湖南省怀化市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）湘12民终1733号上诉人(原审被告)：麻阳苗族自治县大桥江乡人民政府，住所地湖南省麻阳苗族自治县大桥江乡。法定代表人：熊先军，该乡乡长。委托诉讼代理人：田异（特别授权），湖南省麻阳苗族自治县益新法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）：刘银连，女，1956年8月15日出生，苗族，农村居民，住湖南省麻阳苗族自治县。委托诉讼代理人：向宽贵，湖南锦江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：龙永友，男，1959年10月20日出生，苗族，居民，住湖南省麻阳苗族自治县。上诉人麻阳苗族自治县大桥江乡人民政府（以下简称大桥江乡政府）因与被上诉人刘银连、原审被告龙永友物权保护纠纷一案，不服湖南省麻阳苗族自治县人民法院（2020）湘1226民初284号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月4日审理了本案。上诉人大桥江乡政府委托诉讼代理人田异，被上诉人刘银连委托诉讼代理人向宽贵到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。上诉人大桥江乡政府上诉请求：撤销一审判决，驳回被上诉人的一审诉讼请求。事实和理由：一、一审认定上诉人的《征地协议》无效以及被上诉人所持有的2018年《农村土地经营权证》有效，既是认定事实错误，也是适用法律错误。二、一审被上诉人的主张超过诉讼时效，不应获得支持。三、一审判决超越司法权限，混淆了不同的法律关系，适用法律不当。本案属于行政案件，作为民事案件审理是错误的。四、一审超诉讼请求判决。五、一审判决诉讼主体不适格。上诉人受交通局的委托，在县交通局的指导下负责管理相关事务，是代理行为。六、一审判决背离了司法本质，没有化解矛盾，甚至增添了社会矛盾。一审判决上诉人与刘银连的租赁合同无效，客观上就是不让政府管理客运站，不仅对上诉人的工作带来极大的负面影响，也对全县其他8个相同的客运站的使用和管理带来负面作用。被上诉人刘银连答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，应当维持原判。双方签订的征地协议无效是完全正确的，被上诉人持有的农村土地经营权证也是合法有效的；物权保护不适用诉讼时效的规定；被上诉人的起诉属于民事诉讼，因为本案的诉讼请求是对土地承包经营权进行确认；一审主文判决没有超出诉讼请求；上诉人直接征用占有土地，是本案适格的被告。被上诉人龙永友没有到庭，亦没有答辩。刘银连向一审法院提出诉讼请求：1.依法确认刘银连享有大桥江乡大桥江村毛坪浪上0.67亩土地（乡村客运站）的承包经营权；2.依法确认确认大桥江乡政府与龙永友之间签订的租赁合同无效；3.判决确认大桥江乡政府、龙永友返还原告承包的大桥江乡大桥江村6组毛坪浪上0.67亩土地（乡客运站）。原审法院查明，刘银连系湖南省麻阳苗族自治县村民，刘银连与龙嗣贵系夫妻。2002年6月，刘银连与大桥江村村民委员会签订《耕地承包合同》，承包期限为1998年8月1日至2028年7月31日止。2006年2月30日，大桥江乡政府与龙绪伍（用地协议上为龙绪武）、龙家坤、龙嗣贵、刘银连签订《用地协议》，商定用该四户毛坪浪上的3亩地用于新建大桥江停车场，用地价格为每亩6000元，共计18000元。同年4月2日，大桥江乡政府向麻阳苗族自治县人民政府递交了《关于修建大桥江乡停车场的报告》，请求县人民政府给予立项支持，当日大桥江乡政府与麻阳苗族自治县交通运输局签订《大桥江乡客运站建站协议》，约定麻阳苗族自治县交通运输局委托大桥江乡政府作为建设单位，负责项目的策划和建设实施，项目建成后约定的建设内容产权归麻阳苗族自治县交通运输局所有，同时约定大桥江乡政府于2006年3月20日前做好用地规划和征地拆迁工作。5月15日怀化市道路运输站场建设管理领导小组办公室给麻阳苗族自治县交通运输局下达了《关于下达2006年农村乡镇客运站建设计划的通知》，其中投资计划包含大桥江客运站。