广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初827号原告佛山市棕升纤维制品有限公司,住所地佛山市高明区荷城街道荷富路******之一厂房。法定代表人杨开春。委托代理人梁慕嫦，广东禅安律师事务所律师。被告佛山市高明区应急管理局，住，住所地佛山市高明区荷城街道高明大道**/div>负责人严战康，局长。行政负责人陆志坚，副局长委托代理人罗志峰，该局工作人员。委托代理人许志燕，该局工作人员。原告佛山市棕升纤维制品有限公司不服被告佛山市高明区应急管理局作出的明应急罚[2020]1号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定书》)一案，于2020年7月6日通过广东诉讼服务网向本院提起行政诉讼，经原告补充材料，本院于同年7月10日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月14日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人杨开春及委托代理人梁慕嫦，被告的行政负责人陆志坚及委托代理人罗志峰、许志燕均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2020年5月22日作出《处罚决定书》，查明：原告2019年9月23日开展一次消防综合演练，未按要求每年至少组织2次现场处置方案演练、每年至少组织1次综合应急预案演练或者专项应急预案演练。经查，原告未按照规定定期组织应急预案演练。被告认为原告违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第七十八条、《生产安全事故应急预案管理办法》第三十三条第一款的规定，遂根据《安全生产法》第九十四条第（六）项的规定，决定对原告责令限期改正，处以5000元罚款的行政处罚。原告诉称，一、被告作出的《处罚决定书》属事实认定不清、程序违法。被告在2020年1月2日曾作出明应急责改〔2020〕5001号《责令限期整改指令书》，该指令书认为原告须于2020年2月28日前针对指令书上存在的问题整改完毕。但被告却以原告没有按要求规定定期组织应急预案演练为由，于同年5月22日作出了《处罚决定书》，处5000元罚款的处理。《处罚决定书》上写2020年5月6日作出了《行政处罚告知书》并送达了原告，但原告实际上并没有看到过及签收过《行政处罚告知书》，并从被告的一系列操作可见，被告完全是违反了程序、违背事实的。首先，被告在2020年1月2日作出《责令限期整改指令书》，认为原告须于2020年2月28日前针对指令书上存在的问题整改完毕。但是，被告在2020年1月10日到原告处检查时，从未提及该指令书上存在的问题，即认定原告不存在指令书上的问题。其次，该指令书要求原告在2020年2月28日前整改完毕，但被告在2020年2月28日并无到原告处进行检查。在被告没有履行检查职责的情况下，却作出了相关的《处罚决定书》，完全是失职的行为。并且，被告从未在2020年5月6日向原告送达《行政处罚告知书》，仅在原告于2020年5月6日要求被告解封时，被告当时要求原告写一份申请以解除查封。原告向被告写申请是用于解释无法及时开工的原因，而非接受行政处罚。被告没有告知原告合法合理的救济途径，违反了职能部门的责任和义务。最后，众所周知，受今年疫情影响，所有企业均未按期复工。原告在2020年3月27日经被告批准才返回公司，在未得到批准复工的情况下，又被业主通过诉讼的形式查封了厂房及全部机器设备，在此情况下，原告实际上自2020年1月9日被要求停机后，一直处于停止运作的状态。原告既没有生产运作，也无法返回公司整理演练事项的资料以提交给被告。但被告不听原告的解释，也不了解原告实际的情况，为了处罚而处罚，自行作出了《处罚决定书》，该行为是错误的。二、原告认为，被告作出的《处罚决定书》程序不合法，也没有查清相关事实，在此情况下作出的《处罚决定书》是无效的，应当撤销，被告的行为损害了原告的合法权益，请求法院查清事实后判如所请。综上所述，为维护原告的合法权益，原告请求法院判决:1.撤销被告作出的《处罚决定书》；2.被告承担本案诉讼费用。原告在诉讼中提交了以下证据：1.