河南省漯河市源汇区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1102行初29号原告：河南省水利第一工程局，住所地:郑州市安平路**，统社会信用代码：91410000699571150(5-12)。法定代表人：姚斌，局长。委托代理人：赵万军，江苏天之权律师事务所郑州分所律师。被告：漯河市自然资源和规划局，，住所地漯河市郾城区淞江路**统一社会信用代码：11411100MB1913442D委托代理人：孟祥伟，男，1974年4月15日生，汉族，住河南省漯河市郾城区，系该局工作人员。委托代理人：卢延祥，河南恩达律师事务所律师。原告河南省水利第一工程局（以下简称省水利第一工程局）不服被告漯河市自然资源和规划局（以下简称市自然规划局）行政处罚行政行为一案，于2020年6月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告市自然规划局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行审理。原告省水利第一工程局委托代理人赵万军，被告市自然规划局委托代理人孟祥伟、卢延祥到庭参加诉讼，被告市自然规划局行政机关负责人没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市自然规划局于2019年9月27日作出漯自然监源罚(2019)052号《行政处罚决定书》，认定原告省水利第一工程局擅自于2007年与河南开源房地产开发有限责任公司签订土地购置协议，此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，构成了未经批准非法转让土地的违法事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条，《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》的规定，决定处罚：1、没收省水利第一工程局非法转让国有划拨土地(证号:漯国用[2008]第002254号)的违法所得354.023万元。2、对省水利第一工程局处以非法所得50％的罚款计177.0115万元。原告省水利第一工程局诉称，2019年11月18日，原告收到被告于2019年9月27日作出了漯自然监源罚(2019)052号行政处罚决定书：1、没收我单位非法转让国有划拨土地(证号:漯国用[2008第002254号)的违法所得354.023万元。2、对我单位处以非法所得50％的罚款计177.0115万元。原告认为上述具体行政行为违法、错误，依法应予撤销。一、涉案具体行政行为超出了法定时效。《行政处罚法》第二十九条第一款规定，本案发生于2007年，本具体行政行为产生于2019年，已远远超过了两年的法定时效。二、被告人的具体行政行为没有区分我方的实际情况而处罚。我单位作为国有单位，一向认真守法，此次处罚没有考虑我单位的具体情況，径行处以50％的罚款太重。三、涉案地块原为本单位物资、机械的储存、维护、保养以及混凝土预制构件的经营场地，河南开源房地产开发有限公司(以下简称开源公司)作为涉黑对象强行胁迫我单位签了土地购置协议。开源公司多次组织干河陈村民，采取堵厂区大门、封门前道路、拉闸断电等各种手段强买强卖。综上，被告作出的漯自然监源罚(2019)052号行政处罚决定书违法、错误，应予撤销。原告省水利第一工程局向本院提交证据、依据：1、签订的《土地购置协议》和《土地购置充协议》，证明双方违法行为的时间，被告处罚超过了两年的法定时效；2、《处罚决定书》和《延期缴纳罚款决定书》。被告市自然规划局辩称，一、河南省水利第一工程局的起诉已经超过法定起诉期限应依法驳回其起诉。我局于2019年9月27日对河南省水利第一工程局作出漯自然监源罚(2019)第052号《行政处罚决定书》，2019年11月18日通过EMS快寄送达给该单位，而该单位一直到2020年7月才向法院提起本案诉讼，河南省水利第一工程局的起诉已经超过法定起诉期限，应依法驳回其起诉。二、我局对河南省水利第一工程局的行政处罚认定事实清楚，证据充分。经调查，河南省水利第一工程局未经批准，擅自于2007年与河南开源房地产开发有限责任公司签订土地购置协议，以价款354.023万元将河南省第一水利工程局位于五一路的一宗国有划拨土地(证号:漯国用[2008]第002254号，面积18153.2平方米)转让给河南开源房地产开发有限责任公司，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，构成了未经批准非法转让土地的违法事实。