丽水市莲都区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1102行初51号 原告浙江鸿汇电子商务产业发展有限公司。住所地丽水市莲都区水阁工业园区龙庆路。 法定代表人徐水娇，执行董事。 委托代理人（特别授权）王宏伟，公司经理。 委托代理人（特别授权）刘小乐，浙江法和律师事务所律师。 被告丽水市人民防空办公室。住所地浙江省丽水市丽阳街。 法定代表人詹百松，主任。 出庭负责人魏安龙，副主任。 委托代理人（特别授权）李光耀，浙江晟耀律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）林栋，浙江晟耀律师事务所律师。 被告丽水市人民政府。住所地浙江省丽水市花园路。 法定代表人吴晓东，市长。 委托代理人（特别授权）丁加伟。 委托代理人（特别授权）胡媛。 原告浙江鸿汇电子商务产业发展有限公司诉被告丽水市人民防空办公室、被告丽水市人民政府要求撤销行政决定一案，于2020年6月10日向本院起诉。本院于6月15日受理后，依法组成合议庭，于2020年8月14日公开开庭进行了审理。原告浙江鸿汇电子商务产业发展有限公司的委托代理人王宏伟、刘小乐，被告丽水市人民防空办公室的出庭负责人魏安龙及委托代理人李光耀、林栋，被告丽水市人民政府的委托代理人丁加伟、胡媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告丽水市人民防空办公室于2019年12月11日作出丽人防限缴决书字[2019]第01号《关于责令限期缴纳人民防空工程易地建设费的决定书》，责令浙江鸿汇电子商务产业发展有限公司限期缴纳人民防空工程易地建设费1567162元，并从滞纳之日起按日千分之二加收滞纳金。原告不服，提起行政复议。被告丽水市人民政府于2020年5月18日作出丽政复[2020]10号行政复议决定书，决定维持。 原告浙江鸿汇电子商务产业发展有限公司诉称，2009年3月2日，被告丽水市人民政府(以下简称被告二)为进一步优化我市服务业发展环境，促进我市服务业快速发展，制定实施了丽政发[2009]17号《丽水市人民政府关于加快发展服务业的实施意见》，该实施意见中提到对大型物流企业(投资5000万元以上)给予享受工业用地同等政策。2010年1月26日，浙江鸿汇医药物流有限公司作为丽水市开发区重点招商对象，和浙江省丽水经济开发区管委会签订了《丽水经济开发区工业项目投资协议书》，达成投资现代医药物流中心项目的投资协议，并于2010年5月31日通过竞拍拍得丽水市水阁工业区汤庵1#地块(1#车间)即案涉地块，作为工业项目建设用地。同日，浙江鸿汇医药物流有限公司成立了浙江供赢物流有限公司即本案的原告，对案涉地块进行开发建设。案涉地块根据土地用途被划分为仓储用地，但是根据上述实施意见，原告可以享受工业用地同等优惠政策。2010年8月19日，浙江省丽水市规划局开发区分局向原告颁发了案涉项目建设相关规划许可证，并出具了审批意见，明确该项目是“厂区”“生产厂房中的1#车间”“人防”是合理缺项。2011年4月7日，原告外聘员工被被告丽水市人民防空办公室(以下简称被告一)诱骗申请了人防工程易地建设，被告一于2011年4月19日作出了“同意你单位易地建设人防工程，请按照有关规定标准缴纳人防工程易地建设费”的批复。2011年9月28日，被告一向原告发出了催缴人防易地建设费的通知，原告才知道此事。原告认为根据浙政发[2009]48号《浙江省人民政府关于第三批取消暂停征收部分行政事业性收费项目和降低部分收费标准的通知》中“企业在厂区范围内的各类建筑免收人防工程易地建设费”的规定，被告一应当免收原告的人防工程易地建设费，所以未向被告一缴纳人防工程易地建设费。2012年原告向被告一提出《关于减免物流项目人防易地建设费的建议》，被告一根据浙江省人防办公室下达的浙人防传[2009]39号文件中第一项“文件规定的企业在厂区范围内的各类建筑系指在工业用地性质土地上的各类建筑”的内容做出了“案涉项目建筑不属于浙政发[2009]48号文件中所指企业在厂区范围内的各类建筑及我市对大型物流企业(投资5000万以上)给予享受工业用地同等政策不包括人防易地建设费减免的优惠”的答复，同时经市政府有关部门协调，根据《建设工程规划许可证附件》和《建设项目审批联系单》，人防对涉案项目是合理缺项，根据省市有关文件不需要缴纳人防易地建设费，故被告在2012年年底之后也未再向原告要求缴纳人防工程易地建设费。2014年4月，案涉项目竣工验收合格并投入运营，2016年原告办理了案涉项目的厂房的不动产所有权证，案涉地块用地性质为仓储用地，土地使用权期限为50年，土地上建筑物性质为工业用房。2019年12月11日，被告一再次根据浙江省人防办公室下达的浙人防传[2009]39号文件中第一项“文件规定的企业在厂区范围内的各类建筑系指在工业用地性质土地上的各类建筑”的内容向原告作出了丽人防限缴决书字(2019)第01号《关于责令限期缴纳人民防空工程易地建设费的决定书》。原告不服，向被告二申请复议。