广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤1203行初264号原告：伍燕芳，女，汉族，1938年8月28日出生，住广东省肇庆市端州区******，公民身份号码：442************029。委托代理人：申佳鑫，男，汉族，1996年8月11日出生，住广东省肇庆市端州区******，公民身份号码：441************017，系原告的外孙子。委托代理人：袁曼曼，北京在明律师事务所律师。被告：肇庆市端州区房屋管理所，住所地：肇庆市*******。法定代表人：郑文华，该所所长。委托代理人：刘颖智，广东丹明律师事务所律师。原告伍燕芳不服被告肇庆市端州区房屋管理所（以下简称端州区房管所）于2020年8月18日作出的《限期腾退房屋通知书》，于2020年9月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月24日立案受理后，于10月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案，原告伍燕芳的委托代理人申佳鑫、袁曼曼，被告端州区房管所所长郑文华及委托代理人刘颖智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告伍燕芳诉称，原告租赁的房屋位于城北路75号直管公房住宅用房，其合法拥有房屋使用权并在此居住多年。因关于肇庆市端州区人民医院发热门诊建设项目的开发进行，涉及原告所拥有的房屋拆迁。根据《肇庆市端州区人民政府关于肇庆市端州区人民医院发热门诊建设项目国有土地上房屋征收决定》中涉及的征收补偿事宜，并不能保证原告原有的生活水平不降低。基于上述情况，原告与征收方未签订涉案房屋的《安置补偿协议》。2020年8月18日，被告向原告作出《限期腾退房屋通知书》。原告认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”被告在补偿不到位，程序不合法的情况下即对原告作出《限期腾退房屋通知书》，逼迫原告搬迁，属于严重违反法律法规的行为，并严重侵犯了原告的合法权益。为维护原告合法权益，特提起行政诉讼，请求：1、撤销被告作出的《限期腾退房屋通知书》；2、本案诉讼费由被告承担。被告端州区房管所辩称，一、关于本案是否属行政协议纠纷问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号)第二条规定:“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……(四)政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议;……”法条这里强调是政府投资的保障性住房的租赁协议，而保障性住房，应是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。但本案讼争的城北路75号房屋却是直管公房，并非政府投资的保障性住房。该房屋于1959年1月由国家接管，原为砖木结构平房、建筑面积79.402平方米，原承租人为梁二苟。1984年经梁二苟所在单位肇庆市人民政府北区办事处，与原肇庆市端州区房产管理局签定改扩建《协议书》，共同出资对该房屋进行改扩建，其中北区办事处出资6000元，区房管局出资2000元。扩建后房屋为混合结构二层，产权证建筑面积116.6514平方米，产权全部归属原区房管局，并由北区办事处继续安排梁二苟承租使用。扩建后原承租人梁二苟一直按原租赁方式租用房屋，签订《租赁合同》，按时缴交租金。梁二苟于1997年2月亡故，其后由其妻伍燕芳继续承租至今。该房无论是原房屋1959年接管，还是1984年的改建，还是1997年原承租人去世，由原告继续承租，三个时间点事发时，就没有保障性住房这一个概念。需要指出的是该房楼下已被改作商铺出租，如果是保障性住房，那是根本不可能发生的事。该房实际是历史遗留问题，社会主义改造后，公有制确立，城镇所有房屋均是国有，职工租赁国家公房使用，故租赁关系产生，后房改时城北路75号房屋未被纳入房改，故租赁至今。所以直管公房并非保障性住房，承租人伍燕芳也未经过任何保障性住房资格审查，故被告认为，该房屋发生的争议不属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定的范畴，应属民事诉讼，不属于法院的管辖范围；二、关于被告的主体资格问题。