辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1225号上诉人（一审原告）：抚顺华多牧业有限公司（以下简称华多牧业），所在地址抚顺市顺城区将军街八委**。法定代表人：郑连臣，总经理。委托诉讼代理人：李石，辽宁天润律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：抚顺市顺城区人民政府（以下简称顺城区政府），所在地址抚顺市顺城区新城路东段**。法定代表人：王景涛，顺城区政府区长。委托诉讼代理人：张楠，顺城区司法局副局长。委托诉讼代理人：张**，辽宁泽隆律师事务所律师。华多牧业因诉顺城区政府征收补偿决定一案，不服抚顺市中级人民法院（2020）辽04行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审判决认定如下事实：2011年3月18日，辽宁省人民政府作出辽政地字[2011]861号《关于抚顺市实施市级规划批次用地的批复》的土地批件，批准抚顺市2011年度第一批次建设用地的请示，同意将抚顺市顺城区北关新村集体宅基地38.0781公顷征为国有。2011年6月30日，抚顺市顺城区土地储备整理中心作出《将军沟拆迁与安置工作实施方案》，其中“三、补偿方式，住宅拆迁补偿方式有产权调换和货币补偿两种；非住宅采取货币补偿的方式。(三)非住宅实行货币补偿的1、工企户(1)有产权证的非住宅房屋按2700元/m2补偿，无产权证的非住宅房屋按原结构重置成本折算评估，并按评估额度实行货币补偿。(2)其他企业生产经营性设施按评估额度实行货币补偿。2、集体土地地上附着物，依据《“抚顺市征占用土地青苗附着物补偿规定”的通知》(抚政发[1996]54号)精神，并参照周边地块补偿标准给予补偿。”2011年7月7日顺城区政府作出《将军沟拆迁公告》，对东至小马金山，南至劳模公寓，西至葛布二队山，北至沈吉高速公路范围内的国有土地有照的住宅和非住宅房屋进行拆迁。2011年8月22日，顺城区土地储备整理中心、河北乡人民政府代表顺城区政府与顺城区北关新村就征收集体土地补偿事宜达成《征收土地协议书》，顺城区城府按照协议履行了相应土地补偿款的支付义务。华多牧业坐落于其法定代表人郑连臣承包的河北新村的集体土地上。2004年7月30日，郑连臣与抚顺市顺城区北关新村村民委员会签订了《协议书》，双方约定，河北新村将鲁家坟沟南山背荒山13200平方米(20亩)，四至为东至邹家，南至山，西至郑家两户、杨家一户，北至河沟永久性承包给郑连臣，郑连臣在该土地上注册成立华多牧业，从事生猪养殖。因该公司位置位于顺城区政府此次征收范围内，双方对征收拆迁补偿问题进行了协商，顺城区政府于2011年7月21日，委托评估机构对郑连臣的房屋、拟搬迁资产、不可修复资产等项进行了评估，但未达成协议。2013年7月24日和8月9日，案外人抚顺德创置业有限公司取得抚顺市人民政府颁发的抚顺国用(2013)第0154号和第0189号国有土地使用证，因本案华多牧业未就拆迁补偿问题与顺城区政府达成协议，抚顺德创置业有限公司至今未对该企业范围内的土地进行开发利用。华多牧业曾因顺城区政府的征收行为对其造成影响，给其造成损失，向一审法院提起诉讼，请求判令顺城区政府履行法定义务，在拆迁公告的期限内，按照拆迁公告基准日当时实际资产价值对其进行土地征收拆迁补偿。一审法院于2018年10月30日作出(2018)辽04行初16号行政判决，以“被告应当对抚顺华多牧业有限公司的补偿安置问题作出处理。虽然被告对原告的养殖企业进行了评估，并出具了评估报告，但该报告的评估基准日为2011年7月21日，超过了评估有效期，不能证明原告的实际损失，双方可另行组织评估，确定原告地上附着物等项损失。因原、被告双方未能就原告的补偿问题达成协议，抚顺市顺城区人民政府应当履行征收补偿的法定职责。”为由，判决顺城区政府于判决生后六十日内，履行对华多牧业补偿安置的法定职责。因华多牧业提起上诉，辽宁省高级人民法院于2019年5月21日作出(2019)辽行终359号终审行政判决，维持一审判决。2019年10月30日，顺城区政府作出《顺城区人民政府征收补偿决定书》。具体内容是：征收人顺城区人民政府，被征收人抚顺华多牧业有限公司(被征收房屋为猪舍，料库，看护房、木棚及煤棚等)。