河南省焦作市山阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0811行初79号原告焦作中弘卓越置业有限公司，住所地：焦作市山阳区人民路东段****。法定代表人何小影，总经理。委托代理人王琛，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。委托代理人王炳豫，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被告焦作市自然资源和规划局，住所，住所地：焦作市焦东南路**div>法定代表人钟会学，局长。出庭应诉行政负责人李怀玉，焦作市自然资源和规划局副局长。委托代理人李素玲，河南达成律师事务所律师。委托代理人陈宁，男，焦作市自然资源和规划局工作人员。原告焦作中弘卓越置业有限公司（以下简称：中弘公司）因要求被告焦作市自然资源和规划局（以下简称：自然资源局）履行其他行政义务，于2020年9月4日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月11日立案后，于2020年9月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭审理了本案。原告中弘公司委托代理人王琛和王炳豫、被告自然资源局行政负责人李怀玉及其委托代理人李素玲和陈宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告中弘公司于2020年8月3日向被告自然资源局邮寄关于办理焦国用（2008）第139号土地证项下未处置地块出让手续的申请。被告在原告起诉之前未作出处理决定。原告中弘公司诉称，2009年9月14日，焦作市地产交易中心受被告委托发布《JGT2009-21号国有建设用地使用权挂牌出让须知》（以下简称出让须知），该出让须知第十条第（十一）项载明：JGT2009-21号宗地是由焦作市建设投资（控股）有限公司焦国用（2008）第139号土地证项下部分土地和焦作市群英水泥厂土地组成。周边边角地及焦作市建设投资（控股）有限公司焦国用（2008）第139号土地证项下剩余土地，由山阳区政府做好拆迁、安置及征收补偿工作。竞得人须按照该区域完整的控制性详细规划及现出让宗地的成交价补交出让金，焦作市国土资源局在土地征收、收购及拆迁、安置、补偿到位后，为竞得人办理供地手续，竞得人进行开发建设。2009年11月26日，原、被告签订豫（焦）出让（2009）第0041号《国有建设用地使用权出让合同》，将案涉JGT2009-21号宗地出让给原告，出让面积为140983㎡，出让总价为2.01亿元，出让单价为每平方米1,425.70元。2010年5月12日，原告与被告签订《豫焦出让〔2009〕第0041号补充协议》，双方就JGT2009-21号宗地的出让金额缴纳方式、金额及土地使用权登记等问题达成相关补充协议。2012年12月13日，原告缴纳了JGT2009-21号宗地地块一的土地出让金并于2012年12月21日取得了焦国用（2012）第04447号国有土地使用证。2013年8月30日，原告缴纳了JGT2009-21号宗地地块二的土地出让金并于2013年11月5日取得了焦国用（2013）第05552号国有土地使用证。2013年7月31日和11月13日，焦作市人民政府分别作出焦政土（2013）251号、249号文件，将JGT2009-21号宗地北侧边角地以及原焦国用（2008）第139号土地证项下剩余土地纳入政府土地储备库。2015年3月12日，焦作市山阳区人民政府完成JGT2009-21号宗地北侧的边角地的征收及拆迁、安置、补偿工作。2016年7月1日和8月19日，原告分别向焦作市人民政府、被告发函，请求被告按照出让须知，将JGT2009-21号宗地北侧的边角地以每平方米1,425.70元出让给原告。被告未予答复。2017年1月5日，原告向焦作市中级人民法院提起行政诉讼，请求被告将JGT2009-21号宗地北侧的边角地以每平方米1,425.70元的价格出让给原告。2017年7月24日，焦作市中级人民法院作出（2017）豫08行初6号行政判决，文书主文第一项判决：被告焦作市国土资源局于本判决生效后三十日内将JGT2009-21号宗地北侧的边角地以每平方米1,425.70元的价格出让给原告（具体面积以签订出让合同时测绘部门的测绘数据为准）。后，原、被告分别提起上诉，河南省高级人民法院于2018年3月26日作出（2017）豫行终2263号行政判决，判决驳回焦作中弘卓越置业有限公司、焦作市国土资源局的上诉，维持焦作市中级人民法院（2017）豫08行初6号行政判决。