浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1560号上诉人（原审原告）金兴荣，男，1967年12月17日出生，汉族，住浙江省义乌市。上诉人（原审原告）金洪弟，男，1950年5月5日出生，汉族，住浙江省义乌市。上诉人（原审原告）金正荣，男，1940年12月20日出生，汉族，住浙江省义乌市。三上诉人的共同委托代理人燕晓静、周涛，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街**。法定代表人邢志宏，市长。委托代理人吕洪武。委托代理人王旭晖，浙江一剑律师事务所律师。金兴荣、金洪弟、金正荣因诉金华市人民政府（以下简称金华市政府）土地行政管理行政复议一案，不服金华市中级人民法院（2020）浙07行初238号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年8月28日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年11月4日通过浙江移动微法院进行了在线视频调查询问。上诉人金兴荣、金洪弟、金正荣的委托代理人燕晓静，被上诉人金华市政府的委托代理人吕洪武、王旭辉参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，金兴荣、金洪弟、金正荣均系义乌市××镇××村集体经济组织成员，在该村均各拥有集体土地使用权性质的房屋。2018年11月14日，浙江省人民政府作出浙土整字（330782）［2018］0002号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，批准义乌市××镇××村农村土地综合治理项目征收集体土地3.0707公顷。金兴荣等三人所有的案涉房屋位于上述土地征收范围内。2018年12月13日，义乌市人民政府（以下简称义乌市政府）发布义征告字［2018］第130号《义乌市人民政府征地方案公告》，并于同日在义乌市××镇××村公开栏张贴了该公告。2018年12月28日，原义乌市国土资源局发布义国土征告知［2018］第130号《征地补偿、安置方案公告（批前）》，并于同日在义乌市××镇××村公开栏张贴了该公告。2019年1月18日，义乌市政府同意上述《征地补偿、安置方案公告》。2019年3月12日，义乌市自然资源和规划局发布义国土征告字［2018］第130号《征地补偿、安置方案公告（批后）》，并于同日在义乌市××镇××村公开栏张贴了该公告；该公告第六条明确载明：对征地补偿、安置方案有争议的，可以在公告期限届满之日起60日内向上一级人民政府申请行政复议或届满之日起六个月内向人民法院提起诉讼；该公告未载明公告届满期限。此后，金兴荣等三人以“申请人在浙江省金华市义乌市××镇××村××地，因义乌市××镇××村农村土地综合整治项目需要，申请人的房屋及宅基地被纳入征收范围。”为由，向义乌市自然资源和规划局申请政府信息公开，请求公开上述项目的征地补偿安置方案及公告。义乌市自然资源和规划局接收该申请后，于2020年1月22日向金兴荣等三人依法作出政府信息公开答复，并将义国土征告字［2013］第40号、浙土整调字（330782）［2018］0003号、义国土征告知［2018］第130号（批前）和（批后）相关内容均予以提供给金兴荣等三人。金兴荣等三人以义国土征告知［2018］第130号《征地补偿、安置方案（批后）》未依法进行公告，其三人于2020年1月25日才知晓该公告内容为由，向金华市政府邮寄申请行政复议。2020年2月20日，金华市政府收到金兴荣等三人提出的行政复议申请，请求依法撤销义乌市政府于2019年1月18日批准的在义国土征告知［2018］第130号《征地补偿、安置方案公告（批后）》文件中公告的征地补偿、安置方案。金华市政府受理后于同年2月21日向金兴荣等三人及义乌市政府分别寄送了受理通知书、答复通知书和申请材料副本。金华市政府在收到义乌市政府的答复材料后，于2020年4月2日作出的金政复［2020］13号行政复议决定，以金兴荣等三人的行政复议申请超过法定复议申请期限为由，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项之规定，决定驳回金兴荣等三人的行政复议申请。该行政复议决定于2020年4月14日向金兴荣等三人和义乌市政府分别邮寄送达。金兴荣等三人不服，诉至法院。另查明：2018年9月7日，原义乌市国土资源局作出义土听告字［2018］171号《听证告知书》，向义乌市××镇××村告知对征地补偿标准和安置方案有要求听证的权利，并于同日向义乌市××镇××村民委员会送达。2018年9月8日，义乌市××镇××村民委员会召开村民代表会议，同意原义乌市国土资源局拟定的征收补偿标准和安置方式，同意放弃听证。2018年11月9日，义乌市××镇××村民委员会向原义乌市国土资源局出具《放弃听证说明》。同日，义乌市统一征地办公室与义乌市××镇××村民委员会签订义征字［2018］171号征地补偿协议。原审法院认为，本案的核心争点是金兴荣等三人提出本案行政复议申请是否已经超过法定行政复议申请期限。根据国务院法制办国法[2014]40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条的规定，行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据。