广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1811号上诉人（原审被告）：广州市公安局花都区分局。住所地：广东省广州市花都区*********之一。法定代表人：王红斌，局长。委托代理人：邹楣、郑乔文，该局工作人员。被上诉人（原审原告）：颉仁钰，女，2007年5月31日出生，汉族，身份证住址河北省石家庄市长安区*************3*2******，公民身份号码130************121。指定监护人：颉锁成（被上诉人祖父），男，1945年6月3日出生，汉族，身份证住址广州市花都区******1*之十三201房，公民身份号码130************632。指定监护人：甄伟（被上诉人祖母），女，1945年1月30日出生，汉族，身份证住址广州市花都区******1*之十三201房，公民身份号码130************323。原审被告：广州市公安局。住所地：广东省广州市越秀区*******。法定代表人：孙太平，局长。委托代理人：邓美香、罗煜，该局工作人员。上诉人广州市公安局花都区分局因与被上诉人颉仁钰、原审被告广州市公安局不予迁户决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4976号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经过查阅卷宗和上诉材料，认为案件事实清楚，决定以不开庭方式对本案进行审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告于2007年5月31日出生于广州市花都区，因原告父母未办理结婚登记，原告出生后随其父亲颉洪入户至河北省石家庄市长安区*************3*2******，原告母亲户籍在湖南省。2018年9月9日，原告父亲颉洪因病死亡。因原告出生后一直跟随其祖父母生活，原告母亲彭芸未尽监护义务。2019年5月22日，广州市花都区人民法院作出（2019）粤0114民特152号《民事判决书》，判决撤销原告母亲彭芸对原告的监护人资格，指定原告祖父母颉锁成、甄伟为原告的监护人。2019年5月28日，原告祖父母颉锁成、甄伟向被告花都区公安分局提交《入户申请表》，申请将原告投靠祖父母从河北省石家庄市入户广州市花都区***1****201*。2019年6月3日，被告花都区公安分局作出编号：2019001号《户籍事项不予受理告知书》，认为因原告在广州市内无直系亲属投靠，故其申请不符合《中华人民共和国户口登记条例》第六条、穗府[2018]14号《广州市人民政府关于加强我市人口调控和服务管理工作的意见》及穗府办规[2018]31号《广州市人民政府办公厅关于印发广州市政策性入户管理办法的通知》的规定，决定不予受理。该告知书于同日送达原告监护人甄伟。原告不服，于2019年6月6日向被告广州市公安局申请行政复议。同日，被告广州市公安局予以受理，并向被告花都区公安分局作出《行政复议提交答复通知书》。被告花都区公安分局于2019年6月13日提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年7月22日，被告广州市公安局作出穗公复决字〔2019〕129号《行政复议决定书》，决定予以维持。该决定书于2019年7月27日邮寄送达原告监护人签收。原告不服，诉至原审法院。庭审中，被告花都区公安分局明确编号：2019001号《户籍事项不予受理告知书》实质为不予准许户口迁入决定。原告称现已无法联系母亲彭芸。原审法院认为：《中华人民共和国户口登记条例》第三条规定：“户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关……”被告花都区公安分局具有办理辖区内户口登记的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告广州市公安局具有受理原告的行政复议申请并依法作出行政复议决定的行政职权。《中华人民共和国户口登记条例》第六条规定“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。”国发[2014]25号《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》第（十五）点规定：“……各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施……”粤府[2015]**《广东省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》第（六）点规定：“严格控制超大城市人口规模。