江西省南昌市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）赣01民终32号 上诉人（原审原告、反诉被告）：江西建工城市建设有限责任公司（原江西建工装潢有限责任公司），住所地：江西省南昌市南昌高新技术产业开发区。 法定代表人：徐锦刚，该公司董事长兼总经理。 委托诉讼代理人：徐之春，江西盛宏律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈玉连，江西盛宏律师事务所律师。 被上诉人（原审被告、反诉原告）：江西省测绘地理信息局，住所地：江西省南昌县昌。 法定代表人：陈祥云，该局局长。 委托诉讼代理人：王金平，北京大成（南昌）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：罗国妹，北京大成（南昌）律师事务所律师。 上诉人江西建工城市建设有限责任公司因与被上诉人江西省测绘地理信息局建设工程合同纠纷一案，不服江西省南昌县人民法院（2019）赣0121民初57号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月8日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人江西建工城市建设有限责任公司（下称江西建工）的委托诉讼代理人徐之春，被上诉人江西省测绘地理信息局（下称省测绘局）的委托诉讼代理人王金平、罗国妹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 江西建工上诉请求：1、撤销一审判决第一项，依法改判省测绘局立即支付江西建工工程款2309394.82元，并支付逾期利息（按年利率6%，自2015年1月1日起计算至实际付清之日止）；2、本案一、二审诉讼费用由省测绘局承担。其主要上诉理由为：1、本案诉争的金额系工程质量保修金，现已过保修期，省测绘局理应支付该工程质量保修金。本案工程已按合同约定进行竣工决算，根据省测绘局委托的江西华赣工程造价咨询有限责任公司出具的《关于江西省测绘与地理信息局创新基地室内装饰工程结算审核报告》，省测绘局已支付工程款37913300.78元，约占整个工程审核造价的95%，省测绘局拖欠的工程款2309394.82元，实为本案诉争项目的工程质量保修金，本案诉讼时，质保期早已届满，根据合同约定，省测绘局应当立即支付工程质量保修金；2、一审认定事实错误。双方在合同中并未约定本案工程须以财政部门审计作为最终结算依据，一审以双方的相关文本中出现过“初审”、“终审”、“审计决算”等内容，以及江西华赣工程造价咨询有限责任公司出具的《关于江西省测绘与地理信息局创新基地室内装饰工程结算审核报告》中出现了“初审结果报告”为依据，作出双方达成“工程以最终审计决算”的意思体系的认定，该认定存在前后矛盾，且明显与事实不符，一审法院以需要进行审计结算为由，驳回江西建工的诉讼请求，属于认定事实错误。 省测绘局辩称，一、本案财政或审计部门决算结果未出，未达到支付剩余工程款的条件。1、施工合同和招标文件约定以审计决算作为工程款支付的依据，虽然施工合同没有明确是审计决算，但投标文件中明确了审计决算，此处的审计特指国家机关依据《审计法》及相关法规开展的审计活动，可以看出双方对于本案工程款以审计决算作为最终工程款结算依据达成了一致意见，省测绘局委托第三方江西华赣工程造价咨询有限责任公司所作的工程造价仅是为了配合进行省财政厅终审而为，不能作为工程款支付的依据；2、政府投资为主的建设项目必须进行审计决算。《中华人民共和国审计法》第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”，本案涉案工程是政府投资建设的项目，依法必须进行审计决算，而且江西华赣工程造价咨询有限责任公司作为专业毅然咨询机构，也出具说明，其出具的工程结算审核报告仅是工程结算环节中的一个步骤，是为了最终的工程决算而出具的；3、本案在原二审期间，南昌市中级人民法院就涉案项目是否需要经过财政评审发函给江西省财政厅核实，省财政厅投资评审中心贺函称，该项目必须经过财政投资评审；4、涉案工程的其他分项工程已进行了最终审计，江西建工只需提供并配合审计，完全可以依法获得自己应当的利益。