安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1065号 上诉人（一审原告）王社教，男，1965年12月29日出生，汉族，住安徽省桐城市。 被上诉人(一审被告)桐城市人民政府，住所地安徽省桐城市文昌街道文三路**，统一社会信用代码11340881003121203L。 法定代表人章周中，该市市长。 上诉人王社教因诉桐城市人民政府土地征收一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2020)皖08行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 王社教向一审法院诉称，由于S465道路建设的需要，被告桐城市人民政府于2019年3月在未签订征地协议，未送达限期拆除通知书，道路未能与住房保持安全距离，补偿款未落实且家中无人的情况下，由公安、城管、嬉子湖镇政府、征收办等相关单位工作人员将原告居往房屋配套的厕所、猪圈、车棚、停车场等附属设施强行拆除，门前宅基地悉数被征(红线与屋脚零距离)，且周边无土地可用，车辆无处停放，农产品无处晾晒，出入安全无法得到保障，道路施工过程中又给原告的住房造成严重损坏。桐城市人民政府的强征、强拆行为已严重侵犯了原告的居住权。请法院确认桐城市人民政府的强行征收行为违法，并承担本案诉讼费用。 一审法院审理查明，2013年7月，安庆市发展和改革委员会作出《关于Ｓ465孔城至罗岭××公路工程项目建议书的批复》（安发改许可〔2013〕64号），原则同意桐城市发展改革委员会报送的Ｓ465孔城至罗岭××公路工程项目建议书。2015年6月安庆市发展和改革委员会作出《关于Ｓ465孔城至罗岭××公路工程有关事项的复函》（安发改许可〔2015〕8号），同意项目名称变更为Ｓ465罗湖大桥及接线工程。2017年7月7日安徽省人民政府作出《关于Ｓ465罗湖大桥及接线工程项目建设用地的批复》（皖政地〔2017〕715号），同意安庆市人民政府因Ｓ465罗湖大桥及接线工程项目申报的集体农用地转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地、未利用地等，划拨给桐城市交通投资有限公司用于Ｓ465罗湖大桥及接线工程项目建设。2017年9月7日，桐城市人民政府作出《桐城市人民政府关于Ｓ465孔城至罗岭××公路及罗湖大桥工程区域内房屋征收的决定》（桐政发〔2017〕23号），决定对Ｓ465孔城至罗岭××公路及罗湖大桥工程区域内房屋予以征收，并对房屋征收范围、征收主体、拆迁期限及征收补偿安置办法等事项进行了公告。2017年10月15日，受桐城市嬉子湖镇人民政府委托，嬉子湖镇肖店村委会与肖店村赵藕庄村民组签订征地协议，约定由桐城市人民政府征收该村民组因Ｓ465道路占用红线内的土地，待支付征地补偿安置费后，该村民组按期交付土地。村民代表朱顺龙在征地协议上签字。2017年11月12日桐城市嬉子湖镇人民政府与嬉子湖镇肖店村签订《征收土地补偿协议书》。原告王社教在桐城市××子湖镇××公路沿线有房屋，原告的房屋在Ｓ465公路工程项目征收红线之外，但猪圈、厕所、车棚等房屋附属设施及部分承包地在征收范围以内。2019年3月初，原告房屋的附属设施等被拆除，其后原告向相关部门信访。2019年8月14日桐城市房屋征收管理办公室作出信访事项处理意见，告知原告对拆除的房屋附属设施等将与原告对接核对，签订征收补偿协议书，给予补偿；对原告反映的房屋与路面距离太近，易造成安全隐患事项，建议原告报告至村、镇，由市级给予处理。2019年7月桐城市房屋征收管理办公室委托安徽天亿房地产评估有限公司对原告被拆的房屋附属设施、水泥地坪等进行评估，评估补偿价值为10264.5元。2020年3月，原告陆续收到征地补偿款56111.79元及附着物补偿款2000元，但该补偿款不包括原告被拆除的房屋附属设施等补偿款。2020年5月原告向人民法院提起诉讼。 一审法院认为，本案中原告的诉讼请求是确认被告强行征收行为违法，根据原告的诉状及庭审中的陈述，原告对被告因S465罗湖大桥及接线工程项目征收原告承包地的行为并无异议，原告本次诉讼所称的征收行为违法主要包括：一、被告未给予补偿即实施征收并拆除其房屋的附属设施的行为违法；二、被告的征收行为导致其房屋与公路未能保持安全距离，有安全隐患。 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中被告因S465罗湖大桥及接线工程项目建设用地需要，经安徽省人民政府批准后实施征收，虽然被告在征地过程中与土地所有权人签订征地协议，并支付了部分补偿款。但原告对案涉被征土地的地上附着物依法享有获得补偿的权利。