广东省深圳市盐田区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0308行初1315号原告卢弟全，男，汉族，1959年6月19日出生，住址广东省深圳市宝安区。委托代理人马少丽，广东法方律师事务所律师。被告深圳市宝安区土地规划监察局，住所地深圳市宝安区新安街道新安二路******，统一社会信用代码114403065670645156。法定代表人陈健，该局局长。委托代理人周意恒，该局工作人员。委托代理人林坚，北京市隆安（深圳）律师事务所律师。被告深圳市宝安区人民政府，住所，住所地广东省深圳市宝安区创业一路**区委区政府办公室机构代码007546321。法定代表人郭子平，该区区长。委托代理人昌怡君。委托代理人岳彩成，北京大成（深圳）律师事务所律师。原告卢弟全（以下简称原告）不服被告深圳市宝安区土地规划监察局（以下简称宝安规土监察局）行政处罚决定及被告深圳市宝安区人民政府（以下简称宝安区政府）行政复议决定，于2020年5月21日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于依法组成合议庭，于2020年10月15日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人马少丽，被告宝安规土监察局委托代理人周意恒、林坚，被告宝安区政府委托代理人昌怡君、岳彩成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告宝安规土监察局于2020年3月2日作出深宝土规监字〔2020〕（航城）第1912933号《限期拆除通知书》（以下简称涉案限期拆除通知书）认为原告未经批准建设位于宝安区锦全春花场的临时建筑物、构筑物、设施（以下简称涉案建筑），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款，根据《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十五条通知原告自收到通知书候三日内自行拆除。被告宝安区政府于2020年4月30日作出深宝府复决〔2020〕28号《行政复议决定书》（以下简称涉案复议决定书）维持被告宝安规土监察局作出的涉案限期拆除通知书。原告诉称，一、被告宝安规土监察局作出的涉案限期拆除通知书事实不清、证据不足，处罚内容不明确。（一）涉案房屋性质认定不清。2008年年底，xx园林公司向xx合作公司租赁了5.5亩左右土地，即案涉土地。xx园林公司随后即将该土地交由原告经营开发、使用，该土地的一切权益归原告所有。原告承租了林地后打算用于开办花木场，主要经营园林绿化苗木、花卉盆景及鱼塘养殖，并用了2-3个月时间建设了花木场内所有的建筑物，所有建筑物均系2009年6月之前所建，构造结构符合永久性建筑物特性，且目前深圳市并未有临时建筑的统一认定标准，被告宝安规土监察局在未经专业机构鉴定的情况下，以自己的主观臆断代替客观判断，认定涉案房屋为临时建筑，属于严重事实认定不清。原告名下无物业，以花场为家，居住了十余年，且未有变动一直居住至今，并非为临时使用目的所搭建的临时建筑。另，深圳市临时建筑的审批机关为各区的土地监察机构，被告宝安规土监察局既是临时建筑的审批者又是执法者，该设置明显不合理，仅凭其一家之言即将涉案建筑物认定为临时建筑，有失公允。（二）处罚内容不明确。被告宝安规土监察局在未有证据证明花木场存在临时建筑的情况下作出的涉案限期拆除通知书内容不明确，具体应当拆除的是哪些建筑物没有指明，该限期拆除通知书的内容存在重大瑕疵，没有明确的执行对象。二、被告宝安规土监察局作出的涉案限期拆除通知书适用法律错误。根据《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十五条的规定，其适用对象是临时建筑。但是本案涉案房屋性质存在重大争议，涉案房屋的性质判断亦无统一的标准。在房屋性质判断不清的情况下，被告宝安规土监察局即适用临时建筑拆除条款，系严重法律适用错误。另，在实际适用《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十五条时，能否对上位法进行原则性突破，存在争议。