西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1101号 上诉人（原审原告）康淑侠，女，1958年4月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市灞桥区。 委托代理人李吉利，男，1963年1月1日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市灞桥区新市，由上诉人所在单位西安市浐灞生态区富民畜牧养厂推荐。 被上诉人（原审被告）西安市公安局浐灞生态区分局广运潭派出所，住所地西安市浐灞生态区。 负责人张水利，所长。 委托代理人盖力凡，该所民警。 委托代理人单鹏，该所民警。 上诉人康淑侠因诉被上诉人西安市公安局浐灞生态区分局广运潭派出所（以下简称广运潭派出所）治安行政处罚一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告康淑侠因西安市灞桥区（浐灞）富民畜牧养殖厂通电通水通路问题上访，2019年6月28日到北京中南海附近活动，被北京市公安局西城分局府右街派出所发现送往久敬庄接济中心。西安市公安局驻京工作人员向原告进行询问，并向其告知了权利义务。2019年7月14日，原告被西安市浐灞生态区管委会工作人员接回带至被告处，2019年7月15日，被告受案。同日，被告广运潭派出所对原告进行传唤，依法向原告告知了权利义务，并分别向原告康淑侠及西安市灞桥区XX街道办事处XX城项目工作人员刘某某进行了询问。后被告向原告告知了拟处罚内容及提出陈述、申辩的权利，原告拒绝在该行政处罚告知笔录上签字。被告广运潭派出所于2019年7月16日作出《行政处罚决定书》（浐公（广）行罚决字〔2019〕837号，以下简称837号处罚决定），认为原告康淑侠于2019年6月28日到北京中南海附近进行信访，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对其给予警告的行政处罚。被告于同日将该处罚决定书送达原告康淑侠。 原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”据此，被告广运潭派出所作为原告居住地公安机关具有对违反治安管理的行为进行处罚的法定职责，对原告违反治安管理的行为具有管辖权。 《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”本案中，中南海地区不是信访接待场所，原告康淑侠到中南海附近地区进行信访活动，违反《信访条例》的上述规定。《信访条例》第四十七条规定：“……违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，被告对原告在非信访区域非正常信访的事实进行了审查、认定，提供有北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书、西安市XX组对原告在京非正常上访的情况说明、西安市公安局驻京信访工作组公安干警对原告所作的询问笔录、接出非访人员出门单等证据。以上证据足以证明原告于2019年6月28日在北京中南海附近非访区域上访的事实，其行为已违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定。被告广运潭派出所根据移交材料中记录的案件事实和证据，依据《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，对原告违法行为进行调查并作出837号处罚决定，决定对其予以警告的行政处罚并无不当。 关于被告广运潭派出所执法程序方面。在对原告进行行政处罚的过程中，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，依法履行了受案、询问、调查取证、权利告知、处罚告知、作出处罚、送达、执行等行政程序，办案程序合法。 综上，原告的诉讼请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告康淑侠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告康淑侠负担。 上诉人康淑侠上诉称，一、一审判决认定事实和适用法律错误。上诉人没有扰乱、冲击政府秩序的违法行为，6月28日去中南海附近被民警盘问讯问后，民警让其就地等待，后被交给接访人员，上诉人没有任何违法行为和事实。《治安管理处罚法》第三十三条第二款规定的是扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或其他公共场所秩序的，而中南海不是以上区域。而且处罚决定定性上诉人到北京中南海附近活动，是什么活动太广泛。上诉人不是一进北京就直奔中南海，而是到有关部门正常信访以后经过中南海。二、北京西城区公安分局府右街派出所已对上诉人进行了训诫，被上诉人再次处罚违反“一事不再罚”的规定。三、被诉处罚决定认定的到案经过有重大错误。2019年7月14日，上诉人自己去被上诉人处取报警回执时，接受被上诉人传唤，不是被浐灞工作人员带至被上诉人处。四、《公安机关办理行政案件程序规定》既不是法律，也不是行政法规，而是公安部的部级规章，不应作为治安管理处罚管辖权的依据。请求:1.依法撤销一审判决和837号处罚决定，并依法改判或发回重审；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人广运潭派出所答辩称，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集，且北京市府右街派出所民警对上诉人劝离时遭到拒绝，其认为康淑侠在中南海附近上访的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，对康淑侠处以警告的行政处罚并当场执行。关于管辖问题，上诉人系其辖区居民，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。上诉人非法上访一案是由北京市府右街派出所向其移交，并附有情况说明、随案物品移交单、训诫书等材料证明。其作出的行政处罚决定完全合法，上诉人请求撤销处罚决定的理由不能成立。 经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。另查明，。 本院认为，根据一审裁判以及上诉人的上诉理由，本案二审阶段的焦点问题是：1.被上诉人是否具有管辖权；2.837号处罚决定是否具有事实依据；3.是否违反一事不再罚原则。 一、关于管辖权的问题 对于公安行政案件的地域管辖,《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”据此，公安部通过《公安机关办理行政案件程序规定》（2018修正）对行政案件的管辖作出明确规定，符合上位法的规定，该规定能够作为确定治安案件管辖的法律依据。其中第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”据此，被上诉人作为上诉人居住地公安机关，具有实施本案行政处罚的管辖权。 二、关于被诉处罚决定是否具有事实依据的问题 被诉处罚决定认定上诉人到北京中南海附近活动。西安市公安局驻京信访工作组工作人员于2019年6月28日在北京市马家楼接济服务中心对上诉人康淑侠所作询问笔录中，当被问及为何要到中南海周边去，上诉人回答称去找党中央给其解决其上访的问题。因此，被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分。上诉人主张其只是经过中南海的理由不能成立，本院不予采纳。 三、关于是否违反一事不再罚的问题 根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条的规定，治安管理处罚的种类只有警告、罚款、行政拘留及吊销公安机关发放的许可证，并无训诫，因此，训诫行为不是行政处罚措施，而是现场劝诫措施。具体到本案，北京市公安局西城分局府右街派出所对上诉人康淑侠作出的《训诫书》中明确载明：“对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”府右街派出所只是现场对康淑侠进行劝诫，并告知其不听劝阻的法律后果，因此，府右街派出所只是进行现场劝诫，没有对其行政处罚。被上诉人对上诉人给予警告的治安管理处罚，不违反一事不再罚原则。 关于上诉人主张被诉处罚决定认定的到案经过有重大错误的问题，因到案经过的认定不影响处罚决定依据的基础事实，且上诉人和被上诉人均无证据予以证明，故对该争议不予评价。 综上，被诉837号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人康淑侠负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 爽 审 判 员  左 昆 审 判 员  程淑芹 二〇二〇年十月二十六日 法官助理  王一婷 书 记 员  张 婧 1