内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终447号上诉人（原审被告）内蒙古自治区通辽市科尔沁区人民政府。法定代表人于会涛，区长。委托代理人刘洋，1986年7月9日出生，蒙古族，内蒙古自治区通辽市科尔沁区房屋征收中心工作人员，住内蒙古自治区通辽市。委托代理人牛那钦，内蒙古科斌律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张静,女,1974年12月6日出生，满族,住内蒙古自治区通辽市。委托代理人霍晶，北京市京师律师事务所律师。委托代理人史恩杰，北京市京师律师事务所实习律师。上诉人内蒙古自治区通辽市科尔沁区人民政府（以下简称科区政府）因张静诉其征收补偿决定一案，不服内蒙古自治区通辽市中级人民法院（2019）内05行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人科区政府的委托代理人刘洋、牛那钦，被上诉人张静及其委托代理人霍晶、史恩杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区通辽市中级人民法院经审理查明，2013年9月11日，被告科区政府作出《通辽市科尔沁区人民政府关于对科尔沁街道向阳、滨河、民航三个社区区域房屋征收的决定》（通科政发〔2013〕326号）并公告。原告张静拥有位于通辽市××区的房屋（房权证编号：房权证通房字第**29**，建筑面积194.11平方米）以及房屋所在通国用（2004）字第2138号《国有土地使用权证》（土地使用者：通辽市饮食服务公司；座落：通辽市科尔沁区科尔沁一委；地号：06-01-865；用途：商业服务业用地；使用权类型：划拨；使用权面积：8305.52平方米）范围内的土地均在《通辽市科尔沁区人民政府关于对科尔沁街道向阳、滨河、民航三个社区区域房屋征收的决定》所确定的征收范围内。2018年4月24日，科尔沁区房屋征收管理局作出《关于邀请国有土地上房屋征收价格评估机构的函》。2018年5月2日，科尔沁区房屋征收管理局作出《关于重新选定向阳、滨河、民航三个社区区域房屋征收项目房地产价格评估机构的公告》。2018年5月11日，科尔沁区房屋征收管理局与通辽市广宇房地产价格评估有限责任公司签订《房屋征收价格评估委托书》。2018年5月16日，科尔沁区公证处作出的（2018）通科证字第914号《公证书》，将2018年5月11日抽签选定通辽市广宇房地产价格评估有限责任公司予以公证。2018年7月23日，通辽市广宇房地产价格评估有限责任公司作出通广宇房估字（2018）第Z1155号《房屋征收补偿价值评估报告》。2019年5月22日，科尔沁区房屋征收管理局将上述评估报告送达给原告张静。原告张静未在法定期限内申请复核。2019年7月31日被告科区政府针对涉案房屋作出《通辽市科尔沁区人民政府关于对张静房屋补偿的决定》（通科征补字〔2019〕8号），内容为：张静：根据《通辽市科尔沁区人民政府关于对科尔沁街道向阳、滨河、民航三个社区区域房屋征收的决定》（通科政发〔2013〕326号），科尔沁区房屋征收管理局在批准的范围内实施房屋征收。被征收人张静（原产权人张宝良已故，张静与产权人系父女关系）在该征收区域内拥有：1.商业服务用地实际测量为3684.15平方米，国有土地使用证编号：通国用（2004）字第2XXX号；2.商业服务用地上建有砖木结构房屋①194.11平方米，房权证号：通字第**，用途为其它。②房证以外房屋面积56.58平方米，用途为其它，附房：36.86平方米。经与被征收人张静多次协商未果，未能在签约期满前与科尔沁区房屋征收管理局签订补偿协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，依据评估报告和征收补偿方案，科区政府对被征收人张静位于通辽市××区的商业服务用地及房屋做出如下补偿决定：一、被征收人可以选择货币补偿或者房屋产权调换其中一种征收补偿方式：（一）被征收人如选择货币补偿给付补偿金额合计：贰佰肆拾叁万陆仟肆佰陆拾贰元整（2436462元），其中：1.房屋①补偿：（根据评估报告第5页第四款按住宅给予补偿）：194.11平方米×3980元/平方米=772557.8元。2.房屋②补偿：56.58平方米×1600元/平方米=90528元。3.门楼、鸡窝、鸽棚、猪圈的补偿：（4.2+8.33+11.18+12.4）平方米×250元/平方米=9027.5元。4.附房补偿：36.86平方米×800元/平方米=29488元。