四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1423号 上诉人（原审原告）郑显均，男，1968年1月22日出生，汉族，住四川省丹棱县。 被上诉人（原审被告）丹棱县人民政府，住所地四川省丹棱县丹棱镇县街**。 法定代表人黄秀航，县长。 委托代理人马萍。 委托代理人商晓娟。 被上诉人（原审被告）丹棱县丹棱镇人民政府，住所地四川省丹棱县丹棱镇滨河南路**。 法定代表人饶正大，镇长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 委托代理人李彦，四川达宽律师事务所律师。 上诉人郑显均因诉被上诉人丹棱县人民政府（以下简称丹棱县政府）、丹棱县丹棱镇人民政府（以下简称丹棱镇政府）土地行政强制及行政赔偿一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2019）川14行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定： 郑显均系丹棱县丹棱镇兴隆村**村民，其家庭在该组承包的基本农田上种植了柑橘。2018年1月9日，四川省人民政府作出川府发［2018］4号《关于做好2018年全省重点项目工作的通知》，将丹棱县至蒲江县××路列为2018年全省重点项目。因该项目修建需要，在未取得征地批复的情况下，丹棱镇政府2018年4月3日与兴隆村7组签订了《土地补偿协议书》，该协议书载明：征收兴隆村7组集体土地，以具体项目用地范围图为准，用地面积以实际测绘算面积，具体数量、种类以《面积确认表》为准，土地补偿费和安置补助费包干按每亩31960元计算，青苗等地面附着物补偿标准按丹棱县政府相关文件规定的标准执行，直接补偿给所有权人；协议签订且土地款和地面附着物、附属物补偿款付清后，兴隆村7组在10日内交地。协议还对其他事宜进行了约定。该协议中被征收的郑显均承包地面积为3.31亩。2018年8月30日，丹棱镇政府将包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费在内的征地款125648元转入郑显均账户，其中土地补偿费、安置补助费合计105788元，青苗补偿费19860元。2018年9月29日，丹棱镇政府发出通知，要求各被征地拆迁户在10月15日前自行搬迁地面附着物（果树等），逾期未搬迁清除的将视为弃物处理。同月，郑显均承包地上的种植物被清理，承包地被占用。郑显均不服，提起诉讼，请求：1.确认丹棱镇政府占用郑显均土地的行为违法；2.判决丹棱县政府、丹棱镇政府支付土地补偿款、安置补助费、青苗补偿费共计60万元（具体数额以实际评估为准）。 2008年4月，四川省人民政府办公厅川办函［2008］73号《转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》载明，征收每亩耕地的土地补偿费均按前3年平均年产值的10倍计算；安置补偿费依据被征地集体经济组织人均耕地面积，人均耕地1亩及以上的，每亩耕地按前3年平均年产值6倍计算，人均耕地1亩以下的每个安置人口按前3年每亩平均年产值6倍计算，非耕地的土地补偿费和安置补助费按上述标准减半计算。2009年11月，原四川省国土资源厅川国土资发［2009］54号《关于组织实施征地统一年产值标准的通知》载明，根据国土资源部关于制订征地统一年产值标准的有关要求，征地统一年产值标准从2010年1月1日起实施，作为征收耕地计算土地补偿费和安置补助费的年产值，土地补偿和安置补助费的倍数计算方法仍按四川省人民政府办公厅川办函［2008］73号通知规定的方式计算。2012年5月，四川省人民政府川府函［2012］94号《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》载明，原则上同意修订上报的补偿标准，其中丹棱县柑橘类盛果10年以上成片林每亩为6000元。2014年11月，眉山市人民政府眉府函［2014］142号《关于公布征地补偿耕地等别及年产值标准的通知》载明，征地统一年产值标准从2015年1月1日起实施，丹棱县所有乡镇的耕地补偿等别为13等，年产值标准为1880元/亩。2018年3月，丹棱县政府丹棱府发［2018］17号《关于印发〈丹棱县城市规划区征地拆迁补偿安置暂行办法〉和〈丹棱县城市规划区外征地拆迁补偿安置暂行办法〉的通知》载明，丹棱县政府土地行政主管部门是土地征收的法律主体，乡镇政府按照属地管理原则为工作主体，具体实施征地、拆迁、补偿、安置工作；征收土地补偿费、安置补助费标准按《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》和川办函［2008］73号文规定执行；柑桔类盛果10年以上成片林每亩补偿标准为6000元。丹棱镇政府给付郑显均土地补偿费、安置补助费的标准，是以丹棱县土地年产值标准1880元/亩的17倍计算，即31960元/亩，青苗补偿费标准为6000元/亩。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、丹棱县政府、丹棱镇政府中谁实施了征收占有郑显均承包地的行政强制行为，该行为是否合法；二、郑显均的第2项诉讼请求能否支持。 关于第一个争议焦点。依据2020年1月1日以前施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，建设占用农村集体土地，应办理农用地转用审批手续，在依法定程序审批后，县级以上地方人民政府应当予以公告后组织实施。本案中，因2018年全省重点项目丹棱县至蒲江县××路项目建设这一社会公共利益所需，在未依法取得征地批复的情况下，丹棱镇政府与郑显均所在的兴隆村7组签订土地补偿协议，征收包括郑显均部分承包地在内的集体土地，且强制清除了郑显均承包地上的种植物并占有土地，故应认定系丹棱镇政府征收并强制占有了郑显均的承包地，丹棱镇政府的行政强制行为主要证据不足且超越职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（四）超越职权的”、第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，应确认丹棱镇政府征收并强制占有郑显均承包地的行政强制行为违法。