中华人民共和国最高人民法院 民 事 判 决 书 （2020）最高法民终1152号 上诉人（一审被告）：吴忠市人民政府。住所地：宁夏回族自治区吴忠市利通区盛源广场北。 法定代表人：喜清江，该市市长。 委托诉讼代理人：吴文彪，该市政府副秘书长。 委托诉讼代理人：田超，宁夏世仑律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：吴忠市永昌房地产开发有限公司。住所地：宁夏回族自治区吴忠市裕民西街西段永昌城市花园西侧。 法定代表人：杨义林，该公司总经理。 委托诉讼代理人：金彪，宁夏法思成律师事务所律师。 委托诉讼代理人：周静，上海邦信阳中建中汇（西安）律师事务所律师。 上诉人吴忠市人民政府（以下简称市政府）因与被上诉人吴忠市永昌房地产开发有限公司（以下简称永昌公司）合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2018）宁民初37号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月2日公开开庭进行了审理。上诉人市政府委托诉讼代理人吴文彪、田超，被上诉人永昌公司法定代表人杨义林及其委托诉讼代理人金彪、周静，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 市政府上诉请求：一、撤销一审判决，发回重审或查明事实后依法改判驳回永昌公司的起诉；二、本案一、二审诉讼费由永昌公司承担。事实与理由：一、一审程序违法，适用法律错误。（一）永昌公司诉称的城市规划调整、国有土地使用权出让、拆迁安置补偿，均不属于平等主体之间的财产关系，依法应由行政法调整。本案不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项规定的“属于人民法院受理民事诉讼的范围”，应当裁定驳回起诉。（二）一审超过审理期限。本案于2018年4月立案后，直到2020年5月30日才向市政府送达判决，违反《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十九条“应当在立案之日起六个月内审结”的规定。（三）本案存在三个合同法律关系。一是就318.13亩土地形成的国有土地使用权出让合同法律关系，二是《关于开发“塞上农民新居”西一环片区及拆迁补偿安置的协议》（以下简称《开发及拆迁补偿安置的协议》），三是就24.05亩土地签订的国有建设用地使用权出让合同。一审判决对三个合同关系未作区分，作出统一认定错误。一审对本案的基础法律关系未予查明，适用《中华人民共和国合同法》总则条款，适用法律错误。二、一审认定事实错误。（一）《开发及拆迁补偿安置的协议》约定，永昌公司取得开发权的前提是其按城市总体规划和项目规划设计进行开发建设，并就拆迁安置事宜依照吴政发(2003)53号、54号文件标准委托有资质的公司进行拆迁。土地净收益按照6万元/亩计算，未收取的土地出让金差额29.1万元/亩已经包含了拆迁安置费等所有费用，故永昌公司不存在垫付，一审对该部分事实认定错误。（二）案涉审计报告不能作为认定事实的依据。1.吴忠市城乡规划和环卫综合管理局系以掌握拆迁安置成本、资金使用情况、拆迁安置存在的问题等为目的，签订《业务约定书》委托审计。市政府并非委托审计合同的当事人，也从未基于该合同有过任何意思表示，一审以审计报告作为认定垫付数额的依据，认定错误。2.从审计报告的内容看，宁夏方正联合会计师事务所（以下简称方正会计师事务所）超出《业务约定书》委托目的，确认市政府向永昌公司拨付款项，市政府一审时提交的方正会计师事务所出具的《情况说明》能够证明审计内容不适当。3.审计报告依据的数据资料全部由永昌公司单方提供，委托方并不认可。在委托方不认可审计报告初稿的情况下，永昌公司向方正会计师事务所交纳了7万元审计费用后，方正会计师事务所出具审计报告，丧失中立性。 永昌公司辩称：一、永昌公司诉讼请求的基础法律关系为民事委托合同，本案属于民事案件受理范围，一审程序合法。《开发及拆迁补偿安置的协议》兼具民事与行政双重法律性质。按照协议内容，永昌公司的主要义务是垫资进行拆迁补偿安置及相关工程建设。在协议履行过程中，补偿、安置标准均由市政府相关规范性文件规定，拆迁安置工作由市政府下设部门负责，永昌公司仅垫付资金。永昌公司的请求权基础是市政府委托永昌公司垫付资金的委托合同法律关系，系民事法律关系。本案系给付之诉，无论案涉纠纷定性为民事法律关系还是行政法律关系，均不影响市政府给付义务的承担。二、永昌公司垫资事实清楚，原判决认定事实及适用法律正确。（一）市政府上诉所称的29.1万元/亩的土地出让金差额包括拆迁安置的所有费用，与事实不符，差额并不存在。因市政府直接拆迁安置资金压力大、拆迁成本难以控制等因素，所以在《开发及拆迁补偿安置的协议》中约定按照6万元/亩收取土地净收益。