江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏10行终281号上诉人（原审被告）扬州市邗江区槐泗镇人民政府，住所地扬州市邗江区槐泗镇振兴北路**。法定代表人黄莹，镇长。委托代理人朱大祥，江苏石塔律师事务所律师。委托代理人王子捷，江苏石塔律师事务所律师。上诉人（原审第三人）扬州市邗江区槐泗镇运河村村民委员会，住所地扬州市邗江区槐泗镇运河村。负责人吕赉，主任。委托代理人王毅，江苏唐城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李文洪，男，1959年9月10日生，汉族，住扬州市邗江区。委托代理人许玉清，江苏盛祥律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）扬州鑫飞扬船舶修造有限公司，住所地扬州市邗江区槐泗镇运河村刁圩组。法定代表人吴兴宝，经理。上诉人扬州市邗江区槐泗镇人民政府（以下简称槐泗镇政府）、扬州市邗江区槐泗镇运河村村民委员会（以下简称运河村委会）因城建行政强制一案，不服扬州市江都区人民法院作出的（2019）苏1012行初173号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：1998年8月22日，“李文宏”即李文洪与原邗江县槐泗镇运河村刁圩村民小组（以下简称刁圩组）签订协议书，协议约定李文洪承包刁圩组老家所有山地从事种植和养殖，承包年限12年(1998年至2010年)。2003年，因西北绕城公路建设需要，运河村将原李文洪承包的土地租给江苏恒基路桥总公司作为办公及建筑材料场地使用。由此引发租金分配问题矛盾，2003年李文洪起诉至扬州市邗江区人民法院。经该院调解，2003年8月27日，运河村委会作为甲方与李文洪作为乙方签订承诺协议，主要内容为：一、江苏恒基路桥总公司的土地租按法院调解的，乙方得51%，甲方得49%，不得反悔。二、江苏恒基路桥总公司租用期满后，乙方可继续按原承包协议条款执行。三、由于江苏恒基路桥总公司使用后乙方无法继续用于种养殖行业，有权转包搞其它产业，但要通报甲方商议。四、乙方在承包原荒地时，先期投入了一些开垦和种养殖费用，甲方用地时没有进行任何补偿，江苏恒基路桥总公司撤场后所有遗留物用于乙方的补偿。2004年9月22日，江苏恒基路桥总公司撤场，江苏恒基路桥总公司扬州西北绕城高速公路YRC-21项目经理部与李文洪签订协议，双方就砖混房13间、简易房18间、钢混桥1座及砂石料达成协议，折价186380元给李文洪。2005年4月8日，李文洪与扬州鑫飞扬船舶修造有限公司（以下简称鑫飞扬公司）法定代表人谢飞达成协议书，李文洪将其承包的部分土地让给谢飞经营生产船业。协议约定租期12年，从2005年3月底至2017年3月底；并约定租金组成部分为：20亩混凝土场地、房屋4间（74平方米），围墙70米，水井一口，钢架桥一座及提供的建筑材料、临时供电等。2010年9月1日,运河村委会与谢飞签订土地租赁合同，该村将位于运河边的80亩荒地租赁给谢飞，租期6年（2010年9月1日至2016年9月1日），该协议上亦有刁圩组盖章。2010年9月20日，原扬州市邗江区工商行政管理局作出（10270058）公司变更[2010]第09200002号《公司准予变更登记通知书》，载明鑫飞扬公司变更已经该局登记，变更事项为“原法定代表人谢飞，原股东谢飞，原股东胡莉”、“现法定代表人吴兴宝，现股东吴兴宝，现股东戴明珍”等。2014年11月3日，中共扬州市邗江区委办公室与邗江区政府办公室联合下发《2014年邗江区大运河西侧环境综合整治专项工作方案》（扬邗委办[2014]45号，以下简称扬邗委办[2014]45号文件），该方案的第五项工作要求中，明确本次大运河西侧环境综合整治的责任主体为所属地镇、街道；该方案附件《邗江区运河沿线船厂、砂石厂拆除、取缔工作任务计划表》中，鑫飞扬公司在其中。2014年11月15日，运河村委会与鑫飞扬公司签订协议书，协议中约定运河村补贴鑫飞扬公司620万元，鑫飞扬公司在2015年6月底前自行拆除整治范围内的所有建筑物及设备，签订协议后10日内支付补贴款5%作为履约保证金，全部拆除后达到交地要求支付补贴的45%，复垦结束以后付清补贴。2015年下半年，鑫飞扬公司所在的上述场地被拆除。2016年7月18日，李文洪曾以其租赁给鑫飞扬公司使用的混凝土地面及相关建筑被槐泗镇政府拆除为由，向扬州市邗江区人民法院提起民事诉讼，要求运河村委会、槐泗镇政府给付其补偿款92.4万元。后于2017年4月18日撤回了该民事诉讼。