宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院行政判决书（2020）宁03行初29号原告金某，住宁夏回族自治区同心县韦州。委托代理人聂某，北京市京师律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人郭某，北京市京师律师事务所律师。特别授权代理。被告同心县人民政府。法定代表人丁某，县长。委托代理人魏某，宁夏昊德律师事务所律师。特别授权代理。被告同心县韦州镇人民政府。法定代表人马某，镇长。委托代理人叶某，宁夏昊德律师事务所律师。特别授权代理。原告金某因要求确认被告同心县人民政府、同心县韦州镇人民政府未批先征原告金某承包地的征收行为违法一案，于2020年7月29日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月1日立案后，于2020年8月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告金某及其委托代理人聂某、郭某，被告同心县人民政府的应诉负责人陈岗及委托代理人魏某，韦州镇人民政府的应诉负责人苏泽军及委托代理人叶某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告金某诉称，依法确认被告未批先征原告承包地的征收行为违法。事实及理由：原告的承包地宁夏回族自治区××县附近，四至范围东靠王学波，金学明，西靠马忠林、金兰、金学贵，南靠生产路，北靠公路。2019年下半年被告携同韦一村的村委会对案涉土地进行了丈量，同时予以征收。在征收案涉耕地中，被告出示了宁夏回族自治区作出的《征地补偿标准的通知》和《包兰铁路宁夏段增建第二线工程征地拆迁安置补偿标准的通知》，上述文件与涉案耕地的项目并不相吻合，不是针对本案耕地的征地补偿标准的文件，故被告针对涉案耕地的征收是无法定理由强占耕地的行为。原告认为，被告进行未批先占的征收行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，严重影响了原告的合法权益。依据《中华人民共和国土地管理法》和《中国人民共和国行政诉讼法》等相关规定提起诉讼，请求依法判决。被告同心县人民政府辩称，1.被告同心县人民政府对原告的承包土地未实施过征收行为，不是本案适格被告。所谓原告土地被征收实际是同心县韦州镇人民政府对韦一村070号附近承包地做了变更土地用途的前期现状调查,并未实施土地征收。2.被告韦州镇人民政府实施的丈量、摸底等行为并不是征地行为，而是为将村民所承包的农用地变更为集体建设用地而进行的一系列相关工作。因建设韦一村村级活动场所及城墙50米范围内危房集中改造点等公益性设施，需占用韦一村村民土地，涉及韦一村六社原告金某等**村民。2019年4月16日，韦一村召开村民代表大会，经参会村民代表表决，同意将涉及到的农用地交付给村委会用于村级活动场所及危房改造点建设，并同意按照《关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》（宁政发〔2015〕101号）规定的永久性占用水浇地24840元/亩、旱地6400元/亩的标准进行补偿。村民代表会议程序符合《村民委员会组织法》的相关规定。案涉土地的所有权仍为村集体所有，并不存在征收。2019年6月24日，同心县自然资源局发布了《同心县自然资源局关于韦州镇韦一村等6个村级活动场所及韦州镇文化活动广场项目建设拟征地公告》（同自然资征（拟）〔2019〕07号），该公告也并非正式征收公告。3.同心县自然资源局、被告韦州镇人民政府及韦一村村委会工作人员一同对案涉土地进行了丈量摸底，根据原告金某已确认签字的丈量结果，原告金某的水浇地16亩、枸杞21.426亩（包括租种其兄弟金学祥土地5.426亩），按照水浇地24840元/亩、三年以上枸杞苗16000元/亩的标准，原告金某得到征地补偿金740256元，被告韦州镇人民政府已全部兑付到原告金某账户。征收案涉农用地中依据《关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》（宁政发〔2015〕101号）确定永久占用水浇地补偿标准24840元/亩，该文件系目前宁夏回族自治区下发的关于征地标准的现行有效文件；依据《包兰铁路宁夏段增建第二线工程征地拆迁安置补偿标准的通知》（宁政办发〔2010〕43)确定三年以上枸杞苗16000元/亩系参考了包兰铁路宁夏段征地拆迁时的种植物补偿标准，故对于案涉农用地及其地上附着物的补偿，被告同心县韦州镇人民政府已作出了公平合理、并充分照顾优待原告的补偿，不存在侵害原告合法权益的情况，依法应当驳回原告金某的起诉。