广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行初81号原告：卢家斗，男，汉族，1959年9月13日出生，住所地：广东省阳西县******************，公民身份号码：440************。委托代理人：单培培，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人：常茂生，北京市盛廷律师事务所律师。被告：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：王恺，珠海市司法局工作人员。委托代理人：杜娟，珠海市司法局工作人员。原告卢家斗诉被告珠海市人民政府（以下简称珠海市政府）行政复议一案，本院于2020年9月16日立案后，依法组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人常茂生，被告珠海市政府的委托代理人王恺、杜娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为2020年8月18日，被告珠海市政府作出《驳回行政复议申请决定书》（珠府行复〔2020〕284号，以下简称被诉行政复议决定），认定珠海市金湾区人民政府2020年3月20日作出的《关于清理金湾区海域范围内非法渔业设施的通告》（以下简称《通告》）是珠海市金湾区人民政府作出的关于执法部门将对金湾区内非法渔业设施采取清理措施，提醒相关所有人和经营人停止一切违法养殖行为、自行拆除构筑物和设施，并就清理对象、清理范围、清理时限作出说明的告知行为。该《通告》并不针对特定的行政行为相对人，未对特定相对人的权利、义务直接产生影响，不属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”规定，被告珠海市政府驳回了原告卢家斗的行政复议申请。原告卢家斗的诉请、理由及证据原告卢家斗的诉讼请求：1.撤销被诉行政复议决定并责令被告珠海市政府重新作出复议决定；2.本案诉讼费用全部由被告珠海市政府承担。其起诉理由如下：2020年3月20日，金湾区人民政府发布《通告》。《通告》表示，在清理范围内的蚝民应当立即停止养殖并于2020年4月30日前自行清理蚝排，逾期未清，将被强制清理。原告系金湾区三灶镇海域范围内养殖生蚝的蚝民。《通告》详细地规定了清理范围，可以确定特定的行政相对人，在清理范围内的人应立即停止一切养殖生产行为，并责令限期拆除蚝排等养殖设施，对特定相对人的权利、义务产生了直接的影响，属于具体行政行为，符合行政复议受理条件。被诉行政复议决定于法无据，应当撤销并重新作出复议决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》及其他相关规定，依法提起诉讼，请求支持原告的全部诉讼请求。原告卢家斗在举证期限内向本院提交以下证据:1.《通告》，证明《通告》违反《行政强制法》，程序违法，且可由该《通告》中划定的清理范围确定行政相对人；2.《行政复议申请书》及其快递单复印件、物流信息复印件，证明原告向被告递交了行政复议申请；3.《补正行政复议申请材料通知书》复印件及其快递单复印件、物流信息复印件，证明原告收到被告的补正行政复议申请材料通知书；4.被诉行政复议决定及相关快递单复印件、物流信息复印件，证明原告是《通告》行政相对人，被告适用法律错误。被告珠海市政府的答辩意见及证据被告珠海市政府辩称，被诉行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。《通告》是珠海市金湾区人民政府作出的关于执法部门将对金湾区内非法渔业设施采取清理措施，提醒相关所有人和经营人停止一切违法养殖行为、自行拆除构筑物和设施，并就清理对象、清理范围、清理时限作出说明的告知行为。该《通告》并不针对特定的行政行为相对人，未对特定相对人的权利、义务直接产生影响，不属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”规定，被告驳回了原告的行政复议申请。被告作出被诉行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于行政复议程序的规定。请法院驳回原告的诉讼请求。被告珠海市政府向本院提交了以下证据：1.EMS邮寄邮单及邮寄流水（2020年5月1日）、补正行政复议申请材料通知书及送达回证、EMS邮寄邮单及邮寄流水（2020年5月19日）、申请书及相关证据材料，证明原告不服珠海市金湾区人民政府作出的《通告》，向被告邮寄提交行政复议申请及相关材料。审查后材料不完备，被告向原告发出《补正行政复议申请材料通知书》，原告材料之后补齐，被告依法受理原告的行政复议申请。2.提出答复通知书以及送达回证，证明被告向珠海市金湾区人民政府发出《提出答复通知书》。3.材料收据、行政复议答复书及证据材料，向原告送达被申请人答复书及证据材料的送达回证，证明珠海市金湾区人民政府在法定期限内向被告提交了《行政复议答复书》及作出《通告》的证据、依据等材料。被告向原告送达了上述行政复议答复书和证据材料。4.《行政复议案件延期审理通知书》及送达回证，证明因案件案情复杂，决定延长审理期限30日并发出延期审理通知书，通知书已送达给原告和珠海市金湾区人民政府。5.被诉行政复议决定及送达回证,证明被告作出驳回行政复议申请决定的法律依据。6.《关于拆除珠海市金湾区海域非法养殖设施代履行决定的通告》，证明广东省渔政总队珠海支队作为执法机关依法作出具体行政行为。当事人的质证与本院认证原告卢家斗对被告珠海市政府提交证据的质证意见如下：认可证据1的关联性、合法性和真实性，从原告提交的照片可见其蚝排处在《通告》清理范围内，《通告》已对特定的人作出或者设定了义务，具有可诉性。认可证据2、3的真实性，不认可其关联性和证明目的。