北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初192号原告北京海福瑞商贸有限公司，住所地北京市顺义区京密路西侧牛山收储西库，统一社会信用代码91110113769900817D。法定代表人武新，董事长。委托代理人杨念平，北京在明律师事务所律师。委托代理人李群杰，北京在明律师事务所律师。被告北京市顺义区牛栏山镇人民政府，住所地北京市顺义区牛栏山镇府前街**，统一社会信用代码111101100000932782。法定代表人王永生，镇长。出庭负责人宋宇，副镇长。委托代理人岳峥，北京市顺义区牛栏山镇人民政府土地科科长。委托代理人孙茹，北京双法律师事务所律师。原告北京海福瑞商贸有限公司（以下简称海福瑞公司）不服北京市顺义区城市管理综合行政执法局（以下简称区城管执法局）实施的强制拆除行为，以区城管执法局、北京市顺义区牛栏山镇人民政府（以下简称牛栏山镇政府）为共同被告向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月26日立案后，在法定期限内向区城管执法局、牛栏山镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。在案件审理期间，由于行政机关职权调整，原由城管执法部门行使的相关职权下放至镇人民政府，本院依职权将本案被告变更为牛栏山镇政府。原告海福瑞公司的委托代理人李群杰，被告牛栏山镇政府的副镇长宋宇、委托代理人岳峥、孙茹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月1日，区城管执法局将位于北京市顺义区牛栏山镇牛栏山粮食收储库蓝家营库区海福瑞公司租赁土地范围内的4355．31平方米建筑物予以拆除。海福瑞公司诉称：海福瑞公司对被强拆的4355．31平方米建筑物拥有合法的所有权，该建筑物所在的土地有合法的国有土地使用证，证载权利人为北京市顺义区牛栏山粮食收储库，并有合法的房屋产权证。2004年6月11日，北京市顺义区牛栏山粮食收储库将部分土地及地上建筑物出租给北京鲁班工程公司第十八建筑队，后北京鲁班工程公司第十八建筑队将该土地及建筑物租赁给北京海福瑞木业有限公司（后变更为海福瑞公司）。本案被强拆的建筑物是2004年由北京鲁班工程公司第十八建筑队建设后供海福瑞公司使用，并于2010年5月将所有权转让给海福瑞公司，其房屋共计约4000平方米。2019年7月26日，区城管执法局向案外人张松元作出京顺城管限拆字〔2019〕第110003号《限期拆除决定书》，责令张松元将违法建设无条件自行拆除，恢复原地貌，并接受复查。该限期拆除决定书所指向的建筑物即为海福瑞公司的建筑物。2019年9月23日，张松元向北京市顺义区人民政府申请行政复议，请求撤销区城管执法局作出的《限期拆除决定书》。2019年11月1日，区城管执法局、牛栏山镇政府组织动用大型机械将海福瑞公司房屋强制拆除，损失惨重。后北京市顺义区人民政府作出顺政复字〔2019〕243号《行政复议决定书》，决定撤销《限期拆除决定书》。海福瑞公司认为，从强拆当天海福瑞公司拍摄的录像可以明确看出，强拆行为是区城管执法局以及牛栏山镇政府组织实施的，现场有两机关的人员参与。涉案房屋属于海福瑞公司合法所有，区城管执法局虽作出《限期拆除决定书》，但其决定书的认定主体错误，已经被复议机关决定撤销，而且强拆当天《限期拆除决定书》的起诉期限尚未届满，区城管执法局、牛栏山镇政府也无强制拆除海福瑞公司房屋的职权依据，所以其行为不仅缺乏法律依据，而且严重违反法定程序，应当被确认为违法。故起诉，请求：1．确认区城管执法局、牛栏山镇政府强制拆除海福瑞公司4355．31平方米房屋的行为违法；2．本案的诉讼费用由区城管执法局、牛栏山镇政府承担。海福瑞公司在举证期限内向本院提交了以下证据：1．京顺国用（2000）字第0064号《国有土地使用证》、京房权证顺国字第XX**《房屋所有权证》、北京市顺义区牛栏山粮食收储库与北京鲁班工程公司第十八建筑队签订的租赁协议、北京鲁班工程公司第十八建筑队与北京海福瑞木业有限公司签订的租赁协议、补充租赁协议，证明涉案建筑所有权人为北京海福瑞木业有限公司，海福瑞公司具有提起本诉的主体资格。2．