浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终454号上诉人（原审原告）陈莉莉，女，1964年1月30日出生，汉族，住浙江省平阳县。委托代理人曾科荣，浙江六和（温州）律师事务所律师。委托代理人李锦泽，浙江六和（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平阳县鳌江镇人民政府，住所地浙江省平阳县鳌江镇塘古南路**。法定代表人林宝宽，镇长。委托代理人姜荣棠。委托代理人黄飞，浙江九州大众律师事务所律师。上诉人陈莉莉因诉被上诉人平阳县鳌江镇人民政府（以下简称鳌江镇政府）履行房屋征收补偿安置协议一案，不服浙江省平阳县人民法院（2019）浙0326行初236号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月11日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：2014年2月15日，陈莉莉与鳌江镇政府就原坐落于平阳县××镇××村××路××号的工业用房签订了《鳌江镇务垟工业用房征收与补偿安置协议书》，约定：鳌江镇政府征收鳌江镇周家宕路165号工业用房，补偿陈莉莉工业用房占地价值397494元（面积为662.49平方米，按600元／平方米计算）、建筑物及附着物补偿金额169517元、临时安置过渡费129705元（按每月15元／平方米算，计算18个月）、厂房搬迁费14104元、停产停业损失24019元，以上共计734839元。鳌江镇政府另行在鳌江城西片小微创业园内（预期用地位置在鳌江镇贵德村内）为陈莉莉安置工业用地指标。另，《协议书》第七条约定，陈莉莉的工业用房被征收后自行解决临时性过渡用房，鳌江镇政府应当向陈莉莉支付每月15元／平方米的临时安置过渡费，从被征收工业用房拆除移交当月起计算至新建工业用地项目报建手续完成后12个月，先支付18个月，剩余部分在新建工业用地项目报建手续完成后一个月内一次性结清。《协议书》第八条第1项约定，鳌江镇政府应在本协议第四条约定的时间内将安置用地交付给陈莉莉（以工业用地出让合同书为准），如不能按时交付，按本协议约定的临时安置补助费的2倍向陈莉莉支付临时安置补助费。但《协议书》第四条仅涉及安置补偿款的支付期限，与工业用地指标安置或交付工业用地的期限没有关联。协议签订后，鳌江镇政府支付了补偿款734839元。2016年3月22日，鳌江镇政府再行向陈莉莉支付6个月的临时安置过渡费43235元，但未兑现工业用地指标。陈莉莉不服，诉请判令鳌江镇政府立即按照协议约定履行安置用地指标义务，并双倍支付临时安置过渡费及该款项的利息。另查明，平阳县人民政府办公室发布的平政办[2019]72号《平阳县小微企业园高质量发展五年规划（2018-2022年）》显示，平阳县已建、在建或拟建的小微企业园均没有鳌江镇城西片小微创业园。原审法院认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。依照《中华人民共和国合同法》的相关规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定全面履行自己的义务。结合民事合同的相关规定及双方当事人的诉辩意见，对本案争议分析如下：一、关于本案提供用地指标期限的争议。涉案《协议书》第七条约定，鳌江镇政府需要自被征收工业用房拆除移交当日至新建工业用地项目报建手续完成后12个月，一直向陈莉莉支付每月15元/平方米的临时安置过渡费。故鳌江镇政府认为新建工业用地项目报建手续未完成的情况下，鳌江镇政府提供工业用地指标的期限未届满，至今未能提供工业用地指标不存在违约行为。原审法院认为，《协议书》第七条约定的是鳌江镇政府负担临时安置过渡费的期间，未就履行期间作出明确。纵观《协议书》全文，确实没有哪个条款对鳌江镇政府提供鳌江镇城西片工业用地指标的期限作出明确规定。但该《协议书》系行政机关提供的格式文本，协议内容应作有利于相对人一方的解释。从鳌江镇政府在签订《协议书》时一次性支付了18个月的临时安置过渡费分析，陈莉莉将18个月理解成提供安置用地指标的期限，符合公民的一般认知水平，具有一定合理性。另，《中华人民共和国合同法》第六十二条第一款第（四）项规定，履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。鳌江镇政府首次支付临时安置过渡费的18个月期满后，陈莉莉向鳌江镇政府提出异议并再行领取了6个月的临时安置过渡费，应视为陈莉莉给予鳌江镇政府6个月的履行准备期间。鳌江镇政府在此期间内未能履行，应视为逾期履行。二、关于本案是否履行不能的争议。据双方当事人一致确认，《协议书》中所涉的鳌江镇城西片小微创业园未曾建，也没有在建、拟建或列入平阳县小微创业园的发展规划中。鳌江镇政府亦不能确定该小微创业园将来是否会列入县规划。故《协议书》约定的指标提供义务现阶段履行不能。陈莉莉请求立即如约安置，无法支持。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，应责令鳌江镇政府采取补救措施。