山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终446号上诉人（原审被告）太原市杏花岭区人民政府。法定代表人侯某。委托代理人刘某。委托代理人梁某，山西神牛律师事务所律师。上诉人（原审被告）太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区居民委员会。法定代表人张某1。委托代理人耿某，山西神牛律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张某2，住山西省太原市杏花岭区。委托代理人况某，北京圣运律师事务所律师。委托代理人李某，北京圣运律师事务所律师。上诉人太原市杏花岭区人民政府（以下简称杏花岭区政府）、太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区居民委员会（以下简称中涧河居委会）因被上诉人张某2诉其房屋行政强制一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。杏花岭区政府的委托代理人梁某，中涧河居委会委托代理人耿某，被上诉人张某2及委托代理人况某、李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：原告张某2在太原市××区有合法宅基地及房屋一处，并拥有杏花岭集用〔2000〕字第0702096185号《集体土地使用证》。2016年9月20日，太原市杏花岭区委、区政府下发了《关于印发的通知》，决定对包括中涧河在内的4个城中村启动整村拆除工作。同时调整和充实该区城中村改造领导组组成人员及成立整村拆除指挥部。2017年10月22日，被告中涧河居委会制定了《中涧河社区整村改造方案》，拆迁范围包括中涧河社区整村范围内的建筑物、构造物和附属物，除保留建筑物外一律拆除，张某2房屋在该拆迁范围内。2019年11月28日，张某2向中涧河居委会借款共计100000元。2019年11月19日，二被告将张某2房屋强制拆除。另查明，原、被告均认可目前涉案土地性质仍然是集体土地，未发生国家征收土地的行为。张某2曾就本区域涉案房屋的补偿安置问题向山西省阳泉市中级人民法院提起行政诉讼，山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初125号行政判决驳回张某2诉讼请求。张某2不服，上诉于山西省高级人民法院。山西省高级人民法院于2019年9月10日作出（2019）晋行终397号行政判决，该判决认为，“杏花岭区政府决定对中涧河社区实施整村综合改造，并成立了拆迁改造领导组，负责拆迁改造具体事宜。张某2的房屋位于拆迁改造范围，对拆迁房屋补偿安置问题的解决，应属杏花岭区政府的职权范围……”，遂判令杏花岭区政府履行房屋补偿安置职责。原审法院认为：本案争议焦点为：1.原告张某2是否具有本案诉讼主体资格；2.二被告主体是否适格；3.强制拆除行为是否违法。关于原告资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”；第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼”。本案中，张某2的诉求是确认二被告强制拆除其房屋的行政行为违法，其相关房屋已被二被告拆除，就二被告实施上述行政行为，张某2依法有权提起行政诉讼，成为本案的适格原告。此诉讼主体资格的地位不受张某2是否领取部分或者全部补偿款的影响，故张某2具有提起本案诉讼的主体资格。关于二被告主体是否适格问题。2016年，杏花岭区政府决定对中涧河社区实施整村综合改造，并成立了城中村改造领导组及整村拆除指挥部，负责拆迁改造具体事宜。中涧河居委会和中涧河城中村改造领导组联合制定了《中涧河社区整村改造方案》并实际实施拆除行为，故杏花岭区政府和中涧河居委会是本次强制拆迁的主体，具有被告主体资格，是本案的适格被告。关于强制拆除行为是否违法问题，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。本案中，二被告在房屋强制拆除前，没有向张某2作出诸如征收土地、房屋等方面的行政决定，张某2的宅基地使用权和地上房屋产权均没有变更为国家所有，就张某2房屋，作为行政机关的杏花岭区政府及中涧河居委会不具有强制拆除的行政强制执行权，故二被告的强拆行为程序上严重违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认杏花岭区政府、中涧河居委会拆除杏花岭集用〔2000〕字第0702096185号集体土地使用证上房屋的行为违法。杏花岭区政府上诉称：一、原审判决认定事实不清，上诉人不具有城中村改造房屋拆除与补偿职责，也未实施拆除行为，诉讼主体不适格。（一）涉案房屋整村改造工作属于“城中村”改造范围，不属于政府的征收范围，对村民宅基地上房屋的拆除与补偿工作不是区政府的法定职责。1.按照《太原市城中村改造管理试行办法》规定，上诉人对本辖区的城中村改造工作负有监督管理职责，对辖区内土地规划、改造进行宏观管理是政府职责，对村民宅基地的拆除与补偿并非政府的法定职责。2.按照《土地管理法》《物权法》《村民委员会组织法》的相关规定，村委会经村民大会讨论通过等法定程序有权对集体土地进行调整、改造和开发建设。涉案房屋的拆除就是中涧河社区按照太原市××村改政策和统一规划，结合本村特点制定出整村拆除方案，进行自我改造和开发建设的行为。3.上诉人提交的证据已充分说明涉案房屋的拆除是在中涧河社区成立改造领导组、制定《拆迁安置补偿方案》后，由中涧河社区具体组织实施的，《拆迁安置补偿方案》也载明了拆除主体为中涧河社区，因而拆除与补偿的责任主体为中涧河社区而非区政府。