四川省内江市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川10行终60号 上诉人（原审原告）曾群，女，1978年4月21日出生，汉族，住四川省内江市东兴区。 被上诉人（原审被告）内江市自然资源和规划局，住所地四川省内江市市中区翔龙路**。 法定代表人陈彬，局长。 委托代理人国胜，四川沱江律师事务所律师。 上诉人曾群与被上诉人内江市自然资源和规划局（以下简称市自规局）土地行政管理（土地）行政撤销一案，不服四川省内江市市中区人民法院（2020）川1002行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人曾群，被上诉人市自规局的行政负责人刘擎崔和委托代理人国胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月3日，原告曾群向被告市自规局高新区分局提交对被申请人钟建华的查处履责申请书，请求：1.对被申请人钟建华侵占东兴区高桥街道凤庙村4组申请人曾群家农村集体家庭承包地作为建筑垃圾消纳场（弃土场）的违法行为进行查处；2.责令被申请人限期原址归还非法占用申请人家庭承包地10.8亩耕地、农田等。被告于2019年12月16日作出内江市自然资源和规划局高新区分局关于曾群查处履责申请答复书，答复“一、东兴区高桥街道办事处凤庙村4组弃土场是原东兴区高桥镇政府于2015年5月取得原内江市国土资源局东兴区分局批复的临时用地（内东国土资发［2015］56号），钟建华为该弃土场业主。该项目在弃土消纳完成后，高桥街道办事处组织完成了土地复垦，并于2018年9月通过了相关职能部门和专家验收。二、经调查，你父亲曾自江（身份证号：511021194609××××）为家庭户主，于2013年6月与弃土场管理者钟建华签订了土地承包经营权出租合同，自愿将承包地的承包经营权出租给了钟建华。你所反映的内容是你认为你家庭承包土地在出租中家庭权益受到侵害，此种情况属你家庭与钟建华双方合同履约纠纷，不属于我局的行政管理范围。综上，你申请的内容实属你家庭与钟建华的农村土地承包经营权出租合同纠纷，可依照相关法律法规通过其他民事司法渠道进行处理，不属于我局行政管理范围。特此回复！” 一审法院经审理查明，曾群是四川省内江市东兴区高桥镇凤庙村**村民，曾自江系曾群之父。2019年12月3日，曾群向市自规局的派出机构市自规局高新区分局提交查处履责申请书，请求：1.对钟建华侵占东兴区高桥镇凤庙村4组曾群家农村集体家庭承包地作为建筑垃圾消纳场（弃土场）的违法行为进行查处；2.责令钟建华限期原址归还非法占用曾群家家庭承包地10.8亩以及耕地、农田等。市自规局高新区分局于2019年12月16日作出《内江市自然资源和规划局高新区分局关于曾群查处履职申请答复书》，答复“……你申请的内容实属你家庭与钟建华的农村土地承包经营权出租合同纠纷，可依照相关法律法规通过其他民事司法渠道进行处理，不属我局行政管理范围”。2019年12月18日，曾群收到该答复书。另查明，曾群针对其2019年2月13日向市自规局高新区分局邮寄履责申请书，曾群认为被告未依法履责，故向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2019年8月29日立案受理了曾群诉市自规局不履行法定职责一案，庭审中市自规局辩称已搬迁，未收到该申请书。后曾群以其邮寄履责申请时，市自规局高新区分局住所地已搬迁，市自规局未收到履责申请为由，向一审法院申请撤诉，一审法院查实后裁定准予曾群撤诉。再查明，2013年6月22日，曾自江（甲方）与钟建华（乙方）签订《土地承包经营权出租合同》，约定由钟建华租赁曾自江在凤庙村四组1.1亩承包地的承包经营权，出租期限为16年，自2013年6月22日起至2029年12月31日，约定曾自江承包的与钟建华承租土地相邻的其他土地，若钟建华需要扩大承租土地范围，则双方按本合同的内容和条件，签订出租协议，甲方不得拒绝等内容。 一审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第七条“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”、第六十七条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和《国土资源行政处罚办法》（中华人民共和国国土资源部令第60号）第五条“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”、第十一条“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止”的规定，市自规局高新区分局作为市自规局的派出机构对本辖区内违反土地管理法律、法规的行为具有监督检查、查处的职责，视为市自规局的委托行为，市自规局是本案适格的被告。