湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1241号上诉人（原审被告）：泸溪县人民政府。住所地：湖南省泸溪县武溪镇朝阳路。法定代表人：向恒林，该县县长。出庭负责人：向文标。委托代理人：周玉梅。委托代理人：刘华波，湖南弘睿律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：章长杰，男，1954年12月2日出生，苗族，住湖南省泸溪县。委托代理人：张光宏，湖南知来律师事务所律师。原审被告：湘西土家族苗族自治州人民政府。住所地：湖南省吉首市人民北路**。法定代表人：龙晓华，该州州长。委托代理人：杨光华。原审第三人：覃柏莲，女，1964年3月2日出生，土家族，住湖南省泸溪县。委托代理人：李乔好，男，1960年5月28日出生，土家族，住湖南省泸溪县，系覃柏莲的丈夫。章长杰诉泸溪县人民政府（以下简称泸溪县政府）、湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称湘西自治州政府）及原审第三人覃柏莲不履行土地行政确认法定职责及行政复议一案，湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院于2020年4月22日作出（2020）湘31行初5号行政判决，泸溪县政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案争议地位于湖南省泸溪县××镇××社区××处，2010年4月，泸溪县政府为第三人覃柏莲颁发泸林证字（2010）第4××1号林权证，小班669-670，面积分别为7.9亩、23.1亩，小班669四至，东：从章长杰地界沿界劈岭沿自云自明地界直上到张春山坳田边止，南：从张春山坳田到田角印时旺地界岩止，西：从张春山田角到张清文田坎边止，北：从张清文田坎边沿田溶边直下到319国道章长杰地界边止。小班670四至，东：从张春山田边到印时旺地界岩止，南：从印时旺田边到张清文田边止，西：从张清文田边到319国道边止，北：从319国道边到张春山田边止。2011年底，章长杰户和第三人覃柏莲户开始引发林地权属纠纷，次年3月2日，章长杰户为在争议地处平整房屋地基搭建柑子棚再次和覃柏莲户发生纠纷，为此，镇政府、村、组多次组织双方调解未果。2014年5月，章长杰以土地承包经营权纠纷向泸溪县人民法院提起民事诉讼。2015年3月4日，泸溪县人民法院以证据不足为由驳回章长杰的诉讼请求。章长杰不服上诉至原审法院，原审法院于2015年7月8日作出（2015）州民一终字第365号民事判决，认定争议地不在林权证范围内，覃柏莲等人侵害了章长杰承包土地的经营管理权，对章长杰的诉讼请求进行了支持。覃柏莲不服，向检察机关申请抗诉。2016年4月20日，章长杰针对泸林证字（2010）第4××1号林权证向原审法院提起行政诉讼，原审法院结合（2015）州民一终字第365号民事判决所认定的涉案争议地不在本案诉讼涉及的林权证范围内，章长杰不是利害关系人不具备诉讼主体资格为由，作出（2016）湘31行初33号行政裁定书，裁定驳回章长杰的起诉。另查明，关于民事诉讼部分，双方的土地承包经营权纠纷，湖南省人民检察院对原审法院作出的（2015）州民一终字第365号民事判决提出抗诉后，本院作出（2018）湘民抗8号民事裁定，提审了本案，并于2018年11月5日作出（2018）湘民再478号民事判决书，认为双方均认可章长杰的承包经营权证与覃柏莲2010年林权证有土地重叠，二审依据覃民汉《自留山证》等证据，认定双方承包土地没有重叠不当，但认为覃柏莲、李乔好、杨秀莲侵犯了章长杰的承包经营权，酌情判决该三人赔偿章长杰部分施工损失，处理正确。抗诉机关的抗诉理由不能成立，二审认定事实虽有瑕疵，但处理适当，判决维持原审法院作出的（2015）州民一终字第365号民事判决。关于行政诉讼部分，针对章长杰申请撤销覃柏莲所持有的泸林证字（2010）第4××1号林权证。原审法院作出（2016）湘31行初33号行政裁定后，章长杰提出上诉。本院于2018年9月28日作出（2018）湘行终17号行政裁定，认为本案实质是章长杰与覃柏莲的林地（使用权）权属纠纷，林权争议依法应行政裁决、行政复议先行。明确争议地的四至范围，章长杰持有泸政土地第881号土地承包使用证的四至范围是否与覃柏莲持有泸林证字（2010）第4××1号林权证的四至范围部分重叠等问题，属于泸溪县政府处理涉案林地权属纠纷时应当查清的事项。