广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终548号上诉人（原审原告）广州市红棉长江化工涂料有限公司，住所地广州市海珠区。法定代表人蔡国明，总经理。委托代理人蒋援越，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区应急管理局，住所地佛山市顺德区大良新城区。法定代表人李发彬，局长。委托代理人林勇耀，该局工作人员。委托代理人杨荣华，广东岭南律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广东省应急管理厅，住所地广东省广州市越秀区。法定代表人王中丙，厅长。委托代理人徐江芸，该厅四级主任科员。委托代理人何秋晨，广东环宇京茂律师事务所律师。广州市红棉长江化工涂料有限公司（以下简称“红棉公司”）因诉佛山市顺德区应急管理局（以下简称“顺德区应急局”）应急行政处罚及诉广东省应急管理厅行政复议纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2019年8月14日，顺德区应急局对位于佛山市顺德区金冠产业园一仓库进行安全生产检查，检查发现该仓库存有：真彩FX-1硝基漆稀释剂共49桶，每桶净重2KG；FX-1硝基漆稀释剂（青）共52桶，每桶净重10KG；真彩FX-2硝基漆稀释剂共124桶，每桶净重10KG；FX-2硝基漆稀释剂共133箱，每箱净重2KG；FX-2硝基漆稀释剂共54桶，每桶净重2KG；FX-3通用稀释剂（蓝）共41桶，每桶净重10KG；真彩工业酒精共45桶，每桶净重10KG；工业酒精共78箱，每箱净重2KG；工业酒精共1桶，每桶净重15KG；松节水共47桶，每桶净重10KG；松节水共53箱，每箱净重2KG；酚醛磁漆共79桶，每桶净重10KG；硝基外用漆（粉红）共25桶，每桶净重10KG；F4工业外用稀释剂共5桶，每桶净重10KG；还有其余820个500ml的空瓶。顺德区应急局认为红棉公司涉嫌未将危险化学品储存在专用仓库的违法行为，于当日进行立案调查，并当场提取了样品。同年8月15日，顺德区应急局委托广东产品质量监督检验研究院对样品进行鉴定，经检测，被检测的真彩工业酒精、松节水、真彩FX-2硝基漆稀释剂、酚醛磁漆、真彩FX-1硝基漆稀释剂的闭口闪点均＜60℃。顺德区应急局于同年8月26日作出《鉴定结果告知书》，告知红棉公司上述检验结果，并认定上述产品属于危险化学品。后因案情复杂，顺德区应急局将案件的办理期限延期至2019年11月12日。顺德区应急局另查明，自2019年5月至案发之日止，红棉公司将上述危险化学品储存于案涉仓库作中转之用，该仓库不属于储存危险化学品的专用仓库。本案调查终结后，经单位负责人集体讨论后，顺德区应急局于同年9月16日作出顺应急（北）罚告〔2019〕160号《行政处罚告知书》，告知红棉公司其未将危险化学品储存在专用仓库内的违法行为，违反了《危险化学品安全管理条例》第二十四条第一款的规定，根据该条例第八十条第一款第（四）项的规定，拟对红棉公司处以5万元的罚款，并告知其享有陈述、申辩的权利。红棉公司在期限内没有提出陈述申辩意见。同年9月23日，顺德区应急局作出顺应急（北）罚〔2019〕160号《行政处罚决定书》(以下简称《行政处罚决定书》)，决定对红棉公司处以5万元罚款，并于同日送达红棉公司。红棉公司不服该决定书，于同年11月20日向广东省应急管理厅申请行政复议，广东省应急管理厅经审查后于2020年1月14日作出（粤）应急行复决字〔2019〕9号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定维持顺德区应急局作出的《行政处罚决定书》，该决定书分别于2020年1月17日及1月19日送达红棉公司及顺德区应急局。