河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1151号上诉人（一审原告）马爱仙，女，回族，1955年1月28日出生，住河南省荥阳市。委托代理人司明灯，河南瀛豫律师事务所律师。委托代理人李树红，河南瀛豫律师事务所实习律师被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府。住所地：郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人张罡，郑州市中原区流湖街道办事处工作人员。委托代理人王洪林，河南豫和律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府。住。住所地：郑州市中原中路**/div>法定代表人王新伟，市长。委托代理人刘晨昕，郑州市中原区司法局工作人员。委托代理人张一武，河南正臻律师事务所律师。上诉人马爱仙因诉郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）、郑州市人民政府（以下简称市政府）履行安置补偿义务一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初584号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明：马爱仙在中原区须水镇西岗村所在的集体土地上建造了住宅。因马爱仙等25户所建房屋位于郑州市饮用水源保护区内，1997年4月1日，市政府召开会议，要求对25户建房违反《郑州市西流湖水源保护条例》一事进行调查。有关部门经过调查，原郑州市中原区土地管理局于1998年10月15日作出土地违法案件行政处罚决定书，要求25户拆除所有建筑物和设施。25户不服该处罚决定，该案经过了一审、二审诉讼，均维持了土地管理部门的处罚决定。随后，郑州市规划局以中原区城乡建设环保局超越职权为由下发25户建筑许可证无效的通知。1999年8月20日，经过市领导张正平、毛箭关等领导做工作，中原区须水镇西岗村民委员会作出书面《西岗村对市政府承诺》，承诺西岗村无条件为25户提供相等数量的安置用地；西岗村承担因拆迁所造成的、经有关权威部门认定的经济损失，“但由于村小村穷，根本无这么大能力”，“因此请市政府领导考虑到我们的实际困难，提供优惠政策为我们村减免补办国有土地使用证500-700亩的办证费、出让金、罚款。为尽快筹措这一资金，我们请求市政府尽快让市外语中学和市职教中心按规划安排在我村，并给予优惠政策，以便用他们所出的钱安置这些拆迁户。政府优惠措施落实后，我们的承诺保证实现”。1999年10月26日，市政府委托的有关专门机构编制了24户建筑工程造价报告，其中马爱仙建筑面积468.67㎡，工程造价115687.15元，单方造价246.84元。前述诉讼案件终审结束后，25户赴京上访。市政府办公厅有关人员在郑州市中原区人民法院召开了由区、乡、村及25户被拆迁户参加的协调会，要求拆除所有违章建筑，同时鉴于西岗村无力承担对25户损失的补偿，在西岗村的开发项目上市里可以给一定优惠条件。会后，25户所有建筑于1999年10月份全部自行拆除。1999年11月15日，原须水镇人民政府作出须政发（1999）37号文《关于我镇西岗村安置25户沿西流湖西岸违章建房户请求给予优惠政策的请示》，该请示中显示，“25户违章户不再向有关部门提出索赔要求。鉴于西岗村在解决此问题过程中做出的很大牺牲，并拟在本村建房安置好25户违章户，现遇到资金不足等许多困难”，“特将有关问题请示如下：一、西岗村建安置房的土地位于该村三厂家属院以东、环湖路以西、后仓以南、北岗以北，面积为126.697亩，此土地是我市城市总体规划的居住用地，市规划局已派员现场察看过。此土地也是去年清查补办手续的5块连片土地，请区政府上报市政府批准，由该村所属郑州西城实业集团公司将此块土地整体成片按经济适用住房项目开发，以开发所得利润安置25户违章户。