福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽09行终94号 上诉人（原审被告）福鼎市自然资源局，住所地福建省福鼎市桐城街道五里牌村委会玉龙北路**。 法定代表人郑兴邦，局长。 出庭负责人游敬阔，副局长。 委托代理人张开建、郭建魁，福建融成律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）方克浅等26人。（具体名单附后） 26位被上诉人共同委托代理人董帝銮、杨贤校，福建惠尔律师事务所律师。 原审第三人福鼎市商业有限公司，，住所地福建省福鼎市古城西路** 法定代表人廖天生，董事长。 委托代理人李健、颜伟，福建于飞律师事务所律师。 原审第三人施巨春，男，1958年4月27日出生，汉族，住福建省福鼎市。 原审第三人叶松莲，女，1965年10月28日出生，汉族，住福建省福鼎市。 上诉人福鼎市自然资源局因被上诉人方克浅等26人诉其土地行政登记一案，不服福安市人民法院(2019)闽0981行初158号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年10月29日公开开庭审理了本案。上诉人福鼎市自然资源局的出庭负责人游敬阔及委托代理人张开建、郭建魁，被上诉人王忠民及26位被上诉人的共同委托代理人董帝銮，原审第三人福鼎市商业有限公司的委托代理人颜伟到庭参加诉讼，原审第三人施巨春、叶松莲经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，1996年12月21日，原告李存海与福鼎市闽浙边贸商城（以下简称边贸公司）签订一份《转让土地使用权合同》，约定：边贸公司转让给李存海使用的地块位于边贸商城内西外15号地块，长15.5米，宽3.8米，用地面积58.9平方米，本地块转让金16.5万元，等等。1997年4月8日，李存海取得一本《国有土地使用证》，该证载明：用地面积58.67平方米。1997年6月3日，李存海与边贸公司又签订一份《“转让土地使用权合同”补充协议》，约定：边贸公司承担的商城内部配套工程、公用设施的项目有：公共厕所、底层内通道水泥浇灌、二层通道等，建成后的公用设施李存海有使用权利，等等。2002年8月2日，福鼎市人民政府办公室印发《专题会议纪要（十九）》，议定：同意将边贸商城内近1000平方米的单元房、办公房账面价值54.9万元的财产，整体划归市商业公司国有股管理，相关手续按规定程序办理。2002年8月20日，商业公司以上述福鼎市人民政府办公室印发《专题会议纪要（十九）》作为土地权属来源依据，向原福鼎市国土资源局申请土地登记，并提交相关材料。2002年10月15日，原福鼎市国土资源局以福鼎市人民政府名义颁发鼎国用（2002）字第19××-5号国有土地使用证（以下简称5号土地证），该证载明：土地使用者福鼎市商业有限公司，坐落闽浙边贸商城南外三层办公室，使用权面积180平方米，其中共用分摊面积58.8平方米。宗地四至标注于边贸商城通往大街的公共通道位置。 原审法院另查明：1.本案其余25名原告也为边贸商城业主，全体原告均取得相应的国有土地使用证。2.2018年4月，包括本案原告在内的28名原告，就讼争纠纷提起诉讼。2018年6月22日，福州市中级人民法院作出（2018）闽01行初160号行政裁定，以福鼎市人民政府并非本案适格被告，原告同意将本案被告变更为原福鼎市国土资源局等为由，将案件移送原审法院管辖，其后原福鼎市国土资源局的职责又由福鼎市自然资源局承继。本案重新立案前，其中2名原告未在起诉状上签名，退出诉讼。3.5号土地证载明的商业公司坐落闽浙边贸商城南外三层办公室，未办理房屋所有权证。第三人施巨春、叶松莲所有的坐落闽浙边贸商城南外二层房屋权属系从福鼎市商业有限公司处经拍卖买受获得。 原审法院认为，本案争议焦点为：⒈原告诉讼主体是否适格？⒉被诉行政行为是否存在违法？（一）原告诉讼主体是否适格。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，该条文中“利害关系”不能仅解释为权利义务的增减、得失，应为只要某个行政行为对某公民、法人或者其他组织的权利义务产生了或必将产生影响，而不论是否是行政相对人，原则上就具有原告资格。本案中，原告为边贸商城业主，被告将5号土地证的宗地四至标注于案涉公共通道位置，涉及原告对享有的公共通道通行权及土地使用权，可能对其权利义务产生潜在的影响。为此，原告主张与被诉行政行为有利害关系，于法有据，予以支持。（二）被诉行政行为是否存在违法。原审法院认为，1.