海南省高级人民法院   行政裁定书   (2020)琼行申72号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）东方城东长康环保砖厂，住所地海南省东方市八所镇福久村东。   经营者王加能，该厂厂长。   委托诉讼代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审上诉人）东方市自然资源和规划局，住所地海南省东方市八所镇二环南路**。   法定代表人符兴彧，该局局长。   委托诉讼代理人李庆东，该局工作人员。   委托诉讼代理人符运杰，海南鳞洲律师事务所律师。   再审申请人东方城东长康环保砖厂（以下简称长康砖厂）因其诉被申请人东方市自然资源和规划局（原东方市林业局，以下简称东方市资规局）林业行政处罚纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行终70号行政判决，向本院申请再审。本院立案后依法组成合议庭,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十三条的规定进行了书面审查,现已审查终结。   本案被诉的行政行为：东方市资规局于2018年9月21日作出东林罚书字[2018]第55号《林业行政处罚决定书》（以下简称55号《处罚决定》），认定长康砖厂未经林业部门批准，于2011-2012年间擅自在东方市八所镇福久村东面占用林地内建砖厂，已占用林地面积为19.39亩，违反了《海南经济特区林地管理条例》第三十二条规定；根据《海南经济特区林地管理条例》第三十八条处以下行政处罚：1.责令停止违法行为，限期3天内恢复原状；2.处每平方米150元的罚款，共计150元/㎡×666.67㎡/亩×19.39亩=1939009.70元。   长康砖厂申请再审称：一、一审、二审判决认定事实不清，证据不足。（一）一审、二审判决对涉案地块的性质和所占林地面积均认定不清。长康砖厂所占地块性质和所占林地面积，一审、二审法院均未进一步核查，而是直接采纳东方市资规局的主张，这属于严重的事实认定不清。长康砖厂在二审中提到曾在一审庭审前向法院提交要求对涉案地块2009年的规划图的测绘申请，但一审法院拒绝了该请求，二审法院对此未予纠正，这既不利于查清本案案情，也侵害了长康砖厂的合法权益。（二）一审、二审判决认定事实的证据不足。一审法院对长康砖厂提供的证据7、8、9的证明目的均不予认可，存在严重错误。1.证据7、8作为涉案地块的土地利用规划图和现状图，其证明目的是长康砖厂使用涉案地块时该土地的用途属于建设用地中的工矿用地，而非林业用地。2.证据9为东方市国土资源局作出东国土资告字[2018]110号《行政处罚事先告知书》，其证明目的是涉案土地现状并不都属于林地且属于林地部分的面积数值也与东方市资规局认定的数严重不符。一审法院没有对该证据的内容进行认定或审查，只是简单地不予认定其证明目的。在对案件基本事实存在重要证据证明内容不一致的情况下，一审、二审法院在长康砖厂明确提出疑问时未进行调查核实，属对本案事实认定错误。3.由东方市资规局在另案提交的《立案登记（审批）表》表明，在《东方市林地保护利用规划（2010-2020）》、《东方市土地利用总体规划（空间类2015-2030）》中，涉案地块的用途是不一致的。上述两个规划图均是现行有效的，导致涉案地块在同一时间存在两种不同的规划用途，这本身就是一种矛盾。正常逻辑是前规划势必因为后规划的调整而变更或者撤销，但东方市资规局并未提交证据证明这种矛盾如何解决，如何适用规划的。二、一审、二审判决适用法律错误。东方市资规局适用的法律依据为2014年修订实施的《海南经济特区林地管理条例》第三十二条和第三十八条的规定，但是东方市资规局作出涉案处罚决定的日期为2018年9月21日，当时有效的法律为2018年4月3日修订实施的《海南经济特区林地管理条例》，对应的法条应为该法的第二十五条和第三十一条。一审、二审法院均没有尽到审慎查明的义务，属适用法律错误。三、涉案处罚决定适用的罚款幅度过重，有违过罚相当原则。