海南省海口市中级人民法院   行政判决书   （2020）琼01行终138号   上诉人（原审原告）：吴某，男，1973年11月13日出生，汉族，住海南省海口市。公民身份号码：×××。   上诉人（原审原告）：廖某，男，1989年12月26日出生，汉族，住海南省海口市。公民身份号码：×××。   二上诉人共同委托诉讼代理人：林某，海南瑞来律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：海口市琼山区生态环境局。住所地：海口市琼山区高登西街**市环境监测站大楼。统一社会信用代码：11460106MB0U81098D。   法定代表人：李某，该局局长。   负责人：沈某，副局长。   委托诉讼代理人：邢某，海口市琼山区生态环境局法规科技室主任。   委托诉讼代理人：王某，北京德和衡（海口）律师事务所律师。   上诉人廖某、吴某因与被上诉人海口市琼山区生态环境局(以下简称琼山环境局）环境保护行政管理（环保）其他行政行为一案，不服海口市琼山区人民法院（2019）琼0107行初249号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。   吴某、廖某于2018年10月25日向琼山环境局现场递交了一份《履行职责申请书》，申请琼山环境局履行职责，依法查处海口市琼山区滨江西路和博雅上路交叉口正在施工建设的“河口溪体化污水处理设施”“未批先建”的环境违法行为，责令停止建设、处以罚款等。2018年12月19日,琼山环境局向吴某、廖某作出《信访事项答复意见书》称不存在未批先建的环境违法行为，故琼山环境局不存在不履行法定职责的情形。吴某、廖某因认为琼山环境局不履行法定职责，于2019年5月14日，起诉至原审法院，请求：1.确认琼山环境局不履行查处吴某、廖某居住旁边的“河口一体化污水处理设施”职责行为违法；2.判令琼山环境局查处“河口溪一体化污水处理设施”未批先建违法行为。   原审查明，吴某、廖某居住在海口市××区。2018年10月25日吴某、廖某向琼山环境局递交《履行职责申请书》，申请琼山环境局履行职责，依法查处海口市琼山区滨江西路和博雅上路交叉口正在施工建设的“河口溪一体化污水处理设施”“未批先建”的环境违法行为，责令停止建设、处以罚款等。2018年11月29日琼山环境局向海口市琼山区水务局发出《关于明确滨江路建设的河口溪体化污水处理设施建设内容的紧急函》，海口市琼山区水务局于次日向琼山环境局出具《琼山区水务局关于河口溪末端一体化设备生产工艺说明的函》，并附相关资料。琼山环境局经调查后于2018年12月19日作出《信访事项答复意见书》答复吴某、廖某，主要内容为：根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条关于“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地、地点用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响文件应当报原审批部门重新审核；原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内，将审核意见书面通知建设单位”的规定，由于“海口市响水河、红城湖、河口溪、道客沟等4个水体水环境综合治理PPP项目”环境报告于2017年9月14日获得海口市生态环境保护局审批(海环审[2017]327号)，目前该批复没有超过五年，加之该项目各项因素未发生重大变化，也未导致不利环境影响显著加重，故琼山环境局认为无需重新报批环评报告表，也未存在未批先建的环境违法行为，故琼山环境局不存在不履行法定职责的情况。   另查明，2016年11月30日海口市发展和改革委员会向海口市琼山区水务局作出《关于同意海口市响水河、红城湖等4个水体水环境综合治理项目建议书的复函》，主要内容为“同意建设海口市响水河、红城湖等4个水体水环境综合治理PPP项目，同意该项目建议书提出的建设规模和内容；该项目主要对响水河、红城湖、道客沟、河口溪等4个水体进行综合整治，主要建设内容包括河道建设、污水截流、生态水体修复、环境景观、信息监控等工程。”位于海口市××区交叉口绿化带内（江畔人家小区东侧）建设的“海口溪一体化污水处理设施”是海口市响水河、红城湖、河口溪、道客沟4个水体水环境综合治理PPP项目的分项工程之一，建设单位为海口北林清泓环境治理有限公司。