湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1314号上诉人（原审原告）：易孟麟，男，汉族，1968年3月14日出生，住湘阴县。委托代理人：易建忠，男，汉族，1949年5月21出生，住址同上。系上诉人易孟麟父亲。委托代理人：蒋水光，湘阴县南湖法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：湘阴县人民政府。住所地：湘阴县文星镇新世纪大道。法定代表人：李镇江，该县县长。委托代理人：廖宗。委托代理人：韩喜，湖南九野律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湘阴县城市建设投资有限责任公司。住所地：湘阴县文星镇新世纪大道。法定代表人：聂晏斌，该公司总经理。委托代理人：姚琴，该公司员工。上诉人易孟麟与被上诉人湘阴县人民政府（以下简称湘阴县政府）、湘阴县城市建设投资有限公司（以下简称湘阴县城建投）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服岳阳市中级人民法院2020年8月27日作出的（2020）湘06行初24号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。岳阳市中级人民法院经审理查明，1992年8月28日,易孟麟（又名易孟林）的户籍从湘阴县迁入湘阴县××镇××村**,2010年易孟麟又将户口从湘阴县××镇××村**迁回湘阴县。1995年11月5日,易孟麟与湘阴县××镇××村四组签订《征地协议书》，协议约定易孟麟在城关东湖村四组征用牛坡荒地1.82亩，每亩价格为3.5万元，合计63700元整,湘阴县城关镇东湖村第四村民小组在协议上盖章签字，易孟麟在协议上签字，1995年11月7日易孟林支付63700元给东湖村四组，东湖村四组向易孟麟出具收款收据。1997年1月28日,湘阴县城乡规划管理办公室为易孟麟、易孟麒、易孟龙、易建中颁发位于太傅路东侧门前住宅建设项目的《建设工程规划许可证》，许可证上注明建设规模：占地167.175㎡。2006年10月20日，湘阴县政府为易孟麟、易孟麒、易孟龙、易建中颁发位于湘阴县××镇××组的590.14平方米国有土地使用权（证号：湘国用（2006）第0××2号），该证记事页注明“附图红线内土地249.6㎡于2006年12月1日由易孟林等户转让给倪文波，该证剩余土地面积为340.54㎡”，注明部分并加盖湘阴县人民政府土地权属专用章。2015年湘阴县政府向易孟麟、易孟麒、易孟龙、易建忠颁发湘国用（2015）第030942874号国有土地使用权证，使用权面积为340.54㎡，用途为城镇住宅用地，使用权类型为国有出让土地。2004年4月26日，易孟麟、易建忠与邓锦龙签订《土地转让协议书》将太傅路延伸线北头东湖四组地基234㎡转让给邓锦龙，邓锦龙于2010年6月2日取得《建设工程规划许可证》，注明用地面积234㎡。2003年湘阴县政府成立大傅路工程指挥部修建大傅路，太傅路工程指挥部现已撤销。在庭审中，湘阴县政府称太傅路征地发生在2003年上半年，修路在2003年下半年，并称太傅路工程指挥部是由建设局和城关镇两个部门组成的指挥部，但并未提交相关证据证明。湘阴县政府在庭审中称土地征收是与涉案土地组上签订的协议，房屋征收是与房屋所有权人签订的协议，土地协议现在找不到了。另查明，2014年11月27日，湘阴县南湖法律服务所对湘阴县××镇××村村长进行的调查，在该调查笔录中，东湖村村长称“他（易孟麟）找过他们，他们认为易爹（易孟麟）做门面，征地占了便宜就没对他进行补偿”。湘阴县法院在2015年1月5日对湘阴县城关镇党委副书记李立高的问话笔录中李立高称易孟麟在2014年2月份向其提交《关于请求解决太傅北路延伸线占了386㎡未进行补偿的报告》，但因各种原因未得到处理。2014年易孟麟以被告湘阴县政府、湘阴县城建投修路侵占原告389.2平方米土地为由向湘阴县人民法院提起物权保护纠纷之诉，请求法院判决被告在湘阴县城区内同等价位的地方将389.2平方米的土地置换给原告或者补偿原告30万元，湘阴县人民法院于2015年6月23日作出（2014）湘民一初字第1274号民事裁定书，认为原告主张诉讼请求不属于民法通则规定的承担民事责任方式范围内，不属于人民法院受理民事诉讼案件范围，故裁定驳回易孟麟的起诉，易孟麟不服该裁定向本院提起上诉，在二审期间易孟麟向该院申请撤回上诉，该院于2015年8月6日作出（2015）岳中民一终字第486号民事裁定书准许易孟麟撤回上诉。