河南省南阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）豫13民再83号再审申请人（一审原告、反诉被告，二审上诉人）：社旗县大冯营镇人民政府，住所地河南省社旗县大冯营镇文化路**。法定代表人：王猛，该镇镇长。委托诉讼代理人：刘禹，河南定信律师事务所律师。再审申请人（一审被告、反诉原告，二审上诉人）：社旗县智圣农林生物科技发展有限公司，住所地河南省社旗县西环路华府商业街**。法定代表人：周玉举，该公司总经理。委托诉讼代理人：蔺忠军，女，汉族，1970年6月28日生，住北京市东城区。再审申请人（一审被告、反诉原告，二审被上诉人）：李梦军，男，汉族，1965年11月16日生，住北京市东城区。委托诉讼代理人：蔺忠军，女，汉族，1970年6月28日生，住北京市东城区。再审申请人社旗县大冯营镇人民政府（以下简称大冯营镇政府）与再审申请人社旗县智圣农林生物科技发展有限公司（以下简称智圣公司）、李梦军为土地租赁合同纠纷一案，不服本院（2018）豫13民终6377号民事判决，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高级人民法院于2020年4月1日作出（2019）豫民申4442号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案，再审申请人大冯营镇人民政府的委托诉讼代理人刘禹、再审申请人智圣公司及李梦军的委托诉讼代理人蔺忠军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。大冯营镇政府申请再审称，(一)有新证据，足以推翻原审判决。社旗县自然资源局2019年6月14日制作的《占用基本农田情况证明》,证明涉案土地中基本农田比例极低，达不到合同无效程度。(二)原审认定涉案土地系基本农田缺乏证据证明。1.根据《基本农田保护条例》第十一条规定，社旗县人民政府未将涉案宗地划定为基本农田，也未设立相应的保护标志；智圣公司也未提供证据证实涉案土地系基本农田。2.一审法院向社旗县国土局调取的“社旗县大冯营镇基本农田保护图”,未经该局实地勘察，且写明“仅供参考，不作为证据”,一审法院未能确定图示中黄色区域就是智圣公司所租赁土地，便认定涉案土地为基本农田，证据不足。3.申请人二审提交的《授权大冯营乡土地利用总体规划》应作为认定事实的依据。该规划图中白色区域为一般农用地，涵盖了智圣公司所租赁的土地，应当认定涉案土地是一般农用地。4.原审法院没有充分证据确认双方签订的协议无效。(三)原审判决适用法律错误，本案应适用无因管理的法律规定。申请人向农户垫付租金的事实，在申请人与智圣公司间产生无因管理关系，智圣公司作为受益人应当向申请人偿付。综上，请求撤销南阳市中级人民法院（2018）豫13民终6377号民事判决及桐柏县人民法院（2018）豫1330民初191号民事判决，改判智圣公司连带支付申请人垫付的297252元款项，并自2015年10月9日起，按银行同期贷款利率付息至实际清偿完毕。智圣公司、李梦军申请再审称，(一)原审判决认定申请人在合同签订及履行过程中存在过错缺乏证据支持，不符合常理及法律规定。1.大冯营镇政府在与申请人签订协议之前，明确告知该项目是政府的绿化项目，已经办理完毕审批手续，而且在庭审过程中大冯营镇政府多次强调当时确实是以该理由与申请人签订的协议。2.申请人在签订协议、履行协议的整个过程中均没有任何过错。3.申请人在签订协议时没有能力对土地性质及办理审批手续进行审核，申请人基于对大冯营镇政府作为一级行政机关的信赖，有理由相信与其签订的协议所涉土地是符合法律规定的。(二)原审判决适用法律及对法律的理解存在严重偏差。原审判决适用《合同法》第58条规定，在判项中却没有对大冯营镇政府对申请人的财产返还及给申请人造成的损失进行处理，再审法院应予以纠正。