浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终646号 上诉人（原审原告）章霓，男，1980年7月24日出生，汉族，住陕西省西安市。 委托代理人张小琴，女，1980年10月9日出生，汉族，住陕西省西安市，系章霓妻子。 被上诉人（原审被告）淳安县住房和城乡建设局，住所地浙江省淳安县千岛湖镇环湖北路**。 法定代表人何宇富，局长。 委托代理人黄兴超。 委托代理人胡爱平，浙江千岛湖律师事务所律师。 上诉人章霓因诉淳安县住房和城乡建设局不履行城建监督法定职责一案，不服浙江省淳安县人民法院（2018）浙0127行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告章霓诉至原审法院，请求：1.淳安县住房和城乡建设局依法履行对××镇××路××号××小区项目的建设工程质量进行监督管理，对工程质量进行检测检查，对已发现建筑质量问题和建设方在没有合法手续擅自变更工程质量行为进行查处的法定职责。2.本案诉讼费等所有费用由淳安县住房和城乡建设局承担。 原审法院经审理查明：2015年3月16日，章霓及其配偶张小琴与杭州千岛湖望湖度假村有限公司（以下简称：望湖度假公司）签订了《浙江省商品房买卖合同》。2017年4月18日，章霓配偶及望湖国际小区业主向淳安县人民政府信访局就案涉小区存在质量问题进行信访，信访主要内容包括：要求淳安县住房和城乡建设局公开房屋设计、审批、规划和验收等图纸资料；项目验收、逾期交房、房屋质量瑕疵、配套设施未完善。信访局将信访材料转交淳安县住房和城乡建设局办理。淳安县住房和城乡建设局于当日受理章霓等人的信访事项，并于同年5月22日书面进行了答复，对前述信访内容一一进行了答复，章霓对答复内容表示不满意。 2017年7月10日，章霓及其配偶以房屋买卖合同纠纷为由将杭州千岛湖望湖度假村有限公司诉至原审法院，诉请要求：1、确认其与望湖度假公司2015年3月16日签订的《商品房买卖合同》合法有效。2、望湖度假公司继续履行合同，并按约支付逾期交房的违约金14563.2元（买卖合同第十条约定，按日根据已支付房款总价款的万分之一，自2016年12月31日起暂计算至2017年6月12日，要求计算至实际交房之日，房屋总价值88.8万）。3、望湖度假公司依法对房屋存在的质量问题进行维修、整改，取得相应有资质的机构质量检测合格报告并及时将结果书面告知章霓。4、望湖度假公司限期履行交房义务并提供合同约定的交房应当提供的证明文件（买卖合同第九条约定）及《住宅质量保证书》和《房屋使用说明》。5、本案诉讼费、律师费、公告费、检测费、鉴定费等全部诉讼过程中的费用由望湖度假公司承担。经原审法院调解，双方达成一致调解如下调解意见：一、继续履行张小琴、章霓与望湖度假公司于2015年3月16日签订的商品房买卖合同，双方于2017年8月15日前办理交房手续。二、望湖度假公司于2017年8月15日前支付张小琴、章霓逾期交房违约金7459.2元并补偿6616元（包含400元交通费），总计14075.2元。三、张小琴、章霓放弃其他诉讼请求。四、案件受理费12826元，减半收取6413元，由张小琴、章霓负担。前述款项章霓已经领取。 此后章霓又对案涉房屋存在的质量问题要求淳安县住房和城乡建设局履行监督检查法定职责并向淳安县住房和城乡建设局提出公开相关信息的申请，主要申请事项如下：1、依法履行法定职责，对××镇××路××号××小区项目的建设工程质量进行监督管理，对工程质量进行检测检查。2、对作出的编号为33012720170405014号《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》所依据的相关文件材料予以公开，并在法定期限回复申请人。3、审查编号为33012720170405014号《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》作出的程序及内容是否合法。4、对以上望湖山庄项目的工程质量问题的监督检查结果及对《竣工验收备案表》是否合法的审查结果书面回复申请人。 2017年11月22日，淳安县住房和城乡建设局答复如下：一、望湖山庄小区竣工验收备案程序到位、资料齐全；二、我局作出编号为33012720170405014号竣工验收备案表所依据的文件材料公开如下，并将材料予以公开。