浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终1772号上诉人（原审原告）史慧锋，男，1978年5月6日出生，汉族，住浙江省象山县，现住浙江省杭州市拱墅区。被上诉人（原审被告）浙江省生态环境厅，住所地浙江省杭州市学院路**。法定代表人方敏，厅长。委托代理人薛利军。委托代理人叶劲松，浙江天册律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中华人民共和国生态环境部，住，住所地北京市东城区东长安街**/div>法定代表人黄润秋，部长。委托代理人杨爱珍。委托代理人王海军，北京德和衡律师事务所律师。史慧锋诉浙江省生态环境厅、中华人民共和国生态环境部（以下简称生态环境部）不履行法定职责及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2020年9月3日作出（2020）浙01行初259号行政裁定。史慧锋不服，向本院提出上诉。本院于2020年10月10日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定载明：原告史慧锋诉称，原告是浙江省杭州市天子岭垃圾产业园区周边田园牧歌小区居民，也是周边小区居民集体维权委托的律师。原告和众多邻居在2017年开始投诉天子岭恶臭，2017年8月中央环保督察组查明投诉属实，要求进行整改，但杭州市环境集团有限公司只是敷衍整改，未作任何改进，甚至日益严重。2019年1月3日，原告发现该公司在天子岭新建4台沼气发电机组，涉嫌未批先建，违反环保三同时规定。原告进一步了解得知，早在2018年4月该沼气发电机组项目因未批先建遭致杭州市拱墅区城市管理局的行政处罚，而杭州市生态环境局却表示对此无力进行查处。原告向被告浙江省生态环境厅投诉后，浙江省生态环境厅转给杭州市生态环境局处理，但杭州市生态环境局至今没有作出行政处罚。本案中，根据《20181016浙江省/杭州市企业污染工业废气检测数据审核表》显示，早在2018年9月18日，杭州市生态环境局就已经检测到杭州市环境集团有限公司沼气发电项目超标排放，但直到原告申请行政复议时至，杭州市生态环境局仍未作出行政处罚决定。2019年1月8日，原告向浙江省生态环境厅提出投诉，要求其履行法定职责直接受理原告投诉并进行查处。但浙江省生态环境厅却将投诉转送给了杭州市生态环境局处理，这种推诿行为属于行政不作为。原告为此于2019年1月25日向生态环境部申请复议。2019年9月20日原告收到生态环境部作出的行政复议决定书。原告认为，浙江省生态环境厅本应自行直接查处而没有履行查处职责，没有依法履行法定职责。生态环境部的行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法。2019年10月8日，原告向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。2019年10月18日，原告收到北京市第一中级人民法院作出的《邮寄立案告知书》，告知原告本案不属于其管辖范围，并退回原告起诉材料。2019年10月21日，原告向北京市高级人民法院邮寄起诉材料，2020年5月15日，北京市高级人民法院退回了原告的起诉材料。2020年5月21日，原告再次向北京市第一中级人民法院邮寄起诉材料，2020年5月28日，北京市第一中级人民法院再次退回原告起诉材料。另据杭州市中级人民法院规定，以浙江省人民政府及国家部（委、局）作为复议共同被告的一审行政诉讼案件，仍统一集中并提级由杭州市中级人民法院管辖。特此起诉，请求：1.撤销生态环境部作出的环法〔2019〕88号《行政复议决定书》；2.判令浙江省生态环境厅履行法定职责，自行查处杭州市环境集团有限公司超标排放的违法行为；3.本案诉讼费用由被告负担。被告浙江省生态环境厅辩称：我厅已履行对原告案涉投诉处理的法定职责。原告诉请我厅直接查处案涉投诉于法无据。原告对我厅案涉投诉处理不服先向浙江省人民政府申请行政复议，被浙江省人民政府驳回，原告不服起诉，杭州市中级人民法院一审判决驳回其诉讼请求，原告不服上诉后，浙江省高级人民法院予以维持。本案中，原告又以相同的事由向生态环境部申请行政复议，在生态环境部作出复议决定后又向杭州市中级人民法院提起行政诉讼，明显构成重复复议和重复起诉，是滥用行政救济权，浪费行政和司法资源。