安康铁路运输法院行政裁定书（2020）陕7101行初291号原告马玉中，男，1951年7月23日出生，回族。原告陈龙莲，女，1954年3月6日出生，汉族。原告党忠军，男，1970年3月9日出生，汉族。原告余莉，女，1974年10月15日出生，汉族。被告安康市国土资源执法监察局。住所地：陕西省安康市高新区安康大道28号国土大厦15楼。统一社会信用代码：126109000879008797。法定代表人詹学锋，该局局长。委托代理人刘宝桂，男，该局工作人员。委托代理人翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。原告马玉中、陈龙莲、党忠军、余莉（以下简称“原告马玉中等四人”）因不服被告安康市国土资源执法监察局（以下简称“安康市国土监察局”）其他行政行为，于2020年9月30日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2020年10月10日向被告安康市国土监察局送达了起诉状副本、应诉通知书等其他法律文书。本院依法组成合议庭，于2020 年10月30日公开开庭审理了本案。原告马玉中、陈龙莲、党忠军、余莉，被告安康市国土监察局的委托代理人刘宝桂、翟社民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。                              原告马玉中等四人诉称，原告根据2020年1月1日《农村土地管理法》（以下简称土地法）第六十二条及2008年1月1日《农村宅基地管理办法》（以下简称宅基地法）第九条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的法律规定，于8月10日依法向被告实名举报《村支书党某乙大量违建别墅豪宅的问题》。被告不依法履职认真查处，失职渎职，虚假答复原告。违法事实如下：1986年，村民党某乙在基本农田占地360平米修建二层楼房。2009年，时任村主任的党某乙以权谋私对此房拆旧翻新建成6层高楼，将原来的公共部分田坎等100多平米侵占，建成2000多平米高楼。2000年，时任村组长的党某乙以权谋私低价购买陈家沟三组堰塘违建三层1200平方米红楼别墅，出租给朝阳幼儿园谋取暴利。2014年，党某乙利用公权力软暴力等手段伙同他人强行霸占村民党忠军老祖宅，混入自己地基内违建 2500多平米高楼，让城市居民的其妹党某丙居住霸占。2010年，党某乙再次以权谋私在陈家沟二组伙同他人占用基本农田违建二栋超豪华别墅。2011年，党某乙又利用特权伙同党员村干部王祖兴用公款购买五组村民贾秀英宅基地违建小产权房42套非法谋利。2017年，现任村书记的党某乙伙同党员村干部王祖兴在四组砍山毁林300多平米违建18套小产权房。此违建被村民罗发友多次实名举报，王祖兴向其行贿3900元被拒绝，最后违建顶风建成并正在出租。被告回复称二层楼房为2013年被举报人之父党某甲所建，现由其子女6人继承，集体建设用地使用证号为安室2011地准字第053号。被告的该回复与事实不符：该房屋占地面积大于175.54平方米且占用基本农田，该房屋在翻建前2013年党某甲己去世，不存在登记使用人为党某甲的情况。被告回复中刻意隐瞒被举报人以权谋私低价购买三组堰塘违建红楼别墅的事实，将别墅占地面积缩小到120平米，别墅用于开办农家乐及幼儿园等非法牟利行为，没有办理任何用地手续，属违建别墅。被告回复中刻意隐瞒党某乙以权谋私侵占村民党忠军老祖宅违建5层高楼的事实，其房屋占地面积被缩小到161.07平方米，另外刘长会一个农民不符合申请宅基地的法律条件，属非法用地建房，非法办理的使用证号为安集用2012第2785号集体土地建设使用证应给予撤销。被告回复中将两栋违建别墅，一栋挂在党忠花名下，一户挂在李莉名下，显然是违法用地违建别墅行为，党忠花、李莉不是本村农民，不符合申请宅基地主体资格，不符合权属人的条件。被告回复42套违建小产权房是被举报人之父党某甲的，与事实不符。党某甲是三组村民，在五组购买宅基地建房是违法行为，所涉及的集体建设用地使用证号为安室2011地准字第053号，与第一栋三组违建是同一个土地证，套牌伪造。被告的回复中将2020年9月2日汉滨区纪委认定的王祖兴违建事实说成其子王经余的，王经余不是本村农民，不存在使用人之说。被告以上回复严重违犯国家法律法规：一、《土地管理法》第六十二条第一款：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。二、2003年国土资源部就下发了《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》，国土资发（2003）45号文件第四条明确要求停止别墅类用地的土地供应。