广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1162号 上诉人（一审原告）广西德保新水云河水电有限公司,住所地：德保县城关镇德盛路（电业大厦**）。 法定代表人宋传钊，执行董事。 委托诉讼代理人卢瑜，北京大成（南宁）律师事务所律师。 委托诉讼代理人熊潇敏，北京大成（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）德保县人民政府,住所地：德保县城关镇莲城大街**。 法定代表人陆兰碧，县长。 委托诉讼代理人黄奇日，德保县司法局副局长。 委托诉讼代理人黄开乐，德保县水利局副局长。 被上诉人（一审被告）百色市人民政府,,住所地：百色市右江区向阳路** 法定代表人周异决，市长。 委托诉讼代理人农丽贤，百色市司法局工作人员。 上诉人广西德保新水云河水电有限公司（以下简称云河公司）因其诉被上诉人德保县人民政府（以下简称德保县政府）、百色市人民政府（以下简称百色市政府）水电开发权行政许可及行政复议一案，不服百色市中级人民法院（2020）桂10行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月14日询问了当事人。上诉人云河公司委托诉讼代理人卢瑜，被上诉人德保县政府委托诉讼代理人黄奇日、黄开乐，被上诉人百色市政府委托诉讼代理人农丽贤，到庭参加询问。本案现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：为升级德保黄连山自然保护区，2004年上半年，德保县政府向百色市政府提出《关于要求评审黄连山自然保护区晋升为自治区级保护区的请示》（德政报〔2004〕6号），百色市政府根据德保县政府请示，向广西壮族自治区人民政府(以下简称广西区政府）提出《百色市人民政府关于请求评审黄连山自然保护区晋升为自治区级保护区的请示》（百政报〔2004〕109号）。2004年10月8日广西区政府作出《广西壮族自治区人民政府关于同意建立广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区的批复》（桂政函〔2004〕180号），批复同意建立“广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区”。根据广西区政府批复，百色市政府于2005年7月6日作出《百色市人民政府关于同意建立广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区的批复》（百政函〔2005〕116号）批复德保县政府同意建立“广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区”。广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区位于德保县境内，总面积为21035.5公顷，由黄连山片和兴旺片组成。其中，黄连山片面积9973.1公顷，东起东凌乡新屯村那王沟，西至德保县朴圩乡平交村与右江区交界处，北到东凌乡新屯村德保县，南至扶平乡扶平村巴密沟，边界地理坐标为东经106°09′41″-106°15′55″，北纬23°28′34″；兴旺片面积11062.4公顷，东起荣华乡那林村布屯对山，西至兴旺乡那布村与那茶村交界处，北起停到高山（海拔720米），南至燕洞乡联章村与龙光乡巴考村交界处（巴考村巴坛屯对山），边界地理坐标为东经106°38′24″-106°47′44″，北纬23°12′15″-23°18′52″。2004年，云河公司向德保县政府提出《关于要求兴建云河水电站的请示》，德保县政府于2004年8月25日作出德政函〔2004〕49号《德保县人民政府关于云河水电站建设的批复》（以下简称〔2004〕49号批复），批复原则同意云河公司兴建云河水电站。德保县发展计划局分别于2004年8月9日、2004年9月16日向云河公司作出了《德保县发展计划局关于广西德保县云河水电站项目建议书的批复》（德计函〔2004〕49号）、《德保县发展计划局关于广西德保县云河水电站项目可行性研究报告的批复》（德计函〔2004〕53号）批复同意建设云河水电站及电站设计装机容量和电站坝址等。百色市水利局于2004年11月4日作出《关于德保县云河水电工程初步设计的批复》（百水电管〔2004〕22号）批复同意云河水电站初步设计方案,云河水电站位于德保县。云河公司在得到德保县政府和相关部门及百色市政府有关部门批复后即兴建云河水电站，云河水电站于2007年7月建成并发电运营。2017年8月9日，广西区环境保护厅根据国家环境保护部《关于联合开展“绿盾2017”国家自然保护区监督检查专项行动的通知》要求，联合自治区发展和改革委、区财政厅、区国土资源厅、区住建委、区水利厅、区农业厅、区林业厅、区海洋局等自治区政府部门，下发《关于印发2017年全区自然保护区生态保护与监管专项督查工作方案的通知》（桂环函〔2017〕1342号），部署在全区范围内对自然保护区进行专项检查督查。