江苏省淮安市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)苏08行初6号原告刘胜荣，男，1963年10月9日出生，汉族，住涟水县。被告涟水县人民政府，住所地涟水县涟城镇红日大道**。法定代表人洪然，该县县长。行政机关出庭应诉负责人张川，该县副县长。委托代理人杨礼洲，涟水县自然资源和规划局工作人员。委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。被告涟水县红窑镇人民政府，，住所地涟水县红窑镇红窑街**法定代表人魏玉国，该镇镇长。行政机关出庭应诉负责人姚永余，该镇副镇长。委托代理人张浪，北京盈科（淮安）律师事务所律师。原告刘胜荣诉被告涟水县人民政府（以下简称涟水县政府）、涟水县红窑镇人民政府（以下简称红窑镇政府）履行法定职责一案，于2020年2月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告涟水县政府、红窑镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料，并依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告刘胜荣、被告涟水县政府出庭应诉负责人张川及委托代理人朱苏宁、杨礼洲、被告红窑镇政府出庭应诉负责人姚永余及委托代理人张浪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘胜荣诉称：2011年11月22日，原告与案外人刘广社签订《土地租用合同》，约定刘胜荣将其坐落在235省道西侧华夏云锦厂南首、东西龙渠堆以南一块承包地4.09亩租给刘广社使用。刘广社一次性给付刘胜荣租金13.5万元，租期至二轮承包期结束止。2016年2月17日，涟水县国土资源局对涟水县华夏云锦织造有限公司作出涟国土资罚字（2016）1号《行政处罚决定书》，该决定书没收涟水县华夏云锦织造有限公司在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；责令该公司退还非法占用的土地。涟水县人民法院作出(2016)苏0826民初4681号民事判决，确认《土地租用合同》无效。原告为了要回涉案土地，提起行政诉讼。根据(2019)苏0812行初134号行政判决相关信息，原告于2019年9月28日向两被告提出申请，要求移除非法建筑物和其他设施并退回非法占用的4.09亩土地，两被告至今没有退回原告承包地，故提起本案诉讼。请求判令两被告将涟国土罚字（2016）1号行政处罚决定书没收的涟水县华夏云锦制造有限公司在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施移除，并将非法占用的4.09亩土地退还给原告耕种。为支持其诉讼主张，原告刘胜荣向本院提供以下证据：1、原告申请书以及邮递记录2份，证明原告向被告提出申请的事实；2、2005年土地承包经营权证，证明原告对本案土地享有承包经营权；3、土地租用合同，证明涉案土地经营权属于原告；4、（2016）苏0826民初4681号民事判决书，证明涉案土地租赁合同无效；5、行政处罚决定书，证明地面上的建筑物及其他设施已经被政府没收变成国有资产；6、（2019）苏0812行初134号行政判决书，证明移除涉案土地上的建筑及附属物是被告的法定职责。被告涟水县政府答辩称：1、涟水县政府已经履行了法定职责。该县自然资源和规划局对涟水县华夏云锦织造有限公司作出涟国土资罚字（2016）1号《行政处罚决定书》，业经过人民法院执行完毕。2018年8月9日，该县自然资源和规划局依据《国土资源违法行为查处工作规程》《县政府常务会议纪要》（第15号）规定，将云锦文化长廊移交红窑镇政府代为管理。被告涟水县政府收到原告于2019年9月30日邮寄的申请书后，移交红窑镇政府处理。对于原告提出将4.09亩土地交付其耕种的请求，不在被告职责范围，原告可以依法主张其土地承包经营权。2、原告不具有提起本案诉讼主体资格。原告与刘广社签订的土地租赁合同被法院判决确认无效之后，原告没有申请强制执行，导致土地没有返还给原告，原告至今没有取得涉案土地经营权，请求驳回原告的诉讼请求。