《行政复议决定书》及《行政复议更正通知书》，证明区城管执法局作出的《限期拆除决定书》已被复议机关以事实不清、证据不足为由予以撤销，区城管执法局和牛栏山镇政府主张涉案建筑物为违法建筑没有任何依据，且直接实施强拆行为违法。3．强拆照片及视频光盘；4．公示牌。证据3、4证明牛栏山镇政府具体参与、实施了对海福瑞公司建筑的强制拆除事实行为，为本案适格被告，应当依法承担法律责任。牛栏山镇政府辩称：一、区城管执法局对城镇违法建设具有强制拆除的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《北京市城乡规划条例》《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》《北京市禁止违法建设若干规定》的相关规定，区城管执法局作为北京市顺义区的城市管理综合执法组织，有权对辖区内违法建筑实施强制拆除行为。二、根据《城乡规划法》第四十条第一款以及《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款的规定，区城管执法局在履行立案、现场检查、现场勘验、调查取证等程序后，结合询问笔录、现场勘验笔录、规划部门的回函等证据，认定张松元在北京市顺义区京密路西侧（牛栏山粮食收储库蓝家营库区）内建设砖混结构房屋5处，共计占地面积4355．31平方米，未取得建设工程规划许可证，属于违法建设。三、区城管执法局依照《城乡规划法》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》《中华人民共和国行政强制法》的规定拆除涉案违法建设。四、根据《北京市城乡规划条例》第九十二条第二款的规定，区城管执法局通过现场检查、现场勘验情况，结合与张松元通话录音，确定涉案违法建设由张松元建设，认定其为违法建设当事人并无不妥。张松元亦在《行政复议申请书》中认可涉案违法建设由其建设。综上，请求法院依法裁判。牛栏山镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1．《询问笔录》、营业执照、法定代表人身份证明书、授权委托书、身份证复印件、京房房权证顺国字第XX**房屋所有权证》，证明土地性质及权属情况。2．《现场检查笔录》，证明对涉案违法建设调查过程。3．《现场勘验笔录》，证明对涉案违法建设调查过程。4．普通测量成果，证明涉案建设情况。5．《谈话通知书》《送达回证》，证明通知张松元涉案违法建设谈话，给予其申辩权利。6．《公告》、北京青年报复印件，证明通知张松元就涉案违法建设进行谈话，给予其陈述、申辩权利，并就涉案违法建设如存在其他建设单位或所有人，给予其陈述、申辩权利。7．《关于确认张松元建设的建筑物规划手续的函》，证明区城管执法局向北京市规划和自然资源委员会核实涉案违法建设确无规划手续。8．《关于张松元建设建筑规划审批情况的函》，证明区城管执法局向北京市规划和自然资源委员会核实涉案违法建设确无规划手续。9．《限期拆除决定书》《限期拆除决定书公告》、EMS快递查询网页打印件，证明区城管执法局作出限期拆除决定及送达情况。10．《现场检查笔录（复查）》，证明违法建设尚未拆除。11．《催告通知书》，证明区城管执法局催告拆除涉案违法建设。12．《行政复议申请书》，证明违法建设当事人。13．光盘，证明执法过程中的录音、录像、照片。为核实本案相关事实，本院在疫情期间通过电话对案外人张松元进行调查，并制作电话记录两份。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1．海福瑞公司提交的证据4未显示拍摄地点，不能证明与本案的关联性，对该证据本院不予接纳。2．海福瑞公司、牛栏山镇政府提交的其他证据均形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明涉案建筑物所占用土地的来源，区城管执法局强制拆除前履行现场检查、现场勘验、核实涉案建筑物的规划审批情况、对张松元作出限期拆除决定书及相关文书等情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。3．本院所作电话记录能够证明涉案建筑物的建设、转让等情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。经审理查明：涉案建筑物坐落于京顺国用（2000）字第0064号《国有土地使用证》范围内。