福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终650号 上诉人（原审原告）李长强，男，1976年6月11日出生，汉族，住福建省闽侯县。 委托诉讼代理人洪珍，女，1977年1月26日出生，汉族，住福建省闽侯县，系上诉人配偶。 委托诉讼代理人刘**，福建合众天成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）闽侯县荆溪镇人民政府，住所地福建省闽侯县荆溪镇徐家村**。 法定代表人叶建彪，镇长。 出庭负责人严炜，副镇长。 委托诉讼代理人陈丽萍，北京大成（福州）律师事务所律师。 原审第三人闽侯县新南港房屋征收服务中心，住，住所地福建省闽侯县铁岭工业区员工公寓食堂**/div> 法定代表人李必健，主任。 上诉人李长强因诉被上诉人闽侯县荆溪镇人民政府行政协议一案，不服福州市仓山区人民法院（2020）闽0104行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，原告李长强于2010年11月1日前在闽侯县××镇××村自建房屋一处，未经审批，未办理权属证书。因福州地铁5号线项目建设需要，闽侯县人民政府作出《闽侯县人民政府关于同意福州地铁五号线（闽侯荆溪段）建设项目房屋征收补偿安置方案的批复》（侯政文【2017】133号），并依据《中华人民共和国土地管理法》、《闽侯县集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）的通知》、《闽侯县集体土地征收房屋补偿的补充意见的通知》等，开展建设项目内的集体土地征收及地面房屋补偿安置工作。原告李长强所建房屋位于征收土地范围内。2018年1月12日，原、被告及第三人就上述房屋签订《房屋征收补偿协议书》（编号：地：地铁**线16其中约定原告选择产权调换方式安置，原告采取自行过渡，临时安置补助费自签订协议并封房之日起发放至安置房交付使用为止。协议签订后，原告实际领取2018年-2019年度的安置补助费，并领取选房顺序号。嗣后，被告于2019年10月17日作出《告知书》，以“经举报核实，原告房屋所在土地为村集体承包用地、非宅基地、属于违法占地”为由，认定原告不符合征收补偿条件，宣布补偿安置协议书作废。此后，被告又于2020年4月30日作出荆政【2020】2号《关于解除合同编号地铁5号线16号的决定》。原告对被告单方解除协议的行为不服，诉至原审法院。 原审法院认为，被告为实现行政管理或公共服务目标，与原告、第三人签订的案涉《房屋征收补偿协议书》，具有行政法上权利义务内容，属于行政协议范畴。原告作为协议一方当事人，对被告单方解除协议不服提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。 集体土地征收，在改变集体土地所有权的前提下对地面物（包括房产）一并进行补偿。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》[法释(2011)20号]第十二条规定：“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。”因此，集体土地征收的房屋补偿权利人只能是土地权利人，该权利人应当是所有权人或合法使用人。原告庭审中亦自认其自建房屋所在土地为集体土地，当时以为该地块是“荒废”的，便自建房屋使用。该行为有违相关法律对土地使用及建筑物用地、建设管理方面的规范，原告非该土地的权利人。因此，被告作为行政机关，经过调查进行自纠，单方解除其与原告、第三人签订的征收补偿协议书，系出于维护公共利益的目的，属于行政优益权的正当行使，并无不当。原告诉请依法予以驳回。但原告在该土地上毕竟有物的利益，被告当庭也明确表示将依据政策另行予以补偿，符合法律规定。第三人闽侯县新南港房屋征收服务中心经依法传唤，未到庭参加诉讼，不影响本案审理。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决驳回原告李长强的诉讼请求。 上诉人李长强不服原审判决向本院提起上诉称，原审判决认定事实和适用法律错误。一、原审判决错将集体土地上的房屋征收认定为集体土地征收。二、案涉《房屋征收补偿协议书》的直接依据是闽侯县人民政府批复的《福州地铁五号线（闽侯荆溪段）建设项目房屋征收补偿安置方案》，该安置方案及所使用的规范性文件依据，不但未规定集体土地上房屋征收所依附的土地必须是在宅基地上所建的，而且还特别针对“被征收房屋无证据的”作出了根据福州市勘测院提供的航拍图区分不同时期的建设年限给予安置补偿的详细规定，也就是非宅基地上所建被征收房屋的建造人、使用人只要是被征收房屋所在地的村民，且房屋面积没有超过规定的上限，无论土地和建设项目是否获得审批，一概享有按照补偿方案规定对被征收房屋实际建筑面积经过折算后视同有产权被征收房屋“维权”补偿。上诉人的案涉房屋建设年限及结构认定申报，已经被征收房屋所在地集体经济组织公示无异议后，有认定小组、被上诉人确认，并由征收指挥部签注“经镇三套班子联席会议研究同意认定…为住宅”，也就是集体土地所有人、村民和各相关单位组成的认定小组、镇政府均对案涉房屋权属及未经批准建设的被征收房屋安置权没有异议，不存在“可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”。