广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终813号 上诉人（一审原告）：廖桂英等46人。（详细名单附后） 被上诉人（一审被告）：钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街11号，统一社会信用代码114507007852417279。 法定代表人：谭丕创，市长。 被上诉人（一审被告）：钦州市钦北区人民政府，住所地钦州市钦州湾大道行政中心三楼，统一社会信用代码114507035871137598。 法定代表人：黄治华，区长。 一审第三人：钦州市钦北区小董镇东联村民委员会，住所地钦州市钦北区小董镇东联村。 负责人：周其春。 一审第三人：陈金章，男，住钦州市钦北区。 一审第三人：黄桂凤，女，住钦州市钦北区。 一审第三人：陈儒章，男，住钦州市钦北区。 一审第三人：陆吉谋，男，住钦州市钦北区。 上诉人廖桂英等46人因诉被上诉人钦州市人民政府（简称钦州市政府）、钦州市钦北区人民政府（简称钦北区政府）、一审第三人钦州市钦北区小董镇东联村 -2- 民委员会（简称东联村委会）、黄桂凤、陈儒章、陈金章、陆吉谋不履行法定职责一案，不服钦州市中级人民法院作出的（2019）桂07行初142号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，有具体的诉讼请求是法定的起诉条件之一。一般而言，有具体的诉讼请求，是指有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为是人民法院合法性审查的对象，决定了人民法院审理和裁判的范围。本案中，廖桂英等46人提出的二项诉讼请求事实上包函了以下请求：1、判决钦州市政府在法定期限内作出支持廖桂英等46人《行政复议申请书》的各项请求事项（根据廖桂英等46人提交的《行政复议申请书》，廖桂英等46人向钦州市政府提出的复议请求事项为：①请求钦州市政府指令、责令钦北区政府在30日的法定期限内作出《土地确权申请书》的各项请求事项，并依法颁发土地承包证给廖桂英等46人；②请求依法确认陈其新、陈儒章、黄桂凤、陈金章与陆吉谋签订《土地租赁合同书》为个人行为；③请求依法撤销陈其新、陈儒章、黄桂凤、陈金章与陆吉谋订立的《土地租赁合同书》；④请求依法移送、追究陆吉谋破坏土地生产、经营的责任；⑤请求依法行政强制处罚陆吉谋恢复土地原状；⑥请求依法确认东联村委会的见证是严重违反法律的违法行为。）；2、判决钦州市政府在法定期限内颁发土地承包证给廖桂英等46人；3、判决确认钦州市政府不作为行为违法；4、判决确认钦北区政府不作为行为违法。关于第1项诉讼请求。根据行政复议法的规定，行政机关受理申请人的复议申请后，是否支持申请人的请求，应由行政机关根据查明的事实和法律、法规的规定作出决定，廖桂英等46人请求判决钦州市政府在法定期限内作出支持其《行政复议申请书》的各项请求事项，超越了人民法院的审理范围；关于第2项诉讼请求。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款、第二十三条 -3- 《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条第二款、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，颁发农村土地承包经营权证的前提条件是承包方与发包方签订承包合同取得土地承包经营权，然后层报审批合格，由县级以上人民政府登记发放土地承包经营权证。本案廖桂英等46人请求判决钦州市政府在法定期限内颁发土地承包证，明显超越了人民法院的审理范围；关于第3项诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款的规定，判决行政机关履行法定职责与确认行政机关不履行法定职责行为违法是两种不同的判决类型，不能既请求判决行政机关履行法定职责又请求判决行政机关不履行法定职责违法。本案中，廖桂英等46人既请求判决钦州市政府履行职责又请求判决确认钦州市政府不履行法定职责行为违法，诉讼请求互相矛盾。对于廖桂英等46人的起诉状内容欠缺和错误，一审法院在开庭前，已经向其释明，明确告知其起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，廖桂英等46人亦当庭同意撤回起诉，重新修改起诉状后再另行起诉，但廖桂英等46人至今没有撤回起诉，也没有对起诉状内容进行补正。综上所述，廖桂英等46人的诉讼请求不明确，不符合起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回廖桂英等46人的起诉。 廖桂英等46人上诉称：（一）本案行政起诉状经过9次修改，一审法院才收起诉状，以不履行法定职责立案。如果不符合受理条件，应当由立案庭裁定驳回起诉。（二）本案开庭时，钦州市政府不到庭，是严重的违法、枉法行为。（三）廖桂英等46人开庭时当庭要求三名法官回避，后快递书面申请，至今未收到决定。（四）一审法院认定的8项请求事实，严重歪曲事实，起诉状载明的是3个请求事项。（五）廖桂英等46人根据农村土地承包法的规定，申请政府颁发农村土地承包经营权证，符合立法精神与强制性规定，政府有职责对破坏基本农田与耕地的行为作出行政处罚。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院重审本案 -4- 或指令一审法院以外的中级法院审理本案。 本院经审理查明，1993年，钦州市政府作出钦政处字〔1993〕14号《土地处理决定书》，将原小董灯通厂旧址分为两部分，其中708.23平方米归范屋队集体所有，1416.45平方米归陈屋队（现在的钦北区小董镇东联村委会第二十三村民小组，以下简称东联二十三组）所有。因陈文进、陈胜章、陈福章与东联二十三组、陈其信、廖桂英因原小董灯通厂旧址1416.45平方米土地权属发生纠纷，钦北区政府于2014年4月8日作出北政处〔2014〕8号《自然资源权属纠纷处理决定书》，决定争议的土地使用权属东联二十三组所有。2018年9月3日，廖桂英等46人向钦北区政府提交《土地确权申请书》，申请内容为：1、请求确认1416.45平方米的土地经营权、生产经营权归廖桂英等46人所有；2、请求依法确认陈其新、陈儒章、黄桂凤、陈金章与陆吉谋签订《土地租赁合同书》为个人行为；3、请求依法撤销陈其新、陈儒章、黄桂凤、陈金章与陆吉谋订立的《土地租赁合同书》；4、请求依法移送、追究陆吉谋破坏土地生产、经营的刑事责任；5、请求依法行政强制处罚陆吉谋恢复土地原状；6、请求依法确认东联村委会的见证是严重违反法律的违法行为。