广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终197号上诉人（原审原告）：中山市横栏镇贴边村第七股份经济合作社。住所地：广东省中山市横栏镇贴边村。委托代理人：郭百利、郭利宝，均系河北冀港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路**。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：黄允鑫、王晓琼，均系广东省司法厅工作人员。上诉人中山市横栏镇贴边村第七股份经济合作社(以下简称贴边村第七社)因诉被上诉人广东省人民政府（以下简称广东省政府）行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初297号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，贴边村第七社为中山市横栏镇贴边村的村民小组，名称先后为管内的贴边村七队、贴边村委会第七组、贴边村第七股份合作经济社、贴边村第七生产小组，2004年11月30日根据《横栏镇贴边村（组）农村股份合作制章程》第一条规定，以经济社（即村民小组）为独立核算单位，依法组建贴边村第七股份合作经济社。1998年12月30、31日，经中山市人民政府批准，原中山市国土资源局先后作出中国土征复〔1998〕5012号《关于吴元信申请受让土地建工业厂房的批复》、5052号《关于黄源巨申请受让土地建工业厂房的批复》、5414号《关于苏广进申请受让土地建工业厂房的批复》、5423号《关于区锦添申请受让土地建工业厂房的批复》、5458号《关于苏广文申请受让土地建工业厂房的批复》等5份用地批复，同意征用横栏镇贴边村位于岐江公路侧土名“庆丰围”的鱼塘2958.7平方米（4.438亩）、2566.1（3.849亩）、5773.4平方米（8.66亩）、4491.1平方米（6.737亩）、3022.6平方米（4.533亩）的集体土地，并以协议方式出让给吴元信、黄源巨、苏广进、区锦添、苏广文作工业厂房用地；2003年8月17日、12月10日，经中山市人民政府批准，原中山市国土资源局作出中国土征复〔2003〕1029号《关于中山市横栏镇茂兴土地开发有限公司申请受让土地作商业住宅用地的批复》、5160号《关于中山市横栏镇茂兴土地开发有限公司申请征用土地作工业用地的批复》（以下简称涉案《用地批复》）等2份用地批复，先后征用贴边村的土地6769.5平方米（10.154亩）、28724.19平方米（43.086亩），并以协议或划拨的形式让予中山市横栏镇茂兴土地开发有限公司（以下简称茂兴公司）用于商业住宅用地、工业用地开发。2001年12月12日，中山市横栏镇贴边村民委员会（以下简称贴边村委会）与贴边村委会第七组签订了《土地转让合同书》，约定贴边村委会第七组将“上庆丰围”（土名）面积为131.9408亩的土地转让给贴边村委会，转让费按照3万元/亩，共计395.8224万元，土地使用年限为50周年。2002年1月29日，茂兴公司与贴边村第七社签订《征地合同书》《补充协议》，约定经镇委、镇政府同意由茂兴公司征用贴边村第七社位于贴边村土名“上庆丰围”的土地344157.02平方米（516.2355亩），按2.5万元/亩标准，征地款共计1290.58875万元、河道和路网整治费258.11775万元、水闸桥函建设32万元，土地使用年限为50周年，期满后按国家有关政策处理。2003年3月31日，贴边村委会与贴边村第七社签订《征地合同书》《补充协议》，约定经镇委、镇政府同意由贴边村委会代茂兴公司征用贴边村第七社土名“同生围”等14处土地，共计面积255亩，征地款和河道路整治费按3万元/亩，征地款合计765万元，附带费用补偿841.3623万元，征用土地使用年限为50周年，期满后归贴边村第七社处理。上述合同协议签订后，2001年至2003年间，贴边村第七社村民签字确认足额领取相关征地款项。贴边村第七社称涉案《用地批复》所涉及土地在上述征地合同范围内。2007年8月至12月，根据中共中山市委办公室、中山市人民政府办公定印发的《关于推进村级统一核算完善农村集体经济管理体制的意见》(中委办［2007］23号)及中共横栏镇委办公室、横栏镇人民政府办公室作出的《关于推进横栏镇村级统一核算完善农村集体经济管理体制的意见》(横委办［2007］9号)的工作要求，贴边村开展由原农村集体经济村、组两级核算转为村级统一核算工作，贴边村召开会议表决通过相关具体实施方案。