北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初343号原告张长海，男，1965年11月9日出生，汉族，无职业，住北京市顺义区。原告张福棉，男，1961年12月17日出生，汉族，北京市顺义区牛山镇兰家营村农民，住北京市顺义区。原告张德秀，男，1951年10月29日出生，汉族，北京市顺义区牛山镇兰家营村农民，住北京市顺义区。原告张子良，男，1960年11月12日出生，汉族，北京市顺义区牛山镇兰家营村农民，住北京市顺义区。原告张金华，男，1959年9月24日出生，汉族，北京市顺义区牛山镇兰家营村农民，住北京市顺义区。上述五原告共同委托代理人郝喜新，北京市大嘉律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会顺义分局，住所地北京市顺义区复兴东街**院**楼**。法定代表人杜井龙，局长。委托代理人李奥圣，北京市规划和自然资源委员会顺义分局工作人员。委托代理人杨琨，国浩律师（北京）事务所律师。原告张长海、张德秀、张福棉、张金华、张子良（以下简称原告）诉被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）不履行法定职责一案，本院于2020年7月1日依法受理后，于2020年7月3日向市规自委送达起诉状副本及诉讼通知书。因涉案行政职权已经移转至北京市规划和自然资源委员会顺义分局（以下简称市规自委顺义分局），故本院依职权变更市规自委顺义分局为被告。本院依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人郝喜新，被告市规自委顺义分局的委托代理人李奥圣、杨琨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月30日，原告向市规自委提交《请求履行法定职责申请书》（以下简称涉案申请书），要求责令北京市顺义区水务局（以下简称顺义水务局）履行京规自顺分局罚字[2019]第1109号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），退还非法占用的土地26062.26平方米。2020年5月26日，市规自委作出2020（不受）003《不予受理告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容如下：关于原告向市规自委反映“要求市规自委责令顺义水务局履行《处罚决定书》退还占用土地的处罚”问题的信件已收悉，现就原告所反映问题告知如下：市规自委于2019年9月5日向顺义水务局下达《处罚决定书》，责令其退还占用的土地26062.26平方米。就原告所反映重复事项不予另行受理。原告诉称：原告是北京市顺义区牛山镇兰家营村（以下简称兰家营村，又称蓝家营村）的集体经济组织成员。因“顺义新城牛栏山再生水厂一期工程”项目（以下简称涉案项目）建设需要征收兰家营村的集体土地，而原告所依法承包使用的集体土地在此次征收范围之内。在没有取得征地批复，涉案项目尚未办理完征地手续，也没有给予原告占地补偿的情况下，涉案项目的施工单位北京格润美顺环境科技有限公司（以下简称格润美顺公司）就强行占用耕地并施工建设厂房，占用耕地面积多达3.4984公顷（约合52.476亩）。2019年4月26日原告请求市规自委履行法定职责：责令格润美顺公司退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。但是市规自委并没有按照法律规定的期限履行法定职责。2019年7月30日原告将市规自委诉至北京市顺义区人民法院（以下简称顺义法院），诉请市规自委履行法定职责。在法院审理期间，2019年9月5日市规自委作出《处罚决定书》，其中决定处罚：责令顺义水务局退还非法占用的土地26062.26平方米。但顺义水务局并没有履行《处罚决定书》退还非法占用的土地。2020年4月30日原告向市规自委提交涉案申请书，恳请市规自委依法采取行政措施使顺义水务局履行《处罚决定书》，退还非法占用的土地26062.26平方米。2020年5月26日市规自委作出被诉告知书。原告认为，市规自委顺义分局让顺义水务局履行《处罚决定书》属于其法定职权，市规自委顺义分局有强制让顺义水务局退还非法占用土地的法定职责。综上，原告诉至法院，请求确认市规自委顺义分局不履行法定职责的行政行为违法，判令市规自委顺义分局依法履行法定职责，采取行政行为使顺义水务局履行《处罚决定书》，退还非法占用的土地26062.26平方米。原告依法向本院提交了以下证据材料：1.《处罚决定书》，证明原告向市规自委请求履行法定职责，市规自委对顺义水务局作出的行政处罚；2.北京市第三中级人民法院（以下简称三中院）行政判决书，证明市规自委起初行政不作为，但在法庭审理期间，作出了《处罚决定书》，顺义水务局非法占用的涉案土地包括原告的承包地，和原告有法律上的利害关系；3.