上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行终637号上诉人（原审原告）张玉兰，女，1955年6月21日生，汉族，户籍地吉林省辽源市龙山区。上诉人（原审原告）柴富荣，男，1949年8月9日生，汉族，户籍地上海市松江区。委托代理人张玉兰（系柴富荣之妻），身份户籍信息详上。被上诉人（原审被告）上海市松江区石湖荡镇人民政府，住所地上海市松江区石湖荡镇学府路**。法定代表人孙文杰，镇长。委托代理人鲁琼，上海市松江区石湖荡镇人民政府工作人员。委托代理人许静雯，上海巨明律师事务所律师。上诉人张玉兰、柴富荣因要求上海市松江区石湖荡镇人民政府（以下简称石湖荡镇政府）行政给付附带赔偿一案，不服上海市闵行区人民法院（2020）沪0112行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月14日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2016年1月26日，柴富荣作为松江区XX镇XX村XX队XX号户主，以宅基地房屋倒塌不能居住、实属危房以及因结婚居住方面存在较大问题为由申请将其宅基地房屋翻建成楼房，并填写《居住困难村民建房个人申请书》、《居住困难村民建房申请表》；同年2月7日，新姚村村委会对柴富荣在原有房屋基础上维修一间平房事宜听取村民意见和建议；同年5月30日，柴富荣翻建房屋申请经石湖荡镇政府审核后被批准；同年8月1日，石湖荡镇政府对柴富荣翻建房屋进行竣工验收。2019年11月14日，柴富荣、张玉兰向石湖荡镇政府邮寄《致镇政府领导的一封信》，请求该府按照《关于进一步做好本市农村低收入户危旧房改造工作的通知》[沪建房管联（2018）646号，以下简称646号文]规定补发困难群众危房翻建补助（以下简称涉案补助）。此后，张玉兰、柴富荣认为石湖荡镇政府对其申请未予理睬，其对农村低收入户危旧房改造的申请审批流程也不了解，遂诉至原审法院，请求判令石湖荡镇政府向二人履行发放涉案补助款项人民币94,500元的职责，并赔偿交通费2000元、午餐费2000元、精神伤害费1500元，上述赔偿款共计5500元。原审认为，本案中张玉兰、柴富荣要求石湖荡镇政府向其发放涉案补助款项94,500元，系行政给付之诉。根据《关于开展本市农村低收入户危旧房改造的实施意见》（沪建交联[2013]293号）、《关于开展本区农村低收入危旧房改造实施意见》（沪松府办[2014]29号）等文件精神，首先，危旧房改造对象有准入条件，包括经济困难、房屋危旧等，且需要经过认定程序，具体是采取农户自愿申请、村民主评议、镇受理审核等方式进行认定。其次，补助标准“以政府补助为主，个人适当出资”的原则，实际改造发生的费用超出政府最高补助标准的，超出部分由农户自行承担；达不到的，按实际发生费用进行补助。再次，资金方面由区财政局按改造计划安排年度资金并按区建交委审核竣工的实际户数直接拨付资金到镇财政所专户账上。据此，只有被认定为低收入户危旧房改造对象的农户在房屋竣工后才能享受危旧房改造补助资金，且该资金多少与改造实际发生费用及政府最高补助标准有关。关于涉案补助款，石湖荡镇政府认为，石湖荡镇居住困难村民建房程序与农村低收入危旧房改造程序不一，柴富荣是以前者程序申请翻建房屋。对此，张玉兰、柴富荣应当提供充分证据证明其符合农村低收入户危旧房改造相关规定的给付条件。结合本案实际，原审法院认为，1、张玉兰、柴富荣未提供证据证明其已经过认定程序被认定为危旧房改造对象。相反，在案证据可以证明柴富荣是以居住困难为由申请翻建房屋。2、张玉兰、柴富荣未提供其建造房屋实际发生的费用以及经依法核定后能享受的补助款数额，又未提供证据证明涉案补助资金已在石湖荡镇政府处或该府向张玉兰、柴富荣承诺将发放涉案补助款。综上，张玉兰、柴富荣主张涉案补助款的给付条件尚缺乏。另外，张玉兰、柴富荣的房屋建于2016年，其要求依照2018年《646号文》的标准发放补助款项，明显依据不足。