广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2033号上诉人（原审被告）：广州市南沙区**********，住所地广东省广州市南沙区********。法定代表人：李翠霞。委托代理人：曾健斌，该单位工作人员。委托代理人：陈天乐，广东金轮律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：周小平，女，汉族，1965年11月5日出生，住重庆市合川区，公民身份号码510************108。上诉人广州市南沙区**********（以下简称南沙区社保中心）因与被上诉人周小平养老保险待遇纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初657号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年11月19日，周小平与其他两位申请人通过邮寄的方式共同向南沙区社保中心提交《申请书》及相关材料，主张三人都是从2002年开始一直在广州市宏马时装有限公司及其关联公司工作，该公司在2015年底同意为其办理补缴社保，现至2017年10月三人均已到达50岁法定退休年龄且养老保险累计缴费15年，应当依法享受养老保险待遇，要求南沙区社保中心为其办理养老保险待遇手续。南沙区社保中心受理后查询广州市人力资源和社会保障局信息管理系统及相关资料显示：参保人周小平，女，1965年11月出生，身份证号码510************108，户籍地为重庆市；2010年5月开始参加城镇职工养老保险，首次参保时为44岁，养老保险账户类型属于临时基本养老保险缴费账户，2010年5月至2017年10月的养老保险在广州市正常参保缴费，并通过补缴的方式在广州市缴纳了2002年11月至2010年4月期间的养老保险费。后经审核，南沙区社保中心于2017年11月28日作出《告知书》，根据《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》（人社部发〔2010〕70号）之附件《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》第四条和《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》（人社部规〔2016〕5号）第三条规定，告知周小平按要求到户籍所在地或基本养老保险关系所在地社保经办机构办理相关养老保险转移及待遇申领业务。周小平收到该《告知书》后不服，于2018年8月20日提起诉讼。原审法院经审理后作出（2018）粤7101行初4989号行政判决，判决驳回周小平的诉讼请求。周小平不服提起上诉，广州铁路运输中级法院经审理后作出（2019）粤71行终1889号行政判决，认为周小平一直在广州市宏马时装有限公司及其关联公司处工作直至退休，所以不存在跨省多地流动就业的情形，也不存在养老保险账户需要归集归并的问题，南沙区社保中心适用《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》（人社部发〔2010〕70号）属于适用法律错误，且周小平已在广州缴纳共计180个月的养老保险，符合退休领取养老保险待遇的条件，有权申请在广州市退休并领取养老保险待遇，遂判决撤销南沙区社保中心于2017年11月28日作出的《告知书》，并要求自判决生效之日起30日内对周小平关于申办养老待遇的事项重新作出处理。南沙区社保中心收到该判决书后，于2019年11月18日重新作出《告知书》，主要内容为：“根据《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发〔2009〕66号）第五条和第六条、《关于贯彻落实国务院办公厅转发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（人社部发〔2009〕187号）附件2第十二和十八条、《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》（人社部发〔2010〕70号）第四条、《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》（人社部规〔2016〕5号）第三条和第八条的规定，您属于广州市‘临时基本养老保险缴费账户’人员，不符合在广州市办理企业职工基本养老保险待遇领取手续条件。您在广州市建立的‘临时基本养老保险缴费账户’应按上述规定转移归集至待遇领取地，由待遇领取地办理企业职工基本养老保险待遇领取手续。”周小平收到该《告知书》后不服，诉至原审法院。原审法院认为：本案中，周小平向南沙区社保中心申请领取养老保险待遇，南沙区社保中心于2017年11月28日作出《告知书》，根据《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》（人社部发〔2010〕70号）之附件《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》第四条和《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》（人社部规〔2016〕5号）第三条规定，认定周小平的养老保险账户类型属于临时基本养老保险缴费账户，周小平不符合在广州领取养老保险待遇的条件。但是，已经生效的广州铁路运输中级法院作出的（2019）粤71行终1889号行政判决，判决认定南沙区社保中心适用《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》（人社部发〔2010〕70号）属于适用法律错误，周小平有权申请在广州市退休并领取养老保险待遇，并判决要求南沙区社保中心对于周小平的申请重新作出处理。