青海省海东市平安区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青0203行初1号 原告民和某合作社。 法定代表人冶某，该社理事长。 委托代理人曹某，北京市京师律师事务所律师。 被告民和回族土族自治县农业农村和科技局。 法定代表人付某。 出庭负责人董某。 委托代理人李某，青海知安律师事务所律师。 原告民和某合作社要求土族自治县农业农村和科技局（以下简称民和县农科局）作出的《限期拆除通知书》违法及对其所依据的相关文件的合法性一并审查一案，于2019年11月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院于2020年5月15日依法裁定中止审理。同年10月14日恢复审理，于同年11月12日公开开庭进行了审理。原告法定代表人冶某及其委托代理人曹某、被告负责人董某及其委托代理人李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月16日，民和县农科局给某合作社下发了养殖场自行拆除通知书，要求某合作社于同年3月20日前自行拆除养殖场，但某合作社未在规定的期限内自行拆除。同年4月4日，民和县农科局根据国务院《中华人民共和国水污染防治法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规的规定，依据中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室东办发[2018]50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》及《海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案》（以下简称50号实施方案）、海东市农业发展委员会东农发[2019]47号《关于加快推进禁养区畜禽养殖污染问题整改工作的通知》（以下简称47号通知）、中共民和县委办公室、民和县人民政府办公室民办发[2018]77号《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》及《民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案》（以下简称77号实施方案）、民和县人民政府《关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》（以下简称民和县政府通告）要求，给某合作社下发了《限期拆除通知书》，要求某合作社于同年4月10日前自行拆除养殖场，逾期由民和县农科局依法强制拆除。 原告某合作社诉称，2013年民和县人民政府为带动一方经济发展，大力发展农牧业，原告积极响应政策，依法设立并落户于民和县核桃庄乡安家村四社，修建肉牛、肉羊养殖场，办理了营业执照进行合法经营，并且民和县畜牧局、原民和县国土资源局、民和县环保局先后经过实地考察，同意原告项目在民和县核桃庄乡安家村四社选址，认为原告在此处修建肉牛羊养殖场符合建设条件，符合动物防疫条件，同意建设肉牛羊养殖场。原告公司被青海省农牧厅、海东市农业发展委员会认定为省级资格认定畜禽规模养殖场，青海省农牧厅颁发畜禽规模养殖场（小区）荣誉证书及奶牛“出户入园”示范养殖场荣誉证书，海东市农业产业化协调领导小组认定为海东市农业产业化经营市级重点龙头企业，民和县农牧局颁发生鲜乳收购许可证，省农牧厅及海东市农牧局、民和县县委、民和县政协、民和县畜牧局及乡政府等单位领导先后莅临原告养殖场检查指导工作，《海东时报》、《市州新闻》等新闻媒体均对原告养殖场及法定代表人冶某进行了宣传报道，原告养殖场的建设还依法得到了政府资金扶持。2019年4月4日，被告根据国务院《中华人民共和国水污染防治法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规的规定，依据50号实施方案、47号通知、77号实施方案、民和县政府通告要求，给某合作社下发了《限期拆除通知书》，要求某合作社于2019年4月10日前自行拆除养殖场，逾期由其依法强制拆除。2019年5月28日，被告未履行公示、催告、告知等程序，未予先行补偿就径直强行拆除涉案有关建筑设备、设施等。原告委托代理人认为，第一，被告作出的《限期拆除通知书》具有行政行为的拘束力、确定力和执行力，对当事人的权利义务产生了直接影响，属于人民法院受案范围，具有可诉性，且可以分别就限期拆除通知行为和强制拆除行为提起诉讼。