重庆市酉阳土家族苗族自治县人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0242行初157号公益诉讼起诉人：酉阳土家族苗族自治县人民检察院。被告：酉阳土家族苗族自治县农业农村委员会，住所地：酉阳土家族苗族自治县钟多街道城南社区**杉树湾。统一社会信用代码：1150024270946163XQ。法定代表人：罗峰，系该委员会主任。出庭负责人：陈世富，系该委员会副主任。委托诉讼代理人：冉华宇，重庆百仁律师事务所律师。公益诉讼起诉人酉阳土家族苗族自治县人民检察院（以下简称酉阳县人民检察院）认为被告酉阳土家族苗族自治县农业农村委员会（以下简称酉阳县农委）不履行法定职责一案，公益诉讼起诉人于2020年11月9日向本院提起不履行法定职责公益诉讼，本院于2020年11月9日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月30日公开开庭审理了本案，酉阳县人民检察院指派检察官赵培珪，检察官助理田淼、杜明柳出庭履行职务，被告酉阳县农委的负责人陈世富及委托诉讼代理冉华宇，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人酉阳县土家族苗族人民检察院诉称，本院在履行职责中发现，酉阳县部分乡镇生猪私屠滥宰违法活动长期存在，未经检疫检验的生猪产品大量流向市场销售，严重威胁人民群众的生命健康安全，损害了社会公共利益。被告酉阳土家族苗族自治县农业农村委员会作为全县生猪屠宰活动的监管部门，未尽到监管职责，履职不到位。请求判令酉阳土家族苗族自治县农业农村委员会依法对丁市镇生猪屠宰活动履行监管职责。公益诉讼起诉人为了支持其主张向本院提交了如下证据：第一组：1.酉阳土家族苗族自治县农业农村委员会职能配置、内设机构和人员编制规定；2.关于依法严厉打击食品安全领域违法犯罪活动的通告；3.关于开展猪肉等生猪产品质量安全专项整治工作的通知。第一组证据旨在证明被告作为本行政区域内生猪屠宰活动监管的行政主管部门，负有监管生猪屠宰活动的法定职责，以及被告具有依法打击私屠滥宰生猪违法行为的职责。第二组：1.冉华军询问笔录和销售生猪产品现场照片；2.冉晓琴询问笔录和销售生猪产品现场照片；3.张玉梅询问笔录和销售生猪产品现场照片；4.何祝云询问笔录和销售生猪产品现场照片；5.陈维燕询问笔录和销售生猪产品现场照片；6.冉茂沉询问笔录和销售生猪产品现场照片；7.冉茂海询问笔录和销售生猪产品现场照片；8.邱亚军询问笔录和邱润明销售生猪产品现场照片；9.何冬娥询问笔录和销售生猪产品现场照片；10.唐万香询问笔录和销售生猪产品现场照片；11.杨炼询问笔录和销售生猪产品现场照片；12.冉翠红询问笔录和销售生猪产品现场照片；13.郭洪梅询问笔录和销售生猪产品现场照片；14.冉小玉询问笔录和销售生猪产品现场照片；15.冯德胜询问笔录和销售生猪产品现场照片；16.麻旺镇农贸市场其他七户生猪产品经营者销售生猪产品现场照片；17.向远成询问笔录和销售生猪产品现场照片；18.白杰询问笔录；19.吴长月询问笔录；20.冯飞询问笔录；21.关于开展猪肉等生猪产品专项整治的情况报告。第二组证据旨在证明：酉阳县泔溪镇冉华军、冉晓琴、张玉梅，铜鼓镇何祝云、陈维燕，板溪镇冉茂海、冉茂沉，丁市镇何冬娥、邱润明，涂市镇冉翠红、杨炼、唐万香，麻旺镇郭洪梅、冯德胜、冉小玉，酉酬镇白杰、向远成等人长期从事生猪屠宰和生猪产品销售，屠宰的生猪产品未经检疫和肉品品质检验合格便上市销售，存在食品安全隐患，而被告对此怠于履行监管职责。全县除县城城区和龙潭镇、黑水镇市场上销售的生猪产品经定点屠宰厂实行定点屠宰、集中检疫外，其余乡镇销售的大部分生猪产品均是经营者私自屠宰，未经过检疫和肉品品质检验。第三组证据：1.酉阳县在查获的外省违规调运仔猪中排查出非洲猪瘟疫情；2.酉阳县消费者权益保护委员会选购猪肉消费提示；3.关于销售未经检疫或检验猪肉的危害性说明；4.案件调查终结报告、行政处罚决定书。第三组证据旨在证明酉阳县境内出现非洲猪瘟病例；食用未经检验检疫的生猪产品存在食品安全隐患，以及上市销售未经检验检疫生猪产品行政处罚案例。第四组证据：1.检察建议书；2.送达回证；3.酉阳土家族苗族自治县农业农村委员会关于县人民检察院检察建议书落实情况的复函；4.邱润明询问笔录和销售生猪产品现场照片；5.何冬娥询问笔录和销售生猪产品现场照片；6.谢怀柔询问笔录和销售生猪产品现场照片；7.何茂芳询问笔录和销售生猪产品现场照片；8.何小波询问笔录；9.关于印发酉阳自治县屠宰厂（场）设置规划（2017-2018年）的通知；10.李溪片区生猪定点屠宰场现场照片；11.麻旺片区生猪定点屠宰场现场照片；12.大溪片区生猪定点屠宰场现场照片；13.丁市片区生猪定点屠宰场现场照片。