湖北省荆州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）鄂10行赔初15号原告聂光炎，男，1973年8月10日出生，汉族，住湖北省监利县分盐镇，现住湖南省株洲市芦淞区。委托诉讼代理人陈福文，北京在明律师事务所律师。委托诉讼代理人黄伟，北京在明律师事务所实习律师。被告监利市人民政府，住所地：监利市荆台大道**。法定代表人韩旭，市长。出庭负责人李锋，副市长。委托诉讼代理人刘为胜，市司法局局长。委托诉讼代理人张沈锋，市司法局工作人员。被告监利市交通运输局，住所地：监利市容城镇江城路**。法定代表人张继文，局长。委托诉讼代理人陶恒茂，监利县荆南法律服务所法律工作者。原告聂光炎因与被告监利市人民政府、监利市交通运输局行政赔偿一案，于2020年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月13日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年10月28日公开开庭审理了本案。原告聂光炎及其委托诉讼代理人陈福文、黄伟，被告监利市人民政府的出庭负责人李某、委托诉讼代理人刘为胜、张沈锋，被告监利市交通运输局的法定代表人张继文及委托诉讼代理人陶恒茂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告聂光炎的诉讼请求：判令被告采取补救措施，依法对原告土地及房屋进行赔偿合计120万元，由被告承担本案诉讼费用。事实与理由：原告拥有合法权证的土地及房屋位于监利市分盐镇直河村5-28号。为实施监江高速公路东延监利段工程建设项目，被告监利市人民政府指定监利市交通运输局作为牵头单位，成立临时机构监江高速公路东延监利县工程建设项目协调指挥部（以下简称协调指挥部）协调工程建设相关事宜。通过信息公开，原告得知监江高速公路东延监利段项目用地尚未批准征收。两被告明知建设项目未取得合法用地征收批准文件及建设用地、工程规划等许可，未与原告签订征收补偿协议，擅自允许施工单位非法占用原告土地进行违法建设，该行政事实行为严重侵害了原告合法权益。施工单位野蛮、非法施工，明知其房屋位于建设红线，在没有签订征收补偿协议的情况下，非法将道路桥梁横跨原告屋顶进行建设，被告行为严重侵害原告合法权益。依据《中华人民共和国公路法》及《公路安全保护条例》相关规定，原告房屋已不符合省级高速公路永久性建筑控制区域及噪音控制区范围的具体规定，致使原告房屋无法正常居住及使用，合法权益遭受严重侵害。被告监利市人民政府答辩称：一、被告不是本案的征收主体，原告起诉对象错误。本案涉及的征地项目为江北高速公路东延线建设项目，是湖北省重点建设工程项目。该项目的建设单位是洪湖市人民政府，该项目投资人为湖北交投江北东高速公路有限公司，负责该项目的投资、建设、经营和养护管理。项目路线起于洪湖市乌林镇，终点在监利市分盐镇对接监利至江陵高速公路。因此该案属于湖北省高速公路重点建设工程项目，包括征收项目用地的报批手续等不是监利市市内项目，不是监利市能决定的。因此，该项目的征收主体不是监利市人民政府及其下属单位监利市交通运输局。从行政管理相对关系上看，本案涉及到的高速公路线路，不是监利市人民政府和监利市交通运输局规划的线路，对于该线路项目土地的征收，监利市人民政府只是配合，没有决策权，且对土地征收有补偿。原告起诉被告监利市人民政府属于起诉对象错误。二、被告的行为不违法。本案涉及的建设项目有规划实施许可，湖北省住房和城乡建设厅于2016年8月22日批准了《建设项目选址意见书》，在湖北省住房和城乡建设厅批准之前，有洪湖市、监利市关于项目选址意见的函，有专家论证意见，特别是有许克振副省长关于《荆州市人民政府关于将江北高速公路东延段纳入全省十三五交通发展规划的函》的签批。