安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖02行终96号之二 上诉人(原审被告)芜湖市自然资源和规划局，住所地芜湖市政通路**，统一社会信用代码11340200MB157599XK。 法定代表人金玉峰，该局局长 委托诉讼代理人牛广军，该单位工作人员。 被上诉人(原审原告)中国联合网络通信有限公司芜湖市分公司，，住所地芜湖市鸠江区神山南路以北统一社会信用代码91340200726316135E。 法定代表人翟胜，该公司总经理。 委托代理人黄太卫，安徽宇润律师事务所律师。 委托代理人黄俊，安徽宇润律师事务所律师。 原审第三人安徽金鼎锅炉股份有限公司，，住所地芜湖市经济技术开发区凤鸣湖北路**统一社会信用代码913402007467841129。 法定代表人陈明贵，该公司总经理。 原审第三人芜湖市开关总厂，住所，住所地安徽省芜湖市鸠江区长江路合南工业园社会信用代码340202000000790。 法定代表人吴显奇，个人独资投资人。 上诉人芜湖市自然资源和规划局（以下简称自然规划局）因与被上诉人中国联合网络通信有限公司芜湖市分公司（以下简称联通公司）、原审第三人安徽金鼎锅炉股份有限公司（以下简称金鼎锅炉公司）、原审第三人芜湖市开关总厂（以下简称开关总厂）土地行政登记一案，不服安徽省芜湖市鸠江区人民法院(2019)皖0207行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，审理期间，因法定中止情形，本院对该该案裁定中止诉讼，后依法裁定恢复诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，（一）2000年5月8日，甲方开关总厂、乙方丁劲松（金鼎锅炉公司）、丙方原芜湖市新芜区政府签订《协议书》，约定：甲方将厂区12亩土地的使用权及地上所有房屋产权（××长江路的临时门面238㎡的所有权和其他无产权房屋的所有权）出售给乙方；甲方承诺在本协议签字生效后60天内，将转让的土地及出售的地面建筑物、沿街临时门面，全部移交乙方，同时将家属区和厂区的围墙及水电分割好。2000年5月18日，开关总厂办理了芜国用（94）字第069号土地使用权证书，土地使用权面积为7607.36㎡。2004年，该地块土地使用权转移登记至金鼎公司名下（土地使用权证编号：芜国用［2004］第177号，面积7607.36㎡）。 （二）安徽平泰会计师事务所受金鼎锅炉公司委托，对其拟出让给原告的资产进行评估。2004年12月20日，安徽平泰会计师事务所出具平泰会估字[2004]第250号评估报告，其中土地使用权评估单价为1687.5元/平方米，总价为17503357.5元，总资产的评估价为25445305.52元。2005年4月26日，原告与金鼎公司签订《土地、房产转让合同》，约定：1、“所转让的所有资产是乙方委托安徽平泰会计师事务所于2004年12月18（20）日出具的评估报告（平泰会估字[2004]第250号）中所列明的所有资产及现有水电设施”，其中土地使用权范围为芜国用[2004]第177号土地使用权证所载的工业用地7607.36㎡和芜国用[2001]第165号所载的科工商综合用地2765㎡；2、“除科工商综合土地上的铁栏杆围墙外，其他地界以现状为准，保持现环境不变”。2005年5月11日，新天地公司受原告委托对金鼎锅炉公司长江路48号土地使用权转让价格进行评估后出具芜新地估[2005]第17号土地估价报告，其中7607.36平方米土地使用权熟地单价为265元/㎡，总价为201.5950万元；2765㎡土地使用权熟地单价为301元/㎡，总价为83.2265万元。原告将该评估报告提交被告，并据此申请办理国有土地使用权证书。