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，曾群向市自规局高新区分局申请履行法定职责，市自规局对曾群的申请作出答复，曾群作为其申请事项的利害关系人，有权提起本案诉讼。市自规局辩称曾群不是本案适格主体的理由不成立，一审法院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”的规定，根据一审法院查明的事实，曾群针对其2019年2月13日向市自规局高新区分局邮寄履责申请书，市自规局辩称未收到该申请书，故并未实际处理曾群的申请，经一审法院核实，曾群提起该次申请时，市自规局高新区分局确已搬迁，住所地变更，经一审法院释明后曾群撤诉。而本案系曾群针对其2019年12月3日再次提交的履责申请及市自规局作出的答复不服提起的诉讼，符合上述规定，并不属于法律规定的撤诉后无正当理由再行起诉的情形，市自规局辩称主张曾群以同一事实和理由再次提起诉讼应不予受理或者裁定驳回起诉的理由不成立，一审法院不予支持。 依照《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途”第四条“农村土地承包经营权流转应当规范有序。依法形成的流转关系应当受到保护”以及当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度”、第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”、第五十七条“临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地”的规定，明确了关于农民集体所有的农村土地使用权可以依法流转，如改变土地用途或者临时使用土地的，应按照上述规定履行相关审批手续。本案中，市自规局高新区分局收到原告曾群的履责申请后，作出《关于曾群查处履职申请答复书》，并送达给曾群。该答复书已经明确告知了凤庙村4组的弃土场取得了临时用地批复，且该项目结束后，相关土地已经由高桥街道办事处组织完成了土地复垦，并通过验收，归还给相关村组。至于曾群之父曾自江与案外人钟建华签订了土地流转协议，并对相关承包地作出约定，若曾群对其父与案外人签订的出租合同及合同约定内容不服，不属于本案审查的范围，曾群可依法另行主张权利。基于上述事实，市自规局作出的案涉答复书已实际履行了调查处理的法定职责，并无不当。市自规局高新区分局2019年12月16日作出的《关于曾群查处履职申请答复书》中载明“我局于2019年12月24日收到您提出的《查处履职申请书》”，该时间书写有误，应以其提交的《关于收到曾群查处履责申请书的回执》上记载的收到时间及曾群提交的时间2019年12月3日为准，一审法院予以纠正。曾群认为除协议约定的1.1亩承包地以外其他承包地10.8亩被侵占、市自规局未履行法定职责的主张缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，曾群的诉讼请求不成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回曾群的诉讼请求。本案受理费50元，由曾群负担。 曾群上诉称：1.撤销一审判决；2.判决市自规局限期履行责令归还土地的法定职责；3.诉讼费全部由市自规局承担。事实和理由：一、一审判决认定事实错误。1.一审判决认为市自规局已经履行责令归还土地法定职责与事实不相符，曾群家庭被占土地至今未归还，一审法院所谓土地归还给村组视为履行了法定职责没有事实依据和法律依据。依照《中华人民共和国土地管理法》规定，在未经法定程序的前提下，占用土地属于违法，属于侵权。2.一审判决驳回曾群诉讼请求判决错误。钟建华弃土场侵占曾群一家土地并未办理用地批复，市自规局也未提供钟建华弃土场与高桥镇政府有关联性的合同、协议、委托等相关材料。一审判决认为钟建华弃土场使用高桥镇政府的用地批复属于合法用地，认定事实错误，没有事实和法律依据。曾群所在地块土地证和实际家庭承包地面积不相符，实际面积远远大于承包证上登记面积，并未进行土地确权，属于职能部门法定职责。 被上诉人市中区自规局辩称：1.一审判决认定事实基本清楚，适用法律基本正确，应依法维持。2.市自规局及其派出机构作出的答复书应认定为履职并无不当。市自规局高新区分局于2019年12月16日作出《内江市自然资源和规划局高新区分局关于曾群查处履职申请答复书》，答复曾群“申请的内容实属你家庭与钟建华的农村土地承包经营权出租合同纠纷，可依照相关法律法规通过其他民事司法渠道进行处理，不属我局行政管理范围。”