湖北省宜昌市夷陵区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0506行初14号原告：杜菊英，女，1946年6月30日出生，汉族，住宜昌市夷陵区。委托诉讼代理人：袁玉（系原告杜菊英之女），女，1969年4月25日出生，汉族，住宜昌市夷陵区。特别授权代理。被告：宜昌市夷陵区人民政府，统一社会信用代码11420521698024011Y，住所地宜昌市夷陵区夷兴大道**。法定代表人：邓玉华，系该区人民政府区长。出庭负责人：孙玉林，系该区人民政府副区长。委托诉讼代理人:张兴华，系宜昌市夷陵区司法局工作人员。一般授权代理。委托诉讼代理人：郑建凤，湖北龙禧律师事务所律师，一般授权代理。被告：宜昌市夷陵区综合行政执法局，统一社会信用代码11420521MB1605829G，，住所地宜昌市夷陵区黄金路**法定代表人：杨**，系该局局长。出庭负责人：翟红，系该局分管城市管理和交通运输执法的副局长。委托诉讼代理人:冯雷、熊万**，湖北瀛沧律师事务所律师。一般授权代理。原告杜菊英与被告宜昌市夷陵区人民政府、宜昌市夷陵区综合行政执法局城市规划管理行政处罚一案，本院于2020年7月8日受理后，于2020年7月14日、2020年7月9日分别向被告宜昌市夷陵区人民政府、宜昌市夷陵区综合行政执法局送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理了本案。原告杜菊英及委托诉讼代理人袁玉，被告宜昌市夷陵区人民政府出庭负责人孙玉林及委托诉讼代理人张兴华、郑建凤，被告宜昌市夷陵区综合行政执法局出庭负责人翟红及委托诉讼代理人冯雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告宜昌市××区综合行政执法局于2019年12月17日向原告杜菊英下发了夷综执拆决【2019】011547号《限期拆除决定书》。原告杜菊英对该决定书不服，于2020年3月24日向宜昌市夷陵区人民政府提出复议，2020年6月18日，被告宜昌市夷陵区人民政府作出夷政复决字【2020】5号《行政复议决定书》，维持夷综执拆决【2019】011547号《限期拆除决定书》。原告杜菊英诉称，2020年3月24日，原告杜菊英因不服宜昌市夷陵区综合行政执法局2019年12月17日作出夷综执拆决【2019】011547号《限期拆除决定书》向被告宜昌市夷陵区人民政府提起行政复议。2020年6月18日，宜昌市夷陵区人民政府作出夷政复决字（2020）5号《行政复议决定书》，维持了原行政行为，并于2020年6月22日向原告杜菊英送达了上述《行政复议决定书》。被告宜昌市××区综合行政执法局作出的夷综执拆决【2019】011547号《限期拆除决定书》明显违法。1、案涉房屋没有办证不可归责于原告杜菊英；2、被告夷陵区综执局行政程序违法。原告为维护自身合法权益，特提诉讼请求：1、依法撤销宜昌市夷陵区人民政府夷政复决字（2020）5号《行政复议决定书》、宜昌市××区综合行政执法局夷综执拆决（2019）011547号《限期拆除决定书》；2、诉讼费两被告承担。原告杜菊英向本院提交了下列证据材料：1.夷政复决字（2020）5号《行政复议决定书》、夷综执拆决（2019）011547号《限期拆除决定书》；2.夷综执公字（2020）011502号公告；3.建房申请及回复；4.宜昌市××区小溪塔街道办事处文件（夷塔街文【2013】47号文件）；5.杜菊英土地承包经营权证复印件；6.夷陵区东城城乡统筹发展试验区管委会《专题会议纪要》。被告宜昌市夷陵区人民政府辩称，一、宜昌市夷陵区人民政府作出的《行政复议决定书》（夷政复决字〔2020〕5号）事实清楚，证据充分，适用法律正确。（一）夷陵区综合行政执法局是对原告作出限期拆除决定的适格行政主体。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，以及《省人民政府关于在宜昌市××区开展相对集中行政处罚权工作的批复》(鄂政函〔2018〕80号)规定“一、同意你市在夷陵区开展相对集中行使行政处罚权工作。