广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终205号上诉人（原审原告）：刘春萌，女，1959年10月18日出生，汉族，住广东省南雄市。委托代理人：徐洪韬，男，1958年12月28日出生，汉族，住广东省南雄市,系刘春萌的丈夫。被上诉人（原审被告）：南雄市人民政府。地址：广东省南雄市雄州街道办事处雄州大道中**。法定代表人：林小龙，市长。委托代理人：李彦霖，南雄市国土资源局工作人员。委托代理人：胡小兵，广东韶华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。地。地址：广东省韶关市浈江区风度北路**/div>法定代表人：殷焕明，市长。上诉人刘春萌因与被上诉人南雄市人民政府（以下简称南雄市政府）、韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）土地行政登记及行政复议纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院作出的（2018）粤02行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年12月23日，刘春萌向南雄市政府提交《要求将土地使用权性质更改为出让的请求》，要求南雄市国土资源局将雄府国用（2002）字第XX号《国有土地使用证》土地使用权类型更正为出让。2017年12月29日，南雄市政府作出《关于的答复》，内容为：“贵方提交的《要求将土地使用权性质更改为出让的请求》已收悉。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号）第二章第八条，土地使用权出让应当签订出让合同，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。经核查地籍档案，贵方提及的雄府国用（2002）字第XX号国有土地使用证办理时并未签订国有土地出让合同，且未缴纳土地使用权出让金，土地使用权性质为划拨国有土地使用权。如需将土地使用权性质转变为出让国有土地使用权，请依《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号）第二章第八条规定，向南雄市国土资源局申请办理划拨转出让手续，签订国有土地使用权出让合同并缴纳土地使用权出让金后，至南雄市不动产登记中心申请办理出让国有土地使用权的不动产权证。”刘春萌不服上述答复，向韶关市政府申请行政复议。2018年4月18日，韶关市政府作出韶府行复[2018]22号《行政复议决定书》，其中“经查”一节内容为：“经查，申请人刘春萌于2002年3月10日与南雄市水泥厂就南雄市新城沿江东路37号门店由西至东之一、之二号建筑面积为58.37㎡，土地面积为6.42㎡的房屋签订土地转让协议，申请人以90000元的价格受让该房屋并缴纳相应税费，并于同年以登记字雄交2002字65号在南雄市房地产交易监证证明其在韶关拍卖行南雄分行拍卖得雄州镇新城沿江东路37号门店由西至东之一、之二号房屋。雄府国用（2002）字第XX号中华人民共和国国有土地使用证登记申请人刘春萌37号门店土地使用权类型为划拨，使用权面积为6.42㎡。南雄市水泥厂于2001年4月25日宣告破产。南雄市人民政府1999年3月23日《关于调整国有土地使用费的标准》（雄府[1999]12号）、南雄市政府1999年6月24日《关于批转的通知》（雄府[1999]35号）、南雄市国土资源局2003年7月30日《关于要求批准划拨国有土地使用权补办出让手续缴纳土地出让金标准的请示》、《关于核定划拨土地使用权补交出让金的批复》（雄府办[2004]78号）规定了土地使用费与土地出让金的性质不同。2017年12月23日申请人向南雄市国土资源局申请《要求将土地使用权性质更改为出让的请求》，南雄市国土资源局于2017年12月29日作出关于《要求将土地使用权性质更改为出让的请求》的答复，南雄市政府行政复议办公室于2018年1月26日作出雄府行复[2018]01号《行政复议告知书》,告知申请人雄府国用（2002）字第XX号《国有土地使用证》土地的发证机关是南雄市政府，其申请复议应向南雄市政府的上一级机关韶关市政府申请行政复议，申请人于2018年1月22日向韶关市政府申请行政复议。”其中“本府认为”一节内容为：“《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：‘单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……。’《不动产登记暂行条例》第六条规定：‘国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。’《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：‘土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。’第九条规定：‘土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。’《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第六条规定：‘国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。’