2017年9月14日海口市生态环境保护局向海口北林清泓环境治理有限公司作出《关于批复海口市响水河、红城湖、河口溪、道客沟等4个水体水环境综合治理PPP项目环境影响报告表的函》(海环审[2017]327号)，同意办理该项目环评审批手续。吴某、廖某认为“河口溪一体化污水处理设施”建设项目紧邻吴某、廖某居住的海口市××区东北方向，该项目建成后可能产生的恶臭、噪声、污泥等将对吴某、廖某的人身权利产生实质性影响，故来一审法院起诉，要求支持其诉讼请求。   原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定和第六十一条“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状”的规定，以及《环境行政处罚办法》第十七条第一款“县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件”的规定，对于吴某、廖某申请查处的事由，琼山环境局具有管辖权，是本案的适格被告。综合全案证据，海口市响水河、红城湖、河口溪、道客沟等4个水体水环境综合治理PPP项目”环境影响报告于2017年9月14日获得海口市生态环境保护局审批同意，建设“河口溪一体化污水处理设施”在上述项目中不属发生重大变动，无需重新报批环境影响评价文件，不存在未批先建的环境违法行为，琼山环境局经调查并作出《信访事项答复意见书》答复吴某、廖某，已经按照《中华人民共和国环境保护法》及《环境行政处罚办法》的相关规定履行了其法定职责，吴某、廖某诉请缺乏事实与法律依据,一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回吴某、廖某的诉讼请求。案件受理费50元，由吴某、廖某负担。   廖某、吴某不服原审判决上诉称，1.请求撤销海口市琼山区人民法院（2019）琼0107行初249号行政判决，依法确认琼山环境局不履行查处廖某、吴某居住旁边的“河口溪一体化污水处理设施”职责的行为违法，并判令琼山环境局查处“河口溪一体化污水处理设施”未批先建违法行为。2.诉讼费由琼山环境局承担。事实与理由：一、涉案的“河口溪一体化污水处理设施”实质为无环评的新项目。1.《海口市响水河、红城湖、河口溪、道客沟等4个水体水环境综合治理PPP项目》（以下简称4个水体项目）的性质决定了涉案的“河口溪一体化污水处理设施”不在“4个水体项目”中。“4个水体项目”环评报告第二页明确根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017）“4个水体项目”为目录中河湖整治项目类，而涉案的“河口溪一体化污水处理设施”是独立的污水处理设施，是《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017）生活污水集中处理类，二者不是包含关系，各自单独进行环评。2.“4个水体项目”环评报告内容决定涉案的“河口溪一体化污水处理设施”不在“4个水体项目”中。“4个水体项目”环评报告中没有廖某、吴某居住旁边“河口溪一体化污水处理设施”该项目。在报告的第11页廖某、吴某居住旁边即博雅路南侧建设设计方案与工程量内容为“双壁波纹排水管（HDPE）:ID400,93m；污水截流井：A×B=1400×1922mm,1座，钢筋砼；圆形污水检查井：∮1000，5座，钢筋砼；矩形污水检查井：A×B=1800×1100mm，1座，钢筋砼；道路破除与恢复：60m2；路缘石破除与修复：16m。”与涉案的“河口溪一体化污水处理设施”将污水输送到曝气生物滤池，通过生物处理和过滤的方式去除水中硝化脱氮和除磷的工艺或工程完全不相关。普通百姓都能判断是完全不同的工程，且整个河口溪工程中均没有涉案的“河口溪一体化污水处理设施”工程或工艺。3.涉案的“河口溪一体化污水处理设施”设计时间决定其不在“4个水体项目”中。案涉的“河口溪一体化污水处理设施”2018年10设计，是在2017年9月“4个水体项目”建设项目环境影响评价报告之后作出。“4个水体项目”是建设项目环评不是规划环评，没有初步设计是无法进行环境影响评价的。4.案涉“河口溪一体化污水处理设施”不是提升泵站。虽然中冶节能环保有限公司设计文件的名称为“河口溪滨江路一体化污水提升泵站项目方案设计”，但工程内容是“污水处理工艺：进水→格栅调节池→氧化塔（微纳米气泡+臭氧技术一体化设备）→高效沉淀设备（设计有氨氮应急处理功能）→达标出水排放”，明显不是提升泵站。   二、如果案涉“河口溪一体化污水处理设施”不是新项目也毫无疑问是项目重大变化。