河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫03行初字237号原告：洛阳市永牛建材实业有限公司。住所地：河南省洛阳市伊滨区李村镇南寨村。统一社会信用代码：91410300573573949P。法定代表人：赵换欣，公司经理。委托诉讼代理人：段献宏，公司员工，特别授权。委托诉讼代理人：史亮，河南申慎律师事务所律师，特别授权。被告：洛阳伊滨区管理委员会，住所地：河南省洛阳伊滨区光武大道新源路隆安东方明珠**，统一社会信用代码：14190300005373658W。法定代表人：张向阳，管委会主任。出庭负责人：祖良军，管委会副主任。委托诉讼代理人：张旭婕，管委会工作人员，特别授权。委托诉讼代理人：张华杰，河南大鑫律师事务所律师，一般代理。被告：洛阳伊滨区李村镇人民政府。住所地：河南省洛阳市伊滨区李村镇，统一社会信用代码：11410300MB0P74862P。法定代表人：丁延峰，镇长。出庭负责人：温军伟，副镇长。委托诉讼代理人：马冠军，河南安多律师事务所律师，一般代理。原告洛阳市永牛建材实业有限公司（以下简称永牛公司）诉被告洛阳伊滨区管理委员会（以下简称伊滨管委会）、被告洛阳伊滨区李村镇人民政府（以下简称李村镇政府）确认行政强制行为违法一案，本院于2020年7月22日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告永牛公司的委托诉讼代理人段献宏、史亮，被告伊滨管委会副主任祖良军及其委托诉讼代理人张旭婕、张华杰，被告李村镇政府副镇长温军伟及其委托诉讼代理人马冠军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1、依法确认被告的强制拆除行为违法；2、诉讼费由被告承担。事实与理由：原告于2011年4月28日注册成立，经洛阳市环境保护局验收为原告颁发了环评手续，原告为生产经营建筑一栋二层办公大楼，购买了生产红土砖的配套设施生产线，自2011（年）投产经营。被告不断要求原告进行整改，原告投入了数百万元按要求整改完毕并通过验收达标。2018年10月30日，洛阳市人民政府印发关于《洛阳市加快调整和优化城市市区能源结构产业布局促进环境空气质量持续改善实施意见（2018-2020年的通知）》，2019年6月22日，被告伊滨管委会作出【2019】第17号《会议纪要》，规定：按“谁发证谁监管”的原则应于2019年6月底前对包括原告在内的三家公司注销、撤销或者收回立项备案、营业执照、土地、环评，安评等合法手续，李村镇政府负责督促该项工作。2019年6月22日，李村镇政府向原告下发《通知》，要求原告在2019年6月底前自行拆除烟囱、烘干窑和隧道窑，拆除破碎和成型设备，消除原料和成品，没有履行书面催告、当事人陈述和申辩等程序，原告为维护自身合法利益没有按期拆除，被告于2019年7月6日开始持续对原告公司建筑及生产用设备设施强制拆除。原告依法注册成立，按规定办理了土地使用、营业执照、环评、安评等生产经营用相关手续，属合法生产经营，被告的强制拆除行为无法可依，行政违法。为维护原告合法权益，原告于2019年8月起诉请求确认被告的强制拆除行为违法，立案送达后，被告伊滨管委会领导与李村镇某主要领导与原告达成口头协议，答应让原告撤诉，之后给原告单位赔偿，基于对被告的充分信任，原告于2019年9月9日撤诉，但原告撤诉后，被告违约，没有履行其承诺，欺骗了原告，无奈原告只好再次起诉，请求法院查明事实后，依法判如所求！被告伊滨管委会辩称：一、该案件属于重新起诉。原告已于2019年8月8日就同一事实和理由起诉至贵院，随后原告申请撤诉，贵院于2019年9月9日作出裁定准许。按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。二、该案件已过起诉期限。原告在诉讼中称“被告于2019年8月开始持续对原告公司建筑及生产用设备实施强制拆除”。并于该年8月8日起诉至贵院。按照《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。故该案件已经超出起诉期限。三、原告已被列入重污染企业清单。原告从事砖瓦生产与销售，存在排放污染物超标问题，且污染治理设施老化，技术落后，难以达到治污效果。2018年，国务院、省政府出台了关于环境整治，重污染工业企业搬迁改造的指导意见。