浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行申851号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）周菊琴，女，1976年11月30日出生，汉族，住浙江省宁波市江**。 委托代理人李**，浙江泽鉴律师事务所律师。 委托代理人朱芳静，浙江泽鉴律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）遂昌县自然资源和规划局，住所地遂昌县妙高街道南街**。 法定代表人王坚兵，局长。 委托代理人章剑生，浙江泽大律师事务所律师。 委托代理人胡棕瀚，浙江泽大律师事务所律师。 被申请人（原审第三人、二审被上诉人）遂昌白马山旅游置业有限公司，住，住所地遂昌县新路湾镇白马山大坪殿/div> 法定代表人严翼良，董事长。 再审申请人周菊琴诉遂昌县自然资源和规划局（以下简称遂昌县资规局）、遂昌白马山旅游置业有限公司（以下简称白马山公司）土地规划行政许可一案，不服丽水市中级人民法院（2019）浙11行终176号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 再审申请人周菊琴申请再审称：一、原裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第十三条认定周菊琴不具有原告主体资格，适用法律错误。1.周菊琴与白马山公司系物权期待权法律关系，该权利关系区分于债权关系，已经具有了物权性质，不应适用《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定。债权是一种相对权，债权人如果要主张债权，一般情况下只能对债务人提出要求，而不能向两者之外的第三方提出。本案中，周菊琴已经实现了支付全部对价并装修入住，其合法权益在于能实现房屋的所有权，但是基于行政机关不合法的规划调整变动，而丧失了对案涉房屋的所有权，该权益的侵犯并不是可以通过向白马山公司主张即可以获得房屋所有权，只有依法审查行政机关作出的行政规划调整的合法性、合理性方可实现。2.周菊琴根据《商品房买卖合同》及相关法律规定，在已支付完毕购房款并合法占有案涉房屋的情况下，即对白马山公司享有请求协助办理案涉房屋过户登记手续、进而取得案涉房屋所有权的权利，该权利也被称之为物权期待权。虽然我国现行立法未就物权期待权作出明确规定，但作为一种从债权过渡而来、处于物权取得预备阶段的权利状态，此种权利具有与债权相区别、与物权相类似的效力特征。就本案而言，周菊琴在依约支付了全部购房款并实际合法占有所购房屋的情况下，其基于合同享有的一般债权就转化为其对该房屋享有的物权期待权。白马山公司作为出卖人因买受人即周菊琴依约履行了付款义务而让渡了其对所售房屋享有的占有、使用、收益及部分处分的物权权能，周菊琴也因实际占有该房屋获得了一定的对外公示效力，尽管该效力尚不能与不动产物权登记的法定效力相等同。据此，周菊琴对案涉房屋所享有的权利尽管尚不属于《中华人民共和国物权法》意义上的物权（所有权），但已具备了物权的实质性要素。同时，根据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第二款规定，已经可以称周菊琴为物权法上的业主。从形式上看周菊琴虽然对该房屋所有权的享有还未记载于不动产登记簿，但实际其已取得了该房屋的产权。原审仅基于周菊琴未取得不动产权利证书，未考虑周菊琴已经全款付清并装修入住的事实就片面认定与白马山公司形成的是债权关系，认定法律关系错误，从而导致适用法律错误。二、原裁定认定规划方案调整系因违反国家森林公园总体规划导致，并无任何证据予以证明，原裁定事实认定错误。经信息公开申请获知，国家林业局森林公园管理办公室于2015年9月30日对浙江省林业厅申请的关于同意遂昌白马山森林旅游度假区等项目占用遂昌国家森林公园林地给予回函，函中提到：经审核，我办认为，该项目属于森林公园自身发展建设项目，且符合《浙江遂昌国家森林公园总体规划》布局，项目建设将进一步完善森林公园的基础设施，促进森林旅游发展。即白马山项目经过国家林业局森林公园管理办公室依法审批，并不存在违反国家森林公园总体规划的情形。项目也获得了建设工程规划许可证、施工许可证和商品房预售证。况遂昌县资规局从未举证证明白马山项目违反国家森林公园总体规划的具体内容。三、原审基于第二点事实认定错误，从而认为并不适用《最高人民法院关于适用的解释》第十三条但书部分，属适用法律错误。1.二审认定债权关系错误。周菊琴与白马山公司系物权期待权关系，不同于一般的债权关系。2.二审认为原工程设计方案违反国家森林公园总体规划的情况下形成错误。白马山项目已经国家森林公园办公室审批，遂昌县资规局下发规划证书，并未违反总规。3.二审认定不属于但书部分情况错误。即使周菊琴与白马山公司系债权关系，原工程设计方案违反总体规划，遂昌县资规局在作出改变规划设计调整方案时也应当依法应予保护或者应予考虑周菊琴的合法权益。