广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终2496号上诉人（原审原告）：陈翔，男，汉族，1984年8月28日出生，住所地：江西省九江市武宁县************，公民身份号码：360************516。委托代理人：张炳武，广东仁人律师事务所律师。委托代理人：许伟洁，广东仁人律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：东莞市消防救援支队（原东莞市公安消防支队）。住所地：东莞市**********。负责人：苏炜龙，支队长。委托代理人：陈竟志，该支队工作人员。委托代理人：陈晓琳，广东品峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省消防救援总队。住所地：广州市天河区*********。负责人：张明灿，总队长。上诉人陈翔与被上诉人东莞市公安消防救援支队（以下简称东莞消防支队）、广东省消防救援总队（以下简称广东消防总队）政府信息公开纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初966号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年10月10日，原告陈翔向被告东莞消防支队申请政府信息公开，申请公开内容为有关东莞市中堂镇**1幢商业、住宅楼的以下内容：1、建设工程消防设计审核申报表。复印件一份，查验原件；2、建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件。复印件一份，查验原件；3、设计单位资质证明文件。复印件一份，查验原件；4、报审中有关建筑防火与消防设施的设计图纸及原始存档资料，包含自动灭火系统、室内外消火栓系统、自动报警系统、防火分区、防火间距、防火间隔、疏散通道、疏散楼梯、消防电梯的所有说明与设计资料复印件一份；5、防火间距、消防车道、消防登高面、消防水泵房位置、消防水池、消防高位水箱设置位置及消防控制室设置位置的信息资料复印件一份；6、建筑构造、防火分隔、建筑防爆的信息资料复印件一份。被告东莞消防支队于2019年10月10日受理后，于2019年10月11日向东莞市富盈十里银湾建造有限公司作出《信息公开（再次）征求意见函》，告知该公司，原告陈翔所申请公开信息均为其办理消防行政许可（建设工程消防设计审核）时提交的资料信息，书面征求其意见。2019年10月31日，东莞市富盈十里银湾建造有限公司作出复函，答复被告东莞消防支队，其不同意公开原告所申请信息。2019年11月13日，被告东莞消防支队作出东消复〔2019〕157号《政府信息公开申请答复书》，答复原告陈翔：一、其申请公开的信息为东莞市富盈十里银湾有限公司在办理消防行政许可时提交的资料，该公司不同意公开以上资料；申请公开的1-5项属于执法档案内容，依据《政府信息公开条例》第十六条第二款规定，可以不予公开；申请公开的第6项难以区分处理，根据《政府信息公开条例》第三十八条可以不予提供。二、对其申请公开事项涉及的消防行政许可办理结果予以公开。三、其申请公开的“工商营业执照”、“设计单位资质证明文件”不涉及东莞消防支队办理的行政许可结果的事项，建议向相关行政主管部门申请。该份《政府信息公开申请答复书》于2019年11月14日直接送达原告。2019年11月19日，原告不服该答复向被告广东消防总队申请行政复议，被告广东消防总队于当日受理。2020年1月7日，广东消防总队作出粤消复〔2020〕05号《行政复议决定书》，复议维持了被告东莞消防大队所作答复。原告不服，诉至原审法院。另查明，原告陈翔与东莞市富盈十里银湾建造有限公司签订了商品房买卖合同（预售），该商品房所在位置为富盈公馆1幢1单元1703号。被告东莞市公安消防支队于2020年4月29日更名为东莞市消防救援支队。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职能是：（一）办理本行政机关的政府信息公开事宜……”，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议……”，东莞市公安消防支队作为东莞市级政府职能部门，有权作出涉案答复书。广东省消防救援总队作为东莞市公安消防支队的上一级主管部门，有权受理陈翔因涉案答复书而提起的行政复议申请。《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条规定：“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。”第十五条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”由此可见，除法律、法规、规章规定的行政执法案卷信息属于法定应当公开的内容以外，针对其他的行政执法案卷信息，行政机关具有裁量是否予以公开的权利。