四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终2131号 上诉人（原审原告）张饶，女，1987年1月24日出生，汉族，住四川省内江市市中区。 被上诉人（原审被告）内江市市中区人民政府。住所地：四川省内江市市中区人民路**。 法定代表人兰徐，区长。 被上诉人（原审被告）内江市人民政府。。住所地：四川省内江市市中区新华路 法定代表人郑莉，市长。 委托代理人吴新。 委托代理人范荣贵。 上诉人张饶因诉内江市市中区人民政府（以下简称市中区政府）房屋征收管理、内江市人民政府（以下简称内江市政府）行政复议一案，不服四川省内江市中级人民法院（2019）川10行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，张饶系坐落于市中区××街××号××幢××号房屋（以下简称案涉房屋）的所有权人，案涉房屋的《房屋产权证》中载明的房屋面积为40.49平方米，房屋规划用途为成套住宅；《国有土地使用权证》载明的土地使用权人为张饶、张国君，地类（用途）为城市住宅用地，土地使用权面积为5.78平方米。 内江市市中区发展和改革局、内江市城乡规划局、内江市国土资源局在2018年3月5日、2月9日、1月31日，分别复函给内江市市中区国有土地上房屋征收与补偿办公室（以下简称市中区征补办），函告内江市2016年棚户区改造（二期）项目-桂湖街（二期）房屋征收符合2018年市中区国民经济和社会发展规划、城市规划、内江市土地利用总体规划（2006-2020年）、内江市城市规划。2018年1月18日，市中区征补办作出《内江市2016年棚户区改造（二期）项目-桂湖街（二期）一批次房屋征收调查登记工作的通知》，明确拟纳入改造的房屋范围、目的、调查登记时间、调查登记部门等，并在拟改造范围内进行张贴，四川省内江市甜城公证处对该通知的张贴公示过程进行公证。案涉房屋在该拟改造房屋的范围内。同日，市中区征补办对张饶房屋进行调查登记，张饶父亲张国君接受调查，对房屋的基本情况进行核实。2018年1月30日，市中区征补办作出《关于内江市2016年棚户区改造（二期）项目-桂湖街（二期）一批次范围内国有土地上房屋征收私有产权信息调查摸底结果公示》。2018年1月30日，市中区征补办作出《关于内江市2016年棚户区改造（二期）项目-桂湖街（二期）一批次房屋选定评估机构投票结果的公告》，公告中明确虽拟征收户73.8%参加投票，但并无评估机构获得半数以上投票，故重新选用摇号方式选定评估机构。2018年1月31日，市中区征补办通过摇号方式选定内江市德胜房地产估价有限公司作为内江市2016年棚户区改造（二期）项目-桂湖街（二期）一批次区域房屋的评估机构，摇号选定评估机构过程由四川省内江市甜城公证处予以公证。同日，市中区征补办对该摇号选定评估机构的结果进行公告。2018年3月3日，内江市德胜房地产估价有限责任公司受市中区征补办的委托，对拟征收改造范围内的房屋价值的评估价格进行公示，其中案涉房屋评估单价为3740元/平方米，评估总价151433元。 2018年3月6日，市中区政府作出《关于〈内江市2016年棚户区改造（二期）项目-桂湖街（二期）一批次范围内国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉征求意见的公告》（以下简称《征收补偿方案（征求意见稿）》），在拟征收范围内进行公示，征求意见期间为30日。同日市中区征补办作出《开展模拟征收工作的通知》，并在拟征收范围内予以公示。案涉房屋在模拟征收范围内。四川省内江市甜城公证处对该公告和通知的公示张贴行为进行公证。2018年4月25日，内江市市中区住房和城乡建设局作出《内江市2016年棚户区改造（二期）项目-桂湖街（二期）一批次区域房屋征收决定的请示》，提请市中区政府作出房屋征收决定，并附由市中区征补办制作的社会稳定风险评估报告，该请示中明确《征收补偿方案（征求意见稿）》在公示期间内，被征收人无不同意见，且模拟征收签约率已经达到95.05%，超过开展模拟征收设定的签约率。2018年5月15日，市中区政府作出内市区征决字〔2018〕5号国有土地上房屋征收决定（以下简称房屋征收决定），并于同日作出国有土地上房屋征收决定公告及《内江市2016年棚户区改造（二期）项目-桂湖街（二期）一批次区域征收补偿方案公示》，对《内江市2016年棚户区改造（二期）项目-桂湖街（二期）一批次区域征收补偿方案》（以下简称征收补偿方案）予以公示，并明确《征收补偿方案（征求意见稿）》在公示期内未收到质疑和意见。