山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终502号上诉人（原审原告）袁某，住山西省大同市城区。被上诉人（原审被告）大同市人民政府。法定代表人武某，市长。委托代理人贺某。委托代理人刘某1。被上诉人（原审被告）大同市云州区人民政府。法定代表人郭某，区长。委托代理人刘某2，山西北岳（太仆寺）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大同市云州区倍加造镇人民政府。法定代表人程某，镇长。委托代理人翟某，山西北岳律师事务所律师。上诉人袁某因诉大同市人民政府、大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府行政强制及行政复议一案，不服山西省朔州市中级人民法院（2019）晋06行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，原告袁某与大同县倍加造镇解庄村民委会签订村南草地、小滩地规划建设的蔬菜温室大棚土地承包合同，土地承包费及建设大棚费,袁某在合同签订之日一次性付清。大同市云州区倍加造镇解庄村民委员会证明，村南对外发包搞大棚种植的南草地、小滩地，其地类性质为耕地，南草地、小滩地仅是村民历史遗留下来的地名。之后，原告在此建设了房屋（鸡舍）并进行了地面硬化。2018年9月10日、20日、31日大同市云州区倍加造镇人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部国土资发(2014)127号文件《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、农业农村部、自然资源部印发农发(2018)3号《关于开展“大棚”专项清理整治行动坚决遏制农地非农化建设方案》，相继作出限期自行拆除告知书及通知。2018年11月10日，大同市云州区“大棚房”问题专项清理整治行动领导组办公室作出限时自拆催促告知书。2018年11月20日，原告的房屋被拆除。原告袁某不服，向被告大同市人民政府提起复议，2019年8月13日原告收到被告大同市人民政府作出的行政复议决定:维持被申请人大同市云州区人民政府的行政行为；驳回申请人对倍加造镇人民政府行政复议申请。原审法院认为,原告与大同市云州区倍加造镇解庄村民委会签订了土地承包合同，合同中载明的南草地、小滩地用于建设蔬菜温室大棚的土地为农业用地，属于耕地，据此，确认原告承包的土地为耕地。原告签订土地承包合同后，在承包的耕地上修建了房屋和院落，院内进行了硬化。原告未办理相关手续建设的建筑物，对耕地造成一定程度的毁坏而难以复垦，且该建筑物明显超出作为蔬菜大棚配套设施管理用房的作用和范畴，实际上已形成住宅用房，属于永久性建筑，改变了农业用地的性质和用途，属于非法建筑。经庭审查明，大同市云州区倍加造镇解庄村此类大棚房建筑物涉及户数众多，名为蔬菜大棚配套设施管理用房，实则形成了永久住宅区。这种未经规划审批、未办理农业用地专用手续、在耕地上建设永久性住宅、大面积缩减耕地面积的行为，不仅违背了国家保护基本农田的基本政策，也违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定。大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府开展大棚房专项清理整顿行动，拆除原告的违法建筑物，旨在遏制农用地非农化建设，符合国家政策，符合法律规定。大同市人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，行政复议程序合法，复议决定并无不当，原告袁某要求撤销该决定书无事实和法律依据，不予支持。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回袁某的诉讼请求。袁某上诉称，（一）一审法院作出的行政判决书认定事实不清、证据不足及缺乏法律依据。上诉人的房屋属于设施农业中的附属设施及配套设施，属于合法建筑。一审法院在判决中依职权直接认定涉案房屋为违法建筑确有不妥，司法权代替了行政权，不符合最高人民法院《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》规定的审判会议精神。本案被上诉人没有提交任何证明强拆行为合法的证据材料，没有提交任何关于调查、查清涉案建筑形成时间、原因以及结构的任何调查笔录或现场勘验笔录等，也没有作出行政强制拆除决定、催告等法律文书，且被上诉人实施行政强制行为也未提供合法的法律依据。（二）一审法院没有对被上诉人强制拆除上诉人房屋的行政行为的合法性进行审查，没有对作出行政行为的主体是否适格，程序是否正确进行审查，直接认定被上诉人强制拆除上诉人房屋的行政行为符合法律规定，属于明显的证据不足，缺乏法律依据，应当被依法撤销。故请求：1.撤销山西省朔州市中级人民法院（2019）晋06行初100号行政判决，查清事实后依法改判或发回重审；2撤销被上诉人大同市人民政府作出的行政复议决定书（同政行复字[2019]第10号）；3.