云南省楚雄市人民法院行 政 判 决 书(2020)云2301行初81号公益诉讼起诉人：禄丰县人民检察院。被告：禄丰县交通运输局，住所地：禄丰县金山镇新禧大街北段，统一社会信用代码：115323310151798080。负责人：张杰，局长。委托诉讼代理人：唐增先，男，副局长（特别授权）。委托诉讼代理人：周贤江，云南周贤江律师事务所律师（特别授权）。公益诉讼起诉人禄丰县人民检察院认为被告禄丰县交通运输局行政公益诉讼一案，于2020年9月28日向本院提起检察行政公益诉讼，本院于2020年9月28日立案后，于2020年10月12日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人禄丰县人民检察院指派检察员尹娅莉、王妍出庭履行职务，被告禄丰县交通运输局的委托诉讼代理人唐增先、周贤江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人禄丰县人民检察院诉称，本院在履行公益诉讼检察职责中发现，被告禄丰县交通运输局对禄丰县碧城镇猫街客运站建设获取国家补助资金后未投入使用行为不依法履行法定监管职责，致使国家利益受到侵害。本院于2019年11月13日立案，2019年11月25日履行检察建议程序。经依法审查查明：根据《云南省交通运输厅关于转下达2009年农村交通投资计划（草案）的通知》及《楚雄州交通局关于下达2009年农村交通投资计划的通知》，被告禄丰县交通运输局取得禄丰县碧城镇新建猫街客运站项目，该项目补助资金为中央投资车购税200000元、省级补助100000元，上级要求于2009年开工、同年完工并交付使用，获得该项目后被告未及时组织实施。2011年6月30日，禄丰县碧城镇人民政府与禄丰海江物流有限公司签订《碧城镇猫街客运站建设合同》，合同约定由禄丰海江物流有限公司投资建设猫街客运站主体及配套工程，必须按照上级交通部门规定的乡村四级站的标准建设，配套设施与主体工程同步进行一起投入使用，在工程建设完工并通过上级验收后，碧城镇人民政府负责把上级补助的300000元拨付给禄丰海江物流有限公司，并要求客运站建设投入使用后，禄丰海江物流有限公司必须长期保留客运站的使用功能，不得变更为它用，如改变客运站用途需退还300000元补助资金。2013年7月16日，被告与碧城镇人民政府签订《猫街客运站点建设协议》，协议约定由被告向碧城镇人民政府提供猫街客运站建设补助资金300000元，碧城镇人民政府按规定不得把客运站变为其他用途，如擅自改变用途，被告将收回上级补助资金。猫街客运站建设项目包含了综合办公楼、客运楼、公厕、安检用房各1栋，于2013年7月8日通过禄丰县交通运政管理所的验收，获得《道路运输经营许可证》、《云南省汽车客运站场验收合格证》，级别为五级。被告先后于2012年5月11日、2013年9月10日共向碧城镇人民政府转拨国家补助资金300000元，碧城镇人民政府分别于2012年5月28日、2013年10月11日将300000元国家补助资金转账给禄丰海江物流有限公司。经本院实地调查走访发现，碧城镇猫街客运站自建设验收之日起至今未按照规定将客运站投入使用，目前客运站整体已被租赁给他人用于经营医院，被告长期未按规定对碧城镇猫街客运站项目获取的300000元国家补助资金履行监督管理职责。本院于2019年11月25日依法向被告发出检察建议，建议其对猫街客运站建设项目获取国家补助资金未投入使用的行为进行监管，责令猫街客运站投入运营，如不能投入运营，应责令返还300000元国家补助资金。后因发生新冠疫情，被告于2020年4月3日书面回复本院称：“对全县农村客运站运营情况进行了全面排查，对存在问题的部分乡镇客运站包括猫街客运站已发文件通知乡镇进行整改，多数客运站的恢复功能动力不足，乡镇处理问题存在困难，希望能批准延长办理时限，将持续推进问题的解决。”本院依法跟进监督，分别于2020年6月5日、9月1日到猫街客运站现场查勘，碧城镇猫街客运站仍未投入使用且已改变用途，国家补助资金也未追回，被告长期未依法履行法定职责造成国有财产损失，致使国家利益持续受到侵害。