新疆维吾尔自治区博乐市人民法院行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）新2701行赔初2号  原告：陶文豹，男，汉族，1963年10月24日出生，住新疆维吾尔自治区博州。委托诉讼代理人祁忠玉，新疆双湖律师事务所律师。委托诉讼代理人张辉，新疆双湖律师事务所律师。被告：新疆艾比湖湿地国家级自然保护区管理局，住所地：新疆维吾尔自治区博乐市北京南路**。法定代表人：姚书印，该局局长。委托诉讼代理人，靳长英，女，汉族，该单位办公室主任。委托诉讼代理人，蒋以兵，新疆爱博律师事务所律师。原告陶文豹因与被告新疆艾比湖湿地国家级自然保护区管理局（以下简称艾比湖管理局）行政协议及行政赔偿一案，于2020年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月24日立案后，于2018年5月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月10日和6月13日公开开庭进行了审理。原告陶文豹的委托代理人祁忠玉、张辉，被告艾比湖管理局的法定代表人姚书印及其委托代理人靳长英、蒋以兵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告陶文豹诉称：2013年6月，被告在借鉴外地的“防沙治沙，引进投资修复生态”等的基础上，经研究决定引入社会资金实施“生态恢复和发展可持续绿色产业项目”，2013年7月26日，原告与被告为拯救和恢复保护区的生态，发展可持续绿色产业，引入共管和保护方式，签订《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》，合同书约定艾比湖湿地自然保护区管理局在项目区拥有项目的管理权，允许陶文豹从事资源管护、植被恢复、种植中药（肉苁蓉）活动；项目区林地、林木所有权归艾比湖湿地自然保护区，陶文豹只有出资保护、恢复的权利，没有对林木的处置权，区内肉苁蓉归陶文豹所有；合同期限30年，即2013年7月27日至2043年7月26日。如因变化，双方可协商一致情况解除合同，但艾比湖管理局必须补偿陶文豹的损失(包括直接投入的费用以及生产投入的可预期的收益)。同时约定，艾比湖管理局在合同期内未经陶文豹同意不得单方解除合同，否则按违约处理，必须赔偿陶文豹所受的损失（投入的费用和预期收益），任何一方违约应向对方支付100万元违约金。合同签订后，原告方投入资金500多万元进行保护区资源管护、植被恢复和中草药的种植等活动。2015年3月，艾比湖管理局的上级单位博州林业局以“项目论证不够严谨，决策不够科学”将合同叫停，针对叫停的行为，并于2015年8月20日下发《关于艾比湖湿地自然保护区管理局违反相关规定实施生态保护恢复和可持续绿色产业项目处理决定》，对诉争项目进行了如下处理：一、终止项目；二、聘请评估公司对实施项目中的房屋、滴灌、水井等投入评估，根据评估意见进行赔偿。以上可以证实被告中止合同，并同意对评估后的数额进行赔偿的事实。针对叫停的行为，艾比湖管理局就合同中陶文豹的投入资金等补偿事宜与原告按照合同约定协商一致后同意委托相关机构进行评估，2016年3月10日双方就陶文豹的投入和损失等赔偿事宜达成了《委托鉴定协议书》，就双方共同选定鉴定机构，鉴定的事项、范围进行了约定，同时约定双方对鉴定结论认可，而且该协议是一次终结处理协议。同日，双方共同委托新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心进行鉴定。2016年6月16日，新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心出具了《司法鉴定意见书》，认定因履行合同陶文豹投资金额为5583945元。之后双方按项目合同书、《委托鉴定协议书》、《鉴定意见书》和《关于艾比湖湿地自然保护区管理局违反相关规定实施生态保护恢复和可持续绿色产业项目处理决定》，协商赔偿事宜。2018年1月28日艾比湖管理局对陶文豹下达了《终止合同通知书》，中止双方签订的《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》的履行，停止了陶文豹的赔偿，并告知陶文豹向法院提起诉讼。2019年10月26日，陶文豹向艾比湖管理局提出了《行政赔偿申请书》，艾比湖管理局未在法定的2个月内作出赔偿决定，现陶文豹依法提起行政赔偿诉讼。请求判令一、被告艾比湖管理局向原告陶文豹赔偿经济5583945元；二、被告艾比湖管理局向原告陶文豹支付违约金100万元。庭审中，原告陶文豹增加诉讼请求为：确认原告陶文豹与被告艾比湖管理局签订的《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》无效；放弃要求被告艾比湖管理局向原告陶文豹支付违约金100万元的诉讼请求。