山东省肥城市人民法院行 政 判 决 书（2020)鲁0983行初62号原告山东航天生物工程有限公司，住所地肥城市边院镇北仇村。法定代表人王立峰，总经理。委托代理人吕家文，山东华林律师事务所律师。被告肥城市综合行政执法局，住所地肥城市长山街013号。法定代表人聂继佩，局长。委托代理人李忠元，该局法制科副科长。委托代理人董印，山东信望律师事务所律师。第三人肥城市边院镇人民政府，住所地肥城市边院镇驻地。法定代表人许兴斌，镇长。委托代理人郑力，山东信望律师事务所律师。原告山东航天生物工程有限公司（以下简称航天生物）因不服被告肥城市综合行政执法局（以下简称执法局）作出的肥综罚决字〔2019〕16-Y011号行政处罚决定书，向本院提起诉讼，本院立案后，向被告执法局及第三人肥城市边院镇人民政府（以下简称边院镇政府）送达了起诉状副本及应诉通知书、参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭进行了审理。原告航天生物的委托代理人吕家文，被告执法局的出庭负责人王海龙及委托代理人李忠元、董印，第三人边院镇政府的委托代理人郑力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月10日，被告作出肥综罚决字〔2019〕16-Y011号行政处罚决定书，认定第三人未取得规划手续建设边院镇第一建筑陶瓷厂的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定限期15日内拆除15622.31平方米土地上新建的建筑物和其他设施。原告航天生物诉称，被诉行政处罚决定书应予撤销，理由如下：一、被告越权执法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第十五条、第四十条之规定，有权对“违法建筑”认定及处罚的行政机关应当是肥城市规划行政主管部门，被告属越权执法。二、被告认定事实和作出行政处罚适用法律错误。涉案建筑物建设于1992年，原告自2003年与第三人签订招商引资合同，一直租用17年以来从未有人提出异议。而被告2019年认定其为“违法建筑”，并作出行政处罚的依据竟是2008年1月1日才实施的《中华人民共和国城乡规划法》。根据“法不溯及既往”原则，被告无权使用2008年制定的法律去指导1992年的行为，被告的行为违反了“法律不溯及既往”这一法治基本原则。综上所述，原告认为，被告越权执法，并且错误地适用法律。因此，请求撤销被告2019年7月10日作出的肥综罚决字〔2019〕16-Y011号行政处罚决定书；判令被告承担本案诉讼费用。原告航天生物向本院提交以下证据：1.《关于在边院镇建立菌肥厂有关事项的合同》2.民事起诉状3.被诉行政处罚决定书4.《关于山东航天生物工程有限公司场地及厂房建筑物情况的说明》5.关于边院镇古店村使用土地的批复6.原告生产项目批复文件7.建设项目环境影响登记表。证据1-7拟综合证实原告公司项目立项、环评手续齐全，原告租赁案涉建筑物及设施合法，被告作出的行政处罚决定程序违法、认定事实不清、适用法律错误。被告执法局辩称，一、我局对航天生物作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分。第三人于1992年开始建设到1995年建设完成原边院镇第一陶瓷厂，现租赁给原告。该处建设至今未办理规划审批手续，第三人作为实施违法建设的行为人应依法予以处罚。肥城市自然资源和规划局认定，该项目属无法采取改正措施消除影响的情况。二、我局对原告作出的行政处罚决定程序合法、适用法律准确。第三人的建设行为虽然已经停止，但第三人违法建设的建筑的危害后果和违法事实依然存在，应认定其行为有继续状态。不论在《中华人民共和国城市规划法》实施期间，还是在《中华人民共和国城乡规划法》实施至今，第三人所建房屋均应办而未办理建设工程规划许可手续，我局适用现行法律对当事人实施行政处罚适用法律正确。三、我局具有行政处罚权，不存在越权执法。依据相关文件规定，我局负责行使城市管理、住房城乡建设、城乡规划、国土资源等领域的法律法规规章规定的全部或部分行政处罚权及相关的行政强制权。