福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终643号 上诉人（一审原告）陈秀玲，女，1956年5月3日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 被上诉人（一审被告）福州市鼓楼区人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区津泰路**。 法定代表人黄建新，区长。 委托诉讼代理人许攀，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州市鼓楼区住房保障和房产管理局，，住所地福建省福州市鼓楼区杨桥东路** 法定代表人黄勉，局长。 委托诉讼代理人王华平,福州市鼓楼区住房保障和房产管理局。 委托诉讼代理人林莹，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 上诉人陈秀玲诉被上诉人福州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、福州市鼓楼区住房保障和房产管理局（以下简称鼓楼区房管局）行政强制一案，不服福州铁路运输法院（2020）闽8601行初77号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该法第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。而原告提交的证据中，《福州市鼓楼区人民政府房屋征收决定》(鼓房征〔2020〕4号)、《福州市鼓楼区人民政府房屋征收公告》仅能证明鼓楼区政府是欧冶池至城隍庙周边旧屋区改造项目的征收主体，鼓楼区房管局是鼓楼区政府确定的该项目房屋征收部门，福州市鼓楼区城建房屋征收工程处是该项目房屋征收实施单位；《鼓东街道党工委、鼓东街道办事处关于成立冶山历史风貌区二期及其安置地征迁项目工作机构的通知》（鼓东工委〔2019〕86号）首页，仅能证明鼓东街道党工委、鼓东街道办事处根据“区委、区政府工作部署”，成立冶山历史风貌区二期及其安置地项目领导小组及各征迁、清租等工作小组。上述证据并不能证明鼓楼区政府组织或参与实施了被诉行政强制拆除行为，且鼓楼区政府对此亦予以否认。 《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定房屋征收是政府行为，房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府，但在房屋征收与补偿的具体实施过程中，仍应当遵循“谁实施，谁负责”的原则。征收补偿过程中，被征收人对征收实施单位在其委托范围内从事的强制拆迁、强制搬迁等行为不服的，应当以房屋征收部门为被告。在案证据表明，鼓楼区政府于2020年3月3日发布《福州市鼓楼区人民政府房屋征收决定》(鼓房征〔2020〕4号)、《福州市鼓楼区人民政府房屋征收公告》，而案涉房屋于2020年4月19日被强制拆除，原告系对征收补偿过程中的强制拆除行为不服提起本案诉讼。鼓楼区政府、鼓楼区房管局向一审法院提交《情况说明》，确认鼓楼区房管局委托的房屋征收实施单位福州市鼓楼区城建房屋征收工程处将案涉房屋认作已交付房屋从而误拆，鼓楼区房管局并自认其系本案适格被告。故鼓楼区政府并非本案的适格被告，原告对鼓楼区政府的起诉缺乏事实根据，不符合起诉条件，应予驳回。 至于原告对鼓楼区房管局的起诉，根据《福建省高级人民法院关于深化行政案件跨行政区域管辖改革的公告》第一条、第三条的规定，不属于一审法院管辖，鼓楼区房管局对管辖权提出的异议成立。经依法释明后，原告拒绝撤回对鼓楼区政府的起诉，并对鼓楼区房管局为被告的案件的管辖法院未明确意见，故原告对被告鼓楼区房管局的起诉应移送福州市晋安区人民法院管辖。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第十条第二款、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项、第（三）项的规定，裁定如下：一、驳回原告陈秀玲对被告鼓楼区政府的起诉；二、原告陈秀玲对被告鼓楼区房管局的起诉移送福州市晋安区人民法院管辖。 上诉人陈秀玲不服一审裁定，向本院提起上诉称，一审裁定认定事实不清、适用法律错误。一、一审裁定认定事实不清，被上诉人鼓楼区政府组织、实施被诉行政强制拆除行为具有事实及法律依据。