山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终390号上诉人（一审被告）朔州市朔城区人民政府。法定代表人孟维君，区长。委托诉讼代理人落某。委托诉讼代理人刘润芳，山西业盛律师事务所律师。被上诉人（一审原告暨诉讼代表人）李某1，男，1954年2月26日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。委托诉讼代理人李某2，男，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告暨诉讼代表人）杨某，男，1958年11月10日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）刘某2，女，1947年2月6日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）李某3，女，1957年9月10日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）李某4，男，1940年1月7日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）贾某1，男，1962年2月6日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）陈某1，男，1954年9月27日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）贾某2，男，1947年5月11日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）张某1，男，1944年8月23日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）李某5，女，1959年12月29日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）李某6，男，1954年1月17日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）李某7，女，1958年12月1日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）石某1，男，1944年5月10日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）李某8，男，1930年9月9日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）柴某，女，1957年6月15日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）陈某2，男，1964年9月2日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）李某9，男，1966年10月9日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）常某，男，1967年5月16日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）马某，男，1959年6月20日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）李某10，女，1958年4月16日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）刘某3，女，1960年11月3日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）陈某3，男，1975年1月24日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）刘某4，女，1948年9月8日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）石某2，男，1968年9月8日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）李某11，男，1987年5月12日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）陈某4，男，1973年8月15日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）张某2，女，1973年3月14日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）徐某，男，1941年7月9日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。被上诉人（一审原告）李某12，女，1952年9月18日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。第三人朔州市朔城区神头镇东神头村村民委员会。第三人朔州市朔城区神头镇西神头村村民委员会。第三人朔州市朔城区神头镇吉庄村村民委员会。第三人朔州市朔城区神头镇新磨村村民委员会。上诉人朔州市朔城区人民政府（下称朔城区政府）因与被上诉人李某1等29人、第三人朔州市朔城区神头镇东神头村村民委员会（下称东神头村委）、朔州市朔城区神头镇西神头村村民委员会（下称西神头村委）、朔州市朔城区神头镇吉庄村村民委员会（下称吉庄村委）、朔州市朔城区神头镇新磨村村民委员会（下称新磨村委）确认征收土地协议书违法、无效一案，不服山西省忻州市中级人民法院（下称忻州中院）（2019）晋09行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审原告李某1等29人因要求确认一审被告朔城区政府以朔城区神头泉水源保护工程项目部（下称案涉工程项目部）与东神头村委、西神头村委、吉庄村委、新磨村委签订的5份2012年度神头泉水源保护征收土地协议书（下称5份案涉协议）违法、无效一案，向忻州中院提起行政诉讼。该院作出（2018）晋09行初9号行政裁定，驳回原告李某1等29人的起诉。原告李某1等29人不服提起上诉，本院作出（2018）晋行终938号行政裁定，撤销原裁定，指令该院继续审理。因东神头村委、西神头村委、吉庄村委、新磨村委与本案被诉行政行为有利害关系，该院依法通知其为第三人参加诉讼。原告李某1等29人诉称，通过政府信息公开，原告等29人获得案涉项目部与东神头村委、西神头村委、吉庄村委、新磨村委神分别签订且神头镇政府盖章的5份案涉协议，原告等29人不服，依法提起行政诉讼，朔州市中级人民法院于2018年1月25日作出（2018）晋06行终5号行政裁定书，认定：“土地征收主体应为朔城区政府”。