重庆市涪陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝0102行初152号 公益诉讼起诉人重庆市武隆区人民检察院。 被告重庆市武隆区规划和自然资源局，统一社会信用代码115002320086905019，住所地重庆市武隆区芙蓉街道柏杨路**。 法定代表人王加红，局长。 出庭负责人王其铭，副局长。 委托诉讼代理人代红军，重庆市武隆区规划和自然资源局安全矿产科工作人员。 委托诉讼代理人应在华，重庆星空律师事务所律师。 第三人武隆县巨金石材有限公司，统一社会信用代码915002320517495134，，住所地重庆市武隆区 法定代表人李潞，经理。 委托诉讼代理人戴飞迎，男，1971年1月26日出生，武隆县巨金石材有限公司股东，，住所地重庆市渝中区 公益诉讼起诉人重庆市武隆区人民检察院（以下简称武隆检察院）认为被告重庆市武隆区规划和自然资源局（以下简称武隆规资局）不履行地矿行政监管法定职责，于2020年9月14日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，于2020年9月17日向被告武隆规资局送达了行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。因本案的判决结果与武隆县巨金石材有限公司（以下简称武隆巨金公司）有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼》第二十九条规定，本院通知武隆巨金公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人武隆检察院指派检察官张世勇、黄坤峰及检察官助理的日伍且、周庆文，被告武隆规资局的出庭负责人王其铭及委托诉讼代理人代红军、应在华，第三人武隆巨金公司的委托诉讼代理人戴飞迎到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人武隆检察院诉称，起诉人在履行公益诉讼职责中发现，被告武隆规资局对武隆巨金公司石灰岩矿区闭坑环境恢复治理和土地复垦监管不到位，导致生态环境未得到有效修复，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。于2018年6月13日立案，同月21日履行检察建议程序。经依法审查查明，武隆巨金公司石灰岩矿区位于重庆市武隆区XX镇XX村XX村民小组，自2012年12月起开始从事石灰岩露天开采。2017年11月13日，武隆巨金公司申请进行矿山闭坑环境恢复治理和土地复垦，并提交了重庆海航工程勘察设计研究院有限公司编制的《武隆巨金公司石灰岩矿矿山闭坑地质环境恢复治理和土地复垦实施方案》(以下简称《实施方案》)。同年12月28日，原武隆区国土房管局同意其按照《实施方案》进行矿山闭坑环境恢复治理和土地复垦。2018年初，武隆巨金公司对该矿区开展闭坑环境恢复治理和土地复垦工作。2018年5月，起诉人在履职中发现，武隆巨金公司石灰岩矿区地质环境及靠近大溪河一侧生态环境破坏严重。同年6月21日，起诉人向原武隆区国土房管局发出《检察建议》，要求该局履行监管职责，督促武隆巨金公司按照已制定《实施方案》，特别注意对大溪河一侧的生态恢复履行环境保护与治理义务。同年8月17日，原武隆区国土房管局书面回复，武隆巨金公司已严格按照《实施方案》进行恢复治理。2019年1月8日，武隆规资局在武隆巨金公司未提交验收资料的情况下，组织有关专家和武隆区水利局、生态环境局、林业局等相关单位对闭坑地质环境治理恢复和土地复垦的情况进行验收。现场验收中，参与人员既未对矿区所有地块开展全域验收，又未严格按照《实施方案》恢复整治验收标准逐项核实验收，便作出该闭坑地质恢复治理和土地复垦工作全面完成，基本达到了验收标准的验收结论。