贵州省德江县人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0626行初1号公益诉讼人：江口县人民检察院，住所地：江口县双江街道办事处三星路**。法定代表人：姚华权，系该院检察长。委托诉讼代理人：周凡，系该院副检察长。委托诉讼代理人：杨俊，系该院员额制检察官。被告：江口县水务局，住所地：江口县凯德街道办事处凯德特色产业园区。法定代表人：潘贵君，系该局局长。委托诉讼代理人：曾宪祥，贵州思嘉律师事务所律师。公益诉讼人江口县人民检察院（以下称公益诉讼人）诉被告江口县水务局（以下称县水务局）环境保护行政管理公益诉讼一案，本院于2020年8月28日立案受理后，依法组成合议庭于2020年10月28日在江口县人民法院刑事审判庭公开开庭进行了审理。公益诉讼人指派公益诉讼出庭人周凡、杨俊，县水务局法定代表人潘贵君及其委托诉讼代理人曾宪祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称：江口县城污水处理厂始建于2006年，2016年正式运行，配套建设有往杨家寨方向、杨澜桥方向等三条沿河污水收集管道，三条管道在江口县前相连，以过河管道连接县城污水处理厂泵房。2018年，“江源山水”小区前污水管道检查井出现污水外溢流入太平河。2019年10月14日，公益诉讼人邀请县水务局等多家单位进行会商，会议商定由县水务局对“江源山水”小区前污水管道检查井污水直排进行治理。县水务局未依法履职，公益诉讼人于2019年12月30日发出检察建议书，县水务局于2020年3月24日书面回复公益诉讼人。2020年8月4日，公益诉讼人函询县水务局污水直排治理情况，县水务局未回复。至今，污水直排仍未得到治理。经监测机构监测，“江源山水”小区前污水管道检查井溢出水水质监测结果所测指标（表4-1）ＣＯＤｃｒ、ＮＨ3-Ｎ、ＢＯＤ5超出《污水综合排放标准》（ＧＢ8978-1996）表4一级标准浓度限值；经专家评估，溢出水对太平河水质、水生态环境造成一定不利影响。太平河是特有鱼类国家级水产种质资源保护区，在铜仁市碧江区集中式引用水源保护区上游，是锦江河流域重点保护区。公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条第三款“县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染实施监督管理。”、《贵州省水污染防治条例》第五条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理，水行政、农业、住房和城乡建设、卫生计生、国土资源、交通运输等其他主管部门按照各自职责做好水污染防治工作。”、《贵州省城市污水处理设施运营管理办法》第四条第一款“……；县（市、区）人民政府确定的污水处理主管部门，负责本行政区域内城市污水处理厂和污水管网的运行监督管理工作。”及《江口县水务局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（二）项“……；指导水务行业供水和城乡供水工作，协助做好污水处理、给排水、黑臭水体整治等相关工作，指导乡镇水务站开展水利建设工作。”、第（六）项“……；负责指导、监督全县城镇供水、排水、污水处理等基础设施建设。”的规定，县水务局对“江源山水”小区前污水管道检查井污水直排太平河负有监督管理职责。县水务局作为水污染防治和城市污水管网运行的监管部门，又是污水处理基础设施建设的主管部门，在群众反映、生态环境部门发函及检察机关发出检察建议等情况下，仍放任污水未经处理从“江源山水”小区前污水管道检查井长期直排太平河，造成水生态环境破坏，其怠于履职的行为致使国家利益和社会公共利益长期处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：一、确认县水务局怠于履行水污染防治及污水管网运行监督管理职责的行为违法；二、责令县水务局依法履行监管职责，采取有效措施对“江源山水”小区前污水管道检查井污水直排太平河进行治理。县水务局辩称：一、县水务局的主要职责不包含水污染防治及污水管网运行监督管理职责，不是适格的被告。1、根据2018年4月3日江口县人民政府批准实施《江口县水务局主要职责内设机构和人员编制规定》第二条的规定，即使将江口县住房和城乡建设局的部分职权划入县水务局，职权范围也未包含“污水管网运行监督管理”；其中第（六）项后半段表述为“负责指导、监督全县供水、排水、污水处理中水利用等基础设施建设；负责对城市排水设施实行排水许可的行政监督管理”，可以看出县水务局的职责是对全县供水、排水、污水处理中的水利用基础设施建设有指导和监督管理（并不包含污水管网）；2、《江口县水务局主要职责内设机构和人员编制规定》第五条（一）项表述为“县水务局对水资源保护负责；县环境保护局对水环境质量和水污染防治负责”，根据该条可以看出水污染防治工作并非县水务局职责；3、根据中共江口县委《江口县水务局职能配置内设机构和人员编制规定》第三条（二）项“……，协助做好污水处理、给排水、黑臭水体整治等相关工作，……”，可以得知，县水务局对于“污水处理、给排水、黑臭水体整治等相关工作”只有协助职能，并不是主要责任单位；第三条（六）项已将流域水环境保护单位划入了铜仁市生态环境保护局江口分局；4、根据上述中共江口县委、江口县人民政府的两个规定，县水务局除污水处理厂的监督管理外并没有污水管网建设、监督、管理等职责。