河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行再7号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：郑州市惠济区高峰鹅业畜牧养殖场，住所地郑州市惠济区花园口镇赵兰庄村**。法定代表人：张峰，厂长。委托诉讼代理人：张楠，女，1980年6月25日出生，汉族，住郑州市中原区。委托诉讼代理人：郭瑜，河南腾耀律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）：郑州市惠济区自然资源局，，住所地郑州市南阳路**附**法定代表人：牛鸿飞，局长。委托诉讼代理人：郭文飞，该局工作人员。委托诉讼代理人：马国杰，河南千业律师事务所律师。再审申请人郑州市惠济区高峰鹅业畜牧养殖场（以下简称高峰鹅业养殖场）因与被申请人郑州市惠济区自然资源局（以下简称惠济区资源局）行政处罚一案，不服本院（2019）豫01行终983号行政裁定，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高级人民法院于2020年7月27日作出（2020）豫行申485号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人高峰鹅业养殖场的委托诉讼代理人张楠、郭瑜，被申请人惠济区资源局的委托诉讼代理人马国杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。高峰鹅业养殖场申请再审称，惠济区资源局在一审举证期间，并没有向法院提交郑州市惠济区人民法院作出的（2018）豫0108行审70号行政裁定书，也就是惠济区资源局并不认为案涉行政处罚决定书受该裁定书的羁束，一审判决撤销案涉行政处罚决定书并无不当。二审判决撤销一审判决，其实质是将惠济区资源局违反法定程序作出的行政处罚决定书合法化，剥夺了高峰鹅业养殖场对案涉行政处罚决定书中第二项处罚内容的起诉权，也剥夺了高峰鹅业养殖场的救济权利。综上，请求依法撤销原二审裁定书，维持原一审判决。惠济区资源局辩称，一、高峰鹅业养殖场于2019年3月12日、3月13日的电话录音不能作为认定行政卷宗文书倒签的证据，理由如下：1.对于录音证据录制时间，高峰鹅业养殖场及其代理人当庭陈述系郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场崔兰兰的家属在惠济区资源局办案人员启动强制执行催告程序后，到惠济区资源局录制的，现场除了郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场人员之外，并无其他第三方。通过原一审播放录音显示，仅是针对郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场的录音，与本案无关。同时，该录音录制时间并非行政处罚文书签订现场，此时行政处罚决定早已经送达，该录音证据仅为间接证据，在无其他有效证据辅证的情况下不能作为定案依据；2.原一审庭审时，当庭播放该录音内容，除了录制人为了免除责任所说的套话之外，没有任何内容显示文书倒签，如果以此作为认定文书倒签的证据，将给行政处罚文书效力审查树立不好的影响。二、郑州市人民政府《关于印发郑州市畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁专项通知实施方案的通知》（郑政文【2017】21号文）不能作为涉案的政策依据进行适用，理由是：1.涉案行政处罚的依据为《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国土地管理法》，系全国人大办颁发的法律。21号文为政策文件，法律适用效力高于政策文件，我国法治基本原则之一为执法必严，法律优先适用是强制性标准，惠济区资源局并无从选择，也不能适用政策文件作为免于行政处罚的理由；2、高峰鹅业养殖场开办至今没有办理农用地批准手续，养殖场从设立均系违法状态，21号文件保护的是合法养殖场，并非手续不齐全的非法养殖场。经过原一审查明，高峰鹅业养殖场没有办理农用地转用审批许可，且行政处罚作出时，养殖场已经被改变用途，作为仓储功能使用，性质上也非养殖场，这种情况下高峰鹅业养殖场也不具备21号文适用条件。三、2014年7月初以来，因高峰鹅业养殖场及负责人违反土地管理侵占土地，实际上造成了对环境资源的破坏，这是不争的事实，在我国加大对环境资源保护的大环境下，高峰鹅业养殖场在无直接证据证明处罚程序存在问题的情况下，不应撤销涉案处罚决定。综上，高峰鹅业养殖场申请再审的理由不成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定，建议驳回其再审申请。高峰鹅业养殖场向一审法院起诉请求：1.依法撤销惠济区资源局于2018年5月30日作出的惠国土资罚决字［2018］第33号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由惠济区资源局承担。