江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏10行终29号上诉人（原审原告）洪科贞，男，1975年11月2日出生，汉族，住高邮市。被上诉人（原审被告）高邮市龙虬镇人民政府，住所地高邮市龙虬镇龙虬路。法定代表人张方俊，镇长。委托代理人倪文胜，江苏兴典律师事务所律师。委托代理人戚剑锋，江苏兴典律师事务所律师。上诉人洪科贞因拆迁行政协议一案，不服扬州市江都区人民法院作出（2019）苏1012行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：郭仁秀系洪科贞母亲，洪武昌（已去世）系洪科贞的父亲。洪科贞利用郭仁秀、洪武昌等人的房屋及宅基地进行翻建和改造，并将该房屋开办超市。2018年8月14日，洪科贞就上述房屋与高邮市××镇人民政府（以下简称龙虬镇政府）签订《通扬线高邮龙虬段改造项目房屋拆迁（征收）补偿安置协议书》，协议约定，因通扬线高邮龙虬段改造项目需要，龙虬镇政府需拆迁洪科贞位于该镇的2226.26平方米的房屋，其中合法面积510平方米，拆迁补偿总额为5051566.5元。协议签订后，洪科贞将房屋腾空搬迁后交付龙虬镇政府拆除。2019年3月，洪科贞领取全部补偿款。原审法院认为：洪科贞与龙虬镇政府所签订的被诉补偿安置协议属于行政协议。龙虬镇政府是基层政府组织，负责本行政区域内行政管理工作，其是为保障通扬线高邮龙虬段改造项目的顺利实施与洪科贞签订补偿安置协议。洪科贞提起本案行政诉讼，请求确认协议违法，是针对与其有利害关系的该协议内容提出的异议。对该协议内容的审查，可以参照民事法律的有关规定。本案中，签订上述协议系双方自愿行为，具有相应的法律效力。洪科贞就其房屋的拆迁与龙虬镇政府签订补偿安置协议，协议明确约定了补偿数额，龙虬镇政府在协议签订后支付了补偿款，房屋已被拆除，该协议已履行完毕，协议内容也不违反法律和行政法规的强制性规定，洪科贞要求确认协议违法缺乏事实和法律依据。洪科贞称被告以暴力恐吓手段威逼其签订上述协议，但未能提供充分证据证明龙虬镇政府对洪科贞实施了胁迫行为且洪科贞因受到胁迫而签订协议。从协议内容看，双方对房屋面积、价值及补偿数额均认可，系自愿签订协议，有相应的事实依据，对洪科贞关于胁迫其签订补偿安置协议的意见不予采信。综上，洪科贞关于其受胁迫签订补偿安置协议的理由不成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回洪科贞的诉讼请求；案件受理费50元，由洪科贞负担。上诉人洪科贞上诉称：首先，原审法院查明事实不清，故意虚构事实。没有任何证据证明上诉人利用郭仁秀、洪武昌等人的房屋和宅基地进行翻建和改造，并将该房屋开办超市，也没有任何法律赋予洪科贞有权对他人房产进行占有、翻建、改造。事实上，上诉人是购买郭兴宝的宅基地及房屋后，对该房屋进行了翻建和改造，上诉人的房屋并没有2226.26平方米。而上诉人的诉讼是针对被上诉人龙虬镇政府与上诉人签订的拆迁补偿协议，要求认定该协议违法。主要的事实与理由是：第一，被上诉人未进行拆迁公告和拆迁补偿方案公告公示，而发给被拆迁人的拆迁补偿安置方案宣传资料中没有公章，也未载明被拆迁人依法应享有的行政复议和行政诉讼权利，并且拆迁安置补偿方案宣传资料中包含有许多违法内容。故上诉人与被上诉人签订的拆迁补偿协议不具有合法性，应属于无效。第二，被上诉人的拆迁评估程序违法。在评估报告表中没有公章，没有评估师的签字，未进行入户调查和要求上诉人签字确认，致使将别人的房产纳入上诉人的评估报告表。在评估报告表中，对上诉人财产评估的重置价与实际重置价相差过大。第三，因上诉人未与被上诉人达成协议，被上诉人遂动用具有黑社会性质的拆迁公司对上诉人进行恐吓，对上诉人实施非法拘禁、殴打、故意碰瓷、投毒、纵火、破坏财产、侵入住宅等犯罪活动，逼迫上诉人签订拆迁补偿协议。上诉人经营的案涉超市并非自己搬离，而是由被上诉人安排人员搬离。在上诉人未出具任何交房手续的情况下，被上诉人于2019年1月20日将上诉人的案涉房屋拆除，而在拆除时也未支付给上诉人任何补偿款，直到2019年3月才以支票方式支付了部分补偿款。其次，原审判决依据错误。郭仁秀为独立民事主体，上诉人无权占有郭仁秀的房产，也无权就郭仁秀的房产与被上诉人签订拆迁补偿协议。洪武昌的房产已由其次子洪鑫继承，洪鑫也为独立民事主体，上诉人同样也无权就洪鑫的房产签订拆迁补偿协议。被上诉人拆迁程序违法，对上诉人房屋的评估价值过低，上诉人根本不可能自愿与其签订拆迁补偿协议。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，并改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人龙虬镇政府未提交书面答辩意见。双方当事人在一审期间向原审法院提交的全部证据均已载入原审判决。