海南省文昌市人民法院行政判决书(2020）琼9005行初45号海南省文昌市人民法院行政判决书（2020）琼9005行初45号原告王月桂，女，汉族，1934年10月22日出生，海南省澄迈县民，现住该村。原告陈明云，男，汉族，1975年3月10日出生，海南省澄迈县民，现住该村。原告陈崇期，男，汉族，1933年9月5日出生，海南省澄迈县民，现住该村。原告陈明雄，男，汉族，1956年11月6日出生，海南省澄迈县民，现住该村。原告陈名飞，男，汉族，1965年1月29日出生，海南省澄迈县民，现住该村。委托代理人符明盛，男，海南京园律师事务所律师。被告海南老城经济开发区管理委员会城建管理局，地址：海南省澄迈县老城经济开发区南一环路政务服务中心**。负责人丁善刚，局长。委托代理人王大任，男，海南老城经济开发区管理委员会城建管理局工作人员。委托代理人王业镇，男，海南昌宇律师事务所律师。被告海南老城经济开发区管理委员会，地址：海南省澄迈县老城经济开发区南一环路政务服务中心。法定代表人王世雄，主任。委托代理人王大雄，男，海南老城经济开发区管理委员会工作人员。委托代理人王业镇，男，海南昌宇律师事务所律师。原告王月桂、陈明云、陈崇期、陈明雄、陈名飞不服被告海南老城经济开发区管理委员会城建管理局于2019年10月14日作出的海城管限拆字[2019]153号《限期拆除违法（章）建设通知书》（下简称通知书）及强制拆除其位于澄迈县老城经济开发区工业大道美俗村西北侧房屋的行为，于2020年7月1日向本院提起行政诉讼。本院在当日受理后，于8月12日分别向被告海南老城经济开发区管理委员会城建管理局（下简称老城城管局）、海南老城经济开发区管理委员会（下简称老城管委会）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月20日公开开庭审理了本案。原告王月桂、陈明云、陈崇期、陈明雄、陈名飞及其委托代理人符明盛，被告老城城建局的委托代理人王大任、老城管委会的委托代理人王大雄及其两位被告的共同委托代理人王业镇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。老城城管局于2019年10月14日作出的《通知书》内容：“经查，你于2019年10月14日前在老城经济开发区工业大道美俗村西北侧尚未经城乡规划行政主管部门批准擅自搭建，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、《海南省城乡规划条例》第四十六条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、《海南省城乡规划条例》第七十五条的规定，责令你（单位）于2019年10月17日前将擅自搭建的自行拆除。”2019年10月18日，被告老城城管局对原告王月桂、陈明云、陈崇期、陈明雄、陈名飞位于澄迈县老城经济开发区工业大道美俗村西北侧房屋实施了强制拆除。原告王月桂、陈明云、陈崇期、陈明雄、陈名飞共同诉称，诉讼请求：1.确认被告老城经济开发区管理委员会城建管理局于2019年10月14日作出的海城管限拆字[2019]153号《限期拆除违法（章）建设通知书》违法；2.确认被告老城城管局、老城管委会于2019年10月18日强制拆除原告位于澄迈县老城经济开发区工业大道美俗村西北侧房屋（含附属设施）的行政行为违法。事实与理由：原告一家世居海南省澄迈县。位于海南省澄迈县老城镇工业大道美俗村西北侧的土地系原告一家共同拥有的宅基地，总面积为1340平方米。1981年，原告一家在该土地上建设房屋(总建筑面积为200平方米；以下简称“涉案房屋”)并居住。2019年10月14日，被告老城城管局内设部门老城中队作出《通知书》，认定涉案房屋未经批准擅自搭建，责令原告于2019年10月17日前自行拆除。2019年10月18日，被告趁原告方无人在家之际，突然将涉案房屋强制拆除。原告认为，老城中队作出《通知书》违法，其一，老城中队作为被告老城城管局内设部门，其无权作出《通知书》；其二，原告涉案房屋建设远远早于《通知书》依据的《中华人民共和国城乡规划法》（下简称城乡规划法）和《海南省城乡规划条例》（下简称规划条例）施行的时间，且《通知书》所依据的《城乡规划法》第四十四条、六十六条和《规划条例》第四十六条、七十五条均为临时建设的规定，属于适用法律错误；其三，《通知书》严重违反法定程序。涉案房屋系原告的合法财产，建设己近四十年，应当受到法律保护。