辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终839号上诉人（一审原告）：大连万海汽车销售服务有限公司，所在地址大连市甘井子区华北路**。法定代表人：李健，经理。委托诉讼代理人：罗秀丽，辽宁诚高律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨海艳，辽宁诚高律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区人民政府，所，所在地址大连市甘井子区明珠广场**/div>法定代表人：郭云峰，区政府区长。被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区泉水街道办事处，所，所在地址大连市甘井子区泉水****/div>法定代表人：谭立国，办事处主任。二被上诉人共同委托诉讼代理人：洪静，大连市甘井子区泉水街道办事处工作人员。二被上诉人共同委托诉讼代理人：曹同燕，辽宁宏展律师事务所律师。大连万海汽车销售服务有限公司（以下简称“万海公司”）诉大连市甘井子区人民政府（以下简称“甘区政府”）、大连市甘井子区泉水街道办事处（以下简称“泉水街道办事处”）行政协议一案，大连市中级人民法院经审理作出（2016）辽02行初90号行政判决后，万海公司不服向本院提起上诉。本院经审理作出（2017）辽行终368号行政裁定，撤销了一审判决，将案件发回大连市中级人民法院重审。大连市中级人民法院经审理作出（2019）辽02行初296号行政判决后，万海公司不服向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审判决认定如下事实：万海公司位于大连市甘井子区华北路769号，2011年因大连市人民政府重点工程东北路接大连北站立交工程的建设需要，万海公司维修车间及土地在征地拆迁范围内。2012年2月6日，甘区政府向万海公司出具甘政便字[2012]8号《关于大连万海汽车销售有限公司维修车间土地置换的承诺函》，承诺征用维修车间，占地面积2000平方米置换到原泉华小学内，占地面积3000平方米，所有土地手续甘区政府负责于一年内办理完毕，并保证在手续办理过程中，企业可以开工建设，所有重建及过渡费由区政府负责。2012年4月28日，泉水街道办事处作为甲方，与丙方万海公司签订了协议书（编号立交桥零零贰），约定：被拆迁房屋12间，总建筑面积4502.49平方米，其中有证房屋1套，面积2095.49平方米，产权证号大房权证甘单字第**；国有出让商业用地2200平方米，证号大国用（2002）字第04105号。经协商确认，丙方同意由甲方支付人民币6800万元，作为对丙方拆迁的全部补偿费，该款项包括因拆迁所涉及的所有相关权益的补偿费，除此之外，丙方或任何第三方不得以任何理由向甲方或乙方就此次拆迁主张任何权利。该协议第八、九、十条系手写，约定：八、区政府保证测绘图标注地块置换给万海公司重建上海大众4S店，区政府保证换给万海公司的土地为国有出让土地使用权，用途为商业用地，费用由区政府负责。九、区政府保证在一年内办理完毕全部土地出让规划、施工等全部手续；十、区政府保证在手续办理过程中，万海公司可以开工建设，如有政府相关部门以土地、规划或开发建设手续不全而提出异议、处罚等，由区政府负责协调解决。后案涉房屋被拆除，2012年5月，万海公司收到补偿款6800万元。另查，2012年案涉协议签订后，协议约定的置换土地被实际交付给万海公司使用，万海公司在该土地上建设临建作业车间，继续经营汽车销售、服务等业务至今。再查，在辽宁省高级人民法院（2017）辽行终368号案件的审理过程中，甘区政府提出案涉土地已经改变规划用途，不再用于汽车4S店用地，无法再通过挂牌出让的方式向万海公司提供案涉土地。经辽宁省高级人民法院咨询大连市规划部门，答复为：根据大连市城市规划调整，该宗土地已经改变规划用途，不再作为汽车4S店供地。一审判决认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案中，辽宁省高级人民法院（2017）辽行终368号裁定书对案涉协议第八、九、十条的效力予以确认，并认定被告已无法继续履行案涉协议，因此，根据上述规定，可以判决被告采取相应的补救措施；给万海公司造成损失的，判决被告予以赔偿。本次审理过程中，万海公司提出的补救措施即万海公司在此次诉讼中的诉讼请求第一、二项为：1、依法判令万海公司对位于大连市甘井子区华北路769号东侧宗地现状使用，直至该宗土地所在大连北站片区土地经政府整体征收出让之日止；2、依法判令如万海公司按照第1项诉请所附条件终止使用土地时，二被告向万海公司依法履行案涉3000平方米土地补偿义务。被告甘区政府、泉水街道办事处未提出补救措施方案。一审判决认为，万海公司所请求现状使用的土地已经实际交付万海公司使用，被告亦没有要求万海公司腾退，因此万海公司请求法院作出判决对此进行确认，于法无据。关于万海公司请求被告履行土地补偿义务一项，因补偿的前提性事实尚未发生，因此本案对此不予支持。关于万海公司的第三项诉讼请求即判令二被告赔偿案涉3000平方米土地未置换给万海公司所造成的各项经济损失合计人民币26,653,401.42元一节。