河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2651号上诉人（一审原告）陈景月，女，汉族，1967年9月24日出生，住郑州市金水区。委托代理人秦书奎，男，汉族，1957年11月25日出生。委托代理人杜子晗，河南程功律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区管理委员会，住所地：河南省郑州市郑东新区商务外环路**。法定代表人牛瑞华，主任。委托代理人李丽莎，工作人员。委托代理人靳焱顺，河南宇法律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区龙湖办事处小郭村村民委员会，，住所地：郑州市郑东新区龙湖办事处龙翔嘉苑**院**楼负责人朱广彬，村主任。委托代理人李军萍，河南佑祥律师事务所律师。上诉人陈景月因诉郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）、郑州市郑东新区龙湖办事处小郭村村民委员会（以下简称小郭村委会）安置补偿一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初640号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈景月的委托代理人秦书奎、杜子晗，被上诉人郑东新区管委会的委托代理人李丽莎、靳焱顺，被上诉人小郭村委会的委托代理人李军萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明：陈景月户籍迁入郑州市金水区祭城办事处小郭村**，户主为芦凤英。后涉案小郭村进行拆迁改造，相应拆迁安置补偿方案为《郑州市郑东新区管理委员会龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知》（郑东文〔2011〕91号）。2012年12月28日，芦凤英作为乙方与小郭村委会签订了《龙湖街道办事处小郭村拆迁安置补偿协议》，该协议不显示包含陈景月的安置利益。陈景月认为郑东新区管委会、小郭村委会不予发放拆迁安置相关费用和不分配安置房的行为侵犯了其合法权益，故提起行政诉讼，请求：1.判令郑东新区管委会、小郭村委会向其支付劳动力安置补助费1万元，土地款、过渡费、生活费等至过渡期终止，暂共计104320元（暂计至2020年3月31日）；2.判令郑东新区管委会、小郭村委会向其分配安置房85㎡（其中80㎡基本住房，5㎡商租用房）。另查明，《郑州市郑东新区管理委员会龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知》（郑东文〔2011〕91号）中“人口界定”部分规定，“1.2002年7月21日前，公安部门登记在册的郑东新区规划区域（限107国道以东、京珠高速公路以西、连霍高速公路以南、陇海铁路以北）内享受村民待遇的农业人口，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策。”“规范资金拨付和使用部分”规定，“资金拨付由东区根据各村资金需求量，由土地、拆迁等相关部门提供数据，经资金办测算后审核拨付。”“严格资金监督与管理”部分规定，“成立审计监督组每年开展1-2次专项资金检查，定期或不定期对相关村组征迁补偿安置资金使用情况进行监督检查，及时发现和纠正资金使用过程中出现的各种问题。”“保障措施”部分规定，“成立龙湖区域征迁安置指挥部，切实加强对龙湖区域征迁安置工作的组织领导。”郑州市中级人民法院一审认为：一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。陈景月提出本案诉讼要求按照涉案小郭村拆迁安置政策的规定获得相应安置利益，系要求安置补偿主体履行相关安置补偿职责的行政给付纠纷，符合人民法院行政诉讼受案范围。二、关于本案起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案并非针对郑东新区管委会、小郭村委会征迁行为或拒绝对陈景月补偿安置行为提起的撤销之诉，显然不能以张贴通知之日作为起诉期限的计算始点。本案为行政给付之诉，陈景月起诉要求郑东新区管委会、小郭村委会对其的请求事项为相应给付。双方未约定明确的履行期限，在陈景月未主张履行给付职责的前提下，郑东新区管委会、小郭村委会不履行该项职责的状态持续存在。同时陈景月的给付请求权如果成立，则其诉称的分配安置房、支付劳动力安置补助费、土地款、过渡费、生活费等给付义务是基于郑东新区管委会、小郭村委会征地拆迁行为产生，亦没有法定而明确的履行期限，且部分给付义务的内容，如支付过渡费等为附条件完成而条件尚未成立需继续给付的状态。在此情况下，陈景月提起本案诉讼并未超过法定起诉期限，郑东新区管委会、小郭村委会相关主张不能成立。三、关于本案适格被告的问题。陈景月同时起诉郑东新区管委会和小郭村委会作为被告，认为郑东新区管委会是拆迁主体应承担安置补偿职责，但小郭村委会具体组织实施拆迁以及款项发放，二者系共同侵权，均应是被告。本案系要求履行安置补偿职责的行政给付纠纷，承担安置补偿职责的行政主体应是本案适格被告。从涉案小郭村拆迁依据的《郑州市郑东新区管理委员会龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知》（郑东文〔2011〕91号）来看，郑东新区管委会成立相应征迁安置指挥部组织领导拆迁，并审核拨付、监督管理补偿安置资金，其应是承担涉案安置补偿职责的主体，是本案的适格被告。小郭村委会不是本案适格被告，对其起诉应予驳回。四、关于陈景月诉讼请求是否成立的问题。陈景月户籍户籍所在地小郭村的拆迁依据为《郑州市郑东新区管理委员会龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知》。月本案诉讼请求成立以符合相关法律、法规以及上述安置依据规定为前提。现陈景月提供的证据不能显示其经有权主体确认享有村民待遇，涉案小郭村委会亦否认其享有村民待遇，即陈景月不符合《郑州市郑东新区管理委员会龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知》中关于“人口界定”的规定。