云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云28行初78号原告陶发昌，男，1952年12月9日出生，基诺族，住景洪市。委托诉讼代理人陶志刚，系原告之子，1990年7月29日出生，基诺族，无固定职业，住址同上。特别授权代理。被告景洪市人民政府。住所地：景洪市嘎兰中路**。法定代表人白玲，市长。委托诉讼代理人王开成。委托诉讼代理人童伟荣。被告西双版纳傣族自治州人民政府。住所地：景洪宣慰大道**法定代表人罗红江，州长。委托诉讼代理人郎迁。原告陶发昌因不服景洪市人民政府（以下简称市政府）作出的景政发[2019]52号《景洪市人民政府关于大渡岗乡大干坝村委会下曼岔村小组与茨菜塘村小组林地权属纠纷的处理决定》（以下简称《下曼岔小组与茨菜塘小组林地权属处理决定》）以及西双版纳傣族自治州人民政府（以下简称州政府）作出的FY202002500579号行政复议决定，于2020年8月24日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月27日公开开庭审理了本案，原告陶发昌及其委托诉讼代理人陶志刚，被告市政府委托诉讼代理人王开成、童伟荣，被告州政府委托诉讼代理人郎迁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月10日，市政府作出景政发［2019］52号《下曼岔小组与茨菜塘小组林地权属处理决定》：争议地块“949高地（含第三人承包经营的三道地）所有权属于茨菜塘村民小组，所持有的景林证字（2009）第××号《中华人民共和国林权证》合法有效。”2020年7月24日，州政府作出FY202002500579号行政复议决定：1、维持被申请人市政府确认颁发的景林证字（2009）第2639043号《中华人民共和国集体山林权证》的行政行为；2、维持被申请人市政府作出的《下曼岔小组与茨菜塘小组林地权属处理决定》。原告陶发昌诉称，景政发[2019]52号《下曼岔小组与茨菜塘小组林地权属处理决定》的集体林权内包含三道地，此三道地在1979年下曼岔村小组未分开合作社之前开发种植农作物到1982年，合作社分开之后由下曼岔村小组村民陶阳安种植农作物到1985年，1993年原告陶发昌与勐养保护所依据国家相关政策法规签订《荒山承包经营合同书》并经过公证处公证。2008年林权改革时林业局单方面确认核发林权证，致使原告与勐养保护所被茨菜塘村小组起诉，原告的合法权益严重受损，办理林权证久拖未果。综上，原告向法院提出诉讼请求：撤销市政府作出的景政发[2019]52号《下曼岔小组与茨菜塘小组林地权属处理决定》及州政府作出的FY202002500579号行政复议决定。被告市政府答辩认为，1、原告不具有对《下曼岔小组与茨菜塘小组林地权属处理决定》提起诉讼的主体资格。该处理决定只是对下曼岔村小组与茨菜塘村小组林地权属的确认，没有对原告的使用权进行变更，不影响原告的使用权。根据（2013）西民一终字第176号民事判决，原告租用承包的土地合同继续合法有效，合同权利没有减损，茨菜塘村小组只是依法继承西双版纳自然保护区勐养管理所与原告签订的《荒山承包经营合同书》中的所有权利和义务，原告既不是农村集体经济组织成员，也不是争议村小组的村民，没有证据证明处理决定侵犯了其合法权益，无资格对处理决定提起诉讼。2、市政府是法定的林地、林木确权人和争议处理人，对下曼岔村小组与茨菜塘村小组林地权属争议作出处理决定，主体合法。原告所称1979年由他人在争议地种植过，但个人种植不能代表就享有所有权，1979年国家也没有对林地确认，并且所有权只能确认给村集体，不能确认给个人。三、处理决定程序合法。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”和第十条：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准”的规定，市政府以1996年核发的证本编号：NO：0000259、NO：0000260《集体山林权证》为依据作出处理决定程序内容合法。