济南铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁7101行初526号 原告李峰，男，1977年5月10日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 原告李宪洲，男，1954年10月30日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 原告赵家乐，男，1966年9月7日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 原告赵兰岫，男，1940年9月10日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 原告孙立新，男，1968年5月22日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 原告李忠林，男，1951年11月14日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 原告孙兆珠，男，1964年5月16日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 原告李宪清，男，1975年4月4日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 原告李鸿水，男，1964年7月28日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 原告李家俊，男，1981年10月4日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 原告王秀英，女，1957年7月18日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 原告李宪军，男，1965年6月16日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 原告明烈昌，男，1952年4月10日出生，汉族，住山东省章丘区。 原告赵宝成，男，1987年2月13日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 原告齐善明，男，1963年8月9日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 原告齐宜民，男，1932年9月2日出生，汉族，住山东省济南市章丘区。 以上16位原告的诉讼代表人孙立新（身份同原告孙立新）。 以上16位原告的诉讼代表人李家俊（身份同原告李家俊）。 以上16位原告的诉讼代表人李峰（身份同原告李峰）。 以上16位原告的诉讼代表人李宪清（身份同原告李宪清）。 以上16位原告的诉讼代表人齐善明（身份同原告齐善明）。 以上16位原告的委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。 以上16位原告的委托代理人华天骄，北京美泰律师事务所实习律师。 被告济南市章丘区人民政府，住所地山东省济南市章丘区府前大道**龙泉大厦。 法定代表人边祥为，区长。 委托代理人丁蜜，济南市章丘区司法局工作人员。 委托代理人赵序伟，山东凌岳律师事务所律师。 被告济南市章丘区城乡水务局，住，住所地山东省济南市章丘区龙泉大厦****/div> 法定代表人赵德峰，局长。 委托代理人于世涛，济南市章丘区城乡水务局防汛办公室主任。 被告济南市章丘区人民政府相公庄街道办事处，住，住所地山东省济南市章丘区相公庄街道平普路**/div> 法定代表人李子奇，主任。 被告济南市章丘区应急管理局，住所地，住所地山东省济南市章丘区府前大道**龙泉大厦iv> 法定代表人高福胜，局长。 委托代理人王恩超，济南市章丘区应急管理局法制科科长。 委托代理人赵序伟，山东凌岳律师事务所律师。 李峰等16名原告诉被告济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）、济南市章丘区城乡水务局（以下简称章丘水务局）、济南市章丘区人民政府相公庄街道办事处（以下简称相公庄街道办）、济南市章丘区应急管理局（以下简称章丘应急管理局）不履行法定职责一案，本院受理后，依法进行了审理，并进行了现场调查，现已审理终结。 原告李峰等诉称，请求判令：1.确认四被告在台风“利奇马”应急工作中对章丘区相公庄办事处东皋西村、东皋东村区域未完全履行防汛度汛、检查抢险救灾处置工作的法定职责违法；2.