安徽省萧县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖1322行审80号 申请执行人：萧县自然资源和规划局，住所地安徽省萧县龙城镇淮海路东段，统一社会信用代码11341322MB1578648F。 法定代表人：杜广武，该局局长。 委托代理人：熊玉峰，该局法规股副股长。 委托代理人：李永伟，该局监察大队监察员。 被执行人：张长德，男，1970年8月20日出生，住安徽省萧县。 申请执行人萧县自然资源和规划局向本院申请强制执行萧自然资规执罚（2019）409号行政处罚决定书（以下简称409号处罚决定书），本院于2020年8月2日立案后，依法组成合议庭，对409号处罚决定合法性进行了审查。现已审查终结。 萧县自然资源和规划局于2020年1月16日作出409号处罚决定，认定：张长德未经批准擅自于2008年4月起在萧县××××行政村大楼自然村村西，占用大楼自然村的土地建超市，现在已经建成。总占地面积567.0平方米，其中建筑物面积567.0平方米。四至为：东至：路，南至：空地，西至：空地，北至：空地。经核对《马井镇土地利用总体规划图》和《土地利用现状图》，该宗地不符合土地利用总体规划，地类为农用地。张长德在未办理合法用地手续的情况下占地建超市的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，对张长德处罚：1.责令将非法占用的567.0平方米的土地退还给萧县马井镇朱集村民委员会；2.限期拆除在非法占用的土地上新建的567.0平方米的建筑物，恢复土地原状；3.并处人民币每平方米5元，计人民币2835.0元的罚款。萧县自然资源和规划局提供409号及萧国土资执（2015）第798号、萧自然资规监字（2018）第248号非法占地卷宗各一册。 经审查查明，原萧县国土资源局现更名为萧县自然资源和规划局。2008年8月28日，张长德与马井镇朱集村民委员会签订《土地承包合同》，约定张长德承包该村民委员会土地83亩，土地坐落在纵大楼学校公路西，南北496米，东西北边83米，南边140米；承包期限自2008年8月28日至2020年8月28日，承包款166000元。2008年9月2日，张长德在承包的土地上建设养殖场及其他附属设施，经营畜禽养殖，并办理个体工商户营业执照，字号名称为萧县马井长德农牧养殖场。因经营不善，张长德于2011年将养殖场仓库改做超市经营至今，并在超市东边部分增建5米宽遮阳棚。因群众举报，萧县自然资源和规划局对张长德超市占地曾作出萧国土资执（2015）798号、（2018）248号及萧自然资规执罚（2019）233号处罚决定书，因处罚决定存在不同问题，萧县自然资源和规划局申请法院执行未果。又于2019年5月23日、2019年12月10日、2019年12月12日，分别作出撤销（2019）01号、03号、04号行政处罚决定，撤销（2018）248号、（2015）798号、（2019）233号处罚决定。于2019年12月13日，再次对张长德未经批准擅自占地建超市立案，于2019年12月12日、12月13日、12月16日分别对张长德、原朱集村民委员会支委许吉民以及朱集村民委员会书记纵兆金进行询问，并制作询问笔录各一份，并以其在2018年11月23日进行现场勘测，制作的现场勘测笔录，现场拍照，绘制宗地图，提取的经过萧县自然资源和规划局认证的（2006-2020年）《马井镇土地利用总体规划图》及《土地利用现状图》，及委托安徽宁辉勘测规划设计有限公司于2018年9月14日对向张长德超市房屋测绘出具不动产（动产）测量报告为据，认定案涉宗地位置、四至、面积，地类为农用地，不符合土地利用总体规划。萧县自然资源和规划局根据上述材料查明张长德非法占地建超市的事实基本清楚，本院予以认定。萧县自然资源和规划局认为张长德未经批准占地建超市的行为，构成非法占地，遂形成调查报告，并经审理后，2019年12月24日向张长德送达了行政处罚告知书、听证告知书。2019年12月27日，张长德申请听证。萧县自然资源和规划局组织了听证，但听证后，对张长德提出的问题未进行回复。2020年1月16日萧县自然资源和规划局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，作出409号处罚决定，并向张长德进行了送达。张长德收到该处罚决定后，于2020年3月20日申请行政复议，2020年6月16日，萧县人民政府作出萧复决字（2020）010号行政复议决定书，决定维持萧县自然资源和规划局作出的409号处罚决定。在法定期限内，张长德未对复议决定提起诉讼，亦未自觉履行处罚决定书确定义务。2020年7月23日萧县自然资源和规划局催告张长德自觉履行，张长德仍未履行409号处罚决定书确定的义务。萧县自然资源和规划局在法定期限内向本院递交了强制执行申请。 另查明，萧县自然资源和规划局根据群众举报于2015年9月21日对张长德非法占地立案调查，于2015年10月8日作出萧国土资执罚（2015）798号行政处罚决定书，决定对张长德处罚：1.责令退还非法占用的土地9625.00平方米；2.没收在非法占用的土地上符合规划的新建的建筑物800.00平方米，限期拆除在非法占用的土地上不符合规划的建筑物459.00平方米，恢复土地原状；3.并处每平方米3元的罚款合计人民币28875.00元。张长德未依照处罚决定确定内容履行义务。萧县自然资源和规划局于2016年5月19日向本院申请强制执行，本院于2016年8月5日作出（2016)皖1322行审19号裁定书，以萧县自然资源和规划局未提供《中华人民共和国行政强制法》第五十五条规定提供当事人的意见及申请强制执行标的情况，裁定不予受理。萧县自然资源和规划局补充相关材料后于2016年9月18日再次向本院申请强制执行，本院于2016年12月20日作出(2016)皖1322行审140号裁定书，认为其处罚明显缺乏事实依据，违反办案程序规定，裁定不予强制执行。