2017年5月27日，李文洪向扬州市邗江区人民政府（以下简称邗江区政府）申请行政复议，要求确认槐泗镇政府强制拆除其位于槐泗镇运河村原承包土地上混凝土场地及房屋等地上附着物的行为违法并依法给予行政补偿。2017年6月22日，邗江区政府以其申请超过法定期限为由驳回其行政复议申请。2017年7月6日，李文洪以槐泗镇政府、邗江区政府为共同被告，向扬州市江都区人民法院（以下简称江都区法院）提起行政诉讼,要求确认槐泗镇政府强制拆除其位于槐泗镇运河村原承包土地上混凝土场地及房屋等地上附着物的行为违法并依法给予行政赔偿。该案审理过程中，李文洪于2017年9月6日自愿撤回对邗江区政府的起诉，并经江都区法院裁定准许；后李文洪又于2017年9月8日撤回要求槐泗镇政府给予行政赔偿的诉讼请求。该案审理过程中，吴兴宝陈述2015年7月鑫飞扬公司让出所租用运河村的场地。2017年11月8日，江都区法院作出（2017）苏1012行初120号行政裁定书，以无证据证明槐泗镇政府实施了李文洪诉称的拆除行为为由，裁定驳回李文洪的起诉。上述行政裁定作出后，各方当事人均未上诉。2018年3月15日，李文洪以邗江区政府为被申请人，向扬州市人民政府申请行政复议，请求确认邗江区政府强制拆除申请人位于邗江××槐泗镇运河村承包土地上混凝土场地及房屋等地上附着物的行为违法，并依法给予行政赔偿。2018年5月4日，扬州市人民政府作出[2018]扬行复第16号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称16号复议决定），决定驳回申请人李文洪提出的行政复议申请。李文洪对该复议决定不服，于2018年5月22日向扬州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销16号复议决定。扬州市中级人民法院于2019年5月7日作出（2018）苏10行初35号行政判决书，认定拆除整治鑫飞扬公司的工作责任早在扬州市人民政府办公室《市政府办公室关于印发〈“七河八岛”区域船厂砂石场关闭工作方案〉的通知》（扬府办发[2014]157号，以下简称扬府办发[2014]157号文件）之前，已由扬邗委办[2014]45号文件明确归属于槐泗镇政府等内容，驳回了李文洪的全部诉讼请求。李文洪遂于2019年6月26日向江都区法院起诉，要求确认槐泗镇政府强制拆除李文洪位于邗江××槐泗镇运河村承包土地上混凝土场地及房屋等地上附着物的行为违法。审理中，李文洪变更其诉讼请求为确认槐泗镇政府强制拆除李文洪位于扬州市邗江区槐泗镇运河村承包土地上混凝土场地及房屋的行为违法。原审法院认为：第一，李文洪是提起本案诉讼的适格主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。该法第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；……。根据上述规定，起诉人的合法权益已经或可能受到被诉行政行为的侵害，是判断起诉人是否具有原告资格的重要标准。一定程度上讲，行政诉讼带有主观诉讼的色彩。本案中，李文洪先后与习圩组签订了承包山地协议书、与运河村委会签订了承诺协议、与江苏恒基路桥总公司扬州西北绕城高速公路YRC-21项目经理部签订资产交接协议书，与鑫飞扬公司原法定代表人签订承包土地转租协议书，一系列证据表明，鑫飞扬公司租赁使用而后被拆除的房屋、围墙、混凝土场地等地上附属物，李文洪对此享有收益权益。上述附属物被拆除后，李文洪未获得相应补偿，故李文洪是提起本案诉讼的适格主体。第二，李文洪本次起诉不构成重复起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。2017年李文洪起诉时，被告为槐泗镇政府及邗江区政府，诉讼请求为确认强制拆除违法并行政赔偿。本次起诉被告为槐泗镇政府，诉讼请求为确认强制拆除行为违法，故不构成重复起诉。此外,之前李文洪的起诉，江都区法院系以原告证据不足，裁定予以驳回，本次诉讼李文洪提出了扬州市中级人民法院的判决书等新的证据，应当给予李文洪基于新的证据以及理由再次起诉的诉权。第三，李文洪要求确认槐泗镇政府强制拆除李文洪位于邗江××槐泗镇运河村承包土地上的混凝土场地及房屋的行为违法，依法应予支持。扬邗委办[2014]45号文件第五项工作要求中，明确本次大运河西侧环境综合整治的责任主体为所属地镇、街道；该方案附件《邗江区运河沿线船厂、砂石拆除、取缔工作任务计划表》中，鑫飞扬公司在其中。扬州市中级人民法院(2018)苏10行初35号《行政判决书》对此予以确认，并认定拆除整治鑫飞扬公司的工作责任早在扬府办发[2014]157号文件之前，已由扬邗委办[2014]45号文件明确归属于槐泗镇政府。