辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1091号上诉人（一审原告）辽宁东宝实业集团有限公司，住所地辽宁省葫芦岛市经济开发区北港工业园区。法定代表人米桂秋，该公司总经理。委托诉讼代理人王静夜，该公司员工。委托诉讼代理人黄栋，北京德恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）葫芦岛市龙港区人民政府，住所地辽宁省葫芦岛市龙港区锦葫路**。法定代表人袁伶，该政府区长。委托诉讼代理人武凤君，葫芦岛军民融合产业园区管委会专职副主任。委托诉讼代理人杨红霞，辽宁益行律师事务所律师。第三人葫芦岛市投资集团有限公司，住所地，住所地辽宁省葫芦岛市龙港区龙程街**iv>法定代表人耿凤森，该公司董事长。委托诉讼代理人唐兴，该公司工作人员。委托诉讼代理人宋宇，辽宁开智律师事务所律师。上诉人辽宁东宝实业集团有限公司（以下简称东宝公司）因与被上诉人葫芦岛市龙港区人民政府（以下简称龙港区政府）、第三人葫芦岛市投资集团有限公司（以下简称葫芦岛投资公司）履行行政协议及赔偿经济损失一案，不服辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2020）辽14行初5号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年9月8日组织各方当事人进行询问，上诉人东宝公司的委托诉讼代理人王静夜、黄栋，被上诉人龙港区政府的委托诉讼代理人武凤君、杨红霞，第三人葫芦岛投资公司的委托诉讼代理人宋宇到庭参加询问。东宝公司诉讼请求：1、请求判令龙港区政府立即履行《投资合同书》办理国有土地使用权证。2、请求判令龙港区政府立即履行《投资合同书》完成港池巷道清淤疏浚工作。3、请求判令龙港区政府赔偿东宝公司因龙港区政府不及时履行前述工作造成的经济损失人民币32,805,944.94元（以司法评估金额为准）。4、请求判令龙港区政府承担全部诉讼费用（包括但不限于诉讼费、司法鉴定费用）。一审法院经审理查明，2008年8月15日，龙港区政府作为甲方与东宝公司的前身辽宁东宝投资集团有限公司作为乙方签订《投资合同书》，合同约定建设工期四年，2012年底前完成全部工程建设。该《投资合同书》第二项“项目内容”项下“2．征地面积：约750亩地，即不含公共设施用地（最终以政府土地管理部门实际定桩测量并记载在乙方获得的《国有土地使用证》上的面积为准）”；第五项“工程建设”项下“5．甲方承诺按乙方造船所需的设计要求修建防浪堤，按水深-8米以下设计深度要求挖造船需要的进出航道和港池，并与锦州港航道相连。同时根据乙方要求结合当前实际条件进行船坞、码头和防浪堤内侧回填，并在港池内挖出400米长、120米宽、-14米深的地坑。”第六项“违约责任”项下“11．甲方承诺尽全力协助乙方办理项目公司的设立登记注册手续（包括办理设立《批准证书》、《营业执照》、《组织机构代码证书》及税务、统计、社会保险登记等证明），申领《国有土地使用证》手续，以及规划报批、环境保护、基建开工和房屋竣工等各项手续（包括消防验收、环境影响评价、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程开工证、房屋竣工验收及其登记竣工验收备案表等），并向乙方提供规划建设所需要的规划设计条件等各种基础数据资料（涉及社会中介服务性收费的除外）。”同年8月25日双方又签订《投资合同补充协议书》，该《补充协议书》第一项“工程建设部分1．该合同中提及的甲方按乙方水深-8米以下设计深度挖造船需要的进出航道，并与锦州港航道相连。为方便乙方造船，甲方承诺为乙方办理海域使用证等相关手续，保证乙方所造船舶的顺畅出入，对期间发生的相关费用由乙方承担。……3．该合同中提及的防浪堤修建，甲方承诺所建的防浪堤满足乙方造船需求，甲方承诺防浪堤的完工时间为2009年12月31日。4．该合同中提及的甲方承诺乙方要求结合当前实际条件进行船坞、码头和防浪堤内侧回填，回填应满足其造船所需要的设计标高，其具体要求应以乙方所委托的船厂规划设计单位提供的技术数据为准，包括回填的标准、设计标高等。……8．鉴于目前山地开发受限，考虑到船厂发展用地的需求，对于乙方后续用地（与750亩接壤）应享受750亩地同样的条件，包括地价及享受的相关政策等。”2011年3月22日东宝公司取得了土地证号为龙港国用（2011）第0024号、面积为2**,673.10㎡的国有土地使用权证书，2011年5月9日东宝公司取得了土地证号为龙港国用（2011）第0042号、面积为2**,709.60㎡国有土地使用权证书，两宗土地面积合计为491,382.70㎡，737亩。