内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院   行政裁定书   （2020）内0603行初190号   原告杨某1，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市。   委托代理人辛某，杭锦旗“148”指挥中心法律服务所法律工作者。   被告杭锦旗塔然高勒管理委员会，统一社会信用代码。   负责人贺某。   委托代理人蒋某。   第三人杭锦旗独贵塔拉镇查干补拉格嘎查委员会，统一社会信用代码，所在地内蒙古自治区鄂尔多斯市杭锦旗。   法定代表人李某。   第三人王某，公民身份号码×××，户籍地内蒙古自治区鄂尔多斯市，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市。   委托代理人杨某2，系王某女儿。   委托代理人杨某3，系王某儿子。   原告杨某1不服被告杭锦旗塔然高勒管理委员会作出的﹝2020﹞163号《杭锦旗塔然高勒管理委员会关于查干补拉格嘎查部分草牧场权属争议答复意见的函》，于2020年8月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案。经核对原告所列第三人杭锦旗塔然高勒管理委员会查干补拉格嘎查委员会的名称，查干补拉格嘎查委员会的全称应为杭锦旗独贵塔拉镇查干补拉格嘎查委员会。原告杨某1委托代理人辛某，被告杭锦旗塔然高勒管理委员会（以下简称管委会）委托代理人蒋某，第三人杭锦旗独贵塔拉镇查干补拉格嘎查委员会（以下简称嘎查委员会）的法定代表人李某，第三人王某的委托代理人杨某2、杨某3到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告杨某1诉称，1.请求依法判决撤销〔2020〕163号《杭锦旗塔然高勒管理委员会关于查干补拉格嘎查部分草牧场权属争议答复意见的函》，并且将第三人王某占用原告的86.4亩草场依法确认承包经营权归属原告经营使用；2.被告应承担本案诉讼费用。事实和理由：原告在1998第二轮土地草牧场承包时共计6口人总计承包了本嘎查草牧场1013亩，并且颁发了草原承包使用证（后已丢失），承包后原告已在杭锦旗锡尼镇居住打工，原告走时将该草场交给原告的三叔父杨三经营使用，后杨三病故。在落实第二轮土地承包责任制从新确权证前也就是2009年杨成林（原告的叔伯弟弟）在网围自己草场时将原告所承包的草场内其中两块草场共计86.4亩（原告所承包的草场与杨成林承包的草场挨着的）围在了自己的草场内，原告在2015年重新确权换证时才知道杨成林已占用了原告承包的草场其中两块86.4亩，后原告与杨成林协商并且通过嘎查要解决，但杨成林患有癌症病未解决成。杨成林病故后，嘎查重新确权换证时将杨成林已占用原告的86.4亩草场打点确权给杨成林的妻子王某，当时原告要求嘎查和塔然高勒管委会彻底解决并且将该86.4亩草牧场确权给原告经营使用。在此过程中通过嘎查及相关机构已将已确权登记给第三人王某的草原承包经营权证注销。后原告申请杭锦旗农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会仲裁，经仲裁因所占草场具体位置关系坐标不清楚，无法查明王某侵占原告该草场而被驳回仲裁请求。在2019年7月1日原告又将第三人王某起诉在杭锦旗人民法院请求判令王某对原告86.4亩草场停止侵权，并将已占用的原告86.4亩（两块，其中一块51.7亩，另一块为34.7亩）返还原告，起诉后因涉案草场为争议地，未经确权，权属不明，已被驳回起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，原告再三请求嘎查和管委会依据职权进行解决并且给予原告确权。2019年8月30日，原告所在的嘎查做出了具体处理意见为以第二轮承包时的原始证据为准，参照原告和王某草牧场使用证和第二轮草原一览表原始证进行实地测量勘测结果为确权换证界线。可是嘎查做出处理意见后管委会一直拖着未解决。直到2020年7月28日，原告直接找到杭锦旗人民政府分管旗长反映该情况，当时分管旗长给管委会主要领导打了电话要求尽快答复。2020年7月29日，嘎查对此问题又重新做出了处理意见结论，该结论与2019年8月30日处理意见相矛盾，并且决定以此意见为准，之前嘎查委员会所出据材料不做依据。