综上，为督促被告禄丰县交通运输局依法履行法定监督管理职责，促进行政机关依法行政，保护国有财产不受侵害，切实维护国家利益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向法院提起诉讼，请依法裁判：1.请求确认被告禄丰县交通运输局对猫街客运站建设获取国家补助资金后未投入使用的行为未依法全面履行监督管理职责的行为违法；2.请求判令被告禄丰县交通运输局积极采取有效措施，依法对30万元国家补助资金履行监管职责。另外，因案涉的国家补助资金已于2020年11月2日收回至禄丰县碧城镇财政所，公益诉讼起诉人禄丰县人民检察院当庭变更诉讼请求为：请求确认禄丰县交通运输局对猫街客运站建设获取国家补助资金后，未投入使用的行为，未依法全面履行监督管理职责的行为违法。公益诉讼起诉人禄丰县人民检察院向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1.禄丰县交通运输局统一社会信用代码证书；2.禄丰县交通运输局职能配置、内设机构和人员编制规定；3.《中华人民共和国道路运输条例》《道路旅客运输及客运站管理规定》《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》；以上证据欲证明禄丰县交通运输局作为行政公益诉讼被告主体及职责；第二组证据：1.《云南省交通运输厅关于转下达2009年农村交通投资计划(草案)的通知》云交规划[2009]550号；2.《楚堆州交通局关于下达2009年农村交通投资计划的通知》楚交基建[2009]60号;3.《禄丰县人民政府关于下达2009年农村交通投资计划(第一批)的通知》禄政通[2009]141号；4.《猫街客运站点建设协议》；5.《碧城镇猫街客运站建设合同》；6.《电汇凭证》、《记账凭证》及《禄丰县农村客运站建设项目拨款表》；7.《两款报告》、《发票》、《会计核算中心支款申请单》、《中国农业银行结算业务申请书》及《收条》；以上证据欲证明禄丰县碧城镇猫街客运站建设项目属中央车购税资金补助项目，禄丰县交通运输局对客运站建设资金使用具有监督管理职责；第三组证据：1.《碧城镇人民政府关于禄丰海江物流有限公司乡村客运站建设项目立项备案的请示》、《关于碧城镇猫街农村客运站建设项目登记备案的通知》、《禄丰县交通运输局关于碧城镇猫街农村客运站工程项目施工设计图的批复》；2.《猫街客运站建设工程竣工验收纪要》；3.《汽车客运站验收申请表》、《汽车客运站设施配置验收表》、《汽车客运站设备配置验收表》及验收照片、《禄丰县碧城镇新建猫街农村客运站建设项目规划总平面图》；4.《道路运输经营许可证》及《云南省汽车客运站场验收合格证》；5.《租房协议》；6.现场查勘的照片（2019年10月25日、2020年3月31日）；7.段正龙调查笔录；8.刘文宏调查笔录；9.罗建刚调查笔录；10.《申请》；以上证据欲证明禄丰县碧城镇猫街客运站建设情况，猫街客运站建成验收后未发挥客运站功能，且现已改变用途，国家补助资金实际未得到有效利用，致使国家利益受到损害，禄丰县交通运输局未及时进行监管；第四组证据：1.检察建议书、送达回证；2.《禄丰县交通运输局关于对猫街客运站恢复使用功能的整改情况报告》；3.现场查勘的照片(2020年9月1日)；以上证据欲证明检察机关依法履行诉前检察建议，履行诉前程序后禄丰县交通运输局仍未依法全面履行法定监管职责，国家利益仍然处于受侵害的状态。被告禄丰县交通运输局辩称，我局对禄丰县人民检察院依法行使监督权，促进我局更好履行职责，表示理解和虚心接受。对禄丰县人民检察院起诉的基本事实，我局无异议，但对其诉讼请求和部分观点主张，我局表示异议。一、我局认为公益诉讼起诉人的诉求和主张有所不当。1.猫街客运站建成后，由于公共交通条件和群众出行方式的改变，客运功能没有得到实现。此类问题在我省、州、县都普遍存在。我县的14个乡镇客运站，建成后来未投入使用、未发挥功能的就有6个。我局作为县级监管部门，早在几年前就向上级交通部门反映过这些问题。对于国家建站补助资金要不要收回，上级交通主管部门一直没有明确指示，我局的前任领导确实难以作出收回决定。且收回补助金，就意味着政府与建站人的建站合同解除，政府就与这些具有社会公共服务功能的单位和设施脱钩，一旦将来客运市场发生变化，需要这些客运站发挥公共服务功能时，政府将陷入被动。2.