重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终728号 上诉人（一审原告）谢必勇，男，汉族，住重庆市渝**。 被上诉人（一审被告）重庆市渝北区人民政府，住所地重庆市渝**义学路**。 法定代表人谭庆，区长。 上诉人谢必勇因诉被上诉人重庆市渝北区人民政府（简称渝北区政府）撤销政府信息公开答复一案，不服重庆市第一中级人民法院（2020）渝01行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，谢必勇于2019年11月6日以邮寄方式向渝北区政府递交《政府信息公开申请书》，要求公开“一、X村3组集体土地总面积和渝北集有（2010）字第01315号《集体土地所有权证》上登记的土地总面积；二、六次航测面积和六次航测影像图；三、征地之前签订的《租地协议》和转账支付X村3组的租地费转账凭证（包括每一次转账支付金额及时间）；四、重庆环宇兴农生态农业发展有限公司每一次转账支付给X村3组租地费或土地流转费的转账凭证；五、转账支付土地457.137亩的土地补偿、综合定额补偿、土地调整补助的13137764.86元转款凭证（包括每一次转款时间及转款金额），X村3组组长雷世平或支援社区居委会出具的收取13137764.86元收款数据；六、X村3组组长雷世平与村民廖来全签订的《土地承包合同书》和村民廖来全支付给X村3组每一次的租地费凭据（包括支付时间及金额）；七、X村3组三次分配集体资金每一次的分配时间的问题”。渝北区政府于2019年11月7日收到谢必勇提出的政府信息公开申请，于同月18日作出《延长说明》告知谢必勇：“因您申请公开的政府信息需多方核实相关材料……经请求分管领导同意，决定延长信息公开答复时间，即2020年1月3日前予以答复。”经检索查找后，重庆市渝北区政府信息公开办公室于2019年12月25日作出《重庆市渝北区政府信息公开办公室关于信息公开有关问题的答复》（简称《答复》），主要内容如下：一、关于X村3组集体土地总面积和渝北集有〔2010〕字第01315号《集体土地所有权证》上登记的土地总面积的问题。经检索，未查找到X村3组集体土地总面积的政府信息。您申请的《集体土地所有权证》有关信息属于不动产登记资料查询，是特定行政管理领域的业务查询事项，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第七项、《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条的规定，请您向不动产登记机构即不动产登记中心查询。二、关于六次航测面积和六次航测影像图的问题。经核实，渝北区政府未制作或保存以上信息，根据《条例》第十条第五项的规定，此信息不由渝北区政府负责公开。三、关于征地之前签订的《租地协议》和转账支付X村3组的租地费转账凭证（包括每一次转账支付金额及时间）的问题。经核实，渝北区政府未制作或保存以上信息，根据《条例》第十条第五项的规定，此信息不由渝北区政府负责公开。请您向重庆市渝北区龙兴镇人民政府咨询。四、关于重庆环宇兴农生态农业发展有限公司每一次转账支付给X村3组租地费或土地流转费的转账凭证的问题。经核实，渝北区政府未制作或保存以上信息，根据《条例》第十条第五项的规定，此信息不由重庆市渝北区人民政府负责公开。五、根据《重庆市土地管理规定》第三十七条和《条例》第十条的规定，关于转账支付土地457.137亩的土地补偿、综合定额补偿、土地调整补助的13137764.86元转款凭证（包括每一次转款时间及转款金额）的问题，请您向重庆市渝北区规划和自然资源局咨询（（地址：重庆市渝**双龙大道**；渝北区政府未制作或保存关于X村3组组长雷世平或支援社区居委会出具的收取13137764.86元收款数据的信息，根据《条例》第十条第五项的规定，不由渝北区政府负责公开；六、关于X村3组组长雷世平与村民廖来全签订的《土地承包合同书》和村民廖来全支付给X村3组每一次的租地费凭据（包括支付时间及金额）的问题。经核实，渝北区政府未制作或保存以上信息，根据《条例》第十条第五项的规定，此信息不由渝北区政府负责公开。七、关于X村3组三次分配集体资金每一次的分配时间的问题。经核实，渝北区政府未制作或保存以上信息，根据《条例》第十条第五项的规定，此信息不由渝北区政府负责公开，建议您向X村村民委员会咨询。该《答复》于次日邮寄送达谢必勇，谢必勇不服，起诉至法院。 一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定，渝北区政府对谢必勇提出的政府信息公开申请具有作出相应答复的法定职责。再根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，重庆市渝北区政府信息公开办公室负责该辖区内政府信息公开日常工作，其作为渝北区政府的内设机构，以自己的名义作出被诉《答复》，当事人不服提起诉讼的，应当以渝北区政府为被告。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。