浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行终484号上诉人（原审原告）潘银娒，男，1936年3月5日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。委托代理人倪立赶、陈颖，北京德恒（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市自然资源和规划局，住所地浙江省温州市鹿城区惠民路**。法定代表人冯金考，局长。委托代理人柯哲。委托代理人朱竟业，浙江海昌律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）王振国，男，1960年4月28日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人李鸿鸿，浙江光正大律师事务所律师。上诉人潘银娒因诉温州市自然资源和规划局土地行政登记一案，不服浙江省温州市鹿城区人民法院（2020）浙0302行初79号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年8月18日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审裁定认定：1992年10月1日，第三人王振国向原温州市瓯海区土地管理局申请土地登记（土地坐落瓯海区××街道××村），并提供土地登记申请表、卖屋契、土地使用权转让审批表、村委会证明等一系列材料。上述材料显示，1985年10月13日原告潘银娒立卖屋契一份，载明将其坐落新桥乡三浃大队东槽村的房屋及宅基地卖给第三人永久为业。温州市瓯海区人民政府经审核于1996年9月9日同意登记发证，土地证号为3×**，土地确权面积为68.50平方米。1996年3月21日，第三人提交《农村私人建房用地呈报表》，申请私房原拆原建。1997年6月8日，温州市瓯海区新桥镇人民政府批准第三人拆建两间105.13平方米。2000年12月25日，第三人因拆建后土地使用面积发生变化，申请土地变更登记，并提交变更土地登记申请书、农村私人建房用地呈报表、原土地证等相关材料。被告经调查，认为该宗地原已办理土地使用权登记，后1997年经新桥镇政府批准原拆原建105.13平方米，拟确权面积为95.6平方米，四址界址清楚，无纠纷。温州市瓯海区人民政府于2001年1月4日同意登记发证，向第三人颁发瓯海集用（2000）字第34-481号《集体土地使用权证》。原告于2020年1月向本院提起行政诉讼，要求确认被告颁发温集用（2003）第3-22813号《集体土地使用权证》的行政行为违法。后因被告辩称上述登记是对本案土地登记的换证行为，故原告撤回该案的起诉，另行提起本案诉讼，请求确认温州市瓯海区人民政府颁发瓯海集用（2000）字第34-481号集体土地使用权证的行政行为违法。另查明，原告于2019年9月向温州市瓯海区人民法院提起民事诉讼，请求确认其与第三人于1985年10月13日签订的《卖屋契》不成立。温州市瓯海区人民法院于2020年2月21日作出（2019）浙0304民初7123号民事判决，认定双方买卖合同关系成立，驳回原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，温州市中级人民法院于2020年5月27日作出（2020）浙03民终1801号民事判决，驳回上诉，维持原判。原审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告并非被诉土地登记行为的相对人。而据本案证据，第三人由原告处受让房屋，并经批准办理了土地使用权登记。此后第三人再经批准拆建房屋，土地使用面积发生变化，申请办理变更登记，故被告作出被诉土地登记行为。因此，被诉土地登记行为系在第三人原已取得土地登记的基础上，因拆建房屋土地使用情况发生变化而进行的变更登记行为。在第三人原土地登记合法有效的情况下，被诉土地登记行为与原告之间并没有法律上的利害关系。综上，原告与被诉行政行为之间不存在利害关系，其起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告潘银娒的起诉。上诉人潘银娒诉称：原审裁定认定事实错误，适用法律不当，应予纠正，理由如下：一、被诉土地登记行政行为系一个新的行政行为，而非对前一个登记行为的变更登记。