山西省高级人民法院   行政判决书   （2020）晋行再25号   抗诉机关山西省人民检察院。   再审申请人（一审原告、二审上诉人、原再审申请人）杨某，榆社县人。   委托代理人郭某，山西远志律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审被上诉人、原再审被申请人）榆社县人民政府。   法定代表人韩某。   委托代理人宋某。   委托代理人樊某，山西杜聿律师事务所律师。   一审原告、二审上诉人、原某1，榆社县人。   一审原告、二审上诉人、原某2（已故），榆社县人。   一审原告、二审上诉人、原某3，榆社县人。   一审原告、二审上诉人、原某4，榆社县人。   原审第三人榆社县讲堂乡上赤土村村民委员会。   法定代表人李某。   委托代理人程某。   杨某等5人因与榆社县人民政府、原审第三人榆社县讲堂乡上赤土村村民委员会林业行政登记一案，杨某不服山西省晋中市中级人民法院（2015）晋中中法行终字第162号行政判决，向山西省人民检察院申请抗诉，山西省人民检察院于2020年4月2日作出晋检民（行）监[2019]140XXXXXXXX号抗诉书，本院于2020年6月3日作出（2020）晋行抗1号行政裁定书，裁定本案由本院提审，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，各方当事人及委托代理人均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   原一审榆社县人民法院（2012）榆行初字第1-2号行政判决认定，2005年1月6日，第三人上赤土村委会依据山西省人民政府晋政函（2001）39号“关于榆社县调整乡镇行政区划的批复”文件和榆社县人民政府榆政林发（2004）93号“关于开展权属登记发证工作实施方案的通知，向榆社县人民政府“林权登记发证办公室提出申请，要求将榆社县人民政府1982年7月15日颁发给”讲堂公社上赤土大队石门小队的（81）榆政字第139-145号林权证统一变更为上赤土村委会，2005年6月1日经讲堂乡人民政府审核，同意上报林业局审核，县林业局经实地勘测制图并进行公示后于2006年10月20日终审，同意报请县人民政府发证。榆社县人民政府于2006年11月23日给第三人上赤土村委会颁发了林权证。上述为本案行政行为的基本事实。   杨某等5人对该行政行为不服，向榆社县人民法院提起行政诉讼，一审中杨某等5人诉称：原告所在的东石门村以李锦华沟口为界线，以南为第三人所在地上赤土村，以北为东石门村，历史以来界限明确。原告方居住的东石门林地于1982年7月15日由被告确权颁发了林权证，但2006年11月23日被告又毫无依据的将东石门村集体全部山林权属变更到上赤土村集体名下，并颁发了林权证。为维护我们集体的合法权益不受侵犯，特诉至人民法院，请求依法判令撤销被告无依据变更东石门集体全部山林权属给上赤土村并颁发林权证的非法行政行为。   被告榆社县人民政府一审中辩称，一、原告所属东石门不具有独立的主体资格。依据山西省人民政府晋政函[2001]39号文件和榆社县人民政府榆政发[2001]1号文件，东石门己归属上赤土行政村，其只是作为一个村民小组，而村民小组的法律地位是村民委员会的组成部分，其行使权利，履行义务只能在村民委员会内部，对外则由村民委员会代表。从历史沿革来看，村民小组是由生产队演化而来，具体到本案五名原告是作为东石门村村民小组全体成员代表村民小组提起行政诉讼，其不具有承担民事责任的能力，也没有组织机构，同样不能参加诉讼。从1982年起东石门村已不再是一个独立核算的主体，其所有债权债务均由上赤土村委会承担，显然东石门村不享有独立承担债权债务的主体资格。二、原告提起的行政诉讼已超过法定时效，其请求依法应驳回。榆社县政府颁发权属证书具体行政行为的时间是2006年，而原告在2007年就知道，但原告向法院提起行政诉讼的时间是2012年，显然超过了法定的诉讼时效，应依法驳回原告的诉讼请求。三、榆社县政府为第三人颁发证件的行政行为合法有效。首先由权利人提出申请，其次实行现场审核，再次进行公示，最后由林业部门代表政府登记审核验收并颁发证书，所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法有效，依法应予维持。   