中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行申10654号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：纪玉海，男，1971年7月4日出生，汉族，住宁夏回族自治区贺兰县常信乡于祥村十一社**。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：纪玉河，男，1972年12月27日出生，汉族，，住宁夏回族自治区贺兰县常信乡于祥村十一社** 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：纪玉堂，男，1975年1月28日出生，汉族，住，住宁夏回族自治区贺兰县常信乡于祥村十一社**/div> 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：纪玉忠，男，1979年2月1日出生，汉族，住宁，住宁夏回族自治区贺兰县常信乡于祥村十一社**div> 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：纪荣，女，1986年3月25日出生，汉族，住宁夏回族，住宁夏回族自治区贺兰县常信乡于祥村十一社**> 再审申请人：张梅兰，女，1951年5月29日出生，汉族，住宁夏回族自治区，住宁夏回族自治区贺兰县常信乡于祥村十一社**上诉人纪占珍（申请再审期间已故）之妻。 共同委托诉讼代理人：李杰，北京市农权律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区贺兰县人民政府。住所地：宁夏回族自治区贺兰县银河东路**。 法定代表人：赫天江，该县人民政府县长。 委托诉讼代理人：马小梅，该县司法局副局长。 委托诉讼代理人：王秉，宁夏宁人律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区贺兰县常信乡人民政府。住。住所地：宁夏回族自治区贺兰县常信乡常信街**/div> 法定代表人：蒋正春，该乡人民政府乡长。 委托诉讼代理人：李晓蓉，宁夏宁人律师事务所律师。 再审申请人纪玉海、纪玉河、纪玉堂、纪玉忠、纪荣、张梅兰（以下简称张梅兰等六人）因纪占珍、纪玉海、纪玉河、纪玉堂、纪玉忠、纪荣（以下简称纪玉海等六人）诉宁夏回族自治区贺兰县人民政府（以下简称贺兰县政府）、宁夏回族自治区贺兰县常信乡人民政府（以下简称常信乡政府）行政赔偿一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终235号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。 纪玉海等六人向宁夏回族自治区银川市中级人民法院提起诉讼，请求：1.依法确认贺兰县政府作出的《关于纪占珍、纪玉海、纪玉河等六人房屋征收赔偿请求的处理决定》（以下简称《贺兰县政府处理决定》）的行政行为违法；2.依法确认常信乡政府作出的《关于纪占珍、纪玉海、纪玉河等六人房屋征收赔偿请求的处理决定》(以下简称《常信乡政府处理决定》)的行政行为违法；3.依法判令贺兰县政府、常信乡政府因行政侵权给其造成的财产损失折合人民币3864400元；4.本案诉讼费用由贺兰县政府、常信乡政府承担。 宁夏回族自治区银川市中级人民法院一审认为，“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则。在一个行政案件中，当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求，但不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼。本案中，贺兰县政府和常信乡政府系不同的行政机关，贺兰县政府就纪玉海等六人房屋征收赔偿请求作出的《贺兰县政府处理决定》和常信乡政府就纪玉海等六人房屋征收赔偿请求作出的《常信乡政府处理决定》属两个行政行为。经该院释明后，纪玉海等六人仍然不予变更，即将贺兰县政府和常信乡政府列为共同被告，违反了“一行为一诉讼”的行政诉讼原则，其起诉不符合起诉条件。