本案中申请人未与南雄市国土资源局签订出让合同，也未支付土地出让金，不符合土地使用权出让的性质。国有企业破产，其原划拨土地使用权以出让方式转让仅是规定其转让的方式，土地使用权的性质仍是划拨。在本案中，申请人要求将雄府国用（2002）字第XX号国有土地使用权证土地使用权类型更正为出让并无合理依据，南雄市国土资源局作为南雄市行政区域范围内的不动产登记机构，按照上述有关法律规定，代表南雄市政府于2017年12月29日对申请人作出的《关于的答复》并无不当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本府决定：维持南雄市政府2017年12月29日作出的《关于的答复》。”另查明，2001年10月25日，韶关拍卖行南雄分行受南雄市水泥厂破产清算组委托，举行南雄市水泥厂破产专场拍卖会，公开拍卖南雄市水泥厂厂区内8.8万吨和3.2万吨水泥生产线及配套厂房、仓库、办公楼等地面建筑约48213㎡。南雄市水泥厂破产清算组提交的拍卖资料中关于拍卖标的有关情况说明：1、水泥厂厂区内地块为国有土地，土地使用权性质为划拨土地，发证面积380496平方米。刘春萌在拍卖会上通过竞价成功投得新城沿江东路37号门店由西至东之一、之二号，并于2002年在南雄市房地产交易所以登记字雄交2002字65号备案。2002年3月10日，转让方南雄市水泥厂与受让方刘春萌就南雄市新城沿江东路37号门店由西至东之一、之二号签订《土地转让协议》，约定：“1、转让方将位于南雄市新城沿江东路，建筑面积为58.37平方米，土地面积为6.42平方米的房屋转让给受让方，转让价格为玖万元（￥90000.00元）。2、付款方式及期限：受让方分1次付款，于2001年11月25日前支付90000.00元；3、其他：受让方在支付房屋转让金的全部价款后，转让方必须协助受让方办理房产使用权证、土地使用证的变更手续，变更费用由受让方支付。转让方保证所提供的房产使用权证、土地使用证为合法的、手续完善的条件，反之，由转让方承担相应的法律责任。”2002年3月10日，刘春萌向南雄市国土资源局提交土地登记申请书，申请将坐落于南雄市新城沿江东路37号门店由西至东之一、之二号的土地使用权变更登记，申请登记内容记载使用权类型为划拨。2002年10月23日，南雄市国土资源局向刘春萌颁发雄府国用（2002）字第XX号《国有土地使用证》，该证记载的使用权类型为“划拨”。还查明，1999年3月23日，南雄市政府作出《关于调整国有土地使用费的标准》（雄府[1999]12号）。1999年6月24日，南雄市政府作出《关于批转的通知》（雄府[1999]35号）。2004年7月28日，南雄市政府作出《关于核定划拨土地使用权补交出让金的批复》（雄府办[2004]78号）。2018年5月9日，刘春萌向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、撤销韶关市政府作出的韶府行复[2018]22号《行政复议决定书》；二、撤销《关于的答复》，重新认定本案所涉土地使用权。原审法院认为：南雄市政府于2017年12月29日作出的《关于的答复》及韶关市政府于2018年4月18日作出的韶府行复[2018]22号《行政复议决定书》合法。依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”第十四条“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。”第十六条“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”的规定，土地使用权出让应当签订出让合同，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。本案中，南雄市水泥厂的拍卖资料中关于拍卖标的有关情况说明明确记载“水泥厂厂区内地块为国有土地，土地使用权性质为划拨土地，发证面积380496平方米”。刘春萌领取的雄府国用（2002）字第XX号《国有土地使用证》记载的使用权类型亦为“划拨”，刘春萌在办理时并未签订国有土地出让合同，亦未缴纳土地使用权出让金，故刘春萌要求将国有土地使用权证土地使用权类型更正为“出让”不符合上述法律法规的规定。南雄市国土资源局作为南雄市行政区域范围内的不动产登记机构，告知刘春萌“如需将土地使用权性质转变为出让国有土地使用权，请依《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号）第二章第八条规定，向南雄市国土资源局申请办理划拨转出让手续，签订国有土地使用权出让合同并缴纳土地使用权出让金后，至南雄市不动产登记中心申请办理出让国有土地使用权的不动产权证。”该答复事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，已告知刘春萌解决途径。刘春萌起诉要求撤销南雄市政府所作答复理由不充分，不予支持。韶关市政府依照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定维持南雄市政府作出的答复，程序合法。至于刘春萌诉请重新认定本案所涉土地使用权，因该项诉讼请求不属于人民法院行政审判范畴，对此不作审查。