湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终268号 上诉人（原审原告）：雷德元。 委托诉讼代理人：刘东华，湖南九子龙律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：永州市自然资源和规划局。 法定代表人：蒋良铁，该局局长。 委托诉讼代理人：王宇宏，该局工作人员。 委托诉讼代理人：郑安陵，湖南济人律师事务所律师。 原审第三人：郑淑媛。 委托诉讼代理人：黄雅旻（系第三人郑淑媛孙女）。 上诉人雷德元因与被上诉人永州市自然资源和规划局、原审第三人郑淑媛不动产行政登记及规划行政许可一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院（2020）湘1102行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，雷德元系原永州市国土管理局开办的下属企业永州市地产公司的职工。1999年3月15日，永州市国土管理局下发永国土字[1999]08号《关于郑选民等同志职务任命的通知》，郑选民任永州市地产公司总经理，雷德元任永州市地产公司副总经理。1998年12月28日，永州市人民政府决定成立河东商贸街指挥部，由廖才耀同志任指挥长，唐际绍同志任政委，黄世顺、刘依期同志任副指挥长，由蒋荣智同志任工程建设办公室主任，由郑选民同志任征地拆迁办公室主任。2002年10月26日，永州市国土资源局下发永国土资发[2002]69号关于印发《永州市地产公司资产处置方案》的通知，处置永州市地产公司的国有资产。2002年11月12日，永州市国土资源局下发永国土资发[2002]73号文件，成立永州市地产公司清算组。 1999年2月18日，永州市国土管理局法定代表人唐际绍与永州市地产公司法定代表人郑选民签订了《地产公司目标责任承包合同》，该合同明确了承包合同的时间；甲方的责任及义务；乙方的责任及义务。承包合同时间：从1999年1月至12月。1999年4月6日，发包人永州市地产公司作为甲方与承包人雷德元作为乙方签订了《项目经营承包合同》。该合同明确了承包项目的名称；承包期限；上交利润；双方的权利和义务等内容。1999年4月7日，永州市地产公司给雷德元出具了项目授权委托书，冷水滩河东商贸城开发，由雷德元代表永州市地产公司法定代表人全权办理。 1999年8月28日，出让方永州市国土管理局与受让方永州市冷水滩河东商贸街指挥部签（以下简称河东商贸街指挥部）订了《国有土地使用权出让合同》，该合同第二条约定，甲方出让给乙方的宗地位于冷水滩区沿江南路，面积为140.23亩。其位置与四至范围及现状的具体情况如本合同附图所示。附图已经甲、乙方签字确认。第七条约定，该宗地的土地使用出让金为每平方米180元，总额7,827,600元整（此出让金经市政府有关领导指示，以地抵工程款，其中道路75亩除外）。永州市人民政府国有土地使用权出让审批单（1999）政地出字第39号记载：“申请出让单位：永州市国土局，受让单位：永州市冷水滩商贸街指挥部。建设项目及建设规模：开发建设用地；出让方式：协议，出让地价180元/㎡;土地用途：综合；出让年限：伍拾年；出让面积：140.23亩；出让金总额：782.76万元；备注：此出让金经市政府有关领导指示，以地抵工程款，其中道路75亩除外。”1999年8月28日，永州市国土管理局为河东商贸街指挥部颁发了永州市[1999]永政土出字第45号建设用地批准书。 2000年7月17日，雷德元申请土地登记[编号：永（冷）2000-0492号]。同日，永州市国土管理局对雷德元的土地登记申请进行了审批[编号：永（冷）2000-0492]，同意登记。2000年7月17日，永州市国土管理局为原告颁发了永（冷）国用（2000）字第492号国有土地使用证（地址：永州市冷水滩河东商贸街，使用权类型：出让，使用面积：壹仟贰佰平方米）。2000年9月14日，雷德元以国有土地使用权抵押向永州市冷水滩区农村信用合作社联合社营业部申请贷款45万元，用于地产开发。2000年9月，永州市国土管理局颁发了永（冷）他项（2000）字第44号土地他项权利证明书。2000年9月14日，雷德元将贷款中获得的其中20万元存入河东商贸街指挥部。