内蒙古自治区高级人民法院行政裁定书（2020）内行终477号上诉人（原审原告）乌兰察布市集宁区锦泰基业商砼有限责任公司。法定代表人刘佩琨，执行董事。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区乌兰察布市集宁区人民政府。法定代表人冀宏，区长。上诉人乌兰察布市集宁区锦泰基业商砼有限责任公司（以下简称锦泰基业公司）因诉被上诉人内蒙古自治区乌兰察布市集宁区人民政府（以下简称集宁区政府）强制拆除行为违法及行政赔偿一案，不服内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院（2018）内09行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院审理查明，原告锦泰基业公司于2010年5月20日与集宁区政府签订了《年产40万立方米商品混凝土搅拌站项目协议书》,议定该项目位于白海子镇煤场路东,占地40亩。乌兰察布市集宁区规划分局为原告办理了《临时建设用地规划许可证》和《临时建设工程规划许可证》；原乌兰察布市国土资源局集宁区分局作出集国土资函(2010)24号《关于锦泰基业临时使用土地的通知》,同意原告锦泰基业公司临时用地建设混凝土拌合站,使用期限为一年。原告锦泰基业公司与集宁区白海子镇人民政府签订了《征地协议书》和《临时使用土地合同》。2018年5月18日,被告集宁区政府在原告处张贴《关于清理整治黄旗海自然保护区(北区)内违法建设的通告》(以下称“通告”),通告要求“在全区范围内开展自然保护区(北区)违法建设专项整治工作。现就具体工作通告如下:.....二、正在实施违法建设的单位和个人,必须立即停止违法行为,自行拆除保护区内违法建设的建筑物、构筑物及其他设施、恢复原貌。限于5月25日前自行拆除。逾期未自行拆除或拒不拆除的,依法组织强制拆除。”2018年5月22日,乌兰察布市集宁区规划分局监察大队对原告作出了《限期拆除通知书》(乌集规监拆字【2018】第05号),责令原告于2018年6月6日前将商砼站拆除,逾期不拆除将强制拆除;同日,原乌兰察布市国土资源局集宁区分局对原告作出了《限期拆除违法建筑通知书》,责令原告于收到通知书之日起三日内自行拆除,退出所占土地,逾期不拆除的,将依法进行强制拆除。2018年5月28日-6月5日,被告组织集宁区房屋征收管理办公室、原集宁区国土资源分局、原集宁区规划分局,集宁区环保局、集宁区城管局等单位对原告建设的商砼站及建筑物、构筑物及设备、设施进行了拆除,对原告的有关原材料进行清运。上述事实有以下证据予以证明:《年产40万立方米商品混凝土搅拌站项目协议书》、编号为152600201000002的《临时建设用地规划许可证》、编号为152600201000001《临时建设工程规划许可证》、《关于锦泰基业临时使用土地的通知》、《征地协议书》、《临时使用土地合同》、《关于清理整治黄旗海自然保护区(北区)内违法建设的通告》、乌集规监拆字【2018】第05号《限期拆除通知书》、《限期拆除违法建筑通知书》和当事人庭审时的陈述等。另，本案审理过程中，原告锦泰基业公司提出了“司法鉴定申请”，内蒙古正翔房地产价格评估有限责任公司受该院委托根据原告的申请作出了内正聚翔评报字（2019）第044号《资产评估报告》。内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定,“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的工作部门。”设立工作部门的意义就在于便于公民、法人或其他组织知道哪一行政机关具体负责处理哪些事务,避免相互推诿、相互扯皮。按照职责法定原则,地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权,无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”,但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施,在有些情况下,也可以通过发出指示,对所属工作部门和下级人民政府施加影响,但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。地方人民政府的组织实施行为和具体工作部门所实施的行为究竟是哪个行为对相对人权利义务产生影响,则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”,也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。