黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区人民法院行 政 判 决 书（2020）黑0204行初23号原告付茂忠,男,1965年5月22日出生,汉族,无职业，住所地黑龙江省齐齐哈尔市建华区。委托代理人周广科,铁锋区站前法律服务所法律工作者。被告齐齐哈尔市铁锋区林业和草原局,统一社会信用代码证912330074140407157,住所地黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区曙光大街**。法定代表人安长宝，该局局长。行政机关负责人安长宝，该局局长。委托代理人张永忠，该局副主任科员。委托代理人张再岭，该局科员。原告付茂忠不服被告齐齐哈尔市铁锋区林业和草原局(以下简称铁锋区林草局)行政处罚一案，本院于2020年6月1日立案受理后，于2020年6月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月28日公开开庭进行了审理，原告付茂忠及其委托代理人周广科，被告铁锋区林草局行政机关负责人安长宝、委托代理人张永忠、张再岭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告铁锋区林草局于2019年12月5日作出齐铁林草罚决字（2019）第37号《林业行政处罚决定书》，以付茂忠2016年在齐齐哈尔种畜场八分场六六庄园南侧未经林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途，违法占用林地建设晾晒场430.04㎡，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条为由。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，责令付茂忠于2019年5月31日前恢复林地原状，并处以行政处罚：晾晒场430.04㎡处10元/㎡罚款，共计4,300.00元。原告诉称，1993年原告承包齐齐哈尔种畜场八分场的土地耕种，承包了200亩土地，1994年开始耕种，在2010年又将南侧种畜场的水稻试验田承租下，共计383.1亩，旱田55.6亩，现在命名为六六农场。1994年经齐齐哈尔种畜场负责人扎龙保护区现场确认保护区的界限，以六六农场承租地东侧排水沟为界，排水沟西侧可建设农场的基本设施。1995年至1997年陆续建设了农场现有的房屋，2015年种畜场在原告承包的土地范围内新修建一条水渠，修建的水渠是由东向西施工修建。当时把林地和原告承包的土地都已破坏，破坏的林地有300多平方米及土地有100多平方米。之后，原告利用废弃的林地和地头过道，铺设成现在的晒粮场地，在这期间，原告为了改善环境，在排水线的坝上和废弃的林地周围种植了松树、柳树等树木。2019年12月5日，原告收到处罚决定书，现原告不服被告的处罚行为，诉至法院，请求依法撤销齐齐哈尔市铁锋区林业和草原局齐铁林草罚决字（2019）第37号《林业行政处罚决定书》。原告向本院提交如下证据：证据1证人王**友出庭作证，证实1993年王**友为种畜场八分场的厂长，1993年或1994年左右付茂忠承包了八分场的土地，原来是旱田，原告承包后改为水田，当时签订了合同，允许在地头建工作房。建设晾晒场时已不在八分场工作，只是经过时看到了，证明不了什么时候建设晾晒场，是否允许也不了解。被告铁锋区林草局辩称，原告不服铁锋区林草局作出的行政处罚决定（齐铁林草罚决字2019第37号），根据齐齐哈尔市国土资源勘测规划设计院有限公司出具的《扎龙镇土地利用总体规划图2006-2020（局部）》、《土地利用现状图（局部）》、《铁锋区执法检查现状图》资料证明，原告付茂忠建设晾晒场占用林地430.04平米，经调查取证，该林地为齐齐哈尔种畜场国有林地，林班号8，小班号117，林种为重点防护林。《中华人民共和国森林法》第十八条规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定同意安排指数造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。