河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫行赔终257号上诉人（一审原告）：马卫平，男，回族，1972年7月31日出生，住河南省洛阳市瀍河回族区。委托代理人：刘光明，北京京益律师事务所律师。委托代理人：王晓先，北京京益律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：洛阳市瀍河回族区人民政府。住所地：河南省洛阳市九都东路**。法定代表人：买允建，该区区长。委托代理人：方淑玲，该区司法局局长。委托代理人：李建功，河南鼎大律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡人民政府。。住所地：河南省洛阳市瀍河回族区启明北路**法定代表人：霍建立，该乡乡长。委托代理人：陈敏哲，该政府党委委员。委托代理人：陈建新，该乡司法所所长。被上诉人（一审被告）：洛阳市瀍河回族区城市管理局。住。住所地：河南省洛阳市瀍河回族区团结街**/div>法定代表人：于江波，该局局长。出庭负责人：王立江，该局副局长。上诉人马卫平因诉被上诉人洛阳市瀍河回族区人民政府（以下简称瀍河区政府）、洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡人民政府（以下简称瀍河回族乡政府）、洛阳市瀍河回族区城市管理局（以下简称瀍河城市管理局）行政赔偿一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（2019）豫03行赔初98号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。马卫平一审诉讼请求：判令瀍河区政府、瀍河回族乡政府、瀍河城市管理局赔偿因违法强制拆除其位于洛阳市瀍河回族区小李村的养兔场及住宅房屋所造成的直接经济损失共计4176386.7元。一审法院经审理查明：马卫平系河南省洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡小李村村民。2013年6月8日、10月22日，马卫平与小李村村委会分别签订了两份《土地有偿使用协议》，并经瀍河回族区农村工作办公室批复同意马卫平在租用地块从事养兔业，马卫平即建养兔场所、附属房屋并购买设备进行经营。后因洛阳市原G310国道市政道路改扩建项目建设的需要，马卫平位于小李村村南的养兔场及附属房屋需征收拆迁，瀍河区政府分别于2018年8月20日、2018年11月5日组织人员对马卫平相关房屋及附属物进行了丈量登记，马卫平在2018年8月20日的洛阳市瀍河回族区310国道项目拆迁丈量表产权人处签名确认，2018年11月5日的丈量表马卫平在庭审时表示认可。该两份丈量表显示：产权人马卫平建筑物面积为：砖混一层184.8㎡，砖混二层204.14㎡；其它附属物：简易房（砖木）59.54㎡，石棉瓦房171㎡，彩钢房（单层）144㎡，彩钢房（双层）168.4㎡，简易棚16㎡，60地砖97.6㎡，石膏线97.6㎡，外瓷砖65㎡，水泥地坪540.45㎡，24墙156.6㎡，井（60米深）1眼，铁大门51.8㎡，前沿27.68㎡，室外楼梯3.79㎡，空调1台，室外排水管道65米，果树（初果）5棵，杨树（Φ15）10棵，葡萄树（初果）9棵，花椒树30棵，枣树（盛果）1棵。瀍河区政府经计算应补偿马卫平420538.70元，马卫平认为补偿过低未能达成补偿协议。2018年10月11日，洛阳市瀍河回族区遏制私拉乱建工作领导小组办公室下发《整改通知》，内容为：瀍河回族区遏制办10月11日接群众举报，310国道小李村南侧耕地内马卫平私搭乱建一层砖混，要求瀍河回族乡高度重视，如属合法建设，三日内提供相关合法审批手续；如属私搭乱建的违法建设，限五日内予以拆除整改，并将拆除整改结果及时报区遏制办。2018年10月13日，瀍河回族乡政府将该《整改通知》送达马卫平，马卫平未自行拆除。