2018年10月，洛阳市委市政府出台《关于印发洛阳市污染防治攻坚战三年行动计划（2018-2020年）的通知》（洛发〔2018〕23号）文件，要求明确城市区砖瓦搬迁退出企业名单，淘汰落后工业炉窑，淘汰低效、落后、过剩产能。同时，洛阳市委市政府办公室印发了《洛阳市加快调整和优化城市区能源结构产业布局促进环境空气质量持续改善实施意见（2018-2020年）的通知》（洛发〔2018〕37号），要求2018年10月底前，关停城市区内4家以煤为燃料的砖瓦企业，其中包含原告。2019年4月，洛阳市污染防治攻坚战领导小组办公室向答辩人下达《生态环境部蓝天保卫战重点区域强化督查问题交办通知单》（洛环攻坚办督字〔2019〕119号），指出原告存在排放颗粒物、二氧化硫超标，设置老化，水膜除尘技术落后，难以达到效果，要求督促原告整改。同月，洛阳市污染防治攻坚战领导小组办公室要求电网公司关闭该4家砖瓦企业工业用电，其中包含原告。2019年6月，洛阳市污染防治攻坚战领导小组办公室向答辩人下达督办函，指出原告未按照要求关停，仍在生产。2019年8月，洛阳市污染防治攻坚战领导小组办公室印发《关于加快推进城市建成区内重污染工业企业搬迁改造工作的通知》（洛环攻坚办〔2019〕101号），要求原告关闭退出，炉窑拆除。四、答辩人已多次告知原告自行拆除。2019年3月，洛阳市人民政府办公室组织召开城市区重污染工业企业搬迁改造工作动员会，原告参加，已听取全市关于重污染工业企业搬迁改造工作的要求。答辩人于5月、6月份，分两次召开砖瓦企业关闭退出推进工作专题会议，要求原告限期关闭退出，自行拆除，原告参加该会议，会上答辩人已充分告知原告关闭退出、自行拆除的相关要求。五、答辩人未实施强拆行为，答辩人已多次督促原告关闭退出、自行拆除，但原告明知自身是重污染企业，仍持续排放污染物，而且未采取有效措施制止违法行为。2019年6月，李村镇政府要求原告自行拆除相关设备，但原告未采取行动，7月2日，再次下达拆除通知，随后进行拆除部分砖窑设施。综上所述，本案件属于重新起诉并已超过起诉期限，且原告为污染重点整治企业，答辩人已多次告知其自行拆除，并未实施强拆。请贵院依法驳回原告的起诉。被告李村镇政府辩称：1、2019年8月，永牛公司与李村镇政府因强制拆除违法一案，已经提起诉讼后撤诉。现原告以同一事实和理由重新起诉，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第第六十条第一款的规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。因此应当裁定驳回原告的起诉。2、案涉建筑物没有任何有关该建筑规划、审批等的手续，系擅自在规划区范围内进行建设的违法建筑。本案限期拆除通知书没有侵犯被答辩人的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，应依法驳回被答辩人的诉讼请求。3、案涉违法建筑属于李村镇政府辖区内，李村镇政府根据上级政府的指示和要求，依据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地法》的相关规定，向原告发出《拆除违法建筑通知书》作出和送达程序合法。4、在原告拒不自行拆除违法建筑情况下，李村镇政府配合上级政府，依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定，与其他职能机关共同组织实施拆除了案涉部分违法建筑，系依法履行职责，有明确的法律依据。综上，案涉建筑系违法建筑，答辩人具有拆除案涉违法建筑的法定职权，作出的《拆除违法建筑通知书》依据的事实清楚，于法有据，程序合法，应确认有效。所以请法庭依法驳回其诉讼请求。庭审中，原告永牛公司为支持其诉求，提交以下证据：第一组：洛阳市永牛建材实业有限公司变更信息一份；证明方向：2016年11月11日“偃师市永牛建材实业有限公司”变更为“洛阳市永牛建材实业有限公司”。第二组：本院（2019）豫03行初326号行政裁定书一份，证明方向：原告第一次起诉2019年8月，是在法律规定的起诉期间的起诉。撤诉是因为被告向原告承诺赔偿，但原告撤诉后，并没有按照承诺履行，故而再次起诉，并没有超过法定的起诉期间。第三组：营业执照一份、土地使用证一份，环评报告一份；证明方向：原告自2011年成立至今，一直合法经营，使用的土地也是经国家批准拨用的工业用地。