安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终968号 上诉人（一审原告）宿州市华原房地产开发有限公司，住所地宿州市埇桥区西关大街北侧步行街**工程**楼**，统一社会信用代码91341302734955594K。 法定代表人王银灿，该公司董事长。 委托代理人俞友贞，安徽安援律师事务所律师。 委托代理人王爱华，安徽安援律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路iv> 法定代表人杨军，该市市长。 上诉人宿州市华原房地产开发有限公司（以下简称宿州华原公司）因诉宿州市人民政府（以下简称宿州市政府）不履行法定职责一案，不服安徽省宿州市中级人民法院(2020)皖13行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理,现已审理终结。 宿州华原公司向一审法院起诉称，2002年4月11日，宿州市政府与江苏张家港市华原物资有限公司签订《宿州市西关商业街开发建设协议书》，对西关商业步行街开发项目所涉土地出让范围、面积、出让金等相关内容予以了相应约定。后江苏张家港市华原物资有限公司在宿州市成立宿州华原公司承继该行政协议中的相关权利义务。2003年1月，宿州华原公司获得宿州国用(2003)字第0340005号《国有土地使用证》，地号为，地号为2003-02原公司项目开发分为两期，一期开发项目已经完成。二期开发项目在进行了部分拆迁后，因大运河遗址保护需要被要求停止施工，至今未恢复建设，以致土地十多年闲置。土地闲置期间，宿州华原公司一直向宿州市政府及其相关部门反映情况请求恢复项目二期，办理相关建设手续等。对于宿州华原公司的申请，宿州市政府及其有关部门，有的未作处理，有的作出了处理意见或建议，但未付诸实施；2017年、2018年，宿州市政府已明确收回土地给予宿州华原公司补偿，但相应工作并未开展。因此，宿州华原公司提起诉讼请求宿州市政府依法履行职责，有偿收回宿州华原公司地号为2003-02的国有土地使用权未予开发部分，给予宿州华原公司公平合理补偿并由宿州市政府承担本案诉讼费用。 宿州市政府答辩称，2003年1月25日，宿州市政府下属职能部门原宿州市国土资源局（现宿州市自然资源和规划局）（以下简称宿州资源规划局）将位于宿州市××路以东、环城河以西、丰收路以北的西关大街两侧宗地编号为2003-02，面积874668.87平方米的土地挂牌出让给宿州华原公司。宿州华原公司于2003年办理了土地登记，登记号为0340005。宿州华原公司受让该宗土地后，先行使用土地18546.8平方米于2005年完成建设，从登记号为034005的土地使用证中划出18546.8平方米单独登记，土地使用证号为0540015。项目剩余68920.07平方米仍登记于034005的土地使用证中。因剩余土地中绝大部分的房屋至今仍未拆迁开发建设，造成土地长期闲置。2017年5月4日，宿州市政府批准宿州资源规划局向宿州华原公司作出国土资函（2017）97号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称97号决定书），决定收回案涉闲置土地。宿州华原公司不服，向安徽省人民政府提出复议申请。2018年8月27日，安徽省人民政府作出皖行复［2018］254号行政复议决定，撤销宿州资源规划局作出的97决定书。97号决定书虽未明确给予宿州华原公司补偿的数额，但决定书作出后，宿州市政府即安排宿州市房管局等相关部门对宿州华原公司的前期投入资金进行审计，决定给与其合理的补偿。宿州市政府多次召开协调会议，推动遗留问题解决，均因宿州华原公司自身原因和资金问题未能落实。2019年8月，为解决宿州华原公司受让的该宗土地中未使用部分的土地闲置及对宿州华原公司的投资补偿问题，宿州资源规划局以解除国有土地使用权为由向宿州市埇桥区人民法院提起民事诉讼，希望通过诉讼依法收回闲置的土地使用权。宿州华原公司却不应诉，而是于2019年9月1日、11月28日两次发函要求解决土地闲置和投资损失补偿问题并提出两项诉求：一是投资款损失加利息补偿；二是置换同类型地块。2019年12月16日，宿州资源规划局向宿州华原公司发函，要求其积极配合，于12月25日前提供该项目资金投入详细台账及明细凭证，以便进行审查核实推进，但宿州华原公司于当日收到后至今未提供。综上，宿州市政府不存在不履行法定职责的情况。请求依法裁判，维持双方的合法权益。 