上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行终629号上诉人（原审原告）上海子木实业有限公司，住所地上海市青浦区徐泾镇高泾村**，联系地址上海市瞿溪路968弄2号楼2904室。法定代表人李相才，董事长。委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市青浦区住房保障和房屋管理局，住，住所地上海市青浦区漕盈路**/div>法定代表人朱思毅，局长。委托代理人王蓬，上海市青浦区住房保障和房屋管理局工作人员。委托代理人丁波，上海本根律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市青浦区人民政府，住所地上，住所地上海市青浦区公园路**v>法定代表人余旭峰，区长。委托代理人朱雯博，上海市青浦区司法局工作人员。上诉人上海子木实业有限公司（以下简称：子木公司）因要求履行法定职责及行政复议决定一案，不服上海市闵行区人民法院（2020）沪0112行初267号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月14日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，子木公司所有的位于上海市青浦区XX镇XX路XX号的厂房因青浦区徐泾镇“新建徐泾蟠龙源商品房基地”项目被划入拆迁范围。2015年4月22日，子木公司不服上海市青浦区住房保障和房屋管理局（以下简称：青浦房管局）作出的《房屋拆迁补偿安置裁决书》，提起行政诉讼，要求撤销青浦房管局作出的青房管〔2014〕74号《房屋拆迁补偿安置裁决书》。2015年11月10日，上海市青浦区人民法院作出了驳回子木公司诉讼请求的判决。该案已经发生法律效力的判决书审理查明一节载明：“子木公司于2014年3月3日收到评估报告，于2015年3月15日提出对遗漏的设备价格、室外附属设施、权证未登记的面积等补评的要求。……2014年10月20日，上海房地产估价师事务所有限公司青浦分公司（以下简称：青浦分公司）出具遗漏项目、机械设备搬迁补偿价格评估报告一份并留置送达子木公司，对子木公司提出的遗漏项目、可搬迁设备补偿费用、不可搬迁设备补偿费用等进行补充评估，确定新增补偿总价为人民币5,599,840元”；该案判决书本院认为一节载明：“……关于评估价格的合理性问题，子木公司在收到第一份评估报告后提出了补评遗漏项目的要求，青浦房管局也采纳了子木公司的意见，进行了补评，子木公司对该补评报告也表示无异议，且未提出过鉴定的申请，故对子木公司的该异议亦不予采纳”。2019年8月1日，子木公司向青浦房管局提交《房地产价格评估违规行为查处申请》（以下简称：《查处申请》），请求青浦房管局履行查处青浦分公司以自己名义于2014年1月26日出具的《咨询单》（针对子木公司工业用地地价）以及以自己名义于2014年10月20日出具的《遗漏项目评估报告》（针对子木公司经营用房遗漏项目）的违规行为。2019年8月29日，青浦房管局向子木公司位于本市青浦区XX镇XX路XX号的地址邮寄《回复函》，函中回复称因子木公司提出异议的两份材料均已超过两年处罚时效，故无法进行处理，后该函因子木公司迁移新址不明被退回。2019年10月21日，子木公司向上海市青浦区人民政府（以下简称：青浦区政府）提起行政复议申请，请求责令青浦房管局根据子木公司于2019年8月1日邮寄提交的《查处申请》履行房地产价格评估违规行为查处职责。青浦区政府于同年10月24日予以受理，并向青浦房管局发出行政复议答复通知书，青浦房管局于2019年11月4日提交行政复议答复书。因案情复杂，青浦区政府于2019年12月20日决定延长审理期限。2019年12月26日，青浦区政府作出青府复决字（2019）第145号《行政复议决定书》（以下简称：被诉复议决定），认为因子木公司迁移地址不明，导致行政答复邮寄材料子木公司未收到，不属于行政机关不作为事由，不能以此作为青浦房管局不作为的合理依据。且认定子木公司要求查处的行为两年内未被发现，不论该行为是否构成行政违法，依法不再予以行政处罚，最终青浦区政府驳回了子木公司的行政复议请求。子木公司不服，以青浦房管局未尽到其作为行政机关的合理送达义务，未将查处结果送达当事人，应认定为不作为等为由，诉至原审法院，请求法院判令：1.青浦房管局根据子木公司2019年8月1日提交的《查处申请》履行房地产价格评估违规行为查处职责。2.撤销青浦区政府作出的被诉复议决定。原审认为，根据《房地产估价机构管理办法》第四十条的规定，青浦房管局作为青浦区房地产主管部门，对房地产估价机构违法从事估价活动的，有依法查处的职责。本案的争议焦点在于青浦房管局接到子木公司的查处申请后，是否履行了相关职责。