原告认为《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等法律条文设置的初衷是为了保障当事人的合法权利，但是被告宝安规土监察局在适用《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十五条时完全违背了上位法的立法旨意，强行将其理解为突破条款，严重侵害了公民权利。三、被告宝安规土监察局作出的涉案限期拆除通知书程序违法，没有事先告知原告并给予原告陈述、申辩、申请听证等权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚决定作出之前必须依法告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。被告宝安规土监察局作出的涉案限期拆除通知书，责令当事人3日内自行拆除违法建筑，系一具体行政行为，其法律性质应当属于行政处罚决定。但是，该具体行政行为系被告宝安规土监察局在未告知原告拥有陈述申辩权利，更无履行处罚前置告知程序的情况下直接作出，严重违反了《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，因此原告认为涉案限期拆除通知书处罚程序违反，依法应当予以撤销。四、涉案限期拆除通知书的内容违反法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。但是被告宝安规土监察局送达的通知书中直接告知“行政复议和诉讼期间不停止执行”，违反了法律规定。如果原告提起复议或者诉讼不停止执行、建筑物被拆除，一旦被告宝安规土监察局的行政处罚决定被撤销，被拆除的建筑物将无法恢复原状，而根据深圳目前的政策，原告根本无法重建，届时原告的合法权利将受到国家的严重侵害。故原告认为该内容违背了法律设置的初衷，损害了当事人的合法权益，该通知书的内容违法。五、行政复议机关即被告宝安区政府认定事实及适用法律错误。基于以上所述，被告宝安区政府作出的涉案行政复议决定书认定涉案建筑物为临时建筑物、歪曲理解《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十五条的立法本意，系认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。综上，原告为维护自身的合法权益，原告请求判令：1.请求法院依法撤销被告宝安区政府作出的深宝府复决〔2020〕28号《行政复议决定书》；2.依法撤销被告宝安规土监察局作出涉案限期拆除通知书；3.本案诉讼费用由两被告承担。被告宝安规土监察局辩称，一、《限期拆除通知书》事实清楚、证据确凿。《限期拆除通知书》认定原告未经批准在宝安区锦全春花场搭建6处临时建筑物品，有充分的证据证实：（一）涉案建筑的建筑面积、结构、建设规模，分别有现场取证照片、现场勘验笔录，调查询问笔录，涉案建筑均为木质结构或砖墙结构，属于结构建议形式。（二）涉案6处建筑物属临时建筑。依照《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》第二条第二款规定，“本规定所称临时建筑是指单位和个人因生产、生活需要搭建的机构简易并在规定期限内必须拆除的建筑物、构筑物或其他设施”；《深圳市规划土地监察行政执法主体及其职责规定》第五条规定，“区规划土地检查机构履行下列职责：（一）对本行政区域内违法用地和违法建筑行为进行调查取证、认定，依法实施行政处罚”结合涉案建筑均为木质结果或砖墙结构，结构简易，被告宝安规土监察局认定其属于临时建筑，符合涉案建筑的实际情况。（三）涉案6处建筑物的违法当事人为原告。根据调查询问笔录，涉案建筑为原告自2009年1月开始建设，2009年5月完工并投入使用。因此将原告列为当事人并无不妥。（四）涉案建筑未取得城乡规划主管部门的批准。根据深圳市规划土地数字监察平台查询结果、《市规划和自然资源局宝安管理局关于宗地号Ａ121-××9地块权属及报建手续的复函》，涉案地块上没有任何建筑物，涉案建筑未查到有报批报建手续。二、《限期拆除通知书》适用法律、法规正确。《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。第六十六条规定建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十五条规定，对未经批准或者未按照批准内容进行建设的临时建筑物、构筑物、设施以及超过批准期限未拆除的临时建筑物、构筑物、设施，由规划土地监察机构责令限期拆除。