中华人民共和国最高人民法院 民 事 判 决 书 （2020）最高法民终784号 上诉人（一审原告）：北京建工集团有限责任公司，住所地北京市西城区广莲路**。 法定代表人：樊军，该公司董事长。 委托诉讼代理人：戚心伟，该公司员工。 委托诉讼代理人：范在峰，北京市高朋律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：丹东市人民政府，住所地辽宁省丹东市振兴区银河大街**。 法定代表人：张淑萍，丹东市市长。 委托诉讼代理人：韩雪梅，辽宁卓政律师事务所律师。 委托诉讼代理人：孙旭男，辽宁卓政律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：丹东汉高口岸置业有限公司，住，住所地辽宁省丹东市浪头镇新城区文庆路**/div> 法定代表人：许绍军，该公司董事长。 委托诉讼代理人：李伟军，该公司总经理。 被上诉人（一审被告）：丹东汉高口岸物流有限公司，住所地辽宁，住所地辽宁省丹东市临港产业园区金泉路**> 法定代表人：许绍军，该公司董事长。 委托诉讼代理人：李伟军，该公司总经理。 上诉人北京建工集团有限责任公司（以下简称北京建工集团）因与被上诉人丹东市人民政府（以下简称丹东市政府）、丹东汉高口岸置业有限公司（以下简称汉高置业公司）、丹东汉高口岸物流有限公司（以下简称汉高物流公司）申请执行人执行异议之诉一案，不服辽宁省高级人民法院（2019）辽民初93号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月7日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。北京建工集团委托诉讼代理人戚心伟、范在峰，丹东市政府委托诉讼代理人韩雪梅、孙旭男，汉高置业公司及汉高物流公司法定代表人许绍军、委托诉讼代理人李伟军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 北京建工集团上诉请求：1.撤销辽宁省高级人民法院（2019）辽民初93号民事判决；2.继续查封座落于丹东市新城区地块,地号58100,地号5810002（2015）第6581000-2号,面积30755.60平方米的国有土地使用权；3.判令丹东市政府、汉高物流公司、汉高置业公司承担本案包括但不限于诉讼费等全部诉讼费用。事实和理由：（一）丹东市政府无权提出异议更无权收回国有土地使用权,一审法院认为其所提执行异议事由成立,缺乏法律依据,且存在事实认定及法律适用错误。辽宁省高级人民法院于2018年8月30日查封案涉土地使用权时，案涉土地使用权登记在汉高置业公司名下,汉高置业公司持有土地使用权证,该土地使用权证合法有效，法院的查封保全措施符合法律法规规定,程序正当,（2018）辽民初48号之二民事裁定及（2019）辽民初93号民事判决错误，应予撤销。丹东市政府与汉高置业公司之间的协议,程序上既不正当,实体上亦未产生权利变更的结果。1.案涉土地使用权属于不动产物权,奉行公示公信原则。丹东市政府收回案涉土地使用权不仅没有法律依据,而且违反了物权法等法律规定。2.丹东市国土资源局与汉高置业公司之间签订的相关协议仅是双方的内部约定,假设是真实的,只能在签署人之间产生合同债权请求权的法律效力,不能对抗第三人，亦不能对抗经依法登记、公示的案涉不动产物权,更无权干涉法院对案涉土地使用权的依法查封。3.一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第二条的规定错误，该条规定适用于民事主体之间,并不适用于自身对物权登记具有权利与职责的丹东市政府。4.丹东市政府称2016年5月双方已经签订协议,并已退还汉高置业公司土地出让金。即便所述属实,丹东市政府具有及时办理相关登记的职责和义务,其未及时办理,使得案涉土地使用权至今登记在汉高置业公司名下,由此造成的责任和损失应由丹东市政府承担。（二）一审法院认为本案是建设工程施工合同纠纷不是交易行为，并据此判令北京建工集团的主张不成立，事实认定和法律适用错误。1.案涉土地使用权依法系汉高置业公司所有,且公示在其名下,北京建工集团申请法院采取保全措施并无不当。一审法院无视物权法关于物权法定及物权公示、公信的法律规定，无视合同法关于保护善意第三人、维护交易安全的法律规定,认定本案“不是交易行为”,违背事实、违反法律。2.北京建工集团根据《中华人民共和国合同法》第二百八十六条规定,依法主张建设工程优先受偿权是合理合法的。