河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终228号上诉人(原审原告)：南阳市天和电气制造有限责任公司。法定代表人：周楠，任总经理职务。委托代理人：王海超，河南新律律师事务所律师，委托权限：特别授权。被上诉人(原审被告)：南阳市生态环境局。地址：河南省南阳市范蠡东路1666号。法定代表人：郝以昆，任局长职务。委托代理人：赵维立，该局法规科科长。委托代理人：张国栋，该单位法规科工作人员，委托权限：一般代理。被上诉人(原审被告)：南阳市人民政府。法定代表人：霍好胜，任市长职务。委托代理人：刘小闯、薛伟，南阳市人民政府办公室工作人员，委托权限：一般代理。原审第三人：管桂华，女，汉族，1979年3月16日出生，住河南省镇平县。南阳市天和电气制造有限责任公司原法人。上诉人南阳市天和电气制造有限责任公司与被上诉人南阳市生态环境局、南阳市人民政府因环境行政处罚一案，不服河南省南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。本案现已审理终结。原审审理查明：南阳市天和电气制造有限公司于2016年6月30日成立，经营范围：金属铸造、机械加工；导体、精密电气零部件生销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2018年11月30日该公司登记法定代表人为管桂华；2019年7月30日该公司登记法定代表人为周楠。2019年7月15日，南阳市环保局环境监察支队在对南阳市天和电气制造有限公司进行现场检查时，发现该公司金属铸造、机械加工项目在未取得环境影响评价文件审批的情况下擅自开工建设，配套的污染防治设施未建成、未经验收项目即投入生产。当日，被告执法人员对天和电气技术经理张成立进行了调查询问，制作了现场检查笔录，发现部分金切设备正在生产；红外线熔炼炉、淬火炉未建设污染防治设施。被告制作了勘察示意图、现场拍照，并对天和电气作出责令（限期）改正决定书：责令该公司立即停止建设、停止生产。2019年7月24日，被告对天和电气案件作出调查终结报告，确定该企业环保设施部分建成，在车间内生产，经责令后已停止生产，环境污染危害较小，环境违法行为等次一般。2019年9月9日，南阳市生态环境局对该公司作出《行政处罚事先告知书》（宛环罚先告字（2019）第5号），告知该公司行政违法事实、依据的证据、适用法律规定、拟处罚的内容及申请陈述、申辩、听证的权利。该告知书送达后，天和电气在法定期限提出听证申请。2019年9月26日被告举行了听证会，原告天和电气的委托代理人参加了听证会，其陈述的主要理由为：公司为发展需要于2018年11月从南阳市黄冈工业园区搬至南阳市东佳机械厂院内，应厂址变更，车间和设备需要重新规划调试，直至2019年7月处于建设和调试阶段，车间一直未曾生产。公司于2018年12月5日向高新区环保局递交环评申报表，但至今未获批准。2018年12月11日，公司和浩博机械公司签订了环保设备采购协议，现有待安装。公司因搬迁和办理环境影响报批手续直至今年7月未开展生产，为了避免合同违约和稳定员工需要，遂临时安排生产一批加急订单来消除不利影响。实际上从开工到被制止先后不到一周时间。陈述人虽然未经审批擅自开工建设及污染防治设施未经验收即投入生产存在违法事实，但是处罚过重，应当考虑陈述人从轻、减轻或者免除处罚的情节。在听证中，天和电气提供了公司法人为管桂华的委托书、2019年1至7月公司工业用电量、电费缴纳证明、销售合同及委托加工合同等证据。并在执法检查后积极停止生产，停止建设。该公司违法行为情节轻微，未造成环境污染后果。参照生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法（2019）42号）文件第四条第十三款第三项、《环境行政处罚办法》第六条、《河南省环境行政处罚裁量标准适用规则》第八条第三款之规定，对原告未批先建的违法行为免予了处罚；对其污染防治设施未建成即投入生产的违法行为减轻处罚。2019年11月6日，被告南阳市生态环境局对天和电气作出宛环罚决字（2019）第5号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款及以上法律、法规、规章规定，决定：1、责令立即停止建设、停止生产；2、处20万元罚款；3、对该公司法定代表人管桂华处5万元罚款。并于2019年11月8日送达原告天和电气。原告不服，申请行政复议，南阳市人民政府受理并向南阳市生态环境局送达答复通知书，南阳市生态环境局在法定期限内提交了答复书及相关证据材料。2020年3月18日南阳市人民政府作出了维持宛环罚决字（2019）第5号《行政处罚决定书》的复议决定。原审法院认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，经审查，本案的焦点问题是：1、被告南阳市生态环境局作出行政处罚是否超越职权；2、该行政处罚决定是否存在明显不当。一、依据2015年1月1日起施行的《中华人民共和国环境保护法》第十条规定“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。第六十一条规定“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”。《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定以及参照环境保护部2016年1月8日作出的环政函（2016）6号《关于〈环境保护法〉第六十一条适用有关问题的复函》规定，环保部门作为执法主体的，新《环境保护法》第六十一条规定的执法主体，已不限于《环境影响评价法》第三十一条规定的“有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门”，而是应当包括涉案违法建设项目所在地的县级以上各级环保部门。故依据以上法律及参照规章的规定，被告南阳市生态环境局对原告的违法行为具有行政监督管理的法定职权。