广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终647号上诉人（原审原告）佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会新村经济合作社，住所地佛山市高明区。法定代表人区记庭，社长。委托代理人李高峰，广东金桥百信律师事务所律师。委托代理人何倩琦，广东金桥百信律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区荷城街道办事处，住所地佛山市高明区。负责人黄宝坚，主任。委托代理人梁志艳，该办事处工作人员。委托代理人谢惠燕，该办事处工作人员。原审第三人何翠仪，女，1982年9月11日出生，汉族，住佛山市高明区。上诉人佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会新村经济合作社（以下简称“新村经济社”）因诉被上诉人佛山市高明区荷城街道办事处（以下简称“荷城街道办”）镇政府行政确认一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初274号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，何翠仪原是佛山市高明区棠吉村村民，婚前户口一直保留在棠吉村，在佛山市户籍制度改革之前为非农业户口，2006年7月24日，何翠仪与新村经济社集体经济组织成员区锡安登记结婚，两人均为初婚。何翠仪婚后于2006年10月23日将户口从棠吉村迁入新村216号，2009年4月29日所内分户至新村119号，至今没有迁出。何翠仪迁入新村经济社处后，新村经济社一直不确认何翠仪的成员资格，拒绝给予成员同等待遇。2019年9月16日，何翠仪向荷城街道办提交行政处理申请书及户口本、身份证等材料，要求荷城街道办确认其具有新村经济社的集体经济组织成员资格并享有成员同等待遇。育才社区居委会于2019年10月14日出具证明确认何翠仪婚前是荷城街道育才社区居民委员会棠吉居民小组成员，2006年10月23日迁出棠吉村后，不再是棠吉居民小组集体经济组织成员，不再享受成员待遇。经调查核实，荷城街道办于2019年10月16日作出荷办行决〔2019〕103号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），确认何翠仪享有新村经济社的集体经济组织成员资格，享有成员同等待遇。上述决定书分别于2019年10月17日、10月31日送达何翠仪及新村经济社。庭审中，新村经济社确认何翠仪符合《荷城街道罗西村民委员会新村经济合作社章程》（以下简称《章程》）第七条第（一）项第3点的规定，但认为因何翠仪没有履行参加民主会议选举等集体经济组织成员义务，所以认为其不享有新村经济社的成员资格。另查，新村经济社于2009年经成员大会表决通过《章程》，该章程第七条规定：“……（一）符合下列条件，并履行法律法规和组织章程规定义务的，界定为农村集体经济组织成员：……3、1982年1月1日起，与本集体经济组织所在地公民结婚的，原非本集体经济组织成员的‘农业户口’（指农业户籍性质或由原农业户籍改革过来的农村居民，下同）公民，依法将户口迁入本集体经济组织所在地的；……”再查，根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）、《中共广东省委广东省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（粤发〔2018〕6号）、《广东省农村集体经济组织管理规定》《中共高明区委办公室高明区人民政府办公室关于印发〈佛山市高明区农村集体产权制度改革工作方案〉的通知》（明办发〔2018〕38号）等文件精神，佛山市高明区人民政府办公室于2019年7月11日印发《佛山市高明区**集体经济组织成员身份确认实施意见（试行）》（以下简称“明府办〔2019〕31号文”）。其中第二、（一）规定：“成员身份的取得。符合下列条件之一，并履行法律法规和农村集体经济组织章程规定义务的，确认为农村集体经济组织成员身份：……3.农村集体经济组织中的男性成员或本村原籍的男性村民，初婚或丧偶再婚娶入农业户口性质（指农业户口或由原农业户口改革为居民户口）或在原农村集体经济组织取得成员身份的妇女，依法将户口迁入本农村集体经济组织所在地，并能提供结婚后不再享受原农村集体经济组织成员待遇证明的；……”就该文件的制定，佛山市高明区****局分别于2019年1月15日、2019年3月15日通过佛山市高明区政府网征求公众意见，并于2019年1月23日在佛山市高明区政府网发布听证公告，于同年2月25日举行听证会，听证会参加人包括农村集体经济组织社长、成员代表、村居委书记代表、人大代表、政协委员、政府部门代表等。一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，对农村集体经济组织进行监督，依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，是荷城街道办的法定职权。荷城街道办应何翠仪的申请，对其请求事项予以处理，依法有据。荷城街道办在收到何翠仪的申请后，经调查核实后，根据相关法律法规作出被诉《行政处理决定书》，并送达新村经济社及何翠仪，履行了作出行政行为的相关程序。本案的争议焦点是荷城街道办作出的《行政处理决定书》是否合法。由于涉案行政处理决定作出的依据是明府办〔2019〕31号文，新村经济社亦要求对明府办〔2019〕31号文的合法性进行审查。因此，法院将对明府办〔2019〕31号文的合法性一并进行附带审查。