辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行赔终72号上诉人（一审原告）韩国引丰株式会社，住所地大韩民国首尔特别市永登浦仙游洞2路**（堂山洞5街****）。法定代表人金在钟，该公司代表理事。委托诉讼代理人盛亦江，辽宁同方律师事务所律师。上诉人（一审被告）沈阳市大东区人民政府，住所地，住所地辽宁省沈阳市大**津桥路**iv>法定代表人李刚，该政府区长。委托诉讼代理人张明哲，辽宁平安律师事务所律师。上诉人韩国引丰株式会（以下简称引丰株式会社）社因与上诉人沈阳市大东区人民政府（以下简称大东区政府）行政赔偿一案，辽宁省沈阳市中级人民法院作出（2019）辽01行赔初7号行政判决，双方均不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年10月19日组织双方当事人进行询问，上诉人引丰株式会社的委托诉讼代理人盛亦江与上诉人大东区政府的委托诉讼代理人张明哲到庭参加诉讼。引丰株式会社起诉称，2006年大东区政府原区长到韩国招商，与引丰株式会社签订招商引资意向书。双方协商约定，引丰株式会社在大东区设立广告公司，投资的前提是，大东区政府承诺为引丰株式会社的广告车办理合法运营手续和广告运营许可证，还承诺户外广告物的设置和利用车辆的广告制作、经营许可等合法手续都由大东区政府负责为引丰株式会社获得中国政府有关部门的批准。根据双方约定，引丰株式会社在沈阳市大东区设立公司并购置了广告车，之后大东区政府没有为引丰株式会社购置的广告车办理合法运营手续，造成引丰株式会社广告车辆无法运营。后经沈阳市中级人民法院和辽宁省高级人民法院判决，确认大东区政府作出承诺的行为违法，对于赔偿请求，告知引丰株式会社另案告诉，故引丰株式会社提起本案诉讼。请求法院判令大东区政府赔偿引丰株式会社购置广告车的费用、新设公司的其他损失以及上述损失的利息。大东区政府辩称，本案不属于国家赔偿法受案范围，大东区政府与引丰株式会社签订的协议既不属于具体行政行为也与行政行为无关；本案超过诉讼时效，引丰株式会社于2010年在沈阳中院提起民事赔偿请求时就应该知道大东区政府没有审批广告车辆经营权许可权，也无法兑现保障大东区政府获得广告车辆的经营权许可权的承诺，既然当时已经知道大东区政府无法兑现承诺，本案当然存在诉讼时效问题；引丰株式会社主体不适格，引丰株式会社2014年1月将持有的股权转让给韩国正阳艾某株式会社（以下简称正阳艾某公司），相关债权债务也转移，现引丰株式会社无权就债权债务提起诉讼；引丰株式会社对当初私自定制广告车辆造成损失存在重大过错，对此应该承担全部责任，本案中定做广告车辆应该在获得政府相关审批运营手续后，根据批准权限标准包括车辆的数量、规格符合国家标准等再根据批准内容定做符合审批标准的车辆，这些是企业经营的常识性问题，然而引丰株式会社在未获得相关审批手续私自定做车辆显然存在重大过错，对此应该承担全部责任。大东区政府对引丰株式会社私自定做车辆造成损失无任何过错，不应承担任何责任。一审法院经审理查明，2006年3月21日，大东区政府与引丰株式会社签订意向书，就在大东区设立广告公司及广告物运营业务达成意向，约定投资的前提是大东区政府负责为引丰株式会社办理广告物合法运营及广告营业许可等合法的中国官方手续，以及户外广告物的设置及利用车辆的广告制作、经营许可等合法手续。2006年6月5日，大东区政府与引丰株式会社签订《关于广告车辆的制作及设立广告公司的协议书》，约定“甲方应保证乙方的新设法人获得在沈阳市利用广告车辆进行合法广告经营的经营许可及运行许可，并协助办理辽宁省及中国其他城市利用广告车辆进行合法广告经营的经营许可及运行许可。并且应负责法律程序所需的中国政府有关部门的批准手续”。2006年9月22日，引丰株式会社在沈阳投资设立的沈阳引丰广告有限公司（以下简称沈阳引丰公司）获得《中华人民共和国外商投资企业批准证书》，2006年9月29日，沈阳引丰公司取得企业法人营业执照。而后沈阳引丰公司购置了广告车，但至今未取得广告运营许可证。2015年7月1日，引丰株式会社向大东区政府邮寄了请求大东区政府履行承诺的函，大东区政府于2015年7月2日签收。2015年，引丰株式会社向一审法院起诉大东区政府作出承诺行为违法并赔偿，一审法院作出［2015］沈中行初字第443号行政判决，确认大东区政府作出承诺的行为违法，赔偿问题可另案起诉。大东区政府不服，提出上诉。2018年12月19日，辽宁省高级人民法院作出（2017）辽行终150号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年4月11日，引丰株式会社提起本诉。