2008年1月10日市政府（1）号专题会议纪要及2008年12月14日市政府（46）号专题会议纪要也确定按照6万元/亩土地净收益收取。永昌公司已交清318.13亩土地出让价款，并取得土地使用权证书，不存在欠缴土地出让金的事实。（二）原审判决依据审计报告认定垫资数额正确。市政府职能部门从政府中介机构入库名单中抽取相关机构委托审计，市政府职能部门对原始审计材料均有留存。市政府在一审中对审计报告真实性认可，对审计过程及结果均未提出异议，故审计报告可以作为认定本案事实的依据。（三）原审判决认定垫资事实清楚。1.因市政府规划调整，由永昌公司垫资完成项目的拆迁安置补偿及道路建设，而且市政府以会议纪要的形式确定由永昌公司垫资，永昌公司已履行完毕。市政府职能部门委托审计单位对案涉项目进行专项审计，并以文件形式对审计结果予以认可，永昌公司也正是基于该事实请求市政府履行付款义务。2.“永昌汇金时代”24.05亩土地是“永昌城市花园”项目的一部分，该土地于2006年进行拆迁，因市政府实施拆迁工作迟延，直至2015年市政府以“净地”挂牌出让，导致永昌公司无法按照6万元/亩土地净收益的约定缴纳土地价款。吴忠市规划和城市管理局（原吴忠市城乡规划和环卫综合管理局）向市政府建议按照摘牌出让价格减去6万元/亩净收益计算永昌公司所垫付拆迁安置补偿费用，永昌公司接受该审计结果。3.市政府认可永昌公司垫付了吴灵西路、西一环绿化带的拆迁安置补偿及道路建设费用，经审计市财政部门已向永昌公司支付了该费用。如果按照市政府所述，土地出让金差额包含拆迁安置及道路建设费用，市政府不可能再次支付该费用。 永昌公司向一审法院起诉请求：一、判令市政府偿还永昌公司支付的拆迁安置等费用134593877.08元、资金占用利息损失52248328.84元（计息截止至2018年3月31日），以上共计186842205.92元，并由市政府承担资金占用利息至实际支付之日止。二、本案诉讼费由市政府承担。 一审法院认定事实：2005年6月22日，吴忠市国土资源局与永昌公司签订《吴忠市出让国有土地使用权成交确认书》，出让的地块编号为吴地挂字第（2005）-6号，位于裕民西街北侧、西一环以东，土地面积318.13亩，挂牌价35.1万元/亩。挂牌成交额为111663630元。2006年4月21日市政府（16）号专题会议纪要载明，市政府确定的道路拆迁及施工原则为“谁修路、谁拆迁、谁安置”。由中标单位垫资不低于500万元的征地拆迁安置费，吴忠市土地储备中心负责拆迁安置工作，该项费用以市区国有土地出让净收益给施工企业抵顶。协议明确了垫付资金的交缴程序。2008年1月10日市政府（1）号专题会议纪要载明：1.同意土地储备中心按照审定的方案，自早元路以南、黎明街以西、西一环以东规划建设“塞上农民新居”西一环安置区项目。2.2005年以来，市政府为加快城中村改造，制定了一系列优惠政策[吴政发（2005）3号]，期间数次召开专题会议，就城中村改造项目土地出让价款事宜进行了研究，当时考虑到拆迁安置资金压力大。拆迁成本难以控制，决定华港家园、复兴家园、永昌城市花园、东郊菜市场西侧片区四个“城中村”改造项目按“毛地”挂牌，用于开发建设用地每亩土地分别收取5万元、5万元、6万元和8万元的土地净收益，但在专题纪要中没有明确土地出让金的收取标准。四家公司请市政府按照专题会议研究决定的土地净收益收取出让金。会议要求，今后土地管理必须规范，土地收益不得减免。会议决定：由市政府办公室负责人整理当时的专题会议记录，经市规划土地领导小组全体成员签字确认，市国土资源局在其交清土地出让金后，为其办理相关土地手续。市政府已为永昌公司办理相应的土地证。2015年7月1日，吴忠市土地收购储备中心作为甲方，永昌公司作为乙方，双方签订《开发及拆迁补偿安置的协议》，协议约定：一、开发建设用地范围。甲方允许乙方开发建设的地段为西一环东侧片区：东至西环路、西至西一环、南至早元路、北至红星仓储，总面积595.71亩由乙方开发建设。二、开发权的取得。甲方给予乙方“塞上农民新居”建设的有关优惠政策，由乙方负责开发建设该片区。道路建设和开发建设区域的拆迁安置补偿按照市政府吴政发（2003）53号文件关于《吴忠市征用集体土地补偿安置暂行规定》和吴政发（2003）54号文件关于《吴忠市规划控制区拆迁补偿安置暂行规定》的有关标准及双方约定的补偿方案进行补偿安置。在组织拆迁时，乙方按甲方要求，在甲方指定的银行开设拆迁补偿资金专户并储存相应额度的存款，由乙方委托有资质的拆迁公司进行拆迁。三、乙方在签订合同后，必须将开发地段约378.82亩（不包括安置楼占地173.09亩，古城西路、吴灵西路占地43.8亩），其中西一环绿化带占地约25亩，可开发用地353.82亩。土地净收益按6万元/每亩计算，合计约21229200元。四、开发建设。该片区由乙方开发建设。黎明路、五星路作为小区道路，由开发公司按规划统一利用。 