河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初779号原告李雅丽，女，1980年6月4日出生，汉族，住河南省新郑市。被告新郑市人民政府，住所地河南省新郑市人民路**。法定代表人马宏伟，市长。委托代理人花磊，新郑市人民政府办公室工作人员。委托代理人柴学敏，新郑市人民政府办公室工作人员。被告郑州新郑教育园区管理委员会，住，住所地河南省新郑市龙湖镇双湖大道中段/div>法定代表人王效光，主任。委托代理人颜留强，工作人员。委托代理人曹利霞，河南林泽律师事务所律师。被告新郑市龙湖镇崔垌社区居民委员会，住，住所地新郑市龙湖镇崔垌社区/div>法定代表人王铎，主任。委托代理人吴严冬，河南铭树律师事务所律师。原告李雅丽诉被告新郑市人民政府（以下简称市政府）、郑州新郑教育园区管理委员会（以下简称管委会）、新郑市龙湖镇崔垌社区居民委员会（以下简称居委会）要求在回迁安置当中享受独生子女待遇一案，于2020年7月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月10日立案后，于2020年7月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭审理了本案。原告李雅丽，被告市政府的委托代理人花磊、柴学敏，被告管委会的委托代理人颜留强、曹利霞，被告居委会的委托代理人吴严冬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李雅丽诉称：1.请求依法判决原告在新郑市龙湖镇崔垌村的回迁安置当中可以享受独生子女待遇。当庭将该项诉讼请求变更为：依法判决原告在新郑市龙湖镇崔垌村的回迁安置房分配当中享受本村独生子女政策，再分配60平方米住房；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告系河南省新郑市龙湖镇崔垌村集体经济成员，在2019年本村第二批回迁安置房的分配当中，本村对独生子女按照相关法律规定给出相应的福利待遇，本村其他有《独生子女父母光荣证》的独生子女都享受到了相应的福利待遇，而其却被告知因其子是户主李某的外孙暂时不能享受，至于最后能不能享受还要开会决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。村委会无权决定在同等情况下个别集体经济成员的利益得失。2019年1月新郑市人民法院已经判决其子能享受崔垌村村民同等待遇，其应享受独生子女待遇。本次《公告》及回迁安置分配政府全程参与，公告后其就向管委会相关工作人员反映未果。其《独生子女父母光荣证》是人民政府发放的，现在每年还在正常享受着国家发放的补贴，其子也是经法院确认过的集体经济成员。本村其他独生子女父母都享受到了相应的福利待遇，其也应享受独生子女待遇。原告李雅丽向本院提交以下证据、依据：1.独生子女父母光荣证。证明原告有主体资格。2.居委会第二批回迁安置房分配方案的公告。证明安置分配当中的福利待遇及与居委会的关联性。3.民事判决书。证明原告具有集体经济成员资格。4.人员缴费清单。证明原告家庭一直享受着村民同等待遇。5.过渡费明细。证明原告一直享受着村民同等待遇。6.豫政土〔2014〕1161号文件。证明与新郑市人民政府的关联性。7.豫政办〔2014〕139号文件，证明与新郑市人民政府的关联性。8.2019年国家发放的独生子女福利待遇的银行流水。证明原告具有主体资格。9.网上的截图。证明与管委会的关联性。市政府辩称：1.本案不属于行政诉讼受案范围。原告的诉讼请求为要求享受独生子女的村民待遇，原告提交的证据也是围绕其是否具有集体经济组织成员资格、能否享受村民待遇问题而提交。原告诉请很显然不符合行政诉讼法规定的受案范围，应当属于民事案件。2.市政府不是本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条授予了村委会对确定、分配村民待遇的行为，如发放口粮补助、分配村集体经济所得收益、分配征地补偿费等职权，村委会应当对此承担行政法律责任。根据上述法律规定，原告是否享受村民待遇是村委会自治范围的事，对于村民待遇问题原告应当以村委会为被告，市政府不是本案适格被告。被告市政府未向本院提交证据、依据。管委会辩称：1.原告主体不适格。根据原告的诉讼请求，原告主张在新郑市龙湖镇崔垌村的回迁安置中可以享受独生子女待遇，可见其主张是作为独生子的孩子应享受的待遇问题，现原告以自己名义提起诉讼，显然主体不适格，人民法院应依法驳回原告起诉。2.原告诉讼请求不明确。原告起诉要求在新郑市龙湖镇崔垌村的回迁安置中享受独生子女待遇，独生子女应享受何种待遇，原告没有明确。