西藏自治区林芝市中级人民法院   行政判决书   （2020）藏04行终1号   上诉人（原审原告）：米林县职业教育汽车修理厂，住所地西藏自治区米林县教育路**，统一社会信用代码XXX。   负责人：王占军，该厂厂长。   被上诉人（原审被告）：米林县自然资源局，地址西藏自治区米林县滨江路**，统一社会信用代码XXX。   负责人：扎西，该局局长。   委托诉讼代理人：李扬洋，男，该局副局长。   被上诉人（原审被告）：米林县人民政府，地址西藏自治区米林县福州东路**，统一社会信用代码XXX。   法定代表人：才旺尼玛，该县县长。   委托诉讼代理人：马天赞，男，该政府工作人员。   共同委托诉讼代理人：李方帅，江苏东银律师事务所律师。   上诉人米林县职业教育汽车修理厂（以下简称米林县职教汽修厂）因与被上诉人米林县自然资源局、米林县人民政府行政其他纠纷一案，不服西藏自治区米林县人民法院（2020）藏0422行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月26日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人米林县职教汽修厂负责人王占军，被上诉人米林县自然资源局委托诉讼代理人李扬洋、米林县人民政府委托诉讼代理人马天赞、被上诉人共同委托诉讼代理人李方帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   一审法院认定事实：2019年9月18日，米林县职教汽修厂将《查处申请书》通过EMS专递邮寄给米林县自然资源局。2019年9月20日，米林县自然资源局接到米林县职教汽修厂的《查处申请书》，申请内容为“被申请人米林县住房和城乡建设局未经批准违法占用位于××县教育局（职业汽车培训中心）内的土地行为，进行立案查处”。米林县自然资源局经调查发现：2018年6月29日，米林县住房和城乡建设局根据米财预指[2018]01号《米林县财政局关于下达2018年财政收支预算的通知》的文件内容向米林县国土资源局送达米住建[2018]62号《关于办理米林县园丁小区建设项目土地预审的请示》，米林县国土资源局通过审查，按照国土资源部《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规[2016]16号）的第二项第九条的规定向米林县住房和城乡建设局出具了《不涉及新增建设用地证明》（编号：2018011）。2019年10月9日，米林县自然资源局根据调查内容作出米自然资发[2019]107号《米林县自然资源局关于米林县职业教育汽车修理厂查处申请书的回复》，并于2019年10月10日通过EMS专递邮寄给米林县职教汽修厂。2019年12月2日，米林县职教汽修厂因不服米林县自然资源局作出的米自然资发[2019]107号《米林县自然资源局关于米林县职业教育汽车修理厂查处申请书的回复》，认为米林县自然资源局未依法履行查处职责向米林县人民政府递交行政复议申请书。2019年12月9日，米林县人民政府依法受理，并通过EMS专递发出《行政复议受理通知书》并告知米林县职教汽修厂查阅和补充证据等权利，于同日将《行政复议申请书》《行政复议举证通知书》送达米林县自然资源局。2019年12月15日，米林县自然资源局向米林县人民政府提交《被申请人答复书》及相关证据：邮寄凭证（单号1131095513325）、米自然资发[2019]107号《米林县自然资源局关于米林县职业教育汽车修理厂查处申请书的回复》、米住建[2018]62号《关于办理米林县园丁小区建设项目土地预审的请示》《不涉及新增建设用地证明（编号：2018011）》、国土资规[2016]16号《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》。2020年2月5日，米林县人民政府经机关负责人批准延长行政复议期限三十日，同日通过EMS专递向米林县职教汽修厂送达《行政复议延期通知书》和向米林县自然资源局送达《行政复议延期通知书》。2020年3月7日，米林县人民政府作出米行复决字[2019]1号《行政复议决定书》，认为米林县自然资源局在接到《查处申请书》后，立即展开调查作出《米林县自然资源局关于米林县职业教育汽车修理厂查处申请书的回复》（米自然资发[2019]107号），程序合法，保障了申请人举报的权利，并且《米林县自然资源局关于米林县职业教育汽车修理厂查处申请书的回复》（米自然资发[2019]107号）查证的事实清楚，其以国土资源部《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规[2016]16号）为依据，适用法律正确并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被申请人米林县自然资源局2019年10月9日作出的《米林县自然资源局关于米林县职业教育汽车修理厂查处申请书的回复》（米自然资发[2019]107号）。