浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行申475号再审申请人（一审原告、二审上诉人）李冠楼，男，1973年3月5日出生，汉族，住杭州市下城区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区望潮路**。法定代表人金承涛，区长。委托代理人叶昕。委托代理人毛洪辉，浙江泽大律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市上城区住房和城市建设局，，住所地杭州市上城区望潮路******法定代表人赵鹏，局长。委托代理人叶乃涛，浙江六和律师事务所律师。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）杭州市上城区人民政府望江街道办事处，住所地，住所地杭州市上城区衢江路**iv>法定代表人丁炜锋，主任。委托代理人章伟延，浙江汉博律师事务所律师。再审申请人李冠楼因诉杭州市上城区住房和城市建设局（以下简称上城区住建局）、杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）、第三人杭州市上城区人民政府望江街道办事处（以下简称望江街道办）其他行政行为及行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2019年4月2日作出的（2019）浙01行终58号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。再审申请人李冠楼申请再审称：2017年4月，望江街道办发出一份搬迁通知书，将申请人住宅楼列入征收范围。被申请人一直声称搬迁通知书就是征地房屋补偿实施方案，对此申请人绝不认同。自始至终申请人没有看到政府公告的征地房屋补偿实施方案。国家法律、行政法规明确规定了老百姓在征地拆迁活动中的知情权。国土资源部《征用土地公告办法》第三条规定：征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。征收方应依法履行征地批复、征地公告、征地补偿标准安置公告等法律程序。但是从征收开始，拆迁部门一直没有提供相关的法律依据和授权。而且根据《征用土地公告办法》第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告”。第九条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出”。第十四条第二款规定：“未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”本人在此次房屋征收过程中并没有收到或见过土地主管部门发布的与征地补偿安置方案、房屋拆迁补偿安置标准等相关的公告，其知情权、参与权、听证权都受到侵害。2017年5月，申请人看到《搬迁通知书》后，要求对方拿出征收手续和补偿方案，对方百般推诿，一直未出示合法拆迁手续，双方未达成补偿协议。在强拆之前，掐断数字电视一直没有恢复，经常断网断电断水，曾多次向相关部门申请恢复。甚至有人在402已搬迁的空房内放置拧开的煤气瓶。对我们造成重大人身安全隐患。6月16日拆迁人员掀掉楼顶防雨层，打穿楼顶。当时向多方政府部门求助，却无人前来处理。6月22日下大雨后造成重大财产损失，威胁人身安全，屋内漏水严重引发漏电，直接跳闸停电。所有的违法行为都有投诉电话，录音录像为证，总共160G左右。最终造成重大财产和人身伤害。上城区住建局无权对俞桂贞的房屋申请进行鉴定，更无权以“危房”名义进行强拆，其行为明显是打着“危房”治理的名义行房屋征收之实，而逃避房屋征收的法定程序。本人对楼顶自行进行了修补后，2017年10月27日被申请人上城区住建局作出《督促解危通知书》，认为申请人住宅为D级危房。限期在2017年11月3日前自行撤离。而当时整幢大楼只剩下三户未谈妥住户，是否有必要做这个检测报告存疑。而检测报告在2017年7月31日已做好，却并未告知当事人。在此期间8月初，曾二次拆除1幢3幢楼房，却未对本幢楼造成影响，证明此楼并非危房。如果是危房是否应该在作出报告后，本着为民安危着想的态度立即通知住户，而非在三个月后才通知住户。此危房是被申请人指示拆迁人员人为破坏造成的所谓危房，情节特别恶劣。2017年11月3日，被申请人在未履行任何法定手续、未对申请人进行任何补偿的情况下，组织上百人对申请人及家属进行人身限制并强制拆除申请人居住了几十年的住宅，致使申请人财产损失巨大，身心受到巨大伤害。基于以上事实，申请人认为：1.申请人所提供的证据真实有效，而且具有关联性。应予以确认。2.根据《城市危险房屋管理规定》相关要求，提出危房鉴定的申请主体应当是房屋所有人和使用人，而本案系当地街道办事处申请，主体不适格；委托的鉴定机构在鉴定过程中没有入户调查，也没有现场勘查，故该鉴定意见没有事实依据，不具备合法性与合理性。被申请人在实施强制拆除前未全面履行法定程序，告知相对人的起诉期限不符合法律规定，不能充分保障相对人申请行政复议或提起行政诉讼的权利。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被申请人在《督促解危通知书》尚未发生法律效力的情况下，即对涉案房屋实施强制拆除，属程序违法。