昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）云71行初34号原告周荣美，男，汉族，1964年10月12日出生，住云南省嵩明县。委托代理人纪召兵，北京诚略律师事务所律师。被告嵩明县人民政府。住所地云南省昆明市嵩明县北街**。统一社会信用代码11530127015126132G。法定代表人李进波，该县县长。委托代理人杨智瀛。委托代理人李广胜，云南滇源律师事务所律师。原告周荣美不服被告嵩明县人民政府（以下简称县政府）作出的嵩政发〔2018〕72号《关于长松园片区改造项目房屋征收的决定》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月20日受理，并于同年11月6日作出（2019）云71行初24号行政裁定，驳回原告周荣美的起诉。原告周荣美不服，提起上诉。2020年4月30日，云南省高级人民法院作出（2020）云行终86号行政裁定，撤销（2019）云71行初24号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年6月9日立案后，依法组成合议庭，于同年9月28日公开开庭审理了本案。原告周荣美及委托代理人纪召兵，被告县政府的委托代理人杨智瀛、李广胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。县政府于2018年11月1日作出嵩政发〔2018〕72号《关于长松园片区改造项目房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），主要内容为对包括嵩明县长松园片区改造所涉区域，即大坡社区居委会杨家村、大坡脚、新发村、大竹园等部分区域房屋及地上建（构）筑等附着物进行征收。原告周荣美起诉称，经申请信息公开，原告于2019年5月15日收到云南省嵩明职教基地管委会作出的《关于政府信息公开申请的答复》，得知被告于2018年11月1日作出《征收决定》，原告所有的房屋位于征收范围内。原告房屋坐落的土地性质为集体所有土地，被告作出该《征收决定》不具备征收的实体要件，且违反法定程序，侵害了其合法权益，故诉至法院请求：1.撤销被告作出的嵩政发〔2018〕72号《征收决定》；2.本案诉讼费由被告负担。被告县政府答辩称：1.原告的起诉超过起诉期限；2.作为棚户区改造的主体，县政府有权作出涉案房屋征收决定；3.县政府作出征收决定符合社会公共利益和经济社会发展要求；4.县政府作出涉案房屋征收决定事实清楚，证据充分，程序正当，适用法律正确，并得到绝大多数被征收人的同意和支持；5.县政府作出征收决定，符合棚户区改造政策；6.县政府在作出涉案房屋征收决定过程中，已经充分保证了被征收人的知情权、参与权和救济权。综上，县政府请求驳回周荣美的起诉。原告向本院提交了以下证据材料：1.原告身份证复印件，以证明原告主体身份情况；2.《情况说明》《宅基地证》，以证明原告对涉案土地享有合法使用权，且土地性质为集体土地；3.《政府信息公开申请表》、EMS快递单、签收信息、《征收决定》，以证明原告系通过政府信息公开方式获得征收决定；4.《嵩明县国土资源局关于周荣美等11人申请信息公开事宜的回复》《昆明市国土资源局关于政府信息公开申请的答复》《云南省自然资源厅依申请政府信息公开告知书》，以证明涉案土地未被征收，仍为集体土地。经庭审质证，县政府发表以下意见：对第1、3组证据材料的真实性、合法性和关联性均予以认可；对第2组证据材料的真实性、关联性予以认可，但对合法性不予认可，认为先打印后填写，形式不合法；对第4组证据材料的真实性、合法性予以认可，但对关联性不予认可，认为原告通过信息公开方式获取《征收决定》的时间与其知晓《征收决定》的时间是两个不同概念。被告县政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据材料：第一组：1.县政府统一社会信用代码证、2.法定代表人身份证明书、3.法定代表人身份证复印件，以证明被告符合诉讼主体资格规定。第二组：4.《嵩明县城乡规划委员会会议纪要》、5.《嵩明县长松园片区总体规划设计图》、6.《云南滇中新区嵩明—空港片区总体规划（2015-2023年）》，以证明原告所在的村民小组已经被纳入嵩明县长松园片区总体规划和云南滇中新区嵩明—空港片区总体规划范围。第三组：7.