同年1月14日，武隆规资局将《矿山环境恢复治理检查验收表》(复印件)提供给武隆巨金公司，武隆巨金公司据此取出其存入银行专用账户的矿山地质环境治理恢复保证金(基金)共计1126580元。2019年4月至2020年6月期间，起诉人多次对武隆巨金公司矿区闭坑地质环境恢复治理和土地复垦的情况开展“回头看”，发现武隆巨金公司未完全按照《实施方案》进行地质环境恢复治理和土地复垦，生态环境仍处于持续受侵害状态。2020年6月，经重庆远瞻建筑规划设计有限公司、重庆市武隆区林业局鉴定，武隆巨金公司矿山靠大溪河一侧植被损毁面积为154524平方米;矿山闭坑植被恢复，不具备临时使用林地恢复林业生产条件标准;临时使用林地复绿造林树种与《实施方案》规定的复绿树种不一致，树种密度、成活率不符合标准，矿山闭坑恢复治理不彻底。根据《矿山地质环境保护规定》(2016修正)第四条第二款、第二十五条第一款、《土地复垦条例》第五条第一款、第十八条第一款以及中共重庆市武隆区委办公室《关于印发重庆市武隆区规划和自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》(武隆委办字[2019]49号)等规定，被告武隆规资局对矿山地质环境保护和土地复垦负有法定的监督管理、检查验收等职责。起诉人发出检察建议后，被告武隆规资局虽已履行对该矿区闭坑环境恢复治理和土地复垦《实施方案》审批及实施监督检查等职责。但未严格按照相关规定和要求进行全面验收，导致生态环境未能得到有效恢复，致使国家利益和社会公共利益仍处于受损状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定提起诉讼，请求判令被告依法全面履行对武隆巨金公司矿山闭坑地质环境治理恢复和土地复垦的监管职责，恢复生态环境。 公益诉讼起诉人武隆检察院提交了以下证据、依据：第一组，1.《中华人民共和国土地管理法》第五条,2.《土地复垦条例》第五条第一款，3.《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条第三款，4.《矿山地质环境保护规定》（2016修正）第四条第二款、第二十五条第一款，5.《矿山地质环境保护规定》（2019修正）第四条第二款，6.中共重庆市武隆区委办公室、重庆市武隆区人民政府办公室武隆委办字[2019]49号《关于印发重庆市武隆区规划和自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，7.被告统一社会信用代码证书，8.被告法定代表人身份证；拟证明被告具有对矿山地质环境保护和土地复垦的监督管理、检查、验收等法定职责。第二组，1.武隆县采矿权出让合同，2.使用林地审核同意书，3.责令限期整改通知书，4.关于不予受理武隆巨金公司采矿权延续登记的通知书，5.武隆巨金公司关于矿山闭坑进行环境恢复治理的申请，6.武隆区国土资源局和房屋管理局关于矿山闭坑地质环境恢复治理和土地复垦的通知，7.武隆区和顺镇人民政府《关于建议调整武隆巨金公司部分采石地界的函》，8.武隆区国土资源局和房屋管理局矿山安全生产检查表，9.2018年4月12日专家现场踏勘意见表，10.蔡某的询问笔录，11.2017年12月、2018年6月现场照片、光盘；拟证明发出诉前检察建议之前，武隆巨金公司石灰岩矿区生态环境被破坏的事实。第三组,1.立案决定书，2.渝武检行公建[2018]23号《检察建议书》，3.送达回证，4.武隆国土房管文［2018]313号《关于武隆巨金公司矿山环境恢复治理检察建议的报告》；拟证明公益诉讼起诉人已经履行诉前程序,提起诉讼符合法定程序。