2017年12月，湖北省发展改革委员会关于监利至江陵高速公路东延段项目核准情况对湖北交投江北东高速公路有限公司作出批复，同意该公司进行投资建设。为支持和协调湖北交投江北东高速公路有限公司投资建设的开展，确保江北高速交投江北东高速公路有限公司投资建设的开展，确保江北高速东延工程建设顺利推进，保障国家集体和个人的合法权益，协调指挥部依照《省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（监政发[2014]12号）、《省国土资源厅关于公布征地补偿安置倍数、修正系数及青苗补偿标准的函》（鄂土资函[2014]242号）等有关规定，向高速公路分盐镇、龚场镇协调专班下发了《关于印发江北高速东延监利段征地和房屋拆迁及附着物等补偿标准的通知》，分盐镇、龚场镇等乡镇人民政府与当地村委会及村民等就征地补偿问题进行沟通和处理。市国土资源局也对原告所在的分盐镇直河村村委会及村民下达了土地征前公告及听证告知书，告知了他们的权利义务。在整个过程中，被告监利市人民政府及监利市交通运输局均未超出权限范围进行违法行为。三、被告未损害原告的合法利益，不存在对原告进行补偿。（一）被告未征收原告房屋及土地。被告监利市人民政府及监利市交通运输局没有对原告的房屋进行征收。（二）被告未对原告房屋进行强拆。原告起诉书明确称，由于施工单位野蛮、非法施工，明知其房屋位于建设红线，在没有签订征收补偿协议的情况下，非法将道路桥梁横跨原告屋顶进行建设，被告行为严重侵害原告合法权益。从原告的这一表述可以看出，即使有对原告侵权的行为发生，侵权责任人是施工单位，而不是被告。（三）原告要求过高，致使施工单位无法赔偿。本案真正的起因是施工单位在施工过程中，损坏了原告厨房的一角，原告以此为由上访，施工单位、分盐镇政府为息事宁人，要求妥善处理此事，并且同意征收其房屋。原告聂光炎选择评估机构对其房屋进行评估，其主楼房和厨房估价值合计482263元。在协调过程中，原告开始要价200万元，致使双方协商处理未成，无法达成一致赔偿意见。四、被告请求驳回原告诉讼请求。原告因其厨房受损一事，到处上访。在本次诉讼之前，原告还到监利市人民法院准备起诉本案另一被告监利市交通运输局，由于监利市人民法院未予受理，原告才没有在监利市人民法院起诉成功。原告在整个过程中的行为属于无理缠诉，请求法院依法驳回其诉讼请求。综上所述，被告不是本案的征收主体和施工单位，原告起诉被告主体不适格，被告没有对原告实施违法行为，也没有给原告造成损害，原告要求补偿的事实和理由不能成立。为保障被告依法行政，请求法院依法查清本案事实，作出公正裁判，驳回原告的诉讼请求。监利市交通运输局辩称，监利市交通运输局不是本案适格的被告，不应承担赔偿责任，请法院依法驳回聂光炎对监利市交通运输局的起诉。江北高速公路东延路段由荆州市人民政府申请立项，经湖北省发改委核准审批，已纳入湖北省十三五交通发展规划，是湖北省重点建设工程项目，该路段东起洪湖市乌林镇，西与监利市分盐镇监利至江陵高速公路对接。为加强对江北高速东延路段监利段建设协调工作的领导，促进项目建设顺利向前推进，监利市人民政府研究决定成立了以监利市市长为指挥长的“协调指挥部”，协调处理相关事宜。因此，监利市交通运输局不是本案行政行为的主体，不是本案适格的被告。原告诉状所称“被告监利县人民政府指定监利县交通运输局作为牵头单位成立临时机构监江高速公路东延监利工程建设项目协调指挥部”是错误的，是不实的，聂光炎的诉请依法应当予以驳回。监利至江陵高速公路东延段项目建设用地征用是湖北省人民政府向国务院请示报批的，监利市人民政府和监利市交通运输局不是征地主体。在协调过程中，就聂光炎的房屋拆迁和土地征用没有达成补偿协议时，没有任何单位和个人强拆聂光炎的房屋，不存在对聂光炎进行赔偿和补偿。本案建设项目的投资、建设、经营和养护管理人是经湖北省发改委核准批复的湖北交投江北高速公路有限公司。