三、自2006年3月1日起施行的《陕西省农村村庄规划建设条例》第三十九条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，村民取得新的宅基地建设住宅的，原有宅基地应当在住宅建成后交回集体，禁止违法多占宅基地，禁止在承包土地中擅自建设住宅。四、2006年5月31日，国土资源部发布通知：中国一律停止别墅类房地产项目供地和办理相关用地三续，并对别墅进行全面清理。五、2020年自然资源部、农业农村部联合开展土地违法清理《八不准一保障》。六、2020年自然资源部对耕地非农化零容忍。显然作为应带头模范遵守党纪法规和政府的各项行政命令的村党支部书记党某乙，不但没有起到廉洁自律的先锋模范带头作用，而且带头违建超建，将多套别墅建在香溪洞风景区旁边的陈家沟基本农田及林地范围内，存在严重的违建超建的违法违规行为，并且强占村民的祖宅耕地。被告枉法《回复》、执法犯法行为严重侵害国家土地资源及原告举报的合法权益，属于失职读职的行政腐败不作为。综上，被告违法事实清楚，请求法院依法支持原告以下三项诉求：一、依法撤销被告的《答复》。二、依法判令被告严格履职，认真调查被举报人村支书党某乙大量违建豪宅别墅的土地来源及资金来源。三、诉讼费由被告承担。被告安康市国土监察局辩称：一、本案不属于行政诉讼受案范围，应依法裁定驳回原告起诉。被告作出的《关于举报党某乙违法建设豪宅别墅问题的答复》是依据原告2020年5月24日向被告提交的实名举报材料经调查核实后向其作出的信访答复意见，答复处理程序符合《信访条例》第三十二条的规定。信访答复不是行政决定或行政确认的行政行为，依据《信访条例》第三十四条的规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见并予以书面答复。可见，请求原办理行政机关的上一级行政机关复查才是信访事项答复后信访人进行权利救济和维护权益的合法方式和渠道。涉案答复意见依法送达后，因原告不服，其于2020年8月向安康市自然资源局提出行政复议申请，经该局审查后于2020年9月9日向其作出了《告知书》，告知该案不属于行政复议受案范围，可以依法申请信访复查。原告未请求复查而向法院提起撤销答复意见的行政诉讼，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第一条第二款第九项、《国土资源部办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的通知》（国土资厅发〔2015〕35号）、 《陕西省国土资源厅办公室关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的通知》（陕国土资办发〔2016〕28号）和《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（最高人民法院〔2005〕行立他字第4 号）第二条的规定：对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释〔2018〕1号）（以下简称2018号行政解释）第六十九条之规定：“有下列情形之一， 已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”故本案应依法裁定驳回原告起诉。二、涉案信访答复行为对原告权利义务不产生实际影响，也不属于行政诉讼受案范围。根据《2018号行政解释》第一条第二款第十项的规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，根据《行政诉讼法》（主席令第71号）第二条的规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。也就是说，对合法权益的侵害是提起行政诉讼的前提。涉案答复意见并未侵犯原告的合法权益。同时，本案也不符合2018号行政解释第十二条第五项“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”中关于与行政行为有利害关系的认定标准。三、涉案信访答复行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据安康市机构编制委员会于2014年5月15日印发的《关于规范安康市国土资源执法监察局机构编制事项的通知》（安编发〔2014〕16号）第一条第4项的规定，被告承担着国土资源违法行为的举报受理，负责来访来信的承办、督查职责。收到原告举报材料后，被告严格按照《信访条例》的规定进行了调查核实，并依法进行了答复，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。总之，涉案信访答复行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、 《法释〔2018〕1号行政解释》第六十九条和《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（最高人民法院〔2005〕行立他字第4号）第二条的规定，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。