甘肃省陇南市中级人民法院行政判决书（2020）甘12行终38号上诉人（原审原告）甘肃南部运输集团礼县万达汽车运输有限公司，公司住所地:甘肃省礼县城关镇东新路。法定代表人何某，该公司董事长。被上诉人（原审被告）礼县道路运输管理局。法定代表人张某。上诉人甘肃南部运输集团礼县万达汽车运输有限公司（以下简称万达公司）因不服被上诉人礼县道路运输管理局（以下简称礼县运管局）交通行政许可一案，不服宕昌县人民法院（2020）甘1223行初4号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议进行了审理，本案现已审理终结。原审法院查明，原告礼县万达公司系从事客运服务的运输企业，已经以×××客车营运礼县汽车南站-铨水的客运班线，该班线许可期限为：2014年9约5日至2022年9月24日，客车类型等级为中型普级，2020年4月1日原告礼县万达公司向被告礼县道路运输管理局申请重新许可上述客运班线，拟申请准许的客车为5.89米，19座。被告礼县道路运输管理局2020年4月27日以不符合礼政办发（2018）109号文件中中心乡镇投放客车客车座位数应按12座以上15座以下的规定为由，作出（2020）001号行政许可不予受理决定书。万达公司遂诉诸原审法院，要求撤销礼县道路运输管理局作出的不予受理决定书，责令对其申请重新作出许可，并对礼政办发（2018）109号《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》规范性文件进行合法性审查。原审法院另查明，原告礼县万达公司申请的运输线路属于被告礼县道路运输管理局行政许可的职权范围。原审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（五）项规定：“申请事项属于本行政机关职权范围申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请”。《中华人民共和国道路运输条例》第十条第一款第（一）项规定：“从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请”，因此原告礼县万达公司所申请的礼县-铨水运输线路属于被告礼县道路运输管理局行政许可职权范围；《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理”，被告礼县道路运输管理局未提交已经告知原告礼县万达公司补正材料，而原告礼县万达公司拒绝补正的证据；综上，被告礼县道路运输管理局对原告礼县万达公司所申请许可的礼县-铨水的×××客车运输线路作出的（2020）001号不予受理决定，违反了法律规定，应当予以撤销；对于原告礼县万达公司要求对礼县人民政府办公室礼政办发（2018）109号《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》规范性文件进行合法性审查的诉讼请求，原审法院认为，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公布实施，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文，而礼政办发（2018）109号文件系实施方案，是一种工作方案，国务院办公厅国办发（2018）115号《关于全面推行行政规范性文件合法性审查机制的意见》中明确规定“工作方案”不纳入规范性文件审核范围，况且礼政办发（2018）109号文件第四部分明确规定了许可程序，该许可程序并未凡违反法律规定。故对原告礼县万达公司的该诉讼请求不予支持。综上所述，原审法院对原告礼县万达公司要求撤销被告礼县道路运输管理局作出的（2020）001号不予受理决定书的诉讼请求予以支持，对其要求对礼县人民政府办公室礼政办发（2018）109号《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》规范性文件进行合法性审查的诉讼请求不予支持。据此，原审法判处：一.撤销被告被告礼县道路运输管理局作出的（2020）001号的礼县道路运输管理局行政许可不予受理决定书；二.驳回原告甘肃南部运输集团礼县万达汽车运输有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告甘肃南部运输集团礼县万达汽车运输有限公司负担25元，被告礼县道路运输管理局负担25元。万达公司上诉请求：一、请求维持宕昌县人民法院(2020)甘1223行初4号行政判决第一项，即维持“撤销被告礼县道路运输管理局作出的(2020)001号的礼县道路运输管理局行政许可不予受理决定书”；二、撤销宕昌县人民法院(2020)甘1223行初4号行政判决第二项，即撤销“驳回原告甘肃南部运输集团礼县万达汽车运输有限公司的其他诉讼请求”；三、对礼县人民政府办公室礼政办发【2018】109号《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》规范性文件进行合法性审查。三、责令被上诉人履行法定职责，对原告申请的甘K一06399号客车客运班线重新许可。理由：一、一审法院对被上诉人作出的(2020)001号《礼县道路运输管理局行政许可不予受理决定书》理解错误，被上诉人作出的不予受理决定，实为对上诉申请作出的不予许可，一审法院撤销被告礼县道路交通运输管理局作出的(2020)001号的礼县道路交通运输管理行政许可不予受理决定书虽然正确，但适用法律错误。