山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终386号上诉人（原审原告）刘某，住山西省太原市杏花岭区。被上诉人（原审被告）太原市杏花岭区人民政府。法定代表人侯某。被上诉人（原审被告）太原市杏花岭区涧河街道办事处。法定代表人郭某。原审第三人太某1。法定代表人桑某。原审第三人太某2。法定代表人黄某，职务董事长。刘某诉太原市杏花区人民政府、太原市杏花岭区涧河街道办事处房屋行政强制一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初60号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告刘某系太原煤气化（集团）有限责任公司长沟煤矿（以下称长沟煤矿）退休职工，自1992年起经单位允许在谷旦排房区自建房屋一处。该自建房不在长沟煤矿矿区范围内，而是在谷旦村集体土地上。第三人长沟煤矿与太某2是分公司与总公司的关系。2017年10月19日，被告杏花岭区政府作出杏政房征决字〔2017)24号《太原市杏花岭区人民政府关于太原煤气化集团公司长沟矿区宿舍棚户区（危旧房）改造工程的房屋征收决定》及公告，并于同日作出《太原市杏花岭区人民政府太原煤气化集团公司长沟矿区宿舍棚户区（危旧房）改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案》。被告涧河街办是房屋征收实施单位。涉案房屋并不在该征收范围内。2019年10月18日晚，原告涉案自建房被拆除，原告认为二被告应承担法律责任，遂形成本诉。另查明，涉案房屋是由谷旦村实施的拆除。原审法院认为，本案的争议焦点为原告刘某提起本案诉讼是否符合法定的起诉条件。本案被诉的对象为事实行为。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。本案中，涉案房屋并不在被告杏花岭区政府杏政房征决字（2017）24号《太原市杏花岭区人民政府关于太原煤气化集团公司长沟矿区宿舍棚户区（危旧房）改造工程的房屋征收决定》的征收范围内，且结合太原市公安局杏花岭分局涧河派出所（以下称涧河派出所）的卷宗材料，能够明确涉案房屋是由谷旦村拆除的。另原告要求变更被告主体为谷旦村和杏花岭区政府，但原告并没有提供合法有效的证据证明被诉强拆行为是由杏花岭区政府实施，且被告杏花岭区政府对此予以否认，如继续审理将违背级别管辖。综上，原告以杏花岭区政府、涧河街办为被告提起本诉缺乏事实依据。经原审释明，原告仍不同意变更被告。故裁定驳回原告刘某的起诉。刘某上诉称：一、原审法院认定事实严重错误。1．根据法庭审理中长沟煤矿的高昌英副矿长当庭陈述：煤气化早些年就已从谷旦村购买了刘某房屋所占那条沟，因为是人为填沟形成的地块，改变了原地貌，在规划局无底薄，故无法办理过户手续。根据涧河派出所提供的证据中谷旦村村长张根喜询问笔录可以看出：这块地界是和长沟煤矿片区交界的地方，原来这一块有一道界碑，但是后来沟填平之后，界碑找不到了。说明了这块地的界限不明，但实际使用权历史以来是长沟煤矿的，包括上诉人在内的十几户人家，均是长沟煤矿安置在此地居住的职工及家属，从1992年至今已居住近三十年，原审法院对此事实没有认定。2.上诉人的房屋属于拆迁范围。从拆迁开始，一直是长沟煤矿棚改领导组与上诉人联系拆迁相关事宜，长沟煤矿棚改领导组是由杏花岭区政府、涧河街办、长沟煤矿共同组建成立的。从2017年9月开始，棚改领导组在上诉人屋外张贴征收公告、征收决定、征收与补偿方案等，并于2017年9月对此房做了房屋拆迁摸底和住宅测绘，但开庭时，涧河街办拒不出示此二份证据还不承认事实。此地块上其它住户也是与长沟煤矿棚改领导组签订的拆迁协议，是长沟煤矿棚改领导组给已签订协议的住户打的安置款，上诉人及上诉人提供的证人也能证明此房一直是由杏花岭区政府及涧河街办负责征收及拆迁的。根据征收决定、公告、方案中征收范围为“东起太原煤气化公司，西至南定村、煤气化小学、谷旦村，南起南定村，北至谷旦村。（最终以规划部门核准的规划界址为准）”，没有一份文件是以煤气化长沟煤矿自已出示的土地证为准的。而在棚改领导组发布的二份征收通告中，征收范围为“长沟煤矿住宅区内的楼房、排房（包括自建房）等所有建筑物”，显然包括上诉人的房屋。