安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖02行初24号 原告丁俊俊,男,1991年8月4日出生,汉族,住芜湖市三山区。 委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。 委托代理人郭登珍，女，1966年9月13日出生，汉族，住安徽省芜湖市三山区。 被告芜湖市三山区人民政府，住所地芜湖市三山区龙湖大道**。 法定代表人王贵成，该区政府区长。 委托代理人殷登云，三山区街道办事处主任。 委托代理人谢文婕，安徽文理律师事务所律师。 被告:芜湖市人民政府，住所地芜湖市鸠江区政通路**。 法定代表人单向前，该市政府市长。 委托代理人石晶晶，芜湖市司法局工作人员。 委托代理人尚涛，芜湖市司法局工作人员。 原告丁俊俊不服被告芜湖市三山区人民政府（以下简称三山区政府）作出的（2019）三政征补第3号《芜湖市三山区人民政府房屋征收补偿决定书》，于2020年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年5月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月3日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人汤圣泉，被告三山区政府的委托代理人李灿、殷登云，芜湖市人民政府（以下简称芜湖市政府）的委托代理人石晶晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告三山区政府于2018年3月30日对321片区三期棚改项目作出2017年第4号《房屋征收决定》，对项目范围内所涉房屋实施征收。原告所有的房屋在征收范围内。2019年11月26日三山区政府依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第十九条、第二十一条、第二十六条、第二十七条、第二十八条之规定，并结合该项目房屋征收补偿方案，作出（2019）第3号房屋征收补偿决定：一、原告可选择合计货币补偿人民币1564189.7元。二、原告可进行房屋产权调换，房屋产权调换地点为三山香江比华利山庄27号楼06室，面积191.18平方米，调换房屋评估价值1352981元（商业房），；三山区西湖新城小区4号楼2单元202室，面积99.1平方米，调换房屋价值366511.44元（住宅房）。根据征收补偿方案据实结算差价。三、原告在收到补偿决定之日起20日内完成搬迁，将其被征收房屋交房屋征收部门。 原告丁俊俊诉称，原告位于征收范围内的房屋面积为260多平米，被告三山区认定为156.31平米明显不合理不合法，被告三山区政府给予原告的补偿不涵盖停产停业损失，被告作出的补偿决定给予原告产权调换的房屋位于三山香江比华利山庄27号楼6室，该房屋位于山边，难以出租经营，被告三山区政府给予的补偿待遇明显低于被征收房屋类似房地产市场的价格，补偿款在三山区难以购买门面房，无法保证被征收人的生活，综上请求撤销被告三山区政府作出的（2019）三政征补第3号《芜湖市三山区人民政府房屋征收补偿决定书》及芜湖市政府作出的芜市行复字【2020】1号《行政复议决定书》；请求给予合理合法的补偿，最低需要230万元才能购买等同于被征收房屋面积的商住楼门面房。 原告为证明其诉讼主张向本院提交以下证据：证据一、房地产权证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证，证明原告房屋的状况，房屋土地的状况，以及原告是该房屋土地的合法权利人，也是本案的适格主体。证据二、卫生许可证、个体户工商营业执照以及相关的，有兄弟汽车字样的照片，证明原告的房屋用于经营，在征收时应当对停产停业损失予以补偿。证据三、网络打印的房产价格的图片，证明相关的房屋非住宅房屋，价格基本上都在20000元以上，证明被告的评估报告中对原告房屋评估明显过低，并非按照类似房地产的市场价。证据四、光盘两张，证明图片的真实性。 被告三山区政府辩称,1、被告作出的房屋征收补偿决定主体适格、程序合法，内容符合法定要求。被告作出的房屋征收补偿决定依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，提供了货币补偿和产权调换两种方式供原告选择，符合法律、法规及征收补偿安置方案，内容符合法定要求；2、原告的国有土地上房屋面积为156.31平米，与该征收补偿决定所述面积一致，原告的房屋分成两部分，一部分系国有，一部分系集体，本次征收系针对原告的国有土地上房屋作出；3、征收补偿决定所提供的补偿和安置方案兼具合法性、合理性，货币补偿方案中对被征收房屋价值的认定合法有效，房屋征收部门选定评估机构的程序合法，评估报告确定的被征收房屋价值合法有效，停产停业损失费因原告未提供营业情况等证明材料故暂未计算，货币补偿方案其他事项合法有效。