兰州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）甘7101行初154号 原告：杨亨萍，女，汉族，1969年1月2日出生，住甘肃省兰州市七里河区。 被告：兰州市自然资源局，住所地：兰州市城关区通渭路**。 法定代表人：陈一夫，该局局长。 委托代理人：马燕冰，该局工作人员。 委托代理人：张玉洁，甘肃雷诺律师事务所律师。 被告：兰州市住房和城乡建设局，住，住所地：兰州市城关区甘南路**/div> 法定代表人：李文生，该局局长。 委托代理人：张晓笛，该局干部。 委托代理人：杨浩，该局干部。 第三人：兰州泰翔典当有限责任公司，住所地：甘，住所地：甘肃省兰州市城关区武都路**> 法定代表人：潘博，该公司董事长。 委托代理人：张丽娟，该公司员工。 第三人：甘肃省城市建筑第三工程公司，住所地：甘肃省，住所地：甘肃省兰州市七里河区吴家园** 法定代表人：张风光，该公司经理。 原告杨亨萍诉被告兰州市自然资源局（以下简称市自然资源局）、兰州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、第三人兰州泰翔典当有限责任公司（以下简称泰翔公司）撤销行政登记一案，于2020年8月24日向本院提起行政诉讼。本院立案后，经审查，发现甘肃省城市建筑第三工程公司（以下简称省建三公司）同案件处理结果有利害关系，故依职权通知其作为第三人参加诉讼，并依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书和参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭审理了本案，原告杨亨萍，被告市自然资源局委托代理人马燕冰、张玉洁，被告市住建局委托代理人杨浩，第三人泰翔公司委托代理人张丽娟，第三人省建三公司法定代表人张风光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原兰州市住房保障和房产管理局于2015年2月17日作出兰房他证XXX号房屋他项权登记行为，他项权登记证书记载：“房屋他项权利人：兰州泰翔典当有限责任公司；房屋所有权人：甘肃省城市建筑第三工程公司；房屋所有权证号：兰房权证**；房屋坐落：兰州市七里河区XXX；他项权种类：抵押权。” 原告杨亨萍诉称，原告于2000年7月10日与省建三公司签订《房屋买卖合同》,合同约定:原告向省建三公司购买其位于兰州市七里河区XXX,面积72.65平方米,总价59400元;省建三公司保证该房产合法、权属清楚;办理房产证的过程中按照交纳税款的有关规定交纳相应的过户费用后,省建三公司应积极配合原告在一年内办好产权的过户手续，产权100%，省建三公司向原告出具收据一张,并将房屋交付原告，原告一直居住使用至今。省建三公司于2013年办理该房屋的产权证[兰房权证XXX号],并未向原告办理过户手续，而是在2015年将已售原告房屋抵押给泰翔公司，并办理了他项权登记。原告于2019年向兰州市七里河区人民法院提起民事诉讼，请求判定省建三公司与泰翔公司签订的房产抵押合同无效。经法院审理，于2019年10月28日作出（2019）甘0103民初3547号民事判决书，依照《中华人民共和国民法总则》第三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定,判决省建三公司与泰翔公司签订的《房地产抵押合同》无效。现原告根据《行政诉讼法》的相关规定，请求撤销被告作出的兰房他证XXX号房屋他项权登记行为。 原告向本院提交并向法庭出示的证据有： 1.房屋买卖合同；2.（2019）甘0103民初3547号甘肃省兰州市七里河区人民法院（以下简称七里河法院）民事判决书；3.公告；4.兰房权证X**房屋所有权证；5.兰房他证XXX号房屋他项权证。证明被告的登记行为违法，应予撤销。 被告市自然资源局辩称，一、被告根据涉诉房屋权利人申请,经过法定程序审查后准予相关房屋行政登记的行政行为合法合理。