辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1266号上诉人（一审原告）苏振有，男，1967年2月1日出生，汉族，住辽宁省北票市。被上诉人（一审被告）朝阳市人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。法定代表人谢卫东，该政府市长。委托诉讼代理人巩俊林，朝阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人陈枢楠，朝阳市司法局工作人员。第三人北票市人民政府，住所地辽宁省北票市市府街3号。法定代表人付宗义，该政府市长。委托诉讼代理人吉祥峰，北票市司法局工作人员。委托诉讼代理人付冉，北票市司法局工作人员。第三人北票市宝国老镇西树林村村民委员会，住所地辽宁省北票市宝国老镇西树林村。法定代表人苏大勇，该村委会主任。委托诉讼代理人张振宇，该村党支部书记。第三人北票市宝国老镇西树林村季家沟组，住所地辽宁省北票市宝国老镇西树林村。诉讼代表人苏振有，男，1967年2月1日出生，汉族，住辽宁省北票市。上诉人苏振有因诉被上诉人朝阳市人民政府（以下简称朝阳市政府）、第三人北票市人民政府（以下简称北票市政府）、北票市宝国老镇西树林村村民委员会（以下简称西树林村委会）、北票市宝国老镇西树林村季家沟组（以下简称季家沟组）申请撤销行政复议决定一案，不服辽宁省朝阳市中级人民法院（2020）辽13行初46号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年10月21日组织各方当事人进行询问，上诉人苏振有，被上诉人朝阳市政府的委托诉讼代理人巩俊林、陈枢楠，第三人北票市政府的委托诉讼代理人付冉，第三人西树林村委会的法定代表人苏大勇及其委托诉讼代理人张振宇，苏振有作为季家沟组的诉讼代表到庭参加询问。本案现已审理终结。苏振有诉称，编号XX号林权证明确记载林地所有权权利人为季家沟组，行政机关没有必要再次确权；苏振有已与季家沟组签订了林地承包协议，苏振有拥有使用权，所有权的归属影响苏振有的使用权，苏振有与被诉行政行为有利害关系，有权参加行政复议和行政诉讼。请求撤销被诉复议决定，明确该林地所有权归属季家沟组；诉讼费用由被告承担。朝阳市政府答辩称，2019年12月6日，我机关依据朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初70号行政判决，对苏振有请求撤销北票市政府作出的行政处理决定（北政行处字［2018］11号）申请行政复议一案重新审理。我机关于2019年12月20日向苏振有及其他相关方送达重新审理通知书，北票市政府已于2019年7月25日向我机关提交过行政复议答复书及相关案卷材料，此次重新审理过程中没有新的材料提交。我机关经审理并报分管市长签批后，于2020年1月2日作出了朝政行复字［2019］129号行政复议决定，由于北票市政府作出的处理决定确定的林地所有权，苏振有提出的复议属主体不适格，而对于季家沟组，由于北票市政府于2018年11月1日通过公告的方式送达确权决定，而提出复议申请的时间却是2019年4月29日，超过了法定申请期限，故我机关驳回两申请人提出的行政复议申请，并于2020年1月14日送达给各方当事人。我机关作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请法院驳回苏振有的诉讼请求。北票市政府述称，我机关作出的行政处理决定确认的是争议地的所有权，苏振有不是案件当事人，其行政诉讼主体不适格。我机关于2018年9月27日作出行政处理决定，2018年10月16日向季家沟组送达，季家沟组拒收。2018年11月1日，我机关通过朝阳日报将该决定公告送达。2019年4月29日，季家沟组向朝阳市政府申请行政复议，已超过法定申请行政复议期限。综上，请求法院驳回苏振有的诉请。一审法院经审理查明，2018年1月29日北票市政府作出北政行处字［2018］2号行政处理决定，确定争议林地所有权归西树林村集体所有。季家沟组不服，申请行政复议。朝阳市政府于2018年6月7日作出朝政行复字［2018］第68号行政复议决定，撤销行政处理决定。2018年9月27日，北票市政府作出北政行处字［2018］11号行政处理决定，决定争议林地所有权归西树林村集体所有。