明应急责改〔2019〕72147号《责令限期整改指令书》《整改复查意见书》、明应急责改〔2020〕5001号《责令限期整改指令书》，证明被告对原告作出检查时均对检查事项给予整改时间，并在整改期限结束后才进行复查。但是在2020年1月2日作出的整改责令中，明确要求原告需在2020年2月28日前整改完毕，被告实际上并没有给予原告充分的整改时间，就在2020年1月7日立案并在其后采取了处罚措施。2.《民事裁定书》、查封财产清单、传票、向被告发出的意见信，证明出租方向高明区人民法院提起诉讼，并查封了原告的全部生产设备，同时在2020年2月13日起已开始对原告采取断水断电的措施，导致原告既无法正常生产，也无法组织工人回单位进行安全演练，且该诉讼至今尚未判决，导致原告已近破产。原告已将上述情况详细向被告作出了说明，请求被告就原告安全演练事项作出延期、免除处罚的决定。被告辩称，一、被告对原告作出的行政处罚事实清楚，程序合法。2020年1月2日，被告对原告开展执法检查，发现原告存在：现场抽查张洪涛、向军、安勇、李莞平、房丽露、易敏华等6人，没有上述6人的安全生产教育培训及考核记录档案；2019年9月23日开展1次消防综合演练，未按要求开展每年2次现场处置方案演练等问题。2020年1月7日，被告对原告涉嫌未按规定对从业人员进行安全生产教育培训等违法行为进行立案调查。因受疫情影响，该案办理了案件延期审批，经佛山市应急管理局批准，准许被告将该案查结期限延长180日，即延期至2020年7月4日。经查，原告2019年9月23日开展1次消防综合演练，未按要求每年至少组织2次现场处置方案演练、每年至少组织1次综合应急预案演练或者专项应急预案演练。原告未按照规定定期组织应急预案演练，其行为违反了《安全生产法》第七十八条“生产经营单位应当制定本单位生产安全事故应急救援预案，与所在地县级以上地方人民政府组织制定的生产安全事故应急救援预案相衔接，并定期组织演练。”、《生产安全事故应急预案管理办法》第三十三条第一款“生产经营单位应当制定本单位的应急预案演练计划，根据本单位的事故风险特点，每年至少组织一次综合应急预案演练或者专项应急预案演练，每半年至少组织一次现场处置方案演练。”的规定。依据《安全生产法》第九十四条第（六）项“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的。”的规定，被告拟对原告责令限期改正，作出处5000元罚款的行政处罚。被告于2020年5月6日向原告送达了《行政处罚告知书》，告知原告违法事实、处罚理由、依据和拟作出的处罚决定，并告知原告依法享有陈述、申辩的权利。2020年5月8日，原告向被告提交了陈述申辩意见，要求免除处罚。2020年5月18日，被告就原告的陈述申辩意见组织了该案件的集体讨论，一致认为原告提出的理由不符合不予行政处罚的情形，被告不予采纳。被告于2020年5月22日向原告作出《处罚决定书》，并于2020年5月26日送达原告。二、被告作出的处罚，被处罚主体适格，证据确凿，适用法律正确，原告的理由不成立。（一）被告具有对涉案行政处罚的管辖权。根据《安全生产法》第九条“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条“县级以上人民政府安全生产监督管理部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为实施行政处罚,适用本办法。煤矿安全监察机构依照本办法和煤矿安全监察行政处罚办法,对煤矿、煤矿安全生产中介机构等生产经营单位及其有关人员的安全生产违法行为实施行政处罚。有关法律、行政法规对安全生产违法行为行政处罚的种类、幅度或者决定机关另有规定的,依照其规定。”的规定，在本案中，原告取得营业执照，属于生产经营单位，其从事生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为，被告可以对其实施行政处罚。（二）被告作出的处罚证据确凿，适用法律正确。2019年期间，原告于2019年9月23日开展了一次消防综合演练，但未按《生产安全事故应急预案管理办法》第三十三条第一款的要求，每年至少组织一次综合应急预案演练或者专项应急预案演练，每半年至少组织一次现场处置方案演练。该事实清楚，有现场检查记录、杨开春的询问笔录等证据，可以充分证明上述事实。