江苏省盐城市盐都区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0903行初450号 原告陈扣存，性别××年××月××日生，××族，居民。 被告盐城市亭湖区卫生健康委员会，住所地盐城市建军东路**。 法定代表人曹扬，该委主任。 委托代理人季一民，盐城市亭湖区卫生监督所所长。 委托代理人闻媛媛，盐城市亭湖区卫生监督所副科长。 被告盐城市亭湖区人民政府，住，住所地盐城市青年东路**/div> 法定代表人盛艳，该区区长。 委托代理人范译，盐城市亭湖区司法局工作人员。 委托代理人邵爱军，江苏鼎睿律师事务所律师。 原告陈扣存诉被告盐城市亭湖区卫生健康委员会、盐城市亭湖区人民政府撤销行政处罚暨行政复议一案，本院于2020年9月8日立案受理后依法组成合议庭，公开开庭审理。原告陈扣存，被告盐城市亭湖区卫生健康委员会（以下简称亭湖卫健委）的出庭负责人李荣及该委的委托代理人季一民、闻媛媛，被告盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）的委托代理人范译、邵爱军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年5月29日，被告亭湖卫健委作出亭卫医罚〔2020〕9号《行政处罚决定书》，查明：陈扣存未取得《医疗机构执业许可证》在盐城市××湖区××镇××号住所内擅自开展诊疗活动超过3个月的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定。亭湖卫健委依据《医疗机构管理条例》第四十四条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项的规定，决定予以陈扣存没收证据先行登记保存决定书所列药品、罚款人民币10000元的行政处罚，同时责令陈扣存停止执业活动。陈扣存不服，向亭湖区政府申请行政复议。亭湖区政府于2020年8月10日作出〔2020〕亭政行复（决）字第45号《行政复议决定书》，维持了亭湖卫健委作出的亭卫医罚〔2020〕9号《行政处罚决定书》。 原告陈扣存诉称，2020年5月29日，亭湖卫健委以原告非法行医为由，作出亭卫医罚〔2020〕9号《行政处罚决定书》，决定罚款10000元，并责令停止执业活动。原告不认同该处罚决定书，向亭湖区政府提起行政复议，亭湖区政府于2020年8月10日作出〔2020〕亭政行复（决）字第45号《行政复议决定书》，维持亭湖卫健委的处罚决定，原告认为该两份行政决定书认定事实错误，原告并不构成非法行医。第一，原告是一名基层乡村医生，行医三十多年，为农村卫生保健及基层防疫做了大量工作。由于历史原因以及相关部门的失职行为，才导致原告身处困境。原告1987年开始学医，1988年9月通过盐都卫生局人才考试，被录取上岗，1989年4月1日经盐都卫生院发放会员证，正式成为中国农村卫生协会会员，职务为医生，可以以乡村医生身份工作，1989年9月从事医疗及防疫工作，1990年经便仓卫生院安排至卫校学习2年，且考试各项成绩均合格，1992年底获得盐都区卫生院颁发的乡村保健员证书，原告一直在便仓卫生院的统一管理下从事乡村医疗工作。尽管乡镇卫生院和乡村医生的管理与正常的医院工作人员管理不同，但不能否认乡村医生与卫生院之间管理和被管理的关系，乡村医生的执业行为不宜被认定为属于没有取得《医疗机构执业许可证》而非法行医；第二，便仓卫生院与原告之间的劳动关系是否解除一直存在争议。原告作为乡村医生，一直受便仓卫生院的管理，在上世纪90年代便仓卫生院曾经发过一段时间的工资，随后原告就自己养活自己，并向卫生院缴纳上岗费用，原告至今保留便仓卫生院于2001年8月19日出具给原告的2000元的江苏省行政事业单位收费凭证。后原告与便仓卫生院发生纠纷，原告在信访过程中发现一份原告于2001年10月19日被卫生室除名的通知，但是原告并未收到过除名手续，且原告2004年春节还在卫生室上班，原告认为卫生室的行为违反相关法律规定，并向盐城市亭湖区人民法院及盐城市中级人民法院起诉，尽管原告的诉讼请求被驳回，但是原告确实与便仓卫生院存在劳动关系，并以乡村医生身份从事医疗工作；第三，原告从事医疗工作是村民的需求；第四，从事医疗工作是原告唯一的生活来源。