广西壮族自治区崇左市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）桂14民终1057号 上诉人（原审被告）:崇左市江州区太平街道办事处。住所:广西壮族自治区崇左市江州区太平路**。统一社会信用代码：11451402056008319G。 负责人:黄相朝,该办事处主任。 委托诉讼代理人:黄战勇,男,该办事处综治办负责人。 委托诉讼代理人：杨选珠，广西锐嘉弘律师事务所执业律师。 被上诉人（原审原告）:黄吉武,男,1954年11月29日出生,壮族,个体户，住，住广西壮族自治区崇左市江州区业公司仓库对面）。 委托诉讼代理人:黄粤景,广西越桂律师事务所执业律师。 原审第三人:崇左市江州区太平街道农业服务中心。住。住所:广西壮族自治区崇左市江州区太平路**/div> 法定代表人:农亮斌,该服务中心主任。 上诉人崇左市江州区太平街道办事处（以下简称太平街道办）因与被上诉人黄吉武及原审第三人崇左市江州区太平街道农业服务中心（以下简称太平农业服务中心）物权保护纠纷一案，不服广西壮族自治区崇左市江州区人民法院（2020）桂14 2 02民初998号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 太平街道办上诉请求：撤销崇左市江州区人民法院（2020）桂1402民初998号民事判决,改判驳回黄吉武的起诉。事实和理由：一、一审判决认定事实错误。1.涉案的国有土地使用权没有发生合法转移至黄吉武名下,该土地登记的使用权人现仍是太平镇企业委水泥预制厂,用途为工业用地,使用权类型为划拨。根据公示公信效力原则,任何未经法定程序的国有土地使用权特别是划拨的国有土地使用权不发生转移。本案中，黄吉武没有依照法定程序获得市县人民政府土地行政管理部门的批准,不能取得涉案土地的使用权,该国有土地使用权未发生转让。2.《委托代理协议书》无论是形式上还是内容都严重违反法律强制性规定，不能作为涉案土地使用权转移的依据。首先,我国法律规定土地的管理权由县级以上的地方人民政府土地行政主管部门行使，太平农业服务中心作为太平街道办的开办单位，无权出让转让国有划拨土地使用权。其次,《委托代理协议书》实为行政委托合同。由于太平农业服务中心无土地行政权,更无权行使县级地方人民政府土地行政主管部门的土地使用权出让、转让权，因此该行政委托违法，其后进行的一系列行为也属违法，违法的行为及后果不受法律保护。再次,土地管理法规定,任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。太平农业服务中心与黄吉武违法签订《委托代理协议书》，将太平镇企业委水泥预制厂的土地全部转让给黄吉武,涉嫌“买卖或以其他形式非法转让土地”的违法行为,不受法律保护。因此,一审据此认定黄吉武已取得涉案土地使用权，进而认定太平街道办侵权,属认定事实错误。3.涉案土地使用权并未依法完成由工业用地变更为居住用地。本案土地使用权改变用途的请示仅在报批前获得了崇左市建设与市政管理委员会拟同意请求而已,没有证据证明变更用途已获得批准用地的人民政府批准。二、一审法院以民事审判代替行政审批不符合法律规定。本案起因源于政府对涉案 3 土地棚户区改造征收补偿,补偿的对象应是拥有涉案土地使用权的权利人。本案证据显示，太平镇企业委水泥预制厂是被征收土地的权利人,黄吉武依据不具合法性的《委托代理协议书》主张涉案土地已全部转让其本人,没有事实和法律依据。且土地使用权的审批权在县级以上人民政府及其土地行政主管部门,人民法院不具有土地行政管理权及审批权,一审法院以《委托代理协议书》认定黄吉武取得了涉案土地使用权,认定太平街道办侵权,是越权行使行政机关的法定的行政审批权,不符合法律规定。三、一审适用法律错误。有关国有土地使用权的管理适用的是土地行政法律法规,土地使用权的出让转让须经一定的法定程序方可合法取得。