中华人民共和国最高人民法院 民 事 判 决 书 （2020）最高法民终352号 上诉人（一审被告）：玉林市红星美凯龙置业有限公司。住所地：广西壮族自治区玉林市玉东新区体育中心商业用房**。 法定代表人：陈佛葵，该公司董事长。 委托诉讼代理人：肖正熊，上海市国茂律师事务所律师。 委托诉讼代理人：倪力鸣，上海市国茂律师事务所律师。 上诉人（一审被告）：重庆红星美凯龙企业发展有限公司。住所地：。住所地：重庆市彭水工业园区**地块科技孵化楼******v> 法定代表人：车建兴，该公司董事长。 委托诉讼代理人：肖正熊，上海市国茂律师事务所律师。 委托诉讼代理人：倪力鸣，上海市国茂律师事务所律师。 被上诉人(一审原告):玉林市玉东新区管理委员会。住所地：广西壮族自治区玉林市人民东路。住所地：广西壮族自治区玉林市人民东路**国防教育训练基地"line-height: 25pt; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt"> 法定代表人：谢元喜，该委员会主任。 委托诉讼代理人：陈天中，广西国锐律师事务所律师。 委托诉讼代理人：秦林琳，广西国锐律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：玉林市星龙置业有限公司。住所地：广西壮族自治区玉林市玉东新区。住所地：广西壮族自治区玉林市玉东新区体育中心商业用房**"line-height: 25pt; text-indent: 30pt; margin: 0.5pt 0cm; font-family: 宋体; font-size: 15pt"> 法定代表人：陈佛葵，该公司经理。 委托诉讼代理人：覃亦民，该公司员工。 被上诉人（一审被告）：广西拓福投资管理有限公司。住所地：广西壮族自治区南宁市双拥路**&ld。住所地：广西壮族自治区南宁市双拥路**&ldquoB区。 法定代表人：陈佛葵，该公司执行董事。 上诉人玉林市红星美凯龙置业有限公司（以下简称玉林红星公司）、重庆红星美凯龙企业发展有限公司（以下简称重庆红星公司）因与被上诉人玉林市玉东新区管理委员会（以下简称玉东新区管委会）、玉林市星龙置业有限公司（以下简称玉林星龙公司）、广西拓福投资管理有限公司（以下简称广西拓福公司）合同纠纷一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2018）桂民初19号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人玉林红星公司及重庆红星公司委托诉讼代理人肖正熊、倪力鸣，被上诉人玉东新区管委会委托诉讼代理人陈天中、秦林琳到庭参加诉讼。玉林星龙公司、广西拓福公司经本院依法传唤未到庭参加诉讼。未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 玉东新区管委会向一审法院提出诉讼请求：1.判决解除其与重庆红星公司、广西拓福公司于2013年12月16日签订的《红星国际广场项目投资合作补充协议（一）》（以下简称《补充协议（一）》）；2.判令玉林红星公司、重庆红星公司、玉林星龙公司、广西拓福公司退回红星国际广场（玉林）项目扶持资金6552.13万元以及利息给玉东新区管委会（利息自2014年6月28日起按商业银行借款利率计至清偿该项债务止，截止2015年9月28日，利息约为650万元）；3.本案受理费由玉林红星公司、重庆红星公司、玉林星龙公司、广西拓福公司负担。 一审法院审理查明： 2013年11月11日，玉林市人民政府作为甲方，与乙方上海红星美凯龙企业发展有限公司（以下简称上海红星公司）、广西拓福公司签订《红星国际广场项目投资合作协议》（以下简称《合作协议》）。玉林市政府就玉林市玉东新区玉东大道东南侧、石牛路东北侧、棠梨路西南侧、石棠路北侧地块引进投资商进行整体开发，约定由乙方在竞得目标地块后自筹资金80亿元建设“红星国际广场”大型城市综合体项目，在玉林市玉东新区范围内全资注册设立独立项目企业法人并委托其全权运营该项目。甲方负责在2014年3月30日前完成项目地块土地拆迁征收等工作，于2014年5月30日前完成项目土地公开招拍挂出让工作。 