涉案申请书，证明请求市规自委履行法定职责，采取行政行为使顺义水务局履行《处罚决定书》，退还非法占用的土地；4.被诉告知书，证明市规自委不履行法定职责，原告依法起诉的依据。被告市规自委顺义分局辩称：一、市规自委顺义分局已经履行相应法定职责。在作出《处罚决定书》的过程中市规自委已查明，涉案土地位于兰家营村，针对该土地，顺义水务局于2016年8月19日与北京市顺义区牛栏山镇兰家营村村民委员会（以下简称兰家营村委会）签订《征地补偿安置协议》，同时北京市顺义区牛栏山镇人民政府（以下简称牛栏山镇政府）亦在该协议上盖章确认。顺义水务局系涉案土地的民事合法使用权利主体，退还土地对象亦为顺义水务局。在此情况下，市规自委作出《处罚决定书》中，依法已经明确责令退还非法占用土地26062.26平方米，该处罚一经作出送达顺义水务局即具有法律效力。从行政法律关系的维度来讲，顺义水务局是违法占地主体，但从民事法律关系的角度来讲，顺义水务局又是土地的合法权利人，两种主体属性同时存在而又无法互相否定。在此情况下，《处罚决定书》发生法律效力之时，亦是责令退还非法占用土地26062.26平方米得到执行之时。在查明上述事实后，市规自委于2020年5月26日作出被诉告知书，并于2020年5月28日邮寄送达原告，将不予重复受理情况告知原告。二、原告提起本案起诉，无法实现其期待可得利益，对其合法权益明显不产生实际影响。原告通过行政诉讼要求市规自委顺义分局履行的法定职责，系要求被处罚人退还非法占用的土地，因顺义水务局与兰家营村委会签订《征地补偿安置协议》，在民事维度上土地退还对象仍为现实的土地使用人顺义水务局。若原告想解决补偿安置等问题，需另案启动民事或行政诉讼维护其自身合法权益。故，通过本案之诉，无法达到原告期待的可得利益，对其合法权益明显不产生实际影响。综上，请求法院驳回原告的起诉。被告市规自委顺义分局向本院提交以下证据、依据：其中事实证据为：1.挂号信及邮寄查询记录，证明原告通过挂号信向市规自委邮寄涉案申请书，市规自委于2020年5月6日签收；2.涉案申请书，证明原告请求事项及内容；3.2019年4月26日《请求履行法定职责申请书》，证明原告曾于2019年4月26日向市规自委提出履职申请，申请事项涉及同一违法案件，原告再次提出“要求责令退还非法占用土地申请”属于重复申请；4.《征地补偿安置协议》，证明顺义水务局取得涉诉土地使用权来源；5.《建设用地规划许可证》，证明顺义水务局建设时取得涉案土地用地规划许可，系涉案土地的使用权人；6.项目批复及建设项目选址意见书、钉桩坐标成果通知单，证明顺义水务局取得了相关用地手续，系涉案土地的使用权人；7.建设项目用地预审意见，证明顺义水务局取得项目用地预审，系涉案土地的使用权人；8.询问笔录，证明结合证据4涉案土地使用权人为顺义水务局；9.《处罚决定书》及送达回证，证明2019年9月5日市规自委就涉案非法占地情况作出《处罚决定书》，依法责令顺义水务局，退还非法占用土地26062.26平方米，并于同日送达被处罚人，该处罚决定书于2019年9月5日产生法律效力，结合证据4、5、6，市规自委已履行了相应法定职责，顺义水务局仍为土地使用权人；10.被诉告知书及送达凭证，证明市规自委在收到原告举报的履责申请后，在合理的期限内，经过审查作出被诉告知书并送达原告，履行了相应法定职责。其中法律依据为：1.《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第七条；2.《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条、第七十六条；3.《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十七条；4.《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第六十九条。本案审理过程中，为查明案件事实，本院根据《行政诉讼法》第三十九条的规定，要求市规自委顺义分局补充提交了京规自顺发〔2020〕185号《关于移送依法没收的地上物及其他设施的请示》（以下简称《移送没收请示》）《规自依法没收地上物及其他设施移交单》及《牛栏山镇地上物及其他设施移交单》。经过庭审质证，双方当事人发表质辩意见如下：对于原告提交的证据，市规自委顺义分局对证据1的真实性、合法性及证明目的均认可，该证据能够证明市规自委对涉案非法占地行为进行了查处，履行了责令顺义水务局退还非法占用土地的法定职责；对证据2的真实性、合法性认可，不认可其证明目的，该证据能够说明市规自委的履责情况。本案中原告在市规自委已作出《处罚决定书》后，再次向市规自委提出履责申请，申请事项实质上为重复申请，判决书确认的利害关系并不当然的及于本案，与原告无利害关系；对证据3的真实性、合法性认可，不认可证明目的，该证据能够体现原告的请求事项和2019年4月26日原告向市规自委提交的《请求履行法定职责申请书》的请求事项就“责令退还非法占用的土地”这一请求一致，原告本次申请实质上属于重复申请，市规自委已经履行了相应法定职责；对证据4的真实性、合法认可，不认可其证明目的，该证据能够证明原告收到了市规自委作出的被诉告知书，同时能够证明市规自委履行了对原告的涉案申请书进行答复的职责，原告本次申请属于重复申请，涉案非法占地行为市规自委已经立案查处，不应再另案重复处理。