章霓对淳安县住房和城乡建设局的答复不服，于2018年2月12日向淳安县人民政府申请行政复议。2018年3月7日，淳安县人民政府以章霓申请超过法定期限为由，决定不予受理。此后，章霓向杭州铁路运输法院递交行政起诉状，该院于2018年3月26日收悉，同年7月24日以书面形式告知章霓该案不属其管辖范围，并将全部材料悉数退回。章霓诉至原审法院。另查明，案涉工程已经竣工验收合格且经备案。 另查明，淳安县住房和城乡建设局于2014年1月22日对案涉望湖山庄工程质量监督进行注册登记，并制作了监督实施手册。2014年3月17日，对工程质量、安全生产、文明施工进行监督交底并制作监督方案。此后分别对建设主体各方质量行为进行了监督、对工程实体质量进行了监督。在2016年9月26日的责令限期改正通知书中对发现的质量安全方面的问题作出了限期改正的通知，并于2016年10月13日收到了整改通知的回执，表示对提出的问题已经整改到位。2017年1月19-20日，淳安县住房和城乡建设局对望湖山庄项目进行了监督检查，发现了12个问题，并限期整改。同年2月28日，施工单位和建设单位对整改问题进行一一回应，并附了照片。2017年3月24日，淳安县住房和城乡建设局对望湖山庄质量监督出具监督报告。 原审法院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四条规定，县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。该条规定明确了县级以上建设行政主管部门和其他有关部门是建设工程质量监督管理的主体。其他有关部门是指铁路、交通、水利等专业建设工程质量管理部门。第四十三条第三款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程质量监督管理工作。因此，淳安县住房和城乡建设局对其行政区域内的工程质量享有监督管理职责。根据《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第四条之规定：“本规定所称工程质量监督管理，是指主管部门依据有关法律法规和工程建设强制性标准，对工程实体质量和工程建设、勘察、设计、施工、监理单位（以下简称工程质量责任主体）和质量检测等单位的工程质量行为实施监督。本规定所称工程实体质量监督，是指主管部门对涉及工程主体结构安全、主要使用功能的工程实体质量情况实施监督。本规定所称工程质量行为监督，是指主管部门对工程质量责任主体和质量检测等单位履行法定质量责任和义务的情况实施监督。”根据《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第六条之规定，对工程项目实施质量监督，应当依照下列程序进行：（一）受理建设单位办理质量监督手续；（二）制订工作计划并组织实施；（三）对工程实体质量、工程质量责任主体和质量检测等单位的工程质量行为进行抽查、抽测；（四）监督工程竣工验收，重点对验收的组织形式、程序等是否符合有关规定进行监督；（五）形成工程质量监督报告；（六）建立工程质量监督档案。本案中，2014年1月22日，淳安县住房和城乡建设局同意建设单位办理了案涉工程质量监督手续，制订了案涉工程质量、安全生产、文明施工监督工作方案并对各方主体质量行为、工程实体质量均进行了抽查、抽测，进行了监督记录，并对抽查、抽测中发现的问题，要求责任主体进行了整改，并且责任主体进行了反馈整改情况。因此，应视为淳安县住房和城乡建设局已经按照相关法律、法规规定，履行了其主要职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回章霓的诉讼请求。原审案件受理费50元，由章霓负担。 章霓不服原审判决，上诉称，一、该案程序违法，已经超过了法定的审理期限。本案的立案时间为2018年5月3日，但上诉人领取第一次裁定书的时间为2019年5月31日，第一次审理时间已经超过一年。且该案经杭州市中级人民法院2019年8月6日裁定指令审后，时至今日作出一审判决，又整整历经一年的审理时间，该案两次原审程序均已超过了法定的六个月的审限，明显属于超审限违法办案，程序严重违法，应予以撤销。二、原审法院认定证据和事实错误，对与本案争议焦点有关的关键证据不予认定。