海口海事法院 行 政 裁 定 书 （2020）琼72行初11号 原告刘聪文，男，1952年6月15日出生，汉族，住三亚市。 委托代理人莫文彦，北京京师（三亚）律师事务所律师。 被告三亚市人民政府，住所地三亚市吉阳区新风街**政府大楼**。 法定代表人包洪文，代理市长。 委托代理人林组才，海南祥瑞律师事务所律师。 委托代理人陈松，三亚市自然资源和规划局工作人员。 被告海南省人民政府，住所地海口市国兴大道**。 法定代表人沈晓明，省长。 委托代理人王琼妃，海南省司法厅工作人员。 第三人三亚市天涯区教育局，住，住所地三亚市天涯区凤凰路**政府办公楼**楼**/div> 法定代表人辛求军，局长。 原告不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）批准三亚市自然资源和规划局（以下简称三亚市自规局）作出《国有建设用地划拨决定书》（决定书编号SYHB2019024，以下简称《划拨决定书》）的行政行为以及被告海南省人民政府（以下简称海南省政府）作出的琼府复决〔2019〕290号行政复议决定（以下简称290号复议决定），于2020年6月30日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理。本院于2020年7月8日向三亚市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年9月16日原告向本院申请追加海南省人民政府为本案共同被告，申请追加三亚市天涯区教育局（以下简称天涯区教育局）为本案第三人。本院准许后于2020年10月26日分别向海南省政府、天涯区教育局送达了起诉状副本以及应诉通知书，参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人莫文彦、被告三亚市政府的委托代理人林组才、陈松，被告海南省政府的委托代理人王琼妃到庭参加诉讼，第三人天涯区教育局经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：2001年5月8日，原三亚市河西区金鸡岭农场（现更名为金鸡岭社区，以下简称原金鸡岭农场）与原告签订《以土地偿还工程欠款协议书》（以下简称《协议书》），约定将该农场所有的两块土地合计43亩抵偿工程欠款；《协议书》同时约定该农场必须把三亚市金鸡岭小学（以下简称金鸡岭小学）原址用地（以下简称涉案土地）的有关手续办理清楚后交原告使用。《协议书》签订后，由于涉案土地存在权属纠纷，原金鸡岭农场（现更名为金鸡岭社区）至今未将涉案土地交付原告，也未办理土地权证。在此期间，三亚市国土资源局虽明知涉案土地存在权属争议，仍于2005年擅自向金鸡岭小学颁发了该土地的土地使用权证。此后，被告三亚市政府亦在明知涉案土地存在权属争议的情况下，于2017年收回该土地，并于2019年批准三亚市自规局作出《划拨决定书》，将该土地划拨给第三人使用。三亚市政府明知涉案土地权属争议未解决，却仍然批准作出《划拨决定书》，其行为违反了相关法律规定，依法应予撤销。海南省政府在290号复议决定中驳回原告复议申请亦违反了相关法律规定，依法应予撤销。 被告三亚市政府辩称：1.原告刘聪文与《划拨决定书》之间不存在法律上的利害关系，刘聪文并非本案的适格原告。三亚市政府于2017年11月21日无偿收回涉案土地后，该土地已收归国有，与原金鸡岭农场、金鸡岭小学和原告之间均无任何关系。被告批准作出《划拨决定书》，将收归国有的土地划拨作公共利益之用，该行为与原告没有任何法律上的利害关系；2.涉案土地始终为国有划拨用地，原告所谓原金鸡岭农场将涉案土地用于充抵原告债权的主张未经任何有权机关审批同意，原告无权主张原金鸡岭农场交付涉案土地，也无权以涉案土地存在权属纠纷为由提起本案诉讼；3.从本案证据来看，原金鸡岭农场已根据《协议书》向原告交付了所有抵债土地，原告无权再索求额外的土地。鉴于此，原告无权对涉案土地主张权利，其诉讼不能成立，应依法驳回其起诉。 被告海南省政府辩称：1.290号复议决定认定事实清楚，适用依据正确。原告在行政复议期间未能举证证明《协议书》中约定的两块土地与涉案土地存在关联。且三亚市政府批准作出《划拨决定书》，是人民政府对已经收归国有的土地实施划拨的行为，对原告的权利义务不产生实际影响。故海南省政府决定驳回被答辩人的行政复议申请认定事实清楚，适用依据正确；2.海南省政府在行政复议期间履行了各项法定程序性义务，290号复议决定符合法定程序；3.原告对海南省政府的起诉应予驳回。原告于2020年5月25日收到290号复议决定，9月14日才向法院提起行政诉讼，超出了法定起诉期限。