辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1195号上诉人（一审原告）范丽华，女，1956年9月25日出生，汉族，住辽宁省沈阳市浑**。委托诉讼代理人王石，沈阳市沈河区中天法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人吴丽萍，沈阳市沈河区中天法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）：沈阳市浑南区人民政府，住所地辽宁省沈阳市浑**世纪路**。法定代表人闫占峰，该政府区长。委托诉讼代理人赵晨，该区政府工作人员。委托诉讼代理人孙晓菊，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市浑南区白塔街道办事处，，住所地辽宁省沈阳市浑**白塔街道塔南街法定代表人王前防，该办事处主任。委托诉讼代理人吴碧婷，该办事处工作人员。委托诉讼代理人孙晓菊，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。上诉人范丽华因诉被上诉人沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）、沈阳市浑南区白塔街道办事处（以下简称白塔办事处）履行征收补偿法定职责一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院（2020）辽01行初13号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年10月19日组织各方当事人进行询问，上诉人范丽华的委托诉讼代理人王石，被上诉人浑南区政府委托诉讼代理人赵晨、孙晓菊，白塔办事处的委托诉讼代理人吴碧婷、孙晓菊到庭参加询问。范丽华诉称，浑南区政府于2011年12月20日发布征收公告，对范丽华居住的房屋及宅基地院落进行了征收，但是浑南区政府一直未给范丽华安置回迁房。在动迁时由苏春生委托姐姐苏凤春办理回迁手续，浑南区政府不知道什么原因与苏凤春签订了房屋征收补偿安置协议，且还剩余294平方米浑南区政府没有安置，综上，浑南区政府的这种行为侵犯了范丽华的合法权益，故起诉至人民法院，请求：判令浑南区政府履行给范丽华安置回迁房并办理回迁手续的法定职责；浑南区政府承担诉讼费。浑南区政府辩称，一、范丽华提请给付回迁安置房的履责之诉，不符合行政案件法定起诉条件，请法院依法驳回范丽华的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”即请求行政机关履行法定职责的，应该先向行政机关递交履职申请，若行政机关在二个月内未履行法定职责的，原告可以向人民法院提起诉讼。本案中，范丽华没有证据证明其向答辩人提出过履行征收补偿职责的申请，故其起诉不符合法定的起诉条件，请法院依法驳回范丽华的起诉。二、原、被告之间并未签订过征收补偿协议，本案不属于法院受案范围，请法院依法驳回范丽华的起诉。1．范丽华无证据证明，与浑南区政府就征收补偿事宜达成征收补偿协议，依据《行政诉讼法》第十一条，对法院受理行政诉讼案件受理范围进行明确规定，该条规定的受案范围中，并不包括因双方就征收补偿标准存在争议、未签订征收补偿协议，而由原告径行提起诉讼要求安置回迁房屋之情形。且范丽华并未提供法律依据，确定本案属于行政受案范围。2．目前行政诉讼及最高院司法解释关于对征收补偿的相关规定，主要是为了解决行政机关不履行征收补偿职责或在确定征收补偿款后未发放征收补偿款之情形。并无法律规定，在行政机关未确定征收补偿金额时，由法院以司法判决形式确定征收补偿金额。征收补偿金额，应由行政机关依据征收补偿标准确定，司法审判权无权对此进行干预，本案不属于法院受案范围，请法院依法驳回范丽华的起诉。三、范丽华原告主体不适格，请法院依法驳回范丽华的起诉。范丽华及苏春生在涉案地块上并无房屋及宅基地存在，被征收房屋的所有权人为苏春生的姐姐苏凤春，对房屋所有权在征收时已经苏春生确认归苏凤春所有，并由苏凤春与征收部门签订补偿协议，涉案地块的补偿事实与苏春生无关。苏春生于2013年死亡，现因范丽华与苏凤春就涉案土地存在权属争议需要通过权属确认解决，在本案未进行权属确认的情况下，范丽华无补偿主体资格，范丽华主体不适格，请法院依法驳回范丽华的起诉。四、范丽华诉请安置回迁住房无事实基础和法律依据。涉案地块的实际使用权人为苏春生的姐姐苏凤春，在征收之时苏春生主张以苏凤春的土地上进行分户认证，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。辽宁省实施《中华人民共和国土地管理法》第三十二条的规定符合下列条件之一的，可以申请宅基地：（一）农村村民户无宅基地的；（二）农村村民户除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户，以及三代以上同堂并且已有宅基地低于分户标准的；（三）回乡落户的复退军人和回乡定居的华侨以及港、澳、台同胞，需要建住宅而无宅基地的；（四）宅基地影响村镇建设规划被收回的。