广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终927号 上诉人（原审原告）融安县板榄镇山尾村民委员会九坡头村民小组。 诉讼代表人邓志刚，组长。 委托代理人韦胜全，钟山县求是法律服务所法律工作者。 委托代理人蓝春香，女，壮族，1990年3月14日出生，住融安县。 被上诉人（原审被告）融安县人民政府，住所地融安县长安镇立新街**。 法定代表人陈文敏，县长。 委托代理人韦厚登，融安县司法局工作人员。 委托代理人莫宇涵，融安县林业局工作人员。 被上诉人（原审被告）柳州市人民政府，住，住所地柳州市文昌路**/div> -2- 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人莫林，柳州市司法局工作人员。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。 原审第三人融安县板榄镇山尾村民委员会山尾村民小组。 诉讼代表人梁欢欢，组长。 原审第三人兰天全，男，壮族，1942年3月27日出生，住融安县。 以上二原审第三人共同委托代理人王恩培，男，壮族，住。 原审第三人蓝定行，男，壮族，1986年3月24日出生，住融安县。 原审第三人蓝孟香，女，壮族，1987年7月8日出生，住融安县。现住钟山县。 原审第三人蓝春香，女，壮族，1990年3月14日出生，住融安县。现住钟山县。 以上三原审第三人共同委托代理人韦胜全，钟山县求是法律服务所法律工作者。 原审第三人邓志强，男，瑶族，1954年9月26日出生，住 -3- 融安县板榄镇山尾村九坡头屯7号。 原审第三人黄胜福，男，汉族，1952年8月13日生，住融安县。 上诉人融安县板榄镇山尾村民委员会九坡头村民小组（以下简称九坡头村民小组）因与被上诉人融安县人民政府（以下简称融安县政府）、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）以及原审第三人融安县板榄镇山尾村民委员会山尾村民小组（以下简称山尾村民小组）、蓝定行、蓝孟香、蓝春香、邓志强、兰天全、黄胜福林地行政裁决及行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2019）桂02行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人九坡头村民小组的委托代理人韦胜全、蓝春香，被上诉人融安县政府的委托代理人韦厚登、莫宇涵，被上诉人柳州市政府的委托代理人莫林、莫妮旎，原审第三人山尾村民小组及兰天全的委托代理人王恩培，原审第三人蓝定行、蓝孟香、蓝春香及其委托代理人韦胜全，原审第三人黄胜福到庭参加诉讼。原审第三人邓志强经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 原审查明，争议地“习锁”位于融安县境内，属“习锁”山的部分山场，总面积31.6亩，可分为三块地块。其四至界限为：东南以槽为界，西北从326.2高程点至281.2高程点以梁为界，东北从281.2高程点破梁下至槽边为界。争议地内的地面附着物：1.1号地(6.6亩)中，有九坡头村民小组村民邓志强于1986年种植的金桔及纠纷发生前种植的杉木(金桔和杉木合计0.5亩)，其 -4- 余为杂灌木。2.2号地(8.2亩)和3号地(16.8亩)中，有山尾村民小组称兰天全于2001年种植的2.9亩杉木(九坡头村民小组称兰天全2003年种植)、山尾村民小组村民兰天全户在上世纪八十年代种植的0.5亩杉木林、山尾村民小组村民黄胜福的再生杉木林(1.4亩)及其在上世纪八十年代种植的一株杉木、山尾村民小组村民黄胜福和兰天全于1982年种植的观音竹，作为界限使用；有九坡头村民小组村民蓝天强于2004年种植的杉木(11.6亩)、楠竹和假楠竹(合计2.3亩）（蓝天强称假楠竹是蓝天强户于1995年、1996年种植。山尾村民小组称假楠竹是蓝天强户于2003年纠纷发生后种植)。地内。地内还有少量杂木生长的松木。 争议地中的1号地1986年以前是茶山，由九坡头村民小组村民蓝定全在经营管理。1986年九坡头村民小组村民邓志强到1号地种植金桔，1988年种植杉木，2012年砍伐杉木，在此期间1号地一直没有纠纷，直到2018年山尾村民小组才对1号地权属提出异议。经调解，山尾村民小组在确权调处阶段放弃主张1号地的权属。 争议地中的2、3号地从“四固定”到“林业三定”时期大部分山场是茶山，一直由山尾村民小组经营管理。1982年后由山尾村民小组村民兰天全户和黄胜福户经营管理。2003年，蓝天强在这两块争议地北面砍伐茶树用于种植楠竹、假楠竹，从而引起纠纷。