广东省揭阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤52行终22号上诉人（原审原告）：黄新强，男，汉族，1960年6月20日出生，住广东省揭西县。公民身份证号码：440************。委托代理人：陈太真，广东君厚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：揭西县城市管理和综合执法局。住所地：广东省揭西县。法定代表人：张斌，局长。委托代理人：林雪琴，该局工作人员。委托代理人：陈涛，广东德万律师事务所律师。原审第三人：揭西县城区建设公司。住所地：广东省揭西县。法定代表人：张志河，总经理。上诉人黄新强因与被上诉人揭西县城市管理和综合执法局（以下简称揭西执法局）、原审第三人揭西县城区建设公司行政强制拆除行为纠纷一案，不服揭阳市榕城区人民法院（2020）粤5202行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1994年12月14日，黄新强取得揭西县人民政府、揭西县国土局颁发的揭国用（1994）字第001*****号《国有土地使用证》。原揭西县城乡规划局于2018年9月21日发出《公告》，主要内容：根据揭西县榕江南河两岸整治第三期工程建设范围要求，现需对横江河西侧济襄桥至河江大桥段沿江违章建（构）筑物进行清理拆除。凡在揭西县榕江南河两岸整治第三期工程建设范围内，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设规划许可证的规定进行建设的建（构）筑物，占用了沿江道路及绿化用地，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，属于违章建筑，一律将于拆除。在本公告发布之日起五日内，各业主自行拆除各自建设的违章建（构）筑物，否则我局将按照相关法律、法规规定强制执行。2018年9月28日至2018年10月5日期间，原揭西县城乡规划局和揭西县河婆街道办事处对黄新强发出《拆迁通知书》，认定涉案房屋无《土地使用证》及《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，属于违法违章建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令黄新强在接到本通知之日起15日内自行拆除，否则依法强制拆除。2018年9月28日至2018年10月5日期间，原揭西县城乡规划局对黄新强发出《违章建筑通知》，认定黄新强在揭西县存在违章搭建的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，责令黄新强自行清理拆除完毕，逾期将依法强制清理。2018年9月28日至10月5日，原揭西县城乡规划局对揭西县河江大桥北岸右侧的建筑物第1-6间房屋连体部分建筑进行拆除。涉案房屋也在拆除建筑之中。另，揭西县城区建设公司系成立于1993年5月26日的集体所有制企业，经营范围为房地产开发。又，2019年3月4日，中共揭西县委、揭西县人民政府关于印发《揭西县机构改革方案》的通知，不再保留揭西县城乡规划局，该局有关原揭西县住房和城乡建设局城乡建设监察职责由揭西执法局继续行使。黄新强不服上述拆除行为，于2020年3月12日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.确认原揭西县城乡规划局于2018年9月28日至10月5日对黄新强位于揭西县河江大桥北岸右侧的40平方米房屋建筑物实施强制拆除的行政行为违法；2.判决揭西执法局对黄新强位于揭西县河江大桥北岸右侧的40平方米房屋建筑物被强制拆除向其予以行政赔偿人民币（下同）32万元（暂依每平米8000元计，以司法评估为准）。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”黄新强提起本案诉讼，其在诉状中确认揭西执法局于2018年9月28日至2018年10月5日期间在涉案房屋墙体上张贴《拆迁通知书》且要求其自行拆除涉案房屋；同时，黄新强也拍摄了被强制拆除涉案房屋的视频及相片。故应当认定黄新强自2018年10月5日已经充分知晓揭西执法局实施了强制拆除涉案房屋这一事实行政行为的存在。黄新强主张其起诉并未超过法定期限，缺乏依据，本院不予支持。揭西执法局在作出涉案行政行为时并未告知黄新强起诉期限，因此黄新强的起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年，即应当于2019年10月4日前提起本案诉讼。黄新强于2020年3月12日向原审法院提起诉讼，显然已超过法定的最长一年的起诉期限，故黄新强的起诉不符合法定起诉条件。黄新强诉请对行政赔偿一并审理，必须建立在被诉行政行为符合人民法院受案范围的前提之下，而本案黄新强起诉的行政行为因已超过起诉期限，不属于法院受案范围，故对于黄新强的赔偿请求已无一并审理基础。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回黄新强的起诉。黄新强预交的案件受理费50元予以退还。上诉人黄新强不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、揭西执法局（原揭西县城乡规划局）组织实施的强制拆除行政行为属于重大且明显的严重违法行政行为，属于无效行政行为。