福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0102行初64号 原告肖杨峰，男，1983年3月12日出生，汉族，住福州市仓山区。 被告福州市仓山区城市管理局，住所地福州市仓山区大坪路**。 法定代表人周斌，局长。 出庭负责人游彪，该局工作人员。 委托代理人陈松强，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 原告肖杨峰诉被告福州市仓山区城市管理局（以下简称“仓山区城管局”）行政强制一案，于2020年3月17日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理了本案。原告肖杨峰、被告仓山区城管局的出庭负责人游彪、委托代理人陈松强参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限3个月，现已审理终结。 原告肖杨峰诉称，被告福州市仓山区城管局（福州市仓山区城市综合执法局）和金山街道办事处工作人员对其位于福州市仓山区××路××号××期××座××单元的房屋分别于2019年3月5、6日实施行政强制拆除和2019年4月16日拆除水表、实施行政强制停止供水的行政行为。2019年5月24日，原告和仓山区城管局一中队队长队长达成协商意见，由原告拆除违法建筑，但给予原告整改时间，暂时不停止供电。2019年6月4日，金山街道城管中队副队长打电话告知原告，说原告拒不履行整改，下周要对原告实施停止供电的行政强制措施。2019年7月27日和2019年8月14日，福州供电公司仓山供电服务中心工作人员在原告家门口粘贴《配合停电告知书》。后被告仓山区供电服务中心电话通知原告要在8月28日上午到现场，仓山区城管局工作人员也会到场，到时候他们单位将会配合仓山区城管局工作人员对原告实施停止供电。2019年8月28日上午，仓山区城管局工作人员和仓山供电服务中心的工作人员到案涉房屋实施了停止供电服务。原告认为被告违法行政，为维护原告合法权益，特起诉：1、请求判决确认两被告仓山区城管局（福州市仓山区城市综合执法局）、金山街道办事处函告国网福建省电力有限公司福州供电公司申请配合两被告于2019年8月28日对位于福州市仓山区××路××号××期××座××单元实施行政强制拆除电表表、停止供电服务，迫使原告履行相关行政决定的行政行为违法；2、请求一并审查仓山区城管局（福州市仓山区城市综合执法局）和金山街道办事处作为行政执法依据的榕政办〔2015〕131号《福州市城区“两违”查处规程》的规范性文件不合法；3、请求恢复房屋供电服务；4、请求判决本案案件诉讼受理费由被告负担。 原告肖杨峰向本院提交如下证据：Ａ1、原告肖杨峰身份证复印件；Ａ2、原告肖杨峰座落于仓山区××街道××路××号××（原中天金海岸5＃地）3＃楼303复式单元《房屋所有权证》［榕房权证Ｒ字第1××9号］；Ａ3、原告肖杨峰座落于仓山区××街道××路××号××（原中天金海岸5＃地）3＃楼303复式单元《国有土地使用证》［榕仓国用（2011）第00005108212号］；Ａ4、国网福州供电公司仓山区供电服务中心分别于2019年7月27日和8月14日到案涉房屋粘贴的两份《配合停电告知书》；Ａ5、2019年3月22日杨以、杨立国一家人通过福州市××举报原告，标题为《要求采取有力措施拆除违建》的举报件；Ａ6、2019年3月31日杨以、杨立国一家人通过福州市××举报原告，标题为《违章建筑，城管拆了，303户主把拆的地方又补建，加急加急加急》的举报件；Ａ7、2019年4月28日杨以、杨立国通过福州市××举报原告，标题为《违章建筑，3＃303严重违规，加急》的举报件；Ａ8、诉求件编号是×××27，验证码是：854618，2019年6月24日原告在福州市××平台检举控告标题为《继续对杨以、杨立国一家人胆大妄为、屡教不改、再次组织实施违法建设的检举控告》的打印文件；Ａ9、诉求件编号是×××64，验证码是：435429，2019年8月29日原告在福州市××平台检举控告标题为《已经多次检举控告杨以、杨立国一家人胆大妄为、屡教不改、多次组织实施违法建设，请求依法调查核实并查处》的打印文件；Ａ10、仓山区城管局于2019年6月17日依法受理并向原告邮寄的仓城管信访告﹝2019﹞115号《信访事项复查受理情况告知单》；Ａ11、仓山区城管局于2019年7月30日依法受理并向原告邮寄的仓城管信访答﹝2019﹞101号《信访事项处理答复意见书》；Ａ12、2019年11月19日，福州新闻网在《今日头条》ＡＰＰ置顶报道了标题为《仓山整治住宅小区楼顶违建今年已拆除该类违建98宗》新闻报道，证明证实了被告仓山区城管局已经具备了在百米高楼上彻拆违建物的能力；Ａ13、摘自中国裁判文书网的福州市中级人民法院2019年1月18日作