广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终882号上诉人（原审原告）：吕铿锵，男，1966年3月10日出生，汉族，广东省深圳市人，身份证住址广东省深圳市福田区。委托代理人：佟书鑫，北京市浩东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：深圳市龙岗区人民政府。住所地：广东省深圳市龙岗区机关大院。法定代表人：代金涛，区长。委托代理人：徐灼安，广东华商律师事务所律师。委托代理人：韩秋宁，深圳市规划和自然资源局龙岗管理局工作人员。被上诉人（原审被告）：深圳市人民政府。住所地广东省深圳市福田区福中三路市民中心**。法定代表人：陈如桂，市长。委托代理人：李黎，深圳市司法局工作人员。上诉人吕铿锵诉深圳市龙岗区人民政府、深圳市人民政府行政处理及行政复议决定纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院（2019）粤03行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年5月27日，吕铿锵向深圳市龙岗区人民政府邮寄《土地使用权争议调查处理申请书》，其在邮单上填写收件人为“戴斌区长”，内件品名为“土地使用权争议调查处理”，深圳市龙岗区人民政府的工作人员已于2018年5月28日签收该邮件。2018年8月1日，吕铿锵以深圳市龙岗区人民政府为被告提起行政诉讼，请求判令深圳市龙岗区人民政府对其提出的土地使用权争议调查处理申请履行法定职责，即（2018）粤03行初123号案件。深圳市龙岗区人民政府主张其系在（2018）粤03行初123号案件中才得知吕铿锵曾邮寄《土地使用权争议调查处理申请书》，并在该案2018年10月24日庭审时当庭拆封该邮件。吕铿锵在《土地使用权争议调查处理申请书》中陈述其于1992年4月16日购买宅基地，后因规划调整，深圳市坂田实业集团股份有限公司将该宅基地调整至涉案土地，2013年被深圳雅宝房地产开发有限公司侵占，请求深圳市龙岗区人民政府确认吕铿锵对涉案土地享有使用权，并对深圳雅宝房地产开发有限公司侵占涉案土地给吕铿锵造成的损失作出调查处理。2018年10月25日，深圳市龙岗区人民政府向原深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局发出《深圳市龙岗区人民政府办公室关于做好有关土地权属争议调查处理工作的通知》，通知该局对吕铿锵提出的土地使用权争议调查处理申请进行审查，并提出是否受理的意见。2018年11月2日，原深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局作出深规土龙〔2018〕312号《市规划国土委龙岗管理局关于不予受理吕铿锵土地使用权争议调查处理申请的请示》，报请深圳市龙岗区人民政府作出不予受理决定。2018年11月8日，深圳市龙岗区人民政府作出深龙府〔2018〕39号《不予受理决定书》，告知吕铿锵经核查，涉案土地的面积为180平方米，无关联土地合同信息、不涉及已批非农建设用地、未见行政划拨用地信息记录、无不动产权登记记录，因吕铿锵提交的证据材料未能有效证明其与涉案土地有直接利害关系，不符合申请条件，且其述称的争议属于土地侵权案件，不作为土地权属争议案件受理，故依据《土地权属争议调查处理办法》第十条第（一）项及第十四条第（一）项规定，决定不予受理吕铿锵提出的土地使用权争议调查处理申请。吕铿锵对此不服，于2018年12月4日向深圳市人民政府申请行政复议，该府已依法受理。2018年12月7日，深圳市人民政府向深圳市龙岗区人民政府发出深府行复〔2018〕1131号《行政复议答复通知书》，通知被申请人深圳市龙岗区人民政府作出书面答复，并提交相关证据材料。2018年12月17日，深圳市龙岗区人民政府作出《行政复议答复书》。2019年1月28日，深圳市人民政府作出深府行复〔2018〕1131号《行政复议延期通知书》，决定延长行政复议期限30日，并已分别向吕铿锵、深圳市龙岗区人民政府送达该通知书。2019年2月25日，深圳市人民政府作出深府行复〔2018〕1131号《行政复议决定书》，决定维持深圳市龙岗区人民政府作出的深龙府〔2018〕39号不予受理决定。原审法院认为：本案被诉具体行政行为是深圳市龙岗区人民政府针对吕铿锵提出的土地使用权争议调查处理申请决定不予受理的行为，人民法院依法对该行为的合法性进行审查。深圳市龙岗区人民政府作为土地权属争议处理部门，《土地权属争议调查处理办法》系其处理土地权属争议的主要依据，亦是本案对被诉不予受理决定进行合法性审查的主要依据。