浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终499号上诉人（原审被告）平阳县万全镇人民政府，住所地浙江省平阳县万全镇万全路**。法定代表人林侠，镇长。委托代理人方崇佐，工作人员。委托代理人胡恭绮，浙江九州大众（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈长才，男，1961年12月14日出生，汉族，住浙江省平阳县。被上诉人（原审原告）陈长春，男，1955年8月3日出生，汉族，住浙江省平阳县。被上诉人（原审原告）陈长胜，男，1972年8月10日出生，汉族，住浙江省平阳县。被上诉人（原审原告）暨上诉人陈长胜的委托代理人陈长城，男，1952年4月23日出生，汉族，住浙江省平阳县，系陈长胜堂兄。原审第三人平阳县万全镇宋桥社区居民委员会，住，住所地浙江省平阳县万全镇宋桥社区/div>法定代表人林帮福，该居民委员会书记。委托代理人陈孟强，浙江九州大众律师事务所律师。上诉人平阳县万全镇人民政府（以下简称万全镇政府）因陈长才、陈长春、陈长胜、陈长城诉该镇政府其他行政行为一案，不服浙江省平阳县人民法院（2020）浙0326行初12号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年8月24日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原判认定：2016年6月8日，万全镇人民政府发布万政（2016）69号万全镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案，要求根据上级的工作部署，开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2017年10月，宋桥村通过宋桥村股份经济合作社土地承包经营权确权登记实施方案。2018年6月22日，原告等四人向宋桥村要求对其承包经营土地进行确权登记颁证。宋桥村委未作回复。2018年10月11日，原告向被告万全镇政府邮寄申请书，要求被告责令宋桥村委会对原告农村土地承包经营权进行确权登记颁证。被告收到申请后未予答复。原告不服，向平阳县人民政府申请行政复议。2019年1月25日，平阳县人民政府作出平政复决字[2019]3号行政复议决定，责令被告依法履职答复。同年2月1日，被告作出答复，主要内容为：“万全镇宋桥村农户陈长才、陈长城、陈长胜等三人二轮承包面积分别为2.88亩、2.38亩、2.72亩（本人提供承包数据），该三位农户承包田块于2006年10月30日被平阳县国土资源局征收为国有[平土资征字（2006）130号]和根据[（2013）温平行初第54号]平阳县人民法院行政判决书结果驳回上诉。陈长春承包田块于2012年被平阳县国土资源局征收。根据中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法（农业部令2003年第33号）第二十条规定，承包土地被依法征用，承包期内应依法收回农村土地承包经营权证，陈长才、陈长城、陈长胜、陈长春不符合土地确权登记要求。”原告不服，提起本案诉讼。另查明，平阳县万全镇宋桥村已撤并为平阳县万全镇宋桥社区。四原告均系原宋桥村村民。原判认为：根据中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法第四条等相关规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作；乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。故对农村土地承包经营权进行确权登记颁证的法定主体并非村集体经济组织或村民委员会，亦非乡镇人民政府。但村集体经济组织或村民委员会作为发包方有依法报送材料的义务，乡镇人民政府农村经营管理部门有初审发包方报送的材料并向上级人民政府提出确权发证申请的职责。另，中华人民共和国村民委员会组织法第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。据本案当事人所诉，第二轮土地承包之初，宋桥村村民委员会主张原告等人承包地面积经调整分别为1.774亩、1.903亩、1.359亩、1.092亩，但并未与原告签订土地承包经营合同。原告等人亦不认可二轮土地面积的调整。2016年，万全镇开展农村土地承包经营权确权登记之时，宋桥村村民委员会认为原告等人在二轮承包中的承包经营土地已被征收用于工业厂房和村安置房建设，原告亦不认可。现原告申请被告责令第三人按原一轮土地承包面积进行确权登记颁证，实为对宋桥村委会在二轮承包期间调整原告等人的承包经营土地面积的决定不服兼对后续征收、农转用审批事实的不认可，从而要求被告监督。