江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终150号上诉人（原审原告）虞顺生，男，1957年3月25日出生，汉族，住江西省铅山县。上诉人（原审原告）虞秋生，男，1954年8月14日出生，汉族，住江西省铅山县。上诉人（原审原告）虞梅生，男，1951年12月17日出生，汉族，住江西省铅山县。上诉人（原审原告）陈维良，男，1963年8月20日出生，汉族，住江西省铅山县。上诉人（原审原告）朱国兵，男，1966年10月9日出生，汉族，住江西省铅山县。五上诉人共同委托代理人刘国熊，江西饶诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）铅山县自然资源局，住所地江西省铅山县河口镇城西新区，统一社会信用代码11360924MB18405387。法定代表人丁芳水，系该局局长。委托代理人詹田均，系该局法律顾问。被上诉人（原审第三人）铅山县河口镇虞家村村民委员会，住所地江西省铅山县河口镇虞家村综合大楼，统一社会信用代码54361124ME29916545。法定代表人费文辉，系该村村长。上诉人虞顺生、虞秋生、虞梅生、陈维良、朱国兵因与被上诉人铅山县自然资源局、铅山县河口镇虞家村村民委员会（以下简称虞家村委会）行政协议一案，不服上饶市广信区人民法院（2020）赣1121行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，虞顺生等五人系铅山县河口镇虞家村虞家店自然村村民。2006年11月11日铅山县人民政府分别向虞顺生、虞秋生、虞梅生、陈维良、朱水生颁发林地所有权权利人××河口镇虞家村××组的林权证。虞顺生、虞秋生、虞梅生、陈维良、朱水生（系朱国兵父亲，已亡）是坐落该林地小地名为莲花山、垅糠坞的林地使用权人、林木使用权和所有权人。2017年2月26日铅会扩字（2017）4号《中共铅山县第10次县委常委（扩大）会议纪要》，通过了工业园区拓园工程项目。2017年3月24日铅山县人民政府发布铅征告字（2017）8号《关于工业园区金属加工片区拓园预征收土地公告》，将工业园区金属加工片区拓园预征收土地方案的批准文号、规划用途、征地位置、被征收权属单位、征地面积、征地补偿标准和补偿费用、安置政策、公告期限等有关事项进行了公告。2017年3月24日铅山县人民政府发布铅补告字（2017）8号《关于工业园区金属加工片区拓园预征收土地补偿安置方案公告》，就河口镇韩家村、虞家村、洋田村、城西社区（原鱼种场、河口茶场、原种场）范围内的土地预征收补偿安置方案进行了公告，内容包括规划用途、征地位置、征地面积及青苗、附作物数量、本次标准、本次费用及支付对象、安置政策、公告期限、告知被征地的农村集体经济组织和农户对征收土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利等。2017年4月25日，铅山县自然资源局（原铅山县国土资源局）作为征收单位与被征收单位的虞家村委会签订《征收土地协议书》，征收虞家村委会位于河口镇虞家村范围内的土地用于工业园区金属加工片区拓园用地建设，协议内容包括征收土地范围、征收土地面积、青苗和附作物数量、征地补偿标准和补偿金额、支付对象、支付方式、土地交付使用要求等，并附征收红线图，2017年4月28日由调查人员和河口镇虞家村代表、河口镇人民政府工作人员签名确认的工业园区金属加工片区拓园用地征收土地权属、地类、面积现场调查结果确认表，征用山地面积、名单，虞顺生等五人未在该征用山地名单内。该次征地的补偿款均已发放。另查明，1、2019年12月24日江西省自然资源厅赣自然资征（2019）736号《关于铅山县2019年度第四批次城市建设用地的批复》，该批复同意铅山县将河口镇龙角湖村、虞家村、洋田村的农村集体农用地48.1210公顷（其中耕地27.5255公顷）和未利用地1.2546公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农村集体建设用地0.9705公顷。同意将国有农用地2.5125公顷（其中耕地1.1022公顷）转为建设用地。2、2009年10月10日，铅山县自然资源局（原铅山县国土资源局）与虞家村委会签订《征收土地协议书》，征收虞家村委会管辖范围内的土地一块用于铅山县河口福利院建设，协议内容包括征收土地地点和四至、征收面积及地类、征收土地补偿标准及计算、付款方式和时间等。虞梅生、陈维良、朱水生的林地在该征地范围内被征收，其三人至今未领取征地补偿款。3、2011年12月25日，铅山县自然资源局（原铅山县国土资源局）与虞家村委会签订《征收土地协议书》，征收虞家村委会管辖范围内的土地一块用于老年公寓建设用地，协议内容包括征收土地地点和四至、征收面积及地类、征收土地补偿标准及计算、付款方式和时间等。虞顺生、虞秋生的林地在该征地范围内被征收，其二人至今未领取征地补偿款。4、2009年《征收土地协议书》和2011年《征收土地协议书》签订后，并未用于建设铅山县河口福利院、老年公寓，因工业园区环境污染被置换作他用。