《土地权属争议调查处理办法》第十条第（一）项规定申请人申请调查处理土地权属争议应当符合的申请条件之一系申请人与争议土地有直接利害关系，即土地权属争议处理部门决定是否受理调查处理土地权属争议申请时需审查申请人与争议土地是否有直接利害关系，申请人对此负有举证义务。根据深圳市龙岗区人民政府提交的据以作出被诉不予受理决定的合法有效的证据材料，可证明吕铿锵主张的涉案土地并未经主管部门批准为其使用，而深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局经核查该土地无关联土地合同信息、不涉及已批非农建设用地、未见行政划拨用地信息记录、无不动产权登记记录的事实，故深圳市龙岗区人民政府据此认定吕铿锵与涉案土地无直接利害关系，原审法院对此予以确认。吕铿锵主张其系因规划调整而取得涉案土地的使用权，但其提交的深圳市坂田实业集团股份有限公司出具的《证明》无法证明调整的事实及该调整系经规划主管部门审批，故对于吕铿锵提出的上述主张，原审法院不予采纳。因吕铿锵未能举证证明其与涉案土地有直接利害关系，不符合《土地权属争议调查处理办法》所规定的可调查处理土地权属争议的受理条件，故深圳市龙岗区人民政府据此决定不予受理吕铿锵提出的土地使用权争议调查处理申请于法有据，原审法院予以支持。但需要指出的是，吕铿锵系通过邮寄方式向深圳市龙岗区人民政府提交《土地使用权争议调查处理申请书》，深圳市龙岗区人民政府收到该申请书后未及时转交深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局处理，确实存在工作失误，今后应予以完善。此外，因吕铿锵针对被诉不予受理决定已申请行政复议，深圳市人民政府作为行政复议机关，已作出维持被诉不予受理决定的深府行复〔2018〕1131号行政复议决定，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，人民法院在审查被诉不予受理决定的合法性的同时，应一并审查该行政复议决定的合法性。本案深圳市人民政府已依法受理吕铿锵提出的行政复议申请，通知被申请人深圳市龙岗区人民政府作出书面答复及提交相关证据材料，并在法定期限内作出深府行复〔2018〕1131号《行政复议决定书》，决定维持被诉不予受理决定，故深圳市人民政府已依法履行行政复议审查职责，原审法院对此亦予以支持。综上，吕铿锵请求撤销深圳市龙岗区人民政府作出的深龙府〔2018〕39号不予受理决定及深圳市人民政府作出的深府行复〔2018〕1131号行政复议决定，并判令深圳市龙岗区人民政府确认其宅基地使用权缺乏事实根据及法律依据，原审法院依法予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告吕铿锵的诉讼请求。吕铿锵不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审判决认定上诉人与涉案土地没有直接利害关系错误。1992年4月16日，上诉人在原宝安县布吉镇坂田村购买了200平方米宅基地使用权，原宝安县布吉镇板田经济发展公司收取上诉人25万元购地款，其后，上诉人以张新政和韩耀华的名义在原宝安县布吉镇村镇建设办公室和宝安县人民政府办理了《建设用地规划许可证》和《宝安县居民（私人）兴建住宅用地批准通知书》。2017年5月12日，深圳市坂田实业集团股份有限公司（坂田村民委员会继受方）出具证明，证明由于规划调整将上诉人购买的宅基地调整到雅宝路xx号，一审法院没有查清以上事实，认定上诉人与涉案土地没有直接利害关系，认定事实错误。二、涉案土地（雅宝路xx）目前仍登记在上诉人名下，涉案土地目前被深圳市雅宝房地产开发有限公司占用。综上，请求二审法院依法改判或发回重审。被上诉人深圳市龙岗区人民政府二审答辩称：一、上诉人提供的证据材料未能有效证明其与申请调查处理的土地有直接利害关系，不符合申请条件。首先，土地权属争议调查申请人应当与争议的土地有直接利害关系，并有向职权部门提交证据证明自己与争议土地有利害关系的举证义务。上诉人陈述称原拥有的长坑小区（东）商住楼15号宅基地被深圳市坂田实业集团股份有限公司调整到雅宝路xx号。但该土地使用权调整未经过规划国土部门审批，不具有法律效力。上诉人也没有提交其与雅宝路xx号土地有利害关系的证据材料。其次，上诉人称，2008年12月17日，深圳市坂田实业集团股份有限公司将长坑小区（东）商住楼15宅基地调整到龙岗区，但上诉人提交的落日期为1992年4月16日的土地款收据的交款人为上诉人，1992年6月29日的建房用地费收据交款人以及《建设用地规划许可证》《宝安县建设项目报建表》《宝安县居民（私人兴建住宅用地批准通知书）》记载的用地人、建房人均非上诉人。