山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终843号上诉人（一审原告）平定县众诚建材厂。负责人，杨某，该厂厂长被上诉人（一审被告）山西省交通运输厅。法定代表人闫某，该厅厅长平定县众诚建材厂因诉山西省交通运输厅行政规划一案，不服太原市中级人民法院（2020）晋01行初34行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。一审法院查明，原告系个体工商户，现经营范围为石灰石、石灰、石膏、脱硫粉生产、加工及销售；建材经销。阳泉市安全生产监督管理局向原告颁发安全生产许可证，载明：编号：（晋）FM安许证字〔2012)C6649号；单位名称：平定县众诚建材厂；主要负责人：任亚群；单位地址：××县；经济类型：个人经营；许可范围：石灰岩露天开采；有效期：2012年12月21日至2015年12月20日。阳泉市国土资源局向原告颁发采矿许可证，最新许可证载明：证号：C1403002010127130100093;采矿权人：梁国安；地址：××县；矿山名称：平定县众诚建材厂；开采矿种：石灰岩；开采方式：露天开采；生产规模：5.00万吨／年；矿区面积：0.0289平方公里；有效期限：壹年，自2017年11月1日至2018年11月1日；矿区范围拐点J:1,4218995.67,19749925.42、2,4219172.68,19750130.423,4219094.68,19750203.424,4218917.67,19749998.420平定J-公安局民爆物品管理大队于2017年1月17日作出证明，主要内容为：2016年11月12日，平定县众诚建材厂向我大队申请对其开采爆破工程进行爆破评估，经过评估，平定县众诚建材厂采矿工程不符合爆破作业条件，故我大队停止向平定县众诚建材厂审批工程用爆炸物品。山西安达安全技术服务有限公司于2018年10月作出《平定县众诚建材厂安全条件论证报告》，主要内容为：“通过对平定县众诚建材厂以及周边环境的内、外部条件的分析、论证认为：一是平定县众诚建材厂石灰岩矿山目前现状已不再具备安全生产的条件；二是采矿场圈定的最低开采标高与京昆高速公路神水泉隧道底板的垂直距离不符合《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》；三是采矿场距离神水泉隧道东口约为600m,处于京昆高速公路神水泉隧道口路段的可视范围之内。因此不符合《矿山生态环境保护与污染防治技术政策》、《山西省加强建设项目环境管理暂行规定》等相关法规和政策。综上所述，平定县众诚建材厂石灰岩矿山现状已不具备安全生产条件。”阳泉市安全生产监督管理局于2018年10月26日作出《阳泉市非煤矿山企业＜安全条件论证报告＞审批表》，主要内容为：经组织专家及相关人员对山西安达安全技术服务有限公司提交的《平定县众诚建材厂安全条件论证报告》进行评审，形成以下意见：1．同意专家组对《平定县众诚建材厂安全条件论证报告》的评审意见；2．同意本“安全条件论证报告”通过评审，并予以备案。被告于2009年2月10日作出《关于批复山西平定至阳曲高速公路可行性研究报告的请示》（晋交规划字〔2009)49号），主要内容为：省发展改革委：山西平定至阳曲公路是《山西省高速公路网调整规划》的重要组成部分，我厅完成了该项目的工程可行性研究报告，现随文报送项目工程可行性研究报告，请批复。被告于2009年5月27日作出《关于山西平定至阳曲高速公路路线方案调整的报告》（晋交规划字〔2009)307号），主要内容为．省发展改革委：我厅以《关于批复山西平定至阳曲高速公路可行性研究报告的请示》（晋交规划字〔2009)49号）向你委上报了关于批复山西平定至阳曲高速公路可行性研究报告的请示，根据你委评审会议要求，我厅又一次征求了沿线地方政府的意见，对路线方案做了调整，现随文报送项目可行性研究补充报告，请审查。山西省发展和改革委员会于2009年4月30日作出《关于平定至阳曲公路项目可行性研究报告的批复》（晋发改交通发[2009]1063号），主要内容为：省交通厅：你厅晋交规划字[2009]49号文、307号文收悉，平定至阳曲公路是《山西省高速公路网调整规划》的重要组成部分，同意建设平定至阳曲公路。平阳高速（平定一阳曲）全长124公里，于2010年3月开工建设，2012年3月全线建成。平定至阳曲段晋冀接线段于2015年12月22日正式贯通。一审认为，本案的争议焦点为原告的起诉是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九条第一款规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。本案中，原告请求确认违法的行政行为系分别于2009年2月10日、2009年5月27日作出的，且被诉行政行为不会导致不动产物权的变动，故原告的起诉明显超过最长起诉期限。综上所述，原告的起诉不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回原告平定县众诚建材厂的起诉。