湖北省咸宁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂12行终76号上诉人（原审被告）赤壁市城市管理执法局（以下简称赤壁市城管局），住所地：赤壁市赤壁大道**。法定代表人张斌，局长。委托诉讼代理人李国祥，赤壁市城管局工作人员。委托诉讼代理人刘薇，湖北文喆律师事务所律师。被上诉人（原审原告）徐陆海，男，汉族，1964年6月18日出生，住湖北咸宁。被上诉人（原审原告）徐文明，男，汉族，1967年2月21日出生，住湖北咸宁。被上诉人（原审原告）徐东海，男，汉族，1964年11月25日出生，住湖北咸宁。以上三名被上诉人的共同委托诉讼代理人方婉秋，湖北复方律师事务所律师。上诉人赤壁市城市管理执法局因城市管理执法行政处罚一案，不服赤壁市人民法院（2020）鄂1281行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，徐陆海、徐文明、徐东海三人共有一套位于赤壁市××办事处××号，面积为473.77㎡的三层楼房屋。因房屋年久失修，三原告遂于2017年11月5日委托赤壁市房屋安全鉴定管理所对该房屋进行安全鉴定。2017年12月14日赤壁市房屋安全鉴定所作出房屋危险等级为C级的鉴定结论，并下达《危险房屋限期治理通知书》，指出该房屋建造时质量较差，应立即请设计部门出具整改方案进行整改，消除安全隐患，同时要求原告在2017年12月30日之前履行危险房屋治理责任。三原告次日便向赤马港办事处营里社区申请对房屋进行改造加固，办事处和社区均签字盖章表示同意和支持，原告于是就委托湖北蒲纺建筑设计有限公司为该房屋出具维修整治方案。2017年12月29日，赤壁市城乡规划局向赤壁市城管局出具危房的踏勘意见，建议对该房屋进行加固维修，消除安全隐患。2018年1月26日，湖北蒲纺建筑设计有限责任公司设计出该房屋的整改方案：1、沉陷基础废除迁移三米，换成桩基；2、裂缝墙体浇梁做砖；3、楼板预制块拉筋断裂和外露的换板或现浇；4、屋面垮塌漏水部分加盖瓦屋面或隔热层。其后相关职能部门组织现场踏勘后认为前屋基沉陷，房屋向前倾斜，整改方案需要再修改，桩基应往后移三米，并现场绘制了修改草图给原告，原告遂将草图送至设计院要求按草图对整改方案进行修改。拿到修改好的整改方案后，原告就开始施工维修房屋，并将房屋的第二层及以上部分全部拆除，第一层也已拆除一部分。2018年7月6日，赤壁市规划局向赤壁市城管局出具危房维修的踏勘意见，建议对该房屋进行加固维修，消除安全隐患。2018年10月12日，赤壁市规划局发函赤壁市城管局，称有三户居民以原告严重影响其居住房屋通风采光为由向市政府和规划局上访，请城管局严格监管原告的维修行为，同时建议原告停止施工，在协调好邻里关系后按照原已确定的C级危房加固维修意见执行，不得改扩建。原告于是委托广东建筑艺术设计院有限公司对上访三户居民的房屋做日照影响分析，分析结果是原告的房屋不影响这三户的采光。原告其后多次与邻居协商，最终就通风采光问题达成协议，并于2018年10月29日分别与王某1、陈某某、王某2签订补偿合同书。但赤壁市城管局仍然在2018年12月21日向原告下达了《停工（核查）通知书》（赤城停字【2018】第0000058号），要求原告立即停止未取得建设工程规划许可证而擅自改扩建房屋的行为，并于同日作出《责改通知》，要求原告在2018年12月24日以前自行拆除或改正违法行为。此后原告多次向被告申请开工，但被告均予拒绝，为此，原告特诉至法院，请求撤销该《责改通知》。原审认为，一、关于被告主体资格问题。根据《城市管理执法办法》第八条的规定以及赤壁市政府关于赤壁市城管局主要职能的配置，赤壁市城管局是本案的适格被告；二、关于《责改通知》是否属于可诉行政行为问题。被告作出《责改通知》，属于行政处罚过程中的程序性行政行为，但因被告一直未作行政处罚决定，导致程序性行政行为对相对人权利义务产生实际影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，属于可诉行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围人民法院应当依法受理。三、关于原告的行为是维修加固还是改扩建。原告将原三层的房屋拆除两层的行为是否属于被告认为的改扩建，属于事实判断，该事实判断将直接关系到被告的行政行为的合法性问题。