被告同心县韦州镇人民政府的答辩意见同被告同心县人民政府的答辩意见一致。被告同心县韦州镇人民政府、同心县人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据一、《村民代表会议记录》一份，证明因建设韦一村村级活动场所及城墙50米范围内危房集中改造点等公益性设施，需占用韦一村村民承包地，村委会召开村民代表会议，经表决，同意将涉及到的农用地交付给村委会用于村级活动场所及危房改造点建设，并同意按照《关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》（宁政发〔2015〕101号）补偿；证据二：1.《关于韦州镇韦一村等6个村级活动场所及韦州镇文化活动广场项目征地的申请》（韦政发〔2019〕145号）一份、2.《同心县自然资源局关于韦州镇韦一村等6个村级活动场所及韦州镇文化活动广场项目建设拟征地公告》（同自然资征（拟）字〔2019〕07号）一份；证据三：1.《同心县城镇化工作领导小组会议纪要》(2019年第一期）一份、2.《自治区人民政府关于同心县2019年第一批次城镇建设用地的批复》（宁政土批字〔2019〕35号）一份、3.《关于韦州镇韦一村、韦二村活动场所项目建设用地的预审意见》一份；证据四：1.《韦州镇征地及地上附着物丈量登记表》一份、2.《韦州镇韦一村危房集中改造建设项目征地补偿协议》一份；证据五：1.《韦州镇韦一村危房集中改造征地补偿款发放花名册》一份、2.公示的照片两张；证据六:1.《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》（宁政发〔2015〕101号）一份、2.《包兰铁路宁夏段增建第二线工程征地拆迁安置补偿标准的通知》（宁政办发〔2010〕43)一份；证据七：《关于韦州镇韦一村金某行政复议情况的报告》一份。原告金某质证认为，对证据一的真实性、合法性、关联性均不予认可，村民代表大会是否有权将集体农用地转化为集体建设用地，被告未提供相关的法律依据，且原告作为本村村民之一并不知道何时何地召开的村民代表大会，其证据一中所展示的签字是否真实，并且落款处并未显示时间。对证据二的真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可，被告在答辩状中所述因危房改造项目进行的征收，但证据二所涉及到的征收项目与本案的征收项目无关，恰恰证实案涉地块存在征收。对证据三中的《会议纪要》的真实性、合法性予以认可，但对关联性不予认可，对《自治区人民政府关于同心县2019年第一批次城镇建设用地的批复》（宁政土批字[2019]35号）的真实性、合法性予以认可，但该批复只针对韦二村，与本案耕地无关，对证据三中的《关于韦州镇韦一村、韦二村活动场所项目建设用地的预审意见》的真实性、合法性、关联性均不予认可。对证据四的真实性、合法性不予认可，征地补偿协议违法，原告作为被征收人未与征收部门签订补偿协议，村委会不具有任何职权能代表原告签订协议。同时该补偿协议对原告不产生效力，原告并未授权村委会代表原告签订该协议，且从证据四中可以得知案涉地块存在征收，被告也予以认可。对证据五、六、七的真实性、合法性予以认可，对证据六、七的关联性不予认可。原告金某向本院提交了下列证据：证据一、原告身份证复印件一份，，证明原告是韦州镇韦一村的村民；据二、案涉耕地平面图一张，证明原告耕地的地理方位是真实存在的；证据三、韦州镇韦一村危房集中改造征地补偿款发放花名册一份，证明原告案涉地块享有权利，被告在涉案地块进行了征收土地的行为；证据四、同心县人民政府办公室关于政府信息申请公开的答复函一份，证明被告在征地过程中未审批先进行了征收；证据五、案涉地块现状照片四张，证明耕地被征收的情况；证据六、《征地补偿标准的通知》和《包兰铁路宁夏段增建第二线工程征地拆迁安置补偿标准的通知》各一份，证明被告在违法征收时提供的文件不符合征收耕地的法定程序，被告确实存在未批先占的征收行为。被告同心县人民政府质证认为，对原告证据一、二的真实性、合法性、关联性均无异议，对证据三、四、五、六的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，不能证明对原告实施了征收行为。