怀化铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）湘8603行初294号 原告怀化市鹤城区盈口乡岩头村刘圹村民小组，住所地怀化市鹤城区盈口乡岩头村刘圹村民小组。 负责人彭明高，组长。 委托代理人谌保荣，湖南日月明律师事务所律师。 被告怀化市自然资源和规划局，地址怀化市鹤城区锦溪北路**。 法定代表人银志远，局长。 委托代理人陈卫民。 委托代理人杨梅，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。 被告怀化市征收安置办公室，住，住所地湖南省怀化市鹤城区天星坪/div> 法定代表人戴业驹，主任。 委托代理人梁嘉恒。 委托代理人唐明泉。 原告怀化市鹤城区盈口乡岩头村刘圹村民小组（以下简称刘圹组）诉被告怀化市人民政府、怀化市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、怀化市征收安置办公室（以下简称市安置办）不履行交付征收预留地法定职责一案，于2019年10月17日向怀化市中级人民法院提起诉讼，该院于2019年12月6日作出（2019）湘12行初81号行政裁定，驳回其起诉。原告不服，上诉于湖南省高级人民法院。湖南省高级人民法院于2020年3月19日作出（2020）湘行终151号行政裁定，指令该院继续审理。怀化市中级人民法院于2020年5月21日作出（2020）湘12行初30号行政裁定，认为本案不履行交付征收预留地的适格被告为怀化市自然资源和规划局，故裁定移送本院管辖。本院于2020年6月23日立案受理后，于2020年6月24日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭审理了本案，原告负责人彭明高、委托代理人谌保荣，被告市自规局委托代理人陈卫民、杨梅，被告市安置办委托代理人梁嘉恒、唐明泉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告刘圹组诉称，因怀化市城市项目建设发展需要和怀化市总体规划要求，怀化市人民政府征用了怀化市鹤城区盈口乡岩头村刘圹村民小组（原岩头村11组）的集体土地，用于修建湖天大道、中国烟草公司、联通及地税等项目建设。自2003年至2014年期间，原告的集体土地被征用面积达266.8亩，现组集体土地已经全部被人民政府征收。根据湖南省人民政府办公厅《关于切实做好被征地农民生活保障工作有关问题的通知》（湘政办发[2005]53号）及《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》（怀政办发[2014]1号）等文件的规定，应给予原告13.34亩的预留地用来解决村民生产生活和社会保障用地。因被告没有按相关政策给予原告预留地，原告多次向怀化市鹤城区人民政府、市自规局、怀化市人民政府反映，均未得到解决。综上，请求法院判令：1.两被告履行法定职责或者约定职责，给原告安置落实被征用的土地面积5%预留地约13.34亩；2.如因客观原因不能落实预留地，按125万元/亩补偿原告；3.本案诉讼费由被告承担。 原告刘圹组向本院提交了下列证据： 1.关于5%预留地的答复意见，拟证明2013年7月31日，被告市自规局及市安置办对怀化市城市规划区内成片征收农民集体所有土地，作出明确规定：原来在征地过程中签订协议的5%预留地继续履行，今后项目建设实施征地，仍按照征地总面积预留5%土地，保障被征收农村村民生活水平不降低。现原告已被国家征收集体土地266.8亩，按照政府政策应当给予原告13.34亩预留地； 2.承诺书，拟证明2011年2月28日，被告中国西部汽车产业总部和服务中心项目协调指挥服务部承诺按照怀化市政策文件，给予原告被征用土地面积的5%进行就近预留； 3.关于解决村民被征用的集体土地预留地的请求报告，拟证明原告曾向湖南省人民政府请求解决5%（13.34亩）预留地问题； 4.岩头村安置用地及预留地宗地图，拟证明2009年8月14日，市安置办对刘圹组的安置用地、预留地位置示意图，同时对预留地的面积标注为13.34亩； 5.邮政特快专递单（1080792087521）及签收单，拟证明2019年9月11日，原告向怀化市人民政府邮寄了《关于请求解决盈口乡岩头村刘圹村民小组5%预留地的申请报告》，原告要求怀化市人民政府解决13.34亩预留地问题，至今未给予任何回复； 6.邮政特快专递单（1080792083521）及签收单，拟证明2019年9月11日，原告向市自规局邮寄了《关于请求解决盈口乡岩头村刘圹村民小组5%预留地的申请报告》，原告要求市自规局解决13.34亩预留地问题，2019年9月30日，该局工作人员电话回复村民梁春美，要求其向怀化市鹤城区人民政府反映，由怀化市鹤城区人民政府解决； 7.