2004年，蓝天强在该地内种植杉木，再次引起纠纷。 2017年，九坡头村民小组与山尾村民小组为争议地发生的权属纠纷向融安县政府提出确权申请。融安县政府立案受理后， -5- 经过现场勘查、调查核实和调解，认为九坡头村民小组提供的1963年山尾乡人民委员会“管理区划分”表格“九坡头队集体”一栏虽然填有“习锁”153株杉木，但没有证据证明这153株杉木就在现争议地内，因此该表格不能作为争议地权属确定的依据。山尾村民小组的33号《山界林权证》、黄胜福284号《自留山证》与九坡头村民小组32号《山界林权证》、蓝天强的《责任林承包合同表》，均包含现争议地，交叉重叠，属一山多证，应撤销其重叠部分的法律效力。黄胜福户与兰天全(传)的《责任林承包合同表》的四至与实地不符，不能作为权属确定的依据。遂于2018年12月28日，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国森林法》第十七条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条、第二十五条、第三十三条第(四)、(五)、(七)项、第三十五条第(二)项、第三十六条第(五)、(六)项以及《林木林地权属争议处理办法》第十二条的规定，作出融政处字〔2018〕19号《山林权属纠纷处理决定书》（以下简称19号处理决定）：一、1号地权属归九坡头村民小组集体所有。种植的0．5亩杉木及金桔归种植者所有，其余林木权属归九坡头村民小组集体所有。二、2号地权属确定为九坡头村民小组集体所有，蓝天强2004年在该地内种植的杉木在19号处理决定生效后自行移除，其余林木归九坡头村民小组集体所有。3号地权属确定为山尾村民小组集体所有；黄胜福种植的林木归其所有；兰天全种植的3.4亩杉木归其所有；观音竹属黄胜福和兰天全共有。蓝天强在该地内种植的3.4亩杉木、2.3亩楠竹及假楠竹在19号处理决定生效后自行移除。其余林木归山尾村民小组集体所有。19号处理决定作出后， -6- 九坡头村民小组不服，向柳州市政府申请行政复议。柳州市政府于2019年5月10日作出柳政复字〔2019〕135号《行政复议决定书》（以下简称135号复议决定），维持了19号处理决定。九坡头村民小组仍不服，认为19号处理认定事实不清，采信证据错误，遂向法院提起本案诉讼，请求撤销135号复议决定和19号处理决定，责令融安县政府重新作出行政行为，确认争议的“习锁”3号地16.8亩土地权属归九坡头村民小组集体所有，林木权属归其村民蓝天强所有。 另查明，蓝天强于2019年9月23日死亡。 原审认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定，融安县政府作为县级人民政府有权处理单位之间山林土地权属纠纷并作出行政裁决，是本案适格被告。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，柳州市政府作为融安县政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权，亦是本案适格被告。 本案系对融安县复议决定一并进行审理，柳州市政府作出的135号复议决定维持融安县政府作出的19号处理决定，该复议决定在认定事实和处理意见等方面与19号处理决定的认定并无不同，因此对于135号复议决定审查的重点在于其程序是否合法。鉴 -7- 于各方对柳州市复议决定的程序均不存异议，因此本案审查的核心问题为19号处理决定的合法性。本案争议的主要焦点问题有二：一是山尾乡人民委员会“1963年管理区划分”表格是否能作为争议地权属确定的依据；二是19号处理决定将3号地16.8亩土地权属划归山尾村民小组集体所有，其上的林木（杉木）划归黄胜福、兰天全所有，观音竹划归黄胜福、兰天全共有是否属于认定事实不清、采信证据错误。以下对上述焦点问题分述之。 一、关于1963年山尾乡人民委员会“管理区划分”表格是否可以作为争议地权属确定的依据问题。 根据法律规定，裁决机关和人民法院应当对全部证据进行逐一审查和综合审查，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系、证明力大小，排除不具有关联性的证据材料。 本案中，九坡头村民小组提交的1963年山尾乡人民委员会“管理区划分”表格“九坡头队集体”一栏虽然填有“习锁”153株杉木，但该地的位置及四至界线不清，不能证明153株杉木就在现争议地内。因此，融安县政府将不具有关联性的该表格予以排除，不将其作为争议地权属确定的依据，并无不当。 二、关于19号处理决定将3号地16.8亩土地权属划归山尾村民小组集体所有，其上的林木(杉木）划归黄胜福、兰天全所有，观音竹划归黄胜福、兰天全共有是否属于认定事实不清、采信证据错误的问题。 -8- 根据《林木林地权属争议处理办法》和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，在调处过程中，有有效权属证书、凭证等权属材料的依据有效权属材料确认权属，没有有效权属材料的，当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和相关凭证可作为确认权属的参考证据。同时，根据法律规定，当林权证或者权属证明存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构可以不采信该林权证或者权属证明，并根据其它有效证据对权属争议进行处理。本案中，融安县政府对唐丰志、邓志强、蓝天忠和蓝天强、兰天全、黄胜福的调查，能相互印证，证明了3号地从“四固定”到“林业三定”时期、1982年至纠纷发生前的经营管理事实以及本案权属纠纷发生的原因；而且，九坡头村民小组提交的32号《山界林权证》、蓝天强的《责任林承包合同表》与山尾村民小组的33号《山界林权证》、黄胜福284号《自留山证》，均包含现争议地，形成部分交叉重叠。在此重大且明显违法的情况下，融安县政府不采信上述证据，也不采信九坡头村民小组提交的1963年山尾乡人民委员会“管理区划分”表格，而是根据调查得来的当事人管理使用争议地的事实，经过现场勘查、调查核实和调解等程序，作出19号处理决定，将3号地16.8亩土地权属划归山尾村民小组集体所有，其上的林木(杉木）划归黄胜福、兰天全所有，观音竹划归黄胜福、兰天全共有，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，处理结果并无不当。柳州市政府作出135号复议决定予以维持，亦符合法律规定。 综上，融安县政府作出的19号处理决定及柳州市政府作出 -9- 的135号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。九坡头村民小组提起本案诉讼的证据不足，亦缺乏事实根据，其关于撤销19号处理决定及135号复议决定的诉讼请求不予支持。融安县政府、柳州市政府、山尾村民小组、黄胜福、兰天全的抗辩理由成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回九坡头村民小组要求撤销融安县复议决定的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由九坡头村民小组负担。 上诉人九坡头村民小组上诉称，（一）两级政府以及原审判决不尊重历史，认定事实不清，作出的处理决定和判决错误。“1963年管理区划分”时将包含本案争议地1、2、3号地在内的“习锁”划分给其经营管理至今，已经长达57年，期间没有进行过调整且无争议，争议地“习锁”应当确认归其所有。（二）两级政府以及原审法院在本案存在“一山多证”的情况下，没有进行证据排除，证据认定错误。1.山尾村民小组的33号《山界林权证》、《山界林权登记表》填写不严谨，有造假嫌疑，与“1963年管理区划分”不能相互印证。而九坡头村民小组的32号《山界林权证》、《山界林权登记表》记载了本案争议地“习锁”，与“1963年管理区划分”相互印证，形成了证据链，但却没有得到采信。2.“1963年管理区划分”时其是唯一的经营管理者，山尾村民小组村民黄胜福、兰天全的山场承包证来源不清。3.山尾村民小组关于“我村民小组村民兰天全一家5口在1953年从九坡头屯带田地及拉南牛棚背、发庙田面、寨六三处山场搬迁我 -10- 屯居住”与事实不符，也没有证据证实。4.“1963年管理区划分”记载的杉木历时久远，有死亡和被砍伐的可能，而融安县政府却作出“没有证据证明管理区划分的表格所填习锁153株杉木就在争议地内”的认定，缺乏常识。5.唐志丰的调查笔录有造假嫌疑，且唐志丰、蓝天强、兰天全、黄胜福、邓志强、蓝天忠的调查笔录均没有附身份信息，不能作为定案依据。6.莫宇涵、周明聪、黄继没有测绘、勘验资质证明书，故其在“示意图”的指认属于无效证据。且莫宇涵既是本案纠纷的调处人员，又代理本案诉讼，有失公正。7.2018年12月27日，莫宇涵、黄继向蓝天强作调查，而融安县政府于2018年12月28日即作出了19号处理决定，作出该处理决定前，是否经历领导查阅卷宗、集体讨论、拟稿、签发、印发的程序存疑。8.经查阅融安县政府的诉讼材料，《权属纠纷案件调解笔录》没有当事人和调解人员的签名，有几页调解笔录没有附卷。（三）原审判决遗漏第三人唐秀梅（蓝天强的妻子），程序违法，本案应当发回重审。综上，请求：1.