因钦北区政府没有受理及答复，廖桂英等46人向钦州市政府申请复议。复议请求事项：指令、责令钦北区政府在30日内重新作出《土地确权申请书》的各项请求事项，并依法颁发土地承包证给廖桂英等46人。2019年7月9日，钦州市政府作出钦政复决字〔2019〕63号《驳回行政复议申请决定书》，认为钦北区政府对涉案土地确权后，经过行政复议和两级人民法院判决，土地确权已生效，钦北区政府根据一事不再理原则对廖桂英等46人提出确权的申请不予受理符合法律规定，廖桂英等46人提出的复议申请没有事实和法律依据，不予支持，驳回廖桂英等46人的复议申请。廖桂英等46人遂向一审法院提起本案诉讼，请求：1.判决钦州市政府依法履行保护人权、财产的法定职责，在法定期限内，作出支持廖桂英等46人《行政复议申请书》的各项请求事项，并颁发土地承包证给廖桂英等46人；2.判决确认钦州市政府与钦北区政府不作为；3. -5- 本案诉讼费由钦州市政府、钦北区政府、东联村委会、黄桂凤、陈儒章、陈金章、陆吉谋共同承担。 本院认为，根据廖桂英等46人一审行政起诉状的请求，本案被诉行政行为有两项：第一项是钦州市政府作出驳回行政复议申请决定的行政行为；第二项是钦州市政府不履行颁发土地承包证给廖桂英等46人的法定职责的行政不作为。 公民、法人或其他组织提起履行职责之诉，并不意味着向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务，也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。我国土地管理法等相关法律规定，农村集体土地所有权归集体所有，集体成员通过分配可获得宅基地使用权，或者根据土地承包法有关规定通过与集体签订承包合同取得集体土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。该法第四条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。该法第七条规定，实行家庭承包的，土地承包合同生效后，发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。由上可知，申请农村土地承包经营权证的前提条件是承包方与发包方签订承包合同，由发包方递交申请办证材料，接受申请材料部门为乡（镇）人民政府农村经营管理部门。根据本案查明事实，廖桂英等46人请求钦北区政府将案外人正在承租的案涉集体土地经营权、生产经营权确权给其个人所有，实质上是 -6- 请求处理案外人租赁案涉土地产生的民事纠纷，但该民事纠纷不属于钦北区政府土地权属争议确权处理范围，故钦北区政府对廖桂英等46人确权申请不处理，不属于行政不作为。同时，根据上述法律规定，人民政府并不具有农村集体土地承包经营权确权的法定职责，廖桂英等46人以钦北区政府对其《土地确权申请书》不答复为由向钦州市政府申请复议，钦州市政府作出驳回行政复议申请决定的行为实则是对廖桂英等46人申诉信访进行处理的行为，对廖桂英等46人的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（四）、（十）的规定，当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为、对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，廖桂英等46人提起的本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。如廖桂英等46人对案外人签订的《土地租赁合同书》效力有异议，依法可通过民事途径解决。 综上，一审法院裁定驳回廖桂英等46人的起诉正确，应予以维持。廖桂英等46人的上诉主张不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费，廖桂英等46人预交的上诉案件受理费50元，由本院予以退回。 本裁定为终审裁定。 审判长 潘 莉 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 -7- 二〇二〇年十一月十五日 书记员 陈 芳 附：当事人名单 上诉人（一审原告）：廖桂英，女，1932年11月3日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组150号。 上诉人（一审原告）：凌秀英，女，1952年9月13日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：陈文钦，男，1971年11月16日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：陈文金，男，1982年2月8日出生，住钦州市钦北 -8- 区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：陈翠霞，女，1973年9月5日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：陈文青，女，1974年9月20日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：陈思思，女，1996年12月2日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：陈文艳，女，1980年12月21日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：陈鸿章，男，2006年4月21日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：陈海章，男，2012年1月30日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：谭杰，男，2010年8月31日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：陈洁贞，女，2001年11月11日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：陈雅莹，女，2004年6月20日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：赖庆香，女，1954年7月8日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：陈志章，男，1983年6月2日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：陈慧章，女，1987年1月10日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 -9- 上诉人（一审原告）：陈艺章，男，1988年12月5日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：陈珂，女，2014年3月10日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：陈籽洁，女，2015年4月15日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。 上诉人（一审原告）：陈文进，男，1949年7月15日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组156号。 上诉人（一审原告）：滕金兰，女，1957年8月10日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组156号。 上诉人（一审原告）：陈有章，男，1980年9月29日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组156号。 上诉人（一审原告）：黄艳，女，1984年1月19日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组156号。 上诉人（一审原告）：陈静，女，2002年10月7日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组156号。 上诉人（一审原告）：陈彬，男，2004年9月26日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组156号。 上诉人（一审原告）：陈福章，男，1983年6月8日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组156号。 上诉人（一审原告）：陈沼伶，女，2013年1月15日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组156号。 上诉人（一审原告）：陈彤，男，2014年8月19日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组156号。 上诉人（一审原告）：陈影，女，2016年5月17日出生，住钦州市钦北 -10- 区小董镇东联村委会第23村民小组156号。 上诉人（一审原告）：陈乐章，男，1985年9月18日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组156号。 上诉人（一审原告）：陈艺，男，2011年7月11日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组156号。 上诉人（一审原告）：陈均，男，2014年8月5日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组156号。 上诉人（一审原告）：陈红章，女，1970年11月5日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组150号。 上诉人（一审原告）：陈秀章，女，1955年6月12日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组150号。 上诉人（一审原告）：韦福大，男，1985年4月20日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组150号。 上诉人（一审原告）：韦艳丽，女，1988年2月5日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组150号。 上诉人（一审原告）：韦福山，男，1991年2月5日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组150号。 上诉人（一审原告）：陈胜章，男，1960年3月25日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组154号。 上诉人（一审原告）：陆惠兰，女，1963年3月8日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组154号。 上诉人（一审原告）：陈成，男，1984年11月20日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组154号。 上诉人（一审原告）：陈勇，男，1988年9月27日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组154号。 -11- 上诉人（一审原告）：李玉莲，女，1987年7月1日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组154号。 上诉人（一审原告）：陈陈，女，2016年1月28日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组154号。 上诉人（一审原告）：陈明，男，1990年6月7日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组154号。 上诉人（一审原告）：陈凤章，女，1964年12月3日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组150号。 上诉人（一审原告）：陈其信，男，1948年11月11日出生，住钦州市钦北区小董镇东联村委会第23村民小组134号。