据此，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第三项之规定，作出（2019）宁01行初87号行政裁定，驳回纪玉海等六人的起诉。 纪玉海等六人不服，提起上诉。 宁夏回族自治区高级人民法院二审认为，本案的焦点问题是纪玉海等六人提起的诉讼是否符合法定起诉条件。纪玉海等六人一审起诉的前二项请求涉及的行政决定的内容虽然相同，但系两个不同行政机关分别作出的行政行为，经一审法院释明，纪玉海等六人不予变更，仍将贺兰县政府和常信乡政府列为共同被告，违反“一行为一诉”的行政诉讼原则；且纪玉海等六人一审起诉的前二项请求是确认案涉行政决定违法，即使案涉行政决定被确认违法，若未经有权机关经法定程序予以撤销或确认无效，其效力依然保持，纪玉海等六人一审起诉的第三项请求要求法院作出赔偿判决与前二项请求要求确认案涉行政决定违法相矛盾。纪玉海等六人的一审起诉不符合法定起诉条件。一审法院裁定驳回其起诉并无不当。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，作出（2019）宁行终235号行政裁定，驳回上诉、维持一审裁定。 张梅兰等六人向本院申请再审，请求：1.撤销一、二审裁定；2.确认贺兰县政府作出的《贺兰县政府处理决定》违法；3.确认常信乡政府作出的《常信乡政府处理决定》违法；4.判令贺兰县政府、常信乡政府因行政侵权给其造成的财产损失折合人民币3864400元；5.请求本院再审、提审本案；6.一、二审诉讼费用由贺兰县政府、常信乡政府承担。主要事实和理由为：1.一、二审裁定是二审法院第二次发回重审裁定的结果。该结果使得其诉讼经一、二审法院三次审理之后又要重新提起行政赔偿诉讼，进入无休止的诉讼循环状态。该行为不但违法，还有地方干预司法、故意打击报复之嫌。2.其诉讼没有违反“一行为一诉讼”原则。3.一审裁定内容涉嫌虚构事实，其上诉时已经阐明，二审裁定不予纠正，属于故意违法裁定。4.一、二审裁定违反“法不溯及既往”原则。5.二审法院认定其请求作出赔偿判决与请求确认赔偿义务机关的赔偿决定违法相矛盾，违背《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、第十三条、第十四条等条款的规定。6.其一审起诉时已经提供房屋和宅基地被违法征收的财产损失情况的证据和要求赔偿的数额及相应的法律依据，人民法院应当依法作出赔偿判决。 贺兰县政府向本院提交意见，请求驳回张梅兰等六人的再审申请。主要事实和理由为：1.纪玉海等六人针对不同行政机关作出的两个行政行为一并提起诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件，一、二审法院以违反“一行为一诉讼”原则驳回诉讼与上诉，并无不当。2.再审申请中的第2项、第4项请求已在一审法院于2020年2月受理的纪玉海等六人诉其的（2020）宁01行赔初4号案件中提出，属于重复主张，应依法驳回。3.其作出《贺兰县政府处理决定》事实清楚，证据确凿，法律适用正确，程序合法。 常信乡政府向本院提交意见，请求驳回张梅兰等六人的再审申请。主要事实和理由为：1.二审裁定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确、程序合法，应予维持。2.纪玉海等六人请求对两个行政主体作出的两个行政行为确认违法违反“一行为一诉讼”原则，应予驳回。3.再审申请中的第2项、第4项请求已在一审法院于2020年2月受理的纪玉海等六人诉贺兰县政府的（2020）宁01行赔初4号案件中提出，属于重复主张，应依法驳回。4.其与纪玉海等六人于2012年2月至5月期间分别签订的《常信乡正源北街延伸工程房屋拆迁安置协议》和《正源北街道路延伸工程(常信段)地)地面附着物拆迁补偿协议》均合法有效其已按合同约定履行了合同义务。5.纪玉海等六人在签订了《正源北街道路延伸工程(常信段)地)地面附着物拆迁补偿协议》取了补偿款后，又主张赔偿财产损失，无事实和法律依据。 本院经核查，（一）宁夏回族自治区永宁县人民法院（以下简称永宁县法院）于2015年7月16日作出的（2015）永行初字第3号行政赔偿判决载明：“原告……诉称……现请求二被告赔偿因行政侵权造成的财产损失357.64万元……被征收土地用于正源北街至暖泉项目建设。