广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1664号上诉人（原审原告）：温艮英，女，1958年9月16日出生，汉族。委托代理人：吴学明，广东宏安信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府。住所地：广州市荔湾区芳村大道**。法定代表人：毕锐明，区长。委托代理人：莫非，该府工作人员。委托代理人：陈斯毅，北京大成（广州）律师事务所律师。上诉人温艮英因与被上诉人广州市荔湾区人民政府房屋征收决定纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初634号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：为加快推进荔湾区旧城更新改造以及白鹅潭经济圈的建设工作，广州市荔湾区土地开发所（以下简称荔湾区土地开发所）启动陆居路项目的征收工作。2018年1月10日，原广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）作出《关于申请陆居路储备地块规划选址的复函》（穗国土规划业务函〔2018〕182号），同意“珠江隧道以东，珠江以南，明心路以西，芳村大道东以北地段的陆居路储备地块选址”。2018年2月7日，荔湾区土地开发所向广州市荔湾区发展和改革局（以下简称荔湾区发改局）发出《关于申请审批陆居路项目立项的函》（穗荔土开〔2018〕11号），并附有《陆居路项目可行性研究报告》等材料，对陆居路项目申请审批立项。3月9日，荔湾区发改局作出《关于陆居路项目可行性研究报告的复函》（荔发改投资〔2018〕43号），原则上同意该可行性研究报告，并规定了项目投资额及资金来源、项目范围及内容以及计划完成期限等。2018年2月8日，荔湾区土地开发所提交《固定资产基建投资申请表》，申请资金科目为“财政投资”，安排使用金额为681123.55万元，原广州市荔湾区国土资源和规划局以及广州市荔湾区财政局出具意见均为同意。2018年2月14日，广州市荔湾区人民政府国有土地上房屋征收办公室（以下简称荔湾区政府征收办）发布了《关于征求公众意见的公告》，并附有《陆居路项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，并在房屋征收范围内进行张贴公示，征收范围为陆居路项目储备地块土地收储范围及轨道交通十一号线建设范围内的房屋。2018年2月24日，荔湾区政府征收办向荔湾区国土资源和规划局、荔湾区文化广电新闻出版局发出《关于咨询陆居路项目及轨道交通十一号线芳村站范围内历史建筑情况的函》（荔征办函〔2018〕42号）。2018年3月6日，荔湾区国土资源和规划局、荔湾区文化广电新闻局分别就相关历史建筑情况作出函复。2018年3月28日，荔湾区政府征收办就征收范围内的房屋情况进行摸底、调查，并将摸查情况在房屋征收范围内予以公布。荔湾区政府征收办开展荔湾区陆居路项目地块国有土地上房屋征收风险评估工作后，于2018年4月2日向荔湾区社会稳定风险评估领导小组办公室发出《关于报送荔湾区陆居路项目地块国有土地上房屋征收风险评估报告的函》（荔征办函〔2018〕68号），并附《荔湾区陆居路项目地块国有土地上房屋征收风险评估报告》。2018年5月16日，荔湾区政府征收办发布《关于修改的公示》，对已公示的《陆居路项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》部分作出修改，同样在征收范围内进行张贴公示。2018年5月22日，原广州市荔湾区国土资源和规划局根据荔湾区土地开发所的申请，作出《关于出具陆居路地块规划条件的复函》（穗国土规划业务函〔2018〕3432号），提供陆居路地块规划条件、建设用地规划红线图。2018年5月25日，荔湾区政府召开区政府常务会议，讨论通过荔湾区政府征收办《关于陆居路项目地块国有土地上房屋征收决定的请示》（荔征办〔2018〕34号）。2018年6月29日，被告作出《广州市荔湾区人民政府关于征收国有土地上房屋的决定》（荔府征房〔2018〕4号），并附《关于出具陆居路地块规划条件的复函》（穗国土规划业务函〔2018〕3432号）以及陆居路项目国有土地上房屋征收补偿方案，在房屋征收范围内予以公告，并在报纸上刊登以及在政府门户网站上发布。2018年12月29日，广州市荔湾区城市更新局向荔湾区土地开发中心发出《关于明确荔湾区陆居路地块列为城市更新旧城改造项目的复函》（荔更新函〔2018〕632号），明确荔湾区陆居路项目属于城市更新旧城改造项目。