安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1027号 上诉人（一审原告）铜陵市安喜物流有限公司，住所地铜陵市铜陵商城**地块******，统一社会信用代码：913407007647547188（1-1）。 法定代表人王安，总经理。 委托代理人王令，北京市才良律师事务所律师。 委托代理人杨轶群，北京市才良律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省铜陵市铜官区人民政府，，住所地铜陵市铜官区乌木山社区木鱼山大道** 法定代表人王保中，区长。 委托代理人钟超，铜官区司法局副局长、公职律师。 委托代理人孙志华，安徽铜鼎律师事务所律师。 上诉人铜陵市安喜物流有限公司（以下简称安喜公司）因诉安徽省铜陵市铜官区人民政府（以下简称铜官区政府）码头拆迁行政确认及行政赔偿一案，不服安徽省铜陵市中级人民法院(2020)皖07行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年10月20日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人王令、杨轶群，被上诉人委托代理人钟超、孙志华到庭参加诉讼。现已审理终结。 安喜公司向一审法院起诉称，原告安喜公司新洲码头建成于2004年，同年获得港口经营许可。2012年7月4日，铜陵市人民政府办公室印发《关于推进岸线资源整合工作的实施意见》。2015年2月11日，铜陵市人民政府办公室印发《2015年全市港口岸线整治实施方案》。2015年初始，被告铜陵市铜官区人民政府安装了铁门并雇人看守，实际控制了新洲码头。2018年6月27日，原告向被告递交了安置补偿申请书。2019年5月11日，原告收到安徽省高级人民法院作出的（2019）皖行终123号行政判决，该判决责令被告履行对原告新洲码头补偿的法定职责。2019年8月12日，被告作出铜官补（2019）第12号《补偿决定书》；2019年12月16日，铜陵市中级人民法院判决撤销该补偿决定。2020年3月2日，被告再次作出补偿决定，铜官征补（2020）第1号《补偿决定书》。同时，在诉请法院撤销铜官补（2019）第12号《补偿决定书》案件同期，原告向法院一并提起了行政赔偿诉讼。在该案件的二审程序中，安徽省高级人民法院行政庭释明：上诉人安喜公司可参考安徽高院典型案例“刘某诉蚌埠市禹会区人民政府房屋征收补偿决定案”，撤回上诉，并在新的补偿决定案件中直接提出赔偿请求，以避免循环诉讼。其后，原告申请撤回上诉，安徽高院作出（2019）皖行赔终262号行政裁定，准许撤回上诉。政府机关基于行政管理工作的需要而征收企业财产的，应当给予被征收企业公平、合理的补偿。整治工作启动至今已近八年，原告安喜公司为配合整治工作耗费巨大，现经营已陷入困境之中。原告安喜公司遭受的损失共计1126.473万元（详见损失计算说明），被告现今作出的补偿决定书缺乏事实依据，未将原告码头因整治而受损的各类财产完整、全面列入其中，遗漏了大量应当给予原告的补偿款项。综上所述，被告作出的补偿决定缺乏事实依据、适用法律错误，针对原告新洲码头实施的强制征收已经直接损害了原告的合法权益，原告有取得赔偿的权利。重复撤销补偿决定已经形成循环诉讼，无法解决实际问题。基于安徽高院典型案例可知，通过具体案件的审理，最大限度地将处于争议状态的法律关系妥善地、迅速地予以终局性的确定，从而定纷止争，避免循环诉讼，有利于及时确定被征收人应当获得的补偿。请求铜陵市中级人民法院判决确认被告铜陵市铜官区人民政府作出的铜官征补（2020）第1号《补偿决定书》违法；请求铜陵市中级人民法院判决被告铜陵市铜官区人民政府赔偿原告各类经济、财产损失共计1126.473万元（计算方式文内详述，该数值为暂定数额，具体待以赔偿时点对原告新洲码头房屋建筑物、构筑物及各类设施的市场价值进行评估后再行确定）。 铜官区政府向一审法院答辩称，一、基本事实。2015年2月11日，铜陵市人民政府下发[2015]9号《2015年全市港口岸线整治实施方案》，对本市辖区范围内的长江港口岸线大通至笠帽山段区域内的码头及非码头设施进行整治，由市港航局牵头码头拆除工作，与市征收办共同复核拆除项目的资产评估，被告牵头并负责非码头设施的拆除工作。2015年，原告与铜官区住建局共同委托安徽中联国信资产评估有限责任公司铜陵蓝天分公司对原告在拆迁范围内的资产进行了评估，原告未同意按此评估报告签订协议。2018年2月8日，原告、铜官区住建局以及安徽中联国信资产评估有限责任公司铜陵蓝天分公司进行二次测绘评估，并由蓝天分公司作出第二次评估报告（初稿）。