2005年5月18日，被告为原告制发了芜国用（2005）第107号、芜国用（2005）第108号土地使用权证书，土地使用权面积分别为7607.36㎡、2765㎡。 （三）2003年左右，开关总厂家属区房屋进行房改，相关住户取得房屋所有权。2010年3月4日，被告发布《公告》，对包含开关总厂家属区范围内的大小官山周边地块约287987㎡国有土地使用权予以收回。拆迁过程中，相关部门对家属区房屋所有权人进行了补偿。 （四）2015年5月15日，原告向镜湖区人民政府提交土地征收补偿申请报告，要求镜湖区人民政府对土地红线范围内约2191.2㎡土地使用权给予补偿。芜湖市镜湖区房屋征收办公室于2015年9月9日回复原告：“由于该土地上附属房屋均有私人产权证，我区依照相关拆迁补偿政策已给予拆迁户办理了补偿”，“补偿款中包括对土地使用权的补偿”，“镜湖区政府不再对该块土地予以补偿。”2015年11月11日，芜湖市自然资源和规划局作出芜国土秘[2015]395号《关于办理土地更正登记的通知》，要求原告接到通知后15日内持芜国用[2005]107号土地使用权证书来被告处办理更正登记，逾期将启动更正登记程序，核减注销芜国用[2005]107号国有土地使用权证书中原开关总厂职工房改房土地。2015年11月18日，联通公司向被告回函：其土地使用权系合法取得，镜湖区政府无偿收回联通公司土地使用权行政行为违法，被告承认其错误登记，依法应赔偿原告相应损失。2016年2月1日，被告向原告作出《关于收回长江路48号开关总厂家属区土地使用权有关问题的答复》，认为开关总厂与金鼎公司、金鼎公司与原告在签订房地产转让合同时，转让标的均不包含开关总厂家属区房屋，但在土地使用权转让时又将家属区所在土地使用权一并转让，该内容违反物权法第一百四十六条、第一百四十七条的规定，应属无效，原告要求补偿于法无据。2016年9月21日，芜湖市政府召开芜湖市土地管理委员会2016年第5次会议，决定对原告不予补偿，注销原告2209㎡土地使用权登记，市财政对原告缴纳的土地使用税予以退还。2016年11月2日，被告在相关网站发布《不动产登记更正登记公告》，拟核减注销原告芜国用[2005]107号土地使用权证证载面积2224.9㎡（中国联通有限公司芜湖分公司长江路48号），并载明“如有异议，自公告之日起十五个工作日内（2016年11月22日前）提出，逾期提出或异议不成立，我局将更正登记。”异议期满后，被告将上述土地使用权证证载面积2224.9㎡核减注销，并办理了更正登记。 （五）现芜湖市开关总厂，为个人独资企业，个人独资投资人为吴显奇，经营场所在安徽省芜湖市鸠江区长江路合南工业园，成立日期为2002年4月9日，该企业已于2011年12月13日吊销。该芜湖市开关总厂为涉案芜湖市开关总厂1997年改制时，整体出售给原总书记吴显奇后变更登记而来。《芜湖市开关总厂整体出售协议书》第五条乙方（吴显奇）承担工厂的债权债务，有权使用和处理厂内闲置资产（不含土地转让），但购买产权不得擅自转让他人，否则追补100万元扶持基金。 （六）2019年2月13日，因政府实行机构改革，芜湖市自然资源和规划局组建成立，承担了原芜湖市国土资源局的职责。 原审另查明，因芜国用[2005]107号土地使用权证所载土地使用权面积7607.36㎡登记因测绘技术原因有误差，被告虽核减土地使用权2224.9㎡，但实际核减注销面积为2209㎡。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。土地登记在法律性质上属于行政确认，土地登记具有物权设立或公示的法律效力，实践中对于物权关系的稳定和土地交易秩序安全具有重要意义，因此，土地登记机关应在其职责范围内，对登记材料的真实性尽到合理审慎的审查义务，努力让人民群众对已登记的土地权属关系放心，从而保障国家物权登记的严肃性和权威性。