广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2628号上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府黄石街道办事处，住所地广州市白云区*******。法定代表人：陈振华，职务：主任。委托代理人：周佳涛，该街道办事处城管执法队工作人员。委托代理人：梁妞，广东诺臣律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：萧炳祥，男，汉族，1970年9月24日出生，住广州市白云区**********，公民身份号码440************034。被上诉人（原审原告）：越慧东，女，汉族，1975年3月4日出生，住广州市白云区**********，公民身份号码440************046。被上诉人（原审被告）：广州市白云区城市管理和综合执法局，住所地广州市白云区******************。法定代表人：冯志锋，职务：局长。委托代理人：朱岚，该局工作人员。委托代理人：官少鸣，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。上诉人广州市白云区人民政府黄石街道办事处（以下简称黄石街道办）因与被上诉人广州市白云区城市管理和综合执法局（以下简称白云执法局）、萧炳祥、越慧东强制拆除行为一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1965号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，两原告系夫妻关系。涉案房屋位于广州市白云区**************。2020年1月17日，被告白云执法局工作人员到涉案房屋处进行现场检查时发现，该址建筑为一栋六层框架结构建筑物，占地面积79.6平方米，建筑面积为537.72平方米，当事人为萧炳祥。当日，被告白云执法局向原告萧炳祥邮寄《询问通知书》，但该邮件未妥投。当日，被告白云执法局工作人员对广州市白云区**陈田经济联合社委托的工作人员萧某进行询问后，得知涉案房屋所在地块属于广州市白云区***陈田经济联合社的集体土地，原告萧炳祥在未经陈田经济联合社同意，也无任何报建手续的情况下，约于2007年前后建成涉案房屋，该房屋是一栋六层框架结构建筑物，占地面积79.6平方米，建筑面积为537平方米，目前用于出租。当日，广州市白云区***陈田经济联合社向被告白云执法局作出《关于萧炳祥、越慧东住宅房屋情况的说明》，称“萧炳祥、越慧东仅是现状地址为陈田西街***房屋的使用人，该房屋现状用地面积79.596平方米，建筑面积537.7218平方米，现状层数6.5层，无宅基地使用证或其他任何用地手续。案涉房屋占用地块为经我联社同意由广州市白云区******第三经济合作社及其成员使用的集体土地，而萧炳祥、越慧东为我联社下属广州市白云区******第二经济合作社成员，其使用集体土地兴建房屋以及作为二社成员使用三社集体土地均需经批准。萧炳祥、越慧东占用该地块并未向我联社递交用地申请，也未得到我联社的批准，系非法占用集体土地。案涉房屋也未取得建设许可、无合法报建手续，未按照法律法规、政策文件等规定得到政府部门批准及验收。”当日，被告黄石街道办的城市管理科工作人员向“陈田西街***屋主萧炳祥、越慧东和有关租户”作出《清拆通知》。该《清拆通知》称：“经查，陈田西街***的建筑属历史存量违法建设，根据《白云区违法建设治理工作领导小组办公室关于印发的通知》要求。我街将在近期对此违法建设进行清拆。请清拆范围内的屋主和有关租户于2020年2月8日17:30时前及时清场撤离，逾期未搬离的视为放弃建筑附属物及室内物品的相关权利。”原告不服涉案《清拆通知》，向该院提起（2020）粤7101行初1387号行政诉讼。2020年3月5日，白云执法局黄石街执法队制作穗综云黄登字[2020]001号-014号《证据先行登记保存通知书》，对涉案房屋首层、首层杂物间、201、202、203、301、303、401、402、403、501、502、503、601房中物品进行登记。2020年3月5日至2020年4月12日期间，被告黄石街道办组织白云执法局黄石街执法队对涉案房屋进行强制拆除。原告不服涉案强制拆除行为，提起本案诉讼。另查，2009年3月17日，广州市人民政府办公厅作出穗府办[2009]16号《关于全面推进区街（镇）城市管理综合执法工作方案》第三点综合执法模式第（二）项载明：街（镇）执法队实行条块结合、以块为主的管理体制，街（镇）执法队接受区城管分局和街道办事处（镇人民政府）双重领导，业务工作接受区城管分局的领导和监督，人事、财务由街道办事处（镇人民政府）管理，日常工作由街道办事处（镇人民政府）指挥、调度和考核，行政执法责任由街道办事处（镇人民政府）承担。2020年3月25日，被告黄石街道办向原告越慧东作出《关于黄石街城管强拆等问题的答复意见》，答复如下：“一、基本情况陈田西街***建筑物现状为一栋六层民宅，占地面积79.6平方米，建筑面积为537.72平方米。