河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)豫01行初916号原告：杨春霞，女，1983年3月11日出生，汉族，住郑州市高新技术开发区。被告：郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地河南省郑州市高新技术产业开发区国槐街**。法定代表人：王新亭，主任。委托代理人：胡永宁，管理委员会工作人员。委托代理人：郑磊，河南师道律师事务所律师。原告杨春霞诉被告郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）要求撤销行政行为一案，于2020年8月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2020年8月6日，郑州高新技术产业开发区管理委员会针对杨春霞提出的“1．公开《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发城中村改造土地征收补偿款管理使用暂行规定的通知》郑开管[2009]80号的文件；2．公开《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发城中村改造土地征收补偿款管理使用暂行规定的通知》郑开管[2009]80号的文件时效期的批复或说明；3．公开《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发城中村改造土地征收补偿款管理使用暂行规定的通知》郑开管[2009]80号文件的审批人员名单。”政府信息公开申请，作出郑高开〔2020〕29-1号《依申请政府信息公开不予受理告知书》。回复如下：经检索，你母亲王梅荣所在岗崔村为合村并城改造项目，你所申请信息为城中村改造涉及的相关政策，并无关联，高新区管委会认为你所提出申请的理由不合理。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条：“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但是无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。”特告知你不予处理。原告杨春霞对上述不予受理告知书不服提起本案行政诉讼称：原告于2020年7月11日通过邮政挂号信向被告申请政府信息公开申请，申请“公开《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发城中村改造土地征收补偿款管理使用的暂行规定的通知》郑开管[2009]80号的文件；公开关于《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发城中村改造土地征收补偿款管理使用的暂行规定的通知》郑开管[2009]80号的文件时效期的批复或说明；公开作出《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发城中村改造土地征收补偿款管理使用的暂行规定的通知》郑开管[2009]80号文件的审批人员名单，请书面答复告知申请人”。原告于2020年8月8日收到被告作出的郑高开[2020]29-1号依申请政府信息公开不予处理告知书，被告的答复认定事实错误，适用法律错误，原告要求书面公开申请的政府信息，被告没有依法作出，其行为违法，故提起诉讼。请求：1、依法撤销被告作出的郑高开[2020]29-1号依申请政府信息公开不予处理告知书；2、依法判令被告重新作出回复，书面答复原告申请的政府信息。被告高新区管委会答辩称：一、答辩人依法履行了答复行为，程序合法。答辩人作出《依申请政府信息公开不予处理告知书》程序合法。答辩人2020年7月13日收到原告邮寄的信息公开申请，依据相关生效裁判，并及时统计原告申请信息公开的数量，显示其申请数量、频次明显超过合理范围，遂依据《条例》35条于7月20日要求原告说明理由。2020年7月24日收到原告的理由说明后，答辩人认真进行了合理性审查，并于2020年8月6日作出不予处理告知书并说明理由，完全符合《条例》关于依申请公开的程序规定。答辩人作出的郑高开[2020]第29-1号答复告知内容及行为合法有据，望人民法院依法审查，并驳回被答辩人的诉讼请求。二、答辩人作出《依申请政府信息公开不予处理告知书》符合法律规定和法院裁判要求，证据充分，程序合法。1．答辩人对原告的政府信息公开申请进行严格审查，源于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第35祭和法院裁判文书的要求。一方面，针对同一申请人反复、大量提出政府信息公开申请问题，《条例》第35条规定：“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；……”。可见，为防止个别申请人不当行使政府信息公开申请权，本条规定了申请人的说明理由义务和行政机关的合理性审查义务。另一方面，中牟县人民法院(2019)豫0122行初67、68、69、70、71号行政裁定书以及郑州市中级人民法院(2020)豫01行初594号也要求，“对于今后杨春霞及杨春霞以王梅荣的名义再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均已依据《条例》的现有规定进行严格审查”。