怀化铁路运输法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）湘8603行赔初6号原告张家界树人职业学校，住所地湖南省张家界市永定区西溪坪。法定代表人陈俊书，校长。委托代理人唐远瞩，湖南银联律师事务所律师。被告张家界市住房和城乡建设局，住所地湖南省张家界市永定区南庄路**。法定代表人全锦程，局长。委托代理人符帆，湖南新川律师事务所律师。原告张家界树人职业学校诉被告张家界市住房和城乡建设局（以下简称张家界市住建局）行政赔偿一案，于2019年8月29日向慈利县人民法院起诉并提交《关于在长沙铁路运输法院和张家界市之外另指定管辖法院的申请》。2019年11月20日，湖南省高级人民法院作出（2019）湘行赔辖1号裁定，指定我院管辖本案。本院于2020年1月14日立案后，于2020年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告法定代表人陈俊书、委托代理人唐远瞩，被告负责人喻灿斌、委托代理人符帆到庭参加诉讼。因案件情况复杂，需评估确定按涉财产损失范围及赔偿标准，本院依法扣除审限4个月。本案现已审理终结。2019年6月21日，被告作出张建赔字（2019）1号《行政赔偿决定书》，决定赔偿原告47136.6元。原告诉称，2010年5月8日2时许，张家界宏力置业有限公司（以下简称宏力公司）将原告的房屋挖毁。2012年9月7日，张家界市房地产管理局（以下简称张家界市房管局）作出张房拆裁字（2012）58号城市房屋拆迁补偿安置行政裁决，将原告被毁坏的房屋、构筑物、附属设施、屋基之外的大部分国有土地作价769339.8元裁决给宏力公司。宏力公司向张家界市永定区人民法院申请先予执行，致使原告被裁决的房地产和没有被裁决的土地、园林均被宏力公司占有，后张家界市中级人民法院判决维持了张房拆裁字（2012）58号裁决。2018年11月9日，湖南省高级人民法院提审作出（2017）湘行再53号判决，撤销了原审判决、确认张房拆裁字（2012）58号裁决违法。张家界市房管局作出的错误裁决给原告造成了以下直接经济损失：2247.24㎡土地被执行给宏力公司使用没有返还，按照张家界市城区土地市场中间价6814元/㎡，应赔偿15312488.94元；食堂、厕所、浴室、厂房、球场约3633587.95元；经济树林和风景树林约1372200元；动产损失约61370元；原告租赁办学场所每年59.5万元，八年共476万元；因办学条件被破坏，造成学生流失和少招学生平均每年三百人，一届三年每年每人学费两千元，八年共13602000元；因诉讼产生的差旅费约252701.15元；律师代理费26000元；办学人等九人因维权被拘留，精神与名誉损失费1000000元。上述赔偿事项范围合理、标准合法，原告向被告提出赔偿申请，被告于2019年6月21日作出张建赔字（2019）1号赔偿决定，该决定没有听取原告意见，违反《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第十三条的规定。宏力公司开发“时代港湾”项目属商业开发，并非公益需要，该赔偿决定就土地赔偿标准引用《张家界市收回国有土地使用权管理办法》第六条第一款第（二）项的规定，系适用法律错误。综上，诉请法院：1、撤销张建赔字（2019）1号行政赔偿决定；2、责令被告赔偿原告土地、房屋、围墙、球场、园林、厨房设施、租金、诉讼及经营损失、办学人精神名誉损失等共计40020348.04元。原告向本院提交了以下证据：1.被告给原告造成的土地损失，拟证明被告的行政行为造成原告的损失，被告应予以赔偿；2.被告给原告造成的房屋、风景林、经济林、动产、租金、生源流失的损失、原告因诉讼产生的差旅费、律师代理费，拟证明被告的行政行为造成原告的损失，被告应予以赔偿；3.被告给原告及其办学人造成的精神名誉损失，拟证明被告的行政行为造成原告的损失，被告应予以赔偿。被告辩称，一、被诉赔偿决定程序合法。2019年5月15日，原告向被告申请行政赔偿，被告受理后对申请事项进行了审查，于2019年6月4日对原告进行了询问，听取了原告及其法定代表人的意见。根据（2017）湘行再53号判决的内容，被告征用宏力公司的土地时对面积计算错误，尚有261.87㎡的土地未进行征用，该行为侵害了原告的合法权益。