二、夷陵区集中行使行政处罚权的行政机关在夷陵辖区范围内可以行使下列具体职权:(二)城乡建设管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;”另,《宜昌市××区综合行政执法实施办法》(夷政发〔2019〕4号)第四条第(二)项也规定“区综合行政执法局在本行政区域内,依法集中行使下列行政职权:(二)城乡建设管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;”，夷陵区综合行政执法局作为夷陵区行政区域内综合行政执法单位,依法享有对本行政区域内城乡建设领域违法行为实施相应行政处罚权，是对原告作出限期拆除决定的适格行政主体。（二）原告违法事实清楚，证据确实充分。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原告在未按照法律规定申请办理建设工程规划许可证的前提下，于2015年10月在东城试验区××桥××组建设房屋，工程于同年底完工。共三处砖木结构一层房屋，面积分别为：127.36平方米、213.35平方米，31.98平方米。即原告未取得建设工程规划许可证等相关建设手续进行建筑物的建设，明显违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，违法事实清楚，证据确实充分。另外，办理建设工程规划许可证和办理宅基地审批分属两个不同的法律关系,原告不能因为未获得宅基地审批而否定违建的事实。（三）夷陵区综合行政执法局对原告作出的《限期拆除决定书》(夷综执拆决〔2019〕011547号)的程序合法。（四）夷陵区综合行政执法局对原告作出限期拆除所建违法建筑物的决定量罚适当，适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”及《宜昌市禁止违法建设管理办法》第二十条第（一）项“违法建设有下列情形之一的，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，查处机关应当依法作出责令限期拆除及其他处罚决定：（一）未依法取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，且不符合控制性详细规划的强制性内容或者超过规划条件确定的容积率、建筑密度、建筑高度的；”之规定,夷陵区综合行政执法局对原告作出限期拆除所建违法建筑物的决定量罚适当、适用法律正确。二、宜昌市夷陵区人民政府作出的《行政复议决定书》（夷政复决字〔2020〕5号）程序合法。综上，宜昌市夷陵区人民政府作出的《行政复议决定书》（夷政复决字〔2020〕5号）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应予以维持。恳请贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告宜昌市夷陵区人民政府在法定期限内向本院提供了下列证据:1.《省人民政府关于在宜昌市××区开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鄂政函【2018】80号）；2.《区人民政府关于印发宜昌市××区综合行政执法实施办法的通知》（夷政发[2019]4号）；3.《夷陵区自然资源和规划局询问笔录》；4.《夷陵区自然资源和规划局询问笔录》；5.《夷陵区城建管理监察大队现场检查笔录》；6.原告房屋照片；7.《夷陵区城建管理监察大队调查笔录》；8.《夷陵区城建管理监察大队立案审批表》；9.《案件审核表》；10.《宜昌市××区综合行政执法局拟责令限期拆除告知书》（夷综执告字[2019]第011547号）（存根）及拒签照片；11.申请；12.《夷陵区综合行政执法局听证通知书》；13.听证通知书送达回证；14.听证现场照片；15.《夷陵区综合行政执法局听证笔录》及当事人拒签照片；16.听证会议签到表；17.《夷陵区综合行政执法局听证报告》；18.《行政处理决定审批表》、《夷陵区综合行政执法局限期拆除决定书》；19.《夷陵区综合行政执法局限期拆除决定书》送达回证；20.夷陵区城建管理监察大队关于提供相关资料（证明）的函（夷城监协查字[2019]第39号、40号、41号）21.授权委托书；22.申请书；23.新桥边村委会关于杜菊英“申请建房”事项的回复；24.《新桥边村房屋面积测量汇总表》、《新桥边村建构筑物原始记录汇总表》、《房屋测绘图》、《宗地图》、《承包方土地承包经营权证》、原告户籍信息和身份证复印件；25.《行政复议申请书》；26.《行政复议受理通知书》（夷政复受通字[2020]5号）及送达回证；27.行政复议答复通知书》（夷政复答字【2020】5号）及送达回证；28.