浙江省温州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙03行初194号 原告盛久仁，男，1955年7月20日出生，汉族，住浙江省乐清市。 被告乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐东路**。 法定代表人徐建兵，市长。 委托代理人黄学伟。 委托代理人谢璐环，浙江浙虹律师事务所律师。 第三人杨章芽，男，1943年6月19日出生，汉族，住浙江省乐清市。 原告盛久仁诉被告乐清市人民政府、第三人杨章芽其他行政批准一案，于2020年4月14日向本院提起诉讼。经补正材料，本院于2020年5月18日立案后依法组成合议庭，并于同年9月23日公开开庭审理了本案。原告盛久仁，被告乐清市人民政府的委托代理人黄学伟、谢璐环到庭参加诉讼。第三人杨章芽经本院合法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 2019年8月27日，乐清市人民政府向乐清市综合行政执法局作出乐政函[2019]81号《关于同意依法处置大荆镇盛宅下村杨章芽违法建筑的批复》（以下简称被诉批复），主要内容：《乐清市综合行政执法局关于要求大荆镇盛宅下村杨章芽违法建筑依法予以处置的请示》（乐综执[2019]91号）收悉。大荆镇盛宅下村杨章芽违法建筑《拆除影响评估报告》显示，局部拆除将影响房屋主体及相邻建筑安全，且《拆除影响评估报告》经公示无异议，经市政府研究，同意按照《浙江省违法建筑处置规定》第十二条之规定，不予拆除该违法建筑。你局要依据相关规定，依法做好违法建筑处置工作。 原告盛久仁诉称：原告与第三人杨章芽系前后屋近邻，相距十米左右，共用一口水井。后第三人填了水井建造违章建筑，影响原告使用井水，也影响原告采光，依法应予拆除。原告就此持续反映，后获悉被诉批复及乐综执罚字[2018]第10-120号行政处罚决定书。原告认为，被诉批复及处罚决定没有对第三人违章建筑予以拆除违法，主要理由：在乐清市综合行政执法局对第三人违法建筑不能实施拆除认定进行公示的期限内（2019年7月12日至2019年7月22日），原告等人已在2019年7月22日提出不同意见，但乐清市综合行政执法局无视原告的意见，上报被告作出决定。且被诉批复和行政处罚决定所依据的《拆除影响评估报告》本身缺乏事实依据，有关不予拆除的理由均不能成立。此外，出具该份报告的浙江正立建筑设计有限公司是否具备资质，原告并不清楚，且评估前没有告知原告，评估时也没有通知原告参与。故请求撤销被诉批复。 原告盛久仁向本院提供了如下证据：1.原告身份证。2.乐清市住房和城乡规划建设局规划建设行政许可批前公示。3.信息公开决定书、答复函等。4.信访回复、告知书等。5.乐清市综合行政执法局关于违法建筑不能实施拆除认定的公示材料。6.被诉批复。7.乐综执罚字[2018]第10-120号行政处罚决定书网站公示页。8.第三人房屋现状照片。9.原告不动产权证书。以上证据证明原告起诉主张的事实。 被告乐清市人民政府辩称：一、被诉批复发生在被告与乐清市综合行政执法局之间，系基于双方隶属关系而形成的行政指令，并未送达给原告。且被诉批复要求乐清市综合行政执法局“依法做好违法处置工作”，即最终是由乐清市综合行政执法局对违法建筑作出处置行为。由此可见，被告作出的被诉批复，并未产生外化效果，没有给原告的权利义务造成任何影响，依法不属行政诉讼受案范围。二、涉案违法建筑与原告房屋相距甚远，双方之间不存在相邻关系，原告与被诉行为之间不存在利害关系，不具有本案诉讼主体资格。三、被告作出被诉批复认定事实清楚，证据充分，符合《浙江省违法建筑处置规定》第十二条的规定。原告诉称涉案违法建筑不符合“不能实施拆除”的情形，没有事实依据。且原告并未在2019年7月22日针对乐清市综合行政执法局关于违法建筑不能实施拆除认定的公示提出异议，而是通过信访方式要求处置涉案违法建筑。综上，请求驳回原告的起诉。 被告乐清市人民政府在法定期限内向本院提供了如下证据、依据：1.乐清市综合行政执法局乐综执[2019]91号《关于要求对大荆镇盛宅下村杨章芽违法建筑依法予以处置的请示》及附件材料。2.关于违法建筑不能实施拆除认定的公示及网站公示页。3.被诉批复。4.乐综执罚字[2018]第10-120号行政处罚决定书。证据1-4共同证明被诉批复系行政机关之间的指令，未产生外化效力，且被告作出被诉批复的事实依据充分。5.法律依据为《浙江省违法建筑处置规定》第十二条。 第三人杨章芽未向本院陈述意见、提供证据。 经审理查明：2019年8月1日，乐清市综合行政执法局作出乐综执[2019]91号《关于要求对大荆镇盛宅下村杨章芽违法建筑依法予以处置的请示》，“报请市政府同意对该违法建筑不予拆除，以便我局依法作出处理”，并附案件调查终结报告、关于违法建筑不能实施拆除认定的公示张贴照片。乐清市人民政府于2019年8月27日作出被诉批复，“同意按照《浙江省违法建筑处置规定》第十二条之规定，不予拆除该违法建筑。你局要依据相关规定，依法做好违法建筑处置工作”。2019年9月12日，乐清市综合行政执法局对第三人杨章芽作出乐综执罚字[2018]第10-120号行政处罚决定书，现依据《浙江省城乡规划条例》第五十九条之规定处罚如下：1.没收该违法建筑物；2.处以工程单体造价800元每平方米，工程总造价的9%罚款，计人民币16578.00元。原告于2020年4月14日就被诉批复提起本案诉讼。 以上事实有经庭审质证且双方当事人对真实性均未提出异议的乐综执[2019]91号《关于要求对大荆镇盛宅下村杨章芽违法建筑依法予以处置的请示》、被诉批复、乐综执罚字[2018]第10-120号行政处罚决定书及当事人庭审陈述予以证实。 本院认为，本案首先要审查的争议焦点是乐清市人民政府作出的被诉批复是否具有可诉性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该解释第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。由此可知，对外性是可诉的行政行为的重要特征之一，行政机关在行政程序内部所作的行为，并不对外发生法律效力，不对当事人合法权益产生影响，因此不可诉。当事人不服上级行政机关依法批准后的相关行政行为，可以通过以对外发生法律效力文书上署名的机关为被告直接起诉相关行政行为来寻求救济。本案中，乐清市综合行政执法局根据《浙江省违法建筑处置规定》第十二条有关“拆除本规定第十一条第一项至第四项和第六项所列违法建筑，可能对无过错利害关系人利益、公共利益造成重大损失，或者可能严重影响相邻建筑安全而不能实施拆除的，由城乡规划主管部门没收违法建筑或者违法收入，依法处以罚款。城乡规划主管部门应当将违法建筑不能实施拆除的认定向社会公示，并报本级人民政府决定。”的规定，在作出行政处罚决定前向乐清市人民政府请示。乐清市人民政府对乐清市综合行政执法局的请示作出被诉批复，同意该局对第三人违法建筑不能实施拆除的认定，此属于行政机关上下级之间的内部审批行为，不对外发生法律效果。对外发生法律效力的是乐清市综合行政执法局后续作出的行政处罚决定。故原告提起本案诉讼，不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告盛久仁的起诉。 本案案件受理费依法免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  林青青 审 判 员  张 存 人民陪审员  陈 渊 二〇二〇年十一月十二日 法官 助理  胡瞻智 代书 记员  沈奇峰