广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂12行初38号 原告杨静，女，汉族，1978年12月5日生，住河池市宜州区。 委托代理人彭诚，北京在明律师事务所律师。 被告河池市宜州区人民政府，住所地河池市宜州区金宜大道**。 法定代表人梁宁，区长。 委托代理人韦良禧，河池市宜州区自然资源局工作人员。 委托代理人汤理林，广西宜人和律师事务所律师。 原告杨静诉河池市宜州区人民政府行政强制一案，于2020年5月25日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月27日立案后，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月5日公开开庭审理了本案。原告杨静的委托代理人彭诚，被告河池市宜州区人民政府（简称宜州区政府）的委托代理人韦良禧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨静诉称，原告于2016年3月租赁河池市宜州区庆远镇畔塘村村民约三亩多的土地，于6月建起钢棚结构建筑面积约1500平方米的厂房，成立宜州区万吉香烛厂从事经营，此后还办理了工商户营业执照。2019年1月24日，在原告及家属未在场且未下达任何强拆法律文书的情况下，原告经营的厂房被有关单位强制拆除。为维护自身合法权益，原告以曾向原告下达过《行政处罚决定书》的河池市宜州区自然资源局（简称宜州区自然资源局）为被告提起行政诉讼，请求确认强拆行为违法。在诉讼审理中，宜州区自然资源局提交了被告于2019年1月21号作出的内部法律文件《河池市宜州区人民政府办公室关于依法拆除违法违规“大棚房”工作实施方案》，并主张是被告组织实施对于原告经营厂房的强拆行为。2020年5月20日原告收到河池市中级人民法院作出的（2020）桂12行终28号《行政裁定书》，最终认定宜州区政府为强拆行为的实施和责任主体。为维护自身合法权益，原告现以宜州区政府为被告提起强拆违法行政诉讼。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。本案中，被告在未向原告下达任何法院文件和强拆法律文书的情况下，直接对原告经营的厂房进行强拆，其程序严重违法，且剥夺了原告通过行政复议或行政诉讼进行救济的权利，严重侵害原告合法权益。综上，请求法院依法确认被告强拆原告位于河池市宜州区的行政行为违法；本案的诉讼费用由被告承担。 原告杨静向本院提交如下证据：1、工商户营业执照。证明原告合法经营涉案厂房的事实；2、《河池市宜州区人民政府办公室关于依法拆除违法违规“大棚房”工作实施方案》；3、河池市中级人民法院作出的（2020）桂12行终28号《行政裁定书》，上述证据2、3共同证明被告对原告经营的厂房组织实施了强拆的事实；4、厂房被强拆之前的照片；5、厂房被强拆之后的照片；上述证据4、5共同证明原告经营的涉案厂房遭到违法强拆的事实。 被告宜州区政府辩称，一、原告杨静未经批准非法占用土地、将农用地擅自改为建设用地。2016年4月，原告杨静未经批准，擅自占用位于河池市宜州区集体土地1459.21平方米（折合2.19亩）用于非农业建设，其在该土地上建起了钢棚用作祭祀用品加工、零售；烟花、炮竹批发零售经营场所（万吉香烛厂）。经勘查核实，该用地项目占用的地类为：旱地1359.98平方米；田坎99.23平方米。涉及基本农田1396.33平方米；一般农用地63.47平方米。不符合河池市宜州区庆远镇土地利用总体规划（2015年调整）,原告违法用地行为有询问笔录、现场勘测笔录、现场照片等证据足以证实。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订）第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定。二、宜州区自然资源局对原告杨静违法用地行为立案查处并作出《行政处罚决定书》有法律依据。《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，……。”2018年11月20日，宜州区自然资源局依法对原告的非法占用土地的行为进行立案查处。于2018年12月20日作出《行政处罚告知书》（宜国土资罚告字〔2018〕第0203号）和《行政处罚听证告知书》（宜国土资罚告字〔2018〕0203号）,并于当日送达原告。但原告在法定期限内既未提出陈述和申辩，亦未提出听证申请。2018年12月25日，宜州区自然资源局依法作出《行政处罚决定书》（宜国土资罚字〔2018〕0203号）,并于当日送达原告。限原告在接到决定书之日起十五日内拆除在非法占用1459.21平方米土地上新建的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状。如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起60日内依法向河池市国土资源局或者宜州区政府申请复议，或六个月内直接向河池市宜州区人民法院起诉。逾期不申请复议或提起诉讼，又不履行本处罚决定的，将依法申请人民法院执行。三、原告的非法用地项目“万吉香烛厂”被强制拆除，是被告贯彻落实上级部门关于“大棚房”问题专项清理整治行动而采取的行政措施。清理整治“大棚房”,对万吉香烛厂实施强制拆除，是区人民政府坚决贯彻落实习**总书记重要指示精神，树牢“四个意识”,增强“四个自信”,坚定“两个维护”的具体体现。