广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2026号上诉人（原审原告）：黎永江，男，1969年7月15日出生，汉族，身份证住址广州市荔湾区*********，公民身份号码************。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：徐建明、汪倩，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府，住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：陈炜，市司法局工作人员。原审第三人：郑惠珠，男，1961年12月22日出生，汉族，身份证住址广州市芳村区**********，公民身份号码************。原审第三人：黄耀樑，男，1938年5月20日出生，汉族，身份证住址广州市荔湾区，公民身份号码************。原审第三人：苏劲，男，1956年4月24日出生，汉族，身份证住址广州市芳村区**********，公民身份号码************。上诉人黎永江因与被上诉人广州市规划和自然资源局、广州市人民政府，原审第三人郑惠珠、黄耀樑、苏劲建设规划许可及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，案涉住宅楼共8层，其中首层为广州钢铁企业集团有限公司物业，用于商业、办公、仓库及水泵房;2-8层为住宅，共26户。原告为202房业主，第三人郑惠珠为501房业主，第三人黄耀樑为502房业主，第三人苏劲为601房业主。2018年12月29日，第三人受案涉住宅楼业主委托就案涉住宅楼改建电梯间建筑工程设计方案向市规资局申请审批咨询，一并提交了立案申请表、申请人身份证明、授权委托书、专有部分占该栋（单元）建筑物总面积三分之二以上且总人数三分之二以上业主同意增设电梯以及同意送审的建筑设计方案的书面意见、加装电梯建筑设计方案、结构安全说明、满足消防设计规范说明等资料。市规资局经审查后于2019年1月21日向案涉住宅楼业主作出《关于进行批前公示的函》（穗国土规划业务函〔2019〕762号），要求其根据规定在拟建电梯间工程现场人流集中且方便利害关系人阅知的显眼位置进行该工程的批前公示。2019年3月19日至2019年4月7日，案涉住宅楼改建电梯间工程方案于现场进行批前公示，其中有效反馈意见期间为2019年3月19日至2019年4月12日。在反馈意见期间，原告及204房业主提出了反对案涉住宅楼改建电梯工程的意见。2019年4月19日、4月29日、5月21日、5月27日、6月3日、6月4日，广州市荔湾区白鹤洞街鹤翔社区*民委员组织双方业主就改建电梯间工程相关事宜进行协商调解，双方未达成一致意见。2019年6月6日，案涉住宅楼业主就改建电梯间工程向市规资局申领建设工程规划许可证。市规资局分别于2019年1月15日、6月19日对现场进行踏勘。2019年6月19日，市规资局经审查后认为上述工程符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，向案涉住宅楼业主核发《建设工程规划许可证》（穗规划资源建证〔2019〕2605号）。市规资局于2019年7月11日起对该许可进行了批后公布。原告不服上述建设工程规划许可证，于2019年8月14日向市政府申请行政复议，请求撤销上述建设工程规划许可证。同日，市政府向案涉住宅楼业主作出《第三人参加诉讼通知书》。2019年8月19日，市政府向市规资局送达《提出行政复议答复通知书》。2019年8月27日，市规资局向市政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年10月11日，市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定将该复议案件的审查期限延长30日。2019年11月7日，市政府作出《行政复议决定书》（穗府行复〔2019〕1485号），决定维持案涉建设工程规划许可证。原告2019年11月12日收到该行政复议决定后仍不服，遂诉至原审法院。庭审中，原告陈述其在案涉建设工程规划许可证作出后向被告市规资局反映和咨询燃气管道问题。被告市规资局确认原告在提起行政复议前有向其反映燃气管道相关问题，但燃气管道问题不属于其业务范围。