山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行申171号再申申请人（一审原告、二审上诉人）临汾市尧都区鼓楼西街办事处鼓楼社区居民委员会A区。法定代表人郭某1，职务，居委会主任。委托代理人和志中，山西尧龙律师事务所律师。委托代理人柴卫平，山西尧龙律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：临汾市尧都区自然资源局。法定代表人郭某2，职务，局长。原审第三人临汾市银河仓储超市有限责任公司。法定代表人王某，职务。临汾市尧都区鼓楼西街办事处鼓楼社区居民委员会因诉临汾市尧都区自然资源局、临汾市银河仓储超市有限责任公司土地行政登记一案，不服山西省临汾市中级人民法院（2020）晋10行终14号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。临汾市尧都区鼓楼西街办事处鼓楼社区居民委员会申请再审称：一、原审法院驳回起诉确有错误，再审申请人与本案所涉土地有利害关系。原审法院认为：“再审申请人鼓楼社区居委会仅能证明其与原审第三人存在债权关系，未能证明对涉案土地享有物权，因此再审申请人与被诉土地登记行为不具有行政诉讼法上的利害关系，依法不具有原审原告的诉讼主体资格”，显然对法律的认识和适用存在错误。1、原审法院认为“行政诉讼法上的利害关系”只能是物权不能是债权，没有法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》均未规定，利害关系只能是物权关系，不能是债权等其他权利关系。2、再审申请人与第三人签订的《租赁协议》、《土地转让协议书》，第三人办理土地手续的申请，均能证明再审申请人与本案所涉土地有利害关系。2002年6月20日，再审申请人与第三人签订但未实际履行的《土地转让协议书》，第三人的《申请书》均表明本案所涉土地使用权属于再审申请人。2002年8月7日，再审申请人与第三人签订并实际履行的《租赁合同》，其中约定再审申请人将本案所涉土地租赁给第三人使用，第三人每年向再审申请人支付租赁费贰拾万元。通过合同中约定，可以看出再审申请人不仅与本案的所涉土地有利害关系，而且就是本案所涉土地的使用权利人。另外本协议土地使用权指的就是物权，而非原审法院所述的债权。二、原审法院认定主要证据不足。被申请人行政登记所依据临汾市尧都区国土资源局尧国土资（用）字（2003)3号文件“关于临汾银河仓储超市有限责任公司使用土地的批复”、《国有土地使用权出让合同》均是违法文件。1、尧国土资（用）字（2003)3号文件“关于临汾银河仓储超市有限责任公司使用土地的批复”是违法批复。（1）被申请人尧都区自然资源局（原为尧都区国土资源局）无权作出土地使用的批复。按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第十条规定；1991年5月13日国家土地管理局对出让国有土地使用权有关问题请示的答复，明确说明：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的“市、县人民政府”，所指“市”，包括全国各级市；所指“县”，不包括市辖区，可知尧都区国土资源局、尧都区人民政府均不是实施土地使用权出让或批准的合法行政部门，无权作出准许他人使用土地的准许类文件，本批复属于违法行政文件。（2）上述土地使用权的批复内容严重违法法律规定。批复中明确说明该“土地为商业用途”，且表述“你单位使用土地的申请业经区人民政府批准”。按照《山西省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》、《山西省人民政府关于加强国有土地资产管理进一步规范土地出让转让行为的通知》规定，作为商业用地的土地使用权的出让应经过严格的法律程序，而非仅仅是尧都区自然资源局（原为尧都区国土资源局）简单的批复后，便由第三人获得。更何况，被申请人并无权作出土地使用权的批复。因此，该批复内容严重违反法律规定上地出让程序，显然是违法。2、被申请人与第三人签订的《国有上地使用权出让合同》是无效的。（1）该《国有土地使用权出让合同》签订主体违法。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。1991年5月13日，国家土地管理局对出让国有土地使用权有关问题请示的答复中，明确说明：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、中的“市、县人民政府”，所指“市”，包括全国各级市；所指“县”，不包括市辖区。尧都区国土资源局并非市、县人民政府土地管理部门，无权作为国有土地的出让方，其与第三人签订的《玉有土地使用权出让合同》当然为无效合同。（2）该《国有土地使用权出让合同》土地出让金条款与出让金交付，均违反法律法规，属于无效合同。