重庆市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝行终768号 上诉人（一审原告）陈华辉农村土地承包经营户。 代表人陶安梅，女，汉族，住址重庆市丰都县。 委托诉讼代理人杨应怀，重庆市丰都县三合法律事务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）重庆市丰都县人民政府，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段**。 法定代表人罗成，县长。 委托诉讼代理人周宗银，重庆市丰都县农业农村委员会副主任。 委托诉讼代理人马仕洪，重庆市王华律师事务所律师。 一审第三人张小红农村土地承包经营户。 代表人张小红，男，汉族，住址重庆市丰都县。 上诉人陈华辉农村土地承包经营户（简称陈华辉户）因诉被上诉人重庆市丰都县人民政府（简称丰都县政府）、一审第三人张小红农村土地承包经营户（简称张小红户）土地行政登记行为一案，不服重庆市第三中级人民法院（2020）渝03行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：陈华辉（已去世）、陶安梅原系夫妻，陈胜涛、陈小燕、陈丹系陈华辉、陶安梅的子女。陈华辉去世后，陶安梅于2002年2月6日与余海泉结婚，余海泉系丰都县X镇人民政府公务员，婚后，陶安梅于2004年将其本人及三个女子的户籍迁移至余海泉处，均转为城镇居民。 陈华辉户1998年7月登记的土地承包经营权档案记载，该户承包户主为陈华辉，户内人口5人，劳动力3人。同时，档案记载该户承包的土地有：干大坵（田）面积0.4亩，四至界限为东至自己田、西至龙辉田、南至陈金德田、北至自己田；上当当（田）面积0.404亩，四至界限为东至蔡术芳田、西至龙辉田、南至蔡术芳田、北至石盘；小湾坵（田）面积0.77亩，四至界限为东至少怀田、西至银德田、南至少怀田、北至大湾坵；德康大地（土）面积0.36亩，四至界限为东至国友土、西至人行路、南至国友土、北至家普土；秦家寿（土）面积0.18亩，四至界限为东至二队界、西至人行路、南至杨仕友土、北至家普土；塘丫口（土）面积0.135亩，四至界限为东至徐三土、西至人行路、南至徐三界、北至人行路；文端红花地（土）面积0.321亩，四至界限为东至土坎子、西至华辉土、南至普德土、北至家银土；李年华岩行（土）面积0.087亩，四至界限为东至少怀土、西至华辉土、南至土坎子、北至家银土；毛狗嘴（田）面积0.7亩，附录0.3，四至界限为东至人行路、西至堰沟、南至徐汉成田、北至自己坝边；万章丫口（田）面积1.2亩，附录0.51，四至界限为东至丫口田、西至徐大风田、南至人行路、北至陈国友田；高粱田（田）面积0.22亩，附录0.11，四至界限为东至拜台、西至家银田、南至蔡术芳田、北至国友田；大秧田（田）面积0.1亩，附录0.06，四至界限为东至徐三田、西至人行路、南至人行路、北至龙辉田；天顺对门（土）面积0.6亩，附录0.26，四至界限为东至其斗土、西至玉军土、南至杨仕友土、北至人行路；树寨门（土）面积0.3亩，附录0.16，四至界限为东至土坎子、西至岩行、南至土坎子、北至少怀土；冲口（土）面积0.52亩，附录0.25，四至界限为东至土坎子、西至土坎子、南至土坎子、北至土坎子。2004年2月25日，陶安梅、陈胜涛（甲方）与张小红、周建英（乙方）签订《房屋出售协议书》，协议主要约定：甲方自愿将X镇毛狗嘴砖混结构的一楼一底三间正房、一间偏房共占地面积233.6㎡（含地坝）出售给乙方；四至界限为东至水沟、西至地坝坎、南至空坝、北至房屋后阳沟；房屋售价3万元。该协议有甲方陶安梅、乙方张小红签字，另有村委会执笔人及证人签字，加盖有X镇陈家岩村村民委员会印章。