本案中，东方市资规局对长康砖厂的处罚是按照每平方米处150元的最高处罚额度从重进行处罚的。（一）就过罚相当而言，长康砖厂不具有占用林地的主观过错，长康砖厂并不知晓涉案地块的用途为林地，长康砖厂从国土资源部门申请测量获得的建厂前土地利用规划图和现状图均显示涉案地块的土地用途为建设用地，而非林地。根据《海南省规范行政处罚自由权办法》第四条、第十条规定，行政机关在行使行政处罚权时应当慎重，综合考虑各种因素后做到过罚适当；对于作出从重处罚决定的还应当在案卷讨论记录和行政处罚决定书中说明理由。上述要求东方市资规局均没有做到，有违上述办法的规定。（二）就海南省林业行政处罚自由裁量的基准制度中规定而言，涉案处罚决定作出当时有效的《海南省林业局行政处罚自由裁量基准制度》是2011年11月15日发布的，该制度第（二）项针对擅自在林地上进行开垦、采石、采矿、挖砂、取土的，属于严重违法行为的，罚款处罚幅度为非法开垦林地每平方米5元以上8元以下；针对未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途，属于严重违法擅自改变一般生态公益林林地用途的，罚款处罚幅度为每平方米15元以上20元以下。东方市资规局对长康砖厂作出的150元每平方米的罚款幅度显然有违该自由裁量基准制度的前述规定。（三）就执法目的而言，在涉案处罚决定作出前，已有多个部门如国土、工信已对长康砖厂开展各项查处。这一行为的目的是逼迫长康砖厂自行关停取缔。东方市资规局的行为有违《海南省规范行政处罚自由权办法》第四条第（四）项关于行政机关执法“应符合法律目的，排除不相关因素”的规定。长康砖厂被强制拆除后，现涉案地块被用来经营搅拌厂，这与东方市资规局作出涉案处罚决定的目的严重不符，涉案处罚决定中明确要求责令限期恢复原状，也就是恢复林地用途，但现在仍然被用于建设用地。如果东方市资规局在明知涉案地块现在的使用状况而不加以查处，就有足够的理由证实涉案地块的性质一直为建设用地，而非林地。东方市资规局属于选择性执法，执法目的不纯。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项的规定申请再审，请求：1.撤销（2018）琼9007行初62号行政判决；2.撤销（2019）琼97行终70号行政判决；3.依法改判或发回重审。   东方市资规局答辩称：1.原审判决认定长康砖厂擅自占用林地建厂的事实清楚，适用法律准确，证据确实充分。长康砖厂未经林业部门批准，擅自在东方市八所镇福久村占用林地建筑，共占用一般林地面积为19.39亩，违反了当时有效的《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款之规定：“使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”因此，长康砖厂在未经林业行政机关提出申请，并未取得其批准、同意的前提下，擅自在该林地上违法占用。经东方市资规局对现场勘查及比对《东方市林地保护利用总体规划》(2010-2020)图，长康砖厂所占用的土地全部为保护林地，长康砖厂未经林业部门批准且未办理相关的林地征占用手续，属于未批先占、擅自改变林地用途。2.东方市资规局强制拆除长康砖厂违法建筑不仅认定事实清楚且程序合法。东方市资规局先后于2018年1月19日到现场勘查并作了勘查笔录，2018年9月26日作出《责令限期拆除通知书》，要求长康砖厂在2018年9月27日前自行拆除涉案违法建筑等并已送达至长康砖厂，东方市资规局在查处长康砖厂违法建筑过程中严格依照法定程序进行现场勘查，拍照、调查询问了当事人及相关的证人，送达了行政处罚事先告知书，并依法召开听证会，给长康砖厂充分行使陈述、申辩的权利。后根据案件调查和听证情况依法作出55号《处罚决定》，上述处罚程序完全符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。