湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行初59号原告陈家祥，男，汉族，1973年9月21日出生，住湖南省通道侗族自治县。委托代理人丁樵，湖南五溪律师事务所律师。被告通道侗族自治县人民政府，地址：通道侗族自治县双江镇行政街**。法定代表人杨秀芳，县长。委托代理人石彦平。委托代理人余秋兰，湖南宇真律师事务所律师。原告陈家祥不服通道侗族自治县人民政府（下称“通道县政府”）行政处理决定一案，向本院提起诉讼。本院于2020年10月15日立案受理，同月27日向被告通道县政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及相关法律文书，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告陈家祥及其委托代理人丁樵，被告通道县政府的委托代理人石彦平、余秋兰到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2020年9月18日通道县政府作出《关于对陈家祥的答复》（以下简称“《答复》”），确认：申请人（陈家祥）非湖南省通道侗族自治县县溪镇蔬菜村村民，2007年8月申请人与蔬菜村小窑一、二组签订了《土地转让协议》购买土地，土地位于209国道县溪镇下窑老杨家冲口新工班前公路斜对面，并向乡镇国土所、水利部门等相关部门缴纳了费用。2016年县溪镇在申请人所诉求土地上修建了防洪堤。另查明，其所购买的土地第二次全国土地调查为河流水面，性质为国有土地。该地块城镇规划为城市绿地，不能用于商住建筑。认为陈家祥属私下非法交易行为和非法占地。申请人以土地使用权受到侵害为由，向通道县政府申请行政赔偿，因申请人为非法取得土地使用权，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，对申请人的非法交易土地不予赔偿或土地置换。原告陈家祥诉称，原告位于通道侗族县××镇××道××㎡，系根据通道县委（96）02号县委办公会议纪要的决定，依照1996年11月10日通道县政府县镇字（1996）第38号《关于蔬菜村民房改建工程的有关政策规定》，县溪镇政府（2002）30号文件《县溪镇人民政府关于请求落实县溪镇小城镇综合改革试点工作若干政策的请示》等政策文件的规定，经蔬菜村委会同意，与土地所有人蔬菜村下窑一、二组于2007年8月3日达成协议而取得土地使用权，支付土地价款7200元。2016年4月22日，通道县政府对土地未经合法征收程序则予以占有使用。被告的行为严重原告的合法权益，故原告于2020年4月5日书面请求被告对其占用的180㎡予以征用或土地置换。2020年9月18日被告作出不予赔偿《答复》。原告认为《答复》不切实际，不尊重客观事实。原告对土地具有合法来源并长期使用，被告未经征收补偿非法占用土地，根据《最高人民法院行政审判庭关于农民长期使用但未取得合法权属证明的应如何确定权属问题的答复》的规定，被告作出的《答复》适用法律错误，应予撤销。请求1、撤销被告作出的《关于对陈家祥的答复》；2、被告对其占用原告使用的位于通道侗族自治县××镇××道××路××土地出让价格补偿土地费用或者予以土地置换。原告在诉讼中提交了如下证据材料：证据1、陈家祥常住人口基本信息复印件一份，拟证明原告的基本情况；证据2、通道侗族自治县组织机构代码信息复印件一份，拟证明被告的基本情况；证据3、1.通道侗族自治县人民政府《关于对陈家祥公路班对门土地予以赔偿的申请书>的答复》，通道侗族自治县县溪镇人民政府文件县镇字（1996）第38号《关于蔬菜村民房改建工程的有关政策规定》、通道侗族自治县县溪镇人民政府《关于要求更换木房改砖房示范村的报告》、通道侗族自治县县溪镇人民政府文件县政报[2002]30号《县溪镇人民政府关于请求落实县溪镇小城镇综合改革试点工作若干政策的请示》复印件一份，拟证明1.证明原告依据当时的政策在村委会的调配下在规定的沿国道农机、石油公司加油站420米改建地址范围内获得集体土地使用权，原告用地合法；2.证明原告响应县溪镇人民政府的号召投资小城镇的事实；3.