综上所述，南雄市政府于2017年12月29日作出的《关于的答复》及韶关市政府于2018年4月18日作出的韶府行复[2018]22号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。刘春萌的诉讼请求理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘春萌的诉讼请求。上诉人刘春萌不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误，适用法律错误。涉案土地的第一手使用者是原南雄市水泥厂，刘春萌通过转让才成为第二手使用。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十九条、第四十四条、第四十五条的规定，刘春萌从原南雄市水泥厂手中转让获得该土地的使用权，并经过南雄市政府批准办理了过户手续，因此，刘春萌有法律依据相信该土地的使用权性质为出让性质。因为划拨土地使用权禁止转让，只有经过出让处理后才能转让，涉案土地使用权划拨转为出让手续应由原南雄市水泥厂向南雄市国土资源局申请办理。二、刘春萌提供的证据《有偿费、工本费》中土地有偿费就是土地出让金。从《南雄市国有土地有偿使用费收费标准分类表》与《南雄市国有土地（出让金）标准分类表》两证据表格内容可以得出，2003年7月30日的《南雄市国有土地（出让金）标准分类表》就是l999年2月25日的《南雄市国有土地有偿使用费收费标准分类表》，两表格内容基本相同，因为时间不同，土地升值前后两表土地单价不同，证明南雄2003年8月22日以前收取的“土地有偿费”就是之后的“土地出让金”。刘春萌缴交的土地有偿费就是土地出让金。三、南雄市国土资源局已按《关于要求批准划拨国有土地使用权补办出让手续缴纳土地出让金标准的请示》所规定的标准收取了刘春萌缴纳的土地出让金，只是由于工作疏忽将《国有土地使用证》打印成“划拨”性质。并且韶关拍卖行南雄分行受南雄市水泥厂破产清算组委托举行南雄市水泥厂破产专场拍卖会资料记载，本次只拍卖梅岭镇生产区生产性资产，连厂区附近配套的宿舍都不在其中，刘春萌取得的涉案土地标的也未在其中。综上所述，原判认定事实错误，适用法律错误，请求：一、撤销一审判决；二、撤销韶关市政府作出的韶府行复[2018]22号《行政复议决定书》；三、撤销南雄市政府作出的《关于的答复》；四、判令南雄市政府重新做出具体行政行为，重新换发雄府国用(2002)字第XX号《国有土地使用证》类型。被上诉人南雄市政府于二审时书面答辩称：一、刘春萌要求将土地使用权类型变更为出让，已经超过法定的期限，依法不能支持。本案中，刘春萌于2002年10月底取得《国有土地使用证》时，已经知道土地使用权类型为“划拨”，如果认为登记为划拨性质不当而侵犯其合法权益的，应当根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，在60日内申请复议或在6个月内直接提起诉讼。但刘春萌一直没有提出异议，经过15年再主张原登记错误、请求变更，显然已经超过了法定受理期限。基于行政复议已经超过期限，在复议未支持其请求的情形下，又提起行政诉讼，当然也是超过受理期限的，应当驳回刘春萌的诉请。二、刘春萌没有缴纳土地出让金的缴款凭证，也没有与土地管理部门签订土地使用权出让合同，现有证据中也并无银行出具的土地出让金财政专户的入款凭据，显然所谓缴交土地出让金，土地出让的事实并不存在。1、2002年10月21日南雄市国土局开具收据所收取的“有偿费”不属于土地出让金。国有土地有偿使用费与土地出让金两者性质并不等同。国有土地有偿使用费一般是在划拨土地给使用权人使用（如自用、出租、入股等）时，土地使用人应缴纳土地成本、增值性收益等费用。而土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权以一定期限内出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额）。2、拍卖成交价款是属于房产的价款，并不含土地出让金。南雄市水泥厂作为破产企业，只能处理属于破产财产范围内的资产，而划拨土地依法不属于企业的破产财产，刘春萌所拍卖的成交价款显然只是房产的成交价款，不应该是出让金，也不含出让金。3、刘春萌计算出让金缴纳标准方式，完全是对当时文件规定的错误理解。按照当时的政策规定，2001年涉案门店所在区域为商业用地II，平均楼面地价为3471元，南雄市政府按该位置商业用地标定地价为2706元（楼面基准地价）来计算，而该楼面面积是58.37平方米，由此推算，出让金应当至少63000多元。三、刘春萌支付一定金额的有偿费，以划拨方式取得国有土地使用权，是特定历史条件（20世纪90年代末至21世纪初期，大量国有企业脱困改制）下为处理国有企业改革时，涉及原国有企业破产资产处置过程中原划拨土地的处理问题的一种处理方式。当时的情况是，在房产已经被人民法院现实拍卖成交的情况下，为配合做好资产处置，国土部门在没有签订国有土地使用权出让合同及收取土地出让金的情况下，为刘春萌办理划拨类型的土地使用权，属于特定条件下为妥善处理破产企业财产、妥善安置下岗职工等问题的而采取的变通作法。刘春萌在申请办理土地使用权证时也是明确土地类别为划拨的，所取得的土地使用权证书上登记的也是划拨，刘春萌一直也没有提出过异议。现刘春萌主张既然允许其获得土地使用权，就应当认定其获得了出让性质的土地使用权，该逻辑推理显然是不成立的。