辽宁省东港市人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0681行初36号原告：王艺涵，男，1976年2月24日出生，汉族，现住东港市。委托诉讼代理人：刘业明，辽宁维禹律师事务所律师。委托诉讼代理人：王晓晨，辽宁维禹律师事务所律师。被告：东港市农业农村局。住所地东港市黄海大街**。负责人：孙承颜，该局局长。委托诉讼代理人：赵晓宇，该局法制室负责人。委托诉讼代理人：何恒川，辽宁仁正律师事务所律师。原告王艺涵不服被告东港市农业农村局行政处罚决定一案，原告于2019年8月23日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案，于2019年12月27日作出（2019）辽0681行初58号行政判决。宣判后，原告不服，上诉至丹东市中级人民法院。丹东市中级人民法院审理后，于2020年5月12日作出（2020）辽06行终47号行政裁定，裁定撤销本院（2019）辽0681行初58号行政判决，发回本院重审。本院于2020年7月20日立案后，于2020年7月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法另行组成合议庭，并于2020年8月25日公开开庭审理了本案。原告王艺涵及委托诉讼代理人王晓晨、被告东港市农业农村局委托诉讼代理人赵晓宇和何恒川到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告东港市农业农村局于2019年7月1日作出东农（招投）罚[2019]11号行政处罚决定书，查明原告以辽宁鲲鹏建设集团有限公司名义对“东港市新增产能规划2017年田间工程建设项目第一标段”项目进行投标并中标。2018年1月，原告组织人员、机具对东港市新增产能规划2017年田间工程建设项目第一标段”项目进行施工，2018年5月完工，工程价款为6109366.15元，获取利润427655.63元。被告认为原告以他人名义投标骗取中标的行为违反了《中华人民共和国招标投标法》第三十二条、第五十四条的规定，决定对原告作出如下行政处罚：1、处中标项目金额千分之八罚款，计人民币肆万捌仟捌佰柒拾肆元玖角叁分整（48874.93元）；2、没收违法所得肆拾贰万柒仟陆佰伍拾伍元陆角叁分整（427655.63元）。原告王艺涵诉称，一、被告对原告的处罚无职权依据。依据《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》，对招标投标活动中的违法行为查处和监督由有关行政监督部门实施。被告是上述建设项目招标投标活动中的招标人，被告不是适格的行政处罚主体，无权依据《招标投标法》作出处罚决定。被告依据东港市市委机构编制委员会办公室文件证明行政处罚主体，但该通知中关于农田水利方面表述仅仅为“承担农业综合开发项目、农田整治项目、农田水利建设项目管理工作”，并未对农田水利方面的“监督”进行明确的授权。本案是农田水利工程的招投标活动，根据《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》和国务院2016年颁布施行的《农田水利条例》规定，本案招投标活动的合法行政监督部门应为东港市水利局，不是被告。二、被告对原告的处罚无事实及法律依据。原告是工程建设项目的实际施工人，并不是招标投标活动中的投标人，被告作出的行政处罚决定无事实依据，适用法律错误。故请求撤销被告作出的东农（招投）罚[2019]11号行政处罚决定书。原告向本院提交了以下证据：建设施工合同一份。证明：原告系《东港市新增粮食产能规划2017年田间工程建设项目》第一阶段实际施工人，具体的工程内容系农田水利工程，原告没有实施投标行为，也不存在被告所称的违法骗标行为。被告东港市农业农村局辩称，一、被告对原告作出的行政处罚主体适格，并无不当。1、《关于印发东港市农村经济局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（东政办发[2011]23号）第二条第（八）项关于综合科的职责包括“承办重大农业基本建设项目申报、审核、监督实施及验收”；2、《市委编办关于明确市农业农村局内设机构的通知》（东编办[2019]37号）第一条第（八）项，农田建设管理室的职责包括“提出农田建设项目需求建议。承担耕田质量管理相关工作。承担农业综合开发项目、农田整治项目、农田水利建设项目管理工作”。综上，根据《中华人民共和国招标投标法》第七条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条，结合上述“三定方案”对于被告的职责分工，本次机构改革已经将原来由水利部门承担的农田水利建设项目的整治、管理等职能划转给了农业农村局，因此，对原告田间工程建设项目的整治、管理等职能划给了农业农村部门，被告享有依法查处违法行为的法定职责。