市自规局提交了曾群之父曾自江作为家庭户主，于2013年6月与弃土场管理者签订的《土地承包经营权出租合同》，曾自江自愿将承包地的承包经营权出租（流转）给了钟建华。曾群所反映的内容系家庭承包土地在出租流转过程中家庭权益收到侵害，属双方流转合同履约纠纷，不属行政管理范围。3.没有证据证明曾群及家庭享有10.8亩承包土地所有权，曾群要求查处其他承包地10.8亩被侵占没有事实依据。同时依据四川省内江市东兴区人民法院（2020）川1011行初4号行政判决和四川省内江市中级人民法院（2020）川10行终41号行政裁定的事实查明：“凤庙村属高新区城乡建设项目，已报省级有关部门审批，涉及的村已暂停开展农村土地确权前期准备工作；农村土地确权工作是对二轮土地承包工作的补充、完善，对未完善确权颁证的农户，地块与面积已二轮承包登记表为准。凤庙村何时开展农村土地确权颁证工作由东兴区、高新区协调安排部署后确定。曾群的户籍在凤庙村。凤庙村至今未开展农村产权改革工作。” 一审庭审笔录记载了当事人对证据材料的质证意见。二审期间，曾群向本院提交3组新证据：1.委托书、户口本复印件、身份证复印件，证明原告主体资格。2.临时用地复垦协议1份，证明弃土场用地失效是2014年8月至2016年8月，超出失效属违法用地，市自规局应履行查处及责令归还的法定职责。3.2020年8月31日内江市东兴区人民政府高桥街道办事处（以下简称高桥街道）的信息公开回复，证明侵权人钟建华侵占高桥镇凤庙村4组曾群家庭承包地并未依法办理用地批复，不适用高桥街道的用地批复，属于违法用地，市自规局理应责令归还。 市自规局对曾群提交新证据的质证意见是：证据1真实性、合法性、关联性无异议，但曾群是在2013年4月24日迁户回内江市东兴区，即2013年4月前曾群曾迁户离开。证据2真实性、合法性、关联性无异议，证明复垦工作已经验收完毕。证据3真实性、合法性、关联性无异议无异议。 本院对曾群提交新证据的认证意见是：证据1真实性、合法性、关联性予以认定，予以采信。证据2真实性、合法性、关联性予以认定，予以采信，但不能达到其证明目的。证据3真实性、合法性、关联性予以认定，予以采信，但不能达到其证明目的。 市自规局向本院提交1组新证据：四川省内江市中级人民法院（2020）川10行终41号行政裁定书，证明该案是曾群对高桥街道提起的要求确定承包权履职的判决，里面确认了曾群家庭除了已经颁发的土地证书，没有其他土地证书和承包协议。 曾群对市自规局提交新证据的质证意见是：未在规定时间内提交，不予质证。 本院对市自规局提交新证据的认证意见是：该行政裁定书送达该案被上诉人高桥街道的时间是2020年8月13日，市自规局收到本院举证通知书的时间是2020年10月12日，举证期限为收到举证通知书之日起10日内。市自规局未在举证期限内提交该证据，也无迟延提交的合理理由，对该证据本院不予采信。 另查明，庭审中市自规局认可曾群可作为本案适格原告。市自规局与曾群均认可案涉土地已经复垦完毕。 又查明，以曾群父母曾自江、刘秀英为承包方的土地承包经营权证上载明承包地总面积为4.86亩。 二审查明的其他事实与一审法院查明的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：市自规局就曾群提出的查处履责申请是否履行了法定职责。 曾群之父曾自江与钟建华签订的《土地承包经营权出租合同》第七条约定：“双方确认：甲方农村家庭承包经营责任制承包的与乙方承租土地相邻的其他土地，若乙方需要扩大承租土地范围，则双方按本合同的内容和条件，签订出租协议，甲方不得拒绝。”曾群认为其家庭户的承包土地被钟建华非法侵占，要求市自规局依法履职，但钟建华已与曾自江签订了土地出租合同，并对未来可能发生的扩大承租范围情况也进行了约定。市自规局认为曾群的主张实质系其家庭户与钟建华的民事纠纷，不属其行政管理范围并无不当，对曾群提出的查处履责申请已作出明确答复，应视为市自规局已履行了法定职责。曾群提出其家庭户实际承包地为10.8亩，但与土地承包经营权证记载面积不符，曾群亦未提交相应证据予以证实，且本案不涉及对曾群家庭户承包地面积的确权，对此上诉理由本院不予支持。 综上，曾群的上诉理由不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曾群负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王  侯 审 判 员 吴  敏 审 判 员 李  清 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 荔 杨 博 书 记 员 周杨静寒