贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔03行初247号原告：仁怀市绿仁苗圃场，住所地：贵州省遵义市仁怀市鲁班镇尚礼村，统一社会信用代码：91520382599355245A。投资人：王玉祥。委托代理人：李瑛，贵州储瑛律师事务所律师。委托代理人：李宏宇，贵州储瑛律师事务所律师。被告：仁怀市人民政府，住所地：仁怀市国酒大道市府路**。法定代表人：汪能科，市长。出庭负责人：王正林，副市长。委托代理人：周遵良。委托代理人：徐旭，贵州雅实律师事务所律师。原告仁怀市绿仁苗圃场（以下简称绿仁苗圃场）起诉被告仁怀市人民政府行政征收一案，本院于2020年5月19日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月25日公开开庭审理了本案，原告委托代理人李宏宇，被告出庭负责人王正林及委托代理人周遵良、徐旭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称:一、被告对原告苗圃所使用土地征收行为违法，给原告造成损失，依法应赔偿。原告系依法审批设立的小微型独资企业，并取得苗木生产许可证和经营许可证，主要从事苗木培育和销售。2016年至2017年，被告以尚礼村村民委员会名义与原告苗圃使用地的权利人原告及案外人汤德波，分别签订《有偿收回集体土地使用权补偿协议书》，将原告苗圃使用的土地全部有偿收回，约定“按统一规划的要求，将收回的土地交市指挥部用于仁怀市南部新城建设中依法征用；林地上的林木另行协议补偿。”被告成立的南部新城指挥部按照《协议》约定支付了土地补偿费、安置补助费，但至今被告未对原告的苗木进行补偿。原告在被告的官方网站查询相关联的《征收土地的公告》中，没有看到原告所在的鲁班镇尚礼村被征收。且根据仁怀市南部新城指挥部在行政复议阶段陈述，其征收的仁怀市绿仁苗圃场土地，未进行报批。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四、四十五、四十七条之规定，应依法完善审批手续，才能进行征收，被告未获得批准进行征收的行为违法。该行为致使原告无法培育、销售苗圃苗木，给原告造成严重的经济损失。2018年4月3日，南部新城指挥部组织相关人员对原告苗木种类、数量、地径等予以确定，并进行市场询价，被告应补偿原告核桃和金银花苗木补偿费138270元，女贞和栾树苗木补偿费3174747元，计3313017元。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三款之规定，依法应对原告地面附着物苗木损失进行赔偿。二、被告于2012年6月15日印发的《仁怀市人民政府关于禁止和严厉查处在南部新城规划建设范围内抢种抢植经济林木的通告》（仁府发[2012]34号）及2014年4月17日印发的《仁怀市人民政府办公室关于暂停办理审批南部新城规划建设范围内相关营业执照的通知》不具有合法性及适当性，上述文件致使原告的生产许可证、经营许可证在2015年12月12日有效期满后，不能延续办理审批手续，不能进行正常的生产经营。原告为维护自身合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第五款、第七十四条，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国国家赔偿法》等相关法律法规之规定，起诉请求：一、判决被告未批先征的行为违法，并对仁府发[2012]34号通告、2014年4月17日下发的《仁怀市人民政府办公室关于暂停办理审批南部新城规划建设范围内相关营业执照的通知》文件进行合法性审查。二、判决被告赔偿原告地面附着物苗木损失共计331.3017万元。三、判决本案诉讼费用由被告承担。原告提交了以下证据：第一组证据：原告主体身份证明。证明原告主体资格合法。第二组证据：1、遵府行复（2018）242号行政复议决定书；2、《征用地内苗木协商补偿协议》。证明要求被告作出补偿的依据。