甘肃省兰州市七里河区人民法院行 政 判 决 书（2019）甘0103行初174号原告：张佰财，男，1948年3月17日生，汉族，住甘肃省兰州市西固区。被告：兰州市西固区东川镇人民政府，住所地甘肃省兰州市西固区东川镇东河湾西。负责人：张治中，该镇政府镇长。出庭负责人：齐岩斌。委托代理人：刘向东，甘肃解开律师事务所律师。被告：兰州市西固区人民政府，住所地甘肃省兰州市西固区公园路**。负责人：毛玉铎，该区政府区长。委托代理人：张耀鸿。委托代理人：吴照斌，甘肃致中律师事务所律师。第三人：王维祥，男，1964年3月11日生，汉族，住甘肃省兰州市西固区。原告张佰财因不服被告兰州市西固区东川镇人民政府（以下简称东川镇政府）作出的行政决定和兰州市西固区人民政府（以下简称西固区政府）作出的行政复议，向本院提起行政诉讼。本案受理后，在法定期限内依法向被告东川镇政府、西固区政府送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人王维祥送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本案依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告张佰财、被告东川镇政府副镇长齐岩斌及委托代理人刘向东、被告西固区政府委托代理人张耀鸿、吴照斌、第三人王维祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年9月18日，东川镇政府对张佰财作出东政发〔2018〕215号《关于东川镇下车村张佰财荒谷堆土地权属争议问题调查处理的决定》（以下简称《处理决定》），确认涉案土地使用权归第三人王维祥所有。张佰财不服该《处理决定》，向西固区政府提出行政复议。2019年6月25日，西固区政府作出西府复决字〔2019〕6号《行政复议决定书》，维持东川镇政府对张佰财作出东政发〔2018〕215号《处理决定》。原告张佰财诉称，原告张佰财系兰州市西固区东川镇下车村村民。1996年与东川镇政府签订承包合同，承包土地2.7亩。其中在荒谷堆有两块地，一块5.8米×36米，第二块8.9米×36米。第一块地在1988年、1989年交由欧成泰耕种，后原告妻子达选秀要回耕地，由原告耕种。1994年12月两块地交由汪正海承租。1995年由王孝发（系第三人王维祥的父亲）找到其侄儿王维明和承租人汪正海三人合计后，在没有通知原告的情况下，私自在荒谷堆丈量了土地，给原告丈量了5.8米×36米的土地，给王孝发丈量了8.9米×36米的土地。1998年第二轮土地承包登记时，该村文书王孝珍将原告父亲29米×10.5米承包地登记在原告的土地承包经营权证上。后下车村村民委员会开具了更正证明，更正后原告的承包地的面积为2.2亩。2018年9月18日被告东川镇人民政府作出处理决定，错误的将争议土地确权于第三人，侵犯了原告的合法权益。原告不服该行政处理决定，向兰州市西固区人民政府提出复议申请。2019年6月25日，西固区政府作出西府复决字〔2019〕6号《行政复议决定书》，维持东川镇政府对张佰财作出的东政发〔2018〕215号《处理决定》。现诉至法院请求：1.依法撤销东川镇政府对张佰财作出的东政发〔2018〕215号《处理决定》；2.依法撤销西固区政府西府复决字〔2019〕6号《行政复议决定书》；3.判令被告承担本案的诉讼费用。被告东川镇政府辩称，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“个人之间发生土地使用权争议协商不成的，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”被告具有对争议土地使用权确权的职能。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”农村土地承包经营权应以登记而积、承包年限为准，原告所持有的农村土地承包经营权证，并未登记本案涉案的上地，涉案的荒谷堆饲料承包地已于2014年3月被国家征收，征收前土地一直由第三人王维祥耕种、出租及使用，根据兰州铁路运输中级法院作出的（2018）甘71行终19号《行政判决书》所查明的事实、王维祥提供的《办厂用地协议书》及东川镇下车村村民委员会、村民出具的《证明》等材料，可以印证自1987年起本案涉案土地由王孝发家平整并耕种，原告持有的土地经营权证上所记载“荒谷堆”的土地，四至为“东至沟，南至江正海厂，西至沟，北至王”，现证实其中“北至王”中的“王”系第三人王维祥之父王孝发，原告所持有的农村土地承包经营权证，并不包含本案涉案的土地，原告自1998年第二轮土地承包领取土地承包经营权证时，也未对该证上记载内容提出过异议。