浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1703号上诉人（原审原告）陆惠珍，女，1960年2月13日出生，汉族，住义乌市，通信地址义乌市。委托代理人高鹏超，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地金华市双龙南街**。法定代表人尹学群，市长。委托代理人吕洪武。委托代理人左文辉，浙江瑞谷律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）叶英豪，男，1978年12月21日出生，汉族，住义乌市。陆惠珍因诉金华市人民政府（以下简称金华市政府）土地行政管理行政复议一案，不服金华市中级人民法院（2020）浙07行初226号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年9月17日受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年11月13日通过移动微法院进行在线视频调查询问。上诉人陆惠珍及其委托代理人高鹏超，被上诉人金华市政府的委托代理人吕洪武、左文辉参加调查询问。被上诉人叶英豪经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年7月15日，叶英豪申请参加吴溪叶村旧村改造，吴溪叶村村民委员会于2016年10月26日拟报批126平方米的农村村民建房用地，佛堂镇人民政府审查同意后，义乌市人民政府（以下简称义乌市政府）于2017年6月30日同意报批126平方米的农村村民建房用地。义乌市政府作出的佛土农建字〔2017〕第082号《义乌市农村村民建房用地审批表》中并未明确叶英豪农村村民建房用地的具体位置。吴溪叶村于2017年12月1日在村务公开栏中对叶英豪户报批情况进行了公示。2018年6月15日，叶英豪参加吴溪叶村有机更新改造安置地块投标，并中标目录号为16幢6-7间的改造安置地块。陆惠珍作为申请人认为叶英豪非法占用其宅基地进行建设，对义乌市政府作出佛土农建字〔2017〕第082号《义乌市农村村民建房用地审批表》不服，向金华市政府申请行政复议。金华市政府审理后认为，本案中义乌市政府作出的涉案审批行为是审批同意叶英豪126平方米的农村村民建房用地，义乌市政府作出的佛土农建字〔2017〕第082号《义乌市农村村民建房用地审批表》中并未明确叶英豪农村村民建房用地的具体位置。因此，义乌市政府的涉案审批行为并未侵犯陆惠珍的合法权益，陆惠珍与涉案审批行为不具有法律上的利害关系。陆惠珍认为叶英豪占地行为侵犯其合法权益已通过行政诉讼途径寻求救济。故，陆惠珍的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。2020年3月23日，金华市政府作出金政复[2020]10号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），驳回陆惠珍的行政复议申请。另查明，2019年4月27日，陆惠珍主张有不法人员非法占用其宅基地进行建设，向义乌市综合行政执法局邮寄了一份《行政查处申请书》，请求义乌市综合行政执法局履行查处职责。2019年9月18日，陆惠珍认为义乌市综合行政执法局不履行行政查处法定职责，以义乌市综合行政执法局为被告、叶英豪为第三人向义乌市人民法院提起行政诉讼。原审法院认为，根据《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发〔2014〕46号）的规定，农民建房用地审批可按“定量不定位”方式先行批准，待竣工验收后，再报备宅基地用地信息。义乌市政府在叶英豪户未确定具体宅基地坐落位置时，先审批126平方米的宅基地面积符合上述规定。综上，义乌市政府作出的佛土农建字〔2017〕第082号《义乌市农村村民建房用地审批表》的行为合法。金华市政府驳回陆惠珍的行政复议申请并无不当。陆惠珍的起诉的理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陆惠珍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陆惠珍负担。陆惠珍上诉称：一、原审法院超出案件审理范围，案涉村民建房用地审批表是否合法不是本案审理范围。