湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂06行终168号上诉人（原审原告）中国邮政集团公司襄阳市襄州区分公司（以下简称襄州邮政公司），住所地：襄阳市襄州区张湾镇交通路**。负责人周黎丽，襄州邮政公司总经理。委托代理人熊严，湖北亘恒律师事务所律师。代理权限为一般代理。上诉人（原审被告）襄阳市樊城区住房和城乡建设局（以下简称樊城区住建局），住所地：襄阳市樊城区立业路**。负责人付常清，樊城区住建局局长。委托代理人贾荣涛，湖北三顾律师事务所律师。代理权限为一般代理。上诉人襄州邮政公司因诉上诉人樊城区住建局未按照约定履行房屋征收协议一案，不服襄阳市樊城区人民法院(2019)鄂0606行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定，2012年11月17日，襄阳市樊城区人民政府发布了《关于征求公众意见的公告》及《樊城友谊街片区旧城区改建项目房屋征收补偿实施方案》，启动友谊街片区房屋征收补偿工作，征收部门为樊城区住建局，襄州邮政公司的房屋在征收范围之内。同年12月5日，樊城区住建局向襄州邮政公司发函，征求友谊街片区改造意见。2014年4月21日，中天公司出具评估报告书，认定襄州邮政公司被征收房屋的房产、装修、附属物、土地的价值总计590.11478万元。同年6月18日，征收指控部向襄州邮政公司发函，要求其尽快签订协议。8月26日，襄州邮政公司、樊城区住建局双方签订房屋征收协议，认为襄州邮政公司被征收房屋共有8幢，面积为3266.94平方米，门面房面积144.40平方米，土地面积为4343.10平方米，补偿款总额为590.11478万元。协议约定，襄州邮政公司选择的补偿方式为产权调换，樊城区住建局提供的还建房为临解放路商业楼靠东A区9号楼一至二层商铺裙楼，一楼商铺建筑面积为133平方米，二楼房屋建筑面积为1500平方米，还提供地下停车位4个，襄州邮政公司的过渡安置方式为自行过渡安置。协议还约定，樊城区住建局于2017年2月28日向襄州邮政公司交房，因樊城区住建局原因不能按时交付，每月向襄州邮政公司以补偿款总额的1%给予补偿，直至房屋交付为止。9月19日，襄州邮政公司将2011第320911013-2号国有土地使用证交给征收指挥部。2015年10月28日，襄州邮政公司、樊城区住建局及开发商湖北华凯投资集团有限公司三方签订补充协议书，约定将房屋征收协议中的樊城区住建局向襄州邮政公司提供4个地下停车位的内容变更为被告向襄州邮政公司提供1个停车位，再为案外人王某还建56平方米房屋。后因樊城区住建局自身以外的原因，樊城区住建局至今未向襄州邮政公司交付房屋。襄州邮政公司不服，向法院提起诉讼，请求判令樊城区住建局交付还建房及停车位，并支付违约金、租金损失费、搬迁补助费、临时安置补助费等共计700余万元。另查明，襄州邮政公司原名为襄阳市襄州区邮政局，2015年4月7日变更为中国邮政集团公司襄阳市襄州区分公司。本案涉诉的房屋，系湖北华凯投资集团有限公司开发建设“襄阳天下”项目，该项目已停产停工，2019年12月26日，经襄阳市中级人民法院（2019）鄂06破申10号民事裁定进入破产清算程序。原审法院认为，《补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、用于产权调换房屋的地点和面积、临时安置费、搬迁期限、过渡方式等事项，订立补偿协议。本案中，樊城区住建局作为樊城区人民政府确定的房屋征收部门，与被征收人襄州邮政公司订立房屋征收协议，系履行法定职责，符合条例规定。该协议作为行政协议，是樊城区住建局为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与襄州邮政公司订立的具有行政法上权利义务内容的协议，与民事合同接近，需要适用民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同；第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。《补偿条例》第二十五条规定，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。本案中的房屋征收协议及其补充协议是襄州邮政公司、樊城区住建局双方在意思表示一致的基础上经过协商自愿签订的，一经成立即具有法律拘束力，依法受法律的保护，双方均应严格按照约定实际、全面履行，不得擅自变更或者解除。襄州邮政公司依照协议约定已经履行了搬迁义务，樊城区住建局亦应依照约定内容全面履行其自身义务。襄州邮政公司认为樊城区住建局未按照约定履行协议，将其诉至法院，符合法律规定；樊城区住建局若未全面履行协议，依法应继续履行或赔偿损失。