2015年2月13日，抵押权人泰翔公司和抵押人省建三公司共同提出书面申请,针对涉诉房屋在内的相关房屋进行抵押权登记。被告按照法定程序,对该次申请所提交的申请材料经过形式审查,认为:“属于被告职责范围、申请材料齐全、符合法定形式”后准予登记。首先，根据《不动产登记暂行条例》第十四条的规定，本案不动产登记是依申请才会发生的行为,即被告是被动受理相关行政登记的受理机关。其次，根据《不动产登记暂行条例》第十六条的规定，由申请人提交材料,并对申请材料的真实性负责。本案中,上述申请人已经在《各类房地产抵押权设立登记申请书》上盖章确认。即被告对于不动产登记仅负有形式审查义务。综上,被告已经根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定,履行了法定职责，针对申请人提出的申请登记事项进行审查。在确定该次登记申请属于被告职责范围,申请材料齐全、形式合法的情况下准予登记申请,这正是被告依法行政的体现。二、民事诉讼确认相关抵押合同无效发生在抵押登记之后，被告只是不动产登记管理机关,不涉及申请人之间、申请人与第三人之间民事纠纷。而且，本案抵押登记发生于2015年2月13日,原告与申请人之间民事诉讼起诉及判决均发生于2019年。所以，即使要按照生效民事判决认定的相关抵押合同无效,撤销相关抵押登记,也须确定:撤销并非因被告过错甚至违法导致，以维护被告依法行政权力的实施。综上所述，请求查明事实,维护被告合法权益。 被告市自然资源局在举证期限内向本院提交并向法庭出示的证据有： 第一组证据:兰房他证XXX号他项权证。证明涉诉房屋于2015年2月17日设立抵押权的事实。 第二组证据：1.房地产抵押合同（契约）；2.《各类房地产抵押权设立登记申请书》；3.《询问笔录》；4.合同XXX房抵第（007）号抵押物清单；5.法人、其他组织申请房屋登记授权委托书（赵德龙）；6.泰翔公司企业法人营业执照；7.赵德龙、马亚群身份证复印件；8.法人、其他组织申请房屋登记授权委托书（马亚群）；9.省建三公司企业法人营业执照；10.一般抵押权设立登记（单位）；11.房屋登记审批表。证明2015年2月13日抵押权人泰翔公司与抵押人省建三公司申请办理涉诉房屋抵押权登记的具体情况及提交的书面材料；被告依法为其办理抵押权登记的行为合法合理。 第三组证据：兰州市人民政府办公厅三份文件，文件号分别是：兰机编办字〔2015〕91号；兰政办发〔2015〕263号；兰机编字〔2020〕16号。证明相关房屋在2015年2月13日办理抵押登记时，被告市自然资源局没有不动产登记的职能。 被告市住建局辩称，一、基本事实:2012年11月9日，省建三公司持营业执照等材料来被告处申请办理房屋权属初始登记,经工作人员审查,提交证件齐全,符合颁证条件,依据《房屋登记办法》之规定向省建三公司颁发了兰房房权证X**屋所有权证。以上行为事实清楚,依据充分。2015年2月13日，省建三公司和泰翔公司持营业执照、身份证复印件等材料来被告处申请办理房屋抵押登记。经工作人员审查,提交证件齐全,符合颁证条件,依据《房屋登记办法》之规定向第三人泰翔公司颁发了兰房他证XXX号房屋他项权证。以上行为事实清楚，依据充分。二、被告已尽到审慎审查的义务,抵押登记行为无过错。首先,涉案房屋登记在省建三公司名下,被告在为第三人办理涉案房屋抵押登记时,该房屋并无任何限制;其次,被告在办证过程中,收取要件齐全,程序合法,并尽到了审慎审查的义务,登记机构没有过错,登记机构仅依法对申请人提交材料的完整性、合法性等进行形式审查,其真实性不属于登记机构审查范围，且登记机构无权也无能力对其进行实质审查;最后，申请人应当对其提供的申请材料的真实性负责,被告所作上述颁证行为系申请人隐瞒真实情况导致,但被告已尽到审慎审查的义务,该抵押登记程序合法有效。三、被告主体不适格，依据兰机编办字〔2015〕91号兰州市机构编制委员会办公室文件之规定,被告于2016年3月1日已将房屋登记相关职能划转至兰州市不动产登记管理局。