广西壮族自治区宾阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0126行初176号 原告肖鲜花，女，1968年1月15日出生，壮族，住广西壮族自治区上林县。 委托代理人蓝如发，上林县法律服务中心法律工作者。 被告上林县乔贤镇人民政府，所在地广西上林县乔贤镇北街**。 法定代表人覃庆云，该镇镇长。 委托代理人黄卉，上林县司法局乔贤司法所所长。 第三人韦志强，男，1968年11月13日出生，壮族，，住广西壮族自治区上林县 委托代理人覃忠诚，广西林山律师事务所律师。 原告肖鲜花不服被告上林县乔贤镇人民政府作出《土地权属纠纷处理意见》一案，于2020年9月18日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因韦志强与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月18日公开开庭审理了本案。原告委托代理人蓝如发，被告上林县乔贤镇人民政府副镇长韦钧文及被告委托代理人黄卉，第三人韦志强及其委托代理人覃忠诚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年4月8日，原告肖鲜花向被告上林县乔贤镇人民政府提出申请，要求确认“弄马昌”（地名）1亩开荒土地的使用权为归其所有。被告上林县乔贤镇人民政府于2020年5月9日作出《关于新柳南高速公路建设用地涉及乔贤镇恭睦村塘 防庄肖鲜花土地权属纠纷的处理意见》，明确处理意见：1、土地上的附作物及青苗补偿费归承包者所有，土地权属归农村集体组织所有。2、该地块权属涉及坐马、塘防两个庄农村集体组织，根据《土地管理法》规定，单位之间的争议，由县级人民政府处理。坐马庄、塘防庄可向上林县人民政府提出权属处理申请，建议通过法律途径解决，土地补偿款暂由村委会保管。 原告肖鲜花诉称，原告于1981年在本村“弄马昌”（地名）开荒约l亩的土地种植农作物，一直经营至2018年共37年头无任何争议，有本庄经联社和村民韦蓝茂等5人作证，承包人覃启珍等4人作证2018年新柳南高速公路开发征用到该地，该地与第三人土地相连（两户合计3.769亩），先前原告把该开荒地发包给覃启珍等人承包时，土地备耕平整后原来的地貌已被改变，该地已融合到第三人土地当中，现该地被征用，第三人不承认原告有份额，双方为此引发纠纷2019年元月7日，原告向被告要求领取土地征用补偿费未果，为不影响新柳南高速公路正常施工，经被告出面协调签订一份协议，内容为：土地未确权前，征地补偿费暂由新柳南高速公路指挥部保存，等双方依法处理权属纠纷后，再按各方享受份额进行发放2019年元月18日原告向被告申请要求对该地确权，2019年7月3日，被告书面答复建议原告走法律途径解决该问题，2020年4月8日再次申请被告对该地确权，被告于2020年5月9日作出土地权属纠纷处理意见，其行为已构成行政行为程序违法。原告认为，被告作出2020年5月9日作出土地权属纠纷处理意见行政行为程序违法，严重侵害原告的合法权益，应予纠正。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定，请求法院依法确认被告作出2020年5月9日土地权属纠纷处理意见行政行为程序违法，并判令被告依法履行法定职责对原告与第三人的土地权属纠纷作出处理决定；诉讼费由被告承担。 原告在举证期限内向本院提交了以下证据： 1、关于肖鲜花信访的答复，证明被告不履行法定职责、行政行为违法的事实，同时证明涉案争议地为肖鲜花、韦志强个人之间的争议； 2、协议书，证明涉案土地属于个人之间的争议，权属纠纷争议未确认处理前，征地费由乔贤镇恭睦村委会账户代为保存，待权属清楚后，再进行处理的事实； 3、证明，证明涉案土地中有原告1亩，原告已经履行了举证义务（申请确权时已提交证人证言给被告），被告存在程序违法的事实。 被告上林县乔贤镇人民政府辩称，一、肖鲜花不具备土地确权行政案件的原告主体资格，应当驳回其起诉。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，结合肖鲜花的诉讼请求，本案为涉及农村集体土地的行政案件，肖鲜花在没有得到其所属村过半数村民或原集体经济组织成员授权的情况下，不能代表集体经济组织提起诉讼。因此，肖鲜花的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的起诉条件，应当驳回其起诉。二、乔贤镇人民政府于2020年5月9日做出的《关于新柳南高速公路建设用地涉及乔贤镇恭睦村塘防庄肖鲜花土地权属纠纷的处理意见》认定事实清楚、适用法律正确，程序符合法律规定。新柳南高速公路建设用地上林段经过乔贤镇辖区，乔贤镇人民政府根据上政发【2017】13号，南府规【2019】5号文件进行全镇的征地征收工作。