山东省高级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）鲁民终2609号 上诉人（原审原告）：日照新世纪工贸有限公司，住所地山东省日照市东港区海曲中路**。 法定代表人：刘斌，总经理。 委托诉讼代理人：赵竣伟，山东周智律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：山东荣安集团有限公司，，住所地山东省日照市东港区北京路** 法定代表人：刘加楼，董事长。 委托诉讼代理人：王凯，山东律苑律师事务所律师。 委托诉讼代理人：牟宗义，山东律苑律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：王大海，男，1972年9月8日出生，汉族，住山东省日照市东港区。 委托诉讼代理人：孙绪平，山东海洋律师事务所律师。 上诉人日照新世纪工贸有限公司（以下简称新世纪公司）因与被上诉人山东荣安集团有限公司（以下简称荣安公司）、王大海房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服山东省日照市中级人民法院（2019）鲁11民初318号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 新世纪公司上诉请求：撤销一审民事裁定书，依法予以受理本案或者发回重审。事实和理由：一、一审裁定违反合同相对性原则。本案两份协议从根源上而言都是因国有土地上房屋征收补偿引起的，但一审法院对于征地行为和补偿协议签订和履行混淆。征收行为是完全的行政行为；而征收协议属于行政协议，协议的签订和履行民事属性多一些，所以行政诉讼法规定参照民事诉讼法进行审理，民事协议强调合同相对性。基于我们行政管理和征收的实际情况，实践中大量的存在非征收主体或者征收部门签订和履行征收协议的情形，而这些协议都是得到履行的。本案，荣安集团与案外人东港区政府存在合作开发的关系，是项目的建设单位，当时谈判时，新世纪公司为了配合东港区政府拆迁，按照政府和荣安集团的要求，配合荣安集团将部分征收权益卖给了荣安公司，实际上补充协议是平等市场主体之间的资产置换合同。荣安集团置换到新世纪公司资产后，再按照其与东港区政府的合作协议主张权利，这是其二者之间的事情。既然时平等主体之间的，那么就应严格按照合同相对性，判令两被上诉人承担责任。二、一审裁定未注意两被上诉人是连带保证人的身份，根据物权法、担保法等法律规定，新世纪公司仅向连带保证人主张担保责任符合法律规定。 荣安公司辩称，一、新世纪公司向荣安公司主张拆迁损失赔偿没有事实和法律依据。2015年1月16日，日照市东港区人民政府（以下简称东港区政府）作出了东政征字第（2015）1号《房屋征收补偿决定书》，对新世纪公司的涉案房屋进行征收补偿。因新世纪公司不服该征收决定，通过上访、行政诉讼等方式阻挠政府拆迁工作。2015年8月，在王大海的出面协调下，东港区政府与新世纪公司达成一致，即安排由日照市东港区住建局、日照街道办事处与新世纪公司按照东政征字第（2015）1号《房屋征收补偿决定书》的规定签订明面上的《房屋征收补偿安置协议》，同时再委托荣安公司和王大海以其二者名义与新世纪公司签订私下的《拆迁补偿协议》对上述《房屋征收补偿安置协议》上的内容进行变更，增加额外的补偿。《拆迁补偿协议》上约定的给予新世纪公司安置的地块，属于日照市东港区政府所有，并未进行土地出让。虽然，新世纪公司与日照市东港区住建局、日照街道办事处签订的《房屋征收补偿安置协议》约定新世纪公司就涉案房屋可以与荣安公司签订补充协议，但是补充协议上约定的额外补偿安置款和安置房屋实际上都是由东港区政府承担的。二、荣安公司和王大海的名义与新世纪公司签订的《拆迁补偿协议》应为无效合同。按照国务院《国有土地上房屋征收和补偿条例》第四条的规定，对涉案房屋进行征收并作出补偿是专属于公权力机关的行政行为，东港区政府也已经作出《房屋征收补偿决定书》，在未进行合法授权的情形下，荣安公司和王大海无权代替公权力机关进行具体行政行为来签订《拆迁补偿协议》。按照《中华人民共和国合同法》第52条的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，恶意串通，损害国家、集体或者第三者利益的合同无效。涉案《拆迁补偿协议》明显违反了法律、行政法规的强制性规定，实质上损害了国家与集体的财产利益，应为无效。最后，新世纪公司主张的损失赔偿是基于《房屋征收补偿决定书》产生的，涉案争议是对东港区政府行政补偿具体行政行为所签订的协议履行产生的争议，本身也不属于民事诉讼的受案范围。 王大海辩称，荣安公司新世纪公司与东港区住建局签订的房屋征收补偿安置协议适用国有土地征收补偿条例的规定，并非平等的民事主体之间的民事活动，不适用民事诉讼。