二、“江源山水”小区前坎下河堤边污水管道污水溢出属于城市发展的遗留问题，需要政府牵头及各部门协同努力去解决，非一部门所为能解决之事。1、以前的城市基础设施建设必然满足不了现在城市人口的需求而产生一些遗留问题，这是社会发展的必然阶段且污水溢出也未导致水质降低，其水质仍然符合《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅱ类；2、江口县城原污水管网进行雨污分流建设，无法承载现今人口增多所产生的生活污水和天气原因所带来的水量，加上江口县城区明沟流入的厨房油水及垃圾（塑料袋等）综合导致“江源山水”小区前坎河堤边污水管网污水溢出，并非某一部门或多个部门未履行或怠于履行行政职能所导致的结果；3、江口县住房和城乡建设局于2019年5月针对江口县城民族街道及双江片区进行雨污分流管网改造项目（一期）改造，2020年9月已经针对江口县城进行雨污分流管网改造项目（二期）施工招标，可以看出作为污水管网雨污分流改造工程的主管单位，正在从源头解决污水溢出问题。不能因为相互关联的整体中一个部分因城市发展出现一些问题就认为是职能部门怠于履职；4、提高城市污水的处理能力与避免污水带来的环境问题需要控制污水源头、改造污水管网、提升污水处理厂处理能力，是一个从头到尾的过程，若抛开任何一个环节都将是把问题进行孤立的对待，无法从根本上解决问题，不能将应该由政府各部门协同处理的事项，以及需要政府各部门履行的职责全部孤立开来，追究一个环节。更何况该环节出现的问题是整体带来的。三、县水务局一直在积极履行职责并积极配合公益诉讼人协同相关部门对污水溢出问题进行处理。1、公益诉讼人因发现“江源山水”小区前坎河堤边污水溢出问题，于2019年10月14日邀请江口县人大、铜仁市生态环境局江口分局、县水务局等多部门有关工作人员针对污水溢出问题进行会商，会商由县水务局处理污水溢出问题。会商后，县水务局对污水溢出处进行勘察，先后两次组织相关人员对污水溢出处疏通、修补，污水溢出问题得到有效的治理，但城市发展的遗留问题并非一个部门所为能够全部根治；2、为提高江口县污水处理厂的污水处理能力，县水务局在公益诉讼人发出检察建议之前（2019年3月）就已经着手“江口县城污水处理能力提升工程”并请相关机构进行设计研究。在县水务局积极履行相关职责的情况下“江口县城污水处理能力提升工程”已立项，2020年4月27日铜仁市发展和改革委员会批复同意上报的“江口县城污水处理能力提升工程”可行性研究报告，如今“江口县城污水处理能力提升工程”项目已经选址，部分款项已拨，加上城市污水管网改造工程（二期）已招标，政府各职能部门都在积极地履行自身职责，不能因为问题的解决不无法一蹴而就，就认为是某一部门或多个部门怠于履行职责，这样是不合理的。综上所述，城市污水管网未进行雨污分流、人口逐年增多导致污水量增加及城市明沟生活垃圾、暴雨天气雨水量增加流入一根污水管网导致管网污水溢出，并非县水务局怠于履行职责所致。现雨污分流管网改造项目（二期）施工正在招标，污水处理厂污水处理能力提升工程已经立项、选址、拨款，城市发展的遗留问题各部门正在逐步解决。县水务局也并非水污染防治及污水管网运行监督管理的职责部门，因此，请求驳回公益诉讼人的全部诉讼请求。公益诉讼人提供的证据及县水务局的质证意见如下：第一组证据：1、2019年9月22日视听资料，证实“江源山水”小区前污水管道检查井污水外溢太平河的事实；2、2019年10月14日公益诉讼检察案件会商会会议记录、签到册、照片，证实公益诉讼人针对“江源山水”小区前污水直排太平河组织召开公益诉讼案件会商会，县水务局等部门安排人员参加，商定由县水务局处理后函告公益诉讼人的事实。本组证据拟证明：公益诉讼人针对“江源山水”小区前污水直排太平河组织召开公益诉讼案件会商会，商定由县水务局处理后函告公益诉讼人的事实。县水务局对该组证据1项的真实性、合法性、关联性无异议；认为2项中县水务局参会人石姜军没有县水务局授权，对2项的合法性及关联性不认可。第二组证据：1、2019年12月20日照片3张，证实“江源山水”小区前污水管道检查井污水外溢直排太平河的事实；2、2019年12月26日公益诉讼人江检行公[2019]52222200060号立案决定书；3、2019年12月30日公益诉讼人江检行公[2019]52222200060号检察建议书及送达回证。