广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1292号上诉人（原审原告）：梁金荣，男，汉族，1961年12月10日出生。被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区人民政府。住所地：佛山市顺德区大良街道德民路**。法定代表人：彭聪恩，区长。委托代理人：李土源，佛山市顺德区司法局工作人员。委托代理人：覃春曙，广东君惟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广州市东风中路**。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：梁成军、简方勇，均系广东省司法厅工作人员。上诉人梁金荣因与被上诉人佛山市顺德区人民政府（下称顺德区政府）国有土地上房屋征收及被上诉人广东省人民政府（下称省政府）行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初248号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：案涉房屋位于XX区XX街逢XX村XX大道XX号，房地产权编号为粤房地证字第CXX号，载明：权属人梁金荣，房屋层数4，建基面积133平米，建筑面积368.9平米，土地使用权面积283.3平米，房屋所有权来源为购买，房屋用途为住宅，房屋所有权性质为私有，土地性质为国有。2018年12月5日，顺德区政府为推进环湖路工程的建设，作出《佛山市顺德区人民政府关于环湖路工程房屋征收的决定书》（顺府发〔2018〕31号），决定对环湖路工程项目内的案涉房屋予以征收。决定内容包含征收范围、征收部门和实施单位、签约搬迁期限及土地使用权收回，附件包括《环湖路工程房屋征收范围平面图》《环湖路工程房屋征收补偿方案（修订版）》。同日，在“佛山市顺德区人民政府网”发布顺府公告〔2018〕13号《关于环湖路工程房屋征收决定的公告》，案涉征收决定书为附件，该公告同时在大良街道逢沙村民委员会公布栏及案涉房屋围墙处张贴。原告梁金荣不服该征收决定，向省政府申请行政复议。省政府于2018年12月26日立案受理，2019年2月18日办理延期审理手续，并于2019年2月19日到案涉房屋现场查看并制作了调查笔录，2月26日顺德区政府就案涉地块施工界线的设置等问题提交了补充说明，并附有《佛山市顺德区国土城建和水利局关于佛山市顺德区环湖路工程初步设计的批复》（顺建交审〔2018〕15号）《施工图设计文件审查合格书》（2008-SD228）。2019年3月14日省政府作出被诉行政复议决定，维持顺德区政府作出的房屋征收决定。原告向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销佛山市顺德区人民政府作出的《关于环湖路工程房屋征收的决定书》（顺府发〔2018〕31号）；2.撤销广东省人民政府作出的行政复议决定书（粤府行复〔2018〕582号）。另查明，2015年8月24日，佛山市顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）作出《佛山市顺德区发展规划和统计局关于佛山市顺德区环湖路工程立项的批复》（顺发统资〔2015〕11号），内容为“一、同意佛山市顺德区环湖路工程建设。建设地点位于顺德新城南部，在顺德大学及南城水轴片区范围内。二、建设规模及内容：项目起点与观绿路相交，终点与碧桂路辅路顺接，道路长度3.5km，沿线设大桥1座，小桥5座。全线采用城市主干道技术标准，设计速度50km/h，路基宽度30m-45m……”。2018年9月，顺德区环湖路工程针对案涉房屋的征收工作启动。2018年9月13日，佛山市顺德区国土城建和水利局受区政府委托，召集该区政府办公室、发展规划和统计局、大良街道办事处，召开了环湖路工程国有土地上房屋征收补偿方案论证会，就《环湖路工程房屋征收补偿方案（论证稿）》进行讨论并制订会议纪要。2018年9月19日，顺德区政府作出《关于征求意见的公告》（顺府公告〔2018〕7号）在该府官网发布及案涉房屋所在村公告。佛山市顺德区十三五规划编制工作领导小组办公室于2018年9月17日复函佛山市顺德区国土城建和水利局，称“环湖路工程位于顺德新城碧桂路西侧，该工程作为顺德新城的市政基础设施，符合我区国民经济和社会发展规划”，并提供了《顺德区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。