湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终1328号上诉人（原审原告）：王**毅，男，1964年5月19日出生，汉族，住湖南省桃源县。被上诉人（原审被告）：澧县人民政府。住所地：湖南省澧县澧阳街道古城路**。法定代表人：王兆铭，县长。委托代理人：刘延岸。委托代理人：胡一飞，湖南中锋律师事务所律师。上诉人王**毅诉被上诉人澧县人民政府(以下简称澧县政府)行政强制措施及行政赔偿一案，不服常德市中级人民法院2020年9月7日作出的（2020）湘07行初39号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月17日在本院公开开庭审理了本案，上诉人王**毅，被上诉人澧县政府委托代理人刘延岸、胡一飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王**毅诉称：1.澧县政府未经任何程序、未出具任何手续强制查封、扣押王**毅投入建设的合法财产违法。湖南兴宇通达建设有限公司(以下简称兴宇通达公司)与北京国标中醇能源科技有限公司(以下简称北京中醇公司)签订了《速生丰产-光叶楮钢结构育苗大棚建设工程施工合同》(以下简称《建设工程施工合同》)，王**毅等人参与了澧县政府招商的大棚建设。为讨要工程款及农民工工资，2013年11月，王**毅向澧县人社局举报，澧县公安局对北京中醇公司的法定代表人张辉采取刑事拘留措施。2014年5月，澧县政府强制接管王**毅等人的财物。同年6月，澧县政府委托澧县澧南镇前进村村民委员会在工地现场张贴查封、接管王**毅财物的《通告》。2018年4月13日，澧县政府再次委托澧县澧南镇人民政府(以下简称澧南镇政府)出示了一份保全王**毅财物的《通告》。2.澧县政府查封、扣押王**毅财物长达六年，应赔偿王**毅经济损失15586528.38元。被查封、扣押财物因闲置及人为损坏的原因已完全无使用价值，澧县政府应予以赔偿。3.王**毅提供的财物损失计算依据及财物的明细能证明其损失的具体情况。王**毅认为澧县政府为了推卸违法招商的责任，而对张辉采取刑事拘留措施，使其失去了工程款讨要的对象，且澧县政府于2014年5月强制查封、扣押其投入该项目建设合法财产的行为违法。故其提起本案诉讼，并提出如下诉讼请求：1.确认被告澧县政府查封、扣押其投入建设的光叶楮钢结构育苗大棚财物的行政行为违法；2.判令被告澧县政府赔偿因违法查封、扣押行为给其造成的经济损失15586528.38元；3.由被告澧县政府承担律师费、鉴定费、审计论证费等。澧县政府辩称：1.原告王**毅提起本案诉讼，其主体不适格。2.王**毅诉称的行政行为不存在，即其未实施查封、扣押、强占等行政强制行为。3.王**毅诉称被查封、扣押、强占的行政强制行为发生在2014年5月，而王**毅2020年才提起本案诉讼，明显超过了起诉期限。澧县政府没有实施查封、扣押王**毅财物的行政强制行为，也没有委托澧南镇前进村村民委员会或者澧南镇政府实施该行为，故请求依法驳回王**毅的起诉。常德市中级人民法院经审理查明，2007年1月22日，北京中醇公司注册成立，法定代表人为张辉。2012年5月4日，澧县政府组织多部门与北京中醇公司就“光叶楮种植加工一体化项目建设”进行洽谈，并于次日形成澧县政府专题会议纪要。5月17日，张辉在澧县注册成立北京中醇公司澧县分公司(以下简称澧县分公司)，负责人为余社平。8月24日，澧县发展和改革局对澧县分公司作出《关于澧县光叶楮苗木基地一期建设项目备案的批复》，准予其备案，备案内容包括项目总投资为20.8992亿元及资金来源等。8月29日，常德市发展和改革委员会对澧县分公司作出《关于对北京中醇公司澧县分公司澧县光叶楮苗木基地一期建设项目备案的通知》，准予其备案，备案内容包括项目一期投资为7.8亿元及资金来源等。2013年4月7日，湖南省林业厅作出《关于反馈北京中醇公司特色植物基地建设项目可行性研究报告审查意见的函》，认为该可行性研究报告基本可行，同意进行备案。2012年5月8日，澧南镇政府与北京中醇公司签订《土地整体租赁合同》，该合同约定：澧南镇政府负责返租本镇相关村农户的承包地后出租给北京中醇公司，并依法完善土地流转合同，同时约定租赁土地范围及面积、土地租赁期限、土地租赁费用及给付方式等。5月30日，北京中醇公司与澧县澧南镇长湖村村民委员会签订《农村土地承包经营权委托流转合同》，以出租方式流转土地约2000亩。6月19日，发包人北京中醇公司与承包人兴宇通达公司签订了一份《建设工程施工合同》，该合同金额为1亿，兴宇通达公司法定代表人为钟昌桂，委托代理人为秦勇、王**毅。