广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终612号上诉人（原审原告）：始兴县太平镇斜潭村民委员会周屋村民小组。负责人：周远生，小组长。委托代理人：杨豪，广东众同信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：始兴县人民政府。地址：广东省始兴县永安大道**。法定代表人：叶洪番，县长。委托代理人：赖勇，始兴县自然资源局科员。委托代理人：江志平，广东天行健律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。。地址：广东省韶关市浈江区风度北路**法定代表人：殷焕明，市长。委托代理人：侯永桢，韶关市司法局行政复议应诉科科员。委托代理人：李嘉，韶关市司法局行政复议应诉科科员。原审第三人：始兴县马市镇联俄村民委员会上新村民小组。负责人：彭善春，小组长。委托代理人：彭吉成，男，1951年3月7日出生，汉族，住广东省始兴县。原审第三人：始兴县马市镇联俄村民委员会下门村民小组。负责人：彭国光，小组长。上诉人始兴县太平镇斜潭村民委员会周屋村民小组（以下简称周屋村民小组）诉被上诉人始兴县人民政府（以下简称始兴县政府）、韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）及原审第三人始兴县马市镇联俄村民委员会上新村民小组（以下简称上新村民小组）、始兴县马市镇联俄村民委员会下门村民小组（以下简称下门村民小组）土地行政裁决及行政复议决定纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：争议土地位于始兴县行政界线范围内，东至G323线，南至斜潭猪场，西至浈江河，北至水泵房小山岭。经核实，涉及争议的土地未进行土地确权，争议双方均未颁发土地权属证书。在土地权属数据中，该地块列为上新村民小组、下门村民小组与周屋村民小组的争议地。经始兴县国土资源局工作人员对争议土地进行了现场勘察，结合各方当事人陈述的争议土地四至界限，始兴县政府制作了《始兴县太平镇斜潭村周屋村民小组和马市镇联俄村上新村民小组、下门村民小组土地争议土地勘测定界图》，经实际测量，争议土地面积为54.99亩。l988年10月4日，上新村民小组、下门村民小组与始兴县建筑材料股份有限公司签订《协议书》，该协议书明确了承租土地的四至界限、面积，并有协议附图，其中上新村民小组17.45亩，下门村民小组l7.45亩，合计34.9亩。l999年，始兴县鸿兴砖厂与周屋村民小组签订《协议书》，约定由始兴县鸿兴砖厂承租周屋村民小组约23亩土地，但没有相关的图件资料。争议双方的面积合计57.9亩（但实际勘测面积为54.99亩）。对争议地块，双方均按照合同约定面积分别收取租金，且双方均认可1988年上新村民小组、下门村民小组与始兴县建筑材料股份有限公司签订的《协议书》，但因国道323线进行了扩建和改道，现状发生了变化，且国道改建扩建时对土地进行了占用，争议地块面积应进行核减，应以实测的面积为准。经过比对《始兴县太平镇斜潭村周屋村民小组和马市镇联俄村上新村民小组、下门村民小组土地争议土地勘测定界图》的面积，实际面积与签订的协议书面积共计减少2.91亩。2017年4月1日，上新村民小组、下门村民小组向始兴县政府提交《土地权属争议调查处理申请书》，要求确认上新村民小组、下门村民小组自编地名“长排、红学咀、机砖厂”等土地所有权归上新村民小组、下门村民小组所有，并要求周屋村民小组归还土地。案件受理后，经多次组织调解，双方无法达成一致意见。为解决纠纷，上新村民小组、下门村民小组于2018年2月变更申请事项，申请按照上新村民小组、下门村民小组1988年租赁给始兴县建筑材料股份有限公司的协议书附图和面积（41.8亩）记载内容进行核界，解决位于始兴县线县城往马市防线左侧，靠近浈江河地块争议土地权属。始兴县政府于2018年3月19日作出始府行决字[2018]1号《始兴县人民政府土地权属争议案件处理决定书》，决定：争议土地：位于始兴县线县城往马市方向左侧，靠近浈江河地块面积33.15亩(具体的四至界限详见附图3：始兴县马市镇联俄村上新村民小组、下门村民小组土地权属界限确认图)的土地所有权归申请人上新村民小组、下门村民小组共有；位于始兴县线县城往马市方向左边，靠近浈江河地块面积21.84亩(具体的四至界限详见附图4：始兴县太平镇斜潭村周屋村民小组土地权属界限确认图)的土地所有权归周屋村民小组所有。