一审法院经审理查明，2002年4月11日，宿州市政府与江苏张家港市华原物资有限公司签订《宿州市西关商业街开发建设协议书》，对“西关商业街”项目所涉土地出让范围、面积、出让金等相关内容予以了相应约定。2003年1月25日，宿州华原公司与宿州资源规划局签订《国有土地使用权出让合同》，宿州华原公司取得了位于宿州市埇桥区西关大街北侧宗地编号为2003-02的国有土地使用权，用于宿州市“西关步行街”项目建设。土地面积8746687平方米（131.2亩），土地用途为商住综合，土地供应方式为现状供应，土地出让金16万元。宿州华原公司于2003年1月29日办理了土地登记发证，土地证编号为0340050该项目用地分为两期，项目一期用地18546.8平方米，于2003年实施房屋拆迁，于2005年完成项目建设，并于2005年7月13日办理了土地分割手续，分割后的项目一期用地土地证号为05&tim**;×15号。剩余68920.07平方米作为项目二期用地，于2005年进行了部分拆迁，后因大运河遗址保护需要，于当年9月份停止施工，至今未恢复建设。 2012年5月17日，宿州资源规划局作出《关于西关步行街项目用地问题调查的通知》，告知宿州华原公司因案涉项目用地已闲置两年以上，拟对其立案查处。2013年11月18日、20日，宿州资源规划局分别作出《闲置土地认定书》和《听证通知书》，送达宿州华原公司。根据宿州华原公司申请，于2013年11月20日向宿州华原公司送达听证通知书，并于2013年11月29日召开听证会。2017年4月4日，宿州市政府作出《宿州市政府关于收回宿州市华原房地产开发有限公司西关步行街项目国有土地使用权的批复》(宿政秘(2017)35号），批准宿州资源规划局收回涉案土地。2017年5月4日，宿州资源规划局作出97号决定书，认定因宿州华原公司未能落实项目建设资金，至今未启动案涉项目建设，系宿州华原公司自身原因造成土地闲置两年以上，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）有关规定和该宗土地出让合同第33条约定，无偿收回宿州华原公司68920.07平方米的国有土地使用权，并注销0340005号土地登记证书。宿州华原公司不服97号决定书，以宿州市政府为被申请人向安徽省人民政府提出行政复议，安徽省人民政府于2018年8月27日作出(皖行复(2018)254号）行政复议决定书，认定造成案涉土地闲置的原因，除了宿州华原公司后期资金不足、群众信访和政府及部门的其他原因，特别是相关文物保护部门在文件通知停工后，尽管宿州华原公司长期、多次申请恢复建设，没有按照其自身制定的文件通知要求，向宿州华原公司作出是否恢复项目建设或者如何建设的通知，致使宿州华原公司和有关主管部门无法办理开发建设有关后续手续，导致案涉土地闲置。而97号决定书是基于认定宿州华原公司自身原因造成案涉土地闲置，其主要事实不清，证据不足，适用《闲置土地处理办法》第十四条错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，决定撤销97号决定书。 一审法院另查明，2019年9月2日，宿州市埇桥区人民法院受理了宿州资源规划局以宿州华原公司为被告，诉请解除双方签订的国有土地使用权出让合同中约定的宿州华原公司未开发的二期土地68920.07平方米土地使用权的出让关系一案，于2020年5月18日作出(2019)皖1302民初8770号民事裁定，以宿州资源规划局与宿州华原公司签订的国有土地使用权出让合同，系行政合同，不属于民法投资调整范围，故不属于人民法院民事案件受案范围为由，裁定驳回宿州资源规划局的起诉。宿州资源规划局不服，提起上诉，一审法院于2020年7月24日作出(2020)皖13民终2195号民事裁定，裁定撤销(2019)皖1302民初8770号民事裁定，指令宿州市埇桥区人民法院审理。 一审法院认为，宿州华原公司的诉讼请求系要求宿州市政府履行法定的收回土地职责，从查明的事实看，土地闲置的原因已被安徽省人民政府作出的行政复议决定予以认定，系宿州华原公司自身原因及政府有关部门共同导致。双方对于土地闲置应当予以收回均无异议。宿州华原公司取得土地使用权的依据是其与宿州资源规划局签订的国有土地使用权出让合同，该合同中明确约定了土地闲置收回及违约等具体条款，现宿州资源规划局已提起民事诉讼要求解除其与宿州华原公司签订的国有土地使用权出让合同，目前案件尚在审理程序中，该合同是否被解除尚无定论，若合同被解除，根据《中华人民共和国合同法》的有关规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。若合同未被解除，宿州华原公司可以另行提起诉讼解决案涉土地收回及补偿问题。