广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2036号上诉人（原审原告）：李昌宜，男，1961年3月4日出生，汉族，身份证住址广州市海珠区得胜岗**，公民身份号码440************515。委托代理人：张凯婷，广东恩慈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区城市管理和综合执法局。住所地：广州市海珠区******综合楼。法定代表人：李冬妮，局长。委托代理人：祝贺强、陈奇，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市海珠区人民政府。住所地：广州市海珠区*********。法定代表人：刘晨辉，区长。委托代理人：陈艺娟，广州市海珠区司法局工作人员。委托代理人：冯劲，广东法制盛邦律师事务所律师。上诉人李昌宜因诉被上诉人广州市海珠区城市管理和综合执法局（以下简称“海珠区城管局”）、广州市海珠区人民政府（以下简称“海珠区政府”）违法建设行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初582号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年4月19日09时30分海珠区城管局执法人员二人前往广州市海珠区********侧的房屋进行检查，检查笔录内容如下：我街执法队接群众投诉到海珠区群策三巷10号北侧进行检查。现场情况如下：一、该处为一栋墙体混合结构房屋，现屋顶已拆除。建筑面积31.25平方米，院墙围蔽面积50平方米，现已停工。二、现场未能提供有关报建资料及产权证明。三、现场拍照取证。四、发询问通知书穗综海询字〔2019素〕2776号。被检查人李昌宜签名确认以上情况属实。海珠区城管局对现场拍照留存和绘制了被检查地点的平面图、四至图，并向李昌宜作出穗综海询字〔2019素〕2776号《询问通知书》，要求其携带相关资料到执法机关接受询问调查及听取处理意见。同日，原告出具《情况说明》，自认其是海珠区素社群策三巷****原居民,1979年5月其本人开始自建房屋(砖木结构一厅一房建筑面积约60平方,实用面积约50平方),1979年9月房屋建成。同日，穗综海立字〔2019〕第1200064号立案审批表记载海珠区城管局对原告李昌宜在广州市海珠区********侧空地进行建设一栋墙体混合结构房屋的违法建设行为进行立案。2019年4月30日，原告李昌宜到城管部门处接受调查询问，城管部门制作《询问笔录》，被询问人李昌宜在笔录中述称：位于海珠区群策三巷**北侧已拆除房顶的房屋是其所有。发出的执法文书是其本人签收，因为房屋年久失修漏水，需要维修才拆除屋顶。1979年9月由其父子两人所建，墙体瓦顶混合结构，两间住屋，加厨房，厕所，占地面积50平方米，建筑面积31.25平方米，现作居住使用。建筑物建设时占地的土地情况是涌边与一棉厂围墙间空地。建设后办理了罚款保留使用手续，但罚款收据现已遗失，没有办理房产证。2019年6月18日，广州市海珠区素社街金汇社区*民委员会出具的《情况说明》记载：群策三巷10号北侧临时房屋现为李昌宜所用，但并无具体门牌号码。2019年7月9日，广州市规划和自然资源局作出穗规划资源业务函〔2019〕7651号《关于协助提供规划专业意见的函》，认为案涉建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2019年7月19日，海珠区城管局向原告作出穗综海告字〔2019〕1200064号《告知书》，告知原告拟作出的行政处罚内容及所依据的事实和法律依据，告知其在接到本告知书之日起3日内有陈述申辩和听证的权利，告知书于当日送达给原告李昌宜。2019年7月26日，海珠区城管局作出穗综海违建处字〔2019〕1200064号《违法建设行政处理决定书》，认为当事人李昌宜于1979年期间，未经规划部门许可，擅自在广州市海珠区***************墙体混合结构房屋，建筑面积31.25平方米，院墙围蔽面积50平方米，上述行为违反了当时实施的《关于加强城市建筑管理制止违章私建的通告》第二条的有关规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第（一）项的规定，该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出行政处理决定如下：对当事人作出拆除上述墙体混合结构房屋及院墙的行政处理决定。该处理决定一并告知当事人申请行政复议及提起行政诉讼的权利和期限。该处理决定书于2019年7月26日送达给原告李昌宜。李昌宜对该行政处理决定不服，于2019年9月12日向海珠区政府申请行政复议。海珠区政府于2019年9月16日作出海珠府复字〔2019〕78号《行政复议受理通知书》予以受理该复议申请。