浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1687号上诉人（原审原告）赵荣喜，男，1951年11月20日出生，汉族，住浙江省乐清市。上诉人（原审原告）乐清市柳市镇山弄村股份经济合作社，住所地浙江省乐清市柳市镇山弄村。法定代表人赵荣喜，董事长。二上诉人共同委托代理人赵文雷，上海邦信阳中建中汇（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐东路**。法定代表人徐建兵，市长。上诉人赵荣喜、乐清市柳市镇山弄村股份经济合作社（以下简称山弄村经济合作社）因与乐清市人民政府其他行政批复一案，不服温州市中级人民法院于2020年7月21日作出的（2019）浙03行初939号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年9月16日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：原告赵荣喜系乐清市柳市镇原山弄村村民委员会主任。2019年4月27日，乐清市柳市镇原山弄村村民委员会召开村民会议表决通过了《山弄村村规模优化调整方案》，同意撤销柳市镇山弄行政村，与其他行政村合并设立柳市镇沙岙桥头行政村。同年4月28日，柳市镇人民政府就包括山弄村在内的村（社区）规模优化调整方案向被告乐清市人民政府请示要求批复。2019年5月20日，被告乐清市人民政府作出《乐清市人民政府关于同意柳市镇村（社区）规模优化调整方案的批复》（乐政函〔2019〕25号），主要内容是：同意柳市镇村（社区）规模优化调整方案，其中第十二点明确“撤销沙东村、沙西村、沙后村、山弄村，合并设立沙岙桥头村”。原告赵荣喜、山弄村经济合作社不服，提起本案诉讼，请求撤销被告作出的上述批复中关于撤销山弄村合并入沙岙桥头村的行政行为。原审法院认为：行政村是为了保障农村村民自治，发展农村基层民主，按照有利于农村经济社会发展而设立的基层群众性自治单位，也是农村群众自治组织即村民委员会的区域依托。近年出现的“村（社区）规模优化调整”是城乡发展改革进程中的新事物，相关法律法规规定并不完全明确，具有高度政策性和民主决策性。部分村民对于村（社区）规模优化调整有异议，应通过村民委员会等自治组织按照相关民主程序协商决定。本案中，原山弄村村民委员会于2019年4月27日召开的村民会议已表决通过的《山弄村村规模优化调整方案》同意了山弄行政村的调整合并。被告乐清市人民政府作出的被诉批复系对村民行使自治权的监督管理行为，并不会对当事人的权利义务产生实质影响。因此，被诉批复相关内容并不属于行政诉讼受案范围。二原告要求撤销被诉批复相关内容的起诉没有事实和法律依据，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项之规定，裁定驳回原告赵荣喜、山弄村经济合作社的起诉。赵荣喜、山弄村经济合作社上诉称：一、原审法院关于“被告乐清市人民政府作出的被诉批复系对村民行使自治权的监督管理行为，并不会对当事人的权利义务产生实质影响。因此，被诉批复相关内容并不属于行政诉讼受案范围”的认定错误。理由如下：（一）对村规模调整，村、镇两级都以“请示”的意思向被上诉人乐清市人民政府提出，等待被上诉人批复。很明显，村规模调整的决定权在被上诉人乐清市人民政府，村、镇两级是不能自行其是的。被上诉人的批准行为是行政审批，而不是监督管理。乐清市民政局也是依据被上诉人的批准文件撤销山弄村村民委员会的统一信用代码证。（二）被上诉人称自己行政行为的依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条，而第三条第二款明确规定村民委员会的设立、撤销、范围调整必须经县级人民政府批准。整个条文表述很明确，不是监督管理，而是审批。（三）被上诉人在4月8日庭询谈话和6月24日开庭审理中，都无法回答法官提出的“监督管理的内容是什么”这个问题。可见，所谓的“监督管理”是没有任何事实依据和法律依据的。（四）最高人民法院在（2017）最高法行申4687号裁定书，即舟山市岱山县沙塘八村的村规模调整案中，并没有认可浙江省高级人民法院裁定书所认定的“监督、管理”行为，而是以超过诉讼时效为由，驳回再审申请。以诉权超期为由驳回，本身是先认可了有诉权，才能再谈诉权期限问题。如果不属于受理范围，就没有诉权，也就更无从谈诉讼权期限是适用5年还是20年的问题。因此，原审法院认为被诉行为是“监督管理”是错误的，本案属于法院受理范围，应当受理。二、被诉的将山弄村合并入沙岙桥头村的村规模调整批复行为是违法的，应当撤销。（一）2019年4月27日村民大会同意并村的投票结果和程序全部非法。1.村民大会投票结果是在村民代表和村民被公安滥用职权、非法抓捕威胁的情况下做出的，不是真实意思表示，非法。2.村民大会召开程序违法，时间不满10天即240个小时，即4月17日下午4、5点钟张贴，4月27日早上8：00-11：00点投票。作出召开村民大会决定的村民代表会议，也就是4月16日夜11点召开的村民代表会议，违法终止四代表资格、到会人数非法即不到31人的三分之二。而且，之前为召开这次代表会而开的村干部联席会议非法，没有村主任赵荣喜和村委委员金岳芬签字，会议没有通过，是无效的。因为依《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民代表会和村民大会都由村民委员会召开，村委三人有二人不同意，不能召开，召开违法。（二）山弄村的具体情况不应并村，被上诉人违反“八个清”，不得启动村规模调整。（三）依《浙江省行政程序办法》第三十一条，重大决策应当按照规定制定发布公文，属于最终决定的，除依法不公开的外，应当公布。被上诉人的批复行为没有公布，程序违法。三、原审裁定在事实认定上存在错误。（一）原审裁定“经审理查明”部分认定“2019年4月27日山弄村村民委员会召开村民大会”是错误的。如前所述，村委三人有二人不同意，不能召开村民大会。4月27日的村民大会是柳市镇人民政府违法强制召开的，不是山弄村村民委员会召开的。（二）上诉人的起诉时间是2019年11月19日，当日通过浙江移动微法院提交起诉状，有手机截图作为证据。原审法院收到起诉材料后认为，原告一山弄村村民委员会没有统一信用代码证不能列原告，要求更换原告一。无奈，上诉人将原告一换成赵荣喜起诉，法院才受理。综上，请求撤销原审裁定，撤销被上诉人作出的乐政函〔2019〕25号中批复中关于撤销山弄村合并入沙岙桥头村的行政行为，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人乐清市人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见。原审期间案件双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，行政村是为了保障农村村民自治，发展农村基层民主，按照有利于农村经济社会发展而设立的基层群众性自治单位，也是农村群众自治组织即村民委员会的区域依托。近年出现的“村规模优化调整”是城乡发展改革进程中的新事物，相关法律法规规定的程序和条件并不完全明确，具有高度政策性；且县级政府作出的同意乡镇政府报送的行政村规模调整方案的批复行为，需以村民会议讨论同意作为必要的前置条件，具有高度民主决策性。部分村民对于村规模优化调整有异议，应当通过民主程序参与议决。本案中，原山弄村村民委员会于2019年4月27日召开的村民会议已表决通过的《山弄村村规模优化调整方案》同意了山弄行政村的调整合并，被上诉人乐清市人民政府作出同意山弄行政村调整合并的批复事项，类似于行政区划的调整，并无证据表明被诉批复对山弄村集体财产权益产生影响或为上诉人创设了权利义务。故本案起诉不符合法定起诉条件，原审裁定驳回起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇二〇年十一月十七日书记员  张维