上述房屋征收决定公告和征收补偿方案公示均在征收范围内予以张贴，并由四川省内江市甜城公证处对公示过程进行公证。案涉房屋在该征收决定范围内。2018年11月8日，内江市德胜房地产估价有限责任公司作出内江德胜[2018]字第A181号《房地产征收估价报告》，该报告包含张饶等24户被征收人的房屋。同日，内江市德胜房地产估价有限责任公司作出内江德胜[2018]字第A181-7号《房地产征收分户估价报告》，该报告对张饶的房屋评估的价值时点是2018年5月15日，价值类型为市场价值，估价方法为比较法，估价对象为案涉房屋，含房屋分摊的土地使用权，不含室内可移动财产，最后评估单价为3740元/平方米，总价为151433元，并在评估报告中注明如对估价结果有异议，应当在收到评估报告之日起十日内，以书面形式向其公司提出。上述两个评估报告中均未涉及张饶的房屋装修价值内容。 市中区征补办与张饶多次进行案涉房屋的征收补偿问题协商未果，2019年6月14日，市中区政府对案涉房屋作出内市区府征补决字（2019）第4号房屋征收补偿决定（以下简称房屋征收补偿决定），张饶不服该房屋征收补偿决定，于2019年8月19日向内江市政府申请行政复议。内江市政府于2019年8月20日受理该复议申请后，向市中区政府送达了行政复议答复通知书。2019年9月25日，内江市政府作出内府复决〔2019〕18号行政复议决定，并分别于9月26日和9月29日向市中区政府和张饶送达了该行政复议决定书。张饶不服，起诉请求确认房屋征收补偿决定、行政复议决定违法并撤销，诉讼费用由市中区政府和内江市政府承担。 本案所涉本次房屋征收决定的地段未进行规划建设。市中区政府在本案房屋征收补偿决定中给予张饶产权调换的内江市棚改居民购房中心中的房源供张饶选择，张饶亦可选择未纳入内江市棚改居民购房中心的二手房和新房。 原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，市中区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权，是本案适格被告。 本案所涉的房屋征收决定不存在重大且明显违法情形，不影响征收决定合法性。房屋征收决定是房屋征收补偿决定的前置程序，因此，在审查房屋征收补偿决定合法性时，应当将房屋征收决定及征收补偿方案作为被诉行为的证据和依据，审查其是否存在重大且明显违法情形。本案中，市中区政府作出的案涉房屋征收决定，符合2018年市中区国民经济和社会发展规划、城市规划、内江市土地利用总体规划（2006-2020年）、内江市城市规划，并采用拟征收的形式，由市中区征补办先后开展征收房屋的登记调查及评估机构的推选，公告市中区政府的《安置补偿方案》，在拟征收通知的期限内签订房屋征收与补偿安置协议的比例达到95.05%后，按照规定进行社会风险稳定评估，再由市中区政府作出房屋征收决定，并在作出房屋征收决定后对房屋征收决定和征收补偿方案进行公告的过程中，虽存在将选举评估机构的程序放在征收决定前履行，以及调查登记结果公示情况和提交市中区政府常委会讨论的证据不足情况，但本次房屋征收决定本身无重大明显违法情形，具有法律效力。 本案的争议焦点是市中区政府作出的本案房屋征收补偿决定是否合法；内江市政府作出的行政复议决定是否合法。 一、市中区政府作出的本案房屋征收补偿决定违法。 （一）本案房屋征收补偿决定程序违法。 房屋征收部门选定评估机构程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条和《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，本案中，被征收人数较多，由房屋征收部门在通过投票选择评估机构未果情况下，组织公证摇号选择的评估机构，虽未经协商环节，但并没有对当事人合法权益造成实际影响，亦不影响本案房屋征收补偿决定合法性。张饶认为市中区政府通过摇号选择评估机构程序违法的理由，不能成立，该院不予支持。 房屋征收部门未向张饶送达分户评估报告的程序违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条和住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条、第二十条、第二十二条的规定，房屋征收部门应当将房屋分户初步评估结果在征收范围内向被征收人公示，并向被征收人转送分户评估报告，给予被征收人申请复核评估的权利。