第三人郑惠珠、苏劲陈述，2019年7月，因案涉住宅楼改建电梯工程施工需要，向燃气公司申请燃气管线迁移，现燃气公司已经将管线迁移。原告确认燃气管线已迁移。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一、二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”据此，市规资局作为广州市人民政府城乡规划主管部门有核发建设工程规划许可证的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”据此，市政府有权对原告提出的案涉行政复议申请进行审查并作出行政复议决定。《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条第一款规定：“既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案应当听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见，并应当经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分的业主同意。”第十二条第一款规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，应当提交以下资料：(一)申请书及立案申请表。(二)申请人身份证明文件。申请人为单位的，应当提交《中华人民共和国组织机构代码证》或者其他有效证明文件；申请人为业主的，应当提交业主身份证明；接受委托代为提出申请的，还应当提交代理人身份证明文件、授权委托书。(三)具有相应资质的建筑设计单位出具的建筑设计方案图纸一式两份(含绘制在1/500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图)。(四)建筑设计单位出具的结构安全说明和满足消防设计规范说明。(五)专有部分占该幢(单元)建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯的书面文件及其同意所送审的建筑设计方案的书面意见，并附有同意增设电梯业主的不动产权属证书或者登记证明复印件。(六)申请人与相关业主进行协商的书面材料。(七)其他法定资料。”本案中，郑惠珠、苏劲、黄耀樑等案涉住宅楼业主就案涉住宅楼改建电梯间工程向被告市规资局申请办理建设工程规划许可证，按上述规定提交了相关资料，并且满足同意在案涉住宅楼加建电梯的业主当中达到“两个三分之二”的法定许可条件。被告市规资局作出案涉建设工程规划许可证，符合相关法律法规规定。市政府经审查后，作出案涉行政复议决定，对案涉建设工程规划许可证予以维持，决定正确，复议程序合法。关于原告认为许可的案涉住宅楼改建电梯间位置下方原敷设有小区公共燃气管道，许可其建设将威胁小区居民用气安全、人身财产安全的问题。案涉建设工程规划许可证的附件《建设工程审核书》载明：“……涉及化粪池、地上地下管线等现有设施改造的，施工前应做好改造方案，严格安全文明施工，确保不对周边房屋和住户产生不利影响。……本意见仅作为规划行政审批意见。如涉及现有绿树、交通通道、地上地下管线、人防设施等专业管理问题，应取得相关专业行政部门意见并按其要求办理；如因专业管理意见须对设计方案进行修改的，应及时向规划部门申请修改设计方案；……”。可见，市规资局作出案涉建设工程规划许可证时已对施工时涉地下管线改造的情形作出指引，已尽到告知及明示义务。施工中涉地下管线改造的具体问题，并非市规资局管辖业务范围，亦不属于案涉建设工程规划许可内容。且本案电梯改建工程所涉燃气管线已由燃气公司进行迁移，未有证据显示燃气公司要求修改建筑设计方案，亦未有证据显示建筑设计方案对公共安全产生不利影响，故对原告上述主张，原审本院不予采纳。综上，原告要求撤销案涉建设工程规划许可证及行政复议决定，缺乏理据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告黎永江的诉讼请求。上诉人黎永江不服原审判决，向本院提起上诉称：一、《广州市既有住宅增设电梯办法》第十六条规定是该法的重要组成部分，与该法其他规定具有同等的法律效为，是市规资局作出涉案规划许可证行政行为时不可回避的法律依据。该规定要求市规资局在审批既有住宅增设电梯项目时，对涉及住房城乡建设、公安消防、质量监督等行政部门职责的事项，应当征求相关部门的意见，全面性地保证涉案规划许可证审批的合法合规。