吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉24行终134号 上诉人（原审原告）裴捷，男，1965年10月13日出生，汉族，无职业，住吉林省敦化市大石头镇林涛委**。 委托代理人裴桢（系裴捷哥哥），男，1962年6月10日出生，汉族，大石头林业局退休工人，住吉林省敦化市大石头镇林涛委**。 委托代理人王首岑，吉林岑峰律师事务所律师。 被上诉人敦化市交通运输局（原审被告为敦化市交通运输管理所），住所地吉林省敦化市丹江街江滨路。 法定代表人孙延富，局长。 出庭应诉行政机关负责人王松斌，敦化市交通运输综合行政执法大队副大队长。 委托诉讼代理人杨雪利，该所法制科科长。 委托诉讼代理人王杰，吉林尊理律师事务所律师。 上诉人裴捷因与被上诉人敦化市交通运输局确认交通运输行政许可行为无效一案，不服吉林省敦化市人民法院（2020）吉2403行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审审理查明：2010年11月25日，裴捷取得吉交运管许可延字222403300172号《中华人民共和国道路运输经营许可证》，业户名称裴捷，经济性质为个体经济，经营范围为敦化市乡镇出租汽车客运，证件有效期至2013年12月31日。2010年11月25日，裴捷取得吉交运管延字222403300977号《中华人民共和国道路运输证》（待理证），业户名称裴捷，车辆号牌吉HT39**，经济类型为个体经济，车辆类型为蓝色夏利牌轿车，经营范围为敦化市大石头镇乡镇出租客运。2014年1月1日，裴捷取得吉交运管延字222403300958号《中华人民共和国道路运输证》（待理证），业户名称裴捷，车辆号牌吉HT39**，经济类型个体经济，车辆类型是蓝色夏利牌轿车，经营范围出租汽车客运，限敦化市大石头镇运营。2016年1月1日，敦化市交通运输管理所（以下简称敦化市运管所）作出编号为222403300958的《出租汽车客运运营许可决定书》，主要内容为：“裴捷，你于2015年12月25日提出1个出租汽车运营申请。经审查，你的1个出租汽车运营申请符合《吉林省城市公共客运管理条例》第三十七条的规定，决定准予从事出租汽车运营行政许可。请按下列要求从事出租汽车运营活动：经营主体裴捷，运营许可数量1个，道路运输证发放1个，核定的运营区域敦化市大石头镇，车辆数量及要求1台，经营期限自2016年1月1日起至2019年12月31日止。请于2016年1月1日前按上述要求落实投入车辆承诺书，然后办理相关手续。在确定的时间内未按许可落实投入车辆承诺书或未办理相关手续的，将撤销本经营许可”。该许可决定书于2016年1月1日向裴捷送达。 2017年，敦化市运管所作出编号为222403300958的《出租汽车车辆过户更新申请表》，主要内容为：“敦化市公安局交通警察大队：申请人裴捷，经办人裴捷，项目：车辆变更。车牌号码变更前情况：吉HDB9**，变更后情况：吉HT39**；车身颜色变更前情况：珍珠黑，变更后情况：珍珠黑；座位数变更前情况：5，变更后情况：5；车主姓名变更前情况：王锡华，变更后情况：裴捷；发动机号变更前情况：216158939，变更后情况：216158939；车架号变更前情况：LGXC16AF5G0260309，变更后情况：LGXC16AF5G0260309；厂牌型号变更前情况：比亚迪BYD7156A5M，变更后情况：比亚迪BYD7156A5M；车辆技术等级变更前情况：一级，变更后情况：一级。说明：1．填写本表时，请完整填写变更情况；2．申请人提出的变更车辆标准不低于原车辆；3．提交申请时需提供的材料：（1）更新车辆的《行车证》《车辆登记证书》《车辆检测合格证明》；（2）原车辆运营证件；（3）45度角新车照片2张；（照片中要体现车辆牌照号、经营者名称）（4）经办人员的身份证明、经营者的委托书。有效期：2017年7月31日至2017年8月31日止（限期一个月之内有效）”。