山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行赔终132号上诉人（原审原告）冀某，住山西省昔阳县。委托代理人焦某，山西英正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）昔阳县人民政府。法定代表人侯某。委托代理人张某1。委托代理人赵某，山西正名律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）上海斯能投资有限公司。法定代表人张某2，该公司董事长。委托代理人曹某，山西得天利律师事务所律师。委托代理人耿某，山西得天利律师事务所律师。上诉人冀某因诉被上诉人昔阳县人民政府（以下简称昔阳县政府）、上海斯能投资有限公司（以下简称上海斯能公司）请求确认侵犯承包经营权行为违法及行政赔偿一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2019）晋11行赔初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人冀某及委托代理人焦某，被上诉人昔阳县政府的委托代理人张某1、赵某，上海斯能公司的委托代理人曹某、耿某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：昔阳白官10MW风电项目属于山西省发展和改革委员会《关于下达山西省2017年中南部风电开发建设方案的通知》中的立项项目。项目工程选址于山西省晋中市××县一带，行政区划隶属于昔阳县沾尚镇里小寒村、中大寒村，前小寒村、大寒口村、中山村。项目建设单位为昔阳县斯能风电有限公司（以下简称昔阳斯能公司）。经项目建设单位申请，2018年12月3日，山西省林业和草原局作出了《山西省林业和草原局准予行政许可决定书》，同意昔阳斯能公司昔阳白官10MW风电项目使用昔阳县集体林地面积1.6427公顷，要求昔阳斯能公司按照有关规定办理建设用地审批手续。2018年12月27日，晋中市林业局作出《晋中市林业局关于批准昔阳白官10MW风电项目临时占用林地的行政许可决定》，批准昔阳白官10MW风电项目临时占用昔阳县集体林地4.6159公顷，临时占用期限2年。省、市林地使用许可部门在作出准予行政许可决定的同时要求昔阳斯能公司对集体林地的所有者及其承包经营者，依法及时足额支付林地补偿费、地上附着物和林木补偿费等费用。在林地许可审核过程中，被告昔阳县政府向林业许可部门提供案涉风电项目使用林地补偿费足额支付的承诺函、使用林地权属的证明，承诺使用林地补偿费全额补偿到位，说明项目使用林地符合昔阳县林地保护利用规划，林地权属清楚。2013年间，原告冀某与昔阳县沾尚镇里小寒村刘万喜组等四个村小组签订《林权转让合同》，受让的林地中有部分林地在昔阳斯能公司风电项目使用林地的范围内。冀某认为，昔阳县政府未经其同意即允许第三人占用其林地，第三人未经其同意建设风力发电设施，毁坏山林树木，侵犯了其合法权益，故提起本案诉讼。请求：一、判决昔阳县政府侵害其山林承包经营权违法；二、判决昔阳县政府及上海斯能公司赔偿其经济损失605.68万元；三、诉讼费用由昔阳县政府承担。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，原告提起诉讼应当提交被诉行政行为存在的材料。案涉建设项目为山西省发展和改革委员会立项项目，案涉项目建设单位使用林地经林业部门依法审核许可，被告昔阳县政府在审核过程中向林业许可部门提供案涉项目使用林地补偿费足额支付的承诺函、使用林地权属的证明材料，是行政机关为作出行政许可而实施的过程性行为，并不单独对外发生法律效果，不能形成行政法上的权利义务关系。本案原告冀某并无证据证明昔阳县政府存在侵犯其山林承包经营权的行政行为，提起本案诉讼无事实根据，不符合提起行政诉讼的法定条件。第三人上海斯能公司并非案涉项目建设单位，亦非本案适格的行政主体，冀某向上海斯能公司提出赔偿之诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因本案不存在被诉行政行为这一提起行政诉讼的前提和基础，冀某是否具备原告主体资格则没有必要赘述。综上，冀某的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项规定的提起行政诉讼的法定条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告冀某的起诉。冀某上诉称：一、原审法院将本案法律关系认定为行政许可权利义务关系不当。上诉人的诉讼请求并非针对案涉建设项目许可行为的合法性，而是昔阳县政府在征收林地过程中未征求上诉人意见就同意将案涉林地作为风电建设用地，属于侵害林地经营权的行为。二、昔阳县政府在行政许可过程中出具的林地权属证明只证明了林地的所有人，没有明确林地的使用权人和承包人，没有明确林木的所有权人，侵犯了上诉人的合法承包权益。在上诉人不知情的情况下，受让的承包林地被占用，林木被大面积移除，无法得到补偿，政府的行政行为侵犯了上诉人林地承包经营权，应当承担赔偿责任。三、上诉人向法庭提交了毁坏山林的照片，可证明毁林行为是第三人经过昔阳县政府允许后实施的行为，应该据此推定行政行为存在，原审法院驳回上诉人诉讼请求毫无依据。综上，上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条的规定，原审裁定事实认定错误，法律适用错误，应予撤销。请求：一、依法撤销山西省吕梁市中级人民法院（2019）晋11行赔初9号行政裁定；二、裁定指令山西省吕梁市中级人民法院依法审理本案。昔阳县政府辩称：一、县政府在本案中未作出具体行政行为，作为本案被告明显不适格。