广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1624号上诉人（原审原告）：唐小虎，男，汉族，1962年5月20日出生。被上诉人（原审被告）：深圳市人民政府，住所地：广东省深圳市福田区福中三路市民中心**。法定代表人：陈如桂，市长。委托代理人：梁志卫，深圳市司法局工作人员。上诉人唐小虎因与被上诉人深圳市人民政府行政复议决定纠纷一案，不服深圳市中级人民法院（2018）粤03行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年2月12日，深圳市人民政府金融发展服务办公室以“各区（新区）、前海管理局”为发文对象，发出《关于深圳市网络借贷信息中介机构整改验收申请材料编写（试行）的通知》（深府金函[2018]174号）。2018年2月28日，原告唐小虎向被告深圳市人民政府邮寄提出行政复议申请，复议请求为“撤销被申请人深圳市人民政府金融发展服务办公室颁发的深府金函[2018]174号《关于深圳市网络借贷信息中介机构整改验收申请材料编写（试行）的通知》”。申请复议的理由是，该《通知》要求深圳市网贷机构提供的验收申请材料中需提交网络借贷信息中介机构《验收申请法律意见书》，同时要求各区（新区）、前海管理局应当指导辖区内网贷机构选择业内知名、专业实力强的律师、会计师事务所，并建议以“深圳地区的专职律师人数50人以上，上年度业务收入在1亿元以上或在深纳税金额一千万元以上，深圳总部或分支机构成立时间超过三年，近三年内无不良记录的律师事务所”为知名、专业实力强的律师、会计师事务所的标准，上述内容构成行政权力制造市场垄断，损害绝大部分律师事务所及律师的执业权利、损害网贷机构对律师的选择权，擅自设定律师执业的地域限制条件，搞地方保护主义，超越职责擅自制定业内知名、专业实力强的律师事务所标准等违法情形。2018年3月2日，被告收到行政复议申请。3月7日，被告作出《不予受理决定书》（深府行复〔2018〕182号），认为原告提出的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款决定不予受理。被告向原告邮寄送达了《不予受理决定书》，邮件于2018年3月12日签收。2018年3月23日，原告提起本案诉讼，请求撤销被告作出的不予受理决定并判决被告对行政复议申请重新作出决定。原审法院认为，各方对本案争议焦点是原告唐小虎的行政复议申请是否属于行政复议法规定的行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了可以申请行政复议的各类具体行政行为，并在第七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”根据上述规定，可以直接申请行政复议的对象是行政机关的具体行政行为；具体行政行为依据的各类规定可以一并提出审查申请，而不能直接申请行政复议。原告唐小虎申请行政复议的对象，是金融办向各区（新区）、前海管理局发出的《关于深圳市网络借贷信息中介机构整改验收申请材料编写（试行）的通知》。该《通知》是各区（新区）、前海管理局指导辖区内网贷机构开展第三方专业服务工作依据的内部规定，属于内部工作规定，并非直接对外部行政管理对象作出的具体行政行为。原告唐小虎申请行政复议和提起行政诉讼时，均未举证表明其自身或所在律师事务所开展网络借贷信息中介机构验收申请法律意见服务中，受到行政机关行政行为的侵犯，因此不存在行政复议的事实基础。被告深圳市人民政府审查认为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围，认定事实清楚，适用法律正确，不予受理决定合法。原告唐小虎认为金融办发出的该《通知》不属于抽象行政行为，而属于针对特定对象、特定事项的具有特定指向和要求的行政行为，属于行政复议范围。对此，应正确理解该《通知》适用范围为深圳市辖区内，具有地域性；调整对象为网络借贷信息中介机构整改验收申请材料编写事项，具有专门性。但《通知》内容并不针对具体的网络借贷信息中介机构和提供法律意见服务的律师事务所，不对具体对象产生直接约束效力，所以并不是属于行政复议范围的行政行为，直接提起行政复议申请没有法律依据。综上，原告唐小虎的诉讼请求不成立，不予支持。被告作出的不予受理决定合法，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告唐小虎的诉讼请求。唐小虎不服一审判决向本院提起上诉称：一、《通知》具有明显的针对性。首先，《通知》针对的是“网贷机构选择出具《验收申请法律意见书》机构”这一具体的主体；第二，《通知》针对的是“网贷机构提供的验收申请材料中网络借贷信息中介机构的《验收申请法律意见书》”这一特定的行为对象；第三，《通知》针对的是“出具《法律意见书》的律师事务所”这一具体的行为主体；第四，《通知》针对的是“作出《验收申请法律意见书》”这一具体的行为。二、《通知》对具体对象产生直接的约束力。1、《通知》对“出具《法律意见书》”的律师事务所这一具体的行为对象产生了直接的约束力。《通知》要求，从事该项业务的单位限于“深圳市业内知名、专业实力强的律师、会计师事务所”，同时具体限定了“深圳地区的专职律师人数50人以上，上年度业务收入在1亿元以上或在深纳税金额一千万元以上，深圳总部或分支机构成立时间超过三年，近三年内无不良记录的律师事务所。”为“业内知名、专业实力强的律师、会计师事务所”。实际上就是对具体行为主体设置了准入条件，就是明确了限制了对不属于“深圳市”的“业内知名、专业实力强的律师、会计师事务所”不得从事这一业务。直接且明确地约束了全国范围内的其他律师、会计师事务所从事这一业务。2、对提供验收申请材料的主体具有约束力。《通知》要求各区（新区）、前海管理局“应当指导辖区内网贷机构选择业内知名、专业实力强的律师、会计师事务所为其“出具《法律意见书》”这里所使用的“应当”一词，表达的是这一“要求”属强制性规范，是不得违反的强制性规定。因此，相关网贷机构没有可以自由选择的余地，限制了相关网贷机构依法享有的经营自主权。3、对其他律师、会计师事务所具有约束力。律师、会计师事务所根据相关法律可以在全国范围内开展相关业务，除法律有明确规定外，其业务行为及地域不受限制。该《通知》对“网贷机构”的限制、对“律师、会计师事务所”的限制、对“深圳市范围内”的限制，都表明该《通知》对全国范围内其他律师、会计师事务所产生了普遍的约束力，限制了全国范围内其他律师、会计师事务所在深圳开展该项业务，继而限制了律师个人开展该项业务。