湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂行终648号 上诉人（原审原告）荆州市荆州区新颖味品厂，住所地：荆州市荆州区纪南镇高台村。 法定代表人夏光娥，该公司投资人。 委托诉讼代理人夏鄂景，该公司员工。 被上诉人（原审被告）荆州市荆州区人民政府，住所地：荆州市荆州区荆州中路**。 法定代表人全运宝，区长。 上诉人荆州市荆州区新颖味品厂（以下简称新颖味品厂）因诉荆州市荆州区人民政府（以下简称荆州区政府）行政征收补偿决定一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2020）鄂10行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，经过阅卷，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。 2019年6月27日，荆州区政府对新颖味品厂作出荆区政征补〔2019〕2号《房屋征收补偿决定书（土地补偿）》（以下简称２号《补偿决定》）。新颖味品厂不服该决定，向法院提起行政诉讼。 新颖味品厂原审诉称，其为依法登记注册的个人独资企业，位于荆州市荆州区纪南镇高台村，主要经营酱品生产销售，因“凤凰大道建设项目”被纳入征收范围。2018年12月18日，被告荆州区政府对原告作出荆区政征补〔2018〕27-1号《房屋征收补偿决定书（土地补偿）》（以下简称27-1号《补偿决定》），决定对原告补偿土地征收款1277795元。原告不服，于2019年1月21日以邮寄方式向荆州市人民政府（以下简称荆州市政府）申请行政复议。2019年4月17日，荆州市政府作出《行政复议决定书》（荆政复决〔2019〕7号），撤销了27-1号《补偿决定》。撤销的理由为，荆州区政府未提交证据证明中证房地产评估造价集团有限公司是经过法定程序确定的评估机构，也未提交证据证明其对原告的复核申请作出答复。2019年7月1日，原告再次收到被告作出的土地补偿决定，即本案被诉的2号《补偿决定》，补偿数额变更为1279111元，依据的仍是中证房地产评估造价集团有限公司出具的估价报告。原告曾对该估价报告提起复核及鉴定申请，但专家鉴定委员会未在法定期限内作出鉴定结论。原告认为，被告作出2号《补偿决定》所依据的的征收决定及其补偿方案、评估程序等均存在违法之处，补偿数额严重背离公平补偿之原则，也未能保障原告对评估结果不服及时进行鉴定的权利，依法应当予以撤销。因此，为维护自身合法权益，原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定向法院提起行政诉讼，请求：1、撤销被告荆州区政府作出的2号《补偿决定》；2、本案诉讼费用由被告承担。 原审法院查明，2018年7月25日，荆州区政府作出《关于对凤凰大道建设项目国有土地上房屋征收决定》（荆区政征【2018】2号，以下简称２号《征收决定》），决定对荆州纪南文旅区凤凰大道建设项目国有土地上房屋实施征收。同年8月12日，征收实施单位荆州纪南生态文化旅游区征地拆迁办公室（以下简称文旅区征迁办）制作了《荆州纪南生态文化旅游区凤凰大道项目国有土地上房屋征收与补偿方案》（以下简称《征收与补偿方案》）作为《征收决定》附件发布。原告在纪××镇高台村拥有房产，其中土地使用权面积5266平方米，土地性质为工业出让（土地使用证号为荆州市国用（2012）第1010100089号），位于征收范围内。因原、被告双方未能在签约期内达成补偿协议，荆州区政府于2018年11月22日和12月18日，分别作出27号《补偿决定》和27-1号《补偿决定》。原告新颖味品厂不服，对上述两份补偿决定申请行政复议。荆州市政府于2019年4月17日作出荆政复决〔2019〕7号《行政复议决定书》，决定：1.维持荆州区政府作出的27号《补偿决定》的具体行政行为；2.撤销荆州区政府作出的27-1号《补偿决定》的具体行政行为。之后，征收实施单位文旅区征迁办重新启动对原告案涉土地的征收补偿程序。2019年4月18日，文旅区征迁办书面通知新颖味品厂，要求该厂从荆州市城区国有土地上房屋征收评估、测绘机构备选库中遴选的湖北九洲房地产评估经纪事务所、中证房地产评估造价集团有限公司荆州分公司等5家公司中选择一家作为其被征收土地评估机构，新颖味品厂未予理睬。2019年4月22日，文旅区征迁办书面通知新颖味品厂于2019年4月24日上午9时30分在纪南镇人民政府办公楼××楼会议室参加抽号选取评估公司，并向该厂送达了《关于荆州区新颖味品厂土地征收评估的抽号规则》。2019年4月24日上午，文旅区征迁办在纪南镇人民政府办公楼××楼会议室，现场抽号选取了中证房地产评估造价集团有限公司荆州分公司为原告案涉土地评估公司。荆州市荆州公证处派员现场进行了公证，并于同日出具（2019）鄂荆州证字第2964号《公证书》，证实现场抽号结果真实、有效。原告未派员参加。同日，文旅区征迁办书面告知了原告关于评估公司选定结果及于次日组织评估公司开展现场勘察、请原告配合等事宜。