福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终476号 上诉人（一审被告）福清市江阴镇人民政府，住所地福清市江阴镇江阴街**。 法定代表人方贤伟，镇长。 委托代理人陈锦清。 委托代理人翁凡，福建宇凡律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）严起富，男，1949年4月22日出生，汉族，住福清市。 委托代理人严孙兴，男，1976年7月1日出生，汉族，住址同上，系上诉人之子。 委托代理人王作山，北京杰睿律师事务所律师。 上诉人福清市江阴镇人民政府（以下简称“江阴镇政府”）因被上诉人严起富诉其履行行政协议一案，不服福建省福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初280号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，严起富因与案外人严益祥、严延仁物权保护纠纷一案向福清市人民法院提起诉讼，该院作出（2018）闽0181民初6230号民事裁定，以该案不属于民事诉讼案件范畴驳回严起富的起诉。严起富不服，提出上诉。福州市中级人民法院于2019年2月10日作出（2019）闽01民终417号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。 上述生效民事裁定确认如下事实：2008年9月23日，江阴镇政府（甲方）与严起富（乙方）分别作为拆迁人与被拆迁人签订了《江阴客运站项目房屋拆迁补偿协议书》，协议书约定：严起富同意江阴镇政府拆除征用其坐落于××镇××村××组的房屋及其附属设施，江阴镇政府给予严起富各项补偿费90016元。同日，双方另签订了《江阴客运站项目房屋拆迁安置协议书》，协议书约定：严起富同意江阴镇政府拆除征用其坐落在××镇××村××组的房屋及其附属设施，双方遵循“拆一还一、差价互补”的原则，实行房屋拆迁补偿费、补助费、奖励金等与购买安置地款相互抵扣。严起富选择集中建设、统一安置方式购买江阴镇政府在安置区提供的地块编号为×××12号宅基地一宗。根据双方签订的拆迁补偿协议书，严起富可得补偿款、各项补助费、奖励金等合计100188元，需支付购房价差30672元或得返还余额69516元。2008年9月24日，江阴镇政府拆迁安置协调指挥部作出动建通知书，载明：田头村拆迁户严起富**6人，经拆迁指挥部认定，同意安置宅基地，安置地块于Ｄ组团，户型145㎡，地块编号×××12。2018年5月28日，严起富向江阴镇政府提交江阴重点项目安置区自建房申请表。2018年8月3日严起富以严益祥、严延仁侵占其宅基地为由向福清市人民法院起诉要求立即清除该宅基地的附着物，将该宅基地归还严起富，停止阻挠严起富合法建房并赔偿因此造成的损失3600元。案涉土地现由严益祥长期耕种，一审庭审中严益祥为证明其对诉争土地享有承包经营权，提交了证号为××的土地承包经营权证，载明：其承包北园地块0.3亩，四至范围为：东：金水；南：平康；西：路；北：如品。 另查明，严起富与江阴镇政府在拆迁补偿协议书中约定，实行自行搬迁过渡的，过渡期限为4.5个月；若过渡期满，严起富仍未得到安置，江阴镇政府应继续按本合同第六条第一项的约定向严起富支付临时安置补助费。该拆迁补偿协议书第六条载明：“六、乙方（严起富）在签订拆迁补偿协议后，以封房时间为顺序领取回迁选房顺序号，同日封房的按抽签方式确定顺序号，同时结算以下款项：1、临时安置补助费：175.38㎡×4元/㎡•月×4.5月＝3,156.8元。……九、本协议书自签订之日起生效，违约方应承担相应的经济和法律责任。……”2018年5月28日，江阴镇政府在严起富提交的《江阴重点项目安置区自建房申请表》上签署意见为：“严格按照上级审批事项及规定建房。”。 还查明，2018年9月11日，江阴镇政府就严起富反映的建房受到同村严益祥阻挠、要求处理的请求作出江阴信访复字﹝2018﹞59号《关于严起富反映的信访事项答复意见书》。2018年11月12日，江阴镇政府就严起富反映安置区×××12地块自2008年9月起至今在建房时受到案外人阻挠的问题作出江阴信访﹝2018﹞37号《关于严起富同志信访事项告知单》。 一审法院认为，本案的争议焦点有三：一、严起富的起诉是否已经超过诉讼时效。二、严起富要求江阴镇政府继续履行行政协议，安置宅基地以及支付临时安置补助费是否有相应的事实与法律依据。三、若应支付临时安置补助费，则标准如何计算，数额应为多少。 