内蒙古自治区通辽市中级人民法院行政判决书（2020）内05行终104号上诉人（原审原告）王××，男，1959年11月12日出生，汉族，现住河北省唐山市玉田县。委托诉讼代理人张××，内蒙古巨鼎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）开鲁县自然资源局，住所地内蒙古自治区通辽市开鲁县人大政协综合办公大楼**。法定代表人刘××，该局局长。委托诉讼代理人孙××，该局国土资源执法监察大队副队长。委托诉讼代理人王××，该局法律顾问。被上诉人（原审被告）通辽市自然资源局，住所地内蒙古自治区通辽市新城区柳荫路与门达路交汇处。法定代表人林××，该局局长。委托诉讼代理人许××，该局用地规划科科长。委托诉讼代理人赵××，北京市道成（通辽）律师事务所律师。原审第三人开鲁县开鲁镇杨**村村民委员会，住所地内蒙古自治区通辽市开鲁县开鲁镇杨**村。法定代表人杨××，该村村主任。上诉人王××与被上诉人开鲁县自然资源局、通辽市自然资源局及原审第三人开鲁县开鲁镇杨**村村民委员会土地行政处罚一案，已由开鲁县人民法院于2020年6月30日作出（2020）内0523行初1号行政判决。上诉人王××不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审审理查明，1995年3月27日，原告（乙方）与开鲁镇杨**村委员会（甲方）签订《合同书》，内容系关于盐碱、荒沟地承包事宜，承包地面积11800.00平方米，折合17.6亩；承包期限为30年，自1995年3月27日至2025年3月27日止；在其他约定事项中载明：“1.乙方在承包期内可以在承包地上进行生产经营性开发，可以进行房屋等永久性建筑。2.乙方在承包地内开发建筑，必须遵守村镇统一规划，不得造成环境污染和破坏矿产资源。”此外，双方就承包款及付款方法等作了约定。同日，开鲁县开鲁镇杨**村代表人许发与原告的委托代理人王振富在开鲁县公证处对上述《合同书》进行了公证。2017年以前原告在案涉地块进行农业种植。2017年10月，原告在此承包地建设厂棚、硬化地面，此建设未办理用地审批或备案手续。2018年5月11日，开鲁县国土资源局向原告下发了《责令停止违法行为通知书》《接受调查通知书》；2018年5月16日，开鲁县国土资源局向原告下发了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》；2018年7月17日，开鲁县国土资源局举行了行政处罚听证会。2018年8月29日，开鲁县国土资源局作出了开国土资罚字［2018］070号行政处罚决定书。原告不服该处罚决定，向通辽市国土资源局申请复议。2018年11月1日，通辽市国土资源局作出通国土资复决字［2018］5号行政复议决定书，维持开鲁县国土资源局处罚决定。另查明，2012年9月，开鲁镇杨**村民委员会根据土地调查结果申请该村的土地登记，开鲁县人民政府为开鲁镇杨**村民委员会颁发土地所有权证，涉案土地在耕地范围之内。原告承租土地后，于2017年10月在此承包地建造厂房、硬化地面，此项建设未办理用地审批手续。经勘测，王××占用集体土地面积为1399.30平方米，建筑面积为431.39平方米。再查明，开鲁县国土资源局、通辽市国土资源局于2019年3月分别更名为开鲁县自然资源局、通辽市自然资源局。原审法院认为，本案系行政处罚及行政复议纠纷。主要争议在于被告开鲁县自然资源局作出案涉《处罚决定书》认定事实是否清楚，证据是否确实充分，适用法律法规是否准确。第一，关于土地性质问题。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十条第二款规定，县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。《基本农田保护条例》第二条规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。根据上述规定及中华人民共和国国土资源部发布的《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.4第一款的规定，被告开鲁县自然资源局依据开鲁县土地利用总体规划（2009-2020）位置图作为认定涉案土地性质的依据并无不当。其次，从被告提供的地籍资料看，被告开鲁县自然资源局实施了基本农田划定的调查实施行为，在案涉土地区域设立“基本农田保护区界桩”，由开鲁县政府与开鲁镇政府签订了土地管理和耕地保护目标责任状，对于开鲁镇政府上报的中心城区周边永久基本农田划定核实举证成果进行了审核和完善，规划及实施行为的整个过程表明被告开鲁县自然资源局的目的在于将案涉土地划定为基本农田。故原告关于案涉土地为盐碱荒地、认定为基本农田没有充足依据的诉称理由，缺乏事实及法律依据，法院不予采纳。第二，关于行政处罚及行政复议决定是否合法问题。首先，基于国家对耕地实行特殊保护和案涉土地已按基本农田管理的事实，原告的养殖建设用地虽在其与第三人的承包地范围内，但该土地用途经自治区人民政府批准，土地性质已转变为基本农田。原告占用基本农田建设厂房、硬化道路，违反了开鲁县土地利用总体规划及《土地管理法》《基本农田保护条例》的相关规定，其在未取得合法用地手续的情况下占用基本农田建设养殖场房，属于未批先建的违法占地行为。原告对涉案土地的使用权虽通过承包合同取得，但该民事行为不能对抗其未经批准占地进行建设行为的违法性。其次，被告开鲁县自然资源局认定原告王××未经批准占用基本农田1399.30平方米违法建设养殖设施，有现场勘测笔录、卫星拍摄遥感影像图、开鲁镇土地利用现状图、询问笔录等予以证实，且在作出行政处罚前履行了责令整改、处罚告知、听证申辩等程序，故被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序并无不当，应予以支持。再次，被告通辽市自然资源局在对涉案行政处罚决定的事实依据、法律适用、处罚程序等内容全面审查后作出涉案行政复议决定，复议的受理、审查、期限等方面均符合我国《行政复议法》相关规定。