三被申请人强拆前，未作出强制执行决定，未事先书面催告，未听取申请人的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，未告知申请人行政复议或行政诉讼的救济途径和期限等，严重违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，程序严重违法。3.被申请人所依据《浙江省房屋使用安全管理条例》实施时间为2017年9月1日，而检测报告的时间为2017年7月，是否适用时间点存疑。即使适用，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十条，房屋安全鉴定机构应当根据国家标准、行业标准和地方标准在房屋安全鉴定报告中确定房屋危险性等级。经鉴定为危险房屋的，房屋安全鉴定报告应当提出维修加固或者拆除的处理意见；有发生房屋安全事故现实危险的，应当提出立即停止使用的意见。经鉴定为危险房屋的，房屋安全鉴定机构应当自出具房屋安全鉴定报告之日起三日内，将房屋安全鉴定报告送达委托人，并报住房城乡建设主管部门备案。房屋安全鉴定报告提出立即停止使用意见的，房屋安全鉴定机构应当立即告知委托人，并报告住房城乡建设主管部门。委托人与房屋使用人不一致的，委托人应当将房屋安全鉴定报告的内容告知房屋使用人。被申请人却没有告知房屋使用人。第二十三条对危险房屋实施拆除的，房屋所有权人应当委托具有相应资质的施工单位实施拆除。未列入征收范围的危险房屋拆除后，原房屋所有权人按照原房屋用途申请重建，且重建不突破原有建筑基底、建筑高度和建筑面积，不减少相邻住宅房屋原有日照时间的，城乡规划主管部门应当依法核发建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。既然不在征收范围，申请人要求拆除房屋原地重建。如果是在征收范围内，请提供相应的法律手续，文件。然而针对申请人合法合理的质疑和陈述，二审法院却未做任何的回应，而是复述了一审法院裁定的理由和结果。《宪法》第41条第三款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”《行政诉讼法》第67条第1款规定：“公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关或行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”本案完全可以参考最高人民法院征收拆迁典型案例（第二批）中王江超等3人诉吉林省长春市九台区住房和城乡建设局紧急避险决定案。请求：1.撤销杭州市铁路运输法院（2018）浙8601行初35号行政裁定书，依法改判；2.撤销浙江省杭州市中级人民法院（2019）浙01行终58号行政裁定书，依法改判；3.判定三被申请人违法，追究当事人的法律责任；4.赔偿申请人的经济损失；5.要求将拆除房屋原地重建。被申请人上城区政府答辩称：（一）案涉《督促解危通知书》未直接对申请人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，一、二审裁定驳回申请人的起诉并无不当。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条第一款规定：“经鉴定为危险房屋的，住房城乡建设主管部门应当自收到房屋安全鉴定报告之日起三日内，向房屋使用安全责任人发出督促解危通知书，提出对危险房屋的处理意见和解危期限。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，住房城乡建设主管部门应当立即提请本级人民政府按照本条例规定采取应急处置措施。”第二十一条第二款规定：“房屋使用安全责任人应当按照督促解危通知书提出的处理意见和解危期限，采取维修加固、拆除等解危措施。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，房屋使用安全责任人应当及时撤离或者组织人员撤离。”第二十八条规定：“设区的市、县（市、区）人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险的，应当立即启动房屋使用安全应急处置预案，并可以根据实际情况决定采取下列措施，任何单位和个人不得阻挠：……（四）拆除或者破损相邻建筑物、构筑物和有关设施；……”第四十四条规定：“违反本条例第二十一条第二款规定，房屋使用安全责任人未及时采取维修加固、拆除等解危措施的，由县级以上人民政府住房城乡建设主管部门责令限期采取解危措施；逾期不采取解危措施的，处五千元以上五万元以下罚款，情节严重的，处五万元以上十万元以下罚款。”本案中，上城区住建局向申请人户发出《督促解危通知书》，告知其居住的房屋危险等级为D级，通知其限期撤离房屋和搬离屋内财物并落实解危工作，从内容和性质上看，该《督促解危通知书》系上城区住建局作出的警示通知行为，属于不发生法律效果的事实行为。若申请人逾期不采取解危措施的，上城区住建局及上城区政府可后续作出责令限期采取解除措施决定、拆除决定等行政行为对申请人课予义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因案涉《督促解危通知书》对申请人的权利义务不产生直接调整作用，不具备行政行为的特征，故两级法院作出一二审裁定驳回申请人的起诉符合法律规定，并无不当。