贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1121号上诉人（一审原告）丹寨县兴仁镇兴仁村民委员会。法定代表人陈章友，主任。委托代理人罗文龙，男,汉族。委托代理人杨通祥，男,汉族。被上诉人（一审被告）丹寨县人民政府。法定代表人徐刘蔚，县长。委托代理人潘毅。被上诉人（一审被告）黔东南苗族侗族自治州人民政府。法定代表人罗强，州长。委托代理人莫我进。一审第三人丹寨县兴仁镇龙坡村民委员会。法定代表人刘金成，主任。上诉人丹寨县兴仁镇兴仁村民委员会（以下简称兴仁村委会）诉被上诉人丹寨县人民政府、黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称黔东南州人民政府）、一审第三人丹寨县兴仁镇龙坡村民委员会（以下简称龙坡村委会）林地权属处理决定及复议决定一案，贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院作出（2020）黔26行初9号行政判决。兴仁村委会不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院经审理查明，兴仁村委会与龙坡村委会争议的林地，兴仁村委会称为“红岩大冲”、龙坡村委会称为“胡家山、姊妹坡”。争议林地位于兴仁××驻地东北面，距其约三公里；位于龙坡村驻地以西面，距其约三公里，坐落在兴仁镇辖区内红岩河东岸，面积615.1亩。兴仁村委会将争议范围内的林地称为“王家坟、木头坡、姊妹岩、红岩大冲、四方岩、猫洞”等；龙坡村委会将争议范围内的林地称为“胡家山、姊妹坡、麻雀冲、牛冲、木头坡”等。1995年，丹寨县原国土资源局将该争议林地列为土地界线争议。兴仁村委会向政府部门申请调处。丹寨县兴仁镇人民调解委员会（以下简称兴仁镇调解委员会）曾组织争议双方进行调解，并于2011年11月9日达成协议。2017年3月29日，兴仁村的村民罗有良以其持有1998年《土地承包经营权证》，该协议侵害其土地承包经营权为由，提起民事诉讼，请求确认该协议无效。丹寨县人民法院于2017年6月1日作出（2017）黔2636民初215号民事判决，以争议林地未经行政程序解决及《土地承包经营权证》未经依法否定为由，判决兴仁镇调解委员会于2011年11月9日组织争议双方达成的调解协议无效。在丹寨县人民政府进行调处的过程中，兴仁村委会提供有其村民罗有林持有1955年丹证字第94号《土地房产所有证》登记的“红岩冲”土地，村民罗友良、杨通林、杨通海、杨通友、杨通祥等户持有1998年《土地承包经营权证》登记的“红岩、四方岩、猫洞”等承包地，主张享有争议林地的所有权；龙坡村委会以1987年丹公证字第45号、1989年丹公证字第47号、1989年丹公证字第87号《丹寨县公证处公证卷宗》记载的造林合同，村民刘德伟、杨通美、刘德伍等户持有1998年《土地承包经营权证》登记的“摆老机”承包地，主张享有争议林地的所有权。丹寨县人民政府于2019年7月10日作出丹府行处字第［2019］1号《山林权属争议处理决定书》（以下简称1号处理决定），认定兴仁村委会提供1955年的《土地房屋所有证》为有效证据，但不足以覆盖整个争议林地。兴仁村委会提供其农户1998年的《土地承包经营权证》，属土地争议期间颁发的证书，不具有证明效力。龙坡村委会提供于1987年1月17日、1989年3月14日、1989年5月5日签订的《造林合同》属有效证据，已证明龙坡村委会对争议林地长期占有和管理经营的事实。根据龙坡村委会提供《造林合同》和兴仁镇调解委员会于2011年11月9日主持达成的《调解协议书》，可认定龙坡村委会在争议林地内享有部分权属。龙坡村委会提供其农户1998年的《土地承包经营权证》，所记载的土地为责任田，且双方对该田没有争议，与争议案件无关联性。丹寨县人民政府作出的1号处理决定：一、争议林地西北面归兴仁村委会所有，四至界线为东抵乌毕王家坟，西抵红岩河，南抵姊妹坡与红岩大冲（牛冲）、木头坡之间山冲，北抵摆捞（杨友先）山，面积305.7亩；二、争议林地东南面归龙坡村委会所有，四至界线为东抵坡头，西抵乌毕王家坟，南抵宰杠（胡正林）山冲，北抵摆捞（杨友先）山和姊妹坡、与红岩大冲（牛冲）、木头坡之间山冲，面积309.4亩；三、“红岩大冲”林地权属确认后，山内原有的耕地、坟墓管理者不变。兴仁村委会不服，申请行政复议。黔东南州人民政府作出黔东南府复议字［2019］105号行政复议决定（以下简称105号复议决定），维持丹寨县人民政府作出的1号处理决定。