安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1035号 上诉人（一审原告）王继云，女，1957年12月23日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 被上诉人（一审被告）宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路**。 法定代表人孔晓宏，该市市长。 被上诉人（一审被告）宣城市自然资源和规划局，，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰西路** 法定代表人杨尚飞，该局局长。 上诉人王继云因诉宣城市人民政府（以下简称宣城市政府）、宣城市自然资源和规划局（以下简称宣城市自规局）房屋征收行政补偿一案,不服安徽省宣城市中级人民法院（以下简称宣城中院）（2020）皖18行初69号行政裁定，向本院提起上诉。案经本院（2019）皖行终1330号行政裁定指令立案审理，宣城中院作出(2020)皖18行初4号行政判决，王继云仍不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2007年2月中共宣城市委、宣城市政府作出宣发〔2007〕1号《关于加快2007年市级重点项目建设的意见》，将“北门旧城区改造项目”（位于宣城市××澄江路周围地段）列为该年度市级重点建设项目。2008年1月25日，原宣城市建设委员会发布房拆字［2008］1号《房屋拆迁公告》，决定对市区北门老城区范围内的房屋及其附属物进行拆迁，公告载明“一、拆迁范围：东至宛溪河，西至环城北路、工业干道，南至市一小、中医院和开元小区，北至云山新村（详见规划红线图）；二、拆迁时间：2008年1月26日至2008年12月31日；三、拆迁人：宣城市土地收购储备中心；四、拆迁实施单位：宣城市德和房屋拆迁有限责任公司、宣城市志成物业发展有限责任公司、宣城市顺成房屋拆迁有限责任公司；五、拆迁补偿和安置：1.根据《安徽省城市房屋拆迁管理办法》和《宣城市市区房屋拆迁各类附属补偿及安置补助标准》、《宣城市城市近期建设征收集体土地范围内房屋拆迁补偿安置实施意见》（宣政办［2006］12号）的规定，货币补偿标准以房地产市场评估价格确定。2.实行产权调换，以原地和异地安置。……”。同日，原宣城市建设委员会就该项目向土地收储中心颁发了拆许字（2008）第1号《房屋拆迁许可证》，证载拆迁期限自2008年1月26日至2008年12月31日；此后，原宣城市住房和城乡建设委员会数次同意顺延该项目的拆迁期限。针对北门棚改项目，宣城市政府专门成立了“宣城市北门棚户区改造工程建设指挥部”具体实施该项目的相关事务。 王继云系宣城市江滨路292号房屋（门面房）的所有权人，此房在前述拆迁范围内。就该房的补偿安置事宜，虽经征迁双方协商，最终未能达成一致意见。2017年5月13日，宣城市政府组织相关部门强制拆除了王继云的案涉房屋。2019年3月8日，王继云以宣城市政府为被告提起诉讼，请求确认宣城市政府强制拆除其案涉房屋的行为违法。案经本院指令继续审理，一审判决确认宣城市政府该强制拆除行为违法，本院二审维持原判。 2019年8月8日土地收储中心、北门棚改指挥部办公室共同对王继云户作出《北门危旧房综合改造安置补偿措施落实情况通知书》，内容为“王继云户：你户位于市区江滨路292号的房屋（房产证号：宣证字第××；房屋面积60.19平方米）已于2017年5月13日被拆除。根据市政府要求，为保障你户的居住权和相关补偿安置利益，依据《宣城市北门危旧房改造补偿安置方案》（宣政秘〔2010〕137号），现将你户的上述房屋补偿安置落实措施等通知如下：一、补偿安置结果（一）产权调换补偿安置：在向阳新村小区Ｃ6幢105室、Ｃ9栋506室落实安置房二套，面积201.2平方米，你户另获补偿款人民币61682元，办理拿房手续时超面积差价款据实结算。（二）货币补偿安置：你户共获补偿款人民币317369万元。上述两种补偿安置方式由你自由选择。