广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0103行初87号 原告广西顺威物流有限责任公司，住所：南宁市良庆区银海大道**。 法定代表人钟兴，该公司经理。 委托代理人陆忍，广西安信律师事务所律师。 委托代理人左婧欣，广西安信律师事务所实习律师。 被告南宁市良庆区应急管理局，地址：南宁市良庆区歌海路**。 负责人颜志环，该局局长。 委托代理人李辉，该局副局长。 委托代理人陈炎坤，广西桂海天律师事务所律师。 原告广西顺威物流有限责任公司（以下简称顺威公司）诉被告南宁市良庆区应急管理局（以下简称良庆区应急管理局）行政处罚决定一案，于2019年2月13日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月11日立案后，于2019年3月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月17日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陆忍，被告的委托代理人李辉、陈炎坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原南宁市良庆区安全生产监督管理局（以下简称良庆区安监局）于2018年8月17日对原告顺威公司作出（良）安监管罚〔2018〕12号《行政处罚决定书（单位）》，主要内容为：顺威公司未在签订的《车辆挂靠合同》中明确安全生产管理职责；安全生产管理不到位，挂靠车辆桂Ａ×××××号重型仓栅式货车车主凌志勇驾驶载物超过核定载质量的机动车上道路行驶遇相对方向有来车时未靠右侧通行。对国道325线良庆区“9.24”一般道路交通事故的发生负有责任。顺威公司的上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）第四、四十六条第二款的规定。依据安全生产法第一百零九条第（一）项的规定，决定给予罚款人民币20万元的行政处罚。 原告顺威公司诉称，一、交通事故不属于被告的监管职责范畴。二、被告以原告未在《车辆挂靠合同》中明确安全生产管理职责而适用安全生产法第四十六条第二款作为处罚20万元之依据，明显站不住脚。（一）安全生产法第四十六条第二款规定界定的是承包合同和租赁合同，而本案中原告与凌志勇之间则是车辆挂靠合同，两者完全是不同的合同类型、不同的合同性质。安全生产法第四十六条第二款依法不能随便被扩大解释和滥用。（二）退一步，即便按被告逻辑，则原告在2017年6月1日与凌志勇签订《车辆挂靠合同》时，就同时要求实际车主凌志勇签订了《驾驶员安全行车责任状》，明确了有关安全职责，同样满足了安全生产法第四十六条第二款的要求。（三）对违反安全生产法第四十六条第二款的违法行为，安全生产法第一百条明确规定了对应罚则，即责令改正，可以处罚五万元以下罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业。（四）根据最高人民法院[2010]行他字第12条规定的精神，本案未在《车辆挂靠合同》中明确安全生产管理职责显然不是事故发生的直接原因，被告对此依法至多只能适用安全生产法第一百条处罚，而不应适用第一百零九条罚款20-50万元。此外，民事自治是一个法治原则，合同有约定即按约定，没约定则按法定。遵守包括安全生产范畴在内的所有法律、法规、规章是每一个公民的义务，这个绝不需要合同当事人再专门去约定，不可能强求每个合同都能网罗万千。安全生产法强行为当事人规定合同内容的条款实际是与民法、合同法有冲突、有矛盾的。三、被告以凌志勇超载、未靠右侧通行而推定原告安全生产管理不到位，进而认为违反安全生产法第四条规定，并据之处罚20万元，同样在认定事实和适用法律皆出现错误。（一）涉案货车是实际车主挂靠在原告名下经营，由实际车主完全自主经营、自负盈亏。原告对该车没有实际支配和控制权，原告无权参与具体营运。客观上原告也不可能专门派人随车实时监控、监督其具体运营和行车。而汽车挂靠经营关系，法律并不否定。（二）事实上，原告已经依照安全生产法律、法规要求，做到了建立健全安全生产制度，定期检验、维护车辆，坚持驾驶员和营运车辆持证上岗，坚持安全生产培训教育等安全生产工作，尽到了法定义务。