河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1489号上诉人（一审原告）许超，男，汉族，1974年9月19日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）崔瀚文，女，汉族，1994年7月21日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）许姝琦，女，汉族，1999年2月15日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘素莲，女，汉族，1964年9月17日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）王得安，男，汉族，1942年10月7日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）王辉，男，汉族，1986年11月26日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）梁学玲，女，汉族，1990年5月1日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘阳，男，汉族，1972年10月9日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）邹三妮，女，汉族，1972年2月27日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘亦铭，女，汉族，1995年8月20日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘兵，男，汉族，1979年11月20日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）王伟，男，汉族，1985年4月6日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘世海，男，汉族，1963年11月27日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）李松耀，男，汉族，1968年12月26日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）翟美荣，女，汉族，1969年6月1日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）李强，男，汉族，1991年1月4日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）杨莉，女，汉族，1992年9月5日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘明，男，汉族，1988年11月18日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）告贺婷婷，女，汉族，1990年1月12日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）陈月勤，女，汉族，1965年11月20日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘高齐，男，汉族，1991年5月27日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）韩文英，女，汉族，1944年8月12日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）单守英，女，汉族，1952年10月21日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘国中，男，汉族，1964年11月30日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）宋文芝，女，汉族，1962年11月10日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘伟，男，汉族，1991年7月14日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘静，女，汉族，1985年12月11日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘海水，男，汉族，1981年4月18日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）陈楠，女，汉族，1984年3月15日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘国斌，男，汉族，1966年2月26日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）王春华，女，汉族，1966年2月3日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘欢，女，汉族，1988年2月15日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）李松峰，男，汉族，1964年8月6日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）岳小香，女，汉族，1963年4月10日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）李明，男，汉族，1987年1月25日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）张莹莹，女，汉族，1988年3月1日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘保灵，男，汉族，1980年3月10日