原告向本院提供了如下证据：一、原、被告双方签订的《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》一份，证明：被告作为艾比湖生态湿地保护区管理机关，在履行管理职能时，为了拯救和恢复保护区的生态，发展可持续绿色产业，借鉴了外地经验后，引入社会资金实施“生态恢复和发展可持续性绿色产业项目”，实行共管和保护方式，与原告签订了《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》。1、从合同的形式和目的上看，这是被告为实现艾比湖湿地保护管理目的签订的一份协议，是行政协议。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条、第二十七条、第三十二条的规定，该协议涉及公共利益和国家利益，是无效的行政协议。2、从签订的过程看，是被告作为法定的管理机关，根据国家相关政策，引进社会资金来拯救和恢复保护区的生态，经过被告讨论决定后签订，原告只是被告引进资金的其中一个主体，所以原告在签订和履行合同过程中，没有任何过错。经质证，被告对合同的关联性、合法性、真实性予以认可，对证明的问题不认可，认为原告在签订合同时就知道该合同违反了《中华人民共和国自然保护区条例》的相关规定，原告在签订合同时也存在过错行为，应当承担法律责任。二、博州中级人民法院（2017）新27民终10号民事裁定书及博乐市人民法院(2016)新2701民初2364号民事裁定书。证明：2016年被告以民事诉讼的形式请求法院确认双方签订的《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》无效，恢复土地原状，2016年11月25日，博乐市人民法院作出(2016)新2701民初2364号民事裁定书，认定该合同为行政协议，不属于民事诉讼受案范围，裁定驳回起诉。被告向博州中级人民法院提出上诉，2017年1月29日博州中级人民法院作出（2017）新27民终10号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。以上证实双方签订合同的性质是行政协议。在2016年被告方向原告提起诉讼时是以合同无效提起诉讼，在本案中又认为合同有效，是相互矛盾的。经质证，被告对两份民事裁定书不持异议，但认为两份裁定书只是认定双方签署的协议为行政协议，并没有认定涉案合同为无效合同。三、博州林业局出具的《关于对艾比湖湿地自然保护区管理局违反相关规定实施生态保护恢复和可持续绿色产业项目的处理决定》1份、博州林发[2016]47号《关于对州纪委转来信访通知办理情况的报告》1份，证明：1、2015年8月20日博州林业局下发了《关于对艾比湖湿地自然保护区管理局违反相关规定实施生态保护恢复和可持续绿色产业项目的处理决定》，对涉案的合同作出了如下处理：一、终止项目合同；二、聘请评估公司对实施项目中的房屋、水井、滴灌投入进行评估，根据评估意见进行赔偿。2、2016年3月20日博州纪委作出了博州林发[2016]47号《关于对博州纪委来信访通知办理情况的报告》，该报告对双方签订合同的原因、合同终止的原因、解决方案及被告在签订合同过程中的过错进行了说明。以上两份文件说明如下问题：首先，订立合同原因是引进社会资金进行生态恢复;终止的原因是被告领导班子集体研究决定的项目，导致合同无效的原因是被告“由于论证不够严谨，决策不够科学，违背了《中华人民共和国自然保护区条例》，项目于2015年3月被博州林业局叫停，关于保护区的管理、保护权和合同中项目的决策、论证等工作是由被告单方来进行的，原告没有参与，原告只是被动的履行合同义务的一方，导致行政协议无效的原因是被告造成的。其次，针对叫停的项目，被告及其上级单位博州林业局作出如下解决方案：一、成立解决领导小组，具体组成单位和人员均为各行政机关和领导；二、邀请评估机构进行鉴定评估，依据评估结果形成赔偿方案。这是由原告的上级行政机关博州林业局为主导的，由相关行政机关作出的一系列行政补偿行为。三、后续进展：双方共同签订《委托鉴定协议书》、《委托鉴定申请》、并经博州林业局领导讨论同意，进入委托评估阶段。经质证，被告对《关于对艾比湖湿地自然保护区管理局违反相关规定实施生态保护恢复和可持续绿色产业项目的处理决定》及《关于对州纪委转来信访通知办理情况的报告》的真实性不持异议。四、原、被告双方签订的《委托鉴定协议书》及《委托鉴定申请》。其中《委托鉴定协议书》证明：根据被告上级机关的决定双方签订了《委托鉴定协议书》，在协议的第六条约定：“本协议签订后，双方当事人应以此为据，履行本协议”。《委托鉴定申请》证实双方共同选择了新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心对原告的损失进行鉴定并出具了意见书。