广东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）粤行赔终12号上诉人（原审原告）邓斌明，男，1971年4月21日出生，汉族，住广东省鹤山市双合镇。委托代理人韩雷永、陈海峰，均为北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）阳春市人民政府，住所地广东省阳春市府前路**。法定代表人罗汉杰，市长。委托代理人黄厚锋，阳春市司法局工作人员。委托代理人陈仕钟，阳春市松柏司法所工作人员。上诉人邓斌明因诉被上诉人阳春市人民政府（下称阳春市政府）行政赔偿纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院（2019）粤17行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：邓斌明先后于2010年3月1日和2013年3月4日与阳春市松柏镇新塱村民委员会（下称新塱村委会）农村集体经济组织及个人签订《土地租赁合同书》、《鱼塘承包合同》和《荒地出租合同》，租用土地或承包鱼塘用于水产养殖。阳春市政府根据国土资源部作出的国土资函[2016]49号《国土资源部关于汕（头）湛（江）高速公路云浮至湛江段及支线工程（阳春段）工程建设用地的批复》征收包括邓斌明承包使用的部分鱼塘在内的503.7352公顷农民集体所有农用地和农民集体所有建设用地21.7283公顷、未利用地9.0966公顷，并委托阳春市松柏镇人民政府（下称松柏镇人民政府）实施征地工作。2016年6月11日，阳春市国土资源局公告《征地补偿安置方案》，将土地补偿标准、安置补助费标准、青苗补偿标准及果树补偿标准等进行了公告。此后，松柏镇人民政府以自己的名义对涉案土地上的青苗及附着物和养殖水面进行了测算和申请公证。2016年7月25日和8月15日，松柏镇委镇政府先后两次通知邓斌明到镇政府协调鱼塘补偿问题，因邓斌明拒绝就补偿问题逐项协商而未能协调成功。2016年8月15日，汕湛高速公路松柏镇征地拆迁工作指挥部向邓斌明发出通知，通知邓斌明经实地丈量（测量），涉及邓斌明承包的鱼塘养殖水面面积共86.5369亩，其中线内面积10.0152亩，线外面积76.5217亩。根据汕湛高速公路征地拆迁的有关政策，文件及其补偿计算标准，涉及邓斌明承包鱼塘青苗补偿款为432686元，附着物拆迁补偿款为23527元（未含水井、塘泊补偿）。补偿款项已全部存入松柏镇新塱村委会集体账户，邓斌明可随时到新塱村委会办理领取手续。请于2016年8月20日前自行将青苗及附着物全部迁移完毕。逾期不迁，将按有关规定依法处理。邓斌明接通知后，没有按通知要求迁移青苗及附着物。2016年12月上旬，阳春市政府组织人员将邓斌明经营的部分鱼塘填平。原审法院发生法律效力的（2017）粤17行初1号行政判决确认，阳春市政府自行填平邓斌明鱼塘的行为违法。2018年12月8日，邓斌明通过顺丰快递向阳春市政府提出国家赔偿申请，阳春市政府没有答复。邓斌明遂向原审法院起诉，请求判决阳春市政府赔偿因违法填平其鱼塘造成的青苗补偿、附着物、其他费用损失共2114974.85元。另查明，原审法院发生法律效力的（2017）粤17行初5号行政判决查明，松柏镇人民政府经鱼塘所有人新塱村委会同意，在征地红线范围外的邓斌明租用的鱼塘用地及周边土地上，为村铺设一条便道，供村民出行使用。原审法院认为，本案争议焦点是原告邓斌明提起的行政赔偿请求是否具有事实根据和法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。该法第十五条规定，赔偿请求人对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。同时《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。根据上述规定，受害人取得赔偿需要具备行政行为违法、遭受了财产损失、行为与损失之间存在因果关系、属于直接损失等条件。邓斌明的赔偿请求是，判决阳春市政府赔偿因自行填平邓斌明的鱼塘造成的青苗补偿、附着物、其他费用损失共2114974.85元。本案中，被告阳春市政府自行填平邓斌明鱼塘的行为已被生效判决确认违法，行政行为违法的前提条件已经具备。但是，徒有行政行为违法尚不足以导致赔偿责任的产生，还需要具备遭受了损失、违法行为与损失之间存在因果关系的条件，而且该两项条件的举证责任应由原告承担。邓斌明主张的青苗、地、地上附着物损失春市政府在征收土地的过程中已制作补偿清册，并将补偿款存入松柏镇新塱村委会集体账户，邓斌明可依法办理领取手续，如对补偿数额有异议可依法另寻救济。由于邓斌明未能举证证明由于阳春市政府填平其鱼塘的行为造成其鱼苗、青苗和地上附着物损失增加，对其判决阳春市政府赔偿其青苗、附着物损失的请求，原审法院不予支持。