本组证据拟证明：公益诉讼人立案并依法履行了行政公益诉讼诉前程序的事实。县水务局对该组证据真实性、合法性、关联性无异议。第三组证据：1、县水务局统一社会信用代码证书，负责人潘贵君，统一社会信用代码1152222200956032XL；2、江口县人民政府办公室江府办发〔2018〕23号文件《江口县人民政府关于印发的通知》（2018年4月3日印发），证实江口县人民政府于2018年4月3日将原江口县住房与城乡建设局城市供水、排水、节水、污水处理管理职责以及对企业进行行业管理和指导职责划入县水务局，主要职责明确规定负责指导、监督全县供水、排水、污水处理、中水利用等基础设施建设；负责水行政监察和水行政执法，同时将江口县供水公司划入县水务局管理；保留江口县城乡供排水管理站，业务范围包括负责本县城区污水处理设施的建设和管理的事实；3、中共江口县委办公室江委办发〔2019〕44号文件《中共江口县委办公室江口县人民政府办公室关于印发的通知》（2019年3月25日印发），证实县水务局的主要职责有协助做好污水处理、给排水、黑臭水体整治等相关工作和负责指导、监督全县城镇供水、排水、污水处理等基础设施建设的事实；4、中共江口县委办公室江委办发〔2019〕42号文件《中共江口县委办公室江口县人民办公室关于印发的通知》（2019年3月25日印发），证实江口县住房与城乡建设局的主要职责为指导城市市政公用设施建设（不含燃气、热力设施、供水、排水、污水处理、垃圾处理）的事实。本组证据拟证明：县水务局的主要职责有负责指导、监督全县供水、排水、污水处理、中水利用等基础设施建设的事实。县水务局对该组证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为达不到公益诉讼人的证明目的。第四组证据：1、2020年3月17日照片7张，证实“江源山水”小区前污水管道检查井污水外溢直排太平河的事实；2、2020年3月18日郭江章（县人大代表）的证言，证实龙井社区共600户左右住户及餐馆、医院等生产生活污水排入污水管道，污水直排太平河，群众意见大的事实；3、2020年3月19日杨江的证言，证实双月社区100余户居民生活污水直接排杨家寨大沟后汇入污水收集管，多次向相关部门反映污水直排未得到解决，老百姓意见很大的事实；4、2020年3月19日何增贵的证言，证实县中医院排放的污水进入市政污水管道的事实；5、2020年3月19日靳海的证言，证实“江源山水”小区600户住户生活污水经化粪池后排入污水处理厂污水收集管的事实；6、2020年3月25日李锋的证言，证实2018年11月份，群众向我单位（铜仁市生态环境局江口分局）举报，发现“江源山水”小区前检查井污水直排，污水最先从柏子林沿河污水管网检查井溢出，政府责令供水公司处理后，污水从龙井阁检查井溢出，2018年环保督察，县供水公司把龙井阁处修好后，就从“江源山水”小区前检查井溢出。2019年3月12日、12月31日，以环保局、环境督察整改办向县水务局发函要求整改。2020年2月21日再次发出要求整改的函。污水直排会对水体产生影响，造成生态环境破坏的事实；7、2020年5月8日江检行公[2019]52222200060号委托函，证实公益诉讼人委托贵州锐博环境监测服务有限公司对“江源山水”小区前污水直排处的水质进行监测的事实；8、2020年5月18日贵州锐博环境监测服务有限公司对江口县太平河与闵孝河交汇处太平河上游100米污水管网检查井溢出水水质监测作出的GZRB（检）202005014号《监测报告》，证实江口县太平河与闵孝河交汇处太平河上游100米处污水管网检查井溢出水水质监测结果所测指标CODcr、NH3-N、B0D5超出《污水综合排放标准》（GB8978-1996)表4一级标准浓度限值的事实；9、2020年8月27日现场勘验笔录，证实污水直排现场位于江口县双江街道双江路旁的事实；10、2020年10月27日照片5张，证实杨家寨片区大量污水直排闵孝河的事实。本组证据拟证明：“江源山水”小区前污水管道检查井污水外溢直排太平河和污水直排对水体产生影响，造成生态环境破坏的事实。县水务局对该组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为达不到公益诉讼人的证明目的。