吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉01行终155号 上诉人（原审原告）长春东方联合置业有限公司，住所地长春净月高新技术产业开发区净苑小区（**）****。 法定代表人史志勇，董事长。 委托代理人刘传斌，吉林开晟律师事务所律师。 委托代理人王艳杰，吉林开晟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春净月高新技术产业开发区建设发展局，住，住所地长春净月高新技术产业开发区福祉大路**/div> 法定代表人乔鹏志，局长。 被上诉人（原审被告）长春净月高新技术产业开发区管理委员会，住所地长，住所地长春净月高新技术产业开发区福祉大路**v> 法定代表人曲国辉，主任。 上诉人长春东方联合置业有限公司（以下简称东方公司）与被上诉人长春净月高新技术产业开发区建设发展局（以下简称净月建设局）、被上诉人长春净月高新技术产业开发区管理委员会（以下简称净月管委会）行政决定一案，不服长春净月高新技术产业开发区人民法院（2020）吉0194行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2005年6月28日，案外人长春东方联合投资有限公司（以下简称联合公司）与净月管委会（原长春净月潭旅游经济开发区管理委员会）签订项目合同书，同意案外人在长春净月分团孤儿学校以东，规划丁二十二路以南，净月大街以西，规划丁二十五路以北的范围内建设旅游商业和住宅项目；该项目将在2006年年底前开工建设，并于2012年底前整体开发完毕，旅游商业项目先期实施；同时约定免交旅游商业项目市政公用设施配套费等。2006年12月，东方公司、净月管委会、联合公司共同签订《关于净月旅游商业、住宅开发项目的补充协议书》，约定由东方公司享有和承担联合公司在项目合同书中的全部权利和义务。补充协议签订后，东方公司通过挂牌方式取得了相应土地。后东方公司优先开发了住宅项目。2011年9月15日，远洋戛纳小镇销品摩尔项目A区A3-1地块取得建设工程规划许可证（建字第220000201100426号），建设规划8122.18平方米。2011年9月16日，东方公司向净月建设局申请办理远洋戛纳小镇销品摩尔项目施工许可手续，申请办理工程规模为8122.18平方米。经核算应缴纳配套费金额为1258938元（155元/平方米，未包含消防5元/平方米），东方公司足额缴纳该部分配套费。2011年10月12日，净月建设局为东方公司发放了施工许可证。2017年7月7日，远洋戛纳小镇销品摩尔项目取得建设工程规划许可证（建字第220000201700175号），建设规模282428.71平方米。2017年7月5日，东方公司到净月建设局申请办理远洋戛纳小镇销品摩尔项目建设施工许可手续，申请办理工程规模为282428.71平方米。经核算该部分工程应缴纳配套费金额为45188594元（160元/平方米），扣除东方公司已缴16811904元，东方公司尚欠28376690元未缴纳。2017年8月15日，净月建设局向东方公司发放了建设规模为100074.4平方米的建筑工程施工许可证。2017年8月16日，东方公司向净月建设局出具承诺书，承诺剩余配套费28376690元于2018年1月1日前交纳完毕。净月建设局于2017年8月22日向东方公司发放建设规模45859.34平方米建筑工程施工许可证，于2017年9月7日向东方公司发放建设规模136494.97平方米建筑工程施工许可证。经净月建设局催要，东方公司于2019年3月7日再次出具承诺书，承诺于2019年5月17日缴齐所欠配套费。因东方公司未在承诺的期限内缴纳剩余配套费，2019年12月3日，净月建设局作出长净城建征通字〔2019〕第16号城市基础设施配套费征收通知书（以下简称涉案征收通知书），要求东方公司自接到本通知书之日起15日内交齐城市基础设施配套费。东方公司不服该行政征收决定，向净月管委会申请行政复议，净月管委会于2020年3月17日作出长净复〔2020〕3号行政复议决定书，对上述行政行为予以维持。东方公司不服，提起本案行政诉讼。 原审法院另查明，《长春市城市基础设施配套费征收管理暂行办法》规定，各开发区自行征收本辖区的配套费，所征收的配套费全额上缴市财政。