2018年7月31日，铜官区住建局向原告送达，原告一直未答复。2018年6月27日，被告收到原告《安置补偿申请书》，该申请书没有具体补偿请求。后原告向法院起诉要求被告履行补偿法定职责，案经安徽省高级人民法院判决被告六十日履行法定职责。判决生效后，被告多次要求评估机构蓝天分公司出具正式评估报告，2019年7月9日，蓝天分公司复函表示无法出具正式的评估报告书。7月10日，被告通知原告十日内再行共同委托或直接以蓝天分公司最后一次预评估报告为基础签订补偿协议，逾期将单方委托评估，原告未予答复。7月24日，被告通知原告拟委托安徽华兴房地产土地评估有限责任公司（简称华兴公司）作为评估机构，因原告仍不答复，被告委托华兴公司进行评估，华兴公司出具评估报告书，结论为地上建筑物7.58万元、附属物49.94万元。被告依此评估报告于2019年8月12日作出铜官补[2019]第12号《补偿决定书》。2019年10月29日，原告向铜陵市中级人民法院提起行政撤销诉讼，铜陵市中级法院以“铜官区政府对安喜公司因港口岸线整治而涉及之抛石、护坡等隐蔽工程损失依法应予全面认定、处理，即使其认为根据相关规定不应予以补偿，亦应以事实与法律为依据，予以充分说明。”为由，判决被告继续履行补偿职责。被告在判决后经现场查看、查阅资料等，确认原告抛石、护坡等隐蔽工程不应予以补偿，并重新作出铜官征补（2020）第1号补偿决定书。二、关于对原告要求确认《补偿决定书》违法的诉求。被告认为《补偿决定书》依据充分，符合法律规定。1、《补偿决定书》所依据皖华兴[2019]（征收）估协议第0012-1号、0012-2号评估报告，真实反映了被告的资产情况，且经法院审理已认定真实合法。2、《补偿决定书》依铜陵市中级法院判决内容作出，是被告积极履行法定职责的实际行动，也属于被告职责范围，原告不满补偿数额不是认定《补偿决定书》违法的依据。三、关于原告要求被告赔偿的诉求。1、被告认为，原告所诉与事实不符，被告未对其实施过强制行为，也未对案涉码头实际控制，被告不应承担行政赔偿责任。据了解，2015年10月，因防汛、环保、用电安全等原因，区住建局对新洲码头范围的部分码头企业实施了拆除围墙、断电助拆。2016年初，为防止非法倾倒垃圾影响航道安全，区住建局设立检查门岗，禁止非法大型车辆出入，并未封闭码头，也未禁止码头企业人员出入。该行为系防汛、环保要求，系专职部门实施的具体行政行为，与被告征收行为无关。2、根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条,原告对下列事项承担举证责任：（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条,原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。现原告要求被告赔偿，应举证被告的哪项具体行政行为造成其财产损害，且应举证该行为与其损失有因果关系。3、《补偿决定书》是根据原告要求被告履行征收补偿职责这一要求作出，同时《补偿决定书》已说明原告的救济渠道，且被告并未实施非法强制执行，不符合《国家赔偿法》第四条规定之赔偿情形，不应承担行政赔偿责任。四、关于原告主张损失1126.473万元不符合事实，超出合法补偿范围。1、案涉的房屋（办公室、配电房、消防泵房、装载机库、配电室）、砖挡土墙、钢砼漏斗、排水沟、桩基础、高压线（原告主张的码头电缆）、电线杆、混凝土货场（原告主张的水泥地面）的面积、数量、价值已由皖华兴[2019]（征收）估协议第0012-1号、0012-2号评估报告确认，且经铜陵市中级法院在（2019）皖07行初21号案件审理中确认了真实性、合法性、关联性，补偿数额应按上述评估报告确定。2、原告主张抛石、大片护坡、碎石层不属于补偿范围。（1）根据铜陵市人民政府2015年第63期会议纪要第二条第七款第三项规定，土方、护坡等室外隐蔽工程在码头设施平台范围内的，按照铜政办[2012]71号文件规定执行，不额外给予补偿；在码头设施平台范围外，但在依法取得土地使用权证范围内的土方、护坡等室外隐蔽工程，按照“证据确凿、现场勘验、专业评估、集体决策、依法合规”的原则给予补偿。按上述文件规定，设施平台范围内隐蔽工程不额外给予补偿，设施平台范围外隐蔽工程按土地使用权证范围原则给予补偿。（2）铜政办[2012]71号文并未规定隐蔽工程的单独补偿，第63期会议纪要明确的是取得土地使用权证范围内隐蔽工程的补偿原则，在未取得土地使用权证的情况下原告要求对抛石、大片护坡、碎石层单独补偿不符合补偿规定。