宁夏回族自治区高级人民法院行政裁定书（2020）宁行终342号上诉人（原审原告）泾源县必创混凝土有限责任公司。法定代表人雷某，该公司董事长。委托代理人展某，甘肃太统律师事务所律师（特别授权）。委托代理人罗某，甘肃太统律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审被告）泾源县人民政府。法定代表人马某，县长。委托代理人王某，泾源县人民政府办公室副主任（特别授权）。委托代理人赵某，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。被上诉人（原审第三人）泾源县轻工产业园区管理委员会。法定代表人于某。委托代理人何某，宁夏国禾律师事务所律师（特别授权）。泾源县必创混凝土有限责任公司（以下简称必创公司）因与泾源县人民政府、泾源县轻工产业园区管理委员会（以下简称泾源县工业园区管委会）其他行政补偿一案，不服宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2020）宁04行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，2010年10月21日必创公司法定代表人雷某与泾源县人民政府签订了《混凝土搅拌站项目合同书》，合同约定必创公司投资3000万元，在泾源县香水镇工业园新建年产40万m?商品混凝土搅拌站。2011年在泾源县工商行政管理局登记注册设立了必创公司，开始了生产经营。2017年泾源县人民政府在政府工作报告中将“组织必创混凝土适时搬迁”列为2018年重点工作，2018年1月25日泾源县工业园区管委会下发《关于做好园区企业转型发展有关事项的通知》（泾轻区委发[2018]01号）要求必创公司积极与相关部门对接，适时按照要求做好企业搬迁工作，完成时限2018年6月前。后必创公司和泾源县审计局分别委托中和资产评估有限公司、江苏苏信房地产评估咨询有限公司宁夏分公司对必创公司资产进行了评估，必创公司曾多次找泾源县人民政府及泾源县工业园区管委会就搬迁补偿问题寻求解决，但均无结果。2019年1月2日必创公司通过邮寄的方式提交申请要求泾源县人民政府履行补偿法定职责，2019年10月13日必创公司再次向泾源县人民政府邮寄了行政补偿申请书，泾源县人民政府均未予答复，亦未进行补偿。另查明，泾源县人民政府于2018年2月23日、4月23日分别召开政府专题会议研究必创公司资产评估事宜。会议决定由审计局负责必创公司资产评估结果审查和答复工作，泾源县工业园区管委会牵头负责与企业对接，协商处理相关事宜，积极稳妥推进拆迁工作。还查明，泾源县工业园区管委会系宁夏回族自治区人民政府于2012年11月12日批准成立的自治区级泾源县轻工产业园区。原审法院认为，本案中，泾源县人民政府在政府工作报告中虽将“组织必创混凝土适时搬迁”列为2018年重点工作。但政府工作报告不是一个行政行为，是一个工作安排和打算，不会对必创公司的权利义务造成任何影响。至于泾源县人民政府要求泾源县审计局委托评估机构对必创公司进行资产评估，也只是一种过程性准备行为，并未对必创公司的权利义务有任何实质性影响。泾源县人民政府并未针对必创公司作出任何行政行为，也未对必创公司作出征收决定、征收补偿决定，必创公司亦未与泾源县人民政府达成补偿协议。同时，必创公司也未能提供有效证据证明泾源县人民政府就补偿问题向必创公司作出过任何承诺，故必创公司请求泾源县人民政府履行补偿义务，没有事实根据和法律依据。关于泾源县工业园区管委会下发《关于做好园区企业转型发展有关事项的通知》的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干规定的解释》第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”由于泾源县工业园区管委会系宁夏回族自治区人民政府批准成立的自治区级泾源县轻工产业园区，具有行政主体资格，泾源县工业园区管委会根据其工作职责，落实政府工作报告而作出的行政行为与泾源县人民政府没有关系。且必创公司并未请求人民法院对泾源县工业园区管委会下发的《关于做好园区企业转型发展有关事项的通知》进行审查，故法院也无主动进行司法审查的必要。