章霓提交的证据3-17，系大量的证明涉案小区存在各种质量问题及证明被上诉人未履行法定职责及履行法定职责不到位的情形，杭州市中级人民法院在指令原审法院继续审理的裁定中明确认定，即便在建设工程通过竣工验收交付使用后，建设行政主管部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，也可以责令停止使用，重新组织竣工验收。而章霓本案中提供的第3-17组证据，均系证明涉案房屋在竣工验收交付使用后存在的各种质量问题，上诉人诉请中要求被上诉人履行法定职责也就是主要针对上述发现的各种质量问题进行监督检查，上诉人所举证的关于所有房屋质量问题的证据，原审法院居然以简单的“与变更后的诉请无关，或不符合证据的三性要求而不予采信”，到底是与诉请无关，还是不符合证据三性要求，到底不符合什么要求，均没有说清楚，还出现“或”的表述，可见法官连究竟不符合哪一项要求也没有弄清楚。对双方提交的证明同样问题的证据（如房屋具体质量问题的裂缝、设计变更单、房屋现状照片）原审判决对上诉人提交的证据均认为与本案无关而不予认定，但对淳安县住房和城乡建设局提供的同样是反映房屋质量问题的证据，却又认为与本案有关均予以认定，有失公正。原审法院对本案的焦点问题，即房屋到底有无质量问题、被上诉人到底有无履行法定职责，认定不清，对该案的关键证据都没有认定，关键事实都没有查清，故请求二审法院对此予以纠正。三、原审判决理由依据不足，说理不充分，适用法律依据不足，逻辑不清。该案的诉请，主要有三层意思：一是对涉案小区建设工程质量进行监督管理和检测检查的法定职责；二是对已发现建筑质量问题进行查处；三是对建设方在没有合法手续擅自变更工程质量行为进行查处。而原审判决中对该三个问题并没有正面的回应，仅是列明了被上诉人在竣工验收交付使用前对工程质量监督管理的程序性事项，这些职责都是一个工程验收交付前必须履行的“程序性事项”，且对工程质量问题，不仅仅是其抽查、抽测中发现的问题，更重要的是在交付使用后老百姓反映的切实存在的各种质量问题，对这些问题，到底有没有整改到位，并不是仅以责任主体进行了整改并且反馈了整改情况就完结的，整改后到底有无安全隐患，对百姓反映问题强烈的问题有没有切实整改到位，都是需要行政主体进一步履行法定职责的，本案的争议焦点问题就是在此。上级法院已经明确工程在交付使用后，发现有质量问题，仍然要履行监督检查职能，可是原审法院还是坚持将行政机关在交付使用前的做出的程序性监督管理职能作为其履行法定职责的依据，偷换概念、混淆视听，根本没有针对上诉人提出的“现在仍然存在的质量问题”及“建设方在没有合法手续擅自变更工程质量行为”方面有无履行法定职责进行调查及事实认定，且判决中对该问题根本没有明确的回应及裁判。该判决中法律依据仅列举了一条即行政诉讼法第69条，不足以认定上诉人的理由不成立，法律依据明显不足。四、涉案小区的工程质量问题至今仍然存在，且仍存在较大的安全隐患。竣工验收或者业主收房并不意味着出现的质量问题就得以解决，也不意味着淳安县住房和城乡建设局监管责任的免除，现在仍存在众多安全隐患和众多质量问题，该小区业主为此也多次信访、诉讼，已经形成广泛关注的社会问题，被上诉人作为监管方，不仅不从根本上履行其职责给人民解决根本问题，只是敷衍了事，上诉人在内的业主为了解决涉案房屋安全隐患和质量问题历经波折，维权艰辛，但至今实质问题仍未解决，被上诉人作为监管机关仍未履行其法定职责。特提起上诉，请求：1.判令撤销淳安县人民法院作出的（2018）浙0127行初10号行政判决书，对该案发回重审或改判；2.判令被上诉人依法履行对××镇××路××号××小区项目的建设工程质量进行监督管理，对工程质量进行检测检查，对已发现建筑质量问题和建设方在没有合法手续擅自变更工程质量行为进行查处的法定职责；3.一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人淳安县住房和城乡建设局答辩称，一、淳安县住房和城乡建设局已依法履行了监督管理职责．淳安县住房和城乡建设局作为县政府的建设行政主管部门，对房屋建筑和市政基础设施工程质量的监督管理职责和程序，主要体现在国务院的《建设工程质量管理条例》第四十九条，尤其是《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第四条、第五条和第六条当中，主要包括二方面的监督，一方面是对工程实体质量监督，实体监督的范围限于工程主体结构安全、主要使用功能的工程实体质量。监督方式为抽查、抽测。另一方面是对五方主任主体（建设、勘察、设计施工、监理单位）和质量检测单位的工程质量行为进行监督，监督方式为抽查、抽测。