（3）根据现场查看，案涉码头并无引桥、混凝土平台、混凝土栈桥等码头设施平台，原告主张的隐蔽工程应属平台范围外。（4）根据原告发送文件及资产申报，原告自认于2007年5月自行拆除码头生产设施和水工桩基设施。2015年6月征收时被告无法核实设施平台是否属实，据此认定隐蔽工程属平台范围外并无不妥。（5）据查，原告法人代表王安个人与铜陵市兴隆居委会新洲居民组于2014年4月16日签订《土地使用有偿合同》，租期至2017年4月16日期满。2018年2月8日，被告征收兴隆居委会土地，案涉码头土地在征收范围内，即使原告在租赁土地上实施了隐蔽工程，征地款中也已涵盖。被告不能对同一事项重复补偿。3、关于趸船搬迁费用及延期利息的要求于事实不符，于法无据。（1）被告只能对征收时现场设施搬迁实施奖励。被告于2015年6月开始码头整治时，案涉码头并无任何趸船等码头设施，原告也自认于2007年5月自行拆除了生产设施和水工桩基设施，并在财产申报清单中注明。（2）被告的征收法定职责是自2015年6月开始，即使案涉码头曾经存在趸船等码头设施，原告2007年5月自行拆除搬迁并非被告的征收行为导致，被告无需进行补偿。4、原告要求停产损失无事实和法律依据。（1）2012年5月3日铜安物字[2012]58号、2012年8月20日安喜字[2012]66号、2015年8月1日安喜字[2015]13号文件、2015年11月4日安喜物[2015]18号文件内容，原告自述案涉码头自2007年起就已拆除了生产设施并且一直停产，说明案涉码头自2007年起就不再具备生产条件，故不存在停产停业损失。（2）根据铜陵市人民政府2015年第63期会议纪要和铜政办[2012]71号文件规定，码头征收补偿标准中并无停产停业损失项目，补偿停产停业损失不符合规定。五、关于码头被损毁、丢失物资损失要求不符合事实。（1）区住建局助拆的围墙已在被告同意给予的补偿范围内，该部分不应重复补偿；（2）因安全原因，区住建局仅对码头采取了禁止使用、停止上流电源方式实施了断电，并未造成其财产损失；（3）因防汛、环保原因，区住建局虽进行了部分封闭，但仅对大型非法车辆出入进行限制，并未限制企业人员进出，并非原告所诉完全控制其资产。（4）原告并未举证证明损毁、丢失财产数量、价值，也不能证明损毁、丢失是被告原因导致。（5）事实上，开展码头专项整治时原告已将资产清单上报，这些财产目前仍然存在，并未灭失。（6）因上述行政行为并非被告实施，即使要求也应向实施行政机关主张。综上，被告《补偿决定书》依据充分，合理合法，请法院驳回其诉讼请求。 一审法院审理查明，原告安喜公司新洲码头2004年成立，2007年将码头设施趸船、吊机、引桥等自行拆除迁移，码头实际已停止运营。2012年7月4日，铜陵市人民政府办公室下发《铜陵市人民政府办公室关于推进岸线资源整合工作的实施意见》（铜政办[2012]71号），该文附《码头水域实施征收补偿标准》、《岸线资源整合工作计划》，该文下发后，要求安喜公司新洲码头2012年7月底前拆除实施。2015年2月11日，铜陵市人民政府办公室下发《铜陵市人民政府办公室关于印发2015年全市港口岸线整治实施方案的通知》（办[2015]9号），该文件要求安喜公司新洲码头2015年10月底前拆除。2015年6月9日，铜陵市人民政府办公室下发《全市土地房屋征收工作专题会议纪要》（[2015]第63期），案涉安喜公司新洲码头在本次整治（拆除）及补偿范围内。 在整治期间，2015年6月30日，铜官区住建局和安喜公司共同选择评估公司对安喜公司在拆迁范围内的资产进行评估，评估公司出具皖中联国信铜评报字（2015）第049一4号《铜陵市铜官山区建设局拟征收铜陵市安喜物流有限公司码头项目资产评估报告书》（初稿），因安喜公司对补偿标准、评估数额有异议，双方未能签订补偿协议。 2018年2月8日，皖中联国信铜陵蓝天分公司进行二次评估，这次评估机构选择表中，被拆迁人安喜公司没有盖单位公章，有代表人签字。对二次评估（初稿），原告方一直未答复。 2018年原告向法院起诉要求被告履行补偿法定职责，案经2019年4月8日安徽省高级人民法院作出（2019）皖行终123号终审判决，该判决书确认的案件事实“……依据铜陵市人民政府2015年第32期和第86期会议纪要的要求，铜官区住建局于2015年10月对原告位于整治区域内的围墙实施了助拆，为保证该区域用电安全，依照铜陵市人民政府相关文件要求，2015年12月18日对整治区域所有电路实施断电拆除。……2007年5月原告对部分设备进行了搬迁并已停止码头运营。……”判决被告在判决生效之日起六十日内履行对原告新洲码头补偿的法定职责。 2019年7月9日，蓝天评估公司在《关于对＜关于商请对铜陵市安喜物流有限公司新洲港区码头出具资产评估报告书的函＞的复函》中称，因双方分歧较大无法出具正式评估报告。