河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1602号上诉人（一审原告）孔刘勇，女，1979年7月8日出生，汉族,住河南省驻马店市驿城区。上诉人（一审原告）薛艳丽，女，1968年12月2日出生，汉族,住河南省驻马店市驿城区。上诉人（一审原告）吴俊，男，1990年10月13日出生，汉族,住河南省驻马店市驿城区。上诉人（一审原告）王秀荣，女，1943年12月12日出生，汉族,住河南省驻马店市驿城区。上诉人（一审原告）谷爱荣，女，1952年3月6日出生，汉族,住河南省驻马店市驿城区。上诉人（一审原告）李国合，男，1950年1月1日出生，汉族，住河南省驻马店市驿城区。上诉人（一审原告）桑卫东，男，1952年2月22日出生，汉族，住河南省驻马店市驿城区。上诉人（一审原告）王玉环，女，1949年8月25日出生，汉族，住河南省驻马店市驿城区。上诉人（一审原告）高亲，女，1980年4月12日出生，汉族,住河南省驻马店市驿城区。诉讼代表人孔刘勇、薛艳丽、吴俊。委托代理人郭建炜，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（一审被告）河南驻马店经济开发区管理委员会，住所地驻马店市洪河大道西段。法定代表人史爱民，主任。委托代理人刘欣欣，河南驻马店经济开发区管理委员会工作人员。委托代理人王丽华，河南北纬律师事务所律师。孔刘勇、薛艳丽、吴俊、王秀荣、谷爱荣、李国合、桑卫东、王玉环、高亲因诉河南驻马店经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）房屋征收决定一案，不服驻马店市中级人民法院（2019）豫17行初560号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。驻马店市中级人民法院一审查明，2018年3月14日，驻马店市人民政府办公室印发《驻马店市中心城区2018年城市建设征地拆迁项目的通知》(驻政办【2018】23号)，将骏马河提升改造工程，即涉案的南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)纳入驻马店市中心城区2018年城市建设征地拆迁项目。2018年12月4日，驻马店市发展和改革委员会下发《关于驻马店市中心城区生态水系连通及循环工程(六支渠生态修复工程)可行性研究报告的批复》，同意实施该项目。2018年8月15日，开发区管委会向驻马店市人民政府递交《关于上报南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)房屋征收与补偿安置方案的请示》(驻开政文【2018】203号),2018年8月17日，驻马店市人民政府批示同意开发区管委会制定的《驻马店经济开发区金河办事处棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》。2019年9月13日开发区管委会作出了被诉的《驻马店经济开发区管委会关于南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)集体土地上房屋征收的决定》(驻开政征【2019】1号)，并予以公告。孔刘勇等九人认为开发区管委会作出的房屋征收决定从实体上和程序上均存在严重违法，侵害了其合法权益，为此提起诉讼，请求依法判决开发区管委会作出的驻开政征【2019】1号《驻马店经济开发区管委会关于南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)集体土地上房屋征收的决定》行政行为违法，并撤销该行政行为。驻马店市中级人民法院一审认为，关于诉讼主体适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案孔刘勇等九人提交的身份证、户口本、集体土地建设用地使用证等证件,可以证明孔刘勇等九人对征收决定征收范围内的土地享有合法权利。孔刘勇等九人作为被征收人是征收决定的行政相对人,系本案适格原告。开发区委员会作出了涉案的驻开政征【2019】1号征收决定，是本案适格被告。关于涉案征收决定是否违法，应否予以撤销的问题。孔刘勇等九人向法院提交的土地证均明确显示为集体土地建设用地使用证，根据原《中华人民共和国土地管理法》第四条、第八条关于土地用途管制制度和土地所有权归属的规定,集体用地包括集体农用地和集体建设用地。无论何种用途的集体土地征收均应当依照原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条、四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的集体土地征收法定程序进行。具体到本案，开发区管委会未能提交证据证实所涉征收范围内的集体土地已经法定程序依法征收。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定,开发区管委会作出的被诉征收决定理应撤销。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项之规定,行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的,人民法院判决确认违法,不撤销行政行为。本案涉案征收项目为驻马店市南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目,是政府重要的民生工程,公益属性明显,一旦撤销将会损害更大的公共利益,因此,在综合考虑涉案征收项目的性质、实施进度、被征收区域属性等情形后,一审法院认为涉案征收决定应当确认违法,但保留其效力。