海南省高级人民法院   行政判决书   （2020）琼行终536号   上诉人（一审原告）儋州市南丰镇头佑村民委员会。   法定代表人李某，主任。   委托代理人彭某，重庆德普律师事务所律师。   委托代理人罗某，重庆德普律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）儋州市人民政府。   法定代表人邹某，市长。   委托代理人吴某。   委托代理人符某，海南为先律师事务所律师。   被上诉人（一审被告）海南省人民政府。   法定代表人沈某，省长。   委托代理人王某1。   一审第三人儋州市南丰镇头佑村委会头佑村村民小组。   负责人王某2，组长。   委托代理人周某，住儋州市。   上诉人儋州市南丰镇头佑村民委员会（以下简称头佑村委会）因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、被上诉人海南省人民政府（以下简称省政府）、一审第三人儋州市南丰镇头佑村委会头佑村村民小组（以下简称头佑村小组）土地行政裁决及行政复议一案，不服海南省第二中级人民法院（2020）琼97行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   2019年1月23日，儋州市政府作出儋府〔2019〕3号《关于儋州市南丰镇头佑村民委员会头佑村民小组与头佑村民委员会土地权属争议处理的决定》(以下简称3号处理决定)，将位于儋州市××镇炮兵阵地东南侧的150.39亩集体土地（以下简称争议地）所有权和使用权确定给头佑村小组所有。头佑村委会不服，向省政府提起行政复议申请。2020年1月8日，省政府作出琼府〔2019〕120号《行政复议决定书》(以下简称120号复议决定)，维持了儋州市政府作出的3号处理决定。头佑村委会仍不服，提起本案诉讼，请求撤销3号处理决定和120号复议决定。   一审查明，本案争议地位于儋州市××镇炮阵地东南侧，四至为东至头佑村小组坡地、南至李屋村坡地、西至那王村坡地、北至头佑村小组坡地，面积150.39亩。头佑村小组及当地村民将该地叫“郎茶山”。上世纪60年代开始头佑村小组在“郎茶山”一带种植橡胶树至80年代。1989年7月7日，经头佑村小组申请，原儋县人民政府作出儋府办[1989]41号《关于要求更新老头橡胶树的批复》，同意该村小组在“郎茶山”等地种植的橡胶树进行更新。橡胶树更新后，1989年12月16日，头佑村小组与原儋县林业局签订《联营造林合同书》，约定由头佑村委会在“郎茶山”、“郎英山”等地联营种植刚果桉树，面积约300亩。头佑村委会依约于1990年初开始造林。1991年，由于海南军区炮兵团进驻儋州市××镇“郎茶山”等地进行军事训练，将头佑村小组在“郎茶山”种植的刚果桉树损坏。头佑村小组申请政府处理。省政府于1992年6月21日作出第45号《会议纪要》，对南丰炮兵训练场用地具体位置、土地性质及经济补偿等相关事宜作了规定，其中将该训练场的1号阵地中心位置位于头佑村东西南侧的“郎茶山”，面积约270亩的坡地确定属集体所有，并对因部队训练给当地农民种植的农作物造成的损失给予一定的经济补偿。之后，根据该《会议纪要》的相关规定，头佑村委会于1992年10月23日出具一份《关于头佑村造林费用的报告》，证明头佑村小组在该地实际造林面积218亩，造林费用共计63745元。该报告经儋县林业局签章确认。据此，头佑村小组得到部队的经济补偿2.5万元。由于海南军区已将该宗地确定为永久性部队炮兵实弹射击训练场，且每年9月、10月、11月进行军事训练，致使头佑村小组无法正常使用该宗地而改种短期作物至今。   1988年1月4日，头佑村委会与儋县外贸湛海胡椒联营种植场签订《承包土地种植胡椒合同书》，由于约定承包的“大炮洞”150亩土地在部队军事训练场用地范围内，因此合同签订后双方未实际履行。   因争议地在土地改革和四固定时期未确定过权属，儋州市政府于2004年对儋州市南丰镇辖区的农村土地进行确权登记时，经头佑村委会申请，于2005年1月20日为其颁发儋集体有（南丰）12963号《集体土地所有证》（以下简称和12963号土地证）。头佑村小组不服，于2013年11月5日向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销该土地证。2014年1月15日，该院作出（2013）海南二中行初字第183号行政判决，撤销儋州市政府2005年1月20日给头佑村委会颁发的12963号土地证。头佑村委会不服，提起上诉。2014年6月25日，海南省高级人民院作出（2014）琼行终字第85号行政判决，驳回上诉，维持原判。头佑村委会不服，申请再审。