福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终662号 上诉人（原审原告）朱丽峰，女，汉族，1978年11月3日出生，住福建省连江县。 被上诉人（原审被告）连江县东湖镇人民政府，住所地福建省连江县东湖镇人民政府院内。 法定代表人庄锋，镇长。 原审第三人林赵森，男，汉族，1977年8月3日出生，住福建省连江县。 上诉人朱丽峰因诉被上诉人连江县东湖镇人民政府（以下简称东湖镇政府）行政协议一案，不服福建省福州市晋安区人民法院（2019）闽0111行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2011年4月20日，被告东湖镇政府作出东政[2011]68号《东湖口好莱屋、吉百年项目征收补偿安置方案》（以下简称案涉补偿安置方案），方案中对征收安置对象及方式、补偿安置原则、补偿安置标准、被征收房屋证件不全的处理、搬迁补贴费用等作了明确规定，其中还规定特殊情况安置：“原房被征收后特殊有宅基地的无房户，经确认不影响规划可由乡、村提供建房报批手续，按照规划要求安排自建，但必须服从货币补偿安置”。被告东湖镇政府根据连江县政府山岗工业园区规划要求，依据案涉补偿安置方案，对第三人林赵森坐落于飞石村104国道边上的房屋列入征收范围，2013年1月13日，原告朱丽峰（系飞石村瑞龟自然村民林赵森之妻子）作为被拆迁人（简称乙方）与被告东湖镇政府（简称甲方）签订《拆迁补偿协议书》和《拆迁补充协议书》，其中《拆迁补偿协议书》中对建筑面积、实行房屋货币安置补偿，具体项目补偿，甲方应付给乙方补偿费总计844681.7元等内容作了明确约定；其中《拆迁补充协议书》的约定是：“一、乙方要求甲方在山岗规划一路旁建设公寓时要求优先购买一套房屋和一间店面，房屋价格按每平方2200元核算，店面价格按每平方3300元核算。二、规划一路旁建设公寓时限为五年。若超过五年乙方有权要求在山岗瑞龟地段给予100平方的建设用地做为房屋建设用地。三、房屋周边的空旷地面积约1.6亩，计45760元；四、乙方在当时建房中，涉及到房屋周边的填土方费用，约为76803.84元；五、安置地100平方的折合人民币5万元。六、该房屋拆迁后，一口水井，一台变压器，配套的引水管，供电线路全被破坏，赔偿费折合82754.46元。七、上述几项合计为255318.3元等内容。2013年2月5日，被告东湖镇政府将上述协议约定的征迁补偿款共计110万元转账到原告朱丽峰银行账户。2018年11月15日，原告朱丽峰要求被告东湖镇政府履行《拆迁补充协议书》向连江县人民政府信访局信访，被告东湖镇政府于2019年1月18日对其作出东政[2019]17号《信访事项处理答复意见书》，答复告知原告朱丽峰的相应主张不能成立。原告不服，提起本案行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。原告朱丽峰作为签订主体与被告东湖镇政府签订《拆迁补充协议书》，第三人赵林森对签订行为进行追认，本案原、被告诉讼主体适格。 《行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”本案系行政协议履行而引发的行政案件，由于行政协议兼具行政性和合意性的双重属性，人民法院不仅应审查行政行为合法性，还应审查协议内容的有效性。本案中，被告东湖镇政府作为征收单位，应当根据案涉补偿安置方案对被征收人进行补偿安置。案涉补偿安置方案中规定特殊情况安置是：“原房被征收后特殊有宅基地的无房户，经确认不影响规划可由乡、村提供建房报批手续，按规划要求安排自建。”庭审中原、被告双方均已确认原告和第三人名下无宅基地，而《拆迁补充协议书》第一、二条关于优先购买权和给予100平方房屋建设用地的约定，突破了案涉安置补偿政策，而且第二条约定内容也违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第五款“农村村民出卖、出租，再申请宅基地的，不予批准”之规定，案涉《拆迁补充协议书》第一、二条约定内容应当视为没有依据，属于无效情形，没有法律约束力，但根据《合同法》第五十六条“……合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效”的规定，故《拆迁补充协议书》中第一、二条无效并不影响其他协议条款的法律效力。同时，原审法院注意到本案的原告、第三人选择货币安置，已领取包括安置地100平方折合补偿款5万元在内等各项补偿款共计110万元，作为被征收方已充分享受政府征收政策的红利，其相关征收补偿权益已得到全面补偿。综上，原审法院审查后认为《拆迁补充协议书》第一、二条约定内容无效，经原审法院向原告释明后，原告拒绝变更诉讼请求，应判决驳回原告诉讼请求。