关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终653号 上诉人（一审被告）：宝鸡市人民政府。住所地：陕西省宝鸡市楼。法定代表人：惠进才，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：程立峰，该市人民政府工作人员。委托诉讼代理人：王涛，陕西渭塬律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：宝鸡建业武刚商品混凝土有限公司。住所地：陕西省宝鸡市渭滨区内。法定代表人：尹武刚，该公司执行董事。委托诉讼代理人：王炳峰，北京晏清律师事务所律师。一审第三人：宝鸡石油机械有限责任公司。住所地：陕西省宝鸡市金台区XX路XX号。法定代表人：郭孟齐，该公司执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：张拴保，该公司员工。委托诉讼代理人：曹鹏，该公司员工。上诉人宝鸡市人民政府因被上诉人宝鸡建业武刚商品混凝土有限公司（以下简称建业公司）诉其与宝鸡高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政强制一案，不服汉中市中级人民法院（2020）陕07行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年10月26日公开开庭审理了本案。上诉人宝鸡市人民政府的委托诉讼代理人程立峰、王涛，被上诉人建业公司的委托诉讼代理人王炳峰，一审第三人宝鸡石油机械有限责任公司（以下简称石油公司）的委托诉讼代理人曹鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2008年10月7日，宝鸡市渭滨区人民政府与石油公司签订搬迁协议与地价及付款方式补充协议书，约定宝鸡市渭滨区人民政府出让宝鸡市渭滨区XX镇XX大道(西宝南线)以南，宝鸡客运专线以北(拟建)，XX村XX路以东，高新二路(拟建)以西范围内土地使用权，用于石油公司搬迁改造项目建设，该项目建设用地的征用以及地面附着物拆迁工作由渭滨区政府负责组织实施。2009年6月9日，陕西省人民政府作出《关于宝鸡市2008年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批[2009]235号）、《关于宝鸡市2008年度第三批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批[2009]236号）、《关于宝鸡市2008年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批[2009]237号）。搬迁协议中约定出让的土地使用权即在上述批复征地范围之内。石油公司在取得部分审批手续后即开始搬迁改造项目的建设。2009年12月2日，中共宝鸡市委办公室、宝鸡市人民政府办公室联合下发《关于成立高新区托管渭滨区陈仓区六个镇工作领导小组的通知》，决定从2010年1月1日起对渭滨区马营镇、八鱼镇和陈仓区XX镇、磻溪镇、天王镇、钓渭镇由高新区实施整建制托管。经宝鸡市人民政府批准，宝鸡市国土资源局于2009年12月30日作出《国有建设用地使用权出让公告》，对部分国有建设用地使用权进行公开出让。经挂牌出让，2010年2月4日，宝鸡市国土资源局与石油公司签订成交确认书，确认石油公司竞得前述出让公告中49号地块的国有土地使用权。2010年3月12日，宝鸡市人民政府在宝鸡日报刊发《关于火车南客站片区综合开发建设征地拆迁工作有关问题的通告》，要求自通告发布之日起，未经批准，不得进行下列活动：“一、新建、扩建、改建建筑物和构筑物；二、改变房屋和土地使用用途；三、办理房地产产权证书、房屋交易过户手续及建立新的房屋租赁关系；四、栽植树（果）木和搭建大棚；五、办理营业执照和税务登记手续；……”石油公司竞得的49号地块即在通告确定的范围内。2010年8月1日，现建业公司的法定代表人尹武刚和案外人袁某某、杨某某签订《场地租赁协议》，约定尹武刚租赁宝鸡市渭滨区XX镇XX村XX园内三产用地用于建设混凝土搅拌厂（位于石油公司竞得的49号地块内），并于2010年9月7日成立建业公司。2012年8月30日，石油公司向建业公司递交法律函，认为建业公司占用其合法取得的土地属于侵权行为，并称“我公司决定采取断然行动，拆除贵单位的违章建筑”。2012年12月25日、2013年1月16日，宝鸡市城乡建设规划局两次作出《责令改正通知书》，认为建业公司在XX镇XX村从事商品混凝土搅拌站的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，并依据该法第六十四条的规定责令建业公司停止违法行为并自行拆除该建筑物。2013年5月28日，宝鸡市人民政府组织有关部门对建业公司的搅拌站、地磅、实验室、职工宿舍予以强制拆除。此后，尹武刚信访。