山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁08行终344号 上诉人（原审原告）冯遵玉，男，汉族，1966年12月12日出生，住邹城市。 被上诉人（原审被告）邹城市太平镇综合行政执法局。 法定代表人刘臣国，局长。 委托诉讼代理人蔡先仲，山东国曜（济宁）律师事务所律师。 委托诉讼代理人王湘萍，山东国曜（济宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邹城市人民政府。 法定代表人杜庆节，市长。 上诉人冯遵玉因与被上诉人邹城市太平镇综合行政执法局（以下简称太平执法局）、邹城市人民政府行政强制拆除决定及复议一案，不服曲阜市人民法院（2020）鲁0881行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，原告冯遵玉系太平镇冯楼村村民，在该村村委会办公大院正北侧集体土地上建设了养殖场一处，未办理土地用途变更审批手续、未取得乡村建设规划许可证。2018年7月，邹城市太平镇人民政府经调查核实，认为原告在集体所有的土地上建设养殖场的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，于2018年7月31日作出太政发（2018）007号《责令改正违法行为通知书》，责令冯遵玉自收到通知书之日起3日内改正。逾期不改正的，将依法拆除。原告不服，向邹城市人民政府申请行政复议，邹城市人民政府于2018年11月15日作出邹政复决字[2018]第115号《行政复议决定书》，维持了太平镇人民政府于2018年7月31日作出的《责令改正违法行为通知书》。原告仍不服，遂提起行政诉讼，邹城市人民法院于2019年8月20日作出（2019）鲁0883行初16号行政裁定，认定被诉通知未对原告的权利义务未产生实际影响，不符合行政诉讼案件的受理条件，裁定驳回了原告的起诉，原告不服该判决提出上诉，济宁市中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）鲁08行终321号行政裁定，维持了一审法院裁定。2020年1月12日，太平镇人民政府经专题研究讨论，决定对原告违法建设的养殖场实施强制拆除，1月16日，被告太平执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《中华人民共和国行政强制法》第四十条的规定，作出了太行政执法2020001号《行政强制拆除决定书》，同日作出了《限期拆除违法建筑公告》，与《行政强制拆除决定书》一并送达给原告。1月20日，被告太平执法局依据涉案的强制拆除决定实施了强制拆除。原告对该强制拆除决定不服，申请行政复议。2020年3月18日，被告邹城市人民政府作出邹政复决字[2020]7号行政复议决定，维持了该行政强制拆除决定。2020年4月7日，原告诉至法院，要求撤销被告太平执法局作出的太行政执法2020001号行政强制拆除决定和被告邹城市人民政府作出的邹政复决字[2020]7号行政复议决定。另查明，被告太平执法局是依据邹城市委机构编制委员会办公室邹编办[2019]7号文件设立，作为邹城市太平镇辖区内综合执法机关，代表太平镇人民政府履行法律法规明确赋予或授权的行政执法职责。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。原告建设养殖场及附属设施未办理审核审批手续、未取得乡村建设规划许可，被告太平执法局代表太平镇人民政府履行法律法规明确赋予或授权的行政执法职责，具有查处本辖区内违法建设的行政职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”、第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”依据上述规定，行政机关在作出强制执行决定之前，应当事先进行催告，充分听取行政相对人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，保障行政相对人的陈述、申辩权利，当事人不陈述、申辩，无正当理由逾期不履行行政决定的，可以依照《行政强制法》第三十七条的规定作出强制执行决定。本案中，被告太平执法局于同日作出《限期拆除违法建筑公告》和《行政强制拆除决定书》，并于同日一并送达给原告，未有效保障原告的陈述、申辩权利，行政程序违法。综上，原告未经审核、审批的养殖场及附属设施，属违法建筑。被告太平执法局行使查处违法建筑的法定职权时，应遵守正当程序。本案被诉行政强制拆除决定，不符合法定程序，应予撤销。但涉案养殖场已被强制拆除，不具有可撤销内容，应判决确认违法。被告邹城市人民政府邹政复决字[2020]7号行政复议决定未尽审慎审查义务，维持行政强制拆除决定适用的程序有误，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决如下：一、确认被告邹城市太平镇综合行政执法局作出的太行政执法2020001号行政强制拆除决定违法。二、撤销被告邹城市人民政府作出的邹政复决字[2020]7号行政复议决定。