河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终910号 上诉人（原审原告）刘书艳，女，1960年4月10日出生，住址宽城县。 上诉人（原审原告）姚普利，男，1982年10月12日出生，住址宽城县。 上诉人（原审原告）姚海霞，女，1987年6月6日出生，住址宽城县。 三上诉人委托代理人王林霞，北京德恒（石家庄）律师事务所律师。 三上诉人委托代理人田白洁，北京德恒（石家庄）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宽城满族自治县人民政府。住所地：宽城县行政服务中心。 法定代表人张成，男，该县县长。 被上诉人（原审被告）承德市人民政府。住所地：承德市双桥区西大街路**。 法定代表人常丽虹，女，该市市长。 上诉人刘书艳、姚普利、姚海霞因诉宽城满族自治县人民政府（以下简称宽城县政府）收回集体土地建设用地使用权、注销集体建设用地使用证决定及承德市人民政府（以下简称承德市政府）行政复议一案，不服承德市中级人民法院（2020）冀08行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，宽城县政府颁发的11-01-19-530号集体土地建设用地使用证，登记的土地使用者为宽城县碾子峪镇孤山子村19组村民姚桂芳。姚桂芳于2009年去世，姚桂芳父母在其前已去世，刘书艳与姚桂芳系夫妻关系，姚普利系姚桂芳长子，姚海霞系姚桂芳长女，没有其他继承人。2019年10月15日宽城县政府印发《宽城满族自治县碾子峪镇孤山子村、大板村土地收购储备工作实施方案》，拟收购碾子峪镇孤山子村、大板村集体土地65亩左右用于学校建设。2019年10月16日宽城县土地收购储备中心在征收地张贴《土地收储公告》。登记在姚桂芳名下的集体土地建设用地在此次收储范围内。2019年10月30日召开了孤山子村教学园区征占座谈会，工作组全体成员和被征占户除刘书艳外全体参会，参会成员一致同意孤山子村建设学校和征占标准及征占方案，与会人员未签字。刘书艳对其宅基地及地上附着物拒绝评估，未签订补偿协议。经孤山子村两委班子会议和村民代表大会议定，2020年1月12日碾子峪镇孤山子村村民委员会向宽城县政府申请收回刘书艳使用（其丈夫姚桂芳已故）的宅基地使用权，注销其持有的集体土地建设用地使用证（宅基地使用证）。经碾子峪镇人民政府审查，宽城县自然资源和规划局审核，2020年1月14日，宽城县政府作出“1号收回决定”，“依法收回孤山子村刘书（淑）艳使用其丈夫姚桂芳（已故）的11-01-19-530号集体土地建设用地使用证确认的457.3平方米的集体土地建设用地使用权，注销其持有的11-01-19-530号集体土地建设用地使用证（宅基地使用证）。土地使用权由集体收回，对宅基地及地上附着物等设施依法评估后按评估结果给予补偿。”并于2020年1月15日公告，1月20日留置送达刘书艳家。刘书艳、姚普利、姚海霞不服上述收回决定，向承德市政府提出行政复议申请，承德市政府2020年5月9日作出“27号复议决定”，维持原“1号收回决定”。原审另查明，涉案集体建设用地上建筑物已经被实际拆除，地，地上附着物已经被清理/div> 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。原批准用地的县级人民政府只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，防止集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体经济组织成员的合法权益。该案中，宽城县政府作出“1号收回决定”，以宽城县政府的名义收回刘书艳、姚普利、姚海霞的集体建设用地使用权并注销其使用权证，缺少法律依据，应属违法。但涉案房屋已经实际拆除，刘书艳、姚普利、姚海霞的集体土地建设用地使用证上登记的房屋已经灭失，宽城县政府作出“1号收回决定”直接将刘书艳、姚普利、姚海霞建设用地使用权收回并注销的行为违法，但不具备可撤销内容。且被诉行政行为发生在宽城县建设过程中，具有社会公共利益属性，绝大多数被征收户已经签订土地收购补偿协议，撤销“1号收回决定”有可能造成公共利益的重大损害，因此应确认“1号收回决定”违法但不予撤销。承德市政府作出的“27号复议决定”维持原行政行为主要证据不足，亦应当予以撤销。综上，为监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（四）项，第七十四条第一款第（一）项、第二款第（一）项，第七十九条的规定，判决：一、确认宽城县政府于2020年1月14日作出宽政批［2020］1号关于依法收回碾子峪镇孤山子村刘书（淑）艳使用其丈夫姚桂芳（已故）的集体土地建设用地使用权、注销集体建设用地使用证的决定违法；二、撤销承德市政府于2020年5月9日作出承政复决字［2020］27号行政复议决定。 上诉人刘书艳、姚普利、姚海霞（以下简称三上诉人）不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、原审法院认定“三原告集体土地建设用地使用证上登记的房屋已经灭失，被诉行政行为违法，但不具备可撤销内容”属于适用法律错误。被诉行政行为应予撤销，而不应单纯确认违法。本案被诉具体行政行为收回的是三上诉人的集体土地使用权，三上诉人房产因被宽城某些部门强拆而灭失，但集体土地并没有灭失，故并不影响撤销收回集体土地使用权的行为，并非具有不可撤销的内容。二、原审法院认定“被诉行政行为发生在宽城县建设过程中，具有社会公共利益属性”是严重错误的。（一）被上诉人是为收储土地而进行征地，非为公共利益征收土地。（二）根据《土地储备管理办法》第一条（二）的规定可以看出，土地收储行为完全是一个调控土地市场的行为，而本次征收正是为了收储土地，调控土地市场，与公共利益没有关系。