广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1944号上诉人（原审原告）：柯怡真，女，汉族，1967年10月16日出生，住广州市天河区****************，公民身份号码350************024。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区**监督管理局，住所地：广州市海珠区**************。法定代表人：朱向忠，局长。被上诉人（原审被告）：广州市市*监督管理局，住所地：广州市天河区*******。法定代表人：姚建明，局长。上诉人柯怡真因与被上诉人广州市海珠区**监督管理局（以下简称海珠区市监局）、广州市市*监督管理局（以下简称广州市监局）投诉答复及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1017号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年5月15日，广州山谷百合化妆品有限公司（以下简称山谷百合公司）与广州市好又多南洲百货商业有限公司（以下简称好又多南洲公司）签订租赁协议，租赁位于广州市海珠区*******************、0120F1F0050商铺，租赁期限从2017年6月1日起至2019年5月31日，经营业种为健康美容，经营项目为Cosmetics，包括化妆品销售，其中租赁协议中约定：“9.5在租赁期限内，甲方应确保乙方经营场所必须的水、电、气、空调或暖气等公用事业（‘公用事业’）的供应，并确保使租赁区域所及公共区域处于畅通状态……”柯怡真通过广州12345政府服务热线，举报好又多南洲公司存在合同欺诈问题，根据《广州12345政府服务热线工单登记表》记载：市民诉求：“查处”，补充信息：“市民是山谷百合公司的工作人员，其与好又多南洲公司签订租赁商铺合同，合同注明在租赁期限内甲方应确保乙方经营场所必须的水、电、气、空调或暖气等公用事业的供应，但于2019年4月被告知租赁商铺没有通水设备，租赁期限均没有通水。租赁期限：2017年6月1日至2019年5月31日。”2019年5月15日，原广州市海珠区工商行政管理局根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条的规定，决定对好又多南洲公司立案查处。2019年5月21日，海珠区市监局对好又多南洲公司进行现场检查，发现广州市海珠区********************为一化妆品店铺，柜台上摆满了各种型号规格的化妆品，现场未见该铺有从事美容服务，也未见洗手台、水管等供水设施。海珠区市监局的工作人员对此现场拍照取证，好又多南洲公司盖章确认。2019年5月24日、5月28日，海珠区市监局对好又多南洲公司的委托代理人钟怡、何敏姿、袁妙玲和李爱娇进行询问调查，何敏姿称：“柯怡真没有向我提出过需要增加供水设施的要求”、“我店的招商工作由袁妙玲负责、租铺管理工作由钟怡负责”、“柯怡真曾在2019年3月份打电话给我，提出要我公司提供办证资料，但没有说明用途，我就建议向总部招商部负责我店招商的同事申请”。钟怡称：“在2019年4月17日我催柯怡真交租后，她才在回复我的信息中提及需要增加供水设施，在这之前我是完全不知情”。李爱娇称：“关于租赁协议中第九条甲方的义务9.5，在我公司与新租户洽谈的时候就会和租户了解用水的情况，如需特别要求供水的，我公司会根据场所的情况告知租户是否可以接水。由于山谷百合公司在2017年5月15日与我公司续签协议，该公司在此前的经营过程中，已了解该铺位是不具备接水条件的，在续签协议时，她也没有和我谈增加接水设施的内容，所以我就没有再与其确认该条款”、“‘经营业种健康美容’是大类，在该类经营项目中还细分各种美容服务、化妆品经营等小项，其中‘Cosmetics’即化妆品、美容品销售”、“2018年的时候我公司确实对商场经营场所进行装修、改造，更换了部分地板，更新了部分陈旧设施，从来没有告知可以增设租户的设备设施，包括供水设施”、“柯怡真从来没有在续签期间向我提出增加供水设施的要求，她从来没有和我说过要增加美容服务的经营项目，而且如果要在该铺位从事美容服务的话，是需要办理卫生许可证的”。