本案渝北区政府于2019年11月7日收到谢必勇提交的《政府信息公开申请表》，经负责人同意后决定延长答复时间至2020年1月3日前，并将延期情况以《延长说明》告知谢必勇，后于2019年12月25日作出《答复》，并于次日邮寄送达谢必勇。在扣除休息日后，渝北区政府决定延长的答复期限、作出《答复》及送达均在法定期限内，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定，故渝北区政府的行政程序合法。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第七项规定，所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。本案中，谢必勇请求公开的第一项信息“一、X村3组集体土地总面积和渝北集有（2010）字第01315号《集体土地所有权证》上登记的土地总面积”，谢必勇当庭陈述该项申请的是一个信息，即X村3组土地所有权证上的总面积。该信息属于不动产登记资料的内容，根据《不动产登记暂行条例》第二十七条规定，依法查询，复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请。对谢必勇的该项信息公开申请，渝北区政府告知其向不动产登记机构即不动产登记中心查询，渝北区政府所作《答复》内容合法。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。该条例第三十六条第五项规定，所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，谢必勇申请公开的第二至七项信息，即“二、六次航测面积和六次航测影像图；三、征地之前签订的《租地协议》和转账支付X村3组的租地费转账凭证（包括每一次转账支付金额及时间）；四、重庆环宇兴农生态农业发展有限公司每一次转账支付给X村3组租地费或土地流转费的转账凭证；五、转账支付土地457.137亩的土地补偿、综合定额补偿、土地调整补助的13137764.86元转款凭证（包括每一次转款时间及转款金额），X村3组组长雷世平或支援社区居委会出具的收取13137764.86元收款数据；六、X村3组组长雷世平与村民廖来全签订的《土地承包合同书》和村民廖来全支付给X村3组每一次的租地费凭据（包括支付时间及金额）；七、X村3组三次分配集体资金每一次的分配时间的问题”，其中，第二项信息经检索并未由渝北区政府保存，且无证据证明渝北区政府制作了该信息；第三项、第四项、第五项中的收款收据、第六项、第七项信息，从谢必勇对信息的描述看，并非渝北区政府制作，且经检索，亦未由渝北区政府保存；第五项中的土地补偿、综合定额补偿、土地调整补助的转款凭证，属于组织实施征地补偿安置具体事务过程中形成的信息，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，本案渝北区政府并不具有制作该信息的职责，且经检索，亦未由渝北区政府保存。因此，谢必勇申请公开的该六项信息皆非渝北区政府制作或保存，渝北区政府在《答复》中告知谢必勇所申请公开的该六项信息不由其公开，符合前述规定。 综上所述，渝北区政府作出《答复》的程序合法，内容合法，适用法规正确，谢必勇要求撤销渝北区政府所作《答复》的诉讼请求不能成立。一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定判决驳回谢必勇的诉讼请求，案件受理费50元，由谢必勇承担。 谢必勇上诉称，上诉人的信息公开申请符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，被上诉人是征收渝北区龙兴镇X村3组的征收主体，有义务将六次航测面积和六次航测影像图复制给上诉人，以证明被上诉人少批多征龙兴镇X村3组的土地。上诉人无法去有关行政机关收集上诉人申请的第三至七项信息且上述信息不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，被上诉人有义务与其他行政机关协调为上诉人提供上诉人申请的第三至七项信息。综上，渝北区政府作出的《答复》违法应当被依法撤销，一审判决认定事实不清、证据不足，适用法律法规错误，请求撤销一审判决。 渝北区政府在二审中未向本院提交答辩意见。 渝北区政府在法定期限内向一审法院提交并在一审庭审中举示的证据和依据有： 证据：1.《政府信息公开申请书》； 2.快递单； 3.邮件投递记录截图； 4.《延长说明》； 5.国内挂号信函收据； 6.邮件投递记录截图； 7.《答复》； 8.国内挂号信函收据； 9.邮件投递记录截图； 证据1-9拟证明渝北区政府收到谢必勇的政府信息公开申请后，在法定期限内对谢必勇作出了回复，被诉行政行为程序合法。 10.信息检索截图。 拟证明经检索，未查找到谢必勇申请公开的信息。 法律依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条、第三十六条第五项、第七项。 