新世纪公司与王大海签订的民事协议属于无效协议，王大海不应承担连带责任。其他同荣安公司的意见。 一审法院经审理查明：一、涉案《房屋征收补偿安置协议》（以下简称征收补偿协议）和《拆迁补偿协议》（以下简称补充协议）的签订过程。 1、2011年3月28日，日照市东港区人民政府政府（以下简称东港区政府）作为甲方与荣安公司作为乙方签订《东关北路拆迁改造项目协议书》。 2、2012年1月，东港区政府作出（2012）东政征字1号《东港区人民政府关于征收东关北路改造区域内房屋的决定》，新世纪公司涉案房屋位于被征收区域内。 3、2015年1月16日，东港区政府作出东政征字［2015]1号《房屋征收补偿决定书》，对新世纪公司的涉案房屋进行征收补偿。2015年7月8日，新世纪公司以东港区政府为被告向一审法院提起行政诉讼，请求撤销东政征字［2015]1号《房屋征收补偿决定书》；责令东港区政府依法重新作出房屋征收补偿决定书。后新世纪公司于2015年10月14日向一审法院申请撤回起诉，一审法院作出（2015）日行初字第96号行政裁定书，准许新世纪公司撤回起诉。 4、2015年9月25日，东港住建局作为甲方征收人、新世纪公司作为乙方被征收人、东港区日照街道办事处作为第三人，签订《房屋征收补偿安置协议》（以下简称征收补偿协议），各方约定：“本协议条款内容与乙方和山东荣安集团有限公司就被征收房屋达成的补偿协议相冲突的，以乙方和荣安达成的协议为准和落实。”东港区住建局、新世纪公司、日照街道办事处分别在该协议上加盖公章。 2015年9月29日，新世纪公司作为甲方被征收人，荣安公司作为乙方，王大海作为丙方，签订《拆迁补偿协议》（以下简称补充协议）约定“甲方已于2015年9月20与东港区住房和城乡规划建设局签订了房屋征收补偿安置协议，由于政府的补偿方案不能全部补偿甲方的征收损失，不足部分由乙方给予补偿”。新世纪公司、荣安公司在该协议上盖章，并由法定代表人签字，王大海亦在该协议丙方处签字盖章。 二、涉案征收补偿协议和补充协议的履行情况 1、2015年8月31日，日照街道办事处通过日照市东港区公有资产经营中心向荣安公司转账1000万元。2015年9月7日，荣安公司向王大海指定的程淑军的个人账户上转账990万元，王大海为法定代表人的日照经济开发区大海窗帘向荣安公司出具收据。后程淑军将该款项转至新世纪公司，新世纪公司向荣安公司出具收到征收补偿款的收据。 2、2019年3月，新世纪公司以东港区政府、荣安公司、王大海为被告向一审法院提起行政诉讼，请求判决：一、东港区政府、荣安公司、王大海继续履行涉案征收补偿协议及补充协议；二、同时按补充协议约定，东港区政府应向其支付超期安置费3383160元；三、荣安公司、王大海对涉案征收补偿协议及补充协议承担连带责任。一审法院审理后做出（2019）鲁11行初23号行政裁定书，认为：新世纪公司提交的涉案征收补偿协议载明的征收人为东港区住房和城乡规划建设局，第三人为日照市东港区日照街道办事处，新世纪公司起诉认为行政机关不履行房屋征收补偿安置协议的，应当以与其签订房屋征收补偿安置协议的行政机关为被告，新世纪公司将东港区政府作为该案被告，主体不适格，经一审法院释明后，其不同意变更适格的被告，遂裁定驳回新世纪公司的起诉。新世纪公司不服该裁定，向本院提起上诉，本院驳回其上诉，维持原裁定。 另查明，涉案房屋所在的被征收土地仍未办理相关的土地使用权手续，荣安公司亦未取得该地块的土地使用权。 一审法院认为，新世纪公司的涉案房屋坐落于国有土地上，东港区人民政府亦依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律法规的规定，对涉案房屋所在区域进行征收。不论涉案征收补偿协议还是补充协议均是对新世纪公司涉案房屋征收过程中，为城市建设需要在法定职责范围内，与新世纪公司订立的具有国有土地上房屋征收内容的协议，并非平等主体之间在从事民事活动过程中签订的民事协议，故对因此协议产生的纠纷，不属于民事诉讼的受案范围。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回新世纪公司的起诉。 本院认为，涉案纠纷是因东港区人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律法规的规定，对于坐落于国有土地上新世纪公司房屋进行征收而产生，涉案征收补偿协议及补充协议均涉及新世纪公司房屋的征收补偿安置问题，征收补偿协议中约定以补充协议为准，而补充协议中也载明该协议是对征收补偿安置协议的补充，一审法院认定上述协议并非平等主体之间在从事民事活动过程中签订的民事协议并无不当。新世纪公司的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 曹 毅 审判员 岳彩林 审判员 娄勇军 二〇二〇年十一月十九日 书记员 赵 晶