2017年8月3日，裴捷取得公安交警部门为其颁发的更新车辆后的《中华人民共和国机动车行驶证》，主要内容为：“号牌号码吉HT39**，车辆类别小型轿车，所有人裴捷，住址吉林省敦化市大石头镇林涛委**，使用性质出租客运，品牌型号比亚迪牌BYD7156A5M，车辆识别代号LGXC16AF5G0260309，发动机号码216158939，注册日期2017年7月28日，发证日期2017年8月3日。”2017年10月25日，敦化市运管所依据《出租汽车车辆过户更新申请表》、更新车辆后的《中华人民共和国机动车行驶证》《汽车综合性能检测报告单》、吉交运管延字222403300958号《中华人民共和国道路运输证》（待理证）、车辆45度角照片两张、裴捷的身份证明、编号为222403300958的《出租汽车客运运营许可决定书》等证据材料核发了被诉吉交运管延字222403300997号《中华人民共和国道路运输证》（待理证）。2017年12月4日，王锡华驾驶吉HT39**号比亚迪牌小型轿车发生重大交通事故。2018年8月1日，敦化市人民法院作出（2018）吉2403刑初75号刑事附带民事判决，判处裴捷与王锡华等人连带赔偿被害人经济损失共计1083163.02元，该判决已发生法律效力。裴捷认为敦化市运管所于2017年10月25日核发的吉交运管延字222403300997号《中华人民共和国道路运输证》（待理证）缺乏事实和法律依据，是没有依据的重大且明显违法的行为，给原告带来巨大经济损失，应确认无效。遂提起本诉。 另查明，裴捷的出租汽车运营许可系以无偿方式取得。在案件审理过程中，经法院依法释明，裴捷不变更诉讼请求，坚持要求确认被告敦化市运管所于2017年10月25日向原告裴捷核发的吉交运管延字222403300997号《中华人民共和国道路运输证》（待理证）无效的诉讼请求。 原审法院认为：根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”、《吉林省道路运输条例》第三条第一款：“县级以上人民政府交通行政主管部门组织领导本行政区域内的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构具体实施道路运输管理工作”之规定，敦化市运管所作为敦化市道路运输管理机构，具有负责具体实施本行政区域内出租汽车客运管理工作的法定职责。根据《中华人民共和国道路运输条例》第十条第二款“依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由”、《巡游出租汽车经营服务管理规定》第十五条第一款“被许可人应当按照《巡游出租汽车经营行政许可决定书》和经营协议，投入符合规定数量、座位数、类型及等级、技术等级等要求的车辆。原许可机关核实符合要求后，为车辆核发《道路运输证》”、《吉林省道路运输条例》第八条“道路运输经营者应当依法取得道路运输经营许可证，投入运输的车辆应当取得营运证后方可从事道路运输经营”之规定，从事出租汽车客运，经营者首先应取得经营许可，经营者获得经营许可的，道路运输管理机构为经营者颁发道路运输经营许可证，然后为经营者投入运输的车辆核发《道路运输证》。故颁发道路运输经营许可证是道路运输管理机构对经营者从事经营活动的许可行为，核发《道路运输证》是经营者获得经营许可后，道路运输管理机构为投入运输的车辆配发营运证的行为。本案中，裴捷于2016年1月1日以无偿方式取得出租汽车客运运营许可，许可期限自2016年1月1日至2019年12月31日。《吉林省城市公共客运管理条例》第三十八条第一款规定，以无偿方式取得的出租汽车运营许可不得转让。因道路运输证的核发系以经营者取得运营许可为前提，故在运营许可不得转让的情况下，为其投入运营的车辆配发的道路运输证亦无法转让。2017年8月3日，裴捷取得了公安交警部门为其核发的更新车辆（比亚迪BYD7156A5M、车辆识别代号LGXC16AF5G0260309）后的《中华人民共和国机动车行驶证》，该行驶证已载明车辆品牌型号为比亚迪牌BYD7156A5M，使用性质为出租客运，所有人为裴捷。