四川省峨眉山市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1181行初114号 原告：刘天元，男，汉族，1943年3月8日出生，住四川省峨眉山市。 原告：罗方贵，男，汉族，1936年1月19日出生，住四川省峨眉山市。 被告：乐山市自然资源局，住所地四川省乐山市市中区柏杨东路**，统一社会信用代码11511000008550509B。 法定代表人：毛先贵，局长。 委托诉讼代理人：程流，该局工作人员。 委托诉讼代理人：陈思安，四川齐天律师事务所律师。 第三人：肖付林，男，1942年4月13日出生，汉族，农民，住四川省峨眉山市。 第三人：农夫山泉四川峨眉山饮料有限公司，住，住所地四川省峨眉山市高桥镇万佛岭路北段**，社会信用代码91511181682366906D。 法定代表人：郭振。 原告刘天元、罗方贵诉被告乐山市自然资源局（以下简称市自然资源局）行政撤销一案，本院依据法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》于2020年8月12日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因肖付林、农夫山泉四川峨眉山饮料有限公司（以下简称农夫山泉峨眉山饮料公司）与本案被诉行政行为存在利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月29日、11月13日进行了公开开庭审理。原告刘天元、罗方贵，被告市自然资源局委托诉讼代理人程流、陈思安到庭参加诉讼，第三人肖付林、农夫山泉峨眉山饮料公司经传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月22日，被告根据《四川省自然资源厅行政复议决定书》要求，对刘天元、罗方贵、肖付林2015年7月23日提交的《申请复查书》中涉及的问题进行回复，作出《关于刘天元等人的回复》。 原告刘天元、罗方贵诉称：公民为了保护基本农田和自己的合法权益，按土地法第六条规定有权对违反土地法律法规的行为，有提出检举和控告的权利，但原告不懂政策和法律法规，特向土地主管部门进行咨询。关于农夫山泉建设用地于2010年动工，2011年11月792号批复才下来，是否符合土地管理法及相关法律法规？峨眉山市人民政府于2015年6月30日关于规范峨眉山风景区农房建设通告792号批复是否有效？根据峨眉山市人民政府关于规范峨眉山风景区农房建设通告第三条第三款规定，凡存在违法违规拒不整改的建房户利用违法违规的房屋作为经营场所的一律不予办理任何手续，已经经营的，坚决予以取缔。该通告是否体现人人平等，是否针对景区公民和企业，是否有人不受限制？原告为了学点法律知识，从2015年至今，经过检举、控告，申请行政复议和行政诉讼数次，从上到下责令被告重新作出答复。被告仅仅对批复的项目用地和使用权出让其概况进行了简单答复，对原告提到的土地管理职权范围内的问题线索核实情况未做任何答复，对政策咨询内容也未作回复，被告答复内容明显不当。被告的答复，认定事实不清，认定事实的证据不足，适用法律错误，显失公平，未提供农夫山泉项目用地、动工在前，批复在后符不符合法律规定的依据，也未认定792号批复部分基本农田未经国务院依法备案符不符合法律规定的事实和“一书四方案”。为维护原告的合法权益，诉至法院，请求判决：撤销被告于2019年10月22日对原告刘天元、罗方贵《申请复查书》的回复的具体行政行为，责令被告重新作出具体行政行为。 被告市自然资源局辩称：1、被告具有对原告的《申请答复书》答复的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第七条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。第六十七条规定，县级人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第六条规定，省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。本案中因原告申请查处的事项较为复杂，被告依照法律授权对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查，具有对原告《申请复查书》答复的法定职责。2、被告作出的《关于刘天元等人的回复》程序合法。2015年7月23日，原告向被告提交《申请复查书》，要求被告对其反映问题进行查处并答复；10月16日，被告调查核实后作出《关于反映农夫山泉四川峨眉山饮料有限公司项目用地的有关情况调查回复》并送达给原告。原告对答复不服，于2019年6月26日向四川省自然资源厅申请复议，该厅于8月20日作出《行政复议决定书》，撤销被告作出的回复并责令重新作出回复。10月22日，被告重新作出《关于刘天元等人的回复》并送达原告。3、被告作出的《关于刘天元等人的回复》认定事实清楚，适用法律依据正确，内容适当。