红棉公司仍不服，遂于2020年1月20日向法院提起本案诉讼。另查，因红棉公司涉嫌未将危险化学品储存在专用仓库内，顺德区应急局于2019年8月14日对红棉公司作出《责令改正违法行为通知书》，责令红棉公司在该日前整改完毕。同日，顺德区应急局复查后发现，红棉公司已将存放在案涉仓库的危险化学品清理完毕，退回厂家。再查，粤法办〔2011〕2号《中共广东省委办办公厅广东省人民政府办公厅关于进一步完善和深化顺德行政体制改革的意见》中:“一、实行省直接管理体制……顺德区享有地级市的行政执法权限，公民、法人或其他组织不服顺德区政府具体行政行为提起行政复议的，向省政府申请复议；对区政府工作部门的具体行政行为提起行政复议的，可以向顺德区政府申请复议，也可以向省主管部门申请行政复议。……”一审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：“国务院安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”《危险化学品安全管理条例》第六条第（一）项规定：“对危险化学品的生产、储存、使用、经营、运输实施安全监督管理的有关部门（以下统称负有危险化学品安全监督管理职责的部门），依照下列规定履行职责：（一）安全生产监督管理部门负责危险化学品安全监督管理综合工作，组织确定、公布、调整危险化学品目录，对新建、改建、扩建生产、储存危险化学品（包括使用长输管道输送危险化学品，下同）的建设项目进行安全条件审查，核发危险化学品安全生产许可证、危险化学品安全使用许可证和危险化学品经营许可证，并负责危险化学品登记工作。”顺德区应急局作为顺德区的安全生产监督管理部门，负有对危险化学品安全监督管理职责，有对红棉公司涉嫌未将危险化学品储存在专用仓库的行为进行调查、查处的法定职权。顺德区应急局进行立案调查后，因案情复杂，依法办理了案件延期审批手续，将案件的处理期限延期至2019年11月12日。经调查，并经单位负责人集体讨论后，顺德区应急局于2019年9月16日作出《行政处罚告知书》，告知红棉公司拟对其作出处罚的事实，并告知红棉公司享有陈述、申辩的权利。红棉公司在期限内没有提出陈述申辩意见，顺德区应急局于2019年9月23日作出《行政处罚决定书》并送达红棉公司，程序符合相关的程序规定，法院予以确认。本案的争议焦点为顺德区应急局作出的《行政处罚决定书》以及广东省应急管理厅作出的《行政复议决定书》是否合法。本案中，各方当事人对案涉被查获的红棉公司所有的真彩工业酒精、松节水、真彩FX-2硝基漆稀释剂、酚醛磁漆、真彩FX-1硝基漆稀释剂属于危险化学品以及该物品存放仓库不具备危险化学品存放资质的事实无异议，法院对各方当事人无异议的上述事实予以确认。根据《危险化学品安全管理条例》第二十四条第一款的规定，危险化学品应该放在专用仓库进行储存。本案中，红棉公司所有的真彩工业酒精、松节水、真彩FX-2硝基漆稀释剂、酚醛磁漆、真彩FX-1硝基漆稀释剂属于危险化学品，按照上述规定其必须储存在危险化学品专用仓库内。根据《常用化学危险品贮存通则》的规定，化学危险品必须贮存在经公安部门批准设置的专门的化学危险品仓库中。而在本案中，根据顺德区应急局对红棉公司的销售经理李劲辉所作的询问笔录可知，红棉公司用来存放上述危险化学品的仓库并非经公安部门批准设置的用来专门存放危险化学品的仓库，不属于危险化学品专用仓库。因此，红棉公司将上述危险化学品存放在不具备储存危险化学品资质的涉案仓库中，具备未将危险化学品储存在专用仓库内的客观事实。顺德区应急局根据现场检查笔录、照片证据表、询问笔录、检测报告、《鉴定结果告知书》等证据材料认定红棉公司未将危险化学品储存在专用仓库内的违法事实，认定事实清楚、证据充分，法院予以确认。