管委会在2020年7月30日做出了针对嘎查处理决定意见，即《草牧场权属争议答复意见的函》，结论同意嘎查2020年7月29日的处理意见。原告认为将原告承包的草场其中路南草牧场归王某使用（路南实际51.7亩）证据不足，事实不清，不符合客观事实并且无法律依据。所以原告不服杭锦旗塔然高勒管理委员会关于查干补拉格嘎查部分草牧场权属争议答复处理意见，根据相关法律规定，原告起诉至人民法院请求依法判决支持原告的诉讼请求。   原告杨某1向本院提交了以下证据，第一组证据：《草原基本情况一览表》复印件1份1页（提供盖有杭锦旗农村牧区产权交易服务中心章复印件核对），证明杨某1在第二轮草场承包时全家6口人共计承包了草场1013亩（东285米，西710米，南850米，北500米）并且四至界限清楚。第二组证据：《证明》复印件1份1页（2019年3月16日查干补拉格嘎查出具），证明杨某1所承包的草场被王某占用的地块86.4亩，经查干补拉格嘎查打点确定的具体位置及坐标点。第三组证据：《查干补拉格嘎查部分草场处理意见》复印件1份1页，证明经查干补拉格嘎查村民代表三委成员协商对杨某1与王某草场纠纷地建议处理意见是“确定以第二轮草场承包时的原始依据为准，实地参照杨某1与王某草场使用证和第二轮草场一览表原始证进行实地测量，勘测结果为确定权原始换证界限”。第四组证据：2020年7月29日查干补拉格嘎查关于杨某1和杨成林关于草牧场承包的处理意见复印件1份，证明该处理意见证据不清。   被告管委会辩称，管委会辖区查干补拉格嘎查杨某1与王某因部分草牧场权属一直纠纷不断。近年来，管委会组织包村负责人及嘎查委员会多次协调未果。双方相继又通过杭锦旗农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会裁决及杭锦旗人民法院裁定，因提供证据不足及案件管辖权限，被驳回申请与起讼。为此，草牧场权属未能明确，双方矛盾一直未能化解。争议双方多次向管委会、旗政府、旗纪委等部门反映，为妥善解决双方矛盾，防止矛盾激化，管委会组织相关部门多次协调，双方执意不予调解。管委会要求查干礼拉格嘎查以实际经营状况为准，结合调查情况实地走访，采取村民代表及三委成员综合评议确定处理意见。2020年7月29日，查干补拉格嘎查依据法律及规定，按照程序调查走访，通过村民代表会及三委会确定了《关于杨某1与王某草牧场争议的处理意见》并上报塔然高勒管理委员会。依据上报的处理意见，按照《中华人民共和国草原法》第十三条、第十六条，中华人民共和国国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条及《中华人民共和国农村土地承包法》、《村民委员会组织法》之规定，在尊重历史，照顾现实的基础上，结合调查结果，经管委会研究，同意《查干补拉格嘎查关于杨某1与王某草牧场争议的处理意见》，上报旗草监所备案，并告知当事人权利和义务。管委会充分结合工作组及嘎查委员会调查处理情况，按照《中华人民共和国农村土地承包法》及《村民委员会组织法》、《村规民约》相关规定同意了查干补拉格嘎查《关于杨某1与王某草牧场争议的处理意见》，是以维护社会稳定的大局出发，为切实保障农牧民权益，防止矛盾激化。同时也告知当事人救济权利并未终止其权利的行使。   被告管理委员会未向本院提交证据。   第三人嘎查委员会述称，查干补拉格嘎查杨某1与王某因部分草牧场权属一直纠纷不断，包村负责人及嘎查委员会多次协调未果，双方相继又通过杭锦旗农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会裁决及杭锦旗人民法院裁定，因提供证据不足及案件管辖权限，驳回申请与诉讼。为此，草牧场权属未能明确，双方矛盾一直未能化解。争议双方多次向管委会、旗政府、旗纪委等部门反映，为妥善解决双方矛盾，防止矛盾激化，管委会组织相关部门多次协调，双方执意不予调解。查干补拉格嘎查以实际经营状况为准，组织村民代表三委会成员及知情群众实地走访，原始使用的土塄及旧网围栏木桩仍存在，结合双方草牧场使用证、草监所草牧场一览表及1994年5月20日在原苏木嘎查主持双方当事人同意情况下签订的调解协议。2020年7月29日，查干补拉格嘎查依据法律及规定，按照程序调查走访，通过村民代表会及三委会确定了《关于杨某1与王某草牧场争议的处理意见》并上报塔然高勒管理委员会。