综上，请求撤销南阳市中级人民法院（2018）豫13民终6377号民事判决，依法改判或发回重审；改判大冯营镇政府返还申请人已经支付的土地租金并赔偿申请人因履行合同投入的资金及其他经济损失合计351万元整及利息；判令大冯营镇政府承担一审、二审诉讼费及一审、二审反诉费。智圣公司、李梦军辩称：第一，原审法院认定智圣公司与大冯营镇政府2012年12月6日签订的《租赁土地协议书》为无效协议，认定事实清楚，程序正当、合法。适用法律正确。第二、大冯营镇政府提交的证据无法证明其主张的合法性，应当依法驳回其再审申请。第三，河南省高院在指令再审裁定中认定“案涉土地未改变土地性质”。但错误裁定智圣公司租赁案涉土地后从事苗圃培育，不符合当时生效的《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第3款、《基本农田保护条例》第十七条第2款规定的情形，裁定原审确认涉案合同无效属于适用法律错误。第四，原审法院认定智圣公司在合同签订及履行过程中存在过错缺乏证据支持。第五，原审法院对本案的处理上适用法律及对法律的理解存在严重偏差。原审法院判决适用的《合同法》第58条规定，却在判项上出现遗漏，应予纠正。大冯营镇政府辩称：第一，社旗县自然资源局2019年6月14日制作的《占用基本农田情况证明》,证明涉案土地中基本农田比例极低，达不到合同无效程度。第二，原审认定涉案土地系基本农田缺乏证据证明。第三，原审判决适用法律错误，本案应适用无因管理的法律规定。申请人向农户垫付租金的事实，在申请人与智圣公司间产生无因管理关系，智圣公司作为受益人应当向申请人偿付。社旗县大冯营镇人民政府向一审法院起诉请求：1、判令解除社旗县大冯营镇人民政府与社旗智圣公司于2012年12月6日订立的“租赁土地协议书”；2、判令社旗智圣公司返还社旗县大冯营镇人民政府为其垫支的租金297252元；3、李梦军对上述返还款项负连带清偿责任。社旗智圣公司、李梦军向一审法院反诉请求：判令社旗县大冯营镇人民政府返还社旗智圣公司已支付的土地租金，并赔偿社旗智圣公司因履行协议的投入损失及其他经济损失共计351万元。一审法院认定事实：2012年12月6日，社旗县大冯营镇人民政府与社旗智圣公司订立“租赁土地协议书”。约定：社旗智圣公司租赁杨庄和吕营两个村的耕地247.71亩，租期6年，租金每年每亩1200元，支付方式为每年10月1日前社旗智圣公司将租金交社旗县大冯营镇人民政府转付给当地村民，前四年，社旗智圣公司付一半租金，另一半由社旗县大冯营镇人民政府补贴。协议订立后，社旗智圣公司种植柳树，交付了第一年的租金，而第二年、第三年（即自2013年10月1日-2015年10月1日），社旗智圣公司未交付租金，因当地村民强烈要求，社旗县大冯营镇人民政府向村民垫付了社旗智圣公司应付的另一半租金，两年垫付计297252元。社旗智圣公司提供的森林公安局的证据显示，因未及时交纳租金，当地村民于2015年4月对社旗智圣公司种植的柳树进行大面积的砍伐。至2017年5、6月份被砍伐完毕，社旗智圣公司未提供证据证明是社旗县大冯营镇人民政府单位领导带人所为。社旗县大冯营镇人民政府未提供证据证明社旗智圣公司期间有出售（办理砍伐证）林木收益的行为。现涉案宗地均由村民恢复耕种，种植庄稼农作物。一审法院认为，双方订立的“租赁土地协议书”，涉案宗地大部分为黄色标记的基本农田性质。改变土地性质进行林木种植，违背了《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》第十五条、第十七条须报国务院批准占用基本农田；不得占用基本农田发展林果业的法律、行政法规强制性规定，双方合同应为无效。社旗县大冯营镇人民政府向村民垫付了社旗智圣公司按合同约定的两年租金297252元，社旗智圣公司支付了第一年的租金，从2015年4月开始林树被砍伐到2017年6月间被砍伐完毕，租赁土地被村民收回，社旗智圣公司的投入客观存在。因合同违背法律、法规强制性规定而被认定为无效，依法应恢复至合同订立前的状况，按照各方的过错程度，赔偿对方的损失。