建设猫街客运站，建站人禄丰县海天物流有限公司投资了2000多万元，而国家的建站补助资金仅300000元。在客运站市场发生变化后，我局不能、不应该限制他们把客运站出租给其它人办医院。3.猫街客运站2009年建成完工，国家补助资金2013年9月到位，客运站从建成至今一直未发挥客运站功能。这个问题是历史遗留问题。4.2019年8月29日，禄丰县纪委、监察委发出对猫街客运站进行整改的监察意见后，我局立即派出工作组，对全县14个乡镇客运站存在的问题进行调查研究，提出整改方案，于2019年9月3日，向全县有关乡镇发出《禄丰县交通运输局关于对农村客运站功能使用不正常问题进行整改的通知》(禄交字2019-33号文件)，对建成未正常使用、未投入使用、改变用途和终止经营的6个客运站(包括猫街客运站)提出整改要求，要求有关乡镇在2019年10月底前完成整改，恢复客运站功能；如无法进行整改的，由乡镇政府负责收回建站补助资金。但是，由于问题复杂，建站业主抵触情绪严重，有关乡镇党委政府重视不够，工作进度缓慢，未能在禄丰县人民检察院检察建议书规定的时间内完成整改。该责任不应由我局承担。2019年11月15日，我局收到禄丰县人民检察院《关于收回猫街客运站国家补助资金的检察建议书》，由于疫情原因延迟了正常上班时间。正常上班后，我局于2020年3月18日召集碧城镇政府有关领导和猫街客运站的负责人孙凤江进行协调，做思想工作，督促其尽快把补助资金退还碧城镇政府。2020年6月11日，我局派出分管领导到碧城镇政府，督促他们尽快收回猫街客运站的补助资金。2020年9月4日，我局又派出唐增先副局长带队，到碧城镇政府召开相关各方开协调会议，会议最终确定:由禄丰海江物流公司(猫街客运站)于2020年10月底前返还碧城镇政府扣税后的建站补助资金284010元，按原资金拨付渠道返还。禄丰海江物流公司的负责人孙凤江已经在会议纪要上签字。二、经过我局的努力督促和推动，碧城镇政府和建站人已经达成在2020年10月底前退还补助资金的共识，签署了会议纪要，于11月2日收回了建站补助资金。因此，禄丰县人民检察院要求法院判令我局积极采取措施，依法对300000元补助资金履行监管职责的诉求，我局已经履行，禄丰县人民检察院的诉求已经全部实现，再请法院判令已经没有必要。被告禄丰县交通运输局向本院提交了以下证据、依据：1.碧城镇猫街客运站建设合、猫街客运站点建设协议，欲证明1.2011年6月30日，碧城镇政府与禄丰海江物流有限公司签订猫街客运建设合同，约定猫街客运站由禄丰海江物流有限公司负责投资建设和经营，碧城镇政府负责将上级的建站补助资金300000元拨付给该公司，如改变客运站用途，必须退还补助资金；2.2013年7月26日，禄丰县交通运输局与碧城镇政府签订猫街客运站建设协议，约定猫街客运站的建设由碧城镇政府独立完成，禄丰县交通运输局向碧城镇政府提供300000元的建站补助资金，如改变客运站用途，补助资金收回；3.支付建站补助资金是经济合同关系，禄丰县交通运输局要收回建站补助，只能向碧城镇政府主张权利，而不能直接向海江物流有限公司主张权利。要求海江物流有限公司退还建站补助资金的权利主体是碧城镇政府，不是禄丰县交通运输局；2.电汇凭证，欲证明1.猫街客运站的300000元建站补助资金，有200000元是中央补助，100000元是省级补资金；2.补助资金是禄丰县交通运输局是支付到碧城镇财政所；3.禄丰县交通运输局关于对农村客运站建设中存在问题的情况汇报、禄丰县交通运输局关于对农村客运站功能使用不正常问题进行整改的通知，欲证明根据州委巡察组的反馈意见，2019年3月禄丰县交通运输对全县17个乡镇客运站进行调研，对存在问题提出整改意见后向楚雄州交通运输局报告。针对存在问题，2019年9月3日，禄丰县交通运输局向有关乡镇发出乡镇客运站整改通知，提出整改措施、整改目标和期限；4.会议签到表，欲证明2020年6月11日，禄丰县交通运输局召开全县农村客运站遗留问题推进会，有关乡镇政府分管领导和交通管理所领导参加，安排布置全县乡镇客运站的整改工作；5.关于碧城镇猫街农村客运站建设资金清退等有关问题的会议纪要，欲证明猫街客运站建站补助资金的退还问题已经得到解决，海江物流公司同意在2020年10月31日前，退还碧城镇政府扣税后的补助资金284010元;当庭提交：6.