鉴于民事诉讼已先行审理案涉土地的使用权合同纠纷，宿州华原公司应通过正在审理的民事诉讼主张其权益。故宿州华原公司请求宿州市政府履行收回职责的请求尚不具备条件，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告宿州市华原房地产开发有限公司的诉讼请求。 宿州华原公司上诉称，1、上诉人要求被上诉人履行收回职责已经具备条件。基于已经存在的十多年的土地闲置事实，宿州市政府于2017年4月4日已批复收回涉案闲置土地，后因错误认定闲置原因而被省政府撤销收回决定，但市政府“行政收回”意图十分明晰，根据行政收回的行为属性和法律要求，且上诉人专门送达了履责请求，市政府必须依法履责。2、政府应予履行收回土地予以合理公平补偿职责并不因相关行政机关提起“民事诉讼”而消失，无论宿州资源规划局是否提起民事诉讼、无论该“民案”是否成立、无论该“民案”判决结果如何，均不影响对政府职责客观存在及应予履行的依法认定。况且，一审判决既己认定“双方对土地闲置应当予以收回均无异议”，则应直接确认政府因“行政收回”而给予合理公平补偿。3、上诉人根本无法在相关“民事诉讼”中解决其合法权益维护问题。上诉人请求被上诉人“履行行政职责”的行政案件与宿州资源规划局所提“民事诉讼”在主体义务、诉求及诉讼主张依据等方面均有实质性区别，更不用说“民事诉讼”方式本身就是行政机关规避履职。综上，一审判决所论述的行政合同解除赔偿与上诉人请求政府履行行政收回补偿之责的诉求明显不同，认定上诉人的请求尚不具备条件，与事实及法律规定不符。请求二审撤销一审判决，改判支待上诉人的一审诉求，责令被上诉人依法履行有偿收回案涉国有土地使用权职责，诉讼费用由被上诉人承担。 宿州市政府在一审中向法庭提举了以下证据： 1．国有建设用地使用杈出让合同，证明宿州华原公司取得案涉土地使用权的依据是国有土地使用权出让合同，合同中已约定该宗土地出让时是毛地出让，用途是商业和住宅建设；2.2018年1月25日宿州市政府专题会议纪要，证明对于案涉土地的有关补偿问题，宿州市政府专题研究，形成了会议纪要，审计费用是由宿州资源规划局先承担先垫付，双方委托宿州市天源会计师事务所对宿州华原公司的拆迁及投资情况进行审计，说明宿州市政府在履行法定职责；3．民事诉状、宿州市埇桥区人民法院作出的(2019)皖1302民初8770号民事裁定书，证明宿州资源规划局已经履行了法定职责，已就案涉土地的收回及合理的补偿问题通过民事诉讼的途径予以解决；4.2019年12月16日宿州资源规划局给宿州华原公司发的函，要求其在2019年12月25日前提供项目资金投入的详细台账及明细凭证，以便于审计核实宿州华原工地的投资及损失情况，但宿州华原公司接收后至今未提供，进一步证明宿州市政府的下属职能部门在履行法定职责。 宿州华原公司在一审中向法庭提供了以下证据： 1．营业执照；2．安徽省人民政府行政复议决定书，证明案涉土地闲置的事实及形成的原因，在闲置期间，宿州华原公司请求宿州市政府给予解决问题的相关事实经过；3．《关于有偿收回“西关商业街”项目未开发土地使用权的请求》；4．邮件交寄单（收据）两份。证据3-4，证明宿州华原公司已向宿州市政府提交了有偿收回申请书。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为宿州华原公司起诉宿州市政府不履行法定职责的理由是否成立。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，从事实情况看，宿州资源规划局先期作出《闲置土地认定书》、《听证通知书》，后经宿州市政府批准作出国土资函(2017)97号《收回国有建设用地使用权决定书》。宿州市政府虽然实施了法律授权的审批行为，但经其批准作出的该97号决定书已被安徽省人民政府复议决定撤销，至目前宿州华原公司仍是涉案土地的合法使用权人。同时，因宿州资源规划局提起民事诉讼要求解除其与宿州华原公司签订的国有土地使用权出让合同，该案仍在人民法院审理中，是否解除尚未确定。故宿州华原公司对宿州市政府提起本案不履行法定职责之诉缺乏事实和法律依据。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，驳回宿州华原公司的诉讼请求并无不当。宿州华原公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  安 翔 二〇二〇年十一月十三日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……