广东省高级人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤民申3777号再审申请人（一审被告、二审上诉人）：何丽芳，女，1985年9月25日出生，汉族，住广东省中山市。委托诉讼代理人：何瑞兰，广东邦杰律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈建叙，广东邦杰律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：吴用想，女，1953年5月12日出生，汉族，住广东省江门市江海区。委托诉讼代理人：尹华，广东法初律师事务所律师。一审被告：江门市江海区恒基五金电器有限公司，住所地广东省江门市江海区礼乐街道乌纱村（原乌纱砖厂）。再审申请人因何丽芳与被申请人吴用想、一审被告江门市江海区恒基五金电器有限公司租赁合同纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2018）粤07民终1289号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。何丽芳申请再审称，一、本案有新的证据足以推翻原判决。何丽芳向本院提交江门市江海区自然资源局出具的政府信息公开申请答复书复印件及答复书中公开的该局于2019年11月21日出具的两份《行政处罚决定书》复印件（分别为江海自然（执法）决定字[2019]19号、21号），证明吴用想出租给申请人的52亩土地全部属于农民集体所有的土地，并非集体建设用地。礼乐街道乌纱股份合作经济联合社（以下简称乌纱经联社）将涉案土地出租给吴用想以及吴用想将涉案土地在出租给何丽芳的行为均被认定属于违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十三规定的非法出租土地用于非农建设的行为，上述行为均被江门市江海区自然资源局处罚，乌纱经联社与吴用想的土地租赁合同应属无效。二、本案一、二审判决适用法律错误。吴用想将农民集体所有的土地出租给何丽芳的行为违反法律效力性强制性规定，涉案《土地租赁合同》应认定无效。合同无效，吴用想无权根据合同向何丽芳主张租金和违约金，对占用费应参照农民集体所有土地租金标准，按每年1200元/亩标准计算。请求：撤销一、二审判决，改判确认何丽芳与吴用想签订的《土地租赁合同》无效并驳回吴用想的全部诉讼请求，诉讼费由吴用想承担。吴用想提交意见称，一、双方签订的《土地租赁合同》合法有效，虽然其中的6.19亩属农用地，但不影响其他部分的合法性。二、何丽芳在涉案土地建设厂房，合同约定相关建设手续由何丽芳进行报建，而何丽芳未按合同约定对相关建筑进行报建。三、何丽芳提交的《行政处罚决定书》并非是最终的行政决定，吴用想已针对该行政处罚决定提起诉讼。吴用想在本案审查阶段交了鹤山市人民法院作出的（2020）粤0784行初4号行政判决，拟证明何丽芳提交的《行政处罚决定书》已被法院撤销。本院审查期间，另查明以下事实：（一）广东省江门市中级人民法院在（2015）江中法民一终字第181号及（2016）粤07民终2336号判决中查明如下事实：1.2010年8月3日，江门市城乡规划局向江门市江海区礼乐街道办事处乌纱村民委员会（以下简称乌纱村委会）作出一份编号为江规选（2010）12号的《关于同意原礼乐乌纱砖厂临建工业厂房规划选址复函》，载明：“你单位报来原乌纱砖厂改造为临建工业厂房的申请收悉。经报规划会审审议，意见函复如下：一、原则同意东侧原某某砖厂改造为临建工业厂房的规划选址。二、建设规模：规划用地36005平方米（54亩），建设用地33475平方米（50.21亩）。三、按建设程序，你单位应凭本函到市国土资源局办理用地预审后再报我局核发建设用地规划许可证和用地红线。此复。”2.2011年6月28日，江门市城乡规划局作出一份编号为江规发（2011）374号《关于礼乐街道乌纱旧砖厂工业厂房临建建筑方案的复函》，载明：“乌纱村委会：报来关于江海区礼乐街道乌纱旧砖厂工业厂房临建规划的资料收悉。经我局规划会审研究，因项目的用地手续未完善，请完善手续后再申请办理。”3.江门高新技术产业开发区国土规划和环境保护局和江门市江海区国土规划和环境保护局向江门市江海区人民法院复函，载明：“……二、经查阅江海区2010-2020年土地利用总体规划图，上述范围内的6.19亩土地在规划期间只能作农业用途使用，未经调整规划和依照《土地管理法》第四十四条规定办理农用地转用手续，不得擅自改变用途作非农建设用地使用。