江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏10行终47号上诉人（原审原告）陈模，男，1947年11月21日出生，汉族，住高邮市。被上诉人（原审被告）高邮市龙虬镇人民政府，住所地高邮市龙虬镇龙虬路。法定代表人张方俊，镇长。委托代理人倪文胜，江苏兴典律师事务所律师。委托代理人戚剑锋，江苏兴典律师事务所律师。上诉人陈模因拆迁行政协议一案，不服扬州市江都区人民法院作出的（2019）苏1012行初204号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：陈模居住地位于高邮市××组，在通××线××段改造项目房屋拆迁（征收）范围内。2018年4月4日，陈模与高邮市龙虬镇人民政府（以下简称龙虬镇政府）签订第36号《通××线××段改造项目房屋拆迁（征收）补偿安置协议书》，协议约定，因通××线××段改造项目需要，龙虬镇政府需拆迁陈模位于该镇一沟村一组的195.09+78.05平方米的房屋，拆迁补偿总额为289372元，在龙兴小区为陈模安置125平方米、90平方米房屋各一套，安置房总额与合法房屋补偿总额相抵，龙虬镇政府应付给陈模140207元。协议签订后，2019年4月30日，龙虬镇政府将陈模上述房屋予以拆除。原审法院认为：行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或者行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，龙虬镇政府作为负责本行政区域内行政管理工作的基层政府组织，为保障通××线××段改造项目的顺利实施与陈模签订补偿安置协议，该补偿安置协议属于行政协议。陈模提起本案行政诉讼，请求确认协议无效，是针对与其有利害关系的该协议签订及内容提出的异议。因行政协议既具有行政性的特点，又有合同性的特点，故审理行政协议案件既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据行政诉讼法以及合同法等法律规定，认定行政协议是否具有无效情形，既要审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，还应审查行政机关在与相对人签订合同过程中有无遵循平等、自由、公平、诚实信用等原则以及是否存在合同法上规定的无效情形。本案中，陈模就其房屋的拆迁与龙虬镇政府签订补偿安置协议，协议明确约定了补偿安置及补偿数额等，签订上述协议系双方自愿行为，协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，既不存在行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，也不存在合同法上规定的协议无效情形，该协议具有相应的法律效力，陈模要求确认协议无效缺乏事实和法律依据。陈模称龙虬镇政府以恐吓手段威逼其签订上述协议，但未能提供充分证据证明龙虬镇政府对陈模实施了胁迫行为且陈模因受到胁迫而签订协议，对陈模关于胁迫其签订补偿安置协议的意见不予采信。综上，陈模关于补偿安置协议无效的理由不成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈模的诉讼请求；案件受理费50元，由陈模负担。上诉人陈模上诉称：原审法院查明事实不清，虚构事实。事实是，被上诉人龙虬镇政府于2019年4月30日凌晨5点在上诉人未交钥匙、未收到交房通知书的情况下，拆掉监控录像后，违法偷拆上诉人房屋。第一，被上诉人未发布拆迁公告和拆迁补偿方案公告公示，而发给被拆迁人的拆迁补偿安置方案宣传资料未加盖公章，亦未载明被拆迁人应享有的行政复议和行政诉讼权利，并且在拆迁安置补偿方案宣传资料中存在许多的违法之处。因为被上诉人拆迁程序违法，故上诉人与被上诉人签订的被诉拆迁补偿协议无效。第二，被上诉人拆迁评估程序违法，在评估报告表中未加盖公章，无评估人员签字，也未进行入户调查并要求上诉人签字确认，致使评估合法建筑面积与实际建筑面积不符。上诉人认为，上诉人在2018年3月15日前所建房屋系合法建筑。因被诉拆迁补偿协议中房屋合法建筑面积与实际建筑面积不符，评估价值过低，故签订该协议并非上诉人真实意愿，也非公平、公正。第三，在拆迁谈判过程中，被上诉人雇佣黑恶势力人员对被拆迁人夏永生进行殴打、非法拘禁，使得被拆迁区域内充满恐怖气氛。上诉人在夏永生腿被黑恶势力人员打断的背景下签订被诉拆迁补偿协议，是受到被上诉人的威胁、恐吓所签，该协议显属无效。综上，请求二审法院撤销原审判决，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人龙虬镇政府辩称：被上诉人实施通××线××段改造项目房屋拆迁工作，依法履行了法定程序。被上诉人与上诉人陈模签订的被诉第36号《通××线××段改造项目房屋拆迁（征收）补偿安置协议书》符合法律规定，确系上诉人真实意思表示。上诉人提及的所谓夏永生被殴打、非法拘禁，与上诉人和被上诉人签订被诉拆迁补偿协议无关。