黑龙江省牡丹江市东安区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黑1002行初7号 原告孙启君，男，1962年12月出生，汉族，公民身份号码××，无职业，户籍地黑龙江省牡丹江市东安区，住所地黑龙江省牡丹江市东安区。 委托代理人朱国滨，黑龙江远东律师集团牡丹江事务所律师。 委托代理人张霞，黑龙江远东律师集团牡丹江事务所律师。 被告牡丹江市住房和城乡建设局，所在地址黑龙江省牡丹江市江南，统一社会信用代码××。 法定代表人杨忠，该局局长。 行政机关负责人范涛，该局副局长。 委托代理人王海均，黑龙江国大律师事务所律师。 第三人牡丹江市东北房地产开发有限公司，住所地黑龙江省牡丹江市东安区，统一社会信用代码××。 法定代表人杨伟斌，该公司总经理。 委托代理人杨志勇，男，1976年12月出生，汉族，公民身份号码××，牡丹江市东北房地产开发有限公司法务部员工，住所地黑龙江省伊春市汤旺河区。 委托代理人吕冰，男，1979年11月出生，汉族，公民身份号码××，牡丹江市东北房地产开发有限公司法务部员工，住所地黑龙江省牡丹江市阳明区。 原告孙启君认为被告牡丹江市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）未按照约定履行住宅房屋征收补偿协议，于2020年5月19日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月18日立案后，于2020年7月16日向市住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案，原告孙启君及其委托代理人张霞，被告市住建局行政机关负责人范涛及其委托代理人王海均，第三人牡丹江市东北房地产开发有限公司（以下简称东北房产公司）委托代理人杨志勇、吕冰到庭参加诉讼。于2020年9月21日公开开庭审理了本案，原告孙启君及其委托代理人张霞，被告市住建局委托代理人王海均，第三人东北房产公司委托代理人吕冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孙启君诉称，2012年5月2日，孙启君与被告市住建局的下属部门牡丹江市房屋征收办公室（以下简称市征收办）签订第0001301号《住宅房屋征收补偿协议》及《征收补偿协议》(该份补充协议同时有第三人东北房产公司参与签订)。上述征收补偿协议约定：孙启君在征收范围内有住宅房屋一处，建筑面积43.42平方米，该被征收房屋的补偿方式为产权调换方式；产权调换房屋的坐落位置为53#棚户区新建项目东方理想城小区一层101商服(南北朝向、建筑面积74.88平方米)；孙启君在2012年5月2日前，将被征收房屋交付给市住建局，产权调换房屋过渡期限为24个月；过渡期内临时安置费为每月450元等。上述协议签订后，孙启君如约交付被征收房屋，并交纳了50000元投资款，但市住建局却拒不按照协议约定向孙启君交付产权调换房屋。孙启君诉至法院，请求：1.确认原、被告之间签订的《住宅房屋征收补偿协议》有效；2.市住建局履行上述协议，向孙启君交付产权调换房屋(位于东方理想城小区**101商服，南北朝向、建筑面积74.88平方米)；3.市住建局向孙启君给付临时安置费75600元；4.市住建局承担本案诉讼费用。 原告孙启君向本院提交了以下证据、依据： 证据一，第0001301号《住宅房屋征收补偿协议》一份、《征收补偿协议》一份、缴费票据一张。意在证明：1.被告市住建局的下属部门市征收办与孙启君签订了第0001301号《住宅房屋征收补偿协议》；2.孙启君在征收范围内有住宅一处，建筑面积43.42平方米，补偿方式为产权调换方式，产权调换房屋的坐落位置为53#棚户区新建项目东方理想城小区一层101商服（南北朝向、建筑面积74.88平方米），过渡期限为24个月，过渡期内临时安置费为每月450元；3.