《嵩明县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，以证明嵩明县长松园片区改造项目符合嵩明县十三五规划；8.嵩明县2013年-2017年城市棚户区改造项目《合作开发协议》，以证明包括嵩明县长松园片区改造项目在内的七个子项目均由云南滇中保障房建设有限公司为作为实施主体；9.《云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）—嵩明县长松园片区可行性研究报告（评审后修改）》、10.《云南省发展和改革委员会关于云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）嵩明县长松片区可行性研究报告》、11.《云南省发展和改革委员会关于云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）—嵩明县长松园片区可行性研究报告的批复》，以证明云南省发改委批复同意包括嵩明县长松园片区改造项目在内的七个子项目；12.嵩明县长松园片区《社会稳定风险评估报告（评审修改稿）》《重大事项社会稳定风险评估备案回执表》《嵩明县长松园片区改造项目社会稳定风险评估公示》《重大决策听证会签到表》《听证会监察意见书》《社会稳定风险评估征求意见听证会听证委员会合议书》，以证明嵩明县长松园片区项目经社会稳定风险评估，评估结果为低风险；13.《城市棚户区改造规划（2016-2020）》《云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）—嵩明县项目情况简介》、14.《云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）—嵩明县（长松园）项目拆迁及安置点位置示意图》，以证明嵩明县城市棚户区长松园片区规划，划定嵩明县城市棚户区长松园片区征收范围及安置位置，以及原告房屋所在地的大竹园土地性质及地类性质为村庄集体建设用地。第四组：15.《嵩明县长松园片区征迁补偿安置工作实施方案（征求意见稿）》、16.《大竹园村小组党支部会议（记录）》、17.《嵩明县长松园片区征迁补偿安置工作实施方案（征求意见稿）听证会（记录）》《重大决策听证会签到表》《听证代表意见和建议记录表》《听证会监察意见书》《听证会听证委员会合议书》、18.公示照片，以证明《嵩明县长松园片区征迁补偿安置工作实施方案》在制定过程中，举行过听证，广泛征求过征迁范围内公众意见，决策科学、民主；19.《昆明市人民政府关于嵩明县嵩阳街道析置的批复》，以证明嵩阳街道办事处2018年3月6日析置为嵩阳街道和杨桥街道两个办事处。第五组：20.《国家开发银行云南省分行存款对账单》，以证明涉案征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用；21.《建设工程竣工验收备案表》《云南省建设工程规划核实意见》、22.《嵩明县棚改项目长松园项目经济技术指标汇总表》、23.安置房屋现场照片，以证明全部安置房屋已于2017年12月29日竣工验收，符合交房条件；24.《嵩明县人民政府常务会议纪要》、25.《征收决定》、26.《嵩明县长松园片区项目房屋征收公告》、27.嵩明县广播电视台出具的《播出证明》、28.大坡社区《嵩明县长松园片区项目房屋征收公告》《嵩明县长松园片区改造征收补偿安置工作实施方案（征求意见稿）》的公示照片，以证明《征收决定》于2018年10月23日经县政府第23次常务会议讨论通过，并于2018年11月1日作出，征收范围包括大坡社区居委会杨家村、大坡脚、新发村、大竹园等部分区域房屋及地上建（构）筑等附着物。征收公告及补偿安置方案已于2018年11月1日在所涉居委会及四个居民小组张贴公示，并于2018年11月7日至13日在嵩明县广播电视台滚动播出，频率为每天三次，公告明确告知了诉权；29.《嵩明县人民政府关于印发嵩明县城市棚户区长松园片区改造征收补偿安置工作实施方案的通知》，以证明征收决定公示期满后，县政府公布了该方案，方案明确，涉及集体土地征收的，依法另行办理；30.《嵩明县城市棚户区长松园片区改造项目工作方案》、31.《关于召开长松园片区改造征迁工作动员暨业务培训会的通知》及签到表、32.《长松园片区改造工作情况报告》，以证明截止2019年3月14日，已签订安置补偿协议的有285户，签约率为90.19%。县政府在举证期限内申请黄府清、姚赛、孔垂云、陈金敏作为证人出庭作证，以证明原告的起诉超过起诉期限。