内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2020）内04行终165号上诉人（原审被告）巴林左旗林业和草原局。住所地：内蒙古自治区巴林左旗林东镇新城区。法定代表人布仁陶格套，局长。委托代理人吴建彬。委托代理人徐永忠，内蒙古百宽律师事务所律师。被上诉人（原审原告）尹呈祥，男，1957年3月11日出生，汉族，农民，现住内蒙古自治区。委托代理人李国柱，内蒙古木叶山律师事务所律师。上诉人巴林左旗林业和草原局因与被上诉人尹呈祥行政处罚一案，不服内蒙古自治区巴林左旗人民法院（2020）内0422行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭审理了本案。上诉人巴林左旗林业和草原局的委托代理人吴建彬、徐永忠，被上诉人尹呈祥及其委托代理人李国柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，1986年，国家鼓励农民承包村集体的荒山、荒地，原少布勿拉村委会号召党员干部带头承包荒山、荒地，并约定可以在其承包的荒山内整地造林，林间地可以种粮种草，允许林草间作和林粮间作。由于原告时任村委会会计，便同其他村委会干部及部分党员分别承包了本村前阴坡九队后山的荒山、荒地，原告等人按照与村委会的合同约定在其承包的荒山、荒坡内整地造林，林间地种粮种草。原告承包了村委会近15亩左右荒地，开垦后栽植了落叶松树，成活率在80%以上，并在树趟之间种植农作物及储青等，2018年原告在涉案土地上种植玉米储青，其种植面积为14.81亩，2018年12月被告根据群众举报，以原告擅自开垦林地为由立案，2019年11月29日被告以原告违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条的规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款的规定对原告作出了左林罚决字（2018）第134号行政处罚决定，决定给予原告：1.责令停止违法行为；2.限于2020年5月1日前恢复林地原状；3.给予每平方米10元罚款：14.81亩x667㎡/亩x10元/㎡=98782.7元的行政处罚。原告对该处罚决定不服，于2020年5月27日向本院提起行政诉讼，要求撤销左林罚决字（2018）第134号行政处罚决定。另查明，2018年12月11日被告委托巴林左旗林业调查规划设计队对涉案土地的地类及面积予以鉴定，2019年1月31日巴林左旗林业调查规划设计队作出了左林调字（2019）第40-1号《关于哈拉哈达镇三胜村少布勿拉自然村尹呈祥种植农作物地块地类、面积、林种、树种鉴定意见》，但没有鉴定人资质证明。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。人民法院对被诉行政行为合法性审查原则，是指人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查，不受原告诉讼请求和理由的限制；对被告作出的行政行为审查的主要内容包括：主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当六个方面。无论原告是否对前述六个方面提出异议，人民法院都必须逐一进行合法性审查。1.左林罚决字（2018）第134号行政处罚决定认定原告违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。禁止在幼林地和特殊用途林内砍柴、放牧。”本案，原告按照与村委会承包的约定，在其承包的荒地内整地造林，并进行林草间作和林粮间作。原告承包的是荒地，在开垦后种植树木并进行林粮间作，而不是毁林开垦，被告认定原告擅自开垦林地，违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条，并以《中华人民共和国森林法实施条例》对原告予以处罚属于认定事实不清，适用法律错误。2.被告依据左林调字（2019）第40-1号《关于哈拉哈达镇三胜村少布勿拉自然村尹呈祥种植农作物地块地类、面积、林种、树种鉴定意见》对原告进行处罚，但被告未提交作出该鉴定意见鉴定人的资质证明，该鉴定意见不具有合法性，因此，被告依据该鉴定意见对原告进行处罚，属于认定事实不清。3.从原告提交的证据及出庭证人的证言能够认定，涉案土地是原告从原少布勿拉村委会承包的，且村委会允许原告开垦涉案荒地，用于植树，并允许林草间作、林粮间作，原告是按照与村委会承包的约定实施了该行为，原告的该行为是履行与村委会合同约定的义务，被告只对原告进行处罚，遗漏被处罚当事人，属于处罚主体不适格，应当认定该处罚决定事实不清。综上，原告的诉讼请求理由充分，予以支持。被告的答辩理由不充分、证据不足，不予支持。原审法院判决：撤销被告巴林左旗林业和草原局于2019年11月29日对原告尹呈祥作出的左林罚决字（2018）第134号行政处罚决定。判决作出后，巴林左旗林业和草原局不服，向本院提起上诉，请求撤销内蒙古自治区巴林左旗人民法院作出的（2020）内0422行初41号行政判决，驳回被上诉人尹呈祥的诉讼请求。