广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终644号上诉人（原审原告）孔宪鸿，男。委托代理人陈国飞，广东仲马律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区勒流街道办事处，住所地佛山市顺德区**********。法定代表人伍成亮，主任。委托代理人林浩文，该办事处工作人员。委托代理人廖秀环，广东中信顺成律师事务所律师。原审第三人佛山市顺德区勒流街上涌股份合作经济社，住所地佛山市顺德区。负责人孔宪光，社长。委托代理人张云红，广东常道律师事务所律师。上诉人孔宪鸿因诉佛山市顺德区勒流街道办事处（以下简称勒流街道办）行政处理决定一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：孔宪鸿于xx年x月x日出生，入户佛山市顺德区****************，户口一直无变动,户口性质属农业户口。2001年9月30日，孔宪鸿获得佛山市顺德区勒流街上涌股份合作经济社（以下简称上涌经济社）的原始配股，并于2014年8月11日取得股权证。2018年1月11日，孔宪鸿向勒流街道办邮寄了《行政处理申请书》，认为上涌经济社以其属于超生子女为由拒绝发放2015年卖地款8200元侵犯其合法权益，要求勒流街道办责令上涌经济社向孔宪鸿支付上述款项。勒流街道办于2018年1月12日收到该《行政处理申请书》后未予回复，孔宪鸿于同年5月15日向原审法院提起行政诉讼，该院依法受理，案号为（2018）粤0606行初623号。经审理后，原审法院于2018年10月23日作出（2018）粤0606行初623号《行政判决书》，判决：一、确认勒流街道办对孔宪鸿于2018年1月12日提出的行政处理申请拖延履行法定职责的行为违法；二、驳回孔宪鸿的其他诉讼请求。该判决现已发生法律效力。另查，原审法院在审理（2018）粤0606行初623号案件过程中，勒流街道办于2018年6月1日作出《不予受理告知书》，对孔宪鸿的申请不予受理。孔宪鸿于2018年6月6日收到上述《不予受理告知书》后不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院经审理后于2019年4月28日作出（2018）粤0606行初1236号《行政判决书》，认为孔宪鸿与上涌经济社的纠纷实质是农村集体经济组织与其成员之间关于成员资格与成员待遇的纠纷，勒流街道办有权对孔宪鸿的申请进行处理，判决撤销勒流街道办于2018年6月1日作出的《不予受理告知书》，并责令勒流街道办于判决发生效力后六十日内就孔宪鸿提出的行政处理申请作出行政处理决定。（2018）粤0606行初1236号《行政判决书》现已发生法律效力。2019年7月2日，上涌经济社向勒流街道办出具《证明》，认为孔宪鸿于2000年4月21日入户，根据《印发的通知》（以下简称顺办发〔2001〕22号文）规定，孔宪鸿不享有上涌经济社的资产股红分配权。勒流街道办经审核后于2019年8月2日作出顺勒行决〔2019〕14号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），确认孔宪鸿享有上涌经济社的股东资格，并对孔宪鸿要求责令上涌经济社向其支付2015年卖地分红款8200元的申请不予支持。该《行政处理决定书》已分别于2019年8月3日送达孔宪鸿及上涌经济社。庭审中，各方当事人对孔宪鸿是上涌经济社的成员的事实无异议。孔宪鸿及上涌经济社确认孔宪鸿除没有享有上涌经济社的资产量化款和征地分红款外，其他福利待遇均有享有。勒流街道办确认孔宪鸿自《行政处理决定书》作出之日即2019年8月2日起享受上涌经济社成员待遇，该成员待遇包括资产量化分配权。又查，上涌经济社于2014年3月29日经股东代表大会表决通过生效的《顺德区勒流街道上涌村股份合作经济社章程》（以下简称《2014年章程》）第二十四条规定：“凡2001年9月30日24时止在册的农业人口已一次性获配置本社股权，承认本社章程并承担相应义务的，均为本社股东。”第二十五条规定：“本社的股份按集体股占20%、个人股占80%的比例配置。具体股份分红、资产量化、收益分配方案按《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》（顺办发[2001]22号）的有关规定执行。”第二十八条规定：“股东享有下列权利：……（四）按股份享受分红、集体资产处置分配和优先配股的权利；……”第六十八条规定：“因违反计划生育政策，按规定需缴付行政处罚费或社会抚养费以及违反村计生自治章程规定而未履行相关责任的，按照《广东省人口与计划生育条例（20090101实施）》的规定，本社可根据所在村委会或股份社的书面通知，经书面告知且当事人未在5个工作日内提出异议的，按规定停止其及配偶股红分配。……”2001年8月21日，原中共顺德市委办公室及顺德市人民政府办公室联合印发《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》（顺办发〔2001〕22号）。该实施细则第二点规定：“固化股份合作社股权1.以2001年9月30日24时为截止时间，统计户口登记在册的农业人口。2.股份合作社的股份（即股数，下同）原则上按集体股占20%、个人股占80%的比例设置，个人股部分一次性配置给2001年9月30日24时止在册的农业人口。