西安铁路运输法院 行政判决书 （2020）陕7102行初1112号 原告杨虎县，男，汉族，1971年5月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市临潼区。委托代理人李守峰，陕西省老法律工作者协会法律工作部法律工作者。被告西安市临潼区水务局，住所地陕西省西安市临潼区。负责人高增长，局长。委托代理人郑凯，该局工作人员。委托代理人董为民，陕西昭应律师事务所律师。原告杨虎县不服被告西安市临潼区水务局2020年4月7日作出的临水罚字[2020]1号《水行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2020年5月18日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案。原告杨虎县及委托代理人李守峰，被告西安市临潼区水务局委托代理人郑凯、董为民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。西安市临潼区水务局2020年4月7日作出临水罚字[2020]1号《水行政处罚决定书》，认定原告杨虎县私自在临潼区零河河道内围垦河道，修建鱼池、莲菜池，共计面积246.44亩，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款之规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，影响河道行洪安全。依据《中华人民共和国水法》第六十五条规定，对原告杨虎县决定处罚如下：1.责令停止违法行为；2.限30日内自行清除零河河道内8处鱼池，5处莲菜池，共计246.44亩。恢复河道原状，即河道原始功能。原告杨虎县诉称，原告由1984年即开始和父辈在临潼区零河水库库尾的荒废土地上开荒种植莲菜、养鱼、育虾等农业种养殖活动，成年后自己独立养家糊口继续在该区域种植莲菜、养殖鱼虾，并后续断续的承包流转了周边区XX户的百十亩莲菜池。被告工作人员在2019年11月份到原告生活生产数十年的莲菜池告诉原告，其数十年的农业活动现在违反了相关规定，需要对原告进行处罚，要求原告清除数十年的莲菜池和鱼池，并在2020年4月9日对原告送达了临水罚字[2020]1号《水行政处罚决定书》。原告认为该决定书认定事实不清，适用法律错误，对原告数十年存在的合法农业活动错误的进行了处罚，侵害了原告的合法权益，原告为维护自己的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定提起诉讼，请求：1.依法撤销被告西安市临潼区水务局对原告杨虎县2020年4月7日作出的临水罚字[2020]1号《水行政处罚决定书》；2.被告承担本案诉讼费用。原告杨虎县向本院提交了以下证据：1.杨虎县身份证；2.临水罚字[2020]1号水行政处罚决定书；以上证据证明被告实施了具体的行政行为。3.2008年1月4日《西安晚报》新闻网页；4.2008年1月4日新浪新闻网页；5.2011年7月4日《西安日报》新闻网页；6.2013年3月5日与潘某某土地流转合同；7.2013年4月4日与潘涛涛土地流转合同；8.2013年12月15日与郭运动土地流转合同；9.2014年2月2日与郝志锋土地流转合同；10.2014年5月20日与潘变娃土地流转合同两份；11.2015年1月6日与郝新朗土地流转合同；12.2016年2月28日与郝黑狗土地流转合同；13.2017年4月6日潘瓦处土地流转合同。以上证据证明原告的开荒行为始于数十年前，当时得到政府大力扶持，开荒造田行为系原告和周边村民共同响应政府号召进行，已经存在数十年，被告的处罚已经超过法律规定的溯及期限。被告西安市临潼区水务局辩称，一、被告作出的临水罚字[2020]1号水行政处罚决定书事实清楚。被告根据群众举报对原告立案后，和原告进行谈话，并委托第三方公司进行了测量等工作，证实原告在零河河道内建设的八处鱼池，五处莲菜池共计面积246.44亩未经水利行政主管部门同意，且影响河道行洪安全事实清楚，证据充分，应予停止违法行为并限期拆除，恢复河道原始功能。二、被告处罚原告程序合法。被告根据群众举报对原告严格按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序进行了相关的调查、测量和权利告知、听证等程序，处罚程序合法。三、被告作出的临水罚字[2020]1号《水行政处罚决定书》适用法律正确，根据《中华人民共和国水法》第37条第2款和第65条的规定，对原告在零河河道范围内长期围垦修建鱼池和莲菜池妨碍河道行洪的法律禁止行为，被告作为西安市临潼区人民政府水利行政主管部门责令其停止违法行为，限期拆除鱼池和莲菜池，恢复零河河道原始功能的行政处罚决定适用法律完全正确，不存在适用法律错误的问题。