福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终696号 上诉人（一审被告）闽侯县自然资源和规划局，住所地福建省闽侯县甘蔗街道交通路**。 法定代表人余敏，局长。 委托代理人孔金凤，福建策问律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）江作栋，男，汉族，1952年8月24日出生，住福建省福州市鼓楼区。 委托代理人朱静、李莉，福建华睦律师事务所律师。 上诉人闽侯县自然资源和规划局因被上诉人江作栋诉其行政强制一案，不服福州市仓山区人民法院（2020）闽0104行初245号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2015年6月12日，闽侯县住房和城乡建设局作出侯城建荆罚〔2015〕1号《行政处罚决定书》，责令原告自行拆除闽侯县荆溪镇××家园××（××区××）别墅违法改扩建建筑面积45平方米的建筑物；该行政处罚决定通过邮寄方式寄送，收件人为物业。2015年10月10日，闽侯县城乡规划局作出侯城建荆催〔2015〕1号《履行协助处罚决定催告书》，催告原告履行上述自行拆除义务；该催告书通过邮寄方式寄送，收件人为他人。2017年9月26日，闽侯县城乡规划局作出侯规函〔2017〕94号《关于冻结房屋产权的函》（主要内容前文已述）。2017年10月10日，上述房产被查封，查封文书即为闽侯县城乡规划局侯规函〔2017〕94号《关于冻结房屋产权的函》。 一审法院认为，根据侯政办〔2015〕166号闽侯县人民政府办公室关于印发《闽侯县城乡规划局主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知及侯政办〔2015〕170号闽侯县人民政府办公室关于印发《闽侯县住房和城乡建设局主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知规定，原闽侯县住房和城乡建设局承担的有关规划职责由闽侯县城乡规划局承担；根据侯委办〔2018〕97号中共闽侯县委办公室、闽侯县人民政府办公室关于印发《闽侯县机构改革实施方案》的通知规定，原闽侯县国土资源局、闽侯县城乡规划局不再保留，其职责由闽侯县自然资源和规划局承受。根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，被告闽侯县自然资源和规划局具有对辖区内对未取得建设工程规划许可证的建设行为进行查处的权力；原告作为案涉房屋的所有权人，其对房屋被采取查封措施不服，有权提起本案诉讼。 本案中，被告仅提交了《行政处罚决定书》、《履行行政处罚决定催告书》及相应的邮寄送达凭证，未提交行政处罚立案、调查、听取陈述申辩等证据，应视为没有该证据。被告亦未提交其对案涉房屋采取查封产权措施的相关证据，其庭审中也确认未出具相关文书，未通知原告。根据行政法的正当法律程序原则,行政机关作出影响行政相对人、利害关系人权益的行政行为之前，应当听取当事人的意见，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。即使如被告所述其作出行政处罚决定前已履行行政处罚法规定的程序要求，然一则其未提交相应证据予以证明；二则根据行政强制法的相关规定，其在采取查封房屋产权措施时仍应履行相应的告知义务，并给予原告陈述、申辩的权利，且行政处罚决定于2015年作出，2017年方对案涉房屋采取查封产权的措施，时间跨度长达两年，也理应在采取措施时告知原告。综上，原闽侯县城乡规划局作出案涉《关于冻结房屋产权的函》，要求原闽侯县国土资源局对案涉房屋产权采取查封措施,已对原告的利益产生重大影响,而原闽侯县城乡规划局未告知原告,也未给予原告陈述、申辩的机会,有悖正当法律程序原则。原告诉请确认被告查封案涉房屋产权的行为违法，并要求解除案涉房屋的查封，即是要求撤销案涉《关于冻结房屋产权的函》。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销被告闽侯县自然资源和规划局（原闽侯县城乡规划局）作出的侯规函〔2017〕94号《关于冻结房屋产权的函》。 上诉人闽侯县自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实不清、证据不清，应予以纠正。