被告二认为：浙江省人民防空办公室向各市人民防空办公室发出的内部文件浙人防[2009]39号《关于浙政发[2009]48号调整人防工程易地建设费收费标准的贯彻意见》中说明了“文件规定的企业在厂区范围内的各类建筑系指工业用地性质用地上的各类建筑”，原告的案涉项目的土地性质为仓储用地，不能适用浙政发[2009]48号文件，且原告一直未缴纳该费用的事实一直存在，被告一根据该内部文件作出的说明对原告作出人防易地建设费限缴决定书，认定事实正确，程序合法，适用法律正确，做出了丽政复[2020]10号行政复议决定书，维持了被告一做出的行政行为。原告认为被告一做出的行政行为错误，被告二予以维持同样错误。理由如下：第一，案涉项目从招商引资阶段到国有土地出让合同签订，再到建设相关规划许可和后期的项目建设，均是以工业项目进行，在案涉项目建设用地规划许可证审批意见中更是直接出现了“厂区”的字眼，土地上建筑物性质也登记为工业用房，原告的加工流程中也有“分解”“清理”“去污”等一系列工业工艺过程。因此，案涉项目属于浙政发[2009]48号中企业在厂区范围内的各类建筑的范围。浙政发[2009]48号文件中规定“企业在厂区范围内的各类建筑，免收人防工程易地建设费”的目的就是为了发展经济，减轻企业的负担，它的前提是“企业”，原告为大型物流企业，当然也符合丽政发[2009]17号文件中关于享受工业用地同等政策的资格。第二，浙人防传[2009]39号文件为行政机关的内部工作文件，不属于规范性文件，不对外发生行政效力，更不属于规范性文件附带审查范围。浙政发[2009]48号文件属于浙江省人民政府颁发的规范性文件，不管是浙江省人防工程办公室还是被告均无权对其中的适用对象随意做出不利于行政相对人的限缩解释。丽政发[2009]17号文件属于丽水市人民政府颁发的规范性文件，被告也不应当将丽政发[2009]17号文件中的享受工业用地同等政策限缩理解为享受与工业用地同等的用地保障政策，其中的国家、省另有规定的从其规定不包括被告所提到的浙人防传[2009]39号文件，被告的理解完全没有依据；而且，2016年颁布实施的《浙江省防空地下室管理办法》浙江省人民政府令(第344号)的第8条内容规定：“经人民防空行政主管部门核实不建或者少建防空地下室的，建设单位应当在申领施工许可证前，按照规定标准一次性足额缴纳人民防空工程易地建设费；符合国家和省有关减免政策的，可以予以减免。”所以，原告应当享受免收人防易地建设费的优惠政策，被告一不应当向原告收取人防易地建设费，被告二不应当维持被告一做出的限缴决定书。第三，浙人防[2009]39号文件规定：“工业用地性质土地上的各类建筑物，免收人防易地建设费”。按照该规定，“丽水灯塔工业区”“丽水金笔街”“纳爱斯员工宿舍区”等建立在工业用地性质土地上的各类建筑物，给予免收人防工程易地建设费，而事实上这些项目只是土地性质是“工业用地”，而用途却是“住房”，该文件是违反人防相关法律法规和浙政发[2009]48号文件精神的。第四，从程序上看，被告一于2011年9月28日向原告发出了催缴人防易地建设费的通知，在原告提出抗辩之后，被告一未继续责令原告缴纳，也未向人民法院申请强制执行，实际上被告一放弃了向原告收取上述易地建设费，故被告一向原告催缴人防易地建设费的行政行为已经了结。现被告一重新启动收缴行为应当按法定程序重新进行，不应以被告一于2011年期间催缴通知等材料作为本次作出行政决定的依据，因此，被告一于2019年12月11日作出限缴决定书的程序违法。另外，原告可以根据2012年被告一提出《关于答复减免物流项目人防易地建设费建议的征求意见稿》中的建议，可以争取在项目二期工程中修建人防地下室，所以原告完全可以通过二期建人防工程方式解决问题，故被告一不应当向原告收取人防易地建设费。综上，原告认为，被告一对原告做出的限缴决定认定事实错误，适用法律错误，缺乏事实和法律依据，应当被撤销，被告二的复议维持决定错误。两被告的行为不符合《中华人民共和国行政法》中的合理行政原则、诚实信用原则及信赖保护原则，侵犯了原告的合法权益。故请求：1.撤销被告丽水市人民防空办公室作出的丽人防限缴决书字[2019]第01号《关于责令限期缴纳人民防空工程易地建设费的决定书》；2.撤销被告丽水市人民政府做出的丽政复[2020]10号行政复议决定书；3.本案诉讼费等费用由被告承担。 原告向本院提供了以下证据、依据：1.营业执照复印件、工商变更信息、法定代表人身份证明，待证原供赢物流有限公司更名为浙江鸿汇电子商务产业发展有限公司及原告的主体资格；2.被告的工商登记信息，待证被告的主体资格；3.丽政发［2009］17号《丽水市人民政府关于加快发展服务业的实施意见》，待证大型物流企业（投资5000万元以上）给予享受工业用地同等政策；4.《丽水经济开发区工业项目投资协议书》，《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，丽土告字［2010］7号《丽水市国土资源局国有建设用地使用权公开出让公告》及出让须知，竞买申请书，国有土地出让合同使用说明，丽水经济开发区水阁汤庵1＃地块规划设计条件，建设用地规划、工程规划许可证及附件，建设项目审核联系单，浙（2016）丽水市不动产权第0××8号不动产权证，待证2010年5月31日浙江鸿汇医药物流有限公司通过竞拍拍得丽水市水阁工业区汤庵1＃地块（1＃车间），用地性质为仓储用地，土地上建筑物性质为工业用房，人防是合理缺项，案涉建筑物属于企业在厂区范围内的建筑；5.