广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终634号上诉人（原审第三人）佛山市南海区大沥镇沙溪社区新市股份经济合作社，住所地佛山市南海区大沥镇沙溪社区。法定代表人梁小玲，社长。委托代理人范瑞金，广东信广律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地佛山市南海区大沥金融商贸区。法定代表人游剑锋，镇长。委托代理人魏露权，该府工作人员。委托代理人潘永生，广东南天明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区**********。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人邓小晶，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人陆林邦，佛山市南海区司法局工作人员。原审原告周**。委托代理人林瑜樱，广东毅隽达律师事务所律师。上诉人佛山市南海区大沥镇沙溪社区新市股份经济合作社（以下简称新市股份社）因与被上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府（以下简称大沥镇政府）乡政府行政处理以及被上诉人佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）行政复议纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初329号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，周**的母亲梁**是新市股份社的成员股东，户籍登记在新市股份社所在地。1993年5月17日，梁**与非本村户籍的周*1登记结婚，二人婚后分别于1996年10月28日生育周*2，于2002年10月29日生育周**，周**的出生符合计划生育政策。2003年2月12日，周**随母出生入户新市股份社所在地，户口至今未迁移。根据股权户代表为梁**的《户内股权及成员证》反映，该股权户成员包括梁**、周*2、周**，其中梁**、周*2各持1股。因新市股份社不为周**配置股权，周**于2019年8月向大沥镇政府提出行政处理申请，请求大沥镇政府确认其具有新市股份社的农村集体经济组织成员资格，享受该社股东成员同等待遇。大沥镇政府受理周**的申请后，向新市股份社的社长梁小玲进行询问并制作谈话笔录。梁小玲反映，周**在2003年不属于股东，只是2017年股改规定可以自由组户后才将其写入《户内股权及成员证》，但其只是户内成员，仍不是股东，周**没有享受过新市股份社的分红待遇。2019年9月17日，周**向大沥镇政府提交给予一个月调解期的申请。经调查核实，大沥镇政府于2019年11月28日作出《行政处理决定书》，其内容为：确认周**具有新市股份社的农村集体经济组织成员资格，自本决定书作出之日起享受该社股东成员（1股）同等待遇。该决定书于同年12月10日分别送达周**及新市股份社。周**对上述处理决定不服，于2019年12月24日向南海区政府申请行政复议。南海区政府于同日受理后，向大沥镇政府发出《提出行政复议答复通知书》，向新市股份社发出《第三人参加行政复议通知书》。大沥镇政府于2020年1月6日提出书面答复，并提交相关证据材料。南海区政府经审查后于2020年1月23日作出《行政复议决定书》，决定维持大沥镇政府作出的《行政处理决定书》，并于同年2月4日、2月10日分别送达大沥镇政府及周**，于同年2月3日邮寄给新市股份社，但因收件人逾期未领取被退回，在经直接送达、邮寄送达无果后，南海区政府于同年5月21日在其政府门户网站以公告的方式向新市股份社再次送达。另查，新市股份社于2003年4月1日起实施的《沙溪村经济合作社股份章程》（以下简称《2003年章程》）第五条规定：“股东分配股的构成：5.1凡二〇〇三年三月三十一日晚上十二点前在本经济社属农业户口有资格配给固化股权的人都享有固化股权。（即将在二〇〇三年三月三十一日晚上十二点前有资格配给股权的股东名额固定下来，以后不再变更。也即是二〇〇三年四月一日零时后无论新生、嫁入、入赘都一律再无股权配给。）……5.5股东嫁出非农业户口和境外人员的外嫁女股权，保留其本人和一个子女的股权。”