建设工程优先受偿权是法定优先权,属于建设工程承包人的法定权利。此权利的主张和享有并不能代替北京建工集团依法享有的包括但不限于民事诉讼中查封、保全等其他法律权利。一审判决两项权利混为一谈、颠倒因果,事实认定和法律适用错误。（三）一审法院认定丹东市政府对案涉土地享有足以排除强制执行的民事权益,以及在未依法认定丹东市政府负有举证责任并在其举证不能的情况下作出本案判决,事实认定及法律适用错误。案涉土地使用权登记在汉高置业公司名下,在汉高置业公司持有的土地使用权证未被注销前,建设用地使用权依法由汉高置业公司享有,案外人丹东市政府并非实际权利人。丹东市政府关于因辽宁省政府认定经营权授予方式不妥,要求丹东市政府重新授予的说法错误，且与本案无关,不应被采纳。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》和《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》中相关规定,此案应当由丹东市政府对其主张承担举证责任,而其并未就其主张的事实进行充分举证,其诉求不应被支持。此外,丹东市政府对于本案土地使用权查封提出的异议,已经超过法定期间,依法不应被支持。 丹东市政府辩称，（一）丹东市政府作为市一级人民政府有权授权其土地管理部门与他人订立或解除国有土地使用权出让合同。（二）丹东市政府有权向采取保全措施的人民法院提出执行异议。（三）汉高置业公司并非案涉国有土地使用权真实权利人，当不动产登记状态与真实权利状态不符时，应尊重真实权属。（四）北京建工集团不属于善意第三人的范畴，其对物权公示的信赖利益不足以影响对物权实际归属的判定。（五）在国有土地出让合同和解除协议中，丹东市政府与汉高置业公司系平等民事主体，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第二条调整的范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 汉高置业公司、汉高物流公司均辩称，同意丹东市政府的意见，并认可一审判决。 北京建工集团向一审法院起诉请求：继续查封坐落于丹东市新城区地块，地号：5810，地号，权证号：丹东国用（2015）第6581000-2号项下30755.60平方米国有土地使用权；判令撤销辽宁省高级人民法院（2018）辽民初48号之二民事裁定书；判令由丹东市政府、汉高置业公司、汉高物流公司承担本案包括但不限于诉讼费等全部诉讼费用。 一审法院经审理查明：2015年2月10日，丹东市人民政府办公室作出2015年第3期《市长办公会议纪要》，根据会议精神，决定将鸭绿江界河公路大桥丹东口岸经营权随商业A**土地及商业**的在建工程一并出让给竞得人，丹东市国土资源局应在土地出让底价中予以考虑，口岸经营权招标周期为40年。2015年8月，丹东市国土资源局在丹东日报上刊登《丹东市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（丹国土出告字[2015]6号），公告以3亿元起始价挂牌出让地块编号为丹2015-18、地块位置为新城、地块位置为新城区**545.02㎡、规划用途为商业、商务的国有建设用地使用权。汉高置业公司（受让人）通过竞标取得该土地使用权，于2015年9月9日与丹东市国土资源局（出让人）与汉高置业公司签订编号为2016022015A0015的《国有建设用地使用权出让合同》。双方又于2015年9月10日签订《国有建设用地交地确认书》。合同签订后，汉高置业公司依约交纳了3亿元土地出让金。2015年10月21日丹东市政府就该出让地块为汉高置业公司颁发了丹东国用（2015）第06581000号1和丹东国用（2015）第06581000号2两个国有土地使用权证。 2016年5月3日，丹东市政府召开市长办公会议，听取了丹东市法制办《关于省政府对新口岸特许经营权行政复议情况的汇报》，指出省政府根据有关申请人申请，认定新口岸特许经营权授予方式不妥，要求市政府重新授予。会议决定：1、由市国土资源局会同市法制办深入论证，在与有关新口岸用地使用权受让人汉高置业公司协商一致基础上签订相应协议，终止有关土地使用权出让合同。2、土地使用权出让合同终止后，由市财政局会同市国土资源局等部门依法依规尽快返还汉高置业公司缴纳的土地出让金。3、由市国土资源局会同市财政局等部门重新核定有关新口岸用地出让价格，在履行“招、拍、挂”等程序基础上，尽快将该地块重新出让。