关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终643号 上诉人（一审被告）：西安市灞桥区灞桥街道办事处。住所地：陕西省西安市灞桥区。负责人：宋刚，该街办主任。委托诉讼代理人：王富强，该街办工作人员。委托诉讼代理人：彭凯，陕西标典律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：秦国强，男，1964年9月10日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。委托诉讼代理人：李保锋，北京京平律师事务所律师。一审被告：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：李明远,该市人民政府市长。委托诉讼代理人：王永兵，该市浐灞管委会工作人员。委托诉讼代理人：于伟，陕西邦维律师事务所律师。上诉人西安市灞桥区灞桥街道办事处（以下简称灞桥街办）因被上诉人秦国强诉西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）、灞桥街办行政强制一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。上诉人灞桥街办的委托诉讼代理人王富强、彭凯，被上诉人秦国强及其委托诉讼代理人李保锋，一审被告西安市人民政府的委托诉讼代理人王永兵、于伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2017年9月23日，西安市人民政府作出市政告字[2017]5号《西安市人民政府关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》（以下简称5号通告），为XX路XX中心建设项目建设，XX路XX中心XX村征地拆迁。秦国强与西安市灞桥区XX镇XX村委会签订的承包合同约定的承包地所在的XX街道XX村、康家村，均在5号通告告知的整村征地拆迁范围内。西安丝路国际会展中心整村拆迁由西安浐灞生态区管理委员会（以下简称生态管委会）委托灞桥区政府组织实施。2017年9月28日，生态管委会和灞桥区政府联合发布的《关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》（以下简称实施办法）第三条规定，该项目征收部门为生态管委会，征收实施单位为灞桥街办。2017年11月7日，涉案土地被强制清表。截止本案一审开庭之日，秦国强尚未获得地上附着物补偿。一审法院认为：本案的争议焦点：一、本案适格被告；二、强制清表行为的合法性。关于焦点一，本案被诉行政行为系集体土地征收过程中的强制清除地上附着物行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，西安市人民政府、灞桥区政府、灞桥街办均否认被诉行政行为为自己所为，但在一审庭审中均未提交证据证明作出被诉强制行为的实施主体。据此，须以法定职权的存在、能够证明实际实施行为的载体等相关证据为前提，对被诉强制行为的实施主体予以推定。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。据秦国强提交的5号通告、灞桥街办提交的实施办法，结合上述法律规定，应推定：作为本案涉案土地征收的法定主体西安市人民政府、整村拆迁实施主体的灞桥区政府、征收实施单位的灞桥街办为被诉强制行为的实施主体，也即本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，西安市人民政府、灞桥区政府、灞桥街办均未提交强制清除秦国强承包地行为符合上述法律规定的合法性证据，该事实行为不具可撤销内容。秦国强诉请确认西安市人民政府、灞桥区政府、灞桥街办对其承包地实施行政强制行为违法，有事实及法律依据，应予支持。综上所述，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认西安市人民政府、灞桥区政府、灞桥街办于2017年11月7日强制清除秦国强在西安市灞桥区XX街道办事处XX村XX组承包地行为违法。案件受理费50元，由西安市人民政府、灞桥区政府、灞桥街办负担。上诉人灞桥街办上诉称：1.其未参与或者组织其他人员强推秦国强的承包土地；2.涉案XX路XX中心而被依法征收，相关土地征收均有政府批复，符合法律规定，其不存在违法情形；3.其受委托协助实施部分征收工作，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，其不属于本案适格被告。请求：1.撤销一审判决；2.判决驳回秦国强的诉讼请求；3.一、二审诉讼费由秦国强承担。被上诉人秦国强答辩称：一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应当维持原判，驳回上诉。一审被告西安市人民政府答辩称：1.一审判决仅认定涉案土地被强制清表，但清表行为是谁实施并未查明；2.一审判决对于西安市人民政府、灞桥区政府、灞桥街办在征地拆迁中的分工进行了推定，但是没有根据该分工的认定，进行责任分配，直接认定西安市人民政府、灞桥区政府、灞桥街办共同实施了一个事实行为，显然不符合案件基本事实。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另，本院已另行作出（2020）陕行终643号行政裁定，驳回秦国强对灞桥区政府、灞桥街办的起诉。本院认为，结合一审判决和灞桥街办的上诉理由，本案应当审查的焦点问题是：1.本案适格被告的确定问题；2.被诉强制行为是否违法。关于本案适格被告的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”一般情形下，行政诉讼的适格被告即作出被诉行政行为的行政机关或法律、法规、规章授权的组织。本案中，对于涉案土地属于征收范围内且已经被强制清表的事实，各方均无异议，但对于强制行为的实施主体，各方均称不清楚。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的相关规定，在集体土地征收中，有且仅有市、县级人民政府才有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是政府履行职权的表现。因而，在涉案土地位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明确系在其不知情的情况下有其他主体违法实施清表行为，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案中，西安市人民政府发布了5号通告，秦国强的承包地在5号通告的征地拆迁范围内，西安市人民政府虽否认实施了被诉强制行为，但未提交被诉强制行为确属其他主体所为的证据。故应当推定西安市人民政府是强制行为的实施主体，即为本案适格被告。结合5号通告和实施办法的相关内容，可以认定灞桥区政府、灞桥街办在涉案项目的征收拆迁中系受西安市人民政府的委托组织实施相关工作，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，仍应以委托的行政机关即西安市人民政府为被告。因此，一审判决推定灞桥区政府、灞桥街办为本案共同被告，属适用法律错误，依法应予纠正。本院已另行作出（2020）陕行终643号行政裁定，驳回秦国强对灞桥区政府、灞桥街办的起诉。关于被诉强制行为是否违法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，西安市人民政府既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接实施了强制清表行为，违反法律规定，依法应当确认违法。综上，一审判决认定西安市人民政府于2017年11月7日强制清除秦国强在西安市灞桥区XX街道办事处XX村XX组承包地的行为违法正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：维持西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初176号行政判决中确认西安市人民政府于2017年11月7日强制清除秦国强在西安市灞桥区XX街道办事处XX村XX组承包地行为违法的内容。一、二审案件受理费各50元，由西安市人民政府负担。本判决为终审判决。  审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二〇年十一月九日 书  记  员    苟甜甜1