文书内容重庆市江津区人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0116行初128号原告古中祥，男，汉族，1959年11月1日出生，住重庆市江津区。委托代理人张国初，重庆市江津区凯信法律服务所法律工作者。被告重庆市江津区白沙镇人民政府，所在地重庆市江津区白沙镇场上，统一社会信用代码11500381709449307F。法定代表人易治楷，镇长。行政负责人刘小雷，白沙镇农业发展局局长。委托代理人周容，重庆津舟律师事务所律师。第三人:重庆市江津区白沙镇东山村坪上经济合作社，住所地：重庆市江津区白沙镇。负责人胡兵，队长。委托代理人胡昭银，重庆市江津区白沙法律服务所法律工作者。原告古中祥诉被告重庆市江津区白沙镇人民政府（以下简称白沙镇政府）其他行政行为一案，于2020年7月6日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。因重庆市江津区白沙镇东山社区居民委员会坪上经济合作社（以下简称坪上经济合作社）与本案有利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，通知其为第三人参加诉讼。本院于2020年11月21日公开开庭审理了本案。原告古中祥及其委托代理人张国初，被告白沙镇政府行政负责人刘小雷、委托代理人周容，第三人坪山合作社的负责人胡兵、委托代理人胡昭银到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年12月31日，被告白沙镇政府作出白政土权字（2019）第1号《土地使用权争议处理意见书》，处理意见如下：争议的瓦厂坝土地使用权属于被申请人重庆市江津区白沙镇东山社区居民委员会坪上经济合作社，申请人古中祥不再享有争议地的自留地使用权。原告诉称，原告古中祥于2020年1月3日收到白政土权字（2019）第1号《土地使用权争议处理意见书》，对该处理意见不服，现提起行政诉讼。坪上经济合作社瓦厂坝土地原本从1962年起就是原告的自留地，具有该土地的长期使用权;因在1987年全国大兴大办乡镇企业，坪上经济合作社将原告的自留地无偿拿出来建成了乡镇企业，办成了瓦厂，又未另拿土地进行补偿，后泥巴取尽了，瓦厂停办，成为荒芜多年无法使用之地。由原告在周边公路改造时，将其恢复成平地成为可用之地，后出租给本村7队蒋啟胜使用，有了经济价值，才出现了该土地的争议:该土地所有权是坪上经济合作社集体所有，这一点无可非议。根据多方出据的材料、证明、协议、纪要等都能证实该土地属原告的自留地，其使用权应归原告所有，被告在本府认为中已是认可的。“但在1998年二轮土地承包时，坪上经济合作社已取消自留地，将农户原有的自留地统一纳入承包地”，这一做法是没有法律和明文规定的。被告在争议处理意见书中使用两审法院的判决书及《土地管理法》第十六条和《土地权属争议处理办法》第三、五、十八、二十八、三十三条均为程序性规定，不是实体法律。在国土资源部[1995]国土字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》等有关文件中，并未提到涉及集体土地(自留地)使用权的改变，可成为承包地，即使改变，也属原告的承包地，其使用权也是原告所有。故被告白沙镇政府于2019年12月31日作出的《土地使用权争议处理意见书》未尊重事实，没有法律依据。为维护当事人的合法权益。请求撤销白政土权字（2019）第1号《土地使用权争议处理意见书》。原告古中祥提交如下的证据：1.白政土权字（2019）第1号《土地使用权争议处理意见书》；证明被告根据原告申请作出的意见书，但原告对该意见不服。2.