山西省运城市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）晋08民终2623号 上诉人（原审原告）：李金亮，男，1949年8月16日出生，汉族，农民，住永济市。 委托诉讼代理人：赵勇，山西勇谋律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：朱晓波，男，1987年9月28日出生，汉族，农民，住永济市。 被上诉人（原审被告）：朱晓兵，男，1990年5月20日出生，汉族，农民，住永济市。 二被上诉人共同委托诉讼代理人：郭雪娟，运城市盐湖区北城办法律服务所法律工作者。朱昌荣，男，汉族，1954年1月22日出生，住永济市卿头镇朱小张村**，系朱晓波、朱晓兵父亲。 上诉人李金亮因与被上诉人朱晓波、朱晓兵确认合同效力纠纷一案，不服山西省永济市人民法院（2020）晋0881民初995号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人李金亮的委托诉讼代理人赵勇，被上诉人朱晓波及二被上诉人共同委托诉讼代理人郭雪娟、朱昌荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上诉人李金亮上诉请求：1、撤销原判，依法改判支持上诉人原审的诉讼请求；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：原审判决适用法律错误。被上诉人与上诉人2009年1月3日签订了“承包土地使用协议书”后，未经依法批准，擅自改变土地用途，在租用的上诉人的土地兴建了厂房，将上诉人的承包地用于非农建设。由于被上诉人在上诉人的承包土地上建有房屋，依据政策，土地部门在本次农村土地确权过程不给上诉人确权，引起此次诉讼。原审庭审中，被上诉人提交永济市国土资源局对朱昌荣（被上诉人的父亲）非法占地建面料厂的行为做出的永国土资罚字（2009）第1号土地违法案件行政处罚决定书，拟用“以罚代征”来证实其改变土地用途因土地部分已罚款而成为合法行为。《农村土地承包法》对改变土地的农业用途的合法效力问题并没有规定，按照特别法没有规定适用一般法的原则，关于本案上诉人与被上诉人所签合同的效力问题就应适用《合同法》的规定。《物权法》128条规定：未经依法批准，不得将承包地用于非农建设；《土地管理法》30条规定：国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地；第37条2款规定：禁止擅自在耕地上建房；《农村土地承包法》第18条规定：维持土地的农业用途，未经依法批准不得用于非农建设；第38条：不得改变土地的农业用途。上述规定都是法律规定的禁止性规范。被上诉人改变土地的农业用途行为属于违反了法律规定的禁止性行为，依据《合同法》52条5项的规定：违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，上诉人与被上诉人签订的“承包土地使用协议书”应属于无效合同，上诉人原审的请求符合法律规定。综上，一审判决适用法律错误，请求二审依法改判，支持上诉人原审的诉讼请求。 被上诉人朱晓波、朱晓兵答辩称：一审法院适用法律正确，应驳回上诉人诉请，维持一审原判。首先，上诉人与被上诉人于2009年1月3日签订的《承包土地使用协议书》系上诉人将经营权流转给被上诉人使用，是双方真实意思表示，符合法律规定。其次，签订合同时，上诉人很清楚被上诉人承包土地是成立面料厂（合同上写的清清楚楚被上诉人因扩大生产建厂需用土地，租用其承包地），原本当时土地承包价款每年每亩只有150元，上诉人知被上诉人是建面料厂，要求被上诉人每年每亩支付400元。故被上诉人不存在单方面擅自变更，即使有错，双方均有过错。该合同的订立是双方真实意思表示。根据《合同法》第八条规定：依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除合同。依法成立的合同，受法律保护。及第四十四条，依法成立的合同，自成立时生效。故，合同签订后双方均需按合同约定内容履行合同约定的义务。二、上诉人要求确认合同无效没有法律依据。被上诉人与上诉人虽在签订合同时，未经土地部门批准，在承包地上建厂，但是2009年4月10日永济市国土资源局已经对被上诉人的行为进行了处罚。其次国务院关于开展第二次全国土地调查的通知【2006】38号。在全国利用遥感等先进技术，调查全国耕地、园地、林地等各类用地的分布和利用状况；2010年以后，全国每年进行一次土地变更调查，保持调查结果的现势性。保持调查结果的现势性，这就证明该土地的性质已经发生变化，国家已通过该调查形式将其合法化，并且土地部门也是按照国家政策执行的，及国土资发《2016》133号文件第四点第一项：建设用地等相关地类变更。对遥感监测图斑中实地发生建设的，按照实地情况变更为建设用地、设施农用地或按临时用地标注。也就是说被上诉人承包的上诉人该争议土地，依据国家该项政策被变更为建设用地，因此被上诉人没有违反法律强制性规定。三、本案是因履行土地经营权流转合同产生的纠纷，应适用《中华人民共和国农村土地承包法》，《中华人民共和农村土地承包法》第四十二条及第六十四条明确规定了土地经营权人擅自改变土地用途的法律后果，即承包人的权利是解除土地经营权流转合同，而不是确认合同无效，因此上诉人要求确认合同无效是错误的。