规划土地监察机构拆除违法临时建筑物、构筑物、设施，可以按照以下程序进行：（一）书面通知当事人限期自行拆除，并将限期拆除通知张贴在临时建筑物、构筑物、设施的显著位置。根据本案查明的事实，被告宝安规土监察局作出的《限期拆除通知书》，适用法律法规正确。三、《限期拆除通知书》符合法定程序。被告宝安规土监察局作出《限期拆除通知书》符合法定程序。（一）依法开展调查，进行了现场勘验、现场拍照取证，核查了涉案建筑许可的情况，符合《深圳经济特区规划土地监察条例》第19、20、22、23、24、26条的规定。（二）依法立案、审理、作出并送达《限期拆除通知书》并依法张贴，符合《深圳经济特区规划土地监察条例》第29、31、32、33、35条的规定。（三）执法人员具有合法的执法证件，被告宝安规土监察局具有合法的执法权限，符合《深圳经济特区规划土地监察条例》第11、12、20条规定。四、针对原告主张的诉讼理由，回应如下：（一）《限期拆除通知书》对象明确。被告宝安规土监察局作出《限期拆除通知书》后依法送达当事人，并将该文书复印后一次张贴在6栋违法建筑的显著位置，因此《限期拆除通知书》针对的对象明确。（二）《深圳经济特区规划土地监察条例》适用问题。1、《中华人民共和国立法法》第九十条第二款规定，经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方、地方性法规作变通规定经济特区适用经济特区法规的规定。《深圳经济特区规划土地监察条例》是基于全国人大常委会的授权，对相关法律法规作的变通规定，第三十五条针对的是违法临时建筑所规定的特定处理方式和程序。因此被告宝安规土监察局适用特区条例第三十五条作出《限期拆除通知书》并无不妥。2、特区条例第二十九条第二款规定，规划土地检查机构作出行政处罚决定之前，应当那个依法告知当事人享有陈述、申辩以及要求举行听证的权利。当事人申请听证的，依照听证的有关规定办理。第三十条规定，规划土地监察架构对规划违法行为和土地违法行为的处罚种类包括：（一）罚款；（二）限期拆除违法建筑物、构筑物、设施；（三）没收违法建筑物、构筑物、设施；（四）没收违法所得；（五）法律、行政法规规定的其他处罚。第三十五条仅仅规定的是临时建筑的处理方式和程序方面问题，按照此程序作出的“限期拆除违法临时建筑”不属于上述行政处罚的范围内。因此原告主张陈述、申辩以及听证的权利，没有法律依据。3、《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十五条规定的简易程序，目的在于对违法临时建筑的拆除从快从严，《限期拆除通知书》接收司法审查、避免违法执法，但在行政复议和诉讼期间不停止执行，否则印临建建设快捷便利、违法临建将在深圳遍地开花。因此对违法临时的执法拆除也不受《深圳经济特区规划土地监察条例》有关永久性建筑强制拆除条款的约束。综上被告宝安规土监察局于2020年3月2日作出的涉案限期拆除通知书事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。被告宝安区政府辩称，一、宝安规土监察局作出的《限期拆除通知书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律准确、程序合法。（一）宝安规土监察局认定事实清楚、证据确凿。1.2020年1月13日，宝安规土监察局就涉案锦全春花场临时建筑涉嫌违法案件予以立案。经过调查核实，涉案建筑均为木质结构或砖墙结构的一层建筑，结构简易，属于临时建筑；原告为涉案建筑的建设人，未办理相关报建手续亦非土地使用权人。涉案建筑属于未经城乡规划主管部门批准建设的违法临时建筑。2.上述事实有《协助调查通知书》《立案审批表》《现场取证照片》《现场勘察笔录》《调查询问笔录》《深圳市规划土地数字监察平台查询结果》《市规划和自然资源局宝安管理局关于宗地号Ａ121-××9地块权属及报建手续的复函》《协助调查通知书》等证据证实。（二）宝安规土监察局《限期拆除通知书》适用法律正确。根据《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》第二条第二款、第十四条第二款规定，涉案建筑为一层木质结构或砖墙结构简易房，符合上述临时建筑的特征，属于临时建筑。被告宝安规土监察局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十五条作出涉案限期拆除通知书，适用法律准确。（三）宝安规土监察局《限期拆除通知书》程序合法。