为支持其诉讼主张，被告涟水县政府向本院提供以下证据：1、涟国土资罚字（2016）1号行政处罚决定书、执行案件结案通知书、非税收入一般缴款书，证明被处罚人已经按照行政处罚决定书履行了被处罚的义务；2、涟水县人民政府常务会议纪要、涟水县国土局关于依法没收非法财物移交工作的函、非法财物移交书、移交清单，证明涟水县自然资源和规划局依照《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，将依法没收的建筑物移交给红窑镇政府；3、人民来信登记阅办单、（2019)苏0812行初134号行政判决书，证明对地面上的建筑物及其他设施如何进行处罚，由不动产所在地县级以上人民政府决定，被告已经通过常务会议纪要，明确移交给红窑镇政府处置。4、现状图、内部结算凭证、土地补偿明细，证明本案所涉案土地属于存量建设用地，原系原告宅基地的一部分，原告在2018、2019年仍领取案涉土地租赁费用。被告红窑镇政府答辩称：红窑镇政府不具有对涉案土地及建筑物进行处置的法定职责，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。行政处罚决定书作出的处罚决定是没收涉案建筑物和其他设施，依据《国土资源违法行为查处工作规程》第14.5（3）规定，“给予没收新建建筑物和其他设施、矿产品或者其他实物处罚的，作出行政处罚决定的国土资源主管部门填写《非法财物移交书》，连同《行政处罚决定书》移交县级以上人民政府或者其指定的部门处理。涉及没收新建建筑物和其他设施的，移交不动产所在地县级以上人民政府或者其指定的部门。对没收后的地上建筑物和其他设施处置，不动产所在地县级以上人民政府可以根据情况决定拆除或保留。”根据《县政府常务会议纪要》（第15号）要求，“国资委要委托国土局直接与各乡镇办理移交手续，并做好移交后的资产监管，确保国有资产不流失，发挥最大效益。”后县国土局将案涉没收的非法财物和其他设施移交给红窑镇政府进行监管，但镇政府并无处置职权，请求驳回原告的诉讼请求。为支持其诉讼主张，被告红窑镇政府向本院提供以下证据：1、行政处罚决定书，证明处罚决定是没收涉案建筑物和设施，而非拆除；2、涟水县政府常务会议纪要，证明被告镇政府只负有对移交后资产监管的职责；3、（2018）苏08行初248号行政判决书，证明因原告自身原因无法办理2015年制发的土地承包经营权证。经庭审质证，对于原告所举证据，被告涟水县政府质证意见为：证据1－4真实性不表异议，但是对证明目的不予认可，因为租赁合同被确认无效后，原告与案外人刘广社仍存在土地租赁关系，并领取租金至2020年，原告要求返还土地应当通过民事途径主张权利，同时涉案土地是存量建设用地，原告已将存量建设用地租赁给案外人使用；证据5、6真实性不表异议，涟水县自然资源和规划局已对违法用地行为进行了查处，并按照相关规定移送红窑镇政府处理，涟水县政府已经履行了法定职责，至于红窑镇政府对移交的地面建筑物的是否拆除，政府有权作出决定。被告红窑镇政府质证意见为：证据1真实性不表异议，但红窑镇政府不具有相应的职责；证据2是2005年9月的土地承包经营权证，已经作废，不能证明现有土地经营权的状况；证据3真实性不表异议；证据4真实性不表异议，该判决明确阐明对于涉案土地上的建筑物及其他设施的处置并非红窑镇政府职权范围内事项；证据5真实性、合法性不表异议，但不能证明原告的证明目的，相反可以证明对该涉案土地上的建筑物的和其他设施的处置是予以没收，而不是拆除；证据6真实性和合法性不表异议，但与本案不具关联性。对于被告涟水县政府所举证据，原告的质证意见为：证据1与本案无关；证据2不能证明涟水县政府已经履行法定职责；证据3不能证明其证明目的；证据4土地补偿明细领取的租金与涉案土地无关。被告红窑镇政府对涟水县政府所举证据的真实性均不表异议，涉案土地符合镇土地利用总体规划，依照原土地管理法第七十六条，对涉案土地的地上建筑物及设施只能作出没收而不能作出拆除的处罚决定，县政府常务会议纪要明确镇政府的职能是做好移交后的资产监管，没有处置的职责，更不能进行拆除。