本案的实际情况是因履行协议，双方均有支出，当地村民的土地利益在本案中基本未受影响。协议履行期限即将到期等因素。社旗县大冯营镇人民政府要求解除合同及要求社旗智圣公司支付租金的请求不予支持。社旗智圣公司的反诉请求中，部分赔偿项目是单方制作，社旗县大冯营镇人民政府不予认可。反诉赔偿请求，亦不予支持。故一审法院判决：一、确认社旗县大冯营镇人民政府与社旗县智圣农林生物科技发展有限公司于2012年12月6日订立的“租赁土地协议书”为无效协议；二、驳回社旗县大冯营镇人民政府的诉讼请求；三、驳回社旗县智圣农林生物科技发展有限公司反诉要求社旗县大冯营镇人民政府返还土地租金并赔偿经济损失的诉讼请求。案件受理费5758元，反诉费17440元，社旗县大冯营镇人民政府负担6000元，社旗县智圣农林生物科技发展有限公司负担17198元。社旗县大冯营镇人民政府不服，向本院上诉请求：撤销一审法院（2018）豫1330民初191号民事判决，改判二被上诉人连带返还上诉人垫支的土地租金297252元，并自2015年10月9日起，按银行同期贷款利率付息至实际清偿完毕之日止。事实和理由：一、一审判决确认上诉人与被上诉人签订的土地租赁协议无效证据不足。1、社旗县大冯营镇人民政府系适格的合同当事人。社旗县大冯营镇杨庄村委5、6、7、8、9组组长及部分村民代表于2012年9月27日出具《委托书》，吕营村委、小组及村民代表于2012年9月28日出具《委托书》，授权上诉人以自己的名义独立为相应的民事行为，且该两份委托书所包含的内容于2016年元月15日再次得到确认;因此，上诉人作为协议一方当事人，符合规定，而且土地流转方式也不违背法律的强制性规定。2、一审判决认定涉案宗地为“基本农田”证据不足。社旗县国土资源局提供的土地利用保护图复印件是在没有进行现场勘查的情况下出具的，而且已经标明“仅供参考，不作为证据”;一审判决未考虑图纸所指向的宗地与涉案宗地之间的关联性，仅以“大部分均为黄色标志”即认定为基本农田，显然是不忠于事实和法律的表现。上诉人提供的社旗县国土资源局及河南北大金地信息工程有限公司联合制作的大冯营镇2010--2020土地利用规划图(原件)显示:涉案宗地仅为“一般农用地”，无需按“基本农田”对其进行特殊保护，只要不改变土地的农业用途即可。该规划图系为上诉人行政区域内土地利用、保护专题制作，至今没有变更，应当作为认定涉案宗地性质最重要的证据。二、一审判决适用法律错误。1、《基本农田保护条例》第十一条规定:划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。一审判决无视该规定，仅以涉案宗地大部分为黄色区域，即主观认定为基本农田，并进而确认协议无效，显属适用法律错误，不能令人信服;2、上诉人无垫支土地租金的义务。上诉人作为协议一方当事人，既无权利干涉被上诉人从事种植的履约行为，也无义务为被上诉人垫付土地租金。一审判决免除被上诉人返还租金的义务，显然损害了上诉人的权益，应予纠正。社旗智圣公司不服一审判决，向本院上诉请求：1、撤销原审判决第三项，并依法改判被上诉人返还上诉人己经支付的土地租金并赔偿上诉人因履行合同投入资金及其他经济损失合计351万元整及利息。2、判令被上诉人承担本案一审、二审诉讼费，一审、二审反诉费。事实与理由：一、一审法院适用法律错误。l、根据《合同法》58条之规定:合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。一审法院认定双方协议无效后应按照法律规定判决因被上诉人的过错给上诉人造成的损失进行赔偿，而一审法院在认定双方协议无效且令上诉人依法缴纳了相应诉讼费的基础上仍没有对协议无效所造成的损失承担问题进行合理裁判。该法律条款的规定是“应当”，因此一审法院理应在本案的审理过程中一并进行裁决，然而一审法院却没有对此进行处理。如果另案诉讼将会增加上诉人诉累、浪费司法资源。