广东省湛江市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤08民终3208号上诉人（原审原告）：广东长山农场，住所地廉江市长山镇长山农场场部。法定代表人：李锡维，该场书记。委托诉讼代理人：蔡海燕，广东国邦律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴清泉，广东国邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：冯小凡，女，1975年8月2日出生，汉族，公民身份号码440************726，住廉江市长山镇东升农场长山分场中学**。委托诉讼代理人：郑佳明，男，1965年12月10日出生，汉族，公民身份号码440************155，住廉江市******。被上诉人（原审被告）：林荣兴，男，1959年12月8日出生，汉族，公民身份号码440************73X，，住廉江市长山镇东升农场长山分场机务队**上诉人广东长山农场因与被上诉人冯小凡、林荣兴合同纠纷一案，不服广东省廉江市人民法院（2020）粤0881民初423号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月7日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人广东长山农场的委托诉讼代理人蔡海燕，被上诉人冯小凡及其委托诉讼代理人郑佳明，被上诉人林荣兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人广东长山农场上诉请求：1.依法撤销（2020）粤0881民初423号民事判决，改判广东长山农场与冯小凡就广东长山农场梭岭的612平方米胶厂车间、办公室及其所占用土地使用权的转让行为无效，冯小凡、林荣兴立即将位于广东长山农场梭岭的612平方米胶厂车间、办公室及其所占用土地使用权返还给广东长山农场；2.判令冯小凡、林荣兴承担本案一、二审案件受理费及诉讼保全费用。事实和理由：一审法院认定涉案房地产的买卖合同没有违反法律的效力性强制规定，不属《合同法》第五十二条规定的无效情形，从而认定合同有效是错误的。主要理由：一、涉案房地产买卖合同因违反法律的效力强制性规定而无效。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”国务院《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织；(二)领有国有土地使用证；(三)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明和个人；(四)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。”国办发【2001】8号文《关于依法保护国有农场土地合法权益的意见》第三条规定：“违反法律规定程序将国有农场所属土地确定给其他个人，其批准文件和证书也应无效。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”第三十九条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。”而判断上述法律法规属于效力性强制性规定还是管理性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。根据上述法律法规的规定可知，非法转让土地使用权，是指违反土地管理法律法规的有关规定，将依法管理和持有的土地使用权擅自转让给他人的行为。除法定的特殊情况外，以土地划拨方式或无偿取得的土地使用权不得进入市场交易或流转，也就是说通过土地划拨方式取得的国有土地使用权，必须依法按法定程序转变为可出让的土地使用权之后，方可进入市场交易或流转，而不是按当事人意思自治决定。土地制度是我国根本制度，保护国有土地不流失是关系到国家根本利益，而违反上述法律法规将导致国有土地流失，严重损害国家利益，故上述法律法规属效力性强制性规定。本案中，原广东省国营东升农场（以下简称“东升农场”）与冯小凡签订的厂房、办公室及其所占用的土地使用权转让协议所涉及的土地为划拨取得，土地使用权人广东长山农场未经有批准权的人民政府审批，不具有对土地使用权进行处分的权利，其与冯小凡签订的厂房、办公室及其所占用土地使用权转让协议违反了上述法律、行政法规的效力性强制性规定，导致国有土地流失，严重损害国家利益，属非法转让土地使用权。故根据上述法律法规及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”之规定，涉案房地产买卖合同应认定无效。二、冯小凡应当将涉案厂房、办公室及其所占用土地使用权返还给上诉人广东长山农场。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”如前所述，涉案的厂房及办公室转让协议因违反法律、法规的强制性规定而无效，故冯小凡应将涉案的厂房及办公室返还给广东长山农场。