2019年7月10日，铜官区政府向安喜公司发送[2019]84号《通知》，表示再行共同委托或直接以蓝天公司预评估报告签订补偿协议，逾期将单方委托评估；2019年7月24日，铜官区政府向安喜公司发送[2019]220号《函》，通知其拟委托华兴公司作为评估机构，逾期不复将单方委托华兴公司进行评估，并以该评估报告结果作出补偿决定。安喜公司在收到上述函件后，均未予答复。 后铜官区政府委托华兴公司进行评估，华兴公司出具皖华兴[2019]铜陵市字第0012--1号、第0012--2号评估报告。2019年8月12日，铜官区政府对安喜公司作出铜官补[2019]第12号《补偿决定书》，该决定书根据2019年8月11日华兴公司作出的皖华兴[2019]铜陵市字第0012-1号、第0012-2号评估报告，认定地上建筑物补偿款7.58万元、附属物补偿款49.94万元，合计货币化补偿金额57.52万元。 铜官区政府对安喜公司作出铜官补[2019]第12号《补偿决定书》后，安喜公司不服要求撤销。法院审理认为“铜官区政府对安喜公司因港口岸线整治而涉及之抛石、护坡等隐蔽工程损失依法应予全面认定、处理，即使其认为根据相关规定不应予以补偿，亦应以事实与法律为依据，予以充分说明”。（2019）皖07行初21号行政判决：撤销被告作出的铜官补[2019]第12号《补偿决定书》、责令被告于判决生效之日起六十日内继续履行对原告新洲码头补偿的法定职责。 判决生效后，被告补充收集并提供了在（2019）皖07行初21号行政案件中未提供的证据，认定原告抛石、护坡等隐蔽工程不应当予以补偿，2020年3月2日重新作出铜官征补（2020）第1号《补偿决定书》。该决定书仍然依据华兴公司出具皖华兴[2019]铜陵市字第0012--1号、第0012--2号评估报告，给予原告货币化补偿金额57.52万元。原告不服，起诉要求确认被告作出的铜官征补（2020）第1号《补偿决定书》违法，并赔偿原告各类经济、财产损失1126.473万元（该数值为暂定数额）。 一审法院另查明，2019年9月原告委托铜陵金键资产评估事务所对安喜公司新洲码头资产进行评估，该事务所作出的评估报告为金键评字（2019）第030号，评估价值为748.74万元。 2016年9月原告委托铜陵华诚地产土地评估有限公司对趸船等设施进行评估，该公司作出的咨询报告为铜华诚评报字（2016）第185号，趸船等设施评估价值为831.95万元。 依据上述报告原告提出赔偿经济损失为：1、码头造价价值748.74万元；2、趸船搬迁费用及延期利息831.95*10%+831.95*10%*6%*5.5年=110.649万元；3、停产损失参照银行年利率计算748.74*6%*5.5年=247.084万元；4、码头损毁、丢失物资损失约为20万元。合计损失1126.473万元。 一审法院认为，本案争议焦点为:一、被告铜官区政府作出的铜官征补（2020）第1号《补偿决定书》是否合法。二、原告要求赔偿的数额理由依据是否充分，是否应该得到支持。 关于焦点一。铜陵市人民政府为全力整治港口岸线环境，进行环境整治工作，对岸线区域内与城市规划、岸线资源利用、环境保护、水资源保护等不相适应的码头及非码头设施进行拆除、改造升级或搬迁。根据铜陵市人民政府《2015年全市港口岸线整治实施方案》，原告新洲码头的设施属于拆除范围之内，被告是拆迁补偿主体。在整治期间，因原告与被告就拆除补偿事宜，双方一直协商未果。 被告为履行对原告补偿职责，2019年7月10日、2019年7月24日两次正式函告委托鉴定事宜。在安喜公司均未予答复的情况下，铜官区政府依法委托华兴公司对安喜公司被征迁范围内的地上建筑物、附属物进行了评估，铜官区政府在依法履行了告知义务之后，委托华兴公司出具皖华兴[2019]铜陵市字第0012--1号、第0012--2号评估报告，该评估报告的真实性、合法性和关联性，依法予以认定。 2020年3月2日，被告作出的铜官征补（2020）第1号《补偿决定书》，对抛石、护坡等隐蔽工程不给予补偿，进行了说明与认定。在整个案件审理过程中，原告也未能提供隐蔽工程的施工合同、发票等权属证明的相关证据。因此，被告以皖华兴[2019]铜陵市字第0012--1号、第0012--2号评估报告为依据，作出的铜官征补（2020）第1号《补偿决定书》，对原告货币化补偿金额57.52万元，并无不当。 关于焦点二。原告提出损失赔偿（或补偿）数额包括以下几个方面： 1、码头造价价值748.74万元。该数额来源于铜陵金键资产评估事务所2019年9月19日出具的金键（2019）第30号评估报告。