四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1198号 上诉人（一审被告）乐至县人民政府，住所地：四川省乐至县天池镇帅乡大道**。 法定代表人彭玉秀，县长。 委托代理人官开文，四川精伦律师事务所律师。 上诉人（一审被告）乐至县回澜镇人民政府，住所地：四川省乐至县回澜镇下安街**。 法定代表人刘志伟，镇长。 委托代理人李白金，四川精伦律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）乐至县诚舵农牧有限公司。。住所地：四川省乐至县回澜镇马锣川主庙村三社 法定代表人余例桧，董事长。 上诉人乐至县人民政府（下称“乐至县政府”）、乐至县回澜镇人民政府（下称“回澜镇政府”）因被上诉人乐至县诚舵农牧有限公司（下称“诚舵公司”）诉乐至县政府、回澜镇政府环境保护行政管理其他行政行为一案，不服四川省资阳市中级人民法院（2019）川20行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，诚舵公司于2015年依法设立，租用吴兵的养殖场地进行生猪养殖，期间添置相应的经营设备设施。2018年7月19日，乐至县政府办公室印发《关于印发〈乐至县畜禽养殖禁养区、限养区划定方案〉的通知》（乐府办发﹝2018﹞78号），将回澜镇相关村社划定为禁养区或限养区。次日，中共乐至县委办公室、乐至县政府办公室联合印发《关于印发〈乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案〉的通知》，载明根据中央环保督查反馈意见整改方案要求，该县对畜禽养殖禁养区划定方案进行修订完善，新增禁养区内须关停畜禽规模养殖场共4个，要求相关乡镇政府于2018年9月28日前督促关停养殖场业主转移、处理畜禽，尽快减产减量，实现停产关闭；9月29日前督促拆除养殖功能设施，清除场内外污染废弃物；9月30日后，相关乡镇政府牵头，县环保局、农业局等部门参与，对未按规定自行关停的养殖场强行关停；成立由县环保局、农业局、税务局、回澜镇政府等组成的关停工作领导小组，下设办公室于农业局。诚舵公司养殖场在关停之列。同年9月20日，乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室向诚舵公司作出《限期关停通知书》，县农业局在通知书上代签章。该通知书载明，“根据乐至县政府办公室印发《关于印发〈乐至县畜禽养殖禁养区、限养区划定方案〉的通知》（乐府办发﹝2018﹞78号）规定，你场属于禁养区关停范围。我县根据国、省、市相关规定和会议精神制定了关停工作方案，县责成你场必须在9月28日前全面停养、9月30日前去除主要养殖功能设施设备。若在期限内仍未完成关停，相关单位将对你场采取强制关停措施，为此造成的一切经济损失概由你场自行承担。”同年10月26日，回澜镇政府向原告作出《限期关停通知书》，其关停理由及依据与乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室作出的《限期关停通知书》一致，另载明，诚舵公司未按乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室下发《限期关停通知书》确定时限关停，限该养殖场必须在10月28日12:00前全面停养，并去除主要养殖功能设施设备，否则将强制关停并承担一切经济损失。2019年5月，该养殖场关闭拆除。期间，诚舵公司在被告处以借条、收条和委托支付等方式领取相关款项近40万元。 一审法院认为，乐至县畜禽养殖污染治理领导小组由乐至县政府办公室发文成立的，代表乐至县政府实施相关畜禽养殖治理的行政行为，不具有行政法上的主体资格，该小组实施行为产生的法律后果由乐至县政府承担。乐至县政府有权依据《中华人民共和国水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《畜禽养殖禁养区划定技术指南》《乐至县城市总体规划》等法律、行政法规、规章、地方规范性文件制定《乐至县畜禽养殖禁养区、限养区划定方案》，划定畜禽养殖禁养区。原告诚舵公司经营的养殖场属于禁养区范围。乐至县政府有权根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定责令原告关停该养殖场，但应当基于信赖利益保护原则依法予以合理补偿。同时，成熟并具有合法性的行政行为应当具备程序合法、依据充分等条件。