广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂06行终38号 上诉人（一审原告）李培劲，男，汉族，1940年2月1日出生，住防城港市港口区。 委托代理人高开权，广西南港律师事务所律师。 委托代理人李恒慧，广西南港律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）东兴市自然资源局，住所地：东兴市北仑大道**。 法定代表人罗云科，局长。 委托代理人刘建生，该局工作人员。 委托代理人何岳，广西北仑律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）防城港市自然资源局，住，住所地：防城港市港口区云南路**/div> 法定代表人郑东，局长。 委托代理人陆盈，该局工作人员。 委托代理人刘连忠，广西海狮律师事务所律师。 上诉人李培劲因土地行政规划及行政复议纠纷一案，不服防城港市港口区人民法院(2019)桂0602行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李培劲及其委托代理人高开权、李恒慧，被上诉人东 -2- 兴市自然资源局的委托代理人刘建生、何岳，被上诉人防城港市自然资源局的委托代理人陆盈、刘连忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明，1998年，李培劲通过转让方式，取得位于东兴市国有土地使用权，宗地面积1332.49㎡，净用地面积957.49㎡。其中，《土地使用条件》和《东兴市建设项目规划条件及要求》载明：建筑容积率为1.5;建筑密度为35%;绿化比率为35%。2011年，东兴市人民政府因扩建该区域域市道路，占用了李培劲该宗地部分土地。2011年3月23日，东兴市住房和城乡建设局作出《东兴市西园别墅区地块（李培劲用地）规划技术经济指标菜单》，载明原告李培劲该地块总用地面积1332.49㎡，净用地666.63㎡，容积率3.0，建筑密度70%，绿地率25%。2016年2月3日，东兴市人民政府给该市国土海洋局作出《东兴市人民政府关于李培劲宗地因使用条件变化产生补偿问题的批复》［东政函（2016）18号］，批复意见部分内容如下：一、同意参照广西向阳土地评估有限公司出具的评估结果，需补偿李培劲宗地因土地使用条件变化价款为20.65万元。二、依法补偿后，李培劲位于东兴市西园别墅区地块宗地使用面积为1332.49㎡（含分摊面积，净用地为666.63㎡）土地用途为商住用地，土地使用终止日期至2068年10月28日。宗地主要规划指标为：容积率3.0（按净用地计）、建筑密度70%、绿化率25%。原告李培劲对东兴市人民政府拟按东政函（2016）18号批复确定的标准补偿不服，于2016年9月5日向防城港市中级人民法院提起行政补偿诉讼。经防城港市中级人民法院委托，广西信达友邦土地评估有限责任公司对李培劲被政府占用土地的地价进行评估。广西信达友邦土地评估有限责任公司以2016年2月3日为评估期日，评估涉案净用地290.86㎡土地市场价值为1429 -3- 577元。同时，广西信达友邦土地评估有限责任公司按《东兴市建设项目规划条件及要求》所记载的规划指标将西园别墅区A片7#地块的容积率设定为2.09。2018年1月5日，防域港市中级人民法院作出(2016)桂06行初64号行政补偿判决，判决被告东兴市人民政府补偿原告李培劲1429577元及利息。李培劲不服该判决，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。2018年9月30日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2018）桂行终355号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2018年12月19日,原告李培劲与东兴市人民政府签订《执行和解协议》，约定东兴市人民政府向李培劲支付补偿款合计1622140元，2018年12月22日，原告李培劲领取执行款1622140元，该案执行完毕。