甘肃省天水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘05行初23号 原告张某2。（原告名单附后） 诉讼代表人张某1，男，生于1989年2月17日，汉族，住甘肃省定西市。 诉讼代表人王某1，男，生于1984年4月27日，汉族，住甘肃省定西市。 诉讼代表人苏某，男，生于1965年6月14日，汉族，住甘肃省定西市。 诉讼代表人曲某，男，生于1974年7月21日，汉族，住甘肃省定西市。 委托代理人胡某1，北京京平律师事务所律师。 委托代理人胡某2，北京京平律师事务所律师。 被告定西市人民政府。 法定代表人戴某，该市市长。 委托代理人常某，定西市司法局干部。 第三人定西市交通运输局。 法定代表人岳某，该局局长。 委托代理人米某，该局工作人员。 委托代理人王某2，该局工作人员。 原告张某2不服定西市人民政府行政复议决定一案，于2020年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月14日立案后，于2020年8月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月27日公开开庭审理了本案。原告张某2的诉讼代表人张某1、王某1、苏某、曲某及其委托代理人胡某1、胡某2，被告定西市人民政府的委托代理人常某，第三人定西市交通运输局的委托代理人米某、王某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告定西市人民政府于2020年7月24日作出定政复决字〔2020〕11号行政复议决定，主要内容为：申请人提起行政复议，应当与行政主体的行政行为有法律上的利害关系。法律规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。本案，申请人的承包地被征收，且被占用建设施工，对申请人用地合法权益直接、实质性影响的是申请人认为的土地征收补偿争议，申请人权益受侵害只能出现在征收或补偿环节，而不在行政管理部门没有查处建设、施工单位的建设用地许可和施工许可环节。申请人认为的“违法”占地和土地征收补偿等行为侵犯其合法权益，应当通过其他法定途径解决。项目建设涉及的土地使用权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，行政管理部门是否向建设单位颁发建设用地规划许可、施工许可，本身并不会直接影响原土地使用权人的合法权益。申请人认为项目审批行为侵犯其土地使用权，并以行政管理部门没有依法查处项目审批行为为由，申请行政复议，不具有申请人主体资格。且本案被申请人于2019年6月18日将原告提出的“违法施工”等有关基本情况向省交通运输厅进行了汇报。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定：驳回申请人张某2的行政复议申请。 原告张某2诉称，原告均系甘肃省定西市××区民，在本村拥有合法承包地，用于蔬菜种植。因通定、定临高速公路项目建设，原告承包地被强推并占用。原告以施工单位占地施工的行为违法为由，申请定西市交通运输局查处，定西市交通运输局在法定期限内未进行查处，原告遂向定西市人民政府申请行政复议，定西市人民政府在法定期限内未作出复议决定，原告以定西市人民政府不履行行政复议法定职责为由起诉至天水市中级人民法院，天水市中级人民法院于2020年5月14日作出（2020）甘05行初4号行政判决，判决：责令定西市人民政府在判决生效之日起六十日内对原告张某2的复议申请作出处理。2020年7月27日，原告收到被告作出的定政复决字〔2020〕11号行政复议决定，原告认为该复议决定违法，侵犯了原告的合法权益。请求判决撤销被告作出的定政复决字〔2020〕11号行政复议决定，并责令其重新作出复议决定。 原告张某2向本院提交了以下证据： 1.土地承包权属证明材料复印件各一份； 证明目的：原告对定西市××区承包地享有合法承包权。原告与被诉行政行为有利害关系。 2.《违法施工查处申请书》复印件一份； 3.EMS邮寄详单复印件一份； 证明目的：证据2、3证明2019年5月29日原告通过EMS向定西市交通运输局邮寄了《违法施工查处申请书》，请求对违法施工的行为进行查处，责令其停止施工，追究其法律责任并将查处结果书面回复原告。 4.邮件妥投记录复印件一份； 证明目的：定西市交通运输局于2019年5月30日签收了邮件，至原告提起行政复议时已超过60日的查处期限，其未履行查处职责，该不作为行为违法。 5.《行政复议申请书》复印件一份； 6.EMS邮寄详单复印件一份； 证明目的：证据5、6证明原告于2019年9月26日向被告定西市政府邮寄了《行政复议申请书》，请求确认定西市交通运输局未依法履行查处法定职责的行为违法，并责令其查处在原告承包地上进行的违法施工行为，责令违法施工单位停止建设，追究其法律责任，并将查处结果书面回复原告。 