第五组证据：1、2020年3月18日李璞的证言，证实沿河的截污干管是由县水务局负责建设，检查井污水外溢是县供水公司将该处作为污水溢流口的事实；2、2020年3月18日史维炜的证言，证实江口县城污水处理厂污水收集三条管网是污水处理厂修建的，县城污水处理厂是县供水公司的一个部门，主管单位是县水务局的事实；3、江口县供水公司《营业执照》，证实江口县供水公司经营范围包括给水、排水设备销售、安装的事实；4、2020年2月11日《购销合同》、2020年3月12日《购销合同》、2020年1月20日《工程咨询合同》、中共江口县梵净山水务投资有限公司党支部江水投党字〔2020〕7号文件《江口县梵净山水务投资有限公司关于董事成员工作分工的通知》，证实江口县供水公司负责县城污水处理厂及设施建设和污水治理工作的事实；5、2020年3月24日石姜军的证言，证实沿河污水主管网是供水公司建的，污水溢流检查井最低，所以污水就从该溢流口流出，污水未经任何处理，对污水溢流直排还没有做任何处理的事实；6、2020年3月23日张丽的证言，证实2019年接到举报后，回复举报人污水处理能力有限，没有对污水检查井污水溢流问题进行处理，收悉检察建议后，召开两次会议讨论处理方案和回复的事实；7、2020年3月23日陈宇的证言，证实收悉检察建议后，周飞副局长安排给排水部门处理，2月份，潘贵君局长、周飞副局长、陈宇、石姜军、陈长明及住建局的同志到现场排查，口头责成县住建局进行整改，县水务局没有采取其他措施的事实；8、2020年2月29日县水务局江水函〔2020〕14号《江口县水务局关于江口县“江源山水”商住区污水的检察建议的复函》，证实县水务局回复称维修更换污水处理厂设施、拟对污水处理厂进行提能、住建部门雨污分流建设的事实；9、江口县环境保护局江环函〔2019〕12号《关于修复江源山水小区旁污水管网的函》、江口县生态环境保护督察整改领导小组办公室江环督改办函〔2019〕19号《江口县生态环境保护督察整改领导小组办公室关于加快推进县城入河排污口整改工作的函》、铜仁市生态环境局江口分局铜（江）环函〔2020〕7号《关于江口县“江源山水”商住区污水的整改建议函》，证实环境主管部门多次去函督促县水务局对检查井污水直排进行整治的事实；10、《2019年江口县污水处理厂水质水量统计表》，证实2019年5月处理水量可达342840立方米。本组证据拟证明：环境主管部门多次去函督促县水务局对“江源山水”小区前检查井污水直排进行整治，但至今未得到治理的事实。县水务局对该组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为达不到公益诉讼人的证明目的，其中李锋的证言可以说明雨污分流改造是第一要务，污水溢出系多种原因造成。第六组证据：1、铜仁市人民政府《铜仁市鹭鸶岩集中式饮用水水源保护区调整划分方案》，证实碧江区饮用水水源地上移至碧江区，为碧江区、万山新区供水水源，供水人口达30万的事实；2、贵州省人民政府黔府函〔2017〕167号《省人民政府关于铜仁市鹭鸶岩集中式饮用水水源保护区调整划分方案的批复》，证实贵州省人民政府同意前述调整划分方案；3、铜仁市鹭鸶岩集中式饮用水水源保护区图，证实集中式饮用水水源上游为锦江（盐井河方向）的事实；4、农业部公告第1684号《国家级水产种质资源保护区名单（第五批）》、农业部办公厅农办渔〔2012〕63号文件《农业部办公厅关于公布第五批国家级水产种质资源保护区面积范围和功能分区的通知》、中华人民共和国农业部通告〔2017〕6号《农业部关于公布率先全面禁捕长江流域水生生物保护区名录的通告》，证实太平河系特有鱼类国家级水产种质资源保护区的事实；5、2020年7月31日公益诉讼人江检行公［2019］52222200060号《委托评估函》，证实委托姚军、魏琛出具专家意见的事实；6、《贵州省生态环境厅关于发布2019年贵州省环境影响评价专家库的公告》、资质证书，证实姚军、魏琛是专家库专家，具备出具专家意见资质的事实；7、2020年8月1日出具的《关于“江口县水务局不当履职行政公益诉讼案件”专家咨询意见》，证实“江源山水”小区前存在两处明显污水直排点，对太平河水质、水生态环境造成一定不利影响，以及建议可采取的治理工程措施的事实。本组证据拟证明：太平河是在铜仁市鹭鸶岩集中式饮用水水源地的上游，是特有鱼类国家级水产种质资源保护区和“江源山水”小区前存在两处明显污水直排点，对太平河水质、水生态环境造成一定不利影响的事实。县水务局对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议，其中专家咨询意见也说明雨污分流改造是第一要务，污水溢出系多种原因造成。县水务局提供的证据及公益诉讼人的质证意见如下：第一组证据：1、县水务局的统一社会信用代码证书复印件。2、法定代表人潘贵君的身份证复印件。3、法定代表人身份证明。本组证据拟证明：被告的主体资格。公益诉讼人对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议。第二组证据：1、江口县人民政府办公室江府办发〔2018〕23号文件《江口县人民政府关于印发的通知》（2018年4月3日印发）；2、中共江口县委办公室江委办发〔2019〕44号文件《中共江口县委办公室江口县人民政府办公室关于印发的通知》（2019年3月25日印发）；3、微视江口《江口36个党政部门挂牌！