广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1364号上诉人（原审原告）：黄桂钦，男，汉族，住广东省清远市清新县。上诉人（原审原告）：黄秋月，女，汉族，住福建省长乐市。以上两上诉人的共同委托诉讼代理人：罗健章，广东法行律师事务所律师。以上两上诉人的共同委托诉讼代理人：房永锋，广东法行律师事务所实习律师。上诉人（原审第三人）：清远市清城区城市管理综合执法局。住所地：广东省清远市清城区新城半环北路。法定代表人：谢华亮，局长。委托诉讼代理人：成惠雄，广东劲龙律师事务所律师。委托诉讼代理人：丘雅丽，该局干部。被上诉人（原审被告）：清远市清城区飞来峡镇人民政府。住所地：广东省清远市清城区飞来峡镇北寮社区。法定代表人：宗卫平，镇长。委托诉讼代理人：欧仁山，广东红棉律师事务所律师。委托诉讼代理人：林衍，广东红棉律师事务所实习律师。一审被告：清远市清城区人民政府。住所地：广东省清远市清城区凤城文化广场北。法定代表人：邱泽军，区长。上诉人黄桂钦、黄秋月因与上诉人清远市清城区城市管理综合执法局（以下简称清城区城管局），被上诉人清远市清城区飞来峡镇人民政府（以下简称飞来峡镇政府）、清远市清城区人民政府（以下简称清城区政府）行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理并审理后依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1995年3月22日，原告黄桂钦作为投资方与被告飞来峡镇政府下属的原清新县升平镇经济发展总公司签订《合作重建升平红砖厂承包协议书》，合作重新在原升平镇共星管理区办厂，即共星环保空心砖厂，合作十年为期限，原告每年向原升平镇经济发展总公司交承包款5万元。2004年5月l日，原告与原升平镇经济发展总公司签订《补充协议》，确认原合同不变，再延长10年承包期，至2015年6月30日止，承包款每年3万元。原清新县升平镇经济发展总公司撤销后，被告飞来峡镇政府于2005年6月30日以“飞来峡镇公共资产管理中心”为甲方与乙方黄桂钦、黄江秋重新签订《合作重建升平红砖厂承包协议书》，承包期与承包款及缴交方式与前协议基本相同。对于承包期满后，共星环保空心砖厂厂房及生产机械设备的处理问题，上述协议约定“承包期满后，该厂的一切设备、机械、厂房、轮窖等该厂所有的全部归甲方所有。”经营期间，原告黄桂钦、黄秋月分别于2007年和2011年领取了原清新县环保和建设局和清远市工商行政管理局经济开发区分局颁发的废气排放许可证和个体工商户营业执照，并支付承包费直至2012年底。2012年4月28日，清远市城乡规划局作出清规罚决〔2012〕33号《行政处罚决定书》，认定原告在飞来峡镇投资开办的另一砖厂，即福利环保空心砖厂，于2011年在飞来峡镇北寮格江村塑仔坳铁路边建设铁棚三个和砖瓦房九间，属于未经规划、建设部门审批的临时建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定，责令原告限期拆除其建设的铁棚和砖房。原告不服行政处罚决定，遂向法院提起行政诉讼，案件经一、二审审理，2013年4月26日，原审法院作出（2013）清中法行终字第9号行政判决，维持了清远市城乡规划局作出清规罚决〔2012〕33号《行政处罚决定书》。2013年9月30日，广东省人民政府作出粤府函〔2013〕199号《广东省人民政府关于在清远市清城区开展综合行政执法工作的公告》，公告的主要内容为设立清城区城管局，在清远市清城区行政区城范围内集中行使有关城市规划、市容市政管理等方面的行政处罚权以及相关的监督检查、行政强制职权。至此，清远市城乡规划局在清远市清城区范围内的原上述行政职能由清城区城管局行使。2014年6月26日，清城区城管局组织了公安部门及当地政府有关工作人员，强制拆除了原告所属的福利环保空心砖厂的违法临时建筑物。同日，对原告所属的涉案的共星环保空心砖厂的临时建筑物也一并进行了强制拆除，但证据显示，清城区城管局对原告所属的共星环保空心砖厂临时建筑物实施的强制拆除，没有作出任何行政强制的具体行政行为。黄桂钦、黄秋月向原审法院起诉请求：1.确认两被告对原告砖厂的拆除，扣押的生产机械、设备的具体行政行为违法；2.判令两被告赔偿因其违法扣押、拆除原告砖厂、生产机械、设备造成原告的损失10万元（具体以鉴定评估为准）;3.判令两被告赔偿因其拆除扣押机械设备导致原告不能正常生产而造成的经营损失100万元（具体以鉴定评估为准）;4.判令两被告赔偿因其违法拆除原告砖厂造成原告原料损失50万元（具体以鉴定评估为准）;5.判令两被告赔偿原告工人工资遣散费、经济补偿金10万元；6.本案诉讼费用由两被告承担。原审法院认为，本案系行政强制及行政赔偿纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。赔偿请求人可以在提起行政诉讼时，一并要求行政赔偿。根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、清城区政府和飞来峡镇政府是否本案适格被告；二、关于被诉拆除行为是否合法；三、原告黄桂钦、黄秋月的行政赔偿请求能否成立。