河南省南阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫13行终241号上诉人（一审第三人）李明付，男，汉族，1954年12月30日出生，住河南省南召县。委托代理人张静，河南青剑律师事务所律师。被上诉人（一审原告）高键，男，汉族，1982年1月14日出生，住河南省南召县。委托代理人赵万松，河南浩誉律师事务所律师。一审被告南召县人民政府。住所地南召县中华路西段。法定代表人方明洋，任县长职务。委托代理人卢明伟，鸭河工区农办工作人员。上诉人李明付为与被上诉人高键、一审被告南召县人民政府土地承包经营权登记纠纷一案，不服河南省南召县人民法院（2020）豫1321行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月11日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明事实：2015年10月，高键、李明付及同村邻居高志祥三家协商互换土地，其中高键多出来的0.22亩土地暂由李明付耕种，后高键与李明付为该0.22亩土地发生争议。2019年5月7日南召县人民政府将该争议的0.22亩土地确权在李明付名下，并为李明付颁发了豫（2017）南召县农村土地承包经营权第141369号农村土地承包经营权证书。一审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第（二）款规定:“县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理”和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”的规定，一审法院确认南召县人民政府是本案的适格被告。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条的规定：“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同”，本案南召县皇路店镇楼上村二组在进行土地承包时，没有按照该规定的程序进行；根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定:“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门；（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审，材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正；（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记薄，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”，南召县人民政府没有按照该程序为李明付颁发农村土地承包经营权证，办证程序违法。南召县人民政府和李明付辩称本案应先申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其已经取得的土地、矿藏、水流等自然资源所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。而本案的争议系农村土地承包经营权登记纠纷，不是使用权或所有权纠纷，故南召县人民政府和李明付的该辩解理由，于法无据，不能成立。李明付认为高键的起诉超过诉讼时效期间，一审法院认为，本案涉及的土地承包经营权证系南召县人民政府于2019年5月颁发，高键于2019年12月知道该颁证事实，于2020年4月向法院提起行政诉讼，并未超过法律规定的六个月诉讼时效期间。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定,判决：撤销南召县人民政府2019年5月7日为第三人李明付颁发的豫（2017）第141369号南召县农村土地承包经营权证。本案诉讼费50元，由被告南召县人民政府负担。李明付上诉称，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其已经取得的土地、矿藏、水流等自然资源所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。所以，高键未申请行政复议而直接提起行政诉讼，程序违反法律规定。本案应当是政府确权颁证纠纷，而不是土地承包经营权登记纠纷。其次，被上诉人起诉已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的六个月起诉期限。本案土地确权时间发生在2017年，此时被上诉人知道或应当知道其0.22亩土地应当确权，退一步来讲，2019年5月7日，南召县人民政府将该争议的0.22亩土地确权给第三人即上诉人名下，双方土地确权证均可知道并发现确权的事实，但时至一年被上诉人才提起行政诉讼，显然超过六个月起诉期限。综上，请求：依法撤销南召县人民法院（2020）豫1321行初13号行政判决，改判驳回被上诉人原审诉讼请求或发回重审；诉讼费用由被上诉人承担。高键辩称，本案系农村土地承包经营权纠纷，不是土地使用权纠纷，不适用复议前置。本案是因土地的归属纠纷，2019年12月被上诉人收回土地时，双方发生争吵打架事件，公安机关处理案件时候才知道案件涉及的土地承包经营权证，后因为疫情，2020年4月份提起行政诉讼不超过6个月起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。南召县人民政府述称，一、此次土地承包经营权确权登记颁证是对第二轮土地承包的补充和完善，是以“现有土地承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属”的，是在“坚持原土地承包关系不变、承包户承包地块和面积相对不变、二轮土地承包合同的起止年限不变”的原则下进行的农村土地承包经营权确权登记颁证工作。鸭河工区在此次农村土地承包经营权确权登记颁证时严格按照《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（豫政办[2015]39号）、《河南省农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收实施细则（试行）》（豫农确权办[2015]9号）要求、相关技术标准规定，以及确权登记颁证程序对鸭河工区皇路店镇33个行政村的8.5万余亩农村土地承包经营权进行了确权登记颁证工作。在此次农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，上诉人和被上诉人的承包土地都在登记发证范围，在公告、公示期间，双方未提出异议。因此，南召县人民政府在2019年7月分别给上诉人和被上诉人颁发了豫[2017]第141369号和豫[2017]第141385号南召县农村土地承包经营权证书。二、一审判决撤销豫[2017]第141369号土地承包经营权证的依据为：1、南召县皇路店镇楼上村二组在进行土地承包时未按照程序进行；2、南召县人民政府没有按照程序为李明付颁发农村土地承包经营权证。第1个依据发生在农村集体经济组织和其成员确定承包关系时，与南召县人民政府进行的发证程序无关；第2个依据未给出具体违法在何处，属于认定事实不清，证据不足。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其已经取得的土地、矿藏、水流等自然资源所有权或者使用权的，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。在没有进行农村土地承包经营权发证工作以前，农村土地承包经营权的取得是通过农户与所在农村集体经济组织的承包关系确定的。一审法院既然认为南召县皇路店镇楼上村二组在进行土地承包时没有按照程序进行，那么高键应依法先启动行政复议程序。综上，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。本院查明事实与一审法院查明事实相一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体到农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格。本案中，南召县人民政府依照农村土地承包合同约定为李明付颁发豫（2017）第141369号南召县农村土地承包经营权证，高键直接针对颁证行为提起行政诉讼，不具有原告资格。综上，一审判决适用法律不当，应予纠正。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销河南省南召县人民法院（2020）豫1321行初13号行政判决；二、驳回一审原告高键的起诉。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均予以退回。本裁定为终审裁定。审判长 刘 琳审判员 孙小刚审判员 尹乐敬二〇二〇年十一月十七日法官助理李宛书记员高明博