安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1038号 上诉人（一审原告）葛张根，男，1970年7月17日出生，汉族，住安徽省潜山市。 委托代理人刘磊，北京万典律师事务所律师。 委托代理人陈朝阳，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）潜山市人民政府，住所地安徽省潜山市潜阳路**。 法定代表人梅耐雪，该市市长。 上诉人葛张根因诉潜山市人民政府强制移交土地一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2020)皖08行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 葛张根向一审法院起诉称，其系潜山市梅城镇太平村新闸组村民，在本村有合法承包地，2018年其在承包的土地上种植了水稻。2018年12月25日，有人在其承包地上强行清表，并对其承包地在内的土地予以强行圈占，建起围墙阻止其使用、出入。其认为这是潜山市人民政府在实施强制清表行为，遂于2019年10月22日起诉至安庆市中级人民法院，该院受理了此案。庭审中，潜山市人民政府答辩称清表行为并非由该政府完成，而是由安徽同济集团于2018年12月23日委托村民组施工完成。后经法院调查确认，清表行为确系安徽同济集团委托村民组完成。其及村组、村委会未与潜山市人民政府达成征收补偿协议，2018年12月24日潜山市人民政府强行向其银行账户中打款并不产生达成协议的效力。由于安徽同济集团于2018年12月23日委托施工被法院认定有效，因此可以确认潜山市人民政府在其不知情的情况下，于2018年12月23日之前即实施了将其承包的土地移交给他方的行政强制行为。潜山市人民政府实施强行移交土地前，没有依法下达强制执行决定，也没有履行催告的义务，剥夺了其陈述权、申辩权，且潜山市人民政府没有强制移交土地的执行权。潜山市人民政府实施该强制行为时，超越职权、程序违法。潜山市人民政府的征收补偿安置工作没有保障到位，征地报批之前未经被征地农民知情确认，未告知听证权利也没有举行听证。潜山市人民政府适用的《关于潜山市2018年度第01批次城镇建设用地的批复》有违法的可能。关于征地违法的情况，其现已申请国务院裁决。综上，请求确认潜山市人民政府为实施“潜山市立医院项目”，征收潜山市太平村集体土地过程中强制移交土地的行政行为违法。 潜山市人民政府向一审法院答辩称，葛张根主张实施潜山市市立医院项目征收土地中强制移交土地的行政行为不存在。其一、涉案土地已被安徽省人民政府批准征收，用于潜山市市立医院新区项目建设，葛张根也收到了补偿款。客观上，其未作出任何强制交地的行政行为。其二、从包含葛张根所在村民组在内的六个村民组与施工方签订的《市立医院工程施工协议书》可见，该村民组对被征收土地的交付是其主动行为，行政机关根本不需要实施任何强制移交土地的行政行为。其三，即使存在强制移交土地的行为，其移交的对象为土地的所有权，而集体经济组织为土地的所有权人，葛张根不具有提起行政诉讼的主体资格。综上，请求依法驳回葛张根的诉讼请求。 一审法院经审理查明，2019年10月，葛张根以潜山市人民政府、潜山市梅城镇人民政府为被告向该院提起诉讼，请求确认两被告2018年12月25日对其位于潜山市梅城镇太平村新闸组的承包地强行清表的行为违法。该院认为葛张根所诉2018年12月25日的土地清表行为，系安徽同济建设集团有限责任公司委托村民组实施，葛张根提供的证据不能证明两被告实施了土地强制清表行为，遂作出裁定驳回葛张根的起诉。葛张根不服提起上诉。 2020年1月，葛张根以潜山市人民政府为被告向该院提起本案诉讼，认为2018年12月23日之前潜山市人民政府实施了将其承包的土地移交给他方的行政强制行为，该强制行为超越职权、程序违法，要求确认强制移交土地的行政行为违法。因本案须以前案的审理结果为依据，本案于2020年2月24日中止诉讼。 2020年6月22日，安徽省高级人民法院对葛张根诉潜山市人民政府、潜山市梅城镇人民政府土地强制清表上诉一案作出(2020)皖行终532号行政裁定，认定：“本案中，虽由施工单位和相关村民组具体组织实施了平整土地行为，但没有证据证明该行为与征收土地行为无关，葛张根提交相关证据证明梅城镇人民政府相关工作人员在场，涉案土地又位于潜山市梅城镇管辖范围内，因此，2018年12月25日应当视为征地实施机关的委托行为，应当由梅城镇人民政府承担法律责任，故梅城镇人民政府应当为本案适格被告。