江苏省盐城市盐都区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0903行初198号 原告陈雨峰，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人徐益峰，江苏行真律师事务所律师。 被告江苏省盐南高新技术产业开发区伍佑街道办事处，住所地盐城市盐南高新技术产业开发区伍佑街道伍佑东路**。 法定代表人卞建霞，该办事处主任。 委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。 委托代理人左兵，江苏知本律师事务所律师。 第三人盐城和德机械制造有限公司，，住所地盐城市盐南高新技术产业开发区伍佑街道办事处三星村 法定代表人刘斌，该公司董事长。 委托代理人徐益峰，江苏行真律师事务所律师。 原告陈雨峰诉被告江苏省盐南高新技术产业开发区伍佑街道办事处（以下简称伍佑街道办）、第三人盐城和德机械制造有限公司（以下简称和德公司）确认行政协议无效暨赔偿一案，原告于2019年1月23日诉至本院,本院于2019年4月25日以不属于人民法院受案范围为由裁定驳回了原告的起诉,原告不服上诉至盐城市中级人民法院,盐城市中级人民法院撤销了本院裁定,指令本院继续审理，本院依法另行组成合议庭公开开庭进行了审理。原告陈雨峰的委托代理人徐益峰，被告伍佑街道办的出庭负责人张凤珠及该办事处委托代理人万光德，第三人和德公司的委托代理人徐益峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈雨峰诉称，2010年9月18日，原告、被告、盐城市和德机械制造有限公司签订了《投资协议书》，约定被告将其已撤并闲置的原陈家小学资产以50万元价格整体转让给原告，转让范围为房屋、土地、围墙等，以已收取原告的原购买公荡小学的土地款50万元抵冲本次转让款。在协议签订后，被告将所有资产全部交付给原告。原告接手资产后对房屋和基础配套设施进行了修建，但被告一直未将产权变更为原告。2016年3月，被告未经原告同意，且未经法定程序，对原告的房屋和其他设施强制拆除，并违法收回了土地，致使原被告双方签订的协议因标的物灭失而终止履行。事后原告要求被告承担违约赔偿责任，曾以行政侵权之诉向法院起诉，2018年7月由法院委托对被告强拆的资产进行了价格鉴定，经鉴定资产价值3963441.44元。综上，原、被告签订的协议，是双方真实意思表示，且不违反国家法律禁止性规定，应当合法有效。原告按约支付了价款，被告及时交付了转让物，协议处于履行之中，但被告滥用行政管理职权，使转让的标的物及原告的添附灭失，协议履行终止，被告的行为构成违约。请求人民法院依法确认伍佑街道办解除2010年9月18日《投资协议书》的行为违法，判令被告赔偿原告因其违约而给原告造成的经济损失3963441.44元。经释明，原告变更了诉讼请求，要求判决确认2010年9月18日签订的《投资协议书》无效，被告赔偿原告经济损失3963441.44元。 原告陈雨峰向本院提交以下证据： 证据1、盐政发[2011]281号盐城市人民政府关于市区国有土地上房屋征收与补偿有关事项的处理意见；证明被告是房屋的征收人，也是受益人，应当将房屋拆迁的补偿给予原告。 证据2、江苏省人民政府办公厅文件一份；证明在2010年9月18日，原、被告签订投资协议书后，被告在同年10月8日补办了案涉土地使用权。由此可说明，原、被告双方在履行投资协议有关房屋转让问题，在协议书中已经进行了约定，但因为125省道的原因，房屋过户暂停，项目也因土地用途不符合规定而暂停，因此原告并不存在任何过错责任。 证据3、国务院《关于加强政务诚信建设的指导意见》国发[2016]76号文第五条第（四）项明确规定了政府在招商引资过程中对投资人作出的承诺应当诚信履行，因国家利益、公共利益和其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格按照法定程序和权限进行，并对相关企业和投资人的财产损失依法予以补偿；本案被告以自己的强拆行为单方解除了协议，应当承担违约的赔偿责任。 证据4、最高人民法院第二巡回法庭对行政协议案件的审理规则；证明被告的行为属于单方解除协议行为，致使协议无法履行，应当承担赔偿责任。 证据5、评估报告；证明案涉的房地产经人民法院委托鉴定，应当是合法有效的。法院应当据此作出判决，判决被告承担赔偿责任。 被告伍佑街道办辩称，一、案涉的协议依法应认定无效。《城市房地产管理法》第四十条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。本案中，2010年9月18日签订的协议因违反法律强制性规定为无效合同。二、被告终止无效协议不构成违法。况且，原告存在重大违约情形，协议明确约定，原告应履行新上项目总投资12000万元，年纳税额不少于300万元、项目稳定生产后年纳税额达400万元，事实上，协议签订后，原告没有任何投资，也没有相应的税收，致使被告签订合同目的无法实现。三、原告提出的赔偿数额请求无据。综上请求人民法院依法作出裁判。 被告伍佑街道办向本院提交了以下证据、依据： 证据1、投资协议书；证明原被告之间于2010年9月18日达成了投资协议书，被告将案涉房地产转让给原告，由原告投资建厂，并完成约定的税收。 证据2、亭湖国用（2010）第602114号土地证；证明案涉土地为国有划拨土地，土地使用权人为被告所属的国有资产管理委员会，土地用途为科教用地。 证据3、房屋情况调查丈量登记表；证明案涉房地产的面积情况。 证据4、房屋的评估报告和房屋拆迁补偿费用表及明细表；证明双方商定的补偿总价为4319000元。 证据5、房屋搬迁补偿协议；证明原告已在标注总价为4319000元的协议上签名盖章，并在此基础上交房后，被告拆除房屋的。双方的房屋补偿协议尚未成立，不是解除投资协议。 法律依据： 一、《合同法》第四十四条第二款、第五十八条 二、最高人民法院《关于适用若干问题的解释（二）》第二十四条。 三、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条。 第三人陈述其意见和原告意见一致。第三人未向本院提交证据。 经庭审质证，原告及第三人对被告提交的证据质证意见如下：对证据1，三性无异议，对证明目的有异议。