甘肃省白银市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘04行终11号 上诉人（原审被告）白银市平川区林业和草原局。 法定代表人宋清，系该局局长。 行政机关出庭负责人黄兴多，系该局副局长。 委托代理人韩国福，白银大公律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张小平，男，1970年10月1日出生，汉族，住甘肃省靖远县。 委托代理人魏广林，甘肃润山律师事务所律师。 上诉人白银市平川区林业和草原局（以下简称平川区林草局）与被上诉人张小平因行政处罚决定一案，不服靖远县人民法院（2019）甘0421行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人平川区林草局出庭应诉负责人黄兴多及委托代理人韩国福，被上诉人张小平及其委托代理人魏广林，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2019年3月19日16时许，平川森林公安局接到白银林海农业开发有限责任公司（以下简称林海公司）电话报警称，该公司位于平川区王家山镇大营水村南侧苗圃着火了。经过平川森林公安局调查，张小平与其同事李守双是兴电电灌工程管理局职工，2019年3月19日，其二人在巡视兴电总干渠3号公路桥和22号山洪桥之间的水渠时，采取焚烧方式清理渠底杂草，引起火灾。2019年4月19日，平川森林公安局根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零九条的规定，决定对张小平、李守双立案侦查。2019年5月7日，平川森林公安局经侦查认为不构成犯罪，依法不追究刑事责任，决定撤销此案。2019年5月9日，平川区林草局将该案立为行政案件，并向张小平、李守双进行了处罚前的告知，张小平、李守双均表示不进行陈述和申辩。平川区林草局当日作出了平林草罚决字（2019）第1号林业行政处罚决定书、平林草罚决字（2019）第2号林业行政处罚决定书，分别向李守双、张小平送达了该处罚决定。2019年5月15日，案件承办人呈报了调查终结报告书，并呈报了对李守双、张小平分别处以2500元罚款处罚的处理意见，请单位批示。平川区林草局经审查于2019年5月15日在呈报调查终结报告书上盖章同意以上处理意见。现张小平请求依法撤销平川区林草局作出的平林草罚决字（2019）第2号林业行政处罚决定书。 原审法院认为，一、关于涉案苗圃地是否属于《中华人民共和国森林法》调整的范畴。《中华人民共和国森林法》第一条规定，为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，制定本法。《森林防火条例》第一条规定，为了有效预防和扑救森林火灾，保障人民生命财产安全，保护森林资源，维护生态安全，根据《中华人民共和国森林法》制定本条例。《中华人民共和国森林法实施条例》第二条规定，森林资源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物；林地包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。根据以上规定，林地包括苗圃地。因此，涉案苗圃地应当属于《中华人民共和国森林法》调整的范畴。二、关于被告的诉讼主体。《中华人民共和国森林法》第十条规定，国务院林业主管部门主管全国林业工作，县级以上地方人民政府林业主管部门主管本地区的林业工作。《林业行政处罚程序》第六条规定，实施林业行政处罚的机关，必须是县级以上林业行政主管部门，法律、法规授权的组织以及林业行政主管部门依法委托的组织，其他任何单位和组织，不得实施林业行政处罚。根据以上规定，本案被告是白银市平川区的林业主管部门，系本案适格被告，具有对管辖区域内的违法行为实施林业行政处罚的权利。三、关于被告作出涉诉行政处罚的程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。根据该规定，被告单位应当对涉诉行政案件调查终结后，对调查结果呈报负责人进行审查，根据不同情况作出决定。但被告单位在处理涉诉行政案件过程中，未调查终结，也未经行政机关负责人审查即作出行政处罚决定（2019年5月9日立案当日作出林业行政处罚决定，2019年5月15日呈请调查终结报告进行审查），属违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销：……（三）违反法定程序的；……。