本案中，市中区政府提交的证据不能证明市中区征补办向张饶送达了案涉房屋分户评估报告，致使张饶对其房产评估价格申请复核评估和申请房地产价格评估专家委员会鉴定的权利丧失，属于违反法定程序。张饶主张市中区政府未向其送达分户评估报告违法的理由成立，该院予以支持。 本案房屋征收补偿决定未在征收范围内予以公告违法。市中区政府未提交证据证明其在作出本案房屋征收补偿决定后，在征收范围对该房屋征收补偿决定予以公告，依法应视为其未予公告，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条和《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十二条第一款的规定。张饶认为市中区政府未公告本案房屋征收补偿决定违法的理由成立，该院予以支持。 （二）本案房屋征收补偿决定证据不足 市中区政府在本案房屋征收补偿决定中依法赋予张饶货币补偿和产权调换两种选择方式，实体上未损害张饶的合法权利。市中区政府作出本案房屋征收补偿决定中对房屋的装饰装修价值补偿为0元，却并未提交装修装饰补偿价值为0元的证据，属于证据不足。 张饶认为市中区政府未向张饶提供改建地段还房或就近地段还房的理由，该院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条，《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条及本次征收的《安置补偿方案》的规定，因本案所涉房屋征收属于棚户区改造，不是旧城区改造，依照上述规定，不是必须提供改建地段或者就近地段的房屋，同时因改建地段未规划建设安置还房，市中区政府为张饶提供内江市棚改居民购房中心的房源，供张饶选择，或张饶自行选择内江市区的二手房或新房，市中区政府支付综合补偿款，为张饶提供更广阔的选择余地和空间，不仅不影响张饶合法权益，而且更有利于维护张饶合法权益。故张饶该理由不能成立，该院不予支持。 张饶主张市中区政府违法采取暴力、威胁或者断水断气方式逼迫被征收人搬迁的行为，不属于本案审查房屋征收补偿决定合法性的范围，该院不予审查。 张饶认为房屋补偿价格过低，违背按类似房地产市场价格进行评估的法律规定，显失公平的问题，该院认为，张饶对房屋本身评估价值不服，可在收到分户评估报告之日起10个工作日内申请复核评估，但市中区政府结合目前评估报告中评估的房屋价值以及安置补偿方案中补偿标准计算给予张饶的补偿金额并无不当。张饶该理由不能成立，该院不予支持。 张饶认为临时安置补偿费过低，显失公平，违反《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条和第三十五条的规定的理由，该院认为，市中区政府按照《安置补偿方案》确定的临时安置补助计算方法，在本案房屋征收补偿决定中补偿张饶临时安置补助费12240元，此笔补偿款无论是过渡时间，还是过渡期间的费用计算，均能保障张饶在内江市棚改居民购房中心中的房源或张饶自行选择内江市区的二手房或新房的过渡时期居住问题，故市中区政府作出本案房屋征收补偿决定中对张饶的安置补助费用并不违反《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条、第三十五条的规定。张饶该理由不能成立，该院不予支持。 张饶认为市中区政府作出的本案房屋征收补偿决定并未包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定的用于产权调换的房屋具体地点和面积、价格的问题，该院认为，市中区政府已经在本案房屋征收补偿决定中告知张饶可以在内江市棚改居民购房中心中的房源或张饶自行选择内江市区的二手房或新房，给张饶提供更广阔的选择空间，并不违反该条规定。 张饶认为在本案房屋征收补偿决定中的奖励和补助部分，无对住房困难群体的补助和对残疾和特困人员的补助的理由，根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十六条第二款的规定，仅对他处无房且符合城镇住房保障条件的被征收人给予安置房屋面积方面的照顾，但张饶未提交其符合城镇住房保障条件的证据，故张饶该理由不能成立，该院不予支持。 在本案审理中，张饶在其提交的第2项证据的证明目的部分自述市中区征补办的工作人员让张饶去谈征收问题，同时张饶提交的第1至3项证据可以证明市中区政府在征收房屋过程中，市中区征补办的人员多次找张饶协商，但均未协商一致。