山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终618号 上诉人（原审原告）朱蔚嘉，男，1973年6月17日生，汉族，住青岛市崂山区。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府金家岭街道办事处，住所地青岛市崂山区深圳路**。 法定代表人刘聚刚，主任。 出庭负责人张爱华，金家岭街道办事处综合治理中心主任。 委托代理人王晓杰，山东鲁宁律师事务所律师。 上诉人朱蔚嘉因诉被上诉人青岛市崂山区人民政府金家岭街道办事处履行法定职责一案，不服山东省青岛市崂山区人民法院（2020）鲁0212行初30号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，在本院第十五法庭以互联网方式公开开庭审理了本案。上诉人朱蔚嘉，被上诉人青岛市崂山区人民政府金家岭街道办事处出庭负责人张爱华、委托代理人王晓杰，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，原告系青岛市崂山区朱家洼社区居民。2019年1月18日，被告向原告作出《信访事项处理意见书》，主要内容为：“朱蔚嘉：您于2018年11月16日反映要求崂山区政府、金家岭街道出具推迟或取消朱家洼社区两委换届选举的通知文件，明确推迟或取消换届选举的时间节点、理由和相关法规依据，督促崂山区政府、金家岭街道尽快依法启动朱家洼社区两委换届选举工作，保障村民合法的民主权利的问题。我们于2018年12月3日受理，并发出受理告知书。经调查，2018年1月12日，在市、区两级的推动下，朱家洼社区启动拆迁，就朱家洼社区换届选举事宜，金家岭街道社区两委换届选举工作领导小组办公室已向区换届办做出了暂缓换届的书面请示，区换届办给予了相应答复。如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向崂山区人民政府提出复查申请，如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。” 2019年2月26日，原告将山东省人民政府起诉至济南市中级人民法院，其诉讼请求为：1、判决被告在“统一部署村民委员会的换届选举工作、统一规定村民委员会的换届选举时间”法定职责过程中不依法履行，侵犯原告合法权益，构成行政不作为；2、判决被告依据《山东省村民委员会选举办法》第三、四条，《山东省实施办法》第七条确认朱家洼社区第十一届居民委员会任期终止，责令青岛市崂山区金家岭街道办事处采取措施，保障第十二届居民委员会依法产生；3、判决被告依据（中办发[2009]20号）通知，依法追究金家岭街道办事处和朱家洼社区居民委员会主要负责人的责任；4、本案诉讼费用由被告承担。济南市中级人民法院在审理中查明：原告所在的金家岭街道办事处于2018年12月3日受理原告反映的要求崂山区政府、金家岭街道出具推迟或取消朱家洼社区两委换届选举的通知文件，明确推迟或取消换届选举的时间节点理由和相关法规依据，督查崂山区政府、金家岭街道尽快依法启动朱家洼社区两委换届选举工作，保障村民合法民主权利问题。2019年1月18日金家岭街道办作出信访事项处理意见书：“经调查,2018年1月12日在市、区两级推动下，朱家洼社区启动拆迁。就朱家洼社区换届选举事宜，金家岭街道社区“两委”换届选举工作领导小组办公室已向换届办做出了暂缓换届的书面请示，区换届办给予了相应答复。”原告朱蔚嘉于2019年1月17日通过电子邮件形式向被告省政府申请公《山东省第十二届村(居)委会换届选举工作意见》(包括启动和结束时间)，被告于2019年1月28日作出[2019]47号政府信息公开告知书，告知其“申请公开的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，本机关无法提供”。原告不服，认为被告未履行统一部署职责，遂提起诉讼。济南市中级人民法院经审理后认为：本案双方当事人争议焦点是:1、被告省政府是否具备原告要求履行的法定职责；2、针对原告提出的诉讼请求被告应如何履行。关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。据此，按照通解，对当事人权利义务产生实际影响的行政行为可诉。权利义务即合法权益，在权利救济类型上不仅包括人身权、财产权，也应包括教育权、姓名权、劳动就业权等。原告系崂山区金家岭街道办朱家洼社区居民，因所在社区未按期组织换届选举，原告认为省政府未履行相关法定职责影响其选举权和被选举权，其与本案被诉行政行为之间具有法律上利害关系，原告主体适格。《山东省村民委员会选举办法》第三条规定：“……村民委员会的换届选举时间由省人民政府统一规定……”第四条规定：“村民委员会的换届选举工作由省人民政府统一部署，设区的市县(市、区)和乡镇人民政府组织实施，民政部门负责日常指导和监督工作。”