关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终638号 上诉人（一审被告）：西安市自然资源和规划局。住所地：陕西省西安市未央区。负责人：冯涛，该局局长。委托诉讼代理人：李顶萌，该局工作人员。委托诉讼代理人：王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：杨九明，女，1969年3月15日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。委托诉讼代理人：霍晶，北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人：史恩杰，北京市京师律师事务所实习律师。一审被告：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：李明远,该市人民政府市长。委托诉讼代理人：夏天成，该市人民政府工作人员。委托诉讼代理人：王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称西安市自规局）因被上诉人杨九明诉西安市人民政府政府、西安市自规局房屋行政强制一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年10月20日公开开庭审理了本案。上诉人西安市自规局的委托诉讼代理人李顶萌、王琳娟，被上诉人杨九明及其委托诉讼代理人霍晶、史恩杰，一审被告西安市人民政府的委托诉讼代理人夏天成、王琳娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：杨九明丈夫李军智2003年9月13日经西安市灞桥区新筑镇杏园村村民委员会、新筑镇人民政府同意在XX村XX组XX号宅基地上（四至：东邻薛遥远户，西、南邻四组耕地、XX村XX路）盖房。据陕西省人民政府陕政土批[2017]399号土地审批件、西安市人民政府作出的市国土字[2017]第531号土地审批件，西安市灞桥区新筑镇杏园村集体土地已被依法征收。杨九明盖房所占宅基地亦在上述经审批征收土地范围内。2019年8月9日，西安市国土资源局国际港务区XX户作出[2019]杏园补字第09号《补偿决定书》。2019年9月3日，西安市国土资源局对杨九明户作出[2019]市XX园XX号《责令交出土地决定告知书》，责令杨九明户在收到本告知书之日起五个工作日内，XX房XX村集体土地。2019年10月23日，西安市国土资源局国际港务区分局向杨九明作出编号为048的《责令改正违法行为通知书》，告知杨九明其未经县级以上人民政府土地管理部门批准，擅自在西安市灞桥区新筑镇XX村XX组XX号上建设房屋的行为，违反土地管理法相关规定，责令其于2019年10月26前改正违法行为，自行拆除违法建筑及设施。2019年10月28日，西安市国土资源局国际港务区分局向杨九明作出市国土港听字[2019]6号《国土资源行政处罚听证告知书》，将拟对杨九明作出行政处罚的内容予以告知。2019年11月5日，西安国际港务区征迁办工作人员强制拆除杨九明在西安市灞桥区新筑镇XX村XX组XX号上建设的房屋。致杨九明提起本案诉讼，诉讼请求：1.请求确认西安市人民政府、西安市自规局对其位于西安市灞桥区XX街XX村房屋实施强制拆除的行政行为违法；2.本案诉讼费用由西安市人民政府、西安市自规局承担。一审法院认为：本案的争议焦点是：一、本案适格被告；二、涉案房屋拆除行为的合法性。  《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案所涉房屋地下集体土地已经省、市人民政府批准征收为国有，被诉强制拆除行为发生在土地征收工作启动之后。据本案查明事实， 2019年11月5日，实施强制拆除涉案房屋的是西安国际港务区征迁办工作人员，西安国际港务区征迁办系西安市人民政府组建的国际港务区所设不具有独立承担法律责任能力的机构，故其组建机构西安市人民政府为本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，西安市自规局作为本案集体土地征收组织实施主体，其对涉案土地作出《责令交出土地决定告知书》后，据职权法定原则，推定其亦为本案被诉强制拆除行为实施主体，为本案适格被告。故，西安市人民政府、西安市自规局辩称强制拆除行为由西安市灞桥区新筑街道办事处实际实施，无相关事实证据及法律依据，不予采信。