安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1009号 上诉人(一审被告)淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区国庆中路**，统一社会信用代码11340403355206091Q。 法定代表人从永刚，该区区长。 被上诉人(一审原告)淮南市田家庵区景瑞贸易商行，住，住所地安徽省淮南市田家庵区洞山街道创业园内一社会信用代码92340403MA2NN6UE9N。 经营者李常虎，男，1974年6月1日出生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。 上诉人淮南市田家庵区人民政府因淮南市田家庵区景瑞贸易商行（简称景瑞商行）诉其行政强制拆除一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2020)皖04行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 景瑞商行向一审法院诉称，2018年12月，经营者李常虎与淮南市中小企业服务中心签订了为期一年的租赁合同，租赁面积为220平方米的厂房做仓库堆放物品，期限自2019年1月1日起至2019年12月31日止。2019年5月，田家庵区人民政府拆迁办在园区内张贴了区政府通告，要求原告搬离。征收补偿协议签约期限为2019年5月2日至2019年6月20日止。然而公告期尚未届满，拆迁办带着公安、城管、街道办及拆迁人员在2019年6月6日早晨来到创业园实行强拆。原告认为被告强制拆除侵犯其合法权益，故诉至法院。请求1、确认被告强行拆迁属于违法行为；2、诉讼费由被告承担。 一审法院审理查明，2018年12月28日，原告淮南市田家庵区景瑞贸易商行（乙方）与创业园管理办公室（甲方）签订《淮南市中小企业服务中心创业园创业协议书》，双方约定甲方负责为乙方提供办公楼厂房自北向南第1户，面积为220平方米场地，供乙方创业使用。乙方在园区创办食品配送项目，其创业期间在租赁厂房内装修仓库、办公室等需经甲方批准，费用自付，撤出园区后无偿拆除，甲方不承担任何费用，并不得损坏园区公共设施。同时约定若因政府规划需要和出现自然灾害等不可抗力因素，本协议自动终止。协议合同期为2019年1月1日至2019年12月30日止。自此原告景瑞商行租赁该厂房开始经营。为完善城市配套功能，改善群众生产、生活环境，2019年4月24日，田家庵区人民政府发布房屋征收决定公告，决定对淮南市田家庵区碧荷庭二期地块进行征收，征收范围包括东至青丰砖厂地块西侧规划路，西至碧荷庭一期围墙，南至林场路，北至洞山东路。公告明确田家庵区人民政府是该项目的房屋征收人，田家庵区住房保障和房产管理局负责组织、监督本项目房屋征收与补偿实施工作，并委托田家庵区洞山街道办事处具体实施。征收补偿协议签约期限为2019年5月2日至2019年6月20日。原告景瑞商行所租赁的房屋在碧荷庭二期地块征收项目范围内。2019年5月21日，碧荷庭二期征迁工作领导小组发布通知，近期将对洞山东路国奥球拍厂和中小企业创业园进行拆除，请被征迁单位及租户于2019年6月1日前搬离，清空房屋，逾期未搬，后果自负。2019年6月6日原告所租赁的房屋被强制拆除，室内有物品尚未搬出。原告对此不服，认为该强制拆除行为违法，遂诉至法院，请求判如所请。 一审另查明，原告景瑞商行所租赁的房屋系案外人淮南市蓝天科技有限公司所有。2019年6月4日，田家庵区洞山街道办事处（甲方）与淮南市蓝天科技有限公司（乙方）签订《碧荷庭二期地块国有土地上非住宅类房屋征收安置补偿协议》。协议约定乙方被征收房屋位于田家庵区××路，实测面积7899.67平方米。乙方自愿选择货币补偿方式进行补偿。乙方在2019年6月6日前搬迁完毕，腾空房屋交付给甲方，房屋由甲方组织拆除。 一审法院认为，本案争议焦点为，原告景瑞商行是否具备原告主体资格；被告田家庵区人民政府是否为本案适格被告；涉案强制拆除行为是否合法。针对上述争议焦点，该院评判如下： 首先，关于景瑞商行是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告景瑞商行与淮南市中小企业服务中心（园区管理办公室）签订协议，租赁该园区自北向南第1户厂房作为办公室用于企业经营和仓储，创办食品配送项目。租赁期内，被告田家庵区人民政府发布房屋征收决定公告，决定对田家庵区碧荷庭二期地块进行征收，原告租赁的厂房位于征收范围内。案涉的强制拆除行为将原告租赁的房屋被拆除，导致原告部分物品毁损且无场地继续经营。因此景瑞商行与案涉强制拆除行为有法律上的利害关系，是本案的适格原告。 其次，关于田家庵区人民政府有无事实涉案强制拆除行为、是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，被告田家庵区人民政府发布的房屋征收公告及相应补偿安置方案中已明确其为案涉征收地块（碧荷庭二期项目地块）房屋的征收人，其应当是涉案区域征收安置补偿的责任主体，现原告景瑞商行租赁的厂房位于征收范围内，且已提供初步证据证明涉案强制拆除行为系田家庵区人民政府组织实施。对此，田家庵区人民政府在未能提供有效证据证明涉案强制拆除行为确属其他行政机关或者组织作出的情况下，仅以《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定否认其是适格被告缺乏事实和法律依据，故应当依法认定田家庵区人民政府系强制拆除景瑞商行租赁厂房的责任主体。 最后，关于涉案强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。本案中，虽然田家庵区洞山街道办事处与涉案厂房所有人淮南市蓝天科技有限公司签订了征收安置补偿协议，但原告景瑞商行租赁案涉厂房用于企业经营、仓储的事实客观存在，被告田家庵区人民政府在对景瑞商行所租赁的厂房实施强制拆除时，仍负有对其仓储物品进行清点、登记造册并妥善保管的义务。对此，被告田家庵区人民政府并未提供相应证据证实其履行了上述义务，属于采取违法方式实施，其关于“洞山街道办事处已经和厂房权利人签订了征收安置补偿协议、系合法拆迁”的抗辩意见于法无据，该院不予采纳。 