山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行终355号 上诉人（原审被告）青州市社会保险中心，住所地：青州市范公亭东路**。组织机构代码776330058。 法定代表人许文昌，主任。 委托代理人宋斐。 委托代理人赵辉，山东青都律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）杨经伟。 被上诉人（原审原告）杨经花。 被上诉人（原审原告）张某。 被上诉人（原审原告）杨某。 法定代理人张某，女，系杨某之母。 四被上诉人共同委托代理人李磊、陈加远，山东鼎杰律师事务所律师。 上诉人青州市社会保险中心因与被上诉人杨经伟、杨经花、张某、杨某工伤保险待遇支付一案，不服山东省昌乐县人民法院（2020）鲁0725行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定事实：杨经伟系杨文彬之父，杨经花系杨文彬之母，张某系杨文彬之妻，杨某系杨文彬之子。杨文彬生前系泰和公司员工，自2013年3月到泰和公司奇瑞备件库工作，自同年4月份起，任宝马备件库主管。泰和公司未给杨文彬缴纳社会保险。2014年1月23日15时左右，杨文彬在泰和公司宝马备件库工作期间突发疾病，被送入青州市人民医院抢救，诊断结论为：1、脑瘤并脑室内出血；2、梗阻性脑积水；3、脑疝，后杨文彬经抢救无效于2014年1月25日12时25分左右死亡。2014年5月21日杨经伟、张某向青州市人社局提出工伤认定申请。2016年8月1日，青州市人社局作出青人社工伤认字［2016］第193号《认定工伤决定书》，认定“杨文彬同志受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十五条第（一）项之规定，属于工伤认定的范围，现予以认定视同工伤。”该决定书作出后，用人单位泰和公司不服先后提起一、二审行政诉讼。青州市人民法院作出（2017）鲁0781行初23号行政判决，驳回了泰和公司的诉讼请求，2017年8月14日，潍坊市中级人民法院作出（2017）鲁07行终158号行政判决书，维持了（2017）鲁0781行初23号行政判决。判决生效后，因泰和公司未给杨文彬缴纳工伤保险，杨经伟、杨经花、张某、杨某遂向青州市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，请求裁决泰和公司支付一次性工亡补助金、丧葬补助金、供养亲属抚恤金、医疗费等。该委经审理，于2017年11月13日作出青劳人仲字［2017］第373号仲裁裁决书，裁决泰和公司支付医疗费13155.79元、丧葬补助金20484元、一次性工亡补助金539100元、支付杨某供养亲属抚恤金54000元（自2014年2月至2017年10月，自2017年11月开始泰和公司每月为杨某发放供养亲属抚恤金1200元，发放至杨某年满18周岁，以后如遇国家政策调整，按调整后的政策执行），终止双方的保险福利关系。泰和公司不服该仲裁裁决，向青州市人民法院提起劳动争议纠纷诉讼，经过一、二审裁判，潍坊市中级人民法院于2018年6月5日作出（2018）鲁07民终1755号民事判决书，维持了青州市人民法院的作出的（2017）鲁0781民初5292号民事判决，即“一、青州市泰和汽车贸易有限公司于判决生效之日起十日内支付张某、杨经伟、杨经花、杨某医疗费13155.79元、丧葬补助金20284元、一次性工亡补助金539100元；二、青州市泰和汽车贸易有限公司于判决生效之日起十日内支付杨某自2014年2月至2018年1月期间的供养亲属抚恤金57600元；自2018年2月开始每月支付杨某供养亲属抚恤金1200元，于每月的15日前支付当月的供养亲属抚恤金，至杨某年满18周岁止；三、驳回青州市泰和汽车贸易有限公司的诉讼请求。”判决生效后，泰和公司拒不履行生效判决书确定的义务，杨经伟、杨经花、张某、杨某遂申请青州市人民法院强制执行，因泰和公司拒不履行，且查明暂无财产可供执行，青州市人民法院于2019年4月16日作出（2018）鲁0781执2384号之一执行裁定书，裁定终结本次执行程序。 2019年8月17日，杨经伟、杨经花、张某、杨某通过代理律师向青州市社会保险中心邮寄了书面的工伤保险基金先行支付申请及申请材料，青州市社会保险中心于次日收到，并向泰和公司邮寄送达了（2019）青社保催字第001号《催告函》，要求泰和公司在收到通知后5个工作日内依法向四原告支付相关的工伤保险待遇。