福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽行终188号 上诉人(原审被告)莆田市涵江区人民政府，住所地福建省莆田市涵江区兴涵大街**。 法定代表人连向红，区长。 委托代理人凌晓颖，福建骁腾律师事务所律师。 上诉人(原审被告)莆田市涵江区白沙镇人民政府，住所地福建省莆田市涵江区白沙镇白沙西路**。 法定代表人连敬慰，镇长。 委托代理人游玲玲，福建众益律师事务所律师。 上诉人(原审被告)莆田市涵江区白沙镇东泉村村民委员会，住，住所地福建省莆田市涵江区白沙镇东泉村/div> 法定代表人林莉园，主任。 委托代理人陈磊，福建众益律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张金树，男，1958年4月21日出生，汉族，住福建省莆田市涵江区。 委托代理人郭剑辉，福建典冠律师事务所律师。 委托代理人陈炜，福建典冠律师事务所实习律师。 张金树诉莆田市涵江区人民政府（以下简称“涵江区政府”）、莆田市涵江区白沙镇人民政府（以下简称“白沙镇政府”）、莆田市涵江区白沙镇东泉村村民委员会（以下简称“东泉村委会”）行政协议一案，涵江区政府、白沙镇政府和东泉村委会不服宁德市中级人民法院作出（2019）闽09行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告张金树的房屋位于向莆铁路白沙段项目的征收范围内。2009年4月12日，张金树、张某、张某1、张某2、张某3、张某4、张某5、张某6、张某7、张某8与被告东泉村委会签订了《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》，约定：1.每拆迁户安置的实际建筑占地面积不低于或等于100平方米，按拆迁安置标准进行；2.靠近村道第一排的基础要与村道间距等于或大于6米；3.圈梁应高于村道50厘米，村道平面60厘米以下由征迁人负责施工；4.地基基础按框架结构体现，承载三层住房以上并防震。按拆迁安置设计图实施；5.基础三层石及圈梁拆迁户自建，圈梁面以下必须由征迁人用石渣负责平整；6.二户合建一幢；7.为了保证安置房质量与拆迁户人身财产安全，宅基地基础必须经由有关权威部门验收合格，并出具相关材料（地（地基承载在**以上8.新安置宅基地的选房选址应通过抽签方式产生；9.由征迁人负责施工的村道平面60厘米以下的基础工程必须在拆迁安置地签约签字之日起算二个月内完工交付拆迁户盖房施工之用。同日，原告张金树与被告白沙镇政府签订了《向莆铁路白沙段房屋拆迁补偿安置协议书》。2016年9月28日，原告向莆田市涵江区人民法院提起民事诉讼，要求被告东泉村委会交付符合《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》约定的地基基础工程，并出具该地基基础工程的《验收合格报告书》。莆田市涵江区人民法院作出（2016）闽0303民初3211号民事判决书，判决被告东泉村委会在判决生效之日起三十日内交付给原告符合《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》约定的地基基础工程，并出具上述地基基础工程验收合格的相关材料。东泉村委会不服，提起上诉，莆田市中级人民法院于2017年4月19日作出（2017）闽03民终515号民事裁定书，以案件不属于民事诉讼受案范围为由，裁定撤销莆田市涵江区人民法院作出的（2016）闽0303民初3211号民事判决，驳回原告的起诉。2018年2月23日，原告向莆田市城厢区人民法院提起行政诉讼，并于2018年4月11日申请追加涵江区政府作为被告。2018年4月16日，莆田市城厢区人民法院作出（2018）闽0302行初67号行政裁定，将案件移送本院审理。本院于2018年8月24日作出（2018）闽09行初51号行政判决，以超过诉讼时效为由，驳回原告的诉讼请求。原告不服，向福建省高级人民法院提起上诉，福建省高级人民法院于2019年10月16日作出（2018）闽行终1023号行政判决，撤销原审判决，发回本院重新审理。另查明，向莆铁路白沙段拆迁安置工作小组系由被告白沙镇政府成立的临时机构。 原审就各方当事人的争议焦点分析、认定如下： (一)三被告是否为本案适格被告问题。本案系因安置协议履行问题引发的行政诉讼。案涉安置协议虽然以东泉村委会的名义与原告签订，但其实质上属于《向莆铁路（莆田段）、湄洲湾港口铁路支线、福厦铁路莆田站疏站道路（莆田大道）征地拆迁补偿安置方案》的具体实施内容，而上述补偿方案中的征迁人系涵江区政府，即由其负责辖区范围内征地拆迁和安置等工作。故案涉协议亦属于涵江区政府实施安置补偿工作的一部分。故涵江区政府为本案适格被告。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条及原国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第六条的规定，案涉安置协议中提供了相关安置地的约定均与村、镇、区（县）相应职责密切相关。同时，由白沙镇政府成立的向莆铁路白沙段拆迁安置工作小组，其作为协议签订的见证方亦在2010年6月11日向原告发放了《关于抓紧做好安置房建设的通知》。故白沙镇政府及东泉村委会亦实际参与了案涉土地的补偿安置工作。故白沙镇政府及东泉村委会亦是本案适格被告。