（三）超载、未靠右侧通行是凌志勇具体运输货物和具体行车中的个人违法违规行为，属于驾驶员个体临时起意，属于个人主观意志范畴，这种个体特质决定了任何他方不能时刻确保控制其运输行为。如何完美到位的安全生产管理措施都不能确保控制到驾驶员的思想，都不能确保驾驶员时刻遵纪守法。被告把原告客观上不可确保控制的纯属驾驶员个人主观原因、个体违法行为而酿成的事故，归咎于原告未尽安全生产管理责任，实无理据，违反法律规定。（四）至于适用安全生产法第四条的问题。该条款是原则性、通用性条款，不深入、不具体，以其作为违法和处罚依据，毫无说服力，也绝不符合法律规定和立法本意。安全生产法第六章法律责任（罚则）部分，对每一个具体违法情形进行了匹配的法律责任，唯独对抽象、笼统的安全生产法第四条没有对应性罚则，也正说明了安全生产法第四条并不能成为具体的处罚依据。（五）根据最高人民法院[2010]行他字第12条规定的精神，原告即使存在违反安全生产法第四条的行为，但该行为并非造成事故的直接原因，被告对此适用第一百零九条罚款20-50万元，同样不符合法律规定。四、安全生产法第一百零九条的适用条件。该条款实际是原《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的实际承继和新旧更替，除惩罚数额加大外，两者在适用条件表述并无差异。但无论新旧，都是对违法企业比较严重的惩罚。因此最高人民法院[2010]行他字第12条特别规定了适用条件，即企业的违法行为必须是导致事故发生的直接原因，以避免行政机关曲解立法本意，随意滥用。综上，原告认为被告实施的行政处罚明显没有依据，明显违法且极不合理。为此，特提起诉讼，请求法院撤销被告2018年8月17日作出的（良）安监管罚〔2018〕12号《行政处罚决定书（单位）》，诉讼费用由被告承担。 原告顺威公司向本院提供了以下证据： 1、（良）安监管罚〔2018〕12号《行政处罚决定书（单位）》，证明被诉具体行政行为没有事实和法律依据； 2、《车辆挂靠合同》，证明挂靠经营关系； 3、南宁市良庆区人民法院（2015）良民二初字第454号民事判决书，证明车辆挂靠合同合法有效； 4、聘用驾驶员岗前学习培训记录表； 5、驾驶员聘用准资格审核表； 6、驾驶员安全行车责任状； 7、承诺书； 证据4-7证明驾驶员岗前资格准入审查和岗前培训，安全行车承诺和责任落实； 8、安全学习资料，证明每月依法组织学习，资料包括： ⑴广西顺威物流驾驶员安全学习（2017年6月）、《南宁市良庆区交通运输局关于印发2017年“安全生产月”活动方案的通知》（良交发〔2017〕10号）、《关于印发2017年南宁市道路运输行业“安全生产月”及配合做好“安全生产八桂行”活动方案的通知》（南道运发〔2017〕83号）、驾驶员安全学习会议签到表； ⑵广西顺威物流驾驶员安全学习（2017年7月）、安全生产法、《南宁市良庆区交通运输局关于印发良庆区交通运输行业深入开展平安交通专项整治行动方案的通知》（良交发〔2017〕11号）、驾驶员安全学习会议签到表； ⑶广西顺威物流驾驶员安全学习（2017年8月）、《转发南宁市安委办〈关于做好播放悬挂安全生产大检查宣传标语工作的通知〉的通知》（良安委办〔2017〕57号）、《广西壮族自治区交通运输厅关于我区境内高速公路接连发生两起较大道路运输行车事故的情况通报》（桂交明电〔2017〕7号）、《南宁市良庆区交通运输局关于印发良庆区交通运输行业2017年服务“两会”安全生产工作方案的通知》（良交发〔2017〕16号）、驾驶员安全学习会议签到表； ⑷广西顺威物流驾驶员安全学习（2017年9月）、《路面热气腾腾汇总高温天驾车注意事项》、《刹车过热解读夏季危害行车安全事项》、《心态左右行车安全汇总不该有的7大心理》、驾驶员安全学习会议签到表。 被告良庆区应急管理局辩称，一、被告对发生“9.24”安全生产事故的企业具有作出行政处罚的职权。“9.24”交通事故发生在国道325线良庆区，被告属于南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）安全生产监督管理部门，按照安全生产法第九条、第一百一十条和《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条以及《关于开展生产经营性道路交通事故调查处理专项检查的通知》第三条第（一）项等规定，被告具有对发生安全生产事故的企业作出行政处罚的职权。