福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行初182号 原告郑学珠，女，1962年1月16日出生，汉族，住福建省政和县。 委托代理人佟玉华、王燕静，北京首地律师事务所律师。 被告福建省政和县人民政府，住所地福建省政和县解放街**。 法定代表人张行书，县长。 出庭负责人颜隆波，副县长。 委托代理人许永辉，福建五仁律师事务所律师。 委托代理人王小英，福建宽达律师事务所律师。 原告郑学珠诉被告福建省政和县人民政府（以下简称政和县政府）确认行政强制行为违法一案，于2020年9月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭审理了本案。原告委托代理人佟玉华、王燕静，被告政和县政府的副县长颜隆波，被告委托代理人许永辉、王小英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郑学珠诉称，原告均系政和县石屯镇松源村务路科村民小组村民，在本集体经济组织范围内享有承包到户的耕地。2019年10月16日，原告0.946亩耕地被强行推毁，并被围挡围上，原告无法耕种。原告通过政和县自然资源局2020年5月13日作出《关于范礼茂等同志信访事项的处理答复意见书》（政自然资信[2019]39号）得知，包括原告耕地在内的约53亩土地拟为水美城市西区新城石屯片区路网建设地块，尚未办理农用地转用和土地征收手续，土地预征收由政和县水美建设征迁指挥部实施。原告认为，政和县水美建设征迁指挥部作为政和县政府成立的部门，没有独立承担法律后果的行为能力，其所实施行为的后果应当由政和县政府承担。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”及第四十七条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，只有在土地依法定程序征收为国有后，县级以上人民政府才能组织实施征收。政和县政府在土地未经福建省人民政府和国务院批准征收为国有、土地仍属于农民集体、原告仍享有合法承包经营权的情况下，擅自强行推毁原告的耕地并用围挡围上，致使原告无法耕种，该行为严重侵犯了原告的土地承包经营权。故原告依法向贵院提起诉讼，请求：1.确认被告政和县政府强行推毁、占用原告0.946亩耕地承包地的行为违法。2.判令被告政和县政府立即停止违法行为，恢复土地原状，将土地返还原告。3.诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交如下证据：Ａ1.照片4张，证明原告的土地已经被推毁并被围挡围上，原告无法耕种，承包经营权受到侵害；Ａ2.《关于范礼茂等同志信访事项的处理答复意见书》（政自然资信［2019］39号），证明包括原告0.946亩土地在内的约53亩土地尚未办理农用地转用和土地征收手续，土地预征收由政和县水美建设征迁指挥部实施，被告主体适格；Ａ3.《土地承包经营权证》，证明原告对被推毁的0.946亩土地享有承包经营权，原告与本案具有法律上的利害关系；Ａ4.视频5个及照片2张，证明原告的地上物是被挖掘机强行推毁的，被推毁的土地上有茶树、甘蔗、玉米等农作物以及被推毁后土地的状况；Ａ5.证明9份，证明杨春强等9人从未在会议纪要上签字，被告提供的会议纪要根本不是村民代表本人签字，不具有真实性；Ａ6.出庭证人谢某的证言，证明被告会议纪要上的签字不是谢某本人所签。 被告政和县政府辩称，一、本案不属于行政诉讼的受案范围。政和县是省级贫困县、是苏区县、山区农业县。政和县是全国白茶主产区，是因白茶得名的第一县，政和县委、政府领导本着“背着石头上山也要干”的韧性带领山区人民脱贫致富，不遗余力推广政和白茶产业。2019年政和县政府与中国供销集团旗下中国供销农产品批发市场控股有限公司携手在政和水美城市西区××屯片区建设辐射全国并最具影响力的白茶交易中心和全国白茶价格指数发布平台“中国白茶城”，建设白茶城是造福政和全县人民的大好事，能够让政和县优质农产品白茶走出大山、走向全国、走向世界。该白茶城2019年6月经福建省人民政府批准征地8公顷（120亩）及白茶城配套的路网建设要征地53.416亩耕地，为了保障白茶城及白茶城配套路网建设征地顺利实施。