被上诉人(2020)00l号不予受理决定书载明：“2020年4月1日，你(单位)向我机关提出的重新许可×××客车客运线路(礼万运司【2020】18号)申请事项，经审理你的申请不符合：不符合礼政发【2018】109号文件中中心乡镇投放客车客车座位数应按12座以上15座以下的规定。本机关决定不予受理。”由上述内容可见，被上诉人对上诉人的申请不予受理的理由，并非认为系不属其职责范围内而作出，而系不符合礼政发【2018】109号文件规定的条件而作出，解决的并非《行政许可法》规定的程序问题，而系按照规范性文件作出的对上诉人中请事项的实体处理。因此，该决定书虽表述为不予受理，其实质是对上诉人申请事项的不予许可。二、礼政办发(2018)109号《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》并非工作方案，而是违反法律法规增加客运许可条件的违法性文件，一审法院对上诉人要求对该文件合法性审查不予许可，为对本案的处理错误。该文件并非“工作方案”，而是拟在礼县范围内反复适用的具有普遍约束力的规范性文件，且违反了交通运输部交运发(2014)258号《农村道路旅客运输班线通行条件审核规则》相关规定，应属于规律法规规定的审查范围。(一)礼政办发(2018)109号《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》系并非“工作方案”，而是在礼县范围内普遍适用的规范性文件国办发(2018)115号《关于全面推行行政规范性文件合法性审理机制的意见》第(四)第规定：“行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。”解读上述规定可见，不纳入规范性合法性审查范围的，应为包括“工作方案”在内的“行政机关内部执行”的文件。而礼政办发(2018)109号《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》的收文单件为“各乡镇人民政府，县直各单件”，显然不属于仅在发文单位(礼县人民政府办公室)或履行职责的行政机关(礼县道路交通运输管理局)内部执行的文件。恰恰是“涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文”。因此，一审法院将礼政办发(2018)109号《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》认定为“工作方案”，是对该文件性质定位错误。(二)礼政办发(2018)109号《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》违反了法律法规规定。交通运输部交运发(2014]258号《农村道路旅客运输班线通行条件审核规则》第五条“…(二)设计速度为40公里／小时的三级公路，可通行车长不超过12米的营运客车。(三)设计速度为30公里／小时的三级公路和双车道四级公路，可通行车长不超过7米的营运客车。(四)单车道四级公路，可通行车长不超过6米的营运客车”。上述规定，并无对客车座位作出过限定。但礼政办发(2018)109号《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》中却作出了“距离县城线路里程在60公里以上的××镇、15座)客车的，按市场需求投放”的限制性规定，该条件限制，增加了包括上诉人在内的客运企业的义务，减损了交运发(2014]258号文件赋予的权利，明显违反了上述规章，系违法的规范性文件，并非一审法院认定的仅为“许可程序，该许可程序并未违反法律规定”。综上，一审法院对礼政办发(2018)109号《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》这一与礼县客运管理职能部门、礼县客运企业及广大人民群众生产生活患息相关的、在礼县范围内反复适用的、具有普遍约束力的违法规范性文件，错误的认定为“工作方案”及并未违法，并驳回了上诉人要求对该文件合法性审查的诉讼请求，将会致使被上诉人在行政许可时将该文件亦然作为对包括上诉人在内的客运企业合法申请作出不予许可的依据，增加了被上诉人违法行政许可的随意性，不利于客运企业的发展，更不利于全县群众的出行。故一审法院对本案的处理错误。三、一审法院判决驳回上诉人其他诉认请求，系对本案处理错误。由于一审法院将被上诉人作出的名为“不予受理”，实质为“不予许可”的(2020)001号不予受理决定，定性为程序违法并予以撤销，却驳回了上诉人要求“责令被告履行法定职责，对原告申请的甘K一06399号客车客运班线重新许可”的诉讼请求，致上诉人符合法律法规规定的许可申请，被上诉人事实上从实体上“表里不一”地不予许可的错误行政行为未得到实质的处理，致使本案又得从程序上重新开始，既未解决实际问题，又增加上诉人的诉累，因而是对本案的错误处理。为此，请求判决支持上诉人上诉请求。礼县运管局答辩称：一、答辩人作出的(2020)002号《礼县道路运输管理局行政许可不予受理决定书》是依法定职权按照法定程序作出的，属于合法有效的具体行政行为，请求法庭依法判处维持，驳回被答辩人的第一项上诉请求。