二、为使上述开发工作顺利实施，请区政府协调有关行政部门批准经济适用住房项目、核发项目规划使用地和建筑工程许可证、核发国有土地使用证、核发房屋预售许可证和房屋产权证、上报市政府批准享受经济适用住房建设的所有优惠政策；西岗村已委托市规划设计院做上述项目的可行性研究报告和建设方案，因此，在各种手续办完前，是否允许安置房先开工建设，以解决违章户无房可住的困难。……四、西岗村已委托市规划设计院做包括违章建房地在内的约150亩集体土地的绿化建设方案。建设时，请市政府批准享受公共绿化建设的所有优惠政策。……”2001年2月28日，市政府办公厅收到中原区政府的《关于安置西流湖两岸25户违章建房户过程中有关问题的请示》，在请示处理笺办公厅意见栏内张正平、毛箭关签署意见：经反复协商，中原区政府确定由西岗村成立河南天荣置业有限公司，用该村自有土地，从建设经济适用房的利润中安排24户拆迁户。……鉴于该村该公司自由资金困难，为支持其房屋开发起步，拟同意中原区政府的意见，建议对该村311.343亩土地征收时免交罚款311.343万元，对其土地出让金按工业仓储用地的低限标准15元/㎡交纳共34.343万元（此费用由24户筹借借款上交），以使此问题得到较彻底地解决。”周建秋批示同意办公厅领导意见，出让金按标准交纳。2002年5月25日，西岗村村委作出《二00二西湖开发计划》（西岗村委会对25户住房问题的处理意见），明确“据1998年8月20日承诺意向和目前西湖小区开发的准备情况，经研究计划在9月底之前充分做好开发的各项准备，10月1日全面破土动工，争取年底以前拿下3万平方米（其中部分优先用于解决25户中的住房困难户。户型为连体别墅，住房面积以1999年10月26日评估价折算），并为2003年拿下5万至7万平方米做好准备。”由于西岗村已批准的2000年度经适房项目原办理手续停止，开发计划未能落实，25户多次上访，要求落实原有政策。2002年11月6日，中原区政府为了解决群众实际困难，保持稳定大局，作出中原政文〔2002〕63号文《关于请求解决西湖小区遗留问题的请示》，恳请市政府落实原政策，帮助解决以下问题：（一）原批准的经济适用房计划53.88亩土地和3万经济适用房住宅允许建设；（二）原批准的西湖小区5块连片土地中剩余的82亩土地，按1999年市政府的批示，给予一定优惠政策，协调市国土资源局核发国有使用证，并将该块土地上建住宅小区请列入市2003年住宅建设指标。（三）协调市规划局继续办理建设用地规划使用许可证，建设工程规划许可证。2005年，中原区须水镇西岗村委（甲方）与西岗村七组（乙方）、西湖小区25户拆迁户代表（丙方）崔玉林、师飞跃签订《土地使用权转让、拆迁补偿合同书》，合同约定甲方按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权转让和转让暂行条例》，将位于西岗村七组村东头的一处土地使用权转让给西湖小区25户拆迁户使用；土地转让金每亩10万元暂由25户拆迁户代西岗村委垫付。地面附。地面附属物补偿按国家有关文件规定执行移交丙方后，按国家政策土地应交纳的费用由丙方承担等内容。西岗村委会（甲方）同时和原西流湖小区25户被拆迁户方（乙方）崔玉林签订《协议书》，约定甲方认可政府土地部门为乙方发放的土地使用证，甲方不再为乙方垫付土地征用款；乙方征用甲方的51.77亩国有土地证，其中占用西岗七组11亩土地，在原合同的基础上每亩增加2万元，（乙方已付西岗七组每亩10万元计110万元）剩余每亩2万元，合计22万元由乙方支付给西岗七组土地补偿金。同年10月22日，25户拆迁安置户代表人崔玉林与部分拆迁安置户户主签订了《安置住房合同书》，约定安置户户主委托崔玉林筹建25户安置住房的有关事宜，并在西流湖小区建房工地设立指挥部，由崔玉林担任指挥长，全范围开展工作；安置户应及时以每平方米950元，地下室，地下室每平方米650元地使用费扣除原拆除偿还费用计算差额，向甲方交纳应交款，用于购置建房材料，并约定了交纳时限及罚则，明确该工程竣工三个月内仍不交纳应交款项，甲方有权按市场价格处分，乙方只取得原拆除时对当时房产的评估价、地产价、地产价等内容拒绝支付建房资金，未签订前述合同。