按照本市市区管理体制需要向各开发区返还配套费的，由市财政部门依据有关规定予以返还；市建设主管部门或者各开发区应当严格按照省财政部门规定的标准征收配套费。《吉林省财政厅关于同意长春市提高城市基础设施配套费征收标准的批复》（吉财非税函〔2011〕549号）规定，从2011年7月1日起，长春市城市基础设施配套费调整后的征收标准规定，非住宅为160元/平方米。 原审法院认为，根据《长春市城市基础设施配套费征收管理暂行办法》的相关规定，净月建设局有权对其辖区内未按照规定缴纳城市基础设施配套费的房地产开发企业作出征收处理决定。关于东方公司主张涉案项目属于免收城市基础设施配套费的范围，依据是2005年签订的项目合同书中明确约定免交旅游商业项目市政公用设施配套费，对此，财政部2011年1月1日起施行的《政府性基金管理暂行办法》第二十一条规定，除法律、行政法规和中共中央、国务院或者财政部规定外，其他任何部门、单位和地方各级人民政府均不准设立或者征收政府性基金，不得改变征收对象和、调整征收范围、标准及期限，不得减征、免征、缓征、停征或者撤销政府性基金，不得以行政事业性收费名义变相设立政府性基金项目。项目合同书中明确约定旅游项目优先实施，但东方公司优先开发了住宅项目，其行为违反了合同约定，致使销品摩尔项目直至2011年才开始开发，同时东方公司在开发销品摩尔项目一期时，自愿缴纳了相应的配套费用。在对销品摩尔项目后期开发时，东方公司亦自愿缴纳了部分配套费，同时先后两次向净月建设局出具承诺，同意在一定期限内对欠缴部分予以缴纳，说明东方公司对缴纳城市基础设施配套费并无异议。由于东方公司未按照承诺期限缴纳欠缴部分配套费，净月建设局才向东方公司下达了长净城建征通字〔2019〕第16号城市基础设施配套费征收通知书，要求东方公司自接到本通知书之日起15日内交齐城市基础设施配套费。本案净月建设局按照本市城市基础设施配套费的收费标准核算东方公司应缴纳的配套费金额并予以收取符合法律规定，净月管委会的长净复〔2020〕3号行政复议决定书程序合法。综上，东方公司的诉讼请求于法无据，不应予以支持。依照《中华人民共和国政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回了东方公司的诉讼请求。 上诉人东方公司不服，上诉称：一、净月建设局、净月管委会作出行政行为超越职权、不具有合法性及合理性，原审法院认定行政行为程序合法没有法律依据。依据《长春市城市基础设施配套费征收管理暂行办法》第五条、第六条第一款规定，净月管委会应为净月开发区配套费征收部门。净月建设局在庭审中已明确其是基于授权履行配套费征收职权，其提交的《行政职权目录》为内部文件，并非法律、法规，而且该文件中所引用的法规仅规定净月管委会具有征收配套费的职能，足以表明净月建设局并无相关主体资格，原审法院认定净月建设局有权征收配套费没有法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定，净月建设局作为净月管委会的内设机构，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，应以净月管委会为行政复议被申请人，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第（一）项规定，应以长春市人民政府为复议机关。净月建设局在征收通知书中错误地将净月管委会列为复议机关，东方公司按照指示提起行政复议后，净月管委会不仅未释明更正，反而将错就错予以审理并作出复议决定书，明显超越职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，征收通知书及复议决定书均应予撤销，而且，净月管委会作为免收配套费的承诺方，作为复议机关不具有合理性，故原审法院认定净月管委会作出复议决定书程序合法不符合法律规定。二、免交配套费的约定合法有效，原审法院适用法律错误。项目合同书及补充协议书中关于免交配套费的约定为签约双方真实意思表示，符合《长春净月潭旅游经济开发区管理条例》第三十六条、第三十七条规定，不存在违反法律、行政法规效力强制性规定的情形，依法有效，应予执行。原审法院所引用的《政府性基金管理暂行办法》自2011年1月1日开始实施后，配套费才开始按照政府性基金管理，不再作为行政事业性收费管理，项目合同书签订于2005年，根据法不溯及既往原则，免交配套费的约定应继续有效，且上述规定并非法律、法规，不影响项目合同书的效力。