广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2188号上诉人（原审被告）：广州市白云区应急管理局。住所地：广州市白云区**********。法定代表人：李俊敏，局长。被上诉人（原审原告）：广州坤七科技有限公司。住所地：广州市白云区************综合楼201房。法定代表人：王炜昱，总经理。上诉人广州市白云区应急管理局因被上诉人广州坤七科技有限公司诉其行政处罚决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3629号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，广州坤七科技有限公司成立于2017年1月23日，经营范围为研究和试验发展。2019年5月27日，广州市白云区应急管理局到广州坤七科技有限公司公司进行现场检查并对公司法定代表人进行询问，查实广州坤七科技有限公司未按照规定制定生产安全事故应急救援方案。同日，广州市白云区应急管理局对广州坤七科技有限公司未按照规定制定生产安全事故应急救援预案行为予以立案，并向广州坤七科技有限公司作出《责令限期整改指令书》，责令广州坤七科技有限公司于2019年6月3日前整改完毕。6月1日，广州坤七科技有限公司已制定出生产安全事故应急救援预案。6月4日，广州市白云区应急管理局再次到广州坤七科技有限公司公司进行现场检查，查实广州坤七科技有限公司已按照规定制定生产安全事故应急救援预案。6月17日，广州市白云区应急管理局决定将案件延期至90日。6月21日，广州市白云区应急管理局向广州坤七科技有限公司作出《行政处罚告知书》，告知广州坤七科技有限公司未按照规定制定生产安全事故应急救援预案的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第七十八条规定，拟依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（六）项的规定，对广州坤七科技有限公司作出10000元罚款的行政处罚，同时告知其享有陈述、申辩的权利。6月24日，广州坤七科技有限公司向广州市白云区应急管理局提交《行政处罚陈述申辩书》。6月28日，广州市白云区应急管理局作出（穗云）应急罚〔2019〕0017号《行政处罚决定书》，认定广州坤七科技有限公司未按照规定制定生产安全事故应急救援预案的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第七十八条规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（六）项的规定，决定对广州坤七科技有限公司处以10000元罚款的行政处罚。该决定书于6月29日邮寄送达广州坤七科技有限公司。广州坤七科技有限公司不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”据此，广州市白云区应急管理局负责本行政区域内的安全生产管理工作，具有对辖区安全生产违法行为作出行政处罚决定的法定职责。《中华人民共和国安全生产法》第七十八条规定：“生产经营单位应当制定本单位生产安全事故应急救援预案，与所在地县级以上地方人民政府组织制定的生产安全事故应急救援预案相衔接，并定期组织演练。”《生产安全事故应急预案管理办法》（2016年7月1日施行）第十二条规定：“生产经营单位应当根据有关法律、法规、规章和相关标准，结合本单位组织管理体系、生产规模和可能发生的事故特点，确立本单位的应急预案体系，编制相应的应急预案，并体现自救互救和先期处置等特点。”《中华人民共和国安全生产法》第九十四条规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的……”因此，企业应当按照规定制定生产安全事故应急预案，并针对企业特点及所有作业岗位制定应急处置和安全措施，以形成安全生产应急预案体系。本案中，广州坤七科技有限公司成立后未按照规定制定生产安全事故应急救援预案的事实有现场检查记录、询问笔录等证据予以证实，广州市白云区应急管理局认定广州坤七科技有限公司构成安全生产违法行为，认定事实清楚，证据确凿充分。关于应否处罚的问题，《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”《安全生产行政处罚自由裁量适用规则(试行)》第十六条第一款规定：“当事人有下列情形之一的，不予处罚：……（二）安全生产违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的……”《广州市安全生产监督管理局规范安全生产行政处罚自由裁量权规定》第九条规定：“符合《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十六条情形的，不予处罚。”因此，行政机关实施行政处罚时，应视具体违法情节、过错程度、危害后果等因素综合考虑，行使裁量权。行使裁量权时，应当坚持处罚与教育相结合原则，做到过罚相当、罚当其责。本案中，广州坤七科技有限公司在广州市白云区应急管理局第一次现场检查并责令整改后，及时整改纠正其违法行为，未产生实际危害后果，属于前述规定的“安全生产违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”情形，广州市白云区应急管理局在广州坤七科技有限公司已及时纠正的情况下仍然作出行政处罚，处罚明显不当，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决撤销广州市白云区应急管理局于2019年6月28日作出的（穗云）应急罚〔2019〕0017号《行政处罚决定书》。上诉人广州市白云区应急管理局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。根据证据材料显示，被上诉人自2017年1月23日成立至2019年5月27日执法人员检查时，一直未按照《中华人民共和国安全生产法》第七十八条及《生产安全事故应急预案管理办法》第十二条等规定依法制定生产安全事故应急救援预案。《安全生产法》第七十八条和第九十四条第（六）项规定是以当事人是否有制定生产安全事故应急救援预案为执法标准，而不是以是否已造成危害后果为执法标准。被上诉人已实际开业两年多，一直违反法律、法规的规定，未落实企业的安全生产主体责任，未履行应尽的安全生产义务，罔顾企业从业人员及人民群众的生命财产安全，其违法行为本身已属于一种安全生产隐患，存在社会危害性。原审判决忽略了被上诉人的违法行为带来的社会危害，从表面认为上诉人的行为未产生实际危害后果，该事实认定是明显错误的。二、原审判决适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”原审法院认为上诉人作出的行政处罚认定事实清楚、证据确凿充分、处罚程序合法。但原审法院根据《行政处罚法》第四条第二款，第五条，第二十七条第二款及《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十六条第一款的规定，认为上诉人处罚明显不当撤销上诉人行政处罚决定的判决，属于适用法律错误。综上，上诉请求：1.撤销原审判决；2.本案一、二审的案件受理费由被上诉人承担。经审查，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，虽然《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（六）项赋予上诉人广州市白云区应急管理局对涉案被查的违法行为享有行政处罚权，但根据双方提交的证据及原审查明事实，上诉人广州市白云区应急管理局在2019年5月27日向被上诉人广州坤七科技有限公司发出《责令限期整改指令书》当时，未告知该行政相对人因涉案被查的违法行为处以罚款，并且广州坤七科技有限公司接受《责令限期整改指令书》后按照要求在限定时间内整改完毕，期间未产生实际危害后果。故原审法院根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款以及《安全生产行政处罚自由裁量适用规则(试行)》第十六条第一款的规定对被诉行政处罚予以撤销的处理并无不妥，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区应急管理局负担。本判决为终审判决。审 判 长 付洪林审 判 员 石晓利审 判 员 林 彦二〇二〇年十一月十八日法官助理 陈嘉祥书 记 员 黄骏敏