福建省漳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽06行终160号 上诉人（原审原告）漳州市东宝物流有限公司，住所地福建省漳州市芗城区。 法定代表人黄丽珍，执行董事。 委托代理人牛晓月，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人马巧园，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）漳州市芗城区人民政府南坑街道办事处，住所地福建省漳州市芗城区益民路**益民花园**。。 法定代表人林江鸿，主任。 出庭行政机关负责人赖忠山，分管领导。 委托代理人肖杰萍，福建达峰律师事务所律师。 委托代理人严燕琴，福建达峰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）漳州市芗城区城市管理局，住所，住所地福建省漳州市芗城区延安北路****/div> 法定代表人方锦洲，负责人。 出庭行政机关负责人刘永刚，副局长。 委托代理人游燕琦，福建瀛贤律师事务所律师。 委托代理人郑娇梅，福建瀛贤律师事务所律师。 上诉人漳州市东宝物流有限公司（以下简称东宝物流公司）因与被上诉人漳州市芗城区人民政府南坑街道办事处（以下简称南坑街道办）、漳州市芗城区城市管理局（以下简称芗城区城管局）城建行政强制一案，不服龙海市人民法院（2020）闽0681行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人东宝物流公司的法定代表人黄丽珍及其委托代理人牛晓月、马巧园，被上诉人南坑街道办的出庭行政机关负责人赖忠山及委托代理人肖杰萍，被上诉人芗城区城管局的出庭行政机关负责人刘永刚及委托代理人游燕琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审裁定查明，东宝物流公司未经批准即在芗城区北环城路古塘路口附近动工建设办公场所及附属设施。2019年12月12日，芗城区城管局强制拆除案涉建筑物。东宝物流公司主张案涉建筑物为南坑街道办和芗城区城管局共同强拆，并认为该强拆行为违法，遂向原审法院提起行政诉讼。 原审裁定认为，东宝物流公司未能提交相应的建设规划许可手续，就进行施工建设，自身存在过错。为此，南坑街道办抗辩称东宝物流公司并无证据证明其在位于芗城区北环城路古塘路口附近的土地上动工建设，东宝物流公司诉称其案涉建筑物被强拆，依据不足。但经审查，结合东宝物流公司提交的《营业执照》、告知书、土地租赁合同、证明、强拆照片及图片等，芗城区城管局提交的《查询通知书》，原、被告在庭审中的陈述，东宝物流公司与案涉建筑物具有利害关系，有权提起诉讼，故原告主体适格。南坑街道办还主张其未实施本案强制拆除行为，不是适格被告。东宝物流公司认为案涉建筑物位于2011-01项目征迁范围内，可推定南坑街道办参与实施本案强制拆除行为。芗城区城管局自认案涉建筑物系由其组织、实施强拆。原审法院分析认为，东宝物流公司所举证据不足以证明南坑街道办参与实施了对案涉建筑物的强制拆除行为，且南坑街道办又否认参与该行为，而芗城区城管局则自认案涉建筑物系由其组织、实施强拆，故东宝物流公司主张确认南坑街道办强拆其案涉建筑物的行为违法，缺乏事实根据。至于案涉建筑物是否位于2011-01项目征迁范围内，结合东宝物流公司提交的芗城区2011-01储备地项目房屋征迁补偿方案等，南坑街道办提交的2011-01储备地项目征迁示意图及红线图，原审法院制作的勘验笔录，可以确认案涉建筑物不在2011-01项目征迁范围内。故东宝物流公司的相关意见，不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，东宝物流公司起诉南坑街道办，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回东宝物流公司对南坑街道办的起诉。 