辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终871号上诉人（一审原告）吕晓光，男，1953年11月29日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。被上诉人（一审被告）大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场**。法定代表人陈绍旺，该政府市长。委托诉讼代理人张德成，大连市住房和城乡建设局工作人员。委托诉讼代理人刘颖，辽宁宪御律师事务所律师。上诉人吕晓光因诉被上诉人大连市人民政府（以下简称大连市政府）拆迁补偿一案，不服辽宁省大连市中级人民法院（2019）辽02行初52号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年10月22日组织双方当事人进行询问，上诉人吕晓光与被上诉人大连市政府的委托诉讼代理人张德成、刘颖到庭参加询问。吕晓光诉称，案涉房屋位于大连市国土资源和房屋局发布《拆迁公告》的拆迁范围内，房屋所有权人杨桂芳于2011年8月13日因罹患癌症去世。经大连市公证处依法公证，吕晓光系此房产唯一合法继承人。根据相关法律规定及文件确认，大连市政府是拆迁土地使用权出让的行政主体，“拆迁补偿”是土地使用权征收的行政职权。2008年10月22日，大连市国土资源和房屋局签发了《房屋拆迁许可证》，确定大连华成天宇房地产开发有限公司为拆迁人，根据相关法律规定及文件确认，证明了大连市政府与拆迁人的委托关系。2008年12月，吕晓光母亲住院例行身体健康检查期间，在没有告知及补偿到位的情况下，拆迁人将吕晓光母亲的房屋强行拆除。此后吕晓光母亲多次去开发商以及相关行政部门协商拆迁补偿事宜，但均无结论，在此期间吕晓光母亲一直租房居住。“拆迁补偿”是大连市政府的行政职权，也是职责所在，当职权委托给拆迁人后，应对委托范围内实施的房屋征收与补偿行为实施监督，并对其行为后果承担法律责任。案涉地块违法行为造成吕晓光的房屋及财产损失，大连市政府应承担赔偿的责任。大连市政府辩称，1.大连市政府不是拆迁补偿主体，不是适格的被告。因涉案房屋拆迁发生在2008年，因此涉案房屋拆迁应适用《城市房屋拆迁管理条例》，涉案房屋的拆迁适用许可制度。本案中，大连华成天宇房地产开发有限公司依法取得案涉房屋的《房屋拆迁许可证》，取得此证后大连华成天宇房地产开发有限公司就成为涉案房屋的拆迁人，也就是案涉房屋拆迁补偿的主体；2.拆迁补偿协议属于民事协议，不属于行政诉讼的受案范围。即使法院认定吕晓光起诉符合行政案件的受案范围，吕晓光起诉亦不具有具体的诉讼请求，且未明确所诉的行政行为，不符合起诉条件，应依法驳回起诉；3.吕晓光的起诉已超过起诉期限，依法应予以驳回。通过吕晓光的起诉状及提交的证据看，本案存在几个时间节点：一是2008年11月14日拆迁公告；二是2008年12月之前，拆迁人大连华成天宇房地产开发有限公司与；吕晓光母亲之间达成拆迁补偿协议；三是2008年12月涉案房屋拆除。从该三个时间节点看，涉案房屋拆迁补偿纠纷，无论吕晓光提起民事诉讼还是提起行政诉讼，均超过诉讼时效；4.吕晓光不具有原告主体资格。根据吕晓光在起诉状中所称，涉案房屋已经于2008年拆迁，说明已经灭失，灭失的不动产依法不能继承。虽然其持有涉案房屋产权证书(应注销而没有注销)骗取了(2018)辽大市证民字第885号《公证书》，但是，该公证书应属于无效。涉案房屋动迁灭失后，由物权转为债权，吕晓光不具有主体资格。一审法院认为，吕晓光的诉讼请求实质是确定大连市政府作为拆迁主体资格并要求赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，行政诉讼是针对行政机关的行政行为提起诉讼，本案中，对于被告是否属于拆迁安置补偿主体的资格确认，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2011年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”第十三条第一款规定，“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”第十五条规定，“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。《城市房屋拆迁管理条例》实行房屋拆迁许可证制度。