另查明，2010年7月8日，引丰株式会社向沈阳市中级人民法院提起民事诉讼，请求判决大东区政府赔偿韩国引丰株式会社损失1,500万元人民币并承担全部诉讼费用，沈阳市中级人民法院以不属于民事诉讼受案范围驳回了韩国引丰株式会社起诉。再查明，2014年，引丰株式会社将其持有的在沈阳引丰公司的100％股权转让给正阳艾某公司。2019年11月5日，正阳艾某公司出具《说明》，表明引丰株式会社对大东区政府的索赔仍由引丰株式会社主张，权利义务由引丰株式会社所有。一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，生效判决已经确认大东区政府作出的承诺违法，故大东区政府应当对其承诺行为给引丰株式会社造成的直接损失承担赔偿责任。关于大东区政府赔偿责任履行方式问题。考虑到现行法制框架下，行政权承担着主要的社会管理职责和管理资源，且本案系招商引资引发的纠纷，在诉讼中双方表示曾协商解决案涉争议。故一审法院认为，将大东区政府赔偿责任的履行方式确定为由大东区政府在现行法律法规框架内，结合引丰株式会社损失情况及诉求，通过与引丰株式会社协商，在优惠政策、开发项目方面或者支付经济补偿金等方式给予引丰株式会社合理补偿，即通过大东区政府对引丰株式会社损失先行处理的方式承担赔偿责任，既可保障引丰株式会社的正当权益，亦可有效利用现有行政权限所享有的管理资源，不仅有利于实现案涉行政争议的实质性化解，亦可促进行政机关依法行政和担当精神。关于履责期限问题。考虑到案涉承诺已经作出多年，引丰株式会社合法权益亟待保障，故一审法院酌定，扣除引丰株式会社宽宥或不可抗力等导致无法按期履责的合理期限，大东区政府作出处理的履责期限为两个月。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决：责令大东区政府在本判决生效之日起两个月内对引丰株式会社损失问题作出处理。引丰株式会社不服一审判决，向本院提出上诉称，沈阳中院在（2019)辽01行赔初7号行政判决中虽然确定了大东区政府应当赔偿引丰株式会社的损失。但是判决中只是判令大东区政府两个月内对引丰株式会社的损失作出处理，没有判决大东区政府如果没有按期作出处理应当赔偿上诉人多少损失。这样的判决没有可执行性。自2006年以来，引丰株式会社多次要求大东区政府赔偿。但大东区政府13年了也没有赔偿，再有两个月也不可能赔偿。烦请二审法院作出大东区政府实质性赔偿的判决。请求：1、撤销一审判决，依法改判；2、判令大东区政府赔偿引丰株式会社损失932.81万元（截止到2010年6月30日的广告车费用）；3、判令大东区政府赔偿引丰株式会社932.81万元广告车费用的利息损失(从2010年7月1日起至本判决生效之日止，按中国人民银行逾期贷款利息计算）；4、判令大东区政府赔偿引丰株式会社2010年7月1日起广告车费用和上诉人新设公司的其他损失，以审计为准；5、判令大东区政府赔偿引丰株式会社2010年7月1日起广告车费用和上诉人新设公司其他损失的利息损失（以审计的为准，从2018年12月20日起至本判决生效之日止，按中国人民银行逾期贷款利息计算）；6、本案的诉讼费用由大东区政府承担。大东区政府对引丰株式会社上诉答辩称，1、引丰株式会社主体不适格；2、超过诉讼时效；3、本案不属于行政诉讼受案范围；4、大东区政府对引丰株式会社损失不应承担责任。大东区政府不服一审判决，向本院提出上诉称，（一）引丰株式会社主体不适格。1、引丰株式会社出具的损失证据，是案外人沈阳引丰公司账上的车辆。2、引丰株式会社己经在2014年1月将其持有的沈阳引丰公司的全部股权转让给正阳艾某公司。基于以上事实大东区政府认为，引丰株式会社与沈阳引丰公司是两个不同的法律主体，且无任何法律关系。同时，大东区政府注意到一审判决书中提到的，在休庭期间引丰株式会社向法庭出具了正阳艾某公司的《说明》：首先，这一《说明》未经法庭质证，其内容的真实性、形式的合法性都不能保证，不应作为本案定案的依据。其次，这一《说明》与本案无关。正阳艾某公司不是本案的当事人，且其本身对本案有无诉权尚未可知。因此，正阳艾某公司向一审法院出具的这份《说明》，用以主张引丰株式会社拥有本案诉权是毫无法律意义的，所以这一《说明》与本案没有关联性。（二）引丰株式会社的起诉超过诉讼时效。本案的事实是，2010年在引丰株式会社知道大东区政府既无相关法定职权，又不能履行相关约定的情况下，向沈阳市中级人民法院提起民事诉讼要求赔偿。根据相关法律规定，引丰株式会社超过起诉期限，应当裁定驳回起诉。（三）本案不属于行政诉讼的受案范围。根据沈阳市户外广告设置管理办法第六条：市城市建设管理局是本市户外广告设置的行政主管部门。因此本案涉及到的户外广告经营许可等不在上诉人的法定职权范围内，双方签订的协议也是不在法定职责范围内的不具有行政法上权利义务内容的协议。