（二）被申请人作出案涉行政复议决定程序合法。被申请人上城区政府于2017年12月15日收到申请人提交的《行政复议申请书》及证据材料，经初步审查后于2017年12月20日决定受理其复议申请。2017年12月21日，被申请人向上城区住建局送达《行政复议答复通知书》，并通知望江街道办事处作为第三人参加本案行政复议。上城区住建局及望江街道办事处在法定期限内向被申请人提交了《行政复议答复书》及证据、依据材料。2018年2月8日，被申请人作出杭上复〔2017）第60号《行政复议决定书》。2018年2月11日，被申请人将《行政复议决定书》向申请人邮寄送达。被申请人作出案涉行政复议决定的程序合法。请求再审法院依法驳回再审申请。被申请人上城区住建局答辩称：一、本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。被申请人依据DH2017-FJ5-556《房屋检测鉴定报告》的鉴定结论，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条的规定，作出了《督促解危通知书》。该《督促解危通知书》仅通知茶亭弄2-2-602（俞桂贞）于2017年11月3日之前撤离该房屋和搬离该房屋内的财务，逾期不撤离人员和财物的，依据《浙江省房屋使用安全管理条例》采取相应措施。该《督促解危通知书》旨在督促、协调房屋使用安全责任人采取解危措施，并未侵犯申请人合法权益，属于阶段性行政行为，不会对申请人的权利义务产生实质性影响。申请人不服答辩人作出的《督促解危通知书》行政行为提起行政诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、即使属于人民法院行政诉讼受案范围，答辩人作出《督促解危通知书》的行政行为，也是符合法定职权，事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当、程序合法。（一）答辩人作出案涉备案的行政行为，符合职权法定。在收到案涉《房屋检测鉴定报告》后，作出了《督促解危通知书》后，作为上城区住房城乡建设主管部门的答辩人，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条之规定，作出了《督促解危通知书》。因此，答辩人作出的行政行为，符合职权法定。（二）答辩人作出《督促解危通知书》的行政行为，事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当。案涉《房屋检测鉴定报告》的鉴定结论为：“根据对现有结构的检测及综合分析，茶亭弄小区2幢房屋主体结构存在缺陷。依据《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB50292-2015），茶亭弄小区2幢房屋地基基础评定为Bu级，上部承重结构评定为Du级，围护结构评定为Du级，因此该工程综合评定为Dsu级。结论：目前该建筑物不满足结构安全使用要求”，并建议须及时对被鉴定房屋采取相应措施，消除安全隐患，避免危及相邻建筑和人员安全。在收到上述《房屋检测鉴定报告》后，答辩人根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条的规定，作出了《督促解危通知书》。该《督促解危通知书》通知茶亭弄2-2-602（俞桂贞）在七天内（11月3日前）搬离人员和财物，逾期不撤离人员和财物的，依据《浙江省房屋使用安全管理条例》采取相应措施。因此，答辩人作出的《督促解危通知书》行政行为，事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当。（三）答辩人作出案涉的行政行为，程序合法。被申请人收到案涉《房屋检测鉴定报告》后，依据鉴定结论，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条的规定，于10月27日作出了《督促解危通知书》，并及时送达给了茶亭弄2-2-602（俞桂贞）。因此，答辩人作出的《督促解危通知书》行政行为，程序合法。请求驳回申请人再审申请。被申请人望江街道办答辩称：（一）原一、二审裁定认定事实清楚。上城区住建局在收到答辩人委托浙江大合检测有限公司作出的ＤＨ2017-ＦＪ5-556《房屋检测鉴定报告》后，根据该鉴定报告认为李冠楼（户）位于杭州市上城区××弄小区××幢房屋综合评定为Ｄｓｕ级，结论：目前该建筑物不满足结构安全使用要求，并建议“须及时对被鉴定房屋采取相应措施，消除安全隐患，避免危及相邻建筑和人员安全”的鉴定结论，于2017年10月27日，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条的规定，作出案涉《督促解危通知书》。同年11月3日，答辩人考虑到案涉房屋的危房程度可能会给申请人（户）及他人造成生命及财产安全，故将案涉房屋拆除。后再审申请人不服，先后提起行政复议申请、一审、二审诉讼，一、二审人民法院根据本案所查明的事实及再审申请人在庭审中所确定的诉讼请求，作出的（2018）浙8601行初第35号《行政裁定书》、（2019）浙01行终第58号《行政裁定书》应为对本案事实认定清楚。（二）原一、二审裁定适用法律法规正确、程序合法。