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，只有在具备行政行为违法、合法权益实际损害及违法行为与损害后果存在因果关系的前提下，国家才根据侵权行为造成的实际损害程度承担赔偿责任，且财产损害赔偿以直接损失为限。因本案中石湖荡镇政府相关行政行为并未被人民法院确认违法，故张玉兰、柴富荣提出的赔偿请求，均缺乏依据。原审法院于2020年8月24日依法作出判决：驳回张玉兰、柴富荣的全部诉讼请求。判决后，张玉兰、柴富荣不服，上诉至本院称，上诉人家庭属于残疾人家庭及低收入家庭，依法应当享受涉案补助，上诉人也在2016年6月曾提出过要求补助的申请，并多次与村委会、村建办沟通。但被上诉人石湖荡镇政府未依法履职，既不对相关政策进行宣传、落实，也不对上诉人的条件及申请进行调查核实，侵害了上诉人的合法权益，并导致了上诉人经济和精神方面的损失，上诉人据此要求被上诉人支付补助，并赔偿损失，于法有据。故请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人石湖荡镇政府辩称，居住困难村民的申请建房程序与农村低收入危旧房改造补助的申请及认定系不同的程序。如按照后者提出申请，应先行提交专门的申请表，经村民会议(或村民代表会议)评议、被上诉人审核，再由区政府审批。同时，涉案补助是按年度进行的，资金也并非来源于镇政府。上诉人柴富荣2016年1月26日提出的建房申请系基于本镇居住困难建房政策提出，而非依据低收入户危房改造的政策提出建房申请，其所谓的2016年6月的申请不符合规定，被上诉人也从未收到。而上诉人于2019年11月14日向被上诉人申请要求补发并提起诉讼，则显然不符合政策规定。因此，上诉人的诉请缺乏依据，原审判决驳回正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定的事实无误，本院予以确认。本院认为，上诉人申请发放涉案补助，应当符合本市及松江区有关农村低收入户危旧房改造的相关政策。对此，《关于开展本市农村低收入户危旧房改造的实施意见》（沪建交联[2013]293号）、《关于开展本区农村低收入危旧房改造实施意见》（沪松府办[2014]29号）、《关于本市农村低收入户危旧房改造专项救助对象认定工作的若干意见》（沪建村镇联[2016]275号）等规范性文件均有相关规定，申请人应当按照上述规定提出有效申请，并经过村民会议评议、镇政府审核、区政府审批通过等程序后，方能实施房屋改造，而补助款的发放也有程序、时间及数额等方面的限制。根据本案在案证据，上诉人的房屋建造行为发生于2016年，其于2016年1月基于居住困难村民建房政策提出建房申请，该申请在申请条件、审核内容及程序、法律后果等方面均不同于农村低收入户危旧房改造补助申请。而对于上诉人所称的2016年6月申请，被上诉人否认曾收到过此申请，上诉人也未提供证据证明其确实已提交给相关部门，同时，其所在村也未开展针对上诉人户低收入户危旧房改造补助的评议程序，而该评议程序是镇政府进行审核的前置程序。因此，本院实难认定上诉人已具备要求被上诉人履行涉案职责的前提条件。而上诉人于2019年提出申请，则不符合农村低收入户危旧房改造申请和补助款项发放的时间要求，其要求按照2018年《646号文》的规定向其发放2016年的建房补助，也显然缺乏法律依据。因此，上诉人所提履职请求的理由不能成立，其提出的赔偿请求，因缺少违法前提，同样不能成立。综上，上诉人诉请缺乏事实根据与法律依据，不应得到支持，原审法院判决驳回其诉请并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人张玉兰、柴富荣负担（已付）。本判决为终审判决。审判长 周 峰审判员 宁 博审判员 陈根强二〇二〇年十一月三十日书记员 符竹君附：相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……