浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终457号上诉人（原审原告）陈孟建，男，1948年12月2日出生，汉族，住温州市鹿城区。上诉人（原审原告）朱爱萍，系陈孟建之妻，1962年7月30日出生，汉族，住址同上。二上诉人共同委托代理人陈晓聪，系二上诉人之女，1983年10月31日出生，住址同上。二上诉人共同委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府三垟街道办事处，住所地温州市瓯海区三垟街道黄屿路**，统一社会信用代码113303047047798256。法定代表人徐建芳，主任。委托代理人戴小武。委托代理人梅陈炎，浙江嘉瑞成律师事务所律师。上诉人陈孟建、朱爱萍因诉被上诉人温州市瓯海区人民政府三垟街道办事处（以下简称三垟街道办事处）房屋行政协议一案，不服温州市瓯海区人民法院（2019）浙0304行初275号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月11日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：陈孟建、朱爱萍有房屋坐落于温州市瓯海区××街道××村××路××弄××号，其中建筑面积79.6平方米已办理房地产权属登记，房屋所有权人为朱爱萍，房产权号为温房权证瓯海区字第0×**号；土地使用权证号为温国用（2003）第3-562号，使用权人朱爱萍，用地面积50.50平方米；另有部分建筑面积未经权属登记。三垟街道办事处因三垟街道垟河村、应谭村、园底村城中村改造项目建设的需要，就涉案房屋的基本情况、货币补偿金额、补偿安置方式、奖励等与陈孟建、朱爱萍进行协议，双方达成一致意见。2017年5月6日，陈孟建、朱爱萍在三垟街道办事处提供的编号为垟河村Ｃ175号《房屋征收货币补偿协议》（以下简称被诉协议）上签名、按指印。之后，三垟街道办事处于2017年12月6日在被诉协议上盖章确认，但没有送达陈孟建、朱爱萍。2018年8月28日，陈孟建、朱爱萍经请求从三垟街道办事处取得该份协议。协议签订后，双方当事人对补偿内容发生争议。涉案房屋位于三垟街道垟河村、应谭村、园底村城中村改造项目所在的区域，但至本案一审庭审辩论结束前，相关部门对涉案房屋的征收决定尚未作出。陈孟建、朱爱萍于2019年8月8日向原审法院提起行政诉讼，请求确认该行政协议无效。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行诉法解释）第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，双方当事人签订被诉协议后，三垟街道办事处并未告知陈孟建、朱爱萍起诉期限，故其起诉期限应当适用一年的规定。陈孟建、朱爱萍于2018年8月28日才拿到被诉协议，于2019年8月8日向原审法院提起诉讼，并未超过起诉期限。三垟街道办事处称陈孟建、朱爱萍起诉超过法定期限的辩解，与法不符，不予采信。被诉协议是三垟街道办事处因城中村改造的需要与陈孟建、朱爱萍就拟征收房屋的基本情况、临时安置过渡、搬迁补偿等内容进行的约定，系瓯海区人民政府作出相关国有土地上房屋征收决定前，三垟街道办事处进行的预先签约行为，并没有损害国家利益、公共利益、他人合法权益。陈孟建、朱爱萍以被诉协议没有相应的征收手续，违反法律的强制性规定为由主张协议无效。根据行政诉讼法第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，行诉法解释第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施;（四）其他重大且明显违法的情形”的规定。经审理，涉案补偿协议并不存在行政诉讼法及司法解释规定的无效情形，也不存在《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条规定合同无效的情形。需要强调的是，由于被诉协议并非法律规定的房屋征收补偿协议，不能产生征收的法律后果，不得作为强制腾空和拆除房屋的依据。行政机关如需对涉案房屋实施强制腾空或拆除行为，应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定履行法定程序。依照行政诉讼法第四十六条第一款、第六十九条，行诉法解释第六十四条第一款之规定，判决驳回陈孟建、朱爱萍的诉讼请求。本案受理费50元，由陈孟建、朱爱萍共同负担。陈孟建、朱爱萍上诉称：一、被诉协议符合行政诉讼法第七十五条、合同法第五十二条规定的协议无效情形。1.涉案拆迁项目没有拆迁许可及拆迁实施方案，也没有作出征收决定，违反法律的强制性规定，应属无效。原审法院认定被诉协议系征收预签约，缺乏事实和法律依据。2.被诉协议签订前，没有依法进行未登记建筑调查认定程序，协议违反法律强制性规定而无效。3.被诉协议显失公平，损害国家利益，违反《中华人民共和国物权法》第十二条的规定。涉案房屋占地50平方米，建筑面积80平方米，是独幢房屋，市场价格应该在320万元以上，但补偿价格为112万元。