广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1921号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地：广州省广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：陈奕全、方峥嵘，该局工作人员。被上诉人（原审原告）：罗晓红，女，1964年11月12日出生，汉族，住址：广州市越秀区**************，公民身份号码：************。原审被告：广州市人民政府，住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：陈炜，广州市司法局工作人员。上诉人广州市规划和自然资源局（下称市规资局）因与被上诉人罗晓红、原审被告广州市人民政府（下称市政府）信息公开答复及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初778号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年9月4日，原告通过互联网向被告市规划资源局提交政府信息公开申请,申请公开“穗国土规划建证〔2018〕1977号许可证(案号：********)审批依据资料。天河区体育西横街150号加建电梯审批资料中的以下资料：1.批前公示结果（反馈意见条数、反馈形式、反馈内容等）；2.现场勘察结论（是否直接影响通风采光、连廊宽度是否违反强制性标准、是否平层入户等）；3.审批部门核定本单元同意以现行方案加建电梯的业主户数和比例（收到有效房产证身份证份数、虽已签名但公示期提出签名被不当利用的业主户数等）；4.认定申请人是否有《电梯维护保养方案及其保养维修费用分摊方案》和《对利益受损业主进行补偿的资金筹集方案》依据材料。”获取政府信息的方式为电子邮件。2019年10月8日，被告市规划资源局作出穗规划资源公开〔2019〕4599号《政府信息公开申请告知书》，告知原告：“一、关于‘批前公示结果’部分内容，根据《中华人民共和国信息公开条例》第十条和第三十六条第（二）项的规定。现向您提供如下信息：穗国土规划建证〔2018〕1977号《建设工程规划许可证》的批前公示结果。（为保护公民隐私权，除去姓名、联系方式等隐私信息）二、经查，您申请获取的‘现场勘察结论’和‘审批部门核定本单元同意以现行方案加建电梯的业主户数和比例’属于内部工作形成的案卷信息，根据《中华人民共和国信息公开条例》第十六条规定，我局不予公开。三、经查，您申请获取的‘认定申请人是否有《电梯维护保养方案及其保养维修费用分摊方案》和《对利益受损业主进行补偿的资金筹集方案》依据材料’，该部分政府信息不存在”。被告市规划资源局于2019年10月9日将上述告知书通过电子邮件形式发送到原告的指定邮箱。原告不服，向市政府申请行政复议。市政府于2019年12月10日作出穗府行复〔2019〕1717号《行政复议决定书》，维持市规划资源局作出的穗规划资源公开〔2019〕4599号《政府信息公开申请告知书》。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十六条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”第三十三条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；……”第三十七条规定：“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。”本案中，双方争议的焦点在于原告申请的现场勘察结论及业主户数和比例是否属于过程性信息及是否应公开的问题。过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，过程性信息一般不属于应公开的政府信息范围，但当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息。被告市规划资源局以该信息为过程性信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定决定不予公开，适用法律错误。故原告要求撤销被告市规划资源局作出的涉案告知书并重新作出答复的请求，原审法院予以支持。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”原告不服市规划资源局作出的被诉告知书，向市政府申请行政复议，市政府未能审查出市规划资源局作出的被诉告知书中存在的问题并加以指出和纠正，而是作出行政复议决定书维持了被诉的告知书，依法应当撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告广州市规划和自然资源局2019年10月8日作出的穗规划资源公开〔2019〕4599号《政府信息公开申请告知书》中的第二项。二、撤销被告广州市人民政府2019年12月10日作出的穗府行复〔2019〕1717号《行政复议决定书》。三、被告广州市规划和自然资源局于本判决发生效力之日起20个工作日内对原告申请公开的“现场勘察结论”和“审批部门核定本单元同意以现行方案加建电梯的业主户数和比例”信息重新作出处理。上诉人市规资局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、我局作出涉案政府信息公开答复内容准确，程序合法，依法应予以维持。