北京市第三中级人民法院民 事 判 决 书（2020）京03民终13151号上诉人（原审原告）:张荣萍，女，1955年2月22日出生，汉族，住北京市怀柔区。委托诉讼代理人：黄超（张荣萍之子），1982年3月21日出生，汉族，住北京市怀柔区。委托诉讼代理人：张朝，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：北京市怀柔区怀北镇河防口村村民委员会，住所地北京市怀柔区怀北镇河防口村。法定代表人：李小春，主任。委托诉讼代理人：邹元华，山东岳首律师事务所律师。上诉人张荣萍因与被上诉人北京市怀柔区怀北镇河防口村村民委员会（以下简称河防口村委会）农村房屋买卖合同纠纷一案，不服北京市怀柔区人民法院（2020）京0116民初3361号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月29日立案后，依法组成合议庭开庭进行了审理，上诉人张荣萍的委托诉讼代理人黄超、张朝，被上诉人河防口村委会的委托诉讼代理人邹元华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张荣萍上诉请求：撤销一审判决，改判支持张荣萍诉讼请求或将本案发回重审，案件诉讼费由河防口村委会承担。主要事实及理由：1.一审法院证据采用不当导致认定事实不清。河防口村委会在本案中提交了诸多无法核实原件的复印件，也无法说明证据来源的合法性，在张荣萍对证据持有异议的情况下，一审法院直接认可河防口村委会的全部证据无法无据。2.北京市怀柔区怀北镇河防口村东台子新村X号房屋（以下简称涉案房屋）无法办理相关手续，涉案买卖合同应认定为无效。涉案房屋地块因违反土地利用总体规划被行政处罚，且河防口村委会未举证证明涉案房屋可以办理乡村规划许可，故不能补办相关手续的涉案房屋买卖合同应属无效合同。3.一审法院认定涉案房屋置换合同不违反法律、行政法规的强制性规定，不损害社会公共利益系属于适用法律错误。涉案房屋并未取得有关部门审批，所使用土地未取得集体土地使用权证，房屋置换合同违反了我国《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国合同法》的相关强制性规定，应属无效合同。公共利益主要从利益性质角度强调利益的公共性而与私人利益相区别，一审法院认定的涉案房屋置换合同不违反公共利益的观点仅局限于河防口村内的42户，忽略了该案带来的不利社会影响。河防口村委会辩称，同意一审法院判决，请求驳回上诉，维持原判。张荣萍向一审法院提出诉讼请求：1.确认张荣萍与河防口村委会之间形成的房屋置换合同无效；2.判决河防口村委会返还张荣萍支付的房屋差价款23万元；3.判决河防口村委会返还张荣萍原北京市怀柔区怀北镇河防口村大寨楼X号（以下简称大寨楼X号）房屋及房产证；4.判决河防口村委会赔偿张荣萍财产损失25万元；5.本案诉讼费用由河防口村委会承担。一审法院认定事实：原北京市怀柔区怀北镇河防口村大寨楼为20世纪70年代建造，因建筑技术条件限制，加之后因遭遇地震等灾害，大寨楼出现较为严重的质量问题，影响当地村民的生命和财产安全。当地村民为此向当地有关部门联名上书，要求帮助解决相关问题。北京市人民政府于2012年9月12日发布《关于实施新一轮山区地质灾害易发区及生存条件恶劣地区农民搬迁工程的意见》京政发【2012】28号。根据该文件，2013年2月1日，北京市怀柔区人民政府下发《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区新一轮山区地质灾害易发区及生存条件恶劣地区农民搬迁工程实施方案的通知》怀政办发【2013】5号。该通知确定搬迁时限为5年，即2013—2017年，文件还对搬迁后的村民安置、补助标准、搬迁程序、资产保障等内容作了详细安排。大寨楼地区因生存条件恶劣不适于原址改建，被纳入2013-2017年生存条件恶劣地区农民搬迁工程范围。2013年11月29日，北京市国土资源局怀柔分局向北京市怀柔区人民政府提交“北京市国土资源局怀柔分局关于怀北镇河防口村“大寨楼”搬迁安置地选址工作有关问题的请示”，内容如下：一、基本情况：“大寨楼”地块坐落于河防口村护村坝下，与护村坝垂直落差近10多米，地势较低，存在较大的地灾安全隐患；“大寨楼”内基础设施较差，道路狭窄，同一宅基地内上下两户错层居住，消防安全隐患大，村民居住条件恶劣；“大寨楼”紧邻京加路，房屋陈旧，严重影响北京雁栖湖生态发展示范区周边景观水平。怀北镇人民政府和河防口村村民委员会急需启动“大寨楼”的搬迁安置工作。