山东省平阴县人民法院行 政 判 决 书(2019)鲁0124行初63号原告闫，男，汉族，住平阴县镇某某村**，委托代理人余文建，山东华剑律师事务所律师。被告平阴县镇人民政府，住所地平阴县镇驻地。法定代表人董某某，镇长。委托代理人孟广敏，山东光敏律师事务所律师。委托代理人张祥坤，山东光敏律师事务所律师。第三人平阴县镇某某村民委员会，住所地平阴县镇某某村。法定代表人闫某某，村主任。委托代理人张辉，平阴弘正法律服务所法律工作者。原告闫不服被告平阴县镇人民政府（以下简称镇政府）强行清除原告承包的荒山上的林木及果树的行为，向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依职权追加平阴县镇某某村民委员会（以下简称某某村委会）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年12月12日、2020年9月25日、11月20日公开开庭审理了本案，原告闫及其委托代理人余文建、被告镇政府的委托代理人张祥坤、第三人某某村委会的委托代理人张辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告闫诉称，2010年1月16日，原告与某某村委会签订了《某某村荒山开发承包合同》，原告在承包的荒山上栽种了大量的林木和果树。在正常承包期内，被告镇政府以建造风力发电厂为名，于2016年10月29日强行破坏原告承包的荒山及上面的大片树木，造成严重损失。被告在实施强制清除过程中未依法履行告知和催告义务，也未与原告签订征收补偿安置协议，滥用、超越职权强行铲除破坏原告的大片林地，构成行政违法，请求人民法院依法确认被告强制铲除原告承包荒山及承包地的林木及果树的行为违法，并赔偿经济损失973903.2元。原告闫向本院提交了以下证据：1、闫身份证复印件一份；2、某某村荒山开发承包合同、平阴县镇农村农户林地流转合同书及鉴证书各一份；3、大唐平阴风电场三期工程地上附着物清点数量各方验收意见书一份；4、山东省林业厅《关于批准大唐平阴风电场三期工程建设项目临时占用林地的行政许可决定》、《使用林地审核同意书》各一份；5、平阴县国土资源局关于镇某某村拟征收土地补偿安置方案一份；6、地方工作委托合同一份；7、大唐山东发电有限公司及大唐山东清洁能源开发有限公司答辩状各一份；8、2016年10月29日现场铲除林木及果树的照片24张；9、平阴县公安局不予调查处理告知书一份；10、济南市民服务热线12345通话录音两份；11、某某村委会出具的证明一份；12、证人证言47份；13、鲁国土资字[2017]383号《山东省国土资源厅山东省财政厅关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》及补偿标准（平阴县）打印件各一份；14、（2018）鲁01民终5190号民事裁定书复印件一份；15、某某村森林、树木、林地四至范围图打印件一份；16、柏树、核桃树等照片打印件5张；17、平阴县镇民政事务办公室出具的证明复印件一份；18、陈某某、李某某、镇陈庄村民委员会、西北李村民委员会出具的证明各一份。案件审理过程中，原告申请证人赵某某、侯某某出庭作证。证人赵某某、侯某某述称，2010年3月至2012年，受原告闫雇佣上山种植林木和果树。被告平阴县镇人民政府辩称，一、被告没有实施铲除原告承包的荒山、承包地上的地上附着物的行为，平阴县镇人民政府不是本案适格被告；二、原告闫与平阴县镇某某村民委员会签订的《某某村荒山开发承包合同》已经由平阴县人民法院（2018）鲁0124民初490号民事判决书判定为合同无效，闫不具备本案原告诉讼主体资格；三、涉案荒山荒地为大唐平阴清洁能源开发有限公司临时占用，而涉案荒山荒地的所有权属于平阴县镇某某村民委员会，大唐平阴清洁能源开发有限公司已经与平阴县镇某某村民委员会签订补偿协议，并支付补偿款。综上，原告所诉无事实根据和法律依据,依法应予驳回。