河北省唐山市丰润区人民法院 民 事 裁 定 书 (2020)冀0208民初2967号之一 原告：张文建，男，1970年1月2日出生，汉族，农民，现住唐山市丰润区。 委托诉讼代理人：张金权，河北耕涛律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张文田（系张文建之兄），1956年10月22日出生，汉族，农民，现住唐山市丰润区。 被告：唐山市丰润区人民政府，住所地：唐山市丰润区幸福道**。 法定代表人：侯旭，区长。 委托诉讼代理人：邱唐生，河北民源律师事务所律师。 第三人：唐山市丰润区左家坞镇人民政府，，住所地唐山市丰润区左家坞镇左家坞村 法定代表人：李亚强，镇长。 原告张文建与被告唐山市丰润区人民政府、第三人唐山市丰润区左家坞镇人民政府合同纠纷一案，本院于2020年8月14日受理后，依法适用简易程序，后因案情需要依法转为普通程序，公开开庭进行了审理。原告张文建及其委托诉讼代理人张金权、张文田、被告唐山市丰润区人民政府的委托诉讼代理人邱唐生到庭参加了诉讼，第三人唐山市丰润区左家坞镇人民政府经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 原告张文建向本院提出诉讼请求，1、要求被告将存放于第三人处的邱庄水库网箱养鱼清理围网水域补偿款541520元发放给原告；2、要求被告自2018年12月12日起至给付之日止，按人民银行同期贷款利率支付逾期给付期间的利息；3、诉讼费由被告承担。事实和理由：2017年，唐山市丰润区人民政府成立唐山市丰润区邱庄水库网箱养鱼清理工作指挥部，对邱庄水库水面网箱养鱼进行清理，并按照规定对养殖户进行相应补偿。原告在邱庄水库用围网圈了一片水面用于养鱼，经政府部门测算围网水域共676.9亩，每亩补偿800元，共补偿541520元，此款已经划拨到第三人处，由其向原告发放，但第三人始终不予发放，依据是2018年8月18日，唐山市丰润区邱庄水库网箱养鱼清理工作指挥部的《支付通知》，该通知以原告围网水域存在争议为由，通知第三人暂缓发放原告的围网水域补偿款541520元。就围网水域，原告与任何人均不存在纠纷。两年来没有人就围网水域找原告主张权利，也没有任何机关或者机构就围网水域找原告解决所谓的纠纷。为维护自身合法权益，诉至贵院，请依法判决。 被告唐山市丰润区人民政府辩称，一、本案案由定性为房屋拆迁安置补偿合同纠纷错误，本案系行政补偿纠纷，贵院以民事案件案由审理行政补偿案件，诉讼程序错误，应依法驳回被答辩人的起诉。2017年3月12日，唐山市丰润区委、区政府为了落实国家环境保护政策和公共利益需要，根据《中华人民共和国水法》、《唐山市人民政府办公厅关于邱庄水库网箱养鱼清理工作方案》等法律及规范性文件要求，制定了《唐山市丰润区邱庄水库网箱养鱼清理工作方案》。（丰润字［2017］11号）成立了唐山市丰润区邱庄水库网箱养鱼清理工作指挥部，以下简称清鱼指挥部。该工作方案要求为改善库区周边生态环境，促进当地经济健康发展，依法清理取缔邱庄水库库区网箱养鱼、水库餐饮旅游及周边非法建筑，在鼓励自行清理的基础上，按照统一的补贴奖励办法兑现奖补资金，具体奖补范围为：（一）对渔获物按成鱼、半成鱼及以下分别奖补。（二）对网箱养鱼及附属设施等给予适当补偿。（三）对水上餐饮、旅游等设施给予适当补助。（四）对库区迁建高程69米以下的违章建筑全部拆除，给予适当补助。（五）对非法鱼阵网等设施不予补助。根据工作方案要求清鱼指挥部针对不同的清鱼工作内容，先后出台了七份统一的补助奖励办法，该奖励办法是根据政策性退养形成的行政补偿措施。行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。行政补偿的前提是行政主体为了实现国家和社会公共利益行使的合法行为所造成的损害。本案中对于补偿标准的确定是根据省市区人民政府文件规定作出的，该行政补偿行为性质上不属于民事范畴，不属于人民法院民事案件审理范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第12条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。（一）政府特许经营权、经营协议。（二）土地房屋等征收征用补偿协议。（三）其他行政协议。