瀍河区政府分别于2018年11月30日、12月1日将马卫平位于310国道小李村南侧耕地内的部分建筑实施了拆除。在拆除房屋时，马卫平室内物品在马卫平及其家人指导安排下，由搬家公司人员将其搬到马卫平另一房屋内。马卫平未自行搬迁，由瀍河区政府拆除搬迁并保管的设备有：装饰材料机1套、搅拌机、定型机、刻模机、真空机、切边机、饲料搅拌机、粉碎机、颗粒机、切草机、割草机、播种机、切割机、电焊机、电夯机、气包焊机、蓄水罐各一台、定制兔笼2700个。马卫平认为瀍河区政府、瀍河回族乡政府、瀍河城市管理局组织相关人员对马卫平的房屋实施强制拆除的行为违法，向洛阳市人民政府提起行政复议申请。2019年3月29日，洛阳市人民政府作出洛政复决字［2019］第1158号行政复议决定，该复议决定认定：瀍河回族乡政府未提供其对马卫平位于310国道小李村南侧耕地内的建筑物属乡村规划内违法建筑的调查处理材料，而是将洛阳瀍河回族区遏制私搭乱建工作领导小组办公室向其下发的《整改通知》直接送达了马卫平。另外，按照马卫平提供的拆除现场的视频资料显示，拆除马卫平的建筑物时，宣读的也是瀍河回族区遏制私搭乱建工作领导小组办公室向瀍河回族乡政府下发的《督办通知》，这说明系瀍河回族区遏制私搭乱建工作领导小组办公室作出的相关文书直接对马卫平发生了法律效力。虽然瀍河区政府主张其未实施该拆除行为，但在其未能举证证明存在其他实施强制拆除行为主体的情形下，瀍河区政府应为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定的被申请人，承担该拆除行为的法律后果。决定：确认瀍河区政府、瀍河回族乡政府、瀍河城市管理局拆除马卫平位于310国道小李村南侧耕地内建筑物的行为违法。2019年6月14日，马卫平通过EMS邮寄的方式向三被告申请行政赔偿，2019年8月12日，瀍河区政府作出瀍政决字［2019］第1号行政赔偿决定书，以赔偿义务机关未对马卫平财产造成损失为由，决定不予赔偿。瀍河回族乡政府及瀍河城市管理局分别于2019年6月16日和2019年6月27日签收马卫平的赔偿申请，但一直未作出是否赔偿的决定。马卫平于2019年9月18日向该院提起行政赔偿诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案中，瀍河区政府强制拆除马卫平涉案房屋的行为已被政府行政复议确认违法，且认定瀍河区政府应承担该拆除行为的法律后果，故瀍河区政府对该拆除行为造成马卫平合法财产损失应依法承担赔偿责任。瀍河区政府作出的瀍政决字［2019］第1号行政赔偿决定书于法无据，依法应予撤销。根据马卫平提供的赔偿项目清单，其赔偿项目主要是房屋及其附属物的损失、由瀍河区政府拆除搬迁并保管的设备损失、室内物品损失等。一、关于马卫平主张房屋及其附属物损失的赔偿问题。关于赔偿范围，瀍河区政府提供的洛阳市瀍河回族区310国道项目拆迁丈量表有多名丈量人签字，该院予以采纳，该表显示的房屋面积及其它附属物种类、数量等，该院作为其赔偿范围予以确认。关于赔偿标准问题，鉴于该辖区所涉老310国道扩建所有拆迁补偿均是按洛阳市洛政办（2013）113号文件规定的补偿标准进行计算，该院亦参照该标准计算马卫平的损失：砖混一层116424元（184.8㎡×630元/㎡＝116424元），砖混二层126566.8元（204.14㎡×620元/㎡＝126566.8元）；其它附属物：简易房（砖木）16671.2元（59.54㎡×280元/㎡＝16671.2元），石棉瓦房22230元（171㎡×130元/㎡＝22230元），彩钢房（单层）18720元（144㎡×130元/㎡＝18720元），彩钢房（双层）47152元（168.4㎡×280元/㎡＝47152元），简易棚800元（16㎡×50元/㎡＝800元），60地砖6832元（97.6㎡×70元/㎡＝6832元），石膏线488元（97.6㎡×5元/㎡＝488元