呼和浩特市中级人民法院行政裁定书（2020）内01行终96号上诉人（原审原告）内蒙古鑫荣森林牧业发展有限责任公司。法定代表人：金喜荣，该公司执行董事。委托诉讼代理人：金威，男，内蒙古鑫荣森林牧业发展有限公司会计，住呼和浩特市。被上诉人（原审被告）呼和浩特市林业和草原局。法定代表人：杨星晟，该局局长。委托诉讼代理人：王瑞志，经世律师事务所律师。委托诉讼代理人：郝利忠，呼和浩特市林业和草原局科长。上诉人内蒙古鑫荣森业牧业发展有限责任公司（以下简称鑫荣公司）与被上诉人呼和浩特市林业和草原局（以下简称呼市林草局）要求撤销呼林资发（2014）65号《关于西把栅乡东古楼村占有物返还一案有关问题的复函》（以下简称《复函》）一案，不服土默特左旗人民法院（2019）内0121行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，鑫荣公司于2003年11月3日注册登记,金喜荣系公司法定代表人。2014年3月27日,呼和浩特市中级人民法院就呼市赛罕区西把栅乡东古楼村委会与金喜荣、许金荣占有物返还纠纷案作出(2013)呼民二终字第00799号民事判决书,判决:一、撤销呼和浩特市赛罕区人民法院(2013)赛民初字第2015号民事判决;二、金喜荣、许金荣于本判决生效后满一个月之次日向呼和浩特市赛罕区西把栅乡东古楼村民委员会返还其承包的集体土地220亩;三、金喜荣、许金荣将其承包的220亩集体土地于本判决生效后一个月内恢复原状。2014年6月12日,呼和浩特市赛罕区人民法院在依据(2013)呼民二终字第00799号民事判决书,执行呼市赛罕区西把栅乡东古楼村委会与金喜荣、许金荣占有物返还纠纷一案过程中,向呼和浩特市林草局出具《关于就强制执行涉案地上附着苗木相关问题的函》,该函载明“......贵局于2012年11月22日为以金喜荣为法人代表的鑫荣公司颁发了林木种子生产许可证及林木种子经营许可证(有效期至2015年11月22日)。现我院需强制执行,但上述两证尚在有效期内,故致函贵局:是否应对上述两证办理予以撤销手续另外,我院强制执行,是否需要办理对上述承包土地220亩地上附着苗木的采伐手续在执行过程中可否采用强制砍伐措施清理现场”2014年6月19日,赛罕区林业局向呼市林草局作出《关于西把栅乡东古楼村占有物返还纠纷一案的请示》(呼赛林字(2014)45号),该请示载明“......现呼和浩特中级人民法院判决书判令金喜荣、徐金荣返还西把栅乡东古楼村承包土地220亩,并恢复原状。赛罕区人民法院向金喜荣、许金荣发出执行通知,限期履行,但二人至今拒绝不履行,赛罕区人民法院需强制执行,因承包人经营已22年,许多苗木已长成大树,法院可否强制执行,对树木强制清理,以恢复承包土地原状。我局提请示市局给予指示”。2014年6月30日,呼和浩特市林业局向赛罕区林业局作出《复函》，该复函载明“......根据你局的调查核实,赛罕区人民法院拟强制执行的承包纠纷土地承包前不属于林地,现在也不在赛罕区林地保护利用规划范围内,赛罕区人民政府也未为其核发过林权证,因此该土地应不属于林地管理范围。承包人取得该土地经营权后一直生产和经营苗木,该土地可视为苗围,有关法律、法规没有对苗圃内苗木的出围需要申领《林木采伐许可证》做出具体规定,我市也未将其纳入林木采伐的管理范围。所以,我局认为人民法院可以根据判决书依法采取强制措施恢复承包纠纷土地原状”。原审法院认为，本案的争议焦点是鑫荣公司对呼市林草局提起的本案诉讼是否符合法定起诉条件。鑫荣公司对呼市林草局向赛罕区林业局作出的《复函》不服,向该院提起诉讼,复函是否可诉取决于其是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政行为。从《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的列举规定看,可诉的行政行为通常应当是具有外部性特征,即该行为系针对公民、法人或其他组织作出,或对公民、法人或其他组织的权利义务有直接影响。据此,行政机关对存在隶属关系的组织和个人就内部事项所作的行为不属于行政行为,不在行政诉讼受案范围之内。