福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终176号 上诉人（原审被告）莆田市荔城区人民政府，住所地福建省莆田市荔城区县巷**。 法定代表人柯金国，区长。 委托代理人黄丽仙、郭梅莺，福建倍拓律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）福建省莆田市协源石材厂，，住所地福建省莆田市城厢区华亭镇下花村 法定代表人黄锦春，厂长。 委托代理人傅超才、陈辉辉，福建华巍律师事务所律师。 上诉人莆田市荔城区人民政府（以下简称荔城区政府）因福建省莆田市协源石材厂（以下简称协源石材厂）诉其履行补偿安置职责一案，不服宁德市中级人民法院（2019）闽09行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，2006年3月，政府启动西庚片区旧城改造项目，莆田市土地储备中心（以下简称莆田土储中心）系该项目的拆迁人。原告协源石材厂坐落于莆田市荔城区××街道拱辰居委会四步岭，在上述项目的拆迁范围之内。在征迁过程中，原告与拆迁人一直无法协商一致。2007年5月26日，莆田土储中心向莆田市住房和城乡建设局（以下简称莆田住建局）申请裁决。2010年12月16日，莆田住建局作出《房屋拆迁纠纷裁决书》［莆建房拆裁字（2010）第44号］。原告不服该裁决，向莆田市人民政府申请行政复议，莆田市人民政府于2011年4月2日作出《行政复议决定书》（莆政行复决〔2011〕25号），决定维持莆田住建局所作的上述裁决。原告不服，向莆田市荔城区人民法院提起诉讼，要求撤销上述裁决书，莆田市荔城区人民法院于2011年10月19日作出（2011）荔行初字第21号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告仍不服，向莆田市中级人民法院提起上诉，莆田市中级人民法院于2012年1月12日作出（2011）莆行终字第198号行政判决，驳回上诉，维持原判。 此后，莆田住建局向荔城区人民法院申请强制执行其所作的《房屋拆迁纠纷裁决书》，荔城区人民法院于2012年5月16日作出（2012）荔执行字第465号《执行通知书》，责令原告履行下列义务：协源石材厂立即搬离位于荔城区××街道××社区居委会四步岭的房屋，将该房屋交付拆除，否则将依法采取强制措施。2012年8月2日，荔城区人民法院作出（2012）荔执行字第465号《执行裁定书》，裁定：莆田住建局于2010年12月16日作出的（2010）第44号《房屋拆迁纠纷裁决书》第四项内容（即协源石材厂应在裁决书送达之日起15日内迁出位于荔城区拱辰街道拱辰社区居委会四步岭的房屋，并将该房屋交由莆田住建局）的执行交由荔城区政府组织实施。2012年12月17日，原告位于荔城区××街道××社区居委会四步岭的房屋被强制拆除。原告以莆田住建局所作《房屋拆迁纠纷裁决书》对其补偿存在遗漏项目为由，向莆田土储中心、莆田住建局要求给予解决，莆田住建局于2015年5月26日作出《关于莆田市协源石材厂请求协调解决补偿安置事宜的复函》，就原告提出的裁决遗漏项目补偿等问题复函原告，莆田土储中心于2018年6月11日对原告作出《关于拆迁补偿安置等事宜的复函》［莆市土储函〔2018〕166号］。原告以其补偿存在遗漏项目为由，于2019年1月29日向被告邮寄《关于要求落实莆田市协源石材厂四步岭仓库的拆迁安置权益、遗漏项目补偿、安置土地事宜与归还、赔偿建筑人货梯、石雕等财产及相应损失的申请书》（以下简称《申请书》），被告对其要求解决的遗漏项目补偿未作出处理，原告遂提起本案诉讼。 原审认为：关于被告主体是否适格问题。本案原告起诉要求被告履行因四步岭仓库被拆迁裁决遗漏项目的补偿职责，依法应以对房屋拆迁负有补偿义务的主体为被告。根据本案查明的事实和法律规定，荔城区政府作为本案被告主体适格。理由如下：1．按照法律规定拆迁人是履行补偿职责的主体。