广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终648号上诉人（原审原告）：何应盛，男，1951年10月29日出生，汉族，住广州市越秀区。委托代理人：方碧芬，女，1957年8月7日出生，汉族，住址同上。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府。住所地：广州市荔湾区芳村大道**。法定代表人：毕锐明，该府区长。委托代理人：邹丹静，该府工作人员。委托代理人：肖潇，广州金鹏律师事务所律师。上诉人何应盛因诉广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）不履行法定职责一案，不服广州铁路运输法院作出的(2018)粤71行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年8月1日，原告何应盛向被告荔湾区政府递交《申请书》及相关材料，请求被告解决土地使用权争议问题，拆除东塱大街十二巷11号（后变更为13号）的外阳台，还原告集体土地使用权，补偿因此造成的批准东塱大街十一巷10号房屋少建的8.9298平方米（三层）的面积。2017年10月16日，原告要求被告解决上述申请中提出的土地权属争议事项并给予答复。2017年10月19日，被告作出《广州市荔湾区人民政府关于何应盛反映问题的答复意见》，内容为：“你向荔湾区政府提出东塱大街十二巷13号（原十二巷11号）房屋存在土地使用权争议问题，请求荔湾区政府予以调查处理。经向荔湾区国土局及荔湾区信访局了解情况，现将本案的相关情况告知如下：一、荔湾区国土局以信访答复形式告知你涉案房屋不存在土地权属争议。根据《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款‘县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。’的规定，荔湾区国土局具有对土地权属争议案件进行调查处理的职权。在2017年5月至9月期间，你多次就涉案房屋土地权属争议问题向荔湾区国土局提出信访事项，荔湾区国土局于2017年5月8日作出的《关于何应盛等信访事项的复函》（荔国规信〔2017〕81号）中已明确告知你，涉案房屋已办理了确权手续，不存在土地权属争议；并分别于2017年6月8日、7月26日、9月8日向你作出三份《信访事项不予受理告知函》，告知对于重复信访事项不予受理，对于已经广州市政府复议的事项信访不予受理。二、广州市政府驳回了你提出的撤销涉案房屋《不动产权证书》的行政复议申请。2016年，你向广州市政府提起行政复议，请求撤销广州市国土资源和房屋管理局核发的涉案房屋的《不动产权证书》，广州市政府于2016年12月28日作出《驳回行政复议申请决定书》（穗府行复〔2016〕1061号），驳回了你的行政复议申请。综上所述，涉案房屋不存在需要荔湾区政府处理的土地权属争议问题。对涉案房屋的规划报建问题请向区国土规划部门反映处理。”2017年10月25日，被告将上述答复意见邮寄送达原告。原告收悉后不服，提起本案诉讼。另查明，关于原告提出的东塱大街十二巷13号（原十二巷11号）用地权属争议及规划报建问题的信访材料（信访总编号GZ17031500186），荔湾区国规局2017年5月8日作出《关于何应盛等信访事项的复函》（荔国规信〔2017〕81号），认为：一、……涉案房屋不存在土地权属争议。二、经调查，上址项目于1993年10月经广州市城市规划局芳村区规划分局同意建设（穗芳规建字〔1993〕第241号）。如你对该项目行政许可有异议，可通过行政复议或行政诉讼等法定途径解决。此后，原告多次就相同问题向荔湾区国规局、荔湾区信访局提交材料，荔湾区国规局、荔湾区信访局均对其重复信访事项不予受理。再查明，1998年9月，原广州市国土局向何应金核发穗房地证字第**《房地产证》，证载：权属人何应金，权属来源1993年变更，房地座落芳村区鹤洞路××号，等等。2016年7月15日，何应金申请换证，同年7月20日，广州市国土资源和规划委员会向何应金核发（2016）广州市不动产权第××号《不动产权证书》，证载内容及附图与穗房房地证字第**房地产证》相符。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”据此，被告具有对原告提出的土地权属争议申请进行处理的职责。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。”国土资源部办公厅向江苏省国土资源厅作出的国土资厅函［2007］60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》明确：“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。……”根据以上规定可知，土地权属争议应当是指在土地权属登记确定之前，土地权利的利害关系人因土地所有权和使用权归属问题而发生的争议，已核发土地所有权证和使用权证后提出的争议不属于土地权属争议案件。本案中，原告提出争议的土地位置，已于1998年9月核发《房地产证》给何应金，原告提出争议土地的使用权人自发证之日起已经明确。因此，原告申请内容不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的土地权属争议案件。