《人防工程易地建设申请报告》，《丽水市人防工程易地建设审批表》，《关于浙江供赢物流有限公司1＃物流车间项目要求易地建设申请的批复》，待证2011年4月7日，原告外聘员工被被告一诱骗申请了人防工程易地建设，被告一于同月19日作出了“同意你单位易地建设人防工程，请按照有关规定标准缴纳人防工程易地建设费”的批复；6.《关于催缴人防易地建设费的通知》，待证2011年9月28日，被告一向原告发出了催缴人防易地建设费的通知，原告业主才知道此事并提出异议；7.浙政发［2009］48号《浙江省人民政府关于第三批取消暂停征收部分行政事业性收费项目和降业性收费项目和降低部分收费标准的通知》，浙人防传［2009］39号《关于浙政发［2009］48号调整人防工程易地建设费收费标准的贯彻意见》，丽人防限缴决书字（2019）第01号《关于责令限期缴纳人民防空工程易地建设费的决定书》，浙人防办［2019］10号《浙江省人民防空办公室关于公布行政法规范性文件清理结果的通知》，待证浙政发［2009］48号文件规定企业在厂区范围内的各类建筑免收人防工程易地建设费，浙人防传［2009］39号文件规定“企业在厂区范围内的各类建筑系指在工业用地性质土地上的各类建筑”，但该文件仅是内部文件，不是规范性文件，对外没有约束力，被告一据此向原告再次催缴并作出责令限期缴纳人民防空工程易地建设费的决定书没有法律依据；8.《行政复议决定书》，待证被告二作出维持的行政复议决定。原告于2020年11月23日补充提供营业执照，统一社会信用代码，租赁合同，待证垟店路5号园区内还有其他企业经营，门卫系共同聘用，原告系于2020年5月29日才收到行政复议决定。 被告丽水市人民防空办公室及被告丽水市人民政府辩称，一、原告不符合免收人防易地建设费的规定，且在浙江省范围内与原告类似企业(仓储物流)均依法履行人防结建义务(或修建防空地下室或缴纳人民防空工程易地建设费)。根据《中华人民共和国人民防空法(2009修正)》第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”《浙江省实施办法(2004修正)》第六条：“社会负担的人民防空经费实行财政专户储存和收支两条线管理。收取标准由省财政、物价部门会同省人民防空主管部门提出，报省人民政府批准后执行。任何单位和个人不得侵占、挪用或者截留人民防空经费，不得擅自减收、免收人民防空经费。财政、物价、审计等部门应当加强对人民防空经费收取、使用和管理情况的监督检查。”根据上述规定，结合《浙江省人民政府关于第三批取消暂停征收部分行政事业性收费项目和降低部分收费标准的通知》(浙政发(2009)48号)和《浙江省人民防空办公室关于浙政发[2009]48号调整人防工程易地建设费收费标准的贯彻意见》(浙人防传[2009]39号)，企业在厂区范围内的各类建筑，免收人防工程易地建设费。其中“厂”从文意上理解是指工厂，而工厂在现代汉语中是指直接进行工业生产活动的单位，即工业生产企业方有厂区。结合起草文件的本意，免收人防工程易地建设费应同时满足工业用地性质、工业生产企业和厂区等条件。因此，企业厂区范围内的各类建筑是指在工业用地性质土地上的各类建筑。实际上，原告属于仓储物流企业，而非工业生产企业，其不存在厂区，更不存在工业用地性质。2019年12月30日，省人防办于出台了《结合民用建筑修建防空地下室审批工作指导意见》(浙人防办[2019]23号)文件对上述问题予以进一步明确，该类项目需要履行人防结建义务。《丽水市人民政府关于加快发展服务业的实施意见》(丽政发[2009]17号)中第一条第(一)款规定“加强服务业用地保障。对大型物流企业(投资5000万元以上)给予享受工业用地同等政策”。从上下文的本意来看，“享受工业用地同等政策”是指用地方面享受工业用地同等政策，即用地保障，而非其他方面。且第六条还规定了“国家省另有规定，从其规定”。原告提交的招拍挂材料中亦明确载明：挂牌成交价即为该幅地块的总地价款，包括城市基础配套费及国有建设用地使用权出让过程中应当交纳的有关税费，不包括人防费、教育费等。被告一向浙江省范围内其他市县了解得知，与原告类似企业(仓储物流)均依法履行了人防结建义务(或修建防空地下室或缴纳人民防空工程易地建设费)，不存在依据《浙江省人民政府关于第三批取消暂停征收部分行政事业性收费项目和降低部分收费标准的通知》免收的情况。二、讼争限缴决定，事实清楚、证据充分、适用法律正确。1.根据《城市用地分类与规划建设用地标准》(建设部[90]建标字第322号)第2.0.5条规定：M大类为工业用地、W大类为仓储用地。2012年1月1日调整后施行的《城市用地分类与规划建设用地标准GB50137-2011》第3.3.2条规定：M大类为工业用地、W大类为物流仓储用地。《土地利用现状分类(GB/T21010-2007)》一级06分为：061工业用地，工业生产及其相应附属设施用地；062采矿地，采矿、采石、采砂场、盐田、砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地；063仓储用地，用于物资储备、中转的场所及相应附属设施用地。