重庆市酉阳土家族苗族自治县人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0242行初73号原告：黄国江，男，1967年8月10日生，重庆市酉阳土家族苗族自治县人，住本县。委托诉讼代理人：冉林琼，系原告妻子，女，1970年11月16日出生，重庆市酉阳土家族苗族自治县人，住本县。委托诉讼代理人：勾心忠，重庆俊霖律师事务所律师。被告：酉阳土家族苗族自治县丁市镇人民政府，住所地:酉阳县丁市镇丁市村**，统一社会信用代码：11500242738960818P。法定代表人:何波，该镇镇长。委托诉讼代理人:罗宗保，男，该单位工作人员。委托诉讼代理人：邓建，重庆或戎律师事务所律师。第三人：黄爱国，男，1967年10月15日生，重庆市酉阳土家族苗族自治县人，住本县。原告黄国江诉酉阳土家族苗族自治县丁市镇人民政府(以下简称丁市镇政府）、第三人黄爱国撤销行政行为一案，重庆市第四中级人民法院于2020年6月2日作出（2020）渝04行终43号《行政裁定书》指令本院继续审理。2020年8月28日，本院受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。并另行组成合议庭于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告黄国江的委托诉讼代理人冉林琼、勾心忠，被告酉阳县丁市镇政府的委托诉讼代理人罗宗保、邓建，第三人黄爱国到庭参加诉讼。现本案已审理终结。被诉行政行为：被告于2019年4月10日作出的《关于郑月兰与黄国江宅基地复垦补偿款处理意见书》。原告诉称，为了落实重庆市农村宅基地复垦有关政策，2011年，被告开始在郑家村启动农村宅基地复垦项目。同年5月，由酉阳县土地整治中心聘请国家测绘地里信息局重庆测绘院对郑家村相关农户宅基地进行测绘、核实、调查、丈量，2012年2月，由县土地整治中心将相关实物数量、补偿款数目下发到被告，被告进行了公示。被告在兑现宅基地复垦补偿款时，第三人与原告因此款产生纠纷，致此款一直冻结至今。事实情况是，由于第三人之母郑月兰(已故)曾借居在原告哥黄国怀的房屋内，因此，被告工作人员错将郑月兰宅基地复垦的地方标注在属于原告。2004年3月19日，黄国怀、黄国江、黄国涛三兄弟签订的分房协议，约定房屋及地基属于黄国江所有)宅基地复垦的地方，从而出现了县土地整治中心提供的测绘图中，郑月兰占用了原告的宅基地复垦面积，在被告提供的补偿花名册中，郑月兰占用原告宅基地复垦面积为162平米，合计补偿金额为30775.95元，此款理应属于原告所有。由于被告某些工作人员另有所图，迟迟不将该补偿款发放给原告，并且以测绘公司测绘数据错误为由，启动了调查程序。2019年4月2日，被告工作人员对原告及第三人的宅基地进行丈量，认为测绘公司测绘的原告宅基地复垦面积582平米有误，其原告宅基地复垦面积应为464.64平米，其多出的117.36平米不应得到补偿。宅基地复垦系土地整治中心的职责，应由土地整治中心聘请专业的测绘公司进行测绘，根据测绘结果给予补偿，而被告在其中的角色仅仅是配合土地整治中心和测绘公司进行测绘，根据测绘结果提供相关资料，将土地整治中心划拨的宅基地复垦补偿款发放给宅基地复垦农户。综上所述，被告作出的处理意见于法无据，严重损害原告合法权益，其处理意见理应予以撤销。为了维护原告合法权益，原告特提起诉讼，诉讼请求:1.依法撤销被告于2019年4月10日作出的关于郑月兰与黄国江宅基地复垦补偿款处理意见；2.诉讼费用由被告承担。被告辩称，被告不存在行政行为，未对原告权利造成实质性影响或损害，原告的请求不能成立，希望人民法院依法驳回原告起诉。一、被告没有具体行政行为存在，原告诉讼不具可诉性。