贵州省安顺市西秀区人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0402行初73号原告陈廷贤，男，1954年2月16日生，布依族，住贵州省镇宁布依族苗族自治县。被告镇宁布依族苗族自治县马厂镇人民政府。住所地：贵州省安顺市镇宁布依族苗族自治县马厂镇马厂村；统一社会信用代码：11522529755393906T。法定代表人王波涛，镇长。委托代理人潘鹏，贵州圣伦达律师事务所律师。被告镇宁布依族苗族自治县人民政府。住所地：贵州省安顺市镇宁布依族苗族自治县城关镇犀牛路**。法定代表人潘登岭，县长。委托代理人卢锋、张斌。第三人陈治超，男，1965年10月12日生，布依族，住贵州省镇宁布依族苗族自治县。第三人杨芝芬，女，1941年6月6日生，布依族，住贵州省镇宁布依族苗族自治县。原告陈廷贤不服被告镇宁布依族苗族自治县马厂镇人民政府（以下简称马厂镇政府）作出的土地权属确认决定及被告镇宁布依族苗族自治县人民政府（以下简称镇宁县政府）作出的行政复议决定，于2020年5月26日向本院提起行政诉讼，本院于同年6月9日立案后，次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月18日公开开庭审理了本案。原告陈廷贤，被告马厂镇政府委托代理人谢猛猛、潘鹏，被告镇宁县政府副县长查方文及委托代理人卢锋、张斌到庭参加诉讼，第三人陈治超、杨芝芬经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈廷贤因与本村村民陈治超户争议本村门口田、石灰冲的土地，向被告马厂镇政府申请确权。被告马厂镇政府于2017年8月30日作出马府裁（2O17）1号《关于马厂镇旗山村三组村民陈廷贤户与陈治超户土地权属纠纷确权决定书》决定双方争议地块土地承包经营权属陈治超与杨芝芬享有，并于同日送达陈廷贤。被告镇宁县政府对原告陈廷贤的行政复议申请，于2020年3月4日作出镇行复决字（2020）05号《行政复议决定书》决定维持马厂镇政府作出的马府裁（2O17）1号土地确权决定，并于同年5月12日送达陈廷贤。原告陈廷贤诉称，1979年农村土地承包责任到户时，原告全家7口人，以原告陈廷贤为户主承包得本村耕地面积6.7亩。其中水田3.6亩，分别为（门口田2亩，纳哥田0.4亩，龙滩0.5亩，纳桃0.4亩，纳弄0.3亩），早地3.1亩（长冲0.6亩，猫儿岩0.6亩，雷打岩0.6亩，磨养0.6亩，石灰冲大块0.4亩，小块0.3亩）。家庭住宅房屋有石木结构石板房三间，灶房两间，厢房两间，猪圈一间。1998年农村土地进行延包登记时，第三人陈治超将原告门口田2亩改成1.2亩，把原告的石灰冲的两块地0.7亩去掉不登记，而另记到陈治超和杨芝芬夫妻名下。最后还未经原告知晓就签署原告之名上报存档，从中侵占了原告土地1.5亩，此事被原告得知后，原告分别于2016年11月和2017年8月向镇宁自治县马厂镇政府申请确权。马厂镇政府于2017年8月30日以马府裁（2017）1号《关于马厂镇旗山村三组村民陈廷贤户与陈治超户土地权属纠纷确权决定书》认定事实不清，适用法律不当。实际事实，陈廷海的生父是陈朝贵；原告陈廷贤的生父是陈朝柱。原告认为：马厂镇政府不深入调查，适用法律不当，作出错误的决定，不能支持第三人陈治超夫妇安埋了不是其生父的二伯陈朝柱后就能理所应当地继承陈朝柱承包土地的合法性，但却有力地证实了马厂镇马府裁（2017）1号决定书，将原告一家承包的门口田0.8亩，石灰冲二块0.7亩，共1.5亩确认给陈治超。与陈廷相将原告的2亩田涂改成1.2亩，而另将0.8亩作为父亲陈朝柱的田改名为“墙脚田”登入第三人陈治超名下；石灰冲的一块0.3亩和一块0.4亩计0.7亩（田和地共1.5亩）确认给第三人陈治超和杨芝芬夫妇享有的确切证据。对此，原告不服马厂镇政府于2017年8月30日作出的马府裁（2017）1号决定书的决定。马厂镇人民政府在《土地确权决定书》的末尾注明了当事人权限：“如不服本决定，可在收到本决定之日起60日内向镇宁县人民政府申请行政复议，或6个月内向人民法院提起诉讼。”