浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终657号 上诉人（原审原告）朱某，女，1980年3月16日出生，汉族，住杭州市滨江区。 上诉人（原审原告）方某，女，2007年12月11日出生，汉族，住址同上。 法定代理人朱某，系方某母亲。 两上诉人共同委托代理人叶青松、徐莘，浙江天卫律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府浦沿街道办事处，住所地杭州市滨江区浦沿街道东冠路**。 法定代表人来惟贫，主任。 委托代理人傅俊杰。 委托代理人孙嘉伟，浙江峰翔律师事务所律师。 原审第三人朱渭法，男，1955年3月27日出生，汉族，住杭州市滨江区。 原审第三人虞小仙，女，1955年8月21日出生，汉族，住址同上。 原审第三人朱锦校，男，1988年1月22日出生，汉族，住址同上。 上诉人朱某、方某因房屋行政协议一案，不服杭州市滨江区人民法院（2019）浙0108行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 2019年3月26日，朱渭法户（乙方）与杭州市滨江区浦沿街道征迁安置管理中心（甲方）签订《滨江区集体土地房屋补偿安置协议书》。 朱某、方某诉讼请求：确认杭州市滨江区人民政府浦沿街道办事处（以下简称“浦沿街道办”）与朱渭法签订的《滨江区集体土地房屋补偿安置协议书》无效，应对朱某、方某进行安置补偿。同时朱某、方某提出规范性文件审查，要求确认滨江区办〔2003〕76号《区农村多层住宅安置政策补充意见》第六条第四项违法。 一审法院经审理查明：1998年5月，原审第三人朱渭（伟）法以户主名义申请在滨江区浦沿杨家墩村批地建房并获批准。《农村私人建房用地呈报表》载明在册人口有六人：朱渭法本人、其父虞阿寿、其母徐茶花、其妻虞小仙、其女朱某、其子朱锦校。当时六人的户口性质均填报为农。后朱渭法户获批准翻建120平方米。 1996年，原审原告朱某就读于杭州护士学校，户口随迁入学校；2000年，就业于浙江大学附属第二医院，户口迁入医院集体户；2003年，朱某与方志明登记结婚；2006年，朱某户口回迁入杨家墩朱渭法户；2007年12月，朱某与方志明的婚生女儿方某出生，户口也申报在杨家墩朱渭法户；2008年11月，朱某在浦沿街道社区卫生服务中心工作（合同制）；2013年，朱某通过了浦沿街道社区卫生服务中心事业招考，成为该服务中心事业编在编人员，并在该服务中心工作至今。2013年9月至今，方志明在杭州国际城市学研究中心（杭州研究院）工作。2017年12月26日，方志明先后工作的两家单位及朱某工作的浦沿街道社区卫生服务中心均出具两人在各自单位“工作期间未享受过福利分房”的证明。根据2017年12月28日的《杭州市区住房保障（房改）审批（备案）情况查询记录》，未查询到朱某与方志明有房改购房审批情况、住房补贴审批情况、住房保障审批情况。 2019年3月26日，朱渭法户（乙方）与浦沿街道办下设的杭州市滨江区浦沿街道征迁安置管理中心（甲方）签订《滨江区集体土地房屋补偿安置协议书》，约定：结合杨家墩社区实际，拟定的《关于杨家墩社区三期整村拆迁相关事宜》经社区居民代表大会表决通过。现经甲乙双方协商一致，参照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的有关规定和区、街有关文件政策规定，就房屋补偿安置事项达成如下协议。协议第六条约定：“根据滨江区农转居住宅安置政策规定，经双方协商，用农转居安置房对乙方进行安置，乙方可安置人口数合计为3人……（最终以建管中心审批为准）”。朱渭法在协议尾部乙方处签名。当天，朱渭法还与杭州市滨江区浦沿街道征迁安置管理中心签订了《房屋拆迁提前腾房协议书》与有关连片拆迁奖励资金分配的协议书。次日，朱某即书写《声明》一份，表明对《滨江区集体土地房屋补偿安置协议书》未将其与方某列为安置人口的不予认可，并通过ＥＭＳ向浦沿街道办寄送该《声明》。 另，对原审原告提出的规范性文件审查，滨江区人民政府办公室在收到原审法院转办的材料后，于2020年6月28日向原审法院出具《关于的合法性审查意见书》，该意见书载明：1.