2018年11月1日，北票市政府公告送达该处理决定。苏振有不服，于2019年4月29日向朝阳市政府申请行政复议，复议机关以复议超期为由，于2019年4月30日作出朝政行复不字［2019］29号不予受理行政复议申请决定。苏振有不服，向一审法院提起行政诉讼。2019年10月24日，一审法院作出（2019）辽13行初70号行政判决，认为复议决定确定苏振有为申请人并认定申请超期事实不清，撤销复议决定，责令重作。2020年1月2日，朝阳市政府以苏振有和季家沟组为申请人作出被诉复议决定，认定苏振有以个人名义申请所有权主体不适格，季家沟组复议超期，驳回二申请人的复议申请。2020年1月20日，苏振有提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定。2020年5月26日，一审法院立案。一审法院认为，朝阳市政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权。苏振有起诉将朝阳市政府和北票市政府均列为被告，但本案系朝阳市政府以不符合受理条件为由驳回复议申请案件，故本案审查的客体是朝阳市政府作出的被诉复议决定。经释明，苏振有同意变更被告为朝阳市政府，一审法院依法通知北票市政府作为第三人参加诉讼。本案中，第三人北票市政府作出的北政行处字［2018］11号行政处理决定系针对案涉林地的所有权作出的确权决定，而苏振有与季家沟组系对土地使用权签订的协议，其以个人名义对土地所有权主张权利无法律依据。朝阳市政府以苏振有不具有提出复议申请的主体资格为由驳回其行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。苏振有作为承包权人，在土地所有权人发生变更的情况下，如认为其权益受到损害，可通过民事途径主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回苏振有的诉讼请求。案件受理费50元，由苏振有负担。苏振有不服一审判决，向本院提出上诉称，1、季家沟组与西树林村林地所有权归属问题，本来没有争议，苏振持有2004年10月20日颁发的林权证，明确记载该林地所有权权利人为季家沟组，行政机关根本没有必要再次确权。2、苏振有已与季家沟组签订了承包协议，林地所有权××××组，使用权为苏振有，所有权的归属影响苏振有的使用权，因此，苏振有为利害关系第三人有权参加行政复议和行政诉讼。3、一审法院前次审理的参加诉讼通知书和判决书都明确苏振有与被诉行政行为有利害关系，苏振有可以作为第三人参加行政复议和行政诉讼。4、自该林地申请确权至今三年多时间里，西树林村委会、北票市政府法制办、朝阳市政府法制办以及一审法院有诸多违纪违法事实存在。请求撤销一审判决，撤销朝阳市政府朝政行复字［2019］第129号行政复议决定，撤销北票市政府北政行处字［2018］11号行政处理决定，明确该林地所有权归属季家沟组，被上诉人承担诉讼费。朝阳市政府答辩称，2019年12月6日，我机关依据朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初70号行政判决，对苏振有请求撤销北票市政府作出的行政处理决定（北政行处字［2018］11号）申请行政复议一案重新审理。我机关于2019年12月20日向苏振有及其他相关方送达重新审理通知书，北票市政府已于2019年7月25日向我机关提交过行政复议答复书及相关案卷材料，此次重新审理过程中没有新的材料提交。我机关经审理并报分管市长签批后，于2020年1月2日作出了朝政行复字［2019］129号行政复议决定，由于北票市政府作出的处理决定确定的林地所有权，苏振有提出的复议属主体不适格，而对于季家沟组，由于北票市政府于2018年11月1日通过公告的方式送达确权决定，而提出复议申请的时间却是2019年4月29日，超过了法定申请期限，故我机关驳回两申请人提出的行政复议申请，并于2020年1月14日送达给各方当事人。我机关作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请法院驳回苏振有的上诉请求。北票市政府发表意见称，坚持一审答辩意见，首先上诉人诉讼主体不适格，本案中，北票市政府作出处理决定的双方当事人为西树林村委会和季家沟组，确认的是争议地的所有权。