福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽07行终113号 上诉人（原审原告）吴隆和，男，1968年11月11出生，汉族，农民，现住政和县，户籍地政和县。 委托诉讼代理人陈文杰，男，1976年9月12日出生，汉族，住政和县。 被上诉人（原审被告）政和县林业局，住所地政和县熊山街道中元路**。 法定代表人张胜安，局长。 出庭负责人林宗洪，副局长。 委托诉讼代理人陈勇，福建五仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）政和县人民政府，住所地政和县熊山街道解放街**。 法定代表人张行书，县长。 委托诉讼代理人范威，男。 上诉人吴隆和因与被上诉人政和县林业局、政和县人民政府（以下简称政和县政府）林业行政管理（林业）一案，不服政和县人民法院（2020）闽0724行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2018年11月1日，吴隆和雇佣两个钩机师傅对杨源乡筠竹坑村“下西坑”山场进行平整。当日下午，杨源乡林业站接到关于筠竹坑村五峰庙下山场林地被开垦的举报，站长吴某与谢某、金某、刘某等工作人员一同前往山场制止吴隆和的开垦行为。吴隆和立即停止开垦行为，随即问吴某：“筠竹坑村对门的锥栗山是否可以套种茶树？”吴某等人与吴隆和一同前往锥栗山。经过查看后，吴某同意吴隆和在××村××种茶树。 2019年5月16日，政和县公安局森林分局接到关于吴隆和违法开垦筠竹坑村五峰庙下生态林的举报信。政和县公安局森林分局于2019年6月11日聘请政和县林业局防火办干部李某1、镇前林业工作站干部叶某1对政和县××乡××村下西坑山场林地被开垦面积做鉴定。6月14日，作出鉴定意见书，其内容为：1.被开垦的林地位于政和县××乡××村××小班，004林班04大班100小班范围内。2.被开垦的林地面积为9.4亩，其中地块1的面积为1.1亩，地块2的面积为8亩。3.山场情况：从现场看是林地开垦种茶，现场有种植有茶叶、杉木，山场林木未被采伐，现场未发现伐根。 政和县公安局森林分局于2019年6月13日制作了现场勘验笔录、现场勘验照片及指认笔录；分别对吴隆和、吴某1、朱某1、吴某2、李某1、吴某3、吴某4、吴某、谢某、陈某做了询问笔录。2019年6月26日，政和县公安局森林分局对该案立林政案件查处。2019年7月8日，吴隆和收到林业行政处罚听证告知书，并于7月9日向政和县林业局提出听证申请。因本案案情复杂，为了协调处理好该案，政和县林业局两次延长案件办理期限四个月。2019年11月8日，政和县林业局作出政林听证〔2019〕1号《林业行政处罚举行听证通知书》向吴隆和送达并告知了听证相关事项。2019年11月20日，政和县林业局召开听证会。2019年11月22日，政和县林业局作出（政和）林罚决字［2019］第1009号《林业行政处罚决定书》，决定处以以下行政处罚：1、责令停止违法行为，限期恢复原状；2、处非法开垦林地每平方米5元的罚款：9.4亩×666.7㎡／亩×5元／㎡＝31335元。吴隆和不服，于2019年12月2日向政和县政府申请行政复议，政和县政府经审理，于2020年1月9日作出政和行复〔2020〕1号《行政复议决定书》，决定如下：撤销被申请人林业行政处罚决定书（（政和）林罚决字〔2019〕第1009号）第一条“责令停止违法行为，限期恢复原状”。维持被申请人林业行政处罚决定书第二条“处非法开垦林地每平方米5元的罚款：9.4亩×666.7㎡／亩×5元／㎡＝31335元”。吴隆和不服，诉至法院。 原审认为，根据《福建省高级人民法院关于深化行政案件跨行政区管辖改革的若干意见》规定，松溪县人民法院管辖建瓯市、浦城县、政和县三市县的行政诉讼案件。因此，原审法院对该案享有管辖权。 根据《中华人民共和国森林法》第十条“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作”的规定，政和县林业局主管本辖区的林业工作，有权作出行政处罚。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，政和县政府可以作为行政复议机关。 本案的争议焦点为：一、政和县公安局森林分局是否有查处林业行政案件职权？二、政和县林业局作出的《林业行政处罚决定书》是否合法？三、政和县政府作出《行政复议决定书》是否合法？ 