事实与理由：一、原审判决认定事实错误。上诉人根据群众举报，对被上诉人在林地内开垦种地违法行为依法进行了立案、调查询问、录像拍照、权利义务告知并送达、处罚先行告知并送达、处罚听证权利告知并送达、接受并审核异议申辩、审批下达《林业行政处罚决定书》的法定程序，程序合法。并依法查明被上诉人于2017年和2018年在少布勿拉村前梁林地内耕种青储，经林业规划设计队工程师鉴定被上诉人耕种面积为14.81亩。上述事实说明被上诉人的行为违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条的规定。上诉人根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款的规定对上诉人进行了处罚。一审法院认定上诉人的处罚“认定事实不清、适用法律错误”与以上客观事实不符，存在严重错误。二、原判决认定事实依据不足，适用法律、法规错误。1.被上诉人与村委会之间不存在书面承包合同，没有允许被上诉人“进行林草间作和林良间作”的相关规定，一审认定“原告按照与村委会承包的约定，在其承包的荒地内整地造林，并进行林草间作和林粮间作，原告承包的是荒地，在开垦后种植树木并进行林粮间作，而不是毁林开垦”明显认定事实依据不足。2.涉案土地系林地这一事实客观存在，被上诉人自己承认是林地，其在林地内予以开垦种植已经违法，一审法院停留在承包林地之初是“荒地”而否认涉案土地系林地明显认定事实错误，左林调字［2019］40-1号鉴定意见合法有效。3.被上诉人在林地内开垦耕种是客观存在的事实，上诉人对被上诉人进行处罚主体正确，一审法院依据互相矛盾的不具有合法性、真实性、关联性的证人证言错误认定“原告的该行为是履行与村委会合同约定的义务，被告只对原告进行处罚，遗漏被处罚当事人，属于处罚主体不适格，应当认定该处罚决定事实不清”，一审法院认定事实错误、适用法律错误。被上诉人尹呈祥答辩称，一、一审法院认定事实正确。1.上诉人与村委会签订过“五荒”治理合同，要求植树造林，且约定可以林间耕作。该合同因客观原因灭失，但村委会认可，并出具了证明且有证人证言证实，被上诉人一直在履行该合同。上诉人及本村全体承包户基于对合同的信任一直在耕种，至案发时，没有任何相关单位包括上诉人出面制止过。被上诉人按照与村委会签订承包合同时的约定，在承包的荒地内整地造林，并进行了林草间作，不是毁林开垦。2.本案鉴定意见不具有合法性，上诉人一审时未提交作出该鉴定意见的鉴定人的资质证明，据此作出的行政处罚属于认定事实不清。3.本案发包人是村委会，且村委会允许被上诉人开荒植树、允许林粮间作，被上诉人是在履行合同。二、一审判决适用法律正确。三、上诉人作出的处罚决定违反法定程序。1.上诉人是在2019年11月29日给被上诉人送达《林业行政处罚决定书》时同时让被上诉人在《林业行政处罚先行告知书》《林业行政处罚听证权利告知书》上签字的，只是把签字时间提前到2019年11月25日。上诉人在行政处罚过程中没有听取被上诉人的陈述、申辩。2.从上诉人的《林业行政处罚意见书》中可以看出，上诉人办案单位提出处理意见、法制部门审核、领导审批签字时间和集体讨论时间都是2019年11月12日和11月14日，也就是上诉人在还没有对被上诉人处罚告知的情况下就进行了审批。3.本案罚款数额为98782.70元，属于较重的行政处罚，应当由行政机关的负责人集体讨论决定，而上诉人提交的证据中没有集体讨论记录。4.上诉人对耕种亩数的鉴定意见没有给被上诉人送达。5.上诉人对被上诉人的处罚显失公正。被上诉人承包荒山在先，将此地划为林地在后，且上诉人或任何部门都没有告知被上诉人不允许在林地耕种农作物。被上诉人所在的村有几十户承包林地，都在地里耕种农作物，只处罚了被上诉人等几人，且上诉人对被上诉人所在村的另外几人进行的处罚已经被巴林左旗人民政府撤销。综上，上诉人作出的处罚决定认定事实不清、主要证据不足，违反法定程序。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本案中，上诉人作出的左林罚决字（2018）第134号行政处罚决定认定被上诉人违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。禁止在幼林地和特殊用途林内砍柴、放牧。”但上诉人并未提交有效证据证明被上诉人存在毁林开垦行为，因此上诉人对被上诉人作出的处罚决定认定事实不清，适用法律错误。另外，被上诉人依据左林调字（2019）第40-1号《关于哈拉哈达镇三胜村少布勿拉自然村尹呈祥种植农作物地块地类、面积、林种、树种鉴定意见》对被上诉人进行处罚，但上诉人未提交作出该鉴定意见鉴定人的资质证明，且该鉴定意见未向被上诉人送达，上诉人作出的处罚决定程序违法。综上，上诉人作出的处罚决定认定事实不清、程序违法，应予以撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人巴林左旗林业和草原局负担。本判决为终审判决。审判长 海 梅审判员 姜 静审判员 姚美竹 二〇二〇年十一月九日书记员 苏 赫