中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行申5529号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）。住所地：宁夏回族自治区中宁县新堡镇规划区（物流园区）。 法定代表人：王学荣，该公司董事长。 委托诉讼代理人：王秉，宁夏宁人律师事务所律师。 委托诉讼代理人：马明德，北京市齐致律师事务所律师。 再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：宁夏回族自治区中宁县人民政府。住所地：宁夏回族自治区中宁县宁安东街。 法定代表人：何建勃，该县人民政府县长。 委托诉讼代理人：梅亚利，宁夏兴业律师事务所律师。 一审被告：宁夏回族自治区中宁县自然资源局（中宁县林业和草原局）。住所地：宁夏回族自治区中宁县新区自然资源局办公大楼。 法定代表人：杨晓冬，该局局长。 委托诉讼代理人：王新慧，宁夏丰安律师事务所律师。 一审被告：宁夏回族自治区中宁县新堡镇人民政府。住所地：宁夏回族自治区中宁县新堡镇新堡南街。 法定代表人：刘通，该镇人民政府镇长。 委托诉讼代理人：吴小多，宁夏丰安律师事务所律师。 再审申请人宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）（以下简称兴宁驾校）诉宁夏回族自治区中宁县人民政府（以下简称中宁县政府）、宁夏回族自治区中宁县自然资源局（中宁县林业和草原局，系由原中宁县国土资源局等机构组建，以下简称中宁县自然资源局）、宁夏回族自治区中宁县新堡镇人民政府（以下简称新堡镇政府）行政协议一案，宁夏回族自治区中卫市中级人民法院作出（2017）宁05行初22号行政判决。中宁县政府上诉后，宁夏回族自治区高级人民法院作出（2018）宁行终219号行政裁定，撤销该判决、发回重审。宁夏回族自治区中卫市中级人民法院重审后作出（2019）宁05行初3号行政判决。中宁县政府上诉后，宁夏回族自治区高级人民法院作出（2019）宁行终149号行政裁定。兴宁驾校不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。 兴宁驾校向本院申请再审，请求撤销二审法院（2019）宁行终149号行政裁定，依法提审或者指令该院再审本案。主要事实和理由为：1.一审法院（2019）宁05行初3号行政判决认定事实清楚、法律适用正确、程序合法，应予维持；2.案涉《吴忠至中卫××铁路××）兴宁驾驶员培训学校经营性损失货币补偿协议》（以下简称《经营性损失补偿协议》）内容意思表示真实、合法有效，中宁县政府应当继续履行；3.二审法院未对解除《经营性损失补偿协议》行为进行合法性审查，错误适用“行政主体因公共利益需要，依法享有行政优益权”原理；4.案涉评估报告结果是其因征收搬迁受到经营性损失的客观反映；5.二审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条驳回其起诉，属于适用法律错误，且遗漏其支付补偿款的诉讼请求。 中宁县政府向本院提交书面意见，请求驳回兴宁驾校的再审申请。主要事实和理由为：1.兴宁驾校提出的再审请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项、第六项的规定。2.兴宁驾校的事实陈述不能成立。3.其已经向兴宁驾校依法作出了《关于宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）征收补偿决定书》，对案涉争议事项作出了行政行为。兴宁驾校的申请事项已经得到处理。 中宁县自然资源局和新堡镇政府在法定期限内未向本院提交书面意见。 本院认为，本案诉讼系再审申请人兴宁驾校认为再审被申请人中宁县政府以及中宁县自然资源局、新堡镇政府未按照约定履行其与新堡镇政府于2017年7月10日、10月13日签订的两份《经营性损失补偿协议》而提起，其诉讼请求为判令中宁县政府、中宁县自然资源局、新堡镇政府全面履行协议、支付经营性损失。两份《经营性损失补偿协议》系因兴宁驾校租赁的集体土地被征收，中宁县政府为完成征地补偿法定职责而由新堡镇政府签订。兴宁驾校提起的本案诉讼属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的认为行政机关未按照约定履行行政协议之情形，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十八条第一款以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条第一项、第二项等条款的规定，行政协议争议大体分为两类：一是因行政机关的履约行为产生的行政协议争议，即公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议；二是因行政机关单方作出行政行为产生的行政协议争议，即公民、法人或者其他组织认为行政机关违法变更、解除行政协议。