4.未依法选择评估机构，没有提供比准价的确定依据，没有保障一增三利益，均违反法律强制性规定。二、被诉协议符合行政诉讼法第七十条关于撤销行政行为的情形，亦符合合同法第五十四条关于撤销民事合同的情形。三、诉请确认行政协议无效的诉讼应不受起诉期限的限制，原审法院适用一年起诉期限错误。四、上诉人在原审中多次要求增加或变更诉讼请求为撤销被诉协议，原审法院置之不理，并在没有释明可以变更诉讼请求的情况下，直接判决驳回上诉人的诉讼请求，违反了行诉法解释第九十四条第二款的规定。综上，被诉协议不是上诉人真实意思表示，且违反了法律强制性规定，应属无效协议，请求撤销原审判决，改判确认被诉协议无效。三垟街道办事处答辩称：一、被诉协议并未违反法律强制性规定。被诉协议并非法律规定的房屋征收补偿正式协议，被上诉人作为拟征收地块的征收实施单位，在征收前就拟被征收房屋的基本情况、搬迁腾空等部分事项与当事人协商约定，并没有违反相关法律强制性规定。上诉人已根据协议约定领取部分安置补偿款，客观上认可了协议内容。二、被诉协议不存在合同法第五十二条规定的无效情形，上诉人据此主张被诉协议无效，缺乏事实和法律依据。三、被上诉人已对涉案房屋进行调查登记。签订被诉协议之前，温州市瓯海测绘工程院已对涉案房屋的建筑面积进行测绘，上诉人对房屋的建造年限、建筑面积均予认可，测绘结果亦已在协议中明确并经上诉人签字确认。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，被上诉人没有提供新的证据。上诉人向本院提供了以下证据：1.2020年3月16日上诉人及女儿与被上诉人三垟街道办事处主任的录音，以证明上诉人收取20万元是向街道借的，街道办事处主任已否认协议效力；2.围观群众证明书，以证明签署协议时，被上诉人对上诉人存在强迫；3.2018年8月28日原告报警的接警单详情及出警照片，以证明上诉人因不认可被诉协议效力，在被上诉人强拆涉案房屋时予以报警；4.2016年4月27日《三垟湿地公园征迁再传捷报》新闻报道，以证明新闻报道不实，上诉人等人当时尚未腾空；5.房屋征收货币补偿协议书，以证明被诉协议与该份协议相比少了第九条，被上诉人存在欺诈；6.2017年10月13日浙江省建设用地审批意见书，以证明涉案地块仅有事后针对集体土地的征收决定，没有作出国有土地上房屋的征收决定；7.周边类似房屋市场价，以证明被诉协议中房屋价值补偿过低。经质证，本院认为，证据1中街道办事处主任承认被诉协议不是正式拆迁协议，并不等于否定被诉协议效力，证据7系网络上部分待售房源信息，均不能证明其待证事实；证据2不符合证人证言的法定形式；证据3、证据6与本案无关联性，故对上述证据，本院均不予认定。证据4不属于二审程序的新证据，本院依法不予接纳。证据5系上诉人在原审中已提交的证据，本院不再认证。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，对原审判决认定的事实依法予以确认。本院认为：本案系上诉人不服其与被上诉人签订的被诉协议引发的诉讼。上诉人陈孟建夫妇与被上诉人三垟街道办事处自愿在涉案房屋被征收前，结合房屋价值估价报告的内容，就涉案房屋基本情况、腾房搬迁时间及补偿安置方式与金额等事项经协商达成被诉协议，并未违反法律、法规的强制性规定。上诉人陈述其实际签署协议的时间为2017年7月21日，但并未提供充分证据予以证实，原审法院根据协议书中落款时间2017年5月6日予以认定，并无不当。而且，根据合同法第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。被上诉人系在上诉人签章之后，于2017年12月6日在被诉协议上签章并于2018年8月28日向上诉人交付协议书，故上诉人签章时间客观上不影响其权利义务及被诉协议效力评判。上诉人主张被上诉人胁迫其签订被诉协议，但未提供证据证明，本院不予采纳。因此，被诉协议不存在重大且明显违法的情形，亦不存在损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，故上诉人请求确认被诉协议无效，依法不予支持。但被诉协议并非法律规定的房屋征收补偿安置协议，不能产生征收的法律后果，亦不能作为强制腾空和拆除房屋的依据。根据行诉法解释第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。原审法院经审查认为被诉协议不属于无效情形，应根据前述规定向上诉人释明，但其未经释明，迳行判决驳回其诉讼请求，确有不当，本院依法予以指正。上诉人如认为被诉协议存在应当撤销的情形，可以依法另行诉讼。另，当事人对被诉协议提起确认无效请求，依法不受起诉期限的限制，原审法院适用一年起诉期限不当，本院一并予以指正。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，处理结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人陈孟建、朱爱萍负担。本判决为终审判决。审 判 长 许旭东审 判 员 章宝晓审 判 员 戴华斌二〇二〇年十一月十一日代书记员 裘方圆