辽宁省东港市人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0681行初39号原告：辽宁省丹东市东港市大东街道办事处大东村村民委员会。住所地东港市大东街道办事处东港路**。法定代表人：李国胜，系该村委会书记兼主任。委托诉讼代理人：张华、孙瑜，均系辽宁方浩律师事务所律师。被告：东港市自然资源局。。住所地东港市东港南路**负责人：于学波，该局局长。出庭应诉负责人：郑钰家，系该局副局长。委托诉讼代理人：隋慧明、李明，均系该局政策法规室科员。被告：东港市人民政府。住所。住所地东港市东港南路**div>负责人：刘洋，系市长。委托诉讼代理人：王瑾，系东港市司法局法治事务科科员。委托诉讼代理人：何恒川，系辽宁仁正律师事务所律师。第三人：东港市盛平物资有限公司。住所地：。住所地：东港市大东菜农委**v>法定代表人：刘平，系该公司经理。原告辽宁省丹东市东港市大东街道办事处大东村村民委员会(下称大东村委会)诉被告东港市自然资源局、东港市人民政府、第三人东港市盛平物资有限公司(下称盛平物资公司)不服土地权属争议案件不予受理通知书、行政复议决定一案，于2020年8月18日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2020年8月20日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人张华，被告东港市自然资源局的副局长郑钰家、委托诉讼代理人李明、隋慧明，被告东港市人民政府的委托诉讼代理人王瑾、何恒川，第三人盛平物资公司的法定代表人刘平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年6月1日，被告东港市自然资源局作出《土地权属争议案件不予受理通知书》，载明：你村申请确认盛平物资公司29.14平方米土地为集体土地一案，经审查，因29.14平方米土地在盛平物资公司持有的东港国用（2010）第038269号国有土地使用证范围内，不存在土地权属争议，决定不予受理。原告大东村委员会诉称，原告因与第三人土地权属争议，依法向东港市人民政府提交《土地确权申请书》，要求确认东港市人民政府为第三人颁发的东港国用（2010）第038269号国有土地证中的29.14平方米土地为原告所有，但东港市人民政府接收申请后，由东港市自然资源局作出《土地权属争议案件不予受理通知书》，以不存在土地权属争议为由，决定不予受理。同时告知原告有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，原告遂向东港市人民政府申请行政复议，东港市人民政府作出东政复字（2020）5号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请，维持东港市自然资源局的不予受理通知书，并于2020年8月3日送达给原告。原告认为，二被告的行政行为存在程序违法、事实不清、法律适用错误等情形，主要表现在：一是原告是向东港市人民政府申请土地确权，东港市自然资源局作出不予受理通知，明显属于行政机关主体错误，且违反了《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款的规定；二是，东港市人民政府明知道前述主体错误情形，却仍然维持原行政行为，明显违法；三是涉案的29.14平方米土地虽然在第三人的土地使用证内，但原告已启动行政复议程序，要求予以撤销，故该宗土地存在争议。综上，二被告的行政行为明显不当，故依法提起诉讼。诉讼请求：一、撤销东港市自然资源局作出的《土地权属争议案件不予受理通知书》；二、撤销东港市人民政府作出的东政复字（2020）5号行政复议决定书；三、判令东港市人民政府受理原告的土地确权申请；四、诉讼费由被告依法承担。原告没有向本院提交证据。被告东港市自然资源局辩称，被告东港市自然资源局在收到原告提出的土地确权申请书后，调取了第三人享有相关土地使用权的登记档案，从登记档案记载的内容结合原告提出的确权申请的意见，认定原告提出的争议地块位于第三人享有使用权的土地使用证范围内，因此原告主张土地权属存在争议，但第三人享有使用权的宗地所涉权属证书的颁发档案显示该土地使用权已得到本案原告的盖章确认，且上述土地使用权经历过多次使用主体的变更，但均得到原告的认可，因此案涉土地不存在土地争议。而被告东港市自然资源局得出案涉事实的证据来源于土地登记档案，事实清楚，证据确凿，根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款规定，被告东港市自然资源局有权就是否受理出具意见。综上，虽然被告东港市自然资源局直接向原告送达该通知书略有不当，但对相关事实的认定证据确凿，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告东港市自然资源局向本院提交了以下证据：1、土地确权申请书；2、大东村委会委托手续；3、土地登记申请审批表；4、地籍调查、地籍调查表完税证；6、基建项目收费通知书；7、辽宁省2001年度行政事业性收费统一收据两份；8、东政土字[2001]300号《关于东港市盛平物资经销处用地的批复》；9、国有土地使用权出让合同；10、地籍调查、地籍调查表港国用（2002）字第031011号国有土地使用证；12、土地变更登记申请审批表；13、地籍调查、地籍调查表东鑫地测绘有限公司制作《现状图》；15、个体工商户升级设立企业的证明；16、企业法人营业执照两份；17、申请书一份；18、东港市城乡规划设计院制作《规划平面图》；19、土地权属争议案件不予受理通知书。证明：被告东港市自然资源局作出涉案行政行为认定事实清楚，证据确凿。被告东港市人民政府辩称，一、原告的申请不符合受理条件，被告东港市人民政府驳回原告的行政复议申请事实清楚，证据充分；二、被告东港市人民政府并非本案共同被告，与被告东港市自然资源局并不构成本案共同被告，因此，原告于本案中起诉被告东港市人民政府主体错误。