二、被告作出（良）安监管罚〔2018〕12号《行政处罚决定书（单位）》的具体行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。2017年9月24日，在良庆区那马镇325国道发生2辆货车相撞的交通事故，事故造成2死2伤。为查明事故原因，明确事故责任，总结事故教训，根据《南宁市良庆区人民政府办公室关于明确生产安全事故调查处理权限的通知》（良政办〔2014〕67号）规定，良庆区政府授权良庆区安监局负责组织事故调查组进行调查，报城区人民政府批复结案。调查小组经调查，出具了事故调查报告并请示良庆区政府，良庆区政府作出《关于同意国道325线良庆区“9.24”交通事故结案的批复》（良政复〔2018〕1332号），对事故相关单位的处理批复如下：“顺威公司未在签订的《车辆挂靠合同》中明确安全生产管理职责；安全生产管理不到位，挂靠车辆桂Ａ×××××号重型仓栅式货车车主凌志勇驾驶载物超过核定载质量的机动车上道路行驶遇相对方向有来车时未靠右侧通行，既超载又违规操作，对事故的发生负有安全生产责任。由良庆区安监局依法给予行政处罚。”被告根据调查结果，认为原告违反安全生产法第四条、第四十六条第二款的规定，依据安全生产法第一百零九条第（一）项的规定，拟对原告予以罚款20万元。在作出处罚决定前给原告送达（良）安监罚告〔2018〕12号《行政处罚告知书》并告知原告可申请听证等权利。原告收到告知书后要求举行听证，被告也于2018年8月9日依法举行听证。原告充分进行举证和发表意见，被告认为原告的主张不成立。被告于2018年8月17日向原告送达了（良）安监管罚〔2018〕12号《行政处罚决定书（单位）》，决定对原告罚款20万元。被告作出的具体行政行为，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。三、原告提出的诉讼理由不成立。（一）原告认为“被告认定原告违反安全生产法第四条和第四十六条第二款属于错误行为”没有事实和法律依据。首先，原告和凌志勇签订的《车辆挂靠合同》确实没有各自安全生产管理职责的内容。其次，原告称《车辆挂靠合同》既不属于租赁又不属于承包，不应适用安全生产法第四十六条第二款，明显没有事实和法律依据。安全生产法第四十六条第一款就明确规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”然后，第二款明确规定：“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”原告和凌志勇通过签订《车辆挂靠合同》方式约定事故车辆登记在原告名下，由凌志勇使用，由凌志勇自行开展运输业务。安全生产法第四十六条第二款规定需要在合同中约定各自的安全生产管理职责，故原告与凌志勇签订的相应合同应当进行约定。原告称《车辆挂靠合同》不属于租赁合同或承包合同，故应免除其应当承担的责任，显然属于诡辩。《车辆挂靠合同》不属于法外之地，更不会因为换了一个合同的名称而免除生产企业的安全责任，既然安全生产法有明确规定，原告却不执行，就属于违法行为。第三，事发时，凌志勇驾驶的桂Ａ×××××号重型仓栅式货车核载19070ｋｇ，实际却装载33760ｋｇ的玉米，超载超过70%，且在相对方向有来车时未靠右侧行驶，既超载又违规操作。安全生产法第四十六条第二款规定“生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理”，但原告对凌志勇却挂而不管，由其自行实施生产工作，显然违反了上述约定。（二）原告认为被告对其处以20万元罚款属于法律适用错误，也没有事实和法律依据。“9.24”交通事故导致2死2伤，属于一般事故。而原告既在《车辆挂靠合同》没有约定各自安全生产管理职责的内容，且没有对凌志勇的安全生产工作统一协调、管理，对生产事故的发生负有责任。被告对原告处以20万元的罚款，符合安全生产法第一百零九条第（一）项的规定。