河南省洛阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)豫03行赔终22号上诉人（原审原告）广发银行股份有限公司郑州行政区支行。地址郑州金水区纬一路**，统一社会信用代码：91410100712637974M。负责人刘铁庄，行长。委托代理人耿玉娟，河南仟问律师事务所律师，一般代理。委托代理人王**龙，河南仟问律师事务所实习律师，一般代理。被上诉人（原审被告）汝阳县自然资源局，地址汝阳县杜康大道中段**，统一社会信用代码：11410326MB1506038F。法定代表人靳振宇，局长。应诉负责人黄梦莹,副局长。委托代理人刘文阁，汝阳县自然资源局工作人员，特别授权。委托代理人王建敏，河南洛城律师事务所律师，一般代理。原审第三人河南东都置业有限公司。地址：洛阳市洛龙区长兴街**长兴华苑****。法定代表人江云燕。上诉人广发银行股份有限公司郑州行政区支行与被上诉人汝阳县自然资源局、原审第三人河南东都置业有限公司行政赔偿一案，不服河南省洛阳市汝阳县人民法院作出的(2019)豫0326行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人广发银行股份有限公司郑州行政区支行的委托代理人耿玉娟、王**龙，被上诉人汝阳县自然资源局的应诉负责人黄梦莹，委托代理人刘文阁、王建敏到庭参加诉讼。原审第三人河南东都置业有限公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年9月25日，第三人河南东都置业有限公司作为抵押人，将其名下位于汝阳县人民路南，城关医院西的国有建设用地使用权抵押给原告广发银行股份有限公司郑州行政区支行，为他人在原告处的借款提供抵押担保，并于2013年9月26日办理汝他项(2013)第065号他项权利证书。2018年5月30日、6月20日原告到汝阳县国土资源局（现改名为汝阳县自然资源局）处查询不动产登记状态时，发现该建设用地使用权被郑州市金水区人民法院于2017年1月10日查封外，不显示抵押权状态。而原告在2015年4月3日、2016年3月18日到汝阳县国土资源局处查询抵押物抵押状况时显示抵押状态正常。后原告认为汝阳县国土资源局在第三人未提供他项权利证书原件及结清证明的情况下，将原告享有的他项权利给注销，该行为违法，向嵩县人民法院提起行政诉讼，在该案举证期间，汝阳县国土资源局未提供证据材料。2018年8月14日，汝阳县国土资源局在接到嵩县人民法院应诉材料后，在电子查询系统中恢复了抵押物的在押状态。但原告广发银行股份有限公司郑州行政区支行仍要求确认注销行政行为违法，嵩县人民法院于2019年1月21日作出（2018）豫0325行初22号行政判决书，判决：确认汝阳县国土资源局注销汝他项(2013)第065号他项权利证书的行政行为违法。后原告广发银行股份有限公司郑州行政区支行向被告汝阳县自然资源局申请行政赔偿，汝阳县自然资源局以“申请人以违法注销行为致使其优先受偿权无法实现缺乏事实依据为由”，于2019年11月15日作出不予行政赔偿决定书。后原告广发银行股份有限公司郑州行政区支行提起行政赔偿诉讼，认为因被告的注销行为，土地上加盖房屋导致原告抵押权无法实现，使贷款无法收回，故要求被告汝阳县自然资源局赔偿损失9936314.15元。原审法院认为，行政机关行政行为违法给行政相对人造成实际损失的，应予以赔偿；行政行为虽然被确认违法，但尚未给行政相对人造成损害的，不予赔偿。本案中，被告汝阳县自然资源局的前期注销行政行为虽然被确认为违法，但被告汝阳县自然资源局在原告起诉后已经自行予以纠正，恢复了原告广发银行股份有限公司郑州行政区支行的抵押权。