新疆维吾尔自治区阜康市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新2302行初20号 原告：阜康市天池热力有限责任公司，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市天山街**。 法定代表人：李东风,该公司董事长。 委托诉讼代理人：解铭，新疆沐言律师事务所律师。 被告：阜康市发展和改革委员会，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市博峰街**。 法定代表人：李健，该委员会主任。 委托诉讼代理人：段朝辉，男，该单位工作人员。 委托诉讼代理人：李江红，新疆益一律师事务所律师。 第三人：阜康市蓝天热力有限责任公司，，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市天山南街** 法定代表人：杨立勇，该公司董事长。 委托诉讼代理人:张军，北京盈科（乌鲁木齐)律师事务所律师。 委托诉讼代理人:蒋婷婷，北京盈科(乌鲁木齐)律师事务所律师。 原告阜康市天池热力有限责任公司（以下简称天池热力公司）因与被告阜康市发展和改革委员会、第三人阜康市蓝天热力有限责任公司（蓝天热力公司）请求撤销批复一案，于2019年11月7日立案，并于2020年2月25日作出（2019）新2302行初23号行政裁定书，原告不服该裁定书向昌吉州中级人民法院提起上诉。2020年6月4日，昌吉州中级人民法院作出（2020）新23行终19号行政裁定书，撤销本院（2019）新2302行初23号行政裁定书，指令本院继续审理。本院于2020年7月20日立案后，于2020年9月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法另行组成合议庭，于2020年10月10日公开开庭审理了本案。原告天池热力公司的委托诉讼代理人解铭，被告阜康市发展和改革委员会的委托诉讼代理人段朝辉、李江红，第三人蓝天热力公司的委托代理人张军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告阜康市发展和改革委员会于2017年8月5日作出阜发改价[2017]11号《关于阜康市蓝天热力有限责任公司收取阜康市热电联产一级管网输送费的批复》，批复的主要内容为：一、同意第三人增加阜康市热电联产一级管网输送费收费项目；二、一级管网输送费收费范围为利用华能热电联产一级管网输送热能进行转供热的企业；三、转供热企业一级管网输送费缴纳标准为：阜康市蓝天热力有限责任公司、阜康市天池热力有限责任公司均为每平方米4.5元，阜康有色发展有限责任公司每平方米3.5元，此费用包含在供热价格内，各转供热企业不得向用热户另行收取。 原告天池热力公司向本院提出诉讼请求：撤销被告于2017年8月5日作出的阜发改价[2017]11号《关于阜康市蓝天热力有限责任公司收取阜康市热电联产一级管网输送费的批复》（以下简称批复）。事实和理由:阜康市人民法院在审理(2017)新2302民初2421号原告与第三人合同纠纷一案时,第三人提供了2017年8月5日被告作出的阜发改价[2017]11号批复,原告才知道该批复的存在。原告认为,被告作出的阜发改价[2017]11号批复已严重侵害原告的合法权益并严重违法。一、[2017]11号批复是典型的外部具体行政行为,属于人民法院的受理范围，原告起诉符合法律规定。该批复中规定，转供热企业一级管网输送费缴纳的标准为:原告与第三人均为每平方米4.5元,阜康有色发展有限责任公司为每平方米3.5元。该条款直接增加原告的负担,已经对行政相对人的权利义务产生影响，人民法院应当依法受理。二、滥用职权、超越职权。被告无城市供热定价权，该批复确定供热企业一级管网输送费缴纳的标准为原告每平方米4.5元,实际是政府定价行为；被告作为行政机关以文件形式规定一个企业向另一个企业收费,明显滥用职权。