江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终532号上诉人（原审原告）肖飞，男，1974年8月31日生，汉族，住于都县。被上诉人（原审被告）赣州市人民政府，住所地：赣州市章贡区长征大道**。法定代表人曾文明，市长。委托代理人何平，系市政府司法局工作人员。肖飞因诉赣州市人民政府行政复议一案，不服赣州市中级人民法院作出的（2020）赣07行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年7月31日，原于都县国土资源局（现为于都县自然资源局）制作了《于都县2017年度第二批次集镇建设用地呈报材料“一书三方案”》，并按法定程序上报至江西省人民政府审批。2017年10月17日，经江西省人民政府批准，原江西省国土资源厅（现为江西省自然资源厅）作出《关于于都县2017年度第二批次集镇建设用地的批复》（赣国土资征〔2017〕117号），该批复载明：同意于都县将罗坳镇水塅村、罗坳村的农村集体农用地16.6822公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地2.475公顷。2017年10月25日，于都县人民政府发布《关于2017年度第二批次集镇建设用地征收土地方案公告》（于批征地公告〔2017〕4号）和《关于2017年度第二次集镇建设征地补偿、安置方案公告》（于批征地补偿字【2017】4号），补偿安置方案主要包括：征收土地项目、征地范围、面积及地类，土地补偿费、安置补助费标准、金额、支付对象和支付方式，青苗补偿标准、支付对象和支付方式，房屋拆迁安置的方式等。肖飞位于于都县罗坳镇罗坳村塘窝组的房屋属于本次征收范围。肖飞对该补偿安置方案不服，向赣州市人民政府申请行政复议。2019年11月1日，赣州市人民政府以肖飞的复议申请不符合行政复议受理条件为由，作出赣市府复字〔2018〕125号行政复议决定，驳回肖飞的复议申请。肖飞不服，向该院提起行政诉讼。原审法院另查明，于都县罗坳镇罗坳村塘窝组村民肖金平不服于都县人民政府通过相关网站以公告形式批准的征地补偿安置方案（于批征地补偿字【2017】4号），向赣州市人民政府申请行政复议。2018年7月1日，赣州市人民政府作出赣市府复字〔2018〕57号行政复议决定，维持了于批征地补偿字【2017】4号补偿安置方案。肖金平不服提起诉讼，该院作出（2018）赣07行初198号一审判决，判决：（一）撤销赣市府复字〔2018〕57号行政复议决定；（二）确认于批征地补偿字【2017】4号补偿安置方案违法；（三）限于都县人民政府在判决生效后两个月内依法作出补偿安置方案；（四）驳回肖金平关于撤销于批征地补偿字【2017】4号补偿安置方案的诉讼请求。于都县人民政府不服提起上诉，江西省高级人民法院于2019年7月29日作出（2019）赣行终227号终审裁定，认为：于都县人民政府作出的于批征地补偿字【2017】4号补偿安置方案不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性，如对补偿安置方案确定的征地补偿标准有异议，可依循协调、裁决途径救济，裁定撤销一审判决第（二）（三）（四）项，驳回肖金平的起诉。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，行政复议的受案范围应当是具体行政行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”据此，作出征收补偿方案是征收补偿中的一个环节，之后还需经相关征收部门组织实施，作出征收补偿方案具有阶段性特征。从对被征收人的具体权利义务产生影响上看，征收补偿方案一般不直接设定权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，对被征收人产生直接影响的应当是相关征收部门根据征收补偿方案所组织实施的具体的补偿安置、搬迁等行为。从征收补偿方案内容上看，该方案涉及人数众多的不特定对象，具有抽象性和一定的普遍约束力，属于行政规范性文件范畴。因此，作出征收补偿方案属于过程性行为，征收补偿方案本身并不对被征收人权利义务产生直接影响，具有一定的普遍适用性，属于行政规范性文件范畴，不属于具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”上述规定明确，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的补偿安置方案等不服的，先由县级以上人民政府协调，协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提请裁决，被征地集体经济组织和农民对市、县人民政府的上一级人民政府作出的行政裁决仍不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。该案中，肖飞对补偿安置方案有异议，可按上述协调、裁决程序寻求救济。未经协调和裁决程序，直接按照行政复议的程序申请行政复议，不符合行政复议法和土地管理法的相关规定。综上，赣州市人民政府以不符合行政复议受理条件为由作出驳回复议申请的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确。肖飞的诉讼请求不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回肖飞的诉讼请求。肖飞上诉请求，撤销原审判决及赣市府复字〔2018〕125号行政复议决定。事实与理由如下：1．征地补偿安置方案不同于补偿标准，不属于必须协调、裁决范围。于都县县人民政府批准实施的补偿安置方案既包括该方案作出的程序，也包括该方案确定的补偿安置方式和具体补偿标准等内容，并不仅限于补偿标准，原审法院将补偿安置方案混同于补偿标准系认定事实错误。2．被诉补偿安置方案从制定目的、制定内容和批准实施的法律依据来看，具有补偿依据的法律效力，对上诉人的权利义务产生影响3．现行法律、法规已经将于都县人民政府批准的征地补偿安置方案行为纳入行政复议受案范围。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》进一步明确将市、县人民政府批准的征地补偿安置方案的行为纳入行政复议受案范围。综上，被诉补偿安置方案对上诉人权利义务已经产生影响，依法属于行政复议受案范围，原审判决认定事实及适用法律错误，请依法改判，支持上诉人的诉讼请求。双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院二审认定的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，于都县人民政府作出的《关于2017年度第二次集镇建设征地补偿、安置方案公告》（于批征地补偿字【2017】4号）包含了《征收土地公告办法》第八条规定的征地补偿方案应当包括的内容，上诉人主张该公告实为征地补偿安置方案正确，本院予以认可。对于批征地补偿字【2017】4号安置补偿方案是否属于行政诉讼受案范围的问题，我院已在（2019）赣行终227号肖金平诉于都县人民政府集体土地补偿安置方案及赣州市人民政府行政复议一案中，对案涉补偿方案的可诉性进行了审查。该生效裁定认为，制定补偿安置方案是经由市、县人民政府批准，组织实施征地中的一个环节。补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需要继续推进实施。通常补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点，系过程性行为；产生直接影响的应当是相关征收部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此于批征地补偿字【2017】4号安置补偿方案作为不对肖金平产生实际影响的行为，不具有可诉性。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼的受案范围。根据该裁定，作为原行政行为的于批征地补偿字【2017】4号安置补偿方案不属于人民法院受案范围，那么有关该征地补偿方案的复议是否受理以及作出何种复议决定亦均不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起诉讼应该符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”根据上述规定，提起行政诉讼必须符合行政诉讼受案范围等受理条件，否则应不予立案或者驳回起诉。本案中，因肖飞申请复议的原行政行为及相关行政复议处理决定均不属于行政诉讼受案范围，应驳回肖飞的起诉，原审法院对本案进入实体审理不当。同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据上述规定，仅对补偿安置标准有争议的才能通过协调、裁决途径寻求救济。而肖飞无论是在复议还是诉讼中均明确其是对整个补偿安置方案不服，并未明确对补偿标准提出异议，其在上诉中亦重申了此主张，因此，其依法不能通过上述法律规定的协调裁决途径寻求救济。原审法院关于对补偿安置方案不服可以申请协调、裁决的判决理由不当，本院予以纠正。综上，原审裁判理由部分不当，但鉴于其主要判决理由符合法律规定，且驳回肖飞诉讼请求的判决结果也未对肖飞的合法权益造成影响，本案并无改判必要，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人肖飞负担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 方石清二〇二〇年十一月十三日书记员 徐依沫