贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔04行终129号上诉人（原审被告）安顺市西秀区自然资源局，住所地贵州省安顺市西秀区行政中心****。法定代表人朱光云，局长。委托代理人王国其，安顺市西秀区华西法律服务所法律工作者。委托代理人袁庆勇，安顺市西秀区华西法律服务所法律工作者。上诉人（原审第三人）安顺市西秀区轿子山镇大山村水井坎村民组，住，住所地贵州省安顺市西秀区轿子山镇大山村水井坎/div>负责人帅国文，组长。被上诉人（原审原告）西秀区轿子山镇跳蹬场居民委员会，住，住所地贵州省安顺市西秀区轿子山镇跳蹬场场坝/div>法定代表人潘海，主任。委托代理人张锐雪，贵州能盛律师事务所律师。委托代理人田静，贵州能盛律师事务所实习律师。上诉人安顺市西秀区自然资源局（以下简称西秀区自然资源局）、安顺市西秀区轿子山镇大山村水井坎村民组（以下简称水井坎村民组）因与被上诉人西秀区轿子山镇跳蹬场居民委员会（以下简称跳蹬场居委会）土地行政登记一案，不服镇宁布依族苗族自治县人民法院（2020）黔0423行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原判认定：2002年10月16日，原安顺市轿子山镇水井坎村民委员会（现安顺市西秀区轿子山镇大山村水井坎村民组）向原安顺市国土资源局西秀区分局（以下简称西秀区国土局）申请就该村位于跳蹬场村的飞地进行集体土地所有权颁证登记。西秀区国土局就上述申请登记事项进行飞地权属调查、制图、登记公告、审核等工作后，安顺市西秀区人民政府于2004年11月30日颁发了安西集有（2004）第JZS017号《集体土地所有证》，证载主要内容：土地所有权人为轿子山镇水井坎村（1-5）村民组，地，地址为西秀区轿子山镇跳蹬场村，地号为522501109-307-02号为G-48-56-（63）（64）、G-48-68-（7），土地总面积为12.01公顷。2018年以来，因轿子山镇洋坪路建设项目开展土地征收工作涉及大坝子（小地名）土地，水井坎村民组和跳蹬场居委会发生争议，经轿子山镇人民政府及相关部门进行多次协调未果，轿子山镇人民政府遂向双方建议：委托国土工作人员于2019年1月10日之前查找出2004年宗地图的双方签字盖章的依据，若在期限时间内找不到有效依据，建议双方通过法律程序解决，轿子山镇人民政府按照法律裁决拨付征地款。2019年3月27日，根据《中共安顺市委办公室、安顺市人民政府办公室关于转发的通知》和《中共西秀区委、西秀区人民政府关于西秀区区级机构改革的实施意见》，决定成立西秀区自然资源局，该局是区人民政府工作部门，原西秀区国土局的职责、以及区发展改革局的组织编制主体功能区规划职责……等调查和确权登记管理职责整合划入西秀区自然资源局。原安顺市西秀区轿子山镇水井坎村共有6个村民小组，现为安顺市西秀区轿子山镇大山村水井坎组。原判认为：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条第三款规定：“土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地、地址和土地用途变更登记销土地登记等。”第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请;（二）地）地籍调查三）权属审核;（四）注册登记;（五）颁发或者更换土地证书。”《城镇地籍调查规程》3.2.6.1规定：“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”本案中，结合原告提交的《跳蹬场乡跳蹬场村土地行政界线协议书》与被告提交的《飞地权属调查表》（宗地号：522501109-307-02），可以认定案涉争议地坐落于跳蹬场村大坝子，系9公顷新增飞地，故原西秀区国土局在作初始登记时，需按照上述规定进行地籍调查，通知所有相邻宗地使用者到现场共同指界，而原西秀区国土局在仅有原西秀区水井坎村民委员会及村民帅学礼、俞开礼到现场签章指界的情况下，便作出被诉登记颁证的行政行为，违反法定程序。其次，被告提交的土地登记申请、土地登记申请表等证据均载明土地使用者（所有者）为轿子山镇水井坎村，结合第三人提交的村委证明、庭审陈述等证据可以认定原水井坎村共有6个村民小组，而案涉土地所有权证载明的土地所有权人为轿子山镇水井坎村（1-5）村民组，原西秀区国土局有关土地所有权人的认定，主要证据不足。