对于被告红窑镇政府所举证据，原告的质证意见为：证据1、3的证明目的不认可；证据2红窑镇政府确实没有处理职权。被告涟水县政府对红窑镇政府所举证据均不表异议，会议纪要明确移交的县级以上人民政府涉及不动产的建筑物和其他设施，指定有关部门对其没收处理，至于如何处置可以向县政府国有资产管理部门商定，县政府不存在未履行法定职责。经审查，本院对原告、被告所举证据的真实性、来源的合法性予以确认。经审理查明：原告刘胜荣系涟水县红窑镇李庄村李庄组村民。2011年11月22日，原告刘胜荣作为甲方与案外人刘广社签订《土地租用合同》，约定甲方将坐落在235省道西侧华夏云锦厂南首，东西龙渠堆以南一块承包地（甲方测量4.09亩）租给刘广社使用，刘广社一次性付给甲方租金13.5万元（包括租金、青苗损失费等一切费用），租期至二轮承包期结束止，在政策允许情况下延续十二年（租金在13.5万元以内）。2016年3月3日，涟水县自然资源和规划局（原涟水县国土资源局）对涟水县华夏云锦织造有限公司（法定代表人为刘广社）作出涟国土资罚字（2016）1号《行政处罚决定书》，查明：“你单位未经合法批准，占用红窑镇李庄村李庄组集体土地3.4亩，其中建设用地3.4亩，符合红窑镇土地利用总体规划（2006-2020年），建设云锦文化长廊的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。”决定：“根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令你单位退还非法占用的土地，并决定处罚如下：1、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；2、并处罚款5元/平方米，计1.1万元。”2016年11月1日，涟水县自然资源和规划局向原淮安市清浦区人民法院申请强制执行上述行政处罚决定书处罚内容，清浦区人民法院于2016年11月21日作出（2016）苏0811行审82号行政裁定，准予强制执行涟国土资罚字（2016）1号行政处罚决定书。2017年10月25日，原告刘胜荣以涟水县自然资源和规划局为被告、刘广社为第三人向涟水县人民法院提起行政诉讼，要求涟水县自然资源和规划局及刘广社将案涉的土地恢复原状并返还原告，涟水县人民法院于2017年12月12日作出（2017）苏0826行初57号行政裁定，以原告的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回原告的起诉。原告不服提出上诉，本院于2018年3月22日作出（2018）苏08行终27号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年3月14日，原告刘胜荣以涟水县财政局、涟水县自然资源和规划局为被告提起行政诉讼，要求涟水县财政局、涟水县自然资源和规划局限期将涟国土罚字（2016）1号行政处罚决定书决定将没收的涟水县华夏云锦织造有限公司在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施移除，并将3.4亩非法占用土地退回原告耕种。淮安市清江浦区人民法院于2019年9月3日作出（2019）苏0812行初134号行政判决，以涟水县财政局、县自然资源和规划局不具有相应的法定职责，判决驳回刘胜荣的诉讼请求。2019年9月30日，原告向被告涟水县政府、红窑镇政府邮寄申请书，申请将涟国土资罚字（2016）1号行政处罚决定书没收涟水县华夏云锦织造有限公司在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施移除，并将非法占用的4.09亩土地退还申请人耕种。两被告于2019年10月1日收到申请书，但未退回原告承包地，故原告提起本案诉讼。另查明，2017年11月9日，涟水县人民政府常务会议纪要（第15号）载明：“关于依法没收违法建筑物处置工作。国资委要委托国土局直接与各乡镇办理移交手续，并做好移交后的资产监管，确保国有资产不流失，发挥最大效益。”2017年12月5日，涟水县自然资源和规划局向县国资办递交《关于依法没收非法财物移交工作的函》，主要内容为：“县政府召开第十六届15次常务会议，会议专题讨论研究了依法没收违法建筑物处置工作。