原审法院认为，铅山县自然资源局与虞家村委会签订涉案协议的时间是2017年4月25日，本案审理依据应当为《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）（以下简称修订前土管法）。根据修订前土管法第五条和《江西省征用土地管理办法》第十条的规定，铅山县自然资源局具有辖区内实施征用土地工作的职权。本案的争议焦点是：一、虞顺生等五人起诉是否已过法定期限。二、虞顺生等五人与本案被诉具体行政行为是否具有利害关系。三、涉案的征收协议是否无效。关于第一个争议焦点，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。根据上述规定，行政相对人对2015年5月1日之后作出的行政行为提起的确认无效之诉，不受期限限制，即虞顺生等五人的起诉没有超过法定期限。关于第二个争议焦点，根据修订前土管法的相关规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，土地承包经营权受法律保护。虞家村村民集体所有的土地依法属于虞家村村民委员会所有，由虞家村村民委员会经营、管理。虞顺生等五人是虞家村村民委员会的成员，依法承包经营该集体经济组织的林地，是所承包林地的使用权人、林木的所有人和使用权人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，作为虞家村村民委员会的成员，对所有涉及该集体经济组织土地的征收行为，虞顺生等五人均具有法律上的利害关系。铅山县自然资源局和虞家村委会主张虞顺生等五人的林地已在2009年、2011年被征收，与涉案《征收土地协议书》中的被征收林地不具有法律上的利害关系，理由不成立，不予采纳。关于第三个争议焦点，首先，根据修订前土管法的相关规定，征收农用地的经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用，同时办理征地审批手续后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。同时，《最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）（集体土地补偿领域）》第11条关于未批先用、少批多用土地案件的裁判方式中明确：市、县人民政府组织实施土地征收时未取得征地批复，但已参照法定标准制定补偿安置方案并实施补偿安置，且在人民法院一审辩论终结前已取得征地批复的，视为市、县人民政府已采取补救措施。其次，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》于2020年1月1日起施行，其中第二十八条第一款规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。”案涉征收补偿协议签订于2017年4月25日，因此本案的审理应适用该司法解释。上述司法解释第十二条第一、二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”据此，案涉四份征收补偿协议是否无效，应当依据该条文指向的法律规定进行判断。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国民法总则》第一百四十四条、第一百四十六条还对无民事行为能力人实施的民事行为、通谋虚伪行为导致无效的情形作出了规定。本案中，虽然铅山县人民政府在组织实施涉案土地征收时未取得征地批复，但在2019年12月24日取得了征地批复，可视为其已采取了补救措施，铅山县人民政府在确定工业园区拓园工程项目后，发布铅征告字（2017）8号《关于工业园区金属加工片区拓园预征收土地公告》和铅补告字（2017）8号《关于工业园区金属加工片区拓园预征收土地补偿安置方案公告》并组织实施，应认定铅山县人民政府的征地行为符合法定程序。涉案被征土地属于虞家村委会所有，铅山县自然资源局与其签订涉案征地协议系其双方真实意思表示，主体适格，协议内容未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。虞顺生等五人以虞家村委会不是涉案林地所有权人为由，主张虞家村委会无权擅自与铅山县自然资源局签订涉案征地协议，无事实和法律依据，不予采纳。综上所述，案涉征补协议不具有上述法律规定的导致合同无效的情形，虞顺生等五人请求确认涉案征地协议无效于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回虞顺生、虞秋生、虞梅生、陈维良、朱国兵的诉讼请求。上诉人虞顺生、虞秋生、虞梅生、陈维良、朱国兵不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实不清，征地范围应以涉案协议中的附件征收图为准。首先，被上诉人签订的铅征地（2017）8号《征收土地协议书》的征收土地范围东至城南变电站后，上诉人的林地就在城南变电站。