湖南省长沙市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）湘01民终11932号上诉人（原审原告）：长沙高新技术产业开发区管理委员会，住所地湖南省长沙市河西麓谷大道**。法定代表人：郭力夫，主任。委托诉讼代理人：柳劲松，湖南天地人律师事务所律师。委托诉讼代理人：唐皇，湖南天地人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湖南妙盛汽车电源有限公司，住，住所地湖南省长沙高新开发区麓景路**巨星创业基地**/div>法定代表人:邱则有。委托诉讼代理人：颜喜东，湖南兆弘律师事务所律师。原审第三人：中信银行股份有限公司长沙分行，住所地，住所地湖南省长沙市开福区湘江北路三段**北辰时代广场**iv>负责人：王顺清。委托诉讼代理人：李超,男，1986年9月16日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区，系公司员工。上诉人长沙高新技术产业开发区管理委员会（以下简称长沙高新区管委会）因与被上诉人湖南妙盛汽车电源有限公司（以下简称妙盛公司），原审第三人中信银行股份有限公司长沙分行（以下简称中信银行长沙分行）合同纠纷一案，不服湖南省长沙市岳麓区人民法院（2019）湘0104民初12970号之二民事裁定书，向本院提起上诉。本院于2020年10月28日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。长沙高新区管委会上诉人请求：1.请求依法撤销（2019）湘0104民初12970号之二民事裁定书；2.请求指令长沙市岳麓区人民法院依照民事诉讼程序审理原告长沙高新技术产业开发区管理委员会与被告湖南妙盛汽车电源有限公司合同纠纷一案；3.本案一审、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：上诉人认为涉案《项目投资合同》及《项目投资补充合同》应为民事合同，不属于行政协议，原审裁定认定事实不清、适用法律错误，造成裁决结果错误，应依法予以撤销。一、本案项目投资合同及补充合同是民事合同，不属于行政协议，一审法院认定合同目的符合公共利益需要缺乏依据，与事实不符。1.从合同主体看，订立合同时，上诉人与被上诉人之间并不存在行政管理关系，被上诉人并非行政相对人。双方完全是在自愿、平等、公平、协商一致的情况下达成合同。2.从合同目的看，涉案合同的目的是被上诉人在高新区内开发锂离子动力电池生产基地项目，追求项目商业和经济价值，而不是开发市政设施、公益设施建设等政府公共项目，不是为了实现上诉人的行政管理或公共服务目标，不涉及公共利益，故不能视为行政协议。3.从合同内容来看，上诉人并没有行使行政职能或权力，并没有为被上诉人设定行政义务，也没有约定超越民事权利义务的特殊规则，双方之间的权利义务完全是自愿友好协商达成，属于民法上的权利义务性质。合同约定的产业资金也并非根据法律法规或规范性文件产生，而是通过该合同安排约定。4.从救济途径看，涉案合同对合同违约责任、承担方式、争议管辖等条款作出明确约定，这是平等民事主体之间私法自治、意思自由的体现，也表明双昂之间建立的是民事合同。另外，在上诉人提起民事诉讼后，被上诉人亦以民事案由另行提起民事诉讼，这足以证明被上诉人亦认可涉案合同属于民事合同，而非行政协议。因此，一审法院曲解涉案合同约定，毫无根据地认定合同目的符合公共利益需要，进而错误认定涉案合同为行政协议，应予纠正。二、上诉人系依据涉案合同约定行使合同解除权，并未行使行政优益权，未作出具有行政诉讼法意义上权利义务的行政行为。涉案合同的签订及条款内容并未体现出行政优益权。涉案合同是上诉人与被上诉人在自愿平等基础上协商一致的成果，上诉人并不具有合同签署的主导权、合同履行的监督权、指挥权、单方面变更合同权、单方解除合同权，并不体现行政管理关系即不对等性。事实上，上诉人发出合同解除函的依据是涉案合同约定，系民事行为，没有创设行政法上的权利义务，不属于行政案件，应当作为民事案件审理。三、本案起诉时同类案件均作为民事案件处理，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》不能适用于本案。