周屋村民小组不服上述处理决定向韶关市政府申请行政复议，韶关市政府于2018年10月29日作出韶府行决[2018]44号《行政复议决定书》，维持始兴县政府于2018年3月19日作出的《始兴县人民政府土地权属争议案件处理决定书》（始府行决字[2018]1号）。2018年11月13日，原告周屋村民小组向原审法院提起行政诉讼，请求：撤销韶关市政府作出的韶府行决[2018]44号《行政复议决定书》及始兴县政府作出的始府行决字[2018]1号《始兴县人民政府土地权属争议案件处理决定书》，确认争议土地权属为周屋村小组所有。庭审中，周屋村民小组主张始兴县政府认定“位于始兴县线县城往马市方向左边，靠近浈江河地块面积21.84亩的土地所有权归周屋村民小组所有”错误，应当按照l999年始兴县鸿兴砖厂与周屋村民小组签订《协议书》中约定的23亩面积认定周屋村民小组享有权属的土地面积。始兴县政府则认为因修建国道323线导致争议土地面积减少了2.91亩。原审法院认为：始兴县政府作出的始府行决字[2018]1号《始兴县人民政府土地权属争议案件处理决定书》及韶关市政府作出的韶府行决[2018]44号《行政复议决定书》合法。根据审理查明的事实，本案争议土地未进行土地确权，争议双方均未颁发土地权属证书。上新村民小组、下门村民小组与始兴县建筑材料股份有限公司签订《协议书》，在争议地范围内出租土地面积34.9亩；周屋村民小组亦与始兴县鸿兴砖厂签订《协议书》，出租约23亩土地。双方协议书约定出租土地的总面积为57.9亩(34.9+23)。但经过始兴县政府的现场勘测，争议土地的实际测量面积为54.99亩。因国道323线进行扩建和改道，争议土地现状事实上发生了变化，且国道改建扩建时对土地进行了占用，争议地块面积应进行核减，应以实测的面积为准。始兴县政府根据争议地实际面积，按照周屋村民小组与上新村民小组、下门村民小组各自《协议书》约定的面积占总约定面积的比例对争议土地所进行的权属划分并无不当。根据比例，周屋村民小组所有的实际面积为21.84亩(23÷57.9×54.99=21.84)，上新村民小组、下门村民小组所有的实际面积为33.5亩(34.9÷57.9×54.99=33.15)。始兴县鸿兴砖厂与周屋村民小组于l999年签订的《协议书》中没有相关的附图，面积也仅是“约23亩”，故周屋村民小组认为应当按照《协议书》中约定的23亩面积认定其享有权属的土地面积，理由不充分。始兴县政府作出始府行决字[2018]1号《始兴县人民政府土地权属争议案件处理决定书》将争议土地：位于始兴县线县城往马市方同左侧，靠近浈江河地块土地面积33.15亩裁决归上新村民小组、下门村民小组共有、21.84亩归周屋村民小组所有并无不当，原审法院予以维持。韶关市政府依照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，作出的韶府行决[2018]44号《行政复议决定书》原审法院亦予以维持。综上所述，原告周屋村民小组的诉讼请求理由不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告周屋村民小组的诉讼请求。周屋村民小组不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审程序不当。本案一审庭审时，上诉人提出以四至的方法确认争议土地的范围，并清楚地指出确认四至的遗迹和标志物尚在，但庭审后一审法院未到现场组织双方现场勘查，国土资源部门到现场后也未现场勘查，程序明显不妥。始兴县政府提交给法院的土地争议示意图实为正射影像图，该地图数据陈旧，不能准确地反映争议土地的地形地貌和四至位置，始兴县政府不采用妥当方式解决土地纠纷，明显不当。上诉人现提交了1：10000的等高线地形图，通过比对证据当中的协议附图的标志物（可以现场测定坐标），是可以找到四至的坐标点，通过四至坐标点完全可以确定争议地块的四至。同理也可以比较始兴县政府提供给原审法院的坐标是否正确。此外，韶关市政府的行政复议程序不当，认定事实不清。复议期间，韶关市政府没有通知上诉人案件何时恢复审理，没有召集双方听取意见，没有到现场进行实地勘查，对于上诉人提出的意见没有依法答复。本案双方处理土地纠纷的证据基本相同，韶关市政府对证据的理解不当，导致认定事实不清。二、原审争议焦点为被上诉人的测量和定位方法不合法的问题。始兴县政府的测量和定位方法不合法。始兴县通过面积反推上诉人和原审第三人四至的方法，明显与《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条按四至处理纠纷的规定不符，因此测量和定位方法不合法。