被告同心县韦州镇人民政府质证认为，对证据一、二的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议，对证据三、四、五、六的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，该证据都不能证明被告同心县韦州镇人民政府实施了土地征收行为。本院对上述证据认证如下：二被告提交的证据一因其页码不连续，载明的参会人员人数与签名人数不一致，且未显示对有关会议事项表决的内容，故对该证据不予确认；原告对被告提交的证据二、四、五、六、七的真实性无异议，本院对该部分证据的真实性予以确认，对证据三中的《会议纪要》、《自治区人民政府关于同心县2019年第一批次城镇建设用地的批复》（宁政土批字[2019]35号）的真实性、合法性予以确认，对《关于韦州镇韦一村、韦二村活动场所项目建设用地的预审意见》的真实性予以确认。二被告对原告金某提交的证据一、二的真实性、合法性、关联性无异议，对证据三、四、五、六的真实性、合法性无异议，本院对原告提交的证据一、二的真实性、合法性、关联性予以确认，对证据三、四、五、六的真实性、合法性予以确认。经审理查明，原告金某是同心县韦州镇韦一村**附近土地标识为**土地的使用权人。2019年1月29日，同心县城镇化工作领导小组作出2019年第1期《会议纪要》，会议决定：1.同意韦一、韦二村6个行政村村级活动场所建设项目规划设计方案，韦州镇人民政府负责会同设计单位，按照会议提出的意见建议进一步修改完善。2.县自然资源局负责按程序规划土地。韦州镇依法按项目基本建设程序抓紧实施。2019年4月30日，被告同心县韦州镇人民政府会同同心县有关国土负责人等对原告金某的被征收土地及地上附着物进行了丈量登记，并口头通知原告金某不许在已登记土地上进行种植投入。2019年5月16日，被告韦州镇人民政府向同心县自然资源局提出《关于韦州镇韦一村等6个村级活动场所及韦州镇文化活动广场项目征地的申请》（韦政发[2019]145号），载明：“我镇拟建设韦州镇韦一村等6个村级活动场所及韦州镇文化活动广场项目，根据《关于同心县韦州镇河湾村等6个村级活动场所及韦州镇文化活动广场项目建设方案的批复》（同发改审发[2019]72号）文件精神，已同意开工建设，现请贵局对韦州镇韦一村等6个村级活动场所及韦州镇文化活动广场项目占用土地进行征收。”2019年6月24日，同心县自然资源局作出《同心县自然资源局关于韦州镇韦一村等6个村级活动场所及韦州镇文化活动广场项目建设拟征地公告》（同自然资征（拟）字[2019]07号），载明：“根据《中华人民共和国土地管理法》和《宁夏回族自治区土地管理条例》的有关规定，现将政府事项公告如下：一、建设工程名称：同心县韦州镇韦一村等6个村级活动场所及韦州镇文化活动广场。二、征地位置：工程拟占用韦州镇韦一、韦二、南门、河湾、闫圈、石峡等村范围内的集体土地。三、征地牵头单位和配合单位：征地由韦州镇牵头，县自然资源局、审计局、财政局、农业农村局、住建局等部门配合。四、项目永久、临时征地补偿标准：（一）项目永久征地补偿标准执行自治区人民政府《关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》（宁政发[2015]101号）规定，即水浇地每亩24840元，旱地每亩6400元。（二）地上附着物补偿标准参照《宁夏回族自治区人民政府办公厅关于印发的通知》（宁政办发[2010]43号）文件执行……七、本公告自发布之日起执行。”2019年8月28日，被告韦州镇人民政府与韦州镇韦一村村委会签订《韦州镇韦一村危房集中改造建设项目征地补偿协议》，对韦州镇韦一村危房集中改造建设项目占用韦州镇韦一村范围内集体土地进行征收，经双方协商达成以下协议：“一、征地补偿标准：永久性占地严格执行自治区人民政府《关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》（宁政发[2015]101号）文件规定的标准，即永久性水浇地每亩24840元，旱地每亩6400元。二、征地补偿费：1、永久性占用水浇地440.73亩，补偿标准24840元/亩，枸杞21.43亩，补偿标准16000元/亩，共计补偿资金11290524.4元。三、付款方式：1、经征地领导小组实地丈量审核公示后，由甲方一次性拨付征地补偿资金。2、乙方按照公示名册及时以一卡通方式兑付到被征地农户，必须专款专用，不得挪用截留。”2019年12月24日，原告金某一卡通账户收到韦州镇韦一村危房集中改造征地补偿款740256元。现案涉土地由韦州镇韦一村村委会统一管理，原告金某未再耕种。