山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终598号上诉人（原审原告）太原大昌石油公司，住所地山西省太原市万柏林区。法定代表人刘昌业，总经理。委托代理人吴国强，北京京平律师事务所律师。委托代理人刘丽薇，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市人民政府，住所地山西省太原市新建北路**。法定代表人张新伟，代理市长。委托代理人代大伟，太原市万柏林区司法局工作人员。委托代理人王晓东，山西佳镜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山西省人民政府，，住所地山西省太原市小店区省府街**法定代表人林武，省长。委托代理人张海堂，山西省司法厅二级调研员。委托代理人闫圆，山西省司法厅三级主任科员。上诉人太原大昌石油公司（以下简称大昌石油公司）因诉太原市人民政府（以下简称太原市政府）行政撤销及山西省人民政府（以下简称山西省政府）行政复议一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，原告在太原市万柏林区东社乡袁家庄村上庄路北侧的集体土地上拥有房产一处，2001年12月10日取得《房屋所有权证》，编号为房权证草坪房字第**004**。2004年4月21日，原告取得《企业法人营业执照》，法定代表人为刘昌业，经济性质为集体所有制。经山西省政府批准，太原市万柏林区人民政府对其辖区内的东社街办王家庄村等3个村的土地进行征收，原告房屋所处袁家庄村的土地在征收范围内。2016年7月5日，太原市国土资源局万柏林分局向被征收人太原市万柏林区东社街办袁家庄村委会送达了征地听证告知书，告知被征收人可以就征地方案、征地标准和征地补偿安置方案申请听证。同日，太原市万柏林区东社街道办事处袁家庄村委会向太原市国土资源局万柏林分局出具《放弃征地听证证明》，证明表明经村委会组织会议研究，并征求被征地群众代表意见，认为拟定的征地补偿安置方案合理合法，同意按照拟定方案执行，不再要求进行听证。2017年8月23日，太原市国土资源局万柏林分局作出并国土资万告字[2017]第6号《征地补偿安置方案公告》，并在被征收范围即太原市万柏林区东社街办袁家庄村党务公开栏进行公告。2017年9月6日太原市万柏林区人民政府根据太原市国土资源局万柏林分局的请示，向太原市政府递交万政请［2017］83号《关于万柏林区二0一六年第一批次建设用地征地补偿安置方案的请示》。2017年9月15日，太原市国土资源局作出并国土资函［2017］205号《关于同意万柏林区人民政府拟定的征地补偿安置方案的函》，批复同意该函并按该补偿安置方案实施。2018年1月25日，太原市国土资源局万柏林分局作出并国土资万字［2018］9号《关于征地工作实施完毕的报告》，此次征地工作实施完毕。因原告房屋被征收，2019年10月15日，原告通过万政答（2019）第11号《太原市万柏林区人民政府信息公开申请答复书》得知涉案补偿安置方案。原告不服，于2019年10月28日向山西省政府提起行政复议。山西省政府于2019年11月15日收到原告申请后，经调查于2020年4月22日作出晋政行复决字[2019]146号《行政复议决定书》，决定维持太原市政府批准的《征地补偿安置方案》。另查明，山西省政府在作出行政复议决定过程中，因案情复杂于2020年1月13日延期30日，并作出《行政复议延期审理通知书》分别向申请人和被申请人送达。2月10日，因全国疫情影响，答辩人又作出《中止行政复议通知书》分别送达申请人和被申请人。4月20日中止原因消除后，山西省政府恢复审理，作出《恢复审理通知书》向双方送达，并于4月22日作出《行政复议决定书》，以邮寄方式向双方送达。原告不服，形成本诉。原审认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”本案中，征收土地方案经山西省政府批准后，征收工作由太原市万柏林区人民政府组织实施。在实施过程中，太原市国土资源局万柏林分局向被征收人太原市万柏林区东社街办袁家庄村委会送达了征地听证告知书，告知被征收人可以就征地方案、征地标准和征地补偿安置方案申请听证。在太原市万柏林区东社街道办事处袁家庄村委会放弃征地听证的情况下，太原市国土资源局万柏林分局将《征地补偿安置方案公告》在被征收土地所在村太原市万柏林区东社街办袁家庄村进行公告。《征地补偿安置方案》报太原市政府批准后，由太原市国土资源局万柏林分局组织实施。综上，涉案《征地补偿安置方案》的作出主体、作出及批准程序符合上述规定，并无不妥。原告向山西省政府申请复议后，山西省政府经调查认定的事实清楚，决定延期审理通知也向双方当事人送达，符合规定。因全国疫情影响，中止审理原因系不可抗力因素造成，应从审理期限扣除。山西省政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告大昌石油公司的诉讼请求。