广东省高级人民法院民 事 裁 定 书(2020)粤民再96号抗诉机关：广东省人民检察院。申诉人（一审原告、二审上诉人、原再审申请人）：邱诗从，男，汉族，1951年11月14日出生，住广东省汕头市濠江区。委托诉讼代理人：李智贤，广东潮能律师事务所律师。被申诉人（一审被告、二审被上诉人、原再审被申请人）：李廷仕，男，汉族，1963年5月21日出生，住广东省汕头市龙湖区。委托诉讼代理人：张捷毅，广东众大律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈凯璇，广东众大律师事务所律师。一审第三人：许惜卿，女，汉族，1960年10月15日出生，住广东省汕头市濠江区。委托诉讼代理人：李月芳，广东诺臣律师事务所律师。申诉人邱诗从因与被申诉人李廷仕、一审第三人许惜卿确认合同无效纠纷一案，不服汕头市中级人民法院（2018）粤05民再9号民事裁定，向检察机关申请审判监督。广东省人民检察院以粤检民（行）监［2019］44000000244号民事抗诉书向本院提出抗诉。本院于2019年10月21作出（2019）粤民抗153号民事裁定书，提审本案。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理本案。广东省人民检察院指派检察员李满怀、李昱出庭。邱诗从委托诉讼代理人李智贤，被申诉人李廷仕委托诉讼代理人张捷毅、陈凯璇，许惜卿委托诉讼代理人李月芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。广东省人民检察院抗诉认为：再审裁定适用法律错误。邱诗从针对其与李廷仕签订的《厝地转让协议书》，起诉请求确认合同无效，讼争的法律关系是发生于其与李廷仕之间的合同关系，属平等主体之间的民事法律关系。根据《民事诉讼法》第三条关于“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼”的规定，应按民事诉讼案件受理审查起诉的诉讼请求。《最高人民法院民事案件案由规定》第四部分第十类也将合同纠纷归入民事案由范围。二审法院（2018）粤05民再9号再审裁定适用《土地管理法》第十六条的规定，认为应由行政机关处理而据此驳回邱诗从的起诉，该裁定适用法律错误。《土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议由当事人协商，当事人协商不成的，由人民政府处理”。此为针对土地所有权和使用权争议所作出的规定，是指土地所有权和使用权划分、土地所有权和使用权归属边界界定和权属认定中，在土地行政管理职权范围内由其处理的事项。本案合同效力争议是对使用权转让合同效力的争议，不是因宅基地使用权权属引发的纠纷。不管邱诗从是否拥有权属和转让合同是否违反国家行政管理方面的法律，都属于影响合同效力认定的事由。二审法院将平等民事主体之间民事纠纷错误认定为属行政机关的职权范围，并据此驳回邱诗从的起诉，属适用法律错误，其驳回起诉的决定导致邱诗从请求对合同效力作出法律判断的诉求无法通过民事诉讼途径解决。邱诗从同意抗诉意见，并补充意见称：1.二审法院驳回邱诗从的起诉错误。邱诗从的诉讼请求为确认案涉厝地转让协议书无效，本案属于平等主体之间的民事纠纷，不属于权属争议，应当由人民法院审理。2.二审法院其他生效判决表明，该法院受理此类案件并判决转让合同无效。《广东省高级人民法院全省民事审判工作会议纪要》粤高法（2012）40号第69条明确，当事人因农村宅基地或房屋买卖合同引发的纠纷，属于平等主体之间的民事法律关系，应作为民事案件受理。3.土地转让协议所转让的标的物为位于西墩村××前面宅基地一块，本案是宅基地使用权买卖合同纠纷，李廷仕是汕头市龙湖区城镇居民，该协议违反了我国法律行政法规以及国家土地政策，应当属于无效的情形。