针对争议焦点一，即严起富的起诉是否已经超过诉讼时效问题。一审法院认为，本案系属于公民对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起之诉讼，应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，而非行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。本案中，江阴镇政府于2018年5月28日同意严起富在江阴重点项目安置区自建房的申请，严起富于2018年9月11日向江阴镇政府反映建房被阻要求处理。因此，本案应以2018年9月11日作为诉讼时效的起算点。严起富于2019年6月24日向一审法院起诉时并未超过法定的三年诉讼时效。故被告关于原告超过诉讼时效的主张，一审法院不予采纳。 针对争议焦点二，即严起富要求江阴镇政府继续履行行政协议，安置宅基地以及支付临时安置补助费是否有相应的事实与法律依据问题。从本案看，虽然江阴拆迁安置协调指挥部已向江阴安置区建设指挥部出具了动建通知书，并确定了安置地块编号。但实际上江阴镇政府系于2018年5月28日才同意严起富的自建房申请。且江阴镇政府提供的安置区宅基地存在案外人以严益祥、严延仁主张权利并长期在案涉地块耕作的情形，也即是，江阴镇政府未能将该妨害予以排除并将排除妨害后无权利瑕疵的宅基地交付给严起富使用，导致严起富在存在纠纷的情况下无法修建房屋，从而不能达到妥善安置目的。因此，江阴镇政府未能按照约定履行房屋拆迁安置协议所确定的宅基地安置义务，应当继续履行协议。另根据双方签订的《江阴客运站项目房屋拆迁补偿协议书》的约定，过渡期限为4.5个月，若过渡期满，乙方仍未得到安置，甲方应继续按本合同第六条第一项的约定向乙方支付临时安置补助费。现过渡期满，严起富仍未得到安置，江阴镇政府应当继续支付临时安置补助费。 针对争议焦点三，即逾期安置补助费的标准如何计算、数额应为多少问题。庭审中，严起富确认双方约定的过渡期4.5个月即自2008年9月23日至2009年2月8日止。一审法院认为，因宅基地的交付应于2009年2月9日之前，而严起富至今未得到妥善安置。在逾期交付宅基地期间，江阴镇政府支付逾期安置补助费的标准，应按双方约定的标准进行支付。因双方约定逾期安置支付临时安置补助费的标准为175.38㎡×4元/㎡•月＝701.52元/月。因严起富至今未得到妥善安置，故江阴镇政府应当支付自2009年2月9日起至2020年6月8日共十一年零四个月的临时安置补助费95,406.72元。原告主张补发2008年9月23日至2009年2月8日的临时安置补助费并按照双倍标准支付，且自2012年11月1日开始按照8元/㎡•月的标准计付，与双方约定不符，一审法院不予支持。 综上，本案中各方签订的《江阴客运站项目房屋拆迁补偿协议书》及《江阴客运站项目房屋拆迁安置协议书》系协议各方真实意思之表示，该协议书未违反法律法规的禁止性规定，该协议书合法、有效，对协议各方当事人具有法律约束力，协议当事人应当按照约定履行自己的义务。严起富在法定期限内提起诉讼，未超过诉讼时效。江阴镇政府未按协议约定如期交付宅基地，已构成违约，应根据合同约定支付逾期交付宅基地期间的安置补助费。另案外人严益祥、严延仁与本案不具有直接利害关系，不应列为本案第三人。依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条、《中华人民共和国民法通则》第一百四十条、《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第一百零七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，一审法院判决：一、福清市江阴镇人民政府继续履行与严起富签订的《江阴客运站项目房屋拆迁补偿协议书》及《江阴客运站项目房屋拆迁安置协议书》中为严起富安置建房用地的义务，并在本判决生效之日起3个月内履行完毕；二、福清市江阴镇人民政府在本判决生效之日起15日内向严起富支付逾期交付宅基地之安置补助费共计95,406.72元，并从2020年6月9日起至实际安置之日止按701.52元/月补偿原告的房屋拆迁临时安置补助费。三、驳回严起富的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费2,185元，由福清市江阴镇人民政府负担。 