东宝物流公司不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1、撤销原审法院作出的（2020）闽0681行初42号行政裁定书；2、依法改判支持上诉人一审诉讼请求；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实理由：一、原审法院认定事实不清。1、案涉建筑物是合法建筑，上诉人依法享有对案涉建筑物的物权，其合法权利应当受到法律严格保护。上诉人未能提交相应的建设规划许可手续，是历史原因造成的，其本身并无过错。关于建筑物是否需要办理规划许可手续，要尊重历史，结合不同时期的有关法律、法规进行判定。在法律、法规颁布实施之前建设的房屋，由于不存在相关部门核发建设许可证等规定，不宜认定无规划许可就有过错；法律、法规实施后，要根据相关条款修改时间确定建筑物是否需要办理规划许可的时间节点。案涉建筑物建造于2007年，援引2008年1月1日生效的《城乡规划法》认定2008年之前修建的房子应当办理规划许可手续，显然违反了“法不溯及既往”的基本原则。案涉建筑物系上诉人建造，依据《物权法》第三十条规定，上诉人因合法建造而依法享有案涉建筑物的物权，而物权一旦发生效力，便受到《物权法》保护，有关房屋征收拆迁的其他相关法律规定也因此而适用于这样的房屋。2、案涉建筑物系南坑街道办和芗城区城管局共同实施强拆，南坑街道办在本次强拆过程中处于主导地位。芗城区城管局自认案涉建筑物系由其组织实施强拆，并在提交的证据中陈述强拆系配合街道办实施，可以认定街道办在案涉建筑物强拆过程中处于主导地位。另，从上诉人提供的强拆现场拍摄照片来看，有街道办的工作人员（驾驶员李文X、管理站中队长杨智X、其他人员林X、良X、蔡家X等）和执法车辆（闽Ｅ3××××）。强拆当天，案涉建筑物周边拉了警戒线，上诉人无法进入，警戒线内有两拨人员，一拨是身穿制服人员，另一拨人员未穿制服。经执法局确认，身穿制服人员为内部工作人员，未穿制服人员，执法局不予认定。综合以上街道办到场人员和车辆，可以断定未穿制服人员为街道办人员，由此认定街道办参与实施了强拆行为。3、南坑街道办和芗城区城管局强拆案涉建筑物，无事实和法律依据，其行政行为严重违法。南坑街道办和芗城区城管局无强制执行权限；南坑街道办和芗城区城管局强制执行程序严重违法。二、原审法院适用法律错误。“谁行为，谁被告”是确定行政诉讼被告的基本原则，案涉建筑物不在2011-01项目征迁范围内，只是无法适用征收范围内的推定责任主体规则，但并无法排除南坑街道办实施强拆行为。行政诉讼中，行政相对人往往相对弱势，掌握的资源与证据有限，只要能够提供初步证据证明事实行为存在，且有可能系起诉状所列行政行为方实施，即可视为基本履行了符合立案条件的举证义务；而行政行为方有义务提供证据证明自身是否实施了强制、按照何种程序如何实施、有无对当事人合法权益作出必要考量；在必要的情形下，人民法院可依职权调查，对强制主体等事宜作出认定或者推定。本案上诉人提供了大量证据证明南坑街道办参与实施了强拆行为，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，裁定驳回上诉人对南坑街道办的起诉，剥夺了上诉人的诉权，且对上诉人针对芗城区城管局的诉求不予认定。原审法院应当对强拆主体等事实及被诉行为性质作出明确认定和处理，不宜以上诉人举证不力为由作出驳回起诉的裁定。原审法院既没有对当事人合法权益进行保障负责，也未对事实证据负责，没有依法及时妥善保障当事人诉权，没有依法对实体权益争议作出处断，导致案件久拖不决、相互推诿。三、上诉人在环城北路有两处厂房，一处属于芗城区2011-01储备地征迁范围，南坑街道办为征迁人，另一处即案涉被强拆房屋。由于街道办与上诉人无法就上诉人在芗城区2011-01储备地范围内的房屋在补偿上达成一致意见，街道办为逼迫上诉人签署协议便强拆案涉房屋。案涉房屋被强拆后，再次对上诉人进行逼签，并扬言不签协议，强拆悲剧将会重演。案涉房屋强拆是由南坑街道办主导执法局配合强拆的。原审裁定在举证责任分配上把握确有不当，存在事实认定不清，适用法律错误，对当事人诉权保护不力等问题，请二审法院依法支持上诉人的请求，维护上诉人的合法权益。 