青岛铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7102行初96号 原告薛瑞发，男，1965年5月13日出生，汉族，住青岛市市**。 委托诉讼代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。 委托诉讼代理人王佳扬，北京在明律师事务所实习律师。 被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会，住所地青岛市黄岛区东冯家滩村。 法定代表人孙明华，主任。 委托诉讼代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。 原告薛瑞发不服被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会（以下简称东冯家滩村委会）作出的《限期交回集体土地使用权通知书》（以下简称《通知书》），于2020年5月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月26日立案后，于5月27日向被告东冯家滩村委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月24日、10月29日公开开庭审理了本案。原告薛瑞发及其委托诉讼代理人夏丽丽、王佳扬，被告出庭负责人孙明华、委托诉讼代理人丁超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告东冯家滩村委会于2020年5月20日作出《通知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十五条、青黄政字〔2020〕26号《青岛市黄岛区人民政府关于的批复》（以下简称《批复》）及《青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村收回集体土地使用权的决议》（以下简称《决议》），通知原告薛瑞发于收到该通知书之日起七日内即2020年5月27日前自行拆除位于东冯家滩村村庄阳光四季小区西墙以西、东冯家滩村界以东、灵海路以北、临港路以南区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。 原告薛瑞发诉称，其在青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村（以下简称东冯家滩村）XX号拥有合法房屋、院落一处。2020年5月20日，被告作出案涉《通知书》，通知原告应当在2020年5月27日前自行拆除房屋及附属物，将所占土地交给被告。原告认为，案涉《通知书》在性质上等同于收回集体土地使用权决定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十六条的规定，村民委员会作为农村集体经济组织有收回集体土地使用权的职责。结合本案，被告作出的《通知书》是依据《土地管理法》的规定履行土地管理职责，故东冯家滩村委会为本案适格被告。同样的情况也有相关判例可以佐证，比如河南省叶县人民法院作出的（2019）豫0422行初41号行政判决。但是被告作出的《通知书》存在事实认定不清、程序违法、法律适用错误等诸多严重问题，侵害了原告的合法权益。原告为维护自身合法权益，诉至法院，请求判决：1.撤销被告作出的《通知书》；2.本案诉讼费用由被告负担。 原告薛瑞发向本院提交了以下证据： 1.集体土地使用权证，拟证明原告拥有合法的宅基地使用权。 2.《通知书》，拟证明案涉行政行为存在。 3.（2019）豫0422行初41号行政判决书，拟证明被告主体适格，以及案涉行政行为违反程序正当原则，应当撤销。 4.《山东省自然资源厅信息公开申请表》《政府信息公开申请答复告知书》（鲁自然资公开复〔2019〕660号）、《山东省人民政府建设用地批件》（鲁政土字B〔2019〕24号）、《青岛市人民政府征收土地公告》（2019年青黄第14号），拟证明案涉土地被纳入东冯家滩村搬迁项目，已经山东省人民政府于2019年8月23日批复同意征收为国有。 5.《山东省青岛市自然资源和规划局信息公开申请表》《政府信息公开告知书》(编号：2019年477号)、《山东省人民政府建设用地批件》（鲁政土字B〔2019〕24号）。 6.《城市（镇）批次建设用地方案》。 证据5、6拟证明案涉土地被纳入东冯家滩村搬迁项目，青岛市人民政府于2019年9月3日作出征收公告将案涉土地征收为国有。 7.《青岛市黄岛区隐珠街道办事处信息公开申请表》、（2019）第33号《政府信息公开告知书》《青岛西海岸新区隐珠街道办事处东冯家滩、西冯家滩村庄搬迁项目社会稳定风险评估报告》（以下简称《评估报告》），拟证明案涉土地已被纳入东冯家滩村搬迁项目，由青岛市西海岸新区隐珠街道办事处（以下简称隐珠街道办）负责组织实施，系政府行政行为。 8.《关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》，拟证明对本地区安置补偿应优先采取先建安置房后拆迁的模式。 9.青岛万珠置业有限公司中标5宗地相关材料，包括从青岛西海岸新区公共资源交易网下载的HD2020-3017号成交公示、东冯家滩、西冯家滩城中村改造一期项目（工程总承包）公示，拟证明原告房屋所在土地已经被挂牌拍卖。 10.薛瑞发房屋航拍图。 11.航拍薛瑞发房屋与东冯家滩村安置区已经开工建设的视频资料。 证据10、11拟证明薛瑞发房屋的位置是否拆迁并不阻碍安置房建设。 被告东冯家滩村委会辩称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围；二、被告作出的《通知书》认定事实清楚、适用法律正确；三、本案被诉行为发生在东冯家滩村村庄改造过程中，村庄改造工作有利于提高村民的生活质量、优化社会管理水平、改善城市形象、推动产业转型，符合绝大多数村民的利益，具有社会公共利益属性，撤销《通知书》会给村庄改造工作造成负面影响，造成公共利益的重大损害。 被告东冯家滩村委会向本院提交了以下证据： 1.