云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云31行终16号上诉人（原审被告）陇川县市场监督管理局。住所地：陇川县章凤镇同心路**。法定代表人张知源，局长。出庭负责人排金玲，副局长。统一社会信用代码：11533124346731687W。委托诉讼代理人孔繁昕，云南宝励律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。委托诉讼代理人许秋梅，云南宝励律师事务所实习律师，代理权限为特别授权代理。被上诉人（原审原告）：陈海云，女，1980年11月18日出生，汉族，，住云南省昆明市五华区委托诉讼代理人朱志林，云南勇旭律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。原审第三人何兴锁，男，1965年10月30日出生，汉族，，住云南省保山市施甸县原审第三人唐志锐，男，1968年2月13日出生，汉族，，住湖北省沙洋县上诉人陇川县市场监督管理局因与被上诉人陈海云，原审第三人何兴锁、唐志锐工商行政管理（工商）行政登记纠纷一案，不服云南省陇川县人民法院（2020）云3124行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月26日立案后，依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭进行了审理。上诉人陇川县市场监督管理局委托诉讼代理人孔繁昕及出庭负责人排金玲，被上诉人陈海云及其委托诉讼代理人朱志林到庭参加诉讼，原审第三人何兴锁、唐志锐经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已缺席审理终结。一审法院认定：1．2017年4月6日，第三人何兴锁与陈海云签订一份《采石场转让协议》，协议约定，何兴锁将其个人独资的陇川县城子镇撒定德兰采石场及采石场的所有资产及手续作价298万元转让给陈海云，协议签订后，陈海云支付了何兴锁部分转让费。2．2019年10月20日，第三人何兴锁与第三人唐志锐签订一份《个人独资企业转让协议》，协议约定，何兴锁将个人独资企业陇川县城子镇撒定德兰采石场含名称所有股权作价200万元转让给唐志锐。3．2020年1月8日，唐志锐、何兴锁向陇川县市场监督管理局提交将陇川县城子镇撒定德兰采石场的投资人从何兴锁变更为唐志锐的申请。2010年1月9日，经陇川县市场监督管理局核准，作出准予将陇川县城子镇撒定德兰采石场的投资人从何兴锁变更为唐志锐的工商行政变更登记。2020年1月12日，陈海云知晓上述变更登记行为后，于2020年1月17日提起诉讼，请求撤销陇川县市场监督管理局于2020年1月9日作出的将陇川县城子镇撒定德兰采石场的投资人从何兴锁变更为唐志锐的工商行政变更登记行为。4．2015年2月27日陇川县城子镇撒定德兰采石场领取了证号为C5331242015027130137347的采矿许可证（有效期为五年，自2015年2月27日至2020年2月27日，开采矿种为：片麻岩）。2015年6月16日陇川县城子镇撒定德兰采石场经工商登记正式成立，类型为个人独资企业，投资人为何兴锁。2017年10月11日，陇川县城子镇撒定德兰采石场办理了采矿许可证延续手续，有限期为九年，自2017年10月11日至2026年10月11日。第三人唐志锐无相关采矿许可证，唐志锐与何兴锁签订的《个人独资企业转让协议》未取得矿产资源部门审批文件。一审认为，本案系工商行政登记纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案陈海云认为陇川县市场监督管理局作出的将陇川县城子镇撒定德兰采石场的投资人从何兴锁变更为唐志锐的工商行政变更登记行为侵犯其合法权益，提交的其与第三人签订的《采石场转让协议》，能够证实其系与该变更登记行为有利害关系的公民，符合原告诉讼主体资格。针对本案争议焦点，评析如下：关于陇川县市场监督管理局将陇川县城子镇撒定德兰采石场的投资人从何兴锁变更为唐志锐的工商行政变更登记行为是否合法的问题。一、从作出本案工商变更登记的主体上看，市场监督管理局是负责各类企业及各类从事经营性活动的市场主体的登记注册及监督管理的专门行政机构，企业进行变更登记属市场监督管理部门的行政许可职责范围，是具有合法的行政执法管理资格的适格主体。