山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终655号上诉人（原审原告）柴某（小名柴铁锁），住山西省晋中市榆次区。委托代理人王某1，住山西省晋中市榆次区。系上诉人柴某的妻子。委托代理人崔某，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）晋中市人民政府。法定代表人常某。委托代理人王某2。上诉人柴某因诉被上诉人晋中市人民政府行政强制拆除一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人柴某及委托代理人王某1、崔某，被上诉人晋中市人民政府的委托代理人王某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：原告柴某居住在晋中市××区。晋中市潇河流域管理局（以下简称潇河管理局）于2020年1月17日出具的《关于柴某违法建筑拆除情况的说明》，对原告居住的房屋、院落所占土地为潇河管理局民丰一支渠（黄龙江）水利工程用地范围，该土地于2005年11月18日由晋中市人民政府颁发国有土地使用证及原告私自占用土地修建以上建筑的事实予以说明。晋中市规划和自然资源局、榆次区自然资源局关于调查情况的回复及原告所在直隶庄村委会的证明，证明原告居住的晋中市××区房屋及院落的地籍调查表是全国第二次土地调查时，原晋中市国土资源局委托中介单位对城市建成区范围内土地利用情况进行摸底调查形成的，该表不是确权调查的资料，原告所在的直隶庄村委会证明对原告占地一事未出具任何确认依据。2019年6月6日，被告晋中市人民政府作出《关于晋中市城区东大街（岭南路）改造项目房屋征收决定的公告》，被告为该项目国有土地上房屋征收主体，晋中市人民政府房屋征收管理办公室为房屋征收部门。2019年9月23日，晋中市城区城建重点工程建设领导组办公室给潇河管理局出具关于配合东大街改造施工的函，说明潇河管理局民丰干渠一支渠（黄龙江）上建筑物（围墙）压占东大街（岭南路）改造项目道路红线，需要拆除，要求潇河管理局于2019年10月10日前完成围墙拆迁腾退工作。2019年10月12日，潇河管理局给原告下达通知，要求原告拆除占用该局民丰一支渠（黄龙江）水利工程用地内的建筑，限一日内先拆除南围墙及附属物。为此，潇河管理局雇佣保安30人用于拆迁，并支付相关费用。2019年10月19日，原告院墙被拆除。潇河管理局出具的《关于柴某违法建筑拆除情况的说明》中还说明，执法及参与单位有“晋中市住建局、榆次区公安局、晋中市拆迁办、郭家堡乡政府、我局、直隶庄村委会等”。潇河管理局委机构编制委员会市文件中更名为晋中市潇河流域管理处。晋中市潇河流域管理处为事业单位法人。原审法院认为：根据被告晋中市人民政府提供的证据及晋中市规划和自然资源局、榆次区自然资源局对本院调查情况的回复及原告所在直隶庄村委会的证明，证明原告提供的地籍调查表是在全国第二次土地调查时，国土部门委托中介单位对城市建成区土地利用情况摸底调查形成的资料，不是确权调查资料。原告提供的证据不足以证明涉案院墙为原告农村宅基地范围内的建筑。原潇河管理局依据已取得的国有土地使用证确认涉案院墙为其管理范围内的违法建筑，在通知原告拆除未果后，自行雇佣保安主导拆除，是出于物权保护的自力救济行为，并非行使潇河流域管理职权的行政行为。本案并无证据证明原告为被告实施项目的被征收人，亦无证据证明被告晋中市人民政府实施征收过程中对涉案院墙实施了拆除行为。虽然情况说明中陈述有多家单位参与拆除工作，但仅凭案外人的陈述，尚不足以认定拆除行为与哪一行政机关行使职权有关，故对该陈述不予认定。综上所述，原告起诉被告晋中市人民政府强制拆除院墙违法及恢复原状无事实根据，不符合行政诉讼的起诉条件，不应当予以立案，立案后，依法应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告柴某的起诉。柴某上诉称：一、原审裁定认定事实不清、证据不足，于1989年在案涉土地上建房居住，至今已有30年，期间没有任何权属纠纷，上诉人没有办理土地证属于历史遗留问题。潇河管理局在2005年办理土地证，时间在上诉人建房之后，办证时没有告知上诉人，也不能合理解释案涉土地征收前没有对上诉人主张权利的原因。不能因上诉人没有土地证，就在征收中一律认定为违法建筑不予补偿、强拆院墙。原审裁定没有对上述事实进行合理认定，否定上诉人对案涉土地上建筑物享有权利是错误的。二、原审法院对强拆主体的认定有误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十八条的规定，国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强拆合法建筑的职权，民事主体没有实施强拆他人建筑物的权力。除非市、县级人民政府能举证证明纳入征收范围内的建筑物确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆外，应推定强拆系市、县级人民政府实施，可以认定市、县人民政府为强拆行为的行政主体。本案中，案涉院墙被强拆系被上诉人作为征收主体进行征收过程中发生的，虽然有潇河管理局主动承认拆除，但根据上诉人提供的现场视频照片及被上诉人提供的拆除情况说明，拆除当天有多个政府部门工作人员在场，故潇河管理局拆除上诉人院墙的行为应由被上诉人承担法律责任。三、原审裁定显失公平。被上诉人超期提交证据没有作出合理解释，原审法院片面采信对被上诉人有利的证据、不认可上诉人形成完整证据链的证据，显失公平。