从上述标准可以看出，工业用地和仓储用地是完全不同类型的两种性质用地。《浙江省人民防空办公室关于浙政发[2009]48号调整人防工程易地建设费收费标准的贯彻意见》(浙人防传[2009]39号)第一条规定：“一、关于企业在厂区范围内的各类建筑免收人防工程易地建设费问题。文件规定的企业厂区范围内的各类建筑系指在工业用地性质土地上的各类建筑。”本案中，《丽水市发展改革委员会项目登记通知书》、《建设用地规划许可证》显示：案涉地块的用地性质为仓储用地，非原告之前陈述的该项目用地性质为工业用地，原告在起诉状中亦承认“案涉地块根据土地用途被划分为仓储用地”。2.根据《市发改委市财政局关于规范丽水市区人防工程易地建设费有关问题的通知》(丽发改费管(2010)368号)第三条人防工程易地建设费的标准第一款第(二)项规定“九层以下(含九层)的民用建筑，按总建筑面积50元/平方米收取，其中省政府确定的莲都区人民防空重点镇按30元/平方米收取”。《建设工程建筑面积(报建)测算报告表》、《丽水市人防工程易地建设费审批表》显示：经被告一核实应按总建筑面积31343.25平方米缴纳易地建设费，即应缴纳易地建设费为31343.25*50=1567162元。3.根据《浙江省实施办法(2004修正)》第十二条规定：“国家和省确定的人民防空重点城市及县城新建民用建筑，必须按照下列规定修建防空地下室：任何部门和个人无权批准减免应建防空地下室建筑面积，或者降低防空地下室防护标准。”第十三条规定：“应当修建防空地下室的民用建筑，确因地质、地形、施工等客观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位必须报经人民防空主管部门批准；经批准不修建的，建设单位应当按照国家和省规定的标准向人民防空主管部门缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门统一组织易地修建。”第十五条规定：“违反本办法第十二条、第十三条、第十四条规定的，有关部门不得发给建设工程规划许可证、施工许可证。”第三十二条(《浙江省实施办法(2015修正)》第三十条)规定：“违反本办法第十三条第一款规定，建设单位未按照规定缴纳人民防空工程易地建设费的，由县级以上人民防空主管部门责令限期缴纳，并按每日千分之二的标准加收滞纳金。”根据上述规定，原告应当依法按照规定修建防空地下室或应当在符合法定条件的情况下按照国家和省规定的标准向人民防空主管部门缴纳人民防空工程易地建设费。原告在未履行人防结建法定义务时，有关部门不得发给建设单位建设工程规划许可证、施工许可证，而原告通过其他途径取得建设工程规划许可证、施工许可证，并于被告一作出行政决定前竣工，违反了上述规定。同时，根据原告提交的材料和实际情况，其无法补建防空地下室。因此，被告一根据相关法律、法规和规范文件的规定，作出责令原告限期缴纳人民防空工程易地建设费的决定，事实清楚、证据充分、适用法律正确。三、讼争限缴决定，程序正当。1.2011年4月7日，原告向被告一提交《人防工程易地建设申请报告》，对位于丽水市经济开发区水阁汤庵1#地块(龙庆路与飞雨路交接口处)申请审批易地建设。2011年4月9日，原告填写并向被告提交了《丽水市人防工程易地建设审批表》。2011年4月19日，被告一根据相关法律法规规范文件规定，经审批确认原告应缴纳易地建设费为31343.25*50=1567162元。同日，被告一对该项目以《关于浙江供赢物流有限公司1#物流车间项目要求易地建设申请的批复》(丽人防批字[2011]20号)批复。此后，原告在领取建设工程规划许可证、施工许可证前并未履行人防结建义务。2011年8月，丽水市委政策调研室对物流仓储用地是否需要缴纳易地建设费进行调研，但一直未出调研结论。2011年9月28日，被告一向原告送达了《关于催缴人防易地建设费的通知》。期间，被告一多次口头、电话通知原告履行人防结建义务。2012年2月，原告股东王宏伟作为政协委员向丽水市政协提案《关于减免物流项目人防易地建设费的建议》。2012年8月16日，被告一向丽水市政协提交《关于答复减免物流项目人防易地建设费建议的报告》，明确物流企业不属于工业用地性质企业，其用地性质属于仓储用地，因而无法减免人防易地建设费。2014年12月22日，被告一向原告送达了《关于履行供赢物流建设项目人防结建法定义务的通知》，明确告知原告：根据《浙江省实施办法》第十二条、第十三条、第十五条的规定，供赢物流建设项目属于新建民用建筑，应按相应标准修建防空地下室；确因地质、地形、施工等客观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位应当报经人民防空主管部门批准，经批准不修建的，建设单位应当按照国家和省有关规定缴纳人民防空工程易地建设费；没有修建防空地下室或未缴纳人防工程易地建设费的，不得办理建设工程规划许可证、施工许可证，要求原告抓紧履行供赢物流建设项目人防法定结建义务，否则，被告一将按照法律法规有关规定进行处理等。