山西省临汾市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）晋10行终87号上诉人（原审原告）吉军:，男，1967年5月20日出生，汉族，现住山西省翼城县。委托代理人杨结合，山西平强律师事务所律师。被上诉人（原审被告）翼城县农业农村局（原翼城县农业林业委员会），住所地：翼城县解放街。法定代表人张天柱，局长。参加诉讼行政机关负责人崔全福，该局副局长。委托代理人张子峰，该局下属翼城县农业经营服务站站长。委托代理人张俊，山西恒帅律师事务所律师。原审第三人郝青才，男，1962年5月23日出生，汉族，现住山西省翼城县。上诉人吉军因与被上诉人翼城县农业农村局、原审第三人郝青才土地行政登记一案，不服山西省侯马市人民法院（2020）晋1081行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人吉军及其委托代理人杨结合，被上诉人翼城县农业农村局副局长崔全福及委托代理人张子峰、张俊，原审第三人郝青才到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2018年8月12日，翼城县农业农村局以翼城县人民政府名义颁发给郝青才晋（2018）翼城县农村土地承包经营权第061759号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（承包期为1999年3月20日至2029年3月19日），该证书中发证机关签章处盖有翼城县人民政府的公章，填表机关签章处盖有翼城县农业林业委员会的公章。庭审中，吉军自认其于2019年7月23日从翼城县浇底乡油庄村村民委员会主任吉顺田处得知郝青才晋（2018）翼城县农村土地承包经营权第061759号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的内容，并于2019年8月14日到翼城县农业农村局处反映过情况。同时查明，2007年7月2日，吉军作为“接地人”，郝青才作为“转让人”，双方及证明人共同签署了“证明”一份，证明内容为：郝青财（应为郝青才）将后耕牛心树地两块（郝青财下地2.47，吉大贵地2.47）转让给吉俊耕种，耕种时间20年。庭审中，吉军及郝青才双方均认可该证明中的两块地包含在郝青才晋（2018）翼城县农村土地承包经营权第061759号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》中。还查明，2016年6月30日，翼城县人民政府作出“关于实施不动产统一登记的公告”，公告载明：根据国务院《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号），翼城县人民政府决定2016年7月8日起，实施不动产统一登记；农村土地承包经营权予以五年过渡期，过渡期后，由县农业委员会改由县国土资源局负责农村土地承包经营权登记工作。原审法院认为，关于本案是否符合起诉条件有三个争议焦点：1、翼城县农业农村局是否为本案适格被告？2、吉军是否为本案适格原告？3、本案是否超过法定起诉期限？关于第1个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款、第三款规定：实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。本案中，翼城县人民政府虽已于2016年7月8日起实施不动产统一登记，但同时规定农村土地承包经营权予以五年过渡期，过渡期后，由县农业委员会（即农业行政主管部门）改由县国土资源局负责农村土地承包经营权登记工作。其过渡期在2021年7月8日才届满，涉案《农村土地承包经营权证》虽加盖翼城县人民政府公章，但翼城县农业农村局作为农业行政主管部门在过渡期内负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，是实际作出行政行为的行政机关，故吉军对本案被告提起诉讼，符合法律规定，翼城县农业农村局的诉讼主体资格并无不当。关于第2个争议焦点，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二、三十七、三十九、四十、四十一条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同；承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方和发包方的承包关系不变；承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换；承包方有稳定的非农职业或者有稳定收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。