子木公司主张其向青浦房管局提出查处申请后，未收到任何答复；青浦房管局认为经过调查，子木公司要求查处的违规行为已经超过两年处罚时效，无法再进行处理，并将《回复函》邮寄至子木公司查处申请上留存的地址，已履行了法定职责，至于《回复函》被退回，系因子木公司原因所致。就此，原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为二年内未被发现的，不再给予行政处罚”，结合本案，此处的违法行为起算点，系指青浦分公司出具案涉材料的时间节点，而法律并没有对上述二年期限规定有中止、中断或者重新起算等情形，亦没有以违法行为影响权益人的时间来起算处罚时效。因此，青浦房管局在接到子木公司的查处申请后，经过调查，确认《咨询单》出具日期为2014年1月26日；《遗漏项目评估报告》出具日期为2014年10月20日，两份材料均已过两年的处罚时效，故回复子木公司无法对其提出的问题进行处理，并无不当。后虽因青浦房管局的经办人员工作不踏实，未穷尽送达手段以及未妥善保存寄件信封等原因，未能将《回复函》有效送达子木公司，但子木公司在其递交的《查处申请》中亦未写明其所述的瞿溪路地址以及联系方式，故《回复函》未有效送达的原因亦不可完全归咎于青浦房管局，不属于应履行而未履行或者拖延履行法定职责的情形。此外，涉案《遗漏项目评估报告》是根据子木公司的申请，针对房地产估价公司出具的估价报告所作的漏项评估，本质属于估价报告的一部分，不是独立的估价报告；而《咨询单》则是青浦分公司向青浦区徐泾镇房屋土地征收补偿工作办公室出具的地价咨询单，亦非属估价报告。关于被诉复议决定，青浦区政府收到子木公司的复议申请后予以受理，经全面审查后于法定期限内作出驳回子木公司复议请求的复议决定，复议程序合法，复议结论正确。综上，子木公司的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，均不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回子木公司的全部诉讼请求。子木公司不服，上诉于本院。上诉人子木公司诉称，被上诉人青浦房管局未穷尽送达手段将《回复函》有效送达上诉人，青浦分公司出具《咨询单》和《遗漏项目评估报告》的行为系持续性行为，未超过两年的行政处罚期限，故请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人青浦房管局辩称，其按照上诉人子木公司在《查处申请》载明的地址，将《回复函》邮寄送达上诉人，已履行其法定职责。《查处申请》被退回系上诉人自身原因所致，而非被上诉人青浦房管局的原因。青浦分公司出具《咨询单》和《遗漏项目评估报告》的行为非持续性行为，已超过两年的行政处罚期限，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人青浦区政府辩称，同意被上诉人青浦房管局的辩称意见，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点有两个方面：一是青浦分公司出具《咨询单》和《遗漏项目评估报告》的行为是否已超过两年的行政处罚期限；二是被上诉人青浦房管局是否履行了其法定职责。关于第一个争议焦点，即青浦分公司出具《咨询单》和《遗漏项目评估报告》的行为是否已超过两年的行政处罚期限。本案中，青浦分公司出具《咨询单》和《遗漏项目评估报告》的行为并非持续性或连续性行为。青浦分公司分别于2014年1月26日和2014年10月20日出具《咨询单》和《遗漏项目评估报告》，其行为已经终了，至2019年8月1日已明显超过两年的行政处罚期限。关于第二个争议焦点，即被上诉人青浦房管局是否履行了其法定职责。本案中，被上诉人青浦房管局收到上诉人子木公司的履行法定职责申请，经审查后作出《回复函》，并按照上诉人在《查处申请》中载明的地址，将《回复函》邮寄送达上诉人，其已履行了法定职责。至于上诉人诉称的被上诉人青浦房管局未穷尽送达手段将《回复函》有效送达上诉人等问题，原审判决已作了详细的阐述，本院予以认可，不再赘述。上诉人子木公司认为被上诉人青浦房管局未履行法定职责，申请行政复议，被上诉人青浦区政府受理后，经延长行政复议审理期限，在对复议申请及被申请人提供的证据材料进行审查后，作出驳回子木公司复议请求的复议决定，认定事实、适用法律和复议程序均无不当。综上所述，上诉人子木公司的上诉请求，缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人子木公司的全部诉讼请求并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海子木实业有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  董礼洁审判员  陈根强审判员  宁 博二〇二〇年十一月三十日书记员  贾 菁附：相关法律条文1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……