同日，陶安梅、陈胜涛（甲方）与张小红、周建英（乙方）签订《土地承包转让协议书》，协议主要约定：一、甲方将其原五人承包地分为五份进行合理搭配，由甲方保留两人，乙方接包三人田地进行耕种（房屋左侧的空地属甲方耕地）；甲方的两人耕地由乙方代耕代种，费用由乙方负责缴纳（甲方至回家修房耕地之时由甲方自行负责缴纳，如果房屋左侧空地甲方另派他人占用或修房，原乙方负责代耕种甲方土地的税费由甲方负责补足）；乙方自耕种甲方的三人转包田地所有税费由乙方负责缴纳。二、此协议从2004年1月1日起，至两轮土地承包期满为止，如政策有新的规定，以新的政策规定为准。该协议有甲方陶安梅、乙方张小红签字，另有村委会执笔人、社长、两名在场人签字，加盖有X镇陈家岩村村民委员会印章。 2010年，陈华辉户土地承包经营权档案记载的承包土地，被分别登记到张小红户、陈胜涛土地承包经营户（简称陈胜涛户）名下。其中，承包方代表为张小红的丰都县政府农地承包权（2010）第CQ2722XXXXXX51号中华人民共和国农村土地承包经营权证，载明：发证时间2010年11月30日，发包方丰都县X镇陈家岩村2社，承包方代表张小红，合同编号051，承包期限1998年7月1日至2028年6月30日止，承包方式家庭承包方式，承包方土地承包经营权共有人有张理发、周进英、张小红。证载承包地块情况为：干大坵（田）面积0.8亩，附录0.4，四至界限为东至自己田、西至龙辉田、南至陈金德田、北至自己田；上当当（田）面积0.85亩，附录0.404，四至界限为东至蔡术芳田、西至陈龙辉田、南至蔡术芳田、北至石盘；小湾坵（田）面积1.55亩，附录0.77，四至界限为东至陈少怀田、西至陈银德田、南至陈少怀田、北至大湾坵；德康大地（土）面积0.7亩，附录0.36，四至界限为东至陈国友土、西至人行路、南至陈国友土、北至陈家普土；秦家寿（土）面积0.4亩，附录0.18，四至界限为东至二队土、西至人行路、南至杨仕友土、北至陈家普土；塘丫口（土）面积0.3亩，附录0.135，四至界限为东至徐三土、西至人行路、南至徐三土、北至人行路；文端红花（土）面积0.65亩，附录0.321，四至界限为东至土坎子、西至陈华辉土、南至陈普德土、北至陈家银土；李年华岩行（土）面积0.21亩，附录0.087，四至界限为东至陈少怀土、西至陈华辉土、南至土坎子、北至陈家银土。张小红户实际领取了丰都县政府颁发的51号农村土地承包经营权证。51号农村土地承包经营权证登记簿档案有农户签字栏签有“张小洪”字样。对此签名，张小红当庭陈述虽非本人签署，但对签字效力予以追认。 承包方代表为陈胜涛的CQ2722XXXXXX21号重庆市丰都县农村土地承包经营权证（以下简称21号农村土地承包经营权证）登记簿档案记载：发包方丰都县X镇陈家岩村2社，承包合同编号021，承包期限自1998年7月1日起至2028年6月30日，承包方式家庭承包，承包方土地承包经营权共有人情况陈胜涛、陶安梅。证载承包地块情况为：毛狗洞（田）面积0.7亩，附录0.3，四至界限为东至人行路、西至堰沟、南至徐汉成田、北至自己坝边；万章丫口（田）面积1.2亩，附录0.51，四至界限为东至丫口田、西至徐大风田、南至人行路、北至陈国友田；高粱田（田）面积0.22亩，附录0.11，四至界限为东至拜台、西至陈家银田、南至蔡术芳田、北至陈国友田；大秧田（田）面积0.1亩，附录0.06，四至界限为东至徐三田、西至人行路、南至人行路、北至陈龙辉田；天顺对门（土）面积0.6亩，附录0.26，四至界限为东至其斗土、西至陈玉军土、南至杨仕友土、北至人行路；树寨门（土）面积0.3亩，附录0.16，四至界限为东至土坎子、西至岩行、南至土坎子、北至陈少怀土；冲口（土）面积0.52亩，附录0.25，四至界限为东至土坎子、西至土坎子、南至土坎子、北至土坎子。21号农村土地承包经营权证登记簿档案有农户签字栏签有“陈胜涛”字样。对此签名，陈胜涛否认该签字是其本人签署，丰都县政府称不清楚是否是陈胜涛本人签署。 陈胜涛称其2018年9、10月回村社，要求按丰都县相关政策为原陈华辉户进行重新确权颁证时，得知原陈华辉户承包土地被一分为二，分别登记在张小红户、陈胜涛户名下。