福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)闽行终661号 上诉人（原审原告）莆田市秀屿区亿盛新型建材有限公司，住所地福建省莆田市秀屿区笏石镇来坨村章厝**，统一社会信用代码：91350305579263714H。 法定代表人陈庆耀，董事长。 委托代理人陈武，福建合立律师事务所律师。 委托代理人叶桐林，福建合立律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莆田市秀屿区人民政府，住，住所地福建省莆田市秀屿区兴秀路1333秀屿区机关办公楼**楼**/div> 法定代表人张伯松，区长。 委托代理人王志工，福建众益律师事务所律师。 委托代理人郑爱美，福建众益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莆田市秀屿区住房和城乡建设局，住，住所地福建省莆田市秀屿区政府大院内财政楼**/div> 法定代表人林剑辉，局长。 委托代理人林玉柱，福建绩学律师事务所律师。 委托代理人陈海珊，福建绩学律师事务所律师。 第三人国网福建省电力有限公司莆田供电公司，住所地，住所地福建省莆田市城厢区霞林街道南园东路**iv> 法定代表人庄铭文，总经理。 委托代理人徐永柱，福建思阳律师事务所律师。 委托代理人林永平，国网福建省电力有限公司公司律师。 上诉人莆田市秀屿区亿盛新型建材有限公司（以下简称亿盛公司）因诉被上诉人莆田市秀屿区人民政府（以下简称秀屿区政府）、莆田市秀屿区住房和城乡建设局（以下简称秀屿区住建局）行政强制行为一案，不服宁德市中级人民法院（2020）闽09行初63号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认定，2019年3月26日被告秀屿区政府通过了﹝2019﹞3号《关于研究秀屿区亿盛新型建材有限公司有关问题的纪要》（以下简称3号《会议纪要》），决定对原告采取断电措施。2019年4月8日，被告秀屿区住建局根据3号《会议纪要》向第三人国网福建省电力有限公司莆田供电公司（秀屿分中心）发出莆秀建函﹝2019﹞25号《关于对秀屿区亿盛新型材料有限公司采取停限电措施的函》，要求第三人对原告进行停电。2019年4月9日，第三人对原告采取停电措施，至今未恢复供电。原告遂于2020年7月1日向法院提起行政诉讼。 原审认为，公民提起行政诉讼应当在行政诉讼法规定的法定期限内提出。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。经审查，原告起诉已经超过行政诉讼的起诉期限。一方面，原告于2019年4月9日被第三人国网莆田供电公司采取停电措施，与一般行政行为不同，作为一种事实行为，原告从被切断电源停电当天即无法继续生产，也即本案原告当时已知道或者应当知道具体行政行为内容，而原告直至2020年7月1日才提起本案诉讼，已经明显超过上述司法解释规定的一年起诉期限。另一方面，原告不存在耽误起诉期限的正当事由。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。但原告未提供证据证明存在上述事由。原告主张，其信访期限应予以扣除。鉴于申诉信访不是法定的救济途径，而是一种诉求表达机制，通过信访反映诉求还是通过诉讼寻求救济，是民众对于维护自身合法权益渠道的选择。但是，通过信访反映诉求未果后提起行政诉讼，仍应受到行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的限制。因信访耽误的时间也不是法定可以扣除起诉期限的正当理由。 综上，原告起诉已经超过行政诉讼的起诉期限。基于本案已登记立案，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告莆田市秀屿区亿盛新型建材有限公司的起诉。 上诉人亿盛公司提起上诉称，原审认定上诉人知道行政行为内容的时间错误。二被上诉人在采取强制措施时均未向上诉人发出任何文书，送达任何文件，执行断电行为的第三人也只是采取了断电措施，断电时也没有任何告知行为。上诉人知晓停电并不等于上诉人知晓存在断电的行政强制行为，且根据行政诉讼证据规则，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任，本案中被上诉人在原审中也未进行举证。