安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1072号 上诉人（一审原告）赵晓红，男，1967年05月10日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地合肥市包河区包河大道**。 法定代表人陈东，区长。 委托代理人王宏，安徽睿正律师事务所律师。 委托代理人周明星，安徽睿正律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住，住所地合肥市东流路**市政务中心/div> 法定代表人凌云，市长。 委托代理人许小梅，合肥市政府工作人员。 上诉人赵晓红因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）政府信息公开及合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 赵晓红一审起诉称，2019年8月l6日，原告在合肥市政府信息公开网上向被告包河区政府提交了政府信息公开申请表，请求公开“包信字[2015]16号《关于赵晓红信访积案化解结果认定报告》文件的依据及相关信息”。2019年9月9日，包河区政府作出包公开[2019]48号《政府信息公开申请告知书》，称“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条、第三十九条，本机关不予受理。”原告不服，2019年10月l0日，向合肥市政府申请复议，2019年l2月4日，合肥市政府作出合复决[2019]252号《行政复议决定书》，称“本机关决定：撤销被申请人作出的包公开[20l9]48号《政府信息公开申请告知书》，责令被申请人在收到本决定书之日起20个工作日内对申请人的政府信息公开申请重新作出处理。”20l9年12月13日，包河区政府于作出包公开[20l9]79号-补《政府信息公开补正申请告知书》，2019年12月15日，原告依《补正申请告知书》，邮寄给包河区政府《政府信息公开申请表》一张，请求公开“包信字(2015)l6号《关于赵晓红信访积案化解结案认定报告》文件、附件的信息”。20l9年l2日24日，被告包河区政府作出包公开[2019]88号《政府信息公开申请答复书》称“包信字[2015]16号《关于赵晓红信访积案化解结案认定报告》文件、附件的信息”属于机关内部管理过程性信息，不予公开。原告不服，于2020年1月2日向合肥市政府申请行政复议，2020年2月26日，合肥市政府作出合复决[2020]l3号《行政复议决定书》称“本机关认为，包信字[2015]16号《关于赵晓红信访积案化解结案认定报告》本身系过程性、内部性信息，决定维持被申请人的具体行政行为”。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条、第二条、第十六条、第三十九条的规定，原告认为，原告不是机关内部人员，不存在内部管理过程性、内部事务信息。《认定报告》是被告在原告“不知情”的情况下对原告的处理结果，被告“不予公开”是剥夺原告的知情权。原告更不是以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动。原告依申请请求公开“包信字[2015]16号《关于赵晓红信访积案化解结案认定报告》文件、附件的信息”并非信访信息，原告有权知道信访积案是如何化解，最后又是怎样认定结案的。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第十五条等法律条款，特提起行政诉讼，请求：l.依法撤销合肥市包河区人民政府《政府信息公开申请答复书》包公开复[2019]第88号、合肥市人民政府《行政复议决定书》合复决[2020]13号。2.依法判令被告合肥市包河区人民政府履行政府信息公开的法定义务，向申请人公开依申请公开的政府信息；3.判令被告承担本案诉讼费。 包河区政府一审答辩称，一、答辩人依法作出的包公开[2019]88号《政府信息公开申请答复书》认定事实清楚，证据确实充分、适用法律正确。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开……”及第三十六条第三项：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：(三)行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由……”的规定，本案中，被答辩人要求公开的包信字[2015]16号《关于赵晓红信访积案化篇结案认定报告》文件、附件的信息系包河区信访局向合肥市信访局的内部行文报告，包河区信访局对于赵晓红信访的相关事件经充分调查，认为其信访诉求经人民法院依法判决，属于涉法涉诉事项，认定该信访事项可以结案，故根据市合信发[2015]38号《关于集中交办信访积案的通知》要求，向合肥市信访局行文请示赵晓红信访事件可以结案，该报告文件属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，且该认定报告并无附件。故答辩人作出包公开[2019]88号《政府信息公开申请答复书》，不予公开案涉认定报告的文件、附件的信息并说明理由，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。二、答辩人作出的包公开[2019]88号《政府信息公请答复书》程序合法。1.根据合复决[2019]252号《行政复议决定书》，答辩人就被答辩人政府信息公开申请重新作出处理。2019年12月13日，答辩人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十条“政府信息公开申请内容不明确的，行政机当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限的规定……”向被答辩人作出包公开[2019]79-补《政府信息公开补正申请告知书》并附《政府信息公开申请表》。20l9年12月16日，答辩人收到被答辩人补正后的《政府信息公开申请表》，明确申请公开：包信字[2015]16号《关于赵晓红信访积案化解结案认定报告》文件、附件的信息。根据上述条例第二十九条的规定，答辩人受理了被答辩人政府信息公开申请，符合法律规定。2.根据上述条例第三十条：“……答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。……”及第三十三条第二款：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；……”的规定，答辩人于2019年12月24日作出包公开[2019]88号《政府信息公开申请答复书》程序合法。综上，答辩人作出的包公开[2019]88号《政府信申请答复书》认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，应驳回被答辩人的全部诉讼请求。 