安徽省岳西县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖0828行初19号 原告：储立国，男，1972年6月29日出生，汉族，住岳西县。 委托代理人：汪良宽，安徽方鲁生律师事务所律师。 被告：岳西县中关镇中关村村民委员会。所在地址：岳西县中关镇中关村。 法定代表人：储立新，村委会主任。 委托代理人：林斗蛟，岳西县中关镇法律服务所法律工作者。 原告储立国要求确认被告岳西县中关镇中关村村民委员会（以下简称中关村委会）于2015年10月18日与储德文签订的《征地协议》无效一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月30日公开开庭进行了审理。原告储立国及其诉讼代理人汪良宽，被告中关村委会主任储立新及其委托代理人林斗蛟到庭参加了诉讼。现已审理终结。 原告储立国诉称：原告系岳西县中关镇中关村祠堂组居民，1995年农村第二轮土地承包时，与母亲刘玉林承包了本组土地，父亲储德文系退休干部，非农业户口，不是本集体组织成员，未能承包土地。近十年来，原告夫妇一直在外务工，2017年国庆节，原告回家时发现有挖机在原告承包的地名为“九斗”的农田里施工，原告制止时才得知被告与原告父亲储德文于2015年10月18日签订了一份《征地协议》。原告认为，被告未经原告许可，哄骗原告八十多岁神志不清的老父亲签订征地协议，将原告承包的农田以储德文的名义出让给被告，且被告作为农村集体经济组织，不具有征收土地的主体资格，征收土地程序也严重违法，该征地协议无效。原告为此提起民事诉讼，岳西县人民法院于2020年4月27日裁定，驳回原告起诉。理由是该案系行政行为而非民事合同行为。原告只得提起本案行政诉讼，请求法院判决确认被告与储德文于2015年10月18日签订的《征地协议》无效，并由被告承担本案诉讼费用。 原告在举证期限内，提交了以下证据： 1、身份证复印件，证明原告身份； 2、征地协议打印件一份，证明被告与储德文签订协议将属于原告的土地征收，协议双方主体都不适格； 3、储立国、储德文户口本复印件，中关派出所证明复印件各一份，证明签订协议征地时储德文是非农户口，且与储立国不在同一户口簿内； 4、县信访办通知，储德文的申请，乡政府、村委会证明复印件，证明储德文在1994年转为非农业户口，未参加第二轮土地承包，其在中关村没有土地，被告对此知情； 5、蒋刘犬等人的证明，证明储德文未参加第二轮土地承包，其原承包田地转给蒋刘犬承包； 6、（2020）皖0828民初473号民事裁定书，证明原告曾就本案提起民事诉讼，岳西县人民法院以被告征地行为是行政行为而非民事合同行为，裁定驳回原告起诉。 被告中关村委会辩称：本案中的《征地协议》不属于行政协议，协议一方当事人中关村委会不是行政机关，其征地行为也不是法律法规规章授权村民委员会履行行政管理职责的行为，其征地行为未受行政机关委托，是村民代表大会决定并由村理事会组织实施的民事行为，中关村委会不是本案适格被告，原告起诉的事项不属于行政案件受案范围，请求法院驳回原告的起诉。 被告在举证期限内提交了以下证据： 1、户口簿及常住人员登记卡复印件，证明2015年征地时原告储立国家的户主是储德文，储立国只是家庭成员，与储德文是父子关系，该证据是储德文签征地协议时提交给村委会，由村委会拍照存留的； 2、会议录复印件及原件共四份，证明储德文多次以户主的身份参加村里召开的会议，储德文户同意将自家土地用于公益事业，征地价格合理合法，征地单位是岳西县中关鸿瑞农林生态开发有限公司（以下简称鸿瑞公司）； 3、银行对账单，证明该土地补偿款91162元已支付给原告储立国。 4、转账凭证，证明储德文已于2015年11月10日收到征地补偿款91162元，付款单位是村里自行成立鸿瑞公司； 5、转账记录，证明因原告不同意将征地款打到储德文账户，后鸿瑞公司于2015年11月10日将征地款91162元转到储立国账户； 6、由安徽省自然资源厅监制、由岳西县土地测绘队测绘的彩图2张，证明涉案土地属于建设用地，而非基本农田；该土地已用于村公交车站建设。 经审理查明：2015年9月13日，中关村召开新农村建设会议，讨论在该村打造新农村示范点、移民搬迁、申报公交车站的征地问题，与会人员（包括原告储立国的父亲储德文）一致同意。2015年9月16日，中关村召开党员议事会和村民代表大会，讨论决议该村美好乡村建设（包括中心村庄建设、公交车站建设、移民搬迁建设）等问题，与会人员三十二人一致同意，并推选成立中关村建设筹委会（理事会）。2015年9月16日、9月23日和10月9日，村理事会多次召开会议，明确开展征地、签订征地协议、建设筹资筹款等事宜。2015年10月18日，被告中关村委会与储德文签订《征地协议》。征用储德文坐落在九斗等田块共计2.399亩，每亩计价38000元用于美好乡村建设（异地扶贫搬迁、公交车站等公共设施建设），征地款91162元于2015年11月10日由岳西县中关鸿瑞农村开发有限公司打入储德文账户。本案所涉及储德文土地中大部分已用于建公交车站。2019年3月20日储德文死亡。 2020年1月21日，原告储立国向本院提起民事诉讼，要求确认中关村委会与储德文签订的《征地协议》无效，本院于2020年4月27日作出（2020）皖0828民初473号民事裁定书，裁定驳回储立国的起诉。 本院认为：一、本案中的《征地协议》不属于行政协议。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条明确：“行政机关为了实现行政管理或公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第二条第一款第十一项规定的行政协议”。根据这一规定，行政协议包括四个要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。以上四点，是行政协议与民事合同之间的区别。本案中，协议一方当事人中关村委会是村民自治组织，不是行政机关；中关村委会与储德文之间经平等协商签订的《征地协议》，不具有行政法上权利义务内容。 二、本案不属于行政诉讼案件的受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；……（十一）认为行政机关不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。本案中，原告所诉对象，是要求确认中关村委会与储德文签订的《征地协议》无效，而不是对行政机关征收征用决定及其补偿决定不服，也不是针对行政机关不履行行政协议或变更解除行政协议的行为，且本案所涉《征地协议》本身就不是行政协议。故本案不属于行政诉讼案件的受案范围。 三、本案被告行政诉讼主体不适格，且无变更被告主体的证据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条之规定，当事人对村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会为被告；当事人对村民委员会受行政机关委托作出的行政行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。本案中，中关村委会的征地行为，既不是法律法规规章授权的履行行政管理职责的行为；同时，双方均无证据证明中关村委会的征地行为是受行政机关委托的，故不存在变更被告的问题。 综上所述，本案所诉的《征地协议》不属于行政协议，本案不属于行政诉讼案件的受案范围，本案被告主体不适格且无法变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告储立国的起诉。 案件受理费50元，退还给原告储立国。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  王海林 人民陪审员  郝耀坤 人民陪审员  江凤琴 二〇二〇年十一月五日 书 记 员  方 琴 附本案相关适法条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉解释》第六十九条第一款第一项 第六十九条第一款第（一）项 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……