三、[2017]11号批复的制定违反相关法律程序，该批复内容涉及调整城市供热价格中的管网输送价格,明显属于应当听取当事人意见,并举行听证会的事项。四、[2017]11号批复的内容违反合理行政的基本要求。该批复对阜康有色发展有限责任公司一级管网输送费确定为每平方米3.5元，对原告确定为每平方米4.5元，这明显是对原告的不平等对待。鉴于[2017]11号批复及其收费行为严重侵害了原告的合法权益,依法提起行政诉讼。 被告阜康市发展和改革委员会辩称，一、原告的起诉不属于人民法院行政案件受案范围。[2017]11号批复确定由蓝天热力公司收取阜康市热电联产一级管网输送费，原告起诉的对象是被告作出的批复，该批复对原告的权利义务没有实际影响，原告与该批复的作出没有直接的法律上的利害关系，无论谁作为收费主体,供热企业都应当承担缴纳管输费的义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，原告的请求明显不属于人民法院行政案件的受案范围，依法应当驳回。二、被告有权制定热能输送价格，不存在“滥用职权、超越职权”的情形。昌吉州发改价格[2008]20号文件将昌吉州供热价格的定价权限下放，由各县、市价格主管部门制定并报昌吉州发改委备案。根据《中华人民共和国价格法》及《城市供热价格管理暂行办法》的相关规定,被告作为阜康市价格主管部门，有权制定供热价格；热电联产一级管网资产已经作为国有资产投入到阜康市蓝天热力有限公司，该公司作为投资主体，可以作为经营性收费项目主体收取管输费，被告以文件形式确定由蓝天热力收取管输费符合“谁投资、谁受益”的基本原则。三、被告制定热能输送价格程序合法，在制定过程中对相关数据进行了调查核算；热能输送价格属于城市供热价格的价内组成部分，其价格变动未使终端用户价格变动，不需要召开听证会；被告在作出价格决定过程中，于2013年将热能输送价格的相关文件在阜康政府网站进行了公示。四、原告的诉讼违反诉讼时效的规定。多年来,原告因经营权及管输费问题已经提起多起诉讼,故对管输费的定价事实早已明知，其在诉状中称2019年6月12日得知该批复的存在,显然不符合客观事实，其目前提出行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定。请求驳回原告的诉讼请求。 第三人蓝天热力公司述称，2017年8月5日，阜康市发改委作出的[2017]11号批复合法有效，不存在撤销的违法行为，该批复属于依申请的批复行为，对原告没有造成任何影响；被告作出批复的时间为2017年8月5日，至原告起诉时已经超过6个月的起诉期限，请求判决驳回原告起诉或者驳回诉讼请求。 被告阜康市发展和改革委员会向本院提交了以下证据、依据： 1、《中华人民共和国价格法》第18条、第23条、昌州发改价格【2008】20号文件，证实被告有权制定供热价格,城市供热价格分为热力出厂价格、管网输送价格、热力销售价格；管输费属于城市供热价格的价内组成部分,不属召开听证会之列，昌吉州供热价格的定价权限下放，由各县市价格主管部门制订并报昌吉州备案,阜康市发改委作为价格主管部门有权定价。原告质证认为昌吉州发改委和阜康市发改委不具有城市供热定价主体的资格；【2008】20号文件真实性和合法性认可,关联性不认可,该文件仅为地方部门规章,不能超越法律行政法规自制条例的权限，该文件制定无上位法依据,不能证明被告具有做出(2017)11号批复的主体资格。第三人质证对被告提供的证据没有异议，《中华人民共和国价格法》明确规定市县人民政府可以根据上级政府的授权在本地区执行政府指导价格,阜康市人民政府有定价权限，昌吉州发改委20号文件明确载明市县主管部门有权制定管输费的定价,报昌吉州发改委备案。本院对该组证据的真实性予以认定。 