第三组证据：1、《行政补偿申请书》；2、协商记录；3、71号和72号文件及34号、9号文件和营业执照暂停办理的意见；4、（2019）黔03行初647号裁定书。证明原被告双方就涉案苗木的补偿进行了协商且进行了记录。对71和72号文件均向法院提起过诉讼，71号是撤回起诉，72号是被驳回起诉。原告方一直对苗木问题主张权利。第四组证据：1、收回土地使用权协议书；2、补偿放款流水、照片、苗木复核制作表、苗木所在土地示意图。证明原告苗木使用土地是由仁怀市政府进行的征收，但是对原告的林木至今没有补偿。村委会是由指挥部安排签订协议的，且是指挥部向原告支付的相应补偿款。在被告对原告苗木铲除时，制作了相应的照片，同时指挥部对苗木进行了测算并制作了相应的表册。第五组证据：创业申请书、申请报告、公证书、许可证、营业执照。证明原告为苗木种植办理了相关的申请和许可。第六组证据：管护协议及收据。证明由于被告征收行为导致原告无法生产经营，原告只能请人对苗木进行看管，时间从2015年至今。被告辩称，请求人民法院依法判决驳回被答辩人的诉讼请求。理由：一、原告请求对其合法性审查的两份规范性文件是由答辩人依法作出，并未违反法律法规的规定，也未侵害原告的合法权益，系合法有效的规范性文件。（一）（2012）34号通告系合法合规的规范性文件。原鲁班镇范围内的多个村组属于答辩人规划的南部新城开发建设区，规划区内的土地将随着项目的推进而分批次依法征收。为了杜绝土地使用权人为获得高额的经济补偿而在征收前夕抢种抢植经济林木，答辩人为此作出了《仁怀市人民政府关于禁止和严厉查处在南部新城规划建设范围内抢种抢植经济林木的通告》仁府发（2012）34号。在土地被征收前抢种抢植的行为本身不具有正当性，其目的是在征收中获得高额补偿，而非因实施种植行为和种植投入而获得合法收益。因此，答辩人以规范性文件的方式禁止这种不正当的投机行为，并未违反法律法规的规定，系合法合规有效的规范性文件。（二）《仁怀市人民政府办公室关于暂停办理审批南部新城建设范围内相关营业执照的通知》系合法合规的规范性文件。原鲁班镇的多个村组已被规划为南部新城开发建设区域，如果在通知作出之后，许可当事人在该区域内投入资金开展经营活动，一旦因开发建设的需要而拆除，会增加政府的拆迁补偿支出，也会造成社会资源的浪费，不符合国家倡导的厉行节约及可持续发展的基本政策。答辩人为避免产生类似的损失，避免出现在征收中获取高额补偿的投机者，避免发生假装经营等不诚信经营的风险而作出的上述通知。当事人可以选择在规划区范围外合适的经营地点开展经营活动。上述规范性文件并未禁止规划区内原有经营者的经营活动，在土地被征收并向政府交付土地前，其经营并不受任何影响。二、原告无权请求对上述两份规范性文件的合法性审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，原告请求审查规范性文件的前提条件一是行政机关作出了行政行为，二是行政机关作出的该行政行为依据了规范性文件。在本案中，答辩人从未实施征收原告种植林木该片土地的行政行为，也未实际占用该土地。原告的主体资格明显不符。三、答辩人并未征收和占用原告种植苗木所占用的土地，原告请求答辩人赔偿其苗木损失没有事实根据和法律依据。原告主张的土地虽在南部新城规范区范围内，但南部新城的有关建设项目暂时未征用上述土地。因此，答辩人并未实施征收上述土地的行为。原告所称的苗木现在仍然存在，并处于原告的管理和支配之下，其无权要求答辩人赔偿或补偿。林业部门对其苗木数量的清点，并不代表已经征收了该土地，而是对规划区范围内的林木进行清点，以防止抢种抢植。如果实物清点范围内的土地被征收，即可根据清点出的种类及数量作为支付补偿的依据。村民委员会有偿收回土地承包经营的行为，系双方解除土地承包关系的行为，而非答辩人的征收行为。被告出示了以下证据：第一组证据：1、仁怀市人民政府关于冻结鲁班镇部分村组范围内建设行为的通告（仁府发[2012]35号）；2、仁怀市人民政府关于禁止和严厉查处在南部新城规划建设范围内抢种抢植经济林木的通告（仁府发[2012]34号）；3、仁怀市人民政府办公室关于暂停办理审批南部新城建设范围内相关营业执照的通知（2014年4月17发）。