广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2494号上诉人（原审原告）：麦柳铭，女，1964年2月10日出生，汉族，住广州市黄埔区南基初泰里**，公民身份号码：440***********062X。被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区********办事处。住所地：广州市黄埔区*******。法定代表人：陆辉，主任。委托代理人：黄卫，该单位工作人员。委托代理人：李明时，广东金桥百信（黄埔）律师事务所律师。原审第三人：广州市黄埔区****基股份经济联合社。住所地：广州市黄埔区*************。法定代表人：周永坚，董事长。原审第三人：广州市黄埔区****基第七股份经济合作社。住所地：广州市黄埔区************。法定代表人：麦坤洪，社长。两原审第三人共同委托代理人：林汉明，广东南国德赛律师事务所律师。两原审第三人共同委托代理人：梁子韫，广东南国德赛律师事务所律师。上诉人麦柳铭因与被上诉人广州市黄埔区********办事处（以下简称穗东街道办）、原审第三人广州市黄埔区****基股份经济联合社（以下简称南基经济联社）、广州市黄埔区****基第七股份经济合作社（以下简称南基第七合作社）行政处理决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1234号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审法院经审理查明：麦柳铭,1964年2月10日出生。1986年1月4日，原广州市黄埔区劳动局出具录用证明，麦柳铭因征地招工，招工单位南基经济技术开发服务公司。1986年4月22日麦柳铭征地招工转居民。1986年11月18日麦柳铭因结婚将户口迁出南基第七合作社处，1996年1月19日再将户口迁回广州市黄埔区南基初泰里**。2018年4月3日，麦柳铭向穗东街道办提出行政处理申请，请求责令南基经济联社、南基第七合作社给予其从社会股份改为社区股份社员待遇，享受社区股东权、社区股权份额、医疗保障、土地承包经营权。2018年8月24日，穗东街道办作出穗东街行决〔2018〕189号《行政处理决定书》，决定：1.责令南基经济联社、南基第七合作社依法依规按照相关程序重新修订与现行法律法规有冲突的有关章程和村规民约；2.恢复麦柳铭集体经济组织社区股股东身份资格，享受与其他社区股股东相同的权利和义务，包括应有的股份分红；3.恢复麦柳铭社区股股东合作医疗待遇；4.恢复麦柳铭社区股股东的选举权和被选举权；5.确认麦柳铭享有与其他社区股股东平等的农村土地承包经营权。2019年6月17日，广州市黄埔区人民政府作出穗埔行复〔2019〕35号行政复议决定书，撤销穗东街道办作出的上述穗东街行决〔2018〕189号行政处理决定书，责令其依法重新作出行政处理决定。穗东街道办经过重新调查，于2019年7月10日作出涉案穗东街行决〔2019〕21号《行政处理决定书》（以下简称被诉行政处理决定），认为根据《黄埔区关于完善社区经济组织股份合作制指导意见》(埔发〔2003〕24号)、《的实施细则》及《广州市黄埔区****基股份经济联合社章程及实施细则》的规定,以撤镇设街时间2002年7月31日24时为时点,对股权进行固化。按照“生不增、死不减、进不增、出不减”的原则执行。在股权固化时麦柳铭户口虽然在南基经济联社、南基第七合作社处,但是麦柳铭于1985年征地转居,且股权固化之前曾将户口迁出过南基社区,因此，麦柳铭不是南基经济联社、南基第七合作社的集体经济组织成员。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《广州市**办事处工作规定》的有关规定,决定：麦柳铭不符合南基经济联社、南基第七合作社社区股股东身份的条件,不具备社区股股东资格,不享有社区股股东待遇及社区股股权份额,更不享有农村医疗待遇及土地承包经营权。上述行政处理决定书于2019年7月31日送达麦柳铭，同年8月6日送达南基经济联社及南基第七合作社。现麦柳铭不服，诉至原审法院。一审庭审中，各方当事人确认南基经济联社、南基第七合作社的土地承包经营权及农村医疗保障系社区股股东享有的福利；麦柳铭现享受南基第七合作社社会股股东资格及股份分配份额。