本案中，原告的起诉已超过法定起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定情形，应予驳回。原告没有根据法律规定在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼，也不存在“耽误的时间不计算在起诉期限”的有关规定，行政诉讼起诉期限不存在中断情形。综上，请求裁定驳回原告的起诉。被告生态环境部辩称：我部作出行政复议决定程序合法，复议决定内容合法。原告对于行政机关履行法定职责的理解存在错误。行政机关履行法定职责并不等同于按照公民投诉举报直接进行处理，更不意味着直接进行行政处罚。在浙江省生态环境厅和杭州市生态环境局均具有管辖权的情况下，转送处理符合执法重心下移精神，有利于提高执法效率。综上，请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。原审法院经阅卷、调查和询问当事人后认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼……”本案原告史慧锋于2019年9月20日收到生态环境部作出的《行政复议决定书》，却迟至2020年6月3日才向本院提起行政诉讼，已经明显超过法律规定的起诉期限。原告提出耽误起诉期限是因为此前向北京市第一中级人民法院和北京市高级人民法院提起了行政诉讼，但综观原告陈述的起诉经过，显然不能构成其逾期近七个月才向本院提起行政诉讼的正当理由。何况，根据本院生效判决（2019）浙01行初194号行政判决书的记载，原告此前曾因同一事由以浙江省生态环境厅为被申请人和被告（原行政机关）申请行政复议并提起行政诉讼，本案中再行起诉构成重复起诉，依法应当裁定驳回其起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第（六）项之规定，裁定驳回原告史慧锋的起诉。史慧锋上诉称：首先，原裁定认为本案构成重复起诉，完全错误。本案与（2019）浙01行初194号案件不属于同一案件。1、本案相对应的对于违法行为的投诉时间为2019年1月8日，而（2019）浙01行初194号案件的投诉时间是2019年1月11日。2、本案投诉的是杭州天子岭沼气发电项目超标排放问题，而(2019）浙01行初194号案件投诉的是杭州天子岭沼气发电项目未批先建、未经环保竣工验收即投入使用的违法行为；3、本案是先向生态环境部申请行政复议，进而起诉浙江省生态环境厅和生态环境部；而（2019）浙01行初194号案件是先向浙江省人民政府申请行政复议，进而起诉浙江省生态环境厅和浙江省人民政府。可见，上诉人两次起诉，针对的是不同的投诉行为及复议决定，被告也不尽相同，完全是不同的两个案件，本案不构成重复起诉。其次，原裁定认为本案超过起诉期限，完全错误。2019年1月8日，上诉人就天子岭沼气发电项目超标排放违法行为向被上诉人浙江省生态环境厅提出投诉，浙江省生态环境厅将投诉转送给杭州市生态环境局处理，上诉人认为这种推诿行为属于行政不作为。2019年1月25日，上诉人向生态环境部申请行政复议。2019年9月20日，上诉人收到生态环境部作出行政复议决定书。2019年10月8日，上诉人向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。2019年10月18日，上诉人收到北京市第一中级人民法院作出的《邮寄立案告知书》，以本案不属于其管辖为由退回上诉人起诉材料。但未告知上诉人哪个法院有管辖权。2019年10月21日，上诉人根据行政诉讼法有关规定，向北京市第一中级人民法院的上级人民法院--北京市高级人民法院提起行政诉讼。2020年5月15日，北京市高级人民法院退回了上诉人的起诉材料，未作出任何告知。2020年5月21日，上诉人认为，根据《北京市高级人民法院关于我市中级人民法院管辖调整有关问题的规定（暂行）》第5条之规定，本案应该由北京市第一中级人民法院管辖，便重新起草行政诉状，（在诉状中详细阐述了北京市一中院有管辖权的理由和依据），再次向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。