综上，请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉，维持原判。双方当事人在一审期间向原审法院提交的全部证据均已载入原审判决。二审期间，双方当事人均未提交新证据。二审期间，本院依职权调取了下列证据：1、高邮市人民检察院邮检诉刑诉[2019]618号《起诉书》一份；2、高邮市人民法院（2019）苏1084刑初字第615号《刑事判决书》一份；3、高邮市人民法院（2019）苏1084刑初691号《刑事附带民事判决书》一份。经质证，本院认为，一方面，原审法院对于双方当事人的一审举证认证正确，对其认证结果依法予以确认；另一方面，本院二审依职权调取的证据旨在查明关联刑事案件事实，不违反有关人民法院调取证据的禁止性规定，均应作为本案定案依据。二审期间，被上诉人龙虬镇政府对原审法院经审理查明的事实无异议。上诉人陈模对原审法院经审理查明的事实有异议，认为其当时签署的为空白协议，且案涉房屋是在上诉人未自愿交房的情况下被偷拆，被拆除时案涉房屋尚未搬空。对此，原审法院经审理查明的事实是对被诉拆迁补偿协议内容以及签订经过、履行情况等的客观描述，有相应证据予以证实，本院依法予以确认。二审另查明，2020年7月27日，高邮市人民法院作出（2019）苏1084刑初字第615号《刑事判决书》，认定“2018年3月至2019年1月，被告人陈磊作为高邮市新锦房屋征收有限公司的负责人在高邮市开发区等地商谈拆迁事宜遭到被拆迁户明确拒绝后，组织、安排被告人武钢、高健、茆顺彬、徐斌、吴斌等人多次采取阻止被害人正常出入、妨碍被害人正常生活经营等滋扰手段，迫使被拆迁户与其商谈。其中被告人陈磊、武钢各参与13次；被告人高健参与6次；被告人茆顺彬参与7次；被告人徐斌参与5次；被告人吴斌参与4次”。上述刑事判决已经发生法律效力。2020年9月23日，高邮市人民法院作出（2019）苏1084刑初691号《刑事附带民事判决书》，认定“2002年12月，被告人赵大清注册成立高邮市达拆迁有限公司，从事建筑物拆除等业务，2014年7月，被告人赵大清又注册成立高邮市苏中房屋征收服务有限公司，从事房屋征收拆迁服务等经营活动。2016年被告人陈坚至高邮市苏中房屋征收服务有限公司负责业务。后被告人倪立春、吴帮才、陈立新通过被告人陈坚的介绍至高邮市达拆迁有限公司工作。2017年3月至2018年8月间，被告人赵大清以上述公司为依托，以完成公司签订的房屋拆迁委托服务合同任务为由（与高邮市龙虬镇人民政府、高邮城南经济新区管理委员会、高邮市高邮镇房屋征收服务中心等单位签订），无视合同中约定的保证拆迁内容和手段的合法、合理性要求，指示被告人陈坚、倪立春、吴帮才、陈立新等人在高邮市××镇、××、城××新区等地肆意、多次实施违法犯罪活动，以殴打、砸玻璃、不允许休息、跟踪纠缠、限制人身自由等手段欺压、滋扰百姓，其中致一人轻伤一级，造成较为恶劣的社会影响，严重扰乱人民群众的社会生活秩序，逐步形成以被告人赵大清为纠集者，被告人陈坚、倪立春、吴帮才、陈立新为成员的恶势力犯罪团伙”。截至目前，该刑事判决尚处于二审审理期间。本案的争议焦点在于：被上诉人龙虬镇政府与上诉人陈模于2018年4月4日签订的第36号《通××线××段改造项目房屋拆迁（征收）补偿安置协议书》，是否于法有据。本院认为：包括征收、拆迁补偿安置协议在内的行政协议兼具“行政性”和“协议性”的双重属性，而人民法院审查行政协议的效力问题亦应包括行政法上的合法性与合同法上的合约性两个层面。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。该司法解释第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。该法第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。该法第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。按照当时施行的《中华人民共和国土地管理法》的规定，并参照《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》，建设项目使用土地涉及到集体土地、农用地的，应当先行办理征收土地批准手续、农用地转用审批手续等，因征收集体土地而需要拆除地上建筑物、构筑物的，征（用）地单位还应当先行取得用地批准文件。本案中，第一，因通××线××段改造项目建设，需要对上诉人陈模的案涉房屋实施拆迁，而该房屋所处土地性质为集体土地，但被上诉人在一审举证期限内以及二审期间均未提交相关集体土地已经办理征收土地批准手续的相应证据。另据核实，原江苏省国土资源厅在《江苏省国土资源厅关于通扬线（运东船闸-海安船闸段）航道整治工程项目用地的预审意见》（苏国土资预[2014]152号）中载明“项目用地拟选址位于高邮市、泰州市××、××、××、海安县，土地利用现状为农用地、建设用地和未利用地，项目用地符合《江苏省土地利用总体规划（2006-2020年）》，项目用地涉及规划多划基本农田，工程正式用地前应按有关规定办理相应手续”，并明确“本预审意见不作为取得项目用地的批准文件，待项目批准后，请按程序和规定依法办理用地手续”。