云南省玉溪市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云04行终48号上诉人（一审原告）施云希，男，1948年12月27日生，彝族，住玉溪市峨山彝族自治县。上诉人（一审原告）李兰仙，女，1951年4月15日生，彝族，住玉溪市峨山彝族自治县。上诉人（一审原告）施红秀，女，1980年10月28日生，彝族，住玉溪市峨山彝族自治县。三上诉人共同委托代理人周海智，云南周林律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（一审被告）峨山彝族自治县大龙潭乡人民政府，住所地：玉溪市峨山彝族自治县大龙潭乡文昌路**。负责人吴劲松，乡长。委托代理人杨海鑫，云南铁城律师事务所律师，一般授权代理。委托代理人周秀红，云南铁城律师事务所律师，一般授权代理。上诉人施云希、李兰仙、周秀红因与被上诉人峨山彝族自治县大龙潭乡人民政府（以下简称“大龙潭乡人民政府”）行政侵权及赔偿一案，不服峨山彝族自治县人民法院于2020年7月6日作出的（2020）云0426行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院审理查明，2017年12月13日，大龙潭乡各雪村委会山口组召开村民小组会议，讨论通过了山口小组2018年度森林防火计划烧除决议，并通过各雪村委会向大龙潭乡农业农村综合服务中心递交了审批材料。2018年1月6日，大龙潭乡农业农村综合服务中心的工作人员到山口组进行了实地调查，后将材料统一报送至峨山县森林防火指挥部办理审批手续。2018年1月26日，峨山县森林防火指挥部下发《峨山县计划烧除用火许可证》，准许大龙潭乡各雪村委会于2018年1月29日至31日，在规定范围内实施计划烧除。随后大龙潭乡农业农村综合服务中心到各村张贴计划烧除的通告，并通过广播、下村、会议等多种形式向农户告知。在实施计划烧除过程中，大龙潭乡农业农村综合服务中心、各村委会、各村民小组等组织人员对烧除区进行了严格监控，完成了计划烧除任务。2018年2月8日，施红秀到大龙潭乡人民政府反映自己家的桔子地被烧一事，大龙潭乡人民政府组织大龙潭乡农业农村综合服务中心的技术人员和护林员到桔子地进行了现场勘察。经过勘察后发现，施云希、李兰仙、施红秀的桔子地与计划烧除林地范围相隔一定的距离，在相隔范围内的杂草没有被烧过的痕迹，但在桔子地下方的玉米地中，发现被焚烧过的痕迹，且引起桔子地被烧的起火点是位于玉米地紧邻公路旁的草丛。2019年9月25日，施红秀提起信访。2019年11月13日，大龙潭乡人民政府作出《大龙潭乡人民政府关于施红秀反映计划烧除烧死冰糖橙树的问题信访事项答复意见书》（大政复答[2019]3号），对施红秀的信访事项进行答复。2019年11月26日，施红秀向大龙潭乡人民政府提出申请，要求重新调查桔子树被烧毁事件未果。一审法院认为，计划烧除林地，是加强科学防火，减少林区可燃物载量，有效预防森林火灾的发生，控制森林大火，降低灾害损失，确保森林资源安全，促进林木生长的有效措施。《中华人民共和国森林法》第二十一条第一款规定：“地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作”，大龙潭乡人民政府是其辖区内计划烧除林地的行政主体，是本案适格的诉讼主体。《云南省森林防火计划烧除规程》对计划烧除林地行为主体、实体要件、程序要件均作出了明确规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，大龙潭乡人民政府依照《中华人民共和国森林法》《云南省森林消防条例》《云南省森林防火计划烧除规程》等法律法规的规定和《峨山县森林防火指挥部关于切实做好森林防火计划烧除工作的通知》精神，按照相关工作程序，召开村民会议、申请审批、签订会议记录、广播宣传、组建专业防火队、各村设防火员等，开展大龙潭乡人民政府管辖范围内的计划烧除林地工作，依法履行职责。大龙潭乡人民政府计划烧除林地的行为主体适格、程序合法、事实清楚、适用法律准确，应予维持。施云希、李兰仙、施红秀请求判决确认大龙潭乡人民政府所属林业站烧除工作组未采取必要安全防范措施的计划烧除行为违法的诉讼请求，与本案事实不符，不符合法律规定，不予支持；《中华人共和国民事诉讼法》第六十五条第一款规定：“当事人对自己提出的主张应当及时提供证据。