第四组：编号为伊环停[2019]07号《停产整改通知》一份；证明方向：在国家“蓝天保卫战”和省重污染企业改造的精神指导下洛阳市政府出台的洛办【2018】37号，均说明原告的企业属于整改企业而非必须拆除企业。第五组：2020年4月13日《寇店供电所证明》一份；证明方向：整改通知下发后，供电所对原告企业进行停电，导致整改无法正常进行并验收。第六组：《通知》和《拆除通知书》各一份，证明方向：虽然被告向原告下发了催告拆除通知,但没有依据《行政强制法》向原告下发强制执行决定,也没有告知原告可以依法享有的陈述权和申辩权以及申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。第七组：拆除现场照片28张；证明方向：被告违法对原告的设施进行强制拆除。被告伊滨管委会质证意见为：第一组真实性没有异议；第二组真实性没有异议，但对证明方向有异议，恰巧证明了原告属于重复起诉；第三组营业执照、土地使用证无异议，环评报告的时间落款为2010年9月，时间过久已经不符合现在的政策；第四组客观性真实性认可，对证明方向不认可。停产整改通知，恰恰证明了原告公司存在环境污染问题，确实属于淘汰的企业范围内；第五组断电通知真实性无异议，但对证明方向有异议，该证明系寇店供电所出具，和被告无关；第六组通知和拆除通知书真实性无异议，对证明方向有异议。该通知和拆除通知落款为李村镇人民政府，不是被告伊滨管委会实施；第七组照片真实性和证明内容均有异议，伊滨管委会未实施强制拆除行为。被告李村镇政府质证意见为：第一、二、三、四、五、七组质证意见和伊滨管委会一致，对第六组真实性没有异议，但对其证明方向有异议，因原告的企业属于淘汰落后以及重污染的企业，被告李村镇政府是根据上级政府的要求和部署仅仅是对原告部分的生产设施采取的一些关停措施，而没有进行拆除，所以原告所诉的行政行为的事实错误，被告也不是适格的被告，原告起诉李村镇政府主体错误。本院认为，第一至六组，二被告对其客观性均无异议，其证明内容也与本案争执事实具有关联性，予以采信；第七组证据，鉴于被告李村镇政府对实施拆除事实不予否认，本院亦采信。被告伊滨管委会提交以下证据：第一组：本院（2019）豫03行初326号行政裁定书，证明该案件属于重新起诉，且已超过起诉期限。第二组：1.《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发〔2018〕22号）；2.《河南省人民政府办公厅关于推进城市建成区内重污染工业企业搬迁改造的指导意见》（豫政办〔2018〕79号）；3.《中共洛阳市委洛阳市人民政府关于印发洛阳市污染防治攻坚战三年行动计划（2018-2020年）的通知》（洛发〔2018〕23号），共同证明中央、省、市要求对重污染企业进行治理，砖瓦企业关闭退出。第三组：1.《洛阳市加快调整和优化城市区能源结构产业布局促进环境空气质量持续改善实施意见（2018-2020年）的通知》（洛办〔2018〕37号）；2.《生态环境部蓝天保卫战重点区域强化督查问题交办通知单》（洛环攻坚办督字〔2019〕119号）；3.督办函；4.《关于加快推进城市建成区内重污染工业企业搬迁改造工作的通知》（洛环攻坚办〔2019〕101号），证明内容：被答辩人已被列入重污染企业清单。第四组：1.洛阳市人民政府办公室组织召开城市区重污染工业企业搬迁改造工作动员会会议通知；2.2019年5月12日伊滨经开区砖瓦企业关闭退出推进工作会议会议通知、签到表、照片，证明内容：答辩人已多次告知被答辩人自行拆除。第五组：1.拆除通知书；2.回执单。证明内容：答辩人并未实施强拆行为。原告质证意见为：第一组真实性无异议，证明方向有异议。原告在2019年8月起诉后撤诉是基于被告向原告承诺赔偿后才撤诉，本次再起诉是因为存在被告不按照承诺向原告赔偿的事实和理由后，再次起诉。故不属于基于同一事实和理由重新起诉。原告第一次起诉在被告作出行政强拆行为后在行政诉讼法规定的期间内起诉，且相关法律文书已送至被告，故本诉并未超过起诉期间；第二、三组证据真实性没有异议，证明方向有异议；洛阳市加快调整和优化城市区能源结构产业布局促进环境空气质量持续改善实施意见（2018-2020年）》第三主要任务第二项疏解城市区生产功能“2018年10月底前，明确城市区耐火材料…砖瓦等搬迁退出企业名单及相关政策…2018年10月底前，关停城市区内4家以煤为燃料的砖瓦企业”，同时在附件中确定了原告为上述4家之一,属于被关停的企业。