佛山市顺德区发展规划和统计局（城市规划）于2018年9月19日向佛山市顺德区城建和水利局复函，称“根据顺德新城南城水轴片区控制性详细规划（修编），环湖路工程房屋征收范围平面图红线范围的用地性质为：道路用地、防护绿地、公园绿地、二类居住用地、商业服务业设施用地。可根据规划要求进行房屋征收工作。”2018年9月27日，佛山市顺德区国土城建和水利局发布《关于环湖路工程征收范围房屋调查情况的通告》（顺建告〔2018〕100号），在该局官网及案涉房屋所在地公布。2018年10月15日，顺德区国土城建和水利局向顺德区政府出具了案涉征收补偿工作在顺德农村商业银行专户存储的证明。2018年10月26日，佛山市顺德区国土城建和水利局向该区维稳办提交了《环湖路工程房屋征收社会稳定风险评估报告》。2018年12月3日，顺德区政府制发了《关于环湖路工程房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》（顺府公告〔2018〕12号）并公布、张贴。2018年12月25日，顺德区国土城建和水利局印发了《关于选定环湖路工程房屋征收评估机构的通知》（顺建函〔2018〕2769号），并于29日组织公开随机抽选环湖路工程房屋征收评估机构，选定了广东三瑞资产土地房地产评估咨询有限公司承担案涉房屋征收评估工作并发布了通告(顺建告〔2018〕136号)。2018年7月7日，广东顺德东部新城投资开发有限公司向顺德区国土城建和水利局上报《关于报审佛山市顺德区环湖路工程初步设计的函》，该局于2018年9月10日作出《关于佛山市顺德区环湖路工程初步设计的批复》（顺建交审〔2018〕15号）。2018年9月12日，佛山市顺德区顺建施工图审查中心对环湖路工程设计单位中交第四航务工程勘察设计院有限公司提交的施工设计文件制作了《施工图设计文件审查合格书》。2018年9月17日，佛山市顺德区国土城建和水利局出具《关于环湖路工程房屋征收范围土地利用总体规划（2010-2020年）情况的说明》。原审法院6月20日开庭审理时，原告梁金荣向原审提交了《勘验鉴定申请书》《调查取证申请书》，请求对涉案施工图划定的施工界线设置是否符合工程设计技术要求和建设安全需要的必要性进行鉴定，并申请传唤案涉环湖路工程施工范围界线图划定的涉及专家及施工图审查中心人员出庭接受询问。原审法院审查认为，上述申请未按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》在举证期限内提出，且申请事项对于本案的合法性审查不具有必要性，依据《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条的规定，不予准许。原审法院认为,国家为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位和个人房屋，并依法给予拆迁补偿。本案所涉的佛山市顺德区环湖路工程系该区顺德新城建设的市政基础设施，被告顺德区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条的规定，组织实施该基础设施建设，有权按照该条例的规定作出案涉征收决定。根据佛山市顺德区十三五规划编制工作领导小组办公室作出顺发统函〔2018〕438号复函，该工程符合该区国民经济和社会发展规划，属于市政基础建设，具备公共利益属性。顺德区政府有关部门在作出征收决定前后，按照法定程序拟定征收补偿方案、征求意见并将征求意见情况和修改情况及时公布，事前完成了社会稳定风险评估，相关补偿费用已经足额到位保障专款专用，征收决定作出后依法进行了公告，上述情形符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和实体要件，并无不当。被告省政府受理原告的复议申请后，经现场勘查并调取相关证据后依法作出被诉行政复议决定，程序合法。对上述被诉房屋征收决定和行政复议决定，依法应予支持。原告主张其案涉房屋位于环湖路工程用地红线之外，施工范围界线与其房屋用地红线有交叉，因此质疑征收决定的必要性。对此，环湖路工程施工图经审查合格，根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第13号）第三条的规定，该施工图最终确定的施工范围应作为工程施工及监管工作的法定依据，原告的房屋位于该施工界线范围内，如不依法征收并拆除，必然影响工程的施工及安全监管需要。从施工安全监管及对原告居住安全的角度考虑，有必要对案涉房屋进行整体征收。原告的此项主张不予采纳。原告还对案涉征收补偿方案提出异议，认为补偿标准过低违反公平补偿原则。