浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行申476号再审申请人（一审原告、二审上诉人）李贞，女，1967年3月11日出生，汉族，住杭州市上城区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区望潮路**。法定代表人金承涛，区长。委托代理人叶昕。委托代理人毛洪辉，浙江泽大律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市上城区住房和城市建设局，，住所地杭州市上城区望潮路******法定代表人赵鹏，局长。委托代理人叶乃涛，浙江六和律师事务所律师。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）杭州市上城区人民政府望江街道办事处，住所地，住所地杭州市上城区衢江路**iv>法定代表人丁炜锋，主任。委托代理人章伟延，浙江汉博律师事务所律师。再审申请人李贞因诉杭州市上城区住房和城市建设局（以下简称上城区住建局）、杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）、第三人杭州市上城区人民政府望江街道办事处（以下简称望江街道办）其他行政行为及行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2019年4月2日作出的（2019）浙01行终127号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。再审申请人李贞申请再审称：2017年4月，望江街道办发出一份搬迁通知书，将申请人住宅楼列入征收范围。被申请人一直声称搬迁通知书就是征地房屋补偿实施方案，对此申请人绝不认同。自始至终申请人没有看到政府公告的征地房屋补偿实施方案。国家法律、行政法规明确规定了老百姓在征地拆迁活动中的知情权。国土资源部《征用土地公告办法》第三条规定：征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。征收方应依法履行征地批复、征地公告、征地补偿标准安置公告等法律程序。但是从征收开始，拆迁部门一直没有提供相关的法律依据和授权。而且根据《征用土地公告办法》第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告”。第九条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出”。第十四条第二款规定：“未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”本人在此次房屋征收过程中并没有收到或见过土地主管部门发布的与征地补偿安置方案、房屋拆迁补偿安置标准等相关的公告，其知情权、参与权、听证权都受到侵害。2017年5月，申请人看到《搬迁通知书》后，要求对方拿出征收手续和补偿方案，对方百般推诿，一直未出示合法拆迁手续，双方未达成补偿协议。在强拆之前，掐断数字电视一直没有恢复。上城区住建局无权对李贞的房屋申请进行鉴定，更无权以“危房”名义进行强拆，其行为明显是打着“危房”治理的名义行房屋征收之实，而逃避房屋征收的法定程序。2017年8月2日被申请人上城区住建局发出《危险房屋督促解危通知书》，认为申请人住宅为D级危房。而当时整幢大楼只剩下三户未谈妥住户，是否有必要做这个检测报告存疑。而检测报告在2017年7月31日已做好，却并未告知当事人。如果是危房是否应该在作出报告后，本着为民安危着想的态度立即通知住户。此危房是被申请人指示拆迁人员人为破坏造成的所谓危房，情节特别恶劣。2017年8月3日，持《危险房屋督促解危通知书》在杭州市政府进行复议。然而在2017年8月4日，被申请人在未履行任何法定手续、未对申请人进行任何补偿的情况下，组织上百人对申请人及家属进行人身限制并强制拆除申请人居住了几十年的住宅，致使申请人财产损失巨大，身心受到巨大伤害。基于以上事实，申请人认为：1.申请人所提供的证据真实有效，而且具有关联性。应予以确认。2.根据《城市危险房屋管理规定》相关要求，提出危房鉴定的申请主体应当是房屋所有人和使用人，而本案系当地街道办事处申请，主体不适格；委托的鉴定机构在鉴定过程中没有入户调查，也没有现场勘查，故该鉴定意见没有事实依据，不具备合法性与合理性。被申请人在实施强制拆除前未全面履行法定程序，告知相对人的起诉期限不符合法律规定，不能充分保障相对人申请行政复议或提起行政诉讼的权利。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被申请人在《督促解危通知书》尚未发生法律效力的情况下，即对涉案房屋实施强制拆除，属程序违法。被申请人强拆前，未作出强制执行决定，未事先书面催告，未听取申请人的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，未告知申请人行政复议或行政诉讼的救济途径和期限等，严重违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，程序严重违法。3.被申请人所依据《杭州市城市房屋使用安全管理条例》为国有土地适用，本房屋为集体土地并不适用。既然不在征收范围，申请人要求拆除房屋原地重建。如果是在征收范围内，请提供相应的法律手续，文件。《宪法》第41条第三款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”《行政诉讼法》第67条第1款规定：“公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关或行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”本案完全可以参考最高人民法院征收拆迁典型案例（第二批）中王江超等3人诉吉林省长春市九台区住房和城乡建设局紧急避险决定案。请求：1.