2017年12月9日，新市股份社经股东成员大会表决通过《南海区大沥镇沙溪村新市股份合作经济社》（以下简称《2017年章程》），该章程第八条规定：“本社以2017年12月15日24时为确权到户时点（时点1），以每户户口簿人口登记为基础，核定每个在册股东的股权数，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户股份分红。户内每个在册股东的股权数核定按本章程第九条至第十三条办法处理。确权到户后的股权由户内本社集体经济组织成员（以下简称‘本社成员’）共享；本社的总股数长久不变，实行‘增员不增股，减员不减股’，不随本社成员人数的增减而变动。政策、法律、法规另有规定的，按相关规定执行。”第九条规定：“核定在2017年12月15日24时（确权到户时点，时点1）原登记在册的股东人数及每人的股权数，该部分股东自然过渡至各自户内。”第十条规定：“按法律法规和原章程规定可购（配）置股权的对象：在2017年12月15日24时（确权到户时点，时点1）按原章程符合无偿配股或出资购股条件，但尚未办理配（购）股的人员；上述人员应在2018年4月30日17时（确权时点之后，时点2）前办理配（购）股手续。对章程规定需要出资购股的，购股价格按章程相关规定确定。当事人逾期没有办理配（购）股手续的，视为自动放弃配（购）股资格。”第十四条规定：“本社股权确权到户时点（时点1）后，以下人员应当具有本社成员资格：（一）确权到户时点户口在本社所在地，在册在世的股东及在册在世的成员自然过渡为本社成员；……（五）政策法规和地方规章规定具有集体经济组织成员资格的其他人员。”第六十五条规定：“本章程经本社股东成员大会表决通过后生效，从2017年12月15日24时（确权到户时点）起实施，同时原章程自动废止。”又查，佛山市南海区大沥镇沙溪社区*民委员会于2019年11月7日出具《情况说明》，反映《2003年章程》规定了符合固化股权的股东享有满股（即10股），但在实际操作过程中，分红时需要重新计算1股的金额。有时股东要求将“10股”分成两个“5股”计算，召开股东大会时还需要重新核定其是否有股东资格等，造成工作量繁琐及带来后续解释问题。《2017年章程》通过后，打印股东股权证时，将原来“10股”的总量等价为“1股”，表述单位不同，但其对应的价值、意义一致。一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，大沥镇政府作为镇级人民政府，具有对周**提出的行政处理申请进行受理和作出处理决定的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。南海区政府作为大沥镇政府的上一级人民政府，有权受理周**不服大沥镇政府作出的行政处理决定提出的行政复议申请，并作出行政复议决定，大沥镇政府、南海区政府的主体适格。大沥镇政府、南海区政府受理申请后，经调查审核分别作出行政处理决定及行政复议决定，并依法送达相关文书，程序正当。周**的母亲梁**是新市股份社的集体经济组织成员，周**作为新市股份社成员符合计划生育政策生育的子女，出生后于2003年2月12日随母入户新市股份社所在地，其在履行新市股份社章程规定的义务后可享有新市股份社的成员资格。又因新市股份社《2003年章程》第五条规定，凡2003年3月31日晚上12点前在本经济社属农业户口有资格配给固化股权的人均可无偿享有固化股权，因此，周**应当属于可以享有固化股权的人员，且无需出资购股。新市股份社提出《2003年章程》自《2017年章程》实施之日起已自动废止，不再产生法律效力，但根据《2017章程》第十条规定，购（配）股权的对象依然适用原章程（即《2003年章程》）的规定，新市股份社的该项主张理由不成立，不予采纳。大沥镇政府确认周**具有其集体经济组织成员资格，享有股东成员同等待遇正确，予以支持。至于周**享受集体经济组织成员待遇的起算时间问题。当农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间就成员资格和待遇问题发生纠纷并经乡镇政府或街道办事处通过行政程序处理时，对集体经济组织成员待遇的起算时间，佛山市的通常做法是：自乡镇政府或者街道办事处作出行政处理决定之日起计算。这种做法综合考虑了此类案件的特点、历史和社会根源、处理此类纠纷经验、相关法律法规要求和社会现实状况，突出了兼顾公平和效率的原则适用，具有合理性。因此，大沥镇政府作出的《行政处理决定书》确认周**自该决定作出之日起享受该社股东成员（1股）同等待遇正确，予以支持。周**的主张缺乏理据，不予支持。周**提出其应自入户之日起，或从2015年下半年，或从《户内股权及成员证》核发之日起享受成员同等待遇的主张理据不足，不予支持。