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利后果。”本案中施云希、李兰仙、施红秀未能提交证据证实其桔子地被烧毁与大龙潭乡人民政府计划烧除林地行为有直接的因果关系，施云希、李兰仙、施红秀应当对自己的主张承担举证不能的后果。施云希、李兰仙、施红秀请求判令大龙潭乡人民政府赔偿损失364860元的诉讼请求，无事实基础和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国森林法》第二十一条第一款、《云南省森林防火计划烧除规程》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决驳回施云希、李兰仙、施红秀的诉讼请求。案件受理费50元，由施云希、李兰仙、施红秀负担。上诉人施云希、李兰仙、施红秀不服一审判决上诉称，一、一审判决认定基本事实不清。大龙潭乡人民政府所属林业站烧除工作组安排山口小组于2017年12月13日召开2018年度森林防火计划烧除会议，在施云希、李兰仙、施红秀不知情的情况下冒充其签名及捺印伪造了会议记录。大龙潭乡人民政府在烧除过程中，没有预先开设防火隔离带、采取防控措施、安排有防火经验的人员和专业扑火队员、组成烧除作业队伍，没有按照规定时间在上午11时前或者16时后这段时间组织烧除，而让村民在上午12点后进行烧除。大龙潭乡人民政府的行为违反了《云南省森林防火计划烧除规程》第七条、第十二条、第十五条的规定。一审判决没有弄清施云希、李兰仙、施红秀的桔子地是否属于大龙潭乡人民政府在时间或空间上没有控制好燃烧所致，未弄清楚起火原因和灾害成因及大龙潭乡人民政府采取哪些防控措施。现没有证据证明燃烧开始时间和火势蔓延的过程及烧除时间的气象条件，也没有证据证明烧除作业人员经过岗前培训，没有证据证明烧除已制定检查、灭火应急预案，没有证据证明烧除防火灾巡查隐患整改、防范设施、安全管理，没有证据证明烧除安全责任分工明确、配置安全、组织有保障，不能认定其程序合法。大龙潭乡人民政府具体实施烧除行为未援引具体法律条文并说明理由，一审判决认定其“适用法律准确”错误。二、一审判决对举证责任分配不合法。一审判决认定施云希、李兰仙、施红秀未能提供证据证实其桔子地被烧毁与大龙潭乡人民政府计划烧除林地的行为有直接的因果关系，应对自己的主张承担举证不能的后果，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政机关负举证责任的法律原则。大龙潭乡人民政府应当提供证据和法律证明烧毁林地过程合法，大龙潭乡人民政府提交的证据只能证明计划烧除工作进行了审批，在施云希、李兰仙、施红秀反映后组织了工作人员勘察、拍摄了焚烧痕迹，不能证明大龙潭乡人民政府对计划烧除组织工作进行了现实、可靠、可行的定性和定量分析，不能证明大龙潭乡人民政府对烧除风险作了合法性、合理性、可行性、可控性评估，不能证明在烧除林地过程中的合法性。施云希、李兰仙、施红秀提交的证据能证明大龙潭乡人民政府的违法行为与其权益受损之间存在因果关系。施云希、李兰仙、施红秀所举证据无法直接证明火灾造成损失的具体数额，但其已向一审法院申请鉴定，火灾所造成损失是客观存在的，施云希、李兰仙、施红秀提供了主张受损财产损失存在切实证据，大龙潭乡人民政府应承担受损事实不存在的举证责任，大龙潭乡人民政府不能提供充分证据反驳施云希、李兰仙、施红秀的主张，应承担败诉责任。三、一审判决适用法律错误。一审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回施云希、李兰仙、施红秀的诉讼请求，适用法律错误。因此请求:一、撤销峨山彝族自治县人民法院（2020）云0426行初1号行政判决；二、判决确认大龙潭乡人民政府所属林业站烧除工作未采取必要的安全防范措施的烧除行为违法；三、判令大龙潭乡人民政府赔偿施云希、李兰仙、施红秀损失364860元；四、一、二审诉讼费用由大龙潭乡人民政府承担。被上诉人大龙潭乡人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确。一、大龙潭乡人民政府组织的2018年1月29日至1月31日内的林地计划烧除工作严格按照相关法律法规进行，没有违法。