河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2412号上诉人（一审原告）罗东平，男，汉族，1960年1月19日出生，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）罗瑞青，女，汉族，1987年5月26日出生，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）罗时现，男，汉族，1990年10月7日出生，住郑州市中原区。委托代理人李群杰,北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府。住所地河南省郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人刘伟,郑州市中原区中原西路街道办事处工作人员。委托代理人高清晓,河南荣元律师事务所律师。一审第三人郑州市中原区中原西路街道办事处罗庄村民委员会。负责人罗沛松，该村委会主任。委托代理人高清晓,河南荣元律师事务所律师。委托代理人郭照方,河南荣元律师事务所律师。上诉人罗东平、罗瑞青、罗时现因诉被上诉人郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）、郑州市中原区中原西路街道办事处罗庄村民委员会（以下简称罗庄村委会）履行行政协议一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初550号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人罗时现及其委托代理人李群杰，被上诉人中原区政府的委托代理人刘伟、高清晓，一审第三人罗庄村委会的委托代理人高清晓、郭照方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明，罗庄城中村改造指挥部(甲方)与罗东平、罗瑞青、罗时现(乙方)、罗庄村委会(丙方)于2015年4月8日签订置换协议,该协议约定:乙方欲置换的商务办公用房位于秦岭路与洛河西路交叉口西南角周新庄罗庄安置区内5号楼南楼15层1501、1509、1516号。乙方自愿将个人在罗庄城中村改造中所得安置住宅用房按照置换面积1:1的比例,置换成商务办公用房。置换商务办公面积385.96平方米。甲方负责安置房屋的建设、分配和调剂,按国家规定建设标准建成后交付乙方。甲方和丙方协调乙方与承租方签订出租合同。乙方置换后所得商务办公房原则上由乙方委托甲方或丙方以毛坯房整体出租。出租后,由承租方统一管理、经营,相关权利和义务在甲方或丙方监督下,由乙方与承租方另行约定。本协议为原拆迁补偿安置协议的补充协议,两协议合并执行有效。回迁安置面积误差的处理和房产证的办理等按原协议条款执行等。经中原区中原西路街道办事处周新庄村民委员会、罗庄村委会招标,河南巨正酒店管理有限公司中标周新庄安置区五号楼(商务楼)招商招租项目。2019年6月28日,罗庄村委会(甲方、出租方)与河南巨正酒店管理有限公司(乙方、承租方)签订房屋租赁合同,该合同约定:甲方将包括案涉房屋在内的房屋出租给乙方。甲方需确保所有租赁标的物的产权所有人授权甲方出租该租赁标的物,甲方有权签署本租赁合同,否则甲方需承担责任。郑州市中级人民法院一审认为：（一）案涉协议虽然签订于2015年5月1日之前，但是，当时的法律、法规及司法解释并未明确规定该类协议属于民事诉讼的受案范围，现罗东平、罗瑞青、罗时现提起行政诉讼，人民法院应予受理。（二）中原区政府是适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。罗庄城中村改造指挥部系被告中原区政府组建，故本案中，中原区政府是适格被告。（三）案涉协议是当事人真实意思表示，不违反法律的禁止性规定，该协议合法有效，中原区政府应当全面履行该协议约定的义务。中原区政府应当向罗东平、罗瑞青、罗时现交付涉案协议约定的办公用房，由罗东平、罗瑞青、罗时现与承租人具体约定租赁事宜，其擅自将应属于罗东平、罗瑞青、罗时现所有的房屋进行出租，违反协议约定。但是，考虑罗庄村委会已经将案涉房屋出租给河南巨正酒店管理有限公司，且案涉房屋是否符合交付条件尚不明确，客观上导致罗东平、罗瑞青、罗时现提出的交付案涉房屋的诉讼请求，无法履行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决责令中原区政府在判决生效后60日内采取补救措施。上诉人罗东平、罗瑞青、罗时现不服，上诉称：（一）一审法院认定事实错误，对上诉人要求交房的请求不予支持，侵犯了上诉人合法权益。第三人无权将上诉人房屋进行出租，其擅自违法出租的事实并不能作为不支持上诉人诉讼请求的理由。本案案涉协议的签订主体为上诉人与被上诉人，第三人罗庄村委会将房屋无权处分的行为，不得影响协议两相对人关于协议的履行行为。（二）一审法院未查明案件事实。上诉人提交了案涉房屋现状照片，拟证实办公用房已经开始出租使用。涉案房屋符合交付条件，该事实明确。本案纠纷为上诉人要求被上诉人履行行政协议，交付安置房屋。因而对于该房屋是否具备交付条件，应当是人民法院根据上诉人被上诉人提交的证据判断、认定的基本事实。如前所述，双方的证据均证明客观现实是房屋已经出租使用，因此对于房屋已经具备交付条件是明确确定的。（三）一审法院裁判结果不明确，不具有可执行性。一审法院的裁判结果为要求被上诉人采取补救措施。补救措施的内容包括哪些，如何判定被上诉人是否履行了生效判决，完全不能明确。（四）一审法院适用法律错误。只有当行政机关违法变更协议或者行政协议此后都无法继续履行的情况下，人民法院方可判决行政机关采取补救措施。综上所述，一审法院认定事实错误，未尽查明案件事实的司法职责，判决结果不明确，错误适用法律规定裁判。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人中原区政府答辩称，1.一审判决结果明确，具有可执行性。罗庄村委会已向上诉人提供三种可实际执行的补救措施，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定。2.涉案商务楼主体虽已完工，但还未经过竣工验收。交房客观上存在阻碍和阻却事由，无法向上诉人交付。3.一审法院认定事实正确，上诉人要求单独向其履行《置换协议》中的小面积的办公商务房的交付义务损害占比绝大部分面积的村民的利益，违反社会公共利益。请求驳回上诉，维持原判。一审第三人罗庄村委会述称，1.一审判决结果明确，具有可执行性。罗庄村委会已向上诉人提供三种可实际执行的补救措施，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定。2.涉案商务楼主体虽已完工，但还未经过竣工验收。交房客观上存在阻碍和阻却事由，无法向上诉人交付。3.一审法院认定事实正确，上诉人要求单独向其履行《置换协议》中的小面积的办公商务房的交付义务损害占比绝大部分面积的村民的利益，违反社会公共利益。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审查明事实一致。本院认为，罗庄城中村改造指挥部与上诉人、罗庄村委会于2015年4月8日签订的置换协议系各方当事人平等、自愿签订的，是各方当事人真实意思表示，未违反法律法规的强制性规定，合法有效，各方当事人应当按照协议约定履行。根据上述协议第五条之约定，中原区政府负责安置房的建设、分配和调解，应当按国家规定建设标准建成后交付上诉人，由上诉人与承租方签订出租合同。但中原区政府未按合同约定履行义务，应当承担相应的法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，行政机关未依照约定履行协议的，人民法院判决行政机关承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。鉴于涉诉房屋已经出租给河南巨正酒店管理有限公司，且上诉人应分得的房屋在整体出租给河南巨正酒店管理有限公司的房屋中所占比例较小，判决行政机关继续履行，不具有直接交付的现实可能性，一审判决中原区政府采取补救措施并无不当。上诉人的上诉理由不成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人罗东平、罗瑞青、罗时现承担。本判决为终审判决。审判长 魏 超审判员 于红涛审判员 王盛楠二〇二〇年十一月十九日法官助理李晶晶书记员李路通