甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终92号上诉人（原审原告）兰州市西固区小星星幼儿园。法定代表人张某1，该幼儿园负责人。委托代理人张某2，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市西固区人民政府。法定代表人毛某。委托代理人张某3。委托代理人秦某，甘肃泽锐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市公安局西固分局。法定代表人王某1。委托代理人杜某，北京大成（兰州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市西固区城市管理局。法定代表人王某2。委托代理人马某。委托代理人周某。被上诉人（原审被告）兰州市自然资源局西固分局。法定代表人王某3。委托代理人王某4。委托代理人徐某，甘肃泽锐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市西固区陈坪街道办事处。法定代表人张某4。委托代理人汪某。委托代理人郭某，北京大成（兰州）律师事务所律师。原审原告兰州市西固区小星星幼儿园（以下简称小星星幼儿园）因诉兰州市西固区人民政府（以下简称西固区政府）、兰州市公安局西固分局（以下简称公安局西固分局）、兰州市西固区城市管理局（以下简称西固区城管局）、兰州市自然资源局西固分局（原兰州市国土资源局西固分局，以下简称自然资源局西固分局）、兰州市西固区陈坪街道办事处（以下简称陈坪街道办）房屋行政强制一案，不服兰州铁路运输中级法院作出（2019）甘71行初274号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年8月23日，被告陈坪街道办依据原兰州市国土资源局西固分局对原告小星星幼儿园作出的兰国土资西执罚字〔2014〕009号《行政处罚决定书》，拆除了原告小星星幼儿园所诉涉案房屋。另查明，原兰州市国土资源局西固分局已更名为兰州市自然资源局西固分局。一审法院经审理认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“事实根据”就是所诉的行政行为或事实行为确实存在及系被告所为。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即：行政机关作出了被诉的行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括两个要件：第一，谁行为，谁被告；第二，行为者，能处分。本案被诉行政行为是强制拆除涉案房屋行为，属于事实行为，原告小星星幼儿园虽向本院提供了光盘及照片等证据，但不能证明该拆除行为是被告西固区政府、公安局西固分局、西固区城管局、自然资源局西固分局、陈坪街道办共同组织实施，亦未提供其他证据证明被告西固区政府、公安局西固分局、西固区城管局、自然资源局西固分局、陈坪街道办共同具体实施了本案所诉涉案房屋强制拆除的事实行为。在本案审理过程中，被告陈坪街道办已认可原告小星星幼儿园的涉案房屋是由该街道办实施拆除，并非西固区政府、公安局西固分局、西固区城管局、自然资源局西固分局拆除,该行为的实施主体是陈坪街道办。陈坪街道办是西固区政府的派出机关，属于能够承担法律责任的行政主体。据此，本案的适格被告应当是陈坪街道办，故西固区政府、公安局西固分局、西固区城管局、自然资源局西固分局并非本案适格被告。原告小星星幼儿园起诉应当以强制拆除其房屋的陈坪街道办为被告。经向原告释明法律规定，告知其被告主体不适格，应当变更被告，但原告小星星幼儿园不同意变更。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，裁定驳回原告小星星幼儿园的起诉。上诉人小星星幼儿园上诉称，1.一审法院认定事实不清，应予纠正。上诉人向一审法院提交了强拆现场的视频、接处警情况登记表、《责令自行拆除通知书》，结合最高人民法院确定被告的精神，可以证明被上诉人西固区政府、西固城管局、自然资源局西固分局、陈坪街道办均为本案适格被告。2.一审法院以上诉人不同意变更被告为由裁定驳回全案明显不当，应予纠正。根据最高人民法院案例可知，即使一审法院认定本案被告不适格，一审法院应当裁定驳回对不适格被告的起诉，并将案件移送有管辖权的法院进行审理。一审法院以上诉人不同意变更本案适格被告，全案驳回不当。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人西固区政府答辩称，陈坪街道办依据已经生效的行政处罚决定书，对上诉人非法占用耕地上的建筑物和其他设施予以强制拆除、恢复土地原状的事实清楚。上诉人所举的最高法院的案例并不能证明一审裁定适用法律错误。上诉人提出的证据不能有效证明其主张，各被上诉人并未共同实施其所诉拆除行为。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，不能成立。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人公安局西固分局答辩称，答辩人并非本案适格被告。