5.三相电补偿：10000元。6.大门及垛补偿：1088+400=1488元。7.榆树补偿：20棵×180元/棵=3600元。8.果树补偿：2棵×500元/棵=1000元。9.深水井补偿：1000元。10.院墙补偿：119.82平方米×159元/平方米=19051.38元。11.地火龙补偿：90平方米×300元/平方米=27000元。12.倒墙补偿：51.6平方米×159元/平方米=8，204.4元。13.倒房补偿：26.79平方米×800元/平方米=21432元。14.商业服务用地补偿：3490.04平方米×413.2元/平方米=1442084.528元。上述补偿价格依据通辽市广宇房地产价格评估有限责任公司作出的通广〔2018〕第ZXXXX号《评估报告》。（二）被征收人如选择产权调换（回迁安置）：1.回迁期房的，按被征收人所选回迁面积和货币补偿金额互找差价回迁高层住宅。有证房屋补偿款（货币补偿第1项）选择回迁按每平方米3200元计算；如再选择增加面积，10平方米以内按3200元每平方米计算；10-30平方米的按3980元每平方米算；超出30平方米的按市场价计算。2.产权调换房屋地点。西顺路以东、新建大街以南、团结路以西、白音查干大街以北范围内回迁安置。3.产权调换房屋时间。自产权人与征收部门签订房屋征收补偿安置协议之日起至回迁楼交付之日止，最长不超过36个月。4.过渡方式。被征收人自行安排住处；5.过渡期限。36个月；预期双倍支付安置费。6.待安置期间每月发放的临时安置补助费。按照被征收人利用货币补偿金额选择调换的回迁面积，除以征收政策所得面积再乘以20元每平方米计算，具体计算方法以《通辽市科尔沁区人民政府关于对科尔沁街道向阳、滨河、民航三个社区区域房屋征收的决定》（通科政发〔2013〕326号）的补偿方案为准。二、停产停业补偿。由于被征收人房屋性质用途为其它，且未能提供完税凭证，暂未予补偿。如能够提供完税证明，以月平均缴纳的所得税金额计算出每月利润，给予3个月的停产停业损失补偿，无法提供的不予补偿。三、货币补偿支付方式。征收部门与房屋产权人双方签订补偿协议后，三日内付清被征收人的补偿补助费。四、搬迁期限。被征收人自本决定书发生法律效力之日起十五日内到征收现场办公室选择补偿方式，并完成搬迁，交付被征收房屋。五、被征收人对本征收补偿决定不服的，可在本决定送达之日起六十日内向通辽市人民政府申请行政复议；也可在本决定送达之日起六个月内向人民法院提起行政诉讼。六、被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，科区政府将依法申请人民法院强制执行。另查明，科尔沁区住房和城乡建设局委托北京环安工程检测有限责任公司于2019年8月25日对涉案房屋作出《检测鉴定报告》（报告编号：HETC-JGJC-2019-231），鉴定结论：建议拆除或重建。2019年9月22日科区政府对张静作出《关于危险房屋停止住用通知书》（通科危停字〔2019〕29号），要求张静于2019年9月24日前停止使用涉案房屋并于2019年9月25日对张静作出《催告通知书》（通科催通字〔2019〕66号），催告张静在收到催告通知后三日内自动履行《关于危险房屋停止住用通知书》（通科危停字〔2019〕29号）确定的停止使用涉案房屋。张静起诉后，该院于2020年1月2日作出（2019）内05行初88号行政判决书，判决撤销被告科区政府对原告张静作出的《关于危险房屋停止住用通知书》（通科危停字〔2019〕29号），宣判后双方均未上诉，该判决已发生法律效力。内蒙古自治区通辽市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。一、关于房屋征收决定的合法性问题。涉案的《通辽市科尔沁区人民政府关于对科尔沁街道向阳、滨河、民航三个社区区域房屋征收的决定》（通科政发〔2013〕326号）因已被生效的内蒙古自治区高级人民法院（2019）内行终字81号行政判决认定符合《国有土地上房屋征收补偿条例》的相关规定，故本院不再针对其合法性进行审查。二、关于房屋补偿决定的合法性问题。（一）征收过程中可以重新选定评估机构。《国有土地上房屋征收评估办法》第五条“同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。两家以上房地产价格评估机构承担的，应当共同协商确定一家房地产价格评估机构为牵头单位；牵头单位应当组织相关房地产价格评估机构就评估对象、评估时点、价值内涵、评估依据、评估假设、评估原则、评估技术路线、评估方法、重要参数选取、评估结果确定方式等进行沟通，统一标准。”