广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2627号上诉人（原审原告）：封军勇，男，1970年9月12日出生，汉族，身份证住址湖南省蓝山县**********，公民身份号码432************531。被上诉人（原审被告）：广州市公安局交通警察支队环城大队。住所地：广东省广州市越秀区********。法定代表人：俞善勇，大队长。上诉人封军勇因诉被上诉人广州市公安局交通警察支队环城大队行政强制措施一案，不服广州铁路运输法院(2020)粤7101行初3642号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2020年5月18日，被告作出440**********833号《公安交通管理行政强制措施凭证》，主要内容为：原告于2020年5月18日16时44分在机场高速西侧下高速平沙收费站实施违法记分达到12分仍驾驶机动车，机动车载货长度、宽度、高度超过规定，机动车违反禁令标志指示的违法行为。根据《道路交通安全法》第九十条的规定，决定对原告采取扣留驾驶证的行政强制措施。次日，被告向所属公安机关交通管理部门负责人报告并补办批准手续，《公安交通管理行政强制措施审批表》法律依据载明：《道路交通安全法》第九十条以及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第三十一条第（五）项。强制措施类型载明：扣留机动车驾驶证。永州市公安局交警支队车辆管理所于2020年5月27日作出《AB证满分注销》，主要内容为：原告的驾驶证截至2020年5月7日已记满12分，将被注销最高准驾车型，请在本通知后15日内参加满分学习考试，并办理降级换证业务，否则公告注销的最高准驾车型驾驶资格作废。原告在被告扣留驾驶证后，于2020年5月28日至6月5日进行了为期七天的学习并考试，科目一成绩单显示，原告报考车型为B1，补考考试成绩为90分。2020年6月9日，蓝山县公安局交通警察大队车辆管理所向原告作出《机动车驾驶人违法满分考试信息反馈通知书》，通知的主要内容为：你所持机动车驾驶证号码为432************531、档案编号为431100048625、准驾车型代号为B1B2，本记分周期内违法记分达到1次满分，并自愿在我所进行考试。现已考试合格，各科目考试信息如下：科目一：90分；特此通知，并请到机动车驾驶证核发地车辆管理所办理降级换证手续。原审法院认为：《道路交通安全法》第五条第一款规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”被告具有负责本行政区域内的道路交通安全管理工作的法定职权。《道路交通安全法》第十九条规定：“驾驶机动车，应当依法取得机动车驾驶证。申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。……驾驶人应当按照驾驶证载明的准驾车型驾驶机动车；驾驶机动车时，应当随身携带机动车驾驶证。……”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第三十一条规定：“有下列情形之一的，依法扣留机动车驾驶证：……（五）在一个记分周期内累积记分达到十二分的。”《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条规定：“持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人有下列情形之一的，车辆管理所应当注销其最高准驾车型驾驶资格，并通知机动车驾驶人在三十日内办理降级换证业务：（一）发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任，未构成犯罪的；（二）在一个记分周期内有记满12分记录的；（三）连续三个记分周期不参加审验的。”本案中，原告于2020年5月18日16时44分在机场高速西侧下高速平沙收费站处，被被告执勤民警发现其存在实施违法记分达到12分仍驾驶机动车的违法行为，被告扣留原告准驾车型为A2的机动车驾驶证，符合法律的规定。永州市公安局交警支队车辆管理所于2020年5月27日向原告作出《AB证满分注销》的通知，原告应当按照指引处理。原告主张其已经满分学习，考试合格，被告应当返还其准驾车型为A2的驾驶证，但从其科目一考试成绩单显示原告报考车型为B1，从《机动车驾驶人违法满分考试信息反馈通知书》中显示准驾车型代号为B1B2，经考试合格后，原告应当持有相应类别的机动车驾驶证。因此，被告不返还原告准驾车型为A2的驾驶证并无不当，原告请求判令被告发还其准驾车型为A2的驾驶证的诉讼请求，原审法院不予支持。需要指出的是，被告作出案涉440**********833号《公安交通管理行政强制措施凭证》，其法律依据系“根据《道路交通安全法》第九十条”的规定，《道路交通安全法》第九十条规定：“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。”该法律条款系对违法机动车驾驶人的行政处罚条款，并非行政强制措施的法律条款。因此，被告对原告采取扣留驾驶证的行政强制措施适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的。”