统计在册农业人口截止时间内的下列情况者亦应获配股权：……（7）本村违反计划生育政策的夫妇及其违反政策生育的子女（处罚期内不予股红分配、不得办理股份转让）；……”第三点规定：“量化股份合作社资产。……2.股权固化后的个人股东，享有股份合作社资产量化个人部分的分配权，并按所持股份分配。下列情况者不得享受资产量化的分配权：（1）1993年6月1日起，超计划生育的子女；……”再查，于2020年1月23日起施行的《中共佛山市顺德区委办公室佛山市顺德区人民政府办公室关于完善〈关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则〉的通知》已将顺办发〔2001〕22号文“三、量化股份合作社资产”第2点“股权固化后的个人股东，享有股份合作社资产量化个人部分的分配权，并按所持股份分配。下列情况者不得享受资产量化的分配权：（1）1993年6月1日起，超计划生育的子女；……”删去。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，勒流街道办作为佛山市顺德区人民政府的派出机关，应孔宪鸿的申请，对其请求事项予以处理，依法有据。勒流街道办根据孔宪鸿的申请作出《不予受理告知书》，在该《不予受理告知书》被依法撤销后，根据生效的法律文书再次作出被诉《行政处理决定书》，并送达给孔宪鸿及上涌经济社，履行了作出行政处理的相关程序，予以确认。根据生效的（2018）粤0606行初1236号《行政判决书》确定的期限，勒流街道办应在2019年7月16日前作出行政处理决定，但勒流街道办直至2019年8月2日才作出涉案《行政处理决定书》。诉讼中，勒流街道办既没有向法院提供证据证明行政处理程序中有办理延期审批手续，也没有就延期情况作出合理的解释说明。另外，勒流街道办就孔宪鸿要求责令上涌经济社支付征地款的申请的纠纷已历经两次诉讼，两次诉讼中，勒流街道办的行政行为分别被人民法院判决确认违法及撤销，基于上述情况，勒流街道办理应本着对群众高度负责的态度，根据人民法院判决规定的期限，依法及时处理孔宪鸿的诉求。但勒流街道办从孔宪鸿于2018年1月8日开始提出申请到作出被诉的《行政处理决定书》已达一年半有余，且超过人民法院规定的期限作出，处理期限轻微违法。但勒流街道办该违法行为对孔宪鸿权利不产生实际影响，对被诉的行政行为不予撤销，保留其法律效力。案件的争议焦点是勒流街道办作出的被诉《行政处理决定书》是否合法。综合各方当事人的意见，主要包括以下两个问题：1.孔宪鸿是否具有上涌经济社的股东资格；2.勒流街道办对孔宪鸿要求上涌经济社向其支付2015年卖地分红款的申请不予支持是否正确。关于孔宪鸿是否具有上涌经济社股东资格的问题。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，各方当事人对孔宪鸿属于上涌经济社的股东的事实无异议，予以确认。勒流街道办根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定,作出决定确认孔宪鸿享有上涌经济社股东资格,处理结果正确。孔宪鸿认为勒流街道办适用依据错误，所适用的文件不具有法律效力。对此，法院认为，首先，勒流街道办并未适用顺办发〔2001〕22号文二、2、（7）规定认定孔宪鸿的股东资格；其次，孔宪鸿实际上已经获得了配股，且顺办发〔2001〕22号文关于超生子女不得享受资产量化分配权的规定已经删除，庭审中勒流街道办亦确认孔宪鸿享有上涌经济社的资产量化分配权，孔宪鸿认为勒流街道办适用依据错误的主张不成立；再次，《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》（顺发〔2001〕13号）、顺办发〔2001〕22号文是有关顺德区域内关于固化股份合作社股权的政策规定，为原顺德市政府制定的规范性文件，可作为界定孔宪鸿股东资格的依据。孔宪鸿的上述主张理据不足，不予采纳。至于孔宪鸿提出勒流街道办作出的第一项处理决定超出孔宪鸿请求事项的问题，因已生效的（2018）粤0606行初1236号《行政判决书》已确认孔宪鸿与上涌经济社的纠纷实质是农村集体经济组织与其成员之间关于成员资格及成员待遇的纠纷，且根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条规定，能否享受农村集体经济组织的收益分配应以具备农村集体经济组织成员资格为前提，因此勒流街道办处理孔宪鸿的申请事项先确认孔宪鸿的成员资格并无不当。勒流街道办确认孔宪鸿具有上涌经济社的股东资格，事实清楚、证据充分，适用规范性文件正确，予以支持。关于孔宪鸿请求责令上涌经济社向其发放征地款的问题。法院认为，虽然孔宪鸿在2014年已取得上涌经济社核发的股权证，并享有上涌经济社的分红及福利待遇，但孔宪鸿在庭审中亦陈述没有享受资产量化款及征地分红款，由此可知上涌经济社对孔宪鸿享有资产量化分配权不予确认。当前，农村集体经济组织与其成员之间涉及成员资格和待遇问题发生纠纷，并经街道办事处通过行政程序处理时，根据行政合理性原则和效力原则，勒流街道办作出的行政处理决定不应溯及之前权益分配，这亦与我市为妥善解决涉及农村集体经济组织成员资格及权益问题的做法相一致，故孔宪鸿要求上涌经济社向其发放2015年的征地款的主张没有既往溯及力，理据不足，不予支持。