安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖18行终140号 上诉人（一审原告）宣城市顺天机械制造有限公司，住所地安徽省宣城市宣州区经济开发区向阳分区，统一社会信用代码341800000125135（1-1）。 法定代表人彭春青，该公司总经理。 委托代理人董跃华，该公司副总经理。 上诉人（一审原告）彭春青，男，1966年2月16日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 上诉人（一审被告）宣城市宣州区向阳街道办事处，住所地安徽省宣城市宣州区向阳街道，统一社会信用代码1134170374892510X0。 负责人荀道武，该办事处副主任。 委托代理人张明军，安徽众博律师事务所律师。 上诉人宣城市顺天机械制造有限公司（以下简称“顺天公司”）、彭春青与上诉人宣城市宣州区向阳街道办事处（以下简称“向阳办事处”）行政协议一案，均不服安徽省郎溪县人民法院（2020）皖1821行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2013年3月4日，顺天公司作为招商引资项目与向阳办事处下辖的宣州经济开发区向阳分区（以下简称“向阳分区”）签订了《项目投资意向书》，该意向书载明:乙方（顺天公司）在向阳分区受让土地约20亩，……该宗地规划用地性质为工业用地。……甲方（向阳办事处）在2013年3月20日前将土地交付乙方建设。同时约定乙方在2013年3月20日前按照3万元/亩的标准，将60万元项目定金打入甲方账户……。顺天公司按照约定将60万元汇入向阳办事处的财政账户，向阳办事处遂将土地交付与顺天公司。2013年12月17日顺天公司正式进场进行了围墙、食堂、仓库、厕所等工程建设，并于2014年2月18日之后分别进行了厂房和钢结构工程建设。后因该宗土地没有获得土地规划审批，致使顺天公司于2014年11月份停工。经双方协商，向阳办事处同意退还其保证金，但就顺天公司所受损失的赔偿事宜未达成一致。2019年8月5日，向阳办事处通知顺天公司五日内将该宗土地上的相关建筑物清理完毕。2019年9月7日，向阳办事处将顺天公司的厂房和设备强行拆除，顺天公司提起本案行政诉讼，请求：1.判令向阳办事处赔偿其损失964781元，并承担该款自2014年11月10日起至实际给付之日止按年利率6%计算的利息；2.本案诉讼费由向阳办事处负担。 一审法院认为，一、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”，即本案适用民事案件的诉讼时效规定。本案中，双方始终未能就损失达成一致意见，2019年8月15日，顺天公司向向阳办事处书面提出赔偿要求，向阳办事处直到2019年还在退还保证金，故本案未经过起诉期限；二、公民、法人和其他组织从事民事、经济、管理等活动均应遵循法律。本案中，向阳办事处在没有办理土地规划审批的情况下，即将涉案土地以工业用地交付顺天公司进行建设，显然违反了土地管理法的相关规定，对此，向阳办事处应负主要过错责任，顺天公司在未办理建设工程规划许可的情况下即开工建设，应负次要过错责任。三、关于赔偿金额问题，因向阳办事处已单方拆除涉案房屋、设备等，致无法进行勘验和评估，故应根据顺天公司、彭春青的诉讼主张及在案证据，结合双方过错大小予以确定。该院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项、第五十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款之规定，判决:一、向阳办事处赔偿顺天公司、彭春青各项损失675346.7元（964781元×70%），该款在判决生效后十日内给付。二、驳回顺天公司、彭春青其他诉讼请求。案件受理费13448元，由向阳办事处负担10000元，顺天公司、彭春青负担3448元。 顺天公司、彭春青不服上述判决，向本院上诉称，向阳办事处将未经土地规划审批的土地交付其建设使用，导致其无法办理建设工程规划许可，从而被迫停止建设，故向阳办事处应承担全部责任。请求：1.撤销原判，改判支持其一审诉讼请求；2.本案诉讼费由向阳办事处负担。 向阳办事处的答辩意见同其上诉意见。 