综上，原告景瑞商行要求确认被告田家庵区人民政府涉案强制拆除行为违法的诉请能够成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如确认淮南市田家庵区人民政府于2019年6月6日强制拆除原告淮南市田家庵区景瑞贸易商行所租赁厂房的行政行为违法。 田家庵区人民政府上诉称，上诉人只是房屋征收人，依法仅负责发布征收决定和作出补偿决定。本案中，涉案拆除行为系田家庵洞山街道办依据协议实施，该区政府未发出任何指示。一审法院推定该区人民政府为拆除主体，认定事实错误。同时被上诉人未能提供其房屋被强制拆除的其他直接证据，不能证明拆除行为与被上诉人有利害关系。故请求二审法院撤销一审判决，作出公正合理的判决。 景瑞商行答辩称，2019年6月6日，田家庵区人民政府带领相关人员到创业园，实施强制拆除。其后，其找相关部门要求赔偿未果，一审法院确认强制拆除行为违法并无不当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审被告淮南市田家庵区人民政府向一审法院提举下列证据：证据一：统一社会信用代码证，证明被告的主体身份。 证据二：《淮南市田家庵区房屋征收决定公告》、《碧荷庭二期地块国有土地上房屋征收补偿方案》，证明征收部门系田家庵区住房保障和房产管理局，具体实施单位系田家庵区洞山街道办事处，应该由征收部门和实施单位作为本案的被告，而不是区政府。 证据三：房屋调查登记表、评估报告单，证明涉案房屋所有权××为淮南市蓝天科技有限公司，征收实施单位在项目征收过程中依法对涉案房屋进行了调查，对房屋附属物、装潢设施进行了评估。 证据四：房屋征收补偿安置协议，证明2019年6月4日，征收实施单位洞山街道办事处与涉案房屋所有人淮南市蓝天科技有限公司签订了房屋征收补偿安置协议，故对其房屋进行拆除具备合法性；如果原告和蓝天科技公司有租赁关系，与本案无关；协议约定的搬迁期限是2019年6月6日，拆除的主体是街道。 一审原告淮南市田家庵区景瑞贸易商行向一审法院提交下列证据：证据一：原告营业执照复印件、身份证复印件，证明原告主体资格。 证据二：租赁合同复印件，证明原告对租赁的厂房享有使用权。 证据三：损失清单复印件，证明强拆造成的实际经济损失。 证据四：评估报告单复印件，证明房屋附属物价值。 证据五：商品经营许可证复印件，证明原告系合法经营。 证据六：田家庵区人民政府房屋征收决定公告，证明涉案强拆属于区政府行为，底下的实施单位是受政府指派。 证据七：现场照片15张，证明原告实际损失的现场情况。 证据八：买办公用品复印件，证明原告跟拆迁办协调后，根据拆迁办要求去补开的票据。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据一审判决及双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点问题是田家庵区人民政府是否实施了被诉强制搬迁行为以及该强制行为是否合法。 关于田家庵区人民政府是否实施了被诉强制搬迁行为。这涉及到强制搬迁主体如何认定的问题。通常情况下，在房屋所有权主体与经营者不一致时，有权机关为达到房屋征收目的，要求实际经营者搬出时，应当遵循正当程序原则。如果有权机关没有通知实际经营者到场或者实际经营者虽在搬迁现场但无法识别实施搬迁行为的人员身份，强制搬迁后也无任何主体主动承担强制搬迁责任的情况下，当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强制搬迁行为的主体，考虑到发布房屋征收公告、搬迁通知的行政机关以及相关公告、通知中确定的具体实施机关，均有可能实施强制搬迁行为。本案中，田家庵区人民政府发布了《房屋征收决定公告》以及相应补偿方案，结合拆除后的现场照片，在无其他行政主体承担强制搬迁法律责任的情况下，一审法院认定田家庵区人民政府为适格被告，并无不当。田家庵区人民政府上诉主要认为，涉案房屋征收决定确定的征收部门是该区住房保障和房产管理局，实施单位是该区洞山街道办，上述机关均有可能是适格被告，因此田家庵区人民政府不是适格被告。对此，本院认为，其一、根据职权法定原则，市、县级人民政府、征收部门、实施单位应当在法定范围内行使职权和承担责任。《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然规定市、县级人民政府可以确定房屋征收部门组织实施本行政区域的征收与补偿工作，但并未授权房屋征收部门可以强制搬迁。故人民法院无法通过涉案房屋征收决定推定征收部门或实施单位是强制搬迁的主体。其二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，在当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强制搬迁行为的主体，田家庵区人民政府也没有提供证据证明征收部门或实施单位实施了强制搬迁行为的情况下，该区政府应当对房屋征收过程中的行为承担总责任。因此，田家庵区人民政府是本案适格被告。 关于被诉强制搬迁行为是否合法。法律、行政法规以及相关司法解释没有对有权机关已经与房屋所有权人达成补偿协议的情况下，如何对承租人搬迁作出具体规定，但搬迁承租人的物品应遵循正当程序原则，应当在承租人在场或基层组织工作人员见证的情况下进行物品清点、制作清单或经公证程序，并妥善保管室内物品。本案中，田家庵区人民政府并未举证证明履行了上述义务，一审法院确认被诉行政行为违法并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人淮南市田家庵区人民政府的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮南市田家庵区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十一月十一日 法官助理王劲 书记员刘琳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。