福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽04行初48号 原告郑国勇，男，1953年10月6日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。 委托代理人杨元卓，男，住福建省龙岩市新罗区。由福建省龙岩市新罗区红坊镇东埔村民委员会推荐。 被告龙岩市新罗区人民政府，住所地福建省龙岩市新罗区龙川东路**。统一社会信用代码：11350802004088177X。 法定代表人张锋，区长。 委托代理人汤魁。 委托代理人张新周，福建津都律师事务所律师。 原告郑国勇因认为被告龙岩市新罗区人民政府(以下简称新罗区政府)不履行处理土地使用权争议法定职责，于2020年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月26日立案后，于2020年8月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月28日公开开庭审理了本案。原告郑国勇及其委托代理人薛正懿、杨元卓，被告新罗区政府的委托代理人汤魁、张新周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年7月7日，原告郑国勇向被告新罗区政府提出申请对原告与龙岩市公路局新罗分局的土地使用权争议进行处理，被告新罗区政府于2020年7月21日对原告郑国勇作出《信访事项受理告知单》(龙新信告知信字〔2020〕20号)，认为郑国勇提出的信访事项属人民法院职权范围，告知郑国勇向有关(新罗区)人民法院提出。 原告郑国勇诉称，1988年间，原告将位于龙岩市新罗区红坊镇东埔村与东阳××龙岩市公路局新罗分局红坊公路站（原养路道班）围墙以外、省道福三线十字路东北侧两穴祖坟迁葬后的旧址以砖木结构建造一层房屋从事龙马车汽车修理和副食品、水果批零。1996年3月6日，因为福三线红坊段道路改造工程拆除了原告房屋建筑73平方米，经由龙岩市新罗区红坊镇人民政府（以下简称红坊镇政府）与原告协商，安置土地67.5平方米用于复建并签订《安置协议》壹份，原告重建房屋使用涉案土地至2016年4月26日。2016年4月26日，拆迁单位将原告涉案土地上房屋强制拆除。更为重要的是，龙岩市住房和城乡建设局等单位制作了《红坊陆地港片区城际快速通道红坊段项目房屋产权认定意见表》，将涉案67.5平方米土地的使用权认定属于龙岩市公路局新罗分局下属的红坊镇公路站所有。原告使用安置土地67.5平方米的土地使用权已长达24年之久，从开始使用直至强制拆除，与相邻的红坊镇东阳村、红坊公路站从始至终都未曾发生土地权属纠纷。但是，遇有拆迁，龙岩市公路局新罗分局及其下属单位就主张涉案土地使用权属其所有，这显然侵害了原告的合法权益，也可证明原告同龙岩市公路局新罗分局下属的红坊镇公路站存在土地权属纠纷。原告于2020年7月7日通过中国邮政ＥＭＳ的方式，向被告递交了《申请书》，请求被告对原告和龙岩市公路局新罗分局之间的涉案土地使用权的争议进行处理。被告于2020年7月17日收到原告的申请材料。2020年8月9日，原告收到了被告邮寄的《信访事项受理告知单》（龙新信告知信字〔2020〕20号）。该告知单写明，被告认为涉案事项属于人民法院的职权，因此要求原告向新罗区人民法院提出。原告认为这一答复违法，具体理由如下：《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第十六条规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国土地管理法》（2019版）第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”原告依据上述法律规定请求被告对土地使用权争议进行依法处理，这显然属于被告的法定职权范围。被告有义务依法进行处理，而不是通过告知单的形式让原告向人民法院起诉。被告的告知单相当于拒绝履行法定职责。因此涉案告知单内容违法，应予撤销，并且应该责令被告履行相应法定职责。此外，涉案告知单加盖的印章为“中共龙岩市新罗区委新罗区人民政府信访业务专用章”，原告提起涉案履责申请的收文对象就是被告，因此涉案告知单应该视为新罗区政府的答复行为，新罗区政府是本案的适格被告。