以上证实原、被告双方于2016年3月10日签订的《委托鉴定协议书》、《委托鉴定申请》是双方平等自愿协商结果且公平、合理，是双方真实意思的表示，对鉴定评估的对象、范围作出了约定。双方对鉴定结论均认可。鉴定结论中的每一项内容都由被告工作人员现场签字确认，评估项目均符合双方的约定。经质证，被告对《委托鉴定协议书》、《委托鉴定申请》的真实性不持异议，对证明的问题不认可，认为双方虽然共同委托鉴定所进行鉴定，但是鉴定结果应以委托鉴定协议书的范围为准，鉴定结果已经超出了委托鉴定范围。五、新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法中心出具的新农林鉴字[2016]第0655号《鉴定意见书》，证明：根据原、被告双方的委托，鉴定中心对双方的委托内容，在2016年4月组织鉴定组，会同原、被告双方一起到现场勘验和调查，于2016年6月16日作出了《鉴定意见书》，认定原告在项目中的投入费为5583945元。经质证，被告对《鉴定意见书》的真实性不持异议，对证明的问题不认可，认为被告虽然收到了《鉴定意见书》，但不认可鉴定结论的内容。六、被告出具的《终止合同通知书》，证明：2018年1月18日被告向原告发出因《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》违反法律规定，从即日起终止，具体善后事宜可与被告协商或向法院起诉。按照法律规定，开始计算提起行政赔偿的时间。经质证，被告对《终止合同通知书》不持异议，对证明的问题不认可。认为《终止合同通知书》是告知其终止合同，不得从事任何终止活动，不是证明行政赔偿的起算时间。七、《行政赔偿申请书》、邮寄截图，证实原告于2019年10月28日向被告提出行政赔偿申请，但被告没有在法定期限作出决定，原告依法提起行政诉讼。经质证，被告对该《行政赔偿申请书》、邮寄截图不认可，认为被告没有收到过申请书。八、自治区林业厅新林办函[2017]37号《向陶文豹、李永喜的答复函》，载明2015年8月20日博州林业局下发《关于对艾比湖湿地保护区违反相关规定实施生态保护恢复和可持续绿色产业项目的处理决定》，证明：博州林业局于2015年8月20日下发了《关于对艾比湖湿地自然保护区管理局违反相关规定实施生态保护恢复和可持续绿色产业项目的处理决定》，对涉案的合同作出了如下处理；一、终止项目合同；二、聘请评估公司对实施项目中的房屋、水井、滴灌投入进行评估，根据评估意见进行赔偿。经质证，被告对自治区林业厅新林办函[2017]37号《向陶文豹、李永喜的答复函》的真实性不持异议。九、2015年4月17日博州林业局出具的《对李永喜等三人要求新疆艾比湖湿地国家级自然保护区管理局继续履行合同等问题的函》，证明：一、被告的上级单位博州林业局认为双方签订的项目合同书，违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条、第二十七条、第二十八条、认为合同为无效合同。二、要求原告立即停止在自然保护区的一切活动，遵守法律法规。三、给予前面两个原因博州林业局要求原告停止在自然保护区的一切行为。经质证，被告对《对李永喜等三人要求新疆艾比湖湿地国家级自然保护区管理局继续履行合同等问题的函》的真实性不予认可，认为博州林业局无权代表艾比湖管理局对合同效力定性。十、2016年5月5日新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心的司法鉴定勘验笔录，证明：一、被告工作人员巴特那生等人参与了整个现场鉴定过程；二、被告工作人员没有对鉴定范围、鉴定方式方法以鉴定程序提出异议；三、根据该鉴定笔录的最后一页，表明被告的工作人员出具了收条，证明除两辆汽车和两台水泵之外的所有物品都已经移交给了被告，原告愿意将两辆汽车和两台水泵的价值从评估总价值中扣除。对于其他原告投入的资产，被告已经接收，应当予以补偿。两辆汽车和两台水泵的价值为：江铃皮卡155769元，东风皮卡117778元，水泵两台100**元，共283547元，从总涉案标的扣除后为5300398元。经质证，被告对司法鉴定勘验笔录的真实性不予认可、认为笔录签字及签字时间是不连续性的，第一页落款时间是2016年4月5号，第二页落款时间是2016年4月7号，第三页出现了两个原告的签字，前后签字的笔迹不一致。不能确定是不是巴特那生本人的签字。被告艾比湖管理局辩称，原、被告签订的《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》为有效合同。理由如下：一、原、被告在2013年7月16日签订《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》，其目的是为了保护、恢复、拯救和发展可持续性绿色产业项目，并不违反法律规定，亦不存在合同无效的情形。退一步讲，如按照原告所陈述的内容，合同为无效合同，那么说明原告本身在签订合同时就知道该合同违反《中华人民共和国自然保护区条例》的相关规定，原告在签订合同时也存在过错行为，应当承担法律责任。