三、我局对河南省水利第一工程局的行政处罚适用法律正确，程序合法。四、河南省水利第一工程局的起诉理由不成立。按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，河南省水利第一工程局非法转让给河南开源房地产开发有限责任公司的土地至今未取得合法用地手续，违法行为存在连续状态，我局的行政处罚未超过处罚时效；我局给予河南水利第一工程局罚款的幅度适当。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条规定:“依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五十以下。”《河南省く中华人民共和国土地管理法＞及其配套法规行政处罚裁量标准》规定:“特别严重违法行为的表现情形:除依照上述法律、法规的规定处理外，非法所得在50万元以上的。处罚标准:罚款额为非法所得的50％”，由于河南水利第一工程局非法转让国有划拨土地的违法所得354.023万元，属于特别严重违法行为的表现情形，应对其给予非法所得的50％的罚款；河南水利第一工程局称其系受涉黑势力胁迫签订土地购置协议，缺乏证据证明。河南水利第一工程局在其诉状中称，开源公司多次组织干河陈村民，采取堵厂区大封门前道路，拉断电等各种手段阻扰正常营业和生产，在万般无奈、强买强卖的情况下，在2007年签订土地购置协议。但是在我局调查处理期间，该单位没有提供相应证据上述事实。综上所述，河南水利第一工程局的起诉已经超过法定起诉期限，应依法驳回其起诉。我局对河南水利第一工程局的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。被告市自然规划局向本院提交证据材料如下：第一组证据：1、杨俊丽，马卫民、轩晓民的询问笔录各一份；2、2007年《土地购置协议》一份；3、干河陈村村民委员会出具的《说明》一份；4、土地转让款收据三份；5、漯国用[2008]第002254号土地证复印件一份；6、《关于河南省水利第一工程局与开源集团往来款项财务情况说明》及相关记账凭证；7、现场照片。第二组证据：1、立案呈批表一份；2、河南开源房地产开发有限责任公司的《营业执照》、法定代表人身份证复印件及《授权委托书》、受委托人身份证复印件各一份；3、河南省水利第一工程局《营业执照》复印件一份；4、土地违法案件调査报告一份；5、违法案件会审记录一份；6、违法案件处理决定呈批表一份；7、行政处罚告知书及快递单各一份；8、《行政处罚陈述申辩书》一份；9、行政处罚听证通知书及快递单各一份；10、漯自然监源罚（2019）第052号行政处罚决定书及快递单各一份。11、《关于延期缴纳处罚款项申请书》、《延期缴纳罚款通知书》及送达回证各一份。第三组：1、《土地管理法》(2004)；2、《土地管理法实施条例》；3、河南省实施《土地管理法》办法；4、《河南省(土地管理法)及其相关配套法规行政处罚裁量标准》；5、《行政处罚法》；6、国土资源行政处罚办法；7、最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复(1997)法行字第26号。经庭审质证，各方当事人对提交的证据材料质证意见，原告对被告市自然规划局提交的证据的综合意见是：1在收到漯自然资源（2019）052号行政处罚决定书随后又收到延期处罚决定书，延期处罚决定书的时间是延期至2020年5月18日之前，认为该行政处罚的期间直到2020年5月18日，提出行政诉讼的时效是符合法律规定的。2、行政处罚从2007年一直到2019远远超出了法律规定的时限，最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复，非最高法颁布的司法解释，对本案没有管辖效力。3、本案案发是省公安系统成立的930涉黑专案组，说明开源公司涉黑，本案的事实调查就不能光只有原告单方的调查。4、国土资源行政处罚办法属于部门规章，并不是国家法律规定，应当与知法犯法单位区分。5、关于本案的法律程序，没有看到河南省第一水利工程局听证程序的告知和实际履行，在程序上有瑕疵；对马卫民、杨俊丽、轩晓民三份的证人证言，均是对违法事实不知情的，所以在三份证人证言的采信也是违法的。