福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽05行终369号 上诉人（原审被告）石狮市住房和城乡建设局，住所地福建省石狮市长福路**。 法定代表人佘明涵，该局局长。 出庭应诉负责人颜文艺，该局副局长。 委托代理人蔡晓辉，福建协进律师事务所律师。 委托代理人黄文卫，福建协进律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）蔡炳远，男，1943年6月10日出生，汉族，住福建省石狮市。 委托代理人刘超，北京圣运律师事务所律师。 原审第三人福建省石狮供水股份有限公司，，住所地福建省石狮市九二路兴达大厦 法定代表人吴清民，公司董事长兼总经理。 原审第三人国网福建省电力有限公司石狮市供电公司，，住所地福建省石狮市凤里街道九二路** 法定代表人吴进辉，公司总经理。 委托代理人杨辉耀，福建立行律师事务所律师。 委托代理人尤煦雨，福建立行律师事务所律师。 上诉人石狮市住房和城乡建设局（以下简称石狮住建局）与被上诉人蔡炳远、原审第三人福建省石狮供水股份有限公司(以下简称石狮供水公司)、国网福建省电力有限公司石狮市供电公司(以下简称石狮电力公司)确认行政行为违法一案，不服福建省泉州市洛江区人民法院(2020)闽0504行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，蔡炳远系石狮市宝盖镇玉浦村村民，涉案房屋为其通过继承而得的住所。2019年7月22日，宝盖镇政府以宝政［2019］函104号《关于协调××镇××村××房停水停电的函》向石狮房屋安全领导组请求协调对经检测为Ｄｓｕ级危房的蔡炳远等8宗房屋采取停止供水措施。次日，石狮住建局作出［2019］100号-1函，主要内容为：经宝盖镇政府排查发现，玉浦村蔡炳远（编号Ｅ55）、黄铁成（编号Ｅ15）、许经鱼（编号Ｂ26）、蔡清辉（编号Ｄ92）、吴秀院（编号Ｂ29）、蔡钱水（编号Ｂ83）、蔡水煌（编号Ｅ9）等8宗民房存在房屋安全隐患，并委托福建省宏实建设工程质量检测有限公司对房屋结构安全进行鉴定，安全性等级评定为Ｄｓｕ级，认定为危房。宝盖镇政府已发出通知要求住户限期搬离，但住户逾期未搬离，为避免发生安全事故，石狮房屋安全领导组决定采取强制停止供电供水措施，请石狮供水公司、石狮电力公司配合处理。当月25日，石狮住建局又以相同文号作出［2019］100号-2函并附件《玉浦村危房停电用户信息表》，以其决定采取强制停止供电（拆表后线的方式停止供电）供水措施，要求石狮电力公司、石狮供水公司在收到通知三天内到现场实施停水停电。2019年8月13日、9月17日，石狮供水公司、石狮电力公司分别对涉案房屋停止供水、供电。2019年12月10日，石狮供水公司、石狮电力公司对涉案房屋恢复供水、供电。2019年12月30日，石狮住建局作出狮住建函［2019］204号《关于对××镇××村××房恢复供电供水的函》，要求石狮供水公司、石狮电力公司对涉及宝盖镇玉浦村的部分危房用户恢复供水供电。 一审法院认为，石狮住建局向石狮供水公司、石狮电力公司发出的[2019]100号函件尤其是[2019]100号-2函所载要求，具有行政命令的法律效果，是石狮供水公司、石狮电力公司对涉案房屋实施停水停电措施的唯一原因，直接导致了涉案房屋被停止供水供电，故本案停电停水产生的法律后果应由石狮住建局承担。关于蔡炳远是否具有提起行政诉讼的主体资格问题，从宝盖镇政府宝政[2019]函104号文件以及石狮住建局提供的检测报告、通知等证据中均可看出，宝盖镇政府视蔡炳远为涉案房屋的户主，且蔡炳远提供的房屋所有权证、土地所有权证、玉浦村委会证明，亦能证实涉案房屋为其继承而来的住所。石狮住建局对涉案房屋实施的断水断电行为对蔡炳远造成了实际不利的影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”应认定蔡炳远有权以原告名义提起本案行政诉讼。