孔刘勇等九人请求撤销该征收决定的理由不充分,一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认开发区管委会作出的驻开政征【2019】1号《驻马店经济开发区管委会关于南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)集体土地上房屋征收的决定》违法。孔刘勇等九人不服一审判决，向本院上诉称：（一）虽然上诉人向法院提交的土地证显示为集体土地,但是土地证均为1993年颁发,随着1998年《中华人民共和国土地管理法》及对应的《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》的颁布、驻马店市国土资源局文件驻国土【2001】77号《关于驻马店市城市建设成区内农民转为城镇居民后，原土地权属确认的通知》的颁发,上诉人土地证项下的土地性质已变为国有性质。故不应当按照集体土地征收法定程序进行。一审法院拒不认可上诉人房屋所在地历史沿革的客观存在,将上述法律文件、法律文书的法律效力及对应的历史事实全部否定，以多年后的法律规定去约束过往历史事实,片面强调上诉人土地为集体土地,严重违反法不溯及既往原则。被上诉人提交的部分证据不能证明案涉征收决定为“集体土地上”房屋征收决定，反而证明案涉征收决定为“国有土地上”房屋征收决定。（二）被上诉人按对已经转为国有土地性质的建设用地却按集体土地性质实施征收,缺乏事实依据,且程序违法。（三）案涉房屋征收决定符合法定的撤销条件,一审判决适用法律错误。本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，被上诉人提交的其它证据均不能支持其主张，主要证据不足,作出案涉征收决定明显违法、不当。本案适用《中华人民共和国土地管理法》中集体土地征收法定程序的规定错误，应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。（四）被上诉人并非区县级人民政府,作为设区的市级人民政府设立的开发区管委会无权作出征收决定。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的驻开政征[2019]1号《驻马店市经济开发区管委会关于南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目(开发区段)集体土地上房屋征收的决定》的具体行政行为，并改判由合法的征收主体依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出房屋征收决定。开发区管委会答辩称：（一）孔刘勇等九人主张涉案征收决定涉及的集体土地性质为“国有土地”，因此不应按照集体土地征收的法定程序进行是对法律的错误理解。孔刘勇等九人提交的土地证均为集体土地建设用地使用证，足以证明该土地性质为集体土地。孔刘勇等九人上诉称依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等主张涉案土地因城市建设成区农民转为城镇居民，集体土地性质变为国有性质，不应按照集体土地征收的法定程序进行是对上述法律的错误理解。根据土地管理法及其实施条例中关于集体土地征收的规定、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）第十条、国务院法制办公室、国土资源部《关于对第二条第五项的解释意见》（国法函（2005）36号）、国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办法（2007）71号）的规定，集体土地应当依法经过征收程序才能转为国有土地，并不因村庄及其集体土地已划归城市建成区而自然转为国有土地。（二）涉案征收项目为驻马店市南干渠六支渠河治理项目，是政府重要的民生工程，公益属性明显，一旦撤销将会损害更大的公共利益，一审法院作出确认违法的判决正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请驳回上诉人的上诉。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为：（一）开发区管委会系本案适格被告，对此一审法院已经详述，本院不再赘述。（二）涉案征收决定应被确认违法。孔刘勇等九人向法院提交的土地证均明确显示为集体土地建设用地使用证，因此，对涉案集体土地的征收应当依照原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条、四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的集体土地征收法定程序进行。本案中，开发区管委会未提供证据证明其依照上述法律规定的法定程序征收涉案集体土地，其征收程序违法，其作出的被诉征收决定依法应被撤销，但本案涉案征收项目为驻马店市南干渠六支渠(骏马路至中原大道)河道治理项目,旨在推动城市水生态建设，是政府重要的民生工程,撤销被诉征收决定将损害城市范围内广大公民的社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定,一审法院判决确认被诉征收决定违法,但不撤销适用法律正确。孔刘勇等九人上诉主张涉案征收决定涉及的集体土地性质为“国有土地”，因此应按照国有土地性质对其进行征收及补偿系其理解错误，集体土只有依法经过征收程序才能转为国有土地。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孔刘勇、薛艳丽、吴俊、王秀荣、谷爱荣、李国合、桑卫东、王玉环、高亲共同负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  陈红云二〇二〇年十一月十一日法官助理张宝玲书记员董凯莉