上诉人有证据证明始兴县政府抗辩无法识别附图四至的理由错误。附图当中东至的小路、变压器（电线路径）、水泵房（建筑物）等痕迹十分清楚，具备标志物处直接测定坐标的条件，从而现实在1：10000等高线地形图上识别四至坐标。综上，请求撤销原审判决，撤销始兴县政府作出的始府行决字[2018]1号《始兴县人民政府土地权属争议案件处理决定书》及韶关市政府作出的韶府行决[2018]44号《行政复议决定书》，确定争议土地权属为上诉人所有，或将本案发回重审，由被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人始兴县政府二审答辩称：一、始兴县政府作出的始府行决字[2018]1号《始兴县人民政府土地权属争议案件处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，处理结果公正，依法应当予以维持。根据上诉人和原审第三人提供的相关材料，经过现场勘测，争议土地位于始兴县行政界线范围内，实际测量争议土地面积为54.99亩。经核实，涉及争议的土地未进行土地确权，争议双方均未颁发土地权属证书。在土地权属数据中，列为上新村民小组、下门村民小组与周屋村民小组的争议地。经查明，1988年10月4日，原审第三人与始兴县建筑材料股份有限公司签订《协议书》，协议约定由始兴县建筑材料股份有限公司承租原审第三人合计40.9亩土地。根据2018年2月10日原审第三人提交的《土地权属争议案件变更申请书》，原审第三人主张争议地范围其享有的土地面积为34.9亩（其中《协议书》约定的地名为长排岭的6亩土地因为在国道G323的另外一侧，原审第三人确认不属于本案争议范围）。1999年，上诉人与始兴县鸿兴砖厂签订《协议书》，约定由始兴县鸿兴砖厂承租上诉人约23亩土地。经上诉人与原审第三人确认，双方协议书约定出租的土地面积（除长排岭）在本案争议土地范围内。但双方协议书约定出租土地的总面积为57.9亩(34.9+23)，与现在实际勘测面积54.99多出2.91亩。上诉人与原审第三人所提供的《协议书》均已履行多年，是合法有效的，但协议约定的面积并未经过专业第三方的测量，因此协议约定的面积存在误差是有可能的。因现在实际面积已经确定，始兴县政府根据实际面积，按照上诉人与原审第三人《协议书》约定的面积占总约定面积的比例进行分配确定权属是比较公平合理的。根据比例，上诉人所有的实际面积为21.84亩(23÷57.9×54.99=21.84)，原审第三人所有的实际面积为33.15亩(34.9÷57.9×54.99=33.15)。综上，始兴县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条、第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条及《广东省土地权属纠纷处理条例》第三条、第十二条、第十四条等相关规定，将争议土地：位于始兴县线县城往马市方向左侧，靠近浈江河地块土地面积33.15亩裁决归原审第三人共有、21.84亩归上诉人所有并无不妥。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，所作判决公平公正。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的诉请。被上诉人韶关市政府二审答辩称：《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。本案中，始兴县政府在行政复议期间提交的证据可以证实，争议双方对争议土地主张权属，均未能提供当地政府颁发的土地权属证书。但双方分别提供的与案外人始兴县建筑材料股份有限公司签订的《协议书》等证据，证实双方对争议土地有长期的经营管理事实存在。因此，始兴县政府从有利于群众生产生活的原则出发，依照上述有关法律规定，对争议土地所进行的权属划分并无不当，应予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，被上诉人维持了始兴县政府作出的始府行决字[2018]1号《始兴县人民政府土地权属争议案件处理决定书》。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人上新村民小组、下门村民小组二审答辩称：上诉人在一审时主张按照1999年其与鸿兴砖厂签订的《协议书》约定的23亩面积确认归其所有。