山东省滨州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁16行终158号 上诉人（原审原告）阳信县流坡坞镇商立农资门市。经营场所：山东省阳信县流坡坞镇东商村。 经营者商东生，男，1964年2月5日出生，汉族，住山东省阳信县。 委托代理人李云龙，女，1936年8月5日出生，汉族，住山东省阳信县。系商东生之母。 上诉人（原审被告）阳信县综合行政执法局。住所地：山东省阳信县阳城六路**。 法定代表人菅耀波，局长。 参加诉讼行政机关负责人杨奎田，党组副书记。 委托代理人王健，山东春光明律师事务所律师。 上诉人（原审被告）阳信县人民政府。住所。住所地：山东省阳信县阳城六路**商务中心div> 法定代表人刘荩一，县长。 参加诉讼行政机关负责人张海峰，副县长。 委托代理人李瑞。 委托代理人董洪民，山东春光明律师事务所律师。 原审第三人山东省阳信天丰农资有限公司。住所地：。住所地：山东省阳信县洋湖乡勃李街v> 法定代表人崔树信，经理。 原审第三人阳信县农业农村局。住所地：。住所地：山东省阳信县阳城六路**v> 法定代表人赵保义，局长。 委托代理人王志明。 上诉人阳信县流坡坞镇商立农资门市（以下简称商立农资门市）与上诉人阳信县综合行政执法局（以下简称县综合执法局）、阳信县人民政府（以下简称县政府）及原审第三人山东省阳信天丰农资有限公司（以下简称天丰农资公司）、阳信县农业农村局（以下简称县农业农村局）行政处罚及行政复议一案，三上诉人不服阳信县人民法院（2019）鲁1622行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭审理了本案。上诉人商立农资门市的经营者商东生及委托代理人李云龙，上诉人县综合执法局的出庭负责人杨奎田及委托代理人王健，上诉人县政府的出庭负责人张海峰及委托代理人李瑞、董洪民，原审第三人县农业农村局的委托代理人王志明到庭参加诉讼。原审第三人天丰农资公司经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定以下事实：2017年9月至12月，原告商立农资门市经营者商东生分三次在第三人天丰农资公司处购买了200袋京农科728玉米种，因用微信扫描外包装袋防伪查询二维码，点开追溯信息查不到该种子的信息，商东生拨打12345热线电话并向县农业农村局投诉，后该案件转到县综合执法局办理。县综合执法局于2018年6月15日作出阳执罚决字[2018]第001号《行政处罚决定书》（以下简称[2018]001号处罚决定书），对天丰农资公司作出罚款6000元的行政处罚。2018年6月20日县农业农村局和县综合执法局共同向商东生出具了处理结果告知书。原告以县综合执法局作出的处罚决定事实不清、适用法律不当向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2018年9月20日作出阳政复决字[2018]11号《行政复议决定书》（以下简称[2018]11号复议决定书），决定维持县综合执法局作出的[2018]001号处罚决定书。原告不服，于2018年10月26日提起诉讼，该案经阳信县行政争议和解中心协调和解，被告县综合执法局同意重新调查处理该案，原告于2019年7月10日递交撤诉申请书，原审法院作出（2018）鲁1622行初24号裁定准予撤诉。2019年8月28日，被告县综合执法局作出阳执撤决字[2019]1号《撤销行政处罚决定书》（以下简称[2019]1号撤销处罚决定书）。2019年9月2日，被告县综合执法局又重新作出阳执罚决字[2019]第53号《行政处罚决定书》（以下简称[2019]53号处罚决定书）。原告以县综合执法局未及时作出处理为由，于2019年12月16日提起本案行政诉讼，请求依法撤销[2018]001号处罚决定书及[2018]11号复议决定书并赔偿经济损失241000元。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号，以下简称行诉解释）第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的……”。本案中原告因购买了不符合规定的玉米种，为维护自身合法权益向第三人县农业农村局投诉，接原告投诉后，县农业农村局和县综合执法局共同向原告出具了处理结果告知书。原告是县综合执法局作出行政处罚决定的相对人所侵害的人，具有原告资格。依据《滨州市人民政府办公室关于阳信县综合行政执法体制改革方案的批复》（滨政办字[2017]68号）的规定，被告县综合执法局依法具有处理原告所诉事实的法定职权。 《山东省行政程序规定》第七条规定：“……非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因公共利益或者其他法定事由必须撤销或者变更的，应当依照法定权限和程序进行，……”根据行政行为具有公定力、确定力的要求，行政行为一经作出并生效后非经法定程序和有权机关，不得任意撤销或改变，但行政主体发现相应的行政行为违法或不当，任何时候都可依法定程序撤销或改变。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十二条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前……被告改变其所作的行政行为……”，该规定是行政机关可以改变行政诉讼法第七十四条规定的判决确认违法的情形，指的是经法院允许，行政机关可以更正行政行为的错误，而不是撤销之前作出的生效行政行为。