云南省农村信用社结算业务申请书，欲证明建站补助资金284010元已于2020年11月2日全部退回碧城镇财政所的事实。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：对公益诉讼起诉人提交的证据，被告认为，对于第一部分证据的三性、证明目的没有意见；对第二部分证据的三性没有意见，对猫街客运站建成验收后，长期未发挥客运功能，期间已经改变用途，禄丰县交通运输局未及时进行监管的证明目的有异议；对第三部分证据的三性、证明目的没有意见；对第四部分证据三性没有意见，对证明目的中禄丰县人民检察院向禄丰县交通运输局履行诉前程序后，禄丰县交通运输局仍未全面履行法定职责的证明目的有意见，因此事是历史遗留问题，非常复杂，还牵涉到乡镇人民政府，不是我们局说了算。对被告提交的证据，公益诉讼起诉人认为，对证据1的合法性、真实性予以认可。对证明的目的不予认可。我院的诉讼请求是禄丰县交通运输局对300000元国家补助资金履行监管职责，并不是要求禄丰县交通运输局对禄丰海江物流有限公司直接主张合同权利，禄丰县交通运输局应当根据自身负有的监管职责采取相应措施。对证据2的合法性、真实性予以认可。对证明的目的予以认可，同时证实了该300000元资金属于国家补助资金。对证据3的合法性、真实性予以认可。对其证明目的部分认可，证实了禄丰县交通运输局收到猫街客运站存在问题的线索后采取了部分措施，履行了部分职责，但不能证明禄丰县交通运输局全面依法履行其监督管理职责。对证据4的合法性、真实性予以认可。对证明目的不予认可。该签到表无法证实会议的具体内容。对证据5的合法性、真实性予以认可。对其证明目的部分认可。该证据证实海江物流有限公司同意在2020年10月31日前退还补助资金，但截至2020年10月28日本院并未收到相关退还资金的相关票据书证，无法证实猫街客运站建站补助资金退还问题已经解决。对证据6的合法性、真实性予以认可，但对其证明目的部分认可，只能证实禄丰县交通运输局采取了一定措施，履行了部分监管职责。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人及被告提交的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。经审理查明，根据《云南省交通运输厅关于转下达2009年农村交通投资计划（草案）的通知》及《楚雄州交通局关于下达2009年农村交通投资计划的通知》，被告禄丰县交通运输局取得禄丰县碧城镇新建猫街客运站项目，该项目补助资金为中央投资车购税200000元、省级补助100000元，通知要求，投资项目应于2009年开工、同年完工并交付使用。2011年6月30日，禄丰县碧城镇人民政府与禄丰海江物流有限公司签订《碧城镇猫街客运站建设合同》，合同约定由禄丰海江物流有限公司投资建设猫街客运站主体及配套工程，必须按照上级交通部门规定的乡村四级站的标准建设，配套设施与主体工程同步进行一起投入使用，在工程建设完工并通过上级验收后，禄丰县碧城镇人民政府负责把上级补助的300000元拨付给禄丰海江物流有限公司，并要求客运站建设投入使用后，禄丰海江物流有限公司必须长期保留客运站的使用功能，不得变更为它用，如改变客运站用途需退还300000元补助资金。2013年7月16日，被告与禄丰县碧城镇人民政府签订《猫街客运站点建设协议》，协议约定由被告向禄丰县碧城镇人民政府提供猫街客运站建设补助资金300000元，禄丰县碧城镇人民政府按规定不得把客运站变为其他用途，如擅自改变用途，被告将收回上级补助资金。猫街客运站建设项目包含了综合办公楼、客运楼、公厕、安检用房各1栋，于2013年7月8日通过禄丰县交通运政管理所的验收，获得《道路运输经营许可证》、《云南省汽车客运站场验收合格证》，级别为五级。被告先后于2012年5月11日、2013年9月10日共向禄丰县碧城镇人民政府转拨国家补助资金300000元，禄丰县碧城镇人民政府分别于2012年5月28日、2013年10月11日将300000元国家补助资金转账给禄丰海江物流有限公司。禄丰县碧城镇猫街客运站自建设验收之日起至今未按照规定将客运站投入使用，目前客运站整体已被租赁给他人用于经营医院。