本院认为，万海公司主张的损失包括三部分：临建板房工程建筑安装费用损失人民币2,897,507.14元、2013年至2018年利润损失人民币18,295,894.28元、2013年至2019年上海大众品牌星级经销商奖金损失人民币546万元。关于临建板房工程建筑安装费用损失，因万海公司已领取补偿款6800万元，协议书约定6800万元为对万海公司拆迁的全部补偿费，该款项包括因拆迁所涉及的所有相关权益的补偿费，除此之外，万海公司或任何第三方不得以任何理由向二被告就此次拆迁主张任何权利，该协议书也并未约定由被告承担重建费用，且根据万海公司陈述，该临建板房的建设系双方协商一致的结果，且建设时被告并未构成违约，现该临建板房的相关权益也属于万海公司，因此该损失不属于《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款规定的“因违约所造成的损失”，且超过了违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失，因此，对万海公司赔偿该项损失的请求，本院不予支持。关于利润损失及奖金损失，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。利润损失及奖金损失受多方面因素影响，万海公司未提供证据证明因被告未履行协议在其中所占的比例，即损失的具体金额，现万海公司请求被告赔偿全部损失，证据不足，对此不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告大连万海汽车销售服务有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币175067元，由原告大连万海汽车销售服务有限公司负担。万海公司的上诉请求是：1、撤销一审判决，并依法改判支持万海公司一审诉讼请求；2、请求依法判令甘区政府和办事处承担本案一审、二审诉讼费用。事实与理由：一、一审判决不予采信万海公司一审第四、五组证据错误。万海公司一审第四组、第五组证据为临建板房建安费支出及利润损失、奖金损失的直接证据，且经当庭质证，应予采信。二、一审判决遗漏了案涉土地曾于2014年8月6日、8月7日取得《储备用地规划批复》（规储字2014-44号）及《甘井子区华北路769号东侧宗地规划条件》（选字第210211201400059号）两份文件的重要事实。该两份文件充分证明，被上诉人应对案涉协议无法履行承担全部责任。三、一审判决认定“可以判决被告采取补救措施”，却不予判决被上诉人采取任何补救措施，属于法律适用错误。一审法院“只有上文、没有下文”的做法未能解决案涉争议，其后果等同于认定被上诉人行为违法，但却放任其违法，不予纠正。四、一审判决驳回万海公司一审第二项诉讼请求错误。案涉征收补偿方式为“货币+土地置换”综合补偿方式。因被上诉人根本违约导致上诉人案涉土地置换合同目的无法实现，上诉人有权要求被上诉人承担相应货币化补偿或重新置换义务。上诉人一审第二项请求是对案涉土地补偿请求权的确认，不应以该土地目前是否被征用为前提。五、一审判决认定被上诉人未履行协议与上诉人损失之间具有因果关系，却不予判决被上诉人承担赔偿责任，属适用法律错误。一审判决第11页倒数第2行“利润损失及奖金损失受多方面因素影响，原告未提供证据证明因被告未履行协议在其中所占比例，即损失具体金额”。该表述证明，一审判决认定了被上诉人未履行案涉土地置换义务与上诉人利润损失及奖金损失之间具有因果关系，只是认为损失金额无法确定。根据行政诉讼法解释第四十七的规定，一审法院应依法释明通过鉴定方式确定损失金额，或者依据职权酌情认定损失金额。无论如何不应直接驳回上诉人此项诉讼请求。综上所述，上诉人认为一审判决认定事实、适用法律、采信证据存在诸多错误，应依法撤销并依法改判。甘区政府和泉水街道办事处未提交答辩状，在本院审理过程中辩称同意一审判决。本院审理过程中各方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院经审查后对一审判决认定的事实予以确认。另查明：2013年9月3日，甘区政府向大连市规划局作出《甘井子区人民政府关于商请给予大连万海汽车销售服务有限公司用地规划事宜支持的函》，请求市规划局对万海公司因动迁引发的土地置换用地规划事宜给予支持。2013年10月14日，甘区政府向大连市土地储备中心作出《甘井子区人民政府关于商请协调提出大连万海汽车销售服务有限公司用地规划条件并办理〈储备用地规划批复〉的函》，商请土地储备中心协调市规划局对万海公司因动迁引发的土地置换用地提出规划条件并办理《储备用地规划批复》。2014年8月6日，大连市规划局就案涉土地作出规储字2014-44号《储备用地规划批复》。2014年8月7日，大连市规划局就案涉土地作出选字第210211201400059号《甘井子区华北路769号东侧宗地规划条件》。本院认为：万海公司因其房屋和土地被征收而签订的征收补偿协议属于行政协议，该协议是当事人依法自愿签订，属于当事人真实意思表示，并未违反法律规定，协议合法有效。