证明通道侗族自治县人民政府不尊重客观事实，作出错误的答复；证据4、快递单复印件一份及《请求通道侗族自治县人民政府对占用县××镇××道线旁的土地进行补偿的申请书》复印件一份，拟证明原告于2020年4月1日向被告申请处理，被告在法定期限内行政不作为不予答复的事实；证据5、收据复印件一份，拟证明原告支付了土地款项，对该土地具有合法的使用权；证据6、王承铭、龙光全出具的《证明》复印件一份，拟证明原告与政府、公路局协商换地的事实；证据7、县溪镇蔬菜村委会出具的《证明》复印件一份，拟证明原告没有收到任何形式的赔偿款；证据8、《许可证》复印件一份，拟证明原告申请修建自住民房获得准许的事实；证据9、通道侗族自治县公路管理局通公不赔决字[2017]02号不予赔偿决定书复印件一份，拟证明原告主张权利的事实；证据10、照片一组（3张），拟证明原告所使用的土地被被告占有适用的事实。被告通道县政府辩称，一、答辩人针对原告所作的《答复》系依法依规作出，未违反相关法律法规的规定，无法定撤销事由。1、原告非涉案土地的所有权人，也非涉案土地的合法使用权人，其对涉案土地不享有合法的权益；2、涉案土地系国有土地，土地规划为城市绿地，不能用于商住建筑，县溪镇政府在涉案土地上修建防洪堤是为了城市基础建设的需要，也完全符合涉案土地的性质和规划；3、答辩人在法院限定期限内向原告就申请事项作了答复。二、原告诉请按照县溪镇人民政府土地出让价格补偿其土地费用或者予以土地置换，没有事实及法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。通道县政府在法定举证期限内提交了如下证据材料：证据1、通道侗族自治县人民政府关于对陈家祥《请求通道侗族自治县人民政府对其占用的位于县××镇××道××路班对门土地予以赔偿的申请书》的答复，拟证明被告在法院限定时间内对原告等人的申请作出了答复，该答复系被告依法依规作出，符合法律、行政法规关于涉案土地的规定，处理合法、合理、合规，不具有法定撤销事由；证据2、1、行政赔偿起诉书；2、应诉通知书；3、（2017）湘1230行赔初5号《行政赔偿裁定书》，拟证明2017年10月13日，原告陈家祥以被告侵犯其土地使用权为由起诉被告，要求被告给其置换相同地类和面积的土地180平方米；之后2018年8月9日，原告以遗漏了诉讼请求为由申请撤诉，通道县法院于当月10日作出（2017）湘1230行赔初5号行政赔偿裁定，准许原告撤诉。此为原告第一次起诉；证据3、（1）行政赔偿起诉书；（2）应诉通知书；（3）（2018）湘1230行赔初3号《行政赔偿裁定书》，拟证明2018年8月23日，原告以相同的事实和理由将被告及通道县公路管理局起诉至法院，要求撤销通道县公路管理局作出的通公不赔决字【2017】02号《不予赔偿决定书》及置换相同地类和面积的土地；之后2018年12月18日原告以涉案土地所有权系蔬菜村一组、二组集体所有，其只有使用权为由申请撤诉，当日通道县人民法院作出（2018）湘1230行赔初3号行政赔偿裁定书，裁定准许原告撤诉。此为原告第二次起诉，第一次重复起诉；证据4、（1）行政赔偿起诉书，增加诉讼请求申请书；（2）应诉通知书；（3）（2019）湘1230行初6号《行政裁定书》；（4）（2019）湘12行初64号《行政裁定书》，拟证明2019年4月2日，原告仍然以相同的事实及理由起诉被告及通道县公路管理局、蔬菜村一组、二组，要求被告将其非法占用的土地予以征收补偿，补偿数额为720000元，后于2019年4月7日增加诉讼请求要求撤销通道县公路管理局于2017年7月17日作出的通公不赔决字【2017】02号《不予赔偿决定书》。之后被告提出管辖异议，通道县法院作出（2019）湘1230行初6号行政裁定，将该案移送怀化市中级人民法院进行审理。怀化市中院于2019年8月5日立案受理，然原告又于2019年11月15日申请撤诉，怀化市中院于18日依法作出了（2019）湘12行初64号行政裁定，准许了原告的撤诉申请。此为原告第三次起诉，第二次重复起诉；证据5、1、行政起诉状，2、（2020）湘12行初41号应诉通知书，拟证明2020年6月12日，原告又以相同的事实及理由起诉被告，要求确认被告不履行答复原告《申请书》法定职责的行政行为违法及要求对涉案土地予以征用补偿或者予以土地置换。该案于2020年9月10日开庭审理，原告当庭表示只要被告作出答复，则其自行撤诉，后原告向怀化市中院申请撤诉，怀化市中院准许了原告的撤诉申请。此为原告第四次起诉，第三次重复起诉。