浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行申445号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）周春花，女，1950年12月31日出生，汉族，住浙江省文成县。 委托代理人陈爱芳，女，1979年4月9日出生，汉族，住浙江省文成县。系再审申请人周春花之女。 被申请人（一审被告、二审上诉人）文成县公安局，住所地：浙江省文成县大峃镇文瑞路**。 法定代表人曾仁海，局长。 委托代理人叶建森。 被申请人（一审被告、二审原审被告）文成县人民政府，住所地浙江省文成县大峃镇建设路**。 法定代表人章寿禹，县长。 委托代理人陈茂平。 委托代理人钟旭丹。 被申请人（一、二审第三人）林小菊，女，1966年7月2日出生，汉族，住浙江省文成县。 被申请人（一、二审第三人）林小娥，女，1971年5月7日出生，汉族，住浙江省文成县。 被申请人（一、二审第三人）林凤菊，女，1953年8月5日出生，汉族，住浙江省文成县。 被申请人（一、二审第三人）李海建，男，1979年7月21日出生，汉族，住浙江省文成县。 再审申请人周春花诉文成县公安局、文成县人民政府治安行政处罚、行政复议及行政赔偿一案，不服温州市中级人民法院于2020年2月28日作出（2019）浙03行终566号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年5月18日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。 周春花再审申请称：一、一审法院认定事实清楚、证据充分、判决正确。《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修正）第一百七十条规定了公安机关对行政案件进行审核、审批时应当审查的内容，被申请人作出的不予行政处罚决定属于认定事实不清、证据不足、程序违法，且明显不当，应予以撤销。文成人民政府作出的复议决定由于基础的行政行为被撤销，故也应一并撤销。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销文成县公安局于2019年1月4日作出的文公大不罚决字（2019）0013号不予行政处罚决定，并责令文成县公安局在判决生效之日起30日内重新履行（2018）浙0328行初4号行政判决第一项内容；撤销文成县人民政府于2019年4月28日作出文政复决（2019）2号行政复议决定，属于认定事实清楚、证据充分，判决正确。二审法院撤销一审法院所认定的事实和适用法律法规，纯属错误。二、二审法院代替行政机关行使自由裁量权。二审法院从公安卷材料中可以认定第三人有殴打申请人致伤的行为，就应当作出行政处罚，但二审法院却适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条第一项以及《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修正）第一百七十二条第一款第二项、第三项规定，认定被申请人作出的不予行政处罚决定结果并无不当，属于改变了具体行政行为。具体行政行为应由行政机关作出，二审法院改变法律依据及理由，实质上改变行政行为内容，因此，维持行政行为结果显属错误。三、二审法院认为第三人殴打申请人的违法行为属于情节特别轻微不予处罚，纯属主观臆断、滥用审判权、庇佑第三人的违法行为，理应对第三人从重处罚。本案作出不予行政处罚的理由是否成立？《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条规定，违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的；（二）主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；（三）出于他人胁迫或者诱骗的；（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；（五）有立功表现的。第三人的违法行为不具备上述不予处罚的条件。首先，第三人非法占有申请人宅基共墙所有地在先；其次，第三人又以审批盖房屋为由无理找事并聚集多人对一个年迈的申请人殴打致伤；再者，第三人联合被申请人提供虚假证据来诬陷申请人殴打第三人林小娥致轻伤，导致申请人无辜入狱563天，后又聚集社会打手人员十几余人在高挂国徽的庭院前殴打申请人的儿子陈建忠肋骨三根断致轻伤，并殴打申请人的兄弟周作桥、女儿陈爱芳以及侄女、外甥媳妇多人。第三人违法行为的手段以及对申请人造成的伤害后果极恶劣，属于违法行为情节较重，更应从重处罚。四、二审法院对被申请人文成县公安局在办理案件程序违法的审查流于形式。