2006年5月23日，25户上访要求解决1999年政府拆迁遗留问题并申请经济适用住房建设计划9.9万㎡，郑州市经济适用住房建设管理中心作出《关于西湖小区遗留问题处理情况的答复》，该答复称：“由政府五处召集中原区、25户居民、天荣公司三方会议。要求天荣公司要作出按时开、竣工的承诺，并与中原区和25户居民签订补偿到位后不得现新问题的协议；25户居民在自身利益得到保障的情况下，要向区政府承诺不再额外提出任何要求。一旦出现新的问题，全部由中原区负责解决，市政府不再承担任何责任。剩余房源全部纳入经济适用住房管理中心统一销售。”“经济适用住房建设管理中心要按正常程序办理有关手续，对下达给天荣公司的经济适用房开发建设计划实施规范管理，在保证25户居民合法利益的情况下（评估确定），将剩余房源面向社会公开销售。”2009年，因天荣公司在西岗村经适房建设项目上违规建设别墅一事被媒体报道，2009年12月30日，市政府作出郑政文〔2009〕322文《关于对河南天荣置业有限公司违法建设西湖小区经济适用房项目有关问题的处理决定》。认定天荣公司2005年12月在中原区须水镇西岗村西湖小区经济适用房项目土地上，在未办理《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》等情况下，擅自开工建设大户型住宅，违法建设占地36.098亩，建设住宅楼14栋124套，建筑面积32037.16㎡。决定：市房管局依法取消天荣公司“西湖秋韵”小区一期3万㎡经济适用房建设计划的基础上，根据房屋建筑安全质量检测结果，在确保安全的前提下，提出对现有房屋户型的改造要求，在依法办理规划、土地建设等手续后，完善房屋产权手续；市规划局责令其停工，限期改正，并处罚款，同时依法注销其违法建设所占用土地的《建设用地规划许可证》，待改正至符合规划要求后，完善规划有关手续；市国土资源局依法收回其违法建设国有土地使用权，注销土地登记，在完善用地规划手续、依法依规补交土地出让金后，完善土地出让手续；市建委责令其立即停止违法行为，依法改正并处罚款，依据技术评估和鉴定结果以及设计单位出具的结构改造方案，会同相关部门监督其改造，并完善相关建设施工手续；第五条规定，“中原区政府在确保稳定的前提下与拆迁户和天荣公司进行沟通、协商，在已建房屋安全可用的基础上，根据当时实际拆迁情况首先进行1：1原地安置，然后按照有关规定依据沟通、协商结果由天荣公司适当进行补偿（补偿可以实物也可用货币），安置补偿及有关手续完善后，由天荣公司将剩余房屋按商品房进行销售。中原区政府负责遗留问题处理到位，确保稳定。”2012年11月19日，市政府印发郑政会纪〔2012〕93号《关于解决西湖秋韵25户拆迁户办理房产手续的会议纪要》，纪要明确市住房保障局负责做好25户已建房屋的安全质量检测、房屋面积测量、房屋户型改造工作，待规划、土地建设等手续完善后，为25户拆迁户办理安置房房屋产权手续，中原区政府负责做好25户拆迁户和天荣置业有限公司稳定工作，在已建房屋安全可用的基础上，按照当时的拆迁情况进行安置，并负责由该项目引发的其他历史遗留问题的处理等内容。2014年7月31日，中原区政府作出中原政文〔2014〕114号文《关于西湖秋韵25户拆迁户有关问题的请示》，向市政府建议：“一是严格按照郑政文〔2009〕322号、郑政会纪〔2012〕93号会议纪要精神，由天荣公司补缴土地出让金，市规划、土地、建设、房管等部门加快办理完善相关手续。待手续完备后，区政府将尽快组织天荣公司与25户拆迁户协商安置及补偿问题。二是如无法办理相关手续，建议将被注销的郑国用（2005）第0020号国有土地纳入西岗城中村改造范围，拆除违法建筑，与西岗村村民一并进行安置。我区将积极做好西湖秋韵25户拆迁户的信访稳定和拆迁安置工作。”马爱仙等25户委托的代表桑留柱多次进行信访反映安置问题。其认为中原区政府、市政府在此期间承诺与西岗村整体改造时一并解决原房屋拆迁安置补偿问题，因反映未果，遂提起本案诉讼。请求判令中原区政府、市政府按照郑政文〔2009〕322号文件第五条对其进行拆迁安置与补偿。