吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终259号 上诉人（一审原告）王志刚，男，汉族，住吉林省德惠市。 被上诉人（一审被告）德惠市人民政府，住所地吉林省德惠市松柏路**。 法定代表人赵文波，市长。 委托代理人张强，德惠市自然资源局工作人员。 委托代理人王玉辉，吉林浪淘沙律师事务所律师。 上诉人王志刚因诉德惠市人民政府（以下简称德惠市政府）履行职责一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2020）吉01行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明：王志刚与德惠市米沙子政府于2002年5月29日签订农贸市场投资建设协议书，取得了23716平方米的土地使用权。2013年4月9日，吉林省国土资源厅下发（2013）126号批复，决定对该地块进行征收。2013年5月17日，德惠市政府发布了征地补偿方案公告，2014年7月23日德惠市米沙子镇人民政府以解除合同为由，对农贸市场地上附着物进行了拆除。2014年10月25日，德惠市土地收储中心与米沙子镇人民政府签订收购补偿协议，但未对王志刚进行安置补偿。2015年原告王志刚作为长春市汇德农贸有限公司的法定代表人，以该公司名义为原告起诉德惠市政府，要求撤销征收公告、确认德惠市政府征收行为违法。一审法院于2016年5月30日作出（2015）长行初字第129号行政判决，确认德惠市政府在征收过程中未对汇德公司地上物进行补偿的行为违法，驳回原告汇德公司其他诉讼请求。德惠市政府不服该判决上诉。吉林省高级人民法院作出（2016）吉终550号行政裁定，以汇德公司不具有原告主体资格为由撤销了（2015）长行初字第129号行政判决，驳回了汇德公司的起诉。但是，该裁定认为“德惠市人民政府及土地管理部门在启动土地征收程序后，应依法对该地上附着物所有者王志刚及时作出补偿，虽然该农贸市场在2014年7月已被拆除，但德惠市人民政府及其土地管理部门依法补偿的法定职责不能因此而免除，一审判决中关于地上物所有权人应当享有获得补偿利益的认定意见是正确的。王志刚可先向德惠市人民政府及土地管理部门提出补偿申请，若德惠市人民政府及其土地管理部门不履行补偿的法定职责，王志刚可再向人民法院提起行政诉讼”。该裁定生效后，本案原告王志刚以EMS快递形式向被告德惠市政府邮寄了补偿申请书，被告德惠市政府于2017年2月28日签收，但未对王志刚补偿问题作出处理。2017年5月2日原告王志刚提起行政诉讼，要求判令德惠市人民政府履行土地补偿协调处理职责。2017年7月30日，一审法院作出（2017）吉01行初61号行政判决，责令被告德惠市政府在判决生效之日起六十日内对原告王志刚的补偿申请进行协调并出具书面协调意见。2017年8月11日，德惠市国土资源局对王志刚补偿数额作出了确认并下发了《征收土地地上物补偿受领告知书》。2018年9月18日，德惠市政府出具了德府协﹝2017﹞1号《行政协调意见书》，结论为协调未果。2018年1月28日，长春市人民政府收到王志刚申请。2018年4月24日，长春市人民政府作出上述（2018）长府行裁1号行政裁决书。原告王志刚不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院作出（2018）吉01行初165号行政判决，判决撤销长春市人民政府作出的行政裁决；责令长春市人民政府在判决生效后三个月内重新作出行政裁决。原告不服，提起上诉。吉林省高级人民法院作出（2018）吉行终448号行政判决，驳回了原告上诉。原告不服，申诉至最高人民法院。最高人民法院作出（2019）最高法行申4300号行政裁定，驳回了原告的再审申请。长春市人民政府于2019年12月17日作出（2019）长府行裁2号行政裁决，责令德惠市政府于该裁决作出后重新评估王志刚被征收范围内的地上物；驳回王志刚的其他裁决请求。2020年德惠市房屋征收经办中心与吉林东鹏房地产评估有限公司签订了资产评估业务约定书，约定“依据《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条规定依法评估。