产权调换方案充分保障了原告的利益，合法合理。根据原告的房屋同时具有商业用房和部分住宅部分，产权调换方案提供了商业房及住宅房各一套，且原告如果选择房屋产权条件的，该将根据征收补偿方案据实结算差价，原告的利益充分得到保障，原告对用于产权调换的商业房存在异议，但该商业房现状事实与原告所述不符。被告作出的房屋征收决定系有效行政决定，被告作出的房屋征收补偿决定的前置条件符合法律规定，综上驳回原告的诉讼请求。 被告三山区政府为证明其行政行为合法，向本院提交了以下证据：证据一、2017年第四号房屋征收决定公告、规划红线图片五张，房屋征收补偿方案及现场公告图片三张。证明房屋征收决定已经生效，案涉地块的房屋被依法征收，且房屋征收决定及房屋征收补偿方案已经依法进行公告。证据二、中共三山区委三山区人民政府关于三山区机构改革的实施意见，证明三山区住房和城乡建设委员会现为三山区住房城乡建设交通运输局。证据三、房屋征收决定报请书，证明房屋征收部门提交报请书请求三山区政府作出补偿决定。证据四、房屋征收补偿决定方案，被征收人身份信息，被征收房屋房地产权证存根联，国有土地上未登记房屋核实把关表，未登记房屋认定公示，未登记房屋认定公示表及现场公示图片三张，未登记房屋认定公示的结果，未登记房屋认定确认表，商业面积公示表及现场公示图片三张，商业面积公式，房屋征收调查摸底登记表，选房确认单，房地产评估明细表，证明房屋征收部门提交报请书所附的相关材料中关于被征收人及被征收房屋基本情况，及拟对被征收人房屋补偿安置情况。证据五、协商笔录及协商时的现场图片，证明房屋征收部门积极与丁敬军协商，但未达成补偿协议，房屋征收部门报请三山区政府作出征收补偿决定，符合国有土地上房屋征收与补偿条例第26条的要求。证据六、关于选定房地产价格评估价格的通知及现场公告照片三张，候选的房地产价格评估机构名单及选票，投票选定评估机构鉴证表，关于选定房地产价格评估机构结果的公告及现场公告图片三张。证明出具房地产估价报告的评估机构系投票产生，符合法定程序。证据七、分户初步评估结果结及现场公示照片，证明房屋分户初步评估结果已公示。证据八、房地产估价报告，证明评估报告确定了被征收房屋价值合法有效，且评估报告已经送达给丁俊俊。证据九、情况说明，芜湖香江置业有限公司出具的情况说明，以及香江比华利山庄规划设计方案、一层二层平面图，证明用于产权置换的房屋所处地理、环境，根据在诉状中事实及理由部分所述情况不是事实。证据十、关于丁俊俊户房屋征收为计算停产停业损失费的情况说明，证明丁俊俊一直未停或提供其营业情况的证明材料，无法判断是否存在因征收房屋受到损失，故暂未计算停产停业损失费，在丁俊俊提供相关证明材料后可以再行计算。证据十一、房屋征收受理通知书，证明三山区政府决定受理房屋征收部门报请作出征收补偿决定的事项，证据十二、听取陈述意见通知书及送达回执，关于被征收人丁俊俊房屋征收情况的协商笔录，证明三山区政府在作出征收补偿决定前，听取丁俊俊的陈述意见。证据十三、房屋征收补偿决定，房屋征收补偿决定公告及现场公告、图片，证明三山区政府依法作出征收补偿决定，并公告房屋征收补偿决定的内容符合法定要求，提供的补偿和安置方案兼具合法性、合理性，符合征收补偿方案，即芜湖市区国有土地上房屋征收补助奖励等标准办法，无证办【2017】10号的要求.证据十四、房屋征收补偿决定送达回执，证明三山区政府已经向丁俊俊送达房屋征收补偿决定。证据十五、国有土地上房屋征收与补偿条例，芜湖市市区国有土地上房屋征收补助奖励等标准办法，芜证办（2017）10号，证明作出上诉行政行为依据的行政法规及规范性文件。 被告芜湖市政府辩称，1、被告已经履行了法定职责，《行政复议决定书》（芜市行复字【2020】1号）的复议程序合法；2、被告作出的《行政复议决定书》（芜市行复字【2020】1号）具有事实和法律、法规依据，芜湖市三山区政府作出的案涉房屋征收补偿决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。请求驳回原告起诉。 被告芜湖市政府为证明其行政行为合法，向本院提交了以下证据：证据一、《行政复议申请书》、授权委托书，证明原告委托代理人于2019年12月23日向被告芜湖市人民政府申请行政复议。证据二、《中止行政复议通知书》（芜市行复字【2020】1号）、《恢复审理通知书》（芜市行复字【2020】1号）、《延期审理通知书》（芜市行复字【2020】1号）、《行政复议决定书》（芜市行复字【2020】1号），证明被告依法作出复议决定。证据三、邮寄《中止行政复议通知书》（芜市行复字【2020】1号）、《恢复审理通知书》（芜市行复字【2020】1号）、《延期审理通知书》（芜市行复字【2020】1号）、《行政复议决定书》（芜市行复字【2020】1号）给原告及其代理人的国内特快专递邮件详情单，证明依法送达了复议决定。行政复议决定程序合法。 