原告诉求撤销房屋他项权证,但被告已没有房屋登记的相关职权,因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定,市住建局不是本案适格被告。综上所述,被告办理房屋抵押登记的行为合法有效,且主体不适格，请求驳回原告的起诉。 被告市住建局在举证期限内向本院提交并向法庭出示的证据有： 第一组证据：1.企业法人营业执照（泰翔公司、省建三公司）；2.法人授权委托书（泰翔公司、省建三公司）；3.身份证；4.房地产抵押合同；5.询问笔录；6.抵押权设立登记申请书；7.房屋登记审批表；8.抵押物清单；9.兰房权房权证X**所有权证；10.兰房他证XXX号他项权证。证明被告收取要件齐全并尽到审查义务。 第二组证据：兰机编办字〔2015〕91号文件。证明市住建局不是本案适格被告。 第三人泰翔公司未提交书面陈述意见，当庭述称：省建三公司与泰翔公司签订抵押合同的时候，泰翔公司并不知道练俊的相关材料是虚假的。如果撤销抵押登记行为，泰翔公司的合法权益会受到影响。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人泰翔公司未向法庭出示证据。 第三人省建三公司述称，一、第三人是甘肃省乡镇企业总公司的集体企业，2014年6月24日依照法定程序经民主选举，上报主管单位备案，批复任命公司新的法定代表人,在工商行政机关登记期间上级主管单位致函说明情况,新的企业法定代表人张风光任职后，原公司法定代表人职务终止。二、第三人在办理法人营业执照变更登记中发现虚假法定代表人信息,并立即采取措施,于2014年6月9日、2014年10月15日、2014年11月7日、2015年3月16日对位于兰州市七里河区XXX64本房屋产权证进行内部冻结、查封，兰州房地产交易中心接到上述文件后即进行冻结。第三人主管单位于2014年7月28日在兰州市城关区公安局报案并立案。第三人向七里河区工商行政管理局提交撤销三次非法登记的申请书。七里河区工商行政管理局依据兰公城鉴通字（2014）018号及城公（皋)立告字（2014）6762号立案查处,2015年1月19日经七里河工商处字（2015）002号《行政处罚决定书》，撤销了张少华及练俊三次虚假法定代表人的变更登记。2015年1月20日签发了准予撤销登记通知书。第三人于2015年1月29日在兰州晨报声明注册号为XXX的营业执照予以作废。三、第三人在冻结期间未出具解封和委托任何人办理产权登记的任何手续。2015年6月在解冻和办理房产证遗失补证时，发现被告在接受第三人申请冻结查封期间，非法法定代表人练俊(非原告单位职工)私刻原告单位公章,伪造文件向被告提供虚假办证资料，申请办理该房产他项权。被告早已知第三人吴家园全部房产在查封冻结、审查资料办证中，未及时告知第三人,没有认真履行审查责任,2015年2月28日在原告冻结查封期间，由被告出具了XXX他项权。综上所述,事实清楚，请法院依法判处。 第三人省建三公司向法庭出示的证据有： 第一组证据：1.甘乡镇总办字（2014）002号甘肃省乡镇企业总公司文件；2.甘乡企函（2014）001号公函。证明2014年6月24日，第三人单位新的法定代表人任职后，原法定代表人职务中止，再无权行使公司的任何权利。 第二组证据:1.2014年6月9日情况反映；2.2014年11月7日情况反映；3.2015年3月16日情况反映；4.关于停止练俊办理XXX房产手续的决定及附件兰公城刑鉴通字〔2014〕018号鉴定意见通知书。证明第三人告知兰州房地产交易中心，对公司名下64本房权证进行内部冻结查封，确保公司集体财产不流失，住户权益得到相应保障的事实。 第三组证据：1.准予撤销登记通知书；2.关于原营业执照作废的公告登报声明；3.兰房权证房权证X**有权证；兰房他证XXX号房屋他项权证。证明2015年2月28日，兰州房地产交易中心作出他项权登记，在当事人登报声明企业营业执照作废后，应属于无效登记。 第四组证据：1.申请书；2.申诉书。证明第三人公司64本房权证在冻结查封期间，由非法人练俊、泰翔公司提供虚假资料，房地产交易中心作出他项权登记，致使第三人公司至今无法给住户办理过户手续的事实。 