第四组,1.2018年7月20日重庆市国土资源和房屋管理局渝国土房管规发[2018]7号《关于印发历史遗留和关闭矿山环境恢复治理与土地复垦项目管理办法的通知》，2.《武隆巨金公司闭坑环境治理恢复的验收申请》，3.2018年12月20日武隆和顺镇海螺村村民委员会向原武隆区国土房管局出具的《情况说明》4.重庆海航工程勘察设计研究院有限公司编制的《实施方案》，5.《2018年度矿山环境恢复治理检查验收表》，6.建设银行户名为武隆巨金公司的交易明细报表，7.2019年6月、2020年4-6月的照片和视频(光盘)，8.重庆远瞻建筑规划设计有限公司《武隆巨金公司矿山开挖及滚石堆方测绘报告》，9.重庆远瞻建筑规划设计有限公司《武隆巨金公司生态环境破坏案现状测绘报告》，10.重庆市武隆区林业局《武隆巨金公司和顺海螺村大园村民小组生态破坏案勘测鉴定报告》，11.2020年6月3日现场查验笔录，12.李某、盛某、唐某某、柳某某、李某某、冯某某、王某某、谢某某、李某某1、郑某某、贾某某、周某某、栾某某、代某某、王某某、杨某的询问笔录；拟证明现边坡仍有悬、浮、危石；《实施方案》要求排水工程628米，实际仅为98.26米；要求拆除办公室、炸药库、工业广场1460平方，实际仍有418.5平方米的办公及附属设施未拆除；要求种植松树10268株，实际种植为小叶榕、桂花、刺桐、女贞等4种苗木，用苗仅约为3300株；无定期巡查记录；矿区实际有效土壤颗粒体积比不足20％，树种的存活率仅为30％。 被告武隆规资局辩称，一、武隆巨金公司石灰岩矿区位于武隆区XX镇XX村XX村民小组，该采矿权设置于2008年，原矿山名称为武隆县天鑫水泥有限公司。按照企业提供的相关资料报告，答辩人依法颁发了采矿许可证，督促企业委托了技术单位编制了《矿山环境恢复治理方案》。2012年武隆县天鑫水泥有限公司更名为武隆县巨金石材有限公司，采矿权许可证号为XX，矿区面积为0.0906平方公里，采矿权有效期限至2018年11月6日。由于该矿地处大溪河附近，如继续开采会对大溪河地质环境保护受到一定的影响。2017年11月13日武隆巨金公司向答辩人提出对原矿山实施闭坑地质环境恢复和土地复垦治理。自2017年11月闭坑治理以来，由于矿区部分区域处于大溪河边，矿区边缘的石头裂缝较大，不排除就会存在很大的安全隐患，要排除危石，部分石头必将掉入大溪河内。答辩人收到2018年4月9日武隆区和顺镇政府顺府函[2018]45号《关于调整武隆巨金公司部分采石地界的函》后，立即邀请了3位市地质专家现场踏勘。武隆巨金公司于2018年11月完成了整体矿山的闭坑恢复治理工作并申请答辩人验收。2019年1月8日答辩人邀请3位市地质专家，并组织和顺镇政府(当时有其他事情，没有按时出席)、区应急局、区生态局、区水利局、区林业局及村社到现场进行验收，原企业修建的房屋因当地村民要求不予拆除，整个矿体基本按照闭坑方案形成台阶，大溪河边缘部分危石基本清理排除，整个矿区种植了爬山虎、小叶榕、刺桐、女贞和桂花树(原方案要求种植松树不适宜种植，成活率很低)和播撒了草籽。现场验收时发现土壤较少，裸露部分石头。最终结论为基本达到复绿复垦验收标准。二、答辩人在武隆巨金公司采矿过程及石灰岩矿区闭坑环境恢复治理和土地复垦过程中已履行了监督管理工作。一是从2017年至2020年9月以来，答辩人共召开了5次会议对武隆巨金公司的管理人员进行学习培训，责令企业必须严格按照《实施方案》进行治理恢复。二是工作人员18次到武隆巨金公司矿山去检查监督。三是答辩人制作了5份文件，对企业的生产工作进行规范、指导。四是通过微信群安排工作。三、答辩人于2018年6月21日接到起诉人的检察建议书后高度重视，一是立即召集该矿山企业负责人约谈，要求矿山企业尽快按照闭坑恢复治理要求按时完成，排除安全隐患，严格按照编制的《实施方案》开展工作。二是加大监督管理力度，采取定时不定时的进行检查督促。