黄吉武未合法取得涉案土地使用权,涉案土地使用权未依法发生转移,因此，太平街道办不存在侵权行为,一审判决适用侵权责任法是适用法律错误。综上,请求二审法院依法判如所请。 黄吉武辩称，一、一审认定事实清楚，证据充分。太平农业服务中心以40万元的价格转让其下属企业太平镇企业委水泥预制厂土地经过职工大会讨论决定，太平镇人民政府批复同意变更土地用途，之后崇左市建设与市政管理委员会复函和请示崇左市人民政府审批。2005年12月19日，崇左市土地储备经营委员会和崇左市城市规划建设委员会召开会议，讨论通过了太平镇企业委水泥预制厂的工业用地变更为居住用地。2018年7月25日，崇左市江州区棚户区改造工程指挥部召开棚户区改造工作推进会并形成了会议纪要。2018年8月2日，崇左市江州区人民政府、崇左市征地拆迁指挥部、崇左市棚改指挥部形成了《关于协调解决当前棚改工作有关问题的报告》，进而根据上述相关会议纪要和报告，崇左市本级土地征收联合审核，同意对太平镇企业委水泥预制厂转让的土地进行征收补偿，并作出审核结果。崇左市江州区棚户区改造工程指挥部根据客观事实决定给予黄吉武土地补偿金4700646.15元是正确的。二、一审适用法律正确。一审法院根据黄吉武诉请将本案定性为物权保护纠纷，并依据崇左市江州区棚户区改造工程指挥部作出的土地补偿明细 4 表支持黄吉武的诉讼请求，符合法律规定。三、太平街道办主张一审法院系以民事审判代替行政审批，纯属强词夺理。太平街道办对上级部门作出的补偿决定没有提出任何异议，也未启动任何程序，十多年来也未对涉案土地的转让问题提出质疑，现其未执行补偿决定，反而主张一审法院以民事审判代替行政审批，是典型的行政不作为。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 太平农业服务中心述称，一、涉案土地的使用权已由原太平镇企业委水泥预制厂转到黄吉武、黄有忠名下。2003年江州区乡镇站所机构改革时，太平镇企业委水泥预制厂归太平农业服务中心管理、支配。涉案土地转让给黄吉武、黄有忠，有干部职工开会讨论决定、请示和批复，黄吉武、黄有忠支付40万元转让费后，成为了该地新的权利主体。二、《委托代理协议书》合法有效。涉案土地转让得到太平镇人民政府（现称太平街道办）批复同意后才实施，且自2004年至今，太平街道办一直没有提出异议，更没有提出涉案土地的转让违法违规的主张。三、涉案土地的用途已由工业用地变更为居住用地。有太平农业服务中心申请报告、太平镇人民政府批复、崇左市建设与市政管理委员会复函和请示、崇左市土地储备经营委员会和崇左市城市规划建设委员会会议纪要为证。四、涉案土地位于太平古城范围内，属崇左市棚户区改造征收对象，与古城范围内的多宗土地、房屋性质相同，都存在土地合法来源手续不全的问题。但按照江州区棚户区改造工程指挥部文件（江棚改办发[2018]4号）精神都得到了妥善解决，除本案土地外，没有一宗土地是因“土地使用权没有发生合法转移”而产生纠纷、引起诉讼，很好地推动了棚改工作。综上，涉案土地业已完成转让和用途变更，因此，太平街道办的上诉请求、事实与理由都不成立，请求二审法院维持原判。 黄吉武向一审法院起诉请求：判令太平街道办向黄吉武支付征地补偿费4700646.15元。 5 一审法院认定事实：原崇左县太平镇企业委水泥预制厂系原崇左县太平镇农业服务中心（现更名为太平农业服务中心）的下属企业，根据崇国用（1996）字第0063号国有土地使用证记载，太平镇企业委水泥预制厂的土地使用权面积2652.05㎡，为工业用途，使用权类型为划拨。太平镇企业委水泥预制厂因烟尘、噪声污染严重，影响周边居民正常生产生活，曾被崇左市江州区有关部门责令停产。2004年5月24日，经太平镇农业服务中心职工大会讨论决定出让太平镇企业委水泥预制厂土地，将该土地分割给职工建房。