然而，南沙区社保中心于2019年11月18日作出的《告知书》和2017年11月28日作出《告知书》，认定的事实和理由基本一致，再次认定周小平的养老保险账户类型属于临时基本养老保险缴费账户，虽然新增加了《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发〔2009〕66号）第五条和第六条及《关于贯彻落实国务院办公厅转发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（人社部发〔2009〕187号）附件2第十二和十八条的规定作为认定依据，但仍与2017年11月28日《告知书》的认定理由基本一致，且仍然适用了《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》（人社部发〔2010〕70号）。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。南沙区社保中心违反了上述法律规定，以同一事实和理由作出与原行政行为相同的行政行为，其于2019年11月18日作出的《告知书》应当依法予以撤销。周小平请求撤销南沙区社保中心于2019年11月18日作出的《告知书》理由成立，原审法院予以支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十一条的规定，判决：一、撤销南沙区社保中心于2019年11月18日作出的《告知书》；二、责令南沙区社保中心在本判决生效之日起30日内对周小平的申请重新作出处理。上诉人南沙区社保中心不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实有误。周小平缴纳社保的情况有系统记录，属于客观事实，南沙区社保中心根据其缴纳社保的情况这一客观事实，结合相关规定对其账户进行认定，在事实层面上前后出具的《告知书》不存在差异实属正常，（2019）粤71行终1889号行政判决以适用法律错误为由判决南沙区社保中心重新作出处理，南沙区社保中心在原二审判决规定的时间内对周小平申办养老待遇事宜重新出具了《告知书》，增加了相关规定，而该规定需相互结合适用及理解，依据并不与原《告知书》相同，即两份《告知书》的认定并非基于同一依据及理由，原审判决认为前后两次《告知书》认定的事实及作出的依据相同从而判决撤销被诉《告知书》，属于事实认定及对法律理解的错误。二、原审判决适用及理解法律错误。（一）从法律规定的立法原意及适用层面上，2009年12月28日，国务院出台国办发〔2009〕66号文，该文自2010年1月1日起施行，其中第五条第（二）款首次提出了“临时基本养老保险缴费账户”，但未对其概念作出明示，且就参保人员从未在户籍所在地办理过参保，只在就业所在地参保的情形未作具体规定，在这种情形下，很容易让人混淆原参保地和新参保地。就该条款的瑕疵之处，作为具体实施部门的人力资源和社会保障部门作出的人社部发〔2009〕187号文，在国办发〔2009〕66号文基础上更细致地规定了跨省转移的申请条件、经办业务规程及转移资金计算方法，这其中就包括临时账户的经办流程和转移资金计算方法。2010年9月29日，为切实解决实施上述文件过程中出现的各地进展不平衡、对国家政策和经办规程理解不一致、信息化建设滞后等问题，人社部研究制定了人社部发〔2010〕70号文，进一步明确细化了转移接续经办规则，对临时账户的定义和转移归集归并在国办发〔2009〕66号文、人社部发〔2009〕187号文的基础上进行了更明确细致的规定，弥补了各地从2010年1月1日至2010年9月28日期间对临时账户理解不清晰而导致经办不顺畅的不足。也就是说人社部发〔2010〕70号文发布的目的和主要意义在于人社部为统一各地对于跨省转移各方面的理解和认识，特别对临时账户的定义和归集归并在国办发〔2009〕66号文、人社部发〔2009〕187号文基础上作了进一步的明确和规定，推动各地更好的按上述文件顺利准确地办理转移接续业务。人社部发〔2010〕70号文更进一步补充要求全国转移接续养老保险关系统一规范，不得随意调整和更改经办规程中的程序和表格；要简化、优化业务流程，提高工作效率，落实好办理时限，抓紧做好转移接续经办管理工作和信息系统建设应用工作，因此国办发〔2009〕66号文、人社部发〔2009〕187号文才是城镇企业职工基本养老保险关系转移接续政策方面的权威和源头性文件，而人社部发〔2010〕70号文只是对上述文件内容加以补充和明确，更有利于实践操作，离开国办发〔2009〕66号文、人社部发〔2009〕187号文，人社部发〔2010〕70号文是不能单独存在并发挥作用的。2016年5月，人社部又出台了人社部规〔2016〕5号文，对临时基本养老保险缴费账户的管理、户籍所在地社会保险经办机构归集责任进行了明确规定。从上述系列规定可以看出，自2010年1月1日66号文正式实施至今，各地不能再自行制定地方性的转移规则，均按照国家和人社部制定的一整套文件政策，进行统一规范的转移业务操作和经办，保证了基本养老保险转移接续工作在全国范围的顺利准确开展。全国各地的社保系统包括按照国办发〔2009〕66号文、人社部发〔2009〕187号文、人社部函〔2010〕124号文和人社部发〔2010〕70号文等文件要求搭建的全国城镇企业职工基本养老保险关系转移接续的电子平台，关于临时账户的判断时点均是以国办发〔2009〕66号文的实施时间2010年1月1日来设置。（二）从目前司法实践操作层面上，全国各省、市社保经办机构的理解和认识基本一致，全国各地运用部转移平台经办临时账户跨省转移业务多年，对于本案同类问题均是结合国办发〔2009〕66号文、人社部发〔2010〕70号文、人社部规〔2016〕5号文等进行综合性理解及具体操作，在该领域全国已基本形成了统一的解释，因此近年来各地跨省转移接续工作截止日前才能得以在全国范围内正常开展。截止日前，并没有任何地市对此判断时点有异议，且国家、省的审计部门对此审计过多次，也均未对此提出异议，南沙区社保中心认为在新的明确的或效力等级更高的法律法规出台之前，应当按照原已有的规定及实践统一规程进行操作。