四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终319号 上诉人（原审原告）李林佐，女，1975年2月15日出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。 被上诉人（原审被告）宜宾市叙州区人民政府，住所地四川省宜宾市叙州区柏溪镇县府路**。 法定代表人瞿进，区长。 委托代理人李杰。 委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师。 上诉人李林佐因诉被上诉人宜宾市叙州区人民政府（原宜宾县人民政府，以下简称叙州区政府）土地行政强制一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2018）川15行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。经合议庭评议并报请本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。 一审判决认定： 李林佐系原四川省宜宾县普安镇周坝村村民。2017年，国家环保督察发现宜宾市中心城区集中式饮用水源地存在环境违法违规问题，要求限期整治。为尽快解决环境违法违规问题和消除公共安全隐患，切实保障主城区近百万市民饮水安全，宜宾市人民政府第五届29次常务会议决定，实施宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程，将原宜宾市中心城区一、二、四水厂取水口上移至宜宾市翠屏区菜坝镇以及宜宾县普安镇，启动应急取水；同意宜宾市中心城区饮用水水源地迁建及相关保障项目按《四川省人民政府关于印发四川省抢险救灾工程项目管理办法的通知》及相关规定，纳入抢险救灾工程项目建设管理。为完成宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程，原宜宾县委、宜宾县人民政府联合决定设立宜宾县市中心城区水源迁建及供水保障抢险救灾工程指挥部，并制定《宜宾市中心城区四水厂迁建及供水保障应急抢险项目普安水厂之净水厂、取水泵房用地红线图》《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》。 李林佐的土地和房屋被纳入此次水源迁建及供水保障抢险救灾工程的征收范围。由于未与李林佐就拆迁安置达成协议，2018年7月5日，宜宾县征地拆迁服务中心向李林佐送达《告知书》，告知李林佐于2018年7月10日前提供家庭人员身份证、户口簿以及房屋土地证书等资料，到指定地点签订房屋拆迁安置补偿协议并腾空房屋，逾期将依据公安部门提供的户籍情况和相关证据资料，按照自拆自建的方式，扣除房屋拆迁补偿安置应给的奖励和补助，补偿款以专户储存，视为已补偿安置；宜宾县人民政府将按应急抢险救灾工程法定程序依法采取保护性施工，对建（构）筑物依法强制拆除。2018年7月11日，宜宾县市中心城区水源迁建和供水保障抢险救灾工程指挥部办公室向李林佐送达《告知书》，告知李林佐限定于2018年7月13日前将房屋内所有财产自行搬离，若到期未搬离，将对房屋财产开展证据保全和依法拆除。2018年7月30日，宜宾县征地拆迁服务中心向李林佐送达《领款通知》。2018年8月1日，叙州区政府组织人员对李林佐承包地上的附属物进行了强制拆除。2018年10月9日，叙州区政府以李林佐的名义在中国邮政储蓄银行开户，存入了相关补偿款项。李林佐至今未领取。李林佐认为叙州区政府强制拆除的行为严重违法，侵犯了其合法权益，遂提起诉讼，请求确认叙州区政府于2018年8月1日对李林佐承包地上附属物实施强拆的行为违法。 《四川省人民政府关于同意调整宜宾市部分行政区划的批复》（川府函〔2018〕119号）载明，经报国务院批准，撤销宜宾县，设立宜宾市叙州区；原宜宾县人民政府的相关职能和义务，由宜宾市叙州区人民政府承继。 以上事实，有双方当事人提交的土地承包经营权证、《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》、强拆照片和视频、《宜宾市人民政府常务会议纪要》《宜宾市中心城区四水厂迁建及供水保障应急抢险项目普安水厂之净水厂、取水泵房用地红线图》《领款通知》《告知书》、房屋拆迁自建补偿协议书、补偿款存折等证据证实。 一审法院认为： 宜宾市、叙州区两级政府在环保督察已经发现宜宾市中心城区集中式饮用水源地存在环境违法违规问题，危及主城区近百万市民的饮水安全的情况下，有责任也有义务切实保障居民的饮水安全，并消除公共安全隐患，避免公共卫生安全事件的发生。根据《四川省抢险救灾工程项目管理办法》第八条第一款第（二）项“跨县（市、区）的抢险救灾项目，由市（州）人民政府确定”的规定，宜宾市人民政府具有确定抢险救灾工程项目的职权。本案中，宜宾市人民政府常务会议决定启动宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程，并将其纳入抢险救灾工程项目，属于履行政府职责。