山东省滨州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁16行初38号 原告李长德，男，1941年11月17日出生，汉族，住山东省博兴县。 委托代理人马军，山东诚公（潍坊滨海）律师事务所律师。 被告博兴县人民政府，住所地：山东省博兴县博城二路**。 负责人张亚东，代理县长。 参加诉讼行政机关负责人张磊，副县长。 委托代理人黎金娥，山东王宁律师事务所律师。 被告博兴县自然资源和规划局，住，住所地：山东省博兴县博城二路**/div> 法定代表人张英温，局长。 参加诉讼行政机关负责人王金华，博兴县自然资源和规划局不动产登记中心主任。 委托代理人舒明。 委托代理人黎金娥，山东王宁律师事务所律师。 原告李长德因认为被告博兴县人民政府（以下简称县政府）、博兴县自然资源和规划局（以下简称县自规局）不履行土地权属争议处理法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月3日立案后，于2020年8月5日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月24日公开开庭审理了本案。原告李长德的委托代理人马军，被告县政府的出庭负责人张磊，被告县自规局的出庭负责人王金华及委托代理人舒明，被告县政府、县自规局的共同委托代理人黎金娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李长德因与山东省博兴县昌盛工业明胶有限公司（以下简称昌盛公司）土地使用权争议申请被告县政府处理，被告县政府指定被告县自规局予以处理，被告县自规局于2019年5月28日通知原告李长德对其申请决定受理。被告县政府、县自规局在原告李长德提起本案诉讼之前未作出处理决定。 原告李长德诉称，原告因与昌盛公司土地权属争议事宜向被告县政府申请处理，被告县政府指定被告县自规局进行处理。原告于2019年1月份向被告县自规局递交了《土地权属争议调查处理申请书》及相关材料，被告县自规局于2019年6月12日听取了原告及昌盛公司的意见。但至今两被告仍未对土地争议进行确权处理。被告作为土地确权主体，接到原告土地确权申请长达一年之久仍未下达确权决定，违反相关法律规定。据此，请求责令被告依法履行对原告作出土地争议处理决定的法定职责。 原告李长德为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1.滨州市中级人民法院（2018）鲁16民终1754号民事裁定书，证明在原告与李士龙的纠纷中，法院认为应当由人民政府处理。法律依据是《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第十六条。2.原告李长德土地权属争议调查处理申请书一份，证明原告李长德于2019年1月24日向被告提交了解决权属争议的申请书，但被告县自规局未在收到申请书之日起7个工作日内作出是否受理的意见。3.被告县自规局出具的通知一份，证明被告县自规局已经受理了原告李长德的申请，但未在6个月内作出处理意见。 被告县自规局辩称，原告李长德申请土地权属争议调查处理，请求撤销昌盛公司名下鲁（2018）博兴县不动产权第0××7号不动产权证，确认××农村土地承包经营权证项下地块的承包经营权为其所有，因多种原因未作出处理决定。1.案情复杂，时间跨度大，双方争议很大。李长德提交博兴县农业局审查、县政府颁发的农村土地承包经营权证等材料，证明涉案土地承包经营权归其所有。昌盛公司提交不动产权证、山东省博兴县福利明胶厂与李长德、李心花签订的《扩厂占用耕地协议》等材料，证明自2000年6月30日李长德、李心花即同意山东省博兴县福利明胶厂使用涉案土地，涉案土地为建设用地，使用权归昌盛公司。2.新冠疫情不可抗力等因素影响。3.李长德提起行政诉讼。2020年5月19日，李长德以县自规局为被告，以昌盛公司为第三人，向博兴县人民法院提起行政诉讼［案号:（2020）鲁1625行初43号］，请求撤销涉案不动产权证，该案尚在审理中。本案属于重复起诉，李长德提起本案行政诉讼，请求被告对其主张的土地争议作出处理，其请求事项、标的、相关当事人等与其提起的（2020）鲁1625行初43号行政诉讼一案的当事人、诉讼标的及请求事项相同，系重复起诉。综上，请求依法驳回原告李长德的起诉。 被告县自规局于2020年8月14日向本院提交了以下证据： 证据1.原告李长德土地权属争议调查处理申请书、农村土地承包经营权，证明原告申请土地争议调查处理的事项是依法确认××农村土地承包经营权证项下地块编码为3716251022150000470的沙地、明胶厂土地的承包经营权属于原告;请求撤销昌盛公司名下鲁（2018）博兴县不动产权第0××7号不动产权证。 证据2.昌盛公司提交的不动产权证、合同等材料，证明李长德申请土地权属争议调查处理期间，昌盛公司提供2000年与原告签订的用地协议，证实原告2000年6月同意山东省博兴县福利明胶厂李士龙使用涉案土地建厂，涉案土地自2000年由李士龙等建设使用。