根据以上事实，被告作出东政发〔2018〕215号《处理决定》，确认本案去争议土地使用权归第三人王维祥所有，事实清楚，证据充分。原告诉请要求撤销该处理决定没有事实和法律依据，恳请依法驳回原告的诉讼请求。被告西固区政府辩称，被告收到原告提交的复议申请后，依照行政复议程序要求东川镇政府在法定期限内进行了答复，同时提交了相关证据材料。被告审查了原告及东川镇政府提供的全部证据材料，查明涉案的荒谷堆饲料承包地在2014年3月被国家征收前原由第三人王维祥耕种使用，原告所持有的土地承包经营权证未记载该争议土地，且原告自1998年第二轮土地承包领取土地承包经营权证起，未曾对该证的记载事项提出异议，同时，东川镇政府提供的相关调查证据也显示涉案土地承包经营权应属第三人王维祥。据此，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，决定维持东川镇政府作出的《关于东川镇下车村张佰财荒谷堆土地权属争议问题调查处理的决定》（东政发〔2018〕215号），认定事实清楚，适用法律正确，不应撤销。其次，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告与第三人王维祥之问的土地纠纷实质上是因土地承包经营权权属争议产生的纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定“因土地承包经权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”，被告认为，土地承包经营权争议应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》之规定，由当事人通过仲裁或者民事诉讼予以解决，故本案本质上不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。第三人王维祥辩称，原告所述与事实不相符，涉案地块原先是荒地，1987年其父亲王孝发平整后开始耕种。因1998年汪正海办厂，汪正海就用他的310平方米的一块地与涉案土地进行了互换。双方协商如遇国家征收土地，就将土地互换回来。2013年国家征用土地时，双方才将土地换了回来，并于2014年1月20日双方签订了一份还地协议。现案涉土地已被国家征用，其已领取补偿款。经审理查明，原告张佰财系兰州市西固区东川镇下车村村民。本案争议的地名为“荒谷堆饲料地”地块，面积约320平方米（8.9米×36米）。原告自称原属其所有，而第三人王维祥则称涉案地块原先是荒地，1987年其父亲王孝发平整后开始耕种。因1995年汪正海办厂，汪正海就用他的310平方米的一块地与涉案土地进行了互换。双方协商如遇国家征收土地，就将土地互换回来。2013年国家征用土地时，双方才将土地换了回来，并于2014年1月20日双方签订了一份还地协议。2014年3月，案涉土地因宝鸡至兰州客运专线东川货运中心建设项目被国家征用，王维祥已领取了补偿款。张佰财持有的《二轮土地承包经营权证》（西土包字第07289号），所附《承包地块登记表》记载：地块名称“荒谷堆”一栏，面积36×5.8亩，四至为“东至沟，南至汪正海厂，西至沟，北至王”字样，该地块与本案争议地块不是同一地块，面积不相符；第三人王维祥持有的承包人为其父王孝发的《土地承包经营证书》，记载地块名称为“红星东沟边”，地块四至为**洪沟、西至沟、南至厂墙、北至颜鲁秀路，面积36×17.4；下车村委会留存的《东川镇农村第二轮土地承包调查摸底表》中户名张佰财，编号53的表格中记载有“荒谷堆”一栏备注处有“王36×8.9米”字样。下车村村委会于2014年4月6日出具的证明主要记载：“荒谷堆沟边荒滩地320平方米，在1987年由王孝发平整后开始耕种。1995年与汪正海交换地亩310平方米，双方达成协议。在二轮土地承包时，因工作人员疏漏未上土地证，在表格上注明汪正海与王36×8.9米，有当时工作人员瞿朝阳证明，王代表王孝发，交换时原村长王维起知道此事，土地使用权归王孝发”。