福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终501号 上诉人（一审原告）林梅莲，女，1955年8月26日出生，汉族，住福州市台江区。 委托代理人马长友、张尚知，福建融成律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州市晋安区住房保障和房产管理局，住所地福州市晋安区长乐北路**。 法定代表人陈为友，局长。 委托代理人薛倩茹。 委托代理人刘**，福建合众天成律师事务所律师。 一审第三人福州市新嘉房屋征收工程有限公司，住，住所地福州市晋安区新店镇赤星路**赤星村委会第**西向及第**整层/div> 法定代表人聂建飞，执行董事兼总经理。 委托代理人刘**、吴俊，福建合众天成律师事务所律师。 上诉人林梅莲因诉被上诉人福州市晋安区住房保障和房产管理局（以下简称“晋安房管局”）、一审第三人福州市新嘉房屋征收工程有限公司（以下简称“新嘉公司”）行政协议一案，不服福州市台江区人民法院（2020）闽0103行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1996年7月4日，福州市人民政府向原告林梅莲颁发了编号为榕郊Ｓ字第0××3号的《房屋所有权证》。根据该《房屋所有权证》记载，该房屋所有权人为原告林梅莲，坐落为郊区新店镇××村××，权利来源为1994年元月10日买受陈仁源等产业，屋式为土木构平房壹座，共8间，建筑面积为192.90㎡。2006年12月6日，原告林梅莲与其前夫黄裕谅于福州市台江区民政局办理离婚登记，离婚协议中约定“福州新店赤星村的一座房屋产权归林梅莲所有”。 2017年7月20日，第三人新嘉公司向“八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）”项目征收范围内的被征收户作出《致广大“八一水库雨洪公园项目安置地（西庄地块）”项目房屋被征收户的一封信》。原告林梅莲所有的上述房屋位于该项目征收范围内。后经相关部门对上述房屋进行丈量并与原告林梅莲进行核对，在林梅莲向第三人新嘉公司出具了《具结书》并在《被征收房屋认定公示表》上签字确认后，2017年9月下旬，原告林梅莲于被告晋安房管局及第三人新嘉公司就上述房屋制作的《房屋征收补偿协议书》上签字捺印并将上述房屋交被告及第三人拆除。第三人新嘉公司于2017年9月20日向林梅莲发放选房号码单。后因赤星村委会未就原告林梅莲作出的《具结书》及《被征收房屋认定公示表》进行确认并公示。原告林梅莲于2019年2月1日向被告晋安房管局提交书面申请，请求被告与其就案涉房屋签订征收补偿（货币）协议。后原告林梅莲于2019年3月7日以晋安房管局为被告向一审法院提起不履行法定职责之诉，一审法院以其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定为由，作出（2019）闽0103行初46号《行政裁定书》，裁定驳回其起诉。2019年7月9日，原告林梅莲再次向一审法院提起行政诉讼，其诉讼请求为“确认被告不履行与原告签订关于新店镇赤星石人园房屋的征收补偿（货币）协议的行政职责行为违法”。一审法院经审理，于2019年11月8日作出（2019）闽0103行初114号《行政判决书》，判决驳回原告林梅莲的诉讼请求。因各方当事人均未提出上诉，该行政判决遂发生法律效力。2020年1月2日，原告林梅莲向一审法院提起本案诉讼。 另查，2018年2月28日，福建省人民政府对福州市晋安区人民政府报请的农用地专用和土地征收实施方案作出闽政地[2018]104号《福建省人民政府关于福州市2017年度第八十四批次农用地专用和土地征收实施方案的批复》，同意由福州市晋安区人民政府对包括地块名称为“八一水库雨洪公园项目安置地块（西庄地块）”涉及征收晋安区新店镇赤星村水浇地0.8542公顷、园地0.0521公顷、其他农用地0.2354公顷、城镇村及工矿用地5.0040公顷等集体土地依法组织征收工作。后新嘉公司向上述地块内的被征收人发布《八一水库雨洪公园安置地（西庄地块）项目集体土地上的房屋征收补偿方案》及《八一水库雨洪公园项目安置地块（西庄地块）项目集体土地上的房屋征收补偿方案补充规定》。 再查，（2019）闽0103行初114号《行政判决书》确认如下事实：案涉被征收房屋面积共计271.22㎡，包括榕郊S字第062763号的《房屋所有权证》项下的有产权面积192.9㎡及无产权面积78.32㎡，上述271.22㎡均已拆除完毕。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”故本案应对案涉房屋征收补偿安置协议的合法性进行审查。 《中华人民共和国合同法》第三十七条规定，“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”本案中，发生法律效力的（2019）闽0103行初114号行政判决已经确认2017年9月下旬原告林梅莲已就案涉房屋之征收安置事宜在房屋征收补偿安置协议上签字捺印。该房屋征收补偿安置协议系被告晋安房管局为顺利实现征迁目的，就案涉房屋的征收补偿安置事宜与原告林梅莲进行的书面约定。根据该协议记载，原告林梅莲负有在限定期限内腾房交地的责任，而被告则应依法向被征收人提供相应补偿。