四川省汶川县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川3221行初4号 原告：汶川兴正新建材有限公司，住所地：汶川县银杏乡兴文坪（张志明房屋）。 法定代表人：袁科，该公司经理。 委托诉讼代理人：王强，四川人和律师事务所律师。 被告：汶川县自然资源局，住所地：汶川县威州镇。 法定代表人：陈代军，系该局局长。 委托诉讼代理人：张联波，男，系该单位职工。 委托诉讼代理人：王世兵，四川信守律师事务所律师。 原告汶川兴正新建材有限公司（以下简称兴正新公司）诉被告汶川县自然资源局土地行政管理（土地）行政处罚一案，本院于2019年10月24日作出（2019）川3221行初13号裁定书裁定驳回原告兴正新公司的起诉，原告兴正新公司提出上诉。阿坝藏族羌族自治州中级人民法院于2020年6月18日作出裁定撤销原裁定，指令本院继续审理。本院受理后，重新组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告兴正新公司的委托诉讼代理人王强，被告汶川县自然资源局的委托诉讼代理人张联波、王世兵到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 被告汶川县自然资源局于2019年1月9日作出《行政处罚决定书》（编号2018010号），原告认为该处罚决定书系违法行政行为，应予撤销。 原告诉称，“5.12”汶川特大地震以来,汶川县连续“8.14”、“7.3”、“7.10”等特大山洪泥石流,造成大量山体滑坡,形成的垮塌体、壅塞体冲入岷江,河道外的泥石流冲沟和垮塌体也存在地质灾害隐患。2013年,汶川县委县政府为减轻财政负担,提出了“企业参与,变废为宝”政策,引进、配置砂石企业对河道进行疏浚。在此背景下,原告按汶川县委办公室《汶川县依法整治砂石开采秩序实施方案》(汶委办[2013]100号)文件要求,提交申请并通过了县政府审批,该文件明确规定:“开采期限不超过五年实行年检制”。 鉴于原告属于汶委办［2013］100号文件整治清理后经审查符合条件并获批的作业企业,汶川县水务局、国土资源局、经济商务和信息化局于2014年1月20日联合下发汶水发［2014］10号《关于确定砂石企业清理整治地震垮塌体和河道壅塞体范围的通知》,明确原告获得该区域垮塌体的治理和开采权。清理、疏浚作业过程中,原告在规定时间内与所在地乡镇人民政府签订安全生产责任书,并每年按时年审、依法纳税,按文件要求缴纳安全生产保证金、砂石资源费、作业临时占地青苗费等费用;严格按照文件批准范围和作业方式开展清理工作、落实环保达标及生态修复要求,保护河道堤防和河岸稳定,取得了良好成效。汶川县农业畜牧和水务局于2017年又下达《关于开展河道疏浚工作的通知》（汶农牧水函［2017］59号）再次明确原告的治理范围及治理权。在砂石加工厂运行期间,原告多次依据上述许可文件向县国土资源部门申请办理用地手续,国土部门均未受理办理,但原告按要求每年均向县政府相关职能部门缴纳“砂石资源费”,累计达数百万元。2019年1月9日,被告向原告发出《行政处罚决定书》（编号2018010号）,以原告未办理用地手续为由,要求原告自行拆除在银杏乡兴文坪村××组漩水沱处建设的砂石加工厂及其他构建筑物。被告2018010号《行政处罚决定书》系违法行政行为。 1、被告的行政行为违反信赖保护原则。该原则明确非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。其一,原告依法向汶川县相关主管部门提交清理垮塌体及壅塞体的申请,并得到被告在内的多个部门的确认。根据汶委办[2013]100号文件载明:“采矿企业应办理许可证”……“县国土资源局负责办理清理整治后合法砂石场临时用地手续”等要求,同时结合清理期限不超过5年、临时占地并非长期改变土地性质等多方面因素来看,原告依法取得清理许可,依法清理河道及变废为宝作业,均不符合常规采矿企业的定义,其作业行为系清理垮塌体、疏浚河道与一般的采矿活动有实质性的区别,不能一概而论。其二，国土部门系我国矿产开采和土地使用的专门职能部门,其行政许可已发生法律效力,且在原告开展作业四年中多次发文对原告工作进行认可。原告认为依据国土部门的许可,原告已取得相关许可并明确了清理整治范围。其三,原告开展清理作业,每年按要求缴纳“砂石资源费”累计数百万元,而国土部门在县委文件明确要求其办理砂场临时用地手续及2014年与水务、经信部门联合发文认可原告获得清理垮塌体、疏浚河道许可的情况下,长期拖延不予办理用地手续,系导致原告一直未取得《土地管理法》第五十七条规定临时用地许可的主要原因,属于行政不作为,对造成原告无法获得用地手续的现状负有极大的责任。基于前述事实及原因,原告取得行政许可后对汶川县政府及各部门产生了心理上的信仼和依赖,据此投入大量人力、物力及资金到河道清理作业中,因此被告应坚持信赖保护原则,尊重“契约”精神,撤销相关不合理行政行为。 2、行政行为违反行政合理性原则。合理性原则禁止行政主体的武断专横和随意,要求行政主体考虑相关因素,采取措施和手段应当具有必要性、适当性。