河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2613号上诉人(一审原告)时明强，男，1963年9月5日出生，汉族，住郑州市。委托代理人王家才,北京在明律师事务所律师。被上诉人(一审被告)郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人马丽，郑州市马寨镇政府工作人员。委托代理人姚艳秋，上海海华永泰（郑州）律师事务所律师。上诉人时明强诉郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）撤销协议决定一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初389号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。二七区政府于2019年12月2日作出本案被诉《撤销协议决定通知书》，致王秀荣（时明强）：2013年10月30日，因郑州市二七区刘胡垌村整体拆迁改造，您与郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-04-078）。合同签订后，指挥部按照合同的约定向您支付过渡费96595.2元。指挥部在排查过程中发现您为签订安置补偿协议，向指挥部提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在子女未随父母安置等违反政策、法律的情形，上述协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯了公共利益。因此，指挥部正式书面函告如下：一、指挥部决定，自本通知发出之日起，撤销与您在2013年10月30日签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-04-078），该协议不再履行，过渡费不再发放；二、请您自收到本通知之日起3日内，到指挥部重新签订补偿协议，逾期不到，视为放弃权利，由此产生的一切不利后果均由您本人自行承担。并告知时明强行政复议和诉讼的权利。郑州市中级人民法院一审查明：时明强的父亲时小盈系郑州市**马寨镇刘胡垌村村民，在本村有宅基地及房屋一处，宅基地使用权证号为0065259号，面积为0.274亩（182.4平方米），即本案被诉《撤销协议决定通知书》所涉宅院。因登记人死亡，该宅基地使用权人为时明强的母亲王秀荣。二七区政府为加快马寨镇合村并城进程，推进产业聚集区建设，成立郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部，具体负责马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁改造及安置补偿工作，时明强涉案宅院及房屋在拆迁范围内。2013年10月19日郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部发布《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，其中规定“四、现有宅基地及房屋权属认定（四）以公安部门登记的户籍人口信息和镇村组三级认定为依据，界定享受村民待遇的人口。原则上以马寨公安派出所登记的公安户和批准的宅基地核定被安置户，家庭子女须随父母，不单独为户，挂靠户籍人口不享受补偿。……五、（三）一户多宅的只认定一处宅基地可置换安置房，多余住宅上的房屋按郑政文〔2009〕127号标准给予补偿”。2013年10月30日，时明强的母亲王秀荣（乙方已去世）生前与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部（甲方）签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-04-078），确定“乙方位于刘胡垌村四组，家庭人口1人；宅基地使用证编号0065259，面积182.4平方米。”“乙方宅基证面积为182.4平方米，可计算安置房面积为547.2平方米。”“选择货币补偿100平方米，实际安置面积447.2平方米。选择货币补偿的安置面积按3000元/平方米的标准给予货币补偿，每户选择货币补偿的面积不得超过100平方米，选择货币补偿安置的面积不再享有过渡费。”协议还约定了过渡费、奖补标准等。后指挥部支付了2013年10月31日至2015年4月30日期间的过渡费后，停止发放过渡费。2016年4月29日，指挥部分别以“安置人口有误”、“你母亲王秀荣不具备单独安置资格”为由，向时明强发出《拆迁安置问题整改通知书》，要求其到原拆迁工作组办理相关手续。时明强未去办理，先后起诉确认涉案协议无效、要求履行涉案协议。郑州铁路中级法院、河南省高级人民法院及最高人民法院先后作出裁判。2019年12月2日，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部向王秀荣（时明强）作出本案被诉《撤销协议决定通知书》，书面函告王秀荣（时明强）《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-04-078）不再履行，过渡费不再发放；请其自收到本通知之日起3日内，到郑州市二七区马寨镇合村并城指挥部重新签订补偿协议，逾期不到，视为放弃权利，由此产生的一切不利后果均由其本人自行承担。