因此，被告作出的平林草罚决字（2019）第2号林业行政处罚决定书应依法予以撤销。综上所述，原告要求撤销被告作出的平林草罚决字（2019）第2号林业行政处罚决定的理由成立，对其诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：撤销被告白银市平川区林业和草原局对原告张小平作出的平林草罚决字（2019）第2号林业行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告白银市平川区林业和草原局负担。 上诉人平川区林草局上诉称，第一，一审判决认定事实错误。上诉人提交的《呈请撤案报告书》及其他证据材料可以证明本案是由刑事案件转为行政案件的，被告的行政处罚程序合法。上诉人作出的（平）林草（定）法审（2019）1号白银市平川区林业和草原局重大行政执法决定法制审核意见书，在2019年5月9日分别由初审人本局资源股股长冯治飞、审核人本局副局长黄兴多签字审核，本局的主要负责人审核后盖章确认，这是本案作出行政处罚决定书的前置程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，证实上诉人完全按照法律规定完成相应的程序要求，不仅有初审，而且由行政机关负责人或授权人员对调查结果予以审查后才作出行政处罚决定，程序合法。其次，一审判决将《呈请调查终结报告书》作为认定上诉人违反法定程序的理由不能成立。上诉人5月15日出具的《呈请调查终结报告书》不是《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定意义上的调查报告，而是《公安机关办理行政案件程序规定》所规定的为了案件终结出具的具有小结性质的报告。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十四章第二百五十八条规定，行政案件具有下列情形之一的，应当予以结案：……（三）作出行政处罚等处理决定，且已执行的；……。这份《呈请调查终结报告书》与上诉人作出的（平）林草（定）法审（2019）1号重大行政执法决定法制审核意见书性质不同。第二百六十一条规定，行政案件的案卷应当包括下列内容：（一）受案登记表或者其他发现案件的记录；（二）证据材料；（三）决定文书；（四）在办理案件中形成的其他法律文书。本案在5月9日作出处罚决定，并在当日已经执行完毕，上诉人作出的《呈请调查终结报告书》符合《公安机关办理行政案件程序规定》的各项要求，并未违反法定程序，一审认定事实错误。第二，一审判决适用法律错误。一审判决书对于上诉人的行政执法主体适格、上诉人处罚具有事实依据予以确认，但是却针对行政处罚的程序中未调查终结，也未经行政机关负责人审查，确认上诉人行政处罚决定程序违法并判令撤销。对此，上诉人认为，上诉人委派的森林公安局已经完成了调查的全部程序，根据相应的调查结果予以初审，并委托本局副局长审核后又报本局负责人决定对被上诉人予以行政处罚，处罚程序合法，没有违反法定程序。一审判决书依据《行政诉讼法》第70条之规定，判决上诉人程序违法属适用法律错误。综上，上诉人认为，平川区林业和草原局依据职权，委托平川森林公安局对案件进行调查及进行立案，最后撤销刑事立案，进行行政处罚，程序合法，有理有据。请求二审人民法院依法判令撤销一审判决，并判令驳回被上诉人对上诉人的全部诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人张小平辩称，一、本案中上诉人作出的具体行政行为程序违法。从林业行政处罚卷中的立案决定书、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权告知书、林业处罚决定书等法律文书的落款日期可以看出，以上文书的形成时间都是2019年5月9日，存在程序不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下，对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。上诉人对张小平作出罚款2500元的行政处罚是按照简易程序来做的，而简易程序是对个人50元以下罚款才能适用，上诉人的行政行为程序不当。本案从立案到告知陈述申辩权利，到作出行政处罚决定，所有的文书都是同一天出具的，无法证明究竟告知在前还是处罚在前，就行政处罚来说，事先告知是处罚的前置程序。本案无法确定的情况下，应当作出对上诉人不利的推断，上诉人的行政行为程序严重违法。另，上诉人在作出具体行政行为时，没有报负责人进行审查，程序违法。