宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院行政判决书（2020）宁02行初31号原告王占清，男，汉族，1964年11月28日出生，农民，住石嘴山市。委托诉讼代理人孙立文，宁夏大潮人律师事务所律师。被告石嘴山市惠农区人民政府。住所地：石嘴山市惠农区北大街**。法定代表人王宇翔，石嘴山市惠农区人民政府区长。行政机关出庭负责人雷文，石嘴山市惠农区人民政府副区长。委托诉讼代理人陈永锋，宁夏剑平律师事务所律师。原告王占清诉被告石嘴山市惠农区人民政府（以下简称惠农区政府）不履行行政补偿法定职责一案，于2020年8月12日向本院提起诉讼，本院于当日受理后，于2020年8月19日向被告惠农区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭审理了本案，原告王占清及其委托诉讼代理人孙立文，被告惠农区政府出庭负责人雷文及其委托诉讼代理人陈永锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王占清诉称，原告系惠农区红果子镇上营子村八队村民，2013年5月2日与上营子村村委会签订了荒地承包合同，合同约定，原告承包京藏高速公路以西上营子村荒地80亩，用于种植经营。后原告对荒地进行修复、整理、改良，在承包的荒地上栽种了枸杞树24000棵，仅购置树苗就支出48000元。2017年因实施京藏高速公路改扩建工程，原告承包的土地被征收，2017年3月，原告及红果子镇政府所属的红果子镇林业站工作人员哈某某、吴某共同对征收原告枸杞田中的枸杞树进行清点，确认枸杞树数量为9252株。2017年4月，被告在没有与原告达成征收补偿协议，也未作出征收补偿决定的情况下，未通知原告移栽，将原告的枸杞树全部推掉。之后原告多次找红果子镇政府及区政府协商补偿事宜，但被告及红果子镇政府只同意按一年树龄予以补偿。原告于2019年6月18日给被告邮寄送达了林木补偿申请书，要求被告对征收原告土地上的附着物及土地开垦费进行补偿，但被告时至今日未答复，也未作出补偿决定。期间原告于2019年3月27日将红果子镇政府诉至惠农区法院，要求就地上附着物枸杞树进行补偿，惠农区法院认为该案属于行政诉讼，驳回了原告的起诉。2017年自治区政府已将土地补偿款（按耕地标准补偿）及附着物补偿款拨付到被告处，但被告截留拒不支付给原告。综上，被告在自治区已划拨土地补偿款长达三年的时间内，违反法律和政策拒绝支付给被征收的土地使用权人，属严重的违法行为。请求：1.依法确认被告不及时支付征收原告承包地上枸杞树补偿款及土地开垦费的行为违法；2.判令被告支付征收原告80亩耕地的开垦费2591760元及利息200000元；3.判令被告支付征收原告土地上的附着物（4年龄枸杞树）补偿款370080元（9252株×40元每株）及利息51435元，共计421515元；4.诉讼费由被告负担。后原告当庭变更诉讼请求为：1.确认被告惠农区政府多年未作出行政补偿决定的行为违法；2.判令被告惠农区政府限期作出土地及地面附着物的行政处理决定；3.诉讼费用由被告承担。被告惠农区政府辩称，一、原告在诉状中所述不完全属实。因原告枸杞树木双方发生争议导致双方对枸杞树补偿始终没有达成一致意见，现被告同意按照一年生树龄对原告枸杞树予以补偿。二、原告无权要求被告支付土地开垦费。1.原告与惠农区红果子镇上营子村签订的《荒地承包合同》所涉及的土地，于2008年实施惠泽湖项目工程时已经被征用，闲置多年后由惠农区红果子镇上营子村村委会托管。故在原告与惠农区红果子镇上营子村2013年5月2日签订的《荒地承包合同》第五条明确约定：该地属于2008年惠泽湖所征用地，原告在该地开发种植过程中如遇占用，则无偿将该地交回甲方（惠农区红果子镇上营子村村委会），该合同自行终止，原告不得以任何借口推诿，原告如有地上农作物则按照政策执行。因此，根据原告提供的《荒地承包合同》第五条约定，涉案土地自被占用起，该宗土地的权利主体已经由原告变更为惠农区红果子镇上营子村村委会，原告无权对土地补偿提出要求，只有对地上农作物按照政策规定进行处理的权利，所以原告无权要求被告支付土地开垦费。2.原告主张的土地开垦费，实际上是原告为了种植枸杞树而发生的整理土地的费用，该费用已经包含在枸杞树的补偿款中，原告主张开垦费系重复要求补偿，予法无据。三、原告的枸杞树从栽种至占用只有近一年的时间，应该按照一年标准予以补偿，即10元/棵。