上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行终707号上诉人（原审原告）上海航升建筑材料制造有限公司，住所地上海市宝山区南蕴藻路**。法定代表人颜海根，执行董事。委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市宝山区庙行镇人民政府，住所，住所地上海市宝山区长江西路**div>法定代表人王忠民，镇长。委托代理人庄英，上海殷实律师事务所律师。委托代理人杨杨，上海殷实律师事务所律师。上诉人上海航升建筑材料制造有限公司（以下简称：航升公司）因诉行政补偿一案，不服上海市浦东新区人民法院（2020）沪0115行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月2日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2014年5月15日，上海市宝山区环境保护局（以下简称：宝山环保局）制定的《2014年宝山区清洁空气行动计划任务清单》经上海市宝山区人民政府同意后，由上海市宝山区人民政府办公室以宝府办[2014]53号文的形式转发在全区范围内执行。根据该文关于产业结构调整2014年目标及工作任务栏记载，航升公司等4家企业属于关停或结构调整任务范畴。2019年4月22日，航升公司以邮寄方式向上海市宝山区庙行镇人民政府（以下简称：庙行镇政府）提交《行政补偿申请书》，根据宝府办[2014]53文要求，向庙行镇政府申请补偿投资损失人民币2,014万元、停产、停业损失1,500万元、职工（32人）分流损失128万元，并要求该政府尽快落实政策给予补偿，60天内给予答复。庙行镇政府于次日收到申请，未予答复。航升公司不服，遂诉至原审法院，请求判令庙行镇政府针对该公司2019年4月22日的申请进行书面答复，并补偿该企业关停所遭受的投资成本2,014万元、停产停业损失1,500万元、员工遣散损失128万元。原审另查明，在提出本案行政补偿申请之前，航升公司曾多次向包括庙行镇政府在内的行政机关反映企业关停补偿问题，庙行镇政府于2015年9月2日、2018年6月4日、2018年7月20日、2018年9月11日分别作出信访答复。经双方当事人确认，航升公司本案申请行政补偿事项与之前多次信访诉求实质内容一致。原审再查明，航升公司系2004年7月6日成立的有限责任公司，营业执照显示营业期限为2004年7月6日至2017年7月5日，经营范围为干粉砂浆、墙地砖粘结剂、无收缩水泥灌浆材料生产、销售等。2014年7月3日，宝山环保局针对航升公司作出责令改正通知书，要求该公司于2014年7月12日前停止在宝山区XX路XX号干粉砂浆的加工生产，并于2014年11月27日作出履行行政决定催告书，要求该公司在收到该催告书之日起十日内停止在宝山区XX路XX号干粉砂浆的加工生产。经各方当事人确认，航升公司实际于2017年8月停止生产。原审认为，行政补偿是指行政主体在履行行政职责过程中因合法的行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失，依法给予补偿的制度。本案中，航升公司认为庙行镇政府将其列入宝府办[2014]53号文确定的关停名单，造成其信赖利益损失故依据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称：《行政许可法》）向该政府申请行政补偿。对此，原审认为：首先，航升公司不符合《行政许可法》关于情势变更导致信赖利益损失的补偿条件。《行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。航升公司认为，其系依法成立的企业，生产经营应得到法律保障，庙行镇政府根据宝府办[2014]53号文的规定，将该公司列入关停名单，实际系撤销针对该公司的行政许可，造成其财产损失，应对信赖利益受损的部分依法给予补偿。庙行镇政府认为，其既未对航升公司设定过行政许可，亦未撤销行政许可，不存在需给予行政补偿的事实基础。对此，原审认为，宝府办[2014]53号文系宝山环保局制订，并经上海市宝山区人民政府同意在宝山区范围内转发执行。在此过程中，庙行镇政府履行的系针对宝山环保局拟定的其辖区范围内关停名单的企业出具反馈意见的职责，并非关停名单的确定机关，亦无证据证明庙行镇政府曾针对航升公司作出过可产生依法变更或者撤回已经生效的行政许可效力的行为，航升公司根据以上法律规范提出的行政补偿事项缺乏事实基础。其次，航升公司的情形亦不符合申报宝府办[2014]53号文所配套的宝山区节能减排专项资金项目。根据宝府办[2014]53号文确定的政策，航升公司属于需予关停或产业结构调整的企业，如果符合条件，可以利用宝山区现有“1+9”资金平台，向清洁空气计划项目倾斜，其对应的是每年度宝山区节能减排专项资金项目。因航升公司系2017年8月停产，对应的是2018年度节能减排专项资金项目。根据《关于开展2018年度宝山区节能减排专项资金（工业领域）项目申报工作的通知》第一条第（一）项专题一：淘汰落后产能项目的规定，专项资金支持范围及方式是实现年节能50吨标准煤以上效果的，给予每吨标准煤600元的补贴，最高不超过100万元。第二条项目申报条件规定：（一）申报单位工商注册、纳税征纳在本区，并具有独立承担民事责任能力的企事业单位，经营状态正常，财务管理制度健全，信用记录良好；（二）申报的项目必须是2017年6月1日后竣工并稳定运行的或取得认定的（2017年1月1日至2017年5月31日竣工或取得认定的项目按老政策执行）；（三）单位及项目边界范围内具有完善的能源计量、统计和管理体系，具有较好的经济、社会和环境效益；（四）评审类同一项目只能选择一个专题申报。