被诉强制拆除行为的责任主体不仅包括具体实施行为方，也应包括主导实施行为者。证据《鼓东街道党工委、鼓东街道办事处关于成立冶山历史风貌区二期及其安置地征迁项目工作机构的通知》(鼓东工委[2019]86号)，证明鼓楼区政府对案涉房屋的征迁起着领导、统率作用，案诉强制拆除行为是在其主导下实施。鼓楼区政府作为案涉地块的征收主体，在征收程序已经启动，征收范围内的案涉房屋在未签订安置补偿协议、未经所有权人同意的情况下即被拆除，该拆除行为改变了案涉土地及房屋的事实状态，产生了征收的法律后果，有利于征收的行政目的，鼓楼区政府是此次强制拆除行为的最大受益者，该拆除行为的法律责任由征收主体鼓楼区政府承担。此外，亦不能简单以鼓楼区政府否认组织或参与实施了被诉行政强制拆除行为而否认其责任主体身份、排除其依法应承担的法律责任。二、一审裁定适用法律错误，本案不适用《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定。鼓楼区房管局辩称“案涉行为系由福州市鼓楼区城建房屋征收工程处作出，答辩人应对其在委托权限内的行为承担责任。”鼓楼区城建房屋征收工程处出具的《情况说明》内容显示为“误拆”，鼓楼区房管局并未委托其对案涉房屋实施拆除行为。在此情况下，不宜遵循“谁实施，谁负责”的原则确定责任主体。鼓楼区城建房屋征收工程处作为非行政主体，其对征收范围内的房屋进行行政强制拆除，目的是为推进征收进度，其行为所产生的相应法律后果必须有行政机关对此承担相应责任，由征收主体鼓楼区政府依法承担责任更符合我国法律要求以及更有利于制止此类违法行政行为，且更有利于保护上诉人等被征收人的合法权益，更有助于促进依法征收。请求：1、撤销一审裁定；2、指令一审法院继续审理本案。 被上诉人鼓楼区房管局辩称，一、上诉人就其主张的事实未提供初步证据，应承担举证不能的法律后果。二、一审裁定适用法律正确，本案适用《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条并无不当。答辩人委托福州市鼓楼区城建房屋征收工程处作为房屋征收实施单位，负责涉案项目的具体征收工作。案涉行政强制行为由涉案项目引起，案涉房屋在案涉项目红线范围内，案涉房屋被误拆系工程处在本项目房屋征收中所实施的，属于工程处在委托范围内从事的行为，适用《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条并无不当。三、根据《福建省高级人民法院关于深化行政案件跨行政区域管辖改革的公告》规定，本案应由晋安区人民法院管辖。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，鼓楼区政府不是本案适格被告。本案应当由晋安区人民法院管辖。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求依法维持原裁定，驳回起诉。 被上诉人鼓楼区政府未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款规定，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，被上诉人鼓楼区房管局被鼓房征〔2020〕4号《福州市鼓楼区人民政府房屋征收决定》确定为房屋征收部门，根据上述规定，被征收人对征收补偿过程中的强制拆迁、强制搬迁等行为不服的，应当以具体组织实施征收补偿工作的房屋征收部门为被告。而被上诉人鼓楼区政府、鼓楼区房管局向一审法院提交的《情况说明》、《管辖权异议申请书》，确认鼓楼区房管局委托的房屋征收实施单位福州市鼓楼区城建房屋征收工程处将案涉房屋认作已交付房屋从而误拆，鼓楼房管局并自认其系本案适格被告。因此，在有明确的房屋征收部门且无相关证据证明鼓楼区政府组织或者参与实施了被诉行政强制拆除行为的情况下，被征收人对具体实施的征收补偿工作不服提起诉讼时就不应当再以市、县人民政府为被告。故鼓楼区政府并非本案的适格被告，一审法院裁定驳回上诉人对鼓楼区政府的起诉，并根据《福建省高级人民法院关于深化行政案件跨行政区域管辖改革的公告》的规定，将本案移送福州市晋安区人民法院管辖，并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下: 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 俞淑娟 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 张密儿