河南省中牟县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0122行初37号原告王雪丽，女，1991年6月17日生，汉族，住河南省中牟县。原告王浩然，男，2011年3月6日生，汉族，住河南省中牟县。法定代理人王雪丽，系王浩然之母。原告王浩楠，男，2015年11月24日生，汉族，住河南省中牟县。法定代理人王雪丽，系王浩楠之母。原告王子涵，女，2018年7月20日生，汉族，住河南省中牟县。法定代理人王雪丽，系王子涵之母。四原告委托代理人刘华钧，河南辰中律师事务所律师。中牟县大孟镇人民政府，住所地河南省郑州市中牟县大孟镇大孟村人民路**。负责人王振杰，镇长。委托代理人陈超，河南天基律师事务所律师。委托代理人王桐艳，河南天基律师事务所律师。原告王浩然、王浩楠、王子涵、王雪丽不服中牟县大孟镇人民政府（以下简称大孟镇政府）关于其享受村民待遇和回迁安置待遇的答复，于2020年4月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王雪丽及其委托代理人刘华钧、被告大孟镇政府司法所所长何涛、委托代理人段陈超、王桐艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。大孟镇政府于2020年4月3日作出《中牟县大孟镇人民政府关于韩书涛申请王雪丽等4人享受村民待遇和回迁安置待遇的答复》，认为韩书涛提出的“关于王雪丽、王浩然、王浩楠、王子涵4人享受每人45平方安置房的村民待遇（免费安置），每人补缴42,000元享受每人20平方回迁安置待遇（每平米2,100元）”的申请，属于村民自治的范畴，对其申请不予受理。四原告诉称：2019年4月9日原告王雪丽与中牟县大孟乡大韩庄村人韩书涛（韩书涛系再婚）登记结婚，带有三个子女，原告王浩然2011年3月6日出生，原告王浩楠2015年11月24日出生，原告王子涵2018年7月20日出生，王雪丽、王浩然、王浩楠、王子涵于2019年9月10日将户口迁入大韩庄村。该村分房安置于2019年11月12日截止，按照《中牟县新型城镇化工作领导小组办公室关于印发中牟回迁安置人口界定办法的通知》的规定，只要2019年11月12日前迁入的户口都享受村里回迁安置规定，但却对原告区别对待，迁回来的王雪丽、王浩然、王浩楠、王子涵这四个人让出网签价3,400元每平方的价钱，每人可认购65平方，每平方3400的网签价，交于大孟镇政府才给予安置。原告认为，被告同意原告王雪丽及其所带孩子婚后将户籍迁至大韩庄村，实际上是认可了原告是大韩庄村民、享有村民的同等待遇这一事实。不应当予以区别对待，被告的行为严重侵害了原告的合法权益。现原告提起诉讼，请求：1．判令被告答复行为违法并重新对原告作出答复；2．判令原告每人45平方享受村民待遇（免费安置），每人20平方每平方2,100元的优惠价购买权享受回迁安置待遇；3.一并审查《中牟县新型城镇化工作领导小组办公室关于印发中牟回迁安置人口界定办法的通知》牟新城办【2018】9号的合法性；4.本案诉讼费用由被告承担。原告提供的证据有：第一组证据：户口本、结婚证各一份。证明：原告等四人在分房安置前将户口迁入，应视为小韩庄村民。应当享受同等村民待遇。第二组证据：《中牟县新型城镇化工作领导小组办公室关于印发中牟回迁安置人口界定办法的通知》牟新城办【2018】9号。证明：该文件违反了《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”应当确认违法。第三组证据：《关于王雪丽、王浩然、王浩楠、王子涵等四人享受一般村民待遇的申请》、邮政快递邮寄单号、EMS中国邮政速递物流截图、签收页截图、《中牟县大孟镇人民政府关于对韩书涛申请王雪丽等4人享受村民待遇和回迁安置待遇的答复》。证明：该答复违反法律规定，村民资格的认定涉及生存权和财产权等私权，不属于村民自治范畴。另外，原告认为被告对村民待遇区别对待没有任何法律依据，违反法律规定。被告大孟镇政府辩称：一、原告要求被告重新作出答复的诉讼请求没有事实根据和法律依据，应当予以驳回。《村民委员会组织法》第五条第一款、第二十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，当事人要求行政机关履行法定职责，须以该行政机关具有其申请的法定职责为前提。是否享受村民待遇及按何种标准享受村民待遇，须按照该村村民会议或村民代表会议的规定进行，此内容属于村民自治范围内的事务，而非政府职能范围。本案中，原告王雪丽丈夫向被告提出申请，要求被告确认四原告享有村民待遇，给予免费安置和优惠价购买房屋的回迁安置待遇。被告作出了不予受理答复。一方面，原告享受安置补偿的条件之一是具有村民待遇，而被告没有认定原告是否享有村民待遇的职责，被告的答复内容符合事实和法律依据，是合法的。