2016年7月28日，方正会计师事务所出具方正会审字（2016）第057号《关于吴忠市永昌房地产开发有限公司开发建设“古城西路、黎明街”道路工程项目征地拆迁补偿资金支付情况专项审计报告》，该报告载明，该所受吴忠市住房和城乡建设局委托，审核情况报告如下：“古城西路、黎明街”道路工程项目拆迁安置补偿费用为51909828.08元，上述费用由永昌公司垫资，自2010年1月至2016年6月30日，按中国人民银行同期贷款年利率6.4%计算，资金占用费为21594488.49元，两项合计总额为73504316.57元。2016年11月3日，宁夏立信达会计师事务所出具宁立信达审字（2016）第085号《关于吴忠市永昌房地产开发有限公司开发黎明街、古城西路建设工程竣工财务决算专项审计报告》，该报告载明，黎明街道路工程投资3903368.99元，待摊投资252110.96元。古城西路工程投资4739991.03元，待摊投资257105.04元。以上总计9152576.02元。2016年11月10日吴忠市住房和城乡建设局吴住建发（2016）276号《关于古城路、黎明街道路工程财务决算情况的报告》载明：一、永昌公司垫资承建黎明街、古城路工程。吴忠市住房和城乡建设局抽取宁夏工银工程造价咨询事务所、宁夏立信达会计师事务所分别对本项目工程结算和财务结算进行审核。经审核本项目财务决算总投资9152600元，因工程建设资金及财务费由市政府垫付，按照中国人民银行同期贷款利率计算，自2010年7月至2016年，按中国人民银行同期贷款年利率6.4%计算，资金占用费为3514600元。以上总计12667200元。 2016年7月26日，方正会计师事务所出具方正会（2016）第058号《关于“尚菊轩东侧未建工程”拆迁安置补偿资金专项审计报告》，该报告载明，该所受住房和城乡建设局委托，审核情况报告如下：安置补偿费用为22733282.44元，自2010年1月至2016年6月30日，按中国人民银行同期贷款年利率6.4%计算，资金占用费8729580.46元，两项合计总额为31462862.90元。 2016年9月6日，吴忠市住房和城乡建设局吴住建发（2016）241号《关于古城西路、黎明街道路工程及尚菊轩东侧用地拆迁安置补偿费用情况的报告》载明：按照市政府的部署，由永昌公司先期垫资，实施古城西路、黎明街道路及尚菊轩东侧用地拆迁安置。现就拆迁安置费用情况报告如下：一、古城西路、黎明街道路拆迁安置补偿情况。经市政府2007年第69次常务会议决定，由永昌公司垫付古城西路、黎明街道路拆迁安置补偿费。经方正会计师事务所审定，古城西路、黎明街道路拆迁安置补偿费为51909828元，资金占用费21594488元，共计73504316元。资金占用费的利率按中国人民银行同期贷款利率计算。二、尚菊轩东侧未建工程拆迁安置补偿情况。尚菊轩小区于2008年2月由政府批准建设，在建设过程中，市政府决定将该小区东侧9#商业楼建设用地调整用于公共停车场和市政绿化。9#商业楼拆迁安置由永昌公司负责。经方正会计师事务所审定，拆迁补偿费和安置费共计22733283元，资金占用费8729581元，总计31462864元。“尚菊轩东侧未建工程”拆迁安置补偿项目，永昌公司已经取得了该项目的建筑施工许可证，后市政府于2008年2月底，通过文件、会议纪要的方式变更了尚菊轩项目东侧部分，变更为绿地、停车场。 2015年6月26日，永昌公司与吴忠市国土资源局签订《成交确认书》，该确认书载明的土地编号为吴地（挂）字2015-54号，宗地位于裕民西街南侧、西市场西侧、黎明街东侧、黄河路北侧，土地面积16036平方米（24.05亩），净地出让。用途为商业用地，出让年限40年。2015年7月9日，永昌公司与吴忠市国土资源局签订吴国土（合）字2015-54号《国有建设用地使用权出让合同》，受让该宗地，并全额支付土地出让金51108000元。2006年永昌公司与吴忠市国土资源局签订的《吴忠市出让国有土地使用权成交确认书》载明，土地编号吴地挂字2006-15号。宗地位置：裕民西街南侧、早元路以北、西一环以东。土地面积：65.26亩。挂牌价格35.1万元/亩，挂牌成交额22906260元。 2016年7月26日，方正会计师事务所出具方正会审字（2016）第002号《关于“永昌汇金时代”项目拆迁安置补偿资金专项审计报告》，该报告载明，该所受吴忠市规划和城市管理局委托，审核情况报告如下：2015年6月，永昌公司竞得永昌汇金时代24.05亩国有土地使用权，并全额缴纳土地出让价款51108000元。按照国家净地挂牌的规定，拆迁安置补偿费用应由市政府支付。依据2008年2月10日的市政府专题会议纪要以及依据永昌公司与土地储备中心签订的合同约定，永昌城市花园应收取6万元/亩的土地净收益。永昌公司支付拆迁安置补偿费用后，应缴纳土地出让金1443000元（24.05亩×6万元/亩），实际缴纳51108000元，由于市政府土地出让金实行收支两条线政策，应退回永昌公司拆迁安置补偿费用为49665000元，截止2016年6月25日，按中国人民银行同期贷款年利率6.4%计算，资金占用费为3178560元，两项合计总额为52843560元。 