其次，本案中也不存在被上诉人擅自变更的情形，在订立合同中，上诉人也明知被上诉人承包其土地是用来建厂，所以签订该合同是双方真实意思表示，被上诉人不存在擅自变更，上诉人应按合同约定的义务履行，没有单方解除合同的权利，否则属于违约。被上诉人保留上诉人擅自解除合同给被上诉人带来的巨大损失。综上，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审原判，保护被上诉人的合法权益。 原审原告李金亮向一审法院提出诉讼请求：1.确认原告李金亮同两被告签订的《承包土地使用协议书》无效；2.判令被告归还原告的承包地2.2亩，同时对承包地排除妨碍，恢复土地原状；3.诉讼费由被告承担。 一审法院认定事实：1995年1月1日，原告李金亮（合同载明的承包方姓名为李小良）同朱小张村经济合作社签订了农村集体土地承包合同，承包三十年不变，期限自1995年1月1日至2024年12月31日，李小良取得了案涉土地的承包权。2009年元月3日，被告朱晓波、朱晓兵（合同甲方）与原告李金亮（合同乙方）签订了《承包土地使用协议书》，主要内容为：甲方因扩大生产建厂需用土地，经和李金亮协商，租用该村北公路承包地；亩数2.2亩，合880元；使用费每年每亩400元，交款日期每年阳历十二月底前交清；甲方在使用期间因国家土地政策变更，乙方不负任何责任（甲方和上级协商）；甲方在不使用土地时，应恢复地貌，赔偿三年承包地资金。两被告、李金亮及公证人朱某、许某在合同上捺印。原、被告双方均认可协议的实际承包年限至2024年。2009年4月10日，永济市国土资源局对朱昌荣非法占地建面粉厂的行为作出了永国土资罚字[2009]第1号土地违法案件行政处罚决定书，处罚决定如下：一、对朱昌荣之违法行为处以10元/㎡罚款，计33000元，限期十五日内缴纳；二、责令朱昌荣立即改正违法行为。2009年4月17日，朱昌荣交纳了33000元的罚款。两被告陈述朱昌荣系其父亲，对处罚决定书中“改正违法行为”的具体内容不清楚。 一审法院认为，原、被告2009年元月3日签订承包土地使用协议书时，原告清楚知道被告承包土地是用来建厂，本案诉讼中，双方均认可承包土地期限到2024年届满，渉案承包土地使用协议是双方当事人的真实意思表示，依法成立。物权法第一百二十八条规定未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。土地管理法第三十七条第二款规定禁止擅自在耕地上建房。上述法律规则均未规定相应的法律后果。本案是因履行土地经营权流转合同产生的纠纷，物权法、土地管理法与农村土地承包法是一般法与特别法的关系。在作为特别法的农村土地承包法，对擅自改变土地农业用途的法律后果已有明文规定的情况下，一审法院应根据特别法的规定，对本案纠纷进行裁判。需要特别强调的是，造成承包土地使用协议改变土地的农业用途的后果，原、被告均有一定的过错。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条规定：“土地经营权流转应当遵循以下原则：……（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途……。”第四十二条规定：“承包方不得单方解除土地经营权流转合同，但受让方有下列情形之一的除外：（一）擅自改变土地的农业用途；……。”第六十四条规定：“土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。土地经营权人对土地和土地生态环境造成的损害，应当予以赔偿。”农村土地承包法对土地经营权人擅自改变土地农业用途，赋予承包人的权利是解除土地经营权流转合同。现原告起诉请求确认合同无效，不符合上述法律规定，对其诉讼请求，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条、第四十二条、第六十四条之规定，判决：驳回原告李金亮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李金亮负担。 本院二审期间，双方当事人未提供新证据。双方当事人对一审判决认定的基本事实均无异议，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：上诉人与被上诉人2019年1月3日签订的《承包土地使用协议书》是否有效。上诉人与被上诉人2009年1月3日签订的《承包土地使用协议书》系双方当事人的真实意思表示，且合同约定的承包土地期限到2024年届满。上诉人主张2009年1月3日双方签订的《承包土地使用协议书》无效，但其在二审中未提供新证据证明自己的主张。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。综上所述，上诉人的上诉请求和理由不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人朱金亮负担。 本判决为终审判决。 审判长  张山平 审判员  毛松伟 审判员  淮 钢 二〇二〇年十一月二十日 书记员  牛晓彤