根据自治区的部署,百色市环境保护委员会办公室下发了《关于开展百色市自然保护区专项执法检查的通知》，组织对百色市范围内的自然保护区进行专项检查督查。经检查督查，发现德保黄连山—兴旺自然保护区内建有包括云河水电站在内的六座水电站。百色市环境保护委员会依据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条关于“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何设施”的规定，向德保县政府下发了《关于要求对黄连山—兴旺自然保护区内已建水电站进行整治的通知》（百环委办发〔2018〕7号，要求德保县政府对黄连山—兴旺自然保护区内已建水电站进行整治。在整治过程中，云河水电站于2018年4月被封停。德保县政府于2019年10月8日作出《德保县人民政府关于撤销德政函〔2004〕49号批复的决定》（德政发〔2019〕27号）（以下简称〔2019〕27号撤销决定）撤回对云河公司关于云河水电站水电开发权的许可。云河公司对德保县政府的该行政行为不服，向百色市政府申请复议。百色市政府经复议，于2019年12月30日作出百政行复〔2019〕127号《行政复议决定书》（以下简称〔2019〕127号复议决定），决定维持德保县撤销决定。〔2019〕127号复议决定于2020年1月14日送达云河水电公司。云河水电公司不服，于2020年1月17日提起行政诉讼，请求撤销〔2019〕27号撤销决定及〔2019〕127号复议决定。 百色市中级人民法院一审认为：云河水电站的开发建设事先得到德保县政府的行政许可是事实，而云河水电站建在广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区内也是事实。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条关于“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何设施”的规定,自然保护区内不得建设任何设施。由此，德保县政府依据上述法条和百色市环境保护委员会办公室的检查督查整治通知要求，撤回云河水电站的开发建设许可具有法律根据。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款关于“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定，因云河水电站建在保护区内， 其建设违反了法律的规定，为了保护自然保护区，保护公共利益，德保县政府作出〔2019〕27号撤销决定撤回云河水电站的开发建设许可有事实和法律根据，应予维持。百色市政府〔2019〕127号复议决定认定事实清楚，复议程序合法，亦应维持。云河公司的诉讼请求其理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回云河公司的诉讼请求。 上诉人云河公司上诉称：一、云河水电站先于广西黄连山—兴旺自然保护区建立，并具有合法的建设手续，属于合法建设运营的项目，依法应当受到保护。二、德保县政府提交的证据《广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区功能分区图（兴旺片区）》标注云河水电站位于保护区的缓冲区，而另一份证据《百色市环境保护委员会办公室关于要求对黄连山—兴旺自然保护区内已建水电站整治的通知》认定云河水电站位于自然保护区核心区，基础事实认定不清，据此作出的〔2019〕27号撤销决定及〔2019〕127号复议决定证据不足。三、本案一审判决适用撤回行政许可的法律依据错误，撤回许可、拆除云河水电站不符合公共利益的需要。一方面，国家自然资源部、林草局近期出台自然资函〔2020〕71号《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》要求建立科学评价体系工作，禁止“一刀切”的处理方式，对于自然保护区设立前就存在的合法水利水电等设施，可将自然保护区原核心区和原缓冲区调整为一般控制区。另一方面，撤回行政许可将导致云河水电站当地防洪、环保、经济发展、职工安置、周边群众生产生活等均受到不可估量的影响，不符合公共利益需要。请求撤销一审判决，撤销〔2019〕27号撤销决定及〔2019〕127号复议决定。 被上诉人德保县政府答辩称：一、〔2019〕27号撤销决定认定事实清楚，证据确凿。云河水电站位于广西黄连山—兴旺自然保护区，且云河水电站建立之初未经过林业行政主管部门审查批准，属违规建设水电站。二、〔2019〕27号撤销决定适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”以及2018年4月24日，百色市环境保护委员会印发《关于要求对黄连山—兴旺自然保护区内已建电站整治的通知》文件，德保县政府对云河水电站作出责令关停、限期拆除，修复生态环境。三、〔2019〕27号撤销决定具有合理、合法性。