江苏省发展和改革委员会在《省发展改革委关于通扬线高邮段航道整治工程初步设计的批复》（苏发改基础发[2017]1346号）有关“工程用地”一节中亦明确“按照省国土资源厅《关于通扬线（运东船闸-海安船闸段）航道整治工程项目用地的预审意见》（苏国土资预[2014]152号）要求，办理相关手续”。因此，被上诉人在未取得项目用地的批准文件的情况下，即组织实施土地征收和相应地上房屋拆迁，与上诉人签订被诉拆迁补偿协议，缺乏相应职权依据，违反法定程序。需要说明的是，本案上诉人陈模此前提出的诉讼请求为要求确认被诉拆迁补偿协议无效，理由是被上诉人龙虬镇政府拆迁程序违法以及签订该协议时受到了被上诉人的威胁、恐吓，并非本人真实意愿。对此，一方面，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，导致合同无效，需以损害国家利益为要件之一。同时，该法第五十四条第二款规定，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。故上诉人有关受到被上诉人威胁、恐吓而签订被诉拆迁补偿协议的主张实系要求撤销该协议的理由。在二审期间经本院释明，上诉人亦将诉讼请求调整为要求撤销被诉拆迁补偿协议。另一方面，被诉拆迁补偿协议签订于2018年4月4日，上诉人提起本案一审诉讼的时间为2019年8月9日，即便按照其提交的一审行政起诉状的落款时间2019年7月28日计算，亦已逾一年。但考虑到，上诉人曾于2018年8月31日向扬州市江都区人民法院提起行政诉讼，要求依法判决被上诉人拆迁程序违法以及拆迁补偿依据的评估报告违法等等，后经扬州市江都区人民法院释明，调整其诉讼请求为要求确认被上诉人作出的评估报告违法。上诉人在该案中未调整前的诉讼请求已经包含了对本案被诉拆迁补偿协议的异议，可以视为已经针对该拆迁补偿协议主张权利，故该案所耗费的时间可以从上诉人本案起诉期限中予以扣除。因此，上诉人起诉要求撤销被诉拆迁补偿协议，未超过法定起诉期限。在该拆迁补偿协议确实存在合法性缺陷的情况下，应依法判决撤销。同时，被上诉人还应积极采取补救措施，完善相应征地批准手续。综上所述，被上诉人龙虬镇政府与上诉人陈模签订的被诉拆迁补偿协议违法。原审判决认定事实清楚，但由于出现新证据而导致判决结果不当，应依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条、第十五条之规定，判决如下：一、撤销扬州市江都区人民法院作出（2019）苏1012行初204号行政判决；二、撤销被上诉人龙虬镇政府与上诉人陈模于2018年4月4日签订的第36号《通扬线高邮龙虬段改造项目房屋拆迁（征收）补偿安置协议书》；三、责令被上诉人龙虬镇政府在本判决送达之日起六十日内依法作出行政赔偿决定；四、责令被上诉人龙虬镇政府采取补救措施。一审及二审案件受理费人民币合计100元，均由被上诉人龙虬镇政府承担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长 徐沐阳审 判 员 王岚林审 判 员 吕 露二〇二〇年十一月四日法官助理 仇 琳书 记 员 王**婷文书附页：（2020）苏10行终47号案件适用法律条文：1、《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过；根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正；1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订；根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条第一款建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十六条第一款国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。2、《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十四条第二款一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。3、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。第十四条原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。4、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；……。第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……。