福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽行终512号 上诉人（原审原告）刘文涛，男，1957年3月10日出生，汉族，住莆田市涵江区。 委托代理人陈炳玉，福建建达律师事务所律师。 上诉人（原审被告）莆田市涵江区人民政府，住所地莆田市兴涵大街**。 法定代表人连向红，区长。 委托代理人吴文勇，男。 委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师。 原审第三人刘某1，男，1954年9月4日出生，汉族，住福州市鼓楼区。 原审第三人王冬华，女，1968年10月29日出生，汉族，住莆田市涵江区。 原审第三人刘胜，男，1991年5月14日出生，汉族，住莆田市涵江区。 原审第三人刘德意，女，1989年10月25日出生，汉族，住莆田市涵江区。 上述四位原审第三人共同委托代理人陈炳珍。 刘文涛诉莆田市涵江区人民政府(以下简称涵江区政府)不履行法定职责一案，刘文涛、涵江区政府均不服宁德市中级人民法院(2018)闽09行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2006年3月28日，国土资源部作出《关于莆田荔涵大道（涵江段）工程建设用地的批复》（国土资函〔2006〕247号），同意涵江区将农村集体农用地50.0531公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地5.7747公顷、未利用地0.2502公顷共计56.078公顷，划拨给莆田市涵江区城市建设投资有限公司，作为莆田荔涵大道（涵江段）工程建设用地。2006年5月13日，福建省人民政府根据国土资源部国土资函〔2006〕247号批复向莆田市人民政府作出《关于莆田荔涵大道（涵江段）工程建设用地的批复》（闽政文〔2006〕193号），原告父亲刘某所有的房屋座落于涵江区××镇××村巷××号，房屋建筑占地面积共175.5平方米，建筑面积共233.74平方米，位于荔涵大道（涵江段）项目土地征收范围内。后原告父亲刘某死亡，该房屋由原告刘文涛及刘某1、刘某2共有，并于2006年被拆除。2007年8月2日，涵江区荔涵大道（梧塘段）建设工作小组与刘某1、刘某2分别签订了《征收房屋拆迁补偿安置协议书》，刘某1、刘某2于2008年分别获得一块占地面积为120平方米的建房用地并建房入住。原告认为被告同意将诉争房屋进行分户安置补偿，将安置区8幢的安置房安置给原告兄弟刘某1、刘某2，将安置区的18幢（东套）的安置房安置给原告，而被告未对原告履行补偿安置职责，分别向相关部门信访反映。2009年10月15日，莆田市国土资源局涵江分局作出的涵国土资〔2009〕241号《关于涵江区梧塘镇松东村村民举报涵江区梧塘镇松东村原村支部书记肖文芳违法乱纪信访事项的调处情况反馈》（以下简称涵国土资〔2009〕241号文件）及附件，确认刘某2分3户安置即刘某2、刘某1、刘文涛，刘某2和刘某1的安置位置为安置区8幢，原告刘文涛的安置位置为安置区18幢（东套）。2016年6月30日，原告以ＥＭＳ形式向梧塘镇政府邮寄《履行法定职责申请书》，2016年7月16日原告以ＥＭＳ形式向梧塘镇政府邮寄《请求梧塘镇人民政府依法履行保护我的安置房的法定职责申请书》，梧塘镇政府工作人员签收了上述两份邮件。2016年7月5日，原告通过挂号信向被告涵江区政府邮寄《履行法定职责申请书》，被告涵江区政府收发室代收了该邮件。2016年7月7日，原告在涵江区政府网站提交《履行法定职责申请书》。2016年6月30日、7月3日、7月4日原告以ＥＭＳ形式向被告涵江区政府邮寄《履行法定职责申请书》，涵江区政府拒收。2016年7月16日，原告以ＥＭＳ形式向被告涵江区政府邮寄《请求涵江区人民政府依法履行保护我的安置房的法定职责申请书》，被告亦拒收。 原审另查明，荔涵大道（涵江段）建设领导小组系被告涵江区政府成立的临时机构，具体负责实施涉案项目的征迁安置工作。梧塘镇政府受被告涵江区政府委托，具体负责实施涉案项目梧塘段的征迁安置工作。刘某与刘文涛、刘某1、刘某2系父子关系，刘文涛与刘某1、刘某2系兄弟关系，王冬华与刘某2系夫妻关系，刘胜、刘德意系王冬华与刘某2的子女；刘某2又名刘某3，刘某2于2010年12月14日已死亡。目前，安置区18幢（东套）的建房用地已经由案外人建房入住。 原审认为，本案的争议焦点问题为被告是否履行了法定职责，分析认定如下: 1.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、第四十七条的规定，被告涵江区政府具有对涉案土地作出补偿安置的法定职责。原告父亲即刘某在涉案土地上建有房屋，在原告父亲死亡的情况下，原告及刘某1、刘某2作为刘某的儿子，系该房屋的共有权人，均具有获得补偿安置的权利。