重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终696号 上诉人（一审原告）赵萍，女，1971年1月25日出生，汉族，住重庆市南岸区。 被上诉人（一审被告）重庆市南岸区人民政府，住所地重庆市南岸区长生桥镇广福大道**。 法定代表人陈一清，区长。 委托代理人董颖，该政府工作人员。 委托代理人蔡显跃，重庆淼海律师事务所律师。 赵萍因诉重庆市南岸区人民政府（简称南岸区政府）信息公开一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2018年9月29日，赵萍向重庆市人民政府申请公开渝府地〔2001〕106号报批前涉及的10项报批资料。2018年10月23日，重庆市人民政府作出渝公开办函〔2018〕465号《政府信息公开告知书》。该告知书告知赵萍其申请公开的：1.南岸区人民政府（转）收土地请示及国土部门项目用地审查意见；2.土地分类面积汇总表；3.建设用地申请表；4.用地勘测定界界址点坐标成果表；6.土地勘测定界图、土地利用总体规划图（完整图）、拟占用土地的1:1万标准分幅土地利用现状图、地形图；7.规划部门对拟用地范围的规划用途说明及控制性详规图；8.本批次征地范围拟使用土地的意向性项目及基础设施等用地情况表，关于土地开发用途的说明；9.预缴的征地补偿安置资金划入土地行政主管部门征地专用账户的银行进账单复印件及经办人、负责人签注的专项资金用途意见（或说明）等资料的信息，不是重庆市人民政府制作，可以向南岸区政府申请公开；赵萍申请公开的:5.已下达的农用地专用计划文件；10.耕地开垦费缴款收据等信息，因《重庆市人民政府关于南岸区人民政府置换土地的批复》（渝府地〔2001〕106号）为土地置换批复，故报批资料中无以上信息。2018年10月25日，赵萍向南岸区政府提交《信息公开申请书》，申请南岸区政府公开上述重庆市人民政府告知赵萍可以向南岸区政府申请公开的政府信息（即赵萍申请公开的第1、2、3、4、6、7、8、9项资料）。2018年10月26日，南岸区政府收到赵萍的申请。南岸区政府经查询重庆市南岸区档案馆国土分馆后于2018年11月12日作出南岸府答〔2018〕28号《关于对赵萍申请政府信息公开的答复》（简称28号《答复》）。告知：“一、经查，你所申请公开的渝府地〔2001〕106号报批前涉及的报批资料：1.国土部门项目用地审查意见；2.土地分类面积汇总表；3.建设用地申请表；4.用地勘测定界界址点坐标成果图；6.土地勘测定界图、土地利用总体规划图（完整图）、拟占用土地的1:1万标准分幅土地利用现状图、地形图；8.本批次征地范围拟使用土地的意向性项目及基础设施等用地情况表，关于土地开发用途的说明；9.预缴的征地补偿安置资金划入土地行政主管部门征地专用账户的银行进账单复印件及经办人、负责人签注的专项资金用途意见（或说明）的政府信息，不属于本机关制作和保管，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，请你向重庆市南岸区国土资源管理分局（简称南岸区国土分局）依法申请公开。二、经查，你所申请公开的‘渝府地〔2001〕106号报批前涉及的报批资料：1.南岸区人民政府（转）收土地请示’政府信息不存在。三、经查，你所申请公开的渝府地〔2001〕106号报批前涉及的报批资料：7.规划部门对拟用地范围的规划用途说明及控制性详规图政府信息，不属于本机关制作和保管，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，请你向重庆市规划局南岸区分局（简称南岸区规划分局）依法申请公开。”赵萍不服，提起诉讼。 重庆市第五中级人民法院经审理后于2019年8月14日作出（2019）渝05行初271号行政判决，认为：南岸区政府作出被诉28号《答复》是在2018年11月12日，故应当适用当时有效的《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）。该《条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。本案中，南岸区政府作出28号《答复》告知赵萍：国土部门项目用地审查意见、土地分类面积汇总表、建设用地申请表、用地勘测定界界址点坐标成果图、土地勘测定界图等政府信息不属于本机关制作和保管，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，请你向南岸区国土分局、南岸区规划分局依法申请公开。但南岸区政府并未提供有关证据或者法律依据说明或者证明，这些政府信息不是由南岸区政府制作或者依法应当由南岸区国土分局、南岸区规划分局制作。因此，在没有提供任何依据的情况下，仅凭一句不属于本机关制作和保管不能免除南岸区政府的公开义务。对于南岸区政府答复赵萍南岸区人民政府（转）收土地请示政府信息不存在的告知。本案中，赵萍申请公开渝府地〔2001〕106号报批前南岸区人民政府（转）收土地请示。渝府地〔2001〕106号《重庆市人民政府关于南岸区人民政府置换土地的批复》中载明南岸区政府《关于置换土地的请示》（南府发〔2001〕20号文）收悉。