被上诉人南坑街道办答辩称：1、南坑街道办并未实施强拆行为，并非适格被告。上诉人提交的现有证据并不能证明南坑街道办参与实施强制拆除案涉房屋，事实上南坑街道办也确实并未对案涉房屋组织实施强制拆除；退一步说，即使上诉人提供的照片等证据材料显示南坑街道办的工作人员或车辆曾经出现在强拆现场，也不能就此认定南坑街道办参与实施了拆迁强制行政行为。2、经原审法院组织现场勘查，案涉房屋并没有在2011-01项目征迁范围内，南坑街道办也不是市、县人民政府确定的房屋征收部门。上诉人亦确认其诉请的基础法律关系是确认强制拆除行为违法，并非征迁违法。3、芗城区城管局已举证证明其具有强制拆除职权，也已自认本案的强拆行为由其单独实施。4、案涉房屋未经合法程序建设，违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、第六十八条规定，系违法建筑，有关部门依法对该建筑予以强制拆除符合法律规定。5、上诉人二审当庭确认其两处房产，一处位于芗城区2011-01征迁范围内，另一处即本案案涉房产不在征迁范围内。上诉人不能用与本案无关的事实，主观臆测南坑街道办参与了本案的强拆行为，且南坑街道办并没有胁迫的行为，属于上诉人主观臆测，没有事实和法律依据。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。 被上诉人芗城区城管局答辩称：一、原审法院认定事实清楚，不存在上诉人上诉所述事实。1、案涉建设物不属合法建设，系违章建筑物，依法应予行政强制拆除。上诉人不能将违法建设行为归咎于历史原因，也与法不溯及既往无关联性。2、芗城区城管局在2019年发现上诉人在自己的房屋内进行套建时，依法对存在违法建设行为进行行政强制。上诉人的违法套建行为从2017年直到2019年一直在持续状态中，其偷换时间概念将自己新的违法建设行为归结产生于2008年的时间，明显错误。3、上诉人该行为不仅属于违法建设，还存在质量问题，严重危及他人人身和财产安全，给社会带来严重隐患。上诉人存在多次违法建设行为，经相关部门多次通知和教育仍视若无睹，行为极其恶劣。芗城区城管局依职权，在先确认该建设行为违法的前提下，组织人员实施强拆，以确保人民群众的人身和财产安全。芗城区城管局的强拆行为符合法定程序，属于合法拆迁，不存在上诉人所述违法情形。4、上诉人在2017年实行违法建设时，不仅未取得建设工程施工许可证，也未办理其他建设手续，也没有合法的房屋权属来源，其生产经营房屋属于违章建筑，完全不属“合法拥有的状态”，与其历史原因根本没有任何关系。芗城区城管局强拆的只是内在的套建部分，对2008年形成的外围房屋主框架，芗城区城管局并未实施强拆。因此芗城区城管局的强拆行为合法。5、上诉人未提供任何证据证实系南坑街道办主导实施本案强拆行为。上诉人仅提供几张照片欲证实南坑街道办有参加强拆，但上诉人提供的照片中的人员均是芗城区城管局的工作人员，与南坑街道办无任何关系。原审以证据不足驳回并无错误。6、根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，强制拆除的决定主体是城乡规划主管部门，建设工程所在地的县级以上地方人民政府可以责成有关部门具体实施强制拆除行为，芗城区城管局经上级授权委托具有独立的行政执法权，无需申请人民法院强制执行。二、原审法院适用法律正确，依法应予以维持。1、本案中，上诉人未提供任何证据证实系南坑街道办主导实施本案强拆行为，上诉人提供的照片中的人员均是芗城区城管局的工作人员，与南坑街道办无任何关系。原审法院以证据不足裁定驳回并无不当。2、根据谁主张、谁举证原则，上诉人提供的照片人员均是芗城区城管局的工作人员，且芗城区城管局也认可有实施强拆行为。上诉人主张南坑街道办事处有参加强拆且处主导地位，但对其该主张未尽举证责任，应承担举证不能法律后果，原审法院不存在适用法律错误。三、本案经原审法院到实地勘查现场已经明确，上诉人有两处分属不同区域的房屋，本案被芗城区城管局实施强拆的房屋，与其芗城区2011-01储备地的房屋没有关联。