），外瓷砖3900元（65㎡×60元/㎡＝3900元），水泥地坪21618元（540.45㎡×40元/㎡＝21618元），24墙12528元（156.6㎡×80元/㎡＝12528元），井（60米深）1眼8000元，铁大门10360元（51.8㎡×200元/㎡＝10360元），前沿1937.6元（27.68㎡×70元/㎡＝1937.6元），室外楼梯341.1元（3.79㎡×90元/㎡＝341.1元），空调1台2**元，室外排水管道3120元（65米×48元/㎡＝3120元），果树（初果）600元（5棵×120元/棵＝600元），杨树（Φ15）500元（10棵×50元/棵＝500元），葡萄树（初果）540元（9棵×60元/棵＝540元），花椒树450元（30棵×15元/棵＝450元），枣树（盛果）1棵500元，以上共计420538.7元。但考虑到物价上涨等因素，对房屋及附属物损失赔偿金该院酌定增加40000元。二、关于由瀍河区政府拆除搬迁并保管马卫平的设备赔偿问题。该部分物品属马卫平的生产设备，瀍河区政府应于返还。该设备在政府强制拆除后，考虑到部分设备遭到损坏或灭失，修复或购买需要一定费用，结合该设备的使用年限、折旧等因素，并考虑原、被告各方的过错程度，对该部分损失该院酌定赔偿金为20000元。三、关于马卫平室内物品的赔偿问题。该部分物品，在瀍河区政府拆除马卫平房屋及其附属物时已搬至马卫平其他房屋内，并由马卫平占有使用，该部分物品不予赔偿。因涉案房屋及附属物已被拆除，马卫平申请对房屋、养兔场及生活、生产设施等价值进行评估，已失去评估条件，不予支持。综上，马卫平的部分行政赔偿请求于法有据，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项，第三十二条，第三十六条第（三）项、第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、撤销瀍河区政府作出的瀍政决字［2019］第1号行政赔偿决定；二、瀍河区政府于判决生效后30日内赔偿马卫平的房屋及附属物赔偿金460538.7元，设备损失赔偿金20000元，以上两项共计480538.7元；三、瀍河区政府本判决生效后30日内返还其保管的马卫平的设备；四、驳回马卫平对瀍河区政府的其他赔偿请求及对瀍河回族乡政府、瀍河城市管理局的赔偿请求。马卫平上诉称，一、洛阳市人民政府办公室洛政办〔2013〕113号文件已于2018年6月8日被洛政办〔2018〕49号文件废止，一审法院以已经废止的洛阳市人民政府办公室洛政办〔2013〕113号文件规定的补偿标准作为案涉房屋及附属物损失的赔偿标准，属适用法律错误，混淆了行政补偿与行政赔偿的区别；依据《土地管理法》第十七条第四款的规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，应由省、自治区、直辖市规定。洛阳市人民政府办公室非省级政府，无权制定集体土地上附着物和青苗的补偿标准；项目内其它被征迁户的房屋获得补偿的标准为1200元至4700元。马卫平在征迁过程中无过错，被上诉人未下发任何征地或拆迁文件，未与上诉人签订补偿协议且未给予任何补偿的情况下，即对上诉人的案涉房屋及附属物实施强制拆除，本案最低赔偿标准应明显高于49号文件。二、一审判决认定上诉人室内物品已由被上诉人搬至上诉人其它房屋内使用，对室内物品不予赔偿，属于证据不足，与本案事实不符。三、一审判决对明确属于补偿范围的搬迁费、过渡费不予赔偿，明显违法，且违背“行政赔偿不低于依法征收所应得的补偿”的原则。四、一审判决认定对于案涉生产设备的赔偿，因双方各有过错，应由双方按过错程度承担。该认定属于错误划分过错责任，将被上诉人应当承担的赔偿责任部分转嫁给上诉人，明显不当，应予纠正。五、一审法院剥夺了上诉人就财产损失申请鉴定、获得全面赔偿的权利。六、一审法院仅判决瀍河区政府承担赔偿责任，免除瀍河回族乡政府、瀍河城市管理局的赔偿责任，处理结果与生效行政复议决定认定三被上诉人联合实施违法强拆行为相矛盾。