山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终794号上诉人（原审原告）燕某，住运城市芮城县。委托代理人李某，山西艾伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）芮城县人民政府。法定代表人尚某，县长。燕某因诉芮城县人民政府土地行政登记注销公告一案，不服临汾市中级人民法院（2020）晋10行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院查明，芮城县人民政府于2018年7月2日向芮城县西陌镇奉公村第十五村民小组燕某颁发了晋（2018)芮城县农村土地承包经营权第053520号农村土地承包经营权证，共对总面积19.42亩、八个地块进行了承包地确权。2019年12月19日芮城县公安局向芮城县农经管理中心出具了函件，建议对燕某耕种的位于西陌镇奉公村夏阳“东嘴”的一块地进行核实，对燕某的农村土地承包经营权证给予重新调查确权。芮城县农经管理中心于2019年12月23日答复称，奉公村夏阳自然村“东嘴”所涉地块为集体土地，不能确权至燕某名下，建议西陌镇政府收回夏阳村燕某农村土地承包经营权证，对其土地重新登记确权颁证。在闫百岁任夏阳村第二组生产队队长期间，因夏安弟以其沟底地两边杨树遮阴为由，不交纳农业税，其就研究调整将涉案地块分给夏安弟耕种。在王建国于2017年10月份担任奉公村十五组村民组长后，补充确权时，将涉案土地即1408301032071500180地块予以确权颁证至原告燕某名下。芮城县农经管理中心于2019年12月26日向燕某出具答复函。2020年1月4日，芮城县西陌镇政府向奉公村村民委员会下发通知，要求限期三日内燕某将其名下的土地经营权证书交回西陌镇政府或县农经管理中心。2020年3月10日奉公村村民委员会向西陌镇人民政府称由于燕某逾期不交回经营权证书，故申请芮城县人民政府注销该证并公告。2020年3月9日，芮城县西陌镇政府向芮城县人民政府申请称因对燕某发证错误，鉴于燕某逾期不交回经营权证书，申请芮城县人民政府注销该证并公告。2020年3月12日芮城县人民政府在《芮城信息》报发布了依法注销燕某农村土地承包经营权证的公告。同时查明，涉案的燕某登记确权的1408301032071500180地块没有签定土地承包合同。原审法院认为，本案的争议焦点是被告芮城县人民政府注销原告燕某土地承包经营权证的行为是否合法。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称管理办法）第二条，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第五条，农村土地承包经营权所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。第七条，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证．（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门……。根据上述规定，确权颁证首先需要签订承包合同，本案原告燕某对涉案地块并未签订土地承包合同，也不能证明由村民小组经过民主议定原则，将涉案土地发包给其家庭承包。被告认为涉案地块性质属于集体土地，不属于原告承包经营土地的理由成立。关于注销土地承包经营权证的程序是否合法问题。管理办法第二十条规定，承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：……（四）其他收回土地承包经营权证的情形。第二十一条，符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。本案芮城县西陌镇政府将涉案地块情况向原告燕某作了回复进行告知，并向奉公村村民委员会下发通知，要求燕某交回土地承包经营权证，在燕某未交回土地承包经营权证的情况下，申请被告芮城县人民政府予以公告注销，符合法律规定的程序。综上所述，被告芮城县人民政府所作公告注销原告燕某土地承包经营权的行为合法。原告要求撤销芮城县人民政府的注销证书行为，恢复其确权证书合法权利的理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第五条、第七条、第二十条、第二十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，一审判决驳回原告燕某的诉讼请求。燕某不服山西省临汾市中级人民法院（2020）晋10行初15号行政判决上诉称：一、芮城县政府注销燕某农村土地承包经营权证程序违法。一审法院仅以《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四项的兜底条款、第二十一条的规定就认为芮城县政府公告注销上诉人土地承包经营权的行为合法，属于认定事实不清，适用法律错误。根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》，有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质。根据《行政许可法》第八条、参照最高人民法院（2016）最高法行再104号行政判决，撤销行政许可也属于实施行政许可。行政行为应当按照合理公正的方式进行，不得违背程序公正的原则，行政机关作出不利于相对人的行政处理决定时，应当事先通知有利害关系的相对人，告知其权利、义务，并听取其陈述申辩，保障相对人的知晓权和参与权。