邓斌明主张的其他费用损失，包括高速设计造成其鱼塘排水困难和水沟返流入鱼塘可能造成鱼塘减产的损失，征收红线外3.22亩土地修路造成的损失，诉讼费、律师费、差旅费损失。由于建设高速公路并非阳春市政府的行政行为，在征地红线范围外建设道路是当地农村集体组织使用自己所有的集体土地的行为，并非阳春市政府的行政行为，而邓斌明的诉讼费、律师费、差旅费损失并非阳春市政府填平其鱼塘的行为造成的直接财产损失。邓斌明请求判决阳春市政府赔偿其其他费用损失的理由不成立，原审法院不予支持。综上所述，原告邓斌明未能提供证据证明因阳春市政府违法填平其鱼塘造成其财产损失，其请求判决阳春市政府赔偿因违法填平其鱼塘造成的青苗补偿、附着物、其他费用损失共2114974.85元的理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告邓斌明的赔偿请求。邓斌明不服一审判决，向本院提起上诉称：被上诉人违法强行填平上诉人鱼塘，给上诉人造成严重经济损失，青苗补偿、附着物补偿及其他补偿共计费用应为2114974.85元。阳春市政府实施了违法行为，导致涉案鱼塘及鱼塘设施设备毁坏、鱼苗死亡、鱼塘周边地上附着物等毁坏，违法行为与损失之间存在明显的因果关系。上诉人经营的鱼塘纳入征收范围，但阳春市政府未依法对上诉人进行补偿安置，阳春市政府虽称已将补偿款存入新塱村委会账户，但补偿方式不合法，补偿数额明显偏低，上诉人对此并不认可。在双方当事人对补偿存在争议的情况下，被上诉人未依法向上级政府申请裁决，征收行为违法。因被上诉人违法行为导致上诉人无法举证的，应由被上诉人承担举证责任，上诉人已提供部分证据，如无法鉴定应由法官依法裁判。请求撤销一审判决，赔偿上诉人各项财产损失2124724.85元。阳春市政府二审答辩称：阳春市政府依法征收涉案农用地，在与上诉人未能达成一致意见的情况下，按照《征地补偿安置方案》规定的土地补偿、安置补助费、青苗补偿及果树补偿标准对涉案土地上的青苗和附着物进行清算和公证，并将补偿款划拨松柏镇新朗村委会留存。上诉人未能举证证明阳春市政府填鱼塘的行为造成其损失的增加，上诉人要求阳春市政府予以赔偿缺乏事实和法律依据。上诉人作为外来承包户，按照《征地补偿安置方案》只享有地上附着物和青苗补偿，上诉人根据《中华人民共和国国家赔偿法》要求阳春市政府予以赔偿，理据不足。请求驳回上诉人的诉讼请求。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为：本案为行政赔偿纠纷，二审争议的焦点问题是上诉人邓斌明提出行政赔偿请求是否具有事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”阳春市政府根据国土资源部作出的国土资函[2016]49号《国土资源部关于汕（头）湛（江）高速公路云浮至湛江段及支线工程（阳春段）工程建设用地的批复》征收包括邓斌明承包鱼塘在内的松柏镇新塱村的土地，并委托松柏镇人民政府实施征地工作。在阳春市国土资源局对土地补偿安置方案公告后，松柏镇人民政府对涉案土地上的青苗及附着物和养殖水面制作补偿清册并进行公证。因邓斌明拒绝就补偿问题逐项协商致使无法与阳春市政府就涉案鱼塘的征收补偿达成一致意见。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，协商不成时，被征收人可向批准征收土地的人民政府申请裁决，征地补偿争议不影响征收土地方案的实施。本案中，在上诉人未申请人民政府裁决的情况下，阳春市政府根据《征地补偿安置方案》核算青苗、鱼苗及地上附着物的补偿款，并将涉案补偿款存入松柏镇新塱村委会集体账户通知上诉人领取，符合法律规定，并无不当，若上诉人对补偿标准有异议，应根据上述规定依法另行寻求救济。虽然生效行政判决确认阳春市政府在不具有法定职责的情况下自行填平涉案鱼塘的行为违法，但对于上诉人主张的青苗、地、地上附着物损失春市政府在征收土地过程中已制作补偿清册，并将补偿款存入松柏镇新塱村委会集体账户，上诉人在未能举证证明阳春市政府填平鱼塘造成新的鱼苗、青苗及地上附作物损失的情况下，要求阳春市政府进行赔偿，理据不足，本院不予支持。至于上诉人要求被上诉人对高速设计不合理所造成的鱼塘减产损失以及对村集体在征地红线范围外用集体土地建设道路对上诉人所造成的损失承担赔偿责任的问题，因作出上述行为的主体并非被上诉人，上诉人向被上诉人提出赔偿要求的理由不成立，本院不予支持。综上，邓斌明的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、处理结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邓斌明承担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年十一月二十三日法官助理严崇哲书记员钟能英