广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终2290号上诉人（原审原告）：广州市丰创土石方工程有限公司，住所地广州市从化区*********。法定代表人：陈国忠,职务：执行董事。委托代理人：何伟民、付爱玲，广东经国律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市从化区城市管理和综合执法局，住所地：广州市从化区*********，统一社会信用代码：11440117MB2D07929P。法定代表人：练国辉，职务：局长。委托代理人：全炬荣，该局工作人员。委托代理人：陈双，广东丰信律师事务所律师。上诉人广州市丰创土石方工程有限公司因与被上诉人广州市从化区城市管理和综合执法局（以下简称从化执法局）行政许可一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1241号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2005年11月14日，原从化市*******白一经济社核发从林证字（2005）第4******号《林权证》，载明：座落从化市******，面积为148亩，小地名企槛、蛇影。当日，原从化市*******白二经济社核发从林证字（2005）第41*****号《林权证》，载明：座落从化市******，面积为537亩，小地名打石窿、石磨山。2013年5月10日，从化市******白一经济合作社与徐某签订《承包合同》，约定白一经济合作社将位于广州市从化区******白一经济社原“白石岗”整个范围内权属白一经济社所有的石场塘口发包给徐某承包经营，承包期限自2013年5月10日起至2043年5月9日止，承包塘口的用途为可堆放和填埋建筑余泥等以从增高速公路石场涵洞路面标高负两米为塘口堆填的填平标高。当日，从化市******白二经济合作社作为甲方（发包人）与徐某签订《承包合同》，约定白二经济社将位于广州市从化区******白二经济社原“白石岗”整个范围内权属白二经济社所有的石场塘口发包给徐某承包经营，承包期限自2013年5月10日起至2043年5月9日止，承包塘口的用途为可堆放和填埋建筑余泥等以从增高速公路石场涵洞路面标高负两米为塘口堆填的填平标高。2014年7月25日，徐某与原告的原法定代表人肖洁宜签订《场地排放协议》，约定肖洁宜租借徐某场地用于排放建筑余泥，徐某提供位于广州市从化区******白石岗白一经济社、白二经济社原有石场塘口内土地给肖洁宜排放建筑余泥堆放。该《场地排放协议》上盖有“从化市******民委员会”、“从化市******白一经济合作社”、“从化市******白二经济合作社”印章。2014年8月20日，被告向原告核发（从化）纳字第2013084号《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》，该证载明：建设单位广州市丰创土石方工程有限公司；工程名称从化市******白石岗建筑废弃物消纳场；工程地址从化市******白石岗白一、白二经济社原有石场；许可范围消纳建筑废弃物；消纳处置量约伍百万立方米；有效期限2014年8月20日至2015年8月19日。2015年7月，原告向被告申请办理《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》延期。2015年7月27日，被告准予发证并向原告核发（从化）消字[2015]2号《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》，该证许可有效期为2015年8月20日至2016年8月19日。2016年8月，原告向被告申请办理《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》延期。2016年8月18日，被告准予发证并向原告核发（从化）消字[2016]2号《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》，该证许可有效期为2016年8月20日至2017年8月19日。