固定资产、道路、排水、填水沟、停车场、房屋等。委托方和王志刚共同认可的项目（不含土地）”。评估对象为“德惠市米沙子镇汇德农贸市场（王志刚）”。评估公司于2020年1月13日作出吉东鹏评报字[2020]第8号评估报告，但其评估的项目为长春市汇德商贸有限公司摊位租金收益价值。原告认可该评估报告的评估结论，德惠市征收经办中心不认可该报告结论。原告于2020年3月11日向一审法院提起行政诉讼，要求被告按照该评估报告的评估结论履行征收补偿职责，并赔偿相应的利息损失。在一审诉讼过程中，吉林东鹏房地产评估有限公司于2020年5月6日作出声明，认为吉东鹏评报字[2020]第8号评估报告评估范围与委托人委托的评估范围存在重大误解，经双方达成一致协议，声明此报告失效。自声明发出之日撤销并声明作废。该声明同时于2020年5月8日在城市晚报公告。 一审认为：一、关于法定补偿安置义务主体的问题。一般来讲，在地方性法规、规章未明确规定市、县人民政府为补偿安置义务主体，市县人民政府也未依法组建具有独立承担法律责任能力的征收管理机构的情况下，应根据《征收土地公告办法》第十一条“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，认定土地行政主管部门为补偿安置义务主体。本案中，原德惠市国土资源局已对原告作出了《征收土地地上物补偿受领告知书》。据此，被告德惠市人民政府不是本案原告要求履行支付征收补偿款项的主体。二、原告王志刚要求履行补偿职责缺乏事实根据。一审法院作出的业已生效的（2018）吉01行初165号行政判决已经阐明，对于案涉征收补偿争议，应当通过行政裁决实现征收补偿的终局。行政裁决应当对补偿是否公平、是否合理作出权衡，对补偿结果作出明确的结论，为征收补偿主体设定明确的补偿义务。必要时应当进行现场勘查、评估鉴定、组织听证，在主要证据充分，即事实清楚的情况下作出行政裁决，化解征地实施中矛盾和纠纷。本案中长春市人民政府已受理了原告的行政裁决申请，应当对原告的征收补偿作出明确结论。长春市人民政府作出的（2019）长府行裁2号行政裁决，责令德惠市人民政府按照公平、合理的基本原则对原告征收范围内的地上物重新进行评估，未对具体补偿数额作出最终结论。在没有确定最终的补偿数额的情况下，原告王志刚要求补偿主体支付补偿款项缺乏事实根据。原告王志刚主张的吉林东鹏房地产评估有限公司的吉东鹏评报字[2020]第8号评估报告，该报告因超出委托方要求的评估范围已被评估公司声明作废，不能作为申请补偿的事实根据。另外，对于行政裁决的执行问题，应当参照《中华人民共和国行政复议法》第三十七条规定的不履行行政复议决定的处理方式救济权利。综上，对原告王志刚请求被告德惠市政府按评估报告补偿原告1706533元及逾期支付补偿款的利息的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王志刚的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王志刚负担。 二审王志刚上诉称：1.被上诉人是本案适格补偿义务主体。上诉人所有财产由被上诉人列入征收补偿范围，征收补偿公告、征收补偿方案均由被上诉人发布。在上诉人使用的土地依法转为国有土地情况下，由被上诉人列入征收范围。《国有土地上的房屋征收补偿条例》规定征收国有土地上的房屋只有市、县人民政府为征收主体。德惠市国土资源局对上诉人作出的《征收土地地上物补偿受领告知书》只是受被上诉人指派作出，一审由此认定土地行政主管部门为补偿安置义务主体，适用法律法规错误。被上诉人做为支付征收补偿款项的主体，已被多个生效判决确认，已是一事不再理的事实，一审枉法裁判。2.被上诉人做为委托人与评估公司签订的《资产评估业务约定书》是依据《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条的规定，被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估。农贸市场有合法经营执照，是合法经营、合法收费，是有合法收益的。