福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽01行终605号 上诉人（原审原告）郑秀敏等34人(具体名单附后)。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）张少钦，男，1943年3月15日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区省经贸委宿舍705单元，公民身份号码35010219430315045Ｘ。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）王守联，男，1948年2月18日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区省经贸委宿舍102单元，公民身份号码350102194802××××。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）廖德富，男，1982年8月23日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区省经贸委宿舍502单元，公民身份号码350104198208××××。 被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区乌山路96号。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人卢毅超。 委托代理人高静静，福建大佳律师事务所律师。 原审第三人黄鹭玫，女，1988年3月5日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原审第三人林华新，男，1955年2月16日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原审原告林春晓，女，1974年2月28日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原审原告游林，男，1972年4月21日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原审原告黄晓燕，女，1975年9月4日出生，汉族，住福建省平潭县。 原审原告林婉霞，女，1987年11月19日出生，汉族，住福建省德化县。 原审原告陈小妹，女，1983年9月20日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原审原告曾俤明，男，1979年1月21日出生，汉族，住福建省连江县。 原审原告林阿祥，男，1964年5月22日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原审原告罗金祥，男，1964年11月20日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原审原告邱晓春，男，1972年3月27日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原审原告张日丹，女，1987年9月19日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原审原告黄琳伊，女，1985年8月18日出生，汉族，住福建省福州市台江区。 上诉人郑秀敏等34人因诉被上诉人福州市人民政府行政复议一案，不服福州铁路运输法院（2020）闽8601行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2020年2月24日，郑秀敏等64人向被告福州市人民政府邮寄《复议申请书》，请求确认鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）以“协商征收”方式对鼓楼区××路××号大院房屋进行征收的行政行为违法，并责令鼓楼区政府立即停止上述征收行为。被告于次日收到该《复议申请书》及附件，即2019年第14号《鼓楼区住房保障和房产管理局政府信息公开办理告知书》、鼓房征〔2020〕1号《福州市鼓楼区人民政府关于欧冶池至城隍庙周边旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的告知书》等。 2020年2月27日，被告作出榕政行复补〔2020〕4号《补正行政复议申请通知书》，以郑秀敏等64人的行政复议申请材料不齐且行政复议请求不明确为由，要求郑秀敏等64人补正申请材料。 2020年3月4日，郑秀敏等人作出《情况补充说明》，主要内容为：第一，关于申请行政复议事项。申请人提交《复议申请书》时，被申请人尚未作出鼓房征〔2020〕4号《房屋征收决定》。被申请人自2019年12月就开始以协议征收、协商征收的方式对鼓楼区××路××号大院的房屋进行征收，并数次与申请人协商安置补偿问题，征收范围内除申请人之外大多数业主都签订了安置补偿协议。申请人不同意上述征收方式及安置补偿条件，数次向省政府进行反映。因此，被申请人以协议征收、协商征收的方式进行征收的行为存在并成立。被申请人采取的“协议征收”、“协商征收”的方式无任何事实根据和法律依据，要求确认被申请人以此方式进行征收的行为违法。第二，关于证明材料。首先，申请人提交的2019年第14号《鼓楼区住房保障和房产管理局政府信息公开办理告知书》，答复称“经了解，××路××号大院地块采用协商征收，已发布房屋征收补偿方案征求意见告知书。”其次，《福州市鼓楼区人民政府关于欧冶池至城隍庙周边旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的告知书》，显示“五、按协商方式签订协议的计价补偿安置办法；……七、签约期限内奖励办法。”亦可证明此次“协商征收”是被申请人所实施。最后，《福州市鼓楼区人民政府办公室关于商请做好支持冶山历史风貌区建设房屋征收工作的函》，显示为促进此次征收，被申请人已商请部分申请人所在单位以做思想动员工作为由进行所谓的“协商征收”。被告于2020年3月6日收到该《情况补充说明》及附件，即《福州市鼓楼区人民政府办公室关于商请做好支持冶山历史风貌区建设房屋征收工作的函》。 2020年3月10日，被告作出榕政行复不〔2020〕1号《不予受理行政复议申请决定书》（下称〔2020〕1号《决定书》），主要内容为：“经审查，首先，根据《国有土地上房屋征收补偿条例》的相关规定，市、县级人民政府在国有土地上房屋征收补偿的过程中，依法可组织对征收补偿方案进行论证、批准征收补偿方案、组织进行社会稳定风险评估、作出房屋征收决定及征收补偿决定等。