该使用证记载：土地坐落：顺义区京密路西侧（牛山收储西库）；土地使用权人：北京市顺义牛栏山粮食收储库；使用权面积54244．3平方米，使用权类型为划拨。2004年6月11日，张松元代表北京鲁班工程公司第十八建筑队（乙方）与北京市顺义牛栏山粮食收储库（甲方）签订《租赁协议》，主要内容为：甲方对位于北京市顺义区牛栏山镇段京密路西兰营库区中的60亩（东长294．92米，西长288．05米，南长139．72米，北长128．64米）及地上建筑物，如宿办室、警卫室、配电室、机井房等共计639．663平方米，围墙851．33米等，同意租给乙方使用。租赁期限为20年，自2004年7月1日至2024年6月30日止（包括首尾两日）。乙方未经甲方同意不得将土地、房屋转租、转让、转借第三方。租赁期内乙方自行投资增建的不动产租赁期满后，由甲方所有，动产部分归乙方所有。2004年6月1日，北京鲁班工程公司第十八建筑队（甲方）与北京海福瑞木业有限公司（乙方）签订《租赁协议》，主要内容为：经甲乙双方友好协商现就乙方租赁甲方拥有使用权的土地及4000平方米建筑物等达成一致。甲方对位于北京市顺义区牛栏山镇蓝家营村京密路两边的60亩土地及地上建筑物拥有使用权，并同意将其租给乙方使用。本协议项下租赁标的四至为南边至围墙，北边至围墙，西边至面粉厂边，东边至菜地边围墙。本协议约定租赁期限为20年，自2004年6月1日至2024年6月30日。在租赁期内，除本协议项下标的物外，乙方自行投资增建的不动产部分租赁期满后所有权归甲方所有，动产部分使用权及所有权与甲方无涉。2010年5月7日，北京鲁班建筑工程公司第十八工程处（甲方）与北京海福瑞木业有限公司（乙方）签订《补充租赁协议》，主要内容为：针对原2004年6月1日甲乙双方所签之租赁协议及2004年10月31日甲、乙双方所签之补充协议内容中，甲方所建约4000平方米之建筑物，双方达成一致，并制定以下条款，以便共同遵照执行。乙方同意以人民币两百四十万元买断甲方所建并租赁给乙方约4000平方米建筑物之所有权。2019年4月24日，区城管执法局对北京市顺义粮油有限公司进行询问，并制作询问笔录。被询问人称：北京市顺义牛栏山粮食收储库蓝家营库区的产权单位是北京市顺义牛栏山粮食收储有限公司，但是目前北京市顺义牛栏山粮食收储有限公司全部资产还是属于北京市顺义粮油总公司，北京市顺义粮油总公司委托北京古船米业有限公司经营管理北京市牛栏山粮食收储库本部院内资产，牛栏山收储库本部院外的其他资产（含牛栏山粮食收储库蓝家营库区）分割剥离，继续由北京市顺义粮油总公司经营管理。2004年6月11日就牛栏山粮食收储库蓝家营库区60亩土地签订租赁协议的时候只有房屋产权证明中房屋第1、2、3、4、9、10、11幢，建筑面积合计363．5平方米。其他建筑物不清楚由谁所建。2019年6月27日，区城管执法局对涉案建筑物进行现场检查、现场勘验，并制作现场检查笔录、现场勘验笔录。现场检查笔录中记载：张松元在北京市顺义区牛栏山镇牛栏山粮食收储库蓝家营库区60亩土地上建设砖混结构房屋五处，张松元未能出示建设工程规划许可证。现场勘验笔录中记载：勘验结果依据牛栏山镇城管执法队委托的苍穹数码技术股份有限公司出具的《普通测量成果》中涉及张松元建筑的房屋共计占地面积4355．31平方米。张松元在现场检查笔录、现场勘验笔录中“被检查人意见”及“被勘验人意见”处均签字表示“以上内容情况属实”。苍穹数码技术股份有限公司出具的《普通测量成果》中平面图显示：1号、2号、3号、16号、17号房屋均为一层，上述房屋总面积为4355．31平方米。2019年6月27日，区城管执法局向张松元送达谈话通知书。张松元未按时参加谈话。2019年7月18日，区城管执法局在《北京青年报》上刊登《公告》，主要内容为：经查，北京市顺义区牛栏山粮库蓝家营库区60亩土地上有砖混结构房屋五处，经测绘，总面积为4355．31平方米。该处建筑物涉嫌违反了2019年施行的《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款的规定，本行政机关调查中发现，北京市顺义区牛栏山粮库蓝家营库区60亩土地上五处房屋（《普通测量成果》中标号为1号、2号、3号、16号、17号所在位置）建设者和所有权人为张松元，特公告如下：张松元请在本公告发布之日起10日内到本行政机关接受调查询问，并享有申请回避、陈述申辩等权利，且不因你的陈述和申辩而加重处罚。