综上，原告的诉讼请求不能完全成立，请依法裁判。原告提交下列证据以证明其主张：证据一、荒地承包合同、收款收据。证明原告于2013年5月2日取得上营子村高速公路西侧荒地80亩的承包经营权，承包期限15年，截止到2027年12月31日。前三年承包费为10元/亩，共计2400元，原告于2013年5月3日缴纳了前三年的土地承包费。原告对案涉土地依法享有使用权，应享有土地收益权；证据二、红果子镇京藏高速公路扩宽征地及地面附着物补偿款汇总表。证明：原告被征土地上所种的枸杞树苗总计9252棵，汇总表所列征用土地2.49亩是在惠泽湖征收期间征用，被告一直未支付土地补偿款。高速公路征收时，被告将惠泽湖征收未解决的土地补偿款通过高速公路补偿给原告，高速公路所征收原告的承包荒地没有支付；证据三、林木补偿申请书、EMS特快专递单、快递签收单。证明：2019年6月，被告拒不对原告是否享受承包地上附着物的权益作出决定，原告通过邮寄送达的方式请求被告对林木予以补偿。被告在收到申请书后拒不答复，被告的行政行为违法；证据四、宁政办发〔2010〕43号《自治区人民政府办公厅关于印发的通知》、惠政办发〔2016〕147号《惠农区人民政府办公室关于转发区交通运输局关于的通知》。证明：宁政办发〔2010〕43号文件明确国有集体土地的征收标准，明确要妥善安置被征土地的各项工作，严禁拖欠、截留、挪用拆迁安置补偿费用。明确征地补偿款由自治区相关部门予以核拨，同时确定枸杞树三年生以上为40元/棵，枸杞园每亩合理株数400棵。惠政办发〔2016〕147号文件规定补偿款发放最迟时间为2016年11月15日，含房屋、林木及其他附着物。证实被告未按照自治区及惠农区政府文件精神履行相关职责。原告当庭申请证人柴某某、朱某某作为证人出庭作证，证明：涉案枸杞树栽种时间。被告对原告提交证据一的真实性、关联性无异议，对合法性及证明目的有异议。1.原告承包的80亩土地属于2008年惠泽湖所征用地，只是由上营子村村委会托管，上营子村村委会无权将该土地承包给原告。2.原告只享有地上附着物补偿的权利；对证据二真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。1.原告所称枸杞树在涉案土地上仅栽种了一年，应该按照一年生枸杞树苗予以补偿。2.汇总表中所列2.49亩土地在惠泽湖项目实施后已经对原告进行了补偿，原告所述与事实不符；对证据三真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，并非被告不予补偿，而是与原告就枸杞树苗发生争议未达成一致意见。对证据四的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。原被告双方对枸杞树苗发生争议导致被告一直未作出处理决定；被告对证人证言不予认可，认为1.关于给原告栽种枸杞树苗时是否结果两位证人陈述相互矛盾；2.两位证人与原告均存在一定的利害关系。被告提交下列证据：《京藏高速公路惠农段改扩建工程建设征地补偿协议》《京藏高速公路改扩建工程（红果子镇段）上营子村二、四、八队征地补偿发放表（第一批）》、银行转账记录。证明：2017年3月2日，京藏高速公路扩建征用原告耕地2.49亩，向原告补偿土地补偿费82013.13元。由惠农区红果子镇民生服务中心转账至原告一卡通账户。原告对被告提交证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。原告在举证时已明确惠泽湖征收原告的2.49亩土地截止到高速公路征收时未作出补偿。高速公路征收时将惠泽湖征收原告的2.49亩列入高速公路征收给予原告补偿，双方签订了《京藏高速公路惠农段改扩建工程建设征地补偿协议》。被告作为行政职能部门，将二者关系混同，是错误的。高速公路改扩建工程在征地时，有被征土地现场勘验图、地、地面附着物的清点图册等相关资料告不出示涉案相关资料，以所谓的惠泽湖征地混同高速公路征地，按被告所称，原告高速公路段所征土地应全部予以补偿而不是补偿2.49亩。因原、被告双方对对方所提交证据的真实性未表异议，本院对原、被告提交证据的真实性予以采信。经审理查明，2008年8月，根据惠政办发〔2008〕58号《惠农区人民政府办公室关于印发的通知》，对石中高速公路两侧4.34平方公里（6508亩）土地进行征收，其中包括案涉土地。