山东省济南市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）鲁01民终11876号上诉人（原审原告）：济南市钢城区辛庄街道办事处，住所地济南市。法定代表人：周波，主任。委托诉讼代理人：李敬，济南钢城城区法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：莱芜市钢城区凤华家庭农场，住所地济南市。经营者：李凤华，经理。被上诉人（原审被告）：李凤华，女，1969年12月24日出生，汉族，住济南市。上诉人济南市钢城区辛庄街道办事处（原济南市钢城区辛庄镇人民政府，以下简称辛庄街道办）因与被上诉人莱芜市钢城区凤华家庭农场（以下简称凤华家庭农场）、李凤华合同纠纷一案，不服济南市钢城区人民法院（2020）鲁0117民初604号之二民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年10月27日立案后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，依法适用第二审程序，由审判员独任对本案进行了审理。辛庄街道办上诉请求：1.撤销济南市钢城区人民法院（2020）鲁0117民初604号之二民事裁定，指令济南市钢城区人民法院进行实体审理；2.本案的一、二审诉讼费用由凤华家庭农场、李凤华承担。事实和理由：1.一审法院认定事实错误。原审裁定认定：本案设立的法律关系是镇政府按照有关政策落实到各村村民人头但是按政策规定属于村集体的扶贫资金根据村集体委托对外投资给家庭农场使用，法律关类似借贷（保息），且带有行政干预色彩。精准扶贫的政策是国家行政行为，我方并无异议，但是扶贫资金分摊到个人人头后，其使用的手段和目的，不再是行政行为能左右而是靠平等主体之间的投资、入股等方式收益的结果。根据一审中我方及凤华家庭农场、李凤华提供的证据与庭审情况，我们认为本案涉及的协议是平等主体之间的民事法律行为，三方当事人之间的法律关系，其性质甲、乙双方应为借款关系，丙方也是共同债务人，实则法律关系就是借贷，并且也是合法借贷，更符合实际情况，镇政府受贫困户或村委会委托代为民事行为也是合法的，且也说明是平等民事法律关系。因此，原审法院认定上诉人明显带有行政优益性，认定事实错误。2.一审法院适用法律错误。前期的收益凤华家庭农场已按协议的约定返还，并由上诉人实际分配给了贫困户。上诉人在其中也相当于扮演了委托代理人的角色，对于原审法院认定的明显主导地位来管理支配，对被上诉人的监督等，也不过是受人之托、忠人之事的义务。在平等的民事主体之间签订协议或合同等民事行为，均优先适用意思自治原则，换句话说只要民事行为双方约定的事宜不违反国家法律、法规，不损害国家、集体及第三人的利益就合法有效，至于本案协议中约定的事项，只不过是双方当事人自由约定的结果，平等主体之间意思自治的结果，此结果也经过公证处公证，证实三方签订协议是三方的真实意思表示，因此一审认定不属于人民法院民事诉讼的范围，明显适用法律错误。3.一审裁定与法律设定裁定驳回起诉的立法目的不符。法律设定裁定驳回起诉的立法目的，系双方当事人之间不是民事法律关系，人民法院不能通过民事审判手段来处理，当事人可以通过其他途径来解决，就本案而言，如果人民法院驳回起诉，那么上诉人与被上诉人之间的借贷合同纠纷将没有其他任何救济渠道，势必会影响到成千上万的贫困户，上诉人作为合同签署的相对方，无论从主体上还是权利上都与被上诉人的地位是平等且适格的。上诉人在征得各村及村民的同意后，将贫困资金进行投资，保证收益及时返还，其签署合同的行为是平等的民事法律关系。综上，上诉人认为，原审裁定认定事实错误不清，证据不足，适用法律错误，裁定驳回起诉与立法目的不符。凤华家庭农场、李凤华辩称，1.一审法院认定事实属实。上诉人所谓的政府与扶贫主体之间是平等主体的民事法律行为我们不认同。精准扶贫政策就是国家行政行为，我参与精准扶贫期间，从没有和任何人签过借贷合同，我手里只有一份和原济南市钢城区辛庄镇人民政府（以下简称辛庄镇政府）签定的《精准扶贫协议书》。精准扶贫主体及我本人并没有参与该协议书的制订，都是政府和扶贫部门草拟的协议书，只是签协议书当天通知我们到镇政府开会，并让我们签协议书。当时签字的协议书是政府给出的统一模式，也是政府让配合工作才签的，有莱扶贫办〔2017〕4号文件为证，因此原审法院认定上诉人明显带有行政优益性是完全正确的。2.一审法院适用法律是正确的。在签协议之前我们对10%的收益有异议，因为任何产业都没有10%的利润，但是市领导说扶贫期间会有政策、资金和项目给予我们补偿，而且实际补偿要比10%的收益要高。带动贫困户脱贫致富不单单让贫困户脱贫，也不会让你们这些扶贫主体吃亏，不会让你们白白下力，要让你们实现双赢。而且扶贫资金也没有按照约定合同日期到账，收益也不是按规定的日期归还，而是我们用了扶贫资金短短几个月就提前垫资支付收益，说是为了政府部门的检查，必须上交政府。为了政府的公信力和执行力，我相信政府才配合他们，宁可自己吃亏也要把扶贫工作做好，这又是政府行为之下才出现的结果。收益我是给了镇政府，协议书是镇政府草拟的，公证是镇政府找公证处公证的，公证的内容我们也不知道，我们与镇政府不是平等主体。3.一审裁定与法律设定的裁定驳回起诉的立法目的相符。