原告不服，向西秀区人民法院提起诉讼，后因先向镇宁县人民政府申请行政复议，被裁定驳回，后又向安顺市中级人民法院起诉撤销镇宁县人民政府的（2018）2号《不予受理行政复议申请决定书》被安顺市中级法院驳回。原告不服，向贵州省高级人民法院上诉，贵州省高级人民法院作出（2019）黔行终824号行政裁定书，撤销安顺市中院（2019）黔04行初9号行政裁定，指令继续审理后，镇宁县政府做出镇行复决定（2020）05号行政复议决定书，维持马厂镇政府于2017年8月30日作出的（2017）1号《土地权属纠纷确权决定》。原告仍然不服，向贵院提起诉讼请求：一、撤销马厂镇政府作出的（2017）1号《土地权属纠纷确权决定》，重新作出土地确权决定；二、撤销镇宁县政府作出的（2020）05号行政复议决定；三、本案诉讼费由被告承担。原告在举证期限内向本院提交以下证据：（2019）黔行终824号行政裁定书、（2018）黔04行终76号行政裁定书、马府裁（2017）1号《关于马厂镇旗山村三组村民陈廷贤户与陈治超户土地权属纠纷确权决定书》、镇行复决字（2020）05号镇宁自治县人民政府行政复议决定书、粮油征超购任务通知单、公粮任务完成证、争议土地图片复印件、申请书及证明、马府发（2016）25号信访事项答复意见书、镇宁县延长土地承包情况调查登记表、土地确权申请书、申请复议书、镇行复不字（2018）2号镇宁自治县人民政府不予受理行政复议申请决定书、（2019）黔04行初197号行政判决书，用于证明土地是原告的；争议土地照片五张，用于证明案涉土地的地点；粮食定购完成结算凭证，用于证明原告的6.7亩土地是上交国家供应粮；镇宁县延长土地承包汇总表，用于证明被告篡改了原告的信息。被告马厂镇政府辩称，被告于2017年8月30日作出马府裁（2017）1号《关于马厂镇旗山村三组村民陈廷贤户与陈治超户土地权属纠纷确权决定书》，将双方争议的土地使用权确定由陈治超及其母亲杨芝芬享有，虽然将双方土地使用权确权错误表述为土地承包经营权确权，复议机关即本案被告镇宁自治县人民政府在作出复议决定时对此已依法纠正，但维持了处理结果。被告在开展本案案涉的土地行政确权工作中，通过向旗山村三组若干村民的调查，了解了本案的实际情况，根据相关法律规定，依法作出本案案涉争议土地的使用权权属认定，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法，内容适当。综上，恳请人民法院依法判决驳回原告陈廷贤的诉讼请求。被告马厂镇政府在举证期限内未向本院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告镇宁县政府辩称，陈廷贤与陈治超因土地使用权纠纷向马厂镇人民政府申请处理，马厂镇人民政府于2017年8月30日对该土地权属争议作出马府裁（2017）1号《关于马厂镇旗山村三组村民陈廷贤户与陈治超户土地权属纠纷确权决定书》，将双方争议的土地使用权确定由陈治超及其母亲杨芝芬享有。陈廷贤不服，于同年9月27日向被告申请行政复议未成后，于2018年2月9日向安顺市西秀区人民法院递交起诉状，要求撤销前述确权决定。西秀区人民法院立案后，经释明，陈廷贤以该土地确权纠纷先向被告申请行政复议为由，向该院提出撤诉申请，该院作出（2018）黔0402行初51号行政裁定，准许陈廷贤撤回起诉。陈廷贤又于2018年4月13日再次向镇宁自治县人民政府申请行政复议，但未获受理。陈廷贤不服被告作出的不予受理行政复议申请决定，向人民法院起诉。后经安顺市中级人法院于2019年11月15日作出（2019）黔04行初197号行政判决，撤销镇宁自治县人民政府镇行复不字（2018）2号不予受理行政复议申请决定。2019年12月31日，被告再次受理了陈廷贤的行政复议申请。根据陈廷贤、马厂镇人民政府提交的证据，被告查明：陈廷贤与陈廷海系同父异母兄弟，父亲叫陈朝柱，陈治超系陈廷海次子。陈廷贤与陈治超争议土地分别位于旗山村门口田（四至：上抵陈廷海田，下抵陈朝文田，左抵陈廷学田，右抵陈廷勇田，约0.75亩）及旗山村石灰冲（四至：上抵陈廷贤自留地，下抵陈志学地，左抵荒坡，右抵荒坡，约0.4亩）。该争议地块为1979年5月大队分给陈朝柱户，陈朝柱在世时，陈廷贤与陈朝柱及亲生母亲一起居住，陈廷海分户出去与自己亲生母亲一起居住。