成为全市率先完成挂牌的区县》；4、微视江口【我承诺你监督】第十三期《江口住建今年有“大动作”！》；5、江口住建（江口县住房和城乡建设局微信公众号）《住建局每周动态（2020.5.29）》6、江口住建（江口县住房和城乡建设局微信公众号）《住建局每周动态（2020.9.11）》；7、江口县人民政府官方网站《雨污分流一期招标公告》；8、江口县人民政府官方网站《雨污分流一期招标公告》。本组证据拟证明：污水管网及雨污分流的建设运行、监督、管理职责和水环境质量、水污染防治职责不属于县水务局的事实。公益诉讼人对该组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。第三组证据：1、公益诉讼人江检行公［2019］52222200060号检察建议书；2、县水务局江水函〔2020〕14号《江口县水务局关于江口县“江源山水”商住区污水的检察建议的复函》；3、铜仁市发展和改革委员会铜发改生态农业〔2020〕119号《关于江口县城污水处理能力提升工程可行性研究报告的批复》；4、铜仁市自然资源局铜市自然资预审函〔2020〕07号《铜仁市自然资源局关于江口县城污水处理能力提升工程规划选址及用地预审的复函》；5、县水务局《抢修照片》。本组证据拟证明：县水务局积极履行职责，污水处理厂污水处理能力提升工程正在稳步推进的事实。公益诉讼人对该组证据的1、2、3项的真实性无异议，对关联性有异议；对其他证据的“三性”无异议。第四组证据：1、铜仁市生态环境局江口分局委托贵州净美环保科技有限公司做的江口县环境质量监测-河流断面《监测报告》3份（2019年1月JMWJ2019002-3、2019年12月JMWJ2019277-3、2020年7月JMWJ2020182-3）；2、近期排污口照片（拍摄于2020年9-10月）。本组证据拟证明：污水溢出未造成流域水体标准质量降低，依然是二类水体和1-6号检查井污水未溢出的事实。公益诉讼人认为该组证据达不到县水务局的证明目的，河流断面与污水直排点相距20公里，相关检测标准不是取水于排污口；县水务局之前治理以后并没有完全处理好，起诉时涉案排污口还在直排污水。本院依职权调取的证据：2020年10月27日在“江源山水”小区前河堤和杨家寨两处排污口拍摄的现场照片（6张）。本组证据拟证明：两处排污口还在向太平河直排污水的事实。公益诉讼人、县水务局对该证据无异议。公益诉讼人、县水务局及本院调取的上述证据，经庭审举证、质证，双方当事人对真实性、合法性、关联性无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。县水务局对公益诉讼人提供的第三、四、五组证据的关联性有异议，认为达不到其证明目的；公益诉讼人对县水务局提供的第二、四组证据的证明目的有异议，对县水务局提供的第三组证据的1、2、3项证据的关联性有异议。虽然上述证据一方当事人只是对对方当事人提供的证据的关联性有异议，或认为达不到其证明目的，但对证据的真实性、合法性均没有异议，而上述证据均与本案具有关联性，应当作为证据采用。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院审理认定事实如下：江口县污水处理厂始建于2006年，2009年开始试运行，2013年开始二期提升工程，2016年正式运行，配套建设有往杨家寨方向、杨澜桥方向等三条沿河污水收集管道，三条管道在江口县前相连，以过河管道连接县城污水处理厂泵房。江口县城沿河污水管网是由县水务局负责修建的。江口县污水处理厂是县供水公司的一个部门，主管单位是县水务局。2018年，“江源山水”小区前污水管道检查井（7个）出现污水外溢流入太平河。2019年10月14日，公益诉讼人邀请县水务局等多家单位进行会商，会议商定由县水务局对“江源山水”小区前污水管道检查井污水直排进行治理。县水务局未依法履职，公益诉讼人于2019年12月30日向县水务局发出江检行公［2019］52222200060号检察建议书。2020年3月17日，公益诉讼人发现“江源山水”小区前污水管道检查井污水直排未得到治理，污水仍然直排太平河。2020年3月24日，公益诉讼人收到县水务于2020年2月29日作出的江水函〔2020〕14号《江口县水务局关于江口县“江源山水”商住区污水的检察建议的复函》，复函载明：“一、原因分析：一是江口县城老城区雨污分流系统不完善，二是县城污水处理厂处理能力不足，三是污水处理厂设备严重老化。二、工作开展情况：（一）加强组织领导，压实工作职责。2020年1月10日，我局召开党组会，会上，潘贵君同志对贵院检察建议作了进一步的安排部署，明确由周飞同志牵头，水务综合行政执法大队、城乡供排水站、水资源与政策法规股、供水公司具体负责，切实做好问题整改工作。（二）细化工作措施，确保整改实效。一是对严重老化的设备进行维修及更换。