江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终222号 上诉人（一审原告）李凤，女，汉族，1962年11月7日出生，户籍地淮安市淮安区，现住上海市普陀区。 委托代理人郑焱，上海沪盛律师事务所律师。 委托代理人李先峰，上海关天律师事务所律师。 被上诉人1(一审被告)淮安市公安局淮安分局，住所地淮安市淮安区华西路**。 法定代表人王成伟，职务局长。 委托代理人张传亿，该局苏嘴派出所所长。 委托代理人宋炳亚，该局法制大队副中队长。 被上诉人2(一审被告)淮安市公安局，住所地淮安经济技术开发区深圳路**。 法定代表人周达清，职务局长。 委托代理人刘海涛，该局法制支队民警。 上诉人李凤诉被上诉人淮安市公安局淮安分局（以下简称“淮安分局”）、淮安市公安局（以下简称市公安局）行政治安处罚、行政复议一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月20日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：李凤是淮安市淮安区人，现在上海打工。2019年9月26日晚9点多，李凤在北京高铁南站准备乘车回上海时，被北京警方询问。9月27日凌晨，被淮安市淮安区信访工作人员接回淮安。 2019年9月27日上午，接淮安市淮安区苏嘴镇北季村村委会的报案，淮安分局苏嘴派出所对李凤涉嫌寻衅滋事案予以受理。淮安分局工作人员先后对李凤、季洪青、黄天仁、季文华、沈成生等人进行了调查询问。李凤的传唤证上载明李凤到案时间是9月27日15时50分，离开时间是当日22时48分。 淮安分局经调查查明：因1.75亩团田确权和举报季文华违法违纪事项，李凤于2019年8月14日、9月9日、9月23日、9月24日前往国家信访局进行走访。后淮安分局对李凤作出处罚告知，拟处拘留7日的行政处罚。李凤申辩意见为：“其没有犯法，没有越级上访，是逐级举报的，是举报贪官的。” 淮安分局经集体讨论，并报局领导审批，于2019年9月27日作出淮安公（苏）行罚决字[2019]1336号行政处罚决定：2019年3月4日以来，李凤以不服有关部门对其信访反映事项的处理为由，多次前往国家信访局上访。特别是2019年8月14日至9月24日，70周年国庆安保期间，先后四次前往国家信访局重复登记。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十六条第（四）项之规定，对李凤行政拘留七日。并通过手机短信的方式通知了李凤的家属。李凤拘留的执行时间是2019年9月28日至10月5日。 市公安局于2019年11月15日作出淮公复决字[2019]115号行政复议决定书，维持淮安分局作出的行政处罚决定。 李凤信访的事项是其与李月芹户1.75亩土地权属问题以及原北季村村书记季文华的违法问题。对上述信访事项，淮安市淮安区苏嘴镇人民政府（以下简称苏嘴镇政府）分别于2017年7月28日作出淮苏政信复字[2017]25号、2017年12月1日淮苏政信复字作出[2017]59号、2019年5月13日作出淮苏政信复字[2019]8号信访处理意见书。李凤对上述答复内容并不认可，进而继续信访。 2019年10月10日，苏嘴镇政府向李凤送达了淮苏政信复字[2019]23号《关于李凤信访事项的答复意见》。该《意见》认定：1.1.75亩争议土地已于2016年12月30日，由苏嘴镇政府会同淮安区农业委员会确认给了李月芹户的土地承包经营权，如不服可通过法律途径解决。2.经纪委、监委调查，季文华的行为构成违纪行为，已于2018年11月9日被免去北季村村党总支书记，于2019年3月16日受到党内严重警告处分，并被责令辞去北季村村委会主任职务，季文华于同日辞职。 本案审理过程中，李凤向北京铁路公安局北京公安处申请公开北京南站民警与苏嘴镇派出所民警填写《交接单》留存民警警官证信息，该单位告知原告该申请不属于政府信息公开范围。后原李凤向一审法院申请调取该证据，一审法院未予准许。 一审法院认为，根据《治安管理处罚法》第七条、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，作为李凤的居住地公安机关的淮安分局有权对其进行治安管理处罚。 信访是法律赋予公民的合法权利，但信访应依法、逐级、有序进行。《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）第四条规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。《治安管理处罚法》第二十六条规定，有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为。