第三人榆社县讲堂乡上赤土村委会述称，县政府发证行为有效。石门村本来就不是行政村，历史以来是上赤土村的一个生产小队，1982年12月30日，上赤土村石门小队《财务平衡表》以及乡政府保存的1980年户籍簿、派出所1988年户籍簿和讲堂乡粮站与各村的××村，1983年施行家庭联产承包责任制起就不再是一个独立核算的农村集体经济组织。石门村人从90年代初就自发地以各种方式迁移户口，由原来的50人减少到现在的5人，该组织已自行消亡，其财产及债权债务均由上赤土村委会管理，其不再具有独立主体资格，原告的起诉应予驳回。   一审榆社县人民法院（2012）榆行初字第1-2号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法提起诉讼”。因此，有权提起行政诉讼的主体并不仅限于行政管理相对人，也包括与具体行政行为有法律上利害关系的主体。故原告具备行政诉讼主体资格。被告主张原告的请求超过起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定“公民、法人、或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为从作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案被告向第三人上赤土村委会颁发林权证的行政行为至原告起诉之日没有超过20年的起诉期限，人民法院应予受理。依据山西人民政府晋政函（2001）39号文件之规定，东石门村为上赤土村委会管辖下的自然村，榆社县林业局的《关于上赤土村石门自然村林权纠纷调查情况说明》证明，从1982年起东石门村已不再是一个独立核算的经济主体，其所有债权债务均由上赤土村委会承担。其财产也属上赤土村集体所有。原告提供的证据均不能证明原东石门村尚有组织机构，经济往来，该组织存在。被告榆社县人民政府为第三人上赤土村民委员会颁发林权证的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法有效应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：维持被告榆社县人民政府为第三人上赤土村民委员会颁发的编号为0142421O1O5JDSYMSYO106号林权证；驳回原告的诉讼请求。   杨某等五人不服一审判决上诉称，第一、一审判决认定从1982年起东石门村已不再是一个独二核算的经济主体，其所有债权债务均由上赤土村委承担，其财产也属上赤土村集体所有是错误的。首先，该认定所依据的《关于上赤土村石门自然村纠纷调查情况说明》是由榆社县林业局出具的，但该林业局并没有法律授权可以认定村集体经济组织合并与否，更未授权其有认定权。因此，该局的情况说明不能作为农村集体经济组织是否合并的依据。其次，榆社县人民政府给石门小队颁发林权证是1982年7月15日，证明石门小队其时还存在，并非所谓从1982年起东石门村已不再是一个独立核算的经济主体。再次，1984年3月11日榆社县林业局与石门小队签订《选林育苗扶助合同》也证明林业局《情况说明》的认定是错误的，其得出的以上结论与事实不符。第二、一审判决认定2005年被上诉人给上赤村村委颁证程序合法是错误的。首先，上赤土村委提出的登记申请不是一审判决认定的变更登记而是初始登记。其次2005年的登记没有经过公示，而一审判决却错误认定有过公示。综上，请二审法院撤销原判，依法支持上诉人的上诉请求。   被上诉人榆社县人民政府二审答辩称，第一、一审判决认定“东石门村已不是独立的经济主体，其债权债务应由上赤土村委承担。”是准确的，东石门村随着我国村民组织的重新规划历史变革已不存在，其权利义务已由上赤土村承担。1982年通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》作出如下修改，条文中的“人民公社”改为“乡、民族乡”，   “人民公社管理委员会”改为“乡、民族乡人民政府”;“人民公社主任、副主任和委员若干人”改为“乡长、副乡长’人民公社基本核算单位”改为“农村集体经济组织”1983年以后，取消人民公社制度，在人民公社的基础上重建乡体制，乡重新被确立为农村基层行政单位。