为此，原告等29人向该院提起行政诉讼，请求判决5份涉案协议违法、无效。理由如下：一、5份涉案协议共征收耕地3000多亩，其中基本农田300多亩，被告作出的《关于神头泉水源保护工程建设用地征收的决定（下称38号征收决定）》（朔区政发〔2012〕38号）因违法批准已经被朔州市政府作出的行政复议决定书依法撤销，那么被告5份案涉协议就应判决确认违法、无效。二、案涉工程项目部是朔城区委违法成立的组织，因其不是朔城区政府的土地行政主管部门，不符合国土资源部《征收土地公告办法》第四条规定的土地征收主体资格，其与村委会签订的5份案涉协议违法无效。综上，请求确认被告以案涉工程项目部签订的5份案涉征协议违法、无效。被告朔城区政府辩称，一、关于程序方面的问题，请求法院依法认定。1、本院作出的（2018）晋行终938号行政裁定书认定李某1等29人具备本案原告主体资格，且起诉未超过法定的起诉期限，被告对此持不同意见。2、本案所诉5份案涉协议，性质属于行政协议，原告的诉求是请求确认违法、无效，协议的签订时间是2012年，根据《最高人民法院关于适用的解释（下称行政诉讼法解释）》第162条的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。鉴于本案一直未进行实体审理，最高院的意见是对于形成于2015年5月1日前的行政协议，要求按照当时的相关规定和纠纷解决渠道处理，不纳入行政诉讼受案范围。二、本案所诉5份案涉协议基本履行了付款义务，且绝大部分村民也已经领取补偿费用，法院一旦确认被诉协议违法或无效，产生的直接法律后果就是已支付补偿款项的返还问题。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，被诉5份案涉协议的签订依据征收决定和补偿方案因违法已被撤销，显然被诉协议依据明显不足，如果法院从实体方面判决被诉协议无效，那么鉴于被诉协议已经履行的实际情况，无论是判决无效还是撤销，将面临已经履行的部分如领取的补偿款返还的问题。一审认为，根据《行政诉讼法解释》第一百六十二条之规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案原告请求确认无效的5份案涉协议签订时间为2012年，其起诉不符合行政诉讼受案范围。综上，依照《行政诉讼法解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，驳回被上诉人李某1等29人的起诉。上诉人朔城区政府上诉称，一、原判对被诉征收协议既认定无效又认定违法错误。一审既以被诉征收协议无效裁定驳回了被上诉人李某1等29人的起诉，又以被诉征收协议违法判决支持了被上诉人李某1等29人的诉讼请求，定性错误。二、原判因定性不准，导致一案同时出现驳回起诉和支持请求两个错误的裁判文书结果。与人民法院审查行政行为合法性的“确认无效、撤销、违法”三种结果相悖。三、本案被诉5份案涉协议无效，请求二审根据实际依法裁判。1.因5份案涉协议被复议撤销，该协议的合法性就无事实及法律依据；2.被诉5份案涉协议基本履行付款义务，被确认无效或违法，法律后果就是支付款的返还；3.本案部分被上诉人已提起行政赔偿之诉，判决结果如何，均与履行协议存在关联性，请二审综合考虑。四、根据司法解释和最高人民法院指导意见，本案被诉5份案涉协议不应纳入行政诉讼受案范围。1.最高人民法院指导判例意见，对于2015年5月1日修改后的《中华人民共和国行政诉讼法（下称行政诉讼法）》施行前形成的行政协议，根据当时法律规定和人民法院处理类案的通常做法，主要通过民事途径化解，多数不纳入行政诉讼受案范围。2.本案被诉5份案涉协议签订时间为2012年，根据《行政诉讼法解释》第一百六十二条之规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。请求：一、撤销忻州中院（2019）晋09行初19号行政判决和行政裁定，改判驳回被上诉人李某1等29人的起诉。二、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人李某1等29人辩称，一、被诉5份案涉协议不是行政协议。因签订该协议的双方为案涉工程项目部与四名第三人，均不是行政机关。二、被诉5份案涉协议是被上诉人朔城区政府滥用职权，违法以“工程项目部”与四名第三人签订的土地买卖协议。违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第四十五条之规定。三、一审作出的（2019）晋09行初19号行政裁定认定事实与适用法律错误，应予撤销。因原裁定引用《行政诉讼法解释》第一百六十二条之规定，驳回被上诉人李某1等29人的起诉，是认为本案5份案涉协议为行政协议，而该协议就不是行政协议。四、上诉人认为本案被诉5份案涉协议无效，被上诉人赞同。二审查明，一审未对本案的基本事实予以认定，仅在裁判理由中表述案涉争议系2015年5月1日之前作出的行政行为，依法不予立案。另查明，一审根据被上诉人李某1等29人请求确认的被诉5份《征收补偿协议》无效及违法，分别作出同案号、同时间的行政判决与裁定。对于被上诉人李某1等29人请求确认违法之诉，判决确认上诉人朔城区政府以案涉工程项目部与四名第三人签订的5份案涉协议违法；对于被上诉人李某1等29人请求确认无效之诉，裁定驳回被上诉人李某1等29人的起诉。本院认为，本案的争议焦点为被上诉人李某1等29人请求确认5份案涉协议无效是否属于行政诉讼受案范围。对此，上诉人主张撤销的主要理由为被诉5份《征收补偿协议》不应纳入行政诉讼受案范围；被上诉人则辩称应予撤销的主要理由是被诉5份《征收补偿协议》不属于行政协议。根据一、二审查明的事实，被诉5份《征收补偿协议》的依据是《37号补偿方案》和《38号征收决定》。因杜伟等31人、本案被上诉人杨某等39人对该两个依据提起行政复议，该两个依据被朔州市人民政府通过行政复议决定予以撤销及确认违法。与本案关联案件，朔州市中级人民法院于2018年1月25日作出的（2018）晋06行终5号行政裁定书，认定：“土地征收主体应为朔城区政府”。故《37号补偿方案》和《38号征收决定》被撤销前，案涉工程项目部代表上诉人因执行上述方案及决定与四名第三人签订的协议，当属行政征收行为的协议。上诉人虽以签订协议的时间点主张不属于行政诉讼受案范围，但对一审认定为行政协议并无异议，故一审根据《行政诉讼法解释》第一百六十二条之规定，以被上诉人李某1等29人起诉不符合行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉适用法律正确，应予维持。而被上诉人李某1等29人在对本案提起行政诉讼后，却又否认被诉5份《征收补偿协议》为行政协议，自相矛盾，其辩解理由不能成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 程彦斌审判员 庞永平审判员 姚利屏二〇二〇年十一月十日法官助理 郭江江书记员 王 静