2019年4月2６日，中证房地产评估造价集团有限公司出具中证（荆州）土估字（2019）第0002号《土地估价报告》。原告收到该《土地估价报告》后于同年５月１０日提出复核申请。同年５月14日，中证房地产评估造价集团有限公司作出复核回复，结论：评估内容完整，评估结果合理，评估结果没有改变。2019年５月2６日，原告申请专家鉴定。同年６月３日，荆州市房地产价格评估专家委员会作出鉴定结论：维持中证（荆州）土估字（2019）第0002号《土地估价报告》。2019年6月27日，荆州区政府作出２号《补偿决定》，认定案涉土地证号荆州市国用（2012）第10101000**，证载性质国有出让工业用地，证载面积5266平方米，决定对被征收人的土地征收补偿价值为1279111元。该款存储于文旅区征迁办在湖北银行荆州分行营业部开设的专户130100120100013648。原告收到该补偿决定书后不服，向法院提起诉讼。 另查明：2019年4月2日，原告针对２号《征收决定》向原审法院提起诉讼，原审法院作出（2019）鄂10行初36号行政判决，确认２号《征收决定》违法。新颖味品厂不服，提出上诉。湖北省高级人民法院于2019年8月28日作出（2019）鄂行终616号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年４月24日，原告针对荆州区政府作出的27号《补偿决定》向原审法院提起诉讼，原审法院依法判决驳回其诉讼请求后，原告上诉至湖北省高级人民法院，目前该案在二审中。根据荆州市房屋征收与补偿办公室文件《关于荆州市城区国有土地上房屋评估机构、测绘机构备选库更新入库结果的通知》（荆征办〔2018〕2号），中证房地产评估造价集团有限公司系32家入库评估机构之一，具备土地评估资质和营业执照。荆州市房地产价格评估专家委员会对原告出具的《鉴定结论》中的三位签名专家均为该专家委员会成员，其中唐飞燕为副主任委员，张洋、孔绪华为专家库专家，均具备土地估价师资格证。 再查明：荆州市自然资源和规划局荆州纪南生态文化旅游区分局出具《荆州市纪南镇镇域规划（2017-2030）》，荆州纪南生态文化旅游区以文物、水体保护为控制，文化、旅游为主导，生态、休闲为支撑，将镇域打造成为中国南方大遗址保护示范区、国家级文化产业示范园区、国家城乡统筹发展示范区、国家生态文明新区、国家全域旅游示范区。在第九章镇域土地利用规划一类工业用地部分表述为“规划一类工业用地采用集中紧凑布局的方式，位于拍马园区。总计用地面积75.30公顷”。 原审法院认为，本案争议焦点在于，荆州区政府作出的２号《补偿决定》是否合法，是否应予撤销。围绕争议焦点，原、被告双方的分歧主要集中在：一、评估机构的选定是否合法；二、案涉土地的评估价值是否被低估；三、补偿决定是否侵犯了原告产权调换选择权。 一、关于评估机构的选定是否合法的问题。本案是在房屋征收过程中，单独针对原告案涉土地使用权进行的价值评估和补偿。我国现行法律法规对国有土地使用权的估价程序虽没有明确规定，但参照《征补条例》第二十条第一款：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”和《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十八条第一、四款：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过投票或者摇号等方式确定。……采取投票、摇号等方式确定房地产价格评估机构的，应当公开进行并由公证机构现场公证，房屋征收部门公布确定结果。”之规定，确定房地产价格评估机构的基本要求应当是公开、透明，尊重被征收人选择权，采取的方式包括协商选择、投票或摇号等。本案中，在案涉征收项目仅剩原告一家未签订征收补偿协议的情况下，文旅区征迁办重启评估补偿程序，对原告发出专门的书面通知，从荆州市城区国有土地上房屋征收评估、测绘机构备选库中遴选了中证房地产评估造价集团有限公司荆州分公司等五家评估公司供原告单独选择为其案涉土地进行价值评估，在原告放弃选择的情况下，文旅区征迁办采取“抓阄抽号”方式，抽取中证房地产评估造价集团有限公司荆州分公司为案涉土地价值评估机构，荆州公证处派员现场进行了公证，出具了公证书。从上述程序和过程可以看出，文旅区征迁办充分尊重和较上述规定更加严格地保护了原告对评估机构的选择权，“抓阄抽号”选定评估机构的方式符合上述规定，选定的评估机构亦具备相应的评估资质，因此，对原告认为评估机构选定不合法的意见，原审法院不予支持。 二、关于案涉土地的评估价值是否被低估的问题。原告认为，根据《荆州市人民政府办公室关于更新荆州市中心城区土地级别与基准地价的通知》（荆政办发2014年12号）规定，其案涉土地基准地价已调整为480元每平方米，评估价值被严重低估。对此，原审法院认真审阅了该文件，并在庭后调取了作为荆州市中心城区土地定级与基准地价更新范围依据的《荆州市中心城区土地利用总体规划图(2006-2020)》。