陶安梅、陈胜涛因此与张小红户产生纠纷，2018年曾申请村社调解，无果。 2020年1月2日，陶安梅以原陈华辉户代表名义，以张小红、丰都县X镇陈家岩村2组为被告，以丰都县X镇人民政府、丰都县X镇陈家岩村村民委员会为第三人，向丰都县人民法院提起民事诉讼，请求确认张小红与X镇陈家岩村2组依口头协议取得的51号农村土地承包经营权证无效，并请求将该证所载的农村土地承包经营权登记在其名下。 2020年4月2日，陶安梅向丰都县人民法院申请撤回该案起诉。同日，丰都县人民法院作出（2020）渝0230民初261号民事裁定，裁定准许陶安梅撤回该案起诉。2020年4月29日，陈华辉户向一审法院提起本案诉讼，请求撤销丰都县政府向张小红户登记颁发的51号农村土地承包经营权证。 一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”从本案查明事实来看，丰都县政府据51号农村土地承包经营权登记簿所载签名及填表时间，主张陈华辉户在2010年7月30日就知道被诉登记颁证行为的内容，陈华辉户的起诉期限应从2010年7月30日起计算六个月。但是，第一，51号农村土地承包经营权登记簿所载农户“陈胜涛”的签名，陈胜涛不予认可，而丰都县政府亦当庭陈述不能确定该签名是否是陈胜涛签署，此外，丰都县政府也没有提供其他证据来佐证证明该签名系陈胜涛本人或陈胜涛委托他人代签。第二，51号农村土地承包经营权登记簿所载时间为填表时间，并非农户为确认登记内容签署的签字时间。因此，丰都县政府主张陈华辉户起诉期限自2010年7月30日起计算的理由不成立，一审法院不予采纳。而综合陈华辉户诉状所载内容及其陈胜涛的当庭陈述，陈胜涛于2018年9、10月知道张小红取得了讼争承包地的承包经营权并登记颁证，从有利于保护陈华辉户诉权的角度考虑，对其起诉期限从2018年10月30日开始计算。同时，鉴于陈华辉户知道被诉农村土地承包经营权登记颁证内容时，没有相关行政机关告知其诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，陈华辉户的起诉期限应自2018年10月30日起计算一年，即至2019年10月30日止。此外，陈华辉户称其知道被诉农村土地承包经营权登记颁证行为内容后，曾就所涉土地承包经营权合同纠纷申请仲裁和提起民事诉讼，据此主张其申请仲裁和民事诉讼期限应从本案起诉期限内扣除。但是，对于仲裁问题，陈华辉户仅提供的仲裁申请书，并无证据证明其依法向相关仲裁机构申请并经过仲裁的事实，故，陈华辉户主张其起诉期限扣除仲裁期间的理由不成立，不予采纳；对于民事诉讼问题，陈华辉户就讼争承包地所涉土地承包经营权纠纷提起民事诉讼时间是2020年1月2日，系在本案起诉期限届满之后方才提起，故，其提起民事诉讼的期限亦不能成为本案起诉期限的扣除事由。综上，陈华辉户本案起诉期限自2018年10月30日起，至2019年10月30日止，陈华辉户于2020年5月8日提起本案诉讼，其起诉已经超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定之情形。据此，一审法院遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回陈华辉户的起诉，案件受理费50元，退还陈华辉户。 陈华辉户上诉称，1.上诉人知道被诉农村土地承包经营权登记颁证行为内容后，曾就所涉土地承包经营权合同纠纷申请仲裁、申请人民调解委员会调解和提起民事诉讼，上诉人申请仲裁、调解和民事诉讼期限应从本案起诉期限内扣除；2.本案行政机关既没有告知具体行政行为内容，也没有告知诉权和起诉期限，本案是涉及不动产的行政案件，应当适用20年的起诉期限；3.一审裁定以上诉人的起诉超过起诉期限为由驳回上诉人的起诉，据此掩盖被诉颁证行为的违法性。