被诉复议决定以佛土农建字[2017]第082号《义乌市农村村民建房用地审批表》与陆惠珍没有利害关系，陆惠珍申请行政复议不符合受理条件为由，驳回了陆惠珍的行政复议申请。陆惠珍对该复议决定不服向原审法院提起行政诉讼。所以，原审法院应当对案涉村民建房用地审批表是否对陆惠珍的权利义务产生影响，与陆惠珍之间是否有利害关系进行审查，对被诉复议决定的合法性进行审查，而不应该审查案涉审批表的合法性。所以，原审法院对案涉村民建房用地审批表的合法性作出认定超出了本案的审理范围。二、原审法院遗漏了对案涉村民建房用地审批表与陆惠珍之间是否存在利害关系的事实的审查。本案中，原审法院应当对案涉村民建房用地审批表是否对陆惠珍的权利义务产生影响，与陆惠珍之间是否有利害关系进行审查，但其未进行相关审查。所以，原审法院遗漏了案件事实的审查作出原审判决，属于认定事实不清。三、案涉村民建房用地审批表与陆惠珍之间存在利害关系，被诉复议决定认定事实错误，应当予以撤销。陆惠珍在一审中提交了离婚证、公证书、离婚协议、房产证、义乌市人民法院399号裁定等证据证明确实有叶英豪占用陆惠珍宅基地的事实。而叶英豪之所以能够获得陆惠珍宅基部分土地的使用权、修建房屋，依据就是案涉农村村民建房用地审批表。因此，因叶英豪事实上占用陆惠珍宅基地建房的行为而使案涉农村村民建房用地审批表对陆惠珍的合法权利产生了实际的影响，存在行政法上的利害关系。因此，被诉复议决定认为陆惠珍与佛土农建字[2017]第082号《义乌市农村村民建房用地审批表》不存在利害关系是认定事实错误，依法应当撤销。四、只有对案涉农村村民建房用地审批表提起法律程序，陆惠珍的权利才能得到救济。虽然陆惠珍针对叶英豪占用自己宅基地的行为提起过行政查处，但是义乌市人民法院（2019）浙0782行初339号行政裁定及金华市中级人民法院（2020）浙07行终617号行政裁定均认为叶英豪依据案涉农村村民建房用地审批表取得了陆惠珍宅基地的使用权，不存在违法占用陆惠珍宅基地的情形。所以陆惠珍只能通过对案涉农村村民建房用地审批表提起法律程序，寻求法律救济。如果陆惠珍针对案涉农村村民建房用地审批表不能提起行政复议程序或者诉讼程序，那么将导致陆惠珍对宅基地享有的合法权利遭受侵犯而得不到任何法律上的救济。五、案涉农村村民建房用地审批表不合法，应当予以撤销。1、义乌市政府批准案涉农村村民建房用地审批表事实不清、证据不足。《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》规定，农民建房用地审批，可按“定量不定位”方式先行批准，待竣工验收后，再报备宅基地用地信息。但此规定并未允许将他人宅基地批准给第三人。本案中，在报备宅基地用地信息的时候，审批机关应当发现叶英豪占用陆惠珍宅基地的事实。就算报备用地信息时没有发现，但在陆惠珍对案涉农村村民建房用地审批表申请行政复议时其应当发现陆惠珍宅基地被占用的事实。本案中，义乌市政府作为批准机关应当自行纠正错误。义乌市政府批准案涉农村村民建房用地审批表后，发现涉及陆惠珍宅基地时不自行纠正错误，所以其作出案涉农村村民建房用地审批表属于事实不清，证据不足，该审批表应当依法撤销。2、义乌市政府批准案涉农村村民建房用地审批表违反法定程序。《浙江省实施办法》第三十六条规定，集体经济组织应当先公布叶英豪申请宅基地的基本情况，然后才能逐级上报审批。而本案中，义乌市政府在2017年6月30日批准案涉农村村民建房用地审批表后，吴溪叶村于2017年12月1日对报批情况进行公示，没有依法进行报批前公示。所以，案涉农村村民建房用地审批表报批程序不合法，欠缺必要的公告程序。六、原审法院适用法律错误，规章以下文件不能作为案件审理的依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》是规章以下文件，不能作为案件审理的依据，原审法院根据该文件认定案涉农村村民建房用地审批表合法属于适用法律错误。综上，原审判决确有错误，依法应当予以纠正。故上诉请求撤销一审判决，支持陆惠珍的一审诉讼请求。金华市政府答辩称：一、答辩人依法审理本案并在法定期限内作出被诉复议决定，程序合法。答辩人于2020年1月23日收到陆惠珍的行政复议申请材料，于2月4日分别向陆惠珍、义乌市政府、叶英豪寄送了行政复议受理通知书、答复通知书、参加行政复议通知书及申请材料副本。2月18日，答辩人收到义乌市政府的行政复议答复材料。叶英豪未提交任何书面材料。