广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0107行初232号 原告黄兆德，男，1957年5月15日出生，壮族，住南宁市武鸣区。 委托代理人卢萧伊，广西谦行律师事务所律师。 被告南宁市武鸣区仙湖镇人民政府，所在地南宁市武鸣区仙湖镇北街**。 法定代表人王瑛，镇长。 委托代理人杨选珠，广西锐嘉弘律师事务所律师。 原告黄兆德要求被告南宁市武鸣区仙湖镇人民政府（以下简称仙湖镇政府）履行法定职责一案，于2020年9月8日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理，并于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年10月30日公开开庭审理了本案。原告黄兆德及其委托代理人卢萧伊，被告仙湖镇政府的副职负责人黄清康，委托代理人杨选珠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄兆德诉称，原告系武鸣区仙湖镇渌雅村××村民小组成员，其因与村小组存在隔阂而一直未获得集体土地分配。2008年12月15日，原告与被告南宁市武鸣区仙湖镇人民政府签订《协议书》，该协议书确认原告的户籍属于渌雅村××村民小组，并约定原告“今后，如渌雅村××村民小组有生产用地调整的，乙方仍有权参与分配；至于渌雅村××村民小组发包山林给南宁老板的承包期限，由甲方（即被告）负责告知乙方”。该《协议书》附件为渌雅村××村民小组与第三人签订的关于渌雅村六悟山、弄磷山、望天山约八百多亩山林的《承包合同》，合同约定的承包期限自1998年4月20日至2018年12月31日止。上述《协议书》一式四份，由原告、被告、武鸣区人民政府、渌雅村村民委员会各留存一份。2018年12月31日，上述《承包合同》到期后，原告向渌雅村××村民小组申请参与渌雅村六悟山、弄磷山、望天山约八百多亩到期山林的承包分配，但渌雅村××村民小组拒绝将到期山林发包给原告，甚至未经合法程序，直接将属于渌雅村集体所有的约八百亩林地直接平均分发给除原告外的其他农村集体经济组织成员使用，导致原告无地可耕种，生活难以为继。2019年4月15日，原告通过信访途径请求被告处理上述山林承包经营权分配问题，被告于2019年6月14日向原告送达《关于黄兆德信访事项处理情况的答复》，告知原告应当通过诉讼途径解决该问题。其后原告向法院提起民事诉讼，该案由南宁市武鸣区人民法院审理并于2020年4月15日作出（2020）桂0122民初1464号民事裁定，认定本案系集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而与村集体发生的纠纷，不属于民事诉讼的受案范围。2020年5月13日，原告向被告提交《请求解决未取得农村土地承包经营权纠纷申请书》，要求被告处理涉案问题，但被告至今未向原告作出任何口头或书面答复。首先，在本案中，渌雅村××村民小组未经法定程序，径直将属于渌雅村集体所有的约八百亩林地直接分发给除原告外的其他农村集体经济组织成员，违反了法律规定的农村山地承包公平、公正、平等、合理原则，侵害了原告的合法权益。其次，被告作为相关行政主管部门，有解决原告不能依法获得集体土地承包经营权问题纠纷的法定职责。最后，本案被告在收到原告的申请后，未在法律规定的期限内履行法定职责，纠正村集体的违法发包行为，确保集体经济组织成员能依法平等地行使承包土地的权利，甚至拒不作出答复的行为已构成违法。为此，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关法律法规、司法解释的规定，特向贵院提起诉讼，请求：1.判令被告履行政府法定职责，依法处理原告不能依法获得集体土地承包经营权的问题；2.本案的全部诉讼费用由被告承担。庭审过程中，原告明确第一项诉讼请求为：要求被告依法处理原告不能获得的渌雅村六悟山、弄磷山、望天山约八百多亩到期山林的土地承包经营权的申请。 原告向本院提交如下证据：1.协议书，证明原告系渌雅村三组农村集体经济组织成员，享有土地承包经营权，但原告从未取得村集体承包地的事实；2.信访事项程序性受理告知书，3.关于黄兆德信访事项处理情况的答复，以上证据2-3共同证明原告曾通过信访途径向被告请求处理涉案问题，被告向原告确认涉案基本事实并告知原告通过诉讼途径解决本案纠纷；4.民事裁定书，证明涉案问题不属于人民法院民事诉讼受案范围，而解决涉案纠纷是被告应当履行的法定职责；5.《请求解决未取得农村土地承包经营权纠纷申请书》，证明被告未在法定期限内履行其法定职责，拒不答复原告依法提出的申请，构成违法。原告当庭提交以下证据：6.关于黄兆德信访事项处理情况的答复，证明原告在2020年8月17日前从未获得土地经营权证，且不发放证书的原因是证书载明的地块、位置、面积与实际有出入，而非原告有丢荒撂荒行为。 被告仙湖镇政府辩称，一、被告不具有行政命令村民小组集体土地承包给原告的法定职责。农村集体土地依法由农村集体发包，农村集体土地承包经营方案是属于涉及村民重大利益的事项，由村民会议讨论决定立刻办理，是村民会议自治范围，镇人民政府虽然依我国《土地承包法》规定对土地承包及合同管理有指导职能，但我国《村民委员会组织法》也规定了不得干预依法属于村民自治范围的事项，因此，被告不具有行政命令农村集体土地承包法定职责。 