广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初93号原告：徐早发，男，1961年8月6日出生，汉族，住广东省中山市****************，公民身份号码440************033。原告：严官妹，女，1964年9月17日出生，汉族，住广东省中山市****************，公民身份号码440************041。共同委托代理人：钱曾亿、温观生，广东中元（中山）律师事务所律师。被告：中山市南朗镇人民政府，住所地广东省中山市*******，统一社会信用代码114************045。法定代表人：许行，镇长。委托代理人：梁剑夫，该镇政府工作人员。委托代理人：林慧敏，广东君品律师事务所律师。被告：中山市南朗镇建设发展公司，住所地广东省中山市*******，统一社会信用代码914**********010XJ。法定代表人：梁赐辉。委托代理人：林慧敏，广东君品律师事务所律师。第三人：中山市交通发展集团有限公司，住所地广东省中山市东区**************轴，统一社会信用代码914***********163C。法定代表人：王强，总经理。委托代理人：殷坤仪、苏燕顺，广东保信律师事务所律师。原告徐早发、严官妹不服被告中山市南朗镇人民政府（以下简称南朗镇政府）、中山市南朗镇建设发展公司（以下简称南朗建设发展公司）行政协议，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月7日立案后，依法向被告南朗镇政府、南朗建设发展公司送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市交通发展集团有限公司（以下简称交通公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告徐早发及原告共同委托代理人钱曾亿、温观生，被告南朗镇政府的委托代理人梁剑夫、林慧敏，被告南朗建设发展公司的委托代理人林慧敏，第三人交通公司的委托代理人殷坤仪、苏燕顺到庭参加诉讼。诉讼中，原告徐早发、严官妹和被告南朗建设发展公司以协商解决为由分别向本院申请扣除两个月审限，本院予以准许。本案现已审理终结。2014年1月21日，被告南朗建设发展公司受南朗镇政府委托与原告徐早发、严官妹签订《东部快线（起点段）建设工程征收土地安置协议书》（以下简称《安置协议书》）。原告徐早发、严官妹诉称，2013年7月29日，因东部快线（即翠亨快线）第二合同段（榄横段）工程建设需要，南朗镇政府征收其土地及其附上房屋，南朗建设发展公司受南朗镇政府委托，与其签订《补偿协议书》，约定征收其位于中山市***榄*******[土地证号：中府集建（总）字第2633**，用地面积268.06平方米，土地性质为集体用地，用途为住宅，房产证号：粤房字第47867**]。2014年1月21日，其与南朗建设发展公司签订《安置协议书》，约定南朗建设发展公司将位于中山市********（即*****原厂房用地上）的土地按1:1的土地面积作为置换土地交付给其，南朗建设发展公司负责将安置土地完善用地手续并办理变更为国有商住功能，三通一平后交付给其，上述费用均由南朗建设发展公司承担。同时，南朗建设发展公司支付征收土地与安置土地的差价86315元给其。南朗建设发展公司应于签订本协议之日起两年内交付安置土地并办妥土地使用权证给其，逾期的，应向其支付每月安置补偿费7500元直至交付安置土地并办妥土地使用权证之日止。协议签订后，两被告仍未向其交付约定的安置土地，亦未为其办理安置土地的土地使用权证。此外，南朗建设发展公司应自2016年1月21日起支付安置补偿费7500元/月，而南朗建设发展公司先后共支付了30个月的安置补偿费，即南朗建设发展公司仅支付至2018年7月20日的安置补偿费，之后再未向其支付。综上，为维护合法权益，请求法院判令：1.两被告向原告连带交付位于中山市********（即*****原厂房用地上）用地面积为268.06平方米的安置土地（用途为国有出让商住用地），并办妥土地使用权证。2.两被告向原告连带支付安置补偿费（自2018年7月21日起，按每月7500元计付至实际交付安置土地及办妥土地使用权证之日止，其中暂计至2019年12月20日，合计为127500元）；3.两被告承担本案诉讼费用。被告南朗镇政府辩称，1.本案应为民事案件，不应作为行政案件受理。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款的规定，并参照《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，涉案《补偿协议书》和《安置协议书》由平等民事主体之间签订，应作为民事案件受理。2.原告提起本案行政诉讼，依法应驳回原告的起诉。