《土地储备管理办法》明确规定，不得为了收储强制征收农民土地。（三）土地收储之后的用途不能作为判断是否为公共利益的标准。被上诉人提到的建学校只是土地国家收储之后再次调配如何使用的问题，土地变为国有收储之后如果需要建学校可以划拨使用或者以出让方式使用，与征地行为没有关联，更谈不上因公共利益征占土地。（四）法律对公共利益有明确界定，判定属于公共利益必须符合法律规定的标准。建设项目必须符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，国民经济和社会发展年度计划；而被上诉人没有提交其建设项目符合上述规划的证据，只提交了与本征地行为没有任何关联的《河北省人居环境整治三年行动实施方案（2018-2020年》。（五）被诉行政行为发生在2020年1月14日，而被上诉人发布《征地实施公告》是在2020年2月10日，也就是在征地行为启动之前即强行收回上诉人的集体建设用地使用权、注销其集体建设用地使用证，所以被诉行政行为并非发生在宽城县建设过程中。撤销被诉行政行为并不会造成公共利益的损失，本次争议的征地行为程序严重违法，给包括三上诉人在内的权利人造成严重损失，三上诉人针对征地批复已向河北省人民政府提起行政复议，现正在审理过程中。综上，被诉行政行为与公共利益无关，即使发生在合法的征地程序过程中，撤销被诉行政行为也不会造成公共利益的损失。故请求二审法院依法支持其上诉请求。 被上诉人宽城县政府答辩称，一、三上诉人的上诉理由不能成立。1.三上诉人认为被上诉人行政行为不具有社会公共利益属性是错误的。本案中孤山子村民委员会为了改善村居环境，优化学校布局，促使教育事业均衡发展，征收上诉人的宅基地建设学校，能够满足便于孤山子村及其周边学生接受教育，属于社会公共利益范畴。2.涉及到孤山子村35户中已有33户签订了协议并已经自行拆除了房屋，该行为既无法也不应被撤销，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项之规定判令不予撤销是完全正确的。二、被上诉人所作行政行为事实清楚证据充分。1.根据中央、省、市农村工作会议要求《河北省农村人均居住环境整治三年行动实施方案》，孤山子村民委员会为了实施人居环境整治，建设公共事业和完善公共设施，决定对村庄进行整体改造。孤山子村通过召开村民代表、小组长和全体被拆迁户参加的征求意见会议并得到了全体人员的一致通过。三上诉人未签订土地收购补偿协议，严重影响了该村改造进度，致使工程不能顺利实施。因此，该村申请收回上诉人宅基地使用权。2.收回宅基地使用权行为属于孤山子村民委员会为实施村庄和集镇规划进行旧村改造而自主实施的行为。三上诉人对自家的宅基地只享有使用权而非所有权。孤山子村民委员会申请收回上诉人集体土地宅基地使用权合理合法。三、被上诉人所作行政行为程序合法，符合法律规定。1.宽城县政府作出的收回宅基地使用权决定的依据是《中华人民共和国土地管理法》第六十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条和《河北省农村宅基地管理办法》第十二条的规定，法律依据充分。2.该宅基地使用权收回是严格按照《河北省农村宅基地管理办法》的规定程序办理的，先由村民委员会提出申请经所在碾子峪镇人民政府审查，宽城县自然资源和规划局审核，报宽城县政府批准收回，程序合法。3.被上诉人所作行政行为是收回申请人宅基地使用权而不是收储行为。只有在本行政行为实施完毕后，经法律程序合法收回后，才能开始对三上诉人土地进行收储。4.在本案之前承德市中院、河北省高院及其他省份法院对于县政府下发收回农村集体宅基地使用权的决定，均判决维持县政府的收回决定。根据同案同判原则及2020年7月31日《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见》(试行)的相关规定，同案件必须同样判，因此该案件也应当判决维持宽城县政府的收回决定。5.由村民集体经济组织收回宅基地的决定，不具有强制执行效力，无法实现收回宅基地的目的；农村集体经济组织的宅基地审批证书的发放均由政府作出，谁审批谁负责，宅基地使用权由政府审批也应由政府收回，如果仅由村集体经济组织收回，在程序上存在瑕疵。请求判决被上诉人的行政行为程序不违法并驳回上诉人诉讼请求。 被上诉人承德市政府未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。原批准用地的县级人民政府只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，防止集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体经济组织成员的合法权益。本案中，宽城县政府作出的收回决定，以宽城县政府的名义决定收回三上诉人的集体土地建设用地使用权并注销其使用权证，缺少法律依据，应属违法。但被诉行政行为发生在宽城县建设过程中，具有社会公共利益属性，所涉绝大多数农户已经签订土地收购补偿协议，撤销该收回决定可能造成公共利益的重大损害。且涉案房屋已经实际拆除，三上诉人的集体建设用地使用证上登记的房屋已经灭失。因此，一审判决确认该收回决定违法但未予撤销，结果并无不当。承德市政府作出的行政复议决定维持原行政行为主要证据不足，一审判决撤销该行政复议决定亦并无不当，本院予以维持。综上，三上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费50元，由上诉人刘书艳、姚普利、姚海霞负担。 本判决为终审判决。 审判长  柴学哲 审判员  韩锦霞 审判员  张晓鹏 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  常琳璐