山东省潍坊滨海经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0792行初5号原告滨海开发区皓宇自行车经营中心，住所地滨海开发区欣泰商业街2D102。经营者张立勇，男，1979年6月14日出生，汉族，现住潍坊市潍城区。被告潍坊滨海经济技术开发区建设交通局，住所地潍坊滨海开发区未来大厦。法定代表人：刘海明，局长。委托诉讼代理人：李玉林，山东海瑞达律师事务所律师。原告滨海开发区皓宇自行车经营中心（以下简称皓宇经营中心）诉被告潍坊滨海经济技术开发区建设交通局（以下简称建设交通局）不履行法定职责，于2020年9月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年9月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月12日公开开庭审理了本案。原告皓宇经营中心的经营者张立勇，被告建设交通局委托代理人李玉林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告皓宇经营中心诉称，2017年国家十部委联合下发了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》交运发[2017]109号文件，文件中明确规定：不鼓励发展共享电动自行车。潍管发（2017）74号文件中也明确提到，潍坊市不鼓励发展共享电动自行车。潍坊市城市管理局也明确回复：不接受任何共享电动自行车企业的报备，也不允许任何企业以试运营的名义进行运营。但是，自2019年10月至今，陆续有三家企业在我企业经营的区域投放了共亨电动车600多辆。原告认为，这些企业存在使用电动摩托车和老国标电动车、电瓶在住宅内充电、经营范围与营业执照范围不符等多项违法事实。原告于2020年6月26日向共享电动车主要管理部门被告建设交通局(合并前叫城乡建设管理局)递交了申请书，请求被告履行法定职责，对共享电动车予以清理，消除违法违规行为。原告于7月2日收到被告的回复。其对被告回复的内容中做出的行政决定有异议。理由：一、被告回复称关于潍管发(2017)74号文件，仅规定了不鼓励发展共享电动自行车，但对于未备案的共享电动自行车如何清理未给出明确规定及具体执法流程，因此需待具体执法规定及流程明确后才能依法而行。原告认为：1、潍管发(2017)74号文件是互联网租赁自行车行业的规范性文件，文件中既然明确规定了不鼓励发展共享电动车，就不会有共享电动车的相关规定及执法流程，共享电动车也不能适用此文件。2、被告作为一级政府的城市建设方面的主要部门和交通运输方面的主要管理部门，其本身就具有执行国家制定的方针、政策和法律法规，以及编制拟定相关行业政策和对行业进行监督管理的法定职责。原告认为，被告以潍管发(2017)74号文件对于未备案的共享电动自行车如何清理未给出明确规定及具体执法流程，因此需待具体执法规定及流程明确后才能依法而行的回复，存在明显错误，是对潍管发(2017)74号文件精神的刻意曲解。按照“属地管理”的原则，对于未备案共享电动车如何清理及具体的执法流程应当由属地政府的职能部门来完成。二、被告回复：国市监标创(2019)53号文件中提到的有关电动自行车的管理与规范不属于被告的管辖范围。原告认为：此文件虽是由市场监督管理总局、工信部和公安部三部门联合发文，但是对于各级政府以及所有涉及到电动车的行业，不管是生产、销售、流通还是使用等环节都具有指导作用，产生法律效力。共享电动车也是电动自行车，也必须要符合国家电动自行车的标准规范。被告作为共享电动车的主要管理部门，原告申请按照此文件要求清理共享电动车的诉求，并不超出被告的职责范围。原告认为：共享电动车企业存在的违法违规问题，事实清楚，证据充分，已经给我企业造成了严重的权益损害，破坏了市场规则平等的原则，严重扰乱了市场正常的经营秩序。被告作为共享电动车行业的主要管理部门，应当积极执行国家下发的文件要求，履行监管职能，对违规投放的共享电动车予以清理，为受政策鼓励发展的行业营造良好的经营环境。基于以上，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律之规定，提起行政诉讼，请求判令被告回复原告履行法定职责申请书的事实认定违法、错误，并予以撤销；请求判令被告，依法履行职责，执行国家文件要求，对共享电动车予以清理。