就本案《限期关停通知书》而言，虽然《中华人民共和国水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规对禁养区已建成养殖场实施关闭的程序未作出规定，但并不意味着行政机关作出行政行为时就不必遵守程序正当原则，国务院《全面推进依法行政实施纲要》也就依法行政作了程序正当的基本要求。行政程序是指行政主体实施行政行为时在空间和时间上所遵循的方式、步骤和程序，其正当性主要体现在：在作出不利于行政相对人的决定时，要告知其作出行政行为的理由、事实依据和法律依据，应当告知行政行为人有为自己辩护的权利，行政主体应当听取行政相对人的理由。本案中，关停养殖场涉及诚舵公司的重大权益，行政主体作出对其这一重大不利决定时，没有履行告知关停养殖场所依据的事实、理由和享有陈述、申辩的权利，并听取其意见，直接作出《限期关停通知书》的行政行为，不符合正当程序的基本要求，与公正原则相悖，属程序不正当。同时，行政法律文书是行政处罚、行政强制、行政命令等具体行政行为的表现方式，并对行政相对人产生法律效力，应当体现《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定确定的“证据充分，适用法律、法规正确”等行政行为合法的条件。案涉《限期关停通知书》并未援引《中华人民共和国水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规作为依据，指示援引其地方规范性文件，属于适用法律法规错误。回澜镇政府作出的《限期关停通知书》是对乐至县畜禽养殖污染防治领导小组办公室《限期关停通知书》内容的重复告知，未对行政相对人设置新的义务，其行为可视为依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第五款规定，以及乐至县委、乐至县政府《关于印发〈乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案〉的通知》中要求履行畜禽养殖污染防止义务的协助工作，对诚舵公司要求确认该行为违法并撤销的诉讼请求依法不予支持。中共乐至县委办公室、乐至县政府办公室《关于印发〈乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案〉的通知》是行政机关上下级的工作安排部署，案涉《限期关停通知书》是对该通知中关停方案落实的直接体现，并由此对诚舵公司权益产生直接影响，因此，《关于印发〈乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案〉的通知》对外没有直接产生法律效力，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为……”的规定，上述实施方案的通知属于不可诉情形，对诚舵公司要求确认该通知违法并撤销的诉讼请求依法不予支持。综上，一审法院认定乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室作出的《限期关停通知书》程序违法、适用法律不正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（三）项理应予以撤销，但鉴于诚舵公司经营的养殖场关停涉及生态环境保护这一公共利益问题，且该养殖场已实际关停，撤销该通知书已无实际意义，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，判决确认乐至县政府畜禽养殖污染治理领导小组办公室2018年9月20日向诚舵公司作出的《限期关停通知书》违法，驳回诚舵公司其他诉讼请求。 乐至县政府、回澜镇政府上诉称：一审判决认定事实错误，适用法律错误，诚舵公司的诉讼请求于法无据，依法应当予以驳回，请求撤销四川省资阳市中级人民法院（2019）川20行初30号行政判决。其理由如下:其一，乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室向诚舵公司作出的《限期关停通知书》已对限期关停的理由、事实依据和法律依据作了说明，并根据国、省、市相关规定和会议精神制定了关停方案，明确了工作措施和关停补助标准，一审法院忽略通知书载明的内容，属认定事实错误。其二，乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室作出的《限期关停通知书》系依据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》有关规定，该条例并没有对现有畜禽养殖场所的关停作出程序性规定，且该通知书系行政决定和命令而非行政处罚，通知书发出后并未对诚舵公司养殖场实施过任何强制关停行为，也未实施过其他行政行为。