同年8月24日，青州市社会保险中心通过办公的电话告知杨经伟、杨经花、张某、杨某的委托代理人李磊补正相关的申报材料。后泰和公司未在限定期间支付工伤保险待遇。青州市社会保险中心亦未给予答复。 原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”青州市社会保险中心是杨文彬生前所在地的社会保险经办机构，根据申请人即杨经伟、杨经花、张某、杨某的申请办理工伤待遇先行支付是其法定职责。《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇，用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”第三十八条第（八）项和《工伤保险条例》第三十九条规定，职工因工死亡，其近亲属从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金。《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定：“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。”本案中杨文彬生前所在单位泰和公司未依法给杨文彬缴纳工伤保险费，在其死亡被认定为工亡后，虽经仲裁、诉讼和民事强制执行，仍不能获得工伤保险待遇，且青州市人民法院已出具终结本次执行裁定书，杨经伟、杨经花、张某、杨某申请青州市社会保险中心先行支付工伤保险待遇符合上述法律法规的规定，青州市社会保险中心应依法先行支付工伤保险待遇。关于青州市社会保险中心提出的依据《关于工伤保险市级统筹基金管理有关问题的处理意见》（潍人社办［2011］28号）第四条第（九）项的规定，杨经伟、杨经花、张某、杨某申请先行垫付工伤保险待遇的数额在30万元以上，超出了该中心的权限，故其不承担先行支付工伤保险待遇的义务的抗辩。虽然潍坊地区实现了市级统筹，但青州市社会保险中心仍具有对工伤保险和工伤待遇管理和支付的职能。该文件从法律效力层级来看，低于《中华人民共和国社会保险法》、《工伤保险条例》和《社会保险基金先行支付暂行办法》，故不能免除其应承担的先行支付工伤保险待遇的法定职责，且该中心亦未提供证据证明其向潍坊市社会保险中心提交材料的事实，而其亦未在法定期限内进行答复，故其抗辩无法律依据，不予采信。关于青州市社会保险中心提出的杨经伟、杨经花、张某、杨某的诉讼请求中支付杨某供养亲属抚恤金的数额已经超出《工伤保险基金先行支付申请书》的申请请求及其依法核定的数额的抗辩。因杨某供养亲属抚恤金的数额已经人民法院生效民事判决予以确认，该判决具有既判力，青州市社会保险中心不能再次进行核定，且杨经伟、杨经花、张某、杨某提交的《工伤保险基金先行支付申请书》中关于“杨某抚恤金依法核定发放”的记载，不构成青州市社会保险中心对杨某的供养亲属抚恤金数额予以重新核定的法定事由，该中心仍应按青州市人民法院（2017）鲁0781民初5292号民事判决确定的标准予以支付，对其抗辩，不予采信。综上，青州市社会保险中心在未在法定期限内向杨经伟、杨经花、张某、杨某履行先行支付工伤保险待遇义务的行为违法，杨经伟、杨经花、张某、杨某的诉讼请求有明确的事实和法律依据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十二条之规定，判决：责令青州市社会保险中心在判决生效之日起60日内依法向杨经伟、杨经花、张某、杨某履行先行支付工伤保险待遇的法定职责。案件受理费50元，由青州市社会保险中心承担。 上诉人青州市社会保险中心不服一审判决上诉称，一审判决认定事实和适用法律错误。事实和理由：一、一审法院认定上诉人为统筹地区社会保险经办机构，应承担先行支付工伤保险待遇的法定职责属于认定事实不清、错误。《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款之规定，“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”以及第七十二条之规定，“统筹地区设立社会保险经办机构。社会保险经办机构根据工作需要，经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点”。