贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终831号上诉人（一审原告）贵阳置瑞投资有限公司，住所地贵州省贵阳市南明区南厂路**。法定代表人王喜平，董事长。委托代理人袁亮，江苏四善律师事务所律师。委托代理人王学茂，江苏四善律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵阳市南明区人民政府，，住所地贵州省贵阳市南明区箭道街**法定代表人黄成虹，区长。上诉人贵阳置瑞投资有限公司（以下简称置瑞公司）因与被上诉人贵阳市南明区人民政府（以下简称南明区政府）土地行政补偿一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（以下简称贵阳中院）（2019）黔01行初651号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，置瑞公司于2009年2月17日取得位于贵阳市南明区房屋所有权证，同年9月9日办理了上述房产的国有土地使用权证。2013年11月8日，南明区政府作出南府发〔2013〕62号《南明区人民政府关于贵阳市南明区星云家电城棚户区改造项目房屋征收的决定》，决定对贵阳市南明区星云家电城棚户区改造项目规划红线范围内房屋予以征收，置瑞公司所有的上述房屋位于此次征收范围。征收过程中，南明区房屋征收管理局（以下简称南明区征收局）委托贵州众志天和房地产评估事务有限公司对置瑞公司位于征收范围内的该房屋进行评估，于2016年2月3日出具了黔众志天和房评字（2016）第Ａ-026号《房地产评估报告》，以2013年11月8日为估价时点的房屋评估价值为43614452元。南明区征收局与置瑞公司就征收补偿事宜进行协商，南明区征收局认为房屋产权人尚未明确，故双方未能达成补偿协议。2014年11月，贵州恒丰房地产开发有限公司（以下简称恒丰公司）综合法规部经理宋云峰与贵州众品建筑物拆除有限公司（以下简称众品公司）商量后，认为在众品公司实施拆除置瑞公司所在楼体第2-7层房屋后，1楼的门面堆有大量渣土存在安全隐患，故将该房屋的1楼门面（含置瑞公司的房屋）予以拆除。2015年4月1日置瑞公司向贵阳市南明区人民法院提起诉讼，诉请确认南明区房屋违法。贵阳市南明区人民法院经审理于2015年11月12日作出（2015）南行初字第11号行政判决，以置瑞公司的诉请没有事实依据为由，判决驳回置瑞公司的诉讼请求。置瑞公司不服上诉至贵阳中院，贵阳中院于2016年6月15日作出（2016）黔01行终128号行政裁定，认为“从本案现有证据来看，上诉人的房屋系恒丰公司与众品公司商议后拆除，上诉人提交的证据不足以证明被上诉人实施了本案所诉的行政行为，故上诉人提起行政诉讼不符合法定条件。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条之规定，对上诉人的起诉依法应予驳回。至于上诉人房屋被拆除后责任的问题，从现有证据来看，责任主体直接指向恒丰公司与众品公司，上诉人可通过民事诉讼主张相关权利。综上，上诉人上诉理由缺乏事实依据，不予采信”，贵阳中院以一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，导致判决结果错误为由，裁定撤销贵阳市南明区人民法院（2015）南行初字第11号行政判决，驳回置瑞公司的起诉。置瑞公司不服终审裁定，向本院提出再审申请，本院经审查于2017年3月27日作出（2016）黔行申332号行政裁定，裁定驳回置瑞公司的再审申请。后置瑞公司向贵阳市人民检察院申请监督，贵阳市人民检察院于2018年4月8日作出筑检民（行）监［2017］52010000098不支持监督申请决定书，决定不支持置瑞公司的监督申请。2016年5月11日置瑞公司以南明区政府、南明区征收局、贵阳市南明区住房和城乡建设局（以下简称南明区住建局）为被告向一审法院起诉，诉请确认：一、南明区政府不履行房屋征收补偿法定职责的行为违法；二、南明区征收局、南明住建局立即报请南明区政府对置瑞公司名下位于南明区房屋作出补偿决定；三、南明区政府立即对置瑞公司名下位于南明区房屋作出补偿决定。贵阳中院经审理后认为，在涉案房屋已经灭失的情形下，实质上已经不存在征收对象，故置瑞公司诉请判令南明区政府对其作出房屋征收补偿决定缺乏事实依据，对该诉讼请求不予支持，贵阳中院于2016年12月30日作出（2016）黔01行初417号行政判决，判决驳回置瑞公司的诉讼请求。置瑞公司不服向本院上诉，本院经审理后认为涉案房屋国有土地使用权证项下的土地处于南明区政府发布的星云家电城棚户区改造项目的征收范围内，且已被该项目实际使用，无法返还，故南明区政府应当对置瑞公司履行法定补偿职责。