一审法院应当依法审理本案，一审裁定驳回上诉人的起诉错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 丰都县政府向本院提交书面答辩意见称，1.上诉人称2019年1月13日曾申请丰都县农业农村委员会仲裁，但没有相关的证据证明；2.涉案颁证行为发生于2010年，起诉期限本应从2010年开始起算，一审法院依据陶安梅之子陈胜涛在一审庭审中的陈述，从2018年10月30日开始计算起诉期限，已经是最大限度的保护了上诉人的期限利益；3.上诉人申请人民调解委员会调解的期限不能从起诉期限中扣除。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”2004年2月25日，陶安梅、陈胜涛与张小红、周建英签订《土地承包转让协议书》，协议主要约定：一、陶安梅、陈胜涛一方将其原五人承包地分为五份，由张小红、周建英一方接包其中三份田地进行耕种，另外两份耕地由张小红、周建英一方代陶安梅、陈胜涛一方耕种。2010年，陈华辉户土地承包经营权档案记载的承包土地，被分别登记到张小红户、陈胜涛户名下。上诉人在一审起诉状中述称其2018年10月去村组要求按《丰都县关于农村土地承包经营权确权颁证有关政策解答指导意见》为原陈华辉户进行第二轮土地承包重新确权颁证时，得知原陈华辉户原承包土地被一分为二，分别登记在张小红户、陈胜涛户名下。陈胜涛在一审庭审中陈述其是2018年9、10月份回村组换土地承包经营权证时才知道丰都县政府将属于上诉人名下的三份土地登记在张小红户名下，故向法院提起行政诉讼请求撤销丰都县政府给张小红户颁发的土地承包经营权证。上诉人于2018年9、10月就知道被诉行政行为内容，于2020年4月29日才提起本案诉讼已经超过上述规定1年起诉期限。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回陈华辉户的起诉并无不当。 关于上诉人称曾就所涉土地承包经营权合同纠纷申请仲裁、调解和提起民事诉讼，其起诉没有超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”首先，对于仲裁问题，上诉人仅提供仲裁申请书，并未提供其依法向相关仲裁机构申请、相关仲裁机构受理、调解、仲裁的证据，上诉人主张仲裁耽误的起诉期限应扣除的理由不成立。其次，申请人民调解委员会调解耽误的起诉期限不属于依法应当扣除起诉期限的情形，上诉人主张调解耽误的起诉期限应扣除的理由不成立。最后，对于民事诉讼问题，上诉人就讼争承包地所涉土地承包经营权纠纷提起民事诉讼时间是2020年1月2日，系在本案起诉期限届满之后方才提起，上诉人主张民事诉讼耽误的起诉期限应扣除的理由不成立。 关于上诉人称本案应当适用20年的起诉期限的问题。适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的“二十年”或者“五年”最长起诉期限规定的前提是当事人不知道具体行政行为内容，如果当事人知道了具体行政行为内容就应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定。本案中，上诉人称2018年10月知道上诉人原承包土地的一部分被登记给张小红户，上诉人的起诉期限应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，其主张应当适用20年的起诉期限的理由不能成立。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，诉讼程序合法，适用法律正确。陈华辉户的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案依法不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  谭秋勤 审判员  刘佳佳 审判员  张 桦 二〇二〇年十一月十一日 书记员  张荣天