广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2240号上诉人（原审被告）：广州市番禺区南村镇人民政府。住所地:广州市番禺区********。法定代表人：罗志辉，镇长。委托代理人：黎燕芳，该镇南村司法所工作人员。委托代理人：林锡群，广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：朱启邦，男。委托代理人：吴国公，广东集智求强律师事务所律师。上诉人广州市番禺区南村镇人民政府（以下简称南村镇政府）因与被上诉人朱启邦行政通知一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初854号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，朱启邦持有原番禺县国土局于1988年9月28日核发的土地证以及原番禺县人民政府于1988年9月28日核发的房产证（登记字号0055626），记载朱启邦是番禺南村镇南村49平方米土地的使用权人及番禺南村镇南村村东源坊卿云里横1巷**的房屋权属人，来源为1987年自建，混合二层，基地面积49.4平方米，建筑面积89.6平方米。朱启邦主张上述房屋即为涉案南村村东源坊卿云里一横巷1号房屋。2013年6月13日，原广州市国土资源和房屋管理局对朱启邦作出穗番国土监罚字〔2013〕118号《土地违法案件行政处罚决定书》，记载：经查实朱启邦未完善相关用地手续，于2010年前后在南村镇南村村东源大街一横巷1号建设住宅。根据广州市科测测绘技术有限公司对该地块实地测量之测绘图，该工程占用土地总面积71.2平方米，超出用地红线22.7平方米。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、62条的规定，涉嫌非法占用土地。依照《中华人民共和国土地管理法》第76、77条的规定，拟对非法占用土地的行为作出拆除超出用地红线的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚等。2014年9月19日，南村镇政府的规划国土建设办公室向朱启邦出具《关于对南村镇东源坊卿云里一横巷1号房屋的处理意见》，记载：“经研究，你位于南村镇东源坊卿云里一横巷1号房屋因实际情况，不作拆除处理。”2019年8月26日，南村镇政府向“南村镇南村村东源坊卿云里一横巷1号房屋的所有权人或使用人”作出《通知》，记载：广州市国土资源和房屋管理局番禺分局2013年6月13日向房屋所有权人朱启邦作出穗番国土监罚字〔2013〕118号《土地违法案件行政处罚决定书》，对非法占用土地的行为作出拆除超出用地红线的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚。现政府相关部门拟委托专业机构在2019年9月就拆除“超出用地红线的土地上新建的建筑物和其他设施”对整栋建筑的主体结构安全影响进行专业技术评估和鉴定，请积极配合专业机构的评估和鉴定工作，否则，应承担相关的法律责任。2019年12月30日，南村镇政府向“南村村东源坊卿云里一横巷1号全体租户或使用人”作出《通知》，记载：由于南村村东源坊卿云里一横巷1号未完善用地手续，国土规划部门已对其作出《土地违法案件行政处罚决定书》，对非法占用土地作出拆除超过用地红线的部分建筑物和设施的行政处罚，并要求其自行拆除，如当事人不按期自行拆除，政府相关部门将依法采取停水、停电措施，为了避免因政府相关部门依法处理违法建设给租户或者使用人可能造成不必要的人身安全或者财产损失，请全体租户或使用人，于2020年1月15日前自行搬离该房屋，并自行处理好与出租方的租赁关系，否则由此可能产生的一切财产损失及法律责任将自行承担，政府相关部门依法采取上述措施时，如果有拒绝离开现场、阻扰、采取暴力抗法等人员，将由政府相关部门强制带离并依法处理，请积极配合政府查处和拆除违建工作。朱启邦对2019年12月30日《通知》不服，起诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”南村镇政府于2019年12月30日向“南村村东源坊卿云里一横巷1号全体租户或使用人”作出《通知》，内容为因国土规划部门已对朱启邦作出《土地违法案件行政处罚决定书》，故请全体租户或使用人于2020年1月15日前自行搬离该房屋，并自行处理好与出租方的租赁关系，否则应承担相应后果。该《通知》属于行政命令，对行政相对人的行为是一种积极安排、主动布置的状态，具有极强的导向性和控制性，对相对人选择、权利义务产生了实际影响。朱启邦作为涉案房屋的权属人，有权提起本案诉讼。关于被诉《通知》内容是否合法合理。广州市国土资源和房屋管理局于2013年6月13日对朱启邦作出穗番国土监罚字〔2013〕118号《土地违法案件行政处罚决定书》，决定对朱启邦非法占用土地的行为作出拆除超出用地红线的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚。南村镇政府并非作出上述处罚决定的行政机关，且南村镇政府于2014年9月19日向朱启邦出具《关于对南村镇东源坊卿云里一横巷1号房屋的处理意见》，告知朱启邦位于南村镇东源坊卿云里一横巷1号房屋因实际情况，不作拆除处理。南村镇政府的该处理意见已对朱启邦构成信赖利益。现南村镇政府又于2019年12月30日向“南村村东源坊卿云里一横巷1号全体租户或使用人”作出被诉《通知》，通知全体租户或使用人于2020年1月15日前自行搬离该房屋。南村镇政府的行政行为前后矛盾，且无合理解释，明显不当。朱启邦请求撤销上述通知，原审法院予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决：撤销广州市番禺区**镇人民政府于2019年12月30日向“南村村东源坊卿云里一横巷1号全体租户或使用人”作出的《通知》。上诉人南村镇政府不服原审判决，向本院提出上诉，坚持原审答辩意见，并认为国土规划部门已对涉案房屋作出土地违法案件行政处罚决定，被诉《通知》仅仅是告知相关租户风险以及在政府相关部门采取强制措施时应予配合的事项，并未直接为被上诉人设定新的具有行政强制力的法律责任或者义务，也不可能成为强制拆除涉案房屋的执行依据，对被上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故提出上诉请求：一、撤销原审判决第一项，改为裁定驳回被上诉人朱启邦的起诉；二、本案一、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人朱启邦二审答辩称：一、上诉人的上诉主张违背客观事实，没有法律依据，上诉人作出《通知》告知如不自行拆除房屋将实施强制拆除，其要求搬离并强行断电等行为侵犯了被上诉人的合法权益，被上诉人提起本案诉讼符合法律规定；二、基层人民政府作出行政行为应当具有明确性、稳定性和严肃性，不应朝令夕改、前后矛盾，涉案土地违法行政处罚决定作出已近七年，且上诉人未得到处罚决定作出机关的正式委托，其依据该决定来作出本案《通知》缺乏法律依据。被上诉人请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为，对于上诉人南村镇政府作出被诉《通知》对被上诉人朱启邦权利义务是否产生实际影响的问题，原审判决业已援引法律条文予以论述，本院经审查亦予认可，不再赘述。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。本案中，被诉《通知》所依据的穗番国土监罚字〔2013〕118号《土地违法案件行政处罚决定书》如需强制执行，应由原广州市国土资源和房屋管理局在法定期限内申请人民法院强制执行。在没有证据显示作出处罚决定的国土规划部门已经依法履行上述程序、且该处罚决定作出时间距本案被诉《通知》作出已达五年以上的实际情况下，上诉人南村镇政府作出被诉《通知》，其内容明显缺乏事实根据与法律依据，应予撤销。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，判决撤销上诉人南村镇政府于2019年12月30日所作《通知》的处理亦正确，本院予以维持。上诉人南村镇政府所提上诉主张均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市番禺区南村镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十一月十六日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