合肥市政府答辩称，答辩人作出合复决[2020]13号《行政复议决定书》的程序合法。2020年1月6日，答辩人收到被答辩人的行政复议申请，要求撤销包河区政府于2019年12月24日作出的包公开[2015]88号《政府信息公开申请答复书》，并依法责令其公开被答辩人所要求公开的政府信息。本机关审查后，认为符合《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，依法予以受理。2020年1月8日，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向包河区政府送达《提出答复通知书》，要求其在收到行政复议申请书副本之日起l0日内，对该行政复议申请作出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，包河区政府于2019年1月19日作出行政复议答复书，并提供了有关材料。2月26日，答辩人通过书面审查，在查明事实的基础上，作出了合复决[2020]13号《行政复议决定书》，维持包河区政府的具体行政行为，并分别送达包河区政府和被答辩人，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定。综上所述，答辩人作出复议决定的程序合法，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。 一审法院审理查明，2019年8月l6日，原告在合肥市政府信息公开网上向被告包河区政府提交了政府信息公开申请表一份，请求公开“包信字[2015]16号《关于赵晓红信访积案化解结果认定报告》文件的依据及相关信息”。包河区政府于2019年9月9日作出包公开[2019]48号《政府信息公开申请告知书》，决定不予受理。原告不服，于2019年10月l0日向合肥市政府申请行政复议，合肥市政府于2019年l2月4日作出合复决[2019]252号《行政复议决定书》，决定撤销包河区政府作出的包公开[2019]48号《政府信息公开申请告知书》，责令包河区政府在收到本决定书之日起20个工作日内对申请人的政府信息公开申请重新作出处理。20l9年12月13日，被告包河区政府作出包公开[20l9]79号-补《政府信息公开补正申请告知书》，原告依《补正申请告知书》于2019年12月15日邮寄给包河区政府《政府信息公开申请表》一张，请求公开“包信字[2015]l6号《关于赵晓红信访积案化解结案认定报告》文件、附件的信息”。20l9年l2日24日，被告包河区政府作出包公开[2019]88号《政府信息公开申请答复书》，认定原告申请公开的“包信字[2015]16号《关于赵晓红信访积案化解结案认定报告》文件、附件的信息”属于机关内部管理过程性信息，不予公开。原告不服，于2020年1月2日向市政府申请行政复议，合肥市政府于2020年2月26日作出合复决[2020]l3号《行政复议决定书》，认为包信字[2015]16号《关于赵晓红信访积案化解结案认定报告》本身系过程性、内部性信息，包河区政府作出不予公开的答复并说明理由，符合法律规定且程序合法，决定维持被申请人的具体行政行为。 一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”本案中，原告申请信息公开中的包信字[2015]16号《关于赵晓红信访积案化解结案认定报告》系包河区信访局向合肥市信访局请示赵晓红信访事件可以结案的报告，该报告文件属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性、内部性信息，依法可以不予公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第(三)项规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：行政机关根据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。”包河区政府决定不予公开涉案信息后，向原告作出不予公开的答复并说明理由，符合法律规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。第三十条规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。本案中，包河区政府收到合复决[2019]252号《行政复议决定书》后，于2019年12月13日作出包公开[2019]79号-补《政府信息公开补正申请告知书》并邮寄原告，2019年12月16日收到原告补正材料后，于2019年12月24日作出包公开[2019]88号《政府信息公开申请答复书》，12月25日送达原告，答复程序符合法律规定。 2020年1月6日，市政府收到原告的行政复议申请后，经审查认为符合《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，依法予以受理，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向包河区政府送达《提出答复通知书》，要求其在收到行政复议申请书副本之日起l0日内作出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。包河区政府于2019年1月19日作出行政复议答复书并提供了有关材料。2020年2月26日，市政府通过审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定作出了合复决[2020]13号《行政复议决定书》，决定维持包河区政府的具体行政行为，并分别送达原告和包河区政府，程序符合法律规定。 综上，包河区政府对原告政府信息公开申请作出的答复行为符合法律规定，市政府行政复议决定适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告赵晓红的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵晓红负担。 赵晓红上诉称，2020年3月9日，上诉人向合肥市中级人民法院提交了行政诉讼状，请求：1、依法撤销包公开复[2019]第88号合肥市包河区人民政府政府信息公开申请答复、合肥市人民政府合复决[2020]13号行政复议决定。2、依法判令被告合肥市包河区人民政府履行政府信息公开的法定义务，向申请人公开依申请公开的政府信息。3、判令被告承担本案诉讼费。合肥市中级人民法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误，主要理由为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，第十六条规定“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理工作流程等方面的信息，可以不予公开;行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”本案中，上诉人不是机关内部人员，不存在内部管理过程性、内部事务信息。