2019年10月，对白茶城及路网建设区域进行围挡，该围挡是白茶城建设单位进行简单的铁皮围挡未破坏耕地层，该围挡行为是临时性、过程性、程序性的措施，是普遍征收土地、工程建设场地都存在的行为，不具有独立的法律地位，该过程性行为不属于行政诉讼的受案范围。在征收行为完成后，原告因该措施产生的损失会被征收行为吸收。根据行政诉讼法适用解释第一条第（六）项规定：行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。所以本案不属于行政诉讼的受案范围，应驳回原告的起诉。二、本案白茶城用地8公顷（120亩），早在2019年6月就经福建省人民政府批准，并办理用地审批等相关手续，也已将征地补偿款转入包括原告在内的村民账户内，该区域征地合法。三、本案围挡内“白茶城”路网配套征地53.416亩，也于2020年8月办理用地审批手续，并已将征地补偿款转入包括原告在内的村民账户内，该区域征地合法。2019年6月在福建省人民政府批准征地8公顷（120亩）白茶城用地后，政和县政府便启动了白茶城路网征地工作，“白茶城”路网配套征地53.416亩，办理了相关的用地审批手续，并支付了包括原告在内的村民的征地补偿款。四、本案围挡行为是白茶城的建设单位，为了保障工程建设需要，而组织人员进行施工，答辩人只是怕建设单位与村民发生矛盾及打架斗殴，而派员在场，该围挡行为不是答辩人实施的，本案答辩人不是适格的被告。综上，本案答辩人的征地行为合法，且本案不属于行政诉讼的受案范围，应驳回原告起诉。 被告在法定期限内向本院提交了如下证据：B1.《委托书》；B2.石委综〔2017〕12号《中共石屯镇委员会石屯镇人民政府关于成立“水美城市”征迁工作领导小组的通知》；证据B1、B2以证明政和县政府委托石屯镇政府具体实施案涉征地行为，石屯镇政府成立征迁指挥部。B3.闽政地〔2019〕534号《福建省人民政府关于政和县2019年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》（下称闽政地〔2019〕534号《批复》）；B4.政人通〔2019〕4号《政和县人民政府征收土地通告》；B5.政自然资告字〔2019〕第7号《政和县自然资源局征地补偿安置方案公告》；B6.照片及《回执函》；B7.政人综〔2019〕86号《政和县人民政府关于zh-1924号地块国有建设用地使用权拍卖出让方案的批复》、政人综〔2019〕87号《政和县人民政府关于zh-1925号地块国有建设用地使用权拍卖出让方案的批复》及照片；证据B3至B7以证明被告依法征收、使用白茶城项目所在土地8公顷即120亩土地进行白茶城建设，涉案土地已经依法出让，该项目正在施工作业。B8.政人通〔2020〕4号《政和县人民政府征收土地启动通告》、照片；B9.《关于政和县水美片区路网（一期）建设项目拟征收土地现状调查情况的报告》、《土地征收勘测调查汇总表》、《政和县人民政府关于同意政和县水美片区路网（一期）建设项目土地征收社会稳定风险评估报告的批复》；B10.政人通〔2020〕8号《政和县人民政府拟征地补偿安置方案公告》及照片；B11.《回执函》及《松源村村民代表大会会议纪要》；B12.《被征地农民社会保障措施落实情况审查表》；B13.《政和县水美片区路网项目土地利用现状图局部》及《石屯镇土地利用总体规划图（2006－2020年）局部调整后图》；B14.闽政地〔2020〕32号《福建省人民政府关于政和县2020年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》（下称闽政地〔2020〕32号《批复》）；B15.政人通〔2020〕16号《政和县人民政府土地征收通告》、照片；证据B8至B15以证明被告依法征收白茶城配套路网项目所在土地53.416亩等。B16.征地补偿款项支付说明及转账明细表；B17.《征地协议》及进账单；证据B16、B17以证明被告依法全面履行了征地补偿款的支付义务，未侵害原告的合法权益。B18.《关于中国（政和）白茶城建设项目（EPC）工程施工项目部办公及生活临时用地的申请报告》2份及政自然资综〔2020〕19号《政和县自然资源局关于政和县茶业有限公司临时用地的审理报告》、政茶〔2020〕5号《关于中国（政和）白茶城建设项目（EPC）项目部办公及生活临时用地复垦承诺函》；B19.