《行政复议答复书》；29.《行政复议延期通知书》（夷政复延字【2020】5号）及送达回证；30.《行政复议延期通知书》（夷政复延字【2020】5号）及送达回证；31.《行政复议决定书》（夷政复决字【2020】5号）；32.《行政复议决定书》（夷政复决字【2020】5号）送达回证；33.《宜昌市城市总体规划（2011-2030）》《区人民政府批转区规划分局关于夷陵区征迁拆违重点管控区域报告的通知》（夷政发【2013】12号）；34.法律依据：《城乡规划法》第四十条、第六十四条、《行政处罚法》第十六条、第三十六条至第四十三条、第四十五条、《行政复议法》第十七条至二十八条、第三十一条、《宜昌市禁止违法建设管理办法》第二十条。上述证据1-2，证明宜昌市××区综合行政执法局是作出行政处罚的适格主体。证据3-24，证明原告违法事实清楚、宜昌市××区综合行政执法局执法程序合法。证据25-32，证明宜昌市夷陵区人民政府作出复议决定书程序合法。证据33，证明停批事实。证据34，证明复议决定书合法的法律依据。被告宜昌市××区综合行政执法局辩称，一、答辩人执法主体适格、合法。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）之规定“《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)第十六条规定：‘国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”可见，国务院及国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以开展相对集中行政处罚权的工作，符合《行政处罚法》第十六条的规定，具备法律授权。据此，依据《中共湖北省委办公厅印发＜湖北省关于市县机构改革的总体意见＞的通知》《省人民政府关于在宜昌市夷陵区开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鄂政函〔2018〕80号）与《宜昌市夷陵区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》《区人民政府关于印发宜昌市××区综合行政执法实施办法的通知》（夷政发〔2019〕4号）等文件精神和规定，答辩人是城乡建设管理方面的执法主体。二、本案违法事实清楚。答辩人于2019年5月23日接到新桥边村征迁指挥部移交案件线索，对原告位于夷陵区东城城乡统筹发展试验区新桥边村××组建房屋情况进行调查。通过函询夷陵区自然资源和规划局及现场调查取证，查证原告建设的房屋未办理《建设工程规划许可证》等相关建设手续，属违法建设。该事实有2019年5月29日制作《夷陵区城建管理监察大队现场检查笔录》、《夷陵区城建管理监察大队调查笔录》，2019年5月27日夷陵区综合行政执法局《关于提供相关资料（证明）的函》（夷综执协查字[2019]第39号），2019年6月3日夷陵区小溪塔街道规划建设环境保护所关于《夷陵区综合行政执法局提供相关资料（证明）函》的回复意见及现场照片等相关资料为证。三、答辩人程序合法。2019年5月29日，答辩人所属执法人员对原告制作了《夷陵区城建管理监察大队现场检查笔录》、《夷陵区城建管理监察大队调查笔录》等文书，同时照相取证。2019年5月29日，答辩人批准立案。2019年9月9日，答辩人向原告送达了宜昌市××区区综合行政执法局拟责令限期拆除告知书》（夷综执告字[2019]第011547号），对拟作出的行政处罚依据、种类向原告进行了告知，同时告知原告陈述申辩的途径和期限。2019年10月29日，答辩人向原告送达了宜昌市××区区综合行政执法局听证通知书》（夷综执听通[2019]011547号）。2019年11月11日，答辩人举行关于原告涉嫌未按照规划审批要求建设房屋一案听证会，并制宜昌市××区区综合行政执法局听证笔录及听证报告。2019年12月17日，答辩人依法作出宜昌市××区区综合行政执法局限期拆除决定书》（夷综执拆决[2019]011547号）。2020年4月27日，答辩人依法作出《履行行政决定催告书》（夷综执催字【2020】011502号）。2020年5月18日，答辩人依法下达《公告》（夷综执公字【2020】011502号）。《公告》文书正是基于《行政强制法》第四十四条之规定作出，在被答辩人申请复议及诉讼期间，答辩人并未实施强制拆除行为，故答辩人程序合法。