经核实，目前“大寨楼”现有住户56户，农业人口138人；“大寨楼”前13户村民住宅，现有农业人口为39人。二、搬迁安置方案：因“大寨楼”原址存在较大的地灾安全隐患，不适于原址改建。我局本着紧凑布局、集约节约和以人为本的用地原则，拟将“大寨楼”现有56户农户连同前面13户农户，一并搬迁安置到京加路往青龙峡路口东北角，京加路路东地块。该地块土地规划用途为风景旅游用地区，土地利用现状为果园。安置地选址需向市国土局申请修改怀北镇土地利用总体规划。三、请示事项：我局建议将“大寨楼”前13户村民一并进行搬迁安置。河防口村“大寨楼”连同其南边13户住户，拆除腾退为农用地后，可腾退村镇建设用地20亩，安置用地总规模约为37.2亩，安置地块建设用地指标缺口为17.2亩，建议由怀北镇人民政府在镇域范围内自行平衡。请区政府责成怀北镇人民政府，委托具有规划编制资质的技术单位，尽快开展怀北镇土地利用总体规划局部修改方案的编制工作，尽快上报市国土局审批。我局将全力配合怀北镇人民政府做好方案的报批工作。同时，怀北镇人民政府应专人负责，依法依规办理宅基地审批手续，并做好搬迁旧址的腾退工作，收回原宅基地使用权，防止出现违法、违规用地现象。在政府部门文2013第2847号批办单中，时任区政府负责同志在批示部分批示“同意”。北京市怀柔区怀北镇河防口村有村民代表41人，2014年2月10日至2015年1月17日期间，河防口村委会召集四次两委班子扩大会、三次村民代表大会就涉及大寨楼搬迁事宜、补偿标准、村庄规划调整、搬迁新居选址等事项进行民主表决，经核实村民代表大会到会人数及签字同意会议表决事项的人数均符合相关法律规定，表决结果均为通过。自2014年8月开始，河防口村委会陆续组织在北京市怀柔区怀北镇河防口村东台子（111国道东侧青龙峡路北侧）建造新村房屋，该新村房屋为砖混结构，总计24排，共计60户，用于安置包括张荣萍在内的原大寨楼村村民迁出原址后居住问题。该建设新村用地选址规划用途为旅游用地，建造新村前，土地用途性质尚未经审批转为建设用地。2016年10月27日，张荣萍与河防口村委会达成合意，张荣萍将其位于原河防口村大寨楼X号，面积为130平米，结构为砖混的房屋与河防口村委会建设的位于前述东台子新村，房号为X号，面积为166平米，结构为砖混的房屋进行置换。张荣萍还向河防口村委会支付置换房屋的差价款230000元，河防口村委会为该230000元差价款出具了收据。对于放弃原大赛楼房屋事宜，张荣萍于当日向河防口村委会出具《承诺书》，内容为：“本人愿意参与此次分房，并已腾空原有住房，同时自愿上交房产证，自本承诺书签订之日起放弃大寨楼第X号住宅之所有权，且院内一切物品上交村委会，由村委会自由处置。本人已阅读以上内容，并同意承担一切因违约造成的法律责任。”2016年10月30日，张荣萍与河防口村委会签署房屋交接单，交接单内容为：现将东台子新居X号院院门钥匙5把移交给张荣萍。北京市国泰公证处于2016年11月4日为该《承诺书》出具了(2016)京国泰内民证字第1788号《公证书》。在张荣萍入住东台子新村的房屋后，包括张荣萍在内其他村民要求河防口村委会为新居办理的集体土地使用证、房产证，至今尚未成功办证。经搬迁村民申请政府信息公开，北京市国土资源局怀柔分局作出答复，向申请人公开了京国土怀柔分局罚字【2015】第A018号行政处罚决定书及北京市非税收入一般缴款书复印件。【2015】第A018号行政处罚决定书载明内容为：2014年8月，北京市怀柔区怀北镇河防口村委会未经批准，在怀北镇河防口村东台子（111国道东侧青龙峡路北侧）建设砖混结构一层房屋24排，共计60户，项目占地面积16362.51平方米，建筑占地面积5262.17平方米，用于本村村民泥石流搬迁住房使用，查《2013年怀柔区土地利用现状图》，该地类为果园，查《2006-2020年土地利用总体规划图》，规划用途为风景旅游用地区。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，属于非法占地。我分局于2015年6月24日向被告下发了《责令改正国土资源违法行为通知书》【京国土怀柔分局责字[2015]第A020号】，你单位至今并未改正违法行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：对北京市怀柔区怀北镇河防口村委会非法占用的16362.51平方米土地每平米10元人民币罚款，共计人民币拾陆万叁仟陆佰贰拾伍元壹角。河防口村委会于2015年9月9日缴纳了上述罚款。