广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终995号上诉人（原审原告）：昆藤精密工业（深圳）有限公司。住所地广东省深圳市宝安区沙井街道沙井路沙头工业区****。法定代表人：陈浚明，总经理。委托代理人：丘双辉，广东信科律师事务所律师。委托代理人：卢俊安，广东信科律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住。住所地广东省广州市东风中路**/div>法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：王晓琼、邓凯。上诉人昆藤精密工业（深圳）有限公司（以下简称昆藤公司）因诉被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院作出的(2019)粤71行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明:2018年8月1日，深圳市劳动能力鉴定委员会作出〔2018〕第510038号《深圳市工伤（职业病）职工复查鉴定结论》。该鉴定结论载明申请人为张高明，工作单位为昆藤公司，并告知被鉴定人或用人单位对本鉴定结论不服的，可以在收到本鉴定结论之日起十五日内向深圳市劳动鉴定委员会申请复审，或直接向广东省劳动能力鉴定委员会申请再次鉴定。原告昆藤公司不服该鉴定结论，于同年8月20日通过广东省网上办事大厅递交了再次鉴定申请并附相关材料（申请编号392793）。8月24日，广东省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）针对该再次鉴定申请在网上作出（办件号392793）《关于不予受理申请的通知书》，以不符合受理条件为由不予受理该申请，并告知对不予受理不服的，可申请行政复议或提起诉讼。2018年10月26日，原告对省人社厅的上述不予受理申请行为向被告申请行政复议。被告受理后，向省人社厅送达复议申请材料。省人社厅提交答复意见称，原告的申请事项属于省劳动鉴定委员会的职责，该委员会作出的行为属于技术鉴定行为，不是行政机关的行政行为，不属于行政复议范围；其网上作出的不予受理通知书系网上审批系统出错导致，将该申请事项默认为该厅，无法生成正确实施主体，办理结果自动生成救济途径，现经省信息中心修改系统，已改正此类问题。被告省政府经审查后，于同年12月10日作出粤府行复（2018）427号《驳回行政复议申请决定书》，根据《人力资源社会保障行政复议办法》第八条“公民、法人或者其他组织对下列事项，不能申请行政复议：……（三）劳动能力鉴定委员会的行为……”的规定，认定原告的申请不属于行政复议受案范围，决定驳回原告的行政复议申请。原告收到复议决定后不服，向原审法院提起本次诉讼。另查，省人社厅下设的工伤保险处（省劳动能力鉴定委员会办公室），承担省劳动能力鉴定委员会的日常工作。原审法院认为，本案审理的是被告作出的驳回行政复议申请决定是否合法适当，争议焦点是原告的复议申请是否属于行政复议受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定了行政复议受理范围。第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的……”《人力资源社会保障行政复议办法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对下列事项，不能申请行政复议：……（三）劳动能力鉴定委员会的行为……”本案中，原告昆藤公司对深圳市劳动能力鉴定委员会的劳动能力鉴定结论不服，通过省网上办事大厅向省劳动能力鉴定委员会申请再次鉴定。广东省网上办事大厅办理系统显示，该事项由省人社厅作出不予受理的通知。该通知告知可复议和诉讼的救济途径。虽然从表现形式上看，属于省人社厅行使了省劳动鉴定委员会及其日常机构的职能，但是，其实质仍然属于省劳动鉴定能力委员会及其日常机构对此次劳动能力再次鉴定申请所作出的答复，应视为省劳动能力鉴定委员会及其日常工作机构所作出的行为。对此，原告方并无异议，亦认为该答复属于省劳动能力鉴定委员会对其鉴定申请作出的决定。省人社厅在行政复议过程中已对网上办事系统显示由该厅作出该答复及答复载明的救济渠道作出了合理的解释说明，并通过省信息中心及时改进了省网上办事系统。故该不予受理答复行为，不应视为省人社厅作出的行政审批行为。《工伤保险条例》第二十四条规定了劳动能力鉴定委员会的组成。《广东省工伤保险条例》第十九条规定了劳动能力鉴定委员会办公室设在社会保险行政部门。对于劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论，属于技术性鉴定行为，不属于行政复议和诉讼受案范围，法律规定明确，但对于劳动能力鉴定委员会及其日常工作机构作出的不予收件、不予受理鉴定申请等程序性行为，是否可复议可诉讼，实践中存在争议。本案原告即主张此类行为不属于技术性实体鉴定行为，而是履行日常管理职能的程序性行为，不属于《人力资源社会保障行政复议办法》第八条规定的“劳动能力鉴定委员会的行为”，应可复议。而被告则认为该行为仍属于劳动能力鉴定委员会的行为，不可复议。对此问题，因劳动能力鉴定委员会系技术性鉴定机构，根据《人力资源社会保障行政复议办法》第八条的规定和《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》第二十七条有关“劳动能力鉴定委员会和承担劳动能力鉴定委员会日常工作的机构及其工作人员在从事或者组织劳动能力鉴定时，有下列行为之一的，由人力资源社会保障行政部门或者有关部门责令改正，……：（一）未及时审核并书面告知申请人需要补正的全部材料的；（二）未在规定期限内作出劳动能力鉴定结论的；（三）未按照规定及时送达劳动能力鉴定结论的；……”的规定，并参考实践中的通行做法，对被告省政府复议决定认定原告的涉案复议申请不属于行政复议受案范围，原审法院予以支持。被告省政府在法定期限内经审查后，决定驳回原告的复议申请，并无不当。