湖北省宜昌市夷陵区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0506行初16号原告：李锦会，女，1967年8月30日出生，汉族，农民，住宜昌市夷陵区。被告：宜昌市夷陵区综合行政执法局，统一社会信用代码11420521MB1605829G，住所地：宜昌市夷陵区黄金路**。法定代表人：杨**，系该局局长。出庭负责人：翟红，系该局副局长。委托诉讼代理人:冯雷、熊万**，湖北瀛沧律师事务所律师。特别授权代理。被告：宜昌市夷陵区人民政府,统一社会信用代码11420521698024011Y,,住所地：宜昌市夷陵区夷兴大道**法定代表人：邓玉华，该区人民政府区长。出庭负责人：刘宁，该区人民政府协调办负责人（副区级负责人）。委托诉讼代理人:张兴华，该区司法局工作人员。一般授权代理。委托诉讼代理人:易青林，湖北龙禧律师事务所律师。一般授权代理。原告李锦会因不服被告宜昌市夷陵区综合行政执法局（以下简称区执法局）、宜昌市夷陵区人民政府（以下简称夷陵区政府）城市规划管理行政处罚及行政复议决定，于2020年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月7日立案后，于同日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告于同年7月20日向本院提交了行政答辩状和证据材料，本院将被告提交的行政答辩状和证据材料在5日内送达给原告。本院依法组成合议庭，于同年8月11日公开开庭审理了本案。原告李锦会，被告区执法局的负责人翟红、委托诉讼代理人冯雷、熊万**，被告夷陵区政府负责人刘宁、委托诉讼代理人张兴华、易青林到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。被告区执法局于2019年12月17日向原告李锦会下发了夷综执拆决【2019】011546号《限期拆除决定书》，决定：限李锦会七日内自行拆除位于夷××区××城乡统筹××试验区××桥××组（以下简称“新桥边村××组”）所建的四处违法建筑物（以下简称“案涉房屋”）。原告不服该决定书，于2020年3月24日向夷陵区政府申请行政复议，夷陵区政府于同年6月18日作出夷政复决字[2020]7号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）认为，区执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，并决定维持区执法局作出的《限期拆除决定书》。原告李锦会诉称：2020年3月24日，原告因不服区执法局《限期拆除决定书》向被告区政府提起行政复议。同年6月18日，夷陵区政府作出《复议决定书》，维持了原行政行为，并于同年6月22日向原告送达了复议决定书。被告区执法局作出的《限期拆除决定书》明显违法。一、案涉房屋没有办证不可归责于原告。原告系新桥边村××组村民，有3.5亩耕地，没有住房、没有生产管理用房。因正常经营、生活所需，原告分别于2015年6月4日和2015年9月30日向东城城乡统筹发展试验区新桥边村民委员会（以下简称“新桥边村委会”）和夷陵区东城试验区管委会（以下简称“东城管委会”）递交了建房申请，新桥边村委会回复：“一律停批个人住宅。”东城管委会回复：“请区城管、规划部门审批。”与此同时也有其他户申请获批。根据我国《物权法》、《土地管理法》等法律规定，原告作为集体经济组织成员，有权获得宅基地并修建住房，相关部门基于区政府的某个文件要求而剥夺了我国法律赋予公民的合法权利，明显是违法行为，因此，案涉房屋没有办证不可归责于原告。区执法局不能把其他行政部门不作为的责任全部划给原告，且原告没有其他住房，案涉房屋为其唯一住房，一旦被强制拆除，原告将居无定所，失去生存的基本条件，这与我国社会主义核心价值观违背。二、被告区执法局程序违法。2020年5月18日，区执法局向原告下达了夷综执公字（2020）011503号《公告》，责令原告自公告发布之日起三日内自行拆除案涉房屋，逾期不履行，将依法强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”原告已按法律规定提起行政复议，被告区综合执行法下达该公告属于程序违法。综上，原告请求依法撤销夷陵区政府《行政复议决定书》、区执法局《限期拆除决定书》，本案的诉讼费用由二被告承担。原告为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据复印件：证据1．调查报告；证据2．复议决定书、限期拆除决定书；证据3．夷综执公字（2020）011503号公告；证据4．建房申请及回复。被告区执法局辩称：一、答辩人执法主体适格、合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第十六条和湖北省人民政府鄂政函〔2018〕80号《关于在宜昌市××区开展相对集中行政处罚权工作的批复》以及《区执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》、夷陵区政府夷政发〔2019〕4号《关于印发宜昌市××区综合行政执法实施办法的通知》等文件精神和规定，答辩人是城乡建设管理方面的执法主体。