三被告关于其不是适格被告的抗辩意见，缺乏依据，不予采纳。 (二)原告起诉是否超过诉讼时效。根据原告提供的《信访事项受理情况告知书》（莆信复函访〔2010〕585号）以及庭审笔录中原告陈述，可以证明原告曾于2010年11月25日就案涉安置地事宜向莆田市信访局信访。此后，原告又数次向福建省信访局等机关信访及提起民事诉讼，并提供了信访情况告知单及相关诉讼证据材料予以证明。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。故本案中，原告通过信访及诉讼提出相关要求已构成诉讼时效中断，其提起本案诉讼，并未超过法定诉讼时效。被告关于原告起诉超过诉讼时效的抗辩意见，缺乏依据，不予采纳。 (三)三被告是否依约履行了补偿安置职责。《中华人民共和国合同法》第六十条第一款规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”第六十二条第一项规定：“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：（一）质量要求不明确的，按照国家标准、行业标准履行；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。”本案中，原告要求三被告向原告交付符合《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》约定宅基地地基基础工程并出具上述地基基础工程经第三方有资质的鉴定机构验收合格（符合承载、抗震三层以上）的相关材料。经查，本案原告与被告东泉村委会签订的《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》系双方真实意思表示、内容并未违反法律、行政法规的取得效力性强制性规定，合法有效，双方都应按照合同约定履行。同时案涉协议第七条约定“宅基地基础必须经由有关权威部门验收合格，并出具相关材料（地（地基承载在**以上rdquo;，对于何为“权威部门”，原、被告双方未作明确约定，属于《中华人民共和国合同法》第六十二条第一项规定的约定不明确的情形，依法应按照国家标准、行业标准履行。《建设工程质量管理条例》第十六条第一款规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”对此，被告提供了证据《竣工验收合格证明书》、《向莆铁路涵江段白沙镇东泉村枫亭安置区总平面图》、现场照片、向莆铁路涵江段白沙镇东泉村枫亭安置区《建筑设计总说明（一）》。分析上述证据，《竣工验收合格证明书》中仅有建设、施工、工程监理单位盖章，设计单位并未盖章确认。故该验收证明书并不符合《建设工程质量管理条例》第十六条第一款的规定。且上述其他证据亦不足以证明被告依照协议约定交付了符合标准的宅基地地基工程。故三被告并未依约履行补偿安置职责。 综上，三被告具有依约履行补偿安置的法定职责，其未依照协议约定履行，违反法律规定。原告起诉要求三被告履行协议理由成立，予以支持。三被告关于其不是适格被告及原告超过诉讼时效等抗辩理由，缺乏依据不予采纳，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，原审判决：被告莆田市涵江区人民政府、莆田市涵江区白沙镇人民政府、莆田市涵江区白沙镇东泉村村民委员会应在本判决生效之日起二个月内交付给原告张金树符合《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》约定的地基基础工程，并出具上述地基基础工程验收合格材料。案件受理费50元，由被告莆田市涵江区人民政府、莆田市涵江区白沙镇人民政府、莆田市涵江区白沙镇东泉村村民委员会共同负担。 上诉人涵江区政府向本院提出上诉称：1.本案已过诉讼时效，一审认定未过诉讼时效，存在错误。被上诉人提供的信访材料，存在故意调换材料，混淆信访内容，导致一审错误认定相关事实。同时，信访不诉讼时效中断的事由。被上诉人于2016年才起诉，明显超过当初法定二年的诉讼时效。2.本案不属于行政受案地范围，一审未予以审查。签订《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》的一方是不具有行政主体资格的村民委员会，该协议并非行政协议，其于2009年签订，不属于行政诉讼受案范围。3.上诉人未授权原审被告村委会与被上诉人签订案涉协议，原审错误认定上诉人是本案适格被告。原审认定向莆铁路白沙段拆迁安置工作小组是协议签订的见证方，认定事实错误。4.原审被告村委会委托案外人进行承包建设案涉地基基础工程，已经经过统一竣工验收。原审判决认定事实不清，适用法律有误，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求。 上诉人白沙镇政府向本院提出上诉称：1.被上诉人的起诉已超过诉讼时效，依法应驳回其诉讼请求。被上诉人提供的证据无法证明已构成诉讼时效中断。2.被上诉人提供的安置协议虽合同名称为安置协议，但从协议签订主体及协议约定内容看，不属于安置协议。3.上诉人白沙镇政府不是本案适格被告，原审判决认定上诉人是本案适格被告是错误的。4.上诉人并未与被上诉人签订涉案协议，没有义务履行该协议，原审判决上诉人履行该协议，没有事实和法律依据。