综上，原告以被告临水罚字[2020]1号《水行政处罚决定书》认定事实不清、适用法律错误提起的要求撤销该处罚决定书的行政诉讼不能成立，请求依法驳回其诉讼请求，以维护水法的执行，严惩河道乱占乱建行为，维护河道行洪安全，确保人民生命财产安全。被告西安市临潼区水务局向本院提交了以下证据:1.2019年11月7日杨虎县谈话笔录；2.杨虎县鱼池、莲菜池测量报告；3.杨虎县鱼池、莲菜池测量图（当事人签字确认）；以上证据证明原告修建莲菜池和鱼池是一个违法行为，共计246.44亩。4.照片27张，证明原告的种植行为影响了零河水库。5.土地权属示意图，证明零河水库属于国有土地，原告所建的鱼池和莲菜池在零河水库内。6.郝新朗的询问笔录，证明郝新朗是拓荒，不是合法取得土地使用权。7.临水停字[2019]9号《责令停止违法行为通知书》及送达回证；8.临水罚告字[2020]1号《水行政处罚事先告知书》及送达回证；9.临水听告字[2020]1号《西安市临潼区水务局行政处罚听证告知书》及送达回证；10.临水听通字[2020]第1号《西安市临潼区水务局行政处罚听证通知书》；11.杨虎县听证公告；12.杨虎县听证会笔录；13.临水罚送字[2020]1号《水行政处罚决定书》及送达回证。以上证据证明被告西安市临潼区水务局的处罚程序完全符合行政处罚法规定的程序。 14.水事违法案件立案呈批表，证明该案件的线索来源。为查清本案事实，本院责令被告庭后提交零河水库高程在设计、校核洪水位以下，被告提交了《关于零河、零河水库违规鱼池、莲菜池予以取缔的情况说明》、《陕西省水利厅关于临潼区零河水库除险加固工程实施方案的批复》、《西安市人民政府关于河道水库管理范围和安全保护范围的通告》《零河水库库尾地形图技术报告》以及《零河、零河水库鱼池、莲菜池地形图技术报告分析》，证明杨虎县13处鱼池、莲菜池高程在设计、校核洪水位以下，属于零河河道行洪区、零河水库的管理范围。经庭审质证，原告对被告西安市临潼区水务局提交的证据1、4、6-14真实性均认可；对证据2-3真实性、关联性均不认可；对证据5真实性、证明目的均不认可。对被告庭后提交的证据，原告杨虎县对《关于零河、零河水库违规鱼池、莲菜池予以取缔的情况说明》有异议，认为原告没有对零河造成污染；对被告提交的其他证据真实性、合法性及证明目的均认可，认为是属于零河水库和零河河道的管理范围，但是原告鱼池、莲菜池对零河河道行洪没有影响。被告西安市临潼区水务局对原告提交的证据1-2真实性认可；对证据3-5真实性及关联性不认可；对证据6-13真实性、合法性、证明目的均不认可，认为该河道属于国有河道，任何人未经水利行政主管部门同意不能进行开垦。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据1-2、6-13的真实性予以确认；对证据3-5因不符合证据的法定形式要件且与本案被诉行政行为不具有关联性，本院不予采信。对被告西安市临潼区水务局提交的全部证据，来源合法、内容真实，与本案被诉行为具有关联性，本院对其内容予以确认。为查清案件事实，本院于2020年8月27日组织原、被告双方进行现场勘查，原告杨虎县未到现场参与勘查，但对现场勘查笔录内容认可。2020年10月22日，本院再次组织原、被告双方进行现场勘查，并邀请专业勘测人员现场测量。经两次现场勘查、勘测，原告杨虎县的鱼池、莲菜池均在零河河道管理范围内，原告存在挖淤泥建鱼池、莲菜池，并将淤泥堆积形成或扩宽横水梁的行为，扩宽后的横水梁宽度一米至六七米不等。经审理查明，2013年3月5日、2013年4月4日、2013年12月15日、2014年2月2日、2014年5月20日、2015年1月6日、2016年2月28日，2017年4月6日原告杨虎县（乙方）分别与潘某某、潘涛涛、郭运动、郝志锋、潘变娃、郝新朗、郝黑狗、潘瓦处（甲方）签订《土地流转合同》，约定由甲方将乙方位于河滩附近的土地使用权流转给乙方。上述《土地流转合同》均由甲乙双方签字并按捺。2019年11月7日，被告西安市临潼区水务局的工作人员对原告杨虎县进行询问并制作《询问笔录》，在笔录中原告称零河水库库尾的200多亩鱼池是其修建的，最早从93年开始修建，其经营项目主要为种植和渔业养殖，没有办理鱼池和种植手续，土地的权属是零河水库的，其没有和零河水库之间有任何手续，只有和农户的租地手续。原告杨虎县在该《询问笔录》上签字并按印。2019年12月5日，被告西安市临潼区水务局向原告杨虎县作出临水停字[2019]9号《责令停止违法行为通知书》并送达，称“经调查你在零河河道内私自围垦修建鱼池依据《中华人民共和国水法》第三十七条，《中华人民共和国防洪法》第二十三条，责令你立即停止违法行为。”