四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终595号 上诉人（原审原告）李洪川，男，1975年1月9日出生，汉族，住四川省成都市双流区。 上诉人（原审原告）刘兴琼，女，1949年3月13日出生，汉族，住四川省成都市双流区。 委托代理人李洪川（上诉人刘兴琼之子），男，1975年1月9日出生，汉族，住四川省成都市双流区。 被上诉人（原审被告）四川省自然资源厅（原四川省国土资源厅），住所地四川省成都市青羊区百卉路**。 法定代表人孙建军，厅长。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街**。 法定代表人陆昊，部长。 上诉人李洪川、刘兴琼因诉被上诉人四川省自然资源厅（原四川省国土资源厅）不履行查处土地违法行为法定职责、被上诉人中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）土地行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初884号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定，李洪川、刘兴琼向原四川省国土资源厅邮寄递交《请求履行职责查处倒卖土地申请书》，请求：1.彻查四川省成都天府新区华阳街道办事处（原四川省成都市双流区人民政府华阳街道办事处，以下简称华阳街道办）涉嫌倒卖农村集体土地的违法行为；2.如构成犯罪依法将案件移送司法机关，依法追究相关责任人刑事责任；3.依法将受理情况、查处结果书面答复申请人。原四川省国土资源厅收到查处申请后，于2018年4月20日向原成都市国土资源局作出《四川省国土资源厅办公室关于督办李洪川、刘兴琼举报问题的函》，要求原成都市国土资源局对李洪川、刘兴琼反映的线索立即组织调查核实，依法依规妥善处理并回复举报人，并将调查核实及处理情况报原四川省国土资源厅。2018年5月17日，原成都市国土资源局向原四川省国土资源厅执法监察局作出《成都市国土资源局关于李洪川、刘兴琼举报问题办理情况的函》，主要内容为：经核实，华阳街道办在完成清河村7组拆迁工作后进行土地管护，并未将剩余农村集体土地进行倒卖，举报人反映华阳街道办涉嫌倒卖土地情况不属实；四川天府新区成都管理委员会规划建设国土局已于2018年5月3日将上述情况反馈举报人李洪川。2018年6月19日，李洪川、刘兴琼向自然资源部邮寄提交行政复议申请书，请求：1.依法确认原四川省国土资源厅收到申请人递交的《请求履行职责查处倒卖土地申请书》逾期未作出答复的行为违法；2.责令原四川省国土资源厅彻查华阳街道办涉嫌倒卖农村集体土地的违法行为，并依法将受理情况、查处结果书面答复申请人。自然资源部2018年6月25日收到申请后，于同月28日向原四川省国土资源厅发出自然资复议〔2018〕402号（答）《行政复议通知书》。自然资源部在收到原四川省国土资源厅提交的《行政复议答复书》及相关证据材料后，经审查，于2018年8月24日作出自然资复议〔2018〕402号（决）《行政复议决定书》（以下简称402号复议决定），并于同月29日邮寄送达李洪川、刘兴琼。402号复议决定的主要内容为：依据2020年1月1日以前施行的《中华人民共和国土地管理法》《国土资源行政处罚办法》《四川省土地监察条例》相关规定，李洪川、刘兴琼请求查处华阳街道办涉嫌倒卖集体土地的行为，不属于原四川省国土资源厅的管辖范围，原四川省国土资源厅没有查处的法定职责；同时，原四川省国土资源厅将该举报事项转原成都市国土资源局办理，四川天府新区成都管理委员会规划建设国土局综合执法大队已于2018年5月3日将调查处理情况反馈给李洪川、刘兴琼；依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回李洪川、刘兴琼的行政复议申请。李洪川、刘兴琼不服，提起本案行政诉讼，请求：依法确认原四川省国土资源厅针对李洪川、刘兴琼递交的《请求履行职责查处倒卖土地申请书》逾期未作出答复的行为违法；判令原四川省国土资源厅对华阳街道办倒卖农村集体土地的违法行为进行查处并将受理情况、处理结果书面回复李洪川、刘兴琼；撤销自然资源部作出的402号复议决定。 