福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终359号 上诉人（原审原告）王春赞，男，1943年11月14日出生，汉族，住福建省厦门市海沧区。 委托代理人张**，福建凌一律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市海沧区人民政府，住所地福建省厦门市海沧区滨湖北路**。 法定代表人游文昌，区长。 委托代理人邱晓能，福建力衡律师事务所律师。 王春赞因诉厦门市海沧区人民政府（以下简称海沧区政府）行政决定一案，不服漳州市中级人民法院（2019）闽06行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明,因“前场铁路大型货场”项目建设用地的需要，2013年10月19日，厦门市海沧区东孚镇人民政府（以下简称东孚镇政府）为甲方（组织实施单位）、王春赞为乙方（被征收人）、厦门东孚房屋征迁服务有限公司为丙方（征收具体实施单位）、厦门市海沧区土地房屋征收办公室（房屋征收管理部门），共同签订一份前场住宅Ｎｏ:10号《“前场铁路大型货场建设用地”集体土地住宅房屋征收补偿安置协议书》（以下简称前场住宅Ｎｏ:10号《补偿安置协议书》）。协议书载明：一、乙方基本情况：1、因项目建设需征收乙方房屋一幢，总建筑面积122.07平方米，……产权人王春赞，用地使用证号：杏集建（96）字第532号……3、经调查内档，产权人，王春赞，用地证号：杏集建（96）字第532号……。依据该协议，王春赞取得位于厦门市海沧区××北里××号××室××房××，同时需补交给丙方人民币105387.14元。2013年11月4日，王春赞将位于厦门市海沧区××街道××村乌石埔社房屋一套及杏集建（96）字第532号《集体土地建设用地使用证》原件交付给厦门东孚房屋征迁服务有限公司。2014年4月17日，厦门东孚房屋征迁服务有限公司将上述安置房交付给王春赞。2014年5月15日，王春赞向厦门东孚房屋征迁服务有限公司交纳了人民币105387.14元。2015年3月11日，案外人刘春和因不服原厦门市杏林区人民政府杏集建（96）字第532号《集体土地建设用地使用证》的登记行为，以厦门市国土资源与房产管理局为被告向厦门市海沧区人民法院提起行政诉讼。案经厦门市海沧区人民法院于2015年6月1日作出（2015）海行初字第5号行政判决，撤销原厦门市杏林区人民政府1996年10月15日作出的杏集建（96）字第532号《集体土地建设用地使用证》的登记行为。厦门市国土资源与房产管理局不服，提出上诉。厦门市中级人民法院于2015年10月8日作出（2015）厦行终字第74号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年2月16日，厦门东孚房屋征迁服务有限公司因拆迁安置补偿合同纠纷，以王春赞为被告向法院提起民事诉讼，请求判令王春赞十五日内将位于厦门市海沧区××北里××号××室的房屋返还给原告厦门东孚房屋征迁服务有限公司并支付房屋占用使用费66000元。案经厦门市海沧区人民法院作出（2017）闽0205民初590号民事裁定认为，厦门东孚房屋征迁服务有限公司房屋征收行为引发的纠纷属行政法律和法规规范的范围，并裁定驳回原告厦门东孚房屋征迁服务有限公司的起诉；厦门东孚房屋征迁服务有限公司不服提出上诉，厦门市中级人民法院于2018年5月15日作出（2018）闽02民终字第2891号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年10月18日，厦门市海沧区人民政府东孚街道办事处因拆迁安置补偿合同纠纷，以王春赞为被告向法院提起民事诉讼，请求判令王春赞十五日内将位于厦门市海沧区××北里××号××室的房屋返还给原告厦门市海沧区人民政府东孚街道办事处并支付房屋占用使用费108000元。案经厦门市海沧区人民法院作出（2018）闽0205民初3542号民事裁定认为，厦门市海沧区人民政府东孚街道办事处与王春赞在房屋征收安置补偿过程中所发生的纠纷属行政法律和法规规范的范围，并裁定驳回原告厦门市海沧区人民政府东孚街道办事处的起诉。厦门市中级人民法院于2019年2月21日作出（2019）闽02民终字第951号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。2019年5月31日，厦门市海沧区人民政府东孚街道办事处向厦门市海沧区人民政府申请撤销案涉Ｎｏ:10号《补偿安置协议书》。