本院于2017年12月18日作出（2017）黔行终550号行政判决，判决：一、撤销贵阳中院（2016）黔01行初417号行政判决；二、责令被上诉人南明区政府在本判决生效之日起90日内对置瑞公司依法履行征收补偿的法定职责；三、驳回对南明区住建局的起诉。该二审判决生效后，置瑞公司于2018年5月2日向贵阳中院申请强制执行，贵阳中院于2018年5月16日作出（2018）黔01行审2号行政裁定，裁定：被执行人南明区政府立即履行对置瑞公司被征收房屋作出征收补偿决定的法定职责。南明区征收局委托贵州鼎瀚房地产资产评估有限公司（以下简称鼎瀚评估公司）对置瑞公司房屋所涉土地进行评估，评估机构于2019年5月7日出具贵鼎（2019）房询估字012号《房地产估价报告》（以下简称12号估价报告），以2013年11月8日为估价时点评估土地价值为7277073元。置瑞公司收到12号估价报告后于2019年5月15日向南明区征收局出具异议函，认为本院作出的（2017）黔行终550号行政判决的内容是要求南明区政府依法履行征收补偿的法定职责，“依法”即根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条，被征收房屋价值包括了被征收房屋及其占用范围内的土地使用权价值。鼎瀚评估公司仅对被征收房屋内的国有土地使用权价值进行评估完全是违法的，不能作为南明区政府应依法履行法定职责的依据使用。南明区征收局对置瑞公司的异议函于2019年5月22日进行回复，认为根据本院作出的（2017）黔行终550号行政判决认定的内容，南明区政府对置瑞公司履行职责的标的物仅为土地，不包含已被恒丰公司及众品公司拆除的房屋，置瑞公司的房屋被拆除属民事侵权，不应当由南明区政府承担补偿责任，故评估公司对涉案房屋国有土地使用权证项下土地进行评估符合生效判决的规定。同日，南明区政府以置瑞公司为被征收人作出南府发〔2019〕100号征收补偿决定（以下简称被诉补偿决定）：根据评估机构出具的评估报告，征收部门应货币补偿被征收人国有土地补偿费：7277073元。同时，被征收人需向征收部门提交被征收国有土地《国有土地使用证》原件。置瑞公司认为该补偿决定侵害其合法权益，遂向贵阳中院提起行政诉讼，诉请：一、撤销南明区政府于2019年5月22日作出的被诉补偿决定；二、判决南明区政府对其被征收房屋重新作出征收补偿决定；三、案件受理费由南明区政府负担。一审法院认为，本案的争议焦点为12号估价报告是否能作为南明区政府作出征收补偿决定的依据，被诉补偿决定是否应当包含置瑞公司案涉房屋的价值。置瑞公司所有的案涉房屋位于贵阳市南明区星云家电城棚户区改造项目征收范围，在征收决定公告期间，南明区政府曾委托项目协商选择的评估机构对置瑞公司拥有的案涉房屋进行过评估，但双方经协商并未就征收补偿事宜达成一致意见，南明区政府本可以依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的相关规定依法向置瑞公司作出补偿决定，但置瑞公司的案涉房屋已损毁灭失。置瑞公司认为其案涉房屋系因被违法拆除而发生毁损，提起诉讼经两级法院审理后，贵阳中院作出（2016）黔01行终128号裁定，裁定驳回置瑞公司的起诉。后置瑞公司另就南明区政府对其案涉房屋作出补偿决定提起诉讼，本院作出（2017）黔行终550号行政判决，判决责令南明区政府在判决生效之日起90日内对置瑞公司依法履行征收补偿的法定职责。该判决生效后，置瑞公司向一审法院申请强制执行，期间双方曾对征收补偿事宜进行开会协调，依旧未能达成补偿协议，置瑞公司庭审中并未否认南明区政府曾向其提供评估机构进行选择，在征收补偿决定作出前，南明区政府就案涉项目选择评估机构对置瑞公司所有的房屋项下的土地进行了评估，并于2019年5月9日将12号估价报告送达置瑞公司。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”的规定，置瑞公司对评估价值有异议应当向评估机构申请复核评估和专家鉴定，置瑞公司收到评估报告后却是向南明区征收局提交异议函，其认为评估机构仅对被征收房屋内的国有土地使用权价值进行评估违法，评估报告不能作为南明区政府应依法履行法定职责的依据使用。由此可见，评估机构的选择并非置瑞公司的关注焦点，亦非能成为认定本案评估报告违法的依据，12号估价报告可以作为南明区政府作出征收补偿决定的依据。关于评估报告是否应当包含房屋价值的问题，置瑞公司的涉案房屋处于贵阳市南明区星云家电城棚户区改造项目征收范围内，且其依法持有涉案房屋的房屋产权证及国有土地使用权证，但一审原、被告一直未能达成补偿协议，故其房屋的所有权并未因南明区政府的征收而改变。