槐泗镇政府在实施环境综合整治以及组织拆除相关地上附属物时，应当遵循法定正当程序，查明附属物的权属，并依法依规作出相应处置处理，特别是要尊重和保护好权利人的合法权益。2014年11月15日，运河村委会与鑫飞扬公司签订协议书，对其建筑物及设备进行了补贴，但对本案李文洪的相关权益亦未予考虑。槐泗镇政府对于李文洪诉请的地上附属物的拆除行为予以否认，但综合全案证据特别是扬州市中级人民法院的（2018）苏10行初35号《行政判决书》的认定，强制拆除的后果应当由槐泗镇政府予以承担。槐泗镇政府未能提供相应保护李文洪合法权益的相应证据，故依法确认其强制拆除行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，判决确认槐泗镇政府强制拆除李文洪位于扬州市邗江区槐泗镇运河村刁圩组承包土地上混凝土场地及房屋的行为违法；案件受理费50元，由槐泗镇政府负担。上诉人槐泗镇政府上诉称：首先，一审法院判决无事实和法律依据。槐泗镇政府未实施强制拆除案涉房屋、场地的行为。槐泗镇政府虽然是邗江区大运河西侧环境综合整治专项工作的责任主体，但是责任主体不必然是实施主体。根据上级文件精神，运河村委会与鑫飞扬公司经协商一致，签订以奖代补协议，协议签订后，鑫飞扬公司拆除了部分房屋、设施，留有部分无拆除价值的，运河村委托相关单位进行了拆除，槐泗镇政府未对鑫飞扬公司实施强制拆除行为。其次，一审法院判决确认刁圩组承包土地上混凝土场地及房屋在拆除整治时为被上诉人李文洪所有没有法律依据。李文洪与刁圩组于1998年8月22日签订农村土地承包协议，承包期限十二年，2010年到期后，运河村及刁圩组未再与李文洪签订土地承包协议，李文洪不再承包该土地。2004年前后，因西北绕城公路建设需要，经运河村委会同意，李文洪转租部分场地给江苏恒基路桥总公司使用，并得到了江苏恒基路桥总公司部分资产，该资产在李文洪承包期内，李文洪可以使用、转租收益。李文洪与刁圩组签订承包协议时并未约定承包期间添置的不动产的处置办法，承包期满后双方也未能就承包期间李文洪添置的不动产如何处理达成一致意见，根据物权法相关规定，土地上的附着物应归土地所有权人运河村所有。最后，李文洪不具有提起本案行政诉讼的主体资格。李文洪仅是案涉土地曾经的承包人，其承包合同于2010年到期。如果李文洪认为其是涉案房屋、混凝土场地的所有权人，应当根据合同法相关规定，向原发包人要求折价补偿，或者向获得该财产补偿权益的相关单位要求分割补偿款，以提起民事诉讼的方式解决。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，依法改判或发回重审。上诉人运河村委会上诉称：首先，一审法院认定事实错误。案涉土地及附着物的权利人系运河村委会，一审法院将运河村委会的财产权处分给被上诉人李文洪，侵害了运河村委会的财产权利。运河村委会与李文洪的租赁合同于2010年已经终止，依据《物权法》规定，租赁合同终止后涉及的土地及地上附着物均属于运河村委会所有。一审法院判决依据均是2010年前签订的协议，仅能证明2010年前李文洪享有相关权利，不能证明李文洪在起诉时享有权利，李文洪应当就其权利提起民事诉讼进行确权。事实上，李文洪在2016年向邗江区法院主张过相关权利，李文洪败诉。因此，李文洪没有本案诉讼主体资格。依据土地承包法规定，农村土地不得承包给非农生产建设，运河村委会与李文洪签订的合同从法律性质上应当是土地租赁合同，一审判决书中引用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（七）项法律错误。其次，一审法院判决违反“一事不再理”。李文洪在本次诉讼中提出新证据，对判决生效后出现新证据的应当提起再审，一审法院充当了再审法院的角色，属于程序违法。最后，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十八条第三款规定，人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。本案中，运河村委会和李文洪一直存在土地、附着物权属争议，均未提出请求解决民事争议，一审法院应当告知当事人申请一并解决民事争议而未告知，属于程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二款的规定，在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需要以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。