但由于级别管辖的规定，葛张根应当向相应地基层人民法院提起行政诉讼。” 2020年8月8日，葛张根申请恢复审理本案，认为清表行为与移交行为不是同一行政行为，潜山市人民政府在土地清表之前或之后或当天存在强制移交土地行为，该行为违法。 一审法院认为，安徽省高级人民法院生效的(2020)皖行终532号行政裁定已认定2018年12月25日涉案土地清表行为由梅城镇人民政府委托他方实施，且该行为致葛张根无法继续使用土地，对其产生影响，葛张根认为该行为违法，可以梅城镇人民政府为被告向基层法院提起诉讼。现葛张根在该生效的行政裁定作出后，仍坚持认为潜山市人民政府在土地清表之前或之后或当天存在移交土地行为，要求法院确认该行为违法。该院认为，首先，葛张根没有证据证明潜山市人民政府的强制移交行为实际存在。葛张根在起诉时称强制移交行为发生在土地清表行为之前，其后又认为移交行为可能发生在清表行为之前或之后或当天，由此可见，葛张根所称的移交行为完全是其推测。其次，如按照葛张根所称的强制移交行为存在于土地清表行为之前，则其后2018年12月25日的土地清表行为就属于土地已移交完成后相关单位的自行清表行为，就不能认定为强制行为。这显然与葛张根第一次起诉时的陈述以及(2020)皖行终532号行政裁定所认定的事实不相符。再次，对于葛张根所称的强制移交行为存在于清表当日或之后的说法，因梅城镇人民政府系案涉土地征收工作的具体实施机关，涉案土地清表行为已认定是梅城镇人民政府委托他方实施，故葛张根现认为在清表同日或之后潜山市人民政府又实施了强制移交行为，没有依据。并且根据葛张根诉状中的陈述，其所称的2018年12月25日强制清表行为，已包含了强制其交出土地，阻止其使用土地的行为。综上，葛张根的起诉没有事实和法律根据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回葛张根的起诉。 葛张根上诉称，1、根据法律规定，实施征收集体土地的主体，只能是县级以上人民政府政府，而不能是梅城镇人民政府。2、安徽省高级人民法院的裁定只是表明同济集团的清表行为系受梅城镇人民政府委托，并未表明移交土地受到了梅城镇人民政府的委托，梅城镇人民政府也无权委托移交土地。3、潜山市人民政府答辩称没有强制移交土地的行为，违背生活常识。4、如果安徽省高级人民法院认定的强制清表行为即为移交土地的外在表现形式，那么该院也不会认为清表案件应属于基层法院管辖。请求撤销一审裁定，依法改判或发回重审。 潜山市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，葛张根主张在2018年12月25日强行清表行为之前或之后或当天，潜山市人民政府实施了强制移交行为，请求确认该强制移交行为违法。因葛张根未能提供证据证明潜山市人民政府实施了被诉的强制移交行为，故其起诉无事实根据，依法应予驳回。从葛张根的起诉状和上诉状所述来看，葛张根应是对潜山市人民政府将涉案土地使用权出让或划拨给安徽同济建设集团有限责任公司的行为不服。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，但涉及国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地等，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。因此，出让或划拨行为针对的是国有土地使用权，与本案中作为集体土地使用权人的葛张根无利害关系，葛张根对出让或划拨行为不服起诉，不具有原告主体资格。 综上，一审裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以维持。葛张根的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十一月九日 法官助理李磊 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。