四名证人当庭陈述以下主要内容：大坡社区居委会工作人员于2018年11月在杨家村、大坡脚、新发村、大竹园四个村民小组公告栏张贴了县下发的《嵩明县长松园片区项目房屋征收公告》。经庭审质证，原告发表以下意见：1.对第一组证据无异议。2.对第二组证据真实性无异议，但认为不能确定《云南滇中新区嵩明—空港片区总体规划（2015-2023年）》是否经过有权机关批准。3.对第三组中证据7，认为是否征求公众意见不清楚，没有明确具体的建设项目；证据8没有关联性；对证据9-11，认为没有具体明确的建设项目，涉案房屋属于农村，不属于城市棚户区；对证据12，认为安徽环球工程咨询有限公司没有从事社会稳定风险的评估资格，没有证据证明该评估报告进行了张贴等形式的公告，听证会没有通知或张贴公告，听证主持人、监察人、委员及代表是如何产生的不清楚，签名的真实性不能确定；对证据13、14，认为涉案集体土地没有经有权机关作出征地批复及征地公告，涉案房屋征收范围的确定没有正当必要性的事实依据。4.对第四组中证据16、18、19无异议；对证据15，认为没有经过政府有关部门的论证；对证据17，认为听证会没有发布通知或张贴公告，听证主持人、监察人、委员及代表是如何产生的不清楚。5.对第五组中证据20，认为是否为涉案地块的征收补偿安置资金不清楚；对证据21-23，认为安置房建造前没有就户型及建筑质量等征求村民意见；对证据24，认为没有会议记录，未经认真审查，不符合作出房屋征收决定的条件；对证据25，认为适用法律错误，依据事实不清；对证据26，认为没有在本村张贴，原告没有看到过；对证据27，原告没有看到过，是否播出不清楚；对证据28，认为房屋征收公告没有张贴过，原告没有看到过；对证据29，认为并没有根据被征收人的意见制定补偿安置方案；对证据30-32，认为没有关联性。6.对于四名证人的证言，认为证人对张贴公告的时间陈述不一致，无法证实县政府对《拆迁决定》进行过有效的公示。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均来源合法，具有真实性，且与本案相关联，本院均予以采信作为认定本案相关事实的依据，但能否证明其证明目的，本院将结合其他证据及本院查明的事实进行认定。经审理查明：2014年11月10日，被告县政府与云南滇中保障房建设有限公司签订《合作开发协议》，约定由云南滇中保障房建设有限公司作为嵩明县2013年-2017年城市棚户区改造的融资、建设主体。同年12月1日，云南省发展和改革委员会作出《云南省发展和改革委员会关于云南省2013—2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）可行性研究报告的批复》（云发改投资〔2014〕1585号），同意建设云南省2013—2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）。2015年8月24日，云南省发展和改革委员会作出《云南省发展和改革委员会关于云南省2013—2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）—嵩明县长松园片区可行性研究报告的批复》（云发改投资〔2015〕1142号），同意建设云南省2013—2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）—嵩明县长松园片区项目。2015年8月，受嵩明县住房和城乡建设局的委托，安徽环球工程咨询有限公司作出《社会稳定风险评估报告（评审修改稿）》，结论为嵩明县长松园片区改造项目属于社会稳定低风险项目。2017年11月9日，嵩明县杨桥乡大坡村委会大竹园小组党支部召开会议，对整村搬迁一事进行了讨论。2017年11月29日，嵩阳街道办事处组织召开听证会，对《嵩明县长松园片区征迁补偿安置工作实施方案（征求意见稿）》进行了听证。2017年12月26日，云南省2013—2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）嵩明县长松园片区1-56幢商业楼、住宅及附属水泵房、值班室竣工验收。2018年2月23日，《嵩明县长松园片区征迁补偿安置工作实施方案（征求意见稿）》被张贴公示在大坡××及××坡脚、××、××竹园、××小组，公开征询意见和建议。2018年10月23日，县政府第23次常务会议通过《征收决定》。