四川省眉山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川14行初290号 原告魏伯安，男，1942年8月24日出生，汉族，住四川省仁寿县。 委托代理人陈华，北京市农权律师事务所律师。 被告仁寿县人民政府。住所地，四川省仁寿县文林路一段**。 法定代表人王岳，县长。 出庭负责人龚睿，分管负责人。 委托代理人李勇刚，四川典扬律师事务所律师。 原告魏伯安诉被告仁寿县人民政府（以下简称仁寿县政府）土地行政强制并行政赔偿一案，于2020年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，于2020年8月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。经被告申请，本院准许其举证期限延长至8月28日。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告魏伯安及其委托代理人陈华，被告仁寿县政府的负责人龚睿及委托代理人李勇刚到庭参加诉讼。诉讼中，被告申请变更或追加仁寿县黑龙滩镇人民政府（以下简称黑龙滩镇政府）为本案被告，因被告的申请不符合法律规定，本院未予准许。本案现已审理终结。 原告魏伯安诉称，原告系仁寿县黑龙滩镇××村×组（以下简称××村×组）村民，在该组合法拥有房屋820平方米、宅基地561.4平方米（其中征地内211.4平方米已偷拆，租地内350平方米已毁坏，彩钢房258.6平方米存在），果树20.5亩（其中征地内承包地3.1亩自留地和开垦荒地11亩已毁，租用地内6亩已停电、停水、断路）、猪圈24平方米、沼气池3个、粮仓20平方米、深水井2口、生活双灶1个、榕树121棵、竹子53笼、鱼池2亩、坟9座。被告于2018年12月11日在无征地、用地合法手续的前提下，以实施修建黑龙滩长岛国际旅游度假地四期项目用地为由，非法侵占了原告的土地、房屋及树木。请求：一、确认被告侵占、征收原告土地的行为无效；二、判令被告返还土地、恢复原状。 原告为证明其诉讼主张，提供了以下证据、法律依据：1.仁寿县政府仁府函［2009］115号《关于黑龙滩“长岛项目”用地拆迁安置补偿办法的批复》（以下简称115号批复），拟证实该批复没有合法依据，程序不合法，但不诉批复本身；2.农村土地承包经营权证、土地承包合同书、林权证，拟证实原告合法拥有土地承包经营权；3.照片，拟证实被告非法侵占原告土地的事实及土地被占的现状；4.法律依据，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。 被告仁寿县政府辩称：一、被答辩人系××村×组村民，其部分土地位于2008年第七批和2011年第一批征地范围。二、黑龙滩镇政府负责具体实施拆迁过程中，将土地补偿款、附着物补偿款转到村民小组，原告也因此获得赔偿。三、原告家庭土地未征部分，已租赁给政府，自2013年9月至2020年，租金已通过原告账户领取。原告的房屋因年久失修，垮塌了部分，并非镇政府拆迁所致。答辩人未实施相关行为，具体行为系黑龙滩镇政府实施。请求驳回原告的诉讼请求。 被告为证明其抗辩主张，提供了以下证据： 第一组证据：1.四川省政府川府土［2008］701号《关于仁寿县2008年第七批乡镇建设用地的批复》（以下简称701号征地批复）、2.仁寿县国土资源局仁国土资告［2009］第2号《关于2008年第七、八批和2009年第一批乡镇建设征收土地补偿方案的公告》（以下简称2号补偿方案公告）、3.四川省政府川府土［2011］635号《关于仁寿县2011年第1批乡镇建设用地的批复》（以下简称635号征地批复）、4、仁寿县政府仁府发［2011］24号《关于仁寿县2011年第一批乡镇建设用地征收土地方案的公告》（以下简称24号征地公告）、5.原告宅基地、承包地位置示意图，拟证实涉案土地在平整前被告依法获得了用地的合法手续； 第二组证据：1.公证书及附件、眉山市经玮工程测绘公司《黑龙滩镇〈魏伯安〉房屋、果园面积测量工作技术报告》、测绘公司情况说明、2.征地补偿协议、3.黑龙滩“长岛项目”征地补偿协议、4.资金支付凭证、5.租金分配表、6.2011年土地征用费分配明细、7.