湖北省荆州市沙市区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1002行初59号原告:秦忠年，男，汉族，1971年1月19日出生，住湖北省荆州市沙市区，被告：荆州市沙市区城市管理执法局，住所地荆州市沙市区解放街道解放路**。法定代表人：程洪松，该局局长。出庭负责人兼委托代理人：刘诚，该局副局长。委托代理人：钟王丽莎，该局工作人员。原告秦忠年诉被告荆州市沙市区城市管理执法局（以下简称区城管局）行政强制一案，于2020年7月21日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年9月24日公开开庭审理了本案。原告秦忠年、被告区城管局的出庭负责人刘诚及委托代理人钟王丽莎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区城管局于2020年4月16日对原告秦忠年作出沙城管限拆字[2020]第0005144号《责令限期拆除违法建（构）筑物通知书》（以下简称《通知书》）。责令原告秦忠年三日内自行拆除违法建（构）筑物。原告诉称：我是沙市区园林东路小区沙市棉织厂宿舍2-2-1-2的居民，小区建于1979年至1983年，为原沙市市各企事业单位为单位职工修建的福利房，为了保障原告的人身、财产安全，棉织厂为原告修建了专属的院子。后因住房紧张，原告申请，单位同意，于1986年在原告所属的院子内搭建了自住房，且于1997年3月31日向土地部门缴纳了土地管理费。2020年4月16日，沙市区中山街道办事处（以下简称中山街办）与区城管局的工作人员对原告的原始院子和院内搭建的自建房下达了《通知书》。该《通知书》依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《荆州市人民政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》的规定，责令原告三日内自行拆除，逾期不拆除的，将实行强拆。原告认为，一、原告为改善住房条件搭建的自住房既未对主体楼房的安全造成影响，也未占领绿化、交通消防通道，且缴纳了土地费用，属于历史遗留问题，不应作为违法建筑处理。二、被告下达的行政处罚通知书在程序上是违法的。通知书未给原告进行陈述和申辩的机会，更未告知原告依法享有的听证、复议、申诉等权利。三、原告在向被告申辩时意外获悉，被告下达的格式《通知书》及所用公章，均因沙市区城市管理行政执法局这个事业单位的撤销而作废，已彻底丧失法律效力。综上，被告事实认定不清，适用法律不当，行政行为违法，请求人民法院依法判令1.撤销被告区城管局于2020年4月16日对原告位于园林东路小区棉织厂宿舍2-2-1-2自建房下达的《通知书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了如下证据（均为复印件）：1.原告身份证，拟证明原告诉讼主体适格；2.《通知书》，拟证明被告对原告作出了被诉行政行为；3.荆州市津翔纺织有限公司物业后勤管理处出具的《关于原棉织厂（现津翔公司）园林路宿舍一楼九户院内为自建房的说明》；4.1993年8月2日沙市市城市规划管理立即停止建设通知书、严秋云（秦忠年母亲）缴纳管理费的收据、1997年3月26日中山土地管理所出具的通知、缴纳土地管理费的票据；5.《荆州市公有住房买卖契约（补充）》，《荆州市城区以标准价购房职工补款购买全部产权测算及产权明细户表》；6.土地使用证附图。证据3-6，拟证明原告房屋搭建超出的面积是合法取得的。被告区城管局辩称：我局下属的中山中队为配合中山街办的老旧小区改造项目而拆除违法建设，下达的《通知书》合法有效，原告秦忠年的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。一、原告自建房屋为违法建筑。原告在沙市区园林东路小区棉织厂宿舍2-2-1-2房屋南侧违法搭建建（构）筑物约22.44平方米，该违法建筑未办理《建设工程规划许可证》《土地证》及《房产证》等合法手续。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，原告在修建该建筑物时应依法办理相关手续。原告侵占公共土地，违法搭建建筑物，其行为显然是违法的。根据1990年制定并颁布的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，当时原告也应依法办理相关手续。根据1984年1月5日由国务院颁布的《城市规划条例》第三十一条、第三十六条规定，即使在1986年，原告也应依法办理合法手续后才能开工建设。二、我局下达的《通知书》符合法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条第一款之规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除”。