河南省南阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫13行终266号上诉人(原审原告)：河南宣怡餐饮管理有限公司。统一社会信用代码：91410105MA3XHPUB4B（1-1）。住所地：郑州市金水区文博东路****楼****。法定代表人：赵伟，任经理。委托代理人：马庆科，方城县弘正法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）：方城县自然资源局。统一社会信用代码：11411322006017612B。住所地：方城县人民路**。负责人：李业斐，男，任该局副局长。委托代理人：刘晓，女，该局工作人员。委托代理人：吴大勇，男，河南赫奕律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：史天云，女，1966年12月3日生，汉族，住，住南阳市卧龙区住南阳市宛城区。委托代理人：陈琦，男，河南震世律师事务所律师。上诉人河南宣怡餐饮管理有限公司与被上诉人方城县自然资源局因土地建设行政管理一案，不服河南省方城县人民法院（2020）豫1322行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理，本案现已审理终结。原审审理查明：1998年魏增等人与南阳地方铁路局签订协议，南阳地方铁路局将在方城房南南邻李和广向北至城建规划公厕南北长36米、铁路中心向东27米铁路土地以14，000元转让给魏增等人，使用期限50年。2000年6月9日，方城县政府作出批复同意将小铁路城区段部分国有土地使用权出让。2001年12月26日南阳地方铁路局房地产科向被告出函全权委托魏增或王新国负责处理铁路用地的转让问题。2004年县政府方政（2004）59号文将位于南环路与裕州路交叉口东南角三角地块3430平方米用地调整为公共绿地。2007年3月26日原方城县国土资源局根据2006年方城县规划建设委员会（2006）5号会议纪要精神，同意将王新国等人购买用地等面积置换到南环路东延张骞大道至花亭路两侧。2007年5月18日第三人母亲黄书玉与王新国、魏增签订土地转让协议，王新国、魏增将位于县城人民路南段，南至李和广北墙，北至中意商贸城步行街南沿，东至电业局开关站，西至空地，面积810.8平方米（长38.6米，宽21米）的一块国有土地转让给第三人母亲黄书玉，魏增出具收款条据。原方城县国土资源局于2007年5月凭魏增向其出具的凭据为黄书玉办理［2007］方土用字第115号建设用地批准书，载明用地单位黄书玉，批准用地面积231.6平方米，土地所有权性质国有，取得方式出让，土地座落小铁路东侧李和广北住宅，东至空地，南至空地，西至1、2、3号宗地，北至路，有效期自2007年5月至2007年11月。后经申请延期，2019年5月，原方城县国土资源局为黄书玉重新办理［2019］方土用字第35号建设用地批准书，有效期自2019年5月-2019年11月。2013年8月29日第三人母亲黄书玉病故，2015年12月29日户口死亡注销。对上述两宗地其他子女、孙子女放弃继承，其女儿史天云继承，2019年12月11日南阳市宛都公证处公证。2019年12月被告方城县自然资源局重新为第三人史天云办理［2019］方土用字第97号建设用地批准书，有效期自2019年12月-2020年5月。2016年方城县政府为了“双创”召开办公会形成方双创（2016）14号县长办公会纪要，决定对广安路天方大排档整治和改造。2016年7月，方城县工商行政管理局经县政府同意引进郑州怡萱食品有限公司投资改进提升天方大排档夜市，后改由原告河南宣怡餐饮管理有限公司，进行方城县裕州美食广场项目建设。原告河南宣怡餐饮管理有限公司改造的裕州美食广场项目包含涉证土地。2018年原告方代表常永生与王运朝、王新竞签订裕州美食广场土地拆迁协议，将东至广场F区，西至李和广，北至广场中心路，南至电业局开关站（与李和广房屋后墙对齐）及中意商贸城，补偿王运朝13万元，涉证土地也包含在此区域。