因此，国有土地上房屋征收补偿属于多阶段行为，而申请人仅笼统地要求复议机关确认征收行为违法，并未指向哪一个具体行政行为，且经本机关书面要求之后仍未补正，属于复议请求不明确。其次，申请人所述的‘协商征收’方式并未有明确的定义。根据申请人所述，‘协商征收’的主要表现形式是与申请人协商征收补偿安置事宜。但是，协商行为本身不是具体行政行为，不具有行政强制力，对申请人的权利义务亦不产生实际影响。且经本机关查明，被申请人已经于2020年3月3日针对案涉房屋作出了《房屋征收决定》〔鼓房征(2020）4号〕，故实际上对申请人权利义务产生影响的是该房屋征收决定以及后续可能产生的房屋征收补偿决定、行政强制拆除行为等。为此，申请人据以复议的‘协商征收’不属于行政复议受理范围。最后，申请人在提起本次行政复议时提交了《欧冶池至城隍庙周边旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿），用以证明‘协商征收’的实施主体为被申请人福州市鼓楼区政府。但根据该《方案》第八条、第十二条等规定，与被征收人协商征收补偿安置事宜的主体是房屋征收部门及其委托的房屋征收实施单位。申请人仅因被申请人组织对房屋征收补偿方案进行征求意见，便认定被申请人是‘协商征收’的实施主体，缺乏事实及法律依据。综上所述，申请人所提起的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的行政复议申请受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定：本机关决定不予受理。” 2020年3月18日，郑秀敏等人收到被告于2020年3月12日邮寄的〔2020〕1号《决定书》。 另查明，2020年1月22日，鼓楼区政府信息公开工作办公室对原告之一廖德富作出2019年第41号《鼓楼区政府信息公开办理告知书》，告知：“经了解，××路95号大院地块采用协商征收，已发布房屋征收补偿方案征求意见告知书。” 原审认为，原告郑秀敏等45人系被诉〔2020〕1号《决定书》的相对人，有权提起本案行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被告具有对原告的复议申请作出决定的合法权力来源。被告收到原告的行政复议申请材料后，在法定期限内作出〔2020〕1号《决定书》并依法送达，程序合法。当事人争议的焦点是原告所提复议申请是否符合行政复议申请受理条件。《行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请应当有明确的申请人和符合规定的被申请人、有具体的行政复议请求和理由、属于行政复议法规定的行政复议范围等。本案中，原告向被告申请复议的事项是请求确认鼓楼区××楼××路××号大院房屋进行征收的行政行为违法，并责令鼓楼区政府立即停止上述征收行为。根据原告在复议程序中提交的《情况补充说明》及庭审陈述，其主张的“协商征收”行为是指鼓楼区政府在鼓房征〔2020〕4号《房屋征收决定》作出前就以协议征收、协商征收的方式对鼓楼区××路××号大院的房屋进行征收，并数次与原告协商安置补偿问题。原告在《情况补充说明》中还自述，征收范围内除原告之外大多数业主都签订了安置补偿协议，原告不同意上述征收方式及安置补偿条件，数次向省政府反映。可见，案涉“协商征收”行为实际上系鼓楼区政府在鼓房征〔2020〕4号《房屋征收决定》作出之前，为确保案涉房屋征收与补偿工作有序开展，预先组织实施的房屋安置补偿工作；原告所主张的鼓楼区政府的“协商征收”方式及安置补偿条件对鼓楼区××路××号大院内的房屋所有权人不具有行政强制力，并不必然产生法律上的约束力，对原告的权利义务也不产生实际影响。也就是说，案涉“协商征收”行为作用的发挥或目的的实现，取决于鼓楼区××路××号大院内房屋所有权人的自愿接受和实行，具有非强制性、自愿性等特点，其实施不产生直接的法律效果，亦未对鼓楼区××路××号大院内房屋所有权人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议的范围，也不属于行政诉讼的受案范围。原告认为根据“法无授权即禁止”原则，鼓楼区政府无权以“协商征收”的方式进行征收。“法无授权即禁止”原则是指没有法律根据，行政机关不得作出影响公民合法权益或者增加公民义务的决定，否则就将构成行政违法。因案涉“协商征收”行为不违反法律规定，且不会影响鼓楼区××路××号大院内房屋所有权人的合法权益或增加其义务，故并不违反“法无授权即禁止”原则。因此，原告提出的行政复议申请不符合法律规定的受理条件。被告以原告申请复议的“协商征收”行为不属于行政复议受理范围，其申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理，并无不当。 原审法院注意到，鼓楼区政府在本案行政复议期间就发布了鼓房征〔2020〕4号《房屋征收决定》，如原告主张征收决定违法、未得到合理补偿安置等，可针对行政机关作出的发生法律效力且对其权利义务产生影响的房屋征收决定及后续可能产生的房屋征收补偿决定、行政强制拆除等行为依法寻求救济。需要指出的是，原告提出的确认“协商征收”行为违法的复议请求，针对的是鼓楼区政府以协商方式进行的预先组织实施安置补偿行为，该复议请求明确具体。被告关于原告笼统要求确认征收行为违法，属复议请求不明确的主张，不能成立。另，原告提交的鼓房征〔2020〕1号《福州市鼓楼区人民政府关于欧冶池至城隍庙周边旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的告知书》和《福州市鼓楼区人民政府办公室关于商请做好支持冶山历史风貌区建设房屋征收工作的函》等证据，可以证明鼓楼区政府组织实施了协商征收补偿安置事宜的行为，故被告关于原告缺乏事实及法律依据认定鼓楼区政府是“协商征收”实施主体的主张，亦不能成立。因被告对复议请求和“协商征收”实施主体的认定错误，不影响被诉〔2020〕1号《决定书》处理结果的合法性，原审法院在此予以指正。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郑秀敏等45人的诉讼请求。 上诉人郑秀敏等34人向本院提起上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误。一、鼓楼区政府进行案涉“协商征收”行为时，并无征收的事实与法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在房屋征收决定尚未作出时，任何机关、单位无权组织实施房屋征收及安置补偿工作，否则即是违反程序正当原则，所进行的征收安置行为系违法行为。鼓楼区政府进行案涉“协商征收”行为时，并未作出鼓房征[2020]4号《房屋征收决定》，但该“协商征收”行为引起的结果与合乎法定程序进行的征收行为产生的结果并无二致，因此鼓楼区政府进行的“协商征收”行为实际是“法外征收”，其实质是为规避法律、法规规定的征收程序而进行的非法征收行为，并非原审判决中所述“为确保案涉房屋征收与补偿工作有序开展，预先组织实施的房屋安置补偿工作”。