邮政特快专递单（1080792085821）及签收单，拟证明2019年9月11日，原告向怀化市鹤城区人民政府邮寄了《关于请求解决盈口乡岩头村刘圹村民小组5%预留地的申请报告》，原告要求怀化市鹤城区人民政府解决13.34亩预留地问题，至今未给予任何回复； 8.《湖南省人民政府办公厅关于切实做好被征地农民生活保障工作的通知》2005年53号，拟证明湖南省人民政府文件规定应该给予征地农民不高于8%的预留地； 9.《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发[2014]2号）文件、《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》（怀政办发[2014]1号）文件和《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发[2016]9号）文件，拟证明这三份文件的征收主体是怀化市人民政府、市自规局以及市安置办； 10.怀化市中级人民法院（2019）湘12行初81号《行政裁定书》； 11.湖南省高级人民法院（2020）湘行终151号《行政裁定书》； 12.怀化市中级人民法院（2020）湘12行初30号《行政裁定书》； 以上证据10、11、12共同拟证明被告是适格主体； 13.征用土地协议书，拟证明原告因湖天公园项目被政府征收34.689亩，还有湖天大道、中国烟草公司、联通及地税、西部汽车产业中心、南环路等项目建设被征收的土地协议在被告处，原告曾要求被告复印，但被告拒绝，原告被征收土地总面积累积达到266.8亩，被告应当给原告预留地13.34亩。 被告市自规局辩称，被告不是履行预留地安置职责的主体，原告主体不适格。依照《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》第四条第五款规定，预留地的落实系鹤城区人民政府的职责，且征地预留地要累计指标达到20亩以上才有申请预留地的主体资格。原告要求被告履行职责的理由不成立，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市自规局向本院提交了以下证据： 1.怀化市人民政府《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》（以下简称怀政发[2016]9号）第三条和《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》（以下简称怀政发[2014]2号）第四条第五款规定，拟证明市自规局不是适格主体； 2.怀化市人民政府关于公布规范性文件清理结果的决定（以下简称怀政发[2018]8号），拟证明2018年怀化市规范文件清理结果，《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》（以下简称怀政办发[2014]1号）已失效。 被告市安置办辩称，一是原告主体不适格。根据怀政办发[2014]1号文件的第八条规定，村集体经济组织才具有申请使用预留地的主体资格，故刘圹组不是本案适格原告；二是怀化市城市规划区征地预留地的有关文件已过有效期。原告起诉所引用的文件，已于2019年失效。原告不能以无效的政府文件提起诉讼的依据。应等待市政府出台的有效文件后，按新的有效文件对规划区内被征地集体经济组织实施相关保障。综上，请求人民法院驳回原告的起诉或是诉讼请求。 市安置办向本院提交了下列证据： 1.湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单（2003）政国土字第149号； 2.湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单（2003）政土报字第01号； 3.湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单（2007）政国土字第1240号； 4.湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单（2007）正国土置字第2号； 5.湖南省人民政府国家建设征（拨）用土地审批单（98）正土字第794号； 6.国有土地使用证怀国用（93）字第208号； 7.怀化市国土资源局关于征收鹤城区盈口乡湖天桥村有关土地补偿安置方案的公告怀国土资函[2008]4号； 8.怀化市人民政府关于征收鹤城区盈口乡湖天桥村有关土地的公告怀政函[2008]24号； 9.怀化市国土资源局关于征收鹤城区盈口乡湖天桥村井坪村岩头村有关土地补偿安置方案的公告怀国土资函[2006]69号； 10.