甘肃省天水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘05行初21号 原告张某2。（原告名单附后） 诉讼代表人张某1，住甘肃省定西市。 诉讼代表人王某，住甘肃省定西市。 诉讼代表人苏某，住甘肃省定西市。 诉讼代表人曲某，住甘肃省定西市。 委托代理人胡某1，北京京平律师事务所律师。 委托代理人胡某2，北京京平律师事务所律师。 被告定西市人民政府。 法定代表人戴某。 委托代理人常某。 第三人定西市自然资源局安定分局。 法定代表人易某。 委托代理人石某。 委托代理人李某。 原告张某2不服定西市人民政府行政复议决定一案，于2020年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月14日立案后，于2020年8月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月27日公开开庭审理了本案。原告张某2的诉讼代表人张某1、王某、苏某、曲某及其委托代理人胡某1、胡某2，被告定西市人民政府的委托代理人常某，第三人定西市自然资源局安定分局的委托代理人石某、李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告定西市人民政府于2020年7月24日作出定政复决字〔2020〕12号行政复议决定，主要内容为：申请人提起行政复议，应当与行政主体的行政行为有法律上的利害关系。法律规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。本案，申请人的承包地被征收，其被占用建设施工，对申请人用地合法权益直接、实质性影响的是申请人认为的土地征收补偿争议，申请人权益受侵害只能出现在征收或补偿环节，而不在行政管理部门没有查处建设、施工单位的建设用地许可和施工许可环节。申请人认为的“违法”占地和土地征收补偿等行为侵犯其合法权益，应当通过其他法定途径解决。项目建设涉及的土地使用权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，行政管理部门是否向建设单位颁发建设用地规划许可、施工许可，本身并不会直接影响原土地使用权人的合法权益。申请人认为项目审批行为侵犯其土地使用权，并以行政管理部门没有依法查处项目审批行为为由，申请行政复议，不具有申请人主体资格。且本案被申请人未收到申请人邮寄的《查处申请书》。综上，申请人认为被申请人未履行查处违法行为的法定职责的行政复议申请理由不能成立。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定：驳回申请人张某2的行政复议申请。 原告张某2诉称，原告均系甘肃省定西市××区民，在本村拥有合法承包地，用于蔬菜种植。因通定、定临高速公路项目建设，原告承包地被强推并占用。原告以建设单位未申请办理建设工程许可证即开始进行占地建设的行为违法为由，申请定西市自然资源局安定分局查处，定西市自然资源局安定分局在法定期限内未进行查处，原告遂向定西市人民政府申请行政复议，定西市人民政府在法定期限内未作出复议决定，原告以定西市人民政府不履行行政复议法定职责为由起诉至天水市中级人民法院，天水市中级人民法院于2020年5月14日作出（2020）甘05行初3号行政判决，判决：责令定西市人民政府在判决生效之日起六十日内对原告张某2的复议申请作出处理。2020年7月27日，原告收到被告作出的定政复决字〔2020〕12号行政复议决定，原告认为该复议决定违法，侵犯了原告的合法权益，请求判决撤销被告作出的定政复决字〔2020〕12号行政复议决定，并责令其重新作出复议决定。 原告张某2向本院提交了以下证据： 1.土地承包权属证明材料复印件各一份； 证明目的：原告对定西市××区承包地享有合法承包权。原告与被诉行政行为有利害关系。 2.《查处申请书》复印件一份； 3.EMS邮寄详单复印件一份； 证明目的：证据2、3证明2019年5月29日原告通过EMS向定西市自然资源局安定分局邮寄了《查处申请书》，请求建设单位对未取得建设工程规划许可证违法进行建设的行为进行查处，责令其停止建设，追究其法律责任并将查处结果书面回复原告。 4.邮件妥投记录复印件一份； 证明目的：定西市自然资源局安定分局于2019年5月30日签收了邮件，至原告提起行政复议时已超过60日的查处期限，其未履行查处职责，该不作为行为违法； 5.