河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2641号上诉人（一审原告）刘建美，女，汉族，1970年12月3日生，住河南省洛阳市老城区。被上诉人（一审被告）洛阳市人民政府。住所地：河南省洛阳市开元大道**。法定代表人刘宛康，市长。一审第三人河南省洛阳市老城区洛浦办事处岳村社区居民委员会。住。住所地：河南省洛阳市老城区道北三路路岳村村委会/div>负责人岳银松，主任。上诉人刘建美因诉被上诉人洛阳市人民政府、一审第三人河南省洛阳市老城区洛浦办事处岳村社区居民委员会（以下简称岳村居委会）撤销行政答复一案，不服洛阳市中级人民法院（2020）豫03行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明，刘建美之父刘勇（已去世）原在洛浦办事处岳村有一处宅基地，宅基地证号洛郊集建（土06）字第0018**。2011年洛浦路办事处岳村进行整体开发改造，2011年10月25日，刘建美、刘建美之兄刘建立（被搬迁人）与岳村村委会、洛浦办事处（见证人）签订了《搬迁补偿协议》。2011年洛浦办事处将协议约定的拆迁补偿款486386.69元（含奖励款）一次性支付给刘建美。因上述协议约定的拆迁补偿款分配纠纷，刘建立曾于2011年12月22日向河南省济源市人民法院提起民事诉讼。河南省济源市人民法院于2014年5月27日作出（2013）济民一初字第485号民事判决，判令刘建美于判决生效后十日内支付刘建立房屋征收补偿款254986.83元。2017年10月12日刘建美与刘建立签订遗产继承分割协议，协议主要内容为：一、《洛阳市老城区岳村房屋搬迁与补偿协议书》涉及的置换640平方米房产兄、妹各一半；二、先期由妹领取的各种款项、按济源市法院判决书执行；三、未领取的过渡费和翻番过渡补偿款兄、妹各分一半；四、因岳村村委会违约需要进行法律诉讼产生的一切费用，由兄、妹二人均摊；五、本协议一式两份，双方签字生效。刘建美、刘建立双方在该协议上签字。2013年10月22日，洛阳市人民政府发布《洛阳市人民政府关于征收洛阳市2013年度第一批城市建设用地的通告》，征收洛浦办事处岳村集体建设用地18.9545公顷。2014年3月17日，原洛阳市国土资源局发布《洛阳市国土资源局关于征收老城区洛浦办事处岳村集体土地补偿安置方案的公告》。2019年3月30日，刘建美向老城区人民政府申请对其与岳村居委会的集体土地安置补偿争议纠纷一事进行协调。老城区人民政府委托老城区司法局作出《关于刘建美申请协调的答复》称：“2019年5月24日，本机关组织三方参与听证会进行协调，因你与岳村村委会无法达成一致，协调无果，请采取其他方式解决该纠纷。”2019年6月4日，刘建美向洛阳市人民政府邮寄裁决申请书，请求裁决被申请人（老城区人民政府）向申请人支付以下补偿安置房屋及补偿费用。2019年6月5日洛阳市人民政府收到该裁决申请书，洛阳市人民政府未作出回复，刘建美遂向郑州市中级人民法院提起诉讼，郑州市中级人民法院于2019年10月15日作出（2019）豫01行初372号行政判决书，判令洛阳市人民政府于判决生效之日起三十日内，对刘建美的《裁决申请书》作出答复。2019年12月10日洛阳市人民政府作出《关于对刘建美申请行政裁决的答复意见》，答复意见为，经核实，《洛阳市2013年度第一批城市建设用地》（豫政土［2013］1062号）涉及刘勇（已病故）宅宅基证面积6**方米涉及的集体土地，市政府于2013年10月22日发布了《关于征收洛阳市2013年度第一批城市建设用地的通告》（洛政通［2013］16号）；原洛阳市国土资源局于2014年3月17日公布了《洛阳市国土资源局关于征收老城区洛浦办事处岳村集体土地补偿安置方案的公告》（洛国土资公［2014］01号）及附表：《老城区岳村改建项目征迁补偿汇总表》，该附表登记只涉及刘建立宅宅基证面积6**方米。鉴于《老城区岳村改建项目征迁补偿汇总表》没有你的姓名，我们无法对你的申请事项进行裁决。刘建美认为该答复意见违法，诉至一审法院，要求撤销该答复意见，并责令洛阳市人民政府重新作出答复意见。洛阳市中级人民法院认为，刘建美以原国土资源部第10号令《征收土地公告办法》第15条第1款“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”之规定，主张撤销洛阳市人民政府2019年12月10日针对其房屋安置问题作出的《关于对刘建美申请行政裁决的答复意见》，并诉求重新作出答复。