中华人民共和国最高人民法院 民 事 判 决 书 （2020）最高法民终1125号 上诉人（原审原告）：宁夏宏力置业有限公司。住所地：宁夏回族自治区石嘴山市大武口区朝阳西街**。 法定代表人：刘光辉，该公司执行董事。 上诉人（原审原告）：石嘴山市千汇源投资有限公司。住。住所地：宁夏回族自治区石嘴山市大武口区朝阳西街**/div> 法定代表人：刘光辉，该公司执行董事。 以上二上诉人共同委托诉讼代理人：李琳，北京市浩天信和律师事务所律师。 以上二上诉人共同委托诉讼代理人：傅琳轩，北京市浩天信和律师事务所实习律师。 上诉人（原审被告）：石嘴山市众安房地产开发有限公司。住所地。住所地：宁夏回族自治区石嘴山市大武口区世纪大道**iv> 法定代表人：钱伟，该公司总经理。 委托诉讼代理人：李耀强，宁夏众和众律师事务所律师。 委托诉讼代理人：沙洪超，宁夏众和众律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：石嘴山市人民政府。住所地:宁夏。住所地:宁夏回族自治区石嘴山市大武口区新区行政中心** 法定代表人：张利，石嘴山市人民政府市长。 委托诉讼代理人：雷建设，男，石嘴山市司法局行政复议与应诉科科长、公职律师。 委托诉讼代理人：闫雪萍，宁夏石诚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：石嘴山市自然资源局。住所地：宁夏回。住所地：宁夏回族自治区石嘴山市大武口新区行政中心科技信息中心** 法定代表人：王金建，该局局长。 委托诉讼代理人：邹德林，男，该局工作人员。 委托诉讼代理人：赵海荣，宁夏宁众律师事务所律师。 上诉人宁夏宏力置业有限公司（以下简称宏力公司）、石嘴山市千汇源投资有限公司（以下简称千汇源公司）、石嘴山市众安房地产开发有限公司（以下简称众安公司）因与被上诉人石嘴山市人民政府（以下简称石嘴山市政府）、石嘴山市自然资源局（原石嘴山市国土资源局，以下简称石嘴山市资源局）合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2018）宁民初86号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月10日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人宏力公司及千汇源公司的共同委托诉讼代理人李琳、傅琳轩，上诉人众安公司的委托诉讼代理人李耀强、沙洪超，被上诉人石嘴山市政府的委托诉讼代理人雷建设、闫雪萍，被上诉人石嘴山市资源局的委托诉讼代理人邹德林、赵海荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 宏力公司、千汇源公司上诉请求：改判石嘴山市政府、石嘴山市资源局承担土地出让金返还义务，返还土地出让金6200万元，并偿付自2011年5月23日起占有土地出让金的利息。事实和理由：1.一审判决对本案事实及案件性质认定错误。宏力公司、千汇源公司与众安公司合作开发项目，以众安公司名义与石嘴山市资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），三方按投资比例缴纳土地出让金。案涉国有土地使用权已被石嘴山市土地储备中心收回，石嘴山市政府、石嘴山市资源局负有向众安公司返还土地出让金的义务，但时隔六年仍未返还，众安公司也一直怠于要求返还土地出让金。宏力公司、千汇源公司作为众安公司的债权人，有权代位众安公司向石嘴山市政府、石嘴山市资源局要求返还土地出让金。一审判决认定本案为宏力公司、千汇源公司与众安公司之间的合作开发房地产合同纠纷，而非宏力公司、千汇源公司代位众安公司与石嘴山市政府、石嘴山市资源局之间的土地出让金返还纠纷，属于对案件性质认定错误。同时，一审判决以合同相对性为由，对石嘴山市政府、石嘴山市资源局负有向众安公司返还土地出让金的事实未作认定，属认定事实错误。