关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第二款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。……”对于本案的适格被告问题，广东省高级人民法院已作出生效的行政裁定，认定清城区政府不是本案适格被告，飞来峡镇政府与清城区城管局均是拆除主体，属于本案适格被告，且原告黄桂钦、黄秋月对仅起诉飞来峡镇政府具有选择权。虽然原告黄桂钦、黄秋月主张清城区政府也是适格被告，被告飞来镇政府和第三人清城区城管局主张其不是本案适格被告，但并未在重审过程中提交新的充分证据推翻生效裁定确认的事实，原审法院不予采纳。关于争议焦点二。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”根据上述规定，实施行政强制执行应以行政机关依法作出行政决定为前提，并遵循行政强制法规定的书面催告、听取陈述申辩、作出强制执行决定等法定程序。本案中，2014年6月26日，被告飞来峡镇政府和第三人清城区城管局在没有依法作出的拆除共星环保空心砖厂的行政决定的前提下，对该砖厂进行强制拆除；在拆除过程中，没有履行书面催告义务，没有作出相应的行政强制执行决定，也没有明确告知当事人依法应享有的陈述申辩权利及提起行政复议或行政诉讼的权利等，剥夺了当事人应享有的合法权利。显而易见，飞来峡镇政府和清城区城管局的拆除行为缺乏事实与法律依据，违反了行政强制法的相关程序性规定，原审法院依法确认该行为违法。关于争议焦点三。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（七）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据上述规定，对于原告黄桂钦、黄秋月主张的四项损失，原审法院逐一分析评判如下：1.砖厂、生产机械、设备损失10万元。从2005年6月30日签订的《合作重建升平红砖厂承包协议书》约定的内容来看，原告黄桂钦每年支付3万元承包共星环保空心砖厂10年，承包期满后，该厂的一切厂房、设备、机械、轮窖等收归飞来峡镇政府所属公共资产管理中心所有。据此，原告黄桂钦、黄秋月在承包期（即2015年6月30日）满后对涉案砖厂、生产机械、设备并不享有物权。被诉拆除行为2014年6月26日发生时，距原告黄桂钦的承包期满还有大约一年。原告黄桂钦、黄秋月由此受到的损失，实际是涉案砖厂、生产机械、设备最后一年的使用权，但其尚未支付相应年度的承包款，不产生实际损失。因此，原告此项行政赔偿请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。2.经营损失100万元。根据国家赔偿法的规定，行政机关承担国家赔偿责任的范围是直接损失。所谓直接损失，一般是指与违法行政行为存在直接因果关系的既得利益或现有财产的丧失、减损，而不包括未来可得财产或权益的丧失、减损。原告黄桂钦、黄秋月主张的此项损失，是被诉拆除行为造成涉案厂房、机械设备等损失后，不能继续生产经营而产生的利润损失。该损失属未来利益的丧失，且受市场风险影响，经营利润并非必然发生，不属国家赔偿法规定的赔偿范围。加之，原告黄桂钦、黄秋月亦未能提供初步证据证实涉案砖厂的盈亏情况，其此项主张缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。3.原材料损失50万元。根据行政诉讼法的规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，黄桂钦、黄秋月应当就原材料损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。同时，行政诉讼法还规定，在行政赔偿案件中，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。也就是说，因行政机关违反正当程序，不履行催告义务给原告预留处置财产的合理时间，亦不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难，被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的认定。本案原告黄桂钦、黄秋月提供的相关照片，可以判断涉案现场范围内存在制砖原材料物品，也与涉案砖厂从事生产销售空心砖业务的情形相符；在原告黄桂钦、黄秋月已经初步证明存在损失的情况下，其合情合理的赔偿请求应当得到支持。根据市场行情，结合涉案砖厂的经营情况以及当事人的主张等，按照有利于受害人的原则，对原告黄桂钦、黄秋月主张的此项损失，原审法院依法酌情确定给予10万元赔偿。4.工人遣散费、经济补偿金10万元。原告黄桂钦、黄秋月所主张的此项损失，是涉案砖厂被拆除后，不能继续生产经营而解聘工人的补偿费用。该损失发生在被诉拆除行为完成之后，原告黄桂钦、黄秋月对该损失的举证能力不会受到违法行政行为的影响，依法仍然应对其主张履行举证责任。原告黄桂钦、黄秋月庭审陈述补偿费用是以现金直接发给工人个人，但并未对工人数量、工作年限、工资数额等基本情况提供相关证据，亦未提交实际支付遣散费、经济补偿金的支出凭证或收款收据等证据，依法应当承担举证不能的不利后果。因此，原告黄桂钦、黄秋月主张的此项主张证据不足，原审法院不予支持。