首先，上诉人与鸿兴砖厂签订的《协议书》并非土地管理部门的登记证书，不能作为上诉人对争议土地享有权属的依据。如果按上诉人主张的地界勘测，上诉人的面积明显超过23亩，显然，上诉人的上诉理由与其主张享有权属的面积存在出入。其次，始兴县政府在上诉人认可上新村民小组、下门村民小组与始兴县建筑材料股份有限公司签订的《协议书》的情况下，根据国道323线因扩建、改道占用上诉人部分土地的事实，确认上诉人实际享有权属的土地面积为21.84亩（国道扩建占用了2.91亩）有事实依据，因此，始兴县政府作出的始府行决字[2018]1号《始兴县人民政府土地权属争议案件处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，上诉人诉请撤销两被上诉人作出的行政处理决定和行政复议决定于法无据，一审驳回上诉人的诉讼请求并无不妥，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系土地行政裁决及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为始兴县政府作出的始府行决字[2018]1号《始兴县人民政府土地权属争议案件处理决定书》及韶关市政府作出的韶府行决[2018]44号《行政复议决定书》是否合法。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”本案中，争议土地位于始兴县行政界线范围内，东至G323线，南至斜潭猪场，西至浈江河，北至水泵房小山岭，实地测量面积为54.99亩。争议双方周屋村民小组与上新村民小组、下门村民小组对争议土地范围内的部分土地主张权属。争议土地未进行土地确权，周屋村民小组与上新村民小组、下门村民小组均未颁发土地权属证书。周屋村民小组与上新村民小组、下门村民小组均提供了其与案外人签订的出租土地的《协议书》，均已履行多年，能够证实争议双方对争议土地范围的部分土地具有长期的经营管理事实。根据上新村民小组、下门村民小组与始兴县建筑材料股份有限公司签订的《协议书》，上新村民小组、下门村民小组在争议地范围内出租土地面积为34.9亩；根据周屋村民小组与始兴县鸿兴砖厂签订的《协议书》，周屋村民小组在争议地范围内出租约23亩土地。双方协议书约定出租土地的总面积为57.9亩。因国道323线进行扩建和改道，争议土地现状发生变化，且国道323线改建扩建时占用了部分争议土地，争议地块面积应进行核减，应以争议土地的实际测量面积54.99亩为准。始兴县政府根据争议土地的实测面积，按照周屋村民小组与上新村民小组、下门村民小组分别与案外人签订的《协议书》约定的出租土地面积占总约定出租土地面积的比例对争议土地进行权属划分，作出始府行决字[2018]1号《始兴县人民政府土地权属争议案件处理决定书》，将争议土地位于始兴县线县城往马市方同左侧，靠近浈江河地块土地面积33.15亩裁决归上新村民小组和下门村民小组共有、21.84亩归周屋村民小组所有，并制作了土地争议勘测定界图、土地权属界线确认图，并无不当。韶关市政府受理周屋村民小组的复议申请后，依法进行审查，作出韶府行决[2018]44号《行政复议决定书》，维持始兴县政府作出的始府行决字[2018]1号《始兴县人民政府土地权属争议案件处理决定书》，处理正确。基于上述事实和理由，原审法院判决驳回周屋村民小组的诉讼请求正确，本院依法予以维持。周屋村民小组在二审期间向本院提交了安徽省安兴勘测设计有限公司出具的《始兴县太平镇斜潭村周屋村小组指定测量面积图》及《始兴县太平镇斜潭村周屋村小组指定测量面积的说明》，用以证明安徽省安兴勘测设计有限公司受始兴县斜潭村委会的委托，采用1980西安坐标系现场指定测量泵房和原高压线塔墩坐标位置，套入1980西安坐标系的万分之一图，参照村委提供的附图尺寸描绘出范围并计算面积。本院认为，安徽省安兴勘测设计有限公司在《始兴县太平镇斜潭村周屋村小组指定测量面积的说明》中明确称，现场无法指定明确的范围四至界线，该指定测量面积图是推绘计算，不能作为面积证明依据，因此，周屋村民小组提交的《始兴县太平镇斜潭村周屋村小组指定测量面积图》不足以推翻始兴县政府制作的土地争议勘测定界图和土地权属界线确认图，本院不予采纳。综上，周屋村民小组的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人始兴县太平镇斜潭村民委员会周屋村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年十一月三十日书记员  苏靖茹刘佳琪