经庭审质证，原告对被告市自然资源局第三组证据认可，对第一组、第二组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可；被告市住建局及第三人泰翔公司对被告市自然资源局证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可；第三人省建三公司对被告市自然资源局第三组证据认可，对第一组、第二组证据不认可。 原告对被告市住建局第一组证据的三性及证明目的不认可，认可第二组证据；被告市自然资源局及第三人泰翔公司对被告市住建局证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可；第三人省建三公司对被告市住建局第一组证据不认可，对第二组证据认可。 被告市自然资源局对原告证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，不能证明被告行政登记行为违法；对证据2、3的真实性、合法性无异议，对于关联性及其证明目的有异议，认为民事合同被判定为无效，并不能证明被告作出相关行政登记行为违法；对于证据4、5的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为不能证明被告作出的行政行为违法。 被告市住建局对原告证据的质证意见为：对证据1、2、3的真实性、合法性予以认可，对证明目的和关联性不予认可；对证据4、5的真实性、合法性、关联性均予以认可，证明目的不予认可。 第三人泰翔公司对原告证据的质证意见为：对证据1的三性以及证明目的均不认可；对证据2、3的真实性和合法性予以认可，关联性和证明目的不予认可；对证据4、5的真实性和合法性予以认可，关联性和证明目的不予认可。 第三人省建三公司对原告证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。 原告对第三人省建三公司证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。 被告市自然资源局对第三人省建三公司证据的质证意见为：对第一组、第二组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；对第三组证据中准予撤销登记通知书、公告声明的真实性、合法性没有异议，对关联性及证明目的不认可；对于他项权证、房产证的真实性、合法性、关联性都无异议；对第四组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。 被告市住建局对第三人省建三公司证据的质证意见为：对第一组证据中的任命书、第三组证据、第四组证据的真实性、合法性均无异议；对第二组证据中的关于停止练俊办理吴家园手续的决定及鉴定意见通知书的真实性、合法性均没有异议，对第二组中其他证据的真实性无异议。对上述四组证据的关联性及证明目的均有异议，认为企业内部文件等不能对抗企业法人营业执照。 第三人泰翔公司对第三人省建三公司证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性没有异议，对证明目的及关联性有异议；认为第二组证据情况反映和关于停止练俊办理吴家园手续的决定的真实性没有办法核实，兰州市公安局的鉴定意见书，关联性和证明目的不予认可，对情况说明的证明目的不予认可；对第三组证据的真实性、合法性予以认可，证明目的和关联性不予认可；对于第四组证据的三性以及证明目的均不予认可。 本院对上述证据认证如下： 被告市自然资源局及市住建局向法庭出示的证据与本案具有关联性，但证据中注册号XXX的企业法人营业执照，第三人省建三公司依据七工商处字（2015）002号行政处罚决定，于2015年1月29日通过兰州晨报公告声明作废，该证据不具有合法性，以该执照记载内容为依据的授权委托书亦不具有合法性。第三人省建三公司与第三人泰翔公司签订的《房地产抵押合同》，被七里河法院（2019）甘0103民初3547号民事判决确认无效，该合同不具有合法性。