贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终418号上诉人（一审被告）:遵义市自然资源局。所在地：遵义市新蒲新区播州大道**。统一社会信用代码：1152030000950052X2。法定代表人：宋祖禹，局长。委托诉讼代理人：郑吉煜，贵州子尹律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：贵阳农村商业银行股份有限公司白云支行。住所地：贵阳市白云区云峰大道**金泰大厦。负责人：向兴国，行长。委托诉讼代理人：谭永朝，贵州驰远律师事务所律师。原审被告：遵义市人民政府。。住所地：遵义市新蒲新区府前路建投大厦法定代表人：黄伟，市长。委托诉讼代理人：高晓萍，贵州严正律师事务所律师。原审第三人：遵义市合益房地产开发有限责任公司。。住所地：遵义市红花岗区建工路**统一社会信用代码：91520302761393726B。法定代表人：杨文渊，总经理。上诉人遵义市自然资源局因与被上诉人贵阳农村商业银行股份有限公司白云支行（以下简称贵阳农商银行白云支行），以及原审被告遵义市人民政府、原审第三人遵义市合益房地产开发有限责任公司（以下简称合益房开公司）不动产登记管理纠纷一案，不服遵义市播州区人民法院（2020）黔0321行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月21日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。贵阳农商银行白云支行一审诉讼请求：确认遵义市自然资源局注销抵押登记的行政行为违法，并判令遵义市自然资源局恢复原抵押登记（原抵押权证为遵房他权他字第80326号）；案件受理费由遵义市自然资源局负担。一审经审理查明：2007年5月18日，合益房开公司与贵阳农商银行白云支行签订抵押借款合同，约定合益房开公司用其开发建设的位于遵义市汇川区的62套住房房产（共计建筑面积为11278.46㎡）提供抵押担保并进行抵押登记，他项权证号为遵房他权他字第80326号，抵押期限至2008年5月18日。2017年7月26日，遵义市汇川区人民政府向遵义市不动产登记事务中心作出《关于商请解除麒麟广场94套住宅在建工程抵押的函》。2019年5月22日，汇川区房突办向遵义市房突办作出《关于商请派单解除问题楼盘在建工程抵押的函》：“因在建工程抵押，导致部分实际购房业主无法办理产权，且房开公司也无法释放有效资产解决存在的债权债务问题，为加快问题楼盘处置进度，请该办协调遵义市住房和城乡建设局解除‘民生汇景台、维也纳春天、都市名苑、水榭花都、麒麟广场、宏达花园、合益花园、中央大厦’8个楼盘的在建工程抵押”。2019年6月20日，遵义市房突办向遵义市自然资源局作出《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73），该通知载明“鉴于以上8个楼盘已纳入本次市级统筹化解的问题楼盘，汇川区处置办报请我办协调你局，根据市委2018年11月15日专题会议纪要（市委办2018-253）决定，解除以上8个楼盘在建工程抵押，涉及有异议并走法律程序的解押项目，由市中级人民法院从维护消费者合法权益的角度，按照有关法律法规的要求作出裁决”。2019年7月1日，遵义市不动产登记中心向贵阳市白云区农村信用合作联社作出《解除在建工程抵押登记的告知函》，该函称“根据市委2018年11月15日专题会议纪要（市委办2018-253号）决定，依据遵义市中心城区房开突出问题处置工作领导小组办公室《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73），我中心注销了合益房开公司在贵行的两宗在建工程抵押登记（明细附后）”。一审法院认为，本案的争议焦点是：1.遵义市人民政府是否系适格被告；2.遵义市自然资源局注销80326号他项权证的行为是否合法；3.贵阳农商银行白云支行要求遵义市自然资源局恢复原抵押登记状态的请求能否支持。关于第1个争议焦点，本案中，实施注销80326号他项权证的机构是具有独立主体资格的遵义市自然资源局，而遵义市人民政府只是遵义市自然资源局的管理机构，故遵义市人民政府不是本案适格被告，对贵阳农商银行白云支行主张遵义市人民政府系本案适格被告不予支持，一审法院将另行裁定驳回贵阳农商银行白云支行对遵义市人民政府的起诉。关于第2个争议焦点，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记:(一)不动产灭失的;(二)权利人放弃不动产的;(三)不动产被依法没收、征收或者收回的;(四)人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的;(五)法律、行政法规规定的其他情形。