安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1066号 上诉人(一审原告)安徽海中宁置业有限公司，住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇独秀大道**，统一社会信用代码91340822697360590B。 法定代表人王乐，该公司总经理。 委托代理人杨全志，安庆市德宽法律服务所法律工作者。 被上诉人(一审被告)怀宁县人民政府，，住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇政和路**社会统一信用代码113408220031231534。 法定代表人余学峰，该县县长。 被上诉人(一审被告)怀宁县石牌镇人民政府，住所，住所地安徽省安庆市怀宁县石牌镇建新路**统一信用代码113408220031236204。 法定代表人陈刚，该镇镇长。 上诉人安徽海中宁置业有限公司因诉怀宁县人民政府、怀宁县石牌镇人民政府行政补偿一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2020)皖08行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 安徽海中宁置业有限公司向一审法院诉称，2011年12月23日，原告拍卖取得怀宁县石牌镇建设路58号商住用地，宗地位于庆洲河西侧，土地面积为8179.62平方米，原告用于开发帝豪商都小区建设，现小区建设已竣工。2019年怀宁县人民政府在怀宁县石牌镇建设石牌戏曲文化特色小镇ＥＰＣ项目，并确定承建中标单位为十七冶建设集团有限公司，启动庆洲河西路建设，占用原告所有的建设××地块东侧规划道路××路。原告拍卖所得的58号地块，用地范围:东至庆洲河，南至原农机宿舍及通道，西至街巷，北至通道。建筑界限:东按石牌镇总体规划庆洲河西路的道路红线宽度24米控制，即东退征地线约24米。由此可见，原告取得了道路红线宽度的土地使用权，并缴纳了相应的土地出让金。现被告根据公共利益的需要征收原告规划道路用地建设庆洲河西路，原告应当配合，但被告应当依据《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定按法定程序征收，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿等签订协议。被告怀宁县人民政府委托石牌镇政府组织实施并成立了拆迁指挥部，承建单位在原告所有的土地上进行施工，但被告没有与原告协商签订征收土地补偿协议，原告多次找指挥部和石牌镇政府反映征地补偿事宜，被告口头告知不签协议并不予补偿。被告的不作为行为，严重侵犯了原告的合法权益，故提起诉讼，请求判决被告对原告作出补偿决定，本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，2011年12月，经怀宁县人民政府批准，怀宁县企业改制办公室决定以拍卖方式出让怀宁县食品厂国有建设土地使用权，并委托安徽省信诚拍卖有限公司组织拍卖。在竞买须知中，明确了出让地块基本情况及规划指标，其中宗地一的地块位置：东至庆洲河，南至原农机宿舍及通道，西至街巷，北至通道；出让面积为8179.62平方米；土地用途为商住；规划容积率为≤2.0；建筑界限:东按石牌镇总体规划庆洲河西路的道路红线宽度24米控制（即东退征地线约24米）、南与农机宿舍相邻处退征地线4米…。该须知所附的怀宁县建设局《怀宁县食品厂（庆洲河西侧）地块出让）地块出让规划条件》（怀建设规划条件〔2010〕**确：因怀宁县石牌镇总体规划（2004-2020）中南北走向的庆洲河西路穿本地块东侧，建设时应预留规划道路用地，同时应满足相邻建筑采光、通风、消防的要求，并要符合石牌镇的总体规划。 2011年12月23日，原告通过拍卖出让取得上述宗地的国有建设用地使用权。2013年元月11日，怀宁县企业改制办公室将该宗土地移交给原告。2013年3月4日原告与怀宁县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。其后，原告将该宗土地用于帝豪商都小区开发建设，现小区建设已竣工，部分房屋已对外出售。 2018年10月16日，怀宁县发展和改革委员会作出《关于怀宁县石牌戏曲文化特色小镇庆洲河西路工程项目建议书的批复》（怀发改许可〔2018〕69号），同意新建长1.8米，红线宽24米道路及配套绿化、照明等。2019年庆洲河西路工程项目开始建设，原告出让取得的上述地块东侧规划道路用地被用于庆洲河西路修建。原告认为两被告根据公共利益需要征收其规划道路用地建设庆洲河西路，应当依程序征收并给予补偿，遂提起诉讼。 一审法院认为，原告在取得涉案地块国有建设用地使用权后，利用该地块建设开发了帝豪商都小区，该工程已竣工验收，部分房屋已对外进行了销售。《中华人民共和国物权法》第七十三条规定，建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。涉案地块中的规划道路用地现被用于建设庆洲河西路，但庆洲河西路属于城镇公共道路，且目前涉案地块的不动产权证仍登记在原告名下，故原告认为被告收回其土地使用权应给予补偿而提起诉讼，具备主体资格，被告认为原告诉讼主体不适格的理由不能成立。 本案中涉案地块东侧的规划道路用地，现被用于庆洲河西路建设，双方当事人对该事实均无异议。