上诉人提交的以上证据不能证明长坑小区（东）商住楼15号宅基地为其所有。因此，上诉人提供的证据材料未能有效证明其与争议的土地有直接利害关系，不符合申请条件。二、原审判决认定的事实与原审各方提交并经质证的证据材料证明的事实相符。原审判决适用《土地权属争议调查处理办法》认定上诉人与涉案土地无直接利害关系，适用法律正确。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。三、深圳市坂田实业集团股份有限公司并非土地管理审批部门，其出具的证明不具有土地调整的法律效力。上诉人认为雅宝路xx号目前仍登记在上诉人名下，与深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局核查的事实不符，没有事实依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，并驳回上诉人的上诉请求。被上诉人深圳市人民政府二审答辩称：本府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请二审法院驳回上诉人的诉讼请求。本院二审经审查，对原审判决查明认定的事实予以确认。本院认为，本案系行政处理及行政复议决定纠纷。二审争议焦点是深圳市龙岗区人民政府作出的深龙府〔2018〕39号《不予受理决定书》以及深圳市人民政府作出的深府行复〔2018〕1131号《行政复议决定书》是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。”根据上述规定，土地权属争议申请人应当与争议的土地有直接利害关系，且申请人对此负有举证义务，土地权属争议处理部门决定是否受理调查处理土地权属争议申请时需审查申请人与争议土地是否有直接利害关系。本案中，吕铿锵向深圳市龙岗区人民政府提交了《土地使用权争议调查处理申请书》，请求深圳市龙岗区人民政府确认其对龙岗区雅宝路xx号土地享有使用权，对深圳雅宝房地产开发有限公司侵占其土地使用权所造成的损失作出调查处理。吕铿锵主张其系因规划调整而取得龙岗区雅宝路xx号土地的使用权，但其提交的深圳市坂田实业集团股份有限公司出具的《证明》无法证明调整的事实及该调整系经规划主管部门审批。吕铿锵提交的收据、《建设用地规划许可证》《宝安县建设项目报建表》《宝安县居民（私人）兴建住宅用地批准通知书》以及证人证言等证据，亦不能证明吕铿锵与主张享有使用权的龙岗区雅宝路xx号土地具有直接利害关系。原深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局根据吕铿锵提供的土地坐标位置，经核查无关联土地合同信息、不涉及已批非农建设用地、未见行政划拨用地信息记录、无不动产权登记记录。因吕铿锵未能举证证明其与龙岗区雅宝路xx号土地有直接利害关系，不符合《土地权属争议调查处理办法》规定的调查处理土地权属争议的受理条件，吕铿锵所述的深圳雅宝房地产开发有限公司侵占其土地使用权事项属于土地侵权行为，亦不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的争议案件受理范围。据此，深圳市龙岗区人民政府作出深龙府〔2018〕39号《不予受理决定书》，不予受理吕铿锵提出的土地使用权争议调查处理申请，并无不当。深圳市人民政府收到吕铿锵的行政复议申请后，依法进行了受理、通知、审查、作出复议决定、送达，其作出的深府行复〔2018〕1131号《行政复议决定书》维持深圳市龙岗区人民政府作出的深龙府〔2018〕39号《不予受理决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，处理适当。吕铿锵上诉主张龙岗区雅宝路xx号目前仍登记在其名下，该主张与原深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局核查的事实不符，没有事实依据，本院不予采纳。综上，原审判决驳回吕铿锵的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人吕铿锵的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吕铿锵负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十一月三十日书记员  刘佳琪