为此，请求撤销被告作出的《信访事项受理告知单》（龙新信告知信字〔2020〕20号），并责令被告对原告提起的处理土地使用权争议的请求履行法定职责。 原告郑国勇向本院提交了以下证据: 1.身份证，以证实原告身份信息。 2.《申请书》，以证实原告向被告提起履行职责申请。 3.邮政单据，以证实原告于2020年7月7日投递、被告于2020年7月17日收到原告的申请材料。 4.《信访事项受理告知单》(龙新信告知信字〔2020〕20号)，以证实被告作出涉案答复的内容。 5.东埔村委会出具的《证明》，以证实原告对于涉案土地有合法使用权。 6.1996年原告同红坊镇政府签订的《安置协议》，以证实原告对于涉案土地有合法使用权。 7.《红坊陆地港片区城际快速通道红坊段项目房屋产权认定意见表》，以证实原告同龙岩市公路局新罗分局之间就涉案土地使用权存在争议。 8.龙岩市中级人民法院(2019)闽08行终178号案件中龙岩市公路局新罗分局提交的《答辩状》，以证实原告同龙岩市公路局新罗分局之间就涉案土地使用权存在争议。 9.陈荣海和郑国勇的《协议书》以及陈荣海和陈金峰的土地使用证，以证实266-1号土地并非安置取得，而是转让取得。 10.龙岩市新罗区人民法院（2019）闽0802行初4号《行政裁定书》、龙岩市中级人民法院（2019）闽08行终101号《行政裁定书》，以证实法院裁定认为涉案的争议应该由行政机关履行处理职责。 11.最高人民法院（2019）最高法行赔申447号《行政赔偿裁定书》，以证实涉案争议未经生效判决认定处理。 被告新罗区政府辩称，1.郑国勇就案涉土地使用权归属曾向红坊镇政府申请作处理决定，红坊镇政府已作出了不予受理通知，现郑国勇又向被告申请作处理决定明显属重复请求政府作处理决定的行为。2020年1月，郑国勇以红坊镇政府为被告、龙岩市公路局新罗分局为第三人向龙岩市新罗区人民法院提起履行法定职责行政诉讼。龙岩市新罗区人民法院认为郑国勇提出申请不符合法定形式等，遂于2020年4月14日作出（2020）闽0802行初18号行政裁定书，裁定驳回郑国勇的起诉。之后，郑国勇作为申请人，以龙岩市公路局新罗分局为被申请人，向红坊镇政府申请对郑国勇与龙岩市公路局新罗分局的土地使用权争议进行处理，并确认案涉的67.5平方米的土地使用权属于郑国勇。红坊镇政府于2020年6月2日作出不予受理通知书。2020年7月10日，郑国勇作为申请人，以龙岩市公路局新罗分局为被申请人，又向被告申请对郑国勇与龙岩市公路局新罗分局的土地使用权争议进行处理，并确认案涉的67.5平方米的土地使用权属于郑国勇。因此，现郑国勇又向被告申请作处理决定属重复请求政府作处理决定的行为。2.被告作出《信访事项受理告知单》(龙新信告知信字〔2020〕20号)，属已履行了法定职责，具有事实和法律依据。2020年7月10日，被告收到郑国勇的申请书及相关材料后，经向红坊镇政府、龙岩市公路局新罗分局调查了解，郑国勇就本案土地使用权归属曾向红坊镇政府申请作处理决定，且红坊镇政府已作出了不予受理通知，现其又向被告申请作处理决定明显属重复请求政府作处理决定的行为，故被告于2020年7月21日作出《信访事项受理告知单》(龙新信告知信字〔2020〕20号)。3.案涉的67.5平方米土地使用权已经龙岩市住房和城乡建设局等有权部门依法产权认定属龙岩市公路局新罗分局，并已受法院生效判决所羁束。根据龙岩市新罗区人民法院于2019年10月25日作出的（2019）闽0802行初125号《行政裁定书》及龙岩市中级人民法院于2019年12月30日作出的（2019）闽08行终178号《行政裁定书》，龙岩市、新罗区两级法院已查明并认定龙岩市住房和城乡建设局等有权部门依法作出的《红坊陆地港片区城际快速通道红坊段项目房屋产权认定意见表》在相关系列案件中已经作为相关证据予以审查认定，郑国勇提起诉讼的标的已受终审判决的羁束。综上，请求裁定驳回原告的起诉。 被告新罗区政府向本院提交了以下证据： 1.《信访事项受理告知单》(龙新信告知信字〔2020〕20号)，以证实被告收到原告的申请书及证据材料后，于2020年7月21日作出被诉行政行为，已履行了法定职责。 2.《行政复查申请书》、《证据目录》、《行政起诉状》、龙岩市新罗区人民法院（2020）闽0802行初18号《行政裁定书》，以证实原告提起履行法定职责行政诉讼，龙岩市新罗区人民法院裁定驳回其起诉。 