黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑行终413号上诉人（原审原告）冯义龙，男，1967年9月28日出生，汉族，住黑龙江省同江市。被上诉人（原审被告）黑龙江省人民政府，住所地黑龙江省哈尔滨市南岗区中山路**。法定代表人王文涛，省长。委托代理人赵志刚，黑龙江省自然资源厅自然资源确权登记局四级调研员。委托代理人柳华崴，黑龙江省司法厅行政复议与应诉二处一级主任科员。上诉人冯义龙因诉黑龙江省人民政府（下称省政府）不履行法定职责及行政复议决定一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2019）黑01行初380号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行审理，并于2020年10月29日组织双方当事人对案件进行了询问。上诉人冯义龙，被上诉人省政府的委托代理人赵志刚、柳华崴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明,2019年2月28日，冯义龙向省政府邮寄《土地使用权确权申请书》，请求省政府“确认申请人自费开发的国有五荒出让土地《国有土地使用证》（黑国用〔99〕字第24300533号，黑国用〔2016〕字第24300153号）共计2600亩的国有出让土地予以确权，确定申请人为该幅土地的使用权人”。省政府2019年3月2日收到冯义龙的申请书后未作答复。2019年6月6日，冯义龙向省政府提出行政复议申请。省政府于2019年6月10日受理后，于2019年7月22日作出黑政复决〔2019〕48号《行政复议决定书》，认为冯义龙的申请属于请求确认不动产权利归属行为，应当由不动产登记机构办理，省政府不具有确权登记的法定职责，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回冯义龙提出的行政复议申请。另查明，冯义龙持有的黑国用(99)字第24300633号《国有土地使用证》中载明的使用权“终止日期”为2016年10月8日，持有的黑国用(2016)字第24300153号《国有土地使用证》中载明的使用权“终止日期”为2016年10月31日。再查明，根据裁判文书网查询情况，2016年，冯义龙、冯义君等人不服省政府为黑龙江省前进农场（下称前进农场）核发黑国用（2001）字第1511号《国有土地使用证》行政行为，分别提起行政诉讼，请求撤销前进农场黑国用（2001）字第1511号《国有土地使用证》。黑龙江省农垦中级法院一审、本院二审认为，省政府依据原有土地划界成果，为前进农场换发黑国用（2001）字第1511号《国有土地使用证》的行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，没有侵害冯义君等人在其持有《国有土地使用证》有效期限内对土地的合法使用权，故判决驳回冯义君等人的诉讼请求（冯义龙系因起诉超过法定期限被法院裁定驳回起诉）。最高人民法院亦作出相应的行政裁定书对一、二审判决予以肯定。2016年11月，冯义龙、冯义君等人向黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局建三江分局（下称国土局建三江分局）提出国有五荒出让土地使用权续期申请，国土局建三江分局于2017年3月28日作出《关于冯义龙、冯义明、冯义君、陆付本请求土地使用权期满后续期的通知》，转述黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局的答复意见：一、根据土地使用者与前进农场签订的五荒拍卖合同第五条：“荒地出卖后，由购买者使用并经营，到期后归还给出卖单位”约定，及《黑龙江省垦区条例》第二十二条第二款：“依法取得的国有农场荒山、荒地、荒滩、林地、草原等资源使用权的，使用权满后其资源仍由所在国有农场进行经营管理”等规定，你局（指国土局建三江分局，下同）不应为其（冯义龙、冯义君等人）办理续期审批手续。在前进农场已给你局出具不同意续期意见的情况下，根据你局与原“五荒”使用者签订的《国有五荒土地使用权出让合同》第十一条，你局有权将到期的“五荒”土地无偿收回，交由前进农场经营管理。二、根据《黑龙江省国营农场总局令》（1995年第五号）第三十六条规定：“五荒资源使用期届满，资源使用者必须在期满之日起15日内持《国有土地使用证》和资源使用合同，到登记机关办理注销登记手续”的规定。你局应将其持有的《国有土地使用证》按规定程序办理注销登记。2018年10月，冯义龙、冯义君等人分别提起行政诉讼，请求判令国土局建三江分局依法履行法定职责，为冯义龙、冯义君等人办理国有五荒土地使用权续期手续。