2013年10月9日，宝鸡市人民政府房屋征收管理办公室向尹武刚作出宝市房征办函[2013]12号《关于尹武刚反映武刚商砼公司拆迁信访事项答复意见书》，称系石油公司对建业公司的商砼站予以拆除。2014年，建业公司以石油公司为被告向宝鸡市渭滨区人民法院提起民事诉讼，要求石油公司对破坏的建业公司厂房和设施恢复原状。宝鸡市渭滨区人民法院审理后判决驳回建业公司的诉讼请求。建业公司向宝鸡市中级人民法院提起上诉，宝鸡市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。2015年，建业公司以宝鸡市公安局高新技术产业开发区分局为被告向宝鸡市陈仓区人民法院提起行政诉讼，认为该分局未履行对其公司被拆毁一事的查处职责，请求判决该分局行政行为违法，并恢复其被强拆的房屋原状。宝鸡市陈仓区人民法院审理后判决驳回建业公司的诉讼请求。建业公司向宝鸡市中级人民法院提起上诉，宝鸡市中级人民法院纠正了一审判决的错误后，仍判决驳回建业公司的诉讼请求。2015年，建业公司以宝鸡市规划局为被告向宝鸡市渭滨区人民法院提起行政诉讼，要求判决宝鸡市规划局强拆其公司的行为违法。宝鸡市渭滨区人民法院审理后判决驳回建业公司的诉讼请求。2015年8月11日，建业公司提起本案行政诉讼。2020年6月10日，一审法院组织证据交换时，宝鸡市人民政府认可本案被诉2013年5月28日的强制拆除行为系其组织实施。一审法院认为：宝鸡市人民政府在本案诉讼中认可其对建业公司的搅拌站、地磅、实验室、职工宿舍予以强制拆除。本案争议焦点为：建业公司提起行政诉讼是否超过起诉期限，以及本案被诉强制拆除行为是否合法。关于建业公司提起行政诉讼是否超过起诉期限问题。本案强制拆除行为发生在2013年5月28日，当时有效的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”结合当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，上述第三十九条规定的“知道作出具体行政行为”既应包括行政行为的内容，亦应包括作出行政行为的行政机关。本案中，宝鸡市人民政府并无证据证明其在2020年6月10日自认系其组织实施本案所诉强制拆除行为之前，曾向建业公司告知了强制拆除行为的实施主体，而且从建业公司因该强制拆除事宜提起的一系列民事、行政诉讼分析，也难以认定建业公司在2019年5月27日向法院申请追加宝鸡市人民政府为被告之前知道强制拆除行为系由宝鸡市人民政府组织实施。故宝鸡市人民政府认为本案起诉期限应从强制拆除行为发生时起算的理由不能成立，建业公司提起本案诉讼并未超过起诉期限。关于本案被诉强制拆除行为是否合法问题。宝鸡市人民政府主张其系按照当时有效的《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定对建业公司违法建设予以强制拆除。但是，宝鸡市人民政府虽然根据该规定具有责成有关部门采取强制拆除措施的职责，其在履行职责时亦应遵循法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，宝鸡市人民政府提供的证据材料中没有其履行了上述法定程序的相关材料，且系无正当理由逾期提供，视为没有相应证据，应根据举证责任认定其实施强制拆除的行为违法。宝鸡市人民政府的强制拆除行为违法，但不具有可撤销内容，建业公司要求确认宝鸡市人民政府强制拆除行为违法的诉讼请求成立，予以支持。现有证据不足以证明高新管委会和石油公司实施了强制拆除行为，建业公司要求确认高新管委会和石油公司强制拆除行为违法的诉讼请求不能成立，不予支持。综上，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决：一、确认宝鸡市人民政府于2013年5月28日对建业公司的搅拌站、地磅、实验室、职工宿舍予以强制拆除的行政行为违法；二、驳回建业公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由宝鸡市人民政府负担。上诉人宝鸡市人民政府上诉称：1.建业公司提交的2013年5月28日通话录音详单可以证明，建业公司于2013年5月28日就已经知道具体行政行为的内容和实施主体，宝鸡市中级人民法院于2015年4月22日作出的（2014）宝终民一终字第00743号民事判决也能够印证；2.建业公司于2012年12月25日和2013年1月16日分别收到了两份由宝鸡市城乡建设规划局作出的《责令改正通知书》，建业公司并未在法定期限内提起复议或诉讼；3.依据当时有效的《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，建业公司也知道拆除行为系县级以上人民政府实施。请求：二审法院依法改判。被上诉人建业公司答辩称：1.宝鸡市人民政府在拆除过程中未告知其实施强拆行为的主体，亦未告知其救济途径和方式；2.其2013年提出信访、2014年提起民事诉讼、2015年提起行政诉讼，至2015年8月11日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限；3.