山东省临沂市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁13行终365号上诉人（一审原告）陈庆后,男,1964年4月16日生,汉族,住山东省费县马庄镇核桃峪村。上诉人（一审原告）费县青石岭核桃种植专业合作社，住所地山东省费县马庄镇核桃峪村,统一社会信用代码：933713253218201813。法定代表人陈庆后,总经理。共同委托诉讼代理人张继忠,山东昶灏律师事务所律师。被上诉人（一审被告）费县综合行政执法局,住所地山东省费县县城建设路西段,统一社会信用代码：11371325004336345P。法定代表人蒋家峰,局长。委托诉讼代理人徐兴国。委托诉讼代理人冉颖,山东信誉永恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）费县人民政府,住所地山东省费县政通路**。法定代表人徐立峰,县长。委托诉讼代理人孔令焕、李亮。上诉人陈庆后、费县青石岭核桃种植专业合作社因诉费县综合行政执法局行政处罚、费县人民政府行政复议一案，不服临沂市兰山区人民法院(2020)鲁1302行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明,青石岭核桃合作社系由陈庆后于2014年11月3日注册成立的农民专业合作经济组织。原告陈庆后系费县马庄镇核桃峪村村民，其通过与马庄镇核桃峪村、富民新村、富民新村卢家岭自然村土签订土地流转合同，使用流转土地用于种植、养殖、旅游、开发等生产经营。2019年3月1日，费县“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室移送给被告费县执法局《关于移交三宗涉嫌违法占地线索的函》,其中一宗为“马庄镇核桃山谷生态园”,该生态园位于××镇××村南，核桃园观光路路北，占地3.8亩，该地由陈庆后承包用于核桃种植，现用于经营农家乐,未取得合法用地审批手续，涉嫌违法占地。2019年3月12日,马庄镇政府组织人员拆除了其中的1个门卫房、10个客房。2019年3月21日,被告对原告陈庆后上述位置剩余的占地行为进行立案查处。经查,原告陈庆后于2003年10月开始在在承包的马庄镇核桃峪村集体土地上建设了二处砖混结构平房,一处青石结构平房及大理石硬化地面，占地东西长32米,南北长16.5米，其中砖混结构平房一东西长10.5米,南北长5米,建筑面积52.5平方米;砖混结构平房二东西长10.5米,南北长5米,建筑面积52.5平方米；青石结构混凝土顶平房东西长10.3米,南北长9.5米,建筑面积97.85平方米;其余为325.15平方米的大理石硬化地面。占用土地现状地类为旱地,规划用途为基本农田,不符合马庄镇土地利用总体规划。原告陈庆后进行建设、硬化地面均未办理用地审批手续，也未办理农业附属设施用地相关备案手续。2019年4月11日，被告费县执法局以陈庆后的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定,责令其改正上述行为,并作出费综执罚字［2019］ＴＤ0127号《行政处罚决定书》，决定：1、责令退还非法占用的528平方米土地;2、限期15日内自行拆除在非法占用的528平方米土地上新建的建筑物及其他设施,恢复土地原貌;3、并处罚款30元／平方米,共15840元。陈庆后不服，于2019年6月10日以陈庆后及青石岭核桃合作社为复议申请人向被告费县政府提出复议申请，费县政府于2019年9月11日作出费政复字［2019］24号行政复议决定书，维持了被诉的行政处罚决定书；驳回申请人“青石岭核桃合作社”对被申请人费县执法局的复议申请。原告陈庆后、费县青石岭核桃种植专业合作社不服上述复议决定，遂诉至法院。一审法院认为，根据被告费县执法局提交的《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《中共山东省委办公厅山东省政府办公厅关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见》、《临沂市机构编制委员会关于(费县综合行政执法体制改革试点工作方案)的批复》、《费县人民政府关于划转部分行政权力事项至县综合行政执法局的通知》，可以证明其具有行使土地行政主管部门的相关法定职权,有权对其行政区域内违法占地行为行使行政处罚权。对于被告费县执法局作出的被诉处罚决定和被告费县政府作出的复议决定是否合法的问题。首先，原告的行为是否构成非法占地。原告陈庆后占用的涉案土地为马庄镇核桃峪村集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。第七十六条规定,未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状。原告陈庆后承包涉案集体土地，未经依法批准，擅自改变土地用途用于建设平房并用大理石硬化路面，其违法事实清楚，该行为违反上述法律规定，构成非法占地行为。其次，处罚主体是否正确。根据被告提交的询问笔录等调查材料证实涉案相关建筑为陈庆后个人投资建设，陈庆后提交的证据不足以证实涉案建筑物为合作社资产，故被告费县执法局将陈庆后作为处罚对象并进行处罚并无不当。第三，处罚程序和复议程序是否合法。被告费县执法局对原告陈庆后作出的处罚,经过立案、调查、集体后讨论、告知等程序,最后作出处罚,符合行政处罚的程序规定。被告费县政府在受理原告的复议申请后,依照复议程序,在法定期限内审理并及时作出复议决定,其程序合法。综上，原告起诉的理由与事实不符合，于法无据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈庆后、费县青石岭核桃种植专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人陈庆后、费县青石岭核桃种植专业合作社不服一审法院判决上诉称，涉案地块并非基本农田，上诉人有林权证为证，一审法院认定事实错误，适用法律错误。请求：1.依法撤销该判决；2.确认费县综合执法局作出的费综执罚字（2019）第TD0127号行政处罚判决书违法并撤销；3.确认费县人民政府作出的费政复字（2019）24号行政复议决定书违法并撤销。被上诉人费县综合行政执法局、费县人民政府均未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的主要事实一致，本院予以确认。本院认为，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。关于行政处罚。被上诉人费县综合行政执法局作为相对集中行政处罚权机关，负责本行政区域内的土地管理、监督等工作，其经受案、调查、告知、决定等程序性环节，认定上诉人陈庆后实施了未经批准擅自将农用地改为建设用地的违法行为，并根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条的规定作出退还、拆除、罚款的行政处罚决定，该行政处罚行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。需要特别说明的是，林地属于农用地的范畴，从法律规定来看，本案所调整和规范的对象是未经批准擅自将农用地改为建设用地的违法行为，至于该农用地具体是耕地、园地、林地等，均不影响违法行为的定性问题。此外，被上诉人费县综合行政执法局关于基本农田的认定，并非现状地类，而是规划地类，是为了查明将农用地改为建设用地是否符合土地利用总体规划，以决定涉案地块上新建的建筑物和其他设施依法应当拆除还是没收，无关其他。关于行政复议。被上诉人费县人民政府作为县级人民政府，负责本行政区域内的行政复议工作，经申请、受理、答复、决定等程序环节，作出行政复议决定维持上述行政处罚决定书等，该行政复议行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十八条、第三十一条等的规定，并无明显不当。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。鉴于本案事实情况和法律状况清晰、明显，缺乏开庭审理的必要性和实效性，故应径行裁决为宜。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈庆后、费县青石岭核桃种植专业合作社负担。本判决为终审判决。审判长  孙诚霞审判员  王茂峰审判员  鹿文麒二〇二〇年十一月二十六日书记员  李浩维