湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂06行终217号上诉人（原审被告）保康县市场监督管理局，住所地：保康县城关镇迎宾路**。法定代表人陈达云，保康县市场监督管理局局长。出庭负责人范司强，保康县市场监督管理局副局长。委托代理人李善义，保康县市场监督管理局执法大队队长。代理权限为一般代理。委托代理人周清海，湖北法正大律师事务所律师。代理权限为一般代理。被上诉人（原审原告）襄阳市银宏气体有限公司（下简称襄阳银宏气体公司），住，住所地：襄阳市襄城区余家湖工业园**路/div>法定代表人李鸣，襄阳银宏气体公司经理。委托代理人柯峰，湖北楚诚律师事务所律师。代理权限为一般代理。原审被告襄阳市人民政府，住，住所地：襄阳市襄城区檀溪路**/div>法定代表人郄英才，襄阳市人民政府市长。委托代理人陈尚海，男，襄阳市司法局行政复议科工作人员。代理权限为一般代理。上诉人保康县市场管理监督局因诉被上诉人襄阳银宏气体公司、原审被告襄阳市人民政府一案，不服湖北省襄阳市襄城区人民法院(2019)鄂0602行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭对本案进行了审理。上诉人保康县市场监督管理局的出庭负责人范司强，委托代理人李善义、周清海，被上诉人襄阳银宏气体公司的法定代表人李鸣，委托代理人柯峰，原审被告襄阳市人民政府的委托代理人陈尚海到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定，襄阳市银宏气体公司成立于2001年7月14日，2016年3月15日取得襄阳市工商局核发的《营业执照》，经营范围：医用氧、工业氧、……批发零售；气瓶充装。2016年1月1日，襄阳市银宏气体公司取得了湖北省食药监局核发的《药品生产许可证》（编号：鄂201601**），生产范围为“医用气体”，有效期至2020年12月31日。2017年3月16日，襄阳市银宏气体公司取得襄阳市质量技术监督局核发的《湖北省气体充装许可证》（编号：QP鄂Ｆ×××**-2020）,获准从事氧气无缝钢瓶的充装，有效期至2021年3月23日。2018年1月19日和2019年8月15日襄阳市银宏气体公司分别取得襄城区及襄阳市行政审批局核发的《危险化学品经营许可证》，经营方式：批发、零售；许可范围为：医用氧、工业氧……，有效期至2021年1月18日。2018年8月10日保康县市场监管局接到关于“保康县医院同襄阳市银宏气体公司非法自建贮罐供氧设施”的举报后，于2018年8月14日进行立案调查。经原保康县食品药品监督管理局（现现更名为保康县市场监管局）调查查明，2015年2月至2016年10月，保康县医院从襄阳市银宏气体公司购进医用液态氧22次共计714杜瓦罐，货值496944元，2016年12月至2018年7月保康县医院从处购进医用液态氧货值764476.50元。2018年10月31日，保康县市场监管局向保康县医院进行了处罚前告知并履行了相关行政手续后，于2018年11月3日，对保康县医院作出（保）食药监药罚（2018）14号《行政处罚决定书》，该处罚决定书认定该医院从无资质的药品生产企业（襄阳银宏气体公司）购进药品（医用液态氧）的行为，违反了《药品管理法》第三十四条的规定，按照该法第七十九条和《湖北省食品药品行政处罚自由裁量权适用规则》相关规定，对保康县医院作出以下处罚：1、责令停止违法购进药品的行为；2、并处罚款人民币302746.92元。处罚决定书送达后，襄阳银宏气体公司不服，向襄阳市人民政府申请行政复议，襄阳市人民政府经过审理，于2019年7月16日作出襄政行复决字（2019）23号行政复议决定书，维持了保康县市场监督管理局作出的（保）食药监药罚（2018）14号《行政处罚决定书》，襄阳银宏气体公司不服，向法院提起行政诉讼。原审法院认为，本案中襄阳银宏气体公司虽不是行政处罚行为直接的被处罚对象，但与该行为有法律上的利害关系，且保康县市场监督管理局作出的处罚决定书认定了襄阳银宏气体公司系无资质的药品生产企业，故该公司系适格原告，有权提起本案行政诉讼。