新市股份社认为周**从未履行过集体经济组织及章程规定的义务，未参与过集体经济组织的民主管理活动，且其在2017年12月15日之后将近一年半的时间才申请确权，应视为放弃权利。经查，虽然周**在股权固化时点后才提出书面确权申请，但如上所述，周**有取得新市股份社成员资格的法定权利，且从《2003年章程》第五条5.5规定可知，新市股份社未将外嫁女所生育的第二个子女列入有资格享有固化股权的人员范围，实质上是将女性股东所生育的第二个子女与男性股东生育的第二个子女享有的待遇作出了区别对待。即周**在确权时点前被排除在可以享有固化股权的人员范围之外，是新市股份社不确认外嫁女生育的第二个子女应享有成员资格所致，并非周**未提出确权申请造成，故周**在确权时点后才申请行政处理不能作为认定其已丧失新市股份社成员资格的依据。至于周**有否履行成员义务的问题，因新市股份社未能提供证据证明周**没有履行何种义务，新市股份社以周**未在确权时点前提出确权申请及没有履行成员义务为由否认周**的成员资格，理据不足，不予支持。新市股份社又认为《2017年章程》已明确“增员不增股，减员不减股”，大沥镇政府认定周**自行政处理决定作出之日起享受股东同等待遇，是对集体经济组织自治、民主管理、自主管理的破坏，影响其他登记在册股东的合法权益，直接确认周**具有新市股份社的集体经济组织成员资格，违反集体经济组织自治原则，干预了村民自治。对此，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，但其自主管理的活动不得违反相关法律规定。新市股份社通过章程限制外嫁女生育的第二个子女享有成员资格，不给予周**集体经济组织成员同等待遇，违反《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定，大沥镇政府依职权对新市股份社的违法行为予以纠正，并不违反集体经济组织自治原则。新市股份社的主张于法无据，不予采纳。综上，大沥镇政府根据查明的事实，认为周**享有新市股份社的成员资格及成员同等待遇，证据充分，适用法律法规正确。南海区政府作出《行政复议决定书》决定予以维持处理正确，予以支持。周**要求撤销大沥镇政府、南海区政府作出的《行政处理决定书》及《行政复议决定书》的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回周**的诉讼请求。一审案件受理费50元，由周**负担。上诉人新市股份社上诉称：1.根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款以及《广东省实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》第二十四条之规定，农村集体经济组织成员的认定应当以在农村集体经济组织所在地生产、生活，形成较固定的生产、生活关系，以承包该集体经济组织农村土地为基本生活保障，并依法登记农村集体经济组织所在地常住户口为基本判断标准。本案中，被上诉人大沥镇政府、南海区政府以及原审原告周**均主张按照上述条文规定，周**应具有新市股份社的成员资格并享受股东同等待遇，但根据“谁主张，谁举证”的原则，大沥镇政府、南海区政府以及周**均需举证证明周**已履行成员义务，才可以适用上述法规规定。2.虽然《2003年章程》未将外嫁女股东所生育的第二个子女纳入享有股权资格的人员范围，但《2017年章程》对过去的历史遗留问题作出了一系列的修正，将《2013年章程》排除在外但符合法律法规规定可享受无偿配股的人员纳入配股范围，该章程应认定新市股份社催促符合无偿配股人员及时行使权利，而非限制或排除周**享有固化股权。一审法院认为新市股份社在确权时点已排除周**可享受固化股权属于认定事实错误，应予纠正。3.周**自出生至2017年12月15日股权固化时点，从来没有向新市股份社提出过异议或申请确认成员资格。周**的母亲作为新市股份社的股东应当知悉上述股权固化时间，周**未按照2017年章程第十条规定办理配股手续，视为自行放弃配股资格。集体经济组织成员资格以及享有成员同等待遇属于民事权利，周**作为具有完全民事行为能力的成年人，应对己方处分权利的行为自行承担相应法律后果，既然周**已放弃配股资格，则不再享有该项民事权利。综上，周**并不具备新市股份社的集体经济组织成员资格，不能享受股东同等待遇。请求：一、撤销（2020）粤0606行初329号行政判决；二、撤销大沥镇政府作出的沥府行决[2019]108号《行政处理决定书》；三、撤销南海区政府作出的南海府行复[2019]1082号《行政复议决定书》；四、责令大沥镇政府于判决生效之日起30日内重新作出行政处理决定；五、本案二审费用由大沥镇政府和南海区政府共同负担。