其次，涉案协议明确具体位置范围见被征收土地勘测界定图，不能以被上诉人提交的一份随意手写的征用山地名单作为定案依据。再次，被上诉人向上诉人提供铅征地（2017）8号《征收土地协议书》告知上诉人的林地被征收后，一审中又以2009年和2011年征收土地协议证明上诉人的林地分别于2009年、2011年被征用于河口福利院、铅山县老年公寓，因涉及多方面的原因，经上级立项已用于工业园区拓园项目。但这两份《征收土地协议》所征林地根本未用于河口福利院、铅山县老年公寓。根据《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》《国务院关于深化改革土地管理的决定》明确规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。从2009年、2011年计算至2017年已经超过6年时间，有关批准文件自动失效，因此，被上诉人未经依法批准，不得非法转让或者出租用于非农业建设。然而，一审法院认为被上诉人提交的证据6、证据5与本案不具有关联性，不予采纳，却又以此证据认定两被上诉人于2009年、2011年征收了上诉人的林地，存在自相矛盾。显然，一审判决认定事实不清。二、被上诉人没有在法庭上提交关键证据以及证据原件，依法应判决其证据不足。被上诉人提供的2009年、2011年《征收土地协议书》中虞家村虞家组代表签名为“虞某”，但证人虞某出庭作证不是其本人签名，属于冒名伪造的行政协议。该协议第五条第2款规定所征土地经上级批准后，所有权归国家，被上诉人没有提交任何证据证明被征土地已经上级批准。2017年《征收土地协议书》中包含水田，根据《中华人民共和国土地管理法》第45条之规定，征收基本农田由国务院批准，显然，被上诉人订立协议未经国务院批准。赣自然资征［2019］736号江西省自然资源厅关于铅山县2019年度第四批次城市建设用地的批复没有同意征收农田，且江西省自然资源厅无权批准征收农田，故该批复不能证明涉案协议已经取得批复。被上诉人铅山县自然资源局未经批准，擅自与被上诉人虞家村委会订立铅征地（2017）8号《征收土地协议书》，并将上诉人林地及地上林木全部推平，毁坏上诉人所有的用材林几十亩，造成重大的财产损失。综上，两被上诉人未经依法批准，私自订立《征收土地协议书》，严重损害上诉人利益，违反法律的强制性规定，应当判决确认协议无效，请求二审法院撤销一审判决，并依法改判或发回重审。被上诉人铅山县自然资源局答辩称，1.本案涉案土地实际上是分成三期，09年、11年、17年，上诉人诉争的是17年征收土地协议，09年、11年协议已经实施完毕，不存在文件自动失效的问题，是上诉人自己不领取补偿款。2.江西省自然资源厅代表江西省人民政府下发批复，符合法律规定，征收土地已经取得批复。需要国务院批准征收的是基本农田，案涉土地不属于基本农田，而是林地。3.并没有法律强制性规定要求一定要跟权利人签订征收补偿协议，法律规定与有关单位签订征地补偿协议即可，不存在协议无效的情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人铅山县河口镇虞家村村民委员会无意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条之规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服，可以提起诉讼的主体存在三种情形，一是村民委员会或农村集体经济组织，二是过半数的村民在前述主体不起诉的情况下可以集体经济组织名义起诉，三是土地使用权人或实际使用人对涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服可以自己名义提起诉讼。本案被诉行政协议系涉及农村集体土地的行政协议，有权提起诉讼的主体应当属于前述法律规定的三种主体之一。被上诉人虞家村委会提供的2017年虞家村被征收土地人员名单、征收土地一级附属补助款发放表、2009年及2011年被征收名单，可以证实五名上诉人的林地分别于2009年及2011年被征收，不包括在2017年征收范围内。因此，五名被上诉人享有使用权的林地并未包含在行政协议涉及范围内，即案涉行政协议不涉及五名上诉人享有使用权的集体林地，那么五名上诉人虽为集体经济组织成员，但其以自己名义提起本案诉讼不符合前述法律规定的情形，故五名上诉人不具备原告主体资格，应裁定驳回其起诉。原审判决查明五名上诉人作为集体经济组织成员与案涉行政行为存在利害关系，却忽视了法律法规关于不服涉及农村集体土地的行政行为有权提起诉讼的主体的有关规定，属适用法律不当，本院在此予以指正。原审判决虽裁判方式错误，但对当事人权利义务并未产生实际影响，故本院不予改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人虞顺生、虞秋生、虞梅生、陈维良、朱国兵负担。本判决为终审判决。审判长 王 鹿审判员 余细花审判员 韩 欢二〇二〇年十一月三十日书记员 李 娴