辽宁省沈阳市和平区人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽0102行初145号原告大连人举置地有限公司，住所地辽宁省大连花园口经济区（人举商务楼）。法定代表人刘飞，总经理。委托代理人乔倩，该单位工作人员。委托代理人赵红燕，辽宁伯宁律师事务所律师。被告辽宁省人民防空办公室，住所地辽宁省沈阳市皇姑区北陵大街**。负责人王德波，主任。委托代理人孙刚，该单位工作人员。委托代理人隋辉，北京隆安（沈阳）律师事务所律师。第三人大连花园口经济区规划建设局（大连市国土资源和房屋局花园口国土资源分局），住所，住所地辽宁省大连花园口经济区管委会**div>负责人冷连深，局长。委托代理人姜少利，该单位工作人员。委托代理人宋丹，该单位工作人员。原告大连人举置地有限公司诉被告辽宁省人民防空办公室、第三人大连花园口经济区规划建设局补缴防空地下室易地建设费决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告诉称，大连花园口经济区所在土地系于2004年起填海造地逐步形成。因地质原因，截至本案起诉之日，整个花园口经济区辖区内所有的新、旧建设项目，都没有修建防空地下室。2019年12月10日，第三人以自已的名义作出《大连花园口经济区规划建设局补缴防空地下室易地建设费决定书》(大花规建人防决定书003号）。该补缴决定书认定，原告桃花源商住区二期项目一标段的A02、A03、A06、A07、A10、All、A14#楼，桃花源商住区（二期）A04、A08、A12、A15、A22#楼，合计12栋楼，存在未缴纳防空地下室易地建设费问题，共欠缴费用总额为4,320,278.60元。关于案涉12栋楼，原告于2014年5月7日取得《建设工程规划许可证》。原告认为第三人作出的案涉补缴决定违法，理由如下：一、第三人超越法定职权作出案涉补缴决定。1.第三人实施易地建设费审批权没有法律和法规的依据。《辽宁省实施办法》第十一条规定，不能按规定修建防空地下室的，经市人民政府人民防空主管部门批准可易地修建；易地修建防空地下室确有困难的，经省人民政府人民防空主管部门批准缴纳易地建设费。据此，被告依法享有易地建设费审批权，第三人没有易地建设费审批权。2.虽有委托，第三人仍无权以自已的名义作出案涉补缴决定。根据第三人提供的《关于花园口经济区规划建设局申请防空地下室易地建设审批委托的批复》（辽人防复[2019]16号）及委托书证明，第三人是受被告委托实施易地建设费审批权。作为行政委托，受托人应以委托人的名义实施行政行为，而不能以自已的名义行使。因此，第三人无权以自已的名义作出案涉补缴决定。3.第三人实施易地建设费审批权时超越了委托范围。《关于花园口经济区规划建设局申请防空地下室易地建设审批委托的批复》（辽人防复[2019]16号）载明，同意委托你办履行2019年度本行政区域内防空地下室易地建设费审批工作。《关于花园口经济区规划建设局申请防空地下室易地建设审批委托的批复》（辽人防复[2020]1号）载明，同意委托你办履行2020年度至2022年度本行政区域内防空地下室易地建设费审批工作。据此，被告委托的事项仅为2019至2022年度的易地建设审批工作，没有委托第三人履行2019年度之前及2022年度之后的易地建设费审批工作。案涉12栋楼于2014年度报建，而非2019年度的报建项目。因此，第三人对2014年度的报建项目行使易地建设费审批权超出委托范围。综上，第三人作出的案涉补缴决定系超越法定职权作出的行政征收行为。二、第三人作出案涉补缴决定，适用法律、法规错误，违反法定程序且明显不当，应被撤销。三、本案适格的被告系辽宁省人民防空办公室。《中华人民共和国行政诉讼法》第26条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关系被告。据前述分析，第三人系受被告委托，行使易地建设费审批，作出案涉补缴决定。因此，本案适格的被告系辽宁省人民防空办公室。又因第三人2019年12月10日作出的案涉补缴决定，没有告知原告适格的行政复议机构以及提起行政诉讼的权利及期限，故原告在《最高人民法院关于适用的解释》第64条规定的时限内，向贵院提起行政诉讼。诉讼请求：撤销受被告委托的第三人于2019年12月10日作出的《大连花园口经济区规划建设局补缴防空地下室易地建设费决定书》（大花规建人防决定书003号）。被告辩称，1.被告授权第三人的两项职权具有法律、法规和规章的依据，本案的适格被告为第三人。根据《中华人民共和国人民防空法》、《辽宁省实施办法》、《辽宁省政务服务事项目录》的规定，被告具有应建防空地下室的民用建筑项目报建审批和防空地下室易地建设费两项职权。根据《中华人民共和国人民防空法》、《辽宁省实施办法》、《辽宁省人民政府关于调整一批行政职权事项的决定》规定，第三人属于地方规划部门，在其职责范围内，具有负责有关的人民防空工作职能。被告对第三人的就该两项职权授权有明确的依据，第三人依法具有应建防空地下室的民用建筑项目报建审批和防空地下室易地建设费两项职权。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提出诉讼的，应当以该行政机关为被告。由此可见，如有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其他组织行使行政职权的，属于行政授权。本案中，第三人的职权来自于法律、法规和规章所规定的可授权事项，因此被告将该两项职能下放到第三人属于行政授权，不属于委托。被告在《关于花园口经济区规划建设局申请防空地下室易地建设费审批委托的批复》和双方签订的委托书中提到的委托不是行政法意义上的的委托，应属于授权。第三人具有应建防空地下室的民用建筑项目报建审批和防空地下室易地建设费两项职权，第三人有权以自己的名义作出案涉补缴决定，没有超越被告对其的授权范围，综上，辽宁省人民防空办公室不是本案适格的被告。