2020年5月28日，北京市第一中级人民法院未作任何说明，再次退回上诉人起诉材料。2020年6月3日，上诉人无奈向杭州市中级人民法院提起诉讼。以上是这个案发过程。从中可以看出，上诉人收到生态环境部行政复议决定后，在法定期限内提起了行政诉讼。之后也一直积极向各级人民法院主张权利。当法院不予立案并退回起诉材料时，上诉人在合理工作日内重新整理起诉材料并邮寄立案。这完全符合属于《行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“其他不属于其自身的原因耽误的起诉期限”。最高人民法院在一些案例的裁判要旨中也明确：判断行政相对人的起诉是否超过起诉期限以及超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑行政相对人是否己经积极行使诉权，是否存在行政相对人因正当理由而耽误起诉期限的情形，然后作出有利于当事人的解释，以切实保障当事人的诉权。可见，本案上诉人的起诉未超出起诉期限。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审裁定，发回重审。浙江省生态环境厅答辩称：一、我厅已履行对上诉人案涉投诉处理法定职责。2019年1月15日，我厅在浙江省××政务咨询投诉举报平台受理上诉人的投诉件，反映两项内容：1.天子岭超标排放要求给予行政处罚（×××69信访件）；2.天子岭违法新建沼气发电项目要求查处（×××34信访件）。对上述两项投诉，我厅在当天即转交天子岭垃圾处理项目所在地的杭州市生态环境局查处，并将转办的内容以短信的方式发送到上诉人投诉预留的手机上（138××××****），告知了上诉人。杭州市生态环境局也按办理要求给上诉人予以回复、告知。因此，我厅已履行了法定职责。二、上诉人诉请由我厅直接查处涉案投诉于法无据。根据《环境保护法》第十条第一款规定，由县级以上人民政府环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《浙江省行政程序办法》第十条规定，与公民、法人和其他组织生产、生活直接相关的行政管理事项，一般由设区的市、县（市、区）具有相应行政职权的行政机关或者乡镇人民政府、街道办事处管辖。因天子岭涉垃圾处理项目位于杭州市拱墅区，属于杭州市生态环境局的监管职责范围，涉嫌大气超标排放的违法行为，应当由杭州市生态环境局实施查处。我厅将上诉人的投诉件转交杭州市生态环境局处理，符合法律规定。三、上诉人对我厅案涉投诉处理不服先后向生态环境部和浙江省人民政府申请行政复议，均已被驳回。因上诉人对我厅同一案涉投诉处理行为不服，同时向二个不同的复议机关提起二个相同诉求的重复行政复议申请，此次行政起诉实为对另一个行政复议机关作出的复议决定不服而提起的行政诉讼，显已构成重复行政复议、行政诉讼。四、上诉人起诉已超过法定起诉期限，且无《行政诉讼法》第四十八条规定的情形，予以驳回。综上所述，上诉人此次系重复提起行政复议、行政诉讼，且故意违反法院管辖规定，导致本案的起诉超过法定起诉期限，应由上诉人自行承担不利的法律责任和后果。请求二审法院裁定驳回上诉人上诉，维持原裁定。生态环境部答辩称：一、2019年2月19日，我部行政复议机构收到上诉人邮寄提出的《行政复议申请书》后，于2019年2月20日作出《补正行政复议申请通知书》(环法字〔2019〕33号)。2019年8月2日，我部收到上诉人提供的情况说明，明确其2019年2月26日向我部邮寄的投诉材料系复议补正材料。2019年8月8日，我部将《行政复议答复通知书》(环法字〔2019〕146号)及行政复议申请书的副本邮寄给浙江省生态环境厅。浙江省态环境厅于2019年8月19日向我部提交《行政复议答复书》(浙环复答〔2019〕7号)及相关证据材料。2019年8月8日，我部将《第三人参加行政复议通知书》(环法字〔2019〕145号)及行政复议申请书的副本邮寄给杭州市环境集团有限公司。行政复议审理期间，杭州市环境集团有限公司未提交答复意见。2019年9月16日，我部作出《行政复议决定书》，驳回上诉人的行政复议申请，并于2019年9月18日寄送上诉人、浙江省生态环境厅和杭州市环境集团有限公司，2019年9月20日寄达。二、上诉人起诉不符合法定起诉条件，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁判结果正确，应予以维持。