孙启君在2012年5月2日前将被征收房屋交付给市住建局；4.孙启君的投资款被实际收取人即东北房产公司由646593元减免为610000元；5.孙启君已经根据补充协议约定交纳了50000元投资款，剩余投资款在所置换的商服办理入户手续时付清。 证据二，2017年9月26日牡丹江市人民政府召开的第16届66次专题会议纪要一份。意在证明：会议议定了在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，牡丹江市市区发布征收决定的项目逾期未回迁的，自逾期之月起，对选择产权调换的被征收人临时安置费加倍发放直至回迁入住之日止。 被告市住建局辩称，原告孙启君所述与事实不符，市住建局与第三人东北房产公司协商一致，东北房产公司同意将东方理想城小区53#棚户区项目一层101室商服与孙启君征收房屋进行产权调换，孙启君应向东北房产公司主张产权调换的商服。2011年6月25日，为顺利实施牡丹江市危房棚户区改造房屋征收补偿工作，根据相关法律法规及地方规章的规定，由市征收办作为53#棚户区改造项目的征收主体，对长安街以南、东五条路以西范围内国有土地上房屋进行征收。孙启君原住宅坐落于被征收范围内，该房屋系住宅改造而成的食杂店。后孙启君与东北房产公司达成《征收补偿协议》，双方约定：东北房产公司拟同意将新建53#棚户区项目一层101室商服与孙启君征收房屋进行置换，新建商服建筑面积74.88平方米；东北房产公司同意孙启君交纳该商服投资款610000元，投资款减免36593元；孙启君应在2012年5月4日前交纳投资款50000元，剩余投资款应在该商服办理入户手续时付清等。孙启君基于与东北房产公司达成的一致意见，于2012年5月2日与市征收办签订了《住宅房屋征收补偿协议》。2019年3月6日，东北房产公司在牡丹江日报发布公告，通知东五条路长安街长安新城小区即B53#棚户区改造项目已具备回迁条件，孙启君应向东北房产公司主张产权调换的商服。孙启君主张市住建局给付临时安置费，没有事实依据和法律根据。根据相关法律法规及地方规章的规定，非住宅被征收人选择产权调换的，发放搬迁费，过渡期内按月给予停产停业损失补偿，搬迁费按非住宅建筑面积每平方米50元一次性支付，结合孙启君的实际情况，停产停业损失按每平方米25元计算给付，孙启君要求支付临时安置费的请求无事实及法律依据。2012年5月2日原、被告签订的《住宅房屋征收补偿协议》应属无效协议，因孙启君被征收房屋产权性质是住宅，产权置换应当置换住宅，而不应是商服，根据《行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。综上，请求驳回孙启君的诉讼请求。 被告市住建局向本院提交了以下证据、依据： 证据一，《53#棚户区改造项目房屋征收补偿方案》一份、房屋征收实施委托合同书一份。意在证明：被告市住建局是53#棚户区改造项目的征收主体，对长安街以南、东五条路以西国有土地范围内房屋进行征收。 证据二，国有土地上房屋征收搬迁验收合格单复印件一份、《征收补偿协议》复印件一份、关于孙启君住宅房屋征收补偿协议的说明复印件一份、产籍号为385-495-3/3-3-010104的房屋产籍图复印件一份、牡国土国用（2006）第13607号土地证复印件一份、牡房权证东安区字第120361号房屋产权证书复印件一份、就业失业登记证复印件一份、卫生许可证复印件一份、烟草专卖零售许可证复印件一份、个体工商户营业执照复印件一份、经营场所自营证复印件一份、征收补偿协议一份、公告报纸一份。意在证明：1.原告孙启君被征收的房屋使用性质是住宅；2.孙启君与第三人东北房产公司达成一致意见，同意将孙启君被征收的房屋置换为新建的53#棚户区项目一层101室商服，孙启君同意交付646593元，在办理入户时付清投资款；4.孙启君住改非经营面积是10平方米；5.原、被告双方签订了《住宅房屋征收补偿协议》。 