浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1502号上诉人（原审原告）胡国强，男，1961年3月23日出生，汉族，住杭州市江干区（原**）。委托代理人金秀瑛、黄世德，浙江汉博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府，住所地杭州市庆春东路**。法定代表人楼建忠，区长。委托代理人姚李燕。委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路**。法定代表人刘忻，市长。委托代理人汪群英、谭王英。原审第三人翁忍来，男，1956年4月25日出生，汉族，住，住杭州市江干区/div>原审第三人翁求是，男，1958年8月27日出生，汉族，住，住杭州市江干区/div>原审第三人刘卫国，男，1965年9月26日出生，汉族，住，住杭州市江干区/div>原审第三人胡筱娥，女，1938年10月11日出生，汉族，住，住杭州市拱墅区/div>原审第三人胡炳松，男，1933年7月11日出生，汉族，住，住杭州市上城区/div>原审第三人徐燕娣，女，1965年11月4日出生，汉族，住，住杭州市拱墅区/div>胡国强诉杭州市江干区人民政府（以下简称江干区政府）城建行政强制及杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）行政复议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2020年7月17日作出（2020）浙01行初74号行政裁定。胡国强不服，向本院提出上诉。本院于2020年8月20日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年9月10日组织双方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年3月31日，三里亭南片区块整体征收工作指挥部作出《杭州市江干区三里亭南区块国有土地上房屋拟收购调查登记通知》，通知参照国有土地上房屋征收的相关法律法规，对三里亭南区块拟收购范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。杭州市江干区机场路175号房屋位于收购范围，户主胡林高系胡国强祖父，胡林高已于1970年2月4日去世。2017年8月1日，江干区政府作出杭江闸未登认字[2017]64号《杭州市江干区人民政府国有土地上房屋收购范围内未登记建筑认定书》（以下简称《未登记建筑认定书》），主要内容为：机场路175号危旧房的房屋，系私有住宅，产权人：胡林高（亡），经调查、测绘，房屋总面积326.11平方米，未取得房屋所有权证。依据《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》的规定，认定机场路175号危旧房未登记建筑326.11平方米中，可参照合法建筑标准予以补偿面积为241.91平方米。2019年10月20日，胡国强向杭州市政府申请行政复议，请求撤销《未登记建筑认定书》并责令重新作出认定。2020年2月3日，杭州市政府作出杭政复[2019]544号《行政复议决定书》（以下简称544号复议决定），以程序违法为由，确认该认定书违法。胡国强仍不服，遂提起本案诉讼，请求：1.撤销江干区政府作出的《未登记建筑认定书》，并责令重新作出认定；2.撤销544号复议决定；3.本案诉讼费由二被告承担。另查明，杭州市城市建设投资集团有限公司（甲方）与胡桂珍、胡筱娥、刘卫国、胡国强（乙方）签订《房屋收购产权调换协议》，协议第二条载明：乙方房屋坐落于机场路175号危旧房，房屋产权证件名称：未登记建筑认定书，证件号：杭江闸未登认字[2017]64号，建筑面积241.91平方米，房屋用途为住宅。甲方签章日期为2017年10月24日，乙方四人签名，分别为翁忍来、刘卫国、王文群、蒋美丽（胡国强妻子），协议中乙方签名日期空白。