另查明，麻阳苗族自治县人民政府于2018年11月19日给刘银连颁发了湘（2018）麻阳苗族自治县农村土地承包经营权第002815号《农村土地承包经营权证》，确认刘银连家庭享有毛坪浪上0.55亩土地承包经营权，土地性质为基本农田。同时查明，涉案客运站建成后未投入运营，而是由大桥江乡政府租赁给龙永友经营。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。第四十六条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；第六十一条规定，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，按照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，大桥江乡政府的征地行为违反了上述法律规定，其与刘银连等人签订的《用地协议》无效，故对刘银连提出要求确认承包经营权及大桥江乡政府与龙永友签订的租赁合同无效的诉讼请求该院予以支持，刘银连享有经营权的范围应以《农村土地承包经营权证》为准。关于刘银连要求返还占用承包地的诉讼请求，因大桥江乡客运站已建成，难以恢复原承包地的用途，且必然造成较大的经济损失，同时客运站建设作为国家的一项政策，在宣布废止前应继续执行，故对刘银连要求返还承包地的诉讼请求该院不予支持，但大桥江乡政府应按土地征收的补偿标准给予刘银连一定的补偿或赔偿，对此刘银连可另行起诉。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条、第六十一条，《中华人民共和国物权法》第三十二条、第三十三条、第三十七条，《中华人民共和国合同法》第五十二条，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、刘银连享有湖南麻阳苗族自治县大桥江乡大桥江村六组毛坪浪上（大桥江乡客运站）0.55亩土地的承包经营权；二、麻阳苗族自治县大桥江乡人民政府与龙永友所签订的涉及大桥江乡客运站的租赁合同无效；三、驳回刘银连的其他诉讼请求。本案案件受理费80元，由麻阳苗族自治县大桥江乡人民政府、龙永友各负担40元。双方当事人在二审中没有提交新证据，对一审查明的基本事实没有异议，本院予以确认。本院认为，根据法院查明的事实，2006年麻阳县建设的8个乡村客运站，均由怀化市道路运输站场建设管理领导小组办公室下达建设计划修建，县交通局统筹国家资金拨付，由各乡政府具体实施，乡村客运站建成后的产权归县交通局，因此，征地拆迁工作、建设工程施工、建成后的运营均是由乡人民政府负责，以上工作均属于人民政府为乡村公益而实施的法律行为。上诉人与刘银连签订的《用地协议》，显然是在落实上述乡村客运站建设计划。关于《用地协议》的效力，涉及到两个方面。一、上诉人是否是合法的征地主体。乡村客运站的建设系怀化市、麻阳县以及乡人民政府三级行政机关按计划实施，乡政府征地应当视为受人民政府委托的行为。至于该用地是否经审批系两级人民政府之间的内部行为，不决定用地协议的效力。二、土地已用于建设公益设施，未办理土地使用权证，征地协议是否有效的问题。《中华人民共和国物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”。根据不动产物权变动原因与结果相区分的原则，征地协议并不因为未办理土地使用权证而无效。因此，该协议因用地审批手续未完善，属于效力待定的合同，上诉人应进一步地完善相关手续，而使该合同效力处于确定状态；土地使用权证未办理属于尚未履行完毕的合同。一审认定上诉人与刘银连签订的用地协议属于无效协议不当。上诉人与龙永友的租赁合同，刘银连作为合同以外的第三人，无权对合同的效力提出诉的请求。综上，一审认定事实清楚，适用法律欠妥，应予纠正。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销湖南省麻阳苗族自治县人民法院（2020）湘1226民初284号民事判决书；二、驳回刘银连的诉讼请求。一审案件受理费80元，由刘银连负担；二审案件受理费80元，由刘银连负担。本判决为终审判决。审判长  冷旗帜审判员  舒易成审判员  黄丽霞二〇二〇年十一月二十日法官助理张敏书记员申雅梦