出的《尹苏与福州市晋安区人民政府、福州市晋安区城市管理执法局城乡建设行政管理：其它（城建）一审行政判决书》；Ａ14、摘自中国裁判文书网的福建省高级人民法院2019年6月21日《尹苏、福州市晋安区人民政府城乡建设行政管理：其他（城建）二审行政裁定书》；Ａ15、摘自中国裁判文书网的福州市中级人民法院2019年6月25日《闽侯县南屿镇人民政府、谢木兰乡政府二审行政判决书》；Ａ16、摘自中国裁判文书网的福州市中级人民法院2019年7月29日《洪明镜诉闽侯甘蔗街道办事处（二审判决书）》；Ａ17、2019年5月26日，原告通过福建省信访局向福州市自然资源和规划局发出《关于请求对位于福州市仓山区××路××号××期××座××单元的违法建设进行认定并出具书面认定结果的信访请求函》；Ａ18、2019年6月3日福州市仓山区自然资源和规划局向原告邮寄的仓自然信告﹝2019﹞28号《信访事项处理答复意见书》；Ａ19、2019年7月31日福州市仓山区自然资源和规划局向原告邮寄的仓自然信﹝2019﹞16号《信访事项处理答复意见书》；Ａ20、福州市自然资源和规划局于2019年9月10日依法受理并向原告邮寄的榕自然信查告﹝2019﹞14号《信访事项复查受理情况告知单》；Ａ21、福州市自然资源和规划局于2019年10月12日依法受理并向原告邮寄的榕自然信查﹝2019﹞14号《自然资源信访事项复查意见书》；Ａ22、摘自福州市人民政府官方网站的榕政办〔2015〕131号《福州市城区“两违”查处规程》，证明本案请求一并审查不合法的规范性文件；Ａ23、关于《2019年6月4日金山街道城管中队违法行政执法，扩大行政强制，违法停止供电的通话录音》内容的文字叙述（一）；Ａ24、关于《2019年6月4日金山街道城管中队违法行政执法，扩大行政强制，违法停止供电的通话录音》内容的文字叙述（二）；Ａ25、《2019年6月4日金山街道城管中队违法行政执法，扩大行政强制措施，违法停止供电的通话录音》文件；Ａ26．摘自福州市××便民（惠企）服务平台，2014年12月2日和2014年12月3日原告案涉房屋附着的建筑物被投诉的投诉件，标题为《诉求拆除严重违章搭盖中天金海岸领秀苑3号303业主上层违建》和《拆除严重违章搭盖中天金海岸领秀苑3号303业主上层违建》，及其附件照片；Ａ27．摘自福州市××便民（惠企）服务平台20**年8月10日原告向福州市自然资源和规划局咨询关于案涉房屋如何申请办理建设规划许可证的答复件，标题为《咨询如何申请办理建设规划许可证》。 被告仓山区城管局于2020年4月2日向本院提交书面答辩状，并在庭审中辩称：案涉停电行为系过程性行为，不具有可诉性。原告作为仓山区金山街道领秀苑**楼**房屋的所有人，涉嫌未经规划部门批准在楼顶擅自搭建建筑物（下称：案涉违法建筑）。答辩人经法定程序调查，认为原告违法建设违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《福建省实施办法》第三十六条的规定，遂于2016年11月21日作出《责令限期改正通知书》（仓综执责改字［2016］第0028840号）并送达。但原告未依据上述《责令限期改正通知书》整改完毕，为此，答辩人依据《福州市城区“两违”查处规程》的规定作出《违法建设移送函》（仓容函〔2016〕492号），将案涉违法建筑移送至金山街道办事处进行分类处置。原告已就上述事实另行起诉（案号：（2019）闽0102行初410号）。由于案涉违法建筑位于顶楼，原告不配合金山街道办事处工作，无法入户强制拆除。为此，被告作出《关于申请对金山街道中天金海岸领秀苑3#楼303单元违法建设停止供电服务的函》（仓综执函［2019］107号）（下称：仓综执函［2019］107号函）、该函系内部流转的文件，不具有外部效力，不直接影响原告的权利义务。更何况，仓综执函［2019］107号函系对《责令限期改正通知书》（仓综执责改字［2016］第0028840号）、《违法建设移送函》（仓容函［2016］492号）行为的延续，案涉停电行为也是根据《中华人民共和国城乡规划法》、《福州市城区“两违”查处规程》对原告违法建设行为进行行政处理行为中的一部分，系过程性行为，不能被单独起诉。因此，被告作出仓综执函［2019］107号函以及案涉停电行为均系过程性行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项的规定，不属于法院的受案范围。综上，案涉停电行为系过程性行为，不具有可诉性，原告的各项诉讼请求均无事实和法律依据，请求依法驳回原告的起诉。 被告仓山区城管局向本院提交如下证据：B1、《责令限期改正通知书》（仓综执责改字［2016］第0028840号）及《送达回证》（仓综执送［2016］0000920号；B2、《违法建设移送函》（仓容函［2016］492号）及其附件；B3、《关于申请对金山街道中天金海岸领秀苑3#楼303单元违法建设停止供电服务的函》（仓综执函［2019］107号）；B4、《金山街道关于商请对领秀苑3#303单元不予提供供电服务的函》（仓金办［2019］74号）。 