广州、深圳市要根据综合承载能力和经济社会发展需要，加快调整人口结构，重点吸纳本地经济社会发展急需的各类型专业人才落户。要按照总量控制、公开透明、公平公正的原则，对达到规定标准条件的人员，允许在当地申请常住户口。”《广州市户户籍迁入管理规定》第二条规定：符合相关条件的非广州市户户籍人员，依照对应的入户类别和管理办法申请将户户籍迁入广州市。第四条规定：“我市户户籍迁入分为引进人才入户、分制入户、政策性入户三个类别……政策性入户，是指按照国家、广东省、广州市关于家庭团聚、学生入户、安置入户、收养入户、恢复户口、回国（入境）定居等方面的特定政策，符合规定条件的非本市户户籍人员入户广州，体按《广州市政策性入户管理办法》办理。”第七条规定：“符合下列条件之一者，经审核可办理政策性入户：（一）家庭团聚。符合相关条件的配偶、子女和父母可申请家庭团聚，随本市户户籍人员入户本市……”因此，户户籍迁移管理工作，地可根据城市规模，结合本地的经济、社会发展状况和综合承受能力，制定相应的具体政策。但在政策实行过程中，亦应结合个案情况予以区别对待。本案中，广州市政策性入户规定的家庭团聚虽仅限配偶、父母、子女，但该家庭团聚入户规定的设立目的应是为了解决家庭成员能够共同居住生活，以便履行抚养、赡养义务以及相互照顾、相互扶持等问题。本案原告出生即随祖父母居住生活，且其祖父母已经法院生效判决取得原告的监护权，实际对原告履行监护职责及抚养义务。原告父亲已病故，母亲工作收入并不固定，且原告陈述现已无法联系，故原告跟随祖父母生活更利于其身心健康成长。《中华人民共和国未成年人保护法》第三条第一款规定：“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。”在我国现有国情下，户户籍与社会教育服务、疗服务及其他社会福利等方面均密切相关。未成年人跟随监护人入户才能更好的享受附着于户户籍之上的公共服务资源，更符合前述法律规定的法律精神。因此，基于保护未成年人合法权益的立法目的，被告仅因原告祖父母非直系亲属而不予准许户户口迁移，显不当，依法应予撤销，并重新作出处理。被告广州市公安局决定维持的行政复议决定亦应予撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项及第七十九条的规定，判决：一、撤销被告广州市公安局花都区分局于2019年6月3日作出的编号：2019001号《户户籍事项不予受理告知书》，自本判决生效之日起六十日内对原告颉仁钰的入户申请重新作出处理；二、撤销被告广州市公安局于2019年7月22日作出的穗公复决字〔2019〕129号《行政复议决定书》。上诉人花都区公安分局上诉称：一、上诉人对被上诉人颉仁钰作出的不予受理决定符合广州市户户籍政策要求，理适当。颉仁钰2007年5月31日出生于广州市花都区，因父母未办理婚姻登记手续，后其跟随父亲颉洪入户至河北省石家庄市长安区*************3*2******。其父颉洪于2018年9月9日病故。颉仁钰出生后一直跟随祖父颉锁成和祖母甄伟在广州市花都区生活。2019年5月22日，法院判决撤销其母亲彭芸的监护人资格，指定其祖父颉锁成和祖母甄伟为监护人。2019年5月28日，两名监护人向上诉人提交了《入户申请表》以及相关证明材料，请求将颉仁钰的户口从河北省石家庄市跟随监护人迁至广州市花都区***1*之十三201房。因被上诉人的情况仅适用《广州市户户籍迁入管理规定》中“政策性入户”的类别，据《广州市政策性入户管理办法》中的“政策性入户”。申请政策性迁入本市人员应符合本办法所列明的家庭团聚（投靠配偶、投靠子女、投靠父母）、学生入户、安置入户、收养入户、恢复户口、回国（入境）定居等6个类别的相关基本条件。经核实，颉仁钰父亲户户口在河北省石家庄市，亲户户口在湖南省澧县，在广州市内无配偶、父母、子女可以投靠入户。其祖父母以“投靠监护人”为由申请入户，不符合上述规范性文件的申请条件。上诉人遂于2019年6月3日对被上诉人作出编号:2019001号《户户籍事项不予受理告知书》，日送达被上诉人监护人甄伟签收。二、一审法院的判决缺乏法律依据。（一）一审法院以存在监护关系为由作为入户我市的条件无法律依据。一审法院认为颉仁钰作为未成年人，因其父亲病故、母亲放弃监护的家庭情况，跟随祖父母生活更利于其身心健康成长，遂应当跟随监护人入户才能更好地享受附着于户户籍之上的公共服务资源的判决意见，淆了监护关系与户户籍迁移的概念。先，颉仁钰与祖父母共同居住生活，是为保护未成年人特殊身心发展、更有利于其健康成长的有效措施，但该部分应当纳入民事法律关系的调整。对此，花都区人民法院在(2019)粤0114民特152号判决书中，撤销了其母亲的监护权，并将被上诉人祖父母指定为其监护人，亦充分体现了《中华人民共和国未成年人保护法》中对未成年人给予特殊、优先保护的法律精神。