江苏省扬州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏10行终274号上诉人（原审原告）扬州市江都区仙女镇江桥村许一村民小组，住所地在扬州市江都区江桥村许**。负责人王元庆，组长。委托代理人许建祥，性别，××族，住扬州市江都区。委托代理人裴爱英，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）扬州市自然资源和规划局，住所地在扬州市文昌中路**。法定代表人周正权，局长。委托代理人朱义林，扬州市自然资源和规划局江都分局法规监察科科长。委托代理人王进，江苏江业律师事务所律师。上诉人扬州市江都区仙女镇江桥村许一村民小组（以下简称江桥村许一组）因认为被上诉人扬州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）不履行土地行政监察法定职责，不服扬州市江都区人民法院作出的（2020）苏1012行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审裁定认定：江桥村许一组于2019年10月12日向市自然资源和规划局邮寄《履行土地监察职责申请书》，请求事项为：责令江都造船厂将违法占用江桥村许一组的集体土地约127.49亩恢复原状，退还给江桥村许一组，并对其进行处罚。市自然资源和规划局收到后，市自然资源和规划局江都分局于2019年12月13日作出《关于许建祥、韩宝林信访事项延长办理期限告知单》，并于2020年1月15日作出《信访事项处理意见书》，意见书主要内容为“韩宝林、许建祥：……经查，原江都造船厂始建于70年代，2008年经原江都市政府批准将其用地部分转让给中海工业公司，其原用地范围包含厂区、道路、宿舍等，用地面积约185亩。因年代跨度久远，人事更迭原江都造船厂已破产并被兼并，且用地现状已被拆除，无法界定其实际使用的面积和违法用地的面积，如你不能提供违法用地的事实和证据，我局再进一步核实。”江桥村许一组对上述意见书有异议，引发本起诉讼。另查明，江都造船厂系全民所有制企业，住所在原××××号，从上世纪70年代到90年代国家陆续征用包含江桥村许一组在内的相关村组集体土地，由江都造船厂使用，2009年起该厂处于企业吊销状态。1994年6月23日，江苏省经济体制改革委员会作出苏体改生[1994]445号《关于同意组建江苏江都船舶集团的批复》，批准以江都造船厂为核心，组建江苏江都船舶集团公司。1994年6月29日，江苏江都船舶集团公司登记成立。2002年6月14日，江苏江都船舶集团公司办理了江国用（2002）字第1310号《国有土地使用证》，将坐落在原江都镇通江路35号面积111049.1平方米土地使用权（地（地号为04-51-01途工业）登记在其公司名下。2004年9月27日，江苏江都船舶集团公司办理了江国用（2004）字第462号《国有土地使用证》，将坐落在原江都镇通江路35号面积6993.4平方米土地使用权（地（地号为04-51-4途住宅）登记在其公司名下。2008年7月31日，经原江都市国土资源局批准，将江苏江都船舶集团公司原使用的8316.7㎡、99030㎡的国有出让土地使用权转让给中海工业有限公司使用。2008年8月6日，中海工业有限公司分别办理了江国用（2008）第3855号、江国用（2008）第3862号、江国用（2008）第3863号《国有土地使用证》，将坐落在原江都镇通江路35号面积分别为8317㎡、98586.8㎡、442.90㎡土地使用权（用途工业用地）登记在其公司名下。2020年1月7日，扬州市江都区人民政府（以下简称江都区政府）作出扬江政发[2020]13号《区政府关于收回国有建设用地使用权的批复》，该批复同意收回下列国有建设用地使用权，并注销地块范围内（土地四至为：东至高水河、南至金湾河、西至金湾河、北至龙城西路），其中包含中海工业有限公司使用的位于原江都市仙女镇××路用途为工业的442.90㎡、8317㎡、98586.8㎡国有建设用地使用权，土地证号分别为：江国用（2008）第3863号、江国用（2008）第3855号、江国用（2008）第3862号等已领取的《国有土地使用证》。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述法律及司法解释的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当提供证据材料证明其与被诉行政行为具有法律上的利害关系。本案中，江桥村许一组要求市自然资源和规划局责令江都造船厂将违法占用江桥村许一组的集体土地约127.49亩恢复原状，退还给江桥村许一组，并对其进行处罚，根据本案的证据完全可以认定讼争原江都造船厂所使用的土地，在江桥村××向市自然资源和规划局提出履行土地监察职责申请前，已经属于国有土地，并非江桥村许一组所主张的集体土地性质，江桥村许一组不是该土地的权利主体。对于江桥村许一组的申请，市自然资源和规划局无论是否进行处理，均对江桥村许一组权利义务不产生实际影响。