案涉房屋的拆迁行为发生在2008年12月，拆迁是案外人大连华成天宇房地产开发有限公司依据其取得的拆迁许可证进行的，故大连市政府并非拆迁人，不负有拆迁补偿职责。吕晓光主张的拆迁补偿或者赔偿属于其与案外人大连华成天宇房地产开发有限公司之间的民事法律关系，不属于人民法院行政诉讼的调整范围。综上，吕晓光的起诉没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政讼法》第四十九条第(三)项、第(四)项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款之规定，裁定：驳回原告吕晓光的起诉。吕晓光不服一审裁定，向本院提出上诉称，1.2008年12月，在没有告知及补偿到位的情况下，拆迁人将吕晓光母亲的房屋强行拆除，期间吕晓光母亲及吕晓光曾多次走访开发商（拆迁人）及大连人民政府各部门（国土资源局、规划局、土地储备交易中心、信访局）等部门沟通补偿事宜，但至今未予补偿。2.在法律层面上，拆迁补偿安置应为收回土地使用权的范畴，收回土地使用权、征收个人房屋是大连市政府的行政职权，应承担补偿责任。收回土地使用权的具体程序是对原土地使用权人补偿安置后，收回土地使用权。大连市政府出让建设用地过程中明显违法，一是出让他人土地使用权和房屋财产违法，二是收回、出让程序违法。其事实行为已构成非法剥夺上诉人的居住权、房屋、房屋附属的财产权及国有土地使用权。收回国有土地使用权和房屋征收属行政征收，拆迁补偿是行政征收的重要环节。由此认定，大连市政府是拆迁补偿安置的主体，拆迁人和主体是委托关系，未实施补偿安置，大连市政府（行政行为主体）应当承担法律后果及赔偿责任。3.原审法院适用法律不当。根据法律规定，收回、出让土地使用权属行政征收，拆迁补偿是行政征收的重要环节。根据《行政诉讼法》第二条、第十二条第（五）项、第二十六条、《法释》第二十条的规定，拆迁补偿安置属主体委托的行政行为，委托人为被上诉人，其行政行为侵犯了上诉人的合法权益（土地使用权、房屋财产权、房地产的其他权力），属行政诉讼的受案范围。大连市政府答辩称，1.大连市政府不是拆迁补偿主体，不是适格被告；2.案涉不动产已经灭失，灭失的不动产依法不能继承，吕晓光不具有原告主体资格；3.拆迁补偿协议属于民事协议，不属于行政诉讼的受案范围；4.吕晓光的起诉已经超过起诉期间，依法应予以驳回。5.收回土地使用权是一个独立的行政行为，本案的案由属于拆迁补偿纠纷，若吕晓光认为收回出让土地使用权的行政行为存在违法行为，可以另行提起行政诉讼，收回土地使用权不是本案审查的客体，因此吕晓光的上诉理由不能成立。6.“拆迁安置补偿协议”不同于“征收补偿协议”。本案不存在征收行为，所以不存在征收补偿协议而是拆迁安置补偿协议。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，本案争议的焦点是被上诉人大连市政府是否为适格被告。案涉房屋所在地块的拆迁公告发布于2008年11月4日，案涉房屋拆迁行为发生于2008年12月。根据2011年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”案涉房屋的拆迁主体应根据《城市房屋拆迁管理条例》确定，大连华成天宇房地产开发有限公司取得了拆迁许可证，是案涉区域的拆迁人。《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”第十三条第一款规定，“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”《城市房屋拆迁管理条例》实行房屋拆迁许可证制度。本案的拆迁人为大连华成天宇房地产开发有限公司，大连市政府并非本案的拆迁人，不应承担对被拆迁人的拆迁补偿职责。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”案中应对上诉人承担拆迁补偿责任的是大连华成天宇房地产开发有限公司，双方之间的纠纷并非人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院驳回上诉人的起诉正确。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人吕晓光的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十一月二十七日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）