河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫03行初279号原告:张选，男，汉族，1950年7月10日出生，住河南省孟津县。委托诉讼代理人：孟祥，北京壹律律师事务所律师，特别授权。委托诉讼代理人：许文吒，北京壹律律师事务所律师，特别授权。被告:河南省孟津县人民政府。住所地：河南省孟津县桂花大道**。统一社会信用代码：11410322005405760H。法定代表人：赵莉，县长。委托诉讼代理人：姚伟国，孟津县朝阳镇干部，一般代理。委托诉讼代理人：邓玉中，河南中冶律师事务所律师，特别授权。原告张选诉被告河南省孟津县人民政府（以下简称孟津县政府）不履行法定职责一案，本院2020年9月22日受理后，依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告张选及其委托诉讼代理人孟祥、许文吒，被告孟津县政府委托诉讼代理人姚伟国、邓玉中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张选诉称，原告系孟津县朝阳镇南陈村**村民，在镇区北侧、南陈村西边有4亩责任田，其中2亩种植小麦，1.3亩葱苗和0.7亩成熟大葱以及少许青菜、菠菜。2014年，朝阳镇为实施镇区规划，解决镇区拥堵，拟实施长约2.2公里的环镇东路，原告的4亩责任田正处于环镇东路北侧的城镇规划区内。因被告于2015年引进招商引资项目洛阳腾飞市政有限公司（以下简称腾飞公司），当年十月，被告所属机构以及朝阳镇政府工作人员使用铲车将原告的菜地强行清表。被告县政府拒不向原告给付任何补偿或赔偿。原告于2017年10月16日就此问题以孟津县朝阳镇南陈村村民委员会、腾飞公司为被告向河南省孟津县人民法院提起民事诉讼，该院于2017年12月26日作出（2017）豫0322民初2209号民事裁定，以“该案涉及违法占地，应由行政部门处理，不属于人民法院的受案范围”为由裁定驳回原告的起诉。后原告多次通过申请政府信息公开的方式向被告及其组成部门申请涉案土地的征地批复及相关手续，了解到涉案土地项目于2019年6月29日经《河南省人民政府关于孟津县2018年度第五批乡镇建设征收土地的批复》豫政土【2019】805号文件批准征收，被告孟津县政府于2019年7月26日作出《孟津县人民政府征收土地方案公告》【2019】年第5号，但未予公示。故本案能够确定系被告实施了违法征收行为。为了维护自身利益，原告于2020年4月8日通过EMS中国邮政专递向被告邮寄了《耕地补偿申请书》，请求被告于收到申请书之日起两个月内对原告作出补偿决定。被告于2020年5月13日向原告邮寄送达了孟政办依申告【2020】1号《告知书》，告知原告上述补偿申请不属于信息公开范围，被告不作为政府信息公开申请处理。原告不服，向洛阳市中级人民法院提起行政诉讼，因在诉讼过程中被告于2020年8月28日依照承办法官要求向原告重新出具了案涉《答复书》，原告申请撤回对被告的起诉。但被告对原告出具的《答复书》仍然违反法定程序，答非所问，故原告再次提起诉讼。原告认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。本案中，被告作为县一级征收主体单位，应当按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实安置措施，做好被征地农民的社会保障工作，妥善解决好被征地农民的生产和生活。但在原告申请耕地补偿后，被告两次书面答复的内容均没有明确表达清楚是否对原告进行补偿，也没有阐明补偿标准，漠视土地管理法的相关规定，拒不对原告提出的耕地补偿申请作出正确处理。综上所述，请求：1、撤销被告孟津县政府于2020年8月28日作出的《答复书》；2、判令被告孟津县政府对于原告的补偿申请重新做出处理；3、本案诉讼费用由被告承担。庭审中，原告明确第二项请求为直接出一个补偿决定。被告孟津县政府辩称，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。即当事人提起行政诉讼，诉讼请求必须明确，坚持“一案一诉”原则。本案中，原告的诉讼请求为两个，违背了“一案一诉”的基本原则，诉讼请求不明确，应该驳回起诉。二、原告所承包地被案外人腾飞公司违法占用，原告对于腾飞公司的侵权行为应该通过民事程序解决，在穷尽民事诉讼救济途径仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时，其方可得以通过行政赔偿作补充，行政机关不应当承担应由直接加害人承担的民事赔偿责任。由于腾飞公司违法占地，孟津县国土资源局于2018年5月30日作出孟国土资执罚（2018）52号行政处罚决定书，对于腾飞公司的违法占地行为进行了行政处罚。原告的承包地处于腾飞公司违法占地的范围内，其地上附属物也是被腾飞公司违法清除。所以，原告应该首先向腾飞公司寻求民事赔偿，至于土地被征收后，国家依法予以补偿。三、原告以个人名义对征收该村集体土地的行政行为提出主张，其不具有原告资格，无权要求答辩人对其进行征地补偿。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不服起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。