福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终689号 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人魏庆亮，男，1972年8月13日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人魏庆秋，男，1966年9月24日出生，汉族，住福建省古田县。 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人欧阳传锦，男，1958年8月21日出生，汉族，住福建省古田县。 上诉人（一审原告）林雄，男，1982年4月16日出生，汉族，住福建省古田县。 上诉人（一审原告）余根明，男，1961年5月10日出生，汉族，住福建省闽清县。 上诉人（一审原告）陈家戍，男，1962年11月29日出生，汉族，住福建省古田县。 上诉人（一审原告）游继辉，男，1975年10月25日出生，汉族，住福建省古田县。 上诉人（一审原告）游继铭，男，1973年12月20日出生，汉族，住福建省古田县。 上诉人（一审原告）聂志圣，男，1989年3月20日出生，汉族，住福建省闽清县。 上诉人（一审原告）陈义潭，男，1965年9月18日出生，汉族，住福建省古田县。 被上诉人（一审被告）闽侯县人民政府，住所地福建省闽侯县甘蔗街道交通路**。 法定代表人王建生，县长。 委托诉讼代理人宋建善，福建熙鸿律师事务所律师。 一审第三人闽侯县住房和城乡建设局，住所地福建省闽侯县甘蔗街道榕洲路**。 法定代表人叶勇，局长。 上诉人魏庆亮等10人诉被上诉人闽侯县人民政府（以下简称闽侯县政府）不履行法定职责一案，不服福州铁路运输法院（2020）闽8601行初147号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；……”。本案中，魏庆亮等10人诉请法院判令被告闽侯县政府限期履行协调征地补偿安置标准的法定职责，该协调职责系指《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调。因协调视为调解的一种，对当事人不具备强制力，故该行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告魏庆亮等10人的起诉依法应不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告魏庆亮等10人的起诉。 上诉人魏庆亮等10人不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、本案上诉人起诉被上诉人履行征地补偿安置方案补偿标准的协调职责与调解并非同一法律关系。(一)征地补偿安置方案补偿标准的协调职责属于被上诉人应当履行的法定职责。根据我国《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对征地补偿安置方案的补偿标准进行协调是被上诉人的法定职责;在协调不成的情形下，被征收土地的被征收人可向批准征收土地的人民政府申请裁决。(二)征地补偿安置方案补偿标准的协调职责不同于调解。1、协调是进行行政裁决的必经程序，与一般的调解不同。根据原《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》(2019年06月26日废止)第二条第(三)项的规定，行政裁决在程序设定上必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。未经协调的案件，不能进行裁决。福建省暂无针对征地补偿安置方案补偿标准的协调和裁决衔接的相关规定。湖南省以及重庆市有具体规定，以《湖南省征地补偿安置争议裁决暂行办法》为例，《湖南省征地补偿安置争议裁决暂行办法》第六条规定，被征地的农村集体经济组织(简称“当事人”)对本办法第五条所列事项有异议的，应当自市州、县市人民政府批准的征地补偿、安置方案公告之日起10日内，向有关市州、县市人民政府申请协调。市州、县市人民政府应当自收到协调申请之日起15日内协调完毕，并出具书面协调意见。经协调没有达成一致意见，当事人申请裁决的，应当自收到书面协调意见之日起15日内向裁决机关申请;市州、县市人民政府未在规定期限内协调或者出具书面协调意见，当事人申请裁决的，应当自协调期满之日起15日内向裁决机关申请。从湖南省的该规定可以看出，协调和调解是不同的法律关系。2、征地补偿安置方案补偿标准的协调不宜视为调解，亦不等同于调解。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。由此可见，原国务院法制办将征地补偿安置方案的裁决定义为行政复议。根据我国《行政复议法》第九条的规定，行政复议的期限为60天。福建省针对补偿标准的协调和裁决衔接无相关具体规定的情况下，将会导致法律适用上的障碍。按照无协调不裁决的原则，被征地农民在行政复议前应先行申请协调。由于福建省针对协调期限没有明确规定，应按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的两个月时间进行界定。如果将补偿标准的协调视为或等同调解，将会导致在协调机关在60日内的期限内没有作出处理的情形下，当事人针对征地补偿安置方案的补偿标准提起行政复议，将会出现超过申请行政复议法定申请期限60日的问题。这显然有违协调裁决的设立初衷。3、(2019)最高法行申2753号行政裁定不属于最高人民法院公布的指导案例，不能作为本案的裁判规则。该行政裁定的事实与本案不同，该案当事人系因对自身的具体补偿过低而提出的协调。与本案上诉人根据我国《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，针对市县人民政府批准的征地补偿安置整体补偿标准不服而提出的协调情形不同。