雷德元将定期股票200元及人身保险费2,250元作为办理贷款开支向河东商贸街指挥部进行了报销。2000年9月14日至2002年11月25日，雷德元的银行贷款利息由河东商贸街指挥部负责支付。2000年至2002年，雷德元在河东商贸街指挥部享受工资及养老保险待遇。 另查明：一、1999年12月27日，永州市国土管理局作为出让方（甲方）与郑淑媛作为受让方（乙方）签订《国有土地使用权出让合同》，将位于冷水滩区河东育才路西侧面积为240平方米的土地出让给郑淑媛,出让金为每平方米240元，总金额57,600元（此地是政府以土地抵测绘费，由测绘队直接转给郑淑媛）。同日，郑淑媛申请土地登记[编号：永（冷）2000-0138]。2000年1月17日，永州市国土管理局向郑淑媛出具了（2000）政地出字第31号国有土地使用权出让审批单。2000年1月18日，永州市国土管理局对郑淑媛的土地登记申请进行了审批[编号：永（冷）2000-0138]，同意登记发证。四至为东邻育才路，南与申忠英土地相连，西为空地，北为空地。2000年1月17日，永州市国土管理局为雷德元颁发了（2000）永个建批字第42号永州市村（居）民商住用地批准书。2000年1月25日，郑淑媛现金缴款2.5万元，交测绘队5.5万元。由于永州市冷水滩区城市建设需要，郑淑媛的土地被永州市人民政府收回。按照永政发[2004]33号文件和市规委[2006]2号会议纪要意见，甲方永州市河东路网工程开发建设有限责任公司与乙方郑淑媛通过友好协商于2006年12月19日签订了置换土地协议。甲方将位于永州市冷水滩河东商贸街的Wc栋10、11、12、13、14号门面用地，面积239平方米与乙方原有土地即位于冷水滩区河东育才路面积240平方米的土地予以置换，两清。2006年12月20日，永州市土地储备中心与郑淑媛签订了《收回国有土地使用权补偿协议》。2008年6月23日，永州市规划建设局为郑淑媛颁发了编号为2008145号《建设用地规划许可证》。2008年8月6日，永州市国土资源局与第三人签订了《国有土地使用权出让合同》，将位于冷水滩区河东商贸街239平方米的土地出让给郑淑媛。经过土地储备入库、出库、国有土地使用权出让审批、土地登记申请、土地登记审批等程序后，于2008年8月15日，将郑淑媛的永（冷）国用（2000）字第138号国有土地使用证变更为永（冷）国用（2008）第604号国有土地使用证。2019年7月16日，永州市自然资源和规划局将《郑淑媛、黄雅旻、黄思贤、邓开开总平面布置图》进行公示。2019年9月17日，冷水滩区城乡规划分局为郑淑媛、黄雅旻、黄思贤、邓开开颁发了建规[建]字第冷[2019]0018号建设工程规划许可证。其中，置换并颁证给郑淑媛等四人的土地使用权与雷德元名下永（冷）国用（2000）字第492号国有土地使用证的部分土地使用权重叠。 二、雷德元名下的永（冷）国用（2000）字第492号国有土地使用证，没有交纳土地出让金，没有与原永州市国土管理局签订《国有土地使用权出让合同》，没有办理土地使用权出让审批手续，没有办理规划审批手续。 三、因机构改革，原永州市住房和城乡规划建设局的城乡规划行政职能已于2019年5月31日年划归永州市自然资源和规划局。 2019年7月，雷德元自述一偶然机会发现自己名下的土地使用权与颁证给郑淑媛等四人的土地使用权存在重叠，遂向永州市自然资源和规划局反映并要求处理，但永州市自然资源和规划局一直未作出书面处理决定。为此，雷德元于2020年1月6日提起本案行政诉讼，请求：1.判令永州市自然资源和规划局限期撤销为郑淑媛颁发的永（冷）国用（2008）第604号国有土地使用证及冷[2019]0018号建设工程规划许可证；2.本案诉讼费由永州市自然资源和规划局承担。 在本案的审理过程中，永州市自然资源和规划局于2020年7月30日以雷德元所持有的永（冷）国用（2000）字第492号国有土地使用证地籍档案中，土地出让审批单受让单位、土地出让合同受让方均为河东商贸街指挥部，雷德元本人既没有交纳土地出让金，也没有与该局签订《国有土地使用权出让合同》，也没有办理土地使用权出让审批手续等为由，作出《行政处理决定书》，决定限雷德元在7日内办理更正登记手续，逾期则公告永（冷）国用（2000）字第492号国有土地使用证作废。