同时，290号复议决定系以行政复议申请不符合受理条件为由驳回申请人的复议请求，并非《中华人民共和国行政诉讼法》规定的复议机关决定维持原行政行为时，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告的情形。故原告对海南省政府的起诉不符合行政诉讼起诉条件，依法应予以驳回。 第三人天涯区教育局未到庭参加诉讼，但提交书面答辩意见称：1.第三人是涉案土地的合法权利人。第三人依法办理了涉案土地的用地审批手续，合法取得涉案土地使用权并依法办理了登记且取得不动产产权证书，依据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，第三人对涉案土地享有用益物权，是涉案土地的合法权利人；2.原告如欲主张《协议书》项下权利，应以相应主体另案提起民事诉讼。 本院经审理查明：涉案土地位于三亚市月川片区控规Yc3-30-2地块内，面积为5620.79平方米，用途为教育用地。 1993年6月22日，金鸡岭小学取得河西国用（1993）字第01185号土地使用证，发证面积为20417.30平方米，土地权属性质为国有土地；1994年，因三亚市凤凰路建设，占用了其中部分土地。2005年3月24日，经金鸡岭小学申请，三亚市国土资源局（以下简称三亚国土局）审查，三亚市政府就上述土地被占用后剩余的5617.41平方米土地为金鸡岭小学办理了变更登记，并颁发了三土房（2005）字第1361号《土地房屋权证》（以下简称1361号权证）。本案审理过程中，各方当事人均确认金鸡岭小学原址用地、1361号权证项下土地和《划拨决定书》项下土地是同一块土地，之所以1361号权证和《划拨决定书》所记载的涉案土地面积不一致，是因为在测绘过程中采用了不同的坐标系所致。 2017年5月26日，三亚市发展和改革委员会（以下简称三亚发改委）向第三人（原三亚市天涯区教育科技局，现变更为天涯区教育局）作出三发改综〔2017〕86号批复，同意新建天涯区第二幼儿园（以下简称第二幼儿园）。同年11月21日，三亚市政府按照《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定，作出三府征补决〔2017〕5号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回金鸡岭小学5617.41平方米土地使用权。金鸡岭小学于2018年1月11日签收该决定书，之后未申请行政复议或提起行政诉讼。 2018年9月10日，三亚市发改委作出三发改综〔2018〕100号批复，原则同意第二幼儿园按修改后的初步设计和概算方案建设。同年9月19日至11月5日，三亚市规划委员会（以下简称三亚市规划委）在该委网站上公示并公开征求Yc3-30-2地块暨第二幼儿园项目规划指标修改利害关系人的意见。11月1日，原告向三亚市规划委提交关于第二幼儿园规划方案的异议书，称第二幼儿园项目用地存在争议，原告是该项目用地的合法使用人；原告建设的“金鸡岭花园小区”内已按规划批准建成了1000平方米的幼儿园，该幼儿园与拟批的第二幼儿园相邻，第二幼儿园明显属于重复建设。同年11月14日，三亚市规划委以三规建设〔2018〕381号复函答复原告，称第二幼儿园用地项目权属有争议的问题不属于三亚市规划委职能，建议向国土部门反映；“金鸡岭花园小区”内幼儿园为小区配套幼儿园，主要服务本小区学前儿童，两个幼儿园的建设并不冲突。 2019年5月22日，三亚市自规局向第三人颁发《建设用地规划许可证》（地字第**）。经第三人申请和三亚市自规局请示，三亚市政府于2019年8月27日作出《关于办理天涯金鸡岭幼儿园项目用地划拨手续的批复》（三府函〔2019〕612号），称：一、同意将Yc3-30-2地块内CGCS2000国家大地坐标系面积为5620.79平方米（海南平面坐标系面积5617.41平方米）用地以划拨方式供给第三人天涯区教育局使用，作为幼儿园项目用地；二、经市自规局审查，该项目用地符合本市总体规划，项目用地供应指标列入本市2019年度工地计划，用地规划性质为幼儿园用地，对应土地用途为教育用地。同年9月18日，三亚市自规局向第三人作出《划拨决定书》，将涉案的土地使用权划拨给第三人作为第二幼儿园项目用地。同年10月21日，第三人取得涉案土地的《不动产权证书》。 2019年11月20日，原告因不服《划拨决定书》向海南省政府申请行政复议，海南省政府于2020年5月14日作出290号复议决定，以原告未能举证证明《协议书》中约定的两块土地与涉案土地存在关联为由，决定驳回刘聪文的复议申请。5月25日，刘聪文收到海南省政府送达的290号复议决定。 