湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终252号 上诉人（原审被告）：双牌县住房和城乡建设局。 法定代表人：唐学选，该局局长。 委托诉讼代理人：郑晖，双牌县住房保障中心主任。 委托诉讼代理人：陈福春，双牌县住房保障中心副主任。 被上诉人（原审原告）：周富姣。 委托诉讼代理人：周厚润（系被上诉人周富姣的丈夫）。 被上诉人（原审原告）：周厚润。 原审第三人：双牌县紫金房地产开发有限公司。 法定代表人：何林元，该公司总经理。 委托诉讼代理人：成波，公司职工。 委托诉讼代理人：李瑜，道县蓝天法律服务所法律工作者。 上诉人双牌县住房和城乡建设局（以下简称双牌住建局）因与被上诉人周富姣、周厚润及原审第三人双牌县紫金房地产开发有限公司（以下简称紫金公司）不履行行政给付义务一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院（2020）湘1102行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月9日受理后，依法组成合议庭，于2020年10月21日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人双牌住建局的委托诉讼代理人郑晖、陈福春，被上诉人周厚润，原审第三人紫金公司的委托诉讼代理人成波、李瑜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2016年12月5日，双牌县人民政府根据《湖南省人民政府办公厅关于积极化解商品房库存促进房地产市场平稳健康发展的若干意见》（湘政办发〔2016〕23号），《永州市人民政府办公室关于化解商品房库存促进房地产市场平稳健康发展的实施办法》（永政办发〔2016〕36号）的规定，结合该县商品房库存现状和房地产市场实际，制定了双政办发〔2016〕58号《双牌县化解商品房库存促进房地产市场平稳健康发展的实施细则》，该实施细则的主要内容为：1.补贴对象是在县城购买合法商品房的农民工或棚户区和城中村改造的集体土地上接受货币化安置的合法房屋征收户，且及时到地税局办理契税缴纳、房产交易所办理购房网签预告登记或备案手续。2.补贴标准为：“（1）契税补贴：对所有购买新建商品房的业主，交易契税实施财政补贴政策，按购房者备案的标准网签购房合同和实际缴纳契税50%给予补贴。（2）购房补贴：购买首套商品房补贴200元/㎡，购买改善性住房补贴100元/㎡”。3.购房补贴申请及审批发放程序为：“（1）购房者提供正式网签合同、购房税票（购增值税发票原件及加盖征税专用票的增值税发票复印件）、契税完税凭证、产权人身份证和银行储蓄卡号，向县房产局申请购房补贴；（2）县房产局房产交易所审核相关凭据原件并留存购房税票（购增值税发票原件及加盖征税专用票的增值税发票复印件）、契税完税凭证及产权人身份证等复印件，按周汇总应补贴数额，提交县财政局；（3）县财政局复核并按程序报县政府审批后，将购房补贴资金按月拨付给补贴对象”。4.实施多种购房补贴措施的时效为三年，从2016年12月1日起至2019年12月1日止。 2018年8月13日，双牌县人民政府作出双政函〔2018〕27号《双牌县人民政府关于调整县城购房多种补贴政策实施期限的通告》，通告的主要内容为：“截止2018年7月31日，全县商品房库存量为130，655.94㎡。去化周期为7.88个月，商品房去库存目标已基本完成。根据我县商品房库存现状，经县人民政府研究决定，调整县城购房多种补贴政策实施期限为自2016年12月1日起至2018年10月1日止”。该通告在双牌县人民政府网站予以公布。该公告发布后，紫金公司同时将该通告粘贴在该公司售楼部向购房户进行了公开。 2018年5月21日二原告与紫金公司签订商品房房屋买卖合同（并于2018年5月21日到双牌县房产交易所进行了网签和备案登记），购买该公司开发的中和家园小区2幢1单元1001号房屋，房屋建筑面积共143.2平方米。二原告于2018年5月21日向紫金公司交付购房款现金50,000元，并通过银行转账付给紫金公司购房款64,861元。2018年6月8日，原告在湖南省双牌县地方税务局缴纳购房契税5,926.58元。2018年10月14日，紫金公司在湖南省双牌县地方税务局缴纳销售房屋增值税19,755.29元，并开具房屋销售总金额为395,105.71元的增值税普通发票给原告周厚润。