上城住建局依据案涉《房屋检测鉴定报告》的鉴定结论和《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条的规定，所作出的《督促解危通知书》仅通知申请人（户）在七天内（11月3日前）撤离人员和搬离该房屋内的财物，逾期不撤离的，依据《浙江省房屋使用安全管理条例》的相关规定采取相应措施。从该《督促解危通知书》所确定的内容来看，并未侵犯申请人（户）的合法权益，对申请人（户）的权利义务不产生实际影响。因此，原一、二审裁定根据《浙江省房屋使用安全管理条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定所作出的裁定，适用法律法规正确。同时，原一、二审法院在对申请人的起诉、上诉立案后，依法进行了《行政诉讼法》所确定的相关诉讼程序，充分保障了本案各方当事人的诉讼权利。故原一、二审裁定适用法律法规正确、程序合法。另，《根据最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条的规定，申请人提起再审申请已超过法律所规定的时限。请求驳回申请人的再审申请。本院认为，申请人以上城区住建局为被申请人，向上城区政府申请行政复议，具体请求为：1.撤销督促解危通知书；2.赔偿经济损失；3.追究当事人法律责任；4.查看征用土地公告。上城区政府作出的复议决定维持了该《督促解危通知书》，驳回了其他行政复议申请。经复议后，申请人以上城区住建局、上城区政府为被告，向杭州铁路运输法院提起行政诉讼，起诉状列明诉讼请求为：1.请求确认二被告于2017年11月3日强拆行为违法；2.请求责令二被告对原告依法进行行政附带民事赔偿，赔偿数额暂计30万元；3.追究当事人的法律责任；4.要求提供合法的拆迁手续和拆迁补偿方案；5.撤销杭上复2017第60号上城区人民政府行政复议决定书。在庭审中，经铁路法院释明，李冠楼将其诉讼请求明确为：1.撤销被告上城区住建局作出的《督促解危通知书》和被告上城区政府作出的《行政复议决定书》；2.责令被告上城区住建局和上城区政府赔偿损失暂计30万元（具体以评估结果计算确定）。因此本案审查的对象是上城区住建局作出的《督促解危通知书》及上城区政府的复议行为。申请人在申请书中提到的征收、强拆等问题，并非本案的审查范围。一审法院亦在庭审中释明，强拆行为和督促解危行为是两个不同的法律关系，如果告强拆行为，不是由铁路法院审理，要将本案移送上城法院。上城区住建局作出的《督促解危通知书》载明，杭州市上城区茶亭弄2-2-602处的房屋鉴定为D级危房，现已不能满足居住条件，构成整幢危房，房屋安全情况将受到严重影响。“为了你和家人的生命和财产安全不受到危害，请在7天内（11月3日前）撤离人员和财物，逾期不撤离人员和财物的，依据《浙江省房屋使用安全管理条例》，将实施紧急避险措施强制解危。”《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条规定，“经鉴定为危险房屋的，住房城乡建设主管部门应当自收到房屋安全鉴定报告之日起三日内，向房屋使用安全责任人发出督促解危通知书，提出对危险房屋的处理意见和解危期限。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，住房城乡建设主管部门应当立即提请本级人民政府按照本条例规定采取应急处置措施。房屋使用安全责任人应当按照督促解危通知书提出的处理意见和解危期限，采取维修加固、拆除等解危措施。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，房屋使用安全责任人应当及时撤离或者组织人员撤离。”第四十四条规定，“违反本条例第二十一条第二款规定，房屋使用安全责任人未及时采取维修加固、拆除等解危措施的，由县级以上人民政府住房城乡建设主管部门责令限期采取解危措施；逾期不采取解危措施的，处五千元以上五万元以下罚款，情节严重的，处五万元以上十万元以下罚款。”根据上述规定，《督促解危通知书》仅是住建部门根据房屋鉴定结果，向房屋使用安全责任人提出的处理意见和解危期限，旨在督促、协调房屋使用安全责任人采取解危措施，并无行政强制力。若房屋使用安全责任人未按照通知书采取相应解危措施，住建部门及区政府可作出责令限期采取解危措施决定、拆除决定等行政行为，此时才具有行政强制力。就本案而言，上城区住建局作出的《督促解危通知书》提出“请在七天内（11月3日前）撤离人员和财物”，即是依照《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条的规定，提出处理意见和解危期限。并且该《督促解危通知书》还指明若不采取解危措施，后续“将实施紧急避险措施强制解危”，可见《督促解危通知书》并不具有行政强制力，真正会对相对人的权利义务产生影响的是后续可能会采取的强制解危措施。故原审认为上城区住建局作出的《督促解危通知书》并未直接对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，并无不当。综上，再审申请人李冠楼的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人李冠楼的再审申请。审判长 江 勇审判员 王玉岳审判员 周进海二〇二〇年十一月三日书记员 吴国宏