故张饶认为市中区政府未与张饶协商的前提下，作出本案房屋征收补偿决定违法的理由，不能成立，该院不予支持。 综上，市中区政府作出本案房屋征收补偿决定证据不足，程序违法，依法应予撤销。 二、内江市政府作出维持复议决定证据不足，应予撤销。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，内江市政府具有作出行政复议决定的执法主体资格。内江市政府收到张饶行政复议申请后，在法定期限内作出本案行政复议决定，程序合法。但内江市政府未查清对市中区政府作出的本案房屋征收补偿决定程序中存在的程序和实体问题，并最终维持市中区政府作出的本案房屋征收补偿决定，其行政复议决定证据不足，依法应予撤销。 综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款的规定，判决：一、撤销内江市市中区××号房屋征收补偿决定及内江市人民政府作出的内府复决〔2019〕18号行政复议决定；二、责令内江市市中区人民政府在本判决生效之日起60日内依法对张饶所有的坐落于市中区××街××号××幢××号房屋重新作出房屋征收补偿决定。本案受理费50元，由内江市市中区人民政府负担。 张饶不服，上诉称：一、原审法院调查不全，认定事实错误。1.被上诉人未提供建设项目立项批复、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、建设规划许可等前置性文件。2.征收不符合国民经济和社会发展规划、土地利用整体规划、城乡建设和专项规划及国民经济和社会发展年度规划，未开听证会，未公告。3.征收不符合公共利益，棚户区改造无法律依据。4.征收行为出具社会风险评估报告主体错误，未组织调查研究程序，房屋征收决定前未经政府常务会议讨论通过。5.实施征收行为前征收补偿费未足额到位。6.评估环节程序及实体违法：未公布房地产评估机构目录，未与被征收人协商确定评估机构；2018年1月30日评估机构投票结果公示表中，73.8%的参与率无法律依据且结果未进行公示公证；评估机构评估价格制定在房屋征收决定公告发布前已确定，不是以决定发布之日起为评估时点的评估价格；评估报告中未提供入户勘察记录及相关照片；分户评估报告未送达上诉人，不宜以“征收公告决定之日”作为确定补偿的评估时点；评估机构前置损害被征收人的知情权、参与权、评估异议复核权以及要求重新评估的权利。7.征收补偿方案未进行论证及公布，征求意见未满三十日，未公布征求意见情况和修改情况，未召开听证会。8.被上诉人未依法作出房屋征收决定并按照法定方式进行公告。9.房屋装饰装修价值依据，应当由被上诉人负举证不能责任。10.未向上诉人提供改建地段或者就近地段的房屋，损害其合法权益。11.临时安置补偿费过低，显失公平，违反《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条和第三十五条的规定。二、原审法院采取证据前后矛盾。1.上诉人向原审法院提供证据1-5，其中1-4的证据不被采纳。但是在认定被上诉人与上诉人是否多次协商时，又引用证据1-3进行证明。上诉人提交证据1-4可以证明被上诉人违法采取暴力、威胁或者断水断气方式逼迫上诉人搬迁。2.原审法院确认被上诉人未送达分户评估报告违法，而在论证上诉人房屋补偿价格过低时，让上诉人收到分户评估报告之日起10个工作日内申请复核报告，相互矛盾。故请求本院：撤销原审判决，更改说理事实，诉讼费用由被上诉人承担。 市中区政府答辩称：答辩人对张饶的房屋实施的征收行为和作出的内市区府征补决字〔2019〕第4号房屋征收补偿决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，因程序瑕疵被原审法院依法予以撤销。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 内江市政府答辩称：答辩人作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，依法应予维护。 二审期间，上诉人张饶向本院提交以下证据材料：1.被拆迁房屋周边环境示意图。2.张国君的身份证复印件、低保证复印件和残疾人复印件。3.内江市住房保障和房地产事务中心公众信息网及其他房产网站房价信息。上诉人张饶在原审中无正当事由未提供而在二审中提供的证据，本院不予接纳。