会议印发了丹东市2016年5月3日第16期《市长办公会议纪要》。 2016年5月20日，丹东市国土资源局与汉高置业公司签订编号为：2106022015A0015的《国有建设用地土地使用权出让合同》解除协议。约定：一、同意解除双方签订的编号为：2106022015A0015的《国有建设用地土地使用权出让合同》，自协议解除之日起，双方的权利义务自行终止。二、汉高置业公司在协议签订之日起15日内退还编号为丹2015—18号的土地使用权。丹东市国土资源局在收回国有建设用地使用权之日起15日内，退还该建设用地使用权出让价款人民币3亿元。三、双方在编号为：2106022015A0015的《国有建设用地土地使用权出让合同》订立、履行过程中发生的各种费用及造成的经济损失各自承担，双方互不追究责任。该解除协议签订后，汉高置业公司将编号为丹2015—18号土地使用权退还给了丹东市国土资源局。丹东市国土资源局于2016年6月3日将所收取的3亿元土地转让款一次性转账退给汉高置业公司，汉高物流公司给丹东市国土资源局出具了4张合计3亿元的收款收据。2016年9月20日，应汉高置业公司的请求，双方又签订了一份编号为：2106022015A0015的《国有建设用地土地使用权出让合同》解除协议。该协议在2016年5月20日签订的解除协议条款中，增加了一条，即第四条：由于汉高置业公司已在该块国有建设用地进行建设，丹东市国土资源局将在后续该块国有建设用地的处理过程中充分考虑该块国有建设用地上附着物对汉高置业公司的影响。同时，将2016年5月20日签订的解除协议中第四条内容改为第五条。上述解除协议签订及履行后，丹东市政府有关部门至今未注销2015年10月21日为汉高置业公司颁发的丹东国用（2015）第06581000号1和丹东国用（2015）第06581000号2两个国有土地使用权证。 另查明，在（2018）辽民初48号北京建工集团诉汉高物流公司、汉高置业公司建设工程施工合同纠纷一案中，原告北京建工集团有限责任公司诉讼请求：1、请求依法判令汉高物流公司、汉高置业公司给付所欠工程款110246965.19元，并确认北京建工集团具有优先受偿权；2、请求依法判令汉高物流公司、汉高置业公司给付因拖欠工程款产生的利息，及给北京建工集团造成的损失合计34421421.77元，以上请求共计144668386.96元。3、诉讼费用、保全费、鉴定费等由汉高物流公司、汉高置业公司承担。4、对上述诉讼请求由汉高物流公司、汉高置业公司互负连带给付责任。事实与理由：2013年3月14日，汉高物流公司与北京建工集团签订建设工程施工合同一份，汉高物流公司为发包人，北京建工集团为承包人，约定汉高物流公司将丹东市新城区中朝新鸭绿江大桥中方引桥端口的旅检大楼和综合服务大楼工程发包给北京建工集团施工。承包范围为施工图纸全部内容，2013年3月15日开工，2014年6月15日竣工（旅检大楼2013年11月15日完工），合同价款暂定壹亿捌仟陆佰万元整，工程款支付方式和时间为：按工程形象进度，地下室封顶首次付款已完，地下室封顶首次付款已完工程量造价的70%额为已完工程量造价的70%，工程竣工，支付至结算价款的95%，余款5%为质量保证金，质保期满后返还。合同签订后，北京建工集团依约进行了施工，但至2015年9月8日汉高物流公司要求停工时为止，汉高物流公司没有按照合同约定全面履行付款义务，此后也未再付款。经北京建工集团单方核算，已完工的工程总造价为262733265.19元，汉高物流公司仅给付了152486300元（仅为已完工程量价款的58%），至北京建工集团起诉时产生利息12704110.31元。除上述工程款外，还有图纸变更增加费1474415.53元，冬季施工增加费1030371.02元，异地钢筋采购增加运输费1263269.57元，又因汉高物流公司要求停工，导致北京建工集团产生雨季停工窝工损失4991130.14元，工程延期增加费15251765.8元，以上共计34421421.77元。诉前，北京建工集团、汉高物流公司签订协议书一份，汉高物流公司将工程中的综合服务大楼全部转让给汉高置业公司，汉高物流公司承诺承担连带责任。北京建工集团曾多次找汉高物流公司、汉高置业公司索要工程款，但均以没钱为由拒绝付款。上述事实有合同书、协议书、补充协议、单方报审结算资料、付款明细表等为凭。另外，《中华人民共和国合同法》第二百八十六条规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿”。因此，北京建工集团应具有优先受偿权。