《公文通知单》、金宏办公服务系统截图，拟证明《青西新隐办字〔2018〕32号青岛西海岸新区隐珠街道办事处关于东、西冯家滩村村庄搬迁改造项目的请示》（以下简称《请示》）及办理情况报告已经青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）批复同意。 2.《公告》《隐珠街道办事处东冯家滩村村庄搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》）、2018年8月23日会议记录、签到表及公告公示照片，拟证明东冯家滩村村庄搬迁改造项目的请示得到黄岛区政府批复同意后，东冯家滩村按照《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的规定，召开村民代表大会，学习并讨论通过了《补偿方案》，并将该方案在村务公开栏公示。 3.2019年12月14日会议记录及签到表、2020年4月19日会议记录及签到表、《决议》，拟证明根据《补偿方案》，截止到2019年12月1日签约率达97.6%，仅有9户未签约并拆除房屋，导致安置区无法开工建设、无法保障村民按时回迁，严重损害了全体村民的合法利益，根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条，被告召开村民代表大会，讨论并决定收回东冯家滩村村庄改造及补亏用地范围内即尾户的集体土地使用权，上述决议和程序均符合《村委会组织法》的规定。 4.《批复》及公示照片，拟证明2020年5月20日，黄岛区政府对被告于2020年4月19日作出的《决议》进行了批复，被告将该《批复》与《决议》张贴在村务公开栏进行公示。 5.《通知书》《办理安置房手续、领取补偿款告知书》，拟证明被告于2020年5月20日向原告作出并送达了案涉《通知书》及《办理安置房手续、领取补偿款告知书》。 6.勘测定界图，拟证明原告房屋位于安置区规划用地范围内，但因原告未签订协议、未拆除房屋，案涉土地性质仍为集体建设用地；同时，原告房屋位于安置区中集体经济发展用房规划土地上，因原告未签订协议、未拆除房屋，导致安置区无法同时开工建设，严重影响了全体村民的合法权益。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2无异议。对证据3、4、6、7、8、9的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据3，认为我国并非判例法国家，该证据与本案没有关联性；对证据4，认为《批复》的作出时间是2019年8月23日，而东冯家滩村改造是2018年8月启动，《决议》和《通知书》的作出是基于村庄自主改造，并非基于征收行为；对证据7，认为《评估报告》明确记载，与村庄搬迁改造相关的全部决策需经党员、村民代表大会或搬迁安置委员会讨论后发布公告、告知村民，其中包括宅基地认定，政府在村庄搬迁改造过程中仅是指导、监督作用，组织实施并不等于东冯家滩村庄改造项目的实施系政府行为；对证据8，认为根据该文件内容，东冯家滩村是原址安置，可以采取先拆后建模式；对证据9，认为因原告至今未签订补偿协议拆除房屋，原告房屋所占土地未被征收，也未被挂牌拍卖，该证据无法体现原告房屋所占土地包含在出让土地范围内。对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，认为原告仅向被告提交了土地征收公告，未提交证据目录所载明的政府信息公开申请及回复材料。对证据10、11的真实性无异议，对关联性有异议，认为东冯家滩村系在原址改造，因包括原告在内的少部分村民至今未签订补偿协议并拆除房屋，导致安置区一直迟迟未建，后虽改变规划开工，但仍然会影响安置区的整体建设。 原告对被告提交的证据1、2、3的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据1，认为该证据形式上不符合法定公文的要求，未加盖印章，无发文机关代字、序号，不能证明黄岛区政府对《补偿方案》进行了批准；对证据2，认为《公告》中青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村搬迁安置委员会（以下简称安置委员会）主体资格不明，公示照片中显示的《公告》仅加盖安置委员会的印章，并未加盖被告印章，不能作为定案证据；2018年8月23日会议记录、签到表及公示照片，系针对《补偿方案》讨论及公示的相关证据，与本案被诉行政行为无关；对证据3，认为依照《土地管理法》第六十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，收回土地使用权应由法定机关依法定程序进行，仅通过村民代表大会决议的形式收回土地使用权缺乏合法性。对证据4的合法性、证明目的有异议，认为《土地管理法》第六十六条明确规定应由农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，该批复是对隐珠街道办作出，而不是对被告作出，主体上存在明显错误，不具有合法性。对证据5的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为该《通知书》依据事实不清，适用法律错误，没有告知原告权利救济方式及期限，依法应予撤销。对证据6的真实性、合法性、关联性均不认可，认为该证据没有制作时间，没有加盖土地审批专用章，无法体现该图是山东省人民政府征地批复附属的图纸；该图纸标注的面积与实际征收面积不符；征地都是成片征收，原告案涉房屋所在土地当然处在征地范围内；该勘测定界图是被告在诉讼过程中取得，已经超过了被告的举证期限，不能作为本案的有效证据。 2020年10月13日，本院依职权向隐珠街道办调取了《关于继续执行的通知》（以下简称《通知》）、《东西冯经济发展用房建筑总图》（以下简称《建筑总图》）、《东西冯经济发展用房彩色平面图》（以下简称《彩色平面图》），并附《情况说明》。