因此，同一征收项目的房屋征收评估工作，并非只能选择一家评估机构。因此，评估机构因客观原因不再从事房地产价格评估工作的情形下可以重新选择，重新选择的评估机构也应当遵循与之前承担评估工作的评估机构就评估对象、评估时点、价值内涵、评估依据、评估假设、评估原则、评估技术路线、评估方法、重要参数选取、评估结果确定方式等进行沟通，统一标准。（二）被告未提交证据证明评估机构作出初评报告。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正”。被告科区政府未提交证据证明本案的评估机构将分户的初评结果向原告进行公示。（三）补偿决定作出时所依据的评估报告已超过有效期。《通辽市科尔沁区人民政府关于对张静房屋补偿的决定》（通科征补字〔2019〕8号）所依据的通广宇房估字（2018）第ZXXXX号《房屋征收补偿价值评估报告》有效期为一年，即2018年7月23日至2019年7月22日。但被告针对涉案房屋作出《通辽市科尔沁区人民政府关于对张静房屋补偿的决定》（通科征补字〔2019〕8号）的日期为2019年7月31日。即被告作出《通辽市科尔沁区人民政府关于对张静房屋补偿的决定》（通科征补字〔2019〕8号）系依据已经超过有效期的《房屋征收补偿价值评估报告》。（四）本案中评估机构以征收决定公告之日作为评估时点不合理。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿；第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告；第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。《国有土地上房屋征收评估办法》第八条规定，被征收房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值”。用于产权调换房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价提供依据，评估用于产权调换房屋的价值”；第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。第十一条规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。第三十条规定，被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素。《房地产估价规范》5.7.3规定，国有土地上房屋征收评估，包括被征收房屋价值评估、用于产权调换房屋价值评估、开发程度、交通条件、周围环境和景观、外部配套设施、利用现状、规划条件、权属状况等。《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年；房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。超过估价报告应用有效期使用估价报告的，相关责任由使用者承担。在估价报告应用有效期内使用估价报告的，相关责任由出具估价报告的估价机构承担，但使用者不当使用的除外。已经废止的《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款规定，拆迁估价时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日。拆迁规模大、分期分段实施的，以当期（段）房屋拆迁实施之日为估价时点。基于上述行政法规、规章等一系列规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。但近年来由于房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日与作出补偿决定日之间差距较大，尤其是如果确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。因此，市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。