安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖02行终173号 上诉人（原审原告）汪茂云，男，1978年12月17日出生，汉族，住安徽省无为市。 被上诉人（原审被告）无为市泥汊镇人民政府，住所地安徽省无为市泥汊镇泥汊社区新街道，统一社会信用代码11340217003273637X。 负责人范志庆，镇长。 委托代理人方华，安徽方华律师事务所律师。 上诉人汪茂云诉被告无为市泥汊镇人民政府（以下简称泥汊镇政府）土地征用一案，不服安徽省无为市人民法院（2020）皖0225行初42号行政裁定，向本院提起上诉。 原审查明，汪茂云为无为市泥汊镇永安行政村桃元自然村村民，在其宅基地上建有住宅一套，其宅基地使用证载明宅基地占地面积80平方米，其中建筑面积60平方米。2018年，原无为县人民政府贯彻落实上级政府文件精神，在全县开展“四好农村路”建设，明确农村公路扩面延伸工程通过省市补助、县镇配套、帮扶单位帮扶、社会支持、村级“一事一议”等多种渠道解决；“扶贫小康路”工程建设资金通过涉农、扶贫资金整合、县镇整合、帮扶单位帮扶、社会支持、村级“一事一议”等多种渠道解决。同年，泥汊镇政府向原无为县交通运输局报送2019年“四好农村路”扩面延伸工程新泥高扶贫小康路施工图获批。2019年4月，泥汊镇政府作为招标人对芜湖市新泥高扶贫小康路工程项目进行招标，同月安徽合巢建设工程管理有限公司中标。2019年6月1日，泥汊镇政府为发包人与安徽合巢建设工程管理有限公司为承包人签订协议书，载明：“无为县泥汊镇人民政府为实施芜湖市新泥高扶贫小康路工程，已接受安徽合巢建设工程管理有限公司对该项目标段施工的投标”等内容。2019年11月14日，因案涉工程建设需要等事项，无为市泥汊镇永安村民委员会在村部党员活动室召开村民代表会议，通过村民实行的“一事一议”表决通过将涉及占用汪茂云“洋毫子”土地使用权收归集体，并按征地补偿标准对其予以补偿。本案所涉“康安大道”即处于新泥高扶贫小康路工程范围内，汪茂云宅基地旁的“洋毫子”有部分土地被占用。 另经原审现场勘测，汪茂云位于桃园的房屋自门前水泥滴水坡测量长为十米，宽八米，案涉道路并未占用其宅基地面积。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”具体到本案中，首先，汪茂云对泥汊镇政府提起行政诉讼，以泥汊镇政府未经审批即强行占用汪茂云宅基地及“洋毫子”用于道路建设为由，要求确认该行政行为违法并责令撤销征收行为及恢复原状，但案涉农村道路建设并未占用汪茂云宅基地，也不存在将农用地用作非农道路建设的行为，其宅基地和“洋毫子”的土地权属性质并未改变，也不存在汪茂云所主张的征收或者征用的行政行为。其次，本案是由无为市泥汊镇永安村民委会村民实行的“一事一议”决定，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述规定，村民会议或村民代表会议相关决定属不可诉的行为。本案汪茂云系无为市泥汊镇永安村民委员会管辖村民，案涉农村道路的修建属汪茂云所在村组集体的公益设施建设，该村2019年11月14日村民代表会议的决定属村民自治的内部管理行为，不属于人民法院行政案件受案范围。若汪茂云认为该村民代表会议决定及内容与法律相抵触，侵犯其合法权益的，可依法向乡镇人民政府申请责令改正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定驳回汪茂云的起诉。 上诉人汪茂云上诉称，1、原审认定违法占用上诉人土地系泥汊镇永安村民委员会的事实错误；2、通过路边的标识牌可以明确该道路名称为无为市泥高延伸道路，从名称中就可以看出该道路系从安徽省无为市泥汊镇通往高沟镇的乡镇道路，并非乡村内部道路，所以该道路施工项目并非原审人民法院认定的系无为市泥汊镇永安村民委员会村级“一事一议”项目；3、无论该道路建设工程的项目属于何种类型，作为建设单位的被上诉人占用上诉人土地的行为都违反了集体土地征收的程序。综上请求二审撤销一审裁定或发回重审，依法判令被上诉人征用上诉人宅基地“洋毫子”土地的行政行为违法并责令撤销该征地行为，恢复原状，本案一二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人泥汊镇政府答辩称，经一审法院现场勘查，涉案“康安大道”未占用上诉人的宅基地，上诉人宅基地的土地权属性质未发生任何改变，且2019年11月14日，无为市泥汊镇永安村民委员会村民代表经一致表决通过，由村集体收回案涉“康安大道”占用上诉人“洋毫子”的部分土地使用权，并按征用补偿标准予以补偿，属于村民一事一议事项。综上原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求二审予以维持。 本院认为，本案争议焦点为是否存在被上诉人泥汊镇政府征用上诉人汪茂云户的宅基地及“洋毫子”土地，侵害上诉人土地使用权的行为。 其一、经一审现场勘查，涉案道路的修建并未占用上诉人的宅基地，且上诉人亦未提交证据证明被上诉人占用其宅基地，故其诉称的被上诉人占用宅基地的行为并不存在，其要求确认被上诉人占用其宅基地行为违法没有事实根据。 其二、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”根据上述规定可知，农村集体经济组织可依照法定程序收回土地使用权，并对特定情形下的收回给予土地使用权人适当补偿，这种情形下的土地使用权收回，明显有别于国家行政机关的征收征用土地行为，本质上属于集体经济组织内部对土地使用权的调整。本案中根据在案证据显示，上诉人原享有土地使用权的“洋毫子”土地因乡（镇）村公共设施建设的需要，通过村民“一事一议”表决，将涉及占用上诉人“洋毫子”土地使用权收归集体，并按征地补偿标准对其予以补偿，故该占用土地建设道路的行为系永安村该集体经济组织作出，显非被上诉人泥汊镇政府作出。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中上诉人“洋毫子”土地被占用的行为因并非行政机关作出，故本案不属于行政诉讼的受案范围。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，驳回起诉并无不当，上诉人的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二〇年十一月十日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。