河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1322号上诉人（一审原告）宋会春，女，汉族，1969年3月4日出生，住郑州市中原区。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地河南省郑州市中原区中原中路**。法定代表人王新伟，市长。上诉人宋会春不服郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）行政复议一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。宋会春一审诉请撤销郑州市人民政府作出的郑政（行复驳决）〔2019〕895号《驳回行政复议申请决定书》，并责令郑州市人民政府重新作出行政复议决定。郑州市中级人民法院一审查明：宋会春系郑州市中原区须水镇柿园行政村宋庄村村民。2013年12月23日宋会春与“中原区柿园村拆迁安置工作指挥部”签订协议编号为动1-061号的《拆迁补偿安置协议》，约定“乙方（宋会春）房屋位于柿园村，在此次整体拆迁范围内，乙方同意甲方拆除其房屋。甲乙双方签订本协议时，乙方同意放弃土地使用权及自建房屋和购买的小产权房的所有权，并将宅基地使用证、建筑许可证等有效证件交给甲方。”甲方给予乙方最终回迁安置面积615平方米、补偿金、搬迁补助费、过渡费及奖励费等等。后宋会春对其《拆迁补偿安置协议》提起行政诉讼，诉请解除该协议，并责令中原区政府采取补救措施。2019年6月3日河南省高级人民法院作出（2019）豫行终143号行政判决，判决内容为：“一、撤销郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初字1201号行政判决；二、解除郑州市中原区人民政府与宋会春签订的动1-061《拆迁补偿安置协议》；三、驳回宋会春要求恢复原状的诉讼请求。”该判决“本院认为”中载明“因郑州市政府已经同意中原区柿园城中村改造控规、修规方案，涉案土地有新的规划，故宋会春要求恢复原状的诉讼请求不具备客观条件，本院对该项诉讼请求不予支持。宋会春认为中原区政府给其造成损失的，可另行通过法律途径解决。”宋会春2019年9月向行政复议被申请人郑州市城市管理局递交《举报信》，要求“依法查处被举报人郑州市中原区人民政府未取得建设用地规划许可证而进行施工的违法行为，并将查处结果书面告知举报人”。郑州市城市管理局接该《举报信》后，于2019年11月4日作出《关于宋会春举报信的回复》，告知宋会春：“你举报信中举报的项目属于中原区16个安置房项目20个安置地块的其中之一，根据郑州市城镇建设办公室《关于中原区提前开工安置房项目有关问题的函》的通知精神，该项目为中原区城中村改造项目，郑州市城镇建设办公室已认定该项目符合安置房提前开工的相关要求，同意继续施工，不再启动处罚程序。”后附郑州市城镇建设办公室《关于中原区提前开工安置房项目有关问题的函》。宋会春认为郑州市城市管理局该回复违法，向郑州市政府申请行政复议。请求：1.依法撤销被申请人于2019年11月4日作出的《关于宋会春举报信的回复》；2．责令被申请人依法查处郑州市中原区人民政府未取得建设用地规划许可证而进行施工的违法行为，并将查处结果书面告知申请人。宋会春提交了举报信、《关于宋会春举报信的回复》、柿园（宋庄）城中村改造项目A-04-02地块（照片）等三份材料。2019年11月14日郑州市人民政府作出《补正行政复议申请通知书》，要求宋会春补正以下内容：“具体说明你与涉案行为存在的利害关系，并提供相应证据。”2019年11月18日宋会春提交了《补正》《拆迁补偿安置协议》、林权证各一份。其《补正》中称“1．中原区政府占用我的宅基地进行非法施工，明显与我有利害关系。附林权证。2．中原区政府为达到违法施工之目的，与我签订了动1-061号《拆迁补偿安置协议》，故与我有利害关系。附该协议书。3．该协议一旦解决后，因中原区政府继续违法施工，难以恢复原状。该违法施工是造成难以恢复原状之障碍。故其违法施工与我有利害关系。”后复议被申请人郑州市城市管理局进行答复，并提交了《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》（郑政办〔2014〕18号）、《郑州市人民政府市长办公会议纪要》（〔2018〕103号）（其中议定“在郑政办〔2014〕18号文件出台后开工建设的安置房项目免于处罚问题”）、郑州市城镇建设办公室《关于中原区提前开工安置房项目有关问题的函》（其中载明“会议对中原区16个安置房项目20个安置地块提前开工要件情况进行研究。经联合审查，中原区16个安置房项目20个安置地块符合《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》郑政办〔2014〕18号、《郑州市人民政府市长办公公会议纪要》〔2018〕103号明确的安置房建设提前开工的相关要求，同意继续施工，市城管委、国土局等相关部门不再启动处罚程序”）等证据材料。