该份协议书证明被告已将案涉房屋交付给原告，并且收到了房屋的购买款，双方办理了交接手续，只是被告没有按照约定为原告办理产权变更登记手续，但不影响房屋拆迁时原告应当享有的拆迁补偿款，况且协议中也约定了拆迁补偿时按照出让土地的标准进行补偿。对证据2-3，三性无异议，该证据能够证明案涉房屋交给原告之后，原告也已接受房屋。对证据4-5，真实性无异议，但该份证据证明被告在未按照该协议书履行的情况下，就未经过原告同意将房屋拆除，但事后又拒不承认该协议书，以该协议书作为履行的依据。为此，原告在被告不承认该补偿协议书的情况下将投资协议书作为诉讼的争议，被告将投资协议中的标的物拆除，致使标的物灭失，导致协议无法履行，在此情况下原告起诉诉讼请求是要求确认被告解除投资协议书，拆除行为违法，承担相应的赔偿责任。被告对原告提交的证据1、2真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据3、4认为不属于证据，认为投资协议无效，不存在解除问题；对证据5三性无异议，如果已扣除了出让金，对评估价格认可。第三人对原告提交的所有证据三性无异议。 本院认为原、被告提交的证据具有客观真实性，本院对原、被告提交的证据真实性、合法性、关联性予以确认。 经审理查明，2010年9月18日，甲方原盐城市亭湖区人民政府伍佑街道办事处、乙方盐城和德机械制造有限公司、丙方陈雨峰签订了《投资协议书》。原盐城市亭湖区人民政府伍佑街道办事处将陈家小学校园整体净地出让给陈雨峰，陈雨峰交甲方土地、校舍、围墙、拆迁出售等出让款共计人民币50万元，以乙方已交付的50万元公荡小学土地款抵冲，甲方随后将房地产交付给原告使用，原告进行了修缮。2010年10月8日，原、被告双方对案涉土地共同办理了国有土地使用权证，土地使用权人为伍佑街道办事处集体资产管理委员会（陈家小学），土地用途为科教用地，土地使有权类型为划拨。2016年因案涉地块在125省道工程用地范围内，涉及到搬迁，原、被告就搬迁补偿事宜进行协商，初步约定补偿总额为4319000元，2016年3月4日，原告在《房屋搬迁补偿协议》上签字，但被告未签名盖章，《房屋搬迁补偿协议》未成立，后被告将原告房屋拆除。原告认为被告2016年3月拆除原告房屋未给予原告补偿，系单方解除了投资协议，于2019年1月23日诉至法院，请求人民法院依法确认被告解除2010年9月18日《投资协议书》的行为违法，判令被告赔偿原告因其违约而给原告造成的经济损失3963441.44元。本院以原、被告签订的行政协议时间系在2015年5月1日之前订立的，不属于行政诉讼的受案范围，驳回了原告陈雨峰的起诉。原告不服上诉至盐城市中级人民法院，2019年11月5日，盐城市中级人民法院撤销本院行政裁定，指令本院继续审理。在审理过程中，本院经审理认为案涉行政协议无效，向原告释明，原告变更了诉讼请求，要求判决确认行政协议无效，被告赔偿原告经济损失3963441.44元。 另查明，2018年1月2日，原告曾以被告行政强拆为由诉至本院，被告当庭表示由法院委托评估，并愿意以评估价补偿原告，后本院委托对案涉房屋所有权、土地使用权、附属设施及基础设施等地上附着物、室内外装饰装修价值、搬迁补偿费、临时安置补偿费、停产停业损失补偿费、征收奖励等费用进行了评估，总评估价为3963441.44元，原告预交了评估费18000元。后原告以双方庭外协调处理为由向本院申请撤诉。本院于2018年12月18日裁定准予原告撤回起诉。 本院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政协议。本案中，原、被告以及盐城和德机械制造有限公司2010年9月18日签订的《投资协议书》属于行政协议范畴。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。本案中，原、被告以及盐城和德机械制造有限公司2010年9月18日签订的《投资协议书》因违反法律强制性规定，应认定为无效合同，对此，双方均有责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条规定，行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还，不能返还的，判决折价补偿。第二十二条规定，原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。本案中，经释明，原告变更了诉讼请求。原、被告及第三人签订的《投资协议书》虽为无效合同，但该合同确系双方当事人的真实意思表示，其主要内容为房地产买卖及招商引资完成税收任务。原告已支付了全部转让款，房地产交付已近六年，且对房屋进行了修缮和维护，考虑到遵循诚实信用原则，结合本案的实际情况，房地产已被被告拆除，为了化解社会矛盾，平衡各方利益，对房地产增值部分合理分配。除返还原告出让款50万元外，按照评估价对拆迁增值部分酌情返还原告80%，即（3963441.44元-500000元）x80%=2770753元。综上，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条、第二十二条之规定，判决如下： 被告江苏省盐南高新技术产业开发区伍佑街道办事处补偿原告陈雨峰人民币3270753元，于本判决生效后十五日内履行完毕。 案件受理费50元，原、被告各半负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。 审判长  蒋宝云 审判员  王兆华 审判员  徐 云 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  韦 琦 附录法律条文 1、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》 第十一条土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。 2、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第二十二条原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。