广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1695号上诉人（原审原告）：冯三妹，女，1959年9月9日出生，汉族，身份证住址广州市南沙区。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅。住所地：广东省广州市天河区体育东路**。法定代表人：陈光荣，厅长。上诉人冯三妹因与被上诉人广东省自然资源厅不履行法定职责纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院作出的（2020）粤71行初350号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：冯三妹系广州市南沙区大岗镇大岗村村民，自称曾在潭洲镇大岗村灵横公路（现已更名为“蓝湾路”）西侧拥有土地用于果树种植，目前该片土地已经建设成“翡翠蓝湾”项目。冯三妹为了核实该项目用地审批等相关手续，于2019年9月27日以邮寄形式向广州市规划和自然资源局递交政府信息公开申请，具体内容为：“申请人位于广东省广州市南沙区大岗镇大岗村下墩三队的承包地因‘翡翠蓝湾建设’项目被征收，为核实征收合法性，申请公开以划拨或出让方式取得上述项目用地的相关文件及申报材料”。广州市规划和自然资源局于2019年10月21日作出穗规划资源公开[2019]4806号《政府信息公开申请告知书》，向其公开了原番禺市国土局于1992年关于征用潭洲镇大岗村位于灵横公路西侧的土地出让给番禺市潭洲信用社作工商业、住宅综合建设用地的番国土[1992]717号、番府办[1994]297号等15份征收土地文件。冯三妹认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，原番禺市政府作为县级政府没有权力作出同意征用集体土地的批准，其征地行为违反土地管理法的规定，侵害冯三妹及其所在村集体的利益，于2019年10月29日以广州市番禺区人民政府为被申请人，向广东省自然资源厅邮寄提交《查处申请书》，请求事项为“请求查处被申请人超越法定职权征用集体土地的违法行为，追究相关责任人的违法责任，并将查处结果书面告知申请人”。广东省自然资源厅于2019年10月31日收到冯三妹邮寄提交的《查处申请书》及相关材料，于2019年11月7日向广州市规划和自然资源局作出粤自然资执法转[2019]237号《广东省自然资源厅违法线索转办单》，将冯三妹举报反映的问题交由广州市规划和自然资源局调查处理，要求将有关调查情况上报及将有关调查处理情况按规定答复冯三妹。同日，广东省自然资源厅向冯三妹作出粤自然资执法告[2019]237号《广东省自然资源厅违法线索受理情况告知函》，告知冯三妹已将涉嫌自然资源违法线索交由广州市规划和自然资源局处理。2019年12月9日，广州市规划和自然资源局番禺区分局向冯三妹作出《关于调查情况的复函》（下称《复函》），主要内容为：“根据《关于番禺设市后审批土地权限的批复》（穗府函[1992]85号）的规定，番禺市人民政府可依法享有批准耕地50亩以下，其他土地100亩以下的征用、划拨、出让土地使用权及农用地改为非农用地的权限。关于南沙区大岗镇大岗村下墩三队‘翡翠蓝湾建设’项目，涉及审批文件批复的土地，均未超出原番禺市人民政府的审批权限”。2019年12月16日，广州市规划和自然资源局向广东省自然资源厅上报《关于粤自然资执法转[2019]237号违法线索核查情况的报告》，告知已经对冯三妹投诉举报反映的问题进行调查处理，不存在越权违法征地的情况。冯三妹认为广东省自然资源厅未对其查处申请作出实质性书面答复，是一种行政不作为的体现，向原审法院提起本案诉讼，请求：依法确认广东省自然资源厅未履行行政查处职责违法，并责令其限期履行法定查处职责。另查，广州市规划和自然资源局向冯三妹作出的案涉复函附件显示，广州市人民政府于1992年8月11日作出穗府函[1992]85号《关于番禺设市后审批土地权限的批复》，内容为：“……根据《中华人民共和国土地管理法》和《广东省土地管理实施办法》的有关规定，番禺市人民政府可依法享有批准耕地五十亩以下，其他土地一百亩以下的征用、划拨、出让土地使用权及农业用地改为非农业用地的权限。超过批准权限的建设用地，要依法上报广州市人民政府审批。”一审庭审中，原审法院要求冯三妹庭后提交其对投诉举报所涉地享有承包权或租赁权的证据，冯三妹未能按要求提供。原审认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”《广东省国土资源厅执法监察工作分级管理暂行规定》第一条规定：“省级国土资源管理部门执法监察职责和任务：……（二）重点负责对地级以上市人民政府及其国土资源管理部门违反土地、矿产、测绘管理法律、法规的重大案件以及公司、企事业单位、其他经济组织和个人的重大违法案件的查处或交办、督办……”第二条规定：“……（二）重点负责对县（市、区）人民政府及其国土资源管理部门违反土地、矿产、测绘管理法律、法规的重大案件以及公司、企事业单位、其他经济组织和个人的重大违法案件的查处或交办、督办……”粤府办[2014]7l号《广东省人民政府办公厅关于调整省直有关部门职能的通知》对省国土资源厅行政处罚职能作出了以下规定：“实行重心下移，由市、县实施属地执法，省负责规范管理、监督指导，组织开展跨区域执法和重大案件查处”，同时规定：“对实行重点下移到市县行政执法事项，原则上省直各有关部门不再直接实施……”。本案中，冯三妹未按原审法院要求提交对案涉地块享有相应权利的证据，不能证明其与案涉征地行为具有利害关系，其提出的对案涉征地行为的查处申请，属于一种公益性质的举报。广东省自然资源厅将冯三妹的举报转给广州市规划和自然资源局办理，广州市规划和自然资源局番禺区分局对案涉举报事项进行了调查，向冯三妹作出了《关于调查情况的复函》，应认定广东省自然资源厅已经履行了相应职责。