（二）区政府没有实施拆除行为。中涧河居委会已明确被上诉人房屋由其“正常拆除”，是其行使集体土地所有权的合法行为，也非区政府授权行为。在已有明确责任主体的情况下，再由区政府承担拆除行为的法律责任缺乏事实依据。二、原审判决适用法律不当。基于上述事实与理由，区政府既非整村改造中法定的拆迁与补偿主体，未实施拆除涉案房屋的具体行政行为，也没有授权中涧河社区对涉案房屋进行拆除，拆除行为只是中涧河社区统一进行整村自我改造，应属于集体经济组织与其组织成员之间的平等法律关系，属于民法调整的一般侵权纠纷范围，而非行政法律关系。请求：一、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初9号行政判决，并依法改判驳回被上诉人的起诉；二、诉讼费由被上诉人承担。中涧河居委会上诉称：一、原审判决认定事实不清。行政诉讼案件的被告应当法定，不应推定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条的规定，上诉人并不是行政诉讼案件的适格被告，原审法院仅以“中涧河居委会和中涧河城中村改造领导组联合制定了《中润河社区整村改造方案》并实际实施了拆除行为”而推定上诉人具有行政主体资格，事实认定明显错误。本案中，上诉人作为基层群众性自治组织，并不是行政机关。上诉人实施本次拆迁行为没有法律、法规、规章的授权。本次拆迁的本质是中涧河居委会因政策需要，对本村内宅基地使用权的回收行为，土地性质并未发生改变，属于本集体经济组织的自治行为，并不是行政征收，拆迁补偿款也没有财政拨款。二、原审判决适用法律错误。行政诉讼的指向，应当是一个具体行政行为是否违法。本案被诉拆除行为依据的是太原市城中村改造一系列政策性文件及《土地管理法》第六十五条的规定，拆除行为也不是行政强制法意义上的强制拆除，不需要具有强制执行权。区政府虽成立了城中村改造领导组或指挥部，但领导组或指挥部并没有行政主体资格，也未经区政府的授权或者委托，其主要职责是对城中村改造事宜进行相应的指导或手续完善，相关行为是典型的行政指导行为，不具有可诉性。原审适用《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定裁判本案，属于适用法律错误。请求：一、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初9号行政判决，并依法改判或者发回重审；二、诉讼费由被上诉人承担。张某2辩称：一、针对杏花岭区政府上诉理由的答辩意见。（一）杏花岭区政府实施了强拆行为。现场强拆照片等证据可以证实上诉人的工作人员参与了城中村改造的具体工作，案涉房屋被强拆时，有政府工作人员在场。（二）杏花岭区政府认为被上诉人房屋不属于其征收范围，但是否实施强拆行为并不以案涉房屋属于政府征收范围为前提，事实上，杏花岭区政府实施了强拆行为。生效判决书证明杏花岭区政府对被上诉人房屋具有补偿职责。（三）中涧河居委会自认实施拆除行为，不能否认杏花岭区政府工作人员参与了城中村改造具体工作。（四）本案被诉行为并非上诉人中涧河居委会行使集体土地所有权权益的合法行为，土地性质在城中村改造后变为国有，属于变相征收，且本案中不存在集体建设用地使用证被收回的事实。二、针对中涧河居委会上诉理由的答辩意见。（一）根据上诉人在原审中提交的证据可知，无论是拆迁行为还是改变土地性质的行为，都需要经过杏花岭区政府的批准和同意，原审判决正确。上诉人称本案不涉及财政拨款与上诉状内容冲突，并且与文件规定不符。（二）上诉人主张本次拆迁是因政策需要将土地使用权收回的行为，但太原市政府〔2008〕19号文件中已经明确城中村改造行为会涉及土地性质变更。案涉城中村改造有政府规章的指导、政府的参与，不可能仅是行政指导行为。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审认定的事实基本一致，予以确认。被诉拆除行为实施前，张某2未签订补偿安置协议，杏花岭区土地行政部门未作出责令交出土地决定，未向张某2送达拆除催告书，也未申请人民法院强制执行。杏花岭区政府和中涧河居委会在诉讼中未提交该村集体经济组织依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定收回张某2宅基地使用权相关事实的证据。以上事实由当事人诉辩意见、原审时提交证据、二审询问笔录等在案佐证。本院认为：本案被诉行政行为是2019年11月19日拆除张某2宅基地上房屋的行为，该行为发生在太原市××区改造过程中。争议焦点有两个：一是张某2起诉是否符合法定起诉条件，具体涉及被诉行为是否属于行政诉讼受案范围和被告主体资格两个问题；二是被诉拆除行为的合法性。关于张某2起诉是否符合法定起诉条件。城市规划区内的城中村改造，既可能涉及农村集体土地征收，也可能涉及国有土地上房屋征收，还可能两种情况兼具，应根据改造实施时土地性质的不同，分别依照《土地管理法》或《征收与补偿条例》规定的条件和程序进行；征收拆迁与补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。本案中，案涉城中村改造实施时的土地性质仍为农村集体土地，故本案所涉征收拆迁行为应依照《土地管理法》及相关法律规定进行处理。