2016年，吴忠市规划和城市管理局吴规城管发（2016）85号《关于“永昌汇金时代”项目拆迁安置情况的建议》载明，根据2008（1）号吴忠市人民政府专题会议纪要及方正会计师事务所审计报告，“永昌汇金时代”依照吴忠市国土资源局国有土地成交确认书吴地（挂）字【2015】—54号，土地出让金为51108000元。按照2008年（1）号吴忠市人民政府专题会议纪要第五条“永昌城市花园建设用地每亩收取6万元的土地净收益”，建议以土地出让金51108000元作为基数再以6万元/亩计算扣除土地净收益1443000元，剩余49665000元作为土地拆迁安置补偿费由政府退还永昌公司。另外由于企业垫付资金较长未能及时拨付，建议自永昌公司竞得“永昌汇金时代”24.05亩国有土地使用权至现在，依据中国人民银行同期贷款利率自2015年6月25日至2016年6月25日计算财务费用为3178560元予以适当解决。 2016年9月28日，方正会计师事务所出具方正会审字（2016）第079号《关于“打通黎明街北段道路”工程拆迁安置补偿资金支付情况专项审计报告》载明，打通黎明街北段道路工程垫付拆迁安置补偿资金1133166.56元，截止2016年8月31日，按中国人民银行同期贷款年利率6.4%计算，资金占用利息总额为223611.56元。 2010年7月5日，吴忠市财政局、吴忠市审计局吴财发（2010）178号《关于拨付永昌公司西一环绿化带及吴灵西路拆迁安置项目垫付资金情况的报告》载明，根据市政府吴政发（2003）53号文件《吴忠市征用集体土地补偿安置暂行规定》和吴政发（2003）54号文件《吴忠市规划控制区拆迁补偿安置暂行规定》、2005年12月15日《吴忠市人民政府专题会议纪要》政府协调会议纪要，分别对永昌公司西一环绿化带及吴灵西路拆迁安置项目垫付资金情况进行了审核，现报告如下：一、西一环绿化带拆迁安置送审金额6498462.96元，审定金额5952287.59元。二、吴灵西路拆迁安置项目垫付资金送审金额23761906.02元，审定金额18884462.9元。上述拆迁费，市政府按照审定金额已向永昌公司付清。 一审法院认为，本案中市政府授权相应的行政部门与永昌公司签订的相关合同即2005年6月22日吴忠市国土资源局与永昌公司签订《吴忠市出让国有土地使用权成交确认书》《关于开发塞上农民新居西环片区及拆迁补偿安置的协议》、2015年6月26日永昌公司与吴忠市国土资源局签订《成交确认书》、2015年7月9日永昌公司与吴忠市国土资源局签订吴国土（合）字2015-54号《国有建设用地使用权出让合同》、2006年永昌公司与吴忠市国土资源局签订的《吴忠市出让国有土地使用权成交确认书》，是双方真实意思表示，合法有效。政府以会议纪要的形式确定由市政府垫资进行道路建设及拆迁安置，永昌公司实际完成了道路建设及拆迁安置，市政府应支付相应费用及利息。市政府与永昌公司之间在西一环绿化带拆迁安置项目中，也是通过会议纪要的形式予以确认，并经审核后予以支付的。本案案由应为合同纠纷。本案争议的焦点问题一是本案是民事诉讼还是行政诉讼；二是市政府是否应支付永昌公司垫付的拆迁安置等费用134593877.08元、资金占用利息损失52248328.84元。 关于本案是民事诉讼还是行政诉讼的问题。市政府指定吴忠市土地收购储备中心与永昌公司签订《开发及拆迁补偿安置的协议》。在协议履行的过程，市政府的多个职能部门均参与其中，与吴忠市土地收购储备中心签订协议，由吴忠市国土资源局负责土地挂牌交易，由吴忠市财政局和审计局负责最终的审核付款。市政府以行政文件的形式确认由永昌公司对“塞上农民新居”西一环片区的开发及拆迁补偿安置而引发的诉讼，应属于民事诉讼。市政府认为依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政案件的受理范围，因此，本案应属行政诉讼。但本案是市政府履行拆迁安置后，要求市政府支付其垫付的拆迁建设资金，是双方因财产关系提起的诉讼，市政府关于本案是行政诉讼的抗辩理由不成立。 关于市政府应支付永昌公司垫付费用的金额问题。拆迁安置过程中必然产生费用。另外，道路建设也会产生工程款。依据市政府的相关文件精神，由永昌公司垫资进行拆迁以及道路建设。吴忠市西一环绿化带及吴灵西路拆迁安置项目，也是由永昌公司垫付资金，经过吴忠市财政局、审计局审核，两个项目永昌公司垫付的资金已分期拨付给永昌公司。“黎明街、古城西路”道路工程项目征地拆迁安置补偿以及黎明街古城西路建设工程竣工、结算项目，均由永昌公司垫资完成。依据政府会议纪要，政府职能部门委托审计，确定永昌公司垫资的数额。“尚菊轩东侧未建工程”拆迁安置补偿项目，永昌公司已经取得了该项目的建筑施工许可证，后市政府于2008年2月底，通过文件、会议纪要的方式变更尚菊轩项目东侧部分为绿地、停车场。永昌公司替市政府垫付拆迁安置费用，同样依据会议纪要、文件、政府职能部门的委托审计。