根据肇端机编〔2011〕23号《印发肇庆市端州区住房和城乡建设局所属事业单位分类改革方案的通知》一文的规定，被告负责全区直管公房和廉租房的管理；三、关于讼争房屋的问题。城北路75号房屋登记权属人为肇庆市端州区房产管理局，房地产权证号为粤房地证字第**15711号，房屋为混合结构二层，产权证建筑面积116.6514平方米。该房屋的权属来源为1959年1月接管，属肇端府征决字（2020）第3号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆市端州区人民医院发热门诊建设项目国有地上房屋征收决定》确认的征收范围。2018年8月17日，被告与原告签署了最新一份《端州区房屋管理所住宅公房租赁合同》，租赁合同从2018年7月1日起至2021年6月30日止；四、被告作出的《限期腾退房屋通知书》符合双方签署的合同约定，是维护公共利益必须且唯一的措施，原告违约在前，其请求撤销被告所做通知并无法理依据。2020年6月23日，端州区府发布《关于征求对端州区人民医院发热门诊建设项目国有土地上房屋征收补偿方案的意见的通知》(端府通〔2020〕6号)，被告随即开展动迁工作，通知承租人伍燕芳城北路75号公房列入该项目征收范围，并发出了《端州区房屋所被征收直管公房搬迁安置须知》，做好政策宣传。7月3日，伍燕芳向被告递交《申请书》，对被征收公房承租人的搬迁安置表示强烈反对。7月28日，被告面约伍燕芳宣传相关政策，并由其签收了《关于城北路75号承租户申请的回复》和《公房征收通知》。8月4日，伍燕芳再次递交《反对征收补偿方案意见书》并继续表示反对。8月10日，被告再次面约伍燕芳到所进行协商搬迁安置事宜，伍燕芳在现场签收了端州区住房和城乡建设局《关于城北路75号被征收公房承租户搬迁安置意见的再次回复》及相关资料。同时，被告根据双方签订的《租赁合同》第十二条第(四)点规定，“因城市建设需要拆迁住宅公房的，双方应无条件解除本合同，有关赔偿按照国家和省、市、区有关规定执行”，向伍燕芳发出《解除通知》。2020年8月5日，端州区府分别作出了《关于肇庆市端州区人民医院发热门诊建设项目国有土地上房屋征收决定的公告》(肇端府公字〔2020〕第14号)、《关于肇庆市端州区人民医院发热门诊建设项目国有土地上房屋征收决定》(肇端府征决字〔2020〕第3号)、《关于肇庆市端州区人民医院发热门诊建设项目国有土地上房屋征收补偿方案的征求意见情況及方案公告》(肇端府公字〔2020〕第13号)，以及《关于印发肇庆市端州区人民医院发热门诊建设项目国有士地上房屋征收补偿方案的通知》(端府函〔2020〕86号)。8月12日，原告第三次递交了《反对“解除的复函》，不同意端州区住房和城乡建设局的回复意见，提出补偿要求如下：1.按现时房屋价值的80％做为补偿金额；2.对商铺根据评估结果确定具体补偿金额，并对停产停业损失进行赔偿。8月19日，被告再次面约伍燕芳到所协商搬迁问题，向其提供了《关于城北路75号被征收公房承租人搬迁安置办法的说明》，明确表态其提出的补偿要求毫无理由依据而不予支持，并根据肇端府征决字〔2020〕第3号文件要求，向其发出本案讼争的《限期腾退房屋通知书》。综上所述，《限期腾退房屋通知书》符合双方的合同约定，以及国家法律规定。双方签署的《租赁合同》第十二条第(四)点规定，“因城市建设需要拆迁住宅公房的，双方应无条件解除本合同，有关赔偿按照国家和省、市、区有关规定执行”，《合同法》第九十三条规定：“……当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”、第九十六条规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”。被告于8月4日已经向原告发出了《解除通知》，依法解除了合同，之后发出《限期腾退房屋通知书》合法、合约，有理。而且，今年初的新冠肺炎疫情延续，至今仍然在全世界范围内蔓延，出于对人民群众生命和财产的保护，推进端州区发热门诊规范化建设，是维护公共利益必须且唯一的措施，原告拒绝执行双方的合同约定，其行为侵害了公众的利益，其主张不应获得合议庭支持；五、解除双方的租赁合同，原告的承租权已经得到保障。根据2020年7月24日区政府工作纪要(2020)37号《端州区人民医院发热门诊征拆工作会商会会议纪要》第2点规定：对项目拟征拆范围内的区住建局直管公房，参照《端州区天宁南路、康乐南路建设项目被征收直管公房搬迁安置方案》安置补助办法，实施搬迁安置，所需经费在端州区财政房产专项基金账户列支。被告也多次向原告表达，愿意提供房屋进行置换租赁，也就是说，即使解除了双方的租赁合同，原告的权益也受到了充分保障。