文件以滨江区人民政府办公室名义制发，制定主体适格；2.制定程序合法；3.该第六条的出台一是根据国家规定，居民的住房保障可以通过其他途径解决，二是结合现行农村对外嫁女户口迁移中普遍、惯例做法和村规民约来解释，故文件制定内容符合相关政策及滨江区拆迁安置的实际情况。原审原告对此持异议，仍认为该第六条第四项与上位法精神冲突；与法律精神相悖、不合法，普遍惯例现象不能成为合法依据；对居嫁居人员区别对待及存在男女歧视和区别对待等。浦沿街道办对该意见书无异议。 一审法院认为:涉案协议书虽然是由杭州市滨江区浦沿街道征迁安置管理中心与朱渭法户签订，但杭州市滨江区浦沿街道征迁安置管理中心只是原审被告浦沿街道办的下设机构，而非独立的行政主体，故其不是本案适格被告，原审法院已通知其退出本案诉讼。本案适格被告应为浦沿街道办。对于朱某、方某主张的安置补偿之诉讼请求，关键在朱某、方某是否符合安置条件。原审法院认为，滨江区农村多层住宅建设工作系为加快滨江城市化进程，推进农民居住进小区，改善生活环境之目的。而我国目前对因征地而农转居人员并未建设起完善的社会保障体系，故对集体土地房屋拆迁人员的安置，也是对该部分人员其自身家庭生产和生活的一种基本保障手段，在某种意义上具有社会保障和福利的性质。因此，对购房对象的确定也具有较强的政策性，户籍并不是确定购房安置对象的唯一标准或条件。《区农村多层住宅安置政策补充意见》（区办〔2003〕76号）第六条第四项“居嫁居人员：女方可到男方落户，若女方户口未迁，则不作安置”的规定，系根据区里拆迁户安置回迁工作具体实践而制定的意见，未超越权限，也不存在与上位法的规定相抵触的情形，具有合法性，因此可作为确定原审原告可否给予安置的依据。原审原告关于该款规定违反上位法而无效等主张不成立。本案朱某系事业单位在编人员，其丈夫亦系单位工作人员，其应按事业单位在编人员的身份享受相应的住房保障及福利待遇。综上，原审法院对朱某、方某进行安置补偿的诉讼请求不予支持。对于朱某、方某主张的安置协议无效之请求，原审第三人朱渭法系朱某父亲，亦系户主，其代表家庭成员与浦沿街道办签订的《滨江区集体土地房屋补偿安置协议书》并不存在《合同法》第五十二条规定的无效情形，且浦沿街道办也不存在《行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。综上，原审法院对朱某、方某该项诉讼请求亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱某、方某的诉讼请求。案件受理费50元，由朱某、方某负担。 原审原告朱某、方某不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院对规范性文件审查程序错误。一审法院未对涉案规范性文件进行独立性审查，程序错误。一审法院对上诉人提出的规范性文件审查交滨江区人民政府办公室转办，滨江区人民政府是涉审文件《滨江区农村多层住宅安置政策补充意见》的文件制定机关。滨江区人民政府既是运动员又是裁判员，作出的审查意见书显然无法公正。而一审法院又未作出独立性审查，一审法院应该权衡制定该规范性文件的背景、目的及意义，审查该规范性文件有无相对应的上位法等独立作出审查意见。《行政诉讼法》第五十三条、第六十四条规定，行政诉讼中一并提起规范性文件审查，审查主体为人民法院，经审查不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理意见。因此，一审法院转交滨江区人民政府审查而未独立审查，对规范性文件审查程序错误。二、一审法院认为《滨江区农村多层住宅安置政策补充意见》第六条第四项具有合法性，该认定错误。一审法院认为该文件“未超越权限，也不存在与上位法的规定相抵触的情形，具有合法性”错误。《区农村多层住宅安置政策补充意见》第六条第4项“居嫁居人员，女方可到男方落户，若女方户口未迁，则不作安置”。该法第六条第四项与上位法精神冲突。（一）与《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（2014年）第七条、第二十条规定安置人口认定规定不一致，机械排除居嫁居女性的合法权利。