依据上报的处理意见，在尊重历史，照顾现实的基础上，结合调查结果，经管委会研究，同意了《查干补拉格嘎查关于杨某1与王某草牧场争议的处理意见》，上报旗草监所备案，并告知当事人权利和义务。嘎查做出处理决定是在充分调查走访，按实际经营情况为准，以有利生产生活促进和谐稳定为目的，由村民代表依据法律规定综合研判确定的。   第三人嘎查委员会向本院提交了以下证据：第一组证据，《1994年杨成林、杨某1草牧场纠纷调解协议》，证明1994年在第一轮草牧场土地经营承包过程中，双方就有争议，通过村委会和原图古日格苏木发村负责人通过当事人的同意将原属于杨成林的草牧场（手指，无界限），以杨某1的现房位置，范围详见协议，是属于杨成林的草牧场，杨某1的房屋在杨成林的草牧场内，为了生产生活方便，将房屋周围的草场给了杨某1，杨某1又将自己路南草牧场范围内的部分草牧场给了杨成林。   第三人王某述称，第一，被告管委会以“杭锦旗塔然高勒管理委员会关于查干补拉格嘎查部分草牧场权属争议答复意见的函”（以下简称“答复意见函”）同意的第三人嘎查委员会于2020年7月29日作出的“查干补拉格嘎查关于杨某1与王某草牧场争议的处理意见”（以下简称“处理意见”），属于无视法律和契约，侵犯承包人合法土地承包经营权，违反原发包人查干补拉格嘎查委员会与作为原承包人的第三人王某依法订立并正在履行中的草牧场承包合同的违法违约行为。具体而言，被告管委会以“答复意见函”同意第三人嘎查委员会的“处理意见”，从第三人王某享有承包经营权的830亩草牧场中将杨某1的房屋周围草牧场划归杨某1使用，是属于无任何法律、契约、事实依据的错误行为。第二，第三人王某对案涉的本案原告杨某1的房屋周围草牧场享有承包经营权是不争的事实，是其依法承包并一直以来行使占有、使用、受益权利并尽管理、建设、维护职责至今的面积共计830亩草牧场的组成部分，有获颁的草原使用证、持有的草牧场承包合同、生效的人民法院民事裁定等诸多证据均能证实。第三，被告管委会作出的“答复意见函”既未就争议草牧场的坐落位置、实际面积等事实做出清楚的认定，也未对王某获颁的草原使用证、持有的草牧场承包合同书、生效的司法文书采信采纳，凭借所谓的尊重历史照顾现实原则，径直作出杨某1的房屋周围草牧场归杨某1使用的武断处理意见，是不符合行政机关作出行政行为理应遵循的法律原则的，其作出的决定不具有可执行性、可履行性。第四，被告管委会作出的“答复意见函”，在标题上不符合行政裁决文件的形式、文本格式要求，在救济渠道、救济期限、救济形式的交代上将其错误地自认为信访答复意见，也是极其错误的。纵观“答复意见函”及其同意的“处理意见”的法律适用、明显带有裁决意味的处理言辞、直接指向案涉草牧场使用权归属的确定等，该“答复意见函”，并非属于信访答复意见范畴，而属于行政行为范畴。基于此，依据《中华人民共和国行政复议法》，第三人王某为了维护自身草牧场承包经营合法权益的完整，为了让其不受他人和组织的侵犯，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条（四）项、第九条、第三十条之规定，向杭锦旗人民政府行政复议委员会提出复议申请，复议机关以“答复意见函”属于信访处理意见为由拒绝受理行政复议申请，建议王某向杭锦旗信访局申请信访复查，王某无奈向杭锦旗信访局申请信访复查，复查机关杭锦旗信访局于2020年9月9日以“你所反映的问题不属于信访事项”为由作出“申请复查不予受理告知书”。这样第三人王某穷尽了救济渠道，最后落下行政复议机关不受理不出具书面文件，信访复查机关出具告知书不予受理的既尴尬又无奈结局，只好就本案进行应诉，以答辩形式应对本案被诉行政行为。第五，原告杨某1针对被告管委会作出的“答复意见函”未经复议前置程序径行提起主张撤销的行政诉讼，违反行政复议法规定，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”之规定及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条二款“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”之规定，鉴于原告未经复议前置程序直接提起诉讼的情形，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条一款（五）项“未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”之规定应予驳回起诉。   