湛江经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0891行初625号原告招日权，男，1955年4月3日出生，汉族，住广东省吴川市。委托代理人招瑞文，系原告招日权的儿子。原告招瑞文，男，1983年5月4日出生，汉族，住广东省吴川市。被告吴川市覃巴镇人民政府，住所地吴川市覃巴镇325国道旁。法定代表人陈宇涛，镇长。委托代理人陈锡华，该镇人民政府工作人员。委托代理人李江，广东海法（东莞）律师事务所律师。原告招日权、招瑞文及谭桂英因认为被告吴川市覃巴镇人民政府（以下简称覃巴镇政府）不履行法定职责，于2019年6月27日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年12月16日作出（2019）粤0891行初283号行政裁定，驳回谭桂英、招日权、招瑞文的起诉。招瑞文不服，向湛江市中级人民法院提起上诉。上诉期间，谭桂英死亡。湛江市中级人民法院于2020年6月10日作出（2020）粤08行终47号行政裁定，撤销原裁定，指令本院继续审理。本院于2020年10月10日立案后，依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。谭桂英的法定继承人招日权已作为本案原告，原告招日权的委托代理人暨原告招瑞文，被告覃巴镇政府的委托代理人陈锡华、李江均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告招瑞文于2018年12月29日向被告覃巴镇政府邮寄《申请办理建房规划许可证》，请求被告为其办理规划许可证。被告对该邮件予以拒收，没有对原告的申请作出处理。原告招日权、招瑞文诉称：根据覃巴镇国土所作出的覃国土宅字〔1992〕554号《关于村镇居民建房用地的批复》（以下简称554号批复），原告拆旧建新，原《建设用地规划许可证》已失效，遂向被告覃巴镇政府申请办理新的《建设用地规划许可证》，但遭到拒绝。原告于2018年12月29日致函被告，向其申请办理《建设用地规划许可证》，但其拒收信函。根据被告作出的〔2019〕覃信处字08号《关于招瑞文的投诉事项答复意见书》，覃巴镇国土所所长陈锡华、工作人员杨水帝，规划办工作人员陈耀、杨子强和对面坡村委会书记龙华强、副书记王永光6名工作人员于2019年4月8日前后对原告土地进行了界限核准，但原告于2019年4月12日到覃巴镇规划办申请办理《规划建设许可证》仍然被拒。被告认为原告应当先办理《国有土地使用证》，但未提供任何文件证明必须先有《国有土地使用证》才能办理《规划建设许可证》。庭审时补充：2002年，涉案土地（即554号批复中的土地）界限四至中的南至的对面坡大路，因修路改变道路，约2004年，对面坡居委会大楼建设，修筑一条长约50米的围墙占用了原对面坡大路约2.5米（原路窄处约4.3米，宽处4.7米，见证据编号C1）。2015年原告家对位于×××××××中学（现为××××小学）侧的土地进行拆除平整，以便建房子，向被告咨询建房手续，要求原告重新办理准建证。第一次申请时，被告以土地是宅基地性质，原告非“公路站村”村民拒绝办理，事实根本不存在公路站村，公路站是一个区域，被周边群众公认的一个区域，只是印刷的一个模式而已。后来又说原告并非对面坡村民，不能办理准建证，事实上554号批复的土地旁边的邻居也来自不同村庄，例如554号批复的土地前面是那×村的王×生，西北侧边的是新×**村招×新，东南侧是对××村及老××村王×炎，见证据编号C3。后来在原告多次投诉下，被告安排规划办和国土所对554号批复的土地进行新的界限标注工作，在工作时周边群众提出要求保留原来对面坡大路的宽度，得到了被告的认可，由于对面坡居委的围墙占用2.5米，再在554号批复土地补足4.5-4.7米道路，导致554号批复的土地位置大为改变，梯形三角形多个图形拼凑而来，（后来得知拼凑的土地竟然与××××小学的土地重叠（见证据编号C2），原告对此不满，同一时期被告要求原告填写《建设工程规划许可证》，也以资料不全、没有“公路站”村委会盖章、宅基地土地超过120平方等诸多理由拒绝。