根据《土地登记规则》第十条“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地）地上附作物权属证明托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”的规定，本案中，第三人福鼎市商业有限公司向被告申请办理土地使用权登记时，虽有提交《福鼎市人民政府专题会议纪要》作为案涉土地权属来源证明材料，但该会议纪要的附表（边贸商城物业部集体财产明细表）中对案涉土地仅表明“三、南外大门上二至三楼有二套间，合计面积341平方米，价值106,350.64元”，无具体土地面积与位置；且被告亦未提供证据证明福鼎市商业有限公司申请时有提交案涉土地地上附作物权属证明材料，而原福鼎市国土资源局作出的5号土地证登记内容载明：使用权面积180平方米，其中共用分摊面积58.8平方米。并将宗地四至标注于边贸商城通往大街的公共通道位置。上述登记内容存在土地权属来源及地上附作物权属证明材料的不足。可见，福鼎市商业有限公司向被告申请办理土地使用权登记时所提交文件资料并不符合上述法条的要求，原福鼎市国土资源局作出5号土地证的行政行为，认定事实的证据不足，存在违法。2.根据《土地登记规则》第六条：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地）地籍调查三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”本案中，被告提供证据B9土地登记审批表没有审核人的签名盖章，其权属审核程序不符合法律规定，存在违法。 综上所述，原审法院认为，行政机关作出行政行为必须证据确凿、适用法律法规正确且符合法定程序。本案中，原福鼎市国土资源局以福鼎市人民政府名义颁发5号土地证的行政行为，认定事实的证据不足，且不符合法定程序，存在违法。故被诉行政行为依法应予撤销。被告主张其作出的被诉行政行为合法有效及本案原告主体不适格与超过行政诉讼起诉期限的答辩意见，依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项的规定，判决：撤销福鼎市人民政府、原福鼎市国土资源局于2002年10月15日向第三人福鼎市商业有限公司核发的鼎国用（2002）字第19××-5号国有土地使用权证。本案受理费50元，由被告负担。 福鼎市自然资源局不服原审判决向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由：1.一审法院认定事实错误。一审法院认定“土地使用权面积180平方米，其中共用分摊面积58.8平方米。宗地四至标注于边贸商城通往大街的公共通道位置。”错误。由于案涉土地开发有商品房、店面、榴房，办理土地登记的复杂性和特殊性，登记部门根据实际情况画出附图，事实上该宗土地登记并没有具体位置，只是办理登记需要，诉争面积的土地登记并未明确系公共通道。2.一审法院认定行政行为违法依据不足。《福鼎市人民政府专题会议纪要》虽对颁发5号土地证未写明“无具体土地面积与位置”，但因案涉土地登记的特殊性和复杂性，土地登记具体的面积应由登记部门根据规定和实际测量计算得出，上诉人作出后已报市政府审批，不能认定存在违法。福鼎市政府《土地登记审批表》虽没有审核人签字盖章，但从该表反映已经福鼎市政府批准，不能认定权属审核不符合法律规定，更不能认定程序违法。3.本案诉争国有土地使用权证登记状况对被上诉人生产经营及生活没有造成任何实际影响，若撤销被诉行政行为势必要重新核查、登记，将耗费大量人力物力及公共资源，损害公共利益，也无法起到实际效果，且会破坏有关政府部门公信力，也侵害经正当程序取得国有土地使用权的第三人权益。4.被诉行为作出时间为2002年10月15日，且颁证前进行了公告，被上诉人作为闽浙商贸城业主理应知道被诉行为，而被上诉人2018年4月才提起诉讼，超过法定起诉期限且无正当理由。 被上诉人方克浅等26人辩称，1.原审认定事实正确。上诉人在之前所有案件审理中对被诉行政行为指向的土地具体位置就是原审认定的位置，均无异议。上诉人却在上诉时提出土地证没有具体指向位置，系为诉讼需要所作虚假陈述。2.作出被诉行政行为程序严重违法，体现在土地权属调查表没有地籍调查员和复核人签名；权属界址调查表无双方指界人盖章，没有调查员和复核人签章；宗地面积实地勘丈记录表，无一人签字；地；地籍调查表无公布的任何证据批表无审查人、负责人签字；土地使用权类型是出让，未记载权利来源依据。3.撤销诉争土地使用权证不会对公共利益造成损害，相反有利于社会公共利益，避免引发数百户边贸商城业主和经营户的不满和社会矛盾。4.提起诉讼未超过法定期限。本案中，原告于2017年底偶然发现诉争土地使用权证被颁发给他人，在获悉行政行为内容后，立即提起诉讼，从2017年底计算，未超过一年起诉期限，亦未超过20年最长期限。 原审第三人福鼎市商业有限公司、施巨春、叶松莲二审未作答辩。 经审理查明，原审法院已将双方当事人提供的证据、依据随案移送本院，二审期间双方当事人均未提供新证据。