广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终574号上诉人（原审第三人）刘某1，男，汉族，住佛山市南海区****************，公民身份号码：440************072。法定代理人刘某7（系刘某1的父亲），男，汉族，住佛山市南海区****************。上诉人（原审第三人）刘某2，女，汉族，住佛山市南海区****************，公民身份号码：440************046。法定代理人胡某（系某2的母亲），女，汉族，住佛山市南海区****************。上诉人（原审第三人）刘某3，男，汉族，住佛山市南海区***************，公民身份号码：440************178。法定代理人刘某8（系刘某3的父亲），男，汉族，住佛山市南海区***************。上诉人（原审第三人）刘某4，男，汉族，住佛山市南海区****************，公民身份号码：440************118。法定代理人刘某9（系刘某4的父亲），男，汉族，住佛山市南海区****************。上诉人（原审第三人）刘某5，男，汉族，住佛山市南海区***************，公民身份号码：440************138。法定代理人刘某10（系刘某5的父亲），男，汉族，住佛山市南海区***************。上诉人（原审第三人）刘某6，男，汉族，住佛山市南海区*******************，公民身份号码：440************537。法定代理人刘某11（系刘某6的父亲），男，汉族，住佛山市南海区*******************。上述上诉人的共同委托代理人杨立明，广东巨能律师事务所律师。上述上诉人的共同委托代理人范思舒，广东巨能律师事务所律师。被上诉人（原审原告）佛山市南海区大沥镇太平村石步一股份合作经济社，住所地佛山市南海区******。负责人刘国森，该社社长。委托代理人吴健锋，广东都昇律师事务所律师。委托代理人梁红辉，广东都昇律师事务所实习律师。原审被告佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地佛山市南海区大沥金融商贸区。法定代表人游剑锋，镇长。委托代理人魏露权，该府工作人员。委托代理人王少猛，广东南天明律师事务所律师。上诉人刘某1、刘某2、刘某3、刘某4、刘某5、刘某6（以下简称刘某1等6人）因被上诉人佛山市南海区大沥镇太平村石步一股份合作经济社（以下简称石步一经济社）诉佛山市南海区大*镇人民政府（以下简称大沥镇政府）行政处理一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初498号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：刘某1出生于x年，刘某2出生于x年、刘某3出生于x年、刘某4出生于x年、刘某5出生于x年、刘某6出生于x年。后刘某1等6人向大沥镇政府提出申请，请求确认其具有石步一经济社的集体经济组织成员资格，并配有股权，享有成员同等待遇。大沥镇政府于2018年8月23日作出沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》，确认刘某1、刘某2、刘某3、刘某4、刘某5、刘某6六人具有石步一经济社的集体经济组织成员资格。其中刘某1自决定书作出之日起，在以高顺琼为代表的股权户内共享股权（即高顺琼、刘某7、刘秀亮、刘嘉敏、刘嘉华、刘某1共享50股股权）；刘某2自决定书作出之日起，在以刘伟昌为代表的股权户内共享股权（即刘伟昌、肖惠芬、刘达全、胡某、刘佩玲、刘浩权、刘某2共享60股股权）；刘某3自决定书作出之日起，在以刘某8为代表的股权户内共享股权（即刘某8、叶静妮、刘晓莹、钟万嫦、刘绮霞、刘某3共享50股股权）；刘某4自决定书作出之日起，在以刘邵文为代表的股权户内共享股权（即刘邵文、钟渐颜、刘某9、许思婷、刘某4共享40股股权）；刘某5自决定书作出之日起，在以刘景伦为代表的股权户内共享股权（即刘景伦、刘结甜、刘宇峰、刘颖仪、黎玉珍、刘卉瞳、刘某5共享60股股权）；刘某6自决定书作出之日起，在以刘建伦为代表的股权户内共享股权（即刘建伦、邝绮珊、刘某11、刘婷仪、刘卉婧、刘某6共享50股股权）。该决定书作出后,各方均未提起诉讼或复议，该决定书已发生法律效力。根据石步一经济社出具的《情况说明》，石步一经济社处“国华新都项目”土地收益分配中，按照2016年12月15日确权截止时间的人数分配款项，其中，2017年2月23日每人分110489元，2017年8月10日每人分50000元，2017年8月28日每人分19500元，2018年2月13日每人分117903元，2018年8月13日每人分100000元。