原告的另一幅地，即被告提交的证据倒数第3页的覃国土宅字〔1993〕689号文件，同样也标注为“开发区村”和土地面积231平方米，也佐证“开发区村”与“公路站村”只是一个印刷模式，而231平方米也远超宅基地的120平方限制，但该土地已在当年1993年10月12日成功取得了《覃巴建设用地许可证》（被告提交的证据倒数第1页），且证上明确写着“经吴川县覃国土宅字〔1993〕689号文批准”，由此可见，在1993年被告是同意给办理准建证的，另外建成的房子也取得了吴川县房管局的房产证，证上也标注了“此证土地属国有”（被告提交的证据倒数2页），可见在当年是符合政策的。然而20多年过去了，国家相关的政策经已多次去旧推新，而致今天被告认为554号批复是不合法的，被告是以现行政策推翻过往的行政行为，整篇答辩状都在陈述554号批复非法，称因现行政策和现在的土地状况（对面坡大路占用了554号批复的土地）导致原告无法使用554号批复的土地建房，那么被告应对此作出赔偿。综上所述，原告特提起诉讼，请求判令：被告履行职责，为原告办理《规划建设许可证》。在庭审中，原告将上述诉讼请求中的《规划建设许可证》明确为《建设用地许可证》。被告覃巴镇政府辩称：一、原告的诉讼请求不明确。原告在《行政诉讼状》中要求被告为其办理《规划建设许可证》，在原审法院开庭时，法官经释明后原告明确称是《建设工程规划许可证》，二审法院在行政裁定书中又称是《建房规划许可证》，究竟原告要办理的是什么许可证被告真的不清楚，该如何进行办理?与房屋规划建设有关的许可证有两种，一种是《建设用地规划许可证》，另一种是《建设工程规划许可证》，究竟原告需要办理何种许可证必须明确被告才能办理，所以没能办理有关许可证的责任不在被告。二、原告提供的证据〔2019〕覃信处字42号文件中，被告已就原告提出的请求办理案涉有关许可证问题作出了答复，原告没有任何新的事实和证据再次提出申请，而且其申请没有明确指出申请事项，所以被告有权拒绝接受其提出的不符合法律规定的申请，原告以被告拒收其不符合规定的申请就认为被告是不履行法定职责是没有理由的。三、原告提供的《工程建设许可证》不是《建设用地规划许可证》，而是《建设工程规划许可证》，这两者是不同的，根据吴川市人民政府于2017年11月13日发布的《吴川市个人自建自住房屋管理规定》第十条“中心城区内的自住房用地向市城乡规划行政主管部门申请用地规划，由市城乡规划行政主管部门负责审批，核发《建设用地规划许可证》：中心城区外的自住房用地向各镇政府（街道办）申请用地规划，由各镇政府（街道办）负责审批，核发《建设用地规划许可证》”、第十三条“在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内进行自住房建设，或者在村庄规划确定的建设用地范围内使用国有土地进行自住房建设，须申请办理《建设工程规划许可证》。”等规定可知，《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》是两个不同的许可证，原告称“原旧的《建设用地规划许可证》已失效，向被告申请办理新的《建设用地规划许可证》被拒”不符合事实，事实上被告从来没有核发过《建设用地规划许可证》给原告，而且，原告也没有在案涉土地上建起过房屋，根本不存在拆旧建新的事实，所以，原告提出的申请不符合事实，被告已就此问题对原告作出了答复，原告的证据已经证明了这一事实，而且被告在调查清楚事实之前不核发《建设用地规划许可证》给原告也是符合《吴川市个人自建自住房屋管理规定》第五条“自住房分为新建、重建、改（扩）建，维修加固等四种形式。”的规定的，而原告没有取得《建设用地规划许可证》，被告也不可能发放《建设工程规划许可证》给原告。四、2009年5月1日湛江市人民政府发布的《湛江市村庄规划建设管理试行办法》第十三条规定:“本村村民一户只能拥有一处宅基地。新批准宅基地的面积按《广东省实施办法》规定的标准执行：平原地区和城市郊区八十平方米以下丘陵地区一百二十平方米以下；山区一百五十平方米以下。”第四十一条规定:“集镇和农场、林场所属居民点的规划建设管理，参照本办法执行。