二、从作出本案工商登记变更行为的程序上看，首先，《中华人民共和国个人独资企业法》第二条规定：“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。”第十七条规定：“个人独资企业投资人对本企业的财产依法享有所有权，其有关权利可以依法进行转让或继承。”据此，个人独资企业不具有独立的法律人格，企业全部财产的所有人为投资人。本案中，根据第三人何兴锁与第三人唐志锐签订的《个人独资企业转让协议》以及唐志锐在庭审中陈述，其与何兴锁签订的协议是100%的股权转让，故，本案两位第三人的个人独资企业转让协议应认定为包括采矿权在内的企业资产的整体转让。因此，本案涉及的变更内容为个人独资企业投资人的变更及矿产资源采矿权人的变更。其次，《中华人民共和国矿产资源法》第六条规定：“除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：（二）已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。”《个人独资企业登记管理办法》第十四条第二款规定：“从事法律、行政法规规定须报经有关部门审批的业务的，应当提交有关部门的批准文件。”根据以上法律规定可以看出，个人独资企业的采矿权在经依法获得相关行政部门批准后是可以转让的，而对矿产资源采矿权进行管理的行政部门审批是进行采矿权转让的工商前置审批程序。本案中，变更采石场的投资人即是变更采矿权主体，陇川县市场监督管理局在办理工商行政变更登记时，应对采矿权的转让是否经过相关部门审批进行审查，陇川县市场监督管理局在庭审中称现其部门在对该类企业变更登记时不做前置审批的审查，无相关法律依据支撑。一审法院认为，陇川县市场监督管理局在对涉案采石场进行投资人变更登记时，未依法审查变更采矿权主体的相关行政手续，未得到采矿许可证变更登记的相关审批文件，未尽到审查责任，其作出的变更登记行为违反法定程序。关于涉案工商行政变更登记行为是否应当撤销的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的……”本案中，因陇川县市场监督管理局对陇川县城子镇撒定德兰采石场投资人进行变更登记的行为违反法定程序，若不撤销将会导致市场主体规避法律的行为存在，从而致使市场秩序混乱，因此，从规范矿产企业主体能够严格按照法律规定的市场准入条件有序开展生产经营的角度考虑，对陇川县市场监督管理局于2020年1月9日作出的将陇川县城子镇撒定德兰采石场的投资人从何兴锁变更为唐志锐的工商行政变更登记行为应当依法撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决：撤销陇川县市场监督管理局于2020年1月9日作出的将陇川县城子镇撒定德兰采石场的投资人从何兴锁变更为唐志锐的工商行政变更登记行为。本案案件受理费50元，由陇川县市场监督管理局承担。陇川县市场监督管理局上诉称：一审判决认定上诉人“在对涉案采石场进行投资人变更登记时，未依法审查变更采矿权主体的相关行政手续，未得到采矿许可证变更登记的相关审批文件，未尽到审查责任，其作出的变更登记行为违反法定程序”错误。1．依据《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发［2014］7号）“三、严格市场主体监督管理，依法维护市场秩序（三）强化司法救济和刑事惩治。明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查”之规定，陇川县市场监督管理局对于申请人提交的申请材料只需形式审查即可。2．依据《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发【2015】62号）“二、严格行政审批事项管理（三）实行行政审批事项目录管理，工商总局负责公布工商登记前置审批事项目录……除法律、行政法规和国务院决定外，一律不得设定工商登记前置审批事项，也不得通过备案等方案方式实施变相前置审批……经营者从事工商登记前置审批事项目录外事项的，直接向工商部门申请登记注册，工商部门依法核发营业执照……”之规定，经营者从事工商登记前置审批事项目录外事项的，直接向工商部门申请登记注册，工商部门依法核发营业执照。3．依据《云南省人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》（云政发【2016】58号）“二、主要任务（一）严格行政审批事项管理1．