广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2155号上诉人（原审原告）：廖伟光，男，1961年1月18日出生，汉族，身份证住址广州市荔湾区增滘南约**，公民身份号码440************637。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区城市管理和综合执法局。住所地：广州市荔湾区************。法定代表人：肖长安，局长。委托代理人：张毓，该局工作人员。被上诉人（原审被告）广州市城市管理和综合执法局。住所地：广东省广州市越秀区*********。法定代表人：陶镇广，局长。上诉人廖伟光因诉被上诉人广州市荔湾区城市管理和综合执法局（以下简称“荔湾区城管执法局”）、广州市城市管理和综合执法局（以下简称“市城管执法局”）违法建设行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年1月25日，荔湾区城管执法局执法人员在“增滘南约157号对出”检查发现有一建成的简易棚，现场测量面积62.7平方米，原告未能提供该地的宅基地证等相关材料。荔湾区城管执法局工作人员现场向原告发出《询问通知书》及《责令限期改正通知书》。2019年1月31日，原告廖伟光前往荔湾区城管执法局海龙街执法队接受询问，原告称其为广州市荔湾区增滘南约157号房的屋主，于1979年在增滘南约157号建了一层楼，同时将房前空地，也就是涉案棚的位置围起来种花，1998年，因停车需要，原告在该空地上自行出资搭了棚，该棚占地约62平方米，建成后作自家停车和堆放杂物用，该棚没有宅基地证或其他建设许可证。2019年7月22日，荔湾区城管执法局向原告作出并达达《违法建设行政处理告知书》（荔综违建告字〔2019〕83号），拟对原告作出限期拆除上述铁棚的处理决定，告知原告享有陈述、申辩的权利。2019年7月30日，荔湾区城管执法局向原告作出涉案处理决定，内容为“经查，当事人未经规划许可，于1998年在荔湾区海龙街增滘南约157号对出空地搭建一简易结构铁棚，面积62平方米。根据当时有效施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，上述铁棚已构成违法建设。根据《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第（一）项规定，上述违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。我局现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出行政处理决定如下：当事人自接到本决定书之日起10日内，自行无条件拆除上述铁棚，整饰现场。逾期不履行本处理决定，我局将依法强制执行。”荔湾区城管执法局于当日向原告送达涉案处理决定。原告不服，向市城管执法局申请行政复议，市城管执法局于2019年9月17日收到原告的复议申请书，2019年9月18日作出受理通知。2019年11月18日，市城管执法局对原告作出决定延期通知，延期至2019年12月17日前作出复议决定。2019年12月13日，市城管执法局作出涉案复议决定，维持荔湾区城管执法局的涉案处理决定。市城管执法局于2019年12月14日将涉案复议决定送达给原告。原告仍不服，诉至原审法院。庭审中，各方陈述涉案铁棚一面是卷闸门，另几面是用铁管支撑用于停车和堆放杂物的车棚。原审法院认为，《广州市违法建设查处条例》第四条第一款、第二款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”被告荔湾区城管执法局具有查处其管辖范围内违法建设的法定职权。《广州市违法建设查处条例》第二条第二款、第三款规定：“违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态。本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”涉案车棚建于1998年，被告适用当时施行的《中华人民共和国城市规划法》符合规定。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”原告在建设涉案车棚时未取得有关批准文件，荔湾区城管执法局认定涉案车棚为违法建设有事实依据。《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：（一）未取得建设工程规划许可证，且违反控制性详细规划的强制内容、规划条件或者城乡规划技术标准建设的建筑物、构筑物或者超过合理误差的建筑部分……”荔湾区城管执法局认定涉案车棚属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设有事实依据。至于荔湾区城管执法局作出涉案处理决定，涉案车棚属于违法建设的继续状态，荔湾区城管执法局适用现行的《中华人民共和国城乡规划法》对涉案车棚进行处理符合规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被告荔湾区城管执法局作出限期拆除涉案铁棚的涉案处理决定，符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”因此，市城管执法局有权处理原告廖伟光对荔湾区城管执法局提起的行政复议申请。