被告市自然规划局对原告提交的证据的意见是：对于土地购置协议、补充协议真实性无异议，更进一步证明非法转让土地的行为一直要延续到涉案土地完善合法手续之日止，因此原告非法转让土地的行为一直处于持续状态；对原告提供的行政处罚决定书和延期纳罚款通知书的真实性无异，延期缴纳罚款通知书不是新的行政处罚决定书，是应原告申请，同意原告延期缴纳罚款的一份文书，该通知书不影响起诉期限的计算。根据上述当事人提供的证据及当庭陈述，本院确认以下事实：2018年11月19日，被告市自然规划局以原告省水利第一工程局未经批准擅自与案外人漯河市源汇区干河陈乡干河陈村签订土地转让协议，对该非法转让土地行为进行立案调查；2018年11月20日对案外人河南开源实业发展集团有限责任公司项目投资部经理杨俊丽进行询问并制作询问笔录，2018年12月20日，该局原告省水利第一工程局的办公室主任马卫民进行询间并制作询问笔录，2018年12月25日，该局向案外人河南省水利第一工程局漯河房地产开发有限公司经理轩晓民进行询问并制作询问笔录。经过前期的调查取证，2018年12月26日，该案的办案人员对原告省水利第一工程局和案外人河南开源房地产开发有限责任公司分别作出《土地违法案件调查报告》，2018年12月27日，该局召开案件会审会议并形成《违法案件会审记录》，2018年12月27日，该案的承办人员对原告省水利第一工程局和案外人河南开源房地产开发有限责任公司分别作出《违法案件处理决定呈批表》就该案的主要违法事实及定性出具处理意见并星该局负责人签字。2019年4月22日，被告市自然规划局分别对原告作出漯自然监源告[2019]029号《行政处罚告知书》，向其告知行政处罚内容并告知其陈述和申辩的权利，该《行政处罚告知书》于2019年7月3日邮寄送达原告，2019年7月5日，原告省水利第一工程局递交行政处罚陈述申辩书，2019年7月15日被告对原告省水利第一工程局作出漯自然监听源告「2019]045号《行政处罚听证告知书》，告知其听证的权利，并于2019年7月19日邮寄送达原告，原告省水利第一工程局在规定的期限没有提出听证申请，2019年9月27日，被告对原告省水利第一工程局作出漯自然监源罚[2019]052号《行政处罚决定书》，2019年11月21日，被告向原告邮寄送达该《行政处罚决定书》。2020年5月15日，原告向河南省自然资源厅申请行政复议。2020年5月19日，河南省自然资源厅作出(2020)6号《行政复议不予受理决定书》，2020年5月22日原告诉至本院。另查明，2007年原告省水利第一工程局与漯河市源汇区干河陈乡干河陈村与签订了《土地购置协议》一份，主要约定，漯河市源汇区干河陈乡干河陈村欲购买河南省水利第一工程局名下享有的位于漯河市五一路南段粮食储备库南邻、开源森林庄园对面18153.20平方米的国有土地(证号为国用（1998）字第××号，性质为仓储用地)的使用权，转让总价款为354.023万元(以13万元/亩计算)。2007年3月21日，干河陈村村委会出具《说明》一份，主要内容为，河南开源实业集团发展有限责任公司委托该村村委会签订《土地购置协议》并办理手续，由河南开源实业集团发展有限责任公司占用土地并支付土地转让款。《土地购置协议》签订后，河南开源房地产开发有限责任公司分别于2007年8月16日、8月30日、9月5日向原告省水利第一工程局漯河房地产开发有限责任公司(系河南省水利第一工程局的下属机构)支付50万、150万、154.023万，共计354.023万元。涉案的《土地购置协议》中所约定的涉案土地原证号为漯国用(1998)字第0749号，面积为18153.20平方米，性质为仓储用地；2001年，原告省水利第一工程局向原漯河市国土资源局提交土地证变更申请书，为涉案土地申请换发新证；2008年12月2日，国土部门为涉案土地颁发新的国有土地使用权证，证号为漯国用(2008)第002254号。再查明，2019年1月24日，漯河市人民政府进行机构改革，漯河市国土资源局划入漯河市自然资源和规划局，相关职责也同时进行调整本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定:“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案原告省水利第一工程局虽然在起诉状中自认2019年11月18日收到漯自然监源罚[2019]052号《行政处罚决定书》，但被告市自然规划局提供的证据证明原告是2019年11月21日收到漯自然监源罚[2019]052号《行政处罚决定书》，原告省水利第一工程局于2020年5月22日提起诉讼，没有超过六个月的诉讼期限，故原告提起诉讼符合法律规定。