辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1255号上诉人（原审原告）：铁岭玉米发展有限责任公司，住所地辽宁省铁岭市银州区光荣街南段**，组织机构代码74433609-2。法定代表人：吴成林，该公司董事长。委托代理人：杨兴权，辽宁同方律师事务所律师。委托代理人：佟连发，辽宁中联律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：铁岭市人民政府，住，住所地辽宁省铁岭市凡河新区金沙江路**/div>法定代表人：隋显利，该市代市长。委托代理人：王奕尧，该市司法局工作人员。委托代理人：寿贺君，辽宁楚河律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：铁岭市自然资源局，住所，住所地辽宁省铁岭市凡河新区金沙江路**社会信用代码11211200MB16309284。法定代表人：王利，该局局长。委托代理人：张连国，该局工作人员。委托代理人：路村，该局法律顾问。上诉人铁岭玉米发展有限责任公司(以下简称玉米公司)因诉被上诉人铁岭市人民政府(以下简称铁岭市政府)、铁岭市自然资源局(以下简称自然资源局)房屋行政登记及行政赔偿一案，不服辽宁省铁岭市中级人民法院（2019）辽12行初24号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。2020年10月27日，组织双方当事人进行了询问。上诉人玉米公司的委托代理人杨兴权、佟连发，被上诉人铁岭市政府的委托代理人王奕尧、寿贺君，被上诉人自然资源局的委托代理人张连国、路村到庭参加了询问。本案现已审理终结。被告铁岭市政府于2007年8月18日作出关于研究辽宁玉深股份有限公司变更房屋、土地产权权属证照有关问题的会议纪要。原告认为该会议纪要及被告铁岭市资源局执行该会议纪要的行为侵犯了其合法权益，于2016年4月5日向一审法院提起行政诉讼。一审玉米公司诉请，一、侵犯财产权行为违法；二、判令二被告连带赔偿因其违法撤销原告土地使权证造成原告房产损失16,779,992.32元；三、判令二被告连带赔偿因其违法撤销原告土地使用权证造成原告经营利润损失，时间自被告撤销土地使用权证开始至实际支付赔偿时止（原告2007年8月18日至2015年8月18日利润损失本息合计44,257,517.32元。其中本金41,610,280.00元、利息2，647,237.32元）；四、判令被告承担诉讼费用。一审法院经审理查明，2002年12月6日，东邦公司(原名称为沈阳钨钼集团公司，2006年8月更名为现名称)与玉深公司签订《辽宁玉深股份有限公司有效资产转让协议》，该协议第一项约定，东邦公司同意收购玉深公司的有效资产20，476万元(详见资产移交清册)，收购条件为：东邦公司收购辽宁信达资产管理公司在玉深公司债权21，535万元；收购辽宁创业集团在玉深公司债权1，814万元，收购总价款600万元，2002年12月底前支付300万元，2003年12月底前支付300万元；东邦公司对银龙公司按实有资产以承债式接收2，189万元债务及等额资产(具体资产按会计师事务所清产核资清单为准)，东邦公司必须保持企业稳定，首先支付敏感债务：职工集资款160万元、拖欠工资271万元；东邦公司同意将信达公司沈阳办事处缩水的1，000万元付给铁岭市政府；东邦公司收购玉深公司资产后，与铁岭市组建新的有限责任公司，其中铁岭市在新公司占有10%股权，由铁岭市国有资产管理部门享有，东邦公司不享有玉深公司应收债权；东邦公司不承担玉深公司债务和不负责安置玉深公司国有企业员工。2002年12月27日，东邦公司与铁岭财政资产经营公司共同用取得的资产注册成立了玉米公司，并领取了企业法人营业执照，公司注册资金为4800万元，出资方式为实物，东邦公司持有90%的股权，铁岭财政资产经营公司持有10%的股权。玉米公司的法定代表人与东邦公司的法定代表人均为吴成林。本案涉及的土地坐落在铁岭市××工人街××委，土地使用面积为70778平方米。2003年9月，本案涉及的土地使用权证登记到玉米公司名下，国有土地使用证号为铁岭市国用（2003）字第××号。