安康铁路运输法院行政判决书 （2020）陕7101行初235号公益诉讼起诉人：安康铁路运输检察院。被告岚皋县自然资源局。住所地：岚皋县。法定代表人：胡润宝，该局局长。委托诉讼代理人：吴新成，陕西岚水律师事务所律师。公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院认为被告岚皋县自然资源局不履行土地监管职责，于2020年8月5日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，于2020年8月7日向被告岚皋县自然资源局送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案。安康铁路运输检察院指派检察员王宝珍、检察官助理全波出庭履行职务，被告岚皋县自然资源局副局长陈鹏及委托代理人吴新成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院诉称，安康市岚皋县人民检察院在履行职责中发现，岚皋县自然资源局对岚皋县维源建材公司未经批准非法占用1842.69平方米耕地的行为虽进行了调查处理并作出了行政处罚，但违法行为人仅履行缴纳罚款义务，未履行恢复土地原状义务时未申请法院强制执行，导致上述耕地长期被非法占用，致使社会公共利益受到侵害。公益诉讼人调查查明：2018年3月，岚皋县维源建材公司未经批准在该县XX镇XX村XX组非法占用1842.69平方米旱地(根据《土地利用现状分类》国家标准，旱地属于耕地的一种)堆放砂石料、搭建厂棚、安装机械设备。岚皋县自然资源局于2018年9月17日对该违法占地一案进行了处罚,内容为: 1.对维源建材公司非法占用的1842.69平方米土地处以每平方米5元罚款,罚款合计9213.45元；2.责令该企业30日内恢复1842.69平方米土地原貌；3.罚款必须在接到本处罚决定书之日起十五日内缴纳，逾期每日按罚款总额的3%加处罚款。2018年9月27日维源建材公司缴纳罚款9213.45元。2019年11月22日岚皋县人民检察院办案人员在涉案地块现场,发现该企业仍在占地生产，其对岚皋县自然资源局行政处罚的第二项“30日内恢复土地原貌”的决定未履行。岚皋县自然资源局未依法申请人民法院强制执行,致使被非法占用的耕地至今未恢复原状,国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。为维护国家利益和社会公共利益,督促岚皋县自然资源局依法履行职责，岚皋县人民检察院于2019年12月9日作出岚检行公[2019]61092500047号检察建议书并于同日向岚皋县自然资源局送达,建议岚皋县自然资源局依法履行职责,采取有效措施督促维源建材公司恢复土地原状,有效保护国家利益和社会公共利益不受侵害。2020年2月7日,岚皋县自然资源局回复称:“...2018年9月17日根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定,对岚皋县维源建材有限公司下达了行政处罚决定,责令该企业30日内恢复1842.69平方米土地原貌，并处罚金9213.45元。2018年9月27日,该企业缴纳罚款9213.45元，未恢复土地原状。下一步,将根据《陕西省保障交通等重点建设项目石料供应方案》等相关文件要求,督促该企业完善用地手续,消除土地违法行为....”经岚皋县人民检察院调查核实,并于2020年6月22日、7月23日派员再次查看现场,发现被非法占用的土地仍未恢复原貌。在岚皋县人民检察院发出检察建议后,岚皋县自然资源局至今未采取有效措施,耕地被非法占用的现状依然存在,国家利益和社会公共利益受到侵害。认定上述事实的主要证据有: 1.岚皋县人民检察院办案人员从岚皋县自然资源局调取的涉案地块的行政执法案卷; 2.调取证据通知书(回执）; 3.岚皋县人民检察院办案人员对维源建材公司法定代表人刘某某所做的询问笔录; 4.现场照片;5.陕西艺光测绘有限责任公司岚皋县项目部出具的《情况说明》、规划图、现状图; 6.中共岚皋县委文件、岚皋县人大任免决定等。公益诉讼起诉人认为，《中华人民共和国土地管理法》(2004年)第六十六条第一款规定:“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条第一款规定:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款规定：“法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”2018年9月17 日，岚皋县自然资源局对维源建材公司未经批准非法占用 1842.69 平方米耕地的行为作出了行政处罚决定,但在违法行为人仅履行缴纳罚款，未履行恢复土地原貌情况下,岚皋县自然资源局未依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政强制法》的有关规定,未继续全面履职,致使1842.69平方米耕地长期被非法占用，一直未恢复原状。岚皋县人民检察院依法向其发出检察建议后,岚皋县自然资源局仍未依法全面采取有效措施或申请人民法院强制执行,土地被非法占用的现状依然持续,国家利益和社会公共利益仍继续受到侵害。