收条、8.2009年征地资金分配表，拟证实黑龙滩镇政府根据用地面积已将土地补偿费和附着物补偿费转到原告所在村民小组指定的账户，原告已领取土地款及租金； 第三组证据：原告房屋现状照片，拟证实原告房屋未被推掉，系年久未修自行垮塌了一部分； 第四组证据：情况说明，拟证实原告的部分土地系黑龙滩镇政府组织实施平整； 第五组证据：被征地农民参加基本养老保险核准人员名单，拟证实原告已买失地农民社保。 经庭审质证，被告仁寿县政府对原告魏伯安所举证据的质证意见为：1号证据的制定依据为四川省政府川办函［2008］73号和川府函［2008］123号文，该批复针对的是整个“长岛项目”，并非只针对原告所涉土地；对2号证据的关联性、合法性、真实性（以下简称证据三性）无异议，但不能达到原告的证明目的；对3号证据中房屋部分的真实性无异议，但不能证实是被告破坏，不能达到原告的证明目的；土地被占的照片不能证实是被告实施。原告对被告所举证据的质证意见为：对第一组证据的关联性、合法性不认可，不能达到被告证明目的，该两份批复不能证实包括原告的土地，批复中没有确凿的征地红线图及定界图，没有原告对土地进行调查时的确认登记，被告主张在2008年、2011年已征收，但此后还在租地，交租金，相矛盾；该组证据中的两个公告违反法定程序，被告也未提供证据证明公告的张贴时间、地点、期限，对其关联性、合法性不予认可；对第二组证据的合法性不认可：1.该组证据中的工作记录、现场测绘原告均不知情；2.该测绘公司也未出具具有测绘资质、测绘工程师身份信息以及其测绘执业资格证书的证据；3.测绘公司系黑龙滩镇政府单方指定；4.测绘面积与原告的实际面积严重不符；5.测绘时间不实；6.原告的承包地及地上附着物没有取得补偿；对第三组证据的合法性不予认可，也不能证明被告的证明目的，该房屋并非被告所说的自行垮塌，是被告组织实施或他人代替被告实施具体工作操作导致；对第四组证据的合法性不认可，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条明确规定组织实施是被告的法定职责；镇政府根据法律规定无权实施，即便实施了也是代替被告实施，具体操作也有被告的批复同意；对第五组证据的合法性不认可，根据国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》，原告上社保的前提也必须保证农民原有生活水平不降低，而本案正好相反。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告所举证据均与本案待证事实具有关联性，证据来源和形式合法，具有证据的真实性，可以作为本案证据采纳；被告所举第二组证据中的第5号证据没有制作单位及时间，不能证明其真实性，不能作为本案证据采纳；该组证据中的第7号证据没有收款人签字，不能证明其真实性，不能作为本案证据采纳；被告所举其他证据，与本案待证事实具有关联性，证据来源和形式合法，具有证据的真实性，可以作为本案证据采纳。 经审理查明，原告魏伯安系××村×组（原×组）村民，在该组宅基地上建有房屋，有承包地3.56亩及林地。2008年12月，四川省政府作出701号征地批复，同意将包括××村×组等在内的农村集体土地共56.8993公顷征收为国有，作为仁寿县2008年第七批乡镇建设用地。2009年8月21日，原仁寿县国土资源局作出2号补偿方案公告载明，征收原××村×组3.0435公顷（45.652亩）集体土地，要求被征地经济组织到黑龙滩镇政府办理补偿费登记手续。同年9月18日，仁寿县国土资源局向仁寿县政府报送《关于黑龙滩“长岛项目”用地拆迁安置补偿办法的请示》，9月21日，仁寿县政府作出115号批复，同意该请示。2011年8月，四川省政府作出635号征地批复，同意将包括××村×组等在内的农村集体土地共26.2553公顷征收为国有，作为仁寿县2011年第1批乡镇建设用地。11月5日，仁寿县政府作出24号征地公告载明，征收××村×组0.4681公顷（7.0215亩）集体土地，要求被征地集体经济组织到黑龙滩镇政府办理补偿安置登记手续。原告的部分宅基地和部分承包地在该两批征地批复范围内。2009年9月4日，黑龙滩镇政府与××村×组签订《黑龙滩“长岛项目”征地补偿协议》，征收该组土地45.652亩；2011年黑龙滩镇政府与××村×组（现×组）签订《征地补偿协议》，征收该组土地7.0215亩。协议签订后，2010年5月26日，黑龙滩镇政府通过该县国库集中支付中心向××村×组支付“长岛项目”一期征地补偿款632536元。