3月23日，答辩人依法作出被诉复议决定并分别寄送给各方当事人，程序合法。二、答辩人认定事实清楚，适用法律正确，驳回陆惠珍行政复议申请并无不当。案涉《义乌市农村村民建房用地审批表》是同意叶英豪126平方米的农村村民建房用地，未具体明确第三人农村建房用地的具体位置。叶英豪系参加吴溪叶村有机更新改造安置地块投标，并中标案涉地块。答辩人以陆惠珍与案涉审批行为不具有法律上的利害关系为由，认定陆惠珍申请不符合行政复议受理条件，并作出驳回陆惠珍行政复议申请的决定，并无不当。三、原审判决认定事实清楚，驳回陆惠珍的诉讼请求合法有据，陆惠珍的上诉理由缺乏事实及法律依据。根据在案证据显示，叶英豪于2016年7月15日向佛堂镇吴溪叶村村民委员会申请参加旧村改造，吴溪叶村于2017年12月1日在村务公开栏上公示叶英豪报批情况。经义乌市佛堂镇人民政府审核通过后，报义乌市政府批准同意，案涉《义乌市农村村民建房用地审批表》符合《浙江省实施办法》第三十六条第一款规定，原审判决认定案涉《义乌市农村村民建房用地审批表》合法，有理有据。原审判决亦不存在超出案件审理范围、遗漏审查事项的情形。陆惠珍的上诉理由缺乏事实法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，法律适用正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。叶英豪未提供书面答辩意见。二审过程中，上诉人陆惠珍提供以下两份新的证据材料：1、金华市中级人民法院（2020）浙07行终617号行政裁定书一份，拟证明如果案涉建房用地审批表和陆惠珍没有利害关系，则陆惠珍将无法通过其他法律程序来救济宅基地使用权受到侵害的事实；2、叶小昌义乌集用（2000）字第2-21372号集体土地使用权证一份，拟证明土地系合法登记，2003年陆惠珍与叶小昌离婚后，土地随房屋归陆惠珍所有。经质证，金华市政府对证据1真实性无异议，对证明目的有异议，包括该裁定书在内的生效法律文书清楚表明，陆惠珍主张的所谓受到侵害的权益与叶英豪无关，与义乌市政府作出的案涉建房用地审批表无关；对证据2的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，2017年旧村改造时，该土地使用权证已被村里收回，其记载的宅基地使用权也已收回村里，不能达到陆惠珍的证明目的，且不属于二审新的证据。经审查，该两份证据与本案争议事实缺乏直接关联，难以达到陆惠珍的证明目的，本院不予采纳。经审理，对原判认定的事实，本院予以确认。本院认为，陆惠珍不服义乌市政府2017年6月30日对叶英豪作出的同意报批126平方米农村村民建房用地的行为申请复议，被诉复议决定以陆惠珍与案涉审批行为不具有法律上的利害关系为由驳回其复议申请。本案审理焦点为被诉复议决定是否具有事实和法律依据，程序是否合法。根据《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发〔2014〕46号）的规定，农民建房用地审批可按“定量不定位”方式先行批准，待竣工验收后，再报备宅基地用地信息。义乌市政府2017年6月30日作出的佛土农建字〔2017〕第082号《义乌市农村村民建房用地审批表》中并未明确叶英豪农村村民建房用地的具体位置，不违反前述浙政办发〔2014〕46号相关规定。叶英豪系2018年6月15日通过参加吴溪叶村有机更新改造安置地块投标并中标目录号为16幢6-7间的改造安置地块，据此具体确定宅基地具体位置。而据陆惠珍陈述，其所有的案涉宅基地上的房屋直至2017年8月才因旧村改造被拆除。因此义乌市政府作出的案涉审批行为对陆惠珍的权利义务不产生影响，陆惠珍与义乌市政府的审批行为间并无法律上的利害关系，被诉复议决定据此驳回陆惠珍的复议申请，并无不当。复议程序方面，金华市政府在收到陆惠珍的复议申请后，履行了受理、通知答复、审查、法定期限内作出复议决定并送达当事人等程序，符合行政复议法及其实施条例的规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。陆惠珍的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陆惠珍负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年十一月二十六日书记员  陈亦恒