2011年7月7日，顺城区人民政府决定对将军沟地块房屋及土地实施征收，并发布了《将军沟拆迁补偿与安置工作实施方案》和《将军沟拆迁公告》，其中规定拆迁范围为东至小马金山，南至劳模公寓北侧，西至葛布二队山，北至沈吉高速公路，拆迁期限为2011年7月9日至2011年8月18日。因被征收人未在规定期限内与顺城区人民政府达成征收补偿协议。我区根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十八条第一款的规定，以及《将军沟拆迁补偿与安置工作实施方案》作出补偿决定如下：一、对被征收人实行货币化补偿：根据评估机构对被征收人被征收资产的评估，其资产价值为45.2108万元。二、限被征收人自接到本决定之日起30日内，到顺城区人民政府签订协议，并完成搬迁，交付被征收房屋及土地。如不服本决定，可以自收到本决定书之日起60日内向市人民政府申请行政复议，或三个月内向人民法院提起行政诉讼。在补偿决定规定的期限不搬迁的，顺城区人民政府将依法申请人民法院强制执行。一审判决认为：华多牧业与顺城区政府因履行集体土地征收补偿安置法定职责一案，已经省法院生效判决确定，其判决结果是判令抚顺市顺城区人民政府在法定期限内履行对华多牧业进行补偿安置的法定职责。顺城区政府根据上述生效判决，作出征收补偿决定。华多牧业对此不服提起本案诉讼。因此，本案需要审查的客体就是该征收补偿决定。本案根据华多牧业起诉和顺城区政府答辩的意见，对征收补偿决定作出的程序包括评估程序，以及对应的评估结论应否被采用和补偿安置的具体方式是本案需要审查的焦点问题，也即对上述征收补偿决定司法审查的内容包括该决定作出是否于法有据，程序是否正当。2004年8月28日发布的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。相应的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的(镇)村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案涉及的农村集体土地征收，就是根据上述规定的程序办理的。因作为此次征收土地的组织实施者，顺城区政府已经与被征收土地的农村集体经济组织即顺城区北关新村就征收集体土地补偿事宜达成《征收土地协议书》，顺城区人民城府按照协议履行了相应土地补偿款的支付义务。因此就土地补偿及农村人口的安置问题，本案并不涉及。本案争议要解决的仅为基于承包关系取得土地使用权的华多牧业因集体土地被征收而对相应地上附着物的补偿等相关问题。这也是抚顺市顺城区人民政府履行法定征收职责需要处理的善后事宜。因当事人双方未就补偿事宜达成协议，抚顺市顺城区人民政府根据生效的行政判决履行征收补偿的法定职责，因而做出本案征收补偿决定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。适用该规定的前提是土地征收工作与安置补偿工作未在同一征收程序中完成，行政两步走的情况。本案案涉农村集体土地实施征收的时间为2011年，该地块集体土地所有权人土地补偿问题已经落实完毕，且在2013年相应土地已经给案外人颁发了国有土地使用证，因城市建设需要案涉集体土体已经完成收归国有工作。本案涉及的原集体土地使用权人地上附着物等事项的补偿问题因当事人没有达成协议等原因，导致一直没有得到解决。因此本案符合上述关于参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的情形。而且在实际操作中，政府和当事人也对本案补偿按照国有土地上房屋征收的有关规定办理，均没有异议。因此，本案虽然缘起于集体土地征收，因目前相应地上附着物所处地块早已完成收归国有的程序，可以参照国有土地上房屋征收标准补偿。同时，按照国有土地上房屋征收的补偿法定程序安排，本案中顺城区政府在不能与华多牧业达成协商的情况下，遵循权益固化、化解纠纷的原则作出了补偿安置决定。补偿决定适用法律正确。本案系相对人对区政府的补偿安置协议不服，针对补偿安置的内容提起的诉讼，其诉讼请求包括撤销补偿安置协议和以产权置换方式获得安置。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了有关资产评估的具体程序包括评估机构的确定方式等内容，政府在组织被征收人对有关资产进行评估过程中，应当按照法定程序操作。