根据《危险化学品安全管理条例》第八十条第一款第（四）项的规定，顺德区应急局结合红棉公司违法行为的性质、情节等因素综合考量后，在法定处罚幅度范围内，对红棉公司予以从轻处罚5万元的处罚，适用法律正确，处罚额度适当，法院予以确认。红棉公司称其违法行为轻微没有造成危害后果，不应受到行政处罚。对此，法院认为，构成行政处罚的前提并不完全以造成实际危害后果为基础，本案危险化学品不符合规定的存放虽然最终未造成实际危害后果，但危险化学品具有易燃、易爆、有毒、有害等显著特性，对其运输、存储、使用不当极可能造成安全事故，直接威胁到周边人员的生命健康安全，并导致财产损失。本案红棉公司将案涉危险化学品没有存放在专用仓库的行为，本身即是违法行为，无论其是否发生严重后果，其具有的巨大隐患是客观存在的，不属于可免于处罚的情形，因此，对红棉公司的该主张，法院不予支持。红棉公司还称其将涉案危险化学品存放在金冠涂料公司的仓库中只是暂时存放，作中转仓库用，不应受到处罚。对此法院认为，对于危险化学品，无论是用于生产、储存、使用、经营、运输，均应选择符合法律、法规规定的固定或临时储存地点，红棉公司将真彩工业酒精、松节水、真彩FX-2硝基漆稀释剂、酚醛磁漆、真彩FX-1硝基漆稀释剂存放于普通仓库，无论是长期存放还是临时存放，均违反了《危险化学品安全管理条例》的规定。至于案涉危险化学品是否如红棉公司所说是中转，并不影响行政处理结果。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”及粤法办〔2011〕2号《中共广东省委办办公厅广东省人民政府办公厅关于进一步完善和深化顺德行政体制改革的意见》中:“一、实行省直接管理体制……顺德区享有地级市的行政执法权限，公民、法人或其他组织不服顺德区政府具体行政行为提起行政复议的，向省政府申请复议；对区政府工作部门的具体行政行为提起行政复议的，可以向顺德区政府申请复议，也可以向省主管部门申请行政复议。……”的规定，广东省应急管理厅作为顺德区应急局的上一级主管部门，有权受理红棉公司不服顺德区应急局作出的《行政处罚决定书》而提起的行政复议申请。广东省应急管理厅在受理红棉公司的复议申请后，经审查在法定期限内作出被诉《行政复议决定书》，依法告知相关诉讼权利，并将该决定书送达红棉公司及顺德区应急局，程序合法，处理结果正确，法院予以确认。综上，红棉公司请求撤销顺德区应急局作出的《行政处罚决定书》及广东省应急管理厅作出的《行政复议决定书》没有事实和法律依据，法院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回红棉公司的诉讼请求。案件受理费50元（红棉公司已预交），由红棉公司负担。上诉人红棉公司上诉称：一、一审法院漏列查明事实，认定事实过于草率，是导致作出错误裁判的主要原因。一审法院仅凭红棉公司销售经理李劲辉的询问笔录便对佛山市顺德区金冠涂料集团有限公司（以下简称“金冠公司”）是否具有储存危险化学品的资质进行认定，显然过于草率。金冠公司是否具有危险化学品的储存资质只能由金冠公司证明，本案证据中没有一份证据能证明金冠公司不具备存放危化品资质的证据，在一审庭审中顺德区应急局也明确承认没有收集金冠公司是否具有储存危化品资质的证据，显然本案行政处罚事实不清、证据不确凿，理应予以撤销。二、一审法院对红棉公司认为顺德区应急局处罚对象错误没有作出任何认定。本案危化品是储存在金冠公司，根据《危险化学品条例》第八十条第一款第（四）项的规定，本案处罚对象应该是金冠公司而非红棉公司，危化品的所有人并未违法。请求二审法院撤销佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初148号行政判决。被上诉人顺德区应急局辩称：一、一审法院认定红棉公司系违法储存危险化学品的主体正确无误。