内蒙古自治区包头市中级人民法院行政判决书（2020）内02行初46号原告包头市美洋圣加食品有限公司。法定代表人刘喜举，经理。委托代理人伍柳，北京京平律师事务所律师。被告包头市九原区人民政府。法定代表人李少强，区长。委托代理人郑海军。委托代理人李彬彬，内蒙古金矢律师事务所律师。被告包头市人民政府。法定代表人赵江涛，市长。委托代理人卢政。委托代理人赵居华，内蒙古瑞安律师事务所律师。原告包头市美洋圣加食品有限公司（以下简称美洋圣加公司）因被告包头市九原区人民政府（以下简称九原区政府）、被告包头市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议决定一案，本院于2018年12月17日作出（2018）内02行初52号行政判决后，原告美洋圣加公司提起上诉。2019年12月27日内蒙古自治区高级人民法院经审理将本案发回重审。本院依法另行组成合议庭，于2020年8月17日公开开庭审理了本案。原告美洋圣加公司的法定代表人刘喜举及其委托代理人伍柳，被告九原区政府的委托代理人郑海军、李彬彬，被告包头市人民政府的委托代理人卢政、赵居华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告九原区政府作出房屋征收补偿决定的主要内容：一、征收人九原区政府对被征收人美洋圣加公司作出货币补偿方式及补偿金额如下：（一）以土地收购价作为补偿标准进行征收补偿：1、划拨土地收购价以《国有土地使用证》或经认定的相关证明材料所登记的使用面积，按95万/亩给予补偿，补偿人民币5985000元。以上补偿金额包含如下补偿内容：①企业土地的补偿；②生产设备、设施的拆装、保管、储存、安装、调试、搬迁费用的补偿；③企业经营损失、停产停业损失及企业对员工的经济补偿；④各种合同违约金的补偿；⑤容积率0.2以内符合国家建筑标准的房屋的补偿；⑥地上附着物及附属物的补偿；⑦企业搬迁费；⑧由于拆迁造成的所有其他损失费用的补偿。2、容积率0.2以外符合国家建筑标准的房屋建筑面积2772.27平方米，按照包头市光大房地产价格评估事务所编制的《房地产估价报告》（包头光大估字[2015]第Z-108号）确定的建安成本均价1017.20元/平米给予补偿，补偿人民币2819953元。以上两项合计，由征收主体九原区政府支付被征收人美洋圣加公司征收补偿款共计人民币8804953元。（二）以土地及地上物等征收价值作为补偿标准进行征收补偿：1、土地及地上物的补偿：包头市光大房地产价格评估事务所依据其评估技术路线、评估方法、评估原则等对美洋圣加公司位于包头市九原区工业开发区的房屋经评估补偿金额共计人民币5914060元。2、搬迁费：企业办公楼搬迁补偿费按建筑面积30元/平方米的标准进行补偿，补偿人民币3314元。商铺（厂房）搬迁补偿费按建筑面积20元/平方米的标准进行补偿，补偿人民币67147元。合计搬迁补偿费共人民币70461元。3、经营损失补偿费：经营损失按照被征收房屋征收价值3%的标准进行补偿，补偿人民币177422元。以上三项合计，由征收主体九原区政府支付被征收人美洋圣加公司征收补偿款共计人民币6161943元。（三）最终补偿金额：按照“就高不就低”的补偿原则，给予美洋圣加公司补偿共人民币8804953元。二、美洋圣加公司自接到补偿决定之日起15日内到九原区棚户区改造赛汗片区工作组选择补偿方式，并完成搬迁，交付被征收房屋。逾期不选，补偿款以最终补偿金额为准。三、美洋圣加公司如不服，自接到征收补偿决定之日起60日内向包头市人民政府申请复议或者6个月内向人民法院提起行政诉讼。被告包头市人民政府作出行政复议决定的主要内容：九原区政府于2017年1月15日作出的房屋征收补偿决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定予以维持。原告美洋圣加公司诉称：一、涉案补偿决定存在实体和程序错误，贬损原告房屋及土地价值，补偿极其不合理，应当予以撤销。1、评估机构的选定明显违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。”本案评估机构是由征收部门九原区住房城乡建设和交通运输局直接委托，并不是依法由被征收人协商选择。原告作为被征收人之一从没有参与过评估机构的选择。2、部分评估机构不具有房地产评估资格。