本案各方当事人对案涉征收补偿协议属于行政协议以及案涉土地因规划调整已经无法置换给万海公司作为汽车4S店供地均无异议，争议焦点在于万海公司的诉讼请求应否支持。万海公司在本案中提出了三项诉讼请求，第一、依法判令万海公司对位于大连市甘井子区华北路769号东侧宗地现状使用，直至该宗土地所在大连北站片区土地经政府整体征收出让之日止；第二、依法判令如万海公司按照第一项诉请所附条件终止使用土地时，甘区政府和泉水街道办事处向万海公司依法履行案涉3000平方米土地补偿义务；第三、判令甘区政府和泉水街道办事处赔偿案涉3000平方米土地未置换给原告所造成的各项经济损失。上述三项诉讼请求均是因为征收补偿协议中土地置换的内容不能履行而引起的请求履行补偿、赔偿职责的诉讼，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定：被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。2011年万海公司的部分用地和厂房被纳入征收范围后，万海公司积极配合甘区政府进行征收，按照政府承诺的条件与政府达成了补偿协议。在协议履行过程中由于规划调整，已经交付给万海公司实际使用的土地不再作为汽车4S店供地，因此万海公司的第一项诉讼请求本院无法支持；但根据上述司法解释的规定，应当判决甘区政府和泉水街道办事处采取相应的补救措施并赔偿由于协议无法履行给万海公司造成的损失。万海公司原被征收的土地上存在企业生产经营必须具备的维修车间，为了保证土地被征收后企业能够正常经营，甘区政府承诺将与万海公司相邻的土地置换给万海公司，用于万海公司建设维修车间。征收补偿协议签订之后，协议约定的置换土地已交付给万海公司，万海公司在该处土地上面建设了房屋和相关生产经营设施，使得企业能够继续开展生产经营活动。由于该处土地和万海公司在其上面兴建的生产经营设施是维持万海公司生产经营必备的条件，一旦该处土地被相关单位收回不再给万海公司使用，缺少了这些相关的生产经营设施，势必对万海公司的生产经营活动带来不利影响。虽然由于规划的调整不能判决确认由万海公司一直使用此处土地，但一旦出现此处土地万海公司不能继续使用的情况，甘区政府和泉水街道办事处有义务采取补救措施，确保万海公司能够正常开展生产经营活动。补救措施可以是将万海公司剩余的土地和地上物进行征收，万海公司自行易地重建，也可以是其他方法。甘区政府在向万海公司出具的承诺函中已经承诺将万海公司被征收的土地置换到原泉华小学内，占地面积3000平方米。征收补偿协议第八条约定“区政府保证测绘图标注地块置换给万海公司重建上海大众4S店，区政府保证换给万海公司的土地为国有出让土地使用权，用途为商业用地，费用由区政府负责。”上述承诺和协议约定已经明确了用于置换的土地费用由区政府负责，这就说明万海公司已被征收的土地并未得到补偿。既然现在由于规划调整不能再进行土地置换，一旦出现相关单位收回万海公司正在使用的原置换地块的情况，区政府应当就此土地补偿问题向万海公司作出补偿决定。由于现在相关单位并未收回万海公司实际使用的土地，万海公司的生产经营活动仍然能够开展，因此上述的补救措施和土地补偿决定可以暂缓。等到将来相关单位收回万海公司实际使用的土地时甘区政府和泉水街道办事处应当及时采取补救措施保证万海公司能够正常开展生产经营活动，并就土地补偿问题作出补偿决定或经过与万海公司协商达成补偿协议。关于赔偿损失，甘区政府在向万海公司出具的承诺函中已经承诺“所有重建及过渡费用由政府负责”。万海公司原有土地被征收后，在用于置换的土地上修建临建板房的工程建筑安装费用属于重建和过渡费用应当由甘区政府和泉水街道办事处负责赔偿。即使没有上述承诺，因为此处土地系甘区政府和泉水街道办事处允诺并交付给万海公司使用的，因为土地置换协议不能再履行，甘区政府和泉水街道办事处也应当赔偿万海公司因履行协议修建临建板房的费用。万海公司主张的另外两项损失即因案涉土地未置换给万海公司造成的2010年至2018年经营利润损失和上海大众品牌星级经销商奖金损失如果确实存在也应当予以赔偿。考虑到临建板房修建费用需要进行评估鉴定，另外两项损失也需进行调查核实，本院不宜直接判决，应当由甘区政府和泉水街道办事处先行调查处理，作出赔偿决定或经与万海公司协商达成赔偿协议。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律和判决结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决如下：一、撤销大连市中级人民法院（2019）辽02行初296号行政判决。二、责令大连市甘井子区人民政府和大连市甘井子区泉水街道办事处在大连万海汽车销售服务有限公司实际使用的原置换土地被收回后采取补救措施。三、责令大连市甘井子区人民政府在万海公司实际使用的原置换土地被收回后对万海公司作出补偿决定。四、责令大连市甘井子区人民政府和大连市甘井子区泉水街道办事处对大连万海汽车销售服务有限公司作出赔偿决定。一、二审案件受理费共计100元，由大连市甘井子区人民政府和大连市甘井子区泉水街道办事处共同负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年十一月二十日书记员  鞠 林