甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终236号上诉人（原审被告）兰州市七里河区城市管理局。住所地：甘肃省兰州市七里河区南滨河中路**。负责人魏江邦，该局局长。委托代理人安铎。委托代理人王正明，甘肃金城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）中国石化销售股份有限公司甘肃石油分公司。住。住所地：甘肃省兰州市城关区天水中路**/div>负责人冯培育，该分公司公司代表。委托代理人杨军，甘肃正天合律师事务所律师。委托代理人顾众一，甘肃正天合律师事务所律师。上诉人兰州市七里河区城市管理局（以下简称：七里河区城管局）因不履行卫生行政管理法定职责一案，不服兰州市城关区人民法院（2020）甘0102行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人七里河区城管局的委托代理人安铎、王正明，被上诉人中国石化销售股份有限公司甘肃石油分公司（以下简称：中国石化甘肃分公司）的委托代理人顾众一到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年3月27日至2018年11月28日期间，中国石化甘肃分公司所属乾得利加油站、安秦加气站被不明人员停放车辆、堆放了大量建筑垃圾。经中国石化甘肃分公司乾得利加油站申请，兰州市国信公证处以（2018）兰国信公内字第2420号、（2018）兰国信公内字第2421号、（2018）兰国信公内字第2422号、（2019）甘兰国信公内字第1610号、（2019）甘兰国信公内字第1606号《公证书》对停放车辆、堆放建筑垃圾等相关事实证据进行了保全。2018年5月30日，中国石化甘肃分公司书面向七里河区城管局反映建筑垃圾和车辆堆放至加油、气站的情况。同年7月11日，中国石化甘肃分公司再次向七里河区城管局报告该情况，并申请办理垃圾清运手续。后中国石化甘肃分公司于同年7月20日、7月25日委托律师两次向七里河区城管局致律师函，请求及时为中国石化甘肃分公司办理垃圾清理的相关手续，并配合中国石化甘肃分公司对加油站、加气站门前的建筑垃圾等进行清理。七里河区城管局于2018年5月18日已发现相关人员在中国石化甘肃分公司所属的加油站内倾倒、堆放建筑垃圾，并未作出相关处理。现中国石化甘肃分公司认为，七里河区城管局不履行法定职责整治在加油站违法倾倒建筑垃圾的行为致使其下属加油站、加气站停业至今并造成经济损失，故提起诉讼。另查，在涉案的加油站内堆放的建筑垃圾已于2018年11月28日清理完毕，且就中国石化甘肃分公司所属的加油站所涉土地的征收，截止本案诉讼前未进行补偿。一审法院认为，本案中国石化甘肃分公司所诉系要求被告履行查处违法倾倒建筑垃圾的行政责任。《兰州市建筑垃圾管理办法》第三条第一款、第二款规定：“市城市管理行政执法部门是本市建筑垃圾处置管理工作的行政主管部门。县、区城市管理行政执法部门负责本地区建筑垃圾处置的日常监督管理工作。”第十四条第二款规定：“任何单位和个人不得随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾”。第十六条第（八）项规定：“违反本办法，有下列情形之一的，由市、县、区城市管理行政执法部门按照下列规定予以处罚；造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：（八）违反第十四条第二款规定，随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，责令立即清除，处以警告，对单位并处5000元以上2万元以下罚款，对个人并处200元罚款”。根据上述规定，七里河区城管局对本辖区内随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的单位和个人具有日常监督管理、进行行政处罚的法定职责。这一法定职责，除受行政相对人或者利害关系人的举报或投诉，行政机关发现违法行为外，一般情况下，系行政机关依职权应积极履行的职责，即不需要行政相对人或者利害关系人的申请，为了实现加强建筑垃圾的处置管理，维护城市市容和环境卫生之一行政管理目标，行政机关必须依职权对随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的行为进行日常监督管理，甚至作出行政处罚，不管行政相对人或者利害关系人是否提出了履职申请，行政机关只要发现某一单位或者个人涉嫌随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾，行政机关就应该依职权启动调查处理程序。