浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终460号上诉人（原审原告）黄崇林，男，1971年1月29日出生，汉族，住温州市瓯海区××街道××村××路××弄××号。上诉人（原审第三人）黄崇清，男，1967年9月30日出生，汉族，住温州市瓯海区。上诉人（原审第三人）留春英，女，1947年10月18日出生，汉族，住温州市瓯海区。上诉人（原审第三人）黄崇杰，男，1978年3月25日出生，汉族，住温州市瓯海区。上述四上诉人的共同委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区综合行政执法局，住所地温州市瓯海区娄桥街道洲洋路**便民服务中心**。法定代表人周才静，局长。委托代理人蔡添彬，该局工作人员。委托代理人黄雪巨，浙江大界律师事务所律师。原审第三人黄崇燕，女，1969年6月16日出生，汉族，住温州市瓯海区。委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。上诉人黄崇林、黄崇清、留春英、黄崇杰因黄崇林诉被上诉人温州市瓯海区综合行政执法局（以下简称瓯海区执法局）城建行政命令一案，不服温州市瓯海区人民法院（2019）浙0304行初582号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月11日受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案房屋坐落于温州市瓯海区××街道××村××路××弄××号，未办理房屋产权登记，但领取了温集用［2004］第3-33931号集体土地使用权证，使用权人登记为黄光南，面积为85.55平方米。黄光南（曾用名黄江南）已于2009年亡故，法定继承人系留春英、黄崇杰、黄崇清、黄崇林、黄崇燕。2003年8月22日，原温州市规划局对黄光南作出《城市规划违法案件行政处罚决定书》（2003温规罚字第975号），认定黄光南于2002年11月，未经城市规划行政主管部门批准，擅自在市生态规划区内的丹东村进行住房建设活动，计建筑面积395.28平方米，其行为违反《中华人民共和国城市规划法》（以下简称城市规划法）第二十九条、第三十二条之规定，属于违法建设行为，已严重影响规划的实施。根据该法第四十条的规定，决定对被处罚人黄光南上述违法建筑面积395.28平方米予以拆除处理。黄光南不服，向温州市人民政府申请复议，2004年4月5日，温州市人民政府作出温政行复［2004］56号行政复议决定，维持上述行政处罚决定。2004年10月11日，原温州市规划局向原审法院申请强制执行，原审法院作出（2004）瓯行审字第552号行政裁定，认为原温州市规划局作出的行政处罚决定符合法律规定，但考虑到黄光南户系困难户，裁定暂缓强制执行。2017年10月13日，浙江省人民政府作出［浙土字（330304）Ａ〔2017〕-0012、浙土字（330304）Ａ〔2017〕-0013号］批准意见书，将包括涉案房屋所在的集体土地征收为国有。温州市人民政府于2018年1月19日批准《瓯海区三垟街道丹东村、沙河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案》（温政土房瓯［2018］1号）并予以公告。三垟街道办事处与黄崇林户就涉案房屋补偿事宜协商，但未能达成征地房屋补偿协议。经温州市瓯海测绘工程院测绘，涉案湾底路94弄49号未登记房屋1998后段面积为508.86平方米。原温州市国土资源局于2018年5月29日对留春英、黄崇杰、黄崇清、黄崇林、黄崇燕作出温土资责瓯［2018］15号《责令交出土地决定书》，责令黄崇林户将坐落于瓯海区××街道××村××路××弄××号房屋搬迁腾空交实施单位三垟街道验收，交出已被征收的土地，黄崇林户房屋不符合房屋补偿安置规定，不予安置补偿。黄崇林不服，提起诉讼。2019年4月2日，原审法院作出（2018）浙0304行初270号行政判决，撤销温州市自然资源和规划局作出的责令交出土地决定书。2018年12月11日，黄崇林向温州市瓯海区人民政府提出申请，要求瓯海区人民政府组织人员对涉案未登记房屋进行调查认定。2019年3月28日，瓯海区执法局作出温瓯综法认字［2019］第001－005号《关于黄崇林户未经登记建筑认定书》，认定黄崇林户坐落于丹东村湾底路94弄49号未登记建筑为违法建筑。黄崇林不服，起诉要求撤销该认定。原审法院认为：瓯海区执法局作为行使城市管理集中处罚权的机关，有权对辖区内违法建筑行使行政处罚权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。经瓯海区人民政府组织，瓯海区执法局有对瓯海区行政范围内征收地块未登记建筑作出调查、认定和处理的主体资格。本案中，原温州市规划局于2003年8月22日作出《城市规划违法案件行政处罚决定书》（2003温规罚字第975号），认定黄光南违法建筑面积为395.28平方米，该处罚决定符合法律规定。经有关单位测绘，现涉案湾底路94弄49号房屋未登记面积为508.86平方米，瓯海区执法局作出被诉行为，认定湾底路94弄49号未登记建筑为违法建筑。黄崇林认为该认定侵犯其合法权益，可依法提起行政诉讼。瓯海区执法局认为黄崇林的起诉不属于行政诉讼受案范围，理由不足，应不予采纳。《浙江省行政程序办法》第五条规定，行政机关应当依法公开实施行政行为的依据、程序和结果。行政机关实施行政执法行为可能对公民、法人和其他组织权益产生不利影响的，应当事先告知并听取其陈述和申辩。