广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终57号上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广东省广州市白云区广园中路**。法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：张玮、胡韵斐，均系该府工作人员。被上诉人（原审原告）：陈润好，女，汉族，住广东省广州市白云区。上诉人广州市白云区人民政府（下称白云区人民政府）因与被上诉人陈润好行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初278号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：钟落潭镇人民政府于2018年6月8日作出《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》。该通知的主要内容为：“陈润好：你（单位）未经批准，擅自在钟落潭镇竹三村竹三村幼儿园地址进行违法建（构）筑物，违反《广州市城乡规划法》的有关规定。现责令你（单位）于2018年6月15日前，将该处违法建（构）筑物自行拆除，逾期不拆除。镇政府将依据《广州市违法建设查处条例》，组织力量进行强拆，所造成的一切后果由你（单位）负责。”原告不服该通知，于2018年6月11日向被告申请行政复议。被告于2018年6月15日向钟落潭镇人民政府发出《提出行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本，并于同日通过邮寄送达给该府。钟落潭镇人民政府向被告提交《行政复议答复书》和相关证据、依据材料后，被告按程序将上述材料副本送达原告。2018年8月2日，被告作出云府行复〔2018〕253号《行政复议延期审理通知书》，告知原告行政复议决定延期至2018年9月9日前作出。被告经审查认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，钟落潭镇人民政府作出的案涉《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》，属于程序性事项的告知行为，是对违法建设事项作出的阶段性处理，未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政复议受理范围。被告遂于2018年9月3日作出云府行复〔2018〕253号《驳回行政复议申请决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请，并依法将决定书送达原告和钟落潭镇人民政府。原告不服，向原审法院提起诉讼。原审法院于2018年12月10日作出（2018）粤71行初472号《行政判决书》，撤销被告作出的云府行复〔2018〕253号《驳回行政复议申请决定书》，责令被告在判决生效之日起六十日内对原告的行政复议申请重新作出处理。该判决已发生法律效力。被告根据该判决对原告的行政复议申请重新进行审查。审查过程中，钟落潭镇人民政府于2019年3月19日向被告作出《更正说明》，以案涉责令拆除通知部分内容有误为由，将通知中的当事人“陈润好”更正为“竹三村幼儿园”，将“违反《广州市城乡规划法》”更正为“违反《广州市城乡规划条例》”。被告遂于2019年3月26日作出云府行复〔2019〕90号《驳回行政复议申请决定书》，以“《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》对象当事人是竹三村幼儿园，申请人本人与《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》无利害关系，不是适格的提出复议申请的当事人”为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告收到该决定书后不服，再次诉至原审法院，请求撤销被告作出的云府行复〔2019〕90号《驳回行政复议申请决定书》，责令被告对原告的行政复议申请限期重新作出复议决定。另查明：2017年12月20日，广州市白云区教育局作出《广州市公办幼儿园审批登记注册证书》（登记注册证书号：BY44011127），载明竹三村幼儿园位于广州市白云区钟落潭镇竹汉公路xx号，举办者为广州市白云区钟落潭镇竹三村村民委员会，负责人为陈润好。