广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终655号上诉人（原审原告）佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会新村经济合作社，住所地佛山市高明区。法定代表人区记庭，社长。委托代理人李高峰，广东金桥百信律师事务所律师。委托代理人何倩琦，广东金桥百信律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区荷城街道办事处，住所地佛山市高明区。负责人黄宝坚，主任。委托代理人梁志艳，该办事处工作人员。委托代理人谢惠燕，该办事处工作人员。原审第三人区文辉，男，1970年9月29日出生，汉族，住佛山市高明区。委托代理人梁满开，广东共明律师事务所律师。上诉人佛山市高明区荷城街道罗西村民委员会新村经济合作社（以下简称“新村经济社”）因诉被上诉人佛山市高明区荷城街道办事处（以下简称“荷城街道办”）镇政府行政确认一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初275号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，原佛山市高明区荷城街道新村于1985年前分田到户实行家庭承包经营集体土地时，以家庭为单位发包土地，由家庭承包经营。1985年1月1日，原高明县人民政府向黄宝仙（已故）所属农户（户主是黄宝仙，户内人员包括区文辉）颁发了《农村土地使用证》，确认黄宝仙所属农户承包原高明县三洲区罗西乡新村村的土地4亩（4亩土地分为两部分：土地土名牧牛塱西，面积2.4亩，东至埇，西至崧庭、燕颜，南至桥头塘，北至埇仔；土地土名庙门口，面积1.6亩，东至毛渠，西至埇仔，南至拨庭，北至燕颜），该证上注明农户承包土地的使用年限，从发证日起至2000年前不变。在承包期内，集体不得无故擅自收回土地。黄宝仙所属农户曾按国家规定交纳公粮和农业税。区文辉于1990年7月28日将户口从新村迁至高明文明路61号稻花巷12号B座404房，于1993年9月28日自转商，后于2002年3月6日由高明文明路61号稻花巷12号B座404房回迁新村，至今没有再迁出。自1984年分田到户之后，新村经济社并未对黄宝仙所属农户承包经营的案涉土地依法进行调整或收回，区文辉亦没有自愿将上述承包地交回给新村经济社。2018年9月30日，区文辉向荷城街道办提交行政处理申请书及户口本、身份证等材料，请求荷城街道办确认其具有新村经济社的集体经济组织成员资格并享有成员同等待遇。荷城街道办收到区文辉的申请后，经调查核实，于2019年9月16日作出荷办行决〔2019〕89号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），确认区文辉享有新村经济社的集体经济组织成员资格，并享有成员同等待遇。上述决定书于2019年10月14日、10月16日分别送达区文辉及新村经济社。诉讼中，新村经济社确认黄宝仙所属农户至今仍享有新村经济社案涉土地的承包经营权，但认为区文辉自迁出新村经济社处后，已脱离农户，丧失新村经济社的集体经济组织成员资格，同时也不再享有土地承包经营权。再查，根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）、《中共广东省委广东省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（粤发〔2018〕6号）、《广东省农村集体经济组织管理规定》《中共高明区委办公室高明区人民政府办公室关于印发〈佛山市高明区**集体产权制度改革工作方案〉的通知》（明办发〔2018〕38号）等文件精神，佛山市高明区人民政府办公室于2019年7月11日印发《佛山市高明区人民政府办公室关于印发〈佛山市高明区**集体经济组织成员身份确认实施意见（试行）〉的通知》（以下简称“明府办〔2019〕31号文”）。其中第二、（一）规定：“成员身份的取得。符合下列条件之一，并履行法律法规和农村集体经济组织章程规定义务的，确认为农村集体经济组织成员身份：……9.实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，至今仍拥有以家庭承包经营方式承包农村集体土地（以持有农村土地承包经营权证为准，对承包地弃耕抛荒连续两年以上的除外），户口迁回本农村集体经济组织所在地的；……”就该文件的制定，佛山市高明区****局分别于2019年1月15日、2019年3月15日通过高明区政府网征求公众意见，并于2019年1月23日在高明区政府网发布听证公告，于同年2月25日举行听证会，听证会参加人包括农村集体经济组织社长、成员代表、村居委书记代表、人大代表、政协委员、政府部门代表等。一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，对农村集体经济组织进行监督，依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，是荷城街道办的法定职权。