河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终3045号上诉人（一审原告）王云跃，男，1965年7月4日出生，汉族，住河南省。被上诉人（一审被告）新乡市红旗区人民政府。住所地：新乡市红旗区新生巷**。法定代表人刘宏锋，区长。委托代理人马江涛，该单位工作人员。委托代理人王进勇，河南简同律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新乡市红旗区城市更新服务中心（原新乡市红旗区房屋征收服务中心）。。住所地：新乡市红旗区东大街小石桥处法定代表人王明国，主任。委托代理人贺占康，该单位工作人员。委托代理人王进勇，河南简同律师事务所律师。上诉人王云跃因诉被上诉人新乡市红旗区人民政府（以下简称红旗区政府）、被上诉人新乡市红旗区城市更新服务中心（以下简称红旗区城市服务中心）要求履行安置补偿职责一案，不服新乡市中级人民法院（2020）豫07行初109号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。新乡市中级人民法院一审查明，红旗区政府于2018年11月28日作出《关于新乡市红旗区公村城中村改造项目房屋征收决定的公告》，公告载明：征收人是红旗区政府，征收部门是新乡市红旗区房屋征收服务中心，征收实施单位是新乡市红旗区公村城中村改造建设指挥部和新乡市红旗区洪门镇公村村民委员会。同时公告发布了《新乡市红旗区公村城中村改造项目房屋征收补偿安置方案》，规定签约期限为2018年12月1日至2019年5月31日。王云跃系新乡市红旗区公村村民，其家位于公村的房屋被列入此次征收范围。现王云跃家尚未与相关征收部门签订安置补偿协议，一审二被告称因王云跃不同意对其家房屋进行丈量和面积确认，故对其安置补偿尚未进行，也未作出补偿决定。后王云跃向一审法院提起本案诉讼，请求按照［2017］173号文件第十六条1.3的优惠政策给其优惠。一审法院另查明，新乡市人民政府于2017年12月8日发布《新乡市人民政府关于印发的通知》（新政文［2017］173号文），其中第十六条规定：“棚户区（城中村）被征收居民（村民）选择产权调换的，在征收公告规定的奖励期限内签订征收补偿协议、完成搬迁、交付被征收房屋的，按照被征收房屋合法（认定）建筑面积给予相应优惠。（一）在发布征收公告十五日（含）内单户签约的，按照1：1.1进行安置。2．十户（含）以上共同签约的，均按1：1.2进行安置。3．三十户（含）以上共同签约的，均按1：1.3进行安置。（二）在发布征收公告15日后签约的，不再给予优惠。”新乡市中级人民法院一审认为，王云跃诉请一审二被告按照一定的补偿优惠政策对其履行安置补偿职责，王云跃的起诉是否符合法定起诉条件，是本案首先要解决的焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，原告提起诉讼，应当符合有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门对拟定的征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见等；市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项；对签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照征收补偿方案作出补偿决定。据此，征收补偿方案是对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，其在市、县级人民政府作出补偿决定时才对被征收人产生影响，征收补偿方案本身并不单独对被征收人的权利义务产生影响。城中村改造中的安置补偿方案，是对特定村民发出的且具有承诺履行的内容，应认定为要约，而村民以签订协议或以其它方式同意拆迁改造，是对补偿方案的认可，应认定为承诺，安置补偿方案应当成为安置补偿协议的一部分或作为签订安置补偿协议的前提而存在。现王云跃家的房屋尚未经丈量和面积确认，王云跃家也未与征收部门签订安置补偿协议，红旗区政府亦没有作出补偿决定，对王云跃家的安置补偿仍处于协商阶段，尚未进入实质性程序。