当事人对所转让的标的物不存在权属争议，本案属于因宅基地买卖合同引发的纠纷。4.案涉《厝地转让协议书》属违法转让集体用地所有权，根据中华人民共和国国土资源部2010年11月30日发布的《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第十四条第一款第（三）项“土地违法案件不作为争议案件受理”的规定，本案明显不能由政府进行调处。因此，邱诗从已没有其他途径可以请求解决案涉纠纷，若邱诗从的起诉被驳回，其诉讼权益将无处主张。李廷仕答辩认为：1.邱诗从起诉目的并非确认合同效力，而是企图借助司法审判来规避行政确权程序，达到不当超额圈占集体土地资源的效果。据了解，邱诗从及其家庭成员已经占有多宗集体用地，依法已经不存在继续申请其他集体用地的权利，邱诗从为了谋取不当利益，企图借助本案诉讼达到其变相取得土地使用权的目的。2.邱诗从在本案中虚构、捏造事实。该情形已由一审法院予以认定，邱诗从在后续诉讼中对此未予否认。可见本案并非单纯的平等民事主体的合同关系纠纷，而是恶意规避行政确权程序的不当诉讼行为。3.案涉合同转让标的物并非宅基地。邱诗从据以主张合同无效的依据是宅基地买卖行为违法。但案涉转让合同约定的“厝地”并未经过宅基地的审批确权程序。双方当事人在协议中错误引用“宅基地”概念，但两个自然人的确认不能发生确认土地属于宅基地的法律效力。讼争厝地是否为宅基地，应依法认定。2003年《广东省人民政府关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》、2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》等规定，均对集体建设用地使用权流转（含转让）作出准许规定。邱诗从以合同效力争议为由提起诉讼，其主张无效的依据是案涉土地属于宅基地。然而对于该土地性质的认定尚未经有权行政部门予以认定。邱诗从诉称的无效依据明显不能成立。4.讼争厝地权属人是西墩居委会，西墩居委会已对李廷仕的土地使用权予以确认。故案涉厝地使用权利实际上已经基于西墩居委会确认，权利主体发生了转移，案涉厝地转让协议书已经履行完毕，合同已因履行完毕而效力终止。用地相关权利义务关系是西墩居委会与李廷仕之间的法律关系，并非邱诗从、许惜卿与李廷仕之间的法律关系。鉴于李廷仕对该用地同样享有使用权，本案属于土地管理法规定的土地权属争议，当事人无法协商处理的，应当由人民政府处理。5.邱诗从提起本案诉讼目的是借用诉讼要求李廷仕返还原物，非法取得超额土地资源。如其不当目的得逞，必然会导致司法裁判和行政确权机制的冲突。综上，原再审裁定认定事实清楚，适用法律正确，邱诗从的不当诉讼行为不应得到法院支持。许惜卿发表意见认为：1.本案土地使用权的转让违反国家强制性规定。2.案涉合同上邱诗从的签名是许惜卿冒签的，许惜卿转让案涉土地前未征得邱诗从同意，签订合同时以及签订合同后长时间内亦未告知邱诗从，许惜卿该行为损害了邱诗从的合法权益，因此案涉合同无效。邱诗从于2017年10月31日向汕头市濠江区人民法院起诉请求：一、判令确认李廷仕与许惜卿于2005年11月19日签订的《厝地转让协议书》无效；二、本案诉讼费由李廷仕承担。一审法院经审理查明：2005年11月19日，邱诗从（甲方）及许惜卿与李廷仕（乙方）签订《厝地转让协议书》一份。该协议书约定：甲方将其位于西墩村XX前面的一宗宅基地（面积为275㎡）以14万元的价格转让给乙方；该厝地“东至诗得厝，西至24Ｍ村道，北至学校旁大路（规划为36Ｍ），南至新兴厝地”。该协议还约定了其他内容。该协议的甲方处署名“邱诗从、许惜卿”，而李廷仕在该协议的乙方处签字。协议签订后，李廷仕通过其妻子邱丽英以现金方式支付给许惜卿14万元。