雷德元收到该处理决定后不服，已向人民法院另行提起诉讼。 在本案的审理过程中，永州市自然资源和规划局于2020年7月30日以雷德元所持有的永（冷）国用（2000）字第492号国有土地使用证地籍档案中，土地出让审批单受让单位、土地出让合同受让方均为河东商贸街指挥部，雷德元本人既没有交纳土地出让金，也没有与该局签订《国有土地使用权出让合同》，也没有办理土地使用权出让审批手续等为由，作出《行政处理决定书》，决定限雷德元在7日内办理更正登记手续，逾期则公告永（冷）国用（2000）字第492号国有土地使用证作废。雷德元收到该处理决定后不服，已另行提起诉讼。 原审认为，一、雷德元的起诉是否超过起诉期限；二、永（冷）国用（2011）第001029号国有土地使用证及建规[建]字第冷[2019]0018号建设工程规划许可证是否合法，是否应当撤销。评析如下： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。本案系因不动产而提起的行政诉讼，在本案中，永州市自然资源和规划局为郑淑媛颁发永（冷）国用（2008）第604号国有土地使用证的时间为2008年8月15日，因永州市自然资源和规划局未提供雷德元知道或者应当知道被诉具体行政行为作出的具体时间的证据，起诉期限应当适用行政诉讼法第四十六条第二款规定的最长二十年的保护期限。为郑淑媛等四人颁发建规[建]字冷[2019]0018号建设工程规划许可证的时间是2019年9月17日，因雷德元自述在2019年7月才知道永州市自然资源和规划局将自己名下的土地使用权和即将颁发给郑淑媛等四人的建设工程规划许可证红线范围内的土地部分重叠，故雷德元在知道后的六个月内，即在2020年1月6日提起本案诉讼并没有超过起诉期限。因此，永州市自然资源和规划局提出雷德元提起的本案诉讼超过了起诉期限的抗辩理由不能成立，该院不予采信和支持。 二、本案中，原永州市国土管理局于2000年7月17日已为雷德元颁发了永（冷）国用（2000）字第492号国有土地使用证。在该证未被撤销或者注销的情况下，永州市自然资源和规划局又为郑淑媛颁发永（冷）国用（2008）第604号国有土地使用证，属于主要证据不足，程序违法。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。该司法解释还明确规定，人民法院审理房屋登记案件，可以根据《中华人民共和国物权法》等实体法律规范判断当事人是否属于善意取得，并确立了房屋登记案件中第三人善意取得可以阻却撤销登记的裁判规则。本案虽为土地登记行政案件，但因土地与房屋均属于不动产，按照《中华人民共和国物权法》的规定均以登记作为发生物权变动的生效要件，土地登记与房屋登记的法律后果相同，故当事人主张善意取得土地使用权的，应当参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行审理。《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。善意取得，是指受让人以财产所有权转移为目的，善意、对价受让且占有该财产，即使出让人无转移所有权的权利，受让人仍取得其所有权。善意取得既适用于动产，又可适用于不动产。善意取得的条件：第一，受让人须是善意的，不知出让人是无处分权人。第二，受让人支付了合理的价款。第三，转让的财产应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。三项条件必须同时具备，否则不构成善意取得。构成善意取得的前提条件是处分人系无权处分。本案中，永州市自然资源和规划局在永（冷）国用（2000）字第492号国有土地使用证未被撤销或注销的情况下即为郑淑媛颁发永（冷）国用（2008）第604号国有土地使用证，致使两证项下部分土地使用权重叠，该处分行为属于无权处分。郑淑媛的原土地使用权因政府收回，永州市自然资源和规划局将郑淑媛的永（冷）国用（2000）字第138号国有土地使用证置换为永（冷）国用（2008）第604号国有土地使用证，郑淑媛基于对行政机关的信赖而取得的国有土地使用证虽与雷德元持有的国有土地使用证上的部分土地使用权重叠，但完全符合善意取得的全部构成要件，故应当依法认定为善意取得。