本案东宝公司于2020年1月7日诉至一审法院，1、请求判令龙港区政府立即履行《投资合同书》办理国有土地使用权证。2、请求判令龙港区政府立即履行《投资合同书》完成港池巷道清淤疏浚工作。3、请求判令龙港区政府赔偿东宝公司因龙港区政府不及时履行前述工作造成的经济损失人民币32,805,944.94元（以司法评估金额为准）。4、请求判令龙港区政府承担全部诉讼费用（包括但不限于诉讼费、司法鉴定费用）。庭审中东宝公司明确其第一项诉求为“请求判令龙港区政府立即履行《投资合同书》及《投资合同补充协议书》中约定的办理地块3和地块4的国有土地使用权证”。一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。东宝公司认为龙港区政府未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对龙港区政府是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。本案中东宝公司与龙港区政府签订的《投资合同书》仅约定项目用地约750亩，东宝公司已经于2011年取得了该两宗土地737亩的国有土地使用权证书，实际龙港区政府已协助东宝公司实现合同中“办证”的合同义务。对于后续用地问题，双方在《投资合同书》中并无具体约定，在《投资合同补充协议书》中约定“对于乙方后续用地（与750亩接壤）应享受750亩地同样的条件，包括地价及享受的相关政策等”。由此可见，《投资合同补充协议书》仅是对将来可能发生的用地情况进行了地价及政策优惠条件的大概约定，而对于出让时间及各项手续的办理等，双方并无具体约定。因为后续用地是否会实际发生，以及具体用地面积、能否办理证照等等，在双方签订《投资合同补充协议书》当时并未确定，《投资合同书》及《投资合同补充协议书》的该条款不具有可操作性。故东宝公司主张龙港区政府履行《投资合同书》及《投资合同补充协议书》为其办理地块3和地块4的国有土地使用权证的理由不能成立。东宝公司的第二项诉求即要求龙港区政府立即履行《投资合同书》完成港池巷道清淤疏浚工作，《投资合同书》和《投资合同补充协议书》均没有具体约定港池和航道清淤疏浚问题，该项内容是双方通过后续工作的实际需要，进行了新的约定。因此东宝公司请求龙港区政府依据《投资合同书》和《投资合同补充协议书》履行港池巷道清淤疏浚工作的理由亦不能成立，其同时请求赔偿损失的理由也不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回东宝公司的诉讼请求。案件受理费50元，由东宝公司负担。东宝公司上诉称，上诉人东宝公司与被上诉人龙港区政府的法律关系是基于《投资合同书》及一系列文件形成。东宝公司的核心义务是投资和建设，龙港区政府的核心义务是提供可供被上诉人投资建设的场地，具体包括出让本案造船厂所需的土地和提供具备船只下海的港池和航道条件。（一）一审判决关于第三、四块用地是补充合同约定的后续用地，且无出让时间和各项手续的办理等具体约定是错误的。（二）一审法院在地块三、四是否属于造船厂项目用地、龙港区政府对该两块地是否有出让义务及办证义务等关键问题上认定事实严重错误。（三）一审判决对龙港区政府“港池清淤疏浚”义务的认定严重事实不清，证据不足。（四）龙港区政府应当出让土地而没有出让，应当办理土地证而没有办理，应当对港池航道进行疏浚没有疏浚，东宝公司第一、二项诉讼请求应当得到支持。（五）龙港区政府应当承担迟延履行合同义务给东宝公司造成的损失，东宝公司关于违约赔偿的诉讼请求应当得到支持。东宝公司请求：1、撤销一审判决，依法发回重审；2、改判龙港区政府履行《投资合同书》义务，出让地块三、四，并办理国有土地使用权证；3、改判龙港区政府履行《投资合同书》义务，完成港池航道清淤疏浚工作；4、判令龙港区政府赔偿东宝公司因不及时履行前述工作造成的经济损失人民币32,805,944.94元（以司法评估金额为准）；5、龙港区政府承担本案全部诉讼费用（包括但不限于诉讼费、司法鉴定费）。龙港区政府答辩称，一审判决驳回东宝公司诉讼请求是正确的。（一）东宝公司诉请的是按行政协议约定履行义务，前提必须是约定明确，东宝公司具有合同义务且未履行，但本案很明显，东宝公司要求办理地块三、四土地证的诉讼请求已经超出了双方行政协议的约定内容。（二）龙港区政府作为地方政府，为扶持企业发展，虽双方对后续用地的土地证办理没有约定，但也一直在积极配合东宝公司办理相关手续，但最终尚未取得土地证并非龙港区政府原因造成的。（三）上诉人提及的各汇报性或答复性文件不是行政行为，不能起到变更行政协议的法律效果，更不构成行政允诺。（四）一审判决认定双方对公共港池和航道的清淤疏浚没有具体约定是正确的。请求：驳回东宝公司上诉，维持原判。