经审理查明，原告马玉中等四人系安康市汉滨区XX城XX村村民,原告马玉中与陈龙莲是夫妻，原告党忠军与余莉是夫妻。2020年6月22日，党忠军、马玉中、陈龙莲、罗发友、成国富五人向安康市自然资源局递交《对村书记党某乙多处违建豪宅腐败问题的实名举报》，举报陈家沟村党支部书记党某乙违法建设六处豪宅、别墅和小产权房。2020年7月17日，安康市自然资源局将该举报件转交被告安康市国土监察局处理。被告安康市国土监察局经调查核实，调取被举报的六处房屋的建设用地批准书、私人住宅建房申请用地选址审批表、公证书、析产协议书、房产证、拆迁建筑登记表等相关证据，于2020年8月10日向党忠军、罗发友等五人作出《关于举报党某乙违法建设豪宅别墅的答复》，认定被举报的六处房屋的不动产登记权利人分别为党某甲（系党某乙之父，已过世，该房屋现由党某乙之子党洁超居住，已分户）、胡正营（党某乙前妻）、刘长会（系党某乙之母，已过世，该房屋已由党某乙四妹党某丙继承使用）、党忠花、李莉、王经余，举报人反映党某乙拥有多处豪宅情况不实。党忠军、罗发友、马玉中、陈龙莲因不服该答复，于2020年9月8日向安康市自然资源局申请行政复议，要求撤销被告作出的上述答复。2020年9月9日，安康市自然资源局向党忠军、罗发友、马玉中、陈龙莲作出《告知书》，告知该答复属于信访处理意见，根据《信访条例》第三十四条的规定，申请人应当在收到该答复之日起30日内依法向上一级行政机关提出复查申请，不属于行政复议受案范围。另查明，2010年10月4日党某丁（系原告党忠军的哥哥）与党某丙签订《宅基地置换协议》，党某丁将其位于党某丙宅基地北边的一块宅基地（东至坎边和杨光喜为界，北至李来志共用水沟边为界）置换给党某丙所有，村组干部在该协议上签字确认。协议签订后，刘长会利用该块土地修建房屋，并于2012年11月27日办理了集体建设用地使用证。原告党忠军认为党某丁转让的该处宅基地实际上归原告党忠军所有，认为土地管理部门办理相关手续没有尽到审慎审查义务，但原告党忠军没有针对上述《宅基地置换协议》提起过民事诉讼。庭审中经本院调查询问，原告党忠军与原告余莉陈述其对除刘长会所有的其它五处房屋及土地不享有财产性权利，原告马玉中与原告陈龙莲陈述其对被举报的六处房屋及土地均不享有财产性权利。本院认为，我国法律赋予了公民、法人和其他组织向有关行政机关投诉举报违法行为的权利，投诉举报权是公民普遍享有的权利。但投诉举报人是否具有行政诉讼原告主体资格，则必须受到行政诉讼法关于原告主体资格相关规定的限制，公民并不因投诉举报行为而当然享有原告主体资格。投诉举报人对于不涉及自身合法权益，仅是基于公共利益行使的监督权或者无证据证明其投诉举报的事项对其自身权益产生实际影响的，则没有行政诉讼法上的请求权基础，与被举报事项的处理结果没有利害关系。具体到本案，原告余莉并没有向被告安康市国土监察局提出过投诉举报，被告安康市国土监察局作出的《关于举报党某乙违法建设豪宅别墅的答复》也没有将原告余莉列为被答复人，故原告余莉不具有本案原告主体资格；原告党忠军认为登记在刘长会名下的房屋侵犯了其宅基地使用权，但该宅基地系党某丙通过与党某丁签订《宅基地置换协议》的方式取得，并已办理了不动产登记手续，该《宅基地置换协议》未经人民法院予以撤销或确认无效之前具有法律效力，不动产经过物权登记后所有权已发生转移且具有公示对抗效力，原告党忠军并非该处房屋及土地的登记权利人，故与该处土地及房屋不具有利害关系，原告党忠军认为党某丁无权处分了归其所有的该处宅基地，可依法通过民事诉讼的途径主张权利；原告马玉忠等四人无证据证明其对被举报的六处房屋及土地享有所有权、使用权或其他物权权利，无论该六处房屋和土地的利用现状是否合法，均不涉及原告马玉中等四人的合法权益，故原告马玉中等四人均与本案不具有利害关系，不具有本案原告主体资格。被告安康市国土监察局作出的《关于举报党某乙违法建设豪宅别墅的答复》，实质上是根据《信访条例》的相关规定对举报人作出的信访处理意见，对原告马玉中等四人的合法权益明显不产生实际影响，依法也不属于人民法院行政诉讼受案范围，举报人不服可依法向上一级行政机关提出复查申请。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定如下：驳回原告马玉中、陈龙莲、党忠军、余莉的起诉。案件受理费50元，予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审  判  长    张  杰人民陪审员    方  玲人民陪审员    宋新玲  二〇二〇年十月三十日  法 官 助 理   李  杨书   记  员   丁晶晶附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。  1 / 10