2013年12月16日，玉东新区管委会作为甲方，与乙方上海红星公司、广西拓福公司签订《补充协议（一）》。该协议第三条第（二）项约定“实际摘牌单价如超过人民币50万元/亩的，超过部份的土地价款由甲方作为给予乙方的财政扶持金，并通过合法合规的方式兑现给乙方”。第三条第（三）项约定“国有土地使用权出让合同中的土地价款分期支付；甲方应在乙方支付当期土地价款后且支付下期土地价款之前，根据上述财政扶持金所占当期土地价款的比例及时将当期财政扶持金兑现给乙方；乙方实际付款金额（含提前支付给甲方的土地款）不超过实际出让项目用地红线面积亩数乘以人民币50万元／亩”。第四条第（一）项约定“为协助甲方加快项目建设用地收储进程，乙方同意以预付项目建设用地土地出让金的方式，在乙方取得项目建设地前提前支付给甲方总额不超过人民币1.5亿元（无息）的土地出让金。该项资金本着专款专用的原则，根据项目用地收储的阶段性进展分期分批由乙方向甲方支付”。第五条约定“项目建设乙方商业项目必须先于配套的住宅项目开工。在甲方的协助下，乙方在项目办通相关前续手续（含施工许可证）的前提下，项目分二期建设，一期建设大型综合性商业设施、金融中心和项目用地红线内的道路、广场和绿地等设施，2014年上半年开工建设，2016年竣工开业；二期建设五星级酒店，2015年开工建设，2018年竣工开业。。住宅部分由乙方根据实际情况自行决定开工建设时间如因甲方原因未能如期供地或相关原因导致乙方未能如期开工，以上建设周期根据实际情况往后顺延”。第六条甲方的权利义务第（四）项约定“甲方根据相关政策对乙方项目在相关优惠政策及建成营业后的税收给予优惠，具体优惠政策见相关补充协议”。乙方的权利义务第（七）项约定“乙方在玉东新区成立项目公司在成功摘牌后对项目进行开发。成立的项目公司，注册资本金不少于人民币5000万元，上海红星公司出资比例为40%，广西拓福公司出资比例为60%。本协议中的各项权利义务转由该项目公司承继”。第（八）项约定“乙方未依照本协议约定的到位注册资本金、建设周期及完成项目投资规模的，甲方有权中止本协议各项优惠政策及措施，并追回项目财政扶持金。在追回财政扶持金前，停止办理该项目的商品房预售许可证和房屋所有权证等相关手续”。 2014年3月17日，玉林市国土资源局作为出让人，玉林市国土资源交易中心作为挂牌人，与国有建设用地使用权挂牌出让活动中的竞得人重庆红星公司、广西拓福公司分别就A地块、2014003地块（以下称“B地块”）土地使用权签订了两份《玉林市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。其中A地块总成交地价为33310万元，B地块总成交地价为18130万元。 2014年3月27日，出让人玉林市国土资源局与受让人玉林红星公司就A地块签订（2014）002号《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称002号《出让合同》）。同日，出让人玉林市国土资源局与受让人玉林红星公司、玉林星龙公司就B地块签订（2014）003号《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称003号《出让合同》）。 上海红星公司、广西拓福公司参加涉案国有建设用地使用权挂牌出让活动时，向玉林国土资源交易中心缴纳保证金人民币2亿元，A、B地块各1亿元，竞地成功后该款转化为土地出让金。 2014年6月4日，玉林星龙公司向玉东新区管委会提交《关于申请给予红星国际广场（玉林）项目扶持资金的函》，申请玉东新区管委会按《补充协议（一）》的约定给予26024.5万元的扶持资金。 2014年6月26日、27日，玉林星龙公司分别收到玉东新区财政局拨付的5000万元和5118.33万元，共计人民币10118.33万元财政扶持金。 2014年6月26日、27日，玉林红星公司、玉林星龙公司向玉林市玉东新区财政局缴纳土地出让金，其中A地块1988.33万元，B地块8130万元，共计人民币10118.33万元土地出让金，其中B地块土地出让金缴足。 