以上事实，有《请求履行职责查处倒卖土地申请书》《四川省国土资源厅办公室关于督办李洪川、刘兴琼举报问题的函》《成都市国土资源局关于李洪川、刘兴琼举报问题办理情况的函》、行政复议申请书、402号复议决定、送达邮寄凭证等证据证实。 一审法院认为，李洪川、刘兴琼起诉要求确认原四川省××期未作出答复的行为违法，并责令原四川省国土资源厅依法履行对华阳街道办涉嫌违法倒卖集体土地的行为进行查处的法定职责。从李洪川、刘兴琼提交的查处申请可以看出，李洪川、刘兴琼系要求原四川省国土资源厅对华阳街道办涉嫌非法倒卖农村集体土地的行为进行查处，并依法追究相关责任人刑事责任。根据2020年1月1日以前施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《国土资源行政处罚办法》第五条、《四川省土地监察条例》第十条之规定，李洪川、刘兴琼请求查处华阳街道办涉嫌违法倒卖集体土地的行为，不属于应当由原四川省国土资源厅直接查处的土地违法案件，原四川省国土资源厅没有直接查处并书面回复李洪川、刘兴琼的法定职责。同时，根据本案查明的事实，原四川省国土资源厅收到李洪川、刘兴琼的查处申请后，已经以书面方式转交原成都市国土资源局进行调查核实、依法妥善处理并回复举报人，符合《国土资源行政处罚办法》第十条的规定，并无不当。因此，自然资源部收到李洪川、刘兴琼要求确认原四川省国土资源厅收到其递交的《请求履行职责查处倒卖土地申请书》逾期未作出答复的行为违法并责令原四川省国土资源厅履行查处华阳街道办涉嫌倒卖集体土地行为的法定职责，将受理情况、查处结果书面回复李洪川、刘兴琼的行政复议申请后，经审查，于法定期限内作出402号复议决定，驳回李洪川、刘兴琼的行政复议申请，事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，李洪川、刘兴琼的诉讼主张不能成立，一审法院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李洪川、刘兴琼的诉讼请求；一审案件受理费50元，由李洪川、刘兴琼负担。 上诉人李洪川、刘兴琼上诉称，原四川省国土资源厅收到李洪川、刘兴琼提交的申请后逾期未作出答复的行为明显严重违法；原四川省国土资源厅对李洪川、刘兴琼申请查处的案件负有督办或直接查处的法定职责，案涉违法行为符合其直接督办、查处的条件，原四川省国土资源厅收到李洪川、刘兴琼的查处申请后应当将该案挂牌督办或直接查处，其未依法履行法定职责。自然资源部逾期作出402号复议决定，并且未组织听证，未提供原四川省国土资源厅在法定期限内进行行政复议答复的证据和自然资源部作出402号复议决定之前经过审批、讨论的证据，行政复议程序违法；自然资源部未严格审查原四川省国土资源厅的被诉行为，402号复议决定实体违法。一审法院审判程序严重违法：一审开庭时，自然资源部的负责人和工作人员均未出庭，仅委托下级机关四川省自然资源厅的工作人员作为代理人参加诉讼，一审法院不同意李洪川、刘兴琼提出的休庭申请，强行开庭；自然资源部委托四川省自然资源厅工作人员出庭应诉依据的是自然资办函〔2018〕459号文件，李洪川、刘兴琼要求对自然资办函〔2018〕459号文件的合法性进行审查，一审法院未予答复，属于遗漏李洪川、刘兴琼的诉讼请求；一审合议庭成员进行了变更，但未及时告知当事人，在开庭后才告知李洪川、刘兴琼。一审判决依据不足，认定事实不清，适用法律、法规错误。李洪川、刘兴琼上诉请求：撤销一审法院（2018）川01行初884号行政判决，将本案发回重审或依法改判。 被上诉人四川省自然资源厅答辩称，原四川省国土资源厅收到李洪川、刘兴琼的查处申请后及时组织调查核实，并已将调查结果反馈李洪川、刘兴琼，充分保障了李洪川、刘兴琼的合法权益；原四川省国土资源厅不具有对李洪川、刘兴琼申请事项直接进行查处的职责，原四川省国土资源厅责成原成都市国土资源局调查核实，符合法律规定；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；李洪川、刘兴琼的上诉请求不能成立。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 被上诉人自然资源部在二审中未作答辩。 