兴仁村委会仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销丹寨县人民政府作出的1号处理决定和黔东南州人民政府作出的105号复议决定。一审法院认为，按照《贵州省林地管理条例》第二十条第一项的规定，争议各方只有一方持有有效证据，争议林地应当明确给持有有效证据的一方。兴仁村委会提供1955年颁发的丹证字第94号《土地房产所有证》，登记的“红岩大冲”林地仅为整个争议林地中的一部分，不足以覆盖整个争议林地，丹寨县人民政府依据兴仁村委会提供该土地房产所有证，将争议林地中的一部分林地所有权处理归兴仁村委会享有，符合法律、法规的规定。按照国家土地管理局1995年《土地登记规则》第十七条的规定，土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记。1997年公布的《贵州省土地登记条例》第二十五条第一项的规定，土地权属争议尚未解决，应当作出暂缓登记的决定。1995年，丹寨县原国土资源局已将该争议林地列为土地界线争议。因此，兴仁村委会提供其农户1998年的《土地承包经营权证》，属土地争议期间登记并颁发的权属证书，不能作为其享有土地权属的依据。按照《贵州省林地管理条例》第二十条第三项的规定，处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，争议各方都无有效证据的，在争议林地内，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理。对争议林地中的另一部分林地，由于兴仁村委会和龙坡村委会均未提供人民政府核发有效的土地所有权证书，证明其享有该林地的所有权，故丹寨县人民政府按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理，将争议林地中的另一部分林地所有权处理归龙坡村委会享有，符合法律、法规的规定。黔东南州人民政府作出行政复议决定，维持丹寨县人民政府作出的1号处理决定正确。兴仁村委会提出的诉讼理由不能成立，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回丹寨县兴仁镇兴仁村民委员会的诉讼请求。上诉人兴仁村委会不服，向本院提起上诉。上诉请求：一、撤销一审判决；二、依法撤销丹寨县人民政府于2019年7月10日作出的1号处理决定；责令丹寨县人民政府以1998年颁发的《土地承包经营权证》为依据，向上诉人村民罗有良（继承人罗文龙）、杨通海、杨通林、杨通友、杨通祥、罗文科、杨通胜、杨通贵等颁发《林权证》。事实和理由：首先，兴仁村委会在兴仁村中营二组驻地东北面约三公里红岩河东有一幅山林山地，地名红岩大冲。1955年第一被上诉人丹寨县人民政府向上诉人颁发的《土地房产所有证》，证号为:丹证字第94号;并明确了四抵。从1955年起，历经1964年的四固定、1980-1983的分田到户，直至1986年以前一审第三人龙坡村委会对此地块的所有权属都不提出任何异议。其次，1987年至1992年间，龙坡村委会多次组织群众越界造林，曾报请兴仁政府和林业站进行调处。1998年10月8日，丹寨县人民政府依法向我兴仁村中营二组罗有良、杨通海、杨通林、杨通友、杨通祥、罗文科、杨通胜、杨通贵等颁发了《土地承包经营权证》。2008年过后，一审第三人龙坡村委会将其经营管理的龙坡林场林木出卖给案外人段元江，段元江将此地林木转让给张有福，张有福则越界采伐我村林木，已依法受到刑事处罚。2014年，上诉人到丹塞县人民政府请求处理本案，并向丹寨县人民政府提交相应证据材料佐证争议山林系上诉人所有并一直经营管理。2019年7月10日，丹寨县人民政府作出1号处理决定。上诉人不服，向黔东南州人民政府提出复议，黔东南州人民政府作出的105号复议决定，维持丹寨县人民政府的上述决定。最后，上诉人认为被上诉人认定证据错误，丹寨县人民政府向上诉人颁发的丹证字第94号《土地房产所有证》，登记的“红岩大冲”土地所有权系上诉人所有。同时在1998年，上诉人的村民已经取得了政府颁发的《土地承包经营权证》，确认上诉人对案涉林地的所有权，但丹寨县人民政府始终不作为，不向上诉人颁发《林权证》，严重损害上诉人合法权益。被上诉人丹寨县人民政府二审答辩称：上诉人持有的1955年94号《土地房产所有证》从证书面上看，只登记“红岩大冲”山一幅及四至，并未注明包含姊妹岩、王家坟、猫洞、四方岩、大冲、木头坡山林。