该房屋所有人萧炳祥是二社原住村民，而该地块属于陈田三社的土地。二、查处情况近三年来，多批次村民投诉陈田西街***建筑物是违法建设，是二社村民萧炳祥非法霸占三社集体土地所建。我街成立由城管执法队、纪检监察和综信科组成的联合调查组开展调查，经多方了解，屋主萧炳祥无法提供土地和房屋有关报建手续。三、清拆情况2020年1月17日我街城管执法队向屋主萧炳祥发出清拆通知，但屋主拒不配合。2020年3月5日上午，由黄石街道主要领导带队，组织城管执法等队伍依法对上述违法建设进行强制拆除，清拆过程中城管执法部门一直坚持文明执法，目前拆除工作顺利推进。”诉讼中，两原告陈述其于2000年拆除了涉案地址上的石棉瓦房，在未办理规划报建手续的情况下,建成了涉案房屋。两原告主张涉案房屋在白云区陈田村“城中村”改造范围内，因两原告不同意签订补偿协议，被告才作出涉案强制拆除行为，为此，两原告提交了广州市城市更新局于2015年11月26日作出的穗更新复[2015]3号《广州市城市更新局关于白云区陈田村“城中村”改造方案的批复》复印件（批复陈田村改造范围总面积62.61公顷等内容）、《陈田经济联合社“城中村”改造拆迁补偿安置方案（2017年3月15日经股东代表会议通过）》复印件、《房屋补偿款项测算明细表（按修改稿标准计算）》复印件等文件。被告白云执法局陈述其未参加涉案强制拆除行为。原审法院认为，关于被诉拆除行为实施者及责任承担的问题。根据《关于全面推进区街（镇）城市管理综合执法工作方案》第三点综合执法模式第（二）项的规定可知，街执法队接受区城管分局和街道办事处双重领导，业务工作接受区城管分局的领导和监督，人事、财务由街道办事处管理，日常工作由街道办事处指挥、调度和考核，行政执法责任由街道办事处承担。本案中，被告黄石街道办组织广州市白云区城市管理和综合执法局黄石街执法队对涉案房屋进行强制拆除，由此产生的法律后果应由被告黄石街道办承担。关于被诉拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”在本案中，两原告陈述其于2000年拆除了涉案地址上的石棉瓦房，建成了涉案房屋。被告黄石街道办的城市管理科于2020年1月17日作出涉案《清拆通知》，认为涉案房屋属于历史存量违法建设，并通知包括原告在内等人员，其将对涉案房屋进行清拆。两原告主张涉案房屋已纳入白云区陈田村“城中村”改造范围，并提交了相关文件资料。被告黄石街道办作为属地街道，对该情形未进行调查处理，也未遵循相关征收补偿规定来处理涉案房屋的清拆和补偿问题，而是在2020年3月5日至2020年4月12日期间，对涉案房屋进行强制拆除，该处理违反比例原则，明显不当，且被告黄石街道办在进行拆除的过程中，必须遵守《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，在未对涉案房屋依照相关法律法规作出强制拆除处理决定，未经法定程序以前，径行对涉案房屋进行拆除，其程序违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告广州市白云区人民政府黄石街道办事处于2020年3月5日至2020年4月12日期间强制拆除原告萧炳祥、越慧东位于广州市白云区***************屋的行为违法。上诉人黄石街道办不服原审判决，向本院提起上诉称，一、涉案房屋是否属于违法建设是本案审理的重要基本事实，我街道办已举证证明该房屋属于违法建设，但原审判决未做查明和认定，给我街道办带来国家赔偿的法律风险。（一）我街道办作出强制拆除行为前对涉案房屋已进行了充分调查，该房屋确属历史存量违法建筑。近三年，不断有村民投诉涉案房屋是违法建设，要求有关部门查处，白云执法局、我街道办执法队、纪检监察和综信科开展了专门调查工作，并到现场进行查看。我街道办向萧炳祥、越慧东发出《询问通知书》，但其置之不理，之后我街道办向陈田经济联合社进行了调查核实工作。经查，萧炳祥在未取得陈田联合社批准的情况下，私自使用宅基地兴建房屋，强行私自拉设并使用村集体的水、电，萧炳祥、越慧东无法出具任何涉案房屋的权属证明材料。根据《广州市违法建设查处条例》第二条、《广州市城市规划条例》（1997年4月1日实施，2015年3月1日废止）第三十条第（二）项以及第六十三条的规定，涉案房屋未取得报建手续，属于违法建设，萧炳祥、越慧东办理出租屋备案手续并不能将该违法建设“洗白”为合法建设。（二）涉案房屋属于违法建设，原审判决却未予查明和认定，属于事实认定不清。我街道办已经举证证明萧炳祥、越慧东非法霸占土地兴建房屋的事实，其亦无法出具任何土地使用权属证明材料，根据法律法规的规定，涉案房屋属于违法建设，原审判决在能查明上述事实的情况下未进行查明和认定，认定事实不清。二、涉案房屋属于陈田村“城中村”改造范围，陈田村“城中村”改造属于以村（经济联社）为改造主体，采取“自主改造，协议出让”方式实施的自主改造，该改造并不涉及政府征收，也不适用征收补偿规定，原审判决混淆了政府拆违和陈田村自主改造两项不同性质的行为。广州市白云区政府2015年公布了《白云区陈田村“城中村”改造方案的批复》（穗更新复[2015]3号），明确陈田村自主改造方案事宜。