王**毅挂靠在兴宇通达公司名下，与他人合伙对该项目进行了施工，并向北京中醇公司缴纳了150万元合同履约保证金。2013年3月13日，北京中醇公司又分别与澧县澧南镇长湖村、前进村、栗木村、中湖村、双荷村、丰坪村六个自然村村民委员会签订《农村土地承包经营权租赁合同》，共租赁土地2260.47亩。10月23日，北京中醇公司向兴宇通达公司支付生活费5万元，领款人为王**毅。其他多家施工单位作为承包人与北京中醇公司亦签订了《建设工程施工合同》、组织施工、领取了生活费。2014年1月23日，北京中醇公司法定代表人张辉因涉嫌合同诈骗罪被澧县公安局刑事拘留，原因是其以北京中醇公司的名义与他人签订《建设工程施工合同》，骗取合同保证金。在张辉被刑事羁押期间，该项目工程停止。6月23日，澧南镇前进村村民委员会发出《通告》，其内容如下：告前进村所有种植户、承建商，经镇党委、政府研究决定，现将北京中醇公司前进段大棚、房屋等财产交予前进村村民委员会代管。代管期间任何村民、种植户、承建商无权对大棚、房屋等财产作出任何处理。2018年4月13日，澧南镇政府发出《通知》，其内容如下：相关村，根据澧县政府关于大棚财产保全的精神及大棚建筑商的要求，澧南镇政府将加大对大棚财产保全工作的力度，凡在大棚内从事种植、养殖以及堆放杂物等行为的人员，必须七天内将大棚内物品等全面清理干净，并主动将大棚移交给澧南镇土地流转中心。2018年9月20日，王**毅以澧县政府、澧县发展和改革局、澧南镇政府为被告向法院提起行政诉讼，请求：1、确认三被告招商光叶楮项目行政行为违法；2、确认三被告在光叶楮项目招商、审批、实施过程中的不作为、滥作为行为违法；3、判令三被告因违法行为赔偿其损失16831685.78元。在该案中，该院认为，王**毅的诉讼请求不明确；招商引资过程中即使存在行政行为，其对象亦是北京中醇公司，王**毅不是行政行为的相对人，也与行政行为无利害关系；王**毅未提交证据证明实施查封、扣押财产的行为主体系澧县政府，王**毅的起诉缺乏事实根据，遂作出(2018)湘07行初133号行政裁定，裁定对王**毅的起诉不予立案。王**毅不服该裁定，上诉至湖南省高级人民法院，该院经审查认为，王**毅对三个行政机关的多个行政行为，且部分行政行为未提供证据证明，一并提起行政诉讼并笼统地请求确认违法，以及以其个人名义提起行政诉讼，均不符合起诉条件，原审裁定不予立案，合法正确，遂作出(2018)湘行终1784号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。王**毅不服二审行政裁定，向最高人民法院申请再审，该院认为，案涉招商引资的对象是北京中醇公司，王**毅并非行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，其提起诉讼不符合原告的主体资格；其笼统地提出请求确认行政行为违法，亦不符合“有具体的诉讼请求”法定起诉条件，裁定驳回王**毅的再审申请。常德市中级人民法院认为，根据双方当事人诉辩主张及所提交的证据，结合庭审调查的事实，本案的争议焦点归纳如下：一、关于王**毅是否符合原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时应当提交其与被诉行政行为具有利害关系的材料。本案中，发包人北京中醇公司与承包人兴宇通达公司签订了《建设工程施工合同》，王**毅是兴宇通达公司的委托代理人之一，挂靠在兴宇通达公司的名下与他人合伙对该项目进行了施工，并非《建设工程施工合同》的相对人。北京中醇公司的法定代表人张辉因涉嫌合同诈骗罪被刑事拘留后，兴宇通达公司或王**毅作为受害人，可提起附带民事诉讼或单独的民事诉讼主张赔偿或返还。2018年9月，王**毅以原告的名义就行政强制行为及赔偿事宜向该院提起过行政诉讼，后该案经历了二审、再审，均裁定王**毅并非行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，不符合原告的主体资格。现王**毅再次以个人名义提起行政诉讼，未能提交其与被诉行政行为具有利害关系的材料，同样不符合原告的主体资格。二、关于对《通知》、《通告》性质认定的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第二项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。