经审核，原告案涉土地在沪汉蓉高速铁路以北，不在该文件规定的地价调整范围。因此，该文件不能作为原告案涉土地价值被低估的依据。况且，房地产价值评估是专业性很强的问题，根据《征补条例》第十九条第二款和《国有土地上房屋评估办法》第二十条、第二十二条的规定，被征收人对评估结果有异议的，有权申请复核评估和专家委员会鉴定。事实上，本案中，原告收到评估报告后，申请了复核评估和专家委员会鉴定，结果均维持了评估报告结论。原审法院对出具鉴定结论的专家身份及资格进行审核，并无不妥。因此，在无相反证据证实的情况下，原审法院对原告关于案涉土地价值被严重低估的意见，亦不予支持。至于原告所述未收到专家鉴定结论的意见，经查，被告未提交向原告送达了鉴定结论的证据，应依法认定专家鉴定结论未向原告送达。该行为侵犯了原告对鉴定结论的知情权，明显不当。但申请专家鉴定是《征补条例》和《国有土地上房屋评估办法》赋予被征收人对评估报告进行救济的最后一道程序，鉴定结论未送达不影响原告在资产评估中的选择权，不构成对原告资产评估实体权利的侵害，故原审法院对该行为予以指正，由被告在今后的工作中加以规范。 三、关于补偿决定是否侵犯了原告产权调换选择权的问题。根据查明的事实，原告曾针对案涉《征收决定》提起过诉讼，在该案中，《征收决定》及附件《征收与补偿方案》均经过了合法性审查，虽然《征收决定》因部分事实未提交证据证实而被判决确认违法，但考虑整个征收项目为服务民生、出于社会公益目的，《征收决定》及《征收与补偿方案》未被依法撤销，仍具有法律效力，是作出案涉补偿决定的依据。《征收与补偿方案》中第五部分安置与补偿规定“本项目房屋征收采用货币补偿和产权调换两种方式。被征收人为企事业单位的，对其房屋征收采用货币补偿方式；被征收人为居民的，可以选择货币补偿，也可以选择产权调换”。对企事业单位不动产的征收，按照《荆州市城区国有土地上企事业单位房屋征收与补偿实施意见》（荆棚改办发〔2016〕1号）《荆州纪南生态文化旅游区土地和房屋征收补偿暂行办法》（荆楚管发〔2017〕2号）等执行。荆棚改办发〔2016〕1号文件规定，企事业单位房屋征收补偿原则上以货币补偿为主，也可以在符合规划控制、节约集约用地、产业发展导向的前提下，结合企业发展需要，在协商一致、操作可行的情况下，经荆州市政府同意后实行等价值置换。从荆州市自然资源和规划局荆州纪南生态文化旅游区分局出具的《荆州市纪南镇镇域规划（2017-2030）》来看，对原告提供工业厂房置换与该区发展规划不符，不具有现实可能性。另外，本案凤凰大道项目建设是基础设施建设，涉及的是对原告工业厂房的征收，基于该区的现实情况，对原告提供货币补偿方式，具有现实的合理性，也符合补偿方案中的相关规定。 综上，被告荆州区政府作为房屋征收主体，在与原告不能达成征收补偿协议的情况下，根据《征补条例》第四条、第二十六条规定，有作出征收补偿决定的法定职责。征收补偿决定作出前，征收实施单位文旅区征迁办通过组织摇号方式选定了具备评估资质的评估机构对原告案涉土地进行了价值评估，评估报告送达后，原告依规申请了复核评估和专家委员会鉴定。在此基础上，荆州区政府依据《征收与补偿方案》相关规定对原告作出案涉征收补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，征收补偿程序并无不当。法院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告荆州市荆州区新颖味品厂的诉讼请求。 新颖味品厂上诉称：原审认定事实不清、适用法律错误。一、在征收决定已被确认违法，且被上诉人未对征收决定及补偿方案采取补救措施的情况下，认定土地补偿合法，属事实不清。二、评估机构的选定程序违法，本案已不具备重启选定程序的条件。三、土地估价报告[中证（荆州）土估字（2019）第0002号]及涉案《鉴定结论》违法，且未向上诉人送达，不应作为土地补偿决定的依据。四、土地补偿决定剥夺了上诉人对于产权调换的选择权。请求撤销原判，改判支持其原审诉请并由被上诉人承担诉讼费用。 上诉人新颖味品厂及被上诉人荆州区政府原审提交的涉案证据已随案移送本院。本院对相关证据的认定意见与原审法院一致，对原审判决认定的案件事实予以确认。 本院经审理认为，结合原审查明可知，本案所涉土地补偿原27-1号《补偿决定》被撤销后，荆州区政府重新作出了涉案２号《补偿决定》。对于该《补偿决定》中评估机构的选定符合要求，评估报告作出送达后经过复核评估和专家委员会鉴定，以及涉案《补偿决定》提供货币补偿方式具有现实合理性，征收补偿程序合法的理由，原审法院已作了详细阐述，本院认可其观点，不再赘述。新颖味品厂的上诉理由及请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人荆州市荆州区新颖味品厂负担。 本判决为终审判决。 审判长 张   思   化 审判员 马   春   亮 审判员 胡   锦   明 二〇二〇年十一月九日 书记员 董晓晗书记员董晓晗