鞍山市千山区人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽0311行初172号原告杨某，男，1960年2月28日出生，汉族，住鞍山市铁**，系农民。被告鞍山市铁西区永发街道办事处，所在地：鞍山市铁**兴盛南路**。法定代表人杨柳，系该办事处主任。（因公务，未到庭）委托工作人员高某某，系该办事处工作人员。特别授权代理。委托诉讼代理人张冬雨，系辽宁翟铁羽律师事务所律师。特别授权代理。原告杨某诉被告鞍山市铁西区新城街道办事处撤销答复意见并赔偿一案，本院于2020年5月25日判决，杨某不服上诉至鞍山市中级人民法院，中院于2020年8月11日裁定发回本院重审，本院于2020年9月2日重新立案，依法重新组成合议庭，先后于2020年9月21日和10月29日公开开庭进行了审理，原告杨某和职权合并的被告鞍山市铁西区永发街道办事处的工作人员高某某、诉讼委托代理人张冬雨到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告原鞍山市铁西区新城街道办事处于2019年10月11日以“鞍山市铁西区新城街道工作委员会”作出的“鞍西新工委发【2019】21号党工委文件”即《关于铁西区杨某要求加入丰盛堡村集体经济组织成员并承包土地问题的答复意见》。该答复意见内容为：你（杨某）反映因2005年土地承包到期，村里以后落户为由，不予发放土地承包合同，另反映2015年政府征地补偿款少分X万元，要求补齐问题，经了解，你因不具备集体经济组织成员资格，所以丰盛堡村委会未给你承包土地，并享有土地征收补偿。就你为集体经济组织资格一事向村委会了解，丰盛堡村于1986年1月1日生产合作社解体，农村集体土地包干到户。2004年12月31日新一轮土地承包开始。丰盛堡村村民代表大会依据辽宁省实施《中华人民共和国农村土地承包法》和《辽宁省人民政府办公厅转发省农委关于做好“后迁入”农户有关工作指导意见的通知》辽政办发（2011）58号文件之规定，决定自1986年1月1日以后户口迁入丰盛堡村的村民不是本村集体经济组织成员，想加入集体经济组织的，需向村委会缴纳“公积金及公益金”。你为符合条件的后迁入人口，但未在规定时限内履行村民代表大会决定，未缴纳“两金”成为成员。因此，在新一轮土地承包期间，丰盛堡村没有给你承包土地。（此轮承包期30年，即2005年1月1日至2034年12月31日）亦因你不是集体经济组织成员，所以在集体土地动迁时并未给予你动迁补偿款。2017年初新城街道组织区农发局、丰盛堡村委会为你的诉求召开听证会。会上，农业主管部门认为丰盛堡村委会执行的相关政策法规正确，你的诉求没有依据。鉴于你已经通过法院诉讼的途径介入此案，建议你继续通过法律手段寻找此案解决办法。原告杨某不服该答复意见，提起行政诉讼，要求确认新城街道对杨某给出的行政行为即复合答复意见书中所阐述的各项有关内容没有合法依据、附带赔偿责任。重审后原告的诉讼请求确定为要求撤销被告于2019年10月11日作出的《关于铁西区杨某要求加入丰盛堡村集体经济组织成员并承包土地问题的答复意见》，依法赔偿由此给原告造成的经济损失X万元，具体数额为五项，即失地农民补偿金X万元；因村办的机动车交易市场的土地被征收应补偿每个村民X万元，少给我家三口人分得X万元；因16年上访产生的交通费等共计X万元；精神损害赔偿X万元；分得三口人的土地0.72亩。事实和理由：原告是1986年由宁远镇小台子村合法迁入丰盛堡村，成为丰盛堡村第四村民小组的集体经济组织成员，依法登记取得了常住户口，获取了村里的宅基地，此后一直在该村生产、生活，并与村委会签订了土地承包合同。但2004年12月31日新一轮土地承包开始后，丰盛堡村委会将我此前承包的土地全部收回，并要求每人要向村委会交纳X元“两金”才可获得集体经济组织成员资格并获得第二轮土地承包权。因为原告按照国家政策属于第一轮延包，因此没有交纳“两金”，而村委会就以原告放弃加入集体经济组织为由强制把原告以前承包的土地收回，并剥夺了原告集体经济组织成员资格和应享受的一切待遇。为此，原告曾于2015年进行了民事诉讼，经过两级法院审判后，原告仍不服，多年上访。原新城街道党工委给出的答复意见，是通过我2015年民事诉讼所引发的，2017年5月10日，为我组织召开听证会后，在2019年10月11日给出的书面答复意见，在国家政府网站上发布是行政行为作出意见书，说农业农村局认为丰盛堡村委会在04年12月31日召开村民代表会议，依据执行辽宁省当年还没有出台的两部政策法规，作为村委会当年的合法依据，说是正确的。说我的诉求没有合法依据。我根据答复意见书所提到的各项问题内容我依据国家相关政策和法律和辽宁省农委报告作以下维权理由。事实与理由与各被告有直接连带关系和责任、不担当、不作为、利同职权抗法乱政，无党性原则、村委会不是法处之地，该村规是霸王条款。（1）我认为《辽宁省粮补地方性法规、文件》对于我的案件，而言是没有合法有效性的。而今天被告行政主管部门不顾法律效应，更无党性原则、抗法乱政，看看被告的工作职能是什么？为什么不依国家政策法律为依据。我有证据可以证明无合法性。被告应指证他的合法性。