答辩人西固分局陈官营派出所于2019年8月23日接到张某1的报警电话，经办案民警了解后，作出《接警情况登记表》。答辩人依据上诉人的报案履行了相应职责并依法进行告知，程序正当合法。请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人自然资源局西固分局答辩称，上诉人所诉强制拆除行为不是答辩人实施的，答辩人不是本案适格被告。答辩人到拆除现场仅是配合确认违法用地范围，并非本次强制拆除行为的实施主体。一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。被上诉人西固区城管局答辩称，答辩人并未对涉案违法建筑行为实际进行拆除，不是本案适格被告。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人陈坪街道办答辩称，2019年8月23日，由于上诉人占用陈坪街道东湾村耕地进行幼儿园建设属于违法用地行为，答辩人实施了拆除上诉人违法建筑物的行为。答辩人作为违法建筑物所在地基层政府机构，对属地内的违法建筑物、构筑物具有管理治理权限，且在强制拆除前，已经向上诉人送达了《责令限期拆除通知书》，因上诉人未自行拆除，答辩人依法组织拆除，拆除范围未超出处罚决定书范围，该拆除行为是合法的。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案小星星幼儿园提出的诉讼请求是：请求确认西固区政府等五被告于2019年8月23日强拆原告房屋的行为违法。上诉人小星星幼儿园认为其所诉拆除行为是由西固区政府组织的联合执法，应当以西固区政府等部门为适格被告。被上诉人陈坪街道办在一、二审审理中均承认是其实施了被诉拆除行为。西固区政府等四被上诉人均否认其实施了拆除行为，不是本案适格被告。据此，本案争议的焦点问题是：适格被告的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案被诉房屋强制拆除行为属于事实行为，在确定适格被告时，应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。对于农村集体土地征收过程中对地上建筑物的拆除行为，在无行政机关承认拆除行为或者起诉人不明确拆除主体列明多被告时，适格被告的确定问题应具体情况具体分析。如果是对合法建筑的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为；如果是对违法建筑的拆除，原则上推定违法建筑确认认定的行政机关或者限期自行拆除通知作出的机关是强制拆除机关，除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。本案属于在集体土地征收过程中的拆除行为，应遵循上述原则确定适格被告。首先需要确定的是本案拆除行为是基于何种原因拆除，即是征收行为中因合法建筑还是违法建筑而拆除。在强制拆除房屋案件中，原告应当对适格被告承担初步证明责任。上诉人向一审法院提交了照片和视频，已经对形式被告承担了初步证明责任。经核实，上诉人提供的照片仅显示拆除前后案涉现场建筑物及构筑物的情况，无法反映拆除主体；其提供的视频光盘中显示了拆除现场的某些片段及对话，但无法明确辨识出具体的拆除主体。上诉人在无法确定实质适格被告的情形下，将被上诉人西固区政府等五个机关列为被告提起诉讼，符合情理及形式被告的要求。被上诉人西固区政府、兰州市自然资源局西固分局提交了《行政处罚决定书》和《责令自行拆除通知书》，该处罚决定系兰州市自然资源局西固分局针对上诉人非法占地行为作出；《责令自行拆除通知书》系兰州市自然资源局西固分局和陈坪街道办针对上诉人作出，其中载明：“现责令你单位自收到本通知书之日起三日内自行拆除在违法占用的土地上修建的建筑物，恢复土地原状。如到期后不自行拆除，我单位将依法依程序组织联合执法，予以强制拆除。”五被上诉人中，陈坪街道办承认其实施了案涉拆除行为，其陈述拆除行为是因上诉人未履行《责令限期拆除通知书》而由其具体实施的。根据上述证据及结合一、二审各方诉辩意见可知，案涉拆除行为系履行《责令限期拆除通知书》而实施的拆除行为。自然资源局西固分局陈述在拆除当天，其有一名工作人员到场，但仅是在现场确认用地范围，没有实施拆除行为。陈坪街道办陈述兰州市自然资源局西固分局是其通知到场的，具体拆除工作是由其委托拆除公司实施。据此可知，案涉拆除行为系由陈坪街道办负责具体实施，自然资源局西固分局虽然为《责令限期拆除通知书》的作出主体，但并未有确凿证据证实其具体实施了拆除行为，故本案的适格被告应为陈坪街道办。需要说明的是，对于上诉人案涉被拆除的建筑物是否为违法建筑，不属于本院审查范围。据上，一审法院认定事实清楚，确定陈坪街道办为本案适格被告并无不当。一审法院在向上诉人释明适格被告后，上诉人拒不变更，一审法院裁定驳回起诉结果正确。综上，上诉人小星星幼儿园的上诉理由不能成立。一审法院认定事实清楚，裁定结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈金瑞审判员 薛 扬审判员 赵静莉二〇二〇年十一月二十三日书记员 张 婷