二、暖通工程与本案涉案工程性质不一样，暖通工程工程量及工程总额都是确定的，而本案工程双方存在争议，且江西建工一直不配合进行财政审计，最终的工程款金额无法确定，省测绘局不可能无合理依据的情况下支付工程款给江西建工。 江西建工向一审法院提出诉讼请求：1、判令省测绘局立即向其支付工程款2309394.83元，并支付逾期付款利息（按年利率6%，自2015年1月1日起计算至实际付清工程款之日止）；2、本案诉讼费由省测绘局承担。 省测绘局向一审法院提出反诉请求：请求法院依法判令江西建工支付赔偿金2011134元（最终以财政审计工程总额的5%为准），本案反诉费由江西建工承担。 一审法院认定事实：省测绘局于2013年4月发出江西省测绘与地理信息创新基地内装修工程招标文件，江西建工于2013年5月发出投标文件并中标。双方于2013年6月20日签订正式《建筑工程施工合同》，合同约定：开工日期为2013年6月20日，竣工日期为2013年11月1日，工程质量标准为省级优良，合同价款为30565178.02元；工程款每月按形象进度的70%支付，竣工验收后付至合同总价的80%，决算后付至结算总价的95%，剩余5%作为工程质量保修金，质保期满后30天内一次性付清质量保修金；装修工程质量保修期为两年，自工程竣工验收合格之日起计算；承包人如不能按合同工期完成，除双方约定的工期顺延情况外，应承担违约责任，逾期竣工违约金按合同工期每推延一日赔偿30000元，限额为合同价格的4%；工程质量如因承包人原因未达到省优标准，承包人应承担违约责任，按合同总价的1%支付赔偿金。在实际履行合同过程中，因工程量增加，建设单位（省测绘局）、施工单位（江西建工）、设计单位、监理单位于2014年8月1日对本案装修工程进行了验收，验收结论为“符合设计要求和施工规范的规定，工程质量达合格标准”，且在此不久之前已显示实际投入使用。2013年10月，江西华赣工程造价咨询有限责任公司接受省测绘局委托，对江西省测绘与地理信息创新基地内装饰工程结算进行初步审核；期间，江西建工对初审的核减率作出过不超过送审金额5%的承诺，同时江西建工在收取相应工程款时，曾作出过相关承诺和说明，并出现过“终审”和“审计决算”的内容；2016年1月27日，江西华赣工程造价咨询有限责任公司出具了《关于江西省测绘与地理信息创新基地室内装饰工程结算审核报告》，该“初审结果报告”显示送审工程造价为48199031.37元，审定工程造价为40222695.61元。截至江西建工起诉前，省测绘局已支付江西建工工程款共计37913300.78元（已达到初步审定工程造价的94.26%），与该审定工程造价相差2309394.83元未支付。为此，江西建工诉至一审法院。 以上事实有招标文件、投标文件、《建筑工程施工合同》、工程竣工验收报告、江西华赣工程造价咨询有限责任公司出具的工程结算审核报告、付款明细等证据予以证实。 一审法院认为，省测绘局发出的招标文件、江西建工的投标文件以及双方签订的《建筑工程施工合同》是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的禁止性规定，双方存在合法有效的建设工程合同关系。本案的争议焦点有：第一，该装饰工程验收是否必须以质量监督部门验收合格为准；第二，双方在履行合同过程中是否存在违约行为；第三，双方支付全部工程款条件是否成就以及是否必须以财政审计的结论作为支付工程款要件和双方是否存在这种合意。 关于本案的第一个争议焦点，根据我国《建设工程质量管理条例》的规定，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收；建设工程经验收合格的，方可交付使用；建设工程质量实施监督管理，可以由建设行政主管部门或其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。