山东省沂水县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1323行初31号 原告马祥杰，男，1962年9月1日出生，汉族，居民，住蒙阴县。 委托代理人李艳龙，山东居高律师事务所律师。 委托代理人尹逸飞，山东居高律师事务所律师。 被告蒙阴县综合行政执法局，住所地蒙阴县刘洪路**。 法定代表人公丕建，局长。 委托代理人于昌盛，该局工作人员。 委托代理人刘杰，山东弘蒙律师事务所律师。 原告马祥杰诉被告蒙阴县综合行政执法局（以下简称蒙阴执法局）行政撤销一案，原告于2020年6月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案。原告马祥杰及其委托代理人李艳龙、尹逸飞、被告委托代理人于昌盛、刘杰到庭参加诉讼，被告蒙阴执法局副局长张磊出庭应诉。本案现已审理终结。 原告马祥杰不服被告蒙阴执法局作出的蒙综限改字（ZG2020）第041号责令限期改正违法行为通知书，于2020年6月16日向本院提起行政诉讼。 原告马祥杰诉称，原告通过招商引资与蒙阴镇城西居民委员会签订合同承包荒岭，后在涉案荒岭上建立蒙阴县祥杰再生资源综合回收中心（2009年4月17日更名为蒙阴祥杰建筑材料购销中心），一直合法经营。2020年6月8日，被告作出责令限期改正违法行为通知书，要求原告在6月11日前改正违法行为，原告认为该通知书认定事实错误，适用法律错误，理应撤销。因此诉至法院，请求法院查明事实依法撤销被告于2020年6月8日作出的编号为蒙综限改字（ZG2020）第041号责令限期改正违法行为通知书。 原告马祥杰为证明其诉讼请求的合法性，提供了以下证据： 1、土地有偿使用合同，证明原告是通过原蒙阴镇招商引资项目而来，后与城西居民委员会签订土地有偿使用合同，依法享有涉案土地的合法使用权； 2、营业执照一份，证明原告招商引资后成立蒙阴祥杰建筑材料购销中心，一直合法经营，不存在违法之处； 3、2019年10月16日被告作出的蒙阴县综合行政执法局撤销行政处罚决定书，证明2018年12月14日被告曾向原告下达过行政处罚决定书，限期原告7日内自行拆除违法建设并处罚款，后被告又于2019年10月16日以法律适用错误为由，主动撤销了行政处罚决定书，被告反反复复对同一事项作出两次行政处罚，根本目的是为了配合当地政府征收行为，而并非查处非法建设行为，本次被告所作的行政行为同样适用法律错误，程序违法； 4、涉案通知书--蒙综限改字（ZG2020）第041号，证明被告作出了涉案的行政行为。 被告蒙阴执法局辩称，原告未经审批，非法占用土地，违法进行建设，事实清楚，证据充分。被告作出的责令限期改正违法行为通知书，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告蒙阴执法局在法定期限内，向本院提供以下证据： 第一组证据，由蒙阴县自然资源和规划局出具的蒙阴县土地利用总体规划图(局部)、蒙阴县土地利用现状图(局部)、蒙阴街道四宗违法图斑用地情况说明，证实原告马祥杰经营的蒙阴祥杰建筑材料购销中心占用的土地，原系荒地和林地，现被改变了土地用途，非法建设了楼房及院落等建筑物，不符合规划。 第二组证据，分别由蒙阴县行政审批服务局和蒙阴县自然资源和规划局出具的证明各一份，证实原告马祥杰建的楼房及院落等建筑物，未经依法审批，不符合城市建设规划，属于违法建设。 经庭审质证，被告对原告提供的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，该合同存在涂改以及后期进行粘贴，通过该合同可以证实原告必须按规划规定合理使用土地，不得损害或破坏环境及社会公共利益，也不能证实原告所主张的系招商引资项目，现原告在涉案土地上进行了非法建设且未经审批，不符合规划要求，故涉案土地上的建设是非法建设；对证据2真实性无异议，与本案无关也无法证实原告的证明目的；对证据3真实性无异议，但该决定书分明对原告的违法行为重新调查后依法处理，因涉案建设未经审批不符合规划要求，系非法建设，系不可改变的事实，故我局再次进行对该违法行为进行处罚；对证据4无异议，我局作出的该决定，程序合法、适用法律正确。 原告对被告提供的证据发表以下质证意见：对第一组证据的真实性、合法性、关联性都有异议，首先土地利用总体规划具有其时效性，被告提交的该证据并没有标注规划时间段，无法确认其与本案的关联性；其次如果蒙阴县自然资源局认为原告的建设属于违法建设，应当是由自然资源局根据土地管理法及行政处罚法的相关规定作出行政处罚，其所出具的情况说明不符合法律规定，也不具有合法性；对第二组证据的合法性、关联性都有异议，首先如上所述，如果蒙阴县行政审批服务局和自然资源局认为原告建设行为不符合法律规定，应当根据法定程序进行认定，两份说明并不能认定原告的建设是否符合法律规定，该组证据不符合法定程序，不具有合法性；其次蒙阴县行政审批服务局仅仅说明不符合城市规划，但是并未提交城市规划的相关证据，无法认定其说明的效力，综上，被告试图通过提交其他行政机关的证明来确认其行政行为的合法性不能成立，其他行政机关所作的证明均不符合法律规定，不能作为认定原告建设是否合法的依据。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、4，被告提供的第一、二组证据，能够反映案件的事实，符合证据特性，可以作为有效证据使用。原告提供的3与本案被诉行政行为无关联性，本院不予采纳。 