被告镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、地方工作委托合同一份；2、山东省人民政府《关于大唐平阴风电场三期工程项目建设用地的批复》、山东省林业厅《关于批准大唐平阴风电场三期工程建设项目临时占用林地的行政许可决定》及《使用林地审核同意书》、山东省发改委《关于大唐平阴风电场三期工程核准的批复》各一份；3、大唐风电三期占地及地上附属物补偿协议确认书、大唐风电三期集电线路塔基、平台占地补偿协议确认书各一份；4、建安施工合同一份；5、（2018）鲁0124民初490号民事判决书、（2018）鲁01民终6951号民事判决书各一份；6、济南市林业局《关于创建国家森林城市2011年南部山区营造林（荒山造林）工程建设实施意见》、政府采购合同、工程检查验收报告及验收办法、竣工验收报告各一份；7、2008年-2018年天地图打印件；8、2016年10月29日清除现场视频光盘一张。法律法规：《山东省土地征收管理办法》。第三人平阴县镇某某村民委员会述称，同被告镇政府意见，涉案补偿款项已发放至我村。平阴县镇某某村民委员会提交如下证据：鲁检民监[2020]37000000005号不支持监督申请决定书。本院依法自平阴县自然资源局调取如下证据：1、某某村与西北李村、某某村与陈庄村土地权属界线协议书；2、村界坐标电子数据；3、荒山造林工程造林小班设计表；自平阴县价格认证中心调取：平政办发[2016]4号文《关于调整征地地上附着物和青苗补偿标准的通知》。经庭审质证，原告对被告提交的1-5号证据真实性无异议，但不能否认被告实施了强制清除原告所有的林木、果树的行为；对被告提交的6-8号证据，认为已经超出举证期限不予质证。被告对原告提交的的1号、3-10号、14号、17号证据的真实性无异议，对于原告提交的2号证据，被告认为《某某村荒山开发承包合同》已经由（2018）鲁0124民初490号民事判决书、（2018）鲁01民终6951号民事判决书确认无效，原告不具备本案原告诉讼主体资格；对11号、12号证据、证人赵某某、侯某某的证言不予认可；对13号证据认为发布日期为2017年，不适用本案；对15号证据认为不能反映某某村的山地四至范围；对16号证据认为不能证实损失程度及所有权；对18号证据认为不符合证据的形式要件，存在先加盖村委会公章后书写内容的情况；对证人出具证言的应到庭陈述，故不予认可。原、被告对第三人提交的证据真实性均无异议。本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据，能够证明涉案荒山因大唐平阴风电场三期项目被征用的事实，涉案土地、地上附属物补偿款已支付给某某村委会的事实以及2011年因济南市林业局实施荒山造林工程对涉案荒山有栽植侧柏、花椒的事实，本院对其证明效力予以认可。对原告提交的1-17号证据、证人证言，能够证明原告承包荒山种植林木的事实，核桃树植株状态的事实，以及因大唐平阴风电场三期项目，涉案荒山上的部分林木、果树被强制清除的事实，本院对其证明效力予以确认。对原告提交的18号证据，不符合证据形式要件，不予采信。经审理查明，2010年1月16日，原告闫与第三人某某村委会签订了《某某村荒山开发承包合同》，约定将某某村西西山山坡地17亩及荒山（东至包给户的山坡地，西至旧县乡屯村铺山顶分水，南至陈庄山界，北至西北李山界）承包给原告闫，承包期限70年。原告自述在承包荒山后种植了部分侧柏树、花椒树、核桃树。2011年由财政部门投资，济南市林业局开展南部山区营造林（荒山造林）工程，其中镇某某村荒山列入该工程的实施范围。经平阴县林业局招标，确定山东川大庄园园林有限公司中标，双方签订政府采购合同，约定工程内容及相关要求。2012年9月30日，济南市林业局作出工程竣工验收报告。为实施大唐平阴风电场三期工程项目，2015年12月14日，山东省林业厅作出鲁林地许临[2015]31号准予行政许可决定书，同意上述项目使用包含镇某某村在内的集体林地11.2617公顷；2016年10月12日，山东省人民政府作出鲁政土字[2016]530号建设用地批件，征收包含镇某某村在内的土地0.9108公顷（农用地及未利用地），将土地使用权出让给大唐平阴清洁能源开发有限公司（以下简称大唐平阴公司）；2016年3月11日，平阴县国土资源局作出关于镇某某村拟征收土地补偿安置方案，拟征收涉及该村的未利用地0.0354公顷。