湖南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘行终869号 上诉人：泸溪县佳昱矿业有限责任公司。住所地：泸溪县洗溪镇上街大桥**。 法定代表人：张瑞平，该公司总经理。 委托代理人：柳兴赫，北京吴少博律师事务所律师。 委托代理人：田波，湖南四维律师事务所律师。 被上诉人：泸溪县人民政府。住所地：泸溪县武溪镇朝阳路。 法定代表人：向恒林，该县县长。 出庭负责人：石利民。 委托代理人：谭永华。 委托代理人：吴朝双，湖南新世纪律师事务所律师。 被上诉人：泸溪县自然资源局。住所地：泸溪县武溪镇建设北路。 法定代表人：杨付红，该局局长。 出庭负责人：李隽华。 委托代理人：佘佐鹏，该局工作人员。 委托代理人：向晓丽，湖南新世纪律师事务所律师。 上诉人泸溪县佳昱矿业有限责任公司(以下简称佳昱公司)与被上诉人泸溪县人民政府、泸溪县自然资源局不履行矿业行政补偿法定职责一案，湘西州中院2020年5月11日作出（2020）湘31行初7号行政判决。泸溪县佳昱矿业有限责任公司不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审经审理查明，佳昱公司成立于2014年3月，经营范围为建筑用砂岩露天开采。2014年2月27日，佳昱公司通过网络竞拍竞得泸溪县洗溪镇仲溪村建筑石料用砂岩矿采矿权，办理了相关采矿手续，同时筹办企业。2017年，佳昱公司申请延续采矿权期限得到许可，其采矿许可证有效期限为2017年9月25日至2020年2月25日。泸溪县自然资源局经调查，认为佳昱公司的洗溪镇仲溪村矿区建筑用砂岩矿矿区范围与泸溪县天桥山自然保护区全部重叠，按照《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》（以下简称《处置方案》）的规定，其矿区需退出自然保护区，泸溪县自然资源局于2018年5月给佳昱公司下达了《停产通知书》，要求佳昱公司全部退出矿区，等待下一步处理。2019年6月18日，泸溪县自然资源局给佳昱公司下达了《关闭矿山的通知》，佳昱公司按照要求积极配合进行了关闭。2019年6月21日，泸溪县自然资源局下发泸自然资发（2019）39号文件，注销了佳昱公司在洗溪镇仲溪矿区建筑用砂岩矿证号为××的采矿许可证。因关闭矿山造成损失，佳昱公司于2019年10月15日向泸溪县人民政府、泸溪县自然资源局提交《关于申请赔偿的报告》，同日，泸溪县自然资源局答复：“我局将代表县人民政府与贵公司协商沟通，如不能达成协议，你公司再可通过法律途径解决”。双方当事人经多次协商无果，佳昱公司诉至法院。请求：1.判令泸溪县人民政府、泸溪县自然资源局依法履行企业关停补偿的法定职责，给予佳昱公司足够合理的行政补偿，具体补偿项目共计38618729元；2、判令泸溪县人民政府、泸溪县自然资源局承担本案的诉讼费用。 另查明，佳昱公司通过网络竞拍竞得泸溪县洗溪镇仲溪村建筑石料用砂岩矿采矿权竞拍价款为324400元，矿山地质环境治理备用金为160000元，向湖南省林业厅缴纳森林植被恢复费用285222元。泸溪县自然资源局垫付对矿山进行复绿产生费用267122元，佳昱公司在取得采矿权后至采矿权注销期间未能生产。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、泸溪县自然资源局的被告主体资格问题；二、泸溪县人民政府是否履了行矿业行政补偿法定职责及补偿依据和数额。 一、泸溪县自然资源局的被告主体资格问题。因佳昱公司的矿区在自然保护区内而引发泸溪县人民政府、泸溪县自然资源局实施的停产和关闭行为，佳昱公司因其受损才诉请被告履行补偿职责。经查，实施关闭矿山行为主要依据湖南省人民政府办公厅湘政办明(2017)103号文件，该文件内容为湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》和《湖南省自然保护区内探矿权退出处置方案》的通知。《处置方案》在处置方式和程序中，对整体补偿退出项作如下规定：“1.方式：除直换关闭注销和部分避让退出的采矿权外，对其他位于保护区的采矿权整体退出，给予适当补偿，退付剩余资源储量的价款和备用金。2.程序：一是由县级人民政府与采矿权人签订补偿协议；....六是由县级人民政府向采矿权人支付补偿资金，并按“六个不留”标准关闭矿山”。结合以上文件及庭审调查，佳昱公司矿区系“整体补偿退出”，具体操作“由县级人民政府与采矿权人签订补偿协议”。在佳昱公司向泸溪县自然资源局、泸溪县级人民政府提出《关于申请赔偿的报告》后，泸溪县自然资源局答复称“...我局将代表县人民政府与贵公司协商沟通...”；在庭审中，泸溪县人民政府亦称“整个协商拆除过程都是县政府责成自然资源局实施的...”