本院认为，原告金某是，原告金某是同心县韦州镇韦一村**附近土地标识为**土地的使用权人，民政府已针对该土地对原告金某进行了补偿，金某作为本案原告提起确认土地征收行为违法的行政诉讼，主体适格。被告同心县人民政府于2019年1月29日召开同心县城镇化工作领导小组会议，会议决定：1.同意同心县韦州镇韦一、韦二村等6个行政村村级活动场所建设项目规划设计方案，韦州镇人民政府负责会同设计单位，按照会议提出的意见建议进一步修改完善；2.县自然资源局负责按程序划拨土地，韦州镇依法按照项目基本建设程序抓紧实施。2019年5月16日，同心县韦州镇人民政府以韦政发[2019]145号文件向同心县自然资源局申请对该项目用地进行征收批复。2019年2月19日，同心县自然资源局以同自资预审字[2019]2号文件对该项目用地进行了预审，原则上通过用地预审。2019年6月24日，同心县自然资源局以同自然资征（拟）字[2019]07号“同心县自然资源局关于韦州镇韦一村等6个村级活动场所及韦州镇文化活动广场项目建设拟征地公告”发布拟征地公告，该公告明确由同心县韦州镇人民政府牵头。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续。第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征收补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。根据上述法律、法规规定以及同心县人民政府（2019年第1期）会议纪要，被告同心县人民政府是征收行为的法定征收机关，其决定由所属土地行政主管部门实施具体征收行为的，属于本级政府行使征收职权的行政行为。原告金某起诉同心县人民政府征收行为违法，被告主体适格。被告同心县韦州镇人民政府按照同心县人民政府会议纪要决定及拟征地公告的安排，代表同心县人民政府具体实施了丈量、摸底、签订补偿协议、进行补偿等工作，其行为均是代表同心县人民政府行政征收的行为，其本身并非本案所诉征收行为的行政主体。现同心县韦州镇韦一村63户农户的农用地已被征收，部分土地已用于建设，同心县韦州镇人民政府与韦州镇韦一村村民委员会签订了征收补偿协议，大部分被征收土地的农户（村民）已领取了补偿款。包括原告金某在内的部分农户的承包地已由韦一村村民委员会统一管理，由于原告金某仍未与同心县韦州镇人民政府签订补偿协议，被征收土地处于无人管理经营的状态，原告金某已实际失去土地使用权。根据上述事实，被告实施的行为是土地征收行为并非被告辩称的是因土地用途由集体农用地转变为集体建设用地，土地仍属村集体所有，权属未发生改变，被告的行为属征收前期准备，不是土地征收行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十三条、第六十一条的规定对涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准；乡（镇）、村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。被告既未提交农用地转用审批手续，亦未提交经地方人民政府批准的用地手续。同心县自然资源局同自资预审字[2019]2号文件第五项已明确说明“本预审意见不作为取得项目用地的批准文件，项目按规定批准后，必须按照《中华人民共和国土地管理法》和国务院的有关规定，办理建设用地手续。”显然，无论是被告同心县人民政府还是被告同心县韦州镇人民政府均未按照上述法律规定及程序履行审批手续。被告的行为确属未批先征行为，违反法律强制性规定。综上所述，被告同心县韦州镇人民政府所进行的摸底丈量、公告公示、征求意见、签订补偿协议、履行协议内容的行为均是代表被告同心县人民政府实施的行为，该行为实际为土地征收行为，被告同心县人民政府在未履行农用地转用审批程序、未取得建设用地的批复，即开展征收补偿，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条的规定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：确认被告同心县人民政府征收原告金某承包地的行为违法。案件受理费50元，由被告同心县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 马建萍审判员 贾玉宁审判员 马春燕 二〇二〇年十一月十日书记员 丁晓芳本案法律适用条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。