行政诉讼法第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼…。”本案上诉人于2019年9月20日收到我部作出的《行政复议决定书》，却迟至2020年6月3日才向浙江省杭州市中级人民法院提起行政诉讼，已经明显超过法律规定的起诉期限。上诉人提出耽误起诉期限是因为此前向北京市第一中级人民法院和北京市高级人民法院提起了行政诉讼，但综观上诉人的起诉经过，显然不能构成其逾期近七个月才向杭州市中级人民法院提起行政诉讼的正当理由。另外，根据杭州市中级人民法院生效判决(2019)浙01行初194号行政判决书的记载，上诉人此前曾因同一事由以浙江省生态环境厅为被申请人和被告(原行政机关)申请行政复议并提起行政诉讼，本案中，再行起诉构成重复起诉。一审法院认定上诉人未在法定期限内提起诉讼、构成重复起诉，裁定驳回上诉人的起诉。一审法院上述裁判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。三、我部作出行政复议决定，程序合法、证据确凿、适用法律依据正确。2019年2月19日，我部行政复议机构收到上诉人提交的行政复议申请后，经补正、答复、审查等程序，根据查明的案件事实，于2019年9月16日作出《行政复议决定书》，并向各方当事人邮寄送达。我部所作《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，符合法律规定，并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予以维持；上诉人的上诉请求不能成立，请求驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理认为，本案系原审法院以上诉人史慧锋提起本案诉讼超过起诉期限且属于重复起诉为由裁定驳回其起诉的案件，故上诉人提起本案诉讼是否超过起诉期限以及是否属于重复起诉是本案的审查重点。一、上诉人史慧锋提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。根据上诉人的自述，其于2019年9月20日收到生态环境部作出的环法[2019]88号行政复议决定，于2019年10月8日向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，于2019年10月18日收到北京市第一中级人民法院作出的《邮寄立案告知书》，以本案不属于其管辖为由退回其起诉材料。2019年10月21日，上诉人向北京市高级人民法院提起行政诉讼。2020年5月15日，北京市高级人民法院退回其起诉材料。2020年5月21日，上诉人再次向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。2020年5月28日，北京市第一中级人民法院再次退回其起诉材料。2020年6月3日，上诉人向杭州市中级人民法院提起本案诉讼。本院认为，虽然上诉人在收到生态环境部作出的行政复议决定后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”的规定，在法定期限内向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。但在该院以本案不属于其管辖为由退回其起诉材料的情况下，上诉人作为一名专业法律工作者，应该根据上述法律规定的“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”，及时向原审法院提起诉讼。上诉人却直接向北京市高级人民法院提起行政诉讼，且在北京市高级人民法院退回其起诉材料的情况下，再一次向北京市第一中级人民法院重新起诉，以致超过提起本案起诉期限。上诉人超过起诉期限的事由并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的情形。原审法院据此认定上诉人提起本案诉讼已超过起诉期限，并无不当。上诉人在二审调查时称《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定，“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。