2、阜发改价【2018】18号《关于调整热力价格及有关问题的通知》、阜康市审计局阜审报【2011】14号审计报告、《阜康市城区热电联产一级管网管输价格测算说明》、阜发改价【2013】38号文件《阜康市城区热电联产一级管网管输价格的请示》、阜政函【2013】406号文件、公示网页记录、阜发改价函【2014】81号文件、阜发改综【2017】12号文件、昌州发改价格函【2017】2号文件、自治区发改委能价处函一份。证实阜康市城区暖气费总价未变，平均为每平米19.8元，其中住宅18.6元每平米,其他供热23元每平米，管输费是供热价格的组成部分，不属于听证的范围,管输费的缴费标准经过严格核算后确定。核算后被告向阜康市人民政府请示,经批复后正式开始执行，并在阜康市政府网站进行了公示,昌吉州发改委和自治区发改委相关部门认为被告制定管输费价格有合法依据,程序正确。原告质证对第一项证据的三性均认可，该文件提及经市人民政府常务会议研究决定对阜康市供热价格进行了调整,说明供热经政府批准以后才可以调整,而(2017)11号批复未经人民政府决定同意是非法的；对第二项和第三项证据真实性、合法性、关联性均不认可，《中华人民共和国行政诉讼法》第34条第二款规定被告不提供或无正当理由预期提供的证据视为没有相应的证据；对第四项证据真实性和关联性认可，可以证明该请示仅规定了4.5元管输费价格,并没有规定不同供热企业执行不同标准，而（2017)11号批复对天池热力、蓝天热力和有色热力区别对待不合理；对第五项证据三性均认可，该批复被两级法院认定为内部批复行为，对外不发生法律效力,该批复政府同意一级管网输送费每平方米4.5元，但政府并未明确由那个主体收取该费用，阜康市人民政府官网子栏目阜康市行政权力事项清单显示被告11项权利清单中并无城市征收一项，故被告无权收取4.5元管输费；对第六项、第七项证据的质证意见与第五项质证意见一致；对第八项证据的质证意见与第二三项证据的质证意见一致；对第九项证据的真实性认可，关联性不认可，该文件制定无上位法依据,不能证明被告具有做出(2017)11号文件的主体资格，该文件未规定原告向第三人缴纳4.5元管输费，被告制定（2017)11号批复与该份证据不相符,明显超越职权；对第十项证据的三性均不认可,报送单位与本案无关,不具有关联性。第三人质证对该组证据没有异议，阜康市发改委有权制定管输费价格,并且将结果发布到官方网站，程序合法。本院对该组证据的真实性予以认定。 3、《对阜康有色热力一级管网热能送价格说明》一份、《关于阜康有色热力一级管网热能输送价格的批复》，证实有色热力管输费定价每平方米3.5元符合客观实际,不存在不平等对待的情形。原告质证对证据的真实性、合法性、关联性均不认可,《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，被告不提供或无正当理由逾期提供的证据视为没有相应的证据。第三人对被告提供的证据没有异议，认为被告制定管输费3.5元有法律依据。本院对该组证据的真实性予以认定。 4、阜政阅【2017】18号会议纪要一份、关于批复蓝天热力公司收取阜康市热电联产一级管网管输费的请示、阜发改价【2017】11号批复一份、阜康市热电联产一级管网管输费债权移交书一份，证实阜康市人民政府召开了正式会议,蓝天热力公司接受一级管网资产后,作为资产所有方有权收取管输费，阜康市发改委【2017】11号文只是确认收费主体，并非定价，无论管输费收费主体发生何种变化，原告都要缴纳，收费主体发生变更，不影响原告的权利和义务，对原告没有实际影响，原告的主张不属于人民法院行政案件的受案范围。原告质证对第一份证据的真实性、关联性均认可，该会议纪要载明阜康市蓝天热力公司可作为经营性项目主体，收取管输费用，但没有明确收费4.5元，也没有规定天池热力,有色热力差别对待，即便(2017)11号批复被理解为执行政府会议纪要，也明显是超越职权的行为，会议纪要并未授权被告有权收取热力费；对第二份、第四份证据的三性均不认可，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定被告不提供或无正当理由预期提供的证据视为没有相应的证据。