云南省丽江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云07行终50号上诉人（原审原告）：丽江拉市海逸景营地旅游度假有限公司，住所地云南省丽江市玉龙县拉市海湿地公园内。统一社会信用代码915307210615501618。法定代表人：王大新，该公司执行董事。被上诉人（原审被告）：玉龙纳西族自治县自然资源局，住所地玉龙县夏禾路中央粮食储备库对面。统一社会信用代码1153322175715292XJ。法定代表人：和振林，该局局长。被上诉人（原审被告）：丽江市人民政府，住所地云南省丽江市古城区祥和新区行政中心。统一社会信用代码1153320001527256XG。法定代表人：郑艺，丽江市人民政府市长。上诉人丽江拉市海逸景营地旅游度假有限公司(以下简称逸景公司）因城建行政处罚一案，不服玉龙县人民法院（2019）云0721行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。逸景公司上诉请求：一、撤销云南省玉龙纳西族自治县人民法院作出的（2019）云0721行初6号行政判决；二、改判确认玉龙纳两族自治县住房和城乡规划建设局于2018年7月16日作出的玉建罚字〔2018〕第4号《行政处罚决定书》违法；三、改判撤销丽江市人民政府于2018年11月30日作出的丽行复议〔2018〕第52号《行政复议决定书》。事实和理由：一、一审判决认定事实错误，湿地公园逸景营地位于保护区实验区，而非核心区、季节性核心区。一审判决认定:“玉龙县住建局认定原告未办理《建设工程规划许可证》擅自无证搭建木结构房屋56间及栈道，其中26间木结构房屋位于拉市海湿地保护核心区范围内无法采取改正措施消除影响的认定具有事实依据。”一审判决在没有对拉市海湿地保护区范围做任何审查的情况下草率地认定了县住建局的认定事实，即26间房屋位于湿地保护区核心区。关于拉市海湿地保护区的划分范围，依据是经云南省人民政府批准的《丽江拉市海高原湿地省级自然保护区总体规划》。该总体规划第4.5.6.2条（三）规定，拉市海季节性核心区位于高程2439.6米以下区域。而案涉建筑所处土地高程为2440.3米—2444.1米之间，高于2439.6米，位于拉市海季节性核心区，属于实验区。2016年12月13日，玉龙县人民政府向丽江市人民政府提交《玉龙纳西族自治县人民政府关于请求支持丽江拉市海湿地公园旅游项目开展环境评价工作的报告》，该报告明确记载：项目占地510.88亩在拉市海保护区，项目内容符合《丽江拉市海高原湿地省级保护区总体规划》。2016年12月15日，丽江市人民政府出具《丽江市人民政府关于丽江拉市海湿地公园旅游项目有关情况的说明》，明确记载：经我市拉市海保护管理机构现场踏勘调查，该项目建设位于拉市海保护区实验区范围内，可适度开发旅游项目。2018年3月30日，市管护局出具《关于美乐旅游度假有限公司湿地公园位置说明》，确认：按照2015年省政府批复《丽江拉市海高原湿地省级自然保护区总体规划（2015-2025）》,经2017年10月丽江春雨测绘公司实地勘界测绘结果，目前湿地公园位于拉市海保护区实验区内。逸景营地所占用土地是美乐公司名下拥有《国有土地使用权证》的510.88亩湿地公园的一部分。因此，逸景营地作为510.88亩湿地公园的部分，早己由县级政府、市级政府、保护区主管单位多次作出确认，其所在位置属于实验区，而非核心区、季节性核心区。二、一审判决认定事实错误，上诉人不是该违法建筑的建设单位。一审判决认定:“原告是该违法建筑的建设单位。”逸景营地是经政府批准招商引资引入湿地公园的旅游项目，是由上诉人租赁美乐公司湿地公园内的国有建设用地所开发的，就所租赁土地，美乐公司持有《国有土地使用证》，使用权面积510.88亩。上诉人作为土地承租人，并不是办理规划许可证的责任主体。美乐公司作为土地使用权人依法才是办理规划许可证的责任主体。《云南省城乡规划条例》第27条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位和个人应当持下列材料向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定并公布的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证：......（三）建设用地规划许可证、国有建设用地使用权证或者使用国有建设用地的证明文件”“以出让方式提供国有建设用地的，还应当提供国有建设用地使用权出让合同。”根据上述法律的明确规定以及规划部门办理建设工程规划许可证的实际要求，只有土地使用权人才是建设工程的“建设单位”。县住建局作为行政执法单位，只能查处负有办理规划许可证责任的建设单位，应当办理规划许可但实际未办理而进行建设的违法行为。