因建规[建]字第冷[2019]0018号建设工程规划许可证系永（冷）国用（2008）第604号国有土地使用证合法权益的延伸，在该证未被撤销的前提下，亦不应当予以撤销。 另，在本案审理过程中，永州市自然资源和规划局作出行政处理决定，将公告雷德元持有的永（冷）国用（2000）第492号国有土地使用证作废，雷德元因不服该决定已另行提起行政诉讼，虽然该案的审理结果尚未作出，但该案的审理结果并不影响本案的审理，本案给予对善意取得第三人合法权益的保护，为了不影响善意取得第三人的工程建设，该院对本案应当依法及时作出判决。因此，雷德元在诉讼中提出本案应当中止审理，待该案的处理结果作出并发生法律效力后，才能恢复本案审理的诉讼理由不能成立，该院不予采纳。 综上所述，永（冷）国用（2008）第604号国有土地使用证及建规[建]字第冷[2019]0018号建设工程规划许可证主要证据不足，程序违法，但因郑淑媛已善意取得，故对上述行政登记行为和行政许可行为，应当依法确认违法但不撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款之规定，判决：确认永州市自然资源和规划局为郑淑媛颁发永（冷）国用（2008）第604号国有土地使用证及建规[建]字第冷[2019]0018号建设工程规划许可证的行政行为违法。案件受理费50元，由永州市自然资源和规划局负担。 宣判后，雷德元不服，上诉称，1.一审判决认定本案主要事实错误。1999年8月28日，河东商贸街指挥部受让取得永州市冷水滩区沿江南路140.23亩国有土地使用权用于开发建设。2000年7月17日,雷德元以20万元的价格从河东商贸街指挥部受让了其中1,200平方米的土地,并且取得了永（冷）国用（2000）字第492号国有土地使用证。雷德元取得土地使用权有土地登记申请书、土地登记审批表、宗地红线图、支付20万元土地转让金转账凭证、以该宗地抵押贷款的资料及他项权证等证据证实，土地来源合法，权属清晰，应受到法律的保护。这里要特别强调的是，雷德元是从河东商贸街指挥部受让土地，交的是土地转让金，而不是一审判决认定的土地出让金。2.雷德元取得涉案国有土地使用证的时间是2000年，而郑淑媛取得被诉国有土地使用证的时间是2008年，是违法颁证的结果，其土地与雷德元的部分土地重叠，严重地侵犯了雷德元的权益，依法应予撤销，一审法院以善意取得为由不予撤销，于法无据。3.一审判决适用法律错误。土地登记与房屋登记的登记机关及内容均不同，房屋登记的是所有权,土地登记的是使用权，一审法院参照适用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》是错误的。4.在本案审理过程中,永州市自然资源和规划局于2020年7月30日以永（冷）国用（2000）字第492号国有土地使用证违法为由,作出《行政处理决定书》,限期办理更正登记手续，逾期则公告永（冷）国用（2000）字第492号国有土地使用证作废。雷德元收到该处理决定后不服，已另行提起行政诉讼，《行政处理决定书》能否被撤销直接关系到本案被诉行政行为能否被撤销的实体问题，本案应当中止审理。为此，特提起上诉，请求：1.撤销一审判决,改判支持雷德元的一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用全部由永州市自然资源和规划局负担。 永州市自然资源和规划局答辩称，1.一审判决认定主要事实清楚。雷德元诉称其2000年9月14日支付20万元给河东商贸街指挥部购买1200平方米的土地，与事实不符。2.雷德元的涉案国有土地使用证来源不合法，依法应予更正登记后注销。3.被诉行政行为程序和内容均合法。4.本案虽为土地登记行政案件，但因土地与房屋均属于不动产，按照《中华人民共和国物权法》的规定均以登记作为发生物权变动的生效要件，土地登记与房屋登记的法律后果相同，故当事人主张善意取得土地使用权的，应当参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行审理，一审适用法律正确。5.在本案审理过程中，永州市自然资源和规划局查明雷德元涉案国有土地使用证属违规办出，于2020年7月30日对雷德元作出《行政处理决定书》，依法定职权纠错。