荷城街道办应区文辉的申请，对其请求事项予以处理，依法有据。荷城街道办在收到区文辉的申请后，经调查核实，根据相关法律法规作出被诉《行政处理决定书》，并送达新村经济社及区文辉，履行了作出行政行为的相关程序。案件争议焦点是荷城街道办作出的《行政处理决定书》是否合法。由于涉案行政处理决定作出的依据是明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9规定，新村经济社亦要求对明府办〔2019〕31号文的合法性进行审查。因此，法院将对明府办〔2019〕31号文的合法性一并进行附带审查。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，区文辉的户口曾从新村迁出，后于2002年回迁新村，属于户口迁出迁入人员，根据上述地方政府规章规定，其能否获得新村经济社的集体经济组织成员资格，应先依据法律、法规、规章和县级以上人民政府的规定进行界定。因佛山市高明区*******集体经济组织成员资格的问题于2019年7月11日下发了明府办〔2019〕31号文，故明府办〔2019〕31号文可作为认定区文辉是否享有新村经济社成员资格的依据。荷城街道办认为，虽然区文辉户口曾从新村经济社处迁出，但其所属农户从1985年开始享有新村经济社的土地承包经营权至今，区文辉至今仍拥有以家庭承包经营方式承包农村集体土地，根据明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9规定，区文辉应具有新村经济社成员资格。新村经济社认为虽然区文辉曾享有新村经济社土地的承包经营权，但区文辉自迁出新村经济社处后，已不是新村经济社的集体经济组织成员，同时也丧失土地承包经营权。对此法院认为，第一，在1985年佛山市高明区******实行分田到户家庭承包经营集体土地时，黄宝仙户有资格承包土地的家庭成员包括区文辉。虽然区文辉曾将户口迁出新村，但没有证据证明新村经济社对案涉土地依法进行调整或收回，区文辉亦没有自愿将上述承包地交回给新村经济社。第二，地方政府颁发的农村土地承包经营权证是人民法院在审理案件中认定当事人是否具有农村土地承包经营权的重要依据。区文辉持有的《农村土地使用证》记载，黄宝仙户承包4亩土地，且新村经济社亦确认该证中农村土地承包经营权共有人包括区文辉，故在各方当事人均未举证证明该证被撤销或颁发新证的情况下，新村经济社主张区文辉不应享有土地承包经营权的主张与事实不符，于法无据，法院不予支持。新村经济社还主张荷城街道办未查明区文辉是否存在不合理使用土地、弃耕抛荒或者不履行法律、法规、组织章程等义务，举证责任分配错误。经查，因新村经济社提供的证据无法证明区文辉存在弃耕抛荒或不合理使用土地的情况，新村经济社亦未举证证明其曾就区文辉闲置、荒芜耕地的行为依据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定采取纠正措施或收回其承包地，区文辉将户口迁回新村经济社处，在各方当事人均未举证证明区文辉未履行法律、法规和组织章程规定的义务的情况下，荷城街道办依据明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9规定，确认区文辉具有新村经济社成员资格，享有成员同等待遇处理结果正确。新村经济社的上述主张理据不足，法院不予支持。新村经济社要求附带审查明府办〔2019〕31号文，认为该规范性文件制定程序违法以及该文件第二、（一）、9规定内容违反上位法规定。法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”首先，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，县级以上人民政府可对户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，另行制定其成员身份确认的规定。因现行法律、法规均未对集体经济组织成员资格界定作出明确规定，佛山市高明区人民政府根据本地区实际情况制定与上位法不相冲突的有关规定，规范农村集体经济组织成员身份确认，主体合法，未超越《广东省农村集体经济组织管理规定》的授权范围。其次，关于新村经济社认为明府办〔2019〕31号文制定程序违法的主张，佛山市高明区****局分别于2019年1月15日、2019年3月15日在高明区政府网向公众公开征询意见，并于2019年1月23日在高明区政府网发布听证公告，后于2019年2月25日召开听证会，经过了公开征求意见、听证等程序，该文件的制定符合相关程序的要求。第三，新村经济社主张明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9规定以区文辉享有土地承包经营权倒推其享有成员资格，违反《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定，与该法的精神相悖。