第三人东北房产公司述称，市征收办系牡丹江市53#棚户区改造项目的征收部门，负责组织实施本行政区城内的房屋征收与补偿工作，其与原告孙启君签订的《住宅房屋征收补偿协议》合法有效，双方应按此协议履行双方的权利与义务。东北房产公司与孙启君签订的《征收补偿协议》属于无效合同。牡政发(2011)12号《牡丹江市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》规定，市人民政府房屋征收部门负责组织实施房屋征收与补偿工作，东北房产公司系53#棚户区改造项目的建设单位，是私营公司，不属于房屋征收部门，因此无权代表政府与被拆迁人达成征收补偿协议，签订的补充协议属无效协议。从该协议内容看，对孙启君的补偿远远大于牡政发(2011)12号文件及53号棚户区改造项目征收补偿方案规定的补偿标准。之所以签订这份补充协议，原因是牡丹江市人民政府于2011年7月28日就该项目发布拆迁公告，明确规定搬迁期限自征收决定发布之日起30日内被征收人应与征收主体签订协议搬迁完毕。31户动迁户有27户在规定时间内签完拆迁补偿协议并搬离，但孙启君及另外三户索要补偿金额严重超出正常补偿标准，致使拆迁无法按期进行，严重延误东北房产公司开工时间，使东北房产公司遭受巨大财产损失，为避免财产损失的进一步扩大，东北房产公司逼不得已与孙启君签订了《征收补偿协议》。该协议中的补偿标准与市征收办和孙启君签订的协议约定的补偿标准完全不同，远远大于牡政发(2011)12号文件及53号棚户区改造项目征收补偿方案规定的补偿标准。孙启君被拆迁的房屋是43平方米住宅，产权调换变成74.88平方米商服，住宅和商服之间价格差别巨大，调换面积也比原实际面积大了整整31.88平方米，正常情况下，孙启君应补差价大概在560000元左右。该补充协议严重损害了国家利益，造成国有资产巨额流失，同时也损害了东北房产公司的合法权益。该《征收补偿协议》属于无效合同。该协议签订主体与《住宅房屋征收补偿协议》的签订主体完全不同，不属于《住宅房屋征收补偿协议》的补充协议，系两份独立协议。市征收办与牡丹江市东安区房屋征收办公室（以下简称东安区征收办）签订的委托合同书中，明确写明东安区征收办与被征收人签订拆迁补偿协议，必须由市征收办审核确认，同时协议中也明确说明拆迁补偿标准必须严格按照牡丹江市人民政府出台的相关补偿标准进行。但是该《征收补偿协议》没有上报到市征收办进行审核确认，没有加盖市征收办的合同专用章，因此该《征收补偿协议》属无效协议。市住建局于2018年8月27日在牡丹江日报刊登B53号棚户区被征收人回迁公告，东北房产公司于2019年3月6日在牡丹江晨报刊登回迁公告，截止至2019年4月26日，孙启君未交纳房屋投资款560000元。综上，请求确认孙启君与市征收办签订的《住宅房屋征收补偿协议》有效，驳回孙启君其他诉讼请求。 第三人东北房产公司未向本院提交证据。 本院依职权调取的证据如下： 证据一，（2019）黑1002行初23号行政判决书一份、（2020）黑10行终42号行政判决书一份。 经庭审质证，各方当事人对上述证据的质证意见如下： 关于原告孙启君提交的证据一，被告市住建局、第三人东北房产公司对形式要件没有异议，对意在证明的问题有异议，市住建局认为：1.原、被告签订的《住宅房屋征收补偿协议》属于无效协议，双方约定将商服房屋安置给孙启君没有法律依据和政策依据；2.市住建局不应当支付临时安置费，按照政策规定，经营用房应当给付停产停业损失，不应当给付安置费；3.该协议上约定缴纳投资款646593元，对此市住建局并未减免；4.孙启君与第三人东北房产公司签订的《征收补偿协议》是对孙启君和市征收办签订的《住宅房屋征收补偿协议》的履行和落实，能够证明东北房产公司是安置补偿主体，应履行与孙启君的协议；5.缴费票据上体现由东北房产公司收取，证明实际状况是由开发公司支付相关费用。