《行政复议申请书》复印件一份； 6.EMS邮寄详单复印件一份； 证明目的：证据5、6证明原告于2019年9月26日向被告定西市政府邮寄了《行政复议申请书》，请求确认定西市自然资源局安定分局未依法履行查处法定职责的行为违法，并责令其依法对建设单位未取得建设工程规划许可证违法进行建设的行为进行查处，责令停止建设，追究其法律责任，并将查处结果书面回复原告。 7.邮件妥投记录复印件一份； 证明目的：被告于2019年9月27日签收了邮件，逾期未作出复议决定。 8.2020年5月14日，天水市中级人民法院作出的（2020）甘05行初3号《行政判决书》复印件一份。 证明目的：天水市中级人民法院判决被告未作出行政复议决定的行为违法，并责令其在判决生效之日起六十日内对原告复议申请作出处理。 9.2020年7月27日，被告送达原告的定政复决字[2020]12号《定西市人民政府行政复议决定书》复印件及送达回执复印件各一份。 证明目的：被告以行政复议申请不符合受理条件为由决定驳回原告的行政复议申请，原告不服该复议决定提起本次诉讼，系适格原告。 被告定西市人民政府辩称：一、定西市人民政府作出的定政复决字〔2020〕12号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。被告认为根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，原告在行政复议程序中提起行政复议申请，应当与行政主体的行政行为具有法律上的利害关系。本案原告的承包地被征收，且被占用建设施工，对原告用地合法权益直接、实质性影响的是原告自认为的“违法”占地行为和“征收补偿安置”行为，其核心争议是“土地征收补偿争议”，原告权益受侵害只可能出现在征收或者补偿环节，而不在行政管理部门没有查处建设、施工单位的建设用地许可和施工许可环节。项目建设涉及的土地使用权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，行政管理部门是否向建设单位颁发建设用地规划许可、施工许可，本身并不会直接影响原土地使用权人的合法权益，原告不具有行政复议申请人主体资格，且定西市自然资源局安定分局未收到原告邮寄的《查处申请书》。另根据《信访条例》的规定，原告向定西市自然资源局安定分局投诉、反映建设单位的建设行为违法，并要求查处的行为，依法属于信访事项。本案原告举报建设单位的违法行为，定西市自然资源局安定分局的查处行为和书面答复行为对原告的权利义务不产生实际影响，与原告没有直接的法律上的利害关系，对原告自身没有实际意义，其行政复议申请不符合行政复议受理条件。二、定西市人民政府作出的定政复决字〔2020〕12号行政复议决定适用法律、法规正确，程序合法。被告在2020年6月11日受理案件后，于2020年6月16日向定西市自然资源局安定分局发送了《行政复议答复通知书》，定西市自然资源安定分局于2020年6月23日向被告提交了行政复议答复和相关证据材料，被告在全面查清事实、证据确凿充分的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，于2020年7月24日作出了定政复决字〔2020〕12号行政复议驳回决定，并于2020年7月27日和29日向原告和定西市自然资源局安定分局送达了复议决定。综上，被告作出的定政复决字〔2020〕12号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告定西市人民政府向本院提交了以下证据： 1.送达回执（送字[2020]第53号）、《定西市人民政府行政复议答复通知书》（定政复受字[2020]13号）； 证明目的:答辩人受理了被答辩人的行政复议申请，并向被申请人定西市自然资源局安定分局书面通知，要求对行政复议申请提出书面答复，并提交证据、依据和其他有关资料。 2.定西市自然资源局安定分局行政复议答复书； 证明目的：定西市自然资源局安定分局依法向答辩人提交了行政复议书面答复。 3.送达回执（送字[2020]第78号、79号）、《定西市人民政府行政复议决定书》（定政复决字[2020]12号）。 证明目的：答辩人依法作出行政复议决定，并向被答辩人和定西市自然资源局安定分局送达了《定西市人民政府行政复议决定书》（定政复决字[2020]12号）。 第三人定西市自然资源局安定分局述称：一、第三人未收到《查处申请书》，原告的《查处申请书》的申请内容不详，故无法答复，不存在未依法履行法定职责的情形。根据天水市中级人民法院（2020）甘05行初3号行政判决书，法院对原告提交的《查处申请书》、《EMS邮寄详单复印件》、《邮寄妥投记录复印件》三份证据没有采纳。