故被告依据《国家赔偿法》第四条第一款第（四）项之规定作出赔偿决定并无不妥。二、被诉赔偿决定范围合法。（2017）湘行再53号判决已对赔偿范围进行了认定。被告对原告第二次征用土地时，将“三路”建设项目中未征收补偿的261.87㎡土地当成已征用土地进行计算，该261.87㎡的土地即被告给原告造成的直接损失，故被告作出的赔偿决定符合《国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项的规定。三、被诉赔偿决定标准合法。被告依据《国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项的规定按照损失形成当年的基准地价进行补偿，因原告被征用土地系划拨土地，原告未缴纳土地出让金，属于无偿取得土地使用权的情形。故对原告的补偿标准适用《张家界市收回国有建设用地使用权管理办法》第六条第（一）款第2项之规定，这也是张房拆裁字（2012）58号裁决适用的征收补偿标准。且湖南省高级人民法院在（2017）湘行再53号判决中未对“补偿标准是否有误”进行认定，可见湖南省高级人民法院对此不予认可。故原告称被告适用补偿标准错误无事实依据。四、原告请求赔偿事项无法律依据。（2017）湘行再53号判决已对被告的违法范围进行了确认；根据《国家赔偿法》的相关规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿，但原告请求赔偿事项均不属于直接损失；（2017）湘行再53号判决虽确认张房拆裁字（2012）58号裁决违法，但并未予以撤销，故该裁决的土地补偿等项目仍然有效，原告的赔偿请求均不属于原告的损失。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：1.国家赔偿申请书及所附材料、询问笔录，拟证明原告于2019年5月15日向被告申请行政赔偿，被告受理后结合原告提供的材料和发表的意见，依法作出张建赔字（2019）1号《行政赔偿决定书》并送达原告；2.张家界市房管局张房拆裁字（2012）58号《城市房屋拆迁补偿安置行政裁决书》、湖南省高级人民法院（2017）湘行再53号《行政判决书》，拟证明（2017）湘行再53号判决已确认被告的违法行为是张房拆裁字（2012）58号裁决把尚未征用的261.87㎡土地当成已征用土地进行计算；（2017）湘行再53号判决虽确认张房拆裁字（2012）58号裁决违法但未撤销，可见原告提出的大部分赔偿请求无事实依据；（2017）湘行再53号判决已认定原告的房屋和大部分土地已得到补偿和安置，原告提出的大部分赔偿请求无法得到支持；3.中国银行汇兑支付往账凭证、执行款核对单、执行款领条、湖南省非税收入一般缴款书、张家界市永定区人民法院（2013）张定民执字第197-1号《执行裁定书》《结案通知书》，拟证明原告大部分房屋及土地已经得到补偿，并已被原告相关人员领取；4.房地产估价报告，拟证明被告以损失形成当年的基准地价为依据，结合“时代港湾”项目房地产、空闲地征收标准以及张家界市收回国有划拨土地使用权补偿标准，最终决定以180元/㎡对原告进行赔偿，该赔偿决定合法。经庭审质证，原、被告发表以下质证意见：原告对被告提交的证据1的证明目的有异议，认为被告未对原告的损失作出全面赔偿；对证据2的证明目的有异议，认为该组证据并未确定原告的土地面积和赔偿标准；对证据3的关联性有异议，认为执行款没有打给原告；对证据4的证明目的有异议，认为被告没有对国有划拨土地作出行政裁决的职权。被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性有异议，认为（2017）湘行再53号判决已明确漏补的土地面积，原告所称土地面积无证据和事实依据；对证据2的真实性、合法性、关联性有异议，认为原告无证据证明这些损失的产生是由于被告的具体行政行为所致；对证据3的真实性、合法性、关联性有异议，认为根据《国家赔偿法》第三十五条、《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》第三条的规定，人民法院赔偿委员会适用精神损害赔偿条款，应当以公民的人身权益遭受侵犯为前提。