因此我局对原告下达《通知书》符合法定程序。三、我局作出的《通知书》合法有效。2019年3月1日，我局根据《中共荆州市沙市区委荆州市沙市区人民政府关于沙市区机构改革实施意见》（沙发[2019]2号）的规定，单位名称由“荆州市沙市区城市管理局（荆州市沙市区城市管理行政执法局）”变更为“荆州市沙市区城市管理执法局”，执法主体资格和行政职能均没有改变。盖有我局单位名称公章的格式法律文书在逐渐替换的过程中，在我局没有公告宣布盖有原单位名称公章的格式法律文书作废之前，该文书仍然有效。原告在起诉状中所述的“格式通知书及所用公章，均因沙市区城市管理行政执法局这个事业单位的撤销而作废，已经彻底丧失法律效力”的说法不当，于法无据。四、原告提交的证据不能证明搭建的合法性。原告提供的证据均不能证明其在房屋南侧搭建约22.44平方米违章建筑的合法性。依据1984年1月5日颁布的《城市规划条例》第三十一条、1990年颁布实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、2008年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，均需要向城乡规划部门申请行政许可，而不是备案（行政确认）。因此，原告所谓“缴纳管理费”即可搭建违章建筑的说法没有法律依据。综上所述，被告向原告下达《通知书》的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。原告的诉讼请求应予驳回。被告向本院提交了如下证据（均为复印件）：1.《通知书》；2.现场检查笔录；3.证据图片。证据1-3拟证明调查核实违法搭建的情况。法律法规及有关规范性文件：《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《城市规划条例》（1984年国务院颁布，已废止）、《中华人民共和国城市规划法》（1990年颁布，已废止）、《省人民政府关于荆州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》《荆州市人民政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心程序城管领域相对集中行政处罚权的通知》《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》《中共荆州市沙市区委荆州市沙市区人民政府关于沙市区机构改革事实意见》、住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委员会办公厅、财政部办公厅联合下发的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》、荆州市沙市区老旧小区改造指挥部文件[沙改指（2020）1号]。经庭审质证，原、被告对双方提交的上述证据均发表了质证意见，本院已记录在案。本院对双方提交的证据中质证时均无异议的，依法予以确认，对有异议的证据综合认证如下：原告提交的证据2系本案的审理对象，能够证明被告作出被诉行政行为的相对人系原告，对其关联性依法予以采信，对其合法性将结合全案事实综合评价；原告提交的证据3不是具有相应管理机关出具的证明，依法不予采信。原告提交的证据4《立停止建设通知书》及缴费单据等证明了涉案房屋被拆除部分为违法建筑的事实，依法予以采信；原告提交的证据5-6能够证明原告与原沙市棉纺厂签订了涉案房屋的买卖契约并缴纳了相应费用，对合法的面积取得了土地使用证，但是均不能证明就涉案房屋被拆除部分办理审批手续和产权登记，我国对于不动产权属实行登记制，涉案拆除部分未取得不动产登记，故对原告认为“房屋搭建超出面积系合法取得”的证明目的不予认可。被告提交的证据2《现场检查笔录》落款时间是2020年6月17日，而被告在2020年4月16日就已经作出了涉案的《通知书》，应先进行现场检查形成《现场检查笔录》后作出《通知书》，故对本案的《现场检查笔录》不予采信；被告提交的证据3现场图片未标注拍摄时间、地点及来源，不符合证据的法定形式要件，依法不予以采信。根据以上有效证据及当事人陈述，本院查明案件基本事实如下：依据《2020老旧小区改造片区违法建筑拆除工作意见》（沙改指[2020]1号）的规定，中山街办在辖区内作为实施主体负责违法建筑拆除和临时修复工作，被告区城管局作为监管主体负责违法建筑拆除工作指导。原告秦忠年居住的园东小区棉纺厂宿舍2-2-1-2的房屋系原沙市棉织厂分给原告母亲严秋云的福利房，该房屋在此次改造项目范围内。分得房屋后，原告一家在院子内搭建了涉案被拆除部分，在搭建过程中，原沙市市城市规划管理局于1993年8月2日给原告母亲严秋云下达了《立即停止建设通知书》，原告母亲严秋云收到该通知书后，于1993年8月7日向原沙市中山街办城市建设管理站缴纳了1000元的管理费。1997年3月26日，原荆州市土地管理局沙市分局中山土地管理所，给原告母亲严秋云下达了一份《通知》，要求原告母亲严秋云对违法占地搭建的房屋在规定的时间内办理有关手续。