浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终853号 上诉人（原审原告）浙江萃能石化有限公司，住所地浙江省浦江县体育场东路**办公楼**。 法定代表人王鹏程，经理。 委托诉讼代理人王红超，江苏汇典律师事务所律师。 委托诉讼代理人张天铭，江苏汇典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）国家税务总局浦江县税务局，住所地浙江省，住所地浙江省浦江县恒昌大道** 负责人程晓明，局长。 出庭行政负责人徐上，副局长。 委托诉讼代理人金海莹，浙江弘哲律师事务所律师。 委托诉讼代理人张晶莹，浙江弘哲律师事务所律师。 上诉人浙江萃能石化有限公司（以下简称萃能石化公司）因与被上诉人国家税务总局浦江县税务局（以下简称浦江税务局）确认行政行为违法一案，不服浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初603号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人萃能石化公司委托诉讼代理人王红超、张天铭，被上诉人浦江税务局出庭行政负责人徐上及委托诉讼代理人金海莹、张晶莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，萃能石化公司于2017年5月22日经浦江县市场监督管理局批准成立，并领取了营业执照，类型为有限责任公司（法人独资），法定代表人王鹏程，注册经营范围为：不带储存经营汽油、柴油、煤油等。2017年5月23日萃能石化公司依法办理了税务登记。2017年6月20日登记认定为一般纳税人，6月23日领取了税控盘。首次开票时间为2017年9月13日。浦江税务局在日常管理中，通过国家税务总局大数据系统票流分析、税务协查等调查措施，发现萃能石化公司存在涉税风险：萃能石化公司上下游企业存在进销项货物品名严重背离的变票行为；同时也没有成品油批发、零售经营资格，却从其上游企业取得购买成品油的增值税专用发票；萃能石化公司所开具的583份发票有581份是顶额开具，因此浦江税务局于2017年11月9日以涉嫌虚开增值税专用发票为由，暂停了萃能石化公司的开票行为。2018年5月10日将萃能石化公司涉嫌虚开增值税专用发票一案移送浦江县公安局立案。2018年6月30日，浦江县公安局以虚开增值税专用发票决定对萃能石化公司予以立案侦查。 原审法院认为，根据《税务登记管理办法》（2014修正）第三条规定，县以上国家税务局（分局）、地方税务局（分局、地方税务局的主管税务机关，负责税务登记的设立登记、变更登记、注销登记和税务登记证验证、换证以及非正常户处理、报验登记等有关事项。《中华人民共和国发票管理办法》(2010修订)第四条规定，国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市国家税务局和地方税务局依据各自的职责，共同做好本行政区域内的发票管理工作。因此，浦江税务局具有相应职责，其主体适格。根据《中华人民共和国发票管理办法》第二十二条规定，开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，并加盖发票专用章。任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：（一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（二）让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。第二十三条，安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据。第三十七条规定，违反本办法第二十二条第二款的规定虚开发票的，由税务机关没收违法所得；虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《国家税务总局关于进一步加强增值税发票管理的通知》[税总发（2017）51号文件]（以下简称税总发（2017）51号文件）规定，…六、实行发票异常数据监控。各地国税机关要积极增值税管理新系统功能优势，以信息比对为抓手，探索建立信息数据分析系统，通过设置风险分析指标触发重点监控，及时发现虚开发票风险并通过管理和执法手段进行有效应对。