山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁15行终177号 上诉人（原审原告）：陈少辉，男，1974年7月14日出生，汉族，居民，住临清市，现住临清市。 委托代理人：裴育，北京京师（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：聊城市自然资源和规划局。住所地：聊城开发区湄河路**。 法定代表人：冯能斌，局长。 委托代理人：王雪静，该局法规科科长。 委托代理人：徐晓军，山东光岳律师事务所律师。 上诉人陈少辉因与被上诉人聊城市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服莘县人民法院(2020)鲁1522行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院认定：2019年3月3日，原告向被告提出违法征收集体土地查处申请，要求被告查处临清市人民政府在临清市新华街道牛八里居委会范围内违法征收集体土地的行为进行调查，将调查结果书面回复原告。被告聊城市自然资源和规划局于2019年3月4日签收。被告将相关材料转送临清市自然资源和规划局，2020年4月1日，临清市自然资源和规划局向被告呈报《关于陈少辉诉求问题调查报告》，称高度重视陈少辉反映的房屋征迁问题，经与当事人沟通，该事项不属于自然资源部门职责范围。原告认为被告具有查处本辖区土地违法行为的法定职责，被告不予查处和答复的行为违反了相关法律规定，请求确认被告未在法定期限内履行违法征收土地查处职责的行为违法。 原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……”。本案中，原告陈少辉向被告聊城市自然资源和规划局提出违法征收集体土地查处申请，要求聊城市自然资源和规划局查处临清市人民政府土地违法行为。该申请实质上是要求聊城市自然资源和规划局启动对临清市人民政府的内部层级监督程序，履行层级监督职责。层级监督事项不属于行政诉讼受案范围，对原告的起诉应予驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告陈少辉的起诉。 上诉人陈少辉上诉称，被上诉人聊城市自然资源和规划局对于违法征收土地具有法定职责，一审法院认定为层级监督关系法律适用错误确定被上诉人聊城市自然资源和规划局是否对违法征收土地具有法定职责，一是确定违法征收土地的具体行为，二是确定该法定职责法律、法规等适用依据。1、关于本案中“违法征收土地”的具体含义具体到本案，上诉人陈少辉要求履行法定职责指向的行政行为是临清市人民政府利用国有土地上房屋征收决定的项目实施契机对集体土地混合征收的违法行为。进一步讲，包含了对“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法（土地管理法）规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的”违法情形，也包含了对未经法定程序强制拆除上诉人陈少辉集体土地上房屋的违法行为。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，临清市人民政府作为葡香片区房屋征迁项目的责任主体，其未按照土地管理法规定变相征收集体土地的行为不符合法律规定。被上诉人聊城市自然资源和规划局作为自然资源行政主管部门应当对涉案集体土地违法征占的具体情形予以实际调查，对法定职责范围内的事项予以处理。2、关于被上诉人聊城市自然资源和规划局查处“违法征收土地”的职责依据《中华人民共和国土地管理法》第八十二条：“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”《山东省土地征收管理办法》第六条规定：“省人民政府国土资源行政主管部门负责全省土地征收的监督管理工作。市、县人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内土地征收的具体实施工作。”第三十二条规定：“违反本办法规定，市、县人民政府及其国土资源行政主管部门未按照土地征收程序组织实施土地征收或者补偿安置的，由上一级人民政府或者国土资源行政主管部门责令其改正；逾期未改正的，依法给予处分。”《国土资源行政处罚办法》第六条规定：“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”依据上述规定，《中华人民共和国土地管理法》赋予了县级以上人民政府土地行政主管部门调查处理的法定职责，且上一级国土资源行政主管部门具有责令改正市、县人民政府未按照土地征收程序组织实施土地征收行为的法定职责。本案中的申请事项涉及的临清市人民政府的违法行为是通过国有土地征收的方式混合征收国有土地和集体土地，土地管理法及实施条例对集体土地征收具有明确法律规定，属于未按照市、县人民政府及其国土资源行政主管部门未按照土地征收程序组织实施土地征收的情形，也属于超越批准权限非法占用土地的情形，更属于本行政区域内重大的国土资源违法案件，被上诉人聊城市自然资源和规划局作为上一级国土资源行政主管部门具有履行查处上诉人陈少辉申请事项的法定职责。综上，请求撤销山东省莘县人民法院作出的（2020）鲁1522行初11号《行政裁定书》，指令一审法院继续审理。 被上诉人聊城市自然资源和规划局答辩称：1、被上诉人聊城市自然资源和规划局对上诉人陈少辉所称事项无直接查处职责。相关法律法规赋予自然资源行政主管部门对违反土地管理法的行为进行监督检查的权力，明确规定了相应的行政处罚措施，但每项行政处罚措施针对的违法行为很具体、很明确。在集体土地征收工作中，征收土地行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、批准等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门。《土地管理法》第七十八条对审批行为的处罚措施进行了明确。但现行法律法规对上诉人所称事项应该如何查处、查处的内容、查处的程序、处罚措施也没有明确规定，在无法律法规明确授权的情况下，自然资源部门对此无直接查处职责。2、上诉人要求被上诉人履行的实为层级监督职责，不属于人民法院受案范围。上诉人住所地土地违法查处的职责由临清自然资源部门承担；被上诉人根据相关法律法规的授权对其工作行使监督职责。这种职责是基于上下级行政机关之间层级监督关系形成，属于上级行政机关基于事务管辖对下级行政机关进行内部监督，并非行政法意义上的法定职责；前述监督管理是有一定的“内部性”，原审法院作出的裁定并无不妥，请求驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。 本院经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为：《山东省土地征收管理办法》第六条规定：“省人民政府国土资源行政主管部门负责全省土地征收的监督管理工作。市、县人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内土地征收的具体实施工作。”第三十二条规定：“违反本办法规定，市、县人民政府及其国土资源行政主管部门未按照土地征收程序组织实施土地征收或者补偿安置的，由上一级人民政府或者国土资源行政主管部门责令其改正；逾期未改正的，依法给予处分。”本案中，如上诉人所述，临清市人民政府存在未按照土地征收程序组织实施土地征收的行为，依照上述规定，亦应系责令其改正，逾期未改正的，依法给予处分。从上述法律规定看，说明国土资源行政主管部门对市、县人民政府未按照征收程序实施土地征收的监督，属于内部行为，依法不具有可诉性。原审法院裁定驳回上诉人的起诉理由不当，但结果正确，依法可予维持。如上诉人认为临清市人民政府征收过程中的行为侵犯了其合法权益，可依法另行提起诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年十一月九日 法官助理高世宁 书记员路普光