由此可知，我国现行法律并没有规定建设工程验收必须以质量监督部门的验收合格为准，而是实行的是建设工程质量监督管理制度，即竣工验收备案制，建设行政主管部门委托所属的工程质量监督机构具体履行备案职能。因此，质量监督机构的竣工验收是否通过不能作为认定工程是否已竣工验收的依据。本案所涉工程已经建设、施工、设计、监理单位验收合格，应认定为已竣工验收。因此，省测绘局辩称本案装饰装修工程尚未验收合格，没有事实和法律依据，况且该标的物业经省测绘局使用多年，故一审法院不予采信。 关于本案的第二个争议焦点，江西建工和省测绘局于2013年6月20日签订《建筑工程施工合同》，合同约定的开工时间也是2013年6月20日，但从双方各自提供的开工报告记载来看，开工时间存在较大差异，从常理推断在签订合同的当日就开始施工，显然违背日常生活经验法则。鉴于后期的开工报告改变了合同约定的开工日期，并经省测绘局和工程监理单位盖章确认，一审法院认定本案所涉工程实际开工时间进行了一致的修改，并无实际争议。双方在履行合同过程中，工程量明显增加，势必会造成江西建工无法在原约定时间（150日历天）内完工，工期也会发生合理延期，这也符合双方合同约定的工期顺延条款；此外，也不能仅仅依据建设、设计、施工、监理单位在2014年8月1日出具的《工程竣工验收报告》简单推断江西建工实际完工时间同样也是2014年8月1日。总之，从省测绘局提供的证据来看，不足以证实江西建工存在违背其意愿的延误工期的违约行为。另外，江西建工在工程施工过程中，确因工程质量问题被建设单位和监理单位多次要求整改，工程质量也没有实现双方合同约定的省优标准。一审法院参考江西省住房和城乡建设厅《江西省优质建设工程奖评选办法》（赣建字〔2014〕1号）第十一条规定“省优质建设工程奖由主要承建单位提出申请”。本案中，省测绘局提供的证据不能证实工程质量未达到省优标准是由于施工质量所致，且评优要素不是单一的。因此，江西建工工程质量未达到省优标准不足以当然认定其违约行为成立，故省测绘局提出反诉请求，一审法院不予支持。 关于本案的第三个争议焦点，根据《中华人民共和国审计法》第二十二条规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。由此可见，财政审计是国家对财政资金使用情况的一种行政监督行为，审计机关与被审计单位之间的行政审计属于行政法律关系的调整范畴，但审计机关并没有当然的对具体交易行为进行定价的权力，强行以行政机关审计结果作为建设工程竣工决算依据，势必可能损害了自愿、公平、公正的市场交易原则和平等主体的合法权益。而本案虽为平等民事主体之间的民事法律关系，但在合同签订和履行过程中，双方曾经多处出现过“初审”、“终审”和“审计决算”等内容，尤其是江西建工的相关文本中也出现过，可见不是事后省测绘局的单方强加行为；即使是省测绘局单方委托江西华赣工程造价咨询有限责任公司出具了《关于江西省测绘与地理信息创新基地室内装饰工程结算审核报告》，而报告原文中也特别出现的是“初审结果报告”；签约前，省测绘局的招标文件也明确了“工程最终审计决算后付至合同总价的95%”，尽管双方签订的《建筑工程施工合同》没有明确接受行政机关审计的明确意思表示，但招标文件中“工程最终审计决算”的字样与双方以往的行为足以形成意思体系。因此，江西建工仅以“初审结果报告”的结论主张工程余款明显缺乏足够的证据支持，审理中经一审法院释明后仍未见江西建工加强证据，故对江西建工的诉讼请求因证据不足，一审法院不予支持。 根据《中华人民共和国合同法》第二百六十九条、第二百七十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第九十条之规定，判决：“一、驳回原告（反诉被告）江西建工城市建设有限责任公司的全部诉讼请求；二、驳回被告（反诉原告）江西省测绘地理信息局的全部反诉请求。 