贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔06行初56号原告董素香，女，土家族，住贵州省沿河县。委托代理人李涛，北京东卫律师事务所律师。委托代理人刘斌，北京东卫律师事务所律师。被告沿河土家族自治县人民政府，住所地贵州省沿河土家族自治县团结街道办事处团结大道。法定代表人何支刚，该县县长。出庭负责人韩飞，该县副县长。委托代理人侯进。委托代理人冉交，贵州驰铭律师事务所律师。原告董素香与被告沿河土家族自治县人民政府(以下简称沿河县政府)行政补偿一案，于2020年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年6月4日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案。原告董素香及其委托代理人李涛，被告沿河县政府出庭负责人韩飞副县长及委托代理人侯进、冉交到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告董素香诉称，原告系“正源号”货船的船舶所有人，该船舶于2006年11月8日建成，依法取得合法营运手续营运至今，经营范围：长江上游及支流省际普通货物运输。因贵州乌江水电开发有限责任公司修建沙沱（又称沙坨）水电站，于2007年5月16日开始对乌江流域沿河段采取禁航措施，为此，被告与乌江水电公司先后签订了三次补偿协议，对受禁航影响的船舶进行相应补偿。本次禁航对原告船舶合法营运影响很大，造成了一定的经济损失，理应获得相关补偿。被告与乌江水电公司签订的三次补偿协议中均明确原告船舶属于补偿对象，且明确登记有原告所属船舶的补偿数额，但被告拒绝向原告发放相应补偿款项。原告多次向被告申请发放补偿款，被告于2019年11月13日作出沿府行决字﹝2019﹞23号《不予补偿决定书》，拒绝向原告发放补偿款。原告处于无奈，故提起本案行政诉讼。请求：1、判令被告向原告支付补偿款人民币1228348.8元；2、判令被告向原告支付自2009年1月1日至实际给付之日期间，本金548187.75元的同期银行贷款利息；自2013年1月1日至实际给付之日期间，本金487278.18元同期银行贷款利息。以上合计1684940.14元。3、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交经庭审质证的证据有：1、《船舶营业运输证》、《水路运输许可证》、《新增运力申请》、《关于陈幸2号及正源号船舶初始营运时间认定情况的函》。证明正源号船舶于2006年11月8日建成，营运手续齐全，营运至今。2、沿府函（2008）106号、《沙沱电站工程建设施工区禁航沿河补偿协议》、《沙沱水电站工程施工区禁航时间延长沿河补偿协议》、沿河县地方海事处（航务管理所）《公示》。证明存在本案所涉及的禁航补偿的事实及相应补偿标准。3、（2018）黔行终555号《行政判决书》。证明⑴被告不得以其与乌江水电公司的约定为依据，拒绝向原告支付补偿金；⑵被告作出的﹝2019﹞23号《不予补偿决定》的法律依据与法院判决相悖；⑶只要发生法定事由，行政主体就必须进行补偿。4、（2019）黔06行初27号《行政判决书》。证明责令被告对原告履行行政补偿的法定职责。5、沿府行决字﹝2019﹞23号《不予补偿决定书》。证明被告作出不予补偿决定，拒绝向原告进行补偿。被告沿河县政府辩称，原告诉请本府支付其补偿款1228348.8元及其同期银行贷款利息的诉讼请求没有事实基础和法律根据。根据《国内船舶运输经营资质管理规定》第十条：“经营运输的船舶应按规定取得《船舶检验证书》、《船舶国籍证书》、《船舶最低安全配员证书》和《船舶营运证》”《县人民政府关于对乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案的批复（沿府函〔2008)194号）》《乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案》（以下简称“兑现方案”）“2、实物指标：协议的实物指标为：持有沙沱航线营运有效证件（2006年元月1日前办理的合法证件）的客、货运输船舶。”等有关规定，原告在2006年元月1日之前没有航线营运资格。而行政补偿是行政主体在行政管理中因合法行政行为对相对人造成合法权益损失而进行的补偿，合法权益损失是补偿的前提。因此，原告的该诉讼请求没有事实基础和法律依据。被告沿河县政府向本院提交经庭审质证的证据有：1、乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案的批复（沿府函（2008〕194号）。证明沿河沙沱电站建设期间，对受禁航有直接影响的船舶进行补偿的补偿规则、补偿标准等有关规定的事实。2、沿府常议﹝2015﹞2号、沿府专议﹝2015﹞79号。共同证明：经县人民政府常务会授权或委托，沿河县政府有关负责人组织召开专题会议对受禁航时间延长有直接影响的船舶进行补偿的补偿规则、补偿标准等进行明确的事实。