广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终348号 上诉人（一审原告）：河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯第五村民小组。 诉讼代表人：韦明海，组长。 上诉人（一审原告）：河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯第六村民小组。 诉讼代表人：覃建和，组长。 上诉人共同委托代理人：陆善标，河池市法律事务中心法律工作者。 被上诉人（一审被告）：河池市金城江区人民政府，住所地广西壮族自治区河池市金城江区金城西路**。 法定代表人：曾朝伦，区长。 委托代理人：韦美团，广西弘生联合律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：河池市金城江区白土乡人民政府，，住所地广西壮族自治区河池市金城江区白土乡白土新街** 法定代表人：李健，乡长。 一审第三人：河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯第一村民小组。 诉讼代表人：覃文清，组长。 一审第三人：河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯第二村民小组。 诉讼代表人：覃建忠，组长。 一审第三人：河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯第三村民小组。 诉讼代表人：卢绍林，组长。 一审第三人：河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯第四村民小组。 诉讼代表人：蓝树锋，组长。 上诉人河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯第五、六村民小组（简称加旁屯第五、六村民小组）因诉被上诉人河池市金城江区人民政府（简称金城江区政府）、河池市金城江区白土乡人民政府（简称白土乡政府）及第三人河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯第一、二、三、四村民小组其他一案，不服广西壮族自治区河池市中级人民法院（2019）桂12行初144号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯共有六个村民小组，分别是原告加旁屯第五、六村民小组和第三人加旁屯第一、二、三、四村民小组。1992年，白土乡成立白土扶贫林场，该林场涉及白土乡德荣村水枧、加亮、加旁三个屯的集体土地，林场总面积约为5971亩。2013年1月，河池市人民政府（简称河池市政府）决定征用金城江区白土乡德地村、德荣村的部分集体土地，作为河池大任产业工业园建设用地。2013年8月14日，河池市国土资源管理局发布征收土地通告，同时金城江区政府成立征地拆迁指挥部，其中下设的德荣村加旁屯征地工作协调领导小组负责协调涉及德荣村加旁屯土地的征收工作，加旁屯各村民小组均推选了村民代表参与工作组的土地征收工作。经河池市地勘院测量，征地拆迁指挥部依法征收了白土扶贫林场的部分土地，其中，水枧屯与加旁屯争议地为718.70亩，确认属于加旁屯六个村民小组集体所有的土地面积为4398.11亩；在4398.11亩中，经丈量并登记在种植户个人名下的土地面积为2138.62亩。2014年2月至4月，征地工作小组召开队长会议，并分组到加旁屯六个村民小组对群众逐户征求征地补偿款的分配方案。2014年5月16日，征地拆迁指挥部召开专题会议，确定了综合群众意见后归纳的三个征地补偿费分配方案，方案①为：征地公告发布前，个人已在集体林场内种植的土地，其土地补偿、青苗补偿和增值部分归个人所有；征地公告发布后，个人在集体林场内新种植的土地，土地补偿归集体；方案②为：1992年集体林场建场前，个人已在集体林场内开垦种植的土地（含责任土地），其土地补偿、青苗补偿和土地增值部分归个人所有；1992年集体林场建场后，个人已在集体林场内开垦种植的土地，其土地补偿归集体，土地增值部分和青苗补偿归个人所有；方案③为：集体林场内所有的土地补偿全部归集体（责任田地除外），土地增值部分和青苗补偿归个人，即集体林场内所有的土地补偿全部归集体所有，土地增值部分和青苗补偿归个人所有。2014年5月18日，征地拆迁指挥部召开加旁屯群众代表会议，确定了三个征地补偿费分配方案及方案的表决程序和方式。2014年5月27日，加旁屯召开全体村民会议，对征地补偿费分配方案进行表决，按投票结果确定按方案①分配征地补偿费，即加旁屯集体林场内被征收并丈量登记在种植户个人名下的土地补偿款归该村民个人所有。2014年底加旁屯集体林场内有关征地补偿款已经逐渐兑现支付给了加旁屯村民个人。