征收期间，案涉房屋发生损毁灭失，根据贵阳中院（2016）黔01行终128号裁定书的认定“从本案现有证据来看，上诉人的房屋系恒丰公司与众品公司商议后拆除……责任主体直接指向恒丰公司与众品公司，上诉人可通过民事诉讼主张相关权利。综上，上诉人上诉理由缺乏事实依据，本院不予采信”，该裁定书裁定驳回了置瑞公司对南明区政府的起诉。另，本院（2017）黔行终550号行政判决认为：“涉案房屋国有土地使用权证项下的土地，是处于南明区政府发布的星云家电城棚户区改造项目的征收范围内，且已被该项目实际使用，无法返还，故南明区政府应当对置瑞公司履行法定补偿职责”。该生效文书判决责令南明区政府在判决生效之日起90日内对置瑞公司依法履行征收补偿的法定职责。鉴于案涉房屋已经损毁灭失，一审原、被告无法达成补偿协议，案涉房屋亦不能完成向征收人的交付，关于房屋的灭失损失的救济途径，在贵阳中院的生效裁定中已经向置瑞公司进行了释明。由于案涉房屋项下的土地实际被贵阳市南明区星云家电城棚户区改造项目使用，无法返还，南明区政府因需履行本院（2017）黔行终550号生效行政判决的内容，对该案涉房屋项下土地进行评估并形成12号估价报告，南明区政府将评估报告评估的土地价值作为其作出征收补偿决定的依据，作出被诉补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无明显不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回置瑞公司的诉讼请求。案件受理费50元由置瑞公司负担。上诉人置瑞公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审判决；二、撤销被诉补偿决定并判令被上诉人对其被征收房屋重新作出征收补偿决定；三、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。其主要理由为：一、被上诉人作出的补偿决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条，适用法律错误；二、被上诉人作出补偿决定的主要证据不足；三、被诉补偿决定超过履行期一年有余，且不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定的程序，程序明显不当；四、被上诉人的补偿义务在征收决定作出时既已确定，不因之后的房屋灭失而免除，被征收房屋毁损灭失不影响被上诉人的补偿义务。被上诉人南明区政府在二审法定期限内未提出书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被诉补偿决定的合法性问题。首先，关于南明区政府是否具有作出被诉补偿决定职权的问题。置瑞公司的房屋位于征收范围之内，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”之规定，南明区政府负有对被征收房屋进行补偿的职权原本毋庸置疑，但在南明区政府依法对被征收房屋作出补偿决定之前，被征收房屋被恒丰公司、众品公司拆除，该事实业经生效裁判认定。经诉讼，置瑞公司主张其房屋被拆除的责任应由南明区征收局承担未获支持，基于该事实，置瑞公司的房屋依法只能认定为系在征收过程中因民事侵权行为毁损灭失。根据《中华人民共和国物权法》第三十条“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”之规定，被征收房屋的物权在由置瑞公司所有变动至国家所有之前，因其他民事主体的拆除行为导致灭失，由于被征收房屋已不复存在，则南明区政府不再负有基于征收房屋而进行补偿的法定职责。置瑞公司主张被征收房屋毁损灭失不影响被上诉人的补偿义务不能成立，本院不予支持。但是，房屋灭失后土地依然存在，依附于土地的国有土地使用权并未随房屋灭失而一并灭失，物权并未发生变动，置瑞公司仍系涉案土地的国有土地使用权人，南明区政府若需使用涉案土地，本应依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《中华人民共和国房地产管理法》第二十条之规定，收回置瑞公司依法取得的国有土地使用权，并给予相应的补偿。但南明区政府未作出收回土地使用权的决定，亦未对置瑞公司给予补偿，即占用置瑞公司的国有土地使用权，其行为显然与《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《中华人民共和国房地产管理法》第二十条之规定相悖，置瑞公司可就此主张补偿。因此，南明区政府对其所实施的占用国有土地使用权的事实行为，负有补偿职责，其负有作出被诉补偿决定的法定职权。