太平镇农业服务中心的职工因自行办理建房手续繁杂，无时间办理且职工无钱建房遂委托黄吉武代为办理，太平镇农业服务中心将太平镇企业委水泥预制厂的全部土地2652.05㎡转让给黄吉武。2004年6月2日，太平镇服务中心（甲方）与黄吉武（乙方）签订《委托代理协议书》，约定：甲方为顺利出让太平镇水泥预制二厂土地，经太平镇人民政府（太政发（2004）8号）文件关于农业服务中心水泥预制二厂土地分割给职工建房的批复，现将国有土地使用权面积，长80米，宽18米，共计1440平方米，特委托乙方代理有关土地使用权出让手续的办理及与客户签订购地合同等事宜。一、甲方委托乙方全权代理出让太平镇水泥预制二厂国有土地使用权。乙方有权代理甲方与受让人签订合同，代理甲方办理有关土地使用权出让的法律手续。二、甲方收取本协议出让土地总价款为40万元，该价款为纯收价款，所有出让土地使用权所支付的费用（含甲方应付的一切税费）均由乙方负责。三、甲方已持有政府相关行政机构允许出让土地使用权的批文。根据批文可办理土地使用权过户手续。甲、乙双方一致同意以甲方职工集资建房的方式，向有关行政主管部门报请批准规划、建房等手续。在办理上述手续中，甲方必须以配合，由乙方出面代理甲方办理。四、乙方代表甲方与土地受让方签订房地产出让协议书，乙方有权直接向土地受让者收取超出土地出让价款40万元以外的代理费用。该费用由乙方直接与土地受让方谈判协 6 商，甲方不予干涉。五、在出让土地办妥规划许可及建设许可批文之日起十日内，乙方必须收齐土地受让方向甲方交纳全部土地出让价款共40万元。协议书签订后，太平镇农业服务中心将太平镇企业委水泥预制厂土地（面积2652.05㎡）全部转让给黄吉武，黄吉武与黄有忠系合伙关系，双方合伙受让太平镇水泥预制厂土地，面积2652.05㎡。当日，黄吉武向太平镇农业服务中心转账支付土地使用权出让金40万元，之后双方将太平镇企业委水泥预制厂土地1781㎡转让给他人。 2005年3月10日，太平镇农业服务中心提出申请将太平镇企业委水泥预制厂的土地工业用途变更为住宅地，之后崇左市江州区太平镇人民政府、崇左市建设与市政管理委员会、崇左市土地储备经营委员会、崇左市城市规划建设委员会同意按照崇左市城市总体规划的布局，将原太平镇水泥预制厂的工业用地变更为居住用地，依法办理变更手续。根据《崇左市土地储备经营委员会、崇左市城市规划建设委员2005年会议纪要》《崇左市江州区人民政府、崇左市征地拆迁指挥部、崇左市棚改指挥部文件》（江政报［2018］17号）文件，太平镇水泥预制厂土地2652.05㎡及相邻的无证土地2264.74㎡，合计4916.79㎡一并列入2018年崇左市城南棚改区项目，被征收单位为太平街道办。2018年12月24日，崇左市江州区国土资源局与太平街道办签订《土地补偿协议书》，内容为因城南棚改区项目建设需要，征收江州区太平街道壶兴街的土地，经2018年5月3日至6月20日实地丈量土地面积4916.79㎡，其中证载面积2652.05㎡，无证面积2264.74㎡，经评估按如下标准给予补偿，土地补偿费：证载面积2652.05㎡为19792249元，无证面积2264.74㎡为1537758元，两项合计21630 7 007元。2018年12月29日，崇左市壶城棚户区建设投资有限公司已将土地补偿费21630007元汇入太平街道办的银行账户。2019年1月10日，黄吉武与黄有忠出具《土地补偿分配协议书》，内容为太平镇水泥预制厂土地县政府已征收，共得补偿款6500646.15元，经双方协商，其中分配给黄有忠为180万元，黄吉武为4700646.15元。崇左市江州区棚户区改造工程指挥部制作《江州区太平街道办事处壶兴街23户土地补偿明细表》，载明：黄吉武被征用土地面积629.86㎡，土地补偿费4700646.15元；黄有忠被征用土地面积241.19㎡，土地补偿费180万元。