认定红棉公司违法储存危险化学品的法律依据是《危险化学品安全管理条例》第二十四条，该条款规范的对象是危化品储存单位，而非出租储存场地的单位。《危险化学品安全管理条例》第二十四条系《危险化学品安全管理条例》第二章的规定之一，第二章所有条款规范的对象均系生产、储存危险化学品的单位，而非向生产、储存危险化学品的单位出租生产、储存危险化学品的场地的出租人。红棉公司认为其将属其所有的危险化学品储存在金冠公司，则处罚对象应为金冠公司，系其混淆了仓储、保管与租赁场地储存危险化学品三者的法律性质。二、金冠公司是否具备储存危化品的资质与本案无关，顺德区应急局无须证明。本案行政处罚阶段和一审庭审阶段，红棉公司均明确承认其向金冠公司租赁的场地原为生产车间，其将该场地用作中转仓库，并在该场地长时间储存了五种共计4925kg的危险化学品的情况属实，其知晓危险化学品应储存在经公安部门批注设置的危险化学品专用仓库，但该中转仓库并非危险化学品专用仓库。三、认定红棉公司违法储存危化品的事实证据包括授权委托书、租赁协议书、现场检查笔录、现场照片、化学品安全技术说明书、抽样取证材料、鉴定委托书、检测报告、红棉公司的危化品经营资质（不设储存）、询问笔录两份等多份证据，且各份证据均相互印证，形成了完整的证据链，并非红棉公司认为的仅以询问笔录证明其违法储存危化品。红棉公司于2019年8月14日提交了授权委托书，委托其销售经理李劲辉（同时也是该仓库的管理负责人）作为其代理人接受调查、提交证据、代签法律文书、陈述申辩理由、申请听证及行政复议等事宜。李劲辉向顺德区应急局提交的所有材料均由红棉公司盖章同时由李劲辉亲笔签名。在法律上，包括李劲辉的询问笔录在内的所有证据在红棉公司加盖公章后，即可认定红棉公司对其内容均已确认无疑，李劲辉在询问笔录中承认的事实也是红棉公司承认的事实。红棉公司盖章确认的李劲辉的两份询问笔录的内容与其他多份相互佐证的证据充分证明了红棉公司在该场地非法储存危化品的事实。综上所述，红棉公司的上诉请求均不符合事实和相关法律规定。请求二审法院依法驳回红棉公司的上诉请求，维持原判。被上诉人广东省应急管理厅辩称：本案查明的违法事实是红棉公司未将危险化学品储存在专用仓库内，而不是金冠公司是否具有储存危险化学品的资质。红棉公司的销售经理李劲辉作为红棉公司的代理人，且委托权限包括接受调查、提交证据材料、陈述申辩理由等，其在接受询问时明确涉案仓库没有经过公安机关批准，不属于危险化学品专用仓库的事实。金冠公司与红棉公司签订的《协议书》证明双方之间是租赁关系而非仓储关系。金冠公司是否具有储存危化品的资质并非本案要查明的事实，因为即使金冠公司具有储存危险化学品的资质也不能证明涉案仓库是储存危险化学品的专用仓库。顺德区应急局根据《危险化学品安全管理条例》第八十条的规定处罚红棉公司，不存在处罚对象错误的问题。一审法院认定事实清楚、适用法律正确。红棉公司的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，各方当事人对顺德区应急局作出《行政处罚决定书》的职权依据和程序的合法性以及涉案储存物品属于危险化学品的事实均无异议，本院予以确认。根据双方的诉辩意见，本案争议焦点为红棉公司是否使用了非危险化学品专用仓库储存了危险化学品。《危险化学品安全管理条例》第二十四条规定：“危险化学品应当储存在专用仓库、专用场地或者专用储存室（以下统称专用仓库）内，并由专人负责管理；剧毒化学品以及储存数量构成重大危险源的其他危险化学品，应当在专用仓库内单独存放，并实行双人收发、双人保管制度。危险化学品的储存方式、方法以及储存数量应当符合国家标准或者国家有关规定。”《常用化学危险品贮存通则》第4.2条进一步规定：化学危险品必须贮存在经公安部门批准设置的专门的化学危险品仓库中。关于涉案仓库是否属于经公安部门批准设置的专门化学危险品专用仓库的问题。