二审期间，双方当事人均未提交新证据。二审期间，本院依职权调取了下列证据：1、高邮市人民检察院邮检诉刑诉[2019]618号《起诉书》一份；2、高邮市人民法院（2019）苏1084刑初字第615号《刑事判决书》一份；3、高邮市人民法院（2019）苏1084刑初691号《刑事附带民事判决书》一份。经质证，本院认为，一方面，原审法院对于双方当事人的一审举证认证正确，对其认证结果依法予以确认；另一方面，本院二审依职权调取的证据旨在查明关联刑事案件事实，不违反有关人民法院调取证据的禁止性规定，均应作为本案定案依据。二审期间，被上诉人龙虬镇政府对原审法院经审理查明的事实无异议。上诉人洪科贞对原审法院经审理查明的事实有异议，认为其所翻建房屋仅限于购自郭兴宝宅基地上的房屋，与郭仁秀的房屋以及洪武昌的房屋均无关，原审法院认定上诉人被拆除房屋面积错误，相关补偿款项也不是上诉人自愿领取。对此，原审法院经审理查明的事实是对被诉拆迁补偿协议内容以及签订经过、履行情况等的客观描述，有相应证据予以证实，本院依法予以确认。二审另查明，2020年7月27日，高邮市人民法院作出（2019）苏1084刑初字第615号《刑事判决书》，认定“2018年3月至2019年1月，被告人陈磊作为高邮市新锦房屋征收有限公司的负责人在高邮市开发区等地商谈拆迁事宜遭到被拆迁户明确拒绝后，组织、安排被告人武钢、高健、茆顺彬、徐斌、吴斌等人多次采取阻止被害人正常出入、妨碍被害人正常生活经营等滋扰手段，迫使被拆迁户与其商谈。其中被告人陈磊、武钢各参与13次；被告人高健参与6次；被告人茆顺彬参与7次；被告人徐斌参与5次；被告人吴斌参与4次”、“2018年3月至4月，被告人陈磊在高邮市××镇洪科贞经营的超市内欲与被害人洪科贞商谈拆迁事宜，遭到明确拒绝后，被告人陈磊组织被告人武钢、高健、茆顺彬、徐斌、吴斌前往超市，逼迫被害人洪科贞进行商谈。由被告人陈磊安排，被告人武钢、高健、茆顺彬、徐斌、吴斌时分时合跟随被害人洪科贞，对其施加压力；被告人武钢在被害人洪科贞启动车辆时拦在车前并声称被撞伤、被告人高健、茆顺彬、徐斌、吴斌围绕在车旁摆架势、帮腔，阻止被害人洪科贞离开；被告人陈磊夜间带高健等人前往超市，破坏超市外监控探头；被告人陈磊、武钢、高健、茆顺彬、徐斌、吴斌采取在超市内打牌、影响顾客购物、争吵滋扰等方式妨碍超市正常经营。上述行为中，被告人陈磊、武钢各参与7次；被告人高健、茆顺彬各参与5次；被告人徐斌、吴斌各参与4次”。经查，上述刑事判决已经发生法律效力。本案的争议焦点在于：被上诉人龙虬镇政府与上诉人洪科贞于2018年8月14日签订的《通扬线高邮龙虬段改造项目房屋拆迁（征收）补偿安置协议书》，是否于法有据。本院认为：包括征收、拆迁补偿安置协议在内的行政协议兼具“行政性”和“协议性”的双重属性，而人民法院审查行政协议的效力问题亦应包括行政法上的合法性与合同法上的合约性两个层面。就本案被诉拆迁补偿协议而言，在上述两个层面均存在缺陷，分述如下：首先，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。修改前《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。该法第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。该法第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。按照当时施行的《中华人民共和国土地管理法》的规定，并参照《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》，建设项目使用土地涉及到集体土地、农用地的，应当先行办理征收土地批准手续、农用地转用审批手续等，因征收集体土地而需要拆除地上建筑物、构筑物的，征（用）地单位还应当先行取得用地批准文件。本案中，因通扬线高邮龙虬段改造项目建设，需要对上诉人洪科贞的案涉房屋实施拆迁，而该房屋所处土地性质为集体土地，但被上诉人在一审举证期限内以及二审期间均未提交相关集体土地已经办理征收土地批准手续的相应证据。另据核实，原江苏省国土资源厅在《江苏省国土资源厅关于通扬线（运东船闸-海安船闸段）航道整治工程项目用地的预审意见》（苏国土资预[2014]152号）中载明“项目用地拟选址位于高邮市、泰州市××、××、××、海安县，土地利用现状为农用地、建设用地和未利用地，项目用地符合《江苏省土地利用总体规划（2006-2020年）》，项目用地涉及规划多划基本农田，工程正式用地前应按有关规定办理相应手续”，并明确“本预审意见不作为取得项目用地的批准文件，待项目批准后，请按程序和规定依法办理用地手续”。