福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终631号 上诉人（一审原告）程天华，男，1947年11月18日出生，汉族，住福建省闽侯县。 被上诉人（一审被告）闽侯县人民政府甘蔗街道办事处，住所地福建省闽侯县甘蔗街道校园路**。 法定代表人陈祥炜，主任。 委托代理人余超，福建熙鸿律师事务所律师。 上诉人程天华因诉被上诉人闽侯县人民政府甘蔗街道办事处其他行政行为一案，不服福建省福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初479号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。 一审法院认为，原告提起行政诉讼，首先应证明其与被诉行政行为有利害关系。综观原告证据，《承包协议书》系原告与案外人程文瑞签订，真实性无法确认，且根据庭审中原告的陈述，案涉土地原系荒地，程文瑞自行开荒后将其承包给原告，然土地并不因开发而当然享有使用权或承包经营权，原告据此协议认为土地系其承包而来，依据不足。除此之外，原告并无其他证据可以证明其对案涉土地享有权利，进而对案涉农作物的权属进行主张。综上，原告与本案争议行为不具有利害关系，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，一审法院裁定驳回原告程天华的起诉。 上诉人程天华不服一审裁定，向本院提起上诉称，请求：确认被上诉人于2019年7月18日铲除上诉人红薯等农作物的行政行为违法。理由如下：一、1960年甘蔗镇按规划将红旗洲50亩，新州约300亩(新洲现改各闽侯江滨生态园)分配给长江村作为集体土地，长江村民在该地块种桑养蚕，种红薯，至今有60年历史。程文瑞在长江村集体土地的荒滩开发是1998年，原是一片沙漠，且年年洪水侵蚀，是程文瑞挑泥做穴种桂圆树，历经千辛万苦，如今才有一片郁郁葱葱的果园，也才有今天的水土保持。依据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第十一条之规定:人民法院关于审理涉及承包经营荒山、荒沟、荒滩的农业承包合同纠纷案件中，对承包方种植的林木及收获果实的所有权和因治理水土流失而新增加的土地使用权，应当予以保护。二、闽侯县自然资源和规划局信息公开告知书85号中提供的信息。1.本轮长江村的基本农田保护面积为47.05公顷(约705亩);2.长江村的基本农田分布图。证明:国土部门规划将江滨生态园划定为长江村集体土地，并用黄色图案标注长江村永久基本农田所在的位置及面积，从黄色的图案件得知:永久基本农田在江滨生态园有300亩以上。闽侯江滨生态园侵占长江村的基本农田，在该地块建厕所，建公园道路，严重干扰国家用地规划，存在违法。而上诉人在该地块承包程文瑞的果园，并在树下种红薯等农作物，没有违反县国土部门的规划，应视为合情、合理、合法。三、程文瑞开荒治理沙滩，保护水土流失，改善生态环境作出积极的贡献。由于文盲的原因，程文瑞没有与村委会签订承包合同。今后程文瑞还有与村委会补充签订承包合同的权利。依据《土地管理法》第三十九条之规定:国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发并利用的土地，适当开发为农用地的，应当优先开发农用地，国家依法保护开发者的合法权益。四、依据《土地管理法》第十四条之规定:土地所有权和使用权的争议，由当事人协商解决，协商不成的由人民政府处理，当事人对有关政府决定不服的，可以向人民法院起诉，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。但是被上诉人已改变了上诉人的土地现状，说明上诉人有诉权。五、长江村委会证明程文瑞与程天华是本村村民。本村村民证明承包地的事实。综上，为维护上诉人的合法权益，并依法追究被上诉人的侵权责任，被上诉人先后两次侵犯上诉人的农作物(第二次不作举证)的行为存在违法，为防止被上诉人第三次“破坏生产经营”情况的再次发生，依据《行政诉讼法》第二条，《土地管理法》及相关法律的规定，上诉于贵院，请求支持上诉人的请求。 被上诉人闽侯县人民政府甘蔗街道办事处向本院提交书面答辩状称，一审裁定认定事实清楚、适用法律准确，程序合法，请求贵院驳回上诉人的上诉。1、上诉人主张案涉地块系其承包地，无事实和法律依据，上诉人与本案无法律上利害关系。