内蒙古自治区高级人民法院行政裁定书（2020）内行申252号再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘成国，男，1962年4月17日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区。委托代理人马利伟，河北正围律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区克什克腾旗民政局。法定代表人韩晓峰，局长。再审申请人刘成国因诉被申请人内蒙古自治区某民政局）候选人审查批复一案，不服内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2020）内04行终145号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院查明，2019年10月16日在克旗元宝山嘎查委员会嘎查达选举时，克旗乌兰布统苏木人民政府向被告克旗民政局报送了（乌证字[2019]154号）《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示》，被告克旗民政局依据2019年10月17日克旗信访局下发的《关于对嘎查村委员成员候选人初步人选征求意见函的复函》确定的事实，原告刘成国属于中共克旗委办公室、克旗人民政府办公室关于印发《克旗嘎查村“两委”换届选举工作方案》的通知，有下列十种情形之一的人员不宜推选为嘎查村“两委”班子成员候选人。克旗民政局于2019年10月21日依据中共克旗委办公室、克旗人民政府办公室关于印发《克旗嘎查村“两委”换届选举的工作的通知（克党办法（2018）18号）等有关规定确定正式候选人的条件》及克旗信访局《关于对嘎查村委会成员候选人初步人选征求意见函的复函》作出了《关于对嘎查村民委员会选人资格进行审核的批复》。克旗民政局在批复审核时作出了，乌兰布统苏木确定的嘎查刘成国等个人分别于2018年6月5日到克旗信访局走访，2018年12月10日在内蒙古自治区信访局走访，2019年5月8日到赤峰市农牧业局走访，2019年2月12日重点时段又到了内蒙古自治区信访局走访，并多处报送材料，反映草牧场确权等问题，乌兰布统苏木政府告知书面答复三次，刘成国等人反应的情况属于无理诉求，其属于长期上访，已影响社会稳定，不能列为正式候选人，其他5人无异议。原告刘成国对被告克旗民政局作出的批复不服，于2019年10月23日向克旗人民法院起诉，要求确认具备候选人资格。本院根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第十二条、第十四条的相关规定，起诉人刘成国确认在克旗乌兰布统开发区元宝山村民选举委员会有选民资格，该请求属于村民自治范围，不属于人民法院受理的案件范围。据此，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条的规定，驳回起诉人刘成国的起诉，另查明，2019年10月30日的第二次选举中，又将李军、刘庆龙列为正式候选人，第二次将原告刘成国剔除，没有将原告刘成国列为正式候选人。被告克旗民政局并未参加此次选举的工作，原告刘成国获得克旗民政局的批复，是在乌兰布统苏木副乡长允许的情况下进行拍照后获取。一审法院认为，具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织，或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。本案中，克旗民政局于2019年10月21日作出的《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示的批复》是基于乌兰布统苏木人民政府于2019年10月16日提交的乌政发[2019]154号《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示》作出的批复，其下发对象为乌兰布统苏木人民政府，不属于具体行政行为中对特定的公民、法人或者其他组织权利义务的对象，其不具备具体行政行为的对象特定性，且该文件亦属于克旗民政局与乌兰布统人民政府两个行政单位之间的文件请示与批复行为，该行为属于内部行为，不具有对外效应。原告刘成国庭审陈述获得该文件的获取途径为在乌兰布统苏木副乡长办公室拍照获取，克旗民政局的送达对象并非原告刘成国，因此原告刘成国不属于此行政行为的特定对象。因此，克旗民政局于2019年10月21日作出的《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示的批复》属于行政机关内部的文件传送，不应属于具体行政行为。且根据《村民委员会组织法》和内蒙古自治区人大制定的《内蒙古自治区村民委员会选举暂行办法》等相关法律法规，对村民委员会选民资格审查的权力，解释或者更正的权力，包括主持选举工作的全部的权力，都是由村民会议或者各村民小组选举产生的村民选举委员会，属于村民自治范围。克旗民政局的批复行为，并非民政局亲自主持选举亦未对原告刘成国实际选举产生影响，具体选举行使权力是选举委员会，政府部门的指导、答复、批复不具有法律强制力，不具有强制力的行政指导行为规定不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故原告刘成国请求人民法院请求依法判决确认被告克旗民政局不列原告为正式候选人的具体行政行为违法，判决撤销被告在2019年10月21日作出的关于对元宝山嘎查村民委员会候选人资格进行审核的批复，判决被告重新作出确认原告为正式候选人的批复，本院不予支持，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项的规定，裁定驳回原告刘成国的行政起诉。二审法院经审理查明的事实与一审认定事实基本一致。二审法院认为，本案中，双方当事人争议的焦点就是被上诉人克旗民政局作出的《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示的批复》的性质，以明确此案涉《批复》是否属于法院受案范围。经法院审查，生效的民事判决已经确认村民委员会的选举，由村民选举委员会主持，确认上诉人的选民资格的请求属于村民自治范围。同时此涉案《批复》是行政机关的内部行为，并未对外送达，也未为当事人创设新的权利或义务。故此《批复》也仅是不具有强制力的行政指导行为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原审法院认定事实清楚、程序合法，裁判结果并无不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。刘成国申请再审称：一、二审裁定认定事实错误。原审法院混淆了选民资格和候选人资格这两个概念，申请人具有选民资格，本案不属于选民资格案件，涉及的是候选人资格的《请示》与《批复》。被申请人作出的《批复》中非法取缔申请人候选人资格、剥夺申请人的被选举权,超出行政指导边界范围,已经构成行政侵权。本案被诉行政行为不具有合法性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。案涉《批复》的内容和结论直接针对的是申请人,对外侵害了申请人的被选举权。二、原审裁定认定事实的主要证据不足。没有证据证明本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被申请人作出该《批复》的程序违法,没有对申请人进行谈话、告知权利义务,也没有向申请人送达行政法律文书。三、原审裁定适用法律错误。案涉《批复》行为直接侵害了申请人的被选举权,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(八)项、第(十二)项、第二款之规定,该《批复》行政行为直接排除并阻碍了申请人候选人资格荣誉权和村民委员会选举的竞争权。请求撤销原审行政裁定，确认被申请人不列申请人为正式候选人的具体行政行为违法；撤销被申请人于2019年10月21日作出的《关于元宝山嘎查村民委员会候选人资格进行审核的批复》，判决被申请人重新作出确认申请人为正式候选人的批复或者发回赤峰市中级人民法院重新审理。本院认为，被申请人克旗民政局作出的被诉《批复》是基于乌兰布统苏木人民政府于2019年10月16日提交的乌政发[2019]154号《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示》作出的批复，其针对对象为乌兰布统苏木人民政府，属于克旗民政局与乌兰布统人民政府两个行政机关之间的文件请示与批复的内部行为，未对外发生法律效力，也未创设新的权利或义务。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项规定，该《批复》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于再审申请人刘成国的其他诉讼请求，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。故原审裁定驳回刘成国的起诉并无不当。刘成国的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回刘成国的再审申请。审 判 长 任 慧 卿审 判 员 赵 卫 红审 判 员 包 鸣 飞二○二○年十一月十七日法官 助理 张 伟 杰书 记 员 乌云朝格图