本案中，2018年3月27日至2018年11月28日期间，中国石化甘肃分公司所属乾得利加油站、安秦加气站被相关人员倾倒、堆放了大量建筑垃圾。中国石化甘肃分公司多次向七里河区城管局反映该事实，七里河区城管局已明确知晓中国石化甘肃分公司所属的加油站内有倾倒、堆放建筑垃圾的行为，应依职权履行法定职责进行调查处理，且在中国石化甘肃分公司已向七里河区城管局反映该情况并提出履责申请时，七里河区城管局更应该及时有效履行，但本案七里河区城管局截止诉讼前未依法履行调查处理职责，鉴于涉案的加油站内倾倒堆放的建筑垃圾已于2018年11月28日清理完毕，判决七里河区城管局履行查处职责已没有意义，因此，确认七里河区城管局对涉案违法倾倒、堆放建筑垃圾的行为未履行法定查处职责的行政不作为违法。关于七里河区城管局主张本案不属于行政诉讼受案范围的意见，本案七里河区城管局作为区城市管理行政执法部门，具有法律法规授权的，对本辖区内违反城市市容和环境卫生管理规定，随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾等行为具有行政处罚权，中国石化甘肃分公司在七里河区城管局辖区内所属加油站、加气站内被相关人员倾倒、堆放大量建筑垃圾，其就该事项请求相关监管部门履行查处法定职责、保护自身合法权益属于行政诉讼受案范围，故对七里河区城管局提出本案属于民事诉讼受案范围，不属于行政受案范围的意见，本院不予采信。关于七里河区城管局提出涉案土地于2017年已被政府依法收回，中国石化甘肃分公司对涉案土地不再享有使用权，其不具有行政诉讼主体资格的主张，因中国石化甘肃分公司所属的加油站所涉土地的征收截止本案诉讼前未进行补偿，无补偿则无征收，中国石化甘肃分公司未依法取得补偿，其仍可占用、使用涉案土地，中国石化甘肃分公司作为涉案土地上的合法经营者，其与七里河区城管局未履行调查处理相关人员在涉案加油站内倾倒、堆放垃圾的行为之职责之间具有利害关系，故对七里河区城管局的这一主张，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：确认七里河区城管局在2018年4月至2018年11月28日期间不履行法定职责整治加油站违法倾倒建筑垃圾的行政不作为违法。案件受理费50元，由七里河区城管局负担。上诉人七里河区城管局上诉称，一、被上诉人不具有本案原告诉讼主体资格，原审事实认定错误。本案中，根据案涉土地的国有土地使用权证载明的信息可知，被上诉人诉称的案涉土地的使用权人为“兰州乾得利燃料有限责任公司”，而并非被上诉人中国石化甘肃分公司。同时，案涉土地已经于2017年被政府依法收回，兰州乾得利燃料有限责任公司对该土地不再享有使用权，因此，被上诉人与本案没有利害关系，其不具有原告诉讼主体资格。原审判决对案涉土地的使用权人没有查明，且对该案涉土地已被政府依法收回的事实认定错误，导致判决结果错误。二、上诉人不存在不履行法定职责的情形，被上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据。原审判决认定上诉人不履行法定职责的法律依据为《兰州市建筑垃圾管理办法》第三条、第十四条和第十六条规定，但本案并不符合该规定的情形。首先，该规定虽然载明上诉人负责本区建筑垃圾处置的日常监督管理工作，并有权对随意倾倒、抛撒或堆放建筑垃圾的行为予以处罚。但在本案中，被上诉人诉称的倾倒、抛撒或堆放建筑垃圾的行为系政府部门的拆迁行为，并非任何单位或个人实施的随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的行为，不能将政府的拆迁行为等同于单位或个人实施的随意倾倒、抛撒或堆放行为，进而要求上诉人履行处罚职责；其次，人民法院生效判决已经认定，被上诉人诉称的该倾倒、抛撒或堆放建筑垃圾的行为属于政府征收行为。同时，被上诉人也已经向人民法院提起行政诉讼，请求确认拆迁行为违法。因此，本案并非“任何单位或个人随意倾倒、抛撒或堆放建筑垃圾的行为”；再次，上诉人作为政府工作部门，应当根据政府工作职责安排落实各项工作，无权对政府部门的拆迁工作进行干预。因此，虽然《兰州市建筑垃圾管理办法》规定上诉人具有对随意倾倒、抛撒或堆放建筑垃圾的行为进行处罚的职权，但本案中，被上诉人诉称的行为系政府拆迁工作范围，并非随意倾倒、抛撒或堆放建筑垃圾的行为，上诉人无权予以处罚。