二、原、被告签订的《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》中约定了被告将管辖范围内的土地交由原告进行保护、恢复、拯救和发展可持续性绿色产业项目，同时，合同还约定了原告享有的权利义务。合同中第三条约定，原告在项目区保护、恢复、种植等活动必须严格遵守国家和地方的自然保护区法律法规，然而原告并未按照合同约定进行。原告的违法行为造成的经济损失应由原告自行承担。综上所述，请求依法驳回依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：一、原、被告双方签订的《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》，证明：被告作为艾比湖湿地保护区管理机关，在履行管理职能时为了拯救和恢复保护区的生态，发展可持续绿色产业，借鉴了外地经验后，引入社会资金实施“生态恢复和发展可持续绿色产业项目”，实行共管和保护方式，与原告签订了《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》。其目的是未了保护、恢复、拯救和发展可持续绿色产业项目，并不违反法律规定，亦不存在合同无效的情形。经质证，原告对《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》的真实性不持异议。二、关于新疆维吾尔司法鉴定科学技术研究农林牧司法鉴定中心《新农林鉴字[2016]0655号》鉴定意见的函。证明被告就新疆维吾尔司法鉴定科学技术研究农林牧司法鉴定中心《新农林鉴字[2016]0655号》鉴定意见提出过异议。经质证，原告对该证据的真实性不持异议。三、新疆振博律师事务所出具的鉴定异议书一份。证明：被告曾就《新农林鉴字[2016]0655号》鉴定意见书提出过异议。经质证，原告对鉴定异议书的真实性不认可，认为该证据的来源应该是被告而不是新疆振博律师事务所，双方在委托评估协议中对鉴定结论是认可的，被告不认可违反了双方约定。四、博尔塔拉蒙古自治州人民政府办公室博州政办发[2012]25号文件，证明：艾比湖管理局经自治州机构改革领导小组审核后，根据《自然保护区管理条例》第八条、第十条、第二十条、第二十一、二十二条之规定，依法成立具有管理艾比湖湿地保护区的法定管理职能。经质证，原告对博尔塔拉蒙古自治州人民政府办公室博州政办发[2012]25号文件的真实性不持异议。五、被告2013年6月28日会议记录，证明：2013年6月28日经被告局委会讨论因艾比湖湿地保护区恢复自然现象差，引入社会资金参照林权制度改革精神对保护区生态进行拯救、恢复，所以与原告签订了涉案合同。经质证，原告对会议记录的真实性不持异议。六、国务院办公厅>（国办发【2007】20号）、国家环保总局《关于发布河北赛罕坝等19处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》（环函[2007]276号）、新疆维吾尔自治区人民政府办公厅《关于艾比湖湿地国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》（新政办函【2007】43号），证明：2007年8月10日经国务院发布确立艾比湖湿地国家级自然保护区的通知，国家环境保护局确定艾比湖湿地国家级自然保护区的核心区、实验区、缓冲区的面积和四至范围。新疆维吾尔自治区人民政府办公厅下发了关于艾比湖湿地国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知，附有艾比湖湿地国家级自然保护区功能保护区功能区划图。明确了保护区的四至范围和核心区、实验区、缓冲区的三区面积和四至范围。经质证，原告对三份证据的真实性、合法性认可。认为文件所涵盖的内容，原告方当时并不清楚，原告只知道2013年7月份与被告方签订合同的时候，被告向原告承诺，被告是拥有对艾比湖的管理权，合同第一条第一款约定，允许原告从事植被恢复、种植中草药。坐标区域是被告方指定的，合同第二条第一款和第四款约定，被告派人监督原告在自然保护区作业，被告是监督指导的，不是原告私自作业。第三条第四款约定，原告必须按照被告制定的拯救、恢复、种植作业计划进行实施。原告只是按照合同约定区域来进行作业，原告不清楚国务院发布的关于艾比湖湿地国家级自然保护区的相关规定，关于三区的划分原告不知道，被告从未告知过原告。七、陶文豹的作业图，证明：陶文豹的作业区在艾比湖自然保护区核心区和缓冲区。经质证，原告认为被告在签合同时没有提供作业图，该项目被叫停后才知道原告的作业区在艾比湖自然保护区核心区或者缓冲区。经审理查明，2007年4月6日，经国务院审定，国务院办公厅作出《国务院办公厅关于发布河北赛罕坝等19处新建国家级自然保护区名单的通知》（国办发【2007】20号），建立艾比湖湿地国家级自然保护区。