内蒙古自治区高级人民法院行政裁定书（2020）内行终474号上诉人（原审原告）内蒙古自治区准格尔旗薛家湾镇黑岱沟村大庙塔社。负责人张玺文，社长。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区准格尔旗人民政府。法定代表人王枫，旗长。上诉人内蒙古自治区准格尔旗薛家湾镇黑岱沟村大庙塔社（以下简称黑岱沟村大庙塔社）因诉被上诉人内蒙古自治区准格尔旗人民政府（以下简称准格尔旗政府）确认征收土地行为违法一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2019）内06行初86号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院经审理查明，2006年9月7日，神华准格尔能源有限责任公司土地管理办公室作为甲方，薛家湾镇黑岱沟村大庙塔社史二俊等人作为乙方签订了《哈尔乌素露天矿被征地居民搬迁协议书》。协议约定了乙方必须在2006年9月5日前拆清房屋及附属设施并全部搬出，并约定了搬迁费、租房费、付款方式及奖励措施等。2007年2月5日，准旗薛家湾镇黑岱沟村民委员会与准格尔旗国土资源局签订了《神华准格尔能源有限责任公司哈尔乌素露天矿采场、排土场征收土地协议书》（编号2007-52号、2007-53号）。协议载明，哈尔乌素露天矿为国家“九五”时期重点新建项目，2005年经国家发展和改革委员会《关于神华准格尔能源有限责任公司、哈尔乌素露天矿项目核准的批复》（发改能【2005】2262号）正式批准立项。哈尔乌素露天矿采取逐渐推进的方式开采，分批次申请报批土地，现采场、排土场基础设施建设需征收黑岱沟村集体土地，满足露天矿前期工作需求。经双方有关人员实地丈量土地和清点附着物，就哈尔乌素露天矿采场、排土场用地有关事宜达成协议，包括对房屋拆迁及地上附着物补偿费、青苗补偿费、征地总费用进行了明确，并且协议约定准格尔旗薛家湾镇黑岱沟村民委员会应将各种补偿费用依法分配及时兑付，不得坐支截留挪用，并做好被征收土地农民的安置工作。2009年12月7日，双方又签订了《哈尔乌素露天煤矿采场项目征收土地现状调查及补偿协议书》（编号2009-245号），协议载明中国神华能源股份有限公司哈尔乌素煤炭分公司哈尔乌素露天煤矿采场项目建设需征收薛家湾镇黑岱沟村集体土地。经双方有关人员实地丈量土地和清点附着物，并经公示确认，达成协议包括内容有：征收土地按照《准格尔旗建设项目征收土地补偿安置暂行办法》准政发（2007）249号文件标准补偿，征收土地位置为黑岱沟村大庙塔社，协议并对土地补偿费和安置补助费、房屋拆迁及地上附着物补偿费、征收土地总费用等进行了约定。协议签订后，大庙塔社社员于2009年之前交出土地并领取了补偿款。另查明，2018年9月9日，原告准格尔旗薛家湾镇黑岱沟村大庙塔社召开以大庙塔社农户户主为代表的社民全体会议，应到户111户，实到户108户，并形成会议决议，主要内容为：1.针对本社集体土地被非法占用及非法征收事宜，以大庙塔社集体的名义进行维权，维权程序包括但不限于进行政府信息公开、行政复议、行政诉讼、申请安置补偿、查处、举报等合法的程序；2.选举出包括本社社长张玺文、社员代表董俊福、侯德文、侯维柱、关秀英、柴建军、史俊等社员作为维权代表，具体权限参考推选代表函；3.维权期限至全体社员拿到合法合理的补偿或非法占用土地退还给社员时止。2019年4月10日，原告向本院邮寄起诉状。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院认为，本案的争议焦点为原告的起诉是否超过法定起诉期限以及原告的诉讼请求是否符合起诉条件。关于起诉期限，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，征地行为发生在2006年，准旗国土局与土地所有权人村民委员会分别于2007年2月5日、2008年4月29日签订征收协议。2007年2月5日原告方应当就已经知道该征地行为，本案起诉期限应当从2007年2月5日开始计算。庭审中，原告方认可当地村民从2008年开始实际搬迁，最迟至2009年已经实际全部搬迁完毕。即使从2009年底起计算本案的起诉期限，本案也超出法定的起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。原告黑岱沟村大庙塔社主张以起诉人收到信息公开答复时起计算起诉期限没有法律依据，因为行政行为是否违法属于有权机关的专业判断，即便是有权机关亦未必总能作出及时准确的判断，如果将对违法性的认识作为起诉期限的必要条件之一，可能使起诉期限处于不确定状态。关于诉讼请求是否符合起诉条件，原告对被征地具体位置未提供充分的证据证明本案未批先征、未批先占土地的准确位置，故本案实体方面其起诉的未批先占的准确的土地四至界限不清楚，原告方提供的测绘公司出具的相关测绘报告由原告单方委托，被告方不认可，不能作为确认本案涉案土地的四至界限证据。