在“4个水体项目”中，廖某、吴某居住旁边即博雅路南侧只有工程“双壁波纹排水管（HDPE）:ID400,93m;污水截流井：A×B=1400×1922mm,1座，钢筋砼；圆形污水检查井：∮1000，5座，钢筋砼；矩形污水检查井：A×B=1800×1100mm，1座，钢筋砼；道路破除与恢复：60m2；路缘石破除与修复：16m。”没有其他内容，案涉“河口溪一体化污水处理设施”工程是“污水处理工艺：进水→格栅→调节池→氧化塔（微纳米气泡+臭氧技术一体化设备）→高效沉淀设备（设计有氨氮应急处理功能）→达标出水排放”，这无论是性质或功能变化还是占地面积、地址、规模等都是明显的、重大的变化。   综上，案涉“河口溪一体化污水处理设施”无论是新项目还是重大变化均应依据环评法等进行环评，没有环评不得建设并应由琼山环境局作出处罚。但一审显然罔顾了上述事实，故意歪曲部分事实、曲解法律，袒护琼山环境局侵害廖某、吴某的权益作出错误的判决，故特提起上诉，请求撤销海口市琼山区人民法院（2019）琼0107行初249号行政判决，依法确认琼山环境局不履行查处廖某、吴某居住旁边的“河口溪一体化污水处理设施”职责的行为违法，并判令琼山环境局查处“河口溪一体化污水处理设施”未批先建违法行为。   琼山环境局辩称，一、琼山环境局已依法履行职责，充分调查河口溪滨江路一体化污水提升泵站（以下简称污水泵站）是海口市响水河、红城湖、河口溪、道客沟等4个水体水环境综合治理PPP项目中河口溪的控源截污分项工程，主要目的是处理周边直排入河口溪的废水，整治河口溪黑臭水体，改善河口溪片区的生态环境，该目的、规模和生产工艺等均未超出河湖整治项目的范围，仍为建设单位已上报审批的环评文件和取得批复所涵盖。第一，河口溪水体污染的主要原因有两部分：一是因为河口溪流域地处郊外，沿岸市政管网规划建设滞后导致水体两岸居民的生活污水直排入河造成污染；二是因为滨江路市政管网建设严重滞后，导致滨江片区汇集的市政污水无法外排全部积留在滨江路污水管网末端，积留污水通过溢流点进入雨水管网最终排入水体。直排入河口溪的污水如不处理必然影响河口溪下流水体以及整个南渡江河湖体系，黑臭水体也无法得到有效治理。在此建设污水泵站既可以完善园区污水处理设施，又可以改善河流流域的水质及人文生态环境，符合国家、省市要求消除黑臭水体的战略部署和工作要求。污水泵站不是单独的建设项目，是水体治理项目的分项工程，同样属于“河湖整治项目”其性质并未发生变化。其次，从法律规定上考量涉案污水泵站不存在重大变动，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条及《关于印发环评管理中心部分行业建设项目重大变动清单的通知》之规定，需重新报批建设项目的重大变动指建设项目的性质、规模、地、地点产工艺或者环境保护措施五个因素中一项或者一项以上发生重大变动，且可能导致环境影响显著变化（特别是不利于环境影响加重的）。在本案中，建设项目的建设目的是为了治理河口溪黑臭水体，收集和处理居民排放的生活污水直排入河入海问题。污水泵站不属于新增生产工艺，其采用的工艺与报批的环评报告表中各个分项采用的控污截流工程设置污水泵站是一套治理方案，可能造成的环境影响在报告表及设计方案中已进行分析、预测和评估，也提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。污水泵站按照已经经过审批认为可行的污水泵站工艺进行建设，那么在认定是否有“重大变动”最重要的“生产工艺或污染防治设施”一环上，是不存在重大变动的。在建设中在根据选址地点的实际情况增加污染防治设施，减少污染因子产生，总体而言，涉案的污水泵站规模和生产工艺并没有发生变动，没有超出审批环评文件内容，也没有增加污染因子，项目适用的环境评价规则、排放标准、技术标准等均未超过审批环评文件的范围。换言之增加建设污水泵站并未超过审批标准，建设内容均按照报批的报告表中采用的生产工艺和污染防治设施建设，项目实际建设的内容未发生变化。在规划建设区域内建设的××站的生活污水，解决了周围一带污水管网直排入河口溪的污染问题，在这一方面上反而更有利于环境保护，减轻了不良环境影响。因此污水泵站不属于建设项目的重大变动，不需要重新报批环境影响评价文件。退一步讲，因本案确实存在超出环境影响评价文件建设项目内容之外的建设行为，产生了不符合经审批的环境影响评价文件的情形，不属于重大变动的，那么根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十七条“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施”规定，应在企业开展后评价中将改进措施、设施或工艺流程等的具体变化及必要说明写进后评价报告中，报原审批部门备案。