东北房产公司认为：东北房产公司不是房屋征收工作的主体，无权对补偿总金额进行减免，其与孙启君签订的《征收补偿协议》系无效协议。关于孙启君提交的证据二，市住建局、东北房产公司对形式要件没有异议，对意在证明的问题有异议，市住建局认为：1.会议纪要只是泛指，并未特指某一个项目；2.会议纪要不能代表法律法规的规定；3.《住宅房屋征收补偿协议》约定过渡期24个月，但实际过渡期应为36个月，36个月之后不应加倍支付临时安置费。东北房产公司认为：孙启君住宅置换为商服房屋，不享受临时安置补偿。 关于被告市住建局提交的证据一，原告孙启君及第三人东北房产公司没有异议。关于市住建局提交的证据二，孙启君、东北房产公司对形式要件没有异议，对意在证明的问题有异议，孙启君认为：1.孙启君原有房屋虽为住宅，但却用于经营，并取得了相关手续，符合住改非的政策；2.第0001301号《住宅房屋征收补偿协议》合法有效；3.《征收补偿协议》签订的基础是在市住建局与孙启君已签订第0001301号《住宅房屋征收补偿协议》的前提下，由投资款项实际收取人东北房产公司与孙启君协商一致签订的，将孙启君投资款减免36593元，由原来的646593元变更为610000元，并约定孙启君于2012年5月4日缴纳50000元投资款后，剩余投资款于办理商服入户手续时付清；4.公告的发布单位不是市住建局，不具备征收房屋回迁的法律效力，且孙启君对该公告不知情。东北房产公司认为：东北房产公司不是征收部门，单独与孙启君签订的补偿协议无效。 关于本院依职权调取的证据一，原告孙启君、被告市住建局、第三人东北房产公司没有异议。 本院对上述证据认证如下： 关于原告孙启君提交的证据一，本院认为，该组证据系原始书证，各方当事人对该份证据的形式要件没有异议，本院对该组证据的形式要件予以采信。该组证据能够证实原、被告双方于2012年5月2日签订了第0001301号《住宅房屋征收补偿协议》，原告孙启君与第三人东北房产公司签订了《征收补偿协议》，孙启君于2012年5月4日交纳投资款50000元的事实，本院对上述事实予以确认。关于孙启君提交的证据二，本院认为，该组证据系原始书证，各方当事人对该份证据的形式要件没有异议，本院对该组证据的形式要件予以采信。该组证据能够证实，牡丹江市人民政府于2017年9月26日召开专题会议，会议议定《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，市区发布征收决定的项目，逾期未回迁的，自逾期之月起，对选择产权调换的被征收人，临时安置费加倍发放，直至回迁入住之日止的事实，本院对上述事实予以确认。 关于被告市住建局提交的证据一、证据二，因已超过举证期限，本院不予采信。 关于本院依职权调取的证据一，本院认为，该组证据系人民法院依法作出的生效法律文书，且各方当事人对该组证据均没有异议，本院对该组证据予以采信。 经审理查明，2011年7月7日，市征收办发布《53#棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，对征收范围、征收部门、被征收人、征收补偿依据和原则、补偿安置方式等进行规定。该补偿方案关于补偿安置方式第7条规定：产权调换后房屋的建筑面积，以房屋产权测绘部门核准的建筑面积为准，投资款多退少补。2011年7月28日，牡丹江市人民政府作出牡政征字【2011】第05号《牡丹江市人民政府征收决定》，决定对牡丹江市长安街以南、东五条路以西范围内的国有土地上的房屋进行征收，征收主体为市征收办，征收补偿方式及标准执行经政府论证通过的《牡丹江市53#棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。市征收办与东安区征收办签订了《房屋征收实施委托合同书》，将53号棚户区改造项目的房屋征收实施工作委托东安区征收办实施。原告孙启君的房屋处于上述征收范围内。 