被告依据老城中队违法作出的《通知书》直接强制拆除原告合法的涉案房屋，属于滥用职权，严重违反法律规定，严重侵害原告合法权益。为此，为维护原告合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律之规定，特向贵院提起诉讼。原告王月桂、陈明云、陈崇期、陈明雄、陈名飞向本院所举证据如下：1.《证明》，证明涉案房屋属于原告所有；2.海城管限拆字[2019]153号《限期拆除违法（章）建设通知书》；3.现场图片及视频；4.海南老城经济开发区管理委员会[2020]34、73号《关于陈莲容同志信访事项答复意见》，2、3、4号证据共同证明：（1）《限期拆除通知》认定涉案房屋未经批准擅自搭建，责令原告于2019年10月17日自行拆除；（2）被告老城城管局于2019年10月18日强制拆除了原告合法的涉案房屋，被告老城管委会对此予以认可。被告老城城管局辩称，第一.城管局不是适格被告，因城管局不是独立的法人机构，是老城管委会的内设机构，不能作为独立被告；第二.本案是在城管局日常巡查过程中发现涉案房屋是违法建筑，所以依法下达了限期拆除通知书，在原告等人没有履行限拆行为后，被告依法实施了强制拆除，并该房屋也是长期无人居住的房屋，鉴于此，我们认为涉案行政行为合法，应予以维持。被告老城城管局向本院所举证据如下：1.限期拆除违法（章）建筑物通知书；2.现场照片，1、2号证据共同证明2019年10月14日，老城城管局在日常巡查中发现涉案房产属于没有报建手续又在荒废状况的房产，为此，老城管委会及老城城管局作出《通知书》，限期拆除违建的事实。被告老城管委会辩称，第一.城管局不是适格被告，因城管局不是独立的法人机构，是老城管委会的内设机构，不能作为独立被告；第二.本案是在城管局日常巡查过程中发现涉案房屋是违法建筑，所以依法下达了限期拆除通知书，在原告等人没有履行限拆行为后，被告依法实施了强制拆除，并该房屋也是长期无人居住的房屋，鉴于此，我们认为涉案行政行为合法，应予以维持。被告老城管委会向本院所举证据如下：1.限期拆除违法（章）建筑物通知书；2.现场照片，1、2号证据共同证明2019年10月14日，老城城管局在日常巡查中发现涉案房产属于没有报建手续又在荒废状况的房产，为此，老城管委会及老城城管局作出《通知书》，要求其于2019年10月17日前限期拆除违建的事实。本院所调取的证据如下：1.海南省澄迈县老城片区总体规划修编（2011-2030）；2.澄迈县人民政府办公室关于印发澄迈县新型城镇化建设项目土地征收及报批工作方案和征地补偿安置实施方案的通知（城府办[2015]235号）；3.海南老城经济开发区管理委员会机构代码；4.海南省机构编制委员会办公室关于印发中共海南老城经济开发区工作委员会海南老城经济开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知（琼编办[2011]30号）；5.现场照片；6.现场勘验笔录及调查笔录；7.澄迈县机构编制委员会关于同意中共海南老城经济开发区工作委员会海南老城经济开发区管理委员会内设机构的主要职责、人员编制和岗位设置的通知（澄编[2011]26号），证明被告主体地位、土地征收补偿安置标准、涉案房屋被拆除现状等。各方当事人的质证意见如下：一.对原告所举证据质证意见。被告老城管委会与老城城管局质证意见一致：1号证据三性不予认可，该证明书不能证明原告的用地手续合法；2、3号证据没有意见，对4号证据关联性有异议，该证据不能证明涉案行政行为给原告造成重大经济损失，合法财产才受法律保护，不合法财产则不受法律保护。二.对被告老城城管局、老城管委会所举证据质证意见。（一）原告质证：对1号证据合法性有异议，首先中队无权作出该通知书，其次，该通知书所依据的法律错误，并且该法律是在涉案房屋建设完成后施行的，法不溯及既往，且该通知书限定的时间不符合法律规定，程序违法。对被告提交其他证据三性无异议，恰恰能证明被告违法拆除原告涉案房屋的事实。（二）被告老城管委会与被告老城城管局对于对方所举证据三性均无异议。三.对本院所调取证据质证意见。（一）原告质证：对1、2、3、4、5、6、7号证据的三性无异议，2号证据赔偿标准是2015年的，针对现在的标准偏低；5号证据证明被告强制拆除原告房屋造成原告重大经济损失的事实，6号证据可以证明被拆除房屋的面积。（二）被告老城管委会与被告老城城管局对证据三性无异议。