2017年12月13日，大龙潭乡各雪村委会山口组召开村民小组会议，讨论通过了山口小组2018年度森林防火计划烧除决议，并通过各雪村委会向大龙潭乡农业农村综合服务中心（原农业工作站）递交了审批材料。2018年1月6日该服务中心的工作人员到山口组进行了实地调查，后将材料统一报送至峨山县森林防火指挥部办理审批手续。2018年1月26日该指挥部下发了《峨山县计划烧除用火许可证》，准许大龙潭乡各雪村委会于2018年1月29日至31日在规定范围内实施计划烧除。随后大龙潭乡农业农村综合服务中心到各村张贴计划烧除的通告，并通过广播、下村、会议等多方面形式向农户告知。在实施计划烧除的过程中，大龙潭乡农业农村综合服务中心、各村委会、各村民小组等都组织人员对烧除区进行严格监控。大龙潭乡人民政府依照《中华人民共和国森林法》《云南省森林消防条例》《云南省森林防火计划烧除规程》等法律法规和《峨山县森林防火指挥部关于切实做好森林防火计划烧除工作的通知》精神，按相关工作程序履行职责，不存在违法行为。二、施云希、李兰仙、施红秀桔子地的损失与大龙潭乡人民政府的计划烧除工作没有直接因果关系，施云希、李兰仙、施红秀没有证据证实自己的实际经济损失，一审判决依法驳回施云希、李兰仙、施红秀关于赔偿经济损失的诉讼请求于法有据。施云希、李兰仙、施红秀没有证据证实桔子地的损失是大龙潭乡人民政府的计划烧除工作造成的，其申请证人出庭只能证明桔子地的烧除时间和计划烧除时间在同一天。桔子地的实际经济损失也不能直接证明，大龙潭乡人民政府一审中所出示的证据可以证实施云希、李兰仙、施红秀的桔子地与林地之间间隔一定距离，施云希、李兰仙、施红秀的桔子地着火时，林地并未着火，桔子地着火点是从公路旁的玉米地引起的。三、举证责任问题。行政机关负有举证责任的是作出行政行为的法律依据，对施云希、李兰仙、施红秀主张的桔子地被烧与大龙潭乡人民政府计划烧除工作具有直接因果关系以及桔子地的经济损失应由施云希、李兰仙、施红秀举证，一审中大龙潭乡人民政府已经提交相应证据证明其在计划烧除工作中按相关法律法规履行了义务，施云希、李兰仙、施红秀没有证据证实自己主张的情况下要求大龙潭乡人民政府承担举证责任，没有法律依据。大龙潭乡人民政府在计划烧除工作中没有违法行为，施云希、李兰仙、施红秀的桔子地被烧与大龙潭乡人民政府的计划烧除工作没有关系，其损失不应由大龙潭乡人民政府承担。因此，请求：驳回施云希、李兰仙、施红秀的上诉请求。二审过程之中，各方当事人均未提供新的证据。经审查，一审法院审判程序合法，本院予以确认。本院认为，根据大龙潭乡人民政府提供的证据，可以确认该人民政府计划烧除林地的范围并不包括施云希、李兰仙、施红秀涉案被烧毁的桔子地，在施云希、李兰仙、施红秀涉案被烧毁的桔子地与该人民政府计划烧除且实际烧除的林地之间有一间隔地带，该间隔地带无火烧的痕迹，因此，施云希、李兰仙、施红秀涉案的桔子地被烧毁与该人民政府计划烧除且实际烧除林地的行为无因果关系，且施云希、李兰仙、施红秀提供的证据也不能证明其涉案被烧毁的桔子地系由大龙潭乡人民政府计划烧除且实际烧除林地的行为所致。而施云希、李兰仙、施红秀涉案被烧毁的桔子地下边玉米地起火点非大龙潭乡人民政府计划烧除山林的范畴，现也无证据证明该玉米地起火与大龙潭乡人民政府计划烧除或实际烧除林地有关，将该责任归咎于大龙潭乡人民政府无相应的事实依据。据此，施云希、李兰仙、施红秀以大龙潭乡人民政府为被告起诉该人民政府所属林业站烧除工作组的烧除行为违法并要求赔偿，其不能证明与涉案行政机关计划烧除且实际烧除林地的行为有法律上的利害关系，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条（一）项的规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条（一）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第一款第一项的规定，裁定如下：一、撤销峨山彝族自治县人民法院（2020）云0426行初1号行政判决；二、驳回施云希、李兰仙、施红秀的起诉。一、二审案件受理费各50元，已由施云希、李兰仙、施红秀预缴，予以退回。本裁定为终审裁定。审判长  杨志江审判员  王 华审判员  沈培敏二〇二〇年十一月十七日书记员  冯雯静