因此，在客观上说明赵萍申请公开的渝府地〔2001〕106号报批前南岸区政府请示存在。作为渝府地〔2001〕106号中报批置换土地请示的制作机关被告应当清楚赵萍所申请公开的即是《关于置换土地的请示》（南府发〔2001〕20号文），但南岸区政府向重庆市南岸区档案馆国土分馆查询的是南岸区人民政府（转）收土地请示，并未明确查询《关于置换土地的请示》（南府发〔2001〕20号文）。在庭审中南岸区政府陈述对南府发〔2001〕20号文进行了查找，但没有提供相关证据。因此，南岸区政府不能证明其尽到了积极的检索、查找义务。综上，南岸区政府作的28号《答复》主要证据不足，依法应予撤销。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款规定，被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。本案中，赵萍申请公开政府信息较多，且涉及土地、建设、规划管理等内容，南岸区政府应需要重新调查、裁量。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销28号《答复》、限南岸区政府在该判决生效后三十日内重新作出答复。 南岸区政府于2019年8月23日收到该判决。之后，于2019年9月17日作出南岸府答〔2019〕15号《关于对赵萍申请政府信息公开的答复》（简称15号《答复》）并邮寄送达赵萍。赵萍对15号《答复》不服，提起本案诉讼。 另查明，2018年11月21日，南岸区国土分局根据赵萍的政府信息公开申请，作出南岸国土资告字〔2018〕38号《关于长生桥镇赵萍申请信息公开的告知书》，告知赵萍申请公开的“渝府地〔2001〕106号报批前涉及的报批资料：1.南岸区人民政府（转）收土地请示及国土部门项目用地审查意见；2.土地分类面积汇总表；3.建设用地申请表；4.用地勘测定界界址点坐标成果表；6.土地勘测定界图、土地利用总体规划图（完整图）、拟占用土地的1:1万标准分幅土地利用现状图、地形图；7.规划部门对拟用地范围的规划用途说明及控制性详规图；8.本批次征地范围拟使用土地的意向性项目及基础设施等用地情况表，关于土地开发用途的说明；9.预缴的征地补偿安置资金划入土地行政主管部门征地专用账户的银行进账单复印件及经办人、负责人签注的专项资金用途意见（或说明）”，在该局档案馆未能查找到，该局无法公开。并告知了复议权和诉权。2018年12月4日，南岸区规划分局根据赵萍的政府信息公开申请，作出渝规南公开函〔2018〕8号《关于赵萍同志申请政府信息公开的回函》，告知赵萍在渝府地〔2001〕106号《重庆市人民政府关于南岸区人民政府置换土地的批复》报批前，茶园片区还未编制控制性详细规划，赵萍申请的“渝府地〔2001〕106号报批前涉及的报批资料：7.规划部门对拟用地范围的规划用途说明及控制性详规图”政府信息不存在。一审庭审中，赵萍陈述对南岸国土资告字〔2018〕38号《关于长生桥镇赵萍申请信息公开的告知书》、渝规南公开函〔2018〕8号《关于赵萍同志申请政府信息公开的回函》均另案提起了诉讼。 一审法院认为，本案系南岸区政府根据人民法院生效判决重新作出政府信息公开答复，赵萍不服提起诉讼的案件。一审法院于2019年8月14日作出（2019）渝05行初271号《行政判决书》，判决撤销南岸区政府作出的28号《答复》，并责令限判决生效后三十日内重新作出答复。南岸区政府于2019年8月23日收到后，于同年9月17日作出本案被诉15号《答复》并邮寄送达赵萍，程序合法。 修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》自2019年5月15日起施行，人民法院责令南岸区政府重新作出政府信息公开答复的生效行政判决于2019年8月作出，南岸区政府应当按照该条例的规定重新作出政府信息公开答复。 《中华人民共和国信息公开条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”据此，对于依申请公开政府信息的处理，一般以“谁制作，谁公开”为基本原则。只有行政机关基于行使对外行政职能之需，在行政管理过程中从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，才应由保存该政府信息的行政机关作为法定公开主体。本案中，南岸区政府针对赵萍“公开渝府地〔2001〕106号报批前涉及的报批资料”数项政府信息公开申请，分别答复。对于赵萍申请公开的“1.南岸区人民政府（转）收土地请示”，应由南岸区政府制作，但因渝府地〔2001〕106号文件中将“南岸府发〔2001〕20号”文省略为“南府发〔2001〕20号”，南岸区政府在此前按此文号未查询到。南岸区政府根据生效行政判决，在本次重新作出答复中，对此进一步查实，以答复附件向赵萍公开和提供《重庆市南岸区人民政府关于置换土地的请示》（南岸府发〔2001〕20号），并无不当。