在扶贫过程中为配合政府出现场、做示范带动等需要，按政府部门会议要求，在扶贫过程中，产生的费用先由扶贫主体垫付，后期政府再与我们结算。在政府没有拨付任何资金的情况下，我还是无条件接受了扶贫工作。我这才为贫困户垫资，搭建兔舍，垒兔窝，提供兔种、饲料、疫苗以及预防药物，垫资打造环境等，共垫资94.8016万元。虽然现在行政区划调整，但我作为扶贫主体为政府扶贫所做的工作依然是事实，这一切也是在政府安排和监督下的具体行为。自古欠债还钱，天经地义，但算账不能只算对自己有利的，对自己不利的连提都不提，就像两个人算来回账，只算我欠你的，不提你欠我的，这不公平。从2016年到2019年，凤华家庭农场作为扶贫主体，我每周得有五天穿梭于镇政府与贫困户之间，而且还得时时准备迎接各级领导的观摩与检查。导致农场疏于管理，经济效益不好。先前领导许诺的“有政策，有项目，有资金”，至今未兑现。我垫付的资金一分没给，导致我兔厂不能正常经营。我要求同时处理两笔款项，一笔是我作为扶贫主体为原辛庄镇政府垫付的94.8016万元，另一笔是原辛庄镇政府拨给凤华家庭农场的扶贫资金54.1万元和5.65万元。辛庄镇政府向一审法院起诉请求：1.判决凤华家庭农场、李凤华返还辛庄镇政府扶持资金541,000元及利息；2.诉讼费、保全费及其他费用由凤华家庭农场、李凤华承担。一审法院认定事实：凤华家庭农场是由李凤华经营的个体工商户。2016年7月20日，辛庄镇政府作为甲方、凤华家庭农场作为乙方、李凤华作为丙方，签订《精准扶贫帮扶协议书》一份，约定甲方在广泛征求各村建档立卡贫困户意见的基础上，由甲方将扶持资金共计541,000元，交由乙方管理使用，乙方将扶持资金541,000元按每年不低于10%的收益返还贫困户，自乙方收到每批次的扶贫资金次日起计算当年的收益。协议期限暂定3年，从2016年7月22日起，于2019年7月21日止，3年后由双方协商是否续签。甲方有权对乙方的经营管理进行监督，但不得随意干预乙方的正常生产经营活动，乙方应配合接受甲方监督，如实提供相关证明材料。乙方有优先从贫困户中招工的权利和义务，即：乙方招工时优先考虑符合条件的贫困户；乙方应根据贫困户的实际情况安排合适工作，并及时支付工资，需要甲方协调的，甲方应负责相关的协调工作。甲方将组成由镇扶贫办、镇经管站、区检察院派驻检察室人员组成的监督小组，在协议履行期内监督乙方生产经营，在不影响乙方正常经营的基础上，监督小组可随时调阅乙方的经营账目和经营情况。还约定协议到期后，乙方享受优先续签的权利。若不续签，乙方需在协议期满后一个月内将甲方注入的扶贫资金本金及收益拨入甲方指定账户。协议签订后，辛庄镇政府分别于2016年7月20日、2016年8月22日分两次，每次270,500元，共计541,000元支付给凤华家庭农场。庭审中，双方确认协议约定的每年10%的收益，凤华家庭农场已经依约履行支付义务。对于扶持资金541,000元，凤华家庭农场到期后即未续约也一直未返还。一审法院认为，本案设立的法律关系是镇政府按照有关政策将落实到各村村民人头但是按政策规定属于村集体的扶贫资金根据村集体委托对外投资给家庭农场使用，法律关系类似借贷（保息），且带有行政干预色彩。涉案的精准扶贫帮扶协议书是民事合同还是行政协议，镇政府与农场是否作为平等主体签订了上述协议，是审理本案应当首先确定的问题。根据涉案协议的内容，镇政府在该协议中明显带有行政优益权，对于协议起到明显的主导作用，例如对于资金来源和对资金的管理支配权、对合同相对方凤华家庭农场经营行为的监督权、要求凤华家庭农场优先用工贫困户、合同签订的依据载明根据合同法和市区有关扶贫政策和指导意见等，可以看出本案所涉精准扶贫帮扶协议书双方主体在签订协议书时并非平等主体，不应按照平等主体之间的民事合同法律关系来处理。故本案争议不属于人民法院受理民事诉讼的范围。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条，《最高人民法院关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定：驳回济南市钢城区辛庄镇人民政府的起诉。本院审理查明，山东省人民政府于2020年6月30日作出鲁政字〔2020〕100号批复，同意撤销辛庄镇，以其原行政区域设立辛庄街道。本院认为，与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标，案涉《精准扶贫帮扶协议书》对于订立协议的目的表述为：“为充分发挥扶贫资金的使用效益，提高贫困群众的‘造血’能力，使贫困户实现稳定增收、尽快脱贫”，原辛庄镇政府显然不是为了自身利益，而是为了实现帮扶贫困户脱贫的公共利益。该协议书规定了根据市区有关扶贫政策和指导意见签订本协议，原辛庄镇政府有权收取并向贫困户发放资金收益、应积极为凤华家庭农场争取上级扶持资金支持、有权对凤华家庭农场的经营管理进行监督并随时调阅其经营账目，并规定凤华家庭农场有优先从贫困户中招工的义务，上述条款表明原辛庄镇政府与凤华家庭农场并非以平等主体的身份签订民事合同，案涉《精准扶贫帮扶协议书》符合行政协议的本质特征。辛庄街道办主张其是受贫困户和村委会委托代为民事行为，没有事实依据，本院不予支持。综上，辛庄街道办的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 员 王京波二〇二〇年十一月十八日法官助理 李 瑞书 记 员 孙培培