吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉24行初58号 原告张忠尚，男，1956年12月8日出生，汉族，住浙江省东阳市巍山镇莘桥村东张**。 被告珲春市人民政府，住所地吉林省珲春市新安路**。 法定代表人张吉峰，市长。 被告珲春市自然资源局（原珲春市国土资源局），住所，住所地吉林省珲春市龙源东街**div> 法定代表人董永利，局长。 原告张忠尚因与被告珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）、珲春市自然资源局（原珲春市国土资源局、以下简称珲春市国土局）确认行政行为违法及行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院于2018年11月2日作出（2018）吉24行初57号行政裁定。原告张忠尚不服，向吉林省高级人民法院（以下简称省高院）提起上诉。省高院于2019年4月19日作出（2019）吉行终35号行政裁定，撤销本院（2018）吉24行初57号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年9月6日作出（2019）吉24行初59号行政裁定。原告张忠尚不服，向省高院提起上诉。省高院于2020年7月17日作出（2019）吉行终475号行政裁定，撤销本院（2019）吉24行初59号行政裁定，指令本院继续审理。本院受理后依法进行了审理。本案现已审理终结。 原告张忠尚诉讼请求：1.确认被告珲春市政府、珲春市国土局收回土地行为违法；2.判令二被告共同承担赔偿原告工程款、案件受理费、鉴定费和利息损失，共计842265.58元（利息算至赔偿金给付止）；3.诉讼费由被告承担。事实与理由：1994年6月18日，黑龙江双鸭山矿务局第二建筑安装工程公司（以下简称双鸭山二建公司）与珲春太阳山庄开发有限公司（以下简称太阳公司），签订两栋别墅施工合同。双鸭山二建公司与原告张忠尚签订内部承包合同，由张忠尚垫资施工。因太阳公司拒付工程款，张忠尚诉至法院，请求法院判决太阳公司给付工程款。法院终审判决太阳公司给付工程款434907元，利息自2010年12月13日起按中国人民银行同期贷款利率支付至判决生效之日止，鉴定费2000元和诉讼费9133元由太阳公司承担。2015年1月27日，张忠尚申请珲春市人民法院强制执行。2015年4月27日，珲春市人民法院作出（2015）珲执字第174号执行裁定书，裁定查封太阳公司名下，位于长岭公路东侧、太阳村**北侧，面积107130.5平方米登记土地。2015年9月8日，被告珲春市政府作出《珲春市人民政府关于收回图们江边城建筑工程公司等十三个单位国有土地使用权的批复》（珲政函[2015]149号），批准被告珲春市国土局收回太阳公司名下的107130.5平方米土地使用权。珲春市政府和珲春市国土局在法院查封土地的情况下收回土地，违反法律规定。2017年12月25日，张忠尚向赔偿义务人珲春市政府提出赔偿申请，珲春市政府在法定期限内没有答复。综上，请求法院作出公正的判决。 被告珲春市政府辩称：一、原告主体不适格。原告张忠尚与太阳公司存在建设工程施工合同关系，双方经二审终审，由太阳公司向张忠尚履行金钱给付义务，系合同之债。1993年，太阳公司计划征收78公顷土地，仅向政府交纳400万元，欠734万元，至今未签订土地出让合同。1997年10月20日，土地部门向太阳公司交付了107130.5平方米土地，用于商业、居住、旅游项目开发，但该公司对上述土地闲置至今。珲春市国土局于2015年9月22日向太阳公司等十三个单位作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回太阳公司案涉闲置土地，太阳公司在法定期限内未提出行政复议或行政诉讼，该决定书已经产生了法律效力。收回案涉土地的行为属于行政行为，原告不是行政相对人，没有诉权。二、珲春市政府不是本案适格被告。张忠尚应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关作为被告起诉。