广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂07行终92号 上诉人（一审原告）黄祥祖，男，1947年9月12日出生，汉族，农民，住广西浦北县。 委托代理人陈俊延，广西海竞律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）浦北县自然资源局，住所地浦北县越秀大道**。统一社会信用代码：11450722MB16334323。 法定代表人林明鲜，局长。 委托代理人李思颖，浦北县自然资源局工作人员。 委托代理人梁业基，广西环洋律师事务所律师。 一审第三人浦北县和平村民委员会。 诉讼代表人林日清，村委党支部书记。 一审第三人黄建伟，男，1956年12月25日出生，汉族，农民，住广西浦北县。 委托代理人刘红瑛，浦北县法律事务中心法律工作者。 上诉人黄祥祖因诉被上诉人浦北县自然资源局、一审第三人浦北县和平村民委员会（以下简称和平村委会）、黄建伟建设用地行政批准一案，不服浦北县人民法院（2020）桂0722行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月19日立案受理并依法组成合议庭，于2020年11月9日组织当事人进行公开询问。上诉人黄祥祖的委托代理人陈俊延，被上诉人浦北县自然资源局的委托代理人李思颖、梁业基，一审第三人黄建伟的委托代理人刘红瑛到庭参加询问，一审第三人浦北县和平村民委员会经依法传唤拒不到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告黄祥祖系浦北县江城街道和平村委会黄屋队村民，第三人黄建伟是同一村委龙村街队村民。2004年4月20日，原告黄祥祖与第三人黄建伟签订《关于兑换耕地使用的协议》，协议约定：“一、龙街队黄建伟自愿将坐落文塘水田一坵，兑换给本村委黄屋队黄祥祖长期耕种使用。二、黄屋队黄祥祖自愿将坐落瓦田水田一坵，兑换给本村委龙村街队黄建伟使用”，原告黄祥祖、第三人黄建伟分别在协议上签名，和平村委会在该协议上盖章。2004年4月25日，第三人黄建伟与第三人和平村委会签订了《协议书》一份，协议约定“黄建伟自愿将坐落瓦田水田一坵给和平村委建设五保村长期使用，本协议书经双方签字或盖章生效”，第三人黄建伟、和平村委会分别在协议书上签名或盖章。2004年4月20日，和平村委会向江城镇人民政府民政办打报告请示，要求利用位于龙村街头瓦田200平方米，用于建设五保新村。江城镇人民政府于2004年4月25日向浦北县民政局打报告，要求浦北县民政局拔款兴建和平五保新村。根据第三人和平村委会的申请，被告原浦北县国土资源局于2004年5月6日颁发（2004）浦土批字第Ｎ026号《浦北县建设用地批准书》给第三人和平村委会。该《批准书》载明“建设单位：浦北县江城镇和平村民委员会五保村；建设地点：龙村头瓦田；批准用地面积：贰佰（200）平方米；批准用途：五保新村；土地类别：旱地；土地所有权：集体；建设期限：2004年5月6日至2004年12月20日；四至：东至与村级公路边线为界、南至与黄屋队黄思祖地为界、西至与黄屋队黄传祖、黄高祖为地为界、北至与黄屋队黄建莲地为界。” 和平村委会五保新村建成后，第三人黄建伟作为第一批五保老人，于2004年12月经批准入住该五保新村。2013年经上级指示和平村委对五保新村进行拆旧建新，但拆除后黄祥祖进行阻挠并在涉案土地上种上香蕉树，阻挠施工。第三人和平村委会于2020年3月3日向本院提起诉讼，要求黄祥祖清除涉案土地上的香蕉树等经济作物，不得妨碍和平村委会对上述土地的正常使用，经审理，本院于2020年3月26日作出（2020）桂0722民初304号民事判决书，判决支持第三人和平村委会诉讼请求。黄祥祖不服提起上诉，钦州中院经审理，于2020年5月7日作出（2020）桂07民终591号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。 一审法院另查明，浦北县国土资源局在机构改革后，其土地管理职能由更名后的浦北县自然资源局承担。 一审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法（1998年修订）》第十一条第二款规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，核实建设用地使用权。”被告作为浦北县人民政府下属的履行土地管理职责的职能部门，本案涉案土地位于浦北县，被告浦北县自然资源局享有颁发本案涉案集体土地建设用地使用权批准书的职权。因此，浦北县自然资源局具有本案的诉讼主体资格。被告提供的《关于兑换耕地使用的协议》、《协议书》、《和平村委会证明》、《和平村委会关于要求拔款兴建和平五保新村的请示》、《江城镇人民政府关于要求资助建设五保新村的报告》、《江城镇人民政府关于兴建和平村委五保新村的请示》等证据载明涉案用于建设和平村委五保新村的土地系该村委会龙村街村民小组的黄建伟与黄屋村民小组的黄祥祖兑换而来，二人耕地的兑换得到了各自村民小组的同意并经村委盖章确认，黄建伟由此获得了兑换而来的土地权属，之后黄建伟自愿将兑换而来的土地用于和平村委会五保新村建设，土地权属来源清楚且无争议。被告受理第三人和平村委会五保新村用地建设申请后，依据《土地登记规则》审查核实了申请人即本案第三人和平村委提交的土地权属证明材料，该宗土地权属来源清楚，符合登记条件，颁发建设用地批准书给申请人，符合法定程序。