另一方面，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，被告的答复内容明显对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。因此，原告要求被告重新作出答复的诉讼请求没有事实根据和法律依据，应当予以驳回。二、原告要求其每人享受免费安置房屋和以优惠价购买房屋的村民待遇没有事实依据，应当予以驳回。《中牟县新型城镇化工作领导小组办公室关于印发中牟县回迁安置人口界定办法的通知》牟新城办[2018]9号第4.3.4.2.3和4.3.4.2.3.B规定：“女方再婚，男方离婚后，前妻公安户口未迁出该村，并履行该村村民义务。B女方及随迁的子女户口迁出地为我县行政辖区范围以外的，再婚妻子和随迁子女作为其他人口享受安置房网签价格购买待遇。”大孟镇大韩庄村村民委员会《会议记录》确定本村群众回迁安置按照牟新城办[2018]9号文件执行。本案中，四原告所在的大韩庄村拆迁安置仍属于“农村”范畴内的整合，为改善村民居住环境，在村庄进行的新型农村社区建设，不发生集体土地性质变化，不属于行政征收。回迁安置依据村民自治的原则，在政府的扶持政策积极引导下进行。回迁安置需要由村集体进行确认后报乡镇政府审批。原告王雪丽再婚嫁给大韩庄村村民韩书涛，但是韩书涛前妻户口未迁出该村，根据大韩庄村委会《会议记录》规定，原告王雪丽及随迁子女王浩然、王浩楠、王子涵属于回迁安置人口中的其他人口享受安置待遇即享受安置房网签价格购买房屋，但四原告不符合享受免费安置和优惠价购买房屋的条件。原告要求其每人享受免费安置房屋和以优惠价购买房屋待遇没有事实根据，应当予以驳回。三、“牟新城办文[2018]9号文”不属于规范性文件，原告要求审查该文件的诉讼请求没有事实和法律依据《河南省行政规范性文件管理办法》第二条第二款规定：“本办法所称规范性文件，是指除政府规章外，行政机关制定的涉及公民、法人或者其他组织权利义务、在一定期限内反复适用、具有普遍约束力的文件。”第四条规定：“议事协调机构、临时机构、部门派出机构、内设机构、不得制定规范性文件。”本案中，原告要求审查的“牟新城办文[2018]9号文”，从制定主体看，“中牟县新型城镇化建设综合协调办公室”系临时机构，不属于行政机关。从文件内容分析，其约束对象为文件涉及的各乡镇人民政府、各街道办事处、县人民政府各部门，并不具有对外的普遍约束力；内容为保障全县群众利益，依据相关法律、法规、规章等制定，不存在违法情形。因此，该“牟新城办文[2018]9号文”不属于规范性文件。原告一方面要求法院对牟新城办[2018]9号文进行合法性审查，另一方面要求按照牟新城办[2018]9号文规定享受免费安置房分配及优惠价购买，原告诉求相互矛盾，且从原告陈述中看出原告认可牟新城办[2018]9号文件，并要求按照上述文件享受安置房分配待遇。综上，原告的起诉没有事实根据和法律依据，应当予以驳回。被告提供的证据有：第一组证据：1.《关于王雪丽、王浩然、王浩楠、王子涵等四人享受一般村民待遇的申请》；2.《中牟县大孟镇人民政府关于韩书涛申请王雪丽等4人享受村民待遇和回迁安置待遇的答复》；证明：韩书涛申请事项为其再婚妻子王雪丽及继子女王浩然、王浩楠、王子涵享有大孟镇大韩庄村一般村民待遇，韩书涛前妻未迁出户口；根据相关法律规定，村民待遇不是中牟县大孟镇人民政府的职责范围，其诉讼请求没有事实依据，也不属于行政诉讼受案范围。第二组证据：《中牟县人民政府关于印发中牟县2012年合村并城工作实施方案的通知》牟政文[2012]31号，证明：四原告所在的大韩庄村属于中牟县合村并城规划范围。安置人需由村民代表大会讨论提出可享受住房安置的且经当地乡镇政府、街道办事处审查批准的人员。第三组证据：《中牟县新型城镇化工作领导小组办公室关于印发中牟县回迁安置人口界定办法的通知》牟新城办[2018]9号，证明：牟新城办[2018]9号第4.3.4.2.3和4.3.4.2.3.B规定“女方再婚，男方离婚后，前妻公安户口未迁出该村，并履行该村村民义务。B女方及随迁的子女户口迁出地为我县行政辖区范围以外的，再婚妻子和随迁子女作为其他人口享受安置房网签价格购买待遇。”四原告不符合享受免费安置房分配及优惠价购买条件。第四组证据：《会议记录》，证明：该会议主题是“关于本村群众回迁方案通报”，会议确定本次群众回迁安置政策，严格按照牟新城办[2018]9号文件执行，不得更改和变动各项标准。即大韩庄村回迁安置办法已经由村民代表会议确定，原告应当遵从村民代表会议决定。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对第一组证据的真实性没有异议，对证明目的有异议，被告的答复行为违法。