2019年12月10日，陕西博成测绘工程有限公司作出《西安市临潼区零河水库地形图测量技术报告书》，对西安市临潼区零河水库管理站水库指定范围内进行测量，测量结果为共19块鱼塘，总面积285.030915亩，并作出测量成果图，图中标注其中“鱼池8处，序号分别为1、2、3、4、6、8、14、17，共计168.77亩。莲菜池5处，序号分别为5、7、9、16、19，共计77.67亩”。原告杨虎县在图上签字确认。2019年12月31日，被告西安市临潼区水务局对原告杨虎县在零河水库内私自围垦，进行渔业养殖和莲菜养殖的行为决定立案查处。2020年1月3日，被告西安市临潼区水务局向原告杨虎县作出临水听告字[2020]1号《西安市临潼区水务局行政处罚听证告知书》及临水罚告字[2020]1号《水行政处罚事先告知书》并送达，告知原告拟对其作出以下处罚：“1.责令停止违法行为；2.限30日内自行清除零河河道内8处鱼池，5处莲菜池，共计246.44亩。恢复河道原状。”2020年1月16日，被告工作人员对临潼区XX街XX村XX组郝新朗进行询问并制作《询问笔录》，在笔录中其称与原告杨虎县签订的《土地流转合同》的土地没有办理相关手续，是其拓荒占的，共26亩，每年原告向其支付5200元，没有收据。2020年3月26日，经原告杨虎县申请，被告西安市临潼区水务局向原告作出并送达临水听通字[2020]第1号《西安市临潼区水务局行政处罚听证通知书》，告知其举行听证会相关事宜。2020年4月3日，被告西安市临潼区水务局组织听证会议，原告杨虎县及其委托代理人杨晴参加听证会。2020年4月7日，被告西安市临潼区水务局向原告杨虎县作出临水罚字[2020]1号《水行政处罚决定书》，认定原告杨虎县私自在临潼区零河河道内围垦河道，修建鱼池、莲菜池，经原告杨虎县本人确认，8处鱼池、5处莲菜池共计面积246.44亩，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款之规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，影响河道行洪安全，依据《中华人民共和国水法》第六十五条之规定，决定对其作出如下处罚：1.责令停止违法行为；2.限30日内自行清除零河河道内8处鱼池，5处莲菜池，共计246.44亩。恢复河道原状，即河道原始功能。并于当日向原告送达。原告杨虎县对涉案行政处罚决定不服，于2020年4月28日诉至本院，诉请如前所述。另查明，陕西省水利厅2002年11月6日向西安市水务局作出《陕西省水利厅关于临潼区零河水库除险加固工程实施方案的批复》，批复如下：“……二、零河水库属Ш等中型工程，同意水库防洪标准维持原100年一遇洪水设计，2000年一遇洪水校核不变……同意起调水位采用溢洪道堰顶高程421.7m，设计和校核洪水时溢洪道的最大泄量和库某某分别为518.13m³/s、424.43m和1123.1m³/s、426.25m……”《西安市人民政府关于河道水库管理范围和安全保护范围的通告》（市政告字[2003]14号）规定，河道管理范围包括水库、河道，河道、水库（含淤积坝、橡胶坝）管理范围内的土地由土地行政主管部门准予发证，归属水利管理部门管辖，有堤防的河道行洪区为两岸规划的堤防指定的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，无堤防的河道行洪区可根据历史最高洪水位或设计洪水位确定。被告西安市临潼区水务局2020年10月22日邀请陕西渭南建业测绘技术有限公司对零河、零河水库鱼池、莲菜池进行测量，陕西渭南建业测绘技术有限公司作出《零河水库库尾地形图技术报告》，认为零河水库库尾鱼塘高程范围在421.59米至422.74米之间。本院认为，本案的争议焦点是被告西安市临潼区水务局作出的临水罚字[2020]1号水行政处罚决定是否合法。《中华人民共和国水法》第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制……县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”第五十九条第二款规定：“县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。”本案中，被告西安市临潼区水务局作为西安市临潼区人民政府水行政主管部门，具有对辖区内违反水法的行为进行监督检查并依法查处的法定职权。《中华人民共和国水法》第三十七条规定：“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第四十条第二款规定：“禁止围垦河道。确需围垦的，应当经过科学论证，经省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者国务院水行政主管部门同意后，报本级人民政府批准。”