一、政和县公安局森林分局具有查处林业行政案件的职权。《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》第一条第一款规定:“森林公安机关可以依法以其归属的林业主管部门的名义受理、查处林业行政案件,在对外法律文书上加盖林业主管部门的印章。”故政和县公安局森林分局可以依法以其归属的林业主管部门的名义受理、查处林业行政案件，其执法人员的执法资格符合《福建省行政执法资格认证与执法证件管理办法》第五条第一款规定:“行政执法机关执法活动的工作人员，必须通过行政执法资格考试取得执法资格，并申领和使用福建省行政执法证和执法标志或者法律法规规定的其他行政执法证件”之规定，其作出的行政处罚决定书加盖政和县林业局印章，符合法律规定。 二、政和县林业局作出《林业行政处罚决定书》合法。理由如下：1.政和县公安局森林分局接到举报后，开展调查，聘请林业局干部对政和县××乡××村下西坑山场林地被开垦面积做认定，制作了现场勘验笔录、现场勘验照片及指认笔录,分别对吴隆和、李某1、吴某等相关人员进行了调查，查清了吴隆和开垦政和县××乡××村下西坑山场生态林的违法事实；2.因本案案情复杂，经审批两次延长了办案期限四个月，政和县林业局为了协调处理好案件延迟了听证时间，存在一定的瑕疵，但未剥夺吴隆和所享有质证权、申辩权、陈述权；3.吴某仅同意吴隆和在××村××种茶树，现有证据不能证实吴某同意吴隆和开垦涉案山场，吴隆和在未经审批的情况下开垦生态林的行为明显违法，政和县林业局依法作出了《林业行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分。 三、政和县政府作出《行政复议决定书》合法。政和县政府收到吴隆和行政复议申请后，依法启动了行政复议程序，将《行政复议受理通知书》送达给吴隆和；又于2019年12月11日作出《行政复议答复通知书》，要求政和县林业局提交相关证据材料。政和县政府依据双方提交的证据，经过综合分析案情，作出维持政和县林业局对吴隆和处非法开垦林地每平方米5元，共计31335元罚款的行政处罚符合法律规定。 综上所述，政和县林业局作出的《林业行政处罚决定书》、政和县政府作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回吴隆和的诉讼请求。 吴隆和不服原审判决，向本院提起上诉认为，一、原审法院援引《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》,确认政和县公安局森林分局具有查处林业行政案件职权,但该通知施行的有效期为2014年1月1日至2018年12月31日,而政和县公安局森林分局对吴隆和行为的立案时间为2019年6月26日,已过了施行有效期,政和县公安局森林分局不能取得查处林业行政案件职权。政和县林业局将权限内的林业行政处罚权委托给政和县公安局森林分局实施的行为属违法委托行为,根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定,政和县林业局对吴隆和作出的行政处罚无效。《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第二十条规定，国务院林业主管部门授权森林公安机关代行森林法第三十九条、四十二条、四十三条、四十四条规定的行政处罚权,而非“委托”。在上述四个条款中的第四十四条,只对擅自开垦林地致使森林、林木受到毁坏的行为如何处罚作出具体规定,对森林、林木没有造成毁坏的擅自开垦林地行为并没有作出明确规定。由此可见,吴隆和没有毁坏森林林木的开垦林地行为,不受上述四个条款的约束与调整。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条规定,擅自开垦林地,对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的行为,只能由县级以上人民政府林业主管部门行使行政处罚权,不能将该行政处罚权委托给森林公安机关。二、执法人员无执法资格,属无效行政执法行为。政和县公安局森林分局执法人员张泽春、林铖、林洁无法提交林业行政执法证,只是在网上截图警官证证明材料,该材料只能证明三人具有警察身份,并不能证明其具有林业行政执法资格。《福建省行政执法资格认证与执法证件管理办理》第十二条规定，行政执法人员执行公务时,应出示行政执法证件;不出示行政执法证件的,行政执法行为无效。