1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第三条规定，村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。2001年山西省人民政府的晋政函[2001]39号关于榆社县调整乡镇行政区划的批复》，2001年晋中市人民政府晋政函（2001）4号文件，将东石门并入上赤土村委会。依据上述文件和榆社县人民政府榆政办发[2004]93号文件东石门已归属上赤土行政村。第二、榆社县人民政府为上赤土村委会颁发证件的行政行为合法有效，所依据的事实清楚，适用法规正确，程序合法有效。本案中，被上诉人是依据“榆政办发[2004]93号文件”，“榆社县开展林权登记发证工作实施方案”，并按照下列具体程序给本案第三人颁发证件的。首先有申请人提出申请，请求榆社县人民政府将1982年7月～15日颁发给讲堂乡上赤土大队石门小队的（81）榆政字第139-145号林权证统一变更为上赤土村委会，2005年6月1日经讲堂乡人民政府审核，同意上报林业局审核，县林业局经实地勘测制图后并进行公示后于2006年10月20日终审，同意上报榆社县人民政府发证，榆社县人民政府于2006年11月23日给上赤土村委会颁发了林权证。请求二审法院维持原判，驳回上诉。   原审第三人榆社县讲堂乡上赤土村民委员会二审答辩称，第一、上诉人所属东石门村不具有独立主体资格。石门村本来就不是行政村，历史以来就是上赤土村的一个生产小队，从我方提供的1982年12月30日上赤土村石门小队《财务平衡表》以及我村从乡政府调取的1980年户籍簿、派出所1988年户籍簿和讲堂粮站与各村的粮食订购表等材料证明，石门村是上赤土村的第三生产小队。从1983年实行家庭联产承包责任制起就相应撤销，不再是一个独立的农村集体经济组，所以各种账务和村务都是以上赤土村名义下发的。第二、石门小队属于山庄窝铺，自然条件极差，为了生活和生存，石门人从上世纪90年代初就自发地以各种方式迁移户口，由原来的50多人减员到现在的6人，这6人中只有2人在石门村居住，4人长期居住在外。第三、1995年第二轮土地承包时，因石门人少地多，所以除去他们每人分的3亩地外，剩余部分分给我村村民。长期以来上赤土村对包括上诉人在内的6人和我村村民一样对待。根据《村民委员会组织法》第五条第三款规定，村民委员会依照法律规定管理本村村民集体所有的土地和其他财产，可以认定上赤土村石门生产队所有财产均属于上赤土村民委员会所有。请求二审法院驳回上诉，维持原判。   晋中市中级人民法院（2015）晋中中法行终字第162号判决认定：杨某、郝改英、武三孩、苗粉仙、杨眉锋原为榆社县讲堂乡上赤土村东石门自然村人。石门自然村在1961年成为讲堂公社上赤土大队下的第三（石门）小队，1984年至2012年为讲堂乡上赤土村委会管辖。上诉人的户籍均为上赤土村，原石门自然村村民的养老、医疗保险、种粮直补均由上赤土村委会办理。1982年7月15日榆社县人民政府为原榆社县讲堂公社上赤土大队颁发了（81）榆政林政字第132号至138号林权证，同时为讲堂公社上赤土大队石门小队颁发了（81）榆政林政字第139号至145号林权证。2001年山西省人民政府批复了晋中市人民政府关于榆社县乡镇行政区划调整的请示（晋政函[2001]39号），依据该文件显示，讲堂乡作为保留乡，石门村为上赤土行政村管辖下之自然村。2005年1月6日上赤土村委会根据榆社县人民政府办公室转发林业局“关于榆社县开展林权登记发证工作实施方案的通知”，向榆社县人民政府“林权登记发证办公室”提出登记申请，登记并填写《申请登记表》，申请登记类型为初始登记，2006年11月23日榆社县人民政府为上赤土村委员会颁发了编号为0142421O1O5TDSYMSYO106号林权证，该林权证的权属范围包含了（81）榆政林政字第139号至145号林权证的范围。   晋中市中级人民法院（2015）晋中中法行终字第162号判决认为，依照《中华人民共和国森林法》第三条、《山西省实施＜中华人民共和国森林法＞办法》第八条的规定，榆社县人民政府具有本辖区内集体所有的森林、林木和林地核发林权证的法定职权。