浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终663号 上诉人（原审原告）熊万书，男，1968年3月25日出生，汉族，住杭州市余杭区。 上诉人（原审原告）许万才，男，1967年10月13日出生，汉族，住淳安县。 两上诉人共同委托代理人陈诚、王彪，浙江君安世纪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淳安县人力资源和社会保障局，住所地淳安县千岛湖镇新安东路491号。 法定代表人袁君，局长。 委托代理人郑志军，该局工作人员。 委托代理人章献彪，浙江泽道律师事务所律师。 上诉人熊万书、许万才因社会保障行政监督一案，不服浙江省淳安县人民法院（2020）浙0127行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理了本案。 2020年4月8日，淳安县人力资源和社会保障局作出淳人社监令字[2020]0001号《劳动保障监察限期改正指令书》，认定浙江康城建设有限公司紫荆香江庭院项目承包人许万才、熊万书未及时足额支付杜伟建在其所承包的紫荆香江庭院项目的劳动报酬，违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条之规定。依据《中华人民共和国劳动法》第九十一条之规定，指令如下：在收到本指令书之日起3日内支付杜伟建2017年1月至2018年6月的劳动报酬153000元，并于2020年4月11日前把改正情况和相关凭证以书面形式报送淳安县劳动和社会保障监察大队。拒不执行本限期改正指令的，依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项规定处2000元以上2万元以下的罚款。 熊万书、许万才诉讼请求：1.撤销淳安县人力资源和社会保障局作出的淳人社监令字[2020]0001号《劳动保障监察限期改正指令书》；2.诉讼费由淳安县人力资源和社会保障局负担。 原审法院经审理查明：2020年1月20日，杜伟建向淳安县人力资源和社会保障局投诉称淳安县恒信建筑工程有限公司拖欠其2017年1月至2018年6月的劳动报酬168000元。淳安县人力资源和社会保障局于同年2月3日立案后进行了调查，核实事实如下：紫荆香江庭院项目的施工企业是淳安县恒信建筑工程有限公司（2017年9月5日变更为浙江康城建设有限公司），熊万书、许万才为该工程的实际承包人，杜伟建系其雇用的管理人员。2019年2月1日，经结算由许万才确认欠杜伟建2017年1月至2018年6月劳动工资168000元（含车油费伙食费15000元）。浙江康城建设有限公司已基本结清熊万书、许万才的工程款。根据前述核查的事实，淳安县人力资源和社会保障局于2020年4月8日作出案涉《劳动保障监察限期改正指令书》，认定许万才、熊万书未及时足额支付杜伟建的劳动报酬，限定其在3日内向杜伟建支付2017年1月至2018年6月的劳动报酬153000元。 原审法院认为，根据《劳动保障监察条例》第三条、第十条、第十一条和第十三条的规定，淳安县人力资源和社会保障局具有劳动保障监察法定职责。淳安县人力资源和社会保障局根据行政程序核查的事实而作出的《劳动保障监察限期改正指令书》，从《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项和第三十条第一款第（三）项的立法精神来看，指令书是作出行政处理或行政处罚决定的前置程序，其目的是在最终决定前敦促熊万书、许万才履行支付报酬的义务，其本身不具有强制性和执行性，是劳动保障监察的过程性行为，因此，该指令书对熊万书、许万才的合法权益明显不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。淳安县人力资源和社会保障局虽在指令书中告知了相对人享有复议或诉讼的救济权利，但该告知内容对法院审查判断案涉行政行为是否具有可诉性不产生拘束力。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第三款之规定，裁定驳回熊万书、许万才的起诉。 原审原告熊万书、许万才不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、案涉《劳动保障监察限期改正指令书》作出了事实认定，并对上诉人设定了支付劳动报酬的义务，具有行政法律效力，已对上诉人的权利义务产生了实质性的影响。(一）案涉指令书已对违法事实作出认定。一审裁定已查明，2020年1月20日，杜伟健向被上诉人投诉称淳安县恒信建筑工程有限公司拖欠2017年1月至2018年6月的劳动报酬168000元。被上诉人经调查认定：“紫荆香江庭院项目的施工企业是淳安县恒信建筑工程有限公司（2017年9月5日变更为浙江康城建设有限公司），熊万书、许万才为该工程的实际承包人，杜伟健系其雇佣的管理人员。2019年2月1日，经结算由许万才确认欠杜伟健2017年1月至2018年6月劳动工资168000元（含车油伙食费15000元）。浙江康城建设有限公司已基本结清熊万书、许万才的工程款。”据此，被上诉人于2020年4月8日作出《劳动保障监察限期改正指令书》（淳人社监令字[2020]0001号），认定上诉人未及时足额支付杜伟建在上诉人所承包的紫荆香江庭院项目的劳动报酬，限定上诉人在收到该指令书3日内支付杜伟建2017年1月至2018年6月的劳动报酬153000元。杜伟建向被上诉人投诉要求承担责任的主体原为恒信建筑公司。被上诉人一审答辩称，之所以直接向上诉人下达案涉指令书系依据《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》(人社部发[2014]100号）（以下简称：《通知》）第一条第（三）项规定：“企业将工程或业务分包、转包给不具备用工主体资格的单位或个人，该单位或个人违法招用劳动者不支付劳动报酬的，人力资源社会保障部门应向具备用工主体资格的企业下达限期整改指令书或行政处罚决定书，责令该企业限期支付劳动者劳动报酬。