根据《安全生产法》第九十四条第（六）项“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的。”的规定，可以对原告进行行政处罚。（三）被告依法保障了原告的陈述申辩权利。原告于2020年5月6日到被告处领取《行政处罚告知书》，被告向原告宣读了《行政处罚告知书》，并向其解释了其享有的陈述申辩的权利，但原告拒绝在送达回执上签名，实质上原告已经领取了该《行政处罚告知书》。上述事实有现场照片、视频等证据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十一条的规定，被告已向原告送达《行政处罚告知书》，告知其陈述申辩权利。原告亦于2020年5月8日，向被告提交了陈述申辩意见，要求免予处罚。被告就原告的陈述申辩意见进行复核，组织了集体讨论，认为原告提出理由不成立，不予采纳。因此，作出案涉《处罚决定书》，被告充分保障了原告的陈述申辩等权利。（四）被告依法作出责令限期改正，并对违法行为依法作出行政处罚。2020年1月2日，被告对原告开展执法检查，发现原告存在未如实记录安全生产教育培训等8项问题，并于2020年1月7日，对原告涉嫌未按规定对从业人员进行安全生产教育培训、未按规定开展应急救援演练的违法行为进行立案调查。根据《安全生产法》第六十二条第（二）项“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：……（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定；”的规定，被告于2020年1月2日对原告存在的违法行为，当场要求限期改正，并对应当给予行政处罚的行为，于同年1月7日进行立案，按有关法律法规要求于同年5月22日作出行政处罚。（五）“受疫情影响”不是不予以处罚的理由。原告称受疫情影响，无法正常生产经营，该理由不属于不予处罚的情形。如果原告确因经济困难，无法履行行政处罚决定、缴纳罚款的，可以向被告提出分期、暂缓等申请，被告会对原告的履行方式进行审核，作出答复。综上，被告对原告作出的《处罚决定书》主体适格、事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请依法驳回原告全部诉讼请求。被告在诉讼中向本院提供了下列证据、依据：1.原告的营业执照、法人的身份证、人员花名册，证明原告的主体资格以及有关人员身份。2.现场检查方案、现场检查记录、照片证据表3份、《责令限期整改指令书》、询问笔录，易敏华、张洪涛、向军、房丽露、李莞平、安勇等6人的三级安全教育考试及三级安全教育培训记录表，证明原告存在下列问题：（1）2019年9月23日开展一次消防综合演练，未按要求开展每年2次专项演练；（2）未进行2019年第4季度厂级综合性检查；（3）未进行2019年12月车间级综合安全检查；（4）没有隐患排查治理记录；（5）没有有限空间辨识、安全管理制度、安全操作规程，没有制定有限空间专项应急预案，没有配备相关有限空间作业设备；（6）现场抽查张洪涛、向军、安勇、李莞平、房丽露、易敏华等6人，没有上述6人的安全生产教育培训及考核记录档案；（7）生产车间机械设备的传动部位未安装防护罩，部分设备防护门未固定；（8）电插座、电源线没有保护套，部分电器开关没有防护盖，电房内电线凌乱，没有开关保护装置；（9）空压机传动部位没有防护罩。被告作出处罚事实清楚。3.立案审批表、案件延期审批表、《高明区应急管理局关于延期办理佛山市棕升纤维制品有限公司未按规定对从业人员进行安全生产教育培训等案的请示》《核准延期结案申请通知书》《关于佛山市棕升纤维制品有限公司未按照规定对从业人员进行安全生产教育培训等案的申请审查函》《关于佛山市棕升纤维制品有限公司未按照规定对从业人员进行安全生产教育和培训等案的调查报告》、法制审核意见书、行政处罚集体讨论记录2份、案件处理呈批表2份、行政执法决定法制审核意见书、《行政处罚告知书》、原告的陈述申辩书、《处罚决定书》、高明区行政处罚缴款通知书、文书送达回执2份、照片证据表2份、视频光盘1份、广东省人民政府行政执法证复印件2份，证明被告对原告作出的行政处罚符合法定程序。被告作出行政处罚决定并依法送达原告。