被上诉人于2019年9月4日通过互联网向我局提出政府信息公开申请，要求公开天河区体育西横街150加建电梯审批依据中的相关资料。我局收到后依法受理，未查询到《电梯维护保养方案及其保养维修费用分摊方案》和《对利益受损业主进行补偿的资金筹集方案》依据材料，申请获取的“现场勘察结论”和“审批部门核定本单元同意以现行方案加建电梯的业主户数和比例”属于内部工作形成的案卷信息，我局于2019年10月8日作出《政府信息公开申请告知书》，并根据其申请政府信息公开时确定的获取政府信息的方式，并发送至电子邮箱。二、被上诉人申请公开的政府信息的第2项和第3项属我局内部在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，我局依法不予公开，符合法律规定。三、原审判决对过程性信息的概念理解错误和政府信息公开法律法规的适用错误，应予撤销如果过程性信息不符合以上条件时，该类信息不应当被公开。被上诉人提出的政府信息公开申请中的第2项内容和第3项内容，该信息均属于我局在核发天河区体育西横街150号申请加建电梯建设工程规划许可证过程中，对申请资料是否符合《广州市既有住宅增设电梯办法》要求进行审查的条件之一，该审查过程并未形成相关正式、完整的文件。关于第3项，我局并未对同意议现行方案加建电梯的业主户数和比例这一信息形成正式、完整的文件，该信息亦属于我局对案外人提交的建设规划许可证申请是否应予许可进行内部讨论的内容的一部分。我局已经将作出涉案建设工程规划许可证的相关依据充分向法庭展示，并将内部讨论的相关记录向法庭出示，已经充分证明被上诉人要求公开的信息属于过程性信息，已经充分证明该过程性信息为内部讨论内容的一部分、并未形成正式完整的文件，原审判决据此要求公开相关信息，缺乏法律和事实依据。由于被上诉人在申请本案政府信息公开前已经通过他案行政复议和行政诉讼对相关信息有了充分了解，现场踏勘记录信息、审批部门核定本单元同意以现行方案加建电梯的业主户数和比例是否符合《广州市既有住宅增设电梯办法》两个2/3的要求等信息均在《建设工程规划许可证》行政复议和行政诉讼过程体现。关于被上诉人申请公开的信息第2项及第3项，我局在案件审理过程中并未形成相关正式、完整的文件信息，且该信息不予公开，不影响被上诉人的合法权益的行使。故我局依法对被上诉人申请信息不予公开，原审判决应予以撤销。请求二审法院判令：1.撤销广州铁路运输法院(2020)粤7101行初778号行政判决；2.驳回被上诉人的诉讼请求，诉讼费用由被上诉人罗晓红承担。被上诉人罗晓红答辩称：一、本案结案日期应以2020年6月8日为结案日。二、上诉人市规资局未在法定上诉期提交《行政上诉状》。被上诉人于2020年6月28日致电一审书记员，查询15天内是否收到上诉状。书记员核查后告知：上诉期内未收到上诉状，但6月30日严书记员突然来电，称刚刚收到了市规资局的上诉状。被上诉人认为书记员于6月30日收到的上诉状来历不明，鉴于该邮件的各种疑点，原审法院未证明该单号邮件实物信封6月23日由法院人员签收。综上，上诉状未在法定期限提交，请求二审法院裁定驳回。三、市规资局应公开与本案审批要件相应的《现场踏勘记录》。案涉许可证审批档案有《现场踏勘记录表》，且诉争信息是该表的要件内容。“业主同意情况和现场踏勘结论”是加建电梯审批必须依据条件。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条规定，是否达到“双2/3”条件，是否占用业主专有部分，是否违反楼间距标准直接影响通风采光，是加建电梯工程审批的必须依据条件。根据《广州市城乡规划程序规定》第三十六条规定，广东政务服务网建设工程规划类许可证核发的审批流程中，第一步即为现场踏勘。《现场踏勘记录》是踏勘程序的证据，本案许可证既已经合法程序批出，档案必然有踏勘记录。若档案内没有该记录表，则许可证违法。现场踏勘目的是为审批提供现场情况依据，踏勘记录需依据审批条件撰写，有诉争信息的《踏勘记录》必须与现场照片一起存档，是许可证审批必须有的存档证据。诉争信息归集于《踏勘记录表》，以正式、完整的文书形式存在。根据2019年11月市规资局作出的《信息公开告知书》（穗规划资源公开〔2019〕5044号）以及《政府信息公开告知书》（穗规划资源公开〔2019〕4599号），5004号告知书中的“150号加建电梯工程审批依据材料中的加建电梯工程审批现场踏勘记录”等于4599号告知书中的“现场踏勘结论”和“审批部门核定本单元同意以现行方案加建电梯的业主户数和比例”。无论信息公开申请人，或出具两份告知书的市规资局，均将诉争信息与《现场踏勘记录表》视作同一信息处理。4599号告知书为文件特征描述，5004号告知书为直接写出文件名称，两者视作同一信息处理，符合《政府信息公开条例》第二十九条的规定。三、市规资局在不同场合，直接间接承认《现场踏勘记录表》作为独立完整的文件存在。市规资局在多份信息公开告知书中的意思表达中，表明《踏勘记录表》存在，但不予公开。一审阶段，直接或间接多次承认《踏勘记录表》作为独立文件存在。四、诉争信息是审批过程中，被上诉人依正常流程可自然获得的信息，并非不可公开的内部过程信息。“业主同意情况和现场踏勘结论”，是许可证审批过程中被上诉人依法定流程理应自然获得的信息，并非内部信息。该信息归集于《现场踏勘记录表》中，以独立正式文件形式存在，符合公开的条件。上诉人称该信息为“不应公开的内部信息”既无法法律依据，也无事实依据。五、被上诉人在查阅本案卷宗，发现案卷的归类与整理存在严重瑕疵，请求二审法院对一审法院案卷依法监督。综上所述，请求二审法院依照《行政诉讼法》第八十七条的规定，对原审法院的判决和被诉行政行为进行全面审查，依法驳回上诉人的全部请求。