原审认定被诉具体行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。二、本案中林海公司没有在苗圃地周边设置警示标志，防火区域指示不明确。根据《森林防火条例》第二十六条，森林防火期内，森林、林木、林地的经营单位应当设置森林防火警示宣传标志并对进入其经营范围的人员进行森林防火安全宣传。本案中，林海公司并没有设置警示或者宣传标志，在苗圃周边没有设置警示牌，没有提示他人注意，上诉人也没有确定明确的区域，其依据《森林防火条例》第二十五条，禁止在森林防火区野外用火的规定对张小平进行处罚，明显处罚不当。综上，上诉人作出的行政处罚决定程序违法，原审法院认定事实清楚，判决正确。请求二审驳回上诉，维持原判。 双方当事人在一审中提供的证据已随卷移送本院，并在一审庭审中已经质证。二审中均无新的证据提交。 本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，关于涉案苗圃地属于《中华人民共和国森林法》调整的范畴，一审判决已阐述清楚，本院不再赘述。本案的争议焦点主要有以下两个方面： 1.被诉行政处罚决定程序是否符合法律规定。首先上诉人提交的证据形成了完整的证据链条，认定被上诉人张小平与同事李守双在采取焚烧方式清理渠底杂草引起火灾的事实清楚。其次，本案最初对李守双、张小平以失火案立案侦查，在进行勘查、勘验、指认、询问、鉴定后，因李守双、张小平案造成的直接损失未达到刑事案件立案追诉标准五十万元以上而将该案转为行政案件办理。《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条规定：“刑事案件转为行政案件办理的，刑事案件办理过程中收集的证据材料，可以作为行政案件的证据使用。故该案作为行政案件立案后，在事实清楚、证据确凿的情况下，上诉人对被上诉人张小平进行处罚前告知后，作出处罚决定并送达的事实清楚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定……。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应该集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核”，《林业行政处罚程序规定》第三十一条规定：“林业行政处罚案件经调查事实清楚、证据确凿的，应当填写《林业行政处罚意见书》，并连同《林业行政处罚登记表》和证据等有关材料，由林业行政执法人员送法制工作机构提出初步意见后，再交由本行政主管部门负责人审查决定。情节复杂或者重大违法行为需要给予较重行政处罚的，林业行政主管部门的负责人应当集体讨论决定。”根据上述规定，对于重大违法行为需要给予较重行政处罚的，应当经林业主管部门的负责人集体讨论决定。本案中，上诉人对被上诉人作出罚款2500元的行政处罚，明显超出《甘肃省行政处罚听证程序暂行规定》第三条规定的较大数额罚款的范围，即对公民处以1000元以上的罚款，对法人或者其他组织处以3万元以上的罚款，属于较重行政处罚，应当经林业主管部门的负责人集体讨论决定。但在本案中，并无证据证明上诉人在作出涉诉行政处罚决定前经由行政机关负责人集体讨论决定，违反上述法律规定，属于程序违法。 2.关于涉诉行政处罚决定是否已调查终结。根据《行政处罚法》第三十八条的规定，只有在对事实调查终结后，才能作出行政决定。因此该条规定的调查终结，是作出行政处罚之前对事实的调查终结。而上诉人提交的2019年5月15日《呈请调查终结报告书》，该报告并不是本案被诉处罚决定之前的必经程序。《公安机关办理行政案件程序规定（2018修正）》第十四章对案件终结进行了规定，其中第二百五十八条规定：“行政案件具有下列情形之一的，应当予以结案：（三）作出行政处罚等处理决定，且已执行的”。根据上述规定，上诉人平川区林草局在向被上诉人张小平送达行政处罚决定后，当日被上诉人即委托办案民警交纳罚款，故上诉人提出《呈请调查终结报告书》是为了案件终结而出具的具有小结性质的报告，符合事实和法律规定，该上诉理由本院予以采纳。一审法院认定被诉林业行政处罚决定违反法定程序的理由不妥，应予纠正，但一审判决结果正确，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人白银市平川区林业和草原局承担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 峰 审判员 冯向国 审判员 牛彩锋 二〇二〇年十一月十六日 书记员 王玺风