江西省景德镇市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣02行初47号原告程祝英，女，1971年8月16日出生，汉族，住江西省乐平市。委托代理人翟亚龙，北京市京师律师事务所律师。委托代理人宋建，北京市京师律师事务所实习律师。被告乐平市人民政府。住所地：江西省乐平市为民服务中心**。法定代表人高翔，该市市长。委托代理人程晓燕，该市司法局副局长。委托代理人王胜峰，江西博煜律师事务所律师。原告程祝英因要求被告乐平市人民政府履行征地安置补偿职责一案，于2020年9月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。原告程祝英及其委托代理人翟亚龙、宋建，被告乐平市人民政府的委托代理人程晓燕、王胜峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告需征收塔前镇部分集体土地，委托塔前镇人民政府组织实施征收。根据塔前镇人民政府前期摸底，原告房屋位于征收范围内。原告遂向被告要求履行安置补偿义务，被告未作出答复并履行补偿职责。原告程祝英诉称：原告系乐平市塔前镇陈家坞村村民，与其丈夫陈南友合法拥有宅基地使用权及地上房屋所有权。2019年2月13日，被告发布《乐平市人民政府关于206国道拓宽项目土地储备征收土地告知书》，需将塔前镇部分集体土地作为土地储备征收，委托塔前镇人民政府组织实施征收活动。根据塔前镇人民政府出具的《塔前镇206国道拓宽周边建筑摸底表》载明，申请人所有的房屋位于征收范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”故作为《土地储备征收土地告知书》的发布机关，事实上也委托塔前镇人民政府实施了征地行为，被告具有补偿相应职责。因此原告于2020年6月26日向被告邮寄《安置补偿申请书》（邮寄单号：1090624034933），被告于2020年6月27日签收（签收人：收发室），直至原告起诉之日，被告仍未作出答复并履行相应职责。原告认为，被告的行为已经构成行政不作为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”。为此，原告向本院提起诉讼，请求法院：1.确认被告不履行补偿职责的行为违法；2.判令被告限期履行补偿职责；3.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：第一组：1、原告程祝英身份证；2、结婚证；3、村镇规划选址意见书，证明原告对案涉房屋具有合法所有权，与被告不履行补偿职责具有法律上的利害关系，具备原告主体资格；第二组：房屋现状照片，证明G206国道拓宽工程距离原告房屋过近，施工已导致原告的房屋墙体破裂，被告的不履职行为已经损害原告的合法利益；第三组：1、塔前镇206国道拓宽周边建筑摸底表；2、国土资源违法举报答复书；3、《乐平市人民政府关于206国道拓宽项目土地储备征收土地告知书》（乐国土资征[2019]4号）；4、《江西省自然资源厅关于G206乐平桃林至大田段公路改建工程建设用地的批复》（赣自然资征[2020]110号），证明原告合法所有房屋位于G206国道项目征收范围内，被告作为征收人，具有相应的补偿职责；第四组：1、《安置补偿申请书》；2、EMS邮寄单号及物流信息，证明原告曾向被告提出过履行补偿职责的申请，被告签收后仍未依法履行职责，其不作为行为违法。被告乐平市人民政府辩称：首先，《塔前镇206国道拓宽周边建筑摸底表》及《土地储备征收土地告知书》仅仅是征收的中间性程序，对原告程祝英个人未产生实质性影响，也未对征收行政法律关系的产生、变更或消灭产生影响，属于事实行为，中间性程序不属于可诉的范围，不具有可诉性。因为房屋征收属于公用征收，而非行政征收，不但要具有一般行政行为特性，而且是具有特别的特性。