2019年6月19日，东兴市住房和城乡建设局作出《东兴市西园别墅区A片07#地块李培劲用地的用地红线图》，载明用地面积为666.63㎡。2019年6月20日，东兴市住房和城乡建设局作出《东兴市建筑设计规划条件及要求》，载明西园别墅区A片07#地块李培劲用地的用地面积为666.63㎡，建筑密度49%,容积率2.09，绿地率49%，建筑层数为七层，建筑高度30米。原告李培劲不服东兴市住房和城乡建设局出具的红线图及建筑设计规划条件，向防城港市住房和城乡建设局申请行政复议，请求变更红线图。防城港市住房和城乡建设局于2019年10月17日作出防住建复决（2019）6号《行政复议决定书》，维持《东兴市西园别墅区A片07#地块用地红线图》及设计规划条件。原告李培劲不服东兴市住房和域乡建设局作出的行政行为及防域港市住房和城乡建设局作出的行政复议决定，向该院提起行政诉讼。另查明，根据中共防城港市委员会防城港市人民政府《关于印发〈防城港市机构改革方案〉的通知》（防 -4- 发〔2019〕1号）、中共防城港市委员会机构编制委员会《关于明确城乡规划管理职责的通知》（防编办发(2019)118号）的文件规定，防城港市将市住房和城乡建设委员会的城乡规划管理职责及建设用地规划选址意见书、乡村规划许可证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的审批事项统一划入市自然资源局。东兴市住房和城乡建设局、防域港市住房和域乡建设局的相应职权分别由东兴市自然资源局、防城港市自然资源局行使。 该院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，东兴市住房和城乡建设局、防城港市住房和城乡建设局的相关职权在机构改革后分别由东兴市自然资源局、防城港市自然资源局行使，东兴市自然资源局、防城港市自然资源局为本案适格被告。广西信达友邦土地评估有限责任公司对李培劲被政府占用土地的地价进行评估而作出的评估报告，系（2016）桂06行初64号案件定案的关键证据，且经过防城港市中级人民法院和广西壮族自治区高级人民法院作出的生效裁判文书的确认，可作为行政机关履行行政职责的依据。《东兴市人民政府关于李培劲宗地因使用条件变化产生补偿问题的批复》系东兴市人民政府为解决占用李培劲宗地问题而作出的批复文件，该批复中存在“依法补偿……”的相关表述，表明批复中的规划指标以补偿款20.65万元为前提，原告李培劲不认可该批复的内容，未与东兴市国土海洋局签订补偿协议，且经（2016）桂06行初64号及（2018）桂行终355号判决后，该批复已无继续实施的可能。东兴市住房和城乡建设局于2019年6月20日作出的《东兴市建筑设计规划条件及要求》实质上为变更其于2011年3月23作出的《东兴市西园别墅区地块（李培劲用地）规划技术经济指标菜单》，原告李培劲的土地被占用后，剩余的净用地为663.63㎡，通过换算公式得出663.63㎡净 -5- 用地的容积率为2.09，东兴市住房和城乡建设局根据前述案件生效判决文书确认的事实认定李培劲涉案土地容积率为2.09,有事实和法律依据。原告李培劲在领取补偿款1622140元后认为西园别墅区Ａ片07＃地块容积率应按批复及规划技术经济指标菜单的内容设定为3.0,其主张没有事实依据。综上，东兴市住房和城乡建设局于2019年6月19日出具的《东兴市西园别墅区Ａ片07＃地块用地红线图》及2019年6月20日出具的东兴市建筑设计规划条件及要求认定事实清楚，证据确凿。关于行政复议决定的合法性问题。