市城管执法局在法定期限内作出复议决定维持荔湾区城管执法局作出的涉案处理决定，程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告廖伟光的诉讼请求。上诉人廖伟光上诉称：一、原审判决认定事实错误。（一）一审认定案涉车棚属于违法建设的继续状态没有法律依据。违法建设的继续状态，是指该建筑物在建设时违反了当时生效的法律、法规的规定而建设，直至现在还存在。案涉车棚建于1998年，根据《广州市违法建设查处条例》第二条第三款规定，案涉车棚是否属于违法建设，应以当时施行的《中华人民共和国城市规划法》《广东省实施办法》的规定来认定。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定了在城市规划区内建设建（构）筑物的要求，而案涉车棚所在地增滘村1998年是农业人口地区，不在广州市的城市规划区范围内，不需要由城市规划行政主管部门核发建设工程规划许可证。在行政复议及一审诉讼期间，上诉人均提出书面申请，请求被上诉人出具1998年前的广州市行政规划区总图，但至今被上诉人都没有出示，证实1998年增滘村不在广州市城市规划区范围内，其以《中华人民共和国城市规划法》第三十二条认定案涉车棚是违法建设不能成立。案涉车棚在《中华人民共和国城乡规划法》施行前不属于违法建设，该法施行后则不能认定为违法建设的继续状态。（二）被上诉人市城管执法局于2019年9月17日受理上诉人的行政复议申请，于同年12月13日作出被诉行政复议决定，并于同年12月14日送达，历时89天，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，超期二十九天，程序违法。市城管执法局直至一审开庭时都没有向原审法院递交其需延期作出行政复议决定的证据材料，根据行政行诉法第三十四条规定，应视为没有相应证据，原审法院认定被诉复议决定程序合法没有事实和法律依据。（三）原审判决认定荔湾区城管执法局1998年“具有查处其管辖范围内违法建设的法定职权”是错误的。《广州市违法建设查处条例》于2001年施行，此条例施行前荔湾区城管执法局并没有此法定职权。二、原审判决适用法律错误。荔湾区城管执法局在2001年之后才具有查处其管辖范围内违法建设的法定职权，被上诉人无证据证明1998年前增滘村在广州市城市规划区内，就不适用《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定认定案涉车棚是违法建设。根据后法不溯及前事的法律原则，《中华人民共和国城乡规划法》《广州市违法建设查处条例》均不适用于对发生在1998年的建设作出处理，以此认定涉案车棚是违法建设属于适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，认定被诉违法建设行政处理决定适用法律错误及被诉行政复议决定适用法律错误、程序违法并予以撤销。被上诉人荔湾区城管执法局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求法院判决驳回上诉。被上诉人市城管执法局对原审判决无异议。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为：关于被诉违法建设行政处理决定书和行政复议决定书的合法性，包括认定违法建设的证据、事实、主体、法律依据、查处程序等，原审法院已经充分阐述裁判理由，二审同意原审法院意见，不再赘述。关于上诉人所提上诉理由。根据《中华人民共和国城市规划法》第三条规定，城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。案涉简易棚所在地增滘村1998年即属于广州市区范围内，上诉人以原增滘村1998年时是农业人口地区、被上诉人未出具1998年前的广州市行政规划区总图，即认为增滘村不在城市规划区范围内，不需要由城市规划行政主管部门核发建设工程规划许可证，与法律规定不符。上诉人于1998年未按当时有效施行的《中华人民共和国城市规划法》规定向城市规划主管部门提出建设申请搭建案涉车棚，被上诉人荔湾区城管执法局经调查认定其为违法建设，符合法律规定。上诉人因违法建设状态持续而获取的利益不属于法律保护的信赖利益，不能阻却被上诉人荔湾区城管执法局依法行使对违法建设的调查处理职责。关于上诉人认为被上诉人市城管执法局复议程序违法的主张。经审查，市城管执法局于2019年9月18日受理上诉人的行政复议申请，同年11月18日作出《决定延期通知书》，决定延期至2019年12月17日前，并于2019年12月13日作出被诉行政复议决定，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。对上诉人该主张，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人廖伟光负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十一月二十七日法官助理  张丽敏书 记 员  毕志焜