认真执行工商登记前置审批事项目录……从事《工商登记批事项目录》外事项的，直接向工商部门申请登记注册，工商部门依法核发营业执照”“2．实行工商登记后置审批事项目录管理……经营者从事《云南省工商登记后置审批事项目录》中事项的，直接向工商部门申请登记注册领取营业执照后，再向有关审批部门申办审批许可”之规定，经营者从事《云南省工商登记后置审批事项目录》中事项的，直接向工商部门申请登记注册领取营业执照后，再向有关审批部门申办审批许可。4．《工商总局关于调整工商登记前置审批事项目录的通知》（工商企注字【2018】24号）附件2．《企业变更登记、注销登记前置审批指导目录（2017年11月）》中，并未将采矿许可审批事项作为企业变更登记、注销登记前置审批事项。5．《云南省工商局关于印发云南省工商登记后置审批事项目录的通知》（云工商企注字【2016】2号）附件《云南省工商登记后置审批事项目录》中，“开采矿产资源审批”已列入工商登记后置审批事项目录。6．依据《云南省探矿权采矿权管理办法》（2015年修订）第二十七条“采矿权申请人应当按照审批权限向国土资源行政主管部门提交下列材料，办理采矿许可证……（七）企业法人营业执照……”之规定，证明办理采矿许可证前应当先取得营业执照。7．依据《云南省国土资源厅关于进一步规范矿业权申请资料的通知》（云国土资【2018】141号），附件2．《非油气采矿权申请资料清单》（5）《采矿权变更（非采矿权转让的采矿权人名称变更）申请资料清单》要求提交的材料“2．变更前、后的企业营业执照副本（复印件）”，证明办理采矿权转让前应当先取得营业执照变更。综上所述，何兴锁、唐志锐是否经自然资源管理部门批准办理矿权转让手续，并非办理工商登记变更手续的前置程序。上诉人在办理陇川县撒定德兰采石厂投资人变更时，作出的行政行为符合法律、法规及相关规范性文件的规定，程序合法，不应被撤销。恳请二审法院纠正一审判决。请求：一、撤销陇川县人民法院（2020）云3124行初2号行政判决，改判上诉人2020年1月9日对陇川县城子镇撒定德兰采石场做出的投资人由何兴锁变更为唐志锐的工商行政变更登记程序合法，驳回被上诉人的诉讼请求。二、一二审诉讼费由被上诉人承担。陈海云答辩称：一审法院认定事实清楚，上诉人的上诉理由不能成立，依法应驳回上诉，维持原判。一、行政机关以适用法律错误为由提起上诉不能成立。本案审理适用的法律法规应当自上而下，即优先适用上位法，本案行政机关在上诉状中提到的各种规定效力远不及法律行政法规，且是要在遵守法律的情况下进行补充，行政机关的上诉显然不满足上述要求。1．《中华人民共和国行政许可法》在法律位阶上属于全国人大颁布，效力最高，行政机关在实施具体行政行为时应当适用。2．在法律规定的基础上国务院颁布《中华人民共和国企业法人登记管理条例》，该条例对于适用企业范围、适用变更登记项目均作了完善的规定，行政机关变更投资人行为在此条例规定的范围内，应当依据该条例实施具体行政行为。3．在行政法规基础上国家工商行政管理总局出台了《中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则》的部门规章，对于变更的条件，以及需提交的法定要件进行了更加详细的规定，行政机关应当遵守相关的规章来实施具体行政行为。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、第三十六条之规定“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。本案中被上诉人于2019年10月15日就向陇川上县人民法院提起民事诉讼，要求第三人何兴锁协助办理变更登记，何兴锁与唐志锐签署转让协议的时间是2019年10月20日，办理变更登记的时间是2020年1月9日，变更的实质就是石场资源开采权的转让，行政机关作出行政许可的实质同样是石场资源开采权的转让，而如实反映真实情况即是申请人的法定义务，调查核实真实情况也是行政机关的法定职责，但行政机关在作出具体行政行为时没有履行法定职责，没有进行真实情况的实质审查是本案行政许可程序违法的根本原因；4．