本案中,《复函》系呼市林草局对赛罕区林业局关于请示所作的复函,该《复函》系呼市林草局对其下属相关单位作出的批示,属于行政机关内部处理事项,并未对外产生法律效果,亦未直接对鑫荣公司的权利义务产生实际影响,故应当属于内部行为范畴,不是直接对外产生法律效果的行政行为,不具备可诉性。鑫荣公司的起诉不符合《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(五)项的规定。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(五)项、第六十九条第一款第(一)项的规定,裁定:驳回原告内蒙古鑫荣森林牧业发展有限责任公司的起诉。鑫荣公司上诉称，一、一审法院基本事实调查不清,事实认定错误。1、金喜荣和鑫荣公司在荒地上植树造林不是违法的，呼市赛罕区林业局上报给呼市林草局的呼赛林字（2014）45号《关于西把栅乡东古楼村占有物返还一案的请示》《复函》。如果上述文件合法,那只能说明金喜荣和内蒙古鑫荣森林牧业发展有限责任公司在荒地上植树造林是违法的。2、林木和有林地的使用是审批制。林木和使用林地的权利都应该受到《中华人民共和国森林法和实施条例》的保护。赛罕区人民法院严重违反《建设项目使用林地审核审批管理办法》的规定,国家林业局第35号令和内蒙古自治区人民政府办公厅《关于印发建设项目使用林地补偿标准的通知》内政办【2015】138号里的相关规定。林木和林地本应该是由林业主管部门审批的事情,而法院无权管辖。并不是请示与复函制。二、一审法院适用法律适用错误。1、一审法院适用法律错误。呼和浩特市中级人民法院(2013)呼民二终字第00799号民事判决书中所称的荒地,事实上并不是荒地而是有林地。这份请示充分证明判决与事实根本不符。林木和林地本应该是由林业主管部门审批的事情,而非法院管辖。依据《森林法》第二十六条、第二十七条、第十九条的规定。呼市林草局的复函严重违反，法无禁止不可为的法律基本原则。所以呼市林草局无权解释司法。2、我公司2014年以毁林事件报案至赛罕区森林公安局,2014年12月8日下达《不予立案通知书》。理由是呼市林草局2014年6月26日文件《关于强制执行地上附着苗木有关问题的函》的相关内容不予立案。森林公安局是执法部门却依据此文件下达了直接对鑫荣公司产生法律效果的文书，应当不属于行政机关内部处理事项。3、一审法院适用法律错误。以上事实证明符合《中华人民共和国行政诉讼法》中第四十九条各项条件。也符合《最高人民法院关于实用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的司法解释》第一条第(七）项和第(十)项的情形。第六十八条第(一)项的条件。而非第六十九条的第(一)项情形。依据《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”之规定，鑫荣公司有权通过公正的司法诉讼维护自身合法权益不受非法侵犯。呼和浩特市地处国家级防护林中心区域,气候干旱,生态脆弱,本人种植200多亩约有30多万棵林木。其中防风林如新疆杨高达30米左右,其它大片乔木林胸径达15公分以上,针叶林都在2.5米以上。同时林木为稀缺资源,成林周期长,投入大,保护生态环境众所周知，所以国家多部法律法规予以调整和保护。综上，一审法院裁定对基本事实认定错误、适用法律更为错误；被上诉人作出的行政复函行为代替行政许可行为,证据不足、事实不清、程序违法，请求支持上诉请求。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案被诉《复函》是上级机关对下级机关的请示作出的回复，属于内部行政行为。且对鑫荣公司的权利义务不产生影响，不产生外部法律效力。故被诉《复函》不属于行政诉讼受案范围，鑫荣公司的上诉理由不能成立。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 何玉山审判员 王海莹审判员 王 颖二○二○年十一月十三日法官助理 魏恩霖书记员 宝彩虹