江桥村许一组提供的现有证据，不能证明与被诉行政行为存在法律上的利害关系，故其起诉主体不适格，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回江桥村许一组的起诉。上诉人江桥村许一组上诉称：首先，原审裁定对本案事实认定不清，证据不足。本案证据足以证实江都造船厂实际占用上诉人土地面积远远多于征用面积，一审裁定对该事实不予认定，明显认定事实不清。江都造船厂自1976年至1996年期间共征用上诉人集体土地61.51亩，但实际占用上诉人集体土地约189亩，即其未经批准多占用上诉人集体土地127.49亩。对此，上诉人和被上诉人市自然资源和规划局提交的证据足以证实。一审法院依职权调取的证据未经庭审质证，不能直接作为认定本案事实的依据，该部分证据未经庭审质证，庭审过程中亦未予提及。其次，原审裁定非针对上诉人的诉讼请求作出，于法无据。上诉人请求被上诉人履行职责，被上诉人未在法定期限内予以处理，故上诉人提起本案诉讼。上诉人的诉讼请求是“判决确认被告对原告请求其履行土地监察职责不在法定期限内履行的行为违法，责令其限期履行”，即要求人民法院确认被上诉人对上诉人投诉事项不在法定期限内作出处理的行政行为违法，并责令其限期履行职责，并非原审裁定认为的“上诉人要求被上诉人责令江都造船厂将违法占用上诉人的集体土地约127.49亩恢复原状，退还给上诉人,并对其进行处罚”。两者之间有明显的区别，后者是上诉人要求被上诉人履行职责的内容，不是本案的诉讼请求。至于被上诉人最终作出怎样的处理结果，上诉人是否满意，是另外一个法律关系，不属于本案审理范围。显然，原审裁定非针对上诉人诉讼请求作出，混淆了上诉人的本案诉讼请求和要求被上诉人履行职责的内容，应予撤销。最后，原审裁定适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……。本案中，上诉人经核查发现江都造船厂实际占用上诉人土地面积远远多于征用面积，为了维护自己的合法权益而向被上诉人投诉，要求被上诉人依法调查处理。因被上诉人不依法履行上述法定职责，上诉人提起本案诉讼，完全符合上述法律规定。至于涉案土地是否办理了国有土地使用权证，不影响被上诉人作为土地行政主管部门履行对江都造船厂是否存在少征多占土地违法行为进行核查处理的法定职责，当然也不影响上诉人对被上诉人不履行查处职责的诉权。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定，并指令原审法院继续审理本案。被上诉人市自然资源和规划局辩称：原审裁定基于上诉人江桥村许一组没有证据证明其享有主张土地的所有权，故认定上诉人无原告诉讼主体资格，事实清楚。上诉人如果认为自己享有土地所有权，应当向人民法院提交相应证据予以证明。原审法院调取的是案外人工商注册相关信息、权利证书，与证明上诉人是否享有案涉土地所有权无关，故无需质证。上诉人要求原审法院针对其诉讼请求做出裁判，属于要求人民法院对实体请求做出裁判。而对实体请求做出裁判，前提是原告具有诉讼主体资格。在原告不具有诉讼主体资格情况下，人民法院无需就实体请求做出裁判。上诉人向市自然资源和规划局江都分局提出申请，要求责令江都造船厂返还土地、恢复原状并对其进行处罚。这一申请是要求行政机关启动违法行为查处程序。而市自然资源和规划局江都分局在经审查未发现所谓违法行为的情况下，不应启动查处程序。上诉人的所谓履职申请仅属于信访事项，而市自然资源和规划局江都分局已经作出信访事项处理意见，书面答复了上诉人，已经履行行政职责。综上，请求二审法院依法裁定驳回上诉人的上诉，维持原裁定。双方当事人在一审期间向原审法院提交的全部证据均已载入原审裁定。二审期间，被上诉人市自然资源和规划局未提交新证据。二审期间，上诉人江桥村许一组提交了下列证据：1、载明日期为2019年3月26日的备忘录一份。上诉人江桥村许一组提交的上述证据为复印件，用以证明上诉人向被上诉人市自然资源和规划局投诉举报的违法行为属实，被上诉人应当履行查处职责。二审期间，本院依职权调取了下列证据：1、《江苏省人民政府关于扬州市江都区城乡建设用地增减挂钩建新区2017年第1批次（16挂）建设用地的批复》（苏政地[2018]4013号）一份；2、《江苏省人民政府关于扬州市江都区2017年度第6批次村镇建设用地的批复》（苏政地[2017]1036号）一份；3、《江苏省人民政府关于扬州市江都区城乡建设用地增减挂钩建新区2011年第1批次（11挂）建设用地的批复》（苏政地[2011]4056号）一份；4、《江苏省人民政府关于扬州市江都区城乡建设用地增减挂钩建新区2019年第3批次（18挂）土地征收的批复》（苏政地[2019]4283号）一份；5、《江苏省人民政府关于扬州市江都区工矿废弃地复垦利用实施方案2018年第1批次（12挂）建设用地的批复》（苏政地[2018]5063号）一份；6、《江苏省人民政府关于扬州市江都区2015年度第4批次村镇建设用地的批复》（苏政地[2015]606号）一份；7、《江苏省人民政府关于扬州市江都区工矿废弃地复垦利用实施方案2019年第4批次（15挂）土地征收的批复》（苏政地[2019]5078号）一份；8、《江苏省人民政府关于扬州市江都区工矿废弃地复垦利用实施方案2014年第1批次（13挂）建设用地的批复》（苏政地[2014]5031号）一份；9、《江苏省人民政府关于启扬高速公路双沟互通连接线工程建设用地的批复》（苏政地[2016]608号）一份；10、示意图一组共3份。