第一、原揭西县城乡规划局作出的行政处罚法律文书（《拆迁通知书》《违章建筑通知》）均未列明行政相对人、加盖行政机关印章，亦未载明“不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”等必备事项，《违章建筑通知》亦未载明处罚日期，以上均严重违反《行政处罚法》第三十九条之规定，从生活常识看，存在如此重大且明显的无效行政行为，作为行政相对人当然有权拒绝履行。第二、揭西县河婆街道办事处不是法律、法规或规章授权行使违法建设管理行政职权的组织，不具备行政机关作出强制拆除行政处罚决定的法定职权，而原揭西县城乡规划局和河婆街道办事处联合作出强制拆除行政处罚决定《拆迁通知书》显然属于主体资格违法，严重违反《行政处罚法》第十五条之规定。第三、原揭西县城乡规划局在作出强制拆除行政处罚决定时未履行行政调查程序，未对涉案房屋全面、客观、公正地调查、搜集有关证据，未查明违法事实。涉及三方面，一是涉案房屋建设早于《城乡规划法》（2008年1月1日实施生效）颁布之前，若依新法律追究违法人法律责任将违背法不溯及既往基本原则；二是揭西县城区建设公司已于1994年取得涉案房屋建设规划行政许可，部分购买者亦已取得国有土地使用权、房屋所有权，因历史原因部分购买者虽未取得国有土地使用权、房屋所有权，却不能因此一概视为违法建设。三是揭西县城区建设公司所建房屋既然取得涉案房屋建设规划行政许可，也意味着符合当时《城市规划法》(1994年4月1日实施，2008年1月1日失效)的相关法律要求，否则无法取得涉案房屋建设规划行政许可。基于上述充分的理由，原揭西县城乡规划局实施的强制拆除行政行为构成重大违法且明显的无效行政行为。二、确认行政行为无效不受起诉期限限制，行政相对人可以在任何时候请求有权司法机关确认该行为无效。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条之规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提出诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。行政行为无效属于实体法规则，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有行政诉讼法修法颁布施行后发生的行政行为，才适用无效的规定。因此，行政相对人提起确认无效诉讼只能针对2015年5月1日之后作出的行政行为提出。同时，上述司法解释第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。法院审理行政案件遵循先程序后实体原则。先审查起诉是否符合法定条件，再进行合法性审查。在法院裁判之前，行政行为的效力实际上是待定的。行政相对人针对一个行政行为提起确认之诉，人民法院应当予以审查，发现涉案行为属重大违法、无效情形的，应当确认涉案行为不受起诉期限限制为前提作出裁判意见。如果认定行政行为并非无效，属一般违法行为，则适用起诉期限的法律规定审查，或裁定驳回当事人的起诉，或判决驳回当事人的诉讼请求。涉案行政行为无效，要求行政相对人也须在起诉期限内向法院提出，实际上是混淆了“重大且明显违法”的无效行为与一般违法行为。无效行政行为的根本特征是自始无效，即决定在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误而获得一种“确定力”。因此，初审法院应对原揭西县城乡规划局的强制拆除行政行为进行实体审查且裁决涉案强制拆除行为无效。三、原揭西县城乡规划局实施的强制拆除行政行为导致房屋已灭失，黄新强房屋的物权因行政行为发生变动。根据《行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款规定进一步作出界定：行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。同时，原揭西县城乡规划局作出强制拆除行政处罚决定书属于无效行政行为，自始无效，不受起诉期限制，结合《行政诉讼法》第四十六条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款规定，黄新强因无效强制拆除行政行为应当适用20年最长起诉期限，法院应予以受理本案且作出实体裁判。综上，原审裁定认定事实错误，适用法律法规错误，请二审法院依法撤销原审裁定，责令原审法院继续审理本案。被上诉人揭西执法局辩称，一、黄新强的起诉超过起诉期限，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据本案证据材料，黄新强早于2018月9月28日至10月5日期间就已知悉原揭西县城乡规划局对涉案建筑物实施的拆除行为，其直至2020年3月12日才提起诉讼，明显已经超过一年的起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定第一款第（二）项之规定，应当裁定驳回起诉。原裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回黄新强的起诉正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，应当驳回黄新强的上诉，维持原裁定。二、黄新强提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法应不予支持。1.被诉行政行为并不属于无效行政行为。首先，原揭西县城乡规划局系行政机关，具有行政主体资格；其次，原揭西县城乡规划局实施涉案拆除行为具有《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和第六十八条的规定为依据；最后，涉案拆除行为已经实施，并非“行政行为的内容客观上不可能实施”。