浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1824号上诉人（原审原告）胡建昆，男，1971年11月22日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路**。法定代表人曾瑞华，区长。上诉人胡建昆因与被上诉人温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）不履行未登记建筑调查认定职责一案，不服温州市中级人民法院于2020年8月24日作出的（2020）浙03行初51号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年10月16日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告胡建昆涉案房屋坐落于温州市瓯海区××街道××村××路××号，未办理相关产权登记手续，处于温州市人民政府作出的温政土房瓯［2018］38号《关于对瓯海区潘桥街道仙门村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》确定的征收集体土地范围内。2019年12月2日，原告向被告瓯海区政府邮寄提交《未登记房屋调查认定申请书》，称涉案房屋涉及征迁，但有关部门未依法对该房屋进行认定，故申请被告对该房屋进行认定。被告次日收件后，未作答复。2019年12月10日，温州市瓯海区综合行政执法局作出［2019］第009-054号《违法建筑认定立案审批表》，对涉案房屋决定立案查处。原告认为被告未予答复的行为构成行政不作为，提起本案诉讼，请求确认被告瓯海区政府未在法定期限内对原告提出的未经登记建筑调查认定申请作出处理违法，并责令被告瓯海区政府履行法定职责，对原告涉案申请作出处理。原审法院认为：涉案房屋系集体土地上的房屋，位于温州市瓯海区××街道××村××村改造工程范围内。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十九条第二款规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设或者实施城市、村庄和集镇规划进行旧城、旧村改造，需要使用土地，经依法批准收回农民集体所有的土地使用权的，对土地使用权人给予适当补偿；地上建筑物，根据其实际价值予以合理补偿。而集体土地上的建筑物既有可能是依法登记的建筑物，也有可能是未办理登记手续的建筑物。因此，要对其进行合理征收补偿，则必须对征收集体土地所涉及的地上未登记房屋进行调查、认定等，以便明确其是属于可视同合法建筑，或属于违章建筑，等等，进而确定补偿与否。但目前法律、行政法规对征收集体土地所涉及的地上未登记房屋的调查、认定和处理程序，没有明确规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记；第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发［2013］101号）第二条、第三条规定，征收土地公告发布后，各区房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）等有关规定，公布房屋补偿范围、组织房屋情况调查等。本案中，温州市瓯海区综合行政执法局已对涉案房屋是否属于违法建筑立案调查，因此，原告再行起诉要求判令被告对涉案房屋进行调查认定，已无必要。如今后原告对温州市瓯海区综合行政执法局的认定处理不服，依法可以另行救济；如原告对涉案房屋是否符合相关的补偿条件不服，亦可针对后续的补偿行为寻求救济。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回原告胡建昆的起诉。胡建昆上诉称：原审法院裁定驳回起诉明显错误。一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。”温政办［2012］74号《温州市人民政府办公室关于印发温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法的通知》规定：“对未登记房屋的初步认定结论、复查结论及复核结论均应公示。各环节认定结论生效后，均应出具由区人民政府（或功能区）未登记房屋认定机构统一制作的未登记房屋认定书，并由所在地街道办事处（乡镇政府）或建设项目牵头单位送达当事人。”2019年7月1日施行的温瓯政发［2019］36号《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》“三、认定标准”第6条规定“本行政区域内因历史原因造成的未登记房屋，经区人民政府依法认定的，可视为合法房屋。”从上述规定可知，无论根据法律还是温州市乃至瓯海区的文件都规定被上诉人作为区政府负有对未登记房屋进行调查认定的法定职责。二、未登记房屋调查认定和违法建筑的处理决定是不同且独立的两个程序。未登记房屋调查认定职责只有区政府有权实施，综合执法局作出违法建筑的处理决定并不妨碍区政府作出未登记房屋调查认定。事实上，根据以上法律的规定，只要房屋列入了征迁范围，对于未登记房屋只能由区政府启动未登记房屋调查认定程序，执法局已无权参与再来调查违建。未登记房屋调查认定程序本身是法律规定的对被征收户有利的权利保证。在拆迁不成的情况下，区政府不主动启动未登记房屋调查认定程序，放任甚至指示综合执法局启动拆违认定处罚程序，试图达到少补偿甚至不补偿目的。原审法院不顾法律和事实，不顾审判程序，不开庭审理，直接以执法局作出过处理为由驳回起诉明显错误，严重侵害了上诉人权益。综上，请求撤销原审裁定，责令温州市中级人民法院受理本案。被上诉人瓯海区政府在法定期限内未提交书面答辩意见。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，涉案房屋系集体土地上的房屋。目前法律、行政法规对征收集体土地上未登记房屋的调查、认定和处理程序，没有明确规定。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条第四款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，征收土地的，要对被征收土地上的附着物给予补偿，补偿标准由省、自治区、直辖市规定。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条、第二十九条第一款第三项规定，市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准；地上建筑物，按照城市房屋拆迁的有关法律、法规予以补偿。《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发〔2013〕101号）第二条、第三条规定，征收土地公告发布后，各区房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）等有关规定，公布房屋补偿范围、组织房屋情况调查等；征收集体土地涉及房屋补偿方式、补偿标准、奖励和补助，参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》和温政发〔2012〕19号《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知》等有关规定执行。温瓯政发〔2019〕36号《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》在第四节后续处理程序中规定：“……2.对未经登记房屋不属于视同合法部分，未登记房屋尚未灭失的，温州市瓯海区综合行政执法局根据有关规定依法作出处理决定书；未登记房屋已经灭失的，温州市瓯海区综合行政执法局根据有关规定出具认定意见书。3.区综合行政执法局出具的处理决定书或认定意见书作为实施单位（或属地镇街）签约或区房屋征收部门报请作出征收补偿决定（责令交地决定）的依据。”本案中，对于涉案集体土地上未登记房屋，温州市瓯海区综合行政执法局已经作出《违法建筑认定立案审批表》，对涉案房屋是否属于违法建筑立案调查。如上诉人对温州市瓯海区综合行政执法局的认定处理不服，依法可以另行救济。在此情形下，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，符合本案实际。另，如果上诉人对涉案房屋是否符合相关的补偿条件不服，可针对后续的补偿行为寻求救济，原审法院已做释明。综上，原审裁定依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇二〇年十一月二十七日书记员  张维