2012年5月2日，原告孙启君作为乙方与市征收办作为甲方签订了第0001301号《住宅房屋征收补偿协议》，主要内容：乙方在征收范围内有住宅房屋一处，建筑面积43.42平方米；乙方自愿选择产权调换方式；乙方选定东方理想城小区一层101商服（南北朝向），建筑面积74.88平方米；商品房价投资款74.88㎡×12000元/㎡＝898560元；“住改非”货币补偿款总额43.42㎡×1860元/㎡（评估价格50%）=80761元；按我市非住宅停产停业损失补偿标准计算六个月停产停业损失费用6513元；乙方交纳房屋投资款总金额人民币陆拾肆万陆仟伍佰玖拾叁元整，小写￥646593元；产权调换房屋过渡期限为24个月；乙方选择自行过渡的应自乙方将被征收房屋交付甲方之日起至回迁日止；甲方向乙方支付临时安置费标准为450元/月，六个月发放一次；甲方向乙方支付搬迁费标准为2171元/户；乙方被征收房屋评估补偿价格人民币161522元；乙方各项附属物补偿费用总额1000元；乙方应在2012年5月2日前，将房屋交付给甲方，甲方验收合格后，向乙方出具房屋验收协议等。市征收办在该协议上加盖了征收补偿合同专用章，孙启君在乙方处签名并捺印，东安区征收办在经办人处加盖公章。同日，孙启君向征收部门交付了该房屋，东安区征收办出具了验收合格单。但是，市征收办至今未将安置房屋交付孙启君，亦未给付孙启君临时安置费。 另查，第三人东北房产公司作为甲方与原告孙启君作为乙方签订了《征收补偿协议》，双方约定：甲方同意将新建53#棚户区项目一层101室商服与乙方征收房屋进行产权调换，新建商服建筑面积74.88㎡（以产权处测量面积为准，投资款多退少补）；甲方同意乙方交纳该商服投资款总额610000元，减免36593元；乙方应在2012年5月4日前交纳投资款50000元，剩余投资款应在该商服办理入户手续时付清。东北房产公司在该协议甲方处加盖公章，孙启君在乙方处签名并捺印。该协议保存于东安区征收办房屋征收档案中。2012年5月4日，孙启君按照上述协议约定交纳了投资款50000元。 再查，2017年9月26日，牡丹江市人民政府召开专题会议，会议指出，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）实施后，我市已对90多个项目发布房屋征收决定，大多数项目超过临时安置过渡期仍未回迁安置，逾期未回迁的被征收人要求逾期后加倍发放临时安置费，会议认为，本着公正平等的原则，根据全省横向比较和现实操作情况，按照惯例，切实维护被征收人的自身利益，约束项目单位避免逾期回迁，对逾期未回迁临时安置费加倍发放予以支持。会议议定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，市区发布征收决定的项目，逾期未回迁的，自逾期之月起，对选择产权调换的被征收人，临时安置费加倍发放，直至回迁入住之日止。该会议纪要于2017年10月20日印发，并发至市长、副市长、市人大办、市政协办、市房产局、市征收办、东安区政府等部门。 又查，2018年12月11日，中共牡丹江市委办公室作出《关于〈牡丹江市机构改革方案〉的实施意见》，该实施意见载明：组建牡丹江市住房和城乡建设局，市征收办行政职能划入牡丹江市住房和城乡建设局。 本院认为，原告孙启君向本院提起行政诉讼，请求确认孙启君与市征收办签订的《住宅房屋征收补偿协议》合法有效，判令被告市住建局按照《住宅房屋征收补偿协议》约定向孙启君交付安置房屋及给付临时安置费。因市征收办行政职能已划入被告市住建局，市住建局作为本案被告主体适格。 关于原告孙启君主张确认其与市征收办签订的《住宅房屋征收补偿协议》合法有效的请求，本院认为，孙启君与市征收办自愿签订《住宅房屋征收补偿协议》，该补偿协议意思表示真实，内容不违反法律、行政法规禁止性规定，并已实际履行，该补偿协议合法有效，对双方当事人具有约束力，本院对孙启君主张确认其与市征收办签订的《住宅房屋征收补偿协议》合法有效的请求予以支持。 