江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终138号上诉人（原审被告）弋阳县自然资源局，住所地江西省弋阳县南岩镇方志敏大道中路**，统一社会信用代码11360926MB1839473C。法定代表人吴余民，系该局局长。委托代理人杨维庆，系该局规划许可股股长。委托代理人谢宗春，江西碧落律师事务所律师。被上诉人（原审原告）弋阳县德雅置业有限公司（原江西省三清山啤酒有限公司），住所地江西省上饶市弋阳县弋江镇胜利路**，统一社会信用代码91361126746052974G。法定代表人董大顺，系该公司执行董事。委托代理人董文义，系该公司股东。委托代理人余飞，江西瀛赣律师事务所律师。上诉人弋阳县自然资源局因与被上诉人弋阳县德雅置业有限公司（以下简称德雅公司）行政许可一案，不服万年县人民法院（2020）赣1129行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2002年8月28日，已生效的弋阳县人民法院[2002]弋民破字第1号民事裁定书，裁定宣告弋阳县啤酒厂破产还债。2002年11月13日，弋阳县啤酒厂清算组委托上饶市拍卖中心对弋阳县啤酒厂厂区（含厂区土地、房产及机器设备等）进行了公开拍卖，董文义、董大顺等以共计355万元的价格依法竞得弋阳县啤酒厂上述资产。2002年12月2日，董文义、董大顺、孔令标等三人以江西省三清山啤酒有限公司的名义（乙方）与弋阳县人民政府（甲方）签订了《关于购买弋阳县啤酒厂及新建啤酒厂合同书》，项目内容为乙方投资整体购买弋阳县啤酒厂，并在弋阳县城南工业园区新建啤酒厂；明确乙方以355万元价格整体收购弋阳啤酒厂，在购买弋阳啤酒厂的同时，乙方自筹资金在弋阳县城南工业园区新建规模3万吨以上的啤酒厂或固定资产投入在3000万元以上的项目，并符合园区条件的其他工业企业，用地面积约60亩，，地价为15万元/亩，乙方向甲方缴纳新建啤酒厂的土地预购保证金100万元；甲方在合同签订后一个月内负责为乙方办理好弋阳县啤酒厂土地转为商住用地的使用证、房产证等相关手续，乙方对厂区内全部资产享有所有权、经营权、管理权和处理权，享有自主用工权等；原啤酒厂的所有债权债务由甲方承担，与乙方无关，发生纠纷后，由甲方负责解决；乙方按合同在2004年底基本完成新啤酒厂或新建项目企业的建设，否则甲方有权收回原啤酒厂的优惠条件，新厂土地作为违约罚金处理等等。合同签订后，董文义、董大顺等即注册成立了江西省三清山啤酒有限公司，并向弋阳县人民政府交纳了100万元土地定金。原弋阳县土地管理局于2003年1月9日向江西省三清山啤酒有限公司颁发了原弋阳县啤酒厂地块的国有土地使用权证，证号为弋国用（2003）字第0648号，土地面积为15090平方米，土地用途为商住，使用权类型为出让，终止日期至2053年1月9日。2005年11月24日，弋阳县县长办公会议研究了三清山啤酒公司项目置换及土地开发问题，会议认为，根据原签合同约定，浙江上虞飞翔车业公司投资3000万元的电动自行车项目，可视为三清山啤酒公司的招商项目，会议原则同意原县啤酒厂土地两年后按原合同规定进行商住开发。2005年12月22日，弋阳县人民政府（甲方）与三清山啤酒公司（乙方）签订了《关于购买弋阳县啤酒厂及新建啤酒厂合同书的补充协议》，补充协议内容为：一、根据合同书第二条第二项第1款的约定，甲方同意乙方介绍引资落户城南工业园区的电动自行车项目视同本条款已经依约执行，合同书中第四条第2款停止履行；二、合同书中约定的有关城南工业园区新建3万吨啤酒厂或固定资产投入3000万元以上项目后，允许乙方在原啤酒厂范围内进行商住开发的相关事宜，补充确定为：在电动自行车项目正式落户，该项目一期或二期投入完成，2008年元月1日以后，乙方可按规划要求进行商住开发；三、乙方已付城南工业园的100万元土地定金，根据电动自行车项目的进资和实施情况，分期分批，2006年6月30日之前，予以退回；四、其他事宜仍按合同书中的条款继续履行。2017年11月1日，弋阳县城乡规划委员会主任会议研究并原则通过弋阳县原啤酒厂地块建设项目，会议明确了地块建设位置及地块容积率、建筑密度等规划条件。2017年11月6日，原弋阳县城乡规划局发布了《弋阳县原啤酒厂地块用地红线图》。2017年12月11日，江西省三清山啤酒有限公司企业名称变更为弋阳县德雅置业有限公司。2017年12月12日，弋阳县发展和改革委员会向德雅公司颁发了德雅小区建设项目《江西省企业投资项目备案通知书》。2018年3月19日，弋阳县不动产登记局向德雅公司颁发了证号为赣（2018）弋阳县不动产权第0000967号不动产权证书，面积为15090平方米，用途为商业住宅用地。