对芗城区2011-01储备地的房屋，芗城区城管局没有实施强拆行为。上诉人应对其主张提供证据证明，但至今上诉人均没有提供该胁迫行为的证据，应承担举证不能的法律后果。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回上诉，维持原裁定。 经审理查明，本案各方当事人向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，其中芗城区城管局提供的证据C4.漳芗委办明电[2020]7号《中共芗城区委办公室芗城区人民政府办公室关于全面彻底开展安全隐患大排查大整治的通知》的形成时间为2020年3月12日，而本案被诉行政强制行为的实施时间为2019年12月12日，即证据C4是在被诉行政强制行为实施之后才形成的，与被诉行政强制行为之间不具有关联性，不能作为本案定案依据。本案待证事实为被上诉人南坑街道办是否系本案适格被告，芗城区城管局提供的证据C2.编号为0012022《查询通知书》欲证明的事实与本案待证事实没有关联，不具备证据关联性，不予认定。原审法院对各方当事人一审程序中提供的其他证据材料的认证意见，本院予以确认。 本院二审开庭审理前，上诉人向本院提交如下证据材料： 证据1、网上下载打印的航拍图；欲证明房屋为合法建筑，该航拍图为2010年拍摄，故该房屋在2010年已经合法存在。 证据2、录音文字整理材料；欲证明南坑街道办强拆案涉房屋目的是为了逼上诉人签署其另一处位于2011-01储备地项目范围内的房屋征收补偿协议。 证据3、《南坑街道“两违”整治零容忍》（网上截图打印）、《漳州市芗城区人民政府关于调整漳州市利民佳苑项目用地征迁协调小组的通知》（网上截图打印）；欲证明南坑街道办一直负责益民北路项目范围内房屋的拆除工作，城市管理局一直配合街道办事处实施强拆工作，本案的强拆亦无例外也是由城市管理局配合街道办事处实施强拆工作的。 证据4、益民路北段（益龙路-北环城路）规划图及规划材料、漳芗政文[2014]7号《关于益民北路以西、北环城路以南、北仓路以北地块征地拆迁通告》《漳州市龙文区人民政府关于益民路北段（益龙路-北环城路）道路项目用地的批复》（网上截图打印）；欲证明上诉人案涉房屋在益民北路项目征迁范围内，街道办事处参与了本次强拆工作。 二审庭审时，上诉人又向本院提供证据5、2008年2月19日上诉人东宝物流公司的《申请报告》复印件一份；欲证明上诉人在2008年建设时有经过南坑街道办事处、芗城区执法局、芗城区政府、漳州市政府分管副市长批准，漳州市规划局也有签字批准。 南坑街道办质证认为，对证据1的证据三性及欲证明的内容均有异议，即使该航拍图能证明上诉人该房屋在2010年就已经存在，并非“合法”存在，本案事实是上诉人在房屋内所进行的违法套建。对证据2的关联性、真实性、合法性均有异议，即使该证据是真实的，但其录音未经相关人员允许，是违法的，侵犯相关人的隐私，且该录音材料不能证明上诉人陈述的与本案有关。对证据3、4的三性均有异议，不能达到上诉人的证明目的，从时间及所谓发文内容看，均与本案无关。证据5超过举证期限，不属新证据，且没有原件，对证据三性均有异议，不能达到上诉人的证明目的，该《申请报告》中的签章均不是法定的审批部门。 芗城区城管局质证认为，对证据1-证据4，同意南坑街道办的质证意见，对证据1补充质证认为，讼争被强拆房屋是违章建筑，根据1990年4月1日《城市规划法》第三十二条规定，上诉人必须依法向规划部门或建设部门提出相应的房屋建设申请，得到批准后才能依法进行建设。本案上诉人至今没有提供这方面证据证明其房屋为合法建筑。案涉房屋外围是2008年建设，但芗城区城管局只是对上诉人内部套建行为进行强拆，未对外围强拆，外围建筑保存完好。证据2不具有完整性，只是录音节选，不具备录音的证据形式，且街道办的说法符合案件客观事实，是上诉人想象力太丰富，认为案涉房屋属于征迁范围，才一直要求南坑街道办承担责任。根据一审现场勘查，本案上诉人被强拆房屋不属于芗城区2011-01储备用地范围，也不属于益民北路项目征迁范围。