被告向本院提交了以下法律依据：《安全生产法》《安全生产违法行为行政处罚办法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》《生产安全事故应急预案管理办法》。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提交的证据1，被告对该组证据的真实性无异议，本院确认该组证据的真实性。原告提交的证据2，为原告与案外人的民事争议方面的证据材料，该证据的真实性本院予以确认，但该证据与被诉《处罚决定书》没有关联性，因此，本院对该组证据不予采纳。被告提交的证据1，为主体资格的证据材料，本院对该证据予以采纳。被告提交的证据2，均为被告在调查过程中所取得的证据材料，原告对该组证据的现场检查方案有异议，对该组证据的其他证据的真实性无异议，经查，被告提交了现场检查方案的原件予以核对，本院对该组证据的真实性予以确认。该组证据的其他证据符合证据的真实性、合法性、关联性要求，本院予以采纳。被告提交的证据3，为被告作出被诉决定的程序方面的证据材料及被诉《处罚决定书》，被告均提供了该组证据的原件予以核对，本院确认上述证据的真实性，至于《处罚决定书》是否合法，将结合本案的证据材料综合分析。经审理查明，2020年1月2日，被告对原告开展现场执法检查，发现原告存在以下问题：1.2019年9月23日开展一次消防综合演练，未按要求开展每年2次专项演练；2.未进行2019年第4季度厂级综合性检查；3.未进行2019年12月车间级综合安全检查；4.没有隐患排查治理记录；5.没有有限空间辨识、安全管理制度、安全操作规程，没有制定有限空间专项应急预案，没有配备相关有限空间作业设备；6.现场抽查张洪涛、向军、安勇、李莞平、房丽露、易敏华等6人，没有上述6人的安全生产教育培训及考核记录档案。同时，被告执法人员还发现原告生产车间机械设备的传动部位未安装防护套，部分设备防护门未固定；电插座、电源线没有保护套，部分电器开关没有防护盖，电房内电线凌乱，没有开关保护装置；空压机传动部位没有防护罩。被告制作了现场检查记录及照片证据表，原告的法定代表人杨开春均在上述材料上进行了签名。同日，被告作出明应急责改〔2020〕5001号《责令限期整改指令书》，责令原告对上述存在的问题于2020年2月28日前整改完毕。次日，原告的法定代表人杨开春向被告提交了易敏华、张洪涛、向军、房丽露、李莞平、安勇的安全生产教育考试及安全教育培训记录表。同时，被告对杨开春作了询问笔录。因原告的上述行为涉嫌违反了《安全生产法》的第二十五条、第七十八条的规定，被告于2020年1月7日对原告的上述违法行为进行立案，后因受新冠肺炎疫情影响，被告在2020年2月3日经审批，将案件的办理期限延至2020年4月4日。后因疫情原因，无法及时对原告的主要负责人进行调查，2020年3月31日，被告向佛山市应急管理局提出请示，请求将案件的处理期限延期180日，在2020年7月4日前结案。佛山市应急管理局于同年4月3日作出核准该延期结案申请的通知。经调查讨论后，被告于同年4月30日作出明应急罚告〔2020〕1号《行政处罚告知书》，告知原告其未按要求每年至少组织2次现场处置方案演练、每年至少组织一次综合应急预案演练或者专项应急预案演练。经查原告未按照规定定期组织应急预案演练，违反了《安全生产法》第七十八条及《生产安全事故应急预案管理办法》第三十三条的规定，被告根据《安全生产法》第九十四条第（六）项的规定，拟责令原告限期改正，并作出处罚5000元的行政处罚，并告知原告享有陈述、申辩的权利。原告收到上述告知书后，于同年5月8日向被告提交了书面的意见，被告于同年5月18日再次经集体讨论复核后，于2020年5月22日作出《处罚决定书》，决定对原告责令限期改正，处以5000元罚款的行政处罚，于同年5月26日送达原告。原告不服，遂向本院提起诉讼。另查，被告在2019年8月21日对原告进行过现场检查，发现原告存在包括未按照要求定期开展生产安全事故应急救援演练在内的多项问题，于同日作出明应急责改〔2019〕72147号《责令限期整改指令书》，责令原告在2019年9月23日前将上述存在的问题整改完毕。后经复查，2019年10月21日，被告作出明应急复查〔2019〕72147号《整改复查意见书》，认为原告存在的问题已经整改完毕。