二、本案违法事实清楚。答辩人于2019年5月23日接到新桥边村征迁指挥部移交案件线索，对原告位于新桥边村××组违建房屋情况进行调查。通过函询夷陵区自然资源和规划局及现场调查取证，查证原告建设的房屋未办理《建设工程规划许可证》等相关建设手续，属违法建设。该事实有2019年5月29日制作现场检查笔录、调查笔录，2019年5月27日《关于提供相关资料（证明）的函》，2019年6月3日《回复意见》及现场照片等相关资料为证。三、答辩人程序合法。2019年5月30日，答辩人所属执法人员对原告制作了现场检查笔录、调查笔录等文书，同时照相取证。同日，答辩人批准立案。同年10月17日，答辩人向原告送达了《拟责令限期拆除告知书》，对拟作出的行政处罚依据、种类向原告进行了告知，同时告知原告陈述申辩的途径和期限。同年10月31日，答辩人向原告送达了听证通知书。同年11月11日，答辩人举行关于原告涉嫌未按照规划审批要求建设房屋一案听证会，并制作听证笔录及听证报告。同年12月17日，答辩人依法作出《限期拆除决定书》。2020年3月23日，答辩人依法作出《履行行政决定催告书》。同年5月18日，答辩人依法下达《公告》。《公告》文书正是基于《行政强制法》第四十四条之规定作出，在原告申请复议及诉讼期间，答辩人并未实施强制拆除行为，故答辩人程序合法。四、答辩人适用法律正确。原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条之规定。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，答辩人对原告作出限期拆除所建违法建筑（构）物的决定量罚适当、适用法律准确。综上所述，答辩人作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应予以维持。恳请贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告区执法局在举证期限内向本院提供了作出该具体行政行为的下列证据和依据：1.湖北省人民政府鄂政函【2018】80号《关于在宜昌市××区开展相对集中行政处罚权工作的批复》；2.夷陵区政府夷政发【2019】4号“关于印发夷陵区综合行政执法实施办法的通知”；3.2019年5月14日询问笔录；4.2019年5月20日《询问笔录》；5.2019年5月30日现场检查笔录；6.原告房屋照片；7.2019年5月30日调查笔录；8.立案审批表；9.案件审核表；10.夷综执告字【2019】第011546号《拟责令限期拆除告知书》；11.2019年10月18日申请；12.听证通知书；13.送达回证；14.听证现场照片；15.听证笔录及当事人拒签照片；16.听证会议签到表；17.2019年11月11日听证报告；18.2019年12月9日行政处理决定审批表、2019年12月17日限期拆除决定书；19.拒收限期拆除决定书照片；20.夷城监协查字[2019]第37号“关于提供相关资料（证明）的函”；21.2015年6月4日申请书；22.2015年6月4日“关于李锦会‘申请’中涉及规划事项的回复”；23.新桥边村房屋面积测量汇总表、新桥边村建构筑物原始记录汇总表、房屋测绘图、宗地图；24.行政复议申请书；25.夷政复受通字[2020]7号行政复议受理通知书及送达回证；26.夷政复答字【2020】7号行政复议答复通知书及送达回证；27.2020年4月3日行政复议答复书；28.夷政复延字【2020】7号行政复议延期通知书；29.行政复议延期通知书及送达回证；30.夷政复决字【2020】7号行政复议决定书；31.2020年6月22日送达回证；32.夷陵区政府夷政发【2013】12号“批转区规划分局关于夷陵区征迁拆违重点管控区域报告的通知。”同时，被告还向本院提交了如下法律依据：1．《城乡规划法》第四十条、第六十四条；2．《行政处罚法》第十六条、第三十六条至第四十三条、第四十五条。被告夷陵区政府辩称：一、答辩人作出的《复议决定书》事实清楚，证据充分，适用法律正确。（一）区执法局是对原告作出限期拆除决定的适格行政主体。区执法局作为夷陵区行政区域内综合行政执法单位,依法享有对本行政区域内城乡建设领域违法行为实施相应行政处罚权，是对原告作出限期拆除决定的适格行政主体。（二）原告违法事实清楚，证据确实充分。原告在未按照法律规定申请办理建设工程规划许可证的前提下，于2015年10月在新桥边村××组建设房屋，工程于同年底完工。原告未取得建设工程规划许可证等相关建设手续进行建筑物的建设，明显违反《城乡规划法》的相关规定，违法事实清楚，证据确实充分。另外，办理建设工程规划许可证和办理宅基地审批分属两个不同的法律关系,原告不能因为未获得宅基地审批而否定违建的事实。（三）区执法局对原告作出的《限期拆除决定书》的程序合法。2019年5月30日,区执法局所属执法人员对原告制作了现场检查笔录、调查笔录，随后，向原告送达了《拟责令限期拆除告知书》、《听证通知书》等文书。区执法局在作出拆除决定之前,告知了原告救济权利和途径,依法送达了《限期拆除决定书》。区执法局作出行政处罚的程序合法。（四）区执法局对原告作出限期拆除所建违法建筑物的决定量罚适当，适用法律正确。