山西省运城市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）晋08民终2624号 上诉人（原审原告）：朱建民，又名朱小民，男，1958年9月13日出生，汉族，农民，住永济市。 上诉人（原审原告）：侯双引，女，1964年3月16日出生，汉族，农民，住永济市。 共同委托诉讼代理人：赵勇，山西勇谋律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：朱晓波，男，1987年9月28日出生，汉族，农民，住永济市。 被上诉人（原审被告）：朱晓兵，男，1990年5月20日出生，汉族，农民，住永济市。 共同委托诉讼代理人：朱昌荣，男，1954年1月22日出生，汉族，住永济市，系二被上诉人父亲。 共同委托诉讼代理人：郭雪娟，运城市盐湖区北城办法律服务所法律工作者。 上诉人朱建民、侯双引因与被上诉人朱晓波、朱晓兵确认合同效力纠纷一案，不服山西省永济市人民法院（2020）晋0881民初992号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 上诉人朱建民、侯双引上诉请求：一、撤销原判，改判支持上诉人原审的诉讼请求；二、一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：2009年1月3日，上诉人与被上诉人签订“承包土地使用协议书”，未经批准，擅自改变土地用途，在租用的土地上兴建厂房，由于被上诉人在上诉人承包土地上建房，土地管理部门在本次农村土地确权过程中不给上诉人确权。被上诉人提交的永国土资罚字（2009）第一号土地违法案件行政处罚决定书，拟用“以罚代征”。物权法第一百二十八条规定流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。土地管理法第三十七第二款规定禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。被告的行为违反了法律的强制性规定，导致承包协议无效。根据合同法第五十二条、第五十八条的规定，两被告应将承包的土地返还给原告，排除妨碍，恢复土地原状。故该“承包土地使用协议书”应当确认无效。 被上诉人朱晓波、朱晓兵答辩称，上诉人与被上诉人签订“承包土地使用协议书”，系双方真实意思表示，符合法律规定。签订合同时，上诉人很清楚被上诉人承包土地是要成立面粉厂，被上诉人不存在单方面变更土地用途的情况，即使变更了，双方都有过错。土地部门已经对被上诉人进行了处罚。2010年以后，全国每年进行一次土地变更调查，保持调查结果的现势性。国家已经通过调查形式将其合法化。根据农村土地承包法的规定，承包人的权利是解除土地经营权流转合同，而不是确认合同无效，上诉人要求确认合同无效错误。一审法院适用法律正确，应驳回上诉人诉请，维持一审原判。 原审原告朱建民、侯双引向原审法院提出诉讼请求：一、确认原、被告签订的承包土地使用协议书无效；二、判令被告归还原告的承包地4.6亩（其中朱小民2.4亩、侯双引2.2亩），同时对承包地排除妨碍，恢复土地原状；三、诉讼费由被告承担。 原审法院查明：2009年元月3日，被告朱晓波、朱晓兵（合同甲方）与原告朱小民、侯双引（合同乙方）签订了承包土地使用协议书，主要内容为：甲方因扩大生产建厂需用土地，经和朱小民、侯双引协商，租用该村北公路承包地；亩数朱小民2.4亩，侯双引2.2亩；使用费每年每亩400元，交款日期每年阳历十二月底前交清；甲方在使用期间因国家土地政策变更，乙方不负任何责任（甲方和上级协商）；甲方在不使用土地时，应恢复地貌，赔偿三年承包地资金。两被告、朱小民、侯双引及公证人朱某、许某在合同上捺印。原、被告双方均认可协议的实际承包年限至2024年。其中朱小民的2.4亩（合同载明为2.15亩）土地是朱小民1995年1月1日同朱小张村经济合作社签订农村集体土地承包合同，期限自1995年1月1日至2024年12月31日，取得了案涉土地的承包权。侯双引的2.2亩承包地农村集体土地承包合同未记载，该村民小组组长保存的分地花码单载明为2.24亩。被告朱晓波对该事实无异议。2009年4月10日，永济市国土资源局对朱昌荣非法占地建面粉厂的行为作出了永国土资罚字[2009]第1号土地违法案件行政处罚决定书，处罚决定如下：一、对朱昌荣之违法行为处以10元/㎡罚款，计33000元，限期十五日内缴纳；二、责令朱昌荣立即改正违法行为。2009年4月17日，朱昌荣交纳了33000元的罚款。两被告陈述朱昌荣系其父亲，对处罚决定书中“改正违法行为”的具体内容不清楚。 原审法院认为，原、被告2009年元月3日签订承包土地使用协议书时，原告清楚知道被告承包土地是用来建厂，本案诉讼中，双方均认可承包土地期限到2024年届满，渉案承包土地使用协议是双方当事人的真实意思表示，依法成立。