2.2019年11月29日，被告一召开《关于要求供赢物流企业第一期物流车间建设项目履行人防结建义务的会议》，原告公司代表王宏伟等人参会。会上，被告一告知原告：被告一于2011年9月28日、2014年12月22日分别向原告发送书面履行催缴通知书、结建义务通知书，原告也自行通过市政协、市委政策调研室向被告提出暂不履行人防结建义务的理由。因原告一直未履行结建义务，被告一将作出责令原告限期缴纳的决定，并告知原告其仍可口头或书面对被告将作出的限期缴纳的决定进行陈述、申辩。同时，2011年9月28日、2014年12月22日催缴通知书、结建义务通知书再次出示并送达原告。原告代表当即陈述申辩了未履行人防结建的理由，同时表示如确需履行人防结建义务的，其可在二期补建人防工程。2019年12月3日，原告提交《关于浙江供赢物流有限公司人防易地建设费的情况说明》。2019年12月11日，被告一作出《关于责令限期缴纳人民防空工程易地建设费的决定书》(丽人防限缴决书字[2019]01号)，并于次日送达。四、原告拒不履行人防结建义务的违法状态一直持续至今，被告一不存在放弃了解的问题。根据《中华人民共和国人民防空法》第八条规定，“一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，都必须依法履行人民防空的义务”。根据《浙江省实施办法(2004修正)》第十二条、第十三条、第十五条规定、第三十二条等规定，原告应当依法履行人防结建义务(或修建防空地下室或缴纳人民防空工程易地建设费)，原告拒不履行人防结建义务的违法状态一直持续至今，并非原告诉称“被告一放弃向原告收取上述易地建设费”，更不存在原告所称“向原告催缴人防易地建设费的行政行为已经了结”的情形。被告一依法作出的限缴决定不存在放弃了解超过期限的问题，被告一也从未放弃了解。五、被告二作出的复议决定程序合法。原告于2020年2月20日向被告二申请复议，经审查，被告二按照行政复议法相关规定同日立案受理，被告一于2020年3月6日向被告二提交了行政复议答复书及证据材料，于4月1日以听证方式进行了审理，后因案情复杂，于4月20日决定延长审限30日，5月18日审理终结并作出复议决定，并于5月19日交邮，邮政快递记录显示5月20日已由原告门卫签收。六、原告主张浙人防(2009)39号文件与上位法浙政发(2009)48号文件关于免收人防易地建设费的适用范围不一致，存在合法性问题。浙江省政府浙政发(2009)48号文件规定“企业在厂区范围内的各类建筑，免收人防工程易地建设费”，而浙江省人防办出台浙人防(2009)39号文件明确“企业在厂区范围内的各类建筑系指在工业用地性质上的各类建筑”，被告认为浙江省人防办作为浙政发(2009)48号文件的具体实施部门，有权利进一步阐明和确定规范性文件的含义，统一适用尺度；况且原告虽提出浙人防(2009)39号文件不合法，但未对该文件申请合法性审查，而被告二和浙江省人防办均属于被告一的上级部门，级别相同，被告二也无权对浙江省人防办出台的规范性文件内容进行审查。故在浙人防(2009)39号文件有效的前提下，被告一依据该文件作出《责令缴纳易地建设费决定书》并无不当。七、原告起诉已超法定起诉期限。5月19日，被告接到被告二通知签收行政复议决定书时，原告代理人王宏伟也在场，但其拒绝签收，要求被告二按之前提供的地址邮寄送达。原告于5月20日已签收行政复议决定，故其于6月10日起诉已超法定起诉期限。综上，被告作出的限缴决定程序正当、事实清楚、证据充分、适用法律正确，故请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告丽水市人民防空办公室及被告丽水市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.《人防工程易地建设申请报告》及附件,待证原告于2011年4月7日向被告申请审批水阁汤庵1#地块易地建设；2.《丽水市人防工程易地建设审批表》，《关于浙江供赢物流有限公司1#物流车间项目要求易地建设申请的批复》（丽人防批字（2011）20号），《登记备案通知书》，《测算报告表》，《建设用地规划许可证》，待证原告于2011年4月9日向被告提交审批表，被告于同月19日审批确认原告应缴纳易地建设费应按总建筑面积31343.25平方米缴纳易地建设费，即应缴纳易地建设费为31343.25*50=1567162元；3.《关于催缴人防易地建设费的通知》，《关于履行供赢物流建设项目人防结建法定义务的通知》，待证被告于2011年9月28日、2014年12月22日分别向原告发送书面履行催缴通知书、结建义务通知书，明确告知原告履行人防结建义务等相关事项；4.丽水市委政策调研室《关于开发区物流企业人防工程易地建设费情况的报告》，待证丽水市委政策调研室于2011年8月对物流仓储用地是否需要缴纳易地建设费进行调研，但一直未出调研结论；5.《关于答复减免物流项目人防易地建设费建议的报告》，待证被告于2012年8月16日向丽水市政协提交的报告中，明确物流企业不属于工业企业，其用地性质属于仓储用地，因而无法减免人防易地建设费；6.