广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1621号上诉人（原审被告）：梅州市梅江区人民政府。住所地：广东省梅州市梅江区仲元东路**。法定代表人：钟秀堂，区长。委托代理人：巫清梅，广东从善律师事务所律师。委托代理人：钟耀武，梅州市梅江区山林权属争议调处办公室工作人员。上诉人（原审被告）：梅州市人民政府。。住所地：广东省梅州市江南新中路梅州市人民政府综合大楼法定代表人：张爱军，市长。委托代理人：李秀萍、房敏玲，均为梅州市司法局工作人员。上诉人（原审第三人）：梅州市梅江区西阳镇新联村黎屋村民小组。负责人：李仕雄，组长。委托代理人：黄砚乔，广东粤梅律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：梅州市梅江区西阳镇新联村何屋村民小组。负责人：何乐昌，组长。上诉人梅州市梅江区人民政府（下称梅江区人民政府）、梅州市人民政府、梅州市梅江区西阳镇新联村黎屋村民小组（下称黎屋村民小组）因与被上诉人梅州市梅江区西阳镇新联村何屋村民小组（下称何屋村民小组）林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2019）粤14行初33号行政判决，均向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年12月5日，原告何屋村民小组向梅江区人民政府递交《林权争议调解处理申请书》称，座落梅江区西阳镇新联村山林地“上雷公坑”，东至田，西至四平，南至田块－四平，北至田块，属于原告的自留山，有1981年自留山证11本、1981年分山登记薄一本及2008年原告11户村民与第三人黎屋村民小组村民卢敏虎签订的承包合同证实，第三人没有自留山。梅江区人民政府受理原告的申请后，第三人书面答复称，争议林地实际为“下雷公坑”，大量证人证言证明，“雷公坑”有上、下之分，“上雷公坑”属于原告没有争议，“下雷公坑”原是白宫公社红卫农场的山林，1979年农场解散，农场的生产资料由白宫公社直接管理，1983年后由新联村接管，新联村特成立了黎屋队接收原红卫农场的生产、生活资料。第三人一直管理使用“下雷公坑”至争议发生，“下雷公坑”与原告无关。2018年4月13日梅江区人民政府组织双方勘查现场并制作现场勘查图（图一），双方确认争议林地座落梅江区西阳镇新联村“雷公坑”，东至田面为界，西至与四平山脊为界，南至拱桥面上山脊为界，北至上雷公坑山脊界，面积85亩。2018年4月23日梅江区人民政府指派林业勘测技术人员根据第三人村民卢敏虎的现场指认，制作了《承包商卢敏虎现场指认图》（图四），2018年4月27日林业勘测技术人员根据原告提供的1981年的11本自留山证和分山登记薄，现场勘查并制作了《分山记录本何屋队示意图》（图二）、《分山记录本何屋村民详细划分图》（图三）、《何屋描述分山范围勘查示意图》（图五），2018年5月18日林业勘测技术人员根据第三人村民卢敏虎、黎东方的现场指认，制作了《争议地黎屋队经营示意图》（图六），但现场勘查图（二）、图（三）、图（四）、图（五）、图（六）均未通知双方当事人到场，双方当事人亦未在上述现场勘查图上签名确认。之后，梅江区人民政府结合对相关知情人的询问笔录，组织双方当事人进行调解，但未达成调解协议。2018年11月2日梅江区人民政府作出梅区府行决〔2018〕1号《林权争议处理决定书》（下称1号《处理决定》），认定何屋村民小组与黎屋村民小组争议的林地座落西阳镇新联村雷公坑，东至田，南至拱桥上山山脊，西至与四平交界山山脊，北至上雷公坑坑口山脊，面积85亩，主要是碳汇造林和竹林，现状为梅大高速从争议林地穿过。该争议林地原属于白宫红卫农场管理，林业三定时期未落实林业生产责任制，农场解散后争议林地一直由黎屋村民小组经营管理。实质是雷公坑有上雷公坑、下雷公坑之分，争议林地是黎屋村民小组经营管理的下雷公坑。何屋村民小组提供的11份自留山证和分山登记簿经过实地勘查和分析，与争议林地不存在关联。卢敏虎与何屋村民小组的《承包合同》经实地指认和勘查，不能作为定案依据。遂根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第十条第一款第（十）项、第二十四条的规定，作出决定：面积85亩争议林地所有权归黎屋村民小组集体所有。何屋村民小组不服并申请行政复议，2019年5月5日梅州市人民政府作出梅府行复〔2019〕2号《行政复议决定》（下称2号《复议决定》），维持1号《处理决定》。