第一、答辩人作出的(2020)002号《礼县路运输管理局行政许可不予受理决定书》符合交通运输部交运发(2014)258号《农村道路旅客运输班线通行条件审核规则》的相关规定，所依据的文件合法有效。礼县人民政府办公室礼政发办发(2018)l09号文件《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》制定出台的主要政策法律依据为：(1)中共中央国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》(2016年12月9日)：(2)交通运输部《关于深化改革加快推进道路客运转型升级的指导意见》(交运发[2016]240号)；(3)《甘肃省道路运输条例》；(4)《道路旅客运输及客运站管理规定》；(5)《甘肃省客运班线管理办法》；(6)甘肃省人民政府办公厅《关于加快农村客运发展的意见》(甘政发(2016)104号)；(7)甘肃省政府《关于安全生产监督管理责任规定》甘政令字第134号；结合我县道路客运行业的实际情况特制定本实施方案。答辩人认为，《农村道路旅客运输班线通行条件审核规则》第三条规定：“开通农村客运班线，应当符合《道路旅客运输及站场管理规定》规定的条件，并开展农村客运班线通行条件审核工作，确保安全运行。农村客运班线通行条件主要包括农村客运班线途经公路的技术条件、公路安全设施状况、中途停靠站点情况、车辆技术要求及相互匹配情况。”同时，第四条又规定：“各县级交通运输部门应当报请同级人民政府同意，联合有关部门建立农村客运班线通行条件审核机制，共同制定农村客运班线通行条件审核细则，联合开展农村客运班线通行条件审核工作，科学设置中途停靠站点，公布农村客运班线信息，并明确配套支持政策，确保农村客运班线安全运行、持续服务。对需途经等外公路的农村客运班线，还应当征求等外公路所在地乡镇人民政府的意见，对途经的客车车型、载客人数、通行时间、运行限速等提出限制性要求。”《甘肃省人民政府办公厅关于加快农村客运发展的意见》甘政办发(2016]104号文件(三)优化农村客运结构和布局的相关规定：“2．配置适合农村实际的客运车型。按照“因地制宜、安全适用”的原则，结合地形条件、道路状况、线路走向、客运需求等因素，选配符合国家客运车辆通用标准的农村客运车型。城区至乡镇及乡镇之间的农村客运线路，可开行中型及以上客车；乡镇至行政村、行政村之间的农村客运线路可开行中、小型客车。但涉及到本案中的被答辩人所营运的线路，属于农村客运班线。不能生搬硬套按照《农村道路旅客运输班线通行条件审核规则》第五条规定来机械的理解部门规则的规定。第二、被答辩人申请的客运车辆不符合“因地制宜、安全适用”的原则。被答辩人目前营运车辆为29座客车，按照上述甘肃省人民政府办公厅发布的(2016)104号文件规定，礼县属于秦巴山区，境内地势地貌复杂，近年来实施的村道硬化工程所修建的乡村公路路面宽度只有3．5米，这种路况对被答辩人目前营运的客车而言，明显不适宜。因此礼县人民政府出台的《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》就是结合礼县实际情况，在保证交通安全的前提下对农村运营客车作出指导性意见。就是本着“因地制宜、安全适用”的原则，引导农村客运车辆健康有序发展。同时，甘肃省交通运输厅关于印发《2019年贫困县党委和政府扶贫开发成效考核交通扶贫量化评价标准》的通知(甘交扶贫【2019】17号)文件。按照该文件要求，建制村通客车是脱贫攻坚量化考核的一项硬性指标。礼县人民政府出台《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》的目的，就是为了完成扶贫攻坚政府任务，打通制约广大人民群众出行最后一公里的瓶劲。而对客运车辆运营中，引导广大运营者投入中、小车辆，是从目前农村实施村道硬化项目以来的实际出发，本着“开的通，留得住，有效益”的原则作出的合理规定。第三、答辩人作出的具体行政行为是依法定职权，按照法定程序作出。《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”综上，答辩人作出具体行政行为所依据的礼县人民政府办公室礼政发(2018)10号文件系合法有效文件。其法律依据就是《农村道路旅客运输班线通行条件审核规则》第四条规定，被答辩人主张该文件违法没有法律依据。答案辩人作出的(2020)002号《礼县道路运输管理局行政许可不予受理决定书》合法有效。二、一审法院事实认定清楚，部分适用法律正确。根据甘肃省宕昌县人民法院(2020)甘1223行初3号《行政判决书》的认定：礼政办发(2018)109号文件系实施方案，是一种工作方案，国务院办公厅国办发(2018)115号《关于全面推行行政规范性文件合法性审查机制的意见》中明确规定“工作方案”不纳入规范性文件审核范围，况且礼政办发(2018)109号文件第四部分明确规定了许可程序，该许可程序并未违反法律规定。故请求中院对原告礼县万达公司的该诉讼请求不予支持。”根据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，“不予受理的决定”与“不予行政许可决定”是两个不同的法律概念，正因为被答辩人29座的车辆不符合规定，所以是“不予受理的决定”；也就是说，被答辩人所欲经营的车辆如果符合规定，还是可以得到“行政许可决定”的。对这点一审法院认定为答辩人的行政行为应被撤销是不全面的。