2014年8月21日，玉林市人民政府颁发B地块《国有土地使用证》8份以及相应《建设用地规划许可证》。 此外，玉林红星公司、玉林星龙公司为A、B地块发生费用：1568.92万元土地税款、测绘费15.8604万元、城市市政建设配套费500万元、土地挂牌交易服务费126.768万元，共计2211.5484万元。 另查明： 上海红星公司于2016年12月20日经工商行政管理局批准名称变更为重庆红星公司。该公司成立于2010年6月11日，法定代表人为车建兴，经营范围为商业项目的策划及咨询等，公司注册资本164277.6206万元。 广西拓福公司于2014年11月7日成立，法定代表人陈佛葵，经营范围为房地产的投资、开发等。公司注册资本5000万元，股东为陈佛葵、占大根、梁河、李信东。 玉林红星公司于2014年3月17日成立，法定代表人陈佛葵，经营范围为房地产开发、经营等。公司注册资本5000万元，其中股东广西拓福公司认缴出资3000万元，重庆红星公司认缴出资2000万元。 玉林星龙公司于2014年3月17日成立，法定代表人陈佛葵，经营范围为房地产开发、经营等。公司注册资本5000万元，其中广西拓福公司认缴出资3000万元，重庆红星公司认缴出资2000万元。 对双方有争议的问题，另查明： 一、关于重复起诉的争议 玉东新区管委会主张：因同一争议标的即请求人民法院解除《补充协议（一）》原已由玉林市中级人民法院以（2016）桂09民初25号、26号案件受理，重庆红星公司提起（2017）桂民初35号案诉讼属于故意重复起诉，违反了一事不再理的民事诉讼法律规则。 经查，重庆红星公司于2017年2月3日向一审法院递交民事起诉书，请求法院判决解除其与玉东新区管委会、广西拓福公司《补充协议（一）》。2017年2月16日，一审法院做出（2017）桂民初6号民事裁定，认为：《补充协议（一）》及其《合作协议》实质上是就重庆红星公司、广西拓福公司投资建设玉林红星国际广场项目有关事项进行约定的政府招商引资协议。《合作协议》约定玉林市政府的主要合同义务是完成前期征地拆迁工作、给予政策优惠等，《补充协议（一）》约定了项目选址、用地规模等事项，并约定玉东新区管委会的主要合同义务是补贴财政扶持金、给予政策优惠、协助办理国有土地使用权证、协助办理项目审批报建及工商、税务登记手续等。这些事项属于行政机关依法行使行政职权的范畴，而不属于平等民事主体之间的民事权利义务，不属于民事诉讼受案范围。裁定：对重庆红星公司的起诉，一审法院不予受理。 重庆红星公司不服，向中华人民共和国最高人民法院提起上诉，请求撤销(2017)桂民初6号民事裁定。2017年5月31日，最高人民法院做出（2017）最高法民终350号民事裁定，认为：案涉《补充协议（一）》是对《合作协议》未尽事宜的补充。玉林市政府与其他合同主体在平等、自愿基础上就建设“红星国际广场”项目事宜达成一致，签订了《合作协议》，玉林市政府主要义务是提供用地，出让国有土地使用权，《合作协议》应属于民事合同。《补充协议（一）》对《合作协议》的项目内容、出让价款、建设进度等进行了补充，仍然是民事合同。其中第六条规定甲方（玉东新区管委会）的义务主要是：协助乙方（重庆红星公司、广西拓福公司）办理《国有土地使用权证》、项目审批等手续，并给予乙方优惠政策。从约定内容可见，甲方协调乙方办理手续不是行政机关行使行政职权的行为，而是辅助另一方合同主体履行合同，非行政管理事项，亦属于民事合同。原裁定认定该案不属于民事诉讼受案范围，裁定对重庆红星公司的起诉不予受理，确有不当。综上，案涉《补充协议（一）》及《合作协议》均属民事合同，属于民事诉讼受案范围。上诉人重庆红星公司的上诉理由成立。裁定：一、撤销广西壮族自治区高级人民法院(2017)桂民初6号民事裁定；二、本案指令广西壮族自治区高级人民法院立案受理。 按照中华人民共和国最高人民法院（2017）最高法民终350号民事裁定的指令，一审法院对重庆红星公司的诉讼请求于2017年8月7日以（2017）桂民初35号立案受理。 2016年9月14日，玉林市中级人民法院以（2016）桂09民初25号、26号受理了原告玉东新区管委会向被告玉林星龙公司、玉林红星公司、重庆红星公司、广西拓福公司提起的两起合同纠纷。