因此，本案被诉行政行为不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为无效的规定，不属于无效行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政行为无效制度一般仅就行政法律行为而言；行政事实行为一般只有合法与否的评价，而无有效与否的评价。根据黄新强在原审程序中的起诉，本案被诉的行政行为是揭西执法局于2018年9月28日至2018年10月5日期间对涉案建筑物实施拆除的行政行为，该行为属于行政事实行为，故只有合法与否的评价，不存在是否无效的评价。黄新强在原审程序中提出的第一项诉讼请求也是请求法律确认被诉行政行为违法，并未请求确认被诉行政行为无效。2.行政诉讼起诉期限，是所有行政案件必须遵守的法定起诉条件，现行法律和司法解释均没有作出例外的规定，请求确认行政行为无效，同样要受起诉期限的限制。黄新强主张被诉行政行为无效，继而主张请求确认行政行为无效不受起诉期限的限制。黄新强的这一主张缺乏法律依据，应不予支持。根据行政诉讼法第四十五条、四十六条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼;未经复议直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起诉讼。两条规定最后均有“法律另有规定的除外”，这里的法律另有规定的除外，是指对起诉期限的具体时间，法律另有规定的，按照法律规定执行。任何类型的行政案件都应当遵守行政诉讼法规定的起诉期限制度，这是行政诉讼法的基本制度规定。对司法解释条款的理解，必须符合行政诉讼法的规定。《最高人民法院关于适用的解释》没有明确规定请求确认行政行为无效不受起诉期限的限制，根据第一百六十二条和第九十四条第二款规定也不能得出请求确认行政行为无效不受起诉期限限制的结论。如前所述，本案被诉行政行为并非无效行政行为。退一步来说，假设黄新强主张的被诉行政行为无效的观点成立，黄新强的起诉也同样超过法定的起诉期限。3.本案不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于最长诉讼保护期限的规定。黄新强上诉主张本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，进而主张其起诉未超过起诉期限。然而，该款只是关于最长诉讼保护期限的规定，是指无论出于什么原因，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院均不予受理。根据上述规定，不能得出所有因不动产提起行政诉讼的案件的起诉期限为二十年的结论。此款规定的适用一般情况是，当事人不知道行政行为的存在导致在二十年内未提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。黄新强已于2018年10月5日就已知悉被诉行政行为的存在，故适用上述法律规定，起诉期限自2018年10月5日起计算一年。综上，黄新强的起诉已超过起诉期限，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回的黄新强的上诉，维持原裁定。原审第三人揭西县城区建设公司述称，对原审裁定查明及认定无意见，请二审法院依法裁判。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案围绕当事人争议的焦点，对原审裁定进行全面审查。当事人争议的主要焦点是：上诉人的起诉是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。本案中，根据上诉人黄新强在一审起诉状中的自述、庭审中的自认及提交的视频、相片等在案证据，能够证明2018年9月28日至2018年10月5日期间，原揭西县城乡规划局、揭西县河婆街道办事处在上诉人等人案涉房屋墙上张贴《拆迁通知书》《违章建筑通知》，并对上诉人案涉房屋实施强制拆除，上诉人在2018年10月5日前已知道其案涉房屋被拆除等事实。因原揭西县城乡规划局在实施强制拆除时未告知上诉人诉权及起诉期限，根据上述司法解释，上诉人不服应在一年内提起行政诉讼，但上诉人直至2020年3月12日才向原审法院起诉并请求行政赔偿，明显已超过一年的法定起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定的扣除、延长起诉期限的情形。原审法院据此认定上诉人的起诉超过法定起诉期限，并裁定驳回其起诉正确，依法应予维持。上诉人向原审法院起诉的请求是确认被诉强拆行为违法，并非确认无效，且其提供的证据不足以证明被诉强拆行为属于无效情形。因此，上诉人称被诉强拆行为无效，其起诉不受起诉期限限制，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。另外，本案属行政强制拆除行为纠纷，被诉强拆行为虽涉不动产因素，但并不能因此而适用行政诉讼法第四十六条第二款规定的二十年最长起诉期限，况且，该条款的适用前提是行政相对人不知道行政机关作出的行政行为内容。因此，上诉人主张其因无效强拆行为应适用二十年最长起诉期限，理由不成立，本院予以驳回。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 黄永练审 判 员 林国伟审 判 员 陈 锋二〇二〇年十一月二十六日法官助理 刘伟凯书 记 员 张俊峰附相关的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。