根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）、《中共广东省委广东省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（粤发〔2018〕6号）有关确认农村集体经济组织成员身份时要“统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素”的原则，佛山市高明区人民政府结合本地区实际情况，对至今仍拥有以家庭承包经营方式承包农村集体土地的回迁人员的成员身份另行作出规定，没有违反法律法规和政策的禁止性规定，新村经济社要求确认明府办〔2019〕31号文违法的理由，亦不能成立。综上，新村经济社要求撤销荷城街道办作出的《行政处理决定书》，并主张明府办〔2019〕31号文制定程序违法及内容违法理由不成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回新村经济社的诉讼请求。案件受理费50元由新村经济社负担。上诉人新村经济社上诉称，一、荷城街道办不具有确认申请人土地承包经营权的权力，也不具有确认集体经济组织成员资格的权力，其迳行确认区文辉的土地承包经营权，进而直接确认集体经济组织成员资格的行政行为超越法定职权。二、荷城街道办作出的《行政处理决定书》未进行详尽的调查取证，作出该行政行为缺乏证据支持，适用法律法规及依据错误，行政处理决定明显不当。1.土地承包经营权并不与农民个体发生直接的联系，土地承包经营权的权利主体是农户，但只要农户内人员脱离原农户、脱离集体经济组织，其个人就丧失了土地承包经营权益。荷城街道办和一审法院均未综合考虑申请人的生产生活状况、农村土地对农民的基本生活保障功能、集体经济组织义务的履行情况以及对集体积累的贡献等因素对土地承包经营权以及集体经济组织成员资格的影响，认定事实不清。2.荷城街道办作出行政行为时错误地适用了文件条款，作出的行政处理决定明显不当。家庭联产承包经营制度是2003年3月1日在《农村土地承包法》中正式确立，《行政处理决定书》认定土地承包经营权的法律依据最早也只能追溯到2003年3月1日，不能适用于2003年以前户籍迁出新村的人员。针对区文辉的情况，荷城街道办即使要适用明府办〔2019〕31号文，也不能适用二、（一）、9的条件，应当对其适用的是第二、（三）、4的规定，通过带资入社的方式获得新村的社员资格。三、明府办〔2019〕31号文存在与上位法规定相抵触的情况，一审法院对此事实审查不清、适用法律错误。《农村土地承包法》第五条、第十六条规定土地承包经营权以农户为单位，以社员资格为前提，故集体成员权是确认土地承包经营权的充分不必要条件，现明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9的规定以申请人享有土地承包经营权为由倒推其享有集体成员资格，违反了上位法《农村土地承包法》的规定与立法精神。明府办〔2019〕31号文只以申请人是否持有土地承包经营权证作为确认土地承包经营权的单一条件，该条款与中发〔2016〕37号文、粤发〔2018〕6号文规定的“统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素”的原则相违背，也不符合目前农村集体组织自然共同体、共同生产生活的特征。综上，请求二审法院：1.撤销（2020）粤0606行初275号行政判决，改判支持新村经济社全部诉讼请求，即依法撤销《行政处理决定书》，并对被诉行政行为所依据的规范性文件明府办〔2019〕31号文的合法性进行审查；2.本案一、二审诉讼费用由荷城街道办承担。被上诉人荷城街道办辩称，一、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条以及粤委办〔2016〕142号文的规定，荷城街道办作出涉案行政处理决定有相关职权依据，没有超越法定职权。二、区文辉“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，至今仍拥有以家庭承包经营方式承包农村集体土地”的事实清楚，证据确凿。1.区文辉在新村经济社1985年前分田到户时以家庭承包经营方式参与了承包新村经济社的集体土地。2.本案没有证据证明区文辉丧失了对涉案土地的承包经营权，即区文辉至今仍拥有以家庭承包经营方式承包新村经济社的农村集体土地。3.荷城街道办查明“区文辉享有新村经济社的土地承包经营权”事实的主要证据是《农村土地使用证》，并无超越法定职权直接确认区文辉的土地承包经营权。三、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款及明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9的规定，区文辉具有新村经济社的成员资格。