红棉公司的代理人李劲辉在接受顺德区应急局调查时承认，涉案物品属于危险化学品，但没有储存在经公安机关批准设置的危险化学品专用仓库中，也未配备有专业知识的技术人员进行管理。红棉公司上诉对李劲辉的该陈述的可信度提出了质疑。经查，红棉公司2019年8月14日出具的《委托书》显示，李劲辉是红棉公司的销售经理，红棉公司书面委托李劲辉在红棉公司涉嫌未将危险化学品储存在专用仓库内的案件中作为红棉公司的代理人，委托权限包括：“申请回避的权利、接受调查、提交证据材料、代签法律文书、陈述申辩理由、申请听证及行政复议及其他。”该《委托书》表明，李劲辉代表红棉公司接受顺德区应急局调查，其在代理权限内的行为代表红棉公司，后果由红棉公司承担。当事人的陈述属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条第一款第（六）项规定的证据形式之一，故李劲辉作为红棉公司的代理人，其陈述可以作为本案定案的证据。顺德区应急局认定红棉公司使用了非危险化学品专用仓库储存危险化学品的事实清楚、证据充分。红棉公司上诉认为一审法院认定事实过于草率，但其作为涉案仓库的承租人，又不能提供仓库已取得经公安部门批准的化学危险品专用仓库的许可文件，故本院对其该辩解不予采纳。关于本案行政处罚对象是否错误的问题。《危险化学品安全管理条例》第八十条规定：“生产、储存、使用危险化学品的单位有下列情形之一的，由安全生产监督管理部门责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产停业整顿直至由原发证机关吊销其相关许可证件，并由工商行政管理部门责令其办理经营范围变更登记或者吊销其营业执照；有关责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（四）未将危险化学品储存在专用仓库内，或者未将剧毒化学品以及储存数量构成重大危险源的其他危险化学品在专用仓库内单独存放的；……。”本案中，金冠公司与红棉公司于2017年12月8日签订的仓库租赁《协议书》第一条规定，金冠公司提供建筑面积约260㎡的仓库及现有配套水、电设施给红棉公司配套使用。第三条第五款规定：合作期间，红棉公司应遵守国家的法律、法规、不得存放非法产品和进行其他非法活动，否则有关损失和责任由红棉公司承担。根据租赁合同的特点，出租人仅提供租赁物，而承租人必须确保使用租赁物的的行为合法。红棉公司作为持有《危险化学品经营许可证》的企业，其违法使用普通仓库储存涉案危险化学品，可以成为《危险化学品安全管理条例》第八十条第一款第（四）项的处罚对象，其认为本案处罚对象错误的上诉理由不能成立，本院不予采纳。顺德区应急局以红棉公司为处罚对象，依法作出的《行政处罚决定书》具有事实和法律依据，程序合法，本院予以支持。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定及粤法办〔2011〕2号《中共广东省委办办公厅广东省人民政府办公厅关于进一步完善和深化顺德行政体制改革的意见》，广东省应急管理厅作为顺德区应急局的上一级主管部门，有权受理红棉公司不服顺德区应急局作出的《行政处罚决定书》而提起的行政复议申请。广东省应急管理厅在受理红棉公司的复议申请后，经审查在法定期限内作出被诉《行政复议决定书》，依法告知相关诉讼权利，并将该决定书送达给红棉公司及顺德区应急局，程序合法，处理结果正确，本院予以确认。综上所述，红棉公司的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市红棉长江化工涂料有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年十一月十三日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