四、原告如认为违法建设认定有误，应对肥城市自然资源和规划局的认定意见提出异议。综上，请求人民法院依法驳回当事人的诉讼请求。被告执法局向本院提交了以下证据、依据：1.肥城市自然资源和规划局关于对无规划许可、规划许可不全的化工企业予以查处的函及附表2.受案登记表、执法人员执法证3.现场调查（勘验）笔录及照片八张4.原告公司营业执照及法定代表人身份证明5.原告委托人李化军的调查（询问）笔录及身份证复印件6.原告提供的租赁合同及情况说明、肥城市土地矿产管理局文件7.泰安凯耀地理信息工程有限公司出具的当事人占地现状示意图及现场照片8.立案审批表9.第三人授权委托书10.吴业安调查笔录11.责令（限期）改正通知书及送达回证12.被告申请认定函以及肥城市自然资源和规划局关于违法建设认定的函函复13.案件调查终结报告14.重大行政处罚决定法制审核意见书及案件集体讨论记录15.行政处罚告知书及送达回证16.行政处罚听证告知书及送达回证17.当事人陈述申辩意见及证据和陈述申辩笔录18.行政处罚决定审批表19.行政处罚决定书和送达回证20.行政强制执行催告书及送达回证21.法律依据。证据1-21拟综合证实被告执法局作出的行政处罚决定程序合法、认定事实清楚、证据确凿、适用法律适当。第三人边院镇政府述称，1.对被告作出的行政处罚决定书认定事实、法律适用、处罚结果等均没有异议；2.原告起诉已超过法定起诉期限，被告对本案进行调查处理过程中，原告已知悉相关情况，2019年7月10日作出行政处罚决定书后，我镇已将处罚决定告知了原告，因此原告目前起诉已超法定期限。第三人边院镇政府未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、3-7、11真实性无异议；对证据2、8、12的真实性无法认定；对证据9、10、13、14、18的证明内容有异议；对证据15-18的合法性有异议；对证据19有异议，主张决定书内容适用法律错误、被告越权执法、程序违法；对证据20有异议，主张送达程序错误；对证据21有异议，主张不能据此认定被告具有行政执法权。第三人对被告提交的证据均无异议。被告及第三人对原告提交的证据1有异议，主张承租方与原告不是一个公司，原告不能承继该合同的权利义务；对证据2无异议；证据3真实性无异议，证明内容有异议；对补充证据1-4主张与本案无关联性。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-3及被告提交的证据1-19、21形式合法、内容真实、与本案相关，可以作为定案依据。原告提交的补充证据1-4及被告提交的证据20与本案无关联性，本院不予采信。经审理查明，2019年4月30日，肥城市自然资源和规划局向被告移交包含原告使用的建筑在内的违建案件线索，被告于5月6日受案登记后，于5月9日向原告制作询问笔录，原告认可其2003年12月8日租用边院镇第一建筑陶瓷厂旧址从事经营的事实，并认可该处建筑物无规划手续。被告于同日制作了现场检查（勘验）笔录，原告的委托代理人李化军在笔录中签名捺印。后经泰安凯耀地理信息工程有限公司勘测，证实第三人的违法建设占地实地面积15622.31平方米，其中建筑面积4317.49平方米。5月17日，被告予以立案审批，并于同日向第三人制作询问笔录，第三人认可其于1992年建设原第一建筑陶瓷厂，于2003年将该处旧址租赁给原告从事经营的事实，并认可该处建筑物未办理规划手续。被告遂于同日向第三人送达责令（限期）改正通知书，责令其于5月22日前限期改正。5月20日，被告向肥城市自然资源和规划局发函，要求该局对第三人建设的涉案房屋予以技术鉴定。肥城市自然资源和规划局于5月28日复函，确认第三人的建设项目未取得用地手续和建设工程规划许可手续，系违法建设，属无法采取改正措施消除影响的情形。被告于6月11日制作调查终结报告，后经集体讨论，于7月4日向第三人送达行政处罚事先告知书及听证告知书，第三人未提出陈述申辩及听证申请。被告经内部审批后，于7月10日作出行政处罚决定书并于同日向第三人送达。