2.一审判决对土地出让金的利息认定错误。案涉土地因政府更改规划而不能正常开发，土地出让金的利息应从2011年5月23日签订土地出让合同之日起，按同期人民银行贷款利率计付。一审判决认定案涉土地被收回之前的利息损失由宏力公司、千汇源公司承担错误。 众安公司辩称，宏力公司、千汇源公司基于《众安?府佑水香项目建设合作开发协议书》（以下简称《合作开发协议书》）向众安公司支付投资款6200万元，其与石嘴山市政府、石嘴山市资源局既无直接合同关系，也无款项的直接流转，故其要求石嘴山市政府、石嘴山市资源局承担返还土地出让金及利息的诉讼请求，突破了合同相对性，无事实及法律依据，应当予以驳回。另，在《合作开发协议书》未解除的情况下，宏力公司、千汇源公司不是债权人，无权提起代位权诉讼。代位权诉讼是独立诉讼，宏力公司、千汇源公司在一审中是依据《中华人民共和国合同法》第一百零七条主张违约责任，故一审判决认定本案系合作合同纠纷正确。 石嘴山市政府辩称，石嘴山市政府不是《合作开发协议书》的相对人，亦不是《出让合同》的合同主体，其与宏力公司、千汇源公司无合同关系。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。 石嘴山市资源局辩称，石嘴山市资源局与众安公司之间的《出让合同》不能履行，有权主张返还土地出让金的主体应为众安公司。宏力公司、千汇源公司与石嘴山市资源局不存在合同及其他关系，其要求石嘴山市资源局承担返还土地出让金及利息的诉讼请求无依据。关于代位权的问题，同意众安公司的答辩意见。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。 众安公司上诉请求：撤销一审判决第二项，改判众安公司不承担利息。事实和理由：众安公司对偿还投资款6200万元无异议，但不应当承担利息。众安公司与宏力公司、千汇源公司之间系合作关系，众安公司是代表全体合作方向国土部门缴纳出让金，由此产生的风险也应当由全体合作方承担。土地使用权被收回后，返还土地出让金的责任在国土部门，众安公司一直在积极协商退费问题并配合宏力公司、千汇源公司向相关部门反映，一审判决认定众安公司不积极主张返还土地出让金而应承担利息错误。 宏力公司、千汇源公司辩称，宏力公司、千汇源公司对利息部分也提出了上诉，请求基于宏力公司、千汇源公司的上诉请求及理由依法予以改判。 石嘴山市政府辩称，众安公司与宏力公司、千汇源公司之间是合作关系，应当根据其签订的合同进行结算，众安公司的上诉请求与石嘴山市政府无关。 石嘴山市资源局辩称，一审判决认定众安公司与宏力公司、千汇源公司因《合作开发协议书》产生的利息，与石嘴山市资源局无关。 宏力公司、千汇源公司向一审法院起诉请求：1.判令众安公司、石嘴山市政府、石嘴山市资源局返还土地转让价款6200万元；2.判令众安公司、石嘴山市政府、石嘴山市资源局偿付违约金1230万元；3.判令众安公司、石嘴山市政府、石嘴山市资源局偿付非法占有土地转让价款利息29270285.75元，利息自2011年5月23日计算至2018年6月6日，之后的利息按照央行同期同类贷款年利率6％计算至给付之日；4.判令众安公司、石嘴山市政府、石嘴山市资源局承担律师代理费852277元；5.判令众安公司、石嘴山市政府、石嘴山市资源局对上述款项承担连带偿付责任；6.诉讼费用由众安公司、石嘴山市政府、石嘴山市资源局承担。案件审理过程中，宏力公司、千汇源公司增加、变更诉讼请求为1.将诉讼请求1变更为“判令三被告返还土地出让金6200万元”；2.将诉讼请求3变更为“判令三被告偿付非法占有原告土地出让金利息29270285.75元，利息自2011年5月23日计算至2018年6月6日，之后的利息按照央行同期同类贷款年利率6％计算至给付之日；3.解除宏力公司、千汇源公司与众安公司签订的《合作开发协议书》；4.解除石嘴山市资源局与众安公司签订的《出让合同》（涉及01号、02号、03号和05号地块）。 