原告诉称原告的建设项目环境影响评价文件属于县区级环保行政部门审批范畴，不属于市级环保行政部门审批范畴，分级审批，不得越权，谁审批，谁处罚，原告的违法行为应由南阳市高新区生态环境局处罚，被告无权对原告进行处罚的诉讼理由没有法律依据，其诉称法院不予支持。被告南阳市生态环境局作出的行政处罚裁量适当。本案中，原告存在两项违法行为，一是未经环评审批擅自开工建设，且已建成；二是配套的污染防治设施未建成即投入生产。对原告的第一个违法行为，被告采纳了原告听证会中的申辩意见，考虑到原告公司已经按照要求停产停工，并积极配合执法人员调查，造成环境污染较小，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、参照生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法（2019）42号）文件第四条第十三款第三项、《环境行政处罚办法》第六条、《河南省环境行政处罚裁量标准适用规则》第八条第三款之规定，经被告集体研究，对原告未批先建的违法行为，被告对其免予了处罚。对原告的第二个违法行为，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定“违反本条例规定第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；”和《河南省环境行政处罚裁量标准》的规定，经被告集体研究，对原告配套的污染防治设施未建成即投入生产，违反环保设施“三同时”制度的违法行为，进行了减轻处罚，裁量标准为降一档后的最低限处罚。原告诉称其违法行为符合法定应当免除处罚的情节，参照《河南省环境行政处罚裁量标准适用规则》第八条法定免于处罚：当事人有下列情形之一的，依法不予行政处罚：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；违法行为超过法律规定的两年处罚时效的；其他依法不予行政处罚的。原告称于2018年11月厂址变更至2019年7月处于建设和调试阶段，未开展生产。但是从被告提供的证据中发现，原告于2019年3月、4月、5月期间均与他人签订有加工合同，并开始加工生产，对此行为原告认可。原告作为产生污染的金属铸造、机械加工企业，应当明知法律规定的环保设施“三同时”制度，却没有及时纠正违法行为。故原告该违法行为不属于法定应当免除处罚的情节。综上，被告南阳市生态环境局对原告南阳市天和电气制造有限公司作出《行政处罚决定书》（宛环罚决字［2019］第5号）及南阳市人民政府作出宛政复议（2020）14号行政复议决定书，认定事实清楚，主要证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，处罚裁量适当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告南阳市天和电气制造有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告南阳市天和电气制造有限公司承担。上诉人南阳市天和电气制造有限责任公司不服，上诉称：一、一审法院认定上诉人没有及时纠正违法行为，不属于法定应当免除处罚的情节，属于认定事实不当。南阳市环保局环境监察支队在对上诉人进行现场检查后，上诉人即自行实施了停止生产经营措施，积极配合执法人员现场检查，未造成环境污染后果，违法行为情节轻微，符合法定不予行政处罚情形，应当免除处罚。上诉人的经营范围属于利润低的制造业，尚未产生利润，再加上今年的疫情影响，上诉人更是难上加难。二、一审法院参照适用环境保护部2016年1月8日作出的环政函(20l6)6号《关于第六十一条适用有关问题的复函》的规定，认为南阳市生态环境局对上诉人的处罚行为不属于超越职权，属于适用法律不当。一审法院未通知本案第三人，而是在2020年7月27日采取邮寄的方式通知第三人开庭，严重违反了《中华人民共和国民事诉讼法》规定的程序，属于程序违法。请求：1、依法撤销河南省南阳市宛城区人民法院做出的(2020)豫l302行初50号行政判决书，改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审；2、一二审诉讼费用由被上诉人承担。本院二审查明事实同一审查明事实相一致。本院认为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上l00万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上。20万元以下的罚款"。根据上述规定，南阳市生态环境局对上诉人作出本案被诉的行政处罚依法享有职权。上诉人在配套环境保护设施未建成验收的情况下，开工生产，明显违反法律禁止性规定，在行政处罚程序中，南阳市生态环境局充分保障了上诉人的陈述、申辩权利，进行了听证和集体讨论，对上诉人提出的违法情节、后果、企业的经营情况进行了充分考虑，给予上诉人处罚幅度内最低额度的罚款，上诉人称其应当免于行政处罚的理由，不符合法律规定，本院不予认可。被诉的处罚决定和复议决定处理结果适当。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定：“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”，第五十一条第三款规定：“人民法院可以通过国家邮政机构以法院专递方式进行送达”。原审法院以邮寄送达方式向第三人管桂华送达传票符合法律规定，上诉人称原审程序违法的理由不能成立。综上，原审认定事实清楚，证据充分，程序合法，本院二审予以维持。上诉人的上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。本案诉讼费50元，由上诉人南阳市天和电气制造有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长 龚跃伟审判员刘书旺审判员 杨   玉   娟二〇二〇年十一月二十七日法官助理郭栋书记员王平