目前已维修提升泵2台，更换生物池内搅拌器1台，计划3月更换2台生物池内回流泵。二是提高县城污水处理能力。我局已委托贵州省城乡规划设计院开展污水处理能力提升改造项目编制工作，计划将县城污水处理厂处理能力提升达1.5万吨／日，目前项目可行性研究报告编制已接近尾声，3月底编制完成，并向省住建厅申请项目资金，计划2020底2021年初开工建设。三是加快推进城区雨污分流建设。我县已于2019年，由住建局组织实施城区雨污分流建设，覆盖了杨澜桥、双江政府、民俗街、小磨王安置区等四个片区；今年，建议住建局优先实施杨家寨、坝上两个老城区雨污分流。三、下一步工作打算。在今后的工作中，我局将充分发挥水行政主管部门职能职责，依法履行对排水、污水处理等基础设施建设的监督管理职责，依法负责职责范围内的水污染防治工作，杜绝污水直排入河现象，保护水生态，防止河流受到污染，确保社会公共利益不受损害。”2020年5月8日，公益诉讼人委托贵州锐博环境监测服务有限公司对“江源山水”小区前（太平河与闵孝河交汇处，太平河上游约100米）污水管网检查井溢出污水水质进行监测，贵州锐博环境监测服务有限公司于2020年5月18日做出（ＧＺＲＢ（检）202005014号）《监测报告》，结论为：经监测，“江源山水”小区前污水管道检查井溢出水水质监测结果所测指标（表4-1）ＣＯＤｃｒ、ＮＨ3-Ｎ、ＢＯＤ5超出《污水综合排放标准》（ＧＢ8978-1996）表4一级标准浓度限值，其余监测结果所测指标（表4-1）符合《污水综合排放标准》（ＧＢ8978-1996）表4一级标准限值。2020年7月31日，公益诉讼人委托贵州省环境影响评价专家姚军、魏琛对1、“江源山水”小区前污水管网检查井污水直排太平河是否造成生态环境损害进行评估，并出具专家意见；2、对上述污水直排进行治理的措施出具专家意见。2020年8月1日，姚军、魏琛两位专家作出《关于“江口县水务局不当履职行政公益诉讼案件”专家咨询意见》，载明：“受江口县人民检察院委托，对江口县水务局不当履职行政公益诉讼案件进行了现场踏勘，结合国家法律法规及管理规定等，形成如下专家咨询意见：一、“江源山水”小区旁存在两处明显污水直排点，对太平河水质、水生态环境造成一定不利影响，建议对直排点及受影响河流水质及水量均进行监测，以利于对影响程度进行评估。二、建议可采取的治理工程措施：1、结合雨污分流改造，黑臭水体整治进一步完善城区管网建设及太平河水环境治理。2、建议对江口县污水处理厂进行扩容改造，优化处理工艺，提高构筑物处理负荷，提升处理能力。3、结合城区污水管网汇水区分析，论证将部分污水通过提升泵站等措施纳入江口县第二污水处理厂处理的可行性，减缓江口县污水处理厂的处理压力。4、建议可采取初级沉淀、人工湿地等措施对直排点污水进行临时应急处置，但需结合水量水质进行工艺路线、技术经济指标等论证。”2020年8月4日，公益诉讼人再次向县水务局发出江检行公［2019］52222200060号《函》，载明：“江口县水务局：2019年12月30日，本院向你局送达了江检行公［2019］52222200060号检察建议，你局于2020年3月24日书面回复本院。但至今，“江源山水”小区前仍有两处污水管网检查井污水外溢直排太平河，请你局将污水直排太平河的具体治理情况、相关治理措施及资料于3日内函告本院。”县水务局未回复。2020年8月27日，公益诉讼人到“江源山水”前对江口大桥至两河口沿河污水管网建设及污水管网检查井是否存在污水溢流情况进行现场勘验，只有距太平河6.2米、两河口入口47.5米、双江路6米的一检查井（7号）有大量污水溢出流入太平河，其他6个检查井未见污水溢出。至今，该处污水直排仍未得到治理。2018年4月3日，江口县人民政府批准的《江口县水务局主要职责内设机构和人员编制规定》明确将原江口县住房和城乡建设局城市供水、排水、节水、污水处理管理职责以及对相关企业进行行业管理和指导职责划入县水务局。县水务局主要职责有负责组织编制全县供、排水规划和供、排水行业管理工作；负责全县供水企业资源管理；指导制订全县供水行业的服务标准并实施监督检查；负责全县供水、污水处理价格测算的组织工作；负责指导全县供水、排水、污水处理、中水利用等基础设施建设；负责对城市排水设施实行排水许可的行政监督管理。2019年3月25日，经江口县委编办审核，报县委批准的《江口县水务局职能配置、内设机构和人员编制规定》明确县水务局主要职责有负责指导水务行业供水和城乡供水工作，协助做好污水处理、给排水、黑臭水体整治等相关工作；负责组织编制全县供排水规划和供排水行业管理工作，负责指导、监督全县城镇供水、排水、污水处理等基础设施建设。2019年3月11日，江口县环境保护局接铜仁市环境监察局转办的《信访交办通知》，反映“江源小区”前污水直排问题，该局组织执法人员现场查看，有两处污水管网破损，导致污水直排，向县水务局发出江环函〔2019〕12号《关于修复“江源山水”小区旁污水管网的函》，函请修复“江源山水”小区前污水管网。