广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终1283号上诉人（原审原告）：中山市新集元电子科技有限公司，住所地广东省中山市三乡镇南龙村飞龙路**第**首层**，统一社会信用代码9144********947124。法定代表人：何明生，总经理。委托代理人：胡世斌，广东中亿律师事务所律师。委托代理人：吴燕华，广东中亿律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市生态环境局，住所地广东省中山市****政府第二办公区，统一社会信用代码114***********825P。法定代表人：杜敏，局长。委托代理人：刘俏婷，该局三乡分局工作人员。委托代理人：白玉，广东中元（中山）律师事务所律师。上诉人中山市新集元电子科技有限公司（以下简称新集元公司）因与被上诉人中山市生态环境局(以下简称市生态环境局)生态环境行政处罚纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院(2019)粤2071行初2151号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：2019年3月11日，市生态环境局三乡分局环境监察人员对新集元公司进行检查。新集元公司主要从事塑胶制品生产项目，检查时现场有5名工人正在生产，生产车间主要产污设备有：注塑机10台、破碎机3台、混料机2台、铣床2台、磨床2台、火花机2台。生产工艺流程为：①原料－投料－混料－注塑－成品；②半成品模具－CNC－铣床－火花机－打磨－组装－成品模具。生产过程中主要产生注塑工序有机废气、颗粒物。现场未配套污染物治理设施。环境监察人员现场拍照取证，并制作环境监察现场检查笔录和环境监察工作记录表，新集元公司的法定代表人何明生在现场检查笔录中签名确认“无意见”，在环境监察工作记录表中对备注“项目环评未批已投入生产”签名确认无误。现场照片反映出环境监察人员于2019年3月11日对新集元公司进行检查时，该公司的生产设备正在生产，何明生在现场照片签名确认。同时，环境监察人员于2019年3月14日对何明生进行调查，并制作调查询问笔录。何明生在笔录中称，新集元公司于2014年5月成立，成立后只做研发未有生产，2018年3月搬迁至南陇村开始建设并正式投产，一直投产至今。生产过程中产生注塑工序有机废气、颗粒物，公司未配套治理设施，公司有向市生态环境局三乡分局报环评，但未通过环评验收。2019年3月14日，市生态环境局向新集元公司作出中（三）环责改字[2019]017号责令改正违法行为决定书，责令新集元公司立即停止违法行为，限期9个月内通过项目竣工环保验收。逾期未通过环保验收，且不停止违法行为的，将处100万元以上200万元以下的罚款。市生态环境局对新集元公司进行立案，于2019年5月6日向新集元公司作出中（三）环罚告字[2019]021号行政处罚告知书，告知新集元公司拟将作出的行政处罚、事实、理由和处罚款45万元，同时告知其享有陈述、申辩和听证的权利。2019年5月10日，新集元公司及何明生向市生态环境局提交了行政申诉书，请求撤销或修改行政处罚决定，经复核，市生态环境局部分采纳新集元公司的申辩意见。2019年6月24日，市生态环境局作出中（三）环罚字[2019]034号行政处罚决定，认定新集元公司违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，遂依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，并参照《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准》（2017年修订版）“违反建设项目环境保护管理规定类”第五项第1条第（3）项之②的裁量标准，决定对新集元公司处以罚款人民币41万元，并将上述处罚决定书送达新集元公司。新集元公司不服，诉至原审法院，提出：1.依法变更中山市生态环境局作出的中（三）环罚字[2019]34号行政处罚决定书，对新集元公司处以人民币41万元的罚款，减轻处罚。2.本案诉讼费由市生态环境局承担。在一审庭审中，新集元公司明确诉讼请求为：依法撤销中山市生态环境局作出的中（三）环罚字[2019]34号行政处罚决定书。另查明，新集元公司成立于2014年5月28日，经营场所：中山市**镇**村**路*号第**首层**区，法定代表人：何明生，经营范围：生产、加工、研发、销售：电子产品、五金模具、塑料制品。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。）原审法院认为，应根据全面审查的原则对市生态环境局的行政处罚行为作合法性审查。第一，职权方面。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款……”的规定，市生态环境局作为中山市人民政府的环境保护主管部门，在本行政区域内可以行使对需要配套建设的环境保护设施未经验收就将建设项目投入生产的违法行为进行处罚的职权。第二，事实认定方面。本案中，现场检查笔录、环境监察工作记录、现场照片、何明生的调查笔录等证据足以证明新集元公司塑料制品生产等项目需配套建设的环境保护设施未经验收，已投入生产或者使用。该行为属于“编制环境报告表的建设项目，需配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目已投产或者使用”的违法行为。第三，法律适用方面。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用，未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。本案中，新集元公司从事的塑料制品生产项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第47项规定，应按照规定组织编制环境影响报告表。然而，新集元公司的生产项目未配套建设环境保护设施，且未经环评验收合格即投入生产，违反了上述规定。市生态环境局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用……由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；……。”