四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川14行终75号 上诉人（原审被告）仁寿县龙马镇人民政府。住所地：四川省仁寿县龙马镇东街**。 法定代表人姚方省，镇长。 委托代理人刘军，男。 委托代理人李继，四川吉辰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吴金鲜，男，1971年7月21日出生，汉族，住四川省成都市高新区。 被上诉人（原审原告）吴金洪，男，1976年5月10日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 原审第三人吴水均，男，1966年2月2日出生，汉族，户籍所在地，四川省仁寿县，经常居住地，四川省成都市青羊区。 原审第三人辜述钦，女，1942年9月5日出生，汉族，户籍所在地，四川省仁寿县，经常居住地，四川省仁寿县。 法定代理人吴菊香（系辜述钦之女），1964年9月25日出生，汉族，住四川省仁寿县。 原审第三人吴菊香，女，1964年9月25日出生，汉族，住四川省仁寿县。 原审第三人吴芹梅，女，1980年10月15日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 原审第三人吴宗泽，男，1968年12月27日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 上诉人仁寿县龙马镇人民政府（以下简称龙马镇政府）因与被上诉人吴金鲜、吴金洪、原审第三人吴水均、辜述钦、吴宗泽、吴菊香、吴芹梅行政协议一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2020）川1402行初182号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：辜述钦与吴正良（已故）共生育6子女，即吴金鲜、吴金洪、吴水均、吴宗泽、吴菊香、吴芹梅。吴水均、辜述钦系原仁寿县龙桥乡君台村**村民。吴芹梅、吴菊香婚后将户籍迁出该组，不再是该组村民。2003年，吴金鲜将户口迁出该组。2004年，吴宗泽、吴金洪将户口迁出该组。吴水均与辜述钦为独立户口。2004年，吴宗泽、吴金洪、吴金鲜、吴水均各自出资修建了案涉约1163㎡连体房屋。 因修建成宜高速公路项目征地拆迁范围涉及案涉房屋及土地。2018年11月16日，被告（原仁寿县龙桥乡人民政府）对案涉房屋进行测量，并由吴水均签字确认制作了《建筑物、构筑物勘丈表》，主要载明：“龙桥乡君台村2组吴水均、吴金鲜、吴宗泽、吴金洪，户籍人数3，砖混1060.2，小青瓦（砖木）103.2，装饰1000㎡，生活井1，双眼灶1，围墙390.72，堡坎60，围墙大门1，晒坝（院坝）1200，粪池10立方米。宗地草图：吴金鲜砖混320㎡、吴水均砖混480㎡，吴宗泽砖瓦103.2㎡，吴金洪砖混259.2㎡，水泥院坝1200㎡，围墙390.72㎡，铁大门砖混1㎡”。2019年6月17日，吴水均作为户主向被告出具《承诺书》，主要载明：“我是君台村2社拆迁户,属于货币化安置，政府已与我签订房屋拆迁协议,经我与全家具有民事行为能力的家庭成员商量,一致同意于2019年7月16日前搬离原住房并无条件拆迁，同时放弃房屋残值。逾期不搬离拆除造成的后果自愿承担”。同日，被告与吴水均签订《仁寿县成宜高速公路项目拆迁补偿安置协议》（以下简称《拆迁补偿安置协议》），主要载明：“一、拆迁补偿：（一）房屋拆迁补偿标准及金额（重置抵扣）：砖混结构970.2㎡、720元／㎡，金额69.8544万元；砖木结构（小青瓦）103.2㎡、520元／㎡，金额5.3664万2元；房屋装饰1000㎡、60元／㎡，金额6万元，小计81.2208万元。（二）地上构筑物及其他附属设施补偿标准及金额：围墙390.72㎡、30元／㎡，金额111721.6元；晒坝（院坝）1200㎡、40元／㎡，金额4.8万元；堡坎60立方米、100元／立方米，金额0.6万元；粪池10立方米、50元／立方米，金额500元；铁大门1道800元、生活井1口800元、双眼灶1座260元，小计6.80816万元。…（四）迁补偿费合计88.0289万元。