后大唐平阴公司作为甲方，被告镇政府作为乙方，签订《地方工作委托合同》，约定承包范围、涉及树株、占用土地及青苗的补偿标准；由乙方成立项目协调指挥部，派专人负责大唐平阴三期工程期间的征地、协调工作；乙方负责甲方施工范围内的民事赔偿工作；补偿费用由乙方负责兑付给各村。2016年5月31日，大唐平阴公司、镇政府、某某村委会签署地上附属物清点数量各方验收意见书，验收内容：1.集电线路塔基：171.5m2，集电线路平台：12**.5m2，风机道路：5940m2，风机平台：38**m2，以上全部为林地，涉及柏树2577棵，全部为中树；核桃602棵，全部为小树；花椒10棵，全部为小树。2016年8月3日、2016年10月18日，被告镇政府与第三人某某村委会签订补偿协议确认书两份，对上述占用的土地及地上附属物进行了确认，柏树、核桃均按每棵40元、花椒按每棵20元，合计补偿价格为313298元、4346元，后被告镇政府将土地补偿款及地上附属物补偿款支付给第三人某某村委会。2016年10月29日，在被告镇政府工作人员的参与下，将涉案荒山占用土地上的林木、果树进行了强制清除。闫于2016年11月11日，以大唐山东清洁能源开发有限公司、大唐山东发电有限公司、大唐平阴清洁能源开发有限公司、平阴县镇人民政府、平阴县镇某某村民委员会为被告提起民事诉讼，要求停止侵害、恢复原状、赔偿损失。2018年5月4日，本院作出（2016）鲁0124民初2932号之二民事裁定书，以原告起诉不符合法院受理民事诉讼案件的条件为由，驳回其起诉。闫不服提出上诉，济南市中级人民法院于2018年8月1日作出（2018）鲁01民终5190号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。原告闫不服，又于2018年8月23日提起行政诉讼。审理期间，第三人某某村委会以闫为被告诉至法院，要求确认其与闫之间签订的《某某村荒山开发承包合同》无效。本院作出（2018）鲁0124民初490号民事判决，确认上述合同为无效合同。闫不服提出上诉，济南市中级人民法院作出（2018）鲁01民终6951号民事判决，驳回上诉，维持原判。本院于2019年7月15日作出（2018）鲁0124行初28号行政裁定，认为原告闫提起行政诉讼已超出法律规定的起诉期限，裁定驳回其起诉。闫不服提出上诉，济南市中级人民法院于2019年10月14日作出（2019）鲁01行终896号行政裁定，撤销原裁定，指令平阴县人民法院继续审理。案件审理过程中，原告闫申请对涉案清除林木、果树的土地面积进行评估，经本院依法委托，山东正诚土地房地产资产评估测绘有限公司作出测绘报告，主要内容为：实际表面积总计为36027.08平方米（54.04亩），其中村界内表面积为30399.45平方米（45.60亩），村界外表面积为5627.63平方米（8.44亩），蓝线为村界。原告支付测绘费35000元。本院对荒山造林工程的实际施工人员刘允民进行调查，刘允民陈述“2011年平阴县林业局在镇某某村荒山实施造林工程，是川大园林公司中标的工程，川大园林公司找到我，让我替川大公司找人干活；该工程由市林业局投资，2011年7月开始干；主要栽植侧柏、花椒，具体栽植的棵数以验收报告为准，我说不清楚多少棵；栽植的树苗是川大园林公司提供的；在施工前，山上就有核桃树，也有部分花椒树和侧柏，在验收时没有计入数量，闫同意施工是在承诺栽到谁承包的山上归谁后同意的。”经向平阴县自然资源局发出询证函，该局回复函主要内容：1.2016年10月29日镇某某村荒山实施清除树木行为前，我单位未接到个人或单位的申请；2.2011年南部山区营造林工程中，涉及到镇某某村荒山栽植林木涉及13、33、34小班（不一定是小班全部面积，当初设计单位划定小班时，不是按村为单位划定的）。单位面积栽植株数大鱼鳞穴每亩110个，每穴栽植2株；小鱼鳞穴每亩166个，每穴栽植1株常绿树，70个鱼鳞穴均匀加栽1株阔叶树。由于受山体裸岩分布和原有孤树密度的影响，并不是小班每个地方都能达到规划密度。常绿树在我县一般用侧柏，阔叶树以黄栌、火炬、花椒为主；3.工程实施完毕后，所有栽植的苗木都归村集体所有。自平阴县自然资源局调取的各项目区造林小班设计表载明，13、33、34小班整地措施分别为大鱼鳞穴、小鱼鳞穴、大鱼鳞穴，大、小鱼鳞穴针叶树与阔叶树混交比例均为7：3。