2009年12月，西墩居委分别收取邱丽英水表安装费400元及村政建设费8750元。上述事实有当事人的陈述及邱诗从、李廷仕提交并经法庭质证的《厝地转让协议书》和李廷仕提交的户口簿、《收款收据》予以证明，可以采信。邱诗从与许惜卿系夫妻关系，双方共同在位于汕头市濠江区处居住生活。李廷仕系汕头市龙湖区城镇居民。上述事实有邱诗从与许惜卿的陈述及邱诗从、李廷仕各自提交并经法庭质证的户口簿予以证明，可以采信。西墩社区居委会于2017年10月27日出具《厝地情况说明》，载明：邱诗从于1998年12月31日向西墩居委捐赠8万元，故取得西墩居委位于“东至诗得厝，西至24M村道，北至学校旁大路（规划为36M），南至新兴厝地”的厝地的使用权（面积为275㎡）；上述厝地所有权人为西墩居委，使用权人仍为邱诗从。上述事实有邱诗从提供并经法庭质证的《厝地情况说明》为证。庭审时，当事人均表示《厝地转让协议书》中的案涉厝地属于宅基地，但并未办理宅基地使用权登记。一审法院认为，邱诗从及许惜卿以案涉协议所约定转让的厝地系法律禁止转让的宅基地及邱诗从对案涉协议并不知情为由请求确认合同无效，李廷仕则以案涉宅基地买卖协议并不违法、应属有效为由提出抗辩，故本案案由应为确认合同无效纠纷。根据当事人的上述讼争理由，本案争议焦点为:邱诗从及许惜卿以案涉协议签订未经邱诗从同意致合同无效的理由是否成立；案涉协议中约定转让的“厝地”是否属于宅基地使用权。关于邱诗从及许惜卿以案涉协议签订未经邱诗从同意致合同无效的理由是否成立的问题。首先，案涉协议签订于2005年至今已有十余年之久，案涉协议转让的系“厝地”，合同价款14万在当时应属数额较大，结合邱诗从与许惜卿系共同生活的夫妻之事实，邱诗从作为重要家庭成员不可能在十几年内对家中的重要财产不闻不问，故邱诗从所述并不符合农村习惯和生活常理。其次，邱诗从及许惜卿主张该案涉协议的签字并非邱诗从亲自签字，而是许惜卿系伪造邱诗从的签字，但邱诗从及许惜卿并未提交相应的证据予以证明。最后，邱诗从及许惜卿也未提供其夫妻关系不正常的证据。因此，对邱诗从主张案涉合同的签订其并不知情并以此为由请求确认合同无效，显然有悖于诚实信用原则，不能成立。关于案涉协议中约定转让的“厝地”是否属宅基地使用权。邱诗从及许惜卿以案涉协议所约定转让的“厝地”系法律禁止转让的宅基地为由请求确认合同无效，因此，审查案涉协议效力的前置问题是对案涉协议中约定转让的“厝地”是否属宅基地使用权进行审查和认定。根据已查明的事实，案涉协议所约定转让的“厝地”并未办理宅基地使用权的初始登记。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”该法第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”因此，宅基地使用权的原始取得应经乡（镇）人民政府审核后，再由县级人民政府批准并登记造册，核发证书确认其宅基地使用权。根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”的规定，我国不动产物权实行不动产物权登记生效主义，而物权法也确立了宅基地使用权的用益物权地位，因此，宅基地使用权的原始取得只有依法进行登记才具有合法性。而本案各方当事人所签订的《厝地转让协议书》中所约定转让的案涉“厝地”的宅基地使用权的初始确权问题理当由相应行政主管部门作出认定，人民法院在审理民事案件中不宜迳行确定。在相关行政部门未就此作出认定前，邱诗从迳行要求人民法院确认该“厝地”属于宅基地及其享有该“厝地”的宅基地使用权进而确认《厝地转让协议书》无效，缺乏法律依据，难以成立。一审法院于2017年12月13日作出（2017）粤0512民初433号民事判决：驳回邱诗从的诉讼请求。一审案件受理费减半收取2900元，由邱诗从负担。邱诗从不服一审判决，向二审法院上诉请求：1.