加旁屯第一、二、三、四、五、六村民小组的108名村民认为征地补偿费分配方案（即方案①）侵害其合法权益，以该方案侵犯集体经济组织成员权益为由，向河池市金城江区人民法院提起诉讼，请求撤销上述分配方案。河池市金城江区人民法院审理后作出（2016）桂1202民初2405号民事判决，判决撤销河池市金城江区作出的《加旁屯集体林场内以个人名义丈量的土地补偿费分配方案》中关于“征地公告发布前，个人已在集体林场内种植的土地，其土地补偿费归个人所有”的决定。第三人加旁屯第一、二、三、四村民小组不服，向河池市中级人民法院提起上诉。河池市中级人民法院于2017年11月10日作出（2017）桂12民终987号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。2019年3月25日河池市金城江区白土乡德荣村加旁屯和德荣村加旁屯征地协调领导小组公布了《白土乡德荣村加旁屯征收土地补偿分配村规民约表决结果公告》，记载2019年3月24日经户代表投票，作出村规民约：从2013年大任园区征地起，加旁屯个人种植的非承包地，遇到政府征收、征用、租用时，土地补偿费及安置补助费的百分之十归加旁屯集体所有,百分之九十归个人所有,地,地上附着物和青苗补偿费归产权人及种植人所有&rdquo2019年3月29日河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部根据《河池市金城江区人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（金政发[2016]17号）的规定，以及《加旁屯征收土地补偿分配村规民约》的内容，将征收加旁屯集体土地的征地补偿款调整后归加旁屯集体所有的百分之十转账到白土乡财政所加旁屯征地款集体专户，款项是39206670.48元。2019年4月4日，原告加旁屯第五、六村民小组的组长、村民代表向河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部、白土乡政府提交《异议书》，要求将集体林场内应得的土地补偿费划到加旁屯集体账户、不能将土地补偿费发放到个人。2019年4月15日河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部、白土乡政府联合作出《信访答复书》。2019年4月20日加旁屯第一、二、三、四村民小组的组长、村民代表及加旁屯第五、六村民小组的部分村民代表出具委托书，委托河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部将调整后增加的征地补偿款从白土乡财政所加旁屯征地款集体专户划转给各农户。2019年4月23日原告加旁屯第五、六村民小组的组长、村民代表再次向河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部、白土乡政府提交《异议书》，要求将集体林场内应得的土地补偿费划到加旁屯集体账户、不能将土地补偿费发放到个人，提出《德荣村加旁屯征收土地补偿分配村规民约》没有经乡政府对其程序性、合法性审核，所以至今未生效。2019年4月28日河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部根据《河池市金城江区人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（金政发[2016]17号）的规定，以及《加旁屯征收土地补偿分配村规民约》的内容，将征收加旁屯集体土地的征地补偿款调整后归加旁屯村民个人所有的百分之九十转账到白土乡财政所加旁屯征地款集体专户，款项是47758498.32元，之后又根据上述委托书将加旁屯村民个人所有的百分之九十从白土乡财政所加旁屯征地款集体专户分别转账到加旁屯村民个人账户。2019年4月28日河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部、白土乡政府联合作出《信访答复书》。原告加旁屯第五、六村民小组不服，向一审法院提起诉讼。 另查明，2019年加旁屯覃校宿等196人向金城江区法院提起民事诉讼，请求撤销《白土乡德荣村加旁屯征收土地补偿分配村规民约表决结果公告》。金城江区法院于2019年4月11日作出民事裁定，裁定对覃校宿等196人的起诉不予受理。覃校宿等人不服，于2019年4月19日向河池市中级人民法院提起上诉。同时，覃校宿等196人向金城江区法院提起行政诉讼，请求判令白土乡政府履行对德荣村加旁屯第一、二、三、四、五、六村民小组制定的村规民约审查备案的法定职责，判令白土乡政府依照法定程序撤销2019年3月24日制定的《德荣村加旁屯征收土地补偿分配村规民约》。金城江区法院于2019年5月30日作出（2019）桂1202行初37号行政裁定，裁定对覃校宿等196人的起诉不予立案。覃校宿等196人不服，向河池市中级人民法院提起上诉，河池市中级人民法院已受理。