平定县众诚建材不服一审判决上诉称：一、上诉人至今不知道被上诉人具体行政行为的内容，不仅被上诉人拒不向上诉人及法庭提交已属违法，且上诉人的起诉期限起算点应从知道该行为的具体内容起开始计算。经一审审查，上诉人系依法成立的市场主体，证照齐全。被上诉人职能文件及权责清单等均证实被上诉人系平阳高速的建设主体和责任主体，双方诉讼主体均适格，上诉人起诉符合法定条件。上诉人起诉要求确认的的是晋交规划字（2009)49号和晋交规划字（2009)307文因影响上诉人财产权益而违法。49号文和307号文两份文件的核心内容是被上诉人请求山西省发改委对随文报送的被上诉人项目前期工作成果即可行性研究报告进行审核，故该两份文件随报的附件可行性研究报告既是该两份文件不可分割的组成部分，也是两份文件的主旨与核心，更是要求上级机关审核的主要内容，上诉人确认违法的行政行为即为随文报送的可行性研究报告。众所周知，可行性研究报告是被上诉人依法履职，进行项目前期一系列勘察、设计等行政行为之后的工作成果，是最终确定平阳高速规划路线及途径的法律文件。起诉状及一审庭审中，上诉人均明确要求确认该两份文件的核心和组成部分可行性研究报告违法，但被上诉人仅仅提交了49号和307号文的主文部分，拒不提交随文报送的可行性研究报告，其行为已经构成举证不能，应承担不利后果，同时被上诉人该行为也证实，截止一审开庭，上诉人完全不知道要求确认违法的具体行政行为的内容。故结合本案的情形，应适用最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十二条的规定。即：“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。”二、被上诉人具体行政行为已经直接导致上诉人合法取得的矿山资源开采权灭失，引起了物权变动。被上诉人可行性研究报告和49号文明确：项目起点位于晋冀交界的××县，与京昆高速河北段以隧道相接。故被上诉人通过前期线位研究、规划选址等技术性手段之后，以该法律文件的形式明确了要建设神水泉隧道及具体选址，该隧道的法律地位就此产生，并在后期通过勘察设计和施工最终由蓝图变成了现实。故如果没有49号、307号和这两份文件附属的可行性研究报告，神水泉隧道就不能出现，也不会最终在法律上取得合法地位并与上诉人最终形成相邻关系。被上诉人制发并层报该两份文件和附属的可行性研究报告的行政行为是导致神水泉隧道在上诉人矿区底部通过，且安全距离不达标的直接的唯一的原因。公安和安监部门为了被上诉人和社会公共利益需要，最终停供了上诉人生产必须的火工品。由此可见，上诉人的停产不是因为自身犯法生产或其他不符合爆炸物发放的条件等原因造成，也不是其他行政机关违法行使职权，擅自停供火工品而造成停产，上诉人也从未受到过任何行政机关作出的停产停业的行政处罚，财产权益受到侵害完全是因为被上诉人进行可行性研究时，没有合理规划选择线路，规避正常合法生产、资质齐全的上诉人合法的矿区开采范围；层报前也未向权益可能受到影响的上诉人公开并送达相关研究报告，未听取上诉人的陈述申辩，更未依法作出相关补偿。其行政行为后以发改委法律文件的形式通过审查，最终导致有关部门不再向上诉人颁发《安全生产许可证》而停产，直接导致上诉人合法取得的矿山资源开采权灭失。矿山资源开采权是典型的不动产物权，上诉人因被上诉人的具体行政行为而导致权利灭失，当然属于不动产物权变动，当然适用《行政诉讼法》及最高院司法解释明确规定的20年保护期限。因此，上诉人起诉及被上诉人应诉均符合法定主体资格，上诉人因不知道被上诉人行政行为的具体内容起诉期间还未开始计算，且被上诉人的行政行为直接导致上诉人矿山资源开采权灭失，当然为不动产物权变动，适用20年保护期限依法当然，本案不存在超过法定起诉期限。故一审裁定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销并应指令该院继续审理上诉人的起诉并依法做出裁决。本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，2018年10月25，阳泉市安监局专家组评审通过了上诉人委托山西安达安全技术公司制作的《论证报告》，并予以备案，上诉人对企业申请恢复生产没有任何可能已有明确认知。其于2020年4月提起行政诉讼时已超过《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条规定的起诉期限；本案上诉人请求确认违法的行政行为系分别于2009年2月10日、2009年5月27日作出，至审理时，未产生任何物权变动，不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九条第一款关于行政行为导致不动产物权变动20年保护期限的规定，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款其他案件最长5年保护期限，但至上诉人提起本案诉讼时，显然已超过5年法定诉讼期限。综上，一审法院认定基本事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 耿转成审判员 彭志祥审判员 刘 群二○二○年十一月三十日法官助理 吴志军书记员 李慧珍