2014年12月18日，海南省高级人民法院作出（2014）琼行监字第133号《驳回再审申请通知书》，驳回头佑村委会的再审申请。   2015年8月21日，头佑村小组向儋州市政府申请确定争议地权属，原儋州市国土环境资源局（以下简称儋州市国土局）于同年10月19日立案，并于同年10月26日、27日分别向头佑村委会和头佑村小组送达案件受理通知书。同年11月18日、19日，儋州市国土局分别对双方当事人制作《土地权属争议案件询访问笔录》。双方当事人在询访问笔录中都确认争议地的四至为东至头佑村小组坡地、南至李屋村坡地、西至那王村坡地、北至头佑村小组坡地，面积150.39亩。2016年3月31日、4月19日，儋州市国土局分别给双方当事人送达土地纠纷协调会议和听证通知。同年5月10日，儋州市国土局组织双方当事人举行土地纠纷协调会议和听证会，双方当事人均不同意调解。2019年1月23日，儋州市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款的规定，作出3号处理决定，认定争议地四至及面积清楚，头佑村小组从上世纪六十年代初起使用争议地已超过二十年，决定将争议地的集体土地所有权和使用权确定给头佑村小组所有。同年3月1日，儋州市政府分别向头佑村委会和头佑村小组送达3号处理决定。   2019年3月21日，头佑村委会不服3号处理决定，向省政府提出行政复议申请，请求撤销该3号处理决定。同年3月28日，省政府依法受理该案，于当月28日向头佑村委会送达〔2019〕120号《行政复议受理通知书》，通知其决定受理本案，并向儋州市政府送达了琼府法复答字〔2019〕120号《行政复议答复通知书》，向头佑村小组送达〔2019〕120号《参加行政复议通知书》。2020年1月8日，省政府依法进行书面审查后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出120号复议决定，维持了3号处理决定。头佑村委会不服，遂提起本案行政诉讼。   一审认为，本案的争议焦点为：一、儋州市政府作出的3号处理决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律及决定结果是否正确；二、省政府作出的120号复议决定程序是否合法，适用法律和决定结果是否正确。   一、关于争议焦点一。关于3号处理决定所认定的事实，头佑村委会和头佑村小组争议的核心问题在于依法谁应是争议地的实际所有权人和使用权人。首先，本案审查确认的有效证据：《联营造林合同书》《关于要求更新老头橡胶树的批复》《关于头佑村造林费用的报告》《海南省人民政府办公会议纪要》（45）、各方当事人对争议地位置和面积的确认和争议双方当事人的陈述等，其证明力显然优于头佑村委会提供的尚未得到实际履行的《承包土地种植胡椒合同书》以及被依法注销的土地证等证据，足以证实头佑村小组系争议地的实际使用人，其实际使用争议地已超过《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款所规定的二十年，儋州市政府作出3号处理决定，将争议地所有权及使用权确定为头佑村小组所有，具有事实根据和法律依据。其次，根据生效（2013）海南二中行初字第183号行政判决、（2014）琼行终字第85号行政判决所查明确认的事实，头佑村小组从六十年代开始一直使用争议地，该地上的农作物亦为头佑村小组种植，其为争议地的实际使用人。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于生效人民法院裁判文书确认的事实可以作为定案依据的规定，儋州市政府以上述事实作为定案的依据，并在此基础上作出3号处理决定，符合相关法律法规的规定。再次，生效的（2013）海南二中行初字第183号行政判决撤销头佑村委会的12963号土地证，系因为儋州市政府颁发给头佑村委会的该证土地权属来源不清，证据不足，程序违法，证明头佑村委会主张争议地权属没有事实根据和法律依据，实质上否定了头佑村委会享有争议地的权属。   关于3号处理决定的处理程序以及适用法律和处理结果的问题。儋州市政府受理头佑村小组的确权申请后，经过调查询问、听取争议双方当事人的意见和调解，保障了头佑村委会依法应当享有的陈述及申辩权。儋州市政府在依法查清争议地的历史沿革和实际使用情况以及地表现状和人民法院生效判决对争议地的处理结果等事实后，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款，以及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款关于村农民集体所有土地确定所有权的相关规定，确定争议地归头佑村小组集体所有，并告知头佑村委会如不服3号处理决定的行政复议权利救济的方式和期限。