上诉人系经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准，在本统筹地区设立分支机构，业务范围为：负责全市（青州市）机关事业单位和各类企业职工的养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、农村养老保险的投保，基金的征缴、管理、监督、收放工作；离退休人员的社会化管理服务，上诉人的业务范围中并不包含工伤保险待遇的计算发放，而潍坊市社会保险中心为统筹地区设立的社会保险经办机构，其业务范围为：负责（潍坊市）机关企事业人员养老、医疗、工伤、生育保险待遇的计算发放、各项社会保险费的收缴管理及全市农村社会养老保险、退休人员的社会化管理工作。因此，一审法院认定上诉人应承担先行支付工伤保险待遇的法定职责属于认定事实不清、认定事实错误。二、一审法院对于“潍坊地区实现了市级统筹，但上诉人仍具有工伤保险和工伤保险待遇管理和支付的职能”的认定互相矛盾、互相冲突，属于认定事实错误，适用法律错误。《中华人民共和国社会保险法》第六十四条之规定，“社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算，执行国家统一的会计制度。除基本医疗保险基金与生育保险基金合并建账及核算外，其他各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算。社会保险基金执行国家统一的会计制度”。财政部于2012年2月15日颁布《关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知》（财社［2012］3号），该通知第二条要求，明确社保专户归口管理后的职责划分，地方，地方各级财政社会保障部门国库部门要严格执行社会保险基金财务会计制度，并进一步细化职责分工，建立规范的工作规程，确保社保专户平稳移交、安全高效运行。而《关于工伤保险市级统筹管理基金有关问题的处理意见》（潍人社办［2011］28号）系根据上述法律和规范性法律文件所制定的，与《中华人民共和国社会保险法》、《工伤保险条例》和《社会保险基金先行支付暂行办法》等上位法的内容并不冲突，是对不同层级间社会保险经办机构、分支机构或不同职能部门之间职责分工进行的细化。《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条仅规定了职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇，但并未规定由县级社会保险经办机构或者分支机构负责向职工或者近亲属支付。既然一审法院认定，潍坊地区实现了市级统筹，那么先行支付工伤保险待遇的法定职责应当归咎于潍坊市社会保险中心，而非上诉人。因此，一审法院的认定相互矛盾，相互冲突。退一步讲，假设上诉人仍具有工伤保险和工伤保险待遇管理和支付的职能，但根据《关于工伤保险市级统筹管理基金有关问题的处理意见》（潍人社办［2011］28号）第四条第（九）项之规定，因四被上诉人申请先行垫付的工伤保险待遇数额在30万元以上，已经超出了上诉人的权限和权力范围，也应当是由潍坊市社会保险中心和上诉人共同进行核定并支付，属于共同作出的行政行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第（四）款之规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。一审法院仅将上诉人列为了被告，程序违法。三、一审法院认定上诉人无权重新核定被上诉人杨某供养亲属抚恤金，应按照青州市人民法院（2017）鲁0781民初5292号民事判决书确定的标准支付被上诉人杨某供养亲属抚恤金属于认定事实错误、适用法律错误。《工伤保险条例》第四十六条之规定，经办机构具体承办工伤保险事务，履行下列职责：（五）按照规定核定工伤保险待遇。以及《社会保险基金先行支付暂行办法》第八条之规定，用人单位未按照第七条规定按时足额支付的，社会保险经办机构应当按照社会保险法和《工伤保险条例》的规定，先行支付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目。虽然四被上诉人就劳动争议纠纷提起了民事诉讼并经人民法院生效的民事判决书对被上诉人杨某供养亲属抚恤金进行了认定，但根据上述法律规定，按照规定核定工伤保险待遇是社会保险经办机构的行政权力，而不能由民事司法裁判权而取代，特别是《社会保险基金先行支付暂行办法》第十七条也对个人或者其近亲属对社会保险经办机构作出不予先行支付的决定不服或者对先行支付的数额不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利进行了规定。