浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1681号上诉人（原审原告）沈荣法，男，1967年5月15日出生，汉族，住浙江省湖州市吴兴区。上诉人（原审原告）张学芬，女，1970年9月9日出生，汉族，住浙江省湖州市吴兴区。被上诉人（原审被告）湖州市南浔区人民政府，住所地浙江省湖州市南浔区南浔镇向阳路**。法定代表人温建飞，区长。委托代理人李明智。委托代理人王会，北京隆安（湖州）律师事务所律师。沈荣法、张学芬诉湖州市南浔区人民政府（以下简称南浔区政府）不履行房屋补偿安置职责一案，浙江省湖州市中级人民法院于2020年9月2日作出（2020）浙05行初4号行政裁定。沈荣法、张学芬不服，向本院提起上诉。本院于2020年9月16日立案后依法组成合议庭，并于2020年10月26日在本院对双方当事人进行了询问。上诉人沈荣法，被上诉人南浔区政府的委托代理人李明智、王会到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，张学芬原系湖州市南浔区××镇屯××村村民，1994年4月14日与沈荣法登记结婚，于1998年10月5日将户籍迁入沈荣法户籍所在地湖州市南浔区南浔镇唐家兜**。2014年1月1日，湖州南浔城南城乡一体化发展试验区农村土地综合整治农房搬迁项目启动，张学芬原户户籍所在地湖州市南浔区××镇屯××村在该次农房搬迁项目范围内。019年7月起，沈荣法陆续通过浙江信访平台、国家信访局反映，张学芬在湖州市南浔区××镇屯××村××房搬迁中不能享受安置的问题，湖州市南浔区南浔镇人民政府（以下简称南浔镇政府）多次回复张学芬与其妹妹张淑琴二人在湖州市南浔区××镇屯××村的房屋属于一户多宅的情形，张学芬出嫁后户户籍早已迁出屯圩村，能享受安置。2020年1月11日，沈荣法、张学芬向南浔区政府邮寄书面申请，称其因未与试验区指挥部就位于湖州市南浔区××镇屯××村房屋的安置补偿问题达成一致，故申请南浔区政府就沈荣法、张学芬位于湖州市南浔区××镇屯××村房屋作出征收决定。2020年1月14日，南浔区政府相关部门负责人将上述申请批转交由南浔镇政府处理。2020年2月16日，南浔镇政府作出浔南信访复字［2020］04号《信访事项处理意见书》，告知沈荣法，其要求征收的房屋位于南浔城南试验区范围，适用南浔城南试验区农房搬迁补偿安置办法。沈荣法、张学芬认为南浔区政府不履行法定职责，遂向原审法院提起诉讼，请求判令南浔区政府对其履行房屋补偿安置职责。原审法院另查明，《浙江省国土资源厅关于加强和改进农村土地综合整治项目报批和实施工作的通知》（浙土资发〔2013〕20号）明确规定，项目拆旧区和农户搬迁安置用地确定后，由负责组织实施拆旧复垦、补偿、安置、新农村建设的乡镇人民政府（街道办事处）组织编制拆旧区农房搬迁、补偿、安置、土地复垦和新农村、新社区建设方案。原审法院认为，公民、法人或者其他组织因行政机关不履行法定职责提起诉讼的，一般应当满足下列条件：行政机关具备当事人所请求的法定职责；当事人向行政机关提出了申请；行政机关拒绝履行职责或者逾期未作答复；行政机关不履职行为侵害或将要侵害提出申请的当事人的合法权益；当事人请求的事项属于人民法院的受案范围等。本案中，沈荣法、张学芬向南浔区政府邮寄申请书，申请南浔区政府就其位于湖州市南浔区××镇屯××村房屋作出征收决定，其实质是要求解决沈荣法、张学芬的补偿安置问题，但张学芬的位于湖州市南浔区××镇屯××村××号的房屋所在地块并无征收事项，且张学芬案涉房屋属于湖州南浔城南城乡一体化发展试验区农房搬迁项目范围内，故应当适用《湖州南浔城南城乡一体化发展试验区农房搬迁补偿安置实施办法》的相关规定。根据《浙江省国土资源厅关于加强和改进农村土地综合整治项目报批和实施工作的通知》（浙土资发〔2013〕20号）的明确规定，农村土地综合整治中的补偿安置职责由所涉区域的乡镇人民政府（街道办事处）履行，故本案中具有补偿安置职责的主体应当是南浔镇政府。因此，南浔区政府不是本案的适格被告，沈荣法、张学芬以南浔区政府为被告提起本案诉讼被告不适格。经原审法院释明，沈荣法、张学芬拒绝变更被告，依法应当裁定驳回起诉。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回沈荣法、张学芬的起诉。沈荣法、张学芬上诉称：一、原审审判程序违法。1.原审合议庭成员蒋莹与本案存在法律规定的“可能影响公正审判的其他关系”，应该回避而没有回避。2.原审法院超过法定期限作出驳回沈荣法回避申请的决定。二、原审法院认定事实、适用法律错误。1.原审证据足以证明案涉土地整治项目的具体组织实施者是南浔区政府，南浔区政府是本案适格被告。2.案涉土地综合整治项目已超出浙委办[2010]1号文件明确规定的土地整治范畴，南浔镇政府已没有负责该项目的组织实施权限。3.案涉土地综合整治项目系借土地整治进行复垦之名进行土地征收建设开发。综上，请求依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。南浔区政府答辩称：一、原审裁定认定案涉房屋所在地块未发生集体土地征收，且案涉房屋属于湖州南浔城南城乡一体化发展试验区农村土地综合整治农房搬迁项目范围内，故应当适用《湖州南浔城南城乡一体化发展试验区农房搬迁补偿安置实施办法》的相关规定，认定事实清楚。两上诉人上诉称“借土地整治进行复垦之名进行土地征收的建设开发”不符合事实。1.