二、本案系因被上诉人及一审第三人不履行《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的补偿标准协调而引起的不履行法定职责之诉，一审法院错将本案协调视为调解的一种情况，认为对当事人不具备强制力，进而判定被上诉人的协调行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，明显属于理解和适用法律错误。本案属于我国《行政诉讼法》规定的法院受理范围。三、本案的起诉期限应以被上诉人2020年5月部分启动协调程序计算六个月，而不能从上诉人向被上诉人首次提出协调申请之日计算。本案上诉人在2020年8月提起诉讼，没有超过我国行政诉法第四十六条规定的六个月的起诉期限。综上，本案上诉人的起诉符合我国行政诉讼法的受案范围，且在法定期限内提出，一审法院应当依法立案受理并进行审理。四、被上诉人并未依法履行协调法定职责。本案中，被上诉人虽在复议程序中承诺并在随后组织召开了协调会，但在协调会召开后的六十日内对于协调未做出任何处理决定，显然属于行政不作为，人民法院应当依法判决其限期履行协调法定职责。请求：1、撤销一审行政裁定；2、指令本案由福州铁路运输法院继续审理。 被上诉人闽侯县政府辩称，一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款:“......对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，该协调仅是调解功能，不具有强制力，不会对当事人产生权利义务关系，不属于法定职责。故本案不属于行政诉讼受案范围。上诉人提出补偿安置方案的协调和调解并非同一法律关系的观点和最高人民法院相关同类案件的裁定理由明显不合。最高人民法院在(2019)最高法行申2753号《行政裁定书》中阐述理由:“根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第二项的规定，调解行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，赵云海诉请法院确认保定市政府未履行法定协调职责违法并判令其履行特定的法定职责。该协调职责系指《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调。协调应视为调解的一种，也应遵循自愿原则，不具备强制力，故该行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。”因此，协调即是调解的一种而非不同法律关系。根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见》第一条规定：“类案，是指与待决案件在基本事实、争议焦点、法律适用问题等方面具有相似性，且已经人民法院裁判生效的案件。”对于类案，应当遵循同案同判的原则，故上述最高人民法院裁定应当作为本案裁判的参考依据。最高人民法院上述的裁定所指的对象即是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的补偿标准，即是对整体补偿标准而言，而非针对个别人具体补偿方案，对本案具有类案参考的作用。二、上诉人就本案有关的不履行法定职责的诉讼请求已于2月29日向福州市人民政府提出行政复议申请，后撤回复议申请，福州市人民政府作出榕政行复终[2020]3号《行政复议终止决定书》。故应视为没有提出行政复议。而根据上诉人的述称，答辩人于2019年11月11日收到其请求履职申请书，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条:“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”即六十日加上六个月作为其提起行政诉讼的期限到2020年7月9日止。但根据其起诉状注明的起诉日期为2020年8月14日，超过其法定起诉期限，上诉人主张未超过无法律依据。三、答辩人在上诉人起诉前已经履行组织协调的职责，故上诉人认定未履行法定职责的主张是错误的。上诉人在向福州市人民政府申请复议期间，答辩人委托闽侯县住房和城乡建设局负责组织协调，并向该辖区实际负责实施房屋征收补偿安置的主体福州高新区管委会发函，请他们派出有关部门参加。2020年5月28日，闽侯县住房和城乡建设局组织由上诉人及高新区有关部门参加的协调会，因上诉人的诉求明显超过马保棚户区改造项目房屋征收补偿方案，协调会没有取得成果。上述事实可以充分证实答辩人已经履行组织协调的法定职责。至于上诉人认为在协调无效的情况下必须作出决定的主张，明显和协调不具有强制力的性质不符。 一审第三人闽侯县住房和城乡建设局未向本院提交书面意见。 本院认为，上诉人魏庆亮等10人曾就被上诉人闽侯县政府对《马保棚户区（旧村）改造项目房屋征收补偿安置实施方案》履行协调法定职责一案以闽侯县政府、福州高新技术产业开发区管理委员会为被告向莆田市中级人民法院提起诉讼。莆田市中级人民法院于2019年4月25日作出（2019）闽03行初72号之一行政裁定，认定闽侯县政府并非本案适格被告，裁定驳回上诉人魏庆亮等10人对闽侯县政府的起诉。（2019）闽03行初72号之一行政裁定已发生法律效力。在上述裁定未经再审依法被撤销之前，上诉人魏庆亮等10人仍就同一事由以闽侯县政府为被告向一审法院再次提起诉讼，其针对闽侯县政府提起的诉讼已属重复起诉，应予驳回。一审裁定驳回上诉人的起诉，结论正确，但理由不当，本院予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 俞淑娟 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 张密儿