《关于解决古中祥瓦厂挖泥占自留地协议》；证明本案诉争的瓦厂地是原告自留地，后来集体采瓦，集体对原告作出的补偿写的协议，是解决瓦厂占地的补偿，原来盖章是不需要签字，不存在受胁迫，原告基于该协议取得该涉案土地的使用权，并且没有时间限制，一直合法有效，永久性的，第三人不能收回该地，被告也无权将该地确认给原告以外的人使用，也证明被告作出的意见书违法了事实依据。3.《重庆市江津区农业农村委员会关于古中祥信访案件的回复》；证明原告向被告提出申请后被告迟迟没有作出答复，而向江津区农委提出信访要求，希望早点得到被告的处理意见。4.《土地使用权争议调查处理申请书》；证明原告提起申请的原因，原告与第三人及蒋启胜之间就诉争的瓦厂地提起民事诉讼被法院驳回，法院指引原告向政府提出处理申请而为。5.江津区白沙镇人民政府关于东山社区古中祥自留地会议纪要；证明原告与第三人达成的协议是真实合法有效的，是与被告作出的调查相反，是比较客观的，尊重历史的。6.古中祥与东山村坪上经济合作社土地使用权争议证据清单；证明申请人在土地所有权争议中向被告提交了哪些证据的情况，被告今天法庭上出示都没有将这些证据出示，处事不公，违反了法律程序。7.租用协议；证明本案诉争地在2010年就由原告以及另外两个人在共同行使出租权、使用权，直到2016年第三人均没有提出异议，就说明原告是真正的合法使用权人。8.重庆市江津区人民政府（2018）渝0116民初4905号《民事判决书》；9.重庆市第五中级人民法院（2018）渝05民终4723号《民事判决书》。原告以8-9号证据证明是本案诉争产生的动因，处理上是不合法的，对案件的认识、定性是错误的。原告申请证人汤显忠、古中群出庭作证，主要证明：承包地与自留地是两回事。被告白沙镇政府辩称，一、重庆市江津区白沙镇人民政府对土地纠纷有调查处理的主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。根据国土资源部《土地权属争议调査处理办法》第五条，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。因此答辩人对原告与重庆市江津区白沙镇东山社区居民委员会坪上经济合作社(下称“坪上经济合作社”)的土地争议具有调处资格。二、《意见书》认定事实清楚。《意见书》认定，原告古中祥与坪上经济合作社(当时称“坪上生产队”)1987年4月12日签订的《关于解决古中祥瓦厂挖泥占用自留地协议》，显示争议地原属于坪上经济合作社补还给原告的自留地，该事实双方并无争议。三、《意见书》适用法律正确。原告认为，1998年二轮土地承包时，坪上经济合作社取消自留地，将农户原有的自留地统一纳入承包地，这一做法没有法律和明文规定。此认识是错误的。自留地是农民集体所有的土地，自留地是中国农业合作化以后，为照顾社员种植蔬菜和其他园艺作物的需要，由农业集体经济组织依法分配给社员长期使用的少量土地。每户使用的自留地的数量，一般不超过当地每人平均土地数的百分之五。自留地的使用者对自留地享有使用和收益的权利，但在遇国家征用和集体调整时有义务服从。自留地是作为人民公社经营家庭副业生产用地划分的，是适应人民公社体制下特定历史时期的产物，并非一种独立的经济方式，集体经济组织有权调整。根据1998年《土地管理法》第十条规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包同，约定双方的权利和义务。因此，1998年二轮土地承包时，坪上经济合作社有权将农户原有的自留地收回统一纳入承包地进行发包。坪上经济合作社将案涉土地发包给本集体经济组织成员(社长)王增华，实为集体所有并支配，并无不可。对此，已经生效的重庆市第五中级人民法院(2018)渝05民终4723号《民事判决书》已有明确的认定。在二轮土地承包中，原告另行承包田土2.16亩(并不含争议地)，实质是对双方《关于解决古中祥瓦厂自留地协议》的变更;其次，从实际出发，1998年和2004年坪上经济合作社人均承包地0.27亩，古中祥户8人的承包地为2.16亩，如加上争议地1.7亩，将大大超过本社承包地平均面积，有失公平公正。