广西壮族自治区来宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂13行终86号 上诉人（一审原告）来宾市兴宾区城厢镇泗贯社区老岜山村第9生产队。 诉讼代表人凌奇，该队队长。 委托代理人韦国喜，男，1959年9月27日出生，壮族，住来宾市兴宾区。 委托代理人李炳田，广西华恒信律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区城厢镇人民政府，住所地来宾市兴宾区革新路**。 法定代表人李英凯，该镇镇长。 行政机关负责人覃柯，该镇副镇长。 委托代理人覃家裕，该镇政府干部。 被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府，，住所地来宾市兴宾区兴宾大道** 法定代表人周廷新，该区区长。 委托代理人覃秀龙，该区司法局干部。 委托代理人巫柳银，该区司法局干部。 一审第三人黄宗财，男，1951年7月26日出生，汉族，住来宾市兴宾区。 委托代理人黄兆芳，广西桂中律师事务所律师。 上诉人来宾市兴宾区城厢镇泗贯社区老岜山村第9生产队（以下简称老岜山村第9生产队）与被上诉人来宾市兴宾区城厢镇人民政府（以下简称城厢镇人民政府）、来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区人民政府）、一审第三人黄宗财土地行政确认及行政复议纠纷一案，来宾市兴宾区人民法院于2020年7月13日作出（2020）桂1302行初13号行政判决，老岜山村第9生产队不服，向本院提起上诉。本院于2020年8月12日立案受理，并依法组成合议庭，于2020年11月3日依法公开开庭审理了本案。上诉人老岜山村第9生产队的诉讼代表人凌奇及委托代理人李炳田，被上诉人城厢镇人民政府的行政机关负责人覃柯及委托代理人覃家裕，兴宾区人民政府的委托代理人覃秀龙、巫柳银，一审第三人黄宗财的委托代理人黄兆芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，争议地位于兴宾区武装部弹药库水利边（（地名，面积5.792亩。现为绕城高速公路工程用地，，地号为ＹＬＢ167-1、ＹＬＢ167-2、ＹＬＢ167-3四至界限详见附图）。老岜山村在上个世纪六十年代分为9队和10队，七十年代末至八十年代初合为一个生产队，叫“老5队”；实行家庭联产承包责任制时又分为9队、10队。全村荒地、牧场未划分到各队，9队、10队村民在荒山荒岭各自开荒耕种，互不干涉。涉案地号ＹＬＢ167-1的土地为黄宗财户开荒耕种至国家征收前为止；涉案地号ＹＬＢ167-2、ＹＬＢ167-3是水塘，是黄宗财用自己的菜地与本村村民凌党周、凌标周互换土地后自己所挖形成的水塘。二十多年来未发生纠纷。2016年国家征收涉案土地（绕城高速公路项目用地）时，老岜山村第9生产队对争议地提出土地使用权属主张，从而引发争议。此后，黄宗财、老岜山村第9生产队均向城厢镇人民政府提出对涉案土地权属确权申请，2018年1月2日，城厢镇人民政府作出城政处〔2018〕1号《行政处理决定书》，确认本案争议地在国家征用前土地使用权权属属老岜山村黄宗财所有，老岜山村第9生产队不服，向兴宾区人民政府提起行政复议申请。2018年4月4日兴宾区人民政府作出兴政复决字〔2018〕12号《行政复议决定书》，维持城厢镇人民政府作出城政处〔2018〕1号《行政处理决定书》，老岜山村第9生产队不服，向一审法院提起诉讼。2018年8月21日，一审法院作出（2018）桂1302行初23号行政判决书，判决驳回老岜山村第9生产队的诉讼请求，老岜山村第9生产队不服，向来宾市中级人民法院提起上诉。2018年12月28日，来宾市中级人民法院作出（2018）桂13行终54号行政判决书，以城厢镇人民政府未就来宾市兴宾区城厢镇泗贯社区老岜山村第10生产队（以下简称老岜山村第10生产队）是否主张争议地所有权或使用权属的事实进行查明，并在未查明涉案争议地被征收前的土地所有权权属的情况下，径直对争议地被征收前的土地使用权进行确权，行政处理决定的主要证据不足。撤销来宾市兴宾区人民法院作出的（2018）桂1302行初23号行政判决、城厢镇人民政府城政处〔2018〕1号《行政处理决定书》及兴宾区人民政府兴政复决字〔2018〕12号《行政复议决定书》，责成城厢镇人民政府对涉案土地权属重新作出处理。城厢镇人民政府派员再次对本案涉案土地的权属进行调查，查明老岜山村第10生产队不再主张涉案土地的权属，2019年10月29日作出城政处〔2019〕2号《行政处理决定书》，确认涉案土地ＹＬＢ167-1、ＹＬＢ167-2、ＹＬＢ167-3号，面积共计5.792亩，在国家征用前土地使用权权属属于老岜山村黄宗财户管理使用。