第四组证据旨在证明：1.公益诉讼起诉人已履行诉前检察建议程序。2.被告在收到检察建议书后履行部分职责和法定期限内予以了书面回复，以及经本院跟踪回访，被告对酉阳县丁市镇邱润明、谢怀柔、何茂芳等生猪产品经营户的私屠滥宰行为未履职监管到位。3.酉阳县规划设置6个生猪定点屠宰场，其中2个已建成投用，3个片区屠宰场已建成未投用，1个片区定点屠宰场正在平场建设。被告辩称，被告已履行了法定监管职责，恳请依法驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。一、2020年6月5日，公益诉讼起诉人发出《检察建议书》后，被告高度重视，立即开展对丁市镇生猪私屠滥宰违法行为督促检查工作。同年7月8日，被告对该镇人民政府发出了《关于严肃查处生猪私屠滥宰》的函，督促该镇依法查处。并对当事人作出《行政告知书》责令其自行拆除并停止其违法行为。同时，监督或者参与该镇人民政府执法人员拆除私屠滥宰设备。2020年8至11月期间，在县城农贸市场、高速路口、生猪屠宰定点屠宰场进行检查。依法查处了20余件应当检疫没有检疫违法案件，作出行政处罚10余件，收缴罚没款20余万元。据此，答辩人认为，答辩人已履行了其法定职责，公益诉讼起诉人认为答辩人履行职责不充分、不全面，执法整治不到位与客观事实不符。二、生猪屠宰管理，涉及政府多个行政职能部门行政职权，被告将加强监督管理，切实履行法定监管职责。根据《生猪屠宰管理条例》和《农业部食品药品监督总局关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜产品进入市场或者生产加工企业监管工作的意见》的相关规定。生猪屠宰管理是一项法律、政策性强，涉及政府多个行政职能部门。监管内容涉及面广，工作难度大的长期性管理工作。对生猪屠宰管理的职能，2018年县政府才从县畜牧产业发展中心划转给答辩人管理。由于我县系畜牧产业大县，地处偏远山区，老百姓自宰自食过程中将部分猪肉出售长期客观存在。酉阳县财政资源不足，执法人员配置、执法装备、资源整合需要加强。加之，由于新冠疫情和猪瘟的影响，对被告开展生猪屠宰管理加大难度。如何有效利用行政手段，促进行政机关依法行政是一项复杂性、长期性工作。国家设立公益诉讼目的和意义在于充分发挥司法审判、法律监督职能作用，维护国家利益和社会公共利益，督促行政机关依法行政、严格执法。切实履行职责，严格依法行政是被告的责任和义务，恳请人民法院依法判决。法定举证期限内被告向本院提交了以下证据并经庭审质证:第一组证据：统一社会信用代码证书，旨在证明被告的行政主体资格。第二组证据：1.2020年6月15日，公益诉讼起诉人作出的《检察建议书》；2.2020年7月8日，被告向丁市镇政府作出酉阳动防办函[2020]4号《关于严肃查处生猪私屠滥宰的函》；3.2020年7月9日，生猪屠宰违法行为人邱润明、何冬梅、被告及丁市镇政府作出的承诺书；4.2020年8月7日，丁市镇政府农业执法人员现场收缴被告邱润明、何冬梅的宰杀生猪工具的照片3张。第二组证据旨在证明被告收到公益诉讼起诉人作出的《检察建议书》后，立即开展履行职责活动的事实。第三组证据：1.酉阳农委函[2020]202号《关于县人民检察院检察建议书落实情况的复函》；2.被告执法人员在丁市镇屠宰场、农贸市场、高速公路现场执法照片9张；3.农业综合行政执法二大队2020年执法案件统计表。第三组证据旨在证明被告切实履行生猪屠宰监管职责，对丁市镇等场镇和屠宰场进行执法监督检查。第四组证据：农医发[2015]18号《农业部食品药品监管总局关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》。第四组证据旨在证明根据前述规定，对生猪屠宰履行监管职责涉及多个职能部门行政职权。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人所提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性不持异议；从该组证据可以确认，对生猪屠宰管理涉及多个行政机关的行政职权，并不必然系被告的职能职责。对第二组证据的真实性、合法性不持异议，对其关联性持异议，该组证据的证人证言及现场照片均形成于2020年6月15日，系发出检察建议之前；该证据能够印证被告已履行监管职责，其在市场销售行为不是被告职能职责范畴。对第三组证据中的政府信息公开的真实性、关联性无异议，印证了被告履行检验检疫职责。对酉阳县消费者权益保护委员会消费提示的真实性、合法性无异议，对其关联性持异议，与本案诉讼无关联；对其他证据真实性、合法性无异议；对其关联性持异议，该生猪系当事人自行宰杀自行销售，不是被告的法定监管职责，不能达到公益诉讼起诉人的证明目的。