广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终663号上诉人（原审原告）郭丽仪，女，住佛山市南海区。被上诉人（原审被告）佛山市南海区西樵镇人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人杨明，镇长。委托代理人麦森成，该府工作人员。委托代理人冯锦诚，该府工作人员。被上诉人（原审被告）佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人曾晓璐，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。原审第三人佛山市南海区西樵镇朝山社区西一股份经济合作社（原佛山市南海区西樵镇朝山村西一股份合作经济社），住所地佛山市南海区。负责人郭灿辉，社长。上诉人郭丽仪因诉佛山市南海区西樵镇人民政府（以下简称西樵镇政府）、佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）行政处理决定及行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初264号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：郭丽仪出生于佛山市南海区西樵镇朝山村，原为佛山市南海区西樵镇朝山社区西一股份经济合作社（以下简称西一经合社）的成员。2013年1月7日，郭丽仪与周**结婚，并于同年12月4日将户口从西一经合社所在地迁至佛山市南海区狮山镇大**村新区**巷*号，与丈夫同户。自2014年1月1日起，西一经合社终止了郭丽仪的股份分红等成员待遇。2015年4月1日，郭丽仪的家属代其从西一经合社处收取了退股一次性补偿款1000元。因郭丽仪户口迁移后西一经合社及佛山市南海区狮山镇大榄村朝阳股份合作经济社（以下简称朝阳经济社）均不确认其成员身份，郭丽仪遂于2019年11月11日向西樵镇政府申请行政处理，请求：1.确认郭丽仪享有西一经合社集体经济组织成员资格；2.确认郭丽仪享有西一经合社10股股份权益及同等福利待遇；3.责令西一经合社恢复郭丽仪10股股权，并配置在郭汉强股权户内（股权证号：060553023006-0009）。经调查，西樵镇政府于2019年12月17日作出南樵府行决[2019]40号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），决定驳回郭丽仪的申请请求。上述决定书分别于2020年1月3日、1月10日送达给郭丽仪和西一经合社。郭丽仪对上述处理决定不服，于2020年1月6日向南海区政府申请行政复议，请求撤销西樵镇政府作出的《行政处理决定书》，责令西樵镇政府限期重新作出行政处理，或依法确认郭丽仪具有西一经合社的成员资格，享有成员同等待遇。南海区政府于同日受理后，向西樵镇政府发出《提出行政复议答复通知书》。西樵镇政府于2020年1月15日提出书面答复，并提交了相关证据材料。同日，南海区政府向西一经合社发出《第三人参加行政复议通知书》，通知其参加行政复议。2020年2月10日，南海区政府作出南海府行复[2020]13号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定：一、维持西樵镇政府于2019年12月17日作出的《行政处理决定书》；二、驳回郭丽仪的其他行政复议请求。另查，西一经合社适用的《佛山市南海区西樵镇朝山村股份经济合作社章程》（以下简称《2006年章程》）第三十八条规定：“购股和退股办法：……（十）本村股民迁出、死亡的，享受当年分红，一次性退1000元的退股金，股权证同时注销。……”第四十一条规定：“本社成员将户口迁出本社或死亡的，其成员资格自行注销，在迁出或者死亡后一个月内，本人或家属由本社出具证明到村集体资产管理办公室办理《农村集体经济组织成员证》和《农村集体经济组织股权证》的注销手续，否则本社有权不发给其股权补偿金或抚恤金。”又查，中共佛山市南海区委办公室、佛山市南海区人民政府办公室于2008年10月31日下发南办发〔2008〕59号《中共佛山市南海区委办公室佛山市南海区人民政府办公室关于印发〈佛山市南海区农村集体经济组织成员资格界定办法〉的通知》（以下简称南办发〔2008〕59号文）。《资格界定办法》第六条规定：“农村集体经济组织的成员资格，自成员户口迁出农村集体经济组织、死亡或户口注销之日起取消，以下情况除外：1.因就读大中专院校户口迁出农村集体经济组织的……2.因服刑、劳教户口迁出农村集体经济组织的……3.因服兵役户口迁出农村集体经济组织的……”原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项规定，西樵镇政府作为镇级人民政府，具有对郭丽仪提出的行政处理申请进行受理和作出处理决定的职权。西樵镇政府根据郭丽仪的申请经调查作出行政处理决定书，并送达给郭丽仪及西一经合社，履行了作出行政处理的相关程序。南海区政府作为西樵镇政府的上一级地方人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对郭丽仪不服西樵镇政府作出的行政行为提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。南海区政府受理郭丽仪的复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并分别送达各方当事人，程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，予以支持。