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”因涉案项目拆迁补偿在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之前，莆田土储中心已经取得拆迁许可证，依法应当适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。而《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条第一款规定：“拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿。”因此，拆迁人属于履行补偿职责的主体，是适格的被告。2．本案拆迁许可证的取得主体与实际的拆迁补偿主体存在不一致。虽然拆迁许可证的取得主体为莆田土储中心，但原告所提供的2005年10月27日莆田土储中心、莆田市荔城区经济发展有限公司与被告签订的《协议书》载明“（西庚片区旧城改造项目）以甲方（莆田土储中心，下同）作为平台，收储该地块后，由乙方（被告荔城区政府，下同）全权负责具体实施”、“项目的具体实施包括规划、征地、拆迁、补偿、安置等相关工作由乙方委托丙方（莆田市荔城区经济发展有限公司）组织实施”，故被告荔城区政府系涉案拆迁项目拆迁补偿的实际实施主体。3．荔城区政府作为本案履行补偿职责的主体更有利矛盾纠纷化解。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，解决行政争议是该法的重要立法目的之一。因此，在拆迁许可证的取得主体与实际拆迁补偿主体不一致的情况下，如何确定履行补偿职责的主体，应考虑矛盾纠纷化解的便利性。本案拆迁许可证的取得主体莆田土储中心于2018年6月11日给原告的《关于拆迁补偿安置等事宜的复函》［莆市土储函〔2018〕166号］中载述“根据市政府〔2005〕110号专题会议纪要精神：‘西庚片区项目改造以市土地储备中心为平台，实行‘总额包干’的办法，由荔城区政府负责实施该片区的征地拆迁安置补偿等工作’”、“请你厂继续与荔城区政府进行协商，以待妥善解决。”且莆田住建局作为房屋拆迁的裁决机关于2015年5月26日作出《关于莆田市协源石材厂请求协调解决补偿安置事宜的复函》，就原告提出的裁决遗漏项目补偿等问题复函原告，也明确原告与被告荔城区政府协调解决。也即无论是拆迁许可证的取得主体，还是房屋拆迁裁决机关均确认被告作为实际拆迁人履行补偿职责的义务。因此，荔城区政府作为本案履行职责的主体符合法律规定。 关于本案原告起诉是否超过法定起诉期限问题。本案原告起诉被告履行法定职责并未超过法定起诉期限，理由如下：1．从法律规定看。本案原告起诉要求被告履行补偿安置职责，系诉不履行法定职责案件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”也即诉不履行法定职责的案件，原告的起诉期间为自行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内。同时，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”因此，被告认为原告提起诉讼超过起诉期限的应当承担举证责任。2．被告履行法定职责期限届满之日的确定。根据上一争议焦点问题分析，被告对涉案拆迁事项负有法定的补偿义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”故被告履行法定职责期限届满之日应为原告向被告提出申请之日起两个月。而本案原告提供的《申请书》及邮寄回执单，可以证明其于2019年1月29日向被告提出申请，要求被告履行对拆迁遗漏项目予以补偿。而被告否认收到该申请，更未作出相应的决定。自2019年1月29日起两个月，即2019年3月29日是被告履行法定职责期限届满之日。因此，原告于2019年8月15日提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。3．被告关于起诉期限的主张缺乏依据。被告认为本案原告因不服莆田住建局所作的《房屋拆迁纠纷裁决书》申请行政复议并提起诉讼，在该案诉讼中原告已明知“遗漏拆迁补偿项目”，从而主张原告自该案诉讼终结的2012年1月已经知道权利被侵害，起诉期限应自该时点起两年，而原告起诉时间为2019年8月，明显超过起诉期限。