青岛铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7102行初137号 原告张德金，男，1970年1月23日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托诉讼代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会，住所地青岛市黄岛区七墩山路**。 法定代表人冯国军，主任。 委托诉讼代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。 原告张德金不服被告青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会（以下简称石嘴子村委会）作出的《限期交回集体土地使用权通知书》（以下简称《通知书》），于2020年7月13日向本院提起行政诉讼，经审前和解未果，本院于2020年8月3日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月17日公开开庭审理了本案。原告张德金、委托诉讼代理人夏丽丽，被告出庭负责人冯兆德、委托诉讼代理人丁超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告石嘴子村委会于2020年6月25日作出《通知书》，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十五条、青黄政字〔2020〕27号《青岛市黄岛区人民政府关于的批复》（以下简称《批复》）及《青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村收回集体土地使用权的决议》（以下简称《决议》），通知原告张德金于收到该通知之日起五日内自行拆除位于石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。 原告张德金诉称，其在青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村（以下简称石嘴子村）XX号拥有合法房屋、院落一处。2020年6月25日，被告作出《通知书》，该通知载明，原告应当在2020年6月30日前自行拆除房屋及附属物，将所占土地交给被告。原告认为，案涉《通知书》在性质上等同于收回集体土地使用权决定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十六条的规定，村民委员会作为农村集体经济组织有收回集体土地使用权的职责。结合本案，被告作出的《通知书》是依据《土地管理法》的规定履行土地管理职责，故村民委员会为本案适格被告。同样的情况也有相关判例可以佐证，比如河南省叶县人民法院作出的（2019）豫0422行初41号行政判决。但是被告作出的《通知书》存在事实认定不清，程序违法，法律适用错误等诸多严重问题，侵害了原告的合法权益。原告为维护自身合法权益，诉至法院，请求判决：1.撤销被告作出的《通知书》；2.本案诉讼费用由被告负担。 原告张德金向本院提交了以下证据： 1.《胶南市农村宅基地使用证》《建设工程规划许可证》，拟证明原告对案涉土地拥有合法使用权，对案涉土地上的房屋拥有合法所有权。 2.《通知书》，拟证明被告对原告作出案涉行政行为。 3.（2020）鲁7102行初20号行政判决书，拟证明被告是行政诉讼的适格被告，案涉行政行为违反法律规定超越法定职权，属于应当被撤销的行政行为。 4.《山东省人民政府办公厅关于对冯国健等申请征地内容的政府信息公开告知书》《山东省人民政府建设用地批件》，拟证明案涉土地已经山东省人民政府于2019年10月16日批复同意征收为国有。 5.《关于印发青岛市黄岛区2019年基础设施和社会公益性项目固定资产投资调整追加计划（第二批）的通知》，拟证明案涉土地被纳入石嘴子村搬迁改造项目，已经被征为国有。 6.《青岛西海岸新区隐珠街道办事处石嘴子村片区改造项目社会稳定风险评估报告》，拟证明案涉土地被纳入石嘴子村搬迁项目，该项目由青岛西海岸新区隐珠街道办事处（以下简称隐珠街道办事处）负责组织实施，该项目的实施为政府行政行为。 7.《青岛西海岸新区管委青岛市黄岛区人民政府关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》，拟证明就本地区安置补偿应优先采取先建安置房后拆迁的模式。 8.石嘴子村庄改造项目招标公示，拟证明原告房屋所在土地已经被挂牌拍卖。 9.《青岛市人民政府行政复议决定书》，拟证明青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）作出的《关于的批复》，青岛市人民政府认定黄岛区政府超越法定职权，同时村委会也无权行使强制执行权，收回土地及拆除地上房屋及附着物。 被告石嘴子村委会辩称：一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、被告作出的案涉《通知书》认定事实清楚，适用法律正确；三、本案被诉行为发生在石嘴子村村庄改造过程中，村庄改造符合绝大多数村民的利益，具有社会公共利益属性。原告合法权益并未受到损害，其仍能基于村庄改造补偿方案享受拆迁利益，故是否撤销案涉《通知书》不影响其利益。如若撤销案涉通知，将会给村庄改造工作造成负面影响，造成公共利益的重大损害。 被告石嘴子村委会向本院提交了以下证据、依据： 1.《公文通知单》、金宏办公服务系统截图，拟证明隐珠街道办事处《青西新隐办字〔2018〕66号关于石嘴子村村庄搬迁改造项目的请示》（以下简称《请示》）及办理情况报告已经黄岛区政府批复同意。 2.《公告》、2018年8月27日会议记录、2018年9月8日会议记录及公告公示照片，拟证明石嘴子村村庄搬迁改造项目的请示得到黄岛区政府批复同意后，被告按照《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的规定，召开村民代表大会，学习并讨论通过了《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》），并将该方案在村务公开栏公示。 3.2019年12月11日会议记录、2019年12月12日会议记录、《关于召开石嘴子村村民代表会议的提议》《决议》，拟证明根据《补偿方案》，大部分村民已经签订补偿协议并拆除房屋，但仍有少部分户未签订补偿协议、未拆除房屋，导致安置区无法开工建设、无法保障村民按时回迁，严重损害了全体村民的合法利益，根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条，被告召开村民代表大会，讨论并决定收回案涉土地使用权，并于2019年12月13日形成《决议》，上述程序及《决议》均符合《村委会组织法》的规定。 4.《批复》、公示照片，拟证明黄岛区政府对被告于2019年12月13日作出的《决议》批复同意后，被告将该《批复》及《决议》张贴于村公务栏。 5.《通知书》及送达视频，拟证明被告于2020年6月25日向原告作出并送达了案涉《通知书》。 法律依据：《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《村委会组织法》。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1中的《胶南市农村宅基地使用证》无异议，对《建设工程规划许可证》真实性有异议，认为该证载明的内容、建设单位处以及建设规模处均有涂改。