河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2187号上诉人（一审原告）庞万安，男，汉族，1963年7月9日出生，住河南省洛阳市洛龙区。委托代理人刘慧丽、刘德宇，金博大律师事务所律师。上诉人（一审被告）博爱县人民政府。住所地：河南省博爱县中山路**。法定代表人张红卫，县长。委托代理人孙长茂，博爱县科技工信局副局长。委托代理人赵春林，河南博联律师事务所律师。庞万安诉博爱县人民政府(以下简称博爱县政府)确认行政行为违法一案，庞万安、博爱县政府均不服焦作市中级人民法院（2020）豫08行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明：2001年6月27日，焦作市中光照明电器厂（以下简称中光照明电器厂）与中国建设银行焦作分行签订借款合同〔焦借（2001）04号〕，向中国建设银行焦作分行借款500万元。2001年7月11日，河南省亚星荧光灯厂（以下简称亚星荧光灯厂）与中国建设银行焦作分行签订抵押合同〔焦抵字（2001）第3号〕，以亚星荧光灯厂的10-28号清化镇环城北路北侧国有土地使用权等为上述借款提供担保。同日，河南银光照明电器有限公司与中国建设银行焦作分行签订抵押合同〔焦抵字（2001）第4号〕，以河南银光照明电器有限公司博国用（94）字第2号郑常公路北侧国有土地使用权为上述借款提供担保。2003年1月15日，亚星荧光灯厂与中国建设银行焦作分行签订抵押合同〔建焦银抵字（2003）第02号〕，以亚星荧光灯厂灯头车间10-22号国有土地使用权为上述借款提供担保。中国建设银行焦作分行与中国信达资产管理公司郑州办事处签订债权转让协议，将其对中光照明电器厂的债权（焦借（2001）04号）转让给中国信达资产管理公司郑州办事处。2004年11月29日，中国信达资产管理公司郑州办事处与中国东方资产管理公司郑州办事处签订债权转让协议，将上述债权转让给中国东方资产管理公司郑州办事处。2010年4月30日，中国东方资产管理公司郑州办事处与庞万安签订资产转让协议，将上述债权转让给庞万安。一审法院另查明，2006年3月开始，涉及中光照明电器厂、亚星荧光灯厂等六个企业相继进入破产程序。本案中庞万安主张的借款合同及抵押合同所涉及的三块土地均不属于上述破产企业的破产财产。在上述六企业破产期间，2007年10月29日，博爱县政府决定收回亚星荧光灯厂位于玉祥路东段路北，占地21877.95平方米，共计32.8亩的土地使用权〔实际系焦抵字（2001）第4号抵押合同载明的土地〕，并授权亚星荧光灯厂破产清算组委托拍卖行进行公开拍卖。2007年12月17日，博爱县华强本帮照明电器有限公司以744万元（包含土地拍卖款3981787元）竞拍成交。2010年8月10日，亚星荧光灯厂破产清算组申请将该笔土地拍卖款无偿划拨给亚星荧光灯厂破产清算组，用于职工兑付。2012年4月23日，亚星荧光灯厂破产清算组收到该块土地拍卖款。2010年5月10日，亚星荧光灯厂破产清算组请示，申请收回亚星荧光灯厂位于中山路北侧土地面积51.5469亩、原灯头车间土地面积2.5275亩，共计54.0906亩国有划拨土地〔实际系焦抵字（2001）第3号抵押合同和建焦银抵字（2003）第02号抵押合同载明的土地〕，土地收益用于安置原厂职工。同年6月4日，博爱县政府下发博政土﹝2010﹞28号《关于收回河南省亚星荧光灯厂国有土地使用权的通知》，同意收回54.0906亩国有土地使用权。同年7月28日，亚星荧光灯厂破产清算组请示报告博爱县政府委托清算组将县政府已收回的土地使用权一并拍卖。同日，博爱县政府出具委托书授权亚星荧光灯厂破产清算组委托拍卖机构进行公开拍卖，拍卖收入用于职工安置。同年8月12日，博爱县建设投资有限公司以1565万元（包含土地拍卖款1022.84万元）竞拍成交。