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条规定，人民法院对于下列起诉分别情形予以处理。 （一）依照行政诉讼法的规定属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百零八条第三款规定，立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。依据前述事实及法律规定，被答辩人诉请的补偿款并非基于民事法律行为所发生。答辩人与被答辩人之间并非平等主体之间形成的民事权利关系，答辩人依据法律及规范性文件规定作出的工作补偿奖励办法等规定性质上属于行政补偿，故本案不属于民事案件受案范围，依法应驳回被答辩人对答辩人的起诉。二、答辩人将被答辩人列为被告提起民事诉讼，诉讼主体明显错误。根据《唐山市人民政府办公厅关于邱庄水库网箱养鱼清理工作方案》要求及清鱼指挥部规定的属地管理原则，被答辩人张文建已与左家坞镇政府签订了《丰润区依法清理邱庄水库、网箱养鱼及水面设施设备协议书》。签署协议的主体是所在的左家坞镇政府、火石营镇政府。因此根据工作方案等文件规定及签署协议书的客观事实，左家坞镇政府是被答辩人所属区域邱庄水库网箱清理的规定单位，具有对辖区范围内网箱清理补偿的职责，且与被答辩人签订了清理协议书，故被答辩人将答辩人作为民事被告提起民事诉讼，诉讼主体明显错误。三、左家坞镇政府基于案涉围网水域使用权存在争议，且未能通过公示程序的客观事实，未向被答辩人核发补偿款的行为并无不当。唐山市丰润区邱庄水库网箱养鱼清理工作方案。第五条实施步骤第三款“调查公示阶段”规定“……在前期调查摸底的基础上，通过养鱼户自查自报、工作队现场核实等环节对库区内网箱养鱼及附属设施等进行调查造册登记。逐户建档立卡……作为清理和补偿的先期依据。各村对建档立卡情况进行张榜公示。”依据上述文件规定，补偿款发放必须经过自查自报、现场核实、公示公告等程序。答辩人严格按照规定程序如期开展了清鱼的各项工作，但被答辩人在自查自报及工作现场核实等环节均未就其围网水域的基本情况，即对是否与他人的相关权属存在争议这一关键事实作出明确说明。左家坞镇政府与答辩人张文建签订的《丰润区依法清理邱庄水库网箱养鱼及水面设施设备协议书》中亦明确要求被答辩人负有如实申报、配合公示的义务。就本案所涉676.9亩围网水域，被答辩人故意隐瞒了与他人存在使用权争议的客观事实，造成该676.9亩围网水域在公示公告阶段第三方对围网水域使用权属提出异议。因该676.9亩的使用权归属未能通过法定程序作出最终认定结论，左家坞镇政府也没有和被答辩人就围网水域部分签订任何形式的补偿协议。基于上述客观事实，被答辩人依据的档案卡仅仅只是清理和补偿的先期依据，在未经公示环节最终确定权属的情形下，不能作为确认补偿金额的事实依据。因此，在涉案676.9亩围网水域地使用权属未能确定、行政补偿的权利义务也未能确定的情况下，被答辩人提起的诉讼没有事实依据。四、本案所涉676.9亩围网水域，被答辩人与他人确实存在水域使用权争议。1、本案所涉676.9亩围网水域使用权均未取得合法承包手续或养殖许可证，具体面积是被答辩人自行申报，答辩人清鱼工作队依据其申报数据测量计算的面积。该档案卡所记载的数据未经公示程序，认定该围网水域实际权利人未能确定。2、本案所涉676.9亩围网水域，其中被答辩人张文建单独圈建的128.1亩水域（卫星测绘图显示）不存在使用权争议。另外的548.8亩水域存在使用权争议，经公示程序有第三方提出异议，不能确认被答辩人系使用权人。根据被答辩人申报，答辩人工作队测量后得出的补偿数据，在镇、村公示时，陆臣田等九人代表十二户养殖户到清鱼指挥部反映有关问题，提出548.8亩水域是先有他们的网箱，后来由张文建用围网圈起来的，该水域应属于公共水域，不同意向其发放补偿款。根据卫星测绘图显示统计，存在使用权争议的围网水域内网箱养鱼户有24户，涉及网箱188个，网箱网口面积159.65亩（详见张文建网圈内网箱统计情况表）。即存在使用权争议的围网水域内网箱养鱼户使用的水域面积按网箱网口面积159.65亩，该24户网箱养鱼户与张文建存在网箱水域水面使用权争议纠纷，并在公示期间提出异议。五、答辩人清鱼指挥部作出的《支付通知》符合法定程序。1、2017年4月24日清鱼指挥部综合协调组 组长刘贺来（现任区扶贫办主任）在清鱼指挥部（邱庄水库管理处一楼会议室）主持接待陆臣田等9人代表12户养殖户反映张文建争议网圈的问题，经过协调，争议问题终未得到解决。