2019年7月18日，厦门市海沧区人民政府作出《行政决定书》认为，前场住宅Ｎｏ:10号《补偿安置协议书》签署的基础，系王春赞持有该被拆迁房屋杏集建（96）字第532号《集体土地建设用地使用证》之权属证书。现该杏集建（96）字第532号土地权属证书已被撤销，原订立协议的基础事实已经不复存在，据此签署的征收补偿安置协议书缺乏根据。并根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》第三条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第三十五条、《厦门市集体土地上房屋征收与补偿安置暂行办法》第四条的规定，决定：1、撤销前场住宅Ｎｏ:10号《补偿安置协议书》；2、厦门东孚房屋征迁服务有限公司于收到本行政决定书之日起十日内，向王春赞返还超面积购房款人民币105387.14元;3、王春赞于收到本行政决定书之日起三十日内，将厦门市海沧区××北里××号××室的安置房交还征收具体实施单位厦门东房屋征迁服务有限公司。原告不服该《行政决定书》，遂向原审法院提起行政诉讼。 原审认为，本案所涉前场住宅Ｎｏ:10号《补偿安置协议书》系因“前场铁路大型货场”项目建设用地的需要，为征收案涉房屋而签订，应属行政协议。原告关于案涉协议属民事协议的主张，不能成立，不予采纳。在我国现行行政诉讼法律制度下，行政机关不能作为行政诉讼的原告，面对行政协议内容因某些正当理由，需要变更、终止甚至撤销时，行政机关不能以提起行政诉讼寻求司法救济。因此，基于行政协议和行政管理的公共利益目的，应当赋予行政机关对行政协议一定的单方变更权或解除权。本案中，根据双方提交的有效证据，杏集建（96）字第532号土地权属证书已被撤销，因此，原订立前场住宅Ｎｏ:10号《补偿安置协议书》签署的基础事实已经不复存在，履行案涉行政协议将会损害国家利益和社会公共利益，因此，行政机关基于行政优益权，有权单方作出撤销行政协议的决定。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》第三条规定：“拆迁管理部门对征用集体土地房屋拆迁的管理按照国务院《城市房屋拆迁管理条例》和厦门市城市房屋拆迁管理有关规定执行。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。”《厦门市集体土地上房屋征收与补偿管理办法》第三条规定：“房屋征收实行区人民政府包干负责制。区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、区人民政府有关部门按照职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利推进。”可见，厦门市集体土地上房屋征收与补偿工作实行区人民政府负责制。本案中，厦门东孚房屋征迁服务有限公司、厦门市海沧区人民政府东孚街道办事处作为签署案涉前场住宅Ｎｏ:10号《补偿安置协议书》的合同相对方，因与王春赞拆迁安置补偿合同纠纷，先后向法院提起民事诉讼，请求判令王春赞返还位于厦门市海沧区××北里××号××室的案涉房屋。法院以“在房屋征收安置补偿过程中所发生的纠纷属行政法律和法规规范的范围”为由裁定驳回厦门东孚房屋征迁服务有限公司、厦门市海沧区人民政府东孚街道办事处的起诉。海沧区政府区虽不是案涉协议相对方，但基于其对本行政区域的房屋征收与补偿工作的负责制，有权作出本案被诉的行政决定。原告认为被告不是协议签订主体，无权作出撤销决定的理由缺乏依据，不能成立，不予采纳。被告海沧区政府根据厦门市海沧区人民政府东孚街道办事处提出撤销前场住宅Ｎｏ:10号《补偿安置协议书》的申请，经审查，认为案涉协议签署的基础，已不复存在，各方据此签署的征收补偿安置协议书已没有事实根据，故被告作出本案被诉的《行政决定书》并无不当。原告认为被告作出的被诉《行政决定书》存在显失公平等理由不能成立，不予采纳。本案案涉房屋已被拆除，有关该房屋的装修补偿费、按期搬迁奖励金等费用，原告可与签订协议相对人另行协商处理，或通过诉讼途径解决，不属于本案审理范围。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不能成立，应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王春赞的诉讼请求。 上诉人王春赞不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审全部诉讼请求。理由：1.