原告诉称，被告于2019年4月10日作出的关于郑月兰与黄国江宅基地复垦补偿款处理意见属于行政行为是错误的。1.该处理意见仅仅是调解意见，而非具体行政行为。该处理意见对原告的实体权利未产生实质影响，原告不同意该意见完全可以通过司法程序确定。2.处理意见结果并非行政管理事务，不属于被告的行政管理范围。二、原告要求发放宅基地补偿款3077595元的请求不能成立。首先，农村宅基地复垦的权利义务主体是原告与国土资源主管部门，被告仅是建设用地复垦申请审查和补偿款代发部门。复垦土地面积的确定、补偿金额的多少均由原告与国土资源主管部门确定，与被告无关。其次，复垦时，原告已经对复垦面积进行了书面确认即使存在争议，原告应向国土资源主管部门提出。最后，原告的宅基地复垦已经国土资源主管部门验收在公示异议期内，原告并未提出异议，异议期届满后提出的异议应当不予支持。三、被告已于2020年4月15日向酉阳县国土整治中心送达丁市镇人民政府关于撤回郑家村1组郑月兰与黄国江宅基地复垦补偿款处理意见的函，同时撤销了关于郑月兰与黄国江宅基地复垦补偿款处理意见书，撤回撤销该两份法律文书已经明确本案的纠纷的确认。以国土整治中心处理为准。下达函同时，也向原告做了书面告知，告知被告已经撤销了该两份法律文件。第三人述称，原告起诉事实属实。一、郑月兰在补偿表上是错误的（无宅基地）。案涉宅基地应当属于黄国怀、黄国涛、黄国江的。郑月兰的宅基地是在另外一个地方。二、根据第一次开庭，开庭的内容都与我无关。丁市镇政府工作人员是实名丈量土地，落实到每一户农户上，村民自己拉皮尺丈量土地，工作人员在丈量的同时，我母亲是住在该房屋内，镇政府人员称有人住在房屋内，也要经过她儿子的电话确认。嗣后，工作人员才丈量下面的屋基。上面的宅基地，是三兄弟自己立的协议，房屋拆除后，房屋的宅基地属于黄国江所有，黄国怀所得自己立的砖房屋基，黄国涛所得公路上面屋基。丈量时，三兄弟有拆房屋的第一批款项，丁市镇政府认为房屋的价值必须连带屋基（长22米，宽17米）三兄弟每人128平方米，黄国涛没有宅基地面积，有牛栏24.18平方的面积，故黄国涛就是128+24.18平方米，黄国怀是砖房面积171平方米+木房子128平方米，第三人就是69平方米，黄国江的房屋面积是128平方米。航拍图纸有我母亲的名字。航拍总面积大于实际丈量面积。原告称我母亲1998年至2012年住的黄国江的房屋，该观点我不赞同。2012年是实际丈量落实的，不是航拍的。在举证期限内，被告向法庭举示了以下证据，并经庭审质证：1.统一社会信用代码，旨在证明被告系机关法人，主体适格。2.农村建设用地复垦协议书，旨在证明黄国江自愿将其位于丁市镇郑家村1组的农村建设用地用于复垦;复垦项目业主为原酉阳县国土资源和房屋管理局;酉阳县丁市镇人民政府系各项补偿费的代发部门。3.验收证书，旨在证明黄国江案涉农村建设用地复垦项目已经验收合格，黄国江无异议。4.面积清单，旨在证明黄国江对案涉农村建设用地复垦项目面积183平方米已经签字确认。5.现场照片，旨在证明复垦后黄国江妻子在现场指界确认。6.银行流水，旨在证明全部补偿款已经付清。7.丁市府函〔2020〕22号文件，旨在证明2020年4月15日已经对涉及可能影响原告权利的处理意见作出撤销。8.告知书，旨在证明撤销后已经对原告进行书面告知。原告质证后认为，对证据1的三性无异议。对证据2-3的真实性合法性无异议，与本案无关，本案是针对郑月兰所借住房屋。对证据4的三性有异议。对证据5-6的真实性无异议，与本案无关。证据6中的钱是针对原告自己所住房屋的补偿款。对证据7-8，原告没有收到丁市府函〔2020〕22号文件和告知书，丁市府函〔2020〕22号，最终处理意见对被告来说是无权这样进行处理的第三人质证后认为，无异议。在举证期限内，原告向法庭举示了以下证据，并经庭审质证：1.黄国江身份证，旨在证明原告身份情况及主体资格。