重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝03行终144号 上诉人(原审被告)重庆市武隆区规划和自然资源局，住所地重庆市武隆区芙蓉街道柏杨路**，统一社会信用代码115002320086905019。 法定代表人王加红，局长。 委托代理人孙石银，重庆市武隆区农村土地整治中心副主任。 委托代理人应在华，重庆星空律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)蔡之烈，男，1956年11月11日出生，汉族，住重庆市武隆区。 委托代理人肖洪（蔡之烈之女），1989年5月3日出生，汉族，住重庆市武隆区。 委托代理人王忠平，重庆剑直律师事务所律师。 上诉人重庆市武隆区规划和自然资源局（以下简称武隆区规资局）与蔡之烈确认复垦土地违法一案，不服重庆市南川区人民法院(2020)渝0119行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定：蔡之烈与周兴淑系夫妻关系。蔡之烈系武隆区浩口乡三汇村邵家山组的村民，在该村有住房一栋（产权证号为武集用房地证号2011字第xxxxxx号）。武集用房地证浩2011字第00426号房地证记载：权利人蔡之烈，土地使用面积208.32m2，房屋建筑面积307.68m2.，所附宗地图载明，畜圈62m2，院坝55.3m2。2011年，武隆区浩口乡三汇村邵家山组开展农村建设用地复垦工作，蔡之烈自愿申请将前述房屋宅基地实施复垦。后重庆市武隆区浩口苗族仡佬族乡人民政府制作了《武隆县浩口乡三汇等（6）个村农村建设用地复垦项目规划设计面积公示表》，表中载明“序号为30-31，，地块号为三汇村片区片块3-04，座落于浩口乡三汇村邵家山组权利人分别为冉龙贵、蔡之烈，规划面积905平方米”，具体时间不详。该公示表在三汇村委会活动室大门张贴进行了公示，并由三汇村委会逐家通知。根据重庆市农村土地整治中心和原武隆县国土资源和房屋管理局委托，重庆市国土资源和房屋勘测规划院于2011年10月12日作出《武隆县浩口乡三汇村等（2）个村农村建设用地复垦项目审查意见书》（自编号：TK-FB-2011-445)载明：一、项目申报概况，武隆县浩口乡三汇村等（2）个村农村建设用地复垦项目涉及武隆县浩口乡三汇村、何家村的89个地块，红线范围89761平方米，复垦规模89761平方米……五、审查情况……（二）外爷审查情况，1.外业抽查9个地块，包括：：地块三汇村地块2-7、5-2、6-1、6-6、6-7、6-8何家村地块1-8、1-9、4-1，其中三汇村地块6-7,1:10000位置错误。其余抽查地块与实地基本一致。六、修改情况……4.三汇村地块6-7，复垦点1:10000位置错误，已删除。据修改图斑审查情况表记载，三汇村地块6-7实施规模508平方米，其中宅基地147平方米，宅基地附属用地361平方米，核准面积为零。据审查调查表记载：三汇村6-7的片块号户主姓名为周兴淑，1：500土地利用现状地形套和图、现状地形套和图与红线范围现状的吻合度均吻合，但1:10000图斑复垦范围线相对位置错误。 后武隆县土地开发整理中心与四川省瑞宏建设工程有限公司签订《武隆县浩口乡三汇村等（2）个村农村建设用施工承包合同》，合同封面时间为2012年5月15日，签章时间不详。上述施工承包合同约定：……第一条工程概况，（一）项目名称：武隆县浩口乡三汇村等（2）各村农村建设用；工程范围：一规划设计图册为准；建设规模：8.5163公顷。（二）工程内容：包括房屋拆除、土地平整、田间道路、农田水利等工程。第二条工程工期，（一）开工时间：2012年5月25日（开工时间以监理和武隆县土地开发整理中心核准时间开工的时间为准）……第七条双方职责，（一）武隆县土地开发整理中心：1.