福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽行终472号 上诉人（原审原告）林增光，男，1946年7月11日出生，汉族，住福州市仓山区。 上诉人（原审原告）林立峰，男，1973年9月29日出生，汉族，住福州市仓山区。 上述二上诉人的委托代理人秦彦峰，北京中师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福州市鼓楼区乌山路**。 法定代表人尤猛军，市长。 被上诉人（原审被告）福州市仓山区人民政府，，住所地福州市仓山区闽江大道** 法定代表人梁栋，区长。 委托代理人陈松强，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市仓山区城门镇人民政府，住所，住所地福州市仓山区三角埕龙峰大厦div> 法定代表人廖青，镇长。 委托代理人游江伟，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 上诉人林增光、林立峰因诉福州市人民政府、福州市仓山区人民政府、福州市仓山区城门镇人民政府行政强制一案，不服莆田市中级人民法院（2019）闽03行初570号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，涉案房屋位于福州市仓山区××镇××村上董，被列入樟岚收储地块一、二、三项目征收范围内，由被告福州市仓山区人民政府发布《征收土地公告》。在涉案房屋范围内有案外人林秀锦等人持有《土地房产所有证》主张产权权利，导致无法补偿安置。2019年4月17日，涉案房屋被拆除。2019年9月26日，原告林增光、林立峰起诉请求确认三被告于2019年4月17日强制拆除原告房屋的行为违法。 诉讼期间，原告林增光、林立峰提供仓山区城门镇樟岚村民委员会（以下简称樟岚村委会）分别于2016年8月30日、2018年10月10日出具的二份《证明》，证明涉案房屋属原告林增光、林立峰所有，并提供了林增光的《集体土地使用证》。2019年10月25日，樟岚村委会又出具一份《情况说明》，声明之前出具给原告的原《证明》作废。 原审认为，原告林增光、林立峰主张涉案房屋归其所有的主要证据为樟岚村委会分别于2016年8月30日、2018年10月10日出具的《证明》，但该二份《证明》又被樟岚村委会2019年10月25日出具的《情况说明》声明作废。虽然原告还提供了1992年12月林增光的《集体土地使用证》，但该土地使用证无法体现原告诉求的涉案房屋全部属于原告所有，已有案外人林秀锦等人对涉案房屋主张权利。为此，原告应当先通过民事诉讼确认涉案房屋所有权归属或涉案房屋权属份额后再提起行政诉讼。现原告主张涉案房屋全归其所有依据不足。故拆除涉案房屋的行政行为与原告林增光、林立峰没有法律上的利害关系。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一款第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告林增光、林立峰的起诉。 林增光、林立峰不服，提出上诉，请求撤销原审裁定，发回重审。主要理由是：1.上诉人系福州市仓山区××镇××村上董小组村民，全家长期居住在本村上董5号房屋内。上诉人曾与三被上诉人沟通拆迁补偿事宜，但三被上诉人不但不给予补偿，还降低补偿标准。2019年4月17日，在上诉人未获通知也未获任何补偿的情况下，上诉人的房屋被强制拆除，屋内生活用品及财物掩埋于废墟中，给上诉人造成巨大经济损失。事后报警得知由仓山区城门镇人民政府负责强制拆除。2.对于拆迁时房屋产权存在争议的，拆迁人应提出拆迁补偿安置方案经县级以上人民政府拆迁主管部门批准，方可实施拆迁，否则拆迁行为违法。上诉人持有《集体土地使用证》，案外人林秀锦并非本集体经济组织成员，不能被认定为宅基地使用权人和被拆迁人。被上诉人明知涉案房屋权属存在纠纷，却单方面违法强拆，侵害了上诉人的合法权益。3.樟岚村委会先是出具《证明》确认涉案房屋属于上诉人，后又在得知上诉人起诉期间作出《情况说明》对原《证明》予以作废，该《情况说明》的真实性应予否认。 福州市人民政府答辩称：1.答辩人未实施行政强制拆除行为，不是本案适格被告。行政强制拆除行为属于事实行为，应当以实际实施该行为的主体为适格被告。答辩人没有组织实施强制拆除行为，上诉人提交的证据材料也不足以证明答辩人实施强制拆除行为。2.上诉人不是本案适格原告。上诉人没有提供充分有效证据材料证明涉案房屋属其所有或者实际使用。据了解，涉案房屋在征收过程中尚有其他主体主张所有权，属于权属不明的房屋。故上诉人起诉缺乏事实根据。 福州市仓山区人民政府答辩意见同福州市人民政府的答辩意见。 福州市仓山区城门镇人民政府答辩称，涉案房屋系未经审批改扩建的，总建筑面积435.54㎡，未办理产权证。在征收项目签约期内，上诉人与案外人林秀锦等人均对该房屋提出权属主张，且林秀锦等人向房屋征收公司提供《土地房产所有证》，故该房屋属于产权有争议的房屋，相关行政职能单位无法确认权属。在上诉人未提供任何充分证据证明涉案房屋为其全部所有的情况下，其提起本案诉讼时机尚未成熟。由于该项目征迁时间紧任务重，为确保重点项目建设顺利进行，在证据保全的前提下，仓山区城门镇人民政府对上诉人无产权房屋实施了保护性拆除。 本院认为，本案中上诉人因不服涉案房屋被强制拆除而提起确认违法之诉。经审查，上诉人提交了林增光的集体土地使用证（占地面积58.4㎡）、其落户于上董5号的户籍证明材料及该房屋的相关照片，并依此主张该房屋系其翻建并实际居住使用。而由福州市仓山区城门镇人民政府提交的房屋建筑面积测绘成果报告亦将涉案房屋的使用人确定为“林增光等”。上述证据足以证明上诉人与涉案房屋被诉拆除行为之间存在利害关系。上诉人有权根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，对被诉拆除行为提起行政诉讼。至于涉案房屋是否全部为上诉人所有并实际使用，则不影响其与被诉拆除行为之间利害关系的认定，该事实影响的是相关补偿与赔偿的实体诉求。就本案适格被告问题，因被诉拆除行为属于事实行为，应以实施该行为的主体为适格被告。本案没有证据证明福州市人民政府与福州市仓山区人民政府实施或组织实施强制拆除行为，且其亦否认与被诉行为有关。福州市仓山区城门镇人民政府自述系其对涉案房屋实施了保护性拆除。故本案应由福州市仓山区城门镇人民政府为适格被告。综上，上诉人对福州市人民政府与福州市仓山区人民政府提起的诉讼，缺乏事实根据，依法应予驳回。上诉人对福州市仓山区城门镇人民政府提起的诉讼，符合起诉条件，人民法院应予立案受理。原审裁定全案驳回起诉，属于认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。根据《福建省高级人民法院关于深化行政案件跨行政区域管辖改革的公告》，上诉人对福州市仓山区城门镇人民政府提起的诉讼，由福州市鼓楼区人民法院管辖。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销莆田市中级人民法院（2019）闽03行初570号行政裁定； 二、驳回上诉人林增光、林立峰对福州市人民政府与福州市仓山区人民政府的起诉； 三、指令福州市鼓楼区人民法院立案审理林增光、林立峰对福州市仓山区城门镇人民政府的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年十一月十三日 书 记 员  陈美明 附：本案相关的法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》 的解释 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 ……