虽然泸溪县林业局曾作出《关于章长杰申请“撤销林权证申请书”的答复意见》，但是并未解决上述问题，并作出裁决确定争议地的权属。故本案在没有行政裁决、行政复议的情形下法院应不予受理。……一审以章长杰不是适格原告驳回其起诉的理由不准确，但处理结果并无不当。考虑到章长杰的权利还可以通过向政府申请林地确权获得救济，故对本案的处理结论可予维持。裁定：驳回上诉，维持原裁定。章长杰于2019年4月8日向泸溪县政府提出林木林地权属争议处理申请。泸溪县政府认为该争议属于土地承包经营权争议，不属于政府受理的土地权属争议范围，于2019年4月12日作出泸复答字（2019）1号不予受理决定。章长杰不服，申请复议，湘西自治州政府于2019年12月24日作出州府复决字（2019）19号行政复议决定书，决定维持泸溪县政府的不予受理决定。章长杰不服，诉至该院，请求：1.撤销泸溪县政府作出的泸复答字[2019]1号不予受理决定书和湘西自治州政府作出的州府复决字(2019）19号行政复议决定书；2.责令泸溪县政府对章长杰提出的确权申请予以受理并作出处理决定；3本案的诉讼费用由被告承担。原审法院认为：本案争议焦点是泸溪县政府是否应予受理章长杰申请撤销覃柏莲的《林权证》的申请，即本案中章长杰与覃柏莲之间的争议是土地承包经营权纠纷还是林地(使用权）权属纠纷。2011年底，章长杰户和覃柏莲户开始引发林地权属纠纷，之后陆续引发民事诉讼和行政诉讼。最终以湖南省高级人民法院作出（2018）湘民再478号民事判决和（2018）湘行终17号行政裁定而告一段落。（2018）湘民再478号民事判决以土地承包经营权侵权纠纷作出裁决，再审庭审中覃柏莲亦陈述其2010年的林权证与章长杰的老承包使用证有土地重叠。再审认为“双方均认可章长杰的承包经营权证与覃柏莲2010年林权证有土地重叠，二审依据覃民汉《自留山证》等证据，认定双方承包土地没有重叠不当”。（2018）湘行终17号行政裁定认为，本案实质是章长杰与覃柏莲的林地（使用权）权属纠纷，林权争议依法应行政裁决、行政复议先行。明确争议地的四至范围，章长杰持有泸政土地第881号土地承包使用证的四至范围是否与覃柏莲持有泸林证字（2010）第4××1号林权证的四至范围部分重叠等问题，属于泸溪县政府处理涉案林地权属纠纷时应当查清的事项。依据以上两份生效的法律文书，对于本案双方争议的土地是否存在重叠，是属于泸溪县政府处理涉案林地权属纠纷时应当查清的事项，而在本案的行政诉讼中，章长杰与覃柏莲的纠纷属于林地（使用权）权属纠纷。综上，本案双方争议的土地是否存在重叠，是属于泸溪县政府处理涉案林地权属纠纷时应当查清的事项，在本案的行政诉讼中，章长杰与覃柏莲的纠纷属于林地(使用权）权属纠纷。泸溪县政府认定双方的争议属于土地承包经营权争议因而不属于政府受理的主要证据不足，导致定性错误，亦导致适用法律错误，应予以撤销，湘西自治州政府作出维持的复议决定应一并予以撤销。章长杰关于请求撤销泸溪县政府、湘西自治州政府的不予受理决定书和行政复议决定书及要求泸溪县政府受理其确权申请的理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决：撤销泸溪县政府泸复答字（2019）1号不予受理决定；撤销湘西自治州政府州府复决字（2019）19号复议决定书；责令泸溪县政府于本判决生效之日起六个月内对章长杰的权属争议申请依法作出处理。泸溪县政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院作出的（2015）州民一终字第365号民事判决和本院作出的（2018）湘民再478号民事判决均认为：章长杰与覃柏莲的纠纷不属于林地确权纠纷。二、章长杰与覃柏莲之间的争议应适用《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，属于农村土地承包经营权争议，不属于泸溪县政府的处理范围。三、覃柏莲所持有的林权证合法有效。泸溪县人民政府以覃柏莲之父持有的《自留山证》为依据颁发的《林权证》是换证行为，延续覃柏莲原持有的《自留山证》承包的范围和四至界限，不属于新的林地登记行为，也不会给章长杰承包地造成侵害。综上所述，原审判决认定事实和适用法律错误，请求依法撤销原审判决，驳回章长杰的原审诉讼请求。被上诉人章长杰答辩称：一、章长杰与覃柏莲的林地权属争议，经湖南省高级人民法院生效裁判文书认定为林地（使用权）权属纠纷，依法应当由泸溪县政府先行处理。二、泸溪县政府在原审开庭时，向原审法院承认2010年为覃柏莲换发的新林权证，因工作人员失误，造成该林权证的四至界限与实际不符。泸溪县政府不仅不主动纠错，还辩称颁证行为合法，是典型的行政不作为。