安徽省合肥市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖01行终631号上诉人（一审原告）束光华。被上诉人（一审被告）合肥市自然资源和规划局，住所地合肥市政务文化新区怀宁路**，统一社会信用代码113401000029907812。法定代表人储昭海，局长。委托代理人夏仲南,该局工作人员。委托代理人彭华，安徽世邦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所，住所地合肥市东流路**div>法定代表人凌云，市长。委托代理人陆再琳，合肥市司法局复议应诉处工作人员。上诉人束光华因诉合肥市自然资源和规划局（以下简称合肥市自规局）作出的合自然资规函[2019]497号《合肥市自然资源和规划局关于对铜陵路精铸小区东北角建筑物予以合法界定的复函》（以下简称497号《复函》）及合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）行政复议一案，不服安徽省合肥市蜀山区人民法院（2020）皖0104行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。束光华向一审法院诉称：合肥市瑶海区铜陵路街道2014年侵占了铜陵路326号小区公共绿化地，新建办公楼，侵犯了铜陵路326号小区业主（包括原告）的权益。小区业主和原告针对违法建筑向被告合肥市自规局进行过举报，同时也向合肥市瑶海区城市管理行政执法局（以下简称瑶海区城管执法局）举报过。瑶海区城管执法局于2019年7月18日向被告合肥市自规局发函即《关于合肥市瑶海区城市管理局关于对铜陵路精铸小区东北角建筑物进行界定的函》（瑶城管函12号），被告合肥市自规局于2019年8月8日复函即497号《复函》，明确案涉建筑未取得建设工程规划许可证，且属于尚可采取改正措施、消除对规划实施影响的情形。原告不服被告合肥市自规局作出的497号《复函》，向合肥市政府申请复议，合肥市政府作出合复决[2019]275号《行政复议决定书》(以下简称275号《行政复议决定书》)维持了497号《复函》。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施，消除对规划实施影响的情形：一、取得了工程规划许可证未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的；二、未取得建设工程规划许可证，即开工建设，已经取得了城乡规划主管部门建设工程设计方案的审查文件，其建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后，符合审查文件要求的。在《合肥市瑶海区精铸小区综合环境整治平面布置图》上，合肥市规划局瑶海分局明确批示：“原则上同意按此中平面图进行环境整治，涉及新增建筑应按规定办理手续。”这里的新增建筑指的就是案涉建筑。案涉建筑需另按规定办理规划手续，包括建筑工程设计方案审查文件的批准。故《合肥市瑶海区精铸小区综合环境整治平面布置图》也不是案涉建筑工程设计方案审查文件。被告合肥市自规局以此为依据为案涉建筑定性是错误的。合肥市规划局瑶海区分局《关于精铸小区住户信访事项处理意见书》（合规瑶［2019］0303号）明确指出“未办理该涉案建筑相关规划手续”，显然，案涉建筑也没有取得城乡规划主管部门建设工程设计方案的审查文件。案涉建筑的所有人铜陵路街道没有土地使用权证，没有取得建设规划许可证，也没有取得城乡规划主管部门建筑工程设计方案的审查文件，不属于尚可采取改正措施，消除对规划实施影响的情形。案涉建筑2014年建设，属于增量的违法建设。又根据合肥市政府《关于查处违法建设长效管理办法的暂行规定》第二条工作目标要求杜绝违法建设增量，故被告合肥市自规局对案涉建筑的认定错误，违反了合肥市政府的要求。原告也有一处建于1993年的房子和院子，与案涉建筑在同一个小区，在同一张《合肥市瑶海区精铸小区综合环境整治总平面图》方案中。不同的是，原告的建筑建于《中华人民共和国城乡规划法》实施前，属于存量建筑，属于居民个人，属于合肥市规划局瑶海区批准同意的部分。本案案涉的建筑建于《中华人民共和国城乡规划法》实施后，属于增量建筑，属于有执法权的铜陵路街道，属于合肥市规划局瑶海区没有批准同意的部分。2017年10月20日，在原告不知情的情况下，原告的房子被合肥市瑶海区城市管理行政执法局和铜陵路街道强行拆除。在法院的判决中，因为没有规划许可证，判决应当拆除。而案涉建筑不但没有被拆除，正走在合法化的过程中。被告合肥市自规局作出的497号《复函》、合肥市政府做出的275号《行政复议决定书》违反了《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条和《安徽省城乡规划条例》第五十四条的规定，实际上剥夺了铜陵路326号精铸小区业主（含原告）的公共绿化地的使用权。故诉至法院，请求判决撤销合肥市自规局于2019年8月8日作出的497号《复函》，并对案涉建筑重新界定回复；撤销合肥市政府于2019年1月7日作出的275号《行政复议决定书》。