（1）本案被申请人对四个违法行为人同时作出一份不予行政处罚决定书，不符合《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修正）第一百六十一条规定，属于程序违法。（2）案件发生时间是2008年9月28日，被申请人文成县公安局于2019年1月4日才作出不予行政处罚决定，该决定书是事隔10年后才作出，这违法了公安局机关办理行政案件程序规定的第一百六十五条之规定，被申请人作出程序超期限违法。（3）被申请人在2008年11月2日报批延长办案期限审批表就已认定林凤菊、李海建是本案违法嫌疑人，申请人也无数次向被申请人提出控告要求依法对第三人作出处罚，被申请人在一审、二审庭审阶段时，未对违法嫌疑人林凤菊、李海建未及时调查取证事实予以承认。对于被申请人办理案件程序是否违法？二审法院称一审法院作出（2018）浙0328行初4号已予评判，就不再进行评判。对于公安机关在办案取证是否合法，一审、二审判决书中只字未提，二审法院未依法认定被申请人办理案件程序违法。（4）被申请人将未满十八周岁李某单独带到违法嫌疑人家里录口供，不符合《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修正）第五十二条的规定，二审法院未对被申请人办案程序违法予以认定是错误的。（5）被申请人未送达林小娥、林小菊的鉴定结论通知书给申请人程序违法，违反了《公安机关办理案件程序规定》第九十七条之规定。（6）被申请人未依照《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修正）第一百七十条规定全面分析审查，承办单位、审核部门只对处理结果提出简单的初步意见，均未对案件事实、证据、定性没有进行审查程序违法。五、公安机关及二审法院认为“周春花故意伤害一案”在检察机关撤回起诉后需作出治安处理，没有事实和法律依据。六、第三人的违法行为手段及造成后果给申请人、政府及社会造成恶劣影响。由于第三人占着公安机关有亲戚关系，恶意伪造虚假伤势，致使被打的申请人无辜入狱563天，导致国家作出赔偿以及需处理相关后续事宜。由于被申请人未依法对第三人作出行政处罚，后续引发行政案件十几余起，致使该冤假错案十二年之久仍未处理完结。第三人的违法行为手段所造成的后果及恶劣，给申请人身体与精神上带来极大摧残与伤害，也给申请人及子女家庭带来精神伤害和经济的严重损失，并给政府以及社会造成一定的不良影响。七、申请人受到的伤害本来就是轻微伤，正因如此，第三人才应受到行政处罚，如果是轻伤的话第三人则应受到刑事追究。可见，轻微伤正是第三人应受行政处罚的理由，而不是免予处罚的理由。八、对第三人的违法行为不作处罚的行为属于拒绝管理的消极做法，更容易激化社会矛盾，也是纵容违法的行为。对身负保护社会安定和公民生命财产安全的公安机关来说，这更加属于不履行法定职责的渎职行为。九、第三人殴打申请人事实清楚、证据充分理应从重处罚。本案第三人殴打申请人事实清楚的，有申请人的陈述、住院病历、鉴定结论、证人赵某1、赵某2、程某、陈某、刘某等人的证言、林小菊本人的报案记录、人民检察院起诉书、不起诉决定书、温州市人民检察院的刑事复查决定书以及被申请人文成县公安局在2008年9月30日出具的情况说明均可以证实第三人殴打申请人的违法行为。被申请人文成县公安局应根据《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修正）第一百七十二条第一项确有违法行为，应当给予行政处罚的，根据其情节和危害后果的轻重，作出行政处罚决定；《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第一项的规定从重对第三人作出行政处罚。综上所述，二审法院存在主观臆断、滥用审判权来庇佑被申请人及第三人的违法行为，撤销一审判决明显错误。为此，请求：撤销（2019）浙03行终566号行政判决书；裁定再审或发回重审，支持一审判决或判决对第三人作出行政处罚。 文成县公安局答辩称：一、答辩人作出被诉不予处罚决定的事实清楚，证据充分。2008年9月28日下午，被答辩人周春花与第三人林小娥等人因宅基地问题在大峃镇中堡村发生纠纷。被答辩人控告第三人林小娥、林凤菊、林小菊、李海建四人对其殴打。答辩人受理本案后，依法进行了调查，但本案在穷尽调查取证后，经综合评析全案证据，证据之间有重大、明显矛盾，不能证明第三人林小娥、林凤菊、林小菊、李海建等四人有殴打周春花的事实，答辩人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定对第三人作出不予处罚决定事实清楚，证据充分。二、一审法院认定本案“事实不清，证据不足，程序违法”缺乏事实和法律依据，二审法院予以纠正并无不当。本案我局经受理、全面调查，综合审查全案证据后，才依法对林小娥、林小菊、林凤菊、李海建四名被指控对象作出不予处罚决定。