该（2017）豫行终2263号行政判决书入选2018年度河南省法院十大精品案件。2018年5月17日，原告与被告签订410800-CR-2018-0520-2006号《国有建设用地使用权出让合同》，将JGT2009-21号宗地北侧的边角地出让给原告，出让面积为4685㎡（其中地块一面积1867㎡，地块二面积，地块二面积2818㎡为6,679,500元，出让单价为每平方米1,425.70元。2018年6月19日，原告向被告缴纳了JGT2009-21号宗地北侧的边角地的土地出让金，被告为原告就边角地地块一、地块二分别、地块二分别办理豫（2018）焦作市不动产权第**国有建设用地使用权证书8）焦作市不动产权第0020238号国有建设用地使用权证书。2020年7月21日，被告发布原焦国用（2008）第139号土地证项下剩余土地的控制性详细规划公告，目前规划已生效。2020年8月，焦作市山阳区人民政府完成原焦国用（2008）第139号土地证项下剩余土地的征收及拆迁、安置、补偿工作。2020年8月3日，原告向被告发函，请二被告将原焦国用（2008）第139号土地证项下剩余未处置土地按1,425.70元每平方米价格出让给原告。被告至今未予答复也未予办理。要求判决被告将原焦国用（2008）第139号国有土地使用证项下剩余未处置土地（其中JGT2009-21号宗地南侧地块面积为13854㎡；JGT2009-21号宗地东南侧地块面积为12255㎡）以每平方米1,425.70元出让给原告（具体面积以签订出让合同时测绘部门的测绘数据为准）；本案诉讼费由被告承担。被告自然资源局辩称，本案基本事实：JGT2009—21号宗地原为焦作市群英水泥厂使用的国有建设用地和焦作天方建材有限公司使用的部分国有建设用地。市群英水泥厂地块被市土地收购储备中心收购，面积57.08亩；焦作天方建材有限公司土地被市城建投资控股集团购买，面积247.59亩。2009年9月，市规划局焦规控土字［2009］第16号控制性详细规划将其中的211.42亩土地进行了规划，由规划道路划分成了四个地块，地块一74.39亩，地，地块一741亩，地，地块二674亩，地，地块四533亩。2，地块五15府批准的《JGT2009-21号国有建设用地使用权出让方案》及《JGT2009—21号国有建设用地使用权挂牌出让须知》中，均明确“周边边角地及焦作市建设投资有限公司焦国用（2008）第139号土地证项下剩余土地，由山阳区政府做好拆迁、安置及征收补偿工作。竞得人须按照该区域完整的控制性详细规划及现出让宗地的成交价补缴出让金，焦作市国土资源局在土地征收、收购及拆迁、安置、补偿到位后，为竞得人办理供地手续，竞得人进行开发建设。”2009年10月16日，原告以2.01亿元竞得JGT2009-21号地四个地块，成交均价95万元／亩，1,425.7元／㎡。2009年11月26日答辩人与被答辩人签订豫焦出让2009第0041号《国有建设用地使用权出让合同》，由于涉及四地块城市道路规划等问题，2010年5月12日答辩人与被答辩人签订《出让合同补充协议》，被答辩人支付了相应土地出让金，办理了国有土地使用权证，并进行开发建设。地块一、地块二北侧的边。地块一、地块二北侧的边角地经生效（2017）豫行终**行政判决书认定、地块五南侧独立的两个地块即本、地块五南侧独立的两个地块即本案争议的剩余地块原告，理由如下：一、本案争议的地块与生效判决认定的边角地地块存在本质区别。其一、本案争议的地块与生效判决认定的边角地地块性质不同。河南省高级人民法院（2017）豫行终2263号行政判决书判决认定的边角地与本案争议的地块存在本质区别，不具有参照性。生效判决认定的边角地属于与原出让地块密切关联、不具有独立性，且不具备独立出让条件，而本案争议的地块是与原出让地块完全独立的两个地块，具备独立出让条件。原告主张按原2009年10月出让成交价格直接受让并签订出让合同，于法无据。其二、本案争议的地块与实际地块位置、面积不同。原告诉请的地块为《国有建设用地使用权挂牌出让须知》载明的剩余地块，但是在实际收储、补偿、规划中涉及3.48亩居民楼的拆迁安置补偿，为此多支付860万元的补偿费。原告诉请的地块并不包括该3.48亩宗地，而该3.48亩宗地又在新的统一规划中，因此本案争议的地块与实际出让地块位置、面积不同。二、案涉宗地属于情势变更，不能按原成交价履行。答辩人如果按照2009年10月的成交价与原告签订案涉宗地出让合同，不仅违反法律规定，显失公平，而且会损害国家利益和社会公共利益。其一、答辩人不否认《国有建设用地使用权挂牌出让须知》是原出让合同的组成部分，依据该须知第十条第（十一）项中的约定，竞得人同时须按照该区域完整的控制性详细规划及现出让宗地的成交价补交出让金。