原告获得紫金公司开具的增值税普通发票后，即向原双牌县房产局申请给付购房补贴。原双牌县房产局通过审查，以原告的购房增值税发票开具时间为2018年10月14日，不是补贴文件规定的截止日期2018年10月1日之前，不具有补贴的资格为由，不予发放购房补贴。因此，在紫金公司处购买商品房而没有获得购房补贴和契税补贴的20户业主以紫金公司为被告向双牌县人民法院提起民事诉讼，请求判令紫金公司支付购房补贴款及契税补贴。双牌县人民法院通过审理认为业主要求紫金公司给付的购房补贴款和契税补贴属于行政给付，而紫金公司不是行政主体，不具备行政给付资格，应当提起行政诉讼，因此，裁定驳回业主的起诉。业主遂向原双牌县房产局信访反映要求解决，原双牌县房产局于2019年11月13日出具书面证明回复各位业主。书面证明的具体内容为：“在双牌县中和家园购房的申请农民进城购房补贴人员，经审核，其中65户因增值税发票时间超出政策实施期限。根据县人民政府出台的（双政办发〔2016〕58号）和（双政函〔2018〕27号）文件规定，不予发放购房补贴。65户名单附后”。其中，原告周厚润在65户名单之列。对此，二原告不服，于2020年5月18日向该院提起本案诉讼，请求判决双牌住建局支付二原告购房补贴28,640元及契税补贴2,963元，并承担本案诉讼费用。 另查明：一、永州市人民政府办公室于2018年11月22日发布永政办函〔2018〕69号《关于调整购房契税补贴和农民购房补贴政策的通知》，主要内容如下：“各县区人民政府，各管理区，永州经济技术开发区，市政府各办委局、各直属机构：为贯彻落实国家房地产市场调控政策，结合我市房地产市场发展实际，经市人民政府研究，决定对《永州市推进供给侧结构性改革促进经济持续健康稳定发展政策措施》(永政办发〔2016〕12号)、《永州市化解商品房库存促进房地产市场平稳健康发展的实施办法》(永政办发〔2016〕36号)中涉及购房补贴有关政策作如下调整。一、以上两个文件中涉及商品房购房契税补贴和农民购房补贴政策的内容自2018年11月30日24时起停止执行（以商品房买卖网签时间为准），即：1.停止农民购房补贴政策，停止农民进城购买商品房和中心城区棚户区或城中村改造农民接受货币化安置并购买商品房的财政补贴政策；2.停止对购买新建商品房的契税财政补贴政策。二、在2018年11月30日24时前购买商品房符合购房补贴有关政策、申请购房补贴的，应于2019年3月31日前按规定提交申请资料，逾期不再受理”。 二、根据中共双牌县委办公室和双牌县人民政府办公室2019年4月25日颁发的双办发〔2019〕28号文件《双牌县住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》，原双牌县房产局的行政职能并入双牌住建局。 原判认为，本案争议焦点是双牌住建局以原告开具的增值税发票时间超出政策实施期限为由，对原告不予发放契税补贴和购房补贴的行政行为是否合法。对农民进城购买商品房给予契税补贴和购房补贴的政策，是国家为了推进供给侧结构性改革，化解商品房库存，促进房地产市场平稳健康发展和国民经济持续健康稳定发展的重大举措。永州市人民政府办公室2018年11月22日发布的规范性文件永政办函〔2018〕69号《关于调整购房契税补贴和农民购房补贴政策的通知》规定，永州市范围内涉及商品房购房契税补贴和农民购房补贴政策停止执行的时间是2018年11月30日24时起，以商品房买卖网签时间为准，提交申请资料的时间为2019年3月31日。而双牌县人民政府发布的双政办发〔2016〕58号《双牌县化解商品房库存促进房地产市场平稳健康发展的实施细则》和双政函〔2018〕27号《双牌县人民政府关于调整县城购房多种补贴政策实施期限的通告》两个规范性文件并没有明确规定停止执行商品房购房契税补贴和农民购房补贴政策的具体标准。根据双牌县人民政府双政办发〔2016〕58号《双牌县化解商品房库存促进房地产市场平稳健康发展的实施细则》第五条第一款的规定，补贴对象是在县城购买合法商品房的农民工或棚户区和城中村改造的集体土地上接受货币化安置的合法房屋征收户，且及时到地税局办理契税缴纳、房产交易所办理购房网签预告登记或备案手续。