撤销一审判决；2.确认涉案《厝地转让协议书》无效。二审法院经审查，确认了一审判决查明的事实。二审法院二审认为,本案邱诗从虽以确认合同无效纠纷提起诉讼,主张将涉案厝地转让给李廷仕所签订的《厝地转让协议书》无效,但涉案厝地未办理宅基地使用权初始登记,该地是否属于宅基地以及邱诗从是否享有该地的宅基地使用权尚不明确,本案表面上是确认合同效力纠纷,实质上是土地使用权之争,根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定,土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。一审法院认为涉案厝地的宅基地使用权的初始确权问题应由相应行政主管部门作出认定,人民法院在审理民事案件中不宜径行确定,并无不当。至于《厝地转让协议书》的内容与国家法律规定是否相抵触,应由相关行政主管部门先行处理,据此,本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围,对于邱诗从的起诉,依法应予以驳回,由当事人向行政主管部门申请处理。一审法院受理本案并作出实体处理不当,应予纠正。二审法院于2018年4月13日作出（2018）粤05民终129号民事裁定:一、撤销汕头市濠江区人民法院(2017)粤0512民初433号民事判决;二、驳回邱诗从的起诉。一审案件受理费2900元,退还邱诗从；邱诗从预交的二审案件受理费5800元予以退还。邱诗从不服二审裁定，向本院申请再审。本院于2018年7月17日作出（2018）粤民申6439号裁定：指令二审法院再审本案。邱诗从向二审法院提出以下再审请求：1.撤销二审裁定；2.依法确认许惜卿与李廷仕签订的合同无效。二审法院再审查明，原一、二审所认定的事实与本案的证据相一致，依法予以确认。另查明，李廷仕在一审期间提交两份收款收据，一份是西墩居委于2009年12月22日收取李廷仕配偶邱丽英水表安装费400元收款收据；另一份是西墩居委于2009年12月23日收取邱丽英村政建设费8750元的收款收据，在该收款收据的缴款人中，注明：邱丽英（原属邱诗从）。二审法院再审认为，本案再审争议焦点是邱诗从请求确认李廷仕与许惜卿签订的《厝地转让协议书》是否属人民法院受理民事诉讼的范围。邱诗从请求确认《厝地转让协议书》为无效，其依据是汕头市濠江区达濠街道西墩社区居委会于2017年10月27日出具《厝地情况说明》，载明本案争议的宅基地使用权人为邱诗从，并以此证实邱诗从对争议宅基地享有使用权。而李廷仕则提交西墩居委于2009年12月22日收取李廷仕配偶邱丽英水表安装费400元收款收据和2009年12月23日收取邱丽英村政建设费8750元的收款收据。在收取村政建设费收款收据的缴款人中，还注明邱丽英（原属邱诗从）。西墩居委既已收取李廷仕一方的水表安装费和村政建设费，实际已默认李廷仕与许惜卿的交易行为并确认李廷仕对涉案宅基地的使用权。西墩居委作为争议土地的所有权人，前后出具两份内容不一致的权属证明。邱诗从起诉请求确认《厝地转让协议书》效力问题，邱诗从须具备享有涉案宅基地使用权的前提。现《厝地转让协议书》所指的宅基地明显存在使用权属争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。原二审裁定认定本案属土地使用权属争议，因此以不属于人民法院受理民事诉讼范围，裁定驳回邱诗从的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，处理并无不当，再审予以维持。二审法院于2018年12月18日作出（2018）粤05民再9号裁定：维持（2018）粤05民终129号民事裁定。本院再审经审理查明，原再审判决查明的事实无误，应依法予以确认。