2001年5月15日原博兴县国土资源局为山东省博兴县巨龙明胶有限公司颁发博集用（2001）第05-05号集体建设用地使用证。2018年10月26日，昌盛公司以博集用（2001）第05-05号集体建设用地使用证遗失为由申请换发了涉案不动产权证。该不动产权证登记的依据是滨州地区行政公署批复[滨行土字（2000）35号]。原告持有的农村土地承包经营权证登记依据是承包合同，而原告与山东省博兴县福利明胶厂李士龙之间2000年即有同意使用涉案土地建厂的协议。 证据1、2综合证明原告李长德系对昌盛公司集体建设用地使用权登记行为有异议，申请撤销其不动产权证，根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》[（2005）行他字第4号]“行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”，原告对昌盛公司持有的不动产权证有异议可直接向法院起诉。 证据3.（2020）鲁1625行初43号行政起诉状及相关立案材料，证明2020年5月，李长德以县自规局为被告、以昌盛公司为第三人向博兴县人民法院提起行政诉讼，请求撤销昌盛公司名下鲁（2018）博兴县不动产权第0××7号不动产权证，博兴县人民法院依法受理。 证据4.（2020）鲁1625行初77号行政起诉状及立案证据，证明昌盛公司在李长德提起行政诉讼要求撤销其不动产权证之后，以博兴县农业农村局为被告、李长德为第三人向博兴县人民法院提起行政诉讼，请求变更李长德涉案××农村土地承包经营权证登记，将其与昌盛公司鲁（2018）博兴县不动产权第0××7号不动产权证中重合部分（面积2155平方米，3.23亩）予以扣除，博兴县人民法院已经立案受理。 证据1-4证明原告李长德土地争议处理第一项请求“依法确认××农村土地承包经营权证项下地块编码为3716251022150000470的沙地、明胶厂土地的承包经营权属于申请人”，与博兴县人民法院（2020）鲁1625行初77号行政诉讼请求变更的××号农村土地承包经营权证案件标的及当事人一致；李长德土地争议处理第二项请求“撤销昌盛公司名下鲁（2018）博兴县不动产权第0××7号不动产权证”，与李长德提起的（2020）鲁1625行初43号行政案件诉讼请求完全一致。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条及第六十九条第六项之规定，本案构成重复起诉，应当依法裁定驳回起诉。 被告县政府辩称，原告李长德申请土地权属争议调查处理一案，县政府指定县自规局调查处理。因案情复杂、时间跨度大、双方争议大、新冠疫情不可抗力、李长德提起行政诉讼等因素，未作出处理决定。李长德申请土地权属争议调查处理提出的请求事项，与其提起的（2020）鲁1625行初43号行政诉讼一致，本案属于重复起诉。其他答辩意见同被告县自规局。综上，请求依法驳回原告李长德的起诉。 被告县政府提交的证据及证明目的同被告县自规局。 经庭审质证，被告县自规局、县政府对原告李长德提交的证据1的真实性无异议，但认为该证据与本案没有关联，不能证实原告提出的诉讼主张。对证据2、3的真实性无异议，但证据2中原告第一项请求是依法确认其持有的农村土地承包经营权证项下沙地、明胶厂土地的承包经营权属于原告所有，该请求与其提交的证据1民事裁定书中认定的2000年6月原告与李士龙达成占用土地建厂协议的事实相矛盾。证据2中原告第二项请求是撤销昌盛公司涉案不动产权证，该请求原告已经向博兴县人民法院提起行政诉讼。根据最高人民法院[2005]行他字第4号答复，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。原告提出的两项请求均涉及权利证书，而且也均已进入行政诉讼程序，其请求事项在相关法院行政诉讼生效文书作出前，政府机关无法作出处理决定。 原告李长德对被告县自规局、县政府提交的证据1的真实性无异议，但该证据证明原告于2019年1月向被告提交了申请书，被告未在法定期限内作出是否受理的意见，也未在期限内作出调查处理的意见。对证据2的真实性无异议，但是占用耕地协议与本案无关联性。对昌盛公司的不动产权证合法性有异议，该证书是昌盛公司违法取得，不能证明土地权属的真实情况。对证据3的真实性无异议，但对其证明目的有异议，该案与本案当事人、诉讼标的及请求事项均不相同，不属于重复起诉。本案是要求两被告依法履行土地裁决的法定职责，解决的是土地使用权和土地承包经营权的争议问题，而（2020）鲁1625行初43号案件解决的是应否撤销昌盛公司不动产权证的问题。即使撤销了该证，也不能确认原告对涉案土地享有合法的承包经营权。对证据4的真实性无异议，此案原告刚收到起诉状，还未开庭。综合证据3、4，即使两案已经开庭审理，也不能免除两被告的法定职责。 本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的证据均具备真实性、合法性、关联性，依法确认为有效证据。 