山西省运城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）晋08行初79号 原告吴素琴，女，1984年12月19日出生，汉族，住山西省临汾市尧都区。 委托代理人苗露宁，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人王允洲，北京市盛廷律师事务所实习律师。 被告临汾市尧都区人民政府。 法定代表人吴勇，区长。 出庭负责人尚润英，该区政府副秘书长。 委托代理人范青波，山西尧之天律师事务所律师。 被告临汾市规划和自然资源局。 法定代表人韩明正，局长。 出庭负责人孔令光，该局副局长。 委托代理人宋月琴，该局法律顾问。 委托代理人李文梅，该局工作人员。 原告吴素琴因要求确认被告尧都区人民政府、临汾市规划和自然资源局强占原告承包土地的行为违法一案，于2020年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月9日立案后，于2020年5月14日，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。原告吴素琴及其委托代理人苗露宁、王允洲，被告尧都区人民政府的出庭负责人尚润英及其委托代理人范青波，被告临汾市规划和自然资源局的出庭副职负责人孔令光及其委托代理人宋月琴、李文梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吴素琴诉称，原告是临汾市尧都区尧庙镇尧庙村村民，在该村合法承包土地。2018年，原告得知依据临汾市城市规划，将征收尧都区尧庙村镇杜村、尧庙村土地用于住宅用地，原告承包土地在征收范围内。因补偿标准较低，原告尚未与相关征收部门就征收补偿事宜达成一致，亦未签署安置补偿协议。自2019年5月起，被告指挥协调相关人员使用推土机将原告承包土地上的农作物推平，承包土地遭到严重破坏。此后，被告强行占用原告的承包土地，进行施工、垒墙。2019年11月27日，原告承包土地己全部被被告围挡，无法进入。原告己于2020年3月向贵院提起行政诉讼，贵院于2020年4月13日作出裁定，认为原告起诉的临汾市政府、尧庙镇政府、尧都区自然资源局三被告主体均不适格，责任应由二被告承担，驳回了原告的起诉。原告现更换被告，重新向贵院提起诉讼。原告认为，被告在未与原告就补偿事宜达成一致并签订协议的情况下对原告承包土地强制实施围挡、清表的行为违反《土地管理法》《土地管理法实施条例》的相关规定，侵害了原告的合法权益。因此，原告根据《行政诉讼法》的相关规定，诉至贵院，望判如所请。 原告向本院提供的证据如下： 1、农村土地承包经营权证。 2、涉案土地清表、围挡照片、视频。 3、临汾市国土资源局、尧都区人民政府《关于成立“尧庙镇X-40地块土地征收指挥部的通知》（临政国土[2018]118号）。 4、临汾市国土资源局关于尧庙镇X-40地块（二期）土地征收方案的报告。（临政国土[2018]132号）。 5、临汾市国土资源局于2018年8月8日出具的委托书。 6、运城市中级人民法院作出的（2020）晋08行初26-49号行政裁定书。 被告尧都区人民政府辩称，就被答辩人起诉答辩人要求确认“强行占用原告承包土地”行为违法一案，答辩人不是本案所涉征地主体，不是补偿主体，也没有“强行占用原告合法承包土地”，没有对外行政行为，不应当成为本案被告。请求法院裁定驳回原告对答辩人的起诉。一、山西省人民政府晋政地字(2014)391号《关于临汾市二0一三年第五批次建设用地的批复》的对象是临汾市人民政府，临政征土告字[2014]第9号《征收土地公告》为临汾市人民政府作出，公告载明具体承办机构为临汾市土地收购储备中心，征收补偿方案由临汾市国土资源局拟定，补偿资金由临汾市土地收购储备中心支付，整个土地征收行为过程中答辩人向被征地户没有出具过法律文书，没有独立的外部行政行为和事实行为，不应是本案被告。临汾市国土资源局临政国土[2018]132号文件之所以将尧都区政府作为征地拆迁指挥部的成员单位，主要是为了便于协调村集体和村民，方便工作。