2018年底，新柳南高速公路建设用地经过乔贤镇恭睦村弄马昌（地名），该地位于坐马庄地块3.769亩在征地红线内，坐马庄群众认为该地块自1998年至今一直由坐马庄发包种植农作物，几经转手，征用土地前是由坐马庄韦志强承包种植甘蔗；肖鲜花向高速公路征地工作组反映，在3.769亩地块中包括她家的1亩开荒地，她想要获得高速路征收土地的补偿款。理由是1981年肖鲜花父亲肖良安在弄马昌开荒这块土地，耕种至1988年，1988年后将这块1亩开荒地发包给覃启珍、卢日红、李大华，并取得他们付给的承包金。坐马庄韦志强夫妇等人 不认可肖鲜花的说法，双方发生纠纷。根据我镇多次组织相关部门的调查及双方提供的材料，虽然双方在该地块的所有权意见不一致，但从肖鲜花的口供及向政府写的申请书，还有塘防庄20名群众联名写的证明和承包土地覃启珍等人的证实，塘防庄老队长肖联群收到承包金的收据，都证明该地块为肖鲜花的父亲肖良安在弄马昌（地名）开荒事实。在2016年3月16日的收据中明确写明，承包金20亩，每亩250元，共计5000元，荒地150元。肖鲜花所主张的荒地为1亩，根据2016年3月16日的收据显示，荒地面积并没有1亩，也没有注明亩数。根据第三人韦志强及乔贤镇人民政府征地拆迁工作小组成员反映在第一次到达弄马昌现场调解时，肖鲜花主张几分荒地未果，故请求乔贤镇政府处理时变成1亩开荒地，第三人不同意肖鲜花所主张的亩数，故调解不成功。三、肖鲜花主张乔贤镇人民政府的行政行为程序违法事由于客观事实不符合，没有事实依据。乔贤镇人民政府根据肖鲜花的申请，进行调查走访群众，多次组织调解，最终给出处理意见，只因客观原因暂时无法确认土地权属，不代表乔贤镇政府作为行政机关没有履行职责。肖鲜花的诉求实际上是要求乔贤镇人民政府将案涉土地承包经营权确认给其本人，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定，农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。以上法律对农村土地承包经营权纠纷的类型进行了明确的列举和划分。本案中，肖鲜花在土地被征收后，认为征地补偿发放侵犯了其合法的权利，在此情况下，才主张土地确权，实际上是要求确认土地承包经营权归属于其本人，即属于上述法律规定的情 形。而土地权属争议是指因土地所有权和使用权的归属不清所产生的纠纷。根据2003年3月1日起施行的国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。该办法第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。从以上法条中可以看出，土地承包经营权纠纷和土地权属争议存在不同的内涵和范围，法律将农村土地承包经营权纠纷、争议和其他土地所有权或者使用权归属争议进行了区别对待，以不同的法律规范和条文，定义了两种纠纷的范围，并明确了农村土地承包经营权争议案件不作为土地所有权或者使用权归属争议来进行处理。又根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。从以上规定可以看出，农村土地承包法及相关法律法规及规章并没有赋予行政机关对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职责。对农村土地承包经营权权属争议，乡镇政府可以根据当事人的请求，组织双方进行调解，如调解不成，当事人应通过仲裁或民事诉讼途径解决争议。职权法定是行政机关行使行政职权的基本原则，行政机关在农村土地承包经营纠纷中只能扮演居中调解的角色，因此，乔贤镇政府在肖鲜花向其申请后，已经依法调解，积极走访调查，并作出了答复说明的处理。因此，被告已经根据上述法律规定的内容，履行了调解的职责，肖鲜花的请求实际上是对其农村土地承包经营权进行确权的请求，明显缺乏法律依据。综上，乔贤镇人民政府的行政行为程序符合法律规定，肖鲜花的诉讼请求并无法律依据，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告上林县乔贤镇人民政府向本院提交了以下证据： 1、上林县人民政府关于印发柳州经合山至南宁项目用地征收地拆迁补偿方案的通知； 2、柳州经合山至南宁项目用地征地拆迁补偿方案； 3、南宁市人民政府关于实施新一轮征地区片综合地价和统一年产值标准的通知； 4、关于新柳南高速公路上林段征收按新一轮征地补偿标准执行的请示； 5、上林县人民政府常务会议纪要； 6、关于肖鲜花信访的答复； 7、调查笔录； 8、会议记录； 以上证据证明被告作出涉案《关于新柳南高速公路建设用地涉及乔贤镇恭睦村塘防庄肖鲜花土地权属纠纷的处理意见》事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确。 第三人韦志强述称，原告没有土地承包经营证，说明承包经营权不是原告的，涉案1亩土地的所有权和使用权是属于塘防经联社和坐马经联社的土地纠纷，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院驳回原告诉讼请求。 第三人韦志强向本院提交以下证据： 1、证明； 2、公证书； 以上证据证明肖鲜花诉请的涉案土地是属于坐马经联社的，现有韦志强在承包。 