3.《红坊镇政府关于郑国勇申请事项不予受理通知书》、送达照片，以证实被告的下一级镇级政府已依法对原告主张的案涉67.5平方米的土地使用权争议进行了处理。 4.龙岩市新罗区人民法院（2019）闽0802行初125号《行政裁定书》、龙岩市中级人民法院（2019）闽08行终178号《行政裁定书》，以证实案涉的67.5平方米土地使用权已经龙岩市住房和城乡建设局等有权部门依法产权认定属龙岩市公路局新罗分局，并已受法院生效判决所羁束。 5.案涉现场十字路口东北方向拆迁前后的照片9张、案涉现场十字路口西南方向安置的东阳新村照片7张、谷歌地图、示意图，以证实：案涉现场十字路口东北方向拆迁前、后的照片概貌；案涉现场十字路口西南方向安置的东阳新村照片概貌；原告在案涉现场十字路口西南方向有店面房屋一幢，门牌号为东阳新村东红路270号等。 6.《龙岩市人民政府关于红坊镇东阳新村建设征用土地的批复》(龙政[1997]综006号)、《龙岩地区行政公署关于龙岩市红坊镇东阳新村建设征用土地的批复》(岩署[1996]综397号)、红坊镇东阳新村地形图，以证实案涉的67.5平方米安置地在1996年省道福三线改造安置建设的东阳新村红线范围内，不在案涉现场十字路口东北方向原龙岩市公路局新罗分局用地范围内。 经庭前交换证据，原告对被告提供的证据1、2、4的三性均无异议，但对证明内容有异议；对证据3的三性均有异议，在诉讼之前没有收到该通知书，且该证据明确认定红坊镇政府无权处理本案纠纷，只能由区政府进行处理；对证据5的东北方向的9张照片没有异议，对后面7张照片有异议，与本案无关联性，示意图、、地图位置是对的但涉及西南角房屋的内容不认可，与本案无关；对证据6征地批复的真实性无异议，但对关联性有异议，对图纸的三性均有异议。被告对原告提供的证据1、3、4、10、11的三性均没有异议；对证据2的真实性无异议，但对合法性有异议；对证据5中印章的真实性没有意见，但对2个自然人签字真实性有异议，对证明内容真实性和证据合法性也有异议，与本案不具有关联性；对证据6、7、8的真实性、合法性没有异议，但不能证明原告的主张；对证据9中协议书签字的真实性无异议，但该协议所指土地是原郑国勇向陈荣海承租使用的土地，协议所指安置地点是在东阳新村红线范围内，不能证明原告的主张。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、3、4、6、7、8、10、11及被告提供的证据1、2、4，对方当事人经质证对其真实性均不持异议，本院对其真实性予以确认，并将综合全案情况审查认定相关证据的证明效力；双方当事人提供的其他证据，对方当事人经质证对其真实性不予认可，且与本案处理无关，本院在本案中不予采信。 经审理查明，1996年3月13日，原告郑国勇与红坊镇政府签订《安置协议》，约定由于省道建设需要，原告被拆迁面积73平方米，同意安置位于东阳的67.5平方米土地。原告的涉案房屋及附属设施坐落于龙岩市新罗区省道福三线红坊段东阳村十字路口，未办理产权登记。2013年5月，因龙岩城区至高新园区快速通道(红坊段)项目建设需要，龙岩市人民政府决定征收用地红线范围内土地上房屋及附构筑物，涉案建筑物位于征收范围内。因龙岩市产权认定小组认定原告涉案建筑物土地权属为龙岩市公路局新罗分局（红坊镇公路站），，地上建筑物为原告所有征收部门遂与龙岩市公路局新罗分局签订补偿协议，但未与原告就涉案建筑物的补偿问题达成一致。2016年4月26日，龙岩市人民政府组织相关部门强制拆除涉案建筑物。原告诉至本院，请求确认强制拆除行为违法并诉请被告赔偿损失。本院判决确认强制拆除行为违法，并于2018年7月11日作出（2018）闽04行赔初2号行政赔偿判决，判决龙岩市人民政府赔偿原告损失113567元。原告对该行政赔偿判决不服提起上诉，经福建省高级人民法院二审维持后，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2019）最高法行赔申447号行政赔偿裁定，认为一、二审法院未查明涉案土地中的67.5平方米是否属于郑国勇1996年的安置用地，此外，原告对该部分土地的归属已单独提起诉讼，虽然龙岩市新罗区人民法院（2019)闽0802行初4号行政裁定书驳回起诉，但并未对实体问题作出评判，不影响本案的处理等，指令福建省高级人民法院再审。