广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终666号上诉人（原审原告）佛山市南海区狮山镇洞边社区旧南股份经济合作社，住所地佛山市南海区。负责人黄永坚。被上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人黄伟明，镇长。委托代理人老宝瑛，该府工作人员。委托代理人陶伟坤，广东骏和律师事务所律师。上诉人佛山市南海区狮山镇洞边社区旧南股份经济合作社（以下简称旧南经合社）因诉佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇政府）征收协议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初910号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2004年12月17日，南海区小塘土地资源开发公司（以下简称小塘开发公司）作为甲方、洞边村民委员会旧南村民小组作为乙方，双方签订《征地协议书》，协议约定甲方征用乙方土地面积为436.84亩，每亩2.2万元，共计征地各项补偿费总额为9610480元。次日，双方又签订《征地补充协议书》，约定本次征地范围内乙方总征地面积436.84亩，其中360亩已被“西部开发区”预征，其余76.84亩属新征土地，这部分土地甲方同意补贴给乙方1500元/亩，即补贴115260元，该合同还约定了超额鱼塘价格补贴、返还土地使用率确定等。2013年3月28日，狮山镇政府发布《关于狮山镇洞边村村民小组整合的批复》，批复同意撤销新村村民小组、旧南村民小组、旧北村民小组、南队村民小组、东队村民小组、中队村民小组、上队村民小组等七个村民小组，设立洞边村民小组。2016年7月26日，旧南经合社以小塘开发公司为被告向佛山市南海区人民法院（以下简称南海区法院）提起民事诉讼，请求确认《征地协议书》《征地补充协议书》无效。2016年10月28日，南海区法院作出（2016）粤0605民初12232号《民事裁定书》，认为旧南经合社主体不适格裁定驳回其起诉。旧南经合社不服上诉至本院，2017年2月22日，本院作出（2017）粤06民终867号《民事裁定书》，认为旧南经合社起诉主体不适格，驳回上诉，维持原裁定。原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合起诉条件，不符合起诉条件的，应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。原告的起诉应予以驳回，具体理由如下：第一，经南海区法院以及本院认定，案涉《征地协议书》与《征地补偿协议书》签订的主体旧南村民小组与旧南经合社并非同一主体，旧南村民小组已经狮山镇政府于2013年3月28日发布的《关于狮山镇洞边村村民小组整合的批复》同意撤销，并与其他6个村民小组整合，设立洞边村民小组。旧南经合社目前提供的证据不能证明其承继了旧南村民小组在《征地协议书》《征地补偿协议书》的权利义务。由此可见旧南经合社与案涉的《征地协议书》《征地补偿协议书》并无利害关系，其主体不适格，起诉应予以驳回起诉。第二，即便旧南经合社存在利害关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定，涉案的《征地协议书》及《征地补充协议书》签订时间分别在2004年，发生在上述司法解释规定的2015年5月1日之前。旧南经合社就不服该两份征地协议内容，提起实则为要求确认该征地行为无效的诉讼，法院对此应不予立案受理。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，鉴于本案已经立案，法院依此应当作出驳回起诉的裁定。综上，旧南经合社的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项，第三款的规定，裁定驳回旧南经合社的起诉。案件受理费50元不予收取。上诉人旧南经合社提起上诉称，一审法院认定事实不清、证据不足、适用法律错误，依法应予纠正。一、上诉人系本案适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，对于利害关系的判定，只要某个公民、组织能证明其与被诉行为具有别人所不具有的利害关系，或具有某种特殊利益，就应当认定其具有利害关系。2016年12月29日，洞边社区居民委员会、佛山市南海区狮山镇小塘社会管理处城乡统筹办公室作出的证明载明：“原‘佛山市南海区*********民小组’现为‘佛山市南海区******旧南股份合作经济社’”。2017年2月28日，洞边社区居民委员会、佛山市南海区狮山镇小塘社会管理处城乡统筹办公室及佛山市南海区狮山镇城乡统筹局作出的证明载明：“原属‘佛山市南海区*********民小组’所有资产、债权债务及原旧南村民小组与个人、企业、单位签订的各类合同、协议等约定的权利义务均属于由相应‘佛山市南海区******旧南股份合作经济社’承受行使所有权”。2017年3月9日，洞边社区居民委员会作出的证明载明：“……原旧南村民小组内只成立一个旧南股份合作经济社”。综合上述证明及《洞边村村民小组整合工作方案》第四条第2项规定，上诉人继承了旧南村民小组的所有资产、债权债务及原旧南村民小组与个人、企业、单位签订的各类合同、协议等约定的权利义务，所以本案所签订的征地协议的权利义务也已由上诉人继承，上诉人与本案具有利害关系。二、原审法院适用法律错误。在2015年5月1日实施的新行政诉讼法修改以前，原行政诉讼法未将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，修改后的行政诉讼法才将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围。从行政诉讼法和司法解释制度衔接关系看，《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定的“请求行政行为无效”是针对一般行政行为无效进行的规定，而行政协议无效之诉不属于该条规定调整的范畴。故一审法院适用该司法解释规定不当，依法应当纠正。综上，请求二审法院：1.撤销原审裁定，并责令一审法院继续审理；2.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人狮山镇政府答辩称，上诉人旧南经合社的起诉不符合法律规定的起诉条件，一审法院驳回上诉人的起诉正确。上诉人主体不适格；本案不属于行政诉讼的受案范围。恳请二审法院予以维持，依法驳回上诉人的上诉。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案审查的焦点是上诉人旧南经合社的起诉是否符合法定的起诉条件。本案中，上诉人的诉请是请求确认其与狮山镇政府签订的《征地协议书》《征地补充协议书》无效。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”案涉《征地协议书》《征地补充协议书》签订于2004年，属上述司法解释规定的2015年5月1日之前所作出的行政行为，现上诉人请求确认无效，应不予立案。结合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，一审法院作出驳回起诉的裁定正确。上诉人认为行政协议争议在2015年5月1日实施的新行政诉讼法修改后才纳入行政诉讼受案范围，从法律和司法解释的衔接关系，该“请求行政行为无效”是针对一般行政行为，行政协议无效之诉不属于该条规定调整的范畴。经查，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第一款的规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。故案涉行政协议并不属于修订后的行政诉讼法的受案范围。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政协议就是行政行为的一种，不存在一般与特殊之别，对于要求确认2015年5月1日之前的行政行为无效，根据前述司法解释的规定，应不予立案。上诉人的该项主张缺乏法律依据和基本逻辑，本院不予支持。至于上诉人是否承继了旧南村民小组在《征地协议书》《征地补充协议书》的权利义务问题，并不影响本案应当裁定驳回起诉的结果，故不再阐述。综上，原审法院裁定驳回其起诉正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年十一月二日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