贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1132号上诉人（一审原告）：大方县彝寨种植农民专业合作社，住所地贵州省大方县百纳乡百纳村箐门组。法定代表人：陈刚，该合作社董事长。被上诉人（一审被告）：毕节市人民政府。住所地贵州省毕节市七星关区碧阳大道**。法定代表人张集智，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：吴艳，贵州贵达（毕节）律师事务所律师。上诉人大方县彝寨种植农民专业合作社（以下简称彝寨合作社）因与被上诉人毕节市人民政府房屋拆迁管理一案，不服贵州省毕节市中级人民法院(2020)黔05行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。彝寨合作社向一审法院起诉称：原告彝寨合作社位于大方县,成立于2016年，是带动百纳乡贫困户脱贫致富的农民专业合作经济组织，原告的法定代表人陈刚是百纳乡政府、百纳村委会相关领导邀请回乡创业，也是彝族文化的传承人。2016年，在百纳乡政府的支持下，百纳村委会与原告签订了《农村荒山承包合同》，把荒山承包给原告，并与原告签订合作种植项目。后来百纳乡要建设农业园区，鼓励原告要建成乡级园区，乡政府还作出规划图，要将其建成接待中心，要有彝家文化传承室、停车场、生态厕所及厨房。在乡政府的号召下，原告投资修建了相应建筑及设施，一切都在按照规划逐步实现中。2019年12月10日，原告收到贵州百里杜鹃管理区林业局作出的贵百林限拆决字［2019］第001号《限期拆除决定书》，责令原告在2019年12月15日前拆除办公楼、篮球场、生态停车场、木屋、厕所、厨房、道路等建、构筑物（以下统称为“园区”），原告不服该决定，向毕节市人民政府申请行政复议。在行政复议期间，2019年12月18日，贵州百里杜鹃管理区管理委员会（以下称百管委）向原告作出《行政强制拆除决定书》（百管强拆决字［2019］第001号），原告分别于12月18日晚、12月19日早晨向百纳乡人民政府和百管委递交了《中止执行申请书》，但2019年12月19日上午，百管委强制拆除了原告的园区，造成原告地上房屋、附属设施及其他财产全部损毁灭失，土地也无法继续使用，给原告造成了极大财产损失。原告认为，百管委的行为严重违法，故在法定期限内向毕节市人民政府申请了行政复议。原告于2020年3月12日收到被告毕节市人民政府作出的毕府行复决字［2020］2号《行政复议决定书》（以下称涉案行政复议决定）。原告对涉案行政复议决定确认百管委强制拆除原告园区的行为违法的结果认可，但对该行政复议决定中认定原告地上建筑物及附属设施违法的内容不予认可。原告认为，被告作出的涉案行政复议决定部分认定事实不清、适用法律法规错误、违反行政法原则，损害了原告的合法权益，应当予以撤销，并重新作出。为维护原告自身合法权益，特提起诉讼，请求：1、依法撤销被告毕节市人民政府作出的毕府行复决字［2020］2号《行政复议决定书》，并责令重新作出复议决定；2、本案的诉讼费用由被告承担。毕节市人民政府辩称：被告作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请人民法院依法予以驳回。一审法院审理查明的事实：原告彝寨合作社系于2016年9月28日成立的农民专业合作经济组织，位于大方县，法定代表人陈刚。2016年5月14日以原告的法定代表人陈刚为甲方与大方县百纳乡百纳村民委员会为乙方签订的《农村荒山承包合同》，约定百纳村委会将位于秦家鱼塘的荒山发包给甲方从事种植、养殖，以及生态农家乐等农业生产经营，承包期限自2016年5月14日起至2066年5月14日止，共计50年。该合同还约定了其他事项。2016年8月起，原告在未办理相关审批手续的情况下在百纳乡××社区箐××组××办公楼、篮球场、生态停车场、木屋、厕所、厨房、道路等建筑物、构筑物及附属设施（以下称涉案建筑物及附属设施）。原大方县国土资源局分别于2016年8月17日和2016年9月20日向原告彝寨合作社法定代表人陈刚下达《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止违法行为，但原告未停止建设。2019年11月30日，贵州百里杜鹃管理区林业局作出贵百林告字（2019）第01号《违法行为告知书》并送达原告，告知原告拟对其作出责令限期拆除违法建筑决定的事实、理由和法律依据，并告知原告享有陈述及申辩的权利。