根据被上诉人温州市自然资源和规划局一审提供的证据材料显示，原土地登记机构陆续三次就原审第三人的登记申请作出行政行为，一是1992年原审第三人以村集体经济组织成员自有土地为权属来源申请登记，原土地登记机构未经审批同意，颁发了落款时间为1992年10月1日的集体土地使用权证；二是1996年原审第三人以房产转让为由申请登记，原土地登记机构在未经地籍调查的情况下审批同意，但并未发证；三是2001年原审第三人以原拆原建为由申请登记，原土地登记机构以“1992年土地局已发证”为由审批并发证。结合被上诉人提供的变更土地申请表、土地使用权登记审批表、界址确认表“该宗地已有92年区土地局发土地使用证，确权面积68.5平方米”等内容，表明被上诉人所称的2001年登记为变更登记，是指对1992年登记的变更登记。而1992年原审第三人系以集体经济组织自有土地为权属来源提出登记申请，最终未获审批核准，但却获得了登记发证，该发证行为认定权源错误，程序违法；且从对原审第三人1996年申请的审批内容可以看出，原登记机构对于该宗地权源最终确认为转让取得，否定了1992年登记认定的事实，因此，2001年的登记发证行为并不是对1992年违法登记的变更登记，而是一个全新的行政行为，系被上诉人通过变更土地面积方式对原审第三人的重新发证。上诉人作为土地的真实权利人，与被诉行政行为具有法律上的利害关系，具有原告诉讼主体资告。二、原审裁定认定事实严重错误。原审裁定认定事实为：1992年10月1日原审第三人王振国向原温州市瓯海土地管理局申请土地登记，提供土地登记申请、上诉人潘银娒所立卖屋契、土地使用权转让审批表、村委会证明等一系列材料，瓯海区人民政府经审核于1996年9月9日同意登记发证，证号为3××5。而根据被上诉人一审提供的证据材料显示，原审第三人于1992年10月1日系以集体经济组织成员身份申请用地，被上诉人调查意见记载“原审宗地属老屋”，但地籍调查结果审核意见栏空白，未审批是否同意发证；1996年原审第三人再次以土地系由上诉人处转让取得为由申请登记，同时提供卖屋契，因此上述材料提供时间为1996年7月9日，而非一审认定的1992年，瓯海区人民政府经审核颁发的土地证记载时间为1992年10月1日，也非一审认定的1996年9月9日；原审第三人提供的卖屋契上并没有上诉人潘银娒的签字，该份卖屋契绝非上诉人所立。三、一审法院对审理过程中发现的下列违法土地登记行为视而不见：一是原登记机构于1992年10月1日在未经核实土地来源和全面地籍调查，也未经内部审批同意的情况下，违法向原审第三人登记发放了1992年集体土地使用权证，认定事实错误，且程序违法。二是原登记机构对于原审第三人的1996年土地登记申请，在上诉人作为真实权利人未到场签署转让申请、房屋卖契上无上诉人签字、地、地籍调查时无邻宗地指界人的签字的情况下原审第三人的登记申请审核批准，不仅无事实依据，且违反法定程序。三是2001年登记行为对于1992年未经审批而发证的违法情形，不仅未能及时纠正，而且还以此为基础审批通过了所谓的变更登记。四是原登记机构在审批登记发证过程中，未依据《土地登记规则》规定的程序，全面开展审查工作，造成上诉人的权利被侵害。五是原审第三人作为非农业户口、非集体经济组织成员，错误地获得了农村宅基地使用权。四、被诉土地登记行为作为一个新的行政行为，将上诉人享有的土地使用权登记在原审第三人的名下，侵害了上诉人的合法权益，上诉人依法可以提起本案诉讼。原审裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人温州市自然资源和规划局辩称：上诉人曾以其与原审第三人房屋买卖合同关系不成立为由，提起民事诉讼，经生效判决驳回其诉讼请求，可见，上诉人已经处分了案涉土地使用权，与被诉土地登记行为没有利害关系。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。本案被诉登记行为系因原审第三人城建房屋引起的土地变更登记，权源依据充分，适用法律正确，程序合法。请求维持原审裁定。被上诉人王振国同意被上诉人温州市自然资源和规划局的答辩意见，并认为根据已经生效的民事判决，可以确认原审第三人已经取得了案涉土地权属，此后该土地上的拆建以及登记行为与上诉人无关，上诉人与本案没有利害关系。经审理，本院认为，根据在案的证据材料内容显示，原审第三人王振国曾于1992年10月1日和1996年7月9日两次提交不同的申请材料，原登记机构向其作出了一次核发权属证书行为，权属证书落款时间为1992年10月1日，但对该权属证书是针对哪一次申请作出的登记行为，上诉人与被上诉人存在争议，在案证据也不能反映该权属证书的实际发放时间。