《白茶城建设项目临时用地租赁复垦协议书》、福建省村集体专用收款票据；B20.政人综〔2020〕33号《政和县人民政府关于政和县茶业有限公司临时用地的批复》及《中国（政和）白茶城建设项目（EPC）工程施工单位项目部临时用地土地利用现状图》；证据B18至B20证明根据建设方的申请，被告依法审批白茶城项目临时用地。B21.政茶办字〔2019〕89号《关于对中国（政和）白茶城项目实施围档提供协助的申请报告》，以证明涉案危房由白茶城项目建设方实施。B22.《关于白茶城及配套路网范围内土地上作物已收割的说明》，以证明案涉征地为空地，地上无建筑物和农作物。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《福建省实施办法》、《福建省城市市容和环境卫生管理办法》。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对B1合法性有异议，2017年涉案土地尚未经福建省人民政府批准征收为国有土地，被告无权委托石屯镇政府组织实施征地。对B2合法性有异议，被告已明确承认委托石屯镇政府负责征地有关事宜，征迁工作领导小组所作行为的后果应当由被告承担。对B3-B7的真实性、合法性、关联性有异议，闽政地〔2019〕534号《批复》所涉及的120亩土地与本案无关，原告范礼茂等22人被违法占用的土地均位于用于路网建设的约53亩土地范围内。对B8合法性、真实性有异议，涉案土地在2019年10月16日已被强制推毁并围挡，被告2020年2月再启动征收土地，程序上明显倒置。对B9真实性、合法性有异议，水美片区路网建设项目占地包含22位原告的承包地，但被征收土地现状的面积、地类和地上附着物等均没有经原告确认，也没有原告等被征地农民的签字；原告土地2019年10月16日被强行推毁，被告在2020年3月再进行土地现状调查、社会稳定风险评估明显程序颠倒，征地行为违法。对B10真实性、合法性有异议，原告从未见过该安置方案公告，没有在原告所在的小组张贴。对B11真实性、合法性有异议，涉案被征收的土地属于务路科小组所有，松源村无法代表务路科小组；会议纪要不是村民代表本人所签，村民代表及被征地农民中不存在许正棋这个人。对B12真实性、合法性有异议，原告所在务路科小组被征地农民的社会保障至今未落实。对B13真实性、合法性有异议，被告未提供批准土地利用总体规划局部调整以后的批复文件，不能证明局部调整已获得批准。对B14合法性、关联性有异议，无法证明该征地批复征收的是原告土地，且该征地批复的时间是2020年8月5日，能够证明被告在未经福建省人民政府批准的前提，被告已在2019年将原告土地推毁。对B15真实性、合法性、关联性有异议，原告从未见过该征收通告，该征收通告也从未在原告所在的务路科村民小组张贴。对B16-B17真实性、合法性、关联性有异议，征地补偿款支付说明已明确指出支付的是闽政地〔2019〕534号《批复》（120亩土地）征收的土地，与本案所诉的53亩土地不具有关联性；征地协议中绝大部分是石圳村民小组，务路科小组的仅有范礼茂0.15亩、吴帮荣0.43亩，但范礼茂和吴帮荣所签的协议与本案的53亩土地不具有关联性。对B18-B21关联性、合法性有异议，该围挡申请只是针对白茶城项目，本案所涉及的是路网项目。对B22真实性、合法性有异议，该证据属于行政诉讼期间被告向村委会收集的证据，且证明内容不具有真实性。关于法律依据，被告没有具体说明适用哪一条款，且本案属于征地，并不涉及城市市容和环境卫生问题。 被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对A1真实性没有异议，证明对象有异议，照片没有具体指向方位地址及是否涉及原告承包地。对A2真实性没有异议，证明对象有异议，本案征地是依法审批的批复，不存在原告所说的强制行为。对A3真实性没有异议，但被告没有实施推毁土地的行为。对A4-A5的证据三性均有异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据符合法律规定的形式要件，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，政和县“水美城市”项目启动于2017年初，政府方面为项目征迁工作组建了“领导小组”。