因此，人民法院应依法驳回原告起诉。3.原告诉讼请求属于村民自治范围事项，不属于人民法院审理范围。崔垌村在本村实施新型化社区建设，根据村民自治原则，原告所在的崔垌村与正商置业签订了《合作框架协议》，崔垌村归属龙湖镇人民政府管理，龙湖镇人民政府同意崔垌村提出的改造实施方案，由正商置业提供拆迁资金，对崔垌村村民进行回迁，支付相应的过渡费和建设村民回迁安置房。其中，崔垌安置社区安置房竣工验收后，2018年10月，正商置业承建的安置房已经整体移交给崔垌村（现已更名为崔垌社区居民委员会）。居委会按照村民自治的原则，制定回迁安置房分配方案，由居委会负责分配给被拆迁改造的本村居民。可见，对安置房的接收和分配属于居委会自治范围内的事项，不属于人民法院受案和审理范围，人民法院应驳回原告起诉。综上，原告主体不适格，诉讼请求不明确且不属于人民法院审理范围，人民法院应依法驳回原告的起诉。另外：1.原告将诉讼请求变更后仍然属于诉讼请求不明确，应当驳回原告的起诉。2.根据《河南省高级人民法院关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》，对于原告所起诉的诉讼请求，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门或者征收管理机构作被告，管委会不是本案的适格被告。被告管委会向本院提交以下证据、依据：1.2018年12月12日崔垌社区安置房第一批回迁公告一份；2.居委会会议记录四份；3.参会签到册两份；4.崔垌社区回迁安置房分配方案草案三份；5.微信截图1份；6.居委会关于崔垌安置社区的情况说明一份；7.新郑市龙湖镇崔垌村村民委员会关于崔垌村建设新型社区的申请一份；8.龙湖镇崔垌村新型社区改造实施方案一份。证明崔垌社区安置房竣工验收后，2018年10月已经全部整体移交给居委会，相应的安置房的分配方案也是由居委会按照村民自治的原则制定，然后由居委会分配给符合安置条件的被拆迁户，进一步证明原告诉求是属于村民自治范围的事项，不属于人民法院的审理范围。居委会辩称：1.居委会不是适格的被告，原告对居委会的起诉应予以驳回。居委会作为基层群众性自治组织并非行政机关，且在本案中也未实施履行行政管理职责的行为，根据《行政诉讼法》及相关的司法解释，居委会不应是本案的被告。原告将居委会列为被告，明显错误，其对居委会的起诉应予以驳回。2.本案不属于行政诉讼受案范围，原告的起诉应予以驳回。本案原告在回迁安置中是否可以享受独生子女待遇的实质是对居委会安置房的分配方案产生的争议，因该方案系居委会根据村规民约及风俗习惯，经村民代表大会讨论而制定的，属于村民自治的范围。市政府、管委会在安置房分配方案的制定及实施过程中并未参与，且其在方案制定的过程中不具有决定力、组织力和控制力，其未实施任何行政行为。原告的诉请属于村民自治的范围，不属于行政诉讼的受案范围。3.原告不具有本案的诉讼主体资格。本案中原告本人并非独生子女，其要求独生子女待遇无事实依据，其不是本案适格的原告。4.原告诉请无事实和法律依据，应予以驳回。根据居委会依法制定的《崔垌社区回迁安置房分配方案（草案）》，享受独生子女待遇的前提是，在2016年1月1日之前办理《独生子女证》并经龙湖镇计划生育部门开具证明认可的家庭。原告办理《独生子女父母光荣证》的时间是2019年3月15日，且未经过相关计生部门审核认可，不符合该条件，其诉请不应得到支持。居委会处的关于第二批分房的会议记录中明确，有疑难需要讨论的人员，在第三批分房中研究确定。目前居委会处的第三批分房方案尚未开始，对于原告能否在居委会的回迁安置当中享受独生子女待遇的问题尚未明确，在此情况下，原告提起本案诉讼要求享受独生子女待遇，其起诉时机也并不成熟，不符合行政诉讼的起诉条件。综上，居委会不是本案适格的被告，原告的诉请无事实和法律依据，应予以驳回。被告居委会向本院提交了以下证据、依据：1.居委会会议记录三份；2.《崔垌社区回迁安置房分配方案（草案）》一份。证明回迁安置分配方案是居委会根据村规民约及风俗习惯经村民代表大会讨论而制定，符合民主程序，属于村民自治的范围。分配方案中明确独生子女待遇享受的前提是办理独生子女证，并经过龙湖镇计划生育部门开具证明认可的家庭。原告并未提供计生部门认可的相应证据，且享受的前提是2016年1月1日之前办理过独生子女证，而原告并不符合，并且居委会处的关于第二批分房会议记录中明确有疑难需要讨论的人员在第三批分房中研究确定。目前第三批分房方案尚未制定，原告能否在回迁安置中享受独生子女待遇尚未明确。在此情况下，原告提起本案的诉讼，要求享受独生子女待遇，其起诉的时机并不成熟，不符合行政诉讼的起诉条件。经庭前交换证据被告市政府对原告李雅丽的证据质证称：对证据1，真实性无异议，证明目的有异议。