黑龙江省黑河市爱辉区人民法院民 事 判 决 书（2020）黑1102民初1599号原告（反诉被告）:刘志勇，男，1962年7月17日出生，汉族，农民，现住黑河市爱辉区。委托诉讼代理人：李强，黑龙江民声律师事务所律师。原告（反诉被告）：刘志德，男，1964年10月7日出生，汉族，农民，现住黑河市爱辉区。二原告共同委托诉讼代理人：刘超，女，1987年2月27日出生，汉族，无固定职业，现住黑河市爱辉区。系刘志勇的女儿、刘志德侄女。被告（反诉原告）：黑河市爱辉区江防林场。住所地：黑河市爱辉区上马厂乡。统一社会信用代码：91231100131633879K。法定代表人：关英智，职务场长。委托诉讼代理人：胡福才，黑河市爱辉区江防林场法律顾问。原告刘志勇、刘志德（反诉被告）与被告黑河市爱辉区江防林场（反诉原告）（以下简称江防林场）土地承包经营权确认纠纷一案，本院于2019年8月7日作出（2019）黑1102民初381号民事判决。江防林场不服该判决，向黑河市中级人民法院提起上诉。黑河市中级人民法院于2019年11月29日作出（2019）黑11民终978号民事裁定，撤销本院（2019）黑1102民初381号民事判决；本案发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告刘志勇委托诉讼代理人刘超、李强，刘志德委托诉讼代理人刘超，被告江防林场法定代表人关英智及其委托诉讼代理人胡福才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。刘志勇、刘志德向本院提出诉讼请求：1.要求确认原告开垦的未签订合同的81.1公顷的五荒地按照每公顷1,600元的价格缴纳五荒使用费，并使用至2027年年底。2.诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告在1996年看到了黑河市五荒拍卖开发利用办公室（以下简称五荒办）招商引资农业开发的宣传资料，以招商引资身份开垦五荒土地来到黑河市。在五荒办的牵头下，与被告签订拍卖荒山协议书，原告最多可以开垦1000公顷土地，合同约定形式为拍卖、土地出让。约定土地出让金为每公顷1600元人民币，使用年限30年（即1997年始至2027年止）。合同签订后原告就开始在位于爱××区××乡××附近开荒种地，直至国家政策发生重大变化，五荒办要求我停止开荒，当时已经开垦的土地面积为900公顷，能达到耕种状态的不足200公顷。因当时土地开发没有完全完成，五荒办找原告谈话，让原告先签订600公顷的土地合同，即江防林场300公顷，爱辉区桦皮窑林场300公顷（合同中并未约定具体地点、地块）。后逐步向林场缴纳土地出让金（未约定缴款截止时限）。并承诺待土地整理至完全达到种植状态后再根据具体面积补签合同与缴纳土地出让金及发放《土地使用证》。随着五荒办的取消，后期土地面积的核查及办理《土地使用证》等问题就无人提及了。随着机械化力量增强，当年开垦的多数土地已经达到耕种状态，期间并未有相关部门来对原告口头或书面下达过不允许我继续整理98年开垦的土地。随着国家农业政策调整及多种优惠政策的制定，原告多次找到相关林场要求丈量土地，确定地数、地块，并要求缴纳土地出让金使我的土地合法化，因为只有合法化以后我才能得到国家给的各种惠农政策，所以并不存在主观不想缴纳土地出让金，或者抵制相关部门对原告的五荒整地进行管理。2018年10月17日江防林场、桦皮窑林场分别与我共同丈量我现有五荒整地面积，确定了具体地块、地数并双方签字确认。最终确认丈量土地面积为780公顷。其中，在被告地块范围内的面积为81.1公顷，但是我要求按照合同约定缴纳土地出让金，被告以种种理由推脱。至今未能签订合同，为维护土地的管理及使用权，保护原告的合法权益，现诉至法院，望依法判决。