二、根据我国《村民委员会组织法》第二十四条的规定，土地承包经营方案涉及村民利益事项，经村会议讨论并经三分之二村民及村民代表通过，是依法属于村民自治范围的事项。经调查了解，被告在渌雅3组分配有土地、山林承包，但因原告的自身原因丢荒3年以上，渌雅3组集体收回被丢荒的土地、山林，并不同意参与分配，已经三分之二村民及代表决议，是渌雅3组管理自治范围的事项。 三、被告承包的土地、山林因其自身原因弃耕撂荒被集体收回丧失承包，被回收是否违法那是民事争议，理应按最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解择》第六条主张民事权益，返还承包土地，不能滥用诉权，诉求被告履行没有法律授权的职责，干预依法属于村民自治范围的事项，因此，被告根据武鸣区信访局的材料及时了解情况并作出答复并无不当。 总之，被告不具有法律授权干预依法属于村民自治范围事项的职责，原告的纠纷属于民事争议范畴；被告答复告知其走法律途径解决并无不当，原告的诉请没有事实与法律依据，理由不成立，请求人民法院依法驳回。 被告仙湖镇政府向本院提交如下证据：1.请求解决未取得农村土地承包经营权纠纷申请书，证明信访局转来材料；2.关于武鸣区仙湖镇人民政府关于黄兆德信访事项处理情况的答复，证明被告及时处理上级信访事项，对农村集体士地承包及合同管理指导，对纠纷建议通过法律途径解决，不干预依法属于村民自治范围的事项。被告还当庭提交以下证据：3.农村土地承包经营权证（黄兆德），证明黄兆德承包13宗地块、面积合计10.93平方米，承包期限自1997年1月1日至2026年12月31日，黄兆德对承包地有丢荒、撂荒处理行为，黄兆德反映土地被集体收回后，仙湖镇人民政府协调后按原来承包地块予以确权。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性、合法性及关联性无异议；对证据2的证明目的不予认可，认为不能证明其履行了行政法定职责；对证据3的真实性、合法性及关联性不予认可。 被告对原告提交的对证据1-6的真实性无异议，对证明目的不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据6是要求政府督促村民小组发放2018年土地确权证确认书的答复，与本案原告申请处理的事项没有关联性；被告提交的证据3与原告本案申请处理事项没有关联性；上述两项证据不能作为本案定案依据。原告与被告提交的其他证据均真实、合法且与本案具有关联性，可以作为本案的定案依据。 经审理查明，2008年12月15日，原告与被告签订《协议》书，该协议书第三条约定，被告落实门面地皮交给原告后，原告户籍仍属渌雅村××村民小组户口，但原告必须尊重目前渌雅村××村民小组生产用地分配现状，在该村民小组生产用地未调整之前，原告不得以任何理由提出解决生产用地要求，今后，如渌雅村××村民小组有生产用地调整的，原告仍有权参与分配。2018年12月31日，渌雅村××村民小组就仙湖镇渌雅村六悟山、弄磷山、望天山的荒山与案外人邓海亨、黄育少签订的《承包合同》到期，原告遂向渌雅村××村民小组申请参与上述山林的承包分配，渌雅村××村民小组不同意原告参与上述山林承包分配。2019年4月15日，原告向南宁市武鸣区信访局信访要求享受渌雅村3组六悟、弄磷、望天已到期山林经营权分配。同日，南宁市武鸣区信访局作出《信访事项程序性受理告知书》，告知原告其信访的事项将交办／转送仙湖镇人民政府（本案被告）进行调查处理。2019年6月14日，被告作出《关于黄兆德信访事项处理情况的答复》，主要内容为：“了解到该情况后，我镇立即成立由渌雅村挂点领导、镇干部及村干部组成的工作组积极协调解决该问题，向渌雅村3组组长、村民调查了解情况，并做他们的思想工作，同时建议他们在分配土地时依法平等地对待您和黄兆强。经我镇工作组多次协调及开展相关法律法规解释说明工作，渌雅村3组于2019年5月31日、6月6日分别两次召开山林分配户代表会议，渌雅村挂点镇干部及村干部均列席会议，会上户代表对是否同意您和黄兆强参与山林分配问题进行表决，除您和黄兆强户外，其他户代表均认为您于1985年从该组搬迁回渌雅1组长久居住，该组分配给您的土地、山林也丢荒3年以上，被集体收回，不同意其参与该组的山林分配，因此我镇建议您通过法律途径解决该问题”。2020年4月14日，原告就山林承包经营权分配问题向武鸣区人民法院提起民事诉讼，武鸣区人民法院于2020年4月15日作出（2020）桂0122民初1464号《民事裁定书》，以不属于民事诉讼受案范围为由驳回原告起诉。2020年5月12日，原告向被告提交《请求解决未取得农村土地承包经营权纠纷申请书》，请求原告履行法定职责，依法处理仙湖镇渌雅村3组违法分包农村集体土地的问题，维护申请人平等承包农村集体土地的权利。被告对该申请书至今未向原告作出任何口头或书面答复，原告认为被告构成不作为，遂向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求，被告则答辩如前。 