《关于浙江供赢物流有限公司人防易地建设费的情况说明》及其他材料，《关于解决浙江鸿汇电子商务产业发展有限公司人防易地建设费的报告》两份，待证原告于2019年12月3日对其不履行义务的理由提交书面陈述申辩意见;7.会议记录，待证2019年11月29日，被告召开专门会议，告知原告将作出责令其限期缴纳的决定，并告知其享有陈述、申辩权；8.《关于责令限期缴纳人民防空工程易地建设费的决定书》(丽人防限缴决书字〔2019〕01号)及送达回证,待证被告在2019年12月11日作出《关于责令限期缴纳人民防空工程易地建设费的决定书》并于次日依法送达给原告；9.其他市县类似情况，待证浙江省范围内其他市县，与原告类似企业(仓储物流)均依法履行了人防结建义务(或修建防空地下室或缴纳人民防空工程易地建设费)，不存在免收的情况；10.建设项目审批联系单，待证案涉项目未经人防办审批签章。 被告丽水市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.立案、延期、结案审批表，待证被告立案程序合法；2.行政复议文书邮寄送达地址确认书，待证原告自行提供的签收复议文书的地址和联系方式，并由原告签字捺印予以确认；3.答复通知书、延期通知书、听证通知书及相应的邮政快递单、送达回证，待证被告在法定期限内送达了上述法律文书；4.邮政快递单(单号为1078100078433)及投递记录，谈话笔录，5月19日和5月29日的送达回证，待证被告已于5月19日邮寄送达行政复议决定书，邮寄地址和联系方式与原告留在邮寄送达地址确认书上的信息一致，后因原告提出其实际系于5月29日才收到决定书，经被告向其核实原因，结合投递记录，被告不认可原告的说法，并由其重新签署送达回证。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据、依据作如下确认：原、被告提供的证据形式及来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信，作为认定本案事实的依据；对证据所待证的事实，以及双方所提质疑，本院将结合案情予以分析、认定。 经审理查明，2010年1月26日，浙江省丽水经济开发区管委会与浙江鸿汇医药物流有限公司互为甲乙方签订《丽水经济开发区工业项目投资协议书》。2010年4月12日，原丽水市规划局开发区分局出具丽开规条[2010]036号《丽水经济开发区水阁汤庵1#地块规划设计条件》，二、3.适建建筑类型：仓库、仓储配送及配套的管理用房。2010年5月31日，浙江鸿汇医药物流有限公司通过招拍挂方式拍得水阁汤庵1#地块。同日，浙江供赢物流有限公司成立。2010年8月19日，浙江供赢物流有限公司取得汤庵1#地块的《建设用地规划许可证》（地字第（2010）丽规城证**），用地性质仓储用地，用地面积71316平方米，总建筑面积76719.8平方米（包括仓库、综合楼、传达室等）。2011年4月7日，浙江供赢物流有限公司向被告丽水市人民防空办公室提交《人防工程易地建设申请报告》，对汤庵1#地块1#物流车间建设项目申请易地建设审批。2011年4月19日，被告丽水市人民防空办公室认定1#物流车间应缴纳人防工程易地建设费1567162元，并作出丽人防批字[2011]20号《关于浙江供赢物流有限公司1#物流车间项目要求易地建设申请的批复》，同意浙江供赢物流有限公司易地修建人防工程，请按照有关规定标准缴纳人防工程易地建设费。2011年5月18日，浙江供赢物流有限公司取得汤庵1#地块1#物流车间项目的建设工程规划许可证（建字第（2011）丽规城证G40050号），1#车间建筑层次为三层，建筑占地面积为9592平方米，建筑面积31389.25平方米，其中第一层为配电房、车间，第二至三层为车间，屋面层为电梯机房、储藏室和楼梯间。2011年8月，丽水市政策调研室对物流仓储用地是否需要缴纳易地建设费进行调研，未果。2011年9月28日，被告丽水市人民防空办公室作出《关于催缴人防工程易地建设费的通知》，要求浙江供赢物流有限公司于2010年10月31日前缴纳相应费用，否则依规定处理。2012年2月，原告代理人提出《关于减免物流项目人防工程易地建设费的建议》。2012年8月16日，被告丽水市人民防空办公室作出《关于答复减免物流项目人防工程易地建设费用建议的报告》，认为根据《浙人防传[2009]39号文件》，物流企业不属于工业用地性质，其用地性质属于仓储用地，因而无法减免人防工程易地建设费；大型物流企业(投资5000万元以上)给予享受工业用地同等政策是指大型物流企业在供地等环节享受工业用地同等价格的优惠政策，并不涉及用地性质的改变和人防易地建设费用的减免。2014年4月，1#物流车间项目竣工验收并投入使用。2014年12月22日，被告丽水市人民防空办公室作出《关于履行供赢物流建设项目人防结建法定义务的通知》，要求浙江供赢物流有限公司履行人防结建法定义务，否则依规定处理。2016年1月28日，浙江供赢物流有限公司名称变更为浙江鸿汇电子商务产业发展有限公司。2019年11月29日，被告丽水市人民防空办公室召集召开对接会，拟作出责令原告限期缴纳人防工程易地建设费1567162元的决定，告知原告享有陈述、申辩权。