理由如下：⑴若原工程设计方案违反总体规划，但周菊琴购买案涉商品房，进行装修并入住的行为系发生在遂昌县资规局违法下发规划许可、施工许可，商品房预售许可等前提下，换言之周菊琴正是基于信任政府行政行为而作出相应行为，若原设计方案违法，也是政府违法作为导致，即使政府现在进行“拨乱反正”，也应当考虑当初基于信任政府从而作出决定的周菊琴的合法利益的保护与考量，但是遂昌县资规局却不愿承认错误，认为只要解除商品房买卖合同，并将一切责任推卸给白马山公司，甚至否认周菊琴的诉讼主体资格。⑵遂昌县资规局作出的规划调整方案行政行为系依申请作出的职权行为，在作出该行为前，应当清楚地知道案涉房屋已经于2016年完成交付，购房户已经缴纳物业费并入住的事实，在此前提下修改用地性质、降低楼层高度等将直接影响周菊琴所购买的商品房使用年限减少，甚至丧失已经装修并居住的商品房，即直接影响周菊琴的合法权益，属于行政机关在行政行为时应当依法保护并考虑的范围。周菊琴的合法权益保护与被诉行政行为作出具有直接法律上的因果关系，也正是遂昌县资规局从未平衡、考量合法权益的保护，侵害了周菊琴的权利。周菊琴符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，具有诉讼主体资格，依法应当适用但书条款部分予以保护。⑶虽然部分购房人已经提起民事诉讼，但该民事诉讼为解除商品房买卖合同告知书，且民事行为系依据行政行为而作出，若不审查行政行为的合法合理性，法院根本无权在民事诉讼中审查行政行为，后果就是直接认定商品房买卖合同因政府行为的存在而无法继续履行，也将唯一的救济渠道封上。原审法院明知该逻辑关系，在民事诉讼无能为力下，依然将周菊琴推向无路可走的地步，违反正当程序原则，背离行政诉讼法的立法精神。四、遂昌县资规局无权对案涉方案进行调整，其作出调整方案的行政行为违反法律法规，依法应当予以撤销。根据《浙江省城乡规划条例》第三十四条第二款规定，本案规划设计修改涉及用地性质变更，遂昌县资规局依法不得予以批准，也无权作出该批准调整规划设计方案。案涉方案调整未征求利害关系人意见，未召开听证会，违反法定程序，依法应当予以撤销。白马山森林旅游养生度假区商品房项目已经建设完毕，白马山公司已经实际将房屋交付买受人，周菊琴等相关购房户已经装修入住，与案涉商品房规划调整存在重大利益关系。在白马山公司申请调整时，遂昌县资规局应当告知相关利害关系人听证权利，在举行听证后，方可作出同意修改规划条件的意见，但其未征求利害关系人意见直接作出调整方案，显然违反法定程序，依法应当予以撤销。综上，原裁定事实认定、法律适用错误，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四项之规定申请再审。 遂昌县资规局提交意见称：一、被诉《遂昌白马山森林旅游养生度假区一期规划建筑设计调整方案公示》（以下简称被诉《方案公示》）的相对人为白马山公司，而周菊琴系白马山公司的债权人，与被诉《方案公示》不具有法律上的利害关系，不具有本案诉讼原告资格。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款的规定，建设工程设计方案系建设单位申请核发或申请变更建设工程规划许可证时需提交审核的必要内容。被诉《方案公示》系遂昌县资规局对白马山公司提交的案涉地块建设工程设计调整方案的公示，因此被诉《方案公示》的相对人为白马山公司。周菊琴系白马山公司的债权人，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十三条的规定，不具有原告资格。首先，周菊琴未取得案涉房屋的所有权。根据《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权自登记起生效，未经登记不发生效力，周菊琴从未取得案涉房屋的所有权，案涉房屋的所有权仍归属于白马山公司，周菊琴不能基于案涉房屋的物权主张其与被诉《方案公示》具有利害关系。其次，周菊琴仅系白马山公司的债权人，依法成立并有效的合同在双方当事人之间建立起来的仅是一种债权关系，合同有效并不意味着合同一定得到全面履行，更不意味着购房者就一定可以取得房屋的所有权。且据遂昌县资规局了解，由于案涉项目的原规划条件违反专项规划，案涉《商品房买卖合同》在法律上及事实上均已不能继续履行，合同僵局已形成。白马山公司已依据2019年最高人民法院发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》第四十八条的规定分批次就案涉《商品房买卖合同》的解除以案涉房屋买受人为被告提起了民事诉讼，其中八案遂昌县人民法院已作出解除所涉《商品房买卖合同》的判决，相关《商品房买卖合同》已被解除。再次，周菊琴占有事实的基础是白马山公司的违法交付。周菊琴拿到钥匙后入住仅为事实而非权利，占有不等同于享有物权。《中华人民共和国建筑法》第六十一条第二款规定“经竣工验收合格后才能交付使用，未经验收的不得交付使用”，案涉房屋均未通过竣工验收，白马山公司的交付系违法交付。且周菊琴与白马山公司的《商品房买受合同》第九条“交付期限及条件”中亦有“建设工程经竣工验收合格，并取得建设工程竣工验收备案证明”的约定。因此，案涉房屋依法、依约均不具备交付条件，白马山公司的交付系违法交付。