山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终405号上诉人（原审原告）张某1，住山西省太原市万柏林区。委托代理人张某2（张某1之子），住山西省太原市万柏林区。委托代理人张某3，山西允哲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市万柏林区人民政府。法定代表人袁某，区长。委托代理人代某。委托代理人王某，山西佳境律师事务所律师。上诉人张某1因诉被上诉人太原市万柏林区人民政府收回集体土地使用权违法一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，原告张某1为太原市万柏林区和平街道办事处南社居民委员会（以下简称南社居委会、原南社村委会）居民，且在该社区有宅基地一处，其宅基地证编号为“xx**”，门牌号为庙前街xx号。2013年6月26日，太原市城中村改造工作领导组办公室作出并城改办字【2013】16号《关于调整我市城中村名录的通知》，太原市万柏林区和平街办的南社村列在名录中，原告所在村在改造范围内。2019年3月27日，太原市规划和自然资源局作出并自然资公转告字【2019】21号国有土地使用权挂牌转让公告，载明：宗地坐落于万柏林区南社村，原告认为其宅基地在公告范围内。原告对被告收回其宅基地使用权行为不服，形成本诉。南社村委会等相关村级决策组织以会议记录和会议决议的方式，经过“四议两公开”相关程序，形成《南社村民委员会关于收回集体土地使用权的决定及收回的集体土地使用权人名单》；之后，南社村委会向和平街道办事处提出《太原市万柏林区和平街道南社村关于收回集体土地使用权的请示》；然后，和平街道办事处向太原市万柏林区人民政府提出（和政发（2013）17号）《关于收回南社村集体土地使用权的报告》；继而，太原市万柏林区国土分局向太原市万柏林区人民政府提请《关于建议收回和平街道南社村有关集体土地使用权的意见》；最后，太原市万柏林区人民政府作出《关于同意收回和平街道南社村集体土地使用权的批复》及收回的集体土地使用权人名单，就此，南社村委会收回该村土地使用权进行了相应法定程序。被告不认可作出过收回涉案土地使用权的决定。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款规定，“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”从该规定可以看出，收回集体用地使用权的主体为农村集体经济组织，各级人民政府不具有收回集体用地使用权的职权。本案中，被告否认作出过收回涉案土地使用权的决定，原告也无证据证明被告作出过该决定。庭审中经释明，原告仍坚持其诉请为确认被告太原市万柏林区人民政府收回原告宅基地使用权的行为违法。故原告的诉请没有事实依据，应驳回其起诉。即使原告的诉请理解为请求确认被告批准同意收回原告宅基地使用权的行为违法，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项的规定，本案被告作出的批复行为，不产生外部法律效力，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围，亦应驳回原告起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张某1的起诉。张某1上诉称，一审诉审分离，将应纳入审查的行政行为置之审查之外，将不应审查的行政行为纳入审查范围，导致适用法律错误。上诉人一审对涉案土地在征收过程中涉及包括注销上诉人宅基地证的行政行为违法的事实提出诉请，而一审裁定却严重偏离该审查方向，将万政（2013）46号《太原市万柏林区人民政府关于同意收回和平街道办事处南社村集体土地使用权的批复》纳入行政审判审查的唯一对象和范围，并且错误的将上诉人诉请审查的太原市万柏林区人民政府征收相关土地的行为演变成南社村出于公益目的请示收回相关土地的行为，进而错误适用《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的相关规定作出裁定。而事实上，太原市万柏林区人民政府的征地批复以及后续的权证注销、土地出让、颁证等行为已经对上诉人对该宅基地所有权利益产生直接影响，对外形成了相应的法律效力。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条、第三十九条的规定，征地过程中，人民政府的征地决定作出并依法公告送达后，土地的所有权主体就由集体经济组织转变为国家；有关政府在集体土地征收过程中，应当依法行使所有权。具体到本案，太原市万柏林区人民政府在征地过程当中未依照前述要求按照法定程序进行征收，并且也未对上诉人依法进行安置补偿，其后续相关对权证的注销行为对上诉人所享有的权益造成了直接损害。