原告温艮英为粤房地权证穗字第**《房地产权证》的权属人，其房屋座落于广州市荔湾区陆居路XXX号XX房，位于上述陆居路项目房屋征收范围内。原告对案涉征收补偿方案中产权调换房源以及补偿价格等不服，起诉至原审法院，请求撤销被告作出的荔府征房〔2018〕4号《广州市荔湾区人民政府关于征收国有土地上房屋的决定》及附件《陆居路项目国有土地上房屋征收补偿方案》。再查明，截至本案庭审之日，原告温艮英所有的前述房屋仍在使用，未被实际征收拆迁，也未与被告签订《广州市国有土地上房屋征收补偿协议书》。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要……”。《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十条第一款规定：“市、区人民政府作出国有土地上房屋征收决定，应当满足下列条件：（一）为了公共利益的需要；（二）征收范围确定，且征收项目依照广州市申请使用建设用地规则的要求取得发展改革部门出具的立项批文、国土规划部门出具的规划意见和用地审查意见……”。根据上述规定，因旧城改建的需要，市、县级人民政府可以作出房屋征收决定，且旧城改建应当依法取得发展改革部门出具的立项批文、国土规划部门出具的规划意见和用地审查意见。本案中，根据广州市荔湾区城市更新局《关于明确荔湾区陆居路地块列为城市更新旧城改造项目的复函》（荔更新函〔2018〕632号），陆居路项目属于城市更新旧城改造项目，具有社会公共利益的属性。因此，案涉陆居路项目符合公共利益的需要，荔湾区政府有权作出房屋征收决定。根据广州市国土资源和规划委员会《关于申请陆居路储备地块规划选址的复函》（穗国土规划业务函〔2018〕182号）、《关于出具陆居路地块规划选址的复函》（穗国土规划业务函〔2018〕3432号）、《广州市荔湾区发展和改革局关于陆居路项目可行性研究报告的复函》（荔发改投资〔2018〕43号）等证据显示，案涉项目依法取得了荔湾区发改局出具的立项批文、市国规委出具的用地审查意见和规划意见。因此，案涉陆居路项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》规定的征收条件，原告关于案涉房屋征收决定不具有公益性的主张理据不足，不予采纳。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案中，根据相关证据显示，被告荔湾区政府作出案涉房屋征收决定前，由荔湾区政府征收办起草《陆居路项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿），予以公告并征求意见，并根据收集的意见，结合有关法律法规，对征收补偿方案进行了修改，修改后的征收补偿方案亦在房屋征收范围内进行了公示。征收补偿资金来源为财政投资，并已足额到位。同时，荔湾区政府征收办对征收范围内的房屋情况进行了摸底、调查，将调查结果在征收范围内予以公布，并且对征收范围内历史文化遗产的普查情况进行了核实，且案涉房屋征收决定作出之前，已经经被告荔湾区政府16届58次常务会议讨论通过，符合《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十条、第二十条第一款之规定。2018年6月29日，被告作出案涉房屋征收决定，并及时予以公告，且载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等法定事项。综上，被告荔湾区政府作出案涉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的规定，并无不当，依法应予支持。原告温艮英主张被诉房屋征收决定违法，主要是认为被诉房屋征收决定所附补偿方案中的产权调换、货币补偿方式降低其居住面积和原有生活水平、补偿价格偏低，有损其权益。根据审理查明的事实，被诉房屋征收决定所附补偿方案中的补偿对价仅是指导价，而非最终补偿价，当事人可以通过协商签订协议的方式予以明确，协商不成的亦可按照补偿方案中的相关规定委托第三方评估机构进行评估，对评估结果仍有异议的，既可以申请复核、还可以在征收机关作出补偿决定后依法定途径寻求救济。本案中，涉案房屋仍在使用、未被实际征收拆迁，原告亦尚未与被告签订补偿协议，原告所提房屋补偿面积确定、评估机构选定等问题，均属于在被诉房屋征收决定具体实施过程中可解决的问题，不足以否定被告荔湾区政府作出被诉房屋征收决定的合法性。综上，被告荔湾区政府所作的《广州市荔湾区人民政府关于征收国有土地上房屋的决定》（荔府征房〔2018〕4号）证据充分，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告温艮英的诉讼请求。