上诉人江阴镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称，请求：撤销一审判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实与理由：一审法院认定“江阴镇政府未能将案涉地块妨害予以排除并将排除妨害后无权利瑕疵的宅基地交付给严起富使用”，属事实认定错误，上诉人已经按照《江阴客运站项目房屋拆迁补偿协议书》及《江阴客运站项目房屋拆迁安置协议书》全面履行了相关义务。首先，2008年9月23日，上诉人在与被上诉人签订的《江阴客运站项目房屋拆迁补偿协议书》及《江阴客运站项目房屋拆迁安置协议书》后，就已经全面履行了协议约定的相关义务，向被上诉人支付了拆迁补偿费(包括临时安置补助费)，并向被上诉人发放了《动建通知书》，被上诉人可以随时拿着《动建通知书》向上诉人申请建房。其次，上诉人在一审所提交的证据中已经充分证明案涉土地是经过合法征收，并通过法定程序建设安置区，符合作为宅基地安置给被上诉人的条件，该地块不存在任何权属争议，且案涉安置区经上诉人合法征收后，案外人严益详、严延仁并未在该地块进行耕作，可见，在上诉人将案涉地块安置给被上诉人时，该地块已经排除妨害并无权利瑕疵了，然而被上诉人于2018年才向上诉人申请建房，案涉地块才出现被案外人阻挠建房等情形。上诉人认为，被上诉人在获取《动建通知书》时己可以达到案涉协议中对被上诉人妥善安置的目的，其之所以未能修建房屋的原因完全系由被上诉人与案外人之间的侵权纠纷，并非由于案涉地块存在权利瑕疵，上诉人对此并无过错，上诉人已履行完与被上诉人签订上述协议中所载明的义务，不存在需要继续履行的情形。二、一审法院认定“案涉宅基地的交付应于2009年2月9日之前，而严起富至今未得到妥善安置，江阴镇政府应支付逾期交付安置地”属事实认定错误。早于2008年9月24日，被上诉人取得《动建通知书》时，就已经获取了案涉宅基地块的相关权属，上诉人已经对其进行妥善安置，已经于2009年2月9日之前进行交付，并不存在逾期情形。至于被上诉人至今还未能在案涉宅基地上修建房屋，完全是因为其于2018年才向上诉人申请建房，以及案涉宅基地交付后出现了案外人阻挠建房的情形所导致。并且，上诉人将案涉宅基地块安置给被上诉人时，并不存在案外人耕种或其他权利瑕疵的情形。可见，本案系被上诉人与案外人之间的土地侵权纠纷，并不存在土地权属争议。因此，被上诉人未能顺利建房情形的发生过错并非在于上诉人，上诉人不应承担由此所造成的逾期安置补助费。综上所述，上诉人已全面履行了案涉安置协议约定的所有义务，已对被上诉人进行妥善安置。一审法院认定事实有误，导致一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人严起富提交书面答辩状称，一、一审人民法院认定“江阴镇政府未能将案涉地块妨害予以排除并将排除妨害后无权利瑕疵的宅基地交付给严起富使用”认定事实清楚，证据确凿充分。上诉人没有完全履行协议中约定的义务。本案的基本事实是被上诉人至拿到《动建通知书》起就开始着手建房，始终被案外人阻止，被上诉人书面要求上诉人解决问题的材料（一审证据10）就有2012年10月10日、2013年3月19日、2013年5月13日，2014年4月30日等多次，口头上被上诉人去镇政府要求解决问题更是有无数次。上诉人在上诉状中称被上诉人2018年才向上诉人申请建房是严重不符合事实的。本案的基本事实是2018年之前被上诉人建房只需要有《动建通知书》，不需要重复审批，2018年被上诉人建房时，上诉人告知被上诉人需要审批，并额外收了被上诉人3000多元钱。上诉人称案涉地块经上诉人合法征收，事实上案涉地块至今仍然没有完成征收，案外人严益祥仍持有《土地承包经营权证》(福清市人民政府××××号，1991年1月1日颁发，承包经营时间从1999年1月1日至2028年12月31日)载明其承包北园地块0.3亩，四至范围为东：金水；南：平康；西：路；北：如品。严益祥至今也没有领取征收补偿款。这在一审判决书中有明确体现，上诉人称案涉地块不存在权力瑕疵明显与事实不符。本案的基本事实是，案涉地块在是上诉人征收案外人严益祥的承包地，在征收过程中案外人严益祥不服征收，上诉人没有去有效处理，而直接将案涉地块交给被上诉人，导致被上诉人建房被严益祥阻止。上诉人在上诉状中称上诉人将案涉地块安置给被上诉人时，案外人严益祥、严延仁并未在该地块上耕作，事实上在2018年8月3日严起富以严益祥、严延仁侵占其宅基地为由提起的诉讼中，严益祥提交的证据中，村民证言证实案涉地块从1999年由严益仁耕作至今。