本案中上诉人的损失应该由被上诉人承担有如下明确的事实和法律依据。(一)本案上诉人在签订协议、履行协议的整个过程中均没有任何过错。被上诉人清楚的知道案涉土地是基本农田，更了解改变其土地性质的审批程序。被上诉人与上诉人签订该土地租赁协议时明确约定了土地使用用途是林业绿化用地，实现上述目的被上诉人应完善该土地的一切合法审批手续。被上诉人作为一级行政机关，其完全清楚案涉土地是否能够办理改变土地性质的审批手续，也明知案涉土地能不能办理相关审批手续，且在与上诉人签订合同时也明确知道案涉土地当前土地性质、是否有审批手续，能否作为林业绿化用地对外进行租赁。(二)上诉人在签订协议时没有能力对土地性质及办理审批手续进行审核，上诉人基于对被上诉人作为一级行政机关的信赖，有理由相信与其签订的协议中涉及土地是完全符合法律规定的。并且上诉人签订协议后依约履行了全部合同义务，上诉人在整个过程中不存在任何过错，依据《行政诉讼法》信赖保护原则的相关规定，上诉人对政府的信赖利益应该得到保护。综上，被上诉人对于本案的协议签订存在严重过错，导致双方签订的协议无效，并且给上诉人造成严重损失，应按照法律规定，承担合同无效的责任并赔偿给上诉人造成的一切损失。2、合同无效后，若一方当事人对合同无效存在过错，且对方当事人因此遭受损失的，过错方应基于缔约过失责任向对方当事人进行损失赔偿；当合同被确认为无效后，如果由于一方或者双方的过错给对方造成损失时，还要承担损害赔偿责任。此种损害赔偿责任应具备以下构成要件:(1)有损害事实存在;(2)赔偿义务人具有过错；(3)过错行为与遭受损失之间有因果关系。本案中，正是由于被上诉人的主观过错，造成上诉人的损失:①被上诉人有过错导致合同被判决确认无效:②有损害事实的发生(上诉人有重大损失并己向原审法院提交了相关证据);③被上诉人的过错与上诉人的损失之间存在直接的因果关系。综上，本案应对财产的返还及上诉人的损失一并处理较为合适，一审法院仅仅判决合同无效，将导致一案二诉。上诉人为维护其合法权益，恳请二审法院依法将本案一并处置，支持上诉人上诉请求。李梦军同意社旗智圣公司的上诉及答辩意见。本院二审经审理对一审查明的事实予以确认。本院二审认为，关于社旗县大冯营镇人民政府与社旗智圣公司订立的租赁土地协议效力问题，一审中一审法院向社旗县土地局调取的“社旗县大冯营乡基本农田保护图”中明确显示涉案租赁土地为黄色区域，即属于“基本农田”。二审中社旗县大冯营镇人民政府提交的“社旗县大冯营乡土地利用总体规划局部图”一审中已向法庭提交，不属于二审新证据，且该图为土地利用总体规划局部图，图中规划部分的土地性质是否已实际变更无其他证据予以印证，结合涉案的租赁土地协议签订后一直未能办理“退耕还林”手续的事实，能够认定涉案租赁土地属于“基本农田”。因涉案租赁土地属于“基本农田”，双方签订的租赁土地协议违背《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，判决该租赁土地协议无效并无不当，社旗县大冯营镇人民政府上诉称该租赁土地协议有效的理由不能成立，本院不予支持。关于一审法院对双方因协议无效而产生的损失处理是否适当问题，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价赔偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的损失。该案中双方签订的土地租赁协议无效的原因是约定租赁的土地系“基本农田”，社旗县大冯营镇人民政府对该土地系基本农田的事实应当是明知的，明显存在过错，社旗智圣公司在未能取得“退耕还林”手续的情况下，即在原有的农田上种植树木，且仅向当地村民交纳了一年的租赁费用，亦存在过错，同时社旗智圣公司提交的证据亦无法确定其损失的具体数额，故一审法院判决驳回双方要求对方承担赔偿责任的诉讼请求并不违背以上法律规定。