为支持和督促岚皋县自然资源局严格执法、促进依法行政，维护国家和社会公共利益,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，提起本案诉讼，诉讼请求：判令岚皋县自然资源局对岚皋县维源建材有限责任公司未经批准占用岚皋县XX镇XX村XX组1842.69平方米耕地依法继续履行监管职责。公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.陕西省人民检察院《关于明确全省公益诉讼案件管辖问题的通知》（陕检发行字[2018]6号）。2. 2020年7月31日陕西省人民检察院《关于对岚皋县自然资源局未全面履行维源建材公司违法占用土地监管职责一案的批复》（陕检公益诉讼请示审受[2020] 61000000021 号）。3.2020年7月31日安康市人民检察院《关于对岚皋县自然资源局未全面履行维源建材公司违法占用土地监管职责一案的批复》（安检公益诉讼请示审受[2020]61090000004号）。第一组证据拟证明行政公益诉讼案件的起诉工作由与集中管辖法院相对应的检察院负责；岚皋县人民检察院办理本案的诉前程序，经报请陕西省人民检察院同意，该案的起诉工作由安康铁路运输检察院负责，安康铁路运输检察院作为公益诉讼起诉人主体适格。第二组证据和依据：1、中共岚皋县委关于印发《岚皋县机构改革方案的通知》（岚发〔2019〕 3号）。2、岚皋县人大常委会《关于祝敏局等同志职务任免的决定》。3、《中华人民共和国土地管理法》(2004年）第六十六条第一款、第七十六条第一款、《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款、第五十三条。第二组证据和依据拟证明岚皋县自然资源局作为该县土地行政主管部门，对土地违法行为具有监督管理职责，以及在违法行为人不自觉履行行政处罚决定的情况下，应依法申请人民法院强制执行的法定职责。第三组证据：1.岚皋县人民检察院办案人员从岚皋县自然资源局调取的涉案地块的行政执法卷。2.调取证据通知书。3.岚皋县人民检察院办案人员对维源建材有限公司法定代表人刘某某所做的询问笔录。4．岚皋县人民检察院办案人员于2019年11月22日拍摄的现场照片。5.陕西艺光测绘有限责任公司岚皋县项目部于2020年7 月14日出具的《情况说明》、规划图、现状图。第三组证据拟证明维源建材公司在岚皋县XX镇XX村XX组占用土地，堆放砂石料、修建厂棚、安装机械设备的事实存在，该公司占用的土地未恢复原状，该公司所在地占用的土地规划及现状。第四组证据：1.《立案决定书》（岚检行公[2019]61092500047号）。2.《检察建议书》（岚检行公[2019]61092500047号）。3．送达回证。第四组证据拟证明岚皋县人民检察院向岚皋县自然资源局发出诉前检察建议，建议岚皋县自然资源局依法履行职责，采取有效措施督促维源建材公司恢复土地原状、有效保护国家利益和社会公共利益不受侵害。第五组证据：1.岚皋县自然资源局《关于岚检行公〔2019〕61092500047号检察建议书处理情况的报告》。2.岚皋县人民检察院办案人员分别于2020年6月22日、 7月23日拍摄的现场照片。第五组证据拟证明岚皋县自然资源局收到检察建议后未完全履行职责，土地资源持续遭到破坏，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。被告岚皋县自然资源局辩称：一、被告对岚皋县维源建材有限公司违法占地的处理及执行情况。被告于2018年8月31日对岚皋县维源建材有限公司未取得相关用地手续、违法占用土地行政违法行为进行调查。该公司始建于2017年10月10日，未办理相关用地手续，在案件初审基础上予以立案查处，按程序向该公司送达了国土资源行政处罚告知书，国土资源行政处罚听证告知书，在该公司未申请听证情况下，被告经过调查取证、会议研究，于2018年9月 20日以“岚国土资监发〔2018〕第17号”作出了土地违法案件行政处罚决定书。内容是：1、对该公司非法占用的1842. 69平方米土地处以每平方米5.00元罚款，罚款合计9213. 45元；2、责令该公司30日内恢复1842. 69平方米土地原貌；3、罚款必须在接到本处罚决定书之日起十五日内缴纳，逾期每日按罚款总额的3％加处罚款。2018年9月27日该公司主动到岚皋县政务大厅财政窗口缴清9213.45元罚款。对于责任该公司30日内恢复1842. 69平方米土地原貌，因该公司发起是经过镇村同意及XX村XX队会议研究，旨在13户贫困户入股增收脱贫，XX公路XX村千人安置点建设，急需解决材料供应问题，还有该企业法定代表人外出无法联系等原因，致使恢复原貌滞后，未能严格按照处罚决定予以及时有效执行。二、被告对岚皋县人民检察院的检察建议落实情况。2019年12月9日岚皋县人民检察作出检察建议并送达给被告，建议被告依法履行职责，采取有效措施督促岚皋县维源建材有限公司恢复土地原状，有效保护国家利益和社会公共利益不受侵害。对此建议，被告高度重视，一是于2020年2 月7日给岚皋县人民检察院进行了书面回复；二是根据《陕西省保障交通等重点建设项目石料供应方案》等相关文件要求，督促该公司完善用地手续；三是在用地手续无法完善的情况下，要求该公司尽快落实土地恢复原貌工作，加大督促执行力度。