因此在村民委员会的换届选举工作中，省人民政府负有统一规定选举时间、统一部署换届选举工作的法定职责。根据原告提交的关于全省村和城市社区“两委”换届选举工作部署召开的新闻稿、青岛市部署村和城市社区“两委”换届选举工作新闻稿及金家岭街道信访处理意见书，可以证实山东省委省政府已经召开“两委”换届选举工作部署动员会，通过下发“两委”换届选举工作意见，对全省“两委”换届选举工作作统一部署，市、区等以下机关也相继开展换届选举工作。被告提交法庭的《关于做好村“两委”换届选举工作的意见》《关于做好城市社区“两委”换届选举工作的意见》两份文件，经法庭审查，被告确已对相关工作作出部署并规定选举时间，故被告已履行其法定职责。原告所在的崂山区金家岭街道办可以在省人民政府统规定的选举时间内，根据实际情况，确定本辖区的换届选举时间。原告要求确认被告不依法履职构成行政不作为的理由不能成立。关于焦点二，《山东省实施办法》第七条第二款规定：“新一届村民委员会产生，原村民委员会任期自然终止；本省统一部署的村民委员会换届选举结果日未产生新一届村民委员，或者经县(市、区)人民政府批准延期换届，期满仍未产生新一届村民委员会的，原村民委员会任期终止，乡镇人民政府应当采取措施，保证新一届村民委员会依法产生。”《山东省村民委员会选举办法》第三十九条规定：“村民委员会任期届满后不按照规定进行换届选举或者批准延期后不能按时按成换届选举的，由乡镇人民政府召集村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议，推选产生村民选举委员会，依法举行换届选举。”根据上述规定，原告认为其所在的金家岭街道办朱家洼社区居委会未按期组织换届选举，应由乡镇人民政府采取措施，保证新一届村(居)委会的产生，该法定职责并不在省人民政府。原告如认为朱家洼社区延期换届到期后金家岭街道办未采取措施举行换届选举，可以向县(市、区)有关部门反映相关问题。原告要求被告确认朱家洼社区第十一届居民委员会任期终止、责令青岛市崂山区金家岭街道办事处采取措施无法律依据。2019年4月8日，济南市中级人民法院作出（2019）鲁02行初283号行政判决，判决驳回原告朱蔚嘉的诉讼请求。 宣判后，朱蔚嘉不服该一审判决，上诉至山东省高级人民法院。山东省高级人民法院经审理后于2019年9月25日作出（2019）鲁行终1082号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 原审法院认为，《山东省实施办法》第七条第二款规定：新一届村民委员会产生，原村民委员会任期自然终止;本省统一部署的村民委员会换届选举结束日未产生新一届村民委员会，或者经县(市、区)人民政府批准延期换届，期满仍未产生新一届村民委员会的，原村民委员会任期终止，乡镇人民政府应当采取措施，保证新一届村民委员会依法产生。从该规定可以看出，原村民委员会任期终止并不需要由街道办事处进行确认，因此，原告要求被告确认朱家洼社区第十一届居民委员会任期终止于法无据，法院不予支持。 《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。《山东省村民委员会选举办法》第七条规定：各级人民政府成立村民委员会换届选举领导机构,其成员由同级人民政府和有关机关负责人组成。第八条规定：村成立村民选举委员会,在乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构指导下,主持村民委员会的换届选举工作。根据上述规定，乡镇人民政府或街道办事处在村民委员会换届选举中并无直接组织选举的职责。虽然《山东省村民委员会选举办法》第三十九条规定“村民委员会任期届满后不按照规定进行换届选举或者批准延期后仍不能按时完成换届选举的,由乡镇人民政府召集村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议,推选产生村民选举委员会,依法举行换届选举”，但根据原告提交的被告作出的《信访事项处理意见书》，其中已明确载明系因“朱家洼社区启动拆迁”，且“已向区换届办做出了暂缓换届的书面请示，区换届办给予了相应答复”，因此该不属于上述规定中的“不按照规定进行换届选举”的情形。另外，《山东省实施办法》第七条第二款中规定的“乡镇人民政府应当采取措施，保证新一届村民委员会依法产生”，该条规定中的“应当采取措施”并非涉及具体的行政行为，不具有可诉性。综上，原告要求被告履行法定职责的理由不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人朱蔚嘉不服原审判决，上诉称，一、一审法院对被上诉人在组织实施村委会换届选举过程中应当履行的法定职责认定错误，适用法律法规错误。