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，被征收房屋的评估应当由具有估价资格的房地产评估机构完成。但本案九原区住房与城乡建设和交通运输局不仅委托了包头市光大房地产价格评估事务所，还委托包头中汇资产评估有限公司和包头高新不动产评估有限责任公司等不具有房地产评估的机构对相关财产估价，明显违背规定。3、未依法进行实地查勘，涉案房屋评估严重失实。《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条第三款规定：“房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。”本案评估中没有对涉案房屋实地查勘及记录，评估程序违背法律规定。评估报告中记载的房屋面积与实际面积出入较大，又错记、漏记大量财产，评估结果与事实严重不符。4、评估方法不合法，评估价格低于房地产市场价值。《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条第二款规定：“被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估；被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。”原告为招商引资企业，投入巨资，引进生产设备，又经营多年，依法应当选用收益法评估。附近又有大片类似房地产交易，应当选用市场法评估。但是评估机构却违背规定选择成本法评估，导致被征收房屋价值明显低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。二、行政复议决定违法，复议决定是在行政诉讼后才做出，超过了行政复议的期限，且复议决定认定的事实存在严重错误。故请求人民法院：1、撤销被告包头市人民政府作出的包府复决字（2018）6号行政复议决定；2、撤销被告九原区政府作出的包九原府征补字第【2017】1号房屋征收补偿决定书；3、诉讼费用由被告承担。原告美洋圣加公司向本院提供的证据有：1、营业执照。证明原告诉讼主体资格及经营的事实。2、包头市工商行政管理局九原区分局出具的证明。证明原告名称变更情况的事实。3、包国用（2011）第700060号国有土地使用权证。证明原告对案涉土地拥有合法使用权的事实。4、包房权证九原字第XX**房屋所有权证。证明原告对案涉厂房拥有合法所有权的事实。5、土地、房屋坐标情况。证明包头市国土局就原告案涉房屋土地坐标进行确认的事实。6、政府信息公开申请表及包头市规划局就涉案土地及厂房的坐标规划红线回复。证明原告案涉厂房不在被告的棚改征收项目的红线之内的事实。7、政府信息公开申请表及包头市规划局就案涉棚改项目的规划红线的回复。证明案涉的棚改项目并不包括原告的厂房及其土地。8、复核申请书。证明原告就房屋评估报告申请复核的事实。9、录音。证明原告将针对房屋评估报告的复核申请书交给工作人员的事实。10、九原区政府包九原公复（2019）1号政府信息公开申请答复书、九原区住建局包九原住建公复（2019）2号政府信息公开申请答复书。证明原告房屋等不在该次征收范围之内。被告九原区政府答辩称：一、原告位于征收范围及征收决定的合法性已经由生效法律文书予以确认。2015年6月19日，九原区政府作出征收决定，原告以征收决定不合法为由向人民法院提起诉讼。经包头市中级人民法院、内蒙古自治区高级人民法院两审，确认了征收决定的合法性。依据行政诉讼法的规定，原告对征收决定提起诉讼的前提为其属于被征收人。因此，在已有生效法律文书的前提下，不需再行对原告位于征收范围及征收决定的合法性举证证明。二、评估机构的选定符合法律规定、评估结果公平、合理，可以作为征收补偿决定的依据。2015年5月15日包头市九原区人民政府赛汗街道办事处将选定评估机构的方式告知给被征收人。经统计，53.33％的被征收人选定包头市光大房地产价格评估事务所作为涉案项目的评估机构，并且由包头市中汇资产评估有限公司、包头高新不动产评估有限责任公司、包头德丞会计事务所、包头金鹿工程造价咨询有限责任公司辅助配合工作，评估机构的选定符合法律规定。评估机构通过实地勘察、调查、收集相关资料，根据相关估价依据进行了专业分析，评估结果客观公证。