2020年3月9日，米林县人民政府分别将米行复决字[2019]1号《行政复议决定书》送达米林县职教汽修厂和米林县自然资源局。另查明，米林县职教汽修厂与米林县教育体育局因签订《米林县职业教育汽车修理厂合作协议》双方产生房屋租赁关系继而取得案涉土地使用权，但在行政查处和行政复议期间米林县职教汽修厂与米林县教育体育局之间的房屋租赁合同纠纷正上诉于林芝市中级人民法院。2020年4月26日，林芝市中级人民法院作出终审判决（2020）藏04民终12号，确认米林县职教汽修厂与米林县教育体育局签订的《米林县职业教育汽车修理厂合作协议》自米林县教育体育局向一审法院起诉之日起自行终止，暨2019年5月6日米林县教育体育局向米林县人民法院起诉之日为合同解除之日，米林县职教汽修厂对案涉土地的使用权随即丧失。   一审法院认为，根据国土资源部关于印发《国土资源违法行为查处工作规程》的通知中第4.3条规定，县级以上人民政府国土资源主管部门组织实施国土资源违法行为查处工作，故对违法占用土地的查处系米林县自然资源局的法定职责，具有依法查处的义务。米林县自然资源局于2019年9月20日接到米林县职教汽修厂的《查处申请书》后，经调查核实，米林县住房和城乡建设局于2018年6月29日向米林县国土资源局送达米住建[2018]62号《关于办理米林县园丁小区建设项目土地预审的请示》，米林县国土资源局通过审查，按照国土资源部《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规[2016]16号）的第二项第九条的规定向米林县住房和城乡建设局出具了《不涉及新增建设用地证明》（编号：2018011）。因核查不涉及违法事实，米林县自然资源局于2019年10月9日向米林县职教汽修厂作出米自然资发[2019]107号《米林县自然资源局关于米林县职业教育汽车修理厂查处申请书的回复》，故未填写《违法线索登记表》。且有米林县自然资源局提交的米自然资发[2019]107号《米林县自然资源局关于米林县职业教育汽车修理厂查处申请书的回复》、米住建[2018]62号《关于办理米林县园丁小区建设项目土地预审的请示》《不涉及新增建设用地证明（编号：2018011）》、国土资规[2016]16号《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》等证据，证明米林县自然资源局已积极履行法定职责，未超过法定履行期限，且米林县自然资源局作出的米自然资发[2019]107号《米林县自然资源局关于米林县职业教育汽车修理厂查处申请书的回复》事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，符合法定程序。故米林县人民政府依据上述事实，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出米行复决字[2019]1号《行政复议决定书》，维持被申请人米林县自然资源局2019年10月9日作出的《米林县自然资源局关于米林县职业教育汽车修理厂查处申请书的回复》（米自然资发[2019]107号），事实清楚，程序合法，适用法律正确，且有米林县人民政府提交的《行政复议申请书》及材料、被申请人答复书（米自资复[2019]（答）字第1号）及材料、行政复议受理通知书及送达凭证、行政复议举证通知书及送达凭证、行政复议延期通知书及送达凭证、行政复议决定书及送达回证等证据予以证实均未超出法定期限，符合《中华人民共和国行政复议法》相关规定。米林县职教汽修厂请求撤销米林县自然资源局2019年10月9日作出的米自然资发[2019]107号《米林县自然资源局关于米林县职业教育汽车修理厂查处申请书的回复》，并责令其按照查处请求履行法定职责和撤销米林县人民政府2020年3月6日作出的米行复决字[2019]1号《行政复议决定书》的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回米林县职教汽修厂要求撤销米林县自然资源局2019年10月9日作出的米自然资发[2019]107号《米林县自然资源局关于米林县职业教育汽车修理厂查处申请书的回复》，并责令其按照查处请求履行法定职责的诉讼请求。二、驳回米林县职教汽修厂要求撤销米林县人民政府2020年3月6日作出的米行复决字[2019]1号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由米林县职教汽修厂负担。   米林县职教汽修厂上诉请求：1.撤销西藏自治区米林县人民法院（2020）藏0422行初1号行政判决，依法改判或发回重审；2.本案一、二审诉讼费由米林县自然资源局、米林县人民政府承担。事实与理由：米林县职教汽修厂系2006年、2007年由其负责人王占军与米林县中学通过校企合作发展职业教育而成立，由米林县中学提供职教基地的场地供米林县职教汽修厂从事汽车修理及学员培训等使用，后因涉案场地管理权变化，由米林县教育局与米林县职教汽修厂签订协议继续原合作关系。