另查明，《南基村股份制分配细则》（2000年1月17日）第三条规定：“股权资格的划分：原则上凡取得本村（行政村，下同）社员资格的人员均有股权资格，但有下列情况者应区别对待：……2、调股前征地招工、农转非、出嫁女（外村）、现役的军（警）官或复员已安排工作，读书后国家已安排工作、民办转公办的教师、顶职人员、去世等及其他原因迁出本村户口的人员、一九八六年三月一日后嫁外村和本村原南石市居民、登记结婚半年应迁未迁的人员，不能享有股权资格……”《广州市黄埔区****基股份经济联合社章程》（2003年12月31日股东代表大会通过）第二条规定：“广州市黄埔区****基股份经济联合社（以下简称本经联社），是由原广州市黄埔区******经济联合社过渡而成的社区合作经济组织，是将南基村原有的社区集体经济组织全部资产‘折股量化到个人’，按劳动合作与资本合作相结合的方式形成的股份合作经济组织，是原南基村集体经济组织（包括原南基村村属企业）财产的所有者，是股东在基本生产资料公有的基础上进行生产经营活动所形成的经济关系在组织上的体现。”第七条规定：“股权界定按照‘一刀切断’的方法，实行‘生不增、死不减、进不增、出不减’，固化股权。固化股权截止时间为2002年7月31日24时。”第八条规定：“本经联社的股权结构设置为社区股、社会股及募集股。一、社区股：社区股是指在2002年7月31日24时前按2000年1月17日村民代表大会通过的《南基村股份制分配细则》及相关规定享有股份分红资格的原村民（含原享有股份分配的居民，下同）所持有的股份，包括未满16周岁的原村民所持有的股份……二、社会股：社会股是指在计股的起止时间内，曾是本社区原村民并在本社区从事过劳动、承担了社员义务后因出嫁或其他原因外出（指征地‘农转非’后自谋职业、非征地招工、购置商品房后迁户口、读书后自谋职业等），目前未享有股份的人员以及按埔府〔1996〕23号文有关精神，当时不列入配股范围的农业户口人员（本章程另有规定的除外），按其在本社区劳动农龄时间配给股份。社会股是本次完善社区经济组织股份合作制新设的股份，社会股股东属新增股东。”《广州市黄埔区****基股份经济联合社章程实施细则》（2003年12月31日股东代表大会通过）第二条第八点规定：“原本村享受股份分红的‘农转非’股东嫁给农业户口人员，户籍仍在本社区的，并且在2002年7月31日仍享受股份的，配社区股，否则，按劳动农龄配给社会股。”原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市**办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”因此，穗东街道办作为广州市黄埔区人民政府的派出机关，在其领导下负责辖区内的行政管理工作，依法有权对辖区居民要求确认股东资格及股份分红作出处理决定，是本案适格的被告。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第六条规定：“农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。”本案中，麦柳铭1986年4月22日征地招工转居民，1986年11月18日因结婚将户口迁出南基第七合作社处，1996年1月19日再将户口迁回广州市黄埔区南基初泰里**。麦柳铭在1986年征地转居后，属于城市居民户口性质，享有国家基于其居民户口所给予的相应保障和待遇，不属于必须依靠集体经济组织的土地产出取得生存、生活保障的情形。同时，麦柳铭属于户口有迁出、迁入的情形，对于其是否具有南基村集体经济组织成员资格，应当按照组织章程规定经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。但本案麦柳铭未对其集体经济组织成员资格提出行政处理申请，穗东街道办不应在处理决定中直接作出对麦柳铭集体经济组织成员资格的认定。需要指出的是，集体经济组织成员资格与股东资格并不完全等同，麦柳铭本案的行政处理申请事项为对其股东身份及股权待遇的确认。根据上述规定，农村集体经济组织具有依法进行自主管理、自主经营、自主决定集体经济分配使用的自治权利。现南基经济联社有经过全体股东代表大会制定通过的《南基村股份制分配细则》《广州市黄埔区****基股份经济联合社章程》《广州市黄埔区****基股份经济联合社章程实施细则》等，对集体经济资产收益分配方式作出调整，属于自治范畴，南基经济联社已遵照实行十余年，一直未作调整修改，因此，麦柳铭属于何种股东身份，应遵照上述章程及实施细则的规定。按照上述章程及实施细则，麦柳铭属于征地农转居人员，且户籍在转为居民户口后又发生迁出、迁入南基村的情形，因此，南基经济联社、南基第七合作社给予麦柳铭社会股股东资格，享有社会股配股份额，符合上述该集体经济组织的章程及实施细则关于社会股股东的规定。关于麦柳铭主张应当享有的农村医疗保障及土地承包经营权，因各方均承认农村医疗保障及土地承包经营权系社区股股东享有的福利待遇，因此，麦柳铭作为社会股股东，不享有农村医疗保障及土地承包经营权。