贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1117号上诉人（一审被告）：都匀市人民政府。住所地贵州省都匀市文明路**。法定代表人：张宗良，该市人民政府代市长。委托诉讼代理人：喻再华。委托诉讼代理人：董智先，贵州行者律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：都匀经济开发区洪仁标砖厂。。住所地贵州省黔南布依族苗族自治州经济开发区洛邦镇附城村**法定代表人：莫从香，该厂厂长。上诉人都匀市人民政府因与被上诉人都匀经济开发区洪仁标砖厂（以下简称洪仁标砖厂）土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2020）黔27行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明，2017年10月12日全国绿化委员会、国家林业局作出全绿字〔2017〕8号《全国绿化委员会国家林业局关于确定贵州省黔南布依族苗族自治州承办第四届中国绿化博览会的函》。2018年7月20日贵州省人民政府作出黔府函〔2018〕99号《省人民政府关于第四届中国绿化博览会绿博园总体规划的批复》。都匀市人民政府于2018年9月26日发布《至第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》，对绿化博览园项目范围内土地、房屋启动征收工作。2019年7月23日贵州省人民政府作出黔府用地函〔2019〕244号《省人民政府关于都匀市2019年度第六批次城镇建设使用土地的批复》、黔府用地函〔2019〕245号《省人民政府关于都匀市太阳庙（东湖）水库建设项目使用土地的批复》。2014年莫从香在附城村一组使用其父亲莫汝周承包的土地修建砖厂，并办理了营业执照，载明：“名称都匀经济开发区洪仁标砖厂，类型个人独资企业，投资人莫从香。”2017年原告砖厂被匀东镇人民政府强拆后，部分物品仍堆放在原厂区内。2018年8月26日匀东镇政府对原告砖厂占用的土地进行了测量，之后匀东镇政府向该宗土地承包户主莫汝周（2018年5月22日死亡）的儿子莫从军支付了的征收补偿款。2019年4月23日匀东镇人民政府土地房屋征收办公室作出《搬走原砖厂剩余物品的通知》，载明：根据第四届中国绿化博览园项目建设需要，我办已完成该块土地（编号：DH0379，，地名王开先门口）征收工作，现绿博园蓄水清场，请莫从香户于2019年4月30日前清理完毕你户放置于该地块内的物品，如不清理，视为放弃。2019年6月，绿博园建设项目开始蓄水，造成原告砖厂及其剩余物品被淹没，之后匀东镇政府委托的万乘公司将原告的卡车从水库中打捞出来并搬到都匀高铁东站附近存放。另查明，原告砖厂及其物品位于绿博园建设项目征收范围内。都匀市人民政府是该建设项目的征收主体，匀东镇政府是征收实施单位。原告为维护其合法权益，提起本案诉讼。庭审中，原告法定代表人将诉讼请求明确为确认被告于2019年6月放水淹没原告砖厂及剩余物品的行为违法。一审法院认为，本案争议的焦点为原告的诉讼请求有无事实和法律依据。本案中，原告砖厂占用的土地系集体土地，根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，市、县级人民政府是法定的征收主体。本案中，原告砖厂及物品位于绿博园建设项目征收范围内，综合原、被告双方提交的证据及庭审陈述，可以认定都匀市人民政府因绿博园项目建设蓄水造成原告砖厂及其物品被淹没的事实存在，都匀市人民政府作为征收主体应当对该项目征收实施中的行为后果承担相应法律责任。因此，都匀市人民政府是本案的适格被告。关于被诉行为是否合法的问题。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批，依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。安置对象对拆迁安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，原告砖厂及其物品作为该集体土地上的附着物，被告虽主张已经征收案涉土地并向土地权利人支付了征收补偿款，但未提供任何证据证明其实施被诉行政行为时系原告主动交出土地或其已按照前述法律规定履行了责令交出土地决定、申请人民法院强制执行等法定程序。因此，被告在未经土地行政主管部门作出责令交出土地决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，因项目建设蓄水淹没原告砖厂及其物品的行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法确认为违法。