葫芦岛投资公司提交意见称，对于航道清淤，我方认为根据合同相对性原则，葫芦岛投资公司对于龙港区政府的投资合同和补充协议均不知情，对于合同所约定的权利义务，葫芦岛投资公司无法直接承继。关于市政府会议纪要的内容，港池用海葫芦岛投资公司仅仅是为了融资需要。在政府的会议纪要中仅将项目海域使用权变更到葫芦岛投资公司名下，关于港池的资产未列入。关于清淤的问题，葫芦岛投资公司是与龙港海洋工程工业区管理委员会签订的合作协议编制进行航道清淤是双方的一种合作关系。对工程款工业区管委会也无法支付，393亩地块目前的性质还是海域，所以对于航道清淤的主体责任不在葫芦岛投资公司。龙港区政府是否承担航道清淤的义务与葫芦岛投资公司无关。本院认为，东宝公司与龙港区政府于2008年8月签订《投资协议书》和《补充协议书》，该协议是龙港区政府为建设葫芦岛经济开发区船舶制造配套园区招商引资签订的协议，协议中有投资和行政机关履行相关职责的内容，《投资协议书》属于行政协议的范围，应当依照行政协议的相关法律规定审理双方争议。关于龙港区政府是否具有办理案涉三、四地块土地使用证的义务问题。第一、《补充协议书》约定“考虑到船厂发展用地的需求，对于乙方后续用地（与750亩接壤）应享受750亩地同样的条件”。证明东宝公司后续用地事实存在并指向与750亩土地相接壤的土地，即地块三、四。东宝公司认为龙港区政府同意出让案涉三、四号地块的土地有合同依据。《辽宁省葫芦岛市企业投资项目备案确认书》可以佐证，双方在订立合同时有出让地块三、四的内容存在。《关于为辽宁东宝集团船舶制造有限公司办理土地使用证的情况说明》亦能够证明龙港区政府在办理土地使用权出让时同意出让地块三、四的事实存在。第二、《关于船园南海路与东宝街交汇处西北侧出让地块的规划条件》附图（二）显示，地块三，地块三宝公司建设造船厂必需使用的土地，否则造船厂无法建设，东宝公司提出地块三、四包括在双方协商的出让土地中有事实依据。该规划条件也显示，规划部门已将地块三、四列入出让给东宝公司的土地范围内，证明龙港区政府在签订《投资协议书》时已存在同意将地块三、四出让给东宝公司的事实。第三、龙港区政府、葫芦岛市政府与相关市机关对办理案涉三、四地块用地手续的意见。证明上述机关为东宝公司办理地块三、四的用地手续采取过一定措施，但未能解决问题。亦证明龙港区政府同意向东宝公司出让地块三、四，并允诺为东宝公司办理用地手续的事实存在。第四、2017年，东宝公司致函葫芦岛龙港海洋工程工业区管理委员会提出，仍差274424.8平方米至今仍未办理国有土地使用证。葫芦岛龙港海洋工程工业区管理委员会在该函件上盖章并标注“情况属实”。该事实与市、区两级政府和相关职能部门的文件相互印证，进一步证实龙港区政府允诺为东宝公司办理地块三、四的用地手续的事实存在。通过上述几项事实可以认定，虽然双方在协议中没有约定龙港区政府关于办理地块三、四用地手续的具体内容，但龙港区政府自《投资协议书》签订之初以及协议履行过程中，存在允诺向东宝公司出让地块三、四并为东宝公司办理用地手续的事实。关于港池疏浚的合同义务是否应由龙港区政府承担的问题。《投资协议书》第五条第5项约定：“甲方承诺按乙方造船所需的设计要求修建防浪堤，按水深-8米以下设计尝试要求挖造船需要地进出往航道和港池，并与锦州港航道相连”。依据该约定，龙港区政府有疏浚港池建设航道，为东宝公司建设的造船厂提供通航条件的合同义务。从龙港工业区管委会与葫芦岛投资公司签订的《合作协议书》主要内容看，葫芦岛投资公司以垫资施工港池疏浚工程为对价，取得393亩未开发利用土地的使用权。因此，港池疏浚工作的责任主体仍是龙港工业区管委会，施工主体为葫芦岛投资公司。《投资协议书》中龙港区政府的疏浚港池的合同义务没有转移至葫芦岛投资公司，龙港区政府具有疏浚港池的合同义务。关于龙港区政府是否应当赔偿东宝公司损失的问题。龙港区政府未能履行允诺为东宝公司办理土地出让手续，也未能履行港池疏浚的合同义务，因此给东宝公司造成的损失应承担赔偿责任。东宝公司的该诉讼请求应予审理。综上所述，龙港区政府未履行为东宝公司办理后续用地地块三、四的允诺，亦未能疏浚港池航道，为东宝公司造船厂生产建设提供基本条件，龙港区政府未能履行约定的合同义务及允诺，应承担法律责任。东宝公司提出赔偿请求依据充分。一审判决对东宝公司的诉讼请求未予支持不当。一审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2020）辽14行初5号行政判决；二、发回辽宁省葫芦岛市中级人民法院重审。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十一月二十七日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）