原审被告市政府答辩称，“现场勘察结论”和“审批部门核定本单元同意以现行方案加建电梯的业主户数和比例”属于过程性信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》修订前，并没有关于过程性信息的有关规定。当时关于过程性信息的规定，主要有两处：一是2010年11月国务院办公厅下发的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，这里的关键字是“处于……中”；二是最高院于2013年发布的政府信息公开十大典型案例第五个案例，根据上述两个规定可以看出，过程性信息在《中华人民共和国政府信息公开条例》修订前，是以时间阶段为重要要素，就是行政机关在行政决定作出前，行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，行政决定完成后，上述过程性信息就变成了非过程性信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定，对比之前的概念，删除了“处于……中”，改为“在……过程中形成的”，两者对比发现，修订后《中华人民共和国政府信息公开条例》已经抛弃了以时间阶段为重要要素下定义，而改为从政府信息的性质为重要要素下定义。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息，其性质是绝对的，不会因其相对的行政行为完成而变为非过程性信息。本案中，被上诉人“现场勘察结论”和“审批部门核定本单元同意以现行方案加建电梯的业主户数和比例”属于市规资局在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，市规资局告知被上诉人不予公开符合规定。综上所述，我府作出的穗府行复〔2019〕1717号《行政复议决定书》，维持市规资局作出的《政府信息公开申请告知书》（穗规划资源公开〔2019〕4599号），证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请依法撤销(2020)粤7101行初778号行政判决。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，2018年5月28日，上诉人核发了《建设工程规划许可证》（穗国土规划建证〔2018〕1977号），案外人王卫不服该许可证向市政府提起行政复议，经复议维持亦不服提起行政诉讼，被上诉人罗晓红作为案外人王卫的委托代理人参与诉讼活动。据广州铁路运输中级法院作出的已经发生法律效力的（2019）粤71行终111号行政判决查明的事实载明：“经市国规委核查涉案住宅楼共有16名业主，专有总面积1654平方米，除去101、102、801户等3户业主，共有13户业主，专有面积1352平方米同意增设电梯，同意户数比为81%，同意面积比为82%。”上诉人主张被上诉人申请公开的现场踏勘记录已经在行政复议以及行政诉讼中提交，被上诉人已经知悉相关内容的主张。本院经查阅（2019）粤71行终111号行政判决的一审案件（2018）粤7101行初5146号的档案材料，上诉人在该案诉讼中提交了现场踏勘照片作为证据。以上事实有（2019）粤71行终111号行政判决书予以证实。本院认为，本案二审审查的重点为被上诉人申请公开的现场踏勘结论以及加建电梯同意户数、比例的信息是否已为被上诉人通过其他途径获悉，若未被知悉是否属于过程性信息,进而上述信息是否应由上诉人予以公开。关于被上诉人申请公开加建电梯同意户数、比例的内容。经查，被上诉人就市规资局核发《建设工程规划许可证》（穗国土规划建证〔2018〕1977号）另案提起行政诉讼过程中，已知悉加建电梯同意户的户数及比例，上诉人可不再向其另行公开此项申请内容。原审法院对该项内容判决予以撤销重作，处理不当，本院予以纠正。关于被上诉人申请公开现场踏勘结论的内容。被上诉人提交了广东政务服务网下的“建设工程规划类许可证核发（建筑类）”指南，并附有“加建电梯工程审批现场踏勘情况记录”样式，证明上诉人作出案涉许可应制作现场踏勘记录。上诉人如确有制作，则应依申请予以公开。现场踏勘记录在案涉许可证作出之后即具有独立的政府信息属性，上诉人以过程性信息为由不予公开，适用法律有误，原审法院判令上诉人重新作出处理，并无不当。关于被上诉人认为上诉人上诉超过法定期限的问题。根据在案证据，一审判决于2020年6月8日邮寄送达市规资局，市规资局不服该判决在十五日内通过原审法院提起上诉，上述事实有相应的证据佐证，被上诉人的此项意见本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下：一、维持广州铁路运输法院（2020）粤7101行初778号《行政判决书》第一项、第二项；二、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初778号《行政判决书》第三项；三、上诉人广州市规划和自然资源局于本判决发生效力之日起20个工作日内对被上诉人申请公开的第二项“现场勘察结论”信息重新作出处理；四、驳回被上诉人罗晓红的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然局负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年十一月十一日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华