综上，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项、第二款的相关规定，太原市万柏林区人民政府在征收土地过程中，也未依照《征收土地公告办法》所要求的法定程序进行公告。因此请求确认征地等系列行政行为违法，于法有据。故请求：1.依法撤销山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初38号行政裁定，并依法改判确认收回宅基地使用权行政行为违法，责令太原市万柏林区人民政府依法对上诉人进行安置补偿；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人太原市万柏林区人民政府辩称，（一）上诉人的上诉请求不明确，不符合行政诉讼法的相关规定，依法应当驳回上诉人的起诉。张某1的上诉请求既要求改判确认收回宅基地使用权行政行为违法，又要求责令被上诉人对其进行安置补偿。这两项上诉请求分属于不同的法律关系，不能在同一个诉讼中同时主张。（二）一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人的一审诉讼请求非常明确，即请求确认被上诉人收回其宅基地使用权的行政行为违法。关于收回集体土地使用权的唯一法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第六十六条，该法条规定了两个主体，即农村集体经济组织和原批准用地的人民政府，二者的法定职责是不一样的，农村集体经济组织履行的是收回集体土地使用权的法定职责，人民政府履行的是对农村集体经济组织收回集体土地使用权行为的批准职责。本案中，上诉人诉讼请求是“确认收回集体土地使用权的行为”违法，而不是要求确认人民政府的“批准行为”违法，所以，上诉人所诉本案以太原市万柏林区人民政府为被告实属诉讼主体错误。（三）上诉人的上诉理由违背事实，没有依据，应当予以驳回。如前所述，上诉人的上诉理由与其诉求毫无关联，即上诉人的上诉请求没有事实根据，依法应当予以驳回。（四）上诉人所诉本案明显超过法定起诉期限，依法应当驳回上诉人的起诉。案涉收回集体土地使用权的行为发生于2013年5月，南社居委会经过法定程序，将收回集体土地使用权的决定在南社社区范围内进行张贴公告，上诉人作为一直居住、生活在南社的原著居民，其在2013年5月便已明确知晓案涉收回集体土地使用权的行为，但其是在7年之后才提起本案诉讼，早已超过法定起诉期限。（五）被上诉人对南社居委会收回集体土地使用权行为履行批准职责的事实清楚、程序和内容合法、适用法律正确，应当予以维持。综上，一审裁定认定事实清楚，证据确凿、适用法律正确，依法应当予以维持；上诉人的上诉请求违背事实，没有依据，依法应当予以驳回。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是张某1提起的诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（六）项规定，涉及村民利益的宅基地的使用方案，经村民会议讨论决定方可办理。修正前的《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。从上述法律规定可知，行政诉讼法调整的是公民、法人或者其他组织与行政主体之间的行政法律争议。收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，原批准用地的人民政府只是行使批准收回集体土地使用权的监督职责，防止农村集体经济组织违法收回集体土地使用权，侵害集体经济组织成员的合法权益。本案中，太原市万柏林区和平街道南社村为改善村容村貌、发展集体经济而实施城中村改造，符合绝大多数村民的利益，具有社会公共利益属性。该村支部委员会、村民委员会按照“四议两公开”的工作程序，经支委会提议，两委会商议，党员大会审议，村民代表大会决议通过，决定收回本村村民的集体土地使用权。之后，南社村委会向和平街道办事处提出《太原市万柏林区和平街道南社村关于收回集体土地使用权的请示》，经逐级报告审批，太原市万柏林区人民政府作出《关于同意收回和平街道南社村集体土地使用权的批复》。根据查明的事实，南社村委会依法经过法定程序，并履行了相应的审批手续收回集体土地使用权，系该村民委员会的自治行为，不属于行政诉讼法调整的范畴。原审法院在庭审过程中对张某1的诉讼请求进行了释明，张某1仍坚持诉请确认太原市万柏林区人民政府收回宅基地使用权的行为违法，因收回集体土地使用权的主体为南社村委员会，而非太原市万柏林区人民政府，故上诉人的起诉不符合法定起诉条件。原审裁定驳回张某1的起诉，认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。综上，上诉人张某1的上诉理由不成立，上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 石春英审判员 魏晓俊审判员 闫成先二〇二〇年十一月九日法官助理 周小明书记员 高 天