燃气管道管理涉及住房城乡建设、公安消防等行政部门管理职责，本案中涉及的燃气管道属小区公共管道，被上诉人和原审法院不应该也没有权利批准原审第三人单栋（单元）住宅增设电梯，从而侵害小区公共设施，危害整栋（单元）乃至整个小区居民人身财产安全，造成公共安全问题。被上诉人和原审法院在审核本案许可申请时，必须将许可申请是否满足公共安全要求作为审核必要条件，从严依法依规进行审批程序。二、市规资局作为广州市人民政府城乡规划主管部门，对广州市既有住宅增设电梯建设规划行使前置许可审批职权，就应该全方位地依法依规进行审批，除了履行市规资局职权，也应该按照《广州市既有住宅增设电梯办法》第十六条规定与其他行政部门沟通合作，有效预防和消除因既有住宅增设电梯衍生的安全问题。市规资局不能只依据原审第三人提交的单栋（单元）增设电梯资料为唯一审核资料，选择性地只选取《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条、第十条、第十一条、第十二条规定作为行政行为的法律依据，应该全面考虑小区整体的公共利益是否因该栋（单元）增设电梯面受到侵害，《广州市既有住宅增设电梯办法》第十六条规定正是保证公共利益不受侵害的最好法律依据，也是市规资局在审批许可申请时应负的职责条例。上诉人通过口头告知、书面表述等多种形式告知市规资局、市政府，如果允许敷设有小区公共燃气管道位置上方（燃气设施保护范围）加建电梯建筑物，势必严重威胁小区居民用气安全，危害小区人身财产安全，造成公共安全问题。在此情况下，市规资局、市政府没有重新对电梯建筑物涉及现场的公共设施（含小区地下地上管线）勘查，也没有要求原审第三人重新提供电梯建筑物涉及的小区管线资料，更没有按照《广州市既有住宅增设电梯办法》第十六条规定，向涉及燃气管道管理的相关行政部门征求意见。市规资局以已通过《建设工程审核书》这种自身不需负法律责任的审批意见对原审第三人进行告知为依据，认为作出的具有法律效力的《许可证》合法合规，完全是失职推诿的行政行为，完全没有尽到市规资局行使前置许可审批职权应尽的职责，没有有效预防和消除因既有住宅增设电梯衍生的安全问题，《建设工程审核书》根本不能成为市规资局已经严格依法依规、尽职尽责作出涉案规划许可证的依据。所以在这种失职推诿行政行为下作出的涉案规划许可证应判定无效。三、市规资局在审批许可申请时提交虚假证明材料。市规资局提交的2019年6月19日《现场踏勘情况记录表》现场情况表述中第5点“首层是否存在电房、水泵房等【否】”、第6点“首层是否存在商业、办公等【否】”的踏勘情况与实际情况不符，实际情况与市规资局在一审答辨词所述“……首层四户为广州钢铁集团企业有限公司物业，包括商业、办公、仓库及水泵房……”相一致。依此，由于市规资局在审批许可申请时存在弄虚造假的事实行为，上诉人认为市规资局作出的涉案规划许可证应该依法判定无效。四、原审第三人一审中提供的证据证明了其为了增设电梯许可申请能顺利获批，存在隐情不报的欺瞒行为。在2019年6月6日，原审第三人向市规资局递交申请时，原审第三人已知电梯建筑位置下方有小区燃气管道需要迁移，并公开向社会征询有资质公司办理管道迁移问题。但其并未将此与小区公共安全有着利害关系的情况告知市规资局，也没有提交相关管线资料给市规资局作审核资料，更没有在行政复议时向市规资局和市政府说明情况，致使市规资局和市政府对许可申请作出错误的审批决定。所以，上诉人认为市规资局作出的涉案规划许可证应该依法判定无效。五、原审法院中依据原审第三人提供的证据来判决市规资局作出的涉案规划许可证合法是错误的。1.原审第三人提供的证据不足以支持证明其行为合法性。原审第三人没有提交任何燃气管道管理行政管理部门对管道迁移的审核意见，以及管道迁移施工的立项、审批、勘查、设计和验收等程序文件和图测资料，用以证明其对燃气管道的处理行为是合法合规的。原审第三人仅提供穿着没有任何识别标记工作服的人员非施工状态下现场照片，根本无法证明其对燃气管道处理行为的合法性。2.原审第三人提供的证据不完整，带隐瞒性。原审第三人一审中只是陈述了燃气管道已迁移，但并没有提交管道迁移后的现场情况证明，因为其清楚知道，如果提交管道迁移后的现场情况证明将对其带来不利判定。燃气管道现在实际情况是，因为受燃气管道周边环境制约，只能在燃气管道原来位置上进行了局部性移位，以便电梯建筑物可以进行施工。