2004年7月23日，铁岭市召开有东邦公司参加的市长办公会议，专题研究玉深公司与东邦公司解除企业资产转让协议的有关问题。会上，双方均同意解除《辽宁玉深股份有限公司资产转让协议》，并形成了51期会议纪要。后因双方未能就债权、债务的数额等达成一致，解除转让协议未能签订。2005年11月14日，玉深公司向东邦公司送达了《关于解除〈辽宁玉深股份有限公司有效资产转让协议〉的通知》，东邦公司于同日向玉深公司发出《关于辽宁玉深股份有限公司通知解除有效资产协议的严正声明》。2007年8月10日，铁岭市召开市长办公会议，专题研究玉深公司依法收回资产后恢复房屋、土地产权权属证照等有关问题。并于同年8月18日制发第70期市长办公会议纪要。会议认为，省高法依照东邦公司根本违约的客观事实和《合同法》的有关规定，确认玉深公司于2005年11月14日向东邦公司送达的依法解除《辽宁玉深股份有限公司有效资产转让协议》符合相关法律规定。会议就有关问题确定的第一条意见的主要内容为：市政府责成市国土资源局和房产局恢复玉深公司土地、房屋产权权属，注销东邦公司(原钨钼集团)以玉米公司和热电公司名义办理的原玉深公司名下所有的土地、房屋产权证照，将其恢复变更到玉深公司名下；再按照市国资委与丰盛投资有限公司签订的资产转让协议的约定，变更到铁岭万顺达淀粉有限公司(以下称铁岭万顺达)名下。2007年8月，本案涉及的土地变更登记在铁岭万顺达公司的名下，国有土地使用证号为铁市国用（2007）字第××号。另查明，2004年4月20日，信达公司沈阳办事处向辽宁省高级人民法院起诉，请求判决玉深公司和东邦公司向信达公司沈阳办事处偿还贷款本金及相应利息。其理由为：2002年玉深公司与东邦公司签订了资产转让协议，由东邦公司收购玉深公司的有效资产，以该资产组建新公司，并承接玉深公司对信达公司沈阳办事处所负的债务。此后，东邦公司以该转让资产出资注册了新公司，实际履行了该资产转让合同。鉴于东邦公司已实际履行了该资产转让协议，则东邦公司应一并承担该案13份借款合同涉及的债务，向信达公司沈阳办事处履行还款付息的义务。东邦公司在庭审中表示其与信达公司沈阳办事处不存在债权债务关系，在《资产转让协议》中虽同意接受债务，但没有得到债权人的同意，所以债务转让无效。后，信达公司沈阳办事处撤回了对东邦公司的起诉。11月16日，辽宁省高级人民法院作出(2004)辽民三合初字第15号民事判决书，判令玉深公司偿还信达公司沈阳办事处借款本金人民币7992万元及相应利息。2005年12月31日，信达公司沈阳办事处与铁岭市国有资产经营有限责任公司签订了债权转让合同。信达公司沈阳办事处将其对玉深公司的债权转让给铁岭市国有资产经营有限责任公司。再查明，2014年9月18日，东邦公司向辽宁省高级人民法院提出执行回转申请，请求将本案涉及的21处房产所有权执行回转至玉米公司名下。2014年10月20日，辽宁省高级人民法院作出(2014)辽执二字第68号执行裁定书，将执行回转案件指定由沈阳市中级人民法院执行。2015年4月23日，东邦公司向沈阳市中级人民法院提交申请撤销执行申请书，其申请书主要内容为：“我公司与铁岭市政府、沈阳万顺达集团有限公司、玉深公司执行回转一案，立案后，通过贵院在铁岭市房产交易中心，铁岭市国土资源局调取玉米公司、热电公司的土地、房产档案查明：2007年6月18日，铁岭市政府国有资产监督管理委员会与铁岭万顺达淀粉有限公司签署了《资产转让协议》。2007年8月18日，铁岭市政府办公室《市长办公会议纪要》(第70期)《关于研究辽宁玉深股份有限公司变更房屋、土地产权权属证照有关问题的会议纪要》。注销了玉米公司和热电公司名下所有的土地、房屋产权证照。2007年8月29日，铁岭市房产交易中心依据《资产转让协议》，铁岭市政府办公室《市长办公会议纪要》将玉米公司、热电公司，位于铁岭市××工人街食堂(所有权证号：211202-002542一1，建筑总面积732.13平方米共计37本的房屋所有权证)全部更名过户到铁岭万顺达淀粉有限公司名下。2007年8月30日，铁岭市国土资源局依据《资产转让协议》，铁岭市政府办公室《市长办公会议纪要》将玉米公司、热电公司所持有的铁岭市××工人街××委(1、土地使用证编号：铁市国用(2003)字第007号，使用权面积70778平方米，铁市国用(2003)字第008号，使用权面积28103平方米的房产使用证)全部更名过户到铁岭万顺达淀粉有限公司。