因北门棚户区改造工程历时时间较长，考虑到该地块系我市棚改项目的属性，上述方案在棚改安置政策上给予了被拆迁户多重优惠政策，我们建议你户可优先选择产权调换安置方式。二、补偿安置领取确认方式和超期选择的风险提示：1、上述产权调换及货币补偿安置措施，我们已预留安置房、提存补偿款予以保障。安置房位于向阳新村小区××室、××室，补偿款61682元已提存在中国农业银行农发行宣城市宣州支行，账户：20334180200100000520581。请于2019年11月10日前携带本人房产证、身份证原件及银行卡到宣城市北门××综合改造工程指挥部办公室（宣州区××财富广场××楼××楼门面房）领取或履行安置房选择确认手续。（联系人：陶兰亭联系电话：520×××6、520×××7）。2、因上述补偿款已专户提存，安置房已预留，若你户超期领取或进行安置房选择确认，因你户的超期行为而产生的货币补偿安置的补偿款利息损失将由你户自行承担，已预留的安置房将收回供我市其他棚改项目被征收户的安置保障。特此通知！附件：1.产权调换《宣城市北门危旧房改造房屋拆迁补偿费用测算表》2.货币补偿《宣城市北门危旧房改造房屋拆迁补偿费用测算表》。2019年8月19日，土地收储中心、北门棚改指挥部办公室又共同作出《关于对〈北门危旧房综合改造安置补偿措施落实情况通知书（王继云户）〉部分内容予以补正的通知》，通知王继云户前述《通知书》所载“317369万元”为笔误，补正为“317369元”。王继云对该通知所涉各项补偿安置内容不服，提起本案诉讼。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.案涉《通知书》是否具有可诉性；2.宣城市政府是否为案涉《通知书》的作出主体；3.案涉《通知书》是否合法。 关于争议焦点1，即被诉《通知书》是否可诉的问题。安徽省高级人民法院（2019）皖行终1330号行政裁定已经认定，因案涉《通知书》载明了对王继云户采取产权调换补偿安置或货币补偿安置方式，并明确了安置房的具体位置、面积以及货币补偿的数额等事项；同时，限定了王继云户领取补偿款和选择确认安置房的期限，并告知如果逾期领取补偿款或进行安置房选择确认，由此导致的补偿款利息损失由王继云户自行承担，已预留的安置房将被收回用于其他棚改项目被征收户的安置保障，据此，该《通知书》已对王继云户的权利产生实际影响，具有可诉性。两被告关于案涉《通知书》仅为告知行为，不具有可诉性的主张不能成立。 关于争议焦点2，即宣城市政府是否为案涉《通知书》的作出主体的问题。案涉《通知书》落款处加盖有“宣城市土地收购储备中心北门拆迁改造专用章”和“宣城市北门棚户区改造工程建设指挥部办公室”印章，故应当认定该《通知书》系加盖印章的两主体作出。1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。北门棚改指挥部办公室系北门棚改指挥部的内设机构，北门棚改指挥部系宣城市政府为北门棚改项目而组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，由此，北门棚改指挥部办公室、北门棚改指挥部均不具有行政诉讼被告资格，故应以宣城市政府为被告并承担相应的法律责任。2.土地收储中心根据《城市房屋拆迁管理条例》，基于拆迁许可，以拆迁人的身份进行的相关拆迁活动属于民事行为，不是行政行为，故而不能成为行政诉讼中的被告，应以其所隶属的土地管理部门即宣城市自规局为被告并承担相应的法律责任。 关于争议焦点3，即被诉《通知书》是否合法的问题。北门棚户区改造项目的拆迁公告发布于2008年1月25日，即该项目适用国务院于2001年6月13日公布的《城市房屋拆迁管理条例》。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。……裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。……”。根据前述规定，在拆迁人与王继云就补偿安置问题在规定的期限内不能达成一致意见的情况下，拆迁人应当主动提交房屋拆迁管理部门进行裁决，以保证王继云户的补偿安置利益在合理的期限内得到实现。