2019年12月3日，原告提交《关于浙江供赢物流有限公司人防工程易地建设费的情况说明》。2019年12月11日，被告丽水市人民防空办公室作出丽人防限缴决书字[2019]第01号《关于责令限期缴纳人民防空工程易地建设费的决定书》，决定原告缴纳人防工程易地建设费1567162元。原告不服，向被告丽水市人民政府申请复议。2020年5月18日，被告丽水市人民政府作出丽政复[2020]10号《行政复议决定书》，维持原行政行为。原告不服，于2020年6月10日提起行政诉讼。 另查明，2020年2月20日，原告申请行政复议时填写了《行政复议文书邮寄送达地址确认书》，签收地址为丽水经济开发区××路××号鸿汇企业，该地址内有多家企业。5月19日，被告丽水市人民政府向原告送达行政复议决定书，原告委托代理人王宏伟拒绝签收，要求被告按送达地址确认书确认的地址邮寄送达，被告表示同意。5月20日，经确认地址的门卫签收了邮件。6月8日，原告向行政复议机关反映其系于5月29日收到案涉行政复议决定书，行政复议机关遂于同日对其制作谈话笔录，原告委托代理人王宏伟在送达回证上落款签收日期为5月29日，送达方式为直接送达。 再查明，原告在法庭调查过程中提出对《关于浙政发[2009]48号调整人防工程易地建设费收费标准的贯彻意见》（浙人防传[2009]39号）进行规范性文件审查，庭后提交了书面申请材料。 本院认为，本案的争议焦点主要包括三个方面：一、关于原告起诉是否超过起诉期限的问题；二、关于案涉1#物流车间项目是否属于人防工程易地建设费收费范围的问题；三、关于本案适用《浙江省实施办法》（2014年修正）及程序是否正确的问题。 一、关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第四十条规定，行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于送达的规定执行。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收。本院认为，受送达人是法人或者其他组织，其法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室的工作人员签收的，即视为送达。但在本案中，送达地址内并非原告唯一一家企业及仅有一处门卫的事实客观存在，经被告丽水市人民政府核实邮递员送件时确未电话联系原告，且被告丽水市人民政府亦同意原告重新签收。故，原告主张其签收讼争行政复议决定书的时间为2020年5月29日应予认可，其于2020年6月10日向本院起诉未超过起诉期限。 二、关于案涉1#物流车间项目是否属于人防工程易地建设费收费范围的问题。 首先，丽政发[2009]17号《丽水市人民政府关于加快发展服务业的实施意见》中关于“对大型物流企业(投资5000万元以上)给予享受工业用地同等政策”系载在“一、加强服务业政策扶持力度（一）加强服务业用地保障”部分；且《国有建设用地使用权挂牌出让须知》载，“十、注意事项（九）挂牌成交价即为该幅地块的总地价款，……，不包括人防费等。”故，案涉1#物流车间项目用地享受“工业用地同等政策”应认定为在供地等环节享受与工业用地项目同等的用地保障政策，并不涉及用地性质的改变和人防工程易地建设费的减免。 其次，浙江省物价局、浙江省财政厅、浙江省人民防空办公室《关于调整规范人防工程易地建设费有关问题的通知》(浙价费[2004]121号)载，“人防工程易地建设费的收费范围不包括厂房及构筑物。”浙江省物价局、浙江省财政厅、浙江省人民防空办公室《关于人防工程易地建设费有关问题的补充通知》(浙价费[2005]27号)载，“人防工程易地建设费的收费范围是除工业生产厂房及构筑物的所有非生产性建筑。”浙江省人民政府《关于第三批取消暂停征收部分行政事业性收费项目和降业性收费项目和降低部分收费标准的通知》（浙政发[2009]48号）载，“企业在厂区范围内的各类建筑免收人防工程易地建设费。”另，浙江省物价局、浙江省财政厅、浙江省人民防空办公室《关于规范和调整人防工程易地建设费的通知》(浙价费[2016]211号)及浙江省人民防空办公室关于印发《结合民用建筑修建防空地下室审批工作指导意见》的通知（浙人防办[2019]23号）均规定“工业生产企业在厂区范围内的各类建筑免收人防工程易地建设费”，且浙人防办[2019]23号文件亦规定“物流类（物流用房、商业仓库等）应当修建防空地下室”。依上述各条文的历史沿革及规定，结合人防相关政策制定精神可知，属于人防工程易地建设费免收范围的是工业生产企业在厂区范围内的各类建筑。同时，国土部门作为土地行政主管部门，对于用地性质的认定应以国土部门登记为准，而其对用地分类依据的是《土地利用现状分类》，该分类（GB/T21010-2007）中明确将工矿仓储用地（土地一级类）具体分为（土地二级类）工业用地、采矿用地、仓储用地。工业用地是指工业生产、产品加工制造、机械和设备修理直接为工业生产等服务的附属设施用地；仓储用地是指用于物资储备、中转的场所用地，包括物流仓储设施、配送中心、转运中心等。