重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝02行终257号 上诉人（原审原告）任贤明，男，汉族，1971年5月4日出生，住重庆市巫溪县。 委托代理人陈杨，北京安博（成都）律师事务所律师， 被上诉人（原审被告）巫溪县规划和自然资源局，住所地重庆市巫溪县柏杨街道春申大道**，统一社会信用代码11500238MB1607453C。 法定代表人李勇，局长。 被上诉人（原审被告）巫溪县古路镇人民政府，住，住所地重庆市巫溪县古路镇兴盛街**一社会信用代码11500238745333694W。 法定代表人段家宁，镇长。 上诉人任贤明因请求履行征地补偿安置法定职责一案，不服重庆市巫溪县人民法院(2020)渝0238行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，因重庆市奉溪(奉节一巫溪)高速公路建设征收土地，任贤明位于重庆市巫溪县古路镇白家村的房屋处于被征收范围。对该房屋的征收，2009年9月1日，巫溪县古路镇人民政府(简称古路镇政府)作为甲方与乙方任贤明签订《重庆奉溪高速公路巫溪县征地住房拆迁安置销号合同》，约定乙方履行自行拆（清）除建（构）筑物及其它附属物等义务，甲方向乙方支付房屋补偿费、房屋拆迁补偿费等共计18.5353万元、奖金16293.00元。后，任贤明领取补偿费19.2744万元、奖金16293.00元。该销号合同已履行完毕。 之后，任贤明自行打印申请一份，该申请载明:“因奉溪高速公路建设须拆除其在白家村街道房屋一栋，建筑面积500平方米。经古路镇政府拆迁组与其协商，由古路镇政府拆迁组负责拆除其现居住的房屋，其房屋拆除补偿按照高速公路补偿办法进行补偿(不含土地占地补偿)，其房屋拆除由古路镇政府拆迁组补偿半年房屋租金供一家四口人居住。古路镇政府拆迁组、古路镇党委政府研究同意作以下承诺:在城镇规划区内无偿提供门面房两个，由其优先选择地段并在古路镇境内自行选择地段修建面积500平方米左右房屋一栋，由古路镇政府负责办理房屋建设相关手续及费用(国土、城建、房屋产权以及水电等)。为确保双方权利和义务，特申请古路镇政府履行上述相关承诺事项。”时任古路镇政府副镇长付兴武在该申请书上签注“情况属实，付兴武，2009、12”，且古路镇政府加盖公章。任贤明现诉至法院，请求：1、判令巫溪县规划和自然资源局（简称巫溪县规自局）、古路镇政府立即向其交付2个位于巫溪县古路镇城镇规划区内的门面房，如不能交付则按照市场价值以现金方式补偿；2、判令巫溪县规自局、古路镇政府立即为其位于古路镇上古街道的自建房办理产权登记手续并承担相应的费用。 2006年11月，巫溪县人民政府作出巫溪府发(2006）52号通知，称经县政府研究决定成立奉溪高速公路巫溪建设指挥部，并在古路等镇分别设立征地拆迁及群众工作组，由该工作组负责本辖区内的征地拆迁服务等工作。2007年8月，奉溪高速公路巫溪建设指挥部作出巫溪高指发(2007)2号通知，决定成立沿线乡镇高速公路建设协调办公室，并明确该办公室职责为在县指挥部的领导下，充分履行服务协调职能，确保工程建设顺利进行;负责做好征地拆迁、安置补偿等工作的宣传发动组织工作等。以及明确古路镇协调办公室的主任为镇党委书记、副主任为副镇长付兴武。2007年10月，巫溪县人民政府办公室以巫溪府办发(2007)99号通知，称《巫溪县高速公路征地拆迁补偿安置办法》已经县政府常务会议审定，要求遵照执行，并附该《办法》。该《办法》第五条规定:工程建设征收土地由建设单位向巫溪县国土资源和房屋管理申请，该局在县高速公路指挥部的领导下，依法组织实施。 另查明，对于任贤明要求兑现承诺请求，古路镇政府2018年12月7日作出古路信访初字(2018)7号信访事项处理意见，认为任贤明所反映的信访事项，房屋补偿款当年已经补偿到位;房产证现在也可以办理;其他事项因有争议，建议通过诉讼渠道解决。 