浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终695号 上诉人（原审原告）章丽娟，女，1967年6月30日出生，汉族，住浙江省慈溪市。 委托代理人景昊，男，1991年12月11日出生，汉族，住浙江省杭州市下城区，系章丽娟之子。 被上诉人（原审被告）杭州市高新技术开发区（滨江）市场监督管理局，住所地浙江省杭州市滨江区长河街道江陵路**。 法定代表人钱毓军，局长。 委托代理人刘闻瀚，该局工作人员。 原审第三人杭州铭鹏羽贸易有限公司，住，住所地浙江省杭州市滨江区西兴街道科技馆街**悦晟国际金融大厦**/div> 法定代表人吕志鹏。 章丽娟因工商行政登记一案，不服杭州市滨江区人民法院作出的（2020）浙0108行初46号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。 章丽娟向原审法院诉称，其系杭州市滨江区西兴街道科技馆街972号悦晟国际金融大厦1930室房东。其发现杭州铭鹏羽贸易有限公司（以下简称铭鹏羽公司）以前述地址进行了工商登记，但其从未听过该公司，亦未同意铭鹏羽公司以该房屋地址用于工商登记。《公司法》第一百九十八条规定，“对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，……，撤销公司登记或者吊销营业执照。”铭鹏羽公司在未经章丽娟同意的情况下提交虚假材料骗取工商登记，该行为已经违反了法律规定，对该通过虚假登记行为，应当予以撤销。诉请判令撤销杭州市高新技术开发区（滨江）市场监督管理局准予设立杭州铭鹏羽贸易有限公司的登记行为。 原审法院经审理查明，章丽娟为杭州市滨江区西兴街道科技馆街**悦晟国际金融大厦**房屋所有权人，铭鹏羽公司申请设立登记的材料中提供了“章丽娟”与铭鹏羽公司就案涉房屋签订的房屋租赁合同，租赁期限从2020年4月19日至2021年4月18日。铭鹏羽公司于2020年4月20日经杭州市高新技术开发区（滨江）市场监督管理局核准设立登记，工商注册地址为案涉房屋地址。 原审法院认为，诚然，撤销第三人公司设立登记可以卸去章丽娟主张的案涉房屋被登记为公司注册地址的负担，但是，主张该救济明显超过了原告权利行使的必要限度，不符合穷尽行政救济原则。章丽娟可以就案涉纠纷先行申请被告查处，如由杭州市高新技术开发区（滨江）市场监督管理局履行责令铭鹏羽公司变更注册地址的法定职责等。如该局不履行法定职责，则其以行政机关不履行法定职责为由提起行政诉讼，此时应当被赋予原告主体资格。本案中章丽娟径行提起诉讼，其请求保护的权利属性与诉讼理由影响其原告主体资格，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回章丽娟的起诉。 章丽娟不服原审裁定，提起上诉称：一、超过必要限度和穷尽行政原则不存在因果关系。因为，是否超过必要限度属于实体问题，穷尽行政救济原则属于程序问题，即行政诉讼前置程序问题。不能因为超过必要限度就认为未穷尽行政救济，否则任何只要没有事实、法律依据的诉讼请求均可纳入未穷尽行政救济范围，均可直接裁定驳回起诉，行政诉讼法规定的判决驳回诉讼请求就没有存在必要。必要限度的阐释实质是对比例原则的阐释，但比例原则系针对行政行为，而不是针对诉讼请求，不能将诉讼请求是否必要作为是否可以起诉的审查标准。因此原审裁定混淆了必要限度的适用对象。此外，如果原审法院认为上诉人的诉讼请求超过法律规定的必要限度，可以采用判决驳回诉讼请求的方式，而不应径行裁定驳回诉讼请求。 二、穷尽行政救济原则无法律明文规定，亦与司法判例不符。原审裁定将穷尽行政救济原则在本案中解释为“原告可以就案涉纠纷先行申请被告查处，如由被告履行责令第三人变更注册地址的法定职责等。如被告不履行法定职责，则其以行政机关不履行法定职责为由提起行政诉讼，此时应当被赋予原告主体资格。”上诉人认为：第一，穷尽行政救济原则并非行政诉讼法、行政许可法、行政处罚法等法律明文规定的法律原则。原审裁定以穷尽行政救济原则进行说理没有法律依据。第二，在无法律明文规定情况下适用穷尽行政救济原则亦与司法实践不符。最高人民法院作出的（2017）最高法行申1174号、1186号、1187号行政裁定书均指出“本院认为，在一些国家和地区，的确要求当事人在提起确认行政行为无效之诉时，必须已向作出行政行为的机关请求确认行政行为无效而未被允许或未获答复。规定此一先行程序，有利于穷尽更为便捷的行政救济手段，避免滥诉。