湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂06行初105号原告杜树玉，女，汉族，1963年11月26日出生，住湖北省襄阳市襄城区。被告襄阳市襄城区人民政府，住所地：襄阳市襄城区檀溪路**。法定代表人周俊明，襄城区人民政府代区长。出庭负责人李飞，襄城区人民政府副区长。委托代理人何光涛，襄城区人民政府工作人员，代理权限为一般授权代理。委托代理人王峰艳，湖北今天律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。第三人襄城区庞公办事处涂家巷村村民委员会(以下简称涂家巷村委会)。法定代表人、出庭负责人刘家伦，涂家巷村委会主任。委托代理人毕金成，襄城区真武山街道法律服务所工作人员，代理权限为一般授权代理。原告杜树玉诉被告襄城区人民政府确认行政行为违法一案，于2020年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告襄城区人民政府和第三人涂家巷村委会送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年9月1日和2020年9月23日公开开庭进行了审理。原告杜树玉，被告襄城区人民政府的出庭负责人李飞、委托代理人何光涛、王峰艳，第三人涂家巷村委会的出庭负责人刘家伦、委托代理人毕金成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杜树玉诉称，原告家合法承包的菜地（0.76亩南段和1.5亩），位于涂家巷村××村西××路南，在《襄水河流域水系联通及生态治理工程项目》内。原告通过政府信息公开知悉，在鄂政办公开字〔2019〕249号回复内容“该项目批复文件不存在”。2019年11月12日，在没有任何合法手续且原告未和被告签订任何协议的情况下，涂家巷村委会人员郑卫水、刘家伦、樊成涛组织领导闲杂人等，雇佣施工器械将原告承包的菜地强行摧毁并挖大坑，原告阻止无果，拨打110报警，警察始终未到现场，导致原告承包菜地无法耕种，经济来源被阻断无法生存。该行政行为侵犯了原告的土地使用权、收益权、生存权，原告为维护自身合法权利，特向市中级人民法院提起行政诉讼：1、依法确认被告在2019年11月12日对原告家承包菜地0.76亩（南段）和1.5亩实施非法摧毁的行政行为违法；2、依法判令被告将摧毁的菜地恢复原状，交于原告耕种；3、本案诉讼费用由被告承担。原告杜树玉为支持其诉讼请求，向本院提交的证据材料有：1、2004年承包经营权证、2016年农村土地承包经营权证，共计5页；2、与涂家巷村签订的土地承包合同，共计3页；3、房屋装修及附属物查勘表，共计1页；4、襄水河水系联通生态治理工程项目挂牌施工照片，共计1页；5、政府信息公开申请答复书（鄂政办公字〔2019〕249号）、湖北省人民政府信息公开申请表、向政府信息公开时邮寄的网上查询记录和邮政收据、邮寄信封；6、2019年11月12日，涂家巷村委会人员组织人员强行拆除原告家土地录音录像（四个光盘）、光盘录像的原始载体的复印件、当日报警电话电信网上查询记录表，纸质共计8页；7、涂家巷村委会院内信息栏照片复印件：第1页公布模糊不清的信息；第2、3、4页是村外部明显位置被宣传标语占满；第5页是集体经济组织成员签字，共计5页，由VIVOy83手机拍照，时间：2019年4月16日；8、（1）针对原告的申请政府信息公开申请表；（2）襄城区自然资源分局政府信息做出的公开答复书，是在申请人申请表上做的一个答复书；（3）收到该机关寄来的邮件截图；（4）原告寄出邮件收据和网上查询该机关签收信息，共计4页；9、（1）襄阳市自然资源规划局邮寄给原告信息公开答复书复印件一份；（2）原告寄出邮件信息；（3）收到邮件信息，共计3页。以上纸质证据共计35页，视频录音光盘共4份。被告襄城区人民政府辩称，一、答辩人与被答辩人均不是本案的适格主体，依法应当驳回被答辩人的起诉。本案中，征地告知书是由襄阳市国土资源局襄城分局发布，《襄阳市国家建设征收土地补偿协议书》的征收方为襄阳市国土资源局襄城分局，被征收方为襄阳市襄城区庞公办事处涂家巷村村民委员会，强拆行为实施人亦不是答辩人。可见，本案土地征收的实施单位是襄阳市国土资源局襄城分局，被征收的主体为襄阳市襄城区庞公办事处涂家巷村村民委员会。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”本案被征收的主体为襄城区庞公办事处涂家巷村村民委员会，而不是个人。根据我国行政诉讼法第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第十二条对“与行政行为有利害关系”作出了明确说明。