本案争议的石场在设立的性质上属于私营企业，依据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第五条、第十七条的规定，私营企业办理法定代表人等的变更应当依法进行登记，《中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则》对如何办理登记进行了详细的规定，其中三十五条规定“企业法人根据《条例》第十七条规定，申请变更登记时，应提交下列文件、证件：（1）法定代表人签署的变更登记申请书；（2）原主管部门审查同意的文件；（3）其他有关文件、证件”。本案当中行政机关在办理变更登记时申请人所提交的资料中缺少了最基本的形式要件，即没有法定代表人何兴锁签署的申请书，唐志锐在办理变更登记时还不是石场的法定代表人，国务院条例规定的是法定代表人签署而不是法人盖章，《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查申请材料是否齐全、是否符合法定形式”，本案行政机关在履行法定职责时没有履行形式审查义务，这是本案行政许可程序违法的重要原因。综上，无论是申请提交材料形式、实质均不符合法定要件，行政机关没有履行法定职责，错误作出行政许可，程序违法。二、被上诉人认为行政机关作出的工商登记变更行为依法应当予以撤销。被上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条及相关司法解释受案范围的规定，本案二原审第三人向行政机关申请变更登记实质上是一个行政许可的行政行为，应当按照《中华人民共和国行政许可法》及相关法律规定进行办理。本案行政机关办理的行政变更登记手续导致了被上诉人在另外一个民事诉讼中要求何兴锁协助办理变更登记的诉讼目的无法实现，同时间接使被上诉人与何兴锁签署转让协议转让石场相关证照的合同内容无法实现，侵害了被上诉人的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼并请求予以撤销”。一审法院随案移送了一审当事人提供的证据材料。本院认为，一审法院对证据的审核认定正确，本院予以确认。二审庭审结束后，因本案被上诉人陈海云诉原审第三人何兴锁、唐志锐合同纠纷一案民事判决发生法律效力，被上诉人陈海云提交本院（2020）云31民终577号民事裁定及陇川县人民法院（2020）云3124民初10号民事判决，欲证明何兴锁、唐志锐签订的《个人独资企业转让协议》已被确定无效，该二人向陇川县市场监督管理局申请变更工商登记的虚假材料，不符合法律及行政法规要求的形式和实质要件，行政机关变更登记行为应予撤销。上诉人陇川县市场监督管理局质证认为，该证据具备真实性、合法性、关联性，但不能证明被上诉人观点，因根据相关法律规定，上诉人只对申请人所提供的材料进行形式审查，申请人对其所提供材料的真实性负责，且何兴锁、唐志锐申请变更登记时，被上诉人并不知晓二人与陈海云之间存在经济纠纷，在人民法院作出生效裁判前上诉人无权对合同效力进行认定。原审第三人何兴锁、唐志锐质证认为，该证据具备证据“三性”，但不认可被上诉人证明观点，二人并未提交虚假材料。本院认为，被上诉人二审期间提交的证据可以证明何兴锁、唐志锐签订的《个人独资企业转让协议》已被确定无效，对其证明内容，本院部分予以采信。经二审审理，一审判决认定的事实清楚，本院予以确认。二审庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点进行了辩论，即陇川县市场监督管理局于2020年1月9日作出的将陇川县城子镇撒定德兰采石场的投资人从何兴锁变更为唐志锐的工商行政变更登记行为是否应予撤销。上诉人陇川县市场监督管理局认为何兴锁、唐志锐是否经自然资源管理部门批准办理采矿权转让手续，并非办理工商登记变更手续的前置程序，其变更登记行为程序合法。被上诉人陈海云认为上诉人在作出工商变更登记行为时，没有履行法定职责对真实情况进行实质审查，也没有对申请人提交的材料尽到形式审查义务，应予撤销。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十一条第一款规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第四十九条规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。”个人独资企业不具有法人资格，《个人独资企业登记管理办法》第十三条第二款规定：“个人独资企业变更投资人姓名和居所、出资额和出资方式，应当在变更事由发生之日起15日内向原登记机关申请变更登记。”