现在原告广发银行股份有限公司郑州行政区支行仍然对原抵押物享有抵押权，其权利仍然可以通过该抵押权来实现。原告广发银行股份有限公司郑州行政区支行要求被告汝阳县自然资源局赔偿其经济损失9936314.15元，缺乏事实依据与法律依据，无法支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告广发银行股份有限公司郑州行政区支行的赔偿请求。一审判决送达后，原告广发银行股份有限公司郑州行政区支行不服，提起本案上诉。上诉人广发银行股份有限公司郑州行政区支行上诉称：一审中，上诉人广发银行行政区支行提供了河南省郑州市金水区人民法院(2016)豫0105民初26107号民事判决书，该判决书确认了广发银行行政区支行对河南东都执业有限公司名下位于汝阳县人民路南、城关医院西(证号为汝国用(2013)048号)的土地有优先受偿权的权利，并且上诉人广发银行行政区支行在一审庭审时提交了郑州市二七区人民法院(2018)豫0103执3725号民事裁定书，能够证明上诉人广发银行行政区支行申请执行洛阳高迪商贸有限公司、河南东都置业有限公司等人的执行案件已经被终结本次执行，终结原因是无可供执行的财产，而一审汝阳县法院仍然认为汝阳县自然资源局违法注销汝他项(2013)第065号他项权利证书未给行政相对人造成损害。虽然汝阳县自然资源局在上诉人广发银行行政区支行起诉确认注销行为违法一案中，恢复了上诉人广发银行行政区支行的抵押权，但郑州市二七区人民法院(2018)豫0103执3725号民事裁定书已经显示无法执行，说明其违法注销行为已经给上诉人广发银行行政区支行造成损害。抵押权是权利，就算被上诉人汝阳县自然资源局违法注销后予以恢复，但因其违法注销行为导致上诉人广发银行行政区支行无法行使权利。二、一审中被上诉人汝阳县自然资源局提供的承诺函并非上诉人出具的，明显是伪造的。一审中，被上诉人汝阳县自然资源局提交了份承诺函，书写的大致内容为同意第三人河南东都置业有限公司在使用证为汝国用(2013)第048号的土地上建设楼房。落款处显示加盖有广发银行股份有限公司郑州行政区支行的印章。被上诉人认为因为上诉人广发银行行政区支行出具的承诺函，才注销汝他项(2013)第065号他项权。这与上诉人广发银行行政区支行诉被上诉人汝阳自然资源局注销行为违法一案中，被上诉人汝阳县自然资源局陈述因更换系统原因导致上诉人享有抵押权不显示明显有出入。而经过核实上诉人广发银行行政区支行从未出具过承诺函，加盖的印章也与上诉人广发银行行政区支行所用印章存在明显差异。综上所述，上诉人广发银行行政区支行在一审庭审时提交的证据能够证明，因被上诉人汝阳县自然资源局的违法注销行为给上诉人广发银行行政区支行造成了实际损失，而一审法院却未予认定。为维护上诉人的合法权益，请求二审法院一、依法撤销河南省汝阳县人民法院(2020)豫0326行初l号行政赔偿判决，依法改判，改判汝阳县国土资源局违法注销汝他项(2013)第065号他项权利证书行为赔偿原告的经济损失9936314．15(暂计至2020年5月12日，实际损失以被告赔偿当日原告出具的欠款明细为准)。二、本案一审诉讼费、二审诉讼费由被告承担。补充上诉意见：一、汝阳县国土局未经土地使用权抵押权人同意，违法注销上诉人的他项权证，使土地使用权人(第三人)在他项权证注销期间在抵押土地上建设并销售商品房，使上诉人实质上丧失土地他项权，汝阳县国土局在对上诉人造成实质损害后，在形式上恢复上诉人的他项权证登记，已经无法挽回上诉人的债权损失。