陈朝柱于1989年9月过世后，1990年12月，陈廷贤与陈廷海发生矛盾后离家外出，争议地块被丢荒。根据农村风俗，陈朝柱老人过世后，要放在山上安葬地进行风化，过几年再行下葬。因陈廷贤常年外出不归，陈朝柱于1996年4月由陈廷海进行安葬，陈廷海安葬完其父后便将争议地进行耕种管理，后由陈治超及其母亲杨芝芬耕种管理，至今已有20余年。2017年5月15日，陈廷贤向马厂镇人民政府提交《控告书》，控告陈廷海户长期霸占其承包的二块责任田，面积约0.8亩，马厂镇人民政府随即组织工作人员对双方争议土地进行调查，并与旗山村民委员会曾多次欲组织双方当事人针对争议地块的使用情况进行调解，但因双方当事人情绪激动，两家矛盾过深，一直无法进行有效调解。2017年8月30日，马厂镇人民政府作出马府裁（2017）1号《关于马厂镇旗山村三组村民陈廷贤户与陈治超户土地权属纠纷确权决定书》，决定双方争议地块土地承包经营权属陈治超与杨芝芬享有，并于同日送达该决定书给申请人陈廷贤。另查明，现双方二轮土地承包证均未登记争议地块。依据上述事实，被告认为，陈廷贤与陈治超、杨芝芬之间发生争议的旗山村门口田及旗山村石灰冲两块土地在二轮承包时双方均未与旗山村村民委员会就该争议土地签订承包合同，双方二轮土地承包证也均未登记争议地块，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立”，以及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条（2009年修订版第二十二条）“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效之日起取得承包经营权”的规定，双方系土地使用权争议，而非土地承包经营权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条（2004年修订版第十六条）第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，马厂镇人民政府有权对双方土地争议进行处理。马厂镇人民政府作出的马府裁（2017）1号《关于马厂镇旗山村三组村民陈廷贤户与陈治超户土地权属纠纷确权决定书》将双方土地使用权确权错误表述为土地承包经营权确权，本机关依法予以纠正。除此而外，马厂镇人民政府实施的土地行政确认行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应予维持。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持马厂镇人民政府于2017年8月30日作出的马府裁（2017）1号《关于马厂镇旗山村三组村民陈廷贤户与陈治超户土地权属纠纷确权决定书》。综上所述，被告认为，被告作出的镇行复决字（2020）05号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，依法应当判决驳回原告的诉讼请求。被告镇宁县政府在举证期限内向本院提交了原行政行为和复议决定的证据和所依据的规范性文件：马府裁（2017）1号《关于马厂镇旗山村三组村民陈廷贤户与陈治超户土地权属纠纷确权决定书》及行政起诉状，用于证明原告对被告马厂镇人民政府于2017年8月30日向其作出马府裁（2017）1号《关于马厂镇旗山村三组村民陈廷贤户与陈治超户土地权属纠纷确权决定书》不服，向复议机关申请行政复议的事实；马厂镇人民政府法定代表人身份证明、控告书、旗山村委会出具的争议土地管理情况说明和陈廷贤与陈廷海关系证明、粮食定购完成结算凭证、粮食征超购任务及入库记录、陈廷海土地承包经营权证、陈治超土地承包经营权证、镇宁县延长土地承包汇总表、镇宁县延长土地承包情况调查登记表、争议土地图片、走访调查笔录，用于证明被告马厂镇人民政府向原告作出马府裁（2017）1号《关于马厂镇旗山村三组村民陈廷贤户与陈治超户土地权属纠纷确权决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当；镇行复不字（2018）2号不予受理行政复议申请决定书、（2019）黔04行