吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉24行初57号 原告李佩志，男，1964年6月24日出生，汉族，敦化市挂面厂下岗职工，住吉林省敦化市胜利街长丰社区**。 委托代理人林宁，吉林惠胜律师事务所律师。 被告敦化市人民政府，住所地吉林省敦化市新华西路**。 法定代表人冯玉宝，市长。 出庭应诉行政机关负责人刘兆华，敦化市政府党组成员。 委托代理人尚连科，吉林容善律师事务所律师。 原告李佩志诉被告敦化市人民政府（以下简称敦化市政府）牧业用地征收补偿不履行法定职责一案，向本院提起诉讼。本院于2020年9月1日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告李佩志及其委托代理人林宁，被告敦化市政府委托代理人尚连科到庭参加诉讼。敦化市政府党组成员刘兆华以行政机关负责人身份出庭应诉。本案现已审理终结。 李佩志向本院提出诉讼请求：赔偿占用原告46公顷承包牧业用地损失6348万元；地上设施；地上设施100万元。事实和理由：原告1981年在敦化市官地乡官地北村应征入伍，退役后自谋职业，1999年依据《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》等法规依法承包江南镇长江村46公顷牧业用地（农用地），取得《牧业用地使用证》。2002年7月30日，被告以国有滩涂、河道（牧业用地）为由，将包括原告承包牧业用地在内的5.01平方公里滩涂河道地划归敦化经济开发区管理，作为工业用地，不准进行任何形式的开发经营活动。此后，原告承包的牧业用地被陆续占用。原告因被告没有作出补偿决定多年上访。各级政府均依法认定原告牧业用地使用权合法有效。延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称州政府）认为“敦化市政府应对承包的46公顷牧业用地进行评估，并给予补偿”；吉林省人民政府（以下简称省政府）信访事项复核意见书提出：“地上附着;地上附着物由双方约定的，由批准机关裁决。青苗补偿按照《吉林省土地管理条例》第二十七条和第二十五条第四款的规定，给予相应补偿。”但被告没有一直作出补偿决定。原告认为，根据《吉林省草原管理条例》《吉林省土地管理条例》《延边州牧业用地管理条例》等一系列政府文件，原告应与其他土地承包农民享有同等征用土地补偿待遇；征用国有牧地应参照征用集体土地的有关法律、法规给予土地补偿费、安置补助费、青苗补助费、地上附着、地上附着物补偿原告承包牧业用地建成工业用地没有与原告签订任何补偿协议，没有给予任何赔偿，给原告造成重大经济损失，严重侵犯原告合法权益一直处于持续状态，原告多年主张权利。请人民法院依法判决被告履行补偿义务，对原告征用地比照2017年《延边州人民政府关于实施全州征地片区综合地价标准的通知》，赔偿占用原告46公顷承包牧业用地损失6348万元，地上设施，地上设施按实际支出应予补偿100万元v> 敦化市政府辩称，1.原告承包使用的牧业用地的权属为国有，其诉求赔偿占用46公顷承包牧业用地损失没有法律依据，依法不应当得到支持。1999年11月22日，长江村村委会与金成吉签订了《草原有偿承包合同书》中明确约定，草原的权属为国有，长江村只是具有使用权。对于国有土地，被告下发了《敦化市人民政府通告》，“将老江桥至敦白公路牡丹江左岸与旧江堤之间国有滩涂河道地划归敦化经济开发区管理，作为工业用地，停止此范围内的挖砂、取土、耕种、养殖等行为，任何单位和个人不准私自搭建构筑物（含蔬菜大棚），不准进行任何形式的开发经营活动”，该地系国有，是河道管理用地，敦化市政府的行为只是收回国有土地进行统一管理，该地性质不是集体所有的土地，不需要给付土地补偿费及安置费，原告的诉求没有法律依据。原告在该牧业用地上没有任何建筑，其主张地上设施及牧草价值100万元的诉求没有事实根据及法律依据，依法不应得到支持。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 原告、被告在法定期限内提交了证据，围绕本案事实，本院组织各方当事人进行了证据交换，相关质证意见已记录在卷。 本院经审理查明如下事实：1994年6月29日，省政府作出《吉林省人民政府关于核定敦化经济开发区区域范围的批复》（吉政函[1994]136号），同意敦化经济开发区建在敦化市区东北部，其四至范围是：东以图乌公路新开的敦白线为界，西靠长图铁路敦化东站，南邻鹤大公路，北至小石河沿岸。规划面积为5.01平方公里，起步区面积为1.82平方公里。 1999年11月22日，案外人金成吉与敦化市江南镇长江村签订《草原有偿承包合同书》，该合同上载明：权属为国有江南长江村使用权；承包期为三十年；面积为46公顷；承包费标准50元每公顷；交费办法为一年一交；四至为东至江东分界，西至江河及堤坝，南至农田，北至河流。在该合同书上有长江村村委会印章，在市批准机关栏内写有“同意”，并加盖印章。另有一份手写的《草原承包协议书》，载明：“现有草原所有权单位长江村为甲方，现承包人金成吉为乙方，根据《延边州牧业使用管理条例》第十二条规定，现有长江村草原面积总计46公顷，现有乙方承包，承包期为叁拾年整，承包费是每年每公顷为50元整（伍拾元整）。