浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终879号 上诉人（原审原告）朱**青，男，1959年10月26日出生，汉族，住浙江省永康市。 被上诉人（原审被告）永康市自然资源和规划局，住所地浙江省永康市花园大道**。 法定代表人陈振祥，局长。 委托代理人楼建航，浙江航正律师事务所律师。 朱**青因与永康市自然资源和规划局（以下简称永康市自规局）土地行政管理一案，不服浙江省金华市婺城区人民法院（2020）浙0702行初111号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗等方式对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明:2017年5月24日，因华釜大道道路工程建设占用原告朱**青在永康市××镇××村承包地，其向永康市信访局举报永康市古山镇政府强行征地问题。后该事项转至原永康市国土资源局处理。同年6月6日，原永康市国土资源局出具永国土资信访复字（2017）26号《信访事项处理意见书》。原告不服向原金华市国土资源局提出复查申请。2017年6月20日，原金华市国土资源局作出金土资信复（2017）4号《信访事项复查意见答复书》，复查意见为：1.撤销被申请人作出的永国土资信访复字（2017）26号《信访事项处理意见书》；2.责成被申请人对申请人提出的事项重新审理，并按法定途径分类处理原则将相关情况依法反馈申请人。2017年7月21日，原永康市国土资源局对原告就其举报事项处理的其他法定途径进行告知。同年9月28日，原永康市国土资源局向原告出具《关于古山镇坑口村毁田的回复》，就原告举报的古山镇坑口村观音刀地块、大岗山头地块、农中地块和华釜大道道路工程的调查情况进行回复，并告知原告转办情况。后原告继续以土地违法行为未处理和涉案土地未恢复原状为由进行信访，被告为此分别于2019年12月23日、31日出具《关于古山镇坑口村毁田相关事项的信访回复》和《其他法定途径告知单》。2019年12月25日，原告再次向被告提出诉求：1.要求古山镇人民政府对建设华釜大道时非法毁坏的农田恢复原状；2.反映坑口村观音刀地块违法用地问题；3.追究相关责任人的法律责任和行政责任。后被告于2020年3月9日出具永自然资规法复〔2020〕18号《举报（投诉）事项答复函》，就原告举报事项进行复查，并重申转办情况。 原审法院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定条件。本案中，原告多次就涉案土地违法行为举报、信访，并提出恢复土地原状请求，行政机关亦进行多次答复，存在多项可诉行政行为。经原审法院释明，原告明确本案诉请针对被告2020年3月9日作出永自然资规法复（2020）18号答复的行为，并认为被告未依法履职。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（四）项规定，行政机关驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。原永康市国土资源局已于2017年9月28日就原告举报的涉案事项作出回复，原告已知晓调查和转办情况。因行政机构改革，被告继续行使原永康市国土资源局职责，其于2020年3月9日作出的答复行为即针对原告不服原永康市国土资源局处理行为所做的重复处理行为，该答复行为并未改变原行政行为，亦未对原告的权利义务关系产生新的影响，依法不属于行政诉讼受案范围。综上，原告的起诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（四）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款规定，裁定：驳回原告朱**青的起诉。 朱**青上诉称，2017年5月19日永康市古山镇人民政府没有上级征地批文非法强毁上诉人承包田，侵占上诉人的土地承包权和经营权。