本诉案件受理费27955元、由本诉原告（反诉被告）江西建工城市建设有限责任公司承担；反诉案件受理费11445元，由被告（反诉原告）江西省测绘地理信息局承担。” 二审期间，江西建工提交了一份新证据：省财政厅赣财办（2019）80号文件复印件，证明本案诉争的工程已经不需要在财政厅进行财政评审。省测绘局质证认为，以该文件的真实性、合法性、关联性均有异议，该文件是复印件无法核对真实情况，即使该文件确实存在，也不能否认涉案工程不需要经过财政审计，在一审中，我方已经提交了相应的文件证明涉案大楼是必须要经过财政审计的。 省测绘局提交了一份新证据：省财政厅财政投资评审中心2019年9月23日的函告一份，证明涉案大楼的其他分项目也都是约定了要经过财政审计后做最终结算，本案工程因江西建工未配合财政审计导致无法确定最终的工程款。江西建工质证认为，对该证据的真实性无异议，合法性、关联性有异议，该证据中的工程与本案涉案工程无关，是否需要经过财政评审，首先应由合同的双方在施工合同中进行明确约定，从该份证据上看，不能够要求江西建工与其他工程一样履行财政评审的义务，双方之间的合同没有约定最终以财政评审结果作为双方的工程款计价依据。 为查清案件事实，本院于2020年1月17日向江西省财政厅财政投资评审中心发函，要求协助调查以下事宜：“1、你中心2018年8月7日给我院出具的《关于江西省测绘地理信息局合同纠纷案协助调查函的回复》中载明的“江西小测绘与地理信息创新基地基建项目”是否包括涉案的江西省测绘与地理信息创新基地内装饰装修工程？2、赣财办（2019）80号《江西省财政厅关于做好省级政府投资建设项目预决算评审工作的通知》是否真实有效？上述文件是否适用涉案的江西省测绘与地理信息创新基地内装饰装修工程？如果适用，涉案的江西省测绘与地理信息创新基地内装饰装修工程决算是否必须经政府财政审计？”江西省财政厅财政投资评审中心于2020年4月2日回函称：“1、我中心2018年8月7日出具的《关于江西省测绘地理信息局合同纠纷案协助调查函的回复》明确了江西省测绘与地理信息创新基础基建项目资金来源于政府财政资金，竣工决算必须经过财政投资评审，评审范围是整个项目，包括内装饰装修工程。2、赣财办（2019）80号文真实有效，适用于测绘基地项目（包括内装饰装修工程）。由于该项目投资额远超3000万元，同时过去的省测绘局是一级预算单位，现并入自然资源厅，仍属一级预算单位，因此该项目属于主管部门本级超过3000万元（按3000万元，按完成投资口径）的项目，按赣府厅（2013）65号文、赣财办（2018）111号文及财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》（财建（2004）369号文）的有关规定，应纳入省财政厅投资评审的范围。”江西建工质证认为，对该协助调查函和回函的真实性、合法性无异议，对协助调查函的关联性无异议，但对回函的关联性有异议。该回函是指针对测绘信息大楼的整体项目超过3000万元，所以按照80号文进行财政评审，但是本案的诉争工程没有达到3000万元，因此我方认为符合80号文的3000万元以下的由主管部门负责竣工结算评审，因此不需要经过财政评审中心的评审。况且，双方合同也没有明确约定以财政评审结论作为双方的结算论据。省测绘局质证认为，对协助调查函及回函的真实性、合法性、关联性均无异议，涉案项目属于整个基地项目中的一个分项，不能单独割裂来看分项的预算金额，如果分开来看，各分项的金额都不可能超过3000万元，那么所有的分项均无需评审，江西建工的理解是不对的。 本院对证据认证如下：江西建工提供的证据，真实性、合法性予以确认，证明目的不予确认；省测绘局提供的证据，真实性、合法性予以确认，证明目的不予确认；本院的协助调查函及江西省财政厅财政投资评审中心的回函予以确认。 