2.《关于郑月兰与黄国江宅基地复垦补偿款处理意见书》。旨在证明郑月兰的实际宅基地复垦地方在下面，在其两儿子黄建国、黄卫国宅基地的中间堂屋，记载有51平方，并且绘制在一个版块图上，但该图中只列黄建国和黄卫国两个户头，充分证明把郑月兰名下的宅基地复垦面积分割在其两个儿子的头上了并且该版块图对于的补偿花名册上验收复垦面积记载是黄建国和黄卫国宅基地复垦面积之和768平米，且由黄建国和黄卫国全部领取完毕的事实。证明黄国江的宅基地复垦地方在上面，和郑月兰实际宅基地复垦地方不在同一地方是不同的版块图，充分证明在该版块图标注丁市镇政府关于郑月兰名下的宅基地复垦地方是错误的，应该是黄国怀名下，且该版块图对应的补偿花名册是郑月兰、黄国江、黄国涛三家宅基地复垦面积之和582平米，其中郑月兰162平米意见书的事实。证明郑月兰生前是借居在现在标注的房屋内的，借居的房屋是黄国江所有，充分证明是当时工作人员把郑月兰误标在该版块图上的事实。证明郑月兰错标的版块图上，其儿子黄建国已领取了第一次预付款10080元的事实。证明测绘图上黄国怀、黄国涛名下的房屋及地基归黄国江所有的事实(黄国怀、黄国江、黄国涛2004年3月19日签订的分房协议）。证明被告重新测绘黄国怀(郑月兰名下)、黄国江、黄国涛三家实际复垦面积是464.64平米，程序违法的事实，应以测绘公司测绘的582平米复垦面积作为补偿的依据。3.丁市府函〔2019〕18号《关于郑月兰与黄国江宅基地复垦补偿款处理意见的函》，旨在证明黄国江所主张的版块中(涉及黄国江、黄国涛、黄国怀)，补偿花名册上验收复垦面积共计582平米的事实。证明郑月兰生前是借居在黄国江兄弟黄国怀房屋中，导致工作人员错将本因属于黄国怀的宅基地复垦面积标注为郑月兰，需要将错标的宅基地复垦面积更正为黄国怀的事实。黄国怀、黄国江、黄国涛三兄弟于2004年3月19日签订的分房协议证明该房屋及地基属于黄国江所有的事实。4.测绘图，旨在证明郑月兰宅基地复垦地方标注在黄国江、黄国涛、黄国怀宅基地版块图上是错误的因为郑月兰生前是借居在黄国怀房屋内。郑月兰本应与黄建国、黄卫国是一个版块图，郑月兰是位于黄建国、黄卫国的中间堂屋，被告对此事实也进行了纠正。5.郑家村民委员会证明，旨在证明黄国怀、黄国涛、黄国江宅基地复垦，黄国怀、黄国涛没有宅基地的事实。6.黄国怀、黄国江、黄国涛分房协议，旨在证明三弟兄分房时，全部老屋基归黄国江的事实。7.各宅基地复垦户补偿面积补偿价格表，旨在证明郑月兰标注错误的宅基地面积162平米、第一次预付10080元(已被黄建国领取)、补偿价格表总补偿款30775.95元，余20695.95元冻结于土地整治中心的事实。8.（2020）渝04行终63号《行政裁定书》，旨在证明被告作出的行政行为的事实。被告质证后认为，对证据1的三性无异议；对证据2的来源合法性有异议，我方并未向原告送达，并且是复印件，不是一个具体行政行为。对证据3的来源合法性有异议，可以证明该函是4月12日送达国土整治中心的函，是征求整治中心意见的文书。即使文件属实也是为作出行政行为前做出的过程性行为。我方并未给原告送达。对证据4的真实性、合法性无异议，但与本案无关。该测绘图是整治前与复垦实测不一致，最终面积应当以实际面积为准。对证据5的三性均有异议，村委会不是物权确认机构，无权对案涉有关的房屋权属做确认。对证据6的三性均有异议，是复印件并且内容无法考证；对证据7的三性无异议，但证明原告请求缺乏事实依据。对证据8无异议。第三人黄爱国发表如下质证意见，证据1-7与被告意见一致，对证据8无异议。庭审中，向法庭举示了以下证据，并经庭审质证：1.城建办出具的现场图纸及相关面积。原告质证后认为，系复印件，无法核实真实性，其来源不明确。被告质证后认为，对其真实性无异议。