不动产上已经设立抵押权、地、地役权或者已经办理预告登记有权人、使用权人因放弃权利申请注销登记的，申请人应当提供抵押权人、地、地役权人告登记权利人同意的书面材料”的规定可见，本案在建工程抵押权并未有消灭的情形，当事人也未提供抵押权人同意注销的书面材料，遵义市自然资源局根据市房突办《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73号）注销贵阳农商银行白云支行80326号他项权证，该通知不能成为遵义市自然资源局注销行为合法性的法律依据，其注销行为程序违法。关于第3个争议焦点，遵义市自然资源局注销80326号他项权证及项下房产抵押权的根本目的在于保护实际购买人善意取得的相关权益，解决民生问题，维护社会稳定，如果恢复上述他项权利登记必然会影响购房户的利益，并可能形成群体性事件，不利于社会稳定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定，对贵阳农商银行白云支行该请求不予支持，应予驳回。本案虽不能恢复上述他项权利登记，但贵阳农商银行白云支行若认为遵义市自然资源局的行为侵犯其合法权益，可依法另案主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决：1.确认遵义市产抵押权登记的行为程序违法；2.驳回贵阳农商银行白云支行其余诉讼请求。案件受理费50元，由遵义市自然资源局负担。上诉人遵义市自然资源局上诉称，1.上诉人注销登记行为证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，且着重在于维护社会公共利益。2.被上诉人的在建工程抵押登记已过抵押期限，被上诉人并未申请变更和延期，只是房屋不能办理转移登记，严重影响购房人的合法权利，上诉人的注销登记行为从实体上未对被上诉人产生不良影响。3.本案裁判结果将会给国家机关解决民生问题的工作开展产生直接影响。综上，请求：撤销原判，发回重审或查清事实后依法改判；一审、二审案件受理费由被上诉人负担。被上诉人贵阳农商银行白云支行辩称，1.本案涉及主债务到期后被上诉人积极行使债权，不存在怠于行使权利的情况。2.本案在建工程抵押权设立在其他购房人之前。3.上诉人不能因解决所谓民生问题而违法注销案涉抵押登记，该行为损害被上诉人合法权益。原审被告遵义市人民政府辩称，一审法院已支持遵义市人民政府的答辩意见。上诉人的上诉理由成立，请人民法院予以支持。原审第三人合益房开公司未作答辩意见。本院二审期间，当事人未提交新证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第七十条关于“有下列情形之一的，当事人可以持不动产登记证明、抵押权消灭的材料等必要材料，申请抵押权注销登记：（一）主债权消灭；（二）抵押权已经实现；（三）抵押权人放弃抵押权；（四）法律、行政法规规定抵押权消灭的其他情形”的规定、第七十七条第一款关于“在建建筑物抵押权变更、转移或者消灭的，当事人应当提交下列材料，申请变更登记、转移登记、注销登记：（一）不动产登记证明；（二）在建建筑物抵押权发生变更、转移或者消灭的材料；（三）其他必要材料”的规定，在建建筑物或已竣工建筑物的抵押权注销登记均需以当事人申请为前提。现行法律法规并未授予不动产登记机构在自行认为不影响抵押权人实现其抵押权的情况下，单方面自行注销抵押权登记的权利。结合本案查明事实，遵义市自然资源局在无法定事由，且未经贵阳农商银行白云支行申请或同意的情形下，明知本案所涉建设工程房屋已办理了抵押权登记，仅凭市房突办通知即将案涉他项权证予以注销，违反了法定程序。鉴于遵义市自然资源局已将贵阳农商银行白云支行关于案涉房屋的抵押权登记予以注销，其目的系保护购房人的权益。如恢复案涉他项权利登记将影响购房户的利益，并可能诱发群体性事件，不利于社会稳定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，一审法院确认案涉注销抵押权登记行为违法并驳回被上诉人要求恢复登记的请求并无不当，本院予以支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院予以驳回。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遵义市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  赖丽莉审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年十一月二十七日法官助理袁瑾书记员任权贵