提供项目规划设计图、项目实施方案、设计单体图册、技术交底资料，提供安全和质量标准；2.对施工测量、施工放线进行复测；……。 蔡之烈的宅基地被拆除，具体时间不详。后蔡之烈的宅基地再次被纳入复垦，又因政策影响于2014年暂缓实施。2018年复垦暂缓项目启动，武隆区规资局下达了复垦名单，名单中有蔡之烈的名字。蔡之烈再次申请复垦，并于2018年9月12日与重庆市武隆区浩口苗族仡佬族乡人民政府签订了《重庆市武隆区农村建设用地复垦协议书》。后施工队于2019年6月进场施工过程中发现“施工图纸中的蔡之烈房屋系案外人冉龙生”。蔡之烈未能通过复垦获得复垦款，遂诉至原审法院，请求确认重庆市武隆区浩口苗族仡佬族乡人民政府、武隆区规资局复垦拆除其位于浩口乡三汇村邵家山村民小组的房屋违法。 另查明，2019年11月14日，蔡之烈向原审法院提起诉讼，要求重庆市武隆区浩口苗族仡佬族乡人民政府、武隆区规资局支付复垦费76458元。在诉讼过程中，蔡之烈申请撤回起诉，原审法院裁定予以准许。 原审法院认为，本案争议焦点如下：其一，本案是否属于行政诉讼受案范围；二是重庆市武隆区浩口苗族仡佬族乡人民政府、武隆区规资局是否为本案的适格被告；三是本案是否超过起诉期限；四是被诉复垦拆除行为是否合法。 关于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。结合原告方陈述意见、时任村干部李宗于和田茂瑜等证人证言以及村社在基层工作中的实际情况，足以认定本案被诉复垦拆除房屋行为发生在2011年武隆区浩口乡第宅基地复垦项目实施过程中，大致时间范围在2012年暑期。加之《武隆县浩口乡三汇等（6）个村农村建设用地复垦项目规划设计面积公示表》中有蔡之烈的名单，可以推定蔡之烈房屋的拆除于土地复垦高度相关。土地复垦系行政机关的法定职责，土地复垦机关且与案外人签订了复垦施工合同。故本案应系行政机关在履行复垦职责过程中产生的行政争议，属于行政诉讼的受案范围。 关于本案的适格被告。《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定(试行)》(渝国土房管发[2009]495号)第四条第二款规定“区县(自治县)国土资源和管理部门按照职责管理本行政区域农村建设用地复垦工作”。《武隆县农村建设用地复垦实施办法(试行)》(武隆府办发[2010]200号)第四条规定“县国土房管局负责全县农村农村建设用地复垦工作的行政管理……建设用地增减挂钩由项目所在乡镇人民政府为承担单位”。《武隆县农村建设用地复垦实施方案》(武隆府办发[2011]77号)第三条复垦主体及职责“县国土房管局负责全县农村建设用地复垦工作的统筹规划、技术支撑、业务指导、监督管理……乡镇人民政府承担本行政区域内用于城乡建设用地增减挂钩的农村建设用地复垦工作，并负责农村建设用地复垦的实物调查、登记、造册、发布公示、签订协议、支付补偿费用等前期工作”。综上，原武隆县国土资源和房屋管理局是武隆县行政区划内负责宅基地复垦的行政主管部门，重庆市武隆区浩口苗族仡佬族乡人民政府仅接受委托从事部分复垦的具体工作。武隆区规资局承继了原武隆区国土资源和房屋管理局的宅基地复垦职责。至于武隆区规资局是否是拆除蔡之烈房屋的责任主体：时任三汇村村干部的证人证言，能够与房屋已被拆除后再次纳入复垦名单、制作了新图斑等客观情况相互印证；加之武隆县土地开发整理中心与四川省瑞宏建设工程有限公司签订《武隆县浩口乡三汇村等（2）个村农村建设用施工承包合同》，且合同约定武隆县土地开发整理中心对施工测量、施工放线进行复测；此外，诉讼过程中武隆区规资局辩称“蔡之烈房屋为四川省瑞宏建设工程有限公司拆除”。综上情况，足以认定蔡之烈的房屋混合结构部分应为原武隆区国土资源和房屋管理局所属土地开发整理中心指挥四川省瑞宏建设工程有限公司进行拆除的。