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条规定：“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”《公安消防执法档案管理规定》(公消〔2012〕336号)第五条规定：“执法档案包括消防行政许可档案、消防监督检查档案、消防安全重点单位档案、重大火灾隐患档案、火灾事故调查档案、消防行政处罚档案、消防行政强制档案、消防执法救济档案和消防刑事执法档案。”第六条规定：“消防行政许可档案分建设工程消防设计审核卷、建设工程消防验收卷、公众聚集场所使用/营业前消防安全检查卷。(一)建设工程消防设计审核卷的归档内容及装订顺序如下:1、卷内文件目录;2、建设工程消防设计审核意见书及审批表；3、建设工程消防设计审核申报表；4、消防设计文件；5、专家评审申报材料,包括:特殊消防设计文件,或设计采用的国际标准、境外消防技术标准的中文文本,其他有关消防设计的应用实例、产品说明等技术资料；6、建设工程规划许可证明文件,城乡规划主管部门批准的临时性建筑证明文件；7、建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件,设计单位资质证明文件；8、建设工程消防设计审核申请受理凭证；9、建设工程消防设计审核记录表;10、集体会审、专家评审意见及有关记录和材料；11、送达回证；12、其他有关材料；13、备考表。”本案中，原告陈翔申请公开的第1-5项政府信息对照上述条文规定，属于消防行政许可档案，是行政执法案卷信息，属于行政机关可以裁量是否予以公开的内容，且不存在违反法律法规的情形，亦未损害国家、社会和他人的合法权益，被告所作答复并无不当；对于原告申请的第6项政府信息“建筑构造、防火分隔、建筑防爆的信息资料”，并未出现在相关规定要求的归档内容里，且无法区分，需要经过提取、加工形成，被告所作答复亦无不妥。行政执法案卷信息一般与当事人、利害关系人之外的其他主体没有直接利害关系，其作为政府信息公开的例外情形具有合理性和必要性。且被告亦在答复书中告知了原告所申请公开事项涉及的消防行政许可办理结果及查询方式，原告的合法权益及公众利益并不会因此受到任何实质影响。被告东莞消防支队在收到原告信息公开申请后，发函向东莞市富盈十里银湾建造有限公司征求意见，并以该公司不同意公开作为其不公开的理由之一，被告东莞消防支队并未对申请公开的政府信息是否属于商业秘密尽到应有的审查义务，本院在此予以指出，但这并非被告不予公开的主要理由，对原告的权利亦无实质性影响。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”。本案中，广东消防总队作为复议机关，收到陈翔的行政复议申请后，查明相关事实并依法作出粤消复决〔2020〕05号《行政复议决定书》，符合上述法律规定，并无不当，原审法院予以支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、七十九条的规定，判决：驳回原告陈翔的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈翔负担。上诉人陈翔不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审行政判决事实认定错误。具体表现如下：（1）原审判决称“上诉人申请的第六项政府信息并未出现在相关规定要求的档案内容里，且无法区分，需要经过提取、加工形成”，但一审法院并未对上述情况进行审查，被上诉人没有提供证据证明“无法区分”情况，一审法院也没有对被上诉人的执法案卷进行查看，审查是否真的无法区分，需要经过提取和加工，就直接采信了被上诉人的上述说法。原审法院对被上诉人的理由不加审查就直接采信的做法，是先入为主地将上诉人与被上诉人置于不平等的诉讼地位中，这与行政诉讼的立法初衷是相悖的。（2）上诉人申请公开的事项关乎上诉人的切身利益，关乎其生命安全及财产安全。本案中，上诉人向一审法院提交书面材料初步证明涉案工程消防系统虽然通过验收，但却存在重大瑕疵(室内消防喷淋系统系临时加装的，十分简陋粗糙，严重影响房屋使用及居住安全；且第三人的工作人员亲自承认消防喷淋系统系为了通过消防验收临时加装的)，可能存在重大安全隐患，并邀请一审法官有条件可到现场勘查，上诉人申请公开相关内容有合理理由且涉及上诉人重大利益，但一审法院对上诉人的合理诉求置若罔闻，甚至认为上诉人不是直接利害关系人。（3）被上诉人将第三人不同意公开作为其对执法案卷信息不予公开的补充理由，一审法院虽然指出被上诉人对第三人不同意公开的理由没有尽到应有的审查义务，但却对此一笔带过，认为这不是不予公开的主要理由，属于严重的事实认定错误。试问：即使第三人同意公开，被上诉人也可以以申请事项涉及执法案卷信息为由不予公开，那么被上诉人为何还要多此一举询问第三人的意见。显然，被上诉人是将第三人不同意公开作为其裁量执法案卷信息是否公开的理由之一，但一审法院却再次先入为主，认为这不是不予公开的主要理由，因此被上诉人对于此问题没有尽到应有的审查义务就作出不予公开决定的做法，是严重的漏查。二、原审法院适用法律错误。《政府信息公开条例》规定了行政机关有裁量执法案卷信息是否公开的权利，但行政机关的这种裁量权不是任意的，而是需要根据具体情况进行裁量。