请求：依法撤销山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初3号行政裁定，查清事实后依法改判或者发回重审。晋中市人民政府辩称：一、上诉人柴某不是本案的适格原告。根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款、第十条第一款的规定，不动产权属证书是权利人拥有不动产权利的唯一合法凭证，只有依法取得不动产权属证书的不动产才受国家法律保护。本案中，柴某无法提供其居住房屋的不动产证书，无法证明自己合法拥有案涉院墙。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第二十五条第一款的规定，柴某不具有原告主体资格。二、市政府不是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定的“有明确的被告”，不仅要求原告起诉时有明确的被告名称，还要有初步证据证明被诉行政行为是行政机关所为。如果被诉行为不是被诉行政机关作出，则属于被告不适格。本案中，市政府并未参与强拆行为，亦未责成相关部门实施该行为，按照“谁行为，谁为被告”的原则，市政府不是本案的适格被告。综上，原审裁定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。本院二审查明的事实与原审查明的事实基本一致，予以确认。本院认为：本案被诉行为是2019年10月19日拆除柴某居住宅院院墙的行为，争议焦点是柴某的起诉是否符合法定条件，具体涉及被诉行为是否属于行政诉讼的受案范围、原告资格和被告资格问题。根据被诉拆除行为发生时有效实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据上述规定，因公共道路建设需要征收国有土地上房屋的，市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门是征收主体，由此引起的争议属于行政争议，市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门是征收过程中相关征收行为的责任主体。本案中，拆除柴某院墙后的土地用于公共道路修建，结合晋中市城区城建重点工程建设领导组办公室要求潇河管理局配合东大街改造施工的公函、潇河管理局向柴某送达限期拆除南围墙及附属物通知等事实，可以认定被诉拆除行为因晋中市实施东大街（岭南路）改造项目引起，发生在晋中市人民政府为改造项目提供建设用地的房屋征收过程中，由此引起的争议属于行政争议，当事人可以依法通过行政诉讼的途径寻求法律救济。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，被诉拆除行为发生时，柴某一家仍居住使用案涉宅院，与拆除院墙的行为明显存在利害关系，就该拆除行为具有提起行政诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条关于“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益”的规定，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条关于“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”的规定，被征收人是否对被征收房屋及不动产享有合法的所有权，与拆迁补偿问题密切相关，一般不影响其与征收强制行为的利害关系。晋中市人民政府的该项诉讼主张不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。据此，公民、法人或者其他组织因不服征收行为提起行政诉讼的，应当以作出该征收行为的行政机关为被告。由于法律法规没有规定其他主体享有实施征收拆迁的权利，故在市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门不能举证证明纳入征收范围内的建筑物确系在其不知情的情况下由其他主体拆除时，应推定征收过程中的强拆行为由其实施，市、县级人民政府及房屋征收部门是被诉强制拆除行为的适格被告。本案中，根据晋中市人民政府于2019年6月6日发布的《关于晋中市城区东大街（岭南路）改造项目房屋征收决定的公告》，晋中市人民政府是本次征收的征收主体，晋中市房屋征收管理办公室是本次征收的征收部门。但由于晋中市房屋征收管理办公室属于事业单位性质，并非行政主体，故其实施的征收拆迁行为应由征收主体即晋中市人民政府作为行政诉讼的被告承担法律责任。由于潇河管理局并非行政主体，不享有《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的房屋征收实施权，更不享有《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制权，其直接实施的拆除行为应视为接受晋中市人民政府的委托，由晋中市人民政府对被诉拆除行为承担法律后果。综上，柴某以晋中市人民政府为被告提起本案诉讼符合法定起诉条件，其上诉理由依法成立。原裁定认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初3号行政裁定；二、本案指令山西省吕梁市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 程彦斌审判员 姚利屏审判员 庞永平二○二○年十一月二十日法官助理 卜勇涛书记员 武 蕾