经庭审查明，该评估报告是原告单方委托评估的，且该评估公司的人员仰某、刘某出庭证实他们本人去了现场，现场无法勘验仅依据原告出具的资料评估的，并且证实该评估报告的资产评估师吴宇煌、王玉霞未去过现场查看。因此，原告提出的码头价值损失748.74万元缺乏事实和法律依据。 2、趸船搬迁费用及延期利息 831.95＊10%＋831.95＊10%＊6%＊5.5年＝110.649万元。该数中的趸船等的价值831.95万元是来源于铜华诚评报字（2016）第185号咨询报告。经庭审查明，该咨询报告是原告单方委托评估的，且该评估公司的人员魏某出庭证实，该咨询报告原告仅能用于为了解资产价格提供参考，若用于其他评估目的，则本咨询报告无效，咨询报告中写的很明确。因此，原告提出以趸船等的价值831.95万元作为赔偿的损失依据不足。 原告2007年将码头设施趸船、吊机、引桥等拆除迁移，且无证据证明是相关部门要求或强行其迁移，因此系自行迁移。2012年7月4日，铜陵市人民政府办公室下发《铜陵市人民政府办公室关于推进岸线资源整合工作的实施意见》（铜政办[2012]71号），该文件是针对2012年以后因岸线资源整合工作的需要，对设施所有人自行迁移设施的，给予搬迁费补助，而本案中原告早于5年前即:2007年就将趸船等设施自行迁移，现要求按照2012年的补偿标准给予趸船搬迁费补偿并赔偿利息损失，缺乏事实和法律依据。 3、停产损失参照银行年利率计算748.74*6%*5.5年=247.084万元。原告没有证据证明2007年趸船等设施拆除迁移后，案涉码头生产运营证据。经审理查明原告新洲码头2007年5月停止运营，2015年征收时不存在停产损失。 4、码头损毁、丢失物资损失约为20万元。码头什么被损毁、丢失了什么物资，原告未提供证据证明，也没有提供证据证明这些损失是否存在，是否是被告造成的，原告主张赔偿该项损失没有事实和法律依据。 综上，铜官区政府作出的铜官征补（2020）第1号《补偿决定书》程序合法，适用法律正确，安喜公司要求确认该《补偿决定书》违法的意见，不予支持。安喜公司要求铜官区政府赔偿各类经济、财产损失共计1126.473万元，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告铜陵市安喜物流有限公司诉讼请求。 安喜公司上诉称，一、一审判决未准确认定被诉补偿决定中的违法之处。1、2015年6月9日会议纪要中，对于室外隐蔽工程的描述是土方、护坡等室外隐蔽工程在码头设施平台范围内的，按照《铜陵市人民政府办公室关于推进岸线资源整合工作的实施意见》文件规定执行，不予额外补偿。在《实施意见》附件1第6条中，明确规定了“码头水域设施被征收时”的补偿标准。结合《会议纪要》以及《实施意见》可知，对于室外隐蔽工程，铜陵市人民政府并非认为是不给予补偿，而是直接将该部分的补偿涵盖在了码头水域设施的补偿范围之内，其中明确提到:如果已经按照附件1中的补偿标准进行了补偿，则不再额外给予补偿。2、政府部门在实施征收补偿的过程中，首先应当确定的是补偿的范围，在确定补偿的范围之后，应当进行公示，征求被征收人的意见。具体到本案，被上诉人在双方对于补偿范围存在明显争议的情况下，被上诉人直接发函要求委托评估公司，显然未能充分保护上诉人陈述的权利。基于错误的评估对象而作出的评估报告，也不能作为补偿决定的依据。一审判决认为被上诉人发送了函件，就属于履行了告知义务，评估报告即合法有效，可以作为补偿决定的依据，这一认定显然是错误的。3、法院应当审查征收部门作出补偿决定的事实及法律依据，但是，一审判决认为，上诉人未能提供隐蔽工程的施工合同、发票等权属证明的相关证据，这一认定错误扩大了上诉人的举证责任，而忽视了被上诉人应当就其将“已测未评”部分排除出补偿范围进行举证。事实上，在整个事件过程中，被上诉人委托的多家评估公司曾对案涉码头进行了测绘，确定了码头整体的工程量，仅是在评估结论中只体现出工程量，而无评估价格。同时，上诉人也提交了多份报告，其中有相应的票据及工程量测绘结果。因此，码头工程的相关情况是客观清楚的，各方对于工程量并没有争议，仅是对于是否应当进行补偿存在争议，一审法院关于码头工程客观事实的认定是错误的。4、根据《物权法》第四十二条的规定，政府部门征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。上诉人在案涉码头的投入是客观存在的，码头的建设是依法经过了审批的。一审判决认为，被上诉人函告了委托鉴定事宜，属于依法履行了告知义务，补偿决定中对于抛石、护坡进行了说明与认定，即可说明补偿金额并无不当，其观点是错误的。