故，争议的瓦厂坝土地使用权属于坪上经济合作社，原告古中祥不再享有争议地的自留地使用权。答辩人的处理既符法律、法规和土地管理规定，也尊重历史，切合实际。并未违反国土资源部第17号令《土地权属争议调查处理办法》第三条规定。综上所述，答辩人在处理原告与坪上经济合作社的土地使用权纠纷，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，并无不当。原告诉讼请求不成立，应予驳回。被告白沙镇政府提交了如下证据：法律依据：《土地管理法》第十四条，《土地权属争议调查处理办法》第五条；证明被告作为乡级政府，有处理个人和单位之间土地使用权争议的职权。第一组：1.《土地使用权争议调查处理申请书》；证明申请人请求处理的是个人和单位之间土地使用权纠纷。2.重庆市江津区人民法院（2018）渝0116民初49O5号民事判决书3.重庆市第五中级人民法院（2018）渝05民终4723号民事判决书被告以2-3号证据证明生效判决认为应当先行处理土地使用权争议，再解决因土地租赁产生的纠纷。4.白政土权字（2019）第1号《土地使用权争议处理意见书》；证明被告处理的是土地使用权争议。第二组：1.关于解决古中祥瓦厂自留地协议；证明争议地原属于1987年4月12日坪上经济合作社补还给原告的自留地。2.王增华（2010）第CQXXXXXXXXXXX号《农村土地承包经营权证》及《农村土地确权颁证入户调查表》；证明争议地的土地使用权登记在原社长王增华名下。3.王增华的《情况说明》、《瓦厂地租用合同》；证明登记在王增华名下的瓦厂地实为第三人占有、支配和收益。4.2019年12月27日座谈记录；胡兵、徐沛林、张照华、罗增超、周泽群、古中明、古中祥等户1998年土地承包档案资料；2004年完善土地承包分户登记表；2010年农村土地承包经营权证复印件；证明1998年二轮土地承包时，第三人白沙镇东山社区居民委员会坪上经济合作社取消自留地，将农户原有的自留地纳入承包地，根据面积测算产量调平后统一发包给本社农户。古中祥实际耕种的烧基湾自留地也统一纳入承包地。5.古中祥2010年农村土地承包经营权证复印件；争议地图斑；白沙镇东山村坪上社2004年和2010年自留地确入承包地相关对比数据表；证明：2004年古中祥户8人的承包地为2.16亩（2010年明确面积为3.197亩），该社人均承包地面积为0.27亩，争议地瓦厂地约1.7亩，土地使用权不可能属于古中祥。第三人坪上经济合作社陈述：1、白沙镇政府作出的白政土权字（2019）第1号《土地使用权争议处理意见书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应当维持。2、1962年划分自留地时，古中祥年仅3岁，只是知道有部分自留地划在瓦厂，且当时有家庭成员8人，至今瓦厂处仍有部分承办地登记在古中祥的哥哥古中明名下。3、1987年4月12日签订的《关于解决古中祥瓦厂挖泥占用自留地协议》，该瓦厂在2016年就停止生产，不存在挖泥占地之说。对此份《协议》我们认为存在严重的瑕疵。从1998年最初办理土地承包经营权证开始20多年期间，原告自始至终未拿出该份《协议》主张权利。知道2010年6月17日，原告古中祥与古中明、杜位祥三人与蒋啟胜签订的《租用协议》：将争议地出租给蒋啟胜经营木材生产。6年期满后，蒋啟胜拒绝与古中祥等人签订协议付租金，古中祥才不得已拿出1987年4月12日签订的《关于解决古中祥瓦厂挖泥占用自留地协议》，并以个人名义以该《协议》起诉蒋啟胜。从上述事实就已经足以说明争议地块（瓦厂地）不是原告古中祥的个人使用权。据1987年时任队长的曹辉忠于2017年3月28日亲笔书写的自诉材料证实，当时只是听古中祥说他有自留地被瓦厂挖泥挖了，要生产队赔偿他的自留地。