（二）违反《中华人民共和国妇女权益保障法》第二条、第三十二条、第三十三条规定，侵害女性土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面的权利。以妇女未婚、结婚等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。一审法院无视该规范性文件与上位法之间如此明显的冲突，认定该规范性文件具有合法性错误。三、一审法院认为拆迁安置“具有社会保障和福利的性质”错误。拆迁安置权的获得首先是基于被拆迁房屋的所有权，其次才是拆迁安置人口的身份权。本案中，上诉人朱某首先享有涉案房屋的所有权，其次上诉人也具有拆迁安置人口的身份权。在同个拆迁安置过程中，与上诉人具有同种身份居嫁居成员如潘佳吟、许丽芳、傅萍、胡东芳、乐建国等人均被安置，亦已说明上诉人具有安置身份。四、一审法院以上诉人“应按事业单位在编人员的身份享受”为由，对上诉人要求安置补偿的诉讼请求不予支持，错误。首先上诉人朱某与丈夫方志明工作期间，均未享受福利分房，上诉人朱某也未领取过任何住房补贴。其次，法律不能因为拥有不同项下的此权利而排除其它项下而获得的他权利。即使存在其他途径的住房保障也不能因此而排除因拆迁获得的安置权。因此，一审法院以上诉人“应按事业单位在编人员的身份享受”为由，对上诉人要求安置补偿的诉讼请求不予支持，是错误的。五、一审法院认为户主与被上诉人签订的协议有效，错误。2019年3月26日，户主朱渭法与杭州市滨江区浦沿街道征迁安置管理中心签订了协议。上诉人获知该情况后，立即向被上诉人ＥＭＳ邮寄了不予认可的声明。朱渭法虽为户主，并未获得上诉人的合法授权，无权代表上诉人作出意思表示。且上诉人事后第一时间向被上诉人作出了不予认可的声明。此外，该行政协议存在恶意串通，并损害国家、集体或第三人利益的情形。该协议应当确认无效。六、被上诉人安置过程中对同种身份情况的居民不同的安置情况，被一审法院直接忽视。被上诉人在同个拆迁安置过程中，对居嫁居、居娶居人员进行了不同处理安置。如居嫁居的潘佳吟、许丽芳、傅萍、胡东芳、乐建国均被安置，男性居民都得到了安置。这些情况均被一审法院直接忽视。这些情况的存在，均表明被上诉人无论是依法安置，还是根据具体情况安置也罢，均应对上诉人进行安置。综上，请求：1.请求撤销（2019）浙0108行初56号行政判决书；2.依法改判确认被上诉人与原审第三人签订的《滨江区集体土地房屋补偿安置协议》无效，对两上诉人进行安置补偿；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人浦沿街道办事处二审中未提出新的答辩意见。 原审第三人朱渭法、虞小仙、朱锦校二审中未提出新的意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于《（滨江）区农村多层住宅安置政策补充意见》第六条第（四）项的合法性。一审法院已经在听取规范性文件制定机关意见基础上作出审查处理，该审查处理意见并无不当，本院予以认同。上诉人朱某、方某将一审法院听取规范性文件制定机关意见的行为，认为是一审法院将规范性文件审查权交由滨江区政府，是对规范性文件审查程序的误解，本院不予支持。上诉人所在的朱渭法户与杭州市滨江区浦沿街道征迁安置管理中心在平等协商基础上，自愿签订《滨江区集体土地房屋补偿安置协议书》，内容符合前述文件规定，并不存在重大且明显违法情形，也不存在违反相关法律规定的效力性强制性规定的情形，上诉人的诉讼理由不能成立，一审法院判决驳回其诉讼请求具有事实和法律根据，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱某、方某共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  秦 方 审 判 员  王银江 审 判 员  廖珍珠 二〇二〇年十一月二十五日 法官助理  莫雪飞 书 记 员  汪金枝 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。