2019年11月6日，海珠区政府作出海珠府复字〔2019〕78号《行政复议延期通知书》，以案情复杂为由，将案件审查期限延长至2019年12月10日。2019年11月27日，海珠区政府作出海珠府复字〔2019〕78号《行政复议决定书》，决定维持海珠区城管局作出的穗综海违建处字〔2019〕1200064号行《违法建设行政处理决定书》。李昌宜对穗综海违建处字〔2019〕1200064号行政处理决定和海珠府复字〔2019〕78号行政复议决定不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，2020年3月11日，原审法院向广州市规划和自然资源局发出本案的《协助调查函》，协助调查事项为房管部门是否曾经对位于广州市海珠区*************墙体混合结构房屋（建筑面积31.25平方米，院墙围蔽面积50平方米）作出过罚款并保留上述房屋继续使用的处理。2020年3月26日，广州市规划和自然资源局向原审法院作出《协助司法查询复函》，主要函复内容如下：根据你院提供的信息，查无来函所述“广州市海珠区********侧空地”违法建设、产权登记记录。原审法院认为，《广州市城市管理综合执法条例》第三条规定：“市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，按照市人民政府规定的市、区职责分工，依法查处本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。市、区城市管理综合执法机关的派出机构，以市、区城市管理综合执法机关的名义实施城市管理综合执法。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”据此，海珠区城管局具有对辖区内违法建设的行为进行查处的行政职能。《广州市违法建设查处条例》第二条第三款规定：“本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照当时的法律、法规、规章、政策予以认定。”广州市革命委员会于1997年12月29日作出的穗革通〔1977〕2号《关于加强城市建筑管理制止违章私建的通告》第二条规定：“凡在本市（市属县另作规定）进行新建、扩建、维修等永久性与临时性的各项建筑工程，无论地上地下，院内院外，公房私房，均须向有关管理部门办理报建手续。”《广州市违法建设查处条例》第三条规定：“凡未经报建批准或不按图纸审核意见施工的工程，均属违章建筑。”第二十条第一款规定：“违法建设属于本条例第十八条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，除本条例第二十四条规定的无法实施拆除的情形外，城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当责令当事人限期拆除，逾期不拆除的，应当依法强制拆除。”本案中，原告主张其父亲曾对涉案房屋办理过罚款保留使用手续，但未提供证据证明，经原审法院向广州市规划和自然资源局查询，该局查无涉案房屋的违法建设、产权登记记录，因此原告主张其父亲曾对涉案房产办理过罚款保留使用手续，原审法院不予采信。广州市海珠区**************墙体混合结构房屋，为未经报建建设，经规划部门确定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，依法应予拆除。原告李昌宜主张该房屋的另一个建设人即其父亲已经去世，属地居民委员会确认该房屋已由原告李昌宜所用，因此，以原告李昌宜作为行政相对人并无不当。海珠区城管局在作出行政处理决定前，进行了调查、询问，认定违法事实证据充分，并依法作出穗综海告字〔2019〕1200064号《告知书》告知李昌宜享有陈述申辩的权利。海珠区城管局作出穗综海违建处字〔2019〕1200064号违法建设行政处理决定，事实清楚，程序合法，并无不当。海珠区政府于2019年9月12日受理李昌宜的行政复议申请，于2019年11月6日向李昌宜、海珠区城管局送达《行政复议延期通知书》，于2019年11月27日作出海珠府复字〔2019〕78号《行政复议决定书》，行政复议程序符合法律规定，并无不当。李昌宜的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李昌宜的诉讼请求。上诉人李昌宜上诉称：一、涉案房屋系上诉人父亲于1979年建造，经1982年违章建设罚款处理后按照当时的规范性文件同意保留使用至今。海珠区城管局作出拆除房屋的行政决定，没有提供充分的证据说明涉案房屋在1982年没有被进行罚款处理的情况，故海珠区城管局所作出行政决定所依据的事实不清。二、涉案房屋因年久失修，存在巨大安全隐患的情况下，上诉人才在涉案房屋原状上进行修补。海珠区城管局认为上诉人修补涉案房屋的行为需要取得批文为由而责令上诉人停止修补，上诉人就停止修补工作了。后来海珠区城管局却依据上诉人在修补涉案房屋中所陈述的事实作为依据，作出拆除涉案房屋的行政行为，明显是违反法律规定的。