2009年10月16日，原告作为竞得人，应在当时或合理的期限内按成交价先行缴纳案涉剩余土地的出让金，但在其竞得相应四块土地使用权之后长达11年之久，竞得人并未缴纳案涉剩余土地的出让金，即使在边角地履行缴纳义务后，仍未缴纳。因时隔11年之久，基准地价发生巨大变化。该区域住宅属于二级，基准地价已达到3,362元/㎡，商业属于三级，基准地价已达到2,839元/㎡。根据我国《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第十条的规定，土地属于国有资产，不同于一般的商品买卖，出让不得低于基准地价。如果按照当时的成交价且不考虑资金利息、竞买溢价等因素签订案涉宗地出让合同，显然违反法律强制性规定，显失公平。其二、案涉宗地拆迁、补偿远远超过2009年成本，如果仍然按照当时的成交价出让给原告，会造成损害国家利益和社会公共利益。焦作市土地收购储备中心收储的涉案地块本不包括3.48亩居民楼用地，但为了整体规划需要，焦作市土地收购储备中心与焦作市山阳区人民政府签订了焦储地合2020-13号协议，额外支付860万元拆迁补偿费用。依据焦作市土地收购储备中心与焦东街道办事处签订的协议，焦作市土地收购储备中心额外支付环境治理费用485,722.03元。这些费用均涉及国家利益和社会公共利益。仅以3.48亩居民楼的拆迁补偿为例，每亩仅拆迁补偿费用高达247.12万元/亩，即3,705元/㎡。在不考虑出让其他成本的前提下，该地块的出让价格应起码高于拆迁补偿成本3,705元/㎡。如果按照原成交均价95万元／亩（即1,425.7元／㎡）与原告签订出让合同，显然损害国家利益和社会公共利益。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条的规定，原告的诉求不应支持。原告在起诉时提供以下证据证明其曾于2020年8月3日向被告提出关于办理焦国用（2008）第139号土地证项下未处置地块出让手续申请事项：1、2009年9月14日《JGT2009-21号国有建设用地使用权挂牌出让须知》（简称《出让须知》）。2、2009年11月26日豫（焦）出让（2009）第0041号《国有建设用地使用权出让合同》（简称《出让合同》）；2010年5月12日《豫焦出让〔2009〕第0041号《国有建设用地使用权出让合同》补充协议》（简称《补充协议》）。以上证据证明指向：《出让须知》作为《出让合同》的组成部分，该须知第十部分第（十一）项明确载明案涉（2008）第139号土地项下剩余土地，竞得人按现出让宗地的成交价补交出让金，故被告应按约定将案涉土地以宗地成交价每平方米1,425.70元出让原告。3、（2017）豫08行初6号行政判决及（2017）豫行终2263号行政判决各一份。证明指向：2017年原告就案涉土地及JGT2009-21号宗地北侧的边角地向焦作中院提起诉讼，焦作中院及河南省高院经审理认为：被告应按《出让须知》约定宗地成交价即每平方米1,425.70元出让案涉土地及JGT2009-21号宗地北侧的边角地，并判决支持边角地诉请部分。案涉土地因诉讼时尚不具备出让条件，生效判决明确原告可待具备出让条件后主张。目前，案涉土地已具备出让条件，被告理应按《出让须知》及生效判决履行出让义务。4、《关于办理焦国用（2008）第139号土地项下未处置土地出让手续的申请》；邮政交寄单及收据各一份。证明指向：2020年8月3日，原告向被告发函，请被告将原焦国用（2008）第139号土地证项下剩余未处置土地按1,425.70元每平方米价格出让给原告。被告至今未予答复也未予办理，故而提起本诉。经质证，被告认为，一、对《JGT2009-21号国有建设用地使用权挂牌出让须知》的真实性不持异议。但对该证据的关联性、证明指向均有异议。该证据仅能证明2009年9月14日当时发布的JGT2009-21号国有建设用地使用权挂牌出让须知，原告应按照须知要求在合理时间缴纳相应土地使用权出让金，但原告并未履行约定，被告享有同时履行抗辩权；且时隔11年之久后，基准地价已发生巨大变化，涉案宗地实际补偿、规划也与原出让须知不同，如果仍按照原出让须知直接出让给原告，会造成社会公共利益遭受重大损失，因此不能按照原出让直接签订出让合同。二、对《国有建设用地使用权出让合同》真实性、合法性无异议，但对原告证明指向有异议。该证据仅能证明已出让土地使用权的每平方米单价，不能证明案涉宗地的出让价款。三、对河南省高级人民法院作出的（2017）豫行终2263号行政判决书的真实性、合法性无异议，但对该证据关联性、证明指向有异议。该证据仅能证明双方对边角地的争议最终解决结果，不能证明案涉宗地需依据边角地的判决为出让依据。