由松源村村民陆续与石屯镇人民政府、松源村民委员会签订的《征地协议》等证据可知，被告政和县政府曾就“水美城市”有关项目对拟征收土地进行了现状调查和社会稳定风险评估，听取了被征地农村集体经济组织的意见，涉及有关土地的征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式等问题。作为被征收的集体所有土地的所有权人代表，松源村民委员会向政和县有关行政机关多次出具《回执函》，对政府征收松源村集体所有土地明确作出了“无异议”的表示。福建省人民政府于2019年6月3日作出闽政地〔2019〕534号《批复》，同意征收案涉8公顷集体所有土地；2020年8月5日作出闽政地〔2020〕32号《批复》，同意征收案涉3.5611公顷集体所有土地。被告政和县政府公告了上述《批复》，发出了相关《通告》，制订并公告了相关安置办法。 本院认为，本案原告承包的土地，位于上述集体土地征收范围之内。原告诉称被告于2019年10月16日强行将其承包的土地推毁、围挡，令其无法继续耕种，故其与被诉行政行为有利害关系，可以作为原告提起本案诉讼。被告政和县政府委托石屯镇人民政府实施对集体土地的征收工作，对石屯镇人民政府所实施的相关行政行为承担法律后果，是本案适格的被告。 根据我国法律，集体土地属村农民集体所有。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”本案原告所承包的土地，属于松源村集体所有，该村村民委员会依法有权就是否同意政府征收松源村集体所有的土地等事项对政府作出“无异议”的意思表示，且该意思表示对外依法代表全体村民。有关村民若不同意村委会的有关意思表示，可以依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定另行行使权利，但对外不具有代表集体土地所有权人的效力。被告政和县政府公告了福建省人民政府的相关《批复》，就案涉土地征收发出了相关《通告》，制订并公告了相关安置办法，保障了被征收土地所有权人、使用权人的异议权，并无不当。原告所指2019年10月16日由被告实施的行政行为，系被告以松源村民委员会明确作出的“无异议”意思表示为基础的行为，对松源村集体土地所有权而言，并不具有强制性，应视为集体土地征收人与被征收人就有关事项达成一致后的协议履行行为，且经福建省人民政府闽政地〔2019〕534号《批复》和闽政地〔2020〕32号《批复》的同意和事后同意。 本院注意到，被诉行政行为若于2019年10月16日实施，则福建省人民政府闽政地〔2020〕32号《批复》尚未作出，故该行为涉及对部分集体土地的征收虽经被告政和县政府与松源村民委员会达成一致，但尚未经福建省人民政府批复同意的问题。对此，本院认为，集体土地征收协议属于行政协议，兼具行政性和合同性。在行政协议的成立和生效等问题上可参照适用《中华人民共和国合同法》的原则与规范。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第九条规定：“依照《合同法》第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效”。据此，若案涉集体土地征收事项至法庭辩论终结前仍未被福建省人民政府批复同意，则被告实施被诉行政行为没有行政协议依据，构成违法的行政强制行为；而已经被福建省人民政府批复同意的，则被诉行政行为不属于行政强制行为，不具有违法性。原告属于案涉集体所有土地的承包经营权人，其承包协议的相对方为松源村民委员会。若其认为自己的权利受到集体土地所有权人的侵害，可以另行依法主张。 综上，原告的诉讼请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告郑学珠的诉讼请求。 一审案件受理费50元由原告郑学珠负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 李 升 书 记 员 陈佳怡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。