该证据仅能证明原告为独生子女家庭，而不能证明原告有获取安置房的权利。对证据2，真实性无异议，证明目的有异议。在公告中很明确地表述了享有原村集体经济成员待遇并不是分房的唯一条件，其还应是符合分房条件的村民，该公告恰恰证明了原告仅仅以是本村集体经济成员而要求进行房屋分配没有法律和事实上的依据。对证据3、4、5，真实性无异议，证明目的有异议。该三份证据仅能够证明原告具有崔垌村集体经济组织成员的身份，但并不能表明原告就具有分配安置房的权利。原告在证据中无法提供拆迁安置补偿协议，也就是说原告根本没有资格分配安置房。对证据6、7，真实性无异议，证明目的有异议。该两项证据恰恰证明了市政府不是本案的适格被告。根据《河南省高级人民法院关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》第一大项第三项规定，已经国务院、省级人民政府批复的农村集体土地征收项目，被征收人起诉要求履行补偿安置职责的，以县级以上人民政府土地行政主管部门或者征收管理机构为被告。证据6、7恰恰证明了新郑市对于崔垌村土地的征收是经过省级人民政府批准的。因此市政府不是本案的适格被告。对证据8、9，真实性有异议。均为复印件不符合证据规则要求，不予质证。被告管委会对原告李雅丽的证据质证称：除市政府的质证意见之外，作以下补充：对原告所提供的证据1，独生子女父母光荣证，上边所显示的独生子是侯某。如果主张独生子女的待遇，应当由独生子女提起本案诉讼，而不是原告。因此该证据恰恰证明了原告主体不适格。对原告所提供的证据6、7，恰恰证明了管委会不是适格的被告。原告应当以县级以上人民政府土地行政主管部门或者征收管理机构为被告。而管委会既不属于县级以上的土地行政主管部门，也不属于征收管理机构。对原告所提供的证据8、9，该证据只能说明原告的孩子享受了国家对于独生子女的优惠政策和补贴，但是与原告所主张的分配安置房的待遇没有任何关系。被告居委会对原告李雅丽的证据质证称：除市政府、管委会质证意见之外，作以下补充：对证据2，公告中明确享受独生子女优惠政策的前提是2016年1月1日之前办理独生子女证并经过龙湖镇计生部门开具证明认可的家庭。本案中原告的独生子女证在2019年3月15日办理，不符合公告所载明的内容，且公告中明确不是本村男性亲生的子女，不享受本村分房待遇。原告不符合本次分房公告中的相应条件，其诉请没有依据。对证据3，该判决仅判定崔垌村第一村民组向原告支付相应的村民福利待遇，且判决同时认定居委会不是诉争福利待遇的分配主体，因此判决与本案没有关联性。原告李雅丽对被告管委会的证据质证称：对证据1，认可。对证据2、3、4，关联性不认可。仅能证明方案得到认可的一个过程，不能够证明原告为特殊人群。村里没有对特殊人群定义的任何证据。对证据5，关联性不认可。微信截图仅能证明通知第二批回迁安置房分配的时间，与原告是否能够享受回迁安置房、独生子女待遇无关。对证据6，关联性不认可。仅说明了本村回迁安置房的实际情况，与原告是否享受独生子女待遇无关。对证据7，不认可。申请里面的内容并没有经过村民代表大会，也没有经过村民大会，与正商签定的协议，也没有向村民公开公示过。对证据8，不认可。该证据不是原件，龙湖镇崔垌村新型社区改造实施方案关系到崔垌村的每一个居民，按照相关的法律规定，应该公开公示，但是崔垌村村民没有见过；而且根本没有村民户主与村委、河南正商置业有限公司三方签订的协议书；新郑市龙湖镇崔垌村新农村建设框架协议、新郑市龙湖镇崔垌村新型社区建设拆迁安置补偿协议也没有见过；实施方案第七页该填的数据全部都是空白，非常不严谨，也不完整。被告市政府、居委会对被告管委会的证据无异议。原告李雅丽对被告居委会的证据质证称：对证据1，关联性不认可，其他认可。仅能证明分配方案最终得到认可的过程，不能证明原告是特殊人群。对证据2，关联性不认可，其他认可。仅能证明分房时开会讨论的内容，不能证明原告不符合享受本村回迁安置房独生子女家庭的福利待遇。被告市政府、管委会对被告居委会的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告向本院提交的证据1-7，三被告对其真实性均无异议，本院对上述证据的真实性予以确认；原告向本院提交的证据8-9，本院对其真实性亦予以确认。被告管委会、居委会向本院提交的证据，本院对其真实性、合法性、关联性，均予以确认。经审理查明，原告李雅丽系河南省新郑市龙湖镇崔垌村村民，其出嫁后未将户籍迁出该村，其子侯某户籍亦登记在该村，其家庭户户主为李雅丽之父李某。侯某出生于2013年9月1日，李雅丽持有2019年3月15日新郑市龙湖镇人民政府颁发的《独生子女光荣证》，并于2019年12月27日获取计划生育奖励240元。