征收土地公告没有确定期限的，可以认定自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。本案中，根据在卷的公告情况表和公告照片等证据，能够证实义乌市自然资源和规划局发布的案涉义国土征告字[2018]第130号《征地补偿、安置方案公告（批后）》已于2019年3月12日在金兴荣等三人所在村公开栏进行了张贴的事实，该公告虽未载明公告届满期限，但对于向上一级人民政府申请行政复议的权利和申请期限明确作出了告知。故，本案认定金兴荣等三人知道义国土征告字[2018]第130号《征地补偿、安置方案公告（批后）》内容的起算时间应从该公告的张贴之日起满10个工作日计算，即金兴荣等三人应当于2019年3月27日起知道该公告内容。本案中，金兴荣等三人也未能提供证据证明证明其存在不可抗力或者其他法定正当理由耽误法定申请期限至事由。故，金兴荣等三人以其通过政府信息公开方式于2020年1月25日才知晓该公告内容为由，主张本案行政复议申请未超过法定申请期限，缺乏充分的事实和法律依据，该院不予支持。金华市政府作出金政复[2020]13号行政复议决定的事实清楚，证据充分，适用法律正确、行政复议程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金兴荣、金洪弟、金正荣的诉讼请求。案件受理费50元，由金兴荣、金洪弟、金正荣共同负担。金兴荣、金洪弟、金正荣上诉称：一、案涉义国土征告字[2018]第130号《征地补偿、安置方案公告(批后)》没有依法进行公告，上诉人提起行政复议未超过法定期限。1.因当地传统风俗习惯，案涉村落的祠堂为当地进行议事和文件公告的地点，并且该村村民委员会在祠堂处也设置了村委会办公室，即祠堂位置是广为村民知晓的进行文件张贴的公共地点。上诉人在一审中提交了相应照片对此进行确认。从上诉人提供的照片也能够看出祠堂墙上张贴过很多文件公告，进一步说明该地点是本村的公共场所，是能够为村民知晓的地点。但是案涉义国土征告字[2018]第130号《征地补偿、安置方案公告(批后)》并未在该处张贴。故包括上诉人在内的所有村民无法知晓该公告已经进行了张贴、公示。2.被上诉人在行政复议期间未仔细审查义乌市政府提供的复议证据材料，其提供的证据材料并不能证明已经依法进行了公告。首先，公告的照片无法看出张贴的时间。其次，照片中仅能看张贴位置是在“党务公开栏”，但是并没有任何证据显示该处位置属于湾头下村村民委员会的公告栏。再次，结合第一点的论述，属于能够为全体村民全部知晓的一个地点是本村的祠堂。经了解，公告照片显示的位置仅是一处私人住宅的位置，并非为被征收区域广为人知的地点。事实上，上诉人也确实并未见过该份公告，另外由于公告照片没有显示张贴时间，公告期限也没有限制，结合上诉人了解到的事实，我们认为该份公告可能是张贴后马上就撕掉了或者是在上诉人提起行政复议之后才进行的张贴。被上诉人在审查行政复议材料时，显然没有对此进行查明。而一审法院在被上诉人提供的证据并不完整的情况下作出本案判决，显然属于事实不清、证据不足。二、一审法院判决适用法律错误。一审法院认为，根据国务院法制办国法[2014]40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条的规定，上诉人知道义国土征告字[2018]第130号《征地补偿、安置方案公告(批后)》的起算时间应从该公告张贴之日起满10个工作日计算，超过了申请行政复议的法定期限。上诉人认为，一审法院适用法律错误。上述意见的规定并不适用于本案。1.国法[2014]40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》是国务院法制办针对“征收土地决定”的行政复议申请期限作出的规定，并不是针对补偿安置方案作出的规定，且该意见也没有规定可以适用于补偿安置方案的复议期限问题。2.上述规定的第二条内容，指的是行政机关提供相应依法发布“征收土地公告”的证据。但是本案中，义国土征告字[2018]第130号《征地补偿、安置方案公告(批后)》并非征收土地公告，故对其复议期限的认定不应适用该第二条内容的规定。3.结合上述分析，本案中并没有符合法律规定的证据能够证明义国土征告字[2018]第130号《征地补偿、安置方案公告(批后)》已经依法进行张贴并进行了公示。被上诉人提供的照片等证据存在诸多违法之处，均不能佐证已经依法张贴公告的事实。综上，由于义国土征告字[2018]第130号《征地补偿、安置方案公告(批后)》没有依法进行公告，导致上诉人并不知晓该补偿安置方案的存在。直到2020年1月25日通过信息公开申请才知晓义乌市自然资源和规划局作出了义国土征告字[2018]第130号《征地补偿、安置方案公告(批后)》。故上诉人在知道该文件后及时提起行政复议申请，未超过法定复议期限，符合行政复议受理条件，被上诉人应当依法受理并进行实体审查。请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。金华市政府答辩称：一、答辩人依法审查并受理上诉人的行政复议申请，在法定期限内作出复议决定，程序合法。2020年2月20日答辩人收到上诉人提出的行政复议申请，请求依法撤销义乌市政府于2019年1月18日批准义国土征告字[2018]第130号《征地补偿、安置方案公告(批后)》文件中公告的征地补偿安置方案，答辩人依法受理后于2020年2月21日向上诉人及义乌市政府分别寄出了受理通知书、答辩通知书和申请材料副本。