根据《中华人民共和国森林法》相关规定，永久使用或者临时使用林地应当由有审批权的林业主管部门进行审核批准，临时使用或者永久使用的补偿主体应为用地单位。本案中，作出临时使用林地许可的主体为晋中市林业局，作出永久使用林地的许可主体为山西省林业和草原局。县政府并未就案涉林地作出具体行政行为，且用地企业已足额支付了林地补偿费、地上附着物和林木补偿费等相关费用。二、上诉人与本案不存在利害关系，不具备原告主体资格。（一）《中华人民共和国农村土地承包法》第三十九条第一款规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变”。根据该规定，上诉人虽然与村民小组签订了林权转让合同，但承包经营权的转包并不改变原法定承包关系，故上诉人不享有案涉土地的承包经营权，与本案不具有法律上利害关系。（二）根据《林木和林地权属登记管理办法》第六条、《山西省集体林权流转办法》第十二条、第二十条的规定，林权以转让方式流转应当经发包方同意，并且到县级林权管理机构办理相关登记，故上诉人不具有原告主体资格。（三）案涉土地已被依法征用，补偿款已到位，已不存在原集体土地的合法使用权，更谈不上县政府侵害上诉人承包经营权的情形。（四）县政府招商引资（即引进第三人的风力发电项目）行为对上诉人合法权益明显不产生实际影响。三、本案不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。”根据该规定，本案系承包经营权侵权纠纷，不属于行政诉讼的受案范围。四、上诉人诉求无事实和法律依据。昔阳白官风电项目系省级重点工程，由昔阳斯能公司规划建设，因项目需征占使用昔阳县沾尚镇中大寒、里小寒部分林地，昔阳斯能公司依照法定程序办理了临时占用林地及永久占用林地的相关审批手续，并对所占用林地足额支付了林地补偿费、地上附着物和林木补偿费等相关费用。上诉人在该地已被依法占用的情况下，主张侵害其山林土地承包经营权无事实及法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。上海斯能公司辩称：一、我公司同意昔阳县政府的答辩意见，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。昔阳县政府向林业许可部门提供的林地补偿费足额支付承诺函、使用林地权属证明材料，是行政机关在行政许可过程中作出的过程性行为，不对上诉人产生管理与被管理的行政法律效果，不存在侵犯上诉人林地承包经营权的行政行为。二、上诉人不具备本案行政诉讼的原告主体资格，亦不存在主张赔偿的前提和基础。（一）根据原审查明的事实，上诉人自始至终也未提交过能证明其本人为林地承包经营权的权属证明，主张的林地面积与专业鉴定机构认定的林地面积相差甚远，可佐证其主张的林地与案涉林地并不是同一土地，故上诉人与案涉土地不存在利害关系，不具备案涉林地的承包经营权资格。（二）根据昔阳县政府在原审中提交的证据，案涉项目的建设单位已经依照法定程序办理了临时占用林地及永久使用林地的审批手续，并足额支付了补偿费，昔阳县政府也依法将补偿款项支付给了真正的林地承包权人。无论是昔阳县政府还是用地单位均不存在侵犯上诉人林地承包经营权的行为，上诉人不应该向我公司及其他用地建设单位主张补偿或者赔偿责任。三、我公司和昔阳斯能公司是两个独立法人，既没有独立请求权，与本案也不存在事实上和法律上的关系，不应当被列为第三人参加诉讼。上诉人追加我公司参加诉讼明显错误。本案应当驳回上诉，维持原裁定。本院二审审查的事实与原审基本一致，予以确认。另查明：上海斯能公司是昔阳斯能公司是唯一股东，但两公司系相互独立的公司法人。案涉林地还未办理完毕征地审批手续，昔阳县政府没有实施土地征收行为。昔政发〔2018〕81号文件和昔政发〔2018〕94号文件中载明了案涉林地的所有权人为里小寒等村集体经济组织，没有关于林地承包经营权人和林木所有权人的内容。二审询问中，上诉人确认侵害其权利的行政行为是昔阳县政府在上级林业部门对案涉林地使用许可过程中出具林地权属证明的行为（即向山西省林业厅出具昔政发〔2018〕81号文件、向晋中市林业局出具昔政发〔2018〕94号文件的行为），还确认占用其林地的建设单位是昔阳斯能公司。以下事实由当事人诉辩意见、诉讼中提交的证据及二审询问笔录在案佐证。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第六十九条的规定，起诉人具备原告主体资格、被诉行政行为属于行政诉讼受案范围均属于法定起诉条件之一，当事人起诉不符合任一起诉条件的，人民法院均应当裁定不予立案或者驳回起诉。根据已查明事实，案涉林地尚未经有权机关批准进行土地征收，昔阳县政府亦没有开始实施土地征收相关行为。本案中，上诉人因昔阳县政府向林业许可部门出具林地权属证明材料提起行政诉讼，认为该证明行为侵害了其林地承包经营权、林木所有权。但昔阳县政府出具证明的行为发生在省、市林业行政主管部门对建设工程使用案涉林地作出行政许可的过程中，证明材料的内容仅明确了林地的所有权人为里小寒等村集体，并未涉及林地的承包经营权人和林木所有权人。本院认为，昔阳县政府向省、市林业行政主管部门出具的林地权属证明材料是行政机关之间的内部函件性质，证明材料中没有否定上诉人承包经营权和林木所有权，且省、市林业行政主管部门后续作出了使用案涉林地的行政许可决定，故昔阳县政府出具证明的行为不直接对上诉人权利义务产生影响，依法不具有可诉性。原审法院认定上诉人起诉不符合提起行政诉讼法定条件是正确的。上海斯能公司虽然是昔阳斯能公司的股东，但并非使用案涉林地进行项目建设的法律责任主体，与本案争议没有法律上的联系。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 程彦斌审判员 姚利屏审判员 庞永平二○二○年十一月二十日法官助理 卜勇涛书记员 武 蕾