河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2107号上诉人（原审原告）张爱花，女，汉族，1960年5月31日出生，住河南省安阳市北关区。被上诉人（原审被告）安阳市北关区人民政府，住所地河南省安阳市灯塔路**。法定代表人路录平，区长。上诉人张爱花因诉被上诉人安阳市北关区人民政府（以下简称北关区政府）土地征收补偿安置方案一案，不服河南省安阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫05行初322号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。张爱花原审诉称：张爱花系安阳市北关区张贺垒村村民，在村里有合法宅基地及自建房屋。2019年6月19日，北关区政府通过村组干部在村内粘贴〔2019〕第4号《关于征收土地补偿安置方案的公告》后随即撕毁。张爱花认为北关区政府作出该公告且没有按照规定在张爱花所在的村组进行张贴公告的行政行为违反了法律、法规的规定，应当依法被确认为违法，具体理由如下：一、北关区政府作出案涉补偿安置方案公告违法。首先，该补偿安置方案所依据的土地征收批准文件已经失效，该补偿安置方案缺乏事实根据。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十九项和国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定，农用地转用和土地征收批准文件的有效期为两年，满两年未实施征地或者用地行为的，批准文件自动失效。〔2019〕第4号《关于征收土地补偿安置方案的公告》显示，北关区政府作出案涉补偿安置方案的依据是2013年10月13日《河南省人民政府关于安阳市2012年度实施第四批城市建设用地的批复》（豫政土〔2013〕1088号）和2013年11月27日《安阳市人民政府征收土地方案的公告》（〔2013〕第12号），上述文件公布后，北关区政府在两年时间内没有实施征收土地行为，也没有发布征地补偿安置方案，土地征收批准文件已经自动失效。北关区政府根据失效的土地征收批准性文件作出的征地补偿安置方案，也属违法无效。其次，北关区政府不具有作出案涉征收土地补偿安置方案的法定职权。张爱花房屋所在范围的土地是被安阳市人民政府征收，补偿安置方案也应当由市政府制定和发布。第三，涉案征收土地补偿安置方案内容违法。该征收土地补偿安置方案第三条第四款中明确规定：建设用地154.232亩（村庄占地）采用实物补偿，按照缑家垒、张贺垒、马家垒三村棚户区改造安置方案实施，该棚户区改造安置方案是安阳中原高新技术产业开发区管理委员会于2018年11月份制作并发布的，该管委会没有制定棚户区改造安置方案的法定职权。二、北关区政府未依法公告征收土地补偿安置方案。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《征收土地公告办法》第七条规定，职能部门应当在征收土地公告之日起45日内拟订征地补偿安置方案并予以公告。但安阳市人民政府于2013年11月27日作出《征收土地方案公告》，北关区政府于2019年6月19日作出《关于征收土地补偿安置方案的公告》，严重超出法定期限。同时，北关区政府也没有证据证明其在相应公告区公示了征收土地补偿安置方案。综上，张爱花认为北关区政府作出〔2019〕第4号《关于征收土地补偿安置方案的公告》且未按照规定予以公告的行政行为违法，严重侵犯了张爱花作为被征收人的合法权益。请求：确认北关区政府作出〔2019〕第4号《关于征收土地补偿安置方案的公告》的行政行为违法。原审法院经审理查明：张爱花系安阳市北关区张贺垒村村民，在该村有宅基地和自建房屋一处。2018年11月，安阳中原高新技术产业开发区管理委员会发布《关于缑家垒、张贺垒、马家垒三村棚户区改造安置补偿方案》，张爱花认为上述安置补偿方案对张爱花宅基地上房屋的补偿标准过低，不予认可，没有与相关部门签订安置补偿协议。截止目前，张爱花家庭仍在其房屋内居住。2019年6月19日，北关区政府作出〔2019〕第4号《征收土地补偿安置方案的公告》，内容为：“根据《河南省人民政府关于安阳市2012年度实施第四批城市建设用地的批复》（豫政土〔2013〕1088号）和《安阳市人民政府征收土地方案公告》（〔2013〕第12号），北关区政府会同有关部门，拟定了征收土地补偿安置方案。依据《中华人民共和国土地管理法》第48条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，将经批准的《征收土地补偿安置方案》内容和有关事项公告如下：一、征收土地位置和用途：位于漳河大道与平原路交叉口西北（地（地块编号为DB1-2-21-1、DB1-2-22-1、DB1-2-26-1、DB1-2-27-1）途为居住用地、商业用地、公园绿地、城市道路用地。二、被征收土地村及面积：安阳中原高新技术产业开发区缑家垒村集体土地66.486亩（其中耕地53.474亩），张贺垒村集体土地0.239亩（其中耕地0.239亩）。(以实际勘测报告书为准）。三、补偿安置费用：1.补偿安置费标准为11.2万元/亩;2.青苗补偿费标准为0.2万元/亩;3.地上附着物标准按照安阳市人民政府安政〔2016〕32号文件规定的标准进行补偿。4.建设用地154.232亩（村庄占地），采用实物补偿。按照缑家垒、张贺垒、马家垒三村棚户区改造安置补偿方案实施（实物补偿中已包括对土地的补偿费用）。四、支付对象和支付方式:将征地补偿费全部支付给安阳中原高新技术产业开发区管委会，由管委会兑付至被征地村村委会，由村委会根据《中华人民共和国土地管理法》有关规定进行安置。五、从征地公告发布之日起，新增加的及抢栽、抢建的地上附着物不予办理补偿登记。六、根据《中华人民共和国土地管理法》第48条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，对批准的《征收土地补偿安置方案》有争议，不影响征收土地方案的实施。”