福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽行终644号 上诉人（原审原告）华安县合丰墙体材料厂，住所地福建省华安县沙建镇汰口农场。 法定代表人郭泽龙，总经理。 委托代理人程曾锦、郭玉梁，福建彬恺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）华安县人民政府，住所地福建省华安县华丰镇平湖路**。 法定代表人简洪坤，县长。 委托代理人林馨洁。 委托代理人李友仁，华安县法律援助中心律师。 被上诉人（原审被告）华安县沙建镇人民政府，住所地福建省华安县沙建镇汰内。 法定代表人李志忠，镇长。 委托代理人陈惠贞，福建析律律师事务所律师。 委托代理人邱少莉，福建九鼎律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）华安县城市管理局，住所地福建省华安县华丰镇平湖路**。 法定代表人李少峰，局长。 委托代理人陈惠贞，福建析律律师事务所律师。 委托代理人邱少莉，福建九鼎律师事务所律师。 上诉人华安县合丰墙体材料厂（以下简称华安合丰厂）因诉华安县人民政府、华安县沙建镇人民政府（以下简称沙建镇政府）、华安县城市管理局（以下简称华安城管局）行政强制一案，不服龙岩市中级人民法院（2020）闽08行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”本案中，原告华安合丰厂起诉请求确认被告华安县人民政府、沙建镇政府、华安城管局于2019年11月25日组织实施拆除原告位于华安县沙建镇汰口农场的厂房及附属设施的行政行为违法。华安县人民政府、沙建镇政府、华安城管局均陈述沙建镇政府、华安城管局联合组织实施拆除讼争厂房及附属设施，华安县人民政府并未参与强制拆除行为。沙建镇政府与华安城管局承认系由其联合组织实施强制拆除，与两被告承担的违法建筑查处职责相符，原审予以确认。本案争议焦点在于华安县人民政府是否组织实施被诉强制拆除行为、是否本案适格被告。对此，原审经审查认为，原告认为华安县人民政府是本案适格被告，则原告应当按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”的规定，提供证据证明华安县人民政府是被诉强制拆除行为的实施主体或者责任承担者，但原告在本案诉讼中提供的视频、视频截图及相关照片、相关新闻报道均不能充分有效证明华安县人民政府参与组织实施被诉强制拆除行为。而且从违法建筑查处的整个法定过程看，限拆通字［2019］第1号《限期拆除通知书》属于行政决定，并不属于强制执行决定，被诉强制拆除行为属独立于《限期拆除通知书》的行政事实行为，不能直接认定《限期拆除通知书》上盖章单位必然属于强制拆除的组织实施者。因此，根据现有证据，尚不足以认定华安县人民政府参与组织实施被诉强制拆除行为，故华安县人民政府不属于本案适格被告。原审法院于2020年8月13日向原告释明需变更被告，但原告拒绝变更，坚持要求华安县人民政府作为本案被告。故对原告华安合丰厂针对华安县人民政府的起诉应依法裁定驳回起诉。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条中“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理”的规定以及《福建省高级人民法院关于深化行政案件跨行政区域管辖改革的若干规定》第四条中关于集中管辖法院漳州市芗城区人民法院集中受理原为华安县人民法院管辖的一审行政案件的规定，因华安县人民政府不属于本案适格被告，沙建镇政府和华安城管局才是本案适格被告，故以沙建镇政府和华安城管局为被告的案件应由作出被诉强制拆除行为的沙建镇政府和华安城管局所在地负责集中管辖的基层人民法院管辖，而不属于中级人民法管辖。故以沙建镇政府和华安城管局为被告的案件应移送漳州市芗城区人民法院管辖。 综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条、第二十二条、第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第一百零一条第一款第（六）项、《福建省高级人民法院关于深化行政案件跨行政区域管辖改革的若干规定》第四条的规定，裁定：一、驳回原告华安合丰厂针对被告华安县人民政府的起诉；二、原告华安合丰厂诉被告沙建镇政府、华安城管局确认强制拆除违法案移送漳州市芗城区人民法院集中管辖。 上诉人华安合丰厂不服原审裁定，向本院提起上诉称，原审裁定认定事实错误，华安县人民政府就是案涉强制拆除行为的实施主体，是本案适格被告。主要理由是：1．上诉人于一审中提交了监控视频、新闻报道，以证明华安县“两违”综合治理专项行动领导小组（下称“两违”领导小组）成员参与协调、指挥、监督案涉强制拆除行为。一审法院以上诉人未能证明案涉违法强拆行为系“两违”领导小组办公室（下称“两违办”）组织相关职能部门实施，系认定事实错误，应予改判。2．上诉人已经提交证据证明“两违”领导小组成员在现场协调、指挥、监督强制拆除工作，可以初步证明华安县人民政府实际参与强制拆除活动，一审法院将被上诉人华安县人民政府参与实施强制拆除行为的举证责任全部分配给上诉人，适用法律错误。