贺兰县政府委托常信乡政府实施该公路通过常信乡区域的房屋、土地征收拆迁工作。在建设正源北街项目时需要占用原告纪占珍等六人的房屋和宅基地以及地面附着物，具体拆迁事宜由被告常信乡政府操作。2013年4月22日，原告纪占珍、纪玉海、纪玉忠、纪玉堂诉常信乡政府房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案向贺兰县人民法院起诉。后申请撤诉，贺兰县人民法院准予撤回起诉。2014年3月13日，原告纪玉海等人向贺兰县政府、常信乡政府申请行政赔偿，贺兰县政府未予答复，常信乡政府作出书面答复，认为原告的要求属无理要求……本院认为，原告要求二被告因行政侵权行为赔偿所造成的经济损失，被告贺兰县政府对其行政行为的合法性负有举证责任。二被告在庭审中未能出示与原告纪占珍等六人签订的正源北街道路延伸工程（常信段）地）地面附着物拆迁补偿协议和房屋补偿拆迁安置协议原件未能出示相关保管部门核对无异议后加盖印章的复印件，且原告对该复印件不予认定并否认与常信乡政府签订过补偿协议和领取过补偿款，所以二被告提交的证据不能证明是在与原告纪占珍等人签订了拆迁补偿协议和房屋拆迁安置协议后依法定程序拆除了原告的房屋……故二被告应在收到原告行政赔偿申请后履行法定职责，对原告已被拆除房屋面积、征用宅基地面积和是否造成财产损失等问题进行核实后予以处理。二被告对原告请求行政赔偿申请不予处理的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十二条的规定，判决如下：一、责令被告贺兰县人民政府、贺兰县常信乡人民政府在判决书生效后60日内对原告纪占珍、纪玉海、纪玉河、纪玉堂、纪玉忠、纪荣的行政赔偿申请做出处理；二、驳回原告纪占珍、纪玉海、纪玉河、纪玉堂、纪玉忠、纪荣的其他诉讼请求。”纪玉海等六人与贺兰县政府、常信乡政府均不服该判决，向一审法院提起上诉。一审法院于2015年11月5日作出的（2015）银行终字第98号行政赔偿判决载明：“上诉人贺兰县政府、常信乡政府提交的证据不能证明是与上诉人纪占珍、纪玉海、纪玉河、纪玉堂、纪玉忠、纪荣签订了拆迁补偿协议和房屋拆迁安置协议后依法定程序拆除了上诉人纪占珍、纪玉海、纪玉河、纪玉堂、纪玉忠、纪荣的房屋。故上诉人贺兰县政府、常信乡政府应在收到上诉人纪占珍、纪玉海、纪玉河、纪玉堂、纪玉忠、纪荣行政赔偿申请后应履行法定职责，对上诉人纪占珍、纪玉海、纪玉河、纪玉堂、纪玉忠、纪荣已被拆除房屋面积、征用宅基地面积和是否造成财产损失等问题进行核实后予以处理……依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。”（二）永宁县法院（2016）宁0121执180号执行结案通知载明：“申请执行人纪占珍、纪玉海、纪玉河、纪玉堂、纪玉忠、纪荣与被执行人贺兰县人民政府、贺兰县常信乡人民政府行政赔偿一案，银川市中级人民法院作出的（2015）银行终字第98号行政赔偿判决书、本院作出的（2015）永行初字第3号行政赔偿判决书已经发生法律效力。申请执行人纪占珍、纪玉海、纪玉河、纪玉堂、纪玉忠、纪荣向本院申请强制执行，确定被执行人贺兰县人民政府、贺兰县常信乡人民政府向纪占珍、纪玉海、纪玉河、纪玉堂、纪玉忠、纪荣作出行政赔偿申请处理决定。在执行过程中，被执行人贺兰县人民政府、贺兰县常信乡人民政府已向上述申请执行人作出行政赔偿处理决定。”2016年1月，贺兰县政府作出《贺兰县政府处理决定》，常信乡政府作出《常信乡政府处理决定》。（三）在贺兰县政府作出《贺兰县政府处理决定》、常信乡政府作出《常信乡政府处理决定》后，纪玉海等六人向一审法院提起诉讼，请求：1.确认贺兰县政府作出的《贺兰县政府处理决定》违法；2.确认常信乡政府作出的《常信乡政府处理决定》违法；3.贺兰县政府、常信乡政府赔偿因行政侵权给其造成的财产损失3864400元；4.诉讼费用由贺兰县政府、常信乡政府承担。一审法院于2016年12月16日作出（2016）宁01行初42号行政赔偿判决，驳回纪玉海等六人的诉讼请求。纪玉海等六人上诉后，二审法院于2017年5月22日作出（2017）宁行终123号行政裁定，认为贺兰县政府作出的《贺兰县政府处理决定》和常信乡政府作出的《常信乡政府处理决定》内容一致，但对纪玉海等六人房屋征收赔偿的标准和依据未列明，一审法院也未对纪玉海等六人的赔偿请求予以查清，故撤销一审法院（2016）宁01行初42号行政赔偿判决、发回一审法院重新审理。