另，2020年4月26日另案诉讼生效判决认定米林县职教汽修厂与米林县教育局的租地关系已于2019年5月6日解除。然而在米林县职教汽修厂正常使用案涉场地期间，米林县住房和城乡建设局作为建设单位，于2018年11月、12月开始便在其使用的场地内开展建设活动，米林县住房和城乡建设局占地建设违反土地管理法律规定，侵害其权利，故向米林县自然资源局申请查处。后对米林县自然资源局作出的《回复》不服，依法向米林县人民政府申请行政复议，复议机关作出维持的复议决定，米林县职教汽修厂不服，依法提起行政诉讼。一审法院经审理作出（2020）藏0422行初1号行政判决，米林县职教汽修厂认为，一审判决认定事实错误、适用法律错误，应予撤销，理由如下：一、米林县自然资源局未依法履行法定查处职责，一审判决认定事实错误。第一，米林县自然资源局对米林县职教汽修厂申请查处的事项负有法定查处职责。《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）第76条规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。《建设用地审查报批管理办法》第23条规定，各级国土资源主管部门应当对建设用地进行跟踪检查，对违反本办法批准建设用地或者未经批准非法占用土地的，应当依法予以处罚。《国土资源违法行为查处工作规程》第4.3条规定，县级以上人民政府国土资源主管部门组织实施国土资源违法行为查处工作。因此，对米林县职教汽修厂申请的米林县住房和城乡建设局未经批准非法占用土地进行建设的违法行为，米林县自然资源局负有查处职责，应依法履行职责。第二，米林县自然资源局未依法对查处申请进行处理，未依法履行法定职责。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第4.6条之规定，本案系申请查处未经批准占用土地建设的土地违法行为，涉案土地系国有土地，而米林县职教汽修厂申请查处的材料中可见占地单位不具有土地使用权。同时，《国土资源违法行为查处工作规程》附录A的第二条第（一）项亦明确了该类土地违法行为的法律依据及法律责任。因此本案属于有基本违法事实的国土资源违法线索，应依法进行登记、核查、立案调查等活动。而米林县自然资源局未提供其依法履行相应查处职责的证据材料，故一审法院认定其已经依法履行职责存在错误。二、米林县住房和城乡建设局存在未经批准非法占地的基本事实，米林县自然资源局作出涉案《回复》认定事实错误、证据不足、适用法律错误，应予撤销，责令履行职责。第一，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条之规定，“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准”。第二，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条之规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，需经过可行性研究论证阶段、用地预审、用地申请、用地批准、签订土地出让合同或核发国有土地划拨决定书、进行土地使用权登记等几个阶段。而根据《建设用地审查报批管理办法》第二十二条之规定，以有偿方式取得国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》，交纳使用费后办理土地登记；以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。第三，本案中，米林县自然资源局作出案涉《回复》认定“米林县住房和城乡建设局不存在未经批准非法占用土地的行为”，但未提交其作出《回复》前调查所得的“米林县住房和城乡建设局持有的建设用地批准书、划拨决定书或土地出让合同、国有土地使用权证”等依法占用土地的证明材料，仅提交了用地预审申请及不办理用地预审的证明材料及财政文件。同时，根据米林县职教汽修厂提交的证据可知，涉案土地的土地使用权人系米林县教育局，并非米林县住房和城乡建设局，因此，米林县住房和城乡建设局存在未经批准实施占地建设活动的非法占地事实，米林县自然资源局作出涉案《回复》认定事实错误、证据不足。第四，米林县自然资源局主张依据《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规[2016]16号）规定，因涉案土地实施建设不涉及新增建设用地的，不用进行用地预审，故不存在非法占地事实。然而，涉案土地上建设不需要用地预审，并非不需要其他建设用地批准程序，故米林县自然资源局仅依据此作出涉案《回复》，认定不存在非法占地的事实，不符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》之规定，属于适用法律错误。三、米林县人民政府作出涉案行政复议决定，认定事实错误、证据不足、程序违法、适用法律错误，应予撤销。