关于房屋征收协议是否应认定无效的问题。樊城区住建局提出，襄州邮政公司的房屋没有依法进行产权调查，中天公司对襄州邮政公司的土地使用权价值进行违法评估，且评估行为没有襄州邮政公司的委托，因此双方签订的房屋征收协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，房屋征收协议是襄州邮政公司、樊城区住建局双方遵循平等、自愿、公平的原则，在意思表示一致的基础上协商签订的，没有违反相关法律、法规，没有损害其他利益，不具有法定合同无效的情形。襄州邮政公司的房屋是否进行了产权调查，并不是协议无效的认定标准。而中天公司是否具有违法评估行为，没有证据证实，亦不是本案需要认定的事实，其评估行为不影响协议的效力。因此，襄州邮政公司、樊城区住建局签订的房屋征收协议真实有效，双方均应全面履行协议约定的义务。关于樊城区住建局是否应承担违约责任的问题。本案中，房屋征收协议中约定，因“被告原因”导致产权调换房屋不能按时交付的，樊城区住建局应承担违约责任并支付赔偿金。但在协议履行过程中，因还建房开发商变更原有规划、破产清算等事由延误竣工时间，导致樊城区住建局一直无法向襄州邮政公司交付房屋。若将违约责任归责为樊城区住建局，则加重了本案中樊城区住建局为实现公共利益或行政管理目标的责任，损害了社会公共利益，显失公平。房屋无法交付的直接原因在于开发商而非樊城区住建局，依照协议约定，樊城区住建局不应承担违约责任。综上，襄州邮政公司、樊城区住建局双方依照公平、自愿原则签订的房屋征收协议，受到法律保护，双方均应严格按照约定全面履行。襄州邮政公司已经履行搬迁义务，樊城区住建局应按协议约定履行交付房屋和停车位的义务。故对襄州邮政公司提出的要求樊城区住建局继续履行交付义务的诉讼请求，法院予以支持；但不能在约定期限内交付房屋的责任不在樊城区住建局，樊城区住建局不应承担违约责任，故对襄州邮政公司提出的要求樊城区住建局支付违约金的诉讼请求，法院不予支持。襄州邮政公司还提出要求樊城区住建局支付租金损失费、搬迁补助费、临时安置补助费的诉讼请求，协议对此并未约定，法院不予支持。樊城区住建局提出的房屋征收协议应当认定无效的辩论意见，未提供相关证据支持，法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决如下：一、樊城区住建局继续履行协议，待条件成就后向襄州邮政公司交付房屋和停车位；二、驳回襄州邮政公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由樊城区住建局负担。上诉人襄州邮政公司不服上述判决，向本院提起上诉称，一、上诉人认为一审判决对樊城区住建局是否应当承担违约责任的认定属于认定事实错误，适用法律错误；一审判决认定导致产权调换房屋不能按时交付的责任不在樊城区住建局，而在于还建房开发商，因此根据协议约定，樊城区住建局不应当承担违约责任，上诉人认为该部分事实认定有误，且法律适用错误。二、上诉人认为一审判决对樊城区住建局是否应当承担搬迁补助费和临时安置补助费以及租金损失属于认定事实错误，适用法律错误；一审判决认为搬迁补助费、临时安置补助费、租金损失等征收协议并未约定，因此不予支持，但上诉人则认为，双方签订的房屋征收协议虽然未约定搬迁补助费、临时安置补助费等费用，但并不代表在法律规定允许范围内的相关补助费用不应获得支持。相反，房屋征收协议中并没有约定樊城区住建局只负有向襄州邮政公司还房的责任而不负有向上诉人支付搬迁补助费和临时安置补助费等符合法律规定的处于保护被征收人的合法权益的费用，并且租金是上诉人的既得利益。因此，一审判决对此认定事实错误，适用法律错误。综上，一、请求依法撤销樊城区人民法院作出的（2019）鄂0606行初71号行政判决的第二项判决，并改判樊城区住建局向上诉人承担逾期交付产权调换房屋的补偿金，暂计算2017年2月28日至2020年8月28日的补偿金247.85万元，此后补偿金按照双方签订的房屋征收协议约定继续计算至樊城区住建局实际交付房屋和车位之日至。同时改判樊城区住建局向上诉人支付搬迁补助费3.41万元以及临时安置补助费411.41万元（从双方签订房屋征收协议之日的30天后开始计算，即2014年9月28日起计算至2020年8月28日止），并承担因延期交房给上诉人造成的租金损失约300万元。二、包括但不限于本案的上诉费用等由樊城区住建局承担。上诉人樊城区住建局不服上述判决，向本院提起上诉称，一、襄州邮政公司被征收的房屋没有进行产权登记，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，对没有进行产权登记房屋应进行调查、认定和处理，对合法的建筑才可以给予补偿。但是，被征收的房屋并没有进行产权认定是否合法就签订了征收协议，并且进行补偿是严重的违法评估行为。