2007年8月10日，国家环保总局作出《关于发布河北赛罕坝等19处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》（环函[2007]276号），确定了艾比湖湿地国家级自然保护区的核心区、实验区、缓冲区的面积和四至范围。2007年8月29日，新疆维吾尔自治区人民政府办公厅作出《关于艾比湖湿地国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》。明确艾比湖湿地国家级自然保护区的核心区、实验区、缓冲区的三区面积和四至范围。2013年6月28日，被告经研究决定引入社会资金实施“生态恢复和发展可持续绿色产业项目”。2013年7月26日，原告陶文豹与被告艾比湖管理局签订《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》，合同约定：艾比湖湿地自然保护区在项目区拥有项目的管理权，允许陶文豹从事资源管护、植被恢复、种植中药（肉苁蓉）活动；项目区林地、林木所有权归艾比湖管理局，陶文豹只有出资保护、恢复的权利，没有对林木的处置权，区内肉苁蓉归陶文豹所有；合同期限30年，即2013年7月27日至2043年7月26日。如因变化，双方可协商一致情况解除合同，但艾比湖管理局必须补偿陶文豹的损失(包括直接投入的费用以及生产投入的可预期的收益)。同时约定，艾比湖管理局在合同期内未经陶文豹同意不得单方解除合同，否则按违约处理，必须赔偿陶文豹所受的损失（投入的费用和预期收益），任何一方违约应向对方支付100万元的违约金。合同签订后，原告投入资金进行保护区资源管护、植被恢复和中草药的种植等活动。2015年8月20日，被告的上级单位博州林业局作出博州林发字（2015）174号《关于对艾比湖湿地国家级自然保护区管理局违反相关规定实施生态保护恢复和可持续绿色产业项目的处理决定》，认为被告缺乏深入研究论证，违反项目审批程序和自然保护区管理的相关规定实施生态保护恢复和可持续绿色产业项目，产生了一定不良影响。经研究对被告作出了处理决定，要求被告立即终止该项目合同。随后博州林业局成立领导小组着手处理原告及案外人李永喜两人实施“生态保护恢复和可持续绿色产业项目”投入资金补偿的相关事宜。被告就合同中陶文豹的投入资金等补偿事宜与原告按照合同约定协商一致后同意委托相关机构进行评估。2016年3月10日原、被告双方就陶文豹的投入和损失等的赔偿事宜达成了《委托鉴定协议书》，就双方共同选定鉴定机构，鉴定的事项、范围及鉴定费用的承担进行了约定，同时对鉴定结论双方约定：鉴定机构出具的鉴定意见书必须经国家审计部门审计。在鉴定意见与审计部门审计结论不一致时，由鉴定机构和审计部门沟通，对沟通的结论，双方均予以认可。同日，双方共同出具了《委托鉴定申请》，委托新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心进行鉴定。同时双方对委托项目进行了约定：一、水井（3口）、蓄水池及相关的配套设施（包括水泵、井管、电缆线、房屋等）；二、发电机、柴油机及生产用车辆和其他辅助工具；三、余下的大芸接种纸、水带、梭梭种子等；四、生活用品（包括服装、被褥、餐具、煤、家具及其他用品），生产工具（包括铁锹、锄头及其它工具）；五、播种造林1000亩（附带滴灌设备）及栽苗造林1000亩的现有价值；六、合同作业区内野生梭梭根部人工种植大芸的投入（包括人工投入和生产资料如铺的种子纸和撒的种子等）。同年4月、5月，新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心组织原、被告双方进行鉴定勘验，同时在新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心的主持下，制作了移交物品清单，原、被告双方按照移交清单进行移交，被告工作人员巴特那生在鉴定勘验笔录和移交清单上签名，并注明：以上清单所列物品除两辆汽车和两台水泵之外的物品于2016年5月5日移交给被告。2016年6月16日，新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心出具了《司法鉴定意见书》，认定陶文豹投资金额为5583945元。载明：1、大芸种子100公斤，价值200万元；2、制作大芸接种纸人工费185308张，价值55592元；3、挖坑接种大芸人工费12011.9亩，价值560770元；4、铺设滴灌带材料费及人工费1177.68亩，价值706608元；5、撒种种植梭梭种子费及人工费775.08亩，价值484425元；6、栽种梭梭苗人工费及梭梭苗费10万株，价值60000元；7、挖蓄水池11676.4立方米，价值35029元；8、其他物品价值总计价值1173890元，其中江铃牌JX1033TSE4皮卡车价值155769元，东风ZH1033UBND皮卡车价值117778元，水泵每台价值5000元；9、以上费用总支出5076314元；10、整个项目管理费507631元。