2010年12月27日，中光照明电器厂破产清算组以借款形式收到财政款项1565万元。2013年4月2日，中光照明电器厂破产清算组收到博爱县工信局待发工资项目款385万元。2014年7月，亚星荧光灯厂破产终结。2018年5月，中光照明电器厂破产终结。2019年7月2日，亚星荧光灯厂破产清算组出具博爱县中光集团（含华宝）破产财产及土地款使用情况，载明：资金流入情况、总收入情况、支出情况及银行存款处置情况，显示流入土地款14210187元，结余5328999.82元已于2019年6月26日上交县财政，但在企业改制组尚有385万元借款未归还，职工实际兑付比例为100%。庞万安不服，诉至一审法院，请求确认博爱县政府将拍卖涉案土地收入中庞万安依法享有优先受偿权的款项用于职工安置的行为违法。一审庭审后，庞万安明确其诉讼请求为：1、请求依法确认博爱县政府在2007年12月27日将拍卖国有土地使用权证博国用（94）字第2号﹝对应的抵押合同为焦抵字（2001）第4号，对应的他项权证是99他项（博土）字第2号﹞土地收入3981787元，处置时间持续到2019年6月26日的行为违法；2、请求依法确认博爱县政府在2010年8月2日将10-28土地﹝对应的抵押合同为焦抵字（2001）第3号，对应的他项权证是99他项（博土）字第1号﹞、10-22号土地﹝对应的抵押合同为建焦银抵字（2003）第02号，对应的他项权证是博他项（2002）字第001号﹞拍卖收入共计1022.84万元，处置时间持续到2019年6月26日的行为违法。一审法院还查明，1.2002年12月博爱县国土资源局为中国建设银行博爱县支行核发了博他项（2002）字第001号土地他项权利证明书，义务人为亚星荧光灯厂，他项权利种类及范围为抵押担保国有土地证10-22项下土地。2.庞万安一审庭审中举证的加盖博爱县政府土地登记专用章，填写时间为1999年7月，编号为99他项（博土）字第1号、第2号的两份土地他项权利证明书，证明焦抵字（2001）第3号、第4号抵押合同所载明的10-28、博国用（94）字第2号土地已经办理了抵押登记。博爱县政府对此不予认可。本案一审审理期间，一审法院调取的博爱县自然资源局的土地使用权抵押登记台账不显示涉案的上述三份土地他项权利证明书的设定、变更和注销情况。焦作市中级人民法院一审认为：一、关于庞万安的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。本案中，博爱县政府在中光照明电器厂、亚星荧光灯厂等破产企业申请将收回的划拨土地拍卖款项用于破产企业职工安置时，在人民法院未对涉案土地抵押权消灭予以裁定的情况下，应考虑债权人依法应受保护的抵押权，庞万安作为债权的受让人可以作为本案原告就博爱县政府的行为提起行政诉讼。庞万安与中国东方资产管理公司郑州办事处签订的资产转让协议内容不影响庞万安提起本案行政诉讼。故博爱县政府辩称应告知庞万安就其民事争议提起民事诉讼及庞万安已放弃诉权的理由不能成立，一审法院不予支持。二、关于庞万安的起诉是否超过起诉期限。本案被诉行为是博爱县政府将拍卖涉案土地收入中庞万安依法享有优先受偿权的款项用于职工安置的行为违法，判断是否超过起诉期限主要审查的是庞万安何时知道被诉行政行为的内容。根据博爱县政府所举证据，不能证明庞万安在参加第二次、第三次债权人会议以及庞万安在2010年12月31日、2013年8月3日、2013年12月20日和2017年9月19日书写反映材料和情况说明时，已经知道博爱县政府就拍卖涉案土地款项用于破产企业职工安置，故不能以此时间节点起算庞万安的起诉期限。博爱县政府所举证的县信访局来访请示无庞万安的信访材料佐证，县工信局的处理情况报告无证据证明已经送达或告知庞万安，故不能以此时间节点起算庞万安的起诉期限。博爱县政府辩称应以此时间节点起算起诉期限的理由不能成立。