2003年，《山西省人民政府关于加强国有土地资产管理进一步规范土地出让转让行为的通知》中明确说明：“严格限制协议出让国有土地使用权范围。加强土地出让价格管理。协议出让国有土地使用权的最低限价，不得低于该地块依法评估确定标定低价的90%。凡未经批准低于最低限价出让土地的，其出让行为无效。”被申请人提交的《国有土地使用权出让合同》第五条约定：“土地出让金为3435888元，土地纯收益按土地出让金的40％收取，共计1374355.2元；合同签订后十五日内，乙方必须向甲方支付全部出让金”。之后，第三人仅仅按照1374355.2元交纳土地出让金。因此，该合同违反上述规定，按照文件规定，直接认定该合同为无效合同。三、原审法院适用法律确有错误。被申请人行政登记行为严重违反法律程序规定，本案所涉土地使用权取得既不符合划拨取得程序，也不符合出让取得程序。1、本案所涉土地使用权不符合划拨取得程序。被申请人所提交的《国有土地使用权出让合同》不符合原划拨土地的转让的四项要求。按照上述《国有土地使用权出让合同》第一条表述，其所依据的是《中华人民共和国城镇玉有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条及《划拨土地使用权管理暂行办法》，并表述本合同是对原划拨取得的土地使用权的转让。依照上述法律规定，对于原划拨上地的转让必须符合四项要求条件：（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（4）依照本条例第二章的规定签订上地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。但是，本案中被申请人既没有提交原土地使用权人的任何相关资料，更没有提供原土地使用权人是否符合本条中的四项条件的相关资料，因此被申请人的行为不符合上述最基本的规定。被申请人所提交的《国有土地使用权出让合同》不符合《划拨土地使用权管理暂行办法》中具体程序规定。依照《划拨土地使用权管理暂行办法》第十二条至十七条规定，划拨土地使用权转让的，应由原土地使用者先向市、县人民政府土地管理部门提出申请，市、县人民政府土地管理部门同意后，与原土地使用者签订土地使用权出让合同，原土地使用者于六十日内交付土地使用权出让金，之后办理土地使用权出让登记手续，最后原土地使用者与受让方再到市、县人民政府土地管理部门办理土地使用权转让登记手续，并且应当提交（国有土地使用证、土地使用权出让合同、土地使用权转让合同、土地评估报告、人民政府土地管理部门认为有必要提交的其他文件）。但是，被申请人提交的《国有土地使用权出让合同》表明，被申请人并没有审核相关权利人是否履行上述程序，却直接与第三人签订《国有土地使用权出让合同》，显然违反《划拨土地使用权管理暂行办法》规定。2、本案所涉土地使用权取得不符合出让取得法律规定。（1）本案上地使用权以协议价的方式出让，显然违反法律法规。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、《山西省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》、《山西省人民政府关于加强国有土地资产管理进一步规范土地出让转让行为的通知》均明确要求：严格限制协议出让国有土地使用权范围，加强土地出让价格管理，凡未经批准低于最低限价出让土地的，其出让行为无效。（2）第三人未按照土地使用权出让合同中交纳土地出让金，被申请人使用权登记行为违法。即便按照被申请人与第三人签订的出让合同，第三人应当足额交纳土地出让金435888元，但第三人仅仅按照40%交纳，只缴纳了1374355.2元。因此，该合同最重要的合同条款未履行，被申请人确己向第三人登记颁发了土地使用权证书，显然该土地登记行为已经损害了国家集体利益，是违法行为。综上，被申请人作出的行政登记行为违法法定程序，依据的批复及合同均违反法律法规，不仅属于违法行政行为，而且该行为还严重侵犯了申请人合法权利。原审法院错误理解适用法律，认为再审申请人不具有利害关系，剥夺申请人通过法院解决问题的权利。因此，为维护再审申请人合法权利及集体土地利益，请求人民法院依法撤销原裁判，依法裁决。本院经审查认为，再审申请人鼓楼社区居委会提供的证据仅能证明其与原审第三人银河超市有限责任公司之间存在债权债务关系，但其未能提供对案涉土地享有物权即所有权或使用权的相关权属证明，故申请人鼓楼社区居委会与被诉土地登记行为不具有行政法上的利害关系，其依法不具备原审原告的诉讼主体资格，二审裁定驳回其起诉并无不当。申请人鼓楼社区居委会的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回临汾市尧都区鼓楼西街办事处鼓楼社区居民委员会的再审申请。审判长 耿转成审判员 李克恭审判员 彭志祥二○二0年十一月二十日书记员 李慧珍