但该先行程序通常必须基于法律的明文规定。而在我国，行政诉讼法以及其他法律、法规对此并未规定。因此，一审法院的裁判理由尽管合乎法理，却没有明确的法律依据，由此驳回当事人的起诉，客观上不仅会对当事人行使诉权增设门槛，也会为行政机关附加法定之外的先行处理义务。” 上诉人认为，最高院的前述案例虽是行政行为无效之诉，与本案的行政行为撤销之诉的诉讼请求不一致，但实质上仍与本案属于类案，焦点均在于是否能在无明确法律规定情况下，为原告设置前置程序。因此，本案的裁判应当参考址高院的前述案例，即应当否定无法律依据的穷尽行政救济原则。行政诉讼法第二条规定人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利。当明文规定的保障起诉原则与无法律依据的穷尽行政救济原则相冲突时，保障起诉原则具有更高位阶。无论行政复议前置还是行政处理前置均需基于法律明文规定。 三、在行政法的基本法律制度未规定穷尽行政救济原则的前提下，前置程序仅在个别情况下由法律明文规定，且普遍表现为复议前置而不是行政处理前置。过多前置会侵害诉权，应当予以例外，且为了防止侵害诉权，例外必须有法律的明文依据。从《最高人民法院行政审判庭关于对云南省高级人民法院适用公安部(交通管理处罚程序补充规定》法律效力的请示的答复》的精神亦可知，最高院对前置采取严格的限定，限于全国人大及其常委会颁布的法律，《交通管理处罚程序补充规定》作为部门规章无权要求行政相对人必须先申请复议方能提起诉讼。因此，在连红头文件都没有的情况下，原审裁定更不能在无法律规定的情况下，以穷尽行政救济原则认为上诉人不具有原告资格，而要求上诉人必须先行向被上诉人杭州高新技术产业开发区（滨江）市场监督管理局申请查处。《最高人民法院关干进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）第5条明确，“对于不属复议前置的案件，人民法院不得以当事人的起诉未经行政复议为由不予立案或者不接收起诉材料”，同理，对不属于行政处理前置的案件，不得以未经过投诉、举报等程序而驳回起诉。本案起因系被上诉人杭州铭鹏羽贸易有限公司通过伪造其与上诉人之间的房屋租赁协议，而导致被上诉人杭州高新技术产业开发区（滨江）市场监督管理局准许设立登记，导致上诉人的房尾地址被冒用于公司登记，此情形属于提供虚假材料骗取登记。《最高人民法院办公厅关于印发＜关于审理公司登记行政案件若十问题的座谈会纪要）的通知》指出，“因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正”，从“诉讼中”的措辞可以看出，上诉人当然具有原告资格，可以提起行政诉讼，否则如果不能起诉就不存在“诉讼中”予以更正的可能。最后，上诉人清晰地明白，诉讼不一定能解决纠纷，但一定会消耗社会资源，但上诉人亦坚定地认为，诉权是公民的基本权利，对诉权的限制应当极其慎重。上诉请求：l、撤销滨江区人民法院作出的（2020）浙0108行初46号行政裁定：2、指令滨江区人民法院继续审理。 被上诉人杭州市高新技术开发区（滨江）市场监督管理局二审中向本院确认，其已经就该事项进行了立案调查，并尽快作出处理决定。 本院认为，《中华人民共和国公司登记管理条例》第九条规定，公司的登记事项包括：（一）名称；（二）住所；（三）法定代表人姓名；（四）注册资本；（五）公司类型；（六）经营范围；（七）营业期限；（八）有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称。根据上述规定，公司登记事项包括名称、住所、法定代表人、注册资本、公司类型、经营范围、营业期限等等，公司住所地仅，公司住所地仅是其中一项目人系以其名下房屋被其他企业冒用为注册地址为由，诉请要求撤销整个企业的注册登记。另被上诉人在二审中亦向本院确认，其已经针对上诉人反映的情况进行了立案调查，并将尽快依法作出处理。鉴于本案上诉人原审诉请的具体情况，且在行政机关已启动相关调查程序的情形下，为兼顾行政秩序的稳定和行政相对人的合法权益，司法应当先行谦抑并为行政机关预留余地。如相对人、利害关系人对被上诉人启动行政调查程序后的处理决定不服，可再寻救济。综上，原审法院裁定驳回起诉结论并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 刘 斌 二〇二〇年十一月二十四日 法官助理 吴必恒 书 记 员 徐 丹