北京市朝阳区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0105行初812号原告曹连凤，女，1953年6月25日出生，汉族，住北京市朝阳区。委托代理人张建斌（原告曹连凤之子），男，1983年9月10日出生，汉族，住北京市朝阳区。委托代理人王万习，北京在明律师事务所律师。被告北京市朝阳区王四营乡人民政府，住所地北京市朝阳区王四营乡王四营村。法定代表人邢志新，乡长。委托代理人郭朝，女，北京市朝阳区王四营乡人民政府干部。委托代理人杜娟，北京市炜衡律师事务所律师。原告曹连凤（以下简称原告）不服被告北京市朝阳区王四营乡人民政府（以下简称被告）行政强制拆除行为，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月14日公开开庭审理了本案。原告及委托代理人张建斌、王万习，被告委托代理人郭朝、杜娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告在北京市朝阳区王四营乡广渠东路X号路北西院XX排X号拥有合法房屋，并常年在此居住。2019年7月16日，一群不明身份的人，强行将原告的房屋拆除。随后，原告于2019年8月23日，通过邮寄的方式向北京市公安局朝阳分局提起书面的查处申请，要求针对他人的不法侵害进行查处，之后不久，便接到电话并前往辖区派出所与警察多次沟通，后得知，房屋是被告组织有关人员在北京市商业储运有限公司（以下简称储运公司）协助下拆除的。原告认为，公民的合法财产受到法律保护，没有法定原因，未经法定程序，任何机关都不得侵犯。作为一级人民政府，被告理应依法行政，但其置法律于不顾，肆意侵犯公民财产权利的行为已经构成重大违法。为维护合法权益，现提起行政诉讼，请求判决确认被告强制拆除原告位于北京市朝阳区王四营乡广渠东路X号路北西院XX排X号房屋行为违法。原告在指定期间内向本院提交以下证据材料：1.《北京市商业储运有限公司职工宿舍承租人确认单》（以下简称《确认单》），证明原告的承租人身份及涉案房屋坐落。2.强拆现场照片及北京市朝阳区王四营绿化隔离地区腾退工作办公室的《公告》照片，证明原告的涉案房屋被强制拆除，以及《公告》内容的相关情况。3.原告与北京市公安局朝阳分局王四营乡派出所赵鑫警官谈话录音光盘及文字记录，证明警方告知原告房屋是被告拆除的。4.韩守清、高海燕的出庭陈述，证明原告涉案房屋的情况。被告辩称，一、原告并不具备本案的诉讼主体资格，理由如下：1.涉案房屋并非原告所有，其所有权人为储运公司；2.原告是储运公司的退休职工，租住在涉案房屋内，自始至终对涉案房屋没有所有权。二、涉案的腾退行为并非行政行为，而是民事行为。理由如下：1.考虑到储运公司宿舍占用土地仍为集体土地，故而本次腾退行为并不涉及土地征收。2.为了积极响应北京市人民政府关于北京城市副中心规划建设有关工作的会议精神，储运公司委托被告腾退包含涉案房屋在内的其用于职工宿舍使用的地上物，并签订了《广渠路环境整治范围内北京市商业储运有限公司腾退委托协议书》（以下简称《腾退委托协议书》）。被告与储运公司之间签订的前述协议系民事合同，而并非一个行政合同，对该民事合同的履行也是民事行为，涉案的腾退行为是对该民事合同的履行，故涉案的腾退行为从法律上讲是民事行为，而非行政行为。3.原告对涉案房屋的腾退没有异议，并于2018年4月6日进行了签字确认。综上所述，原告并不具备本案的诉讼主体资格，涉诉行为并非行政行为，而是民事行为。故原告的诉讼请求应予以驳回。被告在法定期间内向本院提交了以下证据材料：1.原北京市朝阳区房地产管理局于1988年12月22日为储运公司颁发的《房屋所有权证》（以下简称《房屋所有权证》），证明涉案房屋并非原告所有，其产权人为储运公司，原告对涉案房屋自始至终没有所有权。2.《北京市朝阳区土地利用现状地图集》，证明储运公司占用的土地仍然是集体土地。3.《腾退委托协议书》，证明2018年2月13日，储运公司委托被告腾退包含涉案房屋在内的其用于职工使用的地上物。该协议是民事合同，而非行政合同。对该民事合同的履行也是民事行为，涉案的腾退行为是对该民事合同的履行，故涉案的腾退行为从法律上讲是民事行为，而非行政行为。被告出于民生的考虑签订补偿协议，但不负责腾退，只负责资金。4.《确认单》，证明2018年4月6日，原告对腾退没有异议并进行了签字确认。经庭审质证，本院对上述证据材料认证如下：一、关于原告提交的证据：1.原告提交的证据1与被告提交的证据相同，本院不予重复认证；2.原告提交的证据2、3，能够证明涉案房屋被拆除现场，以及原告与王四营派出所民警沟通的情况，本院予以采纳；3.原告提交的证据4与本案待证事实不具有关联性，本院不予采纳。二、关于被告提交的证据：1.《房屋所有权证》《北京市朝阳区土地利用现状地图集》能够证明涉案房屋的所有权人为储运公司及土地的相关情况，但针对房屋腾退行为提起行政诉讼的原告并非仅限定为房屋所有权人，故该证据不具有否定原告本次行政诉讼主体资格的证明力；2.关于《腾退委托协议书》，尽管该协议的名称为“委托协议”，但不能仅凭协议名称判断协议双方当事人的法律地位，更不能据此判定被诉腾退行为的性质，而应根据协议书的实质内容予以判定。