二、安置：君台村2组，户主吴水均，身份证号码：511121196602××××，家庭成员宋桂花、辜述钦共计3人，采用货币化安置。…3.安置总费用10万元／人×安置3人＝30万元。…三、总金额及付款方式：1.协议总金额118.02896万元”。2019年7月19日，被告通过仁寿县国库集中支付中心向吴水均支付补偿款118.02896万元，其中包括房屋补偿款88.0289万元，货币化安置30万元。庭审中，被告陈述，吴水均房屋补偿款为30.612万元，吴金鲜房屋补偿款为24.96万元，吴金洪房屋补偿款为20.2104万元，吴宗泽房屋补偿款为12.24656万元。吴水均收到房屋补偿款后，再支付给吴金鲜、吴金洪、吴宗泽。对此，二原告及第三人辜述钦、吴菊香、吴芹梅陈述未收到房屋补偿款。 另查明，吴水均与被告签订《拆迁补偿安置协议》时，吴金鲜在场。吴水均未向被告出示过吴金鲜、吴宗泽、吴金洪的授权委托书。2019年7月20日，案涉房屋被拆除时，案涉当事人仅吴水均在场。案涉房屋所涉土地，尚未完成土地征收程序，无相关征地批复。原告吴金鲜、吴金洪以被告与吴水均于2019年6月17日签订的《拆迁补偿安置协议》事前未经原告授权,事后二原告也不认可,侵害了二原告权益为由提起行政诉讼，请求：撤销被告与吴水均于2019年6月17日签订的《拆迁补偿安置协议》。 原审法院认为，本案的争议焦点为：1.原告起诉是否已过起诉期限；2.《拆迁补偿安置协议》是否真实有效,第三人吴水均能否代表吴金鲜、吴宗泽、吴金洪与被告签订《拆迁补偿安置协议》。3.第三人辜述钦、吴菊香、吴芹梅是否与案涉协议有利害关系。 关于争议焦点一：原告起诉是否已过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，虽然被告与第三人吴水均于2019年6月17日签订《拆迁补偿安置协议》时，原告吴金鲜在场。但被告并未告知二原告起诉期限。二原告于2020年5月26日提起行政诉讼，未超过知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年的规定，故二原告的起诉未超过起诉期限。 关于争议焦点二：拆迁补偿安置协议是否真实有效,第三人吴水均能否代表吴金鲜、吴宗泽、吴金洪与被告签订该协议。案涉拆迁补偿安置协议属于行政协议。因行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十五条、第四十六条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，征收土地必须办理征地审批。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。《中华人民共和国合同法》第五十二条第二款第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。本案通过庭审已查明，案涉房屋所涉土地，尚未完成土地征收程序，无征地批复。被告与第三人吴水均签订的案涉协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”的情形，同时也属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定的“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”的情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。被告与第三人吴水均签订的拆迁补偿安置协议主要包括吴金鲜、吴金洪、吴水均、吴宗泽的房屋拆迁补偿款88.0289万元和吴水均、宋桂花、辜述钦的货币化安置补偿款30万元等内容。案涉房屋系吴宗泽、吴金洪、吴金鲜、吴水均各自出资修建的约1163㎡连体房屋。吴水均与吴宗泽、吴金洪、吴金鲜均系独立户口。吴水均签订案涉协议时未取得吴金鲜、吴金洪、吴宗泽的书面授权，事后也未取得吴金鲜、吴金洪、吴宗泽对协议的追认。虽然协议签订时，吴金鲜在场，但是亦不能证明吴水均签订案涉协议经吴金鲜、吴金洪、吴宗泽三人同意，故案涉协议中吴水均代表吴金鲜、吴金洪、吴宗泽三人确认房屋拆迁补偿款为88.0289万元的房屋拆迁补偿内容无效。