贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔05行终284号上诉人（原审原告）刘志凯，男，汉族，1954年6月1日出生，贵州省大方县人，住贵州省大方县。委托代理人（特别授权）刘布奎，男，1985年5月5日出生，贵州省大方县人，住贵州省大方县，系上诉人刘志凯之子。被上诉人（原审被告）大方县自然资源局。住所地：贵州省大方县县委大院内。负责人杨旭，副局长。出庭负责人舒亦，该局副局长。委托代理人李彬，该局工作人员。委托代理人陈念，北京嘉润律师事务所专职律师。原审第三人贵州吉顺矿业有限公司大方县高店乡营兴煤矿（以下简称营兴煤矿）。住所地：大方县高店乡安兴村。负责人佟庆春，该矿总经理。委托代理人崔久宏。委托代理人华智俭。原审原告刘志凯诉被告大方县自然资源局不履行法定职责一案，已由黔西县人民法院于2020年7月30日作出（2020）黔0522行初21号行政判决。原告刘志凯不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年11月13日公开开庭审理了本案。被上诉人大方县自然资源局出庭负责人舒亦、委托代理人李彬、陈念，原审第三人营兴煤矿委托代理人华智俭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原判决查明，2008年10月，营兴煤矿因煤矿开发向政府申请用地，所建煤矿涉及到数十户农户的承包土地，其中包括刘志凯为承包户在内的地名为“转土大土”的承包地（争议土地）。经大方县马场镇政府及马场镇国土所出面对涉及到的土地进行征用，马场镇国土所对相关土地按户进行征地勘测登记。征用单价土地为每亩10000元，坟墓每座4600元。征用补偿款由营兴煤矿支付。相关农户除刘志凯户外已于2008年11月至12月领取相应补偿款。大方县国土资源局2008年11月4日征地勘测登记表载明：户主姓名刘志凯，地块面积5432.57平方米，土地类别旱地。该表上有刘志凯及营兴煤矿负责人佟庆春、国土所负责人熊健等人签名确认。刘志凯认为应得补偿款太低拒绝领取。营兴煤矿于2008年将争议土地修建为平整的水泥地面作为煤矿用地，刘志凯以营兴煤矿毁坏其土地等为由向信访部门反映未果。2015年7月28日，刘志凯、刘继幺（刘志凯长女）、刘步香（刘志凯次女）以营兴煤矿为被告向大方县人民法院提起排除妨害纠纷民事诉讼，请求判决营兴煤矿停止侵权、恢复土地原状、返还原告承包地，大方县人民法院经审理后作出（2015）黔方民初字第1688号民事判决，以争议之地已经政府部门征用，营兴煤矿并未侵占刘志凯土地为由驳回其诉讼请求。刘志凯等人不服，向毕节市中级人民法院提起上诉。2016年4月5日，毕节市中级人民法院作出（2016）黔05民终13号民事裁定，除认定大方县人民法院查明的事实外，另查明第三人已于2010年6月办理涉案土地临时土地使用证，认为争议之地出现两个不同的权属证书，诉争之地的权属不明，案件应由人民政府处理，不属于人民法院的管辖范围，故裁定撤销了大方县人民法院作出的（2015）黔方民初字第1688号民事判决，驳回刘志凯、刘继幺、刘步香的起诉。后刘志凯向毕节市自然资源和规划局提出申请，要求对涉案土地进行复垦。2019年7月24日，毕节市自然资源局向刘志凯作出《告知函》，告知其递交的复耕申请应属大方县自然资源局管辖，已将该事项转交大方县自然资源局。2020年1月9日，刘志凯以大方县自然资源局未依法履行土地复耕法定职责为由诉至本院，请求大方县自然资源局依法履行法定职责复耕土地，恢复原状，并交付刘志凯继续耕种。另查明，营兴煤矿采矿许可时间为2013年11月至2022年6月，目前，尚正常生产。原判决认为，首先，根据《土地复垦条例》第三条：“生产建设活动损毁的土地，按照‘谁损毁，谁复垦’的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦”、第十条：“下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦：（一）露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；（二）地下采矿等造成地表塌陷的土地；（三）堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；（四）能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地”、第十八条第一款：“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦”的规定，土地复垦义务人系造成土地损毁的建设单位或个人。本案中，营兴煤矿在矿产开采过程中造成涉案土地损毁，复垦义务人应为营兴煤矿，而非大方县自然资源局。其次，根据《矿山地质环境保护规定》第十九条规定，矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境保护与土地复垦义务。采矿权人在申请办理闭矿手续时，应当经自然资源主管部门验收合格，并提交验收合格文件。而营兴煤矿尚在采矿期限内且正常生产，尚未达到闭矿恢复治理条件。刘志凯主张大方县自然资源局应按基本农田保护条例的规定对涉案土地进行治理，但双方提交的证据均未能证实涉案土地在基本农田范围内，大方县自然资源局尚无义务对涉案土地进行复垦。综上，刘志凯要求大方县自然资源局履行法定职责理由不成立，依法应判决驳回其诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘志凯的诉讼请求。案件受理费50.00元，由刘志凯负担。刘志凯不服一审判决，向本院提起上诉称，1.根据《土地复垦条例》第十八条“土地复垦义务人不复垦…应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦”。以及《土地管理法》第八十一条(2004年第80条)“……临时使用土地期满拒不归还的……由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。”之规定，可知被上诉人依法负有复垦职责。2.一审法院认为复垦必须是基本农田错误。