本案中被告没有侵犯原告的人身权益，原告的精神名誉损失不属于被告应当赔偿的范围。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据2、3不是本案行政赔偿范围，本院不予采信；被告提交的证据4系张家界市先达房地产评估咨询有限公司受宏力公司委托对原告房地产进行的价格评估，该评估报告应用的有效期为2011年3月10日至2012年3月9日，不能作为本案赔偿的计算标准，本院不予采信。原、被告提交的其他证据可以作为认定本案事实的依据，本院均予以采纳。经审理查明，2012年9月7日，张家界市房管局作出张房拆裁字（2012）58号城市房屋拆迁补偿安置行政裁决书，裁决：1.宏力公司对原告实行货币补偿安置方式；2.被拆迁房屋主体补偿款、装饰装修补偿款、构筑物、附属设施补偿款、临时安置补助费、搬迁费、货币补偿奖励、划拨土地补偿款由宏力公司补偿给原告。其补偿金额扣除房屋罚款补证费用后，宏力公司应给付原告903296.48元；3.原告的违法建筑依法不予补偿，宏力公司可按相关政策处理；4.原告应当自裁决书送达之日起15日内领款腾地。原告不服，向张家界市人民政府申请行政复议，张家界市人民政府于2012年11月21日作出了维持原行政裁决的行政复议决定。原告不服，向张家界市永定区人民法院起诉，张家界市永定区人民法院于2013年2月21日作出（2013）张定法行初字第18号判决。原告不服上诉，张家界市中级人民法院于2013年4月8日作出（2013）张中行终字第8号判决。原告不服申诉，张家界市中级人民法院于2014年12月20日作出（2014）张中行再终字第8号判决。原告不服，向湖南省高级人民法院申诉，湖南省高级人民法院提审于2018年11月9日作出（2017）湘行再53号判决，该判决书载明：“张房拆裁字（2012）58号裁决对不属于张家界市房管局行政职能的划拨土地补偿事项进行裁决，属于越权行为。张房拆裁字（2012）58号裁决认定原告土地证登记面积为2556.79㎡，2010年三路建设已征用1104.97㎡，剩余土地面积为1451.82㎡，将三路建设中没有征收补偿的261.87㎡当成已征用土地进行计算确有不当。原告的大部分房屋及土地在三路建设中已得到补偿和妥善安置，也已领取涉案征收项目的补偿款。且本案系再审案件，历时8年，宏力公司已在原告旧址周边开发建房，虽张房拆裁字（2012）58号裁决有不当之处，但予以维持为妥。判决：一、撤销张家界市中级人民法院（2014）张中行再终字第8号、（2013）张中行终字第8号行政判决和张家界市永定区人民法院（2013）张定法行初字第18号行政判决；二、确认张家界市房管局作出的张房拆裁字（2012）58号裁决违法。”2018年12月3日，原告向被告申请国家赔偿，要求赔偿其土地、房屋、围墙、球场、园林、厨房设施、租金、经营损失共计21311242元及原告投资人的精神损失。2019年1月16日，被告作出张建赔字（2019）1号赔偿决定。原告不服向湖南省住房和城乡建设厅申请行政复议，湖南省住房和城乡建设厅于2019年5月9日作出复议决定，责令被告在两个月内重新作出行政赔偿决定。后被告向原告送达了《国家赔偿材料补正通知书》，通知原告补齐赔偿材料，原告于2019年5月15日提交补正赔偿证据材料，并另行提交了一份行政赔偿申请书，将赔偿请求变更为赔偿土地、房屋、围墙、球场、园林、厨房设施、租金、诉讼、经营损失共计40020348.04元及陈俊书精神名誉损失，并增加了赔偿申请人陈俊书。2019年6月4日，被告对原告进行了询问，听取了原告及陈俊书对于赔偿的意见。2019年6月21日，被告重新作出张建赔字（2019）1号赔偿决定，对原告被征收时尚未补偿的261.87㎡划拨土地所致的直接损失，按照2012年的划拨土地征收标准，决定赔偿原告47136.6元。本院认为，根据《国家赔偿法》第二条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。张家界市房管局作出的张房拆裁字（2012）58号裁决已被确认违法，原告起诉本案前已向被告提出行政赔偿申请，被告也已作出了行政赔偿决定，原告对被告作出的行政赔偿决定不服，在法定期限内提起本案诉讼符合《国家赔偿法》《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中关于赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。