黑龙江省高级人民法院民 事 裁 定 书（2020）黑民终426号上诉人（原审被告）：讷河市宏信汽车销售有限公司，住所地黑龙江省讷河市东南街。法定代表人：梁桂秋，该公司经理。委托诉讼代理人：李宝雨，黑龙江北盛律师事务所律师。上诉人（原审被告）：河北省廊坊市九唐商贸有限公司，住所地河北省廊坊市广阳区光明东道**金属大厦****。法定代表人：李国忠，该公司经理。委托诉讼代理人：于永，该公司副经理。委托诉讼代理人：李宝雨，黑龙江北盛律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：讷河市人民政府，住所，住所地黑龙江省讷河市城**div>法定代表人：李传柱，该市市长。委托诉讼代理人：刘峰，黑龙江朗旭律师事务所律师。上诉人讷河市宏信汽车销售有限公司（以下简称宏信公司）、河北省廊坊市九唐商贸有限公司（以下简称九唐公司）因与被上诉人讷河市人民政府(以下简称讷河市政府)合同纠纷一案，不服黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院（2019）黑02民初276号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。上诉人宏信公司、九唐公司上诉请求：一、撤销黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院（2020）黑02民初276号民事判决，发回重审或依法改判上诉人不承担返还被上诉人讷河市政府基础设施扶持金、征地管理费和行政事业性收费优惠政策款合计26,569,087.97元；二、一、二审诉讼费用由被上诉人讷河市政府承担。事实与理由：（一）一审法院认定上诉人宏信公司“投资额度严重不足”，构成违约证据不足。1.被上诉人讷河市政府为上诉人投资建设的房屋办理了不动产产权登记证书，可以证明上诉人已经按讷河市政府的审批规划完成了投资项目的建设规模和建设内容，不存在违约行为。2.讷河市政府规划调整案涉投资建设项目用了两年时间，导致案涉建设项目未按协议期限完成建设，责任不在上诉人一方。3.双方签订的《项目投资协议书》未约定基础设施扶持金、征地管理费和行政事业性收费优惠政策款退还的内容，讷河市政府诉讼要求退还没有事实根据和法律依据。4.讷河市经济开发区管理委员会不具备评估鉴定资质，其出具的报告不具有法律效力，不能作为认定本案事实的依据。5.被上诉人一审提供的证据三讷河市财政局出具的支付凭证载明该款项为征地补偿费用，不是被上诉人诉请主张的征地管理费。6.被上诉人未提供证据证明其将证据四讷河市经济合作促进局函送达给上诉人。7.上诉人享受的各项行政事业性收费减免是基于讷河市政府招商引资的优惠政策获得，上诉人已按讷河市政府的审批规划进行了实际投资建设，对上述减免的费用没有返还义务。8.被上诉人提供的证据六招商引资文件、通知、请示、批复等仅能证明被上诉人对上诉人的招商引资政策，不能证明其诉讼请求事项。（二）九唐公司与宏信公司为两个独立的法人企业，应各自独立行使民事权利并承担民事责任。承担连带责任必须有明确的法律规定，故一审法院判决宏信公司承担连带责任没有法律依据。（三）被上诉人是基于《项目投资协议书》提起的本案诉讼，其主张返还的基础设施扶持资金、行政事业性收费的减免等诉讼请求是关于优惠政策事项，双方当事人的地位不平等，优惠政策是由政府部门单方研究制定的，是政府行使国家公权力的体现，讷河市政府给予上诉人的基础设施扶持资金和行政事业性收费的减免是政府的行政行为，因此，双方签订的《项目投资协议书》属行政协议而非民事合同，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，此类纠纷不属于民事案件审理范围。综上，一审法院判决认定事实不清，证据不足，应依法发回重审或改判。被上诉人讷河市政府辩称，一审认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确。讷河市政府与上诉人履行的是2014年双方签订的《项目投资协议书》，该协议书的内容没有变更，按该协议书约定，上诉人未完全履行协议约定的义务，讷河市政府依据该协议书约定，有权收回上诉人所享受的优惠政策。双方签订的《项目投资协议书》为民事协议，不是行政协议。原告讷河市政府向一审法院起诉请求：1.