评估报告书已送达，并告知原告如果对评估报告有异议可在收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估申请。原告在异议期间并未提出异议，视为对评估报告的认可。另外，房屋征收评估不同于一般房屋评估，评估时点不变，房屋征收先搬迁和后搬迁的房屋价值不因时间的变化而变化，才能体现房屋征收的公平、公正。因此，房屋征收评估报告应适用于征收全过程。三、征收补偿决定合法有效，复议决定书合法有效。因原告与征收部门在征收决定期限内未能达成补偿协议，征收部门上报到九原区政府后，九原区政府依法作出征收补偿决定，征收补偿决定中最终确定的补偿数额也是依据补偿方案作出的，因此补偿决定合法有效。在原告提起行政复议后，包头市人民政府审查后作出复议决定亦合法有效。综上，九原区政府作出的征收补偿决定合法有效、依法应予维持。被告九原区政府向本院提供的证据有：第一组证据：1、《关于永茂隆棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》及补偿方案；2、包头市中级人民法院作出的（2015）包行初字第97号行政判决及内蒙古自治区高级人民法院作出的（2016）内行终358号行政判决。主要证明2015年6月19日，九原区政府发布关于永茂隆棚户区改造的征收决定，原告的房屋位于征收范围内，原告以征收决定违法为由提起行政诉讼，经包头市中级人民法院及内蒙古自治区高级人民法院两审终审后，确认征收决定合法有效。第二组证据：1、关于选定永茂隆棚户区改造项目评估机构的通告及送达回证。主要证明按照《国有土地上房屋征收补偿条例》评估机构选定的要求，征收实施单位将具有资质的房地产价格评估机构及合作单位情况进行公示，通知被征收人选定评估机构，该通知已送达给原告。2、选定永茂隆棚户区改造项目评估机构的投票表、选定评估机构结果的公示及照片。主要证明经被征收人投票选定，过半数的被征收人同意选定包头市光大房地产价格评估事务所及其合作单位作为评估机构，评估机构选程序合法。3、评估机构到现场评估的照片、初评结果公示照片及送达回证、包中汇附属评报字〔2015〕第37号资产评估报告书、包头高新〔2015〕（储估）第001号土地估价报告、包头光大估字〔2015〕第Z-95号房地产估价报告、包头光大估字〔2015〕第Z-108号房地产估价报告、送达回证。主要证明评估机构通过实地调查后，根据其职业规则对被征收财产价格进行评估，评估结果客观公正。第三组证据：九原区政府关于九原区永茂隆棚户区改造国有土地上房屋征收与补偿项目征收补偿决定公告及送达回证。主要证明因原告与征收部门在征收期限内未签订征收补偿协议，九原区民政府依法作出征收补偿决定，征收补偿决定补偿数额是依据征收补偿方案确定的，征收补偿决定合法有效。被告包头市人民政府答辩称：在原告提交行政复议申请材料后，包头市人民政府在法定期限内予以受理，并根据《行政复议法》第二十三条依法通知九原区政府进行答复。在审理过程中，因该案情况复杂，经批准在法定期限内延长30日，并电话告知了原告。经过审查，认为九原区政府作出的补偿决定合法有效，于2018年8月9日依法作出了行政复议决定并依法送达原告。因此，包头市人民政府作出的复议决定程序合法，依法应予维持。原告提起的行政诉讼无事实和法律依据，应依法予以驳回。被告包头市人民政府在本次诉讼中向本院提交的证据有：1、行政复议决定书；2、其他证据同九原区政府的证据。主要证明九原区政府作出的征收补偿决定合法有效，包头市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原告对被告九原区政府提供证据的质证意见：对第一组就的真实性认可，对关联性及合法性不认可。原告不在征收范围内。对第二组证据中1、2号证据及3号证据中的照片及送达回执的真实性、合法性均不认可，评估机构大部分不具有资质。投票人身份无法确定，不符合法律程序。对于3号证据中的四份资产评估报告的真实性认可，合法性不认可，评估基准日错误，评估程序、方法不符合国有土地上房屋评估办法的规定。对第三组证据的真实性认可，对合法性不认可，征收补偿决定剥夺了原告房屋置换选择权。被告包头市人民政府对被告九原区政府提交的证据均予以认可。被告九原区政府对原告提供证据的质证意见：对1、2、3、4号证据的真实性认可。对5、6、7、10号证据关联性不认可，原告在征收范围的事实经过了法院审理确认，再行主张不在征收范围没有事实依据。