1997年3月31日，原告母亲严秋云向土地管理部门缴纳了200元的土地管理费。虽然缴纳了上述费用，但原告及家人均未对涉案房屋被拆除部分办理相应审批手续，未取得权利证书。1998年9月1日房改时，原告与原棉纺厂现荆州市津翔企业集团总公司签订《荆州市公有住房买卖契约（补充）》，从荆州市津翔企业集团总公司购得该房屋所有权。2020年4月16日，被告向原告作出《通知书》，要求原告在三日内自行拆除其房屋南侧违法搭建的建（构）筑物。原告认为其房屋所在小区建成于1979年至1983年，在原告向原棉纺帮购买房屋前已有南侧的建（构）筑物，且土地证的使用范围涵盖房屋南侧，被告不应责令原告限期拆除，遂诉至本院。另查明，2019年3月1日，荆州市沙市区城市管理行政执法局单位名称变更为荆州市沙市区城市管理执法局。2020年8月12日，原告居住的涉案房屋南侧违法搭建的建（构）筑物被强制拆除。本院认为：根据《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》的规定，“市、区两级城管部门的行政执法范围为市中心城区（规划范围480平方公里）；各区城管局的行政执法范围为各区行政辖区内的规划管理范围（各区包括国家级荆州开发区）。市城区内涉及重大行政执法行动，需跨行政辖区执法的，由市城管局统一调度各区城管执法人员，不受行政执法区划的限制。”被告区城管局是经国务院依法授权的湖北省人民政府同意设立的集中行使行政处罚权的行政机关，对管辖范围内涉及违反城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行为进行查处系其法定职责。本案中，原告秦忠年居住的房屋南侧搭建的建筑物，未提交相关权属证明。虽然原告提交了涉案房屋的土地使用权证宗地图，但依据图纸规划，该地块上的建筑标注有楼栋主体结构，而未规划原告房屋搭建的部分。原告的母亲虽向城市建设管理和土地管理部门缴纳了相应的费用，但缴纳费用并不是对违法搭建部分进行了产权登记，违法建筑不能因缴纳相应的管理费而合法化。原告提交的公有住房买卖契约及缴费单据均不能证明房屋南侧的搭建物经过行政审批，更未办理相关权属证书。虽然原告于1998年房改购得该房屋时，涉案构筑物被拆除部分已经形成，但未办理审批手续和产权登记的违法建筑并不因买卖或者经其单位同意搭建而合法化，且有关单位在房改中收取相应交易费用时均系按照建筑的合法面积进行计算，对此应予明确。荆州市沙市区人民政府根据住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委员会办公厅、财政部办公厅联合下发的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，对辖区内老旧小区进行改造，拆除违法建筑物，通过基础设施改造（含道路、排水管网、自来水、天然气、弱电、照明、停车位、绿化、文体设施、宣传设施）、房屋本体改造（含屋顶、立面、楼道）、安装改造（含消防、监控）及“适老（残）化”改造试点等措施，改善民生，应给予肯定性评价。但行政机关在行政过程中应当严格依法按照程序进行，否则难以获得相对人的理解和支持。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”，故对违法搭建的建（构）筑物进行拆除，应当依照前述法律规定进行公告并通知当事人限期自行拆除，且应当告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的救济渠道及期限。在当事人既不申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的情形下，则行政机关可以依法强制拆除。在本案中，被告未向本院提交证据证实其进行了公告，且在《通知书》中，未告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的救济渠道及期限，未保障当事人针对行政行为的救济权利，程序违法，应予撤销。由于涉案建(构)筑物已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定,判决如下:确认被告荆州市沙市区城市管理执法局于2020年4月16日对原告秦忠年作出的沙城管限拆字[2020]第0005144号《责令限期拆除违法建（构）筑物通知书》违法。案件受理费50元，由被告荆州市沙市区城市管理执法局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件诉讼费人民币50元，款汇至湖北省荆州市中级人民法院，账号：17×××30，开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  肖启舟人民陪审员  盛 涛人民陪审员  陈金伟二〇二〇年十一月二十五日法官助理廖兆铭书记员彭聪