淮安市清江浦区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0812行初77号原告淮安市永昇金属制品有限公司，住所地淮安市淮安区泾口镇陈桥村**，统一社会信用代码×××84Ｗ。法定代表人王桂芳，职务总经理。委托代理人王敏，江苏群汇知缘律师事务所律师。被告淮安市淮安区应急管理局，，住所地淮安市淮安区经六路**法定代表人韦立阳，职务局长。出庭负责人陈华昌，该局副局长。委托代理人孔庆卫，江苏山阳律师事务所律师。被告淮安市淮安区住房和城乡建设局，，住所地淮安市淮安区西长街**法定代表人王友胜，职务局长。出庭负责人徐承虎，该局副局长。委托代理人侯祝山，江苏曙东律师事务所律师。原告淮安市永昇金属制品有限公司（以下简称“永昇公司”）与被告淮安市淮安区应急管理局（以下简称“淮安区应急局”）、淮安市淮安区住房和城乡建设局（以下简称“淮安区住建局”）行政强制一案，于2020年1月23日向本院提起诉讼，因受新冠疫情影响，本院于2020年3月23日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月17日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王敏，被告淮安区应急局的出庭负责人陈华昌、委托代理人孔庆卫，淮安区住建局的出庭负责人徐承虎、委托代理人侯祝山到庭参加诉讼。经江苏省高级人民法院批准，依法延长审限，本案现已审理终结。2019年8月6日，淮安区应急局、淮安区住建局共同作出（淮）应急停供决[2019]138号停止供电决定书，载明：因你单位现场存在重大生产安全事故隐患，并存在发生生产安全事故现实危险，淮安区应急局于2019年5月31日依法对你单位作出了责令暂时停产停业的决定，同时淮安区住建局于2019年6月4日依据《消防法》第十三条之规定，对你单位作出了立即停止投入使用的决定，但你单位至今未执行以上决定。为进一步保障生产安全，依据《安全生产法》第六十七条第一款的规定，区应急局和区住建局联合决定自2019年8月7日17时30分起，对你单位采取停止供电措施，强制你单位履行决定。原告永昇公司诉称：原告于2016年开始生产经营。2019年6月4日被告淮安区住建局以原告违反《中华人民共和国消防法》第十三条为由，责令原告停止生产。2019年8月6日，两被告共同对原告采取停止供电措施。原告认为被告作出该行为事实不清，程序违法，请求人民法院撤销（淮）应急停供决[2019]138号停止供电决定书。原告在法定期限内向本院提交了以下证据：1、2019年4月18日淮安市永昇金属制品有限公司生产安全事故应急救援预案评审专家组意见、2019年4月28日淮安市淮安区应急管理局出具的淮安市生产经营单位生产安全事故应急预案备案登记表、安全现状评价报告、整改之后的厂房照片14张、淮发改备[2013]147号淮安市淮安区发展和改革委员会文件。证明：原告有生产安全条件，且符合要求，经被告确认登记备案，且在办理该手续时，亦无相关人员提出要进行消防备案等事宜。2、淮车信复字[2020]22号淮安市淮安区车桥镇人民政府文件，证明从车桥镇政府回复中可以看出：（1）因为铝粉膏行业出事这一外围原因才进行检查确认原告无消防备案存在安全风险而采取断电的措施；（2）如果一企业需要进行消防备案，应该是在企业成立之初就应具备，被告每年都至原告处进行安全检查，却多年来从未提出异议，造成这样的情形，过错在被告，与原告无关，被告应承担因其未履行在先的行政职能而承担不利的法律责任；（3）行政机关的职能范围包括告知行政相对人寻求救济的途径，但是本案中，原告多次向被告申请解决消防备案，行政机关未履行法定职责。（4）车桥镇政府认可其中12家企业已搬迁外地办厂，但是当时原告在申请办理消防备案之时，住建部门的相关细则尚未出台施行，在均不能取得消防手续的情况下，同样性质的企业到外地却可以办厂。3、河南鑫安利安全科技股份有限公司出具的淮安市淮安区铝粉膏生产企业安全条件论证报告盖章页，证明该证据是由永昇公司提供，对比本案被告提供的河南鑫安利安全科技股份有限公司出具的淮安市淮安区铝粉膏生产企业安全条件论证报告的盖章部分，可以明显看出两枚公章不一致，对被告提出的论证报告的真实性存有异议。4、录音一份，证明该录音是2019年6月14日由淮安区应急管理局陈华昌组织开展关于劝告企业退出铝粉膏行业的会议内容，应急管理局明知原告等企业不具备消防备案等手续，仍然同意将库存生产完，证明政府机关的出发点不是严格执法，断电的依据仅是不给其添麻烦，行政执法具有随意性。被告淮安区应急局辩称：一、被告依法具有监督生产经营单位贯彻执行安全生产法律法规情况的法定职权。被告认定原告违法事实的证据确凿充分，被告有权对原告的违法行为实施行政强制措施。根据《安全生产法》第六十二条规定，被告有权实施暂时停产停业。根据《安全生产法》第六十七条规定，被告有权通知有关单位停止供电。二、住建部门也有权责令停产停业。