河南省新郑市人民法院于2019年1月26日作出（2019）豫0184民初628号民事判决，认为李雅丽、侯某为新郑市龙湖镇崔垌村第一村民组的集体经济组织成员，依法应享有与村民组其他村民同等的待遇。该判决已经发生法律效力。2014年12月25日河南省人民政府作出《关于新郑市2014年度第十批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2014〕1161号），同意征收崔垌村16.3393公顷建设用地。崔垌社区安置房竣工验收后，2018年10月已经全部整体移交给居委会。2019年12月10日居委会公告《崔垌社区回迁安置房分配方案》，其中：二、安置标准规定：按照拆迁公告规定享受原村集体经济组织成员待遇的村民，并符合分房条件的村民，每人分配60㎡住房加20㎡商业用房，商业用房由集体确权发证后纳入村集体统一管理。三、安置对象（三）独生子女问题规定：适用于二孩政策全面放开，独生子女政策正式宣告终止（即2016年1月1日）之前且办理有《独生子女证》，并经龙湖镇计划生育部门开具证明认可的家庭，该独生子女除本人享受居民应得待遇外，按户再分配60㎡住房，不再分配20㎡商业用房。具体执行办法：如女方年龄不满45周岁者房屋暂归村集体管理备留，年满45周岁（以户口本为准）以后，且还符合独生子女条件的，方可办理房屋产权手续。（六）不是本村男性亲生的子女，不享受分房待遇（适用于本次分房方案）。该方案按照村民自治的原则制定，由居委会负责分配回迁安置房。现原告李雅丽未获得该方案确定的独生子女户再分配的60㎡住房，提起诉讼。另查明：2013年10月21日，新郑市龙湖镇人民政府（甲方）、新郑市龙湖镇崔垌村民委员会（乙方）与李某（户主、丙方）签订《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》，约定征迁补偿安置等事宜。本院认为：一、关于原告是否具有本案诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，李雅丽持有《独生子女光荣证》，要求在回迁安置房分配当中享受本村独生子女政策，具有本案诉讼主体资格。二、关于被告市政府、管委会、居委会是否适格的问题。1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本案中，新郑市龙湖镇人民政府的职权变更，继续行使其职权的行政机关是管委会。管委会系市政府设立的开发区管理机构，其登记机构类型为事业法人，没有行政主体资格，应以市政府为适格被告，管委会不是适格被告。2.《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。可见，市政府是征地实施的主体，对征地补偿方案的落实应负总责。居委会不具有行政主体资格，其分配回迁安置房的行为，应视为受市政府的委托，市政府应为适格被告，居委会不是适格被告。综上，市政府是本案适格被告，管委会、居委会不是本案适格被告，原告对管委会及居委会的起诉应予驳回。三、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。本案属于公民认为行政机关侵犯其财产权提起行政诉讼的情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定属于行政诉讼受案范围。四、关于原告诉讼请求是否明确、诉讼请求能否成立的问题。1.原告当庭变更诉讼请求后，其诉讼请求具体、明确。2.案涉回迁安置房分配直接关系到相关社区内部集体利益分配问题，《崔垌社区回迁安置房分配方案》系崔垌社区按照民主议定程序制定，内容不违反法律规定。依据该方案，获得回迁安置房分配资格除具备“按照拆迁公告规定享受原村集体经济组织成员待遇的村民”的条件外，还要求系“符合分房条件的村民”，而原告李雅丽所在的家庭户并不符合本次分房所依据的《崔垌社区回迁安置房分配方案》所设定的独生子女按户再分配60㎡住房的条件，在原告所诉问题未经崔垌社区按照民主议定程序作出明确决定的前提下，其请求人民法院迳行对此作出裁判，没有法律依据。故原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：驳回原告李雅丽的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李雅丽负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证提交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  董正方审判员  姚付良审判员  郭凤彩二〇二〇年十一月五日书记员  乔梦龙