山东省高级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）鲁民终2670号 上诉人（原审原告）：中喜文旅发展有限公司，住所地山东省滨州高新区高创服务中心大楼。 法定代表人：张辉，公司董事长。 上诉人（原审原告）：中喜生态产业股份有限公司，住所地山东省滨州市滨城区小营办事处广青路南侧。 法定代表人：徐建强，公司董事长。 以上二上诉人共同委托诉讼代理人：高春明，山东莫同律师事务所律师。 以上二上诉人共同委托诉讼代理人：李吉田，山东莫同律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：滨州高新技术产业开发区管理委员会，住所地山东省滨州高新区高十路创业服务中心大厦。 法定代表人：刘学俭，主任。 上诉人中喜文旅发展有限公司（以下简称中喜文旅公司）、中喜生态产业股份有限公司（以下简称中喜生态公司）因与被上诉人滨州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）合同纠纷一案，不服山东省滨州市中级人民法院（2019）鲁16民初384号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 中喜文旅公司、中喜生态公司上诉请求：1.撤销一审裁定，将本案发回重新审判；2.一、二审案件受理费由高新区管委会负担。事实和理由：一、原审法院错误认定了涉案合同的法律属性。《合同书》及补充协议内容、当事人地位不符合行政协议的要件要求。高新区管委会因履行《合同书》及补充协议，可能需要对第三方实施公法行为，但这不应影响《合同书》及补充协议的法律属性。二、原审法院适用法律错误。1.错将民事诉讼法第一百一十九条第（四）项作为论证为本案不属于法院受理民事诉讼范围的依据；2.本案应适用民事诉讼法第一百五十二条作出判决，却错用民事诉讼法第一百五十四条第一款第（三）项作出裁定；3.错用民诉法解释第二百零八条第三款，错引民事诉讼法第一百二十四条，将民事纠纷作为行政争议处理。综上，原审法院错误认定本案法律关系的属性，错误适用法律，所作裁定应予撤销。本案应由原审法院予以实体处理。 中喜文旅公司、中喜生态公司向一审法院起诉请求：1.判令解除中喜文旅公司、中喜生态公司和高新区管委会2011年1月22日签订的《合同书》及所有的补充协议；2.判令高新区管委会承担中喜文旅公司因项目规划、设计、咨询已产生的费用1700000元，并承担利息暂计918000元（按照年利率6%计算9年）；3.判令高新区管委会返还中喜文旅公司工作经费6000000元，并承担利息暂计3240000元（以6000000元为基数，自2011年1月26日至实际给付日按照央行规定的贷款年利率6%计算）；4.判令高新区管委会给付中喜文旅公司为开发建设龙庭、江南两社区655.64亩土地使用权支出的费用5771418.15元，并承担违约金6217200元（按已实际开发94.2亩，22万元/亩计算后的30%违约金）；5.判令高新区管委会赔偿中喜文旅公司因违约未交付土地及办证造成的损失200000000元（具体金额以司法鉴定为准）；6.判令高新区管委会返还中喜生态公司多支付的租赁费519370.80元（该部分农业开发土地未交付中喜文旅公司、中喜生态公司使用），并承担利息暂计180000元（按照年利率6%计算6年）；7.判令高新区管委会赔偿中喜生态公司苗木损失、挖掘树坑损失976800元（该地块现为山东友稻农业科技有限公司占有）；8.判令高新区管委会赔偿中喜生态公司租赁费损失13657035元（2295.3亩*【1300元/亩-450元/亩】*7年）；9.判令高新区管委会赔偿中喜生态公司已投入的水利、道路、桥梁等基础设施建设费用暂定30000000元（具体金额以司法鉴定为准）；10.判令高新区管委会赔偿中喜生态公司解除合同后树木损失200000000元（具体金额以司法鉴定为准）；11.判决确认中喜生态公司鉴于高新区管委会在违约未办证交付土地的情况下有权拒绝给付2018年之后的土地租赁费，或该部分土地租赁费从高新区管委会应赔偿中喜生态公司的款项中扣减；12.高新区管委会负担案件受理费。 