向阳办事处不服上述判决，向本院上诉称，一、一审法院认定事实错误，1.顺天公司单方面决定撤销项目投资、停止项目建设，故该公司的损失应由其自行承担。2.顺天公司于2014年11月10日作出撤销项目投资说明，于2015年2月12日提交《关于完成顺天机械制造有限公司账户的情况说明》，故本案诉讼已超过法定起诉期限。3.根据《项目投资意向书》的约定，顺天公司在案涉土地“招拍挂”结束之前只能进行辅助性工作，而该公司在明知土地未获规划审批的情况下即进行主体工程建设，且未取得建设工程规划许可，应自行承担全部损失。4.顺天公司、彭春青确定其损失数额的依据是该公司与第三方之间签订的相关合同，一审法院未审查前述合同的真实性、合法性就对其损失数额作出认定，于法无据。5.案涉《项目投资意向书》非行政协议，不属于行政诉讼的受案范围。二、一审法院适用法律错误，1.案涉《项目投资意向书》系双方真实的意思表示，不违反法律法规的强制性规定，故合法有效。2.一审法院的判决超出了顺天公司、彭春青的诉讼请求。3.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，因2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释，故一审法院依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》作出判决，错误。请求：1.撤销原判，改判驳回顺天公司、彭春青的诉讼请求；2.本案诉讼费由顺天公司、彭春青负担。 顺天公司、彭春青的答辩意见同其上诉意见。 二审中，顺天公司、彭春青向本院提举证据如下（均为复印件）： 证据1，宣州区向阳镇2013年工业用地2号勘测定界图，拟证明向阳办事处将案涉土地交付给其建设使用。 证据2，银行流水，拟证明其向向阳办事处缴纳的保证金，向阳办事处于2020年8月26日才清退完毕。 向阳办事处质证意见为：对证据1的真实性、关联性无异议，对合法性和证明目的有异议；对证据2无异议。 经审查，顺天公司、彭春青所举证据1非二审中的新证据，本院不予认定。证据2，符合证据“三性”，本院予以认定。 经审查，一审法院证据认定意见正确，本院予以确认。经对本案有效证据的综合审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。 本院另查明，向阳办事处于2020年8月26日将顺天公司缴纳的保证金清退完毕。 本院认为，1.根据《项目投资意向书》约定的双方的权利和义务、规划建设要求等内容可知，该意向书是顺天公司作为招商引资企业与向阳分区签订的具有行政法上权利义务内容的协议，符合行政协议的基本要素，故向阳办事处主张该意向书不是行政协议，不属于行政诉讼的受案范围，无事实根据和法律依据。2.本案是顺天公司对于向阳办事处未按照约定履行协议而提起的诉讼，起诉期限应参照民事法律规范关于诉讼时效的相关规定，该公司虽于2014年11月10日提出撤销项目投资说明，于2015年2月12日提交《关于完成顺天机械制造有限公司账户的情况说明》，但向阳办事处于2020年8月26日才将该公司缴纳的保证金清退完毕，故本案起诉期限未经过。3.向阳办事处在案涉土地未经规划审批的情况下即以工业用地用途交付顺天公司进行建设，而该公司虽主张其未取得建设工程规划许可系因案涉土地未经规划审批所致，但其在未取得建设工程规划许可的情况下即开工建设，亦具有相应的过错，一审法院确定向阳办事处负主要过错、顺天公司负次要过错，并无不当。4.因向阳办事处的强制拆除行为导致顺天公司的厂房和设备无法评估和勘验，进而无法确定相应的损失，一审法院依据顺天公司的诉讼请求结合其支付给第三方的工程款确定相关损失，于法有据。 综上，顺天公司、彭春青、向阳办事处的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宣城市顺天机械制造有限公司、彭春青负担25元，由宣城市宣州区向阳街道办事处负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 谢 贞 审判员 王鸿梅 审判员 满先进 二〇二〇年十一月二十日 法官助理王娜 书记员周敏 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……