二、原告起诉时间超过法定起诉期限，应裁定驳回起诉。第三人在2019年12月10日作出的案涉补缴决定书中，明确告知原告复议机关为大连市花园口经济区管委会，期限为60日。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。原告在收到案涉补缴决定书后半年内，有向复议机关复议和以第三人为被告向人民法院起诉的权利。在此期间，原告既未提起行政复议，也没有向法院起诉。原告在2020年8月10日向人民法院起诉时已经超过六个月的法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八规定情形的；第（三）项错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，原告的诉讼请求没有法律和事实依据，不应得到法院支持，应当裁定驳回起诉。第三人述称，一、关于原告提出第三人超越法定职权作出案涉补缴决定的问题。根据《中华人民共和国人民防空法》、《辽宁省实施办法》、《辽宁省政务服务事项目录》、《辽宁省人民政府关于调整一批行政职权事项的决定》的规定，第三人在职责范围内具有负责有关的人民防空工作职能，依法具有应建防空地下室的民用建筑项目报建审批和防空地下室易地建设费两项职权。第三人于2019年6月20日取得被告的委托书，有效期到2019年12月31日。于2019年12月27日再次取得被告的委托书，有效期从2020年1月1日至2022年12月31日。据此，第三人有权以自己的名义作出案涉补缴决定，没有超越授权范围。二、原告提出的第三人实施易地建设费审批权超越委托范围问题。根据《中华人民共和国人民防空法》第二十条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《中共中央国务院中央军委》（中法[2001]9号）第九条规定，城市及城市规划区内的新建民用建筑，必须依法同步建设防空地下室。《辽宁省实施办法》第九条规定，城市新建民用建筑应当按照国家和省有关规定修建防空地下室。《国家发展计划委员会、财政部、国家国防动员委员会建设部印发的通知》（计价格[2000]474号）第二条规定，对按规定需要配套建设防空地下室的，防空地下室建设要随民用建筑项目计划一同下达，坚持同步配套建设，不得收费。对按规定需要同步配套建设，但确因四种条件限制不能同步配套建设，建设单位可以申请易地建设。第三条规定，建设单位依前条规定提出易地建设申请，经有批准权限的人防主管部门批准后，应按应建防空地下室的建筑面积和规定的易地建设费标准缴纳建设费。由人防主管部门统一就地就近安排易地建设人防工程。第三人于2019年9月18日、2019年11月20日，两次召开补缴防空地下室易地建设费会议，学习宣传相关法律法规，原告既没有提出易地建设申请，也没有缴纳易地建设费。第三人于2019年12月10日作出《大连花园口经济区规划建设局补缴防空地下室易地建设费决定书》（大花规建人防决定书003号），并于2020年6月18日对原告进行催告，于2020年7月20日向庄河市人民法院提出强制执行申请。在这种情况下，第三人作出案涉补缴决定并未超过职权范围。三、关于第三人没有告知原告适格的行政复议机构及提起行政诉讼权利的期限问题。第三人在2019年12月10日作出的案涉补缴决定中，明确告知复议机关为大连市花园口经济区管委会，期限为60日。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。原告在收到案涉补缴决定后半年内，既未提起行政复议，也没有向法院起诉。综上，原告没有法律和事实依据，请求法院驳回诉求，作出公正裁定。经审理查明，2019年12月10日，第三人向原告作出《大连花园口经济区规划建设局补缴防空地下室易地建设费决定书》（大花规建人防决定书003号）。该补缴决定认定，原告建设的桃花源商住区二期项目一标段（A02、A03、A06、A07、A10、All、A14#楼）、桃花源商住区（二期）项目（A04、A08、A12、A15、A22#楼），存在未缴纳防空地下室易地建设费问题，共欠缴费用总额为4,320,378.60元。根据《中华人民共和国人民防空法》、《辽宁省实施办法》……，限定原告自收到本决定书7个工作日内到第三人处补缴所欠费用。原告不服，向本院提起行政诉讼。庭审中，第三人明确其系依据《辽宁省实施办法》第二十一条规定作出案涉补缴决定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《辽宁省实施办法》第二十一条规定，城市新建民用建筑，违反国家和省有关规定不修建防空地下室的，由县以上人民政府人民防空主管部门责令限期易地补建或缴纳易地建设费，并处一万元以上十万元以下罚款。本案中。第三人系大连花园口经济区人民防空主管部门，其依据《辽宁省实施办法》第二十一条规定作出案涉补缴决定，故本案应以作出行政行为的行政机关，即大连花园口经济区规划建设局为被告。经本院释明，原告坚持起诉辽宁省人民防空办公室，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，原告大连人举置地有限公司的起诉，本院依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：驳回原告大连人举置地有限公司的起诉。原告大连人举置地有限公司预交的案件受理费50元予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  王晓东人民陪审员  董革阳人民陪审员  罗小茜二〇二〇年十一月十九日法官助理徐一凡书记员蔡玉玲附：本裁定适用的相关法律依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。