《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”，据此，对被拆迁房屋价值的认定依赖于合理时点的市场评估价格。案涉《通知书》对王继云被征收房屋价值的确定依据的是评估价4248元/㎡，但两被告未举证证明评估时点、评估行为等的合法性，属行政行为的主要证据不足，依法应予撤销。 王继云于本案中主张宣发[2007]1号《中共宣城市委宣城市人民政府关于加快2007年市级重点项目建设的意见》系对其房屋进行拆迁的规范性文件，并要求对该文件的合法性进行附带性审查。因案涉《通知书》涉及的是王继云户的补偿安置内容，宣发[2007]1号意见并非该《通知书》的作出依据，故不属于本案附带性审查的规范性文件范畴，不作审查。 综上，被诉行政行为主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告宣城市人民政府、宣城市自然资源和规划局于2019年8月8日向王继云作出的《北门危旧房综合改造安置补偿措施落实情况通知书》。 王继云上诉称，1、被上诉人提供的证据不能证明涉案上诉人房屋位于北门改造项目范围内。因为上诉人未收到任何部门关于征收拆迁的正式文件，不能确定是由哪一个部门、根据什么文件征收拆迁上诉人房屋以及征收范围如何，但动迁人员口头声称属于北门改造项目。为此，上诉人于2018年11月20日申请政府信息公开，宣城市政府在答复中提供了北门改造项目涉及的批准文件，其中宣政秘(2007)180号文件批复的建城[2007]591号《宣城市区北门改造工程实施方案》已于2016年3月16日废止（详见宣城市自规局公示页面）。被上诉人在答辩中认定涉案房屋位于北门改造项目范围内，却未能提供上诉人房屋位于该范围内的相关证据，明显属于行政诉讼的被告举证不能，应当承担对其不利的法律后果。另外，2012年12月宣城市住建委回复上诉人，称江滨路门面房不属于北门改造项目范围之内。2、宣城市政府答辩称宣发[2007]1号《中共宣城市委宣城市人民政府关于加快2007年市级重点项目建设的意见》将“北门旧城区改造项目”列为宣城市重点公共利益工程项目，并颁发了拆许字(2008)第1号《房屋拆迁许可证》，据此制作了《宣城市北门危旧房改造补偿安置方案》和案涉《通知书》，一审判决应当对该[2007]1号文件合法性进行审查，否则属于认定事实不清。3、如果上诉人涉案房屋不在北门改造项目拆迁范围内并且房屋至今不被强制拆除的话，则该房屋应当与目前该地段的房屋市场价相同并且享有获得经营性收入的利益，但是被上诉人作出的一系列违法拆迁行为，严重损害了上诉人的财产权益。一审判决认定涉案房屋位于北门改造项目范围内，并且适用《城市房屋拆迁管理条例》作为解决上诉人与被上诉人争议的依据，导致上诉人维护房屋合法权益的力度受到影响。综上，涉案《通知书》既无事实依据又无法律依据，且主要证据不足。一审判决虽然结果上支持了上诉人的一审诉求，但认定部分事实错误，法律适用错误。请求二审法院查明后予以纠正，本案诉讼费用由二被上诉人承担。 宣城市政府答辩称,1、上诉人王继云位于江滨路292号的房屋在北门改造项目范围内。“北门旧城区改造项目”（位于宣城市××澄江路周围地段）为2007年市级重点建设项目。2008年1月25日，原宣城市建设委员会发布房拆字（2008）1号《房屋拆迁公告》，决定对市区北门老城区范围内的房屋及其附属物进行拆迁，公告明确载明：“一、拆迁范围：东至宛溪河，西至环城北路、工业干道，南至市一小、中医院和开元小区，北至云山新村（详见规划红线图）……”。王继云位于宣城××××号的房屋在该规划红线范围内。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在该条例施行前已经依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。2、一审判决已撤销答辩人所作《通知书》，支持了王继云的诉讼请求。因宣发［2007］1号意见并非该《通知书》的作出依据，故王继云上诉要求对该意见进行附带性审查的理由不能成立，也超出其一审诉讼请求。