本案涉案医用液态氧为特殊药品，国家对其按药品进行管理，已是无争议的事实，本案通过庭审已经查明，襄阳银宏气体公司已经取得了包含《营业执照》、《危险化学品经营许可证》以及经营范围为医用气体的《药品生产许可证》在内的多个相关行政许可证件，只是未取得液态氧气的经营许可。涉案的液态氧系湖北和远气体股份有限公司生产，和远公司具有相应的生产资质，襄阳银宏气体公司提供了和远公司的检验报告、销售合同、授权书及相应的生产资质，襄阳银宏气体公司虽未取得液态氧气的《药品经营许可证》，但其与和远公司之间系经授权的代理销售关系，以上事实保康县市场监督管理局在举证中均有反映，因此保康县市场监督管理局认定保康县医院从无资质的生产、经营企业购进药品缺乏事实依据。同时，保康县市场监督管理局在行政处罚决定事实查明部分认定，2016年10月9日至2018年7月22日期间保康医院共13次向襄阳银宏气体公司购进液态氧，但在表述购进的数量中却有15次重量记录，其认定的购进次数和数量相互矛盾，属主要事实不清。本案在审理过程中，因案情涉及相关医药行业管理规范等专业知识，法院向湖北省市场监管局致函咨询相关液态氧的行政许可问题，得到的回复是目前在对液态氧经营监管工作中湖北省内未办理一起液态氧的《药品经营许可证》（含批发）。法院认为，行政处罚是一种以惩戒制裁为手段，以矫正教育为目的行政行为，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相结合。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，不予行政处罚。本案襄阳银宏气体公司并非是明知应当办理而故意拖延不予申请办理行政许可的情形，其从事的液态氧经营是经过有生产资质的厂家授权后代理销售的行为，其社会危害性不大且并未造成实际损害后果，保康县市场监督管理局对保康县医院作出的行政处罚第一条责令停止违法购进药品的行为已经有效制止了其不规范行为，体现了矫正教育的行政管理目的，但该处罚的第二条并处罚款人民币302746.92元，属量罚畸重，缺乏合理性，明显不当，主要证据不足且适用法律错误，依法应予撤销。襄阳市人民政府作出的复议决定，虽程序合法，但适用法律法规错误，未能体现行政处罚既要合法又要合理的量罚原则，依法也应予撤销。同时，法院也对襄阳银宏气体公司今后的经营行为提出建议，在未正式取得液态氧气的《药品经营许可证》之前，暂停全部液态氧的销售行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、七十九之规定，判决如下：一、撤销保康县市场监督管理局对保康县人民医院作出的（保）食药监药罚[2018]14号行政处罚决定的第二项，即并处罚款人民币叁拾万元贰仟柒佰肆拾元玖角贰分（￥302740.92元）。二、撤销襄阳市人民政府作出的襄政行复决字[2019]23号行政复议决定书。案件受理费50元，由保康县市场监督管理局承担。上诉人保康县市场监督管理局不服上述判决，向本院上诉称，一、一审法院判决认定事实与判决结果之间自相矛盾，偏离了审判方向。一审法院认定襄阳银宏气体公司未取得液态氧经营许可，该经营许可行为已经违反了《药品管理法》禁止性规定。一审判决的结果显然改变了法律的强制性规定，与行政诉讼法规定的人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性、地方性法规为依据相矛盾果与法律强制性的规定及事实相互矛盾。本案审理应当是上诉人对保康县人民医院作出的行政处罚的事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。但一审法院在审理本案时却偏离审判方向，着重审查襄阳银宏气体公司没有取得液态氧经营资质的原因，帮助其逃避责任，襄阳银宏气体公司无法取得液态氧经营资质原因应当属于另一种法律关系，与本案无关。