河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终312号上诉人（一审原告）刘尚伟，女，汉族，1967年2月16日出生，住南阳市宛城区。被上诉人（一审被告）南阳市公安局红泥湾分局。法定代表人杨洋，任局长。委托代理人李伟，该局副局长。委托代理人王岩，该局民警。被上诉人（一审被告）南阳市宛城区人民政府。住所地南阳市宛城区建设路。法定代表人樊牛，任区长。委托代理人高贵洲，该区副区长。委托代理人黄小菊，河南真水律师事务所律师。一审第三人南阳市宛城区红泥湾镇人民政府。住所地南阳市宛城区红泥湾镇红泥湾街。法定代表人杜明理，任镇长。委托代理人阴连军，河南大为律师事务所律师。委托代理人吴莹洁，河南大为律师事务所律师。上诉人刘尚伟为与被上诉人南阳市公安局红泥湾分局、南阳市宛城区人民政府、一审第三人南阳市宛城区红泥湾镇人民政府治安行政处罚、行政复议决定一案，不服南阳市宛城区人民法院(2020)豫1302行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月30日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明事实：原告刘尚伟母亲张举兰系红泥湾镇红泥湾村**村民，其育有子女二人：刘尚伟和刘尚涛；刘尚伟与杨恒康结婚后育有一女杨守权，刘尚伟一家三口人户口均在红泥湾镇红泥湾村**，为农业户口，现三人在该村4组没有承包土地耕种。在红泥湾镇政府财政所加盖公章的“2013年红泥湾镇粮食直补与综合直补分户清册”登记中，张举兰拥有承包土地8.7亩。2008年2月刘尚伟母亲张举兰去世，2013年6月20日，红泥湾村委会将户主张举兰变更为蒋文瑞，2016年10月14日至2016年10月20日，红泥湾村4组出具了《农村土地承包经营权调查信息公示表》，公示蒋文瑞（户主）、刘琦（子）、刘犖（女）、刘安崇（孙子）合计5块土地8.8亩。蒋文瑞系刘尚伟弟弟刘尚涛之妻，刘尚涛为非农业户口。2018年11月10日，刘尚伟以邮寄方式申请红泥湾镇政府变更土地承包经营权调查信息公示表的信息，红泥湾镇政府收到申请后，在法定期限内未对刘尚伟申请作出处理。刘尚伟遂于2019年2月10日向宛城区人民政府申请行政复议。请求：“责令被申请人履行法定职责，为申请人变更公示表的错误信息”。宛城区人民政府认为，“被申请人未在法定期间内履行法定职责违反了行政法的相关规定，但在复议期间，被申请人对申请人已经给予了答复，被申请人已经依法履行了其法定职责”。于2019年3月26日作出宛区政复决（2019）3号行政复议决定书，并于2019年4月9日送达刘尚伟。刘尚伟不服，向河南省方城县人民法院提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告红泥湾镇政府不作为行政行为违法；2、撤销被告宛城区政府作出的宛区政复决（2019）3号行政复议决定书，并重新作出行政复议决定。2019年9月10日，河南省方城县人民法院作出（2019）豫1322行初23号行政判决书：一、确认被告宛城区红泥湾镇人民政府对原告刘尚伟提出变更土地承包经营权调查信息公示表信息的申请，在法定期间内未予答复的行为违法。二、撤销被告宛城区人民政府作出的行政复议决定书。三、驳回原告刘尚伟的其他诉讼请求。2020年4月2日，宛城区红泥湾镇人民政府作出关于刘尚伟申请纠正《农村土地承包经营权调查信息公示表》答复，主要内容为：1、承包地调查信息公示是红泥湾村四组的自治行为。《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条规定“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法制定本法”。登记土地属于红泥湾村4组村民小组自治范围内的事项，不是红泥湾镇政府作出的具体行政行为。2、根据法律规定，镇政府与基层群众自治组织是指导和被指导的关系。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。镇政府已多次调查你申请的承包地事项。红泥湾村4组当年执行了“出嫁姑娘收回承包地”的村规民约，收回了你的承包地，并且对你的丈夫杨恒康和女儿杨守权一直没有分配承包地，这种做法在《农村土地承包法》未实施以前是通行的做法。现在人多地少，承包地难以分配是全国范围内当前面临的瓶颈问题。你一家三口没有承包地已成事实，镇政府对你家的情况非常理解和同情，但镇政府仍将继续努力协调你的承包地问题。刘尚伟不服该答复，提出行政复议，2020年8月6日，宛城区人民政府作出宛区政复决（2020）17号行政复议决定书：维持宛城区红泥湾镇人民政府作出关于刘尚伟申请纠正《农村土地承包经营权调查信息公示表》答复，刘尚伟不服向一审法院提起行政诉讼。2020年5月18日8时许，刘尚伟到国家信访局越级上访，被当地公安机关查获，并安排人员送至红泥湾镇。当时正值全国“两会”召开之际，刘尚伟被送回红泥湾镇后，南阳市公安局红泥湾分局接到南阳市宛城区信访工作联席会议办公室转发的《关于对刘尚伟越级赴京上访行为进行依法处置的函》，对刘尚伟越级上访一案进行受案、传唤、询问、调查、告知、审批等程序，对刘尚伟、张文献、张喜林进行了询问并制作了询问笔录，查询了刘尚伟人口信息和违法犯罪记录，经审批，于2020年5月23日作出红公（红一）行罚决字（2020）66号行政处罚决定书，认为刘尚伟在全国“两会”召开之际越级上访，造成不良社会影响。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，对刘尚伟以寻衅滋事行政拘留十五日。