征收补偿协议中的“补偿内容”实为民事协议范畴，故案涉协议为民事协议，而非行政协议。行政法上无撤销合同之说，行政优益权行使方式为“变更、解除”，而非撤销。上诉人既不具备行使撤销权的条件，且已超过除斥期间。2.涉案土地和房产均是合法取得、建造，土地使用权证作为权利的表象和最终体现被撤销，不能影响其土地经合法取得的事实以及房产经依法审批建造的事实，故被上诉人撤销协议缺乏事实依据。3.被上诉人已因本次征收获得原宅基地和现宅基地，与直接征收原宅基地的房产结果相同，已达到了征收的目的。被上诉人无法归还已征收的土地和房产将导致王春赞无论通过何种途径都无法完善并纠正被撤销的土地使用权证。 被上诉人海沧区政府答辩称：1.案涉《“前场铁路大型货场建设用地”集体土地住宅房屋征收补偿安置协议书》当属行政协议，内容涉及征收、补偿、安置等条款，双方成立行政征收法律关系，并非平等民事主体之间的民事法律关系，上诉人认为案涉协议为民事协议，没有法律依据。2.根据《中华人民共和国土地管理法》、《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》之规定，集体土地上房屋征收实行区人民政府负责制，被上诉人在房屋征收过程中，具有包括撤销行政协议在内的相关职权。3.被上诉人依据组织实施单位厦门市海沧区政府东孚街道办事处提供的证据材料，经审查后认为，王春赞提供签署案涉征收补偿安置协议书的权属证书已被生效法律文书所撤销，因协议基础事实不存在，故被上诉人基于行政优益权，撤销案涉补偿安置协议，并依法告知了救济渠道，并未侵害上诉人权益。4.被上诉人在撤销案涉补偿安置协议之后，就上诉人的房屋补偿问题，已另行作出《征收补偿决定书》，且该决定书已发生法律效力，故上诉人提及的房屋及装修补偿等不属于本案审查范围。 双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院，本院对原审认定的基本事实予以确认。 本院认为，案涉原前场住宅No:10号《补偿安置协议书》系行政机关为了维护与增进公共利益实现行政管理目的，与相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，应属行政协议。本案的争议焦点为：海沧区政府能否基于基础法律关系丧失，单方以行政决定的形式，撤销已履行完毕的行政协议。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》第三条及《厦门市集体土地上房屋征收与补偿管理办法》第三条之规定，海沧区政府作为县一级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，对本次“前场铁路大型货场”建设项目土地房屋征收工作存在的问题应当具有监督以及及时纠错的职责。案涉协议依约履行之后，由于上诉人王春赞原持有的杏集建(96)字第532号土地权属证书被生效判决依法撤销，致案涉行政协议订立的基础事实丧失，该协议的履行已实际损害到了国家利益和社会公共利益。东孚镇政府、东孚房屋征迁公司相继提起民事诉讼，人民法院均以应不属行政诉讼法调整范围为由裁定驳回起诉。鉴于此，海沧区政府基于政府行政管理的法定职权及优势地位，主动跟进监督、纠错，单方以决定形式撤销案涉行政协议，系履行行政管理职权的具体体现，并无不当。讼争双方对杏集建(96)字第532号土地权属证书所载内容错误及被撤销的基本事实均无异议。上诉人认为其在他址建设案涉房屋的土地，亦属合法取得，亦应获得补偿，应通过法律途径经确权之后再行主张。讼争双方对上诉人实际建有案涉房屋的基本事实无异议，且被上诉人针对案涉被拆除房屋的补偿，已另行作出行政补偿决定，若上诉人对补偿内容不服，亦应另案处理，不属本案审查范围。 综上，被上诉人在查明事实的基础上，作出本案被诉行政决定，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。原审判决驳回王春赞的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王春赞负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许秀珍 审 判 员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年十一月二十六日 书 记 员  宋安然 附：本判决适用主要法律条文 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……