被强毁侵占的田是上诉人全家8个人口共3.72亩，并有《土地承包权证》（附后），又有村公布的《2017年华釜大道土地被流转丈量户公布表》作证（附后）和强毁现场照片（附后），又是国务院划定的永久基本农田，有永康市国士资源局2017年9月28日《关于古山镇坑口村毁田的回复》写着“经初步调查，该道路工程占用地均为基本农田”证明文件（附后），还有实地拍的永久性基本农田的桩界证明（附后）。两条道路共强毁侵占永久基本农田（承包田）130亩，上述文件和实地拍照足以证明华釜大道和游步道所占用的是上诉人承包田也就是永久基本农田，是属于非法强征永久基本农田（承包田）的行为。上诉人认为原审法院裁定不予立案，是原审法院审查有误，适用法律不当所至，理由如下:一、依据土地管理法第七条，任何单位和个人都是有遵守土地管理法律法规的义务，并有权对违法土地法管理法律、法规的行为提出检举和控告。因此，上诉人有权对违反土地法管理法律、法规行为的主管部门提出行政讼诉。二、对于原审法院认为:“原告明确本案诉请针对被告2020年3月9日作出永自然资规法作出（2020）18号答复的行为，并认为被告未依法履职。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）项规定，行政机关驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。从上文规定看，是原审法院对被上诉人答复，没审理清楚所导致的错误裁定。上诉人对于2020年3月9日作出的《举报（投诉）事项答复函》从未向法院提起过行政诉讼，是原审法院无中生有审查错误所致，因此，本次（第一次）行政诉讼符合受案范围。从上述答复函可知，被上诉人已允许在基本农田（承包田）上新建华釜大道，而没有要求被侵占的基本农田（承包田）恢复土地原状，被上诉人的行为是“玩忽职守”，完全违反了土地管理法和基本农田保护条例的相关规定，也应受到依法行政起诉。三、对于原审法院认为:“原永康市国土资源局已于2017年9月28日就原告举报的涉案事项作出回复，原告已知晓调查和转办情况。因行政机构改革，被告继续行使原永康市国土资源局职责，其于2020年3月9日作出的答复行为即针对原告不服原永康市国土资源局处理行为所做的重复处理行为”。上诉人认为原审法院所讲的2020年3月9日作出的答复行为所作的重复处理行为的认识更是完全错识的。1、上诉人认为:2017年9月28日被上诉人在回复中称，根据《永康市人民政府关于综合行政执法处罚事项划转的通告》（永政通告［2017］4号）的相关规定，该局已于7月11日将该案移送永康市综合行政执法局（附后）。于2017年6月21日得到永康市综合行政执法局的回复是:经巡查发现，目前处于停工状态。我局将配合业务主管部门进行巡查，如有再次发现有违规行为，将按照相关规定进行处理（附后）。依据永康市综合行政执法局的回复，足以说明被上诉人与市综合行政执法局已成为业务主管与行政执法的关系，主管部门理应作出答复。2、依据土地管理法第七章法律责任第七十五条:违反本法规定占用耕地建窑、建房等，破坏种植条件的由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责令限期改正或治理，可以并处罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。2017年9月28日被上诉人在回复中把土地管理法第七十五条中的并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任（处罚权），转划给永康市综合行政执法局。而2020年3月9日作出的答复是认为土地管理法第七十五条中的责令限期改正或治理，还是在被上诉人的手中。2020年3月9日作出的《关于古山镇坑口村毁田的回复》称：目前该道路现状为平整路基，为保证施工安全和施工方便，道路建设时多处拓宽，2019年12月开始，华釜大道全线进行整改，保持路基平均宽度在8米左右，道路两旁扩建部分进行复耕复绿了。上诉人实地进行了丈量，路基是8米，路基两旁复绿栽种树木都是6米（即12米），路基和栽树共宽20米。处理结论是:要求古山镇人民政府对建设华釜大道时非法毁坏的农田恢复土地原状，我局再次督促古山镇人民政府做好整改工作。