河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初1030号原告朱红，女，1972年1月17日出生，汉族，住郑州市。委托代理人翟秀红，北京华泰（郑州）律师事务所兼职律师。被告郑州市二七区人民政府，住所地郑州市政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人刘涛，郑州市马寨镇人民政府工作人员。委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。原告朱红诉被告郑州市二七区人民政府行政协议一案，于2020年9月8日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月8日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月28日公开开庭审理了本案。原告朱红及其委托代理人翟秀红，被告郑州市二七区人民政府的委托代理人刘涛、朱红群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告朱红诉称：对于被告发布的公告通知，原告是在2019年11月19日下午开庭时才知道。原告认为被告的行政行为有如下无效和违法之处：一、被告作出的单方撤销与朱红签订的协议的行为无事实和法律依据，属于无效的行政行为。被告于2019年5月25日在郑州晚报发布撤销与朱红签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（协议号ZZ-01-172）公告通知，是一种单方撤销行政协议的行为，这种行政行为没有事实根据和法律依据，依据《行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。二、被告作出的行政行为程序上严重违法。表现为：1．被告单方面撤销与朱红签订的行政协议，严重侵犯了原告的合法财产。行政机关在作出对行政相对人不利处分时，应给行政相对人陈述、申辩的机会，影响严重的情况下还应该组织听证，听取行政相对人的意见。被告剥夺了原告的陈述、申辩权或听证权，属于严重的程序违法。2．送达方式不合法。被告采取公告送达的方式不合法，依据《民事诉讼法》第九十二条受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。原告并没有下落不明，被告公告后也没有电话告知原告，导致原告根本不知道被告发布的公告通知。在起诉被告不履行协议，不发放过渡费的案件开庭时，原告才知道被告已单方撤销了行政协议。请求：一、判决确认被告在2019年5月25日在郑州晚报发布的单方撤销与朱红签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（协议号ZZ-01-172）公告通知的内容无效，并判决被告继续履行协议；二、诉讼费由被告承担。在庭审过程中，原告变更第一项诉讼请求为：判决撤销被告在2019年5月25日在郑州晚报发布的单方撤销与朱红签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（协议号ZZ-01-172）公告通知的内容，并判决被告继续履行协议原告朱红向本院提交了以下证据：1．朱红的户口本，证明朱红有马寨镇张砦村村民资格。2．马寨村合村并城拆迁安置补偿协议书，证明原告与被告安置补偿关系的存在，被告有履行协议的义务。3．郑州铁路运输中级法院的传票及庭审笔录，河南省高院的庭审笔录，证明原告的起诉没有超过起诉期限。4．两份分家协议、四份现金进入凭证和收条、一份审批宅基地的押金合同，证明刘胡洞乡土地所要求村民在宅基地批下后半年内盖房子。朱红名下的宅基地实际上是刘二学的，也就是朱红的前夫刘三学哥哥的宅基地，当时是以刘二学的名义是批的宅基地，是通过老宅基地的房子交换过来的。5．离婚协议书和离婚证，证明朱红与刘三学离婚的事实，朱红曾单独一户，并且这个时间是在签订协议之前，他们事实上已经分了两户。不违背一户一宅的原则。6．马寨镇张寨村社区居民管理委员会的证明，证明朱红的宅基地符合一户一宅的原则。7．最高人民法院的指导案例和河南省高院的判例，证明宅基地通过买卖交换这种情况下取得不违背一户一宅的原则，被告作出的行政行为程序上严重违法，送达方式也严重违法。被告郑州市二七区人民政府辩称：一、张寨村撤销拆迁安置协议的背景。2013年，郑州市二七区马寨镇张寨村进行合村并城拆迁改造，在拆迁改造过程中，发生了大量违法犯罪行为。该村第一村民组组长刘新立在拆迁过程中，利用职务之便，大肆收受贿赂，为大量不符合规定的宅院出具宅基地证明等手续，使很多不符合规定的宅院按照有效院进行安置。后刘新立因受贿罪，郑州市二七区人民法院判决刘新立3年有期徒刑。