江防林场辩称，针对原告的诉讼请求被告均不予认可，一、原告与被告于1997年10月在经过原五荒办的牵头下签订了《五荒土地使用权合同》以及《国有五荒土地使用权拍卖合同》，两份合同约定由被告将长祥施业区共300公顷荒山卖给原告，使用期限为30年，两份合同是在原五荒办的批准下签订的，也就是说针对原告有权在被告依法享有使用权的林地进行经营的林地面积应为300公顷，而不得超出双方合同明确约定的面积，所以就本案而言，针对原告耕种超出的81.1公顷林地没有合同依据。二、原告依据1997年10月10日由原告与被告签订并经原五荒办作为批准机关批准的《拍卖荒山协议书》为依据来主张其对超出合同范围300公顷的土地进行耕种具有合法性是错误的，《拍卖荒山协议书》第十一条明确约定原告应在1997年将8万元汇到五荒办账户后生效，但是被告并没有得到原告履行该义务的事实的证据，那么如果原告没有履行该义务，这份合同就根本没有发生任何的法律效力，即该条明确约定了本协议属于附生效条件的法律合同。三、《拍卖荒山协议书》签订时间是1997年10月10日，签订的主体是刘志勇与刘志德和五荒办签订的，那么该协议本身就是无效的协议（从未发生法律效力）。理由：1.签订的合同主体存在错误，购买荒山主体是刘志勇与刘志德二人；2.所拍卖的荒山由被告享有使用权，对于被告享有使用权的森林资源必须由被告依法进行处分，他人无权擅自处分，而这份协议（所约定的拍卖65公顷可增至500公顷）并非有被告的认可，被告未在该协议上盖章，原五荒办在未征得土地权利人的同意情况下擅自进行处分属于无权处分，该处分行为无效；3.原告分别在10月8日和10月12日与被告签订两份《五荒土地使用权合同》，明确拍卖土地使用权的面积为300公顷，所以不可能在先后签订这两份合同之间的10月10日签一份不确定面积的协议，这违背常理，也恰恰说明被告对于五荒办与原告擅自签订《拍卖荒山协议书》的行为是不认可的，所以《荒山拍卖协议书》对被告不具有法律约束力。4.1998年8月因国务院下发了《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱开林地的通知》（国发明电1998{8}号文件），该通知是由国务院针对存在的大量毁林开垦行为作出的重大政策，明确了不得实施毁林开垦，针对毁林开垦的应当停止，并且要坚持谁开垦谁恢复的原则，所以原告在超出合同之外既约定的300公顷之外开垦属于违法行为。既然属于非法开垦，原告也就不存在耕种的合法性，该政策也恰恰符合1997年10月10日《拍卖荒山协议》书第7条的约定，即国家政策发生变化协议终止，所以原告针对本案的诉求即没有法律依据也没有事实根据，更没有合同的依据。5.原告在诉状中称在1998年国家政策发生变化时其已经开垦的土地面积约900公顷，能达到耕种状态的不足200公顷，被告认为这描述本身就存在着矛盾，因为原告诉称的已经开垦900公顷而未能耕种的状态是处于一个什么样的状态，原告应当进行证明。但是就本案事实而言，原告并没有达到开垦900公顷的能力，而且在政策变化以后对于已经开垦的是不得进行继续耕种的，必须要退耕还林。综上，被告认为原告的诉求没有法律依据和事实根据，如果支持其诉求必然违反现有的国家政策和法律的规定，应予驳回诉讼请求。江防林场向本院提出反诉请求：1.依法确认1997年10月10日反诉人与被反诉人签订的《拍卖荒山协议书》无效；2.判令被反诉人返还非法占用的林地81.1公顷；3.被反诉人补缴2013年至2018年的林地使用费1,008,884元；4.反诉费由被反诉人承担。事实与理由：1997年10月10日，五荒办以批准机关的名义与被反诉人签订了《拍卖荒山协议书》，该份协议并没有反诉人的签章认可。协议书第一条约定：反诉人将宏叶施业区卖给被反诉人荒山65公顷，被反诉人继续开发可增至500公顷。第七条约定：被反诉人在施工前因国家政策发生变化而终止协议。