汶委办[2013]100号文件明确规定:“新增砂场实行准入制,要求年加工量不低于20万方;固定资产投入不低于600万元”,原告取得准入以来,严格按文件要求投入巨额资金,在清理区域建设基础设施设备。一系列设施设备及防治地质灾害工作造福于周边百姓,大大改善生态,为清理区域营造一个安全健康的生活环境。而目前5年期限未满,被告要求拆除地面构建筑物不利于“通河道、利防汛、改环境、保安全”的指导思想,也不利于周边百姓的生产生活,尚未清理完毕的河砂为每年汛期发生严重地质灾害埋下隐患。 3、行政行为违反比例原则。行政比例原则是行政法的重要原则,是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响,则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内。被告做出上述行政行为的主要原因系当地党委、政府对于国家环保督察的避责心态。环境保护是全国、全民的权利和义务,但相对环保工作来说当前的首要工作应该是尽快完成作业区域尚未清理完毕的几十万方垮塌体,停工的危害更甚于不清理,其法益更应受到优先保护；其次,被告在原告投入资金积极整改各项指标均达到中央环保督查组整改目标,并通过验收的情况下,采取“一刀切”的方式,要求全部砂石企业集体拆除的行为明显任意放大了对原告权益造成影响的程度和范围,不符合比例原则。 故被告所做出的《行政处罚决定书》(编号2018010号)违反行政行为信赖保护原则、合理性原则、比例原则,该违法行政行为将造成原告巨大经济损失,恳请人民法院依法撤销该《行政处罚决定书》所作具体行政行为。 原告兴正新公司向本院提交了以下证据：汶农水函[2017]187号汶川县农业畜牧和税务局关于砂石规范开采限期生产的通知，拟证明2017年农业、畜牧、水务局在落实中央环保督察的意见时，要求原告进行整改，整改合格后，可以在要求的时间及范围内进行规范生产和运输。 被告汶川县自然资源局辩称，原告的违法行为事实清楚，证据充分，先后多次到现场对违法行为进行拍照等，并且在多次要原告提供相应手续时，原告仍然没有提供相关手续。被告所实施的一系列行为均按照行政处罚法相关规定进行，并且在该时期，被告依法保障原告的各项合法权利，并不存在剥夺其合法权益的违规情况。在本案中，原告所实施的行为依据相关规定应当进行自行拆除，否则被告有权依法申请强制执行，在该硬性规定下并不存在所谓比例原则的情况。请求驳回原告起诉。 被告汶川县自然资源局向本院提交了如下证据： 1.责令停止违法行为通知书、送达回证、照片4张，证据来源是被告提供，拟证明被告行政调查程序合法。 2.汶川县农业畜牧和水务局关于对汶川兴正新建材有限公司基本情况进行说明的回函、通话截图、协助调查案件函，证据来源是被告提供，拟证明被告依法通知原告单位负责人以及依法向县有关部门调查取证。 3.接受调查通知书、送达回证、照片4张、违法线索登记表，证据来源是被告提供，拟证明被告行政调查程序合法、违法线索来源合法。 4.关于兴正新建材有限公司涉嫌违法占用土地的核查报告，证据来源是被告提供，拟证明被告行政调查程序合法。 5.会议纪要（第六期）及会议签到表，拟证明被告行政调查程序合法。 6.立案呈批表，拟证明被告行政调查程序合法。 7.关于汶川兴正新建材有限公司涉嫌违法占用土地的调查报告，拟证明被告的行政调查程序合法。 8.会议纪要（第十四期）及会议签到表，拟证明被告行政调查程序合法的证据。 9.行政处罚告知书及送达回证、界址点成果表、听证告知书及送达回证，证据来源是被告提供，拟证明被告行政程序合法，充分保证了原告方的听证权利等合法权利。 10.汶川县国土资源局行政处罚决定书及送达回证、界址点成果表，拟证明被告行政处罚程序合法，在送达送达回证时还向原告送达了界址点调查情况。 11.行政复议不予受理决定书，拟证明原告提起复议。 12.行政复议不予受理决定书，拟证明阿坝州自然资源局对原告的复议申请不予受理。 13.介绍信、内资企业基本情况表、股东信息、股权转让信息、变更登记信息，拟证明原告公司工商变更登记情况。 14.测绘报告，你证明具体的界址界点。 经庭审质证，被告汶川县自然资源局对原告的证据三性无异议，但认为该证据不能达到原告的证明目的，被告作出的案涉行政行为与该文件无关也没有引用该文件。原告兴正新公司对被告的证据的三性均予以认可，但认为：证据2汶川县农业畜牧和水务局关于汶川兴正新建材有限公司基本情况进行说明的回函，里面提到关键的时间点为汶川兴正新公司最早与2013年开始建设砂石加工点，与2015年10月和2016年9月进行改造扩建，说明原告自2013年开始投产生产砂石，一直处于国土资源局等相关部门的管理之下，汶川为了促使地震垮塌提和河道拥塞体变害为利消除隐患保护财产安全，各部门并没有向原告进行清退和办理相关的手续；证据4、证据7中调查认定的主要事实与原告在事实与理由中陈述的原告在汶川县建厂投资的理由一致，并且也提到了原告的清理作业是符合汶川政府2013年第33次常务会议审议通过的第289号文件；证据9的界址点成果表、处罚告知书和证据14并未明确原告拆除的范围和具体的地址； 本院对上列证据认证如下：对于原、被告提交的证据的三性均予以认可。 