而原告引用的最高人民法院《关于安监部门是否有权适用〈安全生产法〉及〈生产安全事故报告和调查处理条例〉对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（［2010］行他字第12号），该答复的内容显然不适用于本案。对比新的安全生产法第四十六条与旧的安全生产法第二十一条可以看出，这根本是不同的内容。况且，本案中原告违反的是安全生产法第四条和第四十六条，这两条并不是规定关于“进行安全生产教育和培训”的内容。违反不同的规定，导致的行政处罚也不会相同，原告引用最高人民法院答复的内容属于偷换概念，不应支持。同时，新安全生产法比《生产安全事故报告和调查处理条例》更全、更新，法律位阶更高，故本案应当适用新安全生产法的有关规定。综上所述，原告提出的诉讼理由不成立，被告作出的（良）安监管罚〔2018〕12号《行政处罚决定书（单位）》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请人民法院驳回其诉讼请求。 被告良庆区应急管理局在举证期限内向本院提供了以下证据、依据： 依据有： 1、安全生产法； 2、广西壮族自治区安全生产委员会办公室《关于开展生产经营性道路交通事故调查处理专项检查的通知》； 3、《南宁市良庆区人民政府办公室关于明确生产安全事故调查处理权限的通知》（良政办〔2014〕67号）。 证据有： 1、《关于成立南宁市良庆区的通知》（良安监〔2017〕25号）； 2、《关于同意国道325线良庆区“9.24”道路交通事故结案的批复》（良政复〔2018〕1332号）； 证据1、2证明发生安全事故后，被告依法组织成立调查组，调查报告经过良庆区政府同意，并由被告对原告进行行政处罚； 3、《询问通知书》、钟兴的询问笔录； 4、《车辆挂靠合同》； 5、南公交认字〔2017〕第4501087201700047号《道路交通事故认定书》； 6、防城港北部湾港务有限公司货物过磅单； 7、道路交通事故现场勘查笔录、道路交通事故照片； 8、《居民死亡医学证明（推断）书》、南宁市金盾司法鉴定所［2017］化检字2163号《司法鉴定意见书》、狮山车检〔2017〕车鉴字第1760号《桂Ａ×××××车辆技术检验鉴定意见书》； 9、原告申请听证材料，包括： ⑴《行政处罚听证申请书（单位）》、《行政处罚听证申请书（个人）》； ⑵授权委托书、《延期听证申请书》、《行政处罚陈述申辩书》、顺威公司的营业执照和道路运输经营许可证、《车辆挂靠合同》； ⑶顺威公司简介、《关于事故车辆桂Ａ×××××的基本情况》、《关于事故车辆桂Ａ×××××驾驶员凌志勇基本情况》； ⑷聘用驾驶员岗前学习培训记录表、驾驶员聘用准资格审核表、驾驶员安全行车责任状、凌志勇的机动车驾驶证和居民身份证； ⑸总经理（法人）安全工作职责、车辆安全管理制度、安全例会制度、驾驶员安全管理制度、消除安全生产事故隐患制度、安全生产监督检查制度、安全科人员安全工作职责、财务科人员安全工作职责、安全管理责任追究制度、安全生产责任制、办公室人员安全工作职责、业务科人员安全工作职责、安全负责人安全工作职责、驾驶员聘用管理制度、从业人员安全管理制度、车辆技术管理制度、事故统计报告制度、文件和档案管理制度、车辆设施和设备安全管理制度、安全行车十一条禁令、安全生产费用提取和使用管理制度、安全生产培训和教育学习制度、安全生产操作规程、《自然灾害、突发性事件应急预案》、行车事故处理应急预案； ⑹《关于成立安全生产领导小组的通知》[顺威发（2017）04号]； ⑺广西顺威物流驾驶员安全学习（2017年8月）、《转发南宁市安委办〈关于做好播放悬挂安全生产大检查宣传标语工作的通知〉的通知》（良安委办〔2017〕57号）、《广西壮族自治区交通运输厅关于我区境内高速公路接连发生两起较大道路运输行车事故的情况通报》（桂交明电〔2017〕7号）、《南宁市良庆区交通运输局关于印发良庆区交通运输行业2017年服务“两会”安全生产工作方案的通知》（良交发〔2017〕16号）、驾驶员安全学习会议签到表； ⑻广西顺威物流驾驶员安全学习（2017年9月）、《路面热气腾腾汇总高温天驾车注意事项》、《刹车过热解读夏季危害行车安全事项》、《心态左右行车安全汇总不该有的7大心理》、驾驶员安全学习会议签到表； ⑼广西顺威物流驾驶员安全学习（2017年6月）、《南宁市良庆区交通运输局关于印发2017年“安全生产月”活动方案的通知》（良交发〔2017〕10号）、《关于印发2017年南宁市道路运输行业“安全生产月”及配合做好“安全生产八桂行”活动方案的通知》（南道运发〔2017〕83号）、驾驶员安全学习会议签到表； ⑽广西顺威物流驾驶员安全学习（2017年7月）、安全生产法、《南宁市良庆区交通运输局关于印发良庆区交通运输行业深入开展平安交通专项整治行动方案的通知》（良交发〔2017〕11号）、驾驶员安全学习会议签到表； ⑾安全生产操作规程适用评审记录、签到表； ⑿安全生产管理制度适用评审记录、签到表； 