2018年7月20日，钟落潭镇人民政府向竹三村幼儿园发出《告知书》，告知其镇政府将于近期组织力量对该单位违法建（构）筑物强制拆除。钟落潭镇人民政府于2018年7月23日对竹三村幼儿园一栋楼房（占地面积约290平方木，三层）、一个门楼（约100平方米）、一个星瓦棚（约500平方米）、二个围墙（一长约200米高3米、一个长约100米高3米）进行了强制拆除。原告不服上述强制拆除行为，于2018年8月13日向被告申请行政复议。被告于2018年8月23日作出云府行复〔2018〕335号《行政复议受理通知书》，对原告的该行政复议申请予以受理。因案涉责令拆除通知仍处于诉讼当中，被告于2018年11月12日作出云府行复〔2018〕335号《中止行政复议审查通知书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项规定，决定中止对该行政复议案的审查。原审法院认为：关于钟落潭镇人民政府2018年6月8日作出的《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》（以下简称“案涉通知”）是否属于行政复议受理范围的问题，生效的（2018）粤71行初472号《行政判决书》中已经论述理由，本案中不再重复论述。被告根据（2018）粤71行初472号《行政判决书》的指引重新对原告的行政复议申请进行审查的过程中，钟落潭镇人民政府于2019年3月19日作出《更正说明》，将案涉通知中的当事人由“陈润好”更正为“竹三村幼儿园”，实际上是钟落潭镇人民政府在行政复议期间自行改变了原行政行为的内容，而非仅是对文字错漏的补正。钟落潭镇人民政府在2018年8月8日向原告作出的钟信〔2018〕258号回复中称“经向竹料第二小学和竹三村委了解，该建筑物属承包人陈润好出资建设”，后在2019年7月8日向原告作出的钟府综〔2019〕138号回复中亦称“经我镇相关职能部门查阅2005年1月至2019年6月期间竹三村会计帐，暂未查到有关竹三村委会、经联社对竹三村幼儿园建筑物的出资建设情况”，且在本案及相关诉讼案件中，被告及钟落潭镇人民政府均无提供证据证明竹三村幼儿园系原告以外的其他单位或他人建设。即使钟落潭镇人民政府将该通知中的当事人“陈润好”更正为“竹三村幼儿园”，原告作为案涉违法建（构）筑物的实际建设者，仍然与案涉通知具有利害关系。被告在并无证据否定原告是案涉违法建（构）筑物实际建设者的情况下，以原告与案涉通知无利害关系为由决定驳回其行政复议申请，属主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予以撤销，被告应对原告的行政复议申请重新作出处理。退一步说，即使原告不是案涉违法建（构）筑物实际建设者，钟落潭镇人民政府系错误地向原告发出案涉通知，为原告设定了义务，原告亦与案涉通知具有利害关系。钟落潭镇人民政府在行政复议期间改变案涉通知的当事人，并不能否定原告与案涉通知之间的利害关系。虽然《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例均未对作出原行政行为的机关在行政复议期间自行改变原行政行为的情形应如何处理作出规定，但参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”的规定，被告应当将钟落潭镇人民政府改变原行政行为的事实告知原告并听取原告意见。原告如愿意撤回行政复议申请的，被告可以根据《中华人民共和国行政复议法》第二十五条的规定终止行政复议；但在原告与原行政行为有利害关系、且坚持要求确认原行政行为违法的情况下，被告也应作出是否确认原行政行为违法的决定。被告在未将钟落潭镇人民政府改变案涉通知内容的情况告知原告并听取原告意见的情况下，即作出驳回行政复议申请的决定，不对案涉通知的合法性进行审查，亦违反正当程序。综上所述，原告的诉讼请求有事实和法律依据，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项的规定，判决：一、撤销被告广州市白云区人民政府于2019年3月26日作出的云府行复〔2019〕90号《驳回行政复议申请决定书》；二、被告广州市白云区人民政府于判决生效之日起六十日内对原告的行政复议申请重新作出处理。上诉人白云区人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人作出的云府行复〔2019〕90号《行政复议决定》认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。