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，履行补偿法定职责的主体应为泸溪县人民政府，而泸溪县自然资源局不是本案适格被告。经释明，佳昱公司不同意变更被告，对此应依照法律的规定裁定予以驳回。 二、本案泸溪县人民政府是否履行了矿业行政补偿法定职责及补偿依据及数额。《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》在处置方式和程序中，对整体补偿退出项作出了相关规定，即除直换关闭注销和部分避让退出的采矿权外，对其他位于保护区的采矿权整体退出，给予适当补偿，程序上由县级人民政府与采矿权人签订补偿协议，由县级人民政府向采矿权人支付补偿资金。佳昱公司矿区系“整体补偿退出”，具体操作“由县级人民政府与采矿权人签订补偿协议”。据此，泸溪县人民政府具有履行矿业行政补偿的法定职责。通过庭审，双方当事人对案情事实经过均无异议，焦点是在补偿问题上，泸溪县人民政府认为应按照湖南省人民政府办公厅湘政办明[2017]103号文件办理，佳昱公司矿区整体退出补助为600万元；佳昱公司认为其损失应以双方共同委托的评估公司评估结果为主要依据，加上其他损失共计为38618729元，双方协商无果。事实上形成县级人民政府与采矿权人没有签订补偿协议。没有符合《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定的“由县级人民政府与采矿权人签订补偿协议”的要求。因此，泸溪县人民政府的行为构成不履行矿业行政补偿法定职责。 关于补偿依据及数额，泸溪县人民政府对佳昱公司实施“整体补偿退出”行为主要依据为《处置方案》，该《处置方案》应为补偿的主要依据。泸溪县人民政府应当履行的事项为：“除直换关闭注销和部分避让退出的采矿权外，对其他位于保护区的采矿权整体退出，给予适当补偿，退付剩余资源储量的价款和备用金”。经查，该《处置方案》第六条第（二）款第2目规定“整体退出补助标准：对无单独选厂的矿山，只对矿山进行补助，标准为600万/矿”，佳昱公司在取得采矿权后至采矿权注销期间未能生产。另，佳昱公司通过网络竞拍采矿权竞拍价款为324400元；交付矿山地质环境治理备用金为160000元；向湖南省林业厅缴纳森林植被恢复费用285222元。泸溪县自然资源局垫付对矿山进行复绿产生费用267122元。佳昱公司应得补偿款应为：矿山整体退出补助、采矿权竞拍价、矿山地质环境治理备用金、森林植被恢复费之和减除复绿产生实际费用。因此，泸溪县人民政府应支付佳昱公司采矿权整体退出补偿费用6502500元。 综上，泸溪县人民政府构成不履行矿业行政补偿法定职责。佳昱公司诉求泸溪县人民政府履行矿业行政补偿法定职责的诉请应予以支持。泸溪县自然资源局不是本案的适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条、第二十六条的规定，判决：一、泸溪县人民政府支付佳昱公司采矿权整体退出补偿费用6502500元，限本判决生效之日起三个月内付清；二、驳回佳昱公司对泸溪县自然资源局的起诉；三、案件受理费五十元，由泸溪县人民政府承担。 泸溪县佳昱矿业有限责任公司不服上述判决，向本院提起上诉称：一、泸溪县人民政府在强制关停佳昱公司矿厂后，一直未依法给予佳昱公司相关补偿，其行为已构成不履行矿业行政补偿法定职责，应依法履行其职责对佳昱公司进行补偿。二、一审法院适用法律错误，泸溪县人民政府的行政补偿数额应当按照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条以上诉人实际投入的损失确定，而不是以一审判决认定的根据《处置方案》的补助金额确定。三、一审法院事实认定错误，根据法律规定，佳昱公司与泸溪县自然资源局已共同委托了评估机构对佳昱公司的实际投入作出了合理合法的评估结果，根据法律规定，该评估结果应作为认定补偿数额的依据。综上，请求：撤销一审判决，改判支持佳昱公司的一审诉讼请求。 泸溪县人民政府答辩称：一、泸溪县人民政府按照《处置方案》的规定，对位于自然保护区内的佳昱公司整体补偿退出，是与其协商一致、在佳昱公司积极配合下进行的，泸溪县人民政府的行政行为合法。二、一审法院依据[2017]103号文件作为本案补偿依据，认定事实清楚，适用法律正确。三、佳昱公司请求按照评估结果作为补偿依据既无事实根据，亦无法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回佳昱公司的上诉请求。 泸溪县自然资源局答辩称：一、一审判决驳回佳昱公司对泸溪县自然资源局的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。