综上，原西秀区国土局作出的被诉土地登记行政行为违反法定程序，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决：撤销被告西秀区自然资源局原由安顺市西秀区人民政府于2004年11月30日向轿子山镇水井坎村（1-5）村民组颁发的安西集有（2004）第JZS017号《集体土地所有证》。案件受理费50元，由被告西秀区自然资源局负担。判决书送达后，上诉人水井坎村民组、西秀区自然资源局均不服，提起上诉。上诉人水井坎村民组上诉称：一、本案的起诉期限已超过法定起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。首先，跳蹬场居委会诉请撤销的安西集有(2004)第JZS017号《集体土地所有证》，系原西秀区国土局于2004年11月24日审核，安顺市西秀区人民政府批准颁发给水井坎村民组的。在登记颁证之前，原西秀区国土局于2004年10月29日在《安顺晚报》第5版上予以公告。因此，本案的起诉期限应从公告之日起计算，跳蹬场居委会的起诉明显超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限。即使原西秀区国土局在公告时未告知跳蹬场居委会起诉期限，跳蹬场居委会也不知道行政行为的内容，根据2018年《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，跳蹬场居委会的起诉期限从其知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。跳蹬场居委会在起诉书中自认其是在2017年9月知晓案涉土地登记在水井坎村民组名下，跳蹬场居委会的起诉期限最长到2018年10月1日。跳蹬场居委会的起诉也超过了起诉期限。如果二审法院认为《最高人民法院关于适用的解释》是2018年2月8日才开始施行，跳蹬场居委会的起诉期限也只能计算到2019年2月9日，跳蹬场居委会的起诉也超过了起诉期限。因此，应裁定驳回跳蹬场居委会的起诉。其次，2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》在附则部分明确规定“本解释施行后，《最高人民法院关于执行》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止，最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用。”因此，本案只能适用2018年2月8日开始施行的《最高人民法院关于适用的解释》的规定，跳蹬场居委会的起诉已超过起诉期限，应驳回跳蹬场居委会的起诉。二、《集体土地所有证》上记载的土地，本身属于水井坎村民组的，跳蹬场居委会所称的9公顷复垦土地，根据相关规定，也应确定给水井坎村民组。请求二审撤销一审判决，裁定驳回跳蹬场居委会的起诉。上诉人西秀区自然资源局上诉称：一、西秀区自然资源局颁发的安西集有(2004)JZS017号《集体土地所有证》程序合法、事实清楚、依据充分。原国家土地管理局《土地登记规则》第二章规定了初始土地登记的程序，要求土地登记申请者提交申请登记书及其土地权属来源证明等其他材料。本案中，西秀区自然资源局依据水井坎村民组的申请，在其提交的证据材料前提下进行调查并颁发的集体土地使用权证，在调查过程中并未发现该土地存在争议，也从未有第三人对该土地的权属提出异议。原西秀区国土局在审核之后，对拟颁发的《集体土地所有证》的具体信息、异议期限，异议方式等进行了登报公告，给予申请人及其他土地权益有关者复查的权利，但是跳蹬场居委会并未提出任何异议。原国家土地管理局《土地登记规则》第十五条的规定只是明确对符合登记要求的宗地予以公告，但是对于公告的形式并未规定不能使用登报公告。西秀区自然资源局认为，公告的基本目的是为了征询异议，异议人可以在公告规定的期限内提出异议，由相关部门予以复核，从而确认其异议是否成立。很明显，登报公告针对的是不特定主体，其方式符合法律的规定且能够达到公示之目的，不存在违法公示的情形。二、跳蹬场居委会的起诉已超过法定起诉期限。跳蹬场居委会诉请撤销的安西集有(2004)第JZS017号《集体土地所有证》，系于2004年11月24日经原西秀区国土局审核，安顺市西秀区人民政府批准颁发给水井坎村民组的。