故被告在接到原告的申请之后，需依法调查核实原告等主张的承包事实是否存在、村民委会员是否存在违法行为、案涉承包经营土地是否已被征收，以进一步确定是否需要责令第三人改正或作出其他处理。现被告作出的答复确认原告等人的承包经营土地已经全部被征收，但缺乏相关调查材料予以证实。故该答复认定事实证据不充分，且已对原告等人的权利义务产生实际影响，依法应予以撤销。据此，依照中华人民共和国行政诉讼法第七十条第一款第（一）项之规定，判决：一、撤销被告平阳县万全镇人民政府于2019年2月1日作出的关于陈长才、陈长城、陈长胜、陈长春要求土地确权颁证的答复；二、责令被告平阳县万全镇人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告陈长城、陈长才、陈长胜、陈长春四人的申请进行调查并重新答复。上诉人万全镇政府诉称：被上诉人要求上诉人作出土地确权登记，上诉人作出相应答复符合法律规定，并没有损害被上诉人的权益，原审法院存在对被上诉人的诉讼请求过度解读的情况。一、上诉人没有进行农村土地承包经营权确权颁证的职责，被上诉人要求上诉人进行土地承包经营权确权颁证，或要求上诉人责令原审第三人万全镇宋桥社区居民委员会为被上诉人农村土地承包经营权进行确权颁证，均于法无据。二、经调查，被上诉人确不符合确权颁证条件，上诉人作出答复告知被上诉人不符合确权颁证条件，并没有侵害被上诉人的权益。被上诉人土地被征收等相关事实可由已生效的平阳县人民法院(2013)温平行初字第54号行政判决书及《征地补偿协议》(平土资征字(2006)130号)、《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》(浙批次A200803260002)及相关《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》证据予以印证。被上诉人目前已无承包土地，被上诉人于一审庭审过程中也自认现在没有承包土地。三、原审法院对被上诉人的诉讼请求过度解读。2018年10月8日，被上诉人陈长城等人向万全镇政府递交《申请书》，称因村两委拒绝为其承包经营土地进行登记确权，要求万全镇政府责令宋桥村两委作出确权登记颁证。2019年2月1日，万全镇政府作出答复。被上诉人因对答复不服诉状至法院，要求上诉人责令原审第三人为被上诉人土地承包经营权进行确权颁证。被上诉人的诉讼请求很明确，是要求上诉人责令原审第三人为其土地承包经营权进行确权颁证。原审法院认为“被上诉人是对宋桥村委会在二轮承包期间调整被上诉人陈长城等人的承包经营土地面积的决定不服兼对后续征收、农转用审批事实的不认可，从而要求被监督”。从被上诉人的诉讼请求来看，被上诉人是要求上诉人责令第三人对其土地进行确权，原审法院应该针对上诉人是否存在土地确权的法定职责以及被上诉人是否存在承包土地、上诉人的答复是否对被上诉人的权利义务产生实际影响等进行审理，而不是针对原审法院过度解读的诉讼请求进行审理。被上诉人若要求上诉人对宋桥村委会在二轮承包期间调整及后续征收、农转用审批事实进行监督，完全可以另行提起诉讼来进行救济。综上，请求撤销原判决并依法改判。被上诉人陈长城、陈长才、陈长胜、陈长春辩称，被上诉人的土地未被依法征收，上诉人的上诉理由与事实不符。原判正确，请求予以维持。原审第三人平阳县万全镇宋桥社区居民委员会述称：一、同意上诉人的上诉意见。二、原判对被上诉人的申请内容理解不当。三、原判把被诉答复内容是否有调查材料予以证实作为上诉人是否履职的评判标准，已经偏离了本案审理范围。四、原判责令上诉人进行调查并重新答复，超出被上诉人的诉讼请求范围，不符合行政诉讼不告不理的诉讼原则。经审理，原判认定的事实有相应证据证实，且各方当事人亦无异议，本院予以确认。本院认为，本案原判是基于本院（2019）浙03行终800号行政裁定指令原审法院继续审理而作出，根据该行政裁定，本院是认为被诉答复内容认定了被上诉人不符合农村土地承包经营权确权登记的条件，对上诉人的权利义务产生实际影响，被诉答复具有可诉性。因此，上诉人万全镇政府应当就其作出上述答复内容的合法性进行全面举证。本案中，上诉人万全镇政府并不能举证证明其作出上述答复内容前已经过全面调查核实，上述答复内容尚无充分证据证实，原判据此撤销被诉答复行为并责令重新作出答复，并无明显不当。上诉人要求撤销原判的理由不足，本院不予支持。至于被上诉人申请的请求内容是否明确，是否存在理解上的歧义以及是否属于被上诉人的职责权限范围，上诉人应当根据申请书内容进行审查，且可以要求被上诉人予以进一步明确具体请求，并据以判断是否有相应的法定职责，进而作出相应的答复或处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人平阳县万全镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  许旭东审判员  章宝晓审判员  戴华斌二〇二〇年十一月二十四日书记员  项炯量