对原、被告所举及本院所调取的证据作如下确认：一.原告王月桂、陈明云、陈崇期、陈明雄、陈名飞所举1、3号证据来源真实、合法、具有相关性，予以认定，对2、4号证据来源真实性予以认定。二.对被告老城城管局所举1、2号证据来源真实性予以认定。三.对被告老城管委会所举1、2号证据来源真实性予以认定。四.本院所调取的1、2、3、4、5、6、7号证据来源真实、合法、具有相关性，予以认定。经审理查明，原告陈崇期与王月桂是夫妻关系，生育陈明云、陈明雄、陈名飞。1981年间，原告陈崇期与王月桂利用其村集体空闲地建造了一间砖木结构房屋（青砖墙、水泥瓦屋面，木梁，面积为143平方米）居住，属共同原告的家庭共有财产。1988年成立原澄迈县老城经济开发区，涉案房屋位于老城经济开发区规划范围内。2006年经省政府同意设立海南老城经济开发区，2011年1月31日经省编委批准成立被告老城管委会，为县政府的派出机构，属事业法人单位。同年经县编办批准设立被告老城城管局，为老城管委会内设机构，负责老城开发区行政辖区范围内的市政、城镇容貌等的管理工作，老城中队为其工作部门。同年出台澄迈县老城片区总体规划修编（2011-2030），涉案房屋位于澄迈县老城经济开发区工业大道美俗村西北侧。近几年，共同原告在交通方便地方另盖房屋居住，涉案房屋就闲置下来。因恒大悦龙湾项目用地需要征收包括涉案房屋在内村集体土地，在土地征收过程中，老城城管局认定涉案房屋属擅自搭建的违法建筑，于2019年10月14日作出《通知书》，责令共同原告于2019年10月17日前将涉案房屋自行拆除。该《通知书》于当天张贴在涉案房屋墙壁上，共同原告不知情。2019年10月18日，老城城管局组织人员将涉案房屋强制拆除，在拆除过程中，没有制作现场拆除笔录，没有进行财产清点、公证。共同原告在2020年1月6日知情后拨打12345政府热线投诉，老城管委会于2020年2月25日对其进行书面答复。共同原告不服该答复再于2020年3月22日网上投诉，老城管委会于2020年5月29日对其进行书面答复。共同原告不服遂诉至本院要求处理。案在审理过程中经现场勘测，原告所主张的三张床、三个柜子、六张椅子已被拆除后的建筑物压埋了。另查明，老城城管局在拆除涉案房屋前没有作出处罚决定书，未进行催告，没有作出强制拆除决定，没有发出拆除公告，未通知共同原告到场。本院认为，本案的争议焦点是，一.本案两被告的主体是否适格；二.本案是否超过起诉期限；三.被告强制拆除涉案房屋行政行为是否合法。一.被告主体是否适格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；……”本案中，涉案《通知书》虽盖老城中队章，但老城中队只是老城城管局的工作部门，因此，对涉案房屋进行查处并实施拆除的是老城城管局。被告老城管委会属具有法人资格的事业单位，但其不是省级人民政府批准设立的管理机构。老城城管局只是老城管委会内设机构，不具有法人资格，不能独立对外承担责任，其所实施的行政行为应由老城管委会承担。因此，老城管委会为责任主体，是本案的适格被告，老城城管局的被告主体不适格，经释明，原告坚持老城城管局为被告，本院不予支持。二.本案是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”老城管委会于2019年10月18日实施拆除涉案房屋，原告本应在六个月内提起诉讼，但因被告在实施拆除前未作出强制执行决定、进行公告及通知原告到场，原告是在2020年1月6日知情涉案房屋被拆除事实，其起诉未超过起诉期限。三.被告强制拆除涉案房屋行政行为是否合法。（一）被告认定涉案房屋属于违法建筑的事实不清、主要证据不足。《村镇建房用地管理条例》于1982年2月１3日起施行，《中华人民共和国土地管理法》于1987年1月１日起施行，《中华人民共和国城市规划法》于1990年４月１日起施行，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行。涉案房屋是在1981年间建造的，当时国家尚未出台用地、规划方面的法律规范，按照法不溯及既往原则，被告认定涉案房屋属于违法建筑事实不清、主要证据不足。（二）被告强制拆除涉案房屋的行为已超越职权。《城乡规划法》第四十四条规定“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。