重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终710号 上诉人（一审原告）重庆市山点水园林绿化有限责任公司，住所地重庆市沙坪坝区。 法定代表人饶思霞，执行董事。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人曾静，重庆市司法局工作人员。 委托代理人王爱华，重庆市司法局工作人员。 重庆市山点水园林绿化有限责任公司（简称山点水公司）因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年3月18日，山点水公司向重庆市审计局提交《关于请求对违法建设项目依法开展稽查工作的函》，要求重庆市审计局对涉嫌实施违法审批的重大建设项目（成渝高速中梁山隧道扩容改造工程）依法开展稽查工作，重庆市审计局收到山点水公司提交的《关于请求对违法建设项目依法开展稽查工作的函》后，于2019年3月26日作出《重庆市审计局关于重庆市山点水园林绿化有限责任公司请求事项的复函》并于同月28日送达给山点水公司。山点水公司对重庆市审计局作出的复函不服，于2019年12月5日向重庆市政府申请复议，重庆市政府受理后向重庆市审计局送达了《行政复议答复通知书》，于2020年1月22日作出《驳回行政复议申请决定书》（简称《复议决定书》），认为山点水公司对重庆市审计局所作的举报答复不服而提起行政复议，属投诉举报类案件。针对该举报事项，山点水公司所提供的证据不足以证明对其自身权益产生实际影响，并无行政法上的利害关系，山点水公司的行政复议申请不符合行政复议受理条件。遂依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回山点水公司的行政复议申请。山点水公司对《复议决定书》不服，起诉至一审法院。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，重庆市审计局作为重庆市政府工作部门，重庆市政府具有作出本案被诉《复议决定书》的法定职权。重庆市政府收到山点水公司的行政复议申请后，在法定期限内作出决定并依法送达，程序合法。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益、向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条进一步明确了行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：......（二）申请人与具体行政行为有利害关系。”据此，与具体行政行为有利害关系是复议机关受理复议申请的前提条件之一。所谓利害关系，是指申请人的合法权益有受到具体行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出具体行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出具体行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与具体行政行为之间不具有利害关系。 本案中，山点水公司并未向一审法院提交证据证明其合法权益在审批成渝高速中梁山隧道扩容改造工程项目时，依法应当纳入审批行为考量之中，故山点水公司认为该审批行为与其存在法律上的利害关系证据不足。故无证据证明山点水公司向重庆市审计局进行举报，重庆市审计局作出的回复对其权利义务产生实际影响。因此重庆市政府认为该回复不属于行政复议法规定的行政复议范围，其在受理山点水公司行政复议申请后，于法定期限内根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定驳回山点水公司的行政复议申请决定，并无不当。一审法院驳回山点水公司的诉讼请求，本案案件受理费50元，由山点水公司负担。 山点水公司上诉称，重庆市发展和改革委员会作为行政许可行政机关，依法负有审查案涉工程行政许可事项申请材料的法定义务，应当进行地质灾害危险性评估，并以此履行维护包括山点水公司在内的人民群众生命和财产安全的法定义务。审批机关在作出行政许可决定之前，依法负有审查申请材料的法定义务，还应当告知和组织听证的义务，山点水公司经营场所位于案涉工程附近，具有利害关系。在一审中举示了证据以证明与自己合法权益具有利害关系，但一审判决错误认定“山点水公司并未向本院提交证据证明其合法权益在审批成渝高速中梁山隧道扩容改造工程项目时，依法应当纳入审批行为考量之中”，违背证据审查认定规则。根据《重庆市政府投资项目管理办法》第五条规定，对涉案工程实施监督管理是重庆市审计局的法定职责，其未作出稽查审计导致山点水公司无法获取索赔的事实依据，故对山点水公司的权利义务产生实际影响。一审判决认定事实错误，适用法律错误，审批程序违法，请求依法撤销并予以改判。 重庆市政府答辩称，山点水公司系对重庆市审计局对其举报所作的答复不服而提起的行政复议申请，属投诉举报类案件。重庆市审计局是否对山点水公司举报的“中梁山隧道工程”开展稽查以及如何查处，对山点水公司不产生实际影响，《复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了如下证据： 1.行政复议申请书，拟证明山点水公司提出申请； 2.行政复议答复通知书（渝府复〔2019〕1074号）、送达回证及邮寄凭证； 3.驳回行政复议申请决定书（渝府复〔2019〕1074号）、送达回证及邮寄凭证； 4.渝山点水函〔2019〕2号； 5.《重庆市审计局关于重庆市山点水园林绿化有限责任公司请求事项的复函》。 证据4-5，拟证明山点水公司在提起复议前向重庆市审计局提交了函，审计局依法作出复函。另外，证据1-5拟证明重庆市政府所作行政复议决定符合法律规定。 山点水公司在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 第一组： 1.山点水公司营业执照；2.涉案工程《环境影响报告书》（节选）；3.重庆市建设工程施工安全管理总站组织案涉工程的监理、施工、监测单位现场踏勘的回复意见；4.沙国土资源信〔2017〕13号《复函》；5.重庆市沙坪坝区新桥街道新山路29号危岩带治理工程特性表。