一审法院认定事实：2011年5月16日，宏力公司、千汇源公司与众安公司签订了《合作开发协议书》，约定三方合作项目内容为：根据石嘴山市资源局发布的石嘴山市国有建设用地使用权挂牌出让公告2011年3号的规定，石嘴山市国土局定于2011年5月16日公开拍卖府佑水香01至05号地块国有土地使用权，本协议就众安府佑水香二期项目01号、02号、03号及众安府佑水香三期项目05号地块约定联合投资开发。合作项目方式：众安公司提供依法取得的国有土地使用权。三方按照出资比例共同出资建设项目所需的土地出让金、合作地块前期发生费用、开发、报建、建设、销售等全部资金，预计投资资金约15亿元；投资比例（按项目发生实际费用计）：众安公司40%，宏力公司30%，千汇源公司30%；合作项目地块的前期拆迁、规划设计、地块土方填垫、各、地块土方填垫关费用已由众安公司支付，待合作协议签订后，按投资比例由三方共同承担，具体数额以核算确认以后为准；本协议就众安公司通过竞买方式竞得开发土地，进行合作开发，各方按照协议约定的比例享有对项目所涉及的土地使用权及其地上建筑物享有土地使用权及房屋使用权；……协议书还约定了管理机构、成本核算和利益分配及违约责任等其他条款。 2011年5月16日石嘴山市资源局出具成交确认书（2011-02号土地、2011-03号土地）两份，并于2011年5月23日与众安公司签订《出让合同》两份，确认众安公司通过招拍挂取得了2011-02、2011-03两宗开发用地，其中合同约定：2011-02号宗地面积为50106.51平方米，土地出让金2105万元，土地评估费、土地测量费、和契税63.15万元；2011-03号宗地面积为97647.41平方米，土地出让金4005万元，土地评估费、土地测量费、和契税20.15万元。2011-02、2011-03两宗开发用地的面积为147753.92平方米。 2011年5月4日宏力公司向众安公司转款2000万元，2011年5月30日宏力公司向众安公司转款200万元，2013年12月12日宏力公司向众安公司转款2000万元。2011年5月5日千汇源公司向众安公司转款2000万元。众安公司出具了收据。庭审中，宏力公司、千汇源公司、众安公司皆认可该6200万元用于支付案涉2011-02、2011-03两宗开发用地的土地出让金。 2011年5月5日，众安公司向石嘴山市土地储备中心缴纳9600万元；2011年6月2日向石嘴山市土地储备中心缴纳10万元，石嘴山市土地储备中心向众安公司出具的“土地出让金专用票据”中载明“根据土地使用权出让合同（2011）第01、02、03、04、05号石地挂字出让府佑水香二期项目01-05号”、“付款金额人民币9610万元，总成交价18925万元，尚欠9315万元”。2013年12月23日，众安公司向石嘴山市土地储备中心缴纳2000万元；2013年12月26日，众安公司向石嘴山市土地储备中心缴纳1500万元；2014年3月26日，众安公司向石嘴山市土地储备中心缴纳1100万元、2400万元；2014年12月10日，众安公司向石嘴山市土地储备中心缴纳1005万元（石地挂字2011-02号）、2000万元（石地挂字2011-03号）、1405万元（石地挂字2011-04号）、1405万元（石地挂字2011-05号）。至此，众安公司共向石嘴山市土地储备中心缴纳18925万元。 2015年4月24日，众安公司以石嘴山市政府、石嘴山市资源局为被申请人，向宁夏回族自治区人民政府申请行政复议，要求石嘴山市政府、石嘴山市资源局为其办理案涉土地《国有土地使用权证》。宁夏回族自治区人民政府于2015年6月24日作出《行政复议调解书》，载明：“涉案土地毗邻大武口拦洪库，地面平均高度低于，地面平均高度低于城市防洪设计水位隐患，导致涉案土地根本无法正常开工建设。申请人仍然按照合同分批缴清了全部土地出让金。被申请人至今未为申请人依法办理国有土地使用权证。