被告市自然资源局提交的关于政府机构整合、职能划转的文件，能够证明原兰州市住房保障和房产管理局的不动产登记职能划转到市自然资源局的事实。 原告向法庭出示的证据具有真实性，与本案具有关联性。其中七里河法院（2019）甘0103民初3547号民事判决已生效，能够证明被告作出抵押登记行为的民事基础法律关系已不存在。 第三人省建三公司出示的证据具有真实性，与本案具有关联性，能够证明第三人人事任免情况，以及原兰州市住房保障和房产管理局作出案涉他项权登记前，本案第三人省建三公司向兰州房地产交易中心递交书面《情况反映》的事实。 经审理查明，1998年7月8日，原告杨亨萍与第三人省建三公司签订《房屋买卖合同》，合同约定：原告向省建三公司购买其位于兰州市七里河区XXX，面积90平方米，总价59400元，省建三公司保证该房产合法，权属清楚。办理房产证的过程中按照交纳税费的有关规定交纳相应的过户费用。省建三公司应积极配合原告在一年内办理好产权的过户手续，产权100%。原告履行了购房中包括支付房款在内的各项义务，案涉房屋原告一直居住使用至今。该房屋于2013年1月7日登记房屋所有权人为省建三公司，产权证号为兰房权证XXX号。 另查明，2015年2月13日，第三人省建三公司与第三人泰翔公司签订房地产抵押合同，以位于兰州市七里河区XXX抵押贷款135000元。于同日向兰州房地产交易中心申请办理房屋抵押登记，并提交泰翔公司企业法人营业执照及授权委托书、省建三公司企业法人营业执照（注册号为XXX、法定代表人练俊）及授权委托书等材料，2015年2月17日，原兰州市住房保障和房产管理局作出抵押登记，他项权证号为兰房他证XXX号。在作出他项权登记前，省建三公司于2014年多次向兰州房地产交易中心递交《情况反映》等书面材料，反映“停止练俊办理XXX64户房屋产权及一切有关房屋手续”。被告市住建局在庭审中明确表示收到过省建三公司递交的《情况反映》等材料。 再查明，原告杨亨萍起诉省建三公司、泰翔公司确认合同无效纠纷一案，七里河法院于2019年8月8日立案受理，查明：“2014年6月24日，甘肃省乡镇企业总公司发文，任命张风光为省建三公司经理（企业法定代表人）。2014年7月28日，甘肃省乡镇企业总公司以伪造省建三公司任命文件向兰州市城关区公安分局报案，并在兰州市工商行政管理局七里河分局办理了变更登记。2015年1月19日，兰州市七里河区工商行政管理局作出七工商处字（2015）002号行政处罚决定，撤销2011年11月24日、2013年5月14日、2013年6月13日给省建三公司作出的变更登记。2015年1月29日，省建三公司在兰州晨报上公告，注册号为XXX的营业执照依据七工商处字（2015）002号行政处罚决定予以撤销，声明作废。2015年11月17日甘肃省兰州市城关区人民法院作出（2015）城刑初字第1452号刑事判决认定：‘2011年11月，被告人张少华刻制甘肃省乡镇企业总公司的印章一枚……将其担任的总公司下属的甘肃省城市建筑第三工程公司法人资格变更为练俊。经鉴定，被告人张少华刻制甘肃省乡镇企业总公司的印章与总公司提供的印章不是同一印章’。判决被告人张少华犯伪造公司印章罪，判处有期徒刑六个月。”七里河法院认定：省建三公司与泰翔公司签订的房地产抵押合同所盖印章系伪造的公司印章，于2019年10月28日作出（2019）甘0103民初3547号民事判决，判决：省建三公司与泰翔公司签订的《房地产抵押合同》无效。该判决已发生法律效力。 还查明，兰州房地产交易中心隶属于原兰州市住房保障和房产管理局，具体承办房屋登记的职能。2015年9月，兰州市机构改革，整合市级不动产登记机构，组建兰州市不动产登记事务中心，事业性质，隶属兰州市国土资源局（市不动产登记管理局）管理。主要职责为：承办辖区内不动产登记发证工作。2019年2月，兰州市机构改革，市住建局整合了原兰州市住房保障和房产管理局以及原兰州市城乡建设局的相关职能。市自然资源局整合原兰州市国土资源局等有关部门的职责。