撤销原审判决，本案发回柳州市中级人民法院重审；2.撤销柳州市政府作出的135号复议决定；3.撤销融安县政府作出的19号处理决定中“3号地16.8亩土地权属确定为山尾村民委员会山尾村民小组集体所有；黄胜福种植的林木归黄胜福所有；兰天全种植的3.4亩杉木归兰天全所有；观音竹属黄胜福和兰天全共有。九头坡村民小组蓝天强在该地内种植的3.4亩杉木、2.3亩楠竹属纠纷发生后抢种，不受法律保护，本文生效后自行移除。其余林木归山尾村民小组集体所有”的认定；4.责令融安县政府重新作出处理决定，确认争议地“习锁”3号地16.8亩土地权属归其所有，林木权属归蓝定行、蓝孟香、蓝春香所有；5.本案 -11- 一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人融安县政府辨称，（一）其作出的19号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。1.从“四固定”到“林业三定”，2号、3号争议地从岭脚往上至该岭三分之二的山场都是茶山，茶山上面直至岭顶是荒山。茶山由山尾村民小组经营管理，1982年之后落实给兰天全和黄胜福经营管理。九坡头村民小组村民蓝天强在争议地内并无茶山，其本人也承认，2003年以前，其没有对争议地进行经营管理。2.经实地核实，整个“习锁”山场面积较大，争议地只是其中一部分，九坡头村民小组没有证据证明“1963年管理区划分”表格所填写“习锁”153株杉木在争议地内，“一九六三年经代表会决议关于杉木下放到小队的管理区划分”不能作为确定争议地权属的凭证。3.山尾村民小组提供的33号《山界林权证》以及黄胜福户284号《自留山证》与九坡头村民小组提供的32号《山界林权证》及其村民蓝天强的《责任林承包合同表》均填写有争议山场，形成交叉重叠，应撤销其重叠部分。4.九坡头村民小组提出确权申请后，其依法立案，对争议地进行了现场核实、调查取证，组织双方当事人进行调解无果后，经集体讨论，作出了涉案处理决定。（二）调查笔录是调处人员依法履行职务的行为，没有违反相关法律规定。（三）其依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，对争议地进行现场勘查，形成勘查记录并经双方签字确认。目前，并没有相关法律规定，对争议地进行现场勘查需要相关资质。综上，请求驳回九坡头村民小组的诉讼请求。 -12- 被上诉人柳州市政府辩称，坚持一审答辩意见；其作出的135号复议决定认定事实清楚，符合法律规定，程序合法，内容适当，请求二审法院予以维持。 原审第三人山尾村民小组、兰天全述称，其与政府的意见一致。 原审第三人蓝定行、蓝孟香、蓝春香述称，（一）其同意九坡头村民小组的上诉请求和上诉意见。（二）“1963年管理区划分”是原山尾乡人民委员会经代表会决议作出，至今已经执行57年，没有进行过调整。之后，在“1963年管理区划分”的基础上，派生出了九坡头村民小组的32号《山界林权证》《山界林权登记表》。而“1963年管理区划分”中习锁没有列出山尾屯小队，故山尾屯小队的33号《山界林权证》《山界林权登记表》来源不清。（三）山尾村民小组关于其村民兰天全一家五口在1953年从九坡头带田地搬迁到其屯居住的主张与事实不符，也没有调换山场的协议佐证。（四）融安县政府对黄胜福与兰天全的《责任林承包合同表》不予采信，却又在19号处理决定中裁决黄胜福、兰天全种植的杉木归其所有，自相矛盾。（五）19号处理决定关于“没有证据证明管理区划分的表格所填写习锁153株杉木就在争议地内”的认定，缺乏常识。（六）原审判决遗漏共母亲唐秀梅作为第三人，程序违法。 原审第三人黄胜福述称，山尾屯于1982年分给其自留山和茶山；两屯之间于1974年互换过山场土地。综上，请求法院深入调查，作出公断。 -13- 原审第三人邓志强没有参加本案诉讼，也没有提交书面意见。 上诉人九坡头村民小组在本案二审中提交的证据有： 证据1，《调解终结书》，拟证明其社员蓝天强在1990年之前已对争议地进行经营管理。 证据2，《蓝天强与黄胜福、兰天全争议习锁山场的权属争议图》，拟证明融安县政府关于蓝天强在2003年以前一直没有经营管理这两块争议地的事实认定与调解终结书不符。 证据3，《融安县农村“三大纠纷”案件呈报表》，拟证明争议地1号地面积为7.95亩，2号地面积为0.1亩。 证据4，《九坡头队山界林权登记表》，拟证明黄胜福、兰天全“只分得习锁茶山，属于借土养木，并未分得林木，现茶山已衰败多年，山场应当归还九坡头生产队”的事实。 证据5，证人的视频证言，拟证明自1963年至今，山尾乡各小队均在执行“1963年管理区划分”决议。 经庭审质证，融安县政府认为，证据1-4不属于新证据；对证据2、4、5的真实性、合法性均不认可；对证据3的真实性不认可。