2019年1月2日，原告向龙岩市新罗区人民法院提起行政诉讼，请求判令红坊镇政府履行《安置协议》义务，并确认原告对东阳村十字路口安置土地67.5平方米享有合法使用权。该院于2019年4月23日作出(2019)闽0802行初4号行政裁定书，认为该案实际上是原告与龙岩市公路局新罗分局就67.5平方米土地使用权发生争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，原告应先向人民政府申请解决，对处理决定不服再向人民法院起诉，裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，龙岩市中级人民法院裁定予以维持。2019年1月17日，原告向龙岩市新罗区人民法院提起行政诉讼，请求判令红坊镇政府对其提出的处理土地使用权争议申请履行法定职责。该院于2020年4月14日作出(2020)闽0802行初18号行政裁定书，以原告提供的证据不能证明已向红坊镇政府提出了处理申请且申请不符合法定形式等为由，裁定驳回原告的起诉。原告因对有关部门作出的产权认定意见不服，另行提起行政诉讼，新罗区、龙岩市两级法院经审理，裁定驳回其起诉。2020年7月7日，原告向被告提交《申请书》，申请被告对原告与龙岩市公路局新罗分局的土地使用权争议进行处理，并确认涉案的67.5平方米的土地使用权属于原告。被告收到原告的申请后，于2020年7月21日作出《信访事项受理告知单》(龙新信告知信字〔2020〕20号)，内容为：“您提出的反映安置用于房屋复建的土地与龙岩市公路局新罗分局产生纠纷，无法协商解决信访事项属人民法院职权范围。根据《信访条例》规定，请您向有关(新罗区)人民法院提出。”被告将该告知书送达原告。原告不服，遂提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”根据上述法律规定，本案被告新罗区政府作为县级人民政府，具有处理个人之间、个人与单位之间的土地使用权争议的法定职责。原告向被告书面申请对原告与龙岩市公路局新罗分局之间的土地使用权争议进行处理，被告收到原告的申请材料后，应当依法履行法定职责。被告作出《信访事项受理告知单》(龙新信告知信字〔2020〕20号)，告知原告的信访事项属人民法院职权范围，应向有关(新罗区)人民法院提出，于法不符。被告作出的该行政行为证据不足，适用法律错误，对原告要求撤销该行政行为的诉讼请求，本院予以支持。原告的涉案建筑物被征收，有关部门认定原告涉案建筑物土地权属为龙岩市公路局新罗分局（红坊镇公路站），且征收部门已与龙岩市公路局新罗分局签订补偿协议，原告提供的《安置协议》、《红坊陆地港片区城际快速通道红坊段项目房屋产权认定意见表》、《行政裁定书》、《行政赔偿裁定书》等证据，足以证实其与龙岩市公路局新罗分局之间存在土地使用权争议且该争议无法自行协商解决，因此，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告应依法履行原告请求的法定职责。原告就涉案土地使用权争议曾向红坊镇政府申请处理，并向人民法院提起履职之诉，但本案有效证据并不能证实红坊镇政府已对原告申请处理的土地使用权争议作出实质处理，人民法院审理的有关行政案件也未对涉案土地使用权争议的实体问题作出评判，被告辩称原告的申请属重复请求政府处理的行为及涉案67.5平方米土地使用权产权认定问题已受法院生效判决羁束，均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项，第七十二条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下： 一、撤销被告龙岩市新罗区人民政府作出的《信访事项受理告知单》(龙新信告知信字〔2020〕20号)。 二、被告龙岩市新罗区人民政府应于本判决生效之日起六十日内依法履行原告请求的处理土地使用权争议的法定职责。 案件受理费50元，由被告龙岩市新罗区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  李祖超 审 判 员  吴小琼 人民陪审员  唐淑华 二〇二〇年十一月二十七日 书 记 员  林群英 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。