湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘31行终132号上诉人（原审被告）龙山县人力资源和社会保障局，住所地龙山县民安街道世纪路**。法定代表人田金印，该局负责人。委托代理人谭宏邦。委托代理人鞠小鹏，湖南湘龙律师事务所律师。被上诉人（原审原告）彭世贵，男，1954年6月6日出生，土家族，住湖南省龙山县。委托代理人田中圣，湖南新世纪律师事务所律师。委托代理人石夏，湖南新世纪律师事务所律师。上诉人龙山县人力资源和社会保障局因与被上诉人彭世贵社会保障行政答复一案，不服花垣县人民法院（2020）湘3124行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，原告彭世贵于1974年5月开始在龙山县××房大河水电站工作，未纳入国家劳动计划管理。1989年12月31日，龙山县劳动局作出龙劳工字（89）第115《关于同意田荣炳等142名乡（镇）水利人员纳入国家劳动计划管理转为全民合同制工人的通知》，根据湘水电人字（1989）047号文件精神，经县水电局审查报该局批准同意包括彭世贵等142名乡镇水利人员纳入国家劳动计划，实行劳动合同制，转为全民合同制工人。由县水电局安排至乡（镇）水管站工作。彭世贵在龙山县××房大河水电站工作至1994年11月，后调至龙山县工程公司工作直至2015年6月。经龙山县工程公司呈报，被告龙山县人力资源和社会保障局审批同意彭世贵从2015年6月起退休；《参保人员退休审批表》载明：彭世贵参加工作时间为1989年6月。2019年7月14日，原告向被告邮寄申请书，申请被告将其在靛房水管站工作15年认定为退休工龄。法定期限内，被告未对原告作出处理及任何相关答复。原告起诉至该院，该院于2019年10月31日作出（2019）湘3124行初75号行政判决书，责令被告在判决生效后60日内对原告彭世贵要求认定工龄的申请作出答复或处理决定。2020年1月13日，被告作出《关于彭世贵工龄认定复核情况的答复意见》，认为2015年12月29日按现行政策规定对彭世贵退休审批中认定参加工作时间为1989年6月无误。原告不服，向龙山县人民政府申请行政复议。2020年5月9日，龙山县人民政府作出龙政复决字（2020）3号《行政复议决定书》，以复议申请不符合受理条件为由，驳回彭世贵的行政复议申请。原告彭世贵仍不服，向该院提起本案行政诉讼。原判认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。龙山县人力资源和社会保障局作为法定的职工退休审批部门，具有审批职工退休及工龄认定的行政职权；《关于彭世贵工龄认定复核情况的答复意见》亦是龙山县人力资源和社会保障局依据彭世贵之申请向其作出的行政行为，因此，龙山县人力资源和社会保障局系本案适格被告。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条之规定，原告在行政复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回后，选择针对原行政行为提起行政诉讼符合法律规定。根据原、被告双方的诉辩观点，本案的焦点问题是：被告龙山县人力资源和社会保障局作出的《关于彭世贵工龄认定复核情况的答复意见》是否属于行政诉讼受案范围，是否合法。关于案涉《答复意见》是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）项、第（九）项、第（十）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告向被告提出申请，要求将其在靛房水管站工作15年认定为退休工龄，被告在法定期限内未处理答复；经诉讼，该院责令被告限期对原告的申请作出答复或处理决定。被告在核查相关事实的基础上，依据相关规定，作出涉案《答复意见》，该《答复意见》对原告的权利义务产生了实际影响，与原告具有法律上的利害关系，并非重复处理行为，亦非信访处理行为，案涉《答复意见》应纳入行政诉讼受案范围。故对于被告辩称案涉《答复意见》不具有可诉性的观点不予支持。关于案涉《答复意见》是否合法，具体表现在认定参加工作是否合法。被告作出退休审批认定参加工作时间为1989年6月，原告主张其参加工作时间为1974年5月。被告认定原告参加工作时间的事实依据是彭世贵被招录为全民合同制工人的时间及《职工调动工作执行调入单位工资标准审批表》，适用依据是湘水电人字（1988）第031号《关于区乡水利员工龄计算的复函》。经庭审查明，原、被告双方对原告彭世贵于1974年5月开始在龙山县××房大河水电站从事水电管理工作，1989年12月转为全民合同制工人直至1994年11月调至龙山县工程公司的事实并无异议。