穗东街道办根据麦柳铭的行政处理申请作出被诉行政处理决定，认定麦柳铭不符合南基经济联社、南基第七合作社社区股股东身份的条件,不具备社区股股东资格,不享有社区股股东待遇及社区股股权份额,不享有农村医疗待遇及土地承包经营权，其处理结果并无不当，原审法院予以支持。综上，麦柳铭请求撤销穗东街道办作出的被诉行政处理决定，理由不成立，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回麦柳铭的诉讼请求。本案受理费50元，由麦柳铭负担。上诉人麦柳铭不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，适用法律错误，在认定麦柳铭是否享有南基经济联社、南基第七合作社集体经济组织成员资格时认定事实错误。麦柳铭于1986年4月22日征地转居，其一直生活在南基经济联社、南基第七合作社。根据穗东街道办在一审庭审时陈述可知，麦柳铭征地转居后一直享有南基经济联社、南基第七合作社股份分红。虽然麦柳铭征地转居，但自始至终未享受过“居民”待遇，未被吸收为企业劳动力，也未成为集体制职工，仍满足农业户口性质人员的根本特征。而且，其征地补偿款也一直在南基经济联社、南基第七合作社手中。因此，麦柳铭仍系南基经济联社、南基第七合作社集体经济组织成员。二、麦柳铭在征地转居后，依然享有南基经济联社、南基第七合作社股东资格和分红待遇，之后因其外嫁女身份被单方取消，与征地农转居无关。原审法院对该事实查明不清。《南基村股份制分配细则》（2000年）第2条“调股前征地招工、农转非、出嫁女（外村）……不能享有股权资格”的规定违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》《广东省实施办法》的相关规定。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条之规定，妇女在集体经济组织收益分配上的权益应当得到公平对待。麦柳铭因结婚，南基经济联社、南基第七合作社强迫麦柳铭将户口迁出且停发股权待遇，明显违反了相关法律规定。穗东街道办未责令南基经济联社、南基第七合作社改正，反而根据违反法律规定的村规民约驳回麦柳铭的请求，实属错误。一审判决忽略上述重要事实，明显认定事实不清，适用法律错误。故上诉请求：1．撤销原审判决；2．本案诉讼费用由穗东街道办承担。被上诉人穗东街道办二审答辩称：一、穗东街道办作出的被诉行政处理决定事实清楚、证据充分。麦柳铭股东资格的认定应以南基经济联社、南基第七合作社制定的《广州市黄埔区****基股份经济联合社章程》《广州市黄埔区****基股份经济联合社章程实施细则》为判断标准，该章程未作规定的应以社委会或者理事会审查和成员大会表决予以确定。依据上述章程及其实施细则，麦柳铭不具有南基经济联社、南基第七合作社社区股股东资格。因此，穗东街道办作出的被诉行政处理决定有事实依据。二、穗东街道办作出被诉行政处理决定具有法定职权且适用法律正确。1.根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项、第六十八条第三款，《广州市**办事处工作规定》第二条、第十三条第（九）项的规定，穗东街道办作为广州市黄埔区人民政府的派出机关，有权对麦柳铭提出的村民资格及福利待遇申请作出行政处理决定，属于合法行政。2.根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第三款的规定，麦柳铭1986年4月22日因征地转居，1987年将户口迁出南基经济联社、南基第七合作社处，1996年1月再将户口迁回现户籍地广州市黄埔区南基初泰里**。根据南基经济联社、南基第七合作社处于2000年1月17日制定并通过的《南基村股份制分配细则》第三条及《广州市黄埔区****基股份经济联合社章程》第八条第一、二项的规定，麦柳铭不具有南基经济联社、南基第七合作社社区股股东资格。3.南基经济联社、南基第七合作社制定的《广州市黄埔区****基股份经济联合社章程》及实施细则符合法律、法规、规章的规定和当时的广州市黄埔区政策指导意见，麦柳铭的股东资格认定应依据南基经济联社、南基第七合作社的章程规定。另根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第四款的规定，麦柳铭户口迁出，其成员资格随之取消。即使1996年1月再将户口迁入南基经济联社、南基第七合作社处，并不当然具有南基经济联社、南基第七合作社的股东资格，应依据其章程确定其成员资格。根据南基经济联社、南基第七合作社的组织章程规定，麦柳铭不具备南基经济联社、南基第七合作社社区股股东资格。