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”原告已有一处以上的个人自住房屋了，所以依法不能再申请自住房屋用地建设，因此，依此规定被告也不能给原告办理《建设用地规划许可证》，所以也就办理不了《建设工程规划许可证》给原告。五、《吴川市个人自建自住房屋管理规定》第十一条规定：“申请办理《建设用地规划许可证》应提交以下材料:（一）《建设用地规划许可证申请表》（规划部门提供的标准格式文书）;（四）国有土地使用权划拨合同（以划拨方式取得建设用地）或国有土地使用权出让合同（以出让方式取得建设用地）或国有土地使用权转让合同（以转让方式取得建设用地）（复印件）。”《湛江市村庄规划建设管理试行办法》第四十一条规定：“集镇和农场、林场所属居民点的规划建设管理，参照本办法执行。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”《建设用地规划许可证申请表》（规划部门提供的标准格式文书）中有一栏是“村委会意见”，原告没有村委会盖章，且原告也没能提供用地有关的合同，所以被告没有理由办理《建设用地规划许可证》给原告，也办理不了《建设工程规划许可证》给原告。综上所述，被告根据以上事实和法律规定不予办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》给原告是合法合理的因此，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原告招瑞文于2018年12月29日向被告覃巴镇政府邮寄一份《申请办理建房规划许可证》，认为根据554号批复及相关裁判文书，其家庭对554号批复的土地享有使用权，请求办理规划许可证。被告对该邮件予以拒收，没有对原告的申请作出处理。期间，因原告通过网上信访请求督促覃巴镇规划办为其办理规划许可证，被告于2019年1月31日对原告作出〔2019〕覃信处字08号《关于招瑞文的投诉事项答复意见书》，告知调查情况和处理意见。以上事实，有当事人提交的《申请办理建房规划许可证》、快递单、《关于招瑞文的投诉事项答复意见书》等证据在案佐证。本院认为，本案属于诉镇政府不履行法定职责纠纷。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”本案中，原告招瑞文通过邮寄方式向被告覃巴镇政府提交《申请办理建房规划许可证》，请求办理规划许可证，根据上述规定，该事项属于被告的法定职责范围。被告拒收原告的申请，于法无据，应视为被告已收到原告的上述申请。虽然原告申请办理的许可事项不明确，但被告有职责根据原告的申请目的进行指导，并在原告明确申请事项后根据实际情况依法进行处理。被告没有对原告的申请作出处理，构成不履行法定职责。被告于2019年1月31日对原告作出的〔2019〕覃信处字08号《关于招瑞文的投诉事项答复意见书》，是根据信访流程对原告的信访事项作出的答复意见，不属于对原告的涉案申请事项作出的处理。因此，对于原告请求判令被告履行法定职责的诉讼请求，本院依法予以支持。对于原告请求判令被告为其办理有关许可证的诉讼请求，由于原告的申请事项、申请目的尚不明确，是否符合办理条件尚需被告进一步释明指导并调查核实后才能确定，故对于原告的该项诉讼请求，本院不予支持。综上所述，被告构成不履行法定职责，其应对原告的申请作出处理，原告的起诉理由部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、限被告吴川市覃巴镇人民政府履行法定职责，在本判决生效之日起六十日内对原告招日权、招瑞文提交的《申请办理建房规划许可证》作出处理；二、驳回原告招日权、招瑞文的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告吴川市覃巴镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本一式四份，上诉于广东省湛江市中级人民法院。审 判 长  梁宇妍人民陪审员  丁 燕人民陪审员  宋彩霞二〇二〇年十一月十九日书 记 员  钟境富附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。