因此，原审裁定认定“1992年10月1日，第三人王振国向原温州市瓯海区土地管理局申请土地登记（土地坐落瓯海区××街道××村），并提供土地登记申请表、卖屋契、土地使用权转让审批表、村委会证明等一系列材料……温州市瓯海区人民政府经审核于1996年9月9日同意登记发证，土地证号为3×**，土地确权面积为68.50平方米。”不够准确，本院予以更正认定如下：1992年10月1日，原审第三人王振国以村集体经济组织成员自有土地为权属来源申请登记，原土地登记机构经过地籍调查，但未签署审批意见；1996年原审第三人王振国以受让房产为由申请登记，原土地登记机构未作地籍调查，但有签署审批意见，对以上二次申请，原土地登记机构仅向原审第三人王振国核发过一次土地使用权证，证号为3××5，土地确权面积为68.50平方米，落款时间为1992年10月1日。上诉人与被上诉人对该证的实际发放时间存在争议。原审裁定认定的其他事实，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人潘银娒与被诉登记行为是否有利害关系。上诉人潘银娒主张利害关系的理由主要有三，一是认为上诉人并未将案涉房屋及土地转让给原审第三人，或者说上诉人与原审第三人之间关于案涉房屋及土地转让的法律关系不成立；二是认为案涉土地使用权的在先登记行为系重大且明显违法的无效行为，自始不产生任何效力，不能作为被诉登记行为的前置行为或权源依据，被诉登记行为实质上为案涉土地使用权的初始登记行为，系对上诉人的合法权益产生首次影响或侵害的行政行为；三是认为被诉登记行为所确认的土地面积已经超出了在先登记行为确认的面积，上诉人对该超出部分的土地享有合法使用权。对于上诉人的上述主张，本院评析如下：首先，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。从该规定内容可以看出，作为房屋登记行为基础民事法律关系的当事人，对基于该民事法律关系作出的房屋登记行为享有诉权，只是人民法院对该房屋登记行为的审理应当以民事争议的先行解决为依据。就本案而言，各方当事人对案涉土地使用权原属于上诉人并无异议，如被诉登记行为系基于上诉人与原审第三人之间转让案涉房产关系而作出，则上诉人可以参照上述规定，有权以作为土地登记行为基础的民事法律关系存在争议为由，对土地登记行为提起行政诉讼。但是，本案被诉登记行为的基础法律关系并非上诉人与原审第三人之间的转让案涉房产关系，上诉人不能以其为原土地使用权人而参照适用上述规定提起本案诉讼。其次，被诉登记行为之前已经存在一个在先登记行为，即原登记机构向原审第三人核发落款时间为1992年10月1日权属证书所作的登记行为，且该登记行为系对案涉土地中68.50平方米土地使用权的首次登记行为，无论该登记行为是基于原审第三人的二次申请中的哪一次申请事由而作出，均会对上诉人作为原土地使用权人的合法权益产生直接影响，上诉人与该首次登记行为有利害关系（以不存在有权机关对案涉土地作出审批等阻却利害关系的其他前置行政行为为前提），可以依法行使诉权。上诉人在未就该在先登记行为提起诉讼的情况下，对被诉登记行为不具有诉权。关于上诉人认为该在先登记行为属于无效行为，不能成为阻却其提起本案诉讼之事由的主张，本院认为，一方面，该在先登记行为是基于原审第三人的二次申请中的哪一次申请事由而作出，当事人尚存在争议，该争议对于在先登记行为的合法性或违法严重程度的判断会产生不同的影响，在本案中不具备对作为证据的在先登记行为是否存在重大且明显违法之情形直接进行判断之条件；另一方面，行政诉讼法及司法解释已经赋予当事人请求确认行政行为无效的救济权利，即使上诉人对在先登记行为提起撤销之诉已经超过法定期限，也不影响上诉人对在先登记行为主张无效。因此，在上诉人有权对在先登记行为单独提起无效之诉，且本案中尚不具备对作为证据的在先登记行为是否无效直接进行判断的条件下，对于上诉人的上述主张，本院不予采纳。第三，被诉登记行为系以原68.50平方米土地使用权的在××镇××平方米的用地审批行为为权源依据而作出，除在先登记行为会影响上诉人本案的诉权外，新桥镇政府对案涉土地的用地审批行为也是在被诉登记行为之前作出并可能会对上诉人的合法权益造成在先侵害的可诉行政行为，上诉人在未就该用地审批行为进行救济的情况下，与被诉登记行为也没有利害关系。综上，上诉人潘银娒与被诉登记行为没有利害关系，不具有本案原审原告诉讼主体资格。原审裁定驳回起诉正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  许旭东审判员  章宝晓审判员  戴华斌二〇二〇年十一月十三日书记员  项炯量