原告林梅莲于该协议上签字捺印并依该协议之约定将案涉房屋及项下土地交付给被告晋安房管局拆除，故该协议的合同目的已实现，虽然被告及第三人未在该协议上签字盖章，但根据《中华人民共和国合同法》第三十七条之规定，应认定该协议已成立。 《福州市房屋征收补偿实施细则》第六条规定，“对无产权房屋的征收补偿原则上以福州市勘测院历年的航拍图（矢量图）为依据，经权利人具结并经村（社区）、镇（街道）确认并公示无异议后，根据建设年限区分处理：（一）……。”本案中，被告晋安房管局提交的具结书、被征收房屋认定公示表等证据可以证明案涉房屋征收补偿安置协议项下的78.32㎡无产权房屋之征收已经原告林梅莲具结但未经赤星村民委员会及新店镇人民政府确认并公示的事实。在前述78.32㎡无产权房屋未经村、镇确认并公示的情形下，被告晋安房管局及第三人新嘉公司即迳行与原告林梅莲订立本案《房屋征收补偿协议书》，将78.32㎡房屋的权利人认定为原告林梅莲并就该部分无产权房屋向其进行安置补偿，该认定缺乏事实依据，且不符合《福州市房屋征收补偿实施细则》第六条之规定，故应认定该《房屋征收补偿协议书》存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“没有依据”情形，依《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条之规定，应确认该《房屋征收补偿协议书》无效。据此，原告林梅莲关于判令被告晋安房管局继续履行该《房屋征收补偿协议书》并支付利息的诉讼请求缺乏事实、法律依据，不予支持。一审法院依《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、确认被告福州市晋安区住房保障和房产管理局与原告林梅莲、第三人福州市新嘉房屋征收工程有限公司就坐落于福州市晋安区××镇××村××的房屋所订立的《房屋征收补偿协议书》无效。二、驳回原告林梅莲的其他诉讼请求。案件受理费用32307元，由被告福州市晋安区住房保障和房产管理局负担。 上诉人林梅莲不服一审判决，向本院提起上诉称，一、房屋征收补偿协议已实际履行是基本事实，也是被一审法院（2019）闽0103行初114号行政判决确认的事实。二、一审判决认定被上诉人与上诉人签订无产权面积78.32㎡“缺乏事实依据”，是认定事实不清，是对《福州市房屋征收补偿实施细则》第六条规定的错误理解。该条文的含义是对无产权房屋建设年限的规定，而且是以航拍图为原则，村镇盖章仅是对建设年限的辅助手段，不是强制手段，更不是授权村镇对无产权房进行确权。可见村委会仅对房屋建成年限予以确认，无证面积房屋由个人承担责任。上诉人因不是当地村民，在上诉人向当地村委申请盖章时受到无理对待，况且上诉人不是当地村民，村委会也无义务对上诉人的无产权房年限进行确认，因而至今《公示表》上村镇都未盖章。被上诉人完全可以凭借航拍图确认上诉人无产权房的建成年限，也不违反该条文的原则规定，因而无需村镇盖章。三、一审判决既已认定征收补偿协议成立，却适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定认定协议无效，与本案的事由不符，属于适用法律错误。首先，对行政协议无效的认定，根据司法解释的规定，可以适用民事法律规范，因此本案应适用《中华人民共和国合同法》等法律规定确认合同效力。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，征收补偿协议自成立时生效。本案不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，因此，被上诉人与上诉人签订的征收补偿协议合法有效。其次，本案不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的情形。根据该条规定，行政行为无效必须是行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。而不是本案上诉人请求继续履行，合同有效为前提的案件。况且本案被上诉人具备签订征收补偿协议的主体资格，其与上诉人签订征收补偿协议也不存在没有依据等重大明显违法情形。综上，请求：1.撤销一审判决，改判被上诉人继续履行与上诉人签订的关于福州市晋安区××镇××村××房屋的《房屋征收补偿协议》；判令被上诉人支付补偿、奖励等总额3188460.82元的利息（利息从2017年12月1日起按中国人民银行同期贷款基准利率计至被告交房之日止，暂计至2019年11月30日为382615.30元）。2.本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人晋安房管局辩称，首先，上诉人一审诉求是基于其2019年2月1日签署的《请求签订关于新店镇赤星石人园房屋征收补偿（货币）协议的申请》，要求变更诉争合同的邀约而提出的，上诉人一方面主张不再履行诉争的诉争行政协议，另一方面，根据其请求按照货币补偿方式重新签订安置补偿协议的邀约，各方当事人尚未签署新协议，因此上诉人的一审诉求是没有合同依据的。其次，一审判决认定事实清楚、适用法律准确，诉争行政协议依法应属于无效合同。第一，无效合同并不因已经部分履行改变其效力。