对8、9号证据的证明目的不认可，不能证明原告向九原区政府提出了复核申请。包头市人民政府对原告的质证意见同九原区政府的意见。补充质证意见：复核申请书及录音不符合证据要求，不认可。10号证据不属于新证据，过了举证期限，不认可。原告对被告包头市人民政府提供证据的质证意见：均不予认可，之前案件中没有提供任何证据。被告九原区政府对被告包头市人民政府提供的证据均予以认可。本院对上述证据认证如下：原告美洋圣加公司提供的1、2、3、4号证据能证明原告经过工商登记及相关变更情况，对涉案房屋及土地具有权利，本院予以采信。原告提供的5、6、7、10号证据与本案不具有关联性，本院不予采信。原告提供的8、9号证据可以相互印证，且九原区政府作出的补偿决定中载明原告提出了复核申请，因此，可以证明原告对补偿决定提出复核申请的事实，本院予以确认。被告九原区政府提供的第一组证据能够证明九原区政府作出了征收决定，原告对征收决定不服提起了相关行政诉讼，生效裁判文书对征收决定的合法性进行了确认，本院予以采信。被告九原区政府提供的第二组证据能够证明被告九原区政府选定了案涉项目的评估机构及相关评估机构出具了评估报告，但不能证明评估机构选定合法，本院不予采信。被告九原区政府提供的第三组证据为被诉行政行为，能够证明作出了补偿决定，但并不能证明本身的合法性。被告包头市人民政府在发回重审前未提交证据，本次提交的证据超过了举证期限，但介于其提供的证据与九原区政府提交的一致，可以予以确认。本院经审理查明：原告美洋圣加公司于2006年4月25日由包头市德尔薯业有限责任公司变更而来。原告美洋圣加公司取得了包国用（2011）第700060号国有土地使用权证，该证记载土地类型和用途为划拨工业用地，土地面积为4200.01平方米。所涉房屋取得了包房房权证九原字第XX**屋所有权证，登记在包头市德尔薯业有限公司名下。2015年6月19日被告九原区政府作出关于永茂隆棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定的公告，同时下发了永茂隆棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案。美洋圣加公司对九原区政府作出的征收决定不服，向包头市人民法院提起行政诉讼，请求撤销九原区政府作出的征收决定。包头市中级人民法院经审查后，于2016年8月28日作出（2015）包行初字第97号行政判决，驳回了美洋圣加公司的诉讼请求。美洋圣加公司不服，向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉，内蒙古自治区高级人民法院于2016年12月14日作出（2016）内行终358号行政判决，驳回上诉，维持原判。2015年5月15日，包头市九原区赛汗街道办事处作出关于选定永茂隆棚户区改造项目评估机构的通告，确定了3家房地产价格评估机构及其合作单位，并将选定评估机构的方式告知了被征收人。2015年6月10日，包头市九原区棚户区（城中村）搬迁改造赛汗片区工作组作出关于选定征收补偿项目评估机构结果的公示，最终选定包头市光大房地产价格评估事务所及其合作单位包头中汇资产评估有限公司、包头高新不动产评估有限公司作为涉案项目的评估机构，并在公告栏予以了公示。2015年8月18日包头中汇资产评估有限公司作出包中汇附属评报字（2015）第37号作出评估报告书，评估为截止评估基准日2015年5月2日。2015年8月17日包头高新不动产评估有限责任公司作出包头高新（2015）（储估）第001号土地估价报告，估价基准日为2015年5月2日。2015年8月17日包头市光大房地产价格评估事务所作出包头光大估字（2015）第Z-95号房地产估价报告，评估基准日为2015年5月2日。2015年10月26日包头市光大房地产价格评估事务所作出包头光大估字（2015）第Z-108号房地产估价报告，确定价值时点为2015年6月19日。因原告与征收部门在征收决定规定的期限内未能达成征收补偿协议，九原区政府作出包九原府补字第(2017)1号房屋征收补偿决定，美洋圣加公司不服，向包头市人民政府申请复议。因被告包头市人民政府法定期间未答复，原告向包头市中级人民法院起诉，要求确认不作为违法。