郑显均主张丹棱县政府征收了其承包地的证据不足，其将丹棱县政府列为本案共同被告不当。 关于第二个争议焦点。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的”、第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”的规定，郑显均对丹棱镇政府的行政侵权行为，有取得国家赔偿的权利。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（一）项、第（四）项、第（八）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，因郑显均的承包地被丹棱镇政府违法征收并占有后，将用于道路建设，不能再返还郑显均，丹棱镇政府应以给付赔偿金的方式赔偿郑显均的直接损失。本案中，郑显均主张的费用包括土地补偿款、安置补助费、青苗补偿费三项，但是，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、第二款“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费需根据安置方式确定归属，故郑显均所提丹棱镇政府向其直接支付土地补偿费和安置补助费的请求，不符合前述法律规定，一审法院不予支持。丹棱镇政府在未取得征地批复的情况下实施违法征收并占地行为，应赔偿郑显均因此遭受的违法占地收益损失。鉴于丹棱镇政府实施征地的目的是修建丹棱县至蒲江县××路项目，属重大基础设施建设这一公共利益所需，且郑显均未提供其主张的青苗损失金额的证据，故应酌定郑显均地上附着物（果树）的损失。根据本案情况，酌定为在丹棱镇政府确定的地上附着物（果树）补偿标准基础上上浮20％，即按每亩7200元（6000元／亩×120％）计算，从丹棱镇政府实施占地行为时起至案涉土地取得征地批复时止，按每年度支付一次，但应扣除丹棱镇政府已支付的第一年度的青苗补偿费。丹棱县政府未实施占用郑显均土地的违法行为，不承担国家赔偿责任。 综上所述，丹棱镇政府实施征收并强制占有郑显均户承包的集体土地的行政行为主要证据不足且超越职权，应赔偿郑显均因此遭受的违法占地收益损失。郑显均的部分诉讼请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（四）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（一）项、第（四）项、第（八）项的规定，判决：一、确认丹棱镇政府于2018年9月违法征收并占有郑显均户承包集体土地的行政强制行为违法；二、丹棱镇政府应赔偿郑显均户因违法占地受到的收益损失，从2018年9月起至案涉土地取得征地批复时止，按每年度每亩7200元共3.31亩计算，但应扣除郑显均已收到的第一年度的青苗补偿费19860元，于每年度的9月30日前给付；三、驳回郑显均要求丹棱县政府承担国家赔偿责任的诉讼请求；案件受理费50元，由丹棱镇政府负担。 上诉人郑显均上诉称，一审判决认定的赔偿标准过低，不足以弥补郑显均的实际损失；赔偿损失的截止时间不当；土地补偿费、安置补助费应支付给郑显均。请求撤销一审判决的第二项，依法改判或发回重审。 被上诉人丹棱县政府答辩称，丹棱县政府并非行政赔偿的责任主体及履行主体，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人丹棱镇政府答辩称，一审判决确认的赔偿标准远高于现行补偿标准，足以弥补郑显均的经济损失，符合法律规定；郑显均请求支付土地补偿费、安置补助费没有法律依据；一审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 关于丹棱镇政府行政强制行为违法应当承担行政赔偿责任，以及承担行政赔偿责任的方式、赔偿范围和具体标准，一审判决均已作出明确认定并进行了充分的理由阐释，本院对此予以认可。 根据郑显均的上诉理由，其主要以一审判决确定的具体赔偿标准过低、判决的赔偿费用不足为由提起上诉。对其上诉理由，本院认为，丹棱镇政府违法清除郑显均地上种植物，占用郑显均承包土地，对郑显均地上种植物和承包经营权造成损失，应予赔偿。因丹棱镇政府已按依法确定的青苗补偿标准，支付了郑显均地上种植物的补偿费，其青苗损失得到了实际填补。对于郑显均的承包经营权损失，一审法院按照土地年产值标准确定对郑显均受损害土地承包经营权的赔偿，符合土地管理法律法规的相关规定；同时，针对眉山市统一年产值是2014年确定，且未能根据经济社会发展情况适时调整的实际，一审法院在确定赔偿时，酌定在已发布的补偿标准的基础上上浮20％计算，已充分考虑了郑显均受损害土地承包经营权的足额填补，一审法院确定的赔偿金额，并无不当。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”。郑显均的农村土地承包经营权，除因承包期限届满而终止外，国家依法征收，也必将造成其权利终止，因此，郑显均所提一审法院确定的赔偿损失截止时间不当的理由，于法无据。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、第二款的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费需根据安置方式确定归属，故上诉人郑显均所提丹棱镇政府向其直接支付土地补偿费和安置补助费的上诉请求，不符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。郑显均的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二〇年十一月二日 书记员 周竹青