行政命令不属于行政处罚，并不适用《中华人民共和国行政处罚法》或者《中华人民共和国行政强制法》的程序性规定，一审法院要求保障诚舵公司享有陈述和申辩权利，并认定该《限期关停通知书》程序违法并无法律依据，属适用法律错误。其三，本案先后两次发出《限期关停通知书》时间间隔长达1个月有余，但乐至县政府、回澜镇政府只是向诚舵公司发出限期关停通知书予以告知和张贴，从未采取任何强制关停行为，诚舵公司在第一次收到关停通知书后，主动配合将部分生猪转运寄养至回澜镇民鑫养殖场，并领取了约40万元补偿款。 诚舵公司未提交答辩状。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于，关停实施方案及限期关停通知书是否违法。 关于乐至县政府关停实施方案是否违法。依照《畜禽规模养殖污染防治条例》、环保部办公厅、农业部办公厅发《关于印发的通知》（﹝2016﹞99号），乐至县政府有权制定《乐至县畜禽养殖禁养区、限养区划定方案》，划定禁养区和限养区。乐至县委办公室、乐至县政府办公室《关于印发的通知》（乐委发﹝2018﹞99号）虽系对《乐至县畜禽养殖禁养区、限养区划定方案》的具体落实，但本质上是行政机关上下级之间的工作安排部署，并未直接对当事人产生法律效力，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，该通知不具有可诉性。诚舵公司起诉请求“确认第一被告于2018年9月20日颁发的《关于印发的通知》（乐委发﹝2018﹞99号）违法并予以撤销，一审法院依法不予支持并无不当。 关于限期关停通知书是否违法的问题。乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室作出的《限期关停通知书》，系对行政相对人权利义务有重大影响的行政行为。鉴于限期关停具体行政行为涉及相对人重大利益，在作出决定前应当充分告知相对人所依据的事实依据、法律依据以及相对人有为自己辩护的权利，并听取相对人的意见，是国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的依法行政中程序正当等原则的基本要求。但该通知书并未援引《中华人民共和国水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规作为依据，也没有告知诚舵公司享有陈述、申辩的权利并听取意见，而是迳行作出限期关停的行政行为，作出行政行为的适用法律错误、程序违法。乐至县畜禽养殖污染治理领导小组是由乐至县政府办公室发文设立，并代表乐至县政府实施相关畜禽养殖污染治理行政行为的临时机构，不具有行政法上的主体资格，该小组所实施行为的法律后果应当由其设立机关乐至县政府承担。 依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第五款规定，回澜镇政府应当协助县级有关部门开展本行政区域畜禽养殖污染防治工作，所作出的《限期关停通知书》系职权行为，但其内容仅仅是对乐至县畜禽养殖污染防治领导小组办公室《限期关停通知书》内容的重申，对关停期限作了调整，并未设置新的义务，不是独立的具体行政行为，一审法院判决对诚舵公司的诉讼请求不予支持并无不当。 关于乐至县政府、回澜镇政府提出的“只是发出限期关停通知书予以告知和张贴”“从未采取任何强制关停行为”，诚舵公司“主动配合将生猪转运寄养”等辩解理由，因告知和张贴行为本身属外化送达行为，具有公示公信效力，无论行政机关是否采取强制关停措施，也不管相对人是否主动配合，一经送达即产生法律上的确定力、拘束力和执行力。诚舵公司的主动配合转运正是行政行为对相对人实际发生作用的结果，因该行政行为违法所产生的法律后果理应由作出行政行为的行政机关承担。故乐至县政府、回澜镇政府的上诉理由不成立。 鉴于该养殖场关停涉及生态环境保护公共利益并已实际关停，撤销案涉《限期履行通知书》已无实际意义，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，单撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，对诚舵公司关于撤销乐至县畜禽养殖污染防治领导小组办公室《限期关停通知书》的请求依法不应予以支持。 综上，原审判决确认乐至县政府畜禽养殖污染防治领导小组办公室作出的限期关停通知书违法、驳回诚舵公司其他诉讼请求的判决结果正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二〇年十一月十九日 书记员 赵玮崙