证据1-5拟证明山点水公司与案涉工程和被诉的原具体行政行为具有利害关系的事实。 第二组： 6.渝国土房管〔2017〕190号《复函》；7.渝国土房管公开〔2018〕336号《复函》及附件；8.重庆市九龙坡环保局渝(九)环准〔2014〕177号环评审批意见；9.渝发改委信息公开复〔2017〕27号《复函》及附件（渝发改投〔2014〕828号《批复》）。证据6-9拟证明重庆市发改委在审批案涉批复（渝发改投〔2014〕828号）时，建设单位实际不具备法定的必要条件（如地质灾害危险性评估、建设用地预审、环境影响评价等评审和审批手续）、不符合被批准建设的法定条件的事实。属于重庆市审计局依法对该项目进行稽查的法定有效线索事实。 第三组： 10.渝发改来信复〔2017〕17号《答复意见》；11.渝发改来信复〔2017〕21号《答复意见》。证据10-11拟证明山点水公司自2017年3月地灾发生开始，一直在为维护自身合法权益而进行着维权举报的客观事实。 第四组： 12.渝发改来信复〔2018〕45号《告知书》；13.渝山点水函〔2019〕2号。证据12-13拟证明对案涉项目进行稽查的法定职责已由重庆市发改委划入重庆市审计局，重庆市审计局依法负有对重大建设项目进行稽查的法定职责以及山点水公司向重庆市审计局提出过对案涉项目进行稽查的履职申请的事实。 经一审庭审质证，山点水公司对重庆市政府举示的证据1-5的证明目的不予认可，认为达不到重庆市政府的证明目的。重庆市政府对山点水公司举示证据1-13的证明目的不认可，认为不能证明山点水公司与之有利害关系。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：重庆市政府举示的证据1-5均真实、合法，与本案有关联，予以采信。山点水公司举示的证据2-12与本案无关联，不予采信。证据1、证据13真实、合法，与本案具有关联，予以采信。 上述证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。据此认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。 本院认为，重庆市审计局的复函是否属于行政复议受理范围，涉及到重庆市政府作出的《复议决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国审计法实施条例》第三十四条规定：“审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划。”《重庆市重大建设项目稽察条例》第十四条规定：“发展改革行政部门应当根据同级人民政府和上级部门工作要求，结合本地区投资重点，制定年度稽察计划，报同级人民政府批准实施。年度稽察计划确需调整的，按原审批程序报同级人民政府批准。”因此，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，根据已经制定的年度稽察计划进行稽察，是审计机关启动具体审计工作任务的职责规定。根据保护规范理论，行政实体法规范的目的，必须纯为或至少除公共利益外，兼为个人利益，才能认定该规范成立了一种主观公权。从这一标准出发衡量，实体法规范举报权条款的设立目的主要在于经由私人举报而为行政机关提供违法线索、敦促行政机关履行公职或是参与公共意志的形成，因此大多都明显不包含保护特定举报人的个别利益指向。行政机关在接到举报后应履行作出答复和予以处理的客观法义务，但这些客观义务所欲维护的却只是公共利益和公共秩序，而非举报人的个人利益。举报人即使因为行政机关对第三人的举报处理行为而受惠，也只是反射利益，并非法律上的主观公权。因此，举报投诉权本身受侵，或是“举报人”的身份，并不能够成为具备原告资格的确切依据。举报权条款本身并未赋予举报人可要求行政机关予以个案介入的具体的、个别的主观公权，则公民、法人等并不拥有普遍的、概括性的要求行政机关遵守法律和执行法律的请求权，举报投诉人也因此不能仅因其举报权受损就具备原告或复议资格。《重庆市重大建设项目稽察条例》第一条规定：“为加强重大建设项目监督管理，规范重大建设项目稽察行为，保障建设工程质量和投资安全，提高投资效益，根据国家有关规定，结合本市实际，制定本条例”，第八条还规定：“发展改革行政部门可以对重大建设项目的建设内容和标准、工程进度及工程质量控制、投资概（预）算控制及投资效益，以及项目业主、参建单位和中介机构与重大建设项目有关的行为等方面实施稽察。”本案中，山点水公司向重庆市审计局举报，是以重庆市发展改革委员会在审批成渝高速中梁山隧道扩容改造工程许可时存在违法为由而请求重庆市审计局履行根据《重庆市重大建设项目稽察条例》规定的稽查职责。《重庆市重大建设项目稽察条例》规范的目的在于对建设项目公共秩序的维护，出于对不特定公众利益的保护，并无法推导出对举报权受损的保护从而获得原告或复议资格。重庆市审计局对该举报事项稽查查处行为与山点水公司所称获取索赔事实依据的权益保护之间仅具有反射性利益，而非行政法律上的权益。重庆市审计局对该举报事项是否启动稽查对山点水公司不具有权利保护的必要性和实效性，故山点水公司与举报事项之间并无行政法律上的利害关系。山点水公司所称的权益受损，若系行政许可导致的第三人权益损害，可以针对行政许可直接主张权益；若系因工程建设所导致地质灾害侵权纠纷，则可以直接通过民事诉讼主张自己的合法权益。重庆市审计局针对山点水公司的举报作出复函，认为重庆市审计局应当依照法律规定程序、职责，并依照重庆市政府审批的年度审计项目计划进行相关审计；对于山点水公司认为涉嫌违法审批重大建设项目的行政行为，答复依法可以申请复议或提起诉讼，该答复系针对举报内容进行相应事实陈述和理由阐明，其履行客观法义务并无不当。重庆市政府收到山点水公司的行政复议申请后，在法定期限内作出《复议决定书》，程序和处理并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人山点水公司的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市山点水园林绿化有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 张 莉 二〇二〇年十一月二十日 法官助理 邹文立 书 记 员 付桂月