还查明，重庆市第二中级人民法院(2019)渝02行终321号行政裁定书第3页最后一段（经审理查明部分）载明：“审理中，镇政府对任贤明自书申请书上加盖的公章系镇政府公章，以及‘情况属实;付兴武;2009、12’是由时任镇政府副镇长的付兴武签注的事实无异议。但认为付兴武签注‘情况属实’只是表明对任贤明拆迁一事属实，而不是承诺补偿门面。” 原审法院认为，任贤明认为行政机关不履行由付兴武签名、古路镇政府盖章的申请，是本案适格的原告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”古路镇政府在奉溪高速公路建设中承担签订协议、协调处理各种矛盾等工作，视为接受巫溪县规自局的委托，古路镇政府不是本案适格的被告。巫溪县规自局是巫溪县土地行政主管部门，是本案适格的被告。 本案中，甲方古路镇政府与乙方任贤明于2009年9月1日签订《重庆奉溪高速公路巫溪县征地住房拆迁安置销号合同》，该合同系双方的真实意思表示，该合同已履行完毕。 原告任贤明在销号合同即征收补偿协议已经履行完毕的情况下,自行打印申请,要求古路镇政府履行其自行打印申请的内容。首先，对申请中“由古路镇政府负责办理房屋建设相关手续”的要求，任贤明应当按照相关法律、法规等的规定依法申请和办理。其次，该申请的其他内容明显于法无据，且损害社会公共利益。综上，对任贤明提出的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回任贤明的诉讼请求。 任贤明不服该判决提起上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律错误，损害了上诉人的合法权益，请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人巫溪县规自局、古路镇政府未提交答辩意见。 巫溪县规自局举证期限内提交并在原审庭审中举示如下证据、依据： 第一组： 1、巫溪县规划和自然资源局的机构代码证复印件； 2、法定代表人身份证明原件； 3、李勇的身份证复印件。 第二组： 1、渝府地（2008）655号文件复印件； 2、渝府地（2013）1370号文件复印件； 3、巫溪府发（2006）52号文件复印件； 4、重庆奉溪高速公路巫溪县征地住房拆迁安置销号合同复印件； 5、任贤明的房屋调查登记表复印件； 6、巫溪县高速公路征地拆迁补偿分户花名册复印件。 第三组： 1、《土地管理法》打印件； 2、巫溪府办发（2007）99号文件复印件。 古路镇政府举证期限内提交并在原审庭审中举示如下证据： 1、巫溪府发（2006）52号文件、巫溪高指发（2007）2号文件、巫溪府发（2007）99号文件复印件； 2、奉溪高速公路（巫溪段）房屋拆迁统计表复印件； 3、重庆市奉溪高速公路巫溪县征地住房拆迁安置销号合同（2009）年01号； 4、奉溪高速公路指挥部拆迁补偿花名册复印件； 5、奉溪高速公路指挥部拆迁奖金兑付花名册复印件； 6、巫溪县人民法院行政审判笔录复印件； 7、巫溪县人民法院（2019）渝0238行初30号行政裁定书复印件； 8、重庆市第二中级人民法院（2019）渝0238行终321号行政裁定书复印件； 9、付兴武的询问笔录原件。 任贤明原审庭审中举示如下证据： 1、《重庆奉溪高速公路巫溪县征地住房拆迁安置销号合同》。 2、任贤明申请、任方武申请。 3、《信访事项告知书》、《古路镇人民政府信访事项处理意见书》、《任贤明信访事项情况说明》。 4、（2019）渝02行终321号行政裁定书。 原审法院对上述经质证的证据认证如下：巫溪县规自局举示的证据，第一组、第二组、第三组2号证据，任贤明及古路镇政府对其三性均无异议，原审法院予以确认。第三组1号为法律规定，系依据。古路镇政府举示的证据，1-8号证据，任贤明及巫溪县规自局对其三性均无异议，原审法院予以确认。9号证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条的规定，原审法院不予采信。