袁妙玲称：“2019年2月份我代表公司与柯怡真谈协议续约的事情时她突然提出要解决水源问题，说之前向李爱娇提出过要解决水源，但我公司一直没有为她公司解决水源问题，她从未向我提出加装供水管道、水龙头和设置洗手池等要求”。2019年5月30日，海珠区市监局对柯怡真进行询问调查，柯怡真称其自2003年就开始向好又多南洲公司租赁位于广州市海珠区*******************、0120F1F0050商铺，经营化妆品，美容品。柯怡真于同日向海珠区市监局提交山谷百合公司2017年5月15日签订的关于0120F1F0050商铺的租赁协议、广州市安星贸易有限公司的租赁协议、关于好又多南洲店违约免租补偿的告知函、催款通知书、解除租赁协议函、关于贵司提出违约免租补偿函件的回函、关于要求好又多因欺诈、违约应免租补偿和付违约金的催告、限期搬离通知、关于违法欺诈和不当得利要负法律责任的告知函、邮件、微信聊天记录、短信记录等证据。好又多南洲公司向海珠区市监局提交解除租赁协议函、限期搬离通知、关于贵司提出违约免租补偿函件的回函、关于租户相关投诉及处理的说明函等证据。2019年7月12日，海珠区市监局经查明，现有证据不能证实好又多南洲公司存在《合同违法行为监督处理办法》第六条第（十）项规定的合同欺诈行为，决定销案。2019年7月29日，海珠区市监局作出《投诉举报复函》，答复柯怡真：一、调查情况。（一）经查明，2017年5月15日，柯怡真以山谷百合公司的名义与好又多南洲公司签订租赁协议，向其租赁广州市海珠区*******************、0120F1F0050商铺，租赁期限自2017年6月1日至2019年5月31日止，用于生产经营活动。租赁协议约定在租赁期限内，甲方应确保乙方经营场所必须的水、电、气、空调或暖气等公用事业（“公用事业”）的供应，并确保使租赁区域所及公共区域处于畅通状态。（二）根据柯怡真提供的微信、邮件、短信截图，柯怡真在2017年7月7日起，多次向好又多南洲公司的员工提出要在店铺内加装供水管道、水龙头和设置洗手池、提供水源等要求，但双方未能达成有效协议。直至2019年2月18日，好又多南洲公司的工作人员明确告知柯怡真无法实现上述要求。上述证据不足以证实好又多南洲公司在签订协议前存在告知柯怡真可以在店铺内增加水源、用水设施，或者故意隐瞒该铺位不能增加水源、用水设施等情况的行为。（三）根据双方签订的租赁协议第一部分第十四条14.2、14.3、14.4的约定，根据现有证据材料，双方就增加供水设施的协商过程中，并未按租赁协议第一部分第十四条的约定达成有效补充协议。二、调查结论。鉴于以上情况，海珠区市监局认为现有证据不能证实当事人存在《合同违法行为监督处理办法》第六条所指的合同欺诈行为。三、处理意见。鉴于上述调查情况，依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十四条第一款第（三）项的规定，海珠区市监局决定予以撤案。该《投诉举报复函》于2019年7月31日邮寄送达柯怡真。柯怡真不服，于2019年9月30日向广州市监局申请行政复议。广州市监局于2019年10月11日受理后，于同日向海珠区市监局送达提出答复通知书、行政复议申请书副本及相关证据材料。2019年10月18日，海珠区市监局向广州市监局提交被申请人答复书及相关证据材料。广州市监局于2019年12月3日向柯怡真和海珠区市监局送达延长行政复议审理通知书，通知双方，因案情复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，决定将审查期限30日。2019年12月24日，广州市监局作出穗市监行复[2019]197号《行政复议决定书》，认为根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条、第五十四条第一款的规定，海珠区市监局收到柯怡真反映好又多南洲公司存在合同欺诈行为的举报材料后，进行了立案调查，认为好又多南洲公司合同欺诈违法事实不成立，决定对其不予行政处罚，并将处理结果书面告知了柯怡真，已经履行调查处理举报事项的职责，其行为符合上述规定。此外，山谷百合公司与好又多南洲公司因履行租赁协议而发生的争议属于民事纠纷，依法应通过民事途径解决，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持海珠区市监局于2019年7月29日作出《投诉举报复函》，并于2019年12月27日送达柯怡真和海珠区市监局。