在此情况下，王云跃提起本案诉讼，称其安置补偿利益受到损害，主张公村补偿安置方案在具体落实上未依照相关文件规定的优惠政策进行，缺乏事实根据，诉讼时机尚不成熟，且其主张的合法权益尚未受到实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，一审法院裁定：驳回王云跃的起诉。王云跃不服一审裁定，向本院提起上诉称，一审法院查明新乡市政府（2017）173号文件规定，棚户区或城中村三十户（含）以上共同签约的均按1：1.3进行安置。上诉人所提供证据能够证明已满足了条件，理应得到1：1.3的优惠政策奖励。一审法院认为诉讼时机尚不成熟，不是事实。一审法院经审理查明被上诉人于2018年11月28日作出公告，规定签约期限为2018年12月1日至2019年5月31日。签约期限已过近一年半，被上诉人不同意按市政府文件规定与上诉人签订安置补偿协议，又不作出补偿决定，实属程序违法。一审法院认为本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，属于适用法律错误。请求撤销一审裁定，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人红旗区政府答辩称，王云跃作为被征收人，应当按照征收公告和方案要求行使权利、履行义务，与答辩人及项目实施单位洽商房屋征收补偿安置事项。因王云跃对房屋面积清点丈量及确权事项不予配合，征收补偿安置尚未进入实质性程序。在双方未达成征收补偿协议、答辩人也未依法作出补偿决定的情况下，王云跃提起本案诉讼，不符合法定起诉条件。一审法院裁定驳回起诉正确，依法应予维持。被上诉人红旗区城市服务中心答辩意见同被上诉人红旗区政府。本院认为，王云跃基于同一个房屋征收行为，依据两个不同的安置补偿规范性文件，即《新乡市人民政府关于印发的通知》（新政文［2017］173号文）和《新乡市人民政府关于推进棚户区改造货币化安置的实施意见》（新政文［2016］63号文），先后提起两个一审诉讼案件，请求红旗区政府和红旗区城市服务中心分别依照上述两个规范性文件规定的不同安置补偿标准进行安置补偿。王云跃之所以选择此种方式提起诉讼，目的是为追求安置利益最大化而进行的尝试性诉讼，这种非此即彼诉讼或诉讼请求，实质就是诉讼请求不确定、不明确的体现。一审法院在审理阶段发现此种情况后，本应对王云跃先后提起诉讼的两个案件合并审理，让王云跃进一步明确其诉讼请求后再行裁判，而一审法院对王云跃的两个案件分别审理，分别裁判，确属不妥。关于王云跃要求对其进行安置补偿的时机是否成熟，应结合涉案房屋征收决定和安置方案的规定及征收工作实施情况作出判定。红旗区政府在王云跃提起的（2020）豫07行初109号案件中答辩称，其于2018年11月28日发布的《关于新乡市红旗区公村城中村改造项目房屋征收决定的公告》，经新乡市、河南省两级法院判决确认合法有效。但一审法院对红旗区政府的该辩称事实未进一步查明，影响了对王云跃要求进行安置补偿的时机是否成熟的判定。合法有效的征收决定既是房屋征收部门依法开展征收工作的前提，也是被征收人在安置补偿期间未达成或不愿签订安置补偿协议后，由房屋征收部门报经市、县级人民政府依法作出房屋征收补偿决定的依据。一审查明，《新乡市红旗区公村城中村改造项目房屋征收补偿安置方案》规定的签约期限为2018年12月1日至2019年5月31日。在此情况下，如果涉案房屋征收决定合法有效，红旗区政府应及时向王云跃作出房屋征收补偿决定，此既是红旗区政府依法组织实施征收的职权，也是履行安置补偿的职责，而红旗区政府至今未向王云跃作出征收补偿决定，王云跃提起诉讼要求对其进行安置补偿并无不妥。至于王云跃是否配合征收部门进行产权调查，是否签订安置补偿协议，王云跃依据的规范性文件规定的安置标准或优惠政策是否适用，均不影响红旗区政府依职权对王云跃的安置补偿利益先行作出处理。综上，一审裁定存在程序瑕疵，事实不清等问题，本院依法将该案发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销新乡市中级人民法院（2020）豫07行初109号行政裁定；二、发回新乡市中级人民法院重审。审判长 马 磊审判员 马传贤审判员 万宗杰二〇二〇年十一月二十四日法官助理刘月华书记员王贺霞