并告知其行政复议、行政诉讼的权利。指挥部工作人员直接将该《撤销协议决定通知书》送达时明强，但时明强拒绝签字。时明强对被诉《撤销协议决定通知书》不服，于2020年4月28日诉至郑州市中级人民法院，请求：1.依法确认二七区政府2019年12月2日作出的《撤销协议决定通知书》违法，并予以撤销；2.依法判令二七区政府履行与时明强签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-04-078），即向时明强给予安置房安置并支付过渡费；3.对滥用职权的主管责任人通过司法建议予以追责；4.诉讼费由二七区政府承担。郑州市中级人民法院一审认为：本案争议焦点是二七区政府于2019年12月2日作出的被诉《撤销协议决定通知书》是否合法。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”二七区政府作出被诉《撤销协议决定通知书》的理由是“在排查过程中发现您为签订安置补偿协议，向本单位提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在子女未随父母安置等违反政策、法律的情形，上述协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯了公共利益。”经一审法院查明，被诉《撤销协议决定通知书》撤销的是时明强的母亲王秀荣生前签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-04-078），而本次时明强所在马寨镇刘胡垌村拆迁安置时施行的《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》明确规定“家庭子女须随父母，不单独为户”、“一户多宅的只认定一处宅基地可置换安置房，多余住宅上的房屋按郑政文〔2009〕127号标准给予补偿”。由于时明强另有宅院，并另行与指挥部签订有拆迁安置补偿协议，依据拆迁安置补偿办法，时明强应与其母亲合并签订一份拆迁安置补偿协议，重新计算安置补偿面积、补偿金额及过渡费等。但由于时明强及其母亲签订了两份拆迁安置补偿协议，导致时明强家多获得了其不应当获得的安置补偿利益，严重损害集体利益、国家利益和社会公共利益，侵害了拆迁安置补偿的公平性，该拆迁安置补偿协议依法应予撤销。关于被诉《撤销协议决定通知书》是否受前诉羁束的问题。时明强之前所诉确认协议无效及要求履行协议时，本案所涉《撤销协议决定通知书》还未作出，而是仅作出《拆迁安置问题整改通知书》，本案《撤销协议决定通知书》的作出应视为二七区政府基于维护集体利益、国家利益和社会公共利益而行使的行政协议解除权，因此不受前诉羁束。时明强该起诉理由不能成立，不予支持。综上，二七区政府所作《撤销协议决定通知书》并无明显不当，时明强诉请撤销的理由不能成立，其诉请不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款之规定，判决如下：驳回时明强的诉讼请求。时明强不服一审判决，向本院上诉称：一、二七区政府作出的被诉行政行为证据不足,于法无据,一审判决认定事实不清。其一,涉案补偿协议是双方在充分协商基础上自愿签订,是双方合意的结果,协议依法成立并生效，符合《中华人民共和国合同法》的有关规定。二七区政府作为征迁主体,其对签订协议的法律、法规和政策依据、签订协议的条件、时明强家庭户的具体情况应当熟知和掌握,且涉案协议的签订,并不存在时明强故意隐瞒事实真相、欺诈等情形。其二,被诉行为主要证据不足,且没有法律依据。参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十六条的规定,可以认为行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化,履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。具体到本案,二七区政府与时明强母亲签订涉案补偿协议时,对于时明强的家庭情况是明知的,在国家法律政策和该协议基础事实未发生变化的情况下,其不应单方行使对行政协议的变更、解除权。故二七区政府仅以时明强提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项,存在子女未随父母安置等违反政策、法律的情形为由,作出被诉《撤销协议决定通知书》,属主要证据不足,且没有法律依据。一审法院无视上述事实,属认定事实不清,明显错误。二、二七区政府作出的被诉行政行为明显不当,有违诚信、信赖保护原则,一审法院未予审查。时明强母亲作为普通公民,经过多次协商,完全是基于对二七区政府的信任才签订涉案协议,但二七区政府在签订协议并依照约定支付了2013年10月31日至2015年4月30日期间的过渡费后,停止发放过渡费,在协议签订6年后于2019年12月2日作出被诉行政行为,让时明强承担一切不利后果,对时明强的信赖利益不予考虑,显然有失政府诚信,有悖行政行为的信赖保护原则。