根据《土地复垦条例》第一条：“为了落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，规范土地复垦活动，加强土地复垦管理，提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益，根据《中华人民共和国土地管理法》，制定本条例。”及第二条之规定：“本条例所称土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。”可知并非必须是基本农田才适用复垦条例，本案中涉案土地系耕地应依法进行复垦。3.一审法院调取的证据明显不具有关联性、也不能实现证明目的。一审法院调取的材料涉及的是十一组的土地，而上诉人属于十组非十一组，且本案被占的是耕地而非集体建设用地。4.煤矿是否继续生产经营与本案土地是否应该复耕无关。矿山开采生产用地即采矿权范围内土地必须进行土地征收，本案土地未被征收可知与煤矿生产经营无关。《土地管理》(2004年)第五十七条及《土地管理法》2020第五十七条之规定，均可知本案属于临时用地，到期就应依法复耕。5.被上诉人至今未予上诉人任何答复，行为严重错误。根据《行政诉讼法》第四十七条之规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼……”可知被上诉人至今不予上诉人答复行为严重违法。综上，请求二审人民法院撤销一审判决，发回重审或者依法改判责令被上诉人依法履行法定职责复耕土地、恢复原状，并交付上诉人继续耕种。本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人大方县自然资源局辩称，1.复垦义务人应为第三人营兴煤矿，而非被上诉人大方县自然资源局，被上诉人不负有复垦的法定职责。2.上诉人请求复垦的地点，位于大方县高店乡营兴煤矿矿区范围，目前营兴煤矿尚在采矿期限内且正常生产，不符合复垦条件。3.《中华人民共和国土地管理法》第五十七条并未提及复垦事项，上诉人系对法律理解错误。4.原审法院认为涉案土地目前不具备复垦的条件，并未明确只有基本农田才能复垦，上诉人无中生有，断章取义。综上，请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。为了支持自己的主张，各方当事人在一审中均向法院提交了证据，并经庭审质证、认证。现已随案移送至本院。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。二审经审理查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。本院认为，针对上诉人的第一项、第五项上诉理由，根据《土地复垦条例》第三条规定：“生产建设活动损毁的土地，按照‘谁损毁，谁复垦’的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦”，第十条规定：“下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦：（一）露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；（二）地下采矿等造成地表塌陷的土地；（三）堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；（四）能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地”，因此，承担土地复垦义务的主体是造成土地损毁的建设单位或个人而并非国土资源主管部门。《土地复垦条例》第十八条第一款“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦”，是对违反土地复垦义务行为进行监督管理的规定，而不是为国土资源主管部门设定土地复垦法定职责的规定。上诉人要求被上诉人履行土地复垦法定职责的诉讼请求不成立，依法应不予支持。一审判决以上诉人要求被上诉人履行法定职责理由不成立为由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回上诉人的诉讼请求，该判决认定事实清楚，适用法律正确。针对上诉人的第二项上诉理由，经查，一审判决中“原告主张被告应按基本农田保护条例的规定对涉案土地进行治理，但原被告双方提交的证据均未能证实涉案土地在基本农田范围内，被告尚无义务对涉案土地进行复垦。”之内容是对上诉人在一审中的主张进行回应，而并非认定复垦必须针对基本农田，故对上诉人的该项上诉理由，本院不予支持。针对上诉人的第三项上诉理由，一审法院依职权调取的证据系用于证实营兴煤矿使用土地办理临时用地的情况，与本案具有关联性，故对上诉人的该项上诉理由，本院不予支持。针对上诉人的第四项上诉理由，《矿山地质环境保护规定》第十九条“矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境保护与土地复垦义务。”的规定，是指采矿权人在矿山关闭前必须履行完地质环境保护与土地复垦义务。结合《土地复垦条例》、《土地复垦条例实施办法》的相关规定，土地复垦义务人应当按照规定编制土地复垦方案并经审批，其土地复垦义务亦要严格依照土地复垦方案进行。就本案而言，营兴煤矿的地质环境保护与土地复垦义务存续于其矿山开采整个过程中，而并非在矿山关闭后才能达到恢复治理条件。因此，一审判决以营兴煤矿尚在采矿期限内且正常生产为由认定其尚未达到闭矿恢复治理条件不当，本院予以纠正。综上，一审判决以营兴煤矿尚在采矿期限内且正常生产为由认定其尚未达到闭矿恢复治理条件不当，但该认定并不影响本案中被上诉人不负有复垦涉案土地法定职责这一基础事实。一审判决以上诉人申请被上诉人履行法定职责理由不成立为由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定驳回上诉人的诉讼请求，该判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人上诉理由无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人刘志凯负担。本判决为终审判决。审 判 长 张远忠审 判 员 赵 娟审 判 员 洪运佳二〇二〇年十一月二十七日法官助理 贾伟茜书 记 员 何婷婷