本案一审判决书在本案已穷尽调查取证和四名被指控对象违法行为确属存疑的情况下，仅仅以“不予处罚决定书中未说明不予采信‘肢体相互接触、互相推揉、扯来扯去，造成原告周春花伤害’的理由”等为依据，认定本案事实不清、证据不足，于法无据。同时，一审判决书将不符合证据本质属性的《受案登记表》、《情况说明》、《起诉意见书》、《起诉书》、《不起诉决定书》、《刑事申诉复查决定书》等材料作为本案直接证据采信，违反最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的认证要求。另外，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《公安机关办理行政案件程序》的法定程序要求，我局已严格依法履行审核和审批程序，此有案件处理意见审核审批表作为证据予以证实，一审判决书确认上诉人在审核审批时，未提供具体的审核审批的分析材料，只是提出简单的初步意见，审查流于形式，具有随意性，属于程序违法问题，与事实和法律不符，也与公安机关一贯的执法实践、法院行政审判实践不符。一审判决以答辩人没有提交具体的审核审批分析材料，从而推定上诉人审查流于形式，程序违法，缺乏事实证据和法律依据，二审法院对一审判决予以纠正并无不当。综上所述，请求驳回被答辩人的再审请求。 文成县人民政府答辩称：一、二审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。申请人周春花与原审第三人林小菊等人因建房墙地界争议发生冲突。根据《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修正）第一百七十条的规定，被申请人文成县公安局按照《呈请不予行政处罚审批表》逐级审批后作出不予处罚决定，程序并无不当。根据《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修正）第五十二条的规定，证人李某首次询问时已年满十六周岁，因此被申请人文成县公安局对其单独询问并不违反法定程序，二审判决正确。二、涉诉不予处罚决定和复议决定认定事实清楚，程序合法。一审认定本案事实不清，主要证据不足，明显不当等理由，缺乏事实和法律依据。被申请人文成县公安局处理本案时已经符合《治安管理处罚法》《行政处罚法》《公安机关行政案件程序规定》规定，被申请人文成县人民政府在行政复议案件办理中符合《行政复议法》《行政复议法实施条例》等相关规定。被申请人文成县公安局作出不予处罚决定前，已对本案相关涉案当事人、知情人等作了大量的调查取证工作，且对关键证人多次取证核实案发相关情况，查清双方冲突过程和致伤情况，履行法定职责。公安机关在合法范围内，行使自由裁量权对案件作出处理，并非认定事实不清，主要证据不足。一审判决中，适用《行政诉讼法》第六十九条判决撤销行政行为，驳回赔偿请求属于适用法律错误；认证第二项、第三项内容不符合证据规则；判决内容超出原告诉讼请求范围。因此，二审法院所做的判决正确，对于申请人的再审申请应依法裁定驳回。三、申请人申请再审理由依据不成立。关于申请人提出的本人伤势是由第三人所致的问题，公安机关在现有情况下进行查证后不能确认申请人周春花的伤势是由第三人导致的，且案件发生时间久远，因此被申请人文成县公安局以事实不清、证据不足作出的不予行政处罚决定书，被申请人文成县人民政府作出的行政复议决定书以及温州市中院作出的二审判决是正确的。关于申请人认为二审法院判决不符合逻辑的问题，本案由相邻纠纷引起，事发距今已十余年，综合考虑申请人周春花和第三人的过错程度、具体情节和后果等，二审法院认为被申请人文成县公安局作出的不予处罚决定并无不当是正确的。关于申请人提出被申请人文成县公安局未能履行职责的问题，被申请人文成县公安局对相关联的周春花故意伤害案在监察机关撤回起诉后未作治安处理，但在本案中多次进行调查取证，对关键证人多次取证核实案发相关情况，查清双方冲突过程和致伤情况，已履行法定职责。综上所述，不予处罚决定、行政复议决定及二审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，申请人的申请理由不能成立。请求依法驳回再审申请。 林小菊、林小娥、林凤菊、李海建答辩称：一、文成县公安局作出的《不予行政处罚决定书》，确实没有对本案的证据存疑及相关事实和理由进行阐述，但并不代表其在处理此案时没有对在案证据存疑及控告方的控告事实与理由、被控告方的陈述申辩及证人证言等进行过深入、细致的分析和讨论。一审法院武断地认定文成县公安局没有依照上述规定全面分析审查是完全错误的。文成县公安局正是全面细致分析了案件中各方证人的证言的可信度及吻合度后，才采纳了处于中立地位的李某、刘某、赵碎英、朱月钗等证人的证言，从而作出正确的处罚结论《不予行政处罚决定书》。