老岜山村第9生产队不服城政处〔2019〕2号《行政处理决定》，向兴宾区人民政府申请行政复议，2020年2月12日，兴宾区人民政府作出兴政复决字〔2019〕29号行政复议决定书，维持城厢镇人民政府城政处〔2019〕2号行政处理决定。老岜山村第9生产队仍不服，以黄宗财不是本队集体经济组成人员，城厢镇人民政府、兴宾区人民政府行政处理决定和行政复议决定,事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误为由，向一审法院提起行政诉讼。请求人民法院判决撤销城厢镇人民政府作出城政处〔2019〕2号行政处理决定及兴宾区人民政府作出兴政复决字〔2019〕29号行政复议决定。另查明，黄宗财去合山入赘前系老岜山村第9生产队集体经济组织成员。1988年迁入老岜山村定居后，其在合山市原有耕地面积约2亩土地于1993年被下文定集体收回。 一审法院经审理认为，城厢镇人民政府及兴宾区人民政府具有本案行政执法主体资格和法定职权。本案争议焦点：一是被诉行政处理（复议）决定认定事实是否清楚，证据是否确实充分？二是被诉行政处理（复议）决定，适用法律是否正确？是否符合法定程序？一、关于被诉行政处理（复议）决定认定事实是否清楚，证据是否确实充分的问题。行政机关作出影响相对人合法权利的行为，必须满足法律所确定的事实要件，一是事实要件是否存在，需要一系列证据加以证明。从城厢镇人民政府提供的证据来看，证人颜某1、颜某2等人调查笔录各自陈述证明如下事实：老岜山村原为9队和10队，后合为老5队、再分9队和10队；黄宗财为老岜山村第9生产队集体经济组织成员；黄宗财对涉案土地已耕管二十多年及涉案土地没有分到9队和10队。另涉案地号ＹＬＢ167-2、ＹＬＢ167-3是水塘，是黄宗财用自己的菜地与本村村民凌党周、凌标周互换土地后自己所挖形成的水塘。同时城厢镇人民政府提供送达回证，证明政府向老岜山村第10生产队送达涉案土地权属告知书，告知该队是否主张涉案土地权属，请收到告知书之日起十日内，向政府提供土地权属（确权）申请书及有关证据材料，否则作自动放弃土地权属（确权）处理。老岜山村第9生产队在规定的期限内，均未向城厢镇人民政府提交土地权属确权申请及有关证据材料，可视为放弃对涉案土地权属的主张。这些证据与本案现场踏勘记录等相关的其他证据相互印证，证实了上述事实。城厢镇人民政府及兴宾区人民政府认定黄宗财为老岜山村第9生产队集体经济组织成员及对涉案土地一直耕管，事实清楚，证据确实充分。老岜山村第9生产队虽然提供《补贴公示表》等证据证明黄宗财为老岜山村第10生产队集体经济组织成员，但黄宗财祖籍是城厢镇泗贯大队老岜山村第9生产队，1973年到合山市与蒙美精结为夫妻，1987年退还在北泗镇××村委下文××组所分得的田地，携妻儿返回城厢镇泗贯大队老岜山村落户泗贯大队老岜山村落户，已形成事实，涉案土地原为老岜山村荒地、牧场，所有权应属于老岜山村9队和10队共同所有，同时，实行家庭联产承包责任制时，涉案土地未划分到9队或10队或村集体某一经济组织成员，且涉案土地黄宗财经营管理多年未发生使用权属纠纷，因此，原告提供证据尚不足以证明黄宗财为老岜山村第10生产队集体经济组织成员，其提出理由不足，不予支持。二、关于被诉行政处理（复议）决定认定，适用法律、法规是否正确的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第六条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第三十条规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各利益的基础上作出处理决定。权属纠纷当事人对处理决定不服的，可以依法申请行政复议。本案中，涉案土地所有权虽然属于老岜山村所有，但实行生产承包责任制后，未划分到第9队或第10队或村集体某一户，老岜山村也未进行发包，系荒地、牧场。第三人在涉案土地上开垦耕种二十多年，期间未发生使用权属纠纷，直至2016年国家征收涉案土地（绕城高速公路项目用地）时，因征地补偿费用问题，原告与第三人就涉案土地使用权问题发生纠纷。城厢镇人民政府在处理本案纠纷时考虑历史事实和现实土地利用状况，以及当时为了土地不被闲置，政府允许私有开荒的土地，在不影响道路、水利、牧场等公共设施的情况下，原则上谁开荒、谁承包等因素，履行了调查、现场踏勘、调解等法定程序后，并适用上述条例第六条、第三十条的规定，作出城政处〔2019〕2号行政处理决定，确认争议地使用权属属于第三人，有事实和法律依据，该处理决定并无不当。