同时，吴水均作为户主代表宋桂花、辜述钦在案涉协议中约定接受货币化安置补偿，但是吴水均与辜述钦亦为独立户口，吴水均与被告签订案涉协议未取得辜述钦的书面授权，事后也未得到辜述钦的追认，故案涉协议中吴水均代表宋桂花、辜述钦确认货币化安置补偿款为30万元的内容亦应无效。案涉拆迁补偿安置协议不具有法律效力。 关于争议焦点三:第三人辜述钦、吴菊香、吴芹梅是否与案涉协议有利害关系的问题。本案中，吴水均作为户主代表宋桂花、辜述钦在案涉协议中确认接受货币化安置补偿，故辜述钦与案涉协议有利害关系。庭审中，二原告主张案涉房屋与第三人吴菊香、吴芹梅有关系，当时是和生产队其余成员调换土地后集中在一起的宅基地上修建房屋，但被告对此否认，二原告及第三人吴菊香、吴芹梅也未举证证明。故本院对二原告该主张，不予支持。 综上，案涉拆迁补偿安置协议因属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”的情形，同时也属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定的“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”的情形，且第三人吴水均不能代表吴金鲜、吴宗泽、吴金洪与被告签订拆迁补偿安置协议，案涉拆迁补偿安置协议应认定为无效，第三人吴水均所获得的补偿款，被告可另行通过民事诉讼主张返还。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款之规定，判决：确认被告仁寿县龙马镇人民政府与第三人吴水均于2019年6月17日签订的仁寿县成宜高速公路项目拆迁补偿安置协议无效。案件受理费50元，由被告仁寿县龙马镇人民政府负担。 上诉人龙马镇政府上诉称：1.被上诉人吴金鲜、吴金洪的起诉超过法定起诉期限，应当裁定驳回起诉。上诉人与第三人吴水均于2019年6月17日签订《拆迁补偿安置协议》时，被上诉人吴金鲜在场，当时就知道该行政行为。其于2020年5月12日提起行政诉讼，超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限。2.案涉协议由安置补偿与房屋拆迁两部分组成。对安置补偿部分，有吴水均、辜述钦的签字，二人系母子关系，利益并无根本矛盾，几人并未就协议的安置部分提起异议，未违背合同的自治意思，该部分内容不应被撤销。综上，上诉人积极履行行政职能，虽签订安置协议程序存在瑕疵，但未损害被上诉人及第三人的合法权益，请求二审依法改判。 被上诉人吴金鲜、吴金洪答辩称：1.上诉人与第三人吴水均于2019年6月17日签订拆迁补偿安置协议时，未告知被上诉人吴金鲜起诉期限，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，二被上诉人的起诉未超过起诉期限。2.二被上诉人未授权第三人吴水均签订拆迁补偿安置协议，因此吴水均的签字不具有法律效力。3.上诉人未完成征地审批程序，无相应征地批文，上诉人行政行为明显违法。综上，一审事实认定清楚，证据确凿，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人吴宗泽述称：1.其未委托授权吴水均与上诉人签订拆迁补偿安置协议,事后也未追认该协议。上诉人与吴水均未支付其补偿款。拆迁补偿安置协议及承诺书侵害其合法权益,无效。2.上诉人违反了法律、法规规定，违反先补偿后搬迁的原则，未依法履行征收程序,拆迁程序严重违法。3.上诉人未与其签订任何拆迁补偿协议,也未向其作出房屋拆除的行政决定,未申请法院强制执行。4.上诉人程序违法的行政拆迁协议为无效协议。 原审第三人辜述钦述称，辜述钦系独立户，并未委托吴水均代为签订拆迁补偿安置协议，且该协议并未完全保障辜述钦的居住、社保等权益，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审第三人吴菊香述称，上诉人在其不知情的情况下拆除房屋。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审第三人吴芹梅述称，被拆房屋有其份额，对宅基地有使用权，签订协议其不知情。