（2）我认为村委会变相的巧之名乱收费，所谓的公积金、公益金相绑购买村民人均份额二轮口粮田承包地和购买集体经济组织成员资格权行为做法都是没有合法性。没有依据的乱收费行为。如辽宁省人大贿选案，就是变相购买人大代表资格权行为。而村委会不是法外之地，我们落户20年后说我们不是本村的集体成员，向我们收费交钱购买人身资格权，向法庭指证合法依据。（3）在说《村民自治》《村民委员会组织法》27条对村民自治村规民约有明确规定范围，人身权利、民主权利。财产权利，不应是村民自治范围。三分之二通过更是无法律效应，剥夺了人身权利，村民有权自治，但是村民自治三分之二是一种形式有效，不等于会议决定内容是合法有效。自定的会议内容于国家法律政策相抵触时是无法律效应的。不合法的村民自治行为不应被支持保护。（4）因丰盛堡村委会在04年所谓的村民自治会议内容违法，巧立名目乱收费捆绑行为，给我家庭至今造成很大的经济损失，应赔偿给我，请千山区法院给予支持。二、请千山区法院根据原告提交的行政起诉状、答辩词和相关法律政策文件作为我的合法维权证据，请确认各被告的答复意见书无法律效应，没有合法性。我依据《行政诉讼法》12条、46条之规定符合行政诉讼案件。原告为支持自己的诉请主张而向本院提交了如下证据：证据1、集体土地使用证，以证明原告从村集体经济组织成员的事实。证据2、《关于铁西区杨某要求加入丰盛堡村集体经济组织成员并承包土地问题的答复意见》，以证明被告的行为是行政行为。证据3、《中华人民共和国宪法》（2018年修正）、《村民委员会组织法》、《物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法（2018年修正）》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（2015修正）》、《中共辽宁省委、辽宁省人民政府关于减轻农民负担若干政策的规定》、《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负相工作的决定》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》、《中发[2000]7号中共中央国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》、《国务院办公厅转发农业部等部门关于2002年减轻农民负担工作意见的通知》、《关于2002年减轻农民负担工作的意见》、《2003年中央一号文件（全文）国务院关于全面推进农村税费改革试点的意见》、《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》、中央纪委、监察部、农业部关于执行《关于对涉及农民负担案（事）件实行责任追究的暂行办法》若干问题的解释、2006年国务院政府工作报告、等法律、法规、国家文件、部门文件的规定，均能够证明原告是有权第二轮承包的农户。证据4、信访事项转送告知书、省联席会议文件、《关于鞍山市千山区部分农民上访情况的报告》，用以证明原告上访有理的事实。证据5、孙桂英的证实材料，证明从1995年至2003年8年间原告将土地交给了孙桂英进行经种的事实。证据6、图片2张，证明新城街道工作委员会也就是新城街道办事处。证据7、鞍山市康宁医院门诊病志、鞍山市立山医院司法鉴定所司法鉴定意见书。被告辩称：被告不是适格被告，不具有法定职责。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三条“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式……”；《中华人民共和国物权法》第一百二十四条：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。第一百二十七条：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”。可见家庭承包方式是以农村集体经济组织的农户为生产经营单位，作为承包人与发包人建立承包关系，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户取得土地承包经营权的途径是与发包方签订承包合同。制定土地承包经营方案是村民实行自治的权利，村民委员会执行村民会议、村民代表会议的决定、决议。又根据《农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地，由所属集体对应的集体经济组织或者村民委员会、村民小组发包、经营和管理。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，我国农村基层实行村民自治，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民会议是村民集体讨论决定涉及全村村民利益问题的一种组织形式，是村民行使自治权利的根本途径和形式。涉及村民利益的重大事项必须通过村民会议或村民代表会议的民主议定程序进行决定。土地承包经营方案就属于须经村民会议讨论决定方可办理的事项。故农民集体所有的土地是否分配、如何分配的决定权在村民集体。