即使其后续作出的鼓房征[2020]4号《房屋征收决定》合法有效，亦不能弥补此前进行的“协商行为”的违法性，况且《房屋征收决定》正处于诉讼阶段，是否合法有效尚不能定。二、案涉“协商征收”行为对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人针对“协商征收”行为所提复议属于行政复议范围，亦属于行政诉讼的受案范围。鼓楼区政府开展所谓的“协商征收”行为，包括但不限于通过谈话、采用扩音器无休止播放征收事宜严重扰民、破坏道路限制出行、通过工作单位逼迫签订安置协议等进行组织实施安置补偿行为，对上诉人的生活、工作、人身、房屋财物等皆产生严重恶劣影响。该“协商征收”并非取决于上诉人等人的自愿接受和实行，具有强制性、非自愿性等特点，属于一种违法的强制行征收财物行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（七）项规定，上诉人有权针对“协商征收”行为向被上诉人申请行政复议，被上诉人应依法予以受理并依法进行处理。原审裁定驳回上诉人的起诉，系适用法律错误。综上，请求：1.撤销原审判决；2.将本案发回原审法院重审；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人福州市人民政府辩称，一、上诉人不服福州市鼓楼区人民政府以“协商征收”的方式进行征收行为，其陈述的“协商征收”的主要表现形式是鼓楼区政府与上诉人协商征收补偿安置事宜，但就协商行为而言，其并非具体行政行为，不具有行政强制力，对上诉人的权利义务亦不产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。上诉人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的行政复议申请受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，答辩人作出的被诉〔2020〕1号《决定书》证据确凿，适用法律、法规正确。二、上诉人于2020年2月25日向答辩人提出行政复议申请，因复议请求不明确且行政复议申请材料不齐全等，答辩人于2020年2月27日作出《补正行政复议申请通知书》(榕政行复补〔2020〕4号）要求上诉人补正申请材料。2020年3月6日，答辩人收到上诉人提供的补正材料，经审查，答辩人于2020年3月10日作出被诉〔2020〕1号《决定书》并将该决定书依法送达上诉人。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，答辩人作出的被诉〔2020〕1号《决定书》程序合法。综上，请求：判决驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。 原审第三人高鹭玫、林新华及诸原审原告均未向本院提交书面意见。 原审中各方当事人提交的证据均随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证，本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人郑秀敏等34人向被上诉人福州市人民政府申请行政复议，请求确认鼓楼区政府对案涉欧冶池至城隍庙周边旧屋区改造项目范围内上诉人所有的房屋以“协商征收”方式进行征收的行政行为违法，并责令鼓楼区政府立即停止该行为。上诉人在庭审中确认“协商征收”行为除了签订协议，还有征收房屋、拆除房屋等内容，包括威胁、恐吓手段等，具有强制性、非自愿性等特点。被上诉人对于上诉人的复议请求，认为国有土地上房屋征收补偿属于多阶段行为，而上诉人未明确是哪一个具体行政行为违法，经书面要求上诉人补正而其未补正后，认定上诉人的复议请求不明确，并无不当。鼓楼区政府已于2020年3月3日针对案涉房屋的征收作出《房屋征收决定》，该征收决定与案涉房屋的被征收人具有利害关系，其不服该征收决定，可以就此提起行政诉讼。而在案涉房屋征收决定作出前，鼓楼区政府为确保案涉房屋征收与补偿工作有序开展，以“协商征收”方式预先与被征收人协商征收补偿事宜，属于房屋征收中的过程性行为。就案涉协商、协议行为而言，其本身不具有行政强制力，对上诉人不产生独立的、最终的行政法律效果。因此，被诉“协商征收”方式对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，亦不属于行政复议受理范围。被上诉人据此作出本案被诉〔2020〕1号《决定书》，事实清楚，适用法律正确。被上诉人收到上诉人的行政复议申请，经通知上诉人补正行政复议申请材料后，在法定期限内作出被诉〔2020〕1号《决定书》并送达给上诉人，行政程序合法。综上，原审判决结论正确，应予维持。上诉人的上诉理由，不能成立，其上诉人请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑秀敏等34人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理 李 升 书 记 员 陈佳怡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 附：上诉人名单 上诉人郑秀敏，女，1945年11月10日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区1座101，公民身份号码350102194511××××。 上诉人王守联，男，1948年2月18日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区中山路23号10座202，公民身份号码350102194802××××。 上诉人康淑金，女，1947年5月23日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区201，公民身份号码350102194705××××。 上诉人柳秉如，女，1948年3月20日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区八一七北路15号红霞新城南楼1406单元，公民身份号码350102194803××××。 上诉人叶秀珍，女，1935年7月27日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区402，公民身份号码350102193507××××。 上诉人洪国团，男，1945年9月2日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区403，公民身份号码350102194509××××。 