重庆市第三中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)渝03行终151号 上诉人(原审原告):董世斌，男，1969年9月6日出生，汉族，住重庆市武隆区。 被上诉人(原审被告):重庆市武隆区火炉镇人民政府，住所地重庆市武隆区火炉镇金盆街，统一社会信用代码115002320086917159。 法定代表人:甘元胜，镇长。 上诉人董世斌诉被上诉人重庆市武隆区火炉镇人民政府（以下简称火炉镇政府）履行法定职责一案，不服重庆市南川区人民法院(2020)渝0119行初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审裁定查明：第一轮土地承包时，董远权一家共5口人，包括董远权、张文碧、董世斌、董理、董莉。其中，张文碧、董世斌、董理、董莉系火炉镇向前村4社村民，张文碧承包户承包了火炉镇向前村4社的集体土地。后，张文碧、董莉转为城镇户口，火炉镇向前村4社收回承包土地2.2亩，其余2.2亩土地由董世斌、董理继续承包(董世斌为户主)。1992年，董世斌交纳4500元城市增容费后转为非农业户口。后，董理也转为非农业户口，但均未退出火炉镇向前村4社的承包地。1993年5月，董世斌被招用为原武隆县物资局物资供应公司合同制职工。1998年底，董世斌因原武隆县物资局解散后作一次性清偿外出务工。1999年，董理退役后被分配到后武隆区后坪乡人民政府工作。 1998年7月20日，原中共武隆县委办公室、武隆县人民政府办公室作出《关于转发县委农建办、县农业局的通知》(武隆委办发[1998]41号)，内容为：一、关于承包土地人口的确定问题，……凡1998年5月31日在册农业常住户口和符合政策、法律规定的非常住户口，均属该农业社划给承包土地的人口。……四、关于具体问题的处理。……2.缴纳城市增容费，办理“三自理”的农转非人口，原则上应保留承包地，但户口迁出本县和提干、聘转录、国营企业、事业单位招收为合同制职工，必须退出承包地。随后，中共火炉镇委员会、火炉镇人民政府作出《关于开展农村土地第二轮承包的实施意见》(火委发﹝1998﹞29号)，重申了武隆委办发[1998]41号的规定和精神。 1998年8月，原火炉镇向前村4社（2004年村规模调整时并入下场口村民小组）进行第二轮土地承包，原董世斌承包经营户承包的土地未继续发包给董世斌。为此，董世斌之父董远权开始进行信访。2008年9月27日，火炉镇政府作出火炉信处告﹝2008﹞7号《信访事项处理结果告知单》，不予支持落实董世斌的承包地信访诉求。2013年8月23日，原武隆县农业委员会作出武隆农委文﹝2013﹞93号《关于火炉镇卫生院退休职工董远权有关情况的报告》，对董世斌的户口性质及承包地退出问题进行了调查。2019年12月4日，董世斌向火炉镇党委、火炉镇政府递交《请求书》，请求颁发土地承包经营权证。2020年4月26日，董世斌向火炉镇政府邮寄《确认土地承包经营权申请书》，请求确认其对火炉镇向前村下场口组的2.2亩土地享有土地承包经营权。因火炉镇政府未作答复，董世斌于2020年7月9日诉至原审法院，请求判决火炉镇政府确认其对武隆区火炉镇向前村下场口的2.2亩土地享有农村土地承包经营权并颁发农村土地承包经营权证。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡镇人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。……”。综合上述规定可知，申请颁发农村土地承包经营权证的主体应为发包人且应当遵循法定程序，颁发农村土地承包经营权证的主体为县级以上地方人民政府。本案，董世斌不具备申请颁发农村土地承包经营权证的主体资格，无权启动确权颁证法定程序；火炉镇政府也不是颁发农村土地承包经营权证的职权机关。综上，火炉镇政府对职权外事项未及时回复的行为对董世斌的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（十）项和第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回董世斌的起诉。 董世斌上诉请求撤销原裁定，并指令原审法院继续审理。其理由为:一、1983年，董世斌之母张文碧为承包经营户户主(共同承包人为张文碧、董世斌、董理、董莉)，承包了位于下场口组的土地4.4亩，后张文碧、董莉转为城镇户口，村里收回2.2亩承包土地，剩余2.2亩承包土地继续由董世斌、董理承包经营，户主随之变更为董世斌。自第一轮承包土地后，董世斌从未退出过承包关系。第二轮承包后，董世斌也按规定缴纳了各项费用，至今留有缴费票据为证。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定，“承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定:“农村集体土地的权利人或者利害关系人(以下简称土地权利人)认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，第四条规定:“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。火炉镇政府拒不为董世斌办理登记，董世斌有权提起诉讼。故，原审裁定认定董世斌没有承包经营权，不是适格原告，系认定事实错误。二、原审认定被告不适格错误。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定，“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡镇人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。”根据上述规定，武隆区人民政府颁发土地承包经营权证须以火炉镇政府报送办证材料为前提，说明火炉镇政府具有审查是否应当向董世斌颁发土地承包经营权证的职权，武隆区人民政府只向其辖区乡(镇)人民政府提出书面申请的经营户颁发土地承包经营权证，在火炉镇政府不同意向武隆区人民政府提出书面申请的前提下，武隆区人民政府不会向董世斌颁证，并导致董世斌无法获得法律救济。 本院二审查明的事实与原审查明的事实相同。 本院认为:《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定:“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”第七条规定:“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡镇人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。……”。按照上述规定，申请颁发农村土地承包经营权证的主体应为农户所在的集体经济组织且应当遵循法定程序，颁发农村土地承包经营权证的主体为县级以上地方人民政府，乡（镇）人民政府仅具有初审的职责。本案，董世斌已于1992年转为城镇居民，已不属火炉镇向前村4社(现下场口组)集体经济组织成员，虽然火炉镇向前村4社(现下场口组)没有收回原有承包土地，但并不能以此认为其仍为原集体经济组织成员。其次，在1998年第二轮土地承包时，其也未取得承包经营权，故，董世斌不具备申请颁发农村土地承包经营权证的主体资格，无权启动确权颁证法定程序；火炉镇政府也不是颁发农村土地承包经营权证的职权机关。董世斌的起诉没有事实根据和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原审法院裁定驳回其起诉，符合法律规定，依法应予维持。 综上，董世斌的上诉请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下: 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘厚勇 审判员  唐正东 审判员  简元华 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  张馨月