以上两本证颁发多年，两个村民小组和村民从未提出异议，时隔多年提出已不合时宜。2019年下曼岔村小组向州政府提起复议，并不是该村集体村民的真实意思反映，而是原告以复议第三人要求该村干部提起复议，州政府作出复议决定要求责成林业管理部门派出林业技术人员，对争议地进行勘察，2019年9月27日景洪市林草局作出了《下曼岔村民小组与茨菜塘村民小组土地纠纷调查报告》，确认争议地权属茨菜塘村小组，2008年重新换发的景林证字（2009）第2639043号《集体山林权证》合法有效。综上，请依法驳回原告的起诉。被告州政府答辩认为，原告陶发昌是景洪市电力公司退休职工，其在起诉状中所称的“三道地”是茨菜塘村民李双才于1993年4月10日从西双版纳自然保护区勐养管理所承包的土地，陶发昌和李家翔是当时的合伙承包人。2005年7月10日，由于李双才和李家翔早已退出合伙关系，陶发昌才与勐养自然保护区管理所重新签订了《荒山承包经营合同书》，将承包方“李双才”变更为“陶发昌”，承包土地面积250亩变更为200亩，承包时间未变，仍至2034年12月31日止。2009年，因景洪市开展深化农村集体林权制度改革，工作人员在实地调查中发现勐养自然保护区管理所发包的“三道地”地块是在茨菜塘村民小组集体山林面积范围内的949高地中，而不是在勐养自然保护区范围内。于是，市政府经与西双版纳自然保护区勐养管理所协商沟通后向茨菜塘村民小组颁发景林证字（2009）第2639043号《集体山林权证》。此事本来是政府在实施深化农村集体林权制度改革中对集体土地权属问题的正常还原，作为当事一方西双版纳自然保护区勐养管理所对此也无异议，但原告却以原先签订的《荒山承包经营合同》，串联邻村下曼岔村民向市政府提出949高地权属异议，要求市政府撤销景林证字（2009）第2639043号《集体山林权证》，并拒绝市政府职能部门及大渡岗乡人民政府协调的承包建议。2019年9月27日，景洪市林草局经组织专业技术人员开展调查核实，形成《下曼岔村民小组与茨菜塘村民小组土地纠纷调查报告》，认定949高地就在1982年“林业三定”及1996年集体林权确定的茨菜塘村民小组集体山林面积范围内。市政府据此于2019年12月10日作出景政发[2019]52号《下曼岔小组与茨菜塘小组林地权属处理决定》，再次通告949高地所有权属于茨菜塘村小组，其所颁发景林证字（2009）第2639043号《集体山林权证》合法有效。下曼岔村小组知悉后未表示任何异议，仍是陶发昌不服，向州政府提出行政复议申请。州政府作出维持的行政复议决定。同时，在办理复议案件中，为保障陶发昌的合法权益，州政府还下达了一份西政行复意字[2020]01号《行政复议意见书》，责令市政府变更完善景林证字（2009）第2639043号《集体山林权证》中的瑕疵，以便其申办权证之需。综上，州政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府为证实其主张，提交以下证据：第一组：景政发[2019]52号《下曼岔小组与茨菜塘小组林地权属处理决定》，欲证明该决定是对下曼岔村小组与茨菜塘村小组林地权属确认，与原告承包地无关，未侵犯其合法权益。经质证，原告陶发昌不认可合法性，认为调查时未向其核实。经质证，被告州政府对证据无异议。第二组：送达回证，欲证明处理决定中的当事人下曼岔村小组与茨菜塘村小组未对处理决定提起复议或诉讼。经质证，原告陶发昌认为程序违法，未向其送达处理决定。经质证，被告州政府对证据无异议。第三组：（2013）西民一终字第176号民事判决书，欲证明原告承包的土地合同继续合法有效，土地所有权变更为茨菜塘村小组未对原告承包土地合同内的范围数量造成减少，也未缩短合同租期和增加改变合同租金，该村小组只依法承继西双版纳自然保护区勐养管理所与原告签订的《荒山承包经营合同书》中的所有权利和义务，原告合法权益未受到侵犯。经质证，原告陶发昌认为与证明的事实无关，不予认可。经质证，被告州政府对证据无异议。