依协议约定可以认定，协议的形式体现为储运公司委托被告实施腾退，但腾退工作的目的是为落实北京市总体规划和环境治理工作。储运公司和被告在腾退工作中的责任约定明确，即储运公司无需支付委托费用，只配合被告共同制定腾退工作方案、协助下发相关腾退通知与公告等工作，其最主要的责任是负责认定并提供被腾退地块上有关建筑的相关手续和宿舍职工的名单及面积。而被告负责腾退资金的筹措并全面实施腾退工作。综上，无论从此次腾退工作的目的、腾退工作的组织实施还是资金的筹措，都可以看出被告名为受委托人但实为此次腾退工作的全面负责人和组织实施者，储运公司名为委托人但实为腾退工作协助者，系因被腾退房屋为该单位职工宿舍从而负有协助腾退责任；3.关于《确认单》，其内容是原告对该家庭租住房屋的坐落等事项的确认，并不具有证明原告对腾退行为不持异议的证明力。根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明，2018年2月13日，储运公司作为甲方与乙方即本案被告签订《腾退委托协议书》。协议约定，储运公司作为腾退委托方，无偿委托被告对地块范围内的地上物实施腾退，并配合乡政府制定腾退工作方案，全部费用由被告承担。储运公司负责认定并提供该地块委托腾退的范围、有关建筑的相关手续资料和宿舍职工的名单及面积，确保资料真实有效；协助下发相关腾退通知与公告，与被腾退户进行沟通等工作。被告负责筹措腾退资金并全面实施腾退地块范围内的非住宅和职工宿舍的腾退工作，负责对拆迁、评估和拆除工作实施招投标；地块完成腾退后，双方办理交接手续，由被告负责地块范围内的安全和环境管理及周边环境整治等事宜。原告系储运公司职工，该户承租的房屋坐落于北京市朝阳区广渠东路X号路北西院XX排X号，在前述腾退地块范围内。2018年4月6日，原告在《确认单》上签字，对上述房屋坐落进行了确认。2018年4月22日，北京市朝阳区王四营乡绿化隔离地区腾退工作办公室在腾退范围内张贴《公告》，告知王四营乡将按照储运公司认定的后排职工进行腾退安置，并公布了腾退安置的咨询时间及奖励期。在《公告》公示的奖励期内，原告未能搬迁。2019年7月16日，被告对包括原告在内的未搬迁户居住的房屋进行了强制搬迁、拆除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。据此，与被诉行政行为有利害关系是判断行政诉讼原告主体资格的标准。本案被诉行为系涉案房屋被强制拆除的行政行为，且在案证据证实，涉案房屋系储运公司职工宿舍，为环境整治需要，被告与储运公司达成协议应对涉案房屋的居住人即储运公司职工予以腾退安置。因此，原告作为储运公司登记确认的居住涉案房屋的储运公司职工，如其居住房屋被强制拆除，其腾退安置权必然会受到影响，因此其与被诉房屋强制拆除行为具有利害关系，具有针对该行政强制行为提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，被告主张其受储运公司委托实施腾退行为，是对《腾退委托协议书》的履行，属于民事行为而非行政行为。对此本院认为，首先从行政机关行政权力运行规律看，政府部门作为国家行政机关接受民事主体委托实施腾退房屋工作有悖常理；其次，从涉案房屋腾退工作的开展看，尽管被告与储运公司签订了形式上的委托协议，但在腾退工作中被告和储运公司的责任是明确的。被告承担了腾退方案的制定、全部腾退资金的筹措、在腾退范围内发布公告等主要组织实施工作，而储运公司仅仅作为职工宿舍的管理者承担提供建筑物相关手续、确认职工名单和面积等辅助性工作。因此，被告在本次腾退安置工作中具有较强的主导性，是腾退工作的主要组织者和负责人，其运用行政权力对涉案房屋实施的强制腾退行为具备行政行为特征，且对房屋居住人的腾退安置权利产生一定影响，因此应属于可诉的行政行为。依法行政的基本要求是行政机关及其工作人员行使行政权力均需依照法律、法规、规章的规定，没有法律、法规、规章的规定，不得作出影响相对人合法权益的行为。本案中，被告对原告一家居住的房屋进行了搬迁腾退，但并未提供有效证据证明取得了原告的同意，其行为性质属于行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》对行政强制的设定和实施作出了明确规定，实施行政强制行为必须有法律、法规的明确授权。而被告对涉案应予以安置补偿的房屋采取强制搬迁，并无法律、法规的明确依据，属于明显超越职权的违法行政行为，本院应予确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市朝阳区王四营乡人民政府对原告曹连凤居住的坐落于北京市朝阳区广渠东路X号路北西院XX排X号房屋实施强制搬迁腾退行为违法。案件受理费50元，由被告北京市朝阳区王四营乡人民政府负担（于本判决生效后15日内交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  鞠 仁人民陪审员  张淑珍人民陪审员  李兰平二〇二〇年十一月四日法官 助理  刘会霞书 记 员  商雨晴