刘某1等6人认为，因石步一经济社在统计分配上述收益时，并未按照沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》确定的内容将该土地收益款项分配给刘某1等6人，刘某1等6人分别于2019年3月28日向大沥镇政府提出申请，请求大沥镇政府向法院申请强制执行沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》，申请内容为：责令石步一经济社按照《牌坊南“三旧改造”合作项目收益分配办法》（以下简称《收益分配办法》），向刘某1等6人分配牌坊南“三旧改造”项目2017年人均收益179989元、2018年人均收益100000元。大沥镇政府经调查核实后于2019年9月10日作出沥府行催[2019]42号《履行行政决定催告书》（以下简称《催告书》），根据生效的沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》，石步一经济社未能向该决定书确定的权利人按集体经济组织成员同等待遇履行集体经济收益分配义务。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条之规定，向石步一经济社发出催告，请石步一经济社在收到催告书之日起十日内履行下列义务：分别向刘某1、刘某2、刘某3、刘某4、刘某5、刘某6发放2017年度人均收益分配179989元及2018年度人均收益分配100000元，合计279989元。并告知石步一经济社如不按期将上述收益发放给上述接受人，逾期仍未履行义务的，大沥镇政府将依法申请法院强制执行。石步一经济社收到上述《催告书》后不服，遂向法院提起行政诉讼。另查，石步一经济社2012年10月制定的《收益分配办法》第1点规定：本经济社当年在册的股东可获得此项目当年收益分配，按人头计算，每人一份。第4点规定：签订协议后正常自然增长的新股东都可获得当年及之后此项目的收益分配。统计时间点为当年12月31日。第5点规定：合法新生小孩为正常自然增长的准股东的，以出生证明时间为准，在当年12月31日24时前出生的都可获得当年及之后的项目的收益分配，但必须入户购股后才能分配。又查，石步一经济社2016年制定的《南海区大沥镇太平石步一股份合作经济社章程》（以下简称《章程》）第八条规定：“本社以2016年12月15日24时为确权到户时点，以每户户口簿人口登记为基础，核定每个在册股东的股权数，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户股份分红。户内每个在册股东的股权数核定按本章程第九条至第十三条办法处理。确权到户后的股权由户内本社集体经济组织成员共享；本社的总股数长久不变，实行‘增员不增股，减员不减股’，不随本社成员人数的增减而变动”。第五十九条规定了按股权户的股份进行分配。原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，大沥镇政府有对农村集体经济组织进行监督的法定职权。大沥镇政府根据刘某1等6人的申请，作出案涉《催告书》，主体适格，予以确认。根据沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》，刘某1等6人具有石步一经济社的集体经济组织成员资格，对此，法院予以确认。综合各方当事人的诉辩意见，案件的争议焦点在于大沥镇政府作出的《催告书》是否合法，即石步一经济社是否需要分别向刘某1等6人发放2017年度及2018年度人均收益分配合计279989元。经查，案涉收益项目的分配方法制定于2012年10月，办法中规定以协议签订时间为准，当时在册股东及之后正常自然增长的新股东（包括合法新生小孩完成入户购股后）都可获得当年及之后该项目的收益分配，办法规定的分配是按人头计算，每人一份。根据石步一经济社2016年制定的《章程》，石步一经济社在2016年12月15日24时为确权到户时间点，将石步一经济社的在册股东所有的股权数，合计确权到户。该《章程》第八条确定了“总股数长久不变，实行增员不增股，减员不减股”的基本原则。成员新生子女根据《章程》第十四条第（六）项的规定可以确认为成员，但不再配股。刘某1等6人申请的案涉项目分配款的时间在2017年及2018年分配的。在分配时石步一经济社处已经股权固化到户，实行增员不增股。按照石步一经济社《章程》的上述规定，案涉“国华新都项目”在2017年及2018年的收益分配实质上是按照固化股权进行收益分配。虽然根据《收益分配办法》，按照人头分配，但2017年及2018年的案涉项目分配应该是按照石步一经济社在2016年股权固化到户后，每一户内成员的股权数进行分配。刘某1等6人均是石步一经济社处2016年股权固化后出生的小孩，因此，石步一经济社并不需要向刘某1等6人分别发放案涉项目2017年及2018年的收益。