2017年8月18日，被告广州市从化区城市管理局向原告广州市丰创土石方工程有限公司核发编号为（从化）消字[2017]1号《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》，该证载明：工程名称为从化区江埔街***白石岗建筑废弃物消纳场；工程地址为从化区江埔街***白石岗白一、白二经济社原有石场；建设单位、施工单位为广州市丰创土石方工程有限公司；许可内容为消纳建筑废弃物；许可有效期为2017年8月20日至2018年8月19日。因上述废弃物处置证即将到期，原告于2018年7月3日向被告递交《广州市建筑废弃物处置证（消纳）延期申请书》。被告于同日向原告出具了《广州市从化区行政审批收件回执》，主要内容为：事项名称为城市建筑垃圾处置（消纳）延期，申请单位为从化区江埔街***白石岗建筑废弃物消纳场（以下简称涉案消纳场）。原告向被告提交的材料明细为：1.显示有拍照日期的工地出入口设置符合规定的硬地化、洗车槽、冲洗设备、沉淀池以及工地现场的彩色照片资料（因施工条件限制不能设置前述设施的替代保洁方案）（纸质件）；2.延期申请报告（纸质件）；3.原《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》或《临时建筑废弃物处置复函》（纸质件）；4.《广州市建筑废弃物处置证（消纳）申请表》（纸质件）。依据相关法律法规规定，本事项在10个工作日内办理（工作日时间不包括听证、专家评审、实地核查、技术审查、等特别程序）。被告经审查，作出落款日期为2018年8月17日的从城管建许不[2018]10号《不予行政许可决定书》，主要内容为：被告受理原告提出的广州市建筑废弃物处置证（消纳）延期申请，根据《广州市建筑废弃物处理条例》第十五条第二款的规定，依照该条例第十二条规定的条件进行审查，经查，原告未严格按照消纳场运营管理方案进行经营，过程中存在管理不规范、安全措施不到位等情况：一是消纳现场未安装安全防护栏，存在安全隐患；二是工地出入口和作业区未做好除尘喷淋等措施；三是未严格按照消纳分类方案，做到将建筑废弃物、生活垃圾、危险废物分类堆放，及时清运生活垃圾等工作。原告需按照《广州市建筑废弃物处理条例》第十二条第一款的相关要求进行整改，整改验收后，被告将依法依规对原告的延期申请进行审查。并告知申请行政复议和提起行政诉讼的救济途径。8月20日，原告的原法定代表人肖洁宜委托该司员工李颖仪领取延期许可的材料，李颖仪在被告工作人员的指引下在《广州市从化区行政审批收件回执》“领证（件）人签名”栏签名，在“领（件）证日期”栏填写领取日期为2018年8月17日。原告不服从城管建许不[2018]10号《不予行政许可决定书》，向原审法院提出行政诉讼，要求撤销等。原审法院于2019年1月28日作出（2018）粤7101行初5092号行政判决，判决撤销上述决定书，以及被告于该判决发生效力之日起三十日内对原告的申请事项重新作出处理。原告、被告均不服，提出上诉。2019年7月12日，本院作出（2019）粤71行终483号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2019年7月17日，被告收到该判决书。2019年7月25日，被告向原告作出《告知函》，称原告原提交的申请材料出现变化的，请于收到该通知之日起三个工作日内以书面形式补交至被告处。次日，被告向肖洁宜邮寄该函件。2019年7月28日，肖洁宜签收了该函件。2019年7月31日，被告向广州市从化区******白一经济社、白二经济社作出《告知函》，告知其可于收到该通知之日起五日内向被告提出书面陈述申辩意见或申请召开听证会，逾期未回复，视为无异议。2019年8月4日，广州市从化区******白一经济合作社向被告作出《复函》，称反对被告向原告续发行政许可，理由如下：1.徐某于2013年5月10日与广州市从化区******白一经济合作社签订的《承包合同》已于2018年11月解除（附件1）；2.（2018）粤0117刑初877号刑事判决书认定：徐某于2013年5月与广州市从化区******白一经济合作社签订的承包合同为串通投标获取（附件2）。其中，广州市从化区******白一经济合作社（甲方）与徐某（乙方）于2018年11月2日签订《解除协议书》，约定甲乙双方于2013年5月10日签订的《承包合同》自2018年10月起解除，乙方不得再使用原合同约定的承包区域进行任何经营活动。