冯三妹关于请求确认广东省自然资源厅未履行查处职责违法并责令其限期履行法定查处职责的诉讼请求，事实和法律依据不足，不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回冯三妹的诉讼请求。上诉人冯三妹不服一审判决，向本院提起上诉称：一、冯三妹已经按照一审法院要求提交了对案涉地块享有相应权利的证据，一审法院以冯三妹未按要求提供证据为由，将冯三妹的查处申请认定为公益性举报系事实认定错误。二、广东省自然资源厅具有法定的查处职责，且未依法履行该职责。依据《国土资源行政处罚办法》第六条规定，省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。本案违法征收发生于1992年，依据当时的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订版）第二十五条规定，征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。而本案中番禺市人民政府作为县级人民政府，却于1992年共计批给番禺市潭洲信用社共计380亩土地（涉及15份土地批复），严重违反法定审批权限。假使番禺市人民政府依法享有批准耕地五十亩以下、其他土地一百亩以下的征用权限，但是针对同一项目也违背了当时《中华人民共和国土地管理法》第二十六条的规定，即一个建设项目需要使用的土地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零，属于规避土地审批权限的一种行为。就本案实际情况而言，违法事实系未经省级人民政府批准私自占用耕地进行建设，严重违反了土地管理法有关针对集体土地的审批制度，时间较久，批复较多，案情重大复杂，理应由省级国土资源主管部门负责。而广东省自然资源厅将本案转交给广州市规划和自然资源局番禺区分局处理调查，其本身属于番禺区人民政府的组成部门，调查处理番禺区人民政府名不正言不顺，针对上述情况，本案由省级国土资源管理部门管辖更为符合常理，也符合法律规定。况且，广州市规划和自然资源局番禺区分局作出的《关于调查情况的复函》也未说明是哪级政府部门的转交，冯三妹自始至终均未收到广东省自然资源厅的直接答复。综上，冯三妹是本案适格的利害关系人，有权提起行政诉讼，广东省自然资源厅在具有行政查处职责的情况下未履责的行为严重违反法律规定。一审法院的判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求：撤销一审判决，发回重审或查清事实后依法改判。被上诉人广东省自然资源厅于二审时未作书面答辩。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是不履行法定职责纠纷，二审争议焦点为广东省自然资源厅对于冯三妹举报事项是否应履行查处职责。《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”第六条规定：“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”第八条规定：“有下列情形之一的，上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件：（一）下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的；（二）案情复杂，情节恶劣，有重大影响的。上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。”本案中，冯三妹认为原番禺市政府无权作出同意征用集体土地的批准行为，侵害冯三妹及其所在村集体的利益，以广州市番禺区人民政府为被申请人，向广东省自然资源厅提交《查处申请书》。广东省自然资源厅以转办函的形式将冯三妹举报反映的问题交由广州市规划和自然资源局调查处理，并发函告知冯三妹已将涉嫌自然资源违法线索交由广州市规划和自然资源局处理。2019年12月9日，广州市规划和自然资源局番禺区分局向冯三妹作出《复函》，主要内容为：“根据《关于番禺设市后审批土地权限的批复》（穗府函[1992]85号）的规定，番禺市人民政府可依法享有批准耕地50亩以下，其他土地100亩以下的征用、划拨、出让土地使用权及农用地改为非农用地的权限。关于南沙区大岗镇大岗村下墩三队‘翡翠蓝湾建设’项目，涉及审批文件批复的土地，均未超出原番禺市人民政府的审批权限。”一方面，由于冯三妹并非涉案集体土地的原所有权人，其一审时提供的《土地亩数登记表》《亲属关系证明》等证据亦不能直接、充分证实其是涉案土地的原使用权人或实际使用人，故冯三妹仅作为举报人与涉案集体土地的查处行为无利害关系。另一方面，根据上述规定，广东省自然资源厅不负有直接查处的职责，其发函将冯三妹的举报转给广州市规划和自然资源局办理并告知冯三妹，广州市规划和自然资源局番禺区分局经调查后作出《复函》，故广东省自然资源厅已履行相应职责。因此，冯三妹起诉请求确认广东省自然资源厅未履行查处职责违法并责令其限期履行法定查处职责的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院判决驳回冯三妹的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。综上所述，上诉人冯三妹上诉认为其是本案适格的利害关系人，广东省自然资源厅未履行查处职责违法，请求撤销一审判决，发回重审或改判等，因理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冯三妹负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  方丽达审判员  罗 燕二〇二〇年十一月二十日书记员  王秋喆