江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终173号 上诉人（一审原告）王开强，男，汉族，1956年7月16日出生，退休工人，住江苏省淮安市淮安区。 上诉人（一审原告）杨易明，男，汉族，1977年6月23日出生，无业，住四川省营山县。 被上诉人（一审被告）淮安市淮安区人力资源和社会保障局，住所地江苏省淮安市淮安区淮城镇西长街**。 法定代表人胡彦，该局局长。 委托代理人魏加驹，该局法规科科长。 委托代理人吴昊，江苏律轩律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市人力资源和社会保障局，住，住所地江苏省淮安市翔宇南道**/div> 法定代表人曹曙春，该局局长。 委托代理人朱剑、张扬，北京盈科（淮安）律师事务所律师。 上诉人王开强、杨易明与被上诉人淮安市淮安区人力资源和社会保障局（以下简称淮安区人社局）、淮安市人力资源和社会保障局（以下简称淮安市人社局）政府信息公开及行政复议一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初356号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月17日立案受理后，依法组成合议庭于2020年9月17日公开开庭审理了本案。上诉人王开强、杨易明，被上诉人淮安区人社局行政机关负责人陈诚及委托代理人魏加驹、吴昊，被上诉人市人社局行政机关负责人周焰及委托代理人朱剑、张扬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2019年4月6日，王开强、杨易明作为共同申请人，向淮安区人社局申请信息公开，内容为：1.《淮安区企业职工基本养老保险待遇审核表》中不能载明王开强参加工作时间为1972年11月的正当理由和合法依据；2.《退休养老证》中不能载明王开强参加工作时间为1972年11月的正当理由和合法依据。 2019年4月15日，淮安区人社局作出答复：王开强等申请人，你们要求政府信息公开的事项属于政策咨询的范畴，关于你们反映在办理退休时缴费年限认定的问题，已经三级信访程序和法院一审、二审、再审，给予明确的政策解释、答复和裁决。因此，本机关不再受理你们的信息公开申请。王开强、杨易明对该答复不服，向淮安市人社局申请行政复议，2019年5月14日，淮安市人社局作出[2019]淮人社行复第5号行政复议决定，撤销淮安区人社局作出的信息公开答复。 2019年5月22日，淮安区人社局重新作出信息公开申请答复告知书，对原告的信息公开申请，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（二）项规定，本机关予以提供，详见附件。附件具体包括：1.（2018）苏0803行初8号行政判决书、（2018）苏08行终137号行政判决书；2.《江苏省企业职工基本养老保险规定》第36号令第五条第一款；3.原淮安县淮城镇革命委员会招工政治审查表一份、工资审批表一份、调整工资审批表四份；4.原淮阴市劳动局淮劳发[1998]第113号《关于贯彻有关问题的处理意见》第四条；5.原淮安市人民政府淮政发[2000]72号《市政府关于印发淮安市淮城镇镇办企业职工养老保险规定的通知》第十三条；6.淮安区企业申报退休人员档案审核表、淮安区企业职工基本养老保险待遇审核表各一份；7.原江苏省劳动局苏劳险[1994]8号《关于职工养老社会保险有关问题的处理意见》文件第一条、第六条；8.《中华人民共和国社会保险法》第十三条。两原告收到该答复后仍不服，于2019年6月8日共同向淮安市人社局申请行政复议，淮安市人社局于2019年7月30日作出[2019]淮人社行复第7号行政复议决定，予以维持。该行政复议决定载明的申请人为王开强，委托代理人为杨易明。原告不服，提起行政诉讼。 另查明：淮安市淮安区淮城镇夹城社区居民委员会于2019年8月3日向一审法院出具了诉讼代理人推荐函，载明：我社区居民王开强因对法律不熟悉，经王开强特别授权委托同意，推荐公民杨易明作为王开强的委托代理人出庭参与诉讼。 在本案2019年9月24日的第一次庭审过程中，原告王开强、杨易明申请审判员回避，申请回避的理由是本案庭审直播未提前预告，而实际上本案庭审直播正常进行。休庭后，一审法院于2019年9月27日口头告知王开强、杨易明对该回避申请予以驳回。2019年9月30日，收到王开强、杨易明的复议申请，一审法院于2019年10月8日作出书面通知书，驳回了复议申请。在本案2020年4月21日第二次庭审中，两被告对原告杨易明的委托代理人身份提出了异议。 再查明：原告王开强诉淮安区人社局退休工龄审核确认一案，于2018年3月7日向淮安市淮安区人民法院提起行政诉讼，该院审理后认为被告淮安区人社局核定原告工龄起算时间为1981年9月并无不当，原告主张对1981年之前在镇办集体企业工作年限视同为缴费年限并享受养老保险待遇的主张，于法无据，于2018年6月19日作出（2018）苏0803行初8号行政判决，驳回了原告的诉讼请求。后原告王开强上诉，淮安市中级人民法院于2018年9月26日作出（2018）苏08行终137号行政判决，维持原判。 一审法院认为，本案的争议焦点是：一、杨易明是否具有本案原告主体资格、是否具有王开强委托代理人资格；二、被告淮安区人社局作出的信息公开告知书是否合法；三、被告淮安市人社局作出的复议决定书是否合法。 对争点一，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。根据该条规定，并未限制申请信息公开的主体身份，亦未限制申请信息公开主体与该信息有关联，故杨易明与王开强共同申请信息公开于法有据。对信息公开告知书不服，杨易明、王开强均可以提起诉讼，具备原告主体资格。 关于杨易明的诉讼代理人资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定：当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。一审法院认为，当事人所在社区、单位推荐公民代理诉讼，是为了保护与之有密切联系的当事人的利益，其只有基于对本社区、本单位人员专业知识、诉讼能力、道德品质的了解，才有足够理由作出推荐或者不推荐的决定。基于行政诉讼法的立法目的和汉语正常语义，当事人所在社区、单位推荐的公民应限于当事人所在社区的居民、工作人员或者当事人所在单位的工作人员。