综上，原告不服被告亭湖卫健委及亭湖区政府作出的行政决定，诉至法院，请求：1、判令撤销亭卫医罚〔2020〕9号《行政处罚决定书》；2、判令撤销〔2020〕亭政行复（决）字第45号《行政复议决定书》。 原告陈扣存向本院提交了以下证据： 1、会员证、结业证书、乡村保健员证书、常住人口登记卡，拟证明2013年到2017年原告是村医生，2019年以后就不是了； 2、江苏省行政事业单位结算凭证、报告，拟证明原告一直在界沟村的便仓卫生院从事医生工作； 3、关于对陈扣存信访事项答复意见，该证据是对证据2所涉信访事项的答复，拟证明原告一直在医院任职，信访事件导致了原告事实上离开医院； 4、界沟村委会出具的证明（2017年7月5日），拟证明村里出具了证明，证明原告是好医生，让医院处理好原告的事情； 5、陈龙祥（2003、2004年左右的村书记）的证明及其身份证、照片； 6、陈传华（村主任）的证明材料； 证据5、6拟证明2004年原告任值班医生； 7、抖音截图3页； 8、金扬社区居民通行证、通行证明、界沟村委会出具的证明（2020年10月13日）； 证据7、8拟证明原告1月21日去了贵州，直到2月23日才回来，回来后配合隔离； 9、荣乃仲、季顺英、陈春祝、张永芳所作证明、陈春祝的配药单，拟证明原告是帮忙挂水。 被告亭湖卫健委辩称，被告亭湖卫健委作出的行政处罚事实认定清楚，证据确凿充分，适用法律正确、合理、适当，程序合法，原告辩称的其他理由与本案无关。首先，在事实方面，2020年3月10日，被告亭湖卫健委执法人员在出示执法证件后，对陈扣存在盐城市××湖区××镇××号的住所进行现场检查时发现该场所内存在诊疗器具，现场并有4名病人，均是附近的邻居。原告现场陈述在其住所发现的药品、器械及医疗废弃物是其本人给病人看病输液治疗用的，现场的4名病人是附近邻居，其于2000年开始在该场所给病人看病挂水，现场4名病人均指认陈扣存为其进行输液治疗。亭湖卫健委于2020年4月28日对亭湖区便仓镇副院长杨某,4及亭湖区便仓镇界沟卫生室室长彭某,4进行了询问，2名证人的证言也佐证了原告在上述场所中开展诊疗活动多年的事实。同时，陈扣存始终未提供个人在盐城市××湖区××镇××号内执业的《医疗机构执业许可证》，经调查陈扣存未取得《医疗机构执业许可证》。综上，原告在盐城市××湖区××镇××号住所内擅自开展诊疗活动超过3个月的事实认定清楚，证据确凿充分。其次，在法律适用及程序方面，被告亭湖卫健委根据《医疗机构管理条例》第二十四条、第四十四条以及《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项的规定对原告作出行政处罚适用法律正确。案件发生在2020年3月10日，全国新型冠状××疫情防控形式严峻，原告擅自执业并为患者输液治疗的行为，具有贻误病人病情、造成交叉感染的风险。原告陈扣存并未认识到其行为的错误性和严重性，拒绝在现场笔录等文书上签字，不配合调查，属于加重处罚的情形，因此被告亭湖卫健委结合《盐城市卫生监督所行政处罚自由裁量权基准指导意见（试行）》第九条、第十三条第（二）项之规定，给予原告的行政处罚合理适当。被告亭湖卫健委经过受理、立案、调查、事先告知、作出行政处罚决定等程序，并告知原告陈述和申辩的权利，听取原告的陈述申辩并做了笔录，告知原告行政救济权利，被告亭湖卫健委程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 被告亭湖卫健委向本院提交了以下证据： 1、现场笔录、卫生监督意见书、现场拍摄照片5页，拟证明原告未能出示医疗机构执业许可证，在盐城市××湖区××镇××号擅自开展诊疗活动； 2、原告身份证，拟证明原告身份； 3、荣乃仲、季顺英、张永芳、陈春祝的询问笔录，拟证明原告在其位于盐城市××湖区××镇××号住所内为群众开展输液治疗； 4、证据先行登记保存决定书、证据先行登记保存处理决定书，拟证明被告亭湖卫健委按照法律规定，对案涉药品予以先行登记保存，并对药品进行清点、处理； 