安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1039号 上诉人(一审原告)旌德县三溪镇建强村榔川二组，住所地安徽省旌德县三溪镇建强村榔川。 负责人潘习斌，该村民组组长。 被上诉人（一审被告）安徽省旌德县人民政府，住所地安徽省旌德县政务新区。 法定代表人孙立志，该县县长。 委托代理人查日升，该县司法局副局长。 委托代理人王玉友，安徽刘三毛律师事务所律师。 一审第三人严冉，男，1971年11月16日出生，汉族，住安徽省旌德县。 上诉人旌德县三溪镇建强村榔川二组（以下简称榔川二组）因诉安徽省旌德县人民政府（以下简称旌德县政府）林业行政登记一案，不服安徽省宣城市中级人民法院（2020）皖18行初57号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 榔川二组向一审法院诉称，旌德县政府根据皖发[1981]98号《关于稳定山林权，落实林业生产责任制的规定》落实林业“三定”政策，于1981年11月向榔川二组颁发了集体山林所有权证，并向其组员颁发了自留山使用权证。因当时未对赤家山、阳山山场进行准确测量，导致榔川二组集体山林所有权证登记的面积是228亩，而该组成员自留山使用权证登记的面积是100亩左右。因榔川二组的集体山林所有权证登记的四至范围基本包含了整个赤家山和阳山，故榔川二组及组员并未对集体山林所有权证和自留山使用权证所载面积提出异议。1983年6月3日，旌德县政府向该县林业局颁发林政字第023号国有山林所有权证（以下简称023号国有山林所有权证），证载位于旌德县三溪镇建强村赤家山宗地的面积为300亩，四至与榔川二组集体山林所有权证和组员的自留山使用权证所载山场四至发生重合。2018年，旌德县政府向严冉颁发了旌林证字(2018)第3401020075号林权证(以下简称(2018)第3401020075号林权证），该林权证所涉山场位于榔川二组的阳山。榔川二组发现上述事实后，分别于2018年8月和2019年3月向旌德县林业局提出异议，旌德县林业局两次答复均认定相关林权争议已解决，榔川二组的异议不成立。榔川二组认为旌德县政府向严冉颁发的林权证所载山场的位置、面积均与第023号国有山林所有权证不符，登记程序违法，且旌德县政府确认国有和集体山场界限所依据的1984年10月10日的谈话笔录系伪造，故旌德县政府的前述林权登记行为不合法。请求撤销旌德县政府向严冉颁发的(2018)第3401020075号林权证。 旌德县政府答辩称,1、榔川二组提起本案诉讼已超过法定起诉期限。2018年5月30日，旌德县政府向严冉颁发（2018）第3401020075号林权证。在严冉申请办理采伐证时，榔川二组分别于2018年8月和2019年3月向旌德县林业局提出异议，这表明榔川二组于2018年8月即已知道案涉林权登记行为的存在，该组于2020年7月才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。二、被诉林业行政登记行为事实清楚、程序合法。1983年6月3日，旌德县政府颁发了第023号国有山林所有权证，确定了该国有山场的四至范围。1984年9月4日，为加速荒山绿化，其依据安徽省林业厅《关于鼓励国家干部、林业职工承包荒山造林若干问题的规定》，经旌德县林业局职工严佩容申请，待其批准后，严佩容与旌德县林业局签订了《承包国有荒山造林合同》。严佩容在挖山整地过程中，与榔川二组产生纠纷，同年10月10日，旌德县司法局、林业局等相关单位在旌××××人民政府会议室召开协调会，榔川二组的村民代表和严佩容均参加了会议，各方已达成一致意见。2018年4月10日，严佩容和其子严再签订协议，约定将严佩容于1984年9月4日与旌德县林业局签订的《承包国有荒山造林合同》、于2002年12月3日与胡德金、陈旭光签订的《关于阳山林木产权合伙经营的协议》、于2003年10月11日与董士来签订的《关于阳山杉木股份转让协议》、于2006年11月9日与张宇签订的《国有山场承包合同》中所约定的权利均转让给严冉。随后，严冉申请办理赤家山、阳山林地使用权证，经林业部门实地勘定、三溪镇霍家桥村村民委员会和建强村村民委员会确认并逐级审查，2018年5月11日，旌德县林业局就加强国有林地管理事宜进行集体研究，并与严冉签订补充协议。