在开展“大棚房”问题专项清理整治行动工作中，原告杨静的“万吉香烛厂”用地项目因违法用地造成农地非农化被列入宜州区“大棚房”问题专项清理整治的对象。2018年11月29日，宜州区自然资源局向原告发出了《违法用地限期整改通知书》拆除在非法占用的土地上新建的钢棚和其他设施，恢复土地原状，但原告拒不整改。2018年12月19日，宜州区自然资源局按照河池市宜州区“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组的工作部署，再一次向原告发出了《违法用地限期整改通知书》,要求原告于2018年12月23日前对该违法用地进行整改，恢复土地原状，进行复耕复绿，但原告拒不整改。2019年1月4日，河池市人民政府副市长李凤云、宜州区政府梁宁区长等领导亲临现场督办。2019年1月24日，宜州区政府组织实施强制拆除。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行；《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条规定：当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。这表明行政复议和行政诉讼不影响行政处罚的执行。综上，原告非法占用集体土地（农用地）用于非农业建设，造成农地非农化，属于“大棚房”问题专项清理整治范围、对象，故对该地上用于商业经营谋利的建筑物及设施予以拆除并无不当，请求法院公正判决。 被告宜州区政府向本院提交如下证据：1、宜国土资罚告字〔2018〕第02030号《行政处罚告知书》，证明拟对原告违法占用土地进行处罚，并告知其有申辩等相关权利；2、宜国土资罚听告字〔2018〕第02030号《行政处罚听证告知书》；证明告知原告其有申请听证的权利；3、宜国土资罚决字〔2018〕第02030号《行政处罚决定书》，证明被告对原告违法占用土地及在土地上修建建筑物、设施进行处罚；4、农业部农村部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农地化的方案》的通知（农农发〔2018〕3号），证明农业农村部、自然资源部制定“大棚房”问题专项清理整治行动方案；5、2018年9月30日广西壮族自治区人民政府《全区开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农地化的方案》，证明广西壮族自治区人民政府制定“大棚房”问题专项清理整治行动方案；6、2018年9月30日河池市人民政府《河池市开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农地化工作方案》，证明河池市人民政府制定“大棚房”问题专项清理整治行动方案；7、2018年11月1日河池市宜州区人民政府《宜州区开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农地化工作方案》，证明宜州区政府制定“大棚房”问题专项清理整治行动方案；8、自治区人民政府办公厅关于《开展“大棚房”问题专项清理整治行动“深入查、回头查、彻底查”工作的通知》，证明习总书记、李**总理等中央领导同志多次对开展“大棚房”问题专项清理整治行动作出了重要指示批示，反复强调土地问题是个大问题，农地姓农这条底线不容触碰，务必高度重视；9、河池市宜州区国土资源局《限期整改通知书》，证明河池市宜州区国土资源局责令原告限期整改；10、河池市人民政府办公室《关于全力推进“大棚房”问题整治整改工作的通知》，证明河池市人民政府全力推进整治整改工作；11、《关于“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》和自治区办公厅《关于印发“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作指导意见的通知》，证明确保按时按质完成专项行动。 经过庭审质证，各方当事人对本案证据质证意见如下： 原告对被告向本院提交的证据质证意见为：1、对证据1-3的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，本案是强拆房屋行为，应该适用法律是行政强制法；2、证据4-8的真实性不清楚，合法性值得探讨。文件没有对外发布，原告无法核实真实性。虽然开过会议，但不按照法律规定就实施强拆与国家的法治相悖；3、对证据9的合法性有异议；4、对证据10的真实性、合法性有异议；5、对证据11的关联性有异议，证据与本案无关。综上，可以证明被告强制拆除原告房屋并未按照房屋强拆法律法定程序进行，被告强拆行为违法。 被告对原告向本院提交的证据质证意见为：1、对证据1有异议，营业执照登记的地点和实际经营地点不一致；2、对证据2-5的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。 经审查，本院对上述证据认定如下： 被告提交的证据1-3为行政处罚的相关文书，原告对证据的具有真实性、关联性无异议，本院予以确认；证据4-8、10-11为各级政府、部门开展“大棚房”问题专项清理整治行动工作的通知，对证据的真实性本院予以确认；证据9具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。 