福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终635号 上诉人（一审被告）闽侯县自然资源和规划局，住所地福建省福州市闽侯县甘蔗街道交通路**。 法定代表人余敏，局长。 委托代理人郭宝健，该局工作人员。 诉讼代理人齐晖，福建浩学律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）福建维沃物流有限公司，住所地福建省福州市闽侯县甘蔗街道闽侯经济技术开发区南岭路**。 法定代表人陈占良，经理。 委托代理人王兴芳、郑萍，福建海山律师事务所律师。 上诉人闽侯县自然资源和规划局因被上诉人福建维沃物流有限公司诉其其他行政行为一案，不服福建省福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初477号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2009年12月8日，尚美（福建）装饰有限公司（以下简称“尚美公司”）与闽侯县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：35012120091201Ｇ44），合同约定出让宗地坐落于闽侯经济技术开发区（二期）内，土地总面积20000平方米，出让价款452万元，开工时间为2010年1月1日之前，竣工时间为2011年1月1日之前，若未按合同约定日期开竣工的，每延期一日支付出让款总额1‰的违约金。2010年4月21日，闽侯县人民政府作出《闽侯县人民政府关于尚美（福建）装饰材料有限公司建设用地的批复》（侯政地［2010］35号），同意将位于闽侯经济技术开发区二期内土地20000平方米出让给尚美公司作为工业厂房及配套设施建设用地。2010年，尚美公司取得侯国用（2010）第190465号《国有土地使用证》；2013年，尚美公司申请将上述土地证项下地块分割为Ａ、Ｂ、Ｃ三个地块，其中Ｃ地块面积为7295平方米，国有土地使用证证号为侯国用第230459号。2017年5月24日，福州市中级人民法院在淘宝网司法拍卖网络平台上对尚美公司案涉Ｃ地块土地使用权及2＃厂房在建工程进行公开拍卖，原告以1811.8万元的最高价竞得，2017年6月26日，福州市中级人民法院作出（2016）闽01执640号之三《执行裁定书》，裁定案涉Ｃ地块土地使用权及2＃厂房在建工程及相应其他权利归买受人即原告所有，财产权自裁定送达买受人时起转移。2017年9月26日，原告根据上述裁定办理了闽（2017）闽侯县不动产权第0××4号不动产权证书，使用权面积7295平方米。2019年6月10日，原告向被告出具《关于2＃厂房单位工程完工时间的说明》，表示“根据原施工单位提供的工程质量验收记录和法院拍卖公告标的物介绍，2＃厂房单位工程完工时间为2014年6月15日”。2019年9月6日，被告作出侯自然〔2019〕428号《缴交违约金通知书》，主要内容为：根据原告申请，被告对原告公司厂房（原尚美〔福建〕装饰有限公司2＃厂房）进行土地检查核验。核验中发现该厂房超过《国有土地使用权出让合同》（35012120091201Ｇ44号）约定的时间竣工，根据上述出让合同第33条的约定，经被告测算，原告须缴交违约金435.459万元。原告不服，诉至一审法院。 一审法院认为，因机构改革，原闽侯县国土资源局不再保留,其职责由新组建的闽侯县自然资源和规划局即本案被告承受；原告是被告作出的《缴交违约金通知书》行政相对人，有权提起本案诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（三）项的规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；……”及第二十七条第二款的规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《国有土地使用权出让合同》属于行政协议，其订立、履行、变更、解除等可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。在民事合同法律规范中,合同相对性原则具有基础地位，该原则是指合同权利义务只对合同当事人具有约束力，突破合同相对性将合同权利义务扩及合同当事人之外的人，须有法律的明确规定。本案案涉《国有土地使用权出让合同》是尚美公司与被告签订,尚美公司根据合同约定获得出让土地并办理了《国有土地使用证》，2017年，原告通过司法拍卖竞得案涉C地块土地使用权及地上2#厂房在建工程，并依据法院裁定书办理了相关不动产权证书（土地使用权）。2019年，在原告向被告申请土地检查核验时，被告以案涉C地块未按照《国有土地使用权出让合同》约定时间开竣工，并以此要求原告缴交相应违约金，《国有土地使用权出让合同》相对方为尚美公司，且案涉地上2#厂房在建工程在2014年6月15日前即已完工，被告要求原告缴交因尚美公司违约而形成的违约金有违合同相对性原则。此外，虽然被告主张福州市中级人民法院在拍卖时已告知竞买人拍卖标的物可能存在已知或未知的瑕疵，原告竞得拍卖标的物就表明接受了相应的权利和义务，案涉违约金应由买受人即原告承担。然而福州市中级人民法院在拍卖中明确的这一事项，仅在其与原告之间发生约束力，被告并不据此而享有向原告主张违约金的权利。综上，被告向原告作出《缴交违约金通知书》属认定缴费主体事实不清、主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被告闽侯县自然资源和规划局作出的侯自然〔2019〕428号《缴交违约金通知书》。 上诉人闽侯县自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人根据出让合同、被上诉人作出的书面说明及相关材料作出了《缴交违约金通知书》（候自然〔2019〕428号）通知被上诉人缴交违约金，认定事实清楚，符合法律规定；二、一审法院关于上诉人向被上诉人作出《缴交违约金通知书》属认定缴费主体事实不清及主要证据不足之认定是错误的。案涉厂房逾期竣工的法律责任应由被上诉人承担，被上诉人作为违约金的缴交主体是适格的。综上，请求：1.撤销一审判决；2.驳回被上诉人的一审诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人福建维沃物流有限公司未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”根据上述规定可以得出，提起行政诉讼的前提是行政行为属于行政诉讼的受案范围，对于行政主体在行政程序中所作的程序性行为以及过程性行为的合法性问题，可以在对最终的行政行为合法性审查中予以解决。当事人对过程行为单独提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，已经立案的，应裁定驳回起诉。本案中，被上诉人福建维沃物流有限公司向上诉人闽侯县自然资源和规划局提出申请，要求为其公司厂房（原尚美〔福建〕装饰有限公司2#厂房）进行土地检查核验，上诉人在核验中认为被上诉人须缴纳因案涉厂房超出出让合同约定的竣工时间产生的违约金，于2019年9月6日作出侯自然〔2019〕428号《缴交违约金通知书》。该《通知书》系上诉人在土地检查核验过程中发现存在的问题后向被上诉人发出的告知行为，并非是对被上诉人的申请作出的最终行政行为，其作为最终行政行为的一个过程性行为，对被上诉人的权利义务并不产生实际影响。因此，被上诉人提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，应当裁定驳回被上诉人的起诉。一审法院进行实体判决，属适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 一、撤销福州市仓山区人民法院（2020）闽0104行初477号行政判决； 二、驳回福建维沃物流有限公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 刘 薇