庭审中，翁忍来、刘卫国、王文群当庭确认，乙方四人于2017年夏季的某日同日签名。庭后，三里亭南片区块整体征收工作指挥部与翁忍来、刘卫国、王文群三人分别出具书面情况说明，确认乙方四人签订上述产权调换协议的日期为2017年8月30日。原审法院认为：本案被诉行政行为系江干区政府于2017年8月1日作出的《未登记建筑认定书》。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十九条第一款第（二）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……。本案中，胡国强妻子于2017年夏季在涉案《房屋收购产权调换协议》签名，因该协议中明确表述了本案被诉行政行为的名称、文号及主要内容，应认定胡国强最迟在2017年夏季即知道了本案被诉行政行为的内容。根据行政诉讼法及新旧司法解释的相关规定，其最迟应在2019年2月8日前申请行政复议或提起行政诉讼。但胡国强直至2019年10月20日方提起行政复议，并在复议机关作出程序性确认违法的复议决定后提起本案诉讼，已经明显超过了申请复议和提起诉讼的法定期限，且不具有法定扣除情形，故胡国强的起诉不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。复议机关超期受理其复议申请，并不能改变其已经超过法定起诉期限的事实，其对复议机关的起诉，应一并予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告胡国强的起诉。胡国强上诉称：1.原审裁定认定事实不清、证据不足。案涉房屋老宅部分1952年曾领有土地房屋所有权证，不属于未登记建筑，产权属于胡林高家庭8人共有；新建部分是胡林高去世后由上诉人父子搭建，应依法认定给上诉人。《房屋收购产权调换协议》上明确甲方签章时间是2017年10月24日，乙方四人皆未签署时间，依法应按甲方签章时间为准，一审法院依据指挥部和第三人翁忍来、刘卫国、王文群三人出具的情况说明，确认乙方四人签订产权调换协议的日期为2017年8月30日，显属程序违法。2.一审法院认为上诉人申请复议或诉讼超期，属于认定事实不清，适用法律错误。被上诉人并未提供证据证明向上诉人送达了案涉《未登记建筑认定书》，亦未提供证据证明向上诉人告知了复议或诉讼权利，故案涉行政行为在2019年8月22日申请信息公开之前，对上诉人并未送达生效。3.案涉《未登记建筑认定书》认定内容系行政机关针对不动产作出的权属认定，最长诉讼期限应为20年。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十五条的规定，本案起诉期限应自2019年8月22日即上诉人实际知晓案涉《未登记建筑认定书》具体内容之日起算。原审裁定适用法律错误。4.上诉人的妻子蒋美丽在《房屋收购产权调换协议》签字，不能直接认定上诉人必然知情，也不能替代被上诉人的法定送达义务。本案并无证据证明上诉人授权其妻子蒋美丽签字，事后亦没有追认行为，应属于无效代理。案涉《房屋收购产权调换协议》因缺少其他继承人的签字至今没有生效，蒋美丽签完字后并未拿到该协议，也未拿到协议中写明的案涉《未登记建筑认定书》。按照蒋美丽的认知和文化学识，既看不懂协议内容中关于《未登记建筑认定书》的相关内容，即使看到，也不可能知道自己家有申请复议和提起诉讼的权利。协议中载明的房屋信息无法体现该《未登记建筑认定书》所指房屋的具体位置、四至范围、结构构成，上诉人的妻子即使在协议签订时看到有《未登记建筑认定书》的存在，也无法知道该《未登记建筑认定书》具体指向哪一座或哪几座房屋，具体认定情况是否侵犯到上诉人的权益。事实上，上诉人直到2019年8月22日才通过申请信息公开的方式获得案涉《未登记建筑认定书》，知晓该《未登记建筑认定书》的具体内容。该协议也不能替代被上诉人对案涉行政行为的法定送达义务。综上，原审裁定认定基本事实不清、证据不足，适用法律错误。上诉人起诉未超过法定起诉期限，请求依法撤销原审裁定，发回重审或者查清事实后直接改判。