第二、被告民和县农科局不具有作出限期拆除决定的主体资格，其以自己的名义作出限期拆除通知并加盖公章，是本案适格的被告，但根据被告的当庭答辩意见，民和县农科局是依据50号实施方案、47号通知、77号实施方案及民和县政府通告要求和民和县人民政府的决定和命令作出，因此民和县人民政府和民和县农科局是本案的共同被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理”的规定，应当由平安区人民法院将民和县人民政府列为共同被告将案件移送有管辖权的中级人民法院审理。第三、被告以原告养殖场被划入禁养区、违反了《中华人民共和国水污染防治法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，并根据50号实施方案、47号通知、77号实施方案、民和县政府通告要求为由限期拆除原告养殖场，属于缺乏事实依据，适用法律错误，实体违法。第四、被告作出限期拆除通知的行为，违反了《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告在作出行政处罚决定之前，未告知当事人依法享有的陈述和申辩的权利，未向当事人送达《限期拆除通知书》，被告没有全面客观、公正的调查收集有关证据，没有证据证明涉案养殖场位于禁养区划定区域。原告系依法设立并合法经营的企业，履行了规划、建设、环保等部门的行政许可，在相关部门对相关行政许可作出撤销之前，就对原告养殖场作出限期拆除决定，没有任何事实和法律依据。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条的规定，原告养殖场不属于禁养区范围，而民和县政府通告中根据民和县人民政府办公室民政办[2017]188号《关于转发民和县畜禽养殖禁养区划定方案的通知》及民和县农牧局《民和县畜禽养殖禁养区划定方案》（以下简称188号划定方案）确定原告养殖场为关闭对象没有事实和法律依据，故应当对188号划定方案的合法性一并审查。综上，被告民和县农科局作出的《限期拆除通知书》程序和实体均违法，其行为严重损害了原告的合法权益，请求依法判决确认违法，并对被告作出该通知书所依据的188号划定方案的合法性一并进行审查。原告向本院提交了原告营业执照、《农村土地承包合同》、民和县畜牧局《关于同意民某建设奶牛养殖场的批复》、核桃庄乡人民政府出具的证明、原民和县国土资源局《关于同意民和三荣奶牛养殖专业合作社设施农用地项目用地批复的通知》、民和三荣奶牛养殖专业合作社建设项目环境影响登记表、民和县环保局《关于民和三荣奶牛养殖专业合作社新建项目环境影响登记表的批复》、民和县发展和改革局《项目备案通知书》、《动物防疫条件合格证》、海东市农业发展委员会《转发青海省农牧厅关于公布2015年通过省级资格认定畜禽规模养殖场(小区)名单的通知》、《青海省生态环境厅关于申请公开养殖场相关信息复函》、《限期拆除通知书》及畜牧、国土、环保、发改等单位颁发的荣誉证书等证据。 被告民和县农科局及其委托代理人辩称，被告依据《中华人民共和国水污染防治法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规规定，按照50号实施方案、47号通知、77号实施方案及民和县政府通告等文件精神及民和县人民政府的要求和命令作出《限期拆除通知书》。第一、原告起诉的《限期拆除通知书》只是通知，并不是具体的行政行为，不具有可诉性。第二、民和县人民政府成立了领导小组，民和县农科局为成员单位，在农科局下设办公室，民和县农科局没有法定的作出限期拆除决定的职权，依照50号实施方案、47号通知、77号实施方案及民和县政府通告等文件精神，按照民和县人民政府的要求和命令作出了《限期拆除通知书》，故民和县农科局作为本案的被告，主体资格欠缺，且原告委托代理人当庭明确提出本案中民和县人民政府和民和县农科局应当是本案的共同被告，根据行政诉讼法有关级别管辖的规定，平安区人民法院对本案没有管辖权。综上，应当依法裁定驳回原告的起诉。 被告向本院提交了以下证据、依据：50号实施方案、47号通知、77号实施方案、民和县政府通告及188号划定方案。 经审理查明，为进一步规范畜禽养殖行为，优化畜牧业产业和布局，改善农村生态环境，防止畜禽养殖污染，缓解水环境污染的突出问题，促进节能减排和畜禽养殖科学发展，保障人民群众身体健康，根据《中华人民共和国环境保护法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关法律法规，原民和县农牧局于2017年8月11日制定了188号划定方案，经民和县人民政府同意并印发。为彻底整改中央第七环境保护督察组反馈的海东市畜禽养殖污染防治不到位问题，2018年6月13日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室下发东办发[2018]50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》及50号实施方案。