具体到本案，2005年4月26日，原告与金鼎锅炉公司签订《土地、房产转让合同》，并支付对应价款，缴纳了土地使用税，原告合法取得了含涉案土地的土地使用权，并进行了不动产变更登记，办理了土地使用权证。 而从2000年5月8日，甲方开关总厂、乙方丁劲松（金鼎公司）、丙方原芜湖市新芜区政府签订《协议书》的内容、2000年5月18日开关总厂办理的芜国用（94）字第069号土地使用权证书，2004年金鼎公司办理的芜国用[2004]第177号土地使用权证书，均含涉案土地，金鼎公司亦是合法取得涉案土地所有权。 退而言之，即使被告抗辩的房地产转让时单独转让土地使用权无效，开关总厂将开关总厂家属区的涉案土地转让无效成立，但原告联通公司在购买金鼎公司含涉案土地房产、土地时，涉案土地面积登记在地使用权证书内，原告尽到了一个买受人的合理注意义务，且给付了对价，缴纳了土地使用税，根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条之规定亦构成善意取得。故被告自然资源局将原告联通公司芜国用[2005]107号土地使用权证证载面积2224.9㎡核减注销的行政行为，无事实和法律依据。因该核减注销行为无可撤销的内容，原告要求确认该行政行为违法，应予支持。据此，案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国土地管理法》第十三条，《中华人民共和国物权法》第一百零六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决，确认被告芜湖市自然资源和规划局将原告芜国用[2005]107号土地使用权证证载面积2224.9㎡核减注销的行政行为违法。案件受理费50元，由被告芜湖市自然资源和规划局负担。 上诉人芜湖市自然资源和规划局上诉称，上诉请求：1、请求撤销芜湖市鸠江区人民法院(2019)皖0207行初5号行政判决，改判为驳回被上诉人中国联合网络通信有限公司芜湖市分公司对上诉人芜湖市国土资源局的诉讼请求。 2、案件诉讼费由被上诉人中国联合网络通信有限公司芜湖市分公司承担。上诉理由：一审判决认定事实和法律适用均属错误，理由如下：1、一审判决对被上诉人提交的证据3，即芜湖新天地不动产评估公司受被上诉人中国联通有限公司芜湖分公司委托，于2005年5月11日作出的平泰会估字［2005］第17号《土地估价报告》；该《估价报告》对涉案土地使用权价格有明确的认定（即265元/㎡），且系被上诉人和金鼎公司共同认可后提交上诉人，作为办理涉案土地使用权转让登记的依据；并已经记载于土地登记簿，具有法定的证据力。但一审判决一方面对该17号《估价报告》予以采信，另一方面又将内容与其相矛盾且与本案事实不符的平泰会估字（2004）第250号《评估报告》作为判决的依据，显属自相矛盾。2、原芜湖市开关总厂对厂区外职工宿舍楼用地2209㎡是否有权转让，是本案的基本争议。一审判决对原芜湖市开关总厂是否有权转让职工宿舍用地这一争议不敢做出说明，即认定“原告与金鼎锅炉公司签订《土地、房产转让合同》，并支付对应价款，缴纳了土地使用稅，原告合法取得了含涉案土地的土地使用权，并进行了不动产变更登记，办理了土地使用权证。”上诉人认为：职工宿舍用地使用权依法属于全体职工宿舍的所有人，原芜湖市开关总厂以及其他任何人都无权处置，任何未经职工宿舍所有人同意，转让职工宿舍用地使用权，均属违法、无效、且构成侵权。一审判决所称的“签订合同、支付价款、缴纳土地使用税、办理土地使用权证”等等，依法均不能成为取得职工宿舍土地使用权的依据。3、金鼎公司将依法属于原芜湖市开关总厂职工的宿舍用地登记至自己名下，无论何种原因，依法均属无效，故上诉人予以注销登记，属于纠正错误。一审判决认定上诉注销登记“违法”，没有法律依据。