上诉人不是本案的当事人，其行政诉讼主体不适格。被诉行政行为已生效。2018年9月27日，我机关作出北政行处字［2018］11号行政处理决定，决定将争议地的所有权确认归西树林村委会所有。2018年10月16日向季家沟组送达，季家沟组拒收，后于同年的11月1日，我机关通过朝阳日报将该决定公告送达。2019年4月29日，上诉人以其个人名义向朝阳市政府申请行政复议，经朝阳市政府作出复议决定驳回其复议申请。请求省高院驳回上诉人的上诉请求。西树林村委会发表意见称，西树林村委会在1998年公开招标，将案涉林地经营权卖给他人10年，合同期满西树林村委会收回林地，开始承包给老百姓重新造林，村委会有底账。上诉人提出的林权证是为了批这块林地办理的，2008年该证已经到期。林权证已作废。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，西树林村委会与季家沟组均主张对案涉林地拥有所有权，并分别将案涉林地承包给本村村民经营使用，因此双方发生林地所有权争议。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。北票市政府依据西树林村委会的申请对争议进行处理，作出北政行处字［2018］11号《行政处理决定书》符合法律规定。《土地权属争议调查处理办法》第三十一条规定：“当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。朝阳市政府有权对当事人的复议申请进行办理。朝阳市政府作出的朝政行复字［2019］第129号《行政复议决定书》认为苏振有以个人名义提出复议申请，主体不适格。故本案审理焦点为苏振有是否具有申请复议主体资格。北票市政府作出的北政行处字［2018］11号《行政处理决定书》，是依据西树林村委会的申请作出的。该行政争议的双方当事人为西树林村委会与季家沟组，苏振有不是该争议的当事人。《土地权属争议调查处理办法》第三十一条规定的有权提出复议申请或提起行政诉讼的主体是行政争议的当事人。依据该规定，本案中有权提出行政复议申请或者提起行政诉讼的主体为西树林村委会与季家沟组。苏振有不是该行政复议的当事人，苏振有以个人名义向朝阳市政府申请行政复议，法律依据不足。朝阳市政府作出的朝政行复字［2019］第129号《行政复议决定书》认为苏振有主体资格不适格正确。苏振有上诉提出其与案涉林地具有利害关系，具有诉讼主体资格。苏振有与季家沟组签订了承包协议，承包了案涉林地。案涉林地的所有权归属，影响苏振有与季家沟组签订的承包协议的效力与履行，案涉林地的归属与苏振有的合同利益相关联。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。依照该规定，有利害关系的主体可以作为第三人参加行政复议。但该规定中的第三人是否可以作为当事人行使权利则应当依据具体情况确定。与具体行政行为所针对的对象具有直接利害关系并具有请求权的公民、法人或者其他组织不仅具有该争议的第三人的地位，还具有当事人的法律地位，可以行使请求权。与具体行政行为所针对的对象仅存在合同关系、债权关系等间接利害关系的主体，虽然与具体行政行为的结果具有关联性，但不应认定为与具体行政行为有利害关系的当事人。本案中，北票市政府作出的行政处理决定所针对的对象为案涉林地的所有权，而苏振有系依据承包协议取得案涉林地使用权的承包人，与案涉林地的所有权有关联，但对案涉林地的所有权没有请求权，苏振友以个人名义向复议机关主张案涉林地所有权归属缺乏事实和法律依据。苏振有的承包协议不是家庭承包合同，也未取得林权证，苏振有无权对案涉林地所有权主张权利，苏振有在案涉林地所有权的争议中不具有主体资格。苏振有又以个人名义向人民法院提起行政诉讼，该诉讼请求亦无法得到支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人苏振有的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由苏振有负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十一月二十七日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）