对于赵萍申请公开其余“渝府地〔2001〕106号报批前涉及的报批资料”，根据国土资源部《建设用地审查报批管理办法》的规定，县级以上国土资源主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作，故报批资料明显不属于南岸区政府制作，不应由南岸区政府予以公开。且南岸区政府对赵萍申请公开的“6.土地利用总体规划图（完整图）”，虽不属南岸区政府制作、公开，仍答复赵萍有《南岸区土地利用总体规划图（1996-2010）》，告知可去重庆市南岸区规划和自然资源局档案管查阅，并提供了联系人和联系电话，从一定程度上方便了赵萍；对于赵萍申请公开的其余政府信息，告知系南岸区规划和自然资源局制作和保管，且该局于2018年11月21日、2018年12月4日分别回复赵萍，无法对赵萍提出的此事项予以支持。南岸区政府的答复，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第二、五、六项的规定，并无不当。一审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回赵萍的诉讼请求。 赵萍上诉称，1.15号《答复》和一审判决适用《中华人民共和国政府信息公开条例》，系适用法律错误。2.南岸区政府没有按照赵萍要求的形式进行公开，15号《答复》违反上述行政法规的原则，应予撤销。3.一审法院对《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款理解有误，保存资料的行政机关也有公开的义务。请求撤销一审判决，依法改判支持赵萍的诉讼请求。 南岸区政府答辩称，南岸区政府所作15号《答复》程序合法，认定事实清楚、适用法律正确、内容适当。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 南岸区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.（2019）渝05行初271号《行政判决书》的邮寄凭证。 2.15号《答复》及邮寄凭证。 3.《南岸区土地利用总体规划图（1997－2010）》局部照片。 4.（2019）渝行终673号《行政判决书》。 证据1-4拟证明南岸区政府作出15号《答复》事实清楚、适用法律正确、程序合法、内容适当。 赵萍在举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.（2019）渝05行初271号《行政判决书》，拟证明赵萍于2018年9月28日提交信息公开申请书，所以应适用修改前的政府信息公开条例。 2.渝公开办函〔2018〕465号《政府信息公开告知书》，拟证明重庆市人民政府明确告知了报批前的资料是由南岸区政府制作，南岸区政府应负责公开。 3.2018年9月28日《政府信息公开申请书》，拟证明赵萍要求公开的方式是南岸区政府将渝府地〔2001〕106号报批的前置资料复印件加盖被告的公章交与赵萍。 本院认为，本案争议焦点在于赵萍申请公开的政府信息，应由哪个行政机关予以公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”这一条款确立了政府信息“谁制作，谁公开”的基本原则。赵萍申请公开的南岸区人民政府（转）收土地请示系由南岸区政府制作，应由南岸区政府公开。本案中，南岸区政府在15号《答复》中，已经对《重庆市南岸区人民政府关于置换土地的请示》（南岸府发〔2001〕20号）进行了公开。根据当时有效的1999年《建设用地审查报批管理办法》第三条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。”另根据1999年《建设用地审查报批管理办法》第四条、第五条、第九条、第十条的规定，赵萍申请公开的其他信息应分别由南岸区国土分局和南岸区规划分局制作，由于机构调整，现应由重庆市南岸区规划和自然资源局负责公开。根据本案查明情况，赵萍已于2018年分别向南岸区国土分局及南岸区规划分局申请公开上述信息。南岸区国土分局于2018年11月21日作出南岸国土资告字〔2018〕38号《关于长生桥镇赵萍申请信息公开的告知书》，南岸区规划分局于2018年12月4日作出渝规南公开函〔2018〕8号《关于赵萍同志申请政府信息公开的回函》，分别答复了赵萍。赵萍的知情权已经得到了保障，再向南岸区政府申请公开相同信息，缺乏诉的利益。 关于适用新、旧《中华人民共和国政府信息公开条例》的问题，南岸区政府于2019年8月23日收到（2019）渝05行初271号《行政判决书》，南岸区政府根据法院判决，重新作出被诉15号《答复》的时间是2019年9月17日。故本案应当适用2019年5月15日起施行的修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人赵萍的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵萍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙贤仲 审 判 员 邬继荣 审 判 员 张 莉 二〇二〇年十一月十八日 法官助理 岳 阳 书 记 员 王 潇