如上述建设还存在其他建设单位或所有人、管理人的，也请于本公告发布之日起10日内到本行政机关配合调查。逾期，本行政机关将以张松元为上述建设当事人进行查处。2019年7月24日，区城管执法局向规划部门核实涉案建筑物的规划审批情况。同日，北京市规划和自然资源委员会向区城管执法局出具《关于张松元建设建筑规划审批情况的函》，主要内容为：“经查，位于牛栏山镇粮库蓝家营库区60亩处的由张松元所建五处砖混结构房屋，总建筑面积4355．31平方米，未依法取得建设工程规划许可证。”2019年7月26日，区城管执法局对张松元作出京顺城管限拆字〔2019〕第110003号《限期拆除决定书》及《限期拆除公告》，认定张松元于2004年5月在北京市顺义区京密路西侧（牛栏山粮食收储库蓝家营库区）内建设砖混结构房屋5处，共计占地面积4355．31平方米。经规划自然资源部门协查复函证明，该建筑物未取得建设工程规划许可证，属违法建设。依据2019年施行的《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款之规定，责令张松元自本决定书送达之日起五日内将该违法建设无条件自行拆除，恢复原地貌，并接受复查。逾期不拆除上述建设，北京市顺义区人民政府将依法责成有关部门依法实施强制拆除。张松元于次日签收《限期拆除决定书》。2019年9月23日，张松元不服京顺城管限拆字〔2019〕第110003号《限期拆除决定书》，以涉案建筑物实际为海福瑞公司所有，与其无关等为由，向北京市顺义区人民政府申请行政复议。2019年10月22日，区城管执法局进行现场复查，确认张松元未自行拆除违法建设。同日，区城管执法局对张松元作出《催告通知书》，告知张松元：根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，责令张松元自接到本催告通知书之日起二日内自行拆除违法建设。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条之规定，张松元接到本催告通知起二日内，可以提出陈述和申辩意见。无正当理由，逾期不拆除的，将启动强制拆除程序。2019年11月1日，区城管执法局将涉案建筑物强制拆除。强拆前，区城管执法局未通知海福瑞公司清理物品，未制作物品清单，未针对建筑残值的处置向海福瑞公司作出指引。区城管执法局称在海福瑞公司明确表示放弃建筑残值的情况下，于2020年5月22日至5月25日期间将建筑垃圾予以清理。2019年12月20日，复议机关作出顺政复字〔2019〕243号《行政复议决定书》，以区城管执法局在未进一步调查及取证的情况下，即以张松元为行政相对人作出的《限期拆除决定书》属事实不清，证据不足，故撤销了京顺城管限拆字〔2019〕第110003号《限期拆除决定书》。海福瑞公司不服，在法定期限内向本院提起涉案之诉。经本院调查，张松元称：1．北京鲁班工程公司第十八建筑队、北京鲁班建筑工程公司第十八工程处的负责人都是张松元。2．北京鲁班工程公司第十八建筑队与北京海福瑞木业有限公司签订的《租赁协议》之所以早于北京鲁班工程公司第十八建筑队与北京市顺义牛栏山粮食收储库签订的《租赁协议》，是因为北京鲁班工程公司第十八建筑队先和北京海福瑞木业有限公司谈的租赁事宜，当时建筑队和北京市顺义牛栏山粮食收储库已经谈好，但尚未签订协议。3．2004年6月11日签订的《租赁协议》中记载的639．663平方米是北京市顺义牛栏山粮食收储库原有建筑物的面积，该部分建筑物一直未被拆除；2004年6月1日签订的《租赁协议》中记载的4000平方米建筑物是北京海福瑞木业有限公司要求加建的面积，协议签订时该部分建筑物尚未开始建设。2004年6月至7月，张松元出资在上述地块内建设约4300平方米建筑物。此后，张松元以北京鲁班建筑工程公司第十八工程处的名义与北京海福瑞木业有限公司签订《补充租赁协议》，由北京海福瑞木业有限公司以240万元的价格买断上述建筑物。4．区城管执法局针对涉案建筑物的建设情况向张松元调查时，由于涉案地块上4300平方米建筑物确是张松元建设的，所以张松元在现场检查笔录中签字。张松元在现场已经告知区城管执法局其并非建筑物的产权人，应该找姚老板（姚海宏），当时姚老板也在现场。另查，2004年12月24日，北京海福瑞木业有限公司注册成立，法定代表人为姚海宏。