该文件确定的工作程序为：（一）市收储中心根据拟征收地块土地报批情况和城市规划条件组织勘测定界及地上附着物调查。（二）由市土地收购储备中心与尧庙镇人民政府、杜村集体经济委员会、尧庙村集体经济委员会签订《尧庙X-40地块（二期）土地征收补偿承包协议》。（三）市收储中心按照预算向市财政申请征收补偿资金后，根据承包协议将补偿资金拨付至尧庙镇政府。（五）尧庙镇政府完成征地补偿工作后，经市收储中心验收签订镇、村、收储中心三方交地协议。答辩人既不是征地主体，也不是补偿主体，更没有没有实施过占用原告承包土地的行为。整个征地过程中没有实施过任何针对原告的具体行政行为，更没有强占原告的承包土地。综上，答辩人不应当成为本案被告。请求法院裁定驳回原告对答辩人的起诉。 被告尧都区人民政府向本院提交了以下证据、依据： 1、临政国土（2018）118号尧庙镇X-40地块土地征收指挥部的通知。（临政国土[2018]118号）。 2、尧庙X-40地块土地征收指挥部[2018]2号会议纪要。3、尧庙X-40地块土地征收指挥部[2018]3号会议纪要。 4、临汾市国土资源局文件临政国土[2018]132号临汾市国土资源局关于尧庙镇X-40地块（二期）土地征收方案的报告。（临政国土[2018]132号）。 被告临汾市规划和自然资源局辩称，就原告起诉答辩人“强行占用原告合法承包土地”行为违法一案，答辩人认为：答辩人征地行为合法，原告村委会已经签订征地补偿协议和交地协议，向答辩人交付土地，答辩人亦将征地补偿款全额支付到位。原告认为的“强占原告合法承包土地”的行为不存在。请求人民法院依法驳回对被答辩人的诉讼请求。一、答辩人的征地行为依法依规，补偿标准符合国家规定，原告所在的村委会已签订征地补偿协议，对各项补偿予以确认，答辩人将征地补偿资金、社保费用全部支付完毕，履行了补偿义务，征地行为合法有效。1、2013年，临汾市政府拟征收尧庙村等八个村的集体土地。2013年8月7日，答辩人向原告村委会送达征地听证告知书，告知拟征地范围、征地补偿安置标准。8月10日，尧庙村委会和村民代表签字书面回复同意，不要求听证。2014年6月19日，山西省政府以晋政地字(2014)391号《关于临汾市二0一三年第五批次建设用地的批复》批准征地，明确补偿标准按照晋政发[2013]22号文件规定执行。2014年6月25日，临汾市政府根据批复作出临政征土告字[2014]第9号《征收土地公告》。2、2018年5月，答辩人依照《土地管理法>第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，将省政府391号征地批复、临政征土告字[2014]第9号《征收土地公告》、征地范围图以及在被征土地上有坟墓的家户申报公告在尧庙村居民集中居住地等多处张贴，公告被征地的所有权人、使用权人办理征地补偿登记。3、2018年5月8日，为便于沟通协调，答辩人与尧都区政府成立“尧庙镇X-40地块土地征收指挥部”，尧庙镇政府派员协助。当日，尧庙村村委会干部及代表向指挥部提交书面申请，要求将剩余25.36亩边角地一并征收。经现场勘查后答辩人同意对报请的边角地一并征收。4、5月20日，指挥部经征询尧庙村村委会及村民代表意见，以纪要形式确定尧庙村提出的特殊附着物的补偿标准。5月22日，尧庙镇政府出具证明，尧庙村人均耕地为1亩，以此作为失地农民养老保险计算依据。当日，市土地收购储备中心向尧庙镇政府预拨付土地补偿款900万元。5月23日，答辩人在征求尧庙村村委会、村民代表同意的基础上作出临政国土(2018)132号《关于尧庙镇X-40地块土地征收方案的报告》，确定了征地工作步骤和具体补偿标准，报市政府批准执行。5、临政国土(2018)132号征收补偿方案确定：土地补偿费和安置补助费按照晋政发(2013)22号文件为10.0856方元／亩；地上附着物补偿费2.5144万元／亩（山西省实施《土地管理法》办法第31条规定，青苗补偿费应按不超过一季作物的产值计算，2.5144万元／亩实际包含了青苗补偿费和未到期的承包经营权的收益补偿）其他各项附着物的各项补偿均高于临汾规定标准。对以上补偿标准和金额，尧庙村委会和村民代表完全认可。