一审法院不应在衡量被上诉人是否符合我市入户条件时，将上述情况再次进行评价。其次，在我国的户户籍制度中，存在以监护、扶养关系为基础的户户籍迁移政策，我市的户户籍迁入管理规定中，未规定除父母、配偶、子女以外其他亲属关系，更未规定“家庭团聚”中以监护关系或抚养关系作为基础的迁入条件。与此对应，人民法院在审理监护权或抚养权变更时，是从维护未成年人合法权益、促进其健康成长等角度考虑，并不将户户籍问题纳入考量范围。诉人认为，颉仁钰的户户口登记地为河北省石家庄市，是否为我市居民，与其监护人对其履行监护、抚养义务并不存在直接关系。一审法院将两种概念等量齐观，以颉仁钰与其祖父母存在监护关系为由作为其入户我市的考量条件的判决意见缺少法律依据，亦不能认为上诉人作出不予受理决定不符合未成年人保护法的法律精神。（二）原审法院对我市户户籍政策片面解读。发[2014]25号《国务院关于进一步推进户户籍制度改革的意见》第七条、十五条、粤府[2015]63号《广东省人民政府关于进一步推进户户籍制度改革的实施意见》第六条等规定充分体现了不同省市应当在充分考虑当地经济社会发展水平、市综合承载能力和提供基本公共服务的能力下，实施差别化落户政策的要求。目前，广州市常住人口约为1530.96万人，为特大城市。依照上述两份文件，特大城市与大城市、中小城市不同，应当严格控制人口规模。因此广州市人民政府在穗府[2018]14*《广州市人民政府关于加强我市人口调控和服务管理工作的意见》中，根据国务院及广东省户户籍政策意见，广州市综合承载能力和经济社会发展需要，构建了以引进人才入户为主、积分制入户和政策性入户为补充的迁入户政策体系，以实现人口红利向人才红利转变的目的。广州市人民政府亦有权对本市户户籍政策作出规定。政策性入户”作为我市补充性的迁入户政策，在《广州市户户籍迁入管理规定》第四条第四款、七条以及《广州市政策性入户管理办法》第二条中有明确规定，是指按照国家、广东省、广州市关于家庭团聚、学生入户、安置入户、收养入户、恢复户口、回国（入境）定居等方面的特定政策，其中“家庭团聚”仅包括“配偶、子女和父母”三种直系亲属关系，并未包含具备“监护关系”及“抚养关系”在内的其他亲属关系。颉仁钰作为非本市户户籍人员申请入户广州，当符合上述文件要求，才具备入户广州的条件。在我国现有国情下，未成年人监护权、抚养权缺失、变更的情况并不在少数，颉仁钰的情况不应当视为个案。我市政府在定制户户籍政策时，公共利益作为基本的价值取向，全面考虑了全市人口与经济发展水平、公共服务、基础资源以及环境相适应的社会状况，是实现其公共事务管理目的的具体体现。一审法院在认可各地户户籍迁移管理工作因地制宜的基础上，认为颉仁钰的情况应当视为个案予以区别对待，该意见与广州市户户籍迁入政策的基本制定精神不一致，忽视了判决可能对社会公众产生的示范效应以及公安机关在人口管理工作中的职责要求，是对国家、广东省、广州市户户籍政策文件的片面解读。上所述，上诉人作出的不予受理决定符合广州市户户籍政策要求，理适当。请求二审法院撤销原审判决，改判驳回被上诉人颉仁钰的诉讼请求。被上诉人颉仁钰答辩称：一、上诉人已超过上诉期限。接到原审法院判决书的时间是2020年3月18日，接到上诉状的时间是2020年4月29日，因其超过了15天的上诉期限上诉无效。二、花都区人民法院作出的(2019)粤0114民特152号民事判决调查认定：被上诉人颉仁钰11岁丧父、自幼被其母抛弃，其自2007年5月出生就住在花都区龙珠路**之**的家中，由爷爷奶奶抚养、照顾，就读于花都区培英幼儿园和园玄小学，是住在花都区13年的常住人口。颉仁钰在石家庄市的户口，仅其未成年的孤女一人。该申请户户口由石家庄市迁移至花都区的事项符合国发[2014]**《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》、府[2015]63号《广东省人民政府关于进一步推进户籍户籍制度改革的实施意见》、[2016]3号《广州市人民政府关于进一步推进户籍户籍制度改革的实施意见》、安部关于处理户口户口迁移的规定》的规定，仁钰的户口户口由河北省省会石家庄市迁至广东省省会广州市，《公安部关于处理户口户口迁移的规定》“同等城市之间的迁移、正当的，应准予落户”的规定。三、上诉人对“原审法院对我市户籍户籍政策片面解读”的指责无理无据。州市政策性入户管理办法》第十二条明确规定“国家、广东省、广州市规定的其他情形，依其有关规定办理。”上诉人本应执行《广州市政策性入户管理办法》第十二条规定，但上诉人对依法应当迁入花都区户籍户籍的未成年孤女颉仁钰设置了法外门槛，了以上文件“坚持以人为本、切实保障其他常住人口的迁移…”等基本原则及《公安部关于处理户口户口迁移的规定》中的“同等城市之间的迁移，正当，应准予落户”的规定。