广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤03行终1096号上诉人（原审原告）汎达贸易公司，住所地30/FCOMWEBPLAZA,12CHEUNGYUESTREET,CHEUNGSHAWAN,KOWLOON。授权代表人区达雄，该公司合伙人。委托代理人王琰，广东国欣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市规划和自然资源局龙岗管理局（原深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局），住所地广东省深圳市龙岗区龙城街道中心城建设大厦，统一社会信用代码114403000075433748。法定代表人严震宇，该局局长。委托代理人郑远玲，该局工作人员。委托代理人王华喜，广东华商律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市人民政府，住所地广东省深圳市福田区福中三路市民中心**，组织机构代码00754382-5。法定代表人陈如桂，市长。委托代理人黄光赟。上诉人汎达贸易公司因与被上诉人深圳市规划和自然资源局龙岗管理局（简称龙岗自然资源局）、被上诉人深圳市人民政府闲置土地认定及行政复议纠纷一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2017）粤0308行初867号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1999年1月5日，原深圳市规划国土局与汎达贸易公司签订深地合字（1999）5048号《深圳市土地使用权出让合同书》，约定将土地编号为G08xx4-5的土地使用权出让给汎达贸易公司，主体建筑物性质为工业厂房及配套宿舍。根据上述合同附件《土地使用规则》第四部分第七项、第八项的规定，土地使用者自签订《土地使用权出让合同》之日起一年内应按批准的施工设计图纸动土施工，应在2001年1月5日以前竣工（地震、水灾、战争等重大影响着除外）。1999年4月5日，原深圳市规划国土局龙岗分局向汎达贸易公司颁发了深规土规许字06-1999-0050号《深圳市建设用地规划许可证》，认为汎达贸易公司的用地项目符合城市规划要求，准予办理有关手续。1999年11月26日，原深圳市规划国土局向汎达贸易公司作出深规设方字6199910518号《深圳市建设工程设计方案审批意见书》，同意宗地号G08xx4-5的工业厂房总平面图及宿舍单位设计方案报建。2002年11月25日，汎达贸易公司向深圳市龙岗区人民政府提交《申请报告》，申请地价优惠。截至2010年9月，涉案土地尚未动工建设。2010年9月1日，原深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局（简称市规土委龙岗管理局）向汎达贸易公司作出深规土龙岗局闲调[2010]第042号《闲置土地检查通知书》，告知汎达贸易公司针对涉案土地闲置进行陈述、申辩及举证。2010年9月6日，汎达贸易公司提交《涉嫌闲置土地情况调查表》，称由于土地使用功能改变影响开发建设，公司接到镇政府及国土所通知，涉案土地已规划为镇中心区域，规划功能为商业，不能建厂房，公司一直对该片区进行改造更新方案工作，并于2009年11月取得该片区改造专项规划的批复，现正进行手续办理中，预计开工建设时间一年以上、两年以内。2010年9月9日，汎达贸易公司提交了《关于横岗汎达贸易公司G08xx4-5地块情况说明》，称其准备施工时接横岗镇政府及国土所通知，涉案地块已规划为镇中心区域，规划功能为商业用地，不能建设厂房，要求将该地块重新规划，汎达贸易公司积极配合政府部门相关工作，于2009年10月取得旧改专项规划，积极办理相关用地手续及拆迁安置谈判工作。市规土委龙岗管理局经审查，于2014年9月18日作出涉案闲置土地认定书，认为汎达贸易公司于1999年1月5日取得涉案国有建设用地使用权，约定的动工日期为2000年1月5日，存在超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发，根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。汎达贸易公司不服，以原深圳市规划和国土资源委员会（简称原市规土委）为被申请人向深圳市人民政府申请行政复议，深圳市人民政府于2015年11月5日作出深府复决[2015]1400号《行政复议决定书》，维持了上述涉案闲置土地认定书。汎达贸易公司仍不服，遂提起行政诉讼，请求撤销涉案闲置土地认定书。原审法院认为，本案中，根据汎达贸易公司于1999年1月5日签订的深地合字（1999）5048号《深圳市土地使用权出让合同书》及其附件《土地使用规则》的规定，汎达贸易公司应自签订《土地使用权出让合同》之日起一年内按批准的施工设计图纸动土施工，在2001年1月5日以前竣工，但汎达贸易公司在上述动工开发日期满一年并未动工开发，原市规土委龙岗管理局据此作出涉案闲置土地认定书符合上述法律的有关规定。汎达贸易公司主张涉案土地闲置的原因不在汎达贸易公司，系因政府调整规划导致汎达贸易公司停工建设，但汎达贸易公司没有提供动工开发期限内政府调整规划的相关证据，并且汎达贸易公司也没有在动工开发期限届满前向土地主管部门提出延期开发书面申请，因此，汎达贸易公司的上述主张缺乏事实和法律依据。