两者之间不具有可参照性，边角地不具有独立出让条件，但案涉宗地具有独立出让条件，且与原补偿、规划存在明显差异，如果按照边角地的判决为案涉宗地的出让依据，违反我国土地出让的强制性规定，也会造成社会公共利益重大损失。四、对原告提供的该证据真实性不清楚，即使是真的也是原告单方申请，被告无法违背法律规定，不顾及社会公共利益为其办理相关手续，这也是双方争议的焦点，被告相信法院最终的判决。被告在法定期限内向本院提供了以下证据及依据：第一组证据，1、《JGT2009-21号国有建设用地使用权挂牌出让须知》；2、《成交通知书》；3、《国有建设用地使用权出让合同》；4、《补充协议》一份；证明指向：以上证据证实经焦作市人民政府批准，焦作市自然资源和规划局委托焦作市地产交易中心于2009年9月14日发布JGT2009-21号国有建设用地使用权挂牌出让须知，公开出让四个地块，四个地块由原焦国用（2008）第139号土地证项下部分土地和焦作市群英水泥厂原土地组成，对周边边角地及原焦国用（2008）第139号土地证项下剩余土地附出让条件为“竞得人须按照该区域完整的控制性详细规划及现出让宗地的成交价补交出让金，焦作市国土资源局在征收、收购及拆迁、安置补偿到位后，为竞得人办理供地手续，竞得人进行开发建设”，即竞得人应在竞得地块后按成交价补交剩余土地的出让金。2009年10月16日，叶利成竞得四个地块，并根据出让须知第十条第（二）项的约定，成立了原告公司，由原告与被告签订出让合同及补充协议，约定双方权利义务。由于原告未在合理时间缴纳剩余土地出让金，被告享有后履行或同时履行抗辩权。原告的请求于法无据。第二组证据：5、焦作市人民政府焦政文（2019）5号文件；6、焦作市市区住宅用地级别与基准地价图；7、焦储地合（2020）13号土地储备合同及票据；8、20户居民收储协议及注销手续等；9、焦储地2013-20、21号储备土地环境整理费结算协议及票据；证明指向：以上证据证实自2019年3月1日起，焦作市市区土地级别与基准地价相应调整，作为土地统计、供应、交易的依据。案涉宗地级别住宅为二级，基准地价为3,362元/平方米，商业为三级，基准地价为2,839元/平方米。土地出让不得低于基准地价。而且案涉宗地实际规划调整后额外将3.48亩剩余土地外的宗地纳入统一规划，支出补偿费用860万元，额外支出涉及四城联创的环境整理费用48.572203元。如果按照原成交价与原告签订出让合同，不仅违反法律强制性规定，而且会损害国家利益和社会公共利益。以3.48亩居民楼的拆迁补偿为例，每亩仅拆迁补偿费用高达247.12万元/亩，即3,705元/平方米。在不考虑出让其他成本的前提下，该地块的出让价格应起码高于拆迁补偿成本3,705元/平方米。如果按照原成交均价95万元／亩（即1,425.7元／平方米）与原告签订出让合同，显然损害国家利益和社会公共利益。案涉宗地出让应适用情势变更。经质证，原告认为，对第一组证据的质证意见：真实性无异议，证明指向有异议。2009年9月14日《出让须知》系出让合同的组成部分，被告应当按约定全面履行义务。《出让须知》第十部分第（十一）项明确约定案涉（2008）第139号土地项下剩余土地，竞得人按现出让宗地的成交价补交出让金，而宗地成交价为每平方米1,425.70元，原告诉请符合约定，应予支持。关于土地出让金的缴纳时间：根据被告提供的证据7、8，案涉土地于2020年8月具备出让条件，在此之前被告要求原告先行支付土地出让金没有事实和法律依据。关于被告“原告应先行支付土地出让金”的抗辩理由：焦作中院（2017）豫08行初6号判决第14-15页、河南省高院（2017）豫行终2263号判决第11-12页均作了完整的回应和评价，对被告理由不予采纳。对第二组证据质证意见：真实性无异议，关联性及证明指向有异议。证据5、6与本案无关，案涉土地于2009年已经出让给原告，只是因为土地不具备出让条件未办理后续手续。该等证据作为2019年发布的法律文件只能适用于2019年以后的土地出让，对本案不适用。证据7、8、9证实案涉土地已经完成征收补偿，已具备出让条件，被告应按《出让须知》履行义务。关于案涉土地之外的土地问题：案涉土地之外土地不属于原告诉请范围及本案审理范围，被告可以按国家招拍挂规定依法对外出让。关于被告提出的“情势变更”抗辩意见：焦作中院（2017）豫08行初6号判决第15页、河南省高院（2017）豫行终2263号判决第11页均作了完整的回应和评价，对被告理由不予采纳。对第三组证据质证意见：真实性无异议，关联性及证明指向有异议。该组证据均为法律条文，法律依据不能证明案件事实。被告证明指向是否成立应结合案件事实进行认定。