对证据5《申请报告》复印件的证据三性均不认可，该《申请报告》中的签名均不是城市规划法、城市规划条例所规定的有批准权的规划或建设部门，上诉人该证据无法证明其建筑经合法审批。即便该《申请报告》能成立，该审批的前提是允许上诉人进行简易搭盖，且是临时建筑，而临时建筑的期限是两年，早已超期。芗城区城管局强拆的房屋是上诉人在其房屋内重新进行套建的砖混结构的建筑物，而不是简易搭盖和临时建筑，与该《申请报告》没有关联性。 针对上述证据材料，本院认证如下：本案待证事实为被上诉人南坑街道办是否实施了本案被诉行政强制行为，即南坑街道办是否本案适格被告。上诉人提供证据1、证据5欲证明案涉建筑物是合法建筑、2008年建设时有经批准、2010年已经合法存在等事实，均与本案待证事实没有直接关联，不具备证据关联性，不予认定。上诉人提供的证据3、证据4均无法体现与本案待证事实存在关联，不具备证据关联性，不予认定。《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”上诉人提供的证据2系视听资料文字整理，有关内容无法直接体现与本案待证事实存在关联，且证据2与上诉人在本案二审开庭审理后又向本院提供的照片、户口注销证明照片、2019年12月13日的录音光盘等证据材料，均系上诉人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，根据上述规定，本院不予接纳。 根据本案有效证据，本院对原审裁定查明的如下事实予以确认：2019年12月12日，芗城区城管局强制拆除案涉建筑物。东宝物流公司主张涉案建筑物为南坑街道办和芗城区城管局共同强拆，并认为该强拆行为违法，遂向原审法院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，上诉人东宝物流公司主张南坑街道办实施了本案被诉行政强制拆除行为，应提供相应的证据材料，以证明其将南坑街道办列为本案被告提起诉讼符合法定条件。但经审查，上诉人提供的强拆现场照片中的人员主要为芗城区城管局工作人员，芗城区城管局在一审庭审中亦明确自认案涉房屋是其拆除，被上诉人南坑街道办否认其有组织实施本案被诉行政强制拆除行为，综合全案证据材料，足以认定芗城区城管局组织实施了案涉强制拆除行为。而芗城区城管局系能够独立承担法律责任的行政主体，在该局已经自认其为被诉行政强制行为实施主体，上诉人提供的证据材料尚不足以证明南坑街道办亦是被诉行政强制行为实施主体的情况下，不能再以推定方式认定南坑街道办组织实施了本案被诉行政强制行为。上诉人主张被上诉人芗城区城管局自认案涉建筑物系由其组织实施强拆，并在提交的证据中陈述强拆系配合南坑街道办实施，可以认定南坑街道办在案涉建筑物强拆过程中处于主导地位。经审查，上诉人主张的所谓“芗城区城管局提交的证据”，虽系芗城区城管局与其他证据材料一起向原审法院提供，但芗城区城管局在其举证清单中并未列明，亦未在一审庭审中进行举证质证，而且该书面材料系打印件，没有题头也没有落款时间，更没有出具单位加盖公章或出具人员的签名，真实性无法确认，亦不符合证据法定形式，无法证明上诉人的主张。上诉人上诉主张案涉建筑物是合法建筑，上诉依法享有对案涉建筑物的物权，其合法权利应当受到法律严格保护。因本案待证事实为被上诉人南坑街道办是否实施了本案被诉行政强制行为，即南坑街道办是否本案适格被告，故案涉房屋是否合法建筑，与上述待证事实之间没有直接关联，不在本案审查范围。综上，上诉人的上诉理由均缺乏事实和法律依据，不能成立。一审裁定驳回上诉人对南坑街道办的起诉正确，二审应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 盖华丽 审 判 员 蔡月新 审 判 员 王炜强 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 陈梅华 书 记 员 陈雪贞 附：本裁定适用主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。