本案中原告房屋的附属设施等，于2019年3月初即被拆除，此时被告未与原告就被拆除的房屋附属设施等进行清点、评估并支付补偿款，未作出责令原告交出土地的决定，也没有申请人民法院强制执行，据此，被告在征收土地过程中未予补偿且自行组织拆除原告房屋的附属设施，该行为违反法律规定。 对于原告认为被告的征收土地行为导致其房屋与公路未能保持安全距离，有安全隐患问题。《中华人民共和国公路安全保护条例》第十一条规定，公路建筑控制区的范围,从公路用地外缘起向外的距离标准为:（一）国道不少于20米;（二）省道不少于15米;（三）县道不少于10米;（四）乡道不少于5米…。第十三条第一款规定，在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。据此，对公路建筑控制区内新建、扩建建筑物及地面构筑物，上述法规作出了限制性规定，对于公路建筑控制区内的原有建筑，只有影响公路建设或公路运行安全时才应拆除并给予补偿，法律法规并无强制性规定要求必须统一拆除。本案中Ｓ465孔城至罗岭段××××省道，原告的房屋在公路修建前已建成，现距离公路约2米，属于该公路建筑控制区的范围，但被告未将原告的房屋纳入本次征收范围,该行为属于政府部门自由裁量的范围，并不违反法律规定。案涉公路尚未建成通车，原告主张案涉公路修建给其房屋造成严重损坏，并存在安全隐患，与被告的土地征收行为无关，原告可另行主张其权利。 综上，被告虽因S465罗湖大桥及接线工程项目建设需要，经批准征收原告所在村民组的土地，但2019年3月被告在实施征地过程中，未给予原告补偿即拆除原告房屋的附属设施并使用土地的行为违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认2019年3月桐城市人民政府在征收土地过程中强制拆除原告王社教房屋的附属设施的行为违法。 王社教上诉称，被上诉人在征地过程中未按法定程序进行、未签订合法的征地协议、未履行安置义务。一审法院认定的违法强拆行为是具体表现形式，因此应当依法确认强行征收行为违法。同时，由于被上诉人的征收行为，没有预留合理的施工距离，导致安全隐患，被上诉人应当负责解决。此外，要求被上诉人赔偿其全部损失。综上，请求二审法院撤销一审判决，并赔偿其一切损失。 桐城市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 一审被告桐城市人民政府向一审法院提举下列证据：第一组证据： 1.安庆市发展和改革委员会《关于Ｓ465孔城至罗岭××公路工程项目建议书的批复》（安发改许可〔2013〕64号）； 2.安庆市发展和改革委员会《关于Ｓ465孔城至罗岭××公路工程有关事项的复函》（安发改许可〔2015〕8号）; 3.安庆市发展和改革委员会《关于S465罗湖大桥及接线工程可行性研究报告的批复》等（安发改许〔2015〕304、309号）； 4.安庆市城乡规划局《关于S465罗湖大桥及接线工程项目规划选址意见的函复》（庆规〔2015〕347号）； 5.桐城市人民政府《关于Ｓ465孔城至罗岭××公路及罗湖大桥工程区域内房屋征收的决定》（桐政发〔2017〕23号）； 6.桐城市人民政府《关于S465及罗湖大桥工程区域内房屋征收公告》（桐房征字〔2017〕第007号）。 以上证据证明：桐城市人民政府在桐城市××子湖镇××村的征收行为符合法律规定。 第二组证据： 1.肖店村赵藕庄组签订的征地协议； 2.肖店村赵藕庄组的会议记录； 3.赵藕庄组的土地补偿款发放分配表、取土区临时用地补偿款发放分配表、退宅还耕地上附着物补偿统计发放表； 4.王社教的银行流水。 以上证据证明：嬉子湖镇肖店村已与赵藕庄村民组签订征收协议，且原告已实际领取补偿款共计59999.39元。其中：土地补偿款52760.19元；树木及临时用地补偿款5239.20元；；地上附着物补偿款2000元 第三组证据： 1.桐城市人民政府办公室《关于S465及罗湖大桥工程项目房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》（桐政办发〔2017〕1号）； 2.桐城市人民政府办公室《关于调整桐城市集体房屋征收与补偿重置价及附属物补偿标准的通知》（桐政办秘〔2013〕67号）； 3.嬉子湖镇肖店村关于王社教水泥地坪补测的报告； 4.王社教的房屋征收丈量登记表； 5.房屋征收补偿评估报告。 以上证据证明：经测算，原告位于嬉子湖镇肖店村的围墙、水泥地坪等的评估价值为10264.5元。因原告拒绝在房屋附属设施评估报告上签字，致使该项补偿款暂未发放。 另根据原告申请，被告补充提供了第四组证据： 桐房鉴字（2019）第166号房屋安全鉴定报告书，证明原告房屋整体鉴定为B级，结构承载力基本能满足正常使用要求，能满足正常使用，不构成C级的局部危房和D级的整栋危房标准。 第五组证据： S465罗湖大桥及接线工程施工图，证明原告的主体房屋在红线外，附属设施在红线内。 