本案中，拆除违法建（构）筑物的执法对象应为竹三村幼儿园，钟落潭镇人民政府于2019年3月19日作出《更正说明》，将案涉通知的当事人更正为竹三村幼儿园。根据竹三村民委员会作出的《声明》，竹三村民委员会作为竹三村幼儿园的举办者，对钟落潭镇人民政府作出的案涉通知并未提出异议。案涉通知对象当事人是竹三村幼儿园，被上诉人与案涉通知无利害关系，不是适格的提出复议申请的当事人。鉴于被上诉人并未提交与具体行政行为存在利害关系的相关证明材料，应由被上诉人承担不利后果。上诉人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定，驳回被上诉人的行政复议申请，适用依据正确。二、一审判决认定事实不清，适用法律依据错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条及《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条的规定，被上诉人与被诉行政行为是否存在利害关系的举证责任应在被上诉人。被上诉人在行政复议过程中并未提交存在利害关系的证据，仅在上诉人作出云府行复〔2019〕90号《驳回行政复议申请决定书》后提起诉讼时才提供钟落潭镇人民政府的信访回复，且被上诉人所提供的钟落潭镇人民政府作出的钟信(2018)258号、钟信(2019)138号信访回复并非生效法律文书，不能作为认定案件事实的依据。上诉人根据申请人在申请复议时提供的证据以及相关材料作出云府行复〔2019〕90号《驳回行政复议申请决定书》，依据充分。一审判决认为上诉人和钟落潭镇人民政府无证据证明竹三村幼儿园系被上诉人以外的其他单位或他人建设，即认为上诉人在无证据否定被上诉人是涉案违法建（构）筑物的实际建设者的情况下，以被上诉人与案涉通知无利害关系为由驳回其行政复议申请属证据不足、适用法律法规错误，是错误地将被上诉人与被诉行政行为是否存在利害关系的举证责任置于上诉人。申请人与具体行政行为存在利害关系是行政复议申请受理的条件，应由被上诉人进行举证。一审判决错误分配举证责任，属于认定事实不清，适用法律依据错误，依法应予撤销。此外，钟落潭镇人民政府于2019年3月19日作出的《更正说明》，将原案涉通知的当事人由“陈润好”更正为“竹三村幼儿园”，该《更正说明》并未对被上诉人设定权利义务，同时解除了原案涉通知对被上诉人的告知。且原案涉通知是钟落潭镇人民政府在查处违法建设过程中的程序性告知行为，该通知仅要求当事人对违法建筑物自行拆除，并未对违法建筑物作出认定和处理，该程序性告知行为不具有强制执行力。原案涉通知并未减损被上诉人的任何权益，在钟落潭镇人民政府作出《更正说明》后，被上诉人与案涉通知存在利害关系的基础已经丧失。被上诉人的行政复议申请不符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的受理条件，应予以驳回。三、被上诉人已对相关强制拆除行为提起行政复议申请，被上诉人的诉讼请求依法应予驳回。2018年8月13日，被上诉人就钟落潭镇人民政府于2018年7月23日强制拆除竹三村幼儿园的一栋楼房、一个门楼、一个星瓦棚及二个围墙的行为向上诉人申请行政复议。上诉人于2018年8月23日作出云府行复(2018)335号《行政复议受理通知书》，依法对被上诉人的行政复议申请予以受理。因被上诉人已经就竹三村幼儿园后续强制拆除行为寻求了复议救济，案涉通知的效力已经被后续的强制拆除行为所吸收，并不产生独立的、最终的法律效果。因此，案涉通知属于程序性、过程性的行政行为，对被上诉人或利害关系人的权利义务尚未产生实质影响。被上诉人如存在实际受损的权益可以在对涉案房屋强制拆除行为的复议审查中得到救济，被上诉人的诉讼请求依法应予驳回。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人陈润好二审诉讼期间未提交书面答辩意见。本院二审经审查，对原审判决查明认定的事实予以确认。本院另查明：一审诉讼期间，被上诉人陈润好向原审法院提交了两份钟落潭镇人民政府对其作出的《信访回复》，其中钟落潭镇人民政府于2018年8月8日向陈润好作出的钟信〔2018〕258号回复中称“经向竹料第二小学和竹三村委了解，该建筑物属承包人陈润好出资建设”。钟落潭镇人民政府于2019年7月8日向陈润好作出的钟府综〔2019〕138号回复中称“经我镇相关职能部门查阅2005年1月至2019年6月期间竹三村会计帐，暂未查到有关竹三村委会、经联社对竹三村幼儿园建筑物的出资建设情况”。