四、明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9的规定合法有效，没有与上位法规定相抵触。《农村土地承包法》第五条、第十六条规定的“成员资格”“本集体经济组织农户”仅仅是农村土地承包经营权原始取得时的承包方的条件，并不意味着承包方一旦丧失了“成员资格”“本集体经济组织农户”这些身份就必然会导致被剥夺土地承包经营权；相反，土地承包经营权的丧失有《农村土地承包法》《土地管理法》等法律的明确规定。明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9的规定不存在与《农村土地承包法》等法律、政策精神相违背的情况，可有效适用。综上，新村经济社的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回新村经济社的上诉请求，维持原判。原审第三人区文辉在二审期间无提交书面意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，新村经济社的诉讼请求是要求对被诉《行政处理决定书》及作出该行政行为所依据的规范性文件即明府办〔2019〕31号文进行合法性审查，因规范性文件合法是行政行为合法的前提，故本院首先分析明府办〔2019〕31号文是否合法的问题。依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，县级以上人民政府有权对户口迁入、迁出农村集体经济组织的人员是否具有该农村集体经济组织成员资格作出规定。在现行法律、法规均未对集体经济组织成员资格作出明确规定的情况下，佛山市高明区人民政府结合地区实际制定明府办〔2019〕31号文，对其辖区内农村集体经济组织成员身份确认予以规范，符合上述规章的授权范围，并未超越佛山市高明区人民政府的法定职权。佛山市高明区人民政府经公开征求意见及听证等程序，充分听取了社会公众及利害关系人的意见，最终发布明府办〔2019〕31号文，该文件的制定程序亦符合相关程序要求。新村经济社上诉称，该文件第二、（一）、9的规定与上位法《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第十六条的规定相抵触。对此本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”第十六条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。”上述规定指向的是农村土地承包经营权原始取得时承包方应具备的条件，且承包方应为“本集体经济组织的农户”这一整体概念；至于农户获得承包权后其户内部分人员户口是否迁出农村集体经济组织、是否仍具有该组织成员资格，并非承包地调整或收回的法定情形，故并不必然影响该农户已经获得的承包经营权。明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9的规定对至今仍具有土地承包经营权的农户内回迁人员的成员资格予以确认，强调了农村集体经济组织成员资格与土地承包之间的紧密联系，符合中发〔2016〕37号文、粤发〔2018〕6号文等文件规定的“统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素合理确认农村集体经济组织成员身份”的相关要求，符合高明区实际情况，并无违背《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，亦不存在以承包经营权倒推成员资格的情形。综上所述，明府办〔2019〕31号文不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定的规范性文件不合法的情形，可以作为被诉行政行为的执法依据。新村经济社的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。关于被诉《行政处理决定书》是否合法的问题。行政机关职权方面，新村经济社上诉称，荷城街道办不具有确认申请人土地承包经营权及集体经济组织成员资格的权力。对此本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，荷城街道办作为高明区政府的派出机关，行使乡镇一级人民政府的行政管理职权，拥有保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，监督农村集体经济组织等法定职权，故荷城街道办具有对区文辉提出的申请事项作出《行政处理决定书》的法定职权。至于土地承包经营权方面，荷城街道办是依据区文辉所在农户业已取得的《农村土地使用证》等证据，并结合中共中央、国务院的政策精神，认定区文辉对相关土地仍然拥有承包经营权这一事实，并非在区文辉从未享有土地承包经营权情况下的直接赋权，并未超越其职权范围。新村经济社的该项主张理据不足，本院不予采纳。