至于土地使用权人美乐公司与上诉人之间的内部安排，则与县住建局无关，不应作为其改变行政处罚对象的理由。玉龙纳西族自治县自然资源局未发表意见。丽江市人民政府辩称：一、答辩人作出的丽行复决〔2018〕第52号《行政复议决定书》主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，答辩人具有对涉案行政复议案件的复议管辖权，答辩人作出丽行复决（2018）第52号《行政复议决定书》的具体行政行为主体合法。二、答辩人作出的丽行复决〔2018〕第52号《行政复议决定书》程序合法。本机关经审查于2018年9月30日依法受理上诉人不服行政处罚决定一案。受理后，本机关告知申请人具有选择一名自己信赖的行政复议委员参加案件审理的权利，申请人未选择信赖委员。2018年11月30日，本机关召开案件审议会集体审理，并于当日作出行政复议决定。丽行复决〔2018〕第52号《行政复议决定书》的作出程序合法。三、答辩人作出的丽行复决〔2018〕第52号《行政复议决定书》事实认定清楚、法律适用正确。（一）上诉人系拉市海逸景营地项目建筑物的建设单位，依法负有办理建设工程规划许可证的义务，原玉龙纳西族自治县住房和城乡规划建设局处罚对象正确；根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路，管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的人民政府办理建设工程规划许可证。”明确在城镇规划区内进行相关工程建设的“建设单位或者个人”是办理建设工程规划许可证的义务主体。本案在案证据显示：上诉人在租赁的土地上建设的木结构房屋和栈道在乡镇规划区内，上诉人是拉市海逸景营地项目独立管理经营及核算方，系涉案违法建筑的建设者及所有权人，依法负有办理建设工程规划许可证的法定义务，且此项法定义务不因约定而免除。上诉人提出依照其与丽江拉市海美乐旅游度假有限公司签订的《土地租赁合同》的约定应由后者办理建设规划许可的主张不成立。上诉人存在无建筑规划许可手续进行施工建设的违法事实，原玉龙纳西族自治县住房和城乡规划建设局处罚对象正确。（二）上诉人涉案26间木结构房屋未依法办理建设规划许可证，属于拉市海湿地保护区内的违法建筑，原玉龙纳西族自治县住房和城乡规划建设局以“无法采取改正措施消除影响”为由作出行政处罚决定恰当；一审证据显示上诉人投建的建筑中有26间木结构房屋位于季节性核心区，且本案的争议焦点在于上诉人未办理建设工程规划许可证，而并非是涉案的26间房屋是否位于核心区。上诉人没有证据证明涉案房屋已经办理了规划许可，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”故原玉龙纳西族自治县住房和城乡规划建设局据此作出《行政处罚决定书》（玉建罚字〔2018〕第4号），事实认定清楚，法律适用得当。（三）原玉龙纳西族自治县住房和城乡规划建设局作出《行政处罚决定书》（玉建罚字〔2018〕第4号）的主体适格，程序合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”机构改革前，原玉龙纳西族自治县住房和城乡规划建设局对本行政区域内的违反城乡规划的行为具有管辖权，行政行为主体合法。同时，原玉龙纳西族自治县住房和城乡规划建设局按照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，进行了现场勘验、现场调查，责令停止违法行为，处罚前告知，保障了当事人陈述申辩的权利，同时适用听证程序，听取当事人意见并作出处理决定。涉案具体行政行为程序合法。经审理查明，2018年7月16日，原玉龙纳西族自治县住房和城乡规划建设局对逸景公司作出玉建罚字[2018]第4号《行政处罚决定书》：责令你公司自收到本决定书之日起5日内自行拆除未经审批擅自建设的26间木结构房屋及构筑物，面积约1067.57㎡，并自行承担由此产生的一切经济损失；逾期不履行自行拆除义务，本机关将依法强制拆除。逸景公司不服该处罚决定，经行政复议后，提起行政诉讼。经玉龙县人民法院一审，本院二审发回重审后，逸景公司变更被告为玉龙纳西族自治县住房和城乡建设局、玉龙纳西族自治县自然资源局、丽江市人民政府。本院认为，一审判决在未经任何程序的情况下，漏列玉龙纳西族自治县住房和城乡建设局，属遗漏当事人的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销玉龙纳西族自治县人民法院（2019）云0721行初6号行政判决；二、发回玉龙纳西族自治县人民法院重审。本判决为终审判决。审判长  谢旭东审判员  蔡江英审判员  胡强胜二〇二〇年十一月二十四日书记员  曾玮钰