四被告共同承担本案的诉讼费用。事实与理由：2019年8月11日，台风“利奇马”登陆山东，对济南市章丘区造成重大影响，原告等人是章丘区相公庄办事处东皋西村村民，居住于该村。2019年5月17日，章丘区政府作出《关于调整成立济南市章丘区防汛抗旱指挥部的通知》（章政办发〔2019〕7号），根据工作需要和机构设置、人员变动情况，调整成立济南市章丘区防汛抗旱指挥部，组建章丘区常设防汛抗旱办事机构，对本行政区域防汛抗旱工作负责，责任由章丘区政府承担。根据《山东省防台风应急预案》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国河道管理条例》的规定，章丘区政府作为防台风工作、突发事件的应对工作、河道防汛和清障工作的责任主体，负有在台风“利奇马”灾害中保障地区安全，做好防汛工作的法定职责。四被告在防汛度汛应急处置工作中，未对东皋东村、东皋西村区域完全履行职责，未做到预防排查、及时督察处置等工作，导致横漯闸水库决堤，原告等人房屋及屋内财物被淹，部分房屋坍塌或下陷，给原告造成了重大的财产损失。原告认为四被告作为应履行防汛度汛工作职责，其不完全履行职责，救灾处理工作不到位，导致原告重大财产损失，有不可推卸的责任。为了维护原告的合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定提起诉讼，请依法支持。 被告章丘区政府辩称，一、各原告不具备原告主体资格，本案不符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，公民、法人或者其他组织起诉行政机关不履行法定职责违法的，行政机关的不履行法定职责行为必须基于具体的事由、系针对特定的行政相对人承担的具体的法定职责，而不是抽象、普遍意义上的针对不特定的行政相对人的法定职责。根据《中华人民共和国防洪法》的相关规定，各级人民政府对于辖区内防洪防灾工作的领导职责系普遍意义上的监管职责。本案中，原告所遭受的财产损失是由“利奇马”台风引起的洪水灾害导致，并不是章丘区政府不履行相应的监督管理职责、未采取有效防洪措施的直接法律后果，并且原告起诉不履行法定职责的行为系对辖区内所有公民、法人或者其他组织产生同等影响的行为，原告并不存在有别于他人的特别权益受到侵害。故原告遭受的财产损失与其所诉的章丘区政府不履行法定职责行为之间并未形成特定的职责义务对应关系和利害关系，其以包括章丘区政府在内的本案被告不履行法定职责为由提起本案诉讼，不具有原告主体资格，本案的起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条的规定。二、“利奇马”台风属于不可抗力因素。去年受“利奇马”影响，包括章丘区在内的多个地区出现极端强降雨天气，各地日降雨量突破历史极值，非事前所能预见，章丘区范围内的降雨更是百年不遇。因此，“利奇马”台风应属不可抗力因素。三、章丘区政府及各有关部门均已履行相应职责。在2019年“利奇马”台风灾害来临的抢险救灾过程中，包括本案被告在内的章丘区政府及各有关部门和工作人员，提前部署、周密安排，积极根据雨情情况启动恶劣天气应急响应机制，全力防汛抗汛，不存在不履行法定职责的行为。综上，“利奇马”台风属于不可抗力，本案不符合起诉条件，并且章丘区政府也不存在不履行法定职责的行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应依法裁定驳回原告的起诉。 被告章丘水务局辩称，章丘水务局作为指挥部成员单位和区水行政主管部门，在2019年“利奇马”台风防汛应急工作中已经履行防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作，不存在不履行法定职责的行为。一、在2019年8月7日至8月14日“利奇马”台风防汛期间，章丘水务局及时提供专访雨情、水情等预警信息，通过政务信息网及时向各镇街、防汛成员单位转发指挥部各类与汛情有关的通知、文件、预警信息等函件46件，其中与本次原告所在街道相关的24件。二、监督指导杏林水库放水调度。2019年8月11日13:17，因上游来水持续增大，杏林水库接近汛限水位，杏林水库管理处申请于15：00提闸泄洪，下泄量30立方米/秒。指挥部经会商研究，13:20下发调度指令，并向普集、明水、相公、绣惠、刁镇发出杏林水库提闸放水通知，拟定于8月11日15:00杏林水库提闸放水，下泄量30立方米/秒，并提前通知各沿河镇街做好迎接放水的准备工作，加强水库下游河道的巡查值守及宣传工作，立即转移低洼地带受威胁群众，确保泄洪安全。