柯怡真不服，诉至原审法院。原审另查明，根据山谷百合公司的营业执照，记载：住所地为广州市番禺区****************之一，经营范围为“批发业”，成立日期为2015年5月4日，营业期限为2015年5月4日至长期。此外，原广州市海珠区工商行政管理局的职权由海珠区市监局继续行使。原审法院认为：《合同违法行为监督处理办法》第四条规定：“各级工商行政管理机关在职权范围内，依照有关法律法规及本办法的规定，负责监督处理合同违法行为。”根据上述规定，柯怡真认为好又多南洲公司存在合同欺诈的情形，向海珠区市监局投诉，原广州市海珠区工商行政管理局的职权由海珠区市监局继续行使，海珠区市监局依法有权对柯怡真提出的投诉举报作出处理。《合同违法行为监督处理办法》第六条规定：“当事人不得利用合同实施下列欺诈行为：（一）伪造合同；（二）虚构合同主体资格或者盗用、冒用他人名义订立合同；（三）虚构合同标的或者虚构货源、销售渠道诱人订立、履行合同；（四）发布或者利用虚假信息，诱人订立合同；（五）隐瞒重要事实，诱骗对方当事人做出错误的意思表示订立合同，或者诱骗对方当事人履行合同；（六）没有实际履行能力，以先履行小额合同或者部分履行合同的方法，诱骗对方当事人订立、履行合同；（七）恶意设置事实上不能履行的条款，造成对方当事人无法履行合同；（八）编造虚假理由中止（终止）合同，骗取财物；（九）提供虚假担保；（十）采用其他欺诈手段订立、履行合同。”第十二条规定：“当事人违反本办法第六条、第七条、第八条、第九条、第十条、第十一条规定，法律法规已有规定的，从其规定；法律法规没有规定的，工商行政管理机关视其情节轻重，分别给予警告，处以违法所得额三倍以下，但最高不超过三万元的罚款，没有违法所得的，处以一万元以下的罚款。”第十三条规定：“当事人合同违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，应当依法不予行政处罚；主动消除或者减轻危害后果的，应当依法从轻或者减轻行政处罚；经督促、引导，能够主动改正或者及时中止合同违法行为的，可以依法从轻行政处罚。”本案中，柯怡真向海珠区市监局投诉举报其于2017年5月15日与好又多南洲公司签订的租赁协议存在合同欺诈的情形。第一，山谷百合公司的经营范围为批发业，并非柯怡真所称的美容业。第二，山谷百合公司与好又多南洲公司签订的租赁协议中经营业种为健康美容，经营项目为Cosmetics，包括化妆品销售。第三，柯怡真一直在好又多南洲公司租赁0120F1F0040、0120F1F0050商铺，经营化妆品销售。第四，柯怡真自愿与好又多南洲公司签订租赁协议，且未提供证据证明好又多南洲公司在订立合同时存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的以欺诈手段订立合同的情形。第五，根据现有证据无法证明柯怡真已与好又多南洲公司就柯怡真要求对其承租的店铺加装供水管道、水龙头和设置洗手池、提供水源达成一致协议，柯怡真与好又多南洲公司的履约纠纷，可提起民事诉讼予以解决。综上，柯怡真一直在好又多南洲公司租赁0120F1F0040、0120F1F0050商铺，经营化妆品销售，其认为经营美容业，而好又多南洲公司未提供用水，构成欺诈，理由不成立。因此，海珠区市监局接受投诉后，经现场检查、询问证人，并于2019年7月29日作出的《投诉举报复函》对柯怡真投诉举报的事项进行答复，答复柯怡真现有证据不能证实好又多南洲公司存在合同欺诈的行为并决定对好又多南洲公司予以撤案，海珠区市监局已履行调查处理举报事项的法定职责，并无不当，原审法院予以支持。柯怡真与好又多南洲公司之间关于履行租赁合同的争议，应通过民事诉讼予以解决。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，柯怡真不服海珠区市监局作出的《投诉举报复函》，向广州市监局申请行政复议，广州市监局依法有权受理柯怡真申请的行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”本案中，海珠区市监局于2019年7月29日的《投诉举报复函》对柯怡真投诉的事项进行答复，并无不当，广州市监局根据上述规定决定维持海珠区市监局作出的《投诉举报复函》，认定事实清楚，适用法律正确，原审法院予以支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”广州市监局于2019年10月11日受理后，于同日向海珠区市监局送达提出答复通知书、行政复议申请书副本及相关证据材料。