上诉人一审起诉时间为2019年9月11日，当时《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》尚未发布、实施，上诉人无法预见该司法解释的出台，不能苛责上诉人遵守该司法解释。事实上，2015年5月1日至2020年1月1日之间，根据2015年5月1日新修改的行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定，行政机关基于行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的协议，除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议纳入行政诉讼受理范围外，其他诸多合同等引起的合同纠纷，基于《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》等相关司法解释的规定，民事审判庭和行政庭均可受理，遵循在先受理原则。一审法院最先以民事案件审理本案，理应由民事审判庭审理本案，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》不能适用于本案。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》并未明确规定招商合同属于行政协议，一审法院将涉案合同认定为“政府特许经营协议”和“政府与社会资本合作协议”明显错误，因为涉案合同并不属于特许经营协议，更不属于政府与社会资本合作的PPP合同。妙盛公司辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求贵院驳回上诉人全部请求，维持原判。上诉人为行政主体是不可争议的事实，项目投资合同规定了被上诉人的税收考核等多项被上诉人作为相对人的义务，属于行政协议，被上诉人也从长沙中院和相关法院找到了类似行政案例。中信银行长沙分行述称，对于该案适用民事审理还是行政审理不发表意见，中信银行长沙分行依法享有涉案土地的抵押权和优先受偿权。长沙高新区管委会向一审法院起诉请求：l、请求判令确认双方于2016年1月27日签订的编号长高新综合[2016]24号《项目投资合同》及长高新综合[2016]补24号《项目投资补充合同》已于2019年8月17日解除；2、请求判令妙盛公司立即向长沙高新区管委会返还产业资金1,190万元，并自2019年8月22日起按中国人民银行同期贷款利率标准向长沙高新区管委会赔偿资金占用损失，直至偿清全部产业资金之日止；3、请求判令妙盛公司以15328205元的价格向长沙高新区管委会转让权证号为湘(2017)长沙市不动产权第0102832号的土地和地上建筑物、构筑物；妙盛公司须在判决生效之日起三日内向长沙高新区管委会移交上述土地和地上建筑物、构筑物，并协助长沙高新区管委会办理土地和地上建筑物、构筑物过户至长沙高新区管委会名下的转移登记手续，完成移交及转移登记之日起三日内长沙高新区管委会支付转让价款；4、请求由妙盛公司承担本案全部诉讼费用。一审法院认定事实：长沙高新区管委会、妙盛公司双方于2016年1月27日签订了编号长高新综合［2016］24号《项目投资合同》，约定项目拟用地位于××道××路××路××路以东的范围内，净用地面积68亩，性质为工业用地；项目总投资10亿元，自合同签订之日起3年内全部完成；固定资产投资强度不低于400万元／亩。妙盛公司须在项目用地正式成交之日起3个月内正式动工建设；自项目用地交付之日起18个月内完成全部项目建设并正式投产，自投产之日起24个月内全面达产，达产后每年完成产值约30亿元，达产后在园区内年度上缴税收不低于40万元／亩。如妙盛公司在约定项目用地达到开通条件后一年内未实质性开工建设约定项目或者项目总投资及达产日期未达到合同要求的，则妙盛公司应退还长沙高新区管委会前期给予的所有相关产业资金。妙盛公司须严格按照用地性质、规划条件、投资规模、投资强度等要求建设项目用地，如妙盛公司违反本合同约定事项和达不到约定标准的，长沙高新区管委会有权作为第一收购人，按合同第七条第4款约定的收回补偿价收回本合同所涉用地和地上建筑物、构筑物。同日，长沙高新区管委会、妙盛公司双方还签订了编号长高新综合[2016]补24号《项目投资补充合同》，约定在妙盛公司依约对项目投资建设，如期投产、达产的前提下，自项目达产后5年内，长沙高新区管委会每年以产业资金形式，以妙盛公司项目当年纳税的园区实得部分金额为额度，对项目予以补贴支持；可提前支付该项目产业资金2380万元，分两次支付，第一次支付50%，时间为项目建设全面开工建设至正负0层，第二次支付50%，时间为主厂房完工且第一批设备进场。