广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终229号上诉人（原审原告）：沈懿，男，1969年9月15日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区**，公民身份号码：440************210。委托诉讼代理人：沈洪钧(系上诉人儿子)，男，1990年6月28日出生，汉族，地址同上，公民身份号码：440************073。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中**。负责人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：韩艳敏，工作人员。委托诉讼代理人：刘光大，广东莱特律师事务所律师。原审第三人：珠海市斗门区中荣贸易有限公司，住所，住所地：广东省珠海市斗门区xxxxxxdiv>法定代表人：陈银栋，执行董事。委托诉讼代理人：崔粲粲，公司员工。委托诉讼代理人：陈嘉敏，公司员工。上诉人沈懿因与被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）、原审第三人珠海市斗门区中荣贸易有限公司（以下简称中荣公司）土地行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初349号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实1999年4月29日，原珠海市国土局与斗门县xx实业有限公司（以下简称xx公司）签订珠国土西区合字（99）第058号《珠海市国有土地使用权出让合同书》，将珠海市斗门县******面积为272373.02平方米的国有土地使用权出让给xx公司使用，土地使用年限为1999年4月29日至2039年4月28日止。2002年，xx公司取得了上述地块的《国有土地使用证》，土地使用权类型为出让土地使用权，地号，地号为预2101173div>2004年3月20日，原斗门县国土分局同意沈懿在xx农场小区108平方米地块建房，土地性质为国有。2007年8月10日，珠海市规划局颁发编号2007用地字（斗门）第414号《建设用地规划许可证》，座落在珠海市斗门区*****面积为259062.23平方米的土地的地号为预21xxxx2，土地使用者为珠海市斗门区xxxx有限公司。《土地登记卡》记载：座落在珠海市斗门区*****面积为259062.23平方米的土地的地号为预21xxxx2，土地使用者为珠海市斗门区xxxx有限公司，权属性质为国有。2007年8月23日，该地块的出让性质，根据2007年8月3日及8月22日《区政府工作会议纪要》（第53期）（60期）及2007用地字（斗门）第414号用地规划许可证、2007年8月16日国土部门的意见重新规划调整而得，使用期限至2049年4月29日；四至，东为xx，南为xx房产，西为xx实业，北为xx实业。2007年12月16日，本宗地的土地使用权终止日期变更为住宅至2066年12月12日，商业至2039年4月29日。沈懿一审的诉讼请求为：请求确认市自然资源局出让预21xxxx2宗地号地块属行政行为违法，侵害沈懿合法权益。一审法院判案理由及结果沈懿在本案中不具有行政诉讼原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”沈懿是否具有原告主体资格，关键在于其与本案被诉行政行为是否有利害关系。本案中，沈懿主张其所建房屋及土地在涉案出让用地范围内，市自然资源局出让预21xxx2号用地的行为侵害其合法权益，但其未能提供证据证明其为所建房屋及土地的所有权人及使用权人。市自然资源局的出让行为与沈懿权益受损之间没有法律意义上的因果关系，不具有法律上的利害关系，故沈懿不具有本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”沈懿的起诉属于上述法律规定的应予驳回的情形。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回沈懿的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回沈懿。当事人二审诉辩主张上诉人沈懿的二审诉求为：1.依法撤销珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初349号行政裁定书；2.裁定指令珠海市金湾区人民法院进行实体审理本案；3.本案二审诉讼费由被上诉人市自然资源局承担。具体理由如下：一审裁定驳回上诉人的起诉，认为上诉人在本案中不具备行政诉讼原告资格，理由是上诉人未能提供证据证明其为所建房屋及土地的所有权人和使用权人，被上诉人的出让行为与上诉人权益受损之间没有法律意义上的利害关系。2003年至2007年2月，上诉人在珠海市斗门区*******场地范围内，依据法规政策完成自建房报建，建造、交税，竣工验收等手续，但一直无法办理房产证。2019年5月份，上诉人从珠海市斗门区*******获悉，其住宅不能办理房产证的原因是住宅所在地块与预21xxxx2地块红线重叠问题，即出现房地产权属纠纷尚未解决的问题。国有土地的使用权的主要获取方式有划拨、出让和转让。一方面，上诉人通过划拨方式依法享有涉案住宅用地的土地使用权。上诉人一审提交证据有：《xx镇建设规划范围内兴建单位报建申批表》《农村宅基地、国有住宅用地审批表》《沈懿（住宅）规划验收现状地形图、平面图、立面图、宗地图》《关于补发复函》《证明（井021）》《证明》《珠海市城市工程测量成果表》《税收转账专用完税证》《自建自用房屋免税证明书》、户口本。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”以及《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。”提交证据中《农村宅基地、国有住宅用地审批表》《证明（井021）》《证明》《关于补发复函》，可证明上诉人于2004年3月经珠海市国土资源局斗门分局审批划拨获得涉案住宅用地的土地使用权，其土地性质为国有，土地使用权类型为划拨，土地用途为住宅用地，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。上诉人取得该住宅用地的土地使用权后，先后依照当地法规政策完成报建、建造房屋、竣工验收、交税等相关手续，最后在房屋所有权确权登记上出现问题。房屋所有权取得有原始取得和继受取得两种方式，证据《xx镇建设规划范围内兴建单位报建申批表》《关于补发复函》《沈懿（住宅）规划验收现状地形图、平面图、立面图、宗地图》《税收转账专用完税证》等，都是上诉人依法建造的房屋的所有权原始取得的事实依据，虽未在房地产登记部门完成登记确权，但不能否认上诉人对该房屋的所有权。此外正是由于被上诉人出让预21xxxx2地块的行为导致两涉案宗地出现红线重叠问题，使上诉人无法完成自建房的房屋所有权的确权登记的最终流程。