且即使安置人口认定存在问题,亦是属于涉案协议订立过程中二七区政府内部决策问题,并不能以此全部归咎于时明强,二七区政府亦不能仅以多支出一部分补偿款或安置房就基于行使行政优益权单方撤销协议。其次,行政机关如认定行政行为存在问题,应当采取适当的处理方式,使行政目标的实现对相对人的权益造成不利影响限制在尽可能小的范围内。本案中,二七区政府在协议签订六年后作出撤销协议的决定,其行为明显不当。但一审法院故意回避,对此未予审查和认定,明显错误。三、二七区政府作出被诉行政行为程序违法,一审法院未予纠正。《河南省行政执法条例》第二十六条规定,行政执法机关在作出行政执法决定之前,应当依法告知当事人作出行政执法决定的事实、理由和依据,并告知当事人享有陈述和申辩的权利。对当事人的陈述和申辩,行政执法机关应当记录在案并进行审查,采纳其合理意见。本案中,《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》(编号:LHD-04078)是双方真实意思表示。二七区政府作出被诉行政行为时,既未向签订协议的一方当事人即时明强进行调查核实,亦未给予其陈述申辩的权利,该被诉《撤销协议决定通知书》的作出违反法定程序。一审法院未予审查,明显错误。四、本案诉讼标的已为生效判决所羁束,二七区政府作出被诉行政行为违反法律规定。其一,时明强在提起本案诉讼前,曾对涉案补偿安置协议分别提起确认协议无效及要求履行协议之诉,在前述案件中,各级法院均对涉案协议的合法性予以肯定。其二,二七区政府作出被诉行政行为虽在前述裁判作出之后,二七区政府作出该行为的主要事实理由为安置人口认定错误,该问题在协议签订之时就已存在,人民法院在前述诉讼中对于该事实均已进行过审查,且未予支持。一审法院认为被诉行政行为不受前诉羁束,明显错误。其三,符合条件的成年子女分户居住,是我国农村的一项传统习俗。而“保障失地农民生活水平不下降”的原则,不仅包括应当保障被征收人获得依法享有的居住面积,也应当包括确保被征收人的居住便利性不因征地行为而受到明显损害。本案中,对于时明强及其母亲分别签订的两份协议,最高人民法院在(2019)最高法行申6818号行政裁定中已作出认定,认为虽然时明强曾与安置指挥部签订了另一份安置协议,但另一协议系基于时明强的家庭占有使用另一宅基地的事实而签订的,王秀荣与时明强一家并不在同一户口中。且案涉安置补偿协议在签订过程中,二七区政府处于主导地位,应已了解案涉房屋及宅基地情况和相关补偿规定,双方在协议中对案涉宅基地实际使用面积已经进行了确认。二七区政府提出王秀荣与指挥部签订的涉案协议违反一户一宅的理由不能成立。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判。二七区政府未提交书面答辩意见。本院经审理查明事实与一审法院查明事实一致。本院认为，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款之规定，履行行政协议过程中，对可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关可以作出变更、解除协议的行政行为。本案中，时明强所在马寨镇刘胡垌村拆迁安置时施行的《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》明确规定“家庭子女须随父母，不单独为户”、“一户多宅的只认定一处宅基地可置换安置房”，案涉《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-04-078）系时明强母亲王秀荣生前与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订，在王秀荣与时明强共同生活且时明强已经以其宅基地与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订安置补偿协议（编号：LHD-04063号）的情况下，案涉《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-04-078）的签订及继续履行明显违背《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》的规定，侵害拆迁安置补偿的公平性，损害集体利益、国家利益和社会公共利益，二七区政府据此作出被诉《撤销协议决定通知书》具有合理性、合法性。被诉《撤销协议决定通知书》系二七区政府在时明强所称生效判决作出后作出的行政行为，且上述生效判决认为二七区政府应继续履行行政协议的理由是二七区政府仅作出《拆迁安置问题整改通知书》，未行使行政协议解除权。故时明强关于本案诉讼标的已为生效判决所羁束的主张不能成立，本院不予支持。综上，一审判决驳回时明强的诉讼请求正确，时明强的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人时明强负担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  卢 瑜审判员  王盛楠二〇二〇年十一月十七日法官助理张宝玲书记员陈瑞丹