重新审理后，一审法院于2018年6月1日作出（2017）宁01行初124号行政赔偿判决，撤销贺兰县政府作出的《贺兰县政府处理决定》和常信乡政府作出的《常信乡政府处理决定》、贺兰县政府支付纪玉海等六人各项赔偿款共计1593083.2元、驳回纪玉海等六人的其他诉讼请求。纪玉海等六人及贺兰县政府、常信乡政府上诉后，宁夏回族自治区高级人民法院于2018年11月12日作出（2018）宁行终297号行政裁定，认为一审法院在纪玉海等六人一审起诉时未要求撤销贺兰县政府作出的《贺兰县政府处理决定》和常信乡政府作出的《常信乡政府处理决定》的情况下，进行审理并裁判，超出了诉讼请求范围，属严重违反法定程序，故撤销一审法院（2017）宁01行初124号行政赔偿判决、发回一审法院重新审理。重新审理后，一审法院于2019年8月28日作出（2019）宁01行初87号行政裁定，驳回纪玉海等六人的起诉。纪玉海等六人上诉后，二审法院于2019年11月25日作出（2019）宁行终235号行政裁定，驳回上诉、维持一审裁定。（四）在二审法院作出（2019）宁行终235号行政裁定后，纪玉海等六人以贺兰县政府为被告向一审法院提起诉讼，请求：1.确认贺兰县政府作出的《贺兰县政府处理决定》无效；2.贺兰县政府赔偿因行政侵权给其造成的财产损失4080400元；3.贺兰县政府承担诉讼费用。一审法院于2020年10月28日作出（2020）宁01行赔初4号行政赔偿判决，撤销贺兰县政府作出的《贺兰县政府处理决定》、贺兰县政府支付纪玉海等六人各项赔偿款共计1823483.2元、驳回纪玉海等六人的其他诉讼请求。 本院认为，再审申请人张梅兰等六人不服二审法院所作（2019）宁行终235号行政裁定，向本院申请再审，核心问题是纪玉海等六人对再审被申请人贺兰县政府、常信乡政府提起的行政赔偿诉讼是否符合法定起诉条件。分析处理该问题，需认识、把握纪玉海等六人对贺兰县政府、常信乡政府提起的前案行政赔偿诉讼。正是该诉讼的裁判结果才导致产生本案涉及的《贺兰县政府处理决定》和《常信乡政府处理决定》。纪玉海等六人提起前案诉讼，请求贺兰县政府、常信乡政府赔偿因行政侵权给其造成的财产损失。关于对请求判决行政机关承担行政赔偿责任的诉讼性质的认识，司法实践显示存在一定差异。其中一种处理方式是将申请作出违法行政行为的行政机关承担赔偿义务当作申请行政机关履行法定职责。其主要理由是，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条、第四条、第十三条等条款的规定，作为赔偿义务机关的行政机关在接到赔偿申请后应当作出赔偿决定。对于此种诉讼的判决方式，则是依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十二条或《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条为之。在前案中，永宁县法院和一审法院并没有对纪玉海等六人提出的行政赔偿请求直接作出判决，而是按照这种处理方式作出（2015）永行初字第3号行政赔偿判决和（2015）银行终字第98号行政赔偿判决。据永宁县法院（2016）宁0121执180号执行结案通知所载，《贺兰县政府处理决定》和《常信乡政府处理决定》并非系贺兰县政府和常信乡政府行使行政管理职权主动作出，而系执行人民法院生效判决被动作出。加之纪玉海等六人在前案中系请求判令贺兰县政府和常信乡政府承担行政侵权赔偿责任，故这两个处理决定存在紧密关联。 本案实系纪玉海等六人对贺兰县政府、常信乡政府提起的前案行政赔偿诉讼的延伸。对本案的审理和裁判宜按照前案的思路逻辑进行。前案裁判是履行法定职责之诉的审理思路。就履行法定职责之诉而言，公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立为该种诉讼审理和裁判的根本关注点，行政机关在形式上是否对申请作出了处理及作出了何种处理位居其次。从前案到本案，纪玉海等六人的根本诉求未变，即请求判令贺兰县政府、常信乡政府承担行政侵权赔偿责任。《贺兰县政府处理决定》《常信乡政府处理决定》只是诉讼中出现的枝节。不宜因枝节而忽视根本。