玉东新区管委会在两案中请求法院判决解除《补充协议（一）》，并由被告分别就A、B地块向其退还相应的项目扶持金6552.13万元、3566.20万元及支付相应利息。2017年11月3日，一审法院作出（2017）桂民辖10号、11号民事裁定，认为：因重庆红星公司诉玉东新区管委会、第三人广西拓福公司合同纠纷一案，经中华人民共和国最高人民法院(2017)最高法民终350号民事裁定指令本院立案受理，该案诉讼请求为解除《补充协议（一）》，与本案诉请解除《补充协议（一）》，返还红星国际广场（玉林）项目扶持资金及利息具有关联性，符合合并审理的条件。为便于查明案件事实和处理案件，一审法院裁定对该两案提级管辖。2018年5月29日，一审法院以案号（2018）桂民初19号、20号受理原玉林市中级人民法院(2017)桂09民初25号、26号案件。 本案审理中，玉东新区管委会于2018年8月24日向一审法院提交《合并审理申请书》，请求将本案与（2017）桂民初19号、（2017）桂民初20号案移送同一审判庭室，三案合并审理。该请求具备合理性，得到了一审法院的支持，最终将玉林市“红星国际广场”项目所涉的关联诉讼均调整到同一合议庭合并进行审理。 二、关于土地闲置的争议 玉东新区管委会提供玉土闲调（2017）01号《闲置土地调查通知书》，玉国土闲认〔2017〕1号《闲置土地认定书》（以下简称1号认定书）、玉国土闲认〔2017〕2号《闲置土地认定书》（以下简称2号认定书），广西壮族自治区国土资源厅桂国土资复〔2017〕74号《行政复议决定书》（以下简称74号复议决定），拟证明：玉林红星公司、玉林星龙公司对本案的B地块在约定开工最后日期即2015年3月17日前，越过了两年的时间未动工开发建设，被玉林市国土局依法按涉嫌构成闲置土地立案调查。因两公司欠下巨额债务，2014年12月起B地块全部被债权人申请法院查封。两公司不能按约定时期开工，闲置B地块，构成了违约。玉林红星公司对1号认定书认同，没有申请复议。玉林星龙公司对2号认定书不服，申请行政复议，广西壮族自治区国土资源厅作出74号复议决定，对2号认定书进行了维持。玉林星龙公司对复议决定书认同，没有提起行政诉讼。 重庆红星公司质证认为，其未收到相关的通知、认定书及决定书，对土地闲置的认定没有问题，但是由于政府违约未交付净地而导致的。 经查，玉林市国土资源局于2017年6月29日向玉林星龙公司、玉林红星公司发出《闲置土地调查通知书》，对位于玉林市玉东新区石牛路与玉东大道交叉口东南侧（B地块），宗地总面积为223752.93平方米的国有土地进行闲置土地调查。玉林市国土资源局于2017年8月10日作出1号认定书、2号认定书，认定被调查的B地块为闲置土地。玉林星龙公司对2号认定书不服，申请行政复议，广西壮族自治区国土资源厅于2018年2月13日作出74号复议决定，认定：玉林星龙公司、玉林红星公司2014年3月27日与被申请人签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定涉案土地建设项目2014年5月1日前交付，2015年3月17日之前动工，2020年3月17日之前竣工。自2014年12月起，涉案8宗国有土地分别被南宁市青秀区人民法院和玉林市中级人民法院作出查封或轮候查封的裁定。迄今玉林星龙公司、玉林红星公司仍未办理涉案土地规划设计审批、施工许可证等相关开工手续，未开工建设。涉案土地未动工时间已超过《国有建设用地使用权出让合同》约定动工时间两年多，符合《闲置土地处置办法》第二条规定“闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”的闲置土地认定标准。申请人主张其闲置土地是由于政府、政府有关部门的行为造成的，其本身无过错，并不影响闲置土地的认定。造成闲置土地的原因，不是闲置土地的认定标准，不影响闲置土地的认定，只影响处置结果。74号复议决定对玉林市国土资源局作出的2号认定书予以维持。 三、关于土地出让合同履行违约的争议 重庆红星公司提供证据广西壮族自治区国土资源厅桂国土资复〔2018〕2号《行政复议决定书》、桂国土资复〔2018〕3号《行政复议决定书》。