本案的争议焦点是郭丽仪户口迁出后是否应继续享有西一经合社的成员资格。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，郭丽仪在2013年因结婚将户口从西一经合社处迁出，属于户口迁出人员，根据上述地方政府规章规定，《资格界定办法》可作为确定郭丽仪成员资格的依据。根据该办法第六条规定，农村集体经济组织的成员资格，自成员户口迁出农村集体经济组织之日起取消。据此，郭丽仪的户口迁出第三人处后，其成员资格不能保留。西一经合社根据《2006年章程》第三十八条第（十）项、第四十一条的规定，从2014年1月1日起取消郭丽仪的成员资格并无不当。西樵镇政府根据郭丽仪的户口簿、派出所出具的证明、《2006年章程》等证据，依据《广东省农村集体经济组织管理规定》及《资格界定办法》的规定，认为郭丽仪不享有西一经合社的成员资格，决定驳回其申请事项，事实清楚、证据充分，适用地方政府规章正确，予以支持。郭丽仪主张，根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条以及《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条、《中华人民共和国土地承包法》第三十一条的规定，西樵镇政府和南海区政府应保障其婚迁后的股权（农村土地承包经营权）。对此，一审法院认为，农村集体经济组织成员资格与农村土地承包经营权分属两个不同性质的概念，土地承包经营权可以流转，是否享有土地承包经营权不能作为界定成员资格的依据。且郭丽仪是否享有西一经合社的土地承包经营权，亦不属本案审查范围。另外，《资格界定办法》第六条及《2006年章程》第三十八条第（十）项、第四十一条的规定并非单独针对外嫁女而制订，该规定对所有户口迁出农村集体经济组织所在地的男女成员均适用，并未违反《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条所确立的男女平等原则。另《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条所保护的与本村集体经济组织其他成员享有平等权益的妇女，是指结婚后户籍仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地的妇女，不包括结婚后户口迁出原集体经济组织所在地的女性成员。郭丽仪婚后已将户口迁出西一经合社所在地，故不属于上述规定所调整的人员范围。郭丽仪的主张于法无据，不予支持。郭丽仪又认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》以及《资格界定办法》不属于法律、法规，西樵镇政府作出的处理决定不符合《中华人民共和国土地承包法》第六十九条关于按照法律、法规规定确认农村集体经济组织成员身份的要求。经查，虽然《广东省农村集体经济组织管理规定》只是地方政府规章，但该规章是广东省人民政府为保障农村集体经济组织及其成员的合法权益，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国农业法》等法律法规，结合我省实际而制定。在目前没有相应的法律法规对集体经济组织成员身份的确认作出规定的情况下，该规章可作为我省审查集体经济组织成员资格的依据，西樵镇政府和南海区政府依据该规章作出被诉行政处理决定及复议决定并无不当。且《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款已明确规定，“法院审理行政案件，参照规章”。郭丽仪的主张于法无据，亦不予支持。综上，西樵镇政府作出的《行政处理决定书》合法。南海区政府经复议决定维持上述处理决定处理正确。郭丽仪要求撤销《行政处理决定书》及《行政复议决定书》等诉请理由不成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郭丽仪的诉讼请求。案件受理费50元，由郭丽仪负担。上诉人郭丽仪上诉称：一、被上诉人西樵镇政府查明事实不清，没有与佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇政府）积极协调查明事实解决上诉人的问题，严重侵害上诉人的合法权益。上诉人婚后户口迁入朝阳经济社所在地并享受该社2013-2016年的成员同等及福利待遇，但2016年后朝阳经济社停止上诉人的成员及福利待遇，并要求上诉人回原籍（即西一经合社）享受待遇，上诉人对此一直要求朝阳经济社停止侵害。为此，上诉人在2019年7月11日向狮山镇政府提出确权申请，该府作出狮府行决[官窑]（2019）45号行政处理决定驳回上诉人的请求。上诉人只能向西樵镇政府请求恢复上诉人在西一经合社的成员及福利待遇。狮山镇政府与西樵镇政府同属被上诉人南海区政府辖区，但西樵镇政府并未积极与狮山镇政府协调展开调查，最终均对上诉人的请求作出驳回确认成员资格的行政处理决定，导致上诉人既无法享有原籍西一经合社的成员身份和同等待遇，也无法享有现居住地朝阳经济社的成员身份和同等待遇。西樵镇政府及狮山镇政府的做法严重违反法律规定，侵害上诉人的合法权益。二、西樵镇政府适用法律错误，在查明事实不清的基础上，错误适用《资格界定办法》，侵害上诉人的合法权益。根据2018年的《中华人民共和国土地承包法》第六十九条，《广东省农村集体经济组织管理规定》及《资格界定办法》均不符合该法的规定，因是管理规定属政府规章或是规范性文件，均不属于法律法规。