贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔04行再2号上诉人（一审被告）：贵州省普定县人民政府。法定代表人：赵开运，该县县长。委托诉讼代理人：郑厚荣，贵州定南律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被上诉人（一审原告）：王顺琼，女，1966年8月1日出生，汉族，住贵州省普定县。被上诉人（一审原告）：王权丽（又名王丽），女，1980年8月14日出生，汉族，住贵州省普定县。被上诉人（一审原告）：王权飞（又名王晓春），女，1970年1月15日出生，汉族，住贵州省普定县。被上诉人（一审原告）：王权珍，女，1973年9月7日出生，汉族，住贵州省普定县。被上诉人（一审原告）：王权光，男，1971年9月30日出生，汉族，住贵州省普定县。原审第三人：张行荣，男，1937年7月11日出生，汉族，住贵州省普定县。原审第三人：张相发，男，1973年1月20日出生，汉族，住贵州省普定县。上述二原审第三人共同委托诉讼代理人：洪应，代理权限为一般授权代理。原审第三人：王权亮，男，1963年4月15日出生，汉族，住贵州省普定县。原审第三人：普定县定南街道定南社区居民委员会。法定代表人：杨远艳，主任。上诉人普定县人民政府与被上诉人王顺琼、王权丽、王权飞、王权珍、王权光及原审第三人张行荣、张相发、王权亮土地行政登记一案，普定县人民法院于2018年10月18日作出（2018）黔0422行初1号行政判决。判决发生法律效力后，五被上诉人向本院申请再审。本院于2019年5月17日作出（2019）黔04行申1号行政裁定，指令普定县人民法院再审本案。2019年11月18日，本院作出（2019）黔04行辖1号行政裁定，指定本案由镇宁布依族苗族自治县人民法院管辖。镇宁布依族苗族自治县人民法院于2020年6月28日作出的（2020）黔0423行再1号行政判决，普定县人民政府不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人普定县人民政府的委托诉讼代理人郑厚荣，被上诉人王顺琼、王权丽、王权飞、王权珍、王权光，原审第三人张相发、张行荣及其共同委托诉讼代理人洪应，原审第三人王权亮到庭参加诉讼。原审第三人普定县定南街道定南社区居民委员会经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院再审查明：案涉土地位于普定县新风林场。一审原告王顺琼、王权丽、王权飞、王权珍、王权光与原审第三人王权亮，属同母异父兄弟姊妹关系，其母亲李少芬于2001年8月16日去世，李少芬生前系林场职工。林场职工与林场之间的关系，是成员与集体关系，属当时历史背景下特殊的集体经济组织。林场解散后，将原来林场的土地分给职工耕种管理使用。李少芬去世后，其户名下土地，由子女共同使用。2005年新风林场划属普定县城关镇解放村。2009年2月17日，普定县人民政府对新风林场遗留问题形成会议纪要：“13户农户正在耕种的部分，根据国土资源部处理土地权属纠纷的规定，原则上明确为13户的集体承包地，如果界线清楚的情况下，经有关部门核准后，颁发承包证”。原审第三人张行荣与张相发系父子关系，均属引子渡电站移民搬迁户，迁入普定县城关镇跃进村。2003年5月14日，张相发向王权亮受让所得案涉土地，价款24，340元。五原告得知后，申请普定县城关镇解放村民委员会、普定县城关镇社会治安综合治理委员会解决，2005年3月26日，前述单位组织王顺琼、张相发调解，未达成协议。2010年11月16日，普定县国土资源局向原审第三人张行荣颁发《集体土地使用权证》【普集用（2010）第5号】。一审再审认为，本案争议的焦点是：1、王顺琼、王权丽、王权飞、王权珍、王权光的诉讼主体资格是否适格？2、普定县人民政府的行政行为是否合法？关于主体资格认定问题。李少芬生前系林场职工，林场解散后分给该户耕种的土地，其中包括案涉土地。由于历史遗留问题，政府未及时颁发承包证，但包括李少芬户在内的其他职工共13户，与林场之间均为成员与集体经济组织关系，该本质属性与典型的农户与村集体经济组织无异，可以从普定县人民政府在以后解决历史遗留问题中，统一颁发承包证的行为得以印证。李少芬去世后，其家庭成员对案涉土地，当然享有继续承包权。因此，原审第三人王权亮与张相发之间私自转让土地的行为，对五原告具有实质意义上的权利影响，五原告与被告普定县人民政府对案涉土地作出的行政登记行为具有利害关系。故，依法应当认定五原告诉讼主体资格适格。关于行政行为合法性认定问题。第一、集体所有的土地，未经征收转为国有土地，政府不能划拨。本案普定县人民政府提供的证据中，没有提供批准划拨案涉土地的相关证据。因此，不能证明普定县人民政府当时已经划拨案涉土地，并用以解决引子渡电站移民宅基用地的事实。第二、依照《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，故依法应当认定原审第三人王权亮与张相发之间转让土地的行为，属违法行为。再有，五原告对转让土地的行为一直以来存在争议，并于2005年3月26日由普定县城关镇解放村民委员会、普定县城关镇社会治安综合治理委员会组织调解未果。依照《土地登记办法》第十八条第一款第（一）、第（二）项规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的…”,普定县人民政府的登记行为，违反前述规定。第三、案涉土地的受让人是张相发，并非第三人张行荣，且张行荣的户籍地属普定县，案涉土地属普定县城关镇解放村，被申请人对登记的土地受让主体及其所属集体经济组织的基本事实，认定不清，主要证据不足。