二、被告所作的行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告于2019年6月6日对该案正式立案调查，经调查取证，认定王艺涵借用他人名义投标骗取中标的违法行为事实清楚、证据充分，于2019年6月21日向原告送达了东农（招投）告【2019】10号《行政处罚事先告知书》，并于当日召开了集体审议，经会议讨论，一致同意对原告作出涉案处罚决定书的处罚决定，当事人未在规定的期限内提出陈述、申辩意见，被告于2019年7月3日向原告直接送达了东农（招投）罚【2019】11号《行政处罚决定书》。《中华人民共和国招标投标法》第五十四条一款规定，投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。原告认为其不是招标投标活动中的投标人，对此，东港市人民法院作出的（2018）辽0681民初字8553号民事判决书，已认定了原告借用辽宁鲲鹏建设集团有限公司资质承包涉案工程的事实，该判决已发生法律效力；丹东市中级人民法院作出的（2019）辽06民申34号民事裁定书维持了上述民事判决，该裁定也已生效。因此，关于原告借用资质承包工程的事实已得到人民法院生效裁判文书确认，被告可以认定原告的行为属于《中华人民共和国招标投标法》第五十四条一款规定的“投标人以他人名义投标”的情形，应当认定原告属于该规定中的投标人。《中华人民共和国招标投标法》第五十四条第二款规定依法必须进行招标的项目的投标人有前款所列行为尚未构成犯罪的，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至三年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。经东港市财政局的委托，辽宁信达工程造价咨询有限公司提供的《工程造价决算审核报告书》《东港市新增粮食产能规划2017年田间工程建设项目一标段工程造价成本分析报告》，确认涉案工程造价为6109366.15元，利润为427655.63元，被告对原告处中标项目金额千分之八罚款计人民币48874.93元并处没收违法所得的处罚决定符合《招标投标法》第五十四条第二款的规定。综上，被告所作的处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，且处罚主体适格，处罚适当，原告的请求没有事实根据和法律依据，故请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：1、被告对李刚、姜忠有、王艺涵、姜欣的询问笔录各一份；2、东港市人民法院（2018）辽0681民初字8553号民事判决书；3、丹东市中级人民法院（2019）辽06民申34号民事裁定书；4、工程造价决算审核报告书；5、东港市新增粮食产能规划2017年田间工程建设项目一标段工程行人成本分析报告。证明：原告在参加“东港市新增粮食产能规划2017年田间工程建设项目第一标段”项目进行投标过程中，以辽宁鲲鹏建设集团有限公司名义参与投标，而该项目最终核定工程价款为6109366.15元，据此可以认定原告存在《招标投标法》第五十四条规定的，以他人名义进行投标骗取中标这一事实。6、行政处罚立案审批表；7、案件处理意见书；8、行政处罚事先告知书及送达回证；9、会议记录；10、行政处罚决定书审批表；11、东农（招投）罚[2019]11号行政处罚决定书及送达回证。证明：被告作出涉案行政处罚程序合法。经庭审质证，被告对原告提供的证据的真实性没有异议，但认为该协议能够证明项目本身系综合性的农田改造项目，非单一水利项目，原告借用他人资质签署相关协议确实存在《招标投标法》第五十四条的情形。原告对被告提交的证据真实性没有异议。对1号证据的质证意见是：姜欣的笔录可以证明涉案工程是辽宁鲲鹏建设集团有限公司中标后交由原告来施工；李刚、姜忠有的笔录也仅能证明原告系涉案工程的实际施工人。对被告给原告的询问笔录没有异议，但认为无论原告和辽宁鲲鹏建设集团有限公司之间是挂靠关系还是转包关系，原告均是在辽宁鲲鹏建设集团有限公司中标后参与了施工行为，原告没有实施以他人名义投标的行为。对2、3号证据的质证意见是：2、3号证据仅能证明原告系涉案工程的实际施工人，无法证明原告参与了招标和投标活动，被告依据上述证据认定原告参与招标投标活动，骗取投标显然缺乏事实依据。对4、5号证据没有异议。对6-11号证据的质证意见是：被告没有在行政处罚告知书上明确写明作出处罚决定的证据、依据和其他有关材料，被告违反法定程序没有向原告履行告知义务。而本案的处罚决定证据、依据和其他有关材料系被告作出涉案处罚决定后，经原告反复催要后，被告才提供的，因此认为被告属于程序违法。本院对上述证据认证如下，因原、被告双方对对方提供的证据的真实性均无异议，本院依法均予以采信。