本次起诉为原告第五次起诉，第四次重复起诉，按照法律规定，应当予以驳回；证据6、1、吴文忠、陈家祥、吴成良占地示意图（二调数据）；2、吴文忠、陈家祥、吴成良占地示意图2912.6-362.0；3、关于吴文忠、陈家祥、吴成良等户县溪209国道边公路纪念坊附近占地情况现场指界记录；拟证明陈家祥所占土地在第二次全国土地调查为河流水面，性质系国有土地；证据7、通道侗族自治县县溪镇总体规划（2009-2030）——土地利用规划图，拟证明该土地的规划为城市绿地，不能用于商住建筑；证据8、1、县溪镇河西下腰路段强拆及河堤建设前陈家祥土地状况照片；2、现今“桂穗公路纪念坊”路段场景照片；拟证明该违法建筑被公路部门强拆后，除了修建防洪堤并未修建其他建筑。对原告提交的证据，被告质证意见如下：对证据1、2无异议；对证据3有异议，原告并非蔬菜村集体组织成员，不具有集体土地的使用权，其与蔬菜村签订的土地转让协议系非法转让和交易行为，所以原告并未依法取得涉案土地的合法使用权，其对涉案土地的使用自始至终都是非法使用行为。三份文件都只能适用于蔬菜村，关于蔬菜村若干工作的请示只是一份过程性文件而不是决策性文件，不能用于政策的执行；对证据4没有异议，对于被告此前的未答复行为，原告此前已经将被告诉至法院，且在法院的主持下，给了被告一周的答复期，在法院限定的答复期内，被告依法作出了答复，原告依法撤回了起诉，因此对于此前的未答复行为已经处理完毕；对证据5有异议，原告与蔬菜村签订的土地转让协议系非法转让和交易行为，因此其支付了土地款项并不代表其合法取得了涉案土地的使用权。三份收据复印件第一份是原告与蔬菜村村委会的买卖收据，与政府无关，是原告私下买卖土地行为；对证据6有异议，该两名证人不具有出具此类证明的主体资格，证人的三性均有异议，被告不予认可；对证据7有异议，因涉案土地系国有土地，且原告无合法使用权，系非法用地，所以其无权要求赔偿；对证据8有异议，该许可证是水务局出具的关于水务界线方面的权证，并不能证明原告取得了合法权。水务局的许可证只是用地和建房的前置许可，并不能证明原告获得了建房许可和用地许可；对证据9三性无异议，证明目的有异议，通道县公路管理局系依法行政，对原告的非法占地行为作出《不予赔偿决定书》合法、合理；对证据10有异议，涉案土地系国有土地，原告未依法取得所有权和使用权，且关于涉案土地，被告为了公共基础建设修建了防洪堤，是合法使用行为，与原告无关。对被告提交的证据，原告质证意见如下：对证据1、真实性、关联性没有异议，该答复认定原告为非法交易土地并予赔偿不具有合法性，应该予以撤销。原告系依据当时政府的政策与土地所有权人签订协议，支付土地价款，具有合法的土地使用权。同时，被告占用土地，没有依据法律规定征收和予以补偿，系非法占有；对证据2-5、真实性、合法性无异议，与本案不具有关联性，不构成行政重复起诉的情形。依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第106条的规定，原告的多次起诉诉讼请求、被告、诉讼标的都不相同，本案的诉讼请求没有被前次的诉讼请求包含，不构成重复起诉；对证据6、真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明目的有异议，该图为2018年作出，原告在2006年合法使用土地，被告没有经过合法手续占有土地，系非法占有；对证据7、真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明目的有异议，该图为2009年作出，原告在2006年合法使用土地，被告没有经过合法手续占有土地，系非法占有；对证据8、真实性、合法性、关联性没有异议，证明原告依据当时政府的政策与土地所有权人签订协议，支付土地价款，具有合法的土地使用权，被告没有经过合法征收非法占有土地的事实。经庭审质证，原告提交的证据1、2、4、10，被告对三性没有异议，内容客观真实，予以采信；证据3中的《答复》，属被诉行政行为，不作证据评判，另两份文件及附件，属于公文，予以采信；证据5、8、9，被告仅对证明目的提出异议，内容客观真实，予以采信；证据6、7，欠缺合法性，均系复印件无法与原件核对，不予采信；对被告提交的证据1，属被诉行政行为，不作证据评判；证据2－5，与本案没有关联性，不予采信；证据6、7、8，原告对三性没有异议，内容客观真实，予以采信。