一审法院认定事实：2012年7月26日，案外人郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场承租位于郑州市惠济区花园口镇赵兰庄村东七组48亩土地，同日，高峰鹅业养殖场的经营者张峰从郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场处承租该45亩土地进行畜牧养殖。2018年5月30日，被告惠济区资源局（原名称为郑州市惠济区国土资源局）向高峰鹅业养殖场作出惠国土资罚决字［2018］第33号《行政处罚决定书》，以高峰鹅业养殖场擅自占用涉案土地21527.50平方米（该宗地不符合土地利用总体规划；该宗地2013年现状图上显示为林地）建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定为由，对高峰鹅业养殖场作出行政处罚：1、限15日内拆除21527.50平方米不符合土地利用总体规划非法占地上的新建构筑物13575.30平方米和其他设施，恢复土地原状；2、对非法占用的21527.50平方米其他土地（林地）处以每平方米10元罚款，罚款共计215,275元。后惠济区资源局向郑州市惠济区人民法院申请强制执行，要求拆除高峰鹅业养殖场在非法占地上的建筑物；2018年9月26日，该院作出（2018）豫0108行审70号行政裁定书，裁定准许执行惠济区资源局于2018年5月30日作出的惠国土资罚决字［2018］第33号行政处罚决定书第1项中“拆除21527.5平方米不符合土地利用总体规划非法占地上的新建建筑物13575.3平方米和其他设施，恢复土地原状”的处罚决定，由违法土地所在镇（街道）组织实施。2019年4月2日，高峰鹅业养殖场向一审法院提起行政诉讼。另查明，2017年1月26日，郑州市人民政府作出《关于印发郑州市畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁专项实施方案的通知》（郑政文〔2017〕21号），该通知规定，畜禽养殖禁养区关闭搬迁工作既要依据环境保护相关法律法规，在规定时间内按时完成，又要根据实际情况科学合理制定关闭搬迁具体办法，明确补偿标准，解决好养殖场关闭搬迁所需的补偿资金。对禁养区的养殖场的建筑物，根据养殖场的实际意愿，只要不再饲养畜禽，不作强制拆除。自愿拆除的按建筑补偿标准补偿，只清除畜禽的，按畜禽补偿标准补偿。2017年8月7日，郑州市惠济区人民政府作出的《关于印发惠济区畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁专项实施方案的通知》（惠政文〔2017〕80号）亦明确体现了上述内容。上述两份文件下发后，高峰鹅业养殖场按要求将其养殖场内畜禽全部清理完毕。2018年7月，该养殖场中建筑物被强行拆除。又查明，2013年11月22日，高峰鹅业养殖场成立，类型为个体工商户。再查明，2019年2月，郑州市惠济区国土资源局变更名称为郑州市惠济区自然资源局。一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。本案被告郑州市惠济区自然资源局作为郑州市惠济区的土地行政管理部门，对本辖区内的土地违法使用情况具有监督和管理的法定职权。关于本案的起诉期限问题。庭审中当庭播放了高峰鹅业养殖场向该院提交的录音资料，经审查，该证据是一段通话录音，通话的双方是另案原告郑州市惠济区蓝天奶牛养殖者专业合作社的法定代表人兰爱云与惠济区资源局工作人员之间的对话，从其内容可以显示，截至2019年3月12日，包含高峰鹅业养殖场、兰爱云及在场的其他养殖户均未收到惠济区资源局作出的行政处罚决定书，也不知道该处罚决定的具体内容；因此，高峰鹅业养殖场在庭审中称其未收到涉案的处罚决定书、惠济区资源局作出的具体行政行为所依据的证据材料均系高峰鹅业养殖场的经营者张峰分别在2018年5月18日、6月15日按照惠济区资源局工作人员孙军民的要求在惠济区资源局事先制作好的文书及送达回证上签字按印、且时间均为倒签的陈述，与上述通话录音的内容相印证，符合客观情况，故对高峰鹅业养殖场的上述说法，予以采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，高峰鹅业养殖场向该院提起行政诉讼并未超过法律规定的起诉期限，故惠济区资源局对于高峰鹅业养殖场的起诉超过期限的答辩意见，与庭审查明的事实不符，不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实，理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据。或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或申辩权利的除外”。本案中，根据高峰鹅业养殖场提交的证据可以证明惠济区资源局在上述涉案相关文书送达程序中存在时间倒签的客观事实，故惠济区资源局的处罚程序不符合上述法律规定。且涉案的养殖场已于2018年7月被强制拆除，而郑州市惠济区人民法院依据惠济区资源局的申请于2018年9月26日作出准许执行的裁定，属后补程序；结合高峰鹅业养殖场的当庭陈述，可以认定惠济区资源局在涉案养殖场拆除后，再向人民法院申请强制执行，该申请明显滞后，不符合法律规定的正常的处罚程序。