温艮英不服一审判决向本院提起上诉称：一、被上诉人征收上诉人房屋实际用于作为储备用地，而不是用于所谓的公共利益，被上诉人在一审提交的答辩状中认为是因广州轨道交通地铁十一号线是改善荔湾区交通基础建设项目而征收上诉人房屋的，这是被上诉人对征收用途在答辩状中其自认的用途，但上诉人房屋根本不在地铁十一号线规划建设需要征收的范围，被上诉人提交的证据材料也不能证实是因地铁十一号线而必须征用上诉人房屋。被上诉人强制征收上诉人房屋土地用于收储是违法的。被上诉人也没有提交在征收地块用于旧城改建的具体的改建规划和方案，被上诉人制定的征收补偿方案中也没有提供改建地段和就近地段的房屋给被征收人选择产权调换，用于产权调换的改建地段房屋有哪些，何时能回迁等这些影响百姓重大利益的关键内容在补偿方案中也没有体现。因此，被上诉人没有任何证据证明其征收涉案土地符合旧城区改建的条件，何况涉案土地的征收是被上诉人滥用职权不当扩大征收范围用于土地储备用途。二、被上诉人不单没有证据证明其作出的荔府征房[2018]4号征收决定是为公共利益征收涉案土地，且该征收决定的附件征收补偿方案内容也违反法律规定。由于征收决定附件的征收补偿方案与该征收决定是一起构成完整的征收决定内容，附件的征收补偿方案内容违法，被上诉人作出的该征收决定也应予以撤销。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换，作出征收决定的市、县人民政府应当提供改建地段或就近地段的房屋。”被上诉人提供的在改建地段或就近地段的房屋用于产权调换应是指现房或已在建的可以短时间回迁的房屋，而不是还正在征收、根本没有立项建设和回迁遥遥无期的房屋。但被上诉人在征收决定的补偿方案中提供的西湾和苑安置房、广钢安置房和新隆沙XX地块安置房三处用于产权调换房源中，西湾和苑安置房和广钢安置房不是改建地块或就近地段的安置房，新隆沙XX地块安置房不是改建地段的安置房，且新隆沙XX地块安置房地块部分是还在征收阶段（新隆沙XX地块为国有土地和集体土地混合地块，目前只开展了国有土地上房屋的征收，对集体土地的征地工作还未开展），目前无法确定何时能征收完和何时能立项建设的地块，补偿方案无没有注明何时回迁入住期限，征收办工作人员也称可能要十几年后才有眉目确定入住回迁时间，也就是被上诉人的补偿方案中没有提供符合在改建地段或就近地段符合产权调换条件的房屋。该补充方案中的确定的补偿价格也不符合法定程序。对此上诉人在一审提交的起诉补充意见中也详细阐述。既然被上诉人制定的补偿方案内容存在严重违法，被上诉人作出的诉争征收决定应予以撤销。建设法治社会，应依法制约行政权力的滥用和行政权力的依法行使，如按一审认定和判决，无疑鼓励行政机关滥用权力随意扩大征收范围，且涉案土地收储后用于拍卖后所得收益远远超出对被征收人的补偿，不能以损害百姓的合法利益来满足行政机关的土地财政需求，否则会损害政府的公信力，增大社会矛盾。综上，被上诉人作出的涉案征收决定和补偿方案不符合法定的因公共利益的征收条件，并损害被征收人的合法权益，因此，一审判决事实不清，请求：撤销原判，改判撤销被上诉人作出的荔府征房[2018]4号《广州市荔湾区人民政府关于国有土地上房屋的决定》和该决定附件《陆居路项目国有土地上房屋征收补偿方案》。被上诉人荔湾区政府二审辩称：一、根据《关于申请审批陆居路项目立项的函》，为了推进荔湾区旧城更新改造和白鹅潭经济圈的建设工作，提高居民生活品质，广州市荔湾区土地开发中心向荔湾区发改局申请立项，并取得了发改局的批复。因此，答辩人对陆居路项目作出征收决定符合法律法规的规定。答辩人荔湾区政府负责的陆居路项目，取得了《广州市荔湾区发展和改革局关于陆居路项目可行性研究报告的复函》（荔发改投资[2018]43号）、《广州市国土资源和规划委员会》（穗国土规划业务函【2018】182号），《广州市国土资源和规划委员会》（穗国土规划业务函【2018】3432号）。可见，涉案项目依法取得了发展改革部门出具的立项批文、国土规划部门出具的用地审查意见和规划意见，符合《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法>第十条第一款第（二）项的规定。答辩人荔湾区政府设立的房屋征收部门对房屋征收范围内的房屋的情况进行摸底、调查，并将调查结果在房屋征收范围内予以公布。房屋征收部门依法开展了陆居路地块国有土地上房屋征收工作风险评估工作，符合《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十一条的规定。答辩人荔湾区政府已核实征收地块内历史文化遗产的普查情况，符合《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十条的规定。