双方争议的是将原告预留的规划道路用地用于修建庆洲河西路是否属于收回了原告的国有建设用地使用权，是否应当给予补偿。该院认为，涉案地块国有建设用地使用权在拍卖时，拍卖竞买须知即明确了该宗土地的规划条件。原告在与怀宁县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》时，合同中也明确了规划条件，即怀宁县建设局《怀宁县食品厂（庆洲河西侧）地块出让规）地块出让规划条件》（怀建设规划条件〔2010〕**dquo;建筑界限东按石牌镇总体规划庆洲河西路的道路红线宽度24米控制（即东退征地线约24米）；因怀宁县石牌镇总体规划（2004-2020）中南北走向的庆洲河西路穿本地块东侧，建设时应预留规划道路用地，同时应满足相邻建筑采光、通风、消防的要求，并要符合石牌镇的总体规划。”由此可以看出，原告在拍卖取得涉案地块使用权时，已明知地块东侧应预留规划道路用地用于庆洲河西路建设，且原告实际建设帝豪商都小区时，也按规划要求预留了道路用地。现原告已按合同约定的容积率、建筑密度、界限等规划条件进行了建设，被告并没有实施征收原告房屋或收回原告国有建设用地使用权的行为，只是按规划要求在预留的道路用地上建设庆洲河西路，该行为没有违反原告与怀宁县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》约定，也没有侵害原告的合法权益，据此，原告要求被告对其给予补偿的诉讼请求不能成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告安徽海中宁置业有限公司的诉讼请求。 安徽海中宁置业有限公司上诉称，上诉人合法取得了土地使用权，依法应当受到保护。怀宁县人民政府以出让商住用地为条件，收取了道路用地使用权出让金，再作为公共设施道路用地占用，侵犯其对该块土地的使用权。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人全部诉讼主张。 怀宁县人民政府、石牌镇人民政府未向本院提交书面答辩意见。 一审被告怀宁县人民政府向一审法院提交下列证据： 证据一、组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明被告的身份信息。 证据二、《关于怀宁县石牌镇徽班博物馆及庆洲河西路棚户区改造项目项目建议书的批复》（怀发改许可〔2017〕284号）、《怀宁县人民政府关于实施怀宁县石牌戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋实施征收的决定》（政秘〔2018〕133号）、《怀宁县人民政府关于实施怀宁县石牌戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋实施征收决定的公告》（政秘〔2018〕134号），证明：(1)被告是对国有土地上房屋实施征收，并非收回原告的国有土地使用权；(2）该征收决定中征收的房屋是下街社区棚户区房屋，不包括原告开发建设的房屋；(3）房屋征收部门是怀宁县住房和城乡建设局、实施单位是怀宁县石牌镇人民政府。 证据三、《国有建设用地使用权出让合同》（编号340822出让〔2013〕1006)《怀宁县食品厂（庆洲河西侧）地块出让规划）地块出让规划条件》（怀建设规划条件〔2010〕**）府2005年12月9日关于同意《石牌镇总体规划（2004-2020)》的批复及总体规划图、原告的建设用地规划许可证、竣工图，证明：(1）规划条件明确该地块建筑界限为：东按石牌镇总体规划庆洲河西路的道路红线宽度24米控制，即东退征地线24米；规划中的庆洲河西路穿案涉地块东侧，建设时应预留规划道路用地；(2)该规划条件是《国有建设用地使用权出让合同》（编号340822出让〔2013〕1006）第十三条约定的部分内容。 根据一审法院要求，被告补充提供了以下证据： 证据四、从拍卖公司调取的竞买申请书、安庆日报刊登的拍卖公告、竞买须知、怀宁县建设局规划条件，证明涉案宗地拍卖时已明确规划条件，其中竞买须知上明确标明界址、道路红线24米控制，同时作为附件的怀宁县住建局规划条件也明确约定了界址。 一审被告石牌镇人民政府向一审法院提举下列证据： 证据一、被告怀宁县石牌镇人民政府信用代码证、法定代表人身份证明书，证明被告的主体资格及其法定代表人的身份情况。 证据二、怀宁县人民政府2005年12月9日关于同意《石牌镇总体规划（2004-2020)》的批复和总体规划道路交通系统图、2019年4月22日关于石牌镇总体规划（2018-2035）的批复和总体规划交通规划图，证明庆洲河西路符合石牌镇总体规划（20042020）及（2018－2035) 证据三、《关于怀宁县石牌戏曲文化特色小镇庆洲河综合治理项目项目建议书的批复》（怀发改许可〔2018〕68号）、《关于怀宁县石牌戏曲文化特色小镇庆洲河西路工程项目建议书的批复》（怀发改许可〔2018〕69号），证明庆洲河西路工程和庆洲河综合治理项目已获得发改委许可。 