目前，被告已督促该公司将非法压占耕地的砂石料清除完毕，土地正在恢复中，该公司土地违法处罚内容很快将得到全面有效的执行。总之，被告在岚皋县维源建材有限公司土地行政违法案件处罚决定的执行中，虽有种种客观因素，但也实际存在依法行政职责中的不足。在今后工作中将努力加以克服，现在公益诉讼起诉人的诉讼请求，将在法院开庭审理前得到落实，请求铁路运输法院予以公正裁决。被告岚皋县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1、岚皋县维源建材有限责任公司拆除后的现状照片六张。2、刘某某关于XX镇XX村小型洗沙场的情况说明两份。3、XX镇XX村委会关于修建小型洗沙场的报告。4、XX镇XX村委会出具的证明。5、刘县国与刘某某签订的土地租用协议。6、XX镇XX村小型洗沙场用地属性情况说明。7、两张从国土资源内网系统打印的规划图。以上证据拟证明涉案土地的性质为水毁地，并非耕地，最新上报的土地规划已变更为工矿用地。经庭审质证，被告岚皋县自然资源局对公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院提交的全部证据和依据均无异议，本院予以确认。公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院对被告岚皋县自然资源局提交的证据7不予认可，认为该证据没有其他公文文件互相印证，不能显示证据来源，真实性存疑；对于其他证据，公益诉讼起诉人对原告的证明目的不予认可，对证据的真实性、合法性、关联性请求法院结合公益诉讼起诉人提交的证据综合予以认定，尊重法院的认定结果。经本院现场勘查，并综合全案证据分析认定，被告岚皋县自然资源局提交的证据7不能显示证据来源，且无其他公文文件互相印证，本院不予采信；其他证据能够互相印证，形成完整证据链，证明涉案土地被2010年“7.18”洪灾冲毁的事实，与涉案土地现实地理位置及客观现状吻合，本院予以认定。经审理查明，岚皋县维源建材有限责任公司（以下简称“维源建材公司”）注册成立于2018年1月8日，系自然人投资设立的有限责任公司，法定代表人为刘某某，经营范围为砂石料生产、加工及销售，建材销售。2018年1月9日，维源建材公司向岚皋县发展和改革局递交《关于申请堰门镇三十万吨砂石料加工厂建设项目备案的报告》，同年1月22日岚皋县发展和改革局作出《关于堰门镇三十万吨砂石料加工厂建设项目备案的批复》，同意备案。2018年3月1日，维源建材公司在未依法办理用地审批手续的情况下，在岚皋县XX镇XX村堰官路段外侧河道边，修建小型洗砂场，搭建厂房，堆放砂石料。原岚皋县国土资源局发现后，于2018年8月31日予以立案查处，查明维源建材公司非法占用的土地面积为1842.69平方米。2018年9月17日，原岚皋县国土资源局向维源建材公司作出《土地违法案件行政处罚决定书》[岚国土资监发（2018）17号]，决定对维源建材公司处以行政处罚：“1.对维源建材公司非法占用的1842.69平方米土地处以每平方米5元罚款,罚款合计9213.45元；2.责令该企业30日内恢复1842.69平方米土地原貌；3.罚款必须在接到本处罚决定书之日起十五日内缴纳，逾期每日按罚款总额的3%加处罚款。”2018年9月20日，原岚皋县国土资源局将该行政处罚决定书送达维源建材公司。2018年9月27日，维源建材公司缴纳了9213.45元罚款。2018年9月28日，原岚皋县国土资源局对该非法占用土地案件办理了结案审批手续。2019年2月3日，因岚皋县机构改革，原岚皋县国土资源局被撤销，其行政职权划归被告岚皋县自然资源局。在法定期限内，维源建材公司未对《土地违法案件行政处罚决定书》提起行政复议或行政诉讼。维源建材公司的救济期限届满后，被告岚皋县自然资源局未向法院申请强制执行《土地违法案件行政处罚决定书》中的第二项处罚，即“30日内恢复1842.69平方米土地原貌”。2019年11月22日，岚皋县人民检察院在履行职责过程中发现，维源建材公司仍在生产经营中，并未依照原岚皋县国土资源局作出的岚国土资监发（2018）17号《土地违法案件行政处罚决定书》内容，将非法占用的1842.69平方米土地恢复原貌。岚皋县人民检察院认为岚皋县自然资源局作出的《土地违法案件行政处罚决定书》内容尚未执行完毕，其怠于履行土地监管职责的行为，致使土地资源、国家利益持续受到侵害，遂于2019年12月2日决定立案审查。2019年12月9日，岚皋县人民检察院向被告岚皋县自然资源局发出岚检行公(2019)61092500047号检察建议书，建议岚皋县自然资源局依法履行职责,采取有效措施督促维源建材公司恢复土地原状,有效保护国家利益和社会公共利益不受侵害。2020年2月7日，被告岚皋县自然资源局向岚皋县人民检察院作出《关于岚检行公(2019)61092500047号检察建议书处理情况的报告》，承认维源建材公司缴纳了罚款但未恢复土地原状，承诺下一步将督促维源建材公司完善用地手续，消除土地违法行为。2020年6月22日，岚皋县人民检察院调取岚皋县行政审批局审批档案并查看现场，维源建材公司既未取得用地手续，也未恢复土地原状。2020年7月31日，经安康市人民检察院、陕西省人民检察院审批，同意将该案向人民法院提起行政公益诉讼。2020年8月5日，公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院向本院提起本案行政公益诉讼。