广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2063号上诉人（原审原告）：王永勤，男，1962年8月4日出生，汉族，身份证住址河南省镇平县************，公民身份号码412************219。上诉人（原审原告）：王芝玲，女，1963年10月2日出生，汉族，身份证住址河南省镇平县************，公民身份号码412************222。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区城市管理和综合执法局。住所地：广东省广州市荔湾区************。法定代表人：肖长安，局长。委托代理人：张毓，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府。住所地：广东省广州市荔湾区*******。法定代表人：毕锐明，区长。委托代理人：连泽璇，该府工作人员。原审第三人：广州市惠城房地产发展有限公司。住所地:广州市荔湾区*******惠城花园53C室。法定代表人：邝建洪。上诉人王永勤、王芝玲因诉被上诉人广州市荔湾区城市管理和综合执法局（以下简称“荔湾区城管执法局”）、广州市荔湾区人民政府（以下简称“荔湾区政府”）违法建设行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初6091号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案广州市荔湾区***********，权属人为原告王永勤、王芝玲，规划用途为住宅，房屋结构为钢筋混凝土结构，建筑面积为100.85平方米，套内建筑面积为85.61平方米。2018年11月9日，荔湾区城管执法局执法人员对广州市荔湾区***********进行了现场检查，并制作了笔录。现场检查发现406房外东南向公共平台位置有简易结构的建（构）筑物，面积为15平方米（长5米*宽3米），高度为2.12米。王永勤、王芝玲是该建（构）筑物实际使用人，现场未提供该部分建（构）筑物的产权来源资料或有效的建设审批许可手续。执法人员当场拍照取证后，向王永勤、王芝玲发出荔综城责字〔2018〕231679号《责令限期改正通知书》及荔综城询字〔2018〕230308号《询问通知书》，责令王永勤、王芝玲立即停止加建建（构）筑物的行为，在2018年11月16日18时前自行整改，恢复其使用功能，并于2018年11月12日携带房产资料、加建部分相关许可资料前往该局接受询问。2018年11月20日，荔湾区城管执法局执法人员再次对涉案房屋进行现场检查，发现王永勤、王芝玲未自行整改，房屋外简易结构建（构）筑物仍保持原状。2019年1月3日，荔湾区城管执法局执法人员前往广州市惠城房地产发展有限公司（以下简称“惠城房地产公司”）注册地址广州市荔湾区*******惠城花园53C室，发现该地址现为台辉货运有限公司，台辉货运有限公司工作人员称不清楚惠城房地产公司现办公地址，执法人员随即拍照取证。2019年1月4日，荔湾区城管执法局执法人员对荔湾区带河路187号惠城花园物业管理处管理员崔银红进行调查询问，崔银红称广州市荔湾区*********是惠城房地产公司投资建设，该公司已破产倒闭，法定代表人下落不明，不知在何地办公。现由广州市骏基物业管理有限公司惠城花园管理处进行日常管理。该司人员在巡查管理工作中，发现该大楼的公共平台位置确有多间统一规格的简易建（构）筑物，不清楚涉案406房室外东南向公共平台位置的简易建（构）筑物何人出资，也不清楚何人何时搭建。2019年1月15日，荔湾区城管执法局执法人员对王芝玲进行调查询问，其称其所持406房房地产权证证载面积100.85平方米，不包含东南向公共平台的简易结构建（构）筑物面积。该建（构）筑物是开发商于1993年出资并建设，产权人未进行任何加建，有和开发商签订的补充协议，但由于保管不善丢失了。2000年经与规划部门协商，同意保留使用。406房是被防火通道占用，现房屋没有阳台，开发商现涉嫌加建建（构）筑物给产权人使用。王芝玲认为不存在需整改的情况。2019年1月16日，因荔湾区城管执法局发函询问，原广州市荔湾区国土资源和规划局向荔湾区城管执法局作出荔国规〔2019〕111号《广州市荔湾区国土资源和规划局关于协助核查带河路187号、189号4楼平台上建（构）筑物规划报建和验收情况的复函》，答复：经核查无上址4楼平台上建（构）筑物规划许可及规划验收记录。2019年5月9日，荔湾区城管执法局向当事人惠城房地产公司及王永勤、王芝玲作出荔综违建告字〔2019〕65号《违法建设行政处理告知书》，告知惠城房地产公司及王永勤、王芝玲，拟作出限期拆除涉案建（构）筑物，面积15平方米的决定，并告知其享有陈述申辩的权利。该告知书于2019年5月9日留置送达王永勤、王芝玲，于2019年5月30日通过官方网站及公告栏公告送达惠城房地产公司。