第三人王某向本院提交了以下证据：第一组证据，草场使用证1份；第二组证据：《民事裁定书》、《仲裁裁决书》《信访复查申请书》、《申请复查不予受理告知书》、草场承包合同各1份，证明案涉争议草场为第三人王某实际占有、经营、管理、使用。   经庭审质证，被告管委会对原告杨某1提供证据的质证意见如下：对第一组证据的真实性和证明问题认可；对第二组证据的真实性不清楚；对第三组证据的真实性认可，证明目的不认可，只是纠纷处理的过程；对第四组证据的真实性和证明问题均认可。第三人嘎查委员会对原告杨某1提供证据的质证意见如下：对第一组证据的真实性和证明问题认可；对第二组证据的真实性认可，证明问题不认可；对第三组证据的真实性认可，证明问题不认可，该意见已经作废；对第四组证据的真实性和证明问题均认可。第三人王某对原告杨某1提供证据的质证意见如下：第一组证据真实性不认可，是复印件；第二组证据真实性不认可，是自己加的坐标；第三组证据真实性不认可，王某所拥有的草原使用证的有效的；对第四组证据的真实性和证明问题不认可，不能真实反映争议。原告杨某1对第三人嘎查委员会提供证据的质证意见如下：对该组证据的真实性认可，证明问题不认可，内容体现不出来路南、路北草场更换，这是在第一轮草牧场承包时发生的纠纷解决方案，后又进行了第二轮的草场承包，且承包内容已经发生了改变。被告管委会认可第三人嘎查委员会的该证据。第三人王某不认可第三人嘎查委员会证据的真实性。原告杨某1对第三人王某提供证据的质证意见如下：对第一组证据的真实性有异议，证明问题有异议，草场使用证和嘎查及农牧局存放的草牧场一览表登记的示意图不一致。对第二组证据的真实性认可，对证明问题有异议，草牧场承包合同已经过期；对民事裁定书真实性认可，证明目的不认可，没有裁定原告和第三人争议地的归属；仲裁裁决书真实性认可，证明目的不认可，没有法律效力；对《信访复查申请书》、《申请复查不予受理告知书》真实性认可，证明目的不认可。被告管委会对王某提供证据的质证意见如下：对第一组证据的真实性有异议，草场使用证和嘎查及农牧局存放的草牧场一览表登记的示意图不一致。对第二组证据的真实性认可，证明问题不认可，承包合同已经过期。对《民事裁定书》、《仲裁裁决书》、《信访复查申请书》、《申请复查不予受理告知书》的真实性认可，证明目的不认可，第三人王某不是信访当事人，所以没有受理信访申请。第三人嘎查委员会对王某证据的质证意见同被告管委会。   本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据，第一组证据盖有杭锦旗农村牧区产权交易服务中心章，被告及第三人嘎查委员会均认可，予以采信。第二组证据是复印件，由第三人嘎查委员会出具，第三人虽对真实性认可，对证明问题不认可，原告未提供其他有效证据佐证该四至及面积由第三人嘎查委员会打点确定，该证明中明确记载是杨某1提供坐标点，故不予采信。第三、四组证据，由第三人嘎查委员会出具，对其真实性予以认定。对第三人嘎查委员会出具的证据，未提供原件核对，第三人王某不认可，不予采信。对第三人王某提供的证据，第一组证据，草场使用证盖有杭锦旗草原监理所章，与原件核对无异，对其真实性予以认定；第二组证据与原件核对无异，对真实性予以认定。但第三人未提供其他证据佐证争议土地与其草场的位置关系，故不能证明其所要证明的问题。   经审理查明，2020年7月29日，查干补拉格嘎查作出《关于杨某1与王某草牧场争议的处理意见》。该意见作出两项处理意见，一是杨某1房周围草牧场归杨某1使用，路南草牧场归王某使用；二是争议草牧场以原始界线为准，由双方当事人及嘎查委员会、知情人实地指人后确权打点。并说明，该意见报塔然高勒管理委员会批复后生效，以本处理意见为准，之前嘎查委员会所出据材料不作为依据。如当事人不服，可通过诉讼或仲裁予以解决，嘎查委员会不做处理。2020年7月30日，被告管委会作出给第三人嘎查委员会的《关于查干补拉格嘎查部分草牧场权属争议答复意见的函》。