依法确认被上诉人大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府强制拆除上诉人房屋的行政行为违法。被上诉人大同市人民政府答辩称，上诉人主张撤销行政复议决定没有事实和法律依据。我们认为一审法院没有超越司法权限的行为，一审法院经过质证、审理等严格的审判环节，对上诉人所占的土地地类、建筑的违法性，是基于严格的司法审理以后做出的评价性表述。我们认为一审法院对大同市云州区人民政府和大同市云州区倍加造镇人民政府的强拆行为、大同市人民政府的复议行为作出的判决，事实清楚、程序合法、适用法律正确、判决结果公平合法。被上诉人大同市云州区人民政府答辩称，上诉人与大同市云州区倍加造镇解庄村民委会签订了《土地承包合同》，该合同项下承包的土地性质是耕地，南草地、小滩地仅是村民历史存留下来的地名。上诉人享有土地承包经营权，不享有建设用地使用权。上诉人在承包的耕地上只能从事农业生产和直接用于或服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施。大同市云州区人民政府根据相关法律法规及其他规范性文件的规定，全面调查违法事实，全面履行告知义务，大同市云州区人民政府在符合行政强制执行的法定条件下，依法采取行政强制执行，符合国家政策，符合法律规定。大同市云州区倍加造镇人民政府作为大同市云州区人民政府的下级机关及涉案辖区的主管机关，根据相关法律、法规的规定及政策的要求，有职责、有义务配合区政府开展涉案大棚房清理整治工作。一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应当驳回上诉人的上诉请求。被上诉人大同市云州区倍加造镇人民政府答辩称，（一）答辩人依法配合上级政府调查辖区内违规建设大棚房的事实并落实相关政策法规，属正当履行政府法定职权。（二）答辩人在本辖区内调查违法违规大棚房事实清楚，不存在事实不清的情况。答辩人组织专人将排查出的违规违法“大棚房”登记造册，后被大同市国土资源局云州分局、云洲区农业农村局共同确认，上诉人建设的“大棚房”未经审批在农用地上进行非农建设，改变了土地的性质和用途属非法行为。所建房屋属非法建筑，其情形属于本次“大棚房”集中清理整治的对象。（三）答辩人依照法定程序，积极履行法定职责，无明显不当。答辩人按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，在事实认定清楚的基础上以报纸刊登、墙上粘贴公告、入户通知等方式告知当事人，期间答辩人还以“流动宣传车”的形式在涉案园区内不间断的播报相关法律规定与相关政策。同时答辩人向上诉人送达了《通知书》、《告知书》、《大棚房违规用地确认书》、《限时自拆催促告知书》等文书，上诉人在期限内未履行拆除等义务。在此基础上，答辩人配合上级政府部门依法对上诉人逾期不处理的大棚房进行强制拆除，不存在严重违反法律法规的情形。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是被上诉人对上诉人案涉“大棚房”的强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第四十四条第一款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农业非农化的方案》的通知中关于责任分工第（三）项规定，区（市、县）政府承担实施专项行动的主体责任，要将清理整治任务和责任逐级落实到乡镇（街道）、村组。本案中，上诉人与大同市云州区倍加造镇解庄村民委员会签订的村南草地、小滩地规划建设的蔬菜温室大棚土地承包合同，约定了上诉人擅自改变土地用途或违反合同约定使用承包地的违约责任。根据查明的事实，上诉人未按照法律规定办理农用地转为建设用地的审批手续，便改变了承包地的性质和用途，擅自在其承包的耕地上修建了房屋和院落，并对地面进行了硬化。上诉人修建的房屋和院落明显超出了作为蔬菜大棚配套设施管理用房的作用和范畴，已经对耕地造成一定程度的毁坏而难以复垦。被上诉人大同市云州区人民政府、大同市云州区倍加造镇人民政府在开展大棚房专项清理整顿行动过程中，依据相关法律及法律文件的规定，在对违法事实进行调查的基础上，出具了《大棚房违规用地确认书》并张贴到上诉人的门上，且出具了《违规大棚房一户一档摸底表》，多次下达《通知书》、《告知书》，并在报纸上刊登《告知书》，还向上诉人下达了《限时自拆催促告知书》，期间还以“流动宣传车”的形式在案涉“大棚房”的产业园区内不间断的播报相关法律规定与政府相关政策。故被上诉人对上诉人案涉“违规大棚房”的强制拆除行为，符合国家法律、政策的规定。大同市人民政府作出的《行政复议决定书》程序合法，复议决定正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并不无当，本院依法予以维持。综上，上诉人袁某的上诉理由不成立，上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人袁某负担。本判决为终审判决。审判长 石春英审判员 魏晓俊审判员 闫成先二〇二〇年十一月十三日法官助理 周小明书记员 高 天