具体操作为：将土地资产和账面资产分开处理，原各股份经济社的土地在资产作原所有权登记，将原各股份经济社的账面资产合并到新账，实行一人一股，但股民的年终分配仍以原股份经济社收入的可分配数额为基准来进行分配。……实行村级统一核算后，在保证土地性质不变的前提下，村股份合作经济联社对土地进行统一规划、统一开发、统一经营和统一管理。村股份合作经济联合社因发展集体经济或调剂个人股股民人均占有土地资源而赎买(征用)原各股份合作经济社股民拥有的土地，均按当时国家征地标准的价格计算。村级统一核算后，标注在原贴边村第七社名下土地数量为零，原贴边村第七社的资产及负债由横栏镇贴边村股份合作经济联合社（以下简称贴边村经联社）吸收，并于2008年1月1日注销原贴边村第七社公章。贴边村经联社根据其章程，股份调整期为5年一调整，2015年1月1日至2019年12月31日为第三次调整，贴边村经联社的股东人数共6682人，每人1股，共6682股，其中贴边村第七社占635股。2018年11月17日，贴边村第七社村民李有根、吴美琼、卢国朝、梁秋荣、黄坤泉五人通过原中山市国土资源局向其作出《关于政府信息公开申请的答复》（中土公告[2018]1257号），获取包括涉案《用地批复》在内的与原贴边村七组原集体土地相关等80份征地批复文件。2018年12月11日，贴边村第七社383位村民向广东省政府申请行政复议，请求撤销涉案《用地批复》。广东省政府依法予以受理，于2018年12月18日发出《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》。2019年2月2日，因案情较复杂、有关证据需进一步核查，广东省政府决定复议审查期限延长30日。2019年3月7日，广东省政府作出粤府行复[2018]573号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称被诉行政复议决定)，认为在2007年12月底贴边村实行村级统一核算后，贴边村第七社的资产及负债由贴边村经联社吸收，其权利义务也由贴边村经联社承接，贴边村第七社对涉案《用地批复》不服，应由贴边村经联社提出行政复议申请。贴边村第七社提出行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(一)、(二)项的规定。此外，贴边村第七社最后一笔征地补偿款已于2003年4月5日领取，其所有的集体土地已交付，地，地上已建成工业厂房或商品房关征地合同(协议)已履行完毕。据此，贴边村第七社与相关征地合同(协议)项上土地没有利害关系，且迟至2018年12月11日申请行政复议，明显超过法定申请期限，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回贴边村第七社383名村民的行政复议申请。被诉行政复议决定于2019年3月11日向贴边村第七社送达后，贴边村第七社328名村民不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销广东省政府作出的被诉行政复议决定，责令广东省政府就贴边村第七社的复议申请重新作出处理，本案诉讼费用由广东省政府承担。原审法院认为，本案贴边村第七社对广东省政府作出被诉行政复议决定的程序合法性不持异议，争议焦点为贴边村第七社328名村民以贴边村第七社名义对涉案《用地批复》提出的行政复议申请是否具备主体资格。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的应当予以受理：(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人；(二)申请人与具体行政行为有利害关系；……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释[2011]20号)第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”经查，贴边村第七社隶属于贴边村，2004年11月30日贴边村第七社以经济社(村民小组)为独立核算单位，组建股份合作经济社。