东方市资规局依法给长康砖厂送达55号《处罚决定》后，长康砖厂拒不履行该处罚决定，东方市资规局再于2018年9月26日依照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定作出并向长康砖厂送达《催告书》限其于2018年9月27日前履行55号《处罚决定》的内容，同时于2018年9月26日作出并向长康砖厂送达《责令限期拆除通知书》，要求长康砖厂在2018年9月27日前自行拆除涉案违法建筑等，但长康砖厂逾期仍不进行拆除。东方市资规局的行为符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条等规定，东方市资规局对本案的强制执行不仅事实清楚，而且程序合法。3.55号《处罚决定》给予长康砖厂罚款1939009.70元有法可依。如上所述，本案己查明，长康砖厂占用林地19.39亩，根据《海南经济特区林地管理条例》第三十八条第一款之规定，东方市资规局按每平方米150元给予长康砖厂罚款处罚符合法律规定。综上所述，长康砖厂提起的再审申请没有事实根据和法律依据，应驳回其再再审申请。   本院认为：本案再审审查主要涉及东方市资规局作出的55号《处罚决定》是否合法。本案中，长康砖厂在东方市八所镇福久村东面集体所有土地上所建的砖厂，经与《东方市林地保护利用总体规划》（2010-2020）比对，所占用的土地全部为林地。长康砖厂没有依法办理林地用地审批手续，擅自在林地上建设砖厂，属于违法占用林地。东方市资规局依法对长康砖厂进行了询问、现场勘查、行政处罚事先告知、听证等程序，保障了长康砖厂听证、陈述、申辩等程序性权利后，根据《海南经济特区林地管理条例》第三十八条第一款的规定，对长康砖厂作出了55号《处罚决定》。虽然东方市资规局在作出该处罚决定前没有进行立案登记存在程序上的轻微违法，但该轻微违法对长康砖厂依法享有的权利义务并未产生实质性的影响。故一审、二审法院判决确认东方市资规局作出55号《处罚决定》的行政行为违法并无不当。关于长康砖厂认为一审、二审判决对涉案地块的性质和所占林地面积认识不清的问题。本案中，长康砖厂在一审时提交的证据7《东方市福久村砖厂土地利用规划图》和证据8《东方市福久村砖厂土地利用现状图》，该两份证据中均没有加盖制图机构的公章，长康砖厂亦无法证明证据7、8的来源，该两份证据不能作为证明其主张的依据。而东方市资规局一审时提交的经与《东方市林地利用总体规划》（2010-2020）比对的《八所镇长康（福久）砖厂占地现场示意图》，系由行政机关依法制作，足以明确涉案地块为林地的事实。因此，55号处罚决定及一审、二审法院据此认定涉案地块的性质和所占林地面积有事实依据。关于长康砖厂认为55号《处罚决定》适用《海南经济特区林地管理条例》第三十二条和第三十八条第一款的规定存在适用法律错误的问题。经查，《海南经济特区林地管理条例》已于2018年4月3日进行了第三次修正，东方市资规局于2018年9月1日作出55号《处罚决定》时应当引用该条例第三次修正后的条文，对应的序号分别是第二十五条和第三十一条的规定，但其仍引用第二次修正后条文的序号存在不当，一审、二审法院对此不当之处未予指出确有不妥，本院予以纠正。但该条例第三次修正后关于对单位非法占用林地的行为进行处罚的条件及幅度基本没有改变。因此，虽然东方市资规局在引用《海南经济特区林地管理条例》的条文序号时存在瑕疵，但不影响55号《处罚决定》结果的正确。东方市资规局在法定的处罚幅度范围内行使自由裁量权对长康砖厂作出55号《处罚决定》结果并无不当，长康砖厂关于处罚幅度过重的理由不成立，本院不予支持。综上，一审、二审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确，长康砖厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回东方城东长康环保砖厂的再审申请。   审判长 罗金洁   审判员 唐 进   审判员 贺 莺      二〇二〇年十一月三日   法官助理 齐 皇   书记员 王 珏   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。