山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁02行初397号 原告青岛盛汇德商贸有限公司，住所地青岛市李沧区文昌路**。 法定代表人宋永修，总经理。 委托代理人刘闺臣，山东德衡律师事务所律师。 委托代理人于韬文，山东德衡律师事务所律师。 被告青岛市城阳区自然资源局，住，住所地青岛市城阳区顺城路**/div> 法定代表人王忠琦，局长。 出庭负责人王忠琦，局长。 委托代理人林桂乐，该局工作人员。 委托代理人栾萌洁，山东海轩律师事务所律师。 被告青岛市城阳区人民政府，住，住所地青岛市城阳区正阳路**/div> 法定代表人解宏劲，区长。 出庭负责人李明钢，副区长。 委托代理人逄晓露，青岛市城阳区司法局工作人员。 委托代理人高显，山东海轩律师事务所律师。 原告青岛盛汇德商贸有限公司因要求确认被告青岛市城阳区自然资源局、青岛市城阳区人民政府强制拆除行为违法及行政赔偿一案，通过山东法院电子诉讼服务平台向本院提起行政诉讼。本院立案登记后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月31日在本院第十五审判庭公开开庭审理了本案。原告青岛盛汇德商贸有限公司的委托代理人刘闺臣、于韬文，被告青岛市城阳区自然资源局的出庭负责人王忠琦及委托代理人林桂乐、栾萌洁，被告青岛市城阳区人民政府的出庭负责人副区长李明钢及委托代理人逄晓露、高显到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告青岛盛汇德商贸有限公司诉称，因青岛市城阳区林业局于2012年3月8日作出青城林〔2012〕23号《关于惜福镇的街道办事处申请建设青岛盈利花木种植示范园项目的复函》，惜福镇街道办事处通过招商引资引入原告开发建设青岛赢利花木种植示范园项目（又称青岛民生花木种植示范园项目）。后，被告青岛市城阳区人民政府于2012年4月18日作出青城政字〔2012〕25号《关于2012年第三批设施农用地（西葛社区1宗地）建设的批复》，同意涉案青岛民生花木种植示范园项目的建设，并批复该项目用地面积59656.96平方米（合89.5亩）。其中约17121.59平方米（合25.7亩）用于花卉种植及大棚建设、约18000平方米（合27亩）用于水产养殖，还有1624平方米（合2.4亩）用于附属设施管理用房6处建设，用途为仓库等。2012年6月6日，惜福镇街道办事处西葛社区居委会与原告签订《补充协议》约定，项目占地90亩，使用年限为50年。项目自2012年4月底开始建设，2013年年底建设基本完成，总投资8500余万元。 2019年4月6日，青岛市城阳区违法建设治理工作领导小组办公室作出涉案城治违办字〔2019〕32号《关于对青岛民生花木种植示范园项目内大棚和2处住宅进行拆除的通知》，被告青岛市城阳区自然资源局作出《责令改正违法行为通知书》。该两份通知均认定项目位于王沙路北侧的花卉大棚和位于王沙路南侧的2处配套办公生活用房属于违章建筑，责令原告于2019年4月7日前自行拆除，否则将承当不利后果。4月8日，被告组织实施了对前述建筑物及另外3处花卉大棚地基的强制拆除，原告由此造成直接经济损失共计3500余万元。原告认为被告的强制拆除行为违法，理由为：一、强拆行为缺乏事实依据。《拆除通知》与《责改通知》中均未明确原告具体的违法事实，仅笼统给出被拆除设施属于非法占地的结论。事实上，被拆除设施所占农地均在前述〔2012〕25号、23号批复的设施农用地范围内，所建设施类型、用地规模等亦未超出批复限额。被拆除设施属于原告的合法财产，不应当被强制拆除。二、强制拆除行为没有执行依据。本案中，被告仅向原告下达了《拆除通知》和《责改通知》，该两份通知无论形式还是内容均不属于行政强制决定书。被告在实施强制拆除行为之前未曾向原告送达任何书面的行政强制执行决定书。三、被告违反《行政强制法》的程序规定。未履行催告程序；未赋予原告陈述和申辩权；参加强拆的行政执法人员未出示执法证件。四、实施行政强制执行的时间违法，从根本上剥夺了原告进行事前权利救济的机会。本案中，被告2019年4月6日下达的限期拆除通知，4月8日直接实施强制拆除，中间只给原告预留了一天自行拆除期限，一天内拆除11500多平方米的建筑物客观上无法实现，从实质上剥夺了原告提前进行权利救济的机会。