由此可见，因此，答辩人进行合理性审查，要求原告说明申请理由，恰是坚持依法行政和尊重并自觉履行人民法院裁判的体现。2．答辩人认定原告申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围具有充分的证据。首先，原告申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，已为生效裁判所确认。中牟县人民法院(2019)豫0122行初67、68、69、70、71号行政裁定书以及郑州市中级人民法院(2019)豫01行终523、524、525、526、527号行政裁定书均已认定：“据不完全统计，2016年至2019年3月期间王梅荣及其女杨春霞以生活需要为由，分别向沟赵办事处、郑州高新区社会事业局、郑州市国土资源局高新分局等单位提起80余次政府信息公开申请。”根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第70条之规定，“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”其次，据答辩人不完全统计，截止2020年7月27日，杨春霞（王梅荣）2017-2020年间向高新区管委会申请政府信息公开45次、104项；截止2020年7月29日，杨春霞(王梅荣)2014-2020年间向郑州市人民政府申请政府信息公开167件。从上述情况看，原告申请的数量、频次明显超过合理范围。因此，答辩人作出《依申请政府信息公开不予处理告知书》事实认定清楚、证据充分。3．原告说明的申请理由不具有合理性。对于申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，申请人一定程度上负有排除不当行使政府信息公开申请权怀疑的说明理由义务，这是《条例》第35条立法原意。首先，“合村并城”和“城中村改造”是两种不同的事物，前者的依据是《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》，后者的依据是《郑州市城中村改造管理办法》。经答辩人检索，原告母亲王梅荣所在崔岗村为合村并城改造项目，原告申请信息为城中村改造涉及的相关政策，并无关联。而无关联性正是不合理的表现形式之一。其次，判断一个文件是内部事务信息还是外部规范性文件，不能仅看标题，而应当从内容出发作出实质判断。《河南省行政规范性文件管理办法》及《河南省人民政府法制办公室关于认定行政规范性文件的指导意见》规定，认定规范性文件主要看文件内容，即辨别文件的内容是否符合规范性文件的特征。发文机关（单位）内部工作制度、管理制度，不涉及公民、法人、其他组织权利义务的内部程序性的文件，不属于规范性文件。本案中，《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发城中村改造土地征收补偿款管理使用暂行规定的通知》虽名为“暂行规定”，但从内容上看，实为土地补偿款资金管理的内部工作流程方面信息，属于《条例》第16条规定的“内部事务信息”，对原告利益明显不产生实际影响，其申请理由也不能成立。答辩人依据《条例》第35条的规定要求上诉人说明理由而作出不予处理告知书的行为符合法律规定。三、原告本次起诉不具备诉的利益、背离了行政诉讼救济合法权益的立法目的，属于滥用诉权的行为，应裁定驳回其起诉。当事人提起行政诉讼应当具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性，而不得滥用诉讼程序或滥用诉权。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第15条规定，要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。第16条规定，对于当事人明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。本案中，原告杨春霞以自己名义或者以其母亲王梅荣名义，2016年以来向高新区管委会及其所属职能部门、办事处、郑州市人民政府，申请信息公开200余件，并进而申请行政复议，提起行政诉讼，数量、频次明显超过合理范围，其真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达对拆迁补偿安置未达预期的不满情绪，其请求的事项不能解决其反映的实质问题。上述滥用诉权、恶意诉讼行为消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，无论从主观恶意上还是从客观行为上，都已经背离了行政诉讼救济合法权益的立法目的，构成了对政府信息公开申请权以及行政复议申请权、行政诉权的滥用。原告本次申请仍然无正当理由，不过是大量反复滥用政府信息公开申请权的又一次闹剧而已，进而本次起诉也不具备诉的利益，故不应予以鼓励和支持。