第四组：证本编号为：NO：0000259、NO：0000260《集体山林权证》、景林证字（2009）第2639043号《集体山林权证》，欲证明两村民小组间四至界线清楚，相互之间没有重叠，争议地块（含原告承包经营的三道地），在茨菜塘村民小组持有的NO：0000260《集体山林权证》和2008年重新换发的景林证字（2009）第2639043号《集体山林权证》内。经质证，原告陶发昌认为证据与证明的事实无关，不予认可。经质证，被告州政府对证据无异议。第五组：《下曼岔村民小组与茨菜塘村民小组土地纠纷调查报告》，欲证明市政府按照州政府西政行复决字[2019]2号行政复议决定，责成林业管理部门派出林业技术人员，对争议地进行勘察，确认争议地权属茨菜塘村小组。经质证，原告陶发昌不认可该证据。经质证，被告州政府对证据无异议。被告州政府为证实其主张，提交以下证据：第一组：普文公社龙山大队《集体山林划分登记表》，欲证明茨菜塘村民小组自1982年“林业三定”时就有明确的集体山林四至界线范围的事实。经质证，原告陶发昌对证据无异议。经质证，被告市政府对证据无异议。第二组：编号：NO.0000260《集体山林权证》，欲证明茨菜塘村民小组在1996年获得市政府颁发的集体林权证的事实。经质证，原告陶发昌对证据合法性不认可，认为没有规范性文件，也没有村小组记录依据。经质证，被告市政府对证据无异议。第三组：景林证字（2009）第2639043号《集体山林权证》，欲证明林权证中记载的420亩，在编号：0000260《集体山林权证》确认的集体山林四至界线范围内的事实。经质证，原告陶发昌对证据不认可，认为没有相应的规范性文件为依据进行划地。经质证，被告市政府对证据无异议。第四组：《下曼岔村民小组与茨菜塘村民小组土地纠纷调查报告》、景政发[2019]52号《下曼岔小组与茨菜塘小组林地权属处理决定》，欲证明市政府为解决原告陶发昌反映的问题依法履行了职责。经质证，原告陶发昌对证据不认可，缺乏依据。经质证，被告市政府对证据无异议。第五组：西双版纳州人民政府FY202002500579号行政复议决定书，欲证明州政府的复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法的事实。经质证，原告陶发昌对证据不认可，没有在法定期限内回复及送达，程序违法。经质证，被告市政府对证据无异议。第六组：西政行复意字[2020]01号行政复议意见书，欲证明复议机关纠正市政府行政行为存在的瑕疵，维护原告合法权益的事实。经质证，原告陶发昌对证据不认可，认为程序违法，与待证事实无关。经质证，被告市政府对证据无异议。原告陶发昌为证明其主张，提交了以下证据：第一组：公证书、荒山承包经营合同书，欲证明原告系合法承包人。经质证，被告市政府对证据真实性、合法性认可，但与本案被告作出的行政行为无关联。经质证，被告州政府的意见同市政府一致。第二组：景政发[2019]52号《下曼岔小组与茨菜塘小组林地权属处理决定》、西政行复决字[2019]2号《行政复议决定书》、西双版纳州人民政府FY202002500579号《行政复议决定书》、西政行复意字[2020]01号《行政复议意见书》，欲证明行政机关对案涉林地权属纠纷的处理情况。经质证，被告市政府对真实性、合法性无异议。经质证，被告州政府的意见同市政府一致。第三组：景林发[2018]70号《景洪市林业局关于陶发昌反映情况的答复意见书》、景林发[2019]124号《关于陶发昌反映信访事项答复意见书》、岗政发[2019]4号《大渡岗乡人民政府关于大干坝村委会下曼岔村民小组陶山云申请的答复》、景林便笺[2020]9号《关于陶志刚反映信访事项答复意见书》、景洪市大渡岗乡大干坝村委会下曼岔村民小组证明、陶山云申请、下曼岔村民小组申请、景洪市林业局关于陶志刚反映情况的答复意见书、下曼岔村民意见书，欲证明原告曾就案涉地块进行信访及行政机关的答复情况。经质证，被告市政府对证据真实性、合法性无异议，但与市政府作出被诉行政行为的合法性无关。经质证，被告州政府对证据无异议，但不能证明复议决定违法。第四组：（2013）西民一终字第176号民事判决书、国有山林野外勘定表（55页、57页）、景林证字（2009）第2639043号森林、林木、林地状况登记表，欲证明茨菜塘集体林的林权状况，当时该地块还未划给茨菜塘。