本案王开强所在社区为淮安区淮城镇夹城社区居民委员会，该居委会推荐的公民杨易明的住址为四川省营山县、现居住地为南京市××区，并不在同一社区，该居委会推荐杨易明作为诉讼代理人，不符合行政诉讼法第三十一条的规定，故杨易明不具有本案诉讼代理人资格。 对争点二，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定：行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。本案中，被告淮安区人社局收到两原告的信息公开申请时间是2019年4月9日，作出第一次答复时间是4月15日，此后该答复于2019年5月14日被复议决定撤销，淮安区人社局于2019年5月22日再次作出答复，符合上述规定的时间要求，程序合法正当。 根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案原告申请公开的认定王开强参加工作时间的正当理由，并非行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的政府文件本身，不属于政府信息范畴，故淮安区人社局未予告知并无不当。原告申请公开的认定王开强参加工作时间的合法依据，淮安区人社局已经将有关法律规范文件及相关资料予以复制告知，亦无不当。 原告提出上述公开的材料均不属于确定王开强工龄年限的正当理由、合法依据。一审法院认为，政府信息公开诉讼主要解决的是政府信息的公开与否问题，即是不是政府信息、有没有政府信息、应不应该公开该政府信息，但是政府信息内容本身的合法与否不属于本案审查内容。关于王开强退休工龄审核确认事宜，王开强之前已经提起了行政诉讼，并经淮安淮安区人民法院、淮安市中级人民法院二审终审，故对原告提出工龄审核有误的观点本案不予理涉。 对争点三，一审法院认为，基于上述分析，淮安区人社局作出的信息公开告知书并无不当，淮安市人社局复议决定予以维持在实体上亦无不当。但需要指出的是，行政复议的申请人为王开强、杨易明两人，但复议决定书中只载明王开强为申请人，杨易明为委托代理人确有不当，一审法院予以纠正，但该行为并不对两原告的实体权利产生影响。综上，两原告的诉讼请求无事实与法律依据，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王开强、杨易明的诉讼请求。 上诉人王开强、杨易明上诉称：1、《职工养老保险手册》中载明王开强参加工作时间为1972年11月，而在《淮安区企业职工基本养老保险待遇审核表》中载明王开强参加工作时间为1981年9月，明显与事实不符。淮安区人社局作出政府信息公开答复时提供的材料都不是其可以随意改变王开强事实工龄及实际参加工作时间的正当理由和法律依据。淮安区人社局在上述审核表中认定王开强实际参加工作时间为1981年9月的事实存在错误，《退休养老证》中不敢载明王开强实际参加工作时间为1972年11月事出有因。2、《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条第二款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第二款第（三）项一致规定，可以被委托为诉讼代理人的法定条件是当事人所在社区推荐的公民，而不是当事人所在社区推荐本社区的居民。从2014年计起，最高人民法院、江苏省高级人民法院作出的二十个生效裁定书，都认可杨易明的诉讼代理人资格。因此王开强所在社区推荐公民杨易明作为委托诉讼代理人合理合法。3、一审在中国庭审公开网公布的本案庭审视频，并非原始的、完整的，严重影响案件的公正审判，不符合《最高人民法院关于人民法院庭审录音录像的若干规定》的规定，足以说明上诉人对一审申请的回避事由成立。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审；判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人淮安区人社局辩称：一、一审认定事实清楚、适用法律正确。被上诉人已经依法对上诉人的公开请求作出答复，且相关证据已经在一审中予以提供。上诉人上诉理由实际上仍是对退休工龄的审核有异议，但该争议已经超过信息公开案件的审理范围，且上诉人已经针对该争议提起过行政诉讼。二、杨易明不具备代理人资格。三、一审庭审在庭审公开网上有完整的视频，且上诉人提出的回避请求并无任何法律和事实依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人淮安市人社局辩称：一、被上诉人作出的行政复议决定符合相关法律规定，程序合法。二、一审法院认定被上诉人维持复议决定并无不当，事实认定准确，应当予以维持。三、一审法院认定杨易明不具有本案诉讼代理人资格，事实认定正确，应当予以维持。综上，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第三十八条规定：“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”本案中，上诉人王开强、杨易明向淮安区人社局提出政府信息公开申请，申请内容为：1.《淮安区企业职工基本养老保险待遇审核表》中不能载明王开强参加工作时间为1972年11月的正当理由和合法依据；2.《退休养老证》中不能载明王开强参加工作时间为1972年11月的正当理由和合法依据。从其申请来看，上诉人的申请其实质是对信息公开申请指向载体所涉内容持有异议，而非信息公开申请指向的载体本身，对此，被上诉人可以不予提供。现淮安区人社局结合已有生效行政判决，对相关信息予以提供，亦无不当。淮安市人社局依法受理复议申请，并在法定期限内作出维持的复议决定，符合行政复议相关法律规定。 关于上诉人所称杨易明是否具备王开强诉讼代理人资格的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”根据上述规定，杨易明并非王开强所在社区居民，作为王开强诉讼代理人并不符合行政诉讼的立法目的，本院不予认可。一审法院对此已充分阐述，不再赘述。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人王开强、杨易明的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王开强、杨易明负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙聂娟 审 判 员 孙志丹 二〇二〇年十一月九日 法官助理 阴文婷 书 记 员 谢 洁