2019年8月5日，广州市从化区******白二经济合作社向被告作出《复函》，称“……2018年11月8日由徐某（乙方）主动书面提出，我社同意徐某解除石场塘口承包合同……”附件：1.解除《承包合同》协议书；2.徐某身份证复印件；3.解除承包合同协议书会议纪要。其中，广州市从化区******白二经济合作社（甲方）与徐某（乙方）于2018年11月8日签订《解除协议书》，约定甲乙双方于2013年5月10日签订的《承包合同》自2018年10月起解除，乙方不得再使用原合同约定的承包区域进行任何经营活动。2019年8月7日，被告向原告作出《告知书》，称原告申请材料不符合《广州市建筑废弃物管理条例》的条件、申请事项所涉地块未经产权单位同意，被告拟对原告于2018年7月3日提交的申请事项作出不予行政许可的决定，并告知原告享有陈述、申辩、申请听证的权利。2019年8月15日，被告收到原告提交的《关于的复函》。该复函称原告于2018年7月3日向被告提出广州市建筑废弃物处置证（消纳）延期申请，被告作出《不予行政许可决定书》存在逾期审批的情形，应视为准予延续，以及原告未收到广州市从化区******白一、二经济合作社关于涉案消纳场《场地排放协议》的解除通知，故该《场地排放协议》仍然有效等。2019年8月16日，被告向原告作出从城管决[2019]45号《不予行政许可决定书》，称“经审查，你公司原申请中提交的材料，土地使用文件为广州市从化区******白一经济合作社、广州市从化区******白二经济合作社的《林权证》和该地块的《承包合同》以及《场地排放协议》。其中，你公司原申请材料中的《承包合同》已分别于2018年11月2日和2018年11月8日经《承包合同》的签订双方解除。根据《广州市建筑废弃物管理条例》第十二条第一款第（一）项和第四十二条的规定，你公司申请材料不符合《广州市建筑废弃物管理条例》的条件、申请事项所涉地块未经产权单位同意。综上，我局决定不予行政许可。”原告不服从城管决[2019]45号《不予行政许可决定书》，诉至原审法院。另查，2018年11月27日，被告向原告作出从城管建许不[2018]12号《不予行政许可决定书》，称“你单位于2018年9月21日向我局提出广州市建筑废弃物处置证（消纳）延期申请（受理号：ch7700************716798）。经核查，你单位延期申请所提交的建筑废弃物处置证（消纳）【编号:（从化）消字[2017]1号】有效期为2017年8月20日至2018年8月19日。鉴于你单位于2018年9月21日向我局提出的延期申请，根据《广州市建筑废弃物管理条例》第十五条第一款和第三款的规定，你公司应在该行政许可有效期届满三十日前向我局递交延期申请，逾期提出延期申请的，应当按照《广州市建筑废弃物管理条例》的相关规定重新申请《广州市建筑废弃物处置证》。综上，我局决定不予行政许可。”原告不服该《不予行政许可决定书》，向原审法院提出行政诉讼，要求确认无效。原审法院于2019年6月10日作出（2019）粤7101行初359号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。原告不服，提出上诉。2019年10月22日本院作出（2019）粤71行终3090号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。原审法院认为，《广州市建筑废弃物管理条例》第五条第一款规定：“市城市管理行政主管部门负责本市行政区域内建筑废弃物的管理工作，组织实施本条例。区、县级市城市管理行政主管部门负责本行政区域内建筑废弃物的管理工作。”据此，被告具有对辖区内建筑废弃物进行管理的法定职责。《广州市建筑废弃物管理条例》第十二条第一款规定：“消纳人申请办理《广州市建筑废弃物处置证》的，应当向建筑废弃物管理机构提交以下材料：（一）国土房管、城乡建设、城乡规划、林业园林等行政管理部门核发的土地使用或者平整场地的文件；（二）核算建筑废弃物消纳量的相关资料；（三）消纳场地平面图、进场路线图、消纳场运营管理方案、封场绿化方案、复垦或者平整设计方案；（四）符合规定的摊铺、碾压、除尘、照明等机械和设备以及排水、消防等设施的证明文件；（五）消纳场地出口设置符合相关标准的洗车槽、车辆冲洗设备、沉淀池以及道路硬化设施的证明文件，或者因施工条件限制不能设置前述设施的替代保洁方案；（六）建筑废弃物现场分类消纳方案。”