法律明确规定了宅基地的取得应以户为基本单位。本案苏春生与其姐姐苏凤春并不符合法定的分户规定，故范丽华主张的补偿无法律依据。同时范丽华也未向法庭提供其据以取得土地部门审批的宅基地使用权和其与苏春生建造的房屋存在，范丽华的诉请无事实基础和法律依据。综上所述，范丽华诉请不属于法院受案范围，且范丽华不是本案适格的主体，范丽华的诉讼请求无事实基础和法律依据，请法院依法驳回范丽华的起诉。白塔办事处辩称：一、范丽华提请履行补偿职责之诉，不符合行政案件法定起诉条件，请法院依法驳回范丽华的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”即请求行政机关履行法定职责的，应该先向行政机关递交履职申请，若行政机关在60日内未履行法定职责的，原告可以向人民法院提起诉讼。本案中，范丽华没有证据证明其向办事处提出过履行征收补偿职责的申请，故其起诉不符合法定的起诉条件，请法院依法驳回范丽华的起诉。二、本案属于重复起诉，请法院依法驳回范丽华的起诉。范丽华诉请补偿事项已于2019年5月20日向沈阳市大东区人民法院提起诉讼，沈阳市大东区人民法院于2016年9月9日作出（2019）辽0104行初158号行政裁定，裁定：“驳回原告范丽华的起诉。”故依《最高人民法院关于审＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释＞》第二百四十七条的规定，本案原告范丽华的起诉，属重复起诉，请法院依法驳回范丽华的起诉。三、白塔办事处不是适格的被告，请法院依法驳回范丽华对办事处的起诉。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案为集体土地征收，依法履行补偿的主体并非办事处，范丽华起诉办事处无事实基础和法律依据，请法院依法驳回范丽华对办事处的起诉。四、范丽华主体不适格，请法院依法驳回范丽华的起诉。范丽华及苏春生在涉案地块上并无房屋及宅基地存在，被征收房屋的所有权人为苏春生的姐姐苏凤春，对房屋所有权在征收时已经苏春生确认归苏凤春所有，并由苏凤春与征收部门签订补偿协议，涉案地块的补偿事实与苏春生无关。苏春生于2013年死亡，现因范丽华与苏凤春就涉案土地存在权属争议需要通过权属确认解决，在本案未进行权属确认的情况下，本案范丽华无补偿主体资格，范丽华主体不适格，请法院依法驳回范丽华的起诉。五、范丽华诉请安置回迁住房无事实基础和法律依据。涉案地块的实际使用权人为苏春生的姐姐苏凤春，在征收之时苏春生主张从苏凤春的土地上进行分户认证，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。辽宁省实施《中华人民共和国土地管理法》第三十二条的规定符合下列条件之一的，可以申请宅基地：（一）农村村民户无宅基地的；（二）农村村民户除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户，以及三代以上同堂并且已有宅基地低于分户标准的；（三）回乡落户的复退军人和回乡定居的华侨以及港、澳、台同胞，需要建住宅而无宅基地的；（四）宅基地影响村镇建设规划被收回的。法律明确规定了宅基地的取得应以户为基本单位。本案苏春生与其姐姐苏凤春并不符合法定的分户规定，故范丽华主张的补偿无法律依据。同时范丽华也未向法庭提供其据以取得土地部门审批的宅基地使用权和其与苏春生建造的房屋存在，范丽华的诉请无事实基础和法律依据。综上所述，范丽华履行补偿职责诉请不符合起诉条件，且范丽华起诉办事处无事实基础和法律依据，请法院依法驳回范丽华对办事处的起诉。一审法院经审理查明，2011年12月20日，沈阳市东陵区（浑南新区）人民政府发布《征收公告》，将本案案涉房屋纳入征收范围。案涉房屋相关的征收文件《征收集体住宅房屋航拍图登记审验表》、《非本村户籍住宅征收补偿面积认证审批单》、《非本村户籍居民征收补偿意见》和《房屋征收补偿安置产权调换协议书》均记载被征收人为苏凤春。苏凤春已获得回迁安置。一审法院认为，案涉被征收房屋的回迁安置权利经村委会及征收部门的认定归苏凤春所有，现范丽华没有充分的证据证明案涉被征收房屋为其所有，亦不能证明其委托苏凤春办理回迁安置事宜的事实，故尚不能认定范丽华与浑南区政府存在征收补偿的法律关系。如范丽华取得案涉被征收房屋的回迁安置权益或者完成相应的分户认定程序后，可另行起诉，以保护其合法权益。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回范丽华的起诉。案件受理费50元，退还给范丽华。范丽华上诉称，一审法院在没有正式开庭的情况下，以庭前质证下发裁定书，不顾事实真相认定范丽华与浑南区政府不存在征收补偿的法律关系是完全错误的。