原告诉请确认该行为违法的理由成立，一审法院予以支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，一审法院判决：确认被告都匀市人民政府于2019年6月因绿博园项目建设蓄水造成原告都匀经济开发区洪仁标砖厂及其物品被淹没的行为违法。案件受理费50元，由被告都匀市人民政府承担。上诉人都匀市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人一审提交的第二组证据系被上诉人违法建筑被查处的照片、承诺书，其中承诺书清楚记载被上诉人承诺积极配合政府拆迁。第六组证据清楚的证明洪仁标砖厂法定代表人莫从香在被拆除的砖厂前举牌照相。两组证据证明了莫从香始终承认砖厂是违法建筑，与第三、四、五组证据形成证据链。一审认定上诉人一审提交的第二组、第六组证据与本案待证事实不具有关联性错误。二、本案查明事实是：莫从香租用其弟莫从军的承包土地办厂，未经批准违法建设厂房，之后被强制拆除，莫从军租给莫从香办厂的土地被征收。绿博园项目的征收部门都匀市匀东镇人民政府和施工单位2019年4月通知莫从香搬走物品，通过手机彩信发送给莫从香。本案被征收土地的相对人无异议，一审适用《中华人民共和国土地管理法》对土地征收行为进行评判错误。三、上诉人建设绿博园的行为，是为国家重点建设项目实施的行政行为，被上诉人的违法建筑被强制拆除与绿博园建设项目无关。被上诉人背弃承诺致使物品被掩的后果应当由其自行承担，与上诉人没有行政、民事法律上的关系。四、被上诉人收到搬迁物品通知但放弃权利，一审判决支持其诉讼请求产生了错误导向。故一审认定事实和适用法律错误，请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人洪仁标砖厂辩称，未依法批准成立的都匀经济开发区管理委员会于2017年1月22日发布《都匀经济开发区征收土地公告》，公告征收附城村一组、二组、三组集体土地面积2794.6亩；于2017年1月23日发布《房屋征收公告》，由未依法成立的非法组织都匀经济开发区匀东镇人民政府，于2017年7月14日强制拆除原告砖厂的厂房，强制推毁该厂各项设施、设备和全部物品。贵州省人民政府黔府复决字〔2017〕54号行政复议决定和（2019）黔27行初144号行政判决，均确认上述用地行为违法。2018年9月26日都匀市人民政府发布《至第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》，公开该项目用地面积1959公顷。2018年10月20日绿博园项目正式签约开工建设，在被上诉人不知情的情况下，于2019年绿博园区水库正式蓄水至今，侵犯了被上诉人企业的财产权、经营自主权，违反了《中华人民共和国物权法》第四条、第六十六条之规定。一审判决认定事实清楚，证据确实、充分，判决结果公平、公正。请求二审法院予以维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，国家为了公共利益的需要，在不违反法律规定的权限和程序的情况下，依照法定程序，可以将属于农民集体所有的土地征收为国有。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批，依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。安置对象对拆迁安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，莫从香于2014年使用其父莫汝周承包的土地修建案涉砖厂，虽然2018年8月28日匀东镇人民政府对案涉砖厂占用的土地进行了测量，相关征收补偿款亦由该宗土地承包户主莫汝周（2018年5月22日死亡）的儿子莫从军领取，且2017年该砖厂已被匀东镇人民政府强制拆除，但上诉人都匀市人民政府并未提交证据证明其实施被诉行政行为时被上诉人洪仁标砖厂主动交出土地或其已按照前述法律规定履行了责令交出土地决定、申请人民法院强制执行等法定程序。在此情形下，上诉人2019年6月因绿博园项目建设蓄水造成洪仁标砖厂及其物品被淹没的行为因违反法定程序，一审确认该行为违法并无不当。因被上诉人对上诉人一审提交的第二组及第六组证据除营业执照外三性均不予认可，且一审经审查认为该两组证据与本案待证事实不具有关联性，一审不予采信并无不当。本案系因土地征收而引起的纠纷，一审适用《中华人民共和国土地管理法》相关规定正确。因此，上诉人关于证据采信及适用《中华人民共和国土地管理法》错误、案涉砖厂及物品被淹与上诉人没有任何关系的上诉理由均不成立，本院不予采信。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人都匀市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 李 丽审判员 邹 慧审判员 李道鸿二〇二〇年十一月十六日法官助理翟长勇书记员田甜