山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁17行终404号 上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府），住所地菏泽市牡丹区东方红西街**。 法定代表人张泽中，区长。 委托代理人赵春阳。 被上诉人（原审原告）董银魁，女，1961年5月10日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 原审被告菏泽市牡丹区何楼街道办事处（以下简称何楼办事处），住，住所地菏泽市牡丹区何楼村村北/div> 法定代表人张效坤，主任。 上诉人牡丹区政府因被上诉人董银魁诉其及何楼办事处行政强制及赔偿一案，不服东明县人民法院于2020年6月20日作出的（2020）鲁1728行初20号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年11月3日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告董银魁系菏泽市牡丹区何楼街道办事处月光社区前高庄村村民。在该村有耕地三处，案涉耕地是其中1.44亩的一处。2018年10月23日，菏泽市人民政府发布拟征收土地公告，拟征收原告所在社区耕地，用途为教育用地，拟征收土地补偿标准每亩5.9万元，地，地上附着物和青苗补偿费按照鲁国土资字（2017）**规定的标准执行体土地征收补偿安置方案，待勘测调查完成后，由菏泽市国土资源局牡丹区分局会同牡丹区财政、人力资源和社会保障等有关部门制定并公示。2019年5月18日，山东省人民政府作出鲁政土字R［2019］8号《关于菏泽市牡丹区2019年第18批次建设用地的批复》，案涉土地在征收范围内。同年6月3日，菏泽市人民政府发布2019年第10号征收土地公告。该公告要求有关部门按照签订的土地征收补偿安置协议及时支付补偿费用，相关各方应及时清理地上附着物，按照征地补偿安置协议约定的时间交付土地。何楼办事处分别于同年11月18日、12月1日、12月31日将附着物补偿款及占地租金支付给原告所在的何楼办事处月光社区居民委员会，原告未领取上述款项。现案涉土地上已建设成阳路中学。原告主张案涉土地于2020年2月23日被毁坏，无法耕种，诉至法院。 原审法院认为，一、关于牡丹区政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。案涉土地经过山东省人民政府批准，菏泽市人民政府发布了拟征收土地公告及征收土地公告，拟征收土地公告要求由菏泽市国土资源局牡丹区分局会同牡丹区财政、人力资源和社会保障等有关部门制定土地征收补偿安置方案并公示。牡丹区政府系法定的也是本案实际的征收土地主体。又根据《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。”即使是被告何楼办事处参与征地补偿工作，其行为也应视为牡丹区政府的行为。牡丹区政府为本案的适格被告。被告牡丹区政府没有提交证据证明确系其他主体实施土地行政强制行为或者应当由相应的行政机关承担责任，其应承担举证不能的法律后果。二、关于案涉耕地是否存在被破坏的问题。根据《山东省土地征收管理办法》第十六条“市、县人民政府财政部门会同国土资源行政主管部门应当自依法批准土地征收之日起3个月内，依据土地征收补偿安置协议和土地征收勘测调查清单，将土地征收补偿安置费、地上附、地上附着物和青苗补偿费按照规定程序足额支付给被征收土地农村集体经济组织其他权利人。”和第十七条“土地征收补偿安置费、地上附、地上附着物和青苗补偿费足额支付后土地农村集体经济组织、农民和其他权利人应当在规定的期限内清理附着物，并移交土地。”的规定，土地征收补偿安置费、地上附、地上附着物和青苗补偿费足额支付后利人移交被征收土地。牡丹区政府未提供证据证明已将土地征收补偿安置费按照规定程序足额支付给原告所在的何楼办事处月光社区居民委员会，亦未提供证据证明地上附着物和青苗补偿费已足额支付原告，又不能证明原告自行移交土地。原告主张其承包地被破坏，实质上是被占用。案涉土地已被占用并进行成阳路中学建设，应认定牡丹区政府占用原告承包地行为违法。三、关于赔偿方式与赔偿数额的确定问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。据此，返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式，但客观上无法恢复原状时，则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。本案中，案涉土地已经被征收，且已进行成阳路中学建设，因此，对董银魁要求恢复耕地原状的赔偿请求，本院不予支持。本案系因违法占地引发的赔偿，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项规定，行政机关违法征收，侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。因此，为体现对违法征收和违法占地行为的惩诫，并有效维护董银魁合法权益，对董银魁承包土地及地上附着物的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿。结合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条诸项规定以及董银魁的诉讼请求，牡丹区政府根据菏泽市人民政府拟征收土地公告中载明的补偿标准计付赔偿款。综上，牡丹区政府占用原告承包地的行政行为违法，牡丹区政府应当承担赔偿责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定，判决：一、确认菏泽市牡丹区人民政府强制占用董银魁承包地的行政行为违法；二、责令菏泽市牡丹区人民政府在本判决生效之日起六十日内按照本判决对董银魁依法予以行政赔偿。 上诉人牡丹区政府上诉称，一、上诉人不是适格主体。《菏泽市人民政府关于菏泽市市区事权划分及机构调整的意见》（菏政发〔2001〕6号明确，牡丹区政府的城市国土管理职能上收到市，牡丹区非法定土地征收主体。二、上诉人不存在违法占地行为。上诉人及何楼办事处提供省资金往来结算票据，证明办事处已经将土地相关补偿费用足额支付原告所在社区，原告拒不领取。三、责令上诉人赔偿缺乏事实和法律依据。上诉人不存在违法征地或强制占用原告土地等侵权行为，一审判决赔偿明显错误。一审法院判决予以行政赔偿而未对赔偿内容进行认定也属不当，并且，被上诉人在一审诉讼中的主张并未涉及赔偿问题。此外，本案涉及两个被告，一审仅判决上诉人承担责任属于漏判。综上，请求撤销原判，改判驳回对上诉人的起诉。 被上诉人董银魁及原审被告何楼办事处未提供书面陈述意见。 原审时，各方当事人提供的证据已经庭审质证并随卷移送本院。经审查，本院同意一审法院查明的事实。 本院认为：一、本案案由为行政强制，不涉及征地职权的审查确定，是否享有征收土地等土地管理职权应根据相关事权划分文件综合确定，原审对此点说理不当，本院予以纠正。但土地被征收，用于建设学校，涉及当地教育公益事业，从利益归属角度判断，原审法院确定由地方政府承担行政强制的法律责任，并无明显不当。二、土地已经被山东省人民政府批复征收，在土地征收补偿安置费、地上附、地上附着物和青苗补偿费足额支付后土地农村集体经济组织、农民和其他权利人应当在规定的期限内清理附着物，并移交土地。如果权利人未主动交出土地，应依法程序责令交出土地。上诉人未举出相关程序性证据，一审确认行政强制行为违法，并无不当。三、原审原告要求恢复土地原状的诉请，不应支持，但仍享有按照土地征收公告及土地征收补偿安置方案应享有的获得补偿的权利。上诉人应当协调土地征收具体部门及何楼办事处，及时将相关补偿拨付到位，并通知被上诉人领取。综上，经审查，原审判决说理欠妥，但裁判方式具有可行性，有利于将行政争议实质化解在基层，并无改判之必要。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人负担。 审判长  张天正 审判员  庞 宠 审判员  岳晓艳 二〇二〇年十一月十二日 书记员  郭 通