2015年易孟麟又以湘阴县政府、湘阴县城建投为被告向汨罗市人民法院提起物权保护纠纷之诉，请求法院判决被告赔偿因修路侵占易孟麟389.2平方米土地造成的损失30万元，汨罗市人民法院于2018年7月15日作出（2015）汨民初字第1568号民事判决书，判决湘阴县政府支付易孟麟补偿款30万元，驳回易孟麟的其他诉讼请求。湘阴县政府不服该判决提起上诉，该院于2019年7月8日作出（2019）湘06民终2111号民事裁定书，以一审判决认定事实不清，证据不足为由撤销汨罗市人民法院（2015）汨民初字第1568号民事判决书，将该案发回汨罗市人民法院重审。2019年12月16日，汨罗市人民法院在重审后作出（2019）湘0681民初3194号民事裁定，认为易孟麟与湘阴县政府之间的土地使用权纠纷不属于平等民事主体之间的法律纠纷，不属于民事案件受案范围，属于行政诉讼受案范围，故裁定驳回了易孟麟的起诉。之后，2019年7月20日易孟麟委托湖南公立价格评估咨询有限公司就位于××村××组××平方米的土地价格进行评估，2019年10月7日湖南公立价格评估咨询有限公司作出湘公价评【2019】301号《价格评估结论书》评估价值为415712元。2020年3月9日，易孟麟以湘阴县政府、湘阴县城建投为被告向法院提起行政诉讼，请求判令：1、确认未经征收程序占用原告使用的土地的行政行为违法；2、判令湘阴县政府、湘阴县城建投赔偿易孟麟使用土地价值41.5712万元以及土地评估费8000元，共计423712元并承担本案诉讼费用。岳阳市中级人民法院认为，首先，关于起诉期限的问题，易孟麟就涉案土地被修路占用一事向相关部门进行了主张，并且自2014年开始通过民事诉讼的途径主张权利一直到2019年12月16日汨罗市人民法院认为其起诉湘阴县政府、湘阴县城建投属于行政诉讼受案范围，故裁定驳回易孟麟的民事起诉，易孟麟遂又于2020年3月22日向法院提起行政诉讼，易孟麟的起诉未超过起诉期限，湘阴县政府和湘阴县城建投关于易孟麟起诉已超过起诉期限的理由不能成立，该院不予支持。其二，易孟麟主张其在1995年11月5日从东湖村四组购买1.82亩土地，之后转让给邓锦龙234㎡、倪文波249.6㎡，自己建房使用340.54㎡，剩余土地389.2平方米被修建太傅路时侵占，一直未予以补偿，遂向法院起诉，请求确认湘阴县政府、湘阴县城建投未经征收程序占用易孟麟使用土地的行政行为违法并赔偿土地使用价值及评估费共计423712元。对此，该院认为，首先，仅凭易孟麟提交的《征地协议书》，不能证明其对涉案389.2㎡土地取得国有土地使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”、第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”、第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”、第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”之规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册、核发证书，确认建设用地使用权，而且依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续，本案中易孟麟对涉案389.2㎡土地未依法办理权属变更手续，亦未办理农用地转用审批手续，也未取得相关机关颁发的建设用地使用权证或者国有土地使用权证，因此，涉案土地的性质仍是集体土地，涉案土地的所有权人仍是东湖村集体经济组织。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”之规定，集体土地征收中被征收人是被征收土地的所有权人、使用权人，本案中，易孟麟未依法取得涉案土地的使用权，易孟麟也未提交证据证明其在涉案土地上建有附属设施或房屋等，故涉案土地的被征收人是东湖村而非易孟麟，易孟麟不是涉案土地所有权人，湘阴县政府对易孟麟无征收补偿的法定职责。