5、陈扣存、杨某,4、彭某,4的询问笔录，拟证明原告未取得医疗机构执业许可证，在盐城市××湖区××镇××号擅自开展诊疗活动超过3个月； 6、亭湖卫健委医政科出具的证明，拟证明原告未取得医师执业资质； 7、行政处罚事先告知书、告知书送达现场拍摄照片、陈述和申辩笔录、行政处罚决定书、送达回执、决定书送达现场拍摄照片，拟证明亭湖卫健委对原告实施的处罚前的告知、听取陈述和申辩、作出行政处罚决定等行政程序符合《行政处罚法》的规定； 8、光盘，拟证明卫生行政执法人员现场检查过程及原告未能出示医疗机构执业许可证，在盐城市××湖区××镇××号擅自开展诊疗活动。 被告亭湖卫健委向本院提交了以下法律依据： 1、国务院《医疗机构管理条例》第二十四条、第四十四条； 2、原卫生部《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条； 3、《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条第二款； 4、《乡村医生从业管理条例》第九条、第十五条； 5、《盐城市卫生监督所行政处罚自由裁量权基准指导意见（试行）》第九条、第十三条第（二）项、第（四）项。 被告亭湖区政府辩称，一、亭湖区政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。原告不服亭湖卫健委的行政处罚决定书，于2020年6月12日向亭湖区政府提出行政复议申请，亭湖区政府立案后依法对案件进行审查，认为亭湖区卫健委作出的行政处罚决定事实依据充分、适用法律准确。量罚得当，程序并无不当，因此，亭湖区政府的行政复议决定书有事实和法律依据；二、亭湖区政府复议程序合法，且复议程序中各个环节都是在法定期限内完成的。综上，亭湖区政府作出的案涉行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告亭湖区政府向本院提交了以下证据： 1、行政复议申请收文清单； 2、行政复议申请书； 3、行政处罚决定书； 4、常住人口登记卡； 5、乡村保健院证书； 6、会员证； 7、结业证书； 8、江苏省行政事业单位结算凭证； 9、原告身份证； 证据1-9拟证明2020年6月12日，原告不服亭湖卫健委作出的行政处罚决定书，向亭湖区政府提出行政复议申请。 10、行政复议受理通知书、EMS快递单； 11、行政复议答复通知书、EMS快递单； 证据10、11拟证明亭湖区政府受理审查原告行政复议申请并依法送达。 12、行政答辩状； 13、现场笔录； 14、陈扣存、杨某,4、彭某,4的询问笔录； 15、卫生监督意见书、立案报告； 16、证据先行登记保存处理决定书、证据先行登记保存决定书； 17、现场拍摄照片5页、公告及张贴照片； 18、亭湖卫健委医政科出具的证明； 19、彭某,4、杨某,4的询问笔录； 20、合议记录； 21、行政处罚事先告知书及告知书送达现场拍摄照片； 22、陈述申辩书； 23、陈述和申辩笔录； 24、行政处罚决定书、送达回执、决定书送达现场拍摄照片； 证据12-24拟证明亭湖卫健委在法定期限内提出书面答复，并提交了相关证据材料。 25、行政复议听证笔录； 26、行政复议决定书； 27、EMS快递单； 证据25-27拟证明亭湖区政府在查清事实的基础上，在法定期限内作出了复议决定并依法进行了送达。 被告亭湖区政府向本院提交了以下法律依据： 1、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条； 2、《医疗机构管理条例》第五条、第二十四条、第四十四条； 3、《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项、第八十八条； 4、《盐城市卫生监督所行政处罚自由裁量权基准指导意见（试行）》第九条、第十三条第（四）项； 5、《卫生行政处罚程序》第二十九条； 6、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项。 