2019年4月原告加旁屯第五、六村民小组向河池市中级人民法院提起诉讼，请求法院判决确认被告金城江区政府变更与加旁屯第一、二、三、四村民小组签订的《河池大任产业园征地协议书》中土地征收补偿款付款协议，直接将登记在加旁屯第一、二、三、四村民小组名下的加旁集体林场内获得的土地补偿费12202117.2元支付给村民的行政行为违法，并责令被告采取补救措施。河池市中级人民法院于2019年9月2日分别作出（2019）桂12行初117、118、119、120号行政裁定，裁定驳回原告加旁屯第五、六村民小组的起诉。原告加旁屯第五、六村民小组不服，已经向河池市中级人民法院提交上诉状。 一审河池市中级人民法院认为，《信访条例》第二条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，原告加旁屯第五、六村民小组因征地补偿款的分配和发放问题、加旁屯征收土地补偿分配村规民约的制定和实施问题，两次向河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部、白土乡政府提交异议书，要求将集体林场内征地补偿费划拨到加旁屯集体账户，不能发放到个人。被告金城江区政府设立的河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部、白土乡政府亦两次作出《信访答复书》，针对原告加旁屯第五、六村民小组提出的上述问题进行了答复，并建议通过司法渠道解决相关诉求。河池市中级人民法院认为，根据《信访条例》第二条规定，原告加旁屯第五、六村民小组提出的问题是对征地补偿费的分配和发放问题提出建议和意见，属于信访事项。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，被告金城江区政府、白土乡政府作出的两份《信访答复书》未对原告加旁屯第五、六村民小组设定新的权利和义务，亦未对其合法权益产生实质影响，不属于上述规定中行政机关的行政行为侵犯原告合法权益的情形。因此，原告加旁屯第五、六村民小组请求河池市中级人民法院判决撤销二被告作出的《信访答复书》，不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼不属于人民法院受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告加旁屯第五、六村民小组提起行政诉讼，请求撤销二被告作出的《信访答复书》，不属于行政诉讼的受案范围，对此应当裁定驳回起诉。 本案中，2014年加旁屯集体林场被征收，2014年底加旁屯集体林场内有关征地补偿款已经逐渐兑现支付给了加旁屯村民个人。本案中原告所主张的土地补偿款增加部分是指《河池市金城江区人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（金政发[2016]17号）下发后，征地部门增补的土地征收补偿。河池市中级人民法院认为，该部分增补的土地征收补偿是依据原征地测量和征地登记记载的数据进行补支付，并不是因为新的征收行为支付征地补偿款。原告加旁屯第五、六村民小组针对被告金城江区政府与第三人加旁屯第一、二、三、四村民小组签订的《河池大任产业园征地协议书》、金城江区政府支付加旁集体林场土地征收补偿12202117.2元已经提起行政诉讼。河池市中级人民法院于2019年9月2日分别作出（2019）桂12行初117、118、119、120号行政裁定，裁定驳回加旁屯第五、六村民小组的起诉，加旁屯第五、六村民小组不服，已经向河池市中级人民法院提交上诉状。现在原告加旁屯第五、六村民小组提起本案诉讼，属于重复诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼属于重复起诉的，人民法院已经立案，应当裁定驳回起诉。本案中，原告请求确认两被告将集体林场内的土地补偿费增加部分金额直接拨款给农户个人的行为违法，并责令两被告采取补救措施，收回已经发放集体林场内的土地补偿费增加部分金额，挽回集体经济损失属于重复起诉，应当裁定驳回起诉。综上所述，原告加旁屯第五、六村民小组的第一项诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，第二项诉讼请求属于重复起诉，人民法院已经受理的，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（六）项规定，裁定驳回加旁屯第五、六村民小组的起诉。 上诉人加旁屯第五、六村民小组不服一审裁定，上诉称，1、本案被诉的行政行为侵害了上诉人共有的数千万元土地补偿费的权利，一审认定事实错误，适用法律错误。应撤销一审行政裁定。涉案的《信访答复书》侵害了上诉人共有的47758498.32元土地补偿费的权利，具有可诉性。