据此，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条的规定，判决驳回原告朱丽峰的诉讼请求。 上诉人朱丽峰不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审法院以上诉人与被上诉人之间所签订的行政协议具体内容突破了案涉安置补偿政策及违反了法律的强行性规定为由，驳回上诉人的原审诉讼请求，系认定事实错误及适用法律错误。协议第一条所约定的优先购买权等内容，并未突破案涉安置补偿政策。在被上诉人对上诉人的房产进行拆迁时，规划是由被上诉人自行建设公寓，协议约定上诉人购买公寓及店面的价格也未明显超出当时的市场价格水平。协议中约定被上诉人给予上诉人100平方的建设用地作为宅基地的内容，并未违反相关法律的强行性规定。上诉人原有房产系为公益建设的目的被征迁，并非上诉人主动出卖或出租。原审法院认定上诉人与被上诉人所签订协议约定的内容违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第五款“农村村民出卖、出租，再申请宅基地的，不予批准”的内容系适用法律错误。上诉人的具体情形与该条款的规定完全不同。二、原审法院将上诉人与被上诉人签订协议中约定的5万元补偿款，认定为包含在上诉人已领取的110万元各项补偿款之内，系事实认定错误。1、行政协议的5万元补偿款与上诉人之前领取的拆迁补偿款并不存在任何的关联，否则，也不需要重新签订协议，说明100平方安置地为5万元的具体内容。2、原审法院将上诉人要求被上诉人在指定位置给予的100平方米宅基地视为仅值5万元的认定与客观事实不符。在上诉人与被上诉人所签订的协议中，约定的地段100平方米的宅基地市场价无论何时，其价格均远高于5万元。3、上诉人与被上诉人约定的5万元性质系属于安置费。原审法院将此费用认定为折抵100平方宅基地与客观事实严重不符。三、原审法院对上诉人在原审审理期间提交的能够明确证明事实真相的重要证据未作出客观评判系故意避开有利于上诉人重要事实的偏袒行为，有失公正。上诉人原审提交的重要录音证据。有关本案协议签订的重要事实，系上诉人与负责拆迁工作的赵勇经手签订的，赵勇对有关事务最为了解，其所作的有关事实陈述最能反映客观事实。录音对话已经能够准确表明，上诉人与被上诉人之间所签订协议的具体内容。对能够反映事实真相的录音证据，原审法院未予公正评判。四、被上诉人利用其行政地位，拒不履行与上诉人所签订协议中约定的义务有损政府公信力，请求纠正被上诉人的不依法履职行为。上诉人在签订拆迁协议后，主动腾空房产配合拆迁，被上诉人违背基本的诚信原则，在协议签订后，又拒不按照协议的约定履行应尽的义务。上诉人配合被上诉人拆迁房产，在未得到足额补偿的情形下配合被上诉人拆迁，至今已有8年时间，上诉人没有宅基地可以建设房产，上诉人的全家都还寄居在亲戚家中。请求：一、撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人东湖镇政府、原审第三人林赵森未向本院提交书面意见。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证，对于原审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。只有在行政协议不存在无效情形时，行政主体和行政相对人才具有全面遵守和履行行政协议约定的义务。本案中，涉案房屋位于东湖口好莱屋、吉百年项目征收范围内，被上诉人东湖镇政府已针对该项目出台了东政[2011]68号《东湖口好莱屋、吉百年项目征收补偿安置方案》，方案中对征收补偿安置的对象、方式、标准及特殊情况的处理均作出了明确规定，该方案应当作为签订补偿安置协议的依据。原审庭审中，各方当事人已确认上诉人及原审第三人名下无宅基地。上诉人不符合案涉补偿安置方案中“原房被征收后特殊有宅基地的无房户，经确认不影响规划可由乡、村提供建房报批手续，按照规划要求安排自建，但必须服从货币补偿安置”的规定情形。而案涉《拆迁补充协议书》第一、二条关于优先购买权和给予100平方房屋建设用地的约定突破了上述相关补偿安置政策，应当视为约定内容没有依据，属于无效情形。原审判决据此认定《拆迁补充协议书》第一、二条约定内容无效，并在向上诉人释明变更诉讼请求而上诉人拒绝后，判决驳回上诉人的诉讼请求，亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费6205元由上诉人朱丽峰负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 柯成恩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。