广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2037号上诉人（原审原告）：吴永鸿，男，1955年5月3日出生，汉族，身份证住址广州市海珠区******，公民身份号码440************817。委托代理人：邓乐，广东金桥百信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区城市管理和综合执法局。住所地：广州市海珠区******综合楼。法定代表人：李冬妮，局长。委托代理人：祝贺强、陈奇，该局工作人员。上诉人吴永鸿因诉被上诉人广州市海珠区城市管理和综合执法局违法建设行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初667号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：房产登记部门于2017年3月16日颁发的粤（2017）广州市不动产权第03207648号不动产权证记载如下：权利人：吴永鸿；共有情况：按份共有；坐落海珠区小港路84号；权利类型：国有建设用地使用权/房屋（构筑物）所有权；权利性质：土地：划拨/房屋：—；用途：土地：∕房屋：住宅；面积：房屋（建筑面积）：67.84平方米；房屋结构：混合结构；房屋总层数：1-4/5；房屋所有权取得方式：继承；附记：另有首层3.9426平方米违章建筑已作处理，另有3.9426平方米用地未经批准使用等。原告向“滨江街城管执法队领导”提交手写书面材料，材料中写道：其本人是海珠区小港路**居民，小港路84号房屋是其母亲在上世纪1980年建成二层，已取得房管局核发的房产证和国土局核发的土地使用证，其本人于1985年前后因人口多不够地方住，将三楼梯屋扩大成一个房间，围墙上加高1.3米，上盖石棉瓦，约15平方左右，二楼阳台用钢窗封闭，约6平方左右，做成一个小房间……建成后经纺织街办事处处理，交纳罚款……可以保留使用……加建部分未取得房产证，但几十年都无影响他人，希望领导体察实情，念在历史遗留问题，年代久远，准许其继续使用下去等。该材料落款处有原告签名，落款日期为2018年10月25日。2018年11月19日，城管部门向广州市房地产档案馆调取海珠区小港路84号房地产档案资料，该档案资料中存有《海珠区行政、事业单位收款收据》等材料，收据记载：81年1月13日收到廖强小港路62-4#违章罚款（保留使用）金额100元正。收据加盖广州市海珠区城建局财务专用章。2018年12月4日，广州市城市管理和综合执法局海珠区分局向原告作出《责令限期改正通知书》，主要内容如下：原告吴永鸿于2018年12月4日在海珠区小港路84号进行历史违法建设，违反了《广州市城乡规划条例》第三十二条的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项之规定：1、责令原告立即停止违法行为。2、请原告于2018年12月19日12时前自行拆除违建。2018年12月5日16时10分广州市城市管理和综合执法局海珠区分局执法人员二人前往广州市海珠区******的房屋进行检查，检查笔录内容如下：执法人员接群众投诉到上址检查，情况如下：一、小港路84号已建成两层半楼房，第二层原阳台部位搭建构筑物及第三层（半层）砖混结构涉嫌历史违法建设。二、经现场测量第二层阳台违建面积7.22㎡，第三层（半层）违建19.18㎡，涉嫌违建总面积26.40㎡。三、现场发询问通知书（穗综海询字〔2018〕滨777号）要求当事人携相关资料到滨江执法队接受询问、调查，发《责令限期改正通知书》（穗综海责字〔2018〕滨180号），责令当事人于2018年12月19日前自行拆除违建。邓玉明在检查笔录被检查人栏代签名确认以上记录情况属实。广州市海珠区城市管理和综合执法局对现场拍照留存和绘制了被检查地点的四至图，并向吴永鸿作出《询问通知书》，要求其携带相关资料到执法机关接受询问调查及听取处理意见。原告另一份手写书面材料写道：其是海珠区小港路**居民，房屋是其母亲在上世纪1980年建成的二层房屋……本人于1985年前后为解决住房困难，将三楼梯屋扩建成一个房间，在本来的围墙上加高1.3米左右，上盖石棉瓦，约18平方左右，二楼阳台用钢窗封闭，约七平方左右，做成一个小房间……经纺织街办事处处理……交纳罚款……可以保留使用……罚款单还没找到等。该材料落款处有原告签名，落款日期为2018年12月6日。穗综海立字〔2018〕第1000056号立案审批表记载，城管部门于2018年12月20日对原告吴永鸿在海珠区小港路84号房屋的违法建设行为进行立案查处。2019年3月16日，原告吴永鸿接受调查询问，城管部门制作《询问笔录》，被询问人吴永鸿在笔录中述称：被告执法队于2018年11月5日在工地现场制作的《检查笔录》、《责令限期改正通知书》（穗综海责字〔2018〕滨180号）、《询问通知书》（穗综海询〔2018〕滨777号）和所拍摄照片反映的情况属实。其在海珠区小港路84号建设的第二层阳台构筑物及第三层砖混结构建筑物建于1985年8月。