山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终650号上诉人（原审原告）樊某1，住山西省新绛县。委托代理人樊某2，住址同上，系樊某1儿子。委托代理人常某1，住址同上，系樊某1儿媳。被上诉人（原审被告）新绛县人民政府。法定代表人解某。行政机关出庭负责人杨某。委托代理人李某，山西中吕律师事务所律师。原审第三人新绛县三泉镇人民政府。行政机关出庭负责人吴某。委托代理人常某2。委托代理人王某，山西中吕律师事务所律师。原审第三人新绛县三泉镇尚书村村民委员会。法定代表人樊某3。委托代理人孙某。上诉人樊某1因诉被上诉人新绛县人民政府（以下简称新绛县政府）及第三人新绛县三泉镇人民政府（以下简称三泉镇政府）、新绛县三泉镇尚书村村民委员会（以下简称尚书村委会）行政协议一案，不服山西省临汾市中级人民法院（2020）晋10行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人樊某1的委托代理人樊某2、常某1，被上诉人新绛县政府出庭负责人杨某及委托代理人李某，原审第三人三泉镇政府出庭负责人吴某及委托代理人常某2、王某，原审第三人尚书村委会的委托代理人孙某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：樊某1系新绛县三泉镇尚书村村民，在村内承包经营10.94亩土地。2018年6月3日，三泉镇政府受新绛县政府委托，与尚书村委会、樊某1签订《土地征收协议书》（以下简称被诉征地协议），对樊某1承包经营土地中的1.5668亩土地进行征收并将征地款65806元汇至樊某1帐户内。2018年6月4日，山西省人民政府办公厅发布《关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政办发〔2018〕60号），新绛县平川区补偿标准调整为44022元/亩。2019年3月19日，新绛县自然资源局向尚书村委会送达《征地听证告知书》，对拟征土地用途、位置、种类及面积、补偿标准、安置方案及当事人举行听证的权利进行告知。尚书村委会对该告知书进行张贴并于2019年3月25日向新绛县自然资源出具《放弃听证证明》，上有尚书村法人代表及樊根旺等五名群众代表签字，并加盖村委会公章。2019年9月4日，山西省人民政府作出《关于新绛经济技术开发区二〇一九第二批次建设用地的批复》，同意运城市人民政府将三泉镇尚书村8公顷集体土地转为建设用地并办理征收手续，并要求按照晋政办发〔2018〕60号文件要求，足额支付征地补偿费用。同月6日，运城市人民政府作出《关于新绛经济技术开发区2019年第2批次建设用地的批复》，同意新绛县政府将三泉镇尚书村8公顷土地转为建设用地并办理征收手续，该土地作为新绛经济技术开发区2019年第2批次建设用地。2019年9月9日，新绛县政府作出《征收土地方案公告》，2019年9月23日，新绛县自然资源局作出《征地补偿安置方案公告》，尚书村委会分别于当日在村内张贴。2020年6月3日，根据晋政办发〔2018〕60号文件的补偿标准，新绛县政府通过三泉镇财政所另行向樊某1补发9167元征地补偿款，樊某1共计收到征地补偿款74973元。另查明，樊根旺与樊某1系兄弟关系，樊某1在被诉征地协议及收据上的签字均为樊根旺代签。原审法院认为：本案争议焦点为被诉征地协议是否属于无效的情形。首先，关于樊某1主张被诉征地协议非其本人签署的问题。樊根旺及尚书村委会出具的证明可以证实案涉协议由樊某1委托其兄弟樊根旺代为签署，结合本案全部征地补偿款已汇入樊某1本人账户，且其未提出异议，对被诉征地协议的签订可以认定系樊某1本人的真实意思表示。其次，关于案涉协议的效力问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。本案中，三泉镇政府于2018年6月3日接受新绛县政府委托，与尚书村委会、樊某1签订被诉征地协议，对樊某11.5668亩土地进行征收，协议签订后，74973元补偿款已经汇入樊某1本人账户。2019年9月4日，山西省人民政府作出《关于新绛经济技术开发区二〇一九第二批次建设用地的批复》，同意将三泉镇尚书村8公顷集体土地转为建设用地。故被告在征地过程中确实存在未批先征的问题，原审法院予以指正，但考虑到其并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的确认行政行为无效的情形，并且，在2019年土地批复后，新绛县政府又实施了“两公告”行为，并根据晋政办发〔2018〕60号文件的要求重新计算补发了征地补偿款，对先前征地行政行为予以规范和补救，保障了樊某1的权益。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法安置补偿权益角度出发，不宜以“未批先征”为由否定已签订的安置补偿协议的效力。综上，樊某1请求确认被诉征地协议无效的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告樊某1的诉讼请求。樊某1上诉称：一、案涉土地存在“未批先征”重大且明显的违法情形，原审法院认定事实错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。而案涉土地在山西省人民政府还未作出批复之前就由被上诉人开始组织实施征收，在签订协议后才开始将《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》等征收土地相关文件在村内进行张贴，在未获得征地批复的情形下进行征地听证告知没有合法性可言，村委会《放弃听证证明》的真实性更是无法保障。案涉土地并未依照法定程序实施征收，存在重大且明显违法的情形。另外，被诉征地协议中的签名系樊根旺代签，上诉人并未授权给樊根旺代签字，其代签行为对上诉人不发生法律效力。基于此，被上诉人委托三泉镇政府与上诉人签订被诉征地协议没有合法依据，明显违法，应当依法确认为无效。二、被上诉人未按照法定程序进行土地征收已成基本事实，即使被上诉人对征地行为进行规范和补救，也不能否认其违法征收的客观事实。行政诉讼的目的和意义之一在于以司法促进人民政府依法行政，保护人民群众合法权益不受侵犯，维护社会和谐与稳定。