该函函告第三人嘎查委员会“依据你嘎查上报的《关于杨某1与王某草牧场争议的处理意见》，按照《中华人民共和国草原法》第十三条、第十六条，国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条及《中华人民共和国农村土地承包法》、《村民委员会组织法》之规定，在尊重历史，照顾现实的基础上，结合调查结果，经塔然高勒管理委员会研究，同意《关于杨某1与王某草牧场争议的处理意见》，上报旗草监所备案，并告知当事人。如当事人对本答复意见不服，可通过诉讼或仲裁机构予以裁决，也可受到本答复之日起三十日内向杭锦旗人民政府申请复查。”原告杨某1对该答复意见的函不服，向本院提起诉讼。   另查明，原告杨某1认为第三人王某擅自占用其草牧场，原告作为申请人在杭锦旗农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会提起仲裁，2019年6月3日，该仲裁委作出杭农仲裁决字〔2019〕第008号《仲裁裁决书》，驳回了原告的仲裁请求。后原告杨某1以第三人王某侵犯其草牧场权利为由在杭锦旗人民法院提起民事诉讼，2019年10月25日，杭锦旗人民法院作出〔2019〕内0625民初1195号《民事裁定书》，以双方争议不属人民法院民事诉讼受案范围为由驳回了原告的起诉。第三人王某对《关于查干补拉格嘎查部分草牧场权属争议答复意见的函》不服，向杭锦旗人民政府申请信访复查，杭锦旗信访局于2020年9月9日告知第三人王某申请事项不属信访事项。   再查明，被告管委会称其现阶段职权不明确，没有文件给其确定职责，现主要处理纠纷。对草牧场纠纷是代为管理，案涉争议地确权应由杭锦旗独贵塔拉镇政府确权。   本院认为，原告杨某1与第三人王某之间的草牧场纠纷中，争议草牧场四至及其与原告、第三人王某承包的草牧场位置关系并不明确，双方对争议地有权属争议，双方的争议属于土地使用权争议。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，个人与个人之间的土地使用权争议由乡级或县级人民政府处理。依据该规定，双方的争议应由查干补拉格嘎查所属乡级或县级人民政府处理。本案中，被告管委会对其职权范围未举证证明，自认其无权作出案涉土地使用权纠纷确权。被诉答复意见的函，能产生同意第三人嘎查委员会处理意见的效力，但不产生确权后果。故该函是管委会及嘎查委员会处理原告与第三人王某之间使用权纠纷中的同意意见，不是最终的处理结果，该函对双方的权利义务不产生实际影响，该函不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项之规定，裁定如下：   驳回原告杨某1的起诉。   案件受理费50元，退还原告杨某1。   如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。   审判长 邬慧彪   审判员 武 凤   人民陪审员 齐巧玲     二〇二〇年十一月三日   书记员 孙雪晨   书记员 冯妮妮   本案引用的法律条文   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。   下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：   （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；   （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；   （三）行政指导行为；   （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；   （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；   （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；   （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；   （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；   （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；   （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。