住建部门是消防验收的行政主体，根据《消防法》第十三条的规定，依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。三、被告采取行政强制措施具有必要性。一方面，贯彻党中央国务院和省委省政府关于安全生产的决策部署，深刻汲取响水特别重大爆炸事故教训，需进一步加强安全生产工作。另一方面，淮安区的铝粉膏企业均存在着铝镁金属粉尘遇水产生的可燃性气体爆炸安全风险，据调查该类企业每年都发生过“爆机”事故，2019年8月3日与原告同类型的先锋金属制品厂发生了违规作业爆炸致人死亡案例。四、被告实施行政强制措施的程序合法，实施了《行政强制法》第十八条规定的程序。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告淮安区应急局于法定举证期限内向本院提交如下事实证据：一、证明被告淮安区应急局具有行政执法职责的证据1、《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》；2、《关于国务院机构改革方案的说明》；3、《关于国务院机构改革方案的说明》网页图片；4、淮办发[2019]66号中共淮安市淮安区委办公室文件《关于淮安市淮安区应急管理局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》。二、证明原告违法事实的证据1、《现场检查记录》1份；2、《现场处理措施决定书》1份；3、《停供（停产）通知书》1份，证据1-3证明原告企业在检查时被发现违反安全规范，不符合安全生产条件，存在重大安全隐患，被责令暂时停产停业。4、安全生产检查现场照片1张、记录表1份；5、原告在2019年8月4日前的用电记录；6、车政[2019]160号淮安区车桥镇人民政府文件《关于对国润金属制品有限公司、永昇金属制品厂等16家铝膏企业实施停电措施的请示》，证据4-6证明原告被责令限期整改或者停产停业后，拒不整改、继续违规生产。7、《淮安市淮安区铝粉膏生产企业安全条件论证报告》及说明1份。证明淮安区应急局委托第三方论证的27家铝粉膏生产企业（含原告）目前不具备安全生产条件。三、证明处理程序的证据1、江苏省安委办文件苏安办[2019]17号《关于印发重点行业领域重大安全风险隐患及防控整改措施清单的通知》；2、淮安市安委办文件淮安办发[2019]28号《关于印发重点行业领域重大安全风险隐患及防控整改措施清单的通知》；3、淮安区安委办文件淮安办发[2019]45号《关于印发重点行业领域重大安全风险隐患及防控整改措施清单的通知》；4、对华皇金属制品加工厂7.3事故调查询问笔录3份；5、淮安区政府淮政发[2019]166号《关于淮安市先锋金属制品厂“8.3”致人死亡事故调查报告的批复》；6、对先锋金属制品厂“8.3”致人死亡事故的询问笔录2份，证据4-6证明对原告采取行政强制措施的必要性和合法性。7、行政强制审批表1份，说明案件内部审查、审核、审批流程；8、《停止供电通知书》1份，证明该通知书已经依法送达原告；9、《停止供电决定书》及文书送达回执各1份，证明该决定书已经依法送达原告；10、淮安××××委淮发改[2019]146号《关于对淮安市十七家企业采取断电的通知》，证据7-10证明被告实施行政强制措施的处理程序合法。被告淮安区住建局辩称：被告是具有安全生产监督管理职责的部门，有权依据《安全生产法》的规定，对原告拒不执行停工停产决定的行为采取停止供电措施。该停止供电措施不属于行政处罚决定，并未重新设定行政相对人的义务，是对原告拒不履行停工停产决定的强制执行行为。原告作为存在重大安全隐患的生产企业，在收到停工停产通知书后仍然违规生产，在同类企业发生安全事故以及不符合安全生产条件和建设工程未经消防验收的情况下，有理由认为该企业存在安全生产的现实危险，故对其采取停止供电措施。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告淮安区住建局于法定举证期限内向本院提交如下事实证据：第一组证据：1、原告企业营业执照；2、企业安全条件论证报告。证明原告属于生产易燃易爆危险物品的企业，属于特殊建设工程，在工程竣工后依法应当申请消防验收。第二组证据：3、消防监督检查记录，证明原告认可建设工程未经消防设计备案的违法事实；4、停工停产通知书及送达回执，证明原告收到停工停产通知书。第三组证据：5、原告用电记录；6、车桥镇政府（车政[2019]161号文件）关于对原告实施停电措施的请示报告；7、原告在被告作出停工停产通知后仍然私自生产的证据（安全生产检查记录表及照片），证明原告在被告作出停工停产通知后仍然私自生产。第四组证据：8、被告已向淮安市淮安××××委发送对原告实施停电措施的协助函，证明停电措施由淮安××××委实施。经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：原告永昇公司成立于2016年8月19日，从事铝粉膏加工业务。2018年11月，经江苏正大企业策划管理顾问有限公司评估，原告公司符合安全生产要求。