2019年5月23日，原告向原审法院提起本案诉讼，请求：1、撤销梅江区人民政府作出的1号《处理决定》。2、撤销梅州市人民政府作出的2号《复议决定》。3、判令梅江区人民政府重新作出具体行政行为。另，庭审前，原、被告双方均申请证人出庭作证，庭审中，双方证人均出庭作证。原审法院认为：本案的争议焦点是1号《处理决定》和2号《复议决定》是否合法。原告何屋村民小组与第三人黎屋村民小组因雷公坑85亩林地发生权属争议纠纷，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四条第一款的规定，被告梅江区人民政府对双方的林地权属争议作出1号《处理决定》是履行法定职责。被告梅江区人民政府接到原告的《林权争议调解处理申请书》后，经过审查依法立案、发布受理公告并向被申请人发出《提交书面答复通知书》，然后根据双方提交的证据材料调查取证、现场勘验、调解，在调解不成的情况下，作出1号《处理决定》程序合法。但1号《处理决定》确认的争议林地的四至与现场勘查记录记载的四至及现场勘查图（图一）标明的四至不完全一致；现场勘查绘制图（二）、图（三）、图（四）、图（五）、图（六）未通知原告和第三人到场，原告对上述现场勘查图不予认可，因此，上述现场勘查图不具有证据效力，不予采信；且第三人村民卢敏虎现场指认的承包山地图与卢敏虎和原告11户村民签订承包山地合同的范围不一致。另外，原告当庭提交的《新联村何、黎屋村民小组关于雷公坑争议调解协议》虽是复印件，但经过了镇政府参与调解的相关领导核实与原件无异，被告梅江区人民政府也承认该调解协议的争议范围与本案原告与第三人争议林地的范围有交叉。综上所述，被告梅江区人民政府未能有效排除原告11本自留山证和分山登记簿与争议林地具有关联性，亦未能有效排除《新联村何、黎屋村民小组关于雷公坑争议调解协议》与争议林地具有关联性的情况下，将争议林地确权归第三人所有，属于事实不清，证据不足，适用法律错误。被告梅州市人民政府作出2号《复议决定》维持1号《处理决定》，同样属于事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应当撤销。因此，原告请求撤销1号《处理决定》和2号《复议决定》，并判决梅江区人民政府重新作出林权争议处理决定书，理由成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决：一、撤销梅州市梅江区人民政府作出的梅区府行决〔2018〕1号《林权争议处理决定书》；二、撤销梅州市人民政府作出的梅府行复〔2019〕2号《行政复议决定书》；三、责令梅州市梅江区人民政府自本判决生效之日起在法定期限内重新作出林权争议处理。上诉人梅江区人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。（一）一审判决以“但1号《处理决定》确认的争议林地的四至与现场勘查记录记载的四至及现场勘查图（图一）标明的四至不完全一致；”作为撤销事由错误。在本案一审判决前，争议双方对处理决定中争议林地的四至表述均无异议，被上诉人在提出行政复议申请和行政诉讼过程中，都认可1号《处理决定》中争议林地的四至表述；而且，被上诉人何屋村民小组长何乐昌在2013年5月14日接受梅江区山调办询问双方在雷公坑山林争议地四至时，亦明确称“具体见双方勘查图”。可见，争议双方在《现场勘查记录》和《山林争议示意图》中对争议林地四至表述与上诉人在1号《处理决定》中争议地的四至表述是完全一致的。一审法院未经现场勘查，仅凭文字方面表述内容不完全一致作为撤销处理决定的事由之一，显属错误。（二）一审以“现场勘查绘制图（二）、图（三）、图（四）、图（五）、图（六）未通知原告和第三人到场，原告对上述现场勘查图不予认可，因此，上述现场勘查图不具有证据效力，不予采信；且第三人村民卢敏虎现场指认的承包山地图与卢敏虎和原告11户村民签订承包山地合同的范围不一致。”作为撤销事由错误。首先，我省现行处理林权争议的法律程序性规定中并没有要求行政机关在作出处理决定前必须或应当组织质证或听证。本案中，上述图（二）、图（三）、图（四）、图（五）、图（六）是依据图（一）所作的工作分析图，是上诉人根据双方确认无误的图（一）所示争议林地名称、四至范围、面积、现状和附图基础上，结合被上诉人提供的11户自留山证和分山登记本记载的四至、座向、方位；以及卢敏虎现场指认的其承包山地范围；卢敏虎、黎东方现场指认的经营山地范围进行分析而作，这些图纸和询问笔录均是行政处理决定认定中的过程性资料，无需通知争议双方到场，上诉人未组织质证或听证也不违反法定程序。