永昌汇金时代拆迁安置补偿项目由永昌公司拆迁安置补偿，依据政府文件应向市政府缴纳每亩6万元的土地净收益，共计土地出让金1443000元，市政府实际缴纳51108000元。由于市政府土地出让金实行收支两条线政策，按照该政策永昌公司将毛地拆迁安置后变为净地的垫付资金49665000元。 市政府认为永昌公司应当缴纳111663630元出让金，但永昌公司仅缴纳了19087800元，按照协议约定，永昌公司将未缴纳的土地出让金用于履行建设开发过程中发生的包括拆迁安置等所有费用的支出，无证据予以证明。 永昌公司依据的拆迁补偿标准是与市政府授权的动迁办共同确定所形成的《拆迁安置补偿协议》，在审计部门出具了审计结论后，吴忠市住房和城乡建设局依据政府安排结合审计报告的结论，建议市政府将由其垫付的资金偿还给永昌公司。政府相关报告中均依据审计报告确认的数字予以请示给付，虽然打通黎明街北段道路工程垫付资金问题政府未出具相关报告，但其他项目垫付所涉款项都是由政府依据审计报告确认的数字予以请示给付，打通黎明街北段道路工程垫付资金数额依据相应的审计报告予以确认。永昌公司主张的资金占用费应为利息。依据相关的审计报告以及政府文件，永昌公司垫付古城西路、黎明街道路拆迁安置补偿费为51909828.08元，自2010年1月至2016年6月30日，按中国人民银行同期贷款年利率6.4%计算，利息为21594488.49元。2016年7月1日至2018年3月31日，利息为5813900.74元。永昌公司垫付古城路、黎明街建设费用9152600元，自2010年8月至2018年3月31日，按中国人民银行同期贷款年利率6.4%计算，利息为4490876元。尚菊轩东侧拆迁补偿费和安置费为22733282.44元，自2010年1月至2016年6月30日，按中国人民银行同期贷款年利率6.4%计算，利息为8729580.46元。自2016年7月1日至2018年3月31日，利息为2546127.63元。永昌汇金时代以土地出让金51108000元作为基数再扣除6万元/亩土地净收益1443000元，剩余49665000元作为土地拆迁安置补偿费由市政府退还永昌公司。依据中国人民银行同期贷款利率自2015年6月25日至2016年6月25日计算财务费用（即利息）为3178560元。2016年7月至2018年3月31日，利息为5562480元。打通黎明街北段道路工程垫付拆迁安置补偿资金1133166.56元，截止2016年8月31日，按中国人民银行同期贷款年利率6.4%计算，利息总额为223611.56元。2016年9月1日至2018年3月31日，利息为108783.99元。市政府应支付永昌公司各项垫支费用134593877.08元（51909828.08元+9152600元+22733282.44元+49665000元+1133166.56元），利息52248408.87元（21594488.49元+5813900.74元+4490876元+8729580.46元+2546127.63元+3178560元+5562480元+223611.56元+108783.99元）。永昌公司主张至2018年3月31日的利息为52248328.84元，故支持费用134593877.08元及利息52248328.84元。2018年4月1日至判决确定的给付之日的利息以134593877.08元为基数，自2018年4月1日至2019年8月19日，按照中国人民银行同期同类贷款的年利率计算，自2019年8月20日至判决确定的给付之日止，按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。 综上，一审法院认为永昌公司的诉讼请求成立，应予支持。依据《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百零九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决：市政府于判决生效后三十日内支付永昌公司垫付费用134593877.08元，利息52248328.84元（利息计算至2018年3月31日）；并以134593877.08元为基数，按照中国人民银行同期同类贷款的年利率支付自2018年4月1日至2019年8月19日的利息，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付自2019年8月20日至判决确定的给付之日止的利息。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费976011元，由市政府负担。 二审中，市政府提交了以下证据：证据一，市政府第29次常务会议纪要（2005年6月3日）。证明永昌公司未缴纳剩余土地出让金92575830元。证据二，市政府专题会议纪要（2005年12月15日）。证明案涉土地挂牌价为35.1万元/亩，土地净收益按照6万元/亩计算，差额29.1万元/亩用于支付拆迁安置费等所有费用，欠缴土地出让金应直接抵顶该费用。