经审理查明，原告李长德系博兴县兴福镇城李村村民，在该村拥有承包土地。2014年12月29日，被告县政府为原告李长德颁发证号为××的农村土地承包经营权证，记载：承包地块总数2块，承包地实测总面积10.78亩，承包期限自1999年10月1日至2029年9月30日止。其中，名称为沙地、明胶厂的承包地块实测面积为7.54亩，地块编，地块编码为3716251022150000470iv> 2000年6月30日，山东省博兴县福利明胶厂与李长德（协议中为李常德）、李心花签订《扩厂占用耕地协议》，约定：山东省博兴县福利明胶厂扩建须占用厂北李常德部分口粮田，占地范围及面积为西起公路沟东，东至生产路，北起生产路沟树南17.6米以南，南至村承包地，西头路沟东10米到北生产路，共占用4331.3平方米，计6.5亩。2001年6月30日起用所有余地2.7亩，总计9.2亩。”该协议中占用土地在原告李长德农村土地承包经营权证记载承包土地范围内。 2018年10月29日，原博兴县国土资源局为昌盛公司颁发鲁（2018）博兴县不动产权第0××7号不动产权证，记载：土地面积为2155平方米，权利类型为集体建设用地使用权，用途为工业用地，原不动产权证号为博集用（2001）第05-05号，附记此证系补发。该证载土地在上述《扩厂占用耕地协议》占地范围内。 2019年1月，原告李长德向被告县政府提出土地权属争议调查处理申请，请求依法解决申请人李长德与被申请人昌盛公司之间的土地使用权属争议，依法确认××号农村土地承包经营权证项下地块编码为3716251022150000470的沙地、明胶厂土地的承包经营权属于申请人；依法撤销昌盛公司名下鲁（2018）博兴县不动产权第0××7号不动产权证。2019年5月28日，被告县自规局通知原告李长德对其申请决定受理。被告县政府、县自规局在原告李长德提起本案诉讼之前未作出处理决定。 另查明，2020年5月19日，博兴县人民法院立案受理李长德诉县自规局、第三人昌盛公司土地行政登记一案，李长德起诉请求撤销县自规局为第三人昌盛公司颁发的鲁（2018）博兴县不动产权第0××7号不动产权证。博兴县人民法院于2020年8月7日作出（2020）鲁1625行初43号行政裁定，以李长德的起诉已超过法定起诉期限为由裁定驳回了李长德的起诉。李长德不服已提起上诉。 2020年8月6日，博兴县人民法院立案受理昌盛公司诉博兴县农业农村局、第三人李长德土地行政登记一案，昌盛公司起诉请求判令博兴县农业农村局变更第三人李长德编号为××的农村土地承包经营权证的登记，将其与昌盛公司的鲁（2018）博兴县不动产权第0××7号不动产权证中重合的部分（地块编（地块编码3716251022150000470积2155平方米，合3.23亩）予以扣除。博兴县人民法院于2020年9月21日作出（2020）鲁1625行初77号行政裁定，以昌盛公司的起诉已超过法定起诉期限为由裁定驳回了昌盛公司的起诉。昌盛公司不服已提起上诉。 本院认为，土地管理法（2004年修正）第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案中，原告李长德与第三人昌盛公司争议土地系集体土地，原告李长德持有的××号农村土地承包经营权证中包含该地块，第三人昌盛公司持有的鲁（2018）博兴县不动产权第0××7号不动产权证亦系针对该争议地块所颁发，因此，对该地块原告李长德与第三人昌盛公司存在权属争议。双方协商不成，原告李长德申请被告县政府予以调查处理，被告县政府作为争议地块所在地的人民政府，根据上述规定，具有处理涉案土地权属争议的法定职责。被告县政府收到原告李长德的申请后，指定被告县自规局予以处理，被告县自规 局于2019年5月28日向原告李长德出具《通知》，告知李长德对其申请决定受理。但至原告李长德提起本案诉讼，被告县政府、县自规局未作出处理决定，构成不履行法定职责。被告县政府、县自规局辩称系因案情复杂，时间跨度大，双方争议大，××不可抗力等因素未作出处理决定，上述因素并不能成为两被告长达一年多时间未履行法定职责的正当事由。关于两被告提出的原告李长德与第三人昌盛公司均已针对争议地块分别提起行政诉讼，本案系重复起诉的主张，根据查明的事实，原告李长德向被告提出涉案土地权属争议调查处理申请的时间为2019年1月，而其与第三人昌盛公司提起的行政诉讼均发生于2020年，该两案诉讼的提起亦不能阻却被告县政府、县自规局依法履行相应法定职责，被告县政府、县自规局的上述答辩理由均不能成立。原告李长德请求判令被告县政府、县自规局履行土地权属争议处理法定职责理由成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 责令被告博兴县人民政府、博兴县自然资源和规划局在法定期限内对原告李长德提出的土地权属争议调查处理申请作出行政处理。 案件受理费50元，由被告博兴县人民政府、博兴县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  孙长青 审判员  牛淑华 审判员  庞 辉 二〇二〇年十一月十六日 书记员  戚菲菲