根据《国土资源行政处罚办法》第五、六条的规定，被告市自然规划局对本案原告的违法行为具有处理并实施行政处罚的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起十算；违法行为有连续或者继续状的，从行为终了之日起计算。”本案原告省水利第一工程局与河南开源房地产开发有限责任公司非法转让涉案土地的违法行为至被告市自然规划局立案处罚之日仍未经国土部门审批用地手续，违法行为一直处在持续状态，故被告市自然规划局对本案原告的违法行为行政处罚不受二年处罚时效的限制。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定:“国土资源主管部门应当自立之起六十内作出行政处罚定，案情复杂，不能在规定的期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案经庭审查明，被告市自然规划局自2018年11月19日立案至2019年9月27日作出漯自然监源罚[2019]052号《行政处罚决定书》，已明显超过法定的处罚期限，且未履行延期手续；同时，被告市自然规划局可直接送达的情形下采取邮寄送达，且送达的法律文件不明确，因此，上述行政处罚程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定:“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；”本案经庭审査明，原告省水利第一工程局与漯河市源汇区干河陈乡干河陈村签订《土地购置协议》和《补充协议》违反上述法律规定，违法事实认定清楚，证据充分，处罚行政行为并无不当。关于处罚幅度的认定问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定:“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；…。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条规定:“依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的50％以下。”《河南省国土资源厅关于印发行政处罚裁量标准和内部制约制度》中关于对违反《土地管理法》第七十三条、《土地管理法实施条例》第三十八条的规定情形也针对不同程度的违法行为作出具体规定：非法所得在50万元以上的，属特别严重的违法行为，罚款额为非法所得的50％。本案中，涉案土地为国有划拨土地，原告省水利第一工程局通过划拨方式取得涉案土地的使用权时并未支付相关费用，不存在取得成本，结合本案案情原告非法转让涉案土地非法所得为354.023万元，可以认定原告省水利第一工程局的违法行为属情节特别严重。据此，被告市自然规划局对原告省水利第一工程局作出行政处罚的幅度并无不当。庭审中，原告省水利第一工程局诉称河南开源房地产开发有限公司作为涉黑对象，强行胁迫其签了土地购置协议，采取各种手段强买强卖等。因没有提供相应证据证明述称事实存在，故该诉称本院不予采信。综上，被告市自然规划局作出的行政处罚决定虽程序违法，但其认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，处理结果适当。鉴于原告省水利第一工程局的违法事实客观存在，且违法行为仍在持续，其处理结果均对原告的违法事实查清并确认，考虑到原告的违法行为对社会公共利益的危害性，为避免行政机关程序空转、浪费行政资源，人民法院撤销原具体行政行为再行责令其重新作出已无必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：确认被告漯河市自然资源和规划局于2019年9月27日对原告河南省水利第一工程局作出的漯自然监源罚[2019]052号《行政处罚决定书》违法。案件受理费50元，由被告漯河市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省漯河市中级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省漯河市中级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长 刘 伟人民陪审员 刘 贞人民陪审员 王会莲二〇二〇年十一月十八日书 记 员 宋雯娟