原审判决在查明案涉土地存在征收事实的情况下，判决确认上诉人不履行法定职责违法，存在明显错误。三、被上诉人向上诉人提出的办理垃圾清运手续的请求，不属于上诉人的职权，上诉人不存在不履行职责的情形。上诉人在接到被上诉人随意倾倒、堆放建筑垃圾并请求办理垃圾清运手续的反映后，积极配合被上诉人进行处理，但因办理建筑垃圾的清运手续并非上诉人的职权，且被上诉人诉称的该行为系政府征收行为，上诉人已向被上诉人说明理由，并告知其与相关部门进行协调。因此，上诉人不存在不履行法定职责的情形，原审判决认定上诉人不履行法定职责缺乏事实和法律依据。综上所述，被上诉人并非案涉土地的使用权人，且案涉土地已被政府征收收回，其对案涉土地不再享有权益，与本案没有利害关系，不是本案的适格原告。同时，在本案中，被上诉人诉称的随意倾倒、抛撒或堆放建筑垃圾的行为，已经由人民法院生效裁判认定属于政府拆迁行为的范畴，而政府的拆迁行为并不属于随意倾倒、抛撒或堆放建筑垃圾的行为，上诉人对此没有行政处罚职权，原审判决认定上诉人不履行法定职责系事实认定和法律适用错误，请求依法撤销（2020）甘0102行初16号行政判决书，改判驳回原告的诉讼请求，或将本案发回重审。依法判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人中国石化甘肃分公司答辩称，一、答辩人是案涉土地上加油站、加气站的合法经营者，被答辩人的行政不作为，致使答辩人停业长达7个月，给答辩人造成损失，答辩人是适格原告，一审认定事实清楚。二、被答辩人具有明确的依法对辖区内违法堆放、倾倒、抛撒建筑垃圾的监督管理职责和行政处罚权，一审法院判决确认被答辩人不依法履行法定职责违法结果正确，事实认定清楚，法律适用正确。三、本案的实质是被答辩人不依职权主动履行法定职责，答辩人的申请与否，是否因为拆迁行为对本案所涉的行政不作为违法的性质不产生实质性影响，且被答辩人在接到答辩人的申请后也未依法处理，作出回复。综上，一审判决认定事实清楚，法律适用及判决结果正确，请求法院驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案是中国石化甘肃分公司诉请确认七里河区城管局在2018年4月至2018年11月28日期间不履行整治加油站违法倾倒建筑垃圾法定职责违法的行政案件。不履行法定职责是指行政机关或法律、法规、规章授权的组织负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责，在公民、法人或者其他组织要求其履行时，本应履行且具有履行能力，但在法定期限或者合理期限内不予答复、拖延履行、拒绝履行或者不完全履行的违法状态。本案中，按照《兰州市建筑垃圾管理办法》第三条第二款的规定，七里河区城管局作为兰州市七里河区城市管理行政执法部门，具有负责本地区建筑垃圾处置的日常监督管理职责。七里河区城管局在中国石化甘肃分公司向其多次反映且于2018年5月18日已发现相关人员在中国石化甘肃分公司所属的加油站内倾倒、堆放建筑垃圾的情况下，应当履行对上述建筑垃圾处置的监督管理职责而无正当理由未予履行，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，应当判决七里河区城管局在一定期限内履行。然而，上述建筑垃圾已于2018年11月28日清理完毕，判决履行没有意义，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，应当判决确认违法。关于七里河区城管局上诉称中国石化甘肃分公司不具有本案原告诉讼主体资格的上诉理由。本院（2019）甘01行终193号行政裁定书和一审行政判决书已详细阐释中国石化甘肃分公司具有本案原告主体资格的理由，本院不再赘述。关于七里河区城管局上诉称中国石化甘肃分公司诉称的倾倒、抛撒或堆放建筑垃圾的行为系政府部门的拆迁行为，其无权对政府部门的拆迁工作进行干预的上诉理由。经审查，七里河区城管局未提供证据证明倾倒、抛撒或堆放建筑垃圾的行为系政府部门的拆迁行为，故对其该上诉理由，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确。上诉人七里河区城管局的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰州市七里河区城市管理局负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 卫审 判 员  刘祥礼审 判 员  杜占才二〇二〇年十一月二十七日法官助理  安方**书 记 员  魏 绫