广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终966号上诉人（原审原告）：史灿辉，男，汉族，1970年7月15日出生，身份证住址：广东省东莞市。上诉人（原审原告）：孔建萍，男，汉族，1952年8月20日出生，身份证住址：广东省东莞市。委托代理人：孔彩贤，女，汉族，1977年12月30日出生，身份证住址：广东省东莞市，孔建萍的女儿。上诉人（原审原告）：何灼然，男，汉族，1956年9月2日出生，身份证住址：广东省东莞市。上诉人（原审原告）：吴金汉，男，汉族，1975年1月20日出生，身份证住址：广东省东莞市。委托代理人：杜秀容，女，汉族，1973年12月9日出生，身份证住址：广东省东莞市，吴金汉的妻子。上诉人（原审原告）：赖福成，男，汉族，1944年10月30日出生，身份证住址：广东省东莞市。委托代理人：余生金，女，汉族，1946年8月7日出生，身份证住址：广东省东莞市，赖福成的妻子。上诉人（原审原告）：赖楚锋，男，汉族，1974年7月8日出生，身份证住址：广东省东莞市。委托代理人：余生金，女，汉族，1946年8月7日出生，身份证住址：广东省东莞市，赖楚锋的母亲。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府，住所地：广东省东莞市鸿福路**，组织机构代码：70773468-1。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：欧达强。委托代理人：周智峰，广东政丰律师事务所律师。原审原告：吴伟堂，男，汉族，1959年8月27日出生，身份证住址：广东省东莞市。原审原告：吴国荣，男，1945年4月15日出生，汉族，住址：广东省东莞市。上诉人史灿辉等6人因诉被上诉人东莞市人民政府不履行法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院作出的(2018)粤19行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明:原告是东莞市麻涌镇大步村村民。2018年4月16日，原告向被告提交《新一轮农村土地承包经营权确权登记颁证申请书（一）》,请求被告为原告家庭承包经营的耕地在新一轮农村土地承包经营权确权登记颁证中以“确权确地”的方式确权颁证。随后，被告转由麻涌镇人民政府就原告的申请事项进行调查处理，麻涌镇人民政府于2018年5月21日作出东麻信复字[2018]117号《信访事项答复意见书》。与此同时，东莞市农业局受被告指派又于2018年5月25日作出《告知书》，告知原告麻涌镇人民政府已作出前述意见书，指出根据《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》及《东莞市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，村（社区）集体经济组织为确权工作实施主体，包括确权方式及确权范围等情况，须由集体经济组织按照法律和政策制订具体实施方案并经民主程序表决决定，并表示将继续指导督促镇村按要求推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。原告不服麻涌镇人民政府于2018年5月21日作出的东麻信复字[2018]117号《信访事项答复意见书》，向被告提出信访复查申请。被告经复查认为，按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，原告申请事项应按照法定途径进行申请和办理，前述答复意见不符合上述规定，遂于2018年7月3日向原告、麻涌镇人民政府分别作出东信复查字[2018]125号《处理意见告知书》、东信复查字[2018]126号《处理意见书》，决定撤销前述答复意见，并要求麻涌镇人民政府重新进行答复。2018年7月18日，麻涌镇人民政府政府农林水务局作出《农地确权事项答复意见书》，表示该局暂未收到的大步经联社提交的土地确权资料，申请所涉地块不符合农地承包经营权的确权范围。原告认为被告未针对其案涉申请作出具体行政行为，没有依法履行职责，遂于2018年6月20日向原审法院提起诉讼。原审法院认为，本案为不履行法定职责纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”以及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”的规定，县级以上地方人民政府确有颁发土地承包经营权证的法定职责，但并非由承包方直接向其提出申请，而应当遵循特定程序，即先由发包方将承包详情报送乡（镇）人民政府农村经营管理部门，该部门经初审合规后向县级以上地方人民政府提出颁证申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核通过的再报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，原告直接向被告提出颁证申请，明显有违前述程序规定。原告主张被告不履行法定职责并要求其就案涉申请直接作出处理，缺乏法律依据，不能成立，原审法院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八、第六十九条以及第八十五条的规定，判决：驳回原告史灿辉等人的全部诉讼请求。上诉人史灿辉等6人不服原审判决，向本院上诉称：一、根据《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，被上诉人具有颁发土地承包经营证的职责。二、根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，颁发土地承包经营证属于依申请行政行为。三、上诉人已向被上诉人申请颁发涉案地块的土地承包经营证，被上诉人未作出行政行为，属于不履行法定职责违法。四。上诉人已经按照法定途径提出申请，采取确权确地方式进行确权颁证的方法符合法律规定。而且确权确证是麻涌镇大步村的唯一确权方式。五、上诉人提出颁证申请具有事实和法律依据。上诉请求：撤销一审判决，支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人东莞市人民政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二三条第一款，以及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，县级以上人民政府具有核发农村土地承包经营权证的法定职责，但并非由承包人直接向其提出申请。本案中上诉人直接向被上诉人提出颁证申请，有违前述程序规定。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。本院二审另查明，原审原告何焕文在本案审理期间因病死亡，本院通知其近亲属五日内就是否参加本案诉讼提交书面意见，逾期未提交书面意见则视为放弃参加本案诉讼。何焕文的近亲属未提交是否参加诉讼的书面意见。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”依据上述规定，发证机关颁发农村土地承包经营权证，应当在土地承包经营合同生效以后，由发包方将申请发证材料报送乡（镇）人民政府农村经营管理部门，乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审后，由乡（镇）人民政府向县级以上人民政府提出颁证的书面申请等等。本案中上诉人史灿辉等人直接向东莞市人民政府申请颁发农村土地经营权证，和上述规定不符，上诉人史灿辉等人据此认为东莞市人民政府未依其申请颁发农村土地承包经营权证违法的理由不能成立，原审法院判决驳回上诉人史灿辉等人的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。原审原告何灿文在本案诉讼期间死亡，其近亲属未在法定期限内提交是否参加诉讼的书面意见，视为放弃。上诉人史灿辉等人上诉主张，被上诉人具有颁发农村土地承包经营权证的职责，被上诉人未履行法定职责违法，其申请颁证具有事实和法律依据等，上诉请求撤销原判并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销及改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人史灿辉等6人共同负担。本判决为终审判决。审判长  窦家应审判员  杨雪清审判员  李婉鸣二〇二〇年十一月二十七日书记员  刘 丹