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案集体土地征收过程中，西安市自规局（原西安市国土资源局）作出[2019]市XX园XX号《责令交出土地决定告知书》后，未依照法定程序申请人民法院强制执行，西安国际港务区征迁办工作人员径行将涉案房屋拆除，构成程序违法。杨九明诉讼请求确认西安市人民政府、西安市自规局对其位于西安市灞桥区XX街XX村房屋实施强制拆除行政行为违法，予以支持。综上所述，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认西安市人民政府、西安市自规局强制拆除杨九明在西安市灞桥区XX街XX村四组13号所建房屋行为违法。案件受理费50元，西安市人民政府、西安市自规局负担。上诉人西安市自规局上诉称：1.杨九明提交的《责令交出土地决定告知书》并不能证明其实施了拆除行为；2.一审法院认定西安国际港务区拆迁办为拆除主体，由西安市人民政府承担责任后，继续推定其亦为拆除主体缺乏事实及法律依据；3.一审法院根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款推定其为拆除主体，适用法律错误。被上诉人杨九明答辩称：1.其是涉案房屋的合法所有权人及使用权人，具有原告主体资格；2.西安市人民政府、西安市自规局是本案适格被告；3.西安市人民政府、西安市自规局实施的强制拆除行为未履行法定程序，违反法律规定；4.涉案强制拆除通知未依法告知其复议或诉讼的权利；5.西安市人民政府、西安市自规局没有强制拆除其房屋的职权，拆除行为也违反法定程序。请求驳回上诉，维持原判。一审被告西安市人民政府称：1.一审判决在已经确认其为拆除主体的情况下推定西安市自规局为拆除主体缺乏法律依据；2.西安市自规局具有土地管理法定职权，并不必然导致西安市自规局就是拆除主体。其他意见同西安市自规局的上诉意见一致。本院经审理查明，一审查明的事实中，除了2019年11月5日，西安国际港务区征迁办工作人员强制拆除杨九明在西安市灞桥区新筑镇XX村XX组XX号上建设的房屋外，其余事实与本院查明事实一致，本院予以认定。另查明，杨九明在一审提交的拆除现场视频、照片显示拆除现场确有西安市国土资源局国际港务分局的工作人员；提交的《受理公民报警求助情况登记表》中现场处置情况载明：“民警到达现场经了解，西安市港务区XX段的领导负责，为拆除杏元村违建。”；提交的《市政府12345文字电话回复》载明：依照西安市国土资源局下发的《国土资源行政处罚告知书》对涉案房屋进行拆除。经一审庭审质证，一审法院对上述证据真实性予以认定。二审庭审中，杨九明提交了两张互联网下载的照片，用以证明拆除时西安市自规局的工作人员在现场。西安市人民政府、西安市自规局认为该照片不属于新证据，未发表质证意见。本案认为，杨九明提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院均不予采信。另，西安市人民政府、西安市自规局在二审庭审中均认可被诉强制拆除行为系由西安国际港务区征迁办实施的。本院认为，结合一审判决和西安市自规局的上诉理由，本案应当审查的焦点问题是：1.本案适格被告的确定问题；2.被诉强制拆除行为是否违法。关于本案适格被告的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案被诉强制拆除行为系发生在集体土地征收、违法建筑查处同时进行的过程中。西安市人民政府自认其下设的临时机构西安国际港务区征迁办实施了涉案房屋的强制拆除行为。西安市自规局虽否认其在作出《责令交出土地决定告知书》《责令改正违法行为通知书》《国土资源行政处罚听证告知书》等行为后实施了强制拆除行为，但未提交证据予以证明，结合杨九明一审提交的拆除现场视频、照片、《受理公民报警求助情况登记表》《市政府12345文字电话回复》等证据内容看，拆除当天确有西安市自规局工作人员在现场参与了强制拆除行为，故无法排除被诉强制拆除行为与西安市自规局无关。因此，应当认定，西安市人民政府因征收、西安市自规局因违法建筑查处共同实施了被诉强制拆除行为。关于被诉强制拆除行为是否违法的问题。根据查明的事实，无论是西安市人民政府因征收实施的强制拆除行为，亦或是西安市自规局因查处违法建筑而实施的强制拆除行为，均未履行《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，依法应当确认违法。综上，西安市自规局的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人西安市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二〇年十一月十三日 书  记  员    赵丽博1