诚实信用是整个社会信用体系的核心和基础，诚信原则也是行政法的基本原则，该原则要求政府实施行政行为时必须诚实守信，这既是维系和指导政府与人民群众关系的根本准则，也是规范和调整行政机关与行政相对人之间关系的指导原则。本案中，郑州市人民政府及郑州市惠济区人民政府先后于2017年1月、8月针对市辖区内畜禽养殖业下发通知，明确规定对于养殖场的建筑物，只要不再饲养畜禽，不作强制拆除，自愿拆除的，按建筑补偿标准补偿；且政府已向养殖户承诺不再强制拆除，自愿拆除，并给予相应补偿。在高峰鹅业养殖场已经按要求将其养殖场内畜禽全部清理完毕后，惠济区资源局仍对养殖场内建筑物作出行政处罚，后涉案的养殖场又被强制拆除，在拆除后惠济区资源局又向人民法院申请强制执行，其一系列行为与上述文件精神相违背，显属诚信缺失。该院认为，无论是惠济区人民政府，还是作为政府职能部门的惠济区资源局，对其辖区内大型养殖场所的监管均存在一定的疏漏，对高峰鹅业养殖场的处罚未依法进行，导致一系列案件的产生，应当引以为戒。综上，惠济区资源局作出的行政处罚决定违反法定程序且行政行为明显不当。鉴于该处罚决定书中第一项处罚内容已被惠济区法院准许执行，且已拆除完毕，撤销已无实际意义。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第六项，第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认被告郑州市惠济区自然资源局于2018年5月30日对原告郑州市惠济区高峰鹅业畜牧养殖场作出的惠国土资罚决字［2018］第33号《行政处罚决定书》中第一项的处罚内容违法；二、撤销被告郑州市惠济区自然资源局于2018年5月30日对原告郑州市惠济区高峰鹅业畜牧养殖场作出的惠国土资罚决字［2018］第33号《行政处罚决定书》中第二项的处罚内容。案件受理费50元，由郑州市惠济区自然资源局负担。二审法院经审理查明的事实与一审一致。二审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被诉行政处罚决定已被人民法院作出的生效裁定准予强制执行。虽然上述准予裁定仅是针对被诉处罚决定中的拆除事项，但该裁定准予执行被诉拆除决定，已经认定被诉处罚决定于2018年5月30日送达高峰鹅业养殖场的事实，按照该事实，高峰鹅业养殖场对本案的起诉已经超过法定起诉期限，因此，在准予强制执行裁定的效力被依法否定之前，涉案行政行为已受生效裁判的羁束，行政相对人不能对该行政行为提起行政诉讼，已经提起的应当裁定驳回起诉。一审法院判决撤销惠济区资源局于2018年6月6日对高峰鹅业养殖场作出的惠国土资罚决字〔2018〕第33号行政处罚决定书不当，应予纠正。惠济区资源局相应的上诉理由成立，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定：一、撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初9号行政判决；二、驳回被上诉人（原审原告））郑州市惠济区高峰鹅业畜牧养殖场的起诉。二审案件受理费50元，待本裁定生效后退还郑州市惠济区自然资源局；一审案件受理费50元，待本裁定生效后退还郑州市惠济区高峰鹅业畜牧养殖场。本院再审经审理查明的事实除与原审查明的事实一致外。另查明，2020年4月30日，郑州市惠济区人民法院作出（2020）豫0108行再3号行政裁定，撤销其作出的（2018）豫0108行审70号行政裁定。本院再审认为，郑州市惠济区人民法院作出的（2018）豫0108行审70号行政裁定，属于非诉执行案件，而本案系高峰鹅业养殖场要求撤销原惠济区国土资源局作出的惠国土资罚决字[2018]第31号《行政处罚决定书》提起的诉讼。因非诉执行案件与本案对被诉行政处罚行为的审查标准不一样，非诉执行案件对本案审理没有羁束力，本案不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第九项规定的“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束”的情形。并且，郑州市惠济区人民法院于2020年4月30日作出（2020）豫0108行再3号行政裁定，撤销其作出的（2018）豫0108行审70号行政裁定。综上，原二审裁定驳回高峰鹅业养殖场的起诉，适用法律错误。高峰鹅业养殖场的再审申请理由成立，本院予以支持。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销本院（2019）豫01行终983号行政裁定；二、维持河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初9号行政判决。一审案件受理费50元，由郑州市惠济区自然资源局负担。二审案件受理费50元，由郑州市惠济区自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  于岸峰审判员  赵志远审判员  芦 祎二〇二〇年十一月十二日书记员  宋笑寒