一审法院经审查认为，本案的争议焦点是：本案是否属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此，综合本案案情分析如下： 一、关于当事人协议的基本情况。2011年1月22日，高新区管委会与中喜文旅公司、中喜生态公司签订《合同书》一份。2011年3月5日、2011年10月17日、2013年7月10日双方又签订三份补充协议。2011年7月1日或2011年11月16日、2013年7月15日高新区管委会、滨州高新区小营街道办事处、滨州高新区小营街道台东闫等25个村委会、中喜生态公司四方签订《土地使用权租赁合同》25份及补充协议；2011年7月1日或2011年11月16日、2013年7月15日高新区管委会、滨州高新区青田街道办事处、滨州高新区青田街道毡刘等23个村委会、中喜生态公司四方签订《土地使用权租赁合同》23份及补充协议。《合同书》约定项目包括房地产开发和农业开发两部分。房地产开发项目，合同约定高新区管委会负责项目区内的全部宅基地经国土部门转换为国有建设用地，中喜文旅公司按22万元/亩支付土地出让金，建设用地约2580亩（具体面积以国土部门实地测量为准），土地出让金共计约56760万元。高新区管委会负责项目区内的房屋拆除、腾空、组织村居民有序拆迁及被拆迁村居的安置房建设工作，负责项目区周边水、路、电、暖、通信、燃气等基础设施配套。高新区管委会负责按照规划设计方案把建设用地指标放在方案的点区内并具体组织实施。中喜文旅公司要确保按批复的规划设计方案进行建设，并优先建设文化旅游项目。为加快项目进度，采取边建设、边审批的方式，并且尽快办理完毕，完善各项审批手续等。农业开发项目，合同约定高新区管委会负责村居宅基地以外的耕地及其他用地（以三方代表现场测量为准）流转给中喜生态公司，由中喜生态公司进行土地整理、连片开发，挖河引水修桥修路，建设高效生态休闲观光农业科技园。在合同签订之日起三个月内中喜生态公司与提供耕地的各村委会及小营、青田两街道办事处、高新区管委会四方签订土地流转合同，办理完善土地流转手续，因特殊原因如期未完成，开发建设的时间相应顺延。流转期限为三十年，流转合同期满后，在国家农村土地承包政策不发生重大变化的前提下，高新区管委会应协同小营办事处及提供土地的各村委会与中喜生态公司续签土地流转合同，最长续签二十年。中喜生态公司按1300元/亩/年的价格支付每年的土地流转费，如遇土地流转费价格调整，则按新标准执行。《合同书》及补充协议还对出让金支付办法、村居建设、河流加宽、道路修建、绿化、租赁费支付时间等其他问题做了约定。 二、关于当事人之间协议的性质。《合同书》签订是为了推进高新区城镇化建设进程，打造黄河文化国际生态旅游度假区，就村居拆迁安置、土地流转及土地开发建设项目签订的协议。就该协议看，系地方政府招商引资过程中签订的协议，属于典型的招商引资协议。招商引资协议属于平等主体之间民事合同关系还是属于政府与投资者之间的行政协议关系，应综合本案合同订立目的、合同实际履行状况、从合同标的是否涉及行政公权力、政府义务是否超出法律范围等进行判断。本案中，从订立合同的目的看，是为了推进高新区城镇化建设进程，打造黄河文化国际生态旅游度假区；从合同履行看，房地产开发项目，约定高新区管委会负责项目区内全部宅基地经国土部门转换为国有建设用地没有履行，项目区内的房屋拆除、腾空、组织村居民有序拆迁及被拆迁村居的安置房建设工作等没有实质性开展，而且还涉及到政府增减挂政策对集体建设用地指标减少等问题，合同签订后七个工作日内，中喜文旅公司、中喜生态公司向高新区管委会指定账户打入600万作为工作经费，中喜文旅公司、中喜生态公司已履行；农业开发项目，在高新区管委会主导下，履行了与48个村委会分别签订《土地使用权租赁合同》，中喜文旅公司、中喜生态公司进行了农业开发和苗木种植；从合同标的看，涉及村居拆迁安置、土地流转及土地开发建设项目；从政府义务是否超出法律范围看，高新区管委会负责项目区内的25个村全部宅基地经国土部门转换为国有建设用地（约2580亩），采取边建设、边审批的方式，显然超出其行政职权范围，即使是农业开发项目所涉及的《土地使用权租赁合同》，因农村集体所有的土地所有权属于各个村民委员会，而不属于高新区管委会，因此《合同书》涉及的农业开发项目已经细化为《土地使用权租赁合同》，而该《土地使用权租赁合同》体现的真正平等主体应为各个村民委员会与中喜生态公司。