一审法院不能仅凭被上诉人的一个说法，就违背基本法的规定，直接剥夺上诉人获得公平、合理补偿的权利。二、被诉补偿决定未给予上诉人公平、合理的补偿。上诉人因被上诉人实施的码头整治行为而遭受了实际的损失，但被上诉人始终未给予上诉人公平、合理的补偿，导致了多个诉讼。双方产生争议的焦点是被上诉人始终坚持仅对码头范围内的地上建筑物及部分附属物进行补偿，而完全不计算上诉人为码头投产而进行的抛石护坡、地面、地面硬化等各类码头设施工程上面的投入部门因环境整治等原因，需要征收公民、法人财产的，应当基于实际的损失情况给予被征收人公平、合理的补偿，这是行政补偿的基本原则。具体到本案，对于上诉人损失的认定应当基于上诉人在案涉码头建设过程中的实际投入，而不仅仅是对于地面可见物部分进行补偿。被上诉人不能因为已向上级政府递交了错误的工作方案、汇报了失实的整治处理结果，就坚决拒绝纠正已产生的错误，侵害上诉人的合法权益。三、一审法院未依法对上诉人提出的各项赔偿请求进行审查。上诉人为确定码头设施等实际损失情况，在原有测绘结果的基础上，聘请了评估公司进行评估，确定了码头设施损失的实际价值。整个评估活动依法依规，评估结果客观真实。虽然评估人员没有全部到现场查看，但是，评估对象是清晰、准确的，最终的评估结果是客观的、公正的。即使是对于总体价值有不同意见，那么也可以通过法院重新组织鉴定的方式来确定码头工程的实际造价。在庭审活动中，一审法庭询问双方是否同意重新进行评估，上诉人同意，而被上诉人断然拒绝。在此情况下，一审法院未在合理确定补偿范围的基础上，依职权委托司法鉴定机构进行鉴定，而是否定了上诉人一方提供的客观真实的评估报告，直接采信了被上诉人单方的提供的错误的评估报告，一审法院的做法是不恰当的。另外，上诉人在一审中提出的各项赔偿请求，均是基于客观可查的事实证据以及政府部门相关文件，是合理的、合法的。一审判决完全无视了整个码头整治过程中的客观事实情况，最终作出了错误的判定。请求撤销铜陵市中级人民法院作出的（2020）皖07行初6号行政判决书，改判支持上诉人的诉讼请求。 铜官区政府答辩称，一、一审认定事实清楚,答辩人所作补偿决定合理合法。1、《补偿决定书》所依据皖华兴[2019](征收)估协议第0012-1号、0012-2号评估报告,真实反映了被答辩人的资产情况,且该两份报告的出具过程充分考虑并告知了被答辩人的各项权利。2、《补偿决定书》依铜陵市中级法院判决内容作出,是被告积极履行法定职责的实际行动,也属于被告职责范围,原告不满补偿数额不是认定《补偿决定书》违法的依据。二、本案所涉具体行政行为系2015年铜陵市码头专项整治行动,与2012年铜陵市码头岸线整合活动无关。1、两次行动不属于同一行政行为,更没有延续性,且2012年资源整合活动并没有具体实施,也没有影响上诉人的实际权益(上诉人庭审中自称2014年底前仍在营业)。2、2015年2月份,被上诉人依据《2015年全市港口岸线整治实施方案》要求,才开始对辖区内码头(包括新洲码头)实施整治征收,之后的行政行为方影响上诉人的实际权益。故应以有行政法律上因果关系的2015年整治行动认定为本案的具体行政行为。三、上诉人应对其主张的补偿提供相应证据,被上诉人无权超越政策范围予以补偿,更无权对无法认定的事实做出补偿决定。 本机关对抛石护坡不予补偿主要理由如下：1、从法律法规角度。根据《中华人民共和国河道管理条例》第25条规定,抛石等行为应经河道主管部门批准。航道法也有类似的规定,即向长江河道、航道抛石建设应当得到法律许可,未经许可即为违法。就本案而言,上诉人未提供任何证据证明,其向长江抛石取得了许可或批准，依法不仅不能获得补偿,还需要承担相应的法律责任。2、从补偿政策角度。被上诉人开展的港口整治的依据是《铜政办[2012]171号》、《码头水域设施征收补偿标准》、《第63期会议纪要》,上述政策依据中没有对隐蔽工程的单独补偿规定,被上诉人无权超越政策给予所谓的单独隐蔽工程补偿。对上诉人的补偿是否符合上述政策,被上诉人专门请示过市主管部门,认可上诉人的补偿决定。3、从政策执行统一尺度角度。被上诉人开展港口涉及多家码头,统一执行《铜政办[2012]71号》、《码头水域设施征收补偿标准》、《第63期会议纪要》等文件也没补偿隐蔽工程。4、从案涉码头现状角度。经被上诉人征收过程中多次实地查看,案涉码头并无任何引桥、混凝土平台、混凝土栈桥等码头设施平台,被上诉人至今无法确认案涉码头类型及有无引桥、栈桥等,而上诉人自始至终未提交材料证明案涉码头类型、规模等,被上诉人无法参照《码头水域设施征收补偿标准》给予认定。同时,造成该码头现状是因其自行拆除、搬迁,并将设备用于新码头。