故请求撤销一审判决第二项、第四项，依法改判支持其一审诉讼请求。瀍河区政府辩称，一、马卫平被拆除的养兔场及附属房屋因占地建房未依法取得乡村建设规划许可证，属于违法建筑，违法建筑本身是违法实施建设工程的结果，不属于合法财产，不属于国家赔偿法第二条规定的保护范围。瀍河区政府拆除马卫平房屋的行为违法，并不必然造成马卫平的财产损失，洛阳市人民政府认定的是拆除行为违法法定程序，但不能改变马卫平被拆的养兔场及附属房屋因所占土地建房属于违法建筑的定性，程序违法与财产损失之间并不存在任何因果关系。二、一审法院考虑马卫平的实际情况，从人道主义、社会维稳角度出发，判决瀍河区政府补偿马卫平财产损失，瀍河区政府出于对审判工作的尊重，接受判决结果。但马卫平其它请求属于无理要求，不应支持。三、关于马卫平认为一审法院适用洛阳市人民政府办公室洛政办〔2013〕113号文件属适用法律错误。瀍河区政府认为，该文件没有与上级相关精神和相关法律法规冲突，对洛阳市瀍河区所涉及原310国道扩建范围所有拆迁补偿，都是按照该文件进行的，马卫平亦不能例外诉求。四、马卫平诉称部分财产没有赔偿，与实际情况不符。由于马卫平对拆迁工作不配合，影响整个310国道扩建的进行，瀍河区政府一方面耐心做思想劝导，一方面认真登记其财产，出动大量人力物力将马卫平的财产妥善处置，不存在遗漏和损坏。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。马卫平的上诉理由没有法律依据，依法应予驳回。瀍河回族乡政府和瀍河城市管理局的答辩同瀍河区政府的答辩意见。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致外，另查明，2002年1月30日，小李村村民姬六成与小李村村委会签订租赁协议，小李村村委会将该村一块三角形地租给该村村民姬六成、孙青娃、许广坤新建探铲厂使用，期限从2001年10月1日至2011年9月30日。2006年5月15日姬六成与马卫平签订协议，约定姬六成于2001年10月租赁该村集体土地，自建探铲加工厂，因环保不能达标，无法生产经营，经协商，姬六成同意将探铲厂厂房产权及场地租赁权转让给马卫平，厂房转让价款24000元，姬六成与小李村村委会约定的土地租赁协议承租方变更为姬六成，自2005年10月1日以后的土地租赁费由马卫平缴纳。2013年6月8日，马卫平与小李村村委会签订《土地有偿使用协议》显示，小李村村委会提供土地15.86亩，供马卫平适用，期限15年，从2013年6月8日至2028年6月7日止（土地位于村南，北邻铁路工区，南邻新规划道路，东临村老路，西临旧铁道小路）。土地使用金为每亩每年800斤小麦、800斤玉米的市场价另加500元村级管理费，每年支付一次。小李村村委会提供给马卫平的土地为具有所有权且无纠纷的土地。如果马卫平改变土地用地性质，需自己办理相关手续，费用由乙方承担。2013年10月30日，洛阳市瀍河回族区农村工作办公室对瀍河回族乡作出农办批〔2013〕3号《关于瀍河回族乡小李村万安兔业养殖用地的批复》，你乡关于小李村四组村民马卫平扩建兔场项目，即马卫平（万安兔业老板）在小李村南（位置：东临村老路，弘运驾校西围墙外，西临旧铁道小路，南临新规划道路，北临铁路工区），扩建兔场项目，面积15.86亩，用地的请示报告已收悉。经农办研究，该项目符合国土资源部农业部文件《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）精神。请到土地、环保等部门做好相关工作。2013年10月22日，马卫平与小李村村委会签订《土地有偿使用协议》显示，该村村民马卫平2001年租用集体土地一亩，建厂房办企业，现协议到期，延续协议，为确保双方合法权益，经协商同意签订以下协议：一、土地位于村南310国道南侧，南邻吕爱珍，北邻马建平，东临国道，西临村老路。