五、被告随意扩大强制执行范围，导致原告的损失进一步扩大。在2019年4月8日实际拆除过程中，王沙路北侧另外3处花卉大棚的地基也一并被强制拆除。综上，请求：1、依法确认被告实施的强制拆除行为违法；2、赔偿原告因被告违法行为造成的直接经济损失3500余万元；3、诉讼过程中产生的诉讼费、鉴定评估费等费用均由二被告承担。 庭审时，原告青岛盛汇德商贸有限公司向本院提交如下证据： 证据一： 1、《关于2012年第三批设施农用地（西葛社区1宗地）建设的批复》（青城政字〔2012〕25号）； 2、《关于惜福镇的街道办事处申请建设青岛盈利花木种植示范园项目的复函》（青城林〔2012〕23号）； 3、与惜福镇街道办事处西葛社区居委会签订的《协议书》及《补充协议》。 证据二： 1、《关于对青岛民生花木种植示范园项目内大棚和2处住宅进行拆除的通知》（城治违办字〔2019〕32号）； 2、《责令改正违法行为通知书》。 证据三：2019年4月8日，涉案建筑设施强制拆除前后照片5张； 证据四： 1、《中共青岛市城阳区委，青岛市城阳区人民政府关于成立城阳区违法建设治理工作领导小组的通知》（城委（2017）73号）； 2、《中共青岛市城阳区委，青岛市城阳区人民政府关于调整城阳区违法建设治理工作领导小组组成人员的通知》（城委（2019）47号）。 关于涉案强制拆除行为的实施主体，被告青岛市城阳区自然资源局答辩称，2019年4月6日，被告城阳区自然资源局作出《责令改正违法行为通知书》后，并未实施对涉案违法占地建筑物的强制拆除行为，该行为与被告城阳区自然资源局无关。因此，被告城阳区自然资源局不是本案适格被告。 被告青岛市城阳区人民政府答辩称，原告在诉状中所称青岛市城阳区违法建设治理工作小组办公室于2019年4月6日作出的《关于对青岛民生花木种植示范园项目内大棚和2处住宅进行拆除的通知》及同日被告青岛市城阳区自然资源局作出的《责令改正违法行为通知书》，主体均不是被告城阳区人民政府，被告城阳区人民政府亦未组织对涉案违法占地建筑物的强制拆除行为，该行为与被告城阳区人民政府无关，因此被告城阳区人民政府不是本案适格被告。 庭审时原告称，依据证据二中的《关于对青岛民生花木种植示范园项目内大棚和2处住宅进行拆除的通知》（城治违办字〔2019〕32号）及证据四，证明被告青岛市城阳区人民政府组织实施涉案强制拆除行为，应为本案适格被告。 根据当事人庭审陈述并结合庭审查证，本院查明：1、2012年3月8日，青岛市城阳区林业局就惜福镇街道的申请作出青城林〔2012〕23号《关于惜福镇街道办事处申请建设青岛盈利花木种植示范项目的复函》，该复函载明，在符合规划的前提下，原则同意该街道办报请的方案，具体批复内容包括：该项目位于惜福镇西葛社区南部，王沙路南北两侧，占地总面积59656.96平方米（合89.5亩），建设温室6个，面积17121.59平方米（合25.7亩），用于培育高品质花卉，建设办公用房、仓库、食堂面积1624平方米（合2.4亩）……。2012年4月18日，青岛市城阳区人民政府就惜福镇街道办事处的请示作出青城政字〔2012〕25号《关于2012年第三批设施农用地（西葛社区1宗地）建设的批复》，指出该项目符合国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》及有关规定，区政府原则同意青岛民生花木种植示范园项目建设，具体批复内容包括：该项目批准用地面积59656.96平方米（合89.5亩），其中花卉种植用地约17121.59平方米（合25.7亩），建设大棚6个，主要培育高档花卉苗木；水产养殖用地约18000平方米（合27.0亩），主要养殖淡鱼、毛蟹等；附属设施管理用房6处，占地面积1624平方米（合2.4亩），用途为仓库等……。 2、2012年3月22日，原告青岛盛汇德商贸有限公司（乙方）与青岛市城阳区惜福镇街道西葛家社区居民委员会（甲方）签订《协议书》，双方约定：双方同意以甲方名义在甲方辖区内，利用拆迁后的农用地从事农业、林业开发建设、农产品销售及与之配套的办公设施建设，该项目位于西葛家社区××沙路两侧，共占地约90余亩，建设智能连栋温室大棚20000平方米，共需投资3200万元，主要从事林木花卉业发展，甲方负责办理项目立项批文、土地预审意见书、项目选择意见书等，甲方按照乙方的要求负责提供以甲方名义盖章签字的空白合同文本和销售（租赁）收据，双方同意以甲方名义开发，乙方负责该项目的销售、经营、管理，甲方不得以任何形式擅自降低统一价格销售，按协议约定的方式各负其责投资建设，并按协议约定的方式和比例进行房屋和损益分配，……。