本案中，李凤是因土地权属问题以及原北季村书记季文华的违法违纪问题而引发信访，在2019年8月之前已经到江苏省信访局、国家信访局进行过走访，苏嘴镇政府已就其信访事项多次作出答复，告知其土地确权事宜应通过法律途径寻求解决，季文华已被纪委给予处分。但李凤服信访处理意见，仍就同一事实和理由多次到国家信访局上访。2019年8月14日、9月9日、9月23日、9月24日，李凤陆续四次到国家信访局投送信访材料，其行为已超出正常信访的合理范围，淮安分局认定李凤的行为属于寻衅滋事并无不当。淮安分局在作出案涉行政处罚决定的过程中，依法履行了受案、传唤、询问、调查、告知陈述、申辩权利及处罚的事实、理由和依据等程序，有《受案登记表》、《传唤证》、《呈请传唤报告书》、《询问笔录》、《行政处罚告知笔录》、《送达回执》、《行政处罚决定书》等相关证据证明，程序并无不当。 李凤主张淮安分局于9月27日0时30分就已经限制其人身自由，实际传唤时间超过24小时，实际拘留时间与处罚决定书上记载的时间不一致，处罚程序违法。一审法院认为，该时间为淮安区信访工作人员将其从北京接回淮安的在途时间，并不属于限制其人身自由的时间。传唤证上记载时间未超过8小时，传唤程序并无不当。实际拘留时间因送拘留所时已经到了9月28日，故拘留执行时间相应延后，但拘留7日的处罚并未改变。故对李凤提出的上述观点，不予支持。 市公安局依法受理李凤的复议申请并作出维持的行政复议决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。对李凤诉请撤销复议决定的请求，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回李凤的诉讼请求。本案案件受理费50元，由李凤负担。 李凤上诉称：1.一审法院认定事实错误。2019年8月14日，9月9日、23日、24日是到国家信访局提交补充材料，而非多次次信访，且《信访条例》也未规定不可以多次信访。同时，李凤所反映的是，其土地承包权未被确权以及季文华违法违纪行为，事出有因，不存在《信访条例》第十八条、第二十条规定的情形。此外，李凤系淮安分局民警将其带回淮安，而非是信访局工作人员将其带回。2.淮安分局行政处罚错误。淮安分局传唤超过24小时，属非法拘禁李凤人身自由，实际传唤的时间是2019年9月27日凌晨至9月28日。同时，处罚决定的拘留期限是2019年9月27日至2019年10月4日，但实际拘留时间2019年9月28日至2019年10月5日，故程序违法。此外，淮安分局苏嘴派出所都没有接到报案，且行政处罚依据的证人证言是有利害关系。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销涉案行政处罚决定书和行政复议决定书。 淮安分局辩称，苏嘴镇政府就李凤于2019年3月4日向国家信访局反映的问题予以答复，但李凤仍就同一事由多次越级到国家信访局反映，其行为属于扰乱公共场所秩序，符合《治安管理处罚法》第二十六条规定之寻衅滋事行为。2019年9月26日晚至27日凌晨，李凤由驻北京的区信访局工作人员将其带回淮安。淮安分局于2019年9月27日9时许，接季洪青报案。并于9月27日15时50分对李凤进行传唤，于9月27日22时48分结束传唤，并不存在超24小时的情形，未限制李凤的人身自由。2019年9月27日22时52分，淮安分局向李凤送达处罚决定书，于9月28日凌晨送拘留所执行拘留。涉案行政处罚行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持原判，驳回李凤的诉讼请求。 市公安局辩称，淮安分局认定李凤越级信访并作出行政处罚，事实清楚，证据充分。行政复议决定亦认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故请求二审法院维持原判，驳回李凤的诉讼请求。 各方当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院。本院除对一审法院认定的“9月27日15时50分对李凤进行传唤”事实外，对一审法院其他认定事实均于认可。 二审另查明，2019年9月27日的询问笔录载明，第一次的询问时间为2019年9月27日15时13分，，地点为淮安分局办案中心 2019年7月27日，公安机关的询问笔录载明：问（公安机关）：“你说没有解决，依据是什么？”答（李凤）：“季文华书记一直在做，今年（2019年）3月份纪委孙书记来苏嘴上任，镇里才把季文华书记处理掉，主任是季文华自己打辞职报告不做了的。” 问（公安机关）：“既然季文华已被纪委处理，你为何还到国家信访局信访？”答（李凤）：“纪委没有处理完毕，没有追到季文华的责。” 问（公安机关）：“对于你反映季文华的问题，淮安区纪委展开调查，并约你见面将调查结果告知你，你为何一直不见面？”答（李凤）：“我人不在上海，在北京。” 