本案中，吉军与郝青才约定郝青才的涉案承包土地自2007年7月2日“转让”给吉军耕种20年，双方未对此签订书面合同，郝青才并未与发包方油庄村村民委员会协议解除涉案土地承包经营权，吉军也未与发包方油庄村村民委员会就涉案土地确立新的承包关系。郝青才对涉案土地的承包经营期限为1999年3月20日至2029年3月19日，而双方约定吉军耕种郝青才土地的时间为20年，即从2007年7月2日至2027年7月1日，两者期限并不吻合，可见吉军耕种郝青才涉案土地20年不属于土地承包经营权的转让，应为土地承包经营权在一定期限内的转包或者出租。根据上述规定，此种情形下涉案土地的承包方和发包方的承包关系不变，郝青才仍为涉案土地的承包经营权人。诉讼中，吉军主张其与郝青才之间对涉案土地承包经营权进行了“置换”，吉军并无证据对其主张的土地承包经营权“置换”的事实予以证明，一审法院对此不予采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。本案中，涉案土地以转包或者出租方式进行流转并不改变该土地承包经营权的承包主体，吉军作为涉案土地流转的实际耕种人，其并非涉案土地的承包人，其与涉案土地承包经营权无行政法上的利害关系，其与郝青才之间的土地流转关系并不受涉案农村土地承包经营权发证确权行政行为的影响。综上，吉军既非涉案行政行为的相对人，亦非与涉案行政行为有利害关系的公民，无权以原告身份对涉案行政行为提起行政诉讼，吉军的起诉不符合法定起诉受理条件，应依法裁定驳回起诉。对吉军与郝青才之间因土地流转问题产生的纠纷，吉军应另案提起民事诉讼解决双方的土地流转纠纷。关于第3个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中涉案《农村土地承包经营权证》的颁发日期是2018年8月12日，吉军自认其于2019年7月23日已知道上述发证事实，并于2019年8月14日到翼城县农业农村局处反映过情况。根据上述规定，吉军的起诉期限应从2019年7月23日开始计算，于2020年1月23日届满，吉军于2020年7月3日才提起本次诉讼，已超过上述规定的法定起诉期间，且无行政诉讼法第四十八条规定的情形，故对吉军的起诉应当依法裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项规定，裁定：驳回原告吉军的起诉。原告已预交的案件受理费50元，退还原告。上诉人吉军上诉请求：撤销侯马市人民法院(2020)晋1081行初29号行政裁定书,指令一审法院审理。事实和理由：一、关于上诉人的主体资格问题。1、自上世纪80年代实施土地承包以来，翼城县浇底乡油庄村村民委员会从未与本村村民签订过《土地承包合同》，一审庭审中，上诉人与郝青才均认可这一事实。由此可见，被上诉人以翼城县人民政府名义颁发给郝青才的《农村土地承包经营权证书》中的土地承包合同系伪造，一审裁定在第7页正数第8行中认定“第三人对涉案土地的承包经营期限为1999年3月20日至2029年3月19日”是错误的。2、翼城县浇底乡油庄村村民委员会在土地调整过程中，除退耕还林外，上诉人和郝青才依据村委会制作的《土地账目》分别承包集体土地3.7亩和9.18亩，2007年本村两委搞新农村住宅建设时，需占用上诉人承包土地3.7亩，经村两委研究决定：将郝青才的4.94亩承包地调整给上诉人，郝青才享受了经济补偿待遇。自此上诉人的承包地由3.7亩变成了4.94亩，郝青才的承包地也由9.18亩变成了4.24亩，上诉人和郝青才各方耕种调整后的土地，并经村委会审报、乡政府审核、县财政审批，各自领取所种承包地的国家补贴，无任何争议。3、2018年，国家进行农村土地确权登记，上诉人要求将涉案承包地予以确权登记，郝青才也提出了同样的要求，并反映到乡、县政府，被上诉人及县、市、省信访部门，按照山西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作若干问题规定：“权属不清不登记”、“承包经营权存在争议和纠纷，纠纷解决后再进行确权登记”。然而，2018年6月27日，时任翼城县浇底乡党委书记的贾永伟却给村委会书记、主任写信，要求将涉案土地确权给郝青才，被上诉人在明知涉案地存在争议的情况下，给郝青才颁发了晋（2018)第061759号《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》，导致上诉人无地可耕，剥夺了上诉人一家生存的“保命田”，由此酿成行政诉讼。