虽然刘某1和刘某2于2007年8月2日分别签订了《征收房屋拆迁补偿安置协议书》，并分别获得一块安置地建房入住；但是原告没有口头或书面明确委托刘某1、刘某2代为办理补偿安置事宜，亦没有进行追认或放弃补偿安置权利，原告获得补偿安置的权利并不因此而丧失。同时，原告提供了涵国土资〔2009〕241号文件及附件、福建省国土资源厅《国土资源信访受理情况告知单》（闽国土资访告〔2016〕212号)与梧塘镇政府《关于肖细喜等人反映松东村原支书肖文芳非法占地建别墅及拆迁补偿安置等问题信访事项答复意见书》(梧信复字〔2010〕001号)等证据，能够证明莆田市国土资源局涵江分局与梧塘镇政府在本案拆迁补偿安置工作中已经确认了原告刘文涛符合补偿安置的条件，按联建模式安置，安置地点位于安置区18幢（东套）的事实，且该文件已对外进行答复，产生了效力。从层级上看，莆田市国土资源局涵江分局与梧塘镇政府系被告涵江区政府的工作部门，但梧塘镇政府系受被告涵江区政府的委托具体负责实施涉案项目梧塘段的征迁安置工作，梧塘镇政府在征迁安置工作中作出的行为，均应认定为被告所实施的行为，应由被告承担责任。莆田市国土资源局涵江分局作出的涵国土资〔2009〕241号文件及梧塘镇政府作出的《关于松东村安置房建设工作情况》、《46户在安置区的分房位置》中，明确给予原告安置区18幢（东套）建房用地的行政承诺，亦应当认定属于被告所作出的行政承诺，被告必须遵照执行。 因此，被告涵江区政府应对原告刘文涛履行补偿安置职责，而至今未按照涵国土资〔2009〕241号文件及附件的行政承诺将安置区18幢（东套）的建房用地交付给原告，属行政不作为。 2.至于原告要求被告直接将安置区18幢（东套）的安置房交付给原告，实质上属于被告对原告具体如何安置的问题。经查，根据《荔涵大道涵江区梧塘段征地房屋拆迁补偿安置实施细则》的相关规定，涉案房屋的补偿安置方式实行货币补偿安置和联建模式安置，其中联建模式安置是由征迁人提供建房用地，由被征迁人按统一规划建设。因被告长期未履行对原告的补偿安置职责，导致目前安置区18幢（东套）的建房用地已经由案外人建房入住。至于被告对原告如何进行安置，是直接将安置区18幢（东套）安置房交付给原告，还是采取货币补偿安置抑或联建模式安置，应由被告进行调查核实后，依据有关规定和文件作出决定，明确给予原告安置的方式和时间等具体内容，属于行政权的范畴，法院不能越权代替行政权作出裁判。因此，原告的该项请求，不属于本案的审查范围。 综上，被告涵江区政府作为县级人民政府，法律赋予其应当履行土地征收补偿安置的法定职责。原告作为涉案房屋的权利人之一，具有补偿安置权利，符合补偿安置的条件，并得到了确认，被告应按照涵国土资〔2009〕241号文件及附件的行政承诺，履行补偿安置职责。而被告至今未对原告进行补偿安置，属行政不作为。故，原告要求被告履行补偿安置职责的诉讼请求，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令被告莆田市涵江区人民政府在判决生效之日起90日内对原告刘文涛履行补偿安置的法定职责。案件受理费50元，由被告莆田市涵江区人民政府负担。 上诉人刘文涛不服原审判决提起上诉称：1.一审认定事实和适用法律存在错误。拆迁区内的安置房是2008年由政府统一建成后交付给被拆迁人，案涉安置房并非案外人自建，案外人是在2015年强占备案在刘文涛名下的安置房。案涉两份“协议书”是三名犯罪分子所伪造，不符合证据“三性”，不能作为定案的依据。一审已查明案涉安置房至今备案在刘文涛名下，但未予以认定，有悖法律。2.涵国土资(2009)241号文及其附件已经明确将案涉安置房安置给刘文涛，不需要再进行调查核实，涵江区政府已没有再裁量的余地，但一审没有判决涵江区政府依照涵国土资(2009)241号文及其附件将案涉安置房交付上诉人不当。请求二审依法判决撤销一审判决，依法改判责令涵江区政府履行特定内容的行政职责。本案诉讼费用由涵江区政府承担。 上诉人涵江区政府提起上诉称：1.上诉人及设立的建设领导小组是案涉征地的征迁人，负责案涉征地拆迁补偿安置事宜。一审判决据以认定上诉人作出行政承诺的依据均为案外人信访答复记载的事实，但各信访答复既非上诉人或建设领导小组作出，也没有原始事实作为答复事实的依据。信访答复记载的事实没有原始事实依据，不能直接认定为行政承诺，一审判决认定事实严重错误。2.根据土地管理法律法规及案涉征地补偿安置方案的规定，在案涉被征迁房屋已经取得足额补偿安置权益的情况下，一审判决责令被上诉人履行补偿安置职责违反了补偿安置方案的规定，会导致对案涉房屋的安置超出其应得的安置财产权益，没有事实依据和法律依据。一审判决认定事实严重错误，判决结果违法，请求二审撤销一审判决，依法改判驳回上诉人刘文涛的诉讼请求。