拟证明:行政复议决定书认定玉林市政府未完成涉案土地上房屋补偿征收工作，存在政府原因造成开发延迟，因此复议决定撤销玉林市国土资源局针对B地块的收回决定。土地不能开发的根本原因在于玉东新区管委会，玉东新区管委会构成对国有土地出让合同的违约。结合重庆红星公司提交的公证证据，进一步印证了A地块存在相同的政府原因导致土地开发存在重大不利因素，该政府导致的不利因素完全可预见。玉东新区管委会只提闲置土地认定而对导致闲置土地的责任认定事实避而不谈，有违诚信诉讼原则。 玉东新区管委会质证认为：该两份复议决定书的作出没有合法性，该两份行政复议决定书所针对的行政行为是玉林市国土资源局经玉林市人民政府批准作出的收回国有土地使用权的决定书，是上级行政机关批准作出的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，该两份收回国有土地使用权决定书的被申请人应为玉林市人民政府，但是广西壮族自治区国土资源厅以玉林市国土资源局作为被申请人作出行政复议决定书违反行政复议法，该两份复议决定书也不能证明重庆红星公司所要证明的内容，玉东新区管委会不是出让合同的相对人，不存在出让合同的违约，复议决定书也并未认定土地不能开发的根本原因在该复议决定书载明的被申请人。 经查，玉林红星公司、玉林星龙公司因本案所涉的B地块，分别对玉林市国土资源局于2017年12月8日作出的玉国土资收〔2017〕001号《收回国有建设用地使用权的决定书》、玉国土资收〔2017〕002号《收回国有建设用地使用权的决定书》不服，向广西壮族自治区国土资源厅申请行政复议。广西壮族自治区国土资源厅于2018年3月7日作出桂国土资复〔2018〕2号《广西区国土资源厅行政复议决定书》、桂国土资复〔2018〕3号《广西区国土资源厅行政复议决定书》，认为：玉林红星公司、玉林星龙公司于2014年3月27日与被申请人签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定涉案土地建设项目于2014年5月1日前交付，2015年3月17日之前动工，2020年3月17日之前竣工。2014年6月8日，涉案地块举行奠基仪式。自2014年12月起，涉案8宗国有土地分别被南宁市青秀区人民法院和玉林市中级人民法院作出查封或轮候查封的裁定。迄今涉案土地仍未办理规划设计审批、施工许可证等相关开工手续，未开工建设。至今涉案地仍有住户居住，玉林市政府未完成对涉案土地上房屋征收补偿工作，存在政府原因造成开发延迟，依据《闲置土地处置办法》第二十一条规定，被申请人无偿收回申请人的涉案土地使用权，事实不清，证据不足，适用依据错误。玉林红星公司、玉林星龙公司知晓涉案地块尚有建筑物未拆迁，涉案地块由玉林红星公司、玉林星龙公司负责土地平整，没有约定净地交付，对此没有异议，且与被申请人签订《国有建设用地使用权出让合同》。申请人要求被申请人赔偿经济损失的事实和法律依据不足，依法不予支持。综上，撤销玉林市国土资源局于2017年12月8日作出的玉国土资收〔2017〕001号《收回国有建设用地使用权的决定书》、玉国土资收〔2017〕002号《收回国有建设用地使用权的决定书》，驳回玉林红星公司、玉林星龙公司的其他复议请求。 一审法院认为，本案的争议焦点是：一、重庆红星公司、广西拓福公司与玉东新区管委会在2013年12月16日签订的《补充协议（一）》应否解除；二、玉东新区管委会请求重庆红星公司、广西拓福公司、玉林红星公司、玉林星龙公司返还A地块项目扶持资金6552.13万元本金及支付相应利息的请求应否支持。 一、关于《补充协议（一）》应否解除的问题 重庆红星公司、广西拓福公司与玉东新区管委会三方签订的《补充协议（一）》第三条第（二）项约定，若重庆红星公司、广西拓福公司实际摘牌单价超过人民币50万元/亩的，超过部分的土地价款由玉东新区管委会作为给予重庆红星公司、广西拓福公司的财政扶持金，并通过合法合规的方式兑现。重庆红星公司、广西拓福公司在后续的国有建设用地使用权挂牌出让活动中竞拍成功，其中A地块成交地价为33310万元，B地块成交地价为18130万元，实际摘牌单价超过了人民币50万元/亩。