答辩人适用法律正确。被答辩人的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”之规定，答辩人对原告作出限期拆除所建违法建筑（构）物的决定量罚适当、适用法律准确。综上所述，答辩人作出的宜昌市××区区综合行政执法局限期拆除决定书》（夷综执拆决[2019]第011547号）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应予以维持。恳请贵院依法驳回原告的诉讼请求。被宜昌市××区区综合行政执法局向本院提交了下列证据：1.立案审批表；2.现场检查笔录；3.调查笔录；4.授权委托书；5.袁仁福身份证复印件；6.关于提供规划案件调查资料的函（国土分局）；7.征迁指挥部规划协查函；8.关于提供规划案件调查资料的函（征迁指挥部）及附件；9.关于提供相关资料证明的函（自规局）及附件；10.拟责令限期拆除告知书；11.听证申请；12.听证通知书及其送达回证；13.听证笔录及附件；14.听证报告；15.行政处罚决定审批表；16.限期拆除决定书及其送达回证；17.履行行政决定催告书及其送达回证；18.公告；19.公告张贴照片；20.行政复议答复通知书；21.行政复议决定书；22.宜昌信诚测绘有限公司测绘房屋资料；23.当事人提供土地资料；24.杜菊英建房申请书；25.新桥边村委会关于杜菊英“申请建房”回复。经庭审质证，本院对各方提供的证据作如下确认:二被告对原告的证据质证意见：证据3无原件，证据内容中能印证有关部门并没有同意原告的建房申请；证据4是内部文件，对外不发生效力，不能达到原告证明目的；证据5会议纪要，不宜昌市××区区综合行政执法局作出具体行政行为的依据，与本案无关联性。原告对被告被告宜昌市夷陵区人民政府宜昌市××区区综合行政执法局证据质证意见：对证据本身无异议，只是综合认为，原告有户口有土地，国家政策是一户一宅，不是违建。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据真实性予以确认，但不能证实原告所主张被告行政程序违法、原告案涉房屋没有办证不可归责于原告；对被告提交的证据真实性、合法性、关联性予以认定。依据上述证据及各方当事人的当庭陈述，本院认定以下事实:2015年6月24日，原告杜菊英向新桥边村委会提出建房申请，新桥边村委会于2015年6月26日回复“根据夷政法【2013】12号第一条的要求，新桥边村属于征地拆迁重点管控区域范围，不再受理新建、改建、扩建个人住宅的申请，一律停批个人住宅。”2015年9月30日，原告向东城试验区管委会提出建房申请，东城试验区管委会回复“因生产需安建工具房，请区城管规划部门审批”。原告杜菊英在未经区城管规划部门审批，没有取得《建设工程规划许可证》情况下，于2015年10月，新桥边村××组组建设房屋，共三处砖木结构一层房屋，面积分别为：127.36㎡、213.35㎡、31.89㎡，工程于同年底完工。2019年5月23日宜昌市××区区综合行政执法局接到新桥边村征迁指挥部移交案件线索，对杜菊英位东城试验区××桥××组组所建房屋情况进行调查和实地查看检查，作出了宜昌市××区区综合行政执法局拟责令限期拆除告知书》（夷综执告字【2019】第011547号），于2019年9月9日并送达原告杜菊英。杜菊英申请听证宜昌市××区区综合行政执法局于2019年10月29日向杜菊英送达了宜昌市××区区综合行政执法局听证通知书》（夷综执听通【2019】011547号），于2019年11月11日举行了听证会。2019年12月17日宜昌市××区区综合行政执法局作出了宜昌市××区区综合行政执法局限期拆除决定书》（夷综执拆决【2019】0111547号）。杜菊英对该决定书不服，在法定期限内向宜昌市夷陵区人民政府申请复议。宜昌市夷陵区人民政府于2020年6月18日作出了夷政复决字【2020】5号《行政复议决定书》，决定：维宜昌市××区区综合行政执法局于2019年12月17日作出的《限期拆除决定书》（夷综执拆决【2019】011547号）。杜菊英对该决定不服，于2020年7月2日向本院提起行政诉讼。另查明，1994年10月14日，湖北省人民政府办公厅发布《省人民政府办公厅关于宜昌市城市总体规划的批复》（鄂政办函【1994】104号），将原宜昌县小溪塔镇（现夷陵区小溪塔街道）划为城市规划区范围。