海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行终615号   上诉人（一审原告）：三亚顶盛餐饮有限公司。   法定代表人：王某。   委托诉讼代理人：郭某，海南华禾律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）：三亚市人民政府。   法定代表人：包某。   委托诉讼代理人：麦某。   一审第三人：三亚大东海经营管理有限公司。   法定代表人：邢某。   委托诉讼代理人：陈某，海南云帆律师事务所律师。   委托诉讼代理人：卢某，海南云帆律师事务所律师。   上诉人三亚顶盛餐饮有限公司（以下简称顶盛公司）因诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、一审第三人三亚大东海经营管理有限公司（以下简称大东海公司）不履行法定职责一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2020）琼02行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年9月22日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   顶盛公司向一审法院诉称，顶盛公司系在大东海生产经营的民营企业。2000年11月28日，大东海公司与三亚市政府签订《三亚大东海海滨建设管理经营合同书》，约定大东海公司通过对大东海海滨区域内的基础设施、服务设施及环境保护设施的建设，完成工程造价1800万元的前期项目以换取大东海20年的经营管理权。2012年8月30日，大东海公司再与三亚市政府订立《三亚大东海滨海建设管理经营合同书》，由大东海公司负责大东海行政区域内安全、旅游、秩序、海上救护、环境保护以及其它经营管理。大东海公司与三亚市政府签订的《三亚大东海滨海建设管理经营合同书》违反法律规定，程序违法，权利义务严重失衡，该合同自始因违法而无效。2019年6月12日，顶盛公司法定代表人致函三亚市政府，申请履行法定职责，保护在大东海生活生产经营的民营企业人身权、财产权，收回并行使三亚大东海管理权，但三亚市政府既不履行也未予回复。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，顶盛公司提起行政诉讼，请求三亚市政府履行法定职责，收回大东海公司对大东海行政区域内的管理权，由三亚市政府进行管理。   一审法院经审理查明，2000年5月26日，三亚市政府作出三府〔2000〕116号《关于印发大东海海滨建设管理实施意见的通知》，载明：海滩、海域的所有权属于国家所有，监督管理权属于三亚市政府；实行谁投资建设，谁负责管理和经营的模式；经三亚市政府授权的责任管理经营者必须严格按三亚市政府批准的大东海海滨详细规划和海域功能区划要求整治、建设与经营管理。2000年11月28日，三亚市政府与大东海公司签订《三亚大东海海滨建设管理经营合同书》，约定管理经营期限20年，即自2001年1月1日起至2020年12月31日止。区域内的土地、海滩及海域由三亚市政府代表国家行使所有权。三亚市政府有权监督大东海公司的建设、管理、经营行为。大东海公司在经营管理期内，拥有本合同区域内的各类经营项目的统一经营权，其经营权受国家法律、法规保护。2012年8月30日，三亚市政府与大东海公司签订《三亚大东海滨海建设管理经营合同书》，约定：大东海旅游景区属于国家4A级景区的性质不变，仍由市旅游发展委员会及相关部门负责行政管理，三亚市政府授予大东海公司的统一经营管理权，属合同权利，非行政职能，不包括景区规划、行政管理和监督等行政管理职能。在原合同期限基础上，三亚市政府同意再延长大东海公司对大东海景区的管理经营年限32年，即同意大东海公司经营管理至2052年12月31日止。2012年8月1日，大东海公司作为甲方与王某作为乙方签订《场地租赁合同》。此后，因王某未向大东海公司缴纳租金，大东海公司向一审法院提起民事诉讼，要求王某支付租金及滞纳金，一审法院判决王某向大东海公司支付租金及滞纳金。王某不服提起上诉，本院作出（2019）琼民终326号民事判决书，判决王某应于判决生效之日起十日内向大东海公司支付租金24666666元、滞纳金7399999.8元。顶盛公司认为三亚市政府不履行法定职责，行使对大东海行政区域内国有土地、沙滩、道路、海域及地上行政管理权，导致大东海公司强行收费，遂提起本案诉讼。   另经一审法院庭审释明后，顶盛公司明确诉讼请求为判令三亚市政府履行法定职责，收回大东海公司对大东海行政区域内的行政管理权，由三亚市政府进行管理。   一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。顶盛公司起诉要求判令三亚市政府履行法定职责，收回大东海公司对三亚大东海行政区域内的行政管理权，由三亚市政府进行管理。但本案中，并没有证据证实三亚市政府将三亚大东海行政区域内的行政管理权交由大东海公司，三亚市政府收回大东海公司对三亚大东海行政区域内的行政管理权的事实基础不存在，顶盛公司起诉三亚市政府不履行法定职责明显没有事实根据，其起诉不符合上述法律规定，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，一审法院裁定驳回顶盛公司的起诉。   