广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终2306号上诉人（原审原告）：黎华仔，男，1965年3月21日出生，汉族，住广州市南沙区*************，公民身份号码：440************314。委托代理人：蒋宏伟，北京市隆安律师事务所律师。委托代理人：陈曼，北京市隆安（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心。住所地：广州市南沙区**********。法定代表人：杜永洪，主任。委托代理人：罗永聪，该中心工作人员。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。原审第三人：广州南沙围垦开发公司。住所地：广州市南沙区**********。法定代表人：钟惠彪，董事长。原审第三人：中铁广州工程局集团有限公司。住所地：广州市南沙区*********进港大道南侧港航华庭1号办公综合楼2502房。法定代表人：唐云。上诉人黎华仔因诉被上诉人广州南沙开发区土地开发中心（以下简称南沙土发中心）、原审第三人广州南沙围垦开发公司（以下简称围垦公司）、中铁广州工程局集团有限公司（以下简称中铁广州公司）土地行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初267号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2008年5月12日，广州南沙经济技术开发区管理委员会作出《关于明确围垦公司范围国有农用地管理的通知》（穗南开管〔2008〕1号），决定将围垦公司已取得或未办理《国有土地使用证》的国有农用土地使用权全部无偿划拨给土地开发中心，作为管委会开发建设用地储备。2008年6月2日，围垦公司根据穗南开管〔2008〕1号通知的要求，向南沙土发中心移交8宗国有农用土地权属证，证内土地总面积57173008.5平方米（其中包括鸡抱沙垦区1-4围农用地7113595.5平方米）2009年12月5日，南沙土发中心（甲方）与围垦公司（乙方）签订《龙穴大道项目青苗及地上附着物补偿款结算合同》，约定：对龙穴大道项目青苗及地上附着物补偿款进行一次性结算，甲方预付乙方青苗补偿预付款13300000元，乙方已支付补偿款10294611.25元，乙方需将预付款余额3005388.75元退回甲方完成预付款结算。根据该结算合同的附件2《围垦公司已领取青苗及地上附着物补偿款登记表》记载，围垦公司已向耕户支付的补偿款10294611.25元包含了位于鸡抱沙四围的青苗补偿及地上附着物补偿款。2010年8月31日，广州南沙经济技术开发区管理委员会办公室作出穗南开管办[2010]8号《印发关于明确围垦公司范围国有农用土地管理的补充通知》，决定根据穗南开管[2008]1号《关于明确围垦公司范围国有农用土地管理的通知》划拨至土地开发中心的开发建设用地储备的未开发建设部分由土地开发中心委托围垦公司继续经营管理，所得收入除按规定上缴国资收益外，其余授权围垦公司用于土地维护管理、改善基础设施建设以及湿地保护和开发支出等。上述国有农用土地转为建设用地（包括临时建设）的，由土地开发中心按国土部门的批准文件交建设方使用。根据房产登记号2010国用字4100020号的《广州市不动产登记查册表》记载，广州市南沙区鸡抱沙垦区1-4围的土地使用权人为南沙土发中心，土地用途为农业，土地使用权类型为划拨。2015年11月6日，围垦公司作为甲方（出租方）与黎华仔作为乙方（承租方）签订《农用土地承包经营权出租合同》（合同编号2016-WK-246A），约定：一、甲方将位于鸡抱沙垦区4围上间4号田内的耕地租赁给乙方使用，总面积113.97亩，租赁期限1年（2016年2月1日至2017年1月31日）。合同期满，不再续耕。……十二、乙方承包本合同项下土地前，政府已作青苗费补偿，国家有关部门（单位）须开发使用此地时，乙方在该地的一切生产、建设投入不予补偿（即不存在青苗、附着物和安置补偿问题）。合同期内，如遇国家或政府部门因建设需要提前收回土地的，甲乙双方必须服从并及时做好交地工作。乙方退场时，按实际租用月数结算租金，甲方将征用或收回耕地面积的合同履约保证金免息退回给乙方。十三、合同期满，甲方无须通知乙方，乙方须自行清地撤离。乙方逾期撤离的构成违约，甲方有权没收乙方所交履约保证金，处理乙方租赁地内剩余产品，清理构筑物、附着物，强制退场，由此产生的费用由乙方承担。同时乙方须按最后合同年租金标准的3倍，交纳土地占用费至甲方实际收回此地为止等内容，等等。十四、违约责任：甲、乙双方应自觉履行本合同，任何一方不能履行本合同约定的义务均属违约，守约方有权要求违约方向其支付合同标的额20%的违约金……十五、合同纠纷的处理：本合同签订后，甲乙双方履行过程若产生纠纷，可先行双方协商解决，协商无效时，任何一方可向租赁土地所在地人民法院提出诉讼。等等。2016年12月，原告签署《土地移交确认函》，内容为：为配合南沙港铁路工程，鸡抱沙垦区4围上间4号黎华仔承包合同（2016-WK-246A）范内（已含用地红线及工程临时土地）93.27亩及之上的青苗、地上附着物已完全清理完毕，上述土地于2016年12月整体移交土地管理方。