10、（良）安监罚告〔2018〕12号《行政处罚告知书》； 11、（良）安监听通〔2018〕1号《行政处罚听证会通知书》； 12、《关于听证会延期的通知》； 13、（良）安监管罚〔2018〕12号《行政处罚决定书（单位）》； 14、文书送达回执； 证据3-14证明被告对原告作出行政处罚认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。 被告当庭提交了以下证据：《国道325线良庆区“9.24”道路交通事故调查报告》。 经庭审质证： 一、被告对原告提供的证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2的真实性无异议，对证明事项有异议，认为《车辆挂靠合同》其实就是原告将自己的车辆出租给凌志勇且没有进行管理，因此该行为违反了安全生产法第四十六条的规定；对证据3的真实性无异议，但认为与本案无关；对证据4-8的真实性无异议，对关联性有异议，认为本案中原告违反安全生产法第四条、第四十六条的规定，原告所举证的安全生产培训内容与本案作出处罚的依据没有关联性。 二、原告对被告在举证期限内提供的证据1、2的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为被告没有提交事故调查报告，且良庆区政府对事故的定性及处理意见缺乏事实和法律依据；对证据3的真实性无异议，但对笔录中钟兴所称的“聘用”有异议，原告名下的车辆与原告之间都是挂靠关系，实际上不存在聘用关系，笔录已经明确挂靠车辆自行营运、自负盈亏，原告不参与车辆营运；对证据4-12、14的真实性、合法性、关联性无异议；对证据13的真实性无异议，对合法性有异议。 三、原告对被告当庭提交的证据即《国道325线良庆区“9.24”道路交通事故调查报告》查明的事实无异议，但对事故定性和事故责任有异议，对原告的处理建议也是违法的。 本院对上述证据认证如下：一、原告提交的证据1、2、4-8来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据3与本案无关，本院不予确认。二、被告在举证期限内提供的证据1-14来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认。三、被告当庭提供的证据与本案具有关联性，原告对该证据的真实性亦无异议，本院依法予以确认。 经审理查明：原告顺威公司成立于2013年11月，经营范围包括道路普通货物运输、货物专用运输（罐式容器、集装箱、冷藏保鲜）等。2017年6月1日，原告顺威公司与凌志勇签订《车辆挂靠合同》，约定顺威公司根据凌志勇的要求，由凌志勇购买乘龙牌货车一辆，车辆牌号：桂Ａ×××××，挂入顺威公司进行汽车货物运输经营，车辆产权属于凌志勇并由其实际控制支配运行，顺威公司每月收取凌志勇挂靠服务费200元。 2017年9月24日，凌志勇驾驶桂Ａ×××××号车辆时发生交通事故死亡。同年9月26日，原良庆区安监局牵头政府相关部门成立南宁市良庆区，对事故原因、责任等进行调查。 2017年10月24日，南宁市公安局交通警察支队六大队作出《道路交通事故认定书》，查明2017年9月24日，凌志勇驾驶载物超过核定载质量（核定载质量19070ｋｇ，实载质量33760ｋｇ）的桂Ａ×××××号重型仓栅式货车（搭载凌永昌）沿325国道由南向北方向行驶，至南宁市良庆区那马高速出口往大塘方向1公里处时，驶过左侧路面与对向由苏彪驾驶经检验车辆机件不符合技术标准的桂Ａ×××××号重型仓栅式货车（搭载苏挺）发生碰撞，造成凌志勇和苏彪当场死亡、凌永昌和苏挺受伤、二车不同程度损坏、桂Ａ×××××号重型仓栅式货车车上货物损失及桂Ａ×××××号重型仓栅式货车车上货物损坏的死亡交通事故。