《山东省村民委员会选举办法》第四条规定，村民委员会的换届选举工作由省人民政府统一部署，设区的市、县(市、区)和乡镇人民政府组织实施，民政部门负责日常指导和监督工作。该条规定明确了包括乡镇人民政府(被上诉人金家岭街道办)在内的各级政府负有“组织实施村民委员会换届选举工作”的法定职责。《山东省村民委员会选举办法》第三条规定，因特殊情况需要延期换届的村，应当由所在地的乡镇人民政府报县(市、区)人民政府批准方可延期；但是，延期的时间不得超过六个月。该条规定明确了在组织实施村(居)委会换届选举过程中，被上诉人应当就朱家洼社区因特殊情况(启动拆迁)需要延期换届上报崂山区人民政府批准，“但延期时间不得超过六个月”。《山东省村民委员会选举办法》第七条规定，各级人民政府成立村民委员会换届选举领导机构，其成员由同级人民政府和有关机关负责人组成。乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构主要负责下列事项：(一)宣传贯彻有关换届选举的法律、法规和政策；(二)制定并组织实施换届选举工作方案；(三)确定选举日期；(四)培训换届选举工作人员；(五)指导村民委员会及其下属委员会、村民小组组长、村民代表的选举和推选工作；(六)换届选举工作中的其他事项。该条规定明确了被上诉人应当履行制定并组织实施换届选举工作方案；在省政府统一规定的换届选举时间且延期不得超过六个月确定选举日期等职责。《山东省村民委员会选举办法》第三十九条规定，村民委员会任期届满后不按照规定进行换届选举或者批准延期后仍不能按时完成换届选举的，由乡镇人民政府召集村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议，推选产生村民选举委员会，依法举行换届选举。该条规定明确了被上诉人应当在村民委员会任期届满后不按照规定进行换届选举或者批准延期后仍不能按时完成换届选举的情况下，采取具体措施确保完成换届选举。以上均为明确具体的职责指向，上诉人在一审庭审质证中均作了详细具体说明。同类诉讼已生效的(2020)鲁行终404号行政判决第8-9页内容可以确认，被上诉人的上级政府崂山区人民政府已经明确认定被上诉人对朱家洼社区村民委员会换届选举工作负有直接组织实施的职责；组织实施换届选举是金家岭街道办事处的职责。一审法院根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、《山东省村民委员会选举办法》第七条、第八条规定，认为乡镇人民政府或街道办事处在村民委员会换届选举中并无直接组织选举的职责，混淆了街道办事处在换届选举过程中的组织实施职责和村民选举委员会的责任。村民委员会的换届选举工作，需要街道办事处依法按省政府规定组织实施，再由村民选举委员会主持进行，即街道办事处和村民选举委员会分工不同，各负其责才能保障村民委员会换届选举顺利完成，不属于街道办事处对村民自治范围内事项的干预。被上诉人在换届选举过程中所负的组织实施职责，是依据《山东省村民委员会选举办法》第三、四、七、三十九条规定确认，其与《山东省村民委员会选举办法》第八条规定“村成立村民选举委员会，在乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构指导下，主持村民委员会的换届选举工作”中相关村民自治范围内的选举工作并不矛盾，乡镇人民政府(街道办)和村民选举委员会各自的职责范围根据以上不同法条确认清晰。二、一审法院根据被上诉人作出的《信访事项处理意见书》，认定朱家洼社区因启动拆迁暂缓换届不属于《山东省村民委员会选举办法》第三十九条“不按照规定进行换届选举”的情形，该认定事实错误。首先，根据法律法规效力层级，对《山东省村民委员会选举办法》第三十九条中“不按照规定进行换届选举”的“规定”的认定，应当依据《山东省村民委员会选举办法》相关条款包括省政府统一规定的换届选举时间且延期不得超过六个月，而非信访处理意见以及街道办的请示或区政府(换届办)的答复。其次，该《信访事项处理意见书》并非上诉人同意的处理意见，由于被上诉人未出具有关延期换届的请示和答复，不能确认该请示和答复是否符合《山东省村民委员会选举办法》相关条款规定，因此上诉人在收到该信访处理意见书后表明了不同意该答复意见(详见送达回证)。因朱家洼社区至今仍未进行第十二届居民委员会换届选举，可以推断被上诉人“暂缓换届”的请示及崂山区政府(换届办)相应答复均违背了《山东省村民委员会选举办法》第三条“延期时间不得超过六个月”的规定。一审法院根据被上诉人和崂山区政府违法作出的请示和意见，认定被上诉人不适用《山东省村民委员会选举办法》第三十九条规定履行职责条件，该认定错误。请求二审法院责令被上诉人提交上述暂缓换届的书面请示和崂山区政府(换届办)的答复予以审查，确认被上诉人适用《山东省村民委员会选举办法》第三十九条规定的履行职责条件。