安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）皖02行赔终4号之二 上诉人(原审被告)芜湖市自然资源和规划局，住所地芜湖市政通路**，统一社会信用代码11340200MB157599XK。 法定代表人金玉峰，该局局长 委托诉讼代理人牛广军，该单位工作人员。 被上诉人(原审原告)中国联合网络通信有限公司芜湖市分公司，，住所地芜湖市鸠江区神山南路以北统一社会信用代码91340200726316135E。 法定代表人翟胜，该公司总经理。 委托代理人黄太卫，安徽宇润律师事务所律师。 委托代理人黄俊，安徽宇润律师事务所律师。 原审第三人安徽金鼎锅炉股份有限公司，，住所地芜湖市经济技术开发区凤鸣湖北路**统一社会信用代码913402007467841129。 法定代表人陈明贵，该公司总经理。 原审第三人芜湖市开关总厂，住所，住所地安徽省芜湖市鸠江区长江路合南工业园社会信用代码340202000000790。 法定代表人吴显奇，个人独资投资人。 上诉人芜湖市自然资源和规划局（以下简称自然规划局）因与被上诉人中国联合网络通信有限公司芜湖市分公司（以下简称联通公司）、原审第三人安徽金鼎锅炉股份有限公司（以下简称金鼎锅炉公司）、原审第三人芜湖市开关总厂（以下简称开关总厂）土地行政登记一案，不服安徽省芜湖市鸠江区人民法院(2019)皖0207行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，审理期间，因法定中止情形，本院对该该案裁定中止诉讼，后依法裁定恢复诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，（一）2000年5月8日，甲方开关总厂、乙方丁劲松（金鼎锅炉公司）、丙方原芜湖市新芜区政府签订《协议书》，约定：甲方将厂区12亩土地的使用权及地上所有房屋产权（××长江路的临时门面238㎡的所有权和其他无产权房屋的所有权）出售给乙方；甲方承诺在本协议签字生效后60天内，将转让的土地及出售的地面建筑物、沿街临时门面，全部移交乙方，同时将家属区和厂区的围墙及水电分割好。2000年5月18日，开关总厂办理了芜国用（94）字第069号土地使用权证书，土地使用权面积为7607.36㎡。2004年，该地块土地使用权转移登记至金鼎公司名下（土地使用权证编号：芜国用［2004］第177号，面积7607.36㎡）。（二）安徽平泰会计师事务所受金鼎锅炉公司委托，对其拟出让给原告的资产进行评估。2004年12月20日，安徽平泰会计师事务所出具平泰会估字［2004］第250号评估报告，其中土地使用权评估单价为1687.5元／平方米，总价为17503357.5元，总资产的评估价为25445305.52元。2005年4月26日，原告与金鼎公司签订《土地、房产转让合同》，约定：1、“所转让的所有资产是乙方委托安徽平泰会计师事务所于2004年12月18（20）日出具的评估报告（平泰会估字［2004］第250号）中所列明的所有资产及现有水电设施”，其中土地使用权范围为芜国用［2004］第177号土地使用权证所载的工业用地7607.36㎡和芜国用［2001］第165号所载的科工商综合用地2765㎡；2、“除科工商综合土地上的铁栏杆围墙外，其他地界以现状为准，保持现环境不变”。2005年5月11日，新天地公司受原告委托对金鼎锅炉公司长江路48号土地使用权转让价格进行评估后出具芜新地估［2005］第17号土地估价报告，其中7607.36平方米土地使用权熟地单价为265元／㎡，总价为201.5950万元；2765㎡土地使用权熟地单价为301元／㎡，总价为83.2265万元。原告将该评估报告提交被告，并据此申请办理国有土地使用权证书。2005年5月18日，被告为原告制发了芜国用（2005）第107号、芜国用（2005）第108号土地使用权证书，土地使用权面积分别为7607.36㎡、2765㎡。（三）2003年左右，开关总厂家属区房屋进行房改，相关住户取得房屋所有权。2010年3月4日，被告发布《公告》，对包含开关总厂家属区范围内的大小官山周边地块约287987㎡国有土地使用权予以收回。拆迁过程中，相关部门对家属区房屋所有权人进行了补偿。（四）2015年5月15日，原告向镜湖区人民政府提交土地征收补偿申请报告，要求镜湖区人民政府对土地红线范围内约2191.2㎡土地使用权给予补偿。芜湖市镜湖区房屋征收办公室于2015年9月9日回复原告：“由于该土地上附属房屋均有私人产权证，我区依照相关拆迁补偿政策已给予拆迁户办理了补偿”，“补偿款中包括对土地使用权的补偿”，“镜湖区政府不再对该块土地予以补偿。”2015年11月11日，芜湖市自然资源和规划局作出芜国土秘［2015］395号《关于办理土地更正登记的通知》，要求原告接到通知后15日内持芜国用［2005］107号土地使用权证书来被告处办理更正登记，逾期将启动更正登记程序，核减注销芜国用［2005］107号国有土地使用权证书中原开关总厂职工房改房土地。