本案中博爱县政府将土地拍卖款项转入破产清算组用于职工安置的行为持续发生，直到2019年1月31日庞万安才知道被诉行政行为，故本案应以此时间节点为起诉期限的起算时间。因庞万安在2019年4月30日起诉博爱县政府，2019年10月30日收到撤诉裁定，该期间应予以扣除。因庞万安在2019年12月5日再次起诉博爱县政府，经释明后庞万安于2020年1月9日选择其中一项诉讼请求，并于2020年1月19日提起本案诉讼，该期间也应予以扣除。故庞万安提起本案诉讼并未超过法律规定的起诉期限。三、关于庞万安所诉的行政行为是否违法。本案中，庞万安所诉的博爱县政府将土地拍卖款项用于破产企业职工安置的行为共发生两次，一次是博爱县政府将焦抵字（2001）第4号抵押合同载明的土地拍卖款用于职工安置，另一次是博爱县政府将焦抵字（2001）第3号抵押合同和建焦银抵字（2003）第02号抵押合同载明的土地拍卖款用于职工安置。关于博爱县政府将焦抵字（2001）第3号、第4号抵押合同载明的土地拍卖款用于职工安置的行为是否违法。首先应审查两份抵押合同是否生效，根据两份《抵押合同》的约定，合同的生效条件为“本合同满足以下条件后生效：……（二）本合同抵押物清单中的抵押物须依法登记的已办妥登记”，故庞万安应举证证明其已就两份抵押合同中的抵押物，即亚星荧光灯厂土地使用证10-28的土地使用权、河南银光照明电器有限公司国有土地使用证博国用（94）第2号土地使用权已经办理抵押登记。同时，根据原国家土地管理局〔1997〕国土（籍）字第2号《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》三、关于土地使用权抵押登记申请“土地使用权设立抵押权的，抵押人和抵押权人应在抵押合同签订后十五日内，持被抵押土地的土地使用证、抵押合同、地、地价评估及确认博爱县政府押人和抵押权人的身份证件共同到土地管理部门申请抵押登记……1、以划拨土地使用权抵押的，提交土地管理部门确认的抵押宗地的土地使用权出让金额的证明”。四、关于土地使用权抵押登记和变更登记“抵押登记申请经审查，符合规定要求的，准予登记，土地管理部门在抵押土地的土地登记卡上进行注册登记，同时在抵押人土地使用证内进行记录，并向抵押权人核发《土地他项权利证明书》，土地使用权抵押正式生效……抵押期间，抵押合同发生变更的，抵押当事人应当在抵押合同变更后十五日内，持有关文件到土地管理部门办理变更抵押登记手续。”的规定，庞万安应举证证明其已经提供上述申请资料并办理他项权利证明书或办理变更登记。一审审理中庞万安仅举证了99他项（博土）字第1号、第2号土地他项权利证明书，证明已经办理了抵押登记，但该两份他项权利证明书的办理时间为1999年，与庞万安主张的借款合同、抵押合同发生在2001年6月、7月不相吻合，也不显示抵押的土地就是庞万安主张的焦抵字（2001）第3号、第4号抵押合同中载明的抵押物〔10-28土地使用权、博国用（94）第2号土地使用权〕，庞万安也未就其在1999年办理他项权利证明书时所对应的借款合同和抵押合同是否存在、是否履行进行举证证明，更不能说明该两份他项权利证明书系就涉案的2001年6月的借款合同和抵押合同办理的抵押登记或者抵押变更登记，故庞万安所举证据不能证明其持有的该两份他项权利证明书系其主张的就2001年的借款合同和抵押合同办理的抵押登记，不能证明庞万安所述的该两份2001年的抵押合同已经办理抵押登记，故该两份抵押合同并未生效。庞万安主张其享有该两份抵押合同载明的土地优先受偿权的理由不能成立，其请求博爱县政府将该抵押合同载明的土地拍卖款项用于破产企业职工安置违法的请求，没有事实根据，对庞万安的该项起诉应予驳回。关于博爱县政府将建焦银抵字（2003）第02号抵押合同载明的土地拍卖款项用于职工安置的行为是否违法。