河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终214号上诉人（一审被告）镇平县自然资源局。法定代表人范海川，任该局局长。出庭应诉负责人史晓剑，任镇平县自然资源局不动产局局长。委托代理人刘东辉，任镇平县自然资源局工作人员。委托代理人杨弼国，河南涅阳律师事务所律师。被上诉人（一审原告）镇平县建业工程有限责任公司。法定代表人李栋，任该公司总经理。委托代理人王**，系该公司工作人员。委托代理人芮军，河南荣祥律师事务所律师。上诉人镇平县自然资源局与被上诉人镇平县建业工程有限责任公司为行政处罚一案，不服河南省镇平县人民法院（2020）豫1324行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人镇平县自然资源局的出庭应诉负责人史晓剑、委托代理人刘东辉、杨弼国，被上诉人镇平县建业工程有限责任公司的委托代理人王**、芮军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。镇平县人民法院审理查明：1986年4月14日，镇平县城乡建设综合开发公司、镇平县城关镇人民政府、城关镇西关村民委员会等部门联合签订了征地协议书一份。1993年5月29日，经镇平县计划委员会镇计字［1993］第33号文件批复，同意镇平县建设局成立镇平县振兴建筑安装公司。1995年3月2日，镇平县计划委员会作出镇计字［1995］第7号文件，同意镇平县振兴建筑安装公司建设加工厂，总建筑面积1000平方米。1995年8月28日，镇平县人民政府作出镇政土［1995］54号文件，同意镇平县振兴建筑安装公司征用城关镇东关村七组耕地2亩，作为建厂用地。1996年5月16日，镇平县计划委员会作出镇计土［1996］第58号、镇计建［1996］第67号文件，同意镇平县振兴建筑安装公司征用城关村东关村七组耕地2亩，建设木器厂办公室、加工车间等。1998年8月3日，镇平县计划委员会作出镇计建［1998］第149号文件，同意镇平县城乡建设综合开发公司在院内建设职工住宅楼一栋，总建筑面积1200平方米。2001年9月3日，镇平县建设局作出镇建字［2001］39号文件，同意镇平县振兴建筑公司与县房屋建设工程公司采用投资入股的形式，实行改制合并重组，成立镇平县建业工程有限责任公司。2019年5月22日，镇平县自然资源局根据上级交办，对镇平县建业工程有限责任公司未按土地批准用途使用土地，并在未经依法审批的情况下擅自改变土地使用性质，建集资楼用于出售的行为进行立案调查。2019年8月19日，被告镇平县自然资源局对原告镇平县建业工程有限责任公司作出编号为（2019）009号行政处罚决定书，并于同日送达给原告镇平县建业工程有限责任公司。处罚内容如下：1、依照《土地管理法》第七十三条第一款规定没收镇平县建业工程有限责任公司非法所得，计1317894.07元；2、依照《土地管理法实施条例》第三十八条之规定对镇平县建业工程有限责任公司未按批准用途使用土地的行为处以罚款，罚款额为非法所得1317894.07元的百分之五十，计：658947.00。以上共计1976841.07元。原告镇平县建业工程有限责任公司不服，于2020年2月17日向本院提交网上立案申请，因未提交证据材料未通过立案，原告镇平县建业工程有限责任公司又于2020年2月23日再次提交网上立案申请，本院于2020年2月23日审核通过并登记立案。镇平县人民法院认为：1、原告镇平县建业工程有限责任公司系行政行为相对人，具备诉讼主体资格。2、2019年8月19日被告镇平县自然资源局作出编号（2019）009号行政处罚决定书，并于同日送达给原告镇平县建业工程有限责任公司。原告镇平县建业工程有限责任公司于2020年2月17日向原审法院提交网上立案申请，因未提交证据材料未通过立案，原告镇平县建业工程有限责任公司又于2020年2月23日再次提交网上立案申请，原审法院于2020年2月23日审核通过并登记立案，原告的起诉虽已超过六个月，但考虑到疫情影响，且原告镇平县建业工程有限责任公司已于2020年2月17日积极行使诉权，从保护行政相对人诉权角度考虑，原告的起诉未超过法定起诉期限。3、被告镇平县自然资源局的执法程序存在以下不当之处：①被告镇平县自然资源局举证不完整，缺少相关执法人员的执法证明；②《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“……对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定……”镇平县自然资源局给予镇平县建业工程有限责任公司1976841.07元的行政处罚，却没有重大案件集体讨论笔录，仅有违法案件审理记录，显然不符合法律规定。