内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终553号上诉人（一审原告）高拴在，1971年3月6日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市。委托代理人高长胜（系高栓在侄子），1982年11月21日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市。上诉人（一审被告）内蒙古自治区卓资县人民政府。法定代表人李英，县长。委托代理人张文魁，1981年3月7日出生，土族，卓资县人民政府副县长，住内蒙古自治区商都县。委托代理人袁飞飞，北京市华联律师事务所呼和浩特分所律师。上诉人高拴在因与上诉人内蒙古自治区卓资县人民政府（以下简称卓资县政府）《不予受理告知书》一案，不服内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院（2019）内09行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明，2018年11月17日，原告高拴在以卓资县土地管理局为被申请人向卓资县政府提出复议申请，请求确认被申请人违法，责令其依法办理土地承包经营权确认登记。事实与理由为：申请人向被申请人不动产登记中心申请农村土地承包经营权确权登记，被申请人超出法定期限既不受理也不出具书面通知告知不受理原因，反而退回申请人全部邮寄材料。申请人认为该行为属于严重的行政不作为，对老百姓的权益冷漠对待，违反了国务院《不动产登记条例》的相关规定，故依照我国行政复议法的规定提起行政复议申请。2018年12月10日，原告高拴在以卓资县农牧局为被申请人向卓资县政府提出复议申请，请求确认被申请人违法，责令其依法办理土地承包经营权确认登记。事实与理由为：申请人向被申请人申请农村土地承包经营权确权登记，被申请人超出法定期限既不受理也不出具书面通知告知不受理原因。申请人认为该行为属于严重的行政不作为，对老百姓的权益冷漠对待，违反了国务院《不动产登记条例》、农业部等六部门《关于认真做好农村土地承包经营权登记颁证工作的意见》、内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发《内蒙古自治区土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》、《乌兰察布市土地承包经营权确权登记颁证工作方案》等相关规定，故依照我国行政复议法的规定提起复议申请。被告卓资县政府对上述申请均未予答复。高拴在分别向乌兰察布市人民政府、内蒙古自治区人民政府、中华人民共和国国务院提出行政复议督促申请。2019年9月11日，被告卓资县政府收到乌兰察布市人民政府作出的乌政复监督字（2019）第1号《乌兰察布市人民政府行政复议监督通知书》及相关材料后，于2019年9月12日，由卓资县司法局作出卓复告字[2019]第1号不予受理告知书，并加盖卓资县司法局印章送达高拴在。该《不予受理告知书》称：我局于2019年9月11日收到乌兰察布市人民政府行政复议监督通知书，同时收到你因农村土地承包经营权确权登记一事对卓资县农牧局、卓资县土地管理局提起行政复议申请。经审查，你提起的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条、第七条行政复议范围。依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，我局不予受理。但就你反映的问题，我局已协调卓资县大榆树乡政府尽快给你处理答复。被告于2019年9月14日以邮寄的方式将上述《不予受理告知书》送达原告。原告高拴在不服，向我院提起本诉。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第二十八条的规定，行政不作为属于行政复议的受案范围。行政复议机关在收到申请人关于不作为的行政复议申请后，应当对被申请机关是否负有相应作为的法定职责等依法进行审查，进而作出相应的行政复议决定。本案被告卓资县政府负责行政复议的卓资县司法局，收到高拴在的行政复议申请后，在未作上述审查认定的情况下，便以高拴在的申请不属于《行政复议法》第六条、第七条行政复议范围为由，作出卓复告字（2019）第1号《不予受理告知书》，缺乏事实和法律依据。同时，卓资县司法局以自己的名义作出该《不予受理告知书》，不符合行政复议法的相关规定。