一、二审诉讼费由上诉人刘文涛承担。 各方当事人向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审查，本院对原审认定的基本事实及相应证据予以确认。对于上诉人刘文涛就原审认定“安置区18幢(东套)的建房用地已经由案外人建房入住”的事实提出的异议，本院审查认为原审对该事实的认定存在不准确，其事实应为安置区18幢(东套)的安置房已经由案外人装修入住，对此，本院予以指正。上诉人刘文涛对案涉刘某2和刘某1分别签订的《征收房屋拆迁补偿安置协议书》作为定案的依据提出异议，经查，该案涉两份协议书并无伪造的事实和证据，原审予以采信并无不当。 本院认为，本案争议焦点是涵江区政府对刘文涛主张共有的案涉被征迁房屋是否已履行相应的征迁补偿安置法定职责，原审判决方式是否正确。根据在案证据和查明的事实，因莆田荔涵大道（涵江段）工程项目建设需要，2006年经有权机关依法批准征收涵江区的农村集体土地56.078公顷(以下简称涉案项目征地)，上诉人刘文涛的父亲刘某所有的占地面积175.5平方米和建筑面积233.74平方米的房屋(以下简称案涉被征迁房屋)，在莆田荔涵大道（涵江段）工程项目建设批准征收的土地范围内。因刘某已故，刘文涛及其兄弟刘某1、刘某2为案涉被征迁房屋的共有人。涵江区政府依法负责组织实施涉案项目征地的补偿安置工作，其所属的荔涵大道（涵江段）建设领导小组、梧塘镇政府均受其委托参与相关征迁补偿安置的具体工作。案涉被征迁房屋于2006年被拆除，其共有人刘文涛一直未得到相关征地补偿安置，且涵江区政府对刘文涛请求履行相关法定职责的申请予以拒收。上诉人刘文涛通过信访等途径得知梧塘镇政府就案涉被征迁房屋对其享有的征迁安置权益提出过书面意见，而向梧塘镇政府、涵江区政府请求履行相关法定职责无果后，提起本案诉讼，请求判令涵江区政府履行作为征迁人的法定职责，将案涉安置区18幢(东套)的安置房(以下简称案涉安置房)依法交付刘文涛。为此，根据土地管理法的相关规定，刘文涛作为案涉被征迁房屋的共有人依法享有征迁补偿安置的权利，涵江区政府负有对刘文涛给予征迁补偿安置的法定职责，但涵江区政府未提供证据证明其已对刘文涛依法履行相应的法定职责。涵江区政府主张已就案涉被征迁房屋与刘某2、刘某1签订补偿安置协议并予以足额补偿安置，已履行补偿安置职责，但其给予案涉被征迁房屋其他共有人补偿安置不能取代其对刘文涛负有履行补偿安置的法定职责，不能成为其不履行法定职责的正当理由，其主张不能成立。因此，涵江区政府对刘文涛享有的征迁补偿安置权利未依法履行法定职责。 上诉人刘文涛要求判令涵江区政府将案涉安置房交付给其的诉求，实质上包含在其要求判令涵江区政府履行法定职责的诉求中，应由法院根据案件具体情况依法作出判决。本案中，由于案涉被征迁房屋为共有房屋，刘文涛以外的相关共有人已取得补偿安置；上诉人刘文涛主张的相关信访材料中梧塘镇政府提出的关于案涉安置房分配给上诉人的意见并非正式作出的补偿安置决定；同时，案涉安置房存在被违法分子利用以权谋私及被案外人装修入住等情况。鉴于案涉征迁房屋的征迁补偿安置涉及的情况复杂，上诉人刘文涛的征迁补偿安置权利仍需涵江区政府进一步调查核实，依法确定相应的权利份额、补偿数额，并结合有关参与实施补偿安置工作机构的前期研究确定的补偿安置意见，依据有关法律、法规及案涉征地项目有效的补偿安置文件规定，依法、合理地作出补偿安置决定，履行其征地补偿安置的法定职责，为此，涵江区政府应有一定的行政裁量权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，法院不能代替行政权直接判令涵江区政府履行特定、具体的补偿安置职责。因此，上诉人刘文涛要求判令涵江区政府将案涉安置房交付给其的诉求，依法不能予以支持，原审判决责令涵江区政府限期履行补偿安置的法定职责，并无不当。 综上，本案中，刘文涛起诉涵江区政府不履行征地补偿安置法定职责，请求判令涵江区政府履行征地补偿安置法定职责，依法交付案涉安置房。刘文涛要求判令涵江区政府履行征地补偿安置法定职责的诉讼请求成立，本院予以支持，但要求判令涵江区政府将案涉安置房依法交付给其的请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人刘文涛、涵江区政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘文涛和涵江区人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  吴声鸣 审判员  余鸿鹏 审判员  许秀珍 二〇二〇年十一月三十日 书记员  吴燕玲 附：本案相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……