2017年10月25日，敦化市运管所依据更新车辆后的《中华人民共和国机动车行驶证》《汽车综合性能检测报告单》、原《中华人民共和国道路运输证》（待理证）、车辆照片、裴捷的身份证明、编号为222403300958的《出租汽车客运运营许可决定书》等相关证据材料为投入运营的更新车辆配发了被诉吉交运管延字222403300997号《中华人民共和国道路运输证》，未减损裴捷的权利或者增加其义务，具有事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，案涉道路运输证从作出主体、法律规范依据、内容等方面看不存在行政诉讼法规定的无效情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”经法院释明，裴捷不变更诉讼请求，仍要求确认被诉行政行为无效，故其诉讼请求应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决：驳回原告裴捷的诉讼请求。案件受理费50元，由原告裴捷负担。 上诉人裴捷上诉请求：1.撤销一审判决，发回重审或改判确认被上诉人于2017年10月25日对裴捷进行的营运许可的登记行为和核发的吉交运管延字222403300997号《中华人民共和国道路运输证》（代理证）无效；2.被上诉人承担诉讼费。事实与理由：2017年10月25日被上诉人对裴捷进行的营运许可的登记行为和核发的吉交运管延字222403300997号《中华人民共和国道路运输证》（代理证），在未经调查、核实裴捷是否同意的情况下，给案外人王锡华所有的比亚迪牌轿车以裴捷名义办理了《中华人民共和国道路运输证》，办理过程中程序明显违法：1.裴捷并未申请办理比亚迪牌出租车的行政许可；办证时裴捷未在场，未在任何手续上签字，也未授权他人办理，更未授权王锡华办理。2.该证未给相对人裴捷送达。3.裴捷在一审提交的证据能够证明是王锡华通过个人关系办理的。4.裴捷提交的录音资料、机动车登记证书复印件、清单、车辆买卖协议、机动车销售发票一审均未采信，没有查清关键事实。即裴捷将夏利牌轿车以1.5万元卖给王锡华，王锡华花4.5万元购买新车比亚迪，王锡华为了将夏利的出租车运营证办到比亚迪车上，通过运管所的人出主意，作假手续，在二手车行开了一个收条王锡华以3000元再卖给裴捷，所谓的更新过户，又办理了裴捷的运营证，但该证并未给裴捷送达，却给了王锡华，这是以合法形式掩盖非法目的。5.本案遗漏了案件当事人，法院不采信原告的证据就应该追加王锡华为本案的第三人参加诉讼。6.裴捷要求确认吉交运管延字222403300997号《中华人民共和国道路运输证》（代理证）无效，而庭审中被上诉人未提交该证据，应视为其无该证据。在庭审中，裴捷补充上诉意见为：1.发生交通事故车辆是王锡华购买的新车比亚迪轿车，交通事故也是王锡华本人及家属处理的，裴捷并未在场。2.王锡华自购比亚迪车辆已落户其本人名字，是到敦化市运输管理所办理过户手续时要求保留原号牌，是运管所工作人员与王锡华串通办理到裴捷名字，最终损害裴捷合法权益。3.敦化市运输管理所主张营运证无偿取得不准转让，但事实上敦化市乡镇出租车是可以买卖交易的，有很多车辆都发生过交易。4.敦化市运输管理所违法为王锡华办理了比亚迪轿车营运证和出租车服务监督卡，裴捷本人不知情，也没有签过字，没有委托王锡华办理，因此是违法办理的。5.发生交通事故时王锡华系进行道路旅客运输经营行为（班线营运），而不是大石头乡镇出租汽车经营，超出经营范围，是交通运输管理所安全检查不作为、不到位。6.敦化市法院刑事附带民事案件判决适用法律错误，判决错误。州法院（2019）吉24刑申18号裁定载明裴捷在登记表上签字没有证据证明。综上，请求维护裴捷的合法权益。 敦化市交通运输局辩称，因敦化市综合行政执法体制改革职权分化，敦化市运管所名称不再保留，其行政许可的职权归敦化市交通运输局。原审判决认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律准确，应依法维持原判。1.