二、一审法院认定事实错误。一审法院认定襄阳银宏气体公司与和远公司之间系经授权的代理销售关系系认定事实错误。一审法院认定襄阳银宏气体公司液态氧的购进次数与数量互相矛盾，主要事实不清，属于认定事实错误。一审法院认定《湖北省药品监督管理局》对液态氧经营管理工作中未办理过液态氧《药品经营许可证》（含批发）系断章取义，属于认定事实错误。三、一审法院以上诉人的行政处罚合理性予以撤销属于适用法律错误，属于滥用自由裁量权。四、上诉人对保康县人民医院作出的罚款302749.92元的行政处罚适当，具有合理性。综上，请求撤销襄阳市襄城区人民法院〔2019〕鄂06**行初72号行政判决，依法维持上诉人作出的（保）食药监药罚（2018）14号《行政处罚决定书》。被上诉人襄阳银宏气体公司答辩称，一、一审判决结果与认定事实并不矛盾，也未偏离审判方向。二、一审法院认定事实无误。三、一审法院撤销行政处罚，适用法律正确。四、被答辩人的行政处罚明显不当，不具合理性。综上，一审判决认定事实准确，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告襄阳市人民政府答辩称，坚持一审维持保康县市场监督管理局的处罚意见，同意保康县市场监督管理局的上诉意见。二审经开庭审理，一审判决认定的事实属实,本院予以确认。另查明，2016年8月1日，襄阳银宏气体公司持湖北和远气体股份有限公司的授权委托书作为其医用氧分销机构以自己的名义与保康县人民医院签订保康县人民医院低温储罐供气合同，该合同约定由襄阳银宏气体公司向保康县人民医院提供医用氧所具备的合法资质。本院认为，本案系撤销行政处罚之诉。争议的焦点为保康县人民医院从无经营资质的襄阳银宏气体公司购进医用液态氧的行为应否处罚，处罚是否适当。根据本案已查明的事实，襄阳银宏气体公司系合法成立的企业，其已取得湖北省食药监局合法的《药品生产许可证》和襄阳市医务技术监督局核发的《湖北省气体包装许可证》；2016年8月1日其经有生产医用氧生产经营资格的湖北和远气体股份有限公司的授权后与保康县人民医院签订的医用氧供气合同系有效合同，其实质系分销代理销售法律关系；而涉案医用液态氧为特殊药品，国家对其按药品管理，襄阳银宏气体公司虽未办理液态氧气的经营许可，但其一审已提供了其网上向湖北省药监局申办《药品经营许可证》的截图及向襄阳市行政服务中心药监局窗口咨询《药品经营许可证》办理的视频光盘及文字资料，均证明因无医用氧批发企业验收标准而未受理；且一审法院为慎重处理本案向湖北省市场监督管理局致函咨询相关液态氧的行政许可问题，得到的回复是目前对液态氧经营监督工作中湖北省内未收到液态医用氧经营许可的书面申请，也未办理过液态医用氧经营（批发）许可证。故此，襄阳银宏气体公司未办理医用液态氧经营许可证并非其应当办理而故意不予申请办理，其主观上无过错，且其向保康县人民医院供应的医用液态氧也是经过有生产经营资质的厂家授权销售的行为，从保康县人民医院使用液态氧的行为也未造成任何不良后果。人民法院审理行政处罚案件不仅要对行政处罚的合法性进行审查，也应对行政处罚的合理性进行审查，故保康县市场监督管理局以保康县人民医院从无资质的药品生产企业（襄阳银宏气体公司）购进液态氧的行为违法并处罚款的认定是明显不当的。因一审对行政处罚中第一条责令停止违法购进药品的行为未予撤销，被处罚人保康县人民医院和利害关系人襄阳银宏气体公司也未提出异议，原审复议机关襄阳市人民政府也未提出上诉，故本院二审只针对保康县市场监督管理局的罚款处罚上诉理由进行实体处理。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款（六）项、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由保康县市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长  王杰锋审判员  曾建彬审判员  梁慧星二〇二〇年十一月二十七日书记员  卜冠玥