川府土[2011]792号《用地批复》经省政府批准，文件真实有效；农夫山泉峨眉山饮料公司未有闲置土地的情形；黄茅村9组房屋是通过签订《拆迁安置房屋协议书》，不存在强拆问题；农夫山泉峨眉山饮料公司合法取得土地和规划建设许可证，未发现有违反规划法和土地管理法的情形，是否违反《峨眉山风景区农房建设的通告》被告无权查处；原告反映的滥用职权和非法侵害公民合法权益问题，不属于被告的职权范围；原告反映的征地补偿安置、农夫山泉安装水管补偿问题，由于刘天元不在征地范围内，若侵害其他人的合法权益，实际受损人可以依法主张权利。4、本案不涉及原告罗方贵的权利义务，应依法驳回其起诉。本案二原告主要针对川府土[2011]792号《用地批复》、黄茅村9组房屋拆迁问题和农夫山泉建设问题提出的检举控告，被告答复未涉及原告罗方贵的权利义务，罗方贵也不属于黄茅村**村民，农夫山泉建设问题与其无关，故应驳回罗方贵的起诉。综上，被告作出的《回复》认定事实清楚、适用依据正确，程序合法，内容适当，已履行了自身的法定职责，请求依法驳回原告的起诉。 第三人肖付林未到庭也未提交书面意见。 第三人农夫山泉峨眉山饮料公司未到庭也未提交书面意见。 经审理查明：2015年7月23日，刘天元、罗方贵和肖付林向原乐山市国土资源局（以下简称市国土局）提交《申请复查书》，要求市国土局对其反映问题进行查处并答复；10月16日，市国土局作出《关于反映农夫山泉四川峨眉山饮料有限公司项目用地的有关情况调查回复》并送达给三人。原告刘天元、罗方贵不服，于2016年8月8日向原四川省国土资源厅申请复议，该厅于10月21日作出川国土资复[2016]62号《行政复议决定书》，作出驳回复议申请的决定；刘天元不服，向成都市中级人民法院提起诉讼，诉讼中原四川省国土资源厅同意重新作出回复，刘天元申请撤诉，该院作出（2016）川01行初378号行政裁定书，准予原告刘天元撤回起诉；刘天元于10月25日再次向成都市中院提起诉讼，该院于2017年4月13日作出（2016）川01行初757号行政判决书，判决驳回原告刘天元的诉讼请求；刘天元不服，向四川省高级人民法院提起上诉，该院于2018年7月17日作出（2018）川行终209号行政裁定书，撤销原判，发回重审；成都市中院重审后于2019年5月30日作出（2019）川01行初187号行政判决，判决撤销四川省国土资源厅作出的川国土资复[2016]62号《行政复议决定书》，限其在判决生效后60日内对原告的复议申请重新作出处理。四川省自然资源厅作为继续行使原四川省国土资源厅职权的行政机关，于同年8月20日作出川自然资复[2019]86号《行政复议决定书》，撤销原乐山市国土资源局作出《关于反映农夫山泉四川峨眉山饮料有限公司项目用地的有关情况调查回复》，责令被告市自然资源局重新作出答复。10月22日，被告作出《关于刘天元等人的回复》并邮寄送达给刘天元、罗方贵和肖付林。刘天元、罗方贵不服，于法定期限内诉至本院，请求判如所诉。 另查明，2011年11月3日，《四川省人民政府关于峨眉山市2011年第1批乡镇建设用地批复》（川府土［2011］792号文件），同意将峨眉山市高桥镇黄茅村村委和1、2、3、4、5、9组，观音村村委会和6、7组集体农用地26.0739公顷转为建设用地，同时将本批次批准转为建设用地和上述农村集体原有的建设用地1.6777公顷及未利用地0.5417公顷，合计28.2933公顷征收为国家所有，作为峨眉山市2011年第1批乡镇建设用地。2011年12月1日，峨眉山市人民政府同意原峨眉山市国土资源局挂牌出让位于××镇××村××组××村××组用地面积为282933平方米的国有建设用地使用权，农夫山泉峨眉山饮料公司于12月30日公开竞得2011-33＃地块国有建设用地使用权，并与原峨眉山市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定农夫山泉峨眉山饮料公司以40750000元价格出让取得位于××镇××村××村的宗地面积为282933平方米的国有土地使用权，出让宗地规划条件其中主体建筑物性质一类工业（饮料制造）、附属建筑物性质一类工业（饮料制造）。 刘天元、罗方贵和肖付林向市国土局提交《申请复查书》中所涉及的农夫山泉峨眉山饮料公司违规占用的部分土地位于川府土[2011]792号批复征收土地内，上述征地批复包含刘天元所在黄茅村9组的集体土地。 上述事实，有申请复查书、调查回复、用地批复、国有建设用地使用权出让合同、行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书、行政复议决定书、回复、邮寄交寄单、同意挂牌出让批复、成交确认书、土地出让金发票、收费通知单、建设工程规划许可证以及本案庭审笔录等在卷予以证实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订版）第六十七条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第二条规定，县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。第六条规定，省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。本案中，刘天元等申请市自然资源局查处农夫山泉项目违法占地行为影响重大，市自然资源局作为市级自然资源主管部门，对其辖区内重大案件具有依法处理的法定职权。 围绕双方当事人的诉辩理由，本案的争议焦点为： 一、关于原告的起诉是否属于本案的审查范围问题。