为贯彻落实县政府常务会议精神，现将依法没收非法财物移交工作函告如下：由县国资办委托我局直接与各乡镇办理移交手续，由乡镇做好移交后的资产监管，确保国有资产不流失，发挥最大的效益。”后涟水县自然资源和规划局于2018年8月9日作出《非法财物移交书》（涟国土资移字[2018]52号），将涟国土资罚字（2016）1号行政处罚决定中没收的非法财物和其他设施移交给红窑镇政府。再查明，2016年7月21日，刘胜荣向涟水县人民法院提起民事诉讼，请求确认刘胜荣与刘广社签订的土地租用合同无效，该院于2017年1月12日作出（2016）苏0826民初4681号民事判决，确认刘胜荣与刘广社签订的《土地租用合同》无效。该判决生效后，刘胜荣于2017年3月9日又提起民事诉讼，要求刘广社将土地恢复原状并返还刘胜荣，该院于2017年6月1日作出（2017）苏0826民初1695号民事裁定，驳回刘胜荣的起诉，刘胜荣不服提出上诉，本院于2017年7月21日作出（2017）苏08民终1872号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第三十五条规定：“国土资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交同级财政部门处理，或者拟定处置方案报本级人民政府批准后实施。法律法规另有规定的，从其规定。”依据《国土资源违法行为查处工作规程》(国土资发〔2014〕117号)第14.5（2）规定：“给予拆除新建建筑物和其他设施、恢复土地原状处罚的，新建建筑物和其他设施已拆除，恢复场地平整或者耕地种植条件。”第14.5（3）规定，“给予没收新建建筑物和其他设施、矿产品或者其他实物处罚的，作出行政处罚决定的国土资源主管部门填写《非法财物移交书》，连同《行政处罚决定书》移交县级以上人民政府或者其指定的部门处理。涉及没收新建建筑物和其他设施的，移交不动产所在地县级以上人民政府或者其指定的部门。对没收后的地上建筑物和其他设施处置，不动产所在地县级以上人民政府可以根据情况决定拆除或保留。”本案中，涟水县自然资源和规划局依照涟水县政府常务会议纪要要求，将案涉没收的非法财物和其他设施移交给红窑镇政府进行监管，但被告红窑镇政府并无处置的法定职权，故原告申请被告红窑镇政府将在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施移除，并将土地退回原告耕种理由不能成立，本院不予支持。被告涟水县政府作为不动产所在地的县级以上人民政府，其要求要求职能部门将没收的新建建筑物和其他设施移交其指定的红窑镇政府，已经履行了部分职权，但是根据《国土资源违法行为查处工作规程》，被告涟水县政府还负有及时对没收后的地上建筑物和其他设施根据情况决定拆除或保留的处置职责。鉴于对依法没收的国有资产如何进行处置，应由被告涟水县政府根据经济、文化、社会效益等实际情况作出处理决定，同时，案涉土地系建设用地，刘胜荣与案外人刘广社签订的《土地租用合同》虽被确认无效，但双方并未互相返还土地和租金，案涉建筑物及设施是否拆除并恢复原状尚处于不确定状态，故对于原告请求判决被告将土地退回其耕种的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下：一、被告涟水县人民政府于本判决生效之日起六十日内对涟国土资罚字（2016）1号行政处罚决定书中没收的地上建筑物和其他设施作出处置决定。二、驳回原告刘胜荣的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告刘胜荣承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：62×××61）。审 判 长  马玉宝审 判 员  梁新星人民陪审员  杨思平二〇二〇年十一月四日书 记 员  胡薇薇附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十二条人民法院经审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。