本案的4个水体水环境综合治理PPP项目及污水泵站均在试运行阶段，根据《建设项目环境影响后评价管理办法》第八条“建设项目环境影响后评价应当在建设项目正式投入生产或者运营后三至五年内开展”规定，涉案的污水泵站也尚未进入该阶段。由于当前污水泵站不符合重大变动情形无需重新报批环评，琼山环境局亦会在日常监管中根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十七条及《建设项目环境影响后评价管理办法》等相关规定，引导建设单位依法依规开展环境影响后评价，保护生态环境，建设美丽海南。综上，琼山环境局已依法调查建设单位有无环境违法行为，从《环境影响评价法》第二十四条及《关于印发环评管理中心部分行业建设项目重大变动清单的通知》中分析污水泵站是否属于“重大变动”，已充分履行职责，并对廖某、吴某进行充分解答，不存在未依法履职情形。本案建设项目不存在重大变动，不需重新报批环评报告表。   二、建设单位取得的环评批复尚未超过五年，符合《中华人民共和国环境评价法》规定，污水泵站在符合环评批复基础上可以开工建设。根据《中华人民共和国环境评价法》第二十四条第二款“建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核”之规定，建设项目在环境影响评价文件自批准之日起五年内是可以开工建设的，本案建设单位于2017年9月14日取得《关于批复海口市响水河、红城湖、河口溪、道客沟等4个水体水环境综合治理PPP项目环境影响报告表的函》（海环审[2017]327号）批准的水体治理建设项目的环境影响评价文件尚未超过五年，建设单位符合《中华人民共和国环境评价法》规定，污水泵站可以开工建设。综上所述，污水泵站为水体治理建设项目中的一个配套设施，在性质、规模、地、地点用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施均未发生重大变动下无需重新报批建设项目的环境影响评价文件。本案不存在应当予以行政处罚的环境违法行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第三项“违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”之规定，廖某、吴某要求琼山环境局对建设项目予以处罚没有法律依据，也不符合行政处罚公正原则。一审法院审理事实清楚，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）项规定，应当维持原判决，恳请人民法院判决驳回廖某、吴某上诉。   二审期间，双方当事人均未提供新证据。   二审另查明，在本院二审审理期间，廖某、吴某要求琼山环境局查处海口市琼山区滨江西路和博雅上路交叉口建设的“河口溪体化污水处理设施”（即污水提升泵站）已经拆除。   本院二审查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。   本院认为，“海口市响水河、红城湖、河口溪、道客沟等4个水体水环境综合治理PPP项目”环境报告于2017年9月14日获得海口市生态环境保护局审批(海环审[2017]327号)，目前该批复没有超过五年，河口溪滨江路一体化污水提升泵站是海口市响水河、红城湖、河口溪、道客沟等4个水体水环境综合治理PPP项目中河口溪的控源截污分项工程。建设该项目，其性质、规模、地、地点产工艺或者环境保护措施均未发生重大变化。琼山环境局已对上述事项作出调查并答复廖某、吴某，不存在不履行法定职责的情况，且该污水提升泵站现在已经拆除。廖某、吴某的诉请缺乏事实与法律依据,一审法院不予支持，并无不当，本院予以维持。   综上所述，廖某、吴某的上诉请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人廖某、吴某负担。   本判决为终审判决。   审判长 刘思其   审判员 王小杰   审判员 范 晨      二Ｏ二Ｏ年十一月二日   书记员 吴毓冰   速录员 杨建悦   附相关法律法规条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。