马爱仙一审当庭明确诉请的安置面积为468.67平方米，支付补偿金参照西岗村委拆迁过渡费标准每月每平方米8元计175.470048万元。郑州市中级人民法院一审认为，针对各方争议焦点问题，分述如下：一、中原区政府、市政府是否是本案适格被告。马爱仙诉请按照市政府作出的郑政文〔2009〕322号文件第五条对马爱仙进行拆迁安置与补偿，其认为该文件为中原区政府设定了相应的权利义务，要求市政府和中原区政府共同承担安置补偿给付责任，其与中原区政府、市政府之间形成的是行政给付争议，中原区政府和市政府系本案适格被告，至于中原区政府、市政府是否承担给付责任，属于实体判断范畴，中原区政府、市政府的该抗辩理由，一审法院不予支持。二、马爱仙的起诉是否超期问题。虽然本案的拆除行为发生在1999年，但马爱仙本案诉请要求给予安置补偿，中原区政府、市政府未提供任何证据证明其已经对马爱仙请求事项明确予以拒绝，且在卷证据表明，在马爱仙向中原区政府、市政府及其有关部门进行诉讼、信访过程中，中原区政府、市政府对马爱仙所诉的安置补偿问题一直处于协商、寻求解决过程中，中原区政府、市政府均没有证据证明就安置补偿问题已与马爱仙达成最终一致意见。基于马爱仙对中原区政府、市政府的信赖利益，为切实保护当事人诉权，马爱仙的起诉不超过起诉期限，中原区政府、市政府该抗辩理由不成立，一审法院不予采纳。三、马爱仙的诉讼请求能否成立。本案争议源于马爱仙所建房屋被拆除而引发。从马爱仙拆除房屋至今，中间几经周折，但从现有证据看，马爱仙拆除后的损失问题，西岗村向市政府的承诺中已明确由该村无条件提供安置用地并承担经济损失。事实上，在各方的协调下，25户的建房用地确定在西岗村第七村民组所在土地并已建成，“西湖秋韵”小区一期所在地部分房屋即是用于马爱仙所称的安置房。郑政文〔2009〕322号文件系市政府针对该小区开发商天荣置业公司违规建房而作出的处理决定，该文件第五条确定在已建房屋安全可用的基础上进行1：1原地安置，从该文件的上下内容看，“原地安置”的意思只能理解为“西湖秋韵”小区一期所在地已盖房屋。该条规定中原区政府是“在确保稳定的前提下与拆迁户和天荣公司进行沟通、协商”，先原地安置，“然后依据沟通协商结果由天荣公司适当补偿”。整合本案各方证据，厘清本案事实脉络来看，该文件第五条更多是对信访稳定问题的处置安排，从该条内容推不出市政府确定由中原区政府对原西流湖25户履行原地安置补偿职责的结论。故郑政文〔2009〕322号文件没有设定中原区政府、市政府的安置补偿给付义务，马爱仙要求按照该文件规定由中原区政府、市政府履行安置补偿职责，没有依据，该主张不能成立。更为重要的是，马爱仙因未缴纳建房款，其未获得“西湖秋韵”的购房资格，马爱仙并未取得“西湖秋韵”已建房屋的权利。在此情形下，即便“西湖秋韵”纳入现在西岗村城中村改造范围，马爱仙因没有取得“西湖秋韵”已建房屋的权利，其没有按照现时改造方案取得安置补偿的权利基础。马爱仙提供的微信截图并不能证明中原区政府、市政府已经同意按照西岗村城中村改造的标准对马爱仙另行进行安置补偿。综上，马爱仙的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决如下：驳回马爱仙的诉讼请求。上诉人马爱仙不服一审判决，向本院上诉称：一审判决认定事实错误，上诉人的房屋系经区政府批准建造，不属于违法建筑，对上诉人负有安置和补偿义务的主体是中原区政府、市政府而非村委会、天荣公司或崔玉林；一审判决曲解郑政文〔2009〕322号文件的本意，该文件是在二被上诉人履行安置补偿义务过程中做出的行政措施，进一步明确了其对上诉人的行政给付义务；二被上诉人批准用于安置25户的土地上虽然建成了房屋，但属于违法建筑且未交付给上诉人，二被上诉人的行政给付义务至今未履行。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人中原区政府答辩称：郑政文〔2009〕322号文件第五条没有创设中原区政府的安置补偿给付义务；针对25户的历史遗留问题，西岗村委已争取优惠政策并已基本落实；中原区政府并未与25户产生直接法律关系，依法不具有安置补偿职责。