首先，交通公司委托其处理中山市东部快线第二标段（榄横段）的土地征收及补偿工作，经委托机关同意，其转委托南朗建设发展公司处理具体土地征收和安置补偿工作，因此，其与南朗建设发展公司在本案中仅作为受托机关，并不是本案适格被告。另，根据合同相对性原则，其不是涉案合同的相对方，因此其不是本案适格被告。其次，原告分别于2013年7月29日和2014年1月21日签订涉案《补偿协议书》和《安置协议书》，但原告在合同约定的两年办证期限届满（最迟至2016年1月20日）之后，直至2020年1月6日才提起本案诉讼，起诉期限已超过法定起诉期限。3.其在转委托之后仍积极处理补偿安置工作，代为收取、拨付补偿款以及联系国土部门进行土地置换，但由于政策原因才无法实现土地置换，并非其过错。4.由于客观原因无法实现土地置换，只能以货币形式进行合理补偿，补偿标准应参照《中山市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十五条的规定，即不低于土地征收时被征收土地的市场价格，土地价值由具有相应资质的评估机构依据有关规定评估确定。被告南朗建设发展公司辩称，1.本案应为民事案件，不应作为行政案件受理。2.原告提起本案行政诉讼，依法应当驳回原告起诉。首先，作为一般民事主体，其既不是行政机关，也不是法律法规规章授权组织，不应作为行政诉讼的被告，同时，其仅为受委托人，不是本案适格被告。其次，原告提起本案行政诉讼，其起诉已超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。3.其接受委托之后积极处理征地补偿合同并支付补偿款，但土地置换工作并不属于其所能处理的事项，且因政策原因导致无法实现土地置换，并非其过错。4.由于客观原因无法实现土地置换，只能以货币形式进行合理补偿，补偿标准应参照《中山市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十五条的规定，即不低于土地征收时被征收土地的市场价格，土地价值由具有相应资质的评估机构依据有关规定评估确定。第三人交通公司述称，1.其不是本案适格被告。2.本案建设工程是合法的建设项目。3.其已经就安置地足额支付补偿款。经审理查明，因东部快线第二合同段（榄横段）工程建设需要，需征收原告徐早发位于中山市南朗镇榄边管理区的房地产一宗，上述房地产的土土地证号为中府集建（总）字第2633**土地面积为268.06平方米，用途为住宅，使用权类型为集体。2013年7月29日，被告南朗建设发展公司受南朗镇政府委托与原告徐早发、严官妹签订《补偿协议书》，约定双方以异地产权调换土地的形式进行安置，调换土地选址在中山市********厂房位置，按徐早发原土地证面积268.06平方米同等进行调换，有关《置换用地协议》另行签订。2014年1月21日，南朗建设发展公司（甲方）受南朗镇政府委托与徐早发（乙方）、严官妹（乙方妻子）签订《安置协议书》，约定“二、土地安置方式。双方经协商，确定采用土地调换的形式。1、土地调换的安置概况。经甲、乙双方同意，甲方提供安置土地位于南朗镇*****（即*****原厂房用地上，具体位置见附图），并按乙方原土地使用权证的用地面积（268.06平方米）进行1:1安置。2、土地调换的安置应符合以下标准：（1）甲方提供给乙方的安置地，应当符合国家土地法的法律法规及规划条件；（2）甲方提供给乙方的安置地（即*****原厂房用地上），甲方需首先完善用地手续后，再按有关手续再供地给乙方，涉及有关费用由甲方负责。（3）甲方提供给乙方的安置地，三通一平的费用由甲方负责。……四、土地移交及土地使用权证移交时间。在双方签订本协议即日，乙方将以上被征收的土地交付给甲方使用，并将该《土地使用权证》正本交付给甲方到国土部门办理注销登记手续。……六、安置地的办证时间。（1）甲方承诺在双方签订本协议之日起两年内将上述安置地办理好土地使用权证到乙方名下。（2）如非因乙方原因甲方在约定的时间未完成办理的，甲方需按双方签署的《补偿协议书》约定每月租金7500元补偿给乙方作为安置费，补偿费期限直至甲方办理好土地使用权证给乙方为止。……”合同签订后，徐早发、严官妹按照上述合同约定，将原住宅用地即中府集建（总）字第263367号土地权利证书所载明土地及土地使用证等有关证件资料交付给南朗建设发展公司，但南朗建设发展公司并未按照合同约定向徐早发、严官妹交付土地并为其办理安置地的土地使用权证。另，南朗建设发展公司自2016年1月22日开始支付徐早发、严官妹逾期办证安置补偿费，已支付至2018年10月21日。徐早发、严官妹不服，为维护合法权益，诉至本院，提出前述之诉讼请求。另查明，南朗建设发展公司自2016年1月22日开始支付徐早发、严官妹逾期办证安置补偿费，每3个月支付一次，均通过中国工商银行转账方式支付，每次22500元，共计支付了11次，共33个月，每次徐早发均有出具收据。