2007年12月，贴边村根据中山市委、市政府印发的《关于推进村级统一核算完善农村集体经济管理体制的意见》及横栏镇委、横栏镇政府印发《关于推进横栏镇村级统一核算完善农村集体经济管理体制的意见》的工作要求，成立贴边村经联社，实行村级统一核算，原各股份合作经济社资产及负债均合并到贴边村经联社处理，贴边村第七社的公章在2008年1月1日注销。即从2008年1月1日起贴边村内由原两级核算变更为村级统一核算集体经济管理模式，贴边村第七社的资产及负债已合并到贴边村经联社内，名下没有独立的资产，不具有独立的法律地位，贴边村经联社是贴边村唯一合法集体经济组织，贴边村第七社不属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定所指向的村民委员会或农村集体经济组织。贴边村第七社如对涉案《用地批复》不服，应以权利人贴边村经联社名义提出行政复议申请。现贴边村经联社有6682名村民股东，贴边村第七社村民383人提出行政复议申请，未超过村民半数，贴边村第七社的主体不适格，不符合行政复议申请受理条件。广东省政府受理贴边村第七社的行政复议申请后，经审查在法定期限内作出被诉行政复议决定，驳回贴边村第七社的行政复议申请，并无不当。关于贴边村第七社提出其在2018年11月17日通过政府信息公开途径才获知涉案土地被征收的理由。因贴边村第七社在2001年至2003年间经镇委、镇政府同意，相继与贴边村委会、茂兴公司签订征地合同或协议，至2003年4月5日已足额收取征地补偿款，贴边村第七社将其所有的集体土地已交与他人用于商业开发建设10余年，对于征地的事实应已清楚。贴边村第七社的理由与查明的事实不符，原审法院不予采信。综上，广东省政府作出的粤府行复[2018]573号驳回行政复议申请决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。贴边村第七社请求撤销被诉行政复议决定并责令广东省政府重新作出处理，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回中山市横栏镇贴边村第七股份经济合作社的诉讼请求。贴边村第七社不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定上诉人主体不适格及超过复议法定期限为由，驳回上诉人诉讼请求，事实认定不清，缺乏证据证明。一、上诉人是本案适格诉讼主体，与本案存在利害关系原审判决认定2008年起上诉人名下因村级统一核算而没有土地所有权、上诉人公章注销，推定上诉人没有独立资产，不具有独立的法律地位，认定主体不适格不符合客观事实。1.上诉人一直是涉案土地的所有权人。依据《横栏镇贴边村统一核算改革章程》第八条，“……各股份合作经济社股民拥有的土地所有权不变，村股份合作经济联合社只对土地进行集中统一规划统一开发统一经营统一管理。……”以及一审判决书第六页查明的贴边股份合作经济联合社村一级核算方案具体操作，“土地资产与账面资产分开处理，原各股份经济合作社的土地资产做原所有权登记，……实行村级统一核算后，在保证土地性质不变的前提下，村股份合作经济联社对土地进行统一规划、统一开发、统一经营、统一管理”，以上均证明贴边村经联社实行村级统一核算并没有改变各经济股份合作社土地性质（所有权）。同时，上诉人向原中山市国土资源局申请政府信息公开查明的上诉人所有的1017亩土地涉及80个批复（涉案批复在内），其中上诉人对认为未超过最长行政期限的批复进行申请行政复议，在复议过程中的答辩材料所涉及的征地卷内明确被征收土地所有人为上诉人。因此，上诉人是涉案土地的所有权人，与本案存在利害关系。2.上诉人是合法存在的农村集体经济组织，具有独立法律地位。上诉人在对上述80个之一批复的复议过程中得知中山市人民政府作出《关于中山市横栏镇2013年度第四批次中山市横栏镇贴边村第七股份经济合作社征地补偿安置方案的批复》，上诉人在确认该征地补偿安置行为违法的行政复议案件的复议决定（粤府行复[2019]409号）中，被上诉人明确查明事实为上诉人公章并没有注销。因此，被上诉人在相同时期在不同案件对同一事实作出相反的认定。事实上，没有任何人提供证据证明上诉人公章被注销，上诉人经济组织也未被注销。二、上诉人的复议申请没有超过法定复议期限原审判决以上诉人在2001年至2003年期间与贴边村村委会、茂兴公司签订征地合同和协议，取得“征地补偿款”，对征地事实清楚，认定上诉人的复议申请超过法定复议期限的事实错误。