河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2044号上诉人（一审原告）袁志国，男，1949年6月26日出生，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。委托代理人李龙伟，男，1983年5月15日出生，汉族，住址同上。委托代理人李旭，北京市农权律师事务所律师。被上诉人（一审被告）洛阳市洛龙区人民政府。住所地：洛阳市洛龙区开元大道**。法定代表人韩建军，区长。出庭负责人车向人，该区人民政府党组成员、办公室主任。委托代理人高自立，该区司法局副局长。委托代理人来蓓蕾，河南五明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）洛阳市洛龙区国土资源局。住。住所地：洛阳市洛龙区开元大道**/div>法定代表人柴世雄，局长。委托代理人赵跃军，该局工作人员。委托代理人张兴华，河南大鑫律师事务所律师。上诉人袁志国因诉被上诉人洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）、被上诉人洛阳市洛龙区国土资源局（以下简称洛龙区国土局）履行法定职责纠纷一案，不服洛阳市中级人民法院（2020）豫03行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人袁志国及其委托代理人李龙伟、李旭，被上诉人洛龙区政府的出庭负责人车向人及委托代理人高自立、来蓓蕾，被上诉人洛龙区国土局的法定代表人柴世雄及委托代理人赵跃军、张兴华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明，袁志国系原洛阳市洛龙区古城乡青阳屯村村民。2006年12月26日，原国家国土资源部向河南省人民政府作出《关于洛阳市城市建设农用地转用和土地征收的批复》（国土资函（2006）734号），同意洛阳市将农村集体农用地、农村集体建设用地、未利用地共199.0863公顷转为建设用地并办理征地手续，袁志国的房屋在征地范围内。2005年10月18日，袁志国在《洛阳市建设征地地面附属物调查登记表》上签字。2006年6月26日，袁志国在《洛阳新区征迁农业人口住房安置申报表》上签字。2007年12月30日，洛龙区国土局与袁志国所在的洛龙区古城乡青阳屯村民委员会签订《洛龙科技园第三期建设用地及青阳屯村剩余土地统一征地补偿协议书》，就征地补偿标准、地面附、地面附属物补偿法等事项进行了约定。2020年1月21日，袁志国以洛龙区政府、洛龙区国土局至今没有履行补偿安置义务为由起诉至一审法院，请求判令洛龙区政府、洛龙区国土局向其履行补偿安置义务。洛阳市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）等相关法律规定，洛龙区政府是其辖区内土地征收补偿安置的实施机关，其对辖区内被征收土地人员有补偿安置职责，但结合本案实际，洛龙区国土局系本案所涉土地征收的实际实施机关，同时该局与袁志国所在村签订了征地补偿协议，应由该局履行对袁志国的补偿安置义务，故袁志国要求洛龙国土局履行补偿安置义务的请求，一审法院予以支持。洛龙区政府不是本案所涉土地补偿安置实施机关，故袁志国要求洛龙区政府对其补偿安置没有事实根据，一审法院不予支持。洛龙区政府、洛龙区国土局辩称袁志国拒绝受领补偿款和安置房屋，但未能提供合法有效的证据予以证明，其辩称理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，一审法院判决：洛阳市洛龙区国土资源局在该判决生效后依照相关法律法规及安置补偿政策依法对袁志国进行安置补偿。袁志国不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定仅由被上诉人洛龙区国土局履行对袁志国的补偿安置义务，属于认定事实严重错误。二被上诉人均为对上诉人履行补偿安置义务的主体。在一审庭审中，二上诉人均主张对袁志国已经履行了安置补偿义务，可见二被上诉人均已自认为履行安置补偿义务的主体。二、一审法院认定仅仅由被上诉人洛龙区国土局履行对袁志国的补偿安置义务，将被上诉人洛龙区政府排除在外，严重侵害上诉人的利益。被上诉人洛龙区国土局具有和上诉人签订协议的职责。在无法达成补偿协议的情况下，被上诉人洛龙区政府具有向被上诉人作出补偿决定的法定职责。二被上诉人在不同条件下，分别为履行安置补偿义务的主体，缺一不可。三、一审法院在上诉人明确表示要求被上诉人对其进行货币补偿，且不接受与被上诉人调解的情况下，却不判决履行货币补偿的具体数额及履行期限，违背了司法的终局意义，严重侵害了上诉人的权益。一审法院仅仅判决被上诉人洛龙区国土局在本判决生效后依照相关法律法规及安置补偿政策依法对被上诉人进行安置补偿，却不明确表明按照何种标准、在什么期限之内完成补偿，使得一审判决成为无源之水、无本之木，不具有执行性和司法终局性，严重侵害了上诉人的权益。请求撤销一审判决，依法判决洛龙区政府、洛龙区国土局向上诉人履行补偿安置义务（货币补偿）。被上诉人洛龙区政府答辩称：一、答辩人对袁志国履行了补偿安置义务，袁志国所述不是事实。答辩人于2007年3月5日将征地批准机关、征地补偿标准、安置途径及办理征地补偿等事宜在被征收土地所在乡、村予以公告。洛龙区国土局按照袁志国所有的宅基地上地面附着物补偿标准进行了核算，并办理了补偿登记、安置登记。但由于袁志国对补偿标准不满意，而拒不领取补偿安置款，洛龙区国土局不得不将此款项提存。二、袁志国要求答辩人履行补偿安置义务内容为全部货币补偿的要求没有事实和法律依据，依法不能成立。案涉土地为集体土地，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。袁志国主张的四项损失属于行政赔偿范畴，与本案审理的履行法定职责纠纷属于不同的法律关系和事实，依法不能成立，也已超过法定起诉期间。且根据《土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定，补偿标准和安置争议不属于人民法院的审理范围。