期待上诉人切实落实以上所列的国务院、广东省、广州市和公安部的户口户口迁移规定，人民法院的执法公平、公正。原审被告广州市公安局述称：一、我局已依法尽到行政复议审查工作职责。被上诉人颉仁钰不服上诉人花都区公安分局作出的被诉《户籍户籍事项不予受理告知书》，019年6月6日向我局申请行政复议。我局依法予以受理，并将颉仁钰的行政复议申请材料副本发送给上诉人。上诉人于法定期限内向我局提交了《行政复议答复书》和处理的相关证据材料。2019年7月22日，我局依法作出了被诉《行政复议决定书》，并于同年7月24日邮寄送达给被上诉人。我局已经在法定期限内对颉仁钰的行政复议申请作出了行政复议决定并送达，尽到了法定的行政复议审查工作职责。二、我局作出的被诉《行政复议决定书》符合法律规定。经复议审查，上诉人认定颉仁钰不符合入户规定的事实清楚，证据充分，对颉仁钰作出的《户籍户籍事项不予受理告知书》适用法律正确，合法。因此，我局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定作出维持原具体行政行为的复议决定。三、原审判决缺乏法律依据。上诉人对颉仁钰申请的户籍户籍事项不予受理的告知符合相关法律、以及政策规定。根据《广州市政策性入户管理办法》第二条、《广州市户口户口迁入管理办法实施细则》第十五条的规定，中，颉仁钰的父亲颉洪已于2018年9月9日死亡，其母亲户籍户籍在湖南省澧县，仁钰已随父亲入户河北省石家庄市长安区，因此颉仁钰申请入户祖父母的户籍所在地广州市花都区***1****201*不符合上述规定入户的情形。综上，上诉人对颉仁钰申请的户籍户籍事项不予受理的告知符合相关法律、以及政策管理规定，我局也已依法履行了行政复议审查工作职责。原审判决缺乏法律依据，请求撤销原判。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。另经审查，上诉人于2020年3月20日签收原审判决书，于2020年4月2日向原审法院邮寄上诉状，未超过上诉期限。本院认为：本案的争议焦点是，被上诉人的入户申请是否符合可办理广州市政策性入户的情形。被上诉人所提《公安部关于处理户口户口迁移的规定》系1977年制定，的经济、社会状况与当前明显不同，且上诉人主张的该规定相关条文的适用在国务院户籍户籍制度改革过程中已经被调整，再作为被上诉人于2019年申请从石家庄市迁移入户广州市的依据。根据国发[2014]25号《国务院关于进一步推进户籍户籍制度改革的意见》第（七）五）项规定，严格控制特大城市人口规模，由省级人民政府出台地方户籍户籍制度改革措施。粤府[2015]63号《广东省人民政府关于进一步推进户籍户籍制度改革的实施意见》第（六）广州市属于严格控制人口规模的超大城市。为此，广州市人民政府出于严格控制本市人口规模的需要，制定《广州市户籍户籍迁入管理规定》和《广州市政策性入户管理办法》确定政策性入户范围，“家庭团聚”入户限制在配偶、父母、子女的范围内，文义明确且不存在歧义，没有违反国务院和广东省相关政策。无论上诉人还是原审被告，均是上述政策性规定的执行机关，其不具有对政策性规定进行修改、解释的职权；当被上诉人的情形不符合政策性规定明示的申请入户范围时，执行机关只能作出不予受理或者不准予户口户口迁入的决定。div>虽然广州市花都区人民法院判决撤销被上诉人母亲的监护权，并指定被上诉人的祖父母为其监护人，但广州市政策性入户并不以监护关系或抚养关系为基础。被上诉人与其指定监护人之间并非配偶、父母、子女的关系，不符合《广州市户籍户籍迁入管理规定》和《广州市政策性入户管理办法》规定的“家庭团聚”入户情形，符合其他政策性入户情形。上诉人作出被诉不予受理告知书，不予准许被上诉人的户口户口迁入，国务院、广东省和广州市的政策性规定，并无不当。原审被告复议维持该告知书亦程序合法。即使当事人或者相关部门对将“家庭团聚”入户限制在配偶、父母、子女的范围内有异议，亦应通过向广州市人民政府提出调整建议的方式，由广州市人民政府决定是否对入户政策进行调整，而不宜由人民法院在行政诉讼案件中迳行对入户政策进行调整。综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律有误，处理不当，本院予以纠正。上诉人的上诉请求有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4976号行政判决；二、驳回被上诉人颉仁钰的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人颉仁钰负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十一月四日法官助理  张丽敏书 记 员  毕志焜