河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫17行终180号上诉人（原审第三人）王新洲，男，1953年5月5日出生，汉族，住安徽省临泉县。被上诉人（原审原告）徐群生，男，1977年4月2日出生，汉族，住河南省新蔡县。原审被告新蔡县韩集镇人民政府。住所地河南省新蔡县韩集镇韩集街。法定代表人曾敏，镇长。委托代理人陈超，该政府工作人员。委托代理人张同新，河南问津律师事务所律师。原审被告新蔡县人民政府。住所地新蔡县古吕街道办事处新正路中段。法定代表人申保卫，县长。委托代理人牛思嘉，新蔡县司法局工作人员。上诉人王新洲诉因土地确权及行政复议一案，不服新蔡县人民法院（2020）豫1729行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年10月14日公开开庭审理了本案。上诉人张新洲，被上诉人徐群生，原审被告新蔡县韩集镇人民政府的委托代理人陈超、张同新，原审被告新蔡县人民政府的负责人陈俊言及委托代理人牛思嘉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，徐群生与王新洲就新蔡县韩集镇蒋店村集北组一处宅基地的权属发生矛盾，2017年12月2日，新蔡县韩集镇人民政府依据王新洲的申请作出韩政（2017）279号关于王新洲与徐群生争议土地确权行政处理决定书，“决定如下：根据所争议的事实和现实的情况，认为该宗土地使用权归申请人王新洲使用。如不服本决定，可在本决定书之日起60日内向新蔡县人民政府申请行政复议或者在30日内向人民法院提起诉讼。”2019年10月，王新洲以持有新蔡县韩集镇人民政府作出的土地确权决定书与徐群生就涉诉土地发生民事侵权纠纷并诉至法院。同年10月28日，徐群生不服该土地确权决定向法院提起行政诉讼。2019年12月23日，法院作出（2019）豫1729行初49号行政裁定书，以本案行政行为属于行政复议前置，徐群生应当先行申请行政复议，裁定驳回其起诉，后徐群生遂向新蔡县人民政府提起行政复议。2020年3月17日，新蔡县人民政府作出新政复决字（2020）3号行政复议决定书，维持了韩政（2017）279号关于王新洲与徐群生争议土地产确权行政处理决定书，并于次日送达至徐群生。徐群生对该复议决定不服，于2020年4月1日向法院提起行政诉讼。另查明，新蔡县韩集镇人民政府未向法庭提供其在受理王新洲提起的农村土地使用权确权申请后向被申请人即徐群生送达申请书副本及土地确权决定书的书面证据。一审法院认为，1、关于本案管辖权问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。因本案原告所诉二被告均属于新蔡县人民法院管辖，故第三人主张原告应当向驻马店市中级人民法院起诉的理由不能成立，一审法院不予支持。2、关于原告是否超过起诉期限。本案中，被告韩集镇政府未向法庭出示其在作出行政行为后对原告依法送达的证据，仅以一份村委证明再予以证明对原告进行了电话通知，而该证明仅有村委盖章不符合证据规则，且该证据内容不能作为已依法送达原告的依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼……。本案原告于2020年3月18日收到行政复议决定后于同年4月1日起诉至法院，未超过法定起诉期限。第三人主张原告起诉超过法定期限无事实和法律依据，一审法院不予支持。3、被告韩集镇政府作出的行政决定是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议的申请，认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送给被申请人。该办法第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议参照本办法执行。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供证据，视为没有相应证据。被告韩集镇政府没有向一审法院提交将申请书副本及行政决定送达给原告徐群生的证据，且涉诉行政行为属于行政复议前置，被告韩集镇政府作出的行政确权决定书未告知当事人相关权利，故被告韩集镇政府行为属程序违法，应予撤销。被告新蔡县人民政府依据韩集镇政府违反法定程序的处理决定作出的行政复议决定也应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告新蔡县韩集镇人民政府作出的韩政（2017）279号关于王新洲与徐群生争议土地产确权行政处理决定书。二、撤销被告新蔡县人民政府作出的新证复决字（2020）3号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告新蔡县韩集镇人民政府负担。上诉人王新洲不服一审裁定上诉称，一、一审判决适用法律错误。一审判决适用国土资源部制订的《土地权属争议调查处理办法》属适用法律错误。