综上所述，麦柳铭的诉讼请求缺乏依据，请求法院依法予以驳回。原审第三人南基经济联社、南基第七合作社二审陈述称：一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第六条、第八条（四）、（七）规定，对集体经济资产收益的管理分配属于南基经济联社、南基第七合作社的自治范畴。另根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三、四款的规定，麦柳铭于1986年11月18日将户口迁出南基经济联社、南基第七合作社处，随后于1996年1月19日将户口迁回，麦柳铭的股东资格应适用南基经济联社、南基第七合作社组织章程的相关规定进行确定。另，根据《广州市黄埔区****基股份经济联合社章程》第八条第一项以及《南基村股份制分配细则》第三条的规定，南基经济联社、南基第七合作社的社区股股东是由原组织成员过渡而成的，而麦柳铭虽原为南基经济联社、南基第七合作社的组织成员，但其原有的成员资格已经随户口迁出而消灭，故麦柳铭不符合章程中社区股的配股条件，不能享有社区股股东资格和待遇。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。二、南基经济联社、南基第七合作社的组织章程未违反法律、法规、政策的规定，应继续遵照执行。现南基经济联社、南基第七合作社所执行的《南基村股份制分配细则》《广州市黄埔区****基股份经济联合社章程》《广州市黄埔区****基股份经济联合社章程实施细则》等均经过集体表决通过，符合法定程序及当时法律、法规、政策的规定，且相关组织章程已遵照执行十多年，一直未作调整修改，故对麦柳铭的股东资格及权利认定，应尊重民主意愿，继续遵照南基经济联社、南基第七合作社的组织章程规定执行。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。……实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”根据该规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则。由于我国现实存在城乡二元体制，户籍分为城市户籍和农村户籍。根据我国以往的户口政策，农业户口人员与居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面均存在较大差别。虽然随着户籍登记改革，取消农业户口和非农业户口的表述差异，统一登记为居民户口，但农村居民与城镇居民的实质性区别并不因户籍登记改革而消失。因此，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提应是具有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。可见，户口性质是确定当事人是否具有集体经济组织成员资格和享有成员福利待遇的重要判断标准。本案中，麦柳铭于1964年出生入户南基经济联社、南基第七合作社处，后于1986年征地农转居，户口性质变更为居民户口，其原农村集体经济组织成员资格因农村户口注销而随之取消。据此可以认定麦柳铭并不符合上述规章所规定的户口性质必须为农业户口的前提条件，其不因将户口迁出之后又迁回南基经济联社、南基第七合作社处而自然具有该社成员资格。另外，经审查，《南基村股份制分配细则》《广州市黄埔区****基股份经济联合社章程》《广州市黄埔区****基股份经济联合社章程实施细则》并未规定麦柳铭的情形应当享有南基经济联社、南基第七合作社的成员资格，麦柳铭亦未提交证据证明南基经济联社、南基第七合作社经社委会或者理事会审查及成员大会表决确定其享有该社成员资格。故穗东街道办据此作出被诉行政处理决定，驳回麦柳铭的申请请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。南基经济联社、南基第七合作社根据集体经济组织章程给麦柳铭分配社会股，属集体经济组织对财产权的自由处分，麦柳铭以此为由主张其具有南基经济联社、南基第七合作社的成员资格，缺乏法律依据，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本院予以维持。麦柳铭的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元由上诉人麦柳铭负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十一月十九日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