2019年7月30日，荔湾区城管执法局向当事人惠城房地产公司作出荔综违建处字〔2019〕65号《违法建设行政处理决定书》，认定该公司未经规划许可，于1993年在广州市荔湾区***********东南侧公共平台加建一简易结构建（构）筑物，面积15平方米，现使用人为王永勤、王芝玲。该建设行为违反了当时有效施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，已构成违法建设；依据《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第（一）项的规定，上述违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。该局决定依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令惠城房地产公司收到决定书之日起10日内自行无条件拆除涉案建（构）筑物，面积15平方米，整饰现场。逾期不履行将依法强制执行。该决定书将涉案建（构）筑物实际使用人王永勤、王芝玲（为本案原告）列为第三人，并于2019年8月27日留置送达给王永勤、王芝玲，于2019年9月11日在官方网站及公告栏公告送达惠城房地产公司。2019年9月6日，王永勤、王芝玲不服涉案《违法建设行政处理决定书》，向荔湾区政府申请行政复议。荔湾区政府于2019年9月9日向王永勤、王芝玲作出荔湾府行复〔2019〕116号《行政复议受理通知书》，向荔湾区城管执法局作出荔湾府行复〔2019〕116号《提出行政复议答复通知书》，于2019年10月14日向惠城房地产公司作出荔湾府行复〔2019〕116号《第三人参加行政复议通知书》。荔湾区城管执法局于2019年9月26日作出《行政复议答复书》附证据材料提交荔湾区政府。2019年10月30日，荔湾区政府作出荔湾府行复〔2019〕116号《行政复议决定书》，维持了荔综违建处字〔2019〕65号《违法建设行政处理决定书》。王永勤、王芝玲仍不服，向原审法院提起本诉。原审法院认为：《广州市违法建设查处条例》第四条第一款、第二款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”因此荔湾区城管执法局负有辖区内违法建设查处职权。《中华人民共和国城市规划法》(1990年4月1日起施行，2008年1月1日废止)第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《广州市违法建设查处条例》(2013年3月1日起施行)第二条第三款规定：“本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”本案中，惠城房地产公司未经规划许可，于1993年在广州市荔湾区***********东南侧公共平台加建一简易结构建（构）筑物。根据原广州市荔湾区国土资源和规划局于2019年1月16日出具的荔国规〔2019〕111号《广州市荔湾区国土资源和规划局关于协助核查带河路187号、189号4楼平台上建（构）筑物规划报建和验收情况的复函》显示，涉案建（构）筑物无规划许可及规划验收记录，故荔湾区城管执法局认定涉案建（构）筑物为违法建设，并无不当。《广州市违法建设查处条例》（2013年3月1日起施行）第二条第二款规定：“违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态。”第十八条规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：（一）未取得建设工程规划许可证，且违反控制性详细规划的强制内容、规划条件或者城乡规划技术标准建设的建筑物、构筑物或者超过合理误差的建筑部分；……”第二十七条规定：“违法建设法律责任由违法建设的建设单位或者个人承担。违法建设受让人、承租人或者实际使用人应当配合城市管理综合执法机关或者镇人民政府处理违法建设。”涉案建（构）筑物虽不是由王永勤、王芝玲建设，但王永勤、王芝玲作为涉案建（构）筑物的实际使用人有义务配合荔湾区城管执法局的查处工作。涉案建（构）筑物自1993年建成后持续使用至今，属于违法建设的继续状态，不适用《中华人民共和国行政处罚法》中规定的两年期限，荔湾区城管执法局对此进行查处并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”荔湾区城管执法局经现场勘查、调查询问，向惠城房地产公司及王永勤、王芝玲发出荔综违建告字〔2019〕65号《违法建设行政处理告知书》后作出荔综违建处字〔2019〕65号《违法建设行政处理决定书》，责令惠城房地产公司收到决定书之日起10日内自行无条件拆除涉案建（构）筑物，面积15平方米，整饰现场，符合规定。