乙方承包后，承担一切义务和责任，并交草原承包费，承包费定每年5月1日前交齐。如不按时交纳，此协议无效作废。但是国家征用草原时，依据国家政策、法规，把征用草原面积交到长江村委。注（乙方可以在草原建立牧业用设施）。每年承包费事46公顷×50元=2300元。贰仟叁佰元整。本承包合同交承包费之后有效。”该协议书上加盖长江村村委会印章，金成吉签字。该协议上未记载日期。 金成吉（甲方）与李佩志（乙方）签订了《草原承包转让协议书》，载明：“根据《延边州牧业使用管理条例》第十二条规定，经草原所有者江南乡长江村同意。甲方因外出无能力继续经营，江南乡长江村草原使用权，转包给乙方李佩志，转包期叁拾年，草原面积为46公顷，承包费每公顷50元，总计贰仟叁佰元整，乙方承包后承担一切义务和责任，交纳草原使用费，每年5月1日前交齐，如不按时交纳草原使用费，此协议作废无效，但是国家征用草原时，依据国家有关政策和法规，把征用部分使用权交到长江村，此协议交草原使用费后，具有法律效力生效，注（允许乙方在草原建立牧业用设施）同意转包方江南镇长江村。”金成吉和李佩志在该协议上签字，该协议上未记载日期。2001年1月，李佩志取得敦化市政府颁发的牧业用地使用证（第0000301号），该使用证上载明牧业用地使用者为李佩志，牧业用地权属为江南镇长江村牧地，总面积为46公顷（包括2公顷零星草地），四至为东：原江东分界、南：农田、西：江河及堤坝、北：河流。在备注上载明每年需定时向草原主管部门缴纳草原承包费（50元/公顷）。在1989年5月30日牧业用地原始台账内的《牧业用地登记卡》（编号37003-3）上载明，四至为东江东分界、南农田、西江河及堤坝、北河流的44公顷草地使用者为长江村。 2001年4月20日，李佩志向敦化市草原管理站、长江村村委会提出申请，申请内容为：1.预计利用三年时间把退化的草场全部进行改良，（每年大约10公顷），种植牧畜喜吃、蛋白含量较高的苜蓿草。2.挖排涝沟2800延长米。3.建牛暖舍600平方米，养奶牛20头。建羊暖舍200平方米，养羊80头。长江村村委会在该申请上加盖公章，并写有同意建草场。该申请上无敦化市草原管理站的意见及公章。 另查明，2001年9月4日，敦化市水电局、敦化市矿产局、敦化市土地局、敦化市畜牧局发布《通知》，载明：按照市政府的要求，近期将在牡丹江铁路桥下至敦白公路桥江段进行堤防工程建设。从即日起至2001年9月10日取缔在此范围内的一切采砂及其他建设活动，如逾期仍继续采砂的，将按照有关法规进行严厉制裁（每超一天罚款1000元），后果自负。2002年2月5日，江南镇长江村村民委员会向李佩志作出《告知书》，载明“承包牧业用地使用者李佩志：现就你在我村承包的牧业用地一事，经村民委员会研究决定如下：一、因敦化市水利局、土地局、牧业管理局、矿产局四局联合通知精神，占用你承包的牧业用地，使你没能按合同约定的资源面积，致使面积减少，故此我村对原约定的承包费可以减交、缓交，在此期间，不以违约而论。二、原签订的合同合法有效，在承包期内我村继续履行合同。特此通知”。 2002年7月30日，敦化市政府下发《敦化市人民政府通告》（敦政告字[2002]7号），载明：将老江桥至敦白公路牡丹江左岸与旧江堤之间国有滩涂河道地划归敦化经济开发区管理，作为工业用地，停止此范围内的挖砂、取土、耕种、养殖等行为，任何单位和个人不准私自搭建构筑物（含蔬菜大棚），不准进行任何形式的开发经营活动。李佩志承包的44公顷草原在该通告范围内。 李佩志因其承包的草原被敦化市政府划为经济开发区用地向敦化市政府上访。敦化市政府于2008年1月4日作出《关于李佩志信访事项的答复意见》（敦信复字[2008]1号），处理意见为：根据调查结果，李佩志承包长江村的44公顷在册草原和2公顷零星草地的《牧业用地使用证》合法有效。…故依据2003年修订的《中华人民共和国草原法》第三十九条“因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原经营承包者给予补偿。”但没有具体补偿标准。李佩志与金成吉签订的《草原承包转让协议》中约定：“国家征用草原时，依据国家有关政策和法规，把征用部分使用权交到长江村”，针对该约定，国家征用时李佩志不享有被征用部分的使用权，因此不应获得相应补偿。…经查，在实际使用期间，李佩志没有向市草原管理部门申报在该草原上建设牧业设施等相关手续，故不能得到相应的补偿。为此，作出如下处理意见：考虑到李佩志是有偿承包，从照顾角度，由市政府给予一次性补助3万元，补助后，注销李佩志46公顷牧业用地使用证。本人不接受，可依法通过诉讼程序解决。 李佩志对敦化市政府作出的《关于李佩志信访事项处理意见》不服，于2008年1月22日提出复查申请。州政府于2008年3月20日作出《州人民政府关于敦化市李佩志信访事项的复查意见》（延州政复查函[2008]1号），经州政府信访事项复查复核委员会研究决定，敦化市政府应对承包的46公顷牧业第（草原）进行评估，并给予补偿。