证据四、《关于怀宁县石牌镇徽班博物馆及庆洲河西路棚户区改造项目项目建议书的批复》（怀发改许可〔2017〕284号）、《关于怀宁县石牌镇徽班博物馆及庆洲河西路棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（怀发改许可〔2017〕322号）、《关于实施怀宁县石牌镇戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋实施征收的决定》（政秘〔2018〕133号）、《关于对怀宁县石牌戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋实施征收决定的公告》（政秘〔2018〕134号）、怀宁县人民政府办公室《关于印发怀宁县石牌镇戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋征收补偿安置实施方案的通知》（政办秘〔2018〕78号），证明怀宁县石牌镇戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋征收程序合法，原告交回的土地不属于此次征收的补偿对象。 证据五、国有建设用地使用权出让合同，证明原告与怀宁县国土资源局出让合同有明确约定，按怀宁县住房与城乡建设局提供的〔2010〕11号规划条件，不得擅自改变用途和现状及其规划要求；规划条件中明确怀宁县石牌镇总体规划（2004-2020）中南北走向的庆洲河西路穿本地块东侧，建设时应预留规划道路用地，并要符合石牌镇的总体规划。 证据六、原告的建设用地规划许可证、竣工图，证明原告开发的帝豪商都规划许可和建设时均应预留规划道路。 证据七、帝豪商都出售房屋备案表，证明原告在该地块开发的房屋己出售，原告主体资格不适格。 证据八、原告涉案地块和庆洲河西路规划红线宗地图，证明庆洲河西路经过原告使用土地及面积，符合石牌镇总体规划。 一审原告安徽海中宁置业有限公司向一审法院提交下列证据：证据一、原告的营业执照，证明原告具有诉讼主体资格。 证据二、原告的土地证及宗地图、土地出让合同、出让金发票（均为复印件），证明原告享有合法的土地使用权。 证据三、《怀宁县食品厂（庆洲河西侧）地块出让规划条）地块出让规划条件》（怀建设规划条件〔2010〕**）路规划用地已出让给原告的事实。 证据四、《怀宁县人民政府关于实施怀宁县石牌戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋实施征收的决定》（政秘〔2018〕133号），证明原告使用的土地在征收范围内。 证据五、怀宁县石牌戏曲文化特色小镇EPC项目招标公告、怀宁县石牌戏曲文化特色小镇EPC项目中标公示、招标公告、中标结果公示，证明庆州河西路已纳入项目招标建设，庆州河西路规划用地已纳入EPC项目建设使用。 证据六、怀宁县重点工程建设中心发布的专家评审会，证明涉案项目系县重点工程。 证据七、施工现场图，证明项目实施中占用原告土地使用权的事实。 根据该院要求，原告补充提供了以下证据： 证据八、怀宁县自然资源和规划局盖章的土地证及不动产首次登记清册复印件，证明其土地证原件已提交给怀宁县自然资源和规划局办理不动产登记，目前的不动产权利人还是原告，没有转移给购房者。 证据九、拍卖公告、拍卖成交报告、怀宁县食品厂国有建设用地使用权拍卖标的移交清单、拍卖会清单的复印件，证明涉案土地拍卖情况。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，安徽海中宁置业有限公司要求怀宁县人民政府、石牌镇人民政府履行补偿义务的主要诉讼理由是，怀宁县人民政府于2019年启动了《石牌戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋的决定》，该征收决定包括了其部分国有土地。因此，本案需要查明的关键问题是，怀宁县人民政府使用涉案土地是依据土地出让合同还是上述房屋征收决定。 其一、怀宁县职能部门在涉案土地出让前明确了该宗土地的规划条件。2010年7月5日，怀建设规划条件〔2010〕11号规定，因怀宁县石牌镇总体规划（2004-2020）中南北走向的庆洲河西路穿本地块东侧，建设时应预留规划道路用地，建筑界限东按石牌镇总体规划庆洲河西路的道路红线宽度24米控制（即东退征地线约24米）。土地主要出入口方位为东（规划中的庆洲河西路）。 其二、安徽海中宁置业有限公司提交的竞买申请书及签订的《国有建设用地使用权出让合同》均明确了上述规划条件。安徽海中宁置业有限公司提交的竞买申请书明确表述同意规划条件（包括东退征地线约24米），出让合同中也约定安徽海中宁置业有限公司按照怀建设规划条件〔2010〕11号规划条件用地，不得擅自改变用途和规划条件等。 其三、安徽海中宁置业有限公司亦按上述规划条件施工建设，即在庆洲河西路的道路红线宽度24米控制（即东退征地线约24米）。因此，上述事实可以证明上诉人在土地拍卖之前已经明知须在该宗土地庆洲河西路的道路红线宽度24米控制（即东退征地线约24米），并且明确表示同意上述规划条件，同时上诉人在实际建设中也按规划要求预留了该道路用地。故本案相关部门实施庆洲河西路工程项目，新建长1.8米，红线宽24米道路及配套绿化、照明等的土地来源并非依据房屋征收决定，安徽海中宁置业有限公司要求怀宁县人民政府予以补偿缺乏事实根据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人安徽海中宁置业有限公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安徽海中宁置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十一月十日 法官助理王劲 书记员刘琳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。