综上，被告作出具体行政行为证据确实、充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求人民法院撤销被告颁发（2004）浦土批字第Ｎ026号《浦北县建设用地批准书》的理由不成立，本院对原告的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黄祥祖的诉讼请求。 上诉人黄祥祖上诉称，一、被上诉人作出行政许可未尽审查义务，错误颁发建设用地许可证给第三人和平村委会，一审法院查明事实不清。1、根据《土地管理法》第六十一条的规定：乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。第四十四条的规定:建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。上诉人提交的土地承包证证明,上诉人承包黄屋队的“瓦田”不是建设用地,而是属于农用地,被上诉人不能提供农用地转建设用地的任何手续,其提供的黄建伟和黄样祖的兑换协议的第二点也很清楚的写明“黄屋队黄祥祖自愿将瓦田水田一垢,兑换给本村委龙村街队黄建伟耕种使用上面的第一个重要的信息是“水田”,第二个个重要的信息是“耕种”,可见“瓦田”不是建设用地,而是上诉人耕种的水田,和平村委会也在协议上盖章确认。被上诉人将该协议作为土地权属来源,没有弄清楚该土地是农用地还是建设用地,就将该土地进行审批成了建设用地,明显违法。2、被上诉人提交《广西壮族自治区国土厅远程报批统2009年土地利用现状图》来证实该土地是建设用地,但现状图是在《建设用地批准书》颁发后才制作的,不能作为认定烦证之前该土地是建设用地的依据。3、被上诉人土地来源不合法。根据《农村土地承包法》第三十三条的规定:承包方之间为方便耕种或者各自需要,可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换,并向发包方备案。本案中，黄祥祖与黄建伟不是同一集体经济组织,双方兑换土地违反了法律的强制性规定,兑换是无效的。和平村委会提出双方兑换的行为已经各自生产队长的同意。根据法律规定,即使经过双方生产队长签字,也不能使这个兑换的行为合法。所以,兑换的行为无效,也就是土地来源不合法。4、根据《农村土地承包法》第三十八条第二项的规定:不得改变土地所有权的性质和土地的衣业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。该规定明确不得改变土地的性质和农业用途,黄祥祖的瓦田属于水田,但是和平村委会向原浦北县国土资源局申报时，将水田的性质改变为旱地,用于建设五保新村,已经改变了农业用途,显然是不合法的。二、被上诉人审批的程序违法。从被上诉人政务公开网上的《浦北县国土局办事指南乡(镇)村公共设施、公益事业使用集体建设用地审批(行政许可事项)》可知:公共设施、公益事业使用集体土地的审批条件是:(一)建设项目必须符合国家产业政策和供地政策的相关规定；（二）项目用地选址要符合乡(镇)土地利用总体规划和建设规划求；(三)建设项目用地规划要符合建设用地控制指标要求和规划设计要求;建设用地面积不得超过0。3公顷,超过0.3公顷,不超过3公顷的,报钦州市人民政府审批；(四)申请使用集体所有的土地,必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意;涉及承包土地的,应给予承包户补偿;(五)涉及占用农用地的,应当先行办理农用地转用审批手续。以上五项审批条件,特别是第(四)条和第(五)条的规定,被上诉人没有提交任何一份村料证实其审批合法,没有村民同意的手续,没有征收和补偿的相关手续。还有,该办事指南的第六项；申请材料，以上八项材料，被上诉人至今未出示有任何一项材料，程序严重违法。综上，被上诉人作出的《浦北县建设用地批准书》认定事实不清，违反法定程序，严重损害了原告的合法权益，一审法院对上诉事实均不予查明。请求二审法院撤销浦北县人民法院（2020）桂0722行初9号行政判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人浦北县自然资源局辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。被答辩人与第三人黄建伟自愿签订《关于兑换耕地使用的协议》互换土地的行为得到了各自村民小组组长的同意，并且得到村委会的同意和认可，他们虽然不是同一村民小组的村民，但是属于同一个村民委员会的村民，且签订协议互换土地是双方的真实意思表示，土地互换后双方的协议已经履行完毕，是合法有效的。第三人黄建伟取得涉案土地使用权后又与和平村委会签订协议自愿将涉案土地给和平村委建设五保村长期使用,是处分自已民事权利的行为,亦是合法有效的,并且最终也得到了(2020)桂0722民初304号以及(2020)桂07民终591号民事判决的确认,所以涉案土地的权属来源是清楚、合法的。以上两份协议签订后被答辩人以及第三人黄建伟都已经不是涉案土地的权利人,此后他们也一直没有对涉案土地进行管理、使用。所以,被答辩人并非本案行政行为的相对人,也不存在利害关系,其请求撤销答辩人颁发的(2004)浦土批字第N026号《浦北县建设用地批准书》没有事实和法律依据。和平村委会因原五保村不能满足现阶段的需要而申请扩建,已经得到了镇政府和县民政局的同意,答辩人根据土地权利人即和平村委会的申请,依据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条的规定依职权作出的涉案建设用地批准书的行政行为是认定事实清楚、证据确凿、符合法定程序。