被告依据的是牟新城办（2018）9号文的文件，依据该文件的内容将原告村民待遇降为按照网签价购买，这一行为已经对原告的权益产生实际上的影响。因此该案属于行政诉讼受案范围。对第二组证据的真实性没有异议，对证明目的有异议，虽然原告所在这个村属于中牟县合村并城规划范围，但是对原告的宅基地土地都进行了征收并且予以安置，因此对原告已经产生实际上的影响，本案属于人民法院的受案范围。对证据三的真实性没有异议，对证明目的有异议。按照该文件的规定，原告确实属于被告提供的（2018）9号第4.3.4.2.3的规定，但是涉及到村民利益，正如被告所述依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条的规定，需要经过村民会议讨论决定，但是该村的村民会议决定，明显程序违法，内容也违法。对证据四真实性没有异议，对证明目的有异议，该会议记录组织程序违法，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第22条的规定，召开村民会议，应当由本村18周岁以上村民的过半数，或者本村2/3以上的户代表参加，村民会议所做决定，应当经到会人员过半数通过，即便是村民代表会议，也应当由村民委员会成员和村民代表组成。村民代表应当占村民代表会议组成人员的4/5以上。因此根据组织法的22条、25条的规定，该会议记录的程序违法。该会议记录内容也是完全依照（2018）9号文件执行，并未体现村民会议的实际上应当起到的作用，根本没有征得村民的意见，也并未公示，因此内容也涉嫌违法。被告对原告提交的证据质证意见如下：对第一组证据的真实性没有异议。对第二组证据的真实性异议，对证明目的有异议，根据最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释第148条的规定，审查规范性文件是否合法，应当以法律法规、规章等上位法的规定作为依据。原告提供的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，属于司法性质的文件，不能作为审查该规范性文件是否合法的依据。而且从该司法解释的内容看，它主要是为了解决农村土地承包土地征收时涉及的村民待遇分配的问题，与本案的情形（也就是宅基地的使用权）不一致，因此无论从法律渊源还是从内容上讲，都不能作为认定本案所涉规范性文件是否合法的依据。对第三组证据的真实性没有异议，对证明目的不予认可，被告作出的答复行为只是依据相关法律规定作出的解释性答复，并没有对答复申请人提出的这种申请作出了确认或者是认定的实质性结论，因此该答复内容并不违反法律规定。本院对上述证据认证如下：原、被告均对对方提交证据的真实性没有异议，本院依法予以确认，对其证明目的在下文一并论述。经审理查明，2012年3月5日，中牟县人民政府印发《中牟县2012年合村并城工作实施方案》（以下简称《实施方案》），根据该方案，原告所在大孟乡大韩庄村即在此次合村并城方案实施范围内。该方案第五条第（一）项第1款规定：“居住用房安置：以户为单位，每人按65㎡的房屋建筑面积为基本安置面积。其中45㎡的安置房无偿分配给被安置人，另外20㎡由被安置人按优惠价进行购买。每户每人的安置房建筑面积最多不能超过65㎡，每户可根据各自家庭成员情况和经济实力，结合安置房的户型，选择一套或多套安置房。”第五条第（二）项规定“本方案中所指被安置人为符合以下条件的人员。1.拆迁公告发布之日24小时内，在公安部门登记在册的享受村民待遇的农业人口，享受住房安置政策（已死亡和迁出的除外）。2.由村民代表大会讨论提出可享受住房安置的且经当地乡镇政府、街道办事处审查批准的人员······”2015年4月，韩书涛（乙方）作为其在所家庭的代表与大孟镇大韩庄拆迁指挥部（甲方）签订《征迁补偿安置协议书》（包括《大孟镇大韩庄村宅基地拆迁协议书》（以下简称《拆迁协议书》），《大孟镇大韩庄村拆迁安置协议》（以下简称《安置协议》）、《征用土地及地上附属物补偿费计算表》和《新型城镇化建设（合村并城）人口登记表》）。其中《拆迁协议书》第一条第4项约定，“乙方安置政策按照人均70㎡执行，其中65㎡住宅（45㎡免费，20㎡按照2,100元/㎡价格由被安置人购买），5㎡商业（免费）”。第二条第1项约定，“按照补偿标准进行补偿，乙方人口4人，房屋补偿款330,400元。拆工费157,940元，搬家费2,000元”。第3项约定“乙方选择购买4人80㎡平价房，应扣除购房款168,000元”。第五条约定“乙方家庭人口数，有村委按照被拆迁人提供的合法手续界定，经公示无异议确认人口数，存档备案”。