宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院民 事 判 决 书宁03民终915号上诉人（原审被告）：青铜峡市恒昌顺工贸有限公司，住所地宁夏回族自治区青铜峡市庙山湖煤炭工业园区。法定代表人：马巧凤，该公司总经理。委托诉讼代理人：陈乾，宁夏辅德律师事务所律师。特别授权代理。委托诉讼代理人：刘莉，宁夏辅德律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审原告）：青铜峡市自然资源局，住所地宁夏回族自治区青铜峡市陈袁滩镇袁滩村**。负责人：王军，该局局长。委托诉讼代理人：荣海东，宁夏韩烈律师事务所律师。特别授权代理。上诉人青铜峡市恒昌顺工贸有限公司（以下简称恒昌顺公司）因与被上诉人青铜峡市自然资源局合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区青铜峡市人民法院（2020）宁0381民初825号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月24日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人恒昌顺公司的委托诉讼代理人陈乾，被上诉人青铜峡市自然资源局的委托诉讼代理人荣海东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。恒昌顺公司上诉请求：1.撤销一审民事判决，发回重审或改判驳回被上诉人的起诉；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：1.涉案《青铜峡市庙山湖地区储煤企业煤炭清理运转补助协议》（下称“《补助协议》”）属于行政协议，一审法院适用民事诉讼程序审理行政案件显属程序错误。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。本案中，上诉人与被上诉人签署的《补助协议》，是被上诉人作为土地行政主管部门在行使行政管理职权的过程中，基于其实施收回临时用地的具体行政行为而与上诉人签署的关于收回土地及补偿的协议。该协议形成于被上诉人实施的行政行为（收回临时用地），协议中关于上诉人交回用地、被上诉人进行补偿的内容均源于该行政行为而设定。因此，涉案《补助协议》并不是平等民事主体之间达成的民事协议，而是具有行政法上权利义务内容的行政协议。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，本案应当作为行政案件审理，一审法院适用民事诉讼程序审理本案显属程序错误。2.一审法院存在因特殊原因不能行使对本案管辖权的情形，其继续审理本案违反法定程序。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第三十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条规定，有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。本案中，被上诉人在执行《青铜峡市庙山湖煤炭园区拆除清理专项整治行动实施方案》（下称“《实施方案》”）的过程中，做出了收回上诉人临时用地的行政行为并与上诉人签署了《补助协议》，而一审法院同样也是《实施方案》的执行单位，与被上诉人共同参与、实施了上述收回临时用地的专项整治行动，与本案审理的事项具有直接的利害关系。该情形足以影响一审法院做出公正判决，本案存在《中华人民共和国民事诉讼法》第三十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条规定的有管辖权的人民法院因特殊原因不能行使对本案管辖权的情形。3.一审判决认定上诉人与被上诉人恶意串通、损害国家利益显属认定事实错误。首先，一审判决认定上诉人与被上诉人“恶意串通”的依据是中国共产党青铜峡纪律检查委员会【2019】63号文件（下称“【2019】63号文件”）。该文件中指出，政府行政部门相关负责人为了化解信访矛盾，在明知没有煤炭的情况下实施了补偿。上述文件认定相关负责人违规补偿的原因，是行政部门为了解决自身信访压力、尽快完成上级行政指令，以行政部门为主导实施的补偿行为，而非是一审法院认定的相互勾结、恶意串通。【2019】63号文件也根本没有认定签署《补助协议》是上诉人与原青铜峡国土资源局相互勾结、恶意串通的结果。因此，一审法院认定上诉人与原国土资源局“恶意串通”严重违背客观事实，缺乏事实依据。被上诉人在整个执法过程，其工作人员多次对上诉人煤炭的储备情况进行了查验、记录，并且就储煤情况进行了公示，上诉人在一审提供了充分的证据，能够证实上诉人的煤场上是有存煤的，《补助协议》中确认的储煤量与客观情况相符。一审判决仅依据【2019】63号文件的书面内容，忽略上诉人提供的现场照片、录像等能够证实现场储煤情况的证据，认定上诉人煤厂没有储煤，显属认定事实错误，从而做出错误判决。综上，一审判决程序错误、认定事实错误，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。青铜峡市自然资源局辩称，1.根据补助协议的内容及对双方权利义务的约定，充分证实涉案案件系民事诉讼案件。2.青铜峡市人民法院与本案没有直接的利害关系，因此一审法院不存在违反管辖权的情形。3.根据【2019】63号文件的认定，上诉人没有储煤的事实，因此一审的认定事实清楚，判决结果正确。恳请二审法院驳回上诉，维持原判。青铜峡市自然资源局向一审法院起诉请求：1.判决双方签订的《青铜峡市庙山湖地区储煤企业煤炭清理转运补助协议》无效；2.被告返还煤炭转运补助费18万元；3.本案诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：2019年3月20日，青铜峡市人民政府组建青铜峡市自然资源局，青铜峡市国土资源局职责并入青铜峡市自然资源局。