甘肃省庆阳市西峰区人民法院民 事 判 决 书（2019）甘1002民初5595号原告：庆阳市自然资源局，住所地：甘肃省庆阳市。法定代表人：赵自元，该局局长。委托诉讼代理人：刘得理，该局政策法规科科长。委托诉讼代理人：寇学有，该局副主任。被告：庆阳市陇东集团鑫泰房地产开发有限公司，住所地：甘肃省。法定代表人：刘万年，该公司总经理。委托诉讼代理人：白宗礼，甘肃昕脉律师事务所律师。原告庆阳市自然资源局与被告庆阳市陇东集团鑫泰房地产开发有限公司（以下简称陇东鑫泰公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2019年9月26日立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告庆阳市自然资源局的委托诉讼代理人刘得理、寇学有，被告陇东鑫泰公司的委托诉讼代理人白宗礼均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告庆阳市自然资源局向本院提出诉讼请求：1、判决庆阳市陇东集团鑫泰房地产开发有限公司履行合同，缴纳土地出让金60万元并支付自2019年4月15日至判决之日欠款利息；2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：庆阳市陇东农副产品集团有限公司于2005年6月转让原庆阳市毛纺织厂土地一宗，证载面积14.33亩，其中富同商厦项目占地2663.43平方米（3.995亩）。2013年5月，该宗地土地使用权人庆阳市陇东农副产品集团有限公司更名为庆阳市陇东集团鑫泰房地产开发有限公司。2015年9月17日，该公司持庆规函字[2015]79号、87号文件，向原告申请将富同商厦项目用地中的2663.43平方米（3.995亩）用途由综合变更为商业。经原告研究，富同商厦项目超建的153平方米，属容积率调整，应当补缴土地出让金。经评估，被告需补缴土地出让金151.2442万元。原告市城区土地二级市场管理领导小组2015年第三次会议研究，同意按评估价足额缴纳土地出让金后为被告办理用途变更手续。但该公司资金困难拖延缴纳，在原告催缴下，于2017年6月、2018年1月、3月、7月、2019年2月共缴纳土地出让金91.2442万元，欠缴60万元。请求法院支持原告诉请，判令被告继续履行合同，全额缴纳所欠土地出让金60万元并支付利息。被告陇东鑫泰公司辩称：一、被告欠付原告土地出让金60万元属实，被告同意缴纳，因公司经营困难，希望分期支付。二、案涉协议为行政协议，不属于法院民事案件受案范围。原告庆阳市自然资源局为支持其诉请，向法庭提交如下证据：1、出让国有土地变更协议；2、缴纳土地出让金收据4份。证明案涉土地出让金补缴金额为1512442元，被告已缴纳912442元，下欠60万元。被告陇东鑫泰公司未提交证据。本院组织当事人对上述证据进行了质证。被告对原告提交的证据真实性无异议，证明目的提出异议，认为案涉合同属于行政协议，不属于民事案件受案范围。经审查，原告提交的证据真实合法，能够证明案件事实，本院予以采信。综合原告诉称、被告辩称及经本院认定的证据，本院认定本案事实如下：庆阳市陇东农副产品集团有限公司于2005年6月转让原庆阳市毛纺织厂土地一宗，证载面积14.33亩，其中富同商厦项目占地2663.43平方米（3.995亩）。2013年5月，该宗地土地使用权人庆阳市陇东农副产品集团有限公司更名为庆阳市陇东集团鑫泰房地产开发有限公司。2015年9月1日、9月15日，庆阳市规划局分别出具庆规函字[2015]79号、87号函，证明富同大厦项目地块用地性质由居住调整为商业金融用地，容积率由2.8调整为4.8，要求原告庆阳市自然资源局审查改变土地性质及办理补缴土地出让金等手续。经原告庆阳市自然资源局审查，被告陇东鑫泰公司调整土地性质，应当补缴土地出让金。2015年9月24日，原庆阳市土地登记发证中心委托甘肃鼎信土地房地产评估咨询有限公司进行评估后，认定被告陇东鑫泰公司应当补缴土地出让金151.2442万元。2015年10月13日，原告庆阳市自然资源局市城区土地二级市场管理领导小组2015年第三次会议研究，同意被告陇东鑫泰公司按评估价足额缴纳土地出让金后为其办理用途变更手续。被告陇东鑫泰公司于2017年6月、2018年1月、3月、7月、2019年2月共缴纳土地出让金91.2442万元，欠缴60万元。2019年3月15日，原告庆阳市自然资源局与被告陇东鑫泰公司签订《出让国有建设用地使用权土地使用条件变更协议（庆市出让变更（2019）01号）》，约定本宗国有建设用地使用权土地使用条件变更补缴出让价款为人民币1512442元，已缴纳912442元，下欠60万元，在合同签订之日起30日内一次性付清。后因被告未缴纳下欠60万元土地出让金，原告起诉至本院。