2015年11月18日，联通公司向被告回函：其土地使用权系合法取得，镜湖区政府无偿收回联通公司土地使用权行政行为违法，被告承认其错误登记，依法应赔偿原告相应损失。2016年2月1日，被告向原告作出《关于收回长江路48号开关总厂家属区土地使用权有关问题的答复》，认为开关总厂与金鼎公司、金鼎公司与原告在签订房地产转让合同时，转让标的均不包含开关总厂家属区房屋，但在土地使用权转让时又将家属区所在土地使用权一并转让，该内容违反物权法第一百四十六条、第一百四十七条的规定，应属无效，原告要求补偿于法无据。2016年9月21日，芜湖市政府召开芜湖市土地管理委员会2016年第5次会议，决定对原告不予补偿，注销原告2209㎡土地使用权登记，市财政对原告缴纳的土地使用税予以退还。2016年11月2日，被告在相关网站发布《不动产登记更正登记公告》，拟核减注销原告芜国用［2005］107号土地使用权证证载面积2224.9㎡（中国联通有限公司芜湖分公司长江路48号），并载明“如有异议，自公告之日起十五个工作日内（2016年11月22日前）提出，逾期提出或异议不成立，我局将更正登记。”异议期满后，被告将上述土地使用权证证载面积2224.9㎡核减注销，并办理了更正登记。（五）现芜湖市开关总厂，为个人独资企业，个人独资投资人为吴显奇，经营场所在安徽省芜湖市鸠江区长江路合南工业园，成立日期为2002年4月9日，该企业已于2011年12月13日吊销。该芜湖市开关总厂为涉案芜湖市开关总厂1997年改制时，整体出售给原总书记吴显奇后变更登记而来。《芜湖市开关总厂整体出售协议书》第五条乙方（吴显奇）承担工厂的债权债务，有权使用和处理厂内闲置资产（不含土地转让），但购买产权不得擅自转让他人，否则追补100万元扶持基金。（六）2019年2月13日，因政府实行机构改革，芜湖市自然资源和规划局组建成立，承担了原芜湖市国土资源局的职责。另查明，因芜国用［2005］107号土地使用权证所载土地使用权面积7607.36㎡登记因测绘技术原因有误差，被告虽核减土地使用权2224.9㎡，但实际核减注销面积为2209㎡。 原审认为：（一）被告芜湖市自然资源和规划局将原告联通公司芜国用[2005]107号土地使用权证证载涉案土地核减注销的行政行为，无事实和法律依据，被依法确认违法。原告合法拥有涉案土地的土地使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，因公共利益或旧城区改建需要，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应给予相应的补偿，故被告在收回涉案土地使用权时应当依法给予原告补偿。（二）关于原告损失的数额的认定。原审法院认为原告因土地使用权核减的损失应以原告实际受让2209平方米土地使用权的价格而确定。具体到本案，金鼎公司与原告签订的转让合同虽确定转让资产总价为2198万元，但对土地使用权价值并未具体约定。本案存在两份评估报告，一份为金鼎公司在转让土地、房产前，为了能对资产转让价格提供参考，委托安徽平泰会计师事务所作出的平泰会估字[2004]第250号评估报告，其中土地整体评估单价为1687.5元/平方米，总价为17503357.5元；另一份为2005年4月26日金鼎公司与联通公司芜湖分公司签订土地、房产转让合同后，联通公司办理土地使用证前委托新天地公司作出的芜新地估[2005]第17号评估报告，其中7607.36平方米土地使用权总价为201.5950万元；2765㎡土地使用权总价为83.2265万元，两项合计284.8215万元。结合双方合同最终确定的转让总价及两份评估报告作出的时间，本院认为，安徽平泰会计师事务所出具的评估报告所确定的土地价值更符合实际。该评估报告评估的资产总价为2544.5305万元，高于最终转让价格，原审法院按照二者对应的比例确认土地转让的单价为1687.5元/平方米*2198万元÷2544.5万元=1457.7元/平方米。根据芜国用（2005）第107号土地使用权证，该地块土地使用年限为50年，自2003年12月12日起算。被告发布收回土地使用权公告时间为2010年3月4日，故土地剩余使用年限约为43年9个月。案涉2209平方米土地使用权价值为2817551.9元（2209平方米*1457.7元/平方米*43.75÷50）。（三）关于原告缴纳的土地使用税，系原告向税务机关缴纳，不属于本案审理的范围，原告要求被告赔偿土地使用税无法律依据，原审法院不予支持。据此，案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第一款第（八）项之规定，判决，一、被告芜湖市自然资源和规划局（原芜湖市国土资源局）于本判决生效之日起十日内赔偿原告中国联合网络通信有限公司芜湖市分公司损失2817551.9元；二、驳回原告中国联合网络通信有限公司芜湖市分公司其他诉讼请求。 