同时，第十一条又明确了该协议属于附生效条件的合同，即1997年被反诉人交款8万元，汇到五荒办账户后生效。1997年10月8日和12日，反诉人与被反诉人签订了两份《国有五荒土地使用权合同》，将宏叶施业区的300公顷林地卖给被反诉人，期限为30年，两份合同其他内容一致，合计面积为300公顷。这两份合同是在确定具体拍卖的土地面积以后进行签订的。因此，从1997年10月10日的《拍卖荒山协议书》本身就说明该协议是无效的。理由：所拍卖的荒山由反诉人依法享有使用权，但是反诉人并没有在该协议书上盖章或者有法定代表人的签字，五荒办无权将反诉人依法享有权利的财产擅自处分；第二、反诉人分别在同年10月8日、10月12日与刘志勇签订了两份合同，明确了被反诉人购买的土地使用权的面积为300公顷，所以不可能在先后签订两份合同之间的10月10日签订一份不确定面积的协议，这违背常理。反诉人没有签订《荒山拍卖协议书》也恰恰说明反诉人不认可该协议，且在当时已经明确了要卖给刘志勇土地使用权的具体面积，没有必要签订这样的协议。1998年8月国务院下发了《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》，国家针对荒山开垦发生了重大政策变化，被反诉人不得以任何理由开垦土地，开垦行为属于非法行为。该政策也正符合1997年10月10日签订的《拍卖荒山协议书》第七条的约定，在国家政策发生变化时该协议终止，被反诉人不得以该协议为理由继续开垦土（林）地。通知明确了谁批准谁负责、谁破坏谁恢复的原则，对毁林开垦的林地限期全部要求还林，所需费用由毁林开垦者承担。因此，被反诉人没有任何法律依据可以对超出合同确定的300公顷土地进行开垦和使用。2013年，被反诉人因其他案件被调查时，反诉人发现其耕种的林地面积超出了1997年10月签订的两份合同确定的300公顷，遂开始要求被反诉人配合反诉人测量使用面积，被反诉人以各种理由不予配合。而后，被反诉人虽然承认其种植面积超过了300公顷，但是仍然不配合实地测量。在此期间，双方一直存在争议未能解决，直至2018年10月，经过实地测量被反诉人非法耕种林地面积达到81.1公顷。被反诉人在没有任何依据且在未签订合同的情况下，尚未依法获得林地使用权或经营权，其擅自耕种林地的行为已经形成了侵权的事实，反诉人有权依法要求被反诉人停止侵权，返还非法占用的林地。所以，反诉人为维护自身的合法权益，保护国家林地资源免受非法侵占、降低国家损失，特向法院提起反诉。刘志勇、刘志德针对江防林场的反诉请求辩称，1.反诉人所提出的要求返还非法占用的林地，被反诉人不认可，不同意返还，但对于反诉人提出的面积81.1公顷这一数字表示认可，该81.1公顷土地是被反诉人在1997年至1998年期间所开垦的，后期陆续整理达到耕种条件后一直由被反诉人经营管理使用，使用权应该归被反诉人。反诉人对于这81.1公顷土地由原来的荒山变更为可耕种的土地没有进行过生产方面的投入。2.被反诉人在经营过程中首次接到反诉人以书面的形式要求被反诉人返还非法占用的林地，但被反诉人不认可是林地，认为是五荒拍卖的土地。3.反诉人提出的要求补缴林地使用费，被反诉人不同意。首先该地块不属于速生丰产林土地，开垦基础是基于1997年所签订的《拍卖五荒合同》，反诉人要求收取2013年至2018年期间的使用费也是在本次诉讼中第一次以书面的形式提出，即使该理由能够得到支持，那么存在着诉讼时效三年的规定，反诉人也只能主张三年的林地使用费。综上，被反诉人不同意反诉人的诉讼请求，望法院依法驳回。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：1.1997年初根据当时黑龙江省相关政策，原告来到爱辉区搞荒山土地开发。经当时爱辉区五荒拍卖开发利用办公室（以下简称五荒办）批准，1997年1月18日桦皮窑林场与刘志勇签订了《拍卖荒山协议书》，1997年10月10日江防林场与刘志勇、刘志德签订了内容基本相同的《拍卖荒山协议书》，协议约定：“第一条：甲方（江防林场）在宏叶施业区卖给乙方（刘志勇、刘志德）荒山陆拾伍公顷。