第十五条第一、二款规定：“《广州市建筑废弃物处置证》的有效期为一年，被许可人需要延期的，应当在有效期届满三十日前向原发证机构提出延期申请。原发证机构受理申请后，应当依照本条例第十条、第十一条、第十二条规定的条件进行审查，并在《广州市建筑废弃物处置证》有效期届满前作出是否准予延期的决定，逾期未作决定的，视为准予延期。”第四十二条规定：“除农保地和生态公益林地外，其他农用地、林地以及建设用地，经产权单位或者个人同意，均可建设建筑废弃物临时消纳场，封场后采取复垦、绿化、平整等措施恢复原用地功能。”根据上述规定，经产权单位同意后，才能使用土地建设建筑废弃物临时消纳场。本案中，因原告持有的（从化）消字[2017]1号《广州市建筑物废弃物处置证（消纳）》于2018年8月19日到期，故原告在2018年7月3日向被告提出延期申请。之后，被告作出从城管建许不[2018]10号《不予行政许可决定书》。原告不服该《不予行政许可决定书》，提出行政诉讼，要求撤销。经生效判决撤销了上述《不予行政许可决定书》，并判决被告于该判决发生效力之日起三十日内对原告的申请事项重新作出处理。被告于2019年7月17日收到该行政判决书后，在对原告提交的申请资料进行审查的过程中，发现涉案消纳场所在土地的权属人为广州市从化区******白一经济合作社、广州市从化区******白二经济合作社，而广州市从化区******白一经济合作社与徐某已于2018年11月2日签订了《解除协议书》，约定双方于2013年5月10日签订的《承包合同》自2018年10月起解除，广州市从化区******白二经济合作社与徐某也于2018年11月8日签订《解除协议书》，约定双方于2013年5月10日签订的《承包合同》自2018年10月起解除。被告遂向原告作出《告知书》，告知其拟作出的决定，以及原告享有陈述、申辩、申请听证的权利。之后，原告向被告提交《关于的复函》，但原告未提供其他材料证明原告使用涉案土地已经广州市从化区******白一经济合作社、广州市从化区******白二经济合作社同意，故不符合《广州市建筑废弃物管理条例》第四十二条规定，由此，被告作出诉争《不予行政许可决定书》，并未违反上述规定。原告要求撤销诉争《不予行政许可决定书》的理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告广州市丰创土石方工程有限公司的诉讼请求。上诉人广州市丰创土石方工程有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称,一、被上诉人毫无诚信，严重违反《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》中依法行政、守信践诺原则。被上诉人答辩状中称，广铁中院出具的483号判决书中认定，撤销其作出的从城管建许不[2018]10号《不予行政许可决定书》，并责令其于生效之日起30日内对我方申请事项重新作出处理。根据《广州市建筑废弃物管理条例》第十五条规定，被上诉人除了需要审核书面延期申请材料外，还需要按该条例第十二条规定对第一次提交申请办理消纳证的文件材料进行审核，包括但不限于土地使用文件等。被上诉人经审查发现消纳场属于白一、白二社所有，场地由案外人徐某向白一、白二经济社承租，再以合作方式和我方法定代表人肖洁宜签署《场地排放协议》。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条及《广州市建筑废弃物管理条例》第四十二条规定，建设消纳场地应征得产权单位同意。且因为消纳证的办理将直接影响经济社成员的重大权益，因此，其于2019年8月1日向白一、白二经济社致函，告知我方的消纳证延期申请，拟对申请事项进行审查并作出处理，告知白一、白二经济社有权对此提出陈述申辩意见或召开听证会等相关权利。而在广铁中院（2017）粤71行终1371号案中，被上诉人的答辩却是，白一、白二社认为涉案行政许可的听证程序违法不成立，根据《行政许可法》第四十七条规定，听证并非一切行政许可行为的前置程序，只有当行政许可行为涉及申请人与他人重大利益时，才需要进行批前听证，且目前法律未对何为重大利益作出统一规定，行政单位有权基于职权进行自由裁量。该案中，我方申请将废弃采石场改造为消纳场，并不构成对白一、白二社及其村民造成重大利益的侵害。