证据三，吴政通字[2008]21号市政府关于西一环片区“城中村”改造工程征地拆迁的通告。证明永昌公司作为拆迁人负有承担拆迁安置补偿等费用的支付义务。 永昌公司对上述证据质证称：对证据一的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。《开发及拆迁补偿安置的协议》将土地出让金35.1万元/亩变更为6万元/亩土地净收益，2008年（1）号会议纪要对协议及应支付的土地价款再次予以确认，永昌公司已全部缴纳，未欠缴土地出让金。对证据二的真实性、合法性无异议，对其关联性和证明目的有异议，该会议纪要不涉及《开发及拆迁补偿安置的协议》中的土地。对证据三的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议。永昌公司仅是名义拆迁人，是接受市政府、吴忠市土地储备中心等的委托进行拆迁安置，永昌公司只是垫资方。 永昌公司提交了以下证据：证据一，吴政发[2005]31号《吴忠市人民政府关于加快“塞上农民新居”建设有关问题的通知》（2005年5月13日）。该证据结合永昌公司一审提交的证据，能够证明“塞上农民新居”项目是由市政府主导的项目，项目拆迁安置补偿工作是由政府成立的“塞上农民新居”建设领导小组负责实施，拆迁安置补偿标准也是由市政府制定，拆迁补偿安置费用理应由市政府承担。证据二，市政府专题会议纪要（46）号（2008年11月28日），证明永昌公司已按协议约定及会议纪要，足额缴纳了318.13亩土地出让价款并取得土地使用权证，市政府主张永昌公司欠缴土地出让金无事实依据。证据三，永昌公司与被拆迁人签订的《拆迁安置补偿协议》四份，该协议有吴忠市动迁安置办公室及村委会相关负责人签字，证明审计机构所依据的拆迁补偿协议真实存在。证据四，请示拨付款项报告及相关材料，证明永昌公司曾多次向市政府职能部门请示对垫付款项进行审计及付款，政府领导进行了批示。 市政府对以上证据质证称：对永昌公司提交的上述证据关联性、证明目的均有异议。本案的基本事实应当结合市政府提交的证据予以综合认定。证据二属于一审证据中审计报告的附件，不属于新证据。 结合以上举证、质证意见，本院对以上证据认证如下：对市政府提交的证据一的真实性、合法性、关联性予以认定。因该会议纪要形成于318.13亩土地使用权成交之前，并且在此之后签订的《开发及拆迁补偿安置的协议》中约定，土地净收益按照6万元/亩计算。因此，该会议纪要不能证明永昌公司欠缴土地出让金，对该证据的证明目的不予认可。对证据二的真实性、合法性予以认定。该会议纪要对吴灵西路等四条道路征地拆迁安置补偿及建设事宜进行了研究，未涉及黎明街及古城西路，虽涉及吴灵西路，但吴灵西路的拆迁安置费用市政府已实际支付并未抵顶。因此，该会议纪要与本案没有关联性。对证据三的真实性、合法性、关联性予以认定。该证据虽注明永昌公司是拆迁人，但不能直接反映案涉项目拆迁安置补偿等费用应当由永昌公司承担。因此，对该证据的证明目的不予认可。对永昌公司所提交证据的真实性、合法性及关联性予以认定。永昌公司提交的证据一结合一审证据及二审中永昌公司提交的证据三，能证明“塞上农民新居”项目是由市政府主导，项目拆迁安置补偿工作由市政府成立领导小组负责实施，吴忠市动迁安置办公室及村委会相关人员具体参与了拆迁安置补偿协议的签订，但仅依据该证据不能证明拆迁补偿安置费用应由市政府承担。 市政府二审中关于一审判决遗漏相关事实的意见，实质是认为一审判决应当采信其提供的证据。市政府所称的一审判决遗漏永昌公司欠缴土地出让金的事实、对市政府专题会议纪要引用不全面，遗漏《开发及拆迁补偿安置的协议》中“以最后交地时测算的面积为准”及“西一环（裕民街至早元路）的拆迁由乙方负责”的表述，此部分事实与本案责任承担无关，本院对此事实不作认定。对于市政府所称的一审判决遗漏《审计报告》的附件内容，遗漏《业务约定书》，遗漏四方共同盖章并签字的《建设工程结算审核定案表》，遗漏方正会计师事务所出具的《情况说明》相关事实，本院将结合双方的举证质证意见在论理中进行论述。 二审审理查明，一审判决认定《开发及拆迁补偿安置的协议》签订时间为“2015年7月1日”，经核实，该协议的签订时间为2005年7月1日。市政府专题会议纪要（46）号（2008年11月28日）记载，永昌公司2005年以挂牌出让的方式取得位于裕民西街北侧，西一环东侧21.2087公顷（318.13亩）住宅用地使用权，应缴纳土地出让收益1908.78万元，实际缴纳200万元，欠缴1708.78万元。吴忠市住房和城乡建设局2016年8月25日向市政府所发的吴规城管发[2016]85号《关于“永昌汇金时代”项目拆迁安置情况的建议》中记载，“‘永昌汇金时代’项目是2005年经市政府批准建设的‘塞上农民新居’和‘城中村’改造项目‘永昌城市花园’拆迁和土地征用地块的一部分，也是我市积极响应国家加快推进城镇化的背景下进行的一项城市开发建设项目。