被上诉人大沥镇政府答辩称：1.上诉人新市股份社一直拒不承认原审原告周**的成员资格，也不核发成员同等待遇。周**事实上无法履行新市股份社章程规定的义务，也无法按《2017年章程》规定办理购股手续，现新市股份社又以周**和大沥镇政府未举证证明周**履行章程规定的义务为由拒绝其成员资格，明显不当。2.周**入户新市股份社的时间发生在2003年3月31日前，周**有权按照《2003年章程》规定取得新市股份社的成员资格和成员待遇。但新市股份社在没有法律依据以及章程改变为由拒绝给予周**成员资格和成员待遇，侵害了周**的合法权益。该事项已经超出农村集体经济组织民主管理与自治范畴，不应得到支持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审判决。被上诉人南海区政府答辩称：1.原审原告周**作为上诉人新市股份社成员梁**合法生育的子女，出生后户口于2003年2月12日随母入户至新市股份社所在地，且户籍从未迁出。周**在履行新市股份社章程规定的义务后，也应属于新市股份社的成员，享有成员同等待遇。根据《2003年章程》第五条规定，周**应享有无偿配股权，可无偿配置10股股权。但根据佛山市南海区大沥镇沙溪社区*民委员会于2019年11月7日出具的《情况说明》可知，《2017年章程》实施后，股东成员的股权已统一在股权证上将原来的“10股”记载为“1股”。被上诉人大沥镇政府基于尊重现实操作的原则，确认周**具有新市股份社的成员资格，享有1股同等待遇，合法合理。2.被上诉人南海区政府作出案涉《行政复议决定书》符合行政复议法规定的期限和要求，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请二审法院依法维持，驳回上诉。原审原告周**述称：一、原审判决认定原审原告周**享有上诉人新市股份社的集体经济组织成员资格及成员同等待遇正确。1.周**的母亲是新市股份社的集体经济组织成员，其作为股东成员符合计划生育政策的子女，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、《广东省实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》第二十四条以及《2003年章程》之规定，其应当具有新市股份社的农村集体经济组织成员资格，享有该社股东成员同等待遇。2.根据《2003年章程》第五条5.5规定：“股东嫁出非农业户口和境外人员的外嫁女股权，保留其本人和一个子女的股权。”即新市股份社未将外嫁女所生育的第二个子女纳入享有股权的人员范围，实质上区别对待女性股东所生育的第二个子女和男性股东生育的第二个子女，周**在股权固化时点前已被新市股份社排除在享有固化股权的人员范围之外，在新市股份社拒不认可周**的成员资格和成员同等待遇的情况下，周**客观上根本无法履行新市股份社章程规定的义务，也无法按《2017年章程》规定办理配股手续。故新市股份社以周**未在确权时点前提出确权申请以及未履行成员义务为由否认周**的成员资格于法无据。3.新市股份社的章程违反相关法规的规定，被上诉人大沥镇政府和南海区政府依职权对上述违法行为予以纠正，不违反集体经济组织民主管理和自治原则。二、原审判决不认定周**自入户之日起或从2015年下半年或从《户内股权及成员证》核发之日起享受股东成员同等待遇错误。1.根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款、《广东省实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》第二十四条以及《2003年章程》之规定，周**应自入户之日起享受股东成员同等待遇。2.2015年底，新市股份社、大沥镇政府和南海区政府一起集中大规模解决外嫁女二胎子女股权问题。为此，新市股份社起草并向周**出具承诺书称：“若周**放弃2015年下半年之前的一切股份分红及福利待遇，就可以获得2015年下半年之后（含下半年）的配股分红。”3.《户内股权及成员证》上明确记载周**于2017年12月15日取得成员资格，取得成员资格原因为“自然过渡”。根据成员资格确认与享受待遇同步的原则，周**应从入户新市股份社之日起享受股东成员同等待遇。综上，请求二审法院依法查明事实，保障周**的合法权益。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对被上诉人大沥镇政府作出被诉行政行为程序的合法性无异议，本院予以确认。