另查明，维源建材公司非法占用的1842.69平方米土地在岚皋县土地利用总体规划图上属于一般农地区、旱地，2010年因“7.18”洪灾被冲毁。2020年9月10日，经本院现场勘查，维源建材公司在涉案土地上堆放的砂石料已被清理运走，部分场地已平整并覆土，但维源建材公司修建的厂房和经营设备仍在原地并未清理。2019年2月3日中共岚皋县委、县人民政府作出《关于印发的通知》，将原岚皋县国土资源局的职责，以及县发展和改革局的组织编制主体功能区规划职责，县住房和城乡建设局的城乡规划管理、测绘管理职责，县水利局水资源调查和确权登记管理职责，县农林科技局的草原（地）、森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责整合，组建县自然资源局，作为岚皋县人民政府工作部门。本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十六条第一款之规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。原岚皋县国土资源局作为岚皋县人民政府的土地行政主管部门，对维源建材公司非法占用土地的违法行为虽依法作出了处罚决定，但在被处罚人维源建材公司没有依照处罚决定履行“30日内恢复1842.69平方米土地原貌”义务的情况下，其作为监督检查机关和行政处罚决定作出机关，依法应当在法定期限内代履行或申请人民法院强制执行。然而，原岚皋县国土资源局既未组织实施代履行，也未申请人民法院强制执行。被告岚皋县自然资源局作为原岚皋县国土资源局的职权继受机关，依然没有履行监督检查职责，将上述行政处罚决定书中“30日内恢复1842.69平方米土地原貌”的决定执行到位。2019年12月9日，被告岚皋县自然资源局在收到岚皋县人民检察院发出的检察建议书后，仍未在两个月内履行法定监管职责。本案受理后，经本院2020年9月10日现场勘查，维源建材公司在涉案土地上堆放的砂石料已被清理运走，部分场地已平整并覆土，但维源建材公司修建的厂房和经营设备仍在原地并未清理。因此，被告岚皋县自然资源局不履行土地监管法定职责的不作为事实以及国家利益和社会公共利益遭受损害的后果均客观存在，公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院主张的事实和理由成立，其请求被告岚皋县自然资源局继续履行监管职责的诉讼主张，本院依法予以支持。鉴于本案中被告岚皋县自然资源局对其作出的岚国土资监发（2018）17号《土地违法案件行政处罚决定书》，已超过向人民法院申请强制执行的法定期限，故其应在本判决生效之日起两个月内敦促维源建材公司自行履行，或依法作出代履行决定，以尽快恢复非法占用土地的原貌。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下：责令被告岚皋县自然资源局于本判决生效之日起两个月内，对岚皋县维源建材有限责任公司未经批准占用岚皋县XX镇XX村XX组1842.69平方米土地的违法行为依法继续履行监管职责。案件受理费50元，由被告岚皋县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审  判  长   郑  鸿    审  判  员   郭世军审  判  员   张  杰人民陪审员   崔安琴人民陪审员   宋新玲人民陪审员   陈小红人民陪审员   廖守平二〇二〇年十一月十九日书  记  员   丁晶晶书  记  员   刘维维附：本判决适用的相关法律法规《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十六条 县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。第七十六条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以              上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。《中华人民共和国行政行政强制法》第五十条 行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。第五十三条 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条 人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条 人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;(二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;(四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;(五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 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