7.邮件妥投记录复印件一份； 证明目的：被告于2019年9月27日签收了邮件，逾期未作出复议决定。 8.2020年5月14日，天水市中级人民法院作出的（2020）甘05行初4号《行政判决书》复印件一份； 证明目的：天水市中级人民法院判决被告未作出行政复议决定的行为违法并责令其在判决生效之日起六十日内对原告复议申请作出处理。 9.2020年7月27日，被告送达原告的定政复决字[2020]11号《定西市人民政府行政复议决定书》复印件及送达回执复印件各一份。 证明目的：被告以行政复议申请不符合受理条件为由决定驳回原告的行政复议申请，原告不服该复议决定提起本次诉讼，系适格原告。 被告定西市人民政府答辩称：一、定西市人民政府作出的定政复决字〔2020〕11号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。被告认为根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，原告在行政复议程序中提起行政复议申请，应当与行政主体的行政行为具有法律上的利害关系。本案原告的承包地被征收，且被占用建设施工，对原告用地合法权益直接、实质性影响的是原告自认为的“违法”占地行为和“征收补偿安置”行为，其核心争议是“土地征收补偿争议”，原告权益受侵害只可能出现在征收或者补偿环节，而不在行政管理部门没有查处建设、施工单位的建设用地许可和施工许可环节。项目建设涉及的土地使用权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，行政管理部门是否向建设单位颁发建设用地规划许可、施工许可，本身并不会直接影响原土地使用权人的合法权益，原告不具有行政复议申请人主体资格，且定西市交通运输局于2019年6月18日将申请人提出的“违法施工”等有关情况向省交通运输厅进行了汇报。另根据《信访条例》的规定，原告向定西市交通运输局投诉、反映建设单位的建设行为违法，并要求查处的行为，依法属于信访事项。本案原告举报建设单位的违法行为，定西市交通运输局的查处行为和书面答复行为对原告的权利义务不产生实际影响，与原告没有直接的法律上的利害关系，对原告自身没有实际意义，其行政复议申请不符合行政复议受理条件。二、定西市人民政府作出的定政复决字〔2020〕11号行政复议决定适用法律、法规正确，程序合法。被告在2020年6月11日受理案件后，于2020年6月15日向定西市交通运输局发送了《行政复议答复通知书》，定西市交通运输局于2020年6月18日向被告提交了行政复议答复和相关证据材料，被告在全面查清事实、证据确凿充分的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，于2020年7月24日作出了定政复决字〔2020〕11号行政复议驳回决定，并于2020年7月27日和29日向原告和定西市交通运输局送达了复议决定。综上，被告作出的定政复决字〔2020〕11号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告定西市人民政府向本院提交了以下证据： 1.送达回执（送字[2020]第51号）、《定西市人民政府行政复议答复通知书》（定政复受字[2020]12号）； 证明目的:答辩人受理了被答辩人的行政复议申请，并向被申请人定西市交通运输局书面通知，要求对行政复议申请提出书面答复，并提交证据、依据和其他有关资料。 2.定西市交通运输局行政复议答复书； 证明目的：定西市交通运输局依法向答辩人提交了行政复议书面答复。 3.送达回执（送字[2020]第76号、77号）、《定西市人民政府行政复议决定书》（定政复决字[2020]11号）； 证明目的：答辩人依法作出行政复议决定，并向被答辩人和定西市交通运输局送达了《定西市人民政府行政复议决定书》（定政复决字[2020]11号）。 第三人述称：一、根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（厅字〔2017〕41号）和《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（国土资规〔2017〕10号）相关规定，通定、定临高速公路项目建设占用土地符合深度贫困地区建设用地“边建设边报批”的程序，同时我局已及时督促项目公司进一步加快项目建设用地手续报批进度。二、根据《甘肃省公路工程建设项目管理办法》第二章第五条规定“公路工程建设项目监督管理实行统一管理，分级负责。省交通运输厅负责国家高速公路、省级高速公路、普通国道和普通省道一级公路建设项目的监督管理”，我局无监督管理权限，无法行使申请人提出的申请要求，并已及时将基本情况向省交通运输厅进行了专题汇报。三、我局已召开专题会议，责成项目公司督促施工单位文明施工，尽量减小因施工给周围群众生产、生活带来的影响。