有关的补偿方案，被告已经先后以《端州区房屋所被征收直管公房搬迁安置须知》、《关于城北路75号被征收公房承租人搬迁安置办法的说明》的书面形式，向原告作出说明。需要特别指出的是，被告与原告实际同属被征收人，被告与原告之间仅有租赁合同关系，被告已经向原告提供了房屋置换，也就是说，原告因租赁合同而获得的承租权，被告已经作出充分保障，原告如对补偿方案不服，应循正常途径向征收单位提出，以拒绝搬迁的方式阻挠发热门诊项目的实施，其行为不应获得支持；六、解除合同腾退房屋与征收补偿并非同一法律关系，解除合同腾退房屋是双方按合同履行的范畴，是有约必守的诚信行为，而征收补偿，是征收单位与被征收人之间的法律关系，被告仅为房屋管理所，无权作出任何与征收有关的任何决定，原告以《国有地上房屋征收补偿条例》来抗辩，明显是适用法律错误。经过双方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：位于肇庆市端州区******直管公房住宅用房于1959年1月由国家接管，原为砖木结构平房，建筑面积79.402平方米，使用性质为住宅，安排原告伍燕芳的丈夫梁二苟承租居住。1985年，肇庆市人民政府北区办事处和肇庆市端州区房产管理局（即现肇庆市端州区住房和城乡建设局）签订《协议书》，分别出资6000元和2000元，在原房屋基础上改建为混合结构二层，建筑面积为116.6514平方米，房屋改扩建后产权全部归属肇庆市端州区房产管理局，并按改建后面积重新计算租金。该房屋于1998年1月6日办理了粤房地证字第06157**《房地产权证》。期间承租人自觉执行公房管理规定并按时缴交租金，其后承租人梁二苟亡故转名给原告伍燕芳。2018年8月17日，原告伍燕芳（乙方）与被告端州区房管所（甲方）签订了《端州区房屋管理所住宅公房租赁合同》，约定：甲方同意将座落于肇庆市端州区******的住宅公房出租给乙方居住使用，该房屋建筑面积为118.12平方米，建筑结构为混合结构，户型为一厅一房一厕；该房屋租赁期限为3年，自2018年7月1日起至2021年6月30日止；因城市建设需要拆迁住宅公房的，双方应无条件解除本合同，有关赔偿按照国家和省、市、区有关规定执行。2020年6月23日，因肇庆市端州区人民医院发热门诊项目建设需要，将对端州区人民医院发热门诊项目工程建设范围内的相关国有土地上房屋及地上附属物实施征收，肇庆市端州区人民政府制定了征收补偿方案，向公众征求意见。被告端州区房管所作出《端州区房管所被征收直管公房搬迁安置须知》，载明：肇庆市端州区被征收直管公房，产权人为端州区住房和城乡建设局，一切因房屋征收的补偿，归产权人端州区住房和城乡建设局；端州区被征收直管公房承租户的搬迁安置方法，参照《端州区天宁南路、康乐南路建设项目被征收直管公房搬迁安置方案》，并以政府工程建设项目批复方案为准。因原告伍燕芳所承租的城北路75号直管公房在上述建设项目的征收范围内，原告在得知征收信息后，于7月3日向被告提交了《申请书》，对《端州区房管所被征收直管公房搬迁安置须知》表示反对，请求明确房屋征收补偿对象，协商具体拆迁补偿方案。7月28日，被告端州区房管所对原告伍燕芳作出《关于城北路75号承租户申请的回复》，回复解释了城北路75号直管公房的产权归属为肇庆市端州区住房和城乡建设局，其管理性质是政府安排承租居住的福利性住房，根据租赁双方签订的《租赁合同》及相关政府工作会议纪要，将严格执行被征收直管公房搬迁安置办法，实行搬迁安置。同日，被告向原告发出《公房征收通知》，通知原告于2020年8月5日前到城东房管站办理公房搬迁安置手续，做好承租公房的搬迁腾退工作，如期解除租约腾退房屋。8月4日，原告伍燕芳提交了《反对征收补偿方案意见书》，对城北路75号直管公房征收补偿方案再次表示反对。8月5日，肇庆市端州区人民政府作出肇端府征决字〔2020〕第3号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆市端州区人民医院发热门诊建设项目国有土地上房屋征收决定》，决定开展对肇庆市端州区人民医院发热门诊建设项目红线范围内的地上建筑物及其附属物进行征收与补偿工作。肇庆市端州区人民政府于当日对该决定进行公告。同日，肇庆市端州区人民政府发布《关于肇庆市端州区人民医院发热门诊建设项目国有土地上房屋征收补偿方案的征求意见情况及方案公告》及印发《肇庆市端州区人民医院发热门诊建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》。