3、《内河船舶检验证书簿》、《水路运输许可证》。证明原告营运船舶取得有关证件的时间等事实。经庭审质证，（一）对被告提交的1号证据，原告对真实性没有异议，对证明目的有异议，认为该条款的实物指标中，是被告与案外人签订的协议，该协议已经贵州人高级人民法院认定对原告不发生拘束力，汇总表的效力更高，根据原告的船舶证书是在2006年，被告与案外人签订的补偿协议是在2008年，晚于原告船舶营运时间，违反了法不既往的原则，根据被告提供的证据可看出，被告未进行公布，违反法律规定，该文件侵害了原告的合法权利。2号证据，原告对真实性没有异议，对证明目的有异议，认为会议纪要属于内部文件，对外不发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。该两份文件是被告自己作出的，2号文件中并未直接涉及本案禁航补偿的具体事项；79号文件主要是涉及延长禁航期限的问题，该两份文件不能成为被告拒绝支付补偿款的依据。3号证据，原告对真实性没有异议，认可相关原告船舶有关营运证件的时间。（二）对原告董素香提交的1号证据，被告没有异议。2号证据，被告认为两协议与本案无关，106号文件达不到原告的证明目的，公示只能证明发布了禁航这件事，但与补偿无关联。3号证据，被代对第1个证明目的没有异议；对第2个证明目的有异议，认为贵州省高级人民法院只是阐述行政机关应当承担补偿责任，但在县政府查明中，并未发现被告对原告造成损失的依据；对第3个证明目的也没有异议。4号证据，被告对真实性、合法性及证明内容没有异议，认为该判决只是阐述行政机关应当承担补偿责任，但被告在审查过程中，并未找到补偿依据。5号证据，被告认为是决定，但实质应该是通知，被告进行补偿没有事实和法律依据。本院对上述证据认证如下：（一）对被告沿河县政府提交的1号证据，与待证事实有关，予以采信。2号证据，其中沿府常议﹝2015﹞2号文件，与本案没有关系，不予采信；其提交的沿府专议﹝2015﹞79号文件，系被告作出不予补偿的依据，予以采信。3号证据，符合证据三性，予以采信。（二）对原告董素香提交的1号证据，能够证明原告的船舶2006年11月8日建成，且合法营运的事实，予以采信。2号证据，能够证明被告采取禁航措施及相应补偿标准，予以采信。3号、4号证据，系人民法院生效判决，可直接作为认定事实的依据。5号证据，与待证事实有关，予以采信。经审理查明，原告董素香于2006年4月20日向沿河土家族自治县航务管理所提出新增运力申请，经呈报贵州省航务管理局，该局于2006年6月30日批准同意增加。原告所拥有的“正源号”货船（81吨）于2006年11月8日建成，船舶识别号为：CN20063521405；船舶登记号为：2006S5501385；营运证号码：黔（06）SJ020002号；经营许可证号码：黔铜沿（2015）XK0236；货运范围：长江上游及支流省际普通货物运输。因贵州乌江水电开发有限责任公司沙沱电站建设公司（以下简称沙沱电站建设公司）在沿河县沙坨修建电站，因工程建设需要，从2007年5月16日开始至通航建筑物建成期间，对流经沿河县沙坨的乌江水域釆取禁航措施。沙坨电站建设公司2007年1月19日致函沿河县政府，拟于2007年下半年釆取禁航措施，期限为2007年-2011年。2008年10月8日，沿河县政府以沿府函﹝2008﹞106号《关于沙坨水电站断航损失的函》将《乌江沙坨电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案》（以下简称《兑现方案》）函告了沙坨电站建设公司。2008年10月21日，沿河县政府与沙坨电站建设公司签订《沙坨电站工程建设施工区禁航沿河补偿协议（合同编号：0402012)》载明“1.1参照思林电站禁航补偿合理成分，对与禁航有直接关系的合法营运船舶进行合理补偿。2、实物指标为：符合补偿条件的客船20艘共1268座，货船43艘共5675吨。3.1对持有沙坨沱航线营运有效证件（2006年1月1日前办理的合法证件）的客、货船舶，参照思林电站钢质船舶禁航补偿标准（客船3938元／座;货船5885元／吨）,考虑物价等综合因素上浮15％进行测算,客船4528.7元／座?54个月,货船6767.75／吨?54个月。因此，船舶补偿费用为44147954.1元。”。2008年11月30日，沿河土家族自治县交通局将《兑现方案》及《贵州省沿河县沙沱电站断航补偿船舶汇总表》（以下简称《汇总表》）呈报被告沿河县政府。《汇总表》中载明：“正源号”船舶实际补偿金额47.78万元。被告于2008年12月15日作出沿府函〔2008〕194号《县人民政府关于对乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案的批复》，在《兑现方案》中明确实物指标为“持有沙沱航线营运有效证件（2006年元月1日前办理的合法证件）的客、货运输船舶。……符合补偿条件的客船20艘共1268客位，货船43艘共5675总吨”。