重庆红星公司、广西拓福公司按补充协议约定于2014年3月17日在玉东新区成立了项目公司玉林红星公司、玉林星龙公司，协议中的各项权利义务转由项目公司承继。2014年6月4日，玉林星龙公司向玉东新区管委会提交《关于申请给予红星国际广场（玉林）项目扶持资金的函》，申请玉东新区管委会按协议约定给予扶持资金。2014年6月26日、27日，玉林星龙公司收到玉东新区财政局拨付的两笔共计人民币10118.33万元财政扶持金。一审法院认为，重庆红星公司、广西拓福公司与玉东新区管委会《补充协议（一）》所约定的给予项目扶持金，是变相减免土地出让价款的行为，属于国土资源部第61号令禁止的以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款的情形，违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》所确立的国有土地有偿使用制度，未足额收取应缴纳的土地出让金将损害国家和社会公共利益。综上，重庆红星公司、广西拓福公司与玉东新区管委会签订的《补充协议（一）》符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项规定的情形，应当依法认定无效。且根据第五十六条的规定，无效的合同自始没有法律约束力，不存在请求合同解除的效力基础。本案庭审中，法庭对合同效力的认定进行了释明，玉东新区管委会表示不变更诉讼请求。 二、关于返还A地块项目扶持资金本金及支付利息的问题 如上所述，《补充协议（一）》应当认定无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，因无效合同所取得的财产，应当予以返回。2014年6月26日、27日，玉林星龙公司分别收到玉东新区财政局拨付的5000万元和5118.33万元，共计人民币10118.33万元财政扶持金。该10118.33万元财政扶持金拨付时并未注明具体地块，拨款凭证上用途记载是“红星国际广场（玉林）项目扶持资金”，故可以视为是对整个项目A、B地块的扶持资金。玉东新区管委会主张按A、B地块在整个项目土地价款的占比来计算A、B地块各自分摊所得的扶持金数额（即A地块为：33310/（33310＋18130）×10118.33=6552.13万元；B地块为：18130/（33310＋18130）×10118.33=3566.20万元)，具有一定的合理性，本院予以支持。重庆红星公司、广西拓福公司作为《补充协议（一）》的签订方，是财政扶持金的给付对象，玉林红星公司、玉林星龙公司系其依《补充协议（一）》成立的项目公司，承继重庆红星公司、广西拓福公司在协议中的各项权利义务，且是涉案财政扶持金的实际受益人，玉东新区管委会主张四被告归还项目扶持资金本金及支付占用资金期间的利息理由成立，一审法院予以支持。 此外，（2017）桂民初35号案为中华人民共和国最高人民法院（2017）最高法民终350号民事裁定指令本院立案受理，审理中因当事人申请及查明事实需要，为利于案件处理，对玉林市中级人民法院(2017)桂09民初25号、26号案进行提级管辖，三案进行合并审理，故不属于重复起诉立案的情形。重庆红星公司起诉中所提到的A、B地块所涉《国有建设用地使用权出让合同》履行违约问题及土地出让金的返还问题，与本案诉请的解除《补充协议（一）》没有直接关联，为其他法律关系，且玉林红星公司已经另案向本院提起了（2017）桂民初5号和（2017）桂民初76号民事诉讼，故一审法院在此不予审查和评述。 综上所述，玉东新区管委会的诉讼请求部分成立。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项、第五十六条、第五十八条之规定，作出如下判决一、重庆红星公司、广西拓福公司、玉林红星公司和玉林星龙公司于本判决生效之日起30日内向玉东新区管委会共同返还红星国际广场（玉林）项目A地块扶持资金6552.13万元以及支付资金占用期间利息（以6552.13万元为基数，自2014年6月28日起至该项债务实际清偿之日止，按中国人民银行同期同类存款利率计算）；二、驳回玉东新区管委会的其他诉讼请求。 