甘肃省兰州市七里河区人民法院行 政 判 决 书（2019）甘0103行初175号原告：李合信，男，1948年9月15日生，汉族，住甘肃省兰州市西固区。被告：兰州市西固区东川镇人民政府，住所地甘肃省兰州市西固区东川镇东河湾西。负责人：张治中，该镇政府镇长。出庭负责人：齐岩斌。委托代理人：刘向东，甘肃解开律师事务所律师。被告：兰州市西固区人民政府，住所地甘肃省兰州市西固区公园路**。负责人：毛玉铎，该区政府区长。委托代理人：张耀鸿。委托代理人：吴照斌，甘肃致中律师事务所律师。第三人：王维祥，男，1964年3月11日出生，汉族，住甘肃省兰州市西固区。原告李合信因不服被告兰州市西固区东川镇人民政府（以下简称东川镇政府）作出的行政决定和兰州市西固区人民政府（以下简称西固区政府）作出的行政复议，向本院提起行政诉讼。本案受理后，在法定期限内依法向被告东川镇政府、西固区政府送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人王维祥送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本案依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告李合信、被告东川镇政府副镇长齐岩斌及委托代理人刘向东、被告西固区政府委托代理人张耀鸿、吴照斌、第三人王维祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月18日，东川镇政府对李合信作出东政发〔2018〕216号《关于东川镇下车村张佰财等人荒谷堆土地权属争议问题调查处理的决定》（以下简称《处理决定》），确认涉案土地使用权归第三人王维祥所有。李合信不服该《处理决定》，向西固区政府提出行政复议。2019年6月25日，西固区政府作出西府复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》，维持东川镇政府对李合信作出东政发〔2018〕216号《处理决定》。原告李合信诉称，原告系兰州市西固区东川镇下车村村民。1980年与东川镇政府签订承包合同，在荒谷堆有330平方米饲料承包地。李合信与王孝发签订口头协议，1980年至1992年王孝发代李合信耕种。1992年，原告找王孝发（系第三人王维祥的父亲）要回耕地，王孝发拒绝退还，并在同年将涉案土地租给王孝文办厂使用。1998年，该村文书王孝珍在登记土地时，没有把涉案土地登记在李合信土地承包经营证书上，但下车村村委会账上记载有这块地，王孝发去世后其子王维祥继承使用。2018年9月18日被告东川镇人民政府作出东政发〔2018〕216号《处理决定》，错误的将争议土地确权于第三人，侵犯了原告的合法权益。本人不服该行政处理决定，向兰州市西固区人民政府提出复议申请。2019年6月25日，西固区政府作出西府复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》，维持东川镇政府对李合信作出的东政发〔2018〕216号《处理决定》。现原告诉至法院请求：1.依法撤销东川镇政府对李合信作出的东政发〔2018〕216号《处理决定》；2.依法撤销西固区政府西府复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》；3.判令被告承担本案的诉讼费用。被告东川镇政府辩称，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“个人之间发生土地使用权争议协商不成的，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”被告具有对争议土地使用权确权的职能。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”农村土地承包经营权应以登记而积、承包年限为准，原告所持有的农村土地承包经营权证，并未登记本案涉案的土地，涉案的荒谷堆饲料承包地已于2014年3月被国家征收，征收前土地一直由第三人王维祥耕种、出租及使用，根据兰州铁路运输中级法院作出的（2018）甘71行终20号《行政判决书》所查明的事实、王维祥提供的相关证据，可以印证自1987年起本案涉案土地由王孝发家平整并耕种，原告所持有的农村土地承包经营权证并不包含本案涉案的土地，原告自1998年第二轮土地承包领取土地承包经营权证时，也未对该证上记载内容提出过异议。根据以上事实，被告作出的东政发〔2018〕216号《处理决定》事实清楚，证据充分。原告诉请要求撤销该处理决定没有事实和法律依据，恳请依法驳回原告的诉讼请求。被告西固区政府辩称，被告收到原告提交的复议申请后，依照行政复议程序要求东川镇政府在法定期限内进行了答复，同时提交了相关证据材料。被告审查了原告及东川镇政府提供的全部证据材料，查明涉案的“荒谷堆饲料地”在2014年3月被国家征收前原由第三人王维祥父亲王孝发和家人自1987年开始平整并耕种，原告所持有的土地承包经营权证未记载该争议土地，且原告自1998年第二轮土地承包领取土地承包经营权证起，未曾对该证的记载事项提出异议，同时，东川镇政府提供的相关调查证据也显示涉案土地原由第三人王维祥之父王孝发耕种。