付茂忠在没有取得齐齐哈尔种畜场国有林地使用权的情况下，以及未经申请办理林地使用手续的情况下，擅自改变齐齐哈尔种畜场国有林地用途建设晾晒场，事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”原告诉称没有破坏林地，但原告未经林业部门审核同意，在齐齐哈尔种畜场国有林地上建设晾晒场的行为属于擅自改变林地用途。综上所述，原告在齐齐哈尔种畜场国有林地上，未经批准设晾晒场的行为违反《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，区林草局根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条对原告进行处罚，事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。恳请铁锋区人民法院依法驳回原告撤销林业行政处罚的诉求。被告铁锋区林草局向本院提交如下证据：1、公文批示处理单、关于移交种畜场六六庄园晾晒场占用林地案件的函、地、地类查询情况证明案件来源/div>2、现状图2张、规划图1张[《铁锋区执法监察现状图》、《土地利用现状图》、《铁锋区土地利用总体规划图2006-2020（局部）》]，证明晾晒场是林地；3、齐齐哈尔市国土资源勘测规划设计院有限公司资质证书加盖公章复印件，证明该公司具有对地类确认的资质；4、执法人员证件2张，证明其具有执法资格；5、付茂忠询问笔录、当事人身份证复印件、关于六六农场情况说明、土地使用证复印件两张证明被告执法过程合法；6、案件延期办理申请，证明程序合法；7、齐齐哈尔种畜场营业执照，证明种畜场对地的管理权；8、2019年8月19日孟宪春询问笔录，证明晾晒场历史渊源；9、种畜场林地证明2张，证明晾晒场属于林地，未经林业部门批准；10、2019年8月20日付茂忠询问笔录、勘验检查笔录、现场照片，证明地类性质为林地，程序合法，事实清楚;11、《林业行政处罚意见书》、《林业行政处罚告知书》、送达回执，证明程序合法。经庭审质证，当事人对证据的质证、本院对证据的认证以及查明的事实：被告对原告的证据无异议。原告对被告提交的证据1真实性无异议，证明问题有异议，认为该组证据已过诉讼时效，依据《行政诉讼法》第二十九条，违法行为在两年内未被发现的不在给予行政处罚，执法单位两年内没有发现的当事人违法行为，两年后才发现的，不能对当事人违法行为进行处罚，2015年被处罚人利用该原有晾晒场进行硬化，没有执法单位进行制止，从2015年至2019年6月24日在此期间，以超过行政处罚追诉时效；对证据2真实性及证明问题均有异议，认为第一张图铁锋区执法监察现状图该证据没有负责人院长签字，只有监察员一人签字，针对第二张图土地利用现状（局部图）真实性有异议，该局部图与现场地形不符，在该图中已看出是林地部分，但是依据《中华人民共和国森林法》第三条之规定森林资源属于国家所有，法律规定属于集体除外，国家所有的和集体所有的森林林木、林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上人民政府登记造册发放证书，确认所有权或使用权，而该晾晒场不能证明是林地。第三张图应由国土资源局齐齐哈尔市农垦分局作出；对证据3真实性没有异议，证明问题有异议，该土地系属农垦区，应由国土资源局齐齐哈尔市分局进行土地规划监测；对证据4有异议，两名执法人员身份有异议，行政机关在调查或者处罚时执法人员不应少于两人，应当向当事人或者有关人员出示证件，两位执法人员在执法时未向当事人出示证件，两位执法人员不具有执法权限，因二人为事业编制，不能具有行政执法人员编制；对证据5真实性无异议，证明问题有异议，认为事业编制不能从事行政执法行为；对证据6、7无异议；对证据8，真实性无异议，证明问题有异议，认为修水渠时孟宪春还没来，他不了解情况；对证据9真实性没有异议，证明问题有异议，认为没有林权证及面积；对证据10中付茂忠笔录无异议，对勘验检查笔录真实性有异议，证明问题有异议，两名工作人员是高级工程师和助理工程师不具有执法权限。对照片真实性有异议，证明问题有异议，该照片所拍摄的现场图景不是晒场位置；对证据11真实性无异议，证明问题有异议，不能证明晾晒场是被处罚人擅自侵犯林地行为。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1证人王**友出庭作证，被告无异议，且与本案据有关联，本院予以确认。被告提供的证据1-11符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。