2017年10月17日，南沙土发中心（甲方）、围垦公司（乙方）以及广州市南沙区***土地征收与补偿工作办公室（丙方）签订《南沙港铁路项目清场费支付协议》，约定甲方委托丙方对南沙港铁路项目用地范围内青苗和地上附着物进行清理，三方同意按“穗国房南[2013]556号”文规定的标准发放清理场地补偿款，清理用地面积共137.962亩，其中109.98亩按1600元/亩的标准计算，清理场地补偿款确定为175968元，其余27.982亩涉及简易棚等附着物共164.75平方米，该棚屋由相关补偿单位或耕户自行拆卸，甲方按20元/平方米标准向乙方支付拆卸费，共计3295元，上述补偿金额合计179263元，等等。其中，根据原告签名确认的《新建广州南沙港铁路线路清场数量清点表》记载，原告的“木柱木梁星铁瓦棚”、“铁柱角铁架星瓦棚”确认补偿金额为1785.4元、清场场地补偿款为149232元。2018年2月6日，广州南沙经济技术开发区管理委员会办公室、广州市南沙区人民政府办公室作出穗南开管办[2018]2号《关于印发广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法的通知》，向该区各镇街、开发区（区）各部门、各直属单位印发《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》，并要求遵照执行。该办法第二条规定：“在广州市南沙区范围内征收农民集体所有土地和集体土地上房屋的，适用本办法。”第十九条规定：“收回国有农用地的补偿，参照本办法关于集体土地征收的土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费、农村基础配套设施补偿费、奖励金的标准执行。”2018年5月25日，广州市南沙区国有土地上房屋征收与补偿办公室向原告作出穗南征土地[2018]30号《政府信息公开申请答复书》，答复如下：涉案地块属围垦公司开发经营管理的发包土地，不存在复耕地的相关证明文件；根据原告与围垦公司签订的农用地土地承包经营权出租合同第十二点约定，原告申请的上述地块不存在补偿标准、清场费标准问题。2018年5月28日，围垦公司向原告作出穗南围垦[2018]83号《关于办理收款手续的通知》，通知原告对南沙港铁路工程使用其与围垦公司签订的《农用土地承包经营权出租合同》项下土地93.27亩的清理场地补偿款及简易棚等附着物自行拆卸费合计共152527元办理收款手续，并通过快递及现场张贴、刊登报纸方式向原告送达上述通知。2019年7月5日，原告向被告提交《申请书》，向被告提出如下请求：1、对提前收回承包的广州市南沙区鸡抱沙垦区4围上间4号田国有农用地，给予一次性青苗及地上附着物补偿并办理相关补偿手续；2、上述补偿标准按穗南开管办[2018]2号《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》执行，一次性青苗及地上附着物补偿包干补偿价3万元/亩计算，并给予积极配合完成征地奖励金，奖励金按1.5万元/亩计算。2019年8月29日，被告作出穗南开土地函[2019]1265号《关于黎华仔申请书的复函》，主要内容为：“2019年7月8日，我中心收到你委托北京市隆安（广州）律师事务所提交的《申请书》……现回复如下：1、你承包的广州市南沙区鸡抱沙垦区4围上间19号田是登记在我中心名下的国有农用地，我中心是该土地的合法使用权人，根据南沙开发区管委会的安排，将该土地授权南沙围垦公司管理和经营。该土地本就属于国家所有，并不需要征收，不存在征收补偿的问题。2、根据你与南沙围垦公司签订的《农用土地承包经营权出租合同》，南沙围垦公司将上述土地出租给你，若你与南沙围垦公司就土地承包事宜发生纠纷的，建议你通过民事诉讼途径予以解决。对于你申请要求按穗南开管办[2018]2号文给予一次性青苗及地上附着物补偿及奖励金，我中心不予支持”。原告不服该复函，向原审法院提起行政诉讼。另查，根据广州市南沙区机构编制委员会印发的穗南编[2011]24号《关于印发》，被告负责广州市南沙开发区（含南沙区）内征用土地方案和拆迁补偿安置方案的议定和实施；负责纳入征收储备土地的地上建、构筑物的拆迁补偿安置方案的制定、报批和实施；负责组织实施政府储备土地的整理工作，包括土地通平、公用配套设施建设等，并对纳入储备的土地进行管理，等等。原审法院认为：《土地储备管理办法》第三条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”根据广州市南沙区机构编制委员会印发的穗南编[2011]24号《关于印发》，被告负有储备用地相关管理职责。《土地储备管理办法》第二十一条规定：“在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。”本案中，原告所租赁地块在原告签订土地租赁合同前就已经是国有土地，土地使用权登记于被告名下，属于国有储备用地范围。围垦公司与原告于2015年11月6日签订的《农用土地承包经营权出租合同》第十二点亦约定：国家有关部门（单位）须开发使用此地时，原告在该地的一切生产、建设投入不予补偿（即不存在青苗、附着物和安置补偿问题）。