经审查，被告该点主张混淆了“原告知道有遗漏拆迁补偿项目”与“原告知道权利被侵害”的区别。现有证据只能证明原告在此前起诉莆田住建局所作《房屋拆迁纠纷裁决书》一案中，知道存在遗漏拆迁补偿项目，但没有证据证明被告已明示不予补偿或明示不予受理等侵害原告权益的行为，故被告该点主张缺乏法律依据，不能予以支持。 关于原告要求被告补偿遗漏项目价值19,264,168元的理由是否成立。莆田住建局作为房屋拆迁裁决机关于2015年5月26日所作的《关于莆田市协源石材厂请求协调解决补偿安置事宜的复函》，就原告所提裁决遗漏项目“停产停业补偿费问题”、“企业搬迁补贴问题”等作出答复，且《城市房屋拆迁管理条例》第三十一条、第三十三条等条款对房屋拆迁应当补偿的项目进行了规定，可以证明原告确实存在拆迁补偿裁决遗漏项目。而原告于2019年1月29日已向被告提交《申请书》，被告未作出答复，更未就原告所提遗漏拆迁补偿项目履行补偿职责，存在行政不作为。因此，被告荔城区政府依法应当对原告于2019年1月29日所提《申请书》中涉及遗漏拆迁补偿项目履行补偿职责，作出补偿决定。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查；且因遗漏拆迁补偿项目的具体数额，还需被告在履行职责中进一步调查核实，故本案对于补偿项目的具体价值及原告所举相关证据不作判断。 综上所述，原告所诉被告主体适格，且未超过法定起诉期限。被告作为涉案拆迁项目的实际补偿安置主体，依法应当履行补偿职责。原告要求被告履行遗漏拆迁补偿项目的补偿职责有相应的事实和法律依据，依法应当予以支持；但原告诉请判令被告给予补偿遗漏项目价值19,264,168元，因遗漏拆迁补偿项目的具体数额，还需被告在履行职责中进一步调查认定，故该项诉讼请求作出裁判的时机尚不成熟。被告答辩认为本案不符合起诉条件无理，不予支持。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决被告荔城区政府应在本判决生效之日起两个月内对原告的行政补偿申请作出行政决定。 上诉人荔城区政府不服原审判决，向本院提起上诉称，原审未查明本案事实，所作判决错误。主要理由是：一、上诉人非本案适格主体，判决认定“被告主体适格”没有事实和法律依据。根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条第一款、第二款规定，结合本案《房屋拆迁许可证》《拆迁公告》和补偿安置方案等证据，莆田土储中心是对外公示的合法拆迁人。2005年10月27日《协议书》真实性、合法性无法确认，即便其合法有效也只是内部约定而未对外公示，且其签订时间早于《房屋拆迁许可证》取得时间，结合本案相关证据，莆田土储中心是本案实际拆迁人，也是被上诉人自始要求承担安置补偿义务的主体。根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款规定，上诉人就本案承担的是管理职责，不能等同于“拆迁人”，莆田住建局2015年5月26日的复函并无确认本案涉及裁决遗漏项目补偿，莆田土储中心2018年6月11日的复函内容与本案漏项补偿事宜并无关联，原审判决未能结合证据整体内容，作出了错误认定。二、被上诉人的起诉已超过法定起诉期限，应裁定驳回其起诉。根据被上诉人在行政起诉状中的自认，其在2018年7月之前就已经向有关行政机关提出申请，本案起诉期限最迟应于2018年6月底起算。根据被上诉人提供的相关证据，被上诉人自2011年起就已经对本案的遗漏补偿问题提出相应申请，即其自2011年起即明知权利受到侵害。2019年1月29日《申请书》的致送对象是莆田市人民政府，要求履行补偿安置职责的主体是莆田土储中心，原审认定上诉人收到《申请书》，并以2019年1月29日起算起诉期限，没有事实依据。三、被上诉人的起诉条件不成就，应予驳回。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，应当经当事人申请，先由拆迁管理部门裁决，当事人仍不满意的，方可向人民法院提起行政诉讼。