本院认为：本案为行政复议纠纷。二审争议的焦点为：上诉人白云区人民政府作出的云府行复〔2019〕90号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，虽然钟落潭镇人民政府于2019年3月19日作出《更正说明》，将案涉通知中的当事人由“陈润好”更正为“竹三村幼儿园”，但依据钟落潭镇人民政府于2018年8月8日向陈润好作出的钟信〔2018〕258号回复中称“经向竹料第二小学和竹三村委了解，该建筑物属承包人陈润好出资建设”及2019年7月8日向陈润好作出的钟府综〔2019〕138号回复中称“经我镇相关职能部门查阅2005年1月至2019年6月期间竹三村会计帐，暂未查到有关竹三村委会、经联社对竹三村幼儿园建筑物的出资建设情况”的内容来看，认定陈润好应系涉案违法建（构）筑物的实际建设者，其与案涉通知具有利害关系。上诉人白云区人民政府在并无证据否定陈润好是涉案违法建（构）筑物实际建设者的情况下，以陈润好与案涉通知无利害关系为由，作出本案被诉的云府行复〔2019〕90号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回其行政复议申请，不符合上述《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，属主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予以撤销，由白云区人民政府对陈润好的行政复议申请重新作出处理。此外，正当程序原则的基本含义是指行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前向当事人和利害关系人告知事实，并说明理由，听取公民、法人和其他组织的意见。行政机关应当告知公民、法人和其他组织享有陈述意见的权利，并为公民、法人和其他组织提供陈述事实、表达意见的机会。本案中，虽然《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未对作出原行政行为的机关在行政复议期间自行改变原行政行为的情形应如何处理作出规定，但参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”的规定，白云区人民政府在作出本案被诉的云府行复〔2019〕90号《驳回行政复议申请决定书》之前，应当将钟落潭镇人民政府改变原行政行为的事实告知陈润好并听取其意见。如陈润好愿意撤回行政复议申请，白云区人民政府可以根据《中华人民共和国行政复议法》第二十五条的规定终止行政复议；但在陈润好与原行政行为有利害关系、且坚持要求确认原行政行为违法的情况下，白云区人民政府应作出确认原行政行为是否合法的决定。而白云区人民政府在未将钟落潭镇人民政府改变涉案通知内容的情况告知陈润好并听取陈润好意见的情况下，即作出云府行复〔2019〕90号《驳回行政复议申请决定书》，违反了正当程序原则，属于程序违法，该行为依法亦应予以撤销。综上，原审判决撤销白云区人民政府作出的云府行复〔2019〕90号《驳回行政复议申请决定书》；由白云区人民政府于判决生效之日起六十日内对陈润好的行政复议申请重新作出处理，并无不当，本院依法应予以维持。白云区人民政府上诉主张陈润好与案涉通知不具有利害关系，因理据不足，本院不予采纳。关于其上诉认为案涉通知的效力已经被后续的强制拆除行为所吸收，属于程序性、过程性的行政行为，对被上诉人的权利义务尚未产生实质影响的问题，由于钟落潭镇人民政府作出的案涉通知是否属于行政复议受理范围的问题，生效的（2018）粤71行初472号《行政判决书》已经认定“案涉通知对竹三村幼儿园的建设行为作出了定性并对陈润好施加了不利负担，对陈润好所在幼儿园财产的减少、损毁的结果形成了确定力与执行力，对陈润好的权利义务产生了实际影响，实质是具有外部法律效力、对公民和其他组织财产进行处分的行政处理决定，也实际上成为后来钟落潭镇人民政府强制拆除的依据。白云区人民政府受理陈润好的行政复议申请后，以该通知属于程序性事项的告知行为、不属于行政复议受理范围为由作出案涉驳回行政复议申请决定，处理结果不当，依法应予纠正。……”。因此，白云区人民政府上诉请求撤销一审判决，驳回被上诉人陈润好的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年十一月二十四日书记员  钟能英