贵州省铜仁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔06行终142号 上诉人（原审原告）杨龙，男，土家族，务农，住贵州省江口县。 委托代理人邓资林，贵州哲伦律师事务所律师。 委托代理人冯旭飞，贵州哲伦律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）江口县太平镇人民政府，住所地江口县太平镇太平社区街上。 法定代表人贾小华，该镇镇长。 上诉人杨龙因与被上诉人江口县太平镇政府（以下简称太平镇政府）城市规划管理纠纷一案，不服贵州省铜仁市碧江区人民法院（2020）黔0602行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：2016年1月，贵州省人民政府作出黔府函（2016）12号《省人民政府关于铜仁市江口县太平镇云舍历史文化名村保护规划（2015-2030年）的批复》，内容载明：原则同意修订后的《江口县太平镇云舍历史文化名村保护规划（2015-2030年）》，同意该规划确定的云舍历史文化名村保护范围，以及严格实施该保护规划，保护范围内的一切建设活动必须符合《保护规划》要求，未经审批，单位和个人不能随意改变和调整等。原告杨龙系江口县云舍村**精准扶贫户村民，在云舍村××老屋××房××幢，处于规划区范围内。2017年，原告杨龙老屋旁边的偏房被拆除，修建了砖木结构的房屋两层，租给案外人用于经营餐饮住宿，对于该新建房屋，原告至今未办理相关建房审批手续。2020年8月13日，被告太平镇政府向原告杨龙作出123号《责令限期拆除通知书》，认定原告在主房旁边建房，违反《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定，属违法建筑，要求其收到通知之日起3日内自行拆除，逾期未拆除，将依法进行强制拆除。原告杨龙对123号《责令限期拆除通知书》不服，提起本案诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”故太平镇政府在其辖区的规划区内，对未取得规划许可或未按许可进行建设的建筑有权作出认定和处理，也是其法定职责。《贵州省城乡规划条例》第三十四条第二款规定：“在乡、村寨规划区内进行农村村民住宅建设的，应当向村民委员会提出建房申请，报乡、镇人民政府审核，城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”本案案涉房屋位于江口县的保护规划区内，原告杨龙在未经相关单位审批，未取得乡村建设规划许可证的情况下，在其老宅旁边新建案涉房屋显然违反上述法律规定。被告太平镇政府经现场勘察后，依据《中华人民共和国城乡规划法》作出123号《责令限期拆除通知书》，并无不当。被告太平镇政府作出的123号《责令限期拆除通知书》事实清楚、适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杨龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨龙承担。 杨龙上诉请求：1、请求依法撤销碧江区人民法院作出的（2020）黔0602行初44号行政判决书；2、请求依法改判支持上诉人的一审诉求或发回重审；3、诉讼费由被告承担。事实与理由：一、被上诉人作出的太府拆字（2020）第123号《责令限期拆除通知书》存在程序违法。1、上诉人一审提供的《安全住房保障明白栏》中，被上诉人和江口县住建局以加盖公章的形式认可了案涉房屋为A级保障性住房，该行为实质是通过具体的行政行为认定案涉房屋属于上诉人保障性住房的事实，被上诉人的上述行为属于具体行政行为，根据行政行为相对性原则，被上诉人在未撤销上述具体行政行为的情况下就对同一行政相对人作出相反的《责令限期拆除通知书》违背了程序正当原则，属于程序违法。而一审判决未考虑政府盖章作出原具体行政行为的权威性，在上诉人的房屋被认定为唯一保障性住房的情况下，认可被上诉人于2020年8月13日作出的通知书，纵容了被上诉人行政权力的恣意性。2、被告一审向法庭提交4、5号证据均是在123号《责令限期拆除通知书》之后做出，恰好说明被告在做出本案行政行为之前，没有履行必须的告知及调查义务，没有充分听取当事人意见，本案涉案房屋政府认可的安全保障住房，当事人也有充分的证据答辩，被告在未听取原告意见，剥夺了原告享有的陈述、申辩的权利，程序违法，依法应当予以撤销。二、案涉房屋系上诉人的唯一保障性住房，一审法院未查明该项事实。案涉房屋修建前上诉人是精准扶贫户且一直居住近百年历史的老屋，上诉人也因贫困至今未娶。后上诉人按照国家对建档立卡农户安全住房有保障的政策，在江口县旅游局以及多个政府部门的帮助下，才按照旅游局为其打造的设计图，将老屋旁的猪圈改造作为自己居住和获取经济来源的唯一保障性住房，房屋修建并在当地部门帮助下，上诉人才真正告别居住无所的日子。从本案的现有证据也可知道，被上诉人从房屋修建前到上诉人房屋建成居住，不仅完全知情且还对上诉人在政策上、生活上予以帮助，但现被上诉人却以上诉人手续不全为由，就下达通知并欲强制拆除上诉人的房屋，不仅属于违法行为，实质上更是剥夺了上诉人最后的生存权。一审法院仅以上诉人没有规划手续便驳回了原告的诉请，没有全面的考虑本案，应依法予以纠正。三、案涉房屋的修建未违背《贵州省城市规划条例》的规定，一审适用该条例的条款错误。