因此，3号处理决定程序合法，适用法律及处理结果正确，应予确认。   二、关于争议焦点二。因头佑村委会不服3号处理决定向省政府提出行政复议申请，请求撤销该3号处理决定。省政府依法受理该案后，依法向头佑村委会送达了《行政复议受理通知书》，向儋州市政府送达了《行政复议答复通知书》，向头佑村小组送达了《参加行政复议通知书》。此后省政府依法进行书面审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出120号复议决定，维持3号处理决定，并依法进行了送达，告知争议地双方当事人行政诉讼方式和期限。其复议程序合法，予以确认。   综上，头佑村委会的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，予以驳回。儋州市政府和头佑村小组的抗辩主张成立，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回头佑村委会的诉讼请求。案件受理费50元，由头佑村委会负担。   头佑村委会上诉称，一、一审判决认定事实不清，证据不足。（一）自成立人民公社后，争议地就由头佑村委会占有、耕种、经营和管理。1.因松涛水库采用炸药在该地开沟，因此就以“大炮洞”为争议地命名。从2004年国土部门、镇政府、头佑村委会、头佑村小组共同核定的宗地图可以看出，头佑村小组所有的地块称为“朗茶山”，与争议地属相邻关系。2.2005年1月，经共同指界、测绘、公示等法定程序后，儋州市政府给头佑村委会颁发12963号土地证，确认争议地属头佑村委会所有。3.1988年更新老橡胶后，头佑村委会与儋县外贸湛海胡椒联营种植场就“大炮洞”地块签订了承包合同并进行了公证，但因部队用地导致合同未能履行。头佑村小组为套取国家补偿，在争议地上抢种刚果桉树，并在头佑村委会未来得及制止和维权的情况下，获得了林业部门的青苗、工钱补偿。部队占地后，因1992年建营房而向头佑村委会补偿2万元左右。从部队占地至今，争议地一年有效使用三个月，但头佑村小组却谎称一直改种短期作物至今。儋州市政府未经调查和询问，就认定林业部门对头佑村小组予以补偿和头佑村小组一直占地种植，未认定部队向头佑村委会补偿，属认定事实不清、证据不足。（二）《承包土地种植胡椒合同书》未实际履行，是因为部队用地导致不能种植长期作物所致。（三）一审以12963号土地证证明力不足而未采纳，但经儋州市国土局、南丰镇人民政府、头佑村委会及各村民小组负责人2004年7月份现场指界，及测绘、公示等法定程序后，儋州市政府颁发12963号土地证，确认争议地归头佑村委会所有。（四）生效判决并未否认头佑村委会对争议地享有所有权，儋州市政府没有责任确定头佑村小组对争议地享有所有权。争议地事实上是由头佑村委会7个村小组共同所有，并不是头佑村小组独有的土地，不能将该地确权给该村小组所有。二、儋州市政府作出3号处理决定的程序违法。儋州市政府确权时，未要求争议各方提交争议地相关证据，也未组织当事人进行公开听证，听取各方的陈述、辩解和意见，直接作出决定把争议地确定为头佑村小组所有，程序违反《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十二条的规定，严重侵害了头佑村委会的合法权益。三、省政府作出120号复议决定，维持了3号处理决定，属程序违法。四、一审判决适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据；地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。一审审理本案，未适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》，仅适用法律和行政法规，属于适用法律错误。综上所述，一审认定事实不清、证据不足，儋州市政府与省政府作出的被诉行政行为程序违法、适用法律错误，请求：一、撤销一审判决；二、撤销3号处理决定和120号复议决定；三、诉讼费由儋州市政府、省政府负担。   儋州市政府未提交书面答辩意见，于二审询问时称同一审的答辩意见一致。其一审主要答辩理由，一、儋州市政府作出的3号处理决定和省政府作出的120号复议决定认定事实清楚，证据确凿充分。上世纪六十年代开始，头佑村小组在“郎茶山”一带种植橡胶树至八十年代。1989年7月7日，原儋县人民政府作出《关于要求更新老头橡胶树的批复》，同意头佑村小组对“郎茶山”上的橡胶树进行更新。后，头佑村小组于1989年12月16日与原儋县林业局签订《联营造林合同书》，约定由头佑村小组在“郎茶山”、“郎英山”等土地联营种植刚果桉树，面积约300亩。头佑村小组依照约定于1990年初开始造林。