公示期满后，林业部门予以登记造册，经不动产登记机关确认后上报，旌德县政府于2018年5月30日向严冉颁发（2018）第3401020075号林权证。请求驳回榔川二组的起诉。 一审法院查明，1983年6月3日，旌德县政府向该县林业局颁发第023号国有山林所有权证，确定位于旌德县三溪镇建强村赤家山的宗地四至为：东至凤凰墩、南至田、西至六角冲、北至山脊。1984年9月4日，旌德县政府为加速荒山绿化，依据安徽省林业厅《关于鼓励国家干部、林业职工承包荒山造林若干问题的规定》，经旌德县林业局职工严佩容申请及旌德县政府批准，严佩容与旌德县林业局签订了《承包国有荒山造林合同》，双方就山场面积、四至、承包期限等事项作出约定。2018年4月10日，严侃容和严冉签订协议，约定将严佩容于1984年9月4日与旌德县林业局签订的《承包国有荒山造林合同》、于2002年12月3日与胡德金、陈旭光签订的《关于阳山林木产权合伙经营的协议》、于2003年10月11日与董士来签订的《关于阳山杉木股份转让协议》、于2006年11月9日与张宇签订的《国有山场承包合同》中所约定的权利转让给严冉。经严冉申请，旌德县政府于2018年5月30日向其颁发了(2018)第3401020075号林权证。榔川二组发现后，认为旌德县政府的前述林权登记行为侵犯了其合法权益，遂于2018年8月和2019年3月分别向旌德县林业局反映赤家山、阳山山场存在权属纠纷。该局认定赤家山、阳山山场曾有争议，但已经解决，目前权属明确，案涉林权证系按照法定条件和程序予以办理。 一审法院另查明，旌德县机构编制委员会作出的旌编[2015]23号《旌德县机构编制委员会关于整合县级不动产登记职责和机构的通知》中载明：“将县林业局林地、林权登记发证的相关职能划入县国土资源局……。设立县不动产登记中心，为县国土资源局管理的副科级财政全额拨款事业单位……”。2016年9月30日，旌德县政府召开不动产登记工作专题会议，会议明确：“……（二）关于林权证发证工作。要求在新的规定未出台前，参照我省试点县做法，由林业局负责登记、受理、审核、确认，林权证书加盖县不动产登记中心公章。”2019年2月，中共宣城市委宣城市人民政府及中共旌德县委旌德县政府分别出台关于旌德县级机构改革的相关文件，明确将县林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责整合，组建县自然资源和规划局，作为县政府工作部门。2020年3月30日，安徽省自然资源厅安徽省林业局作出皖自然资登[2020]2号《关于进一步做好林权类不动产登记工作的通知》，载明：“按照整合不动产统一登记职责要求，林权类不动产登记职责已调整至自然资源主管部门，自然资源主管部门负责指导监督全省林地登记工作，并负责对林权类不动产登记申请进行受理、审核、登簿、颁证……”“各级林业主管部门应于2020年6月底前，将林权登记档案资料移交给同级政府自然资源主管部门”。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、榔川二组提起本案行政诉讼是否已超过法定起诉期限；二、旌德县政府是否系本案适格被告。 关于争议焦点一，行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，公民、法人或者其他组织应当在法定期限之内提起行政诉讼，如超过法定起诉期限，则丧失诉权。本案中，榔川二组在起诉状中载明“2018年，旌德县人民政府向严佩容之子严冉颁发了旌林证字(2018)第3401020075号林权证，林权位置为坐落于榔川二组的阳山。榔川二组发现该事实后，潘习斌代表榔川二组分别于2018年8月、2019年3月向旌德县林业局提出异议。”据此，榔川二组自认已于2018年知晓案涉林权登记行为。根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，榔川二组应当在其知晓案涉山场登记于严冉名下之日起一年内针对案涉林权登记行为提起行政诉讼，但榔川二组于2020年7月才提起本案行政诉讼，已超过法定起诉期限且没有行政诉讼法第四十八条规定的可以扣除被耽误时间的情形。 关于争议焦点二，2019年12月28日修订后施行的《中华人民共和国森林法》第十五条第一款规定：“林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。”