包头市中级人民法院于2017年9月12日作出(2017)内02行初132号行政判决书，判决包头市人民政府在判决生效之日起法定期限内履行法定职责。2018年8月9日包头市人民政府作出包复字(2018)6号行政复议决定书，维持九原区政府作出的包九原府补字第(2017)1号房屋征收补偿决定。另外，从原告提供的证据及被告九原区政府作出房屋征收补偿决定的内容看，原告曾对评估报告提出复核申请。本院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第五条规定：“同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。”第六条规定：“房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与其签订房屋征收评估委托合同。”第七条第二款规定：“房地产价格评估机构不得转让或者变相转让受托的房屋征收评估业务。”第十条第一款规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”第十七第二款条规定：“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。”本案中，从被告九原区政府提供的证据看，涉案征收补偿项目评估机构结果公示中明确选定包头市光大房地产价格评估事务所作为评估机构，但资产评估报告书由包头中汇资产评估有限公司作出，土地估价报告由包头高新不动产评估有限责任公司作出，房地产估价报告由包头市光大房地产价格评估事务所作出。且未能提供房屋征收部门与委托房地产价格评估机构签订委托合同的相关证据。另外，被告九原区政府于2015年6月19日作出涉案项目房屋征收决定，但包头中汇资产评估有限公司出具的资产评估报告书载明评估基准日为2015年5月2日，包头高新不动产评估有限责任公司出具的土地估价报告载明的估价基准日也为2015年5月2日，且三份估价报告均无评估师签名，不符合上述《国有土地上房屋征收评估办法》的有关规定。另外，该办法第九条规定：“房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。”本案中，原告美洋圣加公司提出评估漏项及面积不符等评估问题，而被告九原区政府未提供对涉案房屋及附属物等情况调查登记的有效证据，因此，不能确定评估报告中评估对象是否全面客观，属证据不足。被告九原区政府在庭审中陈述包头市光大房地产价格评估事务所在参考了包头中汇资产评估有限公司、包头高新不动产评估有限责任公司、包头市光大房地产价格评估事务所出具的报告后，最终作出包头光大估价字[2015]第Z-108号估价报告。但前两份估价报告的评估时点不符合有关评估时点的规定。另外，被告九原区政府庭审中称没有收到原告对评估报告的复核申请，但在其作出的房屋补偿决定中明确载明美洋圣加公司在规定情形内对评估报告提出书面复核申请，包头市光大房地产价格评估事务所重新作出了包头光大估价字[2015]第Z-108号估价报告。由此，被告九原区政府对于原告是否申请复核及房地产价格评估事务所作出的包头光大估价字[2015]第Z-108号估价报告是参考其他估价报告作出的最终估价报告还是原告申请复核后出具的报告陈述不一，且不能作出其他合理解释。评估报告是作出房屋征收补偿决定的重要依据及必经程序，被告九原区政府在评估报告存在上述问题的情况下作出房屋补偿决定属主要证据不足、程序违法。包头市人民政府作出的行政复议决定未能对以上存在的问题进行合法审查，不符合相关法律规定，亦应当予以撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：一、撤销包头市人民政府作出的包府复决字（2018）6号行政复议决定；二、撤销被告包头市九原区人民政府作出的九原府征补字第（2017）1号房屋征收补偿决定；三、责令被告包头市九原区人民政府自判决生效之日起六个月内重新作出房屋征收补偿决定。案件受理费50元，由被告包头市九原区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审判长 任晓莉审判员 边学武审判员 谷天华 二○二○年十一月九日法官助理 赵丹萍附：本案所适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。