内蒙古自治区通辽市中级人民法院行政裁定书（2020）内05行终101号上诉人（原审原告）内蒙古农牧业生产资料股份有限公司通辽市分公司，住所地内蒙古自治区通辽市科尔沁区民航路南段（工商所南院）。法定代表人乌××，该公司经理。委托诉讼代理人李×，北京市盈科（呼和浩特）律师事务所律师。委托诉讼代理人张××，北京市盈科（呼和浩特）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）通辽市自然资源局科尔沁区分局，住所地内蒙古自治区通辽市科尔沁区霍林河大街**人民政府**。法定代表人史××，该局局长。委托诉讼代理人李×，该局工作人员。原审第三人通辽市科尔沁区木里图镇三家子村村民委员会，住所，住所地内蒙古自治区通辽市科尔沁区木里图镇三家子村div>法定代表人谷××，该村村主任。原审第三人通辽市科尔沁区木里图镇新发村村民委员会，住所，住所地内蒙古自治区通辽市科尔沁区木里图镇新发村div>法定代表人韩××，该村村主任。委托诉讼代理人吴××，通辽市科尔沁区司法局木里图司法所干警。原审原告内蒙古农牧业生产资料股份有限公司通辽市分公司诉原审被告通辽市自然资源局科尔沁区分局，原审第三人通辽市科尔沁区木里图镇新发村村民委员会、通辽市科尔沁区木里图镇三家子村村民委员会履行土地行政登记法定职责一案，已由库伦旗人民法院作出（2019）内0524行初55号行政裁定。原审原告不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审审理查明，原告内蒙古农牧业生产资料股份有限公司通辽市分公司诉称，请求：被告履行将原告3039.4平米土地所有权转移登记到中储粮通辽鸿远仓储有限责任公司名下的法定义务。事实和理由：2012年11月8日原告购买了通辽市科尔沁区木里图镇新发村和三家子村附近75140米土地，地号，地号XXXX，地类用地用地，通辽市科尔沁区国土资源局为原告颁发了通科国用XXXX号国有土地使用证书。2015年原告与中央储备粮锡林郭勒直属库合资组建中储粮通辽鸿远仓储有限责任公司，用土地入股办理转让手续时，木里图镇新发村和三家子村派出的指界人拒绝在查验文件上签字，后为不耽误与中储粮的合作，原告只好同意先按无争议土地面积72101.26平米发证，争议再行解决。科尔沁区国土资源局将通科国用XXXX号面积为75140.66平米的国有土地使用证书收回，换发土地使用权人为中储粮通辽鸿远仓储有限责任公司的72101.26平米的土地使用权证书，3039.4平米的土地至今未办理转移登记。根据国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（XXXX号），发证后的争议不是权属争议，被告在利害关系人不提异议登记或异议登记无效的情况下应当为原告办理转移登记。原告就3039.4平米的转移登记事宜从2018年1月开始几次找被告解决，被告一直拒绝为原告办理3039.4平米的转移登记手续。2019年5月17日原告为被告又一次送达了《土地登记发证申请书》，要求被告履行登记发证义务，被告至今无任何答复，被告拒不履行法定义务的行为损害了原告的合法权利，故依行政诉讼法的规定，向人民法院提起行政诉讼。望人民法院支持原告的诉讼请求。原审法院认为，首先，原告诉讼请求被告履行将原告3039.4平米土地所有权转移登记到中储粮通辽鸿远仓储有限责任公司名下的法定义务。原告提供的通科国用XXXX号《国有土地使用证》记载，使用权面积为75140.66平方米。原告主张转让的3039.4平米土地包含在此范围内，且原告并无所有权，仅有使用权。其次，根据原告提供的《土地登记发证申请书》，原告明知本案涉及的土地与第三人新发村、三家子村存在指界不清的情形。而且，被告和第三人出示的证据虽然不能充分证明本案涉及土地的权属归属问题，但能够证明该土地涉及权属争议。因此，土地界限不清、权属存在争议是导致本案所涉土地未能转移登记的原因。再次，原告依据《国土资源部办公厅发布的〈关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函〉》中关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，认为发证后的争议不属于权属争议。是原告对该规定的片面理解，该规定是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，无需进行土地权属确权的情形，但本案涉案土地四至范围界定并不清楚明确，因此原告应当先申请土地权属确权。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（十）项的规定，裁定：驳回原告内蒙古农牧业生产资料股份有限公司通辽市分公司的起诉。案件受理费50元，退还给原告内蒙古农牧业生产资料股份有限公司通辽市分公司。上诉人内蒙古农牧业生产资料股份有限公司通辽市分公司不服，上诉请求称：1.撤销库伦旗人民法院（2019）内0524行初55号行政裁定；2.本案指令库伦旗人民法院继续审理。理由：一、原审法院在审理本案中在没有审查被上诉人在颁发涉案土地使用权证的行政行为是否存在违法的情形下，也没有在撤销该行政行为的情形下，直接认定该宗土地权属不清，司法权直接否定行政权，程序违法。