山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终662号上诉人（原审被告）：古交市人民政府。法定代表人：刘某。委托诉讼代理人：李某1。委托诉讼代理人：郭某，北京隆安（太原）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：杨某，山西省古交市。委托诉讼代理人：李某2，山西晟达律师事务所律师。上诉人古交市人民政府因杨某诉履行征收补偿职责一案，不服山西省阳泉市中级人民法院作出（2020）晋03行初446号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告杨某响应山西省治理小流域政策号召，承包本村（山西省古交市××镇）小流域治理集体土地，在该承包土地上，原告建设、开办并于1993年注册成立古交市河下红旗焦化厂（以下简称红旗焦化厂）。在古交市政府开展的2000年“环保执法零点关停行动”中，红旗焦化厂因环保不达标被要求采取关闭措施。原告于2001年11月7日向古交市土地局缴纳每本64元《承包土地使用证》款，因未办理2000年度年检，被古交市工商局于2001年7月19日公告吊销其营业执照。2012年古交市发展和改革局先后以**、29号文件批复同意古交市住建局新建污水管网及第二污水处理厂，建设地址为古交市河下村往东。2012年11月15日，古交市城乡清洁工程领导组办公室以8号文的形式，作出对综合考核排名落后问题的整改方案，河口镇视线范围内的废旧厂址清理整治，拆除设施、清理、平整场地。2013年3月，由被告古交市人民政府牵头，公安、环保等部门配合，对原告红旗焦化厂设施进行了拆除。原告杨某、红旗焦化厂不服被告古交市人民政府的强制拆除行为，向山西省太原市中级人民法院提起诉讼，要求确认被告强制拆除原告房屋、厂房的行为违法并赔偿相应损失。山西省太原市中级人民法院于2017年7月18日作出（2016）晋01行初98号行政判决书，判决确认被告古交市人民政府强制拆除原告所诉房屋、厂房的行为违法，并驳回原告其他诉讼请求。被告不服，向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院于2017年12月28日作出（2017）晋行终904号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2018年3月17日，原告杨某、红旗焦化厂向被告古交市人民政府提出行政赔偿申请，被告在法定期限内未予答复，遂向山西省阳泉市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，因原告证据不足，山西省阳泉市中级人民法院作出（2018）晋03行赔初34号行政赔偿判决书，判决驳回杨某、红旗焦化厂的诉讼请求。杨某不服，向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院于2019年3月20日作出（2019）晋行赔终2号行政判赔偿决书，判决撤销山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行赔初34号行政赔偿判决书；责令被告古交市人民政府对杨某、红旗焦化厂的赔偿请求依法予以解决。后原告等4位同属于主张承包地的被侵权人，以要求公开征收土地、土地补偿费等为由，于2019年7月6日向古交市人民政府提起信息公开申请，古交市人民政府在法定时限内未给予答复，该四人向太原市人民政府提出行政复议，太原市人民政府作出并政行复不受字【2019】111号《不予受理行政复议申请决定书》。原告的承包土地权益受到侵害，不能给予解决，遂形成本诉。另查明，已生效的山西省高级人民法院（2019）晋行赔终2号判决，载明：红旗焦化厂系个人出资建设，在2000年被吊销营业执照后未再进行焦化生产；红旗焦化厂使用的土地是杨某承包该村小流域治理集体土地，该地块在2014年经山西省人民政府批准予以征收。但原告未收到相关征收补偿款。又查明，山西省人民政府于2014年9月22日批准被告古交市人民政府征地申请，作出晋政地字【2014】501号《关于古交市2014年第二次批次建设用地的批复》，载明：古交市人民政府严格依法履行征地批后实施程序，严格按照《山西省政府关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发[2013]22号）文件，及时足额支付征地补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用，落实安置措施……。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”；《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第二款之规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费”，依据上述法律，在本案中，被告古交市人民政府对原告杨某享有承包经营权的小流域治理集体土地实施征收，根据有征收必有补偿的基本原则，被告古交市人民政府对征收原告杨某的承包地补偿事宜负有法定职责。对因政府征地而失地的农民，国家及地方政府提供一系列有效而实惠的财产性权益的保障法规。山西省人民政府作出的省政府令第182号《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》，在程序性权利的方面，规定拟作出征地的政府应当在征地依法报批前，就拟被征收的农户土地，应负有告知被征农户有关拟征地的利益性信息、调查土地基本现状并经被征地农户确认、告知被征农户有听证权利等相关义务；在实体性权利方面，在征地补偿费总额包括的三项具体费用中，占比重较大的土地补偿费，规定主要用于被征地农户（上线高达80%的比例），另外两项地上附着物与青苗补偿费、安置补助费，也主要用于或有利于被征地农户。在本案中，在被告征收原告承包地过程中，在案证据不能证明被告及其下属相关部门在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、面积、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知原告；也没有对拟征收土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属种类、数量等现状进行调查，将调查结果给予原告和该村农村集体经济组织共同确认；还没有在征地依法报批前，告知原告对拟征土地的补偿标准、安置途径有要求听证的权利及让原告参与听证。