撤销杭州市铁路运输法院（2018）浙8601行初5号行政裁定书，依法改判；2.撤销浙江省杭州市中级人民法院（2019）浙01行终127号行政裁定书，依法改判；3.判定三被申请人违法，追究当事人的法律责任；4.赔偿申请人的经济损失；5.要求将拆除房屋原地重建。被申请人上城区政府答辩称：（一）案涉《督促解危通知书》未直接对申请人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，一、二审裁定驳回申请人的起诉并无不当。根据案涉《督促解危通知书》作出时有效的《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条规定：“区、县（市）房产主管部门收到危险房屋安全鉴定报告后，应当向房屋使用安全责任人发出危险房屋督促解危通知书，提出对危险房屋的处理意见和解危期限，同时抄告市场监管、安全监管等部门……。”第四十三条第一款规定：“区、县（市）人民政府及其相关部门开展房屋安全应急抢险时，可以根据实际情况采取下列措施，任何单位和个人不得阻挠：……（四）拆除或者破损毗邻的建筑物、构筑物；……”本案中，上城区住建局向申请人户发出《督促解危通知书》，告知其居住的房屋危险等级为D级，通知其限期撤离房屋和搬离屋内财物并落实解危工作，从内容和性质上看，该《督促解危通知书》系上城区住建局作出的警示通知行为，属于不发生法律效果的事实行为。若申请人逾期不采取解危措施的，上城区住建局后续可作出拆除决定等行政行为对申请人课予义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因案涉《督促解危通知书》对申请人的权利义务不产生直接调整作用，不具备行政行为的特征，故两级法院作出一二审裁定驳回申请人的起诉符合法律规定，并无不当。二、被申请人作出案涉行政复议决定程序合法。被申请人上城区政府于2017年9月21日收到申请人提交的《行政复议申请书》及证据材料，经初步审查后于2017年9月26日决定受理其复议申请。2017年9月27日，被申请人向上城区住建局送达《行政复议答复通知书》，上城区住建局于2017年9月30日提交《行政复议答复书》及证据、依据材料。2017年11月1日，被申请人通知望江街道办事处作为第三人参加本案行政复议，望江街道办事处亦在法定期限内向提交了《行政复议答复书》。因本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，被申请人经负责人批准延长30日复议审查期限。2017年12月19日，被申请人作出杭上复〔2017）第48号《行政复议决定书》。2017年12月21日，被申请人将《行政复议决定书》向申请人邮寄送达。被申请人作出案涉行政复议决定的程序合法。请求驳回申请人的再审申请。被申请人上城区住建局答辩称：一、本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。答辩人依据望江街道办委托浙江大合检测有限公司作出的DH2017-FJ5-575《房屋检测鉴定报告》的鉴定结论，根据《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条的规定，作出了《危险房屋督促解危通知书》。该通知书旨在督促、协调房屋使用安全责任人采取解危措施，并未侵犯申请人合法权益，属于阶段性行政行为，不会对申请人的权利义务产生实质性影响。申请人不服答辩人作出的《危险房屋督促解危通知书》行政行为提起行政诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、即使属于人民法院行政诉讼受案范围，答辩人作出的《危险房屋督促解危通知书》行政行为，也是符合法定职权，事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。（一）答辩人作出案涉备案的行政行为，符合法定职权。2017年8月1日，答辩人收到案涉《房屋检测鉴定报告》。该鉴定报告的鉴定结论：茶亭弄小区3幢房屋承重结构不能满足安全使用要求，严重影响整体安全，须立即采取相应措施。据此，答辩人根据《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条“区、县（市）房产主管部门收到危险房屋安全鉴定报告后，应当向房屋使用安全责任人发出危险房屋督促解危通知书，提出对危险房屋的处理意见和解危期限，同时抄告市场监管、安全监管等部门。危险房屋危及公共安全的，应当及时报告区、县（市）人民政府。区、县（市）房产主管部门和乡（镇）人民政府、街道办事处应当配合做好危险房屋解危的督促及协调工作”，作出了上城住建（2017）危字001号的《危险房屋督促解危通知书》。因此，答辩人作出的《危险房屋督促解危通知书》行政行为，符合法定职权。（二）答辩人作出《危险房屋督促解危通知书》的行政行为，事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当。答辩人于2017年8月1日收到案涉《房屋检测鉴定报告》。该鉴定报告的鉴定结论：综合评定为Dsu级；结论：茶亭弄小区3幢房屋承重结构不能满足安全使用要求，严重影响整体安全，须立即采取相应措施。据此，答辩人根据《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条规定，作出了《危险房屋督促解危通知书》。该《危险房屋督促解危通知书》通知申请人户于2017年8月3日之前撤离该房屋和搬离该房屋内的财务，并落实该房屋的解危工作，以确保房屋使用安全和周边群众的生产生活安全。因此，答辩人作出的《危险房屋督促解危通知书》行政行为，事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当。（三）答辩人作出案涉的行政行为，程序合法。答辩人于2017年8月1日收到案涉《房屋检测鉴定报告》。