根据当事人的陈述及采信的证据，本院确认以下案件事实： 兴正新公司成立于2013年9月12日，原名为汶川县众友兴和砂石有限公司，2016年8月8日更名为汶川兴正新建材有限公司。2013年,汶川县委县政府为切实做好地震垮塌体和河道雍塞体的排危除险工作引进、配置砂石企业对河道进行疏浚，兴正新公司在同年经引进在银杏乡兴文坪下坪漩水沱处建厂并在确定的范围内开展垮塌体的清理。 2018年被告汶川县自然资源局（原汶川县国土资源局）通过巡查发现兴正新公司涉嫌违法占用土地并于同年4月6日，向其送达了责令停止违法行为通知书。2018年5月10日，被告向原告送达接受调查通知书，要求原告法定代表人于2018年5月14日前携带本人身份证、企业营业执照以及相关用地资料等来汶川县国土资源局配合接受调查。2018年6月15日，汶川县国土资源局（被告汶川县自然资源局）执法大队出具关于汶川县兴正新建材有限公司建设砂石加工厂涉嫌违法占用土地的核查报告。2018年6月20日被告就原告的上述行为进行立案查处。2018年11月，经四川云地信息技术有限公司对涉案土地测量，涉案地块占地面积34617.32平方米。2018年被告两名工作人员对原告汶川县兴正新建材有限公司建设砂石加工厂涉嫌违法占用土地进行进行核查和调查，并于同年6月15日、11月19日形成了核查报告和调查报告。2019年1月2日，被告作出编号为2018010号的《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及处罚内容和界址点成果表，并告知原告依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。该处罚告知书于次日送达原告。2019年1月9日被告作出2018010号《行政处罚决定书》，认定原告未经批准在在汶川县漩水沱处建设砂石加工厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十七条之规定，依据该法第七十六条的规定，责令原告自接到本行政处罚决定书之日起限期30日内自行拆除在汶川县漩水沱处违法占用土地建设的砂石加工厂以及其他构建建筑（具体位置以汶川县兴正新建材有限公司占用土地回归测绘技术报告中的“界址点坐标”范围以内为准）恢复土地原状。该处罚决定书于当日送达原告。原告不服该处罚决定，2019年7月8日向法院提起行政诉讼。 另查明，原告不服被告汶川县自然资源局作出的《责令停止违法行为通知书》(编号2018012号),于2018年4月13日向阿坝州国土资源局申请行政复议，阿坝州国土资源局于2018年4月26日作出《行政复议不予受理决定书》。原告不服被告汶川县自然资源局作出的《行政处罚决定书》(编号2018010号),于2019年7月5日向阿坝州自然资源局申请行政复议，阿坝州自然资源局于2019年7月10日作出《行政复议不予受理决定书》，并于2019年7月12日送达原告。 本院认为，被告汶川县自然资源局负有对辖区内公民、法人和其他组织遵守、执行城市规划和土地管理法律、法规、规章的情况进行监督检查，并依法对违反城市规划法律、法规、规章的行为和违反土地管理法律、法规、规章的行为进行查处的法定职责，是本案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。本案中，原告兴正新公司虽提出2017年农业、畜牧、水务局在落实中央环保督察的意见时，要求原告进行整改，整改合格后，可以在要求的时间及范围内进行规范生产和运输,但原告未提交证据证明其整改合格并符合自然资源局等相关单位的要求办理了相关手续，故被告对于原告未取得相关土地使用权的批准手续，占用土地兴建砂石加工厂属于非法占用的认定准确。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，作出责令原告在收到决定书之日起三十日内自行拆除恢复土地原状的处罚，适用法律正确。被告在作出上述行政处罚决定过程中，依法调查、委托测量，在作出行政处罚决定前，亦告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其具有的陈述和申辩的权利，被告作出行政处罚决定的程序合法。 综上，被告作出的2018010号《行政处罚决定书》，对原告的违法事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。对原告要求撤销被告作出的2018010号处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告汶川兴正新建材有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告汶川兴正新建材有限公司负担。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阿坝藏族羌族自治州中级人民法院。 审 判 长  克康美 审 判 员  刘丛虎 人民陪审员  陈志雄 二〇二〇年十一月二十五日 书 记 员  叶培霞