二、一审判决按照《处置方案》的标准对佳昱公司进行补偿，认定事实清楚，适用法律正确。三、佳昱公司请求按照评估结果作为补偿依据既无事实根据，亦无法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。请求驳回佳昱公司的上诉请求。 当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 对一审查明的事实，二审予以确认。另查明：2019年9月18日，泸溪县自然资源局（甲方）、佳昱公司（甲方）与深圳市伯勤资产评估与房地产估价有限公司（乙方）、云南陆缘衡矿业权评估公司（乙方）签订《咨询委托合同》，咨询目的为：为甲方了解佳昱公司洗溪镇仲溪矿区建设用砂岩矿采矿权、机器设备及构附属物价值参考依据。2019年10月11日，深圳市伯勤资产评估与房地产评估有限公司作出《泸溪县佳昱矿业有限责任公司拟了解重置成本所涉及的构筑物、车辆及机器设备资产估值报告》（以下简称《估值报告》），该估值报告的估值目的记载“对泸溪县佳昱矿业有限责任公司拟了解重置成本涉及的泸溪县佳昱矿业有限责任公司构筑物、车辆及机器设备进行估值，为该经济行为提供价值参考”，估值报告的适用限制说明记载“资产估值报告所揭示的估值结论仅对本项目对应的经济行为有效”。 本院认为：本案争议焦点是泸溪县人民政府对佳昱公司采矿权整体退出的补偿金额应如何确定，一审确定的补偿金额是否有依据。 一、《估值报告》能否作为泸溪县人民政府对佳昱公司补偿的依据。 《估值报告》虽是泸溪县自然资源局和佳昱公司共同委托作出，但其咨询目的为：为了解佳昱公司洗溪镇仲溪矿区建设用砂岩矿采矿权、机器设备及构附属物价值参考依据。且该估值报告的估值目的记载“对泸溪县佳昱矿业有限责任公司拟了解重置成本涉及的泸溪县佳昱矿业有限责任公司构筑物、车辆及机器设备进行估值，为该经济行为提供价值参考”，估值报告的适用限制说明记载“资产估值报告所揭示的估值结论仅对本项目对应的经济行为有效”。因此，该估值报告只适用于了解佳昱公司的重置成本，可以作为补偿的参考，但不能作为补偿的依据。 二、泸溪县人民政府对佳昱公司的补偿金额应如何确定。 对自然保护区内矿业权进行清理，是执行国土资源部等十部门《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）等文件要求，为保护生态环境和自然资源，依法做好自然保护区管理工作，在全国范围内开展的一项专项工作。既要保障采矿权人的合法权益，又要严肃查处违法违规行为。根据国土资源部关于印发的通知》（国土资发[2017]77号）的要求，湖南省人民政府办公厅出台了《关于印发和的通知》，对自然保护区内采矿权退出的方式、程序、补偿等作出了规定。上述方案可以作为泸溪县人民政府对佳昱公司补偿的依据。本案中，佳昱公司的洗溪镇仲溪村矿区建筑用砂岩矿矿区范围与泸溪县天桥山自然保护区全部重叠，按照《处置方案》的规定，其矿区需退出自然保护区。泸溪县自然资源局于2018年5月给佳昱公司下达了《停产通知书》，要求其全部退出矿区。2019年6月18日，泸溪县自然资源局给佳昱公司下达了《关闭矿山的通知》，佳昱公司按照要求积极配合进行了关闭。佳昱公司因公共利益而被关闭退出，其有权利主张公平合理的补偿。根据《处置方案》中补偿方式和标准的规定，对不属于直接关闭注销的整体退出或部分退出的采矿权，由采矿权所在地县级人民政府按有关规定组织进行补偿，属省级或市级国土资源部门颁发采矿许可证的，由省级或市级财政予以补助。补助资金拨付给采矿权所在地县级政府，由县级政府统筹用于关闭矿山经济补偿、职工安置、实施关闭等费用。泸溪县人民政府将省政府的补助资金600万元全部用于对佳昱矿业的补偿，符合上述方案的规定。一审法院判决佳昱公司应得补偿款应为：矿山整体退出补助、采矿权竞拍价、矿山地质环境治理备用金、森林植被恢复费之和减除复绿产生实际费用，总计6502500元，无明显不当。 需要说明的是，本案是政策性关闭，不同于生效行政许可的撤回，因此不能完全适用行政许可法第八条第二款的规定给予补偿。若条件允许，泸溪县人民政府可以根据《处置方案》的规定，重新配置资源，多渠道解决佳昱公司采矿权退出后的问题。 综上，一审判决认定基本事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当，佳昱公司的上诉理由不能成立，不应支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由泸溪县佳昱矿业有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  张坤世 审判员  林 芝 审判员  李俊颖 二〇二〇年十一月二日 法官助理蹇菲 书记员李雅雯