经庭审质证，原告陈扣存对被告亭湖卫健委提交的证据质证意见如下：证据1是真的，医疗机构执业许可证应该跟医院要，原告没有这个证；证据2是真实的；证据3内容不是事实；证据4不认可，药品是亭湖卫健委工作人员自己带来的，不能证明原告看病；证据5，原告对其本人的询问笔录无异议。原告没有看到杨某,4陈述，没有意见，彭某,4的笔录是在栽赃；证据6不认可，原告有会员证，可以证明原告通过了考试，是医生；证据7的文书都收到了；证据8，看不懂，模糊不清，也没有什么价值，地点，地点是原告家里其他的看不出来。原告陈扣存对被告亭湖区政府提交的证据质证意见如下：证据3、9、13、14、15卫生监督意见书、16、17现场照片、18、19、21、23、24同对被告亭湖卫健委提交证据的质证意见。证据1、2、4-8、10、11无异议；证据12、15立案报告、17公告及张贴照片、20不认可，这是被告亭湖卫健委自行制作的；证据22是原告自己提交的；证据25不认可，所以原告当时也没有签字；证据26认定事实有异议；证据27，复议决定书原告收到了。 被告亭湖卫健委对原告陈扣存提交的证据质证意见如下：证据1常住人口登记卡三性无异议，其余证据关联性不予认可；证据2-4真实性、合法性无异议，关联性不予认可；证据5、6真实性、关联性不予认可；证据7、8关联性不予认可；证据9三性无异议。被告亭湖卫健委对被告亭湖区政府提交的证据1-27三性均无异议。 被告亭湖区政府对原告陈扣存提交的证据质证意见如下：证据1-9真实性由法院审核，关联性不予认可，认为与本案无关，更与案涉行政处罚决定书没有关联性。被告亭湖区政府对被告亭湖区卫健委提交的证据1-8三性均无异议。 本院对上述证据认定如下：对原告提交的证据9及二被告提交的证据的真实性、合法性、关联性予以确认；原告提交的其他证据与本案均无关联性，依法不予确认。 经审理查明，2020年3月10日，被告亭湖卫健委工作人员对原告陈扣存在盐城市××湖区××镇××号住所进行现场检查时，发现该现场有四名病人正在接受输液治疗，现场有氯化钠注射液、一次性使用输液器带针等药品、器械及设备。经亭湖卫健委工作人员要求，原告陈扣存未能出示医师资格证书和医师执业证书，同时也未出示医疗机构执业许可证。亭湖卫健委工作人员于当日对接受治疗的四名病人荣乃仲、季顺英、张永芳及陈春祝进行询问并制作询问笔录，该四名病人均陈述其因身体不适在原告处接受输液治疗。亭湖卫健委工作人员同时还对原告进行了询问，原告陈述该现场是原告的家，原告从2000年在这里给病人看病挂水，有十几年了，但原告拒绝在询问笔录上签字。被告亭湖卫健委对执法全过程进行了录像，并对在现场查获的物品进行了登记保存。次日，被告亭湖卫健委在全国医师执业注册联网管理系统中对原告的信息进行检索，显示不存在原告的医师资格信息。2020年4月28日，被告亭湖卫健委对亭湖区便仓镇副院长杨某,4进行了询问，杨某,4表示原告陈扣存非法行医差不多二十几年了，陈扣存没有取得《医生资格证书》和《医生执业证书》。同日，亭湖卫健委对亭湖区便仓镇界沟卫生室室长彭某,4进行询问，彭某,4表示原告陈扣存在家中擅自给病人看病前后大概有二十几年了。被告亭湖卫健委在经上述调查后，于2020年5月7日作出并向原告送达亭卫医罚告〔2020〕9号《行政处罚事先告知书》，告知原告可以进行陈述、申辩，并可要求听证。2020年5月8日，原告进行申辩，被告亭湖卫健委听取原告申辩并制作了陈述和申辩笔录。2020年5月29日，被告亭湖卫健委作出亭卫医罚〔2020〕9号《行政处罚决定书》，载明依据《医疗机构管理条例》第四十四条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项的规定，予以原告没收证据先行登记保存决定书所列药品、罚款人民币10000元的行政处罚，并责令原告停止执业活动。该行政处罚决定书于2020年5月29日送达原告。 陈扣存收到该行政处罚决定后不服，于2020年6月12日向亭湖区政府提起行政复议申请。亭湖区政府于2020年8月7日就本案进行听证，并制作了行政复议听证笔录，原告陈扣存参与了听证，但拒绝在听证笔录上签字。2020年8月10日，亭湖区政府作出〔2020〕亭政行复（决）字第45号《行政复议决定书》，维持亭湖卫健委作出的亭卫医罚〔2020〕9号《行政处罚决定书》。