乙方继续开发可增至伍佰公顷，增加的面积按本协议价格执行，续办土地使用证。第二条：开发使用期为叁拾年，具体位置由甲方进行现场划定。第三条：每公顷单价壹仟陆佰元，总计壹拾万肆仟元。……第七条：乙方在施工前因国家政策发生变化而终止协议，甲方只退还购荒本金，不包括其他损失。……第十一条：一九九七年乙方交款捌万元，汇到五荒办帐户后协议生效……”。该协议只有批准机关五荒办盖章，五荒办负责人陈本顺签名。甲方江防林场未盖章，法定代表人时任场长赵江未签名，乙方刘志勇和刘志德未签名。2.1997年10月8日，江防林场与刘志勇在五荒办签订了《五荒土地使用合同》，约定江防林场根据本合同拍卖土地使用权，宗地位于洪业施业区，宗地编号99，面积200公顷（3000亩）。土地使用年限为叁拾年。该宗地的土地使用权出让金为每公顷1,600元，总金额320,000元（人民币）。1997年10月12日，江防林场与刘志勇在五荒办签订了第二份《五荒土地使用合同》，约定江防林场根据本合同拍卖土地使用权，面积100公顷（1500亩）。土地使用年限为叁拾年。该宗地的土地使用权出让金为每公顷1,600元，总金额160,000元（人民币）。两份合同拍卖五荒土地面积300公顷。3.1998年8月5日，国务院下发《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为。4.原告自1997年在被告宏叶施业区开垦荒山土地后耕种至今。2018年10月19日，原、被告共同对原告实际开垦的土地进行了测量，经测量原告在被告宏叶施业区实际开垦种植的土地面积为381.1公顷，扣除2017年10月8日和10月10日双方签订《五荒土地使用合同》的300公顷外，尚有81.1公顷未签订《五荒土地使用合同》。5.2019年4月28日，公安机关对刘志勇涉嫌非法占用农用地一案进行立案侦察。侦察期间爱辉区森林公安局对原告在2006年－2018年所耕种地块面积变化、位置及对林地原告植被毁坏程度等情况进行了委托鉴定。2019年5月18日，佳木斯市兴盛林业科学技术咨询有限公司出具佳兴盛（2019）林司鉴字108号《司法鉴定意见书》，鉴定意见：原告自2011年至2018年测量耕地期间占用江防林场国有林地总面积261.55亩（17.44公顷）。6.原告提交原爱辉区五荒办负责人陈本顺的一份情况说明。内容：1997年初刘志永（勇）在我区招商引资优惠政策的感召下，从海林市长汀镇来我区搞土地开发。当时各地制定了很多优惠政策。刘志永（勇）与桦皮窑林场签订了1000公顷《拍卖荒山协议书》，并与江防林场签订了500公顷《拍卖荒山协议书》，同时期又与桦皮窑林场、江防林场签订了共600公顷的拍卖合同。1998年在洪水过后，政策发生了重大变化，五荒办立即让刘志永（勇）停止了开荒工作，当时已开发的面积达到了900公顷左右，但是多数没有达到种植标准，达到种植标准的约200公顷左右。最终商定待土地整理至耕种状态后办理购买“五荒”合同和土地使用证。7.2019年4月3日，本院对陈本顺就江防林场与刘志勇、刘志德签订《拍卖荒山协议书》情况进行调查，陈本顺证实：“……（协议）没盖上章是因为签合同时我打电话让林场把章带上，但是林场的其他工作人员把章拿走办事去了，当时就先把字签了，想后把章补盖上，后期就忘了。……协议书就是达成一个意向，最后以五荒土地使用合同确认为准……”。本院认为，依法成立的合同受法律保护。本案中，原告于1997年初以招商引资的身份到爱辉区进行荒山土地开发。经爱辉区当时行政主管部门五荒办批准，1997年10月8日和10月12日，被告与原告签订两份《五荒土地使用合同》，两份合同系双方真实的意思表示，不违反当时的法律、法规强制性规定，对此原、被告均无异议，合法有效。