其次，关于卢敏虎承包地问题。上诉人通过现场勘查，结合卢敏虎在现场指认承包林地的作业范围（见图四），查明涉案《承包合同》第一条所示承包地四至及其范围既不在涉案被上诉人11户自留山证所示林地范围内，也不在争议林地范围内，不能证明《承包合同》所示承包地就是11户自留山证中的林地。因此，上诉人认定该《承包合同》与争议林地不具有关联性，依法有据。一审仅仅以被上诉人对该五张图不予认可，不考虑林地确权的实际，就认定该五张图不具有证明力，显然过于草率，亦与法不符。（三）一审以“原告当庭提交的《新联村何、黎屋村民小组关于雷公坑争议调解协议》……与第三人争议林地的范围有交叉。”为由作为撤销事由错误。首先，上诉人在《林权争议受理公告》和争议双方2018年7月25日的《调解会议记录》中均明确要求争议双方提交权属证明材料，但双方表示除已提交的证据外，没有其他证据提交。上诉人在工作中了解到双方因高速公路建设征地发放“雷公坑”林地的征地补偿款产生争议时，双方曾对6.8亩林地达成初步的调解意向，但因双方事后反悔而无果。为此，上诉人曾到西阳镇人民政府和梅县林业局查找争议双方是否存在《调解协议》，但未发现该《调解协议》原件，亦未发现西阳镇人民政府和梅县林业局有该《调解协议》的备案登记。且被上诉人一审向法庭提交的该《调解协议》是复印件，并非原件。西阳镇人民政府于2012年5月14日在该复印件上加盖印章并注明“此复印件与原件相符，审核人：刘清耀。”从所加盖的核对章来看，时间发生在2012年5月14日，被上诉人直到一审法庭才提交，这充分说明被上诉人是持有该证据但故意不提交，因其在上诉人作出处理决定前未提交该证据，由此造成的不利后果理应由被上诉人承担。从该《调解协议》内容来看，四至表述不明确，没有提交附图，又未加盖林权争议处理机构印章，也未报同级人民政府或者林业行政主管部门备案，明显违反了《林木林地权属争议处理办法》第十三条和第十八条的规定。在未完善相关程序的情况下，该《调解协议》仍属无效协议。上诉人在受理本案林权争议后，经组织双方现场勘查并绘图，重新明确了双方争议林地的四至、现状和面积，在双方明确争议林地为85亩（包含此前双方高速路征地发生争议的6.8亩山地），且双方均明确表示无法协商并请求政府裁决时，上诉人根据《林木林地权属争议处理办法》第十三条和第十七条的规定，作出涉案85亩林地争议的处理决定，依法有据。因此，上诉人在一审庭审中表述如有调解协议，也只是涉及争议地中的6.8亩，并无不当。原审断章取义，以此作为撤销涉案处理决定的事由，显然错误。二、涉案《处理决定》是上诉人依职权所作，《处理决定》事实清楚，证据充分，处理结果正确。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求，维持梅江区人民政府作出的1号《处理决定》和梅州市人民政府作出的2号《复议决定》。上诉人梅州市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清。（一）一审判决认定“但1号《处理决定》确认的争议林地的四至与现场勘查记录记载的四至及现场勘查图（图一）标明的四至不完全一致”与事实不相符。根据梅江区人民政府在一审程序中提交的证据显示，争议双方确认的山林示意图与处理决定界线图是一致的，确权处理的面积亦是一致的（均是85亩），仅仅是现场勘查时将北至描述为“上雷公坑山脊为界”，作出确权处理决定时为了描述得更精确，但都是同一地块。一审法院未经现场勘查，作出这一认定显然是认定事实不清。（二）一审判决认定“现场勘查绘制图（二）、图（三）、图（四）、图（五）、图（六）未通知原告和第三人到场，原告对上述现场勘查图不予认可，因此，上述现场勘查图不具有证据效力，不予采信”缺乏法律依据。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四十一条并未要求调处机构对调处过程中形成或收集的证据应当组织质证，调处机构未组织质证不违反法定程序。这五张图并不是作出1号《处理决定》的关键证据，一审法院仅仅以被上诉人对该五张图不予认可，在未进行现场核实的情况下，就认定该五张图不具有证据效力，显然过于草率。