二、使用期限为15年，从2013年10月1日至2028年9月30日止。土地使用金为每亩每年800斤小麦、800斤玉米的市场价另加500元村级管理费，每年支付一次。在二审组织双方询问过程中，马卫平称，2003年马卫平在承租姬六成租赁的土地后，把该土地上原有房屋推倒进行了重建，在建设兔场的过程中一并建造了住房，期间未办理规划审批手续；案涉土地上建造的房屋并未被全部拆除，距离原310国道较远的少量房屋仍然存在，并由其继续使用。被上诉人对马卫平上述主张无异议。本院认为，本案的争议焦点有三：一是赔偿义务机关该如何确定；二是案涉房屋及附属物的赔偿标准该如何确定；三是一审对设备和室内物品损失的处理是否适当。关于本案赔偿义务机关该如何确定，即瀍河回族乡政府和瀍河城市管理局是否应与瀍河区政府共同承担赔偿责任的问题，因案涉强制拆除行为系实施310国道改扩建项目建设需要征收相关土地，而组织实施征收相应土地的职责系瀍河区政府，瀍河回族乡政府和瀍河城市管理局没有相应的职责和权限，且本案中的强制拆除行为的依据也是洛阳市瀍河回族区遏制私拉乱建工作领导小组办公室下发的《整改通知》，洛阳市瀍河回族区遏制私拉乱建工作领导小组办公室并非独立法人，其行为后果亦应由瀍河区政府承担责任。故虽然生效复议决定确认瀍河区政府、瀍河回族乡政府和瀍河城市管理局实施的强制拆除行为违法，一审判决由瀍河区政府承担赔偿责任，同时判决瀍河回族乡政府和瀍河城市管理局不承担赔偿责任，并无不当。关于案涉房屋及附属物的赔偿标准如何确定的问题。马卫平先后租赁多处集体土地建造房屋，均未办理审批规划建设手续，案涉房屋因310国道拓宽改造被强制拆除，拆除之前已经瀍河区政府组织进行了丈量登记，一审法院考虑本案具体情况，按照当地征收集体土地上附属物的补偿标准予以赔偿，处理并无不当。关于马卫平主张案涉房屋及附属物应按照商品房交易价格进行赔偿的问题，依其主张案涉建筑物中部分房屋用于居住，部分房屋用于养殖，系兔场的附属设施，因涉案建筑物占用的土地系其租赁的集体土地，均未办理规划建设审批手续，马卫平要求按照国有出让土地上房屋标准予以赔偿没有事实和法律依据，其该项上诉理由不能成立，不予支持。瀍河区政府称案涉土地未办理变更土地用途的手续，案涉建筑物属违章建筑，不应赔偿的问题，因案涉建筑物在强制拆除之前已经长期存在，瀍河区政府亦未能提供证据证明案涉建筑物在建设过程中被相关部门进行过制止和处罚过，且马卫平部分建筑物系用于农业养殖，符合国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知、关于进一步支持设施农业健康发展的通知精神，故涉案建筑物即使未办理土地变更手续也不宜被一概认定为违法建筑，一审处理并无不当，本院予以确认。关于一审对生产设备损失、室内物品等损失酌定的赔偿数额是否合适的问题。因马卫平租赁的土地未在310国道扩建中被全部征用，仍有部分土地和房屋由马卫平继续使用，一审法院结合双方提供的证据和本案具体情况，认定被上诉人在拆除涉案房屋时，已将室内物品搬至马卫平的其它房屋内，马卫平主张的室内物品损失不予支持，处理并无不当。关于生产设备损失，因政府在拆除案涉房屋时已将相关设备搬移或拆除并保管，一审法院判决瀍河区政府在规定的期限内予以返还，对在此期间造成的损坏、灭失，修复或者购买需要一定的费用，结合该设备的使用年限、折旧等因素，酌定赔偿机器设备损失20000元，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的精神，处理并无不当。马卫平对此遂提出异议，认为一审法院酌定的该部分损失数额过低，但其未能提供有效证据证明其主张，不予支持。马卫平的其他上诉理由亦不能成立，本院不予支持。综上，马卫平的上诉请求不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  卜发忠审判员  张书强审判员  黄志远二〇二〇年十一月二十三日法官助理王沙沙书记员郭凛