在该案中，郑州市二七区人民法院对刘新立非法收受张寨村第一村民组村民刘某、朱某夫妇（即本案的原告）20万元人民币，违规帮助刘某、朱某夫妇在一户一宅证明上签字等事实予以认定。基于以上背景，造成了国有资产的大量流失，因此答辩人成立了联合工作组，对张寨村拆迁补偿工作进行复核，最终确认原告所签协议不符合安置政策，应当予以撤销。二、原告提起诉讼的时间超过法律规定的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”答辩人于2019年5月25日即在郑州晚报上发布撤销涉案协议的公告，即使如原告所述其于2019年11月19日开庭才知道，现在原告提起行政诉讼也早已超过法律规定的起诉期限，因此，法院应依法驳回原告起诉。三、原告与指挥部签订的编号ZZ-01-172号《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》违反拆迁安置政策，应当予以撤销，原告要求继续履行协议无事实与法律依据。原告朱红与其前夫刘三学2013年3月6日离婚前，原告家庭户在未经有关部门审批同意的情况下，擅自建造两处宅院，该两处宅院均没有宅基地证。在二七区周边村庄开始改造时，原告办理了离婚手续，约定各拥有一处宅院，离婚后，原告与其前夫刘三学等人仍在一个户口本上。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”、《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》第四条“现有宅基地及房屋权属认定（一）按照一户一宅的原则”之规定，安置补偿应符合“一户一宅一证”的要求。原告与其前夫刘三学及儿子刘鹏斐只能享有一处“有效宅院”，另外一处应当按照一户多宅进行处理。原告在其前夫及儿子已经签订编号ZZ-01-173安置协议的基础上，持张寨社区管委会的证明（证明上有刘新立的签字）误导指挥部与其签订涉案协议，后包括刘新立在内多人因拆迁被追究刑事责任，郑州市二七区人民法院在审理刘新立受贿案时，对刘新立非法收受原告夫妇钱财，违规帮助其在一户一宅证明上签字的事实予以认定。指挥部发现涉案协议存在问题，为避免国有资产进一步流失，撤销了涉案协议。因此，涉案宅院为一户多宅，涉案协议的签订违反了一户一宅的原则，应当予以撤销，如不撤销，将对国有资产和公共利益造成重大损失。四、涉案协议已经被依法撤销，并且指挥部在郑州晚报发布的撤销公告行为合法有效，并无不当。首先，答辩人在撤销前后多次联系原告，告知其涉案协议违反法律及相关政策，但原告一直不予理睬。答辩人无奈，于2019年5月25日，在郑州晚报发布撤销公告，并进行了相应的权利告知。所以，该行为合法有效，并且已充分保障原告的权利，程序并无不当。其次，原告与指挥部签订的编号ZZ-01-172号《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》属于行政协议，在行政协议的履行过程中，行政机关享有行政优益权。原告的协议违反了当时规定，如继续履行将损害社会公共利益，经审查后应当予以撤销。在原告提交的原一、二审的履行之诉的笔录里面可以清晰地记载原告本人在该村拆迁以后并没有在村里居住，而且也无法进行联系。在多次无法联系的情况下，在撤销决定作出以后对本人进行了公告送达，完全符合法律的规定，而且该公告送达中对原告进行了权利告知。因此作出的行政行为事实清楚，依据充分，程序合法，依法应当予以维持。被告郑州市二七区人民政府向本院提交了以下证据：第一组：《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置办法》。证明：马寨镇张寨村的安置原则为“一户一宅一证”。第二组：1．刘三学与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》编号（编号：ZZ-01-173）；2.2013年11月26日马寨镇社区居民管理委员会为刘三学出具的《证明》；3．刘三学户口簿及朱红户口簿；4．朱红与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》编号（编号：ZZ-01-172）、建设用地附着物清查登记表；5.2013年11月26日马寨镇社区居民管理委员会为朱红出具的《证明》。证明：原告家庭户在不符合申请两处宅基地的情况下，非法建造两宅，原告离婚后，户口仍然与其前夫等为同**口本，在刘三学已经就其宅院按照有效院安置补偿的情况下，涉案协议签订违反法律及政策关于一户一宅的规定，应当予以撤销。第三组：1．郑州市二七区人民法院关于刘新立受贿的刑事判决书；2．郑州市二七区马寨合村并城指挥部在郑州晚报发布的《公告》。证明撤销公告合法有效，且告知了原告权利救济途径程序合法有效，并无不当。经庭审质证，被告对原告的证据发表以下质证意见：对于证据1朱红的户口本真实性没有异议，但该户口本中朱红和刘三学为同**口本，为同一户籍地，也就是说事实上他们是法定的一户。