后因工程建设的需要，被告沿河县政府与沙坨电站建设公司又签订了《沙沱水电工程施工区禁航时间延长沿河补偿协议》（合同编号：0403003)。另查明，2018年10月31日，贵州省高级人民法院对董素香诉沿河县政府、贵州乌江水电开发有限责任公司行政补偿上诉一案作出（2018）黔行终555号行政判决书，该生效判决认为被告与乌江沙沱电站建设公司签订的《沙沱电站工程建设施工区禁航沿河补偿协议》对董素香不发生约束力。原告董素香于2018年11月22日通过EMS特快专递向被告邮寄了行政补偿申请书，被告于2018年11月24日收到申请书后未作答复。2019年2月25日，原告向本院提起行政诉讼，请求被告履行行政补偿法定职责。本院于2019年5月29日作出（2019）黔06行初27号行政判决，责令被告沿河县政府于本判决生效之日起90日内针对原告董素香的行政补偿申请履行行政补偿的法定职责。2019年11月13日，被告作出﹝2019﹞23号《不予补偿决定》，决定对申请人董素香不予补偿。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的﹝2019﹞23号《不予补偿决定》并向原告支付补偿款人民币1228348.8元及同期银行贷款利息，庭审中，经本院释明，原告放弃行政补偿请求，另行提起行政诉讼。本院于2020年6月30日作出（2020）黔06行初2号行政判决，撤销了被告作出﹝2019﹞23号《不予补偿决定》。原告董素香遂提起本案行政诉讼。本院认为，本案的焦点是因被告釆取禁航措施给原告船舶营运造成损失是否应当进行行政补偿、行政补偿的具体金额及是否承担利息的问题。关于是否应当给予行政补偿的问题。行政补偿是国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用，但应当给予补偿。被告因修建乌江沙沱电站釆取禁航措施对原告船舶营运造成损失，实质上相当于为了公共利益的需要实施准征收行为，被告应当给予公平补偿。本案中，原告取得“正源号”船舶合法所有权，并于2006年6月30日获得贵州省航务管理局新增运力的许可，办理有《船舶营业运输证》、《水路运输许可证》、《内河船舶检验证书簿》等，货运范围是长江上游及支流省际普通货物运输，系合法营运。被告沿河县政府与沙沱电站建设公司签订《沙沱电站工程建设施工区禁航沿河补偿协议（合同编号：0402012)》签订时间是2008年10月21日，协议约定从2007年5月16日开始至通航建筑物建成期间釆取禁航措施。同时，协议总则1.1明确“参照思林电站禁航补偿合理成分，对与禁航有直接关系的合法营运船舶进行合理补偿。”原告董素香的“正源号”船舶在被告采取禁航措施之前已取得新增运力许可并合法营运。被告的禁航措施对原告船舶的正常营运造成影响，给原告的合法权益造成损失，依法应当进行合理补偿。且原告的“正源号”船舶已被登记在贵《汇总表》内，作为“货船43艘共5675总吨”其中之一艘，由沿河土家族自治县交通局将该《汇总表》作为《兑现方案》的附件一并呈报被告沿河县政府并经其批复同意。而《沙沱电站工程建设施工区禁航沿河补偿协议》（合同编号：0402012)系被告与案外人沙坨电站建设公司就电站建设达成的补偿协议，根据合同相对性原理，该协议对原告不发生约束力。原告不能根据该协议向被告主张补偿，被告亦不能以该协议中约定的条款来对抗原告。对于因被告采取禁航措施给原告造成的经济损失，被告应当给予行政补偿。关于本案行政补偿的具体金额及是否承担利息的问题。本案“正源号”船舶总吨位为81吨，按照《兑现方案》的标准，补偿的金额应为548187.75（6767.75×81）元。对原告主张的利息问题，因属于直接经济损失的范畴，被告应当承担相应的利息，以中国人民银行发布的同期贷款基准利率计算较为适宜。另，因禁航时间延长，被告沿河县政府又与沙坨电站建设公司重新签订了《沙沱水电工程施工区禁航时间延长沿河补偿协议》（合同编号：0403003)。对禁航时间延长的行政补偿问题，被告应当另行根据《沙沱水电工程施工区禁航时间延长沿河补偿协议》据实作出补偿决定。综上所述，被告沿河县政府对原告“正源号”船舶因沙沱水电工程施工区禁航造成合法权益损失依法应当给予行政补偿。对禁航时间延长，被告亦应当按照相关约定给予行政补偿。原告起诉的理由部分成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第六项的规定，判决如下：一、责令被告沿河土家族自治县人民政府在本判决生效后六十日内给付原告董素香“正源号”船舶补偿款548187.75元及自2009年1月1日起至付款之日止的同期银行贷款利息。二、责令被告沿河土家族自治县人民政府在本判决生效后六十日内按照《沙沱水电工程施工区禁航时间延长沿河补偿协议》（合同编号：0403003)履行对原告“正源号”船舶禁航时间延长的行政补偿职责。驳回原告董素香的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘贵波审判员 谢稼祥二〇二〇年十一月三日法官助理吴万军书记员周祥