对于被告证明指向提到的抗辩意见，焦作中院（2017）豫08行初6号判决及河南省高院（2017）豫行终2263号判决本院认为部分，均作了完整的分析和评判，两级法院经审理一致认为被告抗辩无法律和事实依据，且有违现代法治社会倡导的诚实信用原则，被告证明指向不能成立。经庭审质证，本院对证据作如下确认：一、关于原告的证据，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳。二、关于被告的证据，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳。本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：中弘公司的经营范围为，限承担建筑面积10万平方米以下（分期开发的项目按项目总规模计算）的房地产开发项目。JGT2009—21号宗地原为焦作市天方建材有限公司（2006年1月破产）和焦作市群英水泥厂（2002年7月破产）使用的国有建设用地。为解决原焦作市天方建材有限公司职工安置费用，2008年10月，该公司被焦作市建设投资（控股）有限公司购买了土地使用权，焦国用（2008）第139号土地证项下的土地面积为165，060㎡。原焦作市群英水泥厂国有建设用地使用权于2007年12月被焦作市土地收购储备中心收购，收购面积为38，055.6㎡。焦作市人民政府于2009年6月以焦政土字【2009】54号文件收回了该国有建设用地使用权。原焦作市规划局已将该土地所在区域规划调整为住宅用地、商业用地和城市道路用地，规划住宅用地面积124，179㎡、商业用地面积，16，764㎡。2009年9月3日，经报请焦作市人民政府领导批准，焦国用（2008）第139号土地证项下165，060㎡国有建设用地使用权被收回，与焦作市土地收购储备中心收储的原焦作市群英水泥厂用地一起处置；成交价款全额上缴市财政，焦作市土地收购储备中心与焦作市建设投资（控股）有限公司据实与市财政结算收储支出；该宗地周边边角地及焦国用（2008）第139号土地证项下剩余土地，由山阳区政府负责做好拆迁、安置及征收补偿工作，费用在土地出让金中列支；国土局在土地征收、收购及拆迁、安置、补偿到位后，按照该区域完整的控制性详细规划及现出让宗地的成交价补缴土地出让金后为竟得人办理供地手续，竟得人进行开发建设。2009年9月14日，经焦作市人民政府批准，焦作市地产交易中心受焦作市国土资源局委托，发布《JGT2009-21号国有建设用地使用权挂牌出让须知》，其中载明，出让人为焦作市国土资源局，具体组织实施由焦作市地产交易中心承办（发布挂牌出让公告、组织竞买报名、报价、签订成交确认书）。该宗地出让面积为140，983㎡（合211.47亩），其中，地块一面积为49，597㎡（，地块一面积为49地块二面积为45，141㎡（，地块二面积为45地块四面积为35，694㎡（，地块四面积为35地块五面积为10，551㎡（，地块五面积为10土地现状为净地。JGT2009-21号宗地是由焦作市建设投资（控股）有限公司焦国用（2008）第139号土地证项下的部分土地和焦作市群英水泥厂土地组成。周边边角地以及焦作市建设投资（控股）有限公司焦国用（2008）第139号土地证项下剩余土地，由山阳区政府做好拆迁、安置及征收补偿工作。竟得人须按照区域完整的控制性详细规划及现出让宗地的成交价补交出让金。焦作市国土资源局在土地征收、收购及拆迁、安置、补偿到位后，为竟得人办理供地手续，竟得人进行开发建设。2009年10月16日，焦作市地产交易中心与中弘置业经办人签订《成交确认书》。同年11月26日，焦作市国土资源局与中弘置业签订豫焦出让（2009）第0041号《国有建设用地使用权出让合同》，其中约定，本合同项下出让宗地编号为1-14，宗地总面积为140，983㎡，其中出让宗地面积为140，983㎡，出让宗地的平面界址图见附件1，出让宗地竖向界限见附件2；出让总价为2.01亿元，出让单价为1,425.7元／㎡。2009年11月30日，中弘公司缴纳了JGT2009-21号宗地的定金9,000万元。2010年5月12日，中弘公司与自然资源局签订豫（焦）出让（2009）第0041号《国有建设用地使用权出让合同》及其补充协议，双方就JGT2009-21号宗地的出让金额缴纳方式、金额及土地使用权登记等问题达成相关补充协议。2010年7月28日，焦作市国土资源局以焦国土资【2010】137号文件的形式呈请焦作市人民政府，将山阳路东侧、JGT2009-21号宗地西侧的17.29亩国有建设用地按JGT2009-21号宗地的成交价出让给中弘公司，获焦作市人民政府批准。