经审理查明，2017年12月20日，东港市农村经济局与辽宁鲲鹏建设集团有限公司签订《建设工程施工合同》，约定辽宁鲲鹏建设集团有限公司承建东港市农村经济局位于东港市××××店镇的“东港市新增粮食产能规划2017年田间工程建设项目（第一标段）”。合同签订后，原告组织人员施工。该工程于2018年5月30日通过竣工验收。经东港市财政局委托，辽宁信达工程造价咨询有限公司于2018年11月20日作出《工程造价决算审核报告书》，确定涉案工程价款为6109366.15元、工程利润为427655.63元。2018年，原告向本院提起民事诉讼，请求东港市农村经济局给付工程款。本院于2018年12月23日作出（2018）辽0681民初字8553号民事判决书，判决东港市农村经济局给付原告王艺涵工程价款6109366.15元。该案中，原告称其以辽宁鲲鹏建设集团有限公司的名义，与东港市农村经济局签订《建设施工合同》。该案中，本院认定原告属于借用辽宁鲲鹏建设集团资质承包涉案工程。2019年，被告对上述案件不服，向丹东市中级人民法院申请再审。丹东市中级人民法院于2019年4月29日作出（2019）辽06民申34号民事裁定书，裁定驳回了东港市农业农村局的再审申请。该裁定认定原告系借用辽宁鲲鹏建设集团资质承包涉案工程。被告立案展开调查后，向原告送达了行政处罚事先告知书，但原告未在规定期限内提出陈述申辩等权利，被告经审核，于2019年7月1日作出东农（招投）罚[2019]11号行政处罚决定书，并于2019年7月3日向原告送达。原告不服，遂于2019年8月23日向本院提起本行政诉讼。2011年3月4日，东港市人民政府下发《关于印发东港市农村经济局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（东政办发[2011]34号）第三条第（八）项中明确说明东港市农村经济局负责“承办重大农业基本建设项目申报、审核、监督实施及验收”职能。2019年4月29日，中共东港市委机构编制委员会办公室下发《市委编办关于明确市农业农村局内设机构的通知》（东编办发[2019]37号），批准成立东港市农业农村局。2020年8月18日，东港市人民政府出具《情况说明》一份，载明：“2019年我市实施政府机构改革，对有关部门有关工作职能进行了调整，根据《东港市农村经济局主要责任内设机构和人员编制规定》第三条第（八）项和《市委编办关于明确市农业农村局内设机构的通知》（东编颁发[2019]37号）第一条第（八）项规定，原由我市财政、国土资源、水利等部门承担的我市农业综合开发项目、农田整治项目、农田水利建设等项目现合并为高标准农田建设项目，一并划归我市农业农村局承担，项目招标投标及实施管理和违法行为行政处罚工作全部由我市农业农村局负责。”本院认为，《中华人民共和国招标投标法》第七条规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”依据上述法律法规规定，东港市人民政府有关部门有权对招标投标活动实施监督并依法查处招投标活动中的违法行为。东港市人民政府出具的《情况说明》以及东政办发[2011]34号文件、东编办发[2019]37号文件，足以确定被告可对招标投标活动实施监督，且可依法查处招标投标活动中的违法行为，即被告有作出行政处罚决定的职权依据。《中华人民共和国招标投标法》第五十四条规定：“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。依法必须进行招标的项目的投标人有前款所列行为尚未构成犯罪的，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至三年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照”。依据上述法律规定，在投标人存在“以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标”的情形，相关的职能部门可依据上述法律规定对投标人处以罚款等措施。本案中，相关证据表明原告系借用第三人资质承包涉案工程，原告为涉案工程的实际施工人，但相关证据不能证实原告以他人名义投标或以其他方式弄虚作假，骗取中标，因此，原告的相关情节不符合《中华人民共和国招标投标法》第五十四条规定的“以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标”的情形，因此，被告作出的被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决如下：撤销被告东港市农业农村局作出的东农（招投）罚[2019]11号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省丹东市中级人民法院。审 判 长  辛延世人民陪审员  方林浩人民陪审员  孙 聪二〇二〇年十一月十六日书 记 员  潘晓伟