兴宾区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出兴政复决字〔2019〕29号行政复议决定，维持城厢镇人民政府城政处〔2019〕2号行政处理决定，适用法律、法规正确，程序合法。综上，城厢镇人民政府行政处理决定及兴宾区人民政府行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。老岜山村第9生产队诉请撤销城厢镇人民政府、兴宾区人民政府行政处理决定，无事实和法律根据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回来宾市兴宾区城厢镇泗贯社区老岜山村第9生产队的诉讼请求。 上诉人老岜山村第9生产队不服一审判决，提出上诉称：一、一审判决事实不清、证据不足。1.黄宗财不是上诉人的村民，一审判决将黄宗财认定为上诉人的村民错误。黄宗财户籍信息显示黄宗财居住在来宾市兴宾区，老岜山村有第9队、10队两个生产队，不能认定黄宗财是上诉人的村民。一审判决不采信来宾市兴宾区城厢镇泗贯社区居民委员会的“证明”、《包干到户合同手册》、《来宾县交售粮食手册》、《来宾县粮食征购交售手册》、《来宾县农民负担手册》、《土地延期承包证》，上述证据及《队规民约》均证实黄宗财不是上诉人的村民。2.黄宗财是老岜山村第10生产队的村民，《2017年面积分配明细表（农业支持保护补贴）》已写明并客观证实黄宗财就是老岜山村第10生产队的村民。3.城厢镇人民政府没有将涉案土地的所有权确权给上诉人所有，是错误的。我国农村土地实行“三级所有、队为基础”的所有权制度，涉案土地所有权为上诉人所有。对于涉案土地所有权是上诉人的事实，二被上诉人未予否认，是认可的，一审判决同样没有否认。城厢镇泗贯社区居民委员会提供的“两方村民反映情况经核实情况属实”证据，已证实争议地就是上诉人所有土地，一审判决回避该关键和核心事实，作出的判决是错误的。二、一审判决遗漏当事人老岜山村第10生产队。处理涉案土地与老岜山村第10生产队有法律上的利害关系，该队虽然没有提交申请或通知不回应，但是作为土地确权部门，应当列为当事人或第三人。行政决定遗漏当事人，程序违法，导致结果处理错误。一审判决不列老岜山村第10生产队为当事人或者第三人程序违法，影响判决结果。此外，遗漏上诉人提出的请求确认争议地补偿款254859.58元归上诉人所有，程序违法。其请求法院：1.依法撤销来宾市兴宾区人民法院（2020）桂1302行初13号行政判决，即撤销城厢镇人民政府城政处〔2019〕2号行政处理决定和兴宾区人民政府兴政复决字〔2019〕29号行政复议决定；2.由二被上诉人共同承担本案的诉讼费。 被上诉人城厢镇人民政府答辩称：与一审答辩意见一致，请求法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人兴宾区人民政府答辩称：一、上诉人诉称“原判事实不清、证据不足”，是错误的，其理由不能成立。1.争议地在联产承包责任制前系老岜山村老5队（后分为9队、10队）集体土地，而第三人到合山入赘前系老岜山村老5队人。八十年代末，经村、生产队干部同意后第三人迁回老岜山村落户，第三人和老岜山村老5队的村民一样，在老岜山村的荒山荒岭开荒耕种，第三人耕种管理争议地至国家征收前，已经二十多年。第三人与老岜山村村民共同享受应有的权利和义务，证明第三人是老岜山村集体经济组织成员。上诉人称第三人不是上诉人的村民不能成立。2.争议地原为全村荒地、牧场，未划分到各队，老岜山村村民在荒山荒岭各自开荒耕种，并享有土地使用权，互不干涉。第三人在本集体的荒山荒岭开荒耕种，二十多年从未发生纠纷，其主张争议地权属有事实和法律依据。3.上诉人要求城厢镇人民政府确认涉案土地所有权，没有法律依据。上诉人与第三人的土地纠纷属土地使用权纠纷，是个人与集体之间的土地权属纠纷，不属于土地所有权纠纷。城厢镇人民政府作为乡镇一级政府，其对本辖区内发生的个人与集体之间的土地权属纠纷，在查明事实的情况下，根据《中华人民共和国土地管理法》、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷处理条例》的相关规定进行土地确权是合法正确的。兴宾区人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，对乡镇政府作出的具体行政行为进行复议，符合法律规定。上诉人要求城厢镇人民政府确认土地所有权不能成立。二、上诉人诉称“原判程序违法”，是错误的，其理由不能成立。1.城厢镇人民政府派员对本案进行调查，查明老岜山村第10生产队不主张涉案土地的权属，并不需要把老岜山村第10生产队列为当事人或者第三人，故上诉人关于本案遗漏当事人或第三人，程序违法的观点不能成立。