王永勤、王芝玲作为涉案建（构）筑物的实际使用人，在未提供规划部门同意临时保留使用涉案建（构）筑物等有效证据的情况下，应当配合城管部门对涉案建（构）筑物依法进行处理。故王永勤、王芝玲请求撤销涉案行政处理决定的主张，无事实和法律依据，原审法院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”荔湾区政府收到王永勤、王芝玲的行政复议申请后，于法定期限内作出涉案《行政复议决定书》，决定维持荔湾区城管执法局的处理决定，并无不当。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王永勤、王芝玲的诉讼请求。上诉人王永勤、王芝玲共同上诉称：一、《中华人民共和国城市规划法》于2008年1月1日废止，而涉案建筑物从1993年就已经存在，被上诉人未在城市规划法有效期内下达该决定书，说明在城市规划法有效期内涉案建筑物并没有被认定为违法建设。此外，1998年及2007年左右，因涉案建筑被举报，政府相关部门曾多次参与调解，且2008年奥运会、2010年广州亚运会前相关部门也曾对涉案建筑进行取证，均证明涉案建筑物此前并未被定性为违章建筑。被上诉人以2008年施行的城乡规划法对1993年存在的建筑物作出行政处理决定，违反了法不溯及既往原则，属于执法不当。二、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。本案明显已超过两年。三、荔湾区带河路187号惠仪路406房是我方2004年7月购得，购买时此简易建筑物已经存在，当年开发商为通过消防验收，将406房《房地产预售契约》中阳台部分变作消防通道，将平台部分作为补偿，无偿提供给406房业主使用，并签订了合同。根据《中华人民共和国物权法》第七十三条，我方购房时和开发商有过明确约定，对涉案建筑物享有与房产相同年限的使用权，此合同是购房合同的附属合同，合法有效。我方在办理房产过户手续过程中，也没有显示涉案建筑物是违章建筑，顺利拿到了房产证。如果涉案建筑是违法建筑，按规定不能办理过户。四、涉案建筑并没有对消防、卫生、噪音、环保、安全等公共问题造成影响。五、惠城花园是政府打造的高端住宅项目，开发商得到了地方政府的许可、鼓励，取得了当时建造行为的合法性，如果此项目有违建问题，有关部门不会置之不理，更不会让开发商出售。现被上诉人根据城乡规划法认定为违章建筑，有失公平。六、对荔湾区政府答辩状的几点异议。（一）荔湾区政府提到，2019年1月3日，荔湾区城管执法局到惠城房地产公司注册办公地址现场调查，发现其不在该地办公，并且据《工商登记基本信息》显示，该公司自2016年开始已三年未向工商登记部门提交年度报告。这说明惠城房地产公司主体已经消失，但法定代表人和当时签订合同的当事人还在，不影响本案调查。（二）立法法明确规定法不溯及既往原则，对存在时间长的建筑物，拆除会造成重大损失的情况，应当采取补办手续的方式处理。（三）被诉行政复议决定未对建筑物建成时间、建设原因等进行全面调查，亦未追究第三方相关责任人。综上，请求撤销原审判决，一审、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人荔湾区城管执法局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉。被上诉人荔湾区政府答辩称：我府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉人的全部上诉请求。原审第三人惠城房地产公司二审未提交书面陈述意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为：关于被诉违法建设行政处理决定书和行政复议决定书的合法性，包括认定违法建设的证据、事实、主体、法律依据、查处程序等，原审法院已经充分阐述裁判理由，二审同意原审法院意见，不再赘述。两上诉人主张其已取得《房地产权证》，说明涉案建（构）筑物不属于违法建设。对此，上诉人王芝玲在接受荔湾区城管执法局询问时确认，其所持荔湾区带河路187号406房的《房地产权证》中证载建筑面积不包括涉案建（构）筑物面积；且原荔湾区国土资源和规划局就涉案建（构）筑物出具的复函亦载明该建（构）筑物无规划许可及规划验收记录。上诉人该主张不能证明涉案建（构）筑物的合法性，本院不予支持。涉案建（构）筑物自建成后其违法状态持续存在，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，荔湾区城管执法局作出被诉责令限期拆除的处理决定并无不当，对两上诉人所提超过两年时效的主张，本院亦不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人王永勤、王芝玲共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十一月二十五日法官助理  张丽敏书 记 员  毕志焜