广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终400号上诉人（原审原告）茂名市电白区七迳镇河林村下河林村第二经济合作社，住所地茂名市电白区七迳镇河林村下河林村。委托代理人李振鹏，北京市子悦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广东省人民政府，住所地广东省广州市越秀区东风中路**。法定代表人马兴瑞，省长。委托代理人黄允鑫、王晓琼，均为广东省省司法厅工作人员。上诉人茂名市电白区七迳镇河林村下河林村第二经济合作社（下称下河林村第二合作社）因诉被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初652号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年11月9日，经被告批准，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2015〕1342号《广东省国土资源厅关于茂名市高新技术产业开发区2013年度第五批次城镇建设用地的批复》，该批复同意茂名市将茂港区七迳镇河林经济联合社、七迳镇河林村下河林第一、第二、第三、第四经济合作社等农村集体经济组织属下的集体农用地44.346公顷转为建设用地，并办理征收为国有土地手续。茂名市人民政府收到该批复后，于2016年2月15日作出《征收土地方案公告》（茂府通〔2016〕4号），该公告列明了该批复的批准机关、作出机关、文号以及被征收单位、征收面积、征地位置、征地补偿标准及安置办法、办理征地补偿登记的期限、地、地点等内容定公告期限为15天，并告知了复议权、复议期限、复议机关。茂名市国土资源局于2016年3月22日作出《茂名市国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（茂国土资公告〔2016〕8号），该公告列明了涉案用地批复的批准机关、作出机关、文号以及被征收单位、征收面积、征地位置、补偿安置情况等内容。茂名市电白区七迳镇河林村民委员会、茂名市电白区七迳镇人民政府、茂名市国土资源局高新区分局共同盖章出具《证明》，确认涉案《征收土地方案公告》《茂名市国土资源局征收土地补偿安置方案公告》于2016年3月1日至5月30日在被征地单位茂名市电白区七迳镇河林村民委员会公告栏张贴。茂名市电白区七迳镇河林村民委员会、茂名市电白区七迳镇人民政府、茂名市国土资源局高新区分局参与张贴的相关工作人员，均在《证明》上签名确认上述张贴公告行为。被告还提交了上述涉案公告在七迳镇河林村民委员会公告栏张贴的照片、《茂名市国土资源局征收土地补偿安置方案公告》在茂名国家高新技术产业开发区政务网公告的截图。2019年5月30日，茂名市电白区七迳镇河林村民委员会出具《证明》，证明该村委会下河林第一、二、三、四经济合作社没有专门的办公场所和公告栏。茂名市国土资源局高新区分局作为征地单位与被征地单位茂名市电白区七迳镇河林村第一、二、三、四经济合作社就被征收土地（包括涉案被征收土地）签署《征地协议书》。茂名市电白区七迳镇河林村第一、二、三、四经济合作社盖章并由社村长签名出具《声明书》，声明共同被征收土地的征地总补偿款4220万余元统一划入第一经济合作社帐户后再集体决定如何处理。银行汇款凭证显示，上述征地款已于2018年4月26日支付至第一经济合作社的相关银行帐户。刘岳华等126人系下河林村第二合作社村民。2019年3月，刘岳华等126人（已过半数成员）以下河林村第二合作社名义，向被告就涉案用地批复申请行政复议。被告经审查后要求原告补正相关材料。原告补正相关材料后，被告于同年4月9日受理了行政复议申请，并依法通知申请人及被申请人。在复议审查过程中，被告认为案情复杂，经批准后，于2019年5月29日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定将审查期限延长30日。2019年6月14日，被告召集相关当事人进行复议调查，茂名市自然资源局高新分局工作人员林映晖、七迳镇政府工作人员谢金水、下河林村委会委员刘美亮在调查笔录中再次确认上述征地公告已于2016年3月1日至5月30日在被征地单位茂名市电白区七迳镇河林村民委员会公告栏张贴的事实。2019年6月27日，被告作出粤府行复〔2019〕118号《驳回行政复议申请决定书》，该复议决定查明了相关事实，认定涉案用地批复的主要内容已包含在涉案《征收土地方案公告》《茂名市国土资源局征收土地补偿安置方案公告》中，两公告分别于2016年3、4月在申请人所在地张贴，申请人至迟自《茂名市国土资源局征收土地补偿安置方案公告》张贴期限届满之日（2016年5月30日）起，应视为知道涉案用地批复这一具体行政行为，但申请人下河林第三合作社历时近3年，直到2019年3月1日才提出行政复议申请，已明显超过了法律所规定的60日行政复议申请期限。复议申请不符合行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回申请人提出的行政复议申请。2019年6月27日，被告将上述决定书邮寄送达给原告。原告不服该复议决定，于2019年7月26日诉至原审法院。原告向原审法院提供了相关村社代表的《声明》、下河林村第二合作社出具的《证明》等证据，以证实相关征地协议属于代表个人行为，村民对涉案土地被征收不知情，但被告提供的《征地协议书》《声明书》不仅有相关村社代表签名，且盖有相关村社公章。原告提供的上述证据并不能否定涉案土地征收公告已在被征地单位河林村民委员会公告栏张贴的事实，原告的上述相关证据，原审法院不予采信。原审法院认为，本案属于行政复议纠纷，争议焦点是原告的复议申请是否超过法定申请期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”国务院法制办公室《关于认定被征收农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第二条规定：“行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；征收乡（镇）农民集体所有土地的，出具的在乡（镇）人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料；（二）被征地农民出具的证实其被征收土地已张贴公告的证言等证据。征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。”本案中，茂名市电白区七迳镇河林村民委员会、茂名市电白区七迳镇人民政府、茂名市国土资源局高新区分局共同盖章出具的《证明》和被告提供的张贴公告照片、网站公告截图，已证实涉案《征收土地方案公告》《茂名市国土资源局征收土地补偿安置方案公告》于2016年3月、4月先后在原告所在的茂名市电白区七迳镇河林村民委员会公告栏张贴。