2012年12月13日，中弘公司缴纳了JGT2009-21号宗地地块一的土地出让金，于同月21日取得焦国用（2012）第04447号国有土地使用证。2013年8月30日，中弘公司缴纳了JGT2009-21号宗地地块二的土地出让金并于同年11月5日取得焦国用（2013）第05552号国有土地使用证。2013年7月31日，焦作市人民政府作出焦政土【2013】251号文件，将JGT2009-21号宗地北侧边角地纳入政府土地储备库。2014年8月6日，焦作市土地收购储备中心等单位与焦作市山阳区凤凰实业公司签订《征收土地补偿协议》，对焦作市山阳区凤凰实业公司位于山阳路东侧、中弘名都小区北侧面积为14.47亩的土地实施征收，约定，土地补偿费及地面附着物补偿费用合计240.6324万元支付给焦作市山阳区凤凰实业公司。2016年7月1日和8月19日，中弘公司分别向焦作市人民政府和焦作市国土资源局主张JGT2009-21号宗地北侧边角地的出让事项和JGT2009-21号宗地地块一、地块二出让金的利息问题，在未、地块二出让金的利息问题年1月5日向河南省焦作市中级人民法院提起诉讼。2017年7月24日，河南省焦作市中级人民法院作出（2017）豫08行初6号行政判决，判决焦作市国土资源局应当在本判决生效后三十日内将JGT2009-21号宗地北侧的边角地以每平方米1,425.70元的价格出让给中弘公司（具体面积以签订出让合同时测量部门的测量数据为准）；驳回中弘公司的其他诉讼请求。双方均不服判决提起上诉。2018年3月26日，河南省高级人民法院作出（2017）豫行终2263号行政判决，判决驳回双方的上诉，维持原判。2019年2月20日，焦作市人民政府印发《关于更新市区土地级别与基准地价的通知》（焦政文【2019】5号），自2019年3月1日起执行《焦作市市区土地级别与基准地价表》，作为我市市区今后土地统计、供应、交易的依据。2020年7月24日，焦作市土地收购储备中心与焦作市山阳区人民政府签订《土地储备合同》，收储位于山阳路焦东百货超市东侧原市水泥厂2层宿舍楼占地，总面积2，318㎡（合3.48亩），需征迁居民20户，征迁安置补偿面积1，735㎡，20户居民征迁安置费按860万元确定，由焦作市山阳区人民政府包干使用。2020年7月29日，焦作市山阳区人民政府收到焦作市土地收购储备中心征迁安置费700万元，同年8月19日收到160万元。焦规控土字［2009］第16号控制性详细规划将其中的211.42亩土地进行了规划，由规划道路划分成了四个地块，地块一74.39亩，地块二6，地块一74地块四5，地块二67地块五1，地块四53JGT2009-21号宗地南侧及东南侧，有焦国用（2008）第139号土地证项下未处置的土地，分别为，南侧地块一13，854㎡、东南侧地块二12，255㎡。2013年11月13日，焦作市人民政府作出焦政土【2013】249号文件，将前述地块纳入政府土地储备库。原焦作市国土资源局、原焦作市规划局，整合至自然资源局。本院认为，本案为继续履行国有建设用地使用权出让合同纠纷。本案中，《JGT2009-21号国有建设用地使用权挂牌出让须知》发布于2009年9月3日，豫（焦）出让（2009）第0041号《国有建设用地使用权出让合同》及其补充协议签订于2009年11月26日。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。参照当时有效的《中华人民共和国民法通则》第六条、第七条规定，民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，扰乱社会经济秩序。国家政策，是国家为了实现一定历史时期的路线和任务而制定的国家机关的行动准则。涵盖国家机关以权威形式标准化地规定，在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实现的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。根据《党政机关公文处理工作条例》第三条、第八条规定，党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。公文种类包括意见、通知等。意见，适用于对重要问题提出见解和处理办法。通知，适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。公共利益概念是界定政府行为必要性的主要界限。公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，它不同于国家利益和集团（体）利益，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征。