根据一审法院要求，被告在第一次开庭后补充提供了以下证据： 第六组证据： 1.赵藕庄组征地补偿款发放数据表、赵藕庄组S465土地补偿款发放分配审核表，证明原告已经领取补偿款56111.79元，且与王社教银行转账记录相符。 2.2019肖店村退宅还耕地上附着物补偿统计发放表，证明原告已经领取以退宅还耕名义发放的地上附着物补偿2000元，该款项与原告银行转账记录也相符。上述两笔征收补偿款已经发放原告账户。 3.S465地上附着物补偿款发放表、肖店村赵藕庄组临时用地补偿表，证明地上附着物补偿款1600元和临时用地补偿款3638.8元已完成造表、审批，将于近期发放到原告账户，合计5238.8元。 4.绿化面积调整说明、原告妻子和村干部的聊天记录，这两份证据与庭前提供的原告签名的村民讨论记录相结合，证明村民组就征地补偿问题多次与原告及其家属讨论协商，并与原告达成一致。 第七组证据：皖政地〔2017〕715号安徽省人民政府建设用地批复、肖店村与赵藕庄组的征地协议，嬉子湖镇和肖店村签订的征收土地补偿协议书。该组证据与开庭时被告提交的第一组证据，共同证明涉案工程征地符合法律和程序规定，建设用地已于2017年经过安徽省人民政府批准。 第八组证据：从桐城市自然资源和规划局调取的肖店村涉及原告房屋区域的征地红线图（分征地前和工程完工后的对比），证明原告的主体房屋在征收红线以外，违法建设的车棚、矮屋等在征收红线以内。 补充提交法规和判例：《公路安全保护条例》第十三条、湖南省益阳市中级人民法院（2020）湘09民终320号民事判决书，该判决书认定高速公路建筑控制区范围内是否能够新建房屋，相关法规做了明确约定。但在控制区划定前，已经合法建设的房屋是否应当拆除并未做明确规定，仅约定不得在原有基础上扩建。 一审原告王社教向一审法院提交下列证据：证据一、王社教信访事项处理意见书，证明原告起诉的事实清楚，被告主体适格。 证据二、原告的农(居)民建房用地许可证，证明原告房屋的合法性。 证据三、土地补偿款银行存单复印件、赵藕庄组S465土地补偿款发放分配表，证明2019年12月土地补偿发放表才开始造表发放，且2020年4月1日才实际落实发放，此时征地行为才完成。 证据四、房屋拆除前后图片，证明原告的房屋附属设施拆除事实清楚，与道路没有保持安全距离。 证据五、修路征收水泥场的报告。 证据六、王社教房屋及附属物估价测算表。 证据七、房屋征收补偿安置协议书（未签订）。 以上证据证明原告房屋的附属设施是2019年3月被拆的，且2019年8月仍然在丈量水泥地坪面积，证明先拆后征的事实。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案是因S465罗湖大桥及接线工程项目集体土地征收引发的行政争议，王社教请求确认上述集体土地征收违法，理由主要为：一、征收部门在未对其附属物补偿的情况下，拆除该附属物的征收行为违法；二、涉案征收行为导致其房屋与公路未能保持安全距离，有安全隐患。本院针对其诉讼理由及上诉意见评述如下： 一、关于征收部门在未对其附属物补偿的情况下，拆除该附属物的行为是否违法问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，附属物虽在征收范围内，但征收部门未就该附属物与被征收人达成一致意见，未对该附属物进行清点、评估并支付补偿款，未作出责令原告交出土地的决定，也没有申请人民法院强制执行。因此，一审法院确认桐城市人民政府于2019年3月强制拆除涉案附属物的行为违法，并无不当。 关于附属物的赔偿问题。在二审中，王社教追加了附属物的赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，受害人可以单独提起行政赔偿也可以在提起确认行政行为违法的同时一并提起赔偿请求。王社教在一审起诉时只请求确认行政行为违法，因此，其可以在确认行政行为违法的判决生效以后，直接提起行政赔偿。 二、关于涉案征收行为导致其房屋与公路未能保持安全距离，有安全隐患的问题。权利的救济应当有针对性，征收集体土地的行为将会导致土地性质变为国有；相关建设项目的规划、设计才有可能导致安全隐患问题。因此，一审法院告知王社教另寻救济途径，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人王社教的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王社教负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十一月九日 法官助理王劲 书记员刘琳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。