举轻以明重,有执法资格的人员在执法时未出示执法证件的行为属无效执法行为。三、原审法院认定听证程序存在一定的瑕疵，该瑕疵已严重影响到具体行政行为是否有效的问题。程序正义与是否享有质证权申辩权、陈述权等实体权利无关，同时原审法院不能提供存在定瑕疵的该听证程序所作出的行政行为继续有效的法律依据。原审法院忽视了程序正义,而《中华人民共和国行政处罚法》体现实体正义与程序正义并重的原则。四、原审法院严重违反法定程序：1.一审庭审过程中吴隆和代理人对案件的陈述与申辩多次受制止,剥夺了吴隆和人的陈述与申辩权；2.吴隆和申请证人吴某出庭作证,但吴某无正当理由拒不出庭作证,未经质证的证据依法不能作为认定案件事实的根据,但原审法院依然采信了“吴某仅同意吴隆和在××村××种茶树”的证言；3.证人吴某、陈某、谢某所在的杨源林业站与政和县公安局森林分局同属政和县林业局的下属单位,上述证人的证言证明力弱,缺乏公正性,若无其他补强证据,依法不能单独作为认定案件事实的根据；4.证人吴某、陈某、谢某对开垦面积，制止开垦行为具体时间等不约而同地一致,不能排除串供嫌疑,对吴某、陈某、谢某的证言应依法不能采信；5.吴隆和在举证期间向原审法院提交了一份光盘,以证实吴隆和在开垦林地前有经咨询与同意,但原审法院未组织对该有利于吴隆和的证据进行质证。四、政和县公安局森林分局还有违反规定的其他情形：1.吴隆和在接受政和县公安局森林分局调查时,陈述了吴隆和在开垦林地前有与现任杨源乡筠竹坑村村主任吴隆弟一同咨询时任杨源乡林业站站长吴某，并征得吴某同意的事实,但森林分局对吴隆弟未进行调查取证；2.政和县公安局森林分局在复议期间向吴某、谢某、陈某调查取证。五、政和县林业局违反法定听证程序,所作行政处罚无效。1.吴隆和收到《林业行政处罚听证告知书》后,于2019年7月8日向政和县林业局提出听证申请,但吴隆和却于2019年11月8日收到《林业行政处罚举行听证通知书》。根据《林业行政处罚听证规则》第八条规定,林业行政主管部门收到听证申请后,应当在五日内进行审查,并将是否受理决定告知当事人，但吴隆和自始至终未收到受理听证告知书。2.《林业行政处罚听证规则》第二十条规定“听证应当在受理听证申请之日起二十日内举行”，政和县林业局却在2019年11月20日举行听证会,超过了举行听证会的期限。六、政和县政府所作的行政复议决定不合法。政和县政府对政和县公安局森林分局及执法人员的执法资格未进行有效、严格审查,对森林分局违反规定未进行全面、客观、公正调查,默认政和县林业局的违法听证行为。综上,请求二审法院撤销原审判决，改判撤销政和县政府作出行政复议决定，确认政和县林业局作出的行政处罚决定无效。 政和县林业局辩称，原审判决据以确定“政和县公安局森林分局可以依法以其归属的林业主管部门的名义受理”而引用《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》虽已失效,但依据森林法第二十条的规定,受托机关政和县公安局森林分局以政和县林业局名义对吴隆和作出行政处罚决定并未违反法律规定，执法人员张泽春、林铖、林洁并非没有执法证件,当时是限于新冠疫情工作活动受限,无法向上述执法人员调取执法证件复印,从而在网上截图他们的执法证件向原审法院提供。吴隆和笔录记录的内容可证实,执法人员向其制作调查笔录前就已明确告知他们自己的身份并出示证件,现吴隆和以执法时未向其出示证件,行政执法无效的意见不能成立。原审认定政和县林业局听证程序存在瑕疵是因为政和县林业局延迟了举行听证的时间,但这并不因此影响或是剥夺了吴隆和享有的陈述、辩解等实质性的权利。吴隆和仅以听证时间延迟为由主张行政处罚无效是不能成立的。从原审庭审记录等材料均可证实,吴隆和对政和县林业局提供的各项证据均已充分发表了质证意见,政和县林业局对其提供的录音光盘也发表了质证意见,不存在剥夺其陈述、申辩、证人证言及提供的证据未进行质证的情形。行政机关仅是在行政处罚决定作出后不能再行调查取证,而根据行政处罚法的规定,在行政相对人对行政机关拟作出的行政处罚提出申辩意见时,行政机关还有复核的义务,因此政和县林业局于2019年7月8日向吴隆和送达《行政处罚先行告知书》后再于2019年7月10日向吴某调查取证并不违法行政处罚法的规定。综上,吴隆和的上诉请求没有事实与法律依据,原审法院认定事实清楚、程序合法,请求二审法院判决驳回吴隆和的上诉请求。 政和县政府答辩意见与政和县林业局答辩意见一致。 