因此，对上述法律规定中有关“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定，就应当结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关“公平补偿”条款，作统一的法律解释，而不能静止、孤立、机械地强调不论征收项目大小、征收项目实施日期、以及是否存在市、县级人民政府及其职能部门的单方责任，也不考虑实际协议签订日或者补偿决定作出日甚至实际货币补偿款支付到位日的区别，均以征收决定公告之日作为评估时点。显然，《国有土地上房屋征收与补偿条例》未明确规定市、县级人民政府与其职能部门应当在征收决定公告后何期限内必须以补偿安置协议或者补偿决定方式解决补偿安置问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律文件也未规定如何判断相应的“合理期限”。因此，人民法院也不宜动辄轻率否定以“征收决定公告之日”作为评估时点的合理性，也不宜简单以“征收决定公告之日”起或者估价报告出具之日起的“一年”或者“两年”作为判断标准。但《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关及时补偿的立法精神，第二十六条有关在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议即应当作出补偿决定的规定，以及房地产市场价格波动的剧烈性，仍然可以为人民法院确定相应的合理期限提供指引。人民法院对在“征收决定公告之日”或者估价报告出具之日起的一年后作出的补偿决定是否仍应继续坚持以“征收决定公告之日”为确定补偿的评估时点，应结合以下因素综合判断：一是注意当地房地产市场价格波动的幅度并考虑评估报告的“应用有效期”。要参考《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，原则上应当在估价报告应用有效期内作出补偿决定，从估价报告出具之日起计，无正当理由的，市、县级人民政府一般宜在一年内签订补偿安置协议或者作出补偿决定。二是市、县级人民政府未在一年内作出补偿决定，是否存在可归责于被征收人的原因。如被征收人以种种理由拒绝配合征收补偿工作致使征收与补偿程序延误的、被征收人拒绝入户调查致使评估工作延误的、被征收人依法对评估报告复核、鉴定致使补偿决定迟延的、被征收人要求继续就补偿安置问题协商致使补偿决定未及时作出的，等等，在此等情形下，人民法院不宜以补偿决定未在一年内作出而另行确定补偿评估时点。三是补偿决定时点明显迟延且主要归责于市、县级人民政府与其职能部门自身原因的，同时房地产市场价格发生剧烈波动，按照超过“应用有效期”的评估报告补偿，明显不利于被征收人得到公平补偿的，则不宜再坚持必须以“征收决定公告之日”为确定补偿的评估时点。四是坚持《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定的实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。即“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”此处的“对被征收人给予补偿后”应当作限缩性理解，即不仅仅是签订协议或者作出补偿决定，而应理解为补偿协议约定或者补偿决定确定的款项已经交付（被征收人不接受的已经依法提存）、周转用房或者产权调换房屋已经交付（被征收人不接受的已经依法提存相关凭证与钥匙）。此时，市、县级人民政府申请强制搬迁的条件才符合《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》。五是征收房屋范围是否过大，难以在一年内实施完毕，并存在分期实施征收决定情形，且被征收房屋在强制搬迁前仍然继续由被征收人正常使用等因素。对本案而言，2013年9月11日，被告科区政府作出《通辽市科尔沁区人民政府关于对科尔沁街道向阳、滨河、民航三个社区区域房屋征收的决定》（通科政发〔2013〕326号）并公告，此即应为确定涉案房屋市场价格的评估时点。《通辽市科尔沁区人民政府关于对科尔沁街道向阳、滨河、民航三个社区区域房屋征收的决定》（通科政发〔2013〕326号）载明“签约期限为2013年9月11日至2013年12月11日”。而根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条有关在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议即应作出补偿决定的规定，科区政府在2013年12月11日签约期限届满后，即应立即启动作出补偿决定程序，并在合理的期限内作出补偿决定。