故武隆区规资局应为本案的责任承担主体，系本案适格被告。重庆市武隆区浩口苗族仡佬族乡人民政府不是本案适格被告。 关于本案的起诉期限。原武隆区国土资源和房屋管理局于2013年将蔡之烈的房屋再次纳入复垦项目并委托中介机构重新制作图斑；后重庆市武隆区浩口苗族仡佬族乡人民政府还重新与蔡之烈签订复垦协议。上述事实表明，涉案行政机关在积极采取补救措施。基于对行政机关的信任和对补救行为的期待，蔡之烈未提起行政诉讼，不属于因自身原因耽误的起诉期限，不应计算在起诉期限内。蔡之烈再次知晓其房屋最终无法复垦获得复垦款后，在法定期限内提起了诉讼，故本案起诉未超过法定起诉期限。 关于被诉复垦拆除行为的合法性。根据《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定(试行)》(渝国土房管发[2009]495号)以及《重庆市国土房管局关于印发农村建设用地复垦项目管理有关格式（样式）的通知》附件四《农村建设用地复垦项目实施流程图》等规定，农村建设用地复垦项目实施具有严格流程要求，在复垦项目实施即拆除复垦申请人房屋前，需经过权利人申请、村社审核、乡镇申报外，还需要区县国土部门组织踏勘选址、承担单位组织现状测绘、编制实施方案、区县国土管理部门组织审查测绘成果资料和实施方案、区县国土管理部门申请项目入库备案等程序，且只有市国土房管局受理项目入库备案资料并复核审查通过后，才可以具体实施。本案中，原武隆县国土房管局未严格按照复垦流程实施，在市国土房管局审查通过前便拆除蔡之烈房屋，程序明显不当，复垦拆除行为应当确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定,判决:一、确认武隆区规资局复垦拆除蔡之烈房屋的行为违法；二、驳回蔡之烈对重庆市武隆区浩口苗族仡佬族乡人民政府的起诉。 武隆区规资局上诉请求撤销原判，并改判驳回蔡之烈的诉讼请求。其理由为:1、一审判决错误认定武隆区规资局将蔡之烈的房屋纳入复垦。2011年时，武隆区规资局未将蔡之烈的房屋纳入复垦范围。根据《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定(试行)》(渝国土房管发[2009]495号)以及《农村建设用地复垦项目实施流程图》等规定，农村建设用地复垦项目需要经过以下的程序:一是复垦项目实施即拆除申请人房屋前需要经过权利人申请;二是村社审核;三是乡镇申报;四是区县国土部门组织踏勘选址;五是承担单位组织现状测绘，编制实施方案;六是区县国土管理门部门组织审查测绘成果资料和实施方案;七是区县国土部门申请项目入库备案等程序。只有市国土房管局受理项目入库备案瓷料并复核审查通过后，才可以具体实施。本案，蔡之烈的房屋未经区县国土部门组织踏勘选址、未编制实施方案、未经过国土部门测绘和组织实施方案、未申请项目入库备案、未经过市国土局受理项目入库资料并复核审查，只经过了村里公示，只做了一点初步的工作，没有经过必须的程序，故蔡之烈的房屋未被纳入复垦范围。同时，按照《武隆县人民政府办公室关于进一步规范农村建设用地复垦工作的通知》(武隆府办发(2014)60号)第三条第八项要求，一经发现农户自主拆房的，将取消其复垦资格，由此带来的一切后果由农户自行承担。2、一审判决错误认定武隆区规资局“指挥”四川省瑞宏建设工程有限公司拆除蔡之烈混合结构部分的房屋。武隆区规资局与四川省瑞宏建设工程有限公司之间没有管理与被管理关系，也没有隶属关系。四川省瑞宏建设工程有限公司取得该复垦项目的房屋拆除工作，是武隆区规资局通过招投的方式选取的施工单位，是独立法人单位，施工的一切责任由该公司独立承担，施工队是按图施工，也有老百姓自己邀请施工队人员去实施拆除房屋的行为。