第三人质证意见，对被告提供的证据没有异议，该组证据能够证实一级管网管输费由第三人收取符合法律规定,一级管网的资产已经交给第三人管理，收益权由第三人享有，第三人有权向使用一级管网的供热企业收取管输费，该定价的主体符合法律规定。本院对该组证据的真实性予以认定。 5、阜政函【2011】390号文件、天池城建缴纳管输费收据一张、天池城建供热企业员工工资表一张，证实2011年供热企业整合重组,原告没有供热主体资格,也不具备收费主体资格,由阜康市天池城建开发有限责任公司作为重组后新的供热主体,全员接收原天池热力的员工，并缴纳了管输费,故原告知道缴纳管输费的相关事宜并履行了部分义务。原告质证对第一份证据的真实性认可,但认为该批复与本案无关。第二份证据的三性均不认可,《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定被告不提供或无正当理由预期提供的证据视为没有相应的证据。第三人对被告提供的证据没有异议，认为能够证实一级管网的管输费收费主体是第三人,该资产由第三人管理、收益。本院对该组证据的真实性予以认定。 6、阜康市人民政府与新疆一方天公司签订的《协议书》一份、蓝天热力致天池热力函一份、工作联系函一份、邮政特快专递一份、工作联系函回复函一份、天池热力公司工商登记信息一份，证实原告对每平米按照4.5元缴纳管输费的事实早已知情,且同意按照该标准缴纳管输费,一方天投资公司持有天池热力90%的股权,其与阜康市人民政府签订协议书,认可管输费标准并同意缴纳,蓝天热力也向天池热力致函,说明原告早已知道【2017】11号文中管输费的价格,故原告的主张超过诉讼时效。原告质证对第一份证据的真实性和合法性认可，关联性不认可，2014年签订协议时无法知晓（2017)11号批复的内容，根据合同的相对性原则该协议不能约束原告；对第二份证据的三性均认可，该份证据能够证明原告不知道诉争的(2017)11号批复的存在，只知道406号文件的内容，原告的起诉未过诉讼时效；对第三份证据三性均认可，可以证明原告是适格的起诉主体。第三人对被告提供的证据没有异议，可以证实原告知晓发改委关于一级管网输送费4.5元的定价，在2014年签订的协议中明确同意按照4.5元缴纳管输费，天池热力公司的投资股东为一方天投资公司,一方天投资公司就代表了天池热力公司，在签署该协议时虽然是一方天公司签订，该协议的权利义务均由天池热力公司享有承担，原告现在要求撤销(2017)11号文件，已经超过法律时效的期限。本院对该组证据的真实性予以认定。 原告向本院提交以下证据： 阜康市行政权力事项清单一份(发改委)、发改委的权限范围内的政府定价和政府指导价的指定一份、新疆维吾尔自治区定价目录新政发(2015)109号、昌吉州城镇供热条例，证实阜康市发改委11项行政权力事项清单中没有城市供热费征收这一项,权限范围也没有城市供热定价权这一项；城市供热定价除自治区发改委可以定价外仅授权到市县人民政府；昌吉州城镇供热条例第三十八条规定热费价格由政府定价,实行煤价联动适时调整,供热期间政府应该公布当年热费价格,故热费(供热)价格定价权和调整权均在人民政府，而不在政府主管部门,昌吉州发改委、阜康市发改委均无权制定调整下放城市供热价格；昌吉州城镇供热条例作为自制条例应当在本案中优先适用,参照规章也应当参照新疆自治区定价目录和城市供热价格管理暂行办法的相关规定。被告质证对证据的真实性无异议,关联性有异议,第一份、第二份证据说明市县人民政府有供热价格的制定权，而政府价格主管部门负责具体工作，上一级政府主管部门可根据具体价格管理实际,出台统一的价格政策、管理办法，故阜康市发改委有权制定价格,只需报上级主管部门即可，本案诉争并非供热价格，而是供热价格的组成部分管输费价格；被告提供的制定供热价格的法律规定，效力高于原告方提供的自制条例，应当适用效力高的法律规定。