四川省万源市人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川1781行赔初4号 原告：达县蜜蜂广告服务有限公司。地址四川省达州市达川区健康巷**。 法定代表人：彭仁琼，执行董事。 委托诉讼代理人：王琳，男，汉族，住四川省达州市达川区，系该公司员工。 委托诉讼代理人：李梅，四川法之缘律师事务所律师。 被告：四川省开江县综合行政执法局。住。住所地四川省开江县新宁镇正北街**/div> 法定代表人：陈静，局长。 出庭负责人：陈洪雨，副局长。 委托诉讼代理人：温彦平，男，汉族，住四川省成都市武侯区。系该局法规股股长。 委托诉讼代理人：吴成俊，四川蜀江律师事务所律师。 原告达县蜜蜂广告服务有限公司要求确认被告四川省开江县综合行政执法局（以下简称开江县综合执法局）拆除其设置于开江县新宁镇金山大道的广告架行政赔偿一案，于2020年6月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年6月22日向被告开江县综合执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告达县蜜蜂广告服务有限公司的委托诉讼代理人王琳、李梅、被告开江县综合执法局出庭负责人陈洪雨、委托诉讼代理人温彦平、吴成俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告开江县综合执法局于2019年12月31日作出开江综执强拆【2019】第420号《开江县综合行政执法局强制拆除违法构筑物决定书》，因原告达县蜜蜂广告服务有限公司2013年12月在开江县新宁镇金山大道（原城普大道九石坎处）人行道上设置的大型单立柱广告架（建构筑物），至今未办理《建设工程规划许可证》，严重影响城市规划，属于违法建构筑物，遂决定于2020年1月9日依法对上述大型单立柱广告架（建构筑物）实施强制拆除。 原告达县蜜蜂广告服务有限公司诉称，2013年12月17日,原告与开江县城乡环境综合治理办公室签订《达万高速公路开江段及县内主干道广告设置管理合同》，约定由原告自行出资在开江县峨城大道和金山大道各设置一个大型广外广告牌，并负责日常管理维护。合同签订后,原告按时缴纳了合同约定的广告设置费及管理费,并按要求修建了两个广告钢架。2019年12月16日,开江县综合行政执法局作出开江综执限拆[2019]420号《责令限期拆除决定书》,该决定书以金山大道广告架未办理《建设工程规划许可证》为由,根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、六十四条之规定,要求原告于2019年12月24日前自行拆除,并告知可在收到该决定书之日起六个月内直接向万源市人民法院起诉。2019年12月31日,开江县综合行政执法局作出开江综执限拆[2019]420号《强制拆除违法构筑物决定书》,决定于2020年1月9日对广告架实施强制拆除。被告虽然向原告送达了《限期拆除通知书》,并告知原告相应的救济途径,但未至法定行政诉讼或行政复议期限届满就径行实施强制拆除行为,违反了法定的程序规定。故请求法院判决：一、被告支付因其违法行政行为给原告造成的各项损失共计36.615万元；二、诉讼费由被告承担。 原告达县蜜蜂广告服务有限公司为支持其诉讼请求向本院提交下列证据： 1.原告营业执照、法定代表人身份证明及身份证；2.四川省政府非税收入一般缴款书;3.《开江县城市管理委员会办公室关于加强户外广告设施安全检查的通知》、达县蜜蜂广告服务有限公司安全承诺、达州市新强钢结构有限公司安全检查情况报告;4.2019年5月10日开江县综合行政执法局(通知);5.《开江峨城大道豆厂旁二面单立柱钢结构广告牌制作协议》及付款凭证,《开江城区金山大道二面单立柱钢结构广告牌制作协议》及付款凭证;6.广告设计制作发布协议；7.鹏越数码制作清单；8.金山大道强拆现场照片及拆除后的现状；9.峨城大道强拆现场;10.达州市人民政府令第3号。 被告开江县综合执法局辩称：1、2019年11月27日,我局市政中队执法人员在日常执法巡查时,发现原告在开江县新宁镇金山大道九石坎处人行道上设置的大型单立柱广告架,正在使用过程中，但未办理任何手续,我局决定予以立案调查。原告行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十四条和四十条的规定。我局于2019年12月16日作出开江综执限拆（2019）第420号《责令限期拆除决定书》，于2019年12月23日作出开江综执催（2019）第420号《责令限期拆除决定催告书》，于2019年12月31日作出开江综执强拆（2019）第420号《强制拆除违法构筑物决定书》，后我局根据开江府函（2019）60号文件批复，于2020年3月31日向原告发出了拆除公告并于2020年4月28日进行拆除。2、原告自行设置的单立柱广告架位于开江县新宁镇金山大道九石坎的人行道上,该道路系开江县城到达州、宣汉、到高速入口等地方的交通要道，已经修建多年。根据开江县人民政府的规划和该道路用途,目前正在对该道路进行升级改造,对道路上设置的广告架、景观树、隔离带、道路两旁的路灯等建筑物、构筑物进行拆除,重新规划机动车道、非机动车道、人行道路、路灯等设施,没有规划其他建筑物和构筑物。