上诉人以从1955年起历经1964的四固定、1980-1983年的分田到户，直至1986年一审第三人对此地所有权属都不提出任何异议，1975年建立龙坡林场时上诉人也未提出主张作为长期管理和全部享有争议山权属的证据，上诉人在行政处理阶段只提供1955年的94号《土地房产所有证》外，并没提供其他相关证据。上诉人称1995至1998年三年期间，在答辩人已××本案林地争议后才向××村村民颁发《土地承包经营权证》的行政行为，这不是事实，上诉人与一审第三人发生争议至答辩人作出处理决定过程中，收到上诉人提交的与一审第三人于2011年11月9日签订的《调解协议书》，且该《调解协议书》已经丹寨县人民法院判决无效。兴仁镇政府在没有处理好争议的前提下，向上诉人村民颁发《土地承包经营权证》是过失行为。上诉人诉请责成答辨人以1998年《土地承包经营权证》为依据向其村民颁发《林权证》的主张不属于本案争议确权范畴，答辨人对上诉人与一审第三人林权争议的处理事实清楚，证据充分，适用法规条款正确，调处程序合法，敬请人民法院驳回上诉人全部上诉请求。被上诉人黔东南州人民政府二审答辩称：本府作出的行政复议决定程序合法：被答辩人不服丹寨县人民政府作出的1号处理决定，依法向本府申请行政复议，本府依法予以受理，并按照程序送达相关材料。丹寨县人民政府收到提出行政复议答复通知书后，按时提交了作出行政行为的证据、依据、有关材料和行政复议答复书。经延期审理，于2019年12月12日依法作出行政复议决定，并送达当事人。本案中，被答辩人持有的94号《土地房产所有证》四至不清，丹寨县人民政府在组织双方当事人协商不能解决的情况下依职权依法对争议山场确定权属，符合上述法律规定。被答辩人提供的1998年《土地承包经营权证书》、《土地承包经营权登记表》属争议期间登记颁发的证书，不能作为主张争议山场所有权的有效证据;94号《土地房产所有证》证明对争议山场的部分林地享有所有权的有效证据，龙坡村委会持有经公证的三份《造林合同》等属于能够证明对争议山场部分林地有长期经营管理事实的有效证据，丹寨县人民政府结合争议林地内的实际情况，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则，作出的处理决定，并无不当。请求驳回上诉人全部诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是丹寨县人民政府政府作出的处理决定和黔东南州人民政府作出的复议决定是否合法。第一，根据《贵州省土地管理条例》第七条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”规定，丹寨县人民政府对本案林地争议有权作出行政处理决定，黔东南州人民政府作为丹寨县人民政府的上一级人民政府，有权作出复议决定。第二，根据《林木林地权属争议处理办法》第三条：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”、第九条：“处理县内权属争议，以县级以上人民政府依法发给的山林权证为处理依据，但山林权证错发的除外；无山林权证的，参考合作化时期或土地改革时期的有效权属凭证”，丹寨县人民政府依据兴仁村委会提交的《土地房产所有证》、龙坡村委会提交的《造林合同》、综合考虑林地的位置及现状，以有利于群众生产生活为目的，将争议林地分别确权给上诉人及一审第三人并无不当。第三，本案林地行政确权程序的启动，系因兴仁村与龙坡村对“红岩大冲”林地的归属存在争议，且存在争议多年。兴仁村委会提供其农户持有的1998年颁发的《土地承包经营权证》，系争议期间取得的权属证书。行政机关有权对提起确权的各方当事人提交的证据，根据法律法规的规定、林地的历史沿革和管护情况，进行综合分析判断而得出结论。其不采信兴仁村委会提供其农户持有的1998年颁发的《土地承包经营权证》并无不当。第四，黔东南州人民政府经过受理、通知答复和举证、审查等程序后，作出维持原行政行为的复议决定，并无不当。综上，兴仁村委会请求撤销处理决定和复议决定的依据不足，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律法规正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人丹寨县兴仁镇兴仁村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  徐海艳审判员  田一铭审判员  龙 雨二〇二〇年十一月九日法官助理张利利书记员时薇