福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终585号 上诉人（一审原告）福建福清万年青水泥有限公司，住所地福州市元洪投资区(城头)。 法定代表人李世锋，董事长。 委托代理人陈景云，福建向高律师事务所律师。 委托代理人魏乐和，福建向高律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州住房公积金中心，住所地福州市鼓楼区福屿路**。 法定代表人兰仰金，主任。 被上诉人（一审被告）福州市人民政府，住，住所地福州市鼓楼区鸟山路**/div> 法定代表人尤猛军，市长。 一审第三人杨矩斌，男，1962年9月10日出生，汉族，身份证地址福建省顺昌县，现住福州市闽侯县。 上诉人福建福清万年青水泥有限公司（以下简称万年青公司）因其诉被上诉人福州住房公积金中心、福州市人民政府住房公积金行政管理及行政复议一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初379号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，万年青公司成立于2005年11月26日，曾用名福清市华盛水泥有限公司。杨矩斌原系福建福清万年青水泥有限公司员工，2008年9月入职，2017年7月24日离职。2018年4月25日，杨矩斌向被告福州住房公积金中心投诉，要求万年青公司补缴其2008年10月至2015年3月、2017年7月的住房公积金。被告福州住房公积金中心于2018年4月25日、2019年1月16日对第三人杨矩斌制作询问笔录，于2018年6月7日向原告公司负责人林天龙进一步了解相关情况。在审查杨矩斌提供的劳动合同书、绩效考核情况表、工资条、个人历年缴费明细表、工资流水等材料后，被告福州住房公积金中心于2019年3月7日作出格公积执-06A(2019)3号《责令限期缴纳住房公积金决定书》，责令原告在收到该决定书之日起15日内为第三人杨矩斌补缴住房公积金28189元，同时收缴职工个人应缴住房公积金28189元，合计56378元，分别按各自数额补缴到职工杨矩斌的个人住房公积金账户内并告知申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限。原告不服该决定，于2019年5月7日向被告福州市人民政府申请行政复议。被告福州市人民政府于2019年5月11日作出榕政行复答(2019)39号《行政复议答复通知书》，要求被告福州住房公积金中心作出书面答复并提交相关证据材料。2019年7月22日，被告福州市人民政府作出榕政行复参(2019)5号《第三人参加行政复议通知书》，通知第三人杨矩斌参加行政复议案件的审理，并提交书面意见和证据材料。2019年5月18日，被告福州住房公积金中心提交了行政复议答复意见及相关证据。2019年7月25日，第三人杨矩斌提交了书面意见。经审理，被告福州市人民政府于2019年8月5日作出格政行复(2019)42号《行政复议决定书》，决定维持被告福州住房公积金中心作出的行政行为，并将复议决定邮寄送达原告、被告福州住房公积金中心及第三人杨矩斌。原告仍不服，向一审法院提起诉讼。 一审法院认为，根据《住房公积金管理条例》第十条、第十一条、第三十四条、第三十八条的规定，被告福州住房公积金中心作为福州市住房公积金的管理机构，具有处理住房公积金投诉、督促单位补缴住房公积金、对违反《住房公积金管理条例》的规定不缴或少缴住房公积金的单位进行追缴的法定职责，其行政主体资格适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告福州市人民政府作为被告福州住房公积金中心的本级人民政府，有权对被告福州住房公积金中心作出的行政行为通过行政复议程序进行审查。 原告对被告福州住房公积金中心确定的2010年1月-6月、2010年7月-2011年6月、2011年7月-2012年6月2012年7月-2013年6月、2013年7月-2014年6月、2014年7月-2015年3月补缴时段的缴存基数无异议，一审法院予以确认。原告对应补缴住房公积金的补缴比例以及2017年7月的缴存基数提出异议。 关于原告为第三人杨矩斌补缴住房公积金的比例应适用5％还是12％的问题。首先，根据《住房公积金管理条例》第十八条“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％;有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准”及榕政综[2006]288号《关于做好住房公积金缴存比例调整工作的通知》中“自2006年7月1日起，职工本人和单位住房公积金缴存比例均由10％提高到12％”的规定，福州市职工和单位的住房公积金缴存比例自2006年7月1日起按12％执行。其次，根据《住房公积金管理条例》第二十条第(二)款“对缴存住房公积金确有困难的单位，经本单位职工代表大会或者工会讨论通过，并经住房公积金管理中心审核，报住房公积金管理委员会批准后，可以降低缴存比例或者缓缴待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴”及榕房公积金(2003)4号《福州市住房公积金管理委员会关于缓缴和降低住房公积金缴存比例的暂行规定》第一条“连续两年以上亏损、且职工工资无法正常发放的单位，可以根据《住房公积金管理条例》规定，经职工代表大会或职工大会讨论通过后，向福州住房公积金管理中心提出缓缴或降低住房公积金缴存比例的申请，经福州住房公积金管理中心和市房委办审核批准后执行”的规定，原告应符合连续两年以上亏损且职工工资无法正常发放的情况下，经职工代表大会或职工大会讨论通过后向被告福州住房公积金中心提出降低至5％的缴交比例的申请，经被告福州住房公积金中心审核并报福州市住房公积金管理委员会批准后，方可按照5％比例进行缴交住房公积金。