根据县人民政府规划,该道路不再设置单立柱广告架,被答辩人的广告架只能予以拆除。3、根据《行政复议法》第21条的规定“行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是,有下列情形之一的,可以停止执行（一）被申请人认为需要停止执行的;（二)行政复议机关认为需要停止执行的:(三)申请人申请停止执行,行政复议机关认为其要求合理,决定停止执行的;(四)法律规定停止执行的。”原告都不具有以上停止强制执行的理由。4、道路急需改造,根据原告2013年12月17日与开江县城乡环境综合治理办签订的《达万高速公路开江段及县内主干道广告设置管理合同》第4条管理权限的规定,“若县委、县政府规划建设等需要,乙方无条件拆除广告架”。2019年12月16日向原告作出开江综执限拆(2019)第420号《责令限期拆除决定书》至强拆之日,原告没有自行拆除,我局只有依法强制拆除。故我局于2020年4月28日强制拆除被告擅自设置的广告架的程序合法，适用法律正确。综上，原告的诉讼请求应予以驳回。 被告开江县综合执法局向本院提交了如下证据和依据：1.案件来源登记表;2.现场勘查记录;3.行政执法立案呈批表及证明、委托书;4.询问(调查)笔录及文件复制件；5.广告设置管理合同及合同发票;6.广告架建议拆除讨论会:7.调查终结报告及呈批表;8.案件提请审理书;9.重大行政执法决定法制审核审批表;10.法律顾问审核意见书;11.重大案件讨论审核会议纪要;12.责令限期拆除决定书、送达回证;13.违法构筑物拆除公告及现场照片；14.强制拆除违法构筑物决定书、送达回证；15.关于强制拆除达县广告服务有限公司擅自设置广告架的请示;16.关于强制拆除达县广告服务有限公司擅自设置广告架的批复;17.违法构筑物拆除公告;18.强制拆除违法广告架现场照片及执法人员执法证复印件;19.行政执法结案呈批表；20.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、四十八条、六十四条、《四川省城乡规划条例》第三十四条、《开江县户外广告管理办法》第五条、八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条；21.《中共四川省委四川省人民政府关于印发的通知》（川委发【2018】32号）、《中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅印发的通知》（川委办【2019】26号）、《中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅关于印发的通知》（川委厅【2018】86号）、《中共四川省委四川省人民政府》（川委发【2017】5号）、《中共达州市委达州市人民政府》（达市委发【2017】18号）、《中共达州市委办公室达州市人民政府办公室关于印发的通知》（达市委办【2019】15号）、《达州市人民政府》（达市府函【2019】163号）、开江县规划图。 上述证据经庭审举证质证，原告达县蜜蜂广告服务有限公司对被告开江县综合执法局提交的证据的质证意见为：对1、2、3份证据的真实性无异议,案件来源登记表所载明的违反城乡规划法内容有异议,我们认为广告架不属于违法建筑物;城乡规划编制中心出示的证明、委托书没有异议,第4份证据的真实性无异议,也证明广告架设计的来源和依据是合法的。第5份证据的三性无异议,第6、11份证据有异议,被告单位内部讨论,原告不知道会议内容,对会议内容及决议并不知情。第7份证据与案件来源登记表意见一致;第13份证据的限期拆除决定书、催告书内容有异议,拆除时间并没有在明确告知行政诉讼期限届满之后,行为直接损害了原告的救济权力;第15份证据对请示内容不知情,三性有异议；第16份证据批复在开庭前不知情，三性均有异议；第18份证据开江县综合行政执法局拆除公告,原告并未收到,三性均不予认可，手机截屏通话内容从截屏上无法确认，领条,从广告架上面拆除下来的物品只能进行回收，不能重复利用；第20份证据中《开江县户外广告管理办法》不适用本案；对其他证据未发表质证意见；第21份证据没在举证期限内提交，不能作为定案依据，即使采信，被告也不能达到证明目的，原告对被告的主体资格没有提出异议，开江县规划图的证据来源及真实性无法核实，不能证明原告所设置的广告牌在规划范围，即使在规划范围也不能证明被告实施的行政行为合法。被告开江县综合执法局对原告达县蜜蜂广告服务有限公司提交证据的质证意见为：证据4中通知的第一项是否提交户外广告审批手续，有异议；对其他证据均无异议。 本院对原告达县蜜蜂广告服务有限公司提交的证据和被告开江县综合执法局提交的证据的三性予以综合认定。 经审理查明，2013年12月17日,开江县城乡环境综合治理办公室（甲方）与原告达县蜜蜂广告服务有限公司（乙方）签订《达万高速公路开江段及县内主干道广告设置管理合同》,约定：“一、项目地点:开江县峨城大道（工业园区内）设置大型户外广告1个；金山大道（原城普大道九石坎处）设置大型户外广告1个。二、用地协议:乙方按照甲安规划的地自行与土地使用权利人达成临时用地协议。乙方出资自建产告钢架。三、建设标准……四、管理权限:乙方出资自建广告钢架,负责日常管理维护，出现破损、陈旧应及时维修或更换,始终保持广告画面的整洁和美观。