鉴于上述情况，原执行法院无执行回转内容，特申请撤销辽宁省高级人民法院执行裁定(2014)辽执二字第48号及沈阳市中级人民法院(2014)沈中执字第480号执行案的执行申请。”2015年6月6日，沈阳市中级人民法院作出(2014)沈中执字第480号终结执行裁定书。2016年4月5日，玉米公司向一审法院提起诉讼。又查明，玉深公司与东邦公司企业出售合同纠纷一案，于2016年9月2日由铁岭市银州区人民法院受理后，银州区人民法院于2018年3月17日作出(2016)辽1202民初1801号民事判决书，玉深公司不服，向辽宁省铁岭市人民检察院申诉。辽宁省铁岭市人民检察院以辽铁检民监(2019)21120000040号民事抗诉书向本院提出抗诉。一审法院于2019年4月28日作出(2019)辽12民抗4号民事裁定书，提审该案，并于2019年10月9日作出(2019)辽12民再75号民事判决书，确认玉深公司于2005年11月14日向东邦公司送达的《关于解除〈辽宁玉深股份有限公司有效资产转让协议>的通知》有效。另，因行政机构改革，原铁岭市国土资源局的相关职责已由被告铁岭市资源局承继。一审法院认为,本案的争议焦点有三,一是原告的起诉是否超过起诉期限；二是铁岭市政府、铁岭市资源局的行为是否侵犯了玉米公司的财产；三是玉米公司提出的赔偿请求有无依据。关于第一个争议焦点。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定,行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。虽然2015年5月1日施行的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》(法释[2015]9号)第二十六条第一款规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定”，修改后于2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”但直至2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》(法释[2018]1号)第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第一百六十三条规定：“本解释自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(法释[2000]8号)、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四十一条规定仍为有效,本案应当依法适用。根据前述规定，起诉期限依相对人对行政行为内容知晓以及行政机关告知的情况不同而有所不同，对于相对人只知道行政行为内容，行政机关没有告知原告诉权和起诉期限的，起诉期限是2年。本案中，行政机关作出具体行政行时，未告知诉权及起诉期限，玉米公司于2015年4月23日应当知道行政行为的内容，其于2016年4月5日提起诉讼，并未超过两年的起诉期限，本案应对玉米公司的诉讼请求进行实体审理。关于第二个争议焦点。本院认为，行政行为一经作出，即具有确定力和执行力。但是，按照依法行政的基本原则，行政机关一旦发现已经作出的行政行为赖以存在的基础事实发生重大变化，且该行为会损害或者可能损害公民、法人或者其他组织的合法权益时，行政机关具有自我纠错的权力和职责，即有义务依法及时改正。本案中，铁岭市政府从尽快盘活国有企业的角度出发，按照招商引资政策特事特办，在《辽宁玉深股份有限公司有效资产转让协议》签订后且东邦公司尚未支付任何对价的情况下，就责成有关部门办理了涉案资产的过户手续。但通过(2006)辽民三初字第32号民事判决书认定的事实证明，在履行该有效资产转让协议中存在东邦公司实际取得资产，而没有负担取得资产应支付的相应对价的客观事实，造成该资产转让协议无法全面继续履行。