刘某1等6人认为石步一经济社没有履行生效的沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》确定的应向其分配该收益的义务，并申请大沥镇政府向法院申请执行，是其对沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》理解不当。因上述《行政处理决定书》也仅仅是确定了刘某1等6人具有石步一经济社的集体经济组织成员资格并于股权户成员共享户内权益，并不直接能反映石步一经济社需向案涉刘某1等6人支付石步一经济社处股权固化后的收益款项。因此，大沥镇政府作出的《催告书》要求石步一经济社向刘某1等6人发放2017年度及2018年度人均收益分配合计279989元，没有事实和法律依据，应予以撤销。刘某1等6人认为虽然2016年的《章程》对股权进行了固化，并按照股权户进行分配，但《收益分配办法》规定了分配办法不同于股份分红章程的，以分配办法为准。因此案涉款项应根据《收益分配办法》按人头分配。对此，法院认为，《收益分配办法》制定于2012年，当时石步一经济社的股权并未固化，股权没有以户为单位进行统计，该制定的分配方法符合当时的历史条件，该规定虽称如与章程有冲突，以分配办法为准。该冲突应只是限定于与分配办法同一时期或之前实施的章程规定，并不适用于石步一经济社2016年股权固化后的《章程》规定，因此，对刘某1等6人的上述主张，不予支持。综上，大沥镇政府作出的《催告书》没有事实和法律依据，应予撤销。石步一经济社要求撤销《催告书》的诉讼请求于法有据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（二）项的规定，判决：撤销大沥镇政府作出的沥府行催[2019]42号《履行行政决定催告书》。案件受理费50元由大沥镇政府负担。上诉人刘某1等6人上诉称：一、根据2012年《收益分配办法》规定，刘某1等6人有权获得2017年度、2018年度“三旧改造”合作项目的人均收益分配。该《收益分配办法》规定：“本经济社当年在册的股东可获得此项目当年收益分配（下款规定不能享受的除外），按人头计算，每人一份”、“签订协议后正常自然增长的新股东都可获得当年及之后此项目的收益分配。统计时间点为当年12月31日。”、“上述条款为本合作项目收益的特定分配办法，不同于常规股份分红章程，如有冲突，以本分配办法为准”。根据上述《收益分配办法》规定，此次“三旧改造”项目具有特殊性，款项分配属于特定的分配方案，该办法签订后逐步向股东发放该款项，而非一次性将款项发完。该办法强调，经济社原股东和分配方案签订之后的正常自然增长的新股东均可获得当年及之后收益分配。收益分配的款项包括补偿款及该办法签订后合作项目每年收益。刘某1等6人出生符合计划生育政策，符合《收益分配办法》条件，应当按照该办法获得2017年及2018年该合作项目分配的收益。二、《收益分配办法》规定“上述条款为本合作项目收益的特定分配办法，不同于常规股份分红章程，如有冲突，以本分配办法为准”，该条款可排除2016年《章程》固化到户的规定。原审法院认为“与章程冲突”仅限于同一时期或之前的章程规定，不适用之后章程，系对该《收益分配办法》规定的错误解释，损害经济社成员的意思自治。2012年大沥镇各村已广泛出现股权固化到户的规定，属于“常规股份分红章程”，而该《收益分配办法》系与股权固化到户不同的“特定分配方法”，故该办法强调不同于“常规股份分红章程”，排除相关章程规关于股权固化到户的规定。三、土地资源是村民享有的生产资料，每个股东成员应享有土地收益。刘某1等6人已依法取得集体经济组织股东成员资格，2016年《章程》不能剥夺刘某1等6人本应享有的合法权益。四、2016年《章程》调整的是2016年之后新增资产的分配机制，案涉分配款项在2012年产生，不属于2016年章程的约束范围。因《收益分配办法》规定相关收益款逐年发放，对分配人数的逐年增加有预期，对此亦已作出了相关规定。综上，依照2012年《收益分配办法》规定，案涉三旧改造的补偿款及之后的收益分配应当按照《收益分配办法》进行分配。案涉《催告书》并未超出《行政处理决定书》的决定事项范围，未对被上诉人石步一经济社设定新的权利义务。原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，驳回石步一经济社的全部诉讼请求。被上诉人石步一经济社辩称：一、2012年《收益分配办法》制定时，石步一经济社并未实施股权固化到户制度。在2016年股权固化后，成员的收益只能户内共享。上诉人刘某1等6人均是股权固化后出生，其收益应当按照2016年《章程》规定在户内共享，生效《行政处理决定书》对此亦已作出规定。《催告书》明显与生效《行政处理决定书》相冲突，应予以撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告大沥镇政府述称：一、大沥镇政府作出的《催告书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、原审判决认定事实不清，适用法律错误。