因此，原告的《查处申请书》申请内容不详，无法答复，不存在未依法履行法定职责。二、第三人认为原告等24名村民对定西市人民政府提出的两个请求混淆了部门间的法定职责，引用法律依据不当。因此，没有依法履行法定职责的事实。首先，通渭至定西、定西至临洮高速公路是省委、省政府确定的省列重大交通基础建设项目，项目属线性公路工程，未在城市、城镇规划区内实施，项目的建设施工管理不适用《城乡规划法》第四十条的规定，第三人对建设单位未申请办理建设工程规划许可证即开始进行占地建设的行为不具有查处的职责。根据《公路法》第二十五条：“公路建设项目的施工须按国务院交通主管部门的规定报请县级以上地方人民政府交通主管部门批准。”以及《公路建设监督管理办法》第六条：“交通部对全国公路建设项目进行监督管理，依据职责负责国家高速公路网建设项目和交通部确定的其他重点公路建设项目前期工作、施工许可、招标投标、工程质量、工程进度、资金、安全管理的监督和竣工验收工作。除应当由交通部实施的监督管理职责外，省级人民政府交通主管部门依据职责负责本行政区域内公路建设项目的监督管理，具体负责本行政区域内的国家高速公路网建设项目、交通部和省级人民政府确定的其他重点公路建设项目的监督管理。”的规定，通渭至定西、定西至临洮高速公路是省委、省政府确定的省列重大交通基础设施项目，由省级人民政府交通主管部门依据职责负责建设项目的监督管理，项目的施工许可应由省级人民政府交通主管部门批准。省发改委批复了项目工程可行性研究报告，省交通运输厅批复了项目选址，省自然资源厅出具了项目建设用地预审意见，因此《城乡规划法》第四十条的规定，不适用该高速公路建设项目，第三人没有查处的职责。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人定西市自然资源局安定分局向本院提交了以下证据： 1.甘肃省天水市中级人民法院（2020）甘05行初3号《行政判决书》； 证明目的：2019年5月30日未收到申请人张洪武等24名村民邮寄的《查处申请书》。 2.甘肃省发展和改革委员会关于通渭至定西高速公路工程可行性研究报告的批复（甘发改交运[2016]903号）； 3.甘肃省发展和改革委员会关于定西至临洮高速公路工程可行性研究报告的批复（甘发改交运[2016]905号）； 4.甘肃省国土资源厅关于对通渭至定西高速公路工程建设用地预审的意见（甘国土资规发[2016]77号）； 5.甘肃省国土资源厅关于对定西至临洮高速公路工程建设用地预审的意见（甘国土资规发[2016]76号）； 6.甘肃省交通运输厅关于通渭至定西高速公路两阶段初步设计的批复（甘交公路[2017]92号）； 7.甘肃省住房和城乡建设厅关于对通渭至定西高速公路项目选址的批复（甘建规[2016]221号）。 证据2-7的证明目的：项目建设用地的合法性。 经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见为：对证据1没有异议，对证据2中答复内容的合法性和证明目的不予认可。该答复说明没有收到原告的查处申请书，并引用了天水中院的3号判决，但该判决并没有否认原告向第三人邮寄过材料的事实。即便第三人没有收到原告的查处申请，第三人也应该依职权对建设项目进行查处。对证据3的送达回执没有异议，对行政复议决定书的合法性和证明目的不予认可。 原告对第三人提供的证据的质证意见为：对证据1无异议，证明目的不予认可。该判决并没有否认原告曾向第三人邮寄过材料。原告提交的证据足以证明原告在2019年5月向第三人邮寄了查处申请，其也进行了签收。没有收到是第三人内部原因，不能归责于原告。在此前的复议和诉讼过程中，原告多次对建设单位违法行为进行了说明，提供了线索和理由。对证据2、3、4、5、6、7的真实性、合法性不发表意见。对证明目的和关联性不予认可。 被告对原告提供的证据的质证意见为：对证据1、5、6、7、8、9没有异议。对证据2、3、4的真实性、合法性均不予认可。 被告对第三人的证据没有异议。 第三人对原告的证据的质证意见为：对证据1、5、6、7、8、9没有异议。对证据2、3、4的真实性、合法性均不予认可。 第三人对被告的证据没有异议。 本院对各方当事人提供的证据认证如下：对原告提供的证据1、5、6、7、8、9予以采纳，对证据2-4的真实性、关联性不予采纳,因证据2《查处申请书》没有申请人签字，且第三人定西市自然资源局安定分局表示未收到该《查处申请书》，本院对该证据不予认可；对原告提交的证据3《EMS邮寄详单复议件》、4《邮寄妥投记录复印件》只能证明原告向第三人定西市自然资源局安定分局邮寄过材料，但并不能证明原告邮寄的材料就是案涉《查处申请书》。