另一方面，被上诉人于2007年8月出让预21xxxx2地块给中荣公司违反了国有土地出让的法定程序。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。”第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。”被上诉人和中荣公司在一审中仅能提供该地块的土地登记卡和建设用地规划许可证，未能出示相关土地使用权出让的有偿出让合同及已缴纳有偿使用费和其他费用的证据，证明该出让行为是违反法定程序的，中荣公司因出让而获得预21xxxx2地块的土地使用权并不合法。在2004年3月涉案国有住宅用地已被合法划拨给上诉人使用的前提下，被上诉人2007年8月非法出让预21xxxx2宗地号地块的行为，导致产生宗地红线重叠的问题，致使上诉人在手续和证件齐全的情况下无法办理自建房的房产证，确定房屋所有权，也直接侵犯了上诉人其住宅用地的土地使用权和房屋所有权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人及其他行政行为有利害关系的公民、法人、或者其他组织，有权提起诉讼。”应将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，这也与行政行为合法性审查原则相契合。房地产权利人的土地使用权和房屋所有权是受《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等相关法律保护的合法权益，被上诉人的出让行为直接损害了上诉人的土地使用权和房屋所有权，在法律意义上有明显的因果关系和利害关系，上诉人应具有本案原告主体资格。一审裁定没有依法审查沈懿提交的证据，事实认定不清，适用法律错误。被上诉人市自然资源局答辩称：珠海市金湾区人民法院作出的（2019）粤0404行初349号《行政裁定书》认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。原审第三人中荣公司答辩称：一审法院认定事实清楚，证据充足，适用法律准确，上诉人的上诉理由不成立，请法院依法驳回上诉，维持原裁定。上诉人沈懿与本案被诉行政行为没有利害关系，不具有本案原告主体资格。由于上诉人没有提供依法登记的土地使用凭证来证明其依法享有其所主张地块的土地使用权，故市自然资源局的出让行为与上诉人的权益受损不具有法律意义上的因果关系及利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，上诉人不具有本案原告主体资格。中荣公司于2007年依据相关法律法规通过合法程序取得位于珠海市斗门区*****，面积为259062.23平方米的国有土地使用权，土地用途为商业、住宅，并已办理土地登记，地号，地号为预21xxxx2诉人没有证据证明中荣公司取得预21xxxx2地块存在违反土地出让法定程序的情形，与上诉人所主张的内容不符。另外，上诉人没有提供依法登记的土地使用凭证来证明其主张地块已办理土地登记且案涉房屋尚未登记。根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，上诉人不得以未登记的物权来对抗中荣公司已登记的土地使用权，从而影响中荣公司的合法权益。二审查明的事实原审第三人中荣公司在二审期间向本院提交了粤房地证字第C5xxxx**房地产权证，证明中荣公司于2007年已办理地号为预21xxxx2地块的土地登记，依法取得该地块的土地使用权。对于原审第三人中荣公司提交的证据，上诉人沈懿的质证意见是对该证据的关联性和真实性予以认可，对其合法性不认可。对于原审第三人中荣公司提交的证据，被上诉人市自然资源局的质证意见是对该证据关联性、真实性及合法性无异议，该证据表明中荣公司于2007年经重新规划调整取得位于珠海市斗门区*****，面积为259062.23平方米的国有土地使用权。本院认为，上诉人与被上诉人对该证据的真实性和关联性均予以认可，且与一审法院根据《土地登记卡》认定内容一致，本院予以采信。另外，一审法院查明事实有误，2007年8月10日，珠海市规划局颁发编号2007用地字（斗门）第414号《建设用地规划许可证》，土地使用者应为珠海市斗门区中荣贸易有限公司；《土地登记卡》记载的土地使用者应为珠海市斗门区中荣贸易有限公司，本院予以指正。一审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案一审中，被上诉人对上诉人提交的《xx镇建设规划范围内兴建单位报建申批表》《农村宅基地、国有住宅用地审批表》《广东省行政事业性收费统一票据》《沈懿（住宅）竣工规划验收现状地形图、平面图、立面图、宗地图》《税收转账专用完税证》《自建自用房屋免税证明书》《关于补发的复函》《证明（井021）》《证明》等证据的真实性、合法性予以认可，因此上诉人对国土部门批准范围内的国有土地有合法使用权，有权按照经批准的规划要求进行住宅建设。同时，珠海市*******斗门分中心向一审法院所作的《关于珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初349号的复函》（珠登记斗函[2020]55号）确认：“沈懿住宅用地在xx农场旧村场坐标范围内，并与我分中心权籍图中地号为预21xxxx2号土地（权属人：珠海市斗门区中荣贸易有限公司）有交叉。”对此，被上诉人亦认可。因此，上诉人沈懿的住宅用地与原审第三人中荣公司的土地使用权存在争议。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼”，其中第四项规定：“（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”。根据上述法律规定，发生土地权属纠纷的，当事人应当向相关政府申请确权。相关政府就当事人之间的土地权属纠纷所作的确权决定，属于行政裁决行为，依法属于行政诉讼范围。据此，上诉人应向政府申请处理与原审第三人中荣公司之间的土地使用权争议,对政府所作的处理决定不服的，可以根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定申请行政复议和向人民法院起诉。上诉人在该争议未经政府处理前直接向人民法院提起的诉讼，不属于人民法院的受案范围，应驳回起诉。一审法院以上诉人未能提供证据证明其为所建房屋及土地的所有权人及使用权人，上诉人与被上诉人的出让行为不具有法律上的利害关系为由，认定上诉人不具有本案原告主体资格，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条裁定驳回起诉。该裁定适用法律错误，但结果正确，本院予以纠正。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王智斌审判员  陈 伟审判员  黄莎莎二〇二〇年十一月十三日书记员  雷 晨