认为凌志勇驾驶载物超过核定载质量的机动车上道路行驶遇相对方向有来车时未靠右侧通行是事故发生的直接原因，苏彪驾驶经检验车辆机件不符合技术标准的机动车上道路行驶与事故发生无因果关系，凌志勇单方过错造成事故，应承担本事故的全部责任，苏彪、凌永昌、苏挺不承担本事故责任。 2018年5月16日，事故调查组作出《国道325线良庆区“9.24”道路交通事故调查报告》，其中对顺威公司的处理建议为：未在签订的《车辆挂靠合同》中明确安全生产责任；安全生产管理不到位，挂靠车辆桂Ａ×××××号重型仓栅式货车车主凌志勇驾驶载物超过核定载质量的机动车上道路行驶遇相对方向有来车时未靠右侧通行，既超载又违规操作，对事故的发生负有安全生产责任，建议由良庆区安监局依法给予行政处罚。 2018年6月6日，良庆区政府针对上述事故调查报告作出《关于同意国道325线良庆区“9.24”道路交通事故结案的批复》（良政复〔2018〕1332号），认为该事故调查处理符合国家有关事故调查程序的规定；同意事故调查报告对事故原因和事故性质的分析认定；由良庆区安监局依法对顺威公司给予行政处罚等。 2018年7月19日，原良庆区安监局对原告作出（良）安监罚告〔2018〕12号《行政处罚告知书》，拟对原告作出罚款20万元的行政处罚，并告知原告有进行陈述和申辩的权利。原告收到该告知书后提出听证申请，原良庆区安监局于2018年8月9日举行了听证。2018年8月17日，原良庆区安监局对原告作出（良）安监管罚〔2018〕12号《行政处罚决定书（单位）》，具体内容如前述。原告因不服该处罚决定，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述的诉讼请求，被告则答辩如前。 另查明，原良庆区安监局于2018年8月17日对原告顺威公司的法定代表人钟兴作出（良）安监管罚〔2018〕13号《行政处罚决定书（个人）》，认为其未认真履行安全生产工作职责，未建立健全本公司安全生产规章制度，未在签订的《车辆挂靠合同》中明确安全生产管理职责，督促、检查本公司安全生产工作不到位，对聘用驾驶员和挂靠车辆管理不力，对国道325线良庆区“9.24”一般道路交通事故的发生负有责任，决定给予其罚款人民币14400元的行政处罚。 再查明，因2019年南宁市政府机构改革，原良庆区安监局的职责现由新组建的良庆区应急管理局行使，原良庆区安监局不再保留。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，原良庆区安监局被撤销后，继续行使其职权的良庆区应急管理局系本案适格被告。 安全生产法第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”该条规定表明道路交通安全法等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定；没有特别规定的，适用安全生产法的规定处理。由于《中华人民共和国道路交通安全法》未对发生交通事故的生产经营单位及单位主要负责人的行政处罚作出明确规定，因此，对生产经营性道路交通事故单位及单位主要负责人的行政处罚，应当适用安全生产法的规定。同时，《生产安全事故报告和调查处理条例》第十三条、第二十条也明确将道路交通事故纳入安全生产事故范围。故，原良庆区安监局作为安全生产监督管理部门，有权依据安全生产法的规定，对辖区内的安全生产事故进行调查及处理，具有作出本案行政处罚决定的法定职权。原告顺威公司关于交通事故不属于被告的监管职责范畴的主张于法无据，本院不予支持。 本案中，原良庆区安监局对原告顺威公司作出的（良）安监管罚〔2018〕12号《行政处罚决定书（单位）》，认定原告的违法事实为：未在签订的《车辆挂靠合同》中明确安全生产管理职责；安全生产管理不到位，挂靠车辆桂Ａ×××××号重型仓栅式货车车主凌志勇驾驶载物超过核定载质量的机动车上道路行驶遇相对方向有来车时未靠右侧通行，对国道325线良庆区“9.24”一般道路交通事故的发生负有责任。在适用法律时，认为原告的上述行为违反了安全生产法第四条、第四十六条第二款的规定，并依据安全生产法第一百零九条第（一）项的规定，决定给予原告罚款人民币20万元的行政处罚。 