（三）一审判决认为“另外，原告当庭提交的《新联村何、黎屋村民小组关于雷公坑争议调解协议》虽是复印件，但经过了镇政府参与调解的相关领导核实与原件无异，被告区政府也承认该调解协议的争议范围与本案原告与第三人争议林地的范围有交叉”，以此得出“梅江区人民政府未能有效排除原告11本自留山证与分山登记簿与争议林地具有关联性，亦未能有效排除《新联村何、黎屋村民小组关于雷公坑争议调解协议》与争议林地具有关联性的情况下，将争议林地确权给第三人所有，属于事实不清，证据不足，适用法律错误”的结论，属于违反法律规定，认定事实不清。梅江区人民政府已经在调处期间要求被上诉人提交证据，但被上诉人在调处期间甚至复议期间均未提交《调解协议》，一审法院应当对该协议不予采纳。《调解协议》复印件属于无效证据，该协议被上诉人未能出示原件，复印件中无调处机构梅县区人民政府盖章确认，未送人民政府及林业行政主管部门备案。该协议显示仅仅是在林权争议调解过程中，原审第三人作出妥协而认可的事实、方案和建议，不得在后续的诉讼程序中作为对原审第三人不利的证据。但是一审法院却采信该协议，以此否定梅江区人民政府作出的l号《处理决定》及上诉人作出的2号《复议决定》，显然认定事实错误。二、一审法院程序违法。被上诉人向一审法院提交的《调解协议》是复印件，并非原件，从所加盖的核对章来看，时间发生在2012年5月14日，如果被上诉人要把其当作证据使用，一审法院应当要求“刘清耀”出庭作证，对该《调解协议》的真实性、关联性、合法性进一步核查，但一审法院并未要求证人出庭作证，过于草率、含糊。并且，被上诉人应当在开庭审理前完成举证责任，但却在一审庭审中提交了《调解协议》复印件，已经明显超过法定举证期限。在此情况下，一审法院未要求被上诉人说明理由，且直接采信该证据作为定案依据，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人黎屋村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、梅江区人民政府作出的l号《处理决定》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予支持。上诉人一直有经营管理争议林地的历史事实。上诉人原村民小组长何如良亦证实何屋村民小组没有在争议山林从事过任何经营活动，被上诉人在一审庭审时对何如良的证词无异议。从被上诉人提交的11本《自留山证》显示，发证时间均为1981年12月18日，当时新联村并未接管红卫农场，作为隶属于新联村的何屋村民小组怎么可能在红卫农场即争议林地内分得山林且办得自留山证？原审判决以1号《处理决定》确认的争议林地的四至与现场勘查记录记载的四至及现场勘查图（图一）标明的四至不完全一致为由撤销该处理决定不当。原审法院以梅江区人民政府提交的现场勘查绘制图（二）、图（三）、图（四）、图（五）、图（六）未通知被上诉人和上诉人到场，被上诉人不认可，因此不具有证据效力且未能有效排除被上诉人11本《自留山证》和《分山登记簿》与争议林地具有关联性为由撤销处理决定不当。现场勘查工作人员先通过召集双方当事人到场，现场指认出争议林地的四至，后勾勒出草图经双方当事人确认，后根据被上诉人提供的《自留山证》和《分山登记簿》，通过询问当时的分山参与人及现场勘验印证，勾勒出每一本《自留山证》的草图，经现场查验，11本《自留山证》对应的四至与争议山林并无重叠关联，符合客观事实。原审法院以梅江区人民政府未能有效排除《新联村何、黎屋村民小组关于雷公坑争议调解协议》与争议林地具有关联性为由撤销处理决定不当。原审法院以梅江区人民政府确认该协议涉及的面积与争议山地有交叉6.8亩为由，认为未能有效排除关联性不妥。协议虽经双方签名，但事后何屋村民小组先行反悔，一直没有履行。该协议形成的过程不能成为本案定案的依据，无法律效力。原审法院以梅江区人民政府提交的村民卢敏虎现场指认的承包山地图与卢敏虎和被上诉人11户村民签订承包山地合同的范围不一致为由撤销处理决定不当。卢敏虎是黎屋村民组村民，其承包何屋村民小组的山林，于2008年10月1日签订了一份《承包合同》，该合同四至约定不明，亦没有经村委会、镇政府确认批准，不能作为认定本案的依据，更何况经卢敏虎本人确认，承包范围并不包含争议山林。二、梅州市人民政府作出的2号《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确。三、原审法院在没有实地勘查的情况下仅凭被上诉人提交的几份证据就直接撤销梅江区人民政府进行了历时多年的实地勘查和走访调查所作出的处理决定不当，不利于解决群众矛盾。综上，请求二审法院撤销一审判决，确认梅江区人民政府作出的1号《处理决定》、梅州市人民政府作出的2号《复议决定》合法有效，驳回被上诉人何屋村民小组的全部的诉讼请求。