要求被告九唐公司退还基础设施扶持金和行政事业性收费优惠政策合计26,569,087.97元。从2019年8月1日起按银行利率给付逾期利息至实际给付之日；2.被告宏信公司承担连带给付责任；3.本案诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：2014年，讷河市政府与九唐公司签订《项目投资协议书》，约定引进九唐公司投资建设宏信汽车城（农机具、配件加工、组装、销售及维修中心）项目。项目固定资产投资13,000万元，占地面积70,516.76平方米（实际占地面积74,064.13平方米）。建设工期3年（自2014年9月-2016年10月）；协议第四项约定：一、讷河市政府按照《讷河市2012年招商引资优惠政策》中的相关规定兑现土地政策，乙方（九唐公司）如达不到用地规定的要求，在项目建设过程中有下列情形之一，甲方（讷河市政府）有权终止协议，无偿收回乙方的土地使用权，且不再享有优惠政策，地上，地上附着物物残值由乙方处理，三个月交回净地。由此产生的一切后果和经济损失由乙方承担；1、按本协议约定，投资额度不足的；……；3、在本协议约定建设期限内未完成工程建设或建设不符合本协议约定标准的；……。2015年4月3日，九唐公司投资成立了宏信公司。讷河市政府依照《讷河市2012年招商引资优惠政策》返还了九唐公司基础设施扶持金18,324,000.00元、征地管理费7,424,300.00元，行政事业性收费减免820,787.97元，共计26,569,087.97元。2018年10月10日经讷河市经济开发区管理委员会调查认为宏信公司未按协议要求，项目投资额度不足，建设期限内未完成工程建设或建设不符合协议约定标准。2019年7月16日，由讷河市经济合作促进局代表市政府作出《关于收回市政府给予招商引资项目优惠政策的函》,取消宏信公司享受的讷河市政府招商引资优惠政策,收回已返还的土地出让金和减免的各项行政事业规费。2019年8月1日是返还此款的最后期限。2019年9月27日，原告讷河市政府起诉至法院，要求退还扶持金等享受的优惠政策。2019年12月27日，讷河市不动产登记中心给九唐公司下发了不动产登记证书13份，记载权利性质：出让、自建房。一审法院认为，讷河市政府按照《项目投资协议书》约定，已为九唐公司返还了基础设施扶持金、征地管理费，减免各项行政事业性收费。九唐公司实际收到该款，且享受了相应的优惠政策。但其未能按照协议约定积极全面履行义务，投资额度严重不足，《项目投资协议书》约定的建设项目尚未建完或根本未建设，致合同目的无法实现，该行为已构成违约，应承担违约责任。虽然讷河市政府为九唐公司发放了不动产证照，但发放证照与通过诉讼要求出让金的行为并不矛盾。因宏信公司是九唐公司为实施《项目投资协议书》约定的项目而成立的，讷河市政府给予的优惠政策享受人是宏信公司，其占用的土地属于原告讷河市政府，故应对返还的款项承担连带责任。《项目投资协议书》第四项（二）款约定：甲乙双方任何一方违反本协议的约定，应依照有关法律、法规的相应规定承担违约责任，赔偿对方因此所受到的经济损失。双方虽未对拨付和减免款项作出给付利息约定，但九唐公司长期占用资金，享受优惠，已给原告讷河市政府造成一定损失，故原告讷河市政府要求自2019年8月1日至款项给付之日，按银行贷款利率支付利息的请求，应予支持。判决：一、被告九唐公司于本判决生效后10日内给付原告讷河市政府基础设施扶持金、征地管理费和行政事业性收费优惠政策合计26,569,087.97元及利息（自2019年8月1日至8月19日，按照人民银行同期贷款利率计算利息；自2019年8月20日至实际付清之日止，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算利息）；二、被告宏信公司对上述款项承担连带责任。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费174,646元，由被告九唐公司负担。上诉人宏信公司、九唐公司二审提交了最高人民法院公报发表的（2006）民一终字第47号民事裁定书，意在证明因招商引资优惠政策产生的纠纷不属于民事案件审理范围。双方当事人的地位不平等，优惠政策是在投资者不参与的情况下由政府单方作出的，是政府行使公权力的体现，政府决定给予投资企业优惠政策的行为是附着在行政权力之下的行政行为，有关此项内容的协议属行政协议，而非民事合同。