经质证，本院认为，一方面，原审法院对于本案一审证据认证正确，对其认证结果依法予以确认。另一方面，上诉人江桥村许一组二审中提交的证据1无参会人员签字，无法判断其真实性，故对该证据依法不予确认；本院二审调取的证据旨在查明相关地块的土地权属情况，均应作为本案定案依据。二审期间，被上诉人市自然资源和规划局对原审法院经审理查明的事实无异议。上诉人江桥村许一组对原审法院经审理查明的事实有异议。本院认为，原审法院经审理查明的事实是依据定案证据对有关情况及经过的客观描述，均有相应证据证实，本院依法予以确认。本案的争议焦点在于：上诉人江桥村许一组提起本案诉讼，是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……。本案中，上诉人江桥村许一组因认为原江都造船厂实际占用该组集体土地约189亩，但其中127.49亩集体土地系该厂未经批准而多占用，故向被上诉人市自然资源和规划局提出履行土地监察职责申请，要求被上诉人责令该厂将违法占用上诉人的127.49亩集体土地恢复原状，退还给上诉人，并对该厂进行处罚。后被上诉人下属江都分局作出《信访事项处理意见书》，称“因年代跨度久远，人事更迭原江都造船厂已破产并被兼并，且用地现状已被拆除，无法界定其实际使用的面积和违法用地的面积，如你不能提供违法用地的事实和证据，我局再进一步核实”等等。上诉人认为该局未依法履行土地监察法定职责，遂提起本案诉讼。对此，与被诉行政行为存在法律上的利害关系，是行政诉讼的法定成诉要件之一。而对于因投诉而引发的履职之诉，判断起诉人是否与特定行政机关的作为或不作为行为之间存在利害关系，则主要落脚于起诉人是否基于维护自身合法权益。同时，对于原告提起的履职之诉是否符合成诉条件，还应考虑被申请的行政机关是否确实具有原告申请的特定职责。对于后一问题，依据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，被上诉人确实具有对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地、超过批准的数量占用土地等土地违法行为进行查处的法定职责。然而，对于前一问题，在上诉人起诉时确实无法得出肯定结论。原因在于，一方面，本案一审期间，上诉人虽然主张原江都造船厂占用其集体土地约189亩，但未能提交相应证据证明上述情节具有初步客观性。细言之，上诉人既未能初步证明原江都造船厂确实曾占用土地约189亩，亦未能初步证明在向被上诉人提出案涉履职申请时，上述约189亩土地部分或全部仍归上诉人集体所有。另一方面，据江苏江都船舶集团公司持有的原江国用（2002）字第1310号《国有土地使用证》以及原江国用（2004）字第462号《国有土地使用证》，原江都造船厂使用的位于原××××118042.5平方米土地，折合177.06375亩，在上诉人向被上诉人提出案涉履职申请前确已登记为国有性质。因此，原审法院根据双方当事人的一审举证，以原江都造船厂使用的土地在上诉人向被上诉人提出案涉履职申请之前已经转为国有为由，裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。需要说明的是，二审中，上诉人江桥村许一组又向本院提交了由扬州汇源房地产评估测绘有限公司（以下简称汇源测绘公司）作出的测绘图纸（该图反映原江都造船厂厂区占地283.8352亩，宿舍楼占地5.8218亩），并据此主张原江都造船厂违法占用该组集体土地138.1252亩（283.8352亩-61.51亩-84.2亩（江滩））。但上述测绘结果是否具有客观性尚待查实，而本案审理并不涉及实体问题，且该测绘结果出现于本院二审期间，故本院在本案中对上述测绘结果不予评价。考虑到在被上诉人下属江都分局作出的《信访事项处理意见书》中也要求上诉人进一步提供证据供该局核实，上诉人可以凭上述测绘结果及其他补充材料再行向被上诉人市自然资源和规划局寻求救济。综上所述，原审裁定认定事实清楚，裁定结果适当。上诉人江桥村许一组的上诉请求依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  徐沐阳审判员  王岚林审判员  吕 露二〇二〇年十一月十九日书记员  王**婷文书附页：（2020）苏10行终274号案件适用法律条文：1、《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过；根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正；1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订；根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。3、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……。