湖北省荆州市沙市区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1002行初60号原告:熊传炎，男，汉族，1949年7月16日出生，住湖北省荆州市沙市区，被告：荆州市沙市区城市管理执法局，住所地荆州市沙市区解放街道解放路**。法定代表人：程洪松，该局局长。出庭负责人兼委托代理人：刘诚，该局副局长。委托代理人：钟王丽莎，该局工作人员。原告熊传炎诉被告荆州市沙市区城市管理执法局（以下简称区城管局）行政强制一案，于2020年7月21日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年9月24日公开开庭审理了本案。原告熊传炎、被告区城管局的出庭负责人刘诚及委托代理人钟王丽莎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区城管局于2020年4月16日对原告熊传炎作出沙城管限拆字[2020]第0007540号《责令限期拆除违法建（构）筑物通知书》（以下简称《通知书》）。责令原告熊传炎三日内自行拆除违法建（构）筑物。原告诉称：我是沙市区园林东路小区棉织厂宿舍的居民，小区建于1979年至1983年，为原沙市市各企事业单位为单位职工修建的福利房，为了保障原告的人身、财产安全，棉织厂为原告修建了专属的院子。后因住房紧张，原告申请，单位同意，于1986年在原告所属的院子内搭建了自住房，并向中山城管站缴纳了相关费用。2020年4月15日至4月16日，沙市区中山街道办事处（以下简称中山街办）与区城管局的工作人员对原告搭建的自建房下达了《通知书》。该《通知书》依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《荆州市人民政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》的规定，责令原告三日内自行拆除，逾期不拆除的，将实行强拆。原告认为，一、原告为改善住房条件搭建的自住房既未对主体楼房的安全造成影响，也未占领绿化、交通消防通道，且缴纳了土地费用，属于历史遗留问题，不应作为违法建筑处理。二、被告下达的行政处罚通知书在程序上是违法的。通知书未给原告进行陈述和申辩的机会，更未告知原告依法享有的听证、复议、申诉等权利。三、原告在向被告申辩时意外获悉，被告下达的格式《通知书》及所用公章，均因沙市区城市管理行政执法局这个事业单位的撤销而作废，已彻底丧失法律效力。综上，被告事实认定不清，适用法律不当，行政行为违法，请求人民法院依法判令1.撤销被告区城管局于2020年4月16日对原告位于园林东路小区棉织厂宿舍4-1-0-1自建房下达的《通知书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了如下证据（均为复印件）：1.原告身份证，拟证明原告诉讼主体适格；2.《通知书》，拟证明被告对原告作出了被诉行政行为；3.荆州市津翔纺织有限公司物业后勤管理处出具的《关于原棉织厂（现津翔公司）园林路宿舍一楼九户院内为自建房的说明》；4.《行政事业性收费专用收款收据》；5.《荆州市公有住房买卖契约(补充)》；6.房屋所有权证、土地使用权证及附图。证据3-6，拟证明原告房屋搭建超出的面积是合法取得的。被告区城管局辩称：我局下属的中山中队为配合中山街办的老旧小区改造项目而拆除违法建设，下达的《通知书》合法有效，原告熊传炎的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。一、原告自建房屋为违法建筑。原告在沙市区园林东路小区棉织厂宿舍4-101旁违法搭建建（构）筑物，该违法建筑未办理《建设工程规划许可证》《土地证》及《房产证》等合法手续。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，原告在修建该建筑物时应依法办理相关手续。原告侵占公共土地，违法搭建建筑物，其行为显然是违法的。根据1990年制定并颁布的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，当时原告也应依法办理相关手续。根据1984年1月5日颁布的《城市规划条例》第三十一条、第三十六条规定，即使在1986年，原告也应依法办理合法手续后才能开工建设。二、我局下达的《通知书》符合法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条第一款之规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除”。