河南省漯河市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫11行终91号上诉人（原审被告）临颍县自然资源局，住所地：临颍县颍腾路**。法定代表人徐小伟，该局局长。出庭负责人吴战杰，该局副局长。委托诉讼代理人程黎军，该局工作人员。委托诉讼代理人郭晓果，河南恩达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李爱罗，女，汉族，1946年6月17日出生，住临颍县。委托诉讼代理人李春喜，男，汉族，1942年11月23日出生，住河南省临颍县。委托诉讼代理人李钢，男，汉族，1981年7月18日出生，住河南省临颍县。上诉人临颍县自然资源局因与被上诉人李爱罗土地行政管理行政行为纠纷一案，不服河南省临颍县人民法院(2020)豫1122行初25号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人临颍县自然资源局出庭负责人吴战杰，委托诉讼代理人程黎军、郭晓果，被上诉人李爱罗及其委托诉讼代理人李春喜、李钢到庭参加诉讼，现本案已审理终结。原审查明，河南省临颍县国家税务局申请临颍县人民政府对位于临颍县城关镇老城区老文化馆对面土地的性质和使用权进行确权，被申请人为曹忠志、李爱罗。临颍县人民政府于2017年8月5日作出临政土（2017）49号《关于临颍县国家税务局申请确定城关镇西大街原城关税务所土地性质和使用权的处理决定》，309.69平方米的土地所有权属于国家，使用权归临颍县国家税务局；李爱罗不服，向漯河市人民政府申请复议，漯河市人民政府于2017年12月21日作出漯政复（2017）164号《漯河市人民政府行政复议决定书》，以事实不清、证据不足为由，撤销临颍县人民政府作出的土地处理决定（临政土[2017]49号），并责令其受到复议决定书之日起三个月内重新作出具体行政行为。2018年9月15日，河南省临颍县国家税务局向临颍县人民政府申请，请求对涉案土地进行确权；临颍县人民政府2018年4月28日作出的临政土（2018）30号文件；将位于城关镇西大街170号172号面积309.69平方米的土地所有权属于国家，使用权归临颍县国家税务局。被告认可作出该决定，没有听证，没有送达李爱罗，将该文件送达给了临颍县国税局。原审认为,行政机关作出被诉行政行为须符合法定程序、事实清楚、证据确实充分。本案诉争土地所有权和使用权，临颍县人民政府于2017年8月5日作出临政土（2017）49号《关于临颍县国家税务局申请确定城关镇西大街原城关税务所土地性质和使用权的处理决定》；漯河市人民政府于2017年12月21日作出漯政复（2017）164号《漯河市人民政府行政复议决定书》，撤销临颍县人民政府作出的土地处理决定（临政土[2017]49号），并责令其受到复议决定书之日起三个月内重新作出具体行政行为。被告应当在程序合法，查明事实的基础上作出正确的决定。本案被告提供了河南省临颍县国家税务局2018年9月15日向临颍县人民政府请求对涉案土地进行确权的申请，而本案临政土（2018）30号文件，是临颍县人民政府2018年4月28日作出，时间上相互矛盾；且本案被告作出被诉行政行为，未通知李爱罗、处理决定也未送达李爱罗，只是将该处理决定送达河南省临颍县国家税务局，剥夺了李爱罗的申辩权利，程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项之规定,判决:撤销临颍县人民政府2018年4月28日作出的临政土（2018）30号《关于临颍县国家税务局申请确定城关镇西大街原城关税务所土地性质和使用权的处理决定》；案件受理费50元，由被告临颍县自然资源局负担。上诉人临颍县自然资源局上诉称，一是临颍县人民政府是根据漯河市人民政府2017年12月21日作出的漯政复(2017)164号《漯河市人民政府行政复议决定书》作出的临政士(2018)30号处理决定。临颍县人民政府作出临政土(2018)30号处理决定的依据并不是临颍县国家税务局的申请，而是为了履行漯河市人民政府复议决定所确定的内容，属于正常的履职行为。因此，临颍县人民政府作出的临政士(2018)30号处理决定时间上并不矛盾、程序上并不违法。二是临颍县人民政府作出的临政土(2018)30号处理决定并未剥夺被上诉人的申辩权。临颍县人民政府收到漯河市人民政府的复议决定后，为查明本案事实，于2018年3月5日向被上诉人李爱罗调查核实案件情况，有李爱罗签名确认的两份证明材料予以证实。临颍县人民政府并未剥夺被上诉人的申辩、陈述的权利。在查明土地性质的基础上，根据相关法律规定，临颍县人民政府决定案涉土地使用权归临颍县国家税务局。根据法律规定，具体行政行为应当向当事人送达，本案中的当事人是申请人临颍县国税局，临颍县人民政府已经将处理决定送达临颍县国税局。被上诉人不是本案的当事人，临颍县人民政府没有向其送达的义务。被上诉人作为案涉土地上房屋的实际居住人虽与处理决定存在一定的利害关系，但其与临颍县国税局有关案涉土地上的纠纷应通过其他途径解决，临颍县人民政府作出的处理决定并未损害被上诉人的利益。故一审判决认定临颍县人民政府作出的临政土(2018)30号《关于临县国家税务局申请确定城关镇西大街原域关税务所土地性质和使用权的处理决定》程序违法，事实不清、证据不足，应予以撤销，发回重审或者依法改判。被上诉人李爱罗答辩称，一是临颍县人民政府作出的(2018)30号文件不是依据漯政复(2017)164号《漯河市人民政府行政复议决定书》所作出。临颍县人民政府于2017年8月5日作出的临政土(2017)49号“关于临颍县国家税务局申请确定城关镇西大街原城关税务所土地性质和使用权的处理决定”的行政行为，将309.69平方米的土地所用权属于国家，使用权属于临颍县国家税务局。李爱罗不服该处理决定。向漯河市人民政府提出行政复议申请，申请对上述行政行为予以撤销。漯河市人民政府于2017年12月21日作出漯政复(2017)164号行政复议决定书，撤销临颍县人民政府2017年8月5日作出的临政土(2017)49号处理决定并责令其査清三方面的情况，(一)关于争议土地的具体情况，(二)关于李爱罗和曹忠志的出资问题，(三)关于相关票据问题。三个月内重新作出行政行为。而临颍县人民政府没有将上述三个问题查清的情况下，完全照搬临政土(2017)49号文，就盲目作出临政土(2018)30号文，显然错误。二是临颍县人民政府作出的临政土(2018)30号文后，剥夺了被上诉人李爱罗的申辩权、陈述权。本案被上诉人李爱罗是该争议土地的直接利害关系人，是临政土(2017)49号文的行政复议申请人，临颍县人民政府作出的临政土(2018)30号文后，应当向李爱罗合法送达文书而未送达，剥夺了被上诉人李爱罗的申辩权、陈述权。综上所述，一审法院判决公正，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）对该条款作出解释：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外。”《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）进一步明确：“最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内”。据此，行政机关对自然资源所有权或者使用权所作的确权决定属于应当复议前置的情形。本案中，李爱罗不服临政土（2018）30号《关于临颍县国家税务局申请确定城关镇西大街原城关税务所土地性质和使用权的处理决定》，依法应先申请行政复议。一审法院直接受理李爱罗起诉并做出判决，违反法定程序，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下;一、撤销河南省临颍县人民法院(2020)豫1122行初25号行政判决；二、驳回被上诉人李爱罗的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  吴增光审判员  郭伟超审判员  汪立胜二〇二〇年十一月十六日书记员  张 静