海南省第一中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）琼96行初163号 原告郑必发，男，1950年9月15日出生，汉族，现住海南省海口市琼山区。 委托代理人吴兵、陈满，海南问源律师事务所律师。 被告海口市美兰区人民政府。住所地：海南省海口市美兰区振兴路**。 法定代表人陈积卫，区长。 委托代理人黄土桃，海口市美兰区土地服务中心工作人员。 委托代理人陈松松，海南正益律师事务所律师。 被告海口市美兰区灵山镇人民政府。住所地：海南省海口市美兰区白驹大道美庄小学对面西南方向76米。 法定代表人李恩浩，镇长。 委托代理人蒋贻来，该政府工作人员。 原告郑必发诉被告海口市美兰区人民政府、海口市美兰区灵山镇人民政府（以下简称美兰区政府、灵山镇政府）强制清除行为违法一案，本院于2020年7月2日受理后，于2020年7月15日向被告美兰区政府、灵山镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原告郑必发诉称，涉案土地“北茅坡”位于海口市琼山区云龙镇云蛟村委会坡云内村的西边，与灵山镇晋文水库相邻，自古以来都是由原告所在村小组的村民耕种，是村民主要的生活来源和保障，原告所种植香蕉和槟榔的承包地就在其中。1998年，海口市人民政府向原告发放《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。原告于2019年5月在本村“北茅坡”的承包地种植香蕉，随后于2019年7月在香蕉旁种植槟榔。香蕉树和槟榔树在原告的精心管理下，长势良好，香蕉树即将挂果，槟榔树也已长到0.65米左右，有的高达0.8米。2019年12月9日上午9时，二被告以原告种植香蕉、槟榔的土地已登记归属灵山镇晋文水库集体所有，原告的种植行为属于侵权行为为由，带领工作人员用挖土机把原告所种的香蕉树和槟榔树全部推倒，浇灌用的水管也被挖土机压破。原告报警后，海口市公安局云龙派出所及时出警，并进行现场清点。经清点，原告所种植的3000棵香蕉树、2500棵槟榔树和300米水管遭到破坏，经济损失惨重。即便以最低价计算，原告因二被告的违法行为造成香蕉大约损失30万元，槟榔损失12.5万元，两项损失共计42.5万元。后原告请求灵山镇政府妥善解决此问题，灵山镇政府回复建议原告通过司法途径解决。原告认为，二被告无权对其所种农作物进行清理，虽然涉案土地存在纠纷，但已进入诉讼程序，在该纠纷彻底解决之前，原告有权按承包证所确定的土地进行经营。在承包期内，原告的经营权受法律保护，任何组织和个人无权干涉。二被告实施的行政强制行为程序违法，未按照行政强制法的有关规定作出行政行为。综上，请求法院依法判决：1.确认二被告于2019年12月9日上午9时用挖土机推掉原告种植的香蕉树和槟榔树的行政行为违法；2.二被告承担本案所有的诉讼费用。 被告美兰区政府辩称，一、本案系民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。1.灵山镇政府对涉案土地享有土地所有权，土地证号为20040268**。2.原告擅自在涉案土地上种植作物系侵犯灵山镇政府合法土地权益。因原告强占涉案土地种植作物一事，灵山镇政府曾于2019年7月向海口市琼山区云龙镇政府去函要求协调解决。3.灵山镇政府对涉案土地进行清理系依法维护自身合法权益的民事行为。涉案土地在本案纠纷发生前是空地，灵山镇政府于2019年5月在涉案土地上立告示牌，称该土地系灵山镇农民集体所有，但原告及其所在村村民将告示牌推倒，且不顾劝阻在涉案土地上种植作物。灵山镇政府多次让原告自行清除所种作物，但原告置之不理，为维护自身合法权益，灵山镇政府遂予清除，排除妨害。因此，本案系灵山镇政府与原告两个平等民事主体之间因侵权引发的民事纠纷，并不属于行政诉讼法第十二条规定的行政案件受案范围，应属于民事诉讼管辖范围，原告应通过民事诉讼方式解决纠纷。二、美兰区政府不是本案适格被告。1.本案系民事纠纷，美兰区政府并非该民事纠纷的争议相对方。2.美兰区政府并未参与本案纠纷，原告亦未提供相关证据证明美兰区政府行使行政职权对本案纠纷予以干涉。三、原告主张行政赔偿没有事实及法律依据。本案系民事纠纷，原告主张行政赔偿于法无据。原告未提供证据证明其受损的作物数量及受损金额。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告灵山镇政府口头辩称，2019年12月，灵山镇政府对郑必发在涉案土地上种植的香蕉树和槟榔树实施强制清除。 经审理查明，郑必发在涉案土地上种植香蕉树和槟榔树。为了推进相关项目建设，灵山镇政府于2019年12月对原告在涉案土地上种植的橡胶树和槟榔树实施强制清除,美兰区政府和美兰区公安局等相关职能部门在现场负责维稳工作。美兰区政府否认其实施涉案强制清除行为。郑必发对其所种植的香蕉树和槟榔树被强制清除的行为不服，遂以美兰区政府、灵山镇政府为被告向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案首先应界定谁为实施涉案清除行为的主体以及该主体实施的行为是行政行为还是民事侵权行为。根据本案查明的事实，灵山镇政府对郑必发在涉案土地上种植的香蕉树和槟榔树实施强制清除，而郑必发未能提供证据证明美兰区政府实施涉案强制清除行为，且美兰区政府对此亦否认，故应认定实施涉案清除行为的主体是灵山镇政府。同时灵山镇政府所实施的涉案清除行为是为了推进相关项目的建设，针对特定的、具体的事项对外作出的行为，履行的是行政管理职责。因此，应认定灵山镇政府作出的行为是行政行为而不是以平等主体实施的民事行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。在本案中，作出本案被诉行政行为的行政机关是灵山镇政府，即灵山镇政府为本案适格被告。经本院释明，郑必发仍坚持以美兰区政府为被告，拒绝予以变更，故依法应驳回其对美兰区政府的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。本案的适格被告为灵山镇政府，因此，本案属于基层人民法院管辖的第一审行政案件。故郑必发以灵山镇政府为被告向本院提起的行政诉讼，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条所列由中级人民法院管辖的第一审行政案件，明显不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，依法亦应予驳回。 综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）（三）项及第三款之规定，裁定如下： 驳回原告郑必发的起诉。 案件受理费50元，退还原告郑必发。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长  何 旭 审 判 员  吕丽霞 审 判 员  冯 花 二〇二〇年十一月二十日 法官助理  符月玲 书 记 员  詹文莉 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十四条基层人民法院管辖第一审行政案件。 第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件： （一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件； （二）海关处理的案件； （三）本辖区内重大、复杂的案件； （四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。