按照2008年（1）号市政府专题会议纪要精神，2005年由市土储中心与永昌公司签订了规划总拆迁面积为595.71亩的大型城市居住房地产开发项目……‘永昌汇金时代’是2006年6月吴忠市国土资源局吴挂字[2006]15#地块的一部分”。 “塞上农民新居”项目是由市政府主导的项目，西一环片区是市政府确定的“塞上农民新居”建设首批示范点之一，案涉区域属于西一环片区。“塞上农民新居”项目拆迁安置补偿工作由市政府成立的领导小组负责实施，吴忠市动迁安置办公室及村委会相关人员具体参与了拆迁安置补偿协议的签订。 2015年10月15日，吴忠市城乡规划和环卫综合管理局委托方正会计师事务所，对永昌公司开发的永昌都市花园拆迁安置补偿及开发改造项目进行了专项审计，双方签订《业务约定书》，约定委托方委托审计的目的为，掌握该项目土地拆迁、土地使用、土地挂牌出让金缴纳情况，掌握拆迁安置成本及资金使用情况，掌握拆迁安置过程中存在的问题及今后注意的事项。方正会计师事务所于2018年5月9日向吴忠市规划管理局（原吴忠市规划和城市管理局）出具《情况说明》。 本院二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点一是程序问题，具体包括本案是否属于民事诉讼的范围以及超审限审理问题；二是市政府是否应当向永昌公司偿还拆迁安置费、建设费及资金占用利息；三是如应当偿还，该费用应如何认定。 一、关于一审程序问题。 关于本案是否属于民事诉讼的范围问题。本案中虽涉及土地出让、拆迁安置、规划变更等事实，但永昌公司系以垫付款项作为请求基础提起本案诉讼。双方争议的是市政府是否应支付永昌公司垫付的道路建设费用及拆迁安置补偿费用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定，应以本案争议是否是针对具体行政行为来判断本案是否属于行政诉讼。本案双方所争议的垫付事实并不涉及具体行政行为，永昌公司在本案中亦未针对具体行政行为提出相关诉求，故本案不属于行政诉讼受案范围。市政府与永昌公司在关于垫付相关费用的问题上，处于平等法律地位，本案纠纷属于民事受案范围。市政府关于本案应驳回起诉的上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于市政府上诉所称的本案一审超过审理期限的问题。一审法院于2018年4月10日立案，定于2018年5月25日开庭，市政府于2018年5月15日以“本案所涉案件事实时间跨度十余年，法律关系及法律适用较为复杂，在指定的举证期限内无法全面提交证据”为由，向一审法院提交了《延期举证、延期审理申请书》，一审法院依法延长案件审理期限，并未违反法律规定。 二、关于市政府是否应当向永昌公司偿还垫付资金问题。 2005年6月22日，吴忠市国土资源局与永昌公司就318.13亩土地签订土地使用权成交确认书，挂牌价为35.1万元/亩，挂牌成交额为111663630元。2005年7月1日，永昌公司与吴忠市土地收购储备中心签订《开发及拆迁补偿安置的协议》，该协议第二条约定，吴忠市土地收购储备中心给予永昌公司“塞上农民新居”建设的有关优惠政策，由永昌公司负责开发建设该片区；第三条约定，永昌公司可开发用地为353.82亩，土地净收益按照6万元/亩计算。2008年1月10日市政府（1）号专题会议纪要记载，当时考虑到市政府直接拆迁安置资金压力大，拆迁成本难以控制，决定永昌城市花园“城中村”改造项目按“毛地”挂牌，用于开发建设用地每亩收取6万元土地净收益。可见，《开发及拆迁补偿安置的协议》将土地价款变更的同时，约定拆迁安置费用由永昌公司承担。2008年12月14日，市政府专题会议纪要（46）号内容也印证该事实。正是基于此事实，市政府上诉主张永昌公司应交而未交的土地出让金包含了拆迁安置等所有费用，认为不应当由市政府承担。但案涉各项工程所涉地块在实际开发中发生了变化，市政府是否应向永昌公司支付各工程的垫付费用，本院逐一分析如下： （一）关于古城西路、黎明路、打通黎明街北段道路的拆迁安置补偿费及道路建设费用。 虽《开发及拆迁补偿安置的协议》约定由永昌公司承担拆迁安置费用，但同时该协议又约定，古城西路不在永昌公司可开发用地范围内，黎明路作为小区道路，由永昌公司按规划统一利用。之后黎明路规划变更为市政道路。2007年8月23日市政府（69）号常务会议纪要第六部分，对古城西路和黎明路的建设费用由永昌公司垫资进行了确认。2016年9月6日吴忠市住房和城乡建设局向市政府所报送的吴住建发[2016]241号《关于古城西路、黎明街道路工程及尚菊轩东侧用地拆迁安置补偿费用情况的报告》中亦记载，古城西路、黎明街道路工程及拆迁安置补偿费均由永昌公司先期垫资。因此，永昌公司主张由市政府支付其垫付的古城西路、黎明路的拆迁安置补偿费、建设费以及打通黎明街北段道路的拆迁安置补偿费，应予支持。 （二）关于“尚菊轩未建工程”的拆迁安置补偿费用。 