杨某至今未与所在村集体经济组织签订土地承包经营权合同，而取得土地承包经营权是确权的前提和基础。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定，提起行政诉讼要“有明确的被告”。所谓明确的被告，必须是适格的被告。杨某未实际取得土地承包经营权，鞍山市铁西区新城街道办事处不是发包主体，杨某向不具有相应法定职责的铁西区新城街道办事处提出履责申请没有法律根据，办事处答复正确。原告以该办事处为被告提起行政诉讼的，被告不适格。二、案涉答复意见不是具体行政行为。1、被告鞍山市铁西区新城街道办事处没有管理农村土地承包合同的法定职责，也没有对杨某要求加入村集体组织有决定权，所作出的答复意见旨在告知杨某继续通过法律手段寻找此案的解决方法。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域农村土地承包及承包合同管理”。《最高人民法院重新审理中，被告永发街道办事处补充了答辩意见，我们作出的《答复意见》是针对国家信访局就原告上访问题交办的答复意见，而不是对原告作出的具体行政行为。按照信访流程，针对原告向信访部门提出的诉求，信访部门要求我们作出答复意见，我们经了解情况后将了解到的情况告知原告。本案中，被告没有管理农村土地承包合同的法定职责，也不具有对原告要求加入集体经济组织的决定权，因此，被告不是本案的适格被告，不具有法定职责，案涉答复意见也不是具体行政行为，故请求驳回原告的起诉。被告为支持其诉讼请求，向法庭提供了2019年9月25日作出的《信访事项实体性受理告知书》，该《告知书》能够证明被告是基于原告的信访事项进行的答复，对原告没有实际利益侵害，不属于具体的行政行为。经庭审质证，被告对原告提交的证据均存有异议，认为原告所诉不是行政诉讼受案范围，对案件没有关联性。经本院庭审质证查明了以下事实，原告杨某于1986年由宁远镇小台子村迁入丰盛堡村，成为该村村民之一，并与丰盛堡村委会签订了首轮土地承包合同。2004年12月31日新一轮土地承包开始后，丰盛堡村委会将其此前承包的土地全部收回。为此，原告就是否获得了丰盛堡村集体经济组织成员资格、应否获得第二轮土地承包权、是否应得到失地农民赔偿金等问题而进行长期上访。2019年10月11日，原被告鞍山市铁西区新城街道工作委员会作出《关于铁西区杨某要求加入丰盛堡村集体经济组织成员并承包土地问题的答复意见》，原告认为该答复意见是具体的行政行为，起诉要求撤销被告的《答复意见》，依法赔偿由此给其造成的经济损失X万元。另查，经过机构改革，原告所诉的原被告鞍山市铁西区新城街道办事处己将其职权合并至鞍山市铁西区永发街道办事处。街道工作委员会是各办事处下设的部门之一。本院认为：本案争议的焦点是原告所诉讼的请求是否是行政受案范围？本案中，原告所起诉的是被告于2019年10月11日以“鞍山市铁西区新城街道工作委员会”名义作出的“鞍西新工委发【2019】21号党工委文件”即《关于铁西区杨某要求加入丰盛堡村集体经济组织成员并承包土地问题的答复意见》。答复意见最后告知了原告“鉴于你已经通过法院诉讼的途径介入此案，建议你继续通过法律手段寻找此案解决办法”，上述告知是基于原告早在2015年就己在两级法院进行了民事诉讼，至于原告是否胜诉，原告应该按照司法判决的判项作为，如认为判决不正确，亦应该进行申诉程序。具体到本案，“答复意见”没有侵害原告的利益，也没有涉及原告的任何利益，答复意见中并没有对原告的权利义务进行确定。根据《中华人民共和国关于适用的解释》第一条第二款第（九）项的规定，原告所诉的“答复意见”不属于行政诉讼的受案范围。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第一项规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。据此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》第三十四条、第三十五条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。可见,《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。关于原告诉讼附带行政赔偿X万元一节，此节更是民事法律关系可解决的事项，因原告的主张没有基本事实所依据，原告应对诉请的赔偿事项另行主张民事权利，在有管辖权的人民法院予以诉讼解决，故对其此次诉讼本院不予支持。综上，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条以及《中华人民共和国关于适用的解释》第一条第二款第（九）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告杨某的起诉。本案诉讼费50元依法返还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省鞍山市中级人民法院。审 判 长  滕启刚人民陪审员  程素丽人民陪审员  李 伟二〇二〇年十一月二十七日书 记 员  项 彤