程序方面，荷城街道办应区文辉的申请，经调查核实后作出被诉《行政处理决定书》并送达新村经济社及区文辉，告知其复议和诉讼的权利，程序合法，本院予以确认。实体方面，依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，法律、法规、规章和县级以上人民政府对户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民的成员资格有特别规定的，从其规定。区文辉户口从新村经济社迁出后又迁回该社，属户口迁出迁入人员，在佛山市高明区人民政府制定的明府办〔2019〕31号文对此类人员有特别规定的情况下，应适用该规范性文件对其成员资格予以判定。明府办〔2019〕31号文第二、（一）规定：“成员身份的取得。符合下列条件之一，并履行法律法规和农村集体经济组织章程规定义务的，确认为农村集体经济组织成员身份：……9.实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，至今仍拥有以家庭承包经营方式承包农村集体土地（以持有农村土地承包经营权证为准，对承包地弃耕抛荒连续两年以上的除外），户口迁回本农村集体经济组织所在地的；……”据本案事实及新村经济社的自认，黄宝仙所属农户自1985年起拥有原高明县三洲区罗西乡新村村相关土地的承包经营权，其《农村土地使用证》上记载农户承包土地的使用年限从发证日起至2000年前不变，区文辉为该农户户内人员。本案现有证据并未反映该农户有法定或约定应被调整、收回承包地，或对承包地弃耕抛荒连续两年以上的情形。1998年10月中国共产党十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》要求“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策”，综合本案具体情况，区文辉所属农户的承包经营权至今尚未到期，其承包地亦未被调整、收回或自愿交回，区文辉至今仍然拥有以家庭承包经营方式承包农村集体土地。结合区文辉户口已迁回新村经济社所在地的事实，区文辉符合明府办〔2019〕31号文第二、（一）、9的规定，应当具有新村经济社成员资格，享受成员同等待遇。荷城街道办作出被诉《行政处理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，处理得当。新村经济社上诉主张，农户内的成员脱离了农户，就丧失集体经济组织成员资格，不能获得土地承包经营权的权益。对此本院认为，如前所述，农村土地承包经营权是以农户为承包主体，农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。农户内部分家庭成员户口是否变动，并不必然影响该农户及户内家庭成员享有承包经营权益。户口迁出后又回迁的人员也并不当然地丧失农村集体经济组织成员资格，而要视乎法律、法规、规章和县级以上人民政府或集体经济组织章程是否有相应规定。因此，新村经济社的该项主张缺乏依据，本院不予支持。新村经济社又主张，家庭联产承包经营制度在2003年才在农村土地承包法中正式确立，故《行政处理决定书》认定土地承包经营权的法律依据最早只能追溯到2003年3月1日，不能适用于2003年以前户籍迁出新村的人员。对此本院认为，家庭联产承包经营制度自20世纪80年代就已在我国逐步推行，有中共中央的相应文件予以体现，本案证据1985年颁发的《农村土地使用证》亦能佐证这一事实，故区文辉户口迁出时已经有该制度。且如前所述，荷城街道办认定区文辉仍拥有土地承包经营权并非依据土地承包法的相关规定，而是综合《农村土地使用证》及相关政策认定这一事实，并未违背“法不溯及既往”的一般原则，故新村经济社的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。新村经济社还主张，即使要适用明府办〔2019〕31号文，亦应当适用其中第二、（三）、4条的规定。对此本院认为，明府办〔2019〕31号文第二、（三）、4条适用的对象是曾经拥有以家庭承包经营方式承包农村集体土地，但至今已没有农村土地承包经营权，户口从小城镇迁回原农村集体经济组织的人员，本案区文辉至今仍然以家庭承包经营方式承包农村集体土地，并不符合该条规定的情形，故新村经济社的该项主张理据不足，本院不予采纳。综上所述，荷城街道办作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，处理得当。新村经济社的主张均理据不足，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市高明区*************经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年十一月二十四日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