且从《协议》中“……其次在瓦厂今后不干了，古中祥才能做，如瓦厂还在做时，古在其中又给出其他问题，一概由古中祥负责”这一段话分析：可说明此份协议的来源有被利用或胁迫的意思表示在内。当时只是只给他做，并没有确定具体面积。另外，据村民回忆，瓦厂在1986年时就停止经营，而写这份协议的时间是1987年4月12日。故我们认为这份《协议》存在严重的瑕疵和不轨行为，导致原告多次确权办证时均不敢拿出曝光，即使在于蒋啟胜签订《出租协议》时也要叫上在涉案地块无包产地的杜位祥（原任队长）。更何况现在涉案土地已经登记在王增华名下，系集体经济组织成员共同享有。4、至于古中祥在90年代将瓦厂处的深沟填平使用，也不能以此说明该地块系古中祥享有合法使用权。且古中祥也因此使用该地块多年，从中受益。5、坪上经济合作社全体居民，从1998年土地承包办证时人均承包面积0.27亩（含自留地在内）。从2010年的土地确权颁证入户调查表上可看出原告已经享有位于“筲箕湾”0.3亩的自留地，并纳入他的承包经营权证。第三人坪上经济合作社未提交证据。经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见如下：对第一组法律适用，认为不正确，本案涉及的自留第是历史遗留问题，我国现在没有对自留地进行处理程序法和实体法规定，本案不属于权属争议。对第一组1号证据三性认可，对证明目的不认可。对第一组2.3号证据合法性不认可，证明目的认可，内容真实性不认可、关联性认可。对第一组4号证据形式上真实性认可、关联性认可，内容的真实性不认可、合法性不认可。对第二组1号证据三性认可，证明目的认可。第二组2号证据三性不认可。第二组3号证据三性不认可。第二组4号证据三性不认可，作为证据的收集方式，没有单独收集，证据形式上不合法，所收集证据对象均与本案有利害关系，这些证据复印件并不是原始资料的复印件，是原始资料基础上人为进行了添加，任意的指一块地证明是自留地，是伪造的证据。第二组5号证据古中祥2010年农村土地承包经营权证复印件三性认可，不能达到证明的目的，上面没有标明那块地是自留地。争议地图斑看不懂，三性不认可。白沙镇东山村坪上社2004年和2010年自留地确入承包地相关对比数据表三性不认可。第三人对被告提交证据的质证意见如下：对第二组1号证据真实性不认可，关联性及证明目的不认可，这份协议是先盖章在签字，没有具体经办人签名，该证据指向不明确，没有记载地块面积大小，不能明确证明原告自留地情况，该协议中因原告在其中给予其他问题才写的这份协议。对被告提交其他证据均认可。被告对原告提交证据的质证意见如下：对1号证据三性认可。对2号证据真实性认可，证明目的有异议，在人民法院生效判决书中明确该证据不能认定争议地，事后对该承包地作出其他处理，是对该协议的变更，因此不能达到原告的证明目的。对3号证据与本案无关，不认可。对4号证据真实性认可，证明原告与第三人有土地使用权争议。对5号证据江津区判决书上也有明确认定，不能达到原告的证明目的。对6号证据不是证据，所以不质证。对7号证据原告与蒋启胜租地协议与本案无关，原告处分了该土地也不能证明是原告的。对8.9证据三性认可。第三人对原告提交证据的质证意见如下：与被告质证意见一致，对7号证据补充在2010年就由原告以及另外两个人在共同行使出租权、使用权，即使是共同使用那么就不是原告的，并且租用协议是原告与蒋启胜共同签订的协议，所以原告不能合法享有使用权。原告对证人证言的质证意见为：无异议，都能证明自留地与承包地不是一回事，不存在将自留地划分包产地的事实。被告对证人证言的质证意见为：对汤证人证言证实1998年原告所在的社未将自留地纳入承包地该部分陈述是虚假的，理由是当时证人已经不再原告所述的社，另外瓦厂地和烧基湾地是同一块地是明显不清楚情况，因此建议法庭不采信。