江干区政府答辩称：关于案涉危旧房的未登记建筑认定内容，已经全部体现在《房屋收购产权调换协议》中。经三里亭南片区块整体征收工作指挥部确认，案涉协议系上诉人妻子以及原审第三人于2017年8月30日一同在指挥部签字，应认定上诉人最迟于协议签订时就已经知道未登记建筑认定的内容。上诉人的起诉时间已经远远超过法定起诉期限，原审裁定驳回起诉，并无不当。请求驳回上诉，维持原裁定。杭州市政府答辩称：1.上诉人于2019年10月23日向答辩人申请行政复议，因申请材料不符合要求，经通知补正，上诉人于11月4日进行了补正，答辩人予以受理并进行了审理。经依法延期审查，答辩人于2020年2月3日作出544号复议决定并邮寄给上诉人。答辩人的行政复议审理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。2.答辩人作出的复议决定事实清楚，于法有据。答辩人查明，2017年3月31日，三里亭南片区块整体征收工作指挥部作出《杭州市江干区三里亭南片区块国有土地上房屋拟收购调查登记通知》，在2017年4月1日至2017年4月30日对拟收购范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。案涉房屋位于拟收购范围内。经调查登记后，2017年5月9日，三里亭南片区块整体征收工作指挥部作出《三里亭南片区块国有土地上拟收购房屋调查情况公告》，公告明确异议期内（2017年5月14日前），被收购人需提交未登记建筑的相关建房审批等材料，逾期未提交的，按现有的调查材料认定。2017年6月9日，浙江省第二测绘院对案涉未登记建筑开展房产建筑面积测绘，确认未登记建筑面积为326.11平方米。根据浙江省第二测绘院1983年11月地形图资料以及1983年11月航拍图，可确认机场路175号已建成的房屋总建筑面积为241.91平方米。2017年6月21日，案涉项目收购主体杭州市城市建设投资集团有限公司向江干区政府提出《未登记建筑认定申请书》。2017年7月7日，相关部门对未登记建筑的情况进行核查、认定。2017年7月24日，江干区政府将三里亭南区块国有土地上房屋收购范围未登记建筑认定意见在拟收购范围内进行公示，公示时间为2017年7月25日至2017年7月31日。在公示的《三里亭南片区块国有土地上房屋收购范围内未登记建筑认定公示表》中对案涉房屋认定“房屋坐落：机场路175号危旧房；房屋性质：私房；产权人：胡林高（亡；房屋总面积：326.11）；未登记建筑面积：326.11；未登记建筑面积中可参照合法建筑补偿标准给予补偿面积：241.91；认定后视为违法建筑面积：84.20；房屋用途：住宅”。浙江省杭州市钱塘公证处于2017年8月3日对《三里亭南片区块国有土地上房屋收购范围内未登记建筑认定公示表》的张贴情况出具了（2017）浙杭钱证内字第16869号《公证书》。2017年8月1日，江干区政府作出《未登记建筑认定书》。上诉人不服，提起行政复议。另查明：1.第三人胡桂珍、刘卫国、胡筱娥在参加行政复议过程中自认于2017年8月上旬收到《未登记建筑认定书》。2.上诉人所称与其父亲共建落地面积约80平方米的三间两层混砖结构楼房，但未提交证据证明案涉房屋取得相关土地、房屋建设许可证或所有权证。答辩人认为，本案争议焦点在于江干区政府作出的《未登记建筑认定书》是否合法。经复议审理，答辩人认为，该认定书在实体方面并无不当，但程序违法。从实体方面看，第一，认定书中对涉案房屋的面积认定并无不当。从浙江省第二测绘院2017年6月9日对案涉未登记建筑房产建筑面积测绘结果看，案涉房屋未登记建筑面积为326.11平方米，结合房屋照片看，该326.11平方米包含了上诉人所称的危旧房木结构楼房老宅（159.13平方米）及后方三间两层混砖结构楼房（83.49平方米*2）。同时，根据1983年版地形图和1984年版航拍图，当时存在的房屋面积为241.91平方米，该241.91平方米包含了2层木结构房屋（159.7平方米）和1层木结构房屋（82.21平方米）。