2020年1月14日郑州市人民政府作出《延期审理行政复议通知书》，告知宋会春行政复议决定延期三十日作出。郑州市人民政府经审查后，于2020年2月6日作出本案被诉郑政（行复驳决）〔2019〕895号《驳回行政复议申请决定书》，以申请人与该行政行为没有利害关系，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。宋会春不服，诉至郑州市中级人民法院。郑州市中级人民法院一审认为：本案争议焦点是宋会春与其申请行政复议的郑州市城市管理局针对宋会春举报的违法施工行为进行的查处及回复行为是否具有法律上的利害关系，宋会春复议申请是否符合法定受理条件。郑州市人民政府在行政复议过程中，为了查明宋会春与其复议的行政行为是否具有利害关系，责令宋会春补正“具体说明你与涉案行为存在的利害关系，并提供相应证据”。宋会春提交了《补正》《拆迁补偿安置协议》、林权证。根据宋会春的补正材料足见，宋会春主张的涉案土地及房屋等相关利益已经有《拆迁补偿安置协议》予以保障，宋会春也同意放弃其土地使用权及自建房屋和购买的小产权房的所有权；且宋会春的《补正》中也未说明其《拆迁补偿安置协议》已经被人民法院生效判决解除，且其要求恢复原状的诉讼请求也已经被生效判决驳回的事实，相反其在《补正》中称“该协议一旦解决后，因中原区政府继续违法施工，难以恢复原状。”当庭郑州市人民政府也称其行政复议程序中，宋会春并未向其说明宋会春《拆迁补偿安置协议》已经被生效判决解除的事实。因此，郑州市人民政府在行政复议程序中，根据双方陈述的意见、提交的证据材料，查明事实，作出复议结论并无明显不当。因宋会春就其涉案土地及房屋等享有的合法权益早已有2013年的《拆迁补偿安置协议》予以保障，且宋会春已经同意放弃其土地使用权及自建房屋和购买的小产权房的所有权，那么，2019年宋会春对就涉案土地上的违法施工行为进行举报，就是出于公共利益，而非专属于其自身的合法权益，行使的是一般公民的监督权，郑州市城市管理局是否查处、如何查处均不会对宋会春自身的合法权益产生实际影响。即便现已查明宋会春的《拆迁补偿安置协议》2019年6月已经被人民法院生效的（2019）豫行终143号行政判决解除，因该判决同时驳回了宋会春要求恢复原状的诉讼请求，并明确告知“宋会春认为中原区政府给其造成损失的，可另行通过法律途径解决”，因此，宋会春的损失及合法权益的救济不可能通过恢复原状的方式实现，宋会春与其所举报涉案土地上的违法施工行为的查处也不具有专属于其自身的合法权益。故宋会春与郑州市城市管理局对宋会春举报涉案土地上的违法施工行为进行的查处及回复行为不具有法律上的利害关系，其复议申请不符合法定受理条件。郑州市人民政府作出被诉《驳回行政复议申请决定书》，驳回宋会春的复议申请并无不当。综上，宋会春诉请撤销被诉《驳回行政复议申请决定书》并责令重作的理由不能成立，其诉请依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宋会春的诉讼请求。宋会春不服一审判决，向本院上诉称：1.原审事实不清。实际上,宋会春的举报不仅出于公共利益,且与自身的合法权益产生实际影响。宋会春的举报暴露了中原区政府大规模违建的事实，政府应当依法对我予以奖励,故该举报与我有利害关系。其次,中原区政府的违法建设不仅是安置房,还有商品房。商品房的建设有宋会春所在村的土地使用权参股，宋会春作为本村集体经济成员也享受房地产开发成果的分红。2.原审程序违法。中原区政府大规模的违法建设,在未取得建设用地规划许可证的情况下,与村民签订拆迁协议,拆除了近二千户农房,其违法施工行为导致六年不能建成安置房和商品房。对如此严重的违法行为,市城管局不予处罚,其实质就是纵容违法。原审未依据《行政诉讼法》第六十六条规定对违法违纪的行政机关主管人员、直接责任人员交监察或者上一级行政机关处理,属于程序违法。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：综合本案查明的事实，虽然宋会春与中原区政府签订的《拆迁补偿安置协议》已被人民法院生效判决予以解除，但并不意味着其对已被拆除房屋可自然恢复所有权及宅基地的使用权，且该判决明确告知“宋会春认为中原区政府给其造成损失的，可另行通过法律途径解决”。因此宋会春向郑州市城市管理局举报涉案土地上的违法施工行为属于举报行为，相关行政机关进行的查处及回复行为与宋会春不具有法律上的利害关系。郑州市人民政府认为宋会春的复议申请不符合法定受理条件而作出驳回宋会春复议申请的决定，并无不当。宋会春请求撤销被诉《驳回行政复议申请决定书》并责令重作没有事实和法律依据，依法不予支持。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宋会春承担。本判决为终审判决。审判长 魏 超审判员 于红涛审判员 王盛楠二〇二〇年十一月三十日法官助理李晶晶书记员李路通