各地国税机关要结合本地实际，通过购销货物劳务品名比对、发票开具特点分析等方法，对纳税人开票数据进行实时监控分析预警，重点监控发票开具异常指标，如：纳税人是否存在购销不匹配、销售成品油消费税应税产品、进销项明显异常、大部分发票顶额开具、发票开具后大量作废红冲、发票开具金额突增等异常情形。对系统预警的风险纳税人，主管国税机关应及时约谈其法定代表人、财务负责人及其他相关人员。因地址、电话等税务登记信息与实际情况不符无法联系，或者经税务机关两次约谈不到的，以及经过约谈发现纳税人存在虚开发票嫌疑的，主管国税机关暂停其开具发票。排除疑点后，主管国税机关应及时处理，允许其正常开具发票。本案中，浦江税务局在发现萃能石化公司的虚开发票嫌疑后及时锁死税控盘，目的是避免国家遭受相应损失，是依法行使行政职责的行为。因萃能石化公司的法定代表人王鹏程对经营一无所知，而控制人缪永胜又无法及时取得联系，浦江税务局即采取了暂停萃能石化公司开具发票的措施，事后对缪永胜进行了二次约谈和调查取证后，认定萃能石化公司有涉嫌虚开增值税发票犯罪嫌疑，并将案件移送浦江县公安局，该局现已立案侦查，因此，浦江税务局程序上虽然存在轻微瑕疵，但其执法目的正当，实体处理并无不当。萃能石化公司要求确认浦江税务局做出的暂停萃能石化公司开具发票的行政行为违法的诉讼请求，不予支持。萃能石化公司要求对税总发（2017）51号文件进行合法性审查，与法不符，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回浙江萃能石化有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由浙江萃能石化有限公司负担。 萃能石化公司上诉称，一审法院行政判决，缺乏基本的司法公正性。行政诉讼属于“民告官”诉讼，作为行政相对人，本身居于弱势地位，行政诉讼法实施以来，赋予司法机关对于行政行为的监督和居中裁判的职能，才使行政行为在法律允许范围内履行，使其得到一定约束和规制，对于违法行政行为的纠正也起到了重要作用。法院通过司法监督、司法裁判的方式，在维护执法权威、纠正违法行为、维护公众合法权益，构建法治政府、促进依法行政，维护社会秩序稳定的重要作用不言而喻。但是，一审法院的判决，无论是在案件事实认定、证据采纳、法律适用、分析论证、规范性文件审查等方面，很难体现出作为司法中立者应有之公正裁判的法治思维和方式，从判决文书给人的直接感知是“司法在想尽各种办法来维护行政行为的违法性”。一、事实认定方面。一审法院在事实认定方面割裂基本的案件事实，对于浦江税务局的违法行为，以及本案前后发生的重要事实只字不提，刻意取舍案件重要事实及环节，将已产生严重程序违法的行政行为与本身相对独立的公安机关立案予以前后关联，就好像“行政机关发现违法行为，然后移送公安，公安予以立案，以此表明其程序规范、没有违法行为。”真实的案件事实是萃能石化公司响应当地政府招商引资，包括萃能石化公司在内的多家公司，依法在当地注册成立，并按当地要求在当地的浦江石协石化市场运营平台进行经营，财务统一管理。2017年11月9日，萃能石化公司的税盘被莫名关停，浦江税务局没有给予任何解释和相关书面决定。萃能石化公司之后多次了解、提出异议，浦江税务局对于为何关停税盘、萃能石化公司到底违反了什么法律法规、到底存在什么样的违法行为，直至在诉讼时，浦江税务局始终不予正面回应，在多次沟通过程中，浦江税务局说是统一全部关停的，又不是你一家企业。萃能石化公司多次到浦江税务局提出疑问、询问为何关停、督促调查、并告知要通过打官司来维权的情况下，浦江税务局才向萃能石化公司的负责人（即多次当面向浦江税务局提出异议，在被关停了三个月后）进行第一次询问，但整个询问的过程和内容，没有提出过任何关于萃能石化公司存在哪些违法行为、为何被关停等内容。在庭审程序中，浦江税务局所列举的证据浦江税务局在关停前后、以及萃能石化公司前后多次提出异议和询问的过程中从未提起过，没有给予萃能石化公司解释和申辩的机会。萃能石化公司是依法成立的公司，具有相关的经营资质，每一笔交易都是合法的真实交易，通过浦江税务局与其他税务机关的税务核查也可以证明合同交易的真实性及合法性，税务核查没有一起能够证明萃能石化公司存在违法行为。