原告也实际领取了征地补偿款。事后以个人未签协议为由否认征地，其理由不能成立。6、2018年5月23日。临汾市土地收购储备中心与尧都区尧庙镇政府签订《尧庙X-40地块（二期）土地征收补偿承包协议》，委托尧庙镇政府负责尧庙镇、杜村的征收补偿工作。2018年5月26日，尧庙镇政府与尧庙村委会签订《X-40（二期）土地征收补偿协议》，确认了征地补偿项目与补偿金额。2018年6月14日、12月25日，土地储备中心向尧庙镇政府拨付土地补偿款900万、50万元和2068.6274万元，累计拨付土地补偿款3018.6274万元。之后储备中心将失地养老保险1500万余元拨付镇政府。答辩人的征地行为依法依规，尧庙村委会签订征地协议，领取到各项补偿款并分发到户。原告从法律上丧失了土地所有权和承包经营权。二、原告所在村委会与尧庙镇政府、土地储备中心签订地块交接书，明确该宗地无地界纠纷，无补偿纠纷，原告从法律上和事实上丧失土地所有权和承包经营权2018年5月28日，土地储备中心、尧庙镇政府、尧庙村委会共同签署地块交接书，将所征土地移交土地储备中心。协议书中明确该宗地无地界纠纷，无补偿纠纷，村委会维护交地时的现状，如以后出现影响出让的事项，由尧庙镇镇政府和村委会负责处理。因此，原告从法律上和事实上丧失土地所有权和承包经营权。之后出让取得使用权的用地单位使用土地与原告再无任何法律上的利害关系，其占地行为不具有违法性。综上，答辩人依法依规征地，补偿补偿费符合省政府标准，地上附着物、特殊附着物根据尧庙村民的要求进行了调整，尧庙村委会作为集体土地所有权的代表与尧庙镇政府签订了补偿协议和交地协议，领取了全部征地补偿款，补偿款已经全部进入原告个人账户，原告依法丧失了土地所有权和承包经营权。答辩人的征地行为合法有效，用地单位占地行为与原告没有法律上的利害关系。请求人民法院依法驳回被答辩人对答辩人的诉讼请求。 被告临汾市规划和自然资源局向本院提交了以下证据、依据： 1、山西省人民政府晋政地字（2014）391号《关于临汾市二O一三年第五批次建设用地的批复》及附表。2、征地听证告知书及送达回执、放弃听证证明各一份。3、临汾市人民政府临政征土各字（2014）第9号征收土地公告及征地范围图。4、公告照片11份。5、临政国土（2018）118号成立“尧庙镇X-40地块土地征收指挥部”的通知。6、尧庙村村委会5月8日申请。7、尧庙镇X-40地块土地征收指挥部（2018）2号、3号纪要。8、临汾市国土临政国土（2018）132号《关于尧庙镇X-40地块（二期）土地征收方案的报告》。9、2018年5月22日尧庙镇政府证明。10、临汾市政府收文呈批卡。11、2018年5月23日尧庙镇X-40（二期）土地征收补偿协议。12、财务凭证八份。13、2018年5月26日尧庙镇政府与尧庙村委会土地征收补偿协议。14、财务凭证两份。15、关于拨付尧庙镇X-40（二期）失地农民养老保险费的申请及付款凭证。16、尧庙X-40（二期）尧庙村地块交接书。17、尧庙镇向尧庙村支付征地补偿款的财务凭证8份。18、委托书。19、（2018）6号-31号责令交出土地通知书及送达回执共26份，统计表一份。20、山西省政府晋政发（2013）22号《关于调整全省征地统一年产值标准的通知》及附表。21、尧都区政府尧区政发（2012）24号关于印发《尧都区集体土地和国有土地上房屋征收补偿暂行办法》的通知及暂行办法。22、尧都区人民政府尧区政发（2011）9号《西城区置换预留一号地块征地补偿实施办法》。23、临汾市政府办公厅临政办发（2008）72号《关于临汾市被征地农民就业培训和社会保障工作实施办法的通知》及实施办法；24、中华人民共和国土地管理法25、中华人民共和国土地管理法实施条例。26、山西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法。27、征收土地公告办法。 经庭审质证，原告对被告尧都区人民政府、临汾市规划和自然资源局提供的证据的真实性均无异议。