关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终599号 上诉人（一审原告）：聂育宽，男，1961年7月28日出生，汉族，住陕西省西安市莲湖区。被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：李明远，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：燕海峰，该市人民政府工作人员。上诉人聂育宽因诉被上诉人西安市人民政府行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明：2014年1月9日，西安市长安区XX小组下发《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》（长整治发[2014]1号），附2013年度土地变更调查监测违法图斑第二批拆除整改任务名单，聂育宽在该名单之列。向聂育宽作出的《责令停止土地违法行为通知书存根》载明：“经查你单位（户）于2013年8月动工修建骨粉厂使用的土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、59条规定，现责令立即停止违法行为，听候处理。”该通知书存根落款日期为2013年12月17日，显示“收件人：聂育宽，2013.12.17”。相同内容的通知书落款时间为2014年XX月XX日。2014年4月2日，西安市长安区黄良街道办事处向聂育宽出具情况说明：“根据西安市长安区XX小组《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》（长整治发[2014]1号）文件要求，对聂河村聂育宽骨粉厂违法建设于2014年2月26日进行了联合执法。”2014年4月4日，聂育宽向西安市人民政府申请行政复议，请求确认西安市长安区人民政府拆除其骨粉厂的具体行政行为违法，责令西安市长安区人民政府赔偿其财产损失923775元及停产停业损失每月50000元至恢复生产之日止。同年7月2日，西安市人民政府作出《行政复议决定书》（市政复决字[2014]40号），确认西安市长安区人民政府拆除聂育宽骨粉厂的行为违法，但对聂育宽所提赔偿请求，因证据不足，不予支持。2016年9月13日，聂育宽向西安市人民政府申请行政复议，请求将其从《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》（长整治发[2014]1号）所列名单中撤销，并要求西安市长安区XX道歉。2017年2月14日，西安市人民政府作出《行政复议决定书》（市政复决字[2016]204号），维持西安市长安区人民政府2014年1月9日印发的《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》（长整治发[2014]1号）中将“申请人骨粉厂列入拆除复耕名单”的行为。2020年3月23日，西安市人民政府收到聂育宽的行政复议申请，请求依法确认西安市自然资源和规划局长安分局未依法立案，2014年XX月XX日工作人员就到其厂内“调查、勘查”，并作出送达“听候处理”的《责令停止土地违法行为通知书》的行政行为违法。聂育宽随行政复议申请提交了《责令停止土地违法行为通知书》。2020年3月26日，西安市人民政府作出《不予受理行政复议申请决定书》（市政复不受字[2020]086号，以下简称086号复议决定），载明：“申请人对被申请人2014年XX月XX日作出的《责令停止违法用地通知书》不服，于2020年3月23日向本机关提起行政复议申请。经审查，《责令停止违法用地通知书》系过程性行政行为，未对申请人权利义务产生实体影响，不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项之规定，本机关决定不予受理。”并于同日向聂育宽送达。聂育宽对086号复议决定不服，提起本案诉讼，请求：1.依法撤销086号复议决定，判令西安市人民政府依法履行法定职责，对本案依法进行行政复议；2.诉讼费用由西安市人民政府承担。一审法院认为：聂育宽行政复议申请书中的表述为：“请求依法确认被申请人西安市自然资源和规划局长安分局未依法立案，2014年XX月XX日其工作人员就到申请人厂内‘调查、勘查’，并作出送达‘听候处理’的《责令停止土地违法行为通知书》的行政行为违法。”西安市人民政府认为针对的行政行为是《责令停止土地违法行为通知书》，而聂育宽认为是西安市自然资源和规划局长安分局未依法立案，执法人员就滥用职权，到聂育宽厂里进行土地“执法”的行政行为。对聂育宽请求进行字面文义解释，确实存在歧义。