另查明，2020年5月7日，第三人向本院提起房屋租赁合同之诉，要求确认其与原告于2003年12月8日签订的《房屋（场地）租赁合同》无效；要求原告腾退、返还租赁使用的涉案房屋等。关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。因被告未向原告送达被诉行政处罚决定书，第三人主张其于收到行政处罚决定书后即于同日向原告口头告知决定书内容，但未提交证据予以证实，本院不予采信。原告主张自第三人提起民事诉讼时才知道被诉行政处罚决定书的内容并提交民事起诉状予以证实，故自2020年5月7日第三人提起民事诉讼至原告提起本案诉讼，未超过一年的起诉期限。关于被告是否系越权执法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。依据《关于印发肥城市综合行政执法体制改革实施方案的通知》（肥政办发〔2017〕31号）以及《关于印发〈肥城市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》之规定，原住房城乡建设、城乡规划等领域的全部或部分执法职权，纳入综合执法范围，由综合行政执法机构依法集中行使，并承担相应的法律责任。故被告作为综合行政执法机构，具有集中行使行政执法权，依法履行对辖区内违反住房城乡建设、城乡规划以及有关法律、法规、规章规定的违法行为进行查处的法定职责。关于程序问题。被告作出行政处罚决定历经受案、询问、调查勘验、立案、询问、责令限期整改、告知、作出决定等程序，程序合法。关于事实问题。第三人在2019年5月17日的调查询问笔录中认可涉案违法建设系其于1992年建设并于2003年出租于原告，且第三人已向原告提出房屋租赁合同之诉，故第三人系违法建设的建设者，被告对第三人作出处罚并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，依据原告陈述及肥城市自然资源和规划局的复函，可以认定涉案房屋未取得用地手续及建设工程规划许可证，被告认定涉案房屋系违法建设，事实清楚、证据充分。关于法律适用问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。依据肥城市自然资源和规划局的复函，原告的建设项目属无法采取改正措施消除影响的情形，被告依据前述规定责令原告自行拆除违法建设，适用法律正确。原告主张，涉案房屋建成于1992年，当时《中华人民共和国城乡规划法》尚未出台，不应适用该法律对原告进行处罚。本院认为，对于城市规划区违法建筑物的处理，在原《中华人民共和国城市规划法》中即有规定，《中华人民共和国城乡规划法》是对之前的《中华人民共和国城市规划法》的法律承接。并且，第三人的违法行为在未依法纠正前，应视为违法行为的持续状态，本案中，第三人行为的违法状态一直持续至行政机关立案调查时，因此，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定进行处罚并无不当。综上，被告作出的行政处罚决定书程序合法、事实清楚、适用法律正确，原告要求撤销该决定书无事实及法律依据，依法应予驳回。需要说明的是，被告在被诉行政处罚决定书第1页第22行载明：“履行方式和期限：你（单位）应当自收到本处罚决定书之日起15日内，履行本处罚决定。到我局开具《山东省非税收入缴款书（罚没专用）》后到指定银行缴纳罚款，逾期不缴纳的，每日按罚款数额的3%加处罚款”。因被诉行政处罚决定的处罚内容仅是限期拆除建筑物及其他设施，没有处以罚款的处罚项目，被告在行政处罚决定书中载明的前述内容与处罚内容不符，本院予以指正。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告山东航天生物工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告山东航天生物工程有限公司负担。如不服本判决，可于收到判决书之日起十五日内向本院提交上诉状，并按照对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  吴婧人民陪审员  段明人民陪审员  孙波二〇二〇年十一月三日书 记 员  王冰