铁岭市政府责成有关部门办理涉案资产过户手续的行为已经失去了事实基础，且还会影响案外人玉深公司的合法权益，故应当依职权进行更正，遏制国有资产流失。本案被诉会议纪要即是以上述基础事实变更为主要依据，并在充分考虑了避免损害国家利益的情形下作出的。虽然该会议纪要作出时，(2006)辽民三初字第32号民事判决书尚未生效，但该判决对上述事实的认定是基于(2004)辽民三合初字第15号民事案件审理时所发生的事实，即“东邦公司在庭审中表示其与信达公司沈阳办事处不存在债权债务关系”，而且对32号民事判决书作出撤销裁定的(2014)民二终字第81号的民事裁定书亦对该节事实予以认定。简言之，被诉会议纪要作出时主要依据的是东邦公司根本违约的客观事实，且玉深公司基于东邦公司违约于2005年11月14日已向东邦公司送达了《关于解除〈辽宁玉深股份有限公司有效资产转让协议>的通知》，而东邦公司根本违约该节事实的成立并不以32号民事判决书是否生效为前提，也就不能影响对被诉行为的合法性认定。因此，玉米公司诉称的被告通过会议纪要及执行会议纪要的方式，侵占企业资产行为属违法行为，显然缺少事实和法律依据，该主张不能成立，一审法院不予支持。关于第三个争议焦点。虽然铁岭市政府以会议纪要的方式，通过了对涉案资产收回的决定，但玉米公司获得上述资产时并未支付相应对价，而是通过东邦公司与玉深公司签订的《辽宁玉深股份有限公司有效资产转让协议》获得，现该协议已因东邦公司在实际取得资产后，未能负担相应对价而被本院生效判决确认解除，玉米公司系无偿取得的上述资产。且铁岭市政府作出会议纪要及铁岭市资源局执行该会议纪要的行为并未被确认违法，其提出赔偿请求的事实和法律依据不足，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告铁岭玉米发展有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告铁岭玉米发展有限责任公司负担。玉米公司上诉称，铁岭市政府、自然资源局作出的具体行政行为违法，且该依据已经尚失，原审认定玉米公司获得资产时并未支付相应对价，认定事实有误；对给玉米公司造成的损失应承担赔偿责任。综上，原审判决违反法律规定，且与事实不符。请求依法撤销原判，依法改判；并由被上诉人铁岭市政府、自然资源局承担全部诉讼费用。本院经审理查明，一审法院认定的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案有以下争议焦点。（一）适格被告主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。具体行政行为，是指行政主体依法就特定事项对特定公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为；具有特定性、处分性、外部性、行政性。铁岭市政府作出《关于研究辽宁玉深股份有限公司变更房屋、房产产权权属证照有关问题的会议纪要》，是铁岭市政府组织的由相关职能部门参加研究具体事项的内部公文，玉米公司没有参加，也没有向其送达该会议纪要，不直接对外发生法律效力。故铁岭市政府不是本案适格被告。（二）本案裁判方式的选择。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，实施具体行政行为的机关为原铁岭市国土资源局，后其职能由自然资源局承继。故，自然资源局为本案适格被告；《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条规定，因不动产提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。故本案应由不动产所在地的基层人民法院管辖。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销铁岭市中级人民法院（2019）辽12行初24号行政判决；二、驳回铁岭玉米发展有限责任公司的起诉。铁岭玉米发展有限责任公司预交的一、二审案件受理费人民币各50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二〇年十一月十七日法官助理曹阳书记员曲宏