2019年11月15日公益诉讼起诉人向被告发出禄检行公（2019）53233100091号检察建议，建议被告：一、全面履行法定监督管理职责，加强对交通运输资金的监督管理工作；二、积极采取有效措施，责令对猫街客运站投入运营，如不能投入运营，则应责令返还3000000元国家补助资金，结束国家利益和社会公共利益受损状态。2020年4月3日，被告书面回复公益诉讼人称：“对全县农村客运站运营情况进行了全面排查，对存在问题的部分乡镇客运站包括猫街客运站已发文件通知乡镇进行整改，多数客运站的恢复功能动力不足，乡镇处理问题存在困难，希望能批准延长办理时限，将持续推进问题的解决。”此后，公益诉讼起诉人分别于2020年6月5日、9月1日到猫街客运站现场查勘，碧城镇猫街客运站仍未投入使用且已改变用途。2020年11月2日禄丰县碧城镇财政所收到了建站人孙凤江退回的国家补助资金284010元（税后金额）。根据双方当事人的诉辩主张及庭审和质证，本案争议的焦点为：被告禄丰县交通运输局对猫街客运站建设获取国家补助资金后未投入使用的行为是否依法全面履行监督管理职责，行为是否违法。针对争议焦点，本院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定，县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。《道路旅客运输及客运站管理规定》第六条规定，交通运输部主管全国道路客运及客运站管理工作。县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域的道路客运及客运站管理工作。《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》第四条规定，车购税资金的项目管理以交通运输主管部门为主，资金管理以财政部门为主。第三十二条规定，各级财政部门、交通运输主管部门要切实加强对车购税资金的监督管理，建立健全相关资金绩效评价制度，保证车购税资金得到科学、合理、安全、有效使用。本案中，被告禄丰县交通运输局作为禄丰县人民政府下设的交通主管部门，依法负有对本行政区域内的道路运输、道路客运及客运站建设项目等进行监督管理的法定职责。《中华人民共和国道路运输条例》第四十条规定，道路运输站（场）经营者不得随意改变站（场）用途和服务功能。第七十一条规定，违反本条例的规定，道路运输站（场）经营者擅自改变道路运输站（场）的用途和服务功能的，由县级以上道路运输管理机构责令改正；拒不改正的，处3000元的罚款；有违法所得的，没收违法所得。《道路旅客运输及客运站管理规定》第五十四条规定，客运站经营者应当按照道路运输管理机构决定的许可事项从事客运站经营活动，不得转让、出租客运站经营许可证件，不得改变客运站用途和服务功能。客运站经营者应当维护好各种设施、设备，保持其正常使用。本案中，按照《云南省交通运输厅关于转下达2009年农村交通投资计划（草案）的通知》、《楚雄州交通局关于下达2009年农村交通投资计划的通知》文件要求，被告应对猫街客运站建设项目获取的国家补助资金负责监督管理。但在国家补助资金下发后，被告对猫街客运站建成后投入使用情况未进行有效监督，以致猫街客运站建设项目获取国家补助资金建成后至今仍未投入使用，反而被建设方用于房屋、场地租赁获取个人利益，造成国家财产的损失。故本院认定，被告对猫街客运站建设获取国家补助资金后未投入使用的行为未全面履行监督管理职责，应依法确认被告对国家补助资金投入的建设项目未投入使用情况，未依法全面履行监督管理职责的行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第一项、第三项之规定，判决如下：确认被告禄丰县交通运输局对猫街客运站建设获取国家补助资金后未投入使用的行为未依法全面履行监督管理职责的行为违法。本案免收案件受理费。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。审 判 长  宋国礼审 判 员  杜元梅审 判 员  普秀梅人民陪审员  刘 红人民陪审员  何加红人民陪审员  杨 萍人民陪审员  李华美二〇二〇年十一月十六日书 记 员  白 丽