柳州市政府认为，1-5不属于新证据；对证据1的真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议，且该证据在一审时没有提交，属于其对自己权利的处分；不认可证据2、3、4、5的真实性、合法性、关联性。原审第三人山尾村民小组、黄胜福的质证意见与政府一致。原审第三人蓝定行、蓝孟香、蓝春香认可 -14- 上述证据属于新证据，并同意上诉人九坡头村民小组的意见。本院认为，上诉人九坡头村民小组提交的上述证据均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”的范畴，本院不作为二审新证据接纳。 上诉人九坡头村民小组对原审查明的1号地和2号地的面积提出异议，主张1号地面积应为7.95亩，2号地面积应为0.1亩，依据是板榄镇政府处理时画的图和调解终结书。对此，本院认为，争议地的四至范围经过争议双方现场勘界确认，有勘验笔录和附图佐证，争议地各地块面积系融安县政府根据勘验笔录及附图测算而来，客观属实。故上诉人九坡头村民小组对原审查明的1号地和2号地面积提出的异议不成立。 经审理，本院确认原审采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。 另查明，蓝天强在原审诉讼过程中去世，其配偶为唐秀梅，子女为蓝定行、蓝孟香、蓝春香。 本院认为，本案的争议焦点为，融安县政府作出的19号处理决定以及柳州市政府作出的135号复议决定的合法性问题。 本案中各方当事人对融安县政府具有作出涉案处理决定以及柳州市政府具有作出涉案复议决定的法定职权没有异议，本院予以确认。根据查明的事实，争议地“习锁”位于融安县境内，属“习锁”山的部分山场，总面积31.6亩，分为1号、2号、3号地块。九坡头村民小组主张争议地全部权属，山尾村民小组在 -15- 确权调处阶段放弃主张1号地的权属，只主张2号、3号地权属。根据各方当事人提交的证据，九坡头村民小组提交的“1963年管理区划分”记载有“习锁”153株杉木，但“习锁”山的范围除本案争议地以外，还有其他部分，在“1963年管理区划分”记载的“习锁”153株杉木位置及四至不清、九坡头村民小组亦不能提交其他证据佐证此153株杉木在争议地的情况下，融安县政府没有采信该证据符合本案事实。而山尾村民小组提交的33号《山界林权证》、黄胜福284号《自留山证》与九坡头村民小组32号《山界林权证》、蓝天强的《责任林承包合同表》均包含争议地，且交叉重叠，融安县政府撤销其重叠部分，符合法律规定。另外，黄胜福户与兰天全(传)的《责任林承包合同表》的四至与实地不符，融安县政府没有将其作为确定本案权属的依据，并无不当。故，在各方当事人提交的证据均不能证明其对争议地享有全部权属的情况下，融安县政府根据各方当事人对争议地经营管理的事实，经过现场勘查、调查走访和依法调解等程序后，作出的19号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，也符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的“三个有利于”原则。柳州市政府作出135号复议决定维持融安县政府作出的19号处理决定，亦无不当。上诉人九坡头村民小组还主张原审遗漏第三人唐秀梅（蓝天强的妻子）程序违法。对此，本院认为，本案是农村集体经济组织之间的土地权属争议，村民个人是否参加诉讼对其所属的农村集体经济组织的权利义务行使不产生实际影响，也不影响人民法院对涉案行政行为合法性的审查，且蓝天强在涉案处理决定中仅系地上附着 -16- 物的移除义务人，蓝天强过世后，原审已经追加蓝天强的子女蓝定行、蓝孟香、蓝春香为第三人参加诉讼，唐秀梅不属于本案中必须参加诉讼的当事人。 综上，上诉人九坡头村民小组的上诉理由均不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人融安县板榄镇山尾村民委员会九坡头村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 -17- 二〇二〇年十一月十日 法官助理 周艳华 书 记 员 罗雨珊 附：相关法律、司法解释条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上 -18- 诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》 第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。