…”其向北京市高级人民法院提起诉讼，符合该条规定。本院认为，该条规定的情形是“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的”。本案中，北京市第一中级人民法院已明确告知上诉人“本案不属于其管辖”，故上诉人提出其是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定向北京市高级人民法院提起诉讼，该耽误起诉期限的法律后果不应由其承担的上诉理由不能成立。二、上诉人提起本案诉讼是否属于重复起诉问题。2019年1月14日，上诉人史慧锋在浙江省××政务咨询投诉举报平台向原浙江省环境保护厅提交两个投诉申请。本案投诉申请编号为×××69，主要内容为“……杭州天子岭沼气发电项目氮氧化物超标排放，达到标准值的2.33倍。根据有关法律法规规定，杭州市环保局应当依职权对其作出行政处罚。杭州市环保局不仅至今未作出处罚，还为其不断审批项目，其明显系不作为。现投诉人为维护合法权益，依法投诉，要求贵厅直接受理本案，对运行天子岭沼气发电项目的杭州天子岭发电有限公司作出行政处罚，并将处罚结果告知投诉人。”原浙江省环境保护厅收到后于次日转送至原杭州市环境保护局处理，并将转办的内容以短信方式告知史慧锋。原杭州市环境保护局于2019年1月21日向史慧锋作出答复，告知该事项不属于信访程序处理事项，应当按照法定程序办理，现已将上诉人提供的材料导入内部行政程序，由杭州市环境监察支队牵头处理并反馈处理结果。2019年1月22日，上诉人遂向生态环境部申请本案行政复议。另查明，另一投诉事项编号为×××34，主要内容为“……这些发电机组涉嫌未批先建，违反环保三同时规定，未经环保设施竣工验收即投入使用。……特向贵厅投诉举报，望履行法定职责，直接受理本案并作出行政处罚。”原浙江省环境保护厅收到后于次日转送至原杭州市环境保护局。原杭州市环境保护局于2019年1月21日向史慧锋作出上述相同内容的答复。2019年1月22日上诉人向浙江省人民政府申请行政复议，要求复议机关责令被申请人履行法定职责，自行查处杭州天子岭发电有限公司未批先建、未经验收即投入使用沼气发电项目的违法行为。浙江省人民政府于2019年2月22日作出的浙政复［2019］74号行政复议决定，驳回上诉人行政复议申请。上诉人不服，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销浙政复［2019］74号行政复议决定，并判令浙江省生态环境厅履行法定职责，自行查处杭州市环境集团有限公司或其下属子公司未批先建、未经环保设施竣工验收即投入使用沼气发电机组的违法行为。在原审法院审理期间，上诉人撤回对浙江省人民政府的起诉。原审法院即对上诉人提出的“判令浙江省生态环境厅履行法定职责，自行查处杭州市环境集团有限公司或其下属子公司未批先建、未经环保设施竣工验收即投入使用沼气发电机组的违法行为”诉讼请求进行审理，并作出（2019）浙01行初194号行政判决。根据以上查明的事实，本案的诉讼请求是要求被上诉人浙江省生态环境厅自行查处杭州天子岭沼气发电项目氮氧化物超标排放违法行为并作出行政处罚，原审法院（2019）浙01行初194号行政判决审理的诉讼请求是要求浙江省生态环境厅自行查处杭州市环境集团有限公司或其下属子公司未批先建、未经环保设施竣工验收即投入使用沼气发电机组的违法行为。因此，不存在原审法院认定的“根据本院生效判决（2019）浙01行初194号行政判决书的记载，原告此前曾因同一事由以浙江省生态环境厅为被申请人和被告（原行政机关）申请行政复议并提起行政诉讼，本案中再行起诉构成重复起诉”的情形。原审法院认定上诉人提起本案诉讼构成重复起诉，属于认定事实错误。上诉人史慧锋提出“本案不属于重复起诉”的上诉理由，依法予以采纳。但鉴于上诉人提起本案诉讼确已超过法定起诉期限且不存在被耽误时间的情形，原审法院据此裁定驳回上诉人起诉的结论正确，应予维持。对原审法院认定上诉人提起本案诉讼属于重复起诉的错误，本院予以指正并纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  楼缙东二〇二〇年十一月二十七日书记员  张 莹