经庭审举质证对当事人提供的证据作如下认定:被告提供的证据18客观、真实与本案待证事实有关联，本院予以认定；证据2-6，与本案待证事实无关联，本院不予以认定；证据7-8客观、真实与本案待证事实有关联，本院予以认定。对原告提供的证据1-8客观、真实、与本案待证事实有关联，本院予以认定。第三人提交的证据无有效证据相印证，本院不予认定。经本院审理查明，2011年，酉阳县土地整治中心在被告辖区内，启动原告所在郑家村农村宅基地复垦项目。同年5月，由酉阳县土地整治中心聘请国家测绘地里信息局重庆测绘院对郑家村相关农户宅基地进行测绘、核实、调查、丈量。2012年2月，由县土地整治中心将相关实物数量、补偿款数目下发到被告，被告进行了公示。被告在兑现宅基地复垦补偿款时，原告与第三人因此款产生纠纷，致此款一直冻结至今没有发放。为此2019年4月2日，被告工作人员对原告及第三人的宅基地再次进行丈量得出的面积为464.64平米，之前测绘公司测绘的原告宅基地复垦面积为582平米。被告于2019年4月10日、12日分别以再次测绘的面积制作了《关于郑月兰与黄国江宅基地复垦补偿款处理意见书》，丁市府函〔2019〕18号《关于郑家村1组郑月兰与黄国江宅基地复垦补偿款处理意见的函》，并将该两份资料报送至县土地整治中心。嗣后，原告在酉阳县土地整治中心知晓上述处理意见和函。原告不服《关于郑月兰与黄国江宅基地复垦补偿款处理意见书》诉至本院，本院受理后于2019年11月21日作出（2019）渝0242行初96号《行政裁定书》裁定：驳回原告黄国江的起诉。原告不服上诉至重庆市第四中级人民法院，该院受理后于2020年6月2日作出（2020）渝04行终43号《行政裁定书》裁定：一、撤销酉阳土家族苗族自治县人民法院（2019）渝0242行初96号行政裁定；二、指令酉阳土家族苗族自治县人民法院继续审理。另查明，2020年4月15日被告作出《关于撤回及撤销的函》并送达县土地整治中心。同日，被告向原告作出《告知书》告知已向县土地整治中心撤回丁市府函〔2019〕18号《关于郑家村1组郑月兰与黄国江宅基地复垦补偿款处理意见的函》、《关于郑月兰与黄国江宅基地复垦补偿款处理意见书》。本院认为，根据《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》第四条第二款、第五条规定，区县农村建设用地复垦工作由区县土地管理部门进行管理；区县农村建设用地复垦项目的承担单位为区县国土管理部门所属土地整理机构。本案中，被告并非本县国土管理部门或国土管理部门所属土地整理机构，其作出的本诉处理意见中包含了划分和变更了黄国江、黄国涛、郑月兰的宅基地复垦面积，调整了包括黄国江在内的三家应得的复垦补偿款的内容。其实质上系行使了农村建设用地复垦项目的职权，系超越职权的行政行为。故被告作出的本诉处理意见应当予以撤销。在诉讼过程中，被告已撤销本诉处理意见，并撤回向酉阳县土地整治中心发出的该处理意见函，改变了原违法行政行为，本院向原告释明撤回起诉，但原告坚持诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”因被告改变了原违法行为，原告仍坚持诉讼，根据上述规定，应确认原行政行为违法。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（二）项之规定，判决如下：确认被告酉阳土家族苗族自治县丁市镇人民政府于2019年4月10日作出的《关于郑月兰与黄国江宅基地复垦补偿款处理意见书》违法。案件受理费50元，由被告酉阳土家族苗族自治县丁市镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。审 判 长  田 亚人民陪审员  王声明人民陪审员  姚祥荣二〇二〇年十一月十日法官 助理  王 锐书 记 员  王玮琪