怀化市国土资源局关于征收鹤城区盈口乡湖天桥村井坪村岩头村有关土地的公告怀政函[2006]174号； 以上证据1-10拟共同证明征收程序合法合规； 11.怀化市城市建设投资有限公司征地拆迁资金使用审批表； 12.湖天桥村花果山项目红线图； 以上证据11-12共同拟证明花果山项目征收总面积； 13.怀化市人民政府办公室关于印发《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》（怀政办发[2014]1号）的通知，拟证明原告主体不适格； 14.怀化市人民政府关于公布规范性文件清理结果的决定怀政发[2018]8号，拟证明怀化市人民政府办公室关于印发《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》（怀政办发[2014]1号）的通知文件已失效。 经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下： 原告刘圹组对被告市自规局提交的证据1、2的合法性有异议，认为这两份文件与土地管理法相违背，被告市自规局是本案的适格被告。 被告市安置办对被告市自规局提交的证据无异议。 原告刘圹组对被告市安置办提交的证据1、2、4、5均无异议；证据3、6、8、14的关联性有异议；证据7的真实性、关联性有异议；证据9-13真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。 被告市自规局对被告市安置办提交的证据均无异议。 被告市自规局对原告刘圹组提交的证据1的真实性、关联性有异议，原告没有和被告市自规局签订预留地协议，根据预留地办法第8条规定，被告市自规局不是审批主体，无法安置预留地，且原告未提供全部的协议；证据2的合法性有异议，根据预留地办法规定，项目部也不是审批主体；证据3、5-7的关联性有异议，原告的单方请求报告不能证明原告符合安置条件，也不能证明被告市自规局是安置主体；证据4的关联性有异议，被告市自规局不是该图的制作人，图纸是简易的，未加盖制图机关的印章，也没有规划部门的印章；证据8-13的关联性有异议，不能证明原告符合安置预留地的条件，不能证明被告是预留地的审批和安置主体。 被告市安置办对原告刘圹组提交的证据1的真实性、合法性、关联性有异议；对其他证据与其无关联，不发表质证意见。 庭后原告补充提交的怀化市鹤城区盈口乡岩头村村民委员会的两份证明、岩头村11组联通地税等项目的征地款明细表等补充证据，市安置办认为与其无关联，不发表质证意见；市自规局未发表质证意见。 本院对各方当事人提交的证据认定如下： 对原告刘圹组提交的证据1系盖有“怀化市国土资源局”、“怀化市征收安置办公室”公章的《关于5%预留地的答复意见》，上级法院生效裁判文书已采信认定，本院予以确认；证据2系西部汽车产业综合服务中心项目指挥服务部出具的承诺书，但该指挥部的隶属关系不明，其法律效力无法确认，不符合证据的法定形式要件，本院不予确认；证据3系向湖南省人民政府提交的关于解决村民被征用的集体土地预留地的请求报告，但原告未向本院提交请求报告的的签收单或是邮寄证明，本院不予确认；证据5-7系原告向怀化市人民政府、市自规局、怀化市鹤城区人民政府提交的“请求解决盈口乡岩头村刘圹村民小组5%预留地的申请报告”及快递单，其能够证明原告分别向上述行政机关提交了要求解决5%预留地的申请，本院予以确认；证据8-9系四份规范性文件，能够作为被告行政行为合法性的审查依据，本院予以确认；证据10系怀化市中级人民法院（2019）湘12行初81号《行政裁定书》，该行政裁定已被撤销，不发生法律效力；证据11、12系生效的法律文书，所认定的事实与本案有关联的，本院依法予以确认；对原告庭后补充提供的证据，本院不予认定。 另证据4系“岩头村3组、11组5%预留地位置示意图”，上面盖有“怀化市（鹤城区）征地拆迁安置办公室”的公章，两被告未提供反证；证据13征用土地协议书系复印件，且未签署具体签订时间，两被告仅对关联性提出异议。合议庭评议后认为，原告的这两份证据属于补强证据，存在证据资格或是证据形式上的某些瑕疵或者弱点，属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条规定的,不能单独作为定案依据的证据。具体征收的面积以及预留地的面积仍需根据刘圹组在“2003年至2014年被征地”的十一年间各次征地的征地公告、征地补偿安置方案、征用土地协议等其他证据予以佐证。由于被告怠于举证，证明力较弱。该两份证据仅能证明被告市安置办存在征收安置补偿的行为以及对预留地进行过前期工作，不能证明具体征收的面积以及预留地的面积。 对被告市自规局提交的证据1-2，与原告提交证据9以及市安置办提交的证据13相同，本院不再重复认证。 