初197号行政判决书、镇行复受字（2019）06号行政复议受理通知书、行政复议案件送达回证（陈廷贤）、镇行复通字（2019）06号提出行政复议答复通知书、行政复议案件送达回证（马厂镇人民政府）、镇宁自治县马厂镇人民政府行政复议答复书、镇行复决字（2020）05号镇宁自治县人民政府复议决定书、镇宁自治县人民政府行政复议决定书送达回证（陈廷贤）、镇宁自治县人民政府行政复议决定书送达回证（马厂镇人民政府），用于证明被告镇宁自治县人民政府受理原告陈廷贤申请行政复议一案，维持马厂镇人民政府于2017年8月30日作出的马府裁（2017）1号《关于马厂镇旗山村三组村民陈廷贤户与陈治超户土地权属纠纷确权决定书》，程序合法、事实清楚、适用依据正确、内容适当。第三人陈治超、杨芝芬未向本院提交参加诉讼的意见，也未提交证据。经审理查明：原告陈廷贤因与本村村民陈治超户争议本村门口田、石灰冲的承包土地，向被告马厂镇政府申请确权。被告马厂镇政府受理后，经过调查，认为：双方争议的土地，分别位于旗山村门口田（四至：上抵陈廷海田，下抵陈朝文、陈廷贤田，左抵陈廷学田，右抵陈廷勇田，约0.75亩）及旗山石灰冲（四至：为上抵陈廷贤自留地，下抵陈志学地，左抵荒坡，右抵荒坡，约0.4亩），现由陈治超及其母亲耕种。争议地块未登记于双方的二轮土地承包合同，陈廷贤外出常年不归，争议地块荒芜4年，后陈廷海（陈治超父亲及杨芝芬丈夫）安葬陈朝柱（陈廷海和陈廷贤父亲）后对该土地进行耕种，至今已经20余年。据此，被告马厂镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十六条、第三十七条，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条及《土地承包法》第五十一条、第五十二条的规定，作出马府裁（2O17）1号土地确权决定。原告不服向镇宁县政府申请行政复议，镇宁县政府于2020年3月4日作出镇行复决字（2020）05号行政复议决定。本院认为，本案的争议焦点为：一、被告马厂镇政府作出的马府裁（2O17）1号处理决定是否合法；二、镇宁县政府作出的镇行复决字（2020）05号行政复议决定是否合法。关于被告马厂镇政府作出的马府裁（2O17）1号处理决定是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”据此，本案中，被告马厂镇政府具有处理“个人之间”土地使用权争议的行政职权。原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”且国土资厅函（2007）60号《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》认为，“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”本案中，原告在申请中称争议的旗山村三组的门口田和石灰冲土地系其父陈朝柱承包的土地，且原告在审理中明确争议土地已经登记为第三人的承包地，故原告申请解决的争议属于农村土地承包经营权争议，不属于土地使用权争议。被告马厂镇政府不具有对农村土地承包经营权争议作出处理决定的法定职权，其作出的被诉处理决定缺乏事实和法律根据，应依法予以撤销。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”对被告镇宁县政府作出的被诉复议决定一并予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下：一、撤销被告马厂镇政府作出的马府裁（2017）1号《关于马厂镇旗山村三组村民陈廷贤户与陈治超户土地权属纠纷确权决定书》；二、撤销被告镇宁县政府作出的镇行复决字（2020）05号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告马厂镇政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。审 判 长 谢 川人民陪审员 张 璨人民陪审员 张春煜二〇二〇年十一月二十四日法官助理朱莹鄂书记员向佳铭