榆社县人民政府为上赤土村委会颁发的第0142421O1O5TDSYMSyO106号林权证，是依照《山西省人民政府办公厅关于开展林权登记发证工作的通知》（晋政办发[2004]30号）精神进行的，按照该文件的规定，在1982年以来经县人民政府确认并核发的林权证是这次换发新政的主要依据和唯一合法凭证，任何单位和个人不得利用换发林权证的时机随意变动森林、林木、林地权属或者擅自进行林权调整，绝不允许引发新的林权矛盾和纠纷。1982年7月15日榆社县人民政府为原榆社县讲堂乡上赤土大队石门小队颁发的（81）榆政第139号至145号林权证，确认了石门自然村享有林权的主体资格。2001年山西省人民政府批复的晋中市人民政府关于榆社县乡镇行政区划调整的请示（晋政函[2001]39号），确认了石门自然村已经成为上赤土村委会管辖下的自然村。上诉人在庭审中也认可其所称的“东石门农村集体经济”其组织机构处于瘫痪状态，也没有公章，上诉人等人参加上赤土村委会的各项活动，上诉人等人的户口所在地为上赤土村，上赤土村委会也为上诉人办理养老、农村合作医疗等事项。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款的规定，村民委员会可以依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。上赤土村委会将原属于石门小队的林地登记在其名下并无不妥。一审在判决方式表述上有不规范之处，应为驳回杨某、郝改英、武三孩、苗粉仙、杨眉锋的诉讼请求。综上，一审处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。   杨某等5人不服，向检察机关申请法律监督。   山西省人民检察院晋检民（行）监[2019]140XXXXXXXX号抗诉书认为，晋中市中级人民法院（2015）晋中中法行终字第162号行政判决，适用法律错误，理由如下：第一、1982年“林业三定”时，榆社县人民政府将案涉林地登记于原榆社县讲堂乡上赤土大队石门小队名下，并颁发了（81）榆政林政字第139号至145号林权证。《山西省实施＜中华人民共和国森林法＞办法》第五条规定，“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家、集体所有的森林、林木、林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上人民政府登记造册，核发林权证，确认其所有权或者使用权。本办法实施前依法发放的森林、林木、林地权属证书继续有效。依法登记的森林、林木和林地所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。《林木和林地权属登记管理办法》规定，“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。林权登记包括初始、变更和注销登记”。据此，未经过法定的变更或注销程序，1982年榆社县人民政府颁发的（81）榆政林政字第139号至145号林权证至今仍然合法有效。第二，《山西省人民政府办公厅关于开展林权登记发证工作的通知》规定，“在林权登记发证工作中，要以稳定森林、林木林地权属为基础。凡在‘林业三定’(1982稳权发证）中，权属清楚并发放了林权证的，这次主要是换发新的全国统一式样的林权证，对过去林权登记发证工作中档案记载不够规范的，要进一步完善，其林地权属继续有效”、“任何单位和个人不得利用换发林权证的时机随意变动森林、林木、林地权属，或者擅自进行林权调整，决不允许引发新的林权矛盾和纠纷”、“解决林权争议的十二条办法…（二）1982年以来，经县人民政府确定确认并核发的林权证是这次换发新证的主要依据和唯一合法的凭证．（四）1982年稳权发证是我省稳定山林权属的重要历史界限和政策界限，此后，核发的林权证如属同一林地，而且与原填写的林权权利人不一致时，应以首发证件为准”。据此，榆社县人民政府在统一换发新林权证工作中，在（81）榆政林政字第139号至145号林权证存在并合法有效的情况下，未经过法定的变更程序，将案涉林地林权登记确认给第三人，引发本案诉讼，显然与此次换发新林权证的要求背道而驰，并且标注登记类型为“初始登记”，导致一片林地两个林权证，明显违反法律规定。   