本案中，原告作为农民进城购买商品房,网签商品房买卖合同的时间是2018年5月21日，到双牌县地方税务局缴纳契税的时间是2018年6月8日，向双牌住建局申请商品房购房契税补贴和购房补贴的时间也是在2019年3月31日以前，原告完全符合享有商品房契税补贴和购房补贴的全部条件，属于双牌县人民政府双政办发〔2016〕58号《双牌县化解商品房库存促进房地产市场平稳健康发展的实施细则》第五条第一款规定的补贴对象。而缴纳增值税开具增值税发票属于开发商应当履行的义务，开具增值税发票的时间不属于该实施细则规定享受商品房购房契税补贴和购房补贴的必要条件，该实施细则和相关规范性文件均没有明确的规定。因此，双牌住建局以二原告开具的增值税发票时间超出政策实施期限等为由，对二原告不予发放购房补贴和契税补贴的行政行为缺乏事实依据和法律、法规依据，不利于对行政相对人信赖利益的保护，不具有合法性。因此，双牌住建局的抗辩理由不能成立，该院依法不予采信和支持。综上所述，二原告要求双牌住建局给付商品房契税补贴和购房补贴的诉讼理由及诉讼请求成立，该院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：由双牌住建局在该判决生效之日起十日内给付周厚润、周富姣购房补贴28,640元及契税补贴2,963元。案件受理费50元，由双牌住建局负担。 宣判后，双牌住建局不服，上诉称，1.原判决认定主体错误。本案因紫金公司怠于出具增值税普通发票，导致被上诉人超期申请购房补贴被拒，双牌住建局针针对被上诉人的信访出具《信访事项程序决定书》，双政办发〔2016〕58号、双政函〔2018〕27号的制定机关是双牌县政府办和双牌县人民政府，双牌住建局非决定给付机关，一审法院认定双牌住建局为“行政给付”的被告，系认定主体有误。2.原判决认定行政行为错误。《信访事项程序决定书》实际是对信访人进行信访回复附带购房补贴“资格确认”，如果《信访事项程序决定书》是行政行为，那么本案也应当定性为“行政确认”而非行政给付。3.原判决适用规范性文件错误。一审法院错误引用永州市人民政府2018年11月22日发布的《关于调整购房契税补贴和农民购房补贴政策的通知》（永政办函〔2018〕69号）的规定，人为延长双牌县购房补贴和契税补贴的条件和时间并单方曲解文义。该通知仅对市中心城区进行调整，实际内容不需要双牌县执行。4.原判决适用法律条款错误。根据双政办发〔2016〕58号、双政函〔2018〕27号文件，双牌住建局并非上述两份文件的制定机关，也非购房补贴和契税补贴的决定机关，不负有给付义务。被上诉人及紫金公司知晓购房补贴政策实施调整期限，紫金公司未及时履行辅助义务开具增值税普通发票，被上诉人未索取发票按时申请购房补贴，导致被上诉人的合法权益受损，被上诉人和紫金公司应当承担过错责任。一审法院不考虑案件事实，武断适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定判决行政机关承担被上诉人和紫金公司的过错责任，显然是适用法律错误。5.本案不属于一审法院的受理范围。双政办发〔2016〕58号、双政函〔2018〕27号文件具有普遍约束力，且双牌住建局仅对蒋崇政出具了信访事项程序决定书，未对被上诉人作出具体行政行为，被上诉人提起本案诉讼超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的6个月诉讼时效。6.原判决认定事实不清。根据双政办发〔2016〕58号文件明确规定，双牌县认定的结论是不符合资格。《湖南省规范性文件管理办法》第二十八条规定：“规范性文件的解释权属于制定机关”，双牌县人民政府享有对双政办发〔2016〕58号和双政函〔2018〕27号文件的解释权，根据《中华人民共和国发票管理办法》（国务院令第709号修订）第十九条规定：“销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票……”紫金公司未在取得销售收入的同时开具发票，被上诉人未索取发票，是导致本案发生的直接和最主要原因。紫金公司及被上诉人的过错导致被上诉人的权益受到损害，人民法院判决行政机关使用公共财政资金进行行政给付显失公平。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，特提起上诉，请求撤销一审判决。 周厚润、周富姣答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。 