因原博爱县国土资源局已就庞万安主张的建焦银抵字（2003）第02号抵押合同载明的土地核发了博他项（2002）字第001号土地他项权利证明书，故该份土地使用权抵押合同已经办理抵押登记并生效。根据〔2004〕22号最高人民法院《关于转发国土资源部〈关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知〉的通知》，“在《通知》发布之日起，人民法院尚未审结的涉及国有划拨土地使用权抵押经过有审批权限的土地行政管理部门依法办理抵押登记手续的，不以国有划拨土地使用权抵押未经批准而认定无效”的规定，庞万安虽然未能提供证据证明其主张的建焦银抵字（2003）第02号抵押合同载明的土地已经批准，但该份抵押合同不因未经批准而无效。故庞万安就该份抵押合同载明的土地享有优先受偿权。根据《中华人民共和国担保法》第五十六条“拍卖划拨的国有土地使用权所得的价款，在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人有优先受偿权。”之规定，博爱县政府在收回及拍卖该土地取得拍卖款项并扣除应缴纳的土地出让金后，庞万安就剩余的款项依法应享有优先受偿权。但博爱县政府既未扣除应缴纳的土地出让金，又未考虑庞万安的优先受偿权，直接决定将全部的拍卖款项用于破产企业职工安置的行为违反法律规定，依法应被确认违法。综上所述，庞万安关于博爱县政府将建焦银抵字（2003）第02号抵押合同和博他项（2002）字第001号土地他项权利证明书载明的国有土地证10-22土地拍卖款项用于安置破产企业职工的行为违法的诉讼请求成立，一审法院予以支持，其余诉讼请求没有事实根据，一审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条、第六十九条第一款第（一）项之规定，一审法院判决：一、确认博爱县人民政府将国有土地证10-22土地〔相对应的抵押合同建焦银抵字（2003）第02号和相对应的博他项（2002）字第001号土地他项权利证明书〕的拍卖款项收入中庞万安依法享有优先受偿权的款项用于安置破产企业职工的行为违法；二、裁定驳回庞万安要求确认博爱县人民政府将国有土地证10-28和博国用（94）字第2号土地〔相对应的抵押合同焦抵字（2001）第3号、第4号和相对应的99他项（博土）字第1号、第2号土地他项权利证明书）〕的拍卖款项收入中庞万安依法享有优先受偿权的款项用于安置破产企业职工的行为违法的起诉。庞万安不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定2001年的两份抵押登记合同并未生效这一事实错误。关于上诉人享有国有土地证10-28和博国用(94)字第2号两块土地的抵押权,上诉人已提供的证据均显示上述两块土地办理了抵押登记，该事实经过了建设银行焦作分行、信达资产管理公司郑州办事处、东方资产管理公司郑州办事处、亚星荧光灯厂破产清算组共四个单位的多次确认。并且，上诉人于2010年5月6日在大河报公A27版进行了公告，直到上诉人提起一审诉讼前,借款人、抵押人包括后来的亚星荧光灯厂破产清算组从未对该抵押权是否生效提出过异议或提起确认效力之诉。在债权申报时,东方资产管理公司及上诉人已提交了上述两本土地他项权利证明书,破产清算组也从未对上述两份土地他项权利证明书提出过异议或提起确认效力之诉。在一审诉讼中,博爱县政府既非借款人,也非抵押人,虽主张抵押权无效，但未提供任何证据。一审法院认定了两本他项权利证书的真实性,却不认可抵押权的效力,存在矛盾。众所周知，土地他项权利证明书是土地他项权利的法律凭证，由土地他项权利人持有。一审法院从时间不一致和上诉人不能做出合理说明来直接认定抵押合同未生效,认定事实错误。二、一审判决适用法律错误。