本案中，北京中醇公司法定代表人张辉被刑事拘留后，2014年6月，澧南镇前进村村民委员会发出的《通告》中明确，经镇党委、政府研究决定，将北京中醇公司前进段财产交该村村民委员会代管。明确代管的财产是北京中醇公司的，而非王**毅个人的财产。《建设工程施工合同》中38.2规定，承包人不得将其承包的全部工程转包给他人，兴宇通达公司让挂靠人王**毅与他人合伙完成该项目违反了该合同的约定。2018年4月，澧南镇政府发出的《通知》，加大对大棚财产保护的力度。该《通告》、《通知》的目的是鉴于北京中醇公司不能履约的情况，为了避免建筑商及出租土地农民的损失继续扩大，出于保护目的而采取的止损措施，不是行政强制行为，现无充分证据证明澧县政府实施了书面行政决定行为或事实行政行为，王**毅诉称澧县政府查封、扣押其财产，但未提供相应的证据材料予以证实，因此王**毅提起本案诉讼缺乏事实和法律依据。综上，王**毅不符合原告的主体资格，澧南镇前进村村民委员会发出《通告》、澧南镇政府发出《通知》的行为不是行政强制行为，王**毅提起本案诉讼缺乏事实和法律依据。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回王**毅的起诉。本案不收取案件受理费。王**毅不服上述裁定，向本院提出上诉称：1.原审法院认为澧县政府查封、扣押的财产是北京中醇公司的而非王**毅个人财产，罔顾上诉人是与被上诉人行政行为具有利害关系的客观事实，以上诉不是行政行为相对人，认定上诉人主体不适格，认定事实错误；2.原审法院认为《通知》《通告》是代管行为，而非行政强制行为认定事实错误，违法篡改本案庭审争议焦点；3.原审法院认为上诉人起诉时没有依据行行政诉讼法的解释第五十四条规定提交其与被诉行政行为具有利害关系的材料，罔顾事实涉嫌枉法裁判；4.原审法院在认定上诉人主体资格时，选择性适用法律，违背以法律为准绳的办案宗旨适用法律错误；5.原审法院以上诉人2018年至2019年向人民法院提起诉讼被裁定驳回为由而否定本次诉讼，违背最高法《关于依法保护行政诉讼当事诉权的意见》规定及最高法《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉讼权的若干意见》故意剥夺上诉人行政诉讼的权力。请求：1.撤销常德市中级人民法院（2020）湘07行初39号行政裁定；2.依法对上诉人诉澧县政府查封、扣押上诉人合法财物强制行政行为及行政赔偿一案进行判决或发回重审。澧县政府口头答辩称：一、关于王**毅原告主体资格的问题。王**毅挂靠在兴宇通达公司名下与他人合伙对该项目进行了施工，属于兴宇通达公司内部事务。前进村村民委员会代管的财产是属于北京中醇公司的，而非王**毅的个人财产，因而其并非该行为的相对人，故其不具有原告资格。二、王**毅诉称澧县政府查封、扣押其财产，但未提交相应的证据材料予以证实，因此，王**毅提起本案诉讼没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。原审双方当事人提交的证据已随案移送至本院，本院对原审认定的事实予以确认。另查明：北京中醇公司法定代表人张辉因涉嫌合同诈骗刑事案件仍在进一步审理中。本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。也就是说起诉人提起行政诉讼时有义务举证证明其与被诉行为有利害关系，也有义务举证证明其所诉的行政行为客观存在。根据本案查明的事实，上诉人称所查封、扣押财产的对象应是北京中醇公司而并非王**毅个人，故上诉人王**毅并非被诉行政行为的相对人，与所诉行政行为没有利害关系。此外，从王**毅提交的全部证据材料来看，亦无充分证据证明澧县政府对上诉人王**毅作出或实施了查封、扣押的行政决定或事实行政行为。上诉人起诉所指向的行政行为是澧南镇人民政府对相关村(居)下发的《通知》与该镇前进村村民委员会的《通告》，而上诉人并未提交该《通知》《通告》是由澧县政府授权作出的相关证据，亦未提交澧县政府作出查封、扣押其财产行政行为的基本证据材料，故原审法院认为上诉人王**毅的起诉缺乏事实和法律依据并无不当。上诉人提出其挂靠在中醇公司的合同相对方兴宇通达公司名下便与其诉称的行政行为有利害关系的理由不能成立。综上，上诉人王**毅的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，裁判结论恰当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年十一月二十四日法官助理张颢严书记员杨柳