3．福建省人民政府发布的“两违”综合治理意见明确，“两违办”由各级人民政府领导组织，行使部分行政职权，协调督促和检查指导“两违”治理工作。4．华安县“两违办”的工作内容均由华安县人民政府作出，并在华安县人民政府网站发布相关通知，可以证明“两违办”在全面贯彻执行福建省人民政府文件，对“两违”治理工作落实属地管理和职能部门监管责任，进行协调监督和检查指导工作，可以确定华安县人民政府就是案涉行政行为的承担主体。5．福建省高级人民法院、福州市中级人民法院判例观点认定“两违办”是县级人民政府组建成立，系临时机构，其作出的行为应由县级人民政府承受。综上，请求撤销原审裁定，裁定华安县人民政府为本案适格被告，确认本案由原审法院管辖。 被上诉人华安县人民政府答辩称，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条规定，以及《福建省违法建设处置若干规定》第六条、第十七条之规定，其没必要也没有越俎代庖替下级镇政府代行执法，其并未作出拆除上诉人案涉建筑物的行政行为。上诉人提交的盖有“两违办”公章的《限期拆除通知书》为行政处罚决定，而非强制执行决定，被诉强制拆除行为由沙建镇政府与华安城管局进行。上诉人提供的视频、视频截图及相关照片、相关新闻报道等证据亦不能证明其是案涉强制拆除行为的实施主体或责任承担者。综上，华安县人民政府并未实施案涉建筑物的强制拆除行为，并非本案适格的被告。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。 被上诉人沙建镇政府和华安城管局共同答辩称，案涉违法建筑的强制拆除行为是由华安城管局和沙建镇政府联合组织实施的行为，与华安县人民政府无关，华安县人民政府既没有作出拆除案涉违法建筑物的行政行为，也没有参与实施上述强制拆除行为。案涉建筑物系违法占地和违法建设的建筑，华安城管局和沙建镇政府有权依照相关法律规定负责对乡、村庄规划区内的“两违建筑”进行处置工作，由华安城管局抽调执法人员，配合沙建镇政府进行案涉违法建筑的强制拆除工作，这也是沙建镇政府与华安城管局所承担的违法建筑查处职责。上诉人提供的证据不能证明华安县人民政府是被诉强制拆除行为的事实主体或责任承担者。上诉人提供的视频、视频截图及相关照片、相关新闻报道均不能充分有效证明华安县人民政府参与组织或者实施了被诉的强制拆除行为。而根据有关法律规定，上诉人以华安县人民政府为被告的情况下，其应该提供充分有效的证据证明华安县人民政府参与组织或者实施了案涉强制拆除行为或者证明华安县人民政府是案涉强制拆除行为的责任承担者，但综合全案现有证据以及庭审查明的事实来看，根本不足以认定华安县人民政府是本案适格被告。综上，上诉人向原审法院起诉华安县人民政府，没有事实和法律依据。根据有关法律规定，以华安城管局、沙建镇政府为被告的行政案件应由本地基层人民法院管辖。原审认定基本事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有事实根据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。由此可见，在行政诉讼中当事人对其起诉是否符合法定条件负有举证责任。本案中，上诉人以华安县人民政府、沙建镇政府、华安城管局为共同被告，诉请确认三被上诉人于2019年11月25日强制拆除其厂房及附属设施的行为违法，上诉人依法应当提供证据证明三被上诉人共同实施了被诉强制拆除行为。在本案诉讼中，被上诉人沙建镇政府和华安城管局均自认其实施了被诉强制拆除行为，故上诉人应当提供证据证明华安县人民政府实施被诉强制拆除行为的事实。上诉人起诉时提供的相关证据只有2019年11月21日“两违办”、沙建镇政府和华安城管局共同盖章的《限期拆除通知书》，但该《限期拆除通知书》并不能证明2019年11月25日的强制拆除实施主体情况。经原审法院要求补充相关证据后，上诉人补充提供了监控视频及其截图、11月25日现场拍摄照片和11月26日海峡导报新闻，主张强制拆除当日有华安县人民政府领导在现场，但经查，上诉人所主张的在现场的领导并非“两违”领导小组成员，且华安县人民政府质证称该领导是挂勾沙建镇工作的统战部部长，而海峡导报新闻描述的是2019年11月26日县领导督导情况，不能反映强制拆除当日的实施主体。因此，上诉人提供的相关证据不足以证明华安县人民政府实施被诉强制拆除行为的事实，华安县人民政府在本案诉讼中也明确否认，沙建镇政府和华安城管局亦作否定陈述。故华安县人民政府不是本案适格被告，经原审法院释明变更被告后上诉人仍不变更，原审法院裁定驳回上诉人对华安县人民政府的起诉，并无不当。至于上诉人对沙建镇政府和华安城管局的起诉，依法应当由基层人民法院管辖，原审法院没有管辖权，故原审法院依照相关规定就该部分起诉移送有管辖权的法院管辖，并无不当。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定结果并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年十一月三十日 书 记 员  陈美明 附：本裁定适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……