三、关于鳌江镇政府履行不能是否免责的争议。虽然小微创业园是否能列入平阳县的发展规划，不在鳌江镇政府的能力范围之内。但鳌江镇政府既在签订《协议书》的时候将未落实的鳌江城西片小微创业园项目用地指标作为合同履行的内容之一，就应该在履行期限内促使合同履行的条件成就，即督促该小微创业园项目落地。如发现合同不能如期履行，应及时采取补救措施，维护合同当事人的合法权利。但鳌江镇政府明知鳌江镇城西片小微创业园未能纳入规划、投建，且预期投建的可能性微乎其微，仍长期未就协议书的履行作出处理，已损害了协议当事人的合法权利。故鳌江镇政府对本案合同至今未能履行存在过错，应对陈莉莉的损失进行赔偿。四、关于违约赔偿责任的承担。按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案中，《协议书》第八条第1项规定的双倍支付临时安置补助费，是鳌江镇政府未能在工业用地出让合同书确定的时间内交付安置用地所需承担的违约赔偿责任，不宜直接适用于鳌江镇政府未如期提供工业用地指标的违约赔偿之上。况且，陈莉莉的全部损失需在鳌江镇政府采取补救措施的基础上才能确定，现阶段亦无法明确，故对陈莉莉主张的双倍临时安置过渡费，不予支持。陈莉莉可在鳌江镇政府采取相应补救措施后就其全部损失向行政机关主张赔偿。如届时双方不能达成赔偿协议，陈莉莉不服行政机关的赔偿结论的，可依法寻求救济。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决如下：一、限鳌江镇政府在本判决生效之日起六十日内对其和陈莉莉于2014年2月15日签订的《鳌江镇务垟西路工业用房征收协议书》采取补救措施；二、驳回陈莉莉的诉讼请求。本案受理费9709元，由鳌江镇政府承担。上诉人陈莉莉上诉称：一、被上诉人无法履行涉案协议所确定的义务，导致上诉人重大经济损失，被上诉人理应赔偿损失。原判将本可一次性解决的纠纷，判决被上诉人采取补救措施，徒增上诉人的诉累。二、既然被上诉人无法安置新的工业用地，应对违法拆除的上诉人厂房恢复原状并赔偿损失。三、被上诉人明知鳌江镇城西片小微创业园未纳入规划，而与上诉人签订征地补偿协议，不具有正当性和合法性，原判认定该协议有效，明显不当。综上，请求撤销原判，依法改判被上诉人履行涉案协议的约定，向上诉人兑现工业用地指标或对上诉人的厂房恢复原状。被上诉人鳌江镇政府答辩称：一、涉案协议没有约定履行期限，在指标安置条件不具备的情况下，原判认为被上诉人逾期履行，缺乏依据。首先，涉案协议没有约定何时提供工业用地指标，原判将上诉人共领取临时安置过渡费24个月的期限理解为履行提供工业用地指标的期限，缺乏依据。其次，从涉案协议第五条的约定分析，涉案协议是对将来工业用房指标安置条件、安置方式的预约安排，且上诉人对该用地指标的落实需要满足两个条件：一是依据涉案协议第五条第一款规定，上诉人要整合达到小微创业园的入园条件；二是工业用地安置采用法定招拍挂程序，上诉人应参与竞价并成功摘牌后与土地管理部门签订土地出让合同。工业用地指标安置何时落实不是涉案协议约定可直接履行的内容，而是以将来在满足涉案协议约定的条件后，另行通过签订土地出让合同的方式予以落实。二、上诉人二审中增加恢复原状的诉讼请求，不应纳入二审的审理范围。三、上诉人请求履行协议，同时认为协议无效，自相矛盾。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，双方当事人均没有向本院提交新的证据。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，依法对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：鉴于平阳县已建、在建或拟建的小微企业园均没有鳌江镇城西片小微创业园。双方当事人在二审中一致确认涉案协议约定的工业用地指标现在履行不能。按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。因此，上诉人请求被上诉人履行涉案协议约定的工业用地指标，原判不予支持，符合前述规定。原判考虑上诉人的损失需在被上诉人采取补救措施的基础上才能确定，故在本案中不予支持赔偿请求，并无不当。上诉人原审时没有请求恢复厂房原状，二审中增加恢复厂房原状的诉讼请求，不属于本案二审审理范围。应当指出，被上诉人在采取补救措施时应对协议是否解除、变更等，以及因履行不能对上诉人造成的损失依法一并作出处理。上诉人原审时关于双倍支付临时安置补助费的诉讼请求，原判认为以其“全部损失需在鳌江镇政府采取补救措施的基础上才能确定，现阶段亦无法明确”等为由，不予支持，并不表明被上诉人采取补救措施之后亦不予支持。因此，被上诉人在采取补救措施时应依法一并对双倍支付临时安置补助费争议作出处理。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由陈莉莉负担。本判决为终审判决。审判长  马永利审判员  章宝晓审判员  杨贤斌二〇二〇年十一月三日书记员  叶王彰