但伊滨管委会环保文物局却于2019年3月19日向原告企业下达了停产整改通知,显然原告企业并非关停的企业，整改合格后仍然可以继续生产。由此可见，对于原告是否属于关停对象相关部门认定相互矛盾；第四组真实性没有异议，证明方向有异议。无论是会议通知还是签到表及照片均无法显示和证明被告向原告进行了告知拆除，且根据行政法的相关规定告知拆除通知应有相应的形式和内容及当事人的申诉途径等；第五组真实性没有异议，对于证明方向有异议；虽然伊滨管委会没有直接实施强拆行为，但李村镇政府是依据伊滨管委会发布的会议纪要2019（17）号的要求，对原告的烟囱等进行的拆除。李村镇政府质证意见为：均没有异议。本院认为，第一、五组证据与原告证据一致，予以采信；第二、三、四组与本案争执焦点强制行为是否违法不具有关联性，不予采信。李村镇政府提交以下证据：第一组：2018年10月30日，洛阳市人民政府印发关于《洛阳市加快调整和优化城市市区能源结构产业布局促进环境空气质量持续改善实施意见(2018-2020年的通知)》；第二组：2019年6月22日，伊滨管委会【2019】第17号《会议纪要》；第三组：拆除违法建筑通知书及送达回证；证明方向:第一，原告企业被伊滨区列入停产整顿关闭关停的企业之一，李村镇政府是根据洛阳市和伊滨管委会的要求及工作部署对原告企业采取的相关关停措施；第二，原告公司因为产能落后、污染严重，属于违法生产企业，所以其违法行为不应当得到保护。第四组：本院（2019）豫03行初326号行政裁定书，证明方向:2019年8月，永牛公司与李村镇政府因强制拆除违法一案，已经提起诉讼后撤诉。现原告以同一事实和理由重新起诉，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第六十条第一款的规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。因此应当裁定驳回原告的起诉。原告质证意见为：第一组真实性没有异议，但证明方向有异议。洛阳市人民政府2018至2020年的实施意见并没有明确规定原告的企业属于重污染拆除企业，依据（伊滨）管委会文化保护局2019年3月19日向原告下发的整改通知说明原告的企业属于整改企业，原告已按照相关要求进行了整改，仅因为泡金山供电所依据二被告的要求，急于对原告企业进行了停产、停电，导致整改后的企业无法进行正常验收，李村镇政府向原告下发的拆除通知书明确要求了拆除的是烟囱等相关设备，并不属于违法建筑，且该通知中也没有明确说明是因违法建筑而进行拆除，且该通知没有依据行政强制法中关于催告要求的形式向原告告知申诉和申辩的权利，且在拆除前并没有向原告下发行政强制决定书。第二组同伊滨管委会第一组证据质证意见。伊滨管委会质证意见为：均无异议。本院认为，第三、四组同原告证据，予以采信；第一、二组与本案争执焦点强制行为是否违法不具有关联性，不予采信。庭审后，原告永牛公司向法庭提交了《关于洛阳市永牛建材实业有限公司的撤诉经过》（以下简称《撤诉经过》）一份，内容为“尊敬的领导们好：我是永牛建材的股东段献宏，关于永牛公司诉伊滨区管委会、李村镇政府确认违法案，撤诉的经过是这样的，我公司与（于）2019年8月8日将伊滨区管委会起诉至洛阳市中级人民法院，大约在8月中旬左右，李村镇书记赵宏峰老来公司找我，说让我公司的案件撤案，政府会依规依法合情合理的给一个说法，让永牛先撤诉。随后我也专门去找了以下当时的曹书记，曹书记说是这样的。我们也是基于对政府的高度信任，本着不给领导添麻烦的思想，我们就撤诉了。请领导们核实。”材料下方有原李村镇书记赵宏峰和原伊滨区管委会副书记曹思源签字确认，拟证明起诉不超过起诉期限，且有新的事实和理由起诉。伊滨管委会质证意见:真实性无异议，但对证明方向有异议，不能证明伊滨管委会直接实施了行政强制行为，未对永牛公司的企业实施拆除。原告不符合环保相关要求，政府要求关停，原告却继续生产，李村镇政府是按照关闭退出的要求，仅对其生产隧道窑等污染源进行切断，达到关闭退出的状态。李村镇政府质证意见:同意伊滨管委会的质证意见，并做以下补充；1、该证据的真实性无异议，该情况说明不符合行政诉讼法中证据的要件，不能作为证据使用，且该证据与本案无关。2、李村镇政府仅仅是对原告公司相关淘汰、落后的生产设施进行切断，并没有进行拆除；现原告在转产之后仍然在继续使用。