经审查，本院对原审法院认定的基本事实和证据予以确认，但原审法院认定“2002年10月15日，原福鼎市国土资源局以福鼎市人民政府名义颁发鼎国用（2002）字第19××-5号国有土地使用证（以下简称5号土地证）”这一表述不当，本院指正为：“2002年10月15日，福鼎市人民政府作出鼎国用（2002）字第19××-5号国有土地使用证（以下简称5号土地证）”。 本院另查明，本案福安市人民法院曾于2018年12月16日作出（2018）闽0981行初98号行政裁定，以被诉行政行为对原告合法权益明显不产生实际影响为由驳回方克浅等26人的起诉。方克浅、郑兆献、李存海、王忠民、郑兆周、周文美、陈宗坤、何祥汉、周国强、施少洪、施作龙、何祥申、陈思金、谢作宁等14人不服，向本院提起上诉，本院于2019年8月9日作出（2019）闽09行终46号行政裁定，以原审裁定适用法律错误为由，撤销原审裁定，指令福安市人民法院继续审理。福安市人民法院立案后，方克浅等26人重新提交了本案起诉状。 本案双方当事人的争议焦点在于：一、被上诉人起诉是否符合起诉条件。二、诉争土地发证行为是否合法。对此本院予以查明分析并认定如下。 一、被上诉人起诉是否符合起诉条件 本院认为，被上诉人起诉符合起诉条件。针对上诉人提出的关于起诉条件的2点异议理由，本院审查认为： 1.关于原告主体资格问题。被上诉人方克浅等26人均为边贸商城业主，认为被诉的颁证行为侵犯其共有权和通行权，提供了《转让土地使用权合同》、《补充协议书》等证据证明其主张，本院生效的（2019）闽09行终46号行政裁定对此已经作出评判，认定“上诉人已经初步举证证明，被上诉人福鼎市自然资源局的颁证行为有可能对上诉人的共有权和通行权产生影响。因此，原审裁定以被诉行政行为对上诉人合法权益明显不产生实际影响为由，驳回上诉人起诉，属适用法律错误。”上诉人福鼎市自然资源局无新的证据可以推翻生效裁定的认定，其主张原审原告主体不适格的上诉理由，本院不予采纳。需要指出的是，本案中，原审法院作出（2018）闽0981行初98号行政裁定驳回方克浅等26人的起诉，当时仅方克浅等14人不服提起上诉，本院作出裁定指令继续审理。在继续审理后，其他未提出上诉的12名业主重新作为原告加入到审理程序中。本院认为，各方当事人对这12名原告也是边贸商业主的身份不持异议，故这12名原告亦具备本案原告诉讼主体资格。 2.关于是否超过起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”结合本案证据进行审查，本案颁证行为发生在2002年，但上诉人未举证证明被上诉人何时知道或者应当知道被诉颁证行为的内容，因本案属于不动产诉讼，被上诉人起诉未超过最长二十年起诉期限。 二、诉争土地发证行为是否合法 本院认为，诉争土地发证行为不合法。体现在： 1.诉争土地发证行为事实不清，证据不足。（1）根据土地证的记载，土地使用者为福鼎市商业有限公司，土地座落为闽浙边贸商城南外三层办公室。上诉人认为诉争土地证是借鉴现行商品房的发证方式，没有对应的土地。但各方在庭审中亦认可，闽浙边贸商城南外三层办公室所指向的土地就是边贸商城的大门通道。故诉争土地发证行为实际上是把边贸商城大门通道的土地发证给了福鼎市商业有限公司。且上诉人福鼎市自然资源局提交的发证材料上体现为“使用权面积180平方米”，但原审第三人福鼎市商业有限公司持有的土地证原件上却体现“共有使用权面积180平方米”，亦存在不一致之处。（2）根据发证当时行之有效的《土地登记规则》第五条规定“土地登记以宗地为基本单元。”第十条规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地）地上附作物权属证明托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”结合本案，原审第三人福鼎市商业公司仅向上诉人提交《福鼎市人民政府专题会议纪要》作为权属来源证明材料，但该会议纪要的附表（边贸商城物业部集体财产明细表）中对案涉土地无具体指向土地面积与位置，亦未提供案涉土地地上附作物权属证明材料。因此，发证行为存在事实不清、证据不足。 2.诉争土地发证行为程序违法。《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地）地籍调查三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”本案中，上诉人提供的《土地登记审批表》上仅有批准文号，但没有其他审批事项的具体内容，也没有审核人的签名盖章及审批单位的公章，审核程序不符合法律规定，存在违法。 综上所述，本院认为，福鼎市人民政府作出诉争的5号土地证事实不清、证据不足、程序违法，应当予以撤销。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法，本院予以维持。