虽然《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修正）第一百七十条规定了对行政案件进行审核、审批时，应当审查的内容，但该规定并没有要求公安机关在作出《行政处罚决定书》时，必须要在该处罚决定书中对案件事实、证据、定性等进行理据充分地全面阐述和分析。二、二审法院并未代替行政机关行使自由裁量权，仅仅是对行政机关行使自由裁量权的肯定和确认其合法性。当然，答辩人认为二审法院从公安卷中总结得出“答辩人有殴打周春花的行为”的依据也是不足的，该事实也是不能成立的。根据《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修正）第五十二条的规定，证人李某出生于1991年12月29日，至2008年9月29日被第一次询问时，已年满16周岁，依法不需要通知监护人到场，文成县公安局的询问程序并不违法。四、关于双方纠纷的起因，不是本案审查的事实范围。五、关于申请人称答辩人李海建殴打其子陈建忠致其三根肋骨骨折，这才是冤案。李海建根本没有碰到陈建忠，其肋骨也不可能骨折，因为在其声称的受伤后次日，其就在其作坊内从事体力工作，有照片为证。况且，李海建当时已经被冤枉地判处管制一年了。该案应当已经结束，不应当再纠缠不休。六、关于被申请人在办案中有没有违反《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修正），虽然本案中四个答辩人是违法嫌疑人，但没有规定必须分别制作。七、虽然公安局卷中《受案登记表》、大峃镇派出所出具的《情况说明》、《延长办案期限审批表》中有“双方扭打后均受伤”的表述，但这些资料并非是认定案件事实的原始证据，不符合证据的本质属性，其内容多半是因办案程序需要而进行的对案件情况初步的概括性表述，仅能作为参考，不能作为认定殴打行为的定案依据，不属于《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修正）第二十六条规定的证据种类。综上，被申请人的《不予行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，程序正当，适用法律正确，不应当被撤销。请求依法驳回申请人的再审请求。 本院认为，根据一、二审判决及再审申请人的申请理由、被申请人的答辩意见等情况，本案的审查重点应为被申请人文成县公安局作出的文公大不罚决字[2019]0013号《不予行政处罚决定书》以及文成县人民政府作出的（2019）2号行政复议决定是否具备事实和法律依据，程序是否合法。 根据文成县公安局向周春花、林小菊双方当事人及相关证人所进行的调查询问笔录，可认定2008年9月28日下午，申请人周春花与原审第三人林小菊等人因建房墙基地界争议发生冲突导致互相推搡、扭打，周春花、林小娥均受伤，其中周春花伤势经鉴定属轻微伤，林小娥伤势经鉴定属轻伤。据此，公安机关可依法对双方当事人作出相应处理。但由于案涉纠纷系因相邻纠纷引发，且已逾十余年，在公安机关对相关联的周春花故意伤害案被检察机关撤回起诉后亦未作出治安处理的情形下，二审法院综合考虑双方当事人的过错程度、具体情节及所造成的后果等因素，认定“文成县公安局作出本案被诉不予处罚决定，处理结果并无不当”，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条第（一）项“违反治安管理有情节特别轻微的情形的，减轻处罚或不予处罚”之规定。文成县公安局按照《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修正）第一百七十条规定对本案进行审查并逐级进行审批后作出被诉不予处罚决定，行政程序亦无不妥。证人李某在文成县公安局首次对其询问时已满十六周岁，文成县公安局的调查程序未违反《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修正）第五十二条“询问不满十六周岁的未成年人时，应当通知其父母或者其他监护人到场，其父母或者其他监护人不能到场的，可以通知其教师到场。确实无法通知或者通知后未到场的，应当在询问笔录中注明”之规定。文成县人民政府据此作出维持文成县公安局不予行政处罚决定的行政复议决定，亦无不当。二审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁判程序合法，依法应予维持。申请人周春花提出“二审法院代替行政机关行使自由裁量权、滥用审判权，文成县公安局程序违法，第三人有殴打周春花的行为理应从重处罚”等再审理由不能成立，本院依法不予采纳。 综上，再审申请人周春花的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人周春花的再审申请。 审判长  唐维琳 审判员  王玉岳 审判员  楼缙东 二〇二〇年十一月十二日 书记员  张 莹