刘尚伟不服，申请行政复议，南阳市宛城区人民政府于2020年7月15日作出宛区政复决（2020）15号行政复议决定书：维持南阳市公安局红泥湾分局作出的红公（红一）行罚决字（2020）66号行政处罚决定书。该拘留决定现暂缓执行，刘尚伟不服向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。第六条：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”之规定，原告刘尚伟户口在红泥湾村**，属于红泥湾村**村民，其有权享有承包本组土地的权利。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。第十六条规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益”。农村土地实行家庭承包，而非农民个人承包。刘尚伟家庭原户主张举兰代表全家承包该组土地8.8亩（包含机井占地），该承包土地包括刘尚伟和蒋文瑞家庭，红泥湾村四组作出的《农村土地承包经营权调查信息公示表》，公示蒋文瑞（户主）、刘琦（子）、刘犖（女）、刘安崇（孙子）合计5块土地8.8亩。该公示内容将刘尚伟一家承包土地排除在家庭承包范围之外属于公示错误，发包人红泥湾村4组与承包人张举兰户虽然没有签订书面承包合同，但双方已经形成多年事实上的承包法律关系，其承包合同合法有效。依据《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”故双方当事人均应当全面履行合同义务。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条“耕地的承包期为三十年”的规定，在三十年的承包期限内发包人不得收回承包地；不得调整承包地。刘尚伟母亲张举兰去世后，红泥湾村4组作出了《农村土地承包经营权调查信息公示表》，公示该户户主发生变更，但不影响土地承包合同的效力。因此，刘尚伟一家的承包土地包含在现户主蒋文瑞的8.8亩承包土地范围内。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，南阳市宛城区农业农村局负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。该法第二十四条规定，国家对耕地实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，发包人红泥湾村4组应当与承包人家庭户主签订《土地承包合同》，承包合同包括发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；承包期限和起止日期；土地用途等。该合同由宛城区农业农村局负责管理，并登记造册，由南阳市宛城区人民政府颁发土地承包经营权证。因此，刘尚伟应当首先与红泥湾村4组签订土地承包合同后，再向宛城区农业农村局申请登记造册，确认土地承包经营权。刘尚伟与红泥湾村4组土地承包权纠纷应当按照法定程序依法处理，原告刘尚伟在全国“两会”召开之际越级上访，造成不良社会影响。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，对刘尚伟作出红公（红一）行罚决字（2020）66号行政处罚决定书，该决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，裁量适当；被告南阳市宛城区人民政府作出宛区政复决（2020）15号行政复议决定书处理结果正确。刘尚伟诉请理由不成立，一审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十五条、第一百三十六条之规定，判决：驳回原告刘尚伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘尚伟承担。刘尚伟上诉称，刘尚伟去北京上访依据为宪法赋予公民申诉、控告、检举的权利，南阳市公安局红泥湾分局对此案没有管辖权，没有省级政府作出的《违法上访确认书》，说明刘尚伟去北京上访不存在违法。综上，请求：依法撤销南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初85号行政判决。本院查明事实与一审法院查明事实一致。本院认为，一、《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，刘尚伟居住地位于南阳市宛城区红泥湾镇，因此南阳市公安局红泥湾分局对其违反治安管理的行为具有管辖权。二、南阳市公安局红泥湾分局依据刘尚伟本人及红泥湾村村民委员会工作人员的询问笔录，认定刘尚伟在“两会”期间越级上访并无不当，南阳市公安局红泥湾分局经过立案、调查取证,在全面履行告知义务后,对刘尚伟越级上访造成不良社会影响的行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第(四)项的规定作出处罚决定,认定事实清楚,适用法律正确，程序合法。三、刘尚伟与红泥湾村4组土地承包权纠纷应当按照法定程序依法处理。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，但对刘尚伟是否享有土地承包经营权的评述超出了刘尚伟一审诉讼请求范围，本院对该部分不予认定。综上，刘尚伟的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘尚伟负担。本判决为终审判决。审判长 刘 琳审判员 孙小刚审判员 尹乐敬二〇二〇年十一月十六日法官助理李宛书记员高明博