2010年12月1日，北京海福瑞木业有限公司更名为北京海福瑞商贸有限公司。本院认为：综合本案中双方当事人的诉辩主张、举证质证意见，本案的焦点问题有二：一、海福瑞公司是否为适格原告；二、涉案建筑物是否属于违法建设；三、被诉强制拆除行为是否合法。一、关于海福瑞公司的原告主体资格问题。本案中，根据现有证据可以证实，海福瑞公司2010年5月7日通过与北京鲁班建筑工程公司第十八工程处签订《补充租赁协议》的方式，买断了涉案建筑物的所有权，张松元作为北京鲁班建筑工程公司第十八工程处的负责人对该事实也予以认可。故海福瑞公司与被诉拆除行为具有法律上的利害关系，故其具备提起本案诉讼的原告主体资格。需要说明的是，双方之间的买卖关系是否合法，并非本案审查对象，本院不作评价。二、关于涉案建筑物的合法性。涉案建筑物建造于2004年。根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》的相关规定，涉案建筑物应当取得规划许可手续。在《中华人民共和国城市规划法》被《中华人民共和国城乡规划法》取代后，涉案建筑物仍不符合后法的相关要求。因此，涉案建筑物的违法状态一直持续，区城管执法局依据现行法律法规认定涉案建筑物属于违法建设并无不当。三、关于被诉强制拆除行为的合法性。《北京市城乡规划条例》第七十八条第一款规定，执法机关责令违法建设当事人限期拆除或者回填，违法建设当事人逾期不拆除或者回填的，执法机关应当依法催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行的，执法机关依法实施强制拆除、回填等措施。2011年施行的《北京市禁止违法建设若干规定》第十三条规定，城镇违法建设当事人逾期不拆除的，负有查处职责的机关应当在期限届满后5个工作日内，将限期拆除决定及逾期未拆除的情况报告违法建设所在地的区县人民政府。区县人民政府应当责成区县城市管理综合行政执法等机关实施强制拆除。实施强制拆除前，应当制定工作方案、应急预案，并确定公安机关、街道办事处、市政公用服务单位等配合单位的职责。根据上述规定，区城管执法局对辖区内的城镇违法建设具有强制拆除的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。在本案诉讼过程中，原由区城管执法局行使的对城镇建设工程的查处职权变更由街道办事处和乡镇人民政府继续行使。故，牛栏山镇政府作为职权划转后继续行使相关职权的行政主体，具有成为本案被告的诉讼主体资格。《北京市城乡规划条例》第六十七条规定，查处违法建设过程中，实施查封或者强制拆除的，执法机关应当通知违法建设当事人清理违法建设内的物品；拒不清理的，应当制作物品清单，由违法建设当事人签字确认；违法建设当事人不签字的，可以由违法建设所在地居委会、村委会确认。实施查封的，将物品一并查封；实施强制拆除的，执法机关应当将物品运送到指定场所，交还违法建设当事人，违法建设当事人拒绝接收的，执法机关可以在留存证据后根据实际情况妥善处置。执法机关作出强制拆除决定的，应当告知违法建设当事人，其主张拆除后的违法建设残值，应当在强制拆除前提出书面声明，并在限定的期限内自行处置；违法建设当事人未事先提出书面声明或者事先提出书面声明但未在限定的期限内处置完毕的，执法机关可以予以清理。本案中，因现有证据不能证明区城管执法局强制拆除涉案建筑物前，依据前述规定责令海福瑞公司限期自行拆除、对海福瑞公司作出催告通知书、向区县人民政府报告相关情况等，亦不能证明区城管执法局强制拆除前通知海福瑞公司清理物品、对违建残值的处置作出指引，故被诉行为主要证据不足，程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认北京市顺义区城市管理综合行政执法局于二〇一九年十一月一日将位于北京市顺义区牛栏山镇牛栏山粮食收储库蓝家营库区原告北京海福瑞商贸有限公司租赁土地范围内的4355．31平方米建筑物予以拆除的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区牛栏山镇人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  刘琳琳人民陪审员  马淑贤人民陪审员  裴艳彬二〇二〇年十一月十七日书 记 员  郑方圆书 记 员  张 汀