经质证，被告市政府对真实性、合法性无异议，但认为与被告作出的被诉行政行为无关联性。经质证，被告州政府对真实性、合法性、关联性均无异议，但不认可原告欲证明的内容。第五组：普文公社龙山大队《集体山林划分登记表》、普文公社两山一地划分简图、普文公社龙山大队茨菜塘生产队山林所有证存根，欲证明案涉地块的原始登记情况。经质证，被告市政府对《集体山林划分登记表》无异议。对两山一地划分简图的真实性、合法性有异议，需要专业人员才能判断，不认可原告的证明内容。对山林所有证存根真实性有异议。经质证，被告州政府对《集体山林划分登记表》、两山一地划分简图无异议。对山林所有证存根不认可，存根属于内部管理材料，对外不发生效力。第六组：大渡岗乡集体山林分布图，欲证明案涉地块属于下曼岔村民小组。经质证，被告市政府对分布图的真实性、合法性、关联性均不认可。经质证，被告州政府对真实性、合法性均无异议，但认为不能证明原告的观点。案涉地块是划分在茨菜塘村小组的范围内。本院认为，二被告提交的证据真实、合法，与本案具有关联性，能证实所要证明的事项，均予以采信。原告提交的第五组中的山林所有证存根内容不完整，不能证明其观点，不予采信；其余证据则真实合法，予以采信。经审理查明，1982年“林业三定”时期，茨菜塘村民小组隶属普文公社龙山大队，在《集体山林划分登记表》中记载的茨菜塘村民小组集体山林面积为3723亩（其中耕地382亩），四至界线为：东至芝麻地丫口直过野猪窝丫口，南至野猪窝丫口下长谷地箐至曼岔河，西至曼岔河，北至曼岔河上茨蓬林箐至芝麻地丫口。争议地949高地（含陶发昌承包经营的三道地）在茨菜塘村民小组集体山林四至界线范围内，因当时下曼岔村民陶阳安、陶云山在此种植短期农作物，加之西双版纳自然保护区勐养管理所也将该地纳入保护区试验区管理范围而无人对该地权属提出异议。1993年4月10日，西双版纳自然保护区勐养管理所将949高地发包给茨菜塘村民李双才（含陶发昌和李家翔两合伙承包人），并签订了荒山承包经营合同书（承包时间为30年，至2024年1月1日）。1996年5月23日，在开展集体林权认定工作中，市政府认定茨菜塘村民小组山林面积为2220亩，四至界线为：东至：977高点以下400米处丫口（芝麻地），南至：旧家团包，西至：曼岔河，北至：云盘箐。并颁发给景洪市大渡岗乡干坝村委会茨菜塘村民小组《集体山林权证》（编号：NO.000260）。争议地949高地（含陶发昌承包经营的三道地）在茨菜塘村民小组集体山林四至界线范围内，但此时处于西双版纳自然保护区勐养管理所发包的状况，对该地权属也无人提出异议。2005年7月10日，西双版纳自然保护区勐养管理所与陶发昌签订了荒山承包经营合同书（承包时间为30年，至2034年12月31日）。2009年在开展深化农村集体林权制度改革中，市政府本着实事求是的原则和“尊重历史、照顾现实、维持现状、权属不变”的林改精神，经与西双版纳自然保护区勐养管理所协商沟通，确认949高地（含陶发昌承包经营的三道地）权属归茨菜塘村民小组所有，并向该村民小组颁发景林证字（2009）第2639043号《集体山林权证》。同时要求陶发昌与茨菜塘村民小组按之前与西双版纳自然保护区勐养管理所签订的《荒山承包经营合同书》内容重新签订。陶发昌因不同意与茨菜塘村民小组签订承包协议，不断向市政府及相关林业部门提出对949高地权属确认的异议及信访。下曼岔村民小组因不服市政府颁发给茨菜塘景林证字（2009）第2639043号《集体山林权证》的行政行为向州政府申请行政复议，陶发昌作为行政复议的第三人。州政府经审查后认为，市政府对申请人及第三人提出的三道地所有权未予认真履行调查核实职责、积极稳妥处理纠纷矛盾，州政府于2019年7月31日作出西政行复决字[2019]2号行政复议决定：1、责令市政府在60天内对景林证字（2009）第2639043号《集体山林权证》内载明的949高地（含第三人承包经营的三道地）所有权争议进行重新调查核实并裁决。2、按照西双版纳傣族自治州中级人民法院（2013）西民一终字第176号《民事判决书》办理陶发昌《荒山承包经营合同书》相关林权手续。