海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行申167号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）伍长杰，男，1962年1月3日出生，汉族，住屯昌县。   委托诉讼代理人王思杰，海南以宽律师事务所律师。   委托诉讼代理人杜月波，海南以宽律师事务所实习律师。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）屯昌县综合行政执法局，住所地海南省屯昌县屯城镇文化路**。   法定代表人梁定雄，该局局长。   委托诉讼代理人王玮玲，北京浩天信和（海口）律师事务所律师。   委托诉讼代理人张郑珏，北京浩天信和（海口）律师事务所律师。   再审申请人伍长杰因其诉被申请人屯昌县综合行政执法局（以下简称屯昌县执法局）行政处罚纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2020）琼96行终86号行政判决（以下简称二审判决），向本院申请再审。本院立案后依法组成合议庭,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十三条的规定进行了书面审查。本案现已审查终结。   本案被诉的行政行为：屯昌县执法局于2019年5月7日作出屯综执法决字[2019]61号《行政处罚决定书》（以下简称61号《处罚决定》），主要内容为：1.责令伍长杰退还在屯昌县屯城镇三发村162号（圣大木业厂对面，四至情况：东侧至水田西侧交界止，南侧至三发村163号房屋止，西侧至空地东侧交界止，北侧至三发村161号房屋止）非法占用土地面积171.07平方米；2.责令伍长杰限十五日内自行拆除在（圣大木业厂对面，四至情况：东侧至水田西侧交界止，南侧至三发村163号房屋止，西侧至空地东侧交界止，北侧至三发村161号房屋止）非法占用基本农田面积41.38平方米的地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状。并处以每平方米120元的罚款，共计罚款4965.6元；3.没收伍长杰在屯昌县屯城镇三发村162号（圣大木业厂对面，四至情况：东侧至水田西侧交界止，南侧至三发村163号房屋止，西侧至空地东侧交界止，北侧至三发村161号房屋止）非法占用乡村建设用地面积129.69平方米的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以每平方米10元的罚款，共计罚款1296.9元。   伍长杰申请再审称：1.二审判决认定事实错误。二审判决认定“根据《屯昌县土地利用总体规划(2006-2020年)局部》及《屯昌县土地利用现状图2009年度（部分）》显示，伍长杰建房占用的土地在2006年已被规划为林地”是错误的。理由是：屯昌县执法局二审庭审后应二审合议庭的要求，提交了《屯昌县土地利用总体规划（2006-2020年）局部》及《屯昌县土地利用现状图2009年度（部分）》，不属于新证据，且以上两份材料的真实性存疑。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二十条的规定可知，土地利用总体规划的编制、批准、确定等，应由屯昌县人民政府或海南省人民政府审批后予以确定。以上两份材料是否就是当年报批准的材料，应由屯昌县人民政府盖章予以确认真实性。仅有屯昌县自然资源规划局盖章确认，存在造假的成分。因此，不能仅凭两份材料，就认定该部分事实。2.行政行为证据不足。屯昌县执法局作出的61号《处罚决定》，依据的是2015-2030年的《屯昌“多规合一”总体规划成果图》以及《屯昌县土地利用现状图2017年度（部分）》，而非依据伍长杰2011年建房时的规划图，换言之，61号《处罚决定》载明的违反法律、法规和规章的事实和证据就不正确，依据上述证据认定存在违法事实而作出的行政行为就是错误的。3.二审判决适用法律法规错误。人民法院审理的行政诉讼是行政机关作出行政行为时所认定的违法事实是否符合相关法律规定。若行政机关认定的事实是违法的，但行政机关参照的证据是滞后的，那么，该行政行为就不是证据确凿的，该行政行为就属于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条规定的“行政行为证据不足”，依法应予撤销。至于撤销后行政机关是否依据准确的法律、法规重新作出行政行为，则不在人民法院案件审理范围。二审法院让屯昌县执法局查漏补缺，为了维持行政处罚的结果作出的二审判决，明显违背《行政诉讼法》的相关规定。综上，二审判决认定事实错误，适用法律法规错误，特提出再审申请，请求：1.撤销（2020）琼96行终86号行政判决；2.撤销61号《处罚决定》。   屯昌县执法局答辩称：一、屯昌县执法局作出的61号《处罚决定》，认定事实清楚，证据确凿。1.2019年2月，根据举报线索，屯昌县执法局的工作人员在执法调查中发现伍长杰在未依法办理农用地转用审批手续的情况下，于2011年在屯昌县屯城镇三发村162号（圣大木业厂对面）建设二层楼房，非法占用土地面积171.07平方米，其中乡村建设用地面积129.69平方米，基本农田面积41.38平方米。土地利用现状为水田面积41.07平方米，其他林地面积130平方米。