从回复内容可知是被上诉人允许在基本农田（承包田）上新建华釜大道和路基路边栽树宽度共20米，与2017年9月28日的答复是经调查该道路工程占用地均为基本农田，将该案移送永康市综合行政执法局。可见2020年3月9日答复是允许建路与2017年9月28日答复是不允许建路，两个答复完全相反，因此，不属于重复处理行为，是原审法院认识错误。3、从“下级服从上级和地方政策服从国家法律的原则”看，永康的地方政策应服从国家法律，地，地方政策不能与国家法律对抗诉人按《土地管理法》规定向被上诉人举报是对的。4、被上诉人对非法毁田行为处理回复有多个部门，造成至今无部门依法处理。被上诉人在2017年9月28日回复:处罚权移送永康市综合行政执法局;2017年11月16日、2019年12月31日和2019年10月22日回复是:该件已转入我局监察大队会同古山所办理中，请直接与其联系，联系电话:157××××1350，特此告知；在2019年10月29日回复是:该件已转入我局监察大队会同古山所、古山镇人民政府办理；2020年3月9日是我局再次督促古山镇人民政府做好整改工作。被上诉人告知上诉人四个处理部门，叫上诉人找哪个部门？所以上诉人只能按土地管理法相关规定，还是照常向被上诉人举报。四、对非法毁田侵占基本农田行为转入永康市综合行政执法局处理之事，在信访网上不敢发布。从2017年9月28日的回复“转划给永康市综合行政执法局（行证处罚）”不敢上信访网，例举2017年11月16日和2019年10月22日在信访网上回复是该件已转入我局监察大队会同古山所办理中，能大胆的发布在信访网上，这就说明永康把自然资源和规划局的行政处罚转划给永康市综合行政执法局之事，永康自然资源和规划局的上级领导是不同意的。五、上诉人向原法院寄有申请永康市综合行政执法局为第三人参加诉讼的申请书。根据行政诉讼第二十九条，上诉人可以对同案件处理结果有利害关系的第三人申请参加诉讼的规定。上诉人电话至原审法院，审判长在电话中讲:你申请永康市综合行政执法局为第三人是可以的，我可看一下永康市综合行政执法局怎么回答（有当时的通话录音），并有2020年7日28日邮政快递为证。第二十九条还规定，法院认为第三人应该参加的法官应当通知第三人参加诉讼的规定。则如果上诉法院认为永康市综合行政执法局第三人需要参加诉讼的，请上诉法院要求原审法院提供上诉人寄去的申请书，并通知第三人参加诉讼。六、原审法院认为，该答复行为并未改变原行政行为，亦未对原告的权利义务关系产生新的影响，依法不属于行政诉讼受案范围。上诉人认为也是原审法院审查错误。1、2020年3月9日答复函内容可知（前面已述）是被上诉人允许在基本农田（承包田）上新建华釜大道路基宽度8米，道路两旁扩建部分进行复耕复绿了，该局再次督促古山镇人民政府做好整改工作。而2017年9月28日回复:该道路工程占用地均为基本农田，将该案移送永康市综合行政执法局，可见两个答复不一样，因此，该答复行为已经改变原行政行为。2、在2017年9月28日回复时被毁1590平方米（移送函），将该案移送永康市综合行政执法局；而2020年3月9日答复是允许在基本农田上新建华釜大道，并讲路基宽度8米，道路两旁扩建部分进行复耕复绿了，两道共毁130亩。而上诉人是要求恢复土地原状，当时是被毁2.4亩现在是道路侵占130亩，因此，对原告的权利义务关系产生新的影响。3、依据土地管理法第七十七条:未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。因此，上诉人要求恢复土地原状，依法属于行政诉讼受案范围。七、被上诉人阳奉阴为做两面人。1、在2017年9月28日回复上诉人:该道路工程占用地均为基本农田（应该认定违法），将该案移送永康市综合行政执法局，而2017年7月11日写的是《涉嫌违法案件移送函》，把违法行为认定涉嫌违法。2、古山镇政府未经批准，擅自动工在基本农田上建设华釜大道，作为自然资源局领导还不知道违反土地管理法吗，为什么移送函上要写涉嫌违反土地管理法的相关规定。主管土地几十年的业务部门，都认定是涉嫌违反土地管理法，这叫接管的永康市综合行政执法局怎么执法？对这种玩忽守职的行为就应该进行依法诉讼。