安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终1109号 上诉人（一审原告）乔超超，男，1986年09月12日出生，汉族，住安徽省太和县。 委托代理人安洪民，男，1964年07月15日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍泉区，系乔超超岳父。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路**。 法定代表人李国英，省长。 一审第三人太和县人民政府，住所地安徽省太和县人民中路**。 法定代表人刘牧愚，县长。 委托代理人王振华，太和县司法局工作人员。 委托代理人李超，太和县政府法律顾问。 上诉人乔超超因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2020）皖01行初330号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 乔超超向一审法院诉称，相关资料表明，第三人依据安徽省人民政府作出的《关于太和县2018年第1批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的批复》在太和县城关镇团结路社区征收集体农用地（含耕地）、集体建设用地，用于城镇建设。原告是团结路社区集体经济组织成员（农户），承包使用的土地在其境内，原告为澄清被前述文件批准证书土地的法定程序，向被告进行申请行政复议，后被告作出被诉的行为。被诉的行为认定事实不清，主要证据不足，侵犯了原告的合法权益，特此提起诉讼，请求：1、撤销被告安徽省人民政府《驳回行政复议申请决定书》（皖行复［2019］291号）；2、撤销被告安徽省人民政府《关于太和县2018年第1批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的批复》或确认无效。3、一审诉讼费和其他相关费用由被告承担。 乔超超曾于2019年12月以与本案相同的诉请向一审法院提起诉讼，该院在立案审查阶段向原告送达《一次性告知书》进行释明，告知原告“你方选择诉该复议决定，故本案不涉及到原行政行为的合法性审查，第一项诉讼请求不符合法律规定。另，太和县人民政府与本案无直接利害关系，也不能列为第三人。现告知你方，在收到本告知书起七日内修改起诉状，并按照对方当事人人数提交起诉状副本，逾期我院将依法作出处理。”乔超超于2019年12月23日收到该告知书邮件，该院经电话沟通后，将起诉状于同日通过邮寄退还原告。原告又于2020年9月18日以同样的诉请向该院提起诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。 根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行诉解释》）第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。 本案中，原告对被告安徽省人民政府作出的集体土地征地批复不服，向被告申请行政复议，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出驳回行政复议申请决定，即被告是以复议申请不符合受理条件为由驳回了乔超超的行政复议申请。因此，本案不符合行政诉讼法第二十六条第二款中规定的共同被告的情形。以上驳回行政复议申请决定和征地批复系不同的行政行为，不应在同一案件进行审理，否则违背“一案一诉”的基本原则。 此外，根据《行诉解释》第五十七条规定，“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择”，从该规定可以看出，复议程序与行政诉讼程序均为当事人的法定救济渠道，二者依法不能同时进行，否则可能会出现相互矛盾的结果，而违背司法最终裁决地位的原则。同理，复议机关以不符合受理条件为由驳回行政复议申请，表示复议机关对原行政行为不予实体审理，当事人可以对原行政行为提起行政诉讼，也可以对不予受理的复议决定提起诉讼，但二者只能择一而诉。因为对不予受理的复议决定提起诉讼，意味着当事人仍然寻求复议救济途径，而当事人同时又对原行政行为提起行政诉讼，则可能会导致存在两种救济程序，故不应允许当事人同时对原行政行为和不予受理的复议决定同时提起诉讼。因此，本案不仅违反“一案一诉”原则，而且原告的两项诉请在程序上存在矛盾，不应在一案中予以审理。原告在该院告知后未对诉状的诉请予以修改，其诉讼请求不明确、不具体，不符合行政诉讼法规定的起诉条件。 如上所述，该院在立案审查阶段对原告进行告知释明的内容符合法律规定，《行诉解释》第五十五条第二款规定，“起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。” 仅根据裁判文书网公开的数据统计，截至2020年9月28日，原告乔超超因征地问题引发的一审、二审、再审行政诉讼案件为65件，原告乔超超应该服从和尊重司法机关的建议和告知，提高诉讼效率、节省司法资源并合理、依法维权。该院曾就与本案相同的诉请告知原告修改的内容并退还其起诉材料，原告此次仍然未按照要求补正诉状的有关内容即提起诉讼，如果任由这种情况发生而不依法作出处理，人民法院的司法行为效力和权威必将受到损害。