关于原告孙启君主张被告市住建局给付临时安置费75600元（2012年5月2日至2014年5月1日按每月450元标准计算临时安置费10800元及2014年5月2日至2020年5月1日按每月900元标准计算临时安置费64800元）的请求，本院认为，牡丹江市人民政府于2017年9月26日召开专题会议，会议议定自《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，市区发布征收决定的项目，逾期未回迁的，自逾期之月起，对选择产权调换的被征收人，临时安置费加倍发放，直至回迁入住之日止。《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日起实施，53号棚户区改造项目于2011年7月28日作出征收决定，属于会议议定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后市区发布征收决定的项目，应当按照会议要求，自逾期之月起，加倍给付被征收人临时安置费。本案中，孙启君于2012年5月2日将被征收房屋交付征收部门，并选择了产权调换的补偿方式，根据孙启君与市征收办签订的《住宅房屋征收补偿协议》约定，产权调换房屋过渡期为24个月，临时安置费标准为450元/月。市住建局至今未给付孙启君临时安置费，亦未交付安置房屋。市住建局应当按照450元/月标准给付孙启君自2012年5月2日起至2014年5月1日止的临时安置费10800元，按900元/月标准给付孙启君自2014年5月2日起至2020年5月1日止的临时安置费64800元，共计75600元（24个月×450元/月+72个月×900元/月）。 关于原告孙启君主张将53号棚户区项目一层101室（建筑面积74.88平方米）商服房屋交付孙启君的请求，本院认为，根据孙启君与市征收办签订的《住宅房屋征收补偿协议》约定，孙启君产权调换房屋为53号棚户区项目（东方理想城小区）一层101室、建筑面积74.88平方米商服房屋，孙启君应交纳房屋投资款646593元。庭审中，被告市住建局及第三人东北房产公司自认通过报纸发布公告，通知被征收人办理回迁手续，说明孙启君产权调换房屋已具备回迁条件，但是市住建局至今未将产权调换房屋交付孙启君，市住建局应当按照协议约定及时向孙启君交付产权调换房屋，孙启君亦应及时向市住建局交纳房屋投资款。根据第三人东北房产公司与孙启君签订的《征收补偿协议》约定,为孙启君减免房屋投资款36593元，该协议保存于东安区征收办房屋征收档案中，视为东安区征收办认可该协议，同意为孙启君减免房屋投资款36593元，扣除孙启君已经交纳的房屋投资款50000元，孙启君还应交纳房屋投资款560000元，安置房屋建筑面积以房屋产权测绘部门核准的建筑面积为准，房屋投资款按照协议约定的标准多退少补。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下： 一、确认原告孙启君与牡丹江市房屋征收办公室于2012年5月2日签订的《住宅房屋征收补偿协议》合法有效； 二、被告牡丹江市住房和城乡建设局于本判决生效之日起十日内给付原告孙启君临时安置费75600元； 三、被告牡丹江市住房和城乡建设局于本判决生效之日起十日内将53号棚户区项目（东方理想城小区）一层101室、建筑面积74.88平方米商服房屋交付原告孙启君，原告孙启君于办理该房屋入户手续之日向被告牡丹江市住房和城乡建设局交纳房屋投资款560000元。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费人民币50元，由被告牡丹江市住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。 审 判 长  刘欣欣 人民陪审员  邢玉芹 人民陪审员  王凤敏 二〇二〇年十一月十一日 法官 助理  赵 楠 书 记 员  李昕悦