据此，案涉林权登记事项应由旌德县不动产登记机构统一办理。另根据旌德县机构编制委员会作出的《关于整合县级不动产登记职责和机构的通知》、中共宣城市委宣城市政府及中共旌德县委旌德县政府分别出台的关于旌德县级机构改革的相关文件和安徽省自然资源厅安徽省林业局作出的《关于进一步做好林权类不动产登记工作的通知》可知，林权类不动产登记职责已调整至自然资源主管部门，即原由旌德县政府行使的林权登记发证职权已由旌德县自然资源和规划局承继，也即由旌德县自然资源和规划局具体负责该县林权类不动产登记申清的受理、审核、登簿、颁证等工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，旌德县政府并非本案适格被告。在一审法院已向榔川二组释明应变更被告的情况下其仍拒绝变更，应当依法驳回其起诉。 综上，依照《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十九条第一款第（二）项、第（三）项、第三款之规定，裁定驳回原告旌德县三溪镇建强村榔川二组的起诉。 榔川二组上诉称，1、一审裁定仅凭上诉人起诉状中所载明的陈述就认定本案己超过诉讼时效错误。其一，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条的规定，行政诉讼自认仅仅适用于庭审中，适用对象是另一方当事人的陈述，自认方式为明确表示认可。其二，在行政诉讼中当事人的陈述与相关证据发生冲突时，即使存在自认亦应当以相关证据为准。在本案中，被上诉人向法院提交了旌德县林业局分别于2018年、2019年向潘习斌的回复，该两份回复所涉的问题均是确认赤家山阳山山场无林权争议，没有一个字提及旌德县人民政府颁发了旌林证字(2018)第3401020075号林权证的内容。同时，被上诉人隐藏了潘习斌向旌德县林业局提交的两份异议申请，该两份异议申请中也不含有上诉人知道任何本案所涉的具体行政行为的内容。2、上诉人知道被诉具体行政行为的时间是2020年2月26日，完整获得该行政行为具体内容的时间是在本案起诉之后。一审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条错误。其一，根据该第六十四条的规定，“知道或者应当知道行政行为内容”，不是指起诉人只要知道存在该行政行为即可，而应当知道包含旌林证字(2018)第3401020075号林权证的全部内容，包括林地面积、权利人、共有人、有效期等等。本案中，上诉人至诉讼时都没有完整的获取该林权的具体内容。其二、自被上诉人作出行政行为开始至上诉人在本次诉讼中知悉全部内容的期间，符合《行政诉讼法》第四十八条规定的不属于上诉人自身原因而耽误的时间，应当予以扣除。行政诉讼法中的“知道”不是指简单的起诉人的知道，该“知道”是指行政机关作出具体行政行为时，应当以书面的方式告知相对人具体的行政行为内容以及诉权和起诉期限，且告知内容还应当包含行政机关作出行政行为所依据的规范性文件的内容，否则即使相对人知道行政行为内容其也无法判断是否合法。本案中，被上诉人直到上诉人提起诉讼后，才向法庭提交了一份旌德县人民政府于2016年9月30日作出的会议纪要以及旌德县林业局与第三人签订的《承包合同》，在此之前从未向上诉送达或告知存在该会议纪要的情况。这种情况下，如何能够要求上诉人准确的提出诉讼？即使如人民法院认定在2018年9月14日旌德县林业局回复潘习斌之后，上诉人即知道了被上诉人存在本案诉争的具体行政行为，那么因其未告知相关规范性文件以及林业局与第三人签订的《承包合同》的内容，导致上诉人无法准确的提起诉讼。其三，被上诉人及其职能部门在办理旌林证字(2018)第3401020075号林权证之前未征询过上诉人意见，没有确认过该林权证四至是否存在争议，也未向上诉人送达过林权证副本。上诉人向法院提交旌林证字(2018)第3401020075号林权证打印件，不是从被上诉人或者相关职能部门获取的，而是上诉人在旌德县人民法院审理(2020)皖1825民初106号民事案件中获取的，具体时间为2020年2月26日。3、关于旌德县政府是否是本案适格被告。上诉人不否认根据2020年7月1日生效的《中华人民共和国森林法》第十五条的规定，林权登记职能已经变更为不动产登记机构，因此本案被告应当进行变更。