投入费用总计为5583945。2018年1月28日被告作出《终止合同通知书》，内容为：原、被告签订的《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》，因违反了《中华人民共和国自然保护区条例》的相关规定，从即日起终止，原告应停止一切合同范围内的活动，否则后果自负。具体善后事宜可与被告协商解决或向人民法院提起诉讼。2019年10月26日，原告向被告提出了《行政赔偿申请书》，艾比湖湿地自然保护区未在法定期限内作出赔偿决定，原告依法提起行政赔偿诉讼。另查明，2016年8月30日，艾比湖管理局以民事诉讼的形式起诉陶文豹，要求确认双方签订的《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》无效及恢复土地原状，经审理，2016年11月25日本院依法作出(2016)新2701民初2364号民事裁定，以该合同为行政协议，不属于民事诉讼受案范围为由，裁定驳回艾比湖管理局的起诉。艾比湖管理局向博州中级人民法院提出上诉，2017年1月29日博州中级人民法院作出（2017）新27民终10号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。以上事实，由被告提供的国务院办公厅《国务院办公厅关于发布河北赛罕坝等19处新建国家级自然保护区名单的通知》（国办发【2007】20号）、国家环保总局《关于发布河北赛罕坝等19处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》（环函[2007]276号）、新疆维吾尔自治区人民政府办公厅《关于艾比湖湿地国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》、《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》、博州林业局博州林发字（2015）174号《关于对艾比湖湿地国家级自然保护区管理局违反相关规定实施生态保护恢复和可持续绿色产业项目的处理决定》、博州人民政府办公室博州政办发[2012]25号《关于印发新疆艾比湖湿地国家级自然保护区管理局机构编制方案的通知》，原告提供的博州中级人民法院（2017）新27民终10号民事裁定书及本院(2016)新2701民初2364民事裁定书、委托鉴定协议书、委托鉴定申请、新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心出具的新农林鉴字[2016]第0655号《鉴定意见书》、2016年5月5日新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心的司法鉴定勘验笔录、《终止合同书》、《行政赔偿申请书》、邮政送达截图及当事人当庭陈述予以佐证。本院认为，本案的争议焦点：一、被告艾比湖管理局订立协议是否具有法定职权。二、原、被告双方签订的《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》是否具有合法性；三、原告陶文豹主张赔偿经济损失5583945元是否成立。关于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条规定：“国家级自然保护区，由其所在的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。……有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责自然保护区的具体管理工作。”同时《新疆维吾尔自治区自然保护区管理条例》第七条、第八条规定：“国家级自然保护区，由自治区人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。”“有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业人员，按照确定的职责，具体负责自然保护区的统一管理工作。”依据上述规定，博尔塔拉蒙古自治州人民政府办公室作出博州政办发[2012]25号文件，设立新疆艾比湖湿地国家级自然保护区管理局，被告具有管理艾比湖湿地保护区的法定管理职能。关于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第三十二条的规定：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，约定划分为核心区，禁止任何单位和个人进入；除本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划分一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。”