2013年5月2日，红果子镇上营子村（甲方）与王占清（乙方）签订《荒地承包合同》，约定：甲方将坐落于上营子村高速公路以西的荒地80亩发包给乙方进行开发，承包期限为15年，自2013年5月1日起至2027年12月31日止。由于该地属于2008年惠泽湖所征用地，所以乙方在该地开发种植过程中如遇占用则无偿将该地交回甲方，该合同自行终止。乙方不得以任何借口推诿，乙方如有地上农作物则按照政策进行。次日，王占清交纳了前三年的承包费2400元。2016年10月9日，惠农区政府办公室印发惠政办发〔2016〕147号《关于转发区交通运输局关于的通知》，该通知明确：京藏高速公路改扩建工程惠农段，南起燕子墩乡，至农牧场止，原为双向四车道，改扩建工程扩容至双向8车道。2016年11月15日前完成征收补偿工作及地面附着物的拆除。征地补偿标准按照宁政发〔2015〕101号《宁夏回族自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》执行。地。地上房屋及建筑物经有资质的评估公司评估后以补偿，其他地上附着物参照宁政发〔2010〕43号《自治区人民政府办公厅关于印发的通知》执行。2017年3月2日，为实施京藏高速公路惠农段改扩建工程建设，上营子村民委会（甲方）与王占清（乙方）签订《京藏高速公路惠农段改扩建工程建设征地补偿协议》，协议约定：甲方征用乙方位于上营子村八队集体土地2.49亩，作为道路建设用地，其中耕地2.49亩，补偿标准32937元/亩，小计82013.13元。于2017年3月20日前先付50%，于2017年4月30日将剩余补偿款一次性付清，采取“一卡通”形式发放。该协议所约定的征收补偿款已实际发放。2019年3月27日，王占清诉至惠农区法院要求就地上附着物枸杞树进行补偿，惠农区法院认为该案属于行政诉讼，驳回了原告王占清的起诉。2019年6月20日，王占清通过EMS邮政特快专递向惠农区政府寄送了《林木补偿申请书》，请求支付地上附着物林木（四年生）枸杞树补偿款370080元（9252株×40元/株）。惠农区政府未作出答复。另查明，王占清种植枸杞树已被实际推除，惠农区政府同意按照一年生树苗即10元/棵进行补偿，因双方未就补偿标准达成合意，至本案提起诉讼时，案涉枸杞树一直未予补偿。本院认为，原告变更后的诉讼请求为“1.确认惠农区政府多年未作出行政补偿决定的行为违法；2.判令惠农区政府限期作出土地及地面附着物的行政处理决定”，其实质在于要求被告尽快就案涉土地及地面附着物的补偿问题作出处理，因原告请求确认违法的诉请将产生行政赔偿的后果，与其第二项诉讼请求内容并不相符，为切实维护原告利益，解决行政纠纷，本案重点审查京藏高速改扩建工程所占用土地及地上附着物补偿问题。关于被占用土地的补偿问题，2008年实施惠泽湖工程时，案涉土地已被征收，原告对此知情。原告与上营子村签订《荒地承包合同》时已明确约定“由于该地属于2008年惠泽湖所征用地，所以乙方在该地开发种植过程中如遇占用则无偿将该地交回甲方，该合同则自行终止”，该约定对合同双方具有约束力，且该80亩荒地系已被征收过的土地，故再次征用并不必然导致土地补偿。关于案涉地上附着物即枸杞树补偿问题。被告作为土地征收补偿的主体，有义务按照惠政办发〔2016〕147号《关于转发区交通运输局关于的通知》的要求，完成征收范围内土地、林木等权属、性质等的调查，并与合法权利人达成协议后拆除地面附着物。为保证京藏高速公路改扩建工程的实施，被告已实际推除原告枸杞树。被告应当针对案涉枸杞树的数量、树龄等情况进行调查核实。在查清事实的基础上，对原告所诉枸杞树补偿事宜作出处理。在原被告双方长期未达成合意的情况下，原告曾于2019年6月20日向被告提出申请，被告亦未在法定期限内作出答复，属未履行法定职责的情形。综上，被告负有对原告所诉地上附着物即枸杞树的补偿问题进行处理的法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：责令被告石嘴山市惠农区人民政府自本判决生效后六十日内对案涉枸杞树的补偿事宜作出处理决定。案件受理费50元，由被告石嘴山市惠农区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 金玉华审判员 姚 丽审判员 马少英二〇二〇年十一月十七日法官助理 叶 倩书记员 何梦洋附:本案适用的法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用的解释》