本院认为，《安全生产法》第九条规定：“国务院安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理……”《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条第一款规定：“县级以上人民政府安全生产监督管理部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为（以下统称安全生产违法行为）实施行政处罚，适用本办法。”被告作为高明区的安全生产监督管理部门，负有对高明区域内的安全生产工作实施安全监督管理职责，有对原告涉嫌违反《安全生产法》的违法行为进行调查、查处的法定职权。本案中，被告进行立案调查后，因2020年年初疫情原因，先后两次办理了案件延期审批手续，将案件的处理期限延期至2020年7月4日。经调查，并经集体讨论后，被告于2020年4月30日作出《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出处罚的事实，并告知原告享有陈述、申辩的权利。原告在同年5月8日提出了书面陈述申辩意见后，被告于同年5月18日再次经过集体讨论后，决定不采纳原告的书面申辩意见，经呈批遂于2020年5月22日作出《处罚决定书》并送达原告，程序符合相关的程序规定，本院予以确认。本案的争议焦点在于被告作出的《处罚决定书》是否合法。《安全生产法》第七十八条规定：“生产经营单位应当制定本单位生产安全事故应急救援预案，与所在地县级以上地方人民政府组织制定的生产安全事故应急救援预案相衔接，并定期组织演练。”《生产安全事故应急预案管理办法》（2016修正）第三十三条规定：“生产经营单位应当制定本单位的应急预案演练计划，根据本单位的事故风险特点，每年至少组织一次综合应急预案演练或者专项应急预案演练，每半年至少组织一次现场处置方案演练。”原告作为生产经营单位，理应遵守上述法律的规定，制定本单位的安全生产事故应急救援预案，定期组织应急预案演练。原告作为生产经营单位，根据《生产安全事故应急预案管理办法》第三十三条的规定，每年至少组织一次综合应急预案演练或者专项应急预案演练，每半年至少组织一次现场处置方案演练。本案中，根据被告的调查显示，原告在2019年，只是在下半年即2019年9月23日组织过一次消防综合演练，原告没有再组织其他的应急预案演练。因此，原告在2019年组织的演练不符合上述对于生产经营单位每年关于组织应急预案演练次数的规定。故被告根据查明的事实，认定原告具备未按照规定定期组织应急预案演练的违法行为，认定事实清楚、证据充分。《安全生产法》第九十四条第（六）项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的。”被告在查明前述事实基础上，根据原告的违法行为性质、情节、危害后果等因素，综合考量后在上述法定的处罚额度内对原告作出处以5000元的行政处罚，并责令原告限期改正的处罚决定于法有据，处罚适当，本院予以确认。原告认为被告没有书面告知原告应如何组织应急预案演练及演练的具体要求，导致原告不清楚如何组织演练，属于被告懒政的行为导致原告未按照规定定期组织应急预案演练，原告不应受到处罚。对此，本院认为，《安全生产法》及《生产安全事故应急预案管理办法》对安全生产经营单位如何组织应急预案及相关的规定是法定的，并未要求安全生产监督管理部门主动告知。原告作为安全生产经营单位，在具体的安全生产过程中必然应遵循法律的相关规定，不能因其不知情而主张免于处罚。因此，对原告不应被处罚的主张，本院不予支持。综上，被告对原告作出的《处罚决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律规章正确，程序合法。原告请求撤销被告作出的《处罚决定书》没有事实和法律依据，本院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告佛山市棕升纤维制品有限公司的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告佛山市棕升纤维制品有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  许海霞人民陪审员  冯焕儿人民陪审员  欧建柳二〇二〇年十一月二十三日书 记 员  黎嘉健