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款关于“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案云河水电站所在地于2004年10月8日被纳入自治区级自然保护区，属于“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要”情形，故〔2019〕27号撤销决定有事实和法律依据。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人百色市政府答辩称：一、德保县政府〔2004〕49号批复性质属于行政许可。云河水电站于2004年8月得以批准建设，而其所处位置于2004年10月18日被划入自然保护区缓冲区，属行政许可所依据的客观情况发生重大变化的情形。德保县政府根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，作出〔2019〕27号撤销决定，性质属于撤回已经生效的行政许可的情形，有事实和法律依据。二、百色市政府作出〔2019〕127号复议决定适用法律正确，程序合法。请求依法驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院另查明，〔2019〕27号撤销决定主要内容为“广西德保新水云河水电有限公司：根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，经研究，现决定撤销《德保县人民政府关于云河水电站建设的批复》（德政函〔2004〕49号）。” 本院认为：一、关于德保县批复的性质问题 《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资 源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”水资源属于重要的有限自然资源，《中华人民共和国水法》第六条、第七条规定，国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。”据此，德保县政府以德政函〔2004〕49号批复，授予云河公司建设云河水电站，性质属于行政许可。 二、关于德保县撤销决定的合法性问题 《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款规定：“在自然保护区核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”，本案云河水电站所在地于2004年10月8日由广西区政府作出桂政函〔2004〕180号批复纳入自治区级自然保护区，属于“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要”的情形，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，德保县政府可以撤回行政许可，并给予云河公司适当补偿。德保县政府根据《中华人民共和国自然保护区管理条例》第三十二条规定，作出〔2019〕27号撤销决定撤销云河公司对云河水电站的开发权，结果是有事实和法律依据的。但是，德保县撤销决定使用“撤销”一词不当，因为根据《中华人民共和国行政许可法》第八条、第六十九条的规定，撤回行政许可与撤销行政许可的法定条件及法律后果完全不同，德保县撤销决定撤销云河公司云河水电站的开发权，是政策性关闭性质，而非行政处罚性质，即〔2019〕27号撤销决定实质为撤回行政许可。 国务院《全面推进依法行政实施纲要》第三大点第5小点依法行政的基本要求规定：“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”德保县政府应当依照该规定以及《中华人民共和国行政许可法》第八条、《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）等法律法规政策规定对云河公司给予补偿。因云河公司在本案中未提出行政补偿，本案不能就行政补偿作出判决。双方当事人可以在本判决生效后协商补偿事宜；协商不成的，德保县政府应当及时作出补偿决定，给予云河公司适当补偿。 必须明确指出的是，云河水电站批准建设在前，其所在地被 列入自然保护区在后，一审判决认为“因云河水电站建在保护区内，其建设违反了法律的规定”，该认为是错误的，本院予以纠正。 三、关于百色市政府〔2019〕127号复议决定的合法性问题 德保县撤销决定撤回行政许可有事实和法律依据。因此，百色市政府〔2019〕127号复议决定维持德保县撤销决定，其结果亦无不妥。 综上所述，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确。上诉人云河公司提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人广西德保新水云河水电有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年十一月四日 法官助理 陆雨清 书 记 员 贾茜茜 书 记 员 黄玉洁