2019年10月18日，海珠区市监局向广州市监局提交被申请人答复书及相关证据材料。广州市监局于2019年12月3日向柯怡真和海珠区市监局送达延长行政复议审理通知书，通知双方，因案情复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，决定将审查期限延长30日。2019年12月24日，广州市监局作出穗市监行复[2019]197号《行政复议决定书》并送达，程序合法。综上，柯怡真请求撤销海珠区市监局于2019年7月29日作出的《投诉举报复函》和广州市监局作出的穗市监行复[2019]197号《行政复议决定书》及判令海珠区市监局对柯怡真投诉举报好又多南洲公司合同欺诈事项重新作出处理，理由不成立，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决驳回柯怡真的诉讼请求。上诉人柯怡真不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院违反法定程序，适用法律、法规错误。原审法院以未提交一式三份的证据清单为由拒绝柯怡真要提交的证据，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条的规定。柯怡真并非于2019年5月15日向海珠区市监局提交投诉举报材料，海珠区市监局立案审批表记载日期为2019年5月15日，系虚假立案。原审判决违背事实，依法应予撤销。二、根据《卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定》第二十二条、《公共卫生管理条例》第二条、第三条、第四条、第十四条，以及2005年12月卫生部印发的《食品卫生许可证管理办法》扩展资料食品卫生许可证审批材料等相关规定，国家对美容、化妆品的经营用水管辖权归卫生监管机构，实行卫生行政许可证制度。三、山谷百合公司同好又多南洲公司续签的租赁协议违反广州市海珠区卫生监督所提供的《公共场所卫生许可新办办事指南》，构成根本违约。山谷百合公司向好又多南洲公司承租的铺位用途是将设立铺位，经营业种健康美容，即开美容店。好又多南洲公司因为长期不供水给山谷百合公司承租的铺位，致使签约美容店的经营目的和盈利目的无法实现。经多次协商和函件催告，好又多南洲公司既不退还钱也不调换铺位，违反了诚实信用原则。柯怡真向海珠区市监局投诉举报，要求好又多南洲公司退还山谷百合公司预交美容经营没有开展的租金。根据租赁协议，好又多南洲公司应退还山谷百合公司预缴的美容租金和铺位无水供给免租补偿的款项、履约保证金共计997466元。四、好又多南洲公司实施了以下欺诈行为：伪造沃尔玛公司的合同；冒用租赁房屋权利人名称与山谷百合公司订立并续签合同；隐瞒出租面积13㎡不符合美容店30㎡的要求；隐瞒没有供水、不能做给排水系统、洗消设备和卫生设施的事实；出租给山谷百合公司的铺位不符合法定开美容店的要求，签约确保用水畅通，不能供水、不能做给排水系统，不能提供广州市房地产房屋租赁合同备案，只能经营化妆品销售；恶意设置事实上不能履行的条款；编造山谷百合公司拖欠租金的理由发出解除同山谷百合公司合同的函件，谎称没有提供办证的合同约定，捏造事实发函称山谷百合公司超范围经营；提供虚假担保。好又多南洲公司严重损害山谷百合公司的商业信誉，将山谷百合公司与沃尔玛公司的法律关系转为与好又多南洲公司的私有关系。好又多南洲公司的上述行为违反了《合同违法行为监督处理办法》第二条、第六条、第七条、第八条、第十四条的规定。五、海珠区市监局认为柯怡真在沃尔玛公司经营已久应该了解供水的状况，好又多南洲公司是在2016年整改时，业主不给做排水系统，这是管理公司的经理告诉柯怡真的。广州市监局违反法定程序没有听证，且没有依法监督下属机关移送材料到卫生监督机构和司法机关，明显不当。六、根据合同约定，好又多南洲公司作出承诺确保山谷百合公司承租的铺位经营所必需的用水处于畅通状态。签合同生效在先，好又多南洲公司告知不能用水和无法做上下水在后，这是不争的欺诈事实。