物权法第一百二十八条规定未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。土地管理法第三十七条第二款规定禁止擅自在耕地上建房。上述法律规则均未规定相应的法律后果。本案是因履行土地经营权流转合同产生的纠纷，物权法、土地管理法与农村土地承包法是一般法与特别法的关系。在作为特别法的农村土地承包法，对擅自改变土地农业用途的法律后果已有明文规定的情况下，本院应根据特别法的规定，对本案纠纷进行裁判。需要特别强调的是，造成承包土地使用协议改变土地的农业用途的后果，原、被告均有一定的过错。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条规定：“土地经营权流转应当遵循以下原则：……（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途……。”第四十二条规定：“承包方不得单方解除土地经营权流转合同，但受让方有下列情形之一的除外：（一）擅自改变土地的农业用途；……。”第六十四条规定：“土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。土地经营权人对土地和土地生态环境造成的损害，应当予以赔偿。”农村土地承包法对土地经营权人擅自改变土地农业用途，赋予承包人的权利是解除土地经营权流转合同。现原告起诉请求确认合同无效，不符合上述法律规定，对其诉讼请求，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条、第四十二条、第六十四条之规定，判决如下：驳回原告朱建民、侯双引的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱建民、侯双引负担。 二审审理查明的事实与原审一致，认定事实的证据与原判所列相同，且均经庭审举证、质证，能够相互印证，本院予以确认。 本院认为，上诉人朱建民、侯双引在土地承包经营权流转过程中，与被上诉人朱晓波、朱晓兵于2009年1月3日签订《承包土地使用协议书》，将其承包之耕地出租给被上诉人使用。该协议约定，“因扩大生产建厂需用土地”，由此可知，上诉人明确知晓被上诉人承包土地系用来建厂，而非农业用途。上诉人以协议约定违反法律的强制性规定为由，主张该协议无效。经查，对违反土地管理法规强制性规定，未经审批改变土地农业用途的协议效力认定，应当将强制性规定和个案情境及法律基本原则相结合，不能一概而论有效或无效。对于本案，第一，基于公序良俗和公平原则考量，双方当事人在平等、自愿、有偿的情形下签订了名为承包，实为租赁的土地承包协议，上诉人自被上诉人处领取了租金，被上诉人也在土地上完成了建厂。在协议履行十年后，上诉人因土地确权需要，而主张该协议无效，请求排除妨碍，恢复原状，返还土地。上诉人明知被上诉人租地是为了建厂，在被上诉人未取得有关审批手续的情况下，仍然与之签订合同，不履行《中华人民共和国农村土地承包法》赋予土地承包经营权人的保护耕地义务，其怠于行使法定职责造成土地破坏，应承担相应法律责任。若认定协议无效，反而会使上诉人从其违法行为中获利，显然违背合同法所应恪守的诚实信用原则，倡导公民背弃公序良俗。第二，基于行为的履行考量，上诉人起诉时被上诉人已在案涉土地上进行了大量添附，厂子运营达十年之久，土地上的添附财产受法律保护，土地管理法规定的保护耕地的目的早已落空，不能以牺牲被上诉人其他合法权益为代价，硬性通过否定合同效力进行于事无补的制裁。第三，基于强制性规范目的考量，《中华人民共和国物权法》第一百二十八条规定，“未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定，“禁止擅自在耕地上建房。”但上述法律均未规定相应法律后果。强制性规定的立法目的旨在吓阻不符合其规定的行为发生，否定其行为的民事法律效果并非其应然目的。民法和土地承包法所要保护的法益是为稳定并完善农民的承包经营权，促进农村经济发展和社会和谐稳定。本案中被上诉人已经建厂经营十余年，并被有关行政管理部门进行了行政处罚，若认定协议无效并恢复土地原状，将影响既定经济关系和社会稳定。综上，上诉人朱建民、侯双引的上诉请求理据不足，本院不予支持。原判事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人朱建民、侯双引负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 斌 审判员 杨晓英 审判员 靳 彦 二〇二〇年十一月二十七日 书记员 崔建霞