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”；第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《太原市城中村改造管理试行办法》（并政发〔2008〕12号，2008年6月20日下发）第四条规定：“城中村改造以太原市社会经济发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划为依据，按照‘政府主导、以区为主、项目捆绑、各区统筹、市场运作、扎实推进’的原则实施”；第七条规定：“各区人民政府（管委会）负责本行政区城中村改造工作，提出本辖区内城中村改造计划及年度项目计划；制定城中村改造中集体经济产业布局和发展方向；在市城改办审定的城中村改造建设方案基础上，审定城中村改造方案；组织实施‘撤村建居’、村集体经济组织改制、集体土地发证和拟定土地处置方案；查处违法建设，实施拆迁安置管理，摸底建档、综合测算、招拍挂及宣传培训工作，协调解决有关问题。各区（管委会）城中村改造领导组及其办公室具体组织实施城中村改造工作”。《太原市人民政府关于进一步规范城中村改造的若干意见》（并政发〔2013〕12号，2013年3月2日发布）规定：“城市建成区之外的城中村，原则上采取政府主导模式进行改造；建成区之内的城中村，可采取政府主导、村集体自我改造、市场运作模式进行改造”、“土地处置及出让金缴纳：1.列入整村拆除计划的城中村，改造方案已批准，并已完成村民转居民、撤村建居、集体经济改制的，市国土局按程序将改造用地范围内的集体土地确定为国有土地，确权给改制后的集体经济组织。同时对城中村改造用地之外的土地进行储备征收。2.改造用地全部以公开出让方式供地。村集体或开发单位按市政府批准的土地备案价缴纳的土地出让金，市财政返还85%用于支付村民征收拆迁安置成本”、“整村拆除工作由各区政府组织，一般在3个月内完成，原则上不超过6个月”、“本意见自下发之日起施行。本市过去有关城中村改造的政策规定与本意见不一致的，按本意见执行”。本案中，被拆房屋所在的宅基地为集体土地，改造过程中用于建设用地，杏花岭区政府主导辖区内城中村改造，组织整村拆除工作，故中涧河社区城中村改造过程中发生的征收拆迁行为，包括本案被诉的拆除行为，应由杏花岭区政府按照征收集体土地相关法律规定承担责任，由此引发的争议属于行政争议，当事人可以依法提起行政诉讼。由于中涧河居委会并非行政主体，不享有《土地管理法》规定的土地征收实施权，更不享有《行政强制法》规定的行政强制权，其直接实施的拆除行为应视为接受杏花岭区政府的委托，杏花岭区政府对中涧河居委会实施的拆除行为负有监督管理职责，并承担拆除行为的法律后果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款、《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款的规定，杏花岭区政府是本案被诉拆除行为的责任主体，属于适格被告。杏花岭区政府、中涧河居委会的相关上诉主张不能成立。关于被诉拆除行为的合法性。《土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”；第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地的有管辖权的人民法院申请强制执行”。根据上述法律规定，在集体土地征收过程中，当被征收人拒不搬迁时，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门及时作出责令交出土地的行政决定，然后再依法催告、申请人民法院强制执行。县级以上人民政府在征收农村集体土地过程中不享有强制执行权，土地行政主管部门作出的责令交出土地的决定，是其申请人民法院强制执行的实体性依据。征收补偿事实虽与责令交出土地决定有一定关联，但不是申请强制执行的直接依据。本案中，在张某2长时间未签订补偿安置协议的情况下，杏花岭区政府及土地行政主管部门应当及时作出行政处理，妥善解决张某2的拆迁补偿问题。在张某2未按中涧河城中村改造进度搬出被拆房屋时，应当先由杏花岭区土地行政主管部门作出责令交出土地决定。如果张某2对责令交出土地决定既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，且不履行该决定确定的交出土地义务的，可以依照行政强制法的规定先进行催告、再申请人民法院强制执行。但杏花岭区政府在被诉拆除行为实施前，并未作出上述法律行为，直接实施本案被诉行政强制行为，既没有职权依据，也没有执行依据，明显违反了强制执行的法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”。本案中，被诉拆除行为属于行政事实行为，实施后不具有可撤销内容，依法应当确定被诉拆除行为违法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，但判处中涧河居委会承担行政强制行为的法律责任不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款的规定，判决如下：一、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初9号行政判决；二、改判确认太原市杏花岭区人民政府2019年11月19日强制拆除张某2宅基地上房屋的行为违法；三、驳回张某2的其他诉讼请求。二审案件受理费100元，由上诉人太原市杏花岭区人民政府、太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区居民委员会各负担50元。本判决为终审判决。审判长 程彦斌审判员 庞永平审判员 姚利屏二〇二〇年十一月十日法官助理 周小明书记员 武 蕾