综上所述，汉高物流公司、汉高置业公司欠北京建工集团工程款事实清楚，证据充分，给经济上造成了巨大的损失，严重侵害了北京建工集团正常的生产经营。为维护自身的合法权益，依据《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百零九条、第一百一十三条之规定，提起本案诉讼。 在该案诉讼中，北京建工集团向一审法院申请诉讼保全。一审法院于2018年8月21日作出（2018）辽民初48号民事裁定书，裁定查封、扣押、冻结被申请人汉高物流公司、汉高置业公司银行存款9000万元或其他等值财产。2018年8月30日，一审法院向丹东市不动产登记中心下达协助执行通知书，载明：查封汉高置业公司名下坐落于新城区15-05号Ｄ02地块，地号为5810002，，地号为581000215）第6581000-2号，面积共30755.60平方米的土地使用权。查封期限三年，自2018年8月30日起至2021年8月29日止。查封期间不得办理转让、抵押、更名等权属变更登记手续。丹东市不动产登记中心于当日向一审法院出具了证明收到该协助执行通知书的协助执行通知书（回执）。2018年10月24日，，丹东市政府作为建设工程施工合同纠纷案件案外人，该保全查封行为向一审法院提出执行异议，申请撤销对已经收归国有的证号：丹东国用（2015）第06581000号2国有土地使用权证项下位于新城区15—05号Ｄ02地块30755.60平方米土地使用权的查封。对此，一审法院受理后依法组成合议庭于2019年4月16日进行了听证审查，并于2019年6月13作出（2018）辽民初48号之二民事裁定书，裁定中止对坐落于丹东市新城区地块，地号：5810002，，地号：丹东国用（2015）第6581000-2号项下30755.6平方米国有土地使用权的执行。现北京建工集团就该执行异议裁定向一审法院提起执行异议之诉，请求判令撤销（2018）辽民初48号之二民事裁定书，继续查封权证号：丹东国用（2015）第6581000-2号项下30755.6平方米国有土地使用权。 一审法院认为，本案为申请执行人执行异议之诉，争议的焦点为案外人丹东市政府是否具有足以排除强制执行的民事权益。依照《最高人民法院关于适用的解释》第三百一十三条：“对申请执行人提起的执行异议之诉，人民法院经审理，按照下列情形分别处理：（一）案外人就执行标的不享有足以排除强制执行的民事权益的，判决准许执行该执行标的；（二）案外人就执行标的享有足以排除强制执行的民事权益的，判决驳回诉讼请求。”一审法院经审理认为，案外人丹东市政府具有足以排除强制执行的民事权益。理由如下： 第一，丹东市政府是对国有土地行使管理权的国家机关，有权依法收回国有土地使用权。本案申请执行人北京建工集团虽然亦有权申请保全查封登记在被执行人汉高置业公司名下的国有土地使用权，但经审理查明，案涉新城区15-05号D02地块土地使用权已于一审法院查封前的2016年5月20日，由丹东市国土资源局通过与汉高置业公司协商签订《国有建设用地土地使用权出让合同》解除协议、并于2016年6月3日全额退还了所收取的3亿元土地使用权出让金的方式收回国有。汉高置业公司也实际接收了退回的全部案涉土地使用权出让金。尽管丹东市政府有关部门未能及时撤销该地块国有土地使用权证，但依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第二条“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持”之规定，汉高置业公司对案涉土地已无合法使用权基础，案涉土地使用权已经实际收归国有。。丹东市政府作为案涉地块国有土地使用权的权利人，提执行异议事由成立。 第二，北京建工集团主张，根据物权法定及物权公示、公信原则，以及法律关于保护善意第三人、维护交易安全的相关规定，案涉土地使用权依法仍系汉高置业公司所有，且登记公示在其名下，北京建工集团申请法院采取保全措施并无不当，应继续查封案涉土地使用权。对此，一审法院认为，从现行法律规则看，外观主义是为保护交易安全设置的例外规定，一般适用于因合理信赖权利外观或意思表示外观的交易行为。而本案是建设工程施工合同纠纷，并不是交易行为，从实际权利人丹东市政府与名义权利人汉高置业公司的关系看，如前所述，土地使用权出让合同在查封之前已解除，虽然案涉土地登记在汉高置业公司名下，但实属于已经消灭的物权登记未注销情形，应注重土地的实质归属，而不单纯地取决于公示外观。因此，北京建工集团该主张不成立，一审法院不予支持。 