第三人质证对证据的真实性无异议,关联性有异议,对其要证明的事实均不认可，证据权利清单第六项明确规定阜康市发改委有定价权。本院对该组证据的真实性予以认定。 第三人向本院提交以下证据： 1、【2017】18号文件一份、发改委【2017】11号文件一份、债权移交书一份，证实一级管网资产作为国有资产投入蓝天热力公司,公司作为经营性收费主体，具有收取管输费用的资格,财政局依法将2017年6月30日之前管输费债权移交给蓝天热力公司管理。原告质证对第一份证据的真实性和关联性均认可，该会议纪要载明阜康市蓝天热力公司收取管输费用但没有明确收费是4.5元,也没有规定天池热力、有色热力差别对待，即便(2017)11号批复被理解为执行政府会议纪要,也明显是超越职权的行为,该文件提及市财政局不能作为收费主体,故发改委也不能作为收费主体,会议纪要并未授权被告有权收取热力费。对第三份证据的真实性认可,关联性不认可,仅仅证明财政局与第三人的债权债务关系，与本案无关。被告质证对证据的真实性、合法性、关联性无异议。本院对该组证据的真实性予以认定。 2、协议书一份、函三份、邮寄回执一份，证实蓝天热力公司依据新疆一方天投资有限公司与阜康市人民政府签订协议书的内容，向原告收取每平米4.5元的管输费,但原告一直未缴纳,在向原告发函催缴后,原告至今未缴纳。原告质证对协议书的真实性、合法性认可,关联性不认可，2014年签订协议时无法知晓(2017)11号批复的内容,根据合同的相对性原则，该协议书不能约束原告。对第二、三份证据真实性、合法性、关联性均认可，上述证据能够证明原告不知道诉争的(2017)11号批复的存在,原告的起诉未过诉讼时效，且符合法律规定。被告对该组证据无异议。本院对该组证据的真实性予以认定。 3、天池城建代原告缴纳的管输费票据1张、(2019)00001号审计报告一份，证实天池城建代管天池热力公司期间，代原告交纳管输费，对此原告持认可态度；审计报告中将管输费纳入到审计范围,明确了第三人和原告应当承担管输费的金额，在审计报告中明确由天池城建公司代原告缴纳管输费的事实。原告质证对证据的真实性、合法性、关联性均不认可，票据为第三人单方出具，不能证明（2017)11号批复行为符合法律规定。被告对证据真实性、合法性、关联性没有异议。本院对该组证据的真实性予以认定。 4、蓝天热力公司章程、阜康市审计报告(2011)14号，证实一级管网由蓝天热力公司进行经营和管理。原告对章程真实性和合法性认可，关联性不认可，在其公司经营范围内不包括征收一级管网输送费的内容；对审计报告真实性认可，关联性不认可，不能证明第三人能够收取一级管网输送费。被告对证据真实性、合法性、关联性没有异议。本院对该组证据的真实性予以确认。 经审理查明，2008年8月20日，被告下发阜发改价[2008]18号文件，将阜康市区供热价格调整为居民住宅每个采暖期每平方米18.6元（建筑面积），其他供热户每个采暖期每平方米23元（建筑面积），综合价格为每平方米19.80元（建筑面积），此价格自2008年至2009年度采暖期开始执行。阜康市人民政府于2010年8月开始投资建设阜康市全市供热由华能热电厂提供热源的一级管网工程，至2011年9月建成后投入使用。2013年7月30日，被告向阜康市人民政府作出阜发改价[2013]38号关于阜康市城区热电联产一级管网管输价格的请示，该文件中载明，经测算，热电联产一级管输价格为每平方米4.5元，执行时间从2010-2011年采暖期开始。针对该请示，2013年11月13日，阜康市人民政府作出阜政函[2013]406号关于阜康市城区热电联产一级管网热能输送价格的批复，同意被告提出的在市城区热电联产一级管网热能输送价格按每平方米4.5元收费，执行时间从2010-2011年采暖期开始。第三人于2014年4月18日设立并开展经营活动。阜康市人民政府于2017年5月19日召开会议并形成会议纪要，参会主体为原告、被告、第三人及阜康市财政局等，会议确定一级管网管输费属于经营性收费项目，热电联产已作为国有资产投入第三人，由第三人作为经营性收费项目主体，收取一级管网管输费。