乙方的广告内容由工商、宣传部门审定批准后方可实施,乙方不得使用未经审批的广告内容和画面或自行转让使用权。广告钢架建成后由县政府管理,乙方具有使用权和钢架所有权,使用年限为15年。若县委、县政府规划建设等需要，乙方无条件撒除广告钢架。五、安全责任……六、缴费标准:乙方在取得甲方审批同意后,向甲方每年缴纳广告设置及管理费用8000元x2个=16000(壹万陆仟元整),以后每年缴费标准在原有基数上增收5%,合同签订之日30日内为次年续缴费日期,逾期、甲方有权按闲置予以损废拆除处理……”。随后，原告在未办理《建设工程规划许可证》的情况下，便在金山大道（原城普大道九石坎处）设置大型户外广告架，并支付了租金。2019年11月，开江县综合行政执法局市政中队执法人员在巡查至开江县金山大道九石坎处时，发现原告设置的大型单立柱广告架未办理《建设工程规划许可证》，遂予以立案调查。2019年12月16日，被告开江县综合执法局向原告出具开江综执限拆（2019）420号《责令限期拆除决定书》，决定：“经查,你公司于2014年8月设置在开江县新宁镇金山大道九石坎处的大型单立柱广告架(建构筑物),未办理《建设工程规划许可证》，严重影响了城市规划的实施，属违法建构筑物。你公司擅自设置广告架的行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四的规定,现责令你公司于2019年12月24日前自行拆除,逾期未拆除的,我局将依法予以强制拆除。若不服本决定，可在收到本决定书之前六十日内向开江县人民政府或达州市城市管理行政执法局提出行政复议申请,也可在六个月内直接向万源市人民法院提起行政诉讼。”于2019年12月23日邮寄给了原告。2019年12月23日，被告作出开江综执催（2019）第420号《责令限期拆除催告书》，内容为：“本局已于2019年12月16日向你公司发出《责令限期拆除决定书》(开江综执限拆〔2019)420号),你公司在规定期限内未履行该行政决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定,现依法予以催告,请你公司自收到本催告书之日起五日内履行下列义务：自行拆除你公司设置在开江县新宁镇金山大道九石攻处大型单立柱广告架(构筑物)。逾期仍未自行拆除上述违法构筑物的,本局将依法强制拆除若你公司对上述催告有异议,可在接到本催告书之日起三日内到开江县综合行政执法局进行陈述和申辩;逾期不进行陈述申辩视为放弃陈述、申辩权利。”于2019年12月23日邮寄给了原告。2019年12月31日，被告作出开江综执强拆（2019）第420号《强制拆除违法构筑物决定书》，内容为：“经查,你公司于2013年12月份在开江县新宁镇金山大道(原城普大道九石坎处)人行道上设置的大型单立柱广告架(建构镇物)，至今未办理《建设工程规划许可证》，严重影响城市规划,属违法建构筑物。你公司未办理《建设工程规划许可证》擅自设置广告架(建构筑物)的行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。本局于2019年12月16日向你公司送达了《开江县综合行政执法局责令限期拆除决定书》（开江综执限拆[2019】第420号),于2019年12月23日向你公司送达了《开江县综合行政执法局责令限期拆除催告书》(开江综执催【2019】第420号),你公司在规定期限内拒不自行拆除上述违法建构筑物,现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本局决定于2020年1月9日依法对你公司上述大型单立柱广告架(建构筑物)实施强制拆除。若不服本决定，可在收到本决定书之日起六十日内向开江县人民政府或达州市城市管理行政执法局提出行政复议申请，也可在六个月内直接向万源市人民法院提起行政诉讼。”当日，被告将上述决定书邮寄给了原告。经被告向开江县人民政府请示，2020年3月27日，开江县人民政府作出批复：“你局《关于强制拆除达县蜜蜂广告服务有限公司擅自设置广告架的请示》（开江综执【2020】10号）收悉。经研究，同意由你局牵头依法强制拆除位于淙城街道九石坎社区复康医院对面人行道上的大型单立柱广告架（建构筑物）”2020年3月31日，被告向原告发出了《违法构筑物拆除公告》，责令原告于2020年4月7日前予以自行拆除，若逾期未自行拆除的，将依法强制予以拆除。并对《公告》予以了张贴。2020年4月28日，被告对原告设置的位于淙城街道九石坎社区复康医院对面人行道上的大型单立柱广告架采用整体切割方式予以了拆除，原告委托吴让全全权代表原告现场对拆除后的广告架清运处理，同日，吴让全向被告出具《领条》:“兹有委托人吴让全，男，身份证号码：513021XXXXXX********，受达县蜜蜂广告有限公司法人王琳全权委托代表公司，领取达县蜜蜂广告有限服务公司设置在开江县金山大道复康医院对面九石坎村门前人行道上一块大型单立柱广告架（钢架构筑物）”。 同时查明，2015年12月24日，中共中央国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第二条第七款：“（七）推进综合执法。