青岛铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）鲁7102行初168号原告高兴金，男，1968年7月29日出生，汉族，住青岛市黄岛区。委托诉讼代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。委托诉讼代理人邢芳，北京京平律师事务所律师。被告青岛市黄岛区隐珠街道孙家滩村民委员会，住所地青岛市黄岛区双珠东路**。法定代表人孙开鹏，主任。委托诉讼代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。原告高兴金不服被告青岛市黄岛区隐珠街道孙家滩村民委员会（以下简称孙家滩村委会）作出的《限期交回集体土地使用权通知书》，于2020年8月3日向本院提起行政诉讼。本案转入审前和解程序，本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原告于2020年8月18日不同意和解，要求正式立案。本院于2020年9月7日立案后，依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭审理了本案。原告高兴金及其委托诉讼代理人邢芳，被告孙家滩村委会出庭负责人孙开鹏及委托诉讼代理人丁超到庭参加诉讼。张光伟于2020年10月28日明确表示放弃实体权利，不参加本案诉讼。本案现已审理终结。被告孙家滩村委会于2020年7月16日向张光伟和原告高兴金作出《限期交回集体土地使用权通知书》，通知其根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十六条、青岛市黄岛区人民政府批复（青黄政字〔2020〕28号）及《青岛市黄岛区隐珠街道办事处孙家滩村收回集体土地使用权的决议》（以下简称《决议》），其应于收到该通知之日起五日内即2020年7月20日前，自行拆除位于孙家滩村庄改造安置区用地及补亏用地区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其务必于2020年7月20日前执行决议，逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告高兴金诉称，其系山东省青岛市黄岛区隐珠街道孙家滩村（以下简称孙家滩村）村民，在该村178号拥有宅基地及房屋。原告获悉该村以村庄改造为名实施征收拆迁，并依据《隐珠街道办事处孙家滩村村庄搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》）对房屋及附着物进行安置补偿。因补偿标准较低，原告暂未签订补偿协议。2020年7月16日，被告作出《限期交回集体土地使用权通知书》，责令原告于收到该通知之日起五日内自行拆除位于孙家滩村村庄改造安置区用地及补亏用地区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，逾期将收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告认为，案涉《限期交回集体土地使用权通知书》收回集体所有的土地使用权是依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼受案范围。《限期交回集体土地使用权通知书》违反法律规定，侵害原告合法权益。原告诉至法院，请求判决：1.撤销被告2020年7月16日作出的《限期交回集体土地使用权通知书》；2.本案诉讼费用由被告负担。原告高兴金向本院提交了以下证据：1.原告高兴金的居民身份证、集体土地使用权证，拟证明原告为本案适格诉讼主体。2.《限期交回集体土地使用权通知书》，拟证明被告作出的该通知书损害原告合法权益。3.《青岛市黄岛区人民政府关于的批复》（青政黄字〔2020〕28号）（以下简称28号《批复》）、青岛市人民政府青政复决字〔2020〕255号《行政复议决定书》（以下简称255号《行政复议决定书》），拟证明《限期交回集体土地使用权通知书》违反法律规定。4.（2019）豫0411行初43号《行政判决书》，拟证明被告是本案适格被告，本案依法属于行政诉讼的受案范围。5.宣传彩页，拟证明被告收回土地使用权并非用于公益建设，而是用于商业开发。被告孙家滩村委会辩称：一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、被告作出的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》认定事实清楚，适用法律正确；三、本案被诉行为发生在孙家滩村村庄改造过程中，村庄改造符合绝大多数村民的利益，具有社会公共利益属性。对于原告而言，基于案涉通知所涉房屋已被拆除，但其合法权益并不受到损害，其仍能基于村庄改造补偿方案而享受拆迁利益，故是否撤销案涉《限期交回集体土地使用权通知书》不影响其利益，反之如若撤销将会给村庄改造工作造成负面影响，造成公共利益的重大损害。被告孙家滩村委会向本院提交了以下证据：1.《公文通知单》（附金宏网截图），拟证明隐珠街道办事处《青西新隐办字〔2019〕15号关于孙家滩村庄搬迁改造项目的请示》及办理情况报告，经青岛市黄岛区人民政府批复同意。2.公告（孙家滩村搬迁安置第2号）、孙家滩村2019年3月17日村民代表会议记录、公告公示照片，拟证明孙家滩村按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，召开村民代表大会，学习并讨论通过了《补偿方案》，并将该方案在村务公开栏公示。3.