根据上述法律规定，村民对于涉及农村集体土地的行政行为，不可以自己的名义提起诉讼，也即其无权以个人名义要求答辩人对涉及征收其承包地的行为进行补偿。征地补偿是行政机关应该主动作为的行为，在涉案集体土地被征收后，必然会对涉及的征收土地进行补偿。而本案中，在涉案土地尚未供地的前提下，目前尚未开始进行征地补偿，村民个体也无权主动要求政府对其个人进行征地补偿。所以，在涉及原告的承包地尚未进行统一征收的情况下，无法对原告个体进行征地补偿。四、原告张选向答辩人主张要求对其进行合理征收补偿，实质上属于对征地补偿标准不服，根据相关规定，其应该向人民政府申请裁决，不可直接向人民法院提起诉。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法【2011】35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议）。所以，对于征地补偿不服的案件适用复议前置，而不能直接向人民法院提起诉讼。经审理查明：原告张选系河南省孟津县朝阳镇南陈村**村民，在该村拥有两块共计5.08亩耕地，并与村委签订有农村土地承包合同，合同期限自1998年9月至2028年9月2日止。2019年7月26日，依据《河南省人民政府关于孟津县2018年度第五批乡镇建设征收土地的批复》豫政土【2019】805号和《洛阳市自然资源和规划局关于孟津县2018年度第五批乡镇建设征收土地的函》洛自然资函【2019】37号批复，被告孟津县政府发布【2019】第5号《孟津县人民政府征收土地方案公告》和【2019】第5号《孟津县自然资源局补偿安置方案公告》，征收包括原告承包地在内城关镇、朝阳镇等31.14公顷土地（其中耕地27.5706公顷）。2020年4月8日，原告张选向被告孟津县政府邮寄《耕地补偿申请书》，申请因土地征收行政行为对涉案土地及附着物依法进行补偿。被告孟津县政府未在法定期限内进行答复。原告向我院提起行政诉讼，要求被告予以答复。因在诉讼过程中被告孟津县政府于2020年8月28日向原告邮寄送达了《答复书》，内容为：一、2015年10月份，申请人涉案土地地上附着物被项目公司违法清除，申请人当时承包地的地上附着物，依据申请人自认的种植2亩小麦、0.7亩蔬菜的现状，参照孟津县政府当时征地补偿的相关标准，对于被清除的附属物应由侵权单位依法赔偿；二、2019年7月，涉案土地已经被河南省人民政府批准征收，但目前尚未供地。根据土地管理法及征地相关法律法规，土地补偿费和安置补助费按照征地区片地价标准执行。待被征收土地供地后，土地补偿费和安置补助费由政府拨付至南陈村村民委员会，由南陈村村民委员会经过民主决策程序确定征地补偿款分配方案，村民委员会依据分配方案进行分配。原告收到该答复后，申请撤回了对被告的起诉。现原告对该答复内容不服，向我院重新提起诉讼，要求撤销该答复，作出书面补偿决定。另查明，庭审中，被告孟津县政府称政府愿意积极地对原告张选地上附属物按照正常的征地补偿标准予以支付，并称此前（双方）经过多次协商，但是（政府）没有作出书面答复，承诺庭后5个工作日作出书面补偿决定。2020年11月16日孟津县政府作出书面答复，内容为：张选，关于你提出的《耕地补偿申请书》，现答复如下：一、地、地面附属物和青苗补偿款。地面附属物补偿标准按照洛阳市政府津县政府相关文件执行。青苗补偿标准按照河南省实施《土地管理法》办法相关规定，补偿“一季产值标准”，结合孟政【2009】18号文件和孟政【2011】35号文件精神，小麦补偿按每亩1000元标准执行。按照以上文件规定，你应获得补偿款5500元。具体为，2亩小麦赔青款为2000元，蔬菜按一季产值市场价每亩5000元，0.7亩蔬菜赔青款为3500元。二、安置补助费及土地补偿费。根据土地管理法及征地相关法律法规，土地补偿费和安置补助费主体为集体经济组织，由集体经济组织按照民主决策程序后进行分配，你不是直接的补偿主体。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十八条第二款规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。本案中，被告孟津县政府作为涉案被征收地块的组织实施主体，应当积极主动履行征地补偿义务。但其在收到原告张选的《耕地补偿申请书》后，先是未在法定期限对原告进行答复，后于2020年8月18日作出书面答复称“申请人涉案土地地上附着物被（案外人）项目公司违法清除，应由侵权单位依法赔偿”，未就原告地面附着物（青苗等）实际作出补偿决定，确属不当。但鉴于被告孟津县政府已经于2020年11月16日针对原告申请，作出相关补偿决定（答复）且送达原告，故无须再判令被告履行职责。综上所述，原告张选的部分诉求于法有据，本院予以支持。被告孟津县政府的抗辩理由均不成立，本院不予采信。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，经合议庭评议，判决如下：撤销被告孟津县人民政府2020年8月28日对原告张选所作出的《答复书》。本案受理费50元,由被告河南省孟津县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  吴爱国审判员  邢玉玲审判员  索如意二〇二〇年十一月三十日书记员  吕国卿