本院根据采信证据及庭审笔录，确认如下案件事实：1996年11月10日通道侗族自治县县溪镇作出县镇字（1996）第38号关于蔬菜村民房改建工程的有关政策规定的文件，确定通道侗族自治县县溪镇蔬菜村为通道侗族自治县以铁路、公路沿线为纽带依托，加快小城镇建设步伐的先导工程。确定沿国道农机、石油公司加油站之间420米两则路段为改建地址，建设用地由镇政府及村委会负责落实、到户的有关手续由国土局办理。2002年7月9日通道侗族自治县县溪镇作出县政报［2002］30号县溪镇人民政府关于请求落实县溪镇小城镇综合改革试点工作若干政策的请示文件，就小城镇综合改革试点工作若干政策向通道县政府请示。2007年8月3日原告与通道侗族自治县县溪镇蔬菜村小窑一、二组签订了《土地转让协议》购买土地180㎡，交纳购地款7200元，土地位于209国道县溪镇下窑老杨家冲口新工班前公路斜对面。同年8月27日向通道县水政监察大队交纳河道管理费1000元，并取得了通道侗族自治县水务局颁发的湖南省建项目占用河道位置界限许可证，申请单位名称为陈家祥，项目名称为自住民房。同年9月12日原告向县溪镇国土管理所交纳用地测量费1000元。2016年通道县政府在原告协议购得的土地上修建了防洪堤。2018年11月，通道侗族自治县国土资源土地规划测绘队出具吴文忠、陈家祥、吴民良占地示意图，确认涉案土地第二次全国土地调查为河流水面，性质为国有土地，城镇规划为城市绿地。2020年4月1日原告请求通道侗族自治县人民政府对占用的位于县××镇××道县溪镇下窑老杨冲口新公路班前公路斜对面土地予以征用补偿。2020年9月18日通道县政府作出《答复》，确认：申请人（陈家祥）非湖南省通道侗族自治县县溪镇蔬菜村村民，2007年8月申请人与蔬菜村小窑一、二组签订了《土地转让协议》购买土地，土地位于209国首县溪镇下窑老杨家冲口新工班前公路斜对面，并向乡镇国土所、水利部门等相关部门缴纳了费用。2016年县溪镇在申请人所诉求土地上修建了防洪堤。另查明，其所购买的土地第二次全国土地调查为河流水面，性质为国有土地。该地块城镇规划为城市绿地，不能用于商住建筑。认为陈家祥属私下非法交易行为和非法占地。申请人以土地使用权受到侵害为由，向通道县政府申请行政赔偿，因申请人为非法取得土地使用权，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，对申请人的非法交易土地不予赔偿或土地置换。原告不服，提起本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。通道县政府作出的《答复》的合法性是本案审查的对象。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告在《答复》中认定原告“私下非法交易行为和非法占地”，仅提交吴文忠、陈家祥、吴成良占地示意图（二调数据）、占地示意图2912.6-362.0、占地情况现场指界记录、通道侗族自治县县溪镇总体规划（2009-2030）——土地利用规划图等证据，只是证明了涉案土地的现状情况，并不能证明原告系“私下非法交易行为和非法占地”的事实，被告作出的《答复》明显证据不足，依法应予以撤销。故原告请求撤销《答复》的诉讼请求，予以支持。同时，被告作出的《答复》系依原告申请而作出的，该《答复》被撤销后，被告应当重新作出答复行为，以回复原告申请和期望。从被告提交的证据看，同地段土地系国有土地无法与原告使用的土地置换，被告也明确表示无法置换土地，故原告要求置换土地的目的无法实现；同时，原告在诉讼中未提交证据通道侗族自治县县溪镇人民政府土地出让价格，故其要求补偿土地费用的诉讼请求，证据不足；且原告的赔偿请求有可能在被告重新作出行政行为中实现，故对原告要求补偿土地费用或者予以土地置换的诉讼请求，先行驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下：一、撤销通道侗族自治县人民政府于2020年9月18日作出《关于对陈家祥的答复》；二、限通道侗族自治县人民政府于本判决生效后30日内重新作出行政行为；三、驳回陈家祥的其他诉讼请求。案件受理费50元，由通道侗族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 谌 蔚审判员 肖尊启审判员 李容容二〇二〇年十一月二十三日书记员 曾 晨附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。