该〔2019〕第4号《征收土地补偿安置方案的公告》在张贺垒村张贴。另查明：2012年10月13日，河南省人民政府作出《关于安阳市2012年度实施第四批城市建设用地的批复》（豫政土〔2013〕1088号），同意安阳市征收北关区彰北街道办事处缑家垒村、张贺垒村、马家垒村、宋家庙村集体土地共计34.7624公顷，其中包含张贺垒村10.8930公顷（集体耕地7.0755公顷、园地0.4484公顷、林地0.8690公顷、其他农用地0.5485公顷、集体建设用地1.9516公顷）。2013年11月27日，安阳市人民政府作出〔2013〕第12号《征收土地方案公告》，公告的征收土地面积与河南省人民政府上述批复批准征收的土地面积一致。原审法院认为：张爱花的起诉符合法定起诉条件是对被诉行政行为的合法性进行审查的前提条件。本案张爱花的诉讼请求是确认北关区政府作出〔2019〕第4号《关于征收土地补偿安置方案的公告》的行政行为违法。其认为案涉征收土地补偿安置方案违法，且北关区政府公告行为违法。张爱花的起诉涉及到两个方面问题，一是案涉补偿安置方案是否可诉，二是案涉公告行为是否可诉。首先，关于案涉补偿安置方案是否可诉问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，土地行政主管部门会同有关部门拟定征地补偿安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见后，经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《征收土地公告办法》第八条规定：“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征收土地的位置、地、地类积，地，地上附着物和青苗的种类量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。”从上述规定可以看出，征收土地补偿安置方案公告的内容其实就是征地补偿安置方案，而征收土地补偿安置方案的内容主要包括两个方面，一是被征收土地的基本情况，二是补偿安置标准（包括土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗补偿费的补偿标准付或安置方式）。本案被诉〔2019〕第4号《关于征收土地补偿安置方案的公告》的内容也是如此。征收土地补偿安置方案并不会直接对土地征收安置对象创设义务、减损权利，只是作为对被征收对象计算补偿数额时的依据。利害关系人如果对征收补偿安置方案不服，可以采取以下两种救济途径：一种途径是在征收补偿安置争议中，一并提起对征收补偿安置方案的合法性审查。另一种途径是根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“对土地征收补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”的规定，向批准征用土地的人民政府申请裁决。原国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发〔2006〕133号）已明确将市、县人民政府批准的征地补偿安置方案纳入协调裁决的范围。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”张爱花直接向原审法院提起诉讼，要求审查征收土地补偿安置方案的合法性，不符合法定起诉条件。其次，关于公告行为是否可诉问题。在集体土地征收安置补偿方案的制定和组织实施过程中，存在两次公告，第一次是对拟定方案的公告，告知相关人员拟定方案的内容，并通知其在一定期限内可以对拟定方案提出意见；第二次是对确定方案的公告，确定方案公告后，对外发生法律效力。该两次公告均属于程序性行为，如果程序性行为欠缺，其法律后果是补偿安置方案的合法性受到影响，故公告行为不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，张爱花提起本案诉讼不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项、第十项之规定，裁定：驳回张爱花的起诉。张爱花预交的案件受理费50元，予以退还。张爱花上诉称：1.张爱花在原审中的起诉是针对案涉补偿安置方案的公告行政行为，并不涉及补偿安置方案的实际内容，原审法院审查案涉补偿安置方案的合法性没有任何依据。2.北关区政府作出征地补偿安置方案且未按照规定予以公告的具体行政行为明显违反法定程序，应当依法被确认为违法行为。3.案涉补偿安置方案的公告可诉。案涉补偿安置方案已经对张爱花在内的广大村民产生了实际的影响。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。本院二审查明事实与原审法院查明事实一致。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，公民、法人或者其他组织不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，张爱花请求确认北关区政府作出〔2019〕第4号《关于征收土地补偿安置方案的公告》的行政行为违法，对该诉讼请求，张爱花在上诉状中明确指出其起诉的是案涉补偿安置方案的公告行政行为，并不涉及补偿安置方案的实际内容，而《关于征收土地补偿安置方案的公告》本身属于送达性质的过程性行为，属于北关区政府作出征收涉案土地补偿决定的一个环节，对张爱花的权利义务并不产生实际影响，张爱花的起诉不符合起诉条件，原审裁定依法驳回其起诉并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  原永杰审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十一月十六日法官助理张俊书记员杨析锟