经本院审理查明，1993年原告付茂忠承包了种畜场八分场中的土地，2016年原告付茂忠齐齐哈尔市××八八分场“六六庄园”南侧占用林地铺设水泥地面，建设晾晒场。2019年6月21日黑龙江扎龙国家级自然保护区管理局作出《关于移交种蓄场六六庄园晾晒场占用林地案件的函》，因其无权对涉林案件进行查处将此案移交，被告铁锋区林草局于2019年7月3日立案，于2019年8月2日经行政负责人安长宝批准延期办理。被告对原告违法占用林地进行了调查询问、搜集证据以及现场勘验等。齐齐哈尔市国土资源局勘测规划设计院有限公司出具了《铁锋区执法监察现状图》、《土地利用现状图》、《铁锋区土地利用总体规划图2006-2020（局部）》认定原告付茂忠建设晾晒场总面积547.76㎡，其中占用旱地117.42平方米，占用林地430.04㎡。被告于2019年12月2日作出《林业行政处罚先行告知书》，并于当日向原告送达。责令付茂忠于2019年5月31日前将该林地恢复原状。晾晒场430.04㎡处10元10元/㎡罚款，共计4,300.00元。被告于2019年12月5日作出齐铁林草罚决字（2019）第37号《林业行政处罚决定书》，并于当日向原告送达，该处罚决定书责令付茂忠于2019年5月31日前恢复林地原状，决定对付茂忠晾晒场430.04㎡处10元/㎡罚款，共计4,300.00元。原告对处罚决定书不服，诉至本院，请求撤销齐铁林草罚决（2019）第37号《林业行政处罚决定书》，诉讼费由被告承担。另查明，2019年6月20日，农垦黑龙江省齐齐哈尔种畜场将林业和草原相关行政权力移交给被告铁锋区林草局。本院认为，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途的林地每平方米10元至30元的罚款。”本案中，被告铁锋区林草局作为法律、法规授权的林业主管部门，对擅自改变林地用途的违法行为具有行政处罚权。本案原告付茂忠未经林业主管部门审核擅自改变林地用途，将430.04㎡林地进行硬化作为晾晒场使用，其行为依法应当受到行政处罚。原告提出被告铁锋区林草局对其行政处罚已经超过了《中华人民法共和国行政处罚法》法律规定的追溯时效。本院认为，依据《中华人民法共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。因原告的违法行为一直处于持续状态，故其不应适用违法行为在二年内未被发现的规定，本院对原告该主张不予采信。原告另主张两位执法人员为事业编制，不具有执法资格。虽然两位执法人员为事业编制，但其二人具有黑龙江省人民政府制发的林业类行政执法证，应认定二人具有执法资格，原告的该主张本院不予采信。依据《林业行政处罚程序规定》第四十三条的规定，“林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。”本案中，被告铁锋区林草局对付茂忠非法占用林地建设晾晒场一案于2019年7月3日立案，于2012年12月5日作出处罚决定书并向原告送达，总计历时5个月零2天，在此期间仅于2019年8月2日由被告负责人批准延长审限，其办案期限明显超出了《林业行政处罚程序规定》第四十三条的规定，被告亦未向本院提交证据证实其已报经上级林业行政主管部门批准可以延长办理期限，程序违法。另，被告作出的《林业行政处罚先行告知书》中的内容“责令你于2019年5月31日前将该林地恢复原状。”与其作出的《林业行政处罚决定书》中的内容“责令你于2020年5月31日前恢复林地原状”表述明显不符。被告在作出处罚前虽然履行了先行告知义务，但是《林业行政处罚绝先行告知书》与《林业行政处罚决定书》上的处罚内容不一致，剥夺了原告对实际处罚事项的知情权，程序违法。综上，被告作出的行政处罚违反了法定程序，依法应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决如下：撤销被告齐齐哈尔市铁锋区林业和草原局作出的齐铁林草罚决字（2019）第37号林业行政处罚决定书。本案受理费50元，由被告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于齐齐哈尔市中级人民法院。审判长  张义波审判员  曲丽华审判员  吴 禹二〇二〇年十一月二十七日书记员  邹麒莲附：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的；