关于蔡炳远的起诉是否超过起诉期限问题，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”蔡炳远居住的涉案房屋于2019年8月13日、9月17日分别被停水、停电，石狮住建局做出该行政行为时并未向蔡炳远告知起诉期限，蔡炳远于2020年3月11日提起诉讼并未超出上述规定一年的起诉期限。关于石狮住建局实施的断水断电行为是否合法问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”不论是出于蔡炳远诉称的土地征收还是石狮住建局认为的危房搬迁原因，因没有相关法律、行政法规赋予石狮住建局对此可采取停水断电的行政职权，故应认定石狮住建局运用行政权通知石狮供水公司、石狮电力公司实施停水停电的行为不具有合法性。因本案不具有可撤销内容，且石狮住建局已主动改变原违法行政行为，事后通知石狮供水公司、石狮电力公司恢复了对蔡炳远等人房屋的供水供电，石狮供水公司、石狮电力公司也实际恢复了对涉案房屋的供水供电。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第(二)项规定，涉案行政行为依法应当确认违法。综上，对蔡炳远起诉要求确认石狮住建局涉案行政行为违法的诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第(二)项规定，一审法院判决：确认被告石狮市住房和城乡建设局通过向第三人福建省石狮供水股份有限公司、国网福建省电力有限公司石狮市供电公司发函方式对原告蔡炳远采取停止供水供电的行为违法。一审案件受理费50元，由被告石狮市住房和城乡建设局负担。 宣判后，石狮住建局不服，上诉请求：依法撤销一审判决，发回重审或另行作出驳回蔡炳远一审诉讼请求的正确判决。事实与理由：一、一审判决擅自改变蔡炳远的诉讼请求，存在严重的程序错误。蔡炳远诉讼请求的原文是“请求依法确认石狮住建局通知石狮供水公司停止对蔡炳远进行供水的行为违法”和“请求依法确认通知石狮住建局通知石狮电力公司停止对蔡炳远进行供电的行为违法”。显然，蔡炳远的诉讼请求针对的是该函件的通知行为。可是一审判决却有意避开蔡炳远的诉讼请求的原文原意，在未征求石狮住建局意见并重新让石狮住建局答辩和重新指定举证期限的前提下，径行将蔡炳远的诉讼请求更改为：“确认通过通知石狮供水公司的方式停止对蔡炳远进行供水的行为违法”和“确认通过通知石狮电力公司的方式停止对蔡炳远进行供电的行为违法。”将请求事项不再针对函件的通知行为而是改变为停止供水供电的行为，并进而径行作出相应判决。这种做法明显违反《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十五条关于起诉书送达被告后，原告提出新的诉讼请求，人民法院不予准许的规定。既然起诉书送达后，当事人都不能提出新的诉讼请求，那么法院怎么能擅自改变原告的诉讼请求呢？二、蔡炳远的主体资格不适格。一审判决认定错误。从蔡炳远提供的证据材料可见，位于石狮市××镇××号的房屋所有权人为蔡长枝，并非蔡炳远本人。其不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定有权提起诉讼的公民、法人或其他组织，其没有诉权，无权提起本案行政诉讼。不能因为宝盖镇政府提供的材料中有蔡炳远的名字而认为视其为户主，径行超越法律的规定。三、蔡炳远的本案起诉已经超过起诉期限，应驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”虽然石狮住建局未向蔡炳远告知起诉期限，但是该房屋于2019年8月13日被采取停水措施时蔡炳远就应当知道石狮住建局作出该具体行政行为，从2019年8月13日算起至2020年2月12日，起诉期限届满。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第（二）项的规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，应当裁定驳回起诉。四、石狮住建局针对该房屋通知采取强制停止供电供水措施的行为事实清楚、依据合法，实体上也应当驳回蔡炳远的诉讼请求。1.石狮市××镇××号房屋属于危房，有检测报告予以证实。