综上，从《合同书》及补充协议具体内容看，多为关于高新区管委会行政职权、行政管理、主导协调的问题，政府享有的权利和义务明显与行政权力相关，而非因平等主体之间的财产关系的约定。因此，该协议应属于行政协议。 三、关于本案是否属于民事案件受案范围的问题。民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。中喜文旅公司、中喜生态公司按照民事案件起诉，因《合同书》及补充协议体现的不是平等主体之间产生的争议，而是涉及村居拆迁安置、土地流转及土地开发建设项目等争议，明显不属于因平等主体之间财产关系引发的纠纷，更不属于民事案件的受案范围，不能通过民事诉讼处理。《最高人民法院关于适用 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用 本院认为，二审争议焦点是：涉案的《合同书》及补充协议性质属于民事合同还是行政合同，本案应否作为民事案件予以实体审理。 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”《中华人民共和国合同法》第二条第一款规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”即民事合同是双方或多方当事人在平等自愿基础上形成的意思表示一致的民事法律行为，是以设立、变更、终止民事法律关系为目的的协议。故判断合同性质，应根据合同签订主体之间的地位、合同约定内容反映的法律关系性质等多方面综合予以认定。本案中，尽管双方当事人之间讼争的法律关系存在诸多行政因素，有些内容是关于高新区管委会行政职权、行政管理、主导协调的问题，其享有的权利和义务与行政权力相关，但合同约定高新区管委会负责项目区内的宅基地经国土部门转换为国有建设用地后，交由中喜文旅公司、中喜生态公司进行房地产开发项目建设，农业开发项目则由高新区管委会负责将土地流转给中喜文旅公司、中喜生态公司，由其进行农业科技园的投资建设。综观双方的合同内容，高新区管委会的主要义务是负责提供土地（出让或农业用地的流转），中喜文旅公司、中喜生态公司的主要义务则为投入资金进行开发建设。在此高新区管委会具有双重身份，其为履行合同约定的拆迁义务等需要与第三方签订的土地、房屋等征收征用补偿协议等性质应认定为行政协议，但这并不影响其与中喜文旅公司、中喜生态公司在涉案合同中约定的项目开发建设等法律关系的民事合同属性。涉案合同系双方通过平等协商，围绕双方权利义务关系达成一致意思表示而签订的，这属于意思自治的民事法律行为。合同中关于权利义务主体、内容等体现出的主要是平等主体之间的民事法律关系。因此，可以认定涉案《合同书》及补充协议是民事合同而非行政协议。 另外，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”涉案《合同书》及补充协议系2015年5月1日前订立，因此，并不适用行政诉讼法及有关司法解释关于行政协议的有关规定。同时，根据上述规定第二十七条，“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”因此，即便是涉案合同性质属于行政协议，在行政诉讼法没有规定时，也可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定进行处理。所以，一审法院以涉案合同属于行政协议等为由，认为不属于民事案件的受案范围而裁定驳回起诉，本院认为不妥。 综上所述，中喜文旅公司、中喜生态公司的上诉理由成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条规定，裁定如下： 一、撤销山东省滨州市中级人民法院（2019）鲁16民初384号民事裁定； 二、本案指令山东省滨州市中级人民法院审理。 审 判 长  张 豪 审 判 员  栾建德 审 判 员  李守军 二〇二〇年十一月七日 法官助理  付文文 书 记 员  郭玉淼