二被告对原告提供的的证据及依据的真实性无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告向本院提交的证据，均经庭审质证，本院对上述证据的真实性、关联性、合法性均予以认可。 经审理查明，2014年6月19日，山西省人民政府作出晋政地〔2014〕391号《关于临汾市二〇一三年第五批次建设用地的批复》，同意临汾市将尧都区集体农用地31.1328公顷转为建设用地并办理征收手续。涉案土地属于此次征收范围。2018年5月9日，临汾市国土资源局与尧都区人民政府联合下发《关于成立“尧庙镇X-40地块土地征收指挥部”的通知》，指挥部由尧都区政府、临汾市国土资源局、尧庙镇政府相关人员组成。2018年5月23日临汾市国土资源局作出临政国土〔2018〕132号《关于尧庙镇X-40地块（二期）土地征收方案的报告》，其中明确由尧都区政府和市国土资源局联合成立征地拆迁指挥部，具体实施征地拆迁工作。2018年5月28日，临汾市土地收购储备中心与尧庙镇政府、尧庙村村民委员会签署《尧庙X-40地块（二期）尧庙村地块交接书》。将所征土地移交土地储备中心，2018年6月14日、12月25日，临汾市土地收购储备中心向尧庙镇政府累计拨付土地补偿款3018.6274万元。之后又将失地养老保险1500万余元拨付到尧庙镇政府。2019年1月，尧庙镇政府及尧庙镇尧庙村村民委员会将土地补偿款转入原告银行账户。2019年11月，涉案土地被被告实施了围挡。 本院认为，本案争议的焦点为，一、尧都区人民政府是否为本案适格被告。二、被告尧都区人民政府、临汾市规划和自然资源局是否强占了原告的承包土地，该行为是否合法。 一、关于尧都区人民政府是否为本案适格被告的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告临汾市规划和自然资源局作出的[2018]132号《关于尧庙镇X-40地块（二期）土地征收方案的报告》明确记载，是由尧都区人民政府和临汾市规划和自然资源局联合成立征地拆迁指挥部具体实施征地拆迁工作，同时，本案二被告于2018年5月9日联合下发的《关于成立“尧庙镇X-40地块土地征收指挥部”的通知》，均证实尧都区人民政府和临汾市规划和自然资源局共同实施的征收拆迁行为，且本院作出的（2020）晋08行初26-49号行政裁定书，已认定尧都区人民政府和临汾市规划和自然资源局为本案适格被告。综上，应认定尧都区人民政府为本案适格被告。二、关于二被告是否强占了原告的承包土地，该行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级人民政府予以公告并组织实施。第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿。征收土地应当依法及其足额支付土地补偿费、安置补偿费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。本案中，二被告根据山西省人民政府作出的晋政地[2014]391号《关于临汾市二0一三年第五批次建设用地的批复》、临政征土告字[2014]第9号《征收土地公告》，依照《土地管理法》的相关规定，依法履行了土地征用征收公告等程序，成立的指挥部经征询涉案土地的尧庙村村委会及村民代表的意见，在同意的基础上作出临政国土（2018）132号《关于尧庙镇X-40地块土地征收方案的报告》，确定了征地工作步骤及具体补偿标准，该补偿标准符合《山西省实施办法规定的补偿标准，该补偿费也转入原告个人银行账户。综上，应认定二被告对涉案土地的征地行为合法，不存在强行占用原告土地的行为，故原告请求确认被告强占其承包土地的行为违法，无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告吴素琴的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吴素琴负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。 审 判 长  张 伟 人民陪审员  赵胜利 人民陪审员  刘引第 二〇二〇年十一月十七日 书 记 员  刘 萌