因而，本案的根源在于上诉人不作为，将本应由上诉人出面解决的上诉人与案外人严益祥的拆迁纠纷强行推给被上诉人解决，这对被上诉人是极其不公平的，被上诉人也没有能力、没有义务解决该纠纷，导致被上诉人迟迟不能建房无法回迁。这在被上诉人提交的一审证据12345回复页中，上诉人的回复是:“经了解，该安置地块系我镇合法征收，而被征收人确实至今未向田头村村民委员会领取土地补偿款。诉求人签订安置协议要求建房时，我镇为避免矛盾激化，多次与双方沟通，并建议诉求人更换安置地块。但该地块被征收人始终不愿领取征收补偿款，诉求人也不愿更换安置地块，建议诉求人通过法律途经提起诉讼。”该条回复表明了安置地块存在权力瑕疵的情形，更表明了上诉人明知该安置地块存在权力瑕疵的情形，不去解决问题，而是将矛盾推给被上诉人，让被上诉人与案外人自己解决，体现了上诉人的极其不负责任。二、鉴于以上事实，一审法院认定严起富至今未能得到妥善安置事实清楚，证据确凿充分，并无不当。上诉人提起上诉，没有明确的证据支持被上诉人严起富得到了妥善安置，上诉人至今也没有认清完成征收需要的条件，更没有收回案涉土地的承包证，直接导致案涉土地的权力瑕疵。被上诉人认为一审法院认定事实清楚，适用法律法规准确，上诉人的上诉明显与事实严重不符，请求二审法院对上诉人的上诉予以驳回，维持一审判决。 一审中各方当事人提交的证据均随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院二审另查明，福州市中级人民法院（2019）闽01民终417号《民事裁定书》认为：“严起富起诉主张严益祥，严延仁在其宅基地上耕地，侵犯其土地使用权，而严益祥为证明其对案涉土地享有承包经营权，提交了证号为××××的土地承包经营权证，虽然证号为××××的土地承包经营权证注明的四至范围因时间久远而无法明确，但严益祥对案涉土地已实际使用多年。因此，双方对案涉土地使用权存在争议，本案当事人争议的实质为土地使用权纠纷。” 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本案中，《江阴客运站项目房屋拆迁补偿协议书》及《江阴客运站项目房屋拆迁安置协议书》系协议各方真实意思之表示，该协议书未违反法律法规的禁止性规定，该协议书合法、有效，对协议各方当事人具有法律约束力，协议当事人应当按照约定履行自己的义务。江阴镇政府于2018年5月28日同意严起富的自建房申请，提供的安置区宅基地存在案外人严益祥、严延仁主张权利并长期在案涉地块耕作的情形，严益祥至今不愿向江阴镇田头村村民委员会领取案涉土地的征收补偿款，本院生效民事裁定亦认定严起富与严益祥争议的实质为土地使用权纠纷。据此，可以认定江阴镇政府提供的案涉宅基地未能达到无权利争议的条件，导致严起富因土地权属纠纷无法使用宅基地修建房屋，从而不能实现前述安置协议的安置目的。因此，一审法院认定江阴镇政府未能按照约定履行房屋拆迁安置协议所确定的宅基地安置义务，应当继续履行协议，具有事实和法律依据。 因江阴镇政府未按协议约定如期交付宅基地，已构成违约，应根据合同约定支付逾期交付宅基地期间的安置补助费。根据双方签订的《江阴客运站项目房屋拆迁补偿协议书》的约定，过渡期限为4.5个月，若过渡期满，乙方仍未得到安置，甲方应继续按本合同第六条第一项的约定向乙方支付临时安置补助费。因案涉宅基地的交付应于2009年2月9日之前，现过渡期满，严起富仍未得到安置，江阴镇政府应当继续支付临时安置补助费，在逾期交付宅基地期间，江阴镇政府支付逾期安置补助费的标准应按双方约定的标准进行支付。双方约定逾期安置支付临时安置补助费的标准为175.38㎡×4元/㎡•月＝701.52元/月，故一审法院判决江阴镇政府应当支付自2009年2月9日起至2020年6月8日共十一年零四个月的临时安置补助费共95,406.72元，并从2020年6月9日起至实际安置之日止按701.52元/月补偿原告的房屋拆迁临时安置补助费，并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求及理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币2185元，由上诉人福清市江阴镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 曾 媛 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。