移位后的燃气管道紧贴小区电力电缆坑道，与电梯建筑物基础距离小于0.5m，燃气管道由电梯建筑物正压变成侧压，依然严重违反GB50028-2006《城镇燃气设计规范》安全要求，《城镇燃气设计规范》6.3.3条款要求地下燃气管道与建筑物基础间的水平和垂直净距不应小于1m，与电力电缆（在导管内）的水平和垂直净距不应小于1m。由此可见，原审第三人所谓燃气管道己迁移并未使小区公共安全问题得到解决，除了电梯建筑物对燃气设施侵害依然事实存在，反而还新增出现了燃气管道与小区电力电缆两者间的安全问题。3.上诉人一审诉讼是请求裁判市规资局作出的涉案规划许可证是否合法，而原审第三人的施工行为应该是在涉案规划许可证合法的情况下才允许实施的后续行为，原审法院不应该本末倒置，以原审第三人的施工行为证据作为依据倒推证明市规资局作出的涉案规划许可证合法，这是典型的错误判决行为。综上所述，上诉人希望上诉法院能实事求是，以“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治精神，排除一切来自国家政策和人为主观意识的影响和干扰，以保护人民群众的人身财产安全不受侵害为己任，支持上诉人的上诉请求，作出公正的判决，判令：1.撤销广州铁路运输法院一审判决；2.撤销被上诉人于2019年11月7日作出的穗府行复〔2019〕1485号《行政复议决定书》；3.撤销被上诉人于2019年6月19日作出的穗规划资源建证〔2019〕2605号《建设工程规划许可证》；4.本案的诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一、关于燃气管道问题。我局根据《广州市既有住宅增设电梯办法》及《广州市既有住宅增设电梯技术规程》审核申请方提交的增设电梯申请资料，其中包括符合资质要求的建筑设计单位出具的建筑设计方案图纸（含绘制在1／500现状地图上的总平面图、各楼层平面图、各向立面图、剖面图）、结构安全说明和满足消防设计规范说明等材料，不含现状管线。我局在批复《建设工程规划许可证》（穗规划资源建证〔2019〕2605号）时，以《建设工程审核书》要求申请方如涉及化粪池、地上地下管线等现有设施改造的，施工前应做好改造方案，严格安全文明施工，确保不对周边房屋和住户产生不利影响；如涉及地上地下管线、人防设施等专业管理问题，应取得相关专业行政部门意见并按其要求办理；如因专业管理意见须对设计方案进行修改的，应及时向规划部门申请修改设计方案。具体施工问题，不属于我局职权范围，亦不属于涉案行政许可内容。我局在作出涉案规划许可证时，已对施工时涉地下管线改造的情形作出指引，已尽到告知及明示义务。施工中涉地下管线改造的具体问题，亦不属于案涉建设工程规划许可内容。二、关于现场踏勘问题。原告所述《2019年6月19日现场踏勘情况记录表》中关于“首层是否存在电房、水泵房、商业、办公”表述为否的问题，为经办人制作表格时的笔误，此内容不对审批内容造成实质性影响。实际上我局在审批时已查明相关问题，根据一审我局提交的证据《2019年1月15日现场踏勘情况记录表》，已查明首层房屋的信息。2019年6月，在对涉案工程进行审批的过程中，我局再次对涉案住宅楼进行查册，结合业主提交的权属证明，查明首层四户为广州钢铁集团企业有限公司物业，且该司出具了对增设电梯事项的书面同意意见，该书面同意意见与相关权属证明、我局制作的面积计算材料在一审时已作为证据提交。三、其余意见与原审意见一致。综上所述，一审判决认定事实清楚，被上诉人请求法院驳回上诉人上诉，维持原判决。被上诉人广州市人民政府二审答辩称：一、我府作出穗府行复〔2019〕1485号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用依据正确。本案中，原审第三人等业主在申请办理涉案建设工程规划许可证的过程中，已取得涉案住宅楼专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意的规定，并按《广州市既有住宅增设电梯办法》的规定向市规资局提交了相关资料，其提交的申请资料符合《广州市既有住宅增设电梯办法》规定的许可条件，市规资局经审查后作出涉案规划许可证，实体上并无不当。市规资局在批前公示、现场踏勘的基础上，经审查后依法作出行政许可，颁发涉案《建设工程规划许可证》，并进行批后公布，程序合法。综上所述，我府认为市规资局颁发的《建设工程规划许可证》（穗规划资源建证〔2019〕2605号）认定事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法，内容适当，遂依法作出穗府行复〔2019〕1485号《行政复议决定书》，维持原具体行政行为。