江苏省发展和改革委员会在《省发展改革委关于通扬线高邮段航道整治工程初步设计的批复》（苏发改基础发[2017]1346号）有关“工程用地”一节中亦明确“按照省国土资源厅《关于通扬线（运东船闸-海安船闸段）航道整治工程项目用地的预审意见》（苏国土资预[2014]152号）要求，办理相关手续”。因此，被上诉人在未取得项目用地的批准文件的情况下，即组织实施土地征收和相应地上房屋拆迁，与上诉人签订被诉拆迁补偿协议，缺乏相应职权依据，违反法定程序。其次，《中华人民共和国民法总则》第一百五十条规定，一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款规定，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，据生效刑事判决认定的事实，在与上诉人洪科贞商谈签订被诉拆迁补偿协议过程中，陈磊等人对上诉人采取了胁迫、恐吓等非法手段，应当认定签订被诉拆迁补偿协议并非上诉人真实意思表示。因此，被诉拆迁补偿协议存在基于民事法律规范的“合约性”缺陷。需要说明的是，第一，本案中，上诉人洪科贞在行政起诉状中记载的诉讼请求为“1、依法判定被告拆迁程序违法；2、依法判定被告采取胁迫恐吓手段签订补偿安置协议违法及拆迁行为违法；3、依法判定被告委托的房产评估机构评估程序违法；4、依法判定被告委托的房产评估机构评估的价格依据违法；5、本案诉讼费由被告承担”。后在一审庭审中，原审法院归纳上诉人诉讼请求为撤销被诉拆迁补偿协议，其余诉讼请求均作为上述诉讼请求的理由。尽管在二审听证时，上诉人再次明确其一审诉讼请求为确认被诉拆迁补偿协议违法，但随后上诉人重新明确为要求撤销被诉拆迁补偿协议。因此，仍应认定上诉人本案诉讼请求的实质是要求撤销被诉拆迁补偿协议。被诉拆迁补偿协议签订于2018年8月14日，上诉人于2019年7月1日提起本案一审诉讼，亦未超过撤销之诉的起诉期限。第二，因被诉拆迁补偿协议存在违法情形而应予以撤销，在该协议被判决撤销后，因上诉人案涉房屋已被拆除，被上诉人应当依法作出相应行政赔偿决定，上诉人基于上述协议而取得的财产亦应当予以返还，由双方在相应行政赔偿决定发生法律效力后据实结算。同时，被上诉人还应积极采取补救措施，完善相应征地批准手续。综上所述，被上诉人龙虬镇政府与上诉人洪科贞签订的被诉拆迁补偿协议违法，且并非基于上诉人的真实意思表示。原审判决认定事实清楚，但由于出现新证据而导致判决结果不当，应依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条、第十五条之规定，判决如下：一、撤销扬州市江都区人民法院作出（2019）苏1012行初175号行政判决；二、撤销被上诉人龙虬镇政府与上诉人洪科贞于2018年8月14日签订的《通扬线高邮龙虬段改造项目房屋拆迁（征收）补偿安置协议书》；三、上诉人洪科贞将基于上述拆迁补偿协议而取得的财产予以返还；责令被上诉人龙虬镇政府在本判决送达之日起六十日内针对上诉人依法作出行政赔偿决定；（本项判决内容由双方在行政赔偿决定发生法律效力后据实结算）四、责令被上诉人龙虬镇政府采取补救措施。一审及二审案件受理费人民币合计100元，均由被上诉人龙虬镇政府承担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长 徐沐阳审 判 员 王岚林审 判 员 吕 露二〇二〇年十一月四日法官助理 仇 琳书 记 员 王**婷文书附页：（2020）苏10行终29号案件适用法律条文：1、《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过；根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正；1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订；根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条第一款建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十六条第一款国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。2、《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。3、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。第十四条原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。4、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；……。第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……。