浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申448号再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄维，女，1965年9月10日出生，汉族，住宁波市海曙区。委托代理人赵宁、陈惠恩，浙江甬港律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁波市自然资源和规划局（原宁波市规划局），住所地宁波市江澄北路**。法定代表人孙义为，局长。委托代理人龚海峰，浙江共业律师事务所律师。再审申请人黄维因诉宁波市自然资源和规划局规划核实行政确认一案，不服宁波市中级人民法院于2018年4月23日作出（2018）浙02行终124号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。再审申请人黄维申请再审称：一、申请人与本案有着无可争议的利害关系。二审判决书判决主文写道：“所谓‘利害关系’不能理解为所有直接或者间接接受行政行为影响的公民、法人、或者其他组织。应限于法律上的利害关系。当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益。二审法院对利害关系的论述没有任何法律依据，申请人认为关于行政诉讼中的利害关系的问题，早有定论。依据最高人民法院臧金凤与安徽省宿州市砀山县人民政府、臧作兰再审行政裁定书(2016)最高法行申2560号对该问题进行了论述，裁定指出：“所谓‘利害关系’，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利：该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。”申请人存在优先承租权，也很显然属于主观权利，更是受到了《浙江省建设工程规划核实确认书》[(2011)浙规核字第0260062号](以下简称2011工程许可)的侵害。所以二审法院以申请人与本案没有利害关系为由驳回了申请人的起诉是错误的，希望贵院予以纠正。二、被申请人未通知申请人参加行政许可程序，违反正当程序原则。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”来看，申请人认为，被申请人作为国家行政机关，作出对利害关系人黄维不利的行政许可，必须给予黄维进行陈述和申辩、提交相应证据的权利，这是程序正义的要求。但是，在2011工程许可的全过程中，申请人黄维从未被通知参与其中。利害关系人都没有参加的行政许可的合法性体现在哪里呢?所以，申请人认为2011工程许可违背法律规定而应予以撤销。三、被申请人作出2011工程许可属于事实认定不清，主要证据不足，违反法定程序，依法应予以撤销。新城区管委会申请被申请人核发2011工程许可时提交的申请材料中，没有土地权属证书。也就是说，新城区管委会在向被申请人提出核实一块无法证明土地使用权属于自己的规划许可。在新城区管委会无法证明土地使用权属于自己的情况之下，被申请人就对该土地上的建设规划进行了核实，属于事实不清。依据《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第五条第二项、第六条第四项规定：“规划许可确定应当予以拆除的建筑物、构筑物和临时建筑及设施均按要求拆除，施工场地(包括临时用地)清理完毕；规划许可确定应当予以拆除的建筑物、构筑物和临时建筑及设施等按要求拆除和施工场地(包括临时用地)清理情况。”由此可见，建设工程竣工规划许可核实的重点包括临时建筑有没有被拆除，2011核实申请表中，已经将申请人承租的房地产作出了已经拆除的报告，被申请人未到实地勘察就大笔一挥同意了这种判断。所以申请人认为，被申请人作出2011工程许可属于事实认定不清，主要证据不足，违反法定程序，依法应予以撤销。四、2011工程许可存在重大变更，新城区管委会未依法向被申请人履行变更手续，被申请人就核准了2011工程许可，属于重大违法。2008工程许可中住宅面积为97823m?，配套面积7562m?；2011工程许可中住宅面积为96328.65m?，配套面积8788.98m?。也就是说建设项目竣工后，住宅面积比施工前的规划减少了1494.35m，配套面积增加了1226.98m?。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十九条：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”之规定，被申请人在申请人没有提交变更手续的情况之下，也没有追究住宅面积减少了1494.35m?是否合法的情况之下，作出了2011工程许可，属于重大违法，应予以撤销。五、申请人信赖利益被侵犯的问题。宁波市鄞州区长丰开发建设管理委员会(以下简称长丰管委会)，通过招商引资后由宁波长丰建设开发有限公司(以下简称长丰公司)于2010年11月8日和申请人签订租赁合同，约定将鄞州区宁南北路金家漕段5号街景房向申请人出租，租期从2010年11月28日至2014年2月27日止，同时约定申请人于合同到期后在同等条件下享有优先续租权。首先，是长丰管委会通过招商引资后，申请人才租赁涉案房地产的，由于租赁合同约定了申请人于租赁合同到期后在同等条件下享有优先续租权，在这种情况时下，申请人投入重金装修开宾馆。众所周知，宾馆的初始投资回笼周期长，在前几年是不盈利的，现在可好，被申请人的2011工程许可直接将申请人的店面核准为地上停车场，申请人对政府的信赖利益受到了极大的侵害。其次，2011年的时候，申请人的宾馆被核准为地上停车场，也就是说当时已经是违章建筑了，值得注意的是，2011年的时候连租赁合同的期限都还没到，申请人相信政府、信赖政府，到头来是这么一个结果。现在一纸规划长丰管委会就要申请人腾房，申请人被扫地出门后投入的几百万元将血本无归，欲哭无泪。综上所述，本案中，被申请人的行政许可行为已经严重触犯法律，并且深深的侵害了申请人的合法权益。请求：1.撤销宁波市镇海区人民法院(2017)浙0211行初69号行政裁定；撤销宁波市中级人民法院(2018)浙02行终124号行政裁定。2.撤销被申请人作出的(2011)浙规核字第0260062号行政许可。