本案中,集宁区政府于2018年5月18日作出《关于清理整治黄旗海自然保护区(北区)内违法建设的通告》,《通告》载明了整治的对象、整治范围等,并在第二条规定:正在实施违法建设的单位和个人,必须立即停止违法行为,自行拆除保护区内违法建设的建筑物、构筑物及其他设施、恢复原貌。限于5月25日前自行拆除。逾期未自行拆除或拒不拆除的,依法组织强制拆除。原告认为“2018年5月28日-6月5日,被告组织包括公安在内的有关部门对原告建设的商砼站进行查封并野蛮拆除”。由此可见,原告也认可案涉商砼站是集宁区政府组织的有关部门进行的拆除,那么产生外部法律效力的行为是有关部门的拆除行为,并不是集宁区政府的组织行为。原告主张被告集宁区政府为对其商砼站实施强制拆除的行政机关,但并无证据予以证明。故原告诉被告集宁区政府强制拆除其商砼站的行为违法并要求被告赔偿其经济损失,缺乏事实根据,其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定的提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”的起诉条件。原告认为强制拆除其商砼站的行为侵犯其合法权益,可以对实施强制拆除行为的工作部门提起诉讼。因本案未作实体判决,原告申请作出的《资产评估报告》可在后续诉讼中作为证据材料提交人民法院审核认定,目前审理中该证据无需进行质证、认定。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)之项规定,裁定:驳回原告锦泰基业公司的起诉。案件受理费50元由原告承担。上诉人锦泰基业公司上诉称，一、一审裁定认定事实不清。被上诉人集宁区政府仅在庭审时主张是有关职能部门进行的联合执法，但未提交联合执法或强拆的法律依据，也未提交任何证据证明哪些部门实施了强制拆除行为，一审法院亦未查明被上诉人在强拆中的行为。二、一审裁定适用法律错误。1.一审裁定认可商砼站被拆除的事实，但以拆除主体并非被上诉人而驳回上诉人的起诉，故意混淆“有事实根据”与适格被告的概念，作出错误裁定。2.一审法院从未向上诉人释明起诉不符合条件或被告不适格，合议庭确定的争议焦点为实体问题，并非程序问题。且一审法院已经就损失数额进行调查，并在损失金额无法达成一致的情况下，批准上诉人的评估申请，还专门就评估范围、评估依据、评估机构组织双方当事人谈话，并委托评估机构进行资产评估，上诉人支付了数十万元的评估费。可见，一审法院已经审理并认可上诉人的赔偿请求具有事实基础，评估后驳回起诉不符合法律规定。3.被上诉人组织实施的强制拆除是一个行政事实行为，直接产生了事实效果，无需产生外部法律效果，一审裁定认为本案产生外部法律效力的行为是有关部门的拆除行为，并非被上诉人的组织行为，混淆了行政法律行为与行政事实行为。强制拆除的组织者作为强制拆除行为的责任承担者，已被最高人民法院及司法实践认定为适格被告，从在案证据也可以判断被上诉人应当作为本案被告。原乌兰察布市集宁区规划分局监察队和原乌兰察布市国土资源局集宁区分局均不具有法定强制执行权，均不是本案适格被告。根据上诉人提交的被上诉人于2018年5月18日作出《关于清理整治黄旗海自然保护区（北区）内违法建设的通告》，可以确定被上诉人不仅具有清理整治黄旗海自然保护区（北区）违法建设的职责，还具体组织实施了强制拆除行为，在被上诉人没有提出证据和法律依据证明其他机关为适格被告的情况下，法院应当推定被上诉人为本案适格被告。请求撤销一审行政裁定，指令一审法院继续审理。本院认为，被上诉人集宁区政府于2018年5月18日作出《关于清理整治黄旗海自然保护区（北区）内违法建设的通告》，载明：“正在实施违法建设的单位和个人,必须立即停止违法行为，自行拆除保护区内违法建设的建筑物、构筑物及其它设施，恢复原貌。限于5月25日前自行拆除。逾期未自行拆除或拒不拆除的,依法组织强制拆除。”一审查明，集宁区政府于2018年5月28日-6月5日，组织相关部门对在该通告范围内的上诉人锦泰基业公司的商砼站及建筑物、构筑物、设施设备进行了强制拆除，且集宁区政府在一审中未能提交有效证据证明系其他主体对涉案商砼站实施了强制拆除行为，一审裁定以锦泰基业公司起诉集宁区政府强制拆除没有事实依据为由驳回起诉不当，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院（2018）内09行初20号行政裁定；二、本案指令内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 米继红审判员 侯晓静审判员 包鸣飞二○二○年十一月二十四日法官助理 张 硕书记员 关 荇