双方当事人向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称、证明对象及质证意见均记录于原审判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。吴隆和提出原审法院遗漏认定2018年11月之前吴隆和有向杨源林业站站长吴某咨询是否能够在涉案的山场开垦的事实。经审查，吴隆和提交的录音光盘中，其与吴某的对话内容，不能体现吴隆和咨询吴某开垦的山场为涉案山场，而结合吴某、谢某、陈某的笔录以及公安机关对吴隆和做的询问笔录，可以证明吴某同意吴隆和在位于筠竹坑村对面的老锥粟山场改种茶叶。吴隆和认为遗漏认定的该节事实没有证据证明，本院不予确认。吴隆和提出原审认定“为了协调处理好该案，政和县林业局两次延长案件办理期限四个月”没有依据。经审查，政和县林业局在办理该案过程中有两次延长案件办理期限共四个月。根据两次《延长案件办理期限呈批表》内容及吴隆和在本案中的具体行为分析，政和县林业局有协调处理好该案的意思，故原审法院对该事实的认定并无不当，本院予以确认。本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为，修订于2009年的《森林法》第四十四条规定“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款”，涉案山场划归为生态林，本案吴隆和对涉案山场进行开垦种茶，对原林地自然会产生影响，因此认为其行为不受森林法第四十四条约束与调整的上诉理由不能成立。修订于2009年的《森林法》第二十条规定“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权”，因此森林公安机关依法有权对致使森林、林木受到毁坏的违法开垦行为以其名义受理及查处，故政和县公安局森林分局对吴隆和开垦行为的受理和调查是合法的。本案执法警察对吴隆和做的询问笔录体现，执法警察在执法过程中有向吴隆和出示了证件，故吴隆和认为政和县公安局森林分局对该案执法的警察无执法资格证，导致政和县森林局的行政处罚决定属无效行政行为的上诉理由不能成立。因此，政和县林业局结合政和县公安局森林分局调查情况作出的《林业行政处罚决定书》程序合法。 行政处罚的听证程序是行政机关作出处罚决定前，由行政机关专门人员听取当事人陈述、申辩和质证，进一步核实证据和查清事实的程序。根据行政处罚法第四十二条规定，对较大数额罚款处罚的应适用听证程序。就本案的处罚，2019年7月9日吴隆和提出了听证申请，政和县林业局在2019年11月20日举行了听证。政和县林业局履行听证的程序是在吴隆和申请听证提出之后的4个月，该行政行为存在瑕疵，但实质上未剥夺吴隆和所享有陈述、申辩和质证的权利，依此不足以认定政和县林业局作出的该《林业行政处罚决定书》无效。 本案吴隆和提交的证据不能证明吴隆和在涉案的山场开垦有向林业部门咨询并得到准许的事实。吴隆和在政和县××乡××村下西坑山场违法开垦的事实，有调查笔录、现场勘察笔录、照片、指认笔录、鉴定意见、杨源林业站的证明、林权证等证据予以证实。政和县林业局作出的《林业行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确实充分。 政和县政府收到吴隆和行政复议申请后，依法启动了行政复议程序。吴隆和认为本案存在复议期间调查取证问题，经查，政和县公安局森林分局对吴某、谢某、陈某的调查取证是在2019年7月间，是在政和县林业局作出《林业行政处罚决定书》的2019年11月22日之前，吴隆和未能提供证据证明政和县政府存在复议期间调查证据的事实。政和县政府依据双方提交的证据，经过合法的复议程序，作出维持政和县林业局对吴隆和行政处罚的决定合法。吴隆和请求撤销政和县政府的行政复议决定，没有事实与法律依据，本院不予支持。 本案双方当事人围绕其诉讼主张进行了举证，原审法院依照法定程序对双方当事人所举的证据组织了质证并作出了认证，不存在剥夺吴隆和相关诉讼权利的情形，吴隆和认为原审法院违反法定程序没有相关事实依据，该上诉理由不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴隆和负担。 本判决为终审判决。 审判长 乐 芳 审判员 张聪荣 审判员 江琳清 二〇二〇年十一月五日 书记员 包哲铭 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。