蔡之烈的畜圈是被施工队的挖机拆除的，施工队的拆除行为不需要武隆区规资局“指挥”，一审认定武隆区规资局“指挥”四川省瑞宏建设工程有限公司拆除蔡之烈的畜圈没有任何证据证明。3、一审判决错误认定拆除蔡之烈畜圈程序明显不当。蔡之烈的房屋未被纳入复垦范围，被拆除的不是复垦房屋。蔡之烈的木结构正房是蔡之烈自行拆除，畜圈是四川省瑞宏建设工程有限公司施工队拆除的只是原告一面之词，没有得到施工单位的认可。如果畜圈是施工单位拆除的，施工队拆除了复垦范围以外的房屋，其责任应当由施工队承担，其造成的损失，应由蔡之烈向四川省瑞宏建设工程有限公司主张侵权赔偿。 本院二审查明的事实与原审查明的事实相同。 本院认为:关于蔡之烈的房屋是否被纳入复垦的问题。武隆区规资局主张，其并未将蔡之烈的房屋纳入复垦范围，案涉房屋也非其拆除。对此，本院认为，蔡之烈举示的三汇村村委会出具的有时任村主任田茂瑜签名的《说明》、证人李宗于、田茂瑜的证言笔录，蔡之烈与武隆区规资局财产民事赔偿案的庭审笔录，均可证明蔡之烈2011年已申请复垦并通过审核，也进行了公示。虽然武隆区规资局举示的重庆市国土资源和房屋勘测规划院于2011年10月12日作出《武隆县浩口乡三汇村等（2）个村农村建设用地复垦项目审查意见书》认定案涉房屋位置错误，并做了删除处理，但并不能证明案涉房屋2011年未被纳入复垦范围的事实，相反，可以证明蔡之烈2011年申请复垦的事实。其次，证人李宗于、田茂瑜证言笔录证实，案涉房屋未能通过首批复垦验收，为解决未能复垦的遗留问题，三汇村村委会干部即证人李宗于、田茂瑜与蔡之烈以及重庆市武隆区浩口苗族仡佬族乡人民政府、武隆区规资局的工作人员曾共同协商解决方案，即重新制作替代图斑以达到复垦制图条件，证言与武隆区规资局举示的替代图斑也能够相互印证。对于拆除行为的实施主体。证人李宗于、田茂瑜均证实，案涉房屋系四川省瑞宏建设工程有限公司受国土部门安排用挖掘机拆除，结合武隆县土地开发整理中心与四川省瑞宏建设工程有限公司签订的《武隆县浩口乡三汇村等（2）个村农村建设用施工承包合同》，案涉房屋也是该合同的施工区域。故，可以认为，案涉房屋是被武隆区规资局拆除的。武隆区规资局的上诉理由与查明的事实不符，本院不予采纳。需要指出的是，证人李宗于、田茂瑜均系三汇村村委会干部，本身参与了所在村社的土地复垦工作，其所作证言系其直接经历，直接证明了蔡之烈申请复垦及案涉房屋的拆除过程，具有较强的证明力，是可以采信的。 关于拆除行为的合法性。根据《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定(试行)》(渝国土房管发[2009]495号)以及《重庆市国土房管局关于印发农村建设用地复垦项目管理有关格式（样式）的通知》附件四《农村建设用地复垦项目实施流程图》等规定，农村建设用地复垦项目实施具有严格流程要求，在复垦项目实施即拆除复垦申请人房屋前，需经过权利人申请、村社审核、乡镇申报外，还需要区县国土部门组织踏勘选址、承担单位组织现状测绘、编制实施方案、区县国土管理部门组织审查测绘成果资料和实施方案、区县国土管理部门申请项目入库备案等程序，且只有市国土房管局受理项目入库备案资料并复核审查通过后，才可以具体实施。本案，武隆区规资局未严格按照复垦流程实施，在市国土房管局审查通过前便拆除蔡之烈房屋，程序明显不当，原判确认违法其违法于法有据，应予维持。 综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由重庆市武隆区规划和自然资源局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘厚勇 审 判 员 唐正东 审 判 员 简元华 二〇二〇年十一月十日 法官助理 张 莹 书 记 员 张馨月