3.涧河派出所出示的证据，并不是全部完整证据，杏花岭区政府还主持长沟矿和谷旦村召开过协调会议，形成过书面决议，就具体拆迁与安置事宜如何分工进行过分配，上诉人曾申请法庭调取，但法院没有调取。后涧河街办只是选择了对其有利部分向法庭提供。4．各被上诉人诉讼主体资格适格。按照谷旦村村委会村长张根喜回答派出所问题“刘某家的拆迁安置问题是由谁负责”时所答：“拆迁问题，由谷旦村来负责，安置问题，由长沟煤矿来负责”，杏花岭区政府对此问题也有过分工安排，根据以上分析，征收与拆迁是密切相关的行为，上诉人的房屋被拆，即使具体实施的人是谷旦村，也只是棚户区征收并拆迁改造的一个必经阶段，拆迁行为是谷旦村受杏花岭区政府的委托实施的行为。故各被上诉人主体资格适格，还应追加具体的拆迁实施者谷旦村为被告。二、原审法院适用法律错误。1．根据在审理过程中涧河街办提供的证据，谷旦村是实际的拆迁人，应追加谷旦村为被告。2．本案是征收引起的拆迁问题，退一步说，即使房屋所在地块在谷旦村集体土地上，而且杏花岭区政府还是长沟煤矿、谷旦村连片改造的发起人和负责人，上诉人的房屋被拆不能成为无头公案，杏花岭区政府尤其应该承担其保障民生的责任。综上，请求依法撤销一审法院行政裁定；裁定由一审法院依法追加谷旦村为被告继续审理本案，并判决四被上诉人和谷旦村强拆行为违法；诉讼费用由被上诉人承担。本院对一审法院查明的基本事实予以确认。另查明，谷旦村对涉案房屋实施的拆除行为是根据“村委会接到区、乡两级政府的拆迁工作‘清零’工作安排”所实施，管辖谷旦村的区、乡两级政府，分别为杏花岭区政府、太原市杏花岭区中涧河乡人民政府（以下称中涧河乡政府）。本院认为，关于被告主体资格问题。本案起诉的对象为事实行为，上诉人只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为其已初步履行了适格被告的举证责任，除非所列被告明显不适格或者为规避法定管辖而多列被告的情形。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院可以根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。根据原审查明的事实，被上诉人杏花岭区政府作出杏政房征决字〔2017〕24号《太原市杏花岭区人民政府关于太原煤气化集团公司长沟矿区宿舍棚户区（危旧房）改造工程的房屋征收决定》、《太原市杏花岭区人民政府太原煤气化集团公司长沟矿区宿舍棚户区（危旧房）改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案》并发布公告。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施的。本案中，涉案房屋是否在被上诉人杏花岭区政府上述确定的征收范围内？除了一审庭审笔录中被告方和第三人口头叙述不在征收范围外，并没有征收决定、方案、公告中“东起太原煤气化公司，西至南定村、煤气化小学、谷旦村，南起南定村，北至谷旦村。（最终以规划部门核准的规划界址为准）”的“规划部门核准的规划界址为准”证据或其他可以明确定论涉案房屋是否在征收范围的证据。结合涧河派出所的卷宗材料、中涧河乡中涧河社区城中村改造工程清零攻坚工作会会议纪要，谷旦村依据“村委会接到区、乡两级政府的拆迁工作‘清零’工作安排”对涉案房屋实施了拆除，区、乡两级政府对谷旦村“拆迁工作‘清零’”的工作安排所依据的文件是什么？是否上述涉本案征收文件？或者是城中村改造工程征收拆迁文件？无论该“拆迁工作‘清零’”的工作安排所依据的文件是什么，依据该文件作出拆迁工作安排的区政府显然是被上诉人杏花岭区政府，乡政府是中涧河乡政府。因此，本案至少可以推定被上诉人杏花岭区政府是适格被告。综上，上诉人提起本案诉讼，符合法定的起诉条件。原审裁定存在证据不足、没有完全查清事实、适用法律、法规错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初60号行政裁定；二、本案指令山西省阳泉市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 耿转成审判员 李克恭审判员 刘 群二○二○年十一月六日法官助理 吴志军书记员 李慧珍