雷德元收到该处理决定后不服，另行提起行政诉讼。该案的审理结果并不影响本案的审理，本案应对善意第三人的合法权益给予保护，应不影响善意第三人的工程建设，应对依法及时作出判决。因此，雷德元关于本案应当中止审理的理由不成立。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，实体处理妥当，请二审法院维持原判，驳回雷德元的上诉请求。 原审第三人郑淑媛述称，同意永州市自然资源和规划局的答辩意见。 在二审审理过程中，各方当事人均未提交新的证据，一审判决据以认定事实的证据已随卷移送本院，经审查可以作为认定案件事实的依据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“2000年1月17日，永州市国土管理局为雷德元颁发了（2000）永个建批字第42号永州市村（居）民商住用地批准书”事实不当，应认定为“2000年1月17日，永州市国土管理局为郑淑媛颁发了（2000）永个建批字第42号永州市村（居）民商住用地批准书”。 本院认为，本案的焦点为：1.被诉国有土地使用证及建设工程规划许可证是否应当予以撤销；2.一审判决适用法律是否正确；3.本案是否应当中止审理。 一、被诉国有土地使用证及建设工程规划许可证不应撤销。在永（冷）国用（2000）字第492号国有土地使用证未被撤销或注销的情况下，永州市自然资源和规划局有对涉案土地无处分权，永州市自然资源和规划局将涉案土地置换给郑淑媛，属无权处分行为。郑淑媛以地还地，支付了合理的对价，永州市自然资源和规划局在置换土地时并未告知郑淑媛涉案土地上还存在其他国有土地使用证，郑淑媛基于对行政机关的信赖进行土地置换，是善意的，且郑淑媛已经办理了土地登记手续，取得了国有土地使用证。因此，郑淑媛置换涉案土地使用权，符合《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定的善意取得构成要件。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。参照该规定，应当判决确认永（冷）国用（2008）第604号国有土地使用证违法，而不撤销该登记行为。建规[建]字第冷[2019]0018号建设工程规划许可证系永（冷）国用（2008）第604号国有土地使用证合法权益的延伸，应一并予以确认违法。雷德元提出的被诉行政行为应予撤销的上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、一审判决适用法律正确。本案虽为土地登记行政案件，但因土地与房屋均属于不动产，按照《中华人民共和国物权法》的规定均以登记作为发生物权变动的生效要件，土地登记与房屋登记的法律后果相同，且土地登记与房屋登记现在统一为不动产行政登记，故当事人主张善意取得土地使用权的，一审法院参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行审理，并无不当。雷德元提出一审判决适用法律错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。 三、本案不符合中止审理的条件。在本案审理过程中，永州市自然资源和规划局对雷德元作出行政处理决定，限期办理更正登记，逾期将公告永（冷）国用（2000）第492号国有土地使用证作废。雷德元不服该决定，已另行提起行政诉讼。但该案的审理结果并不影响本案的审理，郑淑媛已经善意取得涉案土地的使用权，其合法权益应当得到保护，为了不影响善意第三人的工程建设，一审法院应当对本案依法及时作出判决。因此，雷德元提出本案应当中止审理的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。 综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人雷德元负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二〇年十一月二十一日 书记员 陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。