原告领取了2009年土地补偿费45868元，2011年土地补偿费7700元。原告在2009年参加了被征地农民基本养老保险。 2020年8月，经黑龙滩镇政府委托，眉山市经纬工程测绘有限公司在黑龙滩镇政府申请公证的仁寿县公证处的公证下，对原告魏伯安的房屋面积及结构、附属设施面积、果园面积进行了测绘，确认原告的房屋及院坝面积为465.66平方米，果园面积为4215.59平方米。诉讼中，原告主张其土地系具体实施单位（公司）于2018年11月11日清除地上附作物，房屋系具体实施单位（公司）于2019年2月26日部分拆除，土地被清理后作为建设用地修建了别墅；其中果园面积约为16.8亩、竹子面积约1亩、鱼池2亩、宅基地211.4平方米。被告承认原告的部分土地清理后用作了建设用地。2020年8月17日，黑龙滩镇政府出具《情况说明》载明：原告的房屋、土地部分位于2008年第七批征地范围内，因工程建设需要，镇政府将土地补偿款、附着物补偿款转到村民小组后，村委会和村民小组将土地交给了镇政府和国土部门并委托镇政府平整土地，镇政府即委托施工单位平整了相应土地，其中包含原告家的部分承包地，但原告的房屋未被推掉，系年久失修自行垮塌部分；前述行为系自主进行，未受县政府安排或委托，更未与县政府共同进行。根据原、被告提供的案涉房屋的照片显示，该房屋只有部分房顶垮塌，其余部分尚好。庭审中，原告明确其第一项诉讼请求为“被告强制侵占原告土地没有依据，请求确认无效。”经本院释明，原告拒绝变更本案被告为黑龙滩镇政府。 本院认为，本案争议焦点为，原告魏伯安所举证据能否证实被告仁寿县政府实施了强制清除原告土地上附着物，强占原告土地的行政强制行为；若该行为存在，是否合法。 本案中，原告魏伯安主张被告仁寿县政府组织实施或他人代替其实施了强制清除原告土地上附着物并占有其土地的行为，为证明其诉讼主张，提供了被告作出的115号批复及其房屋、土地的现状照片证实，但被告作出的115号批复只是同意原仁寿县国土资源局《关于黑龙滩“长岛项目”用地拆迁安置补偿办法的请示》中征地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和房屋等地上附着物的补偿、补助标准，无委托或安排黑龙滩镇政府实施强制清除地上附着物的内容，原告提供的照片，也只能证实案涉的原告土地及房屋的现状，原告所举证据不能证实其所诉的行政强制行为系被告实施或组织实施或委托他人实施的主张，原告的起诉，没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”的规定。依据本案被诉行政行为发生时适用的、修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，县级以上人民政府在征地过程中，其职责为发布征地公告并组织实施征地工作，在实施过程中，只有产生外部法律效力的行为才具有可诉性，其他阶段的行政行为只是行政机关内部程序，政府的组织行为属于不可诉的行政机关的内部工作安排。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，应以被诉行政行为的实施者为被告。本案中，根据2009年9月、2011年黑龙滩镇政府与原告所在的××村×组签订的征地补偿协议和支付土地补偿费的凭证、黑龙滩镇政府2020年8月委托测绘公司对原告的房屋面积及结构、附属设施面积、果园面积进行测绘的事实，以及黑龙滩镇政府出具的情况说明，可以确定本案中黑龙滩镇政府在具体实施征地补偿安置工作，其委托案涉项目的施工单位对原告的土地进行了平整（清除地上附着物），根据谁实施行政行为，谁为被告并承担相应责任的行政诉讼基本原则和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，应以黑龙滩镇政府为被诉行政行为的被告。但经本院释明，原告拒绝变更被告。 综上，原告魏伯安对被告仁寿县政府提起本案行政诉讼不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第一项、第三项的规定，裁定如下： 驳回原告魏伯安的起诉。 本案预交案件受理费50元，退还原告魏伯安。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  陈继兵 审 判 员  胡海东 人民陪审员  张 黎 二〇二〇年十一月二十六日 书 记 员  沈 兰