第三，《中华人民共和国合同法》第二百八十六条规定“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”在北京建工集团诉汉高物流公司、汉高置业公司建设工程施工合同纠纷一案中，建设工程是在本案受查封土地上建设施工，北京建工集团已主张了工程优先受偿权，依据上述规定，北京建工集团对工程价款享有的优先权是以建设工程折价、拍卖的交换价值担保债权的实现，此种优先受偿权只是一种优先顺位权，由于我国实行“房、地一体”原、地一体&rdquo使法定建设工程优先受偿权时，必然将房、地一并处分。因此，解除、地一并处分用权的查封并不影响北京建工集团工程价款优先受偿权的实现。 综上所述，案外人丹东市政府对案涉土地使用权享有足以排除强制执行的民事权益。北京建工集团的诉讼请求不能成立。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第二条，《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题》第二十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第三百一十三条第（二）项之规定，判决：驳回北京建工集团的诉讼请求。案件受理费765142元，由北京建工集团负担。 本院二审期间，当事人没有提交新证据。 本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，本案争议的焦点问题是丹东市政府是否享有足以排除强制执行的民事权益。 本案中，汉高置业公司通过竞标取得案涉土地使用权，于2015年9月9日与丹东市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2016年5月20日，丹东市国土资源局根据丹东市政府2016年5月3日《市长办公室会议纪要》的决定，与汉高置业公司签订《国有建设用地土地使用权出让合同解除协议》，并于2016年6月3日将收取的3亿元土地出让金一次性转账退给汉高置业公司。丹东市国土资源局虽然未及时涂销汉高置业公司的土地使用权登记，但丹东市政府作为对国有土地行使管理权的国家机关，有权依法收回国有土地使用权。汉高置业公司在《国有建设用地使用权出让合同》解除后，已不是案涉土地使用权的权利主体。在此情况下，一审法院参照适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第二条关于“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持”的规定，认定汉高置业公司并非案涉土地使用权的权利主体、且案涉土地使用权已收归国有，并无不当。丹东市国土资源局作为丹东市政府的土地管理部门在国有土地使用权出让过程中，与受让主体之间系平等民事主体之间的法律关系。北京建工集团主张丹东市国土资源局与汉高置业公司之间并非平等民事主体，不适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》的主张不能成立，本院不予支持。 北京建工集团系基于其与汉高置业公司、汉高物流公司的建设工程施工合同关系提起另案诉讼，并在诉讼过程中申请一审法院查封案涉土地使用权，双方之间并无就案涉土地使用权转让的交易行为。一审法院认定北京建工集团与汉高置业公司、汉高物流公司之间系建设工程施工合同纠纷而非交易行为、不适用外观主义的规定，并无不当。因土地使用权出让合同在案涉土地查封之前已解除，虽然案涉土地使用权登记在汉高置业公司名下，但汉高置业公司对案涉土地已不享有权利，一审法院支持丹东市政府对查封案涉土地所提异议，有事实和法律依据。北京建工集团主张其与汉高置业公司、汉高物流公司之间属于交易行为、应适用善意第三人等相关规定的理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，北京建工集团的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费765142元，由北京建工集团有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  余晓汉 审判员  宋春雨 审判员  丁俊峰 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理王慧娴 书记员曹美施