伍长杰未办理任何用地审批手续，属非法占用土地。屯昌县执法局在调查过程中对伍长杰进行询问时，伍长杰也承认其在该土地上建房，但没有合法手续。依据2004年8月28日实施的《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，伍长杰在未经批准，未依法办理用地审批手续的情况下，擅自在涉案土地上建设建筑物，属非法占地。2.根据《行政诉讼法》第三十九条规定“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”二审法院依职权要求屯昌县执法局补充提交《屯昌县土地利用总体规划（2006-2020年）局部》及《屯昌县土地利用现状图2009年度（部分）》，符合《行政诉讼法》的相关规定。上述两份证据材料均已经海南省人民政府和屯昌县人民政府审批通过，屯昌县自然资源规划局盖章确认后可以作为认定事实的依据。且屯昌县执法局系根据《屯昌总体规划（空间类）2015-2030》的规划和《屯昌县土地利用现状图2017年度（部分）》确认涉案土地的土地性质和利用现状，根本不存在认定事实错误的情况。3.伍长杰主张其2011年建设的房屋，不能适用《屯昌总体规划（空间类）2015-2030》的规划和《屯昌县土地利用现状图2017年度（部分）》，但伍长杰使用该土地一直未办理合法用地审批手续及登记手续。在调查过程中，伍长杰也明确表示没有办理用地和建设的合法审批手续，可见伍长杰非法占用土地状态属于持续状态。多规合一后，伍长杰仍然没有办理用地审批手续，一直属于非法占地状态，故屯昌县执法局查处时对比《屯昌总体规划（空间类）2015-2030》的规划和《屯昌县土地利用现状图2017年度（部分）》对其作出行政处罚是正确的，不存在“适用2015年12月生效的多规合一总体规划来约束伍长杰2011年的建设行为，适用法律不当”的情形，伍长杰该抗辩无理。二、屯昌县执法局作出的61号《处罚决定》程序合法。屯昌县执法局进行了调查取证，制作了询问笔录、现场勘测笔录，并拍摄了现场照片，在作出处罚决定前进行了集体会审，履行了行政处罚事先告知程序，且屯昌县执法局作出61号《处罚决定》后及时送达给了伍长杰，符合《中华人民共和国行政处罚法》和《国土资源违法行为查处工作流程》的相关程序规定，程序合法。三、屯昌县执法局作出的61号《处罚决定》适用法律法规正确。2004年和2020年的《土地管理法》第四十四条第一款均规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，故无论依据2004年还是2020年的《土地管理法》，伍长杰所占用土地性质为农用地，其没有办理农用地转用审批手续，擅自在涉案土地上建设楼房，其建设行为均属于非法占地行为。四、二审判决认定伍长杰非法占用土地事实清楚，适用法律法规正确，应当予以维持。基于以上事实，伍长杰非法占用土地事实清楚，屯昌县执法局作出的61号《处罚决定》，认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。二审判决适用《土地管理法》第七十六条第一款以及《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定判决驳回伍长杰的诉讼请求，适用法律正确，依法应当予以维持。综上，伍长杰的申请再审理由无事实和法律依据，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，恳请驳回伍长杰的再审请求。   本院认为：本案再审审查主要涉及屯昌县执法局作出的61号《处罚决定》是否合法。本案中，伍长杰没有依法办理用地审批手续，于2011年擅自在屯昌县屯城镇三发村162号（圣大木业厂对面）建设二层建筑物，违法占用土地面积171.07平方米，建筑面积342.14平方米。而且，伍长杰违反城乡规划的违法行为持续至屯昌县执法局作出行政处罚前。屯昌县执法局在通知伍长杰接受调查询问、履行了行政处罚事前告知等程序后，根据2004年修正的《土地管理法》第七十六条和《海南省国土资源行政处罚标准》的规定对伍长杰作出61号《处罚决定》。经本院审查，屯昌县执法局作出的61号《处罚决定》认定事实清楚，符合法定程序，适用法律和处罚结果并无不当。关于伍长杰提出的二审法院在庭审后才要求屯昌县执法局提交《屯昌县土地利用总体规划（2006-2020年）局部》及《屯昌县土地利用现状图2009年度（部分）》，认为该两份材料不应属于新证据的问题。根据《行政诉讼法》第三十九条关于人民法院有权要求当事人提供或者补充证据的规定，二审法院要求屯昌县执法局补充提交上述两份材料符合法律的规定。伍长杰以二审判决认定事实错误、行政行为证据不足、适用法律法规错误为由请求对本案进行再审，没有事实根据和法律依据，理由不成立，本院不予支持。   综上，伍长杰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回伍长杰的再审申请。   审判长 贺 莺   审判员 唐 进   审判员 罗金洁      二〇二〇年十一月二十七日   法官助理 齐 皇   书记员 邢晓萌   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用   〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。