根据《城乡规划法》第六十四条及《宜昌市禁止违法建设管理办法》第二十条第（一）项规定,区执法局对原告作出限期拆除所建违法建筑物的决定量罚适当、适用法律正确。二、答辩人作出的《复议决定书》程序合法。2020年3月24日，原告对区执法局作出的《限期拆除决定书》不服，向答辩人申请行政复议。当日，答辩人作出《复议申请受理通知书》和《复议答复通知书》。同年3月27日，答辩人向区执法局送达《复议答复通知书》。同年4月3日，区执法局提交《复议答复书》及相关证据。同年5月22日，答辩人作出《复议延期通知书》并送达。同年6月18日，答辩人根据原告、区执法局提交的证据，作出《复议决定书》并分别向原告、区执法局进行了送达。综上，答辩人作出的《复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应予以维持。恳请贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告夷陵区政府在法定期限内除提交了区执法局提交的上述证据外，还提交了下列证据:1．复议申请书；2．复议受理通知书及送达回证；3．复议答复通知书及送达回证；4．复议答复书；5．复议延期通知书及送达回证；6．复议决定书及送达回证；7．宜昌市城市总体规划（2011-2030）；8．夷陵区政府夷政发【2013】12号“批转区规划分局关于夷陵区征迁拆违重点管控区域报告的通知。”同时，被告夷陵区政府还提交了以下法律依据：1．城乡规划法第四十条、第六十四条；2．行政处罚法第十六条、第三十六条至第四十三条、第四十五条；3．行政复议法第十七条至第二十八条、第三十一条；4．宜昌市禁止违法建设管理办法第二十条。以上法律依据主要证明复议决定书合法。被告区执法局的质证意见：1．对原告提供的调查报告提出异议，认为该报告是复印件，对其真实性无法核实。同时，该调查报告是2013年，而区执法局查处违建是2015年，故该报告与本案无关联性，不足以证明区执法局作出的具体行政行为违法，亦无法达到原告的证明目的。2．对夷陵区政府提供的证据均无异议。被告夷陵区政府的质证意见：1．对原告提供的调查报告的真实性存疑，认为该文件仅是内部文件，对外不发生任何效力，达不到原告证明目的。对会议纪要提出异议，认为内容不完整，无落款及时间，对真实性存疑，无法达到原告的证明目的。2．对区执法局提供的证据均无异议。原告的质证意见：1．对被告区执法局提供的上述证据收到，均无异议。2．对被告夷陵区政府提供的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：1．对原告提交的证据真实性予以确认，但不能证实原告所主张被告行政行为程序违法、原告案涉房屋没有办证不可归责于原告；2．本案各方当事人对被告区执法局、夷陵区政府提交的现场检查笔录、调查笔录、拟责令限期拆除告知书、听证通知书、限期拆除决定书、公告等证据均无异议，本院依法对上述证据真实性、合法性、关联性予以认定。根据采信的证据以及庭审中当事人陈述，本院认定以下案件事实：原告李锦会系新桥边村××组村民。2015年6月4日，原告向新桥边村委会和东城管委会提出建房申请，新桥边村委会于2015年6月26日回复“根据夷政法【2013】12号第一条的要求，新桥边村属于征地拆迁重点管控区域范围，不再受理新建、改建、扩建个人住宅的申请，一律停批个人住宅。”同年9月30日，原告向东城管委会提出建房申请，东城管委会回复“因生产需安建工具房，请区城管规划部门审批”。2015年10月，原告在未经区城管规划部门审批，没有取得《建设工程规划许可证》情况下，在新桥边村××组建造房屋共四处：分别为砖混结构一层房屋，面积76.26平方米；砖木结构一层房屋，面积40.16平方米；砖木结构一层房屋，面积65.08平方米；砖木结构一层房屋，面积105.78平方米。2019年5月23日，区执法局接到新桥边村征迁指挥部移交的案件线索后，对原告位于新桥边村××组所建房屋进行了调查和实地查看检查，并于同年9月4日作出了夷综执告字【2019】第011546号《拟责令限期拆除告知书》。同年10月17日，上述《拟责令限期拆除告知书》送达给原告。原告申请听证，区执法局于同年10月31日向原告送达《听证通知书》，并于同年11月11日举行了听证会。同年12月17日，区执法局作出《限期拆除决定书》。原告对该决定书不服，在法定期限内向夷陵区政府申请复议。2020年6月18日，夷陵区政府作出《复议决定书》，决定：维持区执法局于2019年12月17日作出的《限期拆除决定书》。原告对该决定仍不服，于2020年7月2日向本院提起前述行政诉讼。另查明，1994年10月14日，湖北省人民政府办公厅发布鄂政办函【1994】104号《关于宜昌市城市总体规划的批复》，将原宜昌县小溪塔镇（现夷陵区小溪塔街道）划为城市规划区范围。2013年2月6日，湖北省人民政府发布鄂政函【2013】18号《省人民政府关于〈宜昌市城市总体规划（2011-2030）的批复〉》，将夷陵区小溪塔街道明确为城市规划区范围。同年7月29日，夷陵区政府将夷陵区小溪塔街道办事处管理的新桥边村整体托管给东城试验区。本院认为，《行政处罚法》第十六条规定，国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以开展相对集中行政处罚权的工作。