如重庆红星公司、广西拓福公司、玉林红星公司和玉林星龙公司未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费人民币394407元，由重庆红星公司、广西拓福公司、玉林红星公司和玉林星龙公司负担。 玉林红星公司、重庆红星公司不服一审判决，向本院提起上诉称：(一)对一审判决认定《补充协议（一）》无效无异议，但无论是《节约集约利用土地规定》【国土资源部令（第61号）】还是《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》之法律规定，以对国土资源主管部门进行指引和约束为主旨。玉林红星公司、重庆红星公司作为投资人无招商投资政策制定和决策能力，其仅对招商引资政策中所体现的商业条件进行判断并取舍，玉林红星公司、重庆红星公司无缔约过失。《补充协议（一）》无效的根本原因是玉林市主管部门出于本地利益考虑，制定了逾越红线的招商引资政策，玉东新区管委会及其上级主管部门，对合同无效之缔约过失负有全部责任。即使合同无效为双方过错，资金占用利息也应按照过错责任进行区分。（二）《补充协议（一）》无效后，因合同取得的财产，应当予以返还。本案中实际取得财政扶持金的是玉林星龙公司，玉林红星公司、重庆红星公司没有共同取得，亦没有从中获益。因此，财政扶持金应由玉林星龙公司返还。一审法院根据《补充协议（一）》项下的“给付对象”和“承继关系”等因合同缔结形成的关系确定共同返还责任，缺乏事实和法律依据。综上，玉林红星公司、重庆红星公司公司请求判令撤销一审判决第一项，发回重审或改判对需返还给玉东新区管委会的6552.13万元不承担共同返还责任且无需承担相应利息；本案一、二审案件受理费由玉东新区管委会负担。 玉东新区管委会答辩称：（一）各方当事人对一审判决认定《补充协议（一）》无效无异议。一审判决根据无效合同的处理原则，判决向玉东新区管委会返还财政扶持金及利息，适用法律正确。玉林星龙公司、广西拓福公司未对玉东新区管委会的诉讼请求进行抗辩，缺席一审庭审，对一审判决没有上诉，其对本案已经不再有争议。重庆红星公司、玉林红星公司并没有提出反诉或另案起诉玉东新区管委会。因此，本案无效合同过错责任认定、占用资金利息损失赔偿责任如何处理，一审法院未列入争议焦点审理，符合“不告不理”原则。玉东新区管委会收取财政扶持金即全额支付给玉林市政府主管部门，作为交付《补充协议（一）》项下涉案项目的土地出让金。（二）重庆红星公司和广西拓福公司分别是玉林红星公司、玉林星龙公司的共同股东，又是《补充协议（一）》的签订一方，玉东新区管委会向玉林红星公司、玉林星龙公司支付财政扶持金是正常履行《补充协议（一）》的行为，应视为重庆红星公司和广西拓福公司收取了上述财政扶持金。重庆红星公司作为股东，与玉林红星公司、玉林星龙公司三者利益不可分割。重庆红星公司、玉林红星公司以《补充协议（一）》无效为由，认为其依法不应承担返还责任，缺乏依据。上述主体在取得本案财政扶持金后，内部如何使用，不能对抗玉东新区管委会请求其承担共同返还财政扶持金的权利。综上，玉林红星公司、重庆红星公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。 玉林星龙公司答辩称：（一）《补充协议（一）》无效的全部责任在于玉东新区管委会。一审判决仅认定合同无效，但是未对合同无效的原因及责任进行认定。因合同无效造成的损失应由玉东新区管委会自行承担。（二）如要返还财政扶持金，重庆红星公司、玉林红星公司、玉林星龙公司及广西拓福公司应当承担共同返还责任。理由除一审判决所述之外，重庆红星公司、玉林红星公司也是获得财政扶持金的受益人。玉林星龙公司与玉林红星公司的股东均为《补充协议（一）》的签订方重庆红星公司、广西拓福公司。财政扶持金虽然转入玉林星龙公司账户，但是上述资金全部用于缴纳玉林星龙公司与玉林红星公司竞得的A、B地块土地出让金及城市配套费。 在二审中，各方当事人均未提交新证据。 