2019年10月31日，江口县生态环境保护督察整改工作领导小组办公室向县水务局发出江环督改办函〔2019〕19号《江口县生态环境保护督察整改工作领导小组办公室关于加快推进县城入河排污口整改工作的函》，载明：“县水务局：2019年10月30日，江口县生态环境保护督察整改工作领导小组办公室组织对县城入河排污口整改情况进行抽查，经查，你单位高度重视生态环保问题整改工作，县城区雨污分流工作在有序推进，整改取得一定成效，但部分入河排污口整改不彻底，如移动公司旁、江源山水处仍有污水排入河道。请你单位高度重视，明确具体责任人，严格按照中央环保督察问题整改要求，务必于11月20日前全面完成整改任务，顺利迎接省委生态环境保护督察‘回头看’，并将相关工作资料归档报县整改办。”2020年2月21日，铜仁市生态环境局江口分局向县水务局发出铜（江）环函〔2020〕7号《关于江口县“江源山水”商住区污水的整改建议函》，载明：“江口水务局：2019年12月27日我局收到江口县人民检察院检察建议书（江检行公〔2019〕52222200059号），该建议书指出‘江源山水’商住区前河堤边污水检查井大量污水直排太平河的情况。我局于2020年2月20日到现场进行检查，并对‘江源山水’及幸福桥周边进行检查，未见小区及幸福桥周边有其他管道引流至该处，发现排污位置确为市政污水管道检查井。为切实履行统一监管职责，保护好太平河生态环境，2019年3月13日因检查井污水直排问题我局已函请你局修复该污水检查井，至今未修复。现再次函请你采取措施在收到本函之日起7日之内对污水检查井进行修复，若存在特殊原因不能及时修复，请你局将不能及时修复的详细情况说明及整改方案于2月25日前报我局。”县水务局接函后组织抢修，现只有7号检查井污水溢出。江口县委、政府对城市污水管网污水溢出直排太平河问题高度重视，县住房与城乡建设局对县城内雨污分流管网改造一期工程已经施工，二期工程已在招标中。县水务局的下属单位江口县县供水公司于2020年1月20日与贵州省城乡规划设计研究院签订“江口县城污水处理能力提升工程”可行性研究报告《工程咨询合同》，2020年3月请专家对“江口县城污水处理能力提升工程”作出《可行性研究报告审查意见》。2020年3月18日，铜仁市自然资源局铜市自然资预审函〔2020〕07号《关于江口县城污水处理能力提升工程规划选址及用地预审的复函》，同意江口县供水公司的选址和用地预审报告。2020年4月27日，铜仁市发展和改革委员会铜发改生态农业〔2020〕119号《关于江口县城污水处理能力提升工程可行性研究报告的批复》，同意江口县供水公司“江口县城污水处理能力提升工程”修建，工期为12个月。江口县供水公司污水处理厂于2020年3月11日与贵阳花洪荣机电维修部签订《江口县县城污水处理厂泵站电气线路提标改造合同》，分别于2020年2月11日、3月12日与科飞环保有限公司签订《购销合同》对污水处理厂进行维修。2011年12月8日，农业部公告第五批《国家级水产种质资源保护区名单》、2017年11月23日，农业部通告〔2017〕6号《农业部关于公布率先全面禁捕长江流域水生生物保护区名录的通告》，太平河均列入“太平河闵孝河特有鱼类国家级水产种质资源保护区”，7号检查井在保护区范围内。2017年5月，铜仁市人民政府作出《铜仁市鹭鸶岩集中式饮用水水源保护区调整划分方案》，2017年8月15日，贵州省人民政府黔府函〔2017〕167号《省人民政府关于铜仁市鹭鸶岩集中式饮用水水源保护区调整划分方案的批复》同意铜仁市人民政府的划分方案，太平河在铜仁市碧江区集中式引用水源保护区上游。太平河是特有鱼类国家级水产种质资源保护区，是锦江河流域重点保护区。本院认为，本案的争议焦点是：1、县水务局是否怠于履职；2、县水务局是否继续履职。关于县水务局是否怠于履职的问题。怠于履职，顾名思义，就是在职责范围内不能尽职尽责，有履职瑕疵，行政机关怠于履职的特征主要表现为履职的不合法性或不适当性。如何认定县水务局是否怠于履职。首先，要明确县水务局在水污染防治和城市污水处理方面的法定职责有哪些。根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条第三款“县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染实施监督管理。”、《贵州省水污染防治条例》第五条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理，水行政、农业、住房和城乡建设、卫生计生、国土资源、交通运输等其他主管部门按照各自职责做好水污染防治工作。”、《贵州省城市污水处理设施运营管理办法》第四条第一款“……；县（市、区）人民政府确定的污水处理主管部门，负责本行政区域内城市污水处理厂和污水管网的运行监督管理工作。”