经庭审质证，对于被告提交的证据，原告对证据1、2、3、4、5的关联性有异议；对证据6、7、8的三性没有异议，对其证明目的有异议，证据6恰好证明纠纷是个人之间的纠纷，证据7恰好证明涉案争议地有原告的一块地在其中。第三人对被告的全部证据三性均无异议。 对于原告提交的证据，被告对证据1三性没有异议，但不认可原告的证明目的；证据2真实性没有异议，但该协议书在确定范围过后，还有新的协议书，但是原告没有签；证据3的真实性有待核查。第三人的质证意见和被告的一致。 对于第三人提交的证据，原告对证据1的三性及证明目的均有异议；对证据2的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，不能证明公证书中面积包括有争议地1亩在里面。被告对证据1的真实性有异议，证据2的三性没有异议。 本院对上述证据认证如下：1、被告提交的证据认证：第三人对证据三性均没有异议；原告对证据1、2、3、4、5的关联性提出异议；经核实，案涉《处理意见》中的事由系被告及高速公路征地工作组等单位共同组成联合工作组进行调查后得出，且以上证据证明被告作出案涉行政行为的过程，故本院对被告提交的证据均予以确认。2、原告提交的证据认证：被告、第三人对证据1、2真实性没有异议，且与本案有关联性，本院予以确认；证据3系塘防经联社出具的《证明》，因其内容明确土地使用权归肖鲜花所有，但塘防经联社并没有土地权属确权的法定职权，故对该证明在本案中不予认定。3、第三人提交的证据认证：原告、第三人对证据2的真实性没有异议，本院予以认定；原告、第三人对证据1的真实性及证明目的均有异议，证据1系苏继新出具的《证明》，因该证明上均没有出现本案原告和第三人的名字，故对该证明在本案中不予认定。 经审理查明，2020年4月8日，原告肖鲜花向被告上林县乔贤镇人民政府提出申请，申请中写明“申请人于1981年在弄马昌开荒，面积约1亩多种植木薯、芋头等农作物，一直经营至2018年共37年无任何争议。1994年至2018年，申请人将该地先后出租给覃启珍、唐覃安、卢日红、李大华等人承包经营甘蔗种植，由于承包人将承包的土地备耕平整后，原来的地块、地貌已被改变，被申请人韦志强不承认被柳南高速公路征收的3.769亩土地中有1亩申请人的土地，双方发生纠纷。为此，肖鲜花申请上林县乔贤镇确认弄马昌1亩开荒土地的使用权归其所有。”被告 上林县乔贤镇政府收到申请书后，组成工作组进行调查，并于2020年5月9日作出《关于新柳南高速公路建设用地涉及乔贤镇恭睦村塘防庄肖鲜花土地权属纠纷的处理意见》，该意见书明确该事件属于一般土地权属纠纷，并提出处理意见为：1、肖鲜花开荒的土地已承包给别人，土地上的附作物及青苗补偿费应归承包者所有，土地权属归农村集体组织所有。2、该地块权属涉及坐马、塘防两个庄集体组织，根据《土地管理法》第十四条规定：…单位之间的争议，由县级人民政府处理…。坐马庄、塘防庄可向上林县人民政府提出权属处理申请，建议通过法律途径解决，土地补偿款暂由村委会保管。肖鲜花收到该处理意见后，于2020年9月18日向法院提起行政诉讼，要求法院判决确认被告作出2020年5月9日土地权属纠纷处理意见行政行为程序违法，并判令被告依法履行法定职责对原告与第三人的土地权属纠纷作出处理决定。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……”。本案中，原告肖鲜花和第三人韦志强分属于塘防庄和坐马庄两个不同的集体，被告上林县乔贤镇政府在收到原告肖鲜花的申请后，组成工作组经过调查后，认为其无权对单位之间土地权属争议作出确权处理决定。遂于2020年5月9日作出《关于新柳南高速公路建设用地涉及乔贤镇恭睦村塘防庄肖鲜花土地权属纠纷的处理意见》，该处理意见明确告知应由所涉集体坐马庄、塘防庄向上林县人民政府提出权属处理申请，并提出建议通过法律途径解决，土地补偿款暂由村委会保管的建议和意见并无不当。 综上所述，被告上林县乔贤镇人民政府作出《关于新柳南高速公路建设用地涉及乔贤镇恭睦村塘防庄肖鲜花土地权属纠纷的处理意见》事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告请求法院依法判决被告依法履行土地确权法定职责的诉讼请求，缺乏 事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告肖鲜花的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告肖鲜花负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院,同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  郑之新 人民陪审员  陈 军 人民陪审员  李 斌 二〇二〇年十一月三十日 书 记 员  陈秋兰 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。