相关参与张贴人员亦签名确认上述张贴公告事实。被告提供的证据足以证明涉案土地征收公告已张贴、已公告的事实。原告质疑上述《证明》和张贴照片的真实性、合法性、关联性，但提供的相关证据不足以反驳。涉案土地征收公告列明了上述用地批复的主要内容，并告知了复议权、复议期限、复议机关。原告至迟自公告张贴期限届满之日（2016年5月30日）起视为应当知道该征地批复，其直至2019年3月才向被告提起行政复议申请，其申请复议已经远远超过法定申请期限，且不存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形。故被告作出的粤府行复〔2019〕118号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，原审法院予以支持。原告主张涉案《征收土地方案公告》没有进行公告的理由，原审法院不予采信。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”本案中，被告于2019年4月9日受理了原告的行政复议申请后，经批准延期，于同年6月27日作出被诉复议决定，并邮寄送达原告，没有超过审查期限，程序合法。因被告并未对涉案用地批复进行实体审查，故原告主张涉案征地存在实体违法的理由，原审法院不予审查。综上所述，被告作出被诉驳回行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告请求撤销涉案的驳回行政复议申请决定缺乏事实和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，原审法院判决驳回原告下河林村第二合作社的诉讼请求。案件受理费50元由原告下河林村第二合作社负担。下河林村第二合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实不清。下河林村第二合作社作为被征收人，拥有独立公告栏，被上诉人不在下河林村第二合作社，却在河林村委会进行公告，不符合《征收土地公告办法》第三条的规定。河林村委会、茂名市电白区七迳镇人民政府、茂名市国土资源局高新区分局出具的证明和张贴的照片、网站截图不能说明涉案《公告》于2015年8月8日至9月30日在河林村委会公告栏张贴公示的事实。《征地协议书》和《声明书》加盖的公章是伪造的，河林村委会出具的公章使用说明不具有法律效力，一审法院认定上诉人等四个经济合作社与茂名市国土资源局高新区分局签订上述协议的事实错误。被上诉人提交的电汇凭证只能说明款项存入银行，不能证明下河林第二合作社收到款项。虽然2015年11月9日被上诉人作出用地批复，但茂名市政府未履行公告义务，未履行土地补偿安置义务，致使上诉人2019年3月才知晓涉案征地批复，上诉人耽误的复议申请期限，是被上诉人原因造成，上诉人的复议申请没有超过法定申请期限。请求撤销一审判决；撤销被上诉人作出的粤府行复[2019]118号驳回行政复议申请决定书；判令被上诉人重新作出行政处理；案件受理费由被上诉人承担。被上诉人广东省人民政府二审答辩称：茂名市人民政府2016年2月15日作出的《征收土地方案公告》与茂名市国土资源局2016年3月22日作出的《茂名市国土资源局征收土地补偿安置方案公告》均列明了被诉征地批复，茂名市国土资源局分别于2016年3月、4月在河林村委会张贴上述公告，上诉人至迟在征地补偿安置方案公告张贴期限届满之日起，应视为已知被诉批复，上诉人2019年3月4日才申请复议，已经明显超过行政复议申请期限。被诉行政复议程序合法，处理正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为：本案为行政复议纠纷，二审审查的焦点问题是广东省人民政府作出的粤府行复[2019]118号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。上诉人下河林村第二合作社不服广东省国土资源厅作出的经广东省人民政府批准的粤国土资（建）字[2015]1342号《关于茂名市高新技术产业开发区2013年度第五批次城镇建设用地的批复》，向广东省人民政府申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；”原国务院法制办公室《关于认定被征收农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条规定：“……征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；”茂名市人民政府2016年2月15日作出的《征收土地方案公告》及茂名市国土资源局2016年3月22日作出的《茂名市国土资源局征收土地补偿安置方案公告》均列明上述《批复》的文号、名称及内容，茂名市国土资源局高新区分局分别于2016年3月、4月将上述公告张贴在被征地所在河林村民委员会公告栏内，该事实有茂名市电白区七迳镇河林村民委员会、茂名市电白区七迳镇人民政府、茂名市国土资源局高新区分局盖章出具的证明和被上诉人提供的张贴公告照片、网站公告截图予以证实。涉案《公告》明确列明复议期限、复议机关、公告期限届满日期（2016年5月），应认定上诉人2016年5月已经知道涉案批复内容，至上诉人2019年3月向广东省人民政府申请行政复议时，远超过法定六十日的复议申请期限，且无正当理由，广东省人民政府以超过复议申请期限为由作出被诉《驳回行政复议申请决定书》，于法有据，程序合法，并无不当。上诉人质疑上述证据的真实性，但未提供有效证据，对其主张本院不予支持。至于上诉人提出张贴公告的地点不在上诉人所在村集体的问题，因涉案《批复》批准征收的土地范围除了涉及河林村上河林第二合作社外，还包括河林村上河林第一、第三、第四合作社等集体经济组织的集体土地，将涉案《公告》张贴在集体经济组织共同隶属的河林村民委员会所在地的公告栏，符合《征收土地公告办法》第三条关于“征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告”的规定，并无不当。综上，茂名市电白区七迳镇河林村下河林村第二经济合作社的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、处理结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市电白区七迳镇河林村下河林村第二经济合作社承担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年十一月二十三日法官助理严崇哲书记员钟能英