防城港市住房和城乡建设局收到原告的行政复议申请后依法受理并在法定期限内作出行政复议决定，防城港市住房和城乡建设局在查明事实的情况下，认为原行政行为认定事实清楚，决定维持《东兴市西园别墅区Ａ片07＃地块用地红线图》及设计规划条件，并依法向各方当事人送达《行政复议决定书》，防城港市住房和城乡建设局作出的防住建复决〔2019〕6号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，无明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”及第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，对于原告提出的撤销东兴市住房和城乡建设局向其作出的《东兴市西园别墅区地块用地红线图》《东兴市建筑设计规划条件及要求》及防城港市住房和域乡建设局向其作出的《行政复议决定书》的诉讼请求，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告李培劲的诉讼请求。 上诉人李培劲上诉称，一、东兴市自然资源局未经法定程序即缩减上诉人原已 -6- 依法取得行政许可的权利，侵犯了上诉人的合法权益。2019年4月26日，上诉人申请核发《建设用地规划许可证》，属于换发新证。东兴市自然资源局依法应当按原已依法批准许可的各项指标给上诉人换发新证。原许可证（包括2010年12月31日颁发的用地图、2011年3月23日颁发的规划技术经济指标菜单）规定了上诉人用地界线和各项指标，明确规定总用地面积1332.49㎡(合2.0亩），净用地面积666.63㎡（合1.0亩），建筑密度70%、容积率3.0,绿地率25%。2016年2月3日，东兴市人民政府再次明确，上诉人用地面积为1332.49㎡（含分摊面积，净用地面积666.63㎡），主要规划指标：容积率3.0(按净用地计)、建筑密度70%、绿化率25%。2019年6月，东兴市自然资源局缩减了上诉人的用地范围及各项建设规划指标，如：用地面积为666.63㎡、建筑密度49%、容积率≤2.09、绿地率≥49%。显然缩减了上诉人已依法取得行政许可的权利。东兴市自然资源局于2019年6月20日缩减上诉人各项用地指标，已经对上诉人对该地块权益造成重大影响，其在作出前应当按照《行政许可法》第四十七条、四十八条规定程序进行。东兴市自然资源局未履行法定程序，擅自变更原批准许可的建筑规划各项指标和，明显程序违法，属于滥用职权，侵犯了上诉人的合法权益。二、防城港市中级人民法院和广西区高级人民法院生效行政判决确认的事实，不能成为东兴市自然资源局擅自缩减上诉人依法取得行政许的权利的根据。两级法院生效行政判决解决的是因东兴市人民政府占用上诉人290.86㎡的行政补偿问题，同时也对东兴市人民政府2016年再次明确的上诉人用地各项指标进行了确认。法院生效判决生效后，上诉人减少的是净用地面积，用地面积和其他各项建筑规划技术指标并没有减少。按照东兴市人民政府2016年2月3日批复的再次确认，上诉人可建设面积为3×666.63=1999.89㎡。但按东兴市自然资源局2019年6月作出的许 -7- 可，上诉人用地面积缩减为666.63㎡，容积率减为2.09,建筑密度等同样缩减，仅建设面积一项就缩减三分之一。上诉人若按此建设，即使666.63㎡全部是净用地，但可建设面积缩减为2.09×666.63＝1393.26㎡。显然与法院生效判决不符。上述事实足以证明，东兴市自然资源局2019年6月19日、6月20日擅自缩减上诉人已依法取得的行政许可权利违背事实和法律，一审判决却认定东兴市自然资源局该行政许可合法，并人不服，特提出上诉，请依法判决：1.判决撤销（2019）桂0602行初33号行政判决；2.依法改判，判决支持上诉人一审诉讼请求（即：1.撤销东兴市住房和城乡建设局分别于2019年6月19日、2019年6月20日向原告作出的《东兴市西园别墅区地块用地红线图》及《东兴市建筑设计规划条件及要求》；2.撤销防域港市住房和域乡建设局于2019年10月17日作出的《行政复议决定书》（防住建复决（2019）6号）；3.本案诉讼费由被告承担。）。 