2019年4月，取得了生产安全事故应急预案备案。原告经营至两被告停止供电前。2019年5月31日，被告淮安区应急局对原告单位进行了现场检查，查明：1、部分用房顶棚为夹芯泡沫板材质，不符合安全要求；2、生产车间于厨房、住宿、办公室连为一体；3、应急预案不符合安监总局88号令要求且未开展应急救援演练；4、未对温控联锁装置及静电接地进行检测；5、叉车未安装阻火器；6、压滤机电线在设备入口处未封堵密封；7、车间电线部分未穿管，电器线路、设备不防爆；8、车间、仓库警示标志、安全操作规程、安全管理制度不足；9、灭火器数量不足；10、配电间管理制度、操作规程未上墙，电工专用手套、绝缘靴，绝缘杆未定期检测；11、未开展有限空间辨识且未设置有限空间警示标志和岗位安全风险告知牌；12、车间未按要求安装可燃气体报警仪；13、球磨车间与原料仓库混杂，不符合安全要求；14、压滤机压滤过程中喷溅严重；15、配备的水基型灭火器不符合安全要求。同日，被告淮安区应急局作出（淮）应急现决（2019）138号现场处理措施决定书，告知了上述违规行为和事故隐患，依据《安全生产法》第六十二条第三款的规定，作出责令暂时停产停业的现场处理决定。该决定当日送达。原告单位根据上述决定书，进行了部分的整改工作。2019年5月31日，被告淮安区住建局对原告单位进行了检查，检查发现该企业未进行消防设计备案，该行为违反了《消防法》第十三条第二款，根据《消防法》第五十八条第二款进行查处。2019年6月4日，被告淮安区住建局作出淮住消停字[2019]第（013）号停工（停产）通知书，载明：经检查，你单位在淮安区××××组进行铝粉膏制品生产的行为，未进行建设工程消防设计审查验收（备案）擅自投入使用，该行为违反了《消防法》第十三条之规定：国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设各单位应当向住建部门申请消防验收。前款规定以外的其他建设工程，建设单位在验收后应当报住建部门备案，住建应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。根据《消防法》第五十八条规定，现责令你单位立即停止生产，接受本机关调查处理。该通知当日送达。2019年8月3日，被告淮安区应急局工作人员对原告进行生产检查，发现原告仍在生产。根据供电部门提供的用电记录显示，原告公司在收到停产通知后至8月3日一直在生产。2019年8月4日，淮安区车桥镇政府向区应急局发出《关于对国润金属制品有限公司、永昇金属制品厂等16家铝膏企业实施停电措施的请示》，载明：经镇检查，发现16家铝膏企业未执行停产决定，仍然私自生产，请求应急局对上述企业实施停电措施。2019年8月5日，被告淮安区应急局经局领导审批同意给予停止供电的行政强制措施。8月6日，两被告联合作出停止供电通知书至淮安××××委，请求配合停止供电。并同日作出停止供电决定书，决定于2019年8月7日17时30分起停止供电，向原告单位送达。8月6日，淮安××××委向淮安供电公司淮安营业部发出通知，要求停止供电。实际停止供电时间为2019年8月12日。另查明：2019年7月3日，淮安华皇金属制品加工厂发生一起铝粉膏加工爆机事故。2019年8月3日，淮安市先锋金属制品厂发生一起球磨机爆炸致一人死亡的安全生产责任事故。再查明：2019年7月8日，被告淮安区应急局委托河南鑫安利安全科技股份有限公司对淮安区铝粉膏生产企业进行安全条件论证。河南鑫安利安全科技股份有限公司具有安全评价机构甲级资质，评价区域为全国。根据该公司出具的《淮安市淮安区铝粉膏生产企业安全条件论证报告》，其结论主要内容是：从生产工艺风险、球磨机状况、员工安全管理三个方面进行分析得出，淮安区27家铝粉膏生产企业应根据淮安区住建局的相关要求完善相关消防手续，应聘请相关专业机构对生产工艺及设备的安全性、可靠性进行论证，从本质上做到安全。由事故案例分析可以得出，铝粉膏生产企业对生产工艺的操作过程要求非常严格，建议从业者必须具有初中以上文化程度，经专业机构培训考核合格，才能上岗。总体结论：鉴于淮安区铝粉膏生产企业存在的上述问题，淮安区应急局委托本机构所论证的27家铝粉膏生产企业目前不具备安全生产条件。原告是该27家生产企业之一。该份报告共计有二个版本，其主体内容一致。鑫安利公司于2020年4月13日出具情况说明一份，其主要内容是：第一版报告内容于2019年7月29日完成。2019年8月3日，车桥镇先锋金属厂发生一起事故，委托方要求将该事故案例列入论证报告进一步论证，后于8月5日重新出具了论证报告。本案的争议焦点是：一、两被告是否具有法定职权；二、两被告作出的停止供电决定认定的事实是否清楚；三、两被告作出的停止供电决定程序是否合法。对争点一，《安全生产法》第六十七条第一款规定：负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合。《安全生产法》第九条规定：国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。