答辩人依据鉴定结论，根据《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条的规定，于8月2日作出了《危险房屋督促解危通知书》，并及时送达给了申请人户，同时抄送给了区市场监管管理局、区安监局。因此，答辩人作出的《危险房屋督促解危通知书》行政行为，程序合法。请求驳回申请人的再审申请。被申请人望江街道办答辩称：（一）原一、二审裁定认定事实清楚。上城区住建局在收到答辩人委托浙江大合检测有限公司作出的ＤＨ2017-ＦＪ5-556《房屋检测鉴定报告》。该鉴定报告认为李贞（户）位于杭州市上城区××弄小区××幢房屋综合评定为Ｄｓｕ级，房屋承重结构不能满足安全使用要求，严重影响整体安全，须立即采取相应措施。据此，作为杭州市上城区房产主管部门的上城区住建局，根据《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第三条和第三十四条的规定，作出了上城住建（2017）危字001号的《危险房屋督促解危通知书》。同月4日，答辩人考虑到案涉房屋的危房程度可能会给申请人（户）及他人造成生命及财产安全，故将案涉房屋拆除。后再审申请人不服，先后提起行政复议申请、一审、二审诉讼，一、二审人民法院根据本案所查明的事实及再审申请人在庭审中所确定的诉讼请求，作出的（2018）浙8601行初第5号《行政裁定书》、（2019）浙01行终第127号《行政裁定书》应为对本案事实认定清楚。（二）原一、二审裁定适用法律法规正确、程序合法。上城住建局依据案涉《房屋检测鉴定报告》的鉴定结论和《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条的规定，所作出的《危险房屋督促解危通知书》仅通知申请人（户）于2017年8月3日之前撤离案涉房屋和搬离该房屋内的财物，以确保房屋使用安全和周边群众的生产生活安全，并未侵犯申请人（户）的合法权益。若需要开展房屋安全应急抢险，尚需依据《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第四十三条和相关规定作出新的行政行为。因此，原一、二审裁定根据《杭州市城市房屋使用安全管理条例》的相关规定和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释第一条第二款第（十）项的规定所作出的裁定，适用法律法规正确。同时，原一、二审法院在对申请人的起诉立案后，依法进行了《行政诉讼法》所确定的相关诉讼程序，充分保障了各方当事人的诉讼权利。故原一、二审裁定适用法律法规正确、程序合法。另，《根据最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十条的规定，申请人提起再审申请已超过法律所规定的时限。请求驳回申请人的再审申请。本院认为，申请人以上城区住建局为被申请人，向上城区政府申请行政复议，请求撤销被申请人杭州市上城区住房和城市建设局作出的上城住建（2017）危字001号《危险房屋督促解危通知书》。上城区政府作出的复议决定维持了该《危险房屋督促解危通知书》。经复议后，申请人以上城区住建局、上城区政府为被告，向杭州铁路运输法院提起行政诉讼，起诉状列明诉讼请求为：1.依法撤销《危险房屋督促解危通知书》上城住建（2017）危字001号；2.对原告依法赔偿损失暂计10万元（房屋内的附属设施等）；3.要求提供合法的拆迁手续和拆迁补偿方案。在庭审中，经铁路法院释明，李贞将其诉讼请求明确为：1.依法撤销被告上城区住建局作出的《督促解危通知书》和被告上城区政府作出的《行政复议决定书》；2.责令被告上城区住建局和上城区政府依法赔偿损失暂计10万元（房屋内的附属设施等）。因此本案审查的对象是上城区住建局作出的《危险房屋督促解危通知书》及上城区政府的复议行为。申请人在申请书中提到的征收、强拆等问题，并非本案的审查范围。一审法院亦在庭审中释明，本案审理的是《危险房屋督促解危通知书》及行政复议程序合法性。上城区住建局作出的《危险房屋督促解危通知书》载明，杭州市上城区茶亭弄3-1-102经综合分析检测，该房屋危险性等级为Dsu级危房。“根据《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条规定，现通知你户于2017年8月3日之前撤离该房屋和搬离该房屋内的财物，并落实该房屋的解危工作，以确保房屋使用安全和周边群众的生产生活安全。”《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条的规定，“区、县（市）房产主管部门收到危险房屋安全鉴定报告后，应当向房屋使用安全责任人发出危险房屋督促解危通知书，提出对危险房屋的处理意见和解危期限，同时抄告市场监管、安全监管等部门。危险房屋危及公共安全的，应当及时报告区、县（市）人民政府。区、县(市)房产主管部门和乡（镇）人民政府、街道办事处应当配合做好危险房屋解危的督促及协调工作。”第三十五条规定，“房屋使用安全责任人是危险房屋治理的责任主体，应当根据危险房屋督促解危通知书和房屋安全鉴定报告的处理意见对危险房屋采取加固处理、原址重建或者配合政府成片改造等治理措施”。第四十三条规定“区、县（市）人民政府及其相关部门开展房屋安全应急抢险时，可以根据实际情况决定采取下列措施，任何单位和个人不得阻挠：……（四）拆除或者破损毗邻的建筑物、构筑物；……”根据上述规定，《危险房屋督促解危通知书》仅是住建部门根据鉴定结果，向房屋使用安全责任人提出的处理意见和解危期限，旨在督促、协调房屋使用安全责任人采取解危措施，并无行政强制力。若房屋使用安全责任人未按照通知书采取相应解危措施，相关部门进一步采取拆除等措施，此时才具有行政强制力。故原审认为上城区住建局作出的《危险房屋督促解危通知书》并未直接对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，并无不当。综上，再审申请人李贞的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人李贞的再审申请。审判长 江 勇审判员 王玉岳审判员 周进海二〇二〇年十一月三日书记员 吴国宏