贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1112号上诉人（一审原告）杨南生，男，汉族。委托代理人杨彪（杨南生之子），男，汉族。委托代理人杨北川，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）铜仁市碧江区人民政府，住所地贵州省铜仁市碧江区行政服务中心。法定代表人黄洪州，区长。上诉人杨南生因与被上诉人铜仁市碧江区人民政府（以下简称碧江区政府）房屋行政征收一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2020）黔06行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，杨南生系铜仁市碧江区河西街道办事处居民，在碧江区。该房屋《国有土地使用证》编号为铜国用（93）字第2070号，用地面积145㎡，其中建筑占地55.46㎡。2018年3月30日，铜仁市碧江区发展和改革局作出碧发改投资〔2018〕11号文件，对《碧江区2018年河西片区（城中村）城市棚户区改造项目可行性研究报告》作出同意建设的批复。2018年7月26日，碧江区政府审议并原则同意《关于对市中、环北、河西片区2018年棚户区改造房屋征收实施细则审议的请示》（碧住建呈〔2018〕179号）。2018年9月5日，铜仁市碧江区住房和城乡建设局公告了《2018年河西街道办事处片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，公开征求意见。2018年10月22日，碧江区政府公示了《关于被征收人选择房屋征收评估机构的公告》。2018年10月29日，碧江区政府对《铜仁市碧江区2018年河西片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》征求公众意见及修改的情况进行公告。2018年11月17日，碧江区政府作出《碧江区人民政府关于对铜仁市碧江区2018年河西片区棚户区改造项目的房屋征收决定》（碧府发〔2018〕17号，以下简称17号征收决定），同时，碧江区政府办公室印发《铜仁市碧江区2018年河西片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》。杨南生位于河西街道大庆路256号附3号的房屋处于碧江区2018年河西片区棚户区改造项目征收范围内。碧江区政府一直未与杨南生达成房屋征收及附属物补偿协议。2018年12月29日，碧江区政府组织相关人员强制拆除杨南生的案涉房屋。杨南生对碧江区政府的强拆行为不服，于2019年10月21日向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2019年12月24日作出（2019）黔06行初178号行政判决确认违法，该判决已生效。现杨南生又提起本案行政诉讼，诉请：一、依法撤销碧江区政府于2018年11月17日作出的17号征收决定；二、诉讼费由碧江区政府承担。一审法院认为，本案的焦点是：一、杨南生的起诉是否超过起诉期限。二、碧江区政府作出的17号征收决定是否合法。一、关于杨南生的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日计算，但知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，碧江区政府于2018年11月17日作出17号征收决定，从碧江区政府提交的证据来看，不能证明在何处进行了张贴。虽然碧江区政府在其官网上发布了17号征收决定，并不必然证明杨南生就知道了17号征收决定的内容。从杨南生在（2019）黔06行初178号案中提交的证据来看，可以证实杨南生在2019年10月21日知道行政行为的内容。杨南生于2019年12月11日提起本案行政诉讼，没有超过法定的起诉期限。二、关于17号征收决定是否合法的问题。根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）第七条第（一）项“……省级人民政府对本地区棚户区改造工作负总责……。市、县人民政府要明确具体工作责任和措施，扎实做好棚户区改造的组织工作”、《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定，碧江区政府具有对旧城棚户区实施改造并对改造范围内的房屋进行征收的法定职责。本案所涉河西片区（城中村）城市棚户区改造项目可行性经铜仁市碧江区发展和改革局批复同意并建设，对房屋征收评估机构公告选定，铜仁市碧江区住房和城乡建设局公告了《2018年河西街道办事处片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，公开征求意见。碧江区政府对《铜仁市碧江区2018年河西片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》征求公众意见及修改的情况进行公告。碧江区政府作出17号征收决定并在政府网站公布。碧江区政府为了公共利益的需要，征收棚户区改造项目范围内的房屋，依法制定了房屋征收补偿安置实施方案。其作出17号征收决定合法。杨南生起诉的理由与事实不符，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨南生的诉讼请求。上诉人杨南生不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，发回重审或改判支持其诉讼请求。其主要理由为：一、碧江区政府提供的证据不能证明案涉项目符合公共利益需要，案涉房屋征收决定不具有房屋征收的实质要件。二、案涉房屋征收决定不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划及市、县级国民经济和社会发展年度计划的实质要件。三、案涉房屋征收决定程序严重违法，碧江区政府所提供的证据不能证明案涉征收项目符合征收的程序要件。未按规定征求群众意见、未组织召开听证会、未听取公众意见。未进行社会稳定风险评估，征收补偿资金未足额到位。未组织入户调查，有违“结果公开”原则。征收房屋评估机构选定程序违法。四、17号征收决定依法应当撤销，一审判决适用法律错误。被上诉人碧江区政府二审答辩称：一、17号征收决定系棚户区改造项目，其实施有利于碧江区经济社会发展，明显涉及公共利益。杨南生关于17号征收决定不符合公共利益的上诉主张明显不能成立。二、17号征收决定不存在杨南生主张的程序违法的情形。三、杨南生的一审起诉明显超过起诉期限。四、碧江区政府拆除杨南生房屋的行为已被人民法院确认违法，杨南生已提出国家赔偿之诉，17号征收决定被撤销与否已不能影响杨南生的利益。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于17号征收决定的合法性问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条的规定，碧江区政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收决定的法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条的规定，征收项目应当符合公共利益的需要，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，碧江区政府仅提供了铜仁市碧江区发展和改革局对《碧江区2018年河西片区（城中村）城市棚户区改造项目可行性研究报告》同意建设的批复，未提供其他证据证明案涉项目符合“四项规划”，并已纳入国民经济和社会发展年度计划，不符合前述规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。《铜仁市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十五条第一款规定，市、区（县）人民政府作出房屋征收决定前，应按照有关规定进行社会稳定风险评估。市、县房屋征收决定涉及被征收人达150户以上的，应当经市、县人民政府常务会议讨论决定；碧江区、万山区房屋征收决定涉及被征收人达150户—300户的，应当经区人民政府常务会议讨论研究，涉及300户以上的，报市人民政府常务会议讨论决定。本案中，碧江区政府未提交相应证据证明进行了社会稳定风险评估，案涉项目被征收人达800余户，碧江区政府并未提交证据证明经市人民政府常务会议讨论决定，也未提交证据证明征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用，不符合前述规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。碧江区政府未提供证据证明其采取了足以确保被征收人能够知晓的公告方式，其仅在碧江区政府网站公布17号征收决定，且未附征收补偿方案，不符合前述规定。综上，碧江区政府作出17号征收决定的证据不足，不符合法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，本应予以撤销，但鉴于17号征收决定已经实施，涉及800余户，大部分被征收人已经签订征收补偿协议，撤销17号征收决定会导致国家利益、社会公共利益受到重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，应确认违法，但不撤销17号征收决定。一审判决驳回杨南生的诉讼请求、未适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，适用法律错误。一审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2020）黔06行初3号行政判决;二、确认被上诉人铜仁市碧江区人民政府于2018年11月17日作出的《碧江区人民政府关于对铜仁市碧江区2018年河西片区棚户区改造项目的房屋征收决定》（碧府发〔2018〕17号）违法。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人铜仁市碧江区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  陈显杰审判员  孟 婷审判员  柏龙金二〇二〇年十一月十六日法官助理刘畅书记员冀凌馨