永康市政府虽然把被上诉人的处罚权划转永康市综合行政执法局，是地方性政策，被上诉人应与永康市综合行政执法局配合，而且土地主管仍然还是被上诉人，被上诉人有告知的义务。不是处罚权被划转了，就可以对土地违法行为的举报都不管了，更不应该把地方政策作对抗国家土地管理法的挡箭牌，阻碍土地管理法无法实施。大家都知地方政策应该服从国家法律是原则，所以上诉人照常向被上诉人依法投诉，符合国家土地管理法规定，被上诉人应按国家土地管理法的职责答复举报人并对土地进行依法管理。案涉建设行为所非法侵占的都是国家划定的永久基本农田（承包田），从承包田来讲，非法侵占上诉人的土地承包田权和经营权；从永久基本农田来讲，应受到土地管理法和基本农田保护条例的法律保护。因此，上诉人要求恢复土地原状，依法属于行政诉讼受案范围。上诉人再重申一下:永康市政府虽然把被上诉人的处罚权划转永康市综合行政执法局，是把土地管理法第七十五条中的可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任（处罚权）划转，而土地管理法第七十五条中的按照职责责令限期改正或治理（恢复土地原状）的事项仍在被上诉人手中。因此，按照职责责令限期恢复土地原状是被上诉人的职责、依倨土地管理法第七十七条，被上诉人有权依法按照职责令，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。因此，上诉人要求恢复土地原状依法属于行政诉讼受案范围。请求撤销原审裁定，指令继续审理。 永康市自规局答辩称，原审裁定认定事实清楚，程序合法、适用法律正确。上诉人朱**青诉请“恢复永久基本农田种植条件的原状”，属于行政处罚事项的投诉，投诉不属于行政诉讼范围。对该事项的行政执法权已于2017年5月20日划转给永康市综合行政执法局实施，且上诉人非行政处罚的相对人，上诉人就该事项起诉被上诉人永康市自然资源和规划局，上诉人和被上诉人的主体均不适格。上诉人朱**青曾就古山镇镇政府强行征地、古山镇坑口村村集体在2012年借高速公路搬迁名义毁田85亩等事项多次信访投诉举报。被上诉人永康市自然资源和规划局收到信访件后，依法调查并作出回复，告知其调查情况和处理意见。2017年7月11日，被上诉人永康市自然资源和规划局依法向永康市综合行政执法局作出永士资函(2017)55号《涉嫌违法案件移送函》，将案件移送至市综合行政执法局处理，已经依法履职。请求驳回上诉，维持原裁定。 经审理，本院对原审认定的事实予以确认。另查明，永康市自规局于2020年3月9日作出的永自然资规法复〔2020〕18号《举报（投诉）事项答复函》中，除重申转办情况之外，处理结论部分载明：要求古山镇人民政府对建设华釜大道时非法毁坏的农田恢复土地原状，我局再次督促古山镇人民政府做好整改工作。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人已初步举证证明投诉举报涉及的事项与其存在利害关系，其提起本案诉讼主体适格。经原审法院释明，上诉人明确本案诉请系针对被上诉人2020年3月9日作出的永自然资规法复〔2020〕18号答复，虽然原审诉请中并未列明要求撤销该答复的请求，但根据原审谈话笔录可以认定包含了撤销的内容，且原审亦是按撤销答复的诉讼请求进行了审理。关于上诉人多次投诉举报的问题，虽然上诉人先后多次重复提起投诉，但被上诉人作出的永自然资规法复〔2020〕18号答复中，除重申转办情况之外，还明确了其履行要求古山镇人民政府对建设华釜大道时非法毁坏的农田恢复土地原状，督促古山镇人民政府做好整改工作的职责，与之前的答复内容并非完全一致，原审认定该答复对上诉人的权利义务不产生影响与事实不符。上诉人就该次答复行为提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销浙江省金华市婺城区人民法院（2020）浙0702行初111号行政裁定； 二、本案指令浙江省金华市婺城区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱红彦 审 判 员 徐青雅 审 判 员 虞 行 二〇二〇年十一月二十七日 代书记员 叶文静