同时，结合信访材料，上诉人是在被上诉人秀屿区住建局信访答复后才知晓秀屿区政府在本案行政强制行为中所起的作用。因此，上诉人的起诉并未超过法定起诉期限，原审认定事实和适用法律错误，请求二审法院依法予以纠正。 被上诉人秀屿区政府答辩称，上诉人起诉已经超过行政诉讼的起诉期限，且秀屿区政府不是本案被诉行政强制行为的适格被告。原审裁定驳回起诉适用法律正确，依法应予维持。 被上诉人秀屿区住建局答辩称，原审裁定驳回起诉，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，且上诉人以被上诉人秀屿区住建局为被告主体起诉与其主张相互矛盾，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 本院认为，本案争议焦点为上诉人的起诉是否超过法定起诉期限。本案中，第三人根据二被上诉人的要求采取断电措施，即该断电行为实质是行政强制行为。现实生活中，电力公司对电力用户采取断电措施，可能有诸多不同原因，既有可能是依相关执法机关的要求，也有可能是供电线路设备故障维护的需要，还有可能系电力公司因与用户产生民事纠纷而采取的自力救济措施。而据本院调查询问，无论是2019年3月26日被上诉人秀屿区政府通过3号《会议纪要》决定对上诉人采取断电措施，还是2019年4月8日被上诉人秀屿区住建局根据3号《会议纪要》向第三人发出莆秀建函﹝2019﹞25号《关于对秀屿区亿盛新型材料有限公司采取停限电措施的函》，要求第三人对上诉人进行停电，均无证据证明二被上诉人在实施断电措施前或实施断电措施时，就已经采取适当方式通知行政相对人即本案上诉人。作为直接实施断电措施的第三人国网福建省电力有限公司莆田供电公司，亦确认无法提供相应证据证明其在实施断电措施时或之后已告知上诉人断电的原因。秀屿区住建局虽在2019年2月2日曾对上诉人作出责令整改并处罚款的行政处罚决定，但整改的内容应是针对上诉人生产实心粘土砖的行为，并无停电内容。且其还主张在发现上诉人未按要求进行整改后已报请秀屿区政府依法责令关闭上诉人，也说明整改内容并非是停产关闭。秀屿区政府的3号《会议纪要》显示，秀屿区政府召开会议对上诉人生产实心粘土砖有关事宜进行了研究，要求各有关部门进行调查处理，但未见秀屿区政府或相关行政执法部门对上诉人作出进一步的行政处理。因此，现有证据无法证明实施断电时起至2019年9月27日上诉人提交信访件期间，被上诉人或第三人已告知上诉人断电的原因，也就不能仅凭断电这一事实而推定上诉人在断电时即已知悉或应当知悉是第三人根据二被上诉人的要求采取断电措施的。上诉人后续被执法部门调查的过程也未涉及有关断电措施。故根据现有证据可认定上诉人知悉本案行政强制行为内容的时间为2019年9月27日，鉴于上诉人并未被告知起诉期限，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，上诉人于2020年7月提起本案行政诉讼，并未超过法定起诉期限。 经审查，上诉人亿盛公司诉被上诉人秀屿区政府、秀屿区住建局行政强制一案，上诉人的起诉符合法定起诉条件，鉴于原审法院已经立案，故依法应由原审法院继续审理。需要指出的是，秀屿区政府虽仅作出3号《会议纪要》，但该会议纪要被秀屿区住建局在向第三人发出《关于对秀屿区亿盛新型材料有限公司采取停限电措施的函》时作为附件出示，从而产生外化的法律效果，对上诉人的权益产生了实际影响。因此亿盛公司将秀屿区政府、秀屿区住建局作为共同被告提起诉讼，并无不当。 综上，上诉人亿盛公司的上诉理由成立，其上诉请求应予支持。原审裁定驳回起诉认定事实不清，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，裁定如下： 一、撤销宁德市中级人民法院（2020）闽09行初63号行政裁定； 二、本案指令宁德市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  王江凌 审判员  史寅超 审判员  陈锦铨 二〇二〇年十一月三十日 书记员  吴燕玲 附：本案适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。