三、冯小凡向廉江市国土资源局申请确权过程中有虚构事实隐瞒真相的行为，以无效的涉案厂房及办公室买卖事实而申请办理并取得的《房地产权证》是无效的。涉案厂房及办公室原属东升农场建造及所有，并不是冯小凡的个人财产。首先，从冯小凡向廉江市国土资源局提交的申请书、承办房屋所有权具结书来看，冯小凡陈述于1980年自筹资金建造简易结构厂房一幢，并且产权属其个人所有，试问冯小凡于1975年出生，在1980年时才5岁，冯小凡如何自筹资金建造该房?且在20年之后即2001年才去办理房地产权证，这显然与事实不符。其次，根据《中华人民共和国房地产管理法》第六十一条第三款“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房地产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用证书”以及《城市房屋权属登记管理办法》第三十六条第一款“以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书的，由登记机关收回其房屋权属证书或者公告其房屋权属证书作废，并可对当事人处以1千元以下罚款”之规定，冯小凡为达到取得《房地产权证》的非法目的，刻意隐瞒涉案厂房及办公室房屋权属来源的事实，不向廉江市国土资源局作出说明，致使廉江市国土资源局对涉案厂房及办公室房屋作出认定事实错误，并以无效房产买卖事实作为办理《房地产权证》的申请依据，且没有办理土地使用权变更登记，故冯小凡非法取得涉案厂房及办公室房屋的《房地产权证》是无效的。综上，一审判决认定事实错误、适用法律不正确，请求二审法院依法支持广东长山农场的上诉请求。被上诉人冯小凡、林荣兴答辩称：一、原东升农场与冯小凡之间转让涉案房地产行为没有违反法律法规的强制性规定，转让协议合法有效。1.《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第三条第二款和《关于国营农场向家庭农场转让国有资产的若干暂行规定》（1991.02.20）第一条规定，国营农场可以转让国有资产。2001年，原东升农场为了盘活企业资产，将丢荒涉案胶厂车间土地转让给冯小凡是符合当时政策规定的。2.转让价格公平合理。涉案房地产已丢荒多年，且部分厂房已倒塌，已丧失了使用功能，双方以130元/㎡的价格交易，在当时经济环境条件下算是高价转让的。原东升农场转让涉案房地产的行为没有损害国家和集体利益。3、转让程序合法。根据国有企业资产转让有关规定，国有企业转让资产须经上级主管部门批准。本案资产转让经过原东升农场场务会议讨论通过，且转让收益按比例上缴给湛江农垦局（详见东升农场财务科收款收据财会记账④联），视为上级主管部门批准涉案房地产转让。此外，冯小凡受让涉案房地产后，依法领取了《房地产权证》。当时，《房地产权证》是土地证和房产证两证合一的，冯小凡取得了《房地产权证》说明政府已经批准涉案房屋所占土地使用权转让。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原东升农场转让涉案房地产给冯小凡的行为不存在合同无效的情形，转让协议合法有效。二、广东长山农场上诉称冯小凡向廉江国土资源局申请确权过程中有虚构事实、隐瞒真相的行为，纯属无理。冯小凡在办理房地产权证的过程中提交申请书，虽然申请书中主张于1980年自筹资金建造简易结构厂房一幢，但是，这并不等于冯小凡虚构事实隐瞒真相。因为，涉案房屋已由原东升农场转让给冯小凡，冯小凡支付了对价款，房屋已归冯小凡所有，这跟冯小凡主张“自建”没有本质区别。况且，冯小凡在办证过程中所提交办证申请材料由行政机关依法审查，属于行政范围，这与双方转让行为是否有效无关。综上所述，一审判决认定事实清楚，广东长山农场上诉理由不成立，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉。广东长山农场起诉请求：1.判令终止广东长山农场与冯小凡、林荣兴之间的租赁关系；2.判令冯小凡、林荣兴将位于广东长山农场梭岭的胶厂车间及办公室的房屋价值约15万元等恢复原状，并返还给广东长山农场；3.判令冯小凡、林荣兴承担本案一切诉讼费用。广东长山农场在原审中一审法院向其释明后，于2019年1月3日向一审法院提出变更诉讼请求：1.判令冯小凡、林荣兴立即将位于广东省长山农场梭岭的胶厂车间及办公室612平方米的土地和地上房屋、附着物返还给广东长山农场;2.判令冯小凡、林荣兴承担本案的全部诉讼费用。本案重审期间，经一审法院释明后，广东长山农场向一审法院提出变更诉讼请求：1.判决确认广东长山农场与冯小凡于2001年11月7日达成的广东长山农场梭岭的612平方米胶厂车间、办公室及其所占用的土地使用权转让协议无效；2.判令冯小凡、林荣兴立即将位于广东长山农场梭岭的612平方米胶厂车间、办公室及其所占用土地使用权返还给广东长山农场；3.判令冯小凡、林荣兴承担本案的全部诉讼费用。