对证据2无异议。对证据3、7、9的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据3，认为该判决系个案，不具有关联性；对证据7，认为石嘴子村改造系原址建设安置房，因此采取的是先拆后建模式，隐珠街道办事处及黄岛区政府在石嘴子村委会自主拆迁改造过程中，仅是进行指导、监督、协助，改造的主体仍为石嘴子村委会；对证据9，认为该证据与薛家滩村相关，并未认定黄岛区政府对石嘴子村收回集体土地的行为违法。对证据4、5、6、8的真实性、合法性、关联性均不认可；对证据4，认为石嘴子村村庄搬迁改造工作启动于2018年8月，早于征地批复作出时间，该工作属于村庄自主改造并非征收，且案涉土地亦不在征收范围内；对证据5，认为石嘴子村在收回集体土地使用权的基础上进行拆迁改造，安置区建设资金来源于该村的土地收益；对证据6，认为该证据载明与村改相关的全部决策需党员、村民代表大会或村庄搬迁安置委员会讨论后发布公告，告知村民，故本案被诉行为系村民自治行为；对证据8，因原告至今未签订补偿协议拆除房屋，原告房屋所占土地未被征收，也未被挂牌拍卖，该证据无法体现原告房屋所占土地包含在出让土地范围内。 原告对被告提交的证据1-5真实性、合法性及关联性均有异议。对证据1，认为该证据不符合公文的形式要求，无发文字号，无发文机关代字、序号，未加盖印章，不能证明黄岛区政府已批复同意案涉村庄搬迁改造补偿方案；对证据2，认为村民代表会议未经村民大会授权，亦无法证实村民代表系经法定程序选出，青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村搬迁安置委员会主体不明，无权作出该《公告》，2018年8月27日及2018年9月8日会议、公告图文、《补偿方案》，没有关于宅基地收回的内容，与本案没有关联性；对证据3，认为依照《土地管理法》第六十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，收回土地使用权应由法定机关依法定程序进行，仅通过村民代表大会决议的形式收回土地使用权缺乏合法性，且村民大会是否真实召开亦无法确认；对证据4，认为《批复》是对隐珠街道办事处作出，而非针对被告，无法证明被告据此收回土地使用权合法；对证据5中的《通知书》，认为其依据事实不清，适用法律错误，没有告知原告权利救济方式及期限，依法应予撤销；对证据5中的送达视频，认为从视频中无法辨别送达时间、送达人身份以及是否确实送达，且无法确定视频的制作程序是否合法。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据1、2，能够证明原告对案涉土地持有宅基地使用证，被告向原告作出案涉《通知书》；证据4、5，能够证明山东省人民政府批复同意征收青岛市黄岛区2019年第26批次建设用地，其中包括石嘴子村；证据6，能够证明隐珠街道办事处对石嘴子村村庄搬迁项目社会稳定风险进行了评估。以上证据本院依法予以采信。证据3、7、8、9，无法证实与本案具有关联性，本院依法不予采信。 被告提交的证据1，落款为“西海岸新区管委办公室”，无法证明《请示》及办理情况报告已经黄岛区政府批复同意，本院依法不予采信。证据2，能够证明被告就《补偿方案》组织召开村民代表大会，经表决通过后将《补偿方案》予以公告；证据3，能够证明被告就案涉土地召开村民代表大会并形成《决议》；证据4，能够证明《决议》经黄岛区政府批复同意，被告将该《批复》及《决议》予以公告；证据5，能够证明被告向原告作出并送达案涉《通知书》。证据2-5本院依法予以采信。 经审理查明，原告张德金系石嘴子村村民，持有胶南市人民政府就案涉土地颁发的宅基地使用证。2018年9月8日，被告石嘴子村委会召开党员、村民代表会议，审议表决通过《补偿方案》，对石嘴子村全体村民的房屋及附属物进行改造，并于同日作出《公告》予以公示。2019年12月12日，被告召开村民代表会议，讨论并形成《决议》。2020年5月20日，黄岛区政府对《决议》作出《批复》，同意由隐珠街道办事处指导被告，依据《土地管理法》(2004年修正)第六十五条之规定，收回石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。同日，被告将该《批复》及《决议》张贴于村公务栏，并向原告作出并送达案涉《通知书》，通知原告根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知之日起五日内即2020年6月30日前自行拆除位于石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告对该《通知书》不服，遂提起本案诉讼。 本院认为，本案的争议焦点问题有：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、被告作出的《通知书》是否合法。 关于第一个焦点问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告作为村民委员会，为完成村庄搬迁改造工作，作出案涉《通知书》收回原告所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。 关于第二个焦点问题。《土地管理法》（2019年修正）已于2020年1月1日起施行，被告仍适用《土地管理法》（2004年修正）作出案涉《通知书》明显不当，在此予以指正。《山东省行政程序规定》第九条规定，行政机关实施行政行为,可能影响公民、法人和其他组织合法权益的,除法定情形外,应当书面告知其事实、理由、依据、陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限。该规定第二条规定，本省各级行政机关、法律法规授权的组织和依法受委托的组织实施行政行为，应当遵守本规定。本案中，被告作出案涉《通知书》，未告知原告享有的陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限，违反了程序正当原则，属于程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，依法应予撤销。鉴于被告收回原告案涉集体土地使用权是为了更好改善村庄居民的生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且石嘴子村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，撤销该《通知书》会给公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，依法应予确认违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会于2020年6月25日向原告张德金作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为违法。 案件受理费50元，由被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村民委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  吕晓明 人民陪审员  王 群 人民陪审员  孙祥红 二〇二〇年十一月二日 法官 助理  吕 晓 书 记 员  卢雪娇