因此我局对原告下达《通知书》符合法定程序。三、我局作出的《通知书》合法有效。2019年3月1日，我局根据《中共荆州市沙市区委荆州市沙市区人民政府关于沙市区机构改革实施意见》（沙发[2019]2号）的规定，单位名称由“荆州市沙市区城市管理局（荆州市沙市区城市管理行政执法局）”变更为“荆州市沙市区城市管理执法局”，执法主体资格和行政职能均没有改变。盖有我局单位名称公章的格式法律文书在逐渐替换的过程中，在我局没有公告宣布盖有原单位名称公章的格式法律文书作废之前，该文书仍然有效。原告在起诉状中所述的“格式通知书及所用公章，均因沙市区城市管理行政执法局这个事业单位的撤销而作废，已经彻底丧失法律效力”的说法不当，于法无据。四、原告提交的证据不能证明房屋合法性。原告提供的《行政事业性收费专和收款收据》均不是在荆州市自然资源和规划局、荆州市住房与城乡建设局办理的合法有效证件，不能证明棉纺厂宿舍4-101旁房屋之合法性。根据1990年颁布实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、2008年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，均需要向城乡规划部门申请行政许可，而不是备案（行政确认）。因此原告的所谓“缴纳管理费”即可搭建违法建筑的说法没有法律依据。综上所述，被告向原告下达《通知书》的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。原告的诉讼请求应予驳回。被告向本院提交了如下证据（均为复印件）：1.《通知书》；2.现场检查笔录；3.证据图片。证据1-3拟证明调查核实违法搭建的情况。法律法规及有关规范性文件：《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《城市规划条例》（1984年国务院颁布，已废止）、《中华人民共和国城市规划法》（1990年颁布，已废止）、《省人民政府关于荆州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》《荆州市人民政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心程序城管领域相对集中行政处罚权的通知》《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》、《中共荆州市沙市区委荆州市沙市区人民政府关于沙市区机构改革事实意见》、住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委员会办公厅、财政部办公厅联合下发的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》、荆州市沙市区老旧小区改造指挥部文件[沙改指（2020）1号]。经庭审质证，原、被告对双方提交的上述证据均发表了质证意见，本院已记录在案。本院对双方提交的证据中质证时均无异议的，依法予以确认，对有异议的证据综合认证如下：原告提交的证据2系本案的审理对象，能够证明被告作出被诉行政行为的相对人系原告，对其关联性依法予以采信，对其合法性将结合全案事实综合评价；原告提交的证据3不是具有相应管理机关出具的证明，依法不予采信；原告提交的证据4能够证明原告因违法搭建行为被沙市区中山街办事处城市建设管理站罚款，证实该部分为违章建筑，依法予以采信；原告提交的证据5能够证明原告与原沙市棉纺厂签订了涉案房屋的买卖契约并缴纳了相应费用，但是未就涉案房屋被拆除部分办理审批手续和产权登记，我国对于不动产实行登记制，涉案拆除部分未取得不动产登记，故对原告认为“房屋搭建超出面积系合法取得”的证明目的不予认可；原告提交的证据6系涉案房屋及所在地块的权利证书及土地使用证附图，依据图中规划地上建筑结构十分明晰地不包含原告搭建的违法建筑部分，不能证实搭建部分的合法性，依法不予采信。被告提交的证据2《现场检查笔录》落款时间是2020年6月17日，而被告在2020年4月16日就已经作出了涉案的《通知书》，应先进行现场检查形成《现场检查笔录》后作出《通知书》，故对本案的《现场检查笔录》不予采信；被告提交的证据3现场图片未标注拍摄时间、地点及来源，不符合证据的法定形式要件，依法不予以采信。根据以上有效证据及当事人陈述，本院查明案件基本事实如下：依据《2020老旧小区改造片区违法建筑拆除工作意见》（沙改指[2020]1号）的规定，中山街办在辖区内作为实施主体负责违法建筑拆除和临时修复工作，被告区城管局作为监管主体负责违法建筑拆除工作指导。