原告提交的证据1为其取得的个体工商户营业执照，具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认；对证据2-5的真实性、合法性、关联性及证明目的，被告均无异议，本院予以确认。 经审理查明，杨静在河池市宜州区经营有一间万吉香烛厂。宜州区自然资源局于2018年12月25日对杨静作出宜国土资罚决字〔2018〕第02030号《行政处罚决定书》，限其在接到决定书之日起十五日内拆除正在非法占用1459.21平方米土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原状。2019年1月21日，宜州区政府办公室下发《河池市宜州区人民政府办公室关于依法拆除违规“大棚房”工作实施方案》，该文要求宜州区政府各个单位于2019年1月23日、1月24日对河池市宜州区万吉香烛厂等违法建筑进行拆除。2019年1月24日，宜州区政府临时组成现场拆除工作组对杨静的万吉香烛厂进行了强制拆除。杨静不服，向河池市宜州区人民法院提起诉讼，请求依法确认宜州区国土资源局（现宜州区自然资源局）强行拆除其万吉香烛厂的行政行为违法。2019年10月30日，河池市宜州区人民法院作出（2019）桂1281行初22号行政裁定，认为对杨静厂房进行强制拆除的行政主体应该为宜州区政府，而非宜州区自然资源局，杨静拒绝变更被告，遂裁定驳回杨静的起诉。杨静不服，提起上诉。本院于2020年4月30日作出（2020）桂12行终28号行政裁定，裁定驳回杨静的上诉。2020年5月25日，杨静以宜州区政府为被告向本院提起诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”宜州区政府下发《河池市宜州区人民政府办公室关于依法拆除违规“大棚房”工作实施方案》，成立依法拆除违法违规“大棚房”工作指挥部，并组织现场拆除工作组对原告的厂房进行拆除，是本案适格被告。 《中华人民共和国土地管理法》第八十三条：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国行政强制法》第十三条：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”根据上述法律规定，原告杨静在宜国土资罚决字〔2018〕第02030号《行政处罚决定书》期限届满不起诉又不自行拆除的，应由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，而被告宜州区政府组织现场拆除工作组对涉案违法建筑强制拆除，属于超越职权。涉案建筑虽属违法建筑，在实施强制拆除行为前，亦应当依据法律法规履行规定的法定程序。本案中，河池市宜州区自然资源局2018年12月25日作出宜国土资罚决字〔2018〕第02030号《行政处罚决定书》后，被告宜州区政府即于2019年1月24日径行实施强制拆除行为，违反法定程序。同时其未能提供证据证明拆除行为实施前已履行催告、公告等程序并送达相关文书，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。……”第三十六条：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。……”第三十七条：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。……”第三十八条：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。……”的规定，亦属程序违法。综上，被诉强制拆除行为超越职权且程序违法，因该拆除行为已实施完毕，无可撤销内容，故应确认该强制拆除行为违法。 需要指出的是，本案发生在广西壮族自治区人民政府在全区范围内全面开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农地化专项行动期间，坚决遏制农地非农化，是全面推动建立健全设施农业用地和耕地保护监管长效机制，严守耕地保护红线，为促进农业健康发展推进乡村振兴战略实施良好环境的重大举措。专项行动中一项重要工作内容是拆除违法建筑，被告宜州区政府是该项活动的执行者之一，在时间紧、任务重、工作难度大的情况下承担了巨大工作压力，但无论如何，依法行政的基本原则不能突破，本案被告宜州区政府实施强制拆除超越职权、程序违法，为此应承担不利的法律后果。 综上所述，原告杨静要求确认强制拆除行为违法的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告河池市宜州区人民政府强制拆除原告杨静位于河池市宜州区万吉香烛厂的行为违法。 案件受理费50元，由被告河池市宜州区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状（上诉期届满后七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费50元，该院开户银行：农行南宁市万象支行；户名：广西壮族自治区高级人民法院；账号：20×××77），并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 谭凌云 审 判 员 梁海亮 审 判 员 韦荷嫩 二〇二〇年十一月十日 法官助理 谢春程 书 记 员 李祥铭 附：本判决所依据的法律 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。