综上所述，被告作出的被诉行政复议决定，具有事实和法律依据，符合法定程序。原告诉请撤销该决定并要求被告重新处理的理据不足，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告昆藤精密工业（深圳）有限公司的诉讼请求。上诉人昆藤公司不服原审判决，向本院上诉称：原审判决法律适用错误，请求依法改判。一、《行政复议法》第二条、第六条，《行政复议法实施条例》第二十八条均规定了，上诉人因广东省劳动能力鉴定委员会不受理再次鉴定的申请而权益受损，被上诉人应当受理上诉人的复议申请。二、《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项，也从反面规定了不属于复议的范围，上诉人因广东省劳动能力鉴定委员会不受理再次鉴定申请而提出复议，并不在不应受理的范围。三、《人力资源社会保障行政复议办法》第八条只是针对劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论的实体结论不得复议，但对于鉴定委员会不予受理的程序问题，属于《行政复议法》的受理范围。四、《人力资源社会保障行政复议办法》属于劳动保障部门的部门规章，其效力不得对抗《行政复议法》和其效力不得对抗《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的受理范围，被上诉人以部门规章决定不予受理没有法律依据，原审法院以此为由驳回上诉人诉求也没有法律依据。五、被上诉人提交的《广东省人力资源和社会保障厅（广东省公务员局）主要职责内设机构和人员编制规定》第（十八）项工伤保险处（省劳动能力鉴定委员会办公室）关于主要职责的描述。明确写明“组织再次实施再次鉴定工作；承担省劳动能力鉴定委员会的日常工作”，表明受理和组织再次鉴定，本身就是省劳动能力鉴定委员会的工作职责，其不予受理违反了法律规定。六、上诉人提出行政复议是基于广东省劳动能力鉴定委员会不予受理的决定书中明确载明“可以提出行政复议”，现又以不符合行政复议范围不予复议，等同于误导和剥夺了上诉人再次鉴定申请的救济权利。被上诉人在其原审答辩中也承认系统自动生成复议或诉讼的指引，可见该指引并不是系统出错默认，而是可以自由选择的，人民政府应当就其错误应承担相应的责任。七、按照原审法院的逻辑，上诉人可以提出信访或投诉的救济，但该救济均属于行政手段，并不会改变已经剥夺了上诉人再次鉴定、上诉人权利已经受损的事实，而且并不会因行政处罚而免除了广东省劳动能力鉴定委员会应当受理再次鉴定，以及被上诉人依法纠错，撤销不予受理决定的法律责任。八、按照被上诉人的逻辑，只要劳动能力鉴定委员会作出了鉴定结论，就不存在再次鉴定的救济渠道了。因为再次鉴定的申请将不会得到受理，而不予受理又属于复议范围，造成上诉人维权无门。九、上诉人与张高明的案件背景系因张高明原为上诉人员工，于2007年患尘肺病后双方解除了劳动关系，并终结了社会保险关系。2017年，张高明自称其2007年所患尘肺病病情加重，向上诉人索要巨额赔偿。十多年间张高明的病情加重是否和上诉人存在关联并不清楚。深圳市劳动能力鉴定委员会在上诉人不同意且不知情的情况下作出《深圳市工伤（职业病）职工复查鉴定结论》，该鉴定结论存在多处疑问。综上所述，上诉请求：撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的《驳回行政复议申请决定书》，责令被上诉人依法重新作出复议决定。被上诉人广东省人民政府答辩称：被诉复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求法院依法驳回山谷杀人的上诉请求。本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。本院认为，《工伤保险条例》第二十六条规定：“申请鉴定的单位或者个人对设区的市级劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论不服的，可以在收到该鉴定结论之日起15日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。”《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”依据上述规定，上诉人昆藤公司对深圳市劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论不服的，可以向广东省劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。本案中上诉人通过网上办事大厅向广东省劳动能力鉴定委员会申请再次鉴定，但广东省网上办事大厅系统显示，上诉人提出的再次鉴定申请由广东省人社厅作出了不予受理的答复。广东省人社厅解释因网上审批系统出错，导致自动默认重新申请鉴定的审批事项由广东省人社厅办理。上诉人对广东省人社厅作出的不予受理答复不服，向广东省人民政府提出涉案复议申请。广东省人民政府经审查认定，上诉人不服涉案劳动能力鉴定结论，可以向广东省劳动能力鉴定委员会申请重新鉴定。对工伤职工劳动能力的重新鉴定，不属于广东省人社厅的行政职责。上诉人提起涉案复议申请，请求广东省人民政府责令广东省人社厅受理其劳动能力重新鉴定申请缺乏理据，广东省人民政府作出被诉《驳回行政复议申请决定书》正确，上诉人关于撤销被诉复议决定的理由不能成立，原审法院判决予以驳回并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，原审判决适用法律错误，被上诉人应当受理其复议申请等，上诉请求撤销原判并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销及改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人昆藤公司负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年十一月二十七日书记员  刘 丹