……双方达成以下协议：双方互不追究对方《出让合同》履行中的任何违约和赔偿责任，被申请人不再要求申请人支付利息和滞纳金；被申请人于收到行政复议调解书之日起15个工作日内为申请人办理《国有土地使用权证》。” 2015年7月16日，石嘴山市资源局与众安公司签订《出让合同》补充协议二份，载明因案涉2号、3号地块存在重大防汛安全隐患，致使该协议项下项目用地闲置至今，经双方协商，乙方于2016年9月15日前开工建设，2018年9月15日之前竣工。 2015年9月29日，石嘴山市土地储备中心与众安公司签订两份《收回土地使用权协议书》，载明案涉2号、3号地块因政府原因闲置；众安公司同意交回该上述土地的国有土地使用权，石嘴山市资源局将报请石嘴山市民政府批准后予以收回；土地使用权收回后，石嘴山市土地储备中心申请石嘴山市财政按成交价款退还众安公司土地出让金2105万元、4005万元；本协议经石嘴山市民政府批准后生效，协议生效后，众安公司交回《国有土地使用权证》及有关证件。同日，石嘴山市资源局向众安公司下发了《收回国有建设用地使用权的决定书》（石国土资闲置综字〈2015〉19号、石国土资闲置综字〈2015〉20号），收回了上述两宗国有土地使用权。 2015年10月15日，众安公司向石嘴山市土地储备中心（国土资源局）出具石众安司发（2015）29号《关于诉请退还土地成交费用的函》，载明根据与石嘴山市土地储备中心签订的《收回土地使用权协议书》的约定，应由石嘴山市土地储备中心申请石嘴山市财政退还其（案涉土地）成交价款、评估费、测量费和契税6307万元。同时载明若不能明确退还时间，合作方（宏力公司、千汇源公司）将终止与其合作，并要求其退还已给付合作款项6200万元或按投资额度分割相应面积土地。2018年6月23日，石嘴山市信访督办局形成由时任常务副市长常晋宏主持的信访事项协调会议纪要中载明，对于宏力公司、千汇源公司反映的石嘴山市人民政府及国有企业长期无故拖欠合作方土地出让金问题为合理诉求，由石嘴山市财政局会同石嘴山市资源局会商提出研究解决方案。 后宏力公司、千汇源公司向众安公司、石嘴山市民政府主张退还土地出让金未果。 另查明，众安公司于2011年5月31日向宁夏正联土地房地产评估事务所缴纳府佑水香居住小区用地（二期）土地评估费72736元、9万元，2011年6月1日向石嘴山市矿业技术服务站缴纳2011-01、2011-02、2011-03、2011-04、2011-05宗地土地测量费136962元，2011年6月12日向石嘴山市土地储备中心缴纳契税5677500元（由石嘴山市土地储备中心代征代扣）。 一审法院认为，本案争议焦点问题是：1.宏力公司、千汇源公司向众安公司支付的款项性质；2.宏力公司、千汇源公司主张的赔偿主体是否适当；3.宏力公司、千汇源公司主张返还支付款项的利息及违约金是否应当支持。 关于宏力公司、千汇源公司向众安公司支付的款项性质问题。依照宏力公司、千汇源公司与众安公司签订的《合作开发协议书》约定，宏力公司、千汇源公司与众安公司形成合作开发房地产法律关系。众安公司作为有资质的房地产开发主体，与石嘴山市资源局签订《出让合同》，通过招拍挂的形式，以其为合同主体支付土地出让金，获得国有建设用地使用权，而宏力公司、千汇源公司并非系缴纳土地出让金的主体，其基于合作开发房地产法律关系，向其合作对象众安公司支付款项的行为只能是支付投资款，基于庭审中宏力公司、千汇源公司及众安公司认为该款项就是为了拿地，既是土地出让金又是投资款的意见，一审法院认为宏力公司、千汇源公司向众安公司支付的款项应为投资款，众安公司将该款项用于支付案涉2号、3号地块的土地出让金。 关于宏力公司、千汇源公司主张的赔偿主体是否适当的问题。宏力公司、千汇源公司与众安公司签订的《合作开发协议书》，系各方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，该协议书依法有效。《合作开发协议书》约定，众安公司通过竞买方式竞得案涉开发土地，进行合作开发。