根据《贵州省城市规划条例》第一条协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展……第三条……改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用……。上诉人按照国家发展旅游以及国家精准扶贫的住房保障政策，江口县旅游局按照上述的规定设计了案涉房屋的改造方案，不仅达到了旅游区统一规划要求且改善了环境卫生，促进了当地旅游、经济发展。因此，一审判决采纳的《贵州省城市规划条例》的部分条款，不符合《中华人民共和国城乡规划法》及《贵州省城市规划条例》的总体规定，依法应纠正一审裁判的错误。 太平镇政府答辩称，上诉人存在违法建房的事实。江口县太平镇云舍村属于中国历史文化名村，2016年1月5日省人民政府《省人民政府关于铜仁市江口县太平镇云舍历史文化名村保护规划（2015—2030年）的批复》（黔府函〔2016〕12号）明确了核心保护范围、建设控制地带及新村建设范围。上诉人违法修建的房屋处于核心保护范围内，根据省人民政府批复：“《保护规划》是云舍历史文化名村保护发展和建设管理的法定依据，保护范围内的一切建设活动必须符合《保护规划》要求，未经审批机关同意，任何单位和个人不能随意改变和调整。”《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第（二）项：“使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”、《贵州省城乡规划条例》第三十四条：“在乡、村寨规划区内进行农村村民住宅建设的，应当向村民委员会提出建房申请，报乡、镇人民政府审核，城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”之规定，通过庭审调查以及证据显示均能证明被答辩人未批先建，从未向以上任何一个部门提出申请，未履行相关手续，故答辩人根据《城乡规划法》第六十五条之规定，责令被答辩人限期拆除违法建筑，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、太平镇人民政府太府拆字（2020）第123号《责令限期拆除通知书》系告知性质的通知书，系为作出下一步的行政行为而实施的准备性的过程性行为，同时从字面意义看,系通知书而非决定书，该《通知书》其本质系过程性、阶段性行政行为，对于行政程序中的相对人的权利义务未产生实际影响。且答辩人得知被答辩人违法建设行为后，派员进行了调查，对现场作了勘验，用照片对现场作了固定，并调查了违法人的相关身份信息，在作出行政强制决定前，向被答辩人送达了责令限期拆除通知书，因被答辩人在规定期限内没有履行义务，答辩人根据《行政强制法》的规定书面催告其履行义务，告知了相应权利义务，被答辩人仍拒不履行，答辩人所作行政行为的程序符合法律的规定。综上，答辩人作出太府拆字（2020）第123号《责令限期拆除通知书》有事实和法律依据，程序合法，一审判决认定事实清楚，法律适用正确，请求维持一审判决。 二审查明事实与一审认定事实无异，本院依法予以确认。 本院认为，贵州省人民政府于2016年1月已作出黔府函（2016）12号《省人民政府关于铜仁市江口县太平镇云舍历史文化名村保护规划（2015-2030年）的批复》，同意该规划确定的云舍历史文化名村保护范围，保护范围内的一切建设活动必须符合《保护规划》要求，未经审批，单位和个人不能随意改变和调整等。同时，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”上诉人杨龙在规划区内于2017年拆除偏房重建，根据《贵州省城乡规划条例》第三十四条第二款“在乡、村寨规划区内进行农村村民住宅建设的，应当向村民委员会提出建房申请，报乡、镇人民政府审核，城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”的规定，应当申请相关建设规划许可证。现杨龙在未经相关单位审批，未取得乡村建设规划许可证的情况下，在其老宅旁边新建案涉房屋显然违反上述法律规定。太平镇政府在其辖区的规划区内，对未取得规划许可或未按许可进行建设的建筑作出限期拆除通知，符合法律规定。 关于上诉人提出“被上诉人和县住建局以加盖公章的形式认可了案涉房屋为A级保障性住房，该行为实质是通过具体的行政行为认定案涉房屋属于上诉人保障性住房的事实”的上诉理由。上诉人依据是《贵州省建档立卡农户安全住房有保障明白栏》对于杨龙的住房载明“住房面积120平方米，砖木结构，2020年5月经江口住建局鉴定为A级安全住房”。上述认定，仅系对农户房屋结构安全定级认定，不涉及房屋建设是否取得许可，故此上诉理由于法无据，不予采信。关于上诉人提出被上诉人一审向法庭提交4、5号证据均是在123号《责令限期拆除通知书》之后做出，程序违法的上诉理由。经查，涉案《责令限期拆除通知书》的作出，系因杨龙没有合法取得建设规划许可证。随后的笔录是对房屋用途的建设资金来源的调查，不影响《责令限期拆除通知书》作出，不存在程序违法。关于上诉人提出其建房得到在江口县旅游局以及多个政府部门的帮助，其建房应视为合法的的上诉理由。经查，上述相关部门的帮助属于脱贫攻坚政策范筹，与房屋是否取得合法建设规划许可无必然联系。此上诉理由没有法律依据，不予采信。 综上，上诉人杨龙的上诉请求不能成立，应予驳回。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由杨龙负担。 审判长 王 晋 审判员 谢稼祥 审判员 陈继霞 二〇二〇年十一月三十日 书记员 舒 雨