海珠区小港路84号建设的第二层阳台构筑物及第三层砖混结构建筑物与房产证不符情况属实。2019年5月21日，广州市规划和自然资源局作出穗规划资源业务函〔2019〕4738号《关于协助提供规划专业意见的函》，认为被告立案查处的违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2019年5月29日，广州市海珠区城市管理和综合执法局向原告作出穗综海告字〔2018〕1000056号《告知书》，告知原告：原告于1985年8月期间，未经规划部门许可，擅自在海珠区小港路84号第二层阳台搭建构筑物7.22平方米、在第三层搭建砖混结构建筑物19.18平方米，建筑面积合计26.40平方米，其上述行为违反了当时实施的《广东省城市建设管理暂行条例》第十三条的规定，已构成违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，拟对其上述行为作出限期拆除上述违法建设的行政处罚（处理）。并告知原告在行政处罚（处理）决定之前，享有陈述权、申辩权。该告知书于次日由邓玉明签收。2019年6月5日，广州市海珠区城市管理和综合执法局作出穗综海违建处字〔2018〕1000056号《违法建设行政处理决定书》，认为当事人吴永鸿于1985年8月期间，未经规划部门许可，擅自在海珠区小港路84号第二层阳台搭建构筑物7.22平方米、在第三层搭建砖混结构建筑物19.18平方米，建筑面积合计26.40平方米，上述行为违反了当时实施的《广东省城市建设管理暂行条例》第十三条的规定，已构成违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条第二款第（五）项和《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第（一）项的有关规定，该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。以上事实有《检查笔录》、《询问笔录》、现场照片等为证。行政处理的依据：现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对当事人作出拆除上述26.40平方米违法建设的行政处理决定。行政处理的履行方式和期限：当事人在接到本处理决定书之日起七日内自行拆除上述26.40平方米违法建设，逾期不履行，我分局将依法强制拆除。处理决定书一并告知当事人申请行政复议及提起行政诉讼的权利和期限。该处理决定书于2019年6月5日由原告吴永鸿签收。吴永鸿对穗综海违建处字〔2018〕1000056号行政处理决定不服，向原审法院提起行政诉讼。庭审中，原告确认邓玉明是原告的同住配偶。原审法院认为，《广州市城市管理综合执法条例》第三条规定：“市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，按照市人民政府规定的市、区职责分工，依法查处本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。市、区城市管理综合执法机关的派出机构，以市、区城市管理综合执法机关的名义实施城市管理综合执法。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”据此，广州市海珠区城市管理和综合执法局具有对辖区内违法建设的行为进行查处的行政职能。《广东省城市建设管理暂行条例》第十三条规定：“在城市规划范围内的一切新建、扩建、改建工程，必须根据城市总体规划的要求，委托国家认可的设计单位进行设计。建设单位必须持主管部门批准的文件副本和设计图纸，报城建管理部门核发建筑许可证，并经现场定线，方可施工。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：（一）未取得建设工程规划许可证，且违反控制性详细规划的强制内容、规划条件或者城乡规划技术标准建设的建筑物、构筑物或者超过合理误差的建筑部分……”《广州市违法建设查处条例》第二十七条规定：“违法建设法律责任由违法建设的建设单位或者个人承担。违法建设受让人、承租人或者实际使用人应当配合城市管理综合执法机关或者镇人民政府处理违法建设。”本案中，吴永鸿多次书面确认本案被查处的违法建设是其一人建设，因此，城管部门以吴永鸿一人作为行政相对人并无不当。涉案建筑物扩、加建部分面积合计26.40平方米，该加建部分并非原来经罚款附条件保留使用的部分，为未经行政处罚处理且未经规划主管部门批准建设，未取得建设工程规划许可证，属于违反规划条件、城乡规划技术标准建设的超过合理误差的建筑部分，属于法定应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，依法应限期拆除。广州市海珠区城市管理和综合执法局在作出行政处理决定前，进行了调查、询问，认定违法事实证据充分，并依法作出穗综海告字〔2018〕1000056号《告知书》告知吴永鸿享有陈述申辩的权利。综上，广州市海珠区城市管理和综合执法局作出穗综海违建处字〔2018〕1000056号违法建设行政处理决定，事实清楚，程序合法，并无不当。