好又多南洲公司不依法依约退还山谷百合公司预交的美容租金，违背公序良俗原则。好又多南洲公司违反《公共场所卫生管理条例细则》第十四条、第十七条的规定，海珠区市监局未对其违法事实作出行政处罚，原审法院未公正依法判决，未追究海珠区市监局、广州市监局及其工作人员的行政侵权赔偿责任，纠正其错误，依法应予撤销。据此，请求判决：1.撤销原判；2.撤销海珠区市监局于2019年7月29日作出的被诉《投诉举报复函》；3.判令海珠区市监局对柯怡真投诉举报好又多南洲公司合同欺诈事项重新作出处理，并依法移交管辖权归卫生监督管理机构和司法机关；4.撤销广州市监局作出的穗市监行复[2019]197号《行政复议决定书》；5.依法追究违法人员的责任；6.判令行政机关执法人员、海珠区市监局、广州市监局共同赔偿柯怡真及山谷百合公司财产权受其损害的美容经营预缴租金929484元，履约保证金67982元。被上诉人海珠区市监局、广州市监局二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，《合同违法行为监督处理办法》第六条规定：“当事人不得利用合同实施下列欺诈行为：（一）伪造合同；（二）虚构合同主体资格或者盗用、冒用他人名义订立合同；（三）虚构合同标的或者虚构货源、销售渠道诱人订立、履行合同；（四）发布或者利用虚假信息，诱人订立合同；（五）隐瞒重要事实，诱骗对方当事人做出错误的意思表示订立合同，或者诱骗对方当事人履行合同；（六）没有实际履行能力，以先履行小额合同或者部分履行合同的方法，诱骗对方当事人订立、履行合同；（七）恶意设置事实上不能履行的条款，造成对方当事人无法履行合同；（八）编造虚假理由中止（终止）合同，骗取财物；（九）提供虚假担保；（十）采用其他欺诈手段订立、履行合同。”本案中，柯怡真投诉举报好又多南洲公司存在合同欺诈问题，认为双方2017年5月15日签订的租赁协议中约定了在租赁期限内，好又多南洲公司应确保柯怡真的经营场所必须的水、电、气、空调或暖气等公用事业的供应，而案涉商铺没有供水设备，影响其经营美容业。但是，首先，在案证据显示，在案涉租赁协议签订之前，柯怡真已长期在案涉店铺经营，其对于案涉店铺没有供水设备应是知情，并无证据证实签订案涉协议前柯怡真曾向好又多南洲公司提出加装管道要求。其次，案涉协议虽约定应确保柯怡真经营场所必须的水、电、气、空调或暖气等公用事业的供应，但从该约定来看，好又多南洲公司确保的是柯怡真经营所必须的公共事业供应，并不包括非必须的供应；案涉协议约定柯怡真的经营项目是Cosmetics，即化妆品，柯怡真的经营范围为批发业，并非柯怡真主张的美容业，按常理分析，经营化妆品，供水设备并不是必备，故从案涉协议条款也不能推知好又多南洲公司在协议签订前承诺一定在案涉店铺加装供水设备。最后，柯怡真提出的好又多南洲公司伪造沃尔玛公司合同，冒用广州市宽泰置业有限公司同其订立合同，以能经营美容店诱骗其续签合同，隐瞒出租面积13㎡不符合美容店30㎡的要求等理由，与案涉协议等在案证据显示的事实不符。因此，在案证据无法证实好又多南洲公司存在《合同违法行为监督处理办法》第六条规定的合同欺诈行为，海珠区市监局收到柯怡真的投诉举报后，对举报内容进行了核查，根据核查情况认定好又多南洲公司不存在合同欺诈行为，进而作出被诉《投诉举报复函》，告知柯怡真现有证明不能证实好又多南洲公司存在《合同违法行为监督处理办法》第六条所指的合同欺诈行为，决定予以撤案，并无不当。柯怡真不服该《投诉举报复函》，向广州市监局申请复议，广州市监局受理后作出维持被诉《投诉举报复函》的行政复议决定并告知柯怡真诉权，复议程序合法。柯怡真请求撤销原审行政判决、被诉《投诉举报复函》、被诉行政复议决定，对其投诉举报事项重新作出处理的上诉理由均不能成立，本院不予支持；其提出的赔偿申请，属于超出原审范围增加的诉讼请求，不在二审审查范围之内；其关于将本案相关责任人违法材料移送监察机关的上诉请求，亦无事实依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。柯怡真的上诉理由缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人柯怡真负担。本判决为终审判决。审判长  陈作斌审判员  王 硕审判员  张 珣二〇二〇年十一月十六日书记员  陈洁灵