并对照《中山市环境保护局行政处罚自由裁量补充量化标准》（2017年版）第五条第1条第（3）项第②点的裁量标准，决定对新集元公司处以罚款41万元，适用法律正确，处罚额度亦是在法定范围之内，并无不当。第四，程序方面。市生态环境局现场检查、拍照，制作现场检查笔录，还对新集元公司的法定代表人何明生进行调查询问并制作笔录，调查核实后作出涉案行政处罚决定。市生态环境局作出涉案行政处罚决定之前履行告知权利和义务，并根据当事人的申辩进行了复核，作出涉案行政处罚决定之后将文书送达当事人，程序合法。综上所述，新集元公司要求撤销中（三）环罚字[2019]034号行政处罚决定书的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回新集元公司的诉讼请求。案件受理费50元，由新集元公司负担。上诉人新集元公司不服上述判决，向本院提起上诉称：一、2018年3月，我方机器仍处于调试状态，实际上尚未进行投产生产活动，是属于“建设项目未经批准即进行施工建设”的情形，而非“建设项目未经验收合法即投入生产”的情形，市生态环境局作出的涉案行政处罚决定所依据的事实基础与法律适用不符，请求予以撤销。二、我方在未经市生态环境局批准的情形下擅自开工建设，应属于受《建设项目环境保护管理条例》第九条、第二十一条规制的行为，市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款规定作出的行政处罚决定书系适用法律错误，应当予以纠正。三、市生态环境局作出的行政处罚决定与法律谦抑原则相违背，所依据和适用的《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准》（2017年版）在处罚裁量上存在不合理性，据此作出的巨额处罚，构成权利的滥用。而《中山市生态环境局行政处罚自由裁量量化标准》（2019年修订版）更符合行政合理性原则，同时有效减轻企业负担。即便是对上诉人处罚，也应该适用《中山市生态环境局行政处罚自由裁量量化标准》（2019年修订版）而非《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准》（2017年版）。综上，请求二审法院：1.依法撤销原审法院作出的（2020）粤2071行初2151号行政判决；2.依法撤销市生态环境局作出的中（三）环罚字[2019]34号行政处罚决定书。被上诉人市生态环境局辩称，新集元公司实施“未验先投”的环境违法事实清楚，证据充分，我方作出的行政处罚决定法律适用正确，量罚合理，程序正当。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，审理程序合法，适用法律正确，新集元公司的上诉请求没有事实和法律依据，请二审法院依法驳回新集元公司的上诉请求。本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案为不服生态环境行政处罚纠纷。根据新集元公司的上诉意见，审查涉案处罚决定的合法性，在于审查涉案行政处罚事实是否充分，法律适用是否正确以及处罚结果是否适当的问题。首先，对于涉案处罚决定的事实认定是否充分问题。市生态环境局依据执法人员现场检查的情况及新集元公司从事的塑胶制品生产项目未编制环境影响报告表即投入生产的实际情况，对新集元公司按照“未验先投”的违法行为实施处罚，事实认定充分。以上事实均有检查笔录、现场照片、询问笔录、环境监察工作表证明新集元公司“未验先投”违法事实，且涉案的调查笔录、询问笔录均有新集元公司的法定代表人何明生签名确认。市生态环境局根据新集元公司现场生产设备已进行生产使用以及对法定代表人何明生的调查询问笔录中签名确认“2018年3月公司搬迁至三乡镇南陇村开始建设并投入生产至今”的违法行为，作出涉案行政处罚决定书，事实依据充分。其次，对于法律适用是否正确问题。新集元公司从事塑胶制品生产项目，生产过程中主要产生注塑工序有机废气、颗粒物，市生态环境局认定新集元公司属于需编制建设项目环境影响报告表的类别，且未经验收投入生产，依据《建设项目环境保护条例》第十九条第一款、第二十三条第一款进行处罚，违法实施识别准确，适用法律正确。对于新集元公司认为其属于“未批先建”而非“未验先投”的问题，根据市生态环境局查明的事实，其认定新集元公司存在“未验先投”的违法行为事实清楚，证据确凿。新集元公司是否同时构成“未批先建”，不属于本案审查范围，如有相关违法事实，市生态环境局可另行查处。最后，对于涉案处罚决定的处罚结果是否适当问题。第一，新集元公司主张其生产项目基本不造成环境污染和不良影响，且其现已经取得环评批复文件，市生态环境局不应对其处罚的问题。无论是新集元公司所主张的“未批先建”还是市生态环境局所认定的“未验先投”行为都是被环境保护法律法规所禁止，均是旨在赋予生产企业防止发生环境污染的责任，而不是在实际发生污染后生产企业才负有治理污染的责任。新集元公司的该上诉意见不能成为豁免其“未验先投”违法行为责任的理据。第二，新集元公司主张的市生态环境局处罚属于选择性执法以及涉案处罚金额过高问题，市生态环境局在送达的处罚告知书拟对新集元公司处以罚款45万元，在充分考虑新集元公司申辩意见后决定对新集元公司处以罚款41万元，系在法定的处罚幅度范围内根据自由裁量量化标准作出，并无不当，本院予以确认。第三，新集元公司提出的基于行政合理性原则和保护企业发展的需要应当适用《中山市生态环境局行政处罚自由裁量补充量化标准》（2019年修订版）规定问题，因该《量化标准》（2019年修订版）的出台时间为2019年12月30日，而涉案的违法行政行为自2018年3月新集元公司迁往南陇村开始建设并投入生产即产生违法行为，且涉案的行政处罚决定书作出时间为2019年6月24日，因此原审认定的市生态环境局参照的《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准》（2017年版本）第五条第1条第（3）项第②点的裁量标准作出的行政处罚决定书处罚适当，本院对新集元公司的该项主张不予支持。综上所述，上诉人新集元公司上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，法律适用准确，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市新集元电子科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇二〇年十月二十六日书记员  李海珠