本案中，被告淮安区应急局是淮安区安全生产监督管理部门，对淮安区范围内安全生产工作实施综合监督管理。被告淮安区住建局是根据《消防法》对淮安区范围内建设工程的消防安全负有监督管理责任。两被告均属于负有安全生产监督管理职责的部门，对原告单位的违法行为有权作出停止供电的决定。原告对该决定不服，有权提起行政诉讼。对争点二，如上所述，原告单位在经两被告检查存在重大安全隐患、未进行建设工程消防设计审查验收（备案）擅自投入使用的情形下，被告淮安区应急局适用《安全生产法》第六十二条第一款第（三）项责令暂时停产停业、被告淮安区住建局适用《消防法》第五十八条责令立即停止生产，接受调查处理，上述处理决定并无不当。但原告并未执行上述行政处理决定，仍在继续生产，在危险隐患没有消除的情形下，两被告根据《安全生产法》第六十七条的规定，作出对原告单位停止供电的决定，并通知有关单位实施停止供电行为，符合法律规定的实质要件，该停止供电决定认定事实并无不当。原告主张鑫安利公司的论证报告真实性存疑，不能作为本案的依据。经查，该论证报告有两个版本，且鑫安利公司也作出了相应的说明，主体内容亦完全一致，故本院对该论证报告予以采信，对原告的该主张不予支持。对争点三，关于停止供电决定的程序。停止供电的行为性质属于行政强制措施，《行政强制法》第十八条规定了实施行政强制的一般程序，其核心在于告知与实际执行两个环节。本案中两被告作出的停止供电决定时间是8月6日，并于当日进行了送达，原告单位法定代表人拒签，后被告依法留置送达。停止供电决定通知停电时间为8月7日17时30分，实际停止供电时间是8月12日，符合《安全生产法》第六十七条第二款规定的提前24小时通知的要求，两被告作出该停止供电决定程序并无不当。原告提出两被告未进行催告，未告知听证权利，程序不合法。本院认为，因该停止供电行为属于行政强制措施，并不适用《行政强制法》强制执行程序的催告规定，亦不属于应当听证的事项范围。且本案被告送达停电决定之日至实际停止供电之日有6天时间，足以保障原告的程序性权利，故本院对原告的该主张不予支持。综上，安全生产作为企业的首要责任，在铝粉膏行业制备工艺、球磨机生产现状、消防安全条件均没有改善，且接连发生安全生产事故的情况下，两被告作出的停止供电决定合法合理，并无不当。原告的诉讼请求无事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告淮安市永昇金属制品有限公司的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：江苏省淮安市中级人民法院，开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行，帐号：62×××10）（此页无正文）审 判 长  蒋同一审 判 员  左文洁人民陪审员  郑 腾二〇二〇年十一月十六日法官 助理  李欣越书 记 员  丁诗秋附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《安全生产法》第六十二条安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：……（三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用；第六十七条负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合。负有安全生产监督管理职责的部门依照前款规定采取停止供电措施，除有危及生产安全的紧急情形外，应当提前二十四小时通知生产经营单位。生产经营单位依法履行行政决定、采取相应措施消除事故隐患的，负有安全生产监督管理职责的部门应当及时解除前款规定的措施。《消防法》第十三条国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。前款规定以外的其他建设工程，建设单位在验收后应当报住房和城乡建设主管部门备案，住房和城乡建设主管部门应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。第五十八条违反本法规定，有下列行为之一的，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款：（一）依法应当进行消防设计审查的建设工程，未经依法审查或者审查不合格，擅自施工的；（二）依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的；（三）本法第十三条规定的其他建设工程验收后经依法抽查不合格，不停止使用的；（四）公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求，擅自投入使用、营业的。建设单位未依照本法规定在验收后报住房和城乡建设主管部门备案的，由住房和城乡建设主管部门责令改正，处五千元以下罚款。