三、本案依法应当由泸溪县政府先行处理，泸溪县政府未受理章长杰的确权申请，程序违法。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审被告湘西自治州政府述称：本案中发包方是明确的，不存在权属争议，存在的是发包方与承包方签订的承包合同导致的争议，是承包经营权争议，不是权属争议。湘西自治州政府作出维持泸溪县政府不予受理决定的复议决定是正确的。原审第三人覃柏莲述称：按照法律规定，林权争议依法应行政裁决、行政复议先行。然而省、州两级法院没有让政府先行确权，听信章长杰一面之词，直接判决并强制我对章长杰赔付10850元，是对我的极大不公。当事人在原审中提交并质证的证据材料随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。另查明：章长杰于2019年4月8日向泸溪县政府提出了林木林地权属争议处理申请，请求撤销泸溪县政府为覃柏莲颁发的泸林证字（2010）第4××1号林权证，以及确认覃柏莲承包的“歇场岩、茶坨”林地的四至界限与章长杰承包的“梨子地”四至界限不重叠。本院认为：本案的争议焦点在于章长杰与覃柏莲的争议属于农村土地承包经营纠纷还是土地权属争议。广义的农村土地承包经营纠纷和土地权属争议二者在某种程度上有一定交叉，但目前我国法律及司法解释对农村土地承包经营纠纷采取的是一种限缩性的规定，故二者可作如下区别：农村土地承包经营纠纷的前提是对权利标的的农村土地四至界限、土地所有权没有争议，一般是承包方和发包方因合同产生的纠纷，以及在承包人合法取得承包经营权并依法登记后，基于新的法律事实而产生的民事纠纷，更多体现的是民事法律关系。例如，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定，农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。土地（林地）权属争议是指因土地（林地）所有权或使用权的归属不清产生的纠纷，包括土地（林地）所有权争议和因土地（林地）四至界限不清而产生的使用权争议等，通常具有年代久远、情况复杂、政策性强等特征，依法应行政裁决、行政复议先行，更多体现的是行政法律关系。本案中，章长杰与覃柏莲均认可章长杰的承包经营权证与覃柏莲2010年林权证有土地重叠，故本案争议属于因土地（林地）四至界限不清而产生的使用权争议，即土地（林地）权属争议。对于林权证上因四至界限不明，土地范围重叠发生争议的情形，应属于泸溪县政府的受理范围。本院作出的（2018）湘行终17号行政裁定亦认为，本案实质是章长杰与覃柏莲的林地（使用权）权属纠纷，林权争议依法应行政裁决、行政复议先行。明确争议地的四至范围，章长杰持有泸政土地第881号土地承包使用证的四至范围是否与覃柏莲持有泸林证字（2010）第4××1号林权证的四至范围部分重叠等问题，属于泸溪县政府处理涉案土地（林地）权属纠纷时应当查清的事项。此外，行政机关具有自行纠错的职责，章长杰向泸溪县政府请求撤销其为覃柏莲颁发的泸林证字（2010）第4××1号林权证，亦属于泸溪县政府受理的范围。上诉人泸溪县政府提出原审法院作出的（2015）州民一终字第365号民事判决和本院作出的（2018）湘民再478号民事判决均认为章长杰与覃柏莲的纠纷属于农村土地承包经营权纠纷，不属于林地确权纠纷的主张。本院认为，章长杰与覃柏莲之间的民事诉讼为侵权行为引发的纠纷，与本案纠纷虽有关联但并非同一法律关系，故泸溪县政府的该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，本案中章长杰与覃柏莲的争议为土地（林地）使用权属争议，章长杰持有的泸政土地第881号土地承包使用证与覃柏莲持有的泸林证字（2010）第4××1号林权证的四至范围是否存在重叠，是泸溪县政府处理涉案土地（林地）权属纠纷时应当查清的事项。原审认为泸溪县政府认定双方的争议属于农村土地承包经营纠纷并决定不予受理，属于适用法律错误，应予撤销，湘西自治州政府作出维持的复议决定应一并予以撤销，并无不当。上诉人泸溪县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人泸溪县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年十一月二十五日法官助理张颢严书记员杨柳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……