该证明王维起本人签名并注“当时有汪正海拿换地协议找村上盖章，村上没给盖”，瞿朝阳签名并注“情况属实”；二人另出具的证明与前述下车村村委会2014年4月6日的证明内容一致。《东川镇农村第二轮土地承包调查摸底表》，其中编号53、户名张佰财的摸底表，在“荒谷堆”一栏备注处有“王36×8.9”字样。而原告提供的下车村村委会另于2014年11月11日出具证明一份、村民赵和钟、赵永水、汪立直、王维金四人的证明及欧成泰、赵兴祥、赵兴良出具的证明等仅证明“污水池子张富宗有饲料地，误上给张佰财土地证，与荒谷堆地无关”；村民瞿朝阳、王维起、王双雄、欧成泰、赵兴祥、赵兴良等出具的证明，仅证明“张佰财在污水地有一块29×10.5米的耕地，证明更正为张富宗的”。原告提供的现有证据尚不能证明本案争议地块原由其使用。另查，2015年，张佰财以兰州市西固区东川镇下车村村民委员会和王孝珍为被告，向甘肃省兰州市西固区人民法院提起土地承包经营权纠纷之诉，2015年8月4日，甘肃省兰州市西固区人民法院（2015）西新民初字第149号民事裁定书以涉案土地未经原始确权且又存在权属争议的情况下，应通过政府的行政管理部门解决，该案不属民事纠纷为由，裁定驳回张佰财的起诉。2015年10月15日，张佰财以东川镇政府、东川镇政府下车村委会为被告，向本院提起请求履行确权职责之诉。2015年12月1日，本院以张佰财未先予向政府提出履行法定职责申请为由，作出（2015）七行初字65号行政裁定书，裁定驳回张佰财的起诉。张佰财不服，提起上诉。2016年3月21日，甘肃省兰州市中级人民法院作出（2016）甘01行终23号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。后张佰财于2016年4月1日向东川镇政府提出确权申请，东川镇政府未予处理。2017年1月4日，张佰财以东川镇政府为被告、东川镇下车村委会为第三人，向兰州铁路运输法院提起履行法定职责之诉。2017年3月14日，兰州铁路运输法院作出（2017）甘7101行初17号行政裁定书，裁定驳回原告起诉。原告不服，提起上诉。兰州铁路运输中级法院作出（2017）甘71行终66号行政裁定书，撤销原裁定，指令继续审理。2017年11月17日，兰州铁路运输法院重新审理后，作出（2017）甘7101行初386号行政判决书，判决责令东川镇政府于判决生效后60日内对张佰财与王维祥之间的土地使用权纠纷作出行政处理。东川镇政府不服，提起上诉。2018年3月20日，兰州铁路运输中级法院作出（2018）甘71行终19号行政判决书，判决驳回上诉，维持判决。2018年9月6日，兰州铁路运输法院对张佰财提出的执行申请予以立案，案件执行过程中，东川镇政府于2018年9月18日作出东政发〔2018〕215号《处理决定》。张佰财对该决定不服，向本院提起行政诉讼，2019年4月16日，本院作出（2018）甘0103行初103号行政判决书，以当事人未对《处理决定》进行行政复议，裁定驳回原告张佰财的起诉。2019年4月29日，张佰财向西固区政府申请行政复议，2019年6月25日，西固区政府作出西府复决字〔2019〕6号《行政复议决定书》，维持东政发〔2018〕215号《处理决定》。原告不服，遂提起本诉。以上事实，有原告和东川镇政府提供的东政发〔2018〕215号《处理决定》、西府复决字〔2019〕6号《行政复议决定书》、《土地承包经营权证书》、兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初386号行政判决书、兰州铁路运输中级法院（2018）甘71行终19号行政判决书、兰州铁路运输法院（2018）甘7101执65号执行裁定书、本院（2018）甘0103行初103号行政判决书、东川镇政府组织信访办、农业办向下车村村委会、张佰财、王维祥进行调查制作的调查笔录3份；《东川镇农村第二轮土地承包调查摸底表》4份；西固区政府提供的张佰财的行政复议申请书1份、《兰州市西固区人民政府行政复议答复通知书》（西复答字〔2019〕3号）、《东川镇政府行政复议答复书》、西府复决字〔2019〕6号《行政复议决定书》、送达回证2份；第三人王维祥提供《办厂用地协议书》、《归还协议》、《土地承包经营权证》等证据及庭审笔录在卷佐证。经庭审质证，本院均予以确认。