公共利益能够满足一定范围内所有人生存、享受和发展的、具有公共效用的资源和条件。国家利益、社会公共利益，是公共利益的下位概念。参照当时有效的《中华人民共和国合同法》第六条、第七条规定，当事人行使权利、履行义务应当遵守诚实信用原则。当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。诚实信用原则，是合同法确立的基本原则。首先在债法里，当事人不管有多少知识，但对未来的情况是无法预见的，但如果当事人能够诚实信用的，合同就能得到严守，反之，合同再完美，都不可能得到严守。再从经济效能考虑，当事人能够遵循该原则，则效率能够达到最高。第三，合同法强调诚实信用原则，是考虑到在此上建立一个义务群，对当事人的行为进行规范。这个义务群，在合同的全过程中的每个环节，交易的当事人都要受到诚实信用原则的规范。只有如此，才能强调交易的信用，维护交易的秩序。根据《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发【2010】151号）的规定，土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得“毛地”出让。要严格限制低密度大户型住宅项目的开发建设，住宅用地的容积率指标必须大于1。各类住房建设项目应当在划拨决定书和出让合同中约定土地交付之日起一年内开工建设，自开工之日起三年内竣工。宗地，是指土地使用权人权属界址范围内的地块，权属界址线所封闭的地块。一般情况下，一宗地为一个权属单位；同一个土地使用者使用不相连的若干地块时，则每一地块分别为一宗。毛地，是指城市旧区范围内，尚未经过拆迁安置补偿等土地开发过程、不具备基本建设条件的土地。根据《国土资源部关于印发＜关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）＞的通知》（国土资发【2016】147号）的规定，城镇低效用地再开发涉及边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星用地，可一并进行改造开发，但单宗零星用地面积原则上不超过3亩，且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%。边角地是指在城市规划区或者村庄规划区内难以单独出具规划条件、被“三旧”改造范围地块与建设规划边沿或者线性工程控制用地范围边沿分离（割）、面积小于3亩的地块。夹心地是指在城市规划区或者村庄规划区内难以单独出具规划条件、被“三旧”改造范围地块包围或者夹杂于其中、面积小于3亩的地块。插花地是指在城市规划区或者村庄规划区内难以单独出具规划条件、与“三旧”改造范围地块形成交互楔入状态、面积小于3亩的地块。生地，是指国土局尚未出让、拍卖、划拨土地使用权的土地。净地，是指已经完成拆除，地面平整，并且不存在未被拆除，地面平整构筑物等其他设施的土地。与其相对的是毛地，毛地指地上存在需要被拆除的建筑物、构筑物等其他设施的土地。从物质的角度来讲，净地是指完成基础设施配套，场地内达到开工条件的土地；从权属的角度看，净地是指没有设定他项权利、土地占有、使用、收益、处分等权利不受限制的土地。根据《河南省土地储备暂行条例》（豫国土资发【2018】132号）第二条、第二十二条规定，本办法所称土地储备，是指县级（含）以上国土资源部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。储备土地完成前期开发，并具备供应条件后，应纳入当地市、县土地供应计划，由市、县国土资源管理部门统一组织土地供应。按规定必须纳入土地储备范围而未进行储备的土地不得供应。土地储备机构应将储备土地的相关信息及时录入自然资源部土地储备监测监管系统，并取得土地储备地块“电子监管号”，未取得土地储备地块“电子监管号”的储备土地不得供应。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第十条规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限批准后，由土地管理部门实施。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（2002年5月9日国土资源部令第11号公布，2007年9月21日修订，2007年9月28日国土资源部令第39号发布）第二条第四款、第六条、第七条、第十条规定，挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟定拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件。