认可证据4的关联性、合法性和真实性。认可证据5的真实性和关联性予以认可，但不认可其合法性。对证据6的关联性、合法性和真实性以及证明目的均不予认可。被告珠海市政府对原告卢家斗提交证据的质证意见如下：认可证据1的真实性、合法性，不认可其证明目的，因为《通告》不属于具体行政行为，不是行政复议的受案范围。认可证据2、3的关联性、合法性与真实性。认可证据4的真实性与合法性，但不认可原告的证明目的，被诉行政复议决定驳回原告申请的理由是《通告》不属于具体行政行为，而不是原告不属于行政相对人。经审查，本院认为，原告及被告提交的全部证据具备真实性、合法性，与待证事实相关联，可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实2020年3月20日，珠海市金湾区人民政府作出《通告》，载明以下内容：“根据《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国航道法》等相关法律法规，决定对我区管辖海域范围内非法渔业设施进行清理。现将有关事项通告如下：一、清理对象。未依法取得合法有效的《中华人民共和国海域使用权证》《中华人民共和国水域滩涂养殖证》或证件已过期仍进行养殖的渔业设施。二、清理范围。金湾区管辖的所有海域（含交杯滩东一带海域，三四沙一带海域，横洲水道，十围西堤附近海域，吉林大学对开至马鬃岛、大岗岛附近一带海域，珠海机场西黑沙环对开一带海域，银沙滩、阳光咀对开一带海域，沙利咀、木乃、横石基及大门口对开一带海域）。三、清理时限。凡属于清理范围内的非法渔业设施的所有人和经营人，应立即停止一切养殖生产行为，并于2020年4月30日前自行拆除原有的设施和构筑物（包括但不限于蚝庄、蚝排、鱼排、水上建筑物等）。四、逾期不自行清理的，区政府将联合渔政、港航、海事、海警等相关执法部门，依法强制清理并追究相关当事人的法律责任。五、本通告自发布之日起施行。”原告于2020年5月1日向被告申请行政复议，请求撤销珠海市金湾区人民政府作出的《通告》。经补正材料，被告于2020年5月20日受理行政复议申请。2020年5月30日，被告向珠海市金湾区人民政府发出《提出答复通知书》。2020年6月18日，被告向原告送达珠海市金湾区人民政府提交的行政复议答复书及相关证据材料。因案情复杂，案件延长审理期限30日。经审查，被告依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，于2020年8月18日作出被诉行政复议决定，驳回了原告的行政复议申请，并于2020年8月26日送达原告。原告不服该行政复议决定，向本院提起行政诉讼。另查明，广东省渔政总队珠海支队2020年6月1日作出《关于拆除珠海市金湾区海域非法养殖设施代履行决定的通告》，告知珠海市金湾区海域相关养殖户：“因你未依法取得养殖证，擅自在位于珠海市金湾区的全民所有水域（含交杯滩东一带海域，三四沙一带海域，横洲水道，十围西堤附近海域，吉林大学对开至马鬃岛、大岗岛附近一带海域，珠海机场西黑沙环对开一带海域，银沙滩、阳光咀对开一带海域，沙利咀、木乃、横石基及大门口对开一带海域）设置渔业设施从事养殖生产，我支队于2020年4月14日作出《关于责令限期拆除金湾区海域非法养殖设施和构筑物的通告》，限你于2020年4月30日前自行拆除非法养殖设施，但你逾期未履行上述义务。我支队于2020年5月1日作出《关于限期拆除珠海市金湾区海域非法养殖设施的催告通告》，限你在2020年5月10日之前自行拆除非法养殖设施，经催告后你仍未履行。鉴于你不履行拆除非法养殖设施的行为已经造成环境污染，依据《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十一条的规定，由我支队联合金湾区人民政府及相关单位于2020年6月16日起代履行，依法拆除非法养殖设施，代履行费用依法由你承担。”同时告知各养殖户如对决定不服，可在收到决定之日起六十日内向珠海市政府申请行政复议，或在收到决定之日起六个月内直接向广州海事法院提起行政诉讼。原告的蚝排已被强制拆除。还查明，2013年9月3日，珠海市金湾区人民政府发出《关于清理金湾区海域范围内非法渔业养殖设施的通告》。本院裁判理由及结果本院认为，行政复议与行政诉讼都是行政救济途径，从司法监督内在脉络而言，二者在受案范围方面并无本质差异。因此，本案争点实质是《通告》的可诉性问题，亦即原告能否径行就《通告》提起行政复议或行政诉讼。《通告》内容主要是，清理对象、清理范围、清理时限及逾期不清理可能面临的法律后果。2013年9月，珠海市金湾区人民政府已针对非法渔业养殖设施清理发出通告。珠海市金湾区人民政府作为属地政府，给予属地管理职责，此次再次发出《通告》的用意和目的是提醒和督促不特定的养殖户，停止非法养殖行为，自行拆除非法渔业设施。故而，该《通告》并非径行可诉的行政行为，亦即不属于行政复议受案范围；即便原告就《通告》直接诉至法院，法院也会裁定不予受理。事实上，广东省渔政总队珠海支队作出《关于责令限期拆除金湾区海域非法养殖设施和构筑物的通告》，原告未自行拆除义务，该支队已按照《中华人民共和国行政强制法》的规定相关规定代履行，强制拆除蚝排，原告如确有利害关系可就相关职能部门的强制拆除行为提起诉讼。于此而言，本案被诉《通告》相对后续的强制拆除行为，属于过程性行政行为，也不属于行政复议范围。被诉行政复议认定事实清楚，适用法律、法规正确；原告卢家斗诉请理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告卢家斗的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告卢家斗负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年十一月二十六日书记员 雷 晨李羚