原审法院认为，原告针对案涉征收决定提起诉讼，本案审查的重点在于征收决定的合法性，对于补偿方案一般仅作形式意义上的审查。顺德区政府在征收决定作出前，已就征收补偿方案征求意见、修订后予以公告，符合行政法规的规定。在国有土地上房屋征收与补偿过程中，征收补偿方案是政府作出房屋征收补偿决定的重要依据。对原告权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定，原告可以通过对房屋征收补偿决定寻求法律救济维护自身合法权益。对于原告提出的案涉房屋部分土地被登记在案外人名下的问题，复议机关对此予以了回应，认为该主张缺乏事实依据，对此亦予认可。综上所述，被告顺德区政府作出的被诉房屋征收决定和省政府作出的被诉行政复议决定均认定事实清楚、依据充分、程序合法，原告的诉讼请求理据不足，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梁金荣的诉讼请求。梁金荣不服一审判决向本院提起上诉称：1、一审法院对当事人提交的《勘验鉴定申请书》《调查取证申请书》等申请不予准许，此行为不符合法律相关规定。在一审开庭时，上诉人梁金荣向广州铁路运输中级法院提交了《勘验鉴定申请书》《调查取证申请书》，请求对涉案施工图划定的施工界线设置是否符合工程设计技术要求和建设安全需要的必要性进行鉴定，并申请传唤涉案环湖路工程施工范围界线图划定涉及专家及施工图审查中心人员出庭接受询问，但一审法院对上述请求不予准许。上诉人对涉案房屋被划定为“环湖路工程”项目的征收范围内存在争议，因此上诉人提出的申请事项对本案争议焦点的阐明具有关键性的作用。但一审法院对上诉人提出的申请不予准许是不符合法律规定，同时也不利于本案争议焦点的审理查明。2、被上诉人作出的《佛山市顺德区人民政府关于环湖路工程房屋征收的决定书》（顺府发[2018]31号）并不符合法律程序。被上诉人顺德区政府虽在其答辩状阐明了就本次房屋征收补偿工作可能引发的社会风险依法进行评估，评估结果显示本次预警评价为“低风险”项目，同时本次征收补偿费用已经足额到位并专户存储供专款专用。但在被上诉人顺德区政府所提交的有关证据中并不能证明其在答辩状中所叙述的相关内容。3、对环湖路工程项目的建设单位的选定未按照相关的法律程序。根据顺建交审[2018]15号《佛山市顺德区国土城建和水利局关于佛山市顺德区环湖路工程初步设计的批复》可知对环湖路工程项目进行施工的公司为广东顺德东部新城投资开发有限公司。根据广东省实施《中华人民共和国招标投标法》办法第八条：“必须进行招标项目的范围包括：（二）使用国有资金投资或者国家融资的工程建设项目，1．使用各级政府财政性资金，国家机关、国有企业事业单位自有资金及借贷资金的建设项目。”根据顺东投函[2018]107号《关于报审佛山市顺德区环湖路工程初步设计的函》中的内容可知环湖路工程项目的建设资金来源由区政府解决，因此可知环湖路工程项目的建设单位的选定应经过招标程序，相关部门需要提供广东顺德东部新城投资开发有限公司具有建设环湖路工程项目的合法文件。4、“环湖路工程”项目并不符合“四规划一计划”的相关文件。被上诉人顺德区政府应对“环湖路工程”项目符合“四规划一计划”承担举证责任，但在一审开庭中被上诉人顺德区政府仅提供《佛山市顺德区人民政府关于印发顺德区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》（顺府发[2016]2号），此文件并不足以证明“环湖路工程”符合“四计划一规划”的相关规定。5、“环湖路工程”项目的实施并不符合“公共利益”的目的性要求。根据顺东投函[2018]107号《关于报审佛山市顺德区环湖路工程初步设计的函》中的建设目的表明“环湖路工程”的建设目的是为了满足华侨城旅游项目建设的要求。由此可以看出并非是为了公共利益进行征收。被上诉人顺德区政府作出的《房屋征收决定书》不符合法律规定，但被上诉人广东省人民政府在事实未调查清楚的基础上，即认定《房屋征收决定书》认定事实清楚，证据充分、适用依据正确、符合法定程序，并以此作出复议决定，此行为违反法律的相关规定。综上，请求二审法院撤销原判并依法改判或发回重审。被上诉人佛山市顺德区人民政府二审辩称：一、答辩人作出《房屋征收决定书》依据充分，程序合法。首先，答辩人作出《房屋征收决定书》符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等规划要求。其次，答辩人充分征求意见，收集与汇总被征收人的12条意见，依法将补偿方案予以修改并重新公告。第三、本次房屋征收补偿工作可能引发的社会风险已依法组织进行风险评估论证，评估结论显示本项目的预警评价为“低风险”，项目为可实施项目。