被申请人宁波市自然资源和规划局答辩称：一、再审申请人与本案不存在利害关系，不具有诉讼主体资格。行政诉讼中的“利害关系”应当限于法律上的利害关系，又考虑到行政诉讼的公法属性，“利害关系”一般应指公法上的利害关系，即只有公法领域的权益受到行政行为的影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，并形成行政法意义上的权利义务关系，此时才属于适格主体。如果当事人主张的是民法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法意义上保护的权益，才能通过行政诉讼的方式保护该权益。就本案情形而言，在对被诉的规划核实行为合法性进行审查之前，首先应当确定申请人的起诉是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。即适格的行政诉讼原告，应当是被诉行政行为的相对人或利害关系人。很明显，本案申请人并非被诉规划核实行为的相对人，且该规划核实行为是在规划许可的基础上完成的验核和确认行为，申请人承租宁南北路金家漕段5号街景房时，长丰拆迁安置房项目，已获得规划许可，该行为不会对申请人的权利义务产生影响，那么，事后的建设工程规划核实确认行为自然也不会对申请人权利义务产生实际影响。另外，鄞州区人民法院作出(2014)甬鄞民初字第1591号《民事判决书》，判决再审申请人与宁波长丰建设开发有限公司的租赁合同无效，并于判决生效后一个月内腾退，因再审申请人未缴纳上诉诉讼费而撤诉，该判决生效。至此，再审申请人不再享有对租赁物的任何权益，包括再审申请人所述的“优先承租权”。因此，被申请人作出的规划核实行为不存在侵害申请人合法权益的基本条件，申请人与规划核实行为之间不存在利害关系，不是本案的适格主体，依法应驳回再审申请。二、被诉规划核实行为与申请人之间不存在信赖利益。申请人因租期届满而被长丰建设开发有限公司通过诉讼要求腾退，其对租赁物可以长期使用(超过租期后仍可续租)是对租赁合同的错误理解，且在民事诉讼中已确认租赁合同无效，故客观上已不存在再审申请人所述的“优先承租权”，更谈不上“信赖利益”。因此，申请人在再审申请书中所称“信赖利益被侵犯”的问题是不成立的。综上，申请人与被诉规划核实行为之间不存在利害关系，不是本案的适格主体，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项规定，依法应裁定驳回申请人的再审申请。一审法院裁定驳回起诉，二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定，事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求驳回申请人的再审申请。再审期间黄维向本院提交的照片等材料，不属于新证据，本院依法不予接纳。本院认为，本案主要争议焦点为申诉人黄维与被诉的规划核实确认行政行为之间是否具有法律上的利害关系？一、申诉人黄维既不是被诉人规划核实确认行政行为的行政相对人，也不是被诉规划核实确认行政行为针对的建设项目长丰拆迁安置房的安置对象，其与被诉规划确认行政行为没有直接关系。二、根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条的规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）第四十五条第一款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。规划核实行为是指城乡规划主管部门为保证建设工程符合国家有关规定、标准并满足质量和使用要求，对建设工程的有关建设情况是否符合建设工程规划许可证及其附件、附图所确定的内容进行验核和确认的行为。因此，规划核实行为是在规划许可的基础上完成的验核和确认行为。规划许可行为为规划核实行为必经的事先行为。本案中，2010年11月28日，宁波长丰建设开发有限公司与黄维签订《宁南北路金家漕段街景用房租赁合同》，由黄维租赁位于鄞州区××庙街道××路××段××号街××房，用于开设宾馆，建筑面积共计1015.2平方米。租期从2010年11月28日起至2014年2月27日止。合同到期后，双方未再续签租赁合同。原宁波市规划局于2007年12月18日作出（2007）浙规（地）证0260260《建设用地规划许可证》，认为位于××庙街道××村的长丰拆迁安置房项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续；于2008年10月16日作出（2008）浙规（建）证0260093《建设工程规划许可证》，认为长丰拆迁安置项目符合城市规划要求，准予建设。2011年10月20日，原宁波市规划局作出（2011）浙规核字第0260062《浙江省建设工程规划核实确认书》，认为经核实，长丰拆迁安置建设工程已具备竣工规划确认条件。在黄维于2010年11月28日租赁位于鄞州区××庙街道××路××段××号街××房开设宾馆时，位于××庙街道××村的长丰拆迁安置房项目，已于2007年12月18日获得建设用地规划许可，于2008年10月16日获得建设工程规划许可。事先的建设用地规划许可和建设工程规划许可行为在客观上不会对申诉人事后租赁行为的权利义务产生实际影响。建设工程规划核实确认行为的事先行为是建设工程规划许可行为，在建设工程规划许可行为对申诉人的权利义务不产生实际的情况下，建设工程规划核实确认行为也不会对申诉人的权利义务产生实际影响。三、关于申诉理由。申诉人黄维对被诉规划核实确认行政行为的合法性提出异议，但在黄维与被诉规划核实确认行政行为之间不具有利害关系前提下，被诉规划核实确认行政行为的合法性内容就不属于本案审查范围。因宁波长丰建设开发有限公司与黄维签于2010年11月28日订《宁南北路金家漕段街景用房租赁合同》已经被生效民事判决书确认为无效，故黄维的诉称其“信赖利益被侵犯”等申诉理由亦不能成立。综上，申请人黄维的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回黄维的再审申请。审判长  王玉岳审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二〇年十一月十三日书记员  张 莹1·6·