2016年《章程》未对2012年《收益分配办法》进行修改。原审法院未对2012年《收益分配办法》的背景充分了解。据查，基于土地资源是生产资料的特殊性，当时对案涉“三旧改造”项目分配作出特别约定，才签订了《收益分配办法》，且明确规定了“《收益分配办法》为本合作项目收益的特定分配办法，不同于常规股份分红章程，如有冲突，以本分配办法为准”。本案中，根据村民自治原则，在有特别约定未违反法律法规的情况下，应优先适用特别约定。请求二审法院撤销原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为原审判决撤销大沥镇政府作出的《催告书》是否正确。上诉人刘某1等6人主张案涉三旧改造项目收益款应适用特别规定即2012年《收益分配办法》进行分配，刘某1等6人有权依据该《收益分配办法》获得该项目2017年、2018年的人均收益分配。案涉《催告书》并未超出相关《行政处理决定书》的决定事项范围，原审判决撤销该《催告书》认定事实不清，适用法律错误。经查，根据被上诉人石步一经济社2016年《章程》第八条、第五十九条、第六十条等的规定，确权到户后的股权由户内本社集体经济组织成员共享，实行增员不增股，减员不减股，且本社收益（包括征地补偿、土地使用权出让等）按照股权户的股份进行分配。即在股权确权到户后，无论是新增成员还是原成员都是户内共享该股权户的收益分配。而刘某1等6人均是上述章程规定的股权固化到户后才申报出生入户，按照上述章程的规定，也只能与其所在股权户的成员共享股权及户内权益，并不享有单独配股及收益的权利。基于该事实及章程规定，已经发生法律效力的沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》确认了刘某1等6人具有石步一经济社集体经济组织成员身份，并自该决定作出之日起与股权户成员共享股权。该《行政处理决定书》不仅确认了刘某1等6人的成员身份，还确认了其享受石步一经济社成员权益的形式，即刘某1等6人作为石步一经济社的成员，并不享有单独的股权收益，而是应与其户内成员共享该户的股权收益，不存在石步一经济社将相关股权收益单独发放至刘某1等6人个人的情形。本案被诉之《催告书》要求石步一经济社履行的收益分配义务针对的是该经济社牌坊南“三旧改造”合作项目的土地收益分配，石步一经济社对该项目的收益分配办法是在2012年10月制定的，办法中规定以协议签订时间为准，当时在册股东及此后正常自然增长的新股东（包括合法新生小孩完成入户购股后）都可获得当年及之后此项目的收益分配，按人头计算，每人一份。但2016年石步一经济社施行新章程规定，股权固化到户后实行增员不增股，即股东数会增加但股权数不增加，且新增股东只能共享其所在户内已固定的股权数及对应的收益分配。刘某1等6人申请的案涉项目分配款的分配时间为2017年及2018年，在分配时石步一经济社已施行新章程规定，相关股权收益均应按照新章程关于资产经营管理及收益分配制度的执行原则进行分配。按照石步一经济社《章程》的规定，案涉“国华新都项目”在2017年及2018年的收益分配实质上是按照固化股权进行收益分配，相关收益应分配到股权户，并不需要向本案刘某1等6人分别发放相关收益。大沥镇政府作出涉案《催告书》要求石步一经济社向刘某1等6人分别发放案涉项目2017、2018年度人均收益分配款，显然已超出沥府行决〔2018〕81-86号《行政处理决定书》所确定的上述人员的权利范围，不具有事实和法律依据。据此，原审判决撤销大沥镇政府作出的涉案《催告书》并无不当，本院予以确认。刘某1等6人认为虽然2016年的《章程》对股权进行了固化，并按照股权户进行分配，但《收益分配办法》规定了分配办法不同于股份分红章程的，以分配办法为准。对此，如原审判决所述，《收益分配办法》制定于2012年，当时石步一经济社的股权并未固化，股权没有以户为单位进行统计，该制定的分配方法符合当时的历史条件，该规定虽称如与章程有冲突，以分配办法为准，但该冲突应只是限定于与分配办法同一时期或之前实施的章程规定，并不适用于石步一经济社2016年股权固化后的《章程》规定。同时，2012年的《收益分配办法》和2016年的《章程》均是石步一经济社的集体意思表示，在不违反法律规定的前提下，如前后存在冲突，适用问题也应以集体经济组织的意思自治为准，而非个别成员的理解，石步一经济社对涉案《催告书》提起本案诉讼，也证明其是按2016年的《章程》规定的分配原则执行，应予支持。因此，对于刘某1等6人的上述主张，本院不予支持。综上所述，上诉人刘某1等6人的上诉主张理据不足，本院依法不予支持。原审法院判决驳回刘某1等6人的诉讼请求正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘某1、刘某2、刘某3、刘某4、刘某5、刘某6负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年十一月十九日法官助理  邓明锋书 记 员  黄 妍