缴款书显示河防口村委会缴纳了违法占地罚没收入163625.10元。一审法院认为，本案的争议焦点为张荣萍与河防口村委会之间订立的房屋置换合同是否有效？法院对此分析如下：本案的核心争议在于，修建的新居选址因行政处罚被认定为非法占地，是否影响双方事实形成的房屋置换合同效力。因本案中，建造新居选址的土地用途原为旅游用地，村委会在该地块建造新居未取得相应审批手续，后因违法占地被北京市国土资源局怀柔分局行政处罚。张荣萍据此认为，迁入的新居属于违法建筑，侵害社会公共利益，因此房屋置换合同无效。对此法院认为，本案合同效力的判断应以合同法关于合同效力的法律规定为判断标准。从本案来看，首先，原有大寨楼旧址因地质灾害等原因威胁到当地村民的生命和财产安全，当地村民也因此强烈要求地方有关部门协助解决相关问题。经评估：因生存条件恶劣，大寨楼不适合原址改建，也被纳入相应的生存条件恶劣地区农民搬迁工程的规划范围。为解决大寨楼搬迁安置工作，河防口村委会修建新居所，既是符合北京市人民政府及怀柔区人民政府关于生存条件恶劣地区农民搬迁工作部署要求，也是当地村民真实意愿。关于双方当事人之间的房屋置换合同是双方真实意思表示，不存在一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；也不属于恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益或以合法形式掩盖非法目的三种无效情形。需要明确的问题在于是否属于损害社会公共利益或违反法律、行政法规的强制性规定。法院对此论述如下：关于本案中双方当事人之间形成房屋置换合同是否损害社会公共利益，对此法院认为，本案中建造新居所的用途为安置生存条件恶劣地区大寨楼迁出农民居住需求，本案中因大寨楼旧址严重威胁到居住于此的村民的生命安全，被列入搬迁安置规划。依照北京市人民政府关于生存条件恶劣地区农村搬迁工作开展的部署、怀柔区人民政府也就此项工作的开展作出细化安排，在当地村民出于真实意愿要求地方政府协助解决相关自身生命财产安全问题受到威胁前提下，河防口村委会通过报请怀柔区怀北镇人民政府，相应搬迁工作被纳入正式规划。后北京市国土资源局怀柔分局亦就大寨楼搬迁安置地选址工作向怀柔区人民政府进行请示，并得到时任怀柔区人民政府领导同意。同时在关于大寨楼的搬迁选址安置及补偿均通过村民代表大会等形式进行了民主决议并获得通过。因此修建新居从目的上来说是为了为尽快解决大寨楼村民搬迁得到合理安置的公益目的，搬迁工作的开展通过了村民代表大会民主表决，也按照相关程序履行了报批，从结果来看，绝大多数的村民按照协议搬进了新址，生命财产安全得到保障。虽然河防口村委会在尚未取得建设用地规划的前提下，提前施工建设，造成因土地规划用途未调整而被行政处罚的后果，但其为保障村民生命安全实施的一系列举措仍值得肯定。故双方当事人之间达成置换合同并不存在侵害社会公共利益的情形，已与村委会达成合意并完成搬迁安置的村民无权以侵害社会公共利益为由主张双方之间形成的房屋置换合同无效。关于双方当事人之间形成的置换合同是否违反法律、行政法规的强制性规定？对此，河防口村委会受到行政处罚的原因是搬迁新址的土地性质未调整为建设用地。该地块原规划为风景旅游用地，被行政处罚属于违反管理性法律规定的行为，应接受行政执法否定性评价的问题，而不涉及违反土地管理法强制性法律规定。具体本案合同效力问题而应依据合同是否违反法律、行政法规的强制性规定进行判断。本案中，建造新居选址的土地规划用途变更虽未经事先审批，但该地块的规划用途调整为建设用地属于管理性法律规定的调整范围，并不违反法律、行政法规的强制性规定。因此，本案中双方当事人之间订立的合同并不因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。此外，包括搬迁新址在内的河防口村村庄规划系北京市规划和自然资源委员会怀柔分局委托清华大学建筑设计研究院有限公司在综合考虑了水利、文物保护、有无基本农田等各方面因素的情况下做出的科学规划，并不违反现有的管控性规定，亦不违背客观规律，具有现实可实施性。综上所述，张荣萍和河防口村委会形成的房屋置换合同不存在合同无效的法定情形，张荣萍提出的全部诉讼请求，一审法院均不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条的规定，判决：驳回张荣萍的全部诉讼请求。本院二审期间，上诉人张荣萍未向本院提交新证据。被上诉人河防口村委会提交以下证据：1.《北京市怀柔区怀北镇人民政府关于河防口大寨楼新址用地手续办理情况的函》（怀北政文[2020]81号）；2.