关于泾源县人民政府是否是适格的被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。该条规定的行政行为即包括作为行为，也包括不作为行为。由于本案是必创公司请求泾源县人民政府依法补偿的案件，属于未履行法定职责类案件。人民法院主要审查泾源县人民政府是否具有法定补偿职责，未予补偿是否有法律根据。由于必创公司向泾源县人民政府提出了补偿申请，要求泾源县人民政府履行补偿义务，泾源县人民政府未予答复和补偿，必创公司认为泾源县人民政府的不作为行为侵害了其合法权益，可依法提起行政诉讼，故泾源县人民政府是不作为案件的适格被告，至于必创公司的诉讼请求能否成立则另当别论。关于本案是否超过了起诉时效的问题。由于本案是不履行法定职责类案件。《中华人民共和国行政诉讼》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干规定的解释》第六十六条规定“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”。本案中必创公司提供的证据证实其于2019年10月13日向泾源县人民政府邮寄了行政补偿申请书，泾源县人民政府未给予补偿。必创公司于2020年1月14日提起行政诉讼并未超过起诉期限。综上所述，必创公司的诉讼请求没有事实根据和法律依据，应当依法驳回必创公司的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告必创公司的起诉。必创公司预交案件受理费50元，予以退还。必创公司不服原审裁定，向本院提起上诉。请求：1.撤销宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2020）宁04行初3号行政裁定，依法改判支持上诉人原审诉讼请求；2.本案的诉讼费用由被上诉人承担。主要理由：1.被上诉人泾源县人民政府作出了对上诉人搬迁补偿的行政允诺；2.被上诉人泾源工业园区管委会作为共同被告，应依法与泾源县人民政府承担共同责任；3.泾源县工业园区管委会受县政府领导下发《关于做好园区企业转型发展有关事项的通知》具有行政法律效力。被上诉人泾源县人民政府向本院提交书面答辩意见称，1.上诉人要求答辩人履行补偿义务没有依据。2.答辩人从未向上诉人做出搬迁补偿的行政允诺。3.泾源县工业园区管委会的行为与答辩人无关。被上诉人泾源县工业园区管委会向本院提交书面答辩意见称，1.泾源县工业园区管委会作出的《关于做好园区企业转型发展有关事项的通知》不具有行政强制性，不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性。2.上诉人对答辩人的机构设置存在认识错误。答辩人系宁夏回族自治区人民政府批准成立的自治区级泾源县轻工产业园区，具有行政主体资格，不存在如上诉人所主张答辩人系泾源县人民政府的派出机构的情形。3.答辩人从未向上诉人做出过搬迁补偿的行政允诺。《关于做好园区企业转型发展有关事项的通知》的内容并没有对包括上诉人在内的园区企业进行补偿的任何意思表示，且上诉人在原审中也没有提交任何有效证据证明答辩人及泾源县人民政府就补偿事宜曾向其做出过任何承诺。本院认为，本案争议的焦点是上诉人必创公司的原审起诉是否符合法定起诉条件。经查，必创公司在原审起诉时的诉讼请求是：1.判令泾源县人民政府依据已作出的评估报告金额（10446054.00元）及实际停产停业损失（2989654.13元）对必创公司进行补偿。2.本案诉讼费用由泾源县人民政府承担。必创公司认为被上诉人泾源县人民政府其作出了搬迁补偿的行政允诺，但其所提交的证据不能证明泾源县人民政府有行政允诺行为存在，亦不能证明泾源县人民政府对必创公司实施了其他可以引起行政补偿及支付停产停业损失的行政行为，必创公司的起诉没有事实根据和法律依据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项的规定，原审法院据此裁定驳回其起诉并无不当。综上，上诉人必创公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 胡冬梅审判员 吴 峰审判员 吴培渊 二〇二〇年十一月十三日书记员 韩丽萍附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；