河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行申630号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王桂林，男，1958年2月25日出生，汉族，住河北省保定市满城区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：保定市自然资源和规划局满城区分局，住所地河北省保定市满城区西苑街西侧。 法定代表人：代青峰，该局局长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：保定市自然资源和规划局，住所地河北省保定市朝阳北大街**。 法定代表人：陈绍辉，该局局长。 委托代理人：耿浩林。 委托代理人：乔鹏举，河北曾知律师事务所律师。 再审申请人王桂林因诉被申请人保定市自然资源和规划局满城区分局（以下简称满城区自然资源和规划分局）、保定市自然资源和规划局土地管理行政处罚及行政复议一案，不服河北省保定市中级人民法院（2020）冀06行终31号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 王桂林申请再审主要称，1.原审判决认定事实错误，申请人不存在非法占地的事实。1992年11月21日经满城县国土局批准，申请人王桂林占用西原屯村建设用地6.5亩建设保定市满城县新星造纸厂（以下简称新星造纸厂），从当初建厂开始建设用地就是6.5亩，以后没有再超出扩占。满城县国土局最初实地勘验时就知道占地是6.5亩，由于权限问题首先办理了2.5亩的用地手续，并说其余的用地手续分步办理。2007年满城县造纸行业综合治理指挥部对全县造纸企业进行审查验收，通过实地勘测调查，新星造纸厂通过了验收，验收文件“满验字[2007]32号”和国土局意见表上都盖有公章，且有相关领导签字盖章，是具有法律效力的文件。当时满城县国土局验收意见表中明确写明“土地手续齐全，同意正式生产”，局长签字盖章。这表明满城县国土局对新星造纸厂占地6.5亩是知道并同意的，也表明其认可不存在违法占地行为。复议听证会时满城县国土局工作人员关于“先上车，后买票”的说法，也说明该局认可新星造纸厂并不违法，土地证只是一种形式，不能仅凭土地证来判断是否为非法占地。满城县国土局在2007年初向新星造纸厂收取复垦费49000元，完全没有法律依据，实际是一种变相罚款，多年后的2018年再次对申请人给予行政处罚，明显违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“一事不再罚”的规定。2.超过诉讼时效的问题。新星造纸厂已于2016年6月27日注销，其主体资格已不存在，即便其存在违法占地行为，也已经在注销之日行为终止，不可能在主体消亡后行为仍然持续。被诉行政处罚决定明显违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，已经超过两年的行政处罚时效。3.原处罚决定和法院判决适用法律错误。根据“法不溯及既往”原则，新法律不具有溯及力，其只能适用于生效后发生的事件和行为，不能用今天的法律处理既往发生的行为。新星造纸厂建厂是在1992年，所以应当适用当时的法律。满城县国土局用现在的法律去处理二十多年前的行为，用当时并不存在的法律作出处罚，实属适用法律错误。4.处罚主体错误。本案中占用土地主体是新星造纸厂，满城县国土局验收意见表也将新星造纸厂确定为被验收的主体，申请人作为自然人只是造纸厂的出资人，与占用土地的新星造纸厂不是同一法律概念，其不能成为被处罚主体。案涉被诉行政处罚决定将申请人作为被处罚的主体，明显属于主体错误。并且新星造纸厂已于2016年6月27日注销，主体资格已不存在，即便其存在违法占地行为，也已经在注销之日行为终止，而不可能在主体消亡后行为仍然持续。5.处罚和判决剥夺了申请人原有的土地承包经营权。新星造纸厂所占土地虽然所有权人为西原屯村经济组织，但是申请人享有合法的承包使用权，如果按照被诉行政处罚决定将4亩土地退还给西原屯村村委会，无疑是变相剥夺了申请人原有的土地承包经营权，不仅违法，对申请人也极为不公。6.复议机关没有履行应尽职责，导致复议结论根本错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，保定市国土局复议机关作出裁定前，应当进行全面调查、取证，满城县国土局没有依法履行提供证据的法定责任，最终因关键证据材料“满城县国土局验收意见表及满城县造纸行业综合治理指挥部满验字[2007]32号验收文件”缺失导致复议结论根本错误。7.处罚决定和法院判决违反了最高人民法院关于行政协议案件的司法解释。满城县政府和国土局在2007年做出的验收意见是依法进行的，意见表签字盖章属于对新星造纸厂包括土地等各种手续的认可证据，属于行政协议的一种。满城县国土局在二十多年后推翻满城县政府和自己出具的规范确认验收表的行为是错误的。一、二审法院均没有履行相应法定职责，没做实际调查，被诉行政处罚决定和法院判决违反了2020年1月1日生效的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十三条、第十六条、第十九条的规定。