原告熊传炎居住的沙市区园林东路小区棉纺厂宿舍4-1-0-1号房屋，在此次改造项目范围内。原告在房屋旁搭建了构筑物，因原告搭建的部分违反了相关规定，原沙市中山街道办事处城市建设管站向原告收取了300元的违章罚款。1998年9月1日房改时，原告与原棉纺厂现荆州市津翔企业集团总公司签订《荆州市公有住房买卖契约（补充）》，从荆州市津翔企业集团总公司处购得该房屋。2020年4月16日，被告向原告作出《通知书》，要求原告在三日内自行拆除其房屋旁违法搭建的建（构）筑物。原告认为其房屋所在小区建成于1979年至1983年，在原告购买房屋前已有房屋旁的建（构）筑物，被告不应责令原告限期拆除，遂诉至本院。另查明，2019年3月1日，荆州市沙市区城市管理行政执法局单位名称变更为荆州市沙市区城市管理执法局。2020年8月5日，原告居住的涉案房屋旁未经审批搭建的建（构）筑物被强制拆除。本院认为：根据《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》的规定，“市、区两级城管部门的行政执法范围为市中心城区（规划范围480平方公里）；各区城管局的行政执法范围为各区行政辖区内的规划管理范围（各区包括国家级荆州开发区）。市城区内涉及重大行政执法行动，需跨行政辖区执法的，由市城管局统一调度各区城管执法人员，不受行政执法区划的限制。”被告区城管局是经国务院依法授权的湖北省人民政府同意设立的集中行使行政处罚权的行政机关，对管辖范围内涉及违反城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行为进行查处系其法定职责。本案中，虽然原告提交了涉案房屋的房屋所有权证及附图，但房屋所有权证记载的房屋面积不包含被拆除部分，土地证附图标注有楼栋主体结构，而未规划原告房屋搭建的部分。原告提交的公有住房买卖契约及缴纳违章罚款单据均不能证明房屋旁的搭建部分经过行政审批，更未办理相关权属证书。虽然原告于1998年房改购得该房屋时，涉案构筑物被拆除部分已经形成，但未办理审批手续和产权登记的违法建筑并不因买卖或者经其工作单位同意搭建而合法化，也不因缴纳罚款而合法化。且有关单位在房改中收取相应交易费用时均系按照建筑的合法面积进行计算，对此应予明确。荆州市沙市区人民政府根据住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委员会办公厅、财政部办公厅联合下发的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，对辖区内老旧小区进行改造，拆除违法建筑物，通过基础设施改造（含道路、排水管网、自来水、天然气、弱电、照明、停车位、绿化、文体设施、宣传设施）、房屋本体改造（含屋顶、立面、楼道）、安装改造（含消防、监控）及“适老（残）化”改造试点等措施，改善民生，应给予肯定性评价。但行政机关在行政过程中应当严格依法按照程序进行，否则难以获得相对人的理解和支持。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”，故对违法搭建的建（构）筑物进行拆除，应当依照前述法律规定进行公告并通知当事人限期自行拆除，且应当告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的救济渠道及期限。在当事人既不申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的情形下，则行政机关可以依法强制拆除。在本案中，被告未向本院提交证据证实其进行了公告，且在《通知书》中，未告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的救济渠道及期限，未保障当事人针对行政行为的救济权利，程序违法，应予撤销。由于涉案建(构)筑物已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定,判决如下:确认被告荆州市沙市区城市管理执法局于2020年4月16日对原告熊传炎作出的沙城管限拆字[2020]第0007540号《责令限期拆除违法建（构）筑物通知书》违法。案件受理费50元，由被告荆州市沙市区城市管理执法局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件诉讼费人民币50元，款汇至湖北省荆州市中级人民法院，账号：17×××30，开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  肖启舟人民陪审员  盛 涛人民陪审员  陈金伟二〇二〇年十一月二十五日法官助理廖兆铭书记员彭聪