太平街道办至今未向黄吉武支付土地补偿费4700646.15元。 一审法院认为，虽然《委托代理协议书》记载“现将国有土地使用权面积，长80米，宽18米，共计1440平方米，特委托乙方（黄吉武）代理有关土地使用权出让手续的办理及与客户签订购地合同等事宜”，但根据黄吉武及太平农业服务中心陈述结合黄吉武提供的证据，足以证明2004年太平农业服务中心将太平镇水泥预制厂土地（面积2652.05㎡）全部转让给黄吉武的事实，且2004年至本案诉讼太平街道办未提出异议。根据本案查明事实太平镇水泥预制厂的工业用地已变更为居住用地，黄吉武和黄有忠共同购买的涉案土地2652.05㎡列入崇左市城南棚改区项目，崇左市壶城棚户区建设投资有限公司已将黄吉武和黄有忠受让土地面积2652.05㎡的土地补偿费19792249元汇入太平街道办的银行账户。崇左市江州区棚户区改造工程指挥部根据黄吉武和黄有忠签订的《土地补偿款分配协议书》制作《江州区太平街道办事处壶兴街2 8 3户土地补偿明细表》，黄吉武被征用土地面积629.86㎡，土地补偿费4700646.15元。太平街道办未对崇左市江州区棚户区改造工程指挥部作出的土地补偿明细表提出异议，亦未向黄吉武支付应得的土地补偿费4700646.15元，其行为已构成侵权。故黄吉武请求太平街道办支付征地补偿费4700646.15元，于法有据，一审法院予以支持。 一审法院据此依照《中华人民共和国侵权责任法》第六条、第十九条规定，判决：太平街道办应于判决生效之日起十日内支付黄吉武土地补偿费4700646.15元。案件受理费22202元，由太平街道办负担。 本院审理查明与一审判决认定的事实一致。 本院认为：本案系黄吉武诉请要求太平街道办支付征地补偿费4700646.15元引起的纠纷。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定,立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的,裁定驳回起诉。确定案件属于民事案件受案范围还是行政案件受案范围应当以发生争议的实体法律关系的性质为标准,民事法律关系与行政法律关系主要区别在两个方面:(1)主体标准。前者发生在平等主体之间，而后者主体并不平等,且一方主体为行政机关。(2)内容标准。前者纠纷的内容只能是民事领域的财产关系和人身关系争议,而后者纠纷发生在行政领域,即必与行政机关行使行政职权有关。本案中，被诉侵权行为的实施主体即太平街道办为行政机关,双方主体之间不具有平等性。其次,从纠纷的内容看,本案中的征地行为系行政机关利用行政职权作出,黄吉武与太平街道办或崇左市江州区国土资源局并未就案涉土地签订征地补偿协议，行政机关是否需要补偿或者如何补偿被征地人,所依据的是相应的行政法规,故黄吉武所诉纠纷并非是平等主体的民事权利义务关系，不属于民事诉讼的受案范围，其起诉 9 不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条“起诉必须符合下列条件：……（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”的规定，应当驳回起诉，一审予以受理并作出实体判决错误，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定如下： 一、撤销广西壮族自治区崇左市江州区人民法院（2020）桂1402民初998号民事判决； 二、驳回黄吉武的起诉。 一审案件受理费22202元，退还黄吉武；上诉人崇左市江州区太平街道办事处预交的二审案件受理费44404元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  杨德清 审判员  方春宁 审判员  韦金彪 二〇二〇年十一月十七日 10 法官助理黄海健 书记员李红霞