那就是征收决定权是政府，政府根据符合公共利益的目的、符合规划的要求、征收范围及其他社会公众的意见等多方面综合考量，最终由政府作出房屋是否征收决定的具体行政行为。虽然政府下达《塔前镇206国道拓宽周边建筑摸底表》及《土地储备征收土地告知书》，但根据具体情况原告程祝英房屋不属于征收对象，政府未对原告程祝英房屋作出征收决定的具体行政行为。根据乐平市塔前镇桃林村民委员会证明及原告程祝英房屋相片，证实该房屋没有被征收。所以原告诉请被告不履行补偿职责的行为违法及诉请被告限期履行补偿职责，无事实与法律依据。其次，原告认为被告构成行政不作为，无事实与法律依据。理由：房屋征收决定、履行补偿职责是两个行政行为，只有决定房屋征收，才谈得上履行补偿职责。法律赋予被告的是征收决定权，而履行补偿职责不属于被告职权范围。原告程祝英房屋没有征收，不存在履行补偿职责。再次，原告程祝英诉请被告未履行补偿职责违法，被告主体资格不适格。房屋征收决定与履行补偿职责是两个不同具体行政行为。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，作出征收决定权主体是市、县级人民政府。履行补偿职责未明确为市、县级人民政府。依据《土地管理法实施条例》第25条第3款和国务院法制办公室国法[2011]35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作通知》的规定，征地补偿、安置方案等报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿有争议，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，被征地集体经济组织和农民不服，有权要求裁决。对裁决不服应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。上一级地方人民政府作出裁决后，公民、法人或其他组织对裁定不服，可以向人民法院提起行政诉讼。本案诉讼，原告程祝英认为乐平市人民政府未履行补偿职责的行为违法及要求限期履行补偿职责将本府列为被告，被告主体不适格。综上，原告程祝英诉请不成立，请求法院依法驳回原告诉请。被告向本院提交以下证据：第一组：原告程祝英房屋相片3张，证明房屋未被拆迁，并且房屋与道路相隔很远，房屋没有因修建道路而被破坏；第二组：乐平市塔前镇桃林村民委员会证明，证明原告房屋没有征收及不属于征收范围，且一直有人居住。经庭审质证，针对原告举证，被告质证认为：1、对第一组证据中程祝英身份证、结婚证“三性”无异议，对村镇规划选址意见书真实性无异议，但与本案无关联性；2、对第二组证据即房屋现状照片真实性无异议，对其拍摄照片角度反映的房屋被破坏的真实性有意见，该照片也可以证实房屋未被拆迁，至于原告房屋墙体破坏是否属于施工造成破裂与本案没有关联，即使存在破裂，其也应当另行主张；3、对第三组证据中国土资源违法举报答复书、《江西省自然资源厅关于G206乐平桃林至大田段公路改建工程建设用地的批复》真实性、合法性无异议，但关联性有异议，与原告证明目的及待证事实不具关联性。针对《塔前镇206国道拓宽周边建筑摸底表》、《土地储备征收土地告知书》真实性、合法性无异议，但与原告证明目的及待证事实不具关联性。《塔前镇206国道拓宽周边建筑摸底表》、《土地储备征收土地告知书》是征收的中间性程序，对原告程祝英个人未产生实质性影响，也未对征收行政法律关系的产生、变更或消灭产生影响，属于事实行为，中间性程序不属于可诉范围，不具有可诉性；4、对第四组证据即安置补偿申请书、EMS邮件单号及物流信息，真实性、合法性、关联性均有异议，不能达到原告证明目的及待证事实，因为房屋未征收何来安置补偿。同时也证明不了原告寄了申请书给被告，因为该证据上没有被告的有关部门签收，被告也不具有补偿职责。针对被告举证，原告质证认为：1、对第一组证据照片的真实性无异议，但对其关联性有异议；2、对第二组证据村委会的证明“三性”均不予认可，不符合证据的法定程序，村委会不属于公证机关，也不属于行政机关，也不属于自然人，其出具的证明既不属于公证文书，也不属于证人证言。