其次，关于被诉补偿决定认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。被诉补偿决定认定涉案土地的用途、面积等事实清楚，但未查明涉案土地被占用的具体时间，而该时间涉及涉案土地的价值确定，系主要事实，被诉补偿决定未予查明，主要事实不清。本案中，据以作出被诉补偿决定的评估报告将涉案土地的评估时点确定为征收决定公告之日，即2013年11月8日。如前所述，由于被征收房屋在物权转移之前即已毁损灭失，征收标的物已不复存在，再以征收决定公告之日作为补偿时点，缺乏法律依据。因此，涉案土地的评估时点，不应确定为征收决定公告之日，原则上应以南明区政府占用涉案土地之日作为评估时点。若占地之后至补偿决定作出时地价涨幅较大，以占地行为发生时的评估价格已明显不能保障置瑞公司的合法权益，则宜由双方协商确定评估时点，另行评估涉案土地的价值，进而作出补偿决定。因此，被诉补偿决定认定主要事实不清。《中华人民共和国资产评估法》第二十三条、第二十五条规定，评估程序应遵循委托人与评估机构订立委托合同、评估专业人员对评估对象进行现场调查等程序。《资产评估基本准则》第八条第一款规定，资产评估机构及其资产评估专业人员开展资产评估业务，履行下列基本程序：明确业务基本事项、订立业务委托合同、编制资产评估计划、进行评估现场调查、收集整理评估资料、评定估算形成结论、编制出具评估报告、整理归集评估档案。《房地产估价规范》亦规定，房地产估价工作应按受理估价委托、实地查勘估价对象等程序进行。根据上述规定，资产评估应当遵循先委托、再评估的步骤。本案中，南明区征收局于2019年4月30日委托鼎瀚评估公司对涉案土地进行评估，但估价报告记载的实地查勘日期为2018年9月28日，估价作业日期为2018年9月28日至2019年5月7日，即存在先评估、后委托情形，明显违反法定程序。《资产评估基本准则》第二十二条规定，资产评估报告正文应当包括评估程序实施过程和情况等内容。《资产评估执业准则——资产评估报告》第二十二条规定，资产评估报告应当说明资产评估程序实施过程中现场调查、收集整理评估资料、评定估算等主要内容。《房地产估价规范》规定，运用基准地价修正法进行宗地评估时，应按下列步骤进行：1.搜集有关基准地价的资料；2.查找估价对象宗地所在位置的基准地价；3.对基准地价进行市场状况调查；4.对基准地价进行土地状况调整；5.计算估价对象宗地价值或价格。12号估价报告采用假设开发法和基准基地修正法进行评估，但报告仅有估价方法和估价结果等内容，缺乏现场调查、收集整理评估资料、评定估算等主要内容，不符合上述规定。12号估价报告系据以作出被诉补偿决定的主要证据，但由于该报告存在违反法定程序、内容不全面等问题，依法不能采用。因此，作出被诉补偿决定的主要证据不足。置瑞公司主张被诉补偿决定主要证据不足成立，本院予以支持。再次，关于被诉补偿决定适用法律法规是否正确的问题。被诉补偿决定仅载明依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之相关规定，并未明确具体条款，且如前所述，本案亦不应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。因此，被诉补偿决定适用法律明显不当。置瑞公司主张被诉补偿决定适用法律错误成立，本院予以支持。最后，关于被诉补偿决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国房地产管理法》第二十条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条仅规定收回国有土地使用权需给予补偿，但对具体补偿程序未作规定。本案中，南明区政府经与置瑞公司协商未能达成补偿协议后，作出被诉补偿决定，并向置瑞公司送达被诉补偿决定，上述程序并无明显不当，但被诉补偿决定未在生效判决确定的期间内作出，程序违法。置瑞公司主张被诉补偿决定程序不当成立，本院予以支持。综上，上诉人置瑞公司的部分上诉请求成立，依法应予支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初651号行政判决；二、撤销被上诉人贵阳市南明区人民政府于2019年5月22日作出的南府发〔2019〕100号征收补偿决定；三、由被上诉人贵阳市南明区人民政府于本判决生效后六个月内重新作出补偿决定。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人贵阳市南明区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  陈显杰审判员  孟 婷审判员  柏龙金二〇二〇年十一月二日法官助理刘畅书记员冀凌馨