山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行终305号 上诉人（原审原告）李国霞。 被上诉人（原审被告）青州市综合行政执法局。住所地：青州市驼山南路**。 法定代表人崔永刚，局长。 委托代理人张莉。 委托代理人陈博，山东潍青律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青州市人民政府。住所。住所地：青州市范公亭西路**div> 法定代表人鞠立强，市长。 委托代理人杨晓明。 上诉人李国霞因诉青州市综合行政执法局、青州市人民政府行政处罚、行政复议一案，不服山东省青州市人民法院作出的（2020）鲁0781行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 案经一审法院审理查明：2019年5月31日，青州市自然资源和规划局以“李国霞占用王府街办城区土地209平方米建设超市和硬化路面，其未办理合法土地手续，属于违法占地”为由，作出青自然资函（2019）转500号移送函，将该案移送被告青州市综合行政执法局，建议其对该案进行进一步调查，按照相应的法律法规给予行政处罚。同时移送占地位置宗地图、占地位置规划图（局部）、占地位置现状图（局部）、占地位置影像图（局部）、当事人有效证件。被告青州市综合行政执法局于2019年6月11日立案受理，并展开调查，于当日给原告李国霞下达了《责令停止违法行为通知书》。同日，该局执法人员向原告李国霞进行调查，其认可“青州市王府街道北西关前街、仰天山路东侧金辉超市前水泥地面和棚子”系其建设，未办理用地手续。同时该局执法人员对现场进行了勘验，并制作了现场勘查图、拍摄了现场照片。后该局执法人员根据调查询问结果及现场勘验笔录，制作了案件调查终结报告，提出了建议处理意见，经集体讨论通过。2019年6月12日，该局作出《行政处罚事先告知书》并向原告送达，告知其拟作出的行政处罚，并告知其陈述申辩及要求听证等权利，其并未在期限内进行陈述申辩，也未提出听证要求。2019年6月18日，该局作出青综执罚字（2019）第171021号行政处罚决定书，认定李国霞“未经依法批准，擅自于2002年4月份非法占用××街道××村城镇用地、公路用地209平方米建设超市及水泥地面”，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对原告作出上述行政处罚，行政处罚内容：1、退还非法占用的土地；2、没收在非法占用的土地上新建的超市和水泥地面，并处罚款人民币肆仟壹佰捌拾元整（￥4180.00）。罚款限期缴纳，到期不缴纳的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。该处罚决定书于同日留置送达给原告。原告对该处罚决定不服，于2019年8月19日向被告青州市人民政府申请复议。被告青州市人民政府于2019年10月9日作出青复决字（2019）44号行政复议决定书，维持被告青州市综合行政执法局作出的青综执罚字（2019）第171021号行政处罚决定书。原告李国霞遂提起本案诉讼。原告李国霞在案件审理过程中，提交了其父李万良名下集体土地建设用地使用证一份、房屋所有权证一份，用以证明其合法拥有被处罚的土地和房屋。青村宅集建（1993）字第020171号集体土地建设用地使用证中载明：李万良益都镇北西关村，土地类别住宅，用地面积198平方米、其中建筑占地66平方米；房屋所有权证载明李万良名下房产青州北西关社区南街北侧39＃建筑面积75.04平方米居住、16.22平方米自用。而被告青州市综合行政执法局提交的现场检查（勘验）笔录中现场检查（勘验）情况：“此处棚子和金辉超市前水泥地面占用的土地位于××街道××村，占地性质为城镇用地和公路用地，其中城镇用地79平方米，公路用地130平方米，共占用土地面积为209平方米，符合青州市土地利用总体规划，北至空地，南至空地，东至住宅，西至仰天山路。……”并附有现场图及照片，显示被处罚地块在原告提交的集体土地建设用地使用证、房屋所有权证对应的土地和房屋的西侧，处罚的并非该建设用地使用证、房屋所有权证上对应的土地和房产。 一审法院审理认为，人民法院审查行政行为是否合法，应当从事实证据、程序、适用法律等方面进行审查。首先，关于事实证据方面。原告主张被告对其作出的涉案行政处罚决定书上被处罚的土地、房屋系其合法拥有，并提交集体土地建设用地使用证、房屋所有权证用以证明。经查，原告提交的建设用地使用证、房屋所有权证上的土地和房屋并非涉案行政处罚决定书上被处罚的地块和建筑物，原告在庭审中亦对此表示认可。其次，关于程序方面。