……”第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十六条规定：建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；……”第六十八条：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《海南省城乡规划条例》第七十六条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第七十八条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地市、县、自治县人民政府规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；……”从上述规定可以看出，对未取得建设工程规划许可证进行建设或未经批准进行临时建设的，本由澄迈县城乡规划主管部门责令限期拆除，但根据《省政府关于深化行政执法体制改革推进市县综合行政执法的指导意见的通知》（琼府[2017）19号]第二条第一款“关于行政处罚权集中到综合行政执法部门；”第2项“住房城乡建设部门对城乡违法建设，以及开发建设活动违法侵占、破坏风景名胜、历史文化空间资源的行政处罚权”所规定，该职责已集中到本省市县综合行政执法部门。被告老城管委会对涉案房屋作出《通知书》并依据该《通知书》予以拆除的行为，与上述法律规定相悖，超越了职权。（三）《行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”行政强制执行以已生效的行政行为所确定的义务为执行内容，行政机关所作出的行政行为中所确定的义务，只有在发生法律效力后，才可以强制执行，本案中被告只发出《通知书》面没有作出行政处罚决定，可见被告实施强制执行没有可执行的依据。（四）《行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……”；第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”；第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条规定：“强制拆除违法建筑，应当提前五个工作日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人到场。当事人拒不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建筑所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像”。根据上述法律规定，行政机关实施拆除行政强制行为应当严格依照法律规定程序进行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被告在强制拆除涉案广告牌前未依法进行催告，未作出强制执行决定、发出拆除公告及通知原告到场，在强制清除过程中未进行清点及制作笔录，多个程序存在严重违法。综上，被告在2019年10月18日实施强制拆除涉案房屋行为认定事实不清、无执行依据、程序违法、超越法定职权，因涉案房屋已被拆除完毕，不具有可撤销的内容，原告诉请确认被告强制拆除行为违法的理由正当。因本院在审查强制拆除行政行为合法性时一并审查了《通知书》的合法性，本院确认被告强制拆除违法已包含了《通知书》违法内容，本案没有必要单独就《通知书》是否违法作出司法裁判。案经本院审判委员会2020年第36次会议讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告海南老城经济开发区管理委员会于2019年10月18日强制拆除原告王月桂、陈明云、陈崇期、陈明雄、陈名飞位于澄迈县老城镇工业大道美俗村西北侧房屋的行政行为违法。案件受理费人民币50元，由被告海南老城经济开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。审   判   长   严   世   棉人 民 陪 审 员   符   尤   美人 民 陪 审 员   欧   开   武 二0二0年十一月三十日书   记   员   曾琦[盖章位置]附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。