且陈景月亦不是其主张的土地款项目的法定补偿对象。故陈景月本案行政给付请求不能成立，不予支持。此外，陈景月请求对《郑州市郑东新区管理委员会龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知》的合法性进行附带性审查。对此一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，人民法院在行政诉讼中可一并审查的是规范性文件，而上述文件系针对特定项目制定，不属于具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的规范性文件，不属于可一并审查的范围，故不予审查。综上，陈景月要求郑东新区管委会给付安置房屋以及劳动力安置补助费、土地款、过渡费、生活费等相关费用的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回陈景月的诉讼请求。陈景月不服一审判决，向本院上诉称，1.原审认定事实错误。其系郑州市郑东新区龙湖办事处小郭村第三村民组村民并享受村民待遇,已向原审法院提交了证据予以证实。其符合郑东新区征地拆迁补偿安置政策人口的界定，是法定的安置补偿费对象。2.被上诉人小郭村村民委员会是本案适格被告。郑东新区管委会给其的《政府信息公开答复书》明确了被上诉人小郭村村委会对小郭村组织实施拆除行为。3.原审法律适用错误。《郑州市郑东新区管理委员会关于印发郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案通知》是在郑东新区范围内具有普遍约束力,在拆迁期间反复适用的规范性文件,且违反了其作为政策依据的《郑州市人民政府关于郑东新区户籍户籍管理和征地拆迁补偿有关问题的通知》关于人口的界定,了上诉人等拆迁相对人的合法权益,属于一并审查的范围。综上，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。被上诉人郑东新区管委会答辩称，1.原审事实认定清楚。陈景月属于“挂靠户口户口”的情形，村里生活居住，名下也没有宅基地，在未被小郭村村委会认定为本村享受村民待遇的农业人口的情况下，不符合龙湖地区安置政策，不享受安置待遇。2.原审适用法律正确。《郑州市郑东新区管理委员会关于印发郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案通知》不属于《行政诉讼法》第五十三条规定的“规范性文件”，一审对合法性不予审查正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人小郭村委会答辩称，1.陈景月并非小郭村的村民，其不享受小郭村村民待遇。陈景月仅户口户口挂靠在小郭村（芦凤英名下）既没有宅基地也未在小郭村居住，没有参与村集体生活，未履行村民义务，也没有给予过村民待遇，不属于享受村民待遇的人员范围，因此不具有法定拆迁安置补偿人员资格。2.村民待遇属于村民自治范畴，其通过村民会议的形式未通过陈景月的拆迁安置资格有充分的事实和法律依据。3.小郭村委会不属于行政机关，不是承担安置补偿职责的行政主体，不应作为本案被告。综上，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，（一）关于本案适格被告的问题。本案为履行安置补偿职责的行政给付纠纷，小郭村拆迁依据的是《郑州市郑东新区管理委员会龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知》（郑东文〔2011〕91号），郑东新区管委会成立相应征迁安置指挥部组织拆迁、补偿安置工作，故郑东新区管委会是承担涉案安置补偿职责的主体，是本案的适格被告。小郭村委会不是本案适格被告，对此本院与一审法院认定一致。（二）陈景月的诉讼请求不应得到支持。一是按照《郑州市郑东新区管理委员会龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知》关于“人口界定”的规定，郭景月提供的证据不能显示其经有权主体确认享有村民待遇，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，是否享受村民待遇属于村民委员会自治范围内的事项，由村民会议讨论决定。本案中，小郭村委会否认郭景月享有村民待遇并提供小郭村三委及全体代表会会议记录及《情况说明》等，说明经会议讨论陈景月属于“挂靠户口户口”情形不享受村民待遇，不符合安置条件。二是陈景月挂靠户口户口的芦凤英**中符合安置条件的人员已签订安置补偿协议，议不包括陈景月；陈景月未能提供其在小郭村有责任田、宅基地等有效证据，也不能提供其诉称的因对其房屋拆除与拆迁安置部门所签订的关于房屋补偿协议等。据上，陈景月要求郑东新区管委会给付安置房屋以及劳动力安置补助费、土地款、过渡费、生活费等相关费用的诉讼请求不能成立，依法不予支持。（三）关于对《郑州市郑东新区管理委员会龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知》的合法性进行附带性审查的问题。人民法院在行政诉讼中可一并审查的是规范性文件，规范性文件区别于一般行政行为的本质特征是针对不特定对象的反复适用性。所谓不特定对象，表现为特定行政区域内作为适用对象的公民、法人或者其他组织不特定；所谓反复适用性，体现为文件作出的规定，在该文件生效到失效期限内，对同类事项适用。本案中《郑州市郑东新区管理委员会龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知》完全可以根据产权证等确定所涉及的具体被征迁对象，因此该《通知》适用的对象具有特定性；同时该《通知》只是针对征迁安置工作的实施提出的意见，不具有反复适用性。故该《通知》不属于可一并审查的范围，依法不予审查。综上，一审行政判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈景月承担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年十一月二十七日法官助理王红媛书记员董凯莉