故，浙江省人防办依浙政发[2009]48号文件及相关政策规定，出台《关于浙政发[2009]48号调整人防工程易地建设费收费标准的贯彻意见》（浙人防传[2009]39号），进一步阐释和明确“企业在厂区范围内的各类建筑系指在工业用地性质上的各类建筑”，符合浙政发[2009]48号文件的制定精神及《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）关于工业用地的分类，并未违反现行法律、法规，被告丽水市人民防空办公室予以适用并无不当。 最后，国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部关于颁发《人民防空工程建设管理规定》的通知（国人防办字[2003]18号）第四十八条第一款、第五十四条第一款及浙江省实施《中华人民共和国人民防空法》办法(2004修正)第十二条、第十三条第一款及第十五条规定，国家和省确定的人民防空重点城市及县城新建民用建筑，必须按照规定修建防空地下室，确因地质、地形、施、地形观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位必须报经人民防空主管部门批准；经批准不修建的，建设单位应当按照国家和省规定的标准向人民防空主管部门缴纳人民防空工程易地建设费，应由人民防空主管部门统一组织易地修建，建设单位在办理建设工程规划许可证前，应当先缴纳防空地下室易地建设费，否则有关部门不得发给建设工程规划许可证、施工许可证。故，建设单位在取得用地规划许可后、办理建设工程规划许可证、施工许可证前，由人民防空主管部门依用地规划先行判断该建设项目是否属于人民防空工程易地建设费收费范围，对不属于免收范围但确因客观条件限制不能修建防空地下室的，建设单位报经人民防空主管部门批准后，应当先缴纳人防工程易地建设费后再办理建设工程规划许可证、施工许可证。依上述条款规定，建设项目办理建设工程规划许可证、施工许可证前，应当已经缴纳了人民防空工程易地建设费，故在非工业用地上即使改变建筑用途，也不属于人民防空工程易地建设费免收范围。同时，丽开规条[2010]036号《丽水经济开发区水阁汤庵1#地块规划设计条件》明确汤庵1#地块适建建筑类型为仓库、仓储配送及配套的管理用房，地字第（，地字第（2010）丽规城证**《建设用地规划许可证》载明用地性质仓储用地积包括仓库、综合楼、传达室等，建字第（2011）丽规城证G40050号《建设工程规划许可证》亦载明1#车间建筑为配电房、车间、电梯机房、储藏室和楼梯间。故，浙江供赢物流有限公司在案涉1#物流车间项目办理建设工程规划许可证、施工许可证前，该地块并非工业用地及其并非工业生产企业的事实客观存在，其向被告丽水市人民防空办公室申请易地修建人防工程经批复批准后，应当履行征缴人防工程易地建设费的法定义务，无论其后是否改变案涉1#物流车间项目建筑用途，均不影响案涉1#物流车间项目应当缴纳人防工程易地建设费的事实。 综上，案涉汤庵1#地块并非工业用地，浙江供赢物流有限公司并非工业生产企业，因原告至今未履行案涉1#物流车间项目人防结建的法定义务，原告亦未举证证明其在后续建设项目中履行了人防结建义务，故被告丽水市人民防空办公室于2019年12月11日作出丽人防限缴决书字[2019]第01号《关于责令限期缴纳人民防空工程易地建设费的决定书》，事实认定清楚。 三、关于本案程序及适用《浙江省实施办法》（2014年修正）是否正确的问题。 现行法律、法规虽未规定人防工程易地建设费存在征缴期限，但依《中华人民共和国人民防空法》第四条及第八条规定，一切组织和个人都必须依法履行人民防空的义务，应当按照国家规定负担人民防空费用。本案中，被告丽水市人民防空办公室作出人防工程易地建设费征缴批复后，浙江供赢物流有限公司应当及时缴纳人防工程易地建设费，因其一直未履行人防结建的法定义务，被告丽水市人民防空办公室作出讼争《责令缴纳易地建设费决定书》行为前，依法履行催缴通知并告知原告享有陈述申辩权符合法律规定。但被告丽水市人民防空办公室未及时作出讼争决定，违反行政效率原则，本院予以指正。同时，案涉人民防空工程易地建设费征缴行为发生于2011年，根据“实体从旧，程序从新”的原则，对《浙江省实施办法》（2014年修正）前发生的实体行为，仍然应适用该办法2004年修正。鉴于该办法2014年修正后第三十条与2004年修正第三十二条规定一致，且条款内容系规定人民防空主管部门对未依法缴纳人民防空工程易地建设费赋有作出责令限期征缴决定的权利，因被告适用该办法2014年修正第三十条规定在实体上未减损原告的权利及增加原告的义务，故不属于法律适用错误，本院对此予以指正。 综上，被告丽水市人民防空办公室作出应当征缴的决定，并无不当；被告丽水市人民政府基于上述事实作出维持的复议决定正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告浙江鸿汇电子商务产业发展有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长 朱燕红人民陪审员尤小华 人民陪审员 金    裕    平 二〇二〇年十一月三十日 代书 记员 胡    静    雪