因杏林水库入库流量上涨迅猛，为保障大坝安全，杏林水库管理处14:15申请下泄流量加大为100立方米/秒。指挥部经会商研究，14:40及时下发调度指令和通知，杏林水库下泄流量由30立方米/秒逐步调整到80立方米/秒。指挥部和章丘水务局面对雨情、水情的发展变化情况，对防汛工作的指挥和调度符合上下游统筹兼顾的原则。三、本次汛情前，按照全省“深化清违整治构建无违河湖”专项行动要求，区政府河长制办公室统一部署，在2019年4月25日至5月5日期间，全力以赴完成黄河、小清河、东巴漏河、芽庄湖等区级以上河湖清违整治工作任务。由于及时开展了清违清障行动，河湖防洪减灾能力得到加强，降低了本次台风带来的强降雨所造成的损失。综上所述，章丘水务局在防汛应急工作中履职尽责，请求驳回原告的诉讼请求。 被告相公庄街道办辩称，被告相公庄街道办认为法庭在查明事实后，应依法驳回原告的诉讼请求，理由如下：首先，相公庄街道办不是本案的适格主体。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一条、第六十ー条、第六十八条的规定，相公庄街道办不是一级人民政府而是章丘区政府的派出机关，没有法律赋予的人民政府相关职权，其所有行为是执行章丘区及上级的交办事项，换言之法律并没有授权给相公庄街道办人民政府相关职权，因此本案中相公庄街道办不能成为行政诉讼主体；原告所提供列相公庄街道办为被告的法律责任主体均是各级人民政府，而相公庄街道办并非人民政府，因此主体不适格。其次，原告提供的证据中亦不能证明相公庄街道办有任何过错。原告提供的关于上级通知类证据，凡收到的均已按要求落实；原告提供的关于其损失的证据不能证明其损失的情况及原告自己为减少损失而采取的必要措施；相公庄街道办已按上级的要求履行了作为区政府的派出机关的法定职责，包括清淤疏浚、巡查河道、及时通知、尽其所能的救援；“利奇马”台风并非一日形成，也并非在山东形成，原告作为一般民众，应该早已从各种途径知悉本次台风之危害，原告并未采取必要防范措施，“利奇马”台风对章丘的影响百年不遇，是不可抗力。综上所述，请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告章丘应急管理局辩称，章丘应急管理局作为承担章丘区防灾减灾救灾职能的部门，在“利奇马”台风引发的洪灾应急工作中提前部署，周密安排，积极组织、全力救援，履职尽责。一、在“利奇马”台风来袭之前，章丘应急管理局提前安排部署，全力做好了防汛抢险准备工作。一是提前发布了多则应急防范预警信息，提醒全社会加强应急防范；二是结合防汛救灾工作需要，提前筹备了大量救生衣、沙袋、棉被等物资及救援设备；三是提前与消防部门和驻地部队进行了协调沟通，明确了全局工作人员的分工，提前组织了应急救援力量；四是自2019年8月8日起，全局工作人员全部进入应急值守状态，24小时与济南应急在线会商。二、台风过境章丘区期间，章丘应急管理局靠前指挥，全力做好了灾情上报和救援工作。一是过境期间，章丘应急管理局密切关注天气变化，及时开展灾害统计、核查、上报等工作；二是洪灾来临后，章丘应急管理局迅速启动应急响应，工作人员各司其职，全力投入应急救援；三是救援过程中，章丘应急管理局做好了各镇街救援工作的物料袋、救援绳、砂石等救援物资的供应保障工作和各种类型救援设备的调集使用工作；四是积极协调部队官兵、专业救援队伍和社会救援力量全面投入抗灾救援工作。综上，章丘应急管理局在“利奇马”台风引起的洪灾应急工作中，不存在不履行法定职责的行为，请依法驳回原告的诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织起诉行政机关不履行法定职责违法的，行政机关的不履行法定职责行为，应当基于对该行政相对人承担的具体法定职责，而不是抽象、普遍意义上的监管职责。本案各原告遭受重大损失的直接原因是2019年台风“利奇马”带来的洪水灾害，其遭受的财产损失与其所诉的本案四被告不履行法定职责行为之间并未形成特定的职责义务关系，其以章丘区政府、章丘水务局、相公庄街道办、章丘应急管理局不履行法定职责为由提起本案诉讼，不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告李峰、孙立新、李家俊、李宪清、齐善明等16人的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  王焕鑫 人民陪审员  石宪亮 人民陪审员  陈保华 二〇二〇年十一月二十四日 法官 助理  刘 笛 书 记 员  王立志