瓯海区执法局作出的被诉行为，已明确就涉案房屋作出属于违法建筑的认定结论，对黄崇林的权益已产生不利影响，但瓯海区执法局在作出被诉行为前，未告知并听取黄崇林等的陈述和申辩意见，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销瓯海区执法局于2019年3月28日作出的温瓯综法认字[2019]第001-005号《关于黄崇林户未经登记建筑认定书》。本案受理费50元，由瓯海区执法局负担。黄崇林、黄崇清、留春英、黄崇杰上诉称：一、被诉行为缺乏职权依据。涉案房屋已纳入征收范围，无论是集体还是国有土地上房屋征收，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第七条、《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第九条以及《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》的规定，被上诉人均不具有对征收范围内未登记建筑合法性进行认定的法定职责。而且，被上诉人在上诉人未就该房屋补偿安置签订协议的情况下作出被诉行为，实际是用“拆违”形式变相达到征迁目的，降低征迁成本，属于滥用职权。二、被诉行为缺乏事实和法律依据。上诉人符合一户一宅的法定要求，且已取得宅基地审批手续，根据《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》等相关规定，被上诉人在征收前未对上诉人房屋进行确权登记，后又认定属违法建筑，事实认定不清，法律适用错误。综上，被诉行为缺乏职权依据，事实认定和法律适用错误，原判仅以程序违法撤销被诉行为不当，请求撤销原审判决，对事实认实、职权依据等进行正确评判后再撤销被诉行为。瓯海区执法局答辩称：一、被上诉人具有执法主体资格。被上诉人系瓯海区政府的组成部门，经集中行使行政处罚权限审批程序，按照《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条的规定，可以履行对违反城乡规划法等法律法规行为的行政调查权、行政处罚权、行政强制权等管理职责。未登记建筑认定属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条设立的制度，但该法条未明确未登记建筑合法与否的实体评判依据，按照《中华人民共和国物权法》第三十条的规定，评判依据为合法建造行为。对于地上建筑物的合法建筑的判断依据为城市规划法（含城乡规划法）规定的建设工程规划许可证制度。因此，未登记建筑是否合法的评判依据是城市规划法，对于不符合城市规划法规定的建造行为属于被上诉人依法调查、认定的行政管理职责范围。二、被诉行为执法目的正当。涉案房屋已纳入近期征迁范围，该房屋是否应予补偿，必须先对未登记建筑是否属于合法建筑作出评判。被诉行为的结论虽对上诉人不利，但可以作为裁决涉案房屋能否予以补偿的依据，为化解双方补偿矛盾提供一个解决机制，不存在执法目的不当，上诉人如不服可依法进行救济。三、被诉行为仅处理建筑物的合法性。涉案房屋已办理土地使用权证，上诉人享有合法的土地使用权。因地上建筑物未办理权属登记，被诉行为仅针对该建筑物的合法性作出认定，并不涉及土地使用权的合法性。综上，被诉行为唯一不当之处在于作出前未履行告知程序，职权依据、事实认定等实体问题并无不当。请求驳回上诉，维持原判。二审诉讼中，双方当事人均未向本院提供证据。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，依法对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：《浙江省违法建筑处置规定》第三十条规定，设区的市、县（市、区）城市管理行政执法部门经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚职责的，由其具体负责城镇违法建筑处置工作。被上诉人瓯海区执法局作为经法定程序被赋予城镇规划管理相关行政处罚等职责的部门，具有具体负责城镇违法建筑处置工作的职权。被诉行为虽以“未经登记建筑认定书”的形式作出，但结论是认定该未登记建筑属违法建筑，实质系对违反城乡规划管理行为作出的处理，属于上述法定职权范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。因此，涉案建筑是否纳入征收范围，并不影响有关职能部门对违反城乡规划的建设行为进行依法处理。上诉人以涉案房屋已纳入征迁范围为由，主张被上诉人无权作出被诉行为以及执法目的不正当等，缺乏法律依据，本院不予采纳。《浙江省违法建筑处置规定》第十四条规定，城乡规划主管部门和乡（镇）人民政府作出违法建筑处置决定前，应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。本案现无证据证明被上诉人瓯海区执法局作出被诉行为前已听取黄崇林的意见，被诉行为程序违法；且瓯海区执法局确认涉案房屋393.34平方米（2003年测绘面积为395.28平方米，面积差距因测绘误差造成）已经职能部门认定属违法建筑，并经法院生效裁判审查确认，现被上诉人又认定该部分建筑属违法建筑，属于重复处理，不符合法律规定，依法应予撤销。上诉人主张被上诉人在实施征收前应对涉案建筑进行确权登记并认定属于合法建筑，不属于本案审理范围，其以此主张原审判决未对被诉行为实体进行审查错误，理由不能成立，本院不予采纳。综上，原审法院判决撤销被诉行为，并无不当，依法应予维持。上诉人黄崇林等人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人黄崇林、黄崇清、留春英、黄崇杰负担。本判决为终审判决。审 判 长  来 敏审 判 员  章宝晓审 判 员  戴华斌二〇二〇年十一月三日代书记员  刘双旋