为严格落实并彻底整改民和县禁养区养殖污染问题，2018年7月19日，中共民和县委办公室、民和县政府办公室下发民办发[2018]77号《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》及77号实施方案，对重点职责进行分工，民和县农科局（原民和县农牧局）负责做好禁养区内畜禽养殖场转产、拆除和整改工作，并制定相关工作方案等，原告养殖场被列入禁养区畜禽养殖污染问题整改任务清单中，整改措施为关闭拆除，2018年8月底前关闭停产，同年10月底前完成拆除，复垦复绿。2019年3月16日，民和县农科局给某合作社下发了养殖场自行拆除通知书，要求某合作社于同年3月20日前自行拆除养殖场，但某合作社未在规定的期限内自行拆除。2019年4月4日，被告给原告下发了《限期拆除通知书》，要求原告于同年4月10日前自行拆除养殖场，逾期由被告依法强制拆除。2019年5月28日，原告的养殖场被强制拆除。原告以被告下发的《限期拆除通知书》行为严重侵害其合法权益为由，向本院提起行政诉讼，要求确认被告行政行为违法，并对其依据的188号文件的合法性一并审查。 上述事实有50号实施方案、47号通知、77号实施方案、民和县政府通告及188号划定方案及《限期拆除通知书》予以证实。 本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。县级以上人民政府农牧主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务。第三十七条规定，违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。根据上述条例规定，县级以上人民政府农牧主管部门不具有作出限期拆除决定的法定职责，被告民和县农科局认可其以自己的名义作出《限期拆除通知书》并加盖单位公章，但坚称是按照上述文件精神及民和县人民政府的要求和命令作出，被告虽未提交相关证据，但其提交的77号实施方案对民和县境内禁养区畜禽养殖污染问题整改工作重点职责进行分工，安排民和县农科局负责禁养区内畜禽养殖场转产、拆除和整改工作，并制定相关工作方案等，民和县农科局不具有作出限期拆除决定的法定职权，是被动接受上级行政机关的指令而作出的行政行为，应当遵循“实际约束力”标准，即如果上级行政机关的指令也构成一个有约束力的行政行为，下级行政机关据此作出行政行为，则上下级行政机关是共同被告。如果上级行政机关的指令，仅仅是一个行政指导行为，对下级行政机关没有实际约束力，则被诉行政行为仍然是下级行政机关的行为，应当列下级机关为被告。本案中，77号实施方案明确将养殖场转产、拆除和整改等工作分配给民和县农科局完成，而民和县农科局本身并无作出限期拆除决定的法定职权，其作出的该限期拆除通知行为是按照实施方案要求完成上级机关部署的工作任务，77号实施方案本身构成一个有约束力的行政行为，民和县人民政府的指令已经不仅仅是一个指导性行为，在此情形下，应当认定民和县人民政府和民和县农科局为本案共同被告，且原告某合作社及其委托代理人在庭审过程中明确提出，民和县人民政府和民和县农科局应当是本案的共同被告，应当由本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定，将本案移送有管辖权的中级人民法院审理。第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。第十五条（一）项规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖第一审行政案件。依照上述规定，原告应当向有管辖权的中级人民法院为一审提起行政诉讼，本院无管辖权。原告及其委托代理人提出由本院将民和县人民政府和民和县农科局作为本案共同被告将案件移送有管辖权的中级人民法院的意见不属于第二十二条规定的情形，其要求于法无据。本院将上述法律规定向原告及其委托代理人进行了释明，建议其向有管辖权的中级人民法院提起行政诉讼，但原告及其委托代理人坚持其观点。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项及最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告民和某合作社的起诉。 案件受理费50元，退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海东市中级人民法院。 审判长  曹生林 审判员  曹秀红 审判员  魏廷君 二〇二〇年十一月十九日 书记员  石黎明