黑龙江省建三江农垦法院一审、黑龙江省农垦中级法院二审审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条和《不动产登记暂行条例实施细则》第四十九条（三）、（四）项规定及《黑龙江省土地登记办法》第二十五条二款，冯义龙、冯义君等人提出的国有五荒土地使用权续期登记申请，因土地承包期限未经依法变更，不符合变更登记条件，国土局建三江分局作出的《关于冯义龙、冯义明、冯义君、陆付本请求土地使用权期满后续期的通知》，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，合法有效。故判决驳回冯义龙、冯义君等人的诉讼请求。2019年8月23日，冯义龙提起本案诉讼，请求：省政府在一定期限内履行土地确权行政义务，确认案涉土地使用权归冯义龙所有；判决撤销省政府作出的黑政复决〔2019〕48号《行政复议决定书》。原审法院认为，冯义龙2019年2月28日向省政府邮寄《土地使用权确权申请书》，要求省政府履行“法定职责”，进而申请行政复议及提起本次行政诉讼，其诉求与之前起诉省政府要求撤销前进农场黑国用（2001）字第1511号《国有土地使用证》、起诉国土局建三江分局履行办理国有五荒土地使用权续期手续法定职责案件的诉求，实质上是一致的，冯义龙启动本次行政程序和司法程序，实质是对之前行政机关的处理以及法院裁判不服，变换角度而提出的申诉行为。行政机关对当事人提出的申诉不予处理或者予以驳回，对当事人的权利义务都不产生实质影响，因此，省政府对冯义龙履行“法定职责”的申请未予答复以及作出驳回冯义龙复议申请的行政复议决定，对冯义龙的合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，人民法院应当不予立案，或者裁定驳回起诉。因此，冯义龙的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回冯义龙的起诉。冯义龙上诉称，原审裁定认定事实及适用法律错误，请求撤销原审裁定，支持其原审诉讼请求。主要理由：1.省政府是土地权属争议的法定确权机关，有土地确权的行政义务，其不履行确权职责的行为属于行政不作为。2.省政府作出的黑政复决〔2019〕48号《行政复议决定书》明显混淆了“确权”与“登记”的概念，其引用的法律法规依据不当，存在适用法律错误问题。3.本案与冯义龙之前起诉的行政案件及民事案件在性质上、事实上均有本质差别，其此前也从未申请过土地确权，原审裁定将性质明显不同的案件互相替代，侵犯了其合法权利。4.原审裁定抛开案件争议和双方当事人的诉辩内容审理案件，违背审判原则。5.依法对案涉土地进行确权对冯义龙的合法权益明显产生实际影响，原审裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，属适用法律错误。省政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。主要理由：1.自2018年2月21日起，原由省政府行使的登记造册、核发证书、确认使用权的职责纳入“不动产登记”实施，冯义龙提出的土地使用权确权申请应当由不动产登记机构办理，省政府不具有确权登记的法定职责。2.省政府作出的黑政复决〔2019〕48号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。本院查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，行政诉讼的立法宗旨在于解决行政争议、保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权。对于行政争议，人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，亦有义务识别、判断当事人的诉讼请求是否具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。就本案而言，省政府为冯义龙核发的黑国用(99)字第24300633号《国有土地使用证》中载明的使用权终止日期为2016年10月8日，黑国用(2016)字第24300153号《国有土地使用证》中载明的使用权终止日期为2016年10月31日。国土局建三江分局于2017年3月28日作出《关于冯义龙、冯义明、冯义君、陆付本请求土地使用权期满后续期的通知》，明确案涉土地无偿收回，交由前进农场经营管理。在冯义龙对省政府为前进农场核发的黑国用（2001）字第1511号《国有土地使用证》及判令国土局建三江分局依法履行法定职责为冯义龙、冯义君等人办理国有五荒土地使用权续期手续而提起的行政诉讼均未得到支持，且案涉土地权属明晰的前提下，冯义龙向省政府提出案涉土地确权申请，缺乏事实基础与法律依据。省政府针对冯义龙土地确权申请未予答复以及作出驳回复议申请的《行政复议决定》，对其合法权益并未产生实际影响。当事人提起诉讼虽然是启动审判程序之前提，但司法资源的有限性决定人民法院只能满足当事人正当的司法需求。冯义龙提起本案诉讼，不具有依法应予救济的诉讼利益。原审法院裁定驳回冯义龙的起诉，并无不当。综上，冯义龙的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王鹏跃审判员  鲁丽群审判员  吕 行二〇二〇年十一月十日法官助理任夫亮书记员张莉