4、上诉人作为涉案土地的合法权利人和实际耕种人，是经村委会《村地账目》变更、登记、上报，翼城县浇底乡政府包村干部任彤宝签字确认，翼城县浇底乡政府审核盖章备案的，根据《行政诉讼法》第二十五条规定，系涉案土地的利害关系人，对涉案土地的登记确权，依法享有行政诉讼的权利。一审裁定未进行实体审查，应依法纠错。二、关于本案诉讼时效的问题。1、一审庭审中，郝青才明确承认领取涉案《农村土地承包经营权证书》的时间是2020年6月份，有庭审记录在案，一审裁定未认定该事实，导致裁判错误。2、由于涉案土地自登记确权开始，上诉人和郝青才之间就存在着争议，上诉人一直奔波在维护“保命田”的死亡线上，高度关注着被上诉人颁证的行政行为。2020年6月3日，现任翼城县浇底乡油庄村村委会支部书记续建亲自打电话告知上诉人：“今天给郝青才发土地承包经营权证书”，上诉人立即赶到大队办公室，支部书记续建亲手给上诉人复印了涉案土地承包经营权证书，另有本村村民2020年6月3日领取土地承包经营权证书的《证明》为凭，充分证明涉案的具体行政行为生效时间为：2020年6月3日。3、根据《行政许可法》第三十九条之规定，被上诉人作出的具体行政行为生效时间为郝青才领取涉案《农村土地承包经营权证书》的时间，就本案而言，郝青才收到涉案《农村土地承包经营权证书》的时间为2020年6月3日。因此，涉案《农村土地承包经营权证书》的生效时间应为2020年6月3日，上诉人得知后于2020年7月3日提起行政诉讼，符合《行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月的法律规定。4、根据《行政诉讼法》第四十六条第二款关于“因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，本案属于不动产登记确权的行政行为，诉讼时效应为二十年。一审裁定适用《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，确定本系诉讼时效为六个月错误。被上诉人翼城县农业农村局答辩称，一、上诉人不具有原告主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定，上诉人无证据证明对案涉地块享有土地承包经营权，翼城县人民政府将案涉地块登记于郝青才名下，与上诉人无利害关系。二、上诉人的起诉已经超过起诉期限。案涉土地承包经营权证颁发于2018年8月12日，一审中上诉人自认其于2019年7月23日知道上述行政行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，上诉人于2020年7月23日起诉已经超过6个月法定起诉期限。三、依据被上诉人一审提交的《浇底乡油庄村油庄村民小组郝青才农户土地承包经营权确权登记材料》（内含第三人与油庄村委会签订的《农村土地承包合同》），可以证明郝青才与油庄村委会签订有土地承包合同，翼城县人民政府经过调查、公示无异议后为郝青才颁发案涉土地承包经营权证符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人郝青才陈述，请求驳回上诉，维持原判。二审查明事实与一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”本案中，翼城县人民政府于2016年7月8日起实施不动产统一登记，同时规定农村土地承包经营权予以五年过渡期，过渡期内由翼城县农业农村局负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，案涉《农村土地承包经营权证》由翼城县人民政府颁发并加盖翼城县人民政府公章。依据上述规定，上诉人对翼城县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》不服，应以翼城县人民政府为被告提起诉讼。本案适格被告应为翼城县人民政府。一审法院认定翼城县农业农村局为被告不当，应予纠正。本案应发回重审，重审时，一审法院应向上诉人释明本案适格被告并告知其向有管辖权的人民法院提起诉讼。综上所述，依照《最高人民法院关于的解释》第二十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销山西省侯马市人民法院（2020）晋1081行初29号行政裁定；二、发回山西省侯马市人民法院重审。本裁定为终审裁定。审判长  靳红萍审判员  梁 荣审判员  梁祥伟二〇二〇年十一月二十三日书记员  张琳洁