而且从本案采用的评估结论方面，区政府补偿决定采用的2011年评估机构对华多牧业房屋、拟搬迁资产、不可修复资产等项取得的评估结果，生效判决已经明确，该评估结论的评估基准日为2011年7月21日，超过了评估有效期，不能证明华多牧业的实际损失，双方可另行组织评估，确定华多牧业地上附着物等项损失。有效地对资产的评估结果是征收补偿的基础性证据，因此，区政府案涉补偿决定存在因程序违法导致主要证据不足的情形，依法应予撤销。对于华多牧业第一项诉讼请求，予以支持。关于具体补偿安置方式。在实施征收中形成的《将军沟拆迁与安置工作实施方案》明确了“补偿方式住宅拆迁补偿方式有产权调换和货币补偿两种；非住宅采取货币补偿的方式。”虽然本案可以参照国有土地上房屋征收的补偿标准落实有关安置补偿工作，并不代表可以抛开在该农村集体土地征收中形成的安置工作实施方案的具体明确的安置内容，更不能脱离本案农村集体土地征收以及涉案地上附着物并非住宅房屋的案件事实，本案不能适用国有土地上房屋征收与补偿程序关于被征收人选择安置方式的规定。归结到具体的安置方式，案涉地上附着物只能按照安置方案确定的安置方式即非住宅采取货币补偿的方式，华多牧业关于继续生产和产权置换的主张，并非本案应当以产权调换方式补偿安置的事由。因而华多牧业要求采用产权置换的方式获得安置，没有法律依据。同时，在案涉补偿决定被撤销后，顺城区政府应当在法定期限内，严格按照法定程序、法定标准、法定项目，充分保障被征收人的知情权、参与权，全面保护被征收人的征收补偿利益，本着实质化解行政争议的原则重新作出内容具体明确的补偿决定。综上，顺城区政府基于农村集体土地的征收而制作的征收补偿决定因存在程序违法和主要证据不足的事由，应予以撤销，并由其重新作出相应补偿决定。对于华多牧业第二项诉讼请求即以产权置换的方式安置补偿的诉讼请求，本院无法支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条(一)、(三)项之规定，判决如下：一、撤销2019年10月30日抚顺市顺城区人民政府作出的顺城区人民政府征收补偿决定；二、被告抚顺市顺城区人民政府在本判决生效后六十日内重新作出征收补偿决定；三、驳回原告抚顺华多牧业有限公司其他诉讼请求。案件受理费50元由被告抚顺市顺城区人民政府负担。华多牧业上诉称：一、一审判决认定事实错误。一审判决认定“因本案华多牧业未就拆迁补偿问题与顺城区政府达成协议，抚顺德创置业有限公司至今未对该企业范围内的土地进行开发利用”没有事实依据。在包括华多牧业在内的开发商开发范围内的多家均没有拆迁。开发商没有开发是因为经营原因，与华多牧业是否达成拆迁协议没有因果关系。另外在拆迁安置范围内，有郑连成个人宅基地仍未给予安置。二、一审判决适用法律不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。因此华多牧业有权选择安置补的方式。一审判决驳回华多牧业的诉讼请求，适用法律错误。另外产权调换方式进行补偿，非常符合目前的国家政策和市场环境。根据2020年政府工作报告和中央一号文件，全国都在强力推动生猪标准化规模养殖，恢复生猪生产，发展养殖业。华多牧业要求以异地安置恢复生产的方式进行安置补偿，有利于维护企业自身的利益，有利于国家相关政策的实施。综上，请求二审法院将案件依法改判或发回重审。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：一审判决对本案被诉征收补偿决定存在的主要证据不足和程序违法的情形进行了认定，并以此为由撤销了补偿决定，对此双方当事人均无异议，本院予以确认，不再赘述。本案的争议焦点是华多牧业请求异地安置应否支持。本案系集体土地征地引发的补偿案件，根据土地管理法和土地管理法实施条例的规定，集体土地征地时必须进行公平合理的补偿，但并未规定必须进行异地安置。根据上述规定，华多牧业请求进行异地安置没有法律依据，本院不予支持。考虑到华多牧业的实际需要，为了帮助和扶持养殖业的发展，本院认为顺城区政府应当尽量采取措施协助华多牧业重新选址重建，但因为没有法律依据本院不能就此问题进行判决。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，本院予以维持。华多牧业的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由抚顺华多牧业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  吴晓红审判员  禹政一二〇二〇年十一月二十日书记员  鞠 林