双方的分歧在于1974年5月至原告转为全民合同制工人期间能否计算工龄，实质在于湘水电人字（1988）第031号连续计算工龄规定的理解适用。该文件规定区乡水利员招录为全民合同制工人连续工龄计算可从最后一次担任区乡水利员的工作时间算起。该文件是对湘劳人发（1985）258号《湖南省劳动人事厅关于若干工龄计算问题的处理意见》第二十四条的补充解释，结合两个文件的规定内容来看，是否连续计算工龄的关键在于招录区乡水利员的单位是水利部门还是非水利部门，并未区分区乡水利员被招录前所在单位的产权属性。本案中，龙山县劳动局作出龙劳工字（89）第115《关于同意田荣炳等142明乡（镇）水利人员纳入国家劳动计划管理转为全民合同制工人的通知》明确包括彭世贵等142名乡镇水利人员纳入国家劳动计划系经龙山县水电局审查并呈报劳动人事部门审批，故彭世贵等人纳入国家劳动计划管理招录的单位应为龙山县水电局，且彭世贵《职工调动工作执行调入单位工资标准审批表》亦明确载明调出单位为龙山县水电局，故根据湘水电人字（1988）第031号《关于区乡水利员工龄计算的复函》，彭世贵连续工龄计算可从其在靛房大河水电站参加工作的时间即1974年5月算起。因此，在湘水电人字（1988）第031号明确区乡水利员连续计算工龄办法后，被告以劳动部工资（64）中劳薪字第344号文件规定，认定原告参加工作时间为1989年6月，其结果明显不利于行政相对人，有影响行政相对人合法权益之嫌，依法应予纠正。且湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院就与彭世贵工作时间类似的覃登荣作出（2018）湘31行终56号行政判决书后，被告应受生效裁判所羁束，实质性化解行政争议，减轻行政相对人诉累。综上，被告龙山县人力资源和社会保障局于2020年1月13日作出的《关于彭世贵工龄认定复核情况的答复意见》认定彭世贵参加工作时间为1989年6月，适用法律法规错误，明显不当，应予撤销。彭世贵请求依法确认其参加工作时间为1974年5月，有事实依据，但该事项及诉请重新办理退休审批属于被告的行政职权范围，人民法院直接确认没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）、（六）的规定，判决：一、撤销被告龙山县人力资源和社会保障局于2020年1月13日作出的《关于彭世贵工龄认定复核情况的答复意见》；二、驳回原告彭世贵的其他诉讼请求。上诉人龙山县人力资源和社会保障局不服一审判决上诉称：一审判决把上诉人2020年1月13日作出的《关于彭世贵工龄认定复核情况的答复》认定为行政行为，并对被上诉人权利义务产生了实际影响的观点明显错误。《答复意见》的内容与2015年《参保人员退休审批表》中上诉人审批的核心内容完全一致，《答复意见》并来改变《参保人员退休审批表》中的审批事项和内容，故上诉人作出的《答复意见》不可能对被上诉人的权利义务产生任何新的实质影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）项、第（九）项、第（十）项规定了行政机关的重复处理行为、信访答复行为不属于人民法院受案范围就是因为这类行为未对行政相对人的权利义务产生新的实质影响。本案对被上诉人权利义务产生实质影响的行为是上诉人2015年作出的《参保人员退休审批表》中的审批行为，2020年1月13日作出的《答复意见》并来对被上诉人权利义务产生任何变化，故该《答复意见》不具备可诉性。请求：1.请求二审法院依法撤销(2020)湘3124行初86号行政判决，改判依法驳回被上诉人一审诉讼请求。2.本案一审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人彭世贵答辩称：一、上诉人系法定的职工退休工龄认定、审批的行政机关，上诉人对答辩人的申请作出答复的行为，与答辩人具有利害关系并对答辩人的权利义务实际产生影响，属于具体行政行为，属于人民法院受案范围，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。判断行政机关的行为是否是具体行政行为，要看被申请人的具体行政行为是否对申请人的权利义务产生实际影响作为判断标准。上诉人以《关于对彭世贵工龄认定复核情况的答复意见》的形式作出，但并不是行政机关的重复处理行为、信访答复行为，而是对其应当处理答辩人申请退休工龄认定的行政职责的履行。上诉人以其答复没有改变《退休人员审批表》的审批项目和内容为由，从而认为该《答复意见》不可能对答辩人的权利义务产生任何新的实质影响，与事实不符。因此，上诉人的答复属于具体的行政行为，与申请人之间有着直接的利害关系。