上诉人同意变更被告，并且写好变更被告申请书交一审法院，但一审法院收到申请书后，告知上诉人本案按照撤诉处理，上诉人认为一审法院该观点错误，遂将该申请书要回。上诉人认为，一审法院有权对本案进行审理，即便一审法院认定该案应当由旌德县人民法院审理，也应当书面告知上诉人或者裁定指定管辖。综上，一审裁定无事实和法律依据。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案，由被上诉人承担本案诉讼费。 旌德县政府答辩称，1、上诉人本案起诉超过了法定起诉期限。2018年5月30日答辩人向严冉颁发(2018)第3401020075号林权证，上诉人发现该事实后，分别于2018年8月及2019年3月两次向旌德县林业局提出异议，旌德县林业局对林权证进行复核后，均予明确答复：严佩荣在赤家山阳山营造的山林，曾有争议但早已调处，权属明确。此时，上诉人已明知答辩人作出了该具体行政行为。对此，上诉人自己在行政起诉状中予以确认。上诉人于2020年7月才提起诉讼超过法定起诉期限。上诉人在上诉状中否认自己在一审起诉状中已确认的事实，只能表明上诉人不能坚持实事求的态度，并不能改变上诉人知道具体行政行为内容已超过一年的事实。上诉人认为“自认仅仅适用于庭审之中，一审法院错认自认规则，适用《最高人民泫院关于适用中华人民共和国的解释》第六十四条第一款错误”，该上诉理由均不成立。2、答辩人作为本案被告不适格。2019年12月28日修订、自2020年7月1日施行的《中华人民共和国森林法》第十五条第一款规定“林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。”上诉人起诉时，原由答辩人行使的林权登记职能已由旌德县自然资源和规划局承继，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，答辩人作为被告不适格。在一审法院向上诉人释明应变更被告其拒绝变更的情况下，一审裁定驳回其起诉正确。3、答辩人办理涉案林权登记的事实清楚。赤家山国有山场坐落于旌德县三溪镇建强村。1983年6月3日，答辩人颁发了林政字第023号国有山林权所有证，确定赤家山宗地四至为：东至凤凰墩，南至田，西至六角冲，北至山脊。该国有山场的南部与上诉人的林地交界。1984年9月4日，遵照安徽省林业厅《关于鼓励国家干部、林业职工承包荒山造林若干问题的规定》，为加速荒山绿化，经答辩人批准，旌德县林业局职工严佩荣（严冉的父亲）与该局签订《承包国有荒山造林合同》，自愿承包赤家山国有山场造林。此后在严佩荣砍山整地过程中，与上诉人发生争议。为解决争议，1984年10月10日旌德县司法局、林业局、三溪乡政府、蔡家桥林业公安派出所、兴隆林业站、榔坑村委会等单位在三溪乡政府会议室召开协调会，上诉人代表、严佩荣参加会议，共同商讨解决方案。上诉人与严佩荣承包山场交界的林地有3块，1981年林业“三定”登记面积为47亩（即林政字第114号山林权所有证登记的3宗地）。经会议讨论研究，并经各方同意，决定在严佩荣承包的赤家山阳排山场下方划90亩山场由上诉人作为自留山。1984年10月11日各方到现场，由旌德县林业调查队用罗盘仪测量实划面积99亩归原告。1984年10月12日三溪乡政府负责人强调，必须执行10月10日达成的意见和10月11日划山结果，不能影响挖山造林。此后，严佩荣按照划定界线进行挖山整地造林，严佩荣造林成功并进行经营。2002年12月3日严佩荣与胡德金、陈旭光签订《关于阳山林木产权合伙经营协议》。2003年10月11日严佩荣与董仕来签订《关于阳山杉木股份转让协议》。2006年11月9日严佩荣与张宇签订《国有山场承包合同》将原承包的国有山场一部分（灌木林地）转包给张宇经营，从事林业开发利用。2018年4月10日严佩荣将上述4份合同所规定权利转让给严冉，并明确严冉为林权权利人。2018年，严冉申请办理赤家山、阳山山场林权证。林业部门经对2宗地林木、林地状况进行实地勘定，由三溪镇霍家桥村民委员会和建强村民委员会分别确认，并逐级审查，于2018年4月26日对林权登记申请内容进行了公告，公示期为15个工作日。2018年5月11日，旌德县林业局就加强国有林地管理事宜进行集体研究，并与严冉签订补充协议，明确了承包期限、林地交还及收益分成等问题。