综上所述，刘春萌申请复议以及提起诉讼已经超过受理期限，且客观上其也没有缴纳土地出让金。除非刘春萌按规定补缴出让金，否则基于历史实际为解决特定的历史问题所作的土地类别划拨登记不能直接判决变更为出让。刘春萌上诉所提出的理由没有事实和法律依据。故此，请求依法驳回刘春萌的上诉请求。被上诉人韶关市政府于二审时书面答辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《不动产登记暂行条例》第六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第九条的规定，本案中刘春萌未与南雄市国土资源局签订出让合同，也未支付土地出让金，不符合土地使用权出让的性质。国有企业破产，其原划拨土地使用权以出让方式转让仅是规定其转让的方式，土地使用权的性质仍是划拨。本案中，刘春萌要求将雄府国用(2002)字第XX号《国有土地使用证》土地使用权类型更正为出让并无合理依据，南雄市国土资源局作为南雄市行政区域范围内的不动产登记机构，按照上述有关法律规定的有关规定，代表南雄市政府于2017年12月29日对刘春萌作出的《关于的答复》并无不当。所以，韶关市政府作出韶府行复[2018]22号《行政复议决定书》，维持上述答复行为。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是土地行政登记及行政复议纠纷。二审需审查南雄市政府作出的《关于的答复》及韶关市政府作出的韶府行复[2018]22号《行政复议决定书》是否合法。经查，2001年10月25日，韶关拍卖行南雄分行公开拍卖南雄市水泥厂厂区内水泥生产线及配套厂房、仓库、办公楼等地面建筑。刘春萌通过拍卖竞价成功投得新城沿江东路37号门店由西至东之一、之二号，并于2002年在南雄市房地产交易所以登记字雄交2002字65号备案。2002年3月10日，转让方南雄市水泥厂与受让方刘春萌就上述门店签订《土地转让协议》，约定南雄市水泥厂将位于南雄市新城沿江东路，建筑面积58.37平方米、土地面积6.42平方米的房屋以9万元的价格转让给刘春萌；刘春萌在支付房屋转让金的全部价款后，南雄市水泥厂必须协助刘春萌办理房屋使用权证、土地使用证的变更手续，变更费用由刘春萌支付。之后，刘春萌申请土地登记，南雄市国土资源局亦于2002年10月23日向刘春萌颁发使用权类型为“划拨”的雄府国用（2002）字第XX号《国有土地使用证》。现刘春萌起诉时主张其以合法手续受让取得涉案门店，涉案门店在转让前应该是或已经是出让性质的土地使用权，过户给刘春萌后土地使用权性质应当是出让。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第一款规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。……”第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”由于南雄市水泥厂的拍卖资料中关于拍卖标的有关情况说明明确记载“水泥厂厂区内地块为国有土地，土地使用权性质为划拨土地，发证面积380496平方米”，刘春萌向南雄市国土资源局提交的土地登记申请书中申请登记内容记载使用权类型为划拨，在办理时未签订国有土地出让合同，亦未缴纳土地使用权出让金，之后南雄市国土资源局核发的雄府国用（2002）字第XX号《国有土地使用证》记载的使用权类型亦为“划拨”。因此，刘春萌起诉主张将上述国有土地使用证的类型更正为“出让”，不符合上述条例有关土地使用权出让应当签订出让合同、并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金程序的规定。南雄市国土资源局根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定,指引刘春萌办理出让国有土地使用权的不动产权证的途径，作出被诉答复，事实清楚，适用法律正确，程序合法。韶关市政府根据《中华人民共和国行政复议法》有关复议受理、审查、决定的程序，作出韶府行复[2018]22号《行政复议决定书》，维持被诉答复，亦事实清楚，程序合法。原审法院认为南雄市政府作出的被诉答复及韶关市政府作出的被诉行政复议决定合法，判决驳回刘春萌的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。刘春萌上诉认为其缴纳土地有偿费即视为支付土地出让金，已取得涉案土地使用权，请求撤销一审判决及撤销被诉答复、行政复议决定等，因理据不足，本院不予采纳。刘春萌二审上诉还请求判令南雄市政府重新做出具体行政行为、重新换发雄府国用(2002)字第XX号《国有土地使用证》类型，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条关于“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，该项诉求属于起诉状副本送达被告后刘春萌提出新的诉讼请求，本院不予准许。综上所述，原审法院判决正确，本院依法予以维持；刘春萌上诉请求改判，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘春萌负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年十一月三十日书记员  王秋喆