该公司在施工过程中对聂光炎的房屋造成了损害，该公司应依法进行赔偿，与监利市人民政府和监利市交通运输局没有关联。因此，原告诉状所称：“两被告明知建设项目未获征地批准及建设用地、工程规划等许可情况下，未与原告就涉案土地及房屋签订征收补偿协议，擅自允许施工单位非法占用原告土地进行建设的行政事实行为严重侵害了原告的合法权益”的理由是不成立的。本案开庭前，案涉建设项目用地经国务院批准，自然资源部已给予批复（自然资函[2020]849号），聂光炎的诉请依法应当予以驳回。江北高速公路东延路段作为湖北省重点建设工程项目，其征地拆迁必须依法进行，协调专班与聂光炎进行协商时，聂光炎自己选定的房屋征收机构对其房屋进行的评估结果为482263元。聂光炎对该评估结果没有提出重新评估，却诉求要求赔偿或者补偿120万元，没有事实依据和法律依据。即使按照《中华人民共和国公路法》及《公路安全保护条例》的规定，原告房屋已不符合省级高速公路永久性建筑控制区域及噪音控制区范围的具体规定，也只能依法征收拆迁，依法进行补偿，而不是赔偿。因此，聂光炎的诉请应当依法予以驳回。因（2020）鄂10行初43号案件与本案合并审理，原、被告双方提交的证据在（2020）鄂10行初43号行政判决书中已由本院予以认定。经审理查明：2015年12月8日，荆州市人民政府向省交通运输厅发出荆政函[2015]93号《关于将江北高速公路东延段纳入全省十三五交通发展规划的函》。2016年6月16日，监利市城乡规划局向湖北省住房和城乡建设厅发出监规函[2016]28号《关于江北高速公路东延线项目规划选址意见的函》，意见是原则同意对该项目的选址规划论证报告，原则同意江北高速公路东延线项目的规划选址方案，但建设时必须与所涉乡镇相结合，并办理相关规划许可手续后方可开工建设。2016年8月22日，湖北省住房和城乡建设厅核发鄂规选址420000201600126号建设项目选址意见书，建设项目名称为江北高速公路东延线项目，建设单位为洪湖市人民政府，建设项目依据为许克振副省长及交通厅尤习贵厅长关于《荆州市人民政府关于将江北高速公路东延段纳入全省十三五交通发展规划的函》的签批，拟建设规模为路线全长63.5公里，其中监利境长16.4公里，洪湖境长47.1公里，路基宽度26.0米，为高速公路标准，选址意见书有效期至2018年8月22日。2016年10月19日，湖北省国土资源厅向洪湖市人民政府发出《省国土资源厅关于江北高速东延线项目用地预审意见的函》（鄂土资预审函[2016]186号），意见如下，一、该项目用地符合国家产业政策和供地政策，所涉及的土地利用总体规划调整方案合理。土地利用规划调整方案应随农地转用和土地征收报件一并报批，并及时报省、市国土资源管理部门备案，同意通过用地预审。……四、你单位应按照国家、省有关法律法规和政策规定，配合国土资源部门认真做好征地补偿安置前期工作，采取措施保证被征地农民生活水平不因征地而降低，切实维护被征地农民的合法权益。……2017年10月17日，为加强对监江高速公路东延监利段建设协调工作的领导，促使项目建设顺利向前推进，经监利市人民政府研究，监利市人民政府办公室（原监利县人民政府办公室）制作发出《关于成立监江高速公路东延监利县工程建设协调指挥部的通知》（监政办函[2017]36号），决定成立协调指挥部，指挥部下设办公室，由监利县交通运输局局长邹建成兼任办公室主任。2017年12月29日，湖北省发展和改革委员会向湖北交投江北东高速公路有限公司发出《省发展改革委关于监利至江陵高速公路东延段项目核准的批复》（鄂发改审批服务[2017]534号），内容为：一、为完善我省高速公路网布局，改善江汉平原向鄂东南地区出行条件，促进沿线地区经济社会发展，依据《中华人民共和国行政许可法》《企业投资项目核准和备案管理条例》，同意建设监利至江陵高速公路东延段工程项目。