综上所述，被告飞来峡镇政府与第三人清城区城管局实施的被诉行政强制行为缺乏事实和法律根据，且违反法定程序，依法应确认违法。原告黄桂钦、黄秋月的行政赔偿请求部分成立，原审法院予以相应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，第七十四条第二款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第七项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告清远市清城区飞来峡镇人民政府和第三人清远市清城区城市管理综合执法局于2014年6月26日拆除涉案共星环保空心砖厂的行政强制行为违法；二、被告清远市清城区飞来峡镇人民政府和第三人清远市清城区城市管理综合执法局于本判决生效之日起15日内赔偿原告黄桂钦、黄秋月损失100000元；三、驳回原告黄桂钦、黄秋月的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告清远市清城区飞来峡镇人民政府负担。上诉人黄桂钦、黄秋月不服上述判决，向本院提起上诉称：一审法院认定上诉人的各项损失错误，理据不足，上诉人的各项损失应当以具有司法鉴定评估资质的司法鉴定评估机构出具的鉴定评估报告为准；一审法院程序不当，二审法院应予纠正。请求：1、撤销广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行初14号行政判决第二、第三判项，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人清城区城管局不服上述判决，向本院提起上诉称：一、黄桂钦、黄秋月在起诉状和上诉状中，均否认上诉人有组织实施违法强拆行为，一审判决“确认被告清远市清城区飞来峡镇人民政府和第三人清远市清城区城市管理综合执法局于2014年6月26日拆除涉案共星环保空心砖厂的行政强制行为违法”认定事实错误。二、黄桂钦、黄秋月在一审中的诉讼请求并没有要求上诉人赔偿，一审判决判令上诉人赔偿黄桂钦、黄秋月损失100000元，违反“不告不理”的原则，程序违法。请求：1、撤销广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行初14号行政判决；2、判令黄桂钦、黄秋月承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人飞来峡镇政府二审答辩称：黄桂钦、黄秋月的上诉请求没有任何事实根据和法律依据，应依法驳回其上诉请求。一审判决认定答辩人飞来峡镇政府为违法强制拆除的共同被告，把答辩人推定为案涉行政强制拆除行为的行政主体，属认定事实错误、适用法律错误，请求二审予以一并纠正。一审被告清城区政府二审答辩称：一审判决不予支持黄桂钦、黄秋月提出的砖厂、生产机械、设备损失10万元、经营损失100万元、工人遣散费、经济补偿金10万元是完全正确的，一审判决支持黄桂钦、黄秋月提出的原材料损失10万元值得商榷。黄桂钦、黄秋月上诉主张其受到的损失应该通过司法鉴定的方式进行评估确定是完全错误的，没有任何可能性。请求驳回黄桂钦、黄秋月的上诉请求。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系行政强制及行政赔偿纠纷。二审争议的焦点是：一、清城区城管局是否违法、是否应当承担赔偿责任；二、一审判决确定的赔偿数额10万元是否合理。关于清城区城管局是否违法以及是否应当承担赔偿责任问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，实施行政强制执行应以行政机关依法作出行政决定为前提，并遵循行政强制法规定的书面催告、听取陈述申辩、作出强制执行决定等法定程序。本案中，2014年6月26日，飞来峡镇政府和清城区城管局在没有依法作出的拆除共星环保空心砖厂的行政决定的前提下，对该砖厂进行强制拆除；在拆除过程中，没有履行书面催告义务，没有作出相应的行政强制执行决定，也没有明确告知当事人依法应享有的陈述申辩权利及提起行政复议或行政诉讼的权利等，剥夺了当事人应享有的合法权利。清城区城管局的拆除行为缺乏事实与法律依据，违反了行政强制法的相关程序性规定，原审法院依法确认其行为违法，并判令其承担赔偿责任，并无不当。关于一审判决确定的赔偿数额10万元是否合理问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（七）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据上述规定，行政机关承担国家赔偿责任的范围是直接损失。原审法院根据本案证据材料，以并非实际损失、直接损失以及认定损失金额的证据不足为由不支持黄桂钦、黄秋月提出的砖厂、生产机械、设备损失10万元、经营损失100万元、工人遣散费、经济补偿金10万元的诉讼请求，并酌情确定赔偿原材料损失10万元，符合常理，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人黄桂钦、黄秋月与上诉人清远市清城区城市管理综合执法局分别负担50元。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年十一月二十三日书记员  黎嘉瑜