对古的证人证言不是不清楚是假装不清楚，以他的年龄不可能不清楚，对自留地的情况没有如实表达。第三人对证人证言的质证意见与被告一致。上述证据合议庭评议如下：原告提交的第3、6、7、8、9号证据及被告提交的第一组证据中的2、3号证据，第二组证据中的4号证据、5号证据中的争议地图斑、白沙镇东山村坪上社2004年和2010年自留地确入承包地相关对比数据表，均与本案无关联，不作为本案的定案证据。原、被告提交的其他证据均与本案具有关联性，且真实、合法，作为本案的定案证据。经审理查明，《关于解决古中祥瓦厂挖泥占自留地协议》载明:“(一)上面公路以下的大路边为止。(二)左边杜文春竹林路边以下。(三)下面曾祥德过路以下提埂。(四)右边古中明的自留地土壁。以上四条经大队、生产队解决给以古中祥补还自留地,其次在瓦厂今后不干了,古中祥才能做,如瓦厂还在做时,古在其中又给出其它问题,一概由古中祥负责。”乙方古中祥签字,甲方江津县白沙镇东山村民委员会和江津县白沙镇东山大队坪上生产队加盖印章。落款时间为1987年4月12日。《江津区白沙镇人民政府关于东山社区古中祥自留地会议纪要》载明:“时间:2017年3月24日。地点:原瓦厂坝。参加人员:白沙镇农业发展局副局长赵福兰、综合科科长肖家荣、综合科工作人员方敏、东山社区计生专干罗文静和党委委员刘华坤、现任队长及该生产队全体队员、胡队长、古中祥。内容:……本着尊重历史、客观实事求是的原则现达成一致调解意见:白沙镇东山社区古中祥的自留地如下:上面公路以下大路边为止;左边杜文春竹林路边以下;下面曾祥德过路以下提埂;右边古中明的自留地土壁。如对调解不服,可向人民法院及土地仲裁委员会上诉。”2019年6月3日，原告古中祥作为申请人，以第三人坪上经济合作社为被申请人向被告白沙镇政府提交《土地使用权争议调查处理申请书》，请求事项为：对白沙镇东山社区坪上经济合作社公路边划定给古中祥的补还自留地的土地使用权归属作出调查处理决定予以确认。2019年12月31日，被告白沙镇政府作出白政土权字（2019）第1号《土地使用权争议处理意见书》，处理意见如下：争议的瓦厂坝土地使用权属于被申请人重庆市江津区白沙镇东山社区居民委员会坪上经济合作社，申请人古中祥不再享有争议地的自留地使用权。原告古中祥对该意见书不服，诉讼来院，要求撤销白政土权字（2019）第1号《土地使用权争议处理意见书》。另查明，原告古中祥系第三人坪上经济合作社成员，家庭成员8人已古中祥为代表在该集体经济组织内承包了田土4块合计3.197亩，承包期限为1998年6月30日至2028年7月1日。本院认为，本案争议的实质为自留地使用权纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款规定：“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”由此可见，自留地的使用实行土地承包经营制度。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定及《土地权属争议调查处理办法》第十四条之规定，农村土地承包经营纠纷属民事纠纷，不能作为土地行政争议案件处理。因此，本案争议应属土地承包经营权纠纷，被告白沙镇政府无权作出处理意见。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）款之规定，判决如下：撤销被告重庆市江津区白沙镇人民政府于2019年12月31日作出的白政土权字（2019）第1号《土地使用权争议处理意见书》。案件受理费50元，由被告重庆市江津区白沙镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  柯润菲人民陪审员  陈明兰人民陪审员  漆邦武二〇二〇年十一月二十三日法官 助理  谢钦羽书 记 员  郭明英