综上，普定县人民政府土地登记行为，因土地来源和权属存在问题而违法，原审普定县人民法院引用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回五原告的诉讼请求，适用法律错误。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条的规定，判决：1、撤销贵州省普定县人民法院（2018）黔0422行初1号行政判决；2、撤销普定县人民政府于2010年11月16日给原审第三人张行荣颁发的《集体土地使用权证》【普集用（2010）第5号】。案件受理费50元，由普定县人民政府负担。普定县人民政府上诉请求：撤销一审判决，驳回五被上诉人的诉讼请求。事实及理由：1、一审适用法律错误。一审适用《土地登记办法》第十八条第一款第（一）、第（二）项规定，认定案涉土地权属有争议，进而认定上诉人的登记行为违法。上诉人认为，一审对“土地权属”存在曲解，根据《土地登记办法》第二条第二款的规定，土地承包经营权的登记不属于《土地登记办法》所规定的土地使用权，故被上诉人对案涉土地不享有《土地登记办法》所规定的权利。因此，从土地使用权的角度讲，案涉土地无权属争议，一审将被上诉人所主张的承包经营权与土地使用权混同并选择适用规章，属于适用法律错误；2、由于移民是在一定特定历史时期形成的特殊主体，如果按照“先成为迁入地村民，再在迁入地申请宅基地”，是无法保障移民的居住权的，因此，在宅基地的安置上，采取移民主动协调宅基地，政府给予办理登记的方式，在移民迁入后，其就可以取得迁入地的村民资格，在颁证程序上才不存障碍，有利于移民工作的开展。一审拘泥于“先有资格再颁证”的一般原则，是对移民政策的误解。综上，一审判决适用法律错误，导致裁判结果错误，请依法改判。五被上诉人共同答辩称，2003年，五被上诉人之兄原审第三人王权亮未经家庭成员同意，私自将家庭承包的坐落于普定县新风林场八角洞的耕地转让给原审第三人张相发。五被上诉人知道后，于2005年申请当地村委及普定县城关镇综治办解决未果。2010年11月16日，普定县人民政府擅自将争议土地颁证给原审第三人张行荣建房。为此，五被上诉人自2012年以来，从民事诉讼到行政诉讼打了十多年官司，但普定县人民法院最后作出的（2018）黔0422行初1号行政判决，仍然驳回五上诉人的诉讼请求。五被上诉人坚持认为，普定县人民政府的行政登记行为违法。理由有：1、上诉人颁证的对象是张行荣，而不是张相发。对此，上诉人不但没有提供张行荣取得案涉土地的证据，相反，在上诉人提交的证据中，申请颁证人是张相发。2、五被上诉人与原审第三人王权亮对案涉土地享有承包经营权，属共同共有关系。王权亮处分案涉土地的行为，属无权处分，不产生物权变动效果，并非张相发所称善意取得。3、上诉人明知案涉土地存在权属纠纷，在颁证过程中不履行公示、公告等法定程序，严重侵害五被上诉人的土地承包经营权。4、土地转让协议属无效合同。颁证时，张相发不属解放村村民，双方签订的土地转让协议因违反相关法律强制性规定，属无效协议。原审第三人张行荣、张相发述称，普定县人民政府的颁证行为合法。五被上诉人没有证据证实对王权亮转让的案涉土地享有承包经营权，因此，依法应当驳回其诉请。原审第三人王权亮述称，2003年转让土地前，其给张相发说过土地有争议，但张相发执意要买，因五被上诉人不同意卖，过得两个星期，其将钱退还给张相发。2005年，张相发又提出想买案涉土地，直到2006年，张相发才补清欠款。原审第三人普定县定南街道定南社区居民委员会未到庭，也未提出意见。二审中，各方当事人没有提交新证据，二审确认一审查明的事实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”本案中，普定县人民政府向原审第三人张行荣颁发普集用（2010）第5号《集体土地使用权证》，其应提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，以证实该行政行为的合法性。根据《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”据一审查明的事实和证据，案涉土地系张行荣之子张相发向原审第三人王权亮购买所得，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，案涉土地来源不合法。而张行荣提交的身份证明材料证实，张行荣的户籍地属普定县，案涉土地属普定县城关镇解放村，张行荣不具备解放村宅基地使用权人主体资格。再有，案涉土地存有争议，经普定县城关镇解放村民委员会、普定县城关镇社会治安综合治理委员会组织调解未果。根据《土地登记办法》第十八条第一款第（一）、第（二）项的规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的…”。综上，张行荣不具备案涉土地使用权申请登记的条件，普定县人民政府向张行荣颁发普集用（2010）第5号《集体土地使用权证》不合法。再审一审认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人普定县人民政府的上诉理由不能成立，二审不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：驳回上诉，维持贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院（2020）黔0423行再1号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人普定县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 芶  薇  薇审判员 吴  永  顺审判员 刘    运二〇二〇年十一月三十日书记员 程凯军（代）