各方当事人向原审法院提交并经庭审质证的证据材料已随案卷移送本院。 经审理，根据原审庭审质证的相关证据材料及当事人当庭陈述，本院对原审法院认定事实予以确认。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，市中区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。本案的争议焦点是市中区政府作出的本案房屋征收补偿决定是否合法；内江市政府作出的行政复议决定是否合法。 关于市中区政府作出的本案房屋征收补偿决定是否合法的问题。本院认为，首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条和住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条、第二十条、第二十二条的规定，房屋征收部门应当将房屋分户初步评估结果在征收范围内向被征收人公示，并向被征收人转送分户评估报告，给予被征收人申请复核评估的权利。本案中，市中区政府提交的证据不能证明市中区征补办向张饶送达了案涉房屋分户评估报告，致使张饶对其房产评估价格申请复核评估和申请房地产价格评估专家委员会鉴定的权利丧失。同时，市中区政府未提交证据证明其在作出本案房屋征收补偿决定后，在征收范围对该房屋征收补偿决定予以公告，依法应视为其未予公告，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条和《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十二条第一款的规定。故市中区政府作出的本案房屋征收补偿决定违反法定程序。其次，市中区政府在本案房屋征收补偿决定中依法赋予张饶货币补偿和产权调换两种选择方式，实体上未损害张饶的合法权利，并无不当。但市中区政府作出本案房屋征收补偿决定中对张饶房屋的装饰装修价值补偿为0元，却并未提交装修装饰补偿价值为0元的证据，属于证据不足。故市中区政府作出本案房屋征收补偿决定主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。 关于内江市政府作出维持复议决定是否合法的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，内江市政府具有作出行政复议决定的法定职权，其在收到张饶行政复议申请后，在法定期限内作出本案行政复议决定，程序合法。但内江市政府未查清市中区政府作出的本案房屋征收补偿决定程序中存在的程序和实体问题，并最终维持市中区政府作出的本案房屋征收补偿决定，其行政复议决定主要证据不足，依法应予撤销。 关于张饶上诉主张市中区政府未提供作出房屋征收决定前已经取得建设项目立项批复、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、建设规划许可以及经政府常务会议讨论通过、征收补偿费足额到位等证据的问题。本院认为，张饶上述主张实质系认为市中区政府作出的房屋征收决定及征收补偿方案不合法，但本案被诉行政行为为房屋征收补偿决定，故房屋征收决定及征收补偿方案应作为房屋征收补偿决定是否合法的证据，审查该证据是否存在重大且明显违法情形。而从市中区政府提交证据来看，本案房屋征收决定符合内江市国民经济和社会发展规划、土地利用整体规划、城乡建设和专项规划及国民经济和社会发展年度规划，且属于公共利益的需要，不存在不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法导致房屋征收决定、征收补偿方案无效的情形，故市中区政府在本案中提交的房屋征收决定、征收补偿方案应当作为作出房屋征收补偿决定的有效证据予以采信。本院对张饶的该主张不予支持。 综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。张饶上诉理由不能成立，不应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人张饶负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 旭 审 判 员  蒋 茜 审 判 员  郭 毅 二〇二〇年十一月六日 法官助理  程铄涵 书 记 员  魏葭陵 附：相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；