福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)闽行终640号 上诉人（原审原告）郑金泉，男，1945年4月28日出生，汉族，住福建省莆田市涵江区。 上诉人（原审原告）郑风雷，男，1968年9月10日出生，汉族，住福建省莆田市涵江区。 被上诉人（原审被告）莆田市涵江区人民政府，住所地福建省莆田市涵江区兴涵街**。 法定代表人连向红，区长。 委托代理人朱国豪，福建融成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莆田市涵江区梧塘镇人民政府，住所地福建省莆田市涵江区梧塘镇平和路**。 法定代表人许金焕，镇长。 委托代理人朱国豪，福建融成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莆田市公安局梧塘派出所，住，住所地福建省莆田市涵江区荔涵东大道**/div> 负责人关添福，所长。 委托代理人陈志涵，男。 原审第三人莆田市涵江区梧塘镇松西村民委员会，住所，住所地福建省莆田市涵江区梧塘镇松西村div> 法定代表人刘国赋，主任。 上诉人郑金泉、郑风雷因诉莆田市涵江区人民政府(以下简称涵江区政府)、莆田市涵江区梧塘镇人民政府(以下简称梧塘镇政府)、莆田市公安局梧塘派出所(以下简称梧塘派出所)行政强制一案，不服莆田市中级人民法院（2020）闽03行初96号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，原告郑风雷系原告郑金泉之子。1998年12月28日，原莆田县人民政府颁发给原告郑金泉《土地承包经营权证》，证中载明：水田1.38亩，旱地0.06亩。其中注明建房面积100㎡。2018年3月22日，福建省人民政府作出闽政地〔2018〕122号《关于莆田市涵江区2018年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》，批准征收涵江区梧塘镇松西村水田2.3119公顷、旱地0.6251公顷、园地3.9119公顷……。2018年4月28日，莆田市人民政府作出莆市公〔2018〕11号《征收（使用）土地公告》，2018年5月18日，莆田市国土资源局作出莆国土资公〔2018〕16号《征地补偿安置方案公告》，两份公告均张贴在××镇××村委××村务公开栏上。原告的承包地位于上述征地红线图范围内，并作为湄洲湾职业技术学院迁建项目用地予以征收。原告郑金泉分别于2017年12月13日、2018年3月28日二次领取土地征收及果树补偿款共计人民币11393元（注明水田0.08亩、园地0.074亩）。 2016年9月2日，被告梧塘镇政府成立“梧塘迁建指挥部”，负责实施湄洲湾职业技术学院迁建项目的具体征迁工作。“梧塘迁建指挥部”自2019年6月7日起多次对原告承包地上的果树实施强制清理，原告多次向政府服务平台投诉及向公安机关报警、投诉。其中，莆田市公安局涵江分局回复意见是：诉求人承包地被挖毁，系“梧塘迁建指挥部”在拆迁过程中堆放的石料压到诉求人田地内果树，该行为属于行政机关在履行职务过程中发生的行政行为，不属于公安职责范围的事项，梧塘派出所已作出不予调查处理决定。诉求人可以向政府机关另行主张处理。该投诉回复在莆田市荔城区人民法院（2019）闽0304行初200号行政判决书中所确认。 原审认为，原告起诉状自称其承包地是被梧塘镇湄洲湾职业技术学院迁建项目建设指挥部强制交付，并提供莆田市公安局涵江分局投诉回复和莆田市荔城区人民法院（2019）闽0304行初200号行政判决书证实系“梧塘迁建指挥部”实施的行政强制行为。被告涵江区政府、梧塘镇政府的行政答辩状中也承认是“梧塘迁建指挥部”实施的清表行为。而“梧塘迁建指挥部”于2016年9月2日由梧塘镇政府组建成立的临时征迁机构，其法律后果依法应由梧塘镇政府承担。故涵江区政府并没有实施涉案土地的行政强制行为，其作为被告主体不适格。原告主张三被告共同实施行政强制行为没有证据证实，不予采信。原告违反了级别管辖的规定，本案应由有管辖权的基层人民法院立案审理。 此外，原告提供梧塘派出所对原告郑金泉的《传唤证》和原告郑金泉在莆田市涵江医院的入院记录主张被告梧塘派出所共同实施行政强制交付土地行为。对此，原审在庭审中向原告释明，要求原告对被告莆田市公安局梧塘派出所撤回起诉后另行单独起诉，但原告坚持要求按其行政起诉状的诉求不愿撤诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款、第二十七条规定，原告的诉求违反了“一诉一案”原则，不符合合并审理的立案条件。 综上，涵江区政府作为被告主体不适格，本案应由基层人民法院管辖审理，且本案也不符合合并审理的法律规定。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一款第（一）项、第四十九条第一款第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告郑金泉、郑风雷的起诉。 上诉人郑金泉、郑风雷不服原审裁定，提起上诉称，原审裁定驳回起诉的理由既违法又不合常理，理应依法予以撤销。主要理由是：一、上诉人提供的在案证据9份形成的证据链足以证明上诉人及三共同被上诉人诉讼主体均适格及被诉行政行为现实存在且明显违法。上诉人的诉求指向明确既确认违法之诉，完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的法定起诉条件，人民法院应当立案审理。原审裁定不依据证据证明的案件事实进行依法裁判，完全违背《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”的立法宗旨及审判原则。