李佩志不服，向省政府提出复核申请，省政府于2008年12月4日作出《吉林省人民政府信访事复核意见书》（吉政信复字[2008]24号）,复核意见如下：一、关于46公顷牧业用地权属问题。按照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部第17号令）规定，应由争议所在地县级以上国土资源行政主管部门提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。二、关于敦化市江南镇长江村44公顷牧业用地（草原）权属问题。按照《草原法》第九条、第十条规定，“草原属国家所有，由法律规定属集体所有的除外”。“国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用”。我省未发放《集体草原所有权证》。敦化市江南镇长江村44公顷牧业用地为国家长期固定给长江村使用的国有草原。三、关于你要求按照承包集体草原进行补偿的问题。你承包的草原属于国有草原，不可按照承包集体草原进行补偿。地上附着。地上附着物补偿由双方约定的，由批准机关裁决。青苗补偿应按照《吉林省土地管理条例》第二十七条和第二十五条第四款的规定，给予相应补偿。根据《信访条例》第三十五条第三款规定：信访人对复核意见不服的，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。 省政府作出复核意见后，李佩志未向敦化市政府提出补偿申请，仍通过信访途径主张权利，敦化市政府未对李佩志作出相关处理决定。 再查明，2004年10月27日，敦化市水利局向敦化市政府提交《撤销牧业用地使用证申请书》，请求敦化市政府撤销颁发给李佩志的第0000301号牧业用地使用证，确认敦化市水利局在该使用证范围内的合法权益。理由为，该使用证确认的范围应为行洪区，属敦化市水利局管理区域，敦化市水利局自解放后一直在该区域内行使管辖权，且该区域一直是防汛抗洪的重点区域，敦化市水利局从未停止在包括争议区域内的河道两侧行使管理职权。敦化市政府未对敦化市水利局的申请作出处理。 2007年12月15日，敦化市水利局作出《关于敦化市牡丹江右岸长江村洪水淹没区的范围》，载明：1960年敦化市发生了建国以来的最大洪水，从测量计算数值看1960年牡丹江右岸淹没区至八小学、延吉方向道口，因此李佩志所谓的“草场”都在洪水淹没区。李佩志的“草场”属于行洪区。 认定上述事实的证据有：《吉林省人民政府关于核定敦化经济开发区区域范围的批复》《草原有偿承包合同书》《草原承包协议书》《草原承包转让协议书》、牧业用地登记卡、牧业用地使用证（第0000301号）、建设草场申请、《通知》《告知书》《关于李佩志信访事项的答复意见》《州人民政府关于敦化市李佩志信访事项的复查意见》《吉林省人民政府信访事复核意见书》《撤销牧业用地使用证申请书》《关于敦化市牡丹江右岸长江村洪水淹没区的范围》《水文测量数据报告单》及双方当事人的庭审陈述。 本院认为，本案中李佩志的诉讼请求为赔偿占用46公顷承包牧业用地损失6348万元及地上设施、牧草价值100万元，但从其陈述理由看实际系要求敦化市政府履行征收补偿义务，故本案的审理标的为敦化市政府是否应履行对李佩志的补偿请求作出处理决定的职责。 《中华人民共和国草原法》第三十九条规定，“因建设征收、征用集体所有的草原的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定给予补偿；因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。”李佩志与金成吉签订了《草原承包转让协议》，并且取得牧业用地使用证，因此在敦化市政府建设经济开发区占用该牧地时，李佩志具备申请补偿的主体资格，敦化市政府具有对李佩志的申请作出相关的处理决定的法定职责。虽然2008年敦化市政府在《关于李佩志信访事项的答复意见》中已对李佩志的主张作出处理意见，但李佩志对该答复意见不服并申请州政府复查及省政府复核，因此该处理意见并未发生效力。省政府作出信访终结意见后，李佩志虽然未直接向敦化市政府主张权利，仍然通过信访渠道继续主张权利，但敦化市政府亦未对李佩志的请求作出任何处理决定。本院认为，行政机关对于其依职权应履行的法定职责，不因行政相对人履行申请转变为依申请应履行的法定职责。因此，敦化市政府应当在对李佩志的补偿请求结合相关的事实予以综合认定的基础上，作出是否予以补偿的处理决定。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、责令敦化市人民政府于本判决生效之日起两个月内针对李佩志补偿申请依法作出处理决定； 二、驳回原告李佩志的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告敦化市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长 晏丽丽审判员李彩莲审判员赵颖 二〇二〇年十一月三十日 书记员 李            琳 附相关法律规定： 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。