2016年年底，青铜峡市国土资源局接自治区人民政府办公厅《关于印发全区土地例行督察发现问题整改工作方案的通知》（宁政办发「2016」179号），认定青铜峡市庙山湖地区储煤企业占地属违法违规用地，要求拆除清理。后青铜峡市国土资源局与被告签订《青铜峡市庙山湖地区储煤企业煤炭清理转运补助协议》，约定：被告承诺2017年7月30日开始自行拆除，在8月15日前将储存的煤炭清运出储煤场，并自行拆除房屋、围墙等构筑物及附着物；被告储煤场储煤转运量经青铜峡市国土资源局派员现场核定为6万吨，被告自行转运清理现有储煤，青铜峡市国土资源局给转运清理煤炭按每吨补助6元，共计补助36万元；被告储煤转运完成，并将房屋、围墙等构筑物及附着物拆除后一个月内，青铜峡市国土资源局支付煤炭清理补助费。该协议落款时间为2017年7月26日。2019年1月24日，青铜峡市国土资源局向被告支付煤炭转运补助费18万元。2019年11月1日，中国共产党青铜峡市纪律检查委员会作出[2019]63号文件，认定：2017年6月，原青铜峡市国土资源局时任副局长田兴龙参与庙山湖煤炭园区调查，明知恒昌顺公司、宁夏星光煤炭运销有限公司没有储煤，不符合补偿转运费的条件；2018年1月，青铜峡市国土资源局为化解信访矛盾，经时任局长王东同意，田兴龙与恒昌顺公司、宁夏星光煤炭运销有限公司等补签了《煤炭清理转运补助协议》，致使原青铜峡市国土资源局支付煤炭转运费，决定给予田兴龙党内警告处分。一审法院认为，原告前身原青铜峡市国土资源局在与被告签订煤炭清理转运补助协议时，双方明知被告没有储煤，为化解信访矛盾，却仍然签订协议，冒领煤炭清理转运补助费用，属于法律规定的“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”行为，双方签订的《青铜峡市庙山湖地区储煤企业煤炭清理转运补助协议》无效。被告辩称本案属于行政诉讼的受案范围，不属于民事纠纷。本案原告依据具有合法民事主体资格的原、被告在平等基础上协商签订的《青铜峡市庙山湖地区储煤企业煤炭清理转运补助协议》，向本院提起民事诉讼，应属于合同纠纷。在庭审中被告另辩称因青铜峡市人民政府针对庙山湖区域所有煤炭储煤加工企业进行全面清理，青铜峡市人民法院为此次集中整治专项活动的领导小组成员，不能行使对本案的管辖权。该辩称并非审判人员与本案有利害或有其他关系，可能影响公正审理的理由，不符合法律规定不能成立。综上所述，原告的诉讼请求有事实和法律依据，应予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项、第五十八条规定，判决：一、原告青铜峡市自然资源局与被告青铜峡市恒昌顺工贸有限公司签订的《青铜峡市庙山湖地区储煤企业煤炭清理转运补助协议》无效；二、被告青铜峡市恒昌顺工贸有限公司于本判决书生效之日起10日内返还原告青铜峡市自然资源局煤炭转运补助费18万元。案件受理费3900元，由被告青铜峡市恒昌顺工贸有限公司负担。本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。本院经二审审理查明的事实与原审查明的事实一致，并有各方当事人一、二审庭审陈述笔录内容，以及各方当事人原审提交并经质证确认的证据在卷证实，本院予以确认。本院认为，本案补偿协议是否属行政协议，是否属行政受案范围？从一审当事人提供的证据青国土资批函（2015）14号批复看，该批复中明确经市政府会议研究决定同意继续续租涉案30亩土地给上诉人使用，且批复中明确其他事宜按照《临时用地协议书》的约定执行。从该批复内容可以看出，上诉人与被上诉人签订了临时用地协议书。对该协议书的生效根据合同法第四十四条的法律规定，属于经审批而生效的协议书，所以才会出现经政府会议研究决定的批复。从该批复中可以看出上诉人用地的期限截止时间为2015年12月31日，此后双方再没有继续签订用地协议。根据法律规定此后用地租赁协议属于不定期租赁协议，不定期租赁协议出租方随时可以收回出租的土地。本案被上诉人之所以收回土地是因宁政办发（2016）179号文件而收回土地，看似是政府的决定，但作为本案被上诉人其对涉案土地进行管理是经政府授权而取得的，故其对外签订的合同要经政府部门批准。《中华人民共和国合同法》第四十四条有明确规定，签约经政府批准，解约同样也是经政府批准。故被上诉人收回土地只是依据上级政府的决定与上诉人解除了不定期用地租赁协议而已，并非是上诉人所说的政府为公共利益需要在上诉人合同履行期限内而强行决定要求上诉人撤离用地，故针对煤的搬迁而达成的补助协议并非属于行政协议。且从被上诉人通知上诉人搬迁到达成协议时隔几个月，根据合同法的相关规定，对不定期租赁合同的解除，一方应给对方留有一定合理的时间。应该说被上诉人从通知到协议预留合理的时间，故该不定期租赁协议的解除符合法律的规定。对协议的效力问题，虽然双方达成了补助协议，但从协议形成过程看，被上诉人并没有对上诉人存放在煤场的煤的储量进行实际测量，而是依据上诉人提供的发票，草率的签订了协议。上诉人提供的发票通过一审提供的证据看与实际储煤并不相符，存在隐瞒事实的欺诈行为。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项规定，一方以欺诈的手段订立合同，损害国家利益的合同为无效合同，一审以该条款第二项双方恶意串通认定合同无效属适用法律不当，二审予以纠正。对原审法院是否应予回避的问题，本案属民事受案范围，上诉人以违反《中华人民共和国民事诉讼法》第三十七条规定，认定违反法定回避的情形不符合本案事实和法律规定，不予支持。综上所述，上诉人青铜峡市恒昌顺工贸有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费3900元，由上诉人青铜峡市恒昌顺工贸有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  陈秀霞审判员  刘 磊审判员  王 平二〇二〇年十一月五日书记员  魏 玮附：本案引用法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。