谢必勇在一审庭审中举示了《答复》，拟证明渝北区政府的答复内容违反法律规定。 经审查，一审法院对上述证据认证如下：渝北区政府举示的证据以及谢必勇举示的证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，依法予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审法院无异。 本院认为，在本案诉讼过程中,双方当事人对于渝北区政府具有作出被诉《答复》的职权、答复程序合法均无异议,本案的争议焦点是渝北区政府对谢必勇作出《答复》的内容是否合法。 渝北区政府对谢必勇申请公开的第一项信息告知其向不动产登记机构即不动产登记中心查询是否合法的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据该条规定，在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。本案中，谢必勇申请公开的第一项政府信息是X村3组集体土地总面积和渝北集有（2010）字第X号《集体土地所有权证》上登记的土地总面积。该信息属于不动产登记信息。因不动产登记信息涉及特定权利人和利害关系人，为平衡个人隐私与公众知情权，国家从法律、法规、规章等层面对不动产登记信息查询作出了专门规定。其中《中华人民共和国物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”以中华人民共和国国务院令第656号公布、自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”第二十八条规定：“查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。”以国土资源部令第63号公布、自2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》专设第六章“不动产登记资料的查询、保护和利用”，对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。上述规定充分保障了权利人和利害关系人获取不动产登记信息的权利。在此情况下，当事人如需获取相应的不动产登记信息，应根据上述法律、法规和规章的规定予以查询办理，而不应通过申请政府信息公开的方式。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函（2016）206号答复亦明确：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”这一解释性规定亦是基于同样的考虑。因此，渝北区政府对谢必勇申请公开的第一项信息告知其向动产登记机构即不动产登记中心查询并无不当。 关于渝北区政府告知谢必勇未制作或保存其申请公开的第二至七项信息，并告知其向相关部门和组织咨询是否合法的问题。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条：“本条 例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”的规定，行政机关对政府信息的公开应当是对已经存在的政府信息的公开，即对以一定形式记录、保存的政府信息的公开。若行政机关尚没有制作或者保存政府信息，则无从公开，人民法院也不宜判决其履行公开相关政府信息的职责。本案中，谢必勇申请公开的二、三、四、六项信息分别为：六次航测面积和六次航测影像图、征地之前签订的《租地协议》和转账支付X村3组的租地费转账凭证、重庆环宇兴农生态农业发展有限公司每一次转账支付给X村3组租地费或土地流转费的转账凭证、X村3组组长雷世平与村民廖来全签订的《土地承包合同书》和村民廖来全支付给X村3组每一次的租地费凭据、X村3组三次分配集体资金每一次的分配时间。渝北区政府在收到谢必勇的政府信息公开申请后，经查询未查得上述政府信息。谢必勇亦未提供有效证据证明渝北区政府确已制作或者保存了上述政府信息。因此，渝北区政府告知谢必勇未制作或保存其申请公开的二、三、四、六项信息，并告知其向重庆市渝北区龙兴镇人民政府、X村村民委员会等机关和组织咨询并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，土地行政主管部门具体组织实施土地征收工作，谢必勇申请公开的第五项信息“转账支付土地457.137亩的土地补偿、综合定额补偿、土地调整补助的13137764.86元转款凭证”属于组织实施征地补偿安置具体事务过程中形成的信息，渝北区政府告知谢必勇向重庆市渝北区规划和自然资源局咨询并无不当。 综上，谢必勇的诉请无事实和法律依据，一审法院判决驳回谢必勇的诉讼请求并无不当。谢必勇的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谢必勇负担。 本判决为终审判决。 审判长  谭秋勤 审判员  许 勇 审判员  张 桦 二〇二〇年十一月十六日 书记员  张荣天