1991年，海南××区“郎茶山”等地训练，将“郎茶山”种植的刚果桉树全部损坏，头佑村小组申请政府处理。省政府于1992年6月21日作出第45号《会议纪要》，对部队用地具体位置、土地性质及经济补偿等相关事宜作了规定，其中将1号阵地中心位置位于头佑村小组东南侧的“郎茶山”、面积约270亩的坡地确定属于集体所有，并对头佑村小组补偿2.5万元。由于海南军区已将争议地确定为永久训练场，且每年9月、10月、11月均进行训练，自此头佑村小组无法正常使用该地而改种短期作物。另外，头佑村委会与儋县外贸湛海胡椒联营种植场签订《承包土地种植胡椒合同书》，约定由儋县外贸湛海胡椒联营种植场承包“大炮洞”150亩土地用于种植胡椒。由于“大炮洞”地在部队用地范围内，合同签订后，双方没有实际履行。但“大炮洞”与“郎茶山”不是同一块地。二、儋州市政府作出3号处理决定和省政府作出120号复议决定，适用法律正确，程序合法。头佑村小组于2015年10月对争议地权属申请处理，儋州市政府受理后，依法进行了全面调查核实。儋州市政府在多次协调未果情况下，于2019年1月23日作出处理决定，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款的规定，将争议地确定给头佑村小组所有。省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持儋州市政府作出的处理决定，适用法律正确，程序合法。鉴于目前法律没有规定土地权属争议作出处理决定前必须进行听证，头佑村委会以儋州市政府没有听证为由主张程序违法，没有依据。综上，请求依法驳回头佑村小组的诉讼请求。   省政府答辩称，一、省政府作出120号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。生效（2013）海南二中行初字第183号行政判决认定头佑村小组及当地村民将争议地称为“郎茶山”，头佑村小组自上世纪六十年代初起一直占有、管理、使用该地。头佑村委会上诉称“大炮洞地”与“郎茶山”不是同一地块。在头佑村小组申请确权后，儋州市国土局组织争议双方进行调查询问、听证、调解，后作出3号处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦无不当。省政府作出120号复议决定予以维持，认定事实清楚，适用法律正确。二、省政府的复议程序合法。省政府受理头佑村委会的复议申请后，向头佑村委会作出并送达《行政复议受理通知书》，向儋州市政府作出并送达《行政复议答复通知书》，向头佑村小组作出并送达《参加行政复议通知书》。儋州市政府在法定期限内提交《行政复议答复书》及相关证据材料后，省政府将上述材料向各方予以送达。综上所述，省政府作出120号复议决定认定事实事实、适用法律正确、符合法定程序，一审判决驳回头佑村委会的诉讼请求并无不当，请求驳回上诉，维持原判。   头佑村小组未提交书面意见。   各方当事人一审期间提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，一审认定的“1989年12月16日，头佑村小组与原儋县林业局签订《联营造林合同书》，约定由头佑村委会在‘郎茶山’、‘郎英山’等地联营种植刚果桉树，面积约300亩。头佑村委会依约于1990年初开始造林”、“头佑村委会于1992年10月23日出具一份《关于头佑村造林费用的报告》”的事实有误，上诉事实中的“头佑村委会”应为“头佑村小组”，本院对上述事实予以纠正，并对一审查明的其他事实予以确认。   本院认为，本案审查的是儋州市政府作出的3号处理决定和省政府作出的120号复议决定的合法性，争议焦点是争议地应否确权归头佑村小组所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款规定，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，村农民集体所有的土地按该村农民集体实际使用的土地确定所有权。本案中，儋州市政府提交的《联营造林合同书》《关于要求更新老头橡胶树的批复》《关于头佑村造林费用的报告》《海南省人民政府办公会议纪要》（45）等书面证据、部队上世纪九十年代就其用地向头佑村小组补偿的事实、橡胶一般种植更新年限的常识可以证明，争议地由头佑村小组自上世纪六十年代起管理使用，儋州市政府据此作出3号处理决定，适用上述《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款的规定，将争议地所有权及使用权确定归头佑村小组所有，具有事实根据和法律依据。另外，儋州市政府系经其所属国土部门组织涉案争议双方协调和听证等程序后，在调解未果的情况下作出3号处理决定，其确权程序亦无违法之处。