本案中被告县综合执法局作出[2019]1号撤销处罚决定书，从时间上看，是在原告与被告达成和解撤诉后，且未经法院允许；从程序上看，被告以撤销处罚决定书撤销了之前作出的[2018]001号处罚决定书于法无据，其又于2019年9月2日基于同一事实作出的[2019]53号处罚决定书属对同一事实的重复处理，自始无效。 行政机关对违反行政管理秩序的行为应当给予行政处罚的，必须查明事实。被告县综合执法局作出的[2018]001号处罚决定书中对第三人天丰农资公司出售不合规的种子数量未查清、对涉案玉米种是否属于假种子未经法定鉴定程序认定，属认定事实不清、主要证据不足。被告县政府作出的维持复议决定效力依附于原行政行为，基于复议决定与原行政行为的统一性，维持原行政行为的复议决定应与原行政行为的处理结果一致，对两者的判决也应保持一致。被告行政机关的违法行政行为承担行政赔偿责任的前提条件是行政机关对损失的形成存在过错，本案原告购买不符合规定的玉米种所造成的损失与违法行政行为之间没有因果联系，原告请求赔偿的诉求不属于行政赔偿的范畴，不予支持。 综上所述，依据行政诉讼法第七十条第（一）项，行诉解释第一百三十六条第一款、第三款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、撤销被告县综合执法局作出的[2018]001号处罚决定书，责令被告县综合执法局在六十日内重新作出行政行为；二、撤销被告县政府作出的[2018]11号复议决定书；三、驳回原告商立农资门市的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告县综合执法局负担。 商立农资门市不服一审判决提起上诉，请求：1.撤销一审（2018）鲁1622行初24号行政裁定；2.撤销一审（2019）鲁1622行初66号行政判决第三项，责令县综合执法局改正违法行为，并判决赔偿上诉人经济损失241000元；3.判决县综合执法局责令天丰农资公司改正违法行为；4.县综合执法局承担案件受理费及本案出庭作证人员的费用和司法鉴定费用；5.县综合执法局涉嫌渎职、滥用职权、玩忽职守，请求移交有关部门依法处理。事实和理由：1、一审法院就同一案件作出（2018）鲁1622行初24号行政裁定和（2019）鲁1622行初66号行政判决两份具有法律效力的文书，违反了行诉解释第六十条的规定，程序违法。2、一审法院采信证据不当。商立农资门市提交的证据3、4能够反映案件真实情况，与证明县综合执法局、县农业农村局玩忽职守、推诿扯皮、官僚主义、形式主义的事实相关联，且证据来源和形式合法，应作为认定本案事实的根据。3、依据《中华人民共和国种子法》（以下简称种子法）的规定，案涉种子不需要经法定程序鉴定，从外包装信息代码的追溯信息，即可判定案涉种子是假种子，且案涉种子未在县农业农村局备案，不能销售。根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第十一条、第四十八条、第五十五条之规定，商立农资门市享有获得赔偿的权利，天丰农资公司应承担民事责任和侵权责任。且根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第七条之规定，因天丰农资公司存在违法行为，应承担上述民事责任共计51000元，但县综合执法局未依法履职，致使天丰农资公司未承担相应责任。因此，县综合执法局应承担赔偿责任，县政府对加重部分承担赔偿责任，共同赔偿商立农资门市损失共计241000元。 县综合执法局不服一审判决提起上诉，请求：撤销一审判决，裁定驳回起诉；一、二审诉讼费用由商立农资门市承担。事实及理由：1、依据行政处罚法第五十四条第二款之规定，县综合执法局有权依法定程序撤销或改变已作出的具体行政行为，其自行撤销[2018]001号处罚决定书有法律依据。首先，经阳信县行政争议和解中心协调，县综合执法局同意对天丰农资公司重新调查作出处理，商立农资门市申请撤诉，一审法院作出（2018）鲁1622行初24号行政裁定予以准许。据此，县综合执法局撤销[2018]001号处罚决定书有事实依据。其次，在一审判决或裁定前，县综合执法局无需经人民法院准许即可依法撤销或改变原具体行政行为，这既是法律赋予行政机关的一项权力，也是行政机关主动纠错的方式。县综合执法局重新调查，依据调查的情况作出[2019]53号处罚决定书合法。一审法院亦向县综合执法局出具司法建议书，建议撤销[2018]001号处罚决定书，后又以县综合执法局基于同一事实重复处理为由认定[2019]53号处罚决定书自始无效，与其司法建议书自相矛盾。最后，《山东省行政程序规定》第七条与行政处罚法第五十四条第二款规定并不矛盾。一审法院援引《山东省行政程序规定》第七条显然不当；援引行政诉讼法第六十二条、第七十四条规定与判令上诉人重新作出行政行为也存在矛盾。2、商立农资门市诉争的[2018]001号处罚决定书已被撤销，被诉具体行政行为已不存在，商立农资门市该项诉求已经实现。依据相关司法解释的规定，应裁定驳回其起诉。商立农资门市在（2018）鲁1622行初24号案件中自行撤回起诉，无正当理由再起诉，亦应驳回。3、商立农资门市作为投诉人不具有起诉权，商立农资门市诉求实质是要求加重对天丰农资公司的处罚。依据现有法律规定，对行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服，不能提起行政诉讼。本案系因销售种子引发的争议，商立农资门市的投诉权并不必然包括为天丰农资公司施加负担的请求权，县综合执法局已依法作出[2019]53号处罚决定书，商立农资门市完全可以以此去主张自己的民事权利。 