山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁08行终325号 上诉人（原审原告）张良荣，男，汉族，1969年9月23日生，农民，住梁山县。 被上诉人（原审被告）梁山县公安局，住所地梁山县水泊中路**。 法定代表人：闫长虹，局长。 委托诉讼代理人马双文，梁山县公安局法制大队民警。 委托诉讼代理人郭恒龙，梁山县公安局法制大队民警。 被上诉人（原审被告）梁山县人民政府，住，住所地梁山县新城政务中心/div> 法定代表人杨力新，县长。 委托诉讼代理人李娜，梁山县人民政府工作人员。 上诉人张良荣因诉被上诉人梁山县公安局、梁山县人民政府治安行政处罚一案，不服梁山县人民法院(2020)鲁0832行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，梁山县拳铺镇后张庄村第五生产队就物权保护纠纷一案，对梁山县拳铺镇后张庄村民委员会、袁成金、第三人张合珠提起民事诉讼，原告张良荣为上述第五生产队的负责人，梁山县拳铺镇后张庄村第五生产队的诉讼请求为，1、判令袁成金按照每年半亩地租小麦225斤标准，计算15年，共计补偿地租小麦3375斤；2、判令梁山县拳铺镇后张庄村民委员会按照每年1.5亩地租小麦675市斤，计算15年，共计补偿地租小麦10125市斤；3、判令梁山县拳铺镇后张庄村民委员会对位于梁山县拳铺镇陆庄西门外的土地30.96亩进行确认；4、诉讼费由梁山县拳铺镇后张村委员会、袁成金负担。本院于2017年8月8日立案后，经审理，于2017年11月16日作出（2017）鲁0832民初4087号民事裁定书，以梁山县拳铺镇后张庄村第五生产队不具备诉讼主体资格为由裁定驳回了梁山县拳铺镇后张庄村第五生产队的起诉。梁山县拳铺镇后张庄村第五生产队不服，上诉到济宁市中级人民法院，2018年4月3日，济宁市中级人民法院作出（2018）鲁08民终1365号民事裁定书，以本案涉及的土地所有权和使用权争议不属于人民法院受理民事案件的范围等，一审法院裁定驳回其起诉并无不当为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。2018年5月17日，原告张良荣就上述土地承包经营纠纷到省、市信访，2018年5月18日，梁山县拳铺镇人民政府向原告张良荣送达受理通知书，决定按照《信访条例》将于2018年7月17日前办结并书面答复；2018年7月16日，梁山县拳铺镇人民政府作出拳信访复字〔2018〕28号《信访事项处理意见书》，结论为，根据其调查等情况，目前尚不能确认第五生产队地亩数是否有差错，并给予其30日的复查期限。原告张良荣不服，向梁山县人民政府信访事项复查办公室提出复查申请，2018年10月9日，梁山县人民政府作出梁政复退〔2018〕14号《退回重新处理告知书》；2018年10月24日，梁山县拳铺镇人民政府作出受理告知书，决定按照《信访条例》将于2018年11月25日前办结并书面答复；2018年11月20日，梁山县拳铺镇人民政府作出拳信访复字〔2018〕52号《信访事项处理意见书》，结论为，因年代久远，经调查、协商、调解未果，根据《土地承包法》争议的解决和法律责任规定：第五十一条，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。第五十二条规定，当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁不服的，可以在收到之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的裁决书即发生法律效力。经工作组多次调解不成，建议张良荣通过法律途径依法维护其合法权益。并给予其30日的复查期限。原告张良荣仍不服，向梁山县人民政府信访事项复查办公室提出复查申请，2018年12月18日，梁山县人民政府作出梁政复退〔2018〕19号《退回重新处理告知书》。2018年，张良荣代理其妻冯某某向梁山县人民政府申请确认涉案30.71亩土地的所有权和使用权，梁山县人民政府于2018年8月24日作出梁政复不字〔2018〕02号《不予受理行政复议申请决定书》。2018年张良荣代理其妻冯某某还向本院起诉，请求确认涉案土地30.71亩使用权和使用权，本院于2018年8月31日作出（2018）鲁0832行初40号行政裁定书，裁定对冯某某的起诉，本院不予立案。冯某某不服，上诉到济宁市中级人民法院，2018年12月3日，济宁市中级人民法院作出（2018）鲁08行终316号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。另查明，被告梁山县公安局于2020年1月10日作出梁公（徐）行罚决字[2020]x号《行政处罚决定书》,该决定书认定：“张良荣于2019年6月24日违反信访规定，到山东省信访局越级上访。2019年12月25日违反信访规定，到国家信访局越级上访”。据此，决定依法对原告张良荣作出行政拘留十日，送嘉祥县拘留所执行的行政处罚。该行政处罚已执行。庭审过程中原告张良荣申请撤回了第一项诉讼请求。