三、被上诉人主张依据《中华人民共和国合同法》第九十四条解除合同，而不是主张案涉《征收补偿协议》无效，而原审判决认定“严重损害国家利益、社会公共利益的情形”，却是属于无效合同法定情形之一。若该《征收补偿协议》属于无效合同，则依据的《补偿安置方案》及其规范性文件也属违法。在上述文件及《补偿安置方案》未被认定违法前，认定《征收补偿安置协议》无效是错误的。四、被上诉人没有证据证明其作出被诉行政行为的合法性，原审判决认定事实错误。五、原审判决适用法律错误。本案被上诉人实施的征收仅为集体土地上的房屋，不涉及集体土地征收，且集体土地所有人已确认同意上诉人就案涉被征收房屋申报安置补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定,征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件,原审适用法律错误。请求：一、撤销原审判决，改判支持上诉人的原审全部诉讼请求；二、判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人闽侯县荆溪镇人民政府辩称，一、为维护公共利益的目的，答辩人作出的单方解除行为属于行政优益权的正当行使，原审判决认定事实清楚，法律适用正确，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。一、原审认定事实清楚。答辩人与上诉人及原审第三人签订《房屋征收补偿协议书》后，经群众举报，答辩人组织对案涉房屋土地性质进行调查，经查阅档案、走访调查等确认案涉房屋所在的土地为村集体土地，并非上诉人的宅基地或自留地。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。可知集体土地征收的房屋补偿权利人只能是土地权利人。李长强不是土地权利人，不能获得案涉协议书项下的房屋产权调换的征收补偿权益。李长强提交的《承诺书》及《申报表》等材料可知，李长强承诺若经举报不实，由其本人承担一切责任，所签协议作废。答辩人在履行事先告知义务，依法告知李长强享有陈述、申辩的权利，并在充分听取其意见的情况下作出单方解除行为，符合法律规定。二、原审判决法律适用正确。行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标，在履行协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议。作为国家机关，维护公共利益是行政机关的重要职责。上诉人出于维护公共利益及征迁工作公平公正的需要，通知李长强协议作废并告知解除案涉协议书，属于行政优益权的正当行使，且闽侯县荆溪镇人民政府已告知李长强可依据政策另行予以补偿，符合法律规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款的规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”原审判决驳回上诉人的诉讼请求，属事实认定清楚、法律适用正确。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人闽侯县新南港房屋征收服务中心未提交书面意见。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一、二、四款规定，“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用”；“征收农用地以外的其他土地、地、地上附着物和青苗等的补偿标准省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益”。根据上述规定，征收土地涉及农村村民住宅的，应当保障农村村民居住的权利。本案中，各方当事人对于上诉人案涉被征收房屋属于自建房屋的事实并无异议。被上诉人与上诉人签订《房屋征收补偿协议书》，对该房屋予以补偿安置，应当对房屋的基本状况予以调查核实。但被上诉人在上诉人已履行协议主要义务并已实际领取安置补助费的两年后，又以“原告房屋所在土地为村集体承包用地、非宅基地、属于违法占地”为由单方解除了《房屋征收补偿协议书》，该单方解除协议的行为应当具有充分的事实和法律依据。原审法院未对上诉人作为被征地农民的居住情况、案涉房屋是否符合补偿安置条件、补偿安置行为是否侵犯村集体财产等事实予以查明，仅以案涉房屋的补偿权利人只能是土地权利人为由，判决驳回上诉人的诉讼请求，事实不清，证据不足。同时，本案已涉及案涉房屋的财产权利，原审法院认为上诉人并非实际权利人，却未通知实际权利人作为第三人参加诉讼，遗漏应当参加诉讼的当事人，违反法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下： 一、撤销福州市仓山区人民法院于2020年9月23日作出的（2020）闽0104行初82号行政判决； 二、发回福州市仓山区人民法院重审。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 柯成恩