2.对于土地补偿款的发放应由土地征收部门按相关规定发放，上诉人请求确认争议地补偿款254859.58元归其所有的处理事项不属于城厢镇人民政府处理土地权属的职权范围，也不属于兴宾区人民政府的复议范围，故上诉人关于本案遗漏该项诉请的观点不能成立。综上所述，城厢镇人民政府在查明事实的情况下作出城政处〔2019〕2号行政处理决定；认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应当予以支持。兴宾区人民政府作出的兴政复决字〔2019〕29号行政复议决定，适用法律法规正确，程序合法。来宾市兴宾区人民法院作出的（2020）桂1302行初13号《行政判决书》，认定事实清楚、证据充分、程序合法。请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人黄宗财陈述称：一、一审判决认定事实清楚，证据确凿。城厢镇泗贯大队老岜山村原为9队和10队，后合为老5队，黄宗财祖籍是老岜山村第9生产队，在1973年到合山与蒙美精结为夫妻，1987年退还在合山市所分得的田地，携妻儿返回老岜山村第9生产队落户并定居，在村干部的协调分配下，在第9队、第10队分得土地。涉案土地黄宗财已经耕管二十多年且涉案土地没有分到9队和10队，另涉案土地是黄宗财用自己的菜地与本村村民互换后自己所挖成鱼塘的。2016年6月15日，因来宾市环城高速扩建项目征收到黄宗财所耕种管理的土地，老岜山村第9生产队才提出主张该土地的权属。二、一审判决不存在遗漏当事人。城厢镇人民政府在对本案调查时，向老岜山村第10生产队发出书面通知，说明该案情况，是否要主张争议权属，但是老岜山村第10生产队没有主张权属。综上所述，一审判决在认定事实清楚、证据确凿的基础上，正确适用法律法规，处理程序合法，处理结果适当，请求法院予以维持。 综合各方当事人的诉辩主张，本案争议的焦点为：1.一审法院作出的（2020）桂1302行初13号行政判决认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法？2.被上诉人城厢镇人民政府作出的城政处〔2019〕2号行政处理决定、兴宾区人民政府作出的兴政复决字〔2019〕29号行政复议决定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法？ 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿款归属土地所有权人村集体经济组织。本案系因土地征收补偿款引发的土地被征收前的权属纠纷，争议地使用权的确权应以确定土地所有权为前提。被上诉人城厢镇人民政府在二审庭审中陈述老岜山村第10生产队没有主张涉案争议地所有权或使用权权属，也于2019年5月8日向老岜山村第10生产队送达了《来宾市兴宾区城厢镇人民政府土地权属纠纷处理告知书》，告知其相关权利，但城厢镇人民政府未能提供充分的证据证明老岜山村第10生产队明确放弃涉案争议地权属主张。城厢镇人民政府未就老岜山村第10生产队是否主张争议地所有权或使用权属的事实进行查明，并在未查明涉案争议地被征收前的土地所有权权属的情况下，径直对争议地被征收前的土地使用权进行确权，行政处理决定的主要证据不足，故应予撤销。被上诉人兴宾区人民政府在复议城厢镇人民政府的上述行政处理决定时应当注意到上述问题，但未注意并维持了该行政处理决定，适用法律错误，故应当一并予以撤销。一审判决认定城厢镇人民政府作出的城政处〔2019〕2号行政处理决定和兴宾区人民政府作出的兴政复决字〔2019〕29号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，判决驳回老岜山村第9生产队的诉讼请求，属于适用法律错误，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销来宾市兴宾区人民法院（2020）桂1302行初13号行政判决； 二、撤销被上诉人来宾市兴宾区城厢镇人民政府作出的城政处〔2019〕2号行政处理决定、来宾市兴宾区人民政府作出的兴政复决字〔2019〕29号行政复议决定。 本案一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人来宾市兴宾区城厢镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 闭振鹏 审 判 员 韦丽芬 审 判 员 韦霄倩 二〇二〇年十一月六日 法官助理 梁 良 书 记 员 陈明莹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。