重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。具体范围是：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。城市管理部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施……”，中共四川省委四川省人民政府出台川委发【2017】5号《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》第二条一款三项：“3.明确城市管理综合执法范围。城市管理综合执法范围主要是：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权……上述六大领域内确需集中行使的其他行政处罚权及相应的行政强制权,应是与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关的事项,由市、县政府报省政府批准。城市管理主管部门可以实施综合执法范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。”2018年12月31日，中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅《关于印发的通知》和2019年2月2日，中共达州市委办公室、达州市人民政府办公室《关于印发的通知》均规定深化综合行政执法改革，按照中央和省委、省政府关于深化市场监督、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业5个领域综合行政执法改革的要求,统筹制定深化综合行政执法改革实施意见，确保改革整体推进、落实到位。推进相对集中行政处罚权、行政强制权改革，落实属地监管责任。 另查明，开江县新宁镇金山大道（原城普大道九石坎）已纳入开江县淙城街道，属于开江县城镇规划范围。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”和中共四川省委四川省人民政府出台川委发【2017】5号《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、中共中央国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、中共四川省委四川省人民政府出台川委发【2017】5号《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅《关于印发的通知》和中共达州市委办公室、达州市人民政府办公室《关于印发的通知》的规定的规定，被告责令限期拆除、催告及强制拆除原告设置的广告架属于其在法定职权范围内实施的履职行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”和《四川省城乡规划条例》第第三十四条第一款“建设单位或者个人在城乡规划区内进行以下城乡建设活动，应当依法履行规划审批手续:(一)建(构)筑物工程;(二)道路、桥梁、管线、管沟等各类市政设施工程;(三)广场、停车场、公共绿地建设;(四)地下空间开发和利用工程;(五)城市雕塑、占用城乡用地和空间的大型户外广告设施;(六)法律法规规定的其他需要履行规划审批手续的建设工程项目。”的规定，原告达县蜜蜂广告服务有限公司在淙城街道九石坎社区复康医院对面人行道上设置的大型单立柱广告架应该取得规划审批手续，但未取得审批手续，故被告认定事实清楚。被告向原告出具的责令限期拆除决定书依法向原告方进行了送达，并且告知了原告相应的救济途径和陈述、申辩的权利，但《责令限期拆除决定书》还未发生法律效力，被告便做出了《强制拆除违法构筑物决定书》。虽然被告在作出《强制拆除违法构筑物决定书》前向原告进行了催告，其行为符合《中华人民共和国行政强制法》的规定。但被告于2019年12月31日作出强制拆除违法构筑物决定书，于2020年4月28日组织拆除，被告作出的《强制拆除违法构筑物决定书》还未生效，被告便实施了强制拆除的行为，其行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，属于程序违法。对被告拆除原告设置于开江县淙城街道（原新宁镇金山大道）的单立柱广告架行为的合法性本院不予确认。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。被告在拆除原告的广告架时采用切割方式整体予以拆除，案涉广告牌被认定为违法建(构)筑物，对拆除后的残存建筑材料，被告无职责进行保管，而且原告也委托专人进行了回收，没给原告造成直接损失。且原告设置的广告架未取得规划许可，属于违法构建筑物，故原告要求被告赔偿其损失的请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告达县蜜蜂广告服务有限公司的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于达州市中级人民法院。 审 判 长  胡 蓉 审 判 员  张文化 人民陪审员  李玖祥 二〇二〇年十一月十六日 法官 助理  陈军良 书 记 员  钟 娅