另，在行政复议过程中，被告市政府未核实涉案闲置土地认定书并非市规土委作出，仅根据汎达贸易公司的申请将市规土委作为被申请人作出行政复议决定不当，因本案汎达贸易公司的诉讼请求并未涉及行政复议决定，故原审法院予以指正。综上，原审判决驳回汎达贸易公司的诉讼请求。上诉人汎达贸易公司不服，上诉至本院，认为原市规土委龙岗管理局以其名义直接做出闲置土地认定书，没有法律依据，一审法院无视政府调整规划导致汎达贸易公司停工之关键事实，错误认定土地闲置原因在汎达贸易公司，依法应予以纠正，请求撤销原审判决及被诉闲置土地认定决定。被上诉人龙岗自然资源局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应驳回汎达贸易公司的上诉，维持原判。关于汎达贸易公司提及的本案适格行政主体问题，广东省深圳市盐田区人民法院（2017）粤0308行初867号行政裁定书对此已作出裁定，驳回汎达贸易公司对原深圳市规划和国土资源委员会的起诉。深圳市中级人民法院亦已维持该裁定。故关于适格被告问题已有生效判决确认，不应当在本案中再进行认定。关于汎达贸易公司提出的闲置土地认定的问题，龙岗自然资源局坚持在一审当中的答辩意见。被上诉人深圳市人民政府答辩称，坚持原审答辩意见，涉案的《闲置土地认定书》以及复议决定均合法，均应当予以维持。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。另，因机构改革原因，本案涉及的原深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局（简称原市规土委龙岗管理局）相关职责由深圳市规划和自然资源局龙岗管理局继续行使。再查，原审法院在（2017）粤0308行初867号行政裁定中已认定原市规土委龙岗管理局有权对辖区内的闲置土地进行调查、认定和处置，是本案适格被告，裁定驳回汎达贸易公司针对原市规土委的起诉。汎达贸易公司不服该裁定，上诉至本院。本院已于2018年12月12日作出（2018）粤03行终932号行政裁定，认定原市规土委并非本案适格被告，裁定驳回上诉，维持原裁定。再查，龙岗自然资源局核查确认涉案宗土地现仍处于未动工开发状态。本院认为，根据国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》（2012年修订）第二条第一款的规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。根据该办法第九条的规定，经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。本案中，根据汎达贸易公司与原深圳市规划国土局于1999年1月5日签订的《深圳市土地使用权出让合同书》的约定，汎达贸易公司作为土地使用者，应自签订《土地使用权出让合同》之日起一年内，即2000年1月5日前按批准的施工设计图纸动土施工，并应在2001年1月5日以前竣工。但本案现有证据显示汎达贸易公司在上述动工协议约定动工开发日期满一年并未动工开发。原市规土委龙岗管理局经调查核实作出被诉闲置土地认定，事实和法律依据充分，程序合法。关于汎达贸易公司提出的原市规土委龙岗管理局不具有闲置土地认定职权的上诉主张，鉴于原市规土地委龙岗管理局的职权问题以及本案适格被告问题均已有生效裁判予以确认，本院不再对该问题进行审查。关于汎达贸易公司提出的土地闲置系因政府调整规划的上诉主张，汎达贸易公司在原审时向法院提交了落款时间分别为2002年1月16日、2002年1月18日、2002年3月25日、2002年8月5日、2002年11月25日的五份《申请报告》，据此主张汎达贸易公司停止建设系因政府规划调整且是应政府明确要求。本院认为，首先，汎达贸易公司关于接到原横岗镇政府和国土所通知停止工业厂房建设的主张，缺乏充分证据予以证明；其次，汎达贸易公司提交的五份《申请报告》均为复印件，并无原件，无法确认其真实性；同时汎达贸易公司既未就前述五份《申请报告》的取得方式作出合理解释，亦未提出调取证据申请；第三，从汎达贸易公司提交的五份《申请报告》的内容及落款时间来看，仅是在2002年8月5日和2002年11月25日两份《申请报告》中出现了汎达贸易公司接到原横岗镇政府和国土所通知停止工业厂房建设的陈述。即使假设该两份《申请报告》真实存在，结合涉案宗土地现仍处于未动工开发状态的事实，亦可以确认汎达贸易公司提出前述申请时，汎达贸易公司已经超过土地使用权出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，已构成土地闲置。故汎达贸易公司关于系因政府原因导致土地闲置的上诉主张缺乏证据支持，本院不予采信。另，被上诉人深圳市人民政府作出被诉行政复议决定，决定维持涉案闲置土地认定的处理结果正确，但深圳市人民政府仅根据汎达贸易公司的申请将深圳市规划和国土资源委员会列为复议被申请人不当，鉴于该问题不影响复议处理结果，本院予以指正。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。汎达贸易公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人汎达贸易公司负担。本判决为终审判决。审判长  王成明审判员  杨宝强审判员  王强力二〇二〇年十一月十三日书记员  颜慧婷