南朗建设发展公司最后一次转账是2018年11月7日，徐早发出具收据载明收到补偿款为2018年7月22日－2018年10月21日。又查明，南朗建设发展公司属于南朗镇政府的镇属企业，南朗建设发展公司受南朗镇政府委托签订涉案《东部快线（起点段）建设工程征收土地安置协议书》。本院认为，南朗建设发展公司属于南朗镇政府的下属企业，南朗镇政府为了辖区交通建设需要，委托南朗建设发展公司与徐早发、严官妹签订涉案《补偿协议书》以及《安置协议书》，因此南朗建设发展公司的行为所产生的后果应由南朗镇政府承担法律责任。涉案安置协议书系南朗镇政府为履行交通基础设施建设职权签订的相关协议，属行政协议的范畴，因相关协议履行发生争议，符合人民法院行政诉讼的受案范围，对南朗镇政府和南朗建设发展公司提出涉案土地置换合同属于民事合同、涉案诉讼不属于行政诉讼受案范围的主张，理据不充分，本院不予采纳。根据《土地登记办法》第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”的规定，县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责辖区内的土地登记事宜，县级以上人民政府在辖区内负责核发土地权利证书。本案中，南朗镇政府不是国土资源行政主管部门，不负责土地登记事宜，亦无核发土地权利证书的职权。因此，办理涉案安置土地的土地使用权证并不是南朗镇政府的法定职责范围，故徐早发、严官妹要求南朗镇政府、南朗建设发展公司向其交付并办理涉案安置地的土地使用权证的主张没有法律依据，本院不予支持。然而，涉案《安置协议书》由双方自愿协商签订，意思表示真实有效，约定内容不违反法律法规的强制性规定，因此，涉案《安置协议书》合法有效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，本案中，涉案合同签订后，徐早发、严官妹已依照合同约定将原住宅用地及土地使用证等有关证件资料交付给南朗建设发展公司，但南朗镇政府至今仍未按照合同约定协助徐早发、严官妹办理好涉案安置地的土地使用权证，也就是说，南朗镇政府并未履行该合同约定的义务，已构成违约。徐早发、严官妹要求南朗镇政府承担继续履行涉案《安置协议书》的主张，本院予以支持。故，虽然办理土地使用权证不是南朗镇政府的法定职责范围，南朗镇政府亦无权为徐早发、严官妹办理涉案268.06平方米安置地块的土地使用权证，但南朗镇政府应当按照合同约定，继续履行协助徐早发、严官妹办理涉案268.06平方米安置地块的土地使用权证的义务。对于徐早发、严官妹要求南朗镇政府、南朗建设发展公司支付安置补偿费（自2018年7月21日起，按每月7500元计付至实际交付安置土地及办妥土地使用权证之日止，其中暂计至2019年12月20日，合计为127500元）的诉讼请求，因涉案《安置协议书》中约定未在约定时间内完成办理安置地土地使用权证的，由南朗建设发展公司按照每月租金7500元补偿给徐早发、严官妹作为安置费，因此，南朗镇政府应依照协议约定支付徐早发、严官妹安置费，因南朗镇政府已支付至2018年10月21日，因此，南朗镇政府需自2018年10月22日起按照每月7500元支付徐早发、严官妹安置费，徐早发、严官妹要求暂计至2019年12月20日，共计105000元。综上所述，徐早发、严官妹要求南朗镇政府、南朗建设发展公司协助为其办理涉案安置土地土地使用权证的诉讼请求，理据充分，本院予以支持。对于徐早发、严官妹要求南朗镇政府、南朗建设发展公司连带支付暂计至2019年12月20日安置补偿费127500元的诉讼请求，本院支持支付其中的105000元，对于剩余的22500元，由于有证据证实南朗建设发展公司已支付，对此本院予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下：一、被告中山市南朗镇人民政府继续履行《东部快线（起点段）建设工程征收土地安置协议书》，于本判决生效之日起六个月内协助原告徐早发、严官妹办理268.06平方米安置地块的土地使用权证。二、被告中山市南朗镇人民政府继续依照《东部快线（起点段）建设工程征收土地安置协议书》支付原告徐早发、严官妹安置费（自2019年12月22日起，按每月7500元，计至办好土地使用权证为止），并于本判决生效之日起二个月内向原告徐早发、严官妹支付2018年10月22日至2019年12月21日的安置费105000元。三、驳回原告徐早发、严官妹的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山市南朗镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  李秀华人民陪审员  刘华民人民陪审员  梁卫彬二〇二〇年十一月六日书 记 员  郝晓燕李凯琳