本案被上诉人未经行政诉讼前置程序，就遗漏补偿项目先向房屋拆迁管理部门提出裁决申请，不应立案受理。四、原审判决超出被上诉人诉讼请求，判非所诉，按照不告不理原则应予撤销。综上，请求撤销原审判决，裁定驳回被上诉人的起诉。 被上诉人协源石材厂答辩称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，所作判决正确。主要理由是：一、上诉人是实际拆迁人和履行职责主体，应当对被上诉人履行补偿安置职责。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、莆田市人民政府〔2015〕110号专题会议纪要、荔委办〔2005〕55号通知等法律和政策依据，并根据莆市土储函〔2018〕166号复函、荔政函〔2015〕292号函、荔城区政府〔2010〕2号办公会议纪要、项目指挥部开具的拆迁补偿款现金支票等证据表明的事实，被上诉人四步岭仓库所在的西庚片区旧城改造项目的规划、征地、拆迁、补偿、安置等相关工作的实际实施者是上诉人，上诉人是该项目的责任主体，是拆迁安置补偿主体，客观上也是上诉人在履行其拆迁补偿安置职责。一直以来与被上诉人协商拆迁补偿安置事宜的只有上诉人，为解决被上诉人拆迁补偿安置问题，上诉人不但成立了专门的指挥部，协调处理工作至今还在不间断进行中。莆田土储中心只是莆田市国土局的一个负责土地收储的事业单位，不具有拆迁补偿行政主体资格，没有进行如上诉人所述的“拆迁人”工作，至多只是起平台作用。二、被上诉人的起诉未超过法定期限。莆市土储函〔2018〕166号复函表明，至2018年6月13日，上诉人经常更换人员与被上诉人协商赔偿事宜，且态度认真积极，但到2018年7月30日被上诉人收到上诉人下属单位的告知书，才得知只能通过诉讼途径解决。从2018年10月开始被上诉人向原审法院提起诉讼，同时还分别于2019年1月和2月向莆田市人民政府、莆田土储中心寄送《申请书》，两案外人收到，但上诉人两次拒收，超过两个月处理期限后，被上诉人才起诉。对于起诉期限问题，原审判决做了详细论述。三、本案纠纷不属于上诉人所谓“行政诉讼前置程序”范围。裁决机关已经明确就遗漏项目是要被上诉人与上诉人解决，要上诉人按相关文件规定履行补偿安置职责，遗漏项目经裁决机关审查认定，也是在裁决结束之后的，不属于“行政诉讼前置程序”范围，而是上诉人履职范围。四、原审判决结果在被上诉人诉讼请求范围内。被上诉人原审诉讼请求明确“判令被告履行补偿安置职责”，上诉人关于原审“判非所诉”的上诉理由属断章取义，原审法院在查明事实的基础上判如所请，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 双方当事人向原审法院提交的证据，均经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。 二审中，被上诉人协源石材厂提交如下证据材料，欲作为二审中的新证据：1．2019年12月12日对莆田市文献公证处公证员的录音；2．供地情况说明中32亩土地的现状照片；3．莆田市黄石商贸物流园区一期控制性详细规划；4．莆田市人民政府〔2005〕110号专题会议纪要；5．荔委办〔2005〕55号通知；6．2005年10月27日《协议书》；7．莆田市财政局莆市财综〔2010〕67号请示；8．2019年4月24日荔城区政府荔政函〔2019〕45号函；9．2019年12月12日对西庚片区旧城改造项目经办张科长的录音；10．2010年12月20日项目指挥部开具的拆迁补偿款现金支票。前述证据中证据6在一审中已经提供，其他证据材料均属被上诉人在一审中能够取得或提供而无正当事由未提供的，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，不属于二审中的新证据，只能作为二审审理的参考。 经审理，本院认同原审法院对本案证据的分析认定。本院经审理查明，莆田土储中心向莆田住建局提出裁决申请的时间为2010年6月21日，原审法院认定该时间为“2007年5月26日”有误，本院予以指正。