福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终648号 上诉人（原审被告）福鼎市人民政府，住所地福建省福鼎市政府路**。 法定代表人周春海，代市长。 委托代理人曾锋，福建瑞佑律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈爱秋，女，1963年6月19日出生，汉族，住福建省福鼎市龙安开发区。 委托代理人刘宏伟，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人周婧，北京市京师律师事务所实习律师。 上诉人福鼎市人民政府因陈爱秋诉其行政强制一案，不服南平市中级人民法院（2020）闽07行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2019年3月20日，福鼎市自然资源局和福鼎市人力资源和社会保障局向玉岐村委会发出《征地告知书》（鼎自然告知〔2019〕38号），告知玉岐村委会邦普项目建设需要征地及补偿标准等情况，其中指出被征地农民有要求举行听证的权利，并要求玉岐村委会将告知书在本村范围内张贴公布并通知被征地单位和个人。玉岐村委会于3月22日签收该告知书并于3月29日出具回执函，载明各当事人对征地补偿标准、安置方案和被征地农民社会保障意见均无异议，放弃听证。3月26日，福鼎市店下镇财政所出具《关于宁德邦普新材料产业园项目征地资金的意见》，说明邦普项目红线范围内所涉及的征地资金已预存资金专户。4月12日，福鼎市自然资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，载明项目名称为福鼎市2019第八批次城市建设用地，本次征收土地未涉及人员拆迁安置问题。 7月9日，福建省人民政府作出《关于福鼎市2019年度第八批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地〔2019〕107号），批复同意将福鼎市境内农用地36.6515公顷（其中耕地34.6185公顷）、未利用地0.2263公顷转为建设用地。征收玉岐村水田24.0501公顷、旱地0.1158公顷、园地0.0046公顷、其他农用地0.4784公顷、城镇村及工矿用地0.0339公顷。7月12日，福鼎市人民政府作出《关于福鼎市2019年第八批次城市建设用地征收土地方案通告》（鼎政〔2019〕17号），其中建设用地项目名称为宁德邦普新材料产业园项目（工业用地）。同日，福鼎市自然资源局作出《关于福鼎市2019年第八批次建设用地征地补偿安置方案通告》（鼎自然资告字〔2019〕25号），告知土地补偿安置标准、土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费，并决定以货币补偿的方式安置被征地农民。8月15日，被告组织对涉案土地实施强制清表。 原审另查明，涉案土地面积由原告实际使用，未办理土地经营权证。原告与被告之间就涉案土地征收未达成补偿协议，原告未领取相应补偿款。 原审认为，本案的争议焦点是被告的强制清表行为是否合法。 首先，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”本案被告福鼎市人民政府为征收土地的实施单位，是本案适格的被告。被告认为实施清表行为人为邦普公司，与政府无关。经查，本案实际实施强制清表的行为人为邦普公司，强制清表时被告下属的龙安开发区管理委员会派工作人员在场维持秩序。原审法院认为，虽然实际行为人为邦普公司，但其并无强制清表的法定职权，被告福鼎市人民政府亦未能举证证明其已将邦普公司确定为强制清表实施单位，因此可以认定被告与邦普公司之间就本案强制清表行为存在委托关系，被告作为委托人应当对本案强制清表行为承担责任。 其次，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”本案中，被告福鼎市人民政府在实施强制清表行为前未与原告达成协议，未将补偿款发放给原告，被告亦未能举证证明原告已向其交付土地。因此，其对涉案土地实施强制清表行为属于行政强制执行行为。根据《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条规定，行政机关强制执行前，必须作出行政决定，履行催告义务，给予当事人陈述和申辩权，作出强制执行决定后由具有行政强制执行权的行政机关执行。本案被告福鼎市人民政府未依照上述法律规定，作出行政决定，履行催告义务并作出强制执行决定，直接对涉案土地实施强制清表，程序违法。原告诉讼请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告福鼎市人民政府于2019年8月15日对原告陈爱秋实际使用的土地组织强制清表的行为违法。本案案件受理费50元，由被告福鼎市人民政府负担。 福鼎市人民政府不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决，改判驳回原告诉讼请求。其主要理由为：1.本案上诉人并未实施所谓土地清表行为，也不存在所谓委托邦普公司实施所谓清表行为。2.即使认定上诉人与邦普公司存在所谓的委托关系，所谓清表行为不属于行政强制执行行为，原审法院认定事实、适用法律均存在错误，应依法予以撤销。上诉人对案涉土地实施的是土地征收行为，征收的系土地的所有权而非使用权。原审法院也认可案涉土地由被上诉人实际使用，未办理土地经营权证，故被上诉人并非案涉土地的所有权人。上诉人系对案涉土地的所有权人即玉歧村民委员会进行征收。玉歧村民委员会在收到土地征收补偿款后也已自觉交付土地，故该项目的征地行为程序合法、手续齐全。至于原审提到的所谓补偿款未发放等事宜，系被上诉人对补偿金额、补偿标准产生的争议，与本案土地征收行为的合法性不具备任何关联性，故本案不存在所谓原审法院认定的土地未交付情形。