问（公安机关）：“那你有无联系纪委工作人员？”答（李凤）：“从去年我就一直与纪委处理季文华的工作人员联系，后来与工作人员(姓颜）见面，他要求我签字，我说调查不属实，不肯签字。后来纪委又换人处理，他们后来到上海约我见面，我说我没在家，后来也没有见面。” 问（公安机关）：“那针对你反映季文华经济的问题，区纪委调查人员与你做材料的时候，你有无签字确认？”答（李凤）：“我没有签字，因为区纪委调查不属实。” 问（公安机关）：“针对你说的1.75亩的田属，淮安区政府已于2016年12月30日将该地块1.75亩土地承包经营权证确认给季爱飞户（其妻子为李月芹），如果你对该土地承包经营权证不服，应当依照法律程序向清江浦区人民法院提起诉讼或向淮安市人民政府提起复议，是否清楚？”答（李凤）：“我听到了，但我不服。” 问（公安机关）：“你在区纪委、镇信访部门调查处理季文华经济问题以及1.75亩权属问题的答复和调查材料商有无签过字？”答（李凤）：“一直没有。我认为不属实，全造的假。” 问（公安机关）：“对于田的归属问题，乡镇和区里给了明确答复，对于季文华违法行为，纪委依法作出处罚，这些结果你都知道，为何你说你没有结果？”答（李凤）：“纪委对季文华的处理不叫处理，我要讨回公道。” 苏嘴镇政府2017年7月28日的淮苏政信复字[2017]25号《关于对李凤信访事项的答复意见》载明：李凤于2017年6月29日反映的土地确权发证过程中发生的争议问题。答复如下：土地确权工作，依据的是二轮承包时候村级的承包底册和经营权证。经调查，对该1.75亩土地确权，此证已发给季爱飞家，如果你对发证质疑，建议向提起行政复议或通过人民法院诉讼进行维权。该《意见》“接收人”处载明“拒绝签字”，送达方式为“告知”，信访人意见处为“不表态”。 苏嘴镇政府2017年12月1日淮苏政信复字作出[2017]59号《关于对李凤信访事项的答复意见》载明：李凤反映的季文华操纵黄河堆取土等问题，答复如下：……。落款处载明：此件苏嘴镇已于2017年8月间多次告知李凤，李凤对答复意见不认可，拒绝签字。 二审谈话中，李凤表示对季文华被处理问题其是于2020年3月10日（即本案一审立案时间）才得知。 本院认为，《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”可见，信访虽然是法律赋予公民的合法权利，但也应遵循法律规定，即依法、逐级、有序进行。本案中，从查明的事实来看，李凤反映的1.75亩土地权属问题和季文华经济问题，苏嘴镇政府、淮安区纪委等多部门，已经反馈给李凤，并告知其相关处理结果。即一方面，就1.75亩土地权属问题，李凤于2017年就已知晓，且苏嘴镇政府也已告知其可通过行政复议或者行政诉讼的途径予以合理维权，但李凤至今仍未采取前述途径予以维权。另一方面，对于季文华的违纪问题，李凤在二审中陈述其是于2020年3月10日才知晓季文华被处理事宜，询问笔录可以看出，李凤于2019年3月份，即季文华被处理后不久，就已经知晓纪委对季文华的处理结果，只不过其是不认可纪委的处理结果。同时，就李凤反映的问题，区纪委工作人员也多次告知李凤处理进展和结果，并实地到上海向李凤当面做工作，但李凤仍坚持其观点，不与纪委工作人员见面。可见，李凤在知悉1.75亩土地权属问题和季文华经济问题处理结果的情况下，仍就同一事实和理由，于2019年8月14日，9月9日、23日和24日多次到国家信访局信访，其行为已经超出合理信访的范畴。故淮安分局认定李凤行为符合《治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定之行为，对其予以7日的拘留处罚，并无不当。 《中华人民共和国治安管理处罚法》(2012修正）第八十三条第一款规定，对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。本案中，李凤主张其于2019年9月27日凌晨被传唤至2019年9月28日。从查明的事实来看，李凤被传唤的时间为2019年9月27日15时13分至2019年9月27日22时48分，即使是李凤主张的传唤时间起始于2019年9月27日零时，涉案传唤时间也未超过24小时。故涉案传唤程序并无不当。同时，市公安局依法受理李凤行政复议后，在法定期限内作出涉案行政复议决定，且认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。李凤的上诉理由不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李凤负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙聂娟 审 判 员 孙志丹 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 陈 路 书 记 员 孙 杨