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项、第三款之规定，裁定驳回原告乔超超的起诉。 乔超超上诉的主要理由为，一、一审法院认为上诉人于2019年12月23日收到该告知书邮件，七日内未修改起诉状，认定申请不清，主要证据不足，适用法律明显错误。被诉的行政复议决定于2019年12月19日作出，上诉人于4日向司法部提起行政复议裁决监督申请，故从时间与事实上看，不符合逻辑。一审法院经电话沟通后，将起诉状于同日通过邮寄退回原告，审判程序违法。二、被诉的行为查明，2018年6月30日，被上诉人作出涉案征地批复，批准第三人在太和县将已验收的太和县2016年第一批次工矿废弃地复垦项目农用地指标25.9858公顷，与城关镇团结路社区集体建设用地相挂钩，用于城镇建设。上诉人使用的土地在该批复批准征收的太和县团结路用地范围内。认定2018年6月30日涉案批复批准征地时，该三套房屋已因双方达成拆迁协议而拆除，该地上附着物已灭失。故此，上诉人与被上诉人作出涉案批复之间，没有利害关系，该行政复议申请不符合行政复议审理条件。以上说明被上诉人对涉案批复进行实体审查，一审法院让上诉人修改起诉状，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；违反了《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形。第一百三十四条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。三、一审法院裁定认为上诉人于2020年9月5日收到该告知书邮件，七日内未按照告知书要求提交修改后的起诉状适用法律明显错误。违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第五十一条、第五十二条规定。四、一审法院认定根据裁判文书网公开的数据统计，截至2020年9月28日，原告乔超超因征地问题引发的一审、二审、再审行政诉讼案件为65件。其认定的前述行为与本诉没有关联性。综上，请求二审法院撤销一审裁定并依法改判或发回重审，支持上诉人一审全部诉求。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行诉解释》）第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”第三十四条规定：“复议机关维持原行政行为的，作为原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。……”本案中，上诉人乔超超因不服安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）[2018]306号《关于太和县2018年第1批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的批复》（以下简称306号《批复》），向安徽省人民政府申请行政复议。该政府作出皖行复[2019]291号驳回行政复议申请决定，认为乔超超户的承包地和宅基地均不在306号《批复》批准的用地范围内。其户被拆除的三套房屋虽然位于306《批复》批准的用地范围内，但申请人在行政复议案件审理过程中未提交其对该处土地享有使用权或对该三套房屋享有所有权的相关证据，且2018年6月30日306号《批复》批准征地时，该三套房屋已因双方达成拆迁协议而拆除，该地上附着物已灭失。故乔超超与306号《批复》之间没有利害关系，其该复议申请不符合行政复议受理条件，决定驳回其行政复议申请。乔超超不服该复议决定，向国务院申请行政复议监督，国务院作出国复[2020]823号行政复议监督告知，认为安徽省人民政府作出的上述驳回复议申请决定并无不当，对乔超超提出的监督请求，不予支持。乔超超又对上述皖行复[2019]291号驳回行政复议申请决定，提起本案诉讼，并提出两项诉讼请求：一是撤销306号《批复》或确认无效；二是撤销安徽省人民政府皖行复[2019]291号驳回行政复议申请决定。其诉讼请求涉及两个不同的行政行为，一是安徽省人民政府作出的征地批复行为，二是安徽省人民政府作出的驳回复议申请决定行为，根据上述司法解释的规定，二者不能在同一案件中进行审理。在一审法院于同类案件中已经向上诉人释明的情况下，其仍未能明确诉讼请求，一审法院裁定驳回其起诉，并无不当。此外，本院需指出，乔超超已因征地问题引发大量诉讼案件，为节约有限的司法资源，乔超超应认真考虑司法机关相关建议，依法理性维权。综上，上诉人乔超超的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十一月三十日                                                                                                        法官助理张高英                                                                                                        书记员  潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……