对被告提供的证据符合证据的基本属性，予以采纳。对第三人提供的证据1符合证据的基本属性，予以采纳，对证据2-7与本案被诉的行政复议决定没有关联性不予采纳，因该证据证明的是高速公路建设项目建设用地的合法性，与本案的涉诉行政复议决定的合法性没有关联性。 经审理查明，2019年9月26日，原告张某2以第三人定西市自然资源局安定分局未履行查处法定职责为由，向被告邮寄了《行政复议申请书》。被告收到《行政复议申请书》后未进行处理。原告张某2以被告定西市人民政府未履行行政复议法定职责为由，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月14日作出（2020）甘05行初3号行政判决，判决：责令定西市人民政府在判决生效之日起六十日内对原告张某2的复议申请作出处理。2020年7月24日，被告定西市人民政府作出定政复决字〔2020〕12号行政复议决定，驳回申请人张某2的行政复议申请。 另查明，原告张某2系定西市安定区内官营镇先锋村村民，在本村有承包地用于种植。2017年11月13日，定西市安定区人民政府发布安政告字〔2017〕17号《定西市安定区人民政府征地预公告》，拟征收土地用于新建通渭至定西、定西至临洮高速公路，原告张某2的土地在征地范围。2019年3月起，定西市安定区人民政府对原告张某2的涉案土地进行了强制清表及占用，原告张某2不服该清表及占用行为分别诉至本院，本院作出一审判决驳回了原告张某2的诉讼请求，原告张某2不服上诉至甘肃省高级人民法院，经甘肃省高级人民法院二审审理，判决撤销了本院的一审判决，确认定西市安定区人民政府对原告张某2承包地予以强制清表及占用的行为违法。 本院认为，本案的争议焦点是被告定西市人民政府于2020年7月24日作出的定政复决字〔2020〕12号行政复议决定是否合法。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”该条规定的“利害关系”是指法律上的利害关系。据此，申请人提出行政复议申请，应当与具体的行政行为有法律上的利害关系，这是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。根据庭审查明的事实，原告张某2的承包地因修建高速公路被占用，而涉案高速公路建设项目尚未取得相关政府的土地征收批准文件，且原告张某2亦未就因高速公路建设项目被占用的承包地的征收与相关行政机关签订征收补偿协议，原告张某2作为涉案土地的土地承包经营权人，在认为其土地承包经营权被侵害的情况下，为维护自己的合法权益，申请第三人定西市自然资源局安定分局履职查处，不但具有合理性，也是公民寻求公权力保护的正当要求，第三人定西市自然资源局安定分局针对原告的具体要求，应当予以答复或者依法积极处理，而不应消极对待而不作为。原告张某2与第三人定西市自然资源局安定分局不履行相关查处职责的行政不作为之间有法律上的利害关系，被告定西市人民政府以原告鸿武等24人与第三人定西市自然资源局安定分局未履行查处职责之间不具有法律上的利害关系为由，驳回原告张某2复议申请的理由不能成立。 综上，被告定西市人民政府作出的定政复决字〔2020〕12号行政复议决定，认定事实不清，适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第一百零二条之规定，判决如下： 一、撤销被告定西市人民政府作出的定政复决字〔2020〕12号行政复议决定； 二、责令被告定西市人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告张某2的行政复议申请重新作出处理。 案件受理费50元，由被告定西市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审 判 长  徐 赟 审 判 员  杨江龙 审 判 员  高学峰 二〇二〇年十一月五日 法官助理  黄智源 书 记 员  冯 薇 二、本判决所适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；” 2.《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条规定：人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。