2019年12月3日，原告向贵州百里杜鹃管理区林业局进行陈述、申辩。2019年12月10日，贵州百里杜鹃管理区林业局作出贵百林限拆决字（2019）第001号《限期拆除决定书》并送达原告，责令原告于2019年12月15日18时前自行拆除涉案建筑物及附属设施，逾期不拆除的，将依法报请百管委强制拆除。2019年12月15日，贵州百里杜鹃管理区林业局向原告送达《催告书》，并于2019年12月17日进行了公告。2019年12月17日，原告向毕节市林业局申请行政复议，请求撤销贵州百里杜鹃管理区林业局作出的贵百林限拆决字（2019）第001号《限期拆除决定书》。2019年Ｉ2月18日，百管委作出百管强拆决字（2019）第001号《行政强制拆除决定书》并送达原告，决定书内容为：百里杜鹃管委会已责成百纳乡人民政府，将于2019年12月19日9时对申请人的违法建筑物、构筑物组织实施强制拆除。2019年12月19日，百管委强制拆除了原告涉案建筑物及附属设施。2020年1月2日，原告向被告申请行政复议。2020年3月10日，被告作出的毕府行复决字［2020］2号《行政复议决定书》，确认百管委拆除原告涉案建筑物及附属设施的具体行政行为违法，并于2020年3月12日向原告送达了毕府行复决字［2020］2号《行政复议决定书》。原告认可本案行政复议决定确认百管委强制拆除原告涉案建筑物及附属设施行为违法的决定，但对该行政复议决定中认定原告涉案建筑物及附属设施属于违法建筑的内容不予认可。原告认为，被告作出的涉案行政复议决定部分认定事实不清、适用法律法规错误、违反行政法原则，损害了其合法权益，应当予以撤销，并重新作出行政行为。据此，原告向本院提起行政诉讼，请求判如所诉。一审法院认为，本案的争议焦点为：被告毕节市人民政府作出的毕府行复决字[2020]2号《行政复议决定书》是否应予撤销。一审法院认为，原告未按规定履行相关审批手续在大方县修建涉案建筑物及附属设施，所占用的土地为农用地，且最终未能获得相应合法的审批手续，原告的法定代表人陈刚在询问笔录也认可未办理相关建房手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”及第五十五条：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”的规定，原告修建涉案建筑物及其附属设施的行为违反了前述法律的规定，被告作出的行政复议决定，根据相关处罚文书认定涉案建筑物及附属设施系违法建筑，事实清楚，证据确凿，也并无不当。故原告关于其所使用的土地系荒山，涉案建筑物及附属设施不属于违法建筑的诉讼主张，与查明的事实不符，一审法院不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，百管委在原告已对贵州百里杜鹃管理区林业局作出的贵百林限拆决字（2019）第001号《限期拆除决定书》申请行政复议，于2019年12月18日作出百管强拆决字（2019）第001号《行政强制拆除决定书》，且在该行政复议决定没有作出的情况下，于2019年12月19日对原告的涉案建筑物及附属设施进行强制拆除，其行为违反上述法律的规定，属于程序违法。被告作出的本案行政复议决定，认定百管委强制拆除原告涉案建筑物及附属设施的行为违法，并无不当。被告受理原告的行政复议申请后，依法向原告送达了《行政复议案件受理通知书》和向百管委送达了《行政复议答复通知书》等，并在调查核实的基础上，在期限内作出行政复议决定书，并依法送达行政复议当事人，符合法定程序。综上，被告毕节市人民政府作出的本案行政复议决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予确认和维持。原告的诉讼请求没有事实和法律根据，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告大方县彝寨种植农民专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由彝寨合作社负担。彝寨合作社不服一审判决，向本院提起上诉，请求：依法撤销一审行政判决书，改判撤销毕节市人民政府作出的《行政复议决定书》（毕府行复决字[2020]2号），并责令重新作出复议决定。事实和理由：一审法院认定事实不清、证据不足，适用法律错误，涉案建筑物及附属设施不属于违法建筑，本案中被上诉人毕节市人民政府作出的行政复议决定部分认定事实不清、适用法律法规错误、违反行政法原则，损害了上诉人的合法权益，应当予以撤销，并重新作出。