裴捷采用重申原审诉求的事实与理由的方式提起本案上诉，根本未涉及对原审判决认定事实的质疑，故其上诉请求于法无据。2.裴捷提出敦化市运管所给其办理的案涉道路运输证程序明显违法的诸多理由，均不能依法成立。一是敦化市运管所作为道路运输管理机构，具有负责具体实施本行政区域内出租汽车客运管理工作的法定职责。二是运管所颁发道路运输经营许可证是道路运输管理机构对经营者从事经营活动的许可行为，核发《道路运输证》是经营者获得经营许可后，道路运输管理机构为投入运输的车辆配发营运证的行为。三是案涉道路运输证的配发，未减损裴捷的权利或者增加其义务，具有事实和法律依据。2016年1月1日，裴捷以无偿方式取得出租汽车客运运营许可，许可期限自2016年1月1日至2019年12月31日。2017年8月3日，裴捷取得公安交警部门为其核发的更新车辆（比亚迪BYD7156A5M，车辆识别代号LGXC16AF5G0260309）后的《中华人民共和国机动车行驶证》，该行驶证已载明车辆品牌型号为比亚迪牌BYD7156A5M，使用性质为出租客运，所有人为裴捷。2017年10月25日，敦化市运管所按照出租汽车车辆更新的业务流程及审批权限，依据裴捷提供的更新车辆后的《中华人民共和国机动车行驶证》《汽车综合性能检测报告单》、吉交运管延字222403300958号《中华人民共和国道路运输证》（待理证）原件、车辆照片、裴捷身份证复印件、编号为222403300958的《出租汽车客运运营许可决定书》等相关证据材料为其投入运营的更新车辆配发了案涉吉交运管延字222403300997号《中华人民共和国道路运输证》。故裴捷称案涉道路运输证办理过程中程序明显违法的理由，依法成立。3.裴捷的诉求为确认运管所合法的案涉道路运输证无效，但其却以运管所不予办理无偿方式取得的出租汽车运营许可转让手续为导向，认为敦化市运管所存在违法行为。本案不涉及遗漏案件当事人，乃至于追加王锡华为本案第三人参加诉讼的情形。4.案涉车辆登记于裴捷名下由公安交警部门提供的车辆行车证予以确认，且裴捷是以无偿方式取得出租车经营权，在行政许可期限内允许车辆进行更新。敦化市运管所对案涉车辆更新是严格按照相关业务流程和审批手续办理的，不存在违法。5.裴捷提出的刑事附带民事诉讼案件，与本案办理行政许可没有直接的关联性。裴捷主张原审未提供出租汽车车辆更新的申请表，与事实相悖。6.原审审理中，已经询问原告是否申请回避，不涉及回避未告知的情形。 本院二审期间，裴捷提交了三份录音证据。证据一为2018年8月8日裴祯与王松斌的电话录音，证明王松斌与交警队工作人员沟通，要求保留原有的车牌号（吉HT39**号），未经裴捷申请同意，是违法办理。本院认为，根据录音内容无法证明其证明目的，故不予采信。证据二为2019年3月9日裴祯与李长生的谈话录音，证明敦化市运管所出租科科长李长生与王松斌到交警队将给王锡华办理的过户审批表抽回的事实的认可。本院认为，裴捷所提交的该份录音证据并非完整的录音，并且在该录音中并未明确其所要证明的事实，且无其他证据予以佐证，故不予采信。证据三为2019年3月裴祯与王锡华丈夫孙光民的电话录音，证明王锡华的出租车因超经营范围进行班线营运被运管所多次扣车，但是没有予以禁止导致发生班线营运的重大交通事故，都是违法办理营运证的后果。本院认为，该份证据与案涉行政许可行为缺乏关联性，故不予采信。 敦化市交通运输局提交了中共敦化市委机构编制委员会文件《关于整合组建市交通运输综合行政执法大队的通知》敦委编发〔2020〕13号，证明敦化市运管所的名称不再保留，其行政许可职权划归敦化市交通运输局。本院对该证据予以采信。 二审对一审查明的事实予以确认。 另查明，2020年4月20日，中共敦化市机构编制委员会印发《关于整合组建市交通运输综合行政执法大队的通知》敦委编发〔2020〕13号，该通知载明：根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见〉的通知》（中办发〔2018〕63号）和省委编办《关于同意敦化市整合组建综合行政执法机构的复函》（吉委编事函〔2020〕68号）精神，经研究，同意整合组建市交通运输综合行政执法大队。