本院认为，本案的争议焦点在于原告申请被告处理的事项是否属于被告的职责范围，被告是否履行了法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款规定：“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”根据上述规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理，承包地的分配属于“农村土地承包经营”的含义范围之内，对于集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而引发的争议，属于乡（镇）人民政府的职责范围，乡（镇）人民政府应当进行处理和解决。农村集体经济组织成员因村集体经济组织或村民委员会不发包而没有实际取得土地承包经营权的，可以根据上述法律的规定，要求所在乡镇人民政府履行相关监督管理的职责，即乡镇人民政府对村集体经济或村民委员会侵犯农村集体经济组织成员土地承包经营权的行为可依职权处理。本案中，原告2020年5月12日向被告提交申请书，提交申请书的缘由在于原告在听取了被告上述信访的建议后对其与渌雅村××村民小组的承包地分配纠纷提起民事诉讼，但因该纠纷不属于民事诉讼受案范围而被驳回起诉。原告为解决不能参与分配渌雅村××村民小组六悟山、弄磷山、望天山约八百多亩到期山林土地承包经营权的问题而要求被告履行法定职责，被告应当对原告的请求事项即渌雅村第三小组关于六悟山、弄磷山、望天山山林土地承包经营权的分配事项履行监督管理的职责。原告主张渌雅村第三小组侵害了其农村土地承包经营权，被告应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第五十五条第一款和《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（四）项、第二十七条第二、三款的规定履行监督管理职责。本案被告主张其已履行了法定职责，为此提交的证据为其2019年6月14日作出的《关于黄兆德信访事项处理情况的答复》，但该答复是对原告2019年4月的信访事项的回复，该回复不可视为被告已履行法定职责。本案被告并未向本院提交证据证明其对原告2020年5月12日的请求事项已履行了上述法律规定的监督管理的职责，被告对原告的请求事项并未进行处理，其行为构成了不履行法定职责。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 被告南宁市武鸣区仙湖镇人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告黄兆德的申请作出处理。 本案案件受理费50元，由被告南宁市武鸣区仙湖镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  王文珠 人民陪审员  麦杏琼 人民陪审员  卢嘉红 二〇二〇年十一月二十六日 法官 助理  黎 恒 书 记 员  谢昌林 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《中华人民共和国农村土地承包法》 第五条农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。 任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。 第五十五条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。 当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。 《中华人民共和国村民委员会组织法》 第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理： （一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准； （二）从村集体经济所得收益的使用； （三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案； （四）土地承包经营方案； （五）村集体经济项目的立项、承包方案； （六）宅基地的使用方案； （七）征地补偿费的使用、分配方案； （八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产； （九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。 村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。 法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。 第二十七条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。 村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。 村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。