对于市规自委提交的证据，原告对证据1、2、10的真实性、关联性、合法性均认可，对其证明目的无异议；对证据3的真实性、关联性、合法性予以认可，不认可其证明目的，原告的申请不是重复申请，本次申请是让市规自委履行其作出的《处罚决定书》；对证据4、5、6、7、8的真实性、关联系、合法性及证明目的不予认可，国务院或者省级人民政府的征地批复文件是征收土地合法前提，涉案土地没有被依法征收，所谓《征地补偿安置协议》是无效的，非法的，顺义水务局没有依法取得涉案土地的土地使用证，没有取得涉案土地使用权；对证据9的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可，市规自委虽然对顺义水务局作出了《处罚决定书》，但顺义水务局至今未履行处罚内容，原告本次向市规自委请求其履行法定职责指的是市规自委采取行政措施使《处罚决定书》得到依法履行。对于本院依法要求市规自委顺义分局补充提交的《移送没收请示》《规自依法没收地上物及其他设施移交单》及《牛栏山镇地上物及其他设施移交单》，原告对《移送没收请示》的真实性认可，证明目的不认可，原告本案履责申请为退还土地的执行，不是没收的执行，与本案无关；原告对《规自依法没收地上物及其他设施移交单》《牛栏山镇地上物及其他设施移交单》的真实性、合法性及关联性均不认可，认为涉案土地是原告自己依法承包使用的土地，土地应当归还给原告。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对证据认证如下：关于原告提交的证据4及市规自委顺义分局提交的证据10中被诉告知书系本案的被诉行政行为，不能作为证据使用。关于原告及市规自委提交的证据内容真实、形式合法，与本案具有关联性，能够证明原告向市规自委提出履责申请及市规自委的处理情况。本院依法要求市规自委顺义分局补充提交的《移送没收请示》《规自依法没收地上物及其他设施移交单》《牛栏山镇地上物及其他设施移交单》，内容真实，本院予以采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：原告系兰家营村村民，且原告的家庭户均于1999年12月取得了北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）颁发的《土地承包经营权证书》，在兰家营村均享有确权地。2011年，顺义水务局拟建顺义区牛栏山再生水厂，原告承包地在顺义新城牛栏山再生水厂一期工程项目（以下简称再生水厂一期工程项目）范围之内。2015年10月8日，顺义水务局与该项目的施工单位格润美顺公司签订了《顺义新城牛栏山再生水厂一期工程特许经营BOT项目特许经营协议》，特许经营期为自协议生效之日起28年。2016年9月，原告承包地被格润美顺公司用围挡圈占，地上的种植物被铲除。2019年9月5日，市规自委对顺义水务局作出《处罚决定书》，主要内容是顺义水务局未经政府批准擅自在蓝家营村集体土地上搞建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条第一款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚1.责令顺义水务局退还非法占用的土地26062.26平方米；2.没收顺义水务局在蓝家营村非法占用的土地上建设的房屋6904.64平方米，硬化地面9097.11平方米。顺义水务局应当在本处罚决定书送达之日起十五日履行本行政处罚决定，本决定送达当事单位，即发生法律效力。顺义水务局逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本处罚决定的，市规自委将依法申请人民法院强制执行。《处罚决定书》送达后，顺义水务局没有申请复议或者提起行政诉讼，《处罚决定书》业已生效。2020年4月30日，原告向市规自委提交涉案申请书。2020年5月26日，市规自委作出被诉告知书。原告对此不服，提起本案诉讼。在本案审理过程中，市规自委顺义分局于2020年9月1日向顺义区政府报送《移送没收请示》，主要内容为依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，对顺义水务局在蓝家营村违法占地项目立案查处并处以没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施共计16001.75平方米的处罚。根据顺政办发〔2016〕21号《顺义区关于违法用地地上物建筑物及其他设施移交处置的暂行办法》的要求，上述项目需移交区级相关部门，建议将上述1宗农村集体资产移送北京市顺义区农村合作经济经营管理站（以下简称顺义经管站）登记，将上述违法项目地上物移送牛栏山镇政府。