湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂行终333号 上诉人（原审原告）湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司，住所地湖北省荆州市旅游码头。 法定代表人钟宏荣，该公司执行董事。 被上诉人（原审被告）荆州市人民政府，住所地湖北省荆州市沙市区江津西路**。 法定代表人崔永辉，该市市长。 上诉人湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司（以下简称荆州号餐饮公司）因与被上诉人荆州市人民政府（以下简称荆州市政府）行政复议决定一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2019）鄂10行初86号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案，现已审理终结。 荆州号餐饮公司向原审法院起诉请求：1.撤销荆州市政府荆政复决〔2019〕11号《行政复议决定书》（以下简称11号行政复议决定）和原荆州市环境保护局（现已更名为荆州市生态环境局）荆环罚〔2018〕34号《行政处罚决定书》（以下简称34号行政处罚决定）；2.本案诉讼费用由荆州市政府承担。 原审法院经审理查明：2010年3月20日、2015年10月28日，甲方荆州港客货运输总公司与乙方荆州号餐饮公司签订《趸船租赁补充协议》，荆州号餐饮公司在荆州港长沙趸K002上从事商业经营。湖北省船舶检验处荆州检验所于2015年1月8日颁发《内河船舶检验证书簿》，船名长沙趸K002，船舶识别号CN199××××9028,船检登记号1991A0000784，船舶类型餐饮趸船。2019年1月11日，湖北省荆州市船舶检验局颁发《内河船舶检验证书簿》，将船名长沙趸K002的船舶类型变更为港用趸船。2018年12月21日，荆州市港航管理局作出《关于荆州港旅游客运码头规范经营有关情况的函》，该码头1号泊位（“荆州号”）仅限于旅游客运船舶停靠和旅客上下，禁止从事餐饮服务和其他超范围港口经营行为。同时，“荆州号”趸船船舶检验证书已失效，该局要求荆州港务集团公司按旅游趸船有关规定向船舶检验部门申请检验。 2018年11月22日，原荆州市环境保护局对荆州号餐饮公司涉嫌违法超标排放水污染物的行为进行立案调查。原荆州市环境保护局认定的违法事实是“2017年9月24日，原荆州市环境保护局调查发现荆州号餐饮公司在经营过程中超过国家规定的水污染排放标准排放水污染物。现场采样监测结果表明，荆州号餐饮公司外排废水中主要污染物排放浓度分别为化学需氧量1040mg/L、总磷4.08mg/L、动植物油199mg/L，分别超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表4第二类污染物排放最高允许排放浓度限值（一级标准）9.4倍、7.16倍、18.9倍。”2018年11月23日，原荆州市环境保护局向荆州号餐饮公司送达《行政处罚事先（听证）告知书》。2018年11月24日，荆州号餐饮公司提交书面陈述申辩书。2018年11月25日，荆州号餐饮公司申请听证。2018年11月28日作出荆环听通字〔2018〕2号《听证通知书》，并送达荆州号餐饮公司。2018年12月7日，原荆州市环境保护局举行听证会，并形成听证笔录。2018年11月20日，原荆州市环境保护局作出《关于依法责令湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司关闭的请示》，2018年12月20日，荆州市政府在收文处理签上批签同意原荆州市环境保护局的请示。2018年12月20日，原荆州市环境保护局根据《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定，作出34号行政处罚决定，决定对荆州号餐饮公司作出责令关闭的行政处罚。并于当日送达荆州号餐饮公司。荆州号餐饮公司不服，于2019年1月25日向荆州市政府申请行政复议。荆州市政府受理后，向原荆州市环境保护局发出《行政复议答复通知书》。2019年2月1日，原荆州市环境保护局作出《行政复议答复书》。2019年3月18日，荆州市政府作出荆政复〔2019〕11号《延期审理通知书》，决定行政复议决定延期30日作出。2019年4月24日，荆州市政府作出11号行政复议决定，确认原荆州市环境保护局作出的34号行政处罚决定违法。 另查明：2017年9月24日，原荆州市环境保护局对荆州号餐饮公司进行调查，发现荆州号餐饮公司采取逃避监管的方式排放水污染物。2018年5月9日，原荆州市环境保护局作出荆环罚〔2018〕5号《行政处罚决定书》，决定对荆州号餐饮公司罚款10万元。该决定书中载明荆州号餐饮公司不存在超过国家规定的水污染物排放标准排放水污染物，但存在采取逃避监管的方式排放污染物的违法行为。荆州号餐饮公司不服，向湖北省环境保护厅申请行政复议，湖北省环境保护厅于2018年8月31日作出鄂环法〔2018〕18号《行政复议决定书》，维持了原荆州市环境保护局的具体行政行为。 原审法院认为，本案是在国家全面实施长江大保护，以最严密法治保护生态环境大背景下，因水污染环境受到行政处罚而引发的纠纷。