大昌石油公司上诉称，（一）涉案补偿安置方案遗漏地上附着物补偿标准和方案，制定过程没有对地上附着物登记补偿。拟定的补偿安置方案并未公告，更未听取被征收人及利害关系人的不同意见，也没有规定对安置补偿方案持有不同意见提出异议的时间。（二）涉案补偿安置方案制定程序违法。该方案作出前，相关部门未对土地现状进行调查，且未经包括上诉人在内的土地使用权人确认，未将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告知被征地使用权人，未告知被征收人对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。（三）行政复议程序严重违法。1、被上诉人山西省政府并未提交证据显示审理本行政复议案件由2名以上行政复议人员参加；2、太原市政府向山西省政府提交证据的时间不详，无法证明在法定时间内提交证据材料；3、未能在规定期限内作出行政复议决定的，应经行政复议机关的负责人批准。涉案行政复议决定延期作出，未经行政复议机关的负责人批准，或者集体讨论，严重违法。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求，依法撤销晋政行复决字［2019］146号行政复议决定书；撤销太原市政府批准的涉案征地补偿安置方案；撤销阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初133号行政判决；本案诉讼费由被上诉人承担。太原市政府辩称，涉案征收补偿安置方案基于太原市城镇公共设施建设、兴建“百院兴医”项目等公共利益之目的，符合法律规定。该方案是太原市万柏林区人民政府受太原市国土资源局委托拟定，方案作出前，太原市国土资源局万柏林分局认真进行了征地调查、拟定补偿标准，并通过听证告知的方式将拟征地的补偿标准、安置途径告知被征收人。方案作出后，太原市国土资源局万柏林分局在被征收人所在村进行了书面张贴公告，并对被征收人进行了宣传、讲解。后该方案逐级上报，经太原市人民政府批准后实施。2018年1月25日征地工作实施完毕，征地补偿款已支付，被告批准涉案补偿方案，符合法律规定，请求法院驳回原告诉讼请求。山西省政府辩称，一审判决及省政府作出的晋政行复决字［2019］146号《山西省人民政府行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，本案诉涉范围内的土地征收主体为太原市政府，被诉《征地补偿安置方案》由太原市国土资源局委托太原市国土资源局万柏林分局拟定并层报太原市政府批准，以上事实由双方当事人一审提交的证据及二审询问笔录予以佐证。本院认为，本案的核心争议是被上诉人太原市政府批准的《征地补偿安置方案》是否合法以及被上诉人山西省政府作出的晋政行复决字〔2019〕146号《行政复议决定书》程序是否合法。具体包括以下几个问题：第一，关于被诉补偿安置方案遗漏地上附着物补偿标准的问题。当时适用的《征收土地公告办法》第八条第（四）项规定，征地补偿安置方案公告应当包括地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式。本案中，太原市政府批准的征地补偿安置方案中除土地补偿和安置补助外仅规定了青苗补偿的标准，没有对地上附着物的补偿标准和支付方式作出规定，不符合上述规定，上诉人的该项上诉理由本院予以支持。第二，关于补偿安置方案未予公告的问题。《征收土地公告办法》第七条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。根据被上诉人一审提交的证据和原审及本院查明的事实，太原市国土资源局万柏林分局于2017年8月23日将拟定的补偿安置方案在万柏林区东社街办袁家庄村范围内进行了张贴公告。上诉人关于安置补偿方案未予公告的上诉理由依法不能成立。第三，关于补偿安置方案未听取被征收人及利害关系人意见，也没有规定对补偿安置方案提出意见的期限的问题。《征收土地公告办法》第九条规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。征收土地决定以及补偿安置方案以公告送达为法定的送达方式，即方案一经公告即视为送达。根据上述规定，土地权利人如对补偿安置方案不服应当于公告之日起10日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。本案被诉补偿安置方案在第七条中也对被征收范围内的土地所有权人和使用权人提出意见的权利、方式和对象等均作出了明确规定。但是上诉人并未提交证据表明，其在法定时间内曾向有关市县人民政府提出过意见或者要求举行过听证而未获准许。其关于补偿安置方案未听取被征收人及利害关系人意见的主张没有事实根据，本院不予支持。当然，从维护被征收人权利出发，补偿安置方案应当规定明确具体的提出意见的期限。但遗憾的是本案被诉补偿安置方案在提出意见的截止期限处的日期一栏为空白，这不得不说是程序上的一个瑕疵，本院在此予以指正。