《国家赔偿法》第七条第五款规定，赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关。《张家界市住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定》将张家界市房管局的行政职能划入张家界市住建局，故张家界市住建局为赔偿义务机关，是本案的适格被告。本案系当事人因房屋拆迁安置纠纷而起，针对拆迁人与被拆迁人关于补偿方式、补偿金额等争议，张家界市房管局作出的张房拆裁字（2012）58号裁决已被确认违法，被拆迁人因此遭受的的财产损失应当得到补偿和赔偿。本案争议的焦点是如何认定赔偿范围、计算标准等问题。一、赔偿范围《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第（四）项、第（八）项规定，侵犯公民、法人或者其他组织的财产权造成损害的，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。但行政机关行使职权的行为违法，并不必然导致行政赔偿，只有违法行为对当事人合法权益造成了损害，行政赔偿才能成立。本案中，湖南省高级人民法院于2018年11月9日作出（2017）湘行再53号判决确认了张房拆裁字（2012）58号裁决违法，但并未撤销该行政裁决书，该行政裁决书的行政效力并未丧失。湖南省高级人民法院（2017）湘行再53号行政判决书认为：“张房拆裁字（2012）58号裁决对不属于张家界市房管局行政职能的划拨土地补偿事项进行裁决，属于越权行为。张房拆裁字（2012）58号裁决认定原告土地证登记面积为2556.79㎡，2010年“三路”建设已征用1104.97㎡，剩余土地面积为1451.82㎡，将“三路”建设中没有征收补偿的261.87㎡当成已征用土地进行计算确有不当。原告的大部分房屋及土地在“三路”建设中已得到补偿和妥善安置，也已领取涉案征收项目的补偿款。且本案系再审案件，历时8年，宏力公司已在原告旧址周边开发建房，虽张房拆裁字（2012）58号裁决有不当之处，但予以维持为妥。”因此，本案被拆迁人的财产损失范围系没有纳入征收补偿的261.87㎡划拨土地按照补偿程序应当获得的补偿。故原告提出的房屋、围墙、球场、园林、厨房设施、租金、诉讼及经营损失、办学人精神名誉损失，不属于直接损失，不在本案行政赔偿范围之内。二、划拨取得的土地使用权应当如何计价补偿根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定，我国目前城市规划区国有土地使用权的取得包括出让和划拨两种方式，相应地可区分为出让土地使用权和划拨土地使用权。其中《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第二十三条第一款分别对“土地使用权出让”和“土地使用权划拨”作出了明确规定。土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。出让土地使用权和划拨土地使用权，依据《中华人民共和国物权法》的相关规定，都属于财产权，属于用益物权的一种。二者的主要区别在于，划拨土地使用权取得时没有向政府缴纳土地使用权出让金。根据《城镇土地估价规程》的规定，该规程所指土地价格，其权利特征是出让土地使用权。划拨土地使用权价格是其特殊形式。划拨土地使用权价格与土地使用权出让金之和为出让土地使用权价格。故划拨土地使用权收回补偿应当采取“出让土地价格－出让金＝划拨土地价格”的方法。对于扣减的出让金，《划拨土地使用权管理暂行办法》第二十六条规定，土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40％。标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。