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，何翠仪于2006年10月迁入新村经济社处，属于户口迁入人员，根据上述地方政府规章规定，其能否获得新村经济社的集体经济组织成员资格，应先依据法律、法规、规章和县级以上人民政府的规定进行界定。因佛山市高明区*******集体经济组织成员资格的问题于2019年7月11日下发了明府办〔2019〕31号文，故明府办〔2019〕31号文可作为认定何翠仪是否享有新村经济社成员资格的依据。经查，何翠仪为新村经济社集体经济组织成员区锡安初婚娶入的妻子，根据育才社区居委会出具的《证明》反映，何翠仪原是棠吉居民小组集体经济组织成员，且结婚后不再享受棠吉居民小组成员待遇，符合明府办〔2019〕31号文第二、（一）、3目的规定。同时新村经济社亦确认何翠仪符合新村经济社现行有效《章程》第七条第（一）项第3点规定，故何翠仪应具有新村经济社成员资格，不属于应经成员大会表决通过的情形。此外，《章程》第十条规定：“本社成员应当履行下列义务：（一）遵守法律、法规、规章、政策和本章程规定，执行成员大会、成员代表会议和社委会的决议、决定；（二）法律、法规、规章、政策和本章程规定的其他义务。”由此可知，《章程》所列成员应当履行的义务均较为抽象，且在新村经济社一直未确认何翠仪的集体经济组织成员资格的情况下，何翠仪亦难以履行作为该集体经济组织成员的义务。新村经济社以何翠仪没有履行集体经济组织成员义务为由不确认其成员资格的主张理据不足，法院不予支持。新村经济社要求附带审查明府办〔2019〕31号文，认为该规范性文件制定程序违法以及条文内容违反上位法规定。法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”首先，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，县级以上人民政府可对户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，另行制定其成员身份确认的规定。因现行法律、法规均未对集体经济组织成员资格界定作出明确规定，佛山市高明区人民政府根据本地区实际情况制定与上位法不相冲突的有关规定，规范农村集体经济组织成员身份确认，主体合法，未超越《广东省农村集体经济组织管理规定》的授权范围。其次，关于新村经济社认为明府办〔2019〕31号文制定程序违法的主张，佛山市高明区****局分别于2019年1月15日、2019年3月15日在佛山市高明区政府网向公众公开征询意见，并于2019年1月23日在佛山市高明区政府网发布听证公告，后于2019年2月25日召开听证会，经过了公开征求意见、听证等程序，该文件的制定符合相关程序的要求。第三，新村经济社提出明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9规定内容违法，但因本案并未适用该条规定，新村经济社要求确认明府办〔2019〕31号文违法的理由，亦不能成立。综上，新村经济社要求撤销荷城街道办作出的《行政处理决定书》，并主张明府办〔2019〕31号文制定程序违法及内容违法理由不成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回新村经济社的诉讼请求。案件受理费50元由新村经济社负担。上诉人新村经济社上诉称，一、荷城街道办不具有确认集体经济组织成员资格的权力，其直接确认集体经济组织成员资格的行政行为超越法定职权。二、荷城街道办作出的《行政处理决定书》未进行详尽的调查取证，作出该行政行为缺乏证据支持，适用法律法规及依据错误，行政处理决定明显不当。1.何翠仪自出生起已经为非农业户，并不属于“原农业户口改革为居民户口”的情况，荷城街道办仅凭经验便认定何翠仪属于“原农业户口改革为居民户口”，认定明显不当。2.荷城街道办作出《行政处理决定书》时何翠仪并未提供相应的证据证明其一直履行社员义务，荷城街道办也未要求何翠仪进行说明或举证，并且还以“没有证据证明申请人没有履行社员义务”为由变相地把举证责任强加在新村经济社身上。是否具有社员身份并不完全影响何翠仪履行相关社员义务，但履行社员义务却是获得集体经济组织成员资格的前提。综上，请求二审法院：1.撤销（2020）粤0606行初274号行政判决，改判支持新村经济社全部诉讼请求，即依法撤销《行政处理决定书》，对被诉行政行为所依据的规范性文件明府办〔2019〕31号文的合法性进行审查；2.本案一、二审诉讼费用由荷城街道办承担。被上诉人荷城街道办辩称，一、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条以及粤委办〔2016〕142号文的规定，荷城街道办作出涉案行政处理决定有相关职权依据，没有超越法定职权。二、荷城街道办作出的涉案行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。1.何翠仪结婚后将户口迁入新村经济社处后依法取得新村经济社的成员资格。2.没有证据证明何翠仪未履行法律法规和组织章程规定的义务。三、明府办〔2019〕31号文合法有效，可作为荷城街道办作出涉案行政处理决定的依据。1.明府办〔2019〕31号文第二、（一）、3规定是高明区人民政府根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，就结婚迁入人员所作的另行规定，其制定得到上位法授权，有充分的法律依据。2.明府办〔2019〕31号文制定程序合法。综上，新村经济社的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回新村经济社的上诉请求，维持原判。