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十七条“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续”的规定，宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程作为抢险救灾工程项目，可以先行使用土地。故叙州区政府因中心城区水源地迁建和供水保障工程先行用地的行为符合上述法律规定。因拆除土地上的建构筑物是能够实际使用土地的前提条件，使用土地是拆除建构筑物的最终目的，故叙州区政府基于抢险救灾项目拆除李林佐承包地上的附属物属于先行用地的整体行为，亦不适用《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）的普通程序规定。 宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目确定实施后，叙州区政府制定《宜宾市中心城区四水厂迁建及供水保障应急抢险项目普安水厂之净水厂、取水泵房用地红线图》，确定水源地迁建和保障工程项目的用地范围，制定《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》，确定补偿安置的范围、对象以及补偿标准。因李林佐与叙州区政府未就安置补偿达成一致意见，叙州区政府的职能部门多次以书面形式告知李林佐提交相关材料到指定地点签订安置补偿协议、领取款项，告知李林佐逾期未提供资料和签订协议，将会按方案规定计算出对李林佐的安置补偿方式并依法提存，并告知李林佐若到期未自行搬离，将对李林佐房屋及建（构）筑物依法强制拆除。故叙州区政府在实施先行用地前制定了相应的安置补偿方案，在强制拆除李林佐承包地上的附属物前及时通知李林佐履行完善相应的手续，对李林佐应得的安置补偿进行提存保管，充分保障了李林佐的合法权益。 综上，根据宜宾市人民政府决定实施的宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目，因先行用地对李林佐作出相应的安置补偿后，强制拆除李林佐承包土地上附属物的行为并无不当。一审法院对李林佐所提确认叙州区政府强行拆除其承包地上附属物行为违法的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李林佐的诉讼请求；案件受理费50元，由李林佐负担。 上诉人李林佐上诉称，一、根据《国土资源部建设用地审查报批管理办法》第六条、《国土资源部关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》（国土资规〔2016〕1号）的规定，先行用地的审批权主体是原国土资源部，即使宜宾市人民政府具有确定抢险救灾工程项目的职权，也应依法层报现自然资源部批准，叙州区政府未证明已履行先行用地的审批程序，应认定其违法占地。二、占地行为与行政强制拆除行为系性质、目的和法律依据均不同的具体行政行为，土地管理法实施条例第二十七条规定允许抢险救灾项目先行用地，只是许可该类具有现实紧迫性建设工程占地后补办用地手续，并不意味着行政主体为实现占地强拆案涉土地上附属物的行为也合法。叙州区政府强制拆除李林佐承包地上的附属物之前未作出任何行政强制决定，未告知法律依据和事实理由，剥夺了李林佐依法享有的陈述、申辩权，违背了行政强制法的一般程序规定，违反了最低的程序正当原则。即使李林佐承包地上的附属物涉及国家建设征地，叙州区政府也应依法作出责令交出土地决定，申请法院强制执行。三、叙州区政府制订的《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》未按现行有效的安置补偿标准给予李林佐安置补偿，标准明显偏低，未依照法律规定为失地农民缴纳社会保险，违背了土地管理法实施条例第四十五条及《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定。综上，叙州区政府于2018年8月1日对李林佐承包地上附属物实施的强制拆除，违反行政强制程序，应予确认违法。一审判决认定事实不清，适用法律错误。李林佐上诉请求：撤销一审法院（2018）川15行初45号行政判决，改判支持李林佐的诉讼请求；一审、二审诉讼费由叙州区政府承担。 被上诉人叙州区政府答辩称，一、基于抢险救灾工程需要先行用地的，无需省级自然资源主管部门向自然资源部提出申请。关于抢险、救灾、防洪等急需使用土地的水利工程之先行使用土地，2011年的土地管理法实施条例第二十七条早就规定了“属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续”，国土资规〔2016〕1号文件第七条仅仅是重申此规定而已。