安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1011号 上诉人（一审被告）安徽省淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会），住所地安徽省淮南市山南新区淮河大道**，统一社会信用代码11340400574407336Q。 法定代表人李群，该管理委员会主任。 委托代理人杨帆，该管理委员会法务工作人员。 委托代理人喻泉，安徽喻泉律师事务所律师。 上诉人（一审被告）淮南市三和镇人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区三和镇土楼村三和街道，统一社会信用代码1134040300300439X4。 法定代表人杨梅玲，该镇镇长。 委托代理人陈红年，该镇人民政府法律顾问。 被上诉人（一审原告）徐作英，女，1951年9月6日出生，汉族，户籍地安徽省淮南市田家庵区，现住江苏省宜兴市。 委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。 一审被告淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区政务中心**。 法定代表人张孝成，该市市长。 上诉人安徽省淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会）（简称淮南高新区管委会）、淮南市三和镇人民政府（简称三和镇政府）因徐作英诉其及淮南市人民政府房屋行政强制拆除一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2020)皖04行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 徐作英向一审法院起诉称，其系安徽省淮南市田家庵区村民，在该村拥有宅基地和房屋。自2015年开始，当地政府在该村征地拆迁，其未能与征收拆迁部门就拆迁补偿问题达成一致，故尚未与相关部门签订补偿安置协议。2017年3月22日，在无任何政府部门或司法强制拆除手续，也未事先通知或催告的情况下，其房屋被强制拆除，最终导致房屋全部变为废墟，财物被损毁。2018年4月19日，其在起诉淮南市国土资源局政府信息公开答复（登记出让）及淮南市人民政府行政复议决定一案中，从淮南市国土资源局提供的证据材料中得知，淮南市人民政府曾于2009年10月13日作出淮府征告字［2009］第49号《征收土地公告》，对其宅基地及地上房屋进行征收。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。依据最高人民法院（2015）行监字第70号《行政裁定书》的裁判宗旨，在强制拆除房屋案件中，原告应当对适格被告承担初步证明责任。但是，如果行政机关已经发布征收决定的，或者作出违法建筑确认决定的，原则上推定作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关是强制拆除机关。除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。综上，淮南市人民政府作为土地征收、房屋拆迁行为的行政主体，应当承担强拆其房屋的责任，并且该强拆行为未经任何行政或司法程序，显属违法，严重侵害了其合法权益。请求依法判决确认三被告于2017年3月22日强制拆除其部分房屋的行政行为违法。 一审法院经审理查明，徐作英在其户籍所在地安徽省淮南市××三和镇××8圩东组建有房屋。2009年10月13日，淮南市政府作出淮府征告字［2009］第49号《征收土地公告》，徐作英的房屋位于该征收范围内。2017年3月22日，相关部门在未与徐作英签订安置补偿协议或者对其作出征收安置补偿决定，且未履行催告程序和作出书面行政强制执行决定的情况下，徐作英的涉案石棉瓦房被强制拆除。 一审法院另查明，征收工作开始后，拆迁工作组对徐作英被强制拆除的涉案石棉瓦房屋进行过丈量、登记，并形成A17号《拆迁登记表》，载明房屋结构为石棉瓦，面积48平方米。三和镇政府工作人员孙群男及徐作英之子朱徐元等签字确认。 一审法院再查明，根据中共淮南市委、淮南市政府同意将田家庵区三和镇委托给淮南高新技术产业开发区（山南新区）管理的批复文件，三和镇自2015年10月底起由淮南市田家庵区委托给淮南高新区管委会管理。 一审法院认为，行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定并送达当事人。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，对集体土地以及国有土地上房屋的征收和拆迁工作，应由县级以上地方人民政府依法组织实施。《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》（淮府[2013]39号）规定，各区人民政府负责组织本级政府有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处实施辖区内征地补偿安置工作，指定有关机构为征地补偿安置机构，淮南经济技术开发区管委会、山南新区管理委员会等开发（园区）管委会协同有关区人民政府开展征地补偿安置工作。根据上述法律和政策规定，涉案房屋所在区域征地补偿安置工作应由淮南高新区管委会组织辖区有关部门和三和镇政府具体实施。本案中，徐作英的涉案房屋位于征地拆迁范围内，拆迁办对徐作英涉案房屋丈量、登记后形成《拆迁登记表》，且三和镇政府工作人员在登记表上签字。因此，淮南高新区管委会、三和镇政府应当是涉案房屋的征收安置补偿责任主体，是本案的适格被告。淮南市人民政府发布征收土地公告与本案被诉强制拆除行为没有关联性，在没有证据证明其实施了具体行政行为的情况下，徐作英主张将其作为本案适格被告缺乏事实根据。徐作英提供了拆迁登记表、现场照片等初步证据证明涉案房屋被强制拆除，而作为该区域征收安置补偿责任主体的淮南高新区管委会、三和镇政府虽否认实施了涉案强拆行为，却未提供证据证明该强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。对此，依法应当认定徐作英涉案石棉瓦房屋于2017年3月22日被强制拆除系淮南高新区管委会、三和镇政府组织实施。结合查明事实，淮南高新区管委会、三和镇政府在既未与徐作英签订安置补偿协议或作出安置补偿决定，也未履行书面催告程序并作出书面强制执行决定的情况下，迳行将涉案石棉瓦房屋强制拆除，显然违反法定程序。但鉴于该强制拆除行为已经实际发生，且不具有可撤销内容，故依法应当确认该强制拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认淮南高新区管委、三和镇政府于2017年3月22日强制拆除徐作英涉案石棉瓦房屋（48平方米）的行政行为违法。 