范丽华有证据证明是被征收的对象。而苏凤春办理回迁事宜是范丽华的丈夫苏春生委托姐姐苏凤春到范丽华处办理回迁安置手续。苏凤春只是被委托人。但浑南区政府跟被委托人办理了回迁手续，被委托人跟被上诉人存在征收补偿的法律关系，安置的房屋及补偿款都落在被委托人的名下，这莫不是天大笑话。一审法院在没有正式开庭的情况下，告诉范丽华庭前质证，范丽华把证据已举证，一审法院不分清红皂白，颠倒黑白判决上诉人不是征收对象，是没有任何事实和法律依据的。事实上，苏春生老少三辈都住在浑南新区苏家岗子村，苏春生跟范丽华结婚就住在这个村，苏春生的姐姐苏凤春成人以后就嫁到沈阳市和平区，而且户口结婚后就已迁到和平区男方家中。苏凤春已不是苏家岗子村的村民。苏春生在苏家岗村住的是宅基地上面的房屋，而且户口一直在苏家岗村，一审法院怎么认定范丽华和苏春生不是征收对象。浑南区政府故意把回迁安置给苏凤春可想而知里而存在什么问题范丽华是非常清楚的。范丽华现在没有地方住。房子宅基地都没有了，范丽华一定要个说法。请求二审法院撤销一审裁定，发回重审。浑南区政府答辩称，本案涉案地块的实际使用权人为苏凤春，其土地认证经过了苏春生的认可，涉案的被征收房屋，苏春生已经实际确认给苏凤春，并且苏凤春已经与白塔办事处签订《拆迁安置补偿协议》。范丽华并未有房屋所有权和宅基地使用权证明用以确认其为涉案地块的合法使用权人。关于地上物，苏凤春已经与白塔办事处签订补偿协议。即使范丽华对此有权利也应针对补偿协议提起诉讼，而非要求浑南区政府履行征收补偿职责。本案就涉案地块的补偿事宜已经履行完毕，浑南区政府与范丽华之间不存在征收与被征收的法律关系。故一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。白塔办事处称，同意浑南区政府的答辩意见。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，浑南区政府于2011年对范丽华居住的苏家岗子村的集体土地实施征收，但浑南区政府未与范丽华签订补偿安置协议，范丽华诉至法院要求浑南区政府履行补偿安置职责。本案的审理焦点是范丽华是否具有被征收人资格。范丽华陈述，范丽华与苏春生系夫妻，苏春生1947年出生后始终居住在苏家岗子村，二人于1985年7月25日结婚后也居住在苏家岗子村，范丽华结婚后将户籍迁至苏家岗子村。苏春生范丽华使用的宅基地系当地集体经济组织在苏春生父亲在世时分配的，二人一直使用至浑南区政府征收时止。依据该陈述，苏春生、范丽华系使用案涉宅基地家庭的成员，苏春生、范丽华对案涉宅基地具有使用权。从浑南区政府提交的《苏家村苏凤春房基情况说明》能够证明案涉宅基地使用情况与范丽华陈述的情况基本一致。2013年11月7日，苏家岗子村召开村民代表会议，对该村559户村民办理分户认证，在会议记录中载明对苏春生使用的宅基地予以认证。该证据进一步证明范丽华陈述的宅基地使用情况是真实的。因此，范丽华是案涉宅基地的使用权人。浑南区政府答辩称范丽华、苏春生在案涉地块上无宅基地的意见与事实不符，本院不予采纳。浑南区政府提交了苏家岗子村村民代表大会记录，证明该村于2017年8月8日讨论通过给苏凤春办理宅基地认证。该记录证明苏家岗子村委会认证苏凤春为案涉宅基地使用权人。但该认证记录是否将2013年11月7日将案涉宅基地认证给苏春生的行为取消或作废，是否剥夺了范丽华对该宅基地的使用权并未明确。浑南区政府以此证据认为范丽华对案涉宅基地没有使用权证据不足。关于案涉宅基地上房屋的权属问题。农村宅基地上房屋，应当依照房地一致的原则办理登记手续，但苏家岗子村对房屋和宅基地均未作登记，无法通过登记凭证认定房屋土地的权属情况。根据《苏家村苏凤春房基情况说明》的内容，案涉房屋系苏春生与范丽华结婚后，由苏凤春出资在原址翻建。苏凤春系苏春生的姐姐，苏春生是一级残疾人，范丽华是四级残疾人，苏凤春为改善二人生活条件而出资建房，是出于照顾兄弟生活目的，该行为应予鼓励。因案涉房屋系苏凤春出资建设，可以认定苏凤春对案涉房屋具有合法权益。但是考虑案涉房屋建成前苏春生居住在原址的土房内，房屋建成后苏春生、范丽华长期使用的实际情况，结合房地一体的基本原则，在认定苏春生、范丽华对案涉宅基地具有使用权的情况下，不能否定苏春生、范丽华对案涉房屋具有使用权。综上所述，范丽华对案涉宅基地和房屋均有使用权，在土地征收过程中，具有被征收人的资格，应当获得补偿安置。一审裁定认定事实不清，适用法律不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销辽宁省沈阳市中级人民法院(2020)辽01行初13号行政裁定；二、本案指令辽宁省沈阳市中级人民法院继续审理。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十一月二十七日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）