2018年11月1日，县政府作出嵩政发〔2018〕72号《征收决定》，明确根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国城乡规划法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，决定对嵩明县长松园片区改造所涉区域，即大坡社区居委会杨家村、大坡脚、新发村、大竹园等部分区域房屋及地上建（构）筑物等附着物进行征收，并明确了征收时间、征收主体、征收部门、征收实施单位、安置补偿等问题。同日，县政府发布《嵩明县长松园片区项目房屋征收公告》，并在大坡村委会及大竹园、新发村、大坡脚、杨家村四个村小组公开张贴公示。原告周荣美于2019年4月25日向嵩明县人民政府递交了《政府信息公开申请表》，并于2019年5月15日收到云南省嵩明职教基地管委会作出的《关于政府信息公开申请的答复》，之后，周荣美向本院提起本案诉讼。另查明，原告周荣美位于嵩明县的房屋在《征收决定》所确定的征收范围内，在本案辩论终结前，该房屋仍由原告占有和使用，该房屋坐落的土地性质仍为集体土地。本院认为，本案系公民个人对行政机关所作房屋征收决定行政行为不服提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。周荣美作为被诉《征收决定》所涉及范围内的房屋所有权人，对该《征收决定》不服，有权提起行政诉讼，依法具有原告诉讼主体资格。县政府作为被诉《征收决定》的作出机关，是本案适格的被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本院对县政府作出《征收决定》的行政行为合法性进行审查。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”本案中，周荣美被征收的房屋坐落土地系集体土地，故对该房屋的征收不应适用该条例的规定。县政府在《征收决定》中以该条例作为对周荣美的房屋进行征收的法律依据，属于适用法律错误。其次，《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”据此，行政机关对集体所有的土地和其他单位、个人所有的房屋进行征收，是公权力对公民权益造成重大影响的行政行为，必须严格依据法律的授权进行，法无授权不可为。本案中，县政府在没有法律明确授权的情况下，不能对周荣美坐落于集体土地上的房屋单独进行征收。第三，《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十五条第二款规定：“征收前款规定以外的集体土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府公告并组织实施。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，《征收决定》所涉房屋坐落的土地为集体土地，县政府应当根据上述法律法规中关于对集体土地征收的规定，报经云南省人民政府批准后，经发布土地征收公告、发布征地补偿、安置公告、听取被征地集体经济组织意见等法定程序，才能对周荣美的房屋坐落的集体土地予以征收，同时对周荣美进行安置、补偿。但是，县政府并未提交证据证明其作出本案被诉《征收决定》前已经履行了上述法定程序。综上，县政府作出《征收决定》对周荣美坐落于集体土地上的房屋进行征收与补偿，并无法定职权，该行政行为不符合上述法律规定。关于县政府提出的其只征收房屋而没有征收房屋坐落的集体土地，《征收决定》未违反相关法律规定的意见，因与《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）等法律规定相悖，本院不予采信。关于县政府提出的周荣美的起诉超过起诉期限的意见，因云南省高级人民法院（2020）云行终86号行政裁定已作出裁判，本院不再赘述。综上所述，经本院审判委员会讨论决定，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项之规定，判决如下：撤销嵩明县人民政府2018年11月1日《关于长松园片区改造项目房屋征收的决定》中对周荣美位于嵩明县的房屋决定征收的行政行为。案件受理费50元，由被告嵩明县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  杨云斌审判员  李 宴审判员  王 佳二〇二〇年十一月十三日法官助理韩华华书记员杨琪