原告高拴在关于被告不受理其行政复议申请，出具《不予受理告知书》违法，责令被告卓资县政府限期受理其行政复议申请并作出书面复议决定的诉讼请求成立，依法应予支持。原告高拴在关于赔偿其相关财产损失（包括邮寄、打印复印、差旅、食宿、律师费等相关费用，具体数额判决前确认），因行政复议机关作出的不予受理告知书，其本身不对复议申请人的财产权进行直接处分，其亦不造成其财产损害，故原告高拴在赔偿请求于法无据，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、撤销被告卓资县政府行政复议机构卓资县司法局作出的卓复告字[2019]第1号不予受理告知书；二、责令被告卓资县政府依法受理原告高拴在的行政复议申请，并作出相应的行政复议决定；三、驳回原告高拴在的赔偿请求。案件受理费50元，由被告卓资县政府负担。上诉人高拴在上诉称：一、一审法院未就上诉人在诉讼期间申请增加被告、第三人及诉讼请求作出裁判，属于遗漏诉讼请求或违法行为。卓资县政府行政复议程序违法。首先,在上诉人已经向一审法院提起行政诉讼期间,卓资县政府不能重复处理上诉人一家的土地承包经营权案件，更不能以“不予受理告知书”程序性文件代替行政复议决定来责令大榆树乡政府作出相关行政行为。其次,对同一诉求不能既出具不予受理通知书又出具受理通知书,构成重复处理行为。卓资县政府应依法责令县农牧局或县不动产登记中心处理,大榆树乡政府不具有农村土地确权资格，更无权干预村委会处理农村土地承包权。再次,卓资县政府司法局在没做任何调查研究、没有实地勘验及走访群众的情况下不告知上诉人本案的审理人员，更没有举行听证会，直接按照乡政府的“处理意见”，就把上诉人全家的农村土地承包权没收了,是枉法复议行为。农村土地承包经营权确权不以户籍转移为条件,要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。卓资县政府、大榆树乡政府应按照法律进行确权。二、一审法院没有向上诉人送达卓资县政府作出不予受理告知的证据违法或适用证据规则错误。三、一审判决让卓资县政府重新作出处理而没有指定期限违法;对卓资县政府当庭伪造证据的行为没有予以处罚违法。请求撤销一审行政判决，依法改判。上诉人卓资县政府上诉称：高栓在第一次于2018年11月17日和12月10日提出行政复议申请,虽然上诉人未作出书面决定,但已督促卓资县大榆树乡人民政府给予处理。之后卓资县大榆树乡人民政府作出处理意见书,高栓在申请行政复议,上诉人受理并维持了处理意见,复议程序已终结。高栓在对第二次的复议结果没有提出异议,以第一次不予受理行政复议申请为由,提出的行政诉讼属于无理缠诉。高栓在在一审诉讼中故意隐匿乡政府对其承包土地确权登记事项的处理意见及第二次复议事实,造成一审法院判决不当。请求撤销一审行政判决的第一、第二项内容。本院认为，上诉人高拴在分别以卓资县土地管理局、卓资县农牧局为被申请人向上诉人卓资县政府提出复议申请，请求确认二被申请人违法，责令其依法办理土地承包经营权确认登记。上诉人卓资县政府对上述申请均未予答复，并在收到乌兰察布市人民政府作出的乌政复监督字（2019）第1号《乌兰察布市人民政府行政复议监督通知书》及相关材料后，于2019年9月12日，由其负责行政复议的卓资县司法局作出本案被诉不予受理告知书。上诉人高拴在不服，向法院提起诉讼，原审法院认为行政复议机关应当对被申请机关是否负有相应作为的法定职责等依法进行审查，进而作出相应的行政复议决定。本案卓资县政府负责行政复议的卓资县司法局，收到高拴在的行政复议申请后，在未作上述审查认定的情况下，便以高拴在的申请不属于《行政复议法》第六条、第七条行政复议范围为由，作出卓复告字（2019）第1号《不予受理告知书》缺乏事实和法律依据。卓资县司法局以自己的名义作出该《不予受理告知书》，不符合行政复议法的相关规定。原审法院的上述认定并无不当。原审法院对于高拴在提出的赔偿损失，认为因行政复议机关作出的不予受理告知书未对复议申请人的财产权进行直接处分，其亦不造成其财产损害，故高拴在赔偿请求于法无据的认定并无不当。原审法院据此判决撤销卓资县政府行政复议机构卓资县司法局作出的卓复告字[2019]第1号不予受理告知书；责令卓资县人民政府依法受理高拴在的行政复议申请，并作出相应的行政复议决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。案件受理费100元，由上诉人高栓在负担50元，上诉人内蒙古自治区卓资县人民政府负担50元。本判决为终审判决。审 判 长 任 慧 卿审 判 员 赵 卫 红审 判 员 包 鸣 飞二○二〇年十一月三十日法官 助理 张 伟 杰书 记 员 乌云朝格图