三、图们市人民法院预查封案涉土地行为程序有瑕疵。图们市法院于2016年作出执行裁定书之前没有向珲春市国土局查询土地权属情况。四、张忠尚查封案涉土地实现不了债权。太阳公司未与土地部门签订土地出让合同，且未办理登记手续，田阳公司未取得案涉土地国有建设使用权，且该土地不准许转让，即该土地不能通过拍卖、变卖方式对外转让，张忠尚不能在案涉土地上实现债权。 珲春市国土局辩称：一、原告主体不适格。珲春市国土局依法履行土地管理和监督职责，基于太阳公司违反土地管理法律法规，造成土地闲置，依法收回案涉土地，行政相对人是太阳公司。珲春市国土局未对张忠尚作出任何行政行为，案涉土地也不属于张忠尚的财产，收回土地的行为对张忠尚的权利不产生实际影响，张忠尚不是本案适格原告。二、诉讼时效已过。珲春市国土局于2015年刊登《收回决定书》，原告2018年起诉，诉讼时效已过。三、案涉土地不是太阳公司可供执行的财产。1997年10月20日，经珲春市政府批准同意太阳公司征收案涉土地建设商业、居住、旅游项目，取得第97049号使用土地批准书。太阳公司始终没有开工建设，依据相关法律规定，太阳公司仅在1997年10月办理集体土地征收用地审批手续，此后因资金不到位一直没有开发建设，也没有与国土部门签订土地使用权出让合同，没有申请办理土地使用权登记，至今没有取得土地使用权证书。在这种情况下，该地使用权依法应当无偿收回并且不得转让，不属于使用权人可处分的财产。人民法院在没有调查核实该地权属状况下，不应当该地作为被执行人的财产予以查封。四、在法院查封期限内收回闲置土地并不违法。根据相关规定，对未办理土地使用权登记的，可以进行预查封。珲春市国土局向珲春市人民法院作出书面说明后，珲春市人民法院没有继续强制执行。2016年9月，延边州中级人民法院裁定由图们市人民法院执行后，珲春市国土局向图们市人民法院提交了执行异议书和关于协助执行事项进行审查的建议两份文件，图们市人民法院于2016年12月15日将查封更改为预查封。根据相关文件，太阳公司闲置土地因其自身原因造成，行政机关不存在按照相关规定退还土地出让金的问题。图们市人民法院已调取相关收回土地使用权的材料，至此，预查封应当自动解除。综上，请求驳回原告诉讼请求。 本院经审理查明：2015年4月27日，经张忠尚申请，珲春市人民法院作出（2015）珲执字第174号执行裁定书，裁定书主要内容为：“延边朝鲜族自治州中级人民法院作出的（2014）延中民再终字第8号民事判决书已发生法律效力，但被执行人至今未履行生效法律文书确定的义务。本院在执行过程中查明，被执行人太阳公司在珲春市有登记土地，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十四条的规定，裁定如下：一、查封太阳公司名下位于长岭公路东侧、太阳村五组北侧面积为107130.5平方米登记土地。二、查封期限三年。”当日，珲春市人民法院作出（2015）珲执字第174号协助执行通知书，通知珲春市国土局“协助查封珲太阳公司名下位于长岭公路东侧、太阳村五组北侧面积为107130.5平方米登记土地。”珲春市人民法院将《执行裁定书》和《协助执行通知书》送达给珲春市国土局。 2015年5月14日，珲春市国土局在延边日报公告《闲置土地调查通知书》，通知书所附闲置土地调查统计表第12项列明：土地使用者：太阳公司；土地位置：至长岭子公路东侧；面积：107130.5平方米；批准书：97049；发证日期：1997.10.20；使用类型：划拨。2015年8月27日，珲春市国土局作出《关于收回图们市边城建筑工程公司等十三个单位国有土地使用权的请示》（珲国土资发〔2015〕121号），向珲春市政府申请无偿收回包括案涉土地在内的十三个单位的国有土地使用权。2015年9月22日，珲春市政府作出《收回批复》，同意无偿收回包括案涉土地在内的十三个单位国有土地使用权。2015年9月22日，珲春市国土局作出《收回决定书》，决定无偿收回包括案涉土地在内的十三个单位的国有土地使用权。2015年9月24日，珲春市国土局将《收回决定书》在延边日报上予以公告。