在头佑村于2019年3月21日提起复议申请后，省政府书面审查后，于2020年1月8日作出120号复议决定维持了3号处理决定，虽存在未经审批而超出《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的六十日复议期限的程序瑕疵，但认定事实、适用法律和案件处理结果均无不当。   头佑村委会以《承包土地种植胡椒合同书》及所称部队因在争议地上建设营房向其补偿为由，上诉主张争议地权属。然而，《承包土地种植胡椒合同书》并未实际履行，而且头佑村委会亦未提供证据证明部队补偿的事实，故其上述上诉主张缺乏证据支持，不能成立。头佑村委会还以儋州市政府曾于2005年就争议地向其颁发12963号土地证的事实，上诉主张土地的权属。然而，上述颁证行政行为的合法性已被一审法院和本院的一、二审生效判决予以撤销，该颁证事实不能证明争议地的权属，头佑村委会的上述上诉理由与司法审查的结果不符，亦不能成立。   综上，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，案件处理结果并无不当，应予维持；头佑村委会的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人儋州市南丰镇头佑村民委员会负担。   本判决为终审判决。   审判长 黄胜敏   审判员 李 贝   审判员 陈 焱      二〇二〇年十一月二十七日   法官助理 颜 恺   书记员 王菊青   附相关法律条文:   《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）   第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。   单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。   当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。   在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状   窗体顶端   《窗体顶端   确定土地所有权和使窗体顶端   《确定土地所有权和使用权的若干规定》   （原国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号）   窗体底端   窗体顶端   窗体顶端   窗体顶端   窗体顶端   窗体底端   确定土地所有权和使用权的若干规定   窗体顶端   第二十条村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。   根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。   （一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；   （二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；   （三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。   窗体底端   《海南省土地权属确定与争议处理条例》   第六条土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，《六十条》实施时确定为集体所有的土地，以及《六十条》实施前农村集体经济组织一直使用至申请确权时或者土地权属争议发生时的土地，属于农村集体经济组织的农民集体所有。但依照法律、法规属于国家所有的除外。   根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权：   （一）因村、队、社合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；   （二）因土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；   （三）因农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。   村农民集体所有的土地，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，按目前该村农民集体实际使用的土地确定所有权。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。