经庭审质证，原告对被告三山区政府提交的证据质证意见为：证据一真实性、关联性无异议，合法性、证明目的有异议，涉案征收决定违法。证据二、三三性及证明目的无异议。证据四三性及证明目的均不予认可，对被征收人的房屋面积认定有误，拟用于安置的房屋未见其评估材料。证据五真实性、合法性、证明目的不予认可，原告从未有拒签行为。证据六、证据七、证据八、证据九三性及证明目的均不予认可。证据十证明目的不予认可，其形成于行政行为作出之后，违反行政诉讼法相关规定。证据十一真实性无异议，合法性、关联性、证明目的有异议，该受理通知书属于内部行为。证据十二三性及证明目的均不予认可。证据十三、证据十四真实性、关联性无异议，合法性、证明目的有异议，未达成补偿安置协议，系因被告原因导致，并非原告的原因。 原告对被告芜湖市政府提交的证据质证意见为：三组证据的真实性、关联性均没有异议，合法性和证明目的不认可，复议决定认定事实不清，程序上超过了行政复议期限。 被告三山区政府对原告提交的证据质证意见为：证据一真实性、合法性无异议，证明目的不予认可，原告房屋面积并非其自称的260余平方；证据二真实性、关联性、证明目的不予认可，该组证据不能实际证明原告的房屋用于经营；证据三三性及证明目的均不予认可，无法证明原告房屋的市场价值；证据四证明目的不予认可。 被告芜湖市政府对原告提交的证据质证意见为：证据一真实性、合法性无异议，证明目的不予认可，原告房屋面积并非其自称的260余平方；证据二真实性、关联性、证明目的不予认可，该组证据不能实际证明原告的房屋用于经营；证据三三性及证明目的均不予认可，无法证明原告房屋的市场价值；证据四证明目的不予认可。 被告芜湖市政府对被告三山区政府提交的证据质证意见为：均予以认可。被告三山区政府对被告芜湖市政府提交的证据质证意见为：均予以认可。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据一真实性、合法性予以认可，证明目的不予认可，证据二、证据三、证据四关联性、证明目的不予认可。被告三山区政府提交的证据一、二、三、五、六、七、八、九、十二、十四三性及证明目的均予以认可。证据四、十、十一、十三证明目的不予认可，被告作出的补偿决定未能涵盖原告应获补偿的所有房屋，补偿决定未能作出公正合理的补偿。被告芜湖市政府提交的证据三性予以认可，但该证据仅能证明被告芜湖市政府作出的行政复议决定程序合法。 经审理查明，2018年3月30日被告三山区政府发布《芜湖市三山区人民政府房屋征收决定》（2017年第4号），征收目的为棚户区改造，房屋征收项目名称为S321片区三期棚户区改造项目，征收范围为三山区三山街道S321片区三期项目规划范围内，涉及的国有土地上房屋及其附属物。原告丁俊俊户的房屋位于征收范围内。2019年11月26日三山区政府依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第十九条、第二十一条、第二十六条、第二十七条、第二十八条之规定，并结合该项目房屋征收补偿方案，作出（2019）第3号房屋征收补偿决定：一、原告可选择合计货币补偿人民币1564189.7元。二、原告可进行房屋产权调换，房屋产权调换地点为三山香江比华利山庄27号楼06室，面积191.18平方米，调换房屋评估价值1352981元（商业房），；三山区西湖新城小区4号楼2单元202室，面积99.1平方米，调换房屋价值366511.44元（住宅房）。根据征收补偿方案据实结算差价。三、原告在收到补偿决定之日起20日内完成搬迁，将其被征收房屋交房屋征收部门。原告对该补偿决定不服，向芜湖市人民政府申请行政复议，芜湖市人民政府于2020年4月22日作出芜市行复字【2020】1号《行政复议决定书》，该复议决定书决定维持被告三山区政府作出的《芜湖市三山区人民政府房屋征收补偿决定》，原告对补偿决定及复议决定均不服，遂成讼。 本院认为，本案的争议焦点是被告三山区政府作出的（2019）三政征补第3号《芜湖市三山区人民政府房屋征收补偿决定书》及芜湖市政府作出的芜市行复字【2020】1号《行政复议决定书》是否合法，依法是否应予撤销。 一、关于被告三山区政府是否有权作出房屋征收补偿决定的问题。 国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：”房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”故被告三山区政府在原告与房屋征收部门规定的签约期限内未达成补偿协议的情况下，有权作出房屋征收补偿决定。 二、关于被告作出被诉补偿决定程序是否合法的问题。 其一、关于评估机构的选定。《条例》第二十条第一款规定：房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，征收部门采取被征收人在征收现场投票的方式于2018年3月30日选定评估机构，并于2018年4月9日通过投票选出评估机构芜湖新天地房地产估价事务所有限公司为S321片区棚改项目的评估机构，同日将选出的结果进行公告。