被上诉人东兴市自然资源局答辩称，一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当依法予以维持。原东兴市住房和城乡建设局根据生效判决文书确认的事实而核发的《东兴市建筑设计规划条件及要求》和《用地红线图》是其依法履行职权的行为，并没有滥用职权，更没有侵犯被答辩人的合法权益。首先，本案涉案的土地位于东兴市西园别墅区，是茂名市东发实业公司东兴办事处将其受让的宗地编号为Ｂ12的西园别墅区土地分割部分转让而来。而根据茂名市东发实业公司东兴办事处与原东兴市土地管理局于1998年2月20日签订的《国有土地使用权出让合同》第六条约定“本合同附件《土地使用条件》是本合同的组成部分，与本合同具有同等法律效力。乙方同意按《土地使用条件》使用土地。”《土地使用条件》则明确该土地的建筑容积率为1.5。其次，李培劲以转让方式取得的东兴市地块国有土 -8- 地使用权，《建设用地许可证》(东兴市(1998)地政)地政字第**总用地面积为1333㎡，后经核实面积应为1332.49㎡，净用地面积为957.49㎡，用途为商住用地。2011年，东兴市政府因扩建该区域城市道路，占用了李培劲该宗地290.86㎡，李培劲宗地净用地减少至666.63㎡，后针对土地面积减少赔偿问题，东兴市人民政府曾于2016年2月5日作出《关于李培劲宗地因使用条件变化产生补偿问题的批复》，在该批复中，容积率3.0是指按该批复规定的补偿条件作为前提，但李培劲并不同意这一补偿条件，也没有与东兴市国土海洋局签订补偿协议完善相关手续，而是向人民法院提起诉讼。因此，东兴市人民政府于2016年2月5日作出《关于李培劲宗地因使用条件变化产生补偿问题的批复》实际上已经没有法律效力，原东兴市住房和城乡建设局没有按这一批复核发《建设用地规划许可证》并非滥用职权，而是依法按生效判决确认的事实来确定李培劲涉案土地的容积率为2.09。再次，原东兴市住房和城乡建设局依据广西信达友邦土地评估有限公司的评估报告作出容积率认定符合生效判决认定的事实。该评估报告是在(2016)桂06行初64号案件审理过程中，经防城港市中级人民法院委托而作出，广西信达友邦土地评估有限公司对所占用的290.86㎡国有土地使用权评估价值为1429577元，而评估所依据的规划条件是按东兴市建设局规划科1998年1月16日出具的《东兴市建设项目规划条件及要求》所记载的规划指标。防城港市中级人民法院、广西壮族自治区高级人民法院都是根据这一评估结果判决东兴市人民政府补偿给李培劲1429577元及利息。东兴市人民政府在判决生效后也已经支付补偿款1429577元及利息180515元共计1610092元。因此，一审判决认定“东兴市住房和城乡建设局根据前述案件生效判决文书确认的事实认定李培劲涉案土地容积率为2.09，有事实和法律依据”是符合事实的，应当依法予以维持。二、被答辩人提出的 -9- 上诉没有事实依据和法律依据，应当予以驳回上诉、维持原判。首先，东兴市住房和城乡建设局2019年6月19日、6月20日向被答辩人李培劲核发《东兴市建筑设计规划条件及要求》和《用地红线图》，综合考虑了1998年2月20日签订的《国有土地使用权出让合同》所附的《土地使用条件》、防城港市中级人民法院和广西壮族自治区高级人民法院的判决及两份判决中均予认可的广西信达友邦土地评估有限公司《土地估价结果一览表》，而被答辩人被占用地也根据上述判决及评估结果获得了相应的赔偿。东兴市住房和城乡建设局2019年6月19日、6月20日向被答辩人李培劲核发《东兴市建筑设计规划条件及要求》和《用地红线图》并没有擅自缩减被答辩人的权利。其次，防城港市中级人民法院和广西壮族自治区高级人民法院的两份判决均已经发生法律效力并已履行完毕，被答辩人也接受这两份判决并根据这两份判决获得了赔偿，被答辩人即应当遵守这两份判决的内容。被答辩人在依据这两份生效判决获得利益后，又转而否定判决的内容并意图以此获利没有事实和法律依据。因此，请贵院依法驳回李培劲的上诉，维持原判。 