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，决定维持东川镇政府作出的《关于东川镇下车村张佰财等人荒谷堆土地权属争议问题调查处理的决定》（东政发〔2018〕216号），认定事实清楚，适用法律正确，不应撤销。其次，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告与第三人王维祥之问的土地纠纷实质上是因土地承包经营权权属争议产生的纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，“因土地承包经权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”，被告认为，土地承包经营权争议应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》之规定，由当事人通过仲裁或者民事诉讼予以解决，故本案本质上不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。第三人王维祥辩称，原告所述与事实不相符，涉案地块原先是荒地，1987年其父亲王孝发平整后开始耕种。第二轮承包时，承包证上虽没有登记案涉土地，但村委会底账上记载为其父王孝发，其父过世后，土地利益现由其继承。原告所述不属实。经审理查明，原告李合信系兰州市西固区东川镇下车村村民。本案争议的地名为“荒谷堆饲料地”地块，原告自称原由其耕种，而第三人王维祥则称该地块原是荒地，自1987年起其父王孝发平整后耕种，其父去世后，由其继承使用。2014年3月，案涉土地因宝鸡至兰州客运专线东川货运中心建设项目被国家征用，王维祥已领取了补偿款。李合信持有的农村土地二轮承包经营证书登记有5块地及四至、面积，但未显示记载有本案涉案地名的地块；第三人王维祥持有的承包人为其父王孝发的《土地承包经营证书》，记载地块名称为“红星东沟边”，地块四至为**洪沟、西至沟、南至厂墙、北至颜鲁秀路，面积36×17.4。下车村委会留存的《东川镇农村第二轮土地承包调查摸底表》中户名李合信，编号71及户名王孝发、编号23的记载的地块名称、四至、面积均与李合信和王维祥二人持有的《土地承包经营证书》中记载的地块名称、四至、面积相一致，但上述两份《摸底表》中未显示记载有涉案争议地名为“荒谷堆”土地。另查，2015年10月15日，李合信以东川镇政府、东川镇下车村委会为被告，向本院提起履行确权职责之诉。2015年12月1日，本院（2015）七行初字第66号行政裁定书，以李合信未先予向政府提出履行法定职责申请为由，裁定驳回李合信提起的要求东川镇政府、东川镇下车村委会履行确权职责之诉。李合信不服，提起上诉。2016年3月25日，甘肃省兰州市中级人民法院（2016）甘01行终21号行政裁定书裁定驳回上诉，维持原裁定。2016年4月1日，李合信向东川镇政府提出确权申请，东川镇政府未予处理。2017年1月4日，李合信向兰州铁路运输法院提起行政诉讼。2017年3月14日，兰州铁路运输法院作出（2017）甘7101行初17号行政裁定书，裁定驳回原告起诉。原告不服，提起上诉。兰州铁路运输中级法院作出（2017）甘71行终66号行政裁定书，撤销原裁定，指令继续审理。2017年11月17日，兰州铁路运输法院重新审理后，作出（2017）甘7101行初387号行政判决书，判决责令东川镇政府于判决生效后60日内对李合信与王维祥之间的土地使用权纠纷作出行政处理。东川镇政府不服，提起上诉。2018年3月20日，兰州铁路运输中级法院作出（2018）甘71行终20号行政判决书，判决驳回上诉，维持判决。2018年9月6日，兰州铁路运输法院对李合信提出的执行申请予以立案，在案件执行过程中，东川镇政府于2018年9月18日作出东政发〔2018〕216号《处理决定》。2018年10月25日，李合信向本院提起撤销东政发〔2018〕216号《处理决定》之诉。2019年4月19日，本院（2018）甘0103行初104号行政裁定书，以该案李合信未先向东川镇政府的上级单位西固区政府行政复议，不符合起诉条件为由，裁定驳回李合信的起诉。2019年4月29日，李合信向西固区政府申请行政复议。2019年6月25日西固区政府作出西府复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》，维持东政发〔2018〕216号《处理决定》。李合信不服，遂提起本诉。以上事实，有原告李合信和被告东川镇政府向本院提供的东政发〔2018〕216号《处理决定》、西府复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》、《土地承包经营权证书》、兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初387号行政判决书、兰州铁路运输中级法院（2018）甘71行终20号行政判决书、兰州铁路运输法院（2018）甘7101执66号执行裁定书、东川镇政府组织信访办、农业办向李华（李合信之子）、王维祥进行调查制作的调查笔录2份、《东川镇农村第二轮土地承包调查摸底表》3份；被告西固区政府提供的《李合信的行政复议申请书》、《兰州市西固区人民政府行政复议答复通知书》（西复答字〔2019〕7号）、《东川镇政府行政复议答复书》、西府复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》、送达回证2份；第三人王维祥提供的《土地承包经营证书》等相关证据及庭审笔录在卷佐证，经庭审质证，本院均予以确认。