2019年4月1日针对原告户房屋出具芜新房估（征）【2018】第K044号《房地产估价报告》，并于2019年10月9日由三山街道办事处见证向原告留置送达，原告在规定期限内未向评估机构申请复核。故涉案评估机构的选定、评估方式及内容、评估程序均符合条例的相关规定，三山区政府依据评估结果确定丁俊俊户国有土地上房屋的补偿价格并无不当。通过原告提交的近期其他地段商品房价格，进而要求按照芜湖市近期门面房价格进行补偿，不符合条例第十九条规定的“房屋征收决定公告之日”被征收房屋类似房地产的市场价格的规定。 其二、关于公告和送达程序。《条例》第二十六条第一款规定：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案房屋征收补偿在与原告协商未达成补偿协议后，及时报请被告作出补偿决定，被告作出补偿决定后依法履行了送达和公告程序，故被告作出被诉行政行为程序基本符合规定。 三、关于补偿方式是否合法、合理。 《条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。涉案补偿决定共提供了两种补偿方式供原告选择，既有产权调换亦有货币补偿。考虑到被征收房屋兼有住宅和非住宅属性，被告提供了两套分别为商业性质和住宅性质的房屋供原告选择安置，且载明了根据征收补偿方案据实结算差价，提供的安置房亦符合就近原则。故涉案补偿方式并无不当。 四、关于补偿范围和房屋面积的认定是否正确。 本案最大的争议点即为补偿的范围和原告应获补偿的房屋面积。首先关于补偿范围的确定。《条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。涉案补偿决定包含了搬迁费、临时安置补助费和住房补助，但未含有停产停业损失。停产停业损失的补偿对象是以房屋作为生产、经营场所，办理营业执照的实际经营人，故被征收房屋应符合以下三个条件，才能获得停产停业损失补偿：1、被征收房屋具有非住宅房屋权属征收或经有关部门认定为用于非住宅的合法建筑；2、有合法、有效的营业执照，且营业执照上标明的营业地点为被征收房屋；3、已办理税务登记并具有纳税凭证。本案中原告户的房屋虽为非住宅房屋，但其未提供有效的纳税凭证以证明其因房屋征收实际发生了停产停业的损失，其提交的租赁合同仅可以证明其将房屋用于出租，且被告亦承诺如原告户有实际证明材料，停产停业损失可另行计算。 其次关于房屋面积的认定。《条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。但因实际中大量存在着虽未取得合法产权证书，但不宜认定为违法建设的情形，故各地对于未取得产权证书的房屋按照建造年限进行甄别，区分对待，并非一律不予补偿。本案中原告户房屋获得产权证的面积为156余平米，但原告户实际面积大于156平米。被告对未获产权证的面积亦应履行调查、认定和处理程序，对不予补偿部分作出性质认定，说明不予补偿的原因。 被告称原告户的房屋占地既有国有土地，也有集体土地，其仅对原告国有土地上面积进行补偿，原告搭建的位于集体土地的房屋不予补偿的答辩意见本院亦不予认可。经本院现场查勘，原告户房屋临街而建，有产权证登记面积的房屋位于无登记房屋的南部，无产权登记的房屋紧邻有产权部分，系共用一堵墙建造而成，目前已成为一幢整体性建筑,故该补偿决定仅对原告户部分房屋作出补偿，对其他部分房屋未作任何处理，人为将已经成为一体的房屋割裂开来，显属主要证据不足。 综上，被告三山区政府作出的涉案补偿决定对原告户拥有产权证房屋的补偿符合法定程序、补偿范围恰当；但该补偿决定并未涵盖原告所有房屋，被告应积极调查后针对无产权证部分房屋作出是否予以补偿的决定。故而被告芜湖市人民政府作出的《行政复议决定书》复议结果不当。据此，为减少诉累，本着促进行政争议实质化解和有利于保护被征收人合法权益的司法理念，并结合本案的实际情况，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定判决如下： 一、撤销被告芜湖市三山区人民政府作出的（2019）三政征补第3号《芜湖市三山区人民政府房屋征收补偿决定书》； 二、撤销被告芜湖市人民政府作出的芜市行复字【2020】1号《行政复议决定书》； 三、责令被告芜湖市三山区人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出补偿决定。 一审案件受理费50元，由被告芜湖市三山区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长 徐 琳 人民陪审员 李 倩 人民陪审员 苗青秀 二〇二〇年十一月二日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。