原审法院认定的其他案件事实，有相关证据在案证明，本院予以确认。 本院认为，被上诉人协源石材厂起诉请求上诉人荔城区政府“履行补偿安置职责”，该补偿安置职责具体是支付其因四步岭仓库被拆迁裁决遗漏项目的补偿款及利息，故本案是被上诉人提起的请求上诉人履行法定职责之诉。 根据2005年10月27日《协议书》的约定，西庚片区旧城改造项目以莆田土储中心作为平台，收储项目地块后，由荔城区政府全权负责具体实施，项目的具体实施包括规划、征地、拆迁、补偿、安置等相关工作；拆迁裁决机关莆田住建局2015年5月26日《关于莆田市协源石材厂请求协调解决补偿安置事宜的复函》载明涉案项目具体由荔城区政府组织实施；根据莆田土储中心2018年6月11日《关于拆迁补偿安置等事宜的复函》所载内容，西庚片区项目改造以莆田土储中心为平台，由荔城区政府负责实施征地拆迁安置补偿等工作，并请协源石材厂继续与荔城区政府协商以妥善解决。从上述情况可以看出，莆田土储中心在涉案项目拆迁补偿安置工作中起着“平台”作用，而上诉人荔城区政府才是涉案项目拆迁补偿安置的实施者，是对被上诉人负有补偿安置职责的主体，是本案的适格被告。 根据被上诉人提供的《申请书》及邮寄回执单，被上诉人已于2019年1月29日向上诉人提出履行裁决遗漏项目补偿职责的申请。如前所述，上诉人是实质上负有补偿安置职责的主体，《申请书》中要求莆田土储中心支付裁决遗漏项目补偿款的相关内容，并不影响被上诉人于2019年1月29日向上诉人提出履职申请的事实认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定，被上诉人应于上诉人履行法定职责的两个月期限届满之日起六个月内即2019年9月29日前起诉，其于2019年8月15日提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定，实质解决行政争议是行政诉讼的主要目的。本案被上诉人提起的是履行法定职责之诉，在本案履行法定职责之诉符合法定要求，且确定上诉人负有相应职责的前提下，判决上诉人对被上诉人履行职责，将有利于直接、实质地解决本案行政争议。若按上诉人主张的“先进行拆迁裁决，再提起诉讼”的方式处理本案争议，不仅不符合本案履行法定职责之诉的解决方式，而且将会引发更多主体之间的矛盾和诉累，影响被上诉人权利救济的直接性，最终不利于本案行政争议的实质解决。 被上诉人诉请上诉人履行补偿安置职责，要求支付拆迁裁决遗漏项目的土地使用权补偿差价、停产停业补偿及企业搬迁入园补贴及相应利息，而本案相关证据表明被上诉人确有未获补偿的拆迁裁决遗漏项目，特别是莆田住建局2015年5月26日《关于莆田市协源石材厂请求协调解决补偿安置事宜的复函》对被上诉人提出的土地性质修正系数问题、停产停业补偿费问题、企业搬迁补贴问题等裁决遗漏项目进行了明确答复。上诉人对被上诉人提出的裁决遗漏项目补偿申请既未予以答复，又未直接予以补偿，属于不履行法定职责，上诉人依法应当对被上诉人的申请履行法定职责。由于具体的补偿数额尚须上诉人在履行职责中结合被上诉人所举证据进一步调查、审核、认定，故原审认为作出含有具体补偿数额的裁判时机尚不成熟，故而判决限期上诉人对被上诉人的补偿申请作出补偿决定，符合本案具体情况。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，所作判决并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人莆田市荔城区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年十一月十九日 书 记 员  张思薇 附：相关法律和司法解释条文 1．《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第七条…… 原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。 2．《中华人民共和国行政诉讼法》 第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……