对被告市安置办提交的证据1-2、4-5、9-10、13-14符合证据三性的规定，本院予以采信；证据3、6-8、11-12，与本案没有关联，本院不予采信。 本案是不履行法定职责之诉，举证责任在被告，但被告未能就具体征收的面积以及预留地的面积进行充分举证。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条的规定，在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外。根据行政诉讼证据的自认规则，结合两被告在庭审中的陈述，可以认定原告的土地已经被征收以及没有落实征地预留地的事实。 经审理查明，2003年4月3日湖南省人民政府作出（2003）政国土字第149号农用地转用、土地征收审批单，申请用地单位为怀化市国土资源局，被用地单位为盈口乡湖天桥村、井坪村、岩头村，建设项目名称为怀化市2003年第一批次储备用地，农用地转用面积为16.5717公顷，土地征用面积为20.7391公顷。2006年11月2日怀化市人民政府作出怀政函[2006]174号关于征收鹤城区盈口乡湖天桥村井坪村岩头村有关土地的公告，该公告就征地位置、地、地类和面积地补偿标准及安置途径，征地补偿安置均作出规定。2006年11月15日怀化市国土资源局作出怀国土资函[2006]69号关于征收鹤城区盈口乡湖天桥村井坪村岩头村有关土地补偿安置方案的公告，该公告就安置补偿标准等作了规定。在湖天公园项目中，怀化市（鹤城区）征地拆迁安置办公室作为征用土地单位，怀化市鹤城区盈口乡岩头村十一组（现为刘圹村民小组）作为被征用土地单位签订了《征用土地协议书》，就征地的四至范围、地、地类面积以及土地置、青苗三项补偿费等进行了约定。其后，因怀化市城市建设需要，原告的集体土地陆续被征收，但其征地预留地一直未落实。 2013年7月31日，原怀化市国土资源局和怀化市征收安置办公室联合作出关于5%预留地的答复意见称：预留地用于被征地农民的生产生活用地，标准为以征地面积的5%预留，被征地村民的社保政策与5%预留地安置政策不挂钩，两者之间没有冲突等。 2014年2月7日，怀化市人民政府为规范征地预留地管理，进一步完善征收补偿安置制度，妥善解决被征地农民生产生活问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《湖南省实施办法》和湖南省人民政府办公厅《关于切实做好被征地农民生活保障工作有关问题的通知》湘政办发[2005]53号文件，制定了《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》。该办法所称征地预留地是指在湘政办发[2005]53号文件实施后，怀化市城市规划区范围内，成片征收农村集体经济组织土地时，按征地总面积5%的比例，由征拆部门出具书面意见，预留给被征地农村集体经济组织，用于解决被征地农民生产生活和社会保障的土地，其性质为集体土地。征地预留地选址由市规划部门牵头，征地预留地实行指标管理，由市国土资源局根据年度征收安置计划，核发征地预留地计划指标。同时规定，村集体经济组织申请使用征地预留地时，征地预留地累计指标须达到20亩以上。申请程序为村集体经济组织申报，乡镇人民政府或街道办事处初审，鹤城区人民政府或怀化经开区管委会征收安置部门复核，市规划、国土资源部门审核，市人民政府审批。村集体经济组织因其集体土地已经基本征收完毕，其征地预留地面积达不到20亩或无征地预留地可划、规划选址难以落实的，按当时怀化市城市规划区平均土地纯收益标准予以补偿，并核销该村集体经济组织征地预留地指标。 根据《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发[2014]2号）文件第三章第二十一条规定：市城市规划区范围内，需要成片征收农村集体经济组织土地时。应按照征地总面积5%的比例预留，用于解决农民生产生活及社会保障，征地预留地属集体土地。征地预留地实行指标管理，由市国土局根据年度征收安置计划，核发征地预留地计划指标，以村为单位建立征地预留地管理台账，征地预留地指标可以跨年度累计使用各次核发的指标，可以合并使用，但不得转让。 2018年10月14日怀化市人民政府发布《关于公布规范性文件清理结果的决定》，规定规范性文件有效期一般为5年，到期失效的规范性文件不得作为行政管理的依据。未到期的规范性文件，有关单位应当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，需要继续执行的，按照程序重新制定。其中怀政办发[2014]1号《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》失效日期为2019年2月7日，起草部门为市国土资源局。