2017年7月15日，第三人向被告请示，批准由第三人收取阜康市热电联产一级管网管输费。被告于2017年8月5日作出阜发改价[2017]11号《关于阜康市蓝天热力有限责任公司收取阜康市热电联产一级管网输送费的批复》，批复的主要内容为：一、同意第三人增加阜康市热电联产一级管网输送费收费项目；二、一级管网输送费收费范围为利用华能热电联产一级管网输送热能进行转供热的企业；三、转供热企业一级管网输送费缴纳标准为：阜康市蓝天热力有限责任公司、阜康市天池热力有限责任公司均为每平方米4.5元，阜康有色发展有限责任公司每平方米3.5元，此费用包含在供热价格内，各转供热企业不得向用热户另行收取。该批复未向原告送达。 另查明，2017年12月14日，第三人依据诉争批复将原告诉至本院，要求原告承担管输费30123271元及利息4652502元，该案一审判决由原告承担管输费22026447元。原告不服上诉至昌吉州中级人民法院，中院将该案发回本院重新审理，目前该案正在重审中。 本院根据双方诉争以及庭审情况，确定本案的争议焦点：一、原告的起诉是否属于人民法院受案范围；二、原告的起诉是否违反诉讼时效的规定；三、被告2017年8月5日作出阜发改价[2017]11号批复程序是否合法。 本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。一般认为,行政机关直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的行政行为是可诉的行政行为。本案中,被诉《批复》系被告对第三人呈报的请示事项所作,属于发改委在行使价格管理职权过程中作出的行政批准行为。《批复》主要内容为由第三人按照每平方米4.5元向原告收取管输费等事宜,已对原告的正常经营活动产生实际影响。而且,被告作出被诉《批复》并非基于行政机关内部上下级隶属关系,而是基于行政管理关系,不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条所排除的行政诉讼受案范围之情形。综上,被诉《批复》被告在行使价格管理职权过程中所作的对行政相对人权利义务直接产生影响的行政批准行为,依法属于人民法院行政诉讼受案范围。 二、本案中,被诉《批复》作出时间为2017年8月5日,《批复》作出后未向原告进行送达。原告自认于2019年5月30日在参加本院另案民事案件审理过程中收到该批复，并于2019年11月7日向本院提起行政诉讼。依据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。因此,原告的起诉并未超过法定期限。 三、被告作为价格行政主管部门在作出影响原告权利义务的批准行为时,应当履行正当程序,符合审慎合理的行政程序要求，事先通知原告并告知其在行政程序中享有的权利义务以及注意事项,让原告做好陈述和申辩的准备,以维护其合法权益。尤其是被告在受理第三人单方提出的收取管输费申请后,更应如此。因为被告的审批事项直接关系原告的企业经营等重大权益,保障原告的知情权和申辩等权利就显得尤为重要。故被告在作出批复之前既未尽到以合理方式通知原告之义务,也未听取原告的陈述与申辩,不符合行政程序正当性要求。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，并经本院审判委员会讨论，判决如下： 撤销阜康市发展和改革委员会作出的复发改价[2017]11号《关于阜康市蓝天热力有限责任公司收取阜康市热电联产一级管网输送费的批复》。 案件受理费50元，由被告阜康市发展和改革委员会承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院。 审 判 长  杨小冬 审 判 员  朱小平 人民陪审员  马晓艳 二〇二〇年十一月三十日 书 记 员  史红艳