第二，诉争合同的标的物中含有集体土地上的无产权（也无土地使用权证或其他用地许可）的被征收房屋建筑面积78.32㎡，以及上诉人并非被征收房屋集体土地经济组织成员和未能完成村、镇两级组织对其“具结”公示取得无异议必要的法律文书这些事实都是不争的事实。本案中，上诉人之所以无法取得无产权被征收房屋部分补偿不可缺失的“经村（社区）、镇（街道）确认并公示无异议”的具结文书，正是因为集体土地所有人新店镇赤星村民委员会就作为城市居民的上诉人所申报的无产权房屋占用集体土地侵害集体组织权益，以及案涉无产权房屋最初的建造人陈福鉴、陈福明就无产权房屋提出异议所致。就此，一审法院在本案上诉人于2019年提起的（2019）闽0103行初46号案件行政诉讼（诉求确认被告未与原告签订关于新店镇赤星石人园房屋的征收补偿(货币)协议的行政不作为违法）的审理中，合议庭曾于2019年10月中旬组织本案上诉人与赤星村民委员会和异议人陈福鉴、陈福明进行调解，其中新店镇赤星村民委员会明确表示若将无产权房屋所依附的集体土地所有权确认给本案上诉人没有法律依据且有损全体村民的合法权益。为此，诉争行政协议虽然已经成立，但存在有损集体利益和社会公共利益的情形，且在程序上，上诉人不具备就无产权被征收房屋这部分标的物的权利证明，依法属于无效合同。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。 一审第三人新嘉公司述称，其同意被上诉人晋安房管局的答辩意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，行政协议兼具行政性与合同性特点，故对案涉房屋征收补偿协议的审查，既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”因此，对于案涉房屋征收补偿协议是否无效的审查亦应从上述两方面进行。 首先，案涉房屋征收补偿协议是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的实施主体“不具有行政主体资格”及没有依据等“重大且明显违法”情形。该规定中的“不具有行政主体资格”是指完全不具有行政主体资格的情形；“重大且明显违法”是指其违法情形已重大且明显到任何有理智的人均能够判断的程度。本案中，被上诉人晋安房管局作为房屋征收部门，具有签订征收补偿协议的主体资格和法定职权，其根据《房屋所有权证》、《具结书》《被征收房屋认定公示表》（附有上诉人林梅莲签字）等材料与上诉人签订案涉征收补偿协议，已具备一定的事实依据，不存在没有依据等重大且明显违法情形。在该协议不违反法律和行政法规的前提下，不宜仅因该协议中无产权房屋未经确认公示程序而否定其效力。 其次，关于案涉房屋征收补偿协议是否存在民事法律规范上规定的无效情形。上诉人的房屋被列入征收范围后，其自愿积极配合相关部门做好房屋测量、征迁等各项工作，在第一签约期就与被上诉人签订房屋征收补偿协议。在上诉人签订协议时，被上诉人明知《被征收房屋认定公示表》中无产权房屋未经村、镇两级组织确认并公示的情况下，仍然将上诉人依约交付的案涉房屋及项下土地交付予以拆除，应视为被上诉人认可了上诉人系案涉房屋无产权部分的权利人。该协议是上诉人、被上诉人双方共同协商一致的结果，能够体现双方签订协议时的真实意思表示，没有违反法律、行政法规的强制性规定，也不存在违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的协议无效的情形。因此，案涉房屋征收补偿协议应为有效约定，双方应当秉持诚实信用原则按照协议约定履行义务。被上诉人以案涉房屋无产权部分因无村、镇两级组织确认并公示，无法确认征收主体，上述协议属于无效合同为由拒绝履行，则是将不利后果转嫁给上诉人，不仅违反协议约定和行政承诺，损害上诉人的信赖利益；也违反诚实信用原则，损害政府的公信力，不应支持。上诉人系基于对被上诉人作为基层人民政府组成部门的信任以及协议上的可期待利益方才签下案涉房屋征收补偿协议，对于上诉人的合法利益依法应当予以保护。 关于上诉人第二项支付利息的诉讼请求，因案涉房屋征收补偿协议不涉及金钱支付，不存在利息损害，上诉人的该项主张本院不予支持。 综上，被上诉人晋安房管局拒绝履行协议的行为违反了诚实信用原则，侵犯了上诉人林梅莲受法律保护的合法权益。一审法院对补偿协议的效力认定有误，适用法律不当，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款以及第八十九条第一款第(一)、(二)项、第三款之规定，判决如下： 一、撤销福州市台江区人民法院（2020）闽0103行初5号行政判决第一项； 二、被上诉人福州市晋安区住房保障和房产管理局应于本判决生效之日起30日内按照案涉《房屋征收补偿协议书》的相关约定履行安置义务。 三、维持福州市台江区人民法院（2020）闽0103行初5号行政判决第二项。 二审案件受理费32307元，由被上诉人福州市晋安区住房保障和房产管理局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二〇年十一月六日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 刘 薇 附：本判决涉及的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。