法院生效判决已经认定被上诉人未经上诉人同意注销了上诉人的土地他项权证，第三人在土地他项权证注销之后，在抵押土地上建设并销售商品房，土地使用权已经随地上商品房销售发生转移，使上诉人实质上丧失了土地使用权抵押。随着地上商品房销售，土地使用权已经分割归商品房买受人所有，第三人所持土地使用证仅仅是形式上持有，实质上已经丧失土地使用权。被上诉人在对上诉人造成是指损害之后，恢复对上诉人的土地他项权证登记，仅仅是形式上的恢复，该土地使用权抵押已经丧失可执行性。被上诉人为逃避赔偿责任，拒不提供他项权证登记资料，在一审庭审时陈述在注销上诉人的他项权证时，办理他项权证的档案资料一并注销了，这一说法是违背法律规定的。根据相关法律规定，不动产登记档案资料应永久保存。说明被上诉人拒不提交注销上诉人他项权证的相关档案资料。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十五条规定：有证据证明一方当事人持有证据无正当理由拒不提供，如果对方当事人主张该证据的内容不利于证据持有人，可以推定该主张成立。第三人对抵押土地上的商品房进行销售活动必须取得抵押权人的同意。在抵押权人未同意的情况下，第三人办理商品房预售许可证，正是基于被上诉人注销上诉人土地他项权证行为。被上诉人在形式恢复抵押权登记，抵押权不能持续存在。土地他项权证登记形式上恢复，实际上已经无法恢复。土地抵押权的实质权利是抵押权人对土地使用权的优先受偿权。由于被上诉人违法注销上诉人的土地他项权证登记，使抵押土地使用权随地上商品房销售转移至房屋买受人,上诉人的抵押权无法实现。执行法院作出的执行裁定明确记载：抵押的土地已经不属于被执行人(第三人)，被执行人(第三人)无财产可供执行。尽管名义上抵押土地仍在抵押人名下，但已经被房屋备案的物权效力阻碍其被执行的可能，以至于目前对于该土地无法进行实质性的处分。因此一审判决认定的抵押权仍可以实现与已经发生法律效力的执行裁定相矛盾，属于认定事实错误。二、当事人查询他项权证不存在的时间与被上诉人违法注销上诉人土地他项权证的时间并不一致，上诉人由于抵押权无法实现造成的损失与被上诉人的违法行为之间存在因果关系，根据《国家赔偿法》的规定，被上诉人应该对上诉人的损失承担赔偿责任。上诉人在抵押权设立时，进行了抵押权登记，享有涉案土地使用权的抵押权，受法律保护。上诉人在此基础上，向第三人发放了巨额贷款。被上诉人未经抵押权人同意，擅自注销土地抵押权，造成国有金融资产陷于巨大风险之中。汝阳县国土局作为法定的他项权登记机关，在抵押权合法有效存续期间未尽到义务导致上诉人抵押权落空，其应当承担行政赔偿的法律责任。依据《土地登记办法》第43条第1款规定，土地使用权抵押期间，土地使用权依法发生转让的，当事人应当持有抵押权人同意转让的书面证明，转让合同以及其他相关证明材料，申请土地使用权变更登记。涉案抵押土地在抵押期间竟然被转移，明显违反法律规定，致使上诉人的债权己丧失抵押优先受偿价值。第三人在上诉人享有抵押权的土地上建设并销售商品房，使上诉人对房屋所占用的抵押土地无法执行。导致上诉人抵押权无法实现的原因很多，涉案土地被重复抵押或轮候查封仅仅是不能实现抵押权的原因之一，被上诉人仅仅强调了重复抵押或轮候查封，而忽视了本案中的关键问题，本案正是由于上诉人违法注销上诉人的土地他项权证，使第三人在被抵押的土地上建设并且销售商品房，形成“地随房走”，导致涉案的土地随着商品房的销售而无法对抵押土地行使抵押权。涉案土地在抵押权有效存续期间竟然能够办下来商品房预售许可并登记备案，从而导致上诉人的抵押权无法实现，造成这一事实的根本原因就是被上诉人的违法行为造成的，由于抵押权无法实现造成上诉人的损失与被上诉人的注销土地他项权正的违法行为之间存在因果关系。