另查明，2001年5月8日，原金鸡岭农场与原告签订《协议书》，约定将其名下两块土地28618平方米合计43亩抵偿工程欠款，其中第一块土地四至为：东至铁路，西至金鸡岭房地产开发公司小路，南至金鸡岭农场居民安置区小路，北至机场路，面积约26013平方米，计39亩；第二块土地为原规划的农贸市场用地，面积约2668平方米，计4亩。该协议书还约定，对于金鸡岭小学原址用地，原金鸡岭农场必须把该地有关手续办理清楚交刘聪文使用。2006年10月18日，三亚市监察局致函三亚市河西区管委会（以下简称河西管委会），建议河西管委会责成金鸡岭居委会与刘聪文按照现行政策规定，由刘聪文缴纳地价款后，依法办理上述抵债土地转让过户手续，切实解决好历史遗留问题。2007年5月9日，河西区管委会向三亚市政府作出区管委字〔2007〕16号请示，请求将原金鸡岭农场划出的河西集建〔2001〕字第002号《集体土地建设用地使用证》的03-05-6-2-2号地块作为抵债土地转为国有土地，并按土地管理有关政策协议出让给原告。2009年5月12日，三亚市政府作出三府函〔2009〕155号批复，称：同意给原金鸡岭农场和刘聪文办理划拨土地出让和转让过户手续；扣除规划道路占用的土地后，原金鸡岭农场抵债给刘聪文的土地面积为25800.25平方米（约38.7亩），土地用途为城镇单一住宅用地，土地使用年限70年。同年11月26日，三亚市政府向刘聪文颁发三土房〔2009〕第09601号《土地房屋权证》，土地面积为25800.25平方米。 《协议书》中约定的第二块抵债土地为原规划的农贸市场用地，面积约2668平方米，计4亩。《协议书》中未明确该土地四至或位置。2020年1月14日，海南省政府在行政复议期间曾作出琼府复函〔2019〕290-1号行政复议调查函，向三亚市政府调查第二块抵债土地与1361号权证项下土地是否存在关联等事项。三亚市政府于同年2月24日复函称因第二块抵债土地没有具体的四至和坐标，无法与1361号权证项下的土地进行对比。本案中，原告亦始终未能举证证明《协议书》中约定的第二块抵债土地与涉案土地存在关联。 本院认为：针对原告的第一项诉讼请求，即撤销被告批准作出的《划拨决定书》。原告认为根据《协议书》，其有权就涉案土地主张相关权利，因《协议书》项下原告与原金鸡岭农场关于土地的权属纠纷尚未处理完毕，故三亚市政府无权处分涉案土地。从本案中双方提交的证据来看，《协议书》共涉及三块土地，分别是两块抵债土地和金鸡岭小学原址用地，对于其中的两块抵债土地，该两块土地与涉案土地并无关联。对于其中的金鸡岭小学原址用地，该土地在2017年被三亚市政府无偿收回之前始终是国有划拨土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，金鸡岭社区自始无权处分该土地。金鸡岭社区与刘聪文在《协议书》中关于金鸡岭小学原址用地的约定自始无法产生改变该土地权属的效果；刘聪文自始无法根据《协议书》取得该土地的任何权利。此外，即使1994年至2005年间相关当事方就金鸡岭小学原址用地存在权属争议，2005年三亚市政府为金鸡岭小学颁发1361号权证后，应视为金鸡岭小学原址用地的权属已经明确。三亚市政府后续依法收回该土地和批准作出《划拨决定书》，均对刘聪文的实际权利不产生影响。鉴于此，三亚市政府批准作出《划拨决定书》的行为并未对原告的合法权益产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，该诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回起诉。 针对原告的第二项诉讼请求，刘聪文于2020年5月25日收到290号复议决定，于同年6月30日向本院就原行政行为提起行政诉讼，于同年9月16日调整诉讼请求并向本院申请追加海南省政府为本案共同被告。无论以6月30日还是以9月16日计算，原告的起诉均已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定的15天的起诉期限，依法亦应予驳回起诉。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项，第（八）项的规定，裁定如下： 驳回原告刘聪文的起诉。 本案不收取案件受理费。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长 钟爱萍 审 判 员 张蕴华 审 判 员 焦 南 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理 陈美玲 书 记 员 谢慧婧 附：附相关法律条文 《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。