山东省潍坊市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁07行终385号 上诉人（原审原告）杨全珍，男，1949年6月18日出生，汉族，住潍坊高新区。 被上诉人（原审被告）潍坊高新技术产业开发区管理委员会，住潍坊高新区健康东街**，统一社会信用代码：11370700004294181J。 法定代表人宋赤锋，主任。 委托代理人范乐巨，山东国宗律师事务所律师。 委托代理人高峰。 上诉人杨全珍因与被上诉人潍坊高新技术产业开发区管理委员会确认房屋强拆违法一案，不服山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院(2020)鲁0791行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院认定事实：杨全珍系高新区清池街道董流社区居民，其在本社区拥有宅基地上房屋。2018年4月6日，涉案房屋被强制拆除。原告认为，被告是国家赋予组织棚户区改造的法定行政机关，没有法律法规授权街办、居委会、村委会等实施棚户区改造的权力。在政府划定的棚户区改造范围内，其他任何组织以棚户区改造为目的实施的强拆行为均是受委托行为，强拆行为的责任和后果均应由被告承担。被告则认为，原告涉案房屋是由董流社区居民委员会在棚户区改造工作中实施拆除的。 原告被拆房屋所在的董流社区原村址所占土地尚未启动集体土地征收程序，仍为集体土地。结合董流社区棚户区改造拆迁安置实施方案、拆迁补偿安置协议、原告信访事项答复意见书、高新区国土分局出具的证明等材料，本庭告知原告涉案被拆房屋系董流社区居民委员会为了收回土地使用权而组织拆除的，告知原告变更被告为董流社区居民委员会，原告当庭表示不同意变更被告。 原审法院认为，一、原告涉案房屋系董流社区居民委员会收回土地使用权而拆除的。在原告涉案被拆房屋所在的集体土地没有被征收的情况下，为改善居民居住环境，董流社区居民委员会在棚户区改造中整体拆迁原村址范围内土地上的房屋及附属物，实质上是收回原集体土地使用权。董流社区居民委员会应按照《土地管理法》（2004年修正版）第六十五条“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”的规定，经批准后依法组织实施。 二、本案应以董流社区居民委员会为被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”董流社区居民委员会依据《土地管理法》（2004年修正版）第六十五条的授权收回原告涉案房屋的土地使用权，其拆除行为产生了行政法意义上的权利义务关系，故应承担行政法上的责任。根据上述司法解释的规定，原告对收回土地使用权的拆除行为不服，应以董流社区居民委员会为被告。本庭告知原告变更本案被告为董流社区居民委员会，原告表示不同意变更。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六之规定，裁定驳回原告杨全珍的起诉。 上诉人杨全珍不服一审裁定上诉称，一、一审法院认定事实错误，被上诉人提交的证据反而证明了上诉人的主张，强拆目的系棚户区改造，被上诉人主体适格。1、被上诉人提供的证据：其中(1).《关于杨全珍信访事项答复意见书》(清池信字[2018]79号)；2.《清池街道董流社区棚户区改造拆迁安置实施方案》：5.《董流社区居委会棚户区改造拆迁补偿安置协议》。均证明上诉人的房屋被强拆目的系棚户区改造。2、上诉人提供的证据，完全能够形成完整的证据链，证明强拆的目的是棚户区改造，市、县级人民政府是棚户区改造的责任主体，任何人、任何组织在政府划定的棚户区改造范围内以棚户区改造为目的实施的行为均是受委托行为。 二、一审法院在查明了上诉人房屋遭强拆是因棚户区改造为目的的同时，却为了为被上诉人开脱责任，违心的作出错误裁判。一审法院对上诉人提供的1号、2-4号、6-8号证据认定的事实足以证明上诉人的房屋被强拆的目的是棚户区改造。国务院和山东省人民政府的文件均界定了棚户区改造的法定职责是市、县级人民政府，任何组织和个人在政府划定的棚户区改造范围内以棚户区改造为目的实施的行为均是受委托行为。没有法律法规将棚户区改造的职权授权给其它组织。因此，被上诉人主体适格。 三、一审法院明知故犯，以职权改变强拆目的，成为被上诉人的代言人，将被上诉人以棚户区改造为目的的强拆行为变更为社区收回土地使用权行为，从而达到为被上诉人开脱责任的目的。从庭审中上诉人和两个被上诉人提供的所有证据看，均证明上诉人的房屋遭强拆的目的是棚户区改造。一审法院也查明了事实。被上诉人在庭审中陈述的社区实施的拆迁其拆迁目的也是棚户区改造，只字未提强拆是因社区收回土地使用权为目的。 四、被上诉人是强拆成果的受益主体。根据上诉人提供的潍坊市新闻网站(官网)的资料，2018年5月2日，潍坊市召开新闻发布会，向全社会宣布高新区率先在全省实现棚改清零。高新管委会官方网站的系列报道也清楚的阐明高新区管委会组织、领导、规划实施了全区的棚户区改造拆迁的事实。 五、一审法院以董流社区为收回土地使用权为目的的说法没有任何事实和法律依据。一审裁定引用《土地管理法》(2004年修正版)第六十五条属于歪曲事实。其中适用该条第一款(一)项“为乡(镇)村公共设施和公益适用建设需要使用土地的”为借口。实际上到目前为止，也没有建设公共设施和公益适用建设的任何规划，计划、批准文件。 六、一审法院告知上诉人变更被告违反事实法律，以公权力肆意损害上诉人的合法权益，其告知内容违法。一审查明了被上诉人陈述是因棚户区改造收回土地使用权。而《土地管理法》明文规定收回集体土地使用权的条件是因公共设施和公益事业建设，前后矛盾。 综上，一审法院认定事实错误，违反法律规定告知变更被告。请求二审法院：1.撤销潍坊高新区法院(2020)鲁0791行初33号行政裁定书；2.依法改判，确认被上诉人高新管委会强拆主体适格，强拆行为违法。 当事人在一审中提交的证据和依据已经随电子卷宗移送本院，上述证据和依据已经在一审中质证和认证。经审理，本院同意一审法院对上述证据和依据的分析认证，对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案的审理重点是被上诉人主体是否适格。上诉在本案中要求确认强拆房屋行为违法，那么强拆房屋的主体是本案的责任主体。虽然上诉人居住的房屋纳入棚户区改造范围，但在有明确强拆房屋主体的情况下，不宜将被上诉人作为强拆房屋的主体。而棚户区改造是国家重大民生工程，最大受益者应该是棚户区的困难群众，故不能以被上诉人是否是受益主体来界定本案的责任主体。被上诉人作为上诉人房屋所在辖区政府，根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）及山东省人民政府关于贯彻落实国发[2013]25号文件加快棚户区改造工作的意见，在推进棚户区改造工作中，坚持的基本原则之一是“政府主导，市场运作”，意见要求“要发挥政府的组织引导作用”，故在没有法律、法规规定或授权的情况下，不能将上述文件中规定的政府职责解读为“任何人、任何组织在政府划定的棚户区改造范围内以棚户区改造为目的实施的行为均是受委托行为”。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。 综上，一审法院根据查明的事实，依法向上诉人释明变更被告，在上诉人拒绝变更后，依法裁定驳回上诉人起诉，适用法律正确，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  周建明 审判员  李长明 审判员  林少华 二〇二〇年十一月十七日 书记员  王巧贞