山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行申146号再审申请人（一审原告、二审上诉人）山西中江天和置业有限公司。法定代表人贾某，职务。委托代理人尚红斌山西泰格律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）平顺县自然资源局（原平顺县国土资源局）。法定代表人原某，职务，局长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）长治市规划和自然资源局（原长治市国土资源局）。法定代表人张某，职务，局长。再审申请人山西中江天和置业有限公司因诉长治市平顺县自然资源局、长治市规划和自然资源局土地行政管理及行政复议一案，不服山西省长治市中级人民法院（2019）晋04行终119号行政判决，向本院申请再审，本院依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审查终结。山西中江天和置业有限公司申请再审称：一、再审申请人认为原审判决适用法律、法规确有错误。1、根据国土资源部2012修定的《闲置土地处置办法》第21条的规定：市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。而本案基本事实表明，再审被申请人交付的土地上仍有未拆迁安置的房屋，在其土地上还存在安置补偿落实不到位，村民不断上访讨要拆迁款等阻碍再审申请人开发建设的隐患未解决。再审被申请人平顺县国土局以“现状”交付土地，是典型的懒政和渎职的违法行政行为；但遗憾的是两审法院对如此明确的违法行为不去追究，反而认为与案涉行政行为无关联予以回避，这是对再审被申请人的违法行为进行的公然袒护，两审法院的判决涉嫌枉法裁判。2、国土资源部2018年新修定的《土地储备管理办法》第四条第十二款规定：“土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设”。对储备出让土地进行必要前期开发是政府职能部门的法定职责，再审申请人在原审过程中均向法庭提供证据证明了，再审申请人在涉案土地出让前期投入了大量的前期开发资金用于案涉土地的“三通一平”的建设，再审申请人的行为是在为政府埋单，其理所应当计入土地开发成本，同时应抵扣土地闲置费用；但两审法院对于如此明确的法律规定和证据均视而不见，反而对再审被申请人以“现状”供地的行政违法行为百般掩饰，这样的判决实属荒唐。3、因本案中涉案土地是用于与政府协议的建设开发，而再审被申请人未向法庭提供证据证明其出让涉案土地符合“净地”出让规定的相关证据，故再审被申请人出让土地的行政行为事实不清，亦属于违法的行政行为。二、再审被申请人基于一个违法的行政行为作出案涉行政行为，属于行政行为事实不清，依法应当确认其行为违法。二审判决认为案涉土地以“现状”出让是否无效，并不属本案审查范围，是对行政诉讼法的机械理解与解读；《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》中明确指出，全民所有的自然资源是宪法和法律规定属于国家所有的各类自然资源，主要包括国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛资源等。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》中明确指出：“有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质。由此可见，申请人取得案涉建设用地使用权所涉行政行为系行政许可法律属性当属无疑。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条明确提出了作为行政行为基础的其他行政决定或文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：“（一）明显缺乏事实根据；（二）明显缺乏法律依据；（三）超越职权；（四）其他重大明显违法情形。”该司法解释虽然是针对行政许可诉讼案件，但其法律适用原则是一致的，这一点最高法院在多个司法解释的理解与使用中都予以了阐明。而本案再审被申请人违反国家土地出让禁止“现状”出让的强制性规定，将不符合法定出让条件的土地出让给再审申请人的行政行为具有严重违法性。“现状”出让的土地既不具备开工建设的条件，同时也隐藏着巨大的开发风险。一、二审判决认为再审申请人在出让合同中对“现状”出让是知晓的，并加盖公章确认，明显是在为再审被申请人的违法行政行为在开脱责任。行政行为的违法性不能因为相对人的知晓而变成合法；行政诉讼法确立的宗旨就是行政行为合法性审查原则，涉诉行政行为的基础行政行为就是土地出让行政行为，该基础行为不合法的同时，还隐含着行政不作为甚至是渎职行为，在此基础上做出案涉行政行为，是明摆着为了掩盖基础行政行为的违法性。本案对基础行为合法性不予审查，是对再审被申请人违法行为的纵容，这样的判决实属不当，依法应当予以撤销。综上，申请人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项的规定，请求高级人民法院依法对本案进行再审并依法改判，以维护申请人的合法权益。本院经审查认为，中江公司申请再审称：被申请人平顺县国土局向其交付的涉案宗地上，“仍有未拆迁安置的房屋，在其土地上还存在安置补偿落实不到位，村民不断上访讨要拆迁款等阻碍再审申请人开发建设的隐患未解决。”违反了国土资源部2012修定的《闲置土地处置办法》第二十一条第（二）项“安置补偿落实到位”的规定，本案一审判决中，经庭审质证对原告中江公司提供的证据10：“涉案土地的现场照片7份，证明平顺县国土局出让给原告的土地根本不具备开发条件”，认定为“证据10无法客观全面的反应涉案土地现状，不予采信。”申请人在再审申请中并未提供新的证据证明其上述主张，亦不能证明涉案宗地在平顺县国土局作出《征缴闲置土地费决定书》时，因安置问题不具备开发条件。关于涉案宗地闲置的原因，申请人中江公司在答复被申请人平顺县国土局2018年3月4日做出的平国土闲〔2018〕第2号闲置土地调查通知时，已经在《情况说明》和《关于土地闲置的情况说明》中，明确说明未复工建设首要原因，“第一是因为中江公司的项目受到较大冲击，考虑企业生存环境，避免出现烂尾工程，规避给社会和政府造成不良影响，该公司暂停了该项目施工；……”申请人同时没有提供充分证据证明其与平顺县政府签订《太行新天地旅游风情小镇项目战略合作框架协议书》后，涉案土地出让前期投入的大量用于案涉土地的“三通一平”建设前期开发资金及工程量，达到《闲置土地处置办法》第三十条规定的“动工开发”标准。国土资源部2018年新修定的《土地储备管理办法》第四条第十二款规定：“土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的‘通平’要求。”对政府国土资源部门储备出让土地提出了明确的“通平”、“净地”要求。本案中，申请人中江公司与被申请人平顺县国土局，于2014年10月10日签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为1404252014024），其时，法律法规对国土资源部门出让土地的要求应尚未达到以上《土地储备管理办法》具体、完备标准，按照“法不溯及既往”法律原则，《土地储备管理办法》的有关规定并不完全适用于本案涉案宗地。因此，平顺县自然资源局调查、听证、报批等程序，作出的平国土闲征〔2018〕第1号征缴土地闲置费决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。长治市规划和自然资源局所作出长国土资复决字〔2018〕7号行政复议决定亦符合法律规定。综上，申请人中江公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人中江公司的再审申请。审判长 耿转成审判员 刘 群审判员 李克恭二○二0年十一月二十日书记员 李慧珍