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘子富，男，汉族，1956年10月11日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）王小翠，女，汉族，1956年11月13日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）余小巧，女，汉族，1981年6月16日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）皮运青，女，汉族，1942年6月7日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）岳小军，男，汉族，1973年12月5日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）余永红，女，汉族，1973年9月20日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘永喜，男，汉族，1984年5月14日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）杨丽，女，汉族，1986年1月6日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）贺连华，女，汉族，1962年11月27日出生，住正阳县。上诉人（一审原告）刘春富，男，汉族，1932年6月17日出生，住正阳县。诉讼代表人刘国中、刘世海、李松峰、刘明、许超。委托代理人刘德宇、鲁臻英，金博大律师事务所律师。被上诉人（一审被告）正阳县人民政府。住所地正阳县东大街**。法定代表人王东征，系该县人民政府县长。委托代理人姜亚伟，正阳县自然资源局工作人员。委托代理人张保东，正阳县司法局工作人员。上诉人许超、崔瀚文等四十七人因诉正阳县人民政府土地行政决定一案，不服驻马店市中级人民法院（2019）豫17行初559号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。被诉行政行为：正阳县人民政府于2017年11月1日作出正阳县人民政府土地管理文件正政土[2017]36号《正阳县人民政府关于收回ZYHB—2015—022号国有土地使用权的决定》，其内容为：为加大存量闲置低效率利用土地收回力度，充分发挥存量闲置土地的经济和社会效益。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律、法规的规定，正阳县人民政府决定依法收回ZYHB-2015-022号国有土地使用权，纳入政府储备。一、收回土地使用权范围。四至范围：东至道路、南至嘉苑名都、西至淮河路，北至正确路。面积61941平方米（合92.9115亩）。具体位置和面积以勘测定界图为准。二、办理土地注销登记。希上述范围内的用地单位及个人在接到本文件之日起15日内，携带相关土地权属资料，向县国土资源局申请注销登记。逾期不申请注销登记的，由县国土资源局直接依法办理注销登记手续。如对本决定有异议，可在60日内向驻马店市人民政府申请行政复议。驻马店市中级人民法院一审查明，正阳县人民政府为加快推进棚户区改造，改善棚户区居民居住条件，2014年4月8日批复正阳县住建局正政文[2014]81号《关于实施真阳镇邹楼村刘庄组棚户区改造批复》，同意对真阳镇邹楼村刘庄组实施棚户区改造项目。2014年5月30日河南省人民政府作出豫政土[2014]639号《关于正阳县2013年度第二批城市建设征收土地的批复》，同意正阳县征收真阳镇邹楼村集体建设用地15.2178公顷，其中邹楼村刘庄组集体建设用地6.1941公顷。2014年6月27日河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅作出豫建住保[2014]17号《关于下达2014年城市棚户区改造计划的通知》，其中该改造项目计划表（第一批）包含驻马店市正阳县刘庄棚户区改造项目。2016年4月30日正阳县邹楼村刘庄搬迁安置指挥部制定了《正阳县邹楼村刘庄组搬迁安置工作实施方案》。在补偿资金到位后，2017年7月20日正阳县人民政府作出正房征决[2017]第3号《关于真阳街道邹楼刘庄村民组房屋征收的决定》，同日作出《房屋征收决定公告》，并在征收范围内进行了张贴。许超、崔瀚文等四十七人房屋所使用的土地在正阳县人民政府正房征决[2017]第3号房屋征收决定的征收范围内。许超、崔瀚文等四十七人所使用土地性质为集体土地，其中李松峰还有一宗国有土地。部分被征收人对房屋征收决定不服，提起诉讼，请求撤销该决定。经驻马店市中级人民法院于2018年11月5日作出（2018）豫17行初182号行政判决，确认正阳县人民政府2017年7月20日作出的正房征决[2017]第3号《正阳县人民政府关于真阳镇街道邹楼刘庄村民组房屋征收的决定》违法，该判决送达后双方后均未上诉，现已经发生法律效力。正阳县人民政府作出征收决定后，于2017年11月1日下发正政土[2017]36号《正阳县人民政府关于收回ZYHB—2015—022号国有土地使用权的决定》，对征收范围内的国有土地使用权进行收回，许超、崔瀚文等四十七人不服提起行政诉讼，请求撤销正阳县人民政府作做出的正政土[2017]36号《正阳县人民政府关于收回ZYHB-2015-022号国有土地使用权的决定》。驻马店市中级人民法院一审认为，许超、崔瀚文等四十七人拥有的集体土地使用权或国有土地使用权的土地在被诉的正阳县人民政府作出的收回国有土地使用权决定范围之内，许超、崔瀚文等四十七人认为正阳县人民政府作出的决定侵犯了其合法权益，据此提起诉讼，属于人民法院行政审判受案范围，应予受理。对许超、崔瀚文等四十七人的集体土地经河南省人民政府批复为城市建设土地征收。许超、崔瀚文等四十七人主张的土地使用权均在正房征决[2017]第3号《正阳县人民政府关于真阳镇街道邹楼刘庄村民组房屋征收的决定》的征收范围内，该房屋征收决定作出的起因系棚户区改造，涉及公共利益。根据原《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条，正阳县人民政府有职权收回国有土地使用权。