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。……认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。……”依据上述规定，对不应当受理的土地权属争议调处申请，人民政府应当及时作出不予受理决定。本案中，被告作出《广州市荔湾区人民政府关于何应盛反映问题的答复意见》明确告知了原告涉案房屋不存在需要区政府处理的土地权属争议问题，虽然不是以不予受理决定的形式作出，但考虑到上述答复意见实际上也是不予受理的意思表示，而且并无影响原告诉权的行使，故对被告处理原告申请存在的上述问题，原审法院予以指出，被告应当在以后的工作中予以注意。综上所述，原告认为被告对其土地权属争议调处申请存在行政不作为，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告何应盛的诉讼请求。上诉人何应盛不服原审判决，向本院上诉称：荔湾区鹤洞路东塱大街十二巷11号（后变更为13号）剩余有围墙旷地属于上诉人所有。该地块是上诉人父亲给上诉人建房使用的。但11号地的使用权人何应金秘密扩大建基面积、南移、加建阳台，占用了上诉人8.9298平方米土地，何应金应当赔偿上诉人损失。1998年上诉人就10号地报建时，国土局称何应金认为该围墙旷地属于何应金所有，不能报建。上诉人提交了旷地契证才得以报建。根据1993年6月的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第二款规定，集体土体应当由乡政府统一批准使用，当时的芳村区规划局无权批准。2016年10月的荔湾区人民法院（2016）粤0103民初4363号民事裁定书显示，上诉人和何应金之间就11号地的使用权存在土地权属争议，被上诉人应当进行纠错处理。上诉人提起复议请求撤销11号的房产证，但被行政复议工作人员误导。2017年8月1日，上诉人正式向荔湾区政府申请土地权属争议处理。2017年9月荔湾区政府答复认为不存在需要政府处理的土地权属争议问题，而认为属于规划问题，其实规划部门和国土部门属于政府的下属部门，荔湾区政府可以责令其纠正。由于问题一直未得到处理，上诉人提起本案诉讼，一审法院一方面认为被上诉人具有对土地权属争议处理的职责，另一方方面又援引国土资源部办公厅对江苏省国土资源厅作出的国土资厅函［2007］60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，认为上诉人的申请不属于土地权属争议案件，二者存在矛盾。上诉人提起本案诉讼的的原因在于涉案房屋扩建时审批单位越权审批，导致上诉人权利受损，不能因为涉案房屋已经取得产权证，就认为不存在土地权属争议。上诉请求：依法确认被上诉人未依法履行处理荔湾区人民法院裁定的土地权属争议的行为属于不作为，并判令被上诉人依法履行法定职责。被上诉人荔湾区政府答辩称：涉案房屋经规划同意建设，已取得不动产权登记，上诉人提出的争议不属于权属争议。上诉人就撤销涉案房屋不动产权证书提出的复议及诉讼均已被驳回，被上诉人不存在不履行职责的情况，涉案答复意见对上诉人的实体权利义务不产生影响，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院二审经审理查明的事实与原审相同，本院予以确认。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”本案中上诉人何应盛自用荔湾区鹤洞路东塱大街十一巷10号房产，现上诉人以案外人何应金占有和使用的荔湾区鹤洞路××号房产存在规划行政主管部门越权审批，该房屋扩建占用其集体土地使用权，造成其建房损失为由，向被上诉人荔湾区政府提出土地权属争议裁决申请。根据案件事实反映，案外人何应金已经领取荔湾区鹤洞路××号房产的《不动产权证书》，且何应盛因不服何应金取得的《不动产权证》向广州市人民政府申请行政复议，请求撤销上述《不动产权证》，广州市人民政府经复议驳回了何应盛的复议申请。何应盛不服广州市人民政府的复议决定向人民法院提起诉讼，人民法院经过一审、二审审理，亦驳回了何应盛的诉讼请求。何应盛也未能提交证据证明该房产的《不动产权证书》和证载房产不相符。且何应盛申请土地权属争议裁决的理由，其实是认为荔湾区鹤洞路××号房产存在违反规划报建的情形，并不能证明其与案外人何应金存在土地权属争议，何应盛提出土地权属争议处理的申请，不符合上述规定的申请条件。荔湾区政府作出被诉《广州市荔湾区人民政府关于何应盛反映问题的答复意见》，认为何应盛主张的土地权属争议不存在理由充分。上诉人关于确认荔湾区政府存在未依法履行法定职责违法，并判令荔湾区政府依法履责的诉讼请求理由不能成立，原审法院判决予以驳回并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，本案中存在规划行政主管部门越权审批，不能因为何应金的房产已领取产权证为由即认定不存在土地权属争议，荔湾区政府应当对涉案土地权属争议作出处理等，上诉请求撤销一审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人何应盛负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年十一月二十三日书记员  刘 丹