被上诉人李文洪辩称：首先，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果适当，二审法院应当予以维持并依法驳回上诉人槐泗镇人民政府的上诉请求。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款的规定，人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。一审法院判决槐泗镇政府强制行拆除为违法，并没有判决上诉人运河村委会承担义务或者减损其权益，因此运河村委会没有提起上诉的权利，二审法院应当不予受理。再次，槐泗镇政府是实施强制拆除案涉房屋及场地的主体，扬邗委办[2014]45号文件，邗江区政府信息公开答复，扬州晚报相关报道，槐泗镇政府一审提交的书面答辩状均能予以证明。最后，李文洪具有提起本案行政诉讼的主体资格。一审期间，李文洪提交的多份证据能证明其所拥有的房屋和场地是在鑫飞扬公司租赁期间被槐泗镇政府拆除，李文洪并没有得到相应的补偿。槐泗镇政府以环境综合整治为名对案涉房屋和场地的强拆行为并未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行公告、催告、听证、限期当事人自行拆除、作出强制执行决定等法定程序，违反土地管理法相关规定和立法目的，规避农村集体土地拆迁程序，是典型的违法行政行为。综上，槐泗镇政府的上诉主张缺乏事实基础及法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，被上诉人鑫飞扬公司未陈述答辩意见。原审原告李文洪、原审被告槐泗镇政府以及原审第三人运河村委会在一审期间的举证均已载入原审判决。一审期间，原审第三人鑫飞扬公司未举证。二审期间，各方当事人均未提交新证据。二审期间，上诉人槐泗镇政府、上诉人运河村委会、被上诉人李文洪对于原审判决经审理查明的事实均无异议。本院认为，原审判决经审理查明的事实有证据证实，依法予以确认。本案的争议焦点在于：1、被上诉人李文洪是否具有提起本案行政诉讼的原告主体资格；2、上诉人槐泗镇政府对被上诉人李文洪诉称的位于邗江××槐泗镇运河村承包土地上混凝土场地及房屋实施拆除，是否有相应的事实及法律依据，是否符合法定程序。本院认为：首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。本案中，被上诉人李文洪向原审法院提起本次行政诉讼的诉讼请求是确认上诉人槐泗镇政府强制拆除李文洪案涉混凝土场地及房屋等地上附着物的行为违法。对此，一方面，据2003年8月27日李文洪与运河村委会签订的承诺协议，2004年9月22日李文洪与江苏恒基路桥总公司扬州西北绕城高速公路YRC-21项目部签订的协议书，可以证明李文洪对路桥公司撤场后的遗留物享有财产权益；另一方面，据2005年4月8日李文洪与谢飞签订的协议书，可以证明李文洪将上述享有财产权益的部分混凝土场地及房屋出租给鑫飞扬公司法定代表人谢飞经营使用。依据本案查明的事实，2015年鑫飞扬公司所在场地被拆除，李文洪未获得相应补偿。据此，李文洪与被诉拆除行为之间具有利害关系，是提起本案行政诉讼的适格原告。其次，行政机关作出行政行为时应履行相应的法定程序。本案中，扬邗委办[2014]45号文件明确上诉人槐泗镇政府为鑫飞扬公司拆除整治工作的责任主体。槐泗镇政府对被上诉人李文洪享有财产权益的案涉混凝土场地及房屋实施强制拆除时，既未能与李文洪就补偿事项达成协议并履行完毕，亦未能得到李文洪的同意，构成违反法定程序。因此，原审法院判决确认槐泗镇政府强制拆除李文洪案涉混凝土场地及房屋的行为违法是正确的。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人槐泗镇政府及上诉人运河村村委会的上诉请求无事实及法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费合计人民币100元，由上诉人槐泗镇政府和上诉人运河村村委会各半负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长 徐沐阳审 判 员 王岚林审 判 员 吕 露二〇二〇年十一月十八日法官助理 仇 琳书 记 员 王**婷文书附页：（2020）苏10行终281号案件适用法律条文：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。