根据《国家赔偿法》的规定，被上诉人应该对上诉人的损失承担赔偿责任。被上诉人汝阳县自然资源局答辩称：河南省嵩县人民法院(2018)豫0325行初22号行政判决书只是确认上诉人的注销行为违法，对上诉人损失是否存在以及上诉人的损失与答辩人行为是否存在因果关系并没有认定。答辩人认为即使上诉人存在损失，其损失也与答辩人的行政行为无因果关系。根据答辩人向上诉人出具的“不动产抵押查询复查书(回执)”显示，至2016年3月18日，案涉土地抵押状态正常，无法院查封。嵩县人民法院(2018)豫0325行初22号行政判决书认定案涉土地在“2016年3月18曰以后至2018年8月14日期间，电子查询系统中不显示抵押物在押状况”。并以此认定答辩人行为违法。基于嵩县人民法院生效判决认定的事实，答辩人认为，发生在“2016年3月18日以后至2018年8月14日期间”案涉土地上的重复抵押或因他案被司法查封，可以归咎于答辩人原因。但该期间案涉土地上没有发生重复抵押或因他案司法查封。自2013年9月26日至今，答辩人没有向上诉人现在案涉土地仍然登记在第三人名下，上诉人仍然持有抵押权证书，人民法院生效民事判决确认上诉人享有抵押土地享有优先受偿权。答辩人行为并没有导致上诉人抵押权消灭。上诉人抵押权不能实现与答辩人没有关系。上诉人上诉理由二所指“承诺函”来源于房产管理部门档案，如果上诉人认为该“承诺函”虚假，其应当追究向行政管理部门提供虚假承诺函者的责任。答辩人没有收到过该承诺函，也没有批准第三人销售房屋，因此答辩人对上诉人抵押权不能实现没有关系。综上，答辩人认为上诉人抵押权没有消失，即使上诉人存在损失，其损失也与答辩人的行政行为无因果关系，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。另查明，被上诉人汝阳县自然资源局在一审中作为证据出示《承诺函》，该《承诺函》载明：上诉人广发银行股份有限公司郑州行政区支行同意本案原审第三人河南东都置业有限公司在涉案土地上建设的六栋楼办理预售许可并对外销售。房屋销售后，同意自动解除已售房屋所分摊的土地抵押权。韩铁军签字表明情况属实。庭审中，上诉人否认《承诺函》是其出具。本院认为，本案中被上诉人汝阳县国土资源局注销汝他项（2013）第065号他项权利证书的行政行为已被人民法院生效判决确认违法，被上诉人汝阳县国土资源局该注销行为是否造成广发银行股份有限公司郑州行政区支行合法财产损失是本案审理焦点。一审中，被上诉人汝阳县自然资源局出具证据《承诺函》一份，证明上诉人广发银行股份有限公司郑州行政区支行同意原审第三人河南东都置业有限公司在涉案土地即国有土地使用权证号汝国用（2013）第048号土地上建设金厦花园项目的六栋楼办理预售许可并对外销售,房屋销售后，同意自动解除已售房屋所分摊的土地抵押权。韩铁军签字表明情况属实,并盖有上诉人广发银行股份有限公司郑州行政区支行印章。上诉人广发银行股份有限公司郑州行政区支行在一、二审中均陈述《承诺函》中加盖的印章与上诉人使用的印章不符，并且该《承诺函》不是上诉人出具的。一审法院对该事实未予查证，属认定基本事实不清，故,一审判决错误,依法应予撤销发回重审。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，经合议庭评议，裁定如下：一、撤销河南省汝阳县人民法院(2020)豫0326行初1号行政赔偿判决；二、发回汝阳县人民法院重审。审判长 王 艺审判员 叶乃君审判员 李扬丽二〇二〇年十一月十六日书记员 田 慧