此外，根据市政府专题会议纪要（第96次）第一条第（三）-2项规定及该文件中其他规定，净月开发区作为省级开发区具有自行决定相关政策的权限，净月管委会在《政府性基金管理暂行办法》实施后，仍通过补充协议书相关条款确定合同书约定的扶持政策不变，已充分说明免收配套费的政策完全具备继续执行的条件且为双方真实意思表示。另外，净月建设局、净月管委会关于配套费不能减免的观点，与长春市人民政府办公厅《关于继续支持城市商业综合体区域性专业批发市场五星级酒店建设的若干意见》（长府办发〔2011〕28号）第十一条、长春市人民政府办公厅《〈关于加快推进工业转型升级的实施意见〉实施细则》（长府办发〔2017〕15号）第四十五条的规定相矛盾。三、东方公司无违约行为，且从未就缴纳配套费与净月管委会达成过合意，原审法院认定事实错误。根据项目合同书第二条、第十五条约定，以及2011年1月29日补充协议书第一条规定，东方公司无需交纳配套费；因住宅项目开发无此优惠政策，东方公司按规定交纳、未影响开发建设。但对于商业项目，净月管委会违反约定要求缴纳配套费，否则不予办理施工审批手续，即商业项目开发滞后，是由于净月管委会不予办理审批手续所致，同时，净月管委会还存在未按约定期限交付净地、未按约定将开发所需基础设施配套系统通至地块用地红线边缘等情形，净月管委会违约行为导致东方公司无法进行开发建设。后来，东方公司迫于办理施工手续的压力才缴纳部分配套费并出具承诺书，据此，东方公司不存在违约行为，亦未就缴纳配套费与净月管委会达成合意，原审法院认定事实错误。请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求；本案一、二审诉讼费由二被上诉人承担。 被上诉人净月建设局、净月管委会未提交书面答辩意见。 本院审理查明的事实与原审判决查明事实一致，本院予以确认。 本院认为：一、《政府性基金管理暂行办法》第十一条规定：“国务院所属部门（含直属机构，下同）、地方各级人民政、地方各级人民政府及其所属部门申请征收政府性基金政法规和中共中央、国务院文件为依据，法律、行政法规和中共中央、国务院文件没有明确规定征收政府基金的，一律不予审批。”《长春市城市基础设施配套费征收管理暂行办法》第四条第一款规定：“市财政部门是配套费管理的主管部门，负责配套费的管理和监督工作。市建设主管部门负责配套费的具体征收工作。”第五条规定：“各开发区自行征收本辖区的配套费，所征收的配套费全额上缴市财政。按照本市市区管理体制需要向各开发区返还配套费的，由市财政部门依据有关规定予以返还。”据此，国务院所属部门、地方各级人民政、地方各级人民政府及其所属部门均可以征收城市基础设施配套费收。相关规定没有明确各开发区具体负有城市基础设施配套费征收职责的主体。本案，净月建设局作为具有独立主体资格的行政主体，负责净月高新技术产业开发区范围内城市基础设施配套费的征收工作并无不当。 二、《政府性基金管理暂行办法》第二十一条规定：“除法律、行政法规和中共中央、国务院或者财政部规定外，其他任何部门、单位和地方各级人民政府均不准设立或者征收政府性基金，不得改变征收对象和调整征收范围、标准及期限，不得减征、免征、缓征、停征或者撤销政府性基金，不得以行政事业性收费名义变相设立政府性基金项目。”据此，任何部门、单位和地方各级人民政府不能改变政府性基金的征收对象和调整征收范围、标准及期限，不能减征、免征、缓征、停征或者撤销政府性基金。城市基础设施配套费系政府性基金，任何部门、单位和地方各级人民政府不能减征、免征、缓征、停征或者撤销。本案，上诉人东方公司以联合公司与原长春净月潭旅游经济开发区管理委员会签订项目合同书，其与原长春净月潭旅游经济开发区管理委员会签订补充协议书，约定免交旅游商业项目市政公用设施配套费为由，要求撤销涉案征收通知书，但协议的约定及履行与本案并非同一法律关系，亦涉及不同的行政主体，协议的约定及履行非本案审理范围。综上，上诉人东方公司的主张不能成立，本院对上诉人东方公司的上诉请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人长春东方联合置业有限公司承担。 本判决为终审判决。 审判长  亓晓鹏 审判员  厉 丽 审判员  姜 楠 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  周 彤