第三条申报审核程序第（三）项申报途径规定，项目申报采取书面申报和网上申报的方式，通过所属街镇（园区）初审盖章后提交我委。所属街镇（园区）对企业的申请资格、申请材料等的真实性、准确性进行审核，并出具推荐意见。根据以上规定，庙行镇政府在专项资金申报过程中，系初审职责，至于申报企业能否得到资金补贴，需经宝山区“1+9”资金平台评审后予以确定，庙行镇政府并无发放相关资金的职权。航升公司于2019年4月提出行政补偿申请时，庙行镇政府已经停止针对2018年度的节能减排专项资金申报的初审工作，且根据以上2018年度宝山区节能减排专项资金（工业领域）项目申报工作的相关要求，航升公司行政补偿申请的项目及数额均不在该文确定的范围内。庭审过程中，合议庭向航升公司释明是否根据节能减排专项资金申报要求变更诉讼请求，该公司坚持认为其行政补偿申请与宝山区节能减排专项资金（工业领域）项目申报无关，坚持原来的诉讼请求。再次，现有证据尚不能证明航升公司停产停业与被纳入关停名单行为之间存在直接联系。航升公司系经工商行政管理部门依法登记成立的有限责任公司，曾于2014年因环境污染问题受到环保部门的处理，责令其停止生产，但其自2014年被列入关停名单后一直实际经营至2017年8月，可见该名单的确定并未产生强制停产停业的执行效力。航升公司陈述系庙行镇政府采取强制断电措施导致被迫停产，但根据该公司营业执照记载，其生产经营期限截止2017年7月，此后并未续期，其关停企业时属于营业期限届满，现有证据不能证明该公司停止生产经营与行政机关将其列入关停名单的行为之间存在必然联系。此外，航升公司提出本次行政补偿申请之前，已多次向庙行镇政府信访反映诉求，该政府亦多次作出信访答复。经双方当事人确认，航升公司本次行政补偿申请与前述信访内容并无实质区别，庙行镇政府认为属于重复申请不予答复，尚属合理，且庙行镇政府是否答复对航升公司权益不产生实际影响。综上所述，航升公司诉讼请求缺乏事实证据和法律依据，难以支持。遂判决驳回航升公司的全部诉讼请求。判决后，航升公司不服，上诉于本院。上诉人航升公司上诉称，上诉人企业的生产经营受到了宝府办[2014]53号文以及被上诉人庙行镇政府实施的关停行为的影响，原审判决认为上诉人停止生产经营系因营业期限届满，属认定事实错误；被上诉人在本次清洁空气行动计划中不仅具有反馈意见和初审的职责，更具有确定补偿对象的职责；原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误，故请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人庙行镇政府辩称，被上诉人并非宝府办[2014]53号文关停企业名单的确定机关，也未对上诉人作出过变更或者撤回已经生效的行政许可的行为，上诉人根据《行政许可法》第八条的规定提出行政补偿缺乏事实基础；上诉人的情形不符合申报宝山区节能减排专项资金的条件，且上诉人在原审中明确其在本案中并非申请节能减排专项资金；上诉人的停产停业系其自身原因所致，与被纳入关停或结构调整企业名单之间并无关联；上诉人就本案所涉申请内容已在诉讼前多次信访，被上诉人已多次答复；综上，被上诉人并无行政补偿职责，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经二审审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，行政补偿是指，国家基于公共利益需要，因合法行政行为给公民、法人或者其他组织造成了特别牺牲，所引起的合法权益的损失，应予填补和恢复。行政主体的行政行为给相对人造成了特别牺牲并引起合法权益的损失，是行政补偿的前提。本案中，上诉人航升公司根据《行政许可法》第八条关于变更或者撤回已经生效的行政许可的规定，要求被上诉人庙行镇政府对其予以行政补偿。但被上诉人从未根据行政许可的法律规定作出过准予、变更或者撤回行政许可的决定，上诉人要求被上诉人根据该法规定予以行政补偿缺乏事实前提。上诉人航升公司于2014年被纳入《2014年宝山区清洁空气行动计划任务清单》的关停名单中，并于同年7月因生产中有扬尘产生，分筛放料口需要配套建设的环境保护设施未建成，进料口环境保护设施未经验收，被宝山环保局责令停止在宝山区XX路XX号干粉砂浆的加工生产。后又于同年11月被宝山环保局催告立即停止干粉砂浆的加工生产。但上诉人实际于2017年8月停止生产经营，已超过该公司营业执照所载明的营业期限2017年7月，不能证明上诉人被列入关停名单给该公司造成了特别牺牲并引起了合法权益的损失，故上诉人据此要求被上诉人庙行镇政府对其予以行政补偿，亦缺乏事实根据。另上诉人航升公司未主张根据宝山区节能减排专项资金项目申报资金扶持，且根据现有证据，该公司亦不符合该项目资金的申报条件，故本院对此不作阐述。上诉人航升公司的上诉理由，均已在一审中提出，原审法院对此已作充分阐述，本院亦已就相关问题予以了进一步论述，原审法院判决驳回上诉人全部补偿请求，于法不悖，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海航升建筑材料制造有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  周瑶华审判员  宁 博审判员  陈根强二〇二〇年十一月三十日书记员  汪 菲附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……