且根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、三十三条，《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条，《中华人民共和国土地承包法》第三十一条，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的通知（中办发[2014]61号）的有关规定，西樵镇政府和狮山镇政府简单粗暴的做法不符合法律规定，不实事求是解决问题，严重侵害上诉人的合法权益。综上，南海区政府作为西樵镇政府和狮山镇政府的共同上级政府，不协调纠正错误决定，其复议决定依法应予撤销。请求二审法院：1.撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审；2.被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人西樵镇政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，审理程序合法，驳回上诉人的诉讼请求合法有据。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据。请求二审法院依法驳回上诉人的所有诉讼请求，维持一审判决。被上诉人南海区政府答辩称，一审法院对本案认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，判决驳回上诉人的诉讼请求合法有据。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉人，维持原判。原审第三人西一经合社二审期间未陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对被上诉人西樵镇政府和被上诉人南海区政府作出本案被诉之《行政处理决定书》和《行政复议决定书》的职权依据及行为程序的合法性均无异议，本院予以确认。本案中，上诉人郭丽仪原为原审第三人西一经合社的成员，2013年与周**结婚并于同年将户口迁出原审第三人处，随夫入户。2014年1月1日，原审第三人终止上诉人的成员资格及待遇，并在2015年4月1日向上诉人一次性退1000元的退股金，由上诉人家属代收取。经查，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款、《资格界定办法》第六条及《2006年章程》第三十八条第（十）项、第四十一条的规定，西樵镇政府作出驳回上诉人申请确认其具有原审第三人成员身份及享有成员同等待遇请求的决定正确，本院予以确认。上诉人认为《广东省农村集体经济组织管理规定》及《资格界定办法》因不属于法律法规而均不能适用，且西樵镇政府的做法也违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、三十三条，《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条，《中华人民共和国土地承包法》第三十一条，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的通知（中办发[2014]61号）等的有关规定。关于法律适用的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”的规定，在现行法律、法规并未明确规定确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等的情形下，《广东省农村集体经济组织管理规定》作为地方政府规章，适用于本案。而依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，上诉人属户口迁出人员，其成员资格应按照组织章程规定经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定，法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。《资格界定办法》是南海区政府制定的规范性文件，亦适用于本案。同时，《2006年章程》的制定形式及内容符合相关法律法规的规定，并无违背男女平等原则、侵犯妇儿合法权益等情形，系合法有效的章程。如前所述，上诉人不再具有原审第三人的成员资格是基于其将户籍迁出了集体经济组织所在地，并不涉及所谓男女平等问题，故并不适用《中华人民共和国妇女权益保障法》及《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条的相关规定。至于有关土地承包经营权的主张，原审判决已作论述，本院予以确认，在此不再赘述。另外，本案审查的是被上诉人西樵镇政府对上诉人户籍迁出原审第三人处后是否仍具有该社成员资格的判定是否正确，至于其能否取得户籍迁入地的农村集体经济组织的成员资格以及户籍迁入地的基层人民政府对该问题的判定结果，不是西樵镇政府处理涉案问题需要衡量的标准。综上所述，西樵镇政府作出的被诉《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，南海区政府作出维持的行政复议决定正确。上诉人的上诉理由理据不足，本院均不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭丽仪负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年十一月十一日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