上诉人自认在2007年前自行拆除部分码头设施,2014年自行将趸船搬离,且至今未向被上诉人及法院提交已向相关主管部门报备的证明材料,被上诉人无权仅凭上诉人单方陈述给予补偿。5、从举证责任角度。上诉人应当就其损失提供证据予以证明,但上诉人至今未提供所谓抛石、护坡隐蔽工程的许可手续、合同、发票、施工许可等材料,证明隐蔽工程的合法性以及具体金额。6、从补偿对象角度。案涉码头土地属于集体土地,并于2018年被依法征收。上诉人已依法向集体土地所有权人支付补偿款,其中包括部分的隐蔽工程项目,上诉人不能对同一项目进行重复补偿。被上诉人作为行政征收方,只能在政策文件规定的职权范围内行使行政权力,对无法认定的部分更无权扩围,尤其是造成无法认定的原因系上诉人自身原因导致。 综上,被上诉人作出的《补偿决定书》依据充分,合理合法,请法院驳回其上诉请求。 安喜公司向一审法院提供以下证据： 证据一：《关于推进岸线资源整合工作的实施意见》；证明目的：被告承担对原告新洲码头进行征迁的法定职责。 证据二：《2015年全市港口岸线整治实施方案》；证明目的：被告承担对原告新洲码头进行征迁的法定职责。 证据三：行政裁定书（2019）皖行赔终262号；证明目的：安徽高院准许原告撤回行政赔偿案件的上诉并进行了释明。 证据四：补偿决定书铜官征补（2020）第1号；证明目的：被告铜官区政府作出的补偿决定的具体内容。 证据五：损失计算说明；证明目的：原告新洲码头具体损失金额的计算说明。 证据六：2019年评估报告；证明目的：原告新洲码头的损失情况。 证据七：2016年评估报告；证明目的：趸船搬迁费用的计算依据。 证据八：码头项目测绘报告；证明目的：原告新洲码头项目工程。 证据九：关于安喜物流公司政府信息公开申请答复书；证明目的：铜官区政务公开领导小组办公室针对原告申请公开“土地征收协议”进行的答复的具体内容。 铜官区政府向一审法院提供以下证据： 1、安徽省铜陵市中级人民法院（2019）皖07行初21号行政判决书；证明：被告应当履行对原告码头补偿的法定职责； 2、《补偿决定书》、送达回执；证明目的：被告履行法院判决，作出补偿决定并向原告送达； 3、铜政办【2012】71号、铜陵市人民政府2015年6月9日第63期《全市土地房屋征收工作专题会议纪要》、办【2015】9号。证明目的：（1）土方、护坡等隐蔽工程不属于码头整治征收补偿单列项目；（2）在码头设施平台范围内的隐蔽工程不额外给予补偿；（3）在码头设施平台外的隐蔽工程，未取得土地使用权证的不予补偿。 4、铜安物字【2012】58号、安喜字【2012】66号、安喜字【2015】13号文件、安喜物【2015】18号；证明目的：案涉码头设施原告已于2007年自行拆除；案涉码头自2007年起已停业至今。 5、2015年第一次评估材料（评估机构选择表、评估报告初稿）；证明目的：双方于2015年共同选定铜陵蓝天房地产评估有限责任公司为评估机构；评估公司已做出初稿。 6、2018年第二次评估材料（评估机构选择表、现场观测情况、评估稿签收纪录、评估稿），复函；证明目的：双方与评估机构于2018年2月8日再次现场观测评估，后原告签收了评估稿，但一直未予回应；因原告对评估稿迟迟不予回复，评估机构函告无法出具正式报告。 7、通知、函；证明目的：因原告拒不答复，被告为推进征收补偿，于2019年7月10日通知原告十日内重新委托评估机构或确认最后一次评估稿内容，逾期有权单方委托评估机构进行评估；2019年7月24日，被告再次函告原告拟委托安徽华兴房地产土地评估有限责任公司评估，并告知其十日内办理共同委托，逾期将单方委托并以评估结果作出补偿决定。 8、安徽华兴公司评估报告两份；证明目的：在原告多次不回复的情况下，华兴公司接受被告委托并出具评估报告，评估结果为地上建筑物7.58万元、附属物49.94万元。 9、《土地使用有偿合同》；证明目的：案涉土地系原告法人代表王安租赁铜陵市兴隆居委会新洲居民组土地；案涉土地于2017年4月16日租赁已期满。 10、《土地征收协议》、红线图；证明目的：2018年2月8日，铜官区政府对兴隆居委会土地实施了征收，案涉土地在征收范围内； 11、现场照片七张；证明目的：现场勘查，案涉码头并无引桥、趸船、浮式码头等码头设施；案涉建筑物、附属物仍保持原状。 12、2015年4月30日资产评估明细表三份；证明目的：资产申报时，原告自认趸船、吊机、引桥等设施设备于2007年已自行拆除迁移；原告申报时资产与2019年华兴公司评估报告资产吻合，没有财产损失。 证人魏某，证实华诚公司出具的铜华诚报字（2016）第185号报告，是咨询报告，委托方仅能用于为了解资产价格提供参考，若用于其他评估目的，则本咨询报告无效，咨询报告中写的很明确。 