本院认为，本案争议焦点为两方面：一是本案是否属人民法院受案范围的问题；二是东川镇政府东政发〔2018〕216号《处理决定》和西固区政府西府复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。具体分析如下：关于本案是否属人民法院受案范围的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度”。本案争议地，不论是按根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款之规定，涉及农村土地承包民事纠纷的案件应当包括承包合同纠纷，承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷及承包经营权继承纠纷。本案争议地，不论是按李合信自述是其耕种地块，还是第三人王维祥所述属其其父开垦的荒地，依法均应当纳入农村土地承包经营范围。而事实上，本案争议地块，均无农户与村委会签订承包合同，也无政府或其主管部门进行承包经营权登记。因此，对该土地占用或收益之争，并非农村土地承包法律所规定的土地承包经营权争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“个人之间发生土地使用权争议协商不成的，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”。本案中，兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初387号行政判决书和兰州铁路运输中级法院（2018）甘71行终20号行政判决书生效判决已确认被告东川镇政府具有对案涉争议土地使用权确权的职责。原告李合信对东川镇政府东政发〔2018〕216号《处理决定》和西固区政府西府复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》不服，向本院提起诉讼符合起诉的条件，被告西固区政府提出本案不属于人民法院行政诉讼受案范围的抗辩主张，本院不予采纳。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案争议焦点为东川镇政府东政发〔2018〕216号《处理决定》和西固区政府西府复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》认定事实是否清楚、证据是否充分。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”农村土地承包经营权应以登记面积、承包年限为准，本案中，东川镇政府以现有证据和查明事实，结合第三人王维祥的陈述及其提供的相关证据等材料，及原告自述本案争议地块曾原由王孝发耕种使用，1998年李合信在第二轮土地承包时领取到《土地承包经营权证》后亦未对该证记载内容提出过异议，李合信提供的下车村村民瞿朝阳等28名村民签名，落款时间为2014年2月23日的证明及落款时间为2015年8月9日、村民赵和钟、赵和水、张贞有、张佰保、张佰财签名的证明，尚不能证明涉案争议土地系李合信耕种使用的事实，东川镇政府作出东政发〔2018〕216号《处理决定》，确认涉案土地使用权归王维祥所有，事实清楚、证据充分，不违反法律规定。东川镇政府在作出《处理决定》之前，历经了走访调查、询问取证、查看资料等程序，保障了原告的陈述权、申请复议和提起诉讼的权利，程序合法。被告西固区政府受理了李合信的行政复议申请后，依法履行了行政复议程序，同时对案件相关证据进行了审查，作出的西府复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》程序合法、适用法律正确，符合法律规定。综上，原告诉请要求撤销东政发〔2018〕216号《处理决定》和西府复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》的理由均不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款、第二款、第一百三十六条第一款的规定，判决如下：驳回原告李合信的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李合信负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。审 判 长  陈连霞人民陪审员  陈 婷人民陪审员  阎兰英二〇二〇年十一月二十日书 记 员  王 珊