上诉人宋宇辉，女，1974年9月30日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区405，公民身份号码350102197409××××。 上诉人廖德富，男，1982年8月23日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区福飞南路146号13座503单元，公民身份号码350104198208××××。 上诉人李杜，女，1935年3月9日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区503，公民身份号码35010219350309032Ｘ。 上诉人金梅，女，1979年1月31日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区602，公民身份号码350102197901××××。 上诉人林品端，女，1950年12月8日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区603单元，公民身份号码350102195012××××。 上诉人黄宗伟，男，1931年12月20日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区605，公民身份号码350102193112××××。 上诉人励民，男，1965年12月26日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区701单元，公民身份号码330106196512××××。 上诉人翁润珍，女，1949年7月14日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区1座703，公民身份号码350104194907××××。 上诉人陈涛，男，1986年9月7日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区省经贸委宿舍704单元，公民身份号码350104198609××××。 上诉人张少钦，男，1943年3月15日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区，公民身份号码35010219430315045Ｘ。 上诉人姚鼎坚，男，1936年7月26日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区1-801,公民身份号码350102193607××××。 上诉人肖永举，男，1982年12月29日出生，汉族，住福建省罗源县凤山镇马祖前新村35号305单元，公民身份号码350181198212××××。 上诉人林浩，男，1975年1月31日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区805单元，公民身份号码350102197501××××。 上诉人董学军，女，1940年9月11日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区5座405，公民身份号码350102194009××××。 上诉人卢秋素，女，1959年8月22日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区18座301，公民身份号码352229195908××××。 上诉人何榕春，男，1960年2月20日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区6-203，公民身份号码350102196002××××。 上诉人王勉，男，1970年8月14日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区6座204，公民身份号码350103197008××××。 上诉人邹积慧，男，1956年10月13日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区7座401，公民身份号码350125195610××××。 上诉人吕英，女，1961年4月12日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区8座101单元，公民身份号码350102196104××××。 上诉人黄素琴，女，1961年10月27日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区8座103，公民身份号码35012219611027002Ｘ。 上诉人唐耀东，男，1968年3月28日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区8座507，公民身份号码35020319680328405Ｘ。 上诉人苏翠英，女，1958年5月22日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区8座508，公民身份号码350102195805××××。 上诉人陈学棋，男，1966年8月20日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区8座603，公民身份号码510102196608××××。 上诉人陈宏玮，女，1975年12月19日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区鼓东路95号创业新村5座206，公民身份号码352102197512××××。 上诉人乔浩源，男，1978年10月25日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区9座401单元，公民身份号码350111197810××××。 上诉人陈晖，女，1970年4月23日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区9座403单元，公民身份号码350203197004××××。 上诉人陈秀玲，女，1956年5月3日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区金山新村西区68座603单元，公民身份号码350102195605××××。 上诉人施锦华，女，1931年4月21日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区13座403套，350102193104210347。