《关于召开孙家滩村民代表会议的提议》、2019年9月17日孙家滩村村两委会会议记录、2019年9月18日孙家滩村村民代表会议会议记录、《决议》，拟证明根据《补偿方案》目前大部分村民已经签订补偿协议并拆除房屋，但仍有少部分未签订补偿协议、未拆除房屋，导致安置区无法开工建设、无法保障村民按时回迁，严重损害了全体村民的合法利益，根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条，2019年9月12日村民代表提议召开村民代表大会，于2019年9月17日召开村两委会议讨论并决定于2019年9月18日召开村民代表会议。2019年9月18日被告召开村民代表会议，讨论并形成《决议》。孙家滩村有47名村民代表，到会42人，42人同意、0人反对，该会议的召开及表决符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定。4.《关于有关事项的请示》、28号《批复》、公示照片，拟证明2020年5月20日青岛市黄岛区人民政府对被告于2019年9月18日作出的《决议》批复同意后，被告将28号《批复》及《决议》张贴于村公务栏。5.《限期交回集体土地使用权通知书》及送达视频，拟证明得到批复后，被告于2020年7月16日向原告作出并送达了案涉《限期交回集体土地使用权通知书》。6.征地批复勘测图，来源于青岛市黄岛区隐珠街道办事处保存的土地征收电子档案，拟证明原告高兴金所在的房屋不在征收范围内。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证如下：对证据1无异议。对证据2真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该证据无法证明原告的合法权益受到损害。对证据3真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。首先，原告应证明该《行政复议决定书》已生效；其次，该决定书仅是确认《决议》中“如不拆除由村委会组织拆除”违法，但认定黄岛区人民政府作出《批复》的其他内容并无不当，并未撤销该《批复》，被告有权依据该《批复》收回集体土地；再次，255号《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误，黄岛区人民政府批复的内容仅是针对收回集体土地作出，并未批复同意村委会自行拆除，青岛市人民政府以请示的内容涉及“逾期村委会有权自行拆除”等内容认定该《批复》违法，明显系错判。对证据4真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。首先我国并非判例法国家，该判决书不能作为证据使用；其次证据所载适用法律错误，农村集体土地归农村集体经济组织所有，被告按照法定程序收回集体土地使用权系对自有财产的一种处分，并非履行土地管理职责。另外，最高人民法院（2017）最高法行申1167号《行政裁定书》认定，农村集体经济组织可依照法定程序收回土地使用权，并对特定情形下的收回给予土地使用权人适当补偿。但这种情形的土地使用权收回，明显有别于国家的征收行为，属于集体经济组织内部对土地使用权的调整。另外，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款涉及村民利益的下列事项的第（六）项宅基地的使用方案，经村民会议讨论决定方可办理，由此可以认定，收回集体土地使用权也是村民自治行为。对证据5的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，原告未提供证据证明其来源，该证据仅是宣传彩页，任何单位和个人均可以进行制作。原告对被告提交的证据质证如下：对证据1真实性、合法性、证明目的不认可，该证据源于网络并且公文通知单没有区政府的公章，真实性存疑。从公文转办通知即孙家滩村庄搬迁改造项目的请示可以看出该请示载明的附件中，并没有启动村改项目召开村民代表大会的会议记录。因此村改项目没有经过民主表决，该项目根本违法。对证据2真实性、合法性和证明目的均不认可。被告证据1《公文通知单》上载明的区政府批复村改项目的日期为2019年的3月31日，而搬迁方案村民代表会议和公告的作出时间均为2019年的3月17日，早于批复的时间，即村改项目未经批复，已制定并通过了《补偿方案》，另外补偿方案涉及全体村民的重大利益，在制定过程中也未公示和征求被搬迁人的意见。补偿标准较低，降低了被搬迁人原有生活水平，会议记录的村民代表并非民主选举产生，并且讨论表决情况应有全程录像证明，如果没有录像，起码要有计票、监票情况的书面证明，这些被告均未提供，对表决的真实性、合法性均无法确认，会议记录有事后补做的嫌疑。对证据3中提议和村两委会的会议记录的真实性、合法性和证明目的均不认可。村民代表并非通过民主选举产生。并且会议记录也没有录像或者是计票监票等书面证明，无法证明表决的真实性和合法性。对收回土地使用权《决议》的合法性和证明目的不予认可。255号《行政复议决定书》已认定孙家滩村委会不具有对案涉房屋的强制执行权。该决议事项中第三项，房屋及附着物应自行拆除，如不拆除，由村委会组织拆除违反法律规定。对证据4的合法性和证明目的不予认可，28号《批复》已被255号《行政复议决定书》确认违法。对证据5合法性和证明目的不予认可，该通知书载明逾期村委会将收回土地，并拆除房屋及附着物的内容违法。村委会无权强拆案涉房屋，只能申请人民法院予以执行。该通知所依据的《批复》《决议》，均已被复议决定确认违法，并且收回土地使用权并非是用于公益建设，而是用于商业开发。因此案涉通知书依法应予以撤销。对送达没有异议。证据6无勘测单位的印章，对真实性不认可，对该勘测图不清楚，原告的房屋是否位于征收范围内也不清楚。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3，被告对真实性无异议，能够证明被告向原告作出被诉《限期交回集体土地使用权通知书》，28号《批复》经青岛市人民政府复议的情况，本院依法予以采信；证据4与本案不具有关联性，本院依法不予采信；证据5不符合证据的形式要件，本院依法不予采信。