综上本院二审判决，驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共计23198元，社旗县大冯营镇人民政府负担5758元，社旗县智圣农林生物科技发展有限公司负担17440元。再审过程中，大冯营镇政府向本院提交社旗县自然资源局2019年6月14日出具的占用基本农田情况证明一份，证明显示：“根据大冯营镇国土资源所提供的界址范围（或者界址坐标），与社旗县基本农田保护图（或者数据库矢量土建）进行套和比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定，兹证明由大冯营镇国土资源所确认：单位：大冯营镇政府项目名：绿色通道临项目（证明地块位置见附图）1.占用基本农田情况：共占用基本农田3.8公顷（总面积28.17公顷）2.占地位置指界人签名：杨孟群、杨杰、张家信。下方加盖社旗县自然资源局公章”。证明涉案土地中基本农田比例极低，达不到合同无效的程度。智圣公司及李梦君质证称：大冯营镇政府提交的占用基本农田情况证明是2019年制作，不是2012年制作，不能反映2012年的具体情况，不能采用。另外省院再审裁定没有提到该证据，没有以此为依据。故该证据不能采信。结合大冯营镇政府提交的证据以及基本农田规划基本不变的特点，本院再审对社旗县自然资源局2019年6月14日出具的占用基本农田情况证明予以采纳。本院再审查明案涉土地占用基本农田3.8公顷（总面积28.17公顷）。再审查明的其他事实同原审查明事实一致。本院再审认为，案涉土地基本农田比例较低，大部分为一般农用地，达不到合同无效的程度。案涉土地租赁合同合法有效，双方应依照合同约定履行义务。因智圣公司未按照合同约定支付租金，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：(一)因不可抗力致使不能实现合同目的；(二)在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；(三)当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；(四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；(五)法律规定的其他情形。”的规定，对智圣公司不交付租金的违约行为，大冯营政府可以解除合同。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”因大冯营镇政府与智圣公司签订土地租赁合同时明知案涉土地有少量基本农田的情况下仍签订了案涉土地租赁合同，存在一定过错。且其系自愿向村民支付租金，故对其请求智圣公司赔偿租赁费的请求，本院不予支持。智圣公司没有按照合同约定按时缴纳租金，导致合同解除，案涉土地种植的柳树被砍伐，也存在过错。且其提供的损失清单系单方制作，大冯营镇政府不予认可，故对其请求大冯营镇政府支付损失的请求本院也不予支持。李梦军在本案中并非合同的一方当事人，大冯营镇政府要求其承担责任无事实法律依据，李梦军提出的反诉亦无依据，均不应支持。综上，本案经合议庭评议并报本院审判委员会研究讨论，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销本院(2018)豫13民终6377号民事判决及河南省桐柏县人民法院(2018）豫1330民初191号民事判决；二、解除社旗县大冯营镇人民政府与社旗县智圣农林生物科技发展有限公司于2012年12月6日订立的“租赁土地协议书”；三、驳回社旗县大冯营镇人民政府的其他诉讼请求；四、驳回社旗县智圣农林生物科技发展有限公司、李梦军的诉讼请求。一审案件受理费5758元，反诉费17440元，二审案件受理费23198元，共计46396元，由社旗县大冯营镇人民政府负担11758元，社旗县智圣农林生物科技发展有限公司负担34638元。本判决为终审判决。审判长  王干祥审判员  胡书海审判员  张 鹏二〇二〇年十一月三十日法官助理马跃忠书记员司光帅