这两类行政协议争议从两个侧面典型地反映了行政协议的“行政性”与“协议性”。行政机关变更、解除行政协议往往系行政机关基于高权行政、单方行使权力而为，变更、解除行为构成独立、可诉的行政行为。行政机关未依法履行、未按照约定履行行政协议不涉及行政机关单方行使权力，属于履约争议。这两类行政协议争议尽管存在一定的共同之处，但法律属性不同，审理与裁判方式亦有别。这种区别体现在了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的相关规定中。例如，对于行政机关作出的变更、解除行政协议行为，依照该司法解释第十六条第一款、第二款的规定，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；该行为存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可责令被告重新作出行政行为。对于行政机关未依法履行、未按照约定履行行政协议的，依照该司法解释第十九条第一款的规定，人民法院可依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，可判决被告继续履行、采取相应的补救措施、赔偿损失。 本案涉及这两类行政协议争议能否在同一个案件中交织融合，行政协议的“行政性”与“协议性”能否合二为一。兴宁驾校于2017年12月6日向一审法院提起本案诉讼后，新堡镇政府于2018年3月7日作出《关于解除的通知》（以下简称《解除通知》）并告知一审法院。兴宁驾校曾向一审法院请求增加撤销该通知的诉讼请求，后又撤回。通常情况下，被诉行政行为在诉讼过程中被改变并不影响人民法院对该被诉行政行为的审理和裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款的规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。如此规定的主要理由是，原告仍有诉的利益，即被诉行政行为尽管被改变，但此前可能已产生侵犯原告合法权益的法律效力，确认该被诉行政行为违法可使其遭受的损害获得救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，人民法院判决确认行政行为违法的，可同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。行政协议被行政机关行使行政权力单方解除的情形与此不同。行政协议系具有行政法上权利义务内容的协议。公民、法人或者其他组织合法权益的实现系通过行政机关履行行政协议约定的义务而实现。行政机关是否履行行政协议约定的义务并不会对公民、法人或者其他组织的合法权益产生行政协议之外的不利影响。若原行政协议已因行政机关行使行政权力作出的单方行为而变更、解除，该单方行为的法律效力未得到否定，则原行政协议约定的权利义务关系已变更、终止，请求判令行政机关履行原行政协议便失去基础。由于兴宁驾校系诉请履行两份《经营性损失补偿协议》，新堡镇政府其后作出了《解除通知》，故本案不可避免地要触及是否应在本案中对该通知进行合法性审查的问题。换言之，对于该通知，是应当由兴宁驾校另行提出起诉，还是无论兴宁驾校是否对之提出起诉，都应当在本案中一并进行合法性审查。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第四十九条第三项、第七十八条第一款以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第六项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条第一项、第二项，第十一条，第十六条，第十九条第一款等条款的规定，可对上述问题作出两种理解：一种理解是，新堡镇政府作出的《解除通知》属于行政机关行使行政权力作出的单方解除行政协议行为。同其他行政行为一样，该通知除非存在重大且明显违法的情形，一经作出，即产生法律效力。尽管新堡镇政府作出该通知的时间有异常规，但不影响其行政行为属性。本案现有证据难以证明新堡镇政府作出该通知存在重大且明显违法的情形。该通知经依法送达之后，具有解除两份《经营性损失补偿协议》的法律效力。若兴宁驾校不认可该解除行为的合法性，认为应予撤销，则可针对该解除行为另行提起行政诉讼。若如此提起诉讼，则依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第一款第六项（《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条第一款第六项）的规定，请求判令行政机关履行行政协议的诉讼中止审理。