紫金公司述称，紫金公司与被上诉人之间是商品房买卖合同关系，紫金公司不承担合同之外的义务。紫金公司在销售商品房过程中，对地方政府的补贴政策进行了传达，但并无承诺补贴到位的保证义务或代办义务。紫金公司充分履行了合同义务，发票是严格按照税务规定期限开具，且在政策明确规定的补贴期内。被上诉人未取得补贴根本原因在于政策变化，且没有证据证明系增值税发票日期原因造成无法获得补贴。紫金公司按照合同及交易习惯充分履行了义务，对于被上诉人能否获得补贴，紫金公司既无合同之义务亦无法律之义务。 在二审审理过程中，各方当事人均未提交新的证据，一审判决据以认定事实的证据已随卷移送本院，经审查可以作为认定案件事实的依据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，故对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：1.双牌住建局是否为适格的被告。2.起诉是否超过法定期限。3.被上诉人是否符合领取购房补贴的条件。评析如下： 一、双牌住建局是本案适格的被告。根据《双牌县化解商品房库存促进房地产市场平稳健康发展的实施细则》（双政办发〔2016〕58号）规定的购房补贴申请及审批发放程序，购房者向原双牌县房产局向县申请购房补贴，原双牌县房产局房产交易所审核相关凭据原件并留存相关材料，按周汇总应补贴数额，提交县财政局。双牌住建局作为受理购房补贴申请并进行审核的单位，在当事人起诉要求给付购房补贴时，是适格的被告。 二、本案未超过法定起诉期限。被上诉人于2018年10月向原双牌县房产局递交了申请，双牌住建局于2019年7月进行审查，但并未将审查结果正式告知被上诉人。被上诉人在知晓审核结果后，又以紫金公司为被告提起了民事诉讼。双牌县人民法院于2020年1月19日作出驳回起诉裁定。被上诉人在收到上述裁定后，于2020年6月1日向法院提起行政诉讼，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限。 三、被上诉人符合领取购房补贴的条件。对农民进城购买商品房给予契税补贴和购房补贴的政策，是国家为了推进供给侧结构性改革，化解商品房库存，促进房地产市场平稳健康发展和国民经济持续健康稳定发展的重大举措。本案中，被上诉人在双牌县人民政府发布的双政办发〔2016〕58号《双牌县化解商品房库存促进房地产市场平稳健康发展的实施细则》后，在购房多种补贴政策实施期限内，作为农民进城购买了商品房，网签了商品房买卖合同，缴纳了契税，事实上已经为双牌县化解商品房库存、实现商品房去库存目标作出了实际贡献，完全符合享有商品房契税补贴和购房补贴的全部条件，属于上述文件规定的补贴对象。双牌县人民政府于2018年8月13日发布双政函〔2018〕27号《双牌县人民政府关于调整县城购房多种补贴政策实施期限的通告》，调整购房补贴政策实施期限为2018年10月1日止。双牌住建局在庭审中明确认可，调整购房多种补贴政策实施期限后，原双牌县房产局要求紫金公司在2018年10月31日之前递交购房补贴申请材料。紫金公司向双牌住建局申请商品房购房契税补贴和购房补贴的时间也是在2018年10月31日以前，符合原双牌县房产局的要求。双政办发〔2016〕58号、双政函〔2018〕27号文件中均没有对增值税发票的开具时间提出明确要求，参照永州市人民政府办公室2018年11月22日发布的规范性文件永政办函〔2018〕69号《关于调整购房契税补贴和农民购房补贴政策的通知》，截止时间以网签商品房买卖合同时间为准，对申请购房契税补贴和农民购房补贴亦未设置增值税发票开具时间的限制条件，且双牌住建局在诉讼过程中亦未提供证据证实曾明确告知、要求被上诉人及紫金公司申请补贴所需的增值税发票开具时间必须在2018年10月1日之前。因此，双牌住建局以增值税发票开具时间超出政策实施期限等为由拒绝对被上诉人发放购房补贴和契税补贴，缺乏事实依据及法律、法规、政策依据。双牌住建局拒绝补贴的理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人双牌县住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二〇年十一月十九日 书记员 陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。