作为具有行政优益权的行政机关，在事实判断时，应当有明确的法律法规依据或者符合一个具备正常辨认能力和生活常识的人的判断。但是被告无法提供任何法律依据证明原告拆除房屋的行为属于需要规划许可的改扩建行为。另外因原告房屋损坏严重，必须要先拆除墙体和楼板再重新维修加固，否则无论采取何种方式维修均无法消除安全隐患。原告在原基原址上按照设计单位出具的维修方案来施工，不改变房屋的面积和结构，这种行为未达到改扩建的程度，应属于维修加固。四、《责改通知》是否应当撤销的问题。《咸宁市城乡个人住宅建设规划建设管理办法》第十七条规定和《赤壁市危险房屋规划建设管理试行办法》第七条规定，原告只是拆除房屋部分结构，不属于拆除重建和改扩建，被告系认定事实错误。因此被告依据《咸宁市城乡个人住宅建设规划建设管理办法》第十七条和《赤壁市危险房屋规划建设管理试行办法》第七条的规定，作出《责改通知》属于适用法律、法规错误，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：撤销被告赤壁市城市管理执法局于2018年12月21日作出的【2018】赤城改字0000457号《责令限期改正通知书》。上诉人赤壁市城管局上诉称，1.原审判决认定被上诉人“在原基原址上按照设计单位出具的维修方案来施工，不改变房屋的面积和结构，这种行为未达到改扩建的程度”系认定事实错误；原审判决认定上诉人于2018年12月21日作出的[2018]赤城改字0000457号《责令限期改正通知书》适用法律、法规错误，明显证据不足。请求：1.撤销赤壁市人民法院（2020）鄂1281行初1号行政判决；2.依法发回原审法院重审、或者查清事实后改判；3.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人徐陆海等答辩称，基于行政处罚法定原则，上诉人作出行政处罚决定应当提供作出该行政处行为的证据和所依据的规范性文件，不能仅凭所谓的正常人辨认能力以及生活常识，被上诉人并没有实施拆除重建行为，只是依据相关部门审核通过的设计方案进行维修加固，维修加固不需要办理建设工程规划许可证。一审法院认定事实正确，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。各方一审提供的证据已随案移送本院。经审查，对各方一审提供的证据效力的认证意见与一审一致。经审理查明，二审查明的事实与一审一致。本院认为，本案双方争议的焦点是《责令限期改正通知书》是否对被上诉人的权利义务产生实质影响，以及《责令限期改正通知书》是否合法。上诉人作出的《责令限期改正通知书》所引用的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，属于该法第六章“法律责任”的范畴，并且通知书中明确表述“责令你（单位）在2018年12月23日以前自行拆除或改正上述违法行为”，对被上诉人设置了“自行拆除或者改正上述违法行为”的义务，对被上诉人的权利义务产生了实质性影响。由于上诉人一直没有作出新的处理决定，该通知书实质具有行政处罚性质。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和第三十二条规定，在作出行政处罚前应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩。上诉人作出《责令限期改正通知书》并未提供证据证明已经履行以上程序，存在程序违法。再者，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，改正违法行为和限期拆除应当是排斥关系，但上诉人做出的《责令限期改正通知书》却把二者作为选择关系予以适用，属于行政处罚内容不确定。综上所述，《责令限期改正通知书》作出的程序不合法，内容上存在瑕疵，应当予以撤销。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人赤壁市城市管理执法局负担。本判决为终审判决。审判长  王再夫审判员  王 宁审判员  吕 莉二〇二〇年十一月十七日书记员  邓昌赢附：相关法律及法规条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；