上述合同及补充合同签订后，长沙高新区管委会按照合同约定积极协助妙盛公司申请办理项目用地出让相关手续。妙盛公司于2016年7月5日摘牌竞得项目土地，出让面积45868平方米。2016年11月25日，长沙高新区土地储备中心与妙盛公司签订《国有出让土地交地确认书》，并向妙盛公司正式交付了土地，妙盛公司取得了对项目用地的开发建设权利。2017年3月，妙盛公司向长沙高新区管委会报告项目建设进度情况，以项目基础工程建设已完成正负0、项目主体工程建设急需资金为由申请支付第一笔产业资金1190万元。长沙高新区管委会2017年5月8日向妙盛公司支付了产业资金1190万元。根据合同约定，妙盛公司应在项目用地交付之日起18个月内（即2018年5月）完成全部项目建设并正式投产。长沙高新区管委会认为，妙盛公司在收到产业资金后，却未按约实施项目建设，停滞至今，经长沙高新区管委会多次催促交涉无果。长沙高新区管委会于2019年8月16日向妙盛公司送达了《关于解除项目投资合同及补充合同的通知函》，告知妙盛公司解除《项目投资合同》及补充合同，要求妙盛公司在3个工作日内退还长沙高新区管委会已支付的产业资金1190万元，否则应按中国人民银行同期贷款利率标准赔偿资金占用损失。同时还要求妙盛公司向长沙高新区管委会提供项目实际投入资金及相关证明文件，并按约定回购项目用地。现双方酿成纠纷，长沙高新区管委会遂诉至法院。另查明，妙盛公司于2019年11月14日以依法确认长沙高新技术产业开发区管理委员会2019年8月16日作出的《关于解除项目投资合同及补充合同的函》不具有解除合同的效力为由，另案起诉长沙高新区管委会，后撤诉。一审法院认为，本案所涉的《项目投资合同》、《项目投资补充合同》一方主体长沙高新区管委会为行政主体，合同的目的符合公共利益需要，应属于行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，行政机关为了实现行政管理或者共同服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第二条，公民、法人或其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议…（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议…。该规定二十八条，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，使用行政诉讼法及本规定。根据上述法律规定，本案所涉《项目投资合同》、《项目投资补充合同》属于行政协议，是行政诉讼案件受案范围，不属于民事诉讼受案范围。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条之规定，裁定：驳回长沙高新技术产业开发区管理委员会起诉。一审案件受理费93200元，退还长沙高新技术产业开发区管理委员会，财产保全费5000元由长沙高新技术产业开发区管理委员会负担。本院认为，本案二审争议焦点为：案涉纠纷是否属于民事诉讼受案范围。上诉人认为，案涉《项目投资合同》、《项目投资补充合同》系双方自愿签订的民事合同，不属于行政协议，本案纠纷属于民事诉讼受案范围。本院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。”案件审理中，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已实施，且《项目投资合同》和《项目投资补充合同》于2016年1月27日签订故本案应适用该规定。涉案合同的目的在于履行政府发展经济的法定职责，合同中约定了政府的优惠政策或奖励措施，包含政府及其相关部门的行政职责，属于行政协议，不属于民事诉讼受案范围，故一审法院裁定驳回长沙高新区管委会的起诉，并无不当。综上，长沙高新区管委会的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  何豪杰审判员  刘 刚审判员  易伟玲二〇二〇年十一月二十五日法官助理李佳洪书记员彭玉婷