本院对上述证据认证如下：1、原告提交的第一组证据，能证明原告及其配偶身份信息和房屋符合村镇规划选址，具备证据属性，应予采信；2、原告诉请是要求被告履行征收补偿职责，房屋是否被施工损坏，超出本案审理范围，其提交的第二组证据与本案无关联；3、原告提交的第三组证据中的《塔前镇206国道拓宽周边建筑摸底表》，证明在前期摸排中塔前镇人民政府将原告房屋纳入征收范围；《国土资源违法举报答复书》，证明乐平市自然资源和规划局就原告举报进行回复；《江西省自然资源厅关于G206乐平桃林至大田段公路改建工程建设用地的批复》、《土地储备征收土地告知书》，证明被告为拓宽206国道项目，需要征收土地，但不能证明被告决定征收原告房屋；4、原告提交的第四组证据证明原告通过EMS邮寄方式向被告申请安置补偿；5、被告提交的两组证据，证明房屋未被拆迁，仍在使用。经审理查明，原告系乐平市塔前镇陈家坞村村民，与其丈夫陈南友建造房屋一栋，该建设项目获得村镇规划选址意见书。根据2007年12月20日《村镇规划选址意见书》内容，陈南友房屋位于206国道旁桃林陈家坞，用地面积119平方米，其选址用地、位置符合村镇规划要求。为对206国道拓宽项目用地进行收储，2019年2月13日，乐平市人民政府发布（乐国土资征［2019］4号）《关于206国道拓宽项目土地储备征收土地告知书》，决定征收位于塔前镇的部分集体土地，征地权属为后港镇大田村委会，塔前镇马家村、桃林村、新园村。该告知书还告知了征地补偿标准、安置补偿等事项。2020年1月18日，江西省自然资源厅作出（赣自然资征［2020］110号）《关于Ｇ206乐平桃林至大田段公路改建工程建设用地的批复》，同意乐平市将后港镇大田村，塔前镇马家村、桃林村、新园村的农村集体农用地14.3564公顷和未利用地0.3926公顷转为建设用地并办理征地手续。另征收农村集体建设用地2.4321公顷。为实施征收，相关单位对拟征收建筑进行摸底并制作《塔前镇206国道拓宽周边建筑摸底表》。该表中将涉案房屋纳入拆迁范围。但在实际征收时，被告并未将原告房屋纳入征收范围。2020年2月23日，原告向景德镇市国土资源执法监察支队反映乐平市塔前镇陈家坞违法征收土地行为，乐平市自然资源和规划局于2020年4月16日对原告作出答复，内容为：“你们的土地和房屋目前因征地补偿（含房屋拆迁补偿）标准原因，目前塔前镇政府尚未实施征收。因此，强征、强拆严重侵犯你们的合法财产的情况与事实不符。”因原告认为其房屋位于206国道项目征收范围内，被告作为征收人，具有相应的补偿职责，遂于2020年6月26日向被告邮寄《安置补偿申请书》，要求被告对案涉房屋进行征收安置补偿，被告未作出答复并履行相应职责，原告遂提起本案诉讼。本院认为，根据行政诉讼法第四十九条规定，当事人提起行政诉讼应当有事实根据。本案系由行政征收引发的纠纷，征收活动贯彻有征收必有补偿、无补偿则无征收原则。被征收人主张征收补偿的前提在于征收单位决定征收其房屋，否则就没有补偿的事实和依据。本案中，被告因拓宽206国道需要征收土地，具体实施征收部门在征收前对拟拆迁建筑也进行摸底。在前期的摸底工作中，原告房屋确属纳入被征收范围。然而，前期摸底只是征收工作中过程性行为，也可以说是确定征收范围的预备性阶段，最终的征收对象还是由征收单位根据用地需要和征收范围具体确定。原告仅以摸底调查内容主张被告征收其房屋依据不足，且原告目前尚无证据证明被告决定征收其房屋，原告申请被告履行安置补偿职责没有事实根据，其起诉应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告程祝英的起诉。案件受理费50元，由原告程祝英申请退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 方 莉审判员 程丽君审判员 周宗祥二〇二〇年十一月二十六日法官助理赵红良书记员吴执业