庭审过程中，原告张良荣没有提供其在济宁市信访局信访的相关证据材料证实其上述信访不是越级信访。 原审法院认为，维护社会治安秩序、保护公民、法人和其他组织的合法权益，是公安机关及其人民警察依法应履行的治安管理职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项规定，有其他寻衅滋事行为的，处五日以上、十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处以十日以上十五日以下拘留，可以并罚一千元以下罚款。本案中，原告张良荣在本院、济宁市中级人民法院民事、行政两审裁定驳回涉案土地确权等请求，又经梁山县拳铺镇人民政府作出两次处理意见，梁山县人民政府两次作出退回梁山县拳铺镇人民政府重新处理的意见，梁山县拳铺镇人民政府未再作出处理意见的情况下，仍以涉案土地所有权和使用权问题得不到解决等事项为由，分别到山东省信访局、国家信访局越级上访，以上事实均有原告张良荣的陈述和申辩、证人证言、各级信访部门相关告知书及意见书、梁山县信访局越级上访证明、本院及济宁市中级人民法院民事、行政裁定书等证据证实，原告张良荣在信访事项未作出处理的情况下，仍就同一信访事项越级到省、国家信访部门上访，意图造成影响，满足其诉求，扰乱了正常的信访秩序。被告梁山县公安局依法对原告张良荣作出拘留十日的行政处罚，其作出该行政处罚的行政行为事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律正确，科罚得当。因此，原告提供的证据不足，不能证实其要求撤销被告梁山县公安局作出的梁公（徐）行罚决字[2020]38号《行政处罚决定书》的诉讼主张，其该诉讼请求本院依法不予支持。被告梁山县公安局依法作出的梁公（徐）行罚决字[2020]38号《行政处罚决定书》，本院依法予以维持。原告张良荣庭审过程中申请撤回其第一项诉讼请求，经审查，其申请符合法律规定，依法予以准许。因涉案具体行政行为并非被告梁山县政府作出，被告梁山县政府不具备本案诉讼主体资格，并及原告张良荣的其他诉讼请求，均不符合法律规定，依法亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条的规定，判决驳回原告张良荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张良荣负担。 张良荣不服原审法院上述判决，向本院提起上诉称，上诉人于2019年6月24日到山东省信访局、2019年12月25日到国家信访局信访属于依法依规表达诉求，没有违反信访规定，不属于违法信访。请求撤销一审判决；诉讼费由二被上诉人承担。 被上诉人梁山县公安局、梁山县人民政府未向本院提交答辩意见。 各方当事人在原审中提供的证据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统，本院二审认定的案件事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，公民享有依法表达诉求的权利，但该权利的行使应当通过正当的程序和途径，以理性、合法的方式表达。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；……。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。……。《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》第四条规定,信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、网上投诉等书面形式。信访人采用走访形式提出信访事项，应当根据信访事项的性质和管辖层级，到依法有权处理的本级或上一级机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，根据查明的案件事实，上诉人在梁山县拳铺镇人民政府对其反映的土地所有权及使用权问题处理期间仍然越级到山东省信访局、国家信访局信访，违反上述规定，构成扰乱信访秩序的寻衅滋事行为。被上诉人梁山县公安局依法履行了受案登记、调查取证、处罚前告知、作出处罚决定等相关程序，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条（四）项规定对上诉人作出被诉行政处罚，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法；被上诉人梁山县人民政府不是作出本案被诉行政行为的机关，不是本案适格被告。上诉人起诉梁山县人民政府没有依据。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予支持。上诉人上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张良荣承担。 本判决为终审判决。 审判长  原玉红 审判员  陈庆文 审判员  李传平 二〇二〇年十一月六日 书记员  毕迪昕