原告对《情况说明》《建筑总图》及《彩色平面图》的真实性、合法性和关联性均有异议，认为该《情况说明》中载有村民安置楼和集体经济发展用房需统一建设的内容，因《情况说明》的作出单位是街道办事处，其无权对该区域的用地规划作出说明，故不能作为有效的法律依据；《建筑总图》仅用作预算参考和施工准备，不能作为施工依据；《彩色平面图》没有制作单位、时间，且该证据系由股份合作社出具，不属于有效的合法证据，原告未签订拆迁协议导致村民安置楼与集体经济建设用房开工建设与事实不符；《通知》中的文件是2014年的文件，不符合法律规定。被告对《通知》《建筑总图》《彩色平面图》及《情况说明》均无异议，认为通过上述文件可知，原告未签订拆迁协议导致安置楼与集体经济建设用房无法开工建设，影响了村民的利益。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据1、2，被告无异议，能够证明原告系案涉土地的使用权人，被告向原告作出案涉《通知书》；证据4、5，能够证明山东省人民政府批复同意征收青岛市黄岛区2019年第5批次建设用地，其中包括东冯家滩村；证据6，能够证明隐珠街道办对东冯家滩村村庄搬迁项目社会稳定风险进行了评估。证据1、2、4、5、7，本院依法予以采信；证据3、6、8、9、10、11，无法证实与本案具有关联性，本院依法不予采信。 被告东冯家滩村委会提交的证据1，落款为“西海岸新区管委办公室”，无法证明《请示》及办理情况报告已经黄岛区政府批复同意，本院依法不予采信。证据2，能够证明被告就《补偿方案》组织召开村民代表会议，经表决通过后将《补偿方案》予以公告；证据3，能够证明被告就收回东冯家滩村村庄改造及补亏用地范围内未签订补偿协议尾户的集体土地使用权召开村民代表会议并形成决议；证据4，能够证明黄岛区政府对《决议》作出了批复；证据5，能够证明被告根据村民代表大会决议作出案涉《通知书》；证据6，系被告为了抗辩庭审时原告关于案涉土地已被征为国有的主张，该证据能够证明案涉土地现状，与本案具有关联性。证据2-6，本院依法予以采信。 本院依职权调取的《通知》《建筑总图》《彩色平面图》及《情况说明》，原告虽不予认可，但未提供证据予以佐证，对其质证意见，本院不予采纳，上述证据与本案具有关联性，本院依法予以采信。 经审理查明，2014年8月8日，原告薛瑞发取得黄岛区政府就案涉土地颁发的集体土地使用权证。2018年8月23日，被告东冯家滩村委会召开村民代表会议，审议表决通过《补偿方案》，对东冯家滩村全体村民的房屋及附着物进行改造，并于同日作出《公告》予以公示。2019年12月14日，被告召开村民代表会议，决定收回东冯家滩村村庄改造及补亏用地范围内未根据《补偿方案》签订补偿协议并拆除房屋尾户的集体土地使用权，并拆除该区域内的房屋及附着物，按照《补偿方案》进行补偿。2020年4月19日，被告作出《决议》。2020年5月20日，黄岛区政府作出《批复》，同意由隐珠街道办事处指导被告收回东冯家滩村村庄阳光四季小区西墙以内、东冯家滩村界以东、灵海路以北、临港路以南区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。同日，被告将该《批复》及《决议》张贴于村公务栏，并向原告作出并送达《通知书》，通知原告根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知书之日起七日内即2020年5月27日前自行拆除位于东冯家滩村村庄阳光四季小区西墙以内、东冯家滩村界以东、灵海路以北、临港路以南区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告对该《通知书》不服，遂提起本案诉讼。 本院认为，本案的争议焦点问题有：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、被告作出的《通知书》是否合法。 关于第一个焦点问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告作为村民委员会，为完成村庄搬迁改造工作，作出案涉《通知书》收回原告所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。 关于第二个焦点问题。《土地管理法》（2019年修正）已于2020年1月1日起施行，被告仍适用《土地管理法》（2004年修正）作出案涉《通知书》明显不当，在此予以指正。《山东省行政程序规定》第九条规定，行政机关实施行政行为,可能影响公民、法人和其他组织合法权益的,除法定情形外,应当书面告知其事实、理由、依据、陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限；第二条规定，本省各级行政机关、法律法规授权的组织和依法受委托的组织实施行政行为，应当遵守本规定。本案中，被告作出案涉《通知书》，未告知原告享有的陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限，违反了程序正当原则，属于程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，依法应予撤销。鉴于被告收回案涉集体土地使用权是为了更好改善村庄居民的生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且东冯家滩村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，撤销该《通知书》会给公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，依法应予确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会于2020年5月20日向原告薛瑞发作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为违法。 案件受理费50元，由被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  吕晓明 人民陪审员  李秉洁 人民陪审员  张如意 二〇二〇年十一月六日 书 记 员  朱 鹏 书 记 员  卢雪娇