从2018年6月21日至本案起诉之日，答辩人的工作人员到闭坑现场检查工作7次。三是加强日常管理，通过微信群安排工作以及其他管理行为8次。四是召开会议学习1次。五是制作企业管理文件1份。四、答辩人承诺继续履行自己的管理职责，继续督促武隆巨金公司按照专家评审通过的《武隆巨金公司闭坑地质环境恢复治理和土地复垦整改实施方案》实施，加快落实专人，组织施工队伍，立即开展恢复治理和土地复垦整改工作，使之达到整个矿区安全隐患彻底消除，河道流域全面疏通，矿区范围全面复绿复垦。整改工作结束后，我局将再次组织专家和相关部门验收，并报区人民检察院备案。加强巡查跟踪。采用定时不定时的到现场进行检查督导，防止借整改为名实施非法乱开乱采行为发生。综上，虽然答辫人在武隆巨金公司对矿山地质环境保护和土地复垦作中已做了大量的工作，履行了监督管理职责，但武隆巨金公司在矿山地质环境保护和土地复垦工作中没有达到理想的效果。 被告武隆规资局向本院提交了以下证据、依据：1.矿山安全生产检查表及部分照片15份，2.采矿权公示系统培训会签到单，3.武隆国土房管发[2017]16号《关于切实做好全区矿山地质环境恢复治理等有关工作的通知》，4.关于不予受理武隆巨金公司采矿权延续登记的通知书，5.关于矿山闭坑进行环境恢复治理的申请，6.[2017]第6期《关于安全生产和地质环境恢复治理工作会议纪要》，7.武隆巨金公司关于矿山闭坑进行环境恢复治理的申请，8.重庆市武隆区人民政府办公室公文处理单，9.武隆国土房管文[2017]374号《关于武隆巨金公司矿山闭坑地质环境恢复治理和土地复垦的报告》，10.武国土字（2017）第02号《责令停止开采矿产资源通知书》及送达回执，11.《武隆巨金公司石灰岩矿矿山闭坑地质环境恢复治理和土地复垦实施方案》，12.武隆巨金公司石灰岩矿山土地复垦方案报告书，13.武隆国土房管发[2017]164号《关于矿山闭坑地质环境恢复治理和土地复垦的通知》，14.武隆国土房管发[2018]9号《关于印发2018年安全生产监督检查计划的通知》，15.和顺府函[2018]45号《关于建议调整武隆巨金公司部分采石地界的函》，16.关于和顺镇人民政府建议调整武隆巨金公司部分采石地界的复函，17.专家现场踏勘意见表，18.关于召开矿产资源管理及环境恢复治理工作会议的通知，19.[2018]第2期《关于矿产资源管理及环保督察工作会议纪要》，20.[2018]第3期《关于部分矿山企业实施停产整改会议纪要》，21.2018年度矿山环境恢复治理检查验收表、照片，22.代某某微信工作记录4份，23.武隆区国土房管局会议签到单及关于东楚翔等4个非煤矿山检察建议书履行情况的报告，24.武隆规资局闭坑矿山专项检查记录及照片，25.渝财规[2018]5号《关于印发的通知》，26.武国土房管党组文[2018]18号《关于加强非煤矿山管理工作的报告》，27.渝武检行公建[2018]23号《检察建议书》，28.武国土房管文[2018]313号《关于武隆巨金公司矿山环境恢复治理检察建议的回复》，29.武隆国土房管文[2017]92号《关于责令武隆巨金公司等4个采矿公司另行选址建设的请示》，30.武隆国土房管文[2017]118号《关于责令武隆巨金公司等4个采矿公司另行选址建设的请示》，31.武隆规资局会议签到单，32.2020年8月《武隆巨金公司矿山地质环境恢复治理整改方案》，33.关于注销武隆巨金公司等8个采矿许可证的公告，34.武隆规资发[2020]104号《关于加快推进绿色矿山建设全面实施提档升级工作的通知》，35.督查检查安全生产记录及照片2份，上述证据拟证明武隆规资局已经履行地矿行政监管职责。 第三人述称，因为我们是第一次实施矿山恢复治理，没有经验，种的树苗死亡较多，恢复治理效果不理想，我们已经制定了新的整改方案，我们一定会达到复垦复绿的理想效果。