根据《南浔城南城乡一体化发展试验区农村土地综合整治农房搬迁公告》，案涉房屋在确定的农村土地综合整治农房搬迁范围内。2.湖州市自然资源与规划局南浔分局出具的情况说明，案涉房屋所在地块未发生集体土地征收。3.根据两上诉人提供的《屯圩村屯圩6生产队土地全域流转签字》的内容来看，案涉土地全域流转并不是征地行为。二、原审裁定认定两上诉人以南浔区政府为被告提起本案诉讼属被告主体不适格，认定事实清楚，适用法律正确。根据《浙江省土地整治条例》第四条第二款及《浙江省国土资源厅关于加强和改进农村土地综合整治项目报批和实施工作的通知》（浙土资发〔2013〕20号）的规定，农村土地综合整治项目中的农房搬迁、补偿、安置、拆旧复垦和新农村、新社区建设工作由所在地乡镇人民政府负责组织实施。本案中，南浔镇人民政府根据南浔区委区政府的规划部署，负责组织实施湖州南浔城南城乡一体化发展试验区范围农村土地综合整治项目，在城南城乡一体化发展试验区的所有搬迁农户将分期分批集中安置。案涉农房搬迁工作就是实施农村土地综合整治项目的一部分。故案涉农房搬迁、补偿、安置、拆旧复垦和新农村、新社区建设工作均由南浔镇人民政府负责组织实施，南浔区政府并不具有两上诉人主张的法定职责，不是本案的适格被告。三、原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回两上诉人的起诉，符合法律规定。四、两上诉人不符合《湖州南浔城南城乡一体化发展试验区农房搬迁补偿安置实施办法》规定的南浔镇屯圩村的农房搬迁安置对象，无权要求享受补偿安置权益。五、原审法院在审理本案过程中不存在审判程序违法问题。综上，请求依法裁定驳回两上诉人的上诉，维持原审裁定。二审中，两上诉人向本院提交的浙江法院网站截图、（2020）浙05行初4号决定书、复议申请书、（2020）浙05行初4号复议决定书、法院专递邮件详情单及EMS网站查询邮件寄收详情页等证据，拟证明原审法院处理回避程序违法。本院认为上述证据可以证明沈荣法在原审中曾提出合议庭成员回避申请以及原审法院已对此进行了处理，但不能证明两上诉人主张的程序违法之事实。两上诉人提交的《中共湖州市南浔区委办公室湖州市南浔区人民政府办公室关于建立南浔城南城乡统筹发展示范区工作领导小组的通知》（浔委办通〔2012〕36号）、《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（浙土整立字〔2012〕0012号）、《南浔城南城乡一体化发展试验区农村土地综合整治农房搬迁公告》、《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于深入开展农村土地综合整治工作扎实推进社会主义新农村建设的意见》（浙委办〔2010〕1号）均系原审在案证据，不属于二审新证据。两上诉人提交的南浔区领导宣讲“土地全域流转”政策视频光盘，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定的证据形式要求。两上诉人提交的《屯圩村屯圩第6生产队土地全域流转签字》涉及土地流转事项不能证明案涉土地已被征收。两上诉人提交的南浔镇和睦兜村农村土地综合整治项目审批意见书、土地征用征求意见书，与本案并无关联性。两上诉人提交相关现场照片均未注明拍摄时间、地、地点及拍摄人员符合证据的形式要求。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”根据原审查明的事实，涉案农房搬迁属于湖州南浔城南城乡一体化发展试验区农村土地综合整治项目。所谓土地整治是指为增加有效耕地面积、提高耕地质量，对未利用或者未合理利用的土地进行整理、垦造和开发，包括农用地整理、建设用地垦造为农用地和宜耕后备土地资源开发等活动。因此，土地整治与土地征收属于不同性质的行政行为。本案中，两上诉人提交的证据均不能证明涉案房屋所在集体土地已被征收，故两上诉人起诉要求南浔区政府依据《中华人民共和国土地管理法》的规定履行征收补偿安置职责，没有事实根据，不符合行政诉讼的起诉条件。涉案农房搬迁公告及补偿安置实施办法均由南浔城南城乡一体化发展试验区指挥部发布。二审中，中共湖州市南浔区委办公室出具《情况说明》载明：“南浔城南城乡一体化发展试验区指挥部，由南浔区南浔镇人民政府负责组建运作，承担具体日常工作。”南浔镇政府亦出具《情况说明》载明：“南浔城南城乡一体化发展试验区指挥部，由南浔区南浔镇人民政府承担日常具体工作，负责实施南浔城南城乡一体化发展试验区范围内的农村土地综合整治、农房搬迁、补偿安置、土地复垦以及新农村、新社区的建设方案等工作。”因此，原审裁定认定本案中具有补偿安置职责的主体为南浔镇政府，并无不当。上诉人沈荣法在原审中要求承办法官回避的事由明显不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定，原审法院决定驳回其回避申请，并无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十八条规定：“……期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，视为在期限内发送。”本案中，涉案驳回回避申请决定书的邮件揽收日期为2020年5月25日，并未超过法定期限。综上，原审裁定驳回两上诉人的起诉，并无不当。两上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二〇年十一月十六日书记员  张玉洁