据已查明事实，众安公司通过招拍挂取得了案涉开发用地，共向石嘴山市土地储备中心缴纳18925万元，但因案涉土地毗邻石嘴山市大武口区拦洪库，地面平均高度低于，地面平均高度低于城市防洪设计水位隐患，导致案涉土地根本无法正常开工建设，至2015年9月29日，由石嘴山市土地储备中心因政府原因闲置而收回。宏力公司、千汇源公司与众安公司依照协议约定按阶段履行了各自的合同义务，现因合同履行出现障碍，使得《合作开发协议书》的合同目的无法实现，宏力公司、千汇源公司诉请予以解除，众安公司亦表示同意解除，故宏力公司、千汇源公司该项诉请，一审法院照准。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。据此，宏力公司、千汇源公司在一审法院判决解除《合作开发协议书》的情况下，请求众安公司返还投资款6200万元的主张于法有据，一审法院予以支持。因石嘴山市政府、石嘴山市资源局不是案涉合作开发合同的合同相对人，宏力公司、千汇源公司亦不是《出让合同》的合同主体，石嘴山市政府、石嘴山市资源局与宏力公司、千汇源公司无合同关系，故宏力公司、千汇源公司关于解除石嘴山市资源局与众安公司签订的《出让合同》，并向石嘴山市政府、石嘴山市资源局主张返还款项的诉请，无事实与法律依据，一审法院不予支持。 关于宏力公司、千汇源公司主张返还支付款项的利息及违约金的主张是否应当支持的问题。履行《合作开发协议书》过程中，宏力公司、千汇源公司依约向众安公司支付了投资款，众安公司亦向石嘴山市土地储备中心全额支付了案涉地块的土地出让金，案涉02、03号地块因石嘴山市政府原因闲置被收回，致使《合作开发协议书》的合同目的无法实现，合同双方当事人对于合同不能履行及缔约目的不能实现均无违约，对宏力公司、千汇源公司主张违约金的诉请，理据不足，一审法院不予支持。关于支付款项的利息问题。案涉02、03号地块于2015年9月29日因石嘴山市政府原因闲置被收回后，众安公司应积极向合同相对方主张返还土地出让金，但众安公司仅在2015年10月15日向石嘴山市土地储备中心（国土资源局）主张过返还案涉土地的成交费用外，再无提交证据证明积极行使权利，致使宏力公司、千汇源公司投资资金被长期占用无法返还。故合同解除后，众安公司应返还宏力公司、千汇源公司向其所支付的款项及相应利息，依据宏力公司、千汇源公司的诉请，一审法院认为众安公司应向宏力公司、千汇源公司支付6200万元投资款自2015年9月29日起至给付之日，按照央行同期同类贷款年利率计算的利息。宏力公司、千汇源公司向众安公司付款之日至2015年9月29日案涉02、03号地块被收回期间，宏力公司、千汇源公司的利息主张，系投资行为所面临的商业风险，应由各方共同承担，一审法院不予支持。 另，该案不属于法律规定的应由败诉方承担律师费用的情形，宏力公司、千汇源公司关于律师费的诉请无法律依据，一审法院不予支持。对于众安公司辩称案涉项目土地所产生的评估、测量及契税等相关费用的问题，该费用实际产生，且属案涉项目前期的共同开发费用，亦应由投资各方共担，但因案涉《合作开发协议书》涉及01、02、03、05地块的合作开发内容，而众安公司提交的证据无法界定区分案涉02、03号地块所涉及的数额，众安公司亦未提出反诉，故一审法院向众安公司释明后，众安公司表示仍无法提交相关证据，请求法院保留其另行主张的诉权，故一审法院对此不予调整。 综上，一审判决：一、解除宏力公司、千汇源公司与众安公司之间签订的《合作开发协议书》；二、众安公司于本判决生效之日起十日内，偿还宏力公司、千汇源公司投资款6200万元及利息（自2015年9月29日起至2019年8月19日按照中国人民银行同期同类贷款年利率计算，自2019年8月20日起至给付之日止按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；三、驳回宏力公司、千汇源公司的其他诉讼请求。案件受理费563913元，由众安公司负担332709元，宏力公司、千汇源公司负担231204元。 