对于该企业有充足证据证明已向不具备用工主体资格的单位或个人支付了劳动者全部的劳动报酬，该单位或个人仍未向劳动者支付的，应向不具备用工主体资格的单位或个人下达限期整改指令书或行政处理决定书，并要求企业监督该单位或个人向劳动者发放到位。”由此可知，被上诉人作出案涉指令书的前提是基于调查和取证已足以认定恒信建筑公司向上诉人支付了劳动者的全部劳动报酬，上诉人是适格的支付义务主体，且其未及时足额支付杜伟建劳动报酬，违法事实清楚、证据确凿。既然案涉指令书已发生法律效力，则其认定事实对上诉人的权利义务具有直接的实际影响。(二）案涉指令书对上诉人设定了特定的作为义务。根据国务院办公厅《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(国办发[2016]1号）、人力资源社会保障部《对十三届全国人大一次会议第5284号建议的答复》（人社建字[2018]122号）的相关规定，施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由施工总承包企业依法承担清偿责任。另据《通知》第一条第（三）项的精神，施工总承包企业将工程发包给不具备用工资格的个人承包，原则上亦应向施工总承包单位下达限期整改指令书或行政处罚决定书。本案中，履行工资支付义务的法定主体为恒信建筑公司，被上诉人直接向上诉人作出案涉指令书，并限定具体的支付期限、金额，其行为实质是将恒信建筑公司的义务转嫁于上诉人。因此，案涉指令书不同于一般的责令改正行为，其并非要求上诉人履行既有的法定义务，改正违法状态，而是直接对上诉人设定了特定的具体的作为义务，且该行为具有行政法律上的拘束力。二、案涉《劳动保障监察限期改正指令书》并非过程性行为，不执行该指令已直接导致上诉人被刑事立案追责，严重侵犯了上诉人的合法权益。一审裁定认为，案涉指令书是作出行政处理或者行政处罚决定的前置程序，其本身不具有强制性和执行性，是劳动保障监察的过程性行为。对此，上诉人认为：(一）从办案程序看，被上诉人作出案涉指令书后并未作出行政处理或行政处罚决定，案涉指令书具有独立的、最终的行政法律效力。所谓过程性行政行为是指行政机关在作出行政行为过程中实施的某一环节的行为，此时行政处理程序尚未结束，不会产生独立的、最终的行政法律效力。行政处理程序完结后，过程性行为被最终的行政行为所吸收，相对人可就行政处理行为提起诉讼，将过程性行为在审理中一并进行评价。本案中，案涉指令书作出后，被上诉人并未作出行政处理或者行政处罚决定，即该指令书没有被后续的行政处理或者行政处罚决定行为所吸收，上诉人无法针对未发生的行政行为提起诉讼获得救济。若案涉指令书不可诉，则意味着上诉人对于被上诉人认定其未及时足额支付杜伟健劳动报酬一事的司法救济途径被彻底阻断，一审裁定显然是剥夺了上诉人的合法诉权，严重违法。(二）从法律效果看，被上诉人已依据案涉指令书将上诉人涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件移送公安机关立案追责。根据《中华人民共和国刑法》第276条之一的规定，构成拒不支付劳动报酬罪的客观要件之一是“经政府有关部门责令支付仍不支付”。另据《通知》第二条第（一）项规定，人力资源社会保障部门向公安机关移送涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件卷宗中应当附有限期整改指令书或行政处理决定书等执法文书及送达证明材料。本案中，被上诉人在未作出行政处理或行政处罚决定的情况下，直接依据案涉指令书将上诉人涉嫌拒不支付劳动报酬罪案件移交公安立案侦查，目前该案仍在审查起诉阶段。由此可见，案涉指令书系上诉人被追究刑事责任的直接依据，其法律效果不仅限于行政法律层面，在刑事法律层面亦具有重大的影响。(三）被上诉人已向上诉人告知复议、诉讼权利，且从未提出关于案涉指令书系过程性行为的抗辩和证据。一审裁定主动将案涉指令书认定为过程性行为，缺乏事实和法律依据。综上所述，案涉指令书作出的违法事实认定以及对上诉人设定的特定义务，具有独立的、最终的行政法律效力。并且，被上诉人依据案涉指令书将上诉人移送公安机关立案追责，已严重侵犯了当事人的合法权益。该行为理应具有可诉性。一审裁定适用法律有误，违法剥夺了上诉人的诉权，恳请二审法院依法予以纠正。综上，请求撤销浙江省淳安县人民法院作出的（2020)浙0127行初7号行政裁定，并裁定由淳安县人民法院继续审理本案。 被上诉人淳安县人力资源和社会保障局二审中未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”本案中，被上诉人作出淳人社监令字[2020]0001号《劳动保障监察限期改正指令书》，该指令书已对上诉人的违法事实进行认定，并规定了限期支付劳动报酬的时间和数额以及拒不执行的法律后果，明确设定了上诉人的权利义务，在被上诉人淳安县人力资源和社会保障局未作出结论性处理意见的情况下，应允许上诉人对其受影响的实体权利进行救济，故该指令书属于行政诉讼的受案范围。原审法院认定有误，应予纠正。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，裁定如下： 一、撤销浙江省淳安县人民法院（2020）浙0127行初7号行政裁定； 二、指令浙江省淳安县人民法院继续审理本案。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林 沛 审 判 员  王银江 审 判 员  廖珍珠 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理  莫雪飞 书 记 员  汪金枝 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条 第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。