的规定，被告作出行政行为适用法律、法规错误本应判决撤销行政行为，但由于被告扣留准驾车型为A2的驾驶证正确，不返还原告准驾车型为A2的驾驶证并无不当，出于对公共安全的考虑，撤销案涉行政强制措施会对道路交通安全产生安全隐患。因此，原审法院确认被告作出的案涉440**********833号《公安交通管理行政强制措施凭证》违法。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：一、确认被告广州市公安局交通警察支队环城大队于2020年5月18日对原告封军勇作出的440**********833号《公安交通管理行政强制措施凭证》行为违法；二、驳回原告封军勇其他诉讼请求。上诉人封军勇上诉称：一、上诉人有足够的事实和法律依据，诉请被上诉人返还上诉人驾驶证。上诉人虽有违法行为，但已经按照《道路交通安全法实施条例》第二十三条的强制性规定将驾驶证记分清除恢复原状，所以被上诉人发还上诉人驾驶证的法定依据充足。二、原审法院认定的事实没有法律依据支持。记分予以清除发还机动车驾驶证的强制性规定是没有法律依据的，不论驾驶员考什么车型，只要完成学习，考试合格，记分予以清除，即发还机动车驾驶证。驾驶证被扣12分并没有规定要学什么车型才发放驾驶证，所以原审法院以上诉人考试成绩但显示报考车型为B1、B2而否定被上诉人返还驾驶证没有法律依据。三、原审法院认定事实错误，没有证据证明。上诉人于1996年8月21日取得A2准驾车型一直开半挂拖头车至今，2020年8月18日共24年，8760天，从未发生过一般交通事故和重大交通事故，足以证明上诉人对交通安全意识强烈，技术精湛，就算对公共安全的考虑，即使撤销案涉行政强制措施也不会对道路交通安全产生隐患。原审法院以撤销行政强制措施会对道路交通安全产生隐患，没有证据证明和事实说明。四、原审法院适用法律错误。《道路交通安全法实施条例》第二十三条是强制性规定，但原审法院以行政诉讼法第六十九条上诉人申请履行法定职责或者给付义务理由不成立驳回上诉人的诉讼请求，又没有在原审判决书里将理由和法律依据释明被上诉人不给付上诉人驾驶证的法律依据，也就是说上诉人完成学习考试合格记分清除后，被上诉人没有再扣上诉人驾驶证的事实理由和法律依据了，即使判决被上诉人返还驾驶证也不会对社会公共利益造成损失。五、从驾驶证扣12分后的流程主体来分析，原审法院未判令被上诉人返还驾驶证也是错误的。即使降级换证被上诉人也应根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第五十七条，机动车驾驶人应当于机动车驾驶证有效期满前九十日日内申请，并应提供机动车驾驶证。所以从换证主体来看也应由法院判令被上诉人返还上诉人驾驶证后，才到永州交警支队去换证。请求撤销原审判决，依法判令被上诉人限期返还上诉人A2驾驶证，一、二审的诉讼费由被上诉人负担。被上诉人广州市公安局交通警察支队环城大队二审未提交书面答辩意见。本院认为：首先需要明确的是，行政强制措施凭证只是一份书面凭证，其本身并不是被诉行政行为，本案中被诉行政行为应是被上诉人根据该凭证载明的事项扣留上诉人A2驾驶证并不予返还的行政行为，行政诉讼审查的是行政行为的合法性，而非凭证的合法性。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第三十一条第（五）项规定，在一个记分周期内累积记分达到十二分的，应依法扣留机动车驾驶证。被上诉人发现上诉人存在上述情形后，将其A2驾驶证予以扣留，有充分的事实和法律依据，属于合法的行政行为。被上诉人在行政强制措施凭证上所援引的依据不完全，没有载明《道路交通安全违法行为处理程序规定》第三十一条第（五）项，属于程序瑕疵，应予以批评和指正，并要求其在今后的工作中加以完善，但不属于因适用法律法规错误而导致行政行为违法的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，适用于行政行为本应予以撤销的情形，而撤销行政行为以行政行为违法为前提，本案中被上诉人扣留上诉人A2驾驶证的行政行为合法，并不符合该项规定的适用条件，原审法院依据该项规定确认行政行为违法不当。同时，根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条规定，上诉人此种情形应降级换证，即不能再保留其A2驾驶资格，不存在要求被上诉人向其返还A2驾驶证的基础。至于上诉人所提《机动车驾驶证申领和使用规定》第五十七条的规定，仅适用于正常期满换证的情形，与本案中上诉人的情形不相符，不能以此作为上诉人要求返还其A2驾驶证的依据。因此，上诉人原审所提诉讼请求缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。综上所述，原审法院查明的基本事实清楚，但适用法律有误，处理不当，应予纠正。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院(2020)粤7101行初3642号行政判决；二、驳回上诉人封军勇的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由上诉人封军勇负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十一月三十日法官助理  张丽敏书 记 员  毕志焜