第十四条规定：“个人独资企业申请变更登记，应当向登记机关提交下列文件：（一）投资人签署的变更登记申请书；（二）国家市场监督管理总局规定提交的其他文件。从事法律、行政法规规定须报经有关部门审批的业务的，应当提交有关部门的批准文件。委托代理人申请变更登记的，应当提交投资人的委托书和代理人的身份证明或者资格证明。”第十七条规定：“个人独资企业因转让或者继承致使投资人变化的，个人独资企业可向原登记机关提交转让协议书或者法定继承文件，申请变更登记。”《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发［2014］7号）规定：“三、严格市场主体监督管理，依法维护市场秩序（三）强化司法救济和刑事惩治。明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。”《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发【2015】62号）规定：“二、严格行政审批事项管理（三）实行行政审批事项目录管理，工商总局负责公布工商登记前置审批事项目录……除法律、行政法规和国务院决定外，一律不得设定工商登记前置审批事项，也不得通过备案等方案方式实施变相前置审批……经营者从事工商登记前置审批事项目录外事项的，直接向工商部门申请登记注册，工商部门依法核发营业执照……”《云南省人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》（云政发【2016】58号）规定：“二、主要任务（一）严格行政审批事项管理1．认真执行工商登记前置审批事项目录……从事《工商登记审批事项目录》外事项的，直接向工商部门申请登记注册，工商部门依法核发营业执照……2．实行工商登记后置审批事项目录管理……经营者从事《云南省工商登记后置审批事项目录》中事项的，直接向工商部门申请登记注册领取营业执照后，再向有关审批部门申办审批许可。”《工商总局关于调整工商登记前置审批事项目录的通知》（工商企注字【2018】24号）附件2．《企业变更登记、注销登记前置审批指导目录（2017年11月）》未将采矿许可审批事项作为企业变更登记、注销登记前置审批事项。《云南省工商局关于印发云南省工商登记后置审批事项目录的通知》（云工商企注字【2016】2号）附件《云南省工商登记后置审批事项目录》将“开采矿产资源审批”列入工商登记后置审批事项目录。按照上述法律、规章及规范性文件的规定，本案陇川县城子镇撒定德兰采石场投资人变更事项是否经自然资源管理部门批准办理采矿权转让手续，并非办理工商登记变更手续的前置程序。上诉人在办理陇川县撒定德兰采石厂投资人变更时，作出的具体行政行为符合法律、法规及相关规范性文件的规定，程序合法。一审认为该变更登记行为程序违法不当，本院予以纠正。陇川县城子镇撒定德兰采石场系个人独资企业，不具备法人资格，其登记事项应适用《个人独资企业登记管理办法》。被上诉人陈海云认为应适用《中华人民共和国企业法人登记管理条例》《中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则》，由法定代表人签署变更登记申请书，行政机关未尽形式审查义务，以及行政机关未对投资人变更事由的真实性进行实质审查，该企业变更登记行为违法，应予撤销的诉讼主张，本院不予支持。但，鉴于陇川县城子镇撒定德兰采石场投资人的主要申请依据即何兴锁与唐志锐签订的《个人独资企业转让协议》，在本案诉讼期间已被陇川县人民法院生效裁判文书［（2020）云3124民初10号民事判决］认定无效，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形”之规定，被上诉人陈海云作为利害关系人，可以依据人民法院生效裁判文书向陇川县市场监督管理局申请撤销陇川县城子镇撒定德兰采石场投资人由何兴锁变更为唐志锐的登记行为。综上所述，上诉人陇川县市场监督管理局的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销云南省陇川县人民法院（2020）云3124行初2号行政判决；二、驳回陈海云的诉讼请求。一审案件受理费人民币50.00元，由陈海云承担；二审案件受理费人民币50.00元，由陈海云承担。本判决为终审判决。审判长 高 立审判员 孙 媛审判员 寸守庆二〇二〇年十一月二十四日书记员 侯新杰