“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”、“禁止任何人进入自然保护区的核心区。”、“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”、“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”。本案，被告艾比湖管理局决定引入社会资金实施“生态恢复和发展可持续绿色产业项目”，与原告陶文豹签订《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》，允许原告陶文豹从事资源管护、植被恢复、种植中药（肉苁蓉）活动，原告陶文豹投入资金进行保护区资源管护、植被恢复和中草药的种植等活动，该合同区域内属于艾比湖自然保护区的核心区和缓冲区，该合同内容违反了《中华人民共和国自然保护区条例》的强制性规定，为无效合同。关于第三个争议焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”，《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》因违反《中华人民共和国自然保护区条例》的强制性规定而无效，被告艾比湖管理局作为行政机关了解自然保护区领域的法律规范，在签订及履行合同过程中均未向原告陶文豹明示作业区在自然保护区的核心区和缓冲区范围内，原告陶文豹无法知晓自然保护区的核心区和缓冲区的划分范围，被告艾比湖管理局应负全部过错责任。对《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》无效的损失，主要是对原告陶文豹的投资金额认定的问题。2015年8月20日被告的上级单位博州林业局作出《关于对艾比湖湿地国家级自然保护区管理局违反相关规定实施生态保护恢复和可持续绿色产业项目的处理决定》，认为被告缺乏深入研究论证，违反项目审批程序和自然保护区管理的相关规定实施生态保护恢复和可持续绿色产业项目，要求被告立即终止涉案项目合同。2016年3月10日原、被告双方就原告陶文豹的赔偿事宜达成了《委托鉴定协议书》，原、被告双方共同委托新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心进行鉴定，2016年6月16日，新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心出具了《司法鉴定意见书》，认定原告陶文豹投资金额为5583945元。关于被告辩称《司法鉴定意见书》超过约定范围评估的理由，本院认为新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心接受委托后，组织原、被告双方进行鉴定勘验，对评估范围、评估项目等制作现场勘验笔录，由原告及被告单位工作人员签字认可，说明原、被告双方对评估范围是没有异议的。同时被告艾比湖管理局在起诉陶文豹的民事案件中，提供该《司法鉴定意见书》主张赔偿损失，进一步说明被告对该《司法鉴定意见书》是认可的，本案被告并未提供证据证明其辩称理由，故本院对新疆维吾尔自治区司法鉴定科学技术研究所农林牧司法鉴定中心出具的《司法鉴定意见书》的证明力予以采信。该《司法鉴定意见书》认定原告陶文豹投入费用为5583945元，扣除原告陶文豹未移交给被告艾比湖管理局的江铃牌JX1033TSE4皮卡车（价值155769元），东风ZH1033UBND皮卡车（价值117778元），两台水泵（价值10000元），原告陶文豹的投入金额应认定为5300398元，被告艾比湖管理局应赔偿原告陶文豹经济损失5300398元。综上，经本院2020年11月19日审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十五条、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第四项、第十四条第一款、第十五条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下：一、确认原告陶文豹与被告新疆艾比湖湿地国家级自然保护区管理局签订的《艾比湖湿地生态拯救、恢复和持续发展绿色产业项目合同》无效；二、被告新疆艾比湖湿地国家级自然保护区管理局于本判决生效后十日内向原告陶文豹赔偿经济损失5300398元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院。 审判长 徐晓凤 人民陪审员 张亚   人民陪审员丁贤德   二〇二〇年十一月十九日 书记员 王紫玉