上诉人芜湖市自然资源和规划局上诉称，上诉请求撤销芜湖市鸠江区人民法院(2019)皖0207行赔初1号行政赔偿判决；改判为驳回被上诉人原审诉讼请求。上诉理由：一审判决认定事实和法律适用错误。本案的基本争议是：1、已建有职工宿舍楼并已在房改中分配给原芜湖市开关总厂职工居住，依法不再属于企业资产的宿舍楼用地2209㎡的土地使用权，企业是否有权对外转让？2、芜湖市开关总厂如无权转让职工宿舍用地，其办理转让登记是否无效？3、如金鼎公司将原芜湖市开关总厂职工宿舍用地转移登记至金鼎公司名下属于无效，则金鼎公司再将该宗用地转移至被上诉人名下是否有效？只有在对上述3项争议作出确认的基础上，才发生本案被上诉人所支付的土地使用权转让价款是否应由上诉人“赔偿”的争议。如上所述，原芜湖市开关总厂将其无权转让的职工宿舍用地列入向金鼎公司转让土地使用权的范围，属于无效民事行为；据此办理的土地使用权转让登记，也依法属于无效。但原芜湖市开关总厂事实上没有向金鼎公司交付该宗宿舍用地，金鼎公司也没有要求原芜湖市开关总厂交付该宿舍用地，故事实上该宗职工宿舍用地没有发生转让。此后，金鼎公司基于法律上无效的登记，将自己并未取得使用权的原芜湖市开关总厂2209㎡宿舍楼用地再次转让给被上诉人并办理转让登记，同样依法属于无效。据此，被上诉人基于无效的土地使用权转让行为，即使向金鼎公司支付转让费，其法律后果也应当是向金鼎公司行使返还请求权，而不能基于无效转让行为而请求金鼎公司交付职工宿舍用地。本案中，被上诉人不向金鼎公司主张无效转让的转让费返还，是自行放弃自己的财产权利，上诉人无权干预；但被上诉人一方面放弃向金鼎公司要求返还的权利，另一方面却向上诉人主张“赔偿损失”，显属没有任何事实依据和法律依据。即，被上诉人除了所放弃向金鼎公司要求返还的财产（即2209㎡土地使用权转让费），并无任何损失。而其自行放弃权利的行为所发生的后果，依法应由其自行承担，与上诉人的任何行为（包括准予和撤销错误登记的行为），均无任何因果关系。此外，被上诉人与金鼎公司在向上诉人申报办理金鼎公司7607.36㎡土地使用权转让登记时，共同申报的受让价格依据为2005年5月11日安徽新天地会计师事务所受被上诉人委托对金鼎公司长江路48号土地使用权转让价格进行评估所出具“芜新地估[2005]第17号”《土地估价报告》，该《报告》载明：“宗地一土地使用权证编号为芜国用（2004）第177号”，面积7607.36平方米，土地使用权‘登记用途为工业’，评估熟地单价为265元/㎡,总价为201.5950万元”。该报告不仅是案涉土地使用权转让登记的依据，且已记载于土地登记簿，具有法定的证据力。但一审判决一面在认定事实中对该证据不得不“予以采信”，另一方面在作出判决时却将被上诉人从未提交给上诉人的“平泰会估字（2004）第250号”《评估报告》作为判令上诉人赔偿的依据，认定上诉人按照1457.7元/㎡向被上诉人赔偿。上诉人不明，一审判决究竟在依据哪一份《报告》作出判决？上诉人认为：上诉人与金鼎公司在涉案土地使用权交易时，为逃避国家税收，向行政主管部门低价申报交易价格；但在向行政主管部门索赔时，又提出所隐瞒的交易价格。因此人民法院如对被上诉人的这种主张予以支持，则属于对被上诉人的严重违法并已经导致国家数百万巨额税款流失的违法行为予以支持；在判令国家财政按照被上诉人交易时故意隐瞒的高价向其赔偿。这种判决，显属自相矛盾。综上，现被上诉人向上诉人提出的索赔其基于无权受让而支付土地使用权出让金“损失”，没有任何事实与法律依据。且所涉土地的法定使用用途为“工业”，被上诉人却向上诉人索赔“商业”用地的价值损失，显属明显违法。上诉人作为承担土地权属管理和用途确认职责的行政机关，依法提出上诉，请求二审法院对上诉人的上诉请求依法予以支持。 被上诉人联通公司芜湖市分公司二审未提交书面答辩意见。 原审第三人金鼎锅炉公司二审未提交书面陈述意见。 原审第三人开关总厂二审未提交书面陈述意见。 经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。根据查明事实，本案被上诉人即本案原审原告涉案的变更登记权属有部分权益需经公安调查做出认定结论后才可予以确定。现被上诉人提起本案行政赔偿诉讼缺乏请求权基础事实依据，不符合行政诉讼起诉条件，故被上诉人提起的本案行政赔偿诉讼，人民法院不应予以受理，已经受理的应驳回起诉。待被上诉人相关权益得到确定后，如果认为登记行为侵害其合法权益的，则可另行提起诉讼。原审判决认定事实不清，适用法律不当，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第(一)项之规定，裁定如下： 一、撤销芜湖市鸠江区人民法院(2019)皖0207行赔初1号行政赔偿判决； 二、驳回原审原告中国联合网络通信有限公司芜湖市分公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  査 鹏 二〇二〇年十一月十七日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；