四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终2513号 上诉人（原审原告）罗学明，男，1950年4月1日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。 委托代理人刘晓刚，北京圣运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市东坡区人民政府。住所地:四川省眉山市东坡区下西街**。 法定代表人廖小宁，区长。 委托代理人唐晨霞。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 上诉人罗学明因诉被上诉人眉山市东坡区人民政府（以下简称东坡区政府）不履行法定职责一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2020）川14行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，罗学明系眉山市东坡区苏祠街道金龙社区居民。因“东坡岛开发建设项目”，其所在集体组织的农村土地被征收，罗学明房屋被拆迁。2019年8月30日，罗学明向东坡区政府提出申请，请求公开罗学明签订的安置补偿协议等相关资料。2019年9月2日，东坡区政府收到罗学明的申请，于9月25日以眉东府信［2019］111号《政府信息公开答复书》（以下简称111号答复），告知罗学明称：东坡区政府未制作、保存其申请公开的政府信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称信息公开条例）第十条、第三十六条的规定，建议其向眉山市自然资源局（以下简称市资源局）提出申请，同时告知了市资源局的联系地址和电话号码。罗学明不服提起诉讼。庭审中，罗学明对其公开申请进一步明确为“安置补偿协议及附着物的评估、鉴定、登记土地的价值确认等附件材料”，但同时陈述不能确定与东坡区政府签订过安置补偿协议。 另查明，2010年3月22日，眉山市人民政府眉府发〔2010〕6号《关于印发〈眉山城市规划区征收土地补偿安置办法〉的通知》中的《眉山城市规划区征收土地补偿安置办法》第四条规定，眉山市国土资源局（现眉山市自然资源局）是眉山城市规划区征收土地补偿安置工作的行政主管部门，东坡区政府是征收土地补偿安置工作的实施主体，具体负责实施征收土地补偿安置工作。 一审法院认为，依据信息公开条例第三十六条第四项、第五项“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，东坡区政府收到罗学明的政府信息公开申请后，在法定期限内作出111号答复并送达，符合信息公开条例第三十三条第二款“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复”的规定，程序合法。信息公开条例第十条第一款规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”政府信息公开的主体是制作、获取并保存有关政府信息的行政机关，行政机关获取的其他行政机关的政府信息，才由制作或最初获取该政府信息的行政机关负责公开。本案中，罗学明申请公开的政府信息并非东坡区政府单方制作或获取保存的政府信息，只有在罗学明已签订安置补偿协议且该协议由东坡区政府保存的情况下，东坡区政府才有向罗学明公开的义务。但根据本案审理查明的事实，罗学明在庭审中陈述不能确定其与东坡区政府签订过安置补偿协议，也不能提供该信息由东坡区政府保存的证据或线索，虽《眉山城市规划区征收土地补偿安置办法》第四条规定了东坡区政府是征收土地补偿安置工作的实施主体，具体负责实施征收土地补偿安置工作，但现有证据不能证实罗学明签订过安置补偿协议，故东坡区政府在111号答复中告知罗学明该机关未制作保存其申请公开的政府信息并无不当；依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，结合《眉山城市规划区征收土地补偿安置办法》第四条“眉山市自然资源局是眉山城市规划区征收土地补偿安置工作的行政主管部门”的规定，东坡区政府告知罗学明向市资源局申请公开，符合信息公开条例第十条第一款、第三十六条第五项的规定。至于市资源局有无罗学明申请公开的信息，是否向罗学明依法公开，不能因此认定东坡区政府的告知错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称审理信息公开案件的规定）第十二条第一项的规定，判决驳回罗学明的诉讼请求。 罗学明上诉称：（一）根据信息公开条例第三条、第二十一条规定，东坡区政府负责统筹协调管理全区范围内信息公开工作，且对全区集体征收土地工作具有法定监督管理职责，但东坡区政府对罗学明政府信息公开申请回复未制作未保存，其作出的111号答复存在未正确履行职责的情形。（二）东坡区政府作出111号答复，告知罗学明就欲获知的政府信息应向市资源局提出公开申请，但罗学明按111号答复向市资源局提出申请后，该局也回复没有保存制作相关的政府信息，说明东坡区政府、市资源局相互推诿，也足以说明东坡区政府111号答复不合法。（三）罗学明的房屋于2013年就交付拆除，按照法定征收程序，罗学明必然是在签订补偿安置协议后才会搬迁，但东坡区政府却回复没有相关补偿安置协议，其答复明显不符合常理。（四）根据审理信息公开案件的规定第五条的规定，行政机关应当对其不公开行为的合法性承担举证责任，但东坡区政府本案中未提交证据，依法应当认定111号答复没有证据，并判决予以撤销。罗学明上诉请求：撤销（2020）川14行初179号行政判决，将本案发回重审或依法改判。 东坡区政府答辩称：（一）涉及罗学明原所在集体组织土地和其房屋宅基地的征收补偿主体是市资源局，东坡区政府不是本案补偿安置主体，答复没有制作或保存补偿安置过程中形成的政府信息，符合法律规定。（二）土地管理法律法规并未规定，征地补偿安置工作必须以双方签订协议的方式进行。本案中，涉及“东坡岛开发建设项目”的农村集体土地征收活动，是以被征收农户签字确认地上附着物调查清单、附着物补偿结算清单和补偿款领取凭证的方式完成的，而涉及罗学明的三份清单，征收补偿工作的具体经办单位东坡区政府苏祠街道办事处已向罗学明提供，因此，东坡区政府答复罗学明，没有其申请公开的补偿协议，完全符合客观实际。（三）根据信息公开条例第三条的规定，东坡区政府确有负责推进、指导、协调和监督本辖区内政府信息公开工作的义务，但不能当然得出东坡区政府有义务对东坡区辖区内所有政府信息都有公开职责的结论。东坡区政府答辩请求：驳回罗学明的上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，信息公开条例第三十六条第四项规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：“（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。”本案中，东坡区政府对于罗学明公开“安置补偿协议及附着物的评估、鉴定、登记土地的价值确认等附件材料”的申请，明确以111号答复告知罗学明相关信息不存在，并说明不存在的理由是东坡区政府没有与罗学明签订过相关安置补偿协议，其111号答复并无不当。 信息公开条例第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”以一定的形式被记录或保存，是政府信息的重要特征，也是行政机关能够公开的前提。行政协议是需要由公民、法人或者其他组织与行政机关通过协商、并形成共同的意思表示才能形成的行政行为，而罗学明本案中没有提交东坡区政府曾与其进行协商、并签订过安置补偿协议的任何证据，甚至罗学明也不能确认是否曾与行政机关协商、签订过行政协议，因此，在罗学明不能证明其申请公开的行政协议客观存在的情形下，其以信息公开条例第二十一条关于行政机关就主动公开政府信息范围的规定为由，提出的东坡区政府未公开行为属于未正确履行公开政府信息法定职责的上诉理由，不能成立。至于东坡区政府在111号答复中建议罗学明就申请公开的政府信息向市资源局提出公开申请，并非是在已确定行政协议确由市资源局制作、保存的情形下向罗学明进行的告知，而仅仅是行政指导性质的建议，罗学明是否按建议办，完全取决于罗学明的意志，对东坡区政府行政指导性质的建议有异议，也不属于需要诉讼监督的范围，因此，罗学明以按东坡区政府建议未能实际获得相关政府信息为由，主张东坡区政府111号答复违法的理由不成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。罗学明的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗学明负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘洪峰 审 判 员 牟 琼 审 判 员 王代伍 二〇二〇年十一月二十四日 法官助理 张 奇 书 记 员 伍 沿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。