如果按照聂育宽理解来确定被复议行为，西安市自然资源和规划局长安分局到聂育宽厂内“调查、勘查”的行为是作出《责令停止土地违法行为通知书》以及后续行政强制行为的程序性行为，况且西安市人民政府作出的《行政复议决定书》（市政复决字[2014]40号）已经确认西安市长安区人民政府拆除聂育宽骨粉厂的行为违法，聂育宽已经通过提起针对相关的实体性行政行为的复议或诉讼获得救济。所以，聂育宽申请复议的程序性行为对其合法权益明显不直接产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。即便按照聂育宽理解来确定被复议行为，也不影响西安市人民政府不予受理聂育宽复议申请的理由和结果。从申请复议的期限看，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，聂育宽当庭陈述申请复议的行政行为发生于2014年XX月XX日，其迟至2020年3月19日才申请行政复议，早已超过申请复议的期限，且没有耽误法定申请期限的正当理由。关于被诉复议决定的程序问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”本案中，西安市人民政府于2020年3月23日收到聂育宽的行政复议申请，于 2020年3月26日作出086号复议决定，并于同日向聂育宽送达，复议程序符合上述规定。综上，西安市人民政府作出的086号复议决定适用法律正确、符合法定程序。聂育宽要求撤销086号复议决定的理由不能成立，遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回聂育宽的诉讼请求。案件受理费50元，由聂育宽负担。上诉人聂育宽上诉称：1.在其诉西安市长安区人民政府、西安市长安区黄良街道办事处行政赔偿一案中，将涉案《责令停止土地违法行为通知书》中认定的事实作为不予赔偿的依据；2.西安市人民政府对其申请复议的内容和事实认定错误，不予受理不能成立；3. 086号复议决定将其复议请求认定错误，一审法院虽然确认西安市人民政府错误认定其复议申请事项，但却不依法撤销，判决驳回其诉讼请求错误。请求：1.撤销一审判决；2.撤销086号复议决定，判令西安市人民政府依法复议；3.一、二审诉讼费由西安市人民政府承担。被上诉人西安市人民政府答辩称：1.聂育宽在行政复议申请中明确写到请求依法确认《责令停止土地违法行为通知书》违法，其作出086号复议决定正确；2.《责令停止土地违法行为通知书》系过程性行政行为，未对聂育宽的权利义务产生影响，不属于复议范围。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案被诉行政行为是西安市人民政府作出的086号复议决定。结合聂育宽的上诉理由和一审判决主要内容，本案应审查的焦点问题是，聂育宽提出的行政复议申请是否属于行政复议受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；”本案中，聂育宽向西安市人民政府提出复议申请，请求依法确认西安市自然资源和规划局长安分局未依法立案，2014年XX月XX日西安市自然资源和规划局长安分局工作人员就到其厂内“调查、勘查”，并作出送达“听候处理”的《责令停止土地违法行为通知书》的行政行为违法。西安市人民政府复议认为，《责令停止土地违法行为通知书》系过程性行政行为，未对聂育宽权利义务产生实体影响，不属于行政复议受案范围。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项之规定，作出086号复议决定，对聂育宽的复议申请不予受理。聂育宽上诉称，其申请复议的不是《责令停止土地违法行为通知书》，而是西安市自然资源和规划局长安分局未依法立案，就到其厂内“调查、勘查”，并作出《责令停止土地违法行为通知书》的行政行为。对此，本院认为，无论是《责令停止土地违法行为通知书》本身还是未立案就进行调查、勘查，并作出《责令停止土地违法行为通知书》的行为，均是作出后续行政强制行为的过程性行为，不属于行政复议受案范围。因此，西安市人民政府作出086号复议决定，认定聂育宽的复议请求不属于复议受案范围，对其复议申请不予受理正确。一审判决驳回聂育宽的诉讼请求，并无不当。综上，上诉人聂育宽的上诉请求及理由均不能成立，不予支持。一审判决正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人聂育宽负担。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二〇年十一月二日 书  记  员    苟甜甜1