比如，第十五条规定“但是行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开”，第五条规定“信息公开应当以公开为常态，不公开为例外”，即行政机关在裁量是否公开时，应当遵循“以公开为常态，不公开为例外”的基本原则，并结合具体情况作出决定，而不是不加权衡地直接作出决定。况且，行政行为不仅应当遵循合法原则，还应当遵循合理原则、公平原则。本案中，被上诉人虽然对执法案卷信息公开与否享有裁量权，但是，被上诉人作出不予公开决定却违反“以公开为常态，不公开为例外”的基本原则，也不符合合理性原则。例如，上诉人申请公开的第一项信息“建设工程消防设计审核申报表”，虽然属于执法案卷信息，但是该信息并不涉及第三人商业秘密或个人隐私，也不属于不能公开的内容，公开并不损害第三人利益，但被上诉人却直接决定不予公开，不符合合理原则及《政府信息公开条例》“以公开为常态，不公开为例外”的基本原则。一审法院仅审查被上诉人的行政行为是否合法，而对该行政行为是否公平、合理不加审查，对被上诉人违反《政府信息公开条例》基本原则行为视若无睹，枉顾上诉人的合理诉求。综上，上诉请求：一、撤销广州铁路运输法院(2020)粤7101行初966号《行政判决书》，依法改判支持上诉人一审诉讼请求；二、本案诉讼费及因诉讼所发生的其他费用由被上诉人承担。被上诉人广东消防救援总队、东莞消防救援支队二审期间未提交答辩意见。本院经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。另查明，原审法院庭后对于涉案消防执法卷宗进行了审查。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中形成或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十六条第二款规定，“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：…（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；…（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；…”第三十七条规定：“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。”第三十八条规定：“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”《公安消防执法档案管理规定》第五条规定：“执法档案包括消防行政许可档案、消防监督检查档案……和消防刑事档案。”第六条规定：“消防行政许可档案分建设工程消防设计审核卷、建设工程消防验收卷、公众聚集场所使用/营业前消防安全检查卷。(一)建设工程消防设计审核卷的归档内容及装订顺序如下:1、卷内文件目录;2、建设工程消防设计审核意见书及审批表；3、建设工程消防设计审核申报表；4、消防设计文件；5、专家评审申报材料,包括:特殊消防设计文件,或设计采用的国际标准、境外消防技术标准的中文文本,其他有关消防设计的应用实例、产品说明等技术资料；……”本案中，第一，对于上诉人申请的涉案消防行政许可办理结果的相关信息，被上诉人已经予以公开并告知了查询方式，并无不当。第二，对于上诉人申请公开的“工商营业执照”、“设计单位资质证明文件”等并非被上诉人制作的政府信息，被上诉人建议上诉人向相关行政部门申请亦无不妥。第三，对于上诉人申请的1-5项信息，经审查，属于行政执法案卷信息，根据前述规定，可不予公开，而且亦无法律、法规、规章明确规定上诉人申请的该信息应予公开，因此，被上诉人告知不予公开并说明了理由，并无不当。第四，对于上诉人申请的第6项建筑构造、防火分隔、建筑爆破等信息，分散记载在相关图纸中，需要行政机关进行加工处理，行政机关可以不予提供，故被上诉人答复不予提供并无不妥。综上，被诉政府信息答复并无不当，本院予以支持。被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。对于上诉人提出原审法院认为“第三人不同意公开”并非被上诉人不予公开的主要理由，导致事实认定错误的问题。经审查，被上诉人仅将“第三人不同意公开”作为其裁量执法案卷信息是否公开的理由之一，因此，即便被上诉人东莞消防支队对申请公开的信息是否属于商业秘密未尽到应有的审查义务，以致“第三人不同意公开”的理由无法成立，亦不影响其他不予公开的理由的成立，对上诉人的权利亦无实质性影响。因此上诉人认为原审法院对上述事实未加审查造成事实认定错误的意见，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共50元，由上诉人陈翔负担。本判决为终审判决。(本页无正文)审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十一月十九日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