讷河市政府对该证据及所证明的问题有异议，认为上诉人九唐公司获得2012年讷河市政府招商引资优惠政策所附条件是应按照双方于2014年签订的《项目投资协议书》的约定达到投资金额并完成建设规模。上诉人九唐公司变更投资建设项目后与《项目投资协议书》约定的投资金额及建设规模不相符，不能获得相应的优惠政策。本院认为，被上诉人讷河市政府虽然对该证据及所证明的问题有异议，不予认可，但未提供相应证据予以反驳，本院对该证据予以确认并采信。本院二审查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系讷河市政府依照《讷河市2012年招商引资优惠政策》与九唐公司签订的《项目投资协议书》而引发的基础设施扶持金、征地管理费和行政事业性收费优惠政策款项返还方面的纠纷，因此，本案是否属于民事案件的受理范围为本案争议的焦点。九唐公司上诉提交了最高人民法院公报发表的（2006）民一终字第47号民事裁定书，意在证明本案系招商引资优惠政策产生的纠纷，不属于民事案件审理范围。本院认为，第一、本案双方当事人在优惠政策制定和履行中地位不平等，不属于民法意义上的平等主体。上诉人九唐公司与被上诉人讷河市政府签订《项目投资协议书》其职责是按该协议书约定权利义务履行，并无与讷河市政府平等协商修订优惠政策文件的余地。给予九唐公司招商引资优惠政策是讷河市政府单方决定的，是由讷河市政府审计、计划、建设、开发等行政管理单位按照市政府审核确定的，讷河市政府在制定和执行优惠政策方面居于支配和主导地位。从整体上讲，在介入方式、优惠政策的制定及如何履行优惠政策方面，九唐公司居于次要和服从地位，双方当事人尚未形成民法意义上的平等主体之间的民事关系。第二、本案双方当事人之间没有形成民事合同关系。《中华人民共和国合同法》第二条规定，本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同是双方或者多方当事人在平等自愿基础上形成的意思表示一致的民事法律行为，是以设立、变更、终止民事法律关系为目的订立的协议。讷河市政府依据《讷河市2012年招商引资优惠政策》以《项目投资协议书》的方式明确了优惠政策的原则和方案，是本案讼争投资项目得以执行的主要依据。该优惠政策是讷河市政府单方制定的，未经九唐公司参与并与之平等协商，系讷河市政府单方的意思表示，没有九唐公司的意思配合，因此，讷河市政府依据《讷河市2012年招商引资优惠政策》与九唐公司签订的《项目投资协议书》不是双方平等协商签订的民事合同。尽管本案双方当事人讼争的法律关系存在诸多民事因素，但终因双方当事人尚未形成民法所要求的平等主体关系，讷河市政府关于优惠政策的相关文件不是双方平等协商共同签订的民事合同。2019年7月16日，经讷河市人民政府研究决定，由讷河市经济合作促进局代表市政府作出的《关于收回市政府给予招商引资项目优惠政策的函》属于讷河市政府的行政决定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条：“公民、法人或者其他组织未按行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”依照上述法律规定，讷河市政府就本案争议问题提起合同纠纷之诉，不属于人民法院民事案件受理范围。此纠纷是讷河市人民政府与九唐公司在执行优惠政策额度及有关投资项目产生的事项，应由讷河市人民政府继续解决，故原审法院将此作为民事纠纷予以受理并作出实体判决不当，应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条规定,裁定如下:撤销黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院（2019）黑02民初276号民事判决；驳回讷河市人民政府的起诉。一审案件受理费174,646元，退还讷河市人民政府；上诉人讷河市宏信汽车销售有限公司、河北省廊坊市九唐商贸有限公司预交的二审案件受理费174,646元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  陈虎军审判员  刘 平审判员  白 捷二〇二〇年十一月十日法官助理王倩书记员李龙杰