原告主张撤销涉案行政处罚决定书及行政复议决定书的诉请缺乏事实与法律依据，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经法院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原告王××的诉讼请求。案件受理费50元，由被告王××负担。上诉人王××上诉请求称：一、撤销开鲁县人民法院（2020）内0523行初1号行政判决书，依法改判；二、诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、涉案土地经营权为王××于1995年3月27日在开鲁县开鲁镇杨**村承包所得，期限至2025年3月27日，土地性质为“盐碱、荒沟地”，并非基本农田，同时承包合同约定王××在承包期内可以在承包地上进行经营性开发，可以建设房屋等永久性建筑，根据农村土地承包法第九条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。本案上诉人承包土地受法律保护。二、本案被上诉人及一审法院认定涉案土地为基本农田的事实及法律适用均错误。首先，被上诉人单方认定涉案土地为基本农田没有证据及法律依据，被上诉人无权直接改变土地性质，认定土地为基本农田。同时，一审法院作出“被告开鲁县自然资源局依据开鲁县土地利用总体规划图作为认定涉案土地性质的依据并无不当”的结论，显然与法律不符。本案第一次二审阶段，二审法院便作出过“开鲁县国土自然资源局仅依据国家二次土地调查数据库及基本农田数据库无法证明涉案土地依法划为基本农田”的认定，并详细阐述了三点理由，将案件发回重审，但一审法院依然在不依据事实及法律的情况下作出错误结论。其次，一审法院采信认可行政机关提供的新证据属于认定事实及适用法律均错误。1.本案发回重审阶段行政机关提交的新证据，这些证据在行政机关作出行政处罚时并不存在，也就是说在对上诉人处罚时，不存在这些所谓的新证据便作出处罚，显然是行政机关在缺少处罚条件的情况下对上诉人作出行政处罚，属于违法行政行为。2.行政机关发回重审阶段提交的新证据全部为复印件或打印件，其中更不乏与上诉人出示证据的内容不符的伪证，在完全无法与原件核对的情况下，一审法院是如何认定证据全部真实，并予以采信作出认定行政处罚合理合法的结论。再次，发回重审案件一审阶段，将土地所有权人开鲁县开鲁镇杨**村民委员会追加为第三人，虽然第三人庭审中站在一审被告方立场，但在庭审调查过程中，作为村委会的第三人及相应村委会负责人对土地的变更过程及变更材料、手续完全不知情，那么土地性质是如何变更的。再次，被上诉人举证测绘公司测绘结论违法，其属于欺诈性行政行为，根据测绘公司的经营范围，该公司不具备测绘土地类型的职能，其不可能作出涉案土地为基本农田的测绘结果认定，同时测绘程序为一人测绘，测绘程序违法，故不论是从测绘程序及测绘公司资质上看，该测绘结果属于非法测绘。三、以上事实及法律应用，开鲁县自然资源局及通辽市自然资源局均认定错误及引用法律错误，而通辽市自然资源局在作出行政复议决定时，未通过正常复议程序了解案情并听取相关当事人的意见，更未进入现场实际考察，导致在被上诉人开鲁县自然资源局作出错误行政行为后，其直接维持了原错误结果。综上，一审法院在未查清事实的基础上，直接认定行政行为合法，显然损害了上诉人的合法权益，故请求二审法院依法改判。二被上诉人及原审第三人均未提交书面答辩意见。二审经审理查明的事实与原审一致。二被上诉人新提交的九组证据不予采信。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”一、关于行政处罚决定的合法性。本案在重新审理期间，二被上诉人提交了九组新证据。其中，开鲁县自然资源局在2019年6月4日对杨**村村主任杨开兴的询问笔录系在诉讼过程中自行向第三人收集的证据。其余八组证据也系开鲁县自然资源局2018年8月29日作出《行政处罚决定书》（开国土资罚字［2018］070号）之后的诉讼过程中自行收集的证据。因此，被上诉人开鲁县自然资源局提交上述证据违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”之规定，属于程序违法。故上述证据不能作为开鲁县自然资源局2018年8月29日作出《行政处罚决定书》（开国土资罚字［2018］070号）的证据。二、关于行政复议决定的合法性。被上诉人通辽市自然资源局对于王××的复议申请作出复议决定所依据的被上诉人开鲁县自然资源局的卷宗材料，但是，没有向人民法院提交其履行《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》所规定的复议程序的证据材料。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”之规定，被上诉人通辽市自然资源局《行政复议决定书》（通国土资复决字[2018]5号）程序违法。综上，上诉人王××的上诉理由部分成立。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）款、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条、第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销开鲁县人民法院（2020）内0523行初1号行政判决；二、撤销通辽市自然资源局作出的《行政复议决定书》（通国土资复决字[2018]5号）；三、撤销开鲁县自然资源局作出的《行政处罚决定书》（开国土资罚字［2018］070号）；四、责令开鲁县自然资源局重新作出行政行为；一、二审案件受理费100元，由被上诉人开鲁县自然资源局和通辽市自然资源局各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长 韩 静 华审 判 员 盖 蓬 蓬审 判 员 巴达荣贵二〇二〇年十一月十二日法官助理 崔 佳 元书 记 员 王  楠