一审判决依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)之规定，驳回上诉人要求确认博爱县政府将国有土地证10-28和博国用（94)字第2号土地〔相对应的抵押合同焦抵字(2001)第3号、第4号和相对应的99他项(博土)字第1号、第2号土地他项权利证明书〕的拍卖款项收入中上诉人依法享有优先受偿权的款项用于安置职工的行为违法的诉讼请求,适用法律错误。上诉人具有明确的诉讼请求和事实依据,并且已完成了举证责任。一审法院在举证责任分配原则的法律适用上存在错误。在一审诉讼程序中,一审被告未提供任何有利的证据来证明其行政行为的合法性。一审法院既然认定上诉人提供的99他项(博土)字第1号、第2号土地他项权利证明书的真实性,又并未明确表示消灭上诉人对上述土地的抵押权,那么就应当确认博爱县政府的该行政行为违法。此外,关于抵押合同是否生效,博爱县政府也未提供证据予以证明,而上诉人却有充分的证据证明该抵押合同成立并已生效，并办理了抵押登记。一审法院对该事实认定错误的根本原因在于其错误的分配了举证责任,适用法律错误。因博爱县政府在一审诉讼中拒不提供或无法提供土地登记卡或登记簿,而导致上述土地抵押登记或变更的信息无法核实,博爱县政府应承担不利后果，一审法院对此未做认定。综上，请求撤销一审判决第二项,并依法改判确认博爱县政府将国有土地证10-28和博国用(94)字第2号土地〔相对应的抵押合同焦抵字(2001)第3号、第4号和相对应的99他项(博土)字第1号、第2号土地他项权利证明书〕的拍卖款项收入中庞万安依法享有优先受偿权的款项用于安置职工的行为违法或将案件发回重审。博爱县政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。庞万安不享有国有土地10-22项下土地的抵押权。1、10-22土地没有办理划拨土地抵押批准手续。庞万安主张的抵押权发生在2002年，按照当时的法律规定应当经有审批权限的人民政府或土地行政管理部门批准，否则抵押无效。2、10-22土地没有办理划拨土地抵押登记手续。根据原国家土地管理局(1997)国土（籍)字第2号《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》关于土地使用权抵押登记和变更登记之规定，能够证明国有划拨土地办理了抵押权登记的证据包括土地登记卡、记录有抵押信息的土地使用证、土地他项权利证明书。具体到本案，首先，庞万安举证的“博他项（2002)字第001号土地他项权利证明书”仅系他项权利的书面证明,而非抵押登记手续;其次，上诉人举证和一审法院调取的博爱县自然资源局土地使用权抵押登记台账上并没有庞万安主张的抵押权登记信息;最后，上诉人一审举证的第二组证据10-22土地证上也没有记录相应的抵押信息。故一审判决认为庞万安办理了抵押权登记并享有优先受偿权没有证据证实。3、博他项(2002)字他项权利证明书第001号不真实、不合法,与本案无关联性。001号他项权利证明书没有对应的土地登记卡、没有对应的标注有抵押信息的土地证、没有对应的有审批权限的人民政府或土地管理部门同意抵押的批准文件等合法性文件加以印证,且001号他项权利证明书上载明的抵押权人“中国建设银行博爱县支行”并非主合同上的债权人“中国建设银行焦作分行”。4、无证据证明庞万安主张抵押权经过了破产案件审理法院及破产清算组的确认。二、一审判决适用法律错误。首先，本案不属于行政诉讼受案范围。从庞万安的一审请求来看,其本质是债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起的诉讼，庞万安应提起民事诉讼。其次,庞万安的起诉确已超过起诉期限。庞万安不是普通的债权人,其曾以债权人会议主持人的身份参加多次债权人会议，作为债权人的指定出席人员,应当对第一顺序的职工债权兑付比例及兑付资金来源知悉。