该办法是对县级以上政府国土资源行政主管部门，调处土地权属争议案件的规范性文件，对县级以上国土资源行政主管部门具有约束力，土地权属争议案件调解不成报人民政府确权，政府怎样确权，该办法并没有作出规定。政府部门的规范性文件对各级人民政府的行政行为没有约束力。虽然该办法第三十三条规定乡镇人民政府处理土地权属纠纷参照该办法。但不是必须按照本办法执行，况且该办法也不符合《立法法》的相关规定。二、一审判决认定被诉具体行政行为程序违法明显不当。（一）依据《土地权属争议调查处理办法》设定的程序明显不当。（二）韩集镇人民政府及其司法所、国土所、信访办、蒋店村委数十次的找徐群生及其父徐友亭，其父子拒绝调查，拒绝会见，拒绝接收文书，而不是没有给被上诉人送达申请书副本。三、一审判决显失公正。涉诉土地是上诉人的老宅，上诉人为孤儿，从小由叔婶抚养，叔父死后与婶母崔素真相依为命，一起生活，责任田分在一起，1971年婶母送上诉人到部队服兵役，1979年在涉诉的宅基地上建房四间，1982年统一调整宅基地时，村委将涉诉的宅基地划分给上诉人，多余部分从责任田里按1:3扣除，此后村里再没调整过宅基地。上诉人退伍复原籍，后经熟人介绍，被安排在安徽省临泉县粮食企业工作，该企业已倒闭多年，上诉人无房居住，一直住在公租房内，2009年被上诉人徐群生及其父亲徐友亭强行在上诉人家宅基地上建房，婶母年老体弱，数次向村、镇反映徐家父子霸占上诉人家宅基地，寻求解决。村镇多次派人到现场阻止徐家强行占地建房，徐家置之不理，直至建成四间两层楼房。上诉人母子经多次反映，韩集镇政府才作出韩政[2017]279号处理决定，将涉诉宅基地使用权确权给上诉人，而一审法院却撤销了被诉行政行为，显失公正。四、一审判决缺乏依据。一审判决撤销新蔡县人民政府的行政复议决定没有撤销的事实与法律依据，违反相关规定。综上，请求撤销一审判决，发回重审。被上诉人徐群生答辩称，徐群生一家从2009年建房一直在争议土地上居住，至今已有十多年，在建房期间没有任何单位和个人阻拦，所建房屋用地是村委会分的四间宅基地，崔素真的四间宅基一直存在，该处房屋已倒塌，只有两间旁房存在，崔素真的两个女儿已经出嫁多年，该处宅基已闲置多年，被上诉人建房时没有占用崔素真的宅基。韩集镇政府没有向被上诉人调查任何资料，凭借上诉人几个亲戚出具的证明把被上诉人一家居住十多年的四间两层房屋确权给上诉人。上诉人属于临泉县的工作人员，其户籍在安徽临泉县，也不能对蒋店村委集北村民组崔素真的宅基地享有继承权，因该处宅基已空闲多年，该处宅基归蒋店村委集北村民组所有。一审法院判决正确，请求驳回王新洲的上诉请求，维持一审判决。原审被告新蔡县韩集镇人民政府答辩称，上诉人与被上诉人两家的纠纷由来已久，从2009年徐群生的父亲建房时，王新洲的婶子崔素真就向镇政府反映要求处理，当时也对相关事实进行调查，因崔素真没有明确要求确权，镇政府一直没有出具结论，后来王新洲要求确权时，也基本是按照2009年的调查结论作出的处理决定书，受理王新洲的申请后，国土所也通知徐群生进行调解，在作出确权决定后通过电话向徐群生说明了确权内容，该确权内容符合客观事实，即使程序有瑕疵，但不影响实体权利的认定。一审法院不应当撤销镇政府作出的确权决定。被上诉人新蔡县人民政府答辩称，新蔡县人民政府收到徐群生的复议申请后，依法受理，并向被申请人韩集镇人民政府发送答复通知书，经审理后，依法维持了韩集镇人民政府的确权决定。新蔡县人民政府的复议决定书认定事实清楚，程序合法，请求法院予以维持。二审法院查明的事实与一审法院查明的事实相一致。本院予以确认。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第十一条“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。……”、第十三条“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当按照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。……”及第二十八条“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”依据上述规定，结合本案，新蔡县韩集镇人民政府并未提供相关证据证明王新洲已提交调查处理土地权属争议书面申请书，未提供证据证明其将申请书副本发送被申请人徐群生，也未在法定期限内提出调查处理意见，且新蔡县韩集镇人民政府在2017年12月2日作出被诉处理决定后，未按照法定程序向被申请人徐群生送达，属程序违法，应当予以撤销。新蔡县人民政府复议维持新蔡县韩集镇人民政府的行政处理决定错误，应当予以撤销。一审法院判决撤销新蔡县韩集镇人民政府作出的韩政（2017）279号行政处理决定及新蔡县人民政府作出的新政复决字（2020）3号行政复议决定正确，本院予以维持。上诉人王新洲的上诉理由不足，其请求本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人王新洲负担。本判决为终审判决。审判长  孟令华审判员  于发安审判员  李力伟二〇二〇年十一月十六日书记员  张婵婵