我府的行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。二、我府作出的穗府行复〔2019〕1485号《行政复议决定书》程序合法。2019年8月14日，黎永江不服《建设工程规划许可证》（穗规划资源建证〔2019〕2605号），向我府申请行政复议，我府决定受理其行政复议申请，并于2019年8月19日向市规资局发出《提出行政复议答复通知书》。2019年10月11日，我府作出《延长行政复议审查期限通知书》。2019年11月7日，我府依法作出《行政复议决定书》，并送达各方当事人。我府相关行政复议程序合法。综上所述，我府作出的穗府行复〔2019〕1485号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请依法驳回上诉人的上诉。原审第三人郑惠珠、黄耀樑、苏劲述称：一、坚持一审陈述（含证据，证词等），二审不出庭，无新证据提交。二、我方处理燃气管道迁移依法依规，根据国务院《城镇煤气管道管理条例》向广州市燃气公司提出迁移申请，并请燃气公司专业人员负责迁移，上诉人对其合法性有异议的，应向广州市燃气公司求证后再作相应处理。三、上诉人若对燃气管道迁移有异议，应当依据《城镇燃气管管理条例》第40条处理，不应一再对此事纠缠不止，有违常理。四、上诉人认为申请加装电梯需要将地下地上线管等状态作为申报前置条件，并不是法定的规定，亦不是申报的必须的条件，上诉人替政府修改了法律法规。综上，我方认为加装电梯不存在有过错行为，不存在有上诉人所反映的燃气管道存在重大安全问题，上诉人故意虚构事实，滥用诉权，应予驳回。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，原审第三人郑惠珠等涉案住宅楼业主申请涉案建设电梯规划许可，向市规资局提交了申请函、立案申请表、身份证明文件及房产权属证明、加装电梯以及扩建连廊同意书、建设工程设计图纸、结构安全说明和满足消防设计规范说明、申请人与相关业主进行协商的书面材料等材料，提交的材料符合《中华人民共和国物权法》第七十六条第一款第（六）项、《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条第一款、第十二条的规定。市规资局在收到涉案电梯规划许可申请后，履行了现场勘察、批前公示、审核申请材料、批后公布等法定程序，符合《广州市既有住宅增设电梯办法》第十五条、第十一条的规定，程序合法。市规资局核发涉案规划许可证符合法律、法规的规定，市政府复议维持市规资局核发涉案规划许可证的行为，亦无不当，本院予以支持。关于上诉人认为加建电梯下方有小区公共燃气管道，危害公共安全的主张。经查，原审第三人已在一审中陈述，因加建电梯工程施工需要，已向燃气公司申请燃气管线迁移，且燃气公司已经将管线迁移，上诉人亦对燃气管道的迁移事实予以确认。施工中涉及燃气管道改造的问题，市规资局作为规划单位，已经在涉案规划许可证的附件《建设工程审核书》中予以释明，燃气公司作为专业的地下管线管理单位，未出具修改建筑设计方案的意见，亦未提出涉案电梯工程施工方案影响公共安全的异议，上诉人的该项主张没有事实依据，本院不予采纳，原审法院认定事实清楚，本院予以支持。关于上诉人认为现场踏勘情况存在虚假证明的主张。根据在案证据显示，2019年1月15日、2019年6月19日的《现场踏勘情况记录表》对于第五项“首层是否存在电房、水泵房等”、第六项“首层是否用于商业、办公”的情况不一致，1月15日记录情况为“是”，6月19日记录情况为“否”。结合市规资局一审与二审的答辩状，以及其在一审期间提交的查册资料，均可佐证首层存在上述情况，市规资局主张其在制作6月19日的记录表存在笔误，本院予以采纳。上诉人以该笔误情况认定市规资局在核发涉案规划许可证时存在弄虚作假，要求撤销涉案规划许可证没有事实依据，上诉人的该项主张，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黎永江负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年十一月十一日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华