3月5日收到义乌市政府的答复材料。2020年4月14日答辩人将作出的行政复议决定向双方当事人邮寄送达。答辩人依法履行了对复议申请的受理审查职责，并在法定期限内作出行政复议决定程序合法。二、答辩人认定事实清楚，适用法律正确，做出驳回上诉人的行政复议申请的复议决定并无不当。答辩人认为根据国务院法制办公室国法[2014]40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条的规定，行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据。征收土地公告没有确定期限的，可以认定自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。义乌市自然资源和规划局发布的批后公告已于2019年3月12日在上诉人所在村的公告栏进行张贴公告，有公告情况记录表和公告照片为证，批后公告载明了向上一级人民政府申请行政复议的权利及申请期限，但未载明公告届满期限，根据国务院法制办公室国法[2014]40号意见的规定，认定上诉人知道批后公告主要内容的起算时间应从张贴之日起满十个工作日起计算，即上诉人应当于2019年3月27日起知道批后公告的主要内容。上诉人针对批后公告中的征地补偿安置方案于2020年2月18日才提起行政复议申请，显然已超过法定的60日的复议申请期限，因此上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第四项规定的受理条件，答辩人作出了驳回上诉人行政复议申请的复议决定并无不当。三、上诉人也未能提供证据证明其存在不可抗力或者其他法定正当理由耽误法定申请期限的事由，故上诉人以通过政府信息公开方式于2020年1月25日才知晓该公告内容为由，主张本案行政复议申请未超法定申请期限，缺乏事实和法律依据，被诉行政复议决定事实清楚、证据充分、适用法律正确，行政复议程序合法，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，金华市政府作出的金政复［2020］13号复议决定以金兴荣等三人超过行政复议申请期限为由，驳回其复议申请，故本案审理的重点系金兴荣等三人提起的行政复议申请是否超过法定的复议申请期限。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三项规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，义乌市政府作出［2019］义政发7号批准案涉《征地补偿、安置方案公告》批复后，2019年3月12日，义乌市自然资源和规划局发布义国土征告字［2018］第130号《征地补偿、安置方案公告（批后）》,该公告明确告知了征地补偿安置方案的批准机关、批准文号、批准时间、具体内容等。根据金华市政府向一审法院提交的义国土征告字［2018］第130号《征地补偿、安置方案公告（批后）》、公告情况记录表、公告张贴现场照片等证据，可以证明义乌市自然资源和规划局已于2019年3月12日在义乌市××镇××村公开栏张贴了该征地补偿、安置方案公告。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（四）项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算行政复议申请期限。案涉公告虽未载明公告届满期限，但参照当时有效的国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法［2014］40号）第二条“征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。”之规定，可以认定金兴荣等三人自义国土征告字［2018］第130号《征地补偿、安置方案公告（批后）》张贴之日起满10个工作日即2019年3月27日起知道义乌市政府的批准行为。鉴于案涉公告中已经明确告知复议申请期限，且金兴荣等三人也未能提供证据证明其存在不可抗力或者其他法定正当理由耽误法定申请期限的事由，故金兴荣等三人于2020年2月20日向金华市政府申请行政复议，已超过法定的行政复议申请期限。金政复［2020］13号复议决定据此驳回金兴荣等三人的复议申请，并无不当。复议程序方面，金华市政府在收到金兴荣等三人的复议申请后，履行了受理、通知答复、审查、作出复议决定并送达当事人等程序，符合行政复议法及其实施条例的规定。金兴荣等三人主张义国土征告字［2018］第130号《征地补偿、安置方案公告（批后）》未依法进行公告，其于2020年1月25日通过政府信息公开方式才得知被诉行政行为的上诉理由，缺乏事实依据。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。金兴荣等三人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费人民币50元，由上诉人金兴荣、金洪弟、金正荣负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年十一月十三日书记员  陈亦恒