氏地，北至牙舟镇边界，由赵龙昌、何忠学等19户共有，各占1／19。后因土地转让事宜，何忠学与赵龙昌、赵龙均就“牛脚漏”内一块林地发生土地权属争议。2018年12月25日，原告向被告提交了《林木林地权属争议确权申请书》，请求被告依法确认位于平塘县小地名“牛脚漏”，东抵李正祥地外坎至坡顶松树、南抵坡顶倒水为界、西抵刘正群的小凹凼地坎、北抵坡脚地坎靠西南（即与何昌飞山林接界）的三分之一林地使用权为原告所有。2019年3月28日，被告作出《关于对赵龙昌、赵龙均、何忠学三户山林权属认定》，认定赵龙昌等19户共有的平府林证字（2008）第080100064号《林权证》上位于平塘县小地名“牛脚漏”，其中一幅四至界限为东抵李正祥地外坎至坡顶、西抵刘正群小凹凼地坎、南抵坡顶倒水为界、北抵坡脚地坎区域林地由赵龙昌、赵龙均、何忠学三位村民共同所有。权属认定作出后，原告对三家共有并无异议，但认为被告并未明确权属，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼，要求被告履行土地确权法定职责，经本院审查，原告的起诉超过起诉期限，本院向原告释明后，原告自愿撤回起诉。2020年6月18日，原告再次向被告邮寄了《林木林地权属争议确权申请书》，请求被告确认位于平塘县小地名“牛脚漏”，东抵李正祥地外坎至坡顶松树、南抵坡顶倒水为界、西抵与赵龙均山林接界、北抵坡脚地坎的林地使用权为原告所有。同月21日被告收到确权申请。因被告未履行职责，原告于2020年8月31日向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点是：1、被告2020年6月21日收到原告确权申请，原告认为被告未履行法定职责，于2020年8月31日向本院起诉，是否符合起诉条件；2、原告申请事项是否是被告职责，被告是否应该履行职责。 首先，是否符合起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款规定“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。”第三十三条规定“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”对于土地确权期限，法律、法规并未有明确规定，因此应按照《行政诉讼法》规定的两个月计算。退一步讲，即使参照《土地权属争议调查处理办法》的规定，行政机关接到确权申请后，如果符合受理条件，应予受理并及时作出处理决定，不符合受理条件的，也应作出不予受理决定。本案中，被告2020年6月21日收到原告确权申请，既未作出受理决定，也未作出不予受理决定，亦未作出处理决定，原告两个月后向本院提起行政诉讼，符合法定起诉条件。 其次，原告申请事项是否是被告职责，被告是否应该履行职责。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”本案中，原告何忠学与赵龙昌、赵龙均因土地转让事宜，发生土地权属争议，属于个人之间的争议，由乡级人民政府处理。被告称“牛脚漏”林地县政府已经颁发了《林权证》，由19户共有，权属已经明确，其作为下属政府，无权确权。原告认为虽然《林权证》登记为19户共有，但是其中具体那块是那家的村民内部是分配清楚的，现原告与赵龙昌、赵龙均就其中一块林地发生权属争议，政府应该明确权属。本院认为，“牛脚漏”林地虽然县政府颁发了《林权证》，由19户村民共有，但是原告述称其中具体那块是那家的村民内部是分配清楚的，并且从庭审证据看，原告与赵龙昌、赵龙均确实就其中一块林地发生权属争议，针对上述情况，则需要政府进行调查核实，如果19户共有人内部确实分配清楚，只是何忠学、赵龙昌、赵龙均三户就其中一块发生权属争议，在其余16户无异议的情况下，政府应该对三户争议的地块进行确权，如果19户共有人内部并未分配，则整块“牛脚漏”属19户村民共同共有，《林权证》已经登记清楚，无需确权。因此，对于原告的申请，被告应该受理后，根据调查核实情况，作出相应的处理。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 被告平塘县牙舟镇人民政府在判决生效后十五日内对原告何忠学的申请作出行政行为。 案件受理费50元，由被告平塘县牙舟镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，交纳上诉费，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  张 明 人民陪审员  岑天武 人民陪审员  殷明燕 二〇二〇年十一月二日 法官助理冉璐 书记员李俊 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。