③《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。”本案中，镇平县自然资源局虽然制作了履行行政处罚决定催告书，但该催告书落款日期不明确，且送达回证上均为空白，应视为行政机关没有履行法定的催告义务。④多份送达回证上送达人与签名不一致。综上所述，被告的执法程序严重违法。据此，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条，《中华人民共和国行政强制法》第五十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销镇平县自然资源局对镇平县建业工程有限责任公司作出编号为009号行政处罚决定书。二、限被告镇平县自然资源局在判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告镇平自然资源局负担。上诉人镇平县自然资源局不服，上诉称：上诉人行政处罚决定书认定事实清楚，程序正确，一审判决认定事实错误，导致使用法律错误，应驳回被上诉人诉讼请求。1、上诉人在案件查处过程中，执法人员调查的每个阶段均做到亮证执法，执法人员均有执法资格，虽未将执法资格证明附卷，但不能否认执法人员具备执法资格。一审法院认为被告镇平县自然资源局举证不完善缺少相关执法人员的执法证明，该理由不成立。执法人员证件复印件在自然资源法律文书中体现，这仅仅是部门要求，而执法人员在执法过程中以及调查的每个阶段，均亮证执法，而法律文书中是否有执法人员证明（复印件）与程序无关。2、一审法院认为没有重大案件集体讨论笔录，仅有违法案件审理记录，显然属于认定事实错误。该理由不成立。镇平县自然资源局在行政处罚决定书下达前，已于2019年7月2日作出重大复杂案件集体讨论，并在执法卷宗有讨论笔录。3、一审法院认为镇平县自然资源局虽然作出了履行行政处罚决定书、催告书，但该催告书落款日期不明确，且送达回证上均为空白，应视为行政机关没有履行法定的催告义务，该理由不成立，属认定事实错误。实际情况为镇平县自然资源局于2020年3月16日对镇平县建业工程有限责任公司送达《履行行政处罚决定书、催告书》催告书上有明确的日期，且送达回证日期签署清晰、清楚。4、一审法院认为多份送达回证上送达人与签名不一致，该理由不成立，根据《河南省国土资源厅行政处罚案件主办制度》规定，在办案过程中，只要确定一名执法人员担任主办人员，由其对案件质量承担主要责任，其他执法人员只要依法取得行政执法证件均可以为协办人，协助配合执法。5、一审法院针对同一事实，作出两次不一致的裁判结果，明显违反相关法律法规，镇平县人民法院（2020）豫1324行审144号行政裁定书认为“镇平县自然资源局对镇平县建业工程有限公司作出的(2019)009号关于罚款的处罚决定，认定事实清楚、证据充分、程序合法、使用法律正确。该裁定已发生法律效力，在生效法律文书已认定上诉人执法程序合法有效的前提下，同一家法院却在其后有作出了上诉人执法程序严重违法的裁判结果，明显违反相关法律规定。综上所述，请求二审法院：1、依法撤销一审判决，驳回被上诉人诉讼请求；2、一审、二审诉讼费均由被上诉人承担。被上诉人镇平县建业工程有限责任公司答辩称，一、上诉人在做出案涉处罚决定的过程中存在多处程序违法。本案情节复杂，罚款额高，上诉人在本案中仅有违法案件审理记录，没有进行重大案件集体讨论。上诉人做出的行政处罚催告书没有落款日期，未向答辩人送达，送达回证是空白。上诉人出示的多份送达回证上，送达人与工作人员签名不一致，其中还存在拒收、留置送达的，但却没有见证人签字。案涉处罚决定未载明向人民法院提起诉讼的期限。(2020）豫1324行审144号行政裁定书并未进行实体审查，人民法院主要是依据“答辩人未向人民法院提起行政诉讼”而做出该裁定书。现已查明答辩人于2020年2月17日即向人民法院提起诉讼的事实，该裁定书认定事实显属错误，不能成为定案依据。虽存在矛盾之处，但答辩人已经向人民法院提交了撤销该裁定书的申请。二、答辩人的行为合法，不具有可罚性。关于涉案“健康路与工业南路交叉口东北角土地”的使用权，1986年4月14日，镇平县城乡建设综合开发公司、镇平县城关镇人民政府、镇平县土地管理办公室以及镇平县城关镇西关村民委员会等多个有关部门联合签订“征地协议书”，由城乡建设综合开发公司支付相应的土地补偿费、青苗补偿费、安置补助费等费用，取得了涉案土地的使用权。在协议签订之时，我国的第一部土地管理法尚未颁布，按照当时的政策，城乡建设综合开发公司根据该“征地协议书”已经取得了该片土地的使用权，并且在当时无法律规定不能将该片土地作为建设用地使用，法无规定即自由，城乡建设综合开发公司的建设行为不违法，且当时建设方的建设行为取得批准。三、答辩人的行为超过行政处罚时效。