二审中，当事人没有提交新证据。 二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。 另查明，宏力公司、千汇源公司在起诉状中明确写明，依据《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定提起诉讼。经审阅一审卷宗，宏力公司、千汇源公司在之后变更、增加诉讼请求申请书及一审庭审辩论终结前均未明确将诉讼请求依据变更为代位权相关法律规定。 本院认为，本案的争议焦点为：1.石嘴山市政府、石嘴山市资源局是否应向宏力公司、千汇源公司承担6200万元款项的返还责任；2.一审判决众安公司向宏力公司、千汇源公司支付利息及利息的计算方式是否正确。 一、关于石嘴山市政府、石嘴山市资源局是否应向宏力公司、千汇源公司承担6200万元款项返还责任问题 依据查明事实，宏力公司、千汇源公司与众安公司签订《合作开发协议书》合作开发房地产，众安公司具备房地产开发经营资质，《合作开发协议书》系有效合同。为履行《合作开发协议书》，宏力公司、千汇源公司向众安公司给付6200万元，用于支付众安公司通过招拍挂程序从石嘴山市资源局取得的2011-02、2011-03两宗开发用地的土地出让金。据此，一审判决认定宏力公司、千汇源公司向众安公司给付6200万元款项的性质为投资款正确。宏力公司、千汇源公司依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条关于违约责任的规定提起本案诉讼，主张由众安公司、石嘴山市政府、石嘴山市资源局连带返还6200万元土地出让金。因石嘴山市政府、石嘴山市资源局并非《合作开发协议书》的相对方，宏力公司、千汇源公司也非案涉《出让合同》的签订主体，故宏力公司、千汇源公司要求石嘴山市政府、石嘴山市资源局向其返还6200万元土地出让金，缺乏合同依据，一审判决未予支持，并无不当。宏力公司、千汇源公司上诉认为其系代位众安公司向石嘴山市政府、石嘴山市资源局主张返还6200万元土地出让金，一审法院应当合并审理。对此，本院认为，宏力公司、千汇源公司提起本案一审诉讼系依据《中华人民共和国合同法》第一百零七条关于违约责任相关规定，且在一审审理中并未明确将诉讼请求依据变更为代位权相关规定，其上诉主张系依据《中华人民共和国合同法》第七十三条关于代位权的规定要求石嘴山市政府、石嘴山市资源局承担款项返还责任，该上诉请求的法律依据、基本事实及义务主体等均与一审不同，超出一审审理范围，亦不符合合并审理的法定条件，故对其该上诉请求不予支持。 二、关于利息问题 如前所述，石嘴山市政府、石嘴山市资源局不应承担返还6200万元的责任，故宏力公司、千汇源公司上诉主张由石嘴山市政府、石嘴山市资源局承担6200万元的资金占用利息缺乏依据，不予支持。案涉土地使用权被收回并非因众安公司所致，宏力公司、千汇源公司亦认可众安公司对案涉土地使用权被收回不存在过错。故，宏力公司、千汇源公司主张由众安公司承担土地使用权被收回前的利息亦缺乏依据，对其该上诉请求不予支持。宏力公司、千汇源公司并非《出让合同》的相对方，案涉土地使用权被收回后，众安公司应及时向石嘴山市资源局主张返还土地出让金，但时隔多年仍未返还，众安公司的举证亦不足以证明其一直在积极主张权利，一审法院判令众安公司承担自2015年9月29日土地使用权被收回之日起至付清时止的利息并无不当，众安公司该上诉请求亦不成立，不予支持。 综上所述，宏力公司、千汇源公司及众安公司的上诉请求均不成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费589763元，由宁夏宏力置业有限公司、石嘴山市千汇源投资有限公司负担498151元，石嘴山市众安房地产开发有限公司负担91612元。 本判决为终审判决。 审判长  刘小飞 审判员  曾宏伟 审判员  何 波 二〇二〇年十一月十二日 法官助理张玲 书记员赵国亮