对于证据2的补偿协议书真实性没有异议，但该补偿协议书是在原告提交虚假证据加上村委会个别人员存在犯罪的行为，导致涉案的协议被签订，因此涉案协议不具备继续履行的条件，被告也没有协助履行涉案协议的义务。对于证据3的真实性没有异议，但该庭审笔录显示的时间是2019年11月19日，从该日起原告已经得知涉案的协议被撤销，直到原告本次起诉已经超过法律规定的六个月的起诉期限。对于庭审笔录真实性没有异议，但是庭审笔录上记载了诸多本案原告提供虚假证据的事实。对于证据4两份分家协议的真实性、关联性、客观性均有异议，也没有相应的证据予以佐证分家协议的真实性。对于四份现金凭单和收条的真实性、关联性、客观性均有异议，是否是村委会出具的收条，并没有相应的证据予以证明，本次村委会也没有出具相应的说明。其次需要说明刘三学本人已经签订了一个协议，而且所签订的协议也没有宅基地证。因此所谓的收取刘三学的宅基地款，依法应当是属于另外一个协议所签订的宅院的款项，与涉案没有关联性。对于押金合同的质证意见同刚才四份凭条和收据的质证意见，同时需要说明其所谓的涉案宅基地是刘二学的宅基地转让给原告本人的，但是并没有提交任何的证据证明涉案宅基地系刘二学名下的宅基地。对于证据5离婚协议和离婚证，首先对该两份证据的真实性没有异议，但拆迁档案里提交的复印件均显示的时间为2013年3月13日，而并非本案提交的2013年11月13日，也就是说原告本人在向拆迁指挥部和村委会提交证据时提交了虚假的证据。张寨村的拆迁改造是2013年10月份，而该两份证据显示原告和刘三学离婚的时间是2013年11月13日，也就是在整体村庄改造拆迁后办理的离婚手续，从客观上也就不存在拆迁时其已经离婚的事实，更不存在其已单独成户的事实。对证据6村委会出具的证明，首先对该份证据的真实性不持异议。但是该份证明从被告提交的刑事判决书中可以清晰认定该份证据是在原告行贿张寨村个别村委会成员的情况下出具的。证据7与本案没有任何关联性，也没有事实的重叠性，不具有任何可参考性。原告对被告的证据发表以下质证意见：被告的第一组证据不合法，因为马寨镇张寨村是集体土地，被告进行建设必须使用国有土地或征收集体土地，被告没有依据土地管理法对农民的土地进行合法征收，是严重的违法行为。第二组证据中的证据1，刘三学作为村民可以申请宅基地。证据2村委会为刘三学出具的证明合法有效。证据3刘三学户口本及朱红的户口本，说明马寨镇多年户口都没做任何变动，存在行政管理的滞后性。证据4被告与朱红签订的协议书，原告愿意配合政府的工作，承认它的合法性，要求政府来履行这个协议。证据5不违背一户一宅，原告离不离婚，实际上与这个案件没有关系。对第三组证据刘新立的受贿案件客观真实，但与本案没有关联性，只能说明被告的管理存在严重问题。公告严重违背了正当程序，剥夺了原告的陈述申辩权和听证权，严重违背了正当程序。本案中被告并没有向原告履行告知程序，也没有听取原告的陈述和申辩，送达方式不合法，显然属于程序违法。本院对上述证据认证如下：被告提交的第二组证据中4、5具有真实性，与本案具有关联性。被告提交的其他证据具有真实性，合法性，与本案具有关联性，本院予以采纳。原告的证据1、3、5具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以采纳。原告的证据2、6具有真实性，与本案具有关联性，本院予以采纳。原告提供的证据4不能证明本案的事实，本院不予采纳。原告的证据7与本案无关，本院不予采纳。经审理查明：2013年10月19日，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部制定了《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》，该办法第四条：现有宅基地及房屋权属认定：“（一）按照一户一宅的原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证）。”“（二）未登记发证的，根据历届镇、村出具的有效宅基地凭证和国土资源部门备案资料，由镇、村、组共同认定。”“（四）以公安部门冻结的户籍人口信息和镇村三级认定为依据，界定享受村民待遇的人口。原则上以马寨公安派出所登记的‘公安户’和批准的‘宅基地’核定被安置户，家庭子女须随父母，不单独为户，挂靠户籍不享受补偿。”原告朱红与刘三学原系夫妻关系，二人户口均在张砦村**。2013年11月13日，原告朱红与刘三学达成离婚协议，约定：男女双方婚后有两处三层宅院，一处归女方所有，一处归男方及儿子刘鹏斐所有。同日，二人登记离婚。2013年11月26日，刘三学与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，约定：实际享有安置房建筑面积514平方米，并对其他相关安置补偿事宜进行了约定。2013年11月26日，马寨镇张寨社区居民管理委员会出具证明，证明朱红符合“一户一宅”条件。