周菊琴基于白马山公司违法交付形成的占有事实不属于《最高人民法院关于适用的解释》第十三条但书中“作出行政行为时应予保护或应予考虑的情形”，周菊琴不具备本案行政诉讼的原告资格。综上，周菊琴与白马山公司之间就案涉房屋确已建立起了民事法律关系，但该合同关系尚不足以使周菊琴与被诉的规划条件变更审批之间产生行政法上的利害关系。且被诉《方案公示》系遂昌县资规局为使原建设工程设计方案符合案涉地块规划条件、规划要求及相关技术标准和规范，为维护城乡规划管理秩序依据行政实体法作出的调整方案。遂昌县资规局在进行城乡规划领域的行政管理活动时，并不可能因相对人的负债情况而异。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第十三条之规定，周菊琴仅为白马山公司的债权人，不具备对被诉《方案公示》提起诉讼的主体资格，一、二审裁定驳回其起诉正确。二、被诉《方案公示》系对原建设工程设计方案的调整征求意见公示，属程序性行为，尚未对利害关系人权利义务产生实际影响，故该《方案公示》不属于行政诉讼受案范围，周菊琴的起诉应予驳回，一、二审裁定的裁判结果正确。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，“不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼的受案范围。被诉《方案公示》系对遂昌县白马山森林旅游养生度假区一期建设工程设计方案拟批准方案调整前的公示，该《方案公示》不对利害关系人的权利义务产生实际影响，理由分述如下：首先，被诉《方案公示》仅为批准前的通知、公示，案涉调整方案并未被批准，被诉《方案公示》系程序性行为。被诉文件的名称为《遂昌县白马山森林旅游养生度假区一期规划建筑设计调整方案公示》，而非周菊琴起诉状中的《遂昌县白马山森林旅游养生度假区一期规划建筑设计调整方案》。被诉《方案公示》写明“本调整方案根据已更改的规划设计条件完成修改，依法予以公示。公示期自2019年6月16日至2019年6月25日。各位市民如有不同意见或建议，请在公示期内通过书面形式向我局反映”，可见被诉《方案公示》并非批后公示，而是作出规划行政许可前的公示，公示期中收到的意见、建议将作为批准该方案调整的依据，该调整方案在被诉《方案公示》发布时甚至至今仍未批准。随后遂昌县资规局在政府门户网站、案涉项目现场以及遂昌县人民政府三处对被诉《方案公示》进行了张贴、公示，公示期内未收到任何意见或异议。因此，被诉《方案公示》仅为观念通知，并未对白马山公司的调整申请予以批准或驳回，并未影响利害关系人的权利义务；其次，被诉《方案公示》系对案涉地块预期建设的一项整体性计划，该计划需通过依法核发的相关建设许可予以确认后方才对外发生效力。现遂昌县资规局既未批准被诉《方案公示》，亦未依据被诉《方案公示》变更案涉地块的建设工程规划许可，仅对被诉《方案公示》进行了公示并拟听取利害相关人意见。被诉《方案公示》属于行政许可作出过程中的通知、公示性程序性行为，不对外发生法律效力，未影响利害关系人的权利义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条的规定，被诉《方案公示》不属于行政诉讼受案范围，周菊琴的起诉应予驳回，一、二审裁定的裁判结果正确。周菊琴再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审情形，请求驳回再审申请。 白马山公司未提交书面意见。 本院经审查认为，周菊琴提起本案诉讼请求确认遂昌县资规局作出的《遂昌白马山森林旅游养生度假区一期规划建筑设计调整方案》违法，并予以撤销。原审中，周菊琴提交了一份遂昌县资规局2019年6月16日的被诉《方案公示》，以证明遂昌县资规局作出了其所诉的具体行政行为。然根据该公示文件，“本调整方案根据已更改的规划设计条件完成修改，依法予以公示。”“各位市民如有不同意见或建议，请在公示期内通过书面形式向我局反映。”即周菊琴所诉的“调整方案”是根据已更改的规划设计条件进行的修改，且“调整方案”仍属于公示征求意见和建议阶段。周菊琴也承认其无法提交具体的审批文件，只是认为根据该公示文件可以推定遂昌县资规局作出了案涉度假区规划建筑设计调整方案的批准行为。然遂昌县资规局明确否认该局有单独就案涉度假区规划建筑设计调整方案作出过批准，并提出该调整方案公示是为了变更案涉度假区建设工程规划许可证而进行的过程性行为，且遂昌县资规局迄今既未批准该建筑设计方案的调整，亦未依据方案变更案涉地块的建设工程规划许可，故被诉《方案公示》并不能体现为周菊琴主张的遂昌白马山森林旅游养生度假区一期规划建筑设计调整方案批准行为，周菊琴也未提交其他证据证明其主张的调整方案的批准行为的存在，故“遂昌县资规局作出的《遂昌白马山森林旅游养生度假区一期规划建筑设计调整方案》”的批准行为尚不存在，仅审查周菊琴提交的被诉《方案公示》，属于行政过程性行为，明显不属于行政诉讼受案范围，原审裁定驳回周菊琴的起诉，并无不当。 综上，再审申请人周菊琴的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人周菊琴的再审申请。 审判长  钱建军 审判员  沈 妙 审判员  夏祖银 二〇二〇年十一月十七日 书记员  朱胤佐