第一，根据一审中原被告双方提交的证据，涉案建筑物及附属设施所占土地是归属于百纳村委会所有的荒山，该地块是硫磺厂二氧化硫严重污染地区，从土地性质的分类来看，该地块属于未利用地，不是农用地，被上诉人和原审法院均未认真审查案件事实和证据，将案涉土地错误当成了农用地，进而错误地作出了涉案复议决定书和原审判决书，同时，因对土地性质认识错误，涉案复议决定书和原审判决书适用《土地管理法》第四十四条及第五十五条认定涉案建筑物及附属设施系违法建设属于适用法律错误；第二，本案所涉处罚文书的职权行使混乱、内容和程序均违法，不能作为认定涉案建筑物及附属设施系违法建筑的证据，而被上诉人和原审法院却无视这些客观事实，直接据此认定涉案建筑物及附属设施系违法建筑，明显错误。同时，上诉人在2018年收到百里杜鹃管理林业局作出的贵百（2018）第05号行政处罚后申请了听证，但是林业局并没有举证听证，程序严重违法；第三，无证房屋并不等同于违法建筑，缺少部分审批手续并不代表就是违建，要综合历史背景和客观情况予以考虑。上诉人所处的百纳村，由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，该村建筑普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是村民能够克服和解决的，对此上诉人不存在过错，相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。同时，上诉人修建园区是得到村委会、乡政府同意的，并且将其规划成乡级农业园区，毕节市、百里杜鹃管理区的领导经常来上诉人园区视察，对上诉人大加赞赏，给上诉人颁过两次奖，百纳乡也给上诉人的法定代表人陈刚颁发了名誉证书，百里杜鹃管理区的官方微信公众号还对陈刚的事迹进行宣传，这些正是为了鼓励上诉人园区发展。现将上诉人所建涉案建筑物及附属设施认定为违法建筑并强制拆除显然违反了诚实信用原则和信赖利益保护原则，且严重损害行政机关的公信力。毕节市人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见。二审审理期间，当事人未提交新证据。本院二审查明的事实与一审认定的事实一致。本案的争议焦点为，毕节市人民政府作出的织行复决字（2020）2号《行政复议决定书》是否应当撤销。本院认为，毕节市人民政府作出的织行复决字（2020）2号《行政复议决定书》不应予以撤销，理由如下：第一，案涉荒山系大方县百纳乡百纳村民委员会发包给陈刚从事种植、养殖，以及生态农家乐等农业生产经营，其用途为农用地。彝寨合作社上诉称案涉建筑物及附属设施所占用土地是硫磺厂二氧化硫严重污染地区，属于未利用地，但彝寨合作社未提交案涉建筑物及附属设施所占用土地属于未利用地的证据，其上诉理由与事实不符，本院不予采信。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、五十九条之规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，且须符合乡（镇）土地利用总体规划及年度规划。而在本案中，彝寨合作社在大方县修建案涉建筑物及附属设施不但未按照上述法律规定履行相关审批手续，同时在大方县国土资源局两次向其送达《责令停止违法行为通知书》，责令停止案涉建筑物及附属设施的修建后，仍未停止建设。从上述事实可以认定，彝寨合作社关于涉案建筑物及附属设施不属于违法建筑的诉讼主张，与事实不符。据此，本院认为，毕节市人民政府作出的织行复决字（2020）2号《行政复议决定书》，对贵州百里杜鹃管理委员会强制拆除案涉建筑物及附属设施，具有合法依据，但程序违法的认定，事实清楚，适用法律法规正确。第二，毕节市人民政府在作出行政复议决定前的申请复议受理程序、行政复议答复通知等送达程序均符合行政复议法的相关规定，故毕节市人民政府作出的《行政复议决定书》程序合法。综上所述，一审认定毕节市人民政府作出的织行复决字（2020）2号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。彝寨合作社的上诉请求因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由大方县彝寨种植农民专业合作社负担。本判决为终审判决。审判长 李 丽审判员 邹 慧审判员 李道鸿二〇二〇年十一月三十日法官助理张羽秦书记员邓翔毓