然而，由于相关评估报告迟至2019年5月22日才向被征收人送达，从而导致科区政府因其自身原因未能在2013年12月11日签约期限届满后的合理期限内及时作出补偿决定。具体而言：2018年7月23日，通辽市广宇房地产价格评估有限责任公司作出通广宇房估字（2018）第Z1155号《房屋征收补偿价值评估报告》。2019年5月22日，科尔沁区房屋征收管理局将上述评估报告送达给原告张静。对此种不符合情理的延迟，科区政府并未作出合理说明，只能视为系其与职能部门自身原因造成。而更为重要的是，科区政府作出补偿决定时间已经超过了评估报告一年的有效期。科区政府对此种不合理的迟延也未能作出合理说明。2019年7月31日被告科区政府针对涉案房屋作出《通辽市科尔沁区人民政府关于对张静房屋补偿的决定》（通科征补字〔2019〕8号），被征收房屋与产权调换房屋的价格已经发生较大变化，如再坚持以2013年9月11日《通辽市科尔沁区人民政府关于对科尔沁街道向阳、滨河、民航三个社区区域房屋征收的决定》（通科政发〔2013〕326号）公告之日作为评估时点，将不利于实现公平补偿。事实上，现行法律制度下的征收与房屋强制赎买有一定的相似性，而市场经济条件下的房屋买卖在交付房屋与交付购买金时间间隔过长情况下的定价机制，以房屋实际交付时点确定的价格更为公平合理，即以一方交付房屋另一方交付购买金更为适宜；而房屋征收中的产权调换类似于以房换房，以双方同时交付房屋时点更为适宜。而对于以补偿决定而非补偿协议方式进行的产权调换而言，在补偿决定明显存在不合理迟延的情况下，以补偿决定作出时点作为确定房屋价值的评估时点，也更有利于实现公平补偿；此时的补偿决定书类似于以房换房的交割书，征收人与被征收人权利义务自补偿决定书作出之日起，始得固定；被征收人有异议的，只能通过复议或者诉讼渠道解决。因此，本案被征收房屋和产权调换房屋价值评估时点，不宜再确定为征收决定公告时点的2013年9月11日，而应当确定为补偿决定作出时点的2019年7月31日。科区政府虽辩称因被征收人不配合以及双方多次协商从而导致2019年始作出补偿决定，但科区政府作为征收主体在被征收人不配合征收补偿程序时，依法有权作出相应处置。当被征收人所提要求明显不符合法律规定而无法满足时，应当及时依法作出书面补偿决定，固定并提存相应补偿内容，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替补偿决定，甚至以拖待变以致久拖不决，造成补偿安置纠纷经年得不到解决。此既损害被征收人补偿安置权益，又提高相应补偿安置成本，还损害政府依法行政的形象，应当引以为戒。（五）关于原告张静是否合法取得国有土地使用权的问题。根据2013年5月15日实施的《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（[2012]行他字第16号）第二项“国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿”的规定，虽然被告科区政府在答辩中对原告张静持有的《国有土地使用证》合法性有异议，但其既未提供通国用（2004）字第2138号《国有土地使用权证》系违法办理的证据材料，又在《通辽市科尔沁区人民政府关于对张静房屋补偿的决定》（通科征补字〔2019〕8号）中对通国用（2004）字第2138号《国有土地使用权证》范围内的土地以实际测量面积进行评估作价并予以补偿，故对于原告张静是否合法取得国有土地使用权，被告科区政府答辩理由与其对争议国有土地使用权进行补偿的行为自相矛盾，被告科区政府认为原告张静未合法取得国有土地使用权的理由不能成立。综上，被告科区政府作出的《通辽市科尔沁区人民政府关于对张静房屋补偿的决定》（通科征补字〔2019〕8号）主要证据不足、程序违法、显失公平，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（六）项之规定，判决：一、撤销被告科区政府对原告张静作出的《通辽市科尔沁区人民政府关于对张静房屋补偿的决定》（通科征补字〔2019〕8号）；二、责令被告科区政府自本判决生效之日起90日内以原征收补偿决定作出的2019年7月31日作为评估时点重新进行评估并与原告签订补偿协议或者作出补偿决定。一审案件受理费50元，由被告科区政府负担。上诉人科区政府上诉称，一、一审法院认定《通辽市科尔沁区人民政府关于对张静房屋补偿的决定》（通科征补字〔2019〕8号）主要证据不足、程序违法、显失公平是错误的。