本院二审查明，2018年10月24日中共江西省委办公厅、江西省人民政府办公厅下发赣办发（2018）17号《关于印发〈江西省机构改革实施方案〉的通知》，第二项第（二）点调整优化省政府机构和职能（23）载明：组建省自然资源厅，将省国土资源厅的职责，以及省发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，省住房和城乡建设厅的城乡规划管理职责，省水利厅的水资源调查和确权登记管理职责，省林业厅的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，省测绘地理作息局的行政职能等整合，组建省自然资源厅，作为省政府组成部门。同时，不再保留省国土资源厅、省测绘地理信息局。2018年11月3日，江西省自然资源厅正式挂牌成立。2020年10月14日，本院向江西省自然资源厅发函，调查如下事宜：1、省测绘局的公章按相关规定是否还保留？如保留，谁应负监督保管责任？该公章在何情况下可以使用及使用需要履行什么程序？2、2018年10月24日之后，北京大成（南昌）律师事务所律师王金平、罗中妹持盖有省测绘局公章的授权委托书参加了本案的一、二审诉讼，江西省自然厅是否知情，是否同意？2020年10月30日，江西省自然资源厅向本院回函称：一、按照《中共江西省委办公厅江西省人民政府办公厅关于印发〈江西省机构改革实施方案〉的通知》（赣办发〔2018〕17号），省测绘局不再保留，行政职能整合至江西省自然资源厅，但目前省测绘局的的法人资格暂未注销，因此公章仍然保留，由江西省自然资源厅办公室保管。涉及省测绘局遗留问题需要使用该公章时，须经过江西省自然资源厅领导同意才能使用。二、2018年10月24日之后，我厅委托北京大成（南昌）律师事务所代理参加本案一、二审诉讼，并与该所签订委托代理协议，协议中指定王金平、罗国妹为我厅本案一、二审期间诉讼代理人。 本院二审对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据上诉人江西建工的上诉及被上诉人省测绘局的答辩，本案二审当事人争议的焦点是：上诉人江西建工要求被上诉人省测绘局支付工程款2309394.82元并支付相应的逾期利息是否有事实及法律依据？ 江西建工上诉称双方在合同中并未约定本案工程须以财政部门审计作为最终结算依据，且质保期已满，故要求省测绘局根据江西华赣工程造价咨询有限责任公司出具的《关于江西省测绘与地理信息创新基地室内装饰工程结算审核报告》支付剩余工程款。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十三条规定，当事人在诉讼前共同委托有关机构、人员对建设工程造价出具咨询意见，诉讼中一方当事人不认可该毅然决然意见申请鉴定的，人民法院应予准许，但双方当事人明确表示受该咨询意见约束的除外。本案中，虽然省测绘局委托了江西华赣工程造价咨询有限责任公司对涉案工程进行了一次审计，但根据查明的事实，招标文件及江西建工的《承诺书》均有“审计单位”“终审”字样，江西华赣工程造价咨询有限责任公司出具的《关于江西省测绘与地理信息创新基地室内装饰工程结算审核报告》原文中也特别出现的是“初审结果报告”，综合上述情况，江西华赣工程造价咨询有限责任公司作出的结算审核报告只是一个咨询意见，省测绘局在本案诉讼中已明确表示不认可该份审核报告，根据上述法律规定，该份审核报告不能作为本案的定案依据。经本院向江西建工释明，江西建工表示要求司法鉴定，本院再次释明，如果司法鉴定，相关竣工、结算资料的原件的举证责任在于江西建工，如果因江西建工不能提供相关材料导致司法鉴定不能进行，相应的法律后果由其自行承担。后江西建工未在规定的时间内向本院提交司法鉴定申请及相关竣工、结算资料，应自行承担不利的法律后果。 综上，江西建工的上诉请求不成立，不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费27955元，由上诉人江西建工城市建设有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘卫平 审 判 员 陈大奎 审 判 员 邓 晖 二〇二〇年十一月四日 法官助理 裴重芳 书 记 员 万志新