2016年9月6日，吴忠市住房和城乡建设局向市政府出具的吴住建发[2016]241号《关于古城西路、黎明街道路工程及尚菊轩东侧用地拆迁安置补偿费用情况的报告》中记载，由永昌公司先期垫资，实施古城西路、黎明街道路及尚菊轩东侧用地拆迁安置，市政府决定将尚菊轩小区东侧9#商业楼建设用地调整用于公共停车场和市政绿化，9#商业楼拆迁安置由永昌公司实施。尚菊轩未建工程本属于永昌公司开发建设范围，永昌公司已经取得该区域的建设工程规划许可证，后市政府对该区域变更规划为公共停车场和市政绿地，永昌公司已不可能利用房地产开发弥补其已支付的拆迁安置费用。上述报告中记载尚菊轩东侧用地拆迁安置由永昌公司先期垫资，永昌公司主张由市政府支付其已经支出的该区域的拆迁安置补偿费用，应予支持。 （三）关于“永昌汇金时代”的拆迁安置补偿费用。 永昌公司竞得24.05亩土地，与吴忠市国土资源局就该宗地签订《成交确认书》，挂牌成交价为5110.8万元，土地条件为净地。永昌公司以净地成交价全额缴纳了土地出让金，该地块的拆迁安置补偿费用应当由市政府承担。永昌公司已实际垫资进行土地拆迁安置补偿将毛地转化为净地，永昌公司请求市政府支付拆迁安置补偿费用，应予支持。 三、关于拆迁安置费、建设费及资金占用利息的认定问题。 （一）审计报告是否可以作为认定垫付数额的依据。 吴忠市城乡规划和环卫综合管理局委托会计师事务所对永昌公司开发的永昌都市花园拆迁安置补偿及开发改造项目进行了专项审计，出具了审计报告。市政府虽不是委托审计主体，但吴忠市城乡规划和环卫综合管理局系市政府的行政职能部门，而且委托审计的内容与本案相关，故审计报告可以作为本案的证据使用。 方正会计师事务所在出具审计报告之后向吴忠市规划管理局出具《情况说明》认为永昌公司将审计报告用于诉讼不当，审计资料全部由永昌公司提供。对此本院认为，市政府相关部门委托审计，永昌公司作为各项目拆迁安置补偿费用的支付方及建设的实施方，审计资料由永昌公司提供，符合客观实际。从拆迁安置的具体实施过程来看，市政府成立了征地协调领导小组，吴忠市动迁安置办公室制定了拆迁安置方案，吴忠市动迁安置办公室及村委会参与了拆迁安置补偿协议的签订。道路建设工程建设单位为永昌公司，道路建设施工经过招标投标，中标单位为吴忠市市政工程公司。审计报告中将永昌公司提交的《基本建设项目竣工财务决算报表》作为附件，该报表中记载的道路建设工程实际造价与市政府提交的四方审定的《建设工程结算审核定案表》审定的工程造价一致，审计报告将此造价作为了工程投资。因此，道路建设审计报告与《建设工程结算审核定案表》并不矛盾。审计资料虽由永昌公司提供，但并非单方制作。市政府对审计报告依据的资料有异议，应当提供相关证据，在市政府未提供证据推翻审计结果的情况下，一审以审计结果作为垫付费用数额的依据，并无不当。 （二）关于各项目垫付费用及资金占用利息的认定问题。 古城西路、黎明街及“尚菊轩未建工程”项目的拆迁安置补偿费由吴忠市住房和城乡建设局委托审计，审计后该局将拆迁安置补偿费用情况报告市政府。吴忠市住房和城乡建设局委托会计师事务所对古城西路、黎明街的建设费用进行审核，并将审核投资及资金占用费报告市政府。以上工程的拆迁安置补偿费及建设费用由永昌公司实际支出，一审判决按照市政府相关职能部门向市政府出具报告中的数额，认定永昌公司垫付的费用及资金占用利息，并无不当。 对于打通黎明街北段道路工程的拆迁安置费，经审计后市政府相关职能部门虽未向市政府出具报告或者建议，但本案其他项目的拆迁安置费均系政府相关职能部门按照审计报告确认的数额向市政府请示。因此，一审判决对此部分费用及资金占用利息按照审计报告认定，并无不当。 对于“永昌汇金时代”的拆迁安置补偿费。“永昌汇金时代”项目系以扣除土地净收益作为土地拆迁安置补偿费，与古城西路、黎明街及“尚菊轩未建工程”项目的拆迁安置补偿费用的审计方法不同。对此，市政府并未作出合理解释。“永昌汇金时代”项目地块属于永昌城市花园拆迁和土地征用地块的一部分，2008年（1）号市政府专题会议纪要第五条记载，永昌城市花园建设用地收取6万元/亩的土地净收益。吴忠市住房和城乡建设局在上述吴规城管发[2016]85号中亦建议，以土地出让金51108000元扣除土地净收益1443000元后的剩余数额49665000元，作为土地拆迁安置补偿费由市政府退还永昌公司，并建议支付利息。因此，一审判决按照上述[2016]85号《关于“永昌汇金时代”项目拆迁安置情况的建议》的数额认定“永昌汇金时代”的拆迁安置补偿费用及资金占用利息，并无不当。 综上所述，市政府的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费976011元，由吴忠市人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长  陈纪忠 审判员  曾宏伟 审判员  夏建勇 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理赵静 书记员王伟明