第四、本次征收补偿费用已经足额到位并专户存储供专款专用。第五、《房屋征收决定书》作出后依法进行公告，并附带公布《环湖路工程房屋征收范围平面图》、《环湖路工程房屋征收征收补偿方案（修订版）》（下称“《补偿方案》”），公告事项包括征收目的、征收依据、征收范围、补偿方案、征收部门、实施单位、权利救济等《征收条例》所规定的内容。综上，答辩人作出《房屋征收决定书》并予以公告是在遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则上进行，程序上、实体上均符合《征收条例》的规定，且本次《房屋征收决定书》已包括《征收条例》所要求公布的各项内容，与原告利益较为密切的《补偿方案》亦是经过组织讨论并公开征求意见后修改及完善的结果。二、环湖路工程符合相关规划要求，并符合公共利益。1、环湖路工程是否符合相应规划要求，是否体现公共利益，应当以相应专业主管部门出具的意见为准。本案当中，答辩人向人民法院提交的证据第8项至第15项，已经足以证实环湖路工程符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等规划要求。2、根据《顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）关于佛山市顺德区环湖路工程立项的批复》（顺发统资[2015]11号）、《顺德区十三五规划编制工作领导小组办公室关于提供环湖路工程房屋征收相关材料的复函》（顺发统函[2018]438号）、《佛山市顺德区人民政府关于印发顺德区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》（顺府发[2016]2号)等资料显示：环湖路工程项目属于顺德新城的市政基础设施，该项目的实施对于优化发展顺德东部片区，不断完善公共服务设施和市政基础设施，推进顺德新城、容桂东部新区和伦教休闲文化商圈高水平建设，提升片区内涵，建设打造珠江西岸门户城市有着积极的作用与意义。因此，原告认为该工程不涉及公共利益显然与事实不符。3、在答辩人已经充分提交专业主管部门审查意见证实环湖路工程符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定及符合公共利益的情况下，如上诉人仍对此持有异议的，应当依法举证证明其主张，但上诉人并未能就此向人民法院提交任何证据。三、环湖路工程施工范围设定合理，符合我国《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》的相关规定。1、根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第三条规定“……从事房屋建筑工程、市政基础设施工程施工、监理等活动，以及实施对房屋建筑和市政基础设施工程质量安全监督管理，应当以审查合格的施工图为依据”。本案当中，经顺德区国土城建和水利局及佛山市顺德区顺建施工图审查中心审批最终确认了环湖路工程施工界线，而梁金荣房屋位于环湖路工程施工界线内，施工单位应当按照审查合格的施工图进行施工，因此需对梁金荣房屋拆除。2、如上诉人对审查合格的施工图存在异议的，根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第二十一条规定，应当由县级以上人民政府住房城乡建设主管部门进行处理，上诉人直接在本案当中要求对施工图进行审查及鉴定等，没有事实及法律依据。3、环湖路工程项目建设单位的选定与案涉具体行政行为无关，上诉人对此提出的异议依法不应当在本案当中进行审查。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，请二审法院依法驳回上诉，维持一审原判。被上诉人广东省人民政府二审辩称：我府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，原审法院作出的判决认定事实清楚，适用法律依据正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。二审过程中，上诉人向本院提交《调查取证申请书》和《勘验鉴定申请书》，请求对《环湖路工程房屋征收范围平面图》中划定的工程施工范围界线涉及的专家及施工图审查中心人员出庭接受询问；请求对《环湖路工程房屋征收范围平面图》划定的工程施工范围界线设置是否符合工程设计技术要求和建设安全需要的必要性进行鉴定。