被答辩人所诉涉案被征收土地主体为襄阳市襄城区庞公办事处涂家巷村村民委员会，与被答辩人没有法律上的利害关系，被答辩人既不是涉案房屋的被征收人，也不是行政征收行为的利害关系人。因此，被答辩人不是本案适格原告。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第二十五条规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案答辩人未对被答辩人实施强制执行的行为，没有与被答辩人签订任何合同或协议，具体房屋征收事宜均由襄阳市国土资源局襄城分局与被征收人襄阳市襄城区庞公办事处涂家巷村村民委员会履行并与之签订相应的征收土地补偿协议，补偿安置协议的相对方为襄阳市国土资源局襄城分局与第三人，与答辩人没有关系，答辩人不是本案的适格被告。二、答辩人已对被答辩人所诉的土地实施了征收，所诉土地的物权已发生变更，被答辩人的起诉没有法律依据。我国物权法第二十八条规定“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”襄阳市国土资源局襄城分局于2019年8月27日已对外发布公告，被答辩人所诉称的土地已于该日发生物权变更。被答辩人诉土地被摧毁建湖的强拆行为已没有实际意义。若被答辩人对补偿决定不服，可以向襄城区庞公办事处涂家巷村委会主张权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二章有关受案范围的规定以及相关司法解释的规定，答辩人认为被答辩人的起诉不符合行政诉讼受案范围，依法应当驳回。被告襄城区政府向本院提交的证据材料有：1、襄阳市国家建设征收土地补偿协议书；2、征地告知书（襄城国土征字〔2019〕第37号）；3、征地告知书；4、襄城国土征字〔2018〕第73号征地告知书；5、关于撤销襄阳市襄水河流域水系连通及生态治理工程（庞公片区）项目征地告知书的公告及规划红线范围图；6、襄城国土听字（2019）第37号听证告知书。第三人涂家巷村委会当庭口头答辩：1、原告所诉不实，第三人不存在行政违法行为；2、襄水河流域水系联通项目程序上、实体上都具有合法性，该项目利国利民，不能因个人小利而阻碍城市的大的发展规划；3、依据法律规定，原告被征用土地附属物及家庭承包地保留了应补偿款项，是其自己消极领取（198户被征迁户，已经有197户领取）。目前款项还在第三人三资管理账户上，原告可以随时兑付；4、第三人未实施强行清表，仅是协助，在2019年11月28日已经履行了征地交付义务；5、依法驳回原告的诉求。第三人涂家巷村委会向本院提交的证据材料有：1、襄审批投资〔2016〕9号（2016年1月13日）；2、襄发改农经〔2016〕343号（2016年10月16日）；3、建设用地项目呈报材料（2019年12月）；4、鄂政土批（襄）〔2019〕91号（2019年12月31日）；5、征地告知书（襄城国土征字〔2019〕第37号，含附件）（2019年8月27日）；6、建设征收土地补偿协议书（2019年11月28日）；7、DF2018090257红线图一张（2019年9月29日）；8、两张照片；9、评估结论一张；10、结算说明，项目办公室针对项目手续结算到什么程度出具的证明；11、会议纪要。庭审质证时，当事人各方均发表了质证意见。对当事人各方不持异议、符合行政诉讼证据规定的证据，本院予以确认。对当事人持有异议的证据，本院结合当事人陈述及其他证据综合审查认定。根据本案有效证据，结合当事人庭审中的陈述，本院确认以下案件事实：2016年1月13日，襄阳市行政审批局向襄阳市水利开发投资有限公司作出襄审批投资(2016)9号《关于对襄阳市襄水河流域综合治理工程项目建议书的批复》，批准同意襄水河水资源配置工程及襄水河下游庞公片区防洪治理工程项目。2016年10月11日，襄阳市发展和改革委员会向襄阳市水利开发投资有限公司作出襄发改农经(2016)343号《关于对襄阳市襄水河流域水系连通及生态治理工程(庞公片区)可行性研究报告的批复》，批准建设内容为：新建防洪排涝渠道长6.5KM，新建护城河连通渠1.75KM，新建泵站及防洪闸各两座，河道沿线的生态恢复。