答辩人依据《条例》第35条的规定要求原告说明理由，在经审慎的合理性审查之后，作出不予处理告知书的行为符合法律规定和立法目的为维护法律严肃性，依据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第69条、《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第15、16条，参考《最高人民法院公报》2015年第11期“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”，对原告滥用行政诉权行为应依法予以限制，不作实体审理，径行裁定驳回起诉。经审理查明：2020年7月11日，原告杨春霞通过邮寄方式向被告高新区管委会递交《政府信息公开申请书》，请求内容为：1．公开《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发城中村改造土地征收补偿款管理使用暂行规定的通知》郑开管[2009]80号的文件；2．公开《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发城中村改造土地征收补偿款管理使用暂行规定的通知》郑开管[2009]80号的文件时效期的批复或说明；3．公开《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发城中村改造土地征收补偿款管理使用暂行规定的通知》郑开管[2009]80号文件的审批人员名单。2020年8月6日，郑州高新技术产业开发区管理委员会针对杨春霞提出的上述政府信息公开申请书内容，作出郑高开〔2020〕29-1号《依申请政府信息公开不予受理告知书》。回复如下：经检索，你母亲王梅荣所在岗崔村为合村并城改造项目，你所申请信息为城中村改造涉及的相关政策，并无关联，高新区管委会认为你所提出申请的理由不合理。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条：“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但是无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。”特告知你不予处理。原告对上述不予受理告知书不服，提起本案诉讼。另查明，自2016年至今，围绕郑州高新区岗崔村改造拆迁补偿安置等问题，原告杨春霞以其个人的名义以及无民事行为能力人王梅荣的名义，通过提出政府信息公开申请、履行职责类申请以及后续提出行政复议申请的方式，以国家部委、省、市、县级人民政府及其职能部门、辖区办事处、村民委员会等多种主体为被告，长期、反复、多次向本院及其他人民法院提起行政诉讼。又查明，经杨春霞申请，河南省郑州高新技术产业开发区人民法院作出（2017）豫0191民特524号民事判决，宣告王梅荣为无民事行为能力人，并指定杨春霞为王梅荣的监护人。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，行政诉讼法的立法目的，是解决行政争议，保护行政相对人的合法权益，监督行政机关依法行使职权。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条规定，要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。第十六条规定，对于当事人明显违反政府信息公开条例立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。根据上述规定可知，依法保护诉权行使和依法规制诉权滥用，均是行政诉讼的应有之义。当事人提起诉讼应当具有实质意义上的诉的利益，如果明显不存在其主张的所谓合法权益，甚至行政争议的存在完全是由当事人主动“制造”出来的，提出诉讼是以发泄情绪、表达不满、攻击对方当事人为目的的，不应当受到法律的保护，人民法院也没有给予其提供司法保护的必要性。本案原告杨春霞以其个人的名义以及无民事行为能力人王梅荣的名义，不间断地甚至同时向不同行政机关申请获取所谓政府信息，提出各类保护、履责申请，其真实目的并非为了获取和了解所申请的信息或者请求正常履行行政管理职责，而是借此表达对拆迁补偿安置未达预期的不满情绪，其请求的事项不能解决其反映的实质问题。原告杨春霞以其个人的名义以及无民事行为能力人王梅荣的名义，提起大量行政诉讼，特别是提起大量信息公开及履责类诉讼，明显在滥用诉权，上述诉讼行为不仅增加了行政运行成本，消耗了有限的司法资源，也侵害了社会公众的合法权益，已经背离了权利正当行使的本旨，构成了对政府信息公开申请权以及行政复议申请权、行政诉讼起诉权的滥用。对杨春霞、王梅荣上述滥用诉权所提起的诉讼，人民法院依法应不予立案。鉴于杨春霞提起本案诉讼不具有合法的诉的利益，故对其起诉应当不予立案，已经立案的应予以驳回。此外，对于今后杨春霞以其个人的名义以及无民事行为能力人王梅荣的名义再向行政机关提出类似的履行职责类申请、政府信息公开申请以及行政复议申请，并进而向人民法院提起行政诉讼，人民法院均将根据法律规定作严格审查，其二人需特别说明其申请和诉讼的正当理由，否则将承担不利后果。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：驳回原告杨春霞的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年十一月二日书记员  王玉霞