截至目前为止，怀化市对城市规划区征地预留地仍未出台新的管理办法。 2019年9月11日，原告向怀化市人民政府、怀化市鹤城区人民政府、怀化市自然资源和规划局邮寄了《关于请求解决盈口乡岩头村刘圹村民小组5%预留地的申请报告》，原告要求怀化市人民政府、怀化市鹤城区人民政府、怀化市自然资源和规划局解决13.34亩预留地问题，原告至今未收到任何书面回复和处理意见，遂诉至法院。 另查明，2014年3月19日，怀化市人民政府办公室怀政办函[2014]49号《关于明确市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置工作分工的通知》，明确了预留地管理由市国土资源局、市规划局负责，鹤城区人民政府、怀化经开区管委会配合。 再查明，原怀化市国土资源局和原怀化市规划局，因机构改革，于2019年1月合并为怀化市自然资源和规划局，原怀化市国土资源局和怀化市规划局的职权自2019年4月起由怀化市自然资源和规划局继续行使。 又查明，怀化市（鹤城区）征地拆迁安置办公室职能由怀化市征收安置办公室继续行使。2014年4月24日，怀化市机构编制委员会印发了《怀化市征收安置办公室主要职责内设机构和人员编制规定》（怀编[2012]14号）（以下简称“三定方案”），“三定方案”中载明市安置办的主要职责包括负责按照国土资源主管部门的委托或下达的计划，具体实施鹤城区范围内集体土地的征收及村民房屋征收安置工作。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告的诉求是要求交付预留地，故本案属于征地补偿处理范围。原告是集体土地被征收的对象，与本案征收补偿预留地有利害关系，是本案适格原告。 原告的土地系被怀化市人民政府依法征收，相关征收补偿安置工作由原怀化市国土资源局组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告的规定,怀化市自然资源和规划局是本案适格被告。根据怀化市有关规范性文件的规定以及“三定方案”，怀化市征收安置办公室是由怀化市人民政府依法成立的管理公共事务的事业组织，是征地补偿安置的具体实施单位，可以作为本案的共同被告。 本案属不履行法定职责之诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，原告刘圹组认为其集体土地被征收后，依法应当享受预留地的补偿、安置权益，2019年9月8日，其向有关部门及被告提出申请，请求被告答复并切实解决预留地问题。被告市自规局作为土地管理行政机关，依法具有土地征收、补偿的法定职责，具有对原告刘圹组提出的解决预留地安置申请进行答复或处理的法定职责。至于原告要求被告安置落实被征用的土地面积5%预留地约13.34亩的申请，能否启动使用征地预留地层报审批程序，行政机关未对此行使首次判断权。《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》（怀政办发[2014]1号）系怀化市关于落实集体土地征地预留地安置政策的具体和细化，明确了征地预留地累计指标须达到20亩以上才能启动申报程序，申报主体是村集体经济组织、审批主体是怀化市人民政府；在征地预留地面积达不到20亩或难以落实的情况下，按当时怀化市城市规划区平均土地纯收益标准予以补偿，并核销该村集体经济组织征地预留地指标。但该办法属于到期失效的规范性文件，不得作为行政管理的依据。虽然，怀化市尚未制定新的预留地管理办法，但无论是落实预留地，还是按标准补偿，或是其他处理，市自规局、市安置办均应当予以及时答复。至于原告要求如因客观原因不能落实预留地，要求被告按125万元/亩的标准补偿原告，经查此项诉讼请求尚无事实根据，应先予以驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、责令被告怀化市自然资源和规划局、怀化市征收安置办公室于判决生效后60日内对怀化市鹤城区盈口乡岩头村刘圹村民小组《关于请求解决盈口乡岩头村刘圹村民小组5%预留地的申请报告》作出答复、处理； 二、驳回原告怀化市鹤城区盈口乡岩头村刘圹村民小组其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告怀化市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。 审判长  颜葵 审判员  田明 审判员  蒋斌 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理杨燕 书记员陈钰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。