请求二审法院依法予以维持一审法院“第二项”判决，即驳回上诉人甘肃南部运输集团礼县万达汽车运输有限公司的其他诉讼请求。三、答辩人对被答辩人作出的不予受理决定，没有损害被答辩人合法权益。“不予受理”并不意味着在当事人的申请许可符合法律、法规、规章及其它规范性文件的条件下不作出行政许可的行为，该决定不意味着取消被答辩人的经营权。如果当事人的申请符合礼政发办发(20l8)1O9号文件《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》的规定，且按照礼县客运行业发展现状，以及为广大人民群众提供安全便捷出行的服务和建制村通车的现实要求，以及被答辩人对自己目前所经营的客运车辆进行升级换代以适应市场需求前提下，还是可以给予行政许可的，并没有如被答辩人所说“减损其权益”。综上所述，答辩人认为礼县人民政府办公室礼政办发(2018)109号文件并未违反交通运输部(2014)258号《农村道路旅客运输班线通行条件审核规则》的相关规定，而是对以上所涉法律法规的具体实施。该规则非强制性规定，系指导性文件，按照《农村道路旅客运输班线通行条件审核规则》第四条规定，县人民政府有权利制定“中心乡镇投放客车座位数应按12座以上15座以下”的规定是对法律法规“因地制宜，因时制宜，安全适用”的正确实施。答辩人按照礼县人民政府出台的《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》对被答辩人提出的申请不予受理的目的，就是引导被答辩人在建制村通客车的大前提下，对所营运的车辆升级换代，以便为广大人民群众提供更安全便捷的出行服务，确保客运车辆开得通、留得住、有效益。故请求法院依法维持，并驳回被答辩人的诉讼请求。二审期间，双方均未提交新证据，二审认定事实与一审一致，对原审认定事实本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第十条规定，从事县级行政区域内客运经营的,向县级道路运输管理机构提出申请。收到申请的道路运输管理机构,应当自受理申请之日起20日内审查完毕,作出许可或者不予许可的决定。予以许可的,向申请人颁发道路运输经营许可证,并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证;不予许可的,应当书面通知申请人并说明理由。本案中，万达公司作为长期从事县级行政区域内客运服务的运输企业，在其客车客运班线原许可即将到期的情况下，有权向本县级行政区域内的道路运输管理机构提出重新许可申请。礼县运管局作为具有管理本行政区域内道路运输管理职责的职能部门，应当根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项的规定，对万达公司提交的申请材料进行审查，如认为申请材料不齐全或者不符合法定形式时，应当当场或者在五日内一次性告知其需要补正的全部内容。而礼县运管局在收到万达公司的申请后，既未对材料是否齐全或者是否符合法定形式进行审查，也未履行需要提交补正材料的告知义务。并直接以万达公司的申请不符合礼政办发（2018）109号文件中中心乡镇投放客车座位数应按12座以上15座以下的规定为由，作出不予受理的决定。其作出的不予受理决定书属于行政机关不履行法定职责的情形，因而违法。故原审判决撤销礼县运管局作出的不予受理决定书并无不当，应予维持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案被诉行政行为明显不当，且违反法定程序。为实质性化解行政争议，保护申请人万达公司的合法权益，在撤销被诉不予受理决定书的同时，应责令行政机关礼县运管局在法定期限内针对万达公司的申请依法履行法定职责。故原审判决未责令礼县运管局对万达公司的申请重新予以受理不当，应予纠正。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。礼政办发（2018）109号《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》系礼县人民政府为了加快县区道路客运行业改革，优化道路客运产业结构，提升道路客运业竞争能力和服务水平而制定的由县运管局等相关部门决定许可车辆大小、下发许可或不予许可通知书等行政行为的实施依据，而非是否受理行政许可申请的实施依据。礼县运管局以该方案作为不予受理万达公司行政许可申请的依据不当，且已被原审判决予以撤销。故万达公司上诉要求礼政办发（2018）109号《加快推进礼县道路客运行业转型升级的实施方案》的合法性进行审查的诉讼请求应予驳回。综上，万达公司的部分上诉请求成立，应予支持。原审法院认定事实清楚，判决撤销礼县运管局作出的不予受理通知正确，应予维持。但未责令对万达公司的申请重新予以受理不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、（三）项，第七十条第（三）、第（六）项之规定，判决如下：一、维持宕昌县人民法院（2020）甘1223行初4号行政判决第一项；二、撤销宕昌县人民法院（2020）甘1223行初4号行政判决第二项三、责令礼县运管局在法定期限内对万达公司的申请重新予以受理。四、驳回万达公司的其他诉讼请求。二审案件受理费50元由礼县运管局承担。本判决为终审判决审判长 王彩霞审判员 张曜曦审判员 李海涛二〇二〇年十一月五日书记员 龙姝颖