被上诉人防城港市自然资源局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以驳回上诉请求。 经审理查明事实与一审查明事实一致。 另查明，2011年东兴市人民政府因扩建该区域城市道路，占用了李培劲案涉土地的净用地290.86㎡土地，使其土地净用地面积从957.49㎡减至666.63㎡。 本院认为，首先，本案中对于案涉土地被政府占用问题存在三套规划标准，现上诉人不服的规划标准未对其用地权益造成减损。第一套规划标准是固有标准，即李培劲土地未被占用前的标准一（宗地面积1332.49㎡，净用地面积957.49㎡， -10- 建筑容积率为1.5;建筑密度为35%;绿化比率为35%），此标准以容积率为例，以总宗地面积（1332.49㎡）乘算原容积率（1.5）计算得可用建筑面积约2000㎡； 其二是东兴市住房和城乡建设局于2011年占用李培劲土地后，于当年3月23作出的《东兴市西园别墅区地块（李培劲用地）规划技术经济指标菜单》中首次确认，于2016年2月3日，东兴市人民政府给该市国土海洋局作出《东兴市人民政府关于李培劲宗地因使用条件变化产生补偿问題的批复》［东政函（2016）18号］中再次确认的规划标准二，即净用地为666.63㎡，容积率3.0（在上述文件中特别注明该容积率系按净用地计）、建筑密度70%、绿化率25%，并另外补偿李培劲宗地因土地使用条件变化价款为20.65万元。标准二中李培劲土地的可用建筑面积仍约2000㎡,可见其补偿思路即在尽量不减损李培劲土地原有可用建筑面积和利用率的前提下，通过免除李培劲的扩容、增加建筑密度、减少绿化率等费用，再额外补偿其20.65万元； 标准三即为案争的标准，即净用地666.63㎡、建筑密度49%、容积率≤2.09、绿地率≥49%。该标准系因李培劲不满该土地占用补偿，于2016年9月5日向本院提起行政补偿诉讼，经本院委托广西信达友邦土地评估有限责任公司对李培劲被政府占用土地的地价进行评估时，由广西信达友邦土地评估有限责任公司按《东兴市建设项目规划条件及要求》所记载的规划指标所设置。其将西园别墅区A片7#地块的容积率设定为2.09（1332.49×1.5÷957.49），这一容积率的本质是在标准一的可建筑面积保持不变（约2000㎡）的基础上，将标准一以总用地面积（1332.49㎡）为基数计算而得的总用地建筑容积率改为以李培劲原净用地（957.49㎡）为基数计算而得的净用地建筑容积率，其目的是为方便估算被占用的净用 -11- 地价值所设（其他规划标准亦同）。按照评估标准，将李培劲已被占用的净用地290.86㎡乘算标准三的建筑规划条件后，折算出该案被告东兴市人民政府应补偿土地市场价值1429577元。关于该款项的支付事宜，双方经由终审确定该数额后，已在执行程序中达成执行和解且已执行完毕，则剩余净用地666.63㎡的建筑设计规划条件亦按照该净用地规划标准进行设置并无不妥，加上补偿款后，实际并未造成李培劲用地权益的减损。 其次，关于规划标准二是否应当适用的问题。一则关联案件的生效终审判决书[（2018）桂行终355号]中已有详细论述“因旧规划指标是涉案土地使用权被收回时的规划指标，体现涉案土地使用权被收回时的价值，而新规划指标尚未调整到位，故一审法院采纳旧指标是正确的”；二则如按照规划标准二的标准计算，其用地价值将明显过分高估，不符合常理。故一审认为“李培劲不认可该批复的内容，未与东兴市国土海洋局签订补偿协议，且经（2016)桂06行初64号及（2018）桂行终355号判决后，该批复已无继续实施的可能”有事实和法律依据。 综上，一审判决查明事实清楚、证据充分，适用法律正确，应予维持，上诉人上诉理由不成立，应予驳回上诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李培劲负担。 本判决为终审判决。 -12- 审判长  凌旭芳 审判员  郭传亿 审判员  田 海 二〇二〇年十一月十日 书记员  莫骐祯