……九、请项目法人在项目开工建设前，依据相关法律、行政规定法规和本核准文件，抓紧衔接办理规划许可、土地使用、资源利用、安全生产、环评等相关报建手续。……2018年4月9日，协调指挥部向高速公路分盐镇、龚场镇协调专班、县指挥部各相关部门发出《关于印发江北高速东延监利段征地和房屋拆迁及附着物等补偿标准的通知》（监江东高指[2018]9号），内容为：为确保江北高速东延工程建设顺利推进，保障国家、集体和个人的合法权益，根据《省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（鄂某发[2014]12号）、《省国土资源厅关于公布征地补偿安置倍数、修正系数及青苗补偿标准的函》（鄂土资函[2014]242号）等相关规定，结合我县实际，现将征地、房屋拆迁等有关补偿标准印发给你们，请各专班制定详细方案，切实做好征地拆迁及安置补偿工作，尽快为施工单位提供作业段面。2018年4月16日，监利市国土资源局向监利市直河村村民委员会、村民下发《土地征前公告》与《听证告知书》。2019年3月5日，监利市国土资源局向湖北交投江北高速公路有限公司发出《关于缴纳监利至江陵高速公路东延项目（监利段）征地补偿费及耕地开垦费的通知》。2020年6月22日，湖北省人民政府向国务院发出《湖北省人民政府关于监利至江陵高速公路东延段项目建设用地的请示》（鄂某文[2020]44号）。同日，湖北省自然资源厅向自然资源部发出《湖北省自然资源厅关于监利至江陵高速公路东延段项目建设用地的审查报告》（鄂自然资文[2020]504号）。2020年9月13日，中华人民共和国自然资源部向湖北省人民政府发出《自然资源部关于监利至江陵高速公路东延段工程建设用地的批复》（自然资函[2020]849号）。另查明，原告聂光炎系监利市分盐镇村民，在村内建有一栋三层楼房（砖混），楼房后面约6米处有一层砖木结构的厨房。聂光炎及其家人在外打工，平时未在涉案房屋内居住。因案涉高速公路工程建设项目涉及到聂光炎房屋搬迁事宜，2018年3月19日，聂光炎从外地回家，在《江北高速东延工程建设项目评估机构选定征求意见表》上签字，选择监利县友诚房地产估价事务所作为评估机构，监利县友诚房地产估价事务所对房屋前后进行了测量。2018年6月11日，监利县友诚房地产估价事务所作出房屋征收分户分幢评估结果报告，载明项目名称为江北高速东延项目，房屋征收实施单位为监利县江北高速公路东延建设指挥部，估价目的是为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋价值，估价结果为房屋（不含土地）价值计371160元，装修现值67289元，合计438449元，房屋后的砖木/棚结构，现值25827元，装修现值17987元，合计43814元。原告聂光炎收到该评估报告后，认为评估结果价值太低，与村内相关协调人员协商未果。2019年8月，聂光炎发现案涉高速公路的公路桥梁的一部分跨过其厨房房顶，其厨房受损。2020年11月4日，本院组织原、被告双方到现场查勘，确认聂光炎厨房受损情况属实，厨房前面的三层楼房保持原状，该三层楼房与高速公路道路边缘最近处约2至3米的距离。本院认为，行政主体对行政相对人进行赔偿的前提是其实施的行政行为违法。在（2020）鄂10行初43号行政判决书中，本院驳回了原告聂光炎主张请求确认两被告行政行为违法的诉讼请求，原告聂光炎提出的本案行政赔偿诉讼因没有行政行为被确认违法的前提，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款、第二十八条、第三十二条的规定，判决如下：驳回原告聂光炎的赔偿请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 王 茜审判员 孙开炎审判员 王 阳二〇二〇年十一月三十日法官助理王文娟书记员王文娟(兼)