（一）上诉人未向被上诉人公示分户的初评结果，不违反法律、行政法规、地方性法规的规定，只是违反部门规章的轻微程序违法，而规章只能作为参考，且未公示行为对被上诉人的权利不产生实际影响。（二）评估报告虽然过了有效期，但由于评估价值时点是法定的，即使重新评估，结果是同样的，不影响被上诉人的实际权益，评估报告超过有效期不能作为撤销补偿决定的依据。（三）一审法院认定“评估机构以征收决定公告之日作为评估时点不合理”违反行政法规、部门规章，一审判决第二项以原征收补偿决定作出的2019年7月31日作为评估时点重新进行评估并与被上诉人签订补偿协议或者作出补偿决定系违法判决。二、一审法院未对被上诉人是否对通国用（2004）字第2138号《国有土地使用权证》范围内的土地具有合法使用权进行审查，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定。请求：依法撤销一审判决，依法驳回被上诉人的一审诉讼请求；确认通辽市饮食服务公司与张宝良签订的《转让土地使用权协议书》无效；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人张静答辩称，一、原审认定案涉征收补偿决定的作出主要证据不足、程序违法、显失公平，应予撤销，事实和法律依据充分。（一）原审法院规章适用正确，判令撤销案涉征收补偿决定是基于该征收补偿决定的作出本身存在多种违法情形，损害答辩人合法权益，并非被答辩人片面所称轻微程序违法。（二）评估报告已经失效，且评估报告在评估机构的选定、评估时点的选择、评估初评结果公示等方面都存在严重违法且不合理情形，被答辩人依照过期评估报告作出案涉征收补偿决定，没有法律依据。（三）以征收决定公告之日作为评估时点严重不合理，不符合公平补偿的原则。（四）案涉征收补偿决定的作出时间明显超过法定合理期限，被答辩人无任何合理解释与说明。二、关于答辩人是否合法取得国有土地使用权，原审法院就此进行过审查并在原审判决中有明确认定，被答辩人上诉称原审法院未对此进行审查不符合事实情况。三、被答辩人上诉请求第二项“请求确认通辽市饮食服务公司与张宝良签订的《转让土地使用权协议书》无效”，该上诉请求的提出无事实和法律依据，不属于本案审查范围。四、答辩人对案涉房屋土地享有合法的土地使用权及房屋所有权，案涉土地被征收，答辩人应当依法获得相应合法合理的补偿。综上，答辩人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审判决，驳回被答辩人的全部上诉请求。本院经审理查明，张静持有房房权证通房字第XX**权证（房屋所有权人：张宝良；房屋坐落：建国乡建国村；建筑面积：194.11平方米；设计用途：其它用途）以及通国用（2004）字第2XXX号《国有土地使用权证》（土地使用者：通辽市饮食服务公司；座落：通辽市科尔沁区科尔沁一委；地号：06-01-865；用途：商业服务业用地；使用权类型：划拨；使用权面积：8305.52平方米），案涉房屋在《通辽市科尔沁区人民政府关于对科尔沁街道向阳、滨河、民航三个社区区域房屋征收的决定》（通科政发〔2013〕326号）所确定的征收范围内。本院经审理查明的其他基本事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是科区政府于2019年7月31日作出的《科尔沁区人民政府关于对张静房屋补偿的决定》（通科征补字〔2019〕8号）是否合法。关于案涉征收决定的合法性问题。科区政府于2013年9月11日作出《科尔沁区人民政府关于对科尔沁街道向阳、滨河、民航三个社区区域房屋征收的决定》（通科政发〔2013〕326号）。该征收决定经（2019）内行终81号行政判决确认符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。关于案涉评估机构的选定程序问题。上诉人科区政府一审提交的证据能够证实其在被征收人未能协商选定评估机构的情况下，通过现场摇号在四家备选评估机构中选定评估机构，并委托公证机关进行公证监督，以上程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款、《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条的规定。关于上诉人科区政府重新委托评估机构，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第五条的规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。