关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终622号 上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：李明远，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：石小君，该市人民政府工作人员。委托诉讼代理人：唐玉华，陕西丰瑞律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：西安市浐灞生态区富民畜牧养殖厂。住所地：陕西省西安市浐灞生态区。经营者：康淑侠，女，1958年XX月XX日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区XX村XX号。系该厂厂长。委托诉讼代理人：李吉利，该厂职工。一审第三人：国网陕西省电力公司西安供电公司。住所地：陕西省西安市新城区XX城XX路XX号。负责人：钟筱军，该公司总经理。委托诉讼代理人：李川，该公司职工。上诉人西安市人民政府因被上诉人西安市浐灞生态区富民畜牧养殖厂（以下简称富民养殖厂）诉其断电行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初865号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月14日公开开庭审理了本案。上诉人西安市人民政府的委托诉讼代理人石小君、唐玉华，被上诉人富民养殖厂的经营者康淑侠、委托诉讼代理人李吉利，一审第三人国网陕西省电力公司西安供电公司（以下简称西安供电公司）的委托诉讼代理人李川庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：西安市灞桥区人民政府与西安浐灞生态区管理委员会（以下简称生态管委会）于2017年7月28日作出的《关于西安丝路国际会议会展中心项目建设有关问题的专题会议纪要》记载：XX路XX中心项目征地拆迁指挥部，总指挥由灞桥区区长苗志忠同志和浐灞生态区管委会主任门轩同志共同担任……”。2017年9月23日，西安市人民政府作出市政告字[2017]5号《西安市人民政府关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》，确定涉诉征地拆迁范围为：欧亚大道以东，世博大道以南，黄邓路以西，灞河东路以北（具体范围以测量红线为准）。灞桥区XX街道XX村、康家村、上桥梓口村的土地及地上合法的建（构）筑物和其他附着物。确定西安丝路国际会议会展中心建设项目整村拆迁由生态管委会委托西安市灞桥区人民政府具体组织实施。一审法院调取的西浐灞发[2017]163号《西安浐灞生态区管理委员会 西安市灞桥区人民政府关于XX路XX中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》确认，该项目征收部门为生态管委会。2017年11月27日，西安丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁指挥部（以下简称指挥部）向西安供电公司发送了《关于西安丝路国际会议会展中心项目征迁中电力安全问题的函》，主要内容为：XX路XX中心项目征迁工作顺利进行，确保拆除过程中安全作业，现需西安供电公司配合对项目区域范围电路于2017年11月29日至2017年12月31日进行断电，恳请西安供电公司予以安排接洽为盼。另根据陕西省高级人民法院（2019）陕行终781号行政裁定确认，2017年11月29日，富民养殖厂被断电后，至该案二审审理时该厂一直处于经营状态。一审法院认为：根据双方当事人的诉请及答辩意见，本案的审理重点和争议焦点是：一、被告主体是否适格；二、涉诉断电行为是否合法。关于审理重点和争议焦点一，本案中指挥部向西安供电公司作出《关于西安丝路国际会议会展中心项目征迁中电力安全问题的函》，该指挥部系由西安市灞桥区人民政府和浐灞生态区管委会共同成立，且涉案征地拆迁项目的征收部门为生态管委会，生态管委会系由西安市人民政府成立，其不是行政机关，亦不是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，故富民养殖厂以西安市人民政府为被告提起本案诉讼符合法律规定，西安市人民政府是本案适格被告。关于审理重点和争议焦点二，《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第二项规定：“征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”据此，拆迁过程中应遵循“先补偿、后拆迁”的原则。一般而言，征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订安置补偿协议，双方按照安置补偿协议履行相关义务，才可视为补偿工作已完成。本案中，富民养殖厂位于涉案征收拆迁项目范围内，其自2017年12月起一直处于断电状态，且在案证据均证实富民养殖厂的断电与西安市人民政府的征收拆迁行为具有直接的因果关系，因此，一审法院认同陕西省高级人民法院（2019）陕行终781号行政裁定中关于“征收人采取对被征收房屋断电的行为属于行政强制行为”之认定。