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 经审理查明，吴水均与宋桂花系夫妻关系，吴水均系户主。一审法院在一审中追加吴宗泽对其询问时，吴宗泽表示其对本案原审原告的起诉既不主张，也不放弃，并另案起诉龙马镇政府强拆其房屋违法。眉山市人民政府2019年12月9日作出《关于同意东坡区等6个县（区）调整部分乡镇行政区划的批复》（眉府函[2019]84号），根据该批复，撤销仁寿县龙桥乡，将其所属行政区划划归龙马镇管辖。 本案查明的其他事实与一审查明的其他事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：一、本案的审理范围；二、被上诉人吴金鲜、吴金洪的起诉是否已过起诉期限；三、被上诉人撤销拆迁补偿安置协议的诉讼请请求是否能得到支持。 关于争议焦点一，诉讼请求决定案件审理范围。本案中，原审原告吴金鲜、吴金洪在一审中提出的诉讼请求是：请求依法撤销被告与吴水均于2019年6月17日签订拆迁补偿安置协议。拆迁补偿安置协议既具有行政行为的属性，又具有合同的属性，系行政协议。因此，对于行政协议是否应当被撤销的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》规定，同时也适用民事法律规范的相关规定。合同具有相对性。案涉协议相对于本案被上诉人吴金鲜、吴金洪、原审第三人吴水均、吴宗泽、辜述钦具有相对不同的内容。本案中，原审第三人吴菊香、吴芹梅与案涉协议不存在利害关系；原审第三人吴水均、吴宗泽、辜述钦与案涉协议存在利害关系，但该三人在本案中并未提出诉讼请求。本案中只有被上诉人吴金鲜、吴金洪提出了诉讼请求。因此，本案诉讼请求确定的审理范围应当是案涉拆迁补偿安置协议中涉及被上诉人吴金鲜、吴金洪的内容是否应当被撤销。 关于争议焦点二，一审判决中认为二被上诉人的起诉未超过起诉期限的意见适用法律正确，本院予以确认，在此不再赘述。 关于争议焦点三，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。本案中，原审第三人吴水均与上诉人签订的拆迁补偿安置协议包括两部分，第一部分是房屋拆迁补偿。拆迁房屋补偿包括吴金鲜砖混320㎡、吴水均砖混480㎡，吴金洪砖混259.2㎡，吴宗泽砖瓦103.2㎡。涉及该四人的房屋拆迁补偿款为88.0289万元；第二部分是人员安置，按照安置对象每人安置补助10万元的标准，吴水均、宋桂花、辜述钦三人的货币化安置补偿款为30万元。吴水均与宋桂花夫妻系同一户口，吴水均作为户主，仅有权代表家庭成员签订案涉协议中的相关内容。由于吴水均与吴金鲜、吴金洪并非同一户口，在案证据不能证明案涉协议在签订前吴水均取得吴金鲜、吴金洪授权委托，在签订后得到二人的追认。依据《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任”，案涉协议对被上诉人吴金鲜、吴金洪不发生法律效力。依据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，案涉协议涉及的土地未取得征地批复，上诉人龙马镇政府签订案涉协议的主要证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”的规定，案涉协议中涉及被上诉人吴金鲜、吴金洪的内容应当予以撤销。原审第三人吴水均根据案涉协议中涉及吴金鲜、吴金洪的房屋取得的利益没有法律及事实依据，相关当事人可以通过其他途径寻求救济。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销四川省眉山市东坡区人民法院（2020）川1402行初182号行政判决； 二、撤销上诉人仁寿县龙马镇人民政府与原审第三人吴水均于2019年6月17日签订的仁寿县成宜高速公路项目拆迁补偿安置协议中涉及被上诉人吴金鲜、吴金洪的内容。 本案一审、二审案件受理费各50元，均由上诉人仁寿县龙马镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈继兵 审判员  姚俊辉 审判员  胡海东 二〇二〇年十一月二十六日 书记员  张梦蝶