2017年，经陈田村联合社召开村民股东代表大会，通过了《陈田村经济联合社“城中村”改造拆迁补偿安置方案》。此后陈田村联合社就开始了“城中村”自主改造。我街道办作为属地街道，当然了解陈田村改造事宜，对改造范围亦予以调查和认可，但涉案房屋属于“城中村”自主改造范围和本案没有任何关系。我街道办查处该房屋，是根据市委市政府、区委区政府的部署和相关法律法规规定作出的，是为了配合、落实辖区内历史存量违法建设拆除工作。经调查，涉案房屋确属历史存量违法建设，按照市政府和白云区政府下达的拆除违法建设的任务，涉案房屋应尽快拆除。涉案房屋的拆除与其是否属于改造范围无关。我街道办的拆除行为是履行职责的表现，若该行为被认定为违法会造成社会负面影响，引发违建者大规模提起诉讼，形成不稳定因素，严重影响白云区乃至广州市拆违工作的推进，严重影响广州市环境面貌的提升。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销广州铁路运输法院作出的（2020）粤7101行初1965号《行政判决书》，依法发回重审或改判。被上诉人萧炳祥、越慧东辩称，一、涉案房屋为我方合法财产，并非违法建设。该房屋已被纳入陈田村“城中村”改造范围，黄石街道办却未遵循相关征收补偿规定来处理清拆和补偿问题，而是进行了强制拆除，违反比例原则，明显不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。二、黄石街道办的强制拆除行为除明显不当之外，还存在主要事实认定不清、证据不足、超越职权、适用法律法规错误等情况，应当确认违法。（一）黄石街道办无强制拆除涉案房屋的法定职权，其强制拆除行为属于超越职权。黄石街道办所称我方在未取得陈田联合社批准的情况下私自使用宅基地兴建房屋，强行私自拉设并使用村集体的水电，与事实不符且并无证据证明。这也表明其对涉案房屋的处理系基于对违法占地的违法建设进行处理，而我方一审答辩已充分说明其没有实施涉案强制拆除房屋行为的职权依据。（二）黄石街道办强制拆除涉案房屋的行为主要事实认定错误，证据不足。经查询，陈田联合社于2001年8月30日成立，而我方房屋2000年重建后再无改建、加建，所以我方建房不需要也不可能获得当时没有成立的联合社的批准。事实上，我方重建房屋时已经过陈田村许可并向村治保会缴纳1080元，由陈田村安排水电并收取卫生费。除此之外，陈田村协助我方办理了《房屋租赁证》《房屋租赁治安许可证》，我方也一直将涉案房屋用于出租，并一直缴纳税费。政府、村委会和陈田联合社一直对我方出租事项予以认可、收费和管理，故我方的信赖利益应得到合法保护。因此，黄石街道办强制拆除涉案房屋的行为事实认定错误，证据不足。（三）黄石街道办的拆除行为严重违反法定程序。行政机关作出行政行为的基本程序通常有立案、调查、询问、作出决定并送达等等，本案还应当有听证程序，而黄石街道办均无履行上述基本程序，其所称对涉案房屋已进行充分调查与事实严重不符。三、原广州市城市更新局批复陈田村“城中村”改造方案已将涉案房屋纳入改造范围内，属于应合法补偿的房屋。黄石街道办所称自主改造不涉及政府征收，也不适用征收补偿的规定，没有事实和法律依据。根据《陈田经济联合社“城中村”改造拆迁补偿安置方案》第一条载明的陈田村“城中村”改造应遵循政府主导、村为主体的原则可知，政府在城中村改造中起主导作用。在未就拆迁补偿达成一致协议时，黄石街道办应遵循先补偿后拆迁的规定。黄石街道办在未遵循基本执法程序的前提下，直接强制拆除涉案房屋，属于暴力执法，应追究其执法过错责任。综上。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求法院驳回上诉，维持原判。经审查，原审查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，被诉强制拆除行为的实施主体及责任承担者应为黄石街道办，原审法院对此论述正确，本院予以认同。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条第一款规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。……”第三十六条：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告……”本案中，黄石街道办认为萧炳祥、越慧东在广州市白云区************建设的一栋六层框架结构建筑物属于历史存量违法建设，遂于2020年3月5日进行强制拆除。但在实施强制拆除行为前，黄石街道办既未按照上述规定对萧炳祥、越慧东作出行政决定并听取其陈述、申辩，以确保对上述建筑物是否属于违法建设作出准确认定；亦未作出强制执行决定并进行公告和催告，仅于2020年1月17日向萧炳祥、越慧东及有关租户作出《清拆通知》后，就迳行实施强制拆除行为，程序明显违法。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区人民政府黄石街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十一月三十日法官助理  刘 静书 记 员  张 凡