兴宁驾校亦可基于请求判令行政机关履行行政协议的诉讼请求与请求撤销该解除行为的诉讼请求之间存在紧密逻辑关联，在本案中增加撤销该解除行为的诉讼请求，由人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百三十二条“在案件受理后，法庭辩论结束前，原告增加诉讼请求，被告提出反诉，第三人提出与本案有关的诉讼请求，可以合并审理的，人民法院应当合并审理”之规定，在本案诉讼中合并审理。无论是采取哪种诉讼方式，均需对该解除行为提出诉讼请求，形成一个诉。否则，人民法院就该单方行政行为进行审理便缺乏诉讼请求基础。若经审理认定该解除行为违法，则也难以下判。故在兴宁驾校未对新堡镇政府所作《解除通知》提出诉讼请求的情况下，不宜在本案中对该行为进行合法性审查。 另一种理解是，对于行政机关未依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的情况，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款系对人民法院如何判决作出的一般性规定。依照该规定，行政机关违法变更、解除行政协议的，人民法院可判决行政机关承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款、第十六条第三款的规定，在公民、法人或者其他组织诉请判令行政机关履行行政协议的案件中，人民法院可在合约性审查的基础上，对行政机关变更、解除行政协议的行政行为进行合法性审查，并根据合法性审查的结论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第二款以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款、第十九条第一款等条款的规定作出判决。若人民法院不对行政机关在诉讼过程中作出的单方变更、解除行为进行合法性审查，完全接受变更、解除行为的效力，则正在进行的履约争议审理将受阻碍，致使履约争议搁置延宕，得不到及时实质解决。在人民法院可在行政协议履行争议案件的审理中对行政机关变更、解除行政协议的行政行为进行合法性审查的情况下，就应当对行政机关在诉讼过程中作出的变更、解除行为进行合法性审查，一次性解决争议，而非一概接受变更、解除行为的效力，促使公民、法人或者其他组织对变更、解除行为另行提出起诉，叠加诉讼。本案中，新堡镇政府作出《解除通知》系针对两份《经营性损失补偿协议》而为，协议是否已因之被解除将影响到本案的审理与裁判，故应当在本案中对新堡镇政府作出的《解除通知》进行合法性审查，并以合法性审查结论为据，对兴宁驾校提出的履行协议诉讼请求作出裁判。 行政协议案件系一种新类型的行政案件。对于新堡镇政府在一审诉讼过程中作出《解除通知》这种情况如何处理，《中华人民共和国行政诉讼法》以及相关司法解释的规定并不十分明确，目前的司法实践积累亦不丰厚，尚难以对上述两种理解作出评判。二审法院未对新堡镇政府所作《解除通知》进行合法性审查，认定案涉两份《经营性损失补偿协议》在诉讼过程中已被解除，合同关系已经终止，得出兴宁驾校要求继续履行协议约定义务的前提已不存在的结论，适用《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条等条款的规定，裁定驳回兴宁驾校的起诉。此种概括驳回起诉的裁判方式并未对兴宁驾校的诉讼请求作出实体处理。基于目前的司法实践，难以认定二审法院裁定撤销一审判决、驳回兴宁驾校的起诉确有错误，从而构成《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的“不予立案或者驳回起诉确有错误的”之情形或者第四项规定的“原判决、裁定适用法律、法规确有错误的”之情形。对于兴宁驾校所提再审申请，本院不予支持。若日后另经法定途径，新堡镇政府所作《解除通知》的法律效力得到否定，构成新的事实，兴宁驾校仍选择诉讼途径请求判令履行《经营性损失补偿协议》、支付经营性损失的，可依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十八条“裁判发生法律效力后，发生新的事实，当事人再次提起诉讼的，人民法院应当依法受理”之规定，再次提起行政诉讼。 综上，兴宁驾校的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）的再审申请。 审判长  李纬华 审判员  夏建勇 审判员  刘 平 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理易旺 书记员韩岐