被上诉人何屋村民小组二审期间未提交书面答辩意见。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院认为：本案为林木林地权属争议处理决定及行政复议纠纷。二审争议的焦点为：梅江区人民政府作出的1号《处理决定》及梅州市人民政府作出的2号《复议决定》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十六条第二、三项规定：“调处机构进行现场调查勘验，应当通知当事人或者当事人按规定推举的代表、所委托的代理人、村（居）法律顾问到场，同时通知当地有关乡镇人民政府、街道办事处或者村（居）负责人参与见证。调处机构应当制作现场勘验笔录，并绘制权属争议界线图，由勘验人、当事人、见证人及有关到场人员签名或者盖章。必要时，可邀请有关单位协助。调处机构进行现场调查勘验，申请人无正当理由拒不到现场、未经调处机构许可中途退出现场或者无正当理由拒绝签字的，可以按照自动放弃申请处理。被申请人或者第三人有此类行为的，不影响实地调查勘验正常进行，但是应当在现场勘验笔录中加以说明。”本案中，上诉人梅江区人民政府在涉案林木林地权属争议调处过程中，仅组织何屋村民小组与黎屋村民小组双方勘查现场并制作现场勘查图（图一），双方确认争议林地四至及面积。2018年4月23日，梅江区人民政府指派林业勘测技术人员根据黎屋村民小组村民卢敏虎的现场指认，制作了《承包商卢敏虎现场指认图》（图四），但该《承包商卢敏虎现场指认图》未经何屋村民小组代表签名确认。而且，梅江区人民政府据以作出本案被诉的1号《处理决定》的现场勘查绘制图（二）、图（三）、图（五）、图（六）均未通知何屋村民小组与黎屋村民小组双方到场并对上述现场勘查绘制图签名确认，不符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十六条第二、三项规定，上述现场勘查图因违反法定程序，不具有证据效力。此外，何屋村民小组一审庭审中提交的《新联村何、黎屋村民小组关于雷公坑争议调解协议》虽是复印件，但经过了镇政府参与调解的相关领导核实与原件无异，且一审庭审中梅江区人民政府代理人也确认该《调解协议》所涉及范围有6.8亩位于争议范围内，二审上诉理由中，梅江区人民政府再次对该事实予以确认。因此，梅江区人民政府未经组织何屋村民小组与黎屋村民小组双方对何屋村民小组提交的11本《自留山证》、《分山登记簿》、卢敏虎承包范围是否包含争议山林的问题进行现场勘验并经双方签名确认，即认定何屋村民小组提交的上述证据与争议林地不具有关联性，并在《新联村何、黎屋村民小组关于雷公坑争议调解协议》所涉及范围有6.8亩位于争议范围内的情况下，作出被诉1号《处理决定》，将争议林地确权归黎屋村民小组所有，属于认定事实不清，证据不足，适用法律错误。梅州市人民政府作出2号《复议决定》，维持上述1号《处理决定》，亦属于认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应当予以撤销。原审判决撤销梅江区人民政府作出的1号《处理决定》及梅州市人民政府作出的2号《复议决定》，责令梅江区人民政府在法定期限内重新作出林权争议处理，并无不当，本院依法应予以维持。上诉人梅江区人民政府、梅州市人民政府上诉主张现场勘查绘制图（二）、图（三）、图（四）、图（五）、图（六）属于调处机构对调处过程中形成或收集的证据，调处机构未组织质证不违反法定程序，何屋村民小组一审庭审中提交的《新联村何、黎屋村民小组关于雷公坑争议调解协议》属于无效证据，不应当予以采信的上诉理由，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。上诉人黎屋村民小组上诉主张卢敏虎承包范围不包含争议山林，《新联村何、黎屋村民小组关于雷公坑争议调解协议》事后何屋村民小组先行反悔，一直没有履行，该协议无法律效力，但未提供有效证据予以支持，其上诉理由不成立，本院不予采纳。上诉人梅江区人民政府、梅州市人民政府、黎屋村民小组的上诉请求，因理据不足，本院依法均应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费150元，由上诉人梅州市梅江区人民政府、梅州市人民政府、梅州市梅江区西阳镇新联村黎屋村民小组各负担50元。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年十一月四日书记员  钟能英