案件受理费50元，由被告邹城市太平镇综合行政执法局负担。 上诉人冯遵玉不服上述判决，向本院提起上诉称，一、上诉人的养殖场并不属于违法建筑。上诉人一审提供的证据可以证明上诉人养殖场所属地块范围并不存在乡、村庄规划，上诉人养殖场不具备适用《城乡规划法》第六十五条的前提条件。另外，《国土资源部农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》(国土资发(2007)220号)《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发(2010)155号)中有明确规定，类似本案的养殖场用地和大棚蔬菜用地都属于设施农用地，按农用地管理，不需要申请规划审批，而且上诉人的养殖场是在2008年城乡规划法实施之前的2001年修建，一审法院适用《城乡规划法》第六十五条得出的“违法建筑”的结论是错误的。二、被上诉人太平执法局没有做出涉案行政行为的主体资格。首先，被上诉人太平执法局的设立依据是不合法的，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十三条，邹城市政府无权在乡镇设立工作机构，邹城市人民政府和邹城市委无权依据自己起草的文件设立类似于“太平镇综合行政执法局”这类的具有行政执法职能的工作机构。另外，被上诉人太平执法局做出涉案行政行为没有合法的权力来源。如果被上诉人独立行使行政强制权，并主张拥有行政主体资格，必须要有法律、行政法规的授权。《城乡规划法》并没有对被上诉人实施行政强制行为进行授权，《关于太平镇行政管理体制改革的实施意见》无权对被上诉人进行行政强制权的授权，被上诉人无权行使该行政强制行为。三、一审判决确认行政强制拆除决定违法有误，应予改判。一审判决以涉案养殖场已被强制拆除，不具有可撤销内容为由判决确认违法属于适用法律不当，《行政强制拆除决定书》(太行政执法2020001号)属于客观存在的独立的行政行为，无论养殖场是否被强制拆除，该决定书均可撤销。综上，请求撤销一审判决，改判撤销涉案《行政强制拆除决定书》。 被上诉人太平执法局辩称，一、上诉人修建的养殖场系违法建筑，已经生效的法律文书确认，其上诉称案涉养殖场系合法建筑，无事实及法律依据，且与生效法律文书查明认定的事实相悖。二、被上诉人作出太行政执法2020001号《行政强制拆除决定书》主体适格。邹城市太平镇人民政府依据邹城市委机构编制委员会办公室文件（邹编办[2019]7号）设立太平执法局，设立程序符合法律规定，无任何不当之处。被上诉人作为太平镇辖区内综合执法机关，依法享有统筹、组织、协调、指挥辖区内派驻和基层执法力量实行联合执法的法定职权，故上诉人作出的《行政强制拆除决定书》主体适格，完全符合法律规定，其权利来源无任何不当之处。三、一审判决确认被上诉人作出的《行政强制拆除决定书》违法，符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。 被上诉人邹城市人民政府在二审期间未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院据此确认的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第一款规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。根据上述法律规定，地方各级人民政府有权设立工作部门。本案中，被上诉人太平执法局作为依法设立的太平镇辖区内综合执法机关，代表太平镇人民政府履行法律法规明确赋予或授权的行政执法职责，查处本辖区内的违法建设，于法有据。本案中，上诉人建设涉案房屋用于养殖，而房屋建设行为应当受到《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定的约束，需要依法取得乡村建设规划许可证。关于上诉人主张应适用《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，其所占用的土地为设施用地不需要办理农用地转用审批手续。本院认为，上述文件实施时间在后，且文件中规定了农业设施的建设和用地应由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意；从事设施农业建设，应签订用地协议、进行备案等程序，上诉人的涉案养殖场显然亦不符合上述文件的管理规定，上诉人的上诉主张无事实和法律依据。上诉人于2001年修建涉案房屋等设施用于养殖，修建当时未依法取得相关审批手续，在国土资发[2014]127号文件出台后也未进行备案等程序，涉案养殖场应属于违法建筑，一审法院的认定并无不当。涉案《行政强制拆除决定书》是被上诉人太平执法局强制拆除行为的书面载体及依据，且涉案养殖场已被强制拆除，不具有可撤销内容，一审判决确认违法符合法律规定。综上，一审法院判决并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人冯遵玉负担。 本判决为终审判决。 审判长  赵贵龙 审判员  张 玲 审判员  惠 慧 二〇二〇年十一月十六日 书记员  李 瑞