经庭审质证，原告对被告仓山区城管局提供的证据真实性、合法性均有异议，关联性无异议。 被告仓山区城管局对原告提供的证据A1-A3的真实性无异议，证据A4-A11、A13-A21、A26-A27的真实性无法确认，关联性有异议，证据A12真实性、关联性有异议，证据A22属于适用依据，不属于证据的内容，证据A23-A25真实性、合法性、关联性均有异议，与本案无关。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据A5-A21、A23-A25与本案被诉拆除行为没有关联性，本院不予认证。被告提交的证据以及原告提交的其他证据符合法律规定的证据要件，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，原告肖杨峰系福州市仓山区××路××号××期××座××单元房的所有权人。因该房屋涉及违法建设，2016年11月21日，仓山区城管局作出仓综执责改字［2016］第0028840号《责令限期改正通知书》并留置送达原告，责令原告于2016年11月24日前将案涉违法建筑物恢复原状。原告肖杨峰对仓综执责改字［2016］第0028840号《责令限期改正通知书》并未提起诉讼。2016年12月15日，仓山区市容管理局向金山街道办事处发出仓容函［2016］492号《违法建设移送函》，请金山街道办事处根据“榕政办［2015］131号”文件规定的相关职责，进行分类处置。原告肖杨峰的案涉房屋也在该份移送函名单之列。因户主拒不配合无法入户执法，2019年3月25日，被告仓山区城管局向国网福州供电公司发出仓综执函［2019］107号《关于申请对金山街道中天金海岸金爵苑30＃楼103复式单元违法建设停止供电服务的函》，商请由国网福州供电公司对案涉房屋不予提供供电服务。案涉房屋于2019年8月28日起停止供电，原告肖杨峰不服，遂诉至法院。 另查明，在12345平台诉求编号FZ1903310****中，金山街道办事处在针对案涉303单元房屋的投诉答复称已上报被告仓山区城管局对该违建户采取冻结产权措施（仓金办［2016］145号），并通知供水、供电单位不予提供服务；诉求编号FZ1904280****中，被告仓山区城管局根据属地金山街道请求，致函供电单位（仓综执函［2019］107号）停止供电服务。 本院认为，在违法建设整改工作过程中，作为供水、供电、供气等企业做出停止提供相应服务的行为是为了辅助和配合行政机关完成相关整改工作，实施该行为不属于其真实意思表示，造成的法律后果也让应当由实际影响该行为的行政机关来承担。在本案中，因案涉房屋领秀苑3座303单元房涉及违法建设，被告仓山区城管局向原告作出了《责令限期改正通知书》，但原告在收到该份通知书后一直未能整改到位，为了促使原告积极自行整改，导致了本案诉争停止供电行为的发生。因此在本案中的停止供电行为实质上应当视为是此前限期整改通知书行为的延续，结合其对原告12345诉求件的答复内容可以认定被告仓山区城管局属于本案适格的责任主体。而金山街道办事处在其中仅起到协助辅助的作用，不是本案适格被告，原告对其的起诉应予驳回。本院将另行制作裁定，驳回原告肖杨峰对被告金山街道办事处的起诉。 关于被告认为案涉停电行为系过程性行为，不具有可诉性的问题。本院认为，因停止供电行为发生后，势必影响原告的正常日常生活，属行政事实行为，具有可诉性，因此被告关于该行为不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围的辩解意见不能成立。 《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”被告通过停止供电的方式迫使原告履行行政决定已经违反了上述法律规定。鉴于该事实行为已经实施完毕，不具有可撤销性，依法应确认违法。原告可在本判决生效后自行向供电单位要求恢复供电。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告福州市仓山区城市管理局通知供电单位对原告位于福州市仓山区××路××号××期××座××单元房屋停止供电的行为违法。 本案诉讼费50元由被告福州市仓山区城市管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  王晓迟 人民陪审员  陈榕明 人民陪审员  林 刚 二〇二〇年十一月二十六日 书 记 员  陈 丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。