吴永鸿的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吴永鸿的诉讼请求。上诉人吴永鸿上诉称：1985年，上诉人父母由于子女众多，为解决家庭住房困难于是将二楼的阳台用钢窗封闭（面积约7平方米），将三楼原有的梯屋扩大成为一个房间（面积约18平方米）。上述扩建完工以后，当时的政府职能部门广州市海珠区***办事处派员前来察看，要求上诉人母亲前去纺织街办事处接受处理并缴纳一定数额的罚款。广州市房地产管理局在1989年7月21日对涉案房屋的扩建部分进行了测量，收取了88.7元测量费。上诉人母亲按照要求交纳扩建部分的罚款之后，纺织街办事处同意让涉案房屋的扩建部分继续保留使用，并要求上诉人的母亲签字同意若遇到政府拆迁，则扩建的部分不得向政府要求补偿，上诉人母亲照办。在执法程序上，被上诉人作出行政行为时未充分听取涉案房屋各产权人的陈述和申辩，未保障行政相对人陈述、申辩的权利属执法程序不当，应当予以撤销。在实体内容上，被上诉人违反了“一事不二罚”和“信赖保护”原则，对涉案房屋进行了重复处理，作出了与当时同属政府部门的纺织街办事处不同的行政行为，侵害了上诉人的合法权益，应当予以撤销。原审法院忽视了涉案房屋是由上诉人的父母组织扩建的客观事实，仅认定上诉人一人是扩建房屋的行为人，严重与事实不符。涉案房屋在1985年建设之时，上诉人年仅30岁，根本无经济实力对房屋进行建设，因此被上诉人将上诉人一人作为行政相对人属执法程序不当。请求撤销原审判决和被诉违法建设行政处理决定，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市海珠区城市管理和综合执法局答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审理程序合法。二、我局具有查处辖区违法建设法定职权，认定涉案违法建设事实清楚，作出被诉行政处理决定书符合法律规定。三、在我局办理该案件过程中，上诉人均认可其在小港路84号房屋证载面积以外进行加建违法建设的事实，且没有提及其他人建设涉案违法建设的情况，也无证据表明涉案违法建设存在其他建设人，我局将上诉人确定为违法建设行政相对人后已依法给予陈述和申辩权。上诉人提供了小港路84号房屋的产权登记资料，涉案房屋部分面积于1981年1月13日经罚款后保留使用，该罚款保留使用部分为首层3.9426平方米违章建筑，该部分面积并不在本次行政处理范围内；上诉人提供的1989年7月21日的《广州市房地产管理局收款收据》为原权利人支付登记费、查丈费、工本费凭证，并无地址及对违法建设行政处罚的记载；涉案房屋在后期的产权登记更新中，亦无关于涉案违法建设的记载。上诉人主张超出证载层数及面积的建筑物已经行政处理，缺乏事实依据。上诉人要求撤销被诉行政处理决定书没有事实和法律依据，请求依法驳回上诉人诉讼请求。经审查，本院对原审判决查明的基本事实予以确认。本院认为：行政机关在依法行使行政职权过程中，应当充分听取当事人的陈述、申辩，对于涉及当事人重大权益的事实，应当依法履行调查核实的职责，穷尽调查手段，而不应过分强调当事人的举证责任，更不应以当事人无法提供证据为由即否定其主张的事实。本案中，案涉房屋扩建部分虽属违法建设，但上诉人已对该1985年扩建部分经纺织街办事处处理、同意罚款保留使用的事实作了清晰完整的陈述，并提出原始票据和证件原由其母亲保管、在其母亲去世后由其姐姐吴法容保管。因案涉房屋扩建至今已有三十余年，原房屋产权人即上诉人母亲已经去世，上诉人无法提供原始票据和证件亦属于正常现象，不应过分苛求，被上诉人应主动针对案涉违法建设是否存在罚款保留使用情形履行调查核实职责。但被上诉人在行政处理过程中，既未向上诉人主张的票据证件保管人吴法容进行调查，也未向上诉人主张的罚款保留使用处理部门或其他职能部门核实1985年后案涉违法建设是否存在罚款保留使用的情形，没有穷尽调查手段，即作出被诉行政处理决定，属认定事实不清，主要证据不足，依法应当予以撤销。上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。原审判决查明基本事实清楚，但仅凭现有证据即认定案涉违法建设不存在罚款保留使用情形证据不足，导致适用法律和处理不当，本院予以纠正。对上诉人的上诉请求，本院予以支持。被上诉人在依法履行调查核实职责之后，仍可依法对案涉违法建设作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初667号行政判决；二、撤销被上诉人广州市海珠区城市管理和综合执法局2019年6月5日作出的穗综海违建处字〔2018〕1000056号《违法建设行政处理决定书》。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人广州市海珠区城市管理和综合执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十一月十九日法官助理  张丽敏书 记 员  毕志焜