鉴于该《征收土地公告办法》已经于2020年3月20日予以废止，《征收土地公告办法》已经不能作为要求洛阳市人民政府履责的法定依据，且洛阳市人民政府已作出的答复意见并未对刘建美权利产生实际影响，故对刘建美的起诉依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，一审法院裁定：驳回刘建美的起诉。刘建美不服一审裁定，向本院提起上诉称：一审法院认定事实错误，法律适用错误。一、被上诉人在接到上诉人裁决申请之时具有依法裁决的职权。对被上诉人涉案行为合法性的审查也应当依据行为时有效的法律。在被上诉人作出涉案答复意见时，《征收土地公告办法》并没有被废止。而且上诉人提起裁决申请的日期是2019年6月25日，但是被上诉人拖延履行法定职责，直到2019年12月19日，才将涉案答复书送达上诉人。上诉人于2019年12月23日依法提起行政诉讼，后又因“新冠”疫情等不可抗力原因导致庭审于2020年3月20日后才进行。故本案的正常审理时间应当在《征收土地公告办法》废止之前，原审法院未依据行为时有效的法律对涉案答复书进行审查，适用法律错误。二、一审法院认为被上诉人作出的答复意见并未对上诉人权利产生实际影响，以此驳回上诉人的起诉错误。被上诉人未正确的履行法定职责，未依法进行裁决，而作出一个不产生权利义务影响的答复是被上诉人未履责的体现，该行为已经构成不作为。一审法院应当对行政行为的合法性进行审查，而不是以未产生权利和义务的影响直接驳回上诉人的起诉。请求撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理本案。被上诉人洛阳市人民政府答辩称，《征收土地公告办法》已经废止，不再具有法律效力。即便依据《征收土地公告办法》，答辩人仅仅可以协调，裁决的权利属于省人民政府，答辩人不具有裁决的法定职权。请求驳回上诉，维持一审裁定。一审第三人岳村居委会答辩称，补偿安置方案中权利仅涉及刘建美一半的内容，刘建美提起诉讼是为满足其不合理的补偿要求，应驳回起诉。本案二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》颁布实施后，虽经两次修订（2011年第一次修订、2014年第二次修订），但《条例》第二十五条始终予以保留，该条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征收集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。将上述规定结合起来不难理解，在集体土地征收过程中，被征收人对安置补偿方案或安置补偿标准不符，可以向批准安置补偿方案的政府机关申请协调，也可以向批准安置补偿方案的政府机关的上一级地方人民政府申请行政复议。《征收土地公告办法》是根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》制定，对该《办法》第十五条第一款规定文义的理解不应超出《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的范围，否则就存在与上位法冲突问题。上诉人刘建美向被上诉人洛阳市人民政府申请裁决的事项，实质上是要求洛阳市人民政府责令洛阳市老城区人民政府履行安置补偿义务，并非是对安置补偿方案或安置补偿标准申请裁决，现行法律、法规、规章并未规定上一级地方人民政府具有该项裁决职权。故被上诉人洛阳市人民政府不具有履行刘建美申请裁决事项的职权。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。故对刘建美的起诉依法应裁定驳回。另外，刘建美已就其父亲的宅院签订过安置补偿协议，并已按照安置补偿协议取得相关安置补偿利益，在未否定安置补偿协议合法效力的情况下，刘建美应当按照安置补偿协议主张权利，而不应当通过申请裁决的方式寻求救济。一审裁定驳回起诉理由不当，本院不予认可，但裁定驳回起诉结果正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审裁定。上诉人刘建美的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 马 磊审判员 马传贤审判员 万宗杰二〇二〇年十一月二十五日法官助理刘月华书记员王贺霞