2013年2月6日，湖北省人民政府发布《省人民政府关于〈宜昌市城市总体规划（2011-2030）的批复〉（鄂政函【2013】18号），将夷陵区小溪塔街道仍明确为城市规划区范围。2013年7月29日，夷陵区将小溪塔街道管理的新桥边村整体托管给东城试验区。本院认为，本案争议的焦点是：被告宜昌市夷陵区综合行政执法局作出的《限期拆除决定书》及被告宜昌市夷陵区人民政府作出的《行政复议决定书》是否合法、是否应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定:“人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。”因此,本院对两被告宜昌市夷陵区综合行政执法局及宜昌市夷陵区人民政府分别作出的《限期拆除决定书》及《行政复议决定书》所适用程序是否合法、事实是否清楚、适用法律、法规是否正确进行审查。1.对程序是否合法进行审查。《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》以及《中华人民共和国行政复议法》己就被告宜昌市夷陵区综合行政执法局实施行政处罚和被告宜昌市夷陵区人民政府实施行政复议的程序作出了明确的规定。从两被告提供的案件办理程序部分的证据来看,均符合上述法律规定，在行政执法中在履行了立案、调查、勘验、查询、事先告知、决定及送达等行政程序，故被告宜昌市夷陵区综合行政执法局作出的《限期拆除决定书》及被告宜昌市夷陵区人民政府作出的《行政复议决定书》程序合法。2.对认定的事实是否清楚、适用法律、法规是否正确进行审查。第一，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以开展相对集中行政处罚权的工作。《省人民政府关于宜昌市××区区开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鄂政函【2018】80号及宜昌市××区区综合行政执法实施办法》，授予城市管理行政执法部门对城市规划区内的违法建设行使行政执法权。宜昌市××区区综合行政执法局对其辖区城市规划区内违法建设具有监督检查并作出行政处罚的职权。第二，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物，道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当依法申办建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。据此，对在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可进行建设的，如属无法采取改正措施消除影响的,依法应责令限期拆除。第三，从本案事实来看，涉案房屋的区域已纳入城市规划区内，杜菊英于2015年10月建房未办理建设工程规划许可证，根据《宜昌市禁止违法建设管理办法》第二十条第（一）项“违法建设有下列情形之一的，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，查处机关应当依法作出责令限期拆除及其他处罚决定：（一）未依法取得建设工程规划许可证或者城乡建设许可证，且不符合控制性详细规划的强制性内容或者超过规划条件确定的容积率、建筑密度、建筑高度的”涉案违法建设属于无法采取改正措施消除影响的情形。综上所述，被告宜昌市夷陵综合行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四规定，对原告作出《限期拆除决定书》以及被告宜昌市夷陵区人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，对原告作出《行政复议决定书》事实清楚、适用法律正确，故原告诉请撤销被告宜昌市夷陵综合行政执法局作出的《限期拆除决定书》及被告宜昌市夷陵区人民政府作出的《行政复议决定书》的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决如下:驳回原告杜菊英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杜菊英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审 判 长  蒋少锋人民陪审员  王 亚人民陪审员  付晓春二〇二〇年十一月二十五日书 记 员  陈 瑶