上诉人在2001年至2003年期间通过征地合同（协议）或表决签字方式只是同意转让50年集体土地使用权，属于开发公司、村委会间的土地转让行为，而并非市、县人民政府组织和省或国务院批准征收土地行为。因此，上诉人签署上述合同和协议并按该约定收取约定款项与知道申请撤销的涉案《用地批复》及征地补偿无关，事实上没有证据证明上诉人直接知道涉案《用地批复》及具体征地补偿的事实，征地批文为申请政府信息公开得知，具体补偿标准和落实为在复议过程中得知，但至今部分征地款仍在经联社（村委会）未支付给上诉人。因此，不能以此认定上诉人对涉案《用地批复》和补偿知情而认定申请超过复议期限。综上，原审判决认定事实不清，驳回上诉人诉讼请求确有错误。为维护上诉人合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，特提起上诉，请求：1.撤销广州铁路运输中级法院(2019)粤71行初297号行政判决；2.判令被上诉人对上诉人的复议申请重新作出行政复议决定；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广东省政府二审答辩称：一、复议决定认定事实清楚，适用依据正确我府经审理查明：根据中共中山市委办公室、中山市人民政府办公室印发的《关于推进村级统一核算完善农村集体经济管理体制的意见》，实行村级统一核算后，原各股份合作经济社遗留的债权债务由股份合作经济联合社处理。在2007年12月底贴边村实行村级统一核算后，上诉人的资产及负债由贴边村经联社吸收，其权利义务也由贴边村经联社承接，其对涉案《用地批复》不服，应由贴边村经联社提出行政复议申请，上诉人提出行政复议申请，不符合相关法律规定。此外，上诉人提交的作为利害关系材料的相关征地合同（协议），据中山市人民政府提交的相关证据材料显示，上诉人已经领取了相应征地补偿款（最后一笔补偿款于2003年4月5日领取），并交付了土地，土地上也已经建成工业厂房或商品房，相关征地合同已经履行完毕。据此，上诉人与相关征地合同项下的土地没有利害关系。上诉人最迟于2003年4月5日领取最后一笔补偿款时知道征地的事实，其于2018年12月11日申请行政复议，也超过了法定的申请期限。二、复议决定符合法定程序我府于2018年12月11日收到上诉人的《行政复议申请书》，于2018年12月18日立案受理。为进一步核实有关证据材料，我府于2019年2月2日依法延长审查期限30天。2019年3月7日，我府作出被诉行政复议决定，送达了上诉人和中山市人民政府，符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的法定程序。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用依据正确，上诉人提出的上诉请求和理由不成立。请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决并判令上诉人承担全部诉讼费用。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，本案是行政复议纠纷，二审争议焦点为：广东省政府作出的被诉行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”本案中，根据查明事实，贴边村于2007年12月底实行村级统一核算后，贴边村第七社的资产及负债均由贴边村经联社吸收，其权利义务亦由贴边村经联社承接，贴边村第七社对涉案《用地批复》不服，应由贴边村经联社提出行政复议申请。贴边村第七社提起本案行政复议申请，主体不适格，不符合行政复议受理条件。广东省政府作出被诉行政复议决定，驳回贴边村第七社的行政复议申请，并无不当。贴边村第七社请求撤销被诉行政复议决定并责令广东省政府重新作出处理，理据不足，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。贴边村第七社上诉请求撤销原审判决并予以改判的理由不成立，本院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人中山市横栏镇贴边村第七股份经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十一月二十七日书记员  温 瑜