浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1850号上诉人（原审原告）温州洁盛管业科技有限公司，住所地浙江省温州市龙湾区蓝田标准厂房蓝田基地经三南支路**。法定代表人朱洁，董事长。委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路**。法定代表人姚高员，市长。温州洁盛管业科技有限公司（以下简称洁盛管业公司）诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）其他行政复议一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年9月30日作出（2020）浙03行初276号行政判决。洁盛管业公司不服，向本院提出上诉。本院于2020年10月21日立案受理后，依法组成合议庭进行审理，经查阅卷宗材料，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。2019年11月16日，洁盛管业公司向温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）邮寄《保护企业财产权利、履行法定职责申请书》，其中申请事项为：1.依法责令温州市龙湾标准厂房建设开发有限公司（以下简称标准厂房建设公司）将温州市龙湾区标准厂房基地（蓝田）综合区的土地使用权继续出租给洁盛管业公司使用；2.依法制止标准厂房建设公司非法无偿收回洁盛管业公司厂房及地上建筑物；3.依法责令标准厂房建设公司按原《土地使用权租赁合同》续签租赁合同，政府部门不得单方加重企业的责任条款。龙湾区政府收到《保护企业财产权利、履行法定职责申请书》后未作答复，洁盛管业公司不服，向温州市政府申请行政复议，请求确认龙湾区政府未作出答复行为违法，责令龙湾区政府作出答复。2020年3月11日，温州市政府作出温政行复〔2019〕277号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），主要内容为：涉案《保护企业财产权利、履行法定职责申请书》的内容系请求保护企业对温州市龙湾区标准厂房基地（蓝田）综合区地块的土地使用权以及对标准厂房的使用权，该职责并非法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责，其系组织法意义上的职责，故无论龙湾区政府是否作出答复均不会对洁盛管业公司的实际权利义务产生影响。因此，洁盛管业公司提出的行政复议事项，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。洁盛管业公司提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回洁盛管业公司的行政复议申请。洁盛管业公司起诉称：原告等企业响应龙湾区政府招商引资政策，与标准厂房建设公司签订土地使用权租赁合同，并按照标准厂房建设公司要求按50年标准建设厂房。但标准厂房建设公司未按原合同约定继续出租给原承租企业，而续租合同未经双方协商，主管部门单方加重了承租人的负担。温州市空港管理委员会未经合法程序，未作出具体行政行为就对企业强制断水断电，破坏了企业的正常生产经营秩序，造成企业损失的应当承担赔偿责任。被告温州市政府作出的被诉复议决定认定事实不清、适用法律错误。请求撤销被诉复议决定，责令被告受理复议申请。原审查明：原告洁盛管业公司于2019年11月16日向龙湾区政府提交《保护企业财产权利、履行法定职责申请书》。龙湾区政府收件后未作答复。原告不服，向被告温州市政府申请复议。被告温州市政府于2019年11月27日收到原告的复议申请，经补正，于2019年12月9日依法受理，因受新型冠状病毒肺炎疫情影响，于2020年2月1日中止审理，后恢复审理，并于2020年3月11日作出被诉复议决定，3月16日向龙湾区政府送达，3月18日送达给原告。原审法院认为：本案争议的焦点为原告的行政复议请求是否属于行政复议范围。行政机关职责分为宏观职责与具体职责。行政机关的宏观职责是指行政机关基于《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等宏观法律规定的普适性职责，不直接创设行政相对人的权利义务，对行政相对人的权利义务不产生实际影响。行政机关的具体职责是指对行政机关依据具体法律规定履行某项特定行政领域的职责，并对行政机关的履行职责内容、方式等作具体规定。行政机关不履行具体职责，将直接导致特定行政相对人合法权益受到损害。一般情况下，行政相对人不能对行政机关基于宏观法律规定所产生的职责，申请行政复议和提起行政诉讼，而对于行政机关依据具体法律规定履行某项特定行政领域的职责，行政相对人可依法申请行政复议和提起行政诉讼。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第六项规定，县级以上的地方各级人民政府行使保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的职权。前述规定的职责系县级以上地方各级人民政府的宏观职责，该职责的设定不针对具体的行政领域，亦无具体的行使方式，属于组织法意义上的职责，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。本案中，原告申请龙湾区政府履行保护公民人身和财产安全的职责，根据履行法定职责申请的内容，原告与标准厂房建设公司之间系租赁合同纠纷，可依法通过民事诉讼等途径进行解决。因此，原告的行政复议请求不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，温州市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出被诉复议决定，并无不当。同时，温州市政府于2019年11月27日收到复议申请，经补正后依法受理，因受新型冠状病毒肺炎疫情影响中止审理，于2020年3月11日作出被诉复议决定，复议程序合法。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告洁盛管业公司的诉讼请求。洁盛管业公司上诉称：1.原审判决认定事实不清。被上诉人没有查明本案基本事实就作出被诉复议决定，严重违法。上诉人系要求龙湾区政府履行法定职责，对上诉人的合法财产进行保护，属于行政复议受理范围。被诉复议决定只叙述龙湾区政府是否作出答复均不会对上诉人的实际权利义务产生影响，并未对驳回上诉人复议申请的理由进行详细说明，属于敷衍，严重违法。2.原审判决适用法律错误。上诉人提交申请，要求龙湾区政府履行法定职责，对上诉人的合法财产进行保护，因龙湾区政府未履行法定职责，上诉人对此申请复议，但被诉复议决定未根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条第九项、第十一项以及第八条、第九条等的规定对本案进行正确认定，未对本案的基本事实进行合法性审查，严重违法。3.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项、第十二项的规定，上诉人向被上诉人提出行政复议申请明显属于受理范围，被诉复议决定以不属于受理范围为由驳回复议申请，适用法律错误。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求依法撤销原审判决，撤销被诉复议决定，责令被上诉人受理上诉人提出的行政复议申请，本案诉讼费用由被上诉人承担。温州市政府答辩称：被诉复议决定认定事实清楚、适用法律依据正确。涉案《保护企业财产权利、履行法定职责申请书》的内容系请求保护企业继续租赁温州市龙湾区标准厂房基地（蓝田）综合区地块的土地使用权。该职责系组织法意义上的职责，并非法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责，无论龙湾区政府是否作出答复均不会对上诉人的实际权利义务产生影响。上诉人提出的行政复议事项，不属《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。该复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定作出被诉复议决定，驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。原审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立。请求依法驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为：本案争议焦点为上诉人申请复议的事项是否属于行政复议受理范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条第九项规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，可以依法申请行政复议。此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，而非宏观意义上的行政管理职责。本案中，上诉人要求龙湾区政府履行保护其企业财产权利的职责，属于组织法意义上的宏观管理职责，不属《中华人民共和国行政复议法》第六条第九项规定的“法定职责”范畴。龙湾区政府是否做出答复均不会对上诉人权利义务产生实际影响。上诉人以龙湾区政府不履行上述职责为由申请复议，不属行政复议受理范围。被上诉人温州市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定作出被诉复议决定，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人温州洁盛管业科技有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 葛宏伟审 判 员 黄 寒审 判 员 蒋旭东二〇二〇年十一月三十日法官助理 王笑亮书 记 员 张 维