该文件应当包括出让公告、投标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。标底或者底价不得低于国家规定的最低标准。确定招标标底，拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价、投标、竞买保证金，应当实行集体决策。招标标底和拍卖挂牌的底价，在招标开始前和拍卖挂牌出让活动结束之前应当保密。参照《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条第一款规定，民事诉讼应当遵循诚实信用原则。诚实信用原则通常分为两类，一类是行为意义上的诚实信用，另一类是实质意义上的诚实信用。行为意义上的诚实信用，是指当事人及其他诉讼参与人在诉讼中实施诉讼行为、行使诉讼权利或履行诉讼义务，以及法官行使国家审判权进行裁判，应当诚实、信用。实质意义上的诚实信用，是指法官、当事人以及其他诉讼参与人在诉讼过程中须维持双方当事人利益平衡、当事人利益与社会利益的平衡，其实质是公正与衡平。行政法中的行政优益权，是行政机关在行政合同中所享有的较行政相对人优先的权利，依法选择合同相对方的权利、对合同履行的指挥权和监督权、单方面变更和解除合同的权利、制裁权。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十条第一款规定，房地产开发企业是以盈利为目的，从事房地产开发和经营的企业。参照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（二）》第二十六条规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在签订合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或解除。本案中，讼争地块属于土地储备地块，没有证据证明该宗地的相关信息已录入自然资源部土地储备监测监管系统，并取得“电子监管号”；《JGT2009-21号国有建设用地使用权挂牌出让须知》发布，豫（焦）出让（2009）第0041号《国有建设用地使用权出让合同》及其补充协议签订后，焦作市人民政府印发《关于更新市区土地级别与基准地价的通知》，客观情况发生了当事人在签订合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，对讼争地块以每平方米1,425.70元出让给中弘公司，违反国家政策，损害社会公共利益；自然资源局有权行使行政优益权。综上所述，原告中弘公司的诉讼请求，有悖国家政策，有悖诚实信用原则，理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国民法通则》第六条、第七条，《中华人民共和国合同法》第六条、第七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条第一款及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（二）》第二十六条的规定，判决如下：驳回原告焦作中弘卓越置业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中弘公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  刘征安人民陪审员  赵 彬人民陪审员  邵洪文二〇二〇年十一月二十七日书 记 员  段园园附相关法条：《中华人民共和国民法通则》第六条民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。第七条民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。《中华人民共和国合同法》第六条当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。第七条当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条民事诉讼应当遵循诚实信用原则。当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第二十六条合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。