证明仁怀市原鲁班镇部分村组规划为南部新城开发建设区域，在该区域内申请建设已被冻结，答辩人作出禁止在规划区内抢种抢植经济林木以及新许可经营活动的规范性文件。第二组证据：1、鲁班街道办事处尚礼社区居民委员会与王玉祥签订的6号《有偿收回集体土地使用权补偿协议》1份、付款赁证1份（面积0.117亩，付款金额4609元）；2、尚礼社区与王玉祥户签订的18号《有偿收回集体土地使用权补偿协议》1份、付款凭证1份（面积0.034亩、付款金额1339.6元）；3、尚礼社区与王玉祥户签订的28号《有偿收回集体土地使用权补偿协议》1份、付款凭证1份（面积0.125亩，付款金额4925元）；4、尚礼社区与王玉祥户签订的31号《有偿收回集体土地使用权补偿协议》1份、付款凭证1份（耕地面积15.052亩、价款金额593648元）；5、王玉祥户的土地勘丈原始登记表4份；6、社区居民委员会证明1份；7、王玉祥收款银行卡及身份证复印件1份；8、尚礼社区居民委员会与汤德波户签订的20号《有偿收回集体土地使用权补偿协议》1份、勘丈表2份、付款凭证1份（面积2.893亩，付款金额113984元）；9、尚礼社区居民委员会与汤德波户签订的18号《有偿收回集体土地使用权补偿协议》1份、勘丈表2份、付款凭证1份（面积4.079亩，付款金额160862.6元）；10、尚礼社区居民委员会与汤德波户签订的18号《有偿收回集体土地使用权补偿协议》1份、付款凭证1份（面积0.131亩，付款金额5056元）；11、汤德波户土地上的经济林（枇杷）数量及规格登记表1份（共150株）。证明原告苗圃场使用了两户的土地，仁怀市鲁班街道尚礼社区居民委员会与王玉祥户、汤德波户解除土地承包关系，并参照土地征收标准给予补偿，并非仁怀市人民政府征收了上述土地。因此，纪要中说的6000多株，需要经过核实。第三组证据：1、仁怀市人民政府仁府函（2012）132号关于南部新城征用林地内林木清点补偿实施方案的批复及实施方案；2、绿仁苗圃场林木清点复核表15页；3、绿仁苗圃场现场照片4张；4、尚礼村委证明。证明林业部门对绿仁苗圃场林木的清点仅是南部新城建设开发前对林木的摸底调查，并非实际征收了绿仁苗圃场使用的土地，该苗圃场的林木现在仍然存在。经庭审质证，本院对原、被告出示的所有证据的真实性、合法性予以确认。经审理查明，2012年2月15日，绿仁苗圃场与案外人汤德波签订土地租用协议，租用其位于仁怀市亩，加上王玉祥承包地18.007亩一共22.217亩土地用于种植苗圃。同年6月25日，原告绿仁苗圃场经依法登记设立，并于12月12日获得仁怀市林业局颁发的林木种子生产经营许可证，生产地点为：仁怀市鲁班镇，生产经营种类为：造林绿化用苗、经果林苗、城镇绿化用苗，有效期三年。并与汤德波签订苗林管护协议，由汤德波自2015年1月1日起看护绿仁苗圃场至2020年12月31日。因仁怀市建设南部新城规划区需要，2012年5月仁怀市成立南部新城开发建设工程指挥部（以下简称南部新城指挥部）。2012年6月15日，仁怀市人民政府印发《关于禁止和严厉查处在南部新城规划建设范围内抢种抢植经济林木的通告（仁府发［2012］34号）》，禁止在6月15日后，在包括××组在内的相关区域抢种抢植经济林木。2014年4月17日，经南部新城指挥部请示，仁怀市人民政府办公室向市政府有关工作部门下发了《关于暂停办理审批南部新城建设范围内相关营业执照的通知》。2016年11月至2017年，原尚礼村民委员会作为甲方,与乙方汤德波、王玉祥分别签订了多份《有偿收回集体土地使用权补偿协议》，协议载明甲方有偿收回汤德波、王玉祥的土地使用权，进行一次性土地使用和安置补偿，乙方服从甲方收回土地使用权并领取补偿款，按统一规划的要求，甲方将收回的土地交南部新城指挥部用于仁怀市南部新城建设中依法征用。即原告苗圃场使用的土地使用权被原尚礼村民委员会（土地所有权人和土地发包人）收回并对收回土地的土地补偿费和安置补助费进行了补偿。2018年4月3日，南部新城指挥部对收回土地上附着物进行清算并草拟了《征用地内苗木协商补偿协议》，对原告地面附着物苗木共应补偿3174747元，拟按照一半即1587373.5元一次性货币补偿，协商未果，协议双方均未签名盖章。