云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云26行终81号上诉人（一审原告）富宁县那能乡登合村委会艽林村小组。负责人谭文泽，村小组长。委托代理人岑贞翼，云南恒沁律师事务所律师。代理权限：一般代理。被上诉人（一审被告）富宁县人民政府。统一社会信用代码：115326280152165336。住所：富宁县新华镇普厅南路**。法定代表人陆勇，县长。委托代理人徐琴交，云南玉泉律师事务所律师。代理权限：特别授权。第三人文山金文山丰产林有限公司。统一社会信用代码：915300007535683380。住所：文山市开化街道下沙坝恒丰商贸城法定代表人马兆文，董事长。委托代理人王龙、周仙华，该公司职员。代理权限：一般代理。第三人富宁县那能乡人民政府。统一社会信用代码：115326280152173257。住所：富宁县那能乡那能街法定代表人农海芳，乡长。上诉人富宁县那能乡登合村委会艽林村小组因与被上诉人富宁县人民政府，第三人文山金文山丰产林有限公司、富宁县那能乡人民政府林业行政登记一案，不服云南省富宁县人民法院于2020年7月23日作出的（2020）云2628行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年9月7日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院裁定认定，涉案争议林地位于富宁县那能乡原那能畜牧场地界范围内。2003年11月30日，那能乡政府与第三人文山