根据原、荆州市政府双方的诉辩意见，本案争议焦点在于荆州市政府作出的11号行政复议决定是否合法，结论是否正确，是否应被撤销。围绕上述问题，原审法院从涉案复议决定认定事实是否清楚、程序是否合法及适用法律是否正确三方面进行评判。 关于11号行政复议决定认定事实是否清楚的问题。荆州市政府作出的11号行政复议决定确认了34号行政处罚决定违法，但不予撤销。该复议决定依据的事实是，根据原荆州市环境保护局在行政复议程序中提交的证据不能证明荆州号餐饮公司存在超过国家规定的水污染物排放标准排放水污染物的事实，34号行政处罚决定存在主要事实不清、证据不足的情形。该事实与本院审理查明的主要事实一致，原审法院予以认可。故11号行政复议决定认定事实清楚。 关于11号行政复议决定程序是否合法的问题。荆州号餐饮公司不服原荆州市环境保护局作出的34号行政处罚决定，于2019年1月25日向荆州市政府申请行政复议，荆州市政府于同日受理后，向原荆州市环境保护局发出《行政复议答复通知书》。2019年2月1日，原荆州市环境保护局作出《行政复议答复书》。2019年3月18日，荆州市政府作出荆政复〔2019〕11号《延期审理通知书》，决定行政复议审理延期30日。2019年4月24日，荆州市政府作出11号行政复议决定。该复议决定的作出，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法。 关于11号行政复议决定适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”本案中，原荆州市环境保护局对荆州号餐饮公司作出行政处罚，存在主要事实认定不清、证据不足的情形，荆州市政府作为复议机关依据该条的规定，确认该处罚决定违法于法有据。至于对该行政处罚决定是确认违法还是撤销的问题。鉴于目前长江生态面临的严峻形势以及之前荆州号餐饮公司因环境违法行为被行政处罚10万元的事实，如果撤销该处罚决定不利于长江沿岸生态环境的保护，会给社会公共利益造成损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，对34号行政处罚决定应确认违法不撤销，故荆州市政府对34号行政处罚决定确认违法，合法合理。 综上，荆州市政府作出的11号行政复议决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，原审法院依法予以支持。对荆州号餐饮公司辩称34号行政处罚决定应予撤销的意见，原审法院不予采纳。本案经合议庭评议，并提交审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司承担。 荆州号餐饮公司上诉称：被上诉人以及原审法院在认定上诉人没有任何违法行为的前提下，对作出责令关闭的行政处罚决定予以维持而不予撤销，没有事实和法律依据，依法应当纠正。本案是因水污染环境受到行政处罚而引起的纠纷，对上诉人已经被处罚的行为，在上诉人无新的违法行为的情况下，原荆州市环境保护局再行处罚无事实与法律依据，依法应予撤销。原审判决认定“如果撤销该处罚决定不利于长江沿岸生态环境的保护，会给社会公共利益造成损害”，没有事实依据。综上，请求本院：1.撤销湖北省荆州市中级人民法院（2019）鄂10行初86号行政判决，改判支持荆州号餐饮公司的全部诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 荆州市政府未提交二审答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为荆州市政府作出的11号行政复议决定是否合法。荆州市政府受理荆州号餐饮公司的行政复议申请后，分别向荆州号餐饮公司、原荆州市环境保护局送达《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》，并在法定期限内作出11号行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，复议程序合法。荆州市政府经审查认为，原荆州市环境保护局在行政复议程序中提交的证据不能证明荆州号餐饮公司超过国家规定的水污染物排放标准排放水污染物的事实，据此认定34号行政处罚决定存在主要事实不清、证据不足的情形。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”鉴于目前长江生态面临的严峻形势以及荆州号餐饮公司因环境违法行为多次被环保部门处罚的情况，若撤销34号处罚决定将不利于长江沿岸生态环境的保护，存在给社会公共利益造成重大损害的隐患，荆州市政府据此作出的11号行政复议决定对34号行政处罚决定确认违法而不撤销，亦符合《中华人民共和国行政复议法》上述规定。荆州号餐饮公司要求撤销11号行政复议决定和34号行政处罚决定缺乏事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。综上，荆州号餐饮公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 黄莹审判长黄莹 审判员 周杏审判员周杏 审判员 李     伟 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理雷禹 书记员 贾     浅