1.2020年1月9日，宝安规土监察局就锦全春花场临时建筑涉嫌违法事宜，向原告作出《协助调查通知书》《回避告知书》，要求原告协助调查，提供相应报建手续等。2.2020年1月13日，宝安规土监察局对涉案建筑立案查处。宝安规土监察局通过查询深圳市规划土地数字监察平台、向深圳市规划和自然资源局宝安管理局调查关于宗地号Ａ121-××9地块权属及报建手续、现场勘查、向原告询问等方法，调查核实了涉案建筑及涉案建筑建设行为人等情况。2020年3月2日，宝安规土监察局作出《限期拆除通知书》，并将其张贴在违法建筑显著位置同时送达原告。二、被告宝安区政府《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。1.2020年3月5日，原告提交《行政复议申请书》及《限期拆除通知书》等申请材料。2.2020年3月9日，宝安区政府复议办出具《行政复议答复通知书》。宝安规土监察局收到行政复议申请副本后，于2020年3月10日提交了《行政复议答复书》及证据等材料。3.在原告及宝安规土监察局提供的材料基础上，按照《行政复议法》等相关法律规定，宝安区行政复议办对涉案行政处罚进行了审查。根据已查明情况（详见本答辩状第一部分），宝安区行政复议办于2020年4月30日作出《行政复议决定书》，维持宝安规土监察局《限期拆除通知书》。三、原告起诉所称事实及理由不能成立。（一）关于原告起诉称涉案建筑是否属于临时建筑问题。《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》第二条第二款规定，本规定所称临时建筑是指单位和个人因生产、生活需要搭建的结构简易并在规定期限内必须拆除的建筑物、构筑物或其他设施；第十四条第二款规定，临时建筑不得采用现浇钢筋混凝土等永久性结构形式。涉案建筑为一层木质结构或砖墙结构简易房，符合上述临时建筑的特征，宝安规土监察局认定涉案建筑为临时建筑并无不当。临时建筑既可以为生产设施亦可以为生活设施，原告认为其居住在其中即不属于临时建筑没有道理。（二）关于原告诉称《限期拆除通知书》适用法律错误及未事先告知、行政复议和诉讼期间不停止执行等程序违法问题。《深圳经济特区规划土地监察条例》第四十四条规定，对于一般违法建筑物、构筑物、设施的限期拆除决定的执行，应该以当事人仍不履行且未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼为前提，或者复议诉讼等救济程序已经结束。但《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十五条针对临时建筑专门规定了拆除简易程序，即针对未经批准或者未按照批准内容进行建设的临时建筑物、构筑物、设施，由规划土地监察机构书面通知当事人限期自行拆除，并将限期拆除通知张贴在临时建筑物显著位置，当事人逾期不拆除的由规划土地监察机构予以拆除。作为经济特区法规，《深圳经济特区规划土地监察条例》根据授权对违法临时建构筑物及设施的处理作出有别于《行政处罚法》《行政强制法》的变通规定，该变通规定在深圳经济特区内优先适用。涉案建筑属于临时建筑，宝安规土监察局适用《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十五条并无不当。（三）关于原告诉称涉案限期拆除通知书处罚内容不明确问题。《限期拆除通知书》已明确了限期拆除违法建筑所在地即锦全春花场，该花木场由原告一人经营，并未涉及第三人。涉案建筑性质一致均为违法临时建筑，在协助调查及询问中，原告已经知晓该6处违法建筑的详细情况，包括违法性质及具体方位，且宝安规土监察局在每个需要拆除的建筑上均张贴了《限期拆除通知书》，故《限期拆除通知书》虽只具体到该花木场，但并不影响原告知晓各违法建筑更具体的方位。且该处临时建筑并没有更进一步的门牌号，未进一步描述方位具有合理性。综上所述，被告宝安规土监察局作出《限期拆除通知书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确；宝安区政府复议决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法；原告起诉状所称事实及理由不能成立，请求依法驳回其诉讼请求。