二、襄州邮政公司被征收的房屋土地使用权证号为襄阳市国用（2011）字第320911013-2号，土地使用权类型为划拨，土地用途为公共设施用地，而襄阳市中天房地产价格评估有限责任公司出具的报告书却按照住宅一级土地进行评估没有任何依据，导致土地价值被评估过高。请求法院对上述被征收价值过高的部分予以扣减。三、襄阳市中天房地产价格评估有限责任公司出具的报告书中写明的估价委托人是襄阳市襄州区邮政局，但其没有向襄阳市中天房地产价格评估有限责任公司出具委托书，该报告书中的《国有土地上房屋征收房地产评估委托书》是上诉人因征收中铁四局集团第一工程有限公司的房屋向襄阳市中天房地产价格评估有限责任公司出具的委托书，襄州邮政公司并没有向襄阳市中天房地产价格评估有限责任公司出具被征收房屋的估价委托书。四、双方签订的《襄阳市襄州区邮政局房屋征收协议》第五条约定，上诉人应当在2017年2月28日前将还建房交付襄州邮政公司，否则每月对襄州邮政公司按补偿款总额的1%给予补偿，直至上诉人将房屋交付之时至。因为襄阳市中天房地产价格评估有限责任公司出具的报告书违法，导致双方签订的协议无效，所有上述违约条款也无效。综上，请求二审法院驳回襄州邮政公司的全部诉讼请求。二审经审理，一审判决认定的事实属实，本院予以确认。另查明，双方房屋征收协议确定襄州邮政局征收补偿款总金额为5901147.80元。本院认为，本案系履行行政协议之诉。争议的焦点是樊城区住建局逾期交房应否承担违约责任，应如何承担违约责任。根据本案已查明的事实樊城区住建局作为樊城区人民政府确定的房屋征收部门，在履行征收房屋的法定职责期间与襄州邮政公司签订的房屋征收协议及补充协议，系双方遵循平等、自愿、公平原则的前提下签订的，没有违反法律、法规的禁止性规定，属有效的行政协议。双方均应按照协议履行各自的义务，襄州邮政局按照协议约定已履行了交出房屋证件及被拆除的义务，樊城区住建局未按照合同约定履行交付产权调换的房屋及停车位的义务，其不能按照协议约定履行于2017年2月28日交产权调换房屋的义务，应当承担继续履行，采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。对违约责任的承担双方协议约定每月以补偿款总额1%给予补偿，直至房屋交付为止，按照双方协议确定的被征收房地产的总额为5901147.80元，每月为59011.47元，截止一审判决时2020年7月27日为43个月，违约金计算为2537493.21元。但根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条的规定，约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院予以适当减少。结合本案，房屋征收协议约定的产权调换还房主体系樊城区住建局，未能按照协议是期限还房的原因有系开发商变更原有规划、破产清单等事由延误的生效时间因素，但按合同相对性理论应由协议主体樊城区住建局承担，其承担违约责任后有权向第三方违约主体追偿，一审将无法按约定期限交付房屋的直接原因归于开发商属法律关系认定不当。故承担违约责任的主体仍然是樊城区住建局；上诉人襄州邮政公司要求支付逾期交付违约金的理由成立，本院予以支持。对襄州邮政公司上诉还要求支付搬迁补助费、临时安置补助费、租金损失等没有协议约定，不予支持；对樊城区住建局上诉称襄州邮政公司房屋部分无产权，土地性质为划拨用地评估公司按照住宅用地评估不合法导致房屋征收协议无效的理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，但认定樊城区住建局不承担违约责任的理由和适用的法律不当，应予改判。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第一百零七条、第一百一十四条、第一百二十一条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、第八十九条第一款（二）项之规定，一、维持〔2019〕鄂06**行初71号行政判决第一项；二、撤销〔2019〕鄂06**行初71号行政判决第二项、第三项；三、襄阳市樊城区住房和城乡建设局支付中国邮政集团公司襄阳市襄州区分公司逾期交付置换房屋违约金1180229元，于本判决生效后十日内付清；三、驳回中国邮政集团公司襄阳市襄州区分公司的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由襄阳市樊城区住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审判长  王杰锋审判员  杨 瑛审判员  曾建彬二〇二〇年十一月二十四日书记员  卜冠玥