安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖02行终186号 上诉人（原审原告）任加平，男，1959年12月30日出生，汉族，住安徽省无为市。 委托代理人李站波，北京圣运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无为市无城镇人民政府，住所地无为市无城镇二坝路，统一社会信用代码113402170032740070 法定代表人许立，该镇镇长。 委托代理人沙德贵，该政府党委副书记。 委托代理人刘永芝，安徽祥骏律师事务所律师。 上诉人任加平因与被上诉人无为市无城镇人民政府行政强制一案，不服安徽省无为市人民法院（2020）皖0225行初78号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，任加平系安徽省无为市无城镇董桥村万年自然村人。任加平没有依法办理相关规划、建设许可即在本村集体土地上搭建了约600余平方米的猪场建筑。经无为市自然资源和规划部门认定，该猪场建筑系违法建设。2020年1月21号，无为市无城镇人民政政府向任加平发出了无城镇拆公［2020］1号《无为市无城镇人民政府拆除违法建设公告》，限其于十日内自行拆除。任加平未在公告期限内自行拆除，无为市无城镇人民政府于2020年3月23日向任家平作出了违法建设强制执行催告书，并作了送达。限任家平户五日内自行拆除，否则无为市无城镇人民政府将作出强制执行决定，强制予以拆除，仍无果。无为市无城镇人民政府在2020年3月30号强制拆除了该600余平方米的猪场建筑。任家平不服无城镇拆公［2020］1号公告，于2020年4月7日向原审法院提起行政诉讼，原审法院作出（2020）行初36行政裁定，驳回了任家平的起诉。任家平上诉后，芜湖市中级人民法院维持了原审一审裁定。终审裁定生效后，任家平向原审法院提起确认无为市无城镇人民政府强制拆除猪场建筑行政行为违法之诉。 原审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、及《中华人民共和国行政强制法》第三十八条、第四十四条之规定，在乡、村庄规划区内对违法建筑的强制性拆除程序应当包括行政机关作出责令停止建设或者限期拆除决定并送达当事人，当事人对此享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利；行政机关向当事人进行催告、公告，催告当事人履行拆除义务，并听取当事人的陈述申辩，对陈述申辩作出处理；最后，经催告、公告履行期满后，当事人仍不履行拆除义务的，行政机关依法应作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人，当事人到期没有自行履行的，行政机关依法采取强制措施对违法建筑的强制性拆除。无为市无城镇人民政府对任家平户猪场违法建筑作出《拆除违法建设公告》，限期拆除期满后又向任家平作出催告限期拆除，符合法律规定，但并未作出强制拆除决定送达任家平，并告知其相关权利和义务，而是直接对任家平户猪场违法建筑进行了强制拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》相关行政强制程序的法律规定，属程序违法。无为市无城镇人民政府对任家平户猪场违法建筑的强制拆除虽程序违法，但对原告任家平户权利不产生实际影响，因此该强制拆除的行政行为应当承认其效力，若任家平提出行政赔偿请求亦应依法不能支持。 需要指出的是，依据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）规定，设施农业用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍然应当办理设施农业用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。当事人在承包地上建设养殖场，未经相关法定程序，不属于合法权益范畴。 综上所述，无为市无城镇人民政府对任家平违法建筑进行强制拆除时，没有严格按照《行政强制法》的规定程序实施，任加平请求确认其强制拆除行政行为违法，依法应当予以采纳。为加强城乡规划管理，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决无为市无城镇人民政府对任家平户猪场法建筑强制拆除的行政行为违法。案件受理费50元，由无为市无城镇人民政府负担。 上诉人任加平上诉称，1、一审关于上诉人所建养殖设施系违法建设的事实认定错误，被上诉人没有依照法定程序认定违法建设，在房屋征收过程中对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建设，不予征收补偿；2、被上诉人事实的行政强拆行为违反行政合理原则，执法目的不当，损害上诉人合法权益；3、一审法院关于“无为市无城镇人民政府对任加平户猪场违法建设的强制拆除虽程序违法，但对原告任加平户权利不产生实际影响，因此该强制拆除行为的行政行为应当承认其效力，若任加平提出行政赔偿请求亦应依法不能支持”的裁判观点，违反“不告不理”的诉讼原则，严重违反法定程序。综上请求撤销一审判决，依法改判原审关于上诉人所建养殖设施系违法建设的事实认定，本案二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人无为市无城镇人民政府答辩称，1、一审法院认定案涉建筑为违法建设，认定事实正确，依法应予维持；2、被上诉人事实的行政强拆行为是为了无为市无城镇整体规划履行自己的职责，并没有损害上诉人的合法权益；3、一审法院关于“无为市无城镇人民政府对任加平猪场的违法建设的强制拆除虽程序违法，但对于原告任加平户权利不产生实际影响，因此该强拆的行政行为应当承认其效力，若任加平提出行政赔偿请求亦应依法不能支持”的观点，并没有严重违反法定程序。 经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为被上诉人无为市无城镇人民政府作出的强制拆除行为是否符合法律规定。 其一、关于涉案房屋是否为违法建设。《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》自然资规〔2019〕4号第一条规定：“设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。……畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。”本案中上诉人任加平建设养殖场的土地属于其在集体经济组织内承包的集体土地，故土地性质应属于设施农用地。《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定：“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”，故无为市自然资源和规划局依照《中华人民共和国城乡规划法》认定上诉人任加平户猪厂简易房屋属于违法建设属适用法律错误。 但无论是现行有效的《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》第四条规定：“……设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门……”及《安徽省自然资源厅安徽省农业农村厅关于进一步加强设施农业用地管理助推乡村振兴的通知》皖自然资规【2020】3号第三条规定：“设施农业用地由经营者提出申请，向农村集体经济组织申报，到乡镇政府备案，备案审核意见要及时告知经营者，不符合设施农业用地有关规定的不得动工建设”；还是已经废止的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）规定设施农业用地的使用应当办理设施农业用地建设的用地手续，报县级国土资源部门和农业部门备案。上诉人任加平的养殖房屋虽建造于其承包经营的土地上，属设施农用地，但仍需依照规定履行备案手续，并经备案审核通过后方可开工建设，现上诉人任加平未提交任何其办理备案手续的证据材料，涉案房屋应为违法建设。 其二、关于拆除违法建设的法定程序。即使拆除违法建设，亦应遵循法定程序，程序合法是行政法的基本原则之一。《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序作出了明确具体的规定，被上诉人无为市无城镇人民政府应严格依照相关规定进行，本案中被上诉人在未作出行政强制执行决定书的情况下即拆除了涉案房屋属程序违法，但因不具有可撤销的内容，故应判决确认违法。 其三关于被上诉人应否承担赔偿责任。赔偿责任的承担本不属于本案的审理范畴，但鉴于上诉人与被上诉人对此节持有争议，且一审判决亦有理涉，故本院予以指出：当事人对违法建设的本身不享有合法权益，违法建设本身的价值不属于行政赔偿的范畴，但组成建筑物的建筑材料和室内物品则属于当事人的合法财产，故行政机关对违法建设实施强制拆除时，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。若当事人未放弃建筑材料残值的所有权，且行政机关违反法定程序采取不适当、不科学的方式实施拆除行为，造成建筑材料和室内物品受到明显不合理、过度损毁的，行政机关应承担赔偿责任。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”如果上诉人任加平认为本次执法造成其合法损失，则可另行提起行政赔偿诉讼。 综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人任加平负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二〇年十一月十二日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。