8月10日，肇庆市端州区住房和城乡建设局向原告作出了《关于城北路75号被征收公房承租户搬迁安置意见的再次回复》，再次回复解释城北路75号房屋的权属人为肇庆市端州区住房和城乡建设局，其被征收人为房屋所有权人，即肇庆市端州区住房和城乡建设局，请原告尽快解除租约、腾退房屋。同日，被告端州区房管所向原告伍燕芳发出《解除通知》，载明：根据双方签订的城北路75号公房《住宅公房租赁合同》，被告自肇端府征决字〔2020〕第3号公告之日起，解除与原告签订的《住宅公房租赁合同》，通知原告于2020年8月15日前，到城东房管站办理搬迁安置手续，并严格按照征收决定的规定限期腾退房屋。8月12日，原告伍燕芳向被告端州区房管所提交了《反对“解除”的复函》，就解除《住宅公房租赁合同》通知提出反对，表明在征用征收补偿方案双方未能达成共识之前，原告不同意解除合同，并提出征用征收补偿要求：一、按现时房屋价值的80%做为补偿金额；二、对商铺根据评估结果确定具体补偿金额，并对停产停业损失进行赔偿。8月18日，被告端州区房管所向原告伍燕芳作出《关于城北路75号被征收公房承租人搬迁安置办法的说明》，依照端州区人民政府同意实施的直管公房搬迁安置办法，结合原告的实际，对关于原告的搬迁安置办法进行了说明。同日，被告端州区房管所向原告伍燕芳发出了《限期腾退房屋通知书》，再次通知原告严格按照肇端府征决字〔2020〕第3号征收决定要求，于2020年8月25日前腾退交回房屋。原告认为上述《限期腾退房屋通知书》侵犯了其合法权益，遂向本院提起本案诉讼。另查明，2011年9月5日，肇庆市端州区机构编制委员会印发端机编〔2011〕23号《肇庆市端州区住房和城乡建设局所属事业单位分类改革方案》，载明：端州区房管所的主要任务为受肇庆市端州区住房和城乡建设局的委托，负责全区直管公房和廉租住房的管理。（一）贯彻执行国家、省市直管公房和廉租住房的方针、政策和法律法规，负责制定全区直管公房管理的相关实施细则、规定；（二）负责全区直管公房和廉租住房的产权、产籍和租赁管理，严格按政府定价加强租金管理，按规定办理配置公房，按时上报公房报表，确保国有资产保值增值；（三）负责直管公房和廉租住房的维修、养护以及危旧房改造工作，确保直管公房的安全使用；（四）积极配合政府实施“安居工程”，严格执行国家廉租住房政策，协助做好城市建设公房的拆迁安置工作。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，肇庆市端州区******直管公房的权属人为肇庆市端州区住房和城乡建设局，原告为该房屋的承租人。根据肇端府征决字〔2020〕第3号《肇庆市端州区人民政府关于肇庆市端州区人民医院发热门诊建设项目国有土地上房屋征收决定》，城北路75号直管公房列入建设项目房屋征收范围，被征收人（房屋权属人）肇庆市端州区住房和城乡建设局同意对该房屋进行征收。因此，肇庆市端州区住房和城乡建设局委托被告端州区房管所处理案涉房屋的征收事宜。被告端州区房管所在处理过程中已经尽到告知和劝导的义务，被告认为原告未按肇端府征决字〔2020〕第3号文件的要求履行征收决定的内容，故于2020年8月18日向原告发出《限期腾退房屋通知书》，催促原告按照肇端府征决字〔2020〕第3号文件要求，限期腾退交回房屋。故《限期腾退房屋通知书》是针对肇端府征决字〔2020〕第3号文件的催促和告知，目的在于催促原告及时履行征收决定的内容，属于行政强制执行过程中的过程性行为，并未给原告设定新的权利义务，未对原告的权利义务产生实际影响，故被告作出的《限期腾退房屋通知书》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。……”以及端机编〔2011〕23号《肇庆市端州区住房和城乡建设局所属事业单位分类改革方案》的相关规定，被告端州区房管所受肇庆市端州区住房和城乡建设局的委托，对其辖区内的直管公房和廉租住房进行管理，原告伍燕芳将端州区房管所列为被告，属于错列被告。经本院释明，原告拒绝变更。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（三）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，应依法驳回原告伍燕芳对被告端州区房管所的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，裁定如下：驳回原告伍燕芳的起诉。案件受理费50元，退回给原告伍燕芳。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  黄登魁审 判 员  伍钜雄人民陪审员  李丽明二〇二〇年十一月二十日书 记 员  黄素怡