上诉人福鼎市自然资源局所提上诉无理，本院予以驳回。被上诉人答辩有理，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人福鼎市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄冰凌 审 判 员 赖昌铅 审 判 员 杨礼崧 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理 黄姚斌 书 记 员 赖银珠 附：一、相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 二、26名被上诉人名单及基本身份情况 被上诉人（原审原告）方克浅，男，1956年11月17日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）郑兆献，男，1955年4月25日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）李存海，男，1963年10月10日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）王忠民，男，1954年8月2日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）郑兆周，男，1952年7月14日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）周文美，男，1965年9月10日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）陈宗坤，男，1952年9月8日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）何祥汉，男，1970年2月23日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）周国强，男，1963年1月15日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）王娇俤，男，1949年5月14日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）杨忠信，男，1960年6月6日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）施少洪，男，1951年3月1日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）施作龙，男，1952年4月1日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）巫友金，男，1952年2月7日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）何祥申，男，1979年6月11日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）陈吓嫩，女，1952年7月1日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）吴开永，男，1967年8月7日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）曾雪梅，女，1965年2月11日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）陆云，男，1970年4月16日出生，汉族，住福建省福州市。 被上诉人（原审原告）王忠友，男，1958年8月11日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）张月霜，女，1953年10月21日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）吴传敦，男，1963年11月12日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）陈思金，男，1953年7月9日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）陈仙妹，女，1956年11月28日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）吴宗群，男，1953年8月6日出生，汉族，住福建省福鼎市。 被上诉人（原审原告）谢作宁，男，1956年9月20日出生，汉族，住福建省福州市。