评估公司单方声明吉东鹏评报字[2020]第8号评估报告作废违法，上诉人保留对评估公司的追诉权。一审应按评估结论保护上诉人的权利不受侵犯。3.一审认定评估结论是1706533元错误，应为17065333元。一审改变评估结论属超越职权、滥用职权。一审判决认定事实和适用法律均错误，是枉法裁判，故提起上诉请求依法撤销一审判决；判令被上诉人按案涉评估价格补偿上诉人。 二审德惠市政府答辩称：1.德惠市政府不是法定补偿安置义务主体。一般来讲，在地方性法规、规章未明确规定市、县人民政府为补偿安置义务主体，市、县人民政府也未依法组建具有独立承担法律责任能力的征收管理机构的，才能认为市、县人民政府为主体。具体到本案，德惠市自然资源局是独立的法人单位，并对上诉人作出了《征收土地地上物补偿受领告知书》，据此德惠市政府不是上诉人要求支付补偿款的义务主体。2.上诉人是土地使用权人，长春市政府作出的（2019）长府行裁2号行政裁决明确了征收补偿范围仅为地上物。3.吉东鹏评报字[2020]第8号评估报告因评估师重大误解，评估公司已声明作废，上诉人依据该报告主张补偿数额缺乏依据。4.上诉人与米沙子镇政府的民事诉讼与本案没有关联。上诉人的上诉请求不能成立，请求依法驳回。 二审王志刚提交法定代表人信息表一张，证明其系长春市汇德农贸有限公司的法定代表人。对此被上诉人未发表质证意见。经审查该证据与本案并无关联，不予采纳。 经审查本案事实与一审查明的案件事实一致，对一审查明的案件事实予以确认。 本院认为，（一）案涉吉东鹏评报字[2020]第8号评估报告因评估师重大误解，已被评估公司声明作废。上诉人请求按此评估报告结论给予补偿，于法无据，对此不予支持。（二）案涉评估报告中评估价值为17065333.38元，一审判决尾页表述1706533元显属笔误，上诉人据此认为一审改变评估结论属超越职权、滥用职权的主张不能成立，不予支持。（三）本案此前存在较多程序。此前本院（2016）吉终550号生效行政裁定认为王志刚可先向德惠市政府及土地管理部门提出补偿申请，若德惠市政府及其土地管理部门不履行补偿的法定职责，王志刚可再向人民法院提起行政诉讼。后在一审法院（2017）吉01行初61号行政诉讼中，经法庭释明王志刚明确该案诉讼请求系要求德惠市政府对其补偿申请进行协调处理，该判决责令德惠市政府对王志刚的补偿申请进行协调。此后，本案进入政府协调、行政裁决及相应诉讼程序中。因王志刚对德惠市国土资源局作出的《征收土地地上物补偿受领告知书》不认可，德惠市政府作出德府协﹝2017﹞1号行政协调意见书，结论为双方未达成一致意见，协调未成。后经长春市政府裁决及相关诉讼，并经最高人民法院（2019）最高法行申4300号行政裁定认为：本案一、二审法院已支持了王志刚要求撤销（2018）长府行裁1号行政裁决的诉讼请求，并判令长春市政府重新作出行政裁决，此裁判方式于法有据，符合司法权与行政权的社会治理分工定位。2019年12月17日，长春市政府作出（2019）长府行裁2号行政裁决：由德惠市政府重新评估王志刚被征收范围内的地上物。后王志刚提起本案诉讼，请求判令德惠市政府按案涉吉东鹏评报字[2020]第8号评估报告履行征收补偿职责，并赔偿相应的利息损失。至此，可以看出，本案目前仍在王志刚对政府协调、行政裁决及履行裁决的行为不服而提起的行政诉讼程序中。而在目前的程序中，德惠市政府确为协调机关，且德惠市自然资源局亦曾作出《征收土地地上物补偿受领告知书》，但是，案涉征收决定及安置补偿方案系德惠市政府作出，故亦不能排除德惠市政府做为征收主体对被征收人进行补偿的义务。本案德惠市政府可依照（2019）长府行裁2号行政裁决依法重新评估案涉地上物并直接作出补偿决定，并不违反目前的相关法律规定，亦符合本院（2016）吉终550号生效行政裁定内容。 综上，本案一审判决结论正确，本院予以维持。上诉人王志刚的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王志刚负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴先明 审判员  杜 鹃 审判员  许家娟 二〇二〇年十一月三十日 书记员  杨双璐