本案中，张房拆裁字（2012）58号裁决对涉案土地补偿事项进行裁决的依据是张家界市先达房地产评估咨询有限公司作出的先达房估字（2011）第0035号《房地产评估报告》，而该报告并未遵守其预先设定的估价限制条件，即“根据《湖南省城市房屋拆迁评估管理规定》，此次评估采用的价值标准为公开的房地产市场价值，未考虑土地使用权限取得的不同方式所造成的影响”，其对涉案土地价格的评估，是直接依据张家界市人民政府37号令《张家界市收加国有建设用地使用权管理办法》关于收回划拨建设用地使用权的补偿标准来计算确定。其评估方法违背限制条件，估价结果不能体现估价对象在估价时点的客观合理的价格或价值。最为公平的方法是委托具有评估资质的相关评估机构按照市场价格进行评估，以评估价确定补偿数额。三、损失计算时间节点关于行政赔偿时间节点问题，现行国家赔偿法及其司法解释没有作出明确规定。2016年1月1日实施的法释[2015]24号《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十九条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当依照国家赔偿法第三十六条的规定承担赔偿责任。财产不能恢复原状或者灭失的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他合理方式计算。”鉴于刑事赔偿与行政赔偿同为《国家赔偿法》规定的赔偿种类，前述标准可予参考。此外，行政赔偿的本质是对违法行政行为造成的侵权损失进行赔偿，《中华人民共和国侵权责任法》第十九条规定，侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或其他方式计算。本案系征地拆迁过程中对划拨土地使用权的补偿，土地权属发生转移的时间是行政裁决决定作出之日，以土地使用权发生转移之日的市场价格确定被拆迁人财产损失，应当是公平合理的。四、利息《国家赔偿法》第三十六条第（七）项规定：“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。”第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据上述法条规定，利息损失并非间接损失，属于国家应予赔偿的直接损失范畴。被诉行政行为违法造成当事人财产损失需返还金钱、支付赔偿金的，应当及时返还罚款、支付赔偿金。行政机关因补偿决定违法或者其他原因不及时返还罚款、支付赔偿金，继续占用这笔费用的，当事人的直接损失不仅是罚款、赔偿金的本金，还有延期支付款项期间银行利息损失。五、责任分担被拆迁人张家界树人职业学校的房屋在拆迁范围内，理应拆除，拆迁人宏力公司应依法解决其补偿安置问题。但根据行政赔偿的违法归责原则，行政机关应承担国家赔偿责任，此时民事补偿和行政赔偿发生竞合。考虑到被告的行为实质上是使拆迁人尽快开发利用被拆迁房屋所涉土地，拆迁人是受益人以及国家赔偿的有限性等因素，本案如由被告直接承担赔偿责任，一方面将导致显失公平，同时也不利于被拆迁人合法权益的保护，因此由拆迁人宏力公司承担补偿责任较为公平合理。为保证被拆迁人利益的实现，被告应同时承担相应的补充赔偿责任。综上所述，被告没有全面考虑应当考虑的因素，没有明确划拨土地使用权计价、损失计算时间节点、合理利息以及责任分担。被告作出的行政赔偿决定认定事实不清，主要证据不足，缺乏合法性依据，赔偿数额明显不当，不能真正体现原告所遭受的损失，责任划分有失公平，依法应予撤销并由被告重新作出处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告张家界市住房和城乡建设局于2019年6月21日作出的张建赔字（2019）1号行政赔偿决定；二、责令被告张家界市住房和城乡建设局于本判决生效之日起六十日内就原告张家界树人职业学校被遗漏的划拨土地补偿重新作出处理决定；三、驳回原告张家界树人职业学校的其他诉讼请求。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审判长  钟小汉审判员  钟奇峰审判员  蒋 斌二〇二〇年十一月十二日法官助理李岸枫书记员粟霞附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。