(1)根据2019年12月30日闽侯县自然资源和规划局作出的侯自然综(2019)863号《关于魏邦仲批(转)1885号文件情况反馈》文件可知，江滨生态公园总面积约1317.18亩，国有土地1315.14亩，涉及到案涉长江村集体所有土地为2.04亩，且该地类为农村道路。故本案中案涉地块上无上诉人所称的基本农田，案涉长江村仅有2.04亩农村道路用地，不可能存在涉及所谓“承包”的事实，更不可能存在上诉人所言的案外人程文瑞因文盲原因没有与村委会签订承包合同，其从程文瑞处再次“承包”的事实，因此，上诉人主张其“承包”后种植农作物无事实和法律依据，其与本案无法律上利害关系。(2)上诉人引用《中华人民共和国土地管理法》第十四条证明其存在诉权依旧无事实和法律依据。如上述所言，案涉长江村村集体所有土地为2.04亩道路用地。退一步说，即使存在土地所有权或使用权纠纷，从土地所有权争议的角度上看其主张权利的主体也应是长江村集体所有而不是上诉人个人。从土地使用权的角度上看，本案上诉人仅提交所谓的“承包协议书”，仅双方个人签字，无发包单位盖章确认，无权属机关颁发承包经营权证等权属文件，不具备证据能力。因此，上诉人引用《中华人民共和国土地管理法》第十四条的前提条件必须证明现状是由上诉人使用，但上诉人仍无法提供诉争土地归其使用的证据，故以此主张其存在诉权依旧无事实和法律依据。2.上诉人至今未履行完毕其与本案存在利害关系的初步举证责任，应当承担举证不能的法律后果。从本案证据材料上看，上诉人一审中仅提交“承包协议书”证明其土地权利来源，该文件非权力机关制作也未经权力机关确认，系私下制作无任何证明力，且经一审法院审理，上诉人至今未提供有效权属文件。其次，二审中上诉人提交《长江村委会证明》，仅体现上诉人和程文瑞是长江村村民，该份文件仅是身份证明，未涉及案涉地块系长江村集体土地或者属于上诉人、案外人的承包地。而《长江村15位村民的证明》又仅是上诉人私下制作，其真实性依旧无法确认。再次，上诉人提供的报警记录，内容中仅体现程天华报警称共5人位于案涉地块种植的农作物被人破坏，该内容仅能体现上诉人有报过警，且报警内容也仅是上诉人的单方陈述，事实上是否存在农作物种植，种植何物，以及何人种植，均无法证明。故纵观全案证据材料，上诉人依旧未能初步证明其与本案存在法律上的利害关系，其举证不能，应当承担相应的法律后果。 上诉人在二审期间向本院补充提交如下证据：1.长江村委会证明，证明程天华和程文瑞都是长江村村民，本村民间的转包，符合规定；2、长江村15位村民的证明，证明程文瑞的开垦历史。长江村委会证明的内容仅证明程天华和程文瑞是长江村村民，并未证明其他事项，故无法佐证上诉人主张的证明内容。长江村15位村民的证明是上诉人单方制作后由村民签名，证明内容的真实性无法确认，本院不予采纳。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（三）项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料”。上诉人程天华主张被上诉人闽侯县人民政府甘蔗街道办事处破坏其位于闽侯县江滨生态园附近承包地上的农作物，应提供其与案涉土地存在法律上利害关系的相关证据。本案中，上诉人提供的与案外人程文瑞签订的《承包协议书》，真实性无法确认，且根据上诉人的陈述，案涉土地原系荒地，程文瑞自行开荒后上诉人承包进行农作物种植，然而土地并不因开发而当然享有使用权或承包经营权。案涉土地位于河道范围，根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条的规定:“在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等”,案涉土地不属于可以开荒进行种植活动的土地。据此，上诉人在本案中提供的证据无法证明其与案涉土地具有法律上的利害关系，故其提起本案诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件。 综上，上诉人的上诉请求和理由均不能成立，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定如下: 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 曾 媛