庞万安作为债权人会议主持人，对破产财产及非破产财产的处置、职工债权的兑付资金来源及比例均应推定为“明知”,对上诉人收回土地并将拍卖款项用于职工安置亦属应当知道。最后,庞万安对上诉人诉权理应受到限制。庞万安与中国东方资产管理公司郑州办事处签订的《资产转让协议》真实、合法、有效，在该《协议》第九条“乙方的声明与保证”第9.1.11条款中，庞万安承诺不对政府提起任何诉讼，当然也包括本案的行政诉讼。综上，请求撤销一审判决，改判驳回庞万安的一审起诉。本院认为，庞万安认为博爱县政府批准处置博国用（94）字第2号、10-28号、10-22号等国有土地使用权证证载土地拍卖款，侵犯了其基于享有该三宗土地上的抵押权而应当保护的优先受偿权。从庞万安的诉请看，其请求权的权利基础应是涉案三宗土地设定的抵押权，庞万安应对其主张的抵押权承担举证责任，并达到高度盖然性的证明标准。抵押权是担保债权实现的从属性权利，因此设定抵押权的逻辑顺序通常应是先有一个合法有效的主债权合同，再签订抵押担保合同，最后是根据抵押担保合同，抵押物是不动产的，办理抵押登记后取得抵押权。庞万安为证明其享有涉案三宗土地上的抵押权，提供了99他项（博土）字第2号、99他项（博土）字第1号、博他项（2002）字第001号等三本他项权证，庞万安称该三本他项权证依次分别对应焦抵字（2001）第4号，焦抵字（2001）第3号、建焦银抵字（2003）第02号三份抵押合同中约定的抵押土地。经审查，庞万安持有的三本他项权证存在以下不能排除的效力认定瑕疵。首先，庞万安持有的99他项（博土）字第2号、99他项（博土）字第1号他项权证登记的土地只显示地号、图号，庞万安不能证明上述证载地号、图号土地与焦抵字（2001）第4号、焦抵字（2001）第3号抵押合同约定的抵押土地（依次分别对应的是博国用（94）字第2号、10-28号国有土地使用权证证载土地）是一一对应的宗地。其次，庞万安持有的博他项（2002）字第001号他项权证证载抵押权人是中国建设银行博爱县支行，与对应的抵押合同记载的抵押权人中国建设银行焦作分行不一致，庞万安对此未作合理说明。最后，庞万安持有的三本他项权证登记时间均早于对应的抵押合同签订时间，违背办理不动产抵押的通常做法，庞万安虽对此进行了解释说明，但未提供相关证据作证。综上，庞万安虽持有三本他项权证，但并不能证明是其受让债权下的抵押权凭证，申言之，庞万安不能证明其具有本案请求权的权利基础。庞万安一审时已申请一审法院向抵押权登记部门调取99他项（博土）字第1号、99他项（博土）字第2号两本他项权证登记卡或登记底册，一审法院依职权调取了抵押权登记部门的抵押登记台账，抵押登记台账不显示上述两本他项权证办理记录。二审时庞万安申请调取核实99他项（博土）字第1号、99他项（博土）字第2号两本他项权证登记的地号、图号与10-28号、博国用（94）字第2号国有土地使用权证证载土地是否一致，其目的仍是让查找该两本他项权证的登记底册，因一审法院已经为此做过调查，庞万安二审时再次提出申请属于重复申请，本院对庞万安的申请不予准许。综上，庞万安提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）、（三）项规定，依法应裁定驳回起诉。一审判决部分认定事实错误，判决结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销焦作市中级人民法院（2020）豫08行初57号行政判决；二、驳回庞万安的起诉。一、二审案件受理费庞万安预交100元，博爱县人民政府预交50元，待本裁定生效后分别退还双方当事人。本裁定为终审裁定。审判长 马 磊审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年十一月二十六日法官助理刘月华书记员王贺霞