在行政机关明显违反法律规定的情况下，人民法院不应仅仅予以指正；况且土地作为重要的自然资源，应当严格依照法律规定进行合理合法使用，县级人民政府征收土地也应当依照法定程序进行。否则，类似的未批先征将会违反合法行政的基本原则，难以对地方人民政府是否依法行政形成有效的监督。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求：一、撤销山西省临汾市中级人民法院（2020）晋10行初16号行政判决，将本案发回原审法院重审或者查明事实后依法改判；二、本案诉讼费由新绛县政府承担。新绛县政府辩称：一、被诉征地协议不存在法定无效的情形，上诉人樊某1请求确认协议无效缺乏事实和法律依据。（一）按照现行法律规定，行政协议只有存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形时，才应当确认无效。（二）被诉征地协议不存在法定无效情形，不应被确认无效。1.按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定，新绛县政府作为县级人民政府，依法有权组织实施土地征收，包括签订征地补偿协议，亦有权委托三泉镇政府与樊某1签订征地补偿协议。2.樊某1签订被诉征地协议并依约领取补偿款，均系其真实意思表示，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。3.在山西省人民政府征地批复作出之前签订被诉征地协议并不违反法律法规的强制性规定。被诉征地协议于2018年6月3日签订，省政府于2019年9月4日作出征地批复文件。新绛县政府在征地报批前先行与被征收人协商签订被诉征地协议，及时支付补偿款，并在省政府征地批复下达后及时补足补偿款差额，不存在损害被征收人合法权益的情形。因此，被诉征地协议不存在法定的无效情形。最高人民法院大量司法案例均认可此观点。4.樊根旺代签被诉征地协议行为并不导致协议无效。樊根旺代樊某1签订被诉征地协议，是因为樊根旺是樊某1弟弟，樊某1不会写字，故将身份证、银行卡交由樊根旺，委托樊根旺办理相关事项。该事实由樊根旺出具说明以及尚书村委会当庭陈述予以证明。上诉人在原审庭审过程中明确认可已领取补偿款，也表明其知晓并认可委托代签协议的事实及协议效力。退一步讲，即使樊某1不认可委托樊根旺签订协议的事实，樊根旺签订协议的行为也属于无权代理范畴，按照《中华人民共和国民法总则》第一百七十一条的规定，并不等于合同无效。二、案涉土地补偿标准符合相关规定，补偿款已足额发放，保障了樊某1等被征收人的合法权益。2018年6月3日被诉征地协议确定的补偿标准为42000元/亩，樊某1应当领取补偿款为65806元，该补偿标准高于当时有效的《山西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发〔2013〕22号）中确定的补偿标准。樊某1当日即领取了该补偿款。2019年9月4日，省政府征地批复要求按照《山西省人民政府办公厅关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政办发（2018〕60号）支付征地补偿费用，案涉土地的补偿标准确定为47850元/亩。此后，樊某1收到了补偿款差额。三、县政府在土地征收报批前、获批后均依法就补偿标准等履行了听证告知、公告等程序，充分保障了樊某1等被征收人的知情权、参与权、监督权，未损害其合法权益。上述事实由新绛县政府、三泉镇政府在原审中提交的证据予以证明，且省政府《行政复议决定书》（晋政行复决字〔2019〕150号）也对此进行了确认。综上，被诉征地协议不存在法定无效情形，樊某1请求确认协议无效缺乏事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。三泉镇政府述称：一、上诉人不清楚土地补偿款不符合客观实际。二、案涉被征土地不是基本农田。三、本案不适用《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。请求驳回上诉，维持原判。尚书村委会未陈述答辩意见。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与原审认定的事实一致，予以确认。本院认为：本案为征收农村集体土地引发的补偿安置协议争议，争议焦点是被诉征地协议是否存在法定无效的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。根据上述法律规定，行政协议存在“重大且明显违法”情形是行政协议无效的实质性法律标准，具体情形应根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定进行判断。本案中，新绛县政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条关于“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定享有辖区内土地征收的实施权，是征地补偿行为的法定行政主体，有权委托三泉镇政府签订征地补偿协议，并承担相应法律后果。樊根旺在未取得上诉人明确授权的情况下，代表上诉人签订被诉征地协议的行为构成无权处分，但上诉人在协议签订后两年中两次取得补偿款均未明确表示拒绝或退还，事实上以行为方式对樊根旺签约行为进行了追认。被诉征地协议系新绛县政府基于公共利益需要、积极推进相关建设项目所形成，山西省政府于2019年9月4日对案涉土地作出了征地批准文件，且新绛县政府按照征地批准文件中确定的新的征地补偿标准对上诉人补发了补偿款，签订协议行为没有实质性侵害上诉人的合法补偿权益，故被诉征地协议不存在“重大且明显违法”的无效情形，也不存在合同无效的其他法定情形。原审法院在指出新绛县政府“未批先征”违法性的同时，从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度考虑，认为本案不宜以“未批先征”为由否定已签订的安置补偿协议的效力，并无不妥。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人樊某1负担。本判决为终审判决。审判长 程彦斌审判员 庞永平审判员 姚利屏二○二○年十一月十日法官助理 卜勇涛书记员 武 蕾