本院认为：案涉争议焦点为：庆阳市自然资源管理局作为土地行政主管部门，在出让国有土地使用权的过程中，与土地受让人签订的建设用地使用权出让合同纠纷及相关变更协议，其性质属于民事行为还是行政行为？本院认为，庆阳市自然资源管理局虽然属于具有一定行政职权的行政主管机关，但在作为国有土地使用权出让人与受让人签订出让合同及与出让合同相关的变更协议时，双方是作为平等的民事主体，就特定地块的国有土地使用权这一用益物权的内容进行约定，而不是行政主管机关行使其行政职权的行为，因此双方签署出让合同以及出让合同相关的变更协议的行为，应属于民事行为的范畴。首先，从《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）的规定看，《解释》是结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题作出的规定。从适用范围上看，解释所规定的案件类型，均应属于民事案件审判的范畴。而《解释》规定的三大类纠纷类型中，第一类就是土地使用权出让合同纠纷。根据《解释》的规定，因市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金而引发的土地使用权出让合同纠纷，属于民事案件的范畴。其次，从《物权法》的规定看，《物权法》在第三编用益物权中的第十二章，专章规定了国有建设用地使用权，也就是通常所说的国有土地使用权。其中第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”该规定肯定了国有土地使用权是在国有土地所有权基础上产生的一种用益物权，具有物权的支配性和排他性。因此不难看出，国有土地使用权是一种民事权利。国有土地使用权出让是国家将其所有的土地的使用权在一定期限内让与使用权人，并由使用权人支付相应对价即土地出让金的行为，是以创设用益物权为目的的交易行为，因此毫无疑问属于民事行为。将当事人约定的国有土地使用权出让的具体民事权利义务内容书面化，即形成了国有土地使用权出让合同，因而该合同及其与合同相关的变更协议自然应当属于民事合同而非行政合同。与之相印证的是，《物权法》第一百三十八条规定了建设用地使用权转让合同应当包括的主要内容，其中第（七）项为“解决争议的方法”。也就是说，国有土地使用权出让合同的双方当事人，可以通过协商的方式约定通过调解、和解、仲裁抑或诉讼等方式解决双方就合同产生的纠纷。这也是民事纠纷解决方式的特征，因为在行政纠纷中，当事人只能依照法律规定通过行政复议或行政诉讼解决，而不能自由选择包括仲裁等方式在内的多元纠纷解决方式。最后，从法律理论上看，民事法律行为是民事主体实施的以意思表示为核心，以产生、变更、消灭民事法律关系为目的的行为。在签署国有土地使用权转让协议的过程中，首先，双方当事人的地位是平等的，而不是管理者与被管理者的关系。土地行政管理部门虽然对国有土地的使用享有管理规划监督等职权，并组织实施土地出让，但在确定受让人后，其是以土地所有权人的身份而非管理者的身份，与土地受让人签订建设用地使用权出让合同的。其次，建设用地使用权出让合同的内容是以意思表示为核心，以产生民事法律关系为目的的，它记载了双方主要民事权利义务的内容，即出让人将特定土地交付受让人使用，受让人向出让人交纳相应的土地出让金，同时，也成为双方进一步签订国有土地使用权出让合同以创设用益物权的重要依据，因而其民事行为的性质是显而易见的。综上，被告陇东鑫泰公司违反合同约定，迟延履行其支付土地出让金的义务，应向原告庆阳市自然资源局承担继续履行的违约责任，原告要求其支付下欠土地出让金的诉讼请求成立，本院予以支持。被告关于本案不属于民事案件受案范围的抗辩意见不成立，本院不予采信。关于原告庆阳自然资源局要求被告陇东鑫泰公司支付利息的诉讼请求，双方未约定，原告的该项诉讼请求无合同依据，不能成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国合同法》第一百零七条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条之规定，判决如下：被告庆阳市陇东集团鑫泰房地产开发有限公司于本判决发生法律效力之日起十日内支付原告庆阳市自然资源局土地出让金600000元；二、驳回庆阳市自然资源局其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费9800元，由被告庆阳市陇东集团鑫泰房地产开发有限公司负担。审判长 任舸人民陪审员杨丹人民陪审员李国栋二〇二〇年十一月十七日书记员 王        锦        辉附相关法律条文：《中华人民共和国合同法》第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条本解释所称的土地使用权出让合同纠纷，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。