第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。”《西安市人民政府关于河道水库管理范围和安全保护范围的通告》明确无堤防的河道行洪区可根据历史最高洪水位或设计洪水位确定。根据陕西省水利厅《关于临潼区零河水库除险加固工程实施方案的批复》，零河河道设计洪水时溢洪道的最大泄量和库某某分别为518.13m³/s、424.43m，而包括原告杨虎县所有鱼池、莲菜池在内的零河水库库尾鱼塘高程范围在421.59米至422.74米之间，属于零河河道管理范围。本案中，原告杨虎县认可其未经水行政主管机关的批准，在零河河道管理范围内围垦河道，修建8处鱼池、5处莲菜池，共计246.44亩的事实，与被告提交的询问笔录、《西安市临潼区零河水库地形图测量技术报告》、《西安市临潼区零河水库测量图》、《零河水库库尾地形图技术报告》等相关证据以及本院现场勘查、勘测情况相印证，本院对原告杨虎县未经批准在临潼区零河河道内围垦河道修建8处鱼池，5处莲菜池共计面积246.44亩的事实予以确认。原告未经批准私自在临潼区零河河道围垦河道，修建鱼池、莲菜池的行为违反了上述法律规定，被告西安市临潼区水务局作出涉案水行政处罚决定认定事实清楚，并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《水行政处罚实施办法》第七条规定；“违法行为在二年内未被发现的，不再给予水行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态，从行为终了之日起计算。”关于原告杨虎县主张其开荒的土地始于三十年前，并且原告承包开荒的鱼塘、莲菜池也已经长达十年之久，超过了法律规定的两年处罚期限，不应当给予处罚的意见，本院认为，因原告杨虎县围垦零河河道、修建鱼池和莲菜池的行为呈持续状态，被告西安市临潼区水务局作出的行政处罚的期限应从行为终了时开始计算，并未超过两年时限，故对原告该辩称意见，本院依法不予采纳。被告西安市临潼区水务局作出涉案处罚决定经过了立案调查、现场勘测、调查询问、处罚及听证告知、作出处罚决定并依法送达等法定程序，符合《水行政处罚实施办法》的程序规定，保证了处罚相对人的陈述、申辩、听证等重要程序性权利。但根据《水行政处罚实施办法》第四十二条第三款规定：“听证笔录应经听证主持人审核后由听证主持人和记录人签名或者盖章。”本案听证程序中听证主持人和记录人未在听证笔录上签名或盖章，该未签名或盖章行为未对原告权利义务产生实际影响，本院予以指正。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告杨虎县的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨虎县负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长   胡海军    审  判  员   孙青青 人民陪审员   张亚莉                           二〇二〇年十一月十七日 书  记  员   鬲  博             附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。202071021112197154610123197105042318282020472020120205182020772020472020124644123085246441984201911202049202011202047202012122020132008144200814520117462013357201344820131215920142210201452011201516122016228132017462020124644202013726520201120191172324644427567201998202019202011020201111213202011413146142351235613126133520208272020102220133520134420131215201422201452020151620162282017462019117200932019125201992019121019285030915812346814171687755791619776720191231202013202012020112308524644202011626520020203262020120204320204720201852464412308524644202042820021161002000421751813342443112313426252003142020102242159422742020151813342443421594227485246448524644501413