请求二审法院撤销一审判决，依法裁定驳回原告的起诉或者将本案发回重审；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人杨经伟、杨经花、张某、杨某二审未提交书面答辩意见。 当事人在一审中提交的证据和依据均已制作电子卷宗移送本院，上述证据和依据在一审庭审中已经质证。二审中，双方当事人均填写了二审行政案件诉讼要素表，上诉人提交了潍坊市社会保险中心业务范围查询公示结果一份，拟作为二审新证据，证明一审判决中新出现的事实。该材料显示，潍坊市社会保险中心的经营范围是：负责机关企事业人员养老、医疗、工伤、生育保险待遇的计算发放、各项社会保险费的收缴管理及全市农村社会养老保险、退休人员的社会化管理工作。经审理，一审判决中关于“被告具有对工伤保险和工作待遇管理和支付的职能和应当承担先行支付工伤保险待遇的法定职责”的认定，已经考虑到潍坊市对工伤保险实行市级统筹的问题，上诉人在一审中也已经就该问题举证，一审判决未采纳上诉人的主张，法律依据和理由充分，本院亦同意该认定，在此不再赘述。故上诉人拟证明的事实并非一审判决新出现的事实。上诉人二审提供该份材料的事由不正当，本院不予接纳。本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定，对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案的审理重点是上诉人是否存在行政不作为行为。围绕审理重点，双方形成的争议焦点：一是本案是否遗漏必须参加诉讼的被告；二是上诉人是否具有向被上诉人支付工伤保险待遇的法定职责。 针对第一个争议焦点，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款之规定，“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”从上诉人的“事业单位法人证书”登记的内容来看，开办单位是青州市人力资源和社会保障局，登记管理机关是青州市事业单位监督管理局，而并非是上诉人在上诉状中主张的其系潍坊市社会保险中心设立的分支机构。上诉人作为上述规定中的县级以上地方人民政府社会保险行政部门，依法可以独立作为被告参加诉讼。 针对第二个争议焦点，《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇，用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”上诉人作为杨文彬生前所在地的社会保险经办机构，其业务范围中有基金的收放工作。而四被上诉人申请支付的工伤保险待遇，即是需从社会保险基金中支付。至于支付数额，依据《社会保险基金先行支付暂行办法》的规定，青州市社会保险中心应对工伤保险待遇项目中由工伤保险基金支付的项目进行核算。一审认为青州市社会保险中心应按民事判决确定的标准支付不当，予以纠正。但一审责令上诉人履行先行支付工伤保险待遇的法定职责的结果正确，予以维持。上诉人既主张四被上诉人申请支付的数额超出其权限和权力范围，应与潍坊市社会保险中心为共同被告，又主张该项工作已经由市级统筹，先行支付工伤保险待遇的法定职责已归潍坊市社会保险中心，不属上诉人的法定职责，此两种主张本身就自相矛盾。故对其上诉理由，本院不予采纳。 《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定：“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。”本案中，四被上诉人申请支付的工伤保险待遇，已经法院判决并生效，且因用人单位无财产可供执行，法院已经终结本次执行程序。四被上诉人的情况符合上述规定。而上诉人在收到四被上诉人的申请后，在规定期限内未依法履行法定职责，构成行政不作为。即使如上诉人所述，潍坊市的社会保险已经实现地区统筹，其不具有计算发放先行支付工伤保险待遇的职责，上诉人也未告知申请人向相关单位主张权利或将申请移交相关单位，其行为亦已构成行政不作为。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人青州市社会保险中心负担。本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  郭明明 审判员  李长明 二〇二〇年十一月二日 书记员  徐 铭