居民组长刘新立在该证明签字。同日，原告朱红与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，约定：朱红实际享有安置房建筑面积共404平方米，并对其他相关安置补偿事宜进行了约定。2019年5月25日，被告郑州市二七区人民政府在郑州晚报发布公告，称原告朱红等人与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》“不符合马寨镇张寨村拆迁改造政策，存在宅院补偿有误等违反政策或法律的情形，上述协议无法继续履行，双方须重新签订新协议。因此，我单位正式函告如下：一、我单位决定，自本通知作出之日起撤销与上述人员签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，该协议不再履行，过渡费不再发放；二、请上述人员自通知之日起3日内，到郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部重新签订新的《拆迁住宅房屋产权置换补偿安置协议》。如对上述撤销协议决定不服，请自本撤销通知之日起60日内申请行政复议，或自本撤销通知之日起六个月内提起行政诉讼。”另查明，2013年10月16日制作了原告的《建设用地附着物清查登记表》。2015年1月7日，建立了原告朱红的张寨村合村并城拆迁档案。2015年10月16日制作了张寨村合村并城村民房屋示意图。郑州市二七区人民法院于2016年10月28日作出（2016）豫0103刑初252号刑事判决，查明：刘新立利用职务便利，非法收受张寨村第一村民组村民刘三学、朱红夫妇20万人民币，违规帮助刘三学、朱红夫妇在“一户一宅”证明上签字，使一处原本应按照附属物标准补偿的宅院最终以宅基地标准获得补偿。以刘新立犯受贿罪，判处有期徒刑三年。该判决已发送法律效力。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2014年）第六十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。本案中，涉案宅基地在拆迁过程中，对原告朱红所主张的涉案宅基及附属物于2013年10月16日进行清查登记时，原告与刘三学尚未离婚，故当时涉案宅基地使用权属于原告与刘三学家庭户，即原告家庭有两处无证宅基地，因此对涉案宅基地的拆迁补偿应当依据有关法律及拆迁安置补偿政策进行认定。《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》规定宅基地的认定依据集体建设用地使用证（宅基地证），未登记发证的，根据历届镇、村出具的有效宅基地凭证和国土资源部门备案资料，由镇、村、组共同认定。但因原告涉案宅基地无证，需镇、村、组共同认定，而被告提供的生效刑事判决已经认定“刘新立利用职务便利，非法收受张寨村第一村民组村民刘三学、朱红夫妇20万人民币，违规帮助刘三学、朱红夫妇在‘一户一宅’证明上签字，使一处原本应按照附属物标准补偿的宅院最终以宅基地标准获得补偿”。故涉案协议签订所依据的刘新立签字出具的朱红符合“一户一宅”的证明已经被生效刑事判决认定为系刘新立违法犯罪出具，以此为基础得出的朱红、刘三学符合“一户一宅”原则、涉案宅基应以宅基地标准获得补偿安置并签订涉案协议也是违法的，本身也不符合法律规定及拆迁安置政策。因此，涉案协议的签订会导致国有资产流失，损害拆迁安置的公平性及社会公共利益。涉案协议签订后，在继续履行协议会侵害公共利益、影响行政管理目标实现时，行政机关可以行使行政优益权，单方对协议作出变更、解除等行政决定，故被告行使行政优益权将涉案协议撤销的结果并无不当。但是行政优益权的行使需要遵循正当程序原则，应当在保障合同相对人的陈述、申辩等基本权利的基础上，通过正当、合法的程序作出，而被告郑州市二七区人民政府撤销与原告签订的涉案协议并未履行以上正当程序，属于撤销涉案协议程序违法，依法应予撤销。但是如果撤销被告作出的撤销决定，会给社会公共利益造成重大损害，故不予判决撤销，本院依法确认被告公告撤销与原告签订的协议的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定，判决如下：确认被告郑州市二七区人民政府公告撤销与原告朱红签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（协议号ZZ-01-172）的行政行为违法。案件受理费50元，由被告郑州市二七区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式七份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  魏丽平审判员  张 启审判员  张志立二〇二〇年十一月十九日书记员  郭史璐