三、一审法院认为《山东省实施(中华人民共和国村民委员会组织法》办法》第七条第二款“乡镇人民政府应当采取措施”并非涉及具体行政行为，不具有可诉性，该认定错误。该条款所指的“应当采取措施”，结合《山东省村民委员会选举办法》第三、四、七、三十九条规定，可以确认适用《山东省村民委员会选举办法》第三十九条规定。综上，原审法院作出的驳回上诉人诉讼请求的判决认定事实错误、适用法律法规错误，望二审法院依法查清事实，撤销一审判决，判决被上诉人在组织实施朱家洼社区换届选举工作中，未履行法定职责构成行政不作为，判决被上诉人限期履行组织实施换届选举工作的法定职责，保证朱家洼社区第十二届居民委员会依法产生。案件诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人青岛市崂山区人民政府金家岭街道办事处答辩称。 一、上诉人所诉的事项不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的起诉条件，应当依法裁定驳回起诉。被上诉人不具有上诉人所诉的法定职责，不属于行政诉讼的受案范围，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条，《山东省村民委员会选举办法》第七条等相关法律的规定，并没有明确规定乡镇人民政府或街道办事处在村民委员会选举程序中具有直接组织村民委员会选举的法定职责，故上诉人提起本案起诉没有任何事实依据，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》受案范围，应当依法驳回。二、根据《中华人共和国村民委员会组织法》第一条、第十一条的规定，村民委员会的选举属于村民自治的事项，不属于政府行使行政权，政府所行使的职责仅仅为指导，所以不属于具体行政行为，不具有可诉性。综上，应当依法驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人在原审提交的证据均经原审庭审质证，并移送本院。经审查，本院确认原审法院查明的事实成立。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条规定，“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。”第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。……。”第五条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”《山东省村民委员会选举办法》第三十九条规定，“村民委员会任期届满后不按照规定进行换届选举或者批准延期后不能按时按成换届选举的，由乡镇人民政府召集村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议，推选产生村民选举委员会，依法举行换届选举。”《山东省实施办法》第七条第二款规定，“新一届村民委员会产生，原村民委员会任期自然终止；本省统一部署的村民委员会换届选举结果日未产生新一届村民委员，或者经县（市、区）人民政府批准延期换届，期满仍未产生新一届村民委员会的，原村民委员会任期终止，乡镇人民政府应当采取措施，保证新一届村民委员会依法产生。”第八条规定，“换届选举时，村成立村民选举委员会，在乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构指导下，主持村民委员会的换届选举工作。”本案中，上诉人的诉讼请求为要求被上诉人确认朱家洼社区第十一届居民委员会任期终止，责令被上诉人采取措施，保障第十二届居民委员会依法产生。但根据上述规定，村民委员会的选举属于村民自治行为，被上诉人在村民委员会的换届选举工作中的职责是指导、支持和帮助，不具有直接、具体处理上诉人所申请事项的职责。综上，原村民委员会任期终止并不需要由被上诉人进行确认，被上诉人为保障新一届村民委员会依法采取的措施仍属于行政指导行为，该行为应属于《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款第二项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（二）行政指导行为”的情形，不具有可诉性。因此，上诉人的诉讼请求于法无据，本院依法不予支持。 综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱蔚嘉负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年十一月十二日 法官助理 管筱笛 书记员赵洪峰 书记员李丹