从检测报告可见，该房屋的一层采用条石（粗料石）承重，安全性严重不符合鉴定标准要求，严重影响整体承载，安全性等级评定属于Ｄｓｕ级，建议拆除。2.石狮住建局已经书面张贴通知石狮市××镇××号房屋属于Ｄｓｕ级危房的鉴定结果，并通知限期搬离该房屋。3.该房屋居住人员未搬离房屋的情况下，为避免发生安全事故，根据市房屋安全隐患排查整治专项行动领导小组采取强制停水停电的决定，石狮住建局才发函给石狮供水公司、石狮电力公司。4.石狮住建局作出的决定有相关文件依据。包括《福建省人民政府办公室转发省住建局等七部门关于全省房屋安全隐患排查整治专项行动方案的通知》（闽政办〔2019〕11号）、《泉州市人民政府办公室转发市住建局等七部门关于全市房屋安全隐患排查整治专项行动实施方案的通知》（泉政办〔2019〕18号）、《石狮市人民政府办公室转发市住建局等七部门关于石狮市××排查整治专项行动方案的通知》均规定，经鉴定为危房的房屋，业主未按要求落实整改的，可依法采取停止供水供电供气服务等措施。蔡炳远未按照书面通知的要求限期搬离房屋，就是没有按要求落实整改的情形，石狮住建局决定采取停水停电的措施有据可循。 被上诉人蔡炳远辩称，被诉行政行为性质并非通过蔡炳远的诉讼请求判断，石狮住建局函告石狮供水公司、石狮电力公司进行停水停电的行为属于行政命令，并非一般的通知行为，该命令最终结果承受方为蔡炳远，对蔡炳远产生实际影响的是停水停电行为，蔡炳远对该结果不服提起诉讼，石狮供水公司、石狮电力公司停水停电只是辅助或者配合行政机关的指示完成工作，石狮住建局通过行政命令形式采取停水停电措施改变了蔡炳远与石狮供水公司、石狮电力公司的权利义务关系，其结果对蔡炳远的实际生活产生了影响，一审判决载明的诉讼请求是蔡炳远的真实意思表示，符合蔡炳远提起本案诉讼的目的，针对石狮住建局的其他上诉理由，蔡炳远认可一审判决的认定，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人石狮供水公司、石狮电力公司述称，本案行政行为与石狮供水公司、石狮电力公司没有利害关系即没有行政法意义上的关系。一审判决也没有涉及石狮供水公司、石狮电力公司的权利义务关系。 经审理查明，一审查明事实正确，本院予以确认。 二审另查明，蔡炳远于2020年3月11日起诉，请求：一、依法确认石狮住建局通知石狮供水公司停止对蔡炳远进行供水的行政行为违法；二、依法确认石狮住建局通知石狮电力公司停止对蔡炳远进行供电的行政行为违法；三、本案诉讼费用由石狮住建局承担。 本院认为，根据本院二审查明的事实及蔡炳远的陈述，一审法院并不存在擅自改变蔡炳远诉讼请求的情况，石狮住建局上诉称一审法院擅自改变蔡炳远诉讼请求的上诉请求和理由不能成立，不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，在涉案房屋产权人蔡长枝去世后，蔡炳远作为蔡长枝的继承人，与涉案房屋存在利害关系，其作为本案原告主体适格。蔡炳远居住的涉案房屋于2019年8月13日、9月17日因石狮住建局通知石狮供水公司、石狮电力公司而被采取停水、停电措施时，石狮住建局未向蔡炳远告知起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，蔡炳远于2020年3月11日提起本案诉讼未超出一年的起诉期限。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”本案中，石狮市住建局对涉案房屋采取强制停水停电的行为违反上述法律规定，一审法院判决确认该行政行为违法并无不当。 综上，上诉人石狮住建局的上诉请求和理由不能成立，本院依法予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人石狮市住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄海瑞 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二〇年十一月十日 书记员  陈嘉怿 附：本判决所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。