但统观安全生产法全文，第四条的规定为：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”该条文规定在安全生产法第一章总则的部分，从该条文的内容来看，系原则性条款，并未针对具体行为和责任作出明确的规定。原良庆区安监局在行政处罚决定中笼统适用该条款认为原告安全生产管理不到位，显然不能准确定性原告行为的违法性质及适用法律，属认定事实不清，适用法律错误。且，原良庆区安监局认为原告“未在签订的《车辆挂靠合同》中明确安全生产管理职责”的行为，违反了安全生产法第四十六条第二款“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”的规定。针对该条款规定的违法情形，安全生产法有明确的对应罚则，即第一百条第二款的规定，“生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。”但原良庆区安监局在处罚决定中并未对应适用该处罚条款进行处罚，而是适用安全生产法第一百零九条第（一）项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；”的规定，对原告作出罚款20万元的处罚决定，明显适用法律错误。 综上所述，原良庆区安监局对原告作出的（良）安监管罚〔2018〕12号《行政处罚决定书（单位）》，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销并重新进行处理。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销原南宁市良庆区安全生产监督管理局于2018年8月17日对原告广西顺威物流有限责任公司作出的（良）安监管罚〔2018〕12号《行政处罚决定书（单位）》； 二、由被告南宁市良庆区应急管理局依法重新对原告作出行政行为。 案件受理费50元（原告广西顺威物流有限责任公司已预缴），由被告南宁市良庆区应急管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  滕 莹 审 判 员  何明波 人民陪审员  赖泳燕 二〇二〇年十一月三十日 书 记 员  罗 婕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第六款行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第七十条第（二）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的； 《中华人民共和国安全生产法》 第二条安全生产法在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。 第四条生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。 第四十六条第二款生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。 第一百条第二款生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。 第一百零九条第（一）项发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款； 《生产安全事故报告和调查处理条例》 第十三条事故报告后出现新情况的，应当及时补报。 自事故发生之日起30日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报。道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报。 第二十条上级人民政府认为必要时，可以调查由下级人民政府负责调查的事故。 自事故发生之日起30日内（道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内），因事故伤亡人数变化导致事故等级发生变化，依照本条例规定应当由上级人民政府负责调查的，上级人民政府可以另行组织事故调查组进行调查。