妥否，请批示。一并附有《顺义区违法用地没收类需移交项目明细表》，其上载明当前使用人为当事人顺义水务局，使用用途为污水处理，违法性质分类为公益性，拟移交登记单位为顺义经管站，拟移交管理单位为牛栏山镇政府。顺义区政府批准上述《移送没收请示》之后，市规自委顺义分局、顺义经管站及牛栏山镇政府于2020年10月30日共同完成涉案没收地上物及其他设施移交工作，并形成《规自依法没收地上物及其他设施移交单》。2020年11月13日，兰家营村委会（接收单位）及牛栏山镇政府规划建设与环境保护办公室（移交单位）共同出具《牛栏山镇地上物及其他设施移交单》，主要内容为兰家营村违法占地建设再生水厂一案，其建设的房屋6904.64平方米，硬化地面9097.11平方米，市规自委顺义分局已立案处理依法没收地上物及其他设施移给牛栏山镇政府，由于该项目尚未完成征地工作，现土地所有者仍为兰家营村集体所有，牛栏山镇政府现按照顺政办发〔2016〕21号《顺义区关于违法用地地上物建筑物及其他设施移交处置的暂行办法》的相关规定，将地上物及其他设施按照“房地一体”的原则返还至兰家营村委会，待顺义水务局将手续补办完善，经顺义区政府同意后，再由牛栏山镇政府将地上物及其他设施一并返还顺义水务局。另查，原告曾于2019年4月26日向市规自委提交《请求履行法定职责申请书》，要求市规自委责令格润美顺公司退还非法占用蓝家营村的集体土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并要求市规自委将格润美顺公司涉嫌犯罪的行为移交司法机关，追究其刑事责任。后市规自委作出相应回复，告知原告已于2016年4月就涉案土地问题向顺义法院提起行政诉讼，顺义法院已分别作出行政裁定书，具体情况行政裁定书已叙述清楚，市规自委调查的情况与裁定书内容一致，建议原告继续通过司法途径解决。原告对此不服，向顺义法院提起行政诉讼。经审查，顺义法院于2019年11月25日作出（2019）京0113行初470号行政判决书，认为原告承包地因再生水厂一期工程项目被占用，其要求市规自委依法对占用人的违法行为进行查处，原告与该案具有利害关系，具有该案诉讼主体资格。并认为市规自委收到原告申请后的法定期限内将初步调查结果向原告进行告知，在该案诉讼过程中，市规自委查清再生水厂一期工程项目的非法占地主体为顺义水务局后，及时作出并送达《处罚决定书》，不存在不履行法定职责的情形等，驳回原告的诉讼请求。原告不服并提起上诉，三中院于2020年3月11日作出（2020）京03行终102号行政判决书，驳回上诉，维持一审判决。本院认为，关于原告主体资格问题。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《行政诉讼法解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。因原告的承包地在《处罚决定书》所涉非法占用土地的范围内，故本院认为原告与本案履责之诉具有利害关系，原告具有本案诉讼主体资格。关于市规自委顺义分局是否及时履行法定职责的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第六十七条第一款的规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。参照《自然资源行政处罚办法》第五条的规定，自然资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级自然资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。并参考《国土资源违法行为查处工作规程》第14.5条执行要求第（4）项的规定，责令退还、交还土地的，将土地退还、交还至土地权利人或者管理人。本案中，市规自委顺义分局已将涉案没收的地上物及其他设施移交牛栏山镇政府，牛栏山镇政府后将地上物及其他设施返还至兰家营村委会管理，在此情形下，市规自委顺义分局已经履行执行《处罚决定书》退还土地罚项的法定职责。但自原告提交涉案申请书直至提起本案诉讼，市规自委顺义分局未采取必要措施落实《处罚决定书》中退还土地罚项的执行，显属拖延履行法定职责，故本院应依法判决确认市规自委顺义分局针对原告的涉案申请书拖延履行法定职责的行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：确认被告北京市规划和自然资源委员会顺义分局对原告张长海、张德秀、张福棉、张金华、张子良提出的申请拖延履行法定职责的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市规划和自然资源委员会顺义分局负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 徐 晶人民陪审员 于 稳人民陪审员 杨雅京二〇二〇年十一月二十五日法官 助理 陈幽燕书 记 员 杨雅静