认定报告是上诉人不知情的情况下对上诉人的处理结果，被上诉人不予公开是剥夺上诉人的知情权。该认定报告文件、附件的信息除上诉人不知情外，已在网上全部公开，一审法院认为包信字[2015]16号《关于赵晓红信访积案化解结案认定报告》，系包河区信访局向合肥市信访局请示赵晓红信访事件可以结案的报告，该报告文件属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性、内部性信息，依法可以不予公开是适用法律法规错误。综上，上诉人认为一审法院认定事实不清，适用法律法规错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定提起上诉，请求二审法院支持上诉人的全部诉讼请求。 包河区政府答辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、诉讼程序合法，依法应予以维持。本案中，答辩人按照合复决[2019]252号《行政复议决定书》的内容，2019年12月13日，作出了《政府信息公开补正申请告知书》并邮寄送达给被答辩人，告知其需要补正的事项和期限，并在收到被答辩人的补正材料后依法受理了其政府信息公开申请。因被答辩人所申请公开的包信字[2015]16号《关于赵晓红信访积案化解结案认定报告》，系包河区信访局向合肥市信访局请示赵晓红信访事件可以结案的报告，属于行政机关在履行行政管理职能过程中所形成的过程性、内部性信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款之规定，可以不予公开，故答辩人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第(三)项之规定，依法作出了包公开[2020]88号《政府信息公开申请答复书》，告知不予公开其所申请的政府信息并说明不予公开的理由，亦在法定期限内向被答辩人邮寄送达。一审法院在认定上述事实的基础上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回被答辩人的诉讼请求，符合法律规定。 赵晓红向一审法院提交了以下证据： 证据一、原告身份证复印件。证明目的：证明原告身份。 证据二、《政府信息公开申请答复书》包公开[2019]88号。证明目的：包河区人民政府第二次答复原告。 证据三、《行政复议决定书》合复决[2020]13号。证明目的：合肥市人民政府第二次答复原告。 证据四、《政府信息公开申请答复书》包公开[2019]48号。证明目的：包河区人民政府第一次答复原告。 证据五、《行政复议决定书》合复决[2019]252号。证明目的：合肥市人民政府第一次答复原告。 证据六、《政府信息公开补正申请告知书》包公开[2019]79号-补。证明目的：根据合肥市包河区人民政府答复的意见进行补正。 证据七、政府信息公开申请表。证明目的：原告于2019年12月15日向被告提出申请。 证据八、EMS回单。证明目的：收到市政府合复决[2020]13号行政复议决定书的日期。 包河区政府向一审法院提交了以下证据: 第一组证据、包公开[2019]79-补《政府信息公开补正申请告知书》、补正后的《政府信息公开申请表》、EMS快递单及物流查询复印件。证明目的：1.答辩人在七个工作日内一次性告知了被答辩人其申请的政府信息公开内容进行补正。2.被答辩人补正后的《政府信息公开申请表》，明确请求公开：包信字（2015）16号《关于赵晓红信访积案化解结案认定报告》文件、附件的信息。 第二组证据：《政府信息公开申请受理告知书》、EMS邮寄面单及物流查询复印件。证明目的：被答辩人补正后的申请符合法定条件，依法予以受理，并书面告知了被答辩人。 第三组证据包公开[2019]88号《政府信息公开申请答复书》EMS邮寄面单及物流查询复印件。证明目的：答辩人依法于答复期限内做出了书面答复并向被答辩人送达，包公开[2019]88号《政府信息公开申请答复书》认定事实清楚，证据确实充分、适用法律正确。 合肥市政府向一审法院提交了以下证据： 第一组证据、行政复议申请书及相关材料。证明目的：原告赵晓红向合肥市人民政府提起行政复议。 第二组证据、提出答复通知书（合复答[2020]13号）及送达回证。合肥市人民政府于收到复议申请之日起七日内，将申请书副本发送到包河区人民政府，要求其自收到申请书副本之日其十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。 第三组证据、行政复议答复书及证据目录。证明目的：包河区政府自收到之日起十日内提出了书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。 第四组证据、行政复议决定书（合复决[2020]13号）及送达回证。证明目的：及时作出复议决定并送达。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是信访过程中形成的信息是否属于《政府信息公开条例》公开的范围。 《政府信息公开条例》第十条第一款规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据该款规定，在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。《信访条例》第十一条规定“国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通”。第十二条规定“县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。具体实施办法和步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定。”据此，信访人申请获取在信访过程中形成的信息，应当按照《信访条例》的特别规定办理。本案中，赵晓红申请公开的政府信息是“包信字[2015]16号《关于赵晓红信访积案化解结果认定报告》文件的依据及相关信息。”显然，该信息是赵晓红在信访过程中形成的信息，根据上述法律规定，应当按照《信访条例》的特别规定办理，而不属于《政府信息公开条例》调整的范畴。合肥市政府复议决定理由及一审法院裁判理由虽有所不当，但不影响复议结果和裁判结果的正确性。 综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，赵晓红的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵晓红负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。