从中不难发现，对房屋和市政基础工程的质量监督、管理职责，建设主管部门与五方责任主体及检测机构是完全不同的。建设主管部门监督是宏观的，而且是抽查、抽测，而五方责任主体和检测机构的监督是具体的、全方位、全过程的。不能因为工程质量存在某些瑕疵就认定是建设主管部门监督不到位。绿城、滨江开发建设的房地产项目相比省内其他开发商开发建设的房地产项目，质量投诉要少一些，并不是因为建设行政主管部门对其工程质量监督力度大一些，相反，是由于五方责任主体，尤其是建设单位对工程质量掌控的力度比其他开发商要大一些，把控严一些。关于淳安县住房和城乡建设局的具体履职情况，原审判决表述清楚。二、关于房屋的某些质量瑕疵，当时确实存在但不像上诉人讲的那么严重。何况，2016年9月26日的责令限期改正通知书中对发现的质量问题已责令开发商限期改正，并于2016年10月13日收到了整改通知的回执，表示对提出的问题已经整改到位。2017年I月19日-20日，淳安县住房和城乡建设局对望湖山庄项目进行了监督检查，发现12个问题并限期整改．同年2月28日，施工单位和建设单位对整改问题进行了一一回应，并附了照片。2017年3月24日，淳安县住房和城乡建设局对望湖山庄质量监督出具监督报告。2017年4月开发商陆续完成了该项目的所有498套房屋的交付，绝大部分业主已装修人住。2017年7月10日，上诉人及其配偶以房屋买卖合同纠纷为由向本案原审法院起诉开发商，要求确认双方签订的《商品房买卖合同》，合法有效并限期交房、支付逾期交房违约金，并要求开发商对房屋存在的质量问题进行维修、整改。与此同时，开发商提起反诉，强烈要求本案上诉人及配偶解除《商品房买卖合同》。后经法院主持调解并达成调解意见。上诉人领取上述补偿款并放弃要求开发商对部分房屋质量瑕疵进行维修、整改之后，却反过头来起诉淳安县住房和城乡建设局要求其履行监督管理职责。这种本末倒置的行为令人费解。综上，因淳安县住房和城乡建设局已履行了监督管理的职责，不存在重复履职的问题，原审判决驳回章霓的诉讼请求并无不当。恳请二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案系章霓要求淳安县住房和城乡建设局履行对望湖山庄小区项目的建设工程质量进行监督管理而引发的行政诉讼案件。《建设工程质量管理条例》第四十七条规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况的监督检查。”该条例第八章罚则规定了建设行政主管部门应予查处的建设违法行为，可以作为建设行政主管部门在房屋竣工验收备案后对建设工程质量实施监督管理的法律依据。 上诉人向淳安县住房和城乡建设局提交《关于对望湖山庄项目工程质量问题履行监督检查法定职责并公开相关信息的申请》，其中申请公开竣工验收备案表的事项不属于本案履职之诉的审查范围，上诉人如不服淳安县住房和城乡建设局的竣工验收备案行为，应针对该备案行为直接寻求救济，故上诉人申请淳安县住房和城乡建设局审查该竣工验收备案表是否合法的事项，亦非本案审查范围。针对上诉人在申请中所提到的案涉项目质量问题，被上诉人淳安县住房和城乡建设局均予以了回应与说明。《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第五条规定了职权部门工程质量监督管理的内容，第六条规定了工程质量监督管理的程序。在案证据能够证明淳安县住房和城乡建设局同意建设单位办理案涉工程质量监督手续，制定案涉工程质量、安全生产、文明施工监督工作方案并对各方的工程质量行为进行抽查、抽测。该局在监督检查中针对发现的问题，两次责令建设单位限期改正，并出具工程质量监督报告，依法履行了工程质量监督管理的法定职责。 上诉人一审中提交的证据3-17均指向竣工验收备案行为的合法性，原审法院不予采信并无不当。上诉人在二审中提交的证据材料，与本案履职案件没有关联，不予接纳。原审法院审理本案超过法定期限，对此予以指正。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人章霓负担。 本判决为终审判决。 审判长 秦 方 审判员 王银江 审判员 廖珍珠 二〇二〇年十一月二十四日 书记员 毛艺斐 附本判决适用的法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。