本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案系合同纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案二审需要审理的争议焦点是:一审判决玉林红星公司、重庆红星公司与广西拓福公司、玉林星龙公司向玉东新区管委会共同返还A地块财政扶持金6552.13万元以及支付资金占用利息是否具有事实和法律依据。 根据一审法院查明的事实，2013年11月11日，玉林市人民政府与上海红星公司、广西拓福公司签订《合作协议》。玉林市政府就涉案地块引进投资商进行整体开发，约定由上海红星公司在竞得目标地块后自筹资金80亿元建设“红星国际广场”大型城市综合体项目，在玉林市玉东新区范围内全资注册设立独立项目企业法人并委托其全权运营该项目。后玉东新区管委会（甲方）与上海红星公司、广西拓福公司（乙方）于2013年12月16日签订《补充协议（一）》，该协议第三条第（二）项约定“实际摘牌单价如超过人民币50万元/亩的，超过部分的土地价款由甲方作为给予乙方的财政扶持金，并通过合法合规的方式兑现给乙方”。上述协议是玉东新区管委会落实招商引资政策而实施的行为，玉东新区管委会给予重庆红星公司、广西拓福公司财政扶持金是其在职权范围内给予的政策优惠承诺，该协议内容并没有违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效。2014年6月26日、27日，玉林星龙公司收到玉东新区管委会拨付的两笔共计10118.33万元财政扶持金。鉴于涉案项目已经无法建设施工，事实上履行不能，且双方均要求解除《补充协议（一）》，涉案协议应予解除。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。涉案《补充协议（一）》解除后，玉东新区管委会要求返还财政扶持金及相应利息具有事实和法律依据。虽然一审法院认定《补充协议（一）》无效不当，但并不影响处理结果。 重庆红星公司、玉林红星公司主张应由实际取得财政扶持金的玉林星龙公司承担返还责任。根据一审法院查明的事实，重庆红星公司、广西拓福公司是《补充协议（一）》的签订一方，上述两公司是财政扶持资金的给付对象，其在后续的国有建设用地使用权挂牌出让活动中两公司就涉案A、B地块竞拍成功，并向国土资源交易中心缴纳保证金人民币2亿元，竞拍成功后该款转化为土地出让金。重庆红星公司、广西拓福公司亦参与了涉案协议的履行。另外，虽然《补充协议（一）》第六条第（七）项约定玉林红星公司、玉林星龙公司承继重庆红星公司、广西拓福公司的各项权利义务，但该协议第六条第（八）项亦约定，重庆红星公司、广西拓福公司未按照本协议约定的到位注册资本金、建设周期及完成项目投资规模的，玉东新区管委会有权中止本协议各项优惠及措施，并追回项目财政扶持金。鉴于涉案项目已经无法建设施工，重庆红星公司、广西拓福公司未按协议约定的建设周期完成投资规模。因此，玉东新区管委会有权依据上述约定向重庆红星公司、广西拓福公司主张返还财政扶持金。玉东新区管委会拨付的财政扶持金10118.33万元由玉林星龙公司收取，但该10118.33万元财政扶持金拨付时并未注明具体地块，拨款凭证上用途记载是“红星国际广场（玉林）项目扶持资金”，可以视为是对整个项目A、B地块的的财政扶持金。玉林红星公司、玉林星龙公司是财政扶持资金的实际受益人。因此，一审法院综合上述因素认定重庆红星公司、广西拓福公司、玉林红星公司、玉林星龙公司向玉东新区管委会共同归还项目扶持资金及支付资金占用期间的利息具有事实和法律依据，本院予以维持。 综上，重庆红星公司、玉林红星公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决结果应予维持。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币394407元由玉林市红星美凯龙置业有限公司、重庆红星美凯龙企业发展有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘少阳 审判员  杨 蕾 审判员  肖 芳 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理李娜 书记员文丽玲