四川省乐山市市中区人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)川1102行初95号 原告：乐山市创信投资有限责任公司。住所地：四川省井研县研城镇迎宾大道**。 法定代表人：王翠英，该公司执行董事兼经理。 委托诉讼代理人：陈薇，四川恒和信律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘晓林，四川恒和信律师事务所律师。 被告：井研县商务和经济合作局。。住所地：四川省井研县城西街** 法定代表人：但怡，该局局长。 出庭负责人：梁婷，该局副局长。 委托诉讼代理人：张亮，该局工作人员。 委托诉讼代理人：陈信科，四川武阳律师事务所律师。 原告乐山市创信投资有限责任公司（简称创信公司）诉被告井研县商务和经济合作局（简称井研商务局）行政协议一案，于2020年6月2日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于次日立案后，依法向被告井研商务局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月13日公开开庭审理了本案。原告创信公司的委托诉讼代理人陈薇、刘晓林，被告井研商务局的负责人梁婷副局长及该局委托诉讼代理人张亮、陈信科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告创信公司诉称：2013年8月28日，原井研县投资促进局（简称原井研投促局）就“井研县千佛镇实施城乡建设用地增减挂钩项目同步建设新农村综合体工程”（简称案涉项目）对外进行公开招标，原告被确认为中标公司。同年11月4日，原告与原井研投促局签订《井研县千佛镇城乡建设用地增减挂钩项目同步建设新农村综合体工程投资合作框架协议》（简称《框架协议》）。但原井研投促局在案涉项目中一直未按约履行义务。原告为顺利实施并完成案涉项目，投入了大量的人力、物力、财力，因原井研投促局的违约致使案涉项目无法顺利完成，原告损失惨重。期间，原告就案涉项目损失要求原井研投促局依约赔偿，多次协商无果。为此，原告诉至法院，请求判决：1.解除原告与原井研投促局于2013年11月4日签订的《框架协议》；2.被告赔偿原告各项损失14682600元；3.被告向原告支付违约金1468260元；4.本案诉讼费由被告负担。庭审中，原告变更诉讼请求为：1.请求确认原告与原井研投促局于2013年11月4日签订的《框架协议》无效；2.被告赔偿原告各项损失14682600元;3.本案诉讼费由被告负担。 被告井研商务局辩称：1.案涉《框架协议》已于2017年6月解除。2.原井研投促局在履行《框架协议》过程中没有违约行为，不应承担违约金。3.原告主张的赔偿损失缺乏依据。4.原告主张的赔偿案涉项目资金占用利息的理由不成立。5.《框架协议》签订于2015年5月1日前，应适用当时法律、行政法规及司法解释的规定进行处理。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：2013年9月4日，原井研投资局在《乐山日报》上发布《井研县千佛镇实施城乡建设用地增减挂钩项目同步建设新农村综合体工程招商公告》和《井研县研城镇实施城乡建设用地增减挂钩项目同步建设新农村综合体工程招商公告》。同年9月17日，原井研投资局在《乐山日报》上发布《井研县千佛镇实施城乡建设用地增减挂钩项目同步建设新农村综合体工程招商结果公告》和《井研县研城镇实施城乡建设用地增减挂钩项目同步建设新农村综合体工程招商结果公告》，前述公告载明的预成交投资人为原告。同年10月9日，原井研投促局向原告发出《关于确定案涉项目投资人的函》，告知原告被确定为案涉项目的投资人，投资的具体相关事项近日将与原井研投促局签订相关协议约定。同年11月4日，项目指挥部向井研县人民政府提交报告，由原井研投促局与原告签订投资合作框架协议，项目建设实施的具体事项，待土地增减挂钩项目入库后，再行与投资人协商签订具体协议。 2013年11月4日，原告（乙方）与原井研投促局（甲方）签订《框架协议》，约定：甲方经2013年9月13日招商谈判评选，选中乙方为案涉项目招商投资人。甲方规划在井研县××镇××村××村××村的部分村民小组实施城乡建设用地增减挂钩项目同步建设新农村综合体工程，甲方依据《井研县千佛镇实施城乡建设用地增减挂钩项目同步建设新农村综合体工程招商公告》和与乙方招商谈判达成的相关协议，确定乙方为案涉项目的投资人，由乙方实施并投资建设案涉项目。该协议同时对甲、乙双方的权利、责任和义务以及违约责任等事项进行了约定。 2013年12月20日，四川省国土资源厅向包括乐山市等市的国土资源局作出川国土资函〔2013〕1844号《关于2013年四川省城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复（第一批）》，案涉项目在该批复范围内。 上述事实,有被告在举证期限内提交的《乐山日报》（2份）、《框架协议》《关于确定案涉项目投资人的函川国土资函》、川国土资函〔2013〕1844号《关于2013年四川省城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复（第一批）》以及当事人陈述等证据予以证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（简称《行政协议解释》）第十二条第一款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”根据前述规定及越权无效的依法行政基本原则，行政协议无效情形包括“被告无职权或者超越职权订立的”“不具备签订协议所应有的法律法规规定的职权或者超越相关的行政职权”。根据国土资发〔2008〕138号《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第四条关于“国土资源部负责对全国挂钩试点工作的政策指导、规模调控和监督检查；试点省（区、市）省级国土资源部门负责辖区内试点工作的总体部署和组织管理；试点市、县国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。挂钩试点工作应当由市、县人民政府组织协调，相关部门协同配合，共同推进”的规定，县国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。本案涉及建设用地增减挂钩试点项目即案涉项目，应由井研县国土资源部门负责组织实施，包括协议签订，原井研投促局不具有签订案涉项目的职权。因此，根据前述规定，原井研投促局与原告签订《框架协议》应系无效协议。 根据《行政协议解释》第二十二条关于“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求”的规定，原告经本院向其释明后，其变更诉讼请求为“请求确认《框架协议》无效”。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”本案原告所诉的《框架协议》于2013年11月4日签订，系2015年5月1日之前作出的行政行为，人民法院应当不予立案。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四款关于“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”、第一百六十二条的规定，裁定如下： 驳回原告乐山市创信投资有限责任公司的起诉。 原告乐山市创信投资有限责任公司预交的案件受理费118705元予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  李 巨 审 判 员  曹银萍 人民陪审员  潘 莉 二〇二〇年十一月十六日 书 记 员  贺敬晴