一审判决认定宝鸡市人民政府强制拆除行为违法适用法律正确。请求驳回宝鸡市人民政府的上诉。一审第三人石油公司答辩称：其作为第三人主体不适格，被拆除的建筑物（构筑物）属非法建筑，拆除行为正当、合法。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，建业公司提起本案诉讼的诉讼请求是：1.判决确认宝鸡市人民政府、高新管委会强拆行为违法；2.判令宝鸡市人民政府、高新管委会及石油公司共同对其损失进行赔偿。在一审期间，建业公司自愿放弃第二项诉讼请求，即判令宝鸡市人民政府、高新管委会及石油公司共同对其损失进行赔偿。还查明，2014年1月13日，建业公司以石油公司为被告向宝鸡市渭滨区人民法院提起民事诉讼，要求石油公司对破坏的建业公司厂房和设施恢复原状，经一、二审法院审理，宝鸡市中级人民法院于2015年4月22日作出（2014）宝民一终字第00743号民事判决，以建业公司提交的证据不能证明拆除行为系由石油公司实施为由，判决驳回建业公司的诉讼请求。再查明，高新管委会系宝鸡市人民政府设立的直属事业单位。另，本院已另行作出（2020）陕行终653号行政裁定，驳回建业公司对高新管委会的起诉。本院认为，结合一审判决和宝鸡市人民政府的上诉理由，本案应当审查的焦点问题是：1.建业公司的起诉是否超过起诉期限；2.高新管委会是否为本案适格被告；3.被诉强制行为是否违法。关于建业公司的起诉是否超过起诉期限的问题。当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。” 行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的设定，旨在促使与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，在认为自己的合法权益受到行政行为侵害时，及时行使诉讼权利，以维护行政法律关系的稳定。具体到本案，宝鸡市人民政府在实施被诉拆除行为时并未告知建业公司诉权和起诉期限，因此，应当适用上述司法解释中规定的2年的起诉期限。判断建业公司的起诉是否超过法定期限，关键是判断建业公司超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑建业公司是否已经积极行使诉讼权利，起诉期限是否因不属于其自身原因而耽误。根据查明的事实，建业公司在被诉拆除行为发生之后，通过信访途径获知拆除行为系由石油公司实施，并于2014年1月13日以石油公司为被告向宝鸡市渭滨区人民法院提起民事诉讼，要求石油公司对破坏的建业公司厂房和设施恢复原状，经一、二审法院审理，宝鸡市中级人民法院于2015年4月22日作出（2014）宝民一终字第00743号民事判决，以建业公司提交的证据不能证明拆除行为系由石油公司实施为由，判决驳回建业公司的诉讼请求。可见，建业公司并不存在怠于行使诉讼权利的情形，其针对被诉拆除行为提起民事诉讼的期间属于因正当理由耽误法定期限的情形，不应计算在起诉期限内。因此，建业公司于2015年8月11日提起本案诉讼，并未超过2年的起诉期限。关于高新管委会是否为本案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，高新管委会系由宝鸡市人民政府设立的直属事业单位，其自身不具备行政主体资格，不能作为行政诉讼的被告。一审法院将其列为本案被告，属适用法律错误，依法应予纠正。本院已另行作出（2020）陕行终653号行政裁定，驳回建业公司对高新管委会的起诉。  关于被诉强制行为是否违法的问题。宝鸡市人民政府称系因建业公司的搅拌站、地磅、实验室、职工宿舍属于违建而实施的拆除行为，但未提交证据证明在实施拆除行为前，其已经履行了《中华人民共和国行政强制法》规定的作出强制拆除决定、告知陈述和申辩权利、履行催告义务等法定程序，而是在宝鸡市城乡建设规划局两次作出《责令改正通知书》后，直接实施了拆除行为，故依法应当确认宝鸡市人民政府拆除行为违法。综上，上诉人宝鸡市人民政府的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定宝鸡市人民政府于2013年5月28日对建业公司的搅拌站、地磅、实验室、职工宿舍予以强制拆除的行政行为违法正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：维持汉中市中级人民法院（2020）陕07行初18号行政判决第一项，即确认宝鸡市人民政府于2013年5月28日对宝鸡建业武刚商品混凝土有限公司的搅拌站、地磅、实验室、职工宿舍予以强制拆除的行政行为违法。二审案件受理费50元，由宝鸡市人民政府负担。本判决为终审判决。  审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二〇年十一月十六日 书  记  员    赵丽博1