此外，本案所谓清表行为实际上是对征收土地的清理行为，在庭审中被上诉人也陈述，在清理时其家属也有参与土地清理的过程，但其从未在清理时提出任何异议。3.本案已超过起诉期限。本案被上诉人诉称上诉人于2019年8月15日实施涉案的非法行政行为，但其诉状载明落款时间为2020年3月12日，即本案行政行为作出时间距离被上诉人提起本案行政诉讼的时间已超过六个月的起诉期限，应依法裁定驳回起诉。 被上诉人陈爱秋答辩称，1.上诉人福鼎市人民政府是本案适格被告，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。在上诉人已经发布征收公告，且根据土地管理法的规定，征收行为由市县两级政府具体负责实施的情况下，除非上诉人能够举证证明被上诉人地上附着物确系在其不知情的情况下由其他主体违法强制清理，否则依法可以推定强制清理被上诉人地上附着物的行为系上诉人或其委托的主体实施，而本案上诉人并没有提交证据证明强制清理被上诉人案涉地上物的行为系在其不知情的情况下由其他主体违法强制清理，所以可以推定强制清理被上诉人地上附着物的行为系上诉人或其委托的主体实施，故上诉人是本案适格被告。2.上诉人组织实施的强制清表行为违反法定程序。根据相关法律规定，行政机关只有作出责令交出土地的决定而无权作出行政强制行为，更无权超越法定职权，擅自行使行政强制行为。结合本案，被上诉人至今未获得土地及其地上附着物的任何补偿，也未签订土地补偿协议，更未曾同意任何部门清理被上诉人的案涉地上附着物，在此种背景下，上诉人依法不得强制清理被上诉人的地上附着物，即使上诉人想要强制用地，也应当依法申请法院强制执行。故上诉人的强制清表行为程序违法。3.被上诉人的起诉未超过起诉期限。2019年8月15日，上诉人或者上诉人委托的主体在强制清理被上诉人案涉地上物时，并未向被上诉人亮明身份，也未明确告知被上诉人就其强制清理行为享有的起诉权利和起诉期限，因此本案的起诉期限的计算不是从2019年8月15日开始计算，而是从被上诉人知道或者应当知道起诉期限之日起计算。被上诉人于2020年1月18日收到福鼎市自然资源局答复后，才知悉福鼎市人民政府为征收案涉土地的行政部门，进而推定其为案涉强制清表行为的组织实施主体，进而才知晓相应的诉权。因此，被上诉人的起诉没有超过起诉期限。 双方当事人在法定期限内向原审法院提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点有三，一是福鼎市人民政府是否系本案适格被告。二是被诉强制清表行为是否合法。三是本案是否超过起诉期限。对此分析评判如下： 一是关于福鼎市人民政府是否是本案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”审判实践中，人民法院认定是否存在行政委托关系，一是要看行为的内容是否具有履行行政管理职责的性质；二是要看是否具有公共利益的性质，而不是说只有行政机关以书面或者口头明确表示委托的，才存在行政委托关系。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”之规定，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。本案中，福鼎市人民政府系征收土地的实施单位，案涉土地位于征收范围内，虽然本案实际实施强制清表的行为人为邦普公司，但被诉清表行为属于为了行政征收而实施的行为，邦普公司并无强制清表的法定职权，因此应当认定上诉人与邦普公司之间就本案强制清表行为存在委托关系，福鼎市人民政府作为委托人应当对本案强制清表行为承担责任，故其系本案适格被告。福鼎市人民政府关于其与邦普公司之间不存在委托关系，其非本案适格被告的主张，不予采纳。 二是关于被诉强制清表行为是否合法的问题。本案被诉强制清表行为实质是行政机关为了实现收回土地而实施的强制交地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违法土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，对于强制交付土地应当依照法定的程序，且须对土地权利人进行安置补偿为前提。本案中，福鼎市人民政府在实施强制清表行为前没有作出责令交出土地决定，未向人民法院申请强制执行；也未与被上诉人达成协议，没有落实对被上诉人安置补偿的情况下，直接对涉案土地实施强制清表，违反法律规定。但该强制清表行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，故应依法确认福鼎市人民政府的强制清表行为违法。 三是关于本案是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。联系本案，福鼎市人民政府未能提供证据证明其于2019年8月15日实施强制清表行为时，已告知被上诉人享有起诉的权利和起诉期限，被上诉人于2020年3月提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。福鼎市人民政府关于被上诉人的起诉已经超过起诉期限的主张，本院不予采纳。 综上，福鼎市人民政府的上诉请求缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。原审判决驳回其诉讼请求，并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人福鼎市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许秀珍 审 判 员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年十一月十九日 书 记 员  雷 昕 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或变更； ……