（四）大东区政府对于引丰株式会社的所谓损失不应承担赔偿责任。1、大东区政府与引丰株式会社之间签订的协议，在许多方面约定不明。在引丰株式会社未与大东区政府进一步协商的情况下，沈阳引丰公司擅自定制车辆，这种行为明显构成民法上的不适当履约。2、本案中即便需要定制广告车，正确的做法也应该是在获得政府相关部门审批的运营手续之后，根据批准的权限、标准，包括车辆的数量、规格、符合有关国家标准等等，再根据批准的内容，定制符合审批标准的广告车。沈阳引丰公司在没有获得相关审批手续擅自定制车辆，存在重大过错。3、沈阳引丰公司在原沈阳斗成专用车有限公司定制了非法的车辆。原沈阳斗成在其经营范围中并不包含广告专用车，由此可见，其不具备生产、制作广告专用车的资格。因此，沈阳引丰公司对此应承担全部责任。综上，一判决认定事实不清，证据不足。请求：1、发回一审法院重审，或者查清事实后改判。2、诉讼费用由引丰株式会社承担。引丰株式会社对大东区政府的上诉答辩称，大东区政府的诉讼请求和上诉理由与（2015）沈中行初字第443号行政诉讼中提出的答辩意见完全一致，在该诉讼中大东区政府认为双方是2006年签订协议，2016年诉讼超过诉讼期限，也认为该案不属于行政诉讼范围不应赔偿损失。再有引丰株式会社将股份转让给韩国正阳艾某株式会社所以不具有诉讼主体资格，因此，大东区政府的上诉请求与上一个行政诉讼中的答辩意见完全一致，在443号行政诉讼中已经明确驳回大东区政府的答辩意见，并最终判决作出的承诺行为违法，对于引丰株式会社提出赔偿损失另案诉讼。443号判决作出后，引丰株式会社向省法院提出上诉，是同样的事实和理由，省法院作出（2017）辽行终150号行政判决，在该判决中对于大东区政府的上诉请求均驳回，最终维持443号判决。因此，大东区政府本次上诉的事实和理由均已审理过，也已经作出了生效判决。请求驳回大东区政府的上诉请求。本院认为，大东区政府于2006年与引丰株式会社签订《意向书》和《关于广告车辆的制作及设立广告公司的协议书》，承诺保证引丰株式会社能够获得在沈阳市利用广告车辆进行合法广告经营的经营许可及运行许可。大东区政府没有批准广告经营许可证的职权，也没有为引丰株式会社新设立的法人企业沈阳引丰公司协调办理合法广告经营许可证。经本院（2017）辽行终150号行政判决确认，大东区政府对引丰株式会社作出承诺的行为违法，应承担赔偿责任。引丰株式会社提出行政赔偿的诉讼符合行政赔偿案件的受理范围。大东区政府提出的本案不属于行政诉讼受案范围、不应承担赔偿责任、超过起诉期等上诉理由与本院生效判决确认的事实不一致，本院不予支持。关于正阳艾某公司提交的《说明》的合法性问题。大东区政府上诉提出正阳艾某公司提交的《说明》未经庭审质证，不具有真实性、合法性。庭审中，引丰株式会社陈述将沈阳引丰公司的股权全部转让给正阳艾某公司，正阳艾某公司是引丰株式会社的子公司。该事实证明，沈阳引丰公司的全资股东为正阳艾某公司，引丰株式会社不再是沈阳引丰公司的股东。引丰株式会社向大东区政府行使请求赔偿权存在法律障碍。正阳艾德公司提交的《说明》载明：“我公司韩国正阳艾德株式会社与韩国引丰株式会社系关联企业……韩国引丰株式会对沈阳市大东区人民政府的索赔仍由韩国引丰株式会主张，权利义务由韩国引丰株式会所有”。该《说明》性质为正阳艾某公司向引丰株式会社授权的证明，内容涉及本案原告主体资格的问题。该《说明》应当进行庭审质证，确认真实性、合法性后，再作为认定事实的依据。一审法院对该《说明》未经庭审质证而作为认定事实的依据不妥。大东区政府的该上诉理由本院予以支持。关于一审判决责令大东区政府对引丰株式会社的损失问题作出处理是否适当的问题。《国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”。国家赔偿法规定了当事人有提起赔偿请求和提起行政诉讼两种主张权利的途径，当事人可以自由选择其中一种方式主张权利。本案中，引丰株式会社先提起确认违法行政诉讼，之后又提起行政赔偿诉讼，表明其没有选择向行政机关直接提出赔偿请求的途径，而是选择由人民法院解决其行政赔偿问题。一审判决责令大东区政府先作出处理意见，限制了引丰株式会社在赔偿程序的上的选择权。一审判决该判决结果与行政赔偿诉讼的法律原则不一致，应予纠正。引丰株式会社的该上诉理由本院予以支持。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省沈阳市中级人民法院（2019）辽01行赔初7号行政判决；二、发回辽宁省沈阳市中级人民法院重审。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十一月二十七日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）