二、原审既然认定本案是强制交付土地的行政行为，则依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“作出行政行为的行政机关是被告”的规定，依法推理，第一被告是土地管理法授权征收土地的法定职能部门，其被告主体资格依法成立。原审法院却无视事实和法律的明确规定，认定第一被告主体不适格，第二被告主体适格，第三被告作为共同被告的主体不适格，完全是违背事实与法律的荒谬裁判。三、第三被告梧塘派出所在强制执行前将在现场的郑金泉以传唤的方式带离现场，羁押在莆田市涵江医院强制治疗，使强制执行交付土地圆满成功，三被上诉人有组织、有计划、有步骤共同作出了被诉行政行为。综上，请求撤销莆田市中级人民法院（2020）闽03行初96号行政裁定，指令原审法院继续审理或由其他中级人民法院继续审理。 被上诉人涵江区政府答辩称，上诉人提起本案诉讼违反“一案一诉”原则，答辩人并未实施本案强制交付土地行为。原审裁定驳回上诉人对答辩人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人梧塘镇政府答辩称，上诉人提起本案诉讼违反“一案一诉”原则，本案中，上诉人既诉请确认涵江区政府及梧塘镇政府强制交付土地行为违法，又诉请确认梧塘派出所以对郑金泉进行传唤的方式实施强制交付土地的行为违法。显然，梧塘派出所对上诉人郑金泉传唤仅是公安机关对上诉人郑金泉人身自由进行限制的行为，而强制交付土地仅是涉及上诉人财产权利的行为，两种行为的法律关系不同，实施主体也不同，且作为公安机关，其并无集体土地征收的法定职责。另，被梧塘派出所传唤的也仅是上诉人郑金泉，上诉人郑风雷对该传唤行为不具有诉讼权利。综上，上诉人提起本案诉讼违反“一案一诉”原则，且经原审法院释明后仍坚持原诉求。原审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人梧塘派出所答辩称：一、本案事实清楚。2020年5月3日11时许，答辩人接到陈清贵报案称，于上午10时30分左右，发现位于涵江区××镇××工地的铁围栏被人破坏，长度约八、九米，损失人民币2000元。答辩人单位民警到达现场进行调查处置。经初查，答辩人认为有违法事实存在，上诉人郑金泉系违法嫌疑人，后答辩人依法对陈清贵报案的事项以故意损毁财物案受理，并对违法嫌疑人郑金泉进行现场传唤。民警在现场对郑金泉传唤时郑金泉以身体不适为由拒不配合，并佯装昏厥在地，“120”到场将其送至莆田市涵江医院检查治疗，莆田市涵江医院并未有上诉人所称的可以限制人身自由的“强制治疗”的羁押场所，上诉人无中生有，穷极无赖，拒不支付医疗费，拒不出院，上述事实有现场执法记录仪等证据证实。答辩人与本案中一同被上诉的被告人并未存在同一行政行为。二、本案适用法律正确。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条和第八十二条的规定，答辩人传唤上诉人郑金泉符合法律规定。三、上诉人的起诉违反“一案一诉”原则，其上诉请求不合法。综上，本案事实清楚、证据确凿充分，民警依法履行法定职责，符合法律规定，并无不当之处。上诉人的行为明显系浪费行政资源和司法资源的无理诉求，请求驳回上诉人的诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，上诉人向原审法院起诉，请求确认三被上诉人共同实施强制交付土地的行政行为违法，但上诉人在起诉状中自称其承包地是被梧塘镇湄洲湾职业技术学院迁建项目建设指挥部强制交付，并提供莆田市公安局涵江分局投诉回复和莆田市荔城区人民法院（2019）闽0304行初200号行政判决书予以证实。被上诉人涵江区政府、梧塘镇政府亦承认是“梧塘迁建指挥部”实施了清表行为。在案证据表明，“梧塘迁建指挥部”系于2016年9月2日由中共涵江区梧塘镇委员会以梧委综〔2016〕57号《关于成立梧塘镇湄洲湾职业技术学院迁建项目建设指挥部的通知》组建成立的临时征迁机构，故其法律后果依法应由梧塘镇政府承担，梧塘镇政府是本案的适格被告。上诉人提供的证据不足以证明涵江区政府实施或组织实施了被诉强制交付土地行为，其起诉涵江区政府强制交付土地行为违法，没有事实根据，涵江区政府不是本案适格的被告。另，上诉人以梧塘派出所对上诉人郑金泉的《传唤证》和郑金泉在莆田市涵江医院的入院记录主张梧塘派出所共同实施被诉强制交付土地行为依据不足，因梧塘派出所对郑金泉的传唤行为与上诉人诉请确认强制交付土地行为违法系两个不同行政主体实施的不同法律行为，不能合并审理，经原审释明后上诉人仍坚持起诉梧塘派出所实施强制交付土地行为违法，故其起诉梧塘派出所强制交付土地行为违法亦没有事实根据。 综上，上诉人提供的证据只能证明梧塘镇政府实施了强制交付土地行为，不能证明被上诉人涵江区政府、梧塘派出所实施了强制交付土地行为，其起诉涵江区政府和梧塘派出所强制交付土地行为违法没有事实根据，所诉被告主体亦不适格，依法应裁定驳回起诉。原审裁定驳回上诉人对涵江区政府和梧塘派出所的起诉，并无不当，应予维持。同时因以梧塘镇政府为被告的起诉应由基层人民法院管辖审理，亦不符合原审法院受理的条件，故原审法院一并裁定驳回上诉人对梧塘镇政府的起诉，亦无不当，亦应予维持。上诉人若仍对梧塘镇政府的强制交付土地行为不服，以及对梧塘派出所的传唤行为不服，可在法定期限内向有管辖权的基层人民法院另行起诉。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年十一月二十七日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……