李林佐将国土资规〔2016〕1号文件第十条支持重点建设项目先行用地中规定的“工程建设范围内的道路、桥梁、生活营区等施工前期准备工程等”普通先行用地的申请报批程序用到第七条规定内容上，明显是断章取义，曲解文件规定。二、根据土地管理法实施条例第二十七条及行政强制法第三条第二款“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”的规定，基于“抢险、救灾工程”实施的先行用地行为，不适用行政强制法规定的一般行政强制程序。宜宾市人民政府获悉中心城区饮用水源地存在环境违法违规面临污染问题，为确保全市人民群众饮水安全、消除饮用水源地安全隐患，立即启动“宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程”并将之纳入抢险救灾工程项目建设管理，符合行政强制法第三条第二款规定的“发生或者即将发生”的前提条件。三、叙州区政府依据现行有效的省、市相关文件规定，制定《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》，丈量登记财物，送达相关告知书、领款通知书，并专户提存补偿款等，依法充分保障了李林佐的合法民事权益。李林佐的上诉理由无事实和法律根据，请求驳回其上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，土地管理法实施条例第二十七条规定“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续”。行政强制法第三条第二款规定“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”。本案中，叙州区政府主张因宜宾市中心城区饮用水水源地面临污染问题，为抢险救灾实施应急取水需要，先行用地拆除了李林佐承包地上的附属物。本案的审理重点为叙州区政府能否举证证明当时当地已经发生或者可能发生水污染突发事件、拆除李林佐承包地上的附属物系应对突发事件采取的应急处置措施。 《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条规定“各级人民政府及其有关部门，可能发生水污染事故的企业事业单位，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作”，第七十九条第一款和第三款规定“市、县级人民政府应当组织编制饮用水安全突发事件应急预案。……饮用水水源发生水污染事故，或者发生其他可能影响饮用水安全的突发性事件，饮用水供水单位应当采取应急处理措施，向所在地市、县级人民政府报告，并向社会公开。有关人民政府应当根据情况及时启动应急预案，采取有效措施，保障供水安全”。《中华人民共和国突发事件应对法》《四川省突发事件应对办法》相关条款规定，突发事件发生或可能发生时，相关人民政府应依法向上级人民政府报告、确定警报级别、向社会发布预警、启动应急预案，并报备案和解除警报等。本案中，叙州区政府仅提交了《宜宾市中心城区四水厂迁建及供水保障应急抢险项目普安水厂之净水厂、取水泵房用地红线图》《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》等证据，并未提交证明宜宾市两级政府按突发事件应对程序采取过突发事件确定、向社会发布预警、报备和解除警报等应对措施的证据。因此，叙州区政府所提本案中拆除李林佐承包地上的附属物是出于抢险救灾应急需要而采取的应急处置措施的主张，无事实和法律依据。 根据《四川省抢险救灾工程项目管理办法》第一条“为进一步完善抢险救灾机制，规范抢险救灾工程项目管理，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国招标投标法》、《四川省国家投资工程建设项目招标投标条例》等法律法规，结合四川省实际，制定本办法”和第三条第一款“本办法所称的抢险救灾工程项目是指因突发事件引发，造成或者可能造成严重危害，必须立即采取措施的工程项目”的规定，实施抢险救灾工程项目的前提,是当地已经发生或者可能发生造成严重危害后果的突发事件。因此，一审法院以宜宾市人民政府将宜宾市中心城区饮用水水源地迁建和供水保障工程项目确定为抢险救灾工程项目为由，作出叙州区政府拆除李林佐承包地上附属物的行为符合抢险救灾需要的认定，存在倒置因果关系、认定事实错误的情形，判决驳回李林佐的诉讼请求，适用法律错误，依法应予纠正。 综上，李林佐的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销四川省宜宾市中级人民法院（2018）川15行初45号行政判决； 二、确认宜宾市叙州区人民政府2018年8月1日对李林佐承包地上的附属物实施拆除的行为违法。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人宜宾市叙州区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二〇年十一月十八日 书记员 刘军甫