“一行为一诉”确实为行政诉讼的立案受理原则。该原则来源于对《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项“有具体的诉讼请求”内涵的深入挖掘。对该原则的适用不宜脱离该项起诉条件。本案中，纪玉海等六人是有具体的诉讼请求的，即贺兰县政府、常信乡政府赔偿因行政侵权给其造成的损失3864400元。至于《贺兰县政府处理决定》《常信乡政府处理决定》，只是对纪玉海等六人行政赔偿申请的拒绝，确认这两个处理决定违法难以构成纪玉海等六人实质的诉讼请求。即使《贺兰县政府处理决定》《常信乡政府处理决定》构成诉讼对象，受诉法院对这两个处理决定的裁判也不严格受纪玉海等六人诉讼请求的拘束。在行政诉讼中，公民、法人或其他组织诉讼能力不足并非鲜见。就依职权行政行为而言，诉请确认违法、诉请确认无效及诉请撤销到底存在多大区别，相当一部分当事人不甚明了，其意欲通过诉讼请求表达的含义往往难以对应于所谓法言法语的格式化内涵。例如，在相当一部分案件中，原告将其诉讼请求表述为诉请确认被诉行政行为违法、无效，予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十二条、第七十三条、第七十四条、第七十五条等条款及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，行政诉讼的裁判方式总体上属于法定裁判方式，通常只要原告的诉讼请求指向了明确的被诉行政行为即可。尽管纪玉海等六人诉请确认《贺兰县政府处理决定》《常信乡政府处理决定》违法，但若经审理认定应予撤销，则可依法撤销，而非拘泥于诉请不予撤销。实际上，若受诉法院对纪玉海等六人的根本诉求予以裁判，则《贺兰县政府处理决定》《常信乡政府处理决定》合法与否、有效与否均无关紧要。退一步看，即使《贺兰县政府处理决定》《常信乡政府处理决定》构成两个不同的行政行为，也因这两个处理决定系执行人民法院生效判决作出，在案件事实、赔偿请求的处理等方面存在紧密的内在关联而应本着诉讼经济原则予以合并立案。二审法院认定纪玉海等六人同时对《贺兰县政府处理决定》《常信乡政府处理决定》提出起诉违反“一行为一诉”原则及纪玉海等六人的第三项诉讼请求与前两项诉讼请求矛盾，属于适用法律错误。 纪玉海等六人对贺兰县政府、常信乡政府提起的本案行政赔偿诉讼未显示存在不符合法定起诉条件之处，本应进入实体审理。二审法院因对相关法律规定的理解与适用欠妥，致使本案行政赔偿争议历时多年、历经多轮诉讼仍然悬而未决。本院经核查，纪玉海等六人在本案二审裁定作出之后已对贺兰县政府提起另案诉讼，且一审法院目前已经作出（2020）宁01行赔初4号行政赔偿判决。一审法院以判决的方式对贺兰县政府是否应承担行政赔偿责任及如何承担行政赔偿责任作出裁判，能够实质化解行政赔偿争议，实属恰当。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”；第二款规定：“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关”。第十条规定：“赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿。”据永宁县法院（2015）永行初字第3号行政赔偿判决所载，贺兰县政府系委托常信乡政府实施正源北街至暖泉通过常信乡区域的房屋、土地征收拆迁工作。对于纪玉海等六人房屋和宅基地及地面附着物的具体拆迁事宜，由常信乡政府操作。可见，无论是贺兰县政府应单独承担行政赔偿责任，还是应与常信乡政府共同承担行政赔偿责任，贺兰县政府均为赔偿义务机关，均应向纪玉海等六人承担行政赔偿责任。在一审法院已实体判决贺兰县政府承担行政赔偿责任、本院已对相关法律适用问题作出分析处理的情况下，本案便无启动再审程序的必要。对于张梅兰等六人向本院提出的再审申请，本院不予支持。 综上，张梅兰等六人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人纪玉海、纪玉河、纪玉堂、纪玉忠、纪荣、张梅兰的再审申请。 审判长  李纬华 审判员  夏建勇 审判员  刘 平 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理易旺 书记员韩岐