县综合执法局针对商立农资门市的上诉理由答辩称：商立农资门市上诉请求第一项要求撤销一审法院（2018）鲁1622行初24号行政裁定，该裁定于2018年7月14日作出，已经超出上诉期限。另，商立农资门市主张的经济损失及认为各行政机关存在违法情形，不属于本案审理范围。 县政府不服一审判决提起上诉，请求：撤销一审判决，裁定驳回起诉；一、二审诉讼费用由商立农资门市承担。事实及理由：1、县综合执法局有权依法定程序撤销或改变已作出的具体行政行为，其自行撤销[2018]001号处罚决定书有法律依据。县综合执法局重新作出[2019]53号处罚决定书合法，一审法院以县综合执法局基于同一事实重复处理为由认定[2019]53号处罚决定书自始无效无法律依据。2、商立农资门市诉争的[2018]001号处罚决定书已被撤销，被诉具体行政行为已不存在，其该项诉求已经实现。依据相关司法解释的规定，应裁定驳回起诉。3、县综合执法局已自行撤销[2018]001号处罚决定书，县政府作出的[2018]11号复议决定书随之失去法律效力。商立农资门市诉争标的已不存在，一审判决撤销明显错误。 县政府针对商立农资门市的上诉理由答辩称：商立农资门市上诉请求第一、三、四、五项超出一审诉讼请求的范围，且第五项不属于人民法院受理的范围，二审对其上述诉求应不予审理。 原审第三人天丰农资公司未到庭参加诉讼，亦未提交书面陈述意见。 原审第三人县农业农村局未陈述意见。 二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人商立农资门市是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。行政诉讼法第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。同时，第四十九条也明确规定，原告与行政行为有利害关系是行政诉讼案件的受理条件之一。由此可见，起诉人应当与被诉行政行为有利害关系方能提起行政诉讼。 商立农资门市系因其认为从原审第三人天丰农资公司处购买的案涉玉米种存在质量问题，向相关行政机关投诉举报，后对行政机关对天丰农资公司作出的案涉行政处罚决定不服而引发本案诉讼。对于像本案商立农资门市这种投诉举报人能否就投诉举报事项提起行政诉讼，应当依据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。对是否具备行政诉讼原告资格，可从相关法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权和该请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益来判断。法律、法规或者规章规定的投诉举报请求权，在于促使行政机关对投诉举报事项发动行政权，如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属于履行了法定职责。如果投诉举报人对行政机关查处结果不服，其提起行政复议或行政诉讼目的是为他人施加负担，要求加重对他人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为他人施加负担的请求权。 本案中，原审第三人县农业农村局、上诉人县综合执法局根据商立农资门市的投诉对天丰农资公司所售案涉玉米种包装袋二维码无追溯信息情况进行了调查，对天丰农资公司作出[2018]001号处罚决定书，同时亦将调查处理结果书面告知商东生。该告知书向商东生送达后，上述两机关即已履行了法定职责。至于案涉[2018]001号处罚决定书，与其有利害关系的权利人系天丰农资公司。被诉行政行为作出时，商立农资门市并未有实体权益受到损害，需要行政机关予以保护，故不存在行政法上的保护利益，其与被诉行政行为不具有法律上的利害关系。且种子法等相关该行业领域的法律、法规也未赋予投诉举报人请求撤销行政处罚的请求权。因此，商立农资门市提起本案诉讼亦缺乏请求权的基础。至于商立农资门市上诉所称天丰农资公司应承担的民事责任及所售案涉种子对其造成的经济损失，其应通过民事诉讼另行主张。 另：行诉解释第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”，这里的“处理”系指对相对人的权利义务或者地位加以改变或者意图改变。本案案涉[2018]001号处罚决定书，并未对上诉人商立农资门市的权利义务或者地位加以改变或者意图改变。因此，商立农资门市的起诉不符合上述规定。由于商立农资门市的起诉不符合法定起诉条件，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。一审法院在商立农资门市不具备原告主体资格的情况下，对本案进行实体审理不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销阳信县人民法院（2019）行初66号行政判决； 二、驳回阳信县流坡坞镇商立农资门市的起诉。 一审案件受理费50元，退还上诉人阳信县流坡坞镇商立农资门市；二审案件受理费150元，分别退还上诉人阳信县流坡坞镇商立农资门市、阳信县综合行政执法局、阳信县人民政府。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孙长青 审 判 员 牛淑华 审 判 员 庞 辉 二〇二〇年十一月十一日 法官助理 王丽真 书 记 员 戚菲菲