（三）从原审判决适用的法律及对法律的理解方面，原审判决完全是以人社部发〔2010〕70号文发布时间（即2010年9月26日）作为判决依据，并未考虑国务院作出的国办发〔2009〕66号文属于国务院规范性文件，其效力高于作为部门规范性文件的人社部发〔2010〕70号文；也未充分考虑到人社部发〔2010〕70号文、人社部规〔2016〕5号文出台的目的和原意，完全置国办发〔2009〕66号文于不顾，片面摘取人社部发〔2010〕70号文部分条款作为判决依据。即使按照（2019）粤71行终1889号行政判决的理解：人社部发〔2010〕70号文第四条第二款规定的“建立临时基本养老保险缴费账户”不能适用第四条第一款中2010年1月1日这个时点，在法律法规规范性文件等未对此时间节点作出明示的情况下，应当以效力等级较高的法规立法原意及目前实践操作的可行性、社会效益等进行综合性考量。基于我国辽阔的幅员及复杂的社会人文，社保制度本身也需要根据社会的具体需求进行相应的调整、补充。我国不断出台的相关政策本身就是根据原制度实行过程中所发现问题而调整、补充。综上所述，对于本案的情况应当从各文件的制定部门、实施时间、精神内容承续性等各方面进行综合性理解，周小平第一次在广州办理参保时，是在2010年1月之后，且年龄已超过40周岁，应当为其建立临时基本养老保险缴费账户。南沙区社保中心作出被诉《告知书》认定事实清楚，适用法律、文件准确，程序合法；原审判决适用及理解法律法规有误，请求判决：1.撤销原判，驳回周小平的诉讼请求；2.本案全部诉讼费用由周小平负担。被上诉人周小平二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，被诉《告知书》的作出依据是国办发〔2009〕66号文第五条、第六条、人社部发〔2009〕187号文附件2第十二条、第十八条、人社部发〔2010〕70号文第四条、人社部规〔2016〕5号文第三条、第八条，该作出依据在原《告知书》的基础上增加了相关规定，因此，被诉《告知书》并非“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”，不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。原审判决认为被诉《告知书》属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”情形，属适用法律错误，依法应予纠正。《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第五条第（二）项规定：“参保人员跨省流动就业，其基本养老保险关系转移接续按下列规定办理：（二）参保人员未返回户籍所在地就业参保的，由新参保地的社保经办机构为其及时办理转移接续手续。但对男性年满50周岁和女性年满40周岁的，应在原参保地继续保留基本养老保险关系，同时在新参保地建立临时基本养老保险缴费账户，记录单位和个人全部缴费。参保人员再次跨省流动就业或在新参保地达到待遇领取条件时，将临时基本养老保险缴费账户中的全部缴费本息，转移归集到原参保地或待遇领取地。”《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》第四条规定：“参保人员在2010年1月1日之前在非户籍所在地（以省为单位，下同）就业参保、2010年1月1日之后男性年满50周岁和女性年满40周岁的，参保人员在中断缴费期间男性年满50周岁和女性年满40周岁的，参保地不得将其基本养老保险关系调整为临时基本养老保险缴费账户。男性年满50周岁和女性年满40周岁的人员，首次参保地为非户籍所在地的，参保地应为其建立临时基本养老保险缴费账户。参保人员在建立临时基本养老保险缴费账户期间达到待遇领取条件时，原保留基本养老保险关系所在地负责将其临时基本养老保险缴费账户进行归集归并。其中，只有临时基本养老保险缴费账户的，由户籍所在地负责归集归并，并在办理转入手续的同时进行参保信息登记。”《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》第三条第一款规定：“关于临时基本养老保险缴费账户的管理。参保人员在建立临时基本养老保险缴费账户地按照社会保险法规定，缴纳建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费的，其临时基本养老保险缴费账户性质不予改变，转移接续养老保险关系时按照临时基本养老保险缴费账户的规定全额转移。”从上述规定可知，2010年1月1日之后年满40周岁的女性，首次参保地为非户籍所在地，参保地社保机构应为其建立临时基本养老保险缴费账户；参保人员缴纳建立临时基本养老保险缴费账户前应缴未缴的养老保险费，其临时基本养老保险缴费账户性质不予改变；参保人员达到待遇领取条件时，由户籍所在地负责归集归并，非户籍所在地社保机构将临时基本养老保险缴费账户中的全部缴费本息，转移归集到待遇领取地。就本案而言，周小平于1965年11月5日出生，户籍所在地为重庆市。2010年5月其在非户籍所在地的广州市首次参保缴费，其后虽补缴了90个月的社保费用，但其参保缴费的临时基本养老保险缴费账户性质并未改变。因此，周小平的养老保险账户属于临时基本养老保险缴费账户，不符合在广州办理城镇企业职工基本养老保险待遇的领取条件。南沙区社保中心作出被诉《告知书》予以告知，并无不当，本院予以支持。周小平诉请撤销被诉《告知书》并对其申请重新作出处理的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以改判。南沙区社保中心的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初657号行政判决；二、驳回周小平的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由周小平负担。本判决为终审判决。审判长  陈作斌审判员  张 珣审判员  王 硕二〇二〇年十一月二十四日书记员  陈洁灵