任贤明举示的证据，1号证据，巫溪县规自局、古路镇政府对其三性均无异议，原审法院予以确认。2号证据中任方武申请与本案不具有关联性，原审法院不予采信。2号证据中任贤明申请及3、4号证据真实合法，与本案具有关联性，原审法院予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。本院查明事实与原审法院查明事实无异。 本院认为，争议各方对本案属人民法院行政诉讼受案范围等问题无异议，本院予以确认，不再赘述。 本案中，上诉人任贤明依据其自书的“申请”请求被上诉人履行交付门面房、办理产权登记手续等法定职责。对于该“申请”的性质，本院于2019年10月17日作出的（2019）渝02行终231号生效行政裁定已认定“对于任贤明所称口头协议内容，实际上是在2009年12月以时任镇政府副镇长的付兴武在该申请书上签注‘情况属实’和镇政府加盖公章而被确认，即是任贤明所称口头协议以书面形式得到反映。因此，本案实质涉及行政协议”。因此，任贤明以其自书的“申请”请求被上诉人履行法定职责，实际上为请求被上诉人履行行政协议。任贤明的诉讼请求是否成立，取决于由时任古路镇政府副镇长的付兴武在申请书上签注‘情况属实’和古路镇政府加盖公章而被确认的协议是否合法有效。本院对此认为，《巫溪县高速公路征地拆迁补偿安置办法》第十九条规定，房屋拆迁安置实行货币安置，被拆迁户新建住宅其宅基地标准按每人30平方米计算，3人以下户按3人计算（含3人），4人户按4人计算，5人以上户按5人计算（含5人）。宅基地由村、社自行调剂解决，严禁占用基本农田。依据案涉“申请”内容，被上诉人需在城镇规划区内无偿为任贤明提供门面房两个，任贤明可在巫溪县古路镇境内自行选择地段修建面积为500平方米左右房屋一栋。在任贤明已与古路镇政府签订《重庆奉溪高速公路巫溪县征地住房拆迁安置销号合同》，并已获取房屋补偿费、房屋拆迁补偿费、附属设施补偿费等补偿费19.2744万元、奖金16293.00元的情况下，前述“申请”内容明显超出了《巫溪县高速公路征地拆迁补偿安置办法》所规定的补偿安置标准。古路镇镇政府对任贤明自书的“申请”加盖公章确认，缺乏法律依据。 行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺或达成的协议必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益、社会公共利益。在集体土地上的房屋征收过程中，征收补偿的款项均来源于公共财政，对征收补偿款不进行合理控制必然会对社会公共利益造成不利影响。本案中，以“申请”方式反映的行政协议明显超出了《巫溪县高速公路征地拆迁补偿安置办法》所规定的补偿安置标准，若对任贤明给予“申请”内容中的补偿，势必导致来源于公共财政的征收补偿款出现不合理支出的情况，对社会公共利益宜造成不利影响。 判断行政协议是否属于无效协议，既应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，亦需适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”依据上述规定，案涉“申请”内容有损社会公共利益，古路镇政府对任贤明自书的“申请”加盖公章确认，缺乏法律依据。因此，本案以“申请”方式反映的行政协议应属于无效的行政协议。任贤明依据无效的行政协议请求被上诉人履行交付门面房、办理产权登记手续等法定职责，缺乏法律依据，原审判决驳回其诉讼请求，判决结果正确。任贤明的上诉理由和上诉请求不成立，本院不予支持。 综上，原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人任贤明负担。 本判决为终审判决。 审判长  郝伟光 审判员  程 杨 审判员  蒋乾巽 二〇二〇年十一月二十四日 书记员  谭淋月