两家以上房地产价格评估机构承担的，应当共同协商确定一家房地产价格评估机构为牵头单位；牵头单位应当组织相关房地产价格评估机构就评估对象、评估时点、价值内涵、评估依据、评估假设、评估原则、评估技术路线、评估方法、重要参数选取、评估结果确定方式等进行沟通，统一标准。本案中，上诉人科区政府提交的通辽市科尔沁区房屋征收管理局2018年5月2日《关于重新选定向阳、滨河、民航三个社区区域房屋征收项目房地产价格评估机构的公告》载明原评估公司因业务转型不再从事房地产价格评估工作。上诉人科区政府因客观原因依法定程序重新选定评估机构，并无不当。关于案涉评估报告的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”首先，本案科区政府于2019年7月31日依据通广宇房估字（2018）第ZXXXX号《房屋征收补偿价值评估报告》作出《通辽市科尔沁区人民政府关于对张静房屋补偿的决定》（通科征补字〔2019〕8号），而该评估报告载明有效期为2018年7月23日至2019年7月22日，因此科区政府作出补偿决定已经超过估价报告有效期，案涉《房屋征收补偿价值评估报告》已不足以作为确定被征收人房屋补偿数额的标准。其次，2013年9月11日，科区政府作出《通辽市科尔沁区人民政府关于对科尔沁街道向阳、滨河、民航三个社区区域房屋征收的决定》（通科政发〔2013〕326号）并公告，依据上述法规规定，房屋征收决定公告之日为确定涉案房屋市场价格的评估时点。但是，《通辽市科尔沁区人民政府关于对科尔沁街道向阳、滨河、民航三个社区区域房屋征收的决定》（通科政发〔2013〕326号）载明“签约期限为2013年9月11日至2013年12月11日”。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，科区政府在2013年12月11日签约期限届满后，即应立即启动作出补偿决定程序，并在合理的期限内作出补偿决定。由于相关评估报告迟至2019年5月22日才向被征收人送达，从而导致科区政府因其自身原因未能在2013年12月11日签约期限届满后的合理期限内及时作出补偿决定。这期间，由于房屋价格波动幅度较大，征收决定公告日与作出补偿决定日相距近六年之久，如果确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。因此案涉评估报告以征收决定公告之日作为评估时点不合理，一审法院对此进行了详细的阐述，本院不再赘述。关于被诉补偿决定补偿项目的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，《通辽市科尔沁区人民政府关于对张静房屋补偿的决定》（通科征补字〔2019〕8号）中未对搬迁费予以明确。对于停产停业损失，因张静至二审庭审亦未能提交证实被征收房屋用于经营及被征收前经营效益、纳税凭证、停产停业期限等相关证明材料，故该补偿决定中对停产停业损失补偿暂未予补偿并无不当。关于被诉补偿决定是否应对土地进行补偿的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及最高人民法院有关答复意见精神，在国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，与房屋一并予以征收补偿。本案中，科区政府应依据上述法规及答复意见精神依法履行职责。科区政府提出确认通辽市饮食服务公司与张宝良签订的《转让土地使用权协议书》无效的上诉请求，因该《转让土地使用权协议书》效力问题不属于本案审查范围，故不予审查。综上，一审认定《通辽市科尔沁区人民政府关于对张静房屋补偿的决定》（通科征补字〔2019〕8号）主要证据不足、程序违法、显失公平，判决撤销《通辽市科尔沁区人民政府关于对张静房屋补偿的决定》（通科征补字〔2019〕8号）并责令科区政府在判决生效之日起90日内以原征收补偿决定作出的2019年7月31日作为评估时点重新进行评估并与原告签订补偿协议或者作出补偿决定，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区通辽市科尔沁区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 侯晓静审判员 张 艳审判员 包鸣飞二○二○年十一月二十日法官助理 苏玉静书记员 娜 仁附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。