关于原、被告于1997年10月10日签订《拍卖荒山协议书》效力问题。1.从协议形式上看，协议书无被告盖章以及法定代表人签名。但经五荒办负责人陈本顺证实，客观上是因为当天被告公章正被他用，而非主观违背被告本意没有盖章。协议中爱辉区五荒办加盖公章并有负责人的签名，五荒办是政府设立的针对五荒开发招商、管理的临时机构，其在协议书中盖章、签名的行为既是对协议的批准认可，也具有代表被告签订协议的属性。2.从协议内容看，协议第一条约定被告在宏叶施业区卖给原告荒山65公顷，原告继续开发可增至500公顷，增加的面积按本协议价格执行，续办土地使用证。可以看出该协议是双方对原告开发荒山的意向性、原则性的约定，而双方10月8日和10月12日签订的两份《五荒土地使用合同》，是对《拍卖荒山协议书》的补充和细化，且原告在开发土地中与桦皮窑林场也签订了与之内容基本一致的《拍卖荒山协议书》，故该协议双方意思表示真实。3.从协议履行情况看，原告从1997年实际开垦荒山至2018年间，被告对协议履行并未提出异议，应当视为被告对该协议的认可，且原告履行了合同的主要义务。1998年8月国务院下发文件要求立即停止毁林开垦行为，该文件对1997年原、被告之间五荒拍卖及原告开垦荒山的行为没有约束力。综上，原、被告于1997年10月10日签订的《拍卖荒山协议书》有效。原告要求确认其开垦的未签订合同的五荒地使用费每公顷1,600元，并使用至2027年年底的诉讼请求本院予以支持；原告要求按每公顷1,600元缴纳土地使用费的诉讼请求，因该项请求属于原告的合同义务，只能由被告方主张，故该项请求本院不予保护。被告要求原告返还非法占用的林地81.1公顷，并补交2013年至2018年的林地使用费1,008,884元的反诉请求，依据的理由不能成立，本院不予支持。关于原告开垦超出两份《五荒土地使用合同》土地面积81.1公顷是否存在违法的问题。1998年8月国务院发布《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》，此时即发生了原告停止开垦林地不可抗力的法定事由，即此后原告仍继续开垦荒山则属于违法。而被告和林业行政管理部门作为执行国务院通知精神的责任部门，对原告是否停止开荒具有监管、核查的义务和职责，但被告对国务院通知前原告实际开垦的土地面积并未进行实际核查确认，而后期林业主管部门也没有对被告存在违法开垦行为进行过处罚的记载，被告亦未提交证据证明原告1998年8月以后存在违法开荒的事实，故被告提出原告超出《五荒土地使用合同》面积的81.1公顷土地均属违法开垦的事实，本院不予认定。在公安机关立案调查刘志勇非法占用农用地一案中，经鉴定，刘志勇自2011年至2018年间占用被告国有林地总面积17.44公顷（已另案处理），该鉴定意见本院予以采纳，即本院认定原告在2011年后占用17.44公顷林地属于非法开垦荒山土地范围，应从双方争议的《五荒土地使用合同》超出面积81.1公顷中扣除，计63.66公顷。综上所述，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条规定，判决如下：一、确认原告刘志勇、刘志德开垦的未签订《五荒土地使用合同》的63.66公顷五荒地土地使用费每公顷1,600元，并由原告刘志勇、刘志德继续使用至2027年10月31日；二、驳回原告刘志勇、刘志德其他诉讼请求；三、驳回被告黑河市爱辉区江防林场反诉请求。本诉案件受理费100元，由刘志勇、刘志德负担50元，黑河市爱辉区江防林场负担50元。反诉案件受理费6,940元，由被告黑河市爱辉区江防林场负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑河市中级人民法院。审判长  吴勇刚审判员  李保秀审判员  陈 琳二〇二〇年十一月十二日书记员  王 琪