原告陈扣存仍不服，遂诉至本院。 本院认为，《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”被告亭湖卫健委作为县级以上地方人民政府卫生行政部门，对其辖区内的医疗机构负有监督管理职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告亭湖区政府作为被告亭湖区卫健委的本级人民政府，具有对被告亭湖卫健委作出的行政行为进行复议的法定职责。 《医疗机构管理条例》第二十条规定：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。”《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条规定：“条例及本细则中下列用语的含义：诊疗活动：是指通过各种检查，使用药物、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。”本案中，被告亭湖卫健委提供的执法录像、现场照片、询问笔录等证据能够证明原告在其家中开展的活动属于诊疗活动，且原告未能提供《医疗机构执业许可证》，在接受询问时亦表示其未取得该证，因此原告的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十条规定，构成违法。尽管原告在庭审中辩称其诊疗活动是属于便仓镇卫生院，但其并未就该事实进行充分举证，且（2019）苏09民终2547号民事判决书及对证人杨某,4及彭某,4的询问笔录，均可以证明原告的诊疗活动与便仓镇卫生院之间不存在关系，因此对原告的该辩称本院不予采纳。 《医疗机构管理条例》第四十四条规定：“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。”《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项规定：“对未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并处以三千元以下的罚款；有下列情形之一的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，处以三千元以上一万元以下的罚款：（三）擅自执业时间在三个月以上。”根据被告亭湖卫健委提交的原告及证人杨某,4、彭某,4的询问笔录，原告陈扣存擅自执业时间已远超三个月，被告亭湖卫健委依据上述条款对原告予以行政处罚并无不当。本案中原告陈述其从事医疗工作是村民需要，医疗工作是其唯一生活来源，虽值得同情，但该事由并不是法定的免于或者减轻行政处罚的事由，原告在新型冠状肺炎疫情期间，未认识到疫情的严重性，擅自行医，并拒不配合执法人员执法，被告亭湖卫健委对原告实施的行政处罚幅度并无不当。本案中，被告亭湖卫健委经过调查、询问、告知等程序后，作出案涉处罚决定，程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，并无不当。原告陈扣存提出复议申请，被告亭湖区政府经听证、审查后在法定期限内作出复议决定，该行政复议行为程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。综上，原告陈扣存所有的诉讼请求本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈扣存的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈扣存负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。 审 判 长  王星月 人民陪审员  邱必侦 人民陪审员  张志慧 二〇二〇年十一月三日 法官 助理  蔡晓莹 书 记 员  贾 悦 附录法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。