一审法院查明事实：本案争议的房地产位于广东长山农场梭岭，为原广东省国营东升农场于20世纪70年代所建。2001年11月7日，原广东省国营东升农场将涉案房地产以80691元转让给冯小凡，该农场国土办出具一份“交来长山分场胶厂车间及办公室收胶台房屋及土地有偿使用费620.7平方米×130元,合计人民币80691元”的《收款收据》给冯小凡收执，并给冯小凡填发一份《准建证》，证上注明的用地岭名为“梭岭”，面积为620.7平方米，用途为厂房（附长山农场胶厂平面图壹份），且该证上载明：“使用说明一、户主购买土地时，一次过交清土地费，办理好建房手续，在施工前要事先与国土部门联系，核准地点、四至面积方可施工……”。之后，冯小凡持《准建证》向廉江市房地产管理局申请办理房地产权证。2001年11月23日廉江市塘蓬房地产管理所派员对涉案房地产进行调测，2001年11月30日冯小凡向廉江市塘蓬房地产管理所缴交各种办证费用，2001年12月1日廉江市房地产管理局填发了涉案房地产的粤房地证字第24359**《房地产权证》给冯小凡。此后，冯小凡一直对涉案的房地产占有使用至今。2006年12月31日，廉江市人民政府向原广东省国营东升农场颁发廉府国用（2006）第3300424号《国有土地使用证》，土地用途为建设用地，使用权类型为划拨，使用面积为295576平方米。涉案房地产位于上述土地范围内。广东长山农场的前身为原广东省国营东升农场属下的长山分场。2007年8月26日，广东省农垦总局作出粤垦函字【2007】221号《关于恢复长山农场建制的批复》，批复同意恢复长山农场建制，作为一级法人单位，接管原广东省国营东升农场属下的长山分场的人、财、物、土地。2017年5月25日，广东长山农场以涉案房地产为原广东省国营东升农场所建，其已领取该房产的国有土地使用证，属于其所有，冯小凡、林荣兴擅自改变房屋用途，将上述厂房改建为幼儿园出租为由，诉至一审法院请求处理。另查，冯小凡与林荣兴为同居关系。本案审理过程中，依据广东长山农场的诉讼保全申请，一审法院于2017年5月26日作出民事裁定，裁定禁止冯小凡、林荣兴对位于广东长山农场梭岭的胶厂车间及办公室的房屋进行改造，并保持胶厂车间及办公室的房屋现状。一审法院认为，本案原审案由定为返还原物纠纷，重审后广东长山农场变更诉讼请求，本案案由应为房屋买卖合同纠纷。根据重审广东长山农场变更后的诉讼请求及冯小凡、林荣兴的答辩，本案主要争议如下问题。一、关于广东长山农场是否具备诉讼主体资格的问题。广东长山农场主张其已领取涉案房地产的国有土地使用证，涉案房地产与其有利害关系。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条“起诉必须符合下列条件：（一）广东长山农场是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”的规定，广东长山农场的起诉符合上述的起诉条件，广东长山农场具有主体资格。冯小凡、林荣兴主张广东长山农场不具备诉讼主体资格，理由不充分，不予采纳。二、关于涉案房地产的买卖合同是否有效的问题。冯小凡是原广东省国营东升农场的职工，根据《关于国营农场向家庭农场转让国有资产的若干暂行规定》规定的精神，农场可以向职工转让生产用房。根据广东长山农场与冯小凡、林荣兴提供的《收款收据》，冯小凡、林荣兴提供的《准建证》《房地产权证》和冯小凡、林荣兴长期占有使用涉案房地产未发生争议的事实，足以认定原广东省国营东升农场以80691元转让涉案房地产给冯小凡是双方当事人的真实意思表示。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条“合同法第五十二条第（五）项规定‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”、《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第15条“正确理解、识别和适用合同法第五十二条第（五）项中的‘违反法律、行政法规的强制性规定’，关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定。人民法院应当注意根据《合同法解释（二）》第十四条之规定，注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力”的规定，广东长山农场主张涉案房地产的买卖合同因违反的《中华人民共和国城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》，属于管理性强制规定，该买卖合同不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，合同有效。广东长山农场主张合同无效，理由不成立，不予支持。三、关于冯小凡、林荣兴是否应将位于广东长山农场梭岭的612平方米胶厂车间、办公室及其所占用土地使用权返还给广东长山农场的问题。