湖北省人民政府鄂政函【2018】80号《关于在宜昌市××区开展相对集中行政处罚权工作的批复》明确规定，授予城市管理行政执法部门对城市规划区内的违法建设行使行政执法权。因此被告区执法局对其辖区城市规划区内违法建设具有监督检查并作出行政处罚的职权。本案双方争议焦点为：一是原告所诉案涉房屋没有办证的责任是否不可归责于原告；二是被告区执法局作出的《限期拆除决定书》及被告夷陵区政府作出的《行政复议决定书》是否合法并是否应予以撤销。一、关于本案所诉案涉房屋没有办证的责任是否不可归责于原告的问题根据《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物，道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当依法申办建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述规定，对在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可进行建设的，如属无法采取改正措施消除影响的,依法应责令限期拆除。经查，涉案房屋的区域已纳入城市规划区内，原告于2015年10月建房未办理建设工程规划许可证，根据《宜昌市禁止违法建设管理办法》第二十条第（一）项“违法建设有下列情形之一的，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，查处机关应当依法作出责令限期拆除及其他处罚决定：（一）未依法取得建设工程规划许可证或者城乡建设许可证，且不符合控制性详细规划的强制性内容或者超过规划条件确定的容积率、建筑密度、建筑高度的”，涉案违法建设属于无法采取改正措施消除影响的情形。本案中，被告区执法局对原告未取得规划许可等相关建设手续建设房屋的行为立案调查,并依据调查情况依法作出《拟责令限期拆除告知书》和《限期拆除决定书》，上述事实清楚，证据确实充分。原告诉称“案涉房屋没有办证不可归责于原告”，因原告并没有提供相反证据进行印证，其诉称的理由缺乏事实和法律依据，且亦不能以“行政部门不作为”作为违法建造房屋“不可归责于原告”的理由。本院认为，被告区执法局对原告未经城市管理规划部门审批建造房屋的行为进行立案调查、作出限期拆除决定是在履行法律赋予被告的城市监管职能，并不是刻意针对某个集体经济组织或者某个人。原告若认为被告区执法局作出《限期拆除决定书》行为违法，应当提供相关法律依据和事实依据，不能以“其他行政部门不作为的责任全部划给原告”概而述之。故被告对原告没有取得《建设工程规划许可证》而建造的房屋进行立案、调查并作出《限期拆除决定书》，是法律赋予被告的法定职权，并无不当。二、关于本案程序是否违法的问题根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，被告区执法局接到新桥边村征迁指挥部移交案件线索后立案受理，对原告位于新桥边村××组所建房屋情况进行调查和实地查看检查。在作出《限期拆除决定书》之前，告知了原告作出限期拆除的事实、处罚理由及依据，并告知其依法享有听证的权利。被告在作出《限期拆除决定书》之后向原告送达，该决定书载明了相关救济权利及途径，程序符合法律规定。至于原告诉称“原告已按法律规定提起行政复议，被告区综合执行法局下达《公告》属于程序违法。”根据《行政处罚法》第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”《行政复议法》第二十一条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。”《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”从本案来看，2019年12月17日，被告区执法局作出《限期拆除决定书》；2020年3月23日，被告区执法局作出《履行行政决定催告书》；同年5月18日，被告区执法局向原告下达了《公告》，但在原告申请行政复议期间，并未实施强制拆除行为。故此，原告诉称“原告已按法律规定提起行政复议，被告区综合执行法局下达《公告》属于程序违法”的理由，本院不予支持和采纳。综上所述，被告区执法局根据《行政处罚法》第十六条授予的行政执法权，依据《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条规定，对原告作出《限期拆除决定书》的决定正确。被告在行政执法中履行了立案、调查、勘验、查询、事先告知、决定及送达等行政程序，程序合法。被告夷陵区政府作出《行政复议决定书》，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款之规定,判决如下:驳回原告李锦会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李锦会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审 判 长  肖 杰人民陪审员  江文成人民陪审员  王 亚二〇二〇年十一月十九日书 记 员  李文哲附：相关法律条文一、中华人民共和国行政诉讼法第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。