证人魏某、王某，证实2016年去现场查看时，原告方趸船等资产不在案涉地点，在另外的一个湖边（铜陵市义安区）。 证人仰某、刘某证实铜陵金健资产评估事务所出具的金健评字（2019）第030号资产评估报告中，评估师吴宇煌、王玉霞未去现场查看。 证人仰某、刘某证实他们本人去了现场，现场无法勘验仅依据委托方出具的资料评估的。并证实进入案涉现场无任何人阻拦。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人申请赔偿的范围、标准、数额能否予以支持，具体包括：1.趸船搬迁费用及延期利息110.649万元。2.停产损失参照银行年利率计算247.084万元。3.码头被损毁、丢失物资损失约为20万元。4.码头造价价值748.74万元。对上述争议问题本院分别评判如下： 一、关于110.649万元趸船搬迁费用问题 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，铜官区政府在一审中提供的证据：铜安物字[2012]58号、安喜字[2012]66号、安喜字[2015]13号文件、安喜物[2015]18号及2015年4月30日资产评估明细表三份，可以证实2007年安喜公司将案涉趸船自行移走。二审中，安喜公司称其于2014年9月6日将趸船拖走（庭后提交相关证据复印件），应依据铜政办[2012]71号文件对其进行赔偿。而本案中，安喜公司提起的诉讼是针对铜官区政府2015年实施的整治行为，即上诉人无论是2007年还是2014年将趸船移走，均发生在铜官区政府2015年实施整治行为之前，因此，安喜公司所诉的趸船搬迁费用及利息并非由铜官区政府2015年实施的整治行为所导致，故，安喜公司要求铜官山区政府赔偿该笔搬迁损失，缺乏事实依据和法律根据。若安喜公司有证据证明其趸船搬迁损失系行政机关的其他行为导致，可另寻法律途径解决。 二、关于停产损失247.084万元问题 趸船是上诉人码头正常经营的基本物质前提，本案现有证据及上诉人自述均能证明，安喜公司将案涉经营用趸船拖离码头，发生在铜官区政府2015年实施案涉整治行为前。据此，可以推定安喜公司在铜官区政府2015年实施的整治行为前已经停止经营，因此，安喜公司的停产行为与铜官区政府2015年实施的整治行为不存在因果关系，对此产生的停产损失不应由铜官区政府承担。 三、关于码头被损毁、丢失物资损失约为20万元问题。 行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员在行使职权的过程中侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。本案中，案涉码头被毁损、物资丢失，并非由铜官区政府在行使职权过程中造成的损害，上诉人就此已向公安机关报案，且公安机关亦立案侦查。故，上诉人本项诉讼请求不属于人民法院行政赔偿受案范围，一审法院判决驳回上诉人该项诉讼请求并无不当。 根据《中华人民共和国刑法》第三十六条规定，由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根据情况判处赔偿经济损失。上诉人码头被损毁、丢失物资损失，可循上述法律规定寻求救济。 四、关于码头价值748.74万元问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成损害提供证据。因被告的原因导致原告无法提供的，由被告承担举证责任。本案中，安喜公司自称案涉码头系其自建，含抛石、护坡等隐蔽工程，但没有提供隐蔽工程相关证据，亦没有证据证明其无法举证系铜官区政府的原因所致，故安喜公司对此项诉讼主张属于举证不能，应当承担不利后果，对安喜公司本项诉讼请求本院亦不予支持。 按照生活常识，沿江码头建设可能会有一定的隐蔽工程，安喜公司应积极寻找相关证据，若有新的证据证明码头造价价值，可循法律规定的途径另行主张。铜官区政府也应发挥行政职权优势，积极与安喜公司能就案涉码头价值构成进行协商，按照公平原则依法全面对安喜公司予以赔偿，以到达实质上化解行政争议目的，并进一步推进官民和谐及法治政府建设。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人安喜公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人铜陵市安喜物流有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十一月十八日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。