第四，关于制定过程没有地上附着物登记补偿程序的问题。根据修订前的《土地管理法》第二十五条第一款、第二款、第三款的规定，征地补偿登记是集体土地征收程序中，在征收土地方案公告和拟定及公告征地补偿安置方案程序之间的一个独立的环节，其并不属于征地补偿安置方案合法性审查的范围。上诉人关于该项上诉理由依法不能成立，本院不予支持。第五，关于被诉补偿安置方案制定程序违法的问题。上诉人主张，被诉补偿安置方案作出前，相关部门未对土地现状进行调查，并未经包括上诉人在内的土地使用权人确认，未将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征收的土地权利人，未告知被征收人对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利，被诉补偿安置方案制定程序违法。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十六条第（二）项、第（三）项规定，征收土地按下列程序办理：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地的机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿期限等在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的权利人应当在公告规定的期限内，持土地证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订具体征地补偿、安置方案，并在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置补助方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。根据上述规定，在土地征收程序中并不存在一个由相关部门对土地现状进行调查并经土地使用权人确认的程序，上诉人该项主张没有法律依据。至于上诉人关于未将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征收的土地权利人，未告知被征收人对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利等主张，依法属于土地征收方案公告程序的问题，不属于征地补偿安置方案合法性审查的问题。本院不予支持。第六，关于行政复议程序违法的问题。《行政复议法实施条例》第三十二条规定，行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。《行政复议法》第二十三条第一款规定，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定。第三十一条第一款规定，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人。本案中，被上诉人山西省政府并未提交相应证据证明其复议程序符合上述规定，上诉人关于该项上诉主张依法能够成立，本院予以支持。综上，被上诉人太原市政府批准的本案被诉的征地补偿安置方案由于遗漏地上附着物的补偿安置标准和支付方式，不符合法律、法规的相关规定，应当予以撤销，但是由于诉涉征收土地建设项目涉及医疗机构等太原市城镇公共设施建设，而且被征收土地范围内的绝大多数其他被征收人已经按照该方案完成了征收补偿安置，撤销该方案将会给国家利益和社会公共利益造成重大损失，根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，对该补偿安置方案应当确认违法但不撤销。被诉行政复议决定对该补偿安置方案予以维持，认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。需要指出的是，复议机关应当牢固树立程序和实体并重的理念，进一步强化程序意识和举证意识，在复议程序中不仅要注意收集和固定实体方面的证据还要注重收集和固定程序方面的证据；在行政诉讼中既要向法院提交证明行政行为合法的实体方面的证据，还要注重提交证明复议程序合法的程序方面的证据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初133号行政判决；二、撤销山西省人民政府晋政行复决字〔2019〕146号《行政复议决定书》；三、确认太原市人民政府批准的《征地补偿安置方案》违法；四、责令太原市人民政府对其批准的《征地补偿安置方案》的违法之处采取补救措施。一、二审诉讼费各50元由山西省人民政府、太原市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 魏晓俊审判员 石春英审判员 闫成先二○二○年十一月十六日法官助理 闫玥玥书记员 谢 茹