二、被答辩人的起诉已经过了法定的起诉期限,且其多次阻挠五保村的建设已经损害了公共利益。涉案的建设用地批准书是于2004年5月份颁发的,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定,被答辩人需在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内起诉,但在本案庭审过程中,被答辩人及第三人黄建伟都明确表示2004年4月份便知道和平村委在涉案土地上建设五保村的事实。众所周知，在我国建设房屋是需要经过审批许可的,所以在2004年建设五保村时被答辩人便知道或者应当知道答辩人的颁证行为,但其一直都没有提出异议,直至2013年因原五保村不能满足现状需要而扩建时才进行阻拦，到2020年3月30日才提起诉讼,明显已经过了起诉期限。五保村的建设,有效地解决了五保户的住房问题和生活条件,被答辩人无理阻挠的行为已经损害了公共利益,应及时停止其不法行为。综上所述,答辩人作出的(2004)浦土批字第N026号《浦北县建设用地批准书》土地权属清楚,程序合法,一审判决认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确,请求二审法院驳回被答辩人的上诉请求。 一审第三人黄建伟没有提交书面意见，但表示同意上诉人黄祥祖的上诉意见。补充认为浦北县自然资源局对涉案土地颁证行为在程序和实体上均违法，也没有相关颁证的证据材料，违法颁证给第三人和平村委会，请求依法撤销一审判决。 一审第三人和平村委会没有提交书面意见。 二审期间，各方当事人均没有向本院提交新证据。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据上述规定，公民、法人或者其他组织要成为适格的行政诉讼原告需具备两方面的条件：从主观上看，必须是该公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到被诉行政行为的侵犯；从客观上看，该公民、法人或者其他组织必须与被诉行政行为有利害关系，即行政行为对该公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响义务行政行为不能凭空认为自己的合法权益受到侵害。本案上诉人黄祥祖不是被诉行政行为即建设用地批准行为的相对人，其要成为本案适格的原告，必须与本案的批准行为具有“利害关系”，即其权利义务可能受到建设用地批准行为的不利影响，但一审法院对黄祥祖是否与本案被诉行政行为即建设用地批准行为有“利害关系”没有查清。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内起诉。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第六十五条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但是不得超过行政诉讼法第第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，一审法院没有查清黄祥祖何时知道或者应当知道被诉行政行为的内容，即对其起诉是否超过法定期限没有查清。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”根据行政诉讼法第七十条的规定，合法行政行为的标准主要包括两个方面：一是实体合法。即行政机关作出的行政行为主要证据是否确实、充分，是否有法律、法规依据，是否在其法定职权范围作出，适用法律、法规是否正确。二是程序合法。即行政机关作出行政行为必须符合法律规定的方式、步骤、顺序、时限、形式。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条、第四十四条的规定以及原浦北县国土局《办事指南：乡(镇)村公共设施、公益事业使用集体建设用地审批(行政许可事项)》，办理公益事业使用集体建设用地审批，用地单位要提交用地申请、涉及农用地的还需提交农用地转用手续、使用集体所有土地的需提交村民会议同意的决定等材料，需经乡（镇）人民政府审核等。本案中，一审法院没有围绕上述规定，对被诉行政行为即建设用地批准行为进行全面的合法性审查。 需要指出的是，一审法院认为本案被诉行政行为属于土地权属登记行为，适用《土地登记规则》进行审查不当，本院予以指正。根据2004年有效的《土地登记规则》（1995年12月18日原国家土地管理局发布）第二条的规定，土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权和土地他项权利的登记。土地他项权利是指土地使用权和土地所有权以外的土地权利，包括抵押权、承租权以及法律、法规规定需要登记的其他权利。土地登记是对申请人已经享有的土地权属进行登记确认，不创设新的权利。本案是建设用地批准行为，属于行政机关根据申请人的申请，经依法审查，准予申请人从事特定活动的行为，是行政机关依法赋予申请人某种权利的许可行为。 综上所述，一审判决认定基本事实不清，证据不足，适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销浦北县人民法院（2020）桂0722行初9号行政判决； 二、发回浦北县人民法院重审。 上诉人黄祥祖预交的二审案件受理费50元予以退还。 审 判 长  宁 盛 审 判 员  黄应锐 审 判 员  韦乐熙 二〇二〇年十一月十八日 法官助理  刘平平 书 记 员  郭杨兴