综上，虽然被告东港市自然资源局作出《土地权属争议案件不予受理通知书》并向原告送达确有不当，但案涉土地确不存在权属争议，被告东港市自然资源局对此事实的认定是正确的，应当得到人民法院的支持。被告东港市人民政府为减少诉累驳回原告的复议申请也应得到人民法院的支持，更为重要的是，在本案中原告将东港市自然资源局和东港市人民政府作为共同被告，不符合相关法律和司法解释的规定，故请求驳回原告的诉讼请求。被告东港市人民政府没有向本院提交证据。第三人盛平物资公司称，涉案土地就是第三人的，第三人是按证用地，并且使用权证也载明是第三人的，其他意见同二被告的答辩意见。第三人没有向本院提供证据。经庭审质证，原告对被告东港市自然资源局提供证据的真实性均没有异议。质证意见是，第一，土地确权申请书证实，土地权属争议发生在单位与单位之间，有权受理确权的行政部门应当是县级以上人民政府，即便被告东港市自然资源局作为土地主管部门有权受政府的委托承办该起案件，按照《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款的规定，被告东港市自然资源局认为不应当受理的案件应当报同级人民政府作出不予受理决定，故被告东港市自然资源局以自己的名义作出涉案不予受理决定明显违反法律规定；第二，鉴于本案是涉及到行政部门是否应当受理土地权属确权案件的程序上的问题，故原告对被告东港市自然资源局所提供的土地登记档案中所涉及的实体性的资料质证意见不在本案中一并发表，但原告对实体证据持有异议；第三，被告东港市自然资源局提供实体证据作为证明其不应当受理的事实证据本身是自相矛盾的，因为对土地权属争议进行实体审查的前提是案件已经依法受理，既然是程序上不予受理，则土地登记档案的实体资料就不能作为证明其不予受理的程序正确的事实依据；第四，按照《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，行政机关在受理土地确权申请时，审查应否作为争议案件受理的时候，该条款所例举的不作为争议案件受理的情形事并不包含已经颁发土地使用证的情形，而且按照最高人民法院生效判例的指导性意见，也是认定已经颁发土地使用证的土地使用权不能据此理由作为不受理土地权属争议案件的法定事由，该案件（2018）最高法行申2009号行政裁定书。故该组证据不能支持被告东港市自然资源局行政行为的正确实施依据。被告东港市人民政府对被告东港市自然资源局提供证据的真实性及证明目的均没有异议。第三人对被告东港市自然资源局提供证据的真实性均没有异议，且认为该争议土地已经法院判决，是归第三人所有。本院对上述证据认证如下，原告及被告东港市人民政府、第三人盛平物资公司对被告东港市自然资源局提供证据的真实性均无异议，予以采信。经审理查明，2020年5月25日，原告大东村委会向被告东港市人民政府申请土地权属确权。2020年6月1日，被告东港市自然资源局作出《土地权属争议案件不予受理通知书》，载明：你村申请确认东港市盛平物资有限公司29.14平方米土地为集体土地一案，经审查，因29.14平方米土地在东港市盛平物资有限公司持有的东港国用（2010）第038269号国有土地使用证范围内，不存在土地权属争议，决定不予受理。原告收到该处理决定后不服，向被告东港市人民政府申请行政复议，被告东港市人民政府于2020年7月22日作出东政复字[2020]5号行政复议决定书，驳回了原告的行政复议申请。原告亦不服，遂于2020年8月18日向本院提起本行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院提起诉讼。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”中华人民共和国自然资源部(原国土资源部)的《土地权属争议调查处理办法》第十三条，“对申请人提出的土地权属争议的调查处理，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定书。”本案中，原告大东村委会与第三人盛平物资公司因案涉土地权属争议向被告东港市人民政府申请裁决。原告与第三人之间的土地争议是单位之间的争议，由被告东港市人民政府处理和向东港市人民政府申请符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。被告东港市国土资源局作为东港市国土资源行政主管部门对原告的申请进行审查符合《土地权属争议调查处理办法》第十三条一款的规定。该条第二款明确了审查认为不予受理的，应当拟定不予受理建议书，由同级人民政府即东港市人民政府作出不予受理决定书。而被告东港自然资源局直接作出本案讼争的不予受理决定书没有法律、法规、规章的规定，没有职权依据，不具有作出不予受理决定书的行政主体资格，该行政行为无效。被告东港市人民政府对上述不予受理决定书作出的的行政复议决定书也没有职权依据，也无效。而被告应依照法律、规章的规定对原告的土地权属争议申请作出处理。被告东港市人民政府是否受理原告土地权属争议的申请，待其是否履行职责后另案处理，原告的该请求没事实根据，本院不予支持。原告关于撤销二被告的行政行为的诉讼理由成立，本院予以支持，但其请求撤销二被告的行政行为经本院审查应认定无效。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第九十四条一款之规定，判决如下：一、确认被告东港市自然资源局2020年6月1日作出的《土地权属争议案件不予受理通知书》无效；二、确认被告东港市人民政府作出的东政复字[2020]5号行政复议决定书无效。三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告东港市自然资源局、东港市人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省丹东市中级人民法院。审 判 长  郭景强人民陪审员  方林浩人民陪审员  邹金萍二〇二〇年十一月十七日书 记 员  潘晓伟