经审理查明，2020年1月13日，被告宝安规土监察局执法人员在巡查中发现锦全春花场六处涉案建筑涉嫌违法，被告执法人员对现场进行勘查，并制作《现场勘察笔录》及拍照取证，笔录记载了涉案六处建筑的基本特征，均为木质结构或砖墙结构的一层建筑，与照片相符，原告在笔录上签字确认；执法人员同时对原告进行调查询问，原告在笔录中确认涉案六处建筑所在花场由其出资经营，其自称涉案建筑于2009年1月建设，并于2009年5月投入使用，没有办理建设审批手续，也没有申报过历史违法建筑遗留申报手续。被告于当日受理并予以立案，在《案件受理登记表》及《立案审批表》中，均对涉案六处建筑的基本特征进行详细记载。被告宝安规土监察局提交航城街道综合执法队向市规划和自然资源局宝安管理局发出的函及该局复函，显示经查询，本案所涉建筑所在地块涉及教育科研用地，未在该局办理相关报建手续。2020年1月16日，被告宝安规土监察局作出《案件调查报告》，将涉案六处建筑确定为临时建筑，建议对原告作出限期三日内自行拆除涉案六处建筑的处罚。2020年3月2日，被告宝安规土监察局作出涉案限期拆除通知书，限期原告于三日内自行拆除涉案六处建筑，告知相关权利义务，并于当日向原告直接送达且张贴于涉案建筑处。2020年3月5日，原告向被告宝安区政府提交《行政复议申请书》等申请材料。2020年3月9日，被告宝安区政府出具《行政复议答复通知书》。被告宝安规土监察局于2020年3月10日提交《行政复议答复书》及证据。2020年4月30日，被告宝安区政府作出涉案复议决定书，维持被告宝安规土监察局所作的涉案限期拆除通知书。以上事实，有《现场勘察笔录》《询问笔录》《案件受理登记表》《立案审批表》《深圳市规划土地数字监察平台查询结果》《市规划和自然资源局宝安管理局关于宗地号Ａ121-××9地块权属及报建手续的复函》《协助调查通知书》、深宝土规监字〔2020〕（航城）第1912933号《限期拆除通知书》《行政复议申请书》《行政复议答复通知书》《行政复议答复书》、深宝府复决〔2020〕28号《行政复议决定书》送达凭证及庭审笔录等证据在卷为据。本院认为，根据《深圳经济特区规划土地监察条例》第九条、第十一条的规定，被告宝安规土监察局负有查处辖区内规划违法行为和土地违法行为及对规划违法行为产生的建筑物等限期拆除的法定职责。本案的争议焦点在于：一、被告宝安规土监察局将涉案六处建筑定性为临时建筑依据是否充分；二、被告宝安规土监察局作出的涉案限期拆除通知书是否合法。关于焦点一，根据《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》第二条第二款规定，临时建筑是指单位和个人因生产、生活需要搭建的结构简易并在规定期限内必须拆除的建筑物、构筑物或其他设施；第十四条第二款规定，临时建筑不得采用现浇钢筋混凝土等永久性结构形式。在案证据显示，涉案六处建筑为一层木质结构或砖墙结构简易房，符合上述临时建筑的特征，属于临时建筑。关于焦点二，《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主菅部门批准。《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十五条规定，对未经批准或者未按照批准内容进行建设的临时建筑物，可由规划土地监察机构按以下程序进行拆除：（一）书面通知当事人限期自行拆除，并将限期拆除通知张贴在临时建筑物、构筑物、设施的显著位置；（二）当事人逾期不拆除的，由规划土地监察机构予以拆除。本案中，涉案六处建筑未经审批报建手续，被告宝安规土监察局依据上述规定作出涉案限期拆除通知书，事实依据充分，适用法律正确，程序合法。被告宝安区政府受理原告的行政复议申请后，通知被告宝安规土监察局进行答复并提交相关材料，经审查在法定期限内作出维持涉案限期拆除通知书的涉案复议决定书，并无不妥。关于原告针对涉案限期拆除通知书提出的程序异议，被告宝安区政府在涉案复议决定书中均予以回复，其理由合法有据，本院予以支持，在此不予重述。综上所述，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告卢弟全的全部诉讼请求。案件处理费人民币50元，由原告卢弟全负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审 判 长 王  瑞  瑾人民陪审员 刘  学  军人民陪审员 张  小  兰二〇二〇年十一月二十日书 记 员 曾雨翔（兼）附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。