被告在实施征收土地行为中，存在严重的程序问题，且至今仍未依法就征地补偿款，支付给原告。被告行为构成行政不作为。因山西省高级人民法院于2019年3月20日作出（2019）晋行赔终2号行政判赔偿决书，责令被告古交市人民政府对杨某、红旗焦化厂的赔偿请求依法予以解决，且该判决已生效，作为原告承包地上的附着物部分，即红旗焦化厂，应按上述生效判决执行，本案不再处理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、确认被告古交市人民政府对原告杨某不履行因征收承包土地而补偿的行为违法；二、责令被告古交市人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告杨某履行征收承包土地补偿职责（杨某、古交市河下红旗焦化厂的赔偿问题，在山西省高级人民法院（2019）晋行赔终2号行政判赔偿判决中执行）。古交市人民政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销原审判决并改判上诉人具体行政行为合法；二、一、二审受理费由被上诉人承担。事实与理由：一、被上诉人未提供承包土地的有效证明，被上诉人不是涉案土地的合法承包主体，依法不享有征地补偿权。1.本案一审被上诉人在原审提供的《“两田”分离联产承包经营合同》真实性存疑。2.根据1997年8月27日中办发[1997]16号文件规定，“两田制”早在该文件后被废除，《“两田”分离联产承包经营合同》已无约束力，《“两田”分离联产承包经营合同》不能证明被上诉人具有合法承包土地的主体资格。3.依据土地权属证载明，涉案土地被征收前一直是下河村集体建设用地，建设用地是不能承包的根本不可能是法律规定的合法承包范围，被上诉人更不可能是合法的承包主体。4.《“两田”分离联产承包经营合同》的签订主体另一方古交市河口镇河下村委会不认可该合同的存在。二、上诉人履行了土地征收相应法定程序，不应认定违法。三、本案一审诉讼请求仅仅是确认行政行为违法，一审判决被上诉人做出补偿明显超出一审诉讼请求，不符合法律规定，依法撤销。杨某答辩称：一、被上诉人是涉案土地合法承包人，依法享有征地补偿权。被上诉人承包涉案土地的事实已经过多分生效判决查明确认，被上诉人实际经营使用涉案土地三十多年并向国土局缴纳了发放土地证的工本费，本案所涉“两田合同”从来没有被宣告无效。二、依据相关法律、法规及规范性文件的规定，古交市人民政府征收土地应当补偿土地承包人即被上诉人。三、古交市人民政府不依据相关法律规定安置补偿被上诉人的行为违法。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点：一是古交市人民政府是否应当对杨某履行土地补偿职责；二是原审判决古交市人民政府对杨某履行土地补偿职责是否超出一审诉讼请求。关于古交市人民政府是否应当对杨某履行土地补偿职责问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第二款规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，“土地使用权人或者实际使用权人对行政机关作出的涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，1988年3月，杨某与古交市河口镇河下村村委会签订“两田”分离联产承包合同，承包期限至2038年12月。2014年，经山西省人民政府批准，古交市人民政府对杨某享有承包经营权的集体土地实施征收，但杨某未收到相关征地补偿款。古交市人民政府对征收杨某的承包地补偿事宜负有法定职责，原审判决责令古交市人民政府在本判决生效之日起六十日内对杨某履行征收承包土地补偿职责，并无不当。所谓“两田制”,是在坚持土地集体所有和家庭承包经营的前提下，将集体土地划分为口粮田和责任田两部分，是农村土地承包经营制度建立之初所实施的一种承包制度，是历史遗留的产物。在本案中，杨某最初取得涉案土地的承包经营权是依据1988年与古交市河口镇河下村村委会签订“两田”分离联产承包合同，该合同发生在农村土地承包法实施之前,且太原市中级人民法院于2017年7月18日作出的（2016）晋01行初102号行政判决庭审证据质证部分写明，古交市人民政府对杨某提交的“两田”分离联产承包合同书及承包表真实性认可，在审理查明部分认可杨某承包经营权。因此，上诉人主张杨某不是涉案土地的合法承包主体，依法不享有征地补偿权的上诉理由不能成立。关于原审判决古交市人民政府对杨某履行土地补偿职责是否超出一审诉讼请求问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”依据上述规定，责令行政机关作出特定行为的判决，本身包含了对不作为行为违法的确认，而无需再专门作出确认不作为违法的判决。本案中，杨某提起本案诉讼，请求确认古交市人民政府在河口镇河下村下头河实施征地进程中不履行法定补偿安置义务，侵害杨某合法权益的行政行为违法。依据本案查明的事实，2014年，古交市人民政府对杨某涉案土地进行征收，至今未依法就征地补偿款支付给杨某，因此原审判决古交市人民政府在本判决生效之日起六十日内对杨某履行土地补偿职责，并无不当。古交市人民政府主张原审判决履行土地补偿职责明显超出一审诉讼请求的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，责令行政机关作出特定行为的判决，本身包含了对不作为行为违法的确认，而无需再专门作出确认不作为违法的判决。在本案中，原审判决责令古交市人民政府对杨某履行征收承包土地补偿职责，该判项本身包含了对古交市人民政府不作为行为违法的确认，而无需再专门作出确认不作为违法的判决，但鉴于涉案土地被征收后，上诉人古交市人民政府未依法就征地补偿款支付给杨某，古交市人民政府行为构成行政不作为确属不当，且判决该不履行行为违法并没有对双方实体权利义务产生影响，本院在此予以指正的同时对该判项不再另行撤销。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。古交市人民政府的上诉理由不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人古交市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 闫成先审判员 魏晓俊审判员 石春英二〇二〇年十一月十六日法官助理 谢 瑾书记员 高 天