本院认为：本案为国有土地上房屋征收及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人佛山市顺德区人民政府作出的《关于环湖路工程房屋征收的决定书》以及广东省人民政府作出的行政复议决定书是否合法。首先，关于被诉征收决定的合目的性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”本案中，根据佛山市顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）作出的《佛山市顺德区发展规划和统计局关于佛山市顺德区环湖路工程立项的批复》（顺发统资〔2015〕11号），实施涉案房屋征收是为了进行顺德区环湖路工程建设，因交通基础设施建设属于公共利益目的范畴，因此涉案房屋征收具备公益目的。其次，关于被诉征收决定的作出是否符合法定条件的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条第一款规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。”第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”根据上述法律规定，征收房屋决定的作出，应当具备以下条件：符合各项规划，拟定了征收补偿方案并听取了各方面意见，社会稳定风险评估已经完成，征收补偿费用已依法存储完毕。审视本案征收决定，被上诉人顺德区政府提供的《佛山市顺德区人民政府关于印发顺德区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》《顺德区发展规划和统计局（发展改革统计）关于佛山市顺德区环湖路工程立项的批复》《关于环湖路工程房屋征收范围土地利用总体规划（2010—2020年）情况的说明》、环湖路工程房屋征收范围城规图、环湖路工程房屋征收范围土规图、《关于环湖路工程房屋征收社会稳定风险的评估意见》《佛山市顺德区人民政府关于环湖路工程房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》、顺德区国土城建和水利局《证明》、广东顺德农村商业银行股份有限公司的《存款证明》《关于环湖路工程房屋征收社会稳定风险的评估意见》等证据，可以证明被上诉人作出被诉征收决定符合上述规划、征收补偿方案和资金落实、经过风险评估等前置条件，并未违反法律、法规的规定。第三，关于征收决定程序的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”第二款规定：“市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。”第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”被诉征收决定作出后及时进行了公告，且公告内容包括房屋征收决定书所附的征收补偿方案，同是也告知了对征收决定不服可申请行政复议、提起行政诉讼权利等法定事项，程序并无不当。另，上诉人在二审过程中向本院提交了《调查取证申请书》和《勘验鉴定申请书》，请求对《环湖路工程房屋征收范围平面图》中划定的工程施工范围界线涉及的专家及施工图审查中心人员出庭接受询问；请求对《环湖路工程房屋征收范围平面图》划定的工程施工范围界线设置是否符合工程设计技术要求和建设安全需要的必要性进行鉴定。该两项申请上诉人在一审中已经提交，但由于上诉人是在一审庭审过程中才提交上述申请，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条有关“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。”以及第二十四条第一款有关“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。”的规定，且申请事项对本案的处理并无影响，因此原审法院对上诉人的该两项申请不予准许并无不当，本院对上诉人二审再行提出的申请亦不予准许。基于上述事实和理由，被上诉人顺德区政府作出的《关于环湖路工程房屋征收的决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，广东省人民政府经复议予以维持并无不当，原审判决驳回上诉人的诉讼请求亦无不妥，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人梁金荣负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十一月三十日书记员  陈玲茹