2019年10月17日，德雅公司向弋阳县自然资源局递交了《江西省建设用地规划许可证申请表》及企业营业执照、企业变更信息及法定代表人身份证明、弋阳县城乡规划委员会会议纪要、发改委建设项目立项批文、不动产权证、弋阳县城乡规划局出具的原弋阳县啤酒厂地块用地红线图等相关资料，向弋阳县自然资源局申请办理德雅小区建设项目的建设用地规划许可证。弋阳县自然资源局于当日向德雅公司出具了用地规划申报收件单。2019年10月25日，弋阳县自然资源局向德雅公司作出书面答复，要求德雅公司报弋阳县历史遗留未开发用地处置领导小组，由该小组确定该地块闲置原因，按闲置原因分类处理。同时还将德雅公司申请办理建设用地规划许可证的相关材料作退件处理，德雅公司于2019年10月29日签字领回。2020年3月24日，德雅公司向原审法院提起诉讼，要求判令弋阳县自然资源局履行法定职责，向德雅公司颁发原弋阳县啤酒厂地块“德雅小区”建设项目建设用地规划许可证。原审法院认为，弋阳县自然资源局作为弋阳县人民政府城乡规划主管部门，具有对德雅公司提出的办理德雅小区建设项目的建设用地规划许可证申请作出许可决定的法定职责。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定，“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；……”；本案中，弋阳县自然资源局于2019年10月17日收到德雅公司的申请材料，自收到德雅公司的申请材料之日起五日内没有告知需要补正的全部内容，应视为其对德雅公司提出的申请已经受理。《江西省城乡规划条例》第三十二条第三款规定，“城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府对建设单位或者个人提出的规划许可申请，应当自受理之日起二十日内作出许可决定；有公开承诺办理期限的，应当在承诺的期限内作出许可决定。符合条件的，核发规划许可证；不符合条件的，不予核发规划许可证，并书面告知理由。”弋阳县自然资源局受理德雅公司提出的申请后，只是于2019年10月25日向德雅公司作出书面答复，要求德雅公司报弋阳县历史遗留未开发用地处置领导小组，由该小组确定该地块闲置原因，按闲置原因分类处理，且将德雅公司提交的申请材料予以退回，并没有对德雅公司提出的申请作出许可决定，其行为属不履行法定职责。依法弋阳县自然资源局应当对德雅公司提出的申请作出许可决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下：限弋阳县自然资源局在本判决生效之日起二十日内对弋阳县德雅置业有限公司提出的办理德雅小区建设项目的建设用地规划许可证申请作出许可决定。上诉人弋阳县自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人因《购买合同》取得涉案地块的国有土地使用权，而该土地使用权的开发利用是附有条件的。二、被上诉人因未成就《购买合同》及其《补充协议》的约定条件而未取得许可。三、《江西省城乡规划条例》第三十二条第三款规定：“城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府对建设单位或者个人提出的规划许可申请，应当自受理之日起二十日内作出许可决定：符合条件的，核发规划许可证；不符合条件的，不予核发规划许可证，并书面告知理由。”本案中，被上诉人递交许可申请后，上诉人进行了认真审查，由于被上诉人提出的规划许可申请不符合条件，不予核发规划许可证，并于2019年10月25日作出书面答复（即书面告知理由），且明确了是要先按照2018年5月30日县长办公会议纪要的规定要求处理。被上诉人明知会议纪要内容，自行到行政服务窗口将许可申请取回，说明被上诉人在法定审查许可时限内主动撤回了许可申请，而不是原审判决认定的退回。由此可知，上诉人的行政行为完全符合法定的程序要求，对不符合申请许可条件的，不予核发规划许可证，并书面告知理由即可，无须再作不予行政许可的书面决定。因此，上诉人已依法履行了法定职责。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉。被上诉人弋阳县德雅置业有限公司答辩称，一、被上诉人申请建设用地规划许可证材料齐全，符合法定形式，上诉人至今未向被上诉人颁发建设用地规划许可证不符合法律规定。二、上诉人称被上诉人未成就《购买合同》及其《补充协议》的约定条件未取得许可不符合事实和法律规定，其不予颁发建设用地规划许可证的理由不能成立。上诉人辩称的未颁发许可原因和此前书面答复不符，属于随意执法、滥用职权行为。上诉人书面答复的土地闲置及本次答辩主张的未成就购买合同的约定条件均不符合客观事实。本案并非土地出让合同纠纷案件，上诉人是否核发建设用地规划许可证，与土地是否闲置、是否成就土地购买合同相关约定无关。