二、上诉人的答复不予将答辩人工龄从1974年5月计算，背离了上级行政主管部门明确对答辩人工龄应当连续计算的政策，处理错误，损害答辩人的合法权益，对答辩人的权利义务具有实质性影响，应当予以纠正。答辩人向上诉人申请将工龄从1974年5月计算时，已有类似与答辩人工作时间类似的覃登荣的生效行政判决在前，上诉人在上述政策规定明确且有生效裁判的情况下，仍然仅根据答辩人被招录为全民合同制工人的时间及《职工调动工作执行调入单位工资标准审批表》，从1989年6月开始计算答辩人的工龄，缺乏事实和法律依据。答辩人的工龄应当从1974年5月起算。一审法院认定上诉人认定答辩人参加工作时间为1989年6月，适用法律法规错误，明显不当，应予撤销，认定事实清楚，证据充分，因而判决撤销上诉人于2020年1月13日作出的答复意见，并无错误。三、基于已有与答辩人工作情况类似的覃登荣的生效行政判决在先，答辩人已提供类案依据，上诉人不仅没有尊重司法裁判，依法行政，在一审判决后提起上诉，增加行政相对人诉累，浪费司法资源，不尊重司法，答辩人请求二审法院对上诉人的该行为向上级主管部门、行政监察部门发出司法建议予以纠正。覃登荣是原告在龙山县××房大河水电站的同事，覃登荣早原告一年于1973年5月参加工作，之后与原告同时、同一批经同样的程序审批转为全民合同制工人，直至2014年早原告一年退休。原告情况与罩登荣的情况完全一致，覃登荣为工龄认定问题提起行政诉讼。在覃登荣行政案件胜诉后，上诉人已对覃登荣重新进行退休审批，并认定了覃登荣1989年之前的工龄。正是因为覃登荣在上诉人重新为其办理退休审批过程中向原告取证，原告方才注意到上诉入对自己的退休工龄审批也同样存在遗漏的问题。基于覃登荣类案在先，本案一审法院也在一审判决书中明确阐述，“且湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院就与彭世贵工作时间类似的覃登荣作出（2018）湘31民终56号行政判决后，被告应受生效裁判所羁束，实质性化解行政争议，减轻行政相对人诉累。”综上所述，上诉人的答复属于其行政职权范围，该答复明确不予将答辩人工龄从1974年5月计算，背离了上级行政主管部门明确对答辩人工龄应当连续计算的政策，缺乏事实依据和法律依据，处理错误，损害了答辩人的合法权益，对答辩人的权利义务具有实质性影响，依法应予以纠正。一审法院认定事实清楚，证据充分，程序合法，判决并无错误。上诉人的上诉理由不能成立，恳请人民法院依法支持答辩人的主张，驳回上诉人的上诉请求。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审认定的事实予以确认。本院认为，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第（四）项规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案被诉行政行为是上诉人龙山县人力资源和社会保障局2020年1月13日作出的《关于对彭世贵工龄认定复核情况的答复意见》，该答复意见涉及被上诉人彭世贵所申请事项的主要内容为“我局2015年12月29日按现行政策规定对你退休审批中认定参加工作时间为1989年6月无误”。上诉人已于2015年12月29日审批通过被上诉人的退休事项，认定其参加工作时间为1989年6月，本案被诉答复意见的内容与该退休审批行为的内容一致，未给被上诉人设定新的权利义务内容，属于上诉人对被上诉人退休审批中有关参加工作时间事项的重复处理行为。因此，根据前述司法解释的规定，被诉答复意见不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故，被上诉人的起诉不符合起诉条件，依法应予驳回。综上，上诉人龙山县人力资源和社会保障局的上诉请求有事实和法律依据，应予支持。被上诉人彭世贵的起诉不符合起诉条件，应予驳回。原审法院受理本案并径行作出实体判决，适用法律、法规错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十九条第一款（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项和第三款、第一百二十三条第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销花垣县人民法院（2020）湘3124行初86号行政判决；二、驳回彭世贵的起诉。已收取的一、二审案件受理费共计100元，分别退还上诉人龙山县人力资源和社会保障局和被上诉人彭世贵。本裁定为终审裁定。审判长  张海生审判员  陈学军审判员  张宇开二〇二〇年十一月二十四日法官助理田玉莲书记员宋宛馨附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；……