吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉71行终166号 上诉人（原审原告）长春净月开发区新立城镇普门寺，住所 地长春净月开发区新立城镇小街村。 法定代表人钱淑芬，普门寺负责人。 委托代理人闫玉国，吉林天利人律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市规划和自然资源局，住所地长 春市南关区南环城路3066号。 法定代表人杨少清，局长。 委托代理人黄波，该局净月分局局长。 委托代理人夏伟光，吉林衡丰律师事务所律师。 上诉人长春净月开发区新立城镇普门寺（以下简称普门寺） 因与被上诉人长春市规划和自然资源局（以下简称市规自局）收回国有土地使用权一案，不服长春铁路运输法院作出的（2020）吉7101行初113号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2007年至2008年，原告普门寺为建设“普门寺（一期、二期）”项目工程，在长春市净月区新立城镇小街村分别以出让方式取得用地面积30,000平方米（一期）、以划拨方式取得用地面积为36,000平方米的土地使用权两宗进行开发建设。2019年，被告市规自局在检查中发现普门寺涉嫌在一期、二期建设中存在未按照《建设工程规划许可证》和规划方案进行建设以及存在未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为，同时亦存在二期用地内部分压占一期、二期用地界线的行为。对此，市规自局于2019年8月16日进行立案调查。经调查核实，普门寺确存在上述违法行为。市规自局于2019年10月28日以普门寺存在违法占地、违法建设情况。经向中共长春市委统一战线工作部请示及其回复督办情况，市规自局于2019年11月6日作出了长规自然罚决净字〔2019〕第11号《行政处罚决定书》，决定依法收回普门寺围墙外约2万平方米的土地，拆除所有地上建筑物、构筑物，保留普门寺围墙内4.6万平方米宗教用地及地上建筑物、构筑物，责令其补办各项手续，并处罚款38.6376万元。在法定期限内，普门寺对该处罚决定书未提起行政复议及行政诉讼，处罚决定书已发生法律效力。2019年11月5日，普门寺向市规自局提交了《关于交回部分土地的申请》，主动同意将面积约2万平方米土地使用权（原露天观音像所在区域）交回给政府。2019年11月7日，市规自局作出了《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回普门寺土地证范围内约2万平方米的国有土地使用权（原露天观音像所在区域，以实测为准），注销原土地登记，注销土地证书，收回的土地及地上物由净月开发区管委会依法处置。普门寺对此不服诉至法院，请求撤销。 另查明，案涉《行政处罚决定书》中决定收回的2万平方米土地与《收回国有建设用地使用权决定书》中的2万平方米土地均为原告普门寺以划拨方式取得的36,000平方米土地使用权项下的同一地块。该2万平方米土地上有地上物露天观音像及底座，该地上物的建设未经过审批，在本案《收回国有建设用地使用权决定书》作出之前，该观音像已被原告自行转移至寺院内，底座已拆掉。案涉土地现由净月开发区管委会指定部门进行管理。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十八条的相关规定，被告市规自局作为长春市人民政府的土地行政主管部门，具有作出本案收回国有建设用地使用权的法定职权。 《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”本案中，被告市规自局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》系其收到原告普门寺主动提交的《关于交回部分土地的申请》后并根据上述相关法律规定所为。同时该收回土地决定书所涉地块与市规自局于2019年11月6日作出《行政处罚决定书》中第一项内容所涉地块系同一地块，且原告在法律规定的期限内未对该《行政处罚决定书》提起行政复议或行政诉讼，现该行政处罚决定已发生法律效力，同时原告在本案庭审中亦明确表示对该行政处罚决定予以认可。故市规自局作出收回国有建设用地使用权决定的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。至于原告关于应对收回的土地及地上物给付补偿的诉讼理由，根据前述“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”的相关规定，因案涉土地系通过划拨方式无偿取得，故其主张对收回的土地给予补偿无事实及法律依据。至于对地上物补偿的诉讼理由，原告可以向相关人民政府提出并寻求解决。综上，判决驳回普门寺的诉讼请求。 普门寺上诉称：（2020）吉7101行初113号行政判决书认定事实错误。该判决书在第7页第12行处关于涉案土地系通过划拨方式无偿取得的论述与本案的基本事实不符。第一，普门寺提供的证据已经充分证明，普门寺取得划拨土地时，不是无偿取得，而是向被征地的农民缴纳补偿费、向政府相关部门缴纳土地出让金后取得的。第二，虽然市规自局在该宗土地取得的档案中有上诉人要求按划拨方式取得争议土地的申请，但市规自局并未出具他自己是如何从被征地的农民手中取得该宗土地的证明。以上事实说明争议的土地普门寺不是无偿取得的。第三，上诉人在给政府各部门所报的材料中，均要求对自己所交回的2万平方米土地政府应当依法依规给予补偿的问题，但被上诉人无视上诉人的合法要求，在没有做出补偿的情况下就决定收回的行政行为，这个行政行为属于违法行政行为，应当予以撤销。故上诉请求：1、撤销长春铁路运输法院作出的（2020）吉7101行初113号判决书；撤销市规自局在2019年11月7日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》；2、本案的一、二审诉讼费由市规自局承担。 市规自局辩称，市规自局作出的收回国有土地使用权决定是 基于普门寺主动提交的交回土地申请，之后根据相关法律法规作出的，且该决定书与2019年11月6日对普门寺作出的行政处罚决定书第一项内容所涉地块为同一地块，该处罚决定已生效，普门寺对该处罚决定亦认可。收回土地为无偿划拨取得，普门寺主张土地补偿无事实及法律依据。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求予以维持。 本院查明：长春市人民政府于2008年12月19日作出《长春 市人民政府关于委托长春市国土资源局审批有关土地事项的批复》（长府批复〔2008〕31号），决定委托原市国土资源局代市政府办理收回国有土地使用权审批的审批项目，由该局主要领导代市政府领导签署审批意见。2019年3月因政府机构改革，市规自局成立，撤销原市国土资源局，职能划归市规自局。 本院查明其他事实与一审认定事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让 暂行条例》第四十七条第二款、第三款规定，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。本案中，普门寺于2008年通过划拨形式取得长国用（2008）第081003105号国有土地使用证书，使用权面积36000平方米，但在建设过程中存在未取得《建设工程规划许可证》和未按照《建设工程规划许可证》进行建设的违法建设问题，市规自局立案调查后，普门寺向市规自局提交《关于交回部分土地的申请》，市规自局依据长春市人民政府的授权和普门寺的申请作出《收回国有土地使用权决定书》，有事实和法律依据。普门寺主张其为有偿取得土地，应对收回的20000平方米土地予以补偿的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由长春净月开发区新立城镇普门寺负担。 本判决为终审判决。 审判长 包 娜 审判员 包蕴琦 审判员 侯德顺 二〇二〇年十一月二十五日 书记员 马天元 附：相关法律法规 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 第四十七条无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、 撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。