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。被上诉人市政府答辩称：郑政文〔2009〕322号文件是市政府针对天荣公司违规建房而作出的处理决定，不能依据该文件推出市政府是补偿安置义务主体的结论，市政府不负有安置和补偿义务。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实基本一致。本院认为，（一）关于本案适格被告的确定。马爱仙等25户居民的房屋拆除，系因郑州市饮用水源保护而引发。市政府对25户居民建房违反《郑州市西流湖水源保护条例》一事，启动了调查程序，是市政府基于保护公共利益的需要而应当履行的公共管理职责，但在行使该管理职权时亦应考虑25户居民的正当居住权利，并给予妥善安置。25户居民的房屋拆除后，市政府多次召开会议及协调会研究解决25户居民安置补偿问题，这其中虽然有25户居民信访稳定因素的考量，但亦是市政府基于公共管理行为所应兼顾的个体利益保护的职责，结合市政府在25居民屋拆除中起到启动者、组织者的作用，且在解决25户居民安置补偿中具有更充分的行政管理资源和综合行政协调能力，故市政府应是安置补偿义务的主体，也是本案的适格被告。中原区政府作为市政府的下级行政机关，在市政府的领导下具体负责拆迁及安置补偿的相关工作，市政府的会议及文件亦确定由中原区政府承担安置补偿及社会稳定工作，中原区政府亦应是安置补偿义务的主体和本案的适格被告。（二）关于马爱仙的起诉是否超过起诉期限问题。虽然本案的拆除行为发生在1999年，但马爱仙本案诉请要求给予安置补偿，中原区政府、市政府一直未予安置补偿。在马爱仙向中原区政府、市政府及其有关部门进行诉讼、信访过程中，中原区政府、市政府对马爱仙所诉的安置补偿问题一直处于协商、寻求解决过程中，且未达成最终一致意见。这其中耽误的期限，不是马爱仙自身原因造成的，应予扣除。一审判决认定马爱仙的起诉不超过起诉期限，本院予以确认。（三）关于马爱仙的诉讼请求能否支持问题。本案马爱仙的诉讼请求是“请求判令中原区政府、市政府按照郑政文〔2009〕322号文件第五条对其进行拆迁安置与补偿”，其本质诉求是要求二被上诉人对其进行安置补偿，而“按照郑政文〔2009〕322号文件第五条”进行拆迁安置与补偿只是安置补偿的标准，而非安置补偿的义务来源。一审判决认为“该文件第五条更多是对信访稳定问题的处置安排，从该条内容不能推出市政府确定由中原区政府履行原地安置并补偿职责的结论”，系对上诉人诉讼请求原意的曲解，本院予以纠正。关于上诉人的诉讼请求能否支持，本院认为，上诉人马爱仙在中原区须水镇西岗村所在的集体土地上建造有房屋并居住使用，系该房屋的实际所有人及房屋占用土地的使用人。上诉人为配合郑州市饮用水源保护工作而自行拆除自己的房屋，系按照市政府关于水源保护的相关行政命令而主动做出的配合行为，具有信赖保护利益，政府应予进行安置补偿。事实上，二被上诉人也在一直努力进行安置补偿工作，2001年，经市政府领导批示，中原区政府确定由西岗村成立河南天荣置业有限公司，从建设经济适用房的利润中解决25户安置补偿问题，后因天荣公司在西岗村经适房建设项目上违规，建成房屋未能办理房产证，上诉人又不愿接受现有安置房，导致安置补偿工作停滞，但二被上诉人的安置补偿义务一直存在。为促进案涉行政争议的实质化解，市政府、中原区政府应协同采取措施，对上诉人进行安置补偿。综上所述，一审判决认定事实和适用法律存在错误，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2019）豫01行初584号行政判决；二、判令郑州市人民政府、郑州市中原区人民政府于本判决送达之日起三个月内对马爱仙履行安置补偿义务。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人郑州市人民政府、郑州市中原区人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 于红涛二〇二〇年十一月十二日法官助理刘月华书记员王贺霞