原广东省国营东升农场与冯小凡对涉案房地产的买卖合同有效，冯小凡已按合同的约定支付了价款，原广东省国营东升农场已填发准建证给冯小凡并将涉案房地产交付给冯小凡占有使用，且冯小凡已取得涉案房地产的《房地产权证》。根据《中华人民共和国物权法》第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。……”的规定，冯小凡于2001年12月1日就已享有涉案房地产的不动产物权。而原广东省国营东升农场于2006年12月31日才取得廉府国用（2006）第3300424号《国有土地使用证》，广东长山农场于2008年才从原广东省国营东升农场分离成为一级法人。因此，广东长山农场主张涉案厂房及办公室属原广东省国营东升农场建造为其所有为由而请求冯小凡、林荣兴返还，没有法律依据，理由不成立，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国物权法》第三十四条的规定，判决：驳回广东长山农场的诉讼请求。案件受理费3300元，保全费1270元，由广东长山农场负担。二审期间，冯小凡、林荣兴向本院提交以下证据：一、《证明》，用以证明原东升农场召开场务会，为了盘活资产，并结合房改政策，将农场的资产转让给农场职工。二、《证明》，用以证明广东长山农场于2008年派员到房地产局调档查证，其已知道发证给冯小凡，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，广东长山农场提起本案诉讼，已超过六个月的诉讼时效。三、《证词》，用以证明原东升农场转让涉案房地产给冯小凡并不是个案，当时整个农垦为了盘活资产转让了大量的房地产。本院组织当事人进行了证据交换和质证。对于冯小凡、林荣兴提交的证据，广东长山农场质证认为：对证据的真实性、合法性和关联性均有异议。首先，证人没有出庭，证人证言的真实性无法确定；其次，证人证言的内容不符合客观事实，而且并不代表广东长山农场的意见；最后，这些证据也没有原件核对。综上，请求法院对上述证据不予以采信。本院认证认为：冯小凡、林荣兴二审提交的证据不属于新证据，且对本案的事实认定没有重要影响，故本院不予采纳。本院经审理查明：一审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为：因涉案转让标的物为房屋及土地使用权，故一审判决将本案案由定为房屋买卖合同纠纷不准确，本院纠正认定为合同纠纷。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查”的规定，本院对广东长山农场上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。根据上诉人广东长山农场的上诉请求和理由，及被上诉人冯小凡、林荣兴的答辩意见，本案当事人二审争议以下焦点问题：一、涉案房地产转让合同是否无效。根据《国家国有资产管理局关于国营农场向家庭农场转让国有资产的若干暂行规定》的相关规定，国营农场可以向本单位职工转让生产用房。本案争议房地产所涉房屋属于原东升农场的生产用房，原东升农场向本单位职工冯小凡转让涉案房屋是双方当事人的真实意思表示，并未违反法律、法规的禁止性规定，故上述转让房屋的行为合法有效。广东长山农场关于涉案房屋转让协议无效的上诉理由不能成立，本院不予采纳。本案争议房地产所涉土地属划拨土地，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”的规定，涉案土地使用权转让应当经有批准权的人民政府批准。虽然涉案土地使用权的转让尚未经有批准权的人民政府批准，但“经有批准权的人民政府批准”只是合同的法定生效条件，未经批准的合同因欠缺法律规定的特别生效条件而未生效。冯小凡若要取得涉案划拨土地的使用权，还需取得有批准权的人民政府批准，并依法办理土地使用权出让手续，及依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。但未生效并不等同于无效，故广东长山农场关于涉案土地使用权转让协议无效的上诉理由不能成立，本院不予采纳。二、冯小凡、林荣兴应否返还涉案房屋及土地给广东长山农场。如前所述，涉案房屋转让协议合法有效，涉案划拨土地使用权转让协议因未经有批准权的人民政府批准而未生效，故广东长山农场以涉案房地产转让协议无效为由，请求冯小凡、林荣兴返还涉案房屋及土地，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，广东长山农场的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费3300元，由上诉人广东长山农场负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈小红审 判 员 郑玉莲审 判 员 林 竹二〇二〇年十一月二十五日法官助理 莫晶莹书 记 员 李 欣附：相关法律条文及司法解释《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。