经审理查明，原告马祥杰与蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会签订土地有偿使用合同，约定蒙阴县蒙阴街道城西社区居民委员会将位于蒙阴县移动公司后处的荒岭6.4965亩发包给马祥杰使用，后原告在该土地上建设了蒙阴祥杰建筑材料购销中心（个体工商户）。2020年1月7日，蒙阴县自然资源和规划局出具违法图斑用地情况说明：马祥杰图斑，总面积4206平方米，其中林地面积64平方米，荒草地面积4142平方米。2020年4月1日，蒙阴县自然资源和规划局出具马祥杰等在涉案土地上所建院落及建筑物未办理建设用地手续的证明。同日，蒙阴县行政审批服务局出具马祥杰等在涉案土地上所建院落及建筑物，不符合城市建设规划，未办理任何手续，属于违法建筑的证明。2020年6月8日，被告蒙阴执法局以原告马祥杰未经批准擅自在蒙阴镇城西社区建蒙阴祥杰建筑材料购销中心的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定为由，向原告作出蒙综限改字（ZG2020）第041号责令限期改正违法行为通知书，责令原告于2020年6月11日前限期改正，逾期未改正的，将依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定依法予以处理。该责令限期改正违法行为通知书未明确告知原告享有的权利、承担的义务以及相应的行政救济途径、方式和期限。原告不服该责令限期改正违法行为通知书，认为被告作出的责令限期改正违法行为通知书认定事实错误，适用法律错误，遂于2020年6月16日向本院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的蒙综限改字（ZG2020）第041号责令限期改正违法行为通知书；2、诉讼费用由被告承担。 另查明，因蒙阴县综合行政执法体制改革需要，蒙阴县国土资源管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚职权划归蒙阴县综合行政执法局行使。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条第一款规定，“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”。第六十七条第一款规定，“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。本案中，被告作为国土资源管理行政处罚职权行使单位，有权对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并作出相应处理，有权依法监督检查原告是否存在违反土地管理法律、法规的行为。 《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《国土资源执法监察巡查工作规范》第十五条规定，“……国土资源行政主管部门根据违法行为报告单对违法行为进行审核或核查，确认为违法行为的，应当依法及时向违法当事人下达《责令停止违法行为通知书》或者《责令改正违法行为通知书》，停止办理相关审批手续”。根据上述规定，县级以上人民政府土地行政主管部门在履行监督检查职责时，有权采取责令非法占用土地的单位或者个人停止或者改正违反土地管理法律、法规行为的措施。这种责令停止或者改正违法行为的措施性质上有两个特点：一是土地行政主管部门在作出责令停止违反土地管理法律、法规行为的决定时，已经认定被责令单位或者个人存在非法占用土地的事实；二是这种责令停止或者改正违法行为的措施属于强制性措施，被责令的单位或者个人必须遵守，如果被责令的单位或者个人不遵守，就会承担不利的法律后果。由此可以看出，责令停止或者改正违法行为一经作出便对行政相对人设定了义务，无论该行政行为是否合法，若行政相对人不执行土地行政主管部门的责令行为，就会受到行政处罚或者其他形式的不利后果。责令停止或者改正违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为，如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误的责令停止，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。因此，为保障被责令单位或者个人的合法权益，应当赋予被责令单位或者个人法律救济的途径。本案中，被告在认定原告存在未经批准擅自建设蒙阴祥杰建筑材料购销中心的行为属违反土地管理法律、法规行为的情况下，对原告作出责令限期改正违法行为通知书，应当告知原告相应的权利义务及行政救济途径，但该通知书中并未涉及，故被告作出责令限期改正违法行为通知书的行政行为属程序违法，原告认为应当撤销被告作出的该通知书的主张，本院予以支持。 综上所述，被告作出蒙综限改字（ZG2020）第041号责令限期改正违法行为通知书的行政行为违反法定程序，属程序违法的行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告蒙阴县综合行政执法局于2020年6月8日作出的蒙综限改字（ZG2020）第041号责令限期改正违法行为通知书； 二、被告蒙阴县综合行政执法局于本判决生效后60日内重新作出涉案行政行为。 案件受理费50元，由被告蒙阴县综合行政执法局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  胡 光 人民陪审员  杨守业 人民陪审员  李富晓 二〇二〇年十一月六日 法官 助理  王云云 书 记 员  马鹏飞