市交通运输综合行政执法大队，为市交通运输局所属综合行政执法机构，实行“局队合一”体制，以市交通运输局名义执法。不再保留市交通运输管理所，其债权债务由市交通运输综合行政执法大队承担。 再查明，裴捷在（2018）吉2403刑初75号案件中答辩称：“2017年5月15日，我卖给王锡华一台黑色‘夏利’牌出租车（吉HT39**），口头要求王锡华尽快过户，并约定之后发生的所有事情与我无关。2017年5月19日，王锡华购入白色‘比亚迪’牌轿车（即本案肇事车辆）准备更新过户，2017年7月28日，落籍车牌号为吉HDB9**。由于管理部门停止了乡镇出租车更新过户业务，为了继续从事出租车经营，王锡华于2017年8月1日与我协商，借用我的名字，使用原黑色夏利车的营运手续，并约定该车与我没有任何关系，我也没有得到经济利益。”（2018）吉2403刑初75号刑事附带民事判决已生效。 本院认为，第一，关于敦化市交通运输局诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”根据中共敦化市机构编制委员会印发《关于整合组建市交通运输综合行政执法大队的通知》敦委编发〔2020〕13号文件载明的内容，已不再保留敦化市运管所，其职能由敦化市交通运输综合行政执法大队行使，以敦化市交通运输局名义执法。因此敦化市交通运输局为本案适格主体。 第二，关于被诉行政行为是否应被确认无效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为在存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形时，方能被确认无效。本案中，原敦化市运管所具备行政主体资格，故案涉行政行为要达到重大且明显违法的情形才能属于被确认无效范畴。根据已查明的事实，敦化市运管所在核发被诉吉交运管延字222403300997号《中华人民共和国道路运输证》的过程中所依据手续材料完备，其中包括载明“所有人裴捷，使用性质出租客运，品牌型号比亚迪牌BYD7156A5M”等内容的《中华人民共和国机动车行驶证》、裴捷的身份证明、敦化市运管所为裴捷核发且向其送达的《出租汽车客运运营许可决定书》（编号222403300958）等，因此敦化市运管所已经尽到合理审慎的审查义务，并无重大且明显违法的情形。虽然裴捷主张敦化市运管所系在未经其本人同意、且其本人不知情的情况下将案外人王锡华所有的比亚迪牌轿车以裴捷名义办理了《中华人民共和国道路运输证》，程序明显违法。但结合裴捷在（2018）吉2403刑初75号案件中答辩内容，其对王锡华使用其出租车营运手续知情且认可，故其该项上诉主张依据不足。 第三，关于裴捷的其他上诉主张，敦化市运管所违法为王锡华办理出租车服务监督卡、敦化市运管所未对王锡华的超出经营范围的行为尽到监管义务、敦化市存在乡镇出租车过户情形以及裴捷在2010年取得乡镇出租车经营许可时未取得出租车巡游驾驶员证等，与本案的案涉行政许可行为无关，不影响本案对被诉行政行为是否应被确认无效的认定。 需要说明的是，起诉期限是行政诉讼法确定的基本诉讼制度。现有法律和司法解释并未明确规定提起确认行政行为无效之诉不受法定起诉期限限制。即使在法律赋予原告提起确认行政行为无效之诉的情形下，原告在起诉时亦应当提交相应的证明行政行为无效的初步证据。诸如本案，原告对一个已经明显超过起诉期限的行政行为，在提起诉讼之时，并未提交证明被诉行政行为无效的相应证据，在此情形下，如果人民法院即机械地进入实体审理，事实上法律规定的起诉期限制度即被绕开，其结果必然是违背了法律和司法解释的立法本意。因此，对诸如本案情形提起的确认无效之诉，应当迳行裁定不予立案或驳回起诉。 鉴于原审判决对当事人的合法权益不产生实际影响，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人裴捷负担。 本判决为终审判决。 审判长 李丽英审判员晏丽丽审判员李彩莲 二〇二〇年十一月三十日 书记员 邢      艺      凡