2012年6月16日，双方又签订一份《补充协议》，约定该项目中90亩地（含水库），使用年限为50年，且甲方不参与架空层面积分配……。原告在取得涉案农用地后开始建设。 2019年4月6日，青岛市城阳区违法建设治理工作领导小组办公室对原告公司作出城治违办字〔2019〕32号《关于对青岛民生花木种植示范园项目内大棚和2处住宅进行拆除的通知》，主要内容为：你公司在西葛社区西、青岛民生花木种植示范园内，位王沙路北建设的花卉大棚、位王沙路南建设的2处住宅，均改变了土地用途。按照《青岛市城阳区人民政府关于严厉打击非法占地行为的通知》要求，现责令你公司在2019年4月7日24时前自行拆除，逾期不拆除，区相关部门和街道将组织集中拆除。同日，青岛市城阳区自然资源局对原告公司作出《责令改正违法行为通知书》，主要内容为：你单位未经依法批准，非法占用惜福镇街道西葛家社区盈利花卉种植项目用地内建两栋楼房（王沙路南）和网点房（王沙路北）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，现责令你单位于2019年4月7日24时前拆除地上建（构）筑物，恢复土地原状，逾期不改正的，将依法追究法律责任。原告不服青岛市城阳区自然资源局作出的上述通知，向青岛市城阳区人民政府提出行政复议申请，请求确认该《责令改正违法行为通知书》违法。青岛市城阳区人民政府受理后，经初步审查，中止复议审查。 庭审时，原告称，2019年4月8日，原告涉案建筑物及另外3处花卉大棚的地基一并被强制拆除，在强制拆除现场，200多人的执法队伍中，没有一人向原告出示执法证件，原告也未见到能够表明合法身份的执法人员，只有公安在现场，但鉴于青岛市城阳区违法建设治理工作领导小组办公室系由青岛市城阳区人民政府和青岛市城阳区委组建成立，且该领导小组办公室作出涉案城治违办字〔2019〕32号《关于对青岛民生花木种植示范园项目内大棚和2处住宅进行拆除的通知》，故原告认为只有青岛市城阳区人民政府有权调动公安，组织涉案强拆行为，同时因青岛市城阳区自然资源局作出涉案《责令改正违法行为通知书》，且该通知书的内容与涉案城治违办字〔2019〕32号通知内容基本一致，而强制拆除行为系上述通知行为的延续，故原告将青岛市城阳区人民政府和青岛市城阳区自然资源局均列为本案强制拆除的被告主体。对此，青岛市城阳区人民政府称，城治违办字〔2019〕32号通知明确告知原告“逾期不拆除，区相关部门和街道将组织集中拆除”，故在没有其他证据证明系区政府组织实施涉案强拆行为的情况下，该区政府不是本案适格被告。青岛市城阳区自然资源局认可青岛市城阳区人民政府的上述意见。本院当庭向原告进行释明，但原告坚持认为其所列二被告均适格，且本案应由青岛市中级人民法院管辖。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。第十五条规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院……。本案中，原告青岛盛汇德商贸有限公司的诉讼请求为：依法确认被告实施的强制拆除行为违法；赔偿原告因被告违法行为造成的直接经济损失3500余万元，但其提交的现有证据不足以证明青岛市城阳区人民政府组织实施了其所主张的强制拆除行为，故根据上述规定，青岛市城阳区人民政府不是本案适格被告，本院亦非本案的一审管辖法院。因涉案被强制拆除的地上建（构）筑物位于青岛市城阳区，故结合上述法律第二十条“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”的规定，本案应移送至青岛市城阳区人民法院一审管辖。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第二十条、第二十二条之规定，裁定如下： 本案移送青岛市城阳区人民法院管辖。 审 判 长  李玉兰 人民陪审员  宋奎华 人民陪审员  姜玉玲 二〇二〇年十一月二日 法官助理杨竣童 书记员 王崧 书记员 王倩倩