三、按照江门市城市总体规划要求，乌纱经联社和生围（土名）地段土地规划为工业用地，其只有分别向国土部门办理项目用地预审、农用地转用手续，向规划部门办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的前提下，才能作工业厂房建设使用。未经办理上述用地及规划报建手续而擅自进行厂房建设，其行为已违反了《土地管理法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条、第四十一条的规定，需依法追究当事人的法律责任……”等。（二）本案审查期间，吴用想向鹤山市人民法院提起行政诉讼，以江门市江海区自然资源局对其处罚没有事实和法律依据为由，请求撤销其作出的江海自然（执法）决定字[2019]21号《行政处罚决定书》。鹤山市人民法院一审认为，吴用想的行为构成违法转让土地的事实，江门市江海区自然资源局认定吴用想构成违法转让土地的行为事实正确，但对吴用想实际租赁得到的土地面积为56.83亩依据不足，对其实际违法所得金额认定错误，据此，鹤山市人民法院作出一审判决：撤销江门市江海区自然资源局作出的[2019]21号《行政处罚决定书》。一审判决后，双方均不服，向江门市中级人民法院提出上诉。该院经二审审理认为，从实体方面分析，吴用想将其向乌纱经联社租赁的属于农民集体所有的52亩土地转租给何丽芳作经营厂企之用，未履行的法定手续，故其转租行为构成违法出租土地。但江门市江海区自然资源局对吴用想从乌纱经联社租用土地面积认定不当，相应的违法所得认定存在基础事实不清，证据不足的问题。从程序方面分析，江门市江海区自然资源局的行政处罚期限超过六十日，违反了《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定，程序违法。一审法院撤销涉案行政处罚决定，结果正确，予以维持。江门市中级人民法院于2020年10月13日作出（2020）粤07行终188号二审判决：驳回上诉，维持原判。本院经审查认为，本案的审查重点是双方签订的《土地租赁合同》是否有效。一、从本案审查查明的事实分析，江门市城乡规划局两次复函乌纱村委会，要求在申请建设用地规划许可证前应先办理相关用地手续。而政府规划部门在出具给法院的复函中也提到，涉案土地只有分别向国土部门办理项目用地预审、农用地转用手续，向规划部门办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的前提下，才能作为工业厂房建设使用。未办理上述用地及规划报建手续而擅自进行厂房建设，其行为已违反《土地管理法》及《城乡规划法》的相关规定。涉案的45.81亩土地虽然被规划为工业用地，但在本案审查过程中，双方当事人均确认在合同履行期间并没有办理相关用地手续。二、从何丽芳提交的新证据分析。江门市江海区自然资源局在2019年11月21日出具的《行政处罚决定书》已认定吴用想将从乌纱经联社租得的未确认集体建设用地使用权的45.81亩土地及6.19亩农用地出租给何丽芳用于非农建设，违反了《土地管理法》第十一条第二款和第六十三条之规定，对吴用想进行了行政处罚。虽然上述行政处罚因对吴用想违法所得依据的土地面积计算有误及作出行政处罚决定的期限违反法律规定而被江门市中级人民法院予以撤销，但江门市中级人民法院在该案中对吴用想构成违法出租土地的事实予以确认。综上分析，根据本案现有证据及查明的事实，吴用想出租给何丽芳的土地不能用于非农建设，涉案《土地租赁合同》违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，应属无效。一、二审法院对此认定有误。本案再审应在查明涉案45.81亩土地性质的基础上，对吴用想与何丽芳签订的《土地租赁合同》的效力作出准确认定，并结合相关事实对吴用想提出的诉请作出处理。综上所述，何丽芳的再审申请符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第（二）、（六）项规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条、第二百零六条和《最高人民法院关于适用的解释》第三百九十五条第一款的规定，裁定如下：一、指令广东省江门市中级人民法院再审本案；二、再审期间，中止原判决的执行。审判长 赵 虹审判员 赖尚斌审判员 王 凯二〇二〇年十一月十七日法官助理罗伟恒书记员谢小琪