二审中，各方当事人未提交新证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 李洪川、刘兴琼要求原四川省国土资源厅履行的职责是：彻查华阳街道办涉嫌倒卖农村集体土地的违法行为；如构成犯罪依法将案件移送司法机关，依法追究相关责任人刑事责任；依法将受理情况、查处结果书面答复李洪川、刘兴琼。2020年1月1日以前施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。《四川省土地监察条例》第十条规定“土地违法案件，由土地所在地县级国土资源行政主管部门管辖。省和市、州国土资源行政主管部门分别管辖本行政区域内的下列土地违法案件：（一)下一级人民政府及其国土资源行政主管部门违反土地管理法律、法规、规章的案件;(二)在本行政区域内有重大影响的土地违法案件；(三)上一级国土资源行政主管部门直接交办的土地违法案件;(四)认为有必要直接查处的土地违法案件”。《国土资源行政处罚办法》第五条规定“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”。根据上述法律、法规、规章的规定，李洪川、刘兴琼请求查处华阳街道办涉嫌倒卖集体土地的违法行为，不属于应当由原四川省国土资源厅直接查处的土地违法案件，原四川省国土资源厅没有直接查处并书面回复李洪川、刘兴琼的法定职责。原四川省国土资源厅收到李洪川、刘兴琼的查处申请后，以书面方式转交原成都市国土资源局进行调查核实、依法妥善处理并回复举报人，并无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”。根据上述规定，自然资源部收到李洪川、刘兴琼的行政复议申请后，经审理，在法定期限内作出402号复议决定，驳回李洪川、刘兴琼的行政复议申请，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。 自然资源部于2018年6月25日收到李洪川、刘兴琼的行政复议申请，2018年8月24日作出402号复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条对行政复议期限的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”的规定，听证不是行政机关审理行政复议案件的必经程序。自然资源部2018年6月25日收到李洪川、刘兴琼的行政复议申请后，于同月28日向原四川省国土资源厅发出自然资复议〔2018〕402号（答）《行政复议通知书》，要求原四川省国土资源厅进行行政复议答复并提交相关证据材料；原四川省国土资源厅是否在法定期限内进行行政复议答复，不是判断自然资源部行政复议程序是否合法的依据。行政复议机关作出行政复议决定之前的审批、讨论程序是其内部工作程序，李洪川、刘兴琼以自然资源部未提供内部工作程序的证据为由主张自然资源部行政复议程序违法，此主张不能成立。李洪川、刘兴琼所提自然资源部行政复议程序违法的上诉理由不能成立。 一审法院开庭审理时，自然资源部仅委托四川省自然资源厅的工作人员作为代理人到庭参加诉讼，此情形不发生阻止案件审理的效果，一审法院继续开庭审理，不违反法定程序。李洪川、刘兴琼在一审开庭时要求对自然资办函〔2018〕459号文件的合法性进行审查，此要求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，一审法院未将此要求作为诉讼请求进行审理，不属于遗漏诉讼请求的情形。一审法院开庭时，告知了变更后的合议庭组成人员和书记员，保障了当事人申请回避的权利。一审法院的审判程序不存在遗漏当事人、违法缺席判决、审判组织的组成不合法、应当回避的审判人员未回避、无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼、违法剥夺当事人辩论权利等严重违反法定程序的情形。 综上，李洪川、刘兴琼的诉讼请求不能成立。一审法院判决驳回李洪川、刘兴琼的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确。李洪川、刘兴琼的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李洪川、刘兴琼负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二〇年十一月十九日 书记员 刘军甫