《广州市荔湾区人民政府关于征收国有土地上房屋的决定》（荔府征房[2018]4号）经被告荔湾区政府常务会议讨论通过，符合《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十条第二款的规定。答辩人荔湾区政府作出的本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为房屋征收决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人荔湾区政府所作的《广州市荔湾区人民政府关于征收国有土地上房屋的决定》是否合法。首先，关于被诉征收决定的合目的性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”本案中，根据广州市荔湾区城市更新局向荔湾区土地开发中心发出的《关于明确荔湾区陆居路地块列为城市更新旧城改造项目的复函》（荔更新函〔2018〕632号），荔湾区陆居路项目属于城市更新旧城改造项目，而上诉人温艮英的涉案房屋座落于广州市荔湾区陆居路XX1号XX房，属陆居路项目房屋征收范围，据此，案涉征收决定符合上述规定的公共利益目的。其次，关于被诉征收决定的作出是否符合法定条件的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条第一款规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。”第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”根据上述法律规定，征收房屋决定的作出，应当具备以下条件：符合各项规划，拟定了征收补偿方案并听取了各方面意见，社会稳定风险评估已经完成，征收补偿费用已依法存储完毕。审视本案征收决定，被上诉人荔湾区政府提供的广州市国土资源和规划委员会《关于申请陆居路储备地块规划选址的复函》（穗国土规划业务函〔2018〕182号）、《关于出具陆居路地块规划选址的复函》（穗国土规划业务函〔2018〕3432号）、《广州市荔湾区发展和改革局关于陆居路项目可行性研究报告的复函》（荔发改投资〔2018〕43号）、原《陆居路项目国有土地上房屋征收与补偿方案》、现场公示照片、网上公示照片、修改后的《陆居路项目国有土地上房屋征收与补偿方案》《关于陆居路项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）修改的公示》《关于报送荔湾区陆居路项目地块国有土地上房屋征收风险评估报告的函》等证据，可以证明被上诉人作出被诉征收决定符合上述规划、征收补偿方案和资金落实、经过风险评估等前置条件，并未违反法律、法规的规定。第三，关于征收决定程序的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”第二款规定：“市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。”第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”被诉征收决定经被告荔湾区政府16届58次常务会议讨论通过，及时进行了公告，且公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等法定事项，程序并无不当。基于上述事实和理由，被上诉人作出的《广州市荔湾区人民政府关于征收国有土地上房屋的决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确。此外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”第三款规定：“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”根据上述规定，房屋被征收人对征收方案中确定的补偿标准有异议的，可以与房屋征收部门协商，如协商仍无法达成一致意见，房屋被征收人可以待房屋征收补偿决定作出后，对征收补偿决定依法申请行政复议或提起行政诉讼维护合法权益，而不能直接对征收补偿方案提起复议或诉讼。据此，上诉人在本案中另提出撤销《陆居路项目国有土地上房屋征收与补偿方案》的主张，亦缺乏法律依据。基于上述理由，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人温艮英负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十一月三十日书记员  陈玲茹