上诉人2012年11月8日购买了位于通辽市××区附近75140平米土地，地号，地号XXXX，地类工矿用地市科尔沁区国土资源局为上诉人颁发了通科国用XXXX号国有土地使用证书。该75140.66平米土地使用权的发证行为是上诉人的具体行政行为，具有确定力、拘束力，是上诉人对该土地享有合法使用权的法定凭证，非经法定程序不得变更、撤销。一审法院在审理本案中未对被上诉人的颁证行为的合法性进行依法审查，没有确认被上诉人的颁证行为违法，直接认定该宗土地权属存在争议，损害了行政权力的合法性、确定性、执行性和严肃性。司法权直接否定行政权，程序违法。二、原审法院在进行了实体审理并针对诉讼请求指向的问题作出实体认定后又裁定驳回起诉，不符合法律规定。一审法院认为，土地界限不清、权属存在争议是导致本案所涉土地未能转移登记的原因。这是一审法院经过实体审理后针对上诉人一审诉讼请求所指向的问题作出的实体性认定。权且不论该认定是否正确，其至少可以说明一审法院已经对本案进行了实体审理，对上诉人一审诉讼请求进行了回应，并就被上诉人不履行法定职责是否合法进行了归因和倾向性认定。但一审法院将其经实体审理作出的实体性认定作为驳回上诉人起诉的理由，不符合法律规定。而且，该事由不属于《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用的解释》规定的不符合法定起诉条件应当裁定驳回起诉的情形。三、原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项规定驳回本案起诉，适用法律错误。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项规定的“其他不符合法定起诉条件的情形”，作为一项兜底条款和指引性规定，其必须是在行政诉讼法及其解释或其他相关法律及其解释有明确规定的情况下才可以适用，而不应当在没有其他明确规定的情况下被随意拿来套用。四、原审法院对《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》有关规定的理解有误。该复函对于土地权属争议的内涵和外延均进行了清晰的界定，明确规定“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”，并对土地登记发证后发生的争议给出了救济途径，即应当按照《土地登记规则》的规定由登记机关依职权或依申请进行更正登记，也可以由利害关系人提起相关行政复议或行政诉讼。换言之，土地登记发证后发生的争议系因登记机关的登记行为引起，解铃还需系铃人，要想实质性地解决争议必须从登记机关的登记行为入手，这也正是复函给出救济途径指向行政机关依法纠错或者行政复议、行政诉讼的原因、目的和本意所在。五、一审法院未就起诉状诉讼请求表述问题进行释明，却以此为由驳回起诉，程序不合法。上诉人在提交一审起诉状时，误将案涉3039.4平米土地的使用权写作所有权，本为表述错误或笔误。一审法院受理本案或开庭审理时，应当依法向上诉人主动释明该问题，以便予以更正。但一审法院却并未对此进行释明，反而在未经释明的情况下将此问题作为驳回上诉人起诉的理由之一，程序不合法。综上，本案不存在不符合起诉条件的情况，一审法院裁定驳回起诉无事实和法律依据。被上诉人通辽市自然资源局科尔沁区分局、原审第三人科尔沁区木里图镇新发村村民委员会和科尔沁区木里图镇三家子村村民委员会均未提交书面答辩意见。二审经审理查明的事实和采信的证据与一审审理查明的事实和采信的证据基本一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议，且该办法第十四条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。国土资源部办公厅发布的国土资厅函XXXX号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，无需进行土地权属确权的情形。如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。上诉人内蒙古农牧业生产资料股份有限公司通辽市分公司办理的的通科国用XXXX号国有土地使用证所载面积为75140.66平方米，其中72101.26平方米变更登记在通科国用XXXX号国有土地证上，使用权人为中储粮通辽鸿远仓储有限责任公司，剩余的3039.4平方米因为各方存在权属争议未再进行登记。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”上诉人可以依照《土地权属争议调查处理办法》第九条的规定办理。综上，上诉人内蒙古农牧业生产资料股份有限公司通辽市分公司的上诉理由不能成立。原审法院在审理过程中发现涉案土地存在争议，需要先行解决权属争议，根据《最高人民法院关于适用》的解释》第六十九条第一款第（十）项裁定驳回起诉并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 韩 静 华审 判 员 盖 蓬 蓬审 判 员 巴达荣贵二〇二〇年十一月十二日法官助理 崔 佳 元书 记 员 王  楠