2015年10月19日，珲春市国土局作出《珲春市国土资源局关于“（2015）珲执字第174号”协助执行事项有关问题的说明》，向珲春市人民法院说明：该局对协助事项调查后，发现涉案土地一直处于闲置状态，并且没有办理土地登记，如作为太阳公司财产予以执行，将无法办理土地权属转移登记。 2016年9月9日，本院作出（2016）吉24执监3号执行裁定书，裁定：“本院（2014）延中民再终字第8号民事判决由图们市人民法院执行”。2016年12月15日，图们市人民法院作出（2016）吉2402执453号之一执行裁定书，裁定“预查封太阳公司所有的位于长岭公路东侧、太阳村五组北侧面积107130.5平方米土地，查封期限自本裁定生效之日起三年。预查封的效力等同于正式查封”。当日图们市人民法院作出（2016）吉2402执453号之一协助执行通知书，通知珲春市国土局协助执行“预查封太阳公司所有的位于长岭公路东侧、太阳村五组北侧面积107130.5平方米土地，查封期限自本裁定生效之日起三年”。并送达给珲春市国土局。 2017年12月25日，刘春林以邮寄送达的方式向珲春市政府提交了《行政赔偿申请书》，请求赔偿义务机关珲春市人民政府因违法收回土地，赔偿给赔偿请求人张忠尚造成的工程款、案件受理费、鉴定费和利息损失，共计：842265.58元（利息算至赔偿金给付止），收件人为珲春市政府市长张吉锋，签收日期为2017年12月25日。珲春市政府没有针对该申请书作出是否予以赔偿的决定。 另查明，2017年4月11日，图们市人民法院作出（2016）吉2402执453号执行裁定，因土地暂时无法评估、拍卖，裁定终结本次执行程序，待太阳公司有可供执行的财产时恢复执行。 认定上述事实的证据有（2015）珲执字第174号珲春市人民法院执行裁定书、协助执行通知书、《送达回证》、（2015）珲执字第174号珲春市人民法院协助执行通知书、《珲春市国土资源关于“（2015）珲执字第174号”协助执行事项有关问题的说明》、2015年5月14日《延边日报》、9月24日《延边日报》《关于收回图们市边城建筑工程公司等十三个单位国有土地使用权的请示》《珲春市人民政府关于收回图们市边城建筑工程公司等十三个单位国有土地使用权的批复》《关于收回图们市边城建筑工程公司等十三个单位国有建设用地使用权决定书》、延边朝鲜族自治州中级人民法院（2016）吉24执监3号执行裁定书、（2016）吉2402执453号之一图们市人民法院执行裁定书、（2016）吉2402执453号之一图们市人民法院协助执行通知书、《行政赔偿申请书》、中通快递投递单、电子查询单。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，有权对外作出收回国有土地使用权决定的法定主体应当是土地行政管理部门。故珲春市国土局作为珲春市政府下属土地行政管理部门具有作出被诉行政行为的法定职责。本案中，珲春市政府针对珲春市国土局的请示所作批复，系内部审核批准行为，属于上级行政机关基于行政职权对下级机关作出的不产生外部法律效力的行为。对当事人权益产生实际影响的是珲春市国土局的《收回决定书》。因此，本案的适格被告是珲春市国土局，珲春市人民政府不是本案的适格被告。原告张忠尚以珲春市国土局为被告提起的诉讼，不属于本院管辖。故原告张忠尚的起诉不符合法定的起诉条件，依法应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本院此前裁定驳回其起诉的结论正确。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告张忠尚的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  晏丽丽 审判员  张 丽 审判员  战明宇 二〇二〇年十一月三日 书记员  李 琳 附相关法律规定： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。 第三款人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。