第一，复议机关认定米林县自然资源局的回复合法，但依据的证据材料和法律依据，仍然仅仅是建设项目用地预审相关材料，并无用地批准及享有土地使用权的证据材料，故认定事实不清、证据不足、适用法律错误。第二，复议机关作出案涉行政复议决定，程序违法。根据米林县职教汽修厂提交的证据显示，复议机关于2019年12月3日收到行政复议申请，经批准延长30日后，亦至迟于2020年3月1日（共90日）作出决定，然而复议机关系2020年3月9日方对米林县职教汽修厂作出行政复议决定（落款日期为3月6日，寄出日期为3月9日），已超过法定期限，故程序违法。第三，根据《行政复议法》第二十三条、第二十八条之规定，复议机关受理后应于7个工作日内将行政复议申请书副本发送被申请人，被申请人收到后10个自然日内提出答复及证据，未在规定时间内提出答复及证据的视为没有证据。米林县自然资源局于2019年12月3日收到行政复议申请，故米林县自然资源局至迟应于2019年12月22日提交答复和证据。而米林县职教汽修厂在复议程序中经沟通后于2020年1月8日至复议机关申请查阅被申请人的答复及证据材料，得知尚未将答复及材料提交至复议机关，事后经米林县职教汽修厂主张说明，被申请人米林县自然资源局方提交，但此时已超过行政复议被申请人的法定答复和举证期限，应不予采纳。而复议机关依旧采纳，并作出复议决定，程序违法。综上，涉案行政复议决定认定事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误，应予撤销。四、米林县职教汽修厂与本案土地违法行为查处事项具有利害关系，有权提出本案查处申请。根据米林县职教汽修厂提交的证据可知，涉案土地系国有土地，土地使用权人系米林县教育局，米林县职教汽修厂因与米林县教育局的校企合作关系对案涉土地享有使用权，虽然现在已被认定解除，但其在仍享有土地使用权时，米林县住房和城乡建设局便在不具备土地使用权的情况下实施占地建设，其占地建设活动对其土地使用权益及企业日常运转造成影响，故米林县职教汽修厂有权申请查处，具有利害关系，具有行政诉讼及行政复议主体资格。综上所述，一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，特依法提起上诉，判如所请。   米林县自然资源局辩称，米林县职教汽修厂与答复结果并无利害关系，其请求保护的必须是其自身拥有的受法律保护的合法权益，而非违法或者他人权益。最高院（2013）行他字第14号答复中，也明确举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人要求行政机关查处，才具有行政复议申请人资格。米林县教育局已于2018年5月16日向米林县职教汽修厂送达了搬迁通知书，其置之不理继续违法占用，在本案一审诉讼过程中，林芝市中级人民法院作出的（2020）藏04民终12号民事判决书中也已明确，因米林县职教汽修厂拒付租赁费构成违约，限其腾空位于中学职教基地院内的全部房屋及场地交付给米林县教育局，因此米林县职教汽修厂并非保护其自身合法权益而向米林县自然资源局进行举报，而仅能理解为公益性举报或者是为维护其违法利益而进行的恶意举报，而基于当前行政诉讼制度的主要目标，不应认定为具有利害关系，不属于行政诉讼受案范围。同时，根据土地管理法的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查。米林县自然资源局收到米林县职教汽修厂申请后，经调查核实，认为米林县住房和城乡建设局不存在违法行为，并及时将查处结果向米林县职教汽修厂进行了回复，已履行了答复职责。   米林县人民政府辩称，同米林县自然资源局的答辩意见一致。同时米林县人民政府根据复议法的规定，在收到复议申请后复议过程中，已履行了行政复议的相应程序，保障了复议人的权利，而复议程序亦无不当。2019年12月9日，米林县人民政府受理了复议申请，2019年12月10日向米林县职教汽修厂送达了受理通知书，同时向米林县自然资源局送达了举证通知书，并未超出法定期限。2020年1月8日，米林县职教汽修厂至米林县人民政府申请查阅相关材料，米林县人民政府已经将相关材料供其查阅，保障了其相关查阅的权利及复议的权利。   二审庭审中，米林县人民政府提交了照片打印件一张，欲证明米林县职教汽修厂负责人王占军于2020年1月8日前往米林县人民政府查阅了相关材料，保障了其相关查阅的权利。经庭审质证，米林县职教汽修厂对该事实予以认可，但其认为2020年1月8日其至米林县人民政府申请查阅米林县自然资源局的答复及证据材料，得知米林县自然资源局尚未将答复及证据提交至复议机关，事后经其主张说明，米林县自然资源局才于当日提交，但此时已超过行政复议被申请人的法定答复和举证期限，证据不应被采纳。本院认为，根据米林县人民政府提交的证据，米林县人民政府于2019年12月9日受理米林县职教汽修厂提出的行政复议申请，并向米林县自然资源局送达《行政复议举证通知书》，要求米林县自然资源局于收到通知书之日起10日内作出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和相关材料。