被告提交的证据1，落款为“西海岸新区管委办公室”，无法证明《青西新隐办字〔2019〕15号关于孙家滩村庄搬迁改造项目的请示》及办理情况报告经青岛市黄岛区人民政府批复同意，本院依法不予采信；证据2，能够证明被告就《补偿方案》组织召开村民代表大会，经表决通过后将《补偿方案》予以公告，本院依法予以采信；证据3，能够证明被告就案涉土地召开村民代表大会并形成《决议》，本院依法予以采信；证据4，能够证明青岛市黄岛区人民政府对《决议》批复同意，被告将该《批复》及《决议》予以公告，本院依法予以采信；证据5，能够证明被告根据村民代表大会决议作出并送达本案被诉《限期交回集体土地使用权通知书》，本院依法予以采信；证据6，能够证明原告的房屋不在征收范围之内，本院依法予以采信。经审理查明，原告高兴金系孙家滩村村民，就案涉土地持有南集用（2010）第260580006号集体土地使用权证。2019年3月17日被告孙家滩村委会组织召开村民代表大会学习、表决通过《补偿方案》并在村务公开栏公示。2019年9月12日，村民代表提议召开村民代表大会，根据该提议，被告于2019年9月18日召开村民代表会议，审议并表决收回孙家滩村庄改造安置区用地及补亏用地区域内的集体土地使用权，并按照《补偿方案》对房屋及附着物进行安置补偿，于当日形成《决议》，决议内容为，一、收回孙家滩村庄改造安置区用地及补亏用地范围内的集体土地使用权；二、按照《补偿方案》的补偿方式，对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、孙家滩村庄改造安置区用地及补亏用地范围内的房屋及附着物应自收到通知之日起五日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府对《决议》作出28号《批复》，同意由隐珠街道办事处指导被告，依据《土地管理法》(2004年修正)第六十五条之规定，收回孙家滩村庄改造安置区用地及补亏用地区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。同日，被告将该《批复》及《决议》张贴于村公务栏。2020年7月16日，被告向张光伟和原告高兴金作出并送达《限期交回集体土地使用权通知书》，根据《土地管理法》第六十六条、《批复》及《决议》，通知其于收到该通知之日起五日内即2020年7月20日前自行拆除位于孙家滩村庄改造安置区用地及补亏用地区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，务必于2020年7月20日前执行决议，逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告对该《限期交回集体土地使用权通知书》不服，遂提起本案诉讼。另查明，张光伟系原告高兴金的母亲，原告高兴金的房屋已被拆除，案涉房屋所占土地未被征收。再查明，青岛市人民政府于2020年8月6日作出255号《行政复议决定书》，认定青岛市黄岛区人民政府28号《批复》“如不拆除由村委会组织拆除”的内容超越其法定职权，青岛市黄岛区人民政府做出批复的其他内容并无不当，确认了青岛市黄岛区人民政府做出的28号《批复》部分违法。本院认为，本案的争议焦点问题有：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、被告作出的《限期交回集体土地使用权通知书》是否合法。关于第一个争议焦点问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告，即村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告作为村民委员会，为完成村庄搬迁改造工作，对原告作出《限期交回集体土地使用权通知书》收回其所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。关于第二个争议焦点问题。《山东省行政程序规定》第九条规定，行政机关实施行政行为,可能影响公民、法人和其他组织合法权益的,除法定情形外,应当书面告知其事实、理由、依据、陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限；第二条规定，本省各级行政机关、法律法规授权的组织和依法受委托的组织实施行政行为，应当遵守本规定。本案中，被告作出《限期交回集体土地使用权通知书》，未告知原告享有陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限，故被告作出《限期交回集体土地使用权通知书》违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，依法应予撤销。鉴于被告收回原告的案涉集体土地使用权是为了村庄整体的搬迁改造，更好改善村庄居民的生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且孙家滩村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，撤销该《限期交回集体土地使用权通知书》将会给公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，依法应予确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认被告青岛市黄岛区隐珠街道孙家滩村民委员会于2020年7月16日向张光伟和原告高兴金作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为违法。案件受理费50元，由被告青岛市黄岛区隐珠街道孙家滩村民委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。审 判 长  蒋慧敏人民陪审员  刘秀珍人民陪审员  李宗林二〇二〇年十一月二日法官助理杨子仪书记员祝帆