即使答辩人涉嫌违法，该案件也已经超过行政处罚的时效，不能再给予行政处罚。涉案“健康路与工业南路交叉口东北角土地”于上世纪九十年代开发建设，建成房屋，改变土地用途的行为早已发生并结束，至今已近30年，早已超过行政处罚的时效。四、该行政处罚决定书法律适用错误。涉案“健康路与工业南路交叉口东北角土地”的建设行为发生于上个世纪九十年代，行政处罚应遵循从旧兼从轻的原则，应当对答辩人适用旧法。上诉人做出的行政处罚，违反了从旧兼从轻的原则，以现行的法律去约束、处罚建设行为人在法律颁布前的行为，显属不当。五、该行政处罚决定书依据不足，答辩人不是其中一项处罚的行政行为相对人。涉案土地“312国道东段南侧土地”使用权非答辩人所有，不是答辩人开发。镇平县华强会计师事务所2005年6月1日出具的镇华验字（2005）第038号验资证明显示，镇平县振兴建材销售公司并未以该土地使用权（评估值979451元）及房产（评估值413280元）出资，而是以现金出资，并于2005年5月30日通过银行转账补缴了注册资本1392731元，实收140万元，多缴部分7269元答辩人已作应付款处理。经答辩人查账，也找到了该进账单，能够与验资证明相互印证。故该土地使用权没有通过镇平县振兴建材销售公司出资的方式进入答辩人手中，答辩人也没有对该土地进行开发，不是行政行为的相对人。上诉人对答辩人做出处罚数额的依据为该土地的评估值979451元，显然不当。涉案土地“健康路与工业南路交叉口东北角土地”，上诉人的罚款数额依据的是“建业公司账目明细分类账目记载”，该账目的来源，上诉人并未说明，答辩人也不清楚。该账目不应成为处罚的依据。请求二审法院：一、驳回镇平县自然资源局的上诉请求，维持原判；二、上诉费由镇平县自然资源局负担。本院经审理查明的事实同一审法院相一致。另查，被上诉人在一审庭审中提交的镇平县建设局于2001年4月10日为振兴建筑公司颁发的镇建个字（2001）0007号建设工程规划许可证。二审庭审中，上诉人提交了重大复杂案件集体讨论笔录，该集体讨论笔录除时间2019年7月2日为手写外，其余均为打印稿。上诉人于2020年4月8日向镇平县人民法院申请执行该行政处罚决定。2020年4月21日，镇平县人民法院作出（2020）豫1324行审144号行政裁定，裁定准予执行。2020年10月27日，镇平县人民法院作出（2020）豫1324行监1号行政裁定，裁定对（2020）豫1324行审144号行政裁定进行再审。本院认为：上诉人对违反土地管理法的违法行为进行查处依法享有职权，但应依法进行。经对被诉的行政行为的合法性进行审查：一、1998年8月3日镇计建（1998）149号关于县城乡建设综合开发公司住宅楼建设计划的批复，同意建设职工住宅楼一栋。被上诉人于2001年办理了建设规划许可证。二、2019年施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该条规定只有“买卖或者以其他形式非法转让土地的”才能没收违法所得。上诉人对被上诉人该住宅楼进行查处并非因买卖或以其他形式非法转让土地，而是以改变土地用途进行查处作出处罚，属于适用法律不当。三、作出的行政处罚应当与违法行为的情节、程度等相匹配。上诉人作出的该处罚罚款数额虽在幅度之内，但顶格处罚，没有证据证明被上诉人违法程序的严重性、不良影响和后果。四、该行政处罚没收违法所得的数额其依据是估价报告，但估价报告评估的土地时间节点是2008年和2010年。但卷中没有有效证据证实应当以2008年和2010年作为评估节点。五、上诉人在一审限定期限内没有提交集体讨论笔录，依照法律规定视为没有经过集体讨论决定。且二审中提交的集体讨论决定为打印稿，既没有相关人员签名，时间又在告知陈述、申辩、听证程序之前，不能认定为经过了集体讨论决定。六、上诉人在一审诉讼中应当提交但没有提交行政执法工作人员执法资格证件，不能证实其行政执法工作人员具有行政执法资格。其在送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书均为留置送达，送达人为一人签名或一人代签，双方对送达上存在陈述不一，送达合法性存在问题。七、上诉人在该行政处罚决定尚未生效的情况下，申请人民法院执行不妥，人民法院对此应当不予受理。被上诉人提起行政诉讼在先，镇平县人民法院受理并作出（2020）豫1324行审144号行政裁定在后，对行政处罚决定的诉讼审理应当优先，镇平县人民法院已作出（2020）豫1324行监1号行政裁定，裁定对（2020）豫1324行审144号行政裁定进行再审。综上，上诉人作出的该行政处罚决定事实不清，主要证据不足，适用法律不当，程序违法，一审判决撤销并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 刘旭东二〇二〇年十一月三日法官助理廖靓书记员丁莉丽