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》（粤委办［2006］142号）明确：“对因土地承包或集体收益分配而引发的农村妇女群体性事件，要认真负责地做好疏导工作，妥善化解矛盾；对产生的争议，应依照相关法律、法规和政策及时处理；对基层政府处理决定不服的、可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理。”对于“外嫁女”农村集体经济组织成员资格纠纷，广东省采取“乡镇（街道）人民政府作出行政处理决定-县级人民政府行政复议-人民法院行政诉讼”的路径处理，多年来处理了大量相关案件，有效保护了妇女合法权益，维护了社会稳定。本案亦应照此程序办理，因此，大沥镇政府受理周**关于确认其具有新市股份社农村集体经济组织成员资格、享有股份和享受与其他股东同等待遇的申请，并作出处理决定，依法具有相应的行政职权。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条第一款规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》明确规定：“农村集体经济组织成员中的妇女,因结婚户口未迁出原居住地并尽义务的,仍是户口所在地集体经济组织成员,其本人和按政策生育的子女享有与男子平等权益……”南发[2008]11号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》第四条规定：“（二）符合农村集体经济组织成员资格的农村‘出嫁女’子女必须同时具备以下条件：1.其母符合农村集体经济组织成员资格条件；2.本人是符合计划生育政策所生育或被合法收养的；3.出生随母入户或收养时随母入户且户籍一直保留在本农村集体经济组织所在地的。”本案中，周**的母亲系新市股份社成员，周**出生后随母入户新市股份社所在地，属符合计划生育政策出生的子女。根据上述规定，结合《2003年章程》第五条第5.1点，《2017年章程》第十四条第（一）款的规定内容，大沥镇政府确认周**具有新市股份社集体经济组织成员资格、享有与其他成员同等的股份分配和福利待遇，其作出的《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。新市股份社上诉认为虽然配股对象可以适用《2003年章程》规定，但周**仍需按照《2017年章程》规定在确权时点履行相应的配股手续。但据《2003年章程》第五条第5.5点可知，新市股份社将外嫁女生育的第二个子女排除在配置股权的人员之外，且新市股份社社长梁小玲在其《谈话笔录》中述称：“周**2003年不属于股东，在2017年股改规定可以自由组户，只是户内成员，但不是股东。”即新市股份社一直拒绝承认周**的股东身份，也即周**无法办理配股手续应归责于新市股份社。现新市股份社又以周**未在确权时点办理配股手续为由视其放弃配股资格，该上诉意见前后矛盾，显然不当，本院不予支持。至于周**应当享有与其他股东同等待遇的起算时点。南发[2008]11号《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》第三条第2点规定：“农村‘出嫁女’及其子女的农村集体经济组织成员资格，自经所在农村集体经济组织确认或依法定程序确认之日（以下称‘成员身份确认日’）起生效，其股权权益从‘成员身份确认日’开始计算。”根据上述政策规定，再结合佛山市的通常做法，大沥镇政府以行政处理决定作出之日计算股权权益，公平合理，本院予以确认。周**关于其应从入户之日或从2015年下半年或从《户内股权及成员证》核发之日起享受股东成员同等待遇的相关主张，本院不予支持。南海区政府作出的《行政复议决定书》维持大沥镇政府作出的行政处理决定，具有相应的行政职权，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。综上所述，一审判决认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。新市股份社的上诉意见不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人佛山市南海区大沥镇沙溪社区新市股份经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二〇年十一月十八日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