原审判决认定事实不清，证据不足，且适用法律错误，请求依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人在原审中的诉讼请求。 上诉人东泉村委会上诉称：1.被上诉人提供的安置协议虽然合同名称为安置协议，但从协议签订主体及协议约定内容看，不属于安置协议。2.上诉人东泉村委会不是本案适格被告，原审判决认定上诉人是本案适格被告是错误的。3.被上诉人的起诉已超过诉讼时效，应驳回其诉讼请求。4.村委会与被上诉人签订的案涉协议是违法无效的合同，村委会没有义务履行该协议。原审判决要求履行，没有事实和法律依据，是错误的。5.被上诉人在原审过程中虚构事实、伪造证据，欺骗、误导原审从而获得对其有利的判决，应当予以惩戒并纠正。原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求依法撤销原审判决，并改判驳回被上诉人在原审中的诉讼请求。 被上诉人张金树答辩称，案涉安置协议属于行政协议，履行行政协议发生纠纷的属行政诉讼受案范围。三被上诉人称本案超过诉讼时效不能成立。三被上诉人作为拆迁主体，因征迁工作与答辩人签订两份协议，应诚信的履行协议，三被上诉人称其没有履行协议的义务均不能成立。 各方当事人向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，相应的证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审法院采信的证据和认定的事实予以确认。 本院认为，行政机关为了实现行政管理目标，与公民协商订立具有行政法上权利义务内容的行政协议，是行政机关行使行政管理职权的一种方式，因行政机关未依照行政协议的约定履行相关义务引起的行政争议，属于行政诉讼受案范围。本案中，上诉人涵江区政府作为征迁人在组织实施向莆铁路（莆田段）、湄洲湾港口铁路支线、福厦铁路莆田站疏站道路（莆田大道）征地拆迁过程中，通过白沙镇政府和东泉村委会具体负责对征地范围内被上诉人的被征收房屋进行补偿安置。为此，在白沙镇政府与张某1签订《向莆铁路白沙段房屋拆迁补偿安置协议书》的同一天，东泉村委会与张金树签订了《白沙镇东泉村枫亭小组拆迁安置协议》(以下简称案涉拆迁安置协议)。案涉拆迁安置协议涉及宅基地统一安置的具体安排及宅基地基础建设要求等内容与上述白沙镇政府签订的协议约定的补偿安置方式存在密切关联、相互衔接的情况。同时，案涉拆迁安置协议签订目的及采用的安置方式与上诉人涵江区政府制订的《涵江区向莆铁路萩芦、白沙、庄边段征地拆迁补偿安置实施细则》中有关补偿安置办法、安置房建设要求、签订房屋征迁协议等相关规定相吻合。而且，案涉补偿安置协议约定安置的用地涉及农村宅基地的管理，三上诉人依法具有相应的管理职能。为此，综合案涉拆迁安置协议签订目的、内容、过程以及三上诉人在宅基地方面的管理职能因素等方面情况，可以认定案涉拆迁安置协议应为三上诉人以东泉村委会名义与被上诉人张金树签订。上诉人认为三上诉人未履行案涉拆迁安置协议的相关约定提起本案诉讼，属于行政诉讼受案范围，三上诉人应为本案适格被告。三上诉人主张其不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予支持。 三上诉人主张被上诉人提起本案诉讼已超过诉讼时效。经查，根据上诉人提供的2010年11月至2015年10月间的相关信访材料，以及2016年至2018年间相关民事诉讼材料，可以证明上诉人从2010年11月起至本案起诉前陆续多次就案涉征地补偿安置及安置地相关事项向有关单位反映和提出主张，或提起相关诉讼。依照行政诉讼法司法解释并参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，上诉人的相关信访及诉讼行为已构成诉讼时效中断，其于2018年2月23日提起诉讼，于2018年4月11日申请追加涵江区政府作为被告参加诉讼，并未超过法定诉讼时效。三上诉人主张被上诉人提供的二份“上访书”存在虚假、伪造的问题，经查，被上诉人提供的二份“上访书”并不存在虚假、伪造的事实，三上诉人的主张缺乏事实根据，不能成立。 综上，本案中，案涉拆迁安置协议系各方当事人真实意思表示，其内容并未违反法律、行政法规的规定，属于合法有效的行政协议，协议各方当事人均应按照协议约定履行义务。根据案涉拆迁安置协议第七条的约定，交付给被上诉人的宅基地基础工程必须经由有关权威部门验收合格，并出具相关材料，是三上诉人按照协议应当履行的一项义务。但根据三上诉人提供的在案证据，不足以证明依照协议约定交付了符合规范标准的宅基地地基工程。因此，三上诉人并未履行案涉拆迁安置协议约定的相关义务，被上诉人要求三上诉人交付符合案涉拆迁安置协议约定的宅基地地基工程并出具相关验收合格材料的诉讼请求，依法应予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。三上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人莆田市涵江区人民政府、莆田市涵江区白沙镇人民政府、莆田市涵江区白沙镇东泉村村民委员会共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 珩 审判员 吴声鸣 审判员 陈生奇 二〇二〇年十一月二十三日 书记员 刘 勇 附：本案相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……