一审法院审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定了“与行政行为有利害关系”的相关情形。本案被诉的497号《复函》是被告合肥市自规局应合肥市瑶海区城市管理行政执法局的函请，对铜陵路精铸小区东北角建筑物合法性予以界定。首先，原告非497号《复函》的行政相对人，也不是所涉建筑物的权利人；其次，原告诉称其系铜陵路精铸小区的住户，同小区住户不属上述法律及司法解释所规定的利害关系人。故法院认为，原告束光华与被告合肥市自规局作出的497号《复函》无法律上的利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告束光华的起诉。上诉人束光华上诉称：1.合肥市自规局的497号《复函》认定案涉建筑在铜陵路326号精铸小区内的东北角，根据物权法第9条、73条规定，案涉建筑是小区物业管理用房和公用设施，案涉建筑及其所占用的公共道路、绿地属于小区业主共有，所以小区业主是案涉建筑的权利人；2.根据《最高院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第15条，合肥市自规局认定案涉建筑为违法建设，也即认定其损害了精铸小区业主的合法权益，即绿地通行和休闲权，涉及相邻权的排除妨碍纠纷。3.根据最高院行政裁定书（2017）最高法行申6318号案例和《安徽省城乡规划条例》第54条规定，上诉人及小区业主对案涉建筑物是否违法的认定和是否拆除行为具有因果关系，如果认定为违法建筑且属于尚可采取改正措施消除影响的情形，结果是案涉建筑不拆除，绿化率减少，容积率增加，业主住房价值评价降低。损害小区业主（含上诉人）的合法权益。如果认定是违法建筑，结果是拆除案涉建筑，小区业主（含上诉人）的合法权益得到保护。4.《关于查处违法建设长效管理办法暂行规定》第四条第四款规定，在查处违法建设长效管理工作，凡举报一起新的违法建设经查证属实的，由市城市管理行政执法局奖励第一举报人200元。合肥市自规局和瑶海区城管局是处理建筑规划执法职责部门，本案是上诉人向其对案涉建筑进行了举报和投诉后的查证过程，其查证结果直接影响到上诉人能否获得200元的合法权益。对案涉建筑的其他行政诉讼判决（[2019]皖01**行初129号）认定了上诉人的起诉资格。综上，请求二审法院：撤销一审行政裁定，进行实体审查。合肥市自规局答辩称：同一审答辩意见。另，案涉的违法建设不在上诉人所在的小区范围内，上诉人对涉嫌违法建设的建筑向被上诉人举报，不代表其与违法建设的认定有利害关系，我局对案涉违法建设认定属于我局的法定职权，认定违法建设之后是否可以补办手续还是消除影响，是由瑶海区城管执法局独立判断，我局对违法建设的处理意见只是建议性意见，供瑶海区城管执法局参考，瑶海区城管执法局可以采纳也可以不采纳，对上诉人的权利没有实质性影响。被上诉人合肥市政府答辩同一审答辩意见。二审经审理查明：2019年8月8日，合肥市自规局对瑶海区城管执法局作出497号《复函》，主要内容为：“合肥市瑶海区城市管理行政执法局：《关于对铜陵路精铸小区东北角建筑物进行界定的函》（瑶城管函[2019]12号）收悉。经现场查看，并查阅规划档案资料及你局申报材料，函复如下：来函提请认定的建筑物位于瑶海区铜陵路精铸小区东北角的一处三层建筑物及两处附属建筑物，其中一处三层建筑物为砖混结构，建筑面积1215平方米；另两处附属建筑物为一层砖混结构建筑和一层钢构大棚，建筑面积分别为133平方米和116平方米（具体面积和位置等情况见你局报送的《铜陵新村社区服务及老年服务用房定位图（平面图）》、现场检查（勘验）笔录和现场照片等材料”。建成的三栋建筑物均未办理规划许可手续。上述三层建筑物和两处附属建筑物均未取得建设工程规划许可证进行建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》、《合肥市城乡规划条例》等法律法规规定，三栋建筑物属违法建设，其中三层建筑物且属尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，另外两处附属建筑物且属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。请你局依法予以查处，并将查处情况及时函告我局。”本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定了属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的六种情形。本案中，合肥市自规局系针对瑶海区城管执法局的函请而作出的497号《复函》，系对案涉建筑性质的认定，束光华非案涉建筑的所有权人或使用权人，其与该497号《复函》内容无利害关系。至于案涉建筑是否被拆除及束光华的投诉举报是否能获得200元奖励等情形，均不能认定束光华与497号《复函》有利害关系。综上，束光华的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 黄 成审判员 应道荣审判员 李进学二〇二〇年十一月二十三日法官助理葛玉婷书记员丁丰附：相关法律依据一、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。