2、本案涉案的当事人、诉讼标的及诉讼请求均与河池市中级人民法院于2019年9月2日分别作出（2019）桂12行初117、118、119、120号行政裁定不同，上诉人加旁屯第五、六村民小组提起的本案诉讼，与前述四个案号的案件不属于重复诉讼，两个行政行为根本不重合。首先，当事人并不完全相同；其次，诉讼请求不完全相同。3、依法撤销（2019）桂12行初144号行政裁定书，请二审法院指令河池市中级人民法院继续审理本案或者依法改判。 金城江区政府答辩称，1、上诉人的第一项诉讼请求与事实不符，一审裁定认定的事实清楚，适用法律正确，二审依法应当裁定驳回上诉，维持原裁定。《信访答复书》并未给上诉人设定新的权利义务。上诉人的负责人以该村民小组的名义起诉，主体并不适格。2、金城江区政府与加旁屯村民就原征地补偿款增加部分的分配及发放达成一致，是民事行为，不是行政行为。且增加的补偿款是在原征地测量的土地面积和征地登记记载的数据基础进行计算，并不产生新的行政行为。上诉人已就原征地补偿款的分配和发放提起民事诉讼又提起行政诉讼。上诉人提起本案诉讼已构成重复起诉。上诉人的第二项诉讼请求不能成立。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，上诉人加旁屯第五、六村民小组因征地补偿款的分配和发放问题、加旁屯征收土地补偿分配村规民约的制定和实施问题，两次向河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部、白土乡政府提交异议书，要求将集体林场内征地补偿费划拨到加旁屯集体账户，不能发放到个人；河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部、白土乡政府两次作出《信访答复书》，对加旁屯第五、 六村民小组提出的上述问题进行了答复。《信访条例》第二条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。加旁屯第五、六村民小组提出的问题是对征地补偿费的分配和发放问题提出建议和意见，属于信访事项。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项规定“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项等的规定，一审法院对加旁屯第五、六村民小组起诉撤销案涉《信访答复书》裁定驳回起诉，符合法律规定，本院予以支持。 关于加旁屯第五、六村民小组要求确认金城江区政府将集体林场内的土地补偿费增加部分金额直接拨款给农户个人的行为违法、责令采取补救措施、收回已经发放集体林场内的土地补偿费增加部分金额、挽回集体经济损失的诉讼请求。在2014年加旁屯集体林场被征收，2014年底加旁屯集体林场内有关征地补偿款已经逐渐兑现支付给了加旁屯村民个人。本案中上诉人所主张的土地补偿款增加部分是指《河池市金城江区人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（金政发[2016]17号）下发后，征地部门增补的土地征收补偿。2019年3月24日，加旁屯户代表投票作出村规民约“从2013年大任园区征地起，加旁屯个人种植的非承包地，遇到政府征收、征用、租用时，土地补偿费及安置补助费的百分之十归加旁屯集体所有,百分之九十归个人所有,地,地上附着物和青苗补偿费归产权人及种植人所有&rdquo2019年4月20日加旁屯第一至四村民小组的组长、加旁屯第五和第六村民小组等部分村民代表出具委托书，委托河池大任产业园金城江区征地拆迁指挥部将调整后增加的征地补偿款从白土乡财政所加旁屯征地款集体专户划转给各农户，由此可见，被诉行政机关在2019年依据新的村规民约作出支付增补的补偿款的行为，系新的补偿行政行为。 关于本案与河池市中级人民法院于2019年9月2日作出（2019）桂12行初117、118、119、120号行政裁定，是否属于重复起诉的问题。经查，前述四个案件是加旁屯第五、六村民小组针对金城江区政府与第三人加旁屯第一、二、三、四村民小组签订的《河池大任产业园征地协议书》、金城江区政府支付加旁集体林场土地征收补偿12202117.2元提起的行政诉讼，而本案是基于2019年对增补款项约47758498.32元的支付行为提起行政诉讼，故本案的诉讼请求不能被前案所包含，一审法院认定是重复起诉不当，本院予以纠正。加旁屯第五、六村民小组上诉认为不属于重复诉讼的理由成立，本院予以采纳。 综上，一审裁定驳回加旁屯第五、六村民小组对本案支付行为的起诉不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款规定，裁定如下： 一、撤销广西壮族自治区河池市中级人民法院（2019）桂12行初144号行政裁定； 二、本案指令广西壮族自治区河池市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 潘 莉 审判员 杨 钉 审判员 李俊思 二〇二〇年十一月五日 书记员 郭奕轩