3、王继云房屋被强拆以后，未按法定程序提起国家赔偿之诉。为使其拆迁利益得以尽快实现，答辩人的临时办事机构协调拆迁入市土地收储中心作出《通知书》，不侵害王继云的实体权益，属不可诉行为。答辩人非适格被告。综上，王继云的起诉和上诉均缺乏诉的利益和价值，请求二审撤销一审判决并驳回王继云的起诉和上诉。 宣城市自规局答辩称，1、上诉人王继云位于江滨路292号的房屋在北门改造项目规划红线范围内。2、一审判决已撤销答辩人所作出的《通知书》，支持了王继云的诉讼请求。因宣发[2007]1号意见并非该《通知书》的作出依据，王继云错误理解了一审判决的认定，故王继云上诉要求对该意见进行附带性审查的理由不能成立，也超出其一审诉讼请求。请求二审维持原判。 宣城市政府向一审法院提举了以下证据： 1.《中共宣城市委宣城市人民政府关于加快2007年市级重点项目建设的意见》(宣发[2007]1号)，拟证明北门旧城区改造项目是2007年宣城市重点公共利益工程项目。 2.拆许字（2008）第1号《房屋拆迁许可证》、房拆字[2008]1号《宣城市建设委员会房屋拆迁公告》，拟证明北门棚改项目的拆迁人是土地收储中心。 3.《关于对〈北门危旧房综合改造安置补偿措施落实情况通知书（王继云户）〉部分内容予以补正的通知》及邮寄凭证、签收凭证，拟证明土地收储中心、北门棚改指挥部办公室是为了保障王继云户的补偿安置利益，才将有关补偿内容书面通知王继云。 王继云在一审中向法庭提供了以下证据： 1.宣证字第S10401631号《房屋所有权证》复印件，拟证明其系案涉房屋的所有权人，与被诉行政行为有利害关系。 2.《北门危旧房综合改造安置补偿措施落实情况通知书》复印件，拟证明该《通知书》所载相关补偿安置内容已对其权益产生影响。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，本案的焦点是，涉案宣城市政府、宣城市自规局所作《通知书》是否合法。 从事实情况看，案涉北门棚户区改造项目的拆迁公告发布于2008年1月25日，王继云位于江滨路292号房屋在该拆迁公告规划红线范围内。就该房屋的补偿安置事宜，虽经征迁双方协商，但最终未能达成一致意见。2017年5月13日，宣城市政府组织相关部门强制拆除了王继云的案涉房屋。2019年3月8日，王继云以宣城市政府为被告提起强制拆除行为违法之诉。在该案一审审理中，宣城市政府、宣城市自规局于2019年8月8日向王继云作出案诉《北门危旧房综合改造安置补偿措施落实情况通知书》。王继云不服该《通知书》，提起本案诉讼，宣城中院于2020年1月6日立案审理。王继云提起的强制拆除行为违法一案经本院裁定指令继续审理和二次上诉审理，于2020年9月1日维持了一审判决确认宣城市政府强制拆除行为违法，但王继云至今未提起行政赔偿之诉。本案和前案一样，亦经本院裁定指令继续审理，现由宣城中院作出一审判决。基于涉案《通知书》载明了对王继云户补偿安置的方式且其内容具体明确，已对王继云户的权利义务产生实际影响，具有可诉性，且该《通知书》确定对王继云被征收房屋评估价为4248元/㎡，但未举证证明评估时点、评估行为等的合法性，属行政行为的主要证据不足，一审判决据此撤销该《通知书》并无不当。本案审查的内容是涉案《通知书》是否合法，王继云提出的上诉请求及理由与该内容无关，在一审判决已经支持其一审诉讼请求的情况下，王继云仍然提起上诉，缺乏权利救济的必要性和正当性，其上诉请求本院不予支持。至于涉案《通知书》被撤销后的案涉房屋补偿安置问题，王继云可以先行请求宣城市政府及相关职能部门据实依法重新作出处理决定，亦可依法提起行政赔偿诉讼。综上，一审判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王继云负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  安 翔 二〇二〇年十一月十八日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……