2、2018年9月18日清鱼指挥部依据2017年4月24日《接待纪要》中提出的“对有争议网圈暂缓发放补偿补贴，待无争议后再发放”，经与各有关单位核实，该争议仍未能解决，所以作出暂缓支付张文建的围网水域补偿款541520元的《支付通知》。3、清鱼结束后，按照属地管辖原则，该争议问题交由左家坞镇政府处理，经区水利局向左家坞镇了解，张文建与争议的养殖户的纠纷一直未能解决。4、被答辩人张文建曾找到区水利局提出围网水域补偿款事宜，区水利局建议一起依法先行解决围网水域水面使用权争议纠纷，待无争议后依照规定办理。据上事实，依据《唐山市丰润区邱庄水库网箱养鱼清理工作方案》的程序规定，在被答辩人围网水域使用权未能通过公示程序的情况下，答辩人清鱼指挥部作出的《支付通知》，事实清楚，认定无误。六、被答辩人与第三人的围网水域使用权争议不属于人民法院民事案件审理范围，依法应由人民政府先行处理解决。《土地管理法》第四条第三款规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖、水面等。第十四条规定，土地所有权和使用权争议由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《中华人民共和国渔业法》第十三条规定，当事人因使用国家规划确定用于养殖业的水域、滩涂从事养殖生产发生争议的，按照有关法律规定的程序处理。在争议解决以前，任何一方不得破坏养殖生产。《河北省渔业管理条例》第十七条规定，使用全民所有的养殖水面、滩涂的单位，须向县级以上人民政府提出申请，经批准后发给养殖使用证，确认使用权。跨行政区域的水面、滩涂的养殖使用权，由上一级人民政府确认。《水域滩涂养殖发证登记办法》第三条规定，使用水域、滩涂从事养殖生产，由县级以上地方人民政府核发养殖证，确认水域滩涂养殖权。县级以上地方人民政府，渔业行政主管部门负责水域滩涂养殖发证登记具体工作，并建立登记簿，记载养殖证载明的事项。依据上述与本案相关的法律规定，本案所涉邱庄水库库区水域属于国家所有，水域滩涂养殖使用权属于不动产用益物权，发证登记是其发生效力的法定程序。鉴于本案被答辩人未取得合法水域滩涂养殖使用权证书，其主张权利没有有效证据支持，其与第三方就此发生争议，也应由答辩人依照法定程序进行确认权属，处理该争议纠纷属于答辩人依法享有的行政职能职权范围。本案所涉水域使用权争议，非人民法院民事案件审理范围之内，在答辩人未作出最终处理决定之前，被答辩人无权提起诉讼。据以上事实，在被答辩人张文健确与第三方存在围网水域水面使用权争议纠纷的情况下，答辩人清鱼指挥部有权作出暂缓发放的《支付通知》，该具体行政行为符合本案客观事实，符合行政程序，且未侵害第三人合法权益，被答辩人可在与第三人使用权争议依法解决后再行提出申请。综上所述，答辩人与被答辩人所提起的民事诉讼缺乏事实及法律依据，将行政补偿案件作为民事案件起诉，依法无据。恳请法院依法查清事实，依法驳回被答辩人对答辩人的起诉。 第三人唐山市丰润区左家坞镇人民政府未陈述意见。 本院经审理认为，根据原被告双方举证质证证实，邱庄水库养鱼清理工作方案和补偿奖励办法由区政府制定，清鱼指挥部是区政府为完成该项工作成立的临时性组织，负责指挥实施工作方案和奖励办法。第三人根据区政府制定的工作方案和奖励办法与原告签订了《丰润区依法清理邱庄水库网箱养鱼及水面设施设备协议书》，原则性约定了双方的权利义务。涉案补偿项目经过政府张榜公示后，陆臣田等12户提出异议，第三人按清鱼指挥部的通知暂停向原告发放案涉补偿款，等待争议处理结果。原告及陆臣田等12个养殖户对涉案补偿款是否享有权益及权益的大小，亦应由被告依据清理工作方案和补偿奖励办法予以认定，该认定行为是被告的具体行政行为，不应由本院通过本案的审理作出裁判。原、被告及第三人在涉案法律关系中不是平等的民事主体，所签合同属于行政协议。原告不应提起民事诉讼。 综上所述，本案不属于民事案件的受理范围，应当依法驳回原告的起诉。故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下： 驳回原告张文建的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。 审 判 长  徐本民 审 判 员  杨慧苑 人民陪审员  马建国 二〇二〇年十一月二十六日 书 记 员  陈月新