米林县自然资源局于2019年12月15日作出《被申请人答复书》，并提交了相关证据。且米林县职教汽修厂负责人王占军对其2020年1月8日前往米林县人民政府查阅以上材料予以认可，并未提供米林县自然资源局于查阅当天提交答复及相关材料的证据，故对米林县人民政府的该证明目的，本院予以采信。   本院认为，第一，关于本案是否属于行政案件受案范围的问题。《地籍调查表》证明案涉土地使用者为××县教育局（职业汽修培训中心），根据本院作出的（2020）藏04民终12号民事判决认定的事实，2011年1月1日原××县职教汽修厂签订《米林县职教汽修厂合作协议书》，将中学职教基地院内房屋及场地租给米林县职教汽修厂，双方合同自米林县教育体育局向一审法院起诉之日（2019年5月6日）自然终止。即米林县职教汽修厂在合同终止前依租赁享有该土地使用权。米林县住房和城乡建设局所建的“米林县园丁小区建设项目”建设于该国有土地之上，从米林县职教汽修厂提供的照片可看出，该建设项目计划开工日期为2018年12月7日，即在米林县职教汽修厂租赁并使用土地期间，其认为米林县住房和城乡建设局的占地建设行为影响其土地使用权益及企业日常运转，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，其系维护自身权益而要求行政机关对相关违法行为进行查处，其具有行政诉讼主体资格，属于行政案件受案范围。第二，关于米林县自然资源局作出的《米林县自然资源局关于米林县职业汽车修理厂查处申请书的回复》合法性和米林县人民政府作出的《行政复议决定书》合法性的问题。本院认为，首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”及《国土资源违法行为查处工作规程》第4.3条“县级以上人民政府国土资源主管部门组织实施国土资源违法行为查处工作……”的规定，米林县自然资源局具有对国土资源违法行为进行查处的法定职责，具有依法查处的义务。其次，米林县住房和城乡建设局于2018年6月29日向米林县国土资源局提出《关于办理米林县园丁小区建设项目土地预审的请示》，米林县国土资源局按照国土资源部《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规[2016]16号）第二项第（九）条“不涉及新增建设用地，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内使用已批准建设用地进行建设的项目，可不进行建设项目用地预审”的规定，认为该项目为城镇建设用地范围内已有建设用地，不涉及新增建设用地，出具了《不涉及新增建设用地证明》（编号：2018011），证据充分，并不涉及国土资源违法行为，对米林县职教汽修厂的权利不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，米林县自然资源局未对案涉土地使用者为米林县教育局，而建设单位为米林县住房和城乡建设局的相关依据进行答复，未列明其所依据的规范性法律文件的名称，未引用明确的法律条款，且在诉讼中亦不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，不符合依法行政的原则，属于适用法律、法规错误，应当撤销米林县自然资源局作出的《米林县自然资源局关于米林县职业教育汽车修理厂查处申请书的回复》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，米林县人民政府复议决定结论错误，故米林县人民政府作出的《行政复议决定书》应一并撤销。米林县职教汽修厂请求撤销米林县自然资源局2019年10月9日作出的米自然资发[2019]107号《米林县自然资源局关于米林县职业教育汽车修理厂查处申请书的回复》，并责令其按照查处请求履行法定职责和撤销米林县人民政府2020年3月6日作出的米行复决字[2019]1号《行政复议决定书》的诉讼请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项规定，判决如下：   一、撤销西藏自治区米林县人民法院（2020）藏0422行初1号行政判决；   二、撤销被告米林县自然资源局2019年10月9日作出的米自然资发[2019]107号《米林县自然资源局关于米林县职业教育汽车修理厂查处申请书的回复》以及被告米林县人民政府2020年3月6日作出的米行复决字[2019]1号《行政复议决定书》；   三、责令被告米林县自然资源局于本判决生效后60日内，对原告米林县职业教育汽车修理厂的《查处申请书》重新作出处理。   二审案件受理费50元，由米林县自然资源局负担。   本判决为终审判决。   审  判  长   王 明 有   审  判  员   孙 丹 华   审  判  员   达娃玉珍   二〇二〇年十一月二十三日   法 官 助 理   李  敏   书  记  员   德吉措姆