江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终480号上诉人（原审原告）江西艺邦置业有限公司，住所地：江西省九江市武宁县工业园区，统一社会信用代码：91360423589203643T。法定代表人卢廷锡，董事长。委托代理人蒋林，北京市中银律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武宁县人民政府，地址：武宁县沙田新区市民服务中心。法定代表人李广松，县长。上诉人江西艺邦置业有限公司（以下简称艺邦公司）因其诉武宁县人民政府行政复议一案，不服九江市中级人民法院（2020）赣04行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年11月15日武宁县住房和城乡建设局（以下简称武宁县住建局）向艺邦公司发出《停止施工通知书》，要求艺邦公司的艺邦山水城项目停止施工。2019年11月27日，艺邦公司就上述《停止施工通知书》向武宁县人民政府提起行政复议期间，因疫情爆发，武宁县人民政府于2020年2月1日作出［武府复通字（2019）7号］《武宁县人民政府中止行政复议通知书》，2020年5月6日武宁县人民政府作出［武府复通字（2019）7号］《武宁县人民政府恢复审理通知书》，2020年5月9日武宁县人民政府作出［武府复决字（2019）7号］行政复议决定书，决定撤销武宁县住建局2019年11月15日作出的《停止施工通知书》，责令武宁县住建局依法重新作出具体行政行为。艺邦公司对该复议决定不服，向法院提起诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条之规定，行政复议被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。本案中，艺邦公司以武宁县住建局为被申请人提出行政复议申请，武宁县人民政府受理该申请后，被申请人武宁县住建局在复议期间未提交书面答复和当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定：“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”武宁县人民政府适用了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定之后，又适用了该法中第二十八条第一款第（三）项的规定，做出了责令被申请人武宁县住建局依法重新作出具体行政行为的决定。但是根据该规定，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为的情形是：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。因此，该条款之规定并不适用于本案情形。关于艺邦公司提出的确认武宁县住建局2019年11月15日《停止施工通知书》无效的诉讼请求，因其在复议期间所提出的复议请求即为依法撤销该《停止施工通知书》，而被申请人武宁县住建局在复议期间又没有提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，因此诉讼过程中亦无法对该行为进行全面审查。故该院对上诉人该项诉讼请求不予支持。综上所述，武宁县人民政府作出的武府复决字（2019）7号行政复议决定适用法律不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项之规定，判决：一、维持武宁县人民政府作出的武府复决字（2019）7号《武宁县人民政府行政复议决定书》“撤销被申请人2019年11月15日《停止施工通知书》”的决定；二、撤销武宁县人民政府作出的武府复决字（2019）7号《武宁县l人民政府行政复议决定书》“责令被申请人依法重新作出具体行政行为”的决定；三、驳回江西艺邦置业有限公司其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由武宁县人民政府承担。艺邦公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1．撤销一审判决第一项；2．请求确认作出原具体行政行为的机关武宁县住建局，于2019年11月15日，对于上诉人正在进行合法施工艺邦山水城8＃--13＃楼地上商住楼及地下人防工程，作出《停止施工通知书》的具体行政行为无效。其主要事实和理由是：一、住建局作出的《停止施工通知书》的行政处罚属于“重大且明显违法”的具体行政行为，依法应当被确认无效，违反了《行政处罚法》的规定。住建局对于上诉人具备一切合法手续的正在正常施工的在建项目责令停工，毫无法律依据以及事实根据；况且与《行政处罚法》相悖，严重违反了取证、证据的收集、处罚决定书的内容、处罚决定程序以及处罚决定的听证程序均不构成处罚成立的条件等，属于“重大且明显违法”情形。二、住建局在行政复议期间一直未依法提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，违反了《中华人民共和国行政复议法》的规定，视为住建局该具体行政行为没有证据、无事实依据，属于法律上推定的无证据、无事实依据。三、住建局作出的具体行政行为没有法律依据，且存在重大明显违法。九江中院对于住建局无证据、无事实依据的行政处罚行为却以无法审查为由，属于自相矛盾、于法无据。1．