其三，根据湘阴县政府和湘阴县城建投的陈述，涉案土地的征地补偿协议是跟东湖村签订的，湘阴县政府和湘阴县城建投虽因年代久远未能提交与东湖村签订的征地协议，但其陈述符合法律规定，另外，根据湘阴县南湖法律服务所对东湖村长的调查笔录显示，该村长称“他（易孟麟）找过他们，他们认为易爹（易孟麟）做门面，征地占了便宜就没对他进行补偿”，可见涉案土地补偿款系支付给村里。其四，易孟麟主张要求确认未经征收占用土地行政行为违法，实质上是要求确认湘阴县政府、湘阴县城建投对其存在行政侵权行为，但根据本案查明的事实，湘阴县政府与东湖村签订征地协议后建设太傅路是基于合法征收行为并对东湖村进行了补偿，湘阴县政府征收占用涉案土地修建太傅路并不存在行政侵权行为。其五，根据《中华人民共和国物权法》第五十九条：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：……（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法”之规定，本案中，易孟麟起诉请求给予征收补偿实质上属于征地补偿款分配纠纷，其主张对象不应是湘阴县政府和湘阴县城建投。综上，易孟麟起诉要求确认湘阴县政府和湘阴县城建投未经征收程序占用原告使用的土地的行政行为违法并赔偿土地价值及土地评估费共计423712的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十一条、第十二条、第四十六条、第四十七条，《中华人民共和国物权法》第五十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决驳回易孟麟要求确认湘阴县政府和湘阴县城建投未经征收程序占用原告使用的土地的行政行为违法并赔偿土地价值及土地评估费共计423712元的诉讼请求。案件受理费50元，由易孟麟承担。易孟麟不服上述判决，向本院提出上诉称：原审法院对易孟麟未依法取得涉案土地使用权、湘阴县政府和湘阴县城建投对易孟麟无征收补偿的法定职责的事实系认定错误。原审法院对湘阴县政府和湘阴县城建投无证据证明的事实，作为定案根据系认定事实错误。原审法院认定湘阴县政府和湘阴县城建投占用土地而不予赔偿使用土地价值及评估费423712元，系适用法律错误。请求：1.依法判决撤销岳阳市中级人民法院（2020）湘06行初24号行政判决；2.依法判决确认被上诉人未经征收程序占用上诉人使用的389.2平方米土地行为违法；3.依法判决被上诉人赔偿上诉人使用土地价值及评估费423712元，并承担本案一、二审诉讼费用。湘阴县政府未提交书面答辩意见。湘阴县城建投未提交书面答辩意见。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为:诉讼应当在法律规定的期限内提起。本案所诉行政行为发生在2003年，根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，双方均认可占地修路行为发生在2003年，该道路的修建在当年也已全面完工。也就是说，上诉人在2003年就知道了自己所使用的土地被修路所占用，认为自己的权益被行政行为所侵害。根据上述法律规定，上诉人易孟麟至迟应当在2005年底以前提起诉讼，而其直至2020年3月9日才向法院提起行政诉讼，明显超过法律规定的诉讼期限。虽然在此期间的2014年开始，上诉人通过民事诉讼的途径主张权利，但因其在2005年底以前起诉期限即已届满，故之后对诉讼权利的主张不构成行政诉讼法上可以扣除诉讼期限的正当理由。上诉人称“自2003年知道后多次找政府处理”，因其并未提交政府承诺处理等相关证据，故该主张亦不能构成扣除诉讼期限的正当理由。原审法院认为本案未超过起诉期限，是对法律规定的错误理解，本院予以指正。鉴于原审法院对本案虽然进入实体审理程序，但驳回诉讼请求的结论并未对上诉人权利义务产生实际影响，故对原审法院判决结论可予以维持。综上，上诉人易孟麟的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人易孟麟承担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年十一月二十三日法官助理张颢严书记员杨柳