综上，山西省人民检察院抗诉认为晋中市中级人民法院（2015）晋中中法行终字第162号行政判决适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项及第九十三条之规定，提出抗诉，请依法再审。   经再审查明的事实与原一、二审一致，本院予以确认。   本院认为，本案争议焦点是榆社县人民政府于2006年11月23日将原本颁发给讲堂公社上赤土大队石门小队的林权证又颁发给上赤土村委会的行政行为是否合法。现就有关问题论证如下：   （一）、关于本案原告的诉讼主体资格问题；   经查，本案争议林地是由被申请人榆社县人民政府于1982年7月15日分别以（81）榆政林证字第139-145号颁证给讲堂公社上赤土大队石门小队的；2006年11月23日榆社县人民政府又将上述林地颁证给了上赤土村委会。2011年7月25日榆社县讲堂乡东石门村村民小组以原告身份起诉，要求依法撤销被告榆社县政府发给第三人的林权证，榆社县人民法院认为起诉人与榆社县人民政府颁发林权证的行政行为没有法律上的利害关系作出（2011）榆行裁字第1号行政裁定书裁定：对榆社县讲堂乡东石门村村民小组的起诉，不予受理。榆社县讲堂乡东石门村村民小组上诉后，晋中市中级人民法院以（2011）晋中中法行终字第47号裁定驳回上诉，维持原裁定。至此，榆社县讲堂乡东石门村村民小组作为原告的主体资格被人民法院生效裁定所否定，2012年11月12日杨某等5人以东石门村村民（自然人）的身份再次起诉。本院认为，不论是榆社县讲堂乡东石门村村民小组还是杨某等村民均与本案行政行为有法律上的利害关系，在××县的原告主体资格被人民法院生效裁定否定后，应保留杨某等5村民的原告主体资格，故本案原告的诉讼主体资格合法。   （二）、关于榆社县讲堂乡上赤土村与榆社县讲堂乡东石门村的××县是否应当享有独立的财产权及对财产的管理权问题；   经查，历史上，榆社县讲堂乡东石门村是榆社县讲堂乡上赤土村（生产大队）的第三生产小队，有其独立的财产，2001年榆社县乡镇合并时，讲堂乡作为保留乡并未合并，没有证据证明榆社县讲堂乡东石门村村民小组作为一个农村集体经济组织主体消亡或被合并，根据相关土地法规并参考相关案例，认为村民小组农民集体依法拥有集体土地所有权及相关权利，故认为榆社县讲堂乡东石门村村民小组及村民有权要求收回属于其自己的林地。   （三）、关于榆社县人民政府为本案第三人颁发林权证是否合法的问题；   经查，涉案林地是1982年7月15日由榆社县人民政府颁证给东石门小队的；2006年11月23日榆社县人民政府又将东石门村集体全部山林权属变更到上赤土村集体名下，并颁发了林权证。期间，对原登记行政行为未进行过注销和变更，山西省人民检察院抗诉认为：未经过法定的变更或注销程序，1982年榆社县人民政府颁发的（81）榆政林证字第139号至145号林权证至今仍然合法有效。榆社县人民政府在统一换发新林权证工作中，在（81）榆政林证字第139号至145号林权证存在并合法有效的情况下，未经过法定的变更程序，将案涉林地林权登记确认给第三人，引发本案诉讼，显然与此次换发新林权证的要求背道而驰，并且标注登记类型为“初始登记”，导致一片林地两个林权证，明显违反法律规定。   综上认为，原一、二审判决适用法律错误，判决失当，山西省人民检察院的抗诉理由成立，本院予以采纳，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第一款、第九十一条第一款第（四）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百二十二条、第一百二十七条之规定，判决如下：   一、撤销山西省晋中市中级人民法院（2015）晋中中法行终字第162号行政判决及榆社县人民法院（2012）榆行初字第1-2号行政判决；   二、撤销榆社县人民政府为第三人榆社县讲堂乡上赤土村民委员会颁发的编号为0142421O1O5JDSYMSYO106号林权证中原颁发给东石门生产小队139号至145号的部分。   本判决为终审判决。   本案一、二审诉讼费用由榆社县人民政府负担。   审判长 耿转成   审判员 李克恭   审判员 刘 群     二0二0年十一月九日   法官助理 吴志军   书记员 李慧珍