原告没有证据证明其职工工资无法正常发放以及其向被告福州住房公积金中心递交过降低缴存比例的书面申请，其应当适用12％的住房公积金缴交比例。至于原告主张根据闽政办(2010)307号《福建省人民政府办公厅关于扩大住房公积金制度覆盖面的意见》“……非公有制企业可先按不低5％最低缴存限额为职工缴存住房公积金，再逐步提高缴存基数和缴存比例”的规定，原告作为非公有制企业可按照不低5％最低缴存限额为职工缴存住房公积金，但适用该条文的前提条件系原告应该符合上位法《住房公积金管理条例》第二十条第二款的相关规定。综上所述，原告应当适用12％的缴存比例为第三人杨矩斌补缴住房公积金。关于原告应补缴2017年7月住房公积金的缴存基数的问题。《住房公积金管理条例》第十六条规定:“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”被告福州住房公积金中心依据上述规定和第三人在职期间2016年7月至2017年6月的工资收入材料，核定杨矩斌上一年度月平均工资10128.51元作为其2017年7月的住房公积金缴存基数，并无不当。原告关于杨矩斌的绩效及电话费不能计入住房公积金缴存基数，无法律依据，不予支持。关于原告认为未缴存的住房公积金已经转化为由第三人直接获得更多的工资收入且不缴纳也是第三人的意愿的抗辩是否成立的问题，根据《住房公积金管理条例》第二十条“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。对缴存住房公积金确有困难的单位，经本单位职工代表大会或者工会讨论通过，并经住房公积金管理中心审核，报住房公积金管理委员会批准后，可以降低缴存比例或者缓缴;待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴”的规定，单位少缴或缓缴住房公积金不但需经过职工代表大会通过，还要经住房公积金管理中心审核、住房公积金管理委员会批准，仅凭原告与职工之间的支付工资行为不能对抗法律法规规定的缴存住房公积金的法定义务。且原告也并没有证据证明不缴纳住房公积金是第三人意愿，故原告该抗辩没有事实和法律依据，一审法院不予采纳。 关于原告认为福清市诸多企业至今未为员工缴存住房公积金，福州住房公积金中心未对相关企业作出责令限期缴纳决定，明显不当。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，一审只对福州住房公积金中心作出的涉案决定书是否合法进行审查，福州住房公积金中心是否对其他企业未缴存职工住房公积金的行为进行查处不属于本案审查范围，故对原告的上述主张不予支持。原告对榕公积执-06A(2019)3号《责令限期缴纳住房公积金决定书》不服，向被告福州市人民政府申请行政复议，被告福州市人民政府受理后，依法要求被告福州住房公积金中心作出书面答复并提交相应材料，经审理后在法定期限内作出《行政复议决定书》，复议程序合法。综上，两被告作出被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告福建福清万年青水泥有限公司的诉讼请求。 上诉人万年青公司向本院提起上诉，请求：撤销一审判决依法发回重审，或者改判撤销被诉《责令限期缴纳住房公积金决定书》及《行政复议决定书》。其提出上诉的主要事实和理由为：首先，杨矩斌于2017年7月已经离职，与上诉人不存在劳动关系，杨矩斌个人应缴的住房公积金应当由其自行缴纳，福州住房公积金中心责令上诉人收缴杨矩斌个人应缴住房公积金，没有事实和法律依据。但一审判决并未对是否应当由上诉人收缴杨矩斌个人应缴的住房公积金作出认定，也未列明应当由上诉人收缴的法律依据，属于认定事实不清，适用法律错误。其次，福州住房公积金中心责令上诉人按12％的缴存比例缴纳杨矩斌在2010年1月至2015年3月期间的住房公积金，但是，其在《责令限期缴纳住房公积金决定书》中没有列明任何上诉人应当按照该比例进行缴存的证据，一审中各被上诉人也未提供任何证据予以证明。而一审法院却主动为被上诉人收集《关于做好住房公积金缴存比例调整工作的通知》《福州市住房公积金管理委员会关于缴和减低住房公积金缴存比例的暂行规定》等规范性文件作为证据，且前述证据未经过上诉人质证，程序严重违法。一审法院违法收集的证据，不能作为其判决的依据，原判决认为应当按照12％缴存比例缴纳杨矩斌住房公积金证据不足。而且，福州住房公积金中心作出的《责令限期缴纳住房公积金决定书》证据是否充足，应当以其作出决定书时，在决定书中列明的证据作为依据，即便在诉讼过程中补充提供证据，也不能改变其作出决定书时证据不充分的事实。一审判决不仅未依据《行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销福州住房公积金中心作出的决定书，反而，主动为被上诉人收集证据，有损人民法院公正之形象，违背了《行政诉讼法》第一条所规定的立法目的，二审法院应予纠正。再次，根据杨矩斌提供的工资收入材料，其中2017年1月份发放的48004.8元为2016年1月至2016年12月的年度奖励，福州住房公积金中心将其核定为杨矩斌在2016年7月至2017年6月期间的工资，显然错误。