本院认为，本案争议焦点为两方面：一是本案是否属人民法院受案范围的问题；二是东川镇政府东政发〔2018〕215号《处理决定》和西固区政府西府复决字〔2019〕6号《行政复议决定书》认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。具体分析如下：关于本案是否属人民法院受案范围的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度”。本案争议地，不论是按根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款之规定，涉及农村土地承包民事纠纷的案件应当包括承包合同纠纷，承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷及承包经营权继承纠纷。本案争议地，不论是按张佰财自述是其饲料地，还是第三人王维祥所述属其其父开垦的荒地，依法均应当纳入农村土地承包经营范围。而事实上，本案争议地块，均无农户与村委会签订承包合同，也无政府或其主管部门进行承包经营权登记。因此，对该土地占用或收益之争，并非农村土地承包法律所规定的土地承包经营权争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“个人之间发生土地使用权争议协商不成的，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”。本案中，兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初386号行政判决书和兰州铁路运输中级法院（2018）甘71行终19号行政判决书生效判决已确认被告东川镇政府具有对案涉争议土地使用权确权的职责。被告西固区政府提出本案不属于人民法院行政诉讼受案范围的抗辩主张，本院不予采纳。关于东川镇政府东政发〔2018〕215号《处理决定》和西固区政府西府复决字〔2019〕6号《行政复议决定书》认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”农村土地承包经营权应以登记面积、承包年限为准，本案中，东川镇政府以现有证据和查明事实，结合第三人王维祥的陈述及其提供的相关证据、东川镇下车村村民委员会出具的《证明》等材料，认定自1987年起本案涉案土地是由王维祥之父王孝发平整并耕种，1995年汪正海办厂用地，与王维祥之父王孝发将涉案土地进行过互换，原告张佰财自1998年第二轮土地承包领取土地承包经营权证后，未对该证记载内容提出过异议，同时认定原告张佰财所持有的农村土地承包经营权证上所记载“荒谷堆”的土地四至为“东至沟，南至汪正海厂，西至沟，北至王”，其中“北至王”中的“王”指王孝发，原告所持有的农村土地承包经营权证，并不包含本案涉案的土地的事实。而原告提供的下车村村委会另于2014年11月11日出具证明一份、村民赵和钟、赵永水、汪立直、王维金四人的证明及欧成泰、赵兴祥、赵兴良出具的证明仅证明“污水池子张富宗有饲料地，误上给张佰财土地证，与荒谷堆地无关”；村民瞿朝阳、王维起、王双雄、欧成泰、赵兴祥、赵兴良等出具的证明，仅证明“张佰财在污水地有一块29×10.5米的耕地，证明更正为张富宗的”。东川镇政府作出东政发〔2018〕215号《处理决定》，确认涉案土地使用权归王维祥所有，认定事实清楚、证据充分；被告东川镇政府在作出《处理决定》之前，历经了走访调查、询问取证、查看资料等程序，保障了原告的陈述权、申请复议和提起诉讼的权利，程序合法。被告西固区政府受理了张佰财的行政复议申请后，依法履行了行政复议程序，同时对案件相关证据进行了审查，作出的西府复决字〔2019〕6号《行政复议决定书》程序合法、适用法律正确，符合法律规定。综上，原告诉请要求撤销东政发〔2018〕215号《处理决定》和西府复决字〔2019〕6号《行政复议决定书》的理由均不能成立，本院依法不予支持。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款、第二款、第一百三十六条第一款的规定，判决如下：驳回原告张佰财的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张佰财承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。审 判 长  陈连霞人民陪审员  陈 婷人民陪审员  阎兰英二〇二〇年十一月二十日书 记 员  王 珊