4、安徽金鼎工程（集团）有限责任公司所签《协议书》中，对宿舍区用地2209㎡是否转让作出了相互矛盾的表述；即一方面约定转让宗地面积为7607.36㎡，而原芜湖市开关总厂宿舍区用地2209㎡包括在该7607.36㎡宗地范围之内；另一方面又在协议中载明资产转让时须将该宿舍区与厂区分割，表明双方约定的资产转让范围不包括宿舍区。此外，原芜湖市开关总厂和金鼎集团在实际履行所签《协议书》时，亦一方面实际分割了厂区和宿舍区，并将宿舍区水电管线从厂区分立，进而将宿舍区排除在资产转让范围之外，由开关总厂按房改政策将宿舍出售给职工；另一方面又将宿舍区土地面积包括在申报办理土地使用权转让登记的范围之内，进而转让登记至金鼎集团名下。对此，上诉人在金鼎公司和是开关总厂共同申报转让登记时，未能进行实地勘查并予以纠正，即准予登记并向金鼎公司制发了国有土地使用权证，导致原芜湖市开关总厂宿舍区土地房产事实上未发生转让，但却办理了土地使用权转让登记，进而发生建筑物不动产所有权主体与所占土地使用权登记主体相分离的违法后果，违反了《中华人民共和国物权法》第一百四十七条、第一百四十六条的规定。根据《最高人民法院公报》2009年第12期发布的最高人民法院（2007）民二终字第222号《民事判决书》所确定的司法原则，该部分登记依法属于无效。5、对于无效登记行为，无论何时发现，均应依法纠正，故上诉人2016年11月2日发布《不动产登记更正登记公告》，核减注销被上诉人所持芜国用[2005]107号《国有土地使用权证》证载土地使用权面积2224.9㎡（实际核减面积2209㎡），系属对2005年发生的无效登记行为的依法纠正，不违反任何法律规定。6、此外，即使按照一审法院认定的事实，一审判决依法也应确认上诉人2000年5月18日未经查明事实而向被上诉人制发面积为7606.36㎡的芜国用（2005)第107号《国有土地使用权证》的行政行为，其中2209㎡属于错误登记或违法，而不应确认上诉人2016年11月2日纠正该错误的行政行为“违法”。因为如果认定上诉人2016年11月2日的注销登记“违法”，就等于应将原市开关总厂和金鼎公司违法转让职工宿舍用地2209㎡并于2005年5月18日将其登记至被上诉人名下的行为“合法”化。综上，被上诉人在本案中不要求将上诉人错误登记行为认定为违法，反而要求将上诉人纠正错误登记的行政行为确认为违法，显属颠倒是非，且无法律依据。对此人民法院应依法告知被上诉人可以变更诉讼请求；如被上诉人拒绝变更其诉讼请求，则应判决予以驳回。但一审法院却对被上诉人没有法律依据的诉讼请求予以支持；故上诉人不得不依法提出上诉，恳请二审人民法院依法改判。 被上诉人联通公司芜湖市分公司二审未提交书面答辩意见。 原审第三人金鼎锅炉公司二审未提交书面陈述意见。 原审第三人开关总厂二审未提交书面陈述意见。 经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。根据查明事实，本案被上诉人即本案原审原告涉案的变更登记权属有部分权益需经公安调查做出认定结论后才可予以确定，现被上诉人提起本案诉讼缺乏请求权基础事实依据，不符合行政诉讼起诉条件，故被上诉人提起的本案行政诉讼，人民法院不应予以受理，已经受理的应驳回起诉。待被上诉人相关权益得到得到确定后，如果认为登记行为侵害其合法权益的，则可另行提起诉讼。原审判决认定事实不清，适用法律不当，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第(一)项之规定，裁定如下： 一、撤销芜湖市鸠江区人民法院(2019)皖0207行初5号行政判决； 二、驳回中国联合网络通信有限公司芜湖市分公司起诉。 本案不收取诉讼费用。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二〇年十一月十六日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；