公告结束无人提出异议后，林业部门予以登记造册，经不动产登记机关盖章确认后上报，答辩人于2018年5月30日核发(2018)第3401020074号及(2018)第3401020075号《林权证》。(2018)第3401020075号《林权证》登记面积1193亩，小地名阳山，四至为：东至凤凰墩小岗、王春水1984年造林界直上至大岗直上至山脊，南至国有山场与集体山场界，西至栗树沟直上至山脊，北至山脊。林地所有权为国有，林地使用权、林木所有权、林木使用权的权利人为第三人严冉，林权共有人陈旭光、胡德金、董仕来的权利在证中予以注记。上述事实表明，确定涉案林地所有权为国有的依据是林政字第023号国有山林权所有证，申请人严冉的权利依据主要包括：公示、林木林地状况调查表、林权登记申请表、授权委托书、协议、身份证和户口本复印件、承包国有荒山造林合同、合伙造林协议、旌德县公证处谈话记录、地形图等。4、答辩人办理涉案林权登记合法正确。作为县级人民政府，在《中华人民共和国森林法》2019年12月28日修订前，依据该法第三条第二款规定，是本县范围内林木、林地所有权或者使用权登记发证机关。该项登记按照《中华人民共和国森林法》及其实施条例、《不动产登记暂行条例》及其实施细则等法律、法规、规章规定的程序进行，申请、受理、勘测、审核、公告、发证各环节均符合相关规定。因此，答辩人尊重历史和客观事实，依法办理林权登记，核发(2018)第3401020075号《林权证》的具体行政行为事实清楚、材料充分、程序合法、内容准确。上诉人所谓“赤家山、阳山无国有山场，全部均归榔川二组所有”的说法，与事实不符。上诉人认为“林政字第023号国有山林所有证不合法、(2018)第3401020075号《林权证》应予撤销”，其理由不成立。综上，一审裁定正确。请求二审维持原裁定。 本院认为，本案的争议焦点为：榔川二组提起本案行政诉讼是否已超过法定起诉期限;旌德县政府是否系本案适格被告。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……。综合全案证据看，旌德县政府于1983年给县林业局颁发林政字第023号国有山林权所有证。本案第三人严冉之父严佩容于1984年与县林业局签订《承包国有荒山造林合同》，承包该国有山场进行造林，榔川二组对此提出异议，经旌德县司法局组织调处，对争议山场作了明确划分调整，之后严佩容实际造林并经营。时至2018年，严佩容通过协议的方式将其在赤阳山、阳山山场的权利转让给其子严冉，并经严冉申请，旌德县政府为严冉颁发了旌林证字(2018)第3401020074、第3401020075号林权证（林地使用权期限5年）。榔川二组发现该事实后，潘习斌代表榔川二组分别于2018年8月、2019年3月向旌德县林业局提出异议。旌德县林业局对该林权证进行复核后，均予明确答复：严佩荣在赤家山、阳山营造的山林，曾有争议但早已调处，四至界线权属明确，林地属国家所有，林地经营权及林木归严佩容。根据上述司法解释的规定，榔川二组应当在其知晓案涉山场登记于严冉名下之日起一年内针对涉案林权登记行为提起行政诉讼，榔川二组于2020年7月才提起本案行政诉讼，已超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形。一审裁定对上述司法解释的理解和适用正确，据此驳回榔川二组的起诉并无不当。 2019年12月28日修订后施行的《中华人民共和国森林法》第十五条第一款规定，林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……。本案中，因法律规定调整，原由旌德县政府行使的林权登记发证职权由旌德县自然资源和规划局承继，即由旌德县自然资源和规划局具体负责该县林权类不动产登记申清的受理、审核、登簿、颁证等工作，故旌德县政府非本案适格被告。一审法院经法律释明但榔川二组拒绝变更被告，后作出驳回起诉的裁定，符合上述法律和司法解释的规定。 综上，上诉人榔川二组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  安 翔 二〇二〇年十一月二十日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……