淮南高新区管委会上诉称，1、其客观上不可能对涉案房屋实施强拆。根据淮南市人民政府淮府征告字[2009]第49号《征收土地公告》第四条及淮府[2013]39号文件、《淮南市征收集体土地补偿安置办法》第三条之规定，三和镇政府是征迁工作的实施主体。2、无证据证实2017年3月22日存在房屋强拆行为。请求撤销原判，依法改判驳回徐作英对其的诉请。 三和镇政府上诉称，1、徐作英提起的2015年4月2日强拆案件已经生效裁定驳回，徐作英所称的2017年3月22日其房屋再次被强拆，无证据证实非2015年4月2日所为。2、其无强拆的职责和强拆的必要，其在征迁登记表上的签字是按照淮南市人民政府的公告和淮南市国土资源局的要求所为，因此，不能据此推定其为强拆人。请求撤销原判，依法改判、撤销或者变更。 徐作英未向本院提交书面答辩意见。 三和镇政府一审中向法庭提交了一份《情况说明》，证明其2017年3月22日未在洞山村实施任何拆除行为。 徐作英一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证，证明其身份情况。2、房屋位置图打印件两份，证明房屋所处区域的大致位置。3、房屋被强拆前、后照片五张，证明其房屋被拆前的状况和被拆除的事实。4、淮南市国土资源局作出的《关于徐作英申请书的答复》及附件，证明其房屋的位置、面积、结构以及附属物的情况。5、淮南市国土资源局在淮南市田家庵区人民法院（2018）皖0403行初30号一案中的答辩状，证明其由此得知淮南市人民政府于2009年10月13日作出淮府征告字[2009]第49号《征收土地公告》。6、淮南市人民政府淮府征告字[2009]第49号《征收土地公告》，证明淮南市人民政府发布了征收土地公告，是征收土地的主体。 淮南市人民政府、淮南高新区管委会一审中未向法庭提交证据。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实，本院予以确认。 本院另查明，2018年5月16日，徐作英以淮南市人民政府、淮南高新区管委会、三和镇政府为被告，请求确认三被告2015年4月2日强制拆除其部分房屋的行为违法。本院作出（2018）皖行终1134号行政裁定，驳回徐作英的起诉。该生效裁定查明，2015年4月2日徐作英被拆除的房屋为二层楼房，面积为474.78平方米。徐作英在提起该案之诉的同时提起本案之诉。 本院认为，关于涉案房屋被强拆的时间。根据已查明的事实，徐作英就2015年4月2日部分房屋被强拆提起诉讼，本院已作出生效裁定。该生效裁定查明，2015年4月2日徐作英被拆除的房屋为二层楼房，面积为474.78平方米，并不包括本案的48平方米石棉瓦房，对此，淮南高新区管委会、三和镇政府并无异议。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。徐作英对2017年3月22日其48平方米石棉瓦房被强制拆除这一行为存在，应当提供相应的证据。二审中，徐作英向本院提交了朱盘、朱勇、朱晓姗的书面证言，以证明涉案房屋于2017年3月22日被拆除。淮南高新区管委会、三和镇政府均提出异议，认为三份证人证言不具有真实性、合法性，不能达到证明目的。对此，鉴于涉案48平方米石棉瓦房确实被强制拆除，徐作英本人经了解又不在当地生活，有关机关在强制拆除前既未通知徐作英本人，亦未作出书面的拆除决定，在此情况下，徐作英提交证人证言可以说是已经尽其举证能力。淮南市高新区管委会、三和镇政府认为强拆时间不是2017年3月22日，但未能提供证据证实涉案房屋被强拆的时间，故其该项上诉理由不能成立，本院不予支持。徐作英主张涉案房屋被强拆时间为2017年3月22日，本院予以认可。 关于强拆主体的认定。《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》（淮府[2013]39号）规定，各区人民政府负责组织本级政府有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处实施辖区内征地补偿安置工作，指定有关机构为征地补偿安置机构，淮南经济技术开发区管委会、山南新区管理委员会等开发（园区）管委会协同有关区人民政府开展征地补偿安置工作。根据上述法律和政策规定，涉案房屋所在区域征地补偿安置工作应由淮南高新区管委会组织辖区有关部门和三和镇政府具体实施。在无行政主体认可实施被诉强拆行为情况下，一审法院推定淮南高新区管委会、三和镇政府为共同实施主体，并无不当。二审中，经询问，三和镇政府称房屋由淮南高新区管委会统一调配人员实施拆除的，淮南高新区管委会称系由三和镇政府实施拆除的。故淮南高新区管委会、三和镇政府上诉称其不是房屋强拆主体的理由不能成立，本院不予支持。 关于强拆行为是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第(三)项规定:“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定,申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的,应当符合下列条件:……(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿,且拒不交出土地,已经影响到征收工作的正常进行……”因此，征收集体土地应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行,在获得人民法院的准许强制执行裁定前,行政机关没有直接强制拆除被征收土地上的房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下,征收机关若要实现强制搬迁和拆除,也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，淮南高新区管委会、三和镇政府在未对徐作英进行补偿安置，也未履行法定程序情况下，迳行将涉案石棉瓦房屋强制拆除，显然违反上述法律规定。鉴于该强制拆除行为不具有可撤销内容，一审法院确认违法，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。淮南高新区管委会、三和镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安徽省淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会）、淮南市三和镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十一月九日 法官助理李磊 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。