税务发票票面金额是浦江税务局核定为10万元版的票额，油品合同本身就是大金额合同，这既是客观事实也是市场情况，以1000万元合同金额为例，通过10万元发票，如何开具发票，任何人都能得出结论，浦江税务局如果是以萃能石化公司存在多项顶额开具发票，存在嫌疑，完全可以向萃能石化公司释明，萃能石化公司可以提供合同交易情况等予以解释，浦江税务局也完全可以向浦江石化运营平台的主办会计了解情况，但是，浦江税务局什么都没有做。无奈之下，萃能石化公司依法提起行政诉讼，浦江税务局得知诉讼情况后，为避免自己败诉或诉讼拖延或“打击报复”，在关停长达近7个月后，向当地公安机关移送，不符合常理，不符合行政与刑事程序对接要求。公安机关已立案2年了，到目前为止没有对萃能石化公司采取任何调查询问。一审法院采用割裂案件基本事实的认定方法，只能导致事实认定不清和违法行为“背书”的法律后果。二、证据采信方面。一审法院对于萃能石化公司的举证证明目的，判决文书表述模糊混乱，甚至曲解证明目的。对于浦江税务局的证据，萃能石化公司对其证据的真实性及证明目的提出质疑，并非是对其真实性一概认可。其次，行政诉讼的举证，应当是行政机关在实施行政行为程序中的相关证据，但是，浦江税务局提供的多数证据，都是后续为应付行政诉讼而收集的证据，或是在作出行政行为后，才开始收集的证据，这些证据在庭审之前萃能石化公司从没有看到过也没有让萃能石化公司申辩解释过。浦江税务局试图通过庭审程序来完善行政行为的合法性不当，法院应不予采信。此外，一审认定“因萃能石化公司的法定代表人王鹏程对经营一无所知，而控制人缪永胜又无法取得联系”所以，不能按照税总发（2017）51号文件的要求进行约谈。对于此项事实，违背客观事实，更不符合常理，浦江税务局庭审中的虚假陈述，萃能石化公司当庭请求保留追究其虚假陈述的法律责任。税总发（2017）51号文件明确规定了暂停开票的程序要求，这是行政机关实施行政行为的合法性的关键证据，但浦江税务局对于自己的陈述在没有提供任何证据的情况下，一审法院依据什么来认定如此重要的事实。三、法律适用方面。浦江税务局在庭前证据目录所附行政行为合法性依据及书面答辩状和庭审答辩中均承认，实施行政行为的依据是税总发（2017）51号文件，并未引用适用其他法律法规依据，但一审法院在引用证明行政行为合法性方面，却引用了浦江税务局未引用的法律法规依据，不符合行政诉讼中对于行政行为依据的举证规则。此外，任何行政行为的实施，应保证当事人有充分的陈述与申辩权，这是行政法最基本的原则，也是行政相对人最基本最重要的程序权利，是行政法程序正当原则的基本要求。税总发（2017）51号文件也明确规定了“暂停开票”的程序性要求，但是，浦江税务局并未采取任何程序性行为，退一万步说，如果真的联系不上企业负责人，那为什么不按该文约谈主办会计呢，主办会计属浦江当地会计事务所，且是石化平台运行的对接会计，也是与浦江税务局实务对接、税控盘实际操作的会计，浦江税务局对此应非常清楚。然一审法院对这一严重程序违法行为，却描述为浦江税务局程序上虽然存在轻微瑕疵，对此，萃能石化公司不认同，将剥夺相对人陈述申辩权的具体行政行为认定为轻微程序瑕疵，是对行政法律法规的严重误解，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第69条之规定，做出判决，适用法律错误。四、规范性文件审查方面。一审中萃能石化公司依法提起对浦江税务局适用的唯一依据税总发（2017）51号文件提出合法性审查，但一审法院却称“与法不符，不予支持”，此违背了行政诉讼法的相关规定。上诉请求：撤销原审判决，改判支持萃能石化公司一审诉请或发回重审，由浦江税务局承担本案的诉讼费用。 被上诉人浦江税务局答辩称，一、一审认定事实清楚，证据充分。原审认定的浦江税务局通过大数据系统票流分析认定萃能石化公司顶额开具发票等事实清楚。萃能石化公司诉称浦江税务局提供的多数证据系后续为应付行政诉讼而收集或在已经作出行政行为后才开始收集与事实不符。从形式上看，有些证据是在暂停开票之后形成，但这不影响证据的合法性。（一）大数据系统票流分析和发票证据上的时间是从电脑上提取并打印为纸质证据的时间，而不是证据的形成时间。浦江税务局发现以上证据的时间是在暂停开票前，也正是从该证据材料中发现萃能石化公司有虚开发票的嫌疑，才对其进行控票处理。（二）根据税总发（2017）51号文件规定，有以上第一项证据，浦江税务局有权暂停其开具发票，但是浦江税务局为了进一步明确萃能石化公司的行为不但涉嫌违法而且涉嫌犯罪，于2018年5月10日将萃能石化公司涉嫌虚开增值税专用发票一案移送公安立案。2018年6月30日，浦江县公安局对萃能石化公司涉嫌虚开增值税专用发票立案侦查，充分证明了萃能石化公司涉嫌虚开增值税专用发票之事实。