3、即便原告情况说明是属实的，也仅仅能证明当时相关部门的领导给其解决的办法，并不能证明要对其落后、淘汰的设备进行补偿或者赔偿，且本案中原告在撤诉后仍然以同一事实进行起诉，应该予以驳回其起诉。本院认为，鉴于二被告对该《撤诉经过》客观性无异议，且该《撤诉经过》之内容也足以证实原告之观点，故予以采信。本院经审理查明：原告永牛公司于2011年4月28日注册成立，住所地为洛阳伊滨区李村镇南寨村。2019年3月19日，伊滨区环保文物局向永牛公司发出伊环停改〔2019〕07号停产整改通知，以“场地硬化不完全，料场封闭不严”为由，责令企业立即改正环境违法行为，停产整改。2019年6月22日李村镇政府向永牛公司发出《通知》，内容为：根据伊滨区管委会会议纪要《2019（17）号》要求，您单位应在2019年6月底前自行拆除烟囱、烘干窑和隧道窑、破碎和成型设备、消除原材料和成品。同年7月2日，李村镇政府向永牛公司下达《拆除通知书》，主要内容为未落实相关市区文件精神，镇政府将组织人员进行拆除。7月6日，李村镇政府开始持续对原告公司建筑及生产用设备设施强制拆除。原告遂于2019年8月向我院提起了诉讼，要求确认被告伊滨管委会、被告李村镇政府强制行为违法，后原告在伊滨管委会及李村镇政府领导“公司的案件撤案，政府会依规依法合情合理的给一个说法”的劝告下，于2019年9月9日书面向本院申请撤回起诉，本院作出（2019）豫03行初326号行政裁定书，裁定准予撤诉。另查明：2020年4月13日，伊滨区寇店供电所出具证明，内容为：根据政府断电要求，2019年4月15日对偃师市永牛建材实业有限公司实施断电。本院认为，首先就原告永牛公司是否属于撤诉后以同一事实和理由重新起诉问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款的规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。但从本案查明事实看，原告2019年8月起诉后，是在被告伊滨管委会和李村镇政府领导承诺“公司的案件撤案，政府会依规依法合情合理的给一个说法”的劝告下撤诉的，只是在撤诉后，二被告均未履行承诺再次提起诉讼，故本院依法应当受理并作出实体处理。其次，就本案是否超过起诉期限问题，本案拆除行为发生于2019年7月，原告永牛公司在同年8月即提起诉讼，只是在二被告相关领导承诺后一直未作出答复情况下又再次于2020年7月起诉，即非自身原因所为，故认为亦不超过法定起诉期限。第三，关于拆除行为实施主体问题，被告李村镇政府在答辩及庭审中已承认拆涉案除行为为其实施，原告永牛公司亦无证据证实被告伊滨管委会实施共同拆除行为，故被告李村镇政府应为涉案行政行为的主体。鉴于李村镇政府在实施拆除过程中未依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条第一款、第四十四条的规定履行相应的催告、听取当事人申辩、公告及作出强制执行决定等法定程序，故李村镇政府所实施的强制拆除行政行为应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、被告洛阳伊滨区李村镇人民政府对原告洛阳市永牛建材实业有限公司的强制拆除行政行为违法。二、驳回原告洛阳市永牛建材实业有限公司的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告伊滨区李村镇政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  吴爱国审判员  索如意审判员  邢玉玲二〇二〇年十一月十日法官助理尚鹏翔书记员吕国卿附：本案判决适用的法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。第七十四条行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；2、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。3、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。4、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。