因此，本案中并不存在国家对农村集体土地进行征收的征收补偿问题。关于被告提前收回土地的问题。根据围垦公司与原告签订的《农用土地承包经营权出租合同》，原告承包涉案地块租期1年（2016年2月1日至2017年1月31日）；守约方有权要求违约方支付合同标的额20%的违约金；产生纠纷可先行双方协商解决，协商无效时，任何一方可向租赁土地所在地人民法院提出诉讼，等等。根据上述约定，围垦公司于原告租赁期限未届满时提前收回涉案地块，其性质应属于违约的行为，原告与围垦公司之间可协商解决该纠纷，未能协商可就合同纠纷提起诉讼。原告于2016年12月签署《土地移交确认函》，确认涉案地块上青苗、地上附着物已完全清理完毕，并整体移交土地管理方。可知原告当时已配合清点、收地的工作，可以推断双方当时已协商过提前收地的问题，并达成一致意见。后围垦公司于2018年5月28日向原告作出穗南围垦[2018]83号《关于办理收款手续的通知》，通知原告领取清理场地补偿款及简易棚等附着物自行拆卸费合计共152527元。原告尚未领取该补偿款。因此，涉案合同纠纷并未实际解决，双方仍可以就该问题进行协商，或根据合同约定提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”原告于2019年7月5日向被告提交申请书，申请按照穗南开管办[2018]2号《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》补偿原告。被告于2019年8月29日作出穗南开土地函[2019]1265号《关于黎华仔申请书的复函》，回复原告涉案地块不存在征收补偿的问题，土地承包事宜发生纠纷的，可通过民事诉讼途径予以解决。原告的上述申请并无法律依据，亦违反其签订的合同约定；被告并不负有原告主张的补偿职责，被告作出复函是土地使用权人对承租人申请的答复，并未对原告的合法权益造成实际影响。被告亦不负有对原告征收补偿的法定职责，因此对原告的起诉应予驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项、第九十三条第二款的规定，原审法院裁定如下：驳回原告黎华仔的起诉。原告黎华仔已预交的案件受理费50元，在本裁定生效之后，予以退回。上诉人黎华仔不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、被上诉人收地行为系按照行政征收及补偿程序进行，涉案土地系国有农用地，因南沙港铁路项目需要被收回，依法该行为属于行政征收性质，且征收时间在涉案合同期限内。二、涉案土地不属于“复耕地”。即便属于“复耕地”，也不影响被上诉人提前收回涉案土地对上诉人进行青苗及地上附着物补偿。三、本案属于行政征收，不属于平等主体间的出租合同纠纷。本案《农用土地承包经营权出租合同》第十二条因违反《土地管理法》，应为无效条款，自始不具备法律拘束力。四、清理场地补偿与青苗及地上附着物补偿不相冲突，分别针对不同的补偿内容，被上诉人不能以清理场地补偿代替青苗及地上附着物补偿，根据事实及法律，该二项补偿均应该给于上诉人。五、上诉人要求按照穗南开管办〔2018〕2号《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》的规定进行补偿合法合理。故上诉请求：1.撤销原审裁定，发回重审或者查明事实后依法改判；2.判令南沙土发中心承担本案的诉讼费用。被上诉人南沙土发中心二审答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，应当予以维持。涉案地块为登记在被上诉人名下的国有储备土地，本案不存在对集体土地进行征收补偿的行为。被上诉人书面回复不会对上诉人的实际权利义务产生任何影响。本案实际是围垦公司依据合同约定提前解除合同收回土地，是民事法律关系。综上所述，请求法院驳回上诉人的上诉请求。。原审第三人围垦公司、中铁广州公司二审期间未提交陈述意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人并非涉案土地征收相对人，在上诉人租赁使用前涉案土地已经被征收为国有，土地征收过程中涉及的青苗补偿已经履行完毕，本案不存在被上诉人对上诉人承包土地上的青苗及其附着物进行征收征用的事实，也不存在应由被上诉人应对上诉人进行青苗及附着物进行补偿的问题。上诉人请求被上诉人按照土地征收补偿标准，对其向围垦公司承租土地上青苗和附着物进行补偿，并以此为由提起本案行政诉讼，缺乏基本事实根据。同时，被上诉人作为涉案国有土地的权属人，其授权围垦公司经营、管理涉案土地，围垦公司为合同主体，与上诉人签订土地短期租赁合同，将涉案土地出租给上诉人临时使用，涉案土地在征收实施完毕后交由围垦公司管理使用引发的争议，属于民事主体之间的权利义务纠纷，应当通过民事途径解决。综上，原审法院裁定驳回其起诉处理结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十一月四日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