二、浦江税务局暂停萃能石化公司开具发票的行为合法。（一）实体合法。浦江税务局一审中提供了《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国发票管理办法》等文件，并非如萃能石化公司所述的只有税总发（2017）51号文件，依据相关规定，萃能石化公司依法享有对浦江税务局虚开增值税发票进行管理的职权，浦江税务局根据法律法规及税总发（2017）51号文件对萃能石化公司暂停其开具发票有法可依。（二）程序合法。税总发（2017）51号文件规定，纳税人是否存在购销不匹配、销售成品油消费税应税产品、进销项明显异常、大部分发票顶额开具、发票开具后大量作废红冲、发票开具金额突增等异常情形。对系统预警的风险纳税人，主管国税机关应及时约谈其法定代表人、财务负责人及其他相关人员。因地址、电话等税务登记信息与实际情况不符无法联系，或者经税务机关两次约谈不到的，以及经过约谈发现纳税人存在虚开发票嫌疑的，主管国税机关暂停其开具发票。排除疑点后，主管国税机关应及时处理，允许其正常开具发票。本案的税务登记信息中萃能石化公司的法定代表人系王鹏程，浦江税务局在发现萃能石化公司的虚开发票嫌疑后及时联系王鹏程，经查得知其系挂名法定代表人，对公司经营一无所知，其也不告知公司的实际控制人或相关人员的信息及联系方式，导致税务登记信息与实际情况不符无法联系。浦江税务局考虑到情况紧急，虚开增值税专用发票的涉税案件具有快速登记、快速虚开、快速走逃的特征和团伙化、专业化、跨地域流窜作案的特点，为了加强增值税发票管理，避免造成国家税款损失，打击遏制虚开增值税发票违法行为，维持国家正常的税收秩序，浦江税务局只有采取暂停其开具发票的最有效措施。之后，王鹏程提供了签署时间为2018年1月22日的说明，告知浦江税务局实际控制人为缪永胜，于2018年2月9日约谈，程序上合法。萃能石化公司所述其多次到浦江税务局处问询，在被关停3个月后，才进行第一次讯问，违背客观事实。三、萃能石化公司对税总发（2017）51号文件合法性审查的诉讼请求与法不符。萃能石化公司在一审的诉讼请求为，要求对税总发（2017）51号文件进行合法性审查，行政诉讼法明确将规范性文件合法性审查定位为间接的附带审查，即对案件有关的条款进行审查，而不是独立的直接审查，即法院不是规范性文件的备案审查机关，无权也无义务对规范性文件的全部内容逐条进行审查，对不属于争议范围的规范性文件条文内容，不纳入司法审查范围。萃能石化公司要求对全文审查的诉讼请求，显然不符合行政诉讼法的规定。 二审期间，萃能石化公司向本院提交以下证据，证据一，发票的领用簿原件，证明萃能石化公司向浦江税务局申请领用发票，浦江税务局核定给萃能石化公司票面金额为10万元的发票；证据二，电子采购合同四份，证明案涉交易的真实性。 浦江税务局对上述证据质证认为，对于证据一的真实性、合法性有异议，系没有加盖任何单位公章的打印的书面材料，对其关联性有异议，即使当时核定的是10万元，如果业务需要，随时可以向税务机关申请票面金额高的税款发票；对于证据二的真实性、合法性、关联性有异议，即使有真实的合同，也不能证明有真实的交易。 本院对上述证据认证如下，上述证据的真实性有待于进一步核实，且即使真实，也与本案争议的问题缺乏实质关联性，本院对其证据效力不予认定。 二审期间，浦江税务局未向本院提交新证据。 经审理，对原审法院查明的事实予以认定。 本院认为，浦江税务局于2017年11月9日以涉嫌虚开增值税专用发票为由暂停萃能石化公司的开票行为之后，于2018年5月9日将萃能石化公司就其涉嫌虚开增值税专用发票的行为移送浦江县公安局，浦江县公安局已于2018年6月30日作出立案决定书[浦公（经）立字（2018）10859号]，对案涉虚开增值税专用发票嫌疑的行为进行刑事立案侦查。该涉嫌虚开增值税专用发票的行为涉嫌犯罪，可能损害国家利益，本案在上述公安机关的处理有明确结论之前，原审法院作出实体判决不当，本院予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初603号行政判决； 二、驳回浙江萃能石化有限公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱红彦 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年十一月二十六日 代书记员 董亚光