及《江口县水务局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（二）项“……；指导水务行业供水和城乡供水工作，协助做好污水处理、给排水、黑臭水体整治等相关工作，指导乡镇水务站开展水利建设工作。”、第（六）项“……；负责指导、监督全县城镇供水、排水、污水处理等基础设施建设。”的规定，从上述法律、法规和规范性文件中可以看出，县水务局的法定职责有：对职责范围内有关水污染实施监督管理、做好水污染防治工作，负责本行政区域内城市污水处理厂和污水管网的运行监督管理工作，指导水务行业供水和城乡供水工作，协助做好污水处理、给排水、黑臭水体整治等相关工作，负责指导、监督全县城镇供水、排水、污水处理等基础设施建设等。其次，县水务局履职是否尽职尽责，履职是否有瑕疵。本案中县水务局监管下的县供水公司污水处理厂未对县城污水管网进行及时维修。2018年，“江源山水”小区前污水管网检查井出现污水外溢流入太平河，2019年3月，江口县环境保护局接群众举报，该局组织执法人员现场查看，有两处污水管网破损，导致污水直排，向县水务局发出江环函〔2019〕12号《关于修复“江源山水”小区旁污水管网的函》，函请修复“江源山水”小区前污水管网。2019年10月14日，公益诉讼人邀请县水务局等多家单位进行会商，会议商定由县水务局对“江源山水”小区前污水管道检查井污水直排进行治理。虽然县水务局也在监督县供水公司对检查井进行维修，现只有7号检查井污水溢出直排太平河，同时供水公司污水处理厂也在做“江口县城污水处理能力提升工程”的可行性研究报告并得以批复。由此说明，县水务局对县城水污染防治和污水处理履行了职责，但7号检查井至今仍然外溢污水，直排太平河，对太平河水环境和水生态造成持续污染，对太平河下游铜仁市区饮用水源水质带来严重影响。综上，县水务局作为本行政区域内城市污水处理厂、污水管网的运行监督管理和县供水公司污水处理厂的行业主管部门，未采取有效措施对“江源山水”小区前污水管道检查井污水直排太平河的水污染违法行为进行防治和彻底治理，对太平河水质、水生态环境造成一定的不利影响，致使特有鱼类国家级水产种质资源保护区和铜仁市城区集中式饮用水水源保护区仍然遭受污染，国家和社会公共利益持续处于受侵害状态，故县水务局存在怠于履职行为。公益诉讼人作为法律监督机关，依照《中华人民共和行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，请求确认县水务局怠于履行水污染防治及污水管网运行监督管理职责的行为违法的理由成立，本院予以支持。关于县水务局是否继续履职的问题。本案中，县水局在公益诉讼人向其发出江检行公[2019]52222200060号检察建议书督促其依法履行职责。2020年3月24日，公益诉讼人收到其回复，称其正在维修和更换老旧设备，并委托贵州省城乡规划设计院开展污水处理能力提升改造项目编制工作。2020年8月4日，公益诉讼人再次发函督促其依法履行职责，8月27日公益诉讼人对现场进行回访发现“江源山水”小区前污水管道7号检查井污水仍然溢出直排太平河。此期间，江口县委、政府对城市污水管网污水溢出直排太平河问题高度重视，县住房与城乡建设局对县城内雨污分流管网改造一期工程已经施工，二期工程已在招标中。县水务局的下属单位江口县供水公司委托贵州省城乡规划设计研究院编制了“江口县城污水处理能力提升工程”可行性研究报告，铜仁市自然资源局同意江口县供水公司的选址和用地预审报告，铜仁市发展和改革委员会同意江口县供水公司“江口县城污水处理能力提升工程”修建，江口县供水公司污水处理厂进行泵站电气线路提标改造，证明县水务局已经在履行职责。虽然污水处理厂对污水管网提升泵和检查井进行了维修，现仍有污水从“江源山水”小区前7号检查井溢出直接排入太平河，对太平河水环境仍然造成污染，县水务局应继续履行职责，督促县供水公司尽快实施“江口县城污水处理能力提升工程”项目，使之投入运行，并采取有效措施对“江源山水”小区前污水管道检查井污水直排太平河进行治理，本院对县水务局的履行期限不作限定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款之规定之规定，判决如下：一、确认被告江口县水务局怠于履行水污染防治及污水管网运行监督管理职责的行为违法。二、责令被告江口县水务局继续履行监管职责，采取有效措施对“江源山水”小区前污水管道检查井污水直排太平河进行治理。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。审 判 长  安 俊审 判 员  何 飞审 判 员  张金钱人民陪审员  苏 昕人民陪审员  黎佳丽人民陪审员  冯万东人民陪审员  朱 娟二〇二〇年十一月二十六日法官助理张军代理书记员  张晓雪