并当庭提交了武隆规资发[2020]106号《关于巨金石材有限公司矿山地质环境恢复治理整改方案的批复》 经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提供的第一组中的证据1、2、3、4、5、提出异议，认为公益诉讼起诉人提供的是法律依据不属于证据的范畴。对公益诉讼起诉人提供的其余证据的真实性、合法性、关联性均无异议。公益诉讼起诉人对被告提供证据的真实性、合法性、关联性没有异议，但认为只能证明被告履行了部分监管职责，不能证明被告已经全面依法履行职责。第三人对公益诉讼起诉人和被告提供证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 经审理查明，武隆巨金公司石灰岩矿区位于重庆市武隆区XX镇XX村XX村民小组，自2012年12月起开始从事石灰岩露天开采。2017年11月13日武隆巨金公司申请对位于武隆区XX镇XX村XX村民小组的石灰岩矿区进行矿山闭坑环境恢复治理和土地复垦，并提交了重庆海航工程勘察设计研究院有限公司编制的《实施方案》。同年12月29日原武隆区国土房管局作出武隆国土房管发[2017]164号通知，同意武隆巨金公司按照《实施方案》进行矿山闭坑地质环境恢复治理和土地复垦。2018年初武隆巨金公司开展矿山闭坑地质环境恢复治理和土地复垦工作。2018年5月公益诉讼起诉人武隆检察院在履行职责中发现，武隆巨金公司未严格执行经审批的《实施方案》，造成土地荒芜、裸露、水土流失，导致矿区生态环境破坏，于同年6月13日立案，6月21日向原武隆区国土房管局发出渝武检行公建[2018]23号《检察建议书》，要求原武隆区国土房管局履行监管职责，督促武隆巨金公司按照已制定的《实施方案》，逐项措施严格落实到位，特别注意对大溪河一侧的生态恢复，履行环境保护与治理义务。同年8月17日原武隆区国土房管局向公益诉讼起诉人复函称，武隆巨金公司已严格按照专家评审通过的《实施方案》进行恢复治理。特别对大溪河沿岸和弃渣土堆放地方进行了高边坡放缓整治和复绿，已完成闭坑矿山地质环境恢复治理复绿面积的70%。已缴纳的矿山恢复治理保证金1126140元，待闭坑恢复治理工作结束再退还。在武隆巨金公司闭坑矿山环境恢复治理中被告的工作人员多次到矿区现场监督检查。2018年12月20日武隆巨金公司向原武隆区国土资源和房屋管理局申请矿山闭坑地质环境恢复治理和土地复垦验收。2019年1月8日被告组织有关专家和武隆区水利局、生态环境局、林业局等对矿山闭坑地质环境治理恢复和土地复垦进行验收。认为矿山闭坑地质环境恢复治理和土地复垦工作全面完成，基本达到了验收标准，在《矿山环境恢复治理检查验收表》上签署意见同意验收。武隆巨金公司于2019年1月14日持《矿山环境恢复治理检查验收表》复印件到银行取出其专用账户上的矿山地质环境恢复治理基金（原保证金）1126580元。2020年5月14日重庆市武隆区和顺镇人民政府函告被告，督促武隆巨金公司对大溪河道石料弃渣进行清运，对河道边坡进行复绿，保障河道畅通、行洪安全和生态植被恢复。2020年6月3日公益诉讼起诉人武隆检察院到武隆巨金公司矿区现场查验，发现矿区存在部分危岩石裸露、边坡治理不彻底，部分区域未进行绿化，种植的部分植被死亡。大溪河东南侧有大量岩石下滑造成植被毁损。认为武隆巨金公司未完全按照《实施方案》进行矿山闭坑地质环境恢复治理和土地复垦。2020年6月3日经重庆远瞻建筑规划设计有限公司进行矿山开挖及滚石堆方测绘，武隆巨金公司靠大溪河一侧植被损毁面积约为154524平方米。同年7月21日经重庆远瞻建筑规划设计有限公司进行生态环境破坏现状测绘，采石场排水工程长度约为98.26米。