艺邦公司正常施工的合法工程被住建局在毫无法律依据的情况下责令停工，且在县政府行政复议阶段，住建局不提交任何停工所依据的法律依据和事实证据等，已被行政复议决定书和九江中院一审判决所认定，该具体行政行为已属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法情形”。2．艺邦公司在九江中院一审阶段的诉讼请求就是诉请法院确认武宁县住建局的2份停工通知具体行政行为无效，符合上述行政诉讼法第75条规定，却未能依法被九江中院采纳与支持，故九江中院并未支持艺邦公司的诉请判决确认无效属于判决错误。由于住建局在责令停工的行政处罚之前就没有依照法律程序取证、调查、搜集证据、开听证会、依法作出处罚决定书等合法程序，属于严重的违法行政。在行政复议阶段更是无法举证，依照行政复议法属于视为无证据，在九江中院一审阶段对于住建局当初责令停工的行政处罚属于无证据和无事实依据，属于重大且明显违法，依法应当确认无效。四、九江中院一审判决违反了根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释（2018）1号）的规定，艺邦公司一审的诉讼请求确认武宁县住建局2份停工通知无效，有合法依据。由于九江中院既未依照行政诉讼法第75条规定判决武宁县住建局2份停工通知无效，也未依照行政诉讼法第76条规定判决责令被告武宁县人民政府采取补救措施。导致带来复工问题的后遗症。综上，确认无效判决已经被写进了新的行政诉讼法修改条文中，本案属于典型的确认无效判决情形，法院应依法判决确认无效，并责令武宁县人民政府采取复工、办理施工证期限顺延等补救措施。武宁县人民政府答辩称：2019年11月27日，艺邦公司向答辩人提起行政复议，请求撤销武宁县住建局2019年11月15日作出《停止施工通知书》，审查被申请人上述具体行政行为合法性以及申请停止执行原行政行为。答辩人依法予以受理。2020年2月1日，受全国范围内新冠××疫情影响，中止审理。2020年5月6日，因复议中止的事由已消除，恢复审理。审理过程中查明：2019年11月15日，被申请人依据武宁县水利局2019年9月19日《暂停艺邦山水城建议书》，认定艺邦山水城项目涉嫌填湖整改未到位问题，对申请人下达《停止施工通知书》，要求艺邦山水城项目停止施工、拆除8至13栋脚手架和塔吊。答辩人认为，行政机关作出的《停止施工通知书》属于对行政相对人权利义务产生实质性影响的具有强制性、命令性的具体行政行为。依照依法行政原则，被申请人在向被答辩人下达《停止施工通知书》时，必须载明并告知违法事实、法律依据、权利救济等方面内容。而被申请人依据县水利局2019年9月19日《暂停艺邦山水城建议书》作出《停止施工通知书》的行为，没有相关法律依据、不符合法律规定。故依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三、四项等规定，作出的“撤销被申请人2019年11月15日作出的《停止施工通知书》，责令被申请人依法重新作出具体行政行为”的决定。被答辩人起诉理由不成立，其复议请求是要求撤销武宁县住建局《停止施工通知书》，并非要求确认该通知书无效；被答辩人《行政起诉状》上通篇并未述及我机关复议决定违法，仅仅“不符合高效便民原则，没有便利原告”。综上，被答辩人作出复议决定实施清楚、适用法律法规正确，程序合法；被答辩人起诉理由缺乏依据，依法不能成立。本案当事人向一审法院提交的证据材料均随卷移送本院，本院经审查核实，对一审判决定案证据的效力予以确认。本院二审认定事实与原审法院查明事实一致。本院认为，本案的争议焦点为武宁县人民政府2020年5月9日作出的《行政复议决定书》（武府复决字﹝2019﹞7号）认定事实是否清楚、适用法律是否正确，是否应当撤销。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定：“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”本案中，武宁县住建局在复议期间没有提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，应视为该具体行政行为没有证据，决定撤销该具体行政行为。因此，一审法院以武宁县人民政府适用法律不当为由，维持《行政复议决定书》（武府复决字﹝2019﹞7号）第一项内容，即撤销被申请人2019年11月15日《停止施工通知书》；撤销《行政复议决定书》（武府复决字﹝2019﹞7号）第二项内容即撤销责令被申请人依法重新作出具体行政行为的决定，处理正确，本院予以支持。关于上诉人艺邦公司提出的确认武宁县住建局2019年11月15日《停止施工通知书》无效的上诉请求，根据上述《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项之规定，武宁县住建局于2019年11月15日作出的《停止施工通知书》属于应当撤销的具体行政行为的情形，不属于确认无效的情形，因此，上诉人要求确认武宁县住建局2019年11月15日《停止施工通知书》无效的诉讼请求于法无据，本院不予支持。综上，上诉人艺邦公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人江西艺邦置业有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  古豪莉审判员  王丽君审判员  方石清二〇二〇年十一月十七日书记员  万立强