在此，不管被上诉人所谓自由裁量的标准是什么，该案终审裁定中，法院采纳了被上诉人所称白一、白二社不属于涉案行政许可直接涉及其重大利益的利害关系人，被上诉人作出的行政许可与两社没有利害关系的意见。由此可见，被上诉人答辩前后矛盾，严重违反依法行政、守信践诺原则。我方认为，在徐某与白一、白二社分别签订的《承包合同》在经法院生效民事判决确认合法有效的情况下，我方与徐某签订的《场地排放协议》不仅不受《承包合同》解除与否的拘束，而且应当从合理利用消纳资源、保护生态环境等方面来审查是否应给与我方行政许可延续。从相关法规看，并无任何条文要求被上诉人考量所谓利害关系人的权益保障问题。如果不是被上诉人恶意捏造事实，违法增加我方义务，我方早已依法取得准予延续的决定。至于《承包合同》解除的问题，属于民事纠纷，可以通过民事救济途径予以解决。二、原审法院以未证明我方使用涉案土地经过白一、白二社同意，不符合《广州市建筑废弃物管理条例》第四十二条规定为由驳回我方诉讼请求，不仅适用法律错误，还混淆了行政法律关系和民事法律关系。（一）原审法院适用法律错误。我方建设的白石岗消纳场并非是上述条例第四十二条规定的“其他农用地、林用地以及建设用地”的“临时消纳场”，而是已经定性并纳入《广州市建筑废弃物消纳场布局规划》（2016-2020年）目录名单的废弃采石场。正如广铁中院（2017）粤71行终1371号《行政裁定书》中所称，白石岗消纳场是不适宜从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的采石场，我方将其用作建筑废弃物消纳场可以解除采石场本身的安全隐患，还可以增加土地收益，符合《广州市建筑废弃物管理条例》第四十二条规定，不存在违反《土地管理法》的情形。（二）原审法院混淆了行政法律关系和民事法律关系。我方认为，即使徐某与白一、白二社签订了《解除＜承包合同＞协议书》，我方与徐某签订的《场地排放协议》仍合法有效，白一、白二社依然负有对其发包的废弃采石场作消纳场建设即土地承包经营权依法流转的法定义务。况且，徐某因犯串通投标罪于2018年5月16日被刑事拘留，在其被羁押期间解除合同是否是徐某真实意思表示、是否存在恶意串通毁约等情形是存疑的。从本案被上诉人两次派出干部带着广州市愉欣废弃资源综合利用有限公司、广州煌腾建筑工程有限公司人员到***委要求白一、白二社干部参加其策划、主持的会议，甚至要求白一、白二社干部在徐某刑事犯罪被羁押期间签名的《解除＜承包合同＞协议书》上签字、盖章的情形看，被上诉人不法行政行为已深入到民事关系的产生、变更和消灭中。而原审法院却混淆行政法律关系和民事法律关系的界线，其错误判决损害了司法公信力。综上，请求二审法院判令：一、撤销广州铁路运输法院作出的（2020）粤7101行初1241号《行政判决书》；二、确认从城管决[2019]45号《不予行政许可决定书》无效；三、由被上诉人依法向我方核发《广州市建筑废弃物处置证（消纳）》。被上诉人从化执法局未向本院提交答辩意见。经审查，原审查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；……原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案中，广州市丰创土石方工程有限公司于一审庭审时明确其诉讼请求为请求确认从化执法局作出的从城管决[2019]45号《不予行政许可决定书》无效，原审法院应围绕该诉讼请求能否成立进行审理，而原审法院却以广州市丰创土石方工程有限公司要求撤销上述《不予行政许可决定书》理据不足为由，判决驳回其诉讼请求，属于审理诉讼请求错误，违反法定程序，故本案应发回原审法院重新审理。如原审法院认为上述《不予行政许可决定书》可能存在被撤销的情形，则应按照上述司法解释规定进行释明，待广州市丰创土石方工程有限公司作出是否变更诉讼请求的选择后作出相应的裁判。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条第三款的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1241号行政判决；二、发回广州铁路运输法院重审。本裁定为终审裁定。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十一月二十四日法官助理  刘 静书 记 员  黄英华