广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2325号上诉人（原审原告）：刘结容，女，1949年9月18日出生，汉族，身份证住址广州市白云区**********，公民身份号码440************120。被上诉人（原审被告）：广州市白云区城市管理和综合执法局。住所地：广州市白云区******************。法定代表人：冯志锋，局长。委托代理人：朱岚，该局工作人员。委托代理人：官少鸣，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市城市管理和综合执法局。住所地:广州市越秀区*********。法定代表人：陶镇广，局长。上诉人刘结容因诉被上诉人广州市白云区城市管理和综合执法局、广州市城市管理和综合执法局政府信息公开及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1880号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年12月21日，原告刘结容向被告广州市白云区城市管理和综合执法局申请公开“穗云综执法业〔2018〕313号全文及附件等全部信息。”2020年1月9日，广州市白云区城市管理和综合执法局作出〔2019〕第23号《政府信息公开申请告知书》，告知原告：“您申请公开的穗云综执法业〔2018〕313号全文及附件等全部信息，属于磋商信函，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款和第三十六条第（三）项规定，本机关不予公开。”原告不服，向广州市城市管理和综合执法局申请行政复议。广州市城市管理和综合执法局受理后，于2020年2月28日作出《行政复议延期审理通知书》，通知因情况复杂，决定延期至2020年4月10日前作出行政复议决定。2020年3月24日，被告广州市城市管理和综合执法局作出穗城管行复〔2020〕3号《行政复议决定书》，维持广州市白云区城市管理和综合执法局作出的〔2019〕第23号《政府信息公开申请告知书》。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。……”第十六条规定：“……行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”第三十三条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；……”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；……”本案中，原告申请公开“穗云综执法业〔2018〕313号全文及附件等全部信息”，该文件系被告广州市白云区城市管理和综合执法局向相关部门发出的关于协同查处违法建设的内部函件，被告经审核后，依法告知原告不予公开，被告的答复符合上述法律法规规定，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日……”本案中，被告广州市城市管理和综合执法局在受理原告的行政复议申请后，在法定期限内依法作出穗城管行复〔2020〕3号《行政复议决定书》，维持广州市白云区城市管理和综合执法局作出的〔2019〕第23号《政府信息公开申请告知书》。广州市城市管理和综合执法局认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上所述，原告请求撤销上述告知书及行政复议决定书，并要求广州市白云区城市管理和综合执法局重新作出处理的主张，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告刘结容的诉讼请求。上诉人刘结容上诉称：原审法院在并没有对上诉人所申请的信息要求被上诉人供法庭审查其信息的属性的情况下，对被上诉人广州市白云区城市管理和综合执法局的答辩偏听偏信，所作判决难以令人信服。参照原审法院（2020）粤7101行初1866号广州市白云区**监督管理局的答辩状称“根据《白云区城管执法分局关于协同查处违法建设的函》（穗云综执法业〔2018〕313号），广州市白云区*************、24号涉嫌违法建设，依法应停止办理与违法建设相关的各项行政许可及各类牌照。我局决定不予登记其个体工商户开业申请。”根据上述函件可知上诉人所申请的信息不属于被上诉人广州市白云区城市管理和综合执法局的过程性信息和内部函件，已经发生了外部效力。参照最高人民法院十大政府信息公开案例5姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案，最高法院的观点是“行政机关以该信息属于过程性信息、内部材料为由不予公开，对当事人行使知情权构成不当阻却，应判决公开”。本案正是如此，被上诉人广州市白云区城市管理和综合执法局对上诉人申请的信息不予公开，对上诉人行使知情权构成不当阻却，请求二审根据政府信息公开条例的立法精神，依法对本案予以改判，撤销原审判决；撤销被诉政府信息公开申请告知书，责令被上诉人广州市白云区城市管理和综合执法局对上诉人的政府信息公开申请重新作出处理；撤销被诉行政复议决定书。被上诉人广州市白云区城市管理和综合执法局答辩称：一、上诉人申请公开的信息属于磋商信函，我局不予公开具有事实和法律依据，一审法院适用法律正确。二、上诉人申请公开的“穗云综执法业〔2018〕313号全文及附件”为事实陈述，不会对相关行政机关或上诉人产生约束力，不会发生对外效力。我局作出的政府信息公开申请告知书证据确凿、适用法律正确，一审判决证据充分、适用法律正确，恳请二审法院予以维持。被上诉人广州市城市管理和综合执法局对原审判决无异议。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。另查明，广州市白云区**监督管理局于2019年12月16日对庾雪芹提出的“广州市白云区钟落潭镇芝美奶粉店”开业登记申请作出穗工商（云）个受字〔2020〕第912********0724号《不予受理通知书》，理由为“广州市白云区**********、24号。涉嫌违法建设被锁定（穗云综执法业〔2018〕313号）”。本院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条规定，行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。本案争议焦点为，上诉人刘结容申请公开的“穗云综执法业（2018）313号全文及附件”是否具有法定的不予公开情形。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开。……”第十六条第二款规定：“……行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”本案中，被上诉人广州市白云区城市管理和综合执法局主张穗云综执法业〔2018〕313号文件为《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定的“磋商信函”，因而不予公开，但其并未举证证明该文件仅是其与其他行政机关之间进行磋商的信函。相反，上诉人刘结容已提供证据证明该文件是工商登记行政主管部门不予受理个体工商户登记申请的依据，且该文件中存在“广州市白云区***********屋涉嫌违法建设”的内容，上诉人刘结容作为上述房屋的权利人，对自己的房屋是否已被行政机关作为违法建设处理以及是否因此受到行政许可限制的事实享有知情权。否则，上诉人刘结容实际承受了自己房屋被作为违法建设处理所产生的法律后果，却无从知晓或证明行政机关是否已将其房屋认定为违法建设，从而丧失通过行政复议或行政诉讼途径寻求救济的机会，显然违背“有权利必有救济”的原则。至于穗云综执法业〔2018〕313号文是否直接为上诉人刘结容创设权利义务，是否属于行政诉讼受案范围，不影响上诉人刘结容对该文的知情权。被上诉人广州市白云区城市管理和综合执法局以该文属于“磋商信函”为由作出被诉政府信息公开申请告知书，对该文不予公开，主要证据不足，适用法律、法规错误，应予以撤销；被上诉人广州市城市管理和综合执法局复议维持被诉政府信息公开告知书亦主要证据不足，适用法律、法规错误，应一并予以撤销；被上诉人广州市白云区城市管理和综合执法局应当对上诉人刘结容申请公开“穗云综执法业〔2018〕313号全文及附件”的事项重新作出处理。综上所述，上诉人刘结容的上诉理由成立，对其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（一）（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1880号行政判决；二、撤销被上诉人广州市白云区城市管理和综合执法局作出的〔2019〕第23号《政府信息公开申请告知书》和被上诉人广州市城市管理和综合执法局作出的穗城管行复〔2020〕3号《行政复议决定书》；三、被上诉人广州市白云区城市管理和综合执法局于本判决生效之日起二十个工作日内对上诉人刘结容申请公开“穗云综执法业〔2018〕313号全文及附件”的事项重新作出处理。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人广州市白云区城市管理和综合执法局、广州市城市管理和综合执法局各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十一月十六日法官助理  张丽敏书 记 员  毕志焜