2020年6月，市自然资源局调整兰州市不动产登记事务中心机构编制，将兰州房地产交易中心承担的房屋交易登记受理、费用结算等职责调整到兰州市不动产登记事务中心。调整后，兰州市不动产登记事务中心的主要职责是：负责主城四区国有土地及国有土地上房屋登记的申请、受理、审核、登薄、发证及相关工作。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”作出本案兰房他证XXX号他项权登记行为的行政机关是原兰州市住房保障和房产管理局，因兰州市机构改革，市住建局正式组建成立，不再保留兰州市住房保障和房产管理局。兰州市不动产登记事务中心行使兰州主城四区房屋登记的申请、受理、审核、登薄、发证及相关工作职责，其隶属于市自然资源局，因此，市自然资源局是本案适格被告。 本案的争议焦点是：1.被告在他项权登记时是否尽到了审慎审查的义务；2.被告作出兰房他证XXX号房屋他项权登记的行为是否合法。 第一、关于被告在他项权登记时是否尽到了审慎审查义务的问题 2015年2月17日，被告作出兰房他证XXX号他项权登记，根据当时施行的《房屋登记办法》第十八条规定：“房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。房屋登记机构认为申请登记房屋的有关情况需要进一步证明的，可以要求申请人补充材料。”第二十二条第（二）项规定：“有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：……（二）申请人不能提供合法、有效的权利来源证明文件或者申请登记的房屋权利与权利来源证明文件不一致的。”因此，房产登记机构不仅要审查申请人提交的申请登记材料是否完备、齐全，申请登记事项有无违反法律规定，还应对申请人提交的申请材料的真实性、合法性进行审查，以规范市场秩序，维护利害关系人合法权益。本案第三人省建三公司于2015年1月29日将作出抵押登记所需的抵押人省建三公司的企业法人营业执照（法定代表人练俊，注册号为XXX）登报声明作废。庭审中，市住建局明确在2015年2月17日作出抵押登记之前，就收到第三人省建三公司递交的关于反映“停止练俊办理XXX64户房屋产权及一切有关房屋手续”的书面材料。被告在抵押人的企业法人营业执照作废后，且在收到相关停止办理房屋登记手续的书面反映的情况下，依然于2015年2月13日受理抵押登记申请，并于同年2月17日作出房屋他项权登记，显然未尽到合理审慎审查义务。 第二、被告作出兰房他证XXX号房屋他项权登记的行为是否合法的问题 《房屋登记办法》第四十三条规定：“申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料。”被告作出兰房他证XXX号他项权登记行为，他项权登记所需的材料中，申请人省建三公司的身份证明材料即企业法人营业执照（法定代表人练俊，注册号为XXX）在提出登记申请之前已作废；房地产抵押合同作为登记原因证明文件，是办理房产抵押登记所必须提供的材料，2019年10月28日案涉抵押合同被七里河区人民法院生效民事判决确认无效，因此，作出兰房他证XXX号他项权登记行为的基础已不存在。被告的他项权登记行为违反了法律法规的规定。 综上，被告市自然资源局作出兰房他证XXX号他项权登记行为，未尽到对申请人提交材料的审慎审查义务，且登记的民事基础法律关系已不存在，被告作出他项权登记认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告兰州市自然资源局于2015年2月17日作出的兰房他证XXX号他项权登记行为。 案件受理费50元，由被告兰州市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。 审判长  周青浦 审判员  李志霞 审判员  岳亚丽 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  马亚宁 【附本判决适用的法律依据】 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。