原告主张其未在调查（询问）笔录上签字，该笔录不应被作为处罚的证据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”本案中由执法人员在现场调查（询问）笔录中签字并由两名见证人签字确认，该调查笔录程序合法。原告主张其未在《行政处罚决定书》中签字，该行政决定书未依法送达给原告属程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条之规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中被告提交的涉案《行政处罚决定书》送达回执中有两名见证人签字见证，该程序亦符合法律规定。最后，关于法律适用方面。原告主张被处罚的土地是自己家的果园地，按照村里惯例，该土地为自己合法拥有，被告对其作出行政处罚于法无据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”本案中，原告在涉案土地上建设铁皮棚（超市）、水泥地等建筑物的行为未经过合法审批，违反了上述规定，被告据此作出行政处罚合乎法律规定。综上，被告青州市综合行政执法局作出的青综执罚字(2019）第171021号行政处罚决定书事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。被告青州市人民政府作出的青复决字（2019）44号行政复议决定书事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李国霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。 上诉人李国霞不服原审法院判决提起上诉，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。其主要上诉理由如下：一、一审判决认定事实不清、证据不足。上诉人对涉案土地及其地上附着物享有合法权益；土地违法行为应由土地行政主管部门进行查处，被上诉人青州市综合行政执法局作出被诉处罚决定属超越法定职权，且程序违法，适用法律错误；被上诉人青州市人民政府作出复议决定行为违法。二、一审法院认定事实错误判决驳回上诉人的诉讼请求属适用法律错误。 被上诉人青州市综合行政执法局答辩称，上诉人违法占地事实清楚，青州市综合行政执法局具有对非法占地行为作出处罚的职权，涉案处罚决定作出程序合法、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人青州市人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 各方当事人在原审提交的证据和依据已随电子卷宗移送本院；二审中均未提交新的证据。经审理，本院认为原审法院对当事人提交证据的分析认定及对事实的确认正确，本院二审予以确认。 本院认为，被上诉人青州市综合行政执法局提交的案件移送函、责令停止违法行为通知书、调查笔录、现场检查笔录等证据，等证据，其内容互相印证，已形成较为完整的证据体系，能够证明上诉人李国霞非法占用土地的事实，被上诉人青州市综合行政执法局据此作出被诉处罚决定事实清楚，适用法律正确。上诉人所提“其对涉案土地及其地上附着物享有合法权益；被上诉人青州市综合行政执法局作出被诉处罚决定程序违法，适用法律错误；被上诉人青州市人民政府作出复议决定行为违法”等上诉理由，在一审审理过程中均已提出，一审法院结合查明的事实对此进行了分析和说理，本院认为一审认证、分析及说理恰当，同意其意见，二审不再赘述。对于上诉人所提“土地违法行为应由土地行政主管部门进行查处，被上诉人青州市综合行政执法局作出被诉处罚决定属超越法定职权”的上诉理由，从鲁府发(2017)24号《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》以及青州市人民政府《关于综合行政执法体制改革工作的通知》的相关规定来看，青州市人民政府确定由青州市综合行政执法局负责相对集中行政处罚权的实施，符合《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”的规定，故被上诉人青州市综合行政执法局在接到土地行政主管部门青州市自然资源和规划局的移送函后对案涉土地占用行为具有调查并作出处罚决定的职权，上诉人所提该项上诉理由亦不成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人李国霞承担。 本判决为终审判决。 审判长  李正良 审判员  郭明明 审判员  李长明 二〇二〇年十一月十二日 书记员  王燕霞