因此，原告的诉讼请求不具体，不符合起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、二项之规定，裁定：驳回原告准格尔旗薛家湾镇黑岱沟村大庙塔社的起诉。案件受理费50元，退还原告准格尔旗薛家湾镇黑岱沟村大庙塔社。上诉人黑岱沟村大庙塔社上诉称，2006年国家整合黑岱沟村煤炭资源，上诉人被告知涉案土地因哈尔乌素露天煤矿采场项目社中大面积土地被征收，上诉人通过申请信息公开得知国土资函（2017）759号《国土资源部关于中国神华能源股份有限公司哈尔乌素露天煤矿采场接续建设项目工程建设用地的批复》、内政土发（2015）605号《关于准格尔旗哈尔乌素露天煤矿采场接续用地建设项目的批复》、国土资函（2013）254号《国土资源部关于哈尔乌素露天煤矿工程建设用地的批复》，其他土地被征收均没有相关批复。上诉人认为，征收活动早在2006年就开始进行，但相关建设用地批复却是在2013年之后才获批，且至今尚有土地被征收未获得任何批复，哈尔乌素露天煤矿采场项目征收土地属于未批先征，其征收行为违法，相关违法行为已经严重损害了上诉人的合法权益。一审认定事实不清，证据不足，法律适用错误。（一）一审法院和被上诉人以2007年2月5日签订征收协议时即知道案涉项目存在未批先征的行为，属于事实认定不清。上诉人于2018年11月1日通过信息公开程序得知案涉的三个批复。上诉人是对案涉项目的未批先征行为即从上诉人处收回土地使用权的行为提起诉讼，针对该行为提起诉讼必须是上诉人得到案涉批复之后才能得知案涉项目存在未批先征的行为，且才可以得知上诉人的土地使用权被收回，因此本案的起诉期限应当是从上诉人得到案涉批复之日起开始计算，而不是以2007年2月5日签订征收协议的时间计算起诉期限。上诉人是在法定的起诉期限内针对案涉项目存在的未批先征行为即收回上诉人土地使用权的行为向法院提起诉讼，符合相关法律规定。（二）上诉人的诉讼请求明确合理，符合法律规定。一审法院以上诉人未提供未批先征的具体土地位置为由认定上诉人的诉讼请求不符合起诉条件属于法院未正确理解诉讼请求符合起诉条件等方面的法律规定。上诉人向一审法院提供的测绘报告是依据信息公开得到的征地红线图及土地勘测定界图等材料委托测绘公司依法进行绘制的，该测绘报告是明确标明了案涉批复对上诉人承包地以“未批先征”的方式进行征收的范围。因此一审法院认定上诉人的诉讼请求不明确，属于事实认定不清，法律适用错误。综上，请求依法撤销一审行政裁定，指令一审法院继续审理；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。二审经审理查明的基本事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，本案中，上诉人黑岱沟村大庙塔社的起诉状、上诉状中均写明“2006年国家整合黑岱沟村煤炭资源，黑岱沟村大庙塔社被告知涉案土地因哈尔乌素露天煤矿采场项目社中大面积土地被征收……征收活动早在2006年就开始进行，但相关建设用地批复却是在2013年之后才获批，且至今尚有土地被征收未获得任何批复，哈尔乌素露天煤矿采场项目征收土地属于未批先征，其征收行为违法，相关违法行为已经严重损害了黑岱沟村大庙塔社的合法权益。”据此，黑岱沟村大庙塔社自认2006年已知道案涉征地行为。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。一审庭审中，黑岱沟村大庙塔社陈述案涉征地行为2006年开始，结束时间为2008年之前，并称土地交出时间为2008年之前。且从原审已查明的事实看，2006年9月7日神华准格尔能源有限责任公司土地管理办公室作为甲方，薛家湾镇黑岱沟村大庙塔社史二俊等人作为乙方签订了《哈尔乌素露天矿被征地居民搬迁协议书》。2007年2月5日，准格尔旗薛家湾镇黑岱沟村民委员会与准格尔旗国土资源局签订了《神华准格尔能源有限责任公司哈尔乌素露天矿采场、排土场征收土地协议书》（编号2007-52号、2007-53号）。2009年12月7日，双方又签订了《哈尔乌素露天煤矿采场项目征收土地现状调查及补偿协议书》（编号2009-245号）。协议签订后，黑岱沟村大庙塔社社员于2009年之前交出土地并领取了补偿款。综上，即使从2009年计算本案的起诉期限，黑岱沟村大庙塔社于2019年提起本案诉讼，无证据证明其有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，已经超过法定起诉期限。原审裁定驳回黑岱沟村大庙塔社的起诉并无不当。黑岱沟村大庙塔社的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 米继红审判员 博 赫审判员 张 艳二○二○年十一月十九日法官助理 陈 蒙书记员 黎 明