2019年9月27日，景洪市林业和草原局经组织专业技术人员展开勘察、调查核实工作，形成《下曼岔村民小组与茨菜塘村民小组土地纠纷调查报告》，据此，市政府于2019年12月10日作出（景政发[2019]52号）《下曼岔小组与茨菜塘小组林地权属处理决定》，确认949高地所有权属于茨菜塘村小组，景林证字（2009）第2639043号《集体山林权证》合法有效。陶发昌因不服该处理决定向州政府申请行政复议，州政府于2020年3月31日依法受理，并于2020年7月24日作出FY202002500579号行政复议决定：维持市政府确认颁发景林证字（2009）第2639043号《集体山林权证》的行政行为；维持市政府作出的景政发[2019]52号《下曼岔小组与茨菜塘小组林地权属处理决定》。陶发昌因不服市政府作出的处理决定及州政府作出的FY202002500579号行政复议决定诉至本院。另查明，茨菜塘村民小组诉陶发昌、西双版纳自然保护区勐养管理所物权保护纠纷一案，本院于2013年11月19日作出（2013）西民一终字第176号民事判决，认为陶发昌和勐养管理所于2005年7月10日签订的《荒山承包经营合同书》仍然有效，茨菜塘村民小组自2009年6月30日起依法承继勐养管理所在《荒山承包经营合同书》中的所有权利和义务，陶发昌和茨菜塘村民小组均应按2005年7月10日签订的《荒山承包经营合同书》履行。陶发昌依据《荒山承包经营合同书》占有使用案涉土地的行为，属行使合同权利的行为，陶发昌未向茨菜塘村民小组交纳2009年至2012年土地承包费的行为，系案涉土地使用权人变更产生争议而引起的合同履行问题。因此，陶发昌也没有侵犯茨菜塘村民小组土地使用权的行为。判决：1、撤销景洪市人民法院（2012）景民一初字第394号民事判决；2、驳回茨菜塘村民小组的诉讼请求。归纳双方诉辩主张，本案争议焦点为：1、陶发昌是否具备原告主体资格的问题。2、市政府作出的景政发[2019]52号《下曼岔小组与茨菜塘小组林地权属处理决定》以及州政府作出的FY202002500579行政复议决定是否合法的问题。本院认为，关于陶发昌是否具备原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，虽然案涉处理决定是针对大渡岗乡××坝××下××与××菜××村民小组间的林地所有权进行确权，但陶发昌作为案涉争议地上的实际承包人，该确权决定直接关涉其所签承包合同的主体承继问题，具有法律上的利害关系，且陶发昌因不服该处理决定向州政府申请行政复议，州政府予以受理并作出行政复议决定，故其系本案适格原告。关于案涉处理决定以及行政复议决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，市政府有对本案林地权属纠纷进行处理的法定职权。本案中，市政府以1982年林业“三定”时普文公社龙山大队《集体山林划分登记表》所记载的各生产队间的土地四至界线为主要依据，并充分考量1996年颁发给茨菜塘村小组的NO.000260集体山林权证和颁发给下曼岔村小组的NO.000259集体山林权证所载的四至界线及其现状，经过现场勘察、调查取证等工作程序，依据《林木林地权属争议处理办法》第六条的规定，作出景政发[2019]52号《下曼岔小组与茨菜塘小组林地权属处理决定》，所据以对本案949高地（含陶发昌承包经营的三道地）所有权确权的证据确凿，事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。经审查，州政府所作出的行政复议决定内容亦正确合法，并无不当。但州政府未在法定期限内作出复议决定存在瑕疵，本院予以指明。综上所述，原告陶发昌所提诉讼请求无事实及法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陶发昌的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陶发昌负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审 判 长  郭建地审 判 员  裴 锫人民陪审员  苏琪敏二〇二〇年十一月十二日法官助理王琴书记员王新超