三、上诉人将被上诉人许可申请作退件处理违反了行政许可法的相关规定，不影响本案诉讼，一审法院判令上诉人作出行政许可决定符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。本案在二审审理期间，上诉人弋阳县自然资源局向本院提交弋阳县人民政府县长办公会议记录摘要第一点（2018年5月20日）复印件，证实被上诉人了解涉案土地申请许可的相关规定，上诉人是按照相关法律法规和弋阳县人民政府的有关规定进行规划许可审查，不存在不履行法定职责之行为。被上诉人弋阳县德雅置业有限公司发表如下质证意见：对证据的真实性无异议，但对其合法性及关联性有异议；上诉人在二审期间提交该份证据违反了举证规则，且领导小组尚未成立，不具备法定职责，没有相应的行政许可审批职责；本案系对建设用地规划许可申请进行审查，与土地闲置未开发无关联性，且上诉人将领导小组的处理作为规划许可的前置审批程序违反法律规定；被上诉人的地块建设项目在2017年已经获得政府批准，不存在土地闲置问题，且2018年的会议纪要对被上诉人的地块建设和规划审批不具有法律约束力。被上诉人弋阳县德雅置业有限公司向本案提交三份证据：1.2005年11月21日弋阳县城南工业区管委会与浙江上虞飞强车业有限公司签订的《投资兴建电动自行车项目合同书》，证实电动自行车项目投资合同系城南工业区管委会与投资方签订，被上诉人并非合同当事人，双方在投资合同中对项目投资所作约定不适用于被上诉人，该合同签订时间在被上诉人签订补充协议之前，也说明该投资合同的责任主体方不是被上诉人；2.2020年7月19日顺丰速递邮寄单及签收单，证实被上诉人通过邮寄方式将许可申请交还上诉人，上诉人已签收；3.弋阳县法制办在2009年6月对弋阳县啤酒厂处置事宜进行调查核实并依法出具的法律意见，确认被上诉人取得商住用地的合法性。上诉人弋阳县自然资源局发表如下质证意见：1.对投资合同的证明目的有异议，事实上是因为有这个后续投资项目，弋阳县政府才与被上诉人签订补偿协议；2.对快递单无异议，但在本案诉讼结束前，上诉人对该申请无法进行处理，也正是在申请中上诉人才知道被上诉人是知晓2018年5月30日的会议纪要；3.法制办的意见未加盖公章，无法核实真实性，且该份意见仅是参考，与本案没有实质性的联系。经审查，本院对当事人提交的证据作如下评述及认定：1.上诉人提交的证据及被上诉人提交的证据1、3不属于法定新证据，当事人在一审期间未作为证据提交，在二审期间提交未作合理说明，本院不予采纳；2.被上诉人提交的证据2系一审庭审结束后出现的新证据，上诉人对该份证据的三性无异议，可以证实被上诉人已将许可申请再次邮寄给上诉人，本院予以采纳。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条之规定，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定；行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。根据《江西省城乡规划条例》第三十二条第三款之规定，城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府对建设单位或者个人提出的规划许可申请，应当自受理之日起二十日内作出许可决定；……符合条件的，核发规划许可证；不符合条件的，不予核发规划许可证，并书面告知理由。据此，城乡规划主管部门对于规划许可申请不予许可的，依法作出不予许可书面决定，并书面告知申请人不予许可的理由。本案中，上诉人对被上诉人作出书面答复，要求被上诉人先行报弋阳县历史遗留未开发用地处置领导小组，由该小组确定地块闲置原因后按闲置原因分类处理，结合上诉人在二审期间陈述其对被上诉人的许可申请是否能够核准暂不能明确的意见，可知，上诉人对于被上诉人的许可申请是否准许未作出正面回应，其作出的答复也并非不予许可的理由。虽然上诉人上诉称其作出了实质性回复，亦明确表示对被上诉人的许可申请不予核准，但上诉人主张的不予许可的理由与其此前作出的书面答复不符，且未按照法律规定书面告知不予许可的理由。因此，一审判决认定上诉人未对被上诉人的申请作出许可决定属不履行法定职责，事实清楚，适用法律正确，上诉人应当在一审判决限定的时间内对被上诉人的许可申请进行审核，进而作出许可或不予许可的决定，不予许可的，应当书面告知不予许可的理由。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人弋阳县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 刘 铭审判员 余细花审判员 王 鹿二〇二〇年十一月三十日书记员 李 娴