（一）闽侯县住房和城乡建设局因接举报经调查后，2015年6月12日作出案涉《行政处罚决定书》并邮寄送达被上诉人；因被上诉人未按照要求拆除违法建设，于2015年10月10日作出案涉《履行行政处罚决定催告书》并邮寄送达被上诉人。两次邮寄送达的快递收件人均为“江作栋”，而非物业。一审判决书中的认定的“收件人为他人”有误。（二）案涉《关于冻结房屋产权的函》是依据《行政处罚决定书》《履行行政处罚决定催告书》作出，且本案案由是行政强制，不是行政处罚。上诉人只需要提交作出案涉行政行为的证据和所依据的规范性文件即可，无须提交《行政处罚决定书》作出的程序性材料。庭审中，上诉人明确答复被上诉人在行政处罚程序中已经进行了立案、调查、听取陈述申辩、制作笔录、现场勘验、拍照等，程序合法。故一审判决关于“未提交行政处罚立案、调查、听取陈述申辩等证据，应视为没有该证据”的认定错误。（三）上诉人已提交《行政处罚决定书》《履行行政处罚决定催告书》，故一审判决中关于“被告亦未提交其对案涉房屋采取查封产权措施的相关证据”的认定是错误的。（四）一审判决中关于“闽侯县城乡规划局未告知原告也未给予原告陈述、申辩的机会，有悖正当法律程序原则”的认定错误。第一，被诉的行政行为是案涉《关于冻结房屋产权的函》，而非《行政处罚决定书》，是否提交行政处罚法规定的程序要求并非是必须的。第二，这类房屋的冻结行为不属于《中华人民共和国行政强制法》所规定的“查封场所、设施或者财产”行为，本案不能适用《中华人民共和国行政强制法》。第三，闽侯县住房和城乡建设局在行政处罚程序中，已经给予被上诉人充分的陈述申辩权，被诉行政行为并非独立的程序，法律程序正当，不存在剥夺被上诉人陈述申辩权的行为。二、一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定对本案进行判决系适用法律错误。综上，请求：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案的诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人江作栋辩称，一、一审判决中的认定事实均依据充分证据予以确认，事实认定正确，应当予以维持。（一）一审对案涉《行政处罚决定书》《履行行政处罚决定催告书》的送达方式以及送达情况的认定，系根据上诉人提供证据的表面内容作出的事实认定，并无任何错误。（二）上诉状中事实与理由第一（二）（三）（四）点所述认定错误的内容均非一审判决认定的事实，而是判决说理部分的内容，上诉人将一审判决说理部分误认为认定事实，显然是对判决书内容的误解，上诉理由明显错误，不能成立。二、上诉人作为行政机关对做出的行政行为负有举证责任，但上诉人却未尽任何举证责任证明其作出的《行政处罚决定书》《履行行政处罚决定催告书》的合法性，没有提供其行政行为所依据的证据和规范性文件。上诉人基于两份未生效法律文书作出的《关于冻结房屋产权的函》势必存在不合法的问题。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，一审判决对于被上诉人系本案适格被告的认定，本院予以认可。原闽侯县城乡规划局作出侯规函〔2017〕94号《关于冻结房屋产权的函》，该冻结产权的行政行为已对被上诉人利益产生重大影响。根据行政法的正当法律程序原则，行政机关作出影响行政相对人、利害关系人权益的行政行为之前，应当告知当事人依法享有陈述、申辩、要求听证以及申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。案涉《关于冻结房屋产权的函》作出时未事先告知被上诉人，向其说明作出行政行为的根据、理由，未给予被上诉人陈述、申辩机会，有悖正当法律程序原则，依法应予撤销。但是，被上诉人的违建事实仍客观存在，本案被诉行政行为系因程序违法而被撤销，对此，上诉人应在法定期限内重新作出行政行为。另，闽侯县住房和城乡建设局针对被上诉人所作的行政处罚属于另一个行政行为，不在本案审查范围。 综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人闽侯县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 刘 薇 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。