经一审庭审调查，西安市人民政府未能举证证明其在实施本案断电行为之前，曾依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的陈述、申辩权利和救济途径，故西安市人民政府应当承担举证不能的法律后果。同时，本案征收部门在未与富民养殖厂签订征收补偿协议，亦未作出征收补偿决定的情况下，违反规定中断供电迫使被征收人搬迁的行为亦与“先补偿、后搬迁”的原则相悖。考虑到本案断电行为系事实行为，不具有可撤销内容，故依法确认西安市人民政府的行政行为违法。富民养殖厂的诉讼请求成立，予以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认西安市人民政府对富民养殖厂作出的断电行为违法。案件受理费50元，由西安市人民政府负担。上诉人西安市人民政府上诉称：1.指挥部给西安供电公司出具《关于西安丝路国际会议会展中心项目征迁中电力安全问题的函》的行为不是行政行为；2.指挥部函请西安供电公司断电不构成行政强制，一审判决适用法律错误；3.《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第二项不适用本案；4.2019年9月29日，富民养殖厂与西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处签订了《拆迁补偿协议书》，富民养殖厂的经营者康淑侠领取了补偿款并出具承诺书，故富民养殖厂对厂房已经不再具有诉的利益。请求撤销一审判决，驳回富民养殖厂的起诉。被上诉人富民养殖厂答辩称：1.西安市人民政府称断电行为不针对富民养殖厂错误，断电行为使其受到严重影响；2.是因为指挥部向西安供电公司发函导致的断电行为，西安市人民政府应当承担责任；3.断电行为对其生产生活造成不便，拆迁赔偿是对其地面附着物的赔偿，二者是两个法律范畴之事，不能混为一谈。一审第三人西安供电公司提交意见称：1.指挥部给其出具断电函是行政权力的具体利用，属于行政事实行为；2.指挥部给其出具断电函要求其对被拆迁户实施断电行为，属于行政强制措施；3.西安市人民政府称富民养殖厂已经获得补偿并自行拆除与事实不符，事实上达成补偿协议的时间晚于断电行为发生的时间。因此，断电行为不是其所为，而是拆迁方为了拆迁而实施的行为。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。二审庭审中，西安市人民政府提交了一组证据：1.2019年9月29日西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处与富民养殖厂签订的《拆迁补偿协议书》；2.2019年9月29日康淑霞出具的《息诉罢访承诺书》；3. 2019年9月29日康淑霞领取富民养殖厂房屋征收补偿款的领条。用以证明断电行为已经得到解决，富民养殖厂承诺把相关案件撤诉。富民养殖厂质证认为该组证据不属于新证据，真实性认可，但证明目的不认可，该组证据中没有涉及断电的补偿，与本案无关。西安供电公司对该组证据未发表意见。富民养殖厂提交了一张拍摄于2018年1月8日的照片，用以证明电力被破坏的实际情况。西安市人民政府质证认为该份证据不属于新证据，不予认可。西安供电公司对该份证据真实性、合法性认可，对关联性不能确定。本院认为，西安市人民政府提交的证据与本案被诉断电行为的合法性之间没有关联性，富民养殖厂提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院均不予采信。本院认为，结合一审判决和上诉人的上诉请求及理由，本案应当审查的焦点问题是：1.被诉断电行为是否应当由西安市人民政府承担责任；2.被诉断电行为是否违法。关于被诉断电行为是否应当由西安市人民政府承担责任的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，结合市政告字[2017]5号《西安市人民政府关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》、西浐灞发[2017]163号《西安浐灞生态区管理委员会 西安市灞桥区人民政府关于XX路XX中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》以及《关于西安丝路国际会议会展中心项目征迁中电力安全问题的函》的相关内容可知，被诉断电行为系生态管委会的在征地拆迁过程中，要求西安供电公司具体实施的行为，因生态管委会系由西安市人民政府设立的直属事业单位，其自身不具备行政主体资格，故西安市人民政府应当承担因实施断电行为而产生的法律责任。关于被诉断电行为是否违法的问题。本案西安市人民政府在实施涉案区域房屋拆迁工作过程中，XX路XX中心项目征迁工作顺利进行及拆除过程安全作业为由，要求西安供电公司配合对项目区域范围电路于2017年11月29日至2017年12月31日进行断电，导致富民养殖厂自2017年11月29日起一直处于断电状态。西安市人民政府并没有对征收拆迁区域实施断电行为的职权，一审法院判决确认被诉断电行为违法并无不当。综上，西安市人民政府的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人西安市人民政府负担。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二〇年十一月九日 书  记  员    周怡玮1