萧县自然资源和规划局于2019年12月10日作出（2019）03号撤销决定，自行撤销了萧国土资执罚（2015）798号行政处罚决定书。萧县自然资源和规划局2018年11月22日第二次对张长德非法占地立案调查，于2018年12月24日作出萧国土资执罚（2018）248号行政处罚决定书，对张长德处罚：1.责令退还非法占用的土地567.0平方米；2.限期拆除在非法占用的土地上新建的567.0平方米的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.并处人民币每平方米5元，计人民币2835.0元的罚款。该决定生效后，张长德未履行义务，萧县自然资源和规划局于2019年3月27日向本院申请强制执行，本院于2019年4月19日作出（2019)皖1322行审6号裁定书，因处罚依据中《安徽省国土资源行政处罚》的名称错误，裁定不予强制执行，萧县自然资源和规划局于2019年5月23日撤销了萧国土资执罚（2018）248号行政处罚决定书，同日作出萧自然资规执罚（2019）233号行政处罚决定书，对张长德处罚：1.责令退还非法占用的土地567平方米；2.限期拆除在非法占用的土地上新建的567平方米的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.并处人民币每平方米5元，计2835元的罚款。萧县自然资源和规划局于2019年8月6日向本院申请强制执行，本院于2019年8月9日作出（2019)皖1322行审26号裁定书，以强制执行申请书上没有负责人签名不符合《中华人民共和国行政强制法》第五十五条第二款的规定为由裁定不予受理。萧县自然资源和规划局于2019年12月10日、12日分别作出（2019）03、（2019）04号撤销行政处罚决定，分别撤销萧国土执罚（2015）798号和萧自然资规执罚（2019）233号行政处罚决定书。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第七十七条规定未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。本案中，张长德占用农用地建养殖场，2011年将养殖场仓库改作超市经营，又在该超市东半部增建宽5米遮阳棚，房屋虽不是新建，但用途发生变化，地类、属性亦发生相应变化，超市实际占地567.0平方米，依法应当办理农用地转为建设用地审批手续。其至今未获批准，违反上述法律规定，依法应受到处罚。萧县自然资源和规划局依据上述法律规定作出409号处罚决定，给予张长德（一）（二）（三）项处罚种类，事实清楚，适用法律正确。但第（三）项给予张长德每平方米5元的罚款的幅度，不具合理性。土地管理法第四条第二款、第三款规定，国家编制土地利用总体规划规定土地用途，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地；依据《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，对未经批准非法占用土地适用土地管理法第七十七条给予一定幅度罚款的，行政执法机关自由裁量权标准分三个处罚阶次，即：1.非法占用未利用地（含建设用地）处以罚款的自由裁量幅度为10元以下；2.对非法占用耕地处以罚款的自由裁量幅度为10元以上20元以下；3.对非法占用基本农田处以每平方米20元以上30元以下罚款。本案中，萧县自然资源和规划局已认定张长德占用土地为农用地，其按非法占用未利用地（含建设用地）的情形，给予张长德处以每平方米5元罚款的处罚，且没有对其行使该自由裁量权的事实和理由进行说明，降低了上述自由裁量权标准确定的处罚阶次，违反《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权办法》的规定，不具有合理性。但该项处罚没有损害张长德合法权益。在行政程序中，萧县自然资源和规划局按照程序对张长德申请组织了听证，但听证仅流开形式，对张长德提出的问题未给予回应，程序存在瑕疵，但该瑕疵亦不影响张长德任何合法权益。张长德抗辩其超市是由养殖场仓库改用，如果属违法用地，其愿意再改作养殖场用的理由不符合常理和正常的认知，也不能改变其未经批准占地建超市的违法事实的存在，不予采信。综上，张长德未经依法批准占地建超市经营 违反法律规定。萧县自然资源和规划局作出409号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，自由裁量幅度及程序虽有瑕疵，但不损害张长德合法权益，综合本案实际情况，依据《中华人民共和国行政强制法》第五十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十四）项、裁定如下： 对萧县自然资源和规划局作出的萧自然资规执罚字（2019）409号行政处罚决定书，准予强制执行。 本裁定送达后即发生法律效力。 审判长  曹亚东 审判员  袁 元 审判员  吴秀丽 二〇二〇年十一月十七日 法官助理王** 书记员周光敏 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政强制法》 第五十七条人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第九十七条公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准许撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项。 对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。