还查明，原告闫对确认合同无效的民事判决不服，申请检察机关监督。2020年8月13日，山东省人民检察院作出鲁检民监[2020]37000000005号不支持监督申请决定书。被告镇政府提交的清除现场视频资料显示，涉案土地的地理位置系沿某某村荒山山脊走向延伸。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”虽然原告闫与第三人某某村委会签订的《某某村荒山开发承包合同》经法院判决无效，但不能否认原告在荒山上种植林木、果树的事实，闫如认为被告镇政府的强制拆除行为侵犯了其财产权，有权向人民法院提起行政诉讼。根据被告镇政府与大唐平阴公司签订的《地方工作委托合同》，大唐平阴公司将补偿款支付给被告镇政府，由被告镇政府予以兑付各村；地上附属物清点数量各方验收意见书中对占用土地面积、地上附属物的种类、大小，亦由被告工作人员签字确认。由此可以推定由被告镇政府具体实施涉案荒山的征用、补偿工作。因此，被告镇政府是本案适格被告。被告在实施清除地上附属物的具体行政行为时，实际占压土地面积为30399.45m2，远超出其与第三人某某村委会签订的验收意见书中载明的面积11238m2，且未提交证据证实其在清除地上附属物前，已与原告闫达成了补偿协议并履行了相应的告知义务，故被告镇政府于2016年10月29日对涉案土地实施的强制清除行为应确认违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；(四)造成财产损害的其他违法行为”。现根据庭审查明的事实，原告闫在涉案土地上曾栽植过树木，在清除行为发生前，原告闫实际管理使用涉案土地，其因栽植树木享有的财产权利依法应予保护。被告镇政府在实施土地征收、征用过程中，超出确认面积对土地上的树木进行清除，依法应当支付闫补偿款并赔偿原告闫超出面积部分的相应损失。根据被告镇政府与第三人某某村委会签订的补偿协议确认书、验收意见书，能够认定涉案土地11238m2内侧柏2577棵、核桃602棵、花椒10棵。因被告镇政府实际施工占压的某某村荒山面积经测绘确认为30399.45m2，故可推定该范围内侧柏6971棵、核桃1628棵、花椒27棵。由于涉案土地内的树木被清除后现已灭失，不具备评估条件，对于原告要求的核桃树损失，其提交的照片中仅显示了清除范围之外核桃树的植株状态，比照该份证据显示的核桃树冠幅、树株高度、胸径等外观综合分析，该树种赔偿标准应参照补偿协议确认书中载明的每株40元计算，该部分款项为65120元（1628棵*40元/棵）。原告要求赔偿柏树、花椒树等的损失，因生效判决已确认原告闫与第三人某某村委会签订的荒山承包合同为无效合同，济南市林业局2011年实施栽植侧柏、花椒的荒山造林工程系政府投资，在涉案土地内添附财产的行为，原告因承包合同无效，不能当然取得该部分财产权利。又根据平阴县自然资源局回复函、造林小班设计表载明的工程栽植要求，即便按照低密度栽植（大鱼鳞穴每亩110个栽2株、针叶树与阔叶树比例7:3）计算，实际占压面积内栽植侧柏应达到7022棵，花椒应达到3009棵，该造林工程栽植侧柏、花椒的树株数量已超出实际占压面积内或有的树株数量，故对原告上述主张，不予支持。原告要求赔偿树株残值损失，无法律依据，不予支持。原告要求被告承担测绘费用，因该项费用系必要支出，由被告镇政府承担30000元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第（四）项、第三十六条第（八）项之规定，判决如下：一、确认被告平阴县镇人民政府于2016年10月29日实施的在平阴县镇某某村荒山清除林木、果树的行为违法；二、被告平阴县镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告闫树木损失65120元；三、被告平阴县镇人民政府于本判决生效之日起十日内支付原告闫测绘费30000元。案件受理费50元，由被告平阴县镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  田 琳人民陪审员  闫焕荣人民陪审员  陈兴龙二〇二〇年十一月二十四日书 记 员  陈兴峰