8.行政处罚实属保护纵容违法占地的黑恶势力。满城县国土局下达处罚的原因，主要是申请人王桂林作为村主任、人大代表，和村党支部书记一起向各级政府反映举报原满城县质监局局长违法占地问题，其怀恨在心并与当时满城县国土局个别领导相互勾结，无中生有，捏造事实，利用公权力违法对申请人进行非正常的选择性执法，纯属打击报复。综上，请求撤销二审判决，依法再审改判。 被申请人满城区自然资源和规划分局提交意见主要称，1.满城区自然资源和规划分局对申请人王桂林作出的被诉行政处罚决定是依法行政。王桂林超占的4亩土地，确实没有办理审批手续确权发证，满城区自然资源和规划分局查处此案行政主体适格，程序合法，作出的处罚决定适用法律正确。2.王桂林申请再审的理由不能成立。王桂林超占4亩土地始终未依法办理审批手续是不可否定的客观事实，与土地使用权审批无关的任何材料、任何人的口头表述均代替不了土地使用权审批手续，更改变不了非法占地的定性。王桂林非法占地行为属于以压占的方式造成了土地破坏，按照《河北省土地管理条例》第三十二条的规定应当复垦，缴纳复垦费。该问题属于另一行政行为，不是案涉行政处罚内容，与本案没有关联性，亦代替不了土地使用权审批手续。王桂林非法占地行为至今仍在持续之中，不存在超过处罚时效的问题，适用2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》充分体现了从旧兼从轻的法律适用原则，是正确的。新星造纸厂系王桂林出资建造，其中2.5亩占地的土地证上用地单位项下明确标有王桂林，该造纸厂是否被注销只影响其经营权，影响不到王桂林的非法占地行为。案涉行政处罚决定和法院判决并没有剥夺王桂林的土地承包经营权，“退还土地”是法律的明文规定，农村土地的承包经营是进行农业种植、养殖，而不是改变农业性质任意建设，并且退还土地后，村委会仍可将该土地发包给王桂林，发展农业种植和养殖业。满城区自然资源和规划分局对王桂林行政处罚和对其他任何违法行为的查处，是依法履行职责、维护法律尊严，无论案件来源于什么渠道，只要发现辖区内有违法行为都要依法查处，与什么人举报没有关系。综上，二审判决认定事实清楚，证据确实充分，实体判决内容客观、公正、合法。王桂林的申请再审理由不能成立，请求依法予以驳回。 本院经审查认为，当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，申请人王桂林于1992年经批准占用原满城县南韩村镇西原屯村村西建设用地出资兴建新星造纸厂，批准占地面积2.5亩，实际占地面积6.5亩，超出批准用地面积4亩（建设用地，允许建设区，符合土地利用总体规划）并已建成使用。王桂林提交的满城县造纸企业整顿验收指挥部满验字[2007]32号文件及相关部门验收意见，系经整顿验收批准造纸企业恢复生产的相关文件材料，不是办理土地使用审批手续的材料，亦不能证实其已经取得超占土地的合法使用权。王桂林未经用地审批程序超占建设用地的行为，违反了相关法律规定。被申请人满城区自然资源和规划分局经立案、调查、询问、勘测、听证、告知等程序作出被诉行政处罚决定，要求将违法超占的4亩土地退还给西原屯村村委会、对王桂林处以罚款31983元，符合法律规定。被申请人保定市自然资源和规划局依法定程序作出被诉行政复议决定，维持满城区自然资源和规划分局作出的行政处罚决定，并无不当。一、二审法院判决驳回王桂林要求撤销上述行政处罚决定及行政复议决定的诉讼请求，亦无不妥。 复垦费的征缴不是办理用地审批手续的过程，亦不属于行政处罚的种类，缴纳复垦费不能证明已经合法取得土地使用权，依此主张被诉行政处罚决定违反“一事不再罚”的法律原则亦不能成立。新星造纸厂系王桂林出资建设，其乡镇企业建设用地使用证上亦载明用地单位为西原乡西原屯村王桂林，虽然新星造纸厂已于2016年被注销，但王桂林作为案涉土地的实际使用权人，其违法占地的事实状态一直持续存在，故王桂林所称的处罚主体错误、超过行政处罚时效等主张不能成立，满城区自然资源和规划分局依据案件查处时施行的法律法规作出行政处罚决定亦不属于适用法律错误。案涉超占土地系建设用地，不存在承包经营使用的问题，被诉行政处罚决定将其退还土地所有权人西原屯村村委会符合法律规定，王桂林主张剥夺了其土地承包经营权理据不足。2007年原满城县人民政府及所属行政部门作出的验收意见不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，不属于行政协议，王桂林主张被诉行政处罚决定及法院判决违反关于行政协议案件司法解释的相关规定没有法律依据。王桂林反映的其他违法占地案件与本案无关，其关于被诉行政处罚决定系打击报复、实属保护纵容违法占地黑恶势力的主张，没有证据支持。因此，王桂林申请再审的理由不能成立，依法难以支持。 综上，申请人王桂林的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回王桂林的再审申请。 审判长  常站巍 审判员  张耀庆 审判员  王 云 二〇二〇年十一月二十六日 书记员  田佳新