本案中，刘天元、罗方贵、肖付林于2015年7月23日提交的《申请复查书》主要涉及五个方面的问题：一是关于反映农夫山泉动工在前、批复在后，792号批复是否有效的问题。本院认为，刘天元、罗方贵、肖付林向国土部门咨询批复是否有效，属于对行政机关的政策咨询问题，被告对该项问题的答复，对外并不产生法律上的效果，没有影响到原告的权利义务，不具有可诉性，属于《最高人民法院关于适用的解释》第二款第十项规定的行为，不属于行政诉讼的受案范围。二是关于批文是否失效以及行使处置闲置土地职责的机关问题。本院认为，刘天元、罗方贵、肖付林向国土部门咨询批复是否失效以及由哪个机关行使查处土地闲置职权，属于对行政机关的政策咨询问题，被告对该项问题的答复，对外并不产生法律上的效果，没有影响到原告的权利义务，不具有可诉性，属于《最高人民法院关于适用的解释》第二款第十项规定的行为，不属于行政诉讼的受案范围。三是反映峨眉山市国土资源局强制拆迁黄茅村9组房屋以及索要红包、不解决社保、补偿安置不落实等违规行为。本院认为，刘天元、罗方贵、肖付林向峨眉山市国土资源局上一级部门反映其强制拆迁黄茅村9组房屋以及索要红包、不解决社保、补偿安置不落实等违规行为等问题并要求查处，被告行使的是对下级机关的监督职权，属于上下级之间管理的内部事务，属于上级行政机关对于下级行政机关的内部监督行为，不直接涉及当事人新的权利义务关系，不具有可诉性，属于《最高人民法院关于适用的解释》第二款第八项规定的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。四是反映高桥镇政府违规行为以及高桥镇原镇长滥用职权问题。刘天元、罗方贵、肖付林反映单位和个人违纪违规行为，应当向有权处理机关提出，被告不具有对其反映违规违纪查处的法定职权，被告对该项问题的答复，不属于行政诉讼的受案范围。五是反映农夫山泉非法侵占高桥村、黄茅村和观音村550亩土地并要求按通告规定依法取缔问题。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订版）第六十六条、第六十七条规定，被告作为土地主管部门具有依法查处违法占用土地行为，保护土地所有者、使用者合法权益的法定职权。本案中，原告刘天元申请被告查处农夫山泉峨眉山饮料公司非法占用土地是其被告履行保护土地使用者合法权益职权的具体内容，被告针对该项作出的回复内容，属于行政诉讼的受案范围。 二、关于罗方贵是否为本案适格原告问题。本院认为，公民、法人或其他组织要成为适格的行政诉讼的原告需要具备两个方面的条件，从主观上看，该公民法人或其他组织认为其合法权益受到行政行为的侵犯；从客观上看，该公民、法人或者其他组织必须与被诉行政行为有利害关系。判断是否存在利害关系，既要考虑通过诉讼保护当事人权利的需求，又要考虑行政秩序的安定性、连续性不被过分打扰。本案中虽然罗方贵所在的高桥镇黄茅村6组不在土地征收范围内，但其要求查处的是农夫山泉峨眉山饮料公司非法占用黄茅村和观音村的土地，被告是否依法对农夫山泉峨眉山饮料公司涉嫌非法占用黄茅村土地进行查处，对罗方贵的权利会产生实际影响，罗方贵作为黄茅村6组村民与被告行政行为之间具有利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的公民、法人或者其他组织，故罗方贵是本案适格的原告。被告辩称罗方贵原告主体不适格的意见不成立，不予采纳。 三、被告针对查处非法占地行为的回复是否合法。 市自然资源局在川自然资复[2019]86号《行政复议决定书》生效之后，针对刘天元等人的复查申请中涉及农夫山泉峨眉山饮料公司非法占用黄茅村、观音村550亩土地问题进行了调查。经查，农夫山泉峨眉山饮料公司用地通过公开挂牌出让取得，办理了土地使用权登记，取得了规划建设许可证。故农夫山泉峨眉山饮料公司是依照法定程序取得案涉地块的土地使用权，并不属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的情形。被告书面回复刘天元、罗方贵和肖付林，农夫山泉峨眉山饮料公司用地通过公开挂牌出让取得，办理了土地使用权登记，取得了规划建设许可证，未发现有违反规划法和土地管理法的情况，保障了三人的知情权和监督权，履行了告知义务，该回复内容合法。二原告提出被告对其申请复查书作出的回复认定事实不清、证据不足，适用法律不当的主张，本院不予支持。 综上所述,被告针对原告申请查处农夫山泉峨眉山饮料公司非法占用黄茅村、观音村550亩土地问题的《回复》证据充分，程序合法，符合法律规定，应予维持；被告针对原告其他事项的《回复》不属于行政诉讼的受案范围，不属于本案审查的范围。故原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘天元、罗方贵的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告刘天元、罗方贵负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  刘美凤 人民陪审员  李冬林 人民陪审员  王树红 二〇二〇年十一月十三日 书 记 员  吕 霞 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。