三、海珠区城管局在作出涉案行政行为时，并没有通知上诉人的兄弟姐妹及涉案房屋的其他使用权人，也没有将上诉人的兄弟姐妹列为当事人，上诉人的兄弟姐妹依法享有涉案房屋的使用权，海珠区城管局没有通知上诉人的兄弟姐妹的行为属于违反法定程序，在上诉人申请复议的过程中，海珠区政府也没有对此进行审查并确认违法。四、上诉人在一审中主张涉案房屋办理过罚款保留使用手续，一审法院仅凭广州市规划和自然资源局的查询结果就认定涉案房屋没有办理过罚款保留使用手续，明显违背行政诉讼法的相关规定，导致事实认定错误。涉案房屋因违法建设被处理发生于1982年，当时广州市规划和自然资源局尚未组建，负责该项工作的也不是广州市规划和自然资源局，经过将近30年的变迁，当年相关档案资料的载体及储存形式是怎样的、查询结果的依据是什么等等在答复书中并没有详细载明。五、原审法院适用广州市革命委员会于1997年12月29日作出的穗革通〔1977〕2号《关于加强城市建筑管理制止违章私建的通告》及《广州市违法建设查处条例》第二十条之规定认定海珠区城管局的行政行为是合法的，明显适用法律错误。上诉人的父亲已经根据规定对涉案房屋进行了罚款登记备案手续，是可以保留使用的。请求撤销原审判决，撤销被诉违法建设行政处理决定书和行政复议决定书，本案一审、二审诉讼费由二被上诉人共同承担。上诉人二审期间向本院提交周某豪等六人视频证言和照片，拟证明涉案房屋已经按照当时的规范性文件1982年违章建设罚款处理后同意保留使用至今的事实和涉案房屋1988年时的使用情况以及如今涉案房屋的现状。被上诉人海珠区城管局答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审理程序合法。二、我局具有查处辖区违法建设法定职权，认定涉案违法建设事实清楚，作出被诉行政处理决定书符合法律规定。三、上诉人主张涉案房屋在1982年已经按照当时的规范性文件进行了行政处理，可以保留使用，但在案件处理过程中、诉讼过程中未提供相关证据资料，一审法院亦向规划部门函询涉案房屋是否存有违法建设处理、产权登记记录，规划部门回复没有相应记录，上诉人该主张没有事实依据。上诉人主张我局在作出涉案行政行为时，没有将上诉人的兄弟姐妹列为当事人，违反法定程序，在我局和海珠区政府办理该案件的过程中，上诉人均认可其建设涉案房屋、使用涉案房屋的事实，且没有提及上诉人兄弟姐妹为房屋利害关系人的情况，也无证据表明涉案建筑存在其他的利害关系人，上诉人该主张缺乏事实依据。上诉人要求撤销被诉行政处理决定书没有事实和法律依据，请求依法驳回上诉人诉讼请求。被上诉人海珠区政府答辩称：一、行政复议案件办理程序符合法律规定，一审判决予以支持正确。二、海珠区城管局作出的行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，我府作出维持的行政复议决定认定事实清楚，主要证据充分。三、根据生活常识，只能对发生过事情予以举证证明，对未发生的事实不可能由另一方当事人予以举证证明。本案中涉案房屋是否有在1982年办理过罚款保留使用手续这一事实只能由上诉人承担举证责任。海珠区城管局根据上诉人2019年4月9日出具《情况说明》中的自认，以及广州市海珠区素社街金汇社区*民委员会的《情况说明》，将上诉人认定为涉案违法建设的建设者和实际使用人，认定主体正确。上诉人在海珠区城管局调查核实过程中未能提供涉案房屋经过罚款并同意保留使用的证据，应视为涉案房屋未经过有关单位同意保留使用。综上所述，上诉人上诉请求均无事实依据和法律依据。一审判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为：关于被诉违法建设行政处理决定书和行政复议决定书的合法性，包括认定违法建设的证据、事实、主体、法律依据、查处程序等，原审法院已经充分阐述裁判理由，二审同意原审法院意见，不再赘述。上诉人在海珠区城管局查处违法建设、海珠区政府行政复议、一审诉讼期间均未提供涉案房屋于1982年罚款保留使用的证据，其二审过程中虽提交部分证人证言，但该部分证人证言均属传来证据，仅能证明证人听上诉人之父提起过罚款一事，并不能证明违法建设的具体情况以及缴纳罚款的实际金额、计算标准等。原审法院向负有规划和不动产登记行政职权的广州市规划和自然资源局查询，该局出具复函亦称无法查找到涉案房屋的违法建设、产权登记记录。因此，上诉人主张的涉案房屋于1982年罚款保留使用的事实，明显缺乏证据证实，对其该项主张本院不予采纳。此外，即便涉案房屋在1982年曾经被罚款保留使用，但其本质上仍属于违法建设，不能像合法建设那样通过拆除重建、修缮等方式延续其使用权，否则违法建将完全等同于合法建设，保留使用将成为“永久使用”。综上所述，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人李昌宜负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十一月十九日法官助理  张丽敏书 记 员  毕志焜