《安置协议》约定：“依据《中牟县人民政府关于印发中牟县2012合村并城工作实施方案的通知》牟政文【2012】31号文精神，甲乙双方就安置问题达成以下协议：一、居住用房安置：乙方人口4人，共选安置房2套······三、自该协议签订后，乙方安置人口出现变化的，在原人口基础上只增加不减少，但增加人口房源面积只能在原报房源户型基础上变动。”《新型城镇化建设（合村并城）人口登记表》显示，户主为韩书涛，户籍地为大孟镇大韩庄村**，家庭成员包括妻子吴爱芹，儿子韩飞鑫、女儿韩鑫雨。原告称，韩书涛家庭办理相关拆迁补偿手续不久，大韩村于2016年5月左右进行了拆迁。目前，《征迁补偿安置协议书》中约定的人口已全部安置完毕。另查明：签订相关协议后韩书涛与吴爱芹离婚，2019年4月9日，韩书涛与原告王雪丽登记结婚，王雪丽带有王浩然、王浩楠、王子涵三个继子女。2019年9月9日，王雪丽、王浩然、王浩楠、王子涵的户口迁入河南省中牟县大孟乡大韩庄村**。2020年1月3日，韩书涛向被告邮寄《关于王雪丽、王浩然、王浩楠、王子涵等四人享受一般村民待遇的申请》（以下简称《申请》），称：“本村分方房安置于2019年11月12日截止，按照村里规定，只要2019年11月12日前迁入的户口户口都享受村里回迁安置规定，人45平方享受村民待遇（免费安置），每人20平方每平方2,100元的低价购买权每人补交42,000元，享受回迁安置待遇。但王雪丽、王浩然、王浩楠、王子涵四人经询问政府，只能享受每人认购65平方，每平方3,400元的网签高价，交于大孟镇政府才给予安置······王雪丽、王浩然、王浩楠、王子涵四人已经具有本集体经济组织成员资格，应当享受一般村民待遇，不应当被区别对待······特向贵单位提出如下请求：王雪丽、王浩然、王浩楠、王子涵每人45平方享受村民待遇（免费安置），每人20平方每平方2,100元的低价购买权每人补交42,000元，享受回迁安置待遇。”被告于2020年1月6日收到该申请，于2020年4月3日作出《中牟县大孟镇人民政府关于对韩书涛申请王雪丽等4人享受村民待遇和回迁安置待遇的答复》（以下简称《答复》），认为其提出的王雪丽四人享受村民待遇的诉求，属于村民自治的范畴，根据《村民委员会组织法》第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。故对韩书涛的申请不予受理。另查明，中牟县新型城镇化工作领导小组办公室于2018年12月4日向各乡镇人民政府、各街道办事处、县人民政府各部门及各有关单位印发《中牟县回迁安置人口界定办法》（以下简称《人口界定办法》）（牟新城办【2018】9号），该文件对回迁安置人口界定时效和范围作了规定。本院认为，（一）关于被告作出的《答复》是否合法的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定”。案涉合村并城工程并非国有土地的征收与征用，其分配的是村集体经济组织财产和成员权益，属于村民自治范围内的事项。被告依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条之规定作出不予受理的《答复》，符合法律规定，原告要求确认该《答复》违法，并重新作出答复，没有事实及法律依据，本院不予支持。（二）关于四原告是否享受村民待遇的问题。原告要求确认其享受村民待遇，属于村民自治的范围，不属于行政案件受案范围，应当依法驳回原告的起诉。（三）关于原告要求附带审查《中牟县回迁安置人口界定办法》相关条款的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”根据上述规定，原告提出规范性文件的审查需要符合附带性的原则，只有直接作为被诉行政行为依据的规范性文件，才能成为人民法院的审查对象。本案中，被告作出的《答复》的行政行为，并未依据牟新城办【2018】9号文件，该文件不是被告实施行政行为的法律依据，故本院决定对该文件不予审查，应当驳回该项起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定判决如下：一、驳回原告王雪丽、王浩然、王子涵、王浩楠关于确认《中牟县大孟镇人民政府关于对韩书涛申请王雪丽等4人享受村民待遇和回迁安置待遇的答复》违法并要求被告中牟县大孟镇人民政府重新作出答复的诉讼请求；二、驳回王浩然、王浩楠、王子涵、王雪丽要求享受村民免费安置待遇及对《中牟县回迁安置人口界定办法》进行合法性审查的起诉。案件受理费50元，由原告王雪丽、王浩然、王子涵、王浩楠负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式八份，上诉于郑州市中级人民法院。并于上诉之日起七日内向郑州市中级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  陈丽娟人民陪审员  屈书彬人民陪审员  李 选二〇二〇年十一月三十日书 记 员  轩璐莹