顶盛公司不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，判令三亚市政府履行法定职责，收回并行使对三亚大东海行政区域内国有土地、沙滩、道路、海域及地上管理权，保护民营企业合法权益。事实和理由：一审裁定认为“并没有证据证实三亚市政府将三亚大东海行政区域内的行政管理权交由大东海公司”与事实不符。一审中，各方当事人对大东海公司统一经营管理大东海行政区域均不持异议。三亚市政府不是企业，无经营管理权可转让，三亚市政府以转让经营权的名义，实则转让行政管理权。大东海公司与三亚市政府订立的《三亚大东海滨海建设管理经营合同书》是政府特许经营协议，属于行政诉讼受案范围。该合同实际是将包括三亚大东海全部国有土地、设施、公共海域、海滩、公共绿化、道路等行政区划辖区整体转让给大东海公司，转让期限长达52年。但订立、续订该合同前，未经公开评估、竞拍、征询异议，程序严重违法，也排除其他市场主体的平等竞争权，破坏了公平竞争的市场规则。因此，上诉人顶盛公司的诉讼请求有事实和法律依据。   被上诉人三亚市政府辩称，上诉人顶盛公司的起诉不符合行政诉讼的起诉条件。第一，上诉人并未提供有效的证据证明其与被诉行为有行政法意义上的利害关系，主体不适格。实际上，由于三亚市政府并未对上诉人作出任何行政行为，本案被诉行政行为根本不存在。上诉人诉称其合法权益遭受侵害是基于其与大东海公司之间的民事法律关系，上诉人可以通过民事诉讼途径予以解决。第二，上诉人的起诉没有具体的诉讼请求与事实依据。三亚市政府在政府监管、符合规划、促进大东海景区旅游产业发展的前提下，将大东海景区经营性项目的经营权授予一审第三人，授予的权利属合同权利，而非行政机关依法行使的行政管理职权。大东海景区的环境保护、规划管理、治安管理等行政职能自始至终都是三亚市政府及有关行政机关在行使。第三，本案不属于行政诉讼受案范围。《三亚大东海滨海建设管理经营合同书》属于民事合同，不属于行政诉讼的受案范围。三亚市政府于2000年、2012年与大东海公司签订的两份合同均发生在2015年5月1日前，即使该两份合同被认定为行政协议，根据法不溯及既往原则，一般也不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式予以救济。   一审第三人大东海公司述称，其与三亚市政府答辩意见一致。   本院对一审法院查明的事实予以确认。   本院认为，本案争议的焦点是上诉人顶盛公司的起诉是否符合行政诉讼的法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，顶盛公司起诉请求判令三亚市政府履行法定职责，收回大东海公司对三亚大东海行政区域内的行政管理权，由三亚市政府进行管理。根据审理查明的事实，2000年11月28日，三亚市政府与大东海公司签订《三亚大东海海滨建设管理经营合同书》，约定区域内的土地、海滩及海域由三亚市政府代表国家行使所有权。三亚市政府有权监督大东海公司的建设、管理、经营行为。大东海公司在经营管理期内，拥有本合同区域内的各类经营项目的统一经营权，其经营权受国家法律、法规保护。2012年8月30日，三亚市政府与大东海公司签订《三亚大东海滨海建设管理经营合同书》，约定大东海旅游景区属于国家4A级景区的性质不变，仍由市旅游发展委员会及相关部门负责行政管理，三亚市政府授予大东海公司的统一经营管理权，不包括景区规划、行政管理和监督等行政管理职能。由此可知，三亚市政府授予大东海公司行使的是统一经营管理权，而非行政管理权。上诉人顶盛公司并未提交证据证明三亚市政府将三亚大东海行政区域内的行政管理权交由大东海公司行使，顶盛公司关于三亚市政府收回大东海公司对三亚大东海行政区域内的行政管理权的诉讼请求缺乏事实根据，其起诉不符合上述法律关于行政诉讼起诉条件的规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，一审法院裁定驳回顶盛公司的起诉并无不当。   综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。顶盛公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 叶珊茹   审判员 郭晓欣   审判员 孔 琼      二〇二〇年十一月三十日   法官助理 杨秋雨   书记员 文明哲   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   窗体底端   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：   （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；   （二）有明确的被告；   （三）有具体的诉讼请求和事实根据；   （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国   行政诉讼法〉的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。