原告向本院提交了以下证据：证据1：提交《国家交通运输部等十部门关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》、《潍坊市关于印发潍坊市鼓励和规范互联网租赁自行车的指导意见》，证明共享自行车为国家鼓励发展行业，共享电动车为不鼓励发展行业，文件明确规定潍坊市不鼓励发展共享电动车；证据2：潍坊市对共享电动车行业的公开回复，证明潍坊市基于骑行安全、道路同行条件和充换电配套设施等多方面因素，目前不发展互联网共享电动车，也不接受任何电动车企业的申请，潍坊市未出台其他政策前不得以试运营的名义投放互联网共享电动车；该回复是通过12345市长热线咨询，潍坊市城市管理局通过电子邮件公开回复的。证据3：提交履行职责法定申请书一份，证明原告向被告递交了履行职责申请书，向被告告知了共享电动车违法违规的事实及请求予以清理的法律依据；证据4：被告回复原告申请的回复书一份，证明被告针对原告的申请作出了行政回复，但未履行行业主管部门法定职责；证据5：建设交通局职责分工文件，证明其是共享电动车的主要管理部门，具有法定监管职责；证据6：原告向潍坊市城市管理局报送四家共享车辆备案材料的函，证明自2019年开始共享电动车企业的相关材料收集一直是由被告来进行的，被告一直认可自己是共享电动车行业的主管部门地位；证据7：提交国务院关于先照后证改革加强事中事后监管的意见，山东省政府关于加强事中事后监管的意见，证明按照谁主管谁监管的原则，被告作为交通运输行业和城市建设行业的主管部门，对共享电动车有法定监管职责，具有对违规投放的共享电动车予以清理的职责；证据8：提交国市监标创2019-53号关于加强电动自行车国家标准实施监督的意见一份，证明该文件第四条规定按照国家要求清理共享电动车，该文件为国家部委制定，具有法律效力，能够为被告的监管过程提供法律依据，被告作为共享电动车行业的主管部门，应当按照此文件要求对违规投放共享电动车予以清理；证据9：提交国家公安部关于及时制止违规投放互联网租赁电动自行车问题的建议函，证明国家对共享电动车的政策就是不予发展，并应由交通运输部门及时查处违规投放行为。被告作为交通运输行业的主管部门，应当落实文件要求，履行法定的职能，对共享电动车予以清理；证据10：提交滨海开发区道路安全综合治理委员会给建设交通局的函一份，证明被告是共享电动车行业的主管部门，道路安全综合治理委员会要求建设交通局对共享电动车予以清理，被告作为主管部门，应当依据文件要求，履行自身法定的职责，对共享电动车予以清理；证据11：提交优化营商环境条例一份，证明被告作为一级政府的交通运输行业的主要管理部门，有保护国家鼓励发展行业健康发展的行政职责，为市场主体提供同一规则下公平竞争的市场秩序。目前共享自行车的行业规范性文件是潍管发2017-74号文件，共享电动车因为各级不鼓励发展，目前无任何规范性文件来约束，对原告形成不正当竞争，严重违反条例中同一规则下、公开公平竞争的规定；证据12：提交违规投放共享电动车企业的营业执照信息，证明投放共享电动车企业未取得共享电动车的经营范围，超范围经营的属于无证经营，因为国家明确不鼓励发展共享电动车，所以现在滨海开发区的工商注册系统内无共享电动车经营项目；证据13：提交违规投放的共享电动车部分车辆照片及严重交通违法行为的照片，证明因为被告未依法履行交通运输主管部门的行政职能，导致目前滨海开发区违规投放的共享电动车乱象丛生，导致严重的交通违法行为，存在极大安全隐患；证据14：提交违规投放的青桔共享电动车部分照片，证明青桔共享电动车为滴滴旗下的共享电动车品牌，是证据9中国家公安部点名的三家共享电动车企业之一，于2020年9月投放滨海开发区，在此之前在潍坊××区产业××一天即被禁止投放。证明因为被告未依法履行交通运输主管部门的行政职能，导致目前滨海开发区就像自由市场一样，别的地方禁止的，滨海开发区就可以，不管是谁想来就来，毫无监管可言。被告对原告提交的1、3、4、8、10、11、12号证据真实性无异议；对2号证据真实性有异议，且该回复仅是对不鼓励发展互联网租赁电动自行车作出了回复，未涉及被告是否对原告的诉求有管理权限；5号证据真实性有异议，认为无官方盖章确认；6号证据真实性有异议，认为系复印件，不能证明被告具有管理共享电动车的职能；7号证据真实性有异议，认为与本案无关；9、13、14号证据真实性有异议，认为系复印件，与本案无关。被告建设交通局未在法定期限内提交答辩意见，庭审时发表意见如下：一、被告的回复符合法律规定。1.潍管发（2017）74号文件就潍坊市互联网租赁自行车行业运营作了初步规定，其中提到了“不鼓励发展共享电动车”，但未作出禁止性规定，由于该文件规定不够详细，可执行性有所欠缺，对未备案的共享电动车的清理也未给出明确的执法部门及执法流程。假设原告反映未备案共享电动车企业真实存在，那么在没有法定授权和明确执法流程的情况下，被告也不能乱作为；被告不是国市监（2019）53号文件规定的“清理共享电动自行车”的责任主体，被告的回复是合法有据的。