综上，孔宪鸿要求撤销勒流街道办作出的《行政处理决定书》并重新作出行政处理决定的诉请，理由不成立，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：确认勒流街道办作出的顺勒行决〔2019〕14号《行政处理决定书》违法,保留法律效力；案件受理费50元由勒流街道办负担。上诉人孔宪鸿上诉称：一、一审法院适用法律错误。上诉人持有合法有效的股权证，且不存在已被撤销或无效的事由，具有资格对卖地分红款要求行政机关处理。上诉人请求救济的前提是权利被侵害，与被上诉人勒流街道办与一审法院所称的溯及力是完全不一样的概念。一审法院认为的溯及力问题并不存在，只是存在时效的问题。而本案并不存在时效的问题。二、被上诉人的处理存在故意延迟等违法行为，已对上诉人产生严重的实质性影响。上诉人的拖延处理，导致上诉人对2018年至2020年的分红款亦存在所谓的溯及力问题，无法主张自己的权利。因“溯及力”及“我市为妥善解决涉及农村集体经济组织成员资格及权益问题的做法相一致”发挥巨大影响力，即如果这期间存在卖地分红款，上诉人仍无法享受应有的权利。三、一审判决认为被诉《行政处理决定书》与“我市为妥善解决涉及农村集体经济组织成员资格及权益问题的做法相一致”没有法律依据。该做法既不能成为审判机关审理案件的法律依据，也不能是行政机关作出行政行为的法律依据，同时亦损害了上诉人的合法利益，无法得到法律保护，显失公平。四、上诉人主张获得卖地分红款的诉求是合法有效有理的，应享有的权利被侵犯是客观存在的事实。被上诉人及一审法院都没有对上诉人的合法权益进行有效保护。综上，请求二审法院：1.判令撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的《行政处理决定书》，并对上诉人的行政处理申请重新作出行政处理决定，责令原审第三人上涌经济社向上诉人支付2015年卖地分红款8325元；2.诉讼费由被上诉人承担。被上诉人勒流街道办答辩称：一、被诉《行政处理决定书》行政主体适格，认定事实清楚，作出内容适当，仅处理期限存在轻微违法，对上诉人孔宪鸿权利义务不产生实际影响，应保留其法律效力。二、上诉人认为被上诉人处理行政申请存在故意拖延缺乏事实依据。综上，一审法院认定事实清楚，采信证据及适用法律正确，上诉人的上诉主张无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人上涌经济社辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对被上诉人勒流街道办作出本案被诉之《行政处理决定书》职权依据的合法性无异议，本院予以确认。本案中，上诉人孔宪鸿于xx年x月x日出生后入户原审第三人上涌经济社处，户口一直无迁移，性质为农业户口。2001年9月30日，上诉人获得原审第三人的原始配股，并于2014年8月11日取得原审第三人核发的股权证。本案的争议焦点是，上诉人是否具有原审第三人的股东资格及权益范围，是否享有2015年卖地分红款的分配权。上诉人认为其股东资格并不存在争议，且双方均予确认，争议焦点应只是上诉人是否享有2015年卖地分红款的分配权。关于股东资格的确认，不仅是对申请人是否符合股东资格界定条件的确定，还包括其享有的股东权益范围的确定。根据本案所查明的事实，上诉人虽在2001年获得原审第三人的原始配股，并在2014年取得股权证，但因其属于超计划生育子女，原审第三人并未认可其资产量化款及征地分红款待遇，即上诉人的股东权益范围是存在争议的，其股东资格并未得到完全确认。故根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，被上诉人首先确认上诉人享有原审第三人的股东资格及其权益范围并无不当，本院予以确认。上诉人的上述主张是对确认股东资格内容的片面理解，本院不予支持。而根据一般行政行为的效力原则，被诉《行政处理决定书》自作出之日起发生法律效力，上诉人的股东资格及全部股东权益分配权自该决定作出之日起享有，不溯及之前的权益分配，故被上诉人对上诉人请求向其支付2015年卖地分红款的申请不予支持正确，本院予以支持。确定股东资格及权益范围的处理决定的效力不溯及既往待遇分配的做法，符合实际情况。上诉人认为其已具有合法有效的股东资格，应享有的资产量化款及征地分红款待遇被剥夺，合法权益受到侵害，被上诉人对此负有纠正的法定职责。如前所述，上诉人股东权益中的资产量化分配权在案涉《行政处理决定书》作出之前还未得到确认，其与原审第三人关于股东的权益范围尚存争议，而被上诉人的处理决定已纠正了上诉人作为股东的权益内容。故上诉人的该项主张因缺乏事实依据，本院不予支持。至于被诉《行政处理决定书》的行为程序问题，原审判决已作论述，本院予以确认，在此不再赘述。综上，上诉人的上诉理由理据不足，本院均不予支持。被上诉人作出的被诉《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序轻微违法。原审判决对该《行政处理决定书》确认违法，保留法律效力正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孔宪鸿负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年十一月十九日法官助理  邓明锋书 记 员  黄 妍