本院再审另查明，本院再审庭审中，邱诗从提交了西墩社区居委会2019年12月14日作出的《调查回复函》，拟证明李廷仕主张其已经进行水表安装没有事实依据，讼争土地属于西墩社区，李廷仕是汕头市龙湖区城镇居民，其无权受让案涉宅基地，因此案涉转让协议无效。《调查回复函》载明：1.该厝地目前没有进行地上建设，没有上盖物；2.该厝地目前尚处于尚未安装水电表；3.厝地现状为空地，没有被占用，是西敦社区范围内的集体用地，土地使用权人是邱诗从。本院再审认为，本案争议焦点是二审法院以本案属于土地权属争议为由驳回邱诗从的起诉是否错误的问题。根据最高人民法院《民事案件案由规定》第67条的规定，当事人就合同效力发生争议，诉请人民法院确认合同效力状态的纠纷，属于确认合同效力纠纷，属于人民法院民事诉讼受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，对当事人就案涉土地使用权权属发生争议进行处理决定，属于人民政府行政职权范围，而不属于人民法院民事诉讼受案范围。因此，本案纠纷应否作为民事案件受理，关键在于实质上，当事人是对出让人土地使用权权属存在争议，还是就转让协议能否发生法律效力的问题发生纠纷。首先，邱诗从起诉目的在于否定转让协议效力。2005年11月19日，邱诗从、许惜卿与李廷仕签订了《厝地转让协议书》，将两人享有的案涉土地使用权转让给李廷仕。该协议是平等主体之间就土地使用权权属变更问题达成一致意见而签订的合同。邱诗从与李廷仕之间就转让协议书的法律评价问题发生争议，邱诗从认为依法应对上述协议书法律效力予以否定评价，使之不发生双方当事人签订协议时所预期的法律效果，因而起诉请求人民法院确认《厝地转让协议书》无效。本案诉讼属于最高人民法院《民事案件案由规定》第四部分第十类第67条第（2）项所规定的“确认合同无效纠纷”。其次，双方当事人对邱诗从签订协议前享有土地使用权的事实并无争议。首先，双方当事人对案涉土地属于西敦社区范围内的集体用地的事实不存在争议。根据西墩社区居委会出具的《调查回复函》，《厝地转让协议书》所约定的李廷仕受让的案涉土地属于西敦社区范围内的集体用地，双方当事人质证对《调查回复函》该内容未提出异议。其次，双方之间发生的争议系因转让合同的签订而引发。双方对转让前邱诗从对案涉土地享有使用权的问题并未发生争议。最后，土地使用权未进行权属登记，不足以充分证明当事人对土地使用权权属存在争议。根据西墩社区居委会于2017年10月27日出具的《厝地情况说明》，西墩社区居委会明确案涉土地使用权人为邱诗从。李廷仕对该说明的真实性未提出异议。李廷仕所提交的西墩社区居委会收取其妻子支付水表安装费和村政建设费等的收据，不足以否定西墩社区居委会上述《厝地情况说明》的证据效力。虽然案涉土地并未办理宅基地使用权的初始登记，但基于我国集体土地登记管理的现状，案涉土地使用权未办理权属初始登记并非当事人对土地使用权存在权属争议的充分依据。综上所述，邱诗从主张案涉土地系宅基地使用权，起诉请求确认其向李廷仕转让该土地使用权的《厝地转让协议书》无效。当事人因土地使用权转让合同引发的纠纷，属于平等主体之间的民事纠纷，人民法院应作为民事案件受理。原再审裁定驳回邱诗从本案起诉，适用法律错误，应予纠正。鉴于广东省汕头市濠江区人民法院已经对本案作出一审判决，广东省汕头市中级人民法院应当就邱诗从的上诉请求依法继续进行二审审理。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第二款的规定，裁定如下：一、撤销广东省汕头市中级人民法院（2018）粤05民再9号民事裁定和（2018）粤05民终129号民事裁定；二、本案由广东省汕头市中级人民法院按照二审程序对邱诗从的上诉请求进行审理。审判长  陈小丽审判员  钟向芬审判员  晏 鹏二〇二〇年十一月十三日书记员  王晓微