比对该两组数据可知，2层的木结构房屋未发生明显变化，但后方的1层木结构房屋变成了2层混砖结构房屋，因2层混砖结构房屋的搭建时间在1983年12月10日之后且未能提供合法审批手续，根据《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》（杭政办函〔2013〕16号）第五条的规定，不能参照合法建筑面积予以补偿。虽然案涉2层混砖房屋不能予以补偿，但江干区政府从有利于被补偿人的角度，仍然按照1984年版航拍图将原1层木结构房屋（82.21平方米）纳入补偿范围，从而确定可参照合法建筑补偿标准予以补偿面积为241.91平方米，并无不当。针对上诉人所称案涉房屋应分为两部分、分别认定的复议理由和“新建部分是在胡林高死后由上诉人父子搭建，应依法认定给上诉人”的上诉理由，答辩人认为上诉人未能提供证据证明合法翻建房屋，江干区政府予以整体认定并无不当。第二，认定书中对产权人的认定表述也无不当。根据查档记录显示，案涉房屋领有1952年杭垦所字第03845号浙江省杭州县（市）土地房产所有权证，该权证第二联以及杭县（市）肯山区下菩萨乡闻王村土地房产登记清册均记载户主为“胡林高”，另结合胡林高缴交案涉房屋的房地产完税凭证及其子女的陈述，可以认定胡林高为原产权人，鉴于胡林高已于1970年去世，案涉房屋会发生继承，故江干区政府在认定书中表述为“产权人：胡林高（亡）”并无不当。且在调查环节，《三里亭南片区块国有土地上房屋收购情况调查公示表》中载明“拟确认房屋所有人/使用人：胡林高（亡）”，上诉人亦未提出异议，故答辩人对上诉人所称案涉房屋为胡林高及家庭成员共8人共有的理由不予支持。从程序方面看，江干区政府未能提供证据证明曾向上诉人送达案涉《未登记建筑认定书》，故答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，确认案涉《未登记建筑认定书》程序违法。杭州市中级人民法院经公开开庭审理，根据查明的事实认定上诉人胡国强至迟在2017年夏季即已知道了案涉《未登记建筑认定书》的内容，其最迟应在2019年2月8日前申请行政复议或提起行政诉讼，但其直至2019年10月20日才提起行政复议和诉讼，已经明显超过了申请复议和提起诉讼的法定期限，据此驳回胡国强的起诉，符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。作出被诉《未登记建筑认定书》时有效的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，虽然被上诉人江干区政府未能提交《未登记建筑认定书》的送达材料，但是上诉人胡国强妻子于2017年夏季签署的《房屋收购产权调换协议》中明确载明《未登记建筑认定书》的名称、文号及主要内容，应认定胡国强最迟在此时应当知道《未登记建筑认定书》的内容。根据前述规定，胡国强最迟应于2019年2月8日前申请行政复议或提起行政诉讼。胡国强于2019年10月20日申请行政复议，已经超出了行政复议的申请期限，也超过了提起本案行政诉讼的法定期限。原审裁定驳回起诉，并无不当。胡国强主张《房屋收购产权调换协议》上乙方四人皆未签署时间，故协议签订时间应以甲方签章时间为准。但即便按照甲方签章日期2017年10月24日起算，胡国强申请复议时也已超过了复议申请期限及行政诉讼起诉期限。胡国强主张其妻子在《房屋收购产权调换协议》上的签字属于无效代理，不能据此认定其本人知晓被诉行政行为的内容。根据原审在案证据，江干区政府在作出《未登记建筑认定书》前已经在涉案征收区块张贴公示《三里亭南区块国有土地上房屋收购范围内未登记建筑认定公示表》并进行了公证，胡国强妻子系与其同住的成年家属，均为房屋拆迁安置的受益对象，并提交了胡国强授权签署相关文件的授权委托书。胡国强对其妻子签名的真实性进行了确认，且未提供证据证明其妻子是由于欺诈、胁迫等违背真实意思表示的情况下签字，现其主张授权委托书上其签名虚假、其妻子是无权代理、其不知晓《未登记建筑认定书》的内容，有悖常理，本院不予支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二〇年十一月十六日书记员  韦若莎