福州住房公积金中心在核定杨矩斌的缴存基数时，未向上诉人核实，剥夺了上诉人申辩的权利，程序违法，最终导致福州住房公积金中心核定杨矩斌的平均工资时出现错误。一审判决在庭审中査明了福州住房公积金中心违法事实的情况下，却认定福州住房公积金中心的行为并无不当，属于认定事实和适用法律错误。最后，福建省人民政府于2010年12月24日发布的间政办(2010)307号《关于扩大住房公积金制度覆盖面的意见》，以及福州市人民政府于2011年5月31日发布的《关于印发福州市贯彻落实扩大住房公积金制度覆盖面工作实施意见的通知》中均规定对两次上门动员宣传仍不办理住房公积金缴存登记手续的单位，要及时发送住房公积金催缴函:对于致函后仍不缴交的，要按照国务院《住房公积金管理条例》规定给予行政处罚或申请人民法院强制执行，并在媒体上曝光”，福州住房公积金中心责令原告补缴杨矩斌住房公积金的情况主要发生在上述意见及通知实施的期间，根据上述意见及通知，福州市人民政府也应当先上门动员宣传，且上诉人不办理缴存登记手续后，才能进行发函催缴，但被福州住房公积金中心在上诉人已经主动为杨矩斌开户缴纳住房公积金的情况下，直接根据《住房公积金管理条例》的有关规定责令原告补缴，采取不同的执法标准，与上述意见及通知相悖，明显不当。但是，一审判决未对福州住房公积金中心的上述不当行为作出认定，并依据《行政诉讼法》第七十条第六项的规定进行撤销，属于认定事实不清，适用法律错误。 被上诉人福州市人民政府书面答辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款规定，答辩人具有审查、受理该行政复议申请并作出本案被诉行政复议决定的法定职权；福州市司法局作为答辩人负责行政复议工作的机构，具体办理行政复议申请的审查、受理、法律文书送达等具体事宜，亦具有合法的权力来源。答辩人及其法制工作机构在收到上诉人的行政复议申请之后，依法履行了向福州住房公积金中心发出答复通知书、通知第三人参加行政复议、通知延期审理等程序。福州住房公积金中心在法定期限内依法提交了书面答复意见及证据材料。后答辩人经审查在法定期限内作出本案被诉行政复议决定。该复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求驳回上诉人之上诉，维持一审判决。 被上诉人福州住房公积金中心及一审第三人杨矩斌未向本院提交书面意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院，经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一审法院关于福州住房公积金中心作为福州市住房公积金的管理机构，具有作出案涉《责令限期缴纳住房公积金决定书》的法定职权的认定，本院予以认可。福州市人民政府作为福州住房公积金中心的同级人民政府，有权对福州住房公积金中心作出的行政行为通过行政复议程序进行审查，并作出案涉复议决定。 关于为杨矩斌补缴住房公积金的比例问题。榕政综[2006]288号《关于做好住房公积金缴存比例调整工作的通知》中“自2006年7月1日起，职工本人和单位住房公积金缴存比例均由10％提高到12％”的规定，福州市职工和单位的住房公积金存比例自2006年7月1日起按12％执行。虽然《住房公积金管理条例》第二十条第(二)款规定“对缴存住房公积金确有困难的单位，经本单位职工代表大会或者工会讨论通过，并经住房公积金管理中心审核，报住房公积金管理委员会批准后，可以降低缴存比例或者缓缴待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴。”但依据榕房公积金(2003)4号《福州市住房公积金管理委员会关于缓缴和降低住房公积金缴存比例的暂行规定》第一条之规定，上诉人应在符合连续两年以上亏损且职工工资无法正常发放的情况下，经职工代表大会或职工大会讨论通过后向被上诉人福州住房公积金中心提出降低至5％的缴交比例的申请，经被上诉人福州住房公积金中心审核并报福州市住房公积金管理委员会批准后，方可按照5％比例进行缴交住房公积金。上诉人并未向福州住房公积金中心递交过降低缴存比例的书面申请，也未提交相关证据证明其不适用12％的住房公积金缴交比例。 关于补缴2017年7月住房公积金的缴存基数的问题。《住房公积金管理条例》第十六条规定:“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”福州住房公积金中心依据上述规定和一审第三人在职期间2016年7月至2017年6月的工资收入材料，核定杨矩斌上一年度月平均工资10128.51元作为其2017年7月的住房公积金缴存基数，并无不当。福州住房公积金中心依据上述事实作出被诉补缴决定，事实清楚，依据充分。行政复议机关受理上诉人复议申请后，经审理后在法定期限内作出《行政复议决定书》并依法送达，复议程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人福建福清万年青水泥有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 张厚磊 审 判 员 郑 鋆 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 李 升 书 记 员 赖忠鸿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。