原告不服，向遵义市人民政府申请复议。请求责令被告对原告苗圃场的地面附着物苗木按市场价3174747元进行征收补偿。遵义市人民政府于2019年3月26日作出遵府行复（2018）242号行政复议决定：责令仁怀市人民政府在收到决定书之日起60日内对原告地面附着物依法进行征收补偿。南部新城指挥部根据前述复议决定，制作并向原告送达了仁南指发（2019）71号《关于仁怀市绿仁苗圃场处理意见的通知》，载明按照复议决定，对南部新城路网建设已占用原告苗圃场租用的1.443亩土地种植的苗木应补偿金额为169484.8元，收到本通知后，及时到指挥部办理领款手续。仁南指发（2019）72号《关于绿仁苗圃场苗木提前协商处理意见的通知》，载明对未占用苗木，因土地未报批，不纳入征收范畴，但按照2018年1月3日初步达成的苗木询价总额的一半一次性货币补偿，如原告同意，可以办理领款手续，不同意，则只能待土地报批后严格按征收程序依法予以征收补偿。原告不服该两份通知，向本院提起诉讼，请求撤销。其中对仁南指发（2019）72号通知，本院裁定驳回原告的起诉，对仁南指发（2019）71号通知，原告起诉后又撤回起诉。2020年10月16日，被告下属指挥部作出仁南指发（2020）102号通知，通知原告，决定撤销仁南指发（2019）71号通知和仁南指发（2019）72号通知。本院认为，原告因同一事项申请遵义市人民政府行政复议，请求被告对原告苗圃场的地面附着物（苗木）按市场价格317.4747万元进行征收补偿，遵义市人民政府于2019年3月26日作出遵府行复（2018）242号行政复议决定：责令仁怀市人民政府在收到决定书之日起60日内对原告地面附着物依法进行征收补偿。该复议决定已发生法律效力，应当得到执行。被告根据复议决定，对原告的苗木，作出了仁南指发（2019）71号《关于仁怀市绿仁苗圃场处理意见的通知》，载明按照复议决定，对南部新城路网建设已占用原告苗圃场租用的1.443亩土地种植的苗木应补偿金额为169484.8元，收到本通知后，原告应及时到指挥部办理领款手续。仁南指发（2019）72号《关于绿仁苗圃场苗木提前协商处理意见的通知》，载明对未占用苗木，因土地未报批，不纳入征收范畴，但按照2018年1月3日初步达成的苗木询价总额的一半一次性货币补偿，如原告同意，可以办理领款手续，不同意，则只能待土地报批后严格按征收程序依法予以征收补偿。在本案审理过程中，被告又决定撤销了仁南指发（2019）71号通知和仁南指发（2019）72号通知。即被告对复议决定未予执行，原告对被告的行为有异议，可以向复议机关申请监督执行，以维护自己的合法权益。在被告没有作出新的行政行为的情况下，原告因相同事项向本院提起行政诉讼，请求“一、判决被告未批先征的行为违法，并对仁府发[2012]34号通告、2014年4月17日下发的《仁怀市人民政府办公室关于暂停办理审批南部新城规划建设范围内相关营业执照的通知》文件进行合法性审查；二、判决被告赔偿原告地面附着物苗木损失共计331.3017万元。”这与原告请求依法补偿的复议申请相矛盾，如本院作出判决则与生效复议决定相冲突，显然不符合规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……（十）其他不符合法定起诉条件的情形”之规定，本案依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。因本案未对主行为予以审理，故对原告请求附带审查仁府发[2012]34号通告等两份文件合法性的请求，亦应一并驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告仁怀市绿仁苗圃场的起诉。案件受理费50元，退还原告仁怀市绿仁苗圃场。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  黎光勇人民陪审员  陈沛力人民陪审员  杨廷刚二〇二〇年十一月十六日法官助理文竹书记员王毅