原审第三人何翠仪在二审期间无提交书面意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，新村经济社的诉讼请求是要求对被诉《行政处理决定书》及作出该行政行为所依据的规范性文件即明府办〔2019〕31号文进行合法性审查，因规范性文件合法是行政行为合法的前提，故本院首先分析明府办〔2019〕31号文是否合法的问题。依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，县级以上人民政府有权对户口迁入、迁出农村集体经济组织的人员是否具有该农村集体经济组织成员资格作出规定。在现行法律、法规均未对集体经济组织成员资格作出明确规定的情况下，佛山市高明区人民政府结合地区实际制定明府办〔2019〕31号文，对其辖区内农村集体经济组织成员身份确认予以规范，符合上述规章的授权范围，并未超越佛山市高明区人民政府的法定职权。佛山市高明区人民政府经公开征求意见及听证等程序，充分听取了社会公众及利害关系人的意见，最终发布明府办〔2019〕31号文，该文件的制定程序亦符合相关程序要求。因此，明府办〔2019〕31号文不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定的规范性文件不合法的情形，可以作为被诉行政行为的执法依据。关于被诉《行政处理决定书》是否合法的问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，荷城街道办作为高明区政府的派出机关，行使乡镇一级人民政府的行政管理职权，拥有保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，监督农村集体经济组织等法定职权，故荷城街道办具有对何翠仪提出的申请事项作出《行政处理决定书》的法定职权。新村经济社认为荷城街道办直接确认集体经济组织成员资格的行政行为超越法定职权的主张于法无据，本院不予采纳。荷城街道办在收到何翠仪的申请后，进行了相关的调查取证，作出本案被诉之《行政处理决定书》并依法送达给当事人，且告知了复议或诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”明府办〔2019〕31号文对何翠仪此类婚迁入户人员有另行规定，故本案可适用该规定确定其成员资格。明府办〔2019〕31号文第二、（一）规定：“成员身份的取得。符合下列条件之一，并履行法律法规和农村集体经济组织章程规定义务的，确认为农村集体经济组织成员身份：……3.农村集体经济组织中的男性成员或本村原籍的男性村民，初婚或丧偶再婚娶入农业户口性质（指农业户口或由原农业户口改革为居民户口）或在原农村集体经济组织取得成员身份的妇女，依法将户口迁入本农村集体经济组织所在地，并能提供结婚后不再享受原农村集体经济组织成员待遇证明的；……”本案中，何翠仪原是佛山市高明区****民，婚前户口一直保留在棠吉村，其与新村经济社成员结婚后将户口迁入新村经济社所在地处，至今没有迁出。育才社区居委会出具证明，确认何翠仪婚前是荷城街道育才社区居民委员会棠吉居民小组成员，2006年10月23日迁出棠吉村后，不再是棠吉居民小组集体经济组织成员，不再享受成员待遇。本案证据没有反映何翠仪未履行法律法规和农村集体经济组织章程规定的义务。综合本案具体情况，何翠仪符合明府办〔2019〕31号文第二、（一）、3条的规定，荷城街道办作出被诉《行政处理决定书》认定何翠仪具有新村经济社成员资格，享受成员同等待遇，合法有据。新村经济社上诉主张，荷城街道办仅凭经验便认定何翠仪属于“原农业户口改革为居民户口”，认定明显不当。经查，荷城街道办对于“高明区棠吉村自从上世纪八九十年代被政府全征地后，全体村民都由农业户口转变为非农业户口”“何翠仪属于原农业户口改革为居民户口”的事实未能提供证据予以证明，故被诉《行政处理决定书》中对此部分事实的认定确有不当，本院对此予以指正。但上述缺乏证据支持的事实并非认定何翠仪是否具有新村经济社成员资格的主要事实，即使将上述事实排除，何翠仪的情形仍然符合明府办〔2019〕31号文第二、（一）、3条的规定，应当具有新村经济社成员资格，享受成员同等待遇，故被诉《行政处理决定书》认定的主要事实清楚，适用法律正确，虽有部分事实认定不当，但不影响最终处理结果的正确性，亦不影响被诉行政行为的合法性。因此，新村经济社的该项主张理据不足，本院不予采纳。新村经济社还主张，履行社员义务是获得集体经济组织成员资格的前提，何翠仪并未提供相应的证据证明其一直履行社员义务，荷城街道办也未要求何翠仪进行说明或举证。对此本院认为，新村经济社《章程》规定的成员义务均较为抽象，并无明确具体的社员义务要求。在章程规定和本案证据均未反映何翠仪未履行社员义务的情况下，若新村经济社仍主张何翠仪未履行社员义务，应由该社提出具体义务要求并对主张承担举证责任；且在新村经济社不确认何翠仪成员资格的情况下，何翠仪实际上亦无法履行相应义务。因此，新村经济社的该项主张缺乏事实依据，本院不予支持。综上所述，荷城街道办作出的《行政处理决定书》认定的主要事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理得当。新村经济社的主张均理据不足，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会新村经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年十一月二十四日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