同日重庆市武隆区林业局勘测鉴定，鉴定意见为本案涉及的矿山闭坑植被恢复不具备临时使用林地恢复林业生产条件标准；临时使用林地复绿树种与《实施方案》规定复绿树种不一致，树种密度、成活保存率不符合《造林技术规程》的标准；矿山闭坑恢复治理不彻底，建议涉案公司制定科学合理的恢复方案。2020年8月武隆巨金公司向被告提交了湖北省地质勘察基础工程有限公司编制的《武隆巨金公司矿山地质环境恢复治理整改方案》，2020年10月16日前武隆规资发[2020]106号《关于巨金石材有限公司矿山地质环境恢复治理整改方案的批复》同意该方案，要求第三人武隆巨金公司在2021年10月10日全面完成整改，并提交相关资料申请验收。 另查明，因机构改革，2019年3月29日武隆委办字[2019]49号《重庆市武隆区规划和自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，原武隆区国土房管局的行政管理职能由重庆市武隆区规划和自然资源局继续行使。 本院认为，根据《土地复垦条例》第五条第一款规定，县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内土地复垦的监督管理工作，根据《矿山地质环境保护规定》第四条第二款、第二十二条第一款的规定，县级以上地方自然资源主管部门负责本行政区内的矿山地质环境保护工作，对采矿权人履行矿山地质环境保护与土地复垦义务的情况进行监督检查。本案公益诉讼起诉人武隆检察院向被告武隆规资局提出的检察建议事项属于被告武隆规资局的职责范围。根据《矿山地质环境保护规定》第十八条第二款规定，采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，有关自然资源主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境保护与土地复垦义务。根据《矿山地质环境保护规定》第二十七条规定，违反本规定，未按照批准的矿山地质环境保护与土地复垦方案治理的，或者在矿山被批准关闭、闭坑前未完成治理恢复的，责令限期改正，并列入矿业权异常名录或严重违法名单，逾期拒不改正的或整改不到位的，处3万元以下的罚款，不受理其申请新的采矿权许可证或者申请采矿许可权延续、变更、注销。本案被告武隆规资局虽然对第三人武隆巨金公司的《实施方案》履行了审批职责，收到公益诉讼起诉人的检察建议后，工作人员多次到矿区现场检查环境恢复治理情况及安全生产情况并当场指出存在的问题；收到武隆巨金公司矿山闭坑地质环境恢复治理和土地复垦的验收申请后，也组织了武隆区林业、水利、生态环境、应急管理等部门到现场进行验收，履行了部分监管职责。但在组织验收过程中，对武隆巨金公司未严格按照批准的《实施方案》进行矿山闭坑地质环境恢复治理和土地复垦的行为，未依法进行立案、调查并作出处理决定，督促武隆巨金公司履行矿山地质环境保护与土地复垦义务，属于未依法履行职责。尽管武隆巨金公司已经重新委托专业公司制作了环境治理整改方案，在诉讼过程中被告武隆规资局对环境治理整改方案作出了同意整改方案的批复，但因客观原因无法在短时间内整改完毕，至今生态环境未能得到有效恢复，国家利益和社会公共利益仍然处于受侵害状态。公益诉讼起诉人履行了诉前程序，提起行政公益诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 责令被告重庆市武隆区规划和自然资源局在本判决生效后依法履行对第三人武隆县巨金石材有限公司矿山地质环境保护与土地复垦的监管职责。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。 审 判 长  刘 芸 审 判 员  杨 怡 审 判 员  曾德秀 人民陪审员  韩晓华 人民陪审员  杨永龙 人民陪审员  胡建华 人民陪审员  庞 飞 二〇二〇年十一月九日 书 记 员  张红梅