另查明，2007年4月2日的《河南省财政厅土地使用权出让金专用票据》载明的缴款单位由魏增更改为黄书玉，用地项目名称为小铁路丝钉厂南1、2、3号，人民币为135，000元。河南省高级人民法院（2007）豫法行终字第00152号行政判决书认为“本案争议的铁路用地属国有土地，铁路用地1961年征收后转化为国有土地，该土地的性质不因大铁路项目下马未实际占用而改变，白庄组村民自发耕种也不能改变土地所有权性质，该部分国有土地没有重新固定给集体所有，白庄组主张铁路路基及路基两旁的取土用地固定给其所有没有依据，原审法院不予支持”。“尽管其余的部分土地仍由白庄组耕种，但不能改变铁路用地为国有土地的性质”。“铁路用地在挂牌出让前已依法收回，与上诉人（白庄组）没有利害关系”。王运朝作为白庄组村民参与了该案的诉讼。庭审中，三方对［2019］方土用字第97号建设用地批准书系115号、35号建设用地批准书延期换证予以认可，延期换证理由为案涉土地原欲规划为绿地，并对黄书玉该土地进行置换，但该规划绿地并未经过批准实施，也未对黄书玉该处土地进行置换。公司在该处进行建设时，没有取得用地许可和建设工程规划许可，其在建设时被举报，行政机关对其建设行为进行了查处。原审法院认为：本案的争议焦点是原告是否具有诉讼主体资格。原告提起行政诉讼，应当符合行政法律规定的起诉条件，与被诉的行政行为存在利害关系，具备原告诉讼主体资格，才能提起行政诉讼主张权利。行政诉讼中首先应当审查原告的诉讼主体资格，然后才能对被诉行政行为的合法性进行审查。本案所涉土地原为小铁路用地，属于国有土地，方城县人民政府对该小铁路用地进行了处置，第三人母亲黄书玉通过购买取得了该土地，土地来源清楚，在该土地没有被人民政府依法征收收回土地使用权的情况下，第三人享有该土地使用权。原告河南宣怡餐饮管理有限公司在对大排档进行提升改造时，政府并未将该处土地使用权依法征收或收回，依法出让给原告使用。原告并未取得涉案土地使用权，其提起行政诉讼系基于在涉案土地上有建设行为，但是，通过查明的事实，河南宣怡餐饮管理有限公司的建设行为并未取得相应的建设规划许可，且已经有关部门确认为违法建筑并已启动了查处程序，在这种情况下，河南宣怡餐饮管理有限公司并无证据证明其合法利益受到被诉行政行为的侵害，因而与被诉行政行为没有法律上的利害关系，其提起行政诉讼不符合法律规定，依法应驳回起诉。因此，被告、第三人关于河南宣怡餐饮管理有限公司不具备原告主体资格的主张，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告河南宣怡餐饮管理有限公司的起诉。案件受理费50元予以退回。上诉人河南宣怡餐饮管理有限公司不服，上诉称：一审裁定查明事实部分错误，一审认定出让金专用票据有涂改，一审认定史天云取得用地许可合法有效实属错误。二.一审裁定论理无据,裁判错误,方城县自然资源局为史天云颁证行为侵犯上诉人的合法权益，与上诉人有直接利害关系，理应予以纠正。请求：撤销一审裁定，改判支持上诉人的请求。本院二审查明事实与一审查明事实相一致。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”故上诉人河南宣怡餐饮管理有限公司与被诉的建设用地批准书有无法律上的利害关系是本案审理的重点。上诉人认为其合法权益被被诉的建设用地批准书侵犯，是基于其与案外人王运朝签订的《裕州美食广场土地拆迁协议》，按照法律规定，不论是国有土地还是集体土地上进行的征收补偿的实施主体均应为国家机关，上诉人认为依据该拆迁协议取得涉案土地权益的观点，缺乏法律依据。况且上诉人也未证明王运朝对涉案土地拥有权利，原审法院认定其与被诉的建设用地批准书没有法律上的利害关系，并无不当之处。被上诉人史天云取得涉案土地的建设用地批准书有清晰的土地权利演变过程，其权属来源清楚。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果适当，本院二审予以维持。上诉人上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 龚跃伟审判员刘书旺审判员 杨   玉   娟二〇二〇年十一月十三日法官助理郭栋书记员王平