为保障邹楼村刘庄组整体搬迁项目建设的顺利进行，正阳县人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律、法规的规定，经听证、公告等相关程序，作出被诉的正政土[2017]36号收回国有土地使用权决定，事实清楚，程序合法，并无不当。在征收过程中对于土地上的房屋进行了安置补偿,许超、崔瀚文等四十七人认为土地使用权没有依法补偿，对此问题，应对征收补偿行为主张权利。本案成讼的原因系土地补偿问题，许超、崔瀚文等四十七人认为补偿数额较低，对该问题，按照1999年《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，正阳县人民政府对合法土地使用权人给予适当补偿即可，该原因不能成为许超、崔瀚文等四十七人申请撤销被诉收回决定的理由。综上，许超、崔瀚文等四十七人的诉讼请求理由不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回许超、崔瀚文等四十七人要求撤销正阳县人民政府作出的正政土[2017]36号《正阳县人民政府关于收回ZYHB—2015—022号国有土地使用权的决定》的诉讼请求。许超、崔瀚文等四十七人不服一审判决，向本院上诉称：（一）被上诉人提供的豫政土（2014）639号批复和（2015）943号批复已经过两年没有实施，批文自动失效。（二）本案收回上诉人国有土地使用权的决定实体和程序均严重违法。1.一审法院已明确被上诉人2017年7月20日作出的正房征决【2017】第3号决定违法,被上诉人所作出的依据正房征决【2017】第3号决定的涉案收回土地使用权的决定也没有合法的法律依据。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，收回国有土地使用权的部门是“原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府”,宅基地是省级人民政府批准征用的，批准权显然还是省级人民政府。被上诉人作为县级人民政府显然无权收回。3.涉案土地包括集体使用权和国有土地使用权(李松峰家),被上诉人依据《关于收回ZYB-2015-022号国有土地使用权的决定》统一收回于法无据。4.上诉人收回国有土地使用权决定没有对上诉人进行告知，也未在上诉人居住地公布,未向上诉人送达,更未听取上诉人的意见，告知上诉人陈述、申辩、听证的权利。5.收回的国有土地没有依法评估和公平的补偿。（三）、一审法院“本案成讼的原因系土地补偿过低问题，可以按照1999年《土地管理法》第58条第二款规定对土地使用权人给予适当补偿即可”的认定，属于法律适用的错误。请求撤销一审判决，依法改判支持一审诉讼请求。驿城区政府答辩称：1.该宗地已经《河南省人民政府关于正阳县2013年度第二批城市建设征收土地的批复》（豫政土[2014]639号）、《河南省人民政府关于正阳县2014年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土[2015]943号）批准征收，正阳县人民政府依法下达了《征收土地的通告》和《听证告知通知书》，在征收补偿到位后，正阳县人民政府依法将该宗地征收。2.正阳县人民政府征收该宗地后，预将邹楼村刘庄组整体搬迁，经正阳县人民政府常务会议、正阳县人民政府县长办公会议专题研究安排，制定了《正阳县邹楼村刘庄组搬迁安置工作实施方案》，对真阳镇邹楼村刘庄组按照标准进行补偿安置，正阳县国土资源局发布《听证告知通知书》（[2017]第35号）、《关于收回正阳县邹楼村刘庄组搬迁安置范围内国有土地使用权的公告》（正储字[2017]35号），在对真阳镇邹楼村刘庄民组按照标准进行补偿安置后，正阳县人民政府依法作出《关于收回ZYBH-2015-022号国有土地使用权的决定》，该具体行政行为事实清楚，程序合法。3.该宗地原属集体土地，已经征收为国有土地情况下，邹楼村刘庄组村民不具有诉权。综上，正阳县人民政府作出的收回决定，事实清楚、程序合法。请求人民法院依法维持正阳县人民政府作出的《关于收回ZYBH-2015-022号国有土地使用权的决定》。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，国家在实施城市规划进行旧城区改建过程中收回国有土地适用权的，必须给予适当补偿。至于收回国有土地使用权的程序，法律、行政法规及规范性文件对收回国有土地使用权应具备的程序未作出相应规定。依据正当程序原则,行政机关作出对当事人不利的行政决定前,应当书面告知当事人拟作出行政决定的事实、理由、依据和决定内容,以及其享有的陈述权、申辩权。本案中,正阳县人民政府在决定收回涉案国有土地使用权前，正阳县国土资源局虽作出《听证告知通知书》及《关于收回正阳县邹楼村刘庄组搬迁安置范围内国有土地使用权的公告》，告知拟收回国有土地的位置及相对人申请听证的权利等，但正阳县人民政府提供的证据不能证明两份公告是否张贴，以及张贴的位置、时间等，本院不能确认正阳县人民政府对涉案土地的原土地使用权人即本案上诉人进行了告知,亦不能确认行政相对人放弃了陈述、申辩的权利，应认定正阳县人民政府的行为违反了正当程序要求。其次，在正阳县人民政府作出被诉的收回国有土地使用权决定后，未告知行政相对人或进行公告，截止目前，被诉的收回国有土地使用权决定尚未合法送达。再次，正阳县人民政府决定收回涉案国有土地使用权，未提供证据证明其对涉案国有土地使用权人进行了适当补偿，根据以上理由，正阳县人民政府作出被诉的收回国有土地使用权决定，程序违法，但鉴于涉案地块已经出让，如撤销将会给公共利益造成重大损害,应依法确认该行政行为违法，但不予撤销。综上，许超、崔瀚文等四十七人的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销河南省驻马店市中级人民法院（2019）豫17行初559号行政判决；二、确认正阳县人民政府作出正政土【2017】36号《正阳县人民政府关于收回ZYHB—2015—022号国有土地使用权的决定》的行为违法。一、二审案件受理费各50元，由正阳县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  陈红云二〇二〇年十一月一日法官助理张宝玲书记员郭建花