《北京市规划和自然资源委员会怀柔分局关于河防口大寨楼新址用地手续办理情况的复函》（京规自怀函[2020]390号），证据1和证据2共同证明涉案房屋院落占用土地用地手续正在办理过程中；3.《北京市怀柔区怀北镇人民政府关于提供的情况说明》；4.《怀北镇土地利用总体规划图》及规划图局部放大图，证据3和证据4共同证明按照北京市规划和自然资源委员会怀柔分局下发的土地利用总体规划图显示涉案房屋院落占用土地为集体建设用地。经庭审质证，张荣萍认可河防口村委会提交的证据1、3、4的真实性和关联性，对其合法性和证明目的不认可；以河防口村委会没有提供证据2的原件为由，不认可证据2的真实性。认为涉案房屋项下的土地仍为农用地，未转为建设用地，张荣萍的房屋仍属于非法的状态；根据《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第一款可知，乡镇规划不得违反土地利用总体规划，且在土地利用总体规划未经修改的情况下不得改变原土地利用总体规划确定的土地用途，该镇土地利用总体规划的修改是否经过原批准机关的修改，河防口村委会未提交相应的证据。鉴于张荣萍对河防口村委会所提证据1、3、4的真实性、与本案的关联性不持异议，故本院对上述证据的真实性及关联性亦予以认定。关于上述证据的证明力，本院将结合案件的其他证据作出综合认定。本院经审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以认定。另查明，案涉大寨楼旧址上房屋已于2020年8月全部拆除。本院认为，根据双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为张荣萍与河防口村委会之间的房屋置换合同是否有效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，河防口村大寨楼旧址因建设于20世纪70年代、地质灾害等原因已经严重威胁到居住于此的村民生命财产安全。河防口村居住在大寨楼的村民曾就此联名反映该问题并强烈要求地方有关部门协助解决。北京市怀柔区人民政府依照北京市人民政府关于生存条件恶劣地区农民搬迁工作开展部署，基于大寨楼旧址生存条件恶劣的现实和当地村民要求地方政府解决相关自身生命财产安全的强烈意愿，认为大寨楼不适合原址改建，将其纳入相应的生存条件恶劣地区农民搬迁工程的规划范围。河防口村委会据此通过报请上级镇政府，相应的搬迁工作被纳入正式规划，后大寨楼搬迁安置地的选址也经过北京市怀柔区人民政府的批准同意，并同步对该地块的规划用途、土地利用总体规划及宅基地办理履行审批申请程序，同时河防口村委会多次召集两委班子扩大会及村民代表大会，通过民主议定程序表决通过了涉及大寨楼搬迁事宜、补偿标准、村庄规划调整、搬迁新居选址等事项。而在新址房屋修建完成后，张荣萍向河防口村委会出具《承诺书》表示放弃大寨楼X号房屋权利，并于同日支付了新址置换房屋的差价款。因此，根据上述事实可以认定张荣萍与河防口村委会达成的置换合同系双方真实意思表示，且该搬迁工作的目的是解决大寨楼村民居住条件恶劣问题，同时也保障了村民的生命财产安全，张荣萍与河防口村委会形成的房屋置换协议不存在法律规定的无效情形，依法应认定有效。上诉人张荣萍主张涉案房屋置换合同损害社会公共利益应属无效的意见与本院查明的事实不符，本院对此不予采纳。河防口村委会虽因搬迁新址的土地规划未调整为建设用地问题被行政机关处罚，但新址建造的房屋并未被行政机关认定为违法建筑，且根据河防口村委会提交的证据可以认定涉案地块的建设用地规划、土地利用总体规划、村庄规划、及新建房屋的宅基地使用权、房屋所有权登记等相关报批程序、手续自搬迁安置工作开始之初就分别在逐步有序推进，故上诉人张荣萍以其迁入的新居属于违法建筑、违反了法律法规的强制性规定为由主张涉案房屋置换合同无效的意见与本院查明的事实不符，于法无据，本院不予支持。据此，对张荣萍提出的基于合同无效而产生的各项诉求本院亦不予支持。一审法院根据当事人提供的证据，综合认定本案事实，并无不当，上诉人张荣萍关于一审法院证据采纳错误的意见，本院亦不予采纳。综上所述，张荣萍的上诉请求不能成立，依法应予驳回；一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费8500元，由张荣萍负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 杨淑敏审 判 员 楚 静审 判 员 闫 慧二〇二〇年十一月三十日法官助理 肖萌萌书 记 员 李星月