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人洛龙区国土局答辩称：一、本案上诉人所属的宅基地房屋及地面附属物应当适用《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及相关政策规定进行征收补偿安置，而不应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。二、答辩人作为洛龙区的土地行政管理部门，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定已经履行了相关义务。答辩人按照洛阳市人民政府颁布的被征用土地地上附属物补偿标准核算了补偿费用。因上诉人未按照约定时间领取补偿款，也未及时提出异议，答辩人将该补偿款进行了公证提存，答辩人已经履行了补偿安置义务。上诉人要求按照货币补偿履行补偿安置义务，不符合事实及法律规定。三、上诉人的房屋属于宅基地上房屋。根据《农村宅基地管理办法》的规定，宅基地只能用来建设村民住宅及住宅配套房屋使用，不能作为其他用途使用，上诉人主张的宅基地停产停业损失与事实不符。四、本案上诉人主张屋内物品损失、人身伤害损失属于行政赔偿，不应在本案中审理，且已超过行政诉讼法规定的诉讼时效。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，本案属于集体土地征收引发的安置补偿争议，从法律适用层面讲，应依据土地管理法律、法规及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》进行审查，不适用于《国有土地上房屋征收与补偿条例》。根据各方当事人一、二审时的诉辩意见，二审时合议庭将本案的争议焦点归纳为三个方面：一是如何确定本案的安置补偿责任主体，二是安置补偿责任主体是否履行了安置补偿义务，三是如果安置补偿责任主体未履行安置补偿义务，应以什么方式履行安置补偿义务。各方当事人对上述争议焦点均予认同，基于此，分述如下。一、如何确定本案的安置补偿责任主体。集体土地征收是涉及多个行政主体、多个行政环节的复合行政行为。原生效实施的《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第二款规定：“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》颁布实施后，虽经两次修订（2011年第一次修订、2014年第二次修订），但《条例》第二十五条始终予以保留，该条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第二款规定：“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”根据上述法律、行政法规条文的规定，在集体土地征收中，市、县人民政府负有履行公告《征收方案》并组织实施的职责，市、县人民政府土地行政主管部门负有履行办理征地补偿登记，拟订、修改、公告征地补偿、安置方案并组织实施的职责。市、县人民政府在集体土地征收中虽负有组织实施的职责，主要是基于行政机关内部的行政管理职权，组织、协调、指导、监督相关部门依法开展集体土地征收工作，对集体土地征收工作负总体责任，市、县人民政府土地行政主管部门原则应是负责补偿、安置法定职权机关。如果市、县人民政府土地行政主管没有参与集体土地征收工作，而是其他行政机关或部门根据市、县人民政府的工作部署或授权参与实施了具体的征收工作，则应视为受市、县人民政府的委托，应由市、县人民政府承担相应法律后果。本案中，洛龙区国土局在涉案的集体土地征收中具体负责安置、补偿工作，依法应确定为本案的安置、补偿责任主体。二、安置补偿责任主体是否履行了安置补偿义务。从一、二审在案证据和庭审情况看，袁志国因不服涉案集体土地征收中的安置补偿标准，洛龙区国土局与袁志国始终未达成安置补偿协议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。在此情况下，洛龙区国土局可依法先行向袁志国作出安置、补偿，但从洛龙区国土局提供的在案证据来看，并不能证明其已就专属于袁志国家庭户的安置补偿利益进行了有效安置补偿，故洛龙区国土局仍负有向袁志国家庭户履行安置补偿的义务。三、洛龙区国土局应以什么方式履行安置补偿义务。要求行政机关履行安置补偿义务（职责）属于行政给付性质的诉求，原告应对自己主张的安置补偿的项目、标准和请求权成立的条件负有举证责任。人民法院经审理，如果查明被告负有履行安置补偿义务，且根据原告的举证情况能够明确、具体地确定被告所要履行义务内容，人民法院依法应作出责令被告履行义务内容明确、具体的判决，就成为实质上的行政给付判决。如果查明被告负有安置补偿义务，但根据原告的举证不能确定被告明确、具体的义务内容，应判决被告在一定期限内就安置补偿事项先行作出处理，即通常所讲的“答复判决”。本案中，袁志国在一审的起诉状中提出的诉求是要求二被告履行安置补偿义务，虽在一审庭审中进一步将其诉求明确为要求二被告对其进行货币补偿，包括房屋损失、停产停业损失、屋内物品损失和拆迁造成的人身伤害损失四个部分，但停产停业损失明显不属于集体土地征收中的补偿项目，人身伤害损失更不属于本案的审查范围，且袁志国亦未明确房屋及室内物品的补偿价值和计算标准，此种情况下，为使袁志国家庭户的安置补偿利益不至于长期悬置，应由负有安置补偿职责的洛龙区国土局对袁志国家庭户的安置补偿利益先行作出处理。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，本院予以维持。上诉人袁志国的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人袁志国负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 于红涛审判员 卢 瑜二〇二〇年十一月十八日法官助理刘月华书记员王贺霞