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 第三人未向本院提供证据材料。 经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：对证据1没有异议，对证据2中答复内容的合法性和证明目的不予认可。该答复内容为第三人已经向申请人告知了查处情况，但第三人并没有提供证据证明申请人收到了查处通知，因此该答复认定事实不清。对证据3的送达回执没有异议，对行政复议决定的合法性和证明目的不予认可。 被告对原告提交的证据均予认可。 第三人对原告的证据没有意见。 第三人对被告的证据没有意见。 本院对各方提供的证据认证如下：原、被告双方提供的证据符合证据基本属性，本院均予以采纳。 经审理查明，2019年9月26日，原告张某2以第三人定西市交通运输局未履行查处法定职责为由，向定西市司法局办公室邮寄了《行政复议申请书》。被告收到《行政复议申请书》后，未进行处理。原告张某2以被告定西市人民政府未履行行政复议法定职责为由，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月14日作出（2020）甘05行初4号行政判决，判决：责令定西市人民政府在判决生效之日起六十日内对原告张某2的复议申请作出处理。2020年7月24日，被告定西市人民政府作出定政复决字〔2020〕11号行政复议决定，驳回申请人张某2的行政复议申请。 另查明，原告张某2系定西市安定区内官营镇先锋村村民，在本村有承包地用于种植。2017年11月13日，定西市安定区人民政府发布安政告字〔2017〕17号《定西市安定区人民政府征地预公告》，拟征收土地用于新建通渭至定西、定西至临洮高速公路，原告张某2的土地在征地范围。2019年3月起，定西市安定区人民政府对原告张某2的涉案土地进行了强制清表及占用，原告张某2不服该清表及占用行为分别诉至本院，本院作出一审判决，分别驳回了原告张某2的诉讼请求。原告张某2不服上诉至甘肃省高级人民法院，经甘肃省高级人民法院二审审理，判决撤销了本院的一审判决，确认定西市安定区人民政府对原告张某2承包地予以强制清表及占用的行为违法。 本院认为，本案的争议焦点是被告定西市人民政府于2020年7月24日作出的定政复决字〔2020〕11号行政复议决定是否合法。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”该条规定的“利害关系”是指法律上的利害关系。据此，申请人提出行政复议申请，应当与具体的行政行为有法律上的利害关系，这是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。根据庭审查明的事实，原告张某2的承包地因修建高速公路被占用，而涉案高速公路建设项目尚未取得相关政府的土地征收批准文件，且原告张某2亦未就因高速公路建设项目被占用的承包地的征收与相关行政机关签订征收补偿协议，原告张某2作为涉案土地的土地承包经营权人，在认为其土地承包经营权被侵害的情况下，为维护自己的合法权益，申请第三人定西市交通运输局履职查处，不但具有合理性，也是公民寻求公权力保护的正当要求，第三人定西市交通运输局针对原告的具体要求，应当予以答复或者依法积极处理，而不应消极对待而不作为。原告张某2与第三人定西市交通运输局不履行相关查处职责的行政不作为之间有法律 上的利害关系，被告定西市人民政府以原告鸿武等24人与第三人定西市交通运输局未履行查处职责之间不具有法律上的利害关系为由，驳回原告张某2复议申请的理由不能成立。 综上，被告定西市人民政府作出的定政复决字〔2020〕11号行政复议决定，认定事实不清，适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第一百零二条之规定，判决如下： 一、撤销被告定西市人民政府作出的定政复决字〔2020〕11号行政复议决定； 二、责令被告定西市人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告张某2的行政复议申请重新作出处理。 案件受理费50元，由被告定西市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审 判 长  徐 赟 审 判 员  杨江龙 审 判 员  高学峰 二〇二〇年十一月五日 法官助理  黄智源 书 记 员  冯 薇 二、本判决所适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；” 2.《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条规定：人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。