该文件虽有“清理共享电动自行车”的规定，但该文件系下发至市场监督管理局、工业和信息化办公室及公安局的。2.对被告来讲，在没有明确法律规定的情况下，只能逐级请示上级主管部门，对此，被告已经书面请示了区党群工作部，区党群工作部回复称，共享电动自行车属新生事物，暂未对其业务主管部门作出明确界定，因此被告对原告的回复是合法的。二、原告要求被告履行法定职责清理共享电动车，没有法律依据，其依法不属于被告的职责范围。被告负责人未参与庭审，亦未在法定期限内向本院提交任何证据。经庭审质证，本院对涉案证据作如下确认：原告提交的1、3、4、8、10、11、12号证据，被告对其真实性无异议，其来源客观、真实，与本案待证事实有关联，确认为有效证据；2号证据，系复印件，本院不予认定；5号证据，被告对虽其真实性有异议，但在本院限定期限内未提交书面证据核实，本院依法确认为有效证据；6号证据，系复印件，本院不予认定；7号证据，与本案无关，本院不予认定；9号证据系复印件，本院不予认定；13、14号证据，被告未提交证据予以反驳，本院依法予以认定。经审理查明：2020年6月26日，原告向被告提交申请履行法定职责申请书，申请事项为：1.对在滨海在学城运营共享电动车的企业未经审批在市政道路上打桩，破坏路面的行为进行查处，并责令涉事企业恢复路面，消除安全隐患；2.履行职责，对运营共享电动车企业有取得潍坊市政府主管部门备案前，予以清理。被告于2020年7月2日向原告出具关于申请履行法定职责申请书的回复，主要内容为：一、对共享电动车人行道打桩问题已受理，正在做进一步调查。二、关于清理未备案共享电动车自行车企业的问题。1.“74号文”仅规定了不鼓励发展电动自行车，但对于未备案的共享电动自行车如何清理未给出明确规定及具体执法流程，因此需待具体执法规定及流程明确后才能依法而行。2.国市监标创（2019）53号文件系市场监管总局、工业和信息化部、公安部三部门联合发文，主要是针对在电动自行车生产及运营，其实际执法操作上也主要是由公安部门进行，其中提到的有关电动自行车的管理与规范不属于我局的管辖范围。原告对被告的第二项回复不服，认为被告作为电动自行车主管部门，有权清理未备案的电动自行车，特提起该诉讼。交通运输部等10部门于2017年出台了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，其中明确规定不鼓励发展互联网租赁电动自行车；潍坊市城市管理行政执法局等7部门亦于2017年出台《潍坊市关于印发潍坊市鼓励和规范互联网租赁自行车的指导意见（试行）》，载明本市不鼓励发展互联网租赁电动自行车。被告在官网公布的领导分工范围内含有“公共自行车、共享单车（电动车）共享汽车等项目的实施和监管”等内容。另查，潍坊滨海开发区道路交通安全综合治理委员会系本区为加强对全区道路交通安全综合治理工作所专门成立的组织，办公室设在区公安分局，该委员会于2020年7月向被告出具《关于清理共享电动自行车的函》，其中含有“根据国市监标创（2019）53号文件关于按照国家有关政策要求，清理共享电动自行车”的要求，建议贵局落实国家不鼓励发展共享电动自行车政策，督促限期清理回收共享电动自行车。本院认为，本案的争议焦点是被告对原告针对清理未备案共享电动车的申请作出的回复是否违法。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。其次，根据《山东省行政程序规定》第六十八条第一款第二项的规定，申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当当场不予受理，并告知公民、法人和其他组织向有关行政机关申请。本案中，被告在本院限定期限内未提交任何证据予以证明，故本院认定被告针对原告申请作出的第二项回复没有任何依据。因原告对被告作出的第一项回复并无异议，且潍坊滨海开发区道路交通安全综合治理委员会亦向被告发出建议函，为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：撤销被告潍坊滨海经济技术开发区建设交通局对原告滨海开发区皓宇自行车经营中心作出的第二项回复；被告对原告提出的申请依法重新作出处理。案件受理费50元，由被告潍坊滨海经济技术开发区建设交通局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提递交上诉状副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。审 判 长  赵洪磊人民陪审员  徐庆云人民陪审员  张 鑫二〇二〇年十一月二十三日书 记 员  袁田田