在登记颁证之前，原西秀区国土局于2004年10月29日在《安顺晚报》进行了登记公告。跳蹬场居委会以自己不知情为由向法院提起诉讼，但是这么多年以来水井坎村民组一直在行使对该争议土地的管理的权利，两村相邻比较近，按照常理，跳蹬场居委会不可能不知道。一审庭审时，跳蹬场居委会未向法院提交过任何证据证实自己不知情。因此，跳蹬场居委会的起诉已超过起诉期限。退一步说，无论从原西秀区国土局公告之日起计算还是跳蹬场居委会在一审辩称自己是2017年9月才知道自己的土地登记在水井坎村民组的名下，其起诉已超过起诉期限。根据2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，跳蹬场居委会的起诉期限只能计算到2018年10月1日前，跳蹬场居委会于2019年5月向法院主张权利，已超过起诉期限，应裁定驳回其起诉。综上所述，请二审法院撤销原判，依法改判驳回跳蹬场居委会的诉讼请求。被上诉人跳蹬场居委会二审未提交答辩状。当事人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是：一、跳蹬场居委会的起诉是否超过起诉期限；二、西秀区自然资源局作出的颁证行为是否合法。一、关于蹬场居委会的起诉是否超过起诉期限的问题。2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”2018年《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原西秀区国土局虽对案涉土地的所有权人、面积、四至进行了公告，但并不能证明跳蹬场居委会知晓原西秀区国土局作出的（2004）JZS017号《集体土地所有证》，水井坎村民组、西秀区自然资源局也无证据证明跳蹬场居委会何时知晓被诉行政行为。跳蹬场居委会自认于2017年9月知晓案涉土地登记在水井坎村民组名下，并办理了安西集有（2004）JZS017号《集体土地所有证》。此时2018年《最高人民法院关于适用的解释》尚未出台实施，根据法不溯及既往的原则，不应适用2018年的司法解释，且2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》有关起诉期限的规定更有利于保护行政相对人的合法权益。故有关本案起诉期限的问题应适用当时有效的2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的相关规定，起诉期限从跳蹬场居民委员会知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过二年。跳蹬场居委会2019年5月9日向一审法院提起诉讼并未超过二年的起诉期限。二、关于西秀区自然资源局作出的颁证行为是否合法的问题。原国家土地管理局《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请;（二）地）地籍调查三）权属审核;（四）注册登记;（五）颁发或者更换土地证书。”《城镇地籍调查规程》3.2.6.1规定：“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”本案中，原西秀区国土局在作初始登记时，应按照相关规定进行地籍调查，通知所有相邻宗地使用者到现场共同指界，但原西秀区国土局在仅有原西秀区轿子山镇水井坎村民委员会及村民帅学礼、俞开礼到现场签章指界的情况下，便作出被诉登记颁证的行政行为，违反法定程序。同时，西秀区自然资源局提交的土地登记申请、土地登记申请表等证据均载明土地使用者（所有者）为轿子山镇水井坎村，结合水井坎村民组提交的村委证明、庭审陈述等证据可以认定原水井坎村共有6个村民小组，而案涉土地所有权证载明的土地所有权人为轿子山镇水井坎村（1-5）村民组，故原西秀区国土局有关土地所有权人的认定，主要证据不足。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安顺市西秀区自然资源局、安顺市西秀区轿子山镇大山村水井坎村民组各负担25元。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  阮素芬审判员  朱艳楠二〇二〇年十一月二十七日法官助理齐艳书记员汤晓燕