4、该《通知》以在发布单位网站公开发布的形式发布，表明该《通知》具有普遍的告知力和针对性。该《通知》除以文件下发形式通知外，发布单位还在其网站公开发布，以致于全国范围内的律师、会计师事务所都通晓了被上诉人这一《通知》的实际内容。这种“广而告之”的发布方式，明显对全国范围内的律师、会计师事务所产生了“警示”作用。在这一《通知》下，“凡不是深圳的律师、会计师事务所”、“凡不是知名、专业实力强的律师、会计师事务所”均不能也不可能在深圳市开展“为网贷机构选择出具《验收申请法律意见书》”这一业务。这就是该《通知》对全国范围内的律师、会计师事务所所产生的直接的约束力。三、被上诉人的行为属于行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的行为。国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》、深圳市人民政府办公厅《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》、国家发展改革委、财政部、商务部、工商总局、国务院法制办《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》都相继作出了“不得设置不合理和歧视性的市场准入和退出条件”、“不得设置明显不必要或者超出实际需要的准入和退出条件，排斥或者限制经营者参与市场竞争”及“不得以明确要求、暗示、拒绝或者拖延行政审批、重复检查、不予接入平台或者网络等方式，限定或者变相限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务”的规定；2017年12月5日，国家发展改革委、财政部、商务部发布《2017-2018年清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案》(发改价监(2017)2091号）强调“要对照《反垄断法》和《意见》，对现行规章、规范性文件和其他政策措施中含有的地方保护、指定交易、市场壁垒等内容进行清理。”因此，被上诉人颁发的该《通知》属于清理现行排除限制竞争清理的范围和重点，也属《行政复议法》“认为行政机关侵犯律师和律师事务所合法的经营自主权的”、“认为行政机关违法要求行政相对人履行其他义务的”和“认为行政机关以利用行政权力排除或限制竞争的方式侵犯其合法权益的”可以申请行政复议的范围。综上，一审判决认定事实错误、适用法律错误，请求二审法院撤销被上诉人深府行复(2018)182号《不予受理决定》，并依法判决被上诉人重新作出决定。被上诉人深圳市人民政府二审辩称：一、2018年3月2日，答辩人收到上诉人的行政复议申请，答辩人于2018年3月7日作出深府行复(2018)182号《不予受理决定书》，决定对上诉人的行政复议申请不予受理，并送达上诉人。答辩人作出决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，行政复议程序合法。二、答辩人作出的不予受理决定事实认定清楚、适用依据正确。经审查，深府金函[2018]174号《关于深圳市网络借贷信息中介机构整改验收申请材料编写（试行）的通知》，并非针对特定的人，并未对具体公民、法人或者其他组织产生直接的执行效力。因此，答辩人认为，原深圳市人民政府金融发展服务办公室制发深府金函[2018]174号《关于深圳市网络借贷信息中介机构整改验收申请材料编写（试行）的通知》的行为，不属于行政机关的具体行政行为，上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。综上，答辩人作出的《不予受理决定书》事实认定清楚，适用法律正确，符合法定程序。一审法院对上诉人的行政复议申请不属于行政复议范围的理由作了更加详尽的论述，答辩人赞同一审法院的意见。综上，一审判决事实认定清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，判决结果正确。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人深圳市人民政府作出的深府行复〔2018〕182号不予受理决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”根据上述规定，行政复议受案范围限于具体行政行为。本案上诉人唐小虎系不服金融办向各区（新区）、前海管理局发出的《关于深圳市网络借贷信息中介机构整改验收申请材料编写（试行）的通知》，向被上诉人深圳市人民政府提出行政复议申请。首先，《通知》的发文对象系各区（新区）、前海管理局而非行政相对人；其次，《通知》的主要内容是对深圳市网络借贷信息中介机构的整改验收工作提出相关指导意见，并未设定具体行政相对人的权利义务。因此，《通知》并不属于对外发生法律效力的、指向特定行政相对人的具体行政行为。因此，被上诉人作出深府行复〔2018〕182号《不予受理决定书》，认为上诉人提出的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围，决定不予受理，并无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，理据充分，处理正确，本院亦予以支持。上诉人认为《通知》具有明显的针对性，对具体对象产生了直接的约束力。对此，本院认为，虽然《通知》鼓励网贷机构选择业内知名、专业实力强的律师事务所、会计师事务所，并对何谓“知名、专业实力强”提出了相关的参考条件，但是，这些条件本身就是开放性的、竞争性的，也即任何原不具备《通知》条件的律师事务所或会计师事务所都可以通过自身努力达到相关条件。就此而言，不能认为依据《通知》的可选择对象是特定的。当然，就特定某一时间段而言，符合《通知》中有关条件的律师事务所或会计师事务所是确定的，但是，这种确定性只限定在特定时间段范围内，而《通知》是针对将要发生的后续工作而作出的，且没有限定时间范围，因此也不能认定《通知》的可选择对象是特定的。再有，《通知》是指导性意见，并非强制性的决定，从这方面看，《通知》也不符合具体行政行为的特征。基于上述理由，上诉人的上诉意见不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人唐小虎负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十一月三十日书记员  陈玲茹