对第四组证据中证据1-3的真实性、合法性、关联性不持异议；该组证据中的现场照片和处罚告知书可以认定，被告履行了监管职责，不能达到公益诉讼起诉人的证明目的。该组证据询问笔录中的当事人在市场销售猪肉行为不是被告的监管职能；对该组证据中证据9-12的真实性、合法性无异议，对关联性均有异议，是否设置屠宰场不是被告的行为，且该行为发生在被告接管生猪屠宰管理之前，不能达到公益诉讼起诉人的证明目的。公益诉讼起诉人对被告所提交的证据的真实性、合法性均无异议，但均不能达到被告的证明目的。经双方当事人举质证本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人提交第一组证据能够证明生猪私屠滥宰系被告的法定职责，本院予以采信。提交的第二组证据能客观反映被告未对生猪屠宰尽到监管职责，且与本案有关联，能待证本案的客观事实，本院予以采信。提交的第三组证据与被告的职能无关联性，本院不予采信。提交的第四组证据取证程序合法，与本案具有关联性，本院予以确认。被告提交的证据均与本案有关联，能够证明待证的事实，本院予以确认。经审理查明，2019年7月17日，公益诉讼起诉人与酉阳县公安局、酉阳县市场监管局、酉阳县农委在全县范围内联合开展打击食品安全领域违法犯罪活动，重点打击私屠滥宰违法行为。2020年4月2日，酉阳县食品药品安全委员会办公室下发通知在全县开展为期3个月的生猪产品质量安全专项整治，明确酉阳县农委加强生猪屠宰环节的监管指导，依法打击私屠滥宰等违法行为。今年4月以来，酉阳县人民检察院开展了生猪私屠滥宰专项巡查，发现丁市镇邱润明、何冬梅二经营户未取得生猪定点屠宰资格，长期非法从事生猪屠宰活动，并对屠宰的未经检疫、检验的生猪产品在市场上进行公开销售。2020年6月15日，向酉阳县农委发出诉前检察建议，督促其依法履行生猪屠宰日常监督检查，查处违反定点屠宰的违法行为；严格执行生猪检疫及肉品检验制度，防止未经检验检疫的生猪产品流入市场。2020年8月14日，酉阳县农委回复称已对板溪镇、涂市镇、丁市镇、泔溪镇等乡镇开展“生猪私屠滥宰违法行为”为重点的督促检查工作，向当事人送达了《关于关停非法屠宰场（点）的行政告知书》，对涂市镇、铜鼓镇等乡镇的9个私屠滥宰场（点）进行取缔，并现场监督拆除私屠滥宰设备。经酉阳县人民检察院对整改情况进行跟踪监督，邱润明、何冬梅等经营户仍在继续从事生猪屠宰活动，其屠宰的生猪产品未经检疫检验便上市销售，丁市镇仍然存在生猪私屠滥宰违法情况，酉阳县农委履行生猪屠宰监管职责不充分、不全面，执法整治不到位。特提起公益诉讼，请求判令酉阳土家族苗族自治县农业农村委员会依法对丁市镇生猪屠宰活动履行监管职责。另查明，全县仅有2个建成投用的生猪定点屠宰场，4个片区生猪屠宰场尚在建设中，县城城区和龙潭镇、黑水镇市场上销售的生猪产品实现了定点屠宰、集中检疫。本院认为，根据国务院《生猪屠宰管理条例》第三条第一款规定：“国务院畜牧兽医行政主管部门负责全国生猪屠宰的行业管理工作。县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理”，第二十一条第一款规定：“畜牧兽医行政主管部门应当依照本条例的规定严格履行职责，加强对生猪屠宰活动的日常监督检查”，以及根据《酉阳土家族苗族自治县农业农村委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，由于机构改革，畜牧兽医行政主管部门合并到农业农村委员会，故酉阳县农委对全县生猪屠宰活动负有法定监管职责。酉阳县农委经公益诉讼起诉人酉阳县人民检察院发出检察建议以后，虽然多次整治，但丁市镇生猪私屠滥宰的情况仍然存在。酉阳县农委作为监管部门怠于履行法定职责，致社会公共利益仍处于持续受侵害状态，应予纠正。被告辩称，2018年县政府才将生猪屠宰的监管之职能划转给酉阳县农委管理。由于我县系畜牧产业大县，地处偏远山区，老百姓自宰自食过程中将部分猪肉出售长期客观存在。且酉阳县财政资源不足，执法人员配置、执法装备、资源整合需要加强等免责事项均不能作为行政机关不履行法定职责的免责事由，故对被告的辩解理由本院碍难采纳。为了监督行政机关依法行政，认真履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告酉阳土家族苗族自治县农业农村委员会于本判决生效后60日内依法对酉阳土家族苗族自治县丁市镇的生猪私屠滥宰履行监管职责。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。审 判 长 田 亚审 判 员 高 勇审 判 员 杨 刚人民陪审员 唐 旭人民陪审员 何 全人民陪审员 侯春梅人民陪审员 冉嫦娥二〇二〇年十一月三十日法官 助理 王 锐书 记 员 王玮琪