2019年8月27日，襄阳市国土资源局襄城分局向襄城区庞公办事处涂家巷村委会作出襄城国土征字(2019)第37号《征地告知书》，告知该村委会拟征收该村的集体土地10.3259公顷，规划用途为公园与绿地用地，并拟定了《征收土地方案》，将就土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物补偿费等项目进行补偿等019年11月28日，襄阳市国土资源局襄城分局作为征收方(甲方)，与被征收方襄阳市襄城区庞公办事处涂家巷村村民委员会(乙方)签订了一份《襄阳市国家建设征收土地补偿协议书》，内容为：“甲方因城市建设需要，依法征收乙方集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》、《湖北省土地管理实施办法》之规定，经双方协商，并征得襄城区庞公办事处同意，签订本协议：……第二条、征收地补偿费按我市征地区片综合地价标准，征收土地补偿费(含土补偿费、安置补助费)标准为173.25万元/公顷，补偿面积10.3259公顷，计款1788.9622万元。青苗补偿费标准为4.05万元/公顷，补偿面积8.9404公顷，计款36.2086万元。共计补偿款1825.1708万元。大写人民币壹仟捌佰贰拾伍万壹仟柒佰零捌元整。第三条、征地范围内树木、房屋、地、地上附着物及地上构)筑物，经襄城区人民政府、被征收方及地上附着物、构(建)筑物所有权人共同清点确认后，由襄城区人民政府按有关政策予以据实补偿……”2019年12月，襄阳市国土资源局襄城分局作出建设用地项目名称为“襄阳市2017年度第1批次(增减挂钩)中心城区农用地转用和土地征收实施方案”的呈报材料“一书一方案”，并由襄城区人民政府报请湖北省人民政府批示。2019年12月31日，湖北省人民政府作出鄂政土批(襄)[2019]91号建设用地批件，《关于襄阳市2017年度第1批次(增减挂钩)中心城区农用地转用和土地征收实施方案的批复》，批复同意：“……二、同意征收你区庞公办事处王家洼居委会、洪庙村、涂家巷村、河心村集体农用地16.7396公顷(含耕地14.9357公顷)……”原告杜树玉系襄城区庞公办事处涂家巷村村民，2016年3月10日，杜树玉家庭四人以杜树玉为代表，与第三人涂家巷村委会签订了农村土地(耕地)承包合同，杜树玉家庭共承包涂家巷村五个地块共计3.79亩集体土地用于农业生产，承包期自1998年9月30日至2028年9月30日。杜树玉所承包的五个地块中，有两个分别为0.76亩和1.5亩的地块在上述征收范围内。在土地征收过程中，征收方委托的评估公司对杜树玉土地的地上附着物钢管大棚面积、价值进行了评估，但未经杜树玉认可签字。2019年11月12日，杜树玉家耕地附着物被强行清表并腾地。为此，杜树玉将被告襄城区人民政府诉至法院，要求：1、依法确认被告在2019年11月12日对原告家承包菜地0.76亩(南段)和1.5亩，实施非法摧毁的行政行为违法；2、依法判令被告将摧毁的该菜地恢复原状，交于原告耕种。3、本案诉讼费由被告承担。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十五条第(二)项规定，“为公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：(二)由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的”。第四十七条第一款之规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被告襄城区人民政府是本案涉案土地的征收主体，襄阳市国土资源局襄城分局与第三人涂家巷村签订的征收土地补偿协议也约定：征地范围内的树木、房屋、地、地上附着物等城区人民政府在与相应的所有权人共同确认后，由襄城区人民政府负责按政策补偿。故可推定，原告所诉的对其土地强制清表腾地行为，系由被告襄城区人民政府组织实施。襄阳市襄水河流域水系连通及生态治理工程(庞公片区)项目，是襄城区人民政府重大的民生工程项目，更是纯公益项目，但襄城区人民政府作为该项目征收土地房屋的主体，在上报湖北省人民政府相关部门批准转征农用地转用及土地征收实施方案之前，且在对原告的土地附着物清点、评估未取得原告认可的情况下，就先行实施对原告被征收土地强行清表、腾地的行为，违反了土地管理法的相关规定，属程序违法。原告杜树玉请求确认该行为违法的诉讼请求，本院予以支持。但杜树玉要求将被已清表腾地的土地恢复原状、继续耕种的诉讼请求，因会造成上述政府民生工程、公益项目建设的阻碍，给国家利益、社会公共利益造成损害，故不能得到支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告襄城区人民政府对原告杜树玉家庭承包的0.76亩(南段)及1.5亩菜地强制清表腾地行为违法；二、驳回原告杜树玉的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告襄城区人民政府承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  王杰锋审判员  杨 瑛审判员  曾建彬二〇二〇年十一月二十七日书记员  梁晶晶