《行政许可法》第四章对行政许可的听证程序作出规定，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案撤销经营权证直接关系到上诉人燕某一家人的利益，作出撤销决定时，芮城县政府应当告知燕某不服该行政决定可采用的救济手段，包括提出听证、申请行政复议和提起行政诉讼及其期限。本案被上诉人提交的13份证据中唯一一份送达燕某本人的证据是《答复函》，该函是针对燕某反映涉案地块问题的答复，并非被上诉人因其行政行为专门对燕某作出的告知书，从内容看也并没有向燕某说明要作出注销经营权证的决定，更没有告知燕某不服决定，在一定期限内可以要求听证、申请复议、提起行政诉讼。芮城县政府在没有履行告知和申辩程序的情况下，甚至在没有行政行为决定书的情况下，直接通过公告方式作出撤销燕某经营权证的处理决定，严重违反了程序法定原则和行政相对人参与原则。因此，该注销经营权证的行为程序违法，根据我国行政法的原则精神，程序违法，行政行为也归于无效，应予撤销。二、芮城县人民政府注销燕某土地承包经营权证没有事实依据。对农民来说，土地就是“命根子”，是生产权益最集中的体现，无论是耕地还是宅基地，对农民而言意味着退路和底线。1996年左右，上诉人一家承包的沟底地两边因杨树遮阴，无法耕种，影响一家人的基本生活。当时村委研究决定，将“东嘴”荒地承包给燕某一家耕种，作为沟底地歇扇处理，“东嘴”地块经燕某一家开荒平整后才得以耕种。2016年4月1日在××县委主持下上诉人丈夫夏安弟和砖窑签订《协议》一份，该协议明确“为了解决砖窑取土伤害夏安弟等人承包十五组枣树一事，经奉公村村委会干部合理解决，双方同意达成如下协议：......”协议达成后，村委会盖章确认。2017年8月20日经奉公村村委调解，夏安弟与建材厂马秋妮签订《协议书》，该协议书再次明确“现有我村企业砖厂、建材厂和15组夏安弟为耕地有危险，不能耕种，是建材厂挖土造成，经村委会调解，双方达成以下协议：一、夏安弟东嘴地一块，该协议有时任村长王更伟、书记王政民、村委杨旭亚、会计王更旭四人及夏安弟、马秋妮签字确认。从两份协议和证人闫百岁、王建国的证人证言可见，上诉人一家承包“东嘴”地块是二十多年前经村委多次确认的事实。“东嘴”地块经燕某及丈夫夏安弟申请、村委会同意、乡镇政府审核、县政府批准，于2018年7月12日准予发证，编号为140830103207150030J的《农村土地承包经营权证》显示，发包方西陌镇奉公村第十五组村民小组，承包方代表燕某，承包方式为家庭承包，合同代码140830103207150030J，承包期限1994年7月1日至2024年6月30日止，承包地确权总面积19.42亩，承包地块总数为8，其中“东嘴”两地块备注均为：本地块取得（承包）方式：家庭承包，；本地块四至、权属清楚，无争议。鉴于以上事实，燕某对其名下确权的8个地块均有合法的土地承包经营权。被上诉人一审提交的13份证据中有6份谈话笔录和1份个人情况说明，而这7份证据一方面因没有提，另一方面个人陈述也是证据当中最不稳定最不可靠的材料，所以其真实性、客观性和关联性都不能认定。剩下6份证据全部为函、复函、通知、申请一类的文件，这些文件只能起到督促调查的作用，而不能用来证明案件事实。另外，根据王建国的证人证言，奉公村和燕某同一批补签土地的还有杨金月等9人，芮城县政府只注销燕某名下的并且包含8个地块（“东嘴”地为其中两个地块）的土地承包经营权证据不足、行为违法，应予撤销。三、没有签订土地承包合同的，根据规定应进行补签，不应径直注销已经核发的土地承包经营权证，芮城县政府的违法注销行为不仅损害了政府的公信力，也损害了上诉人的信赖利益。《山西省人民政府办公厅2015年3月17日关于印发山西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（以下简称“《通知》”)第四条“工作阶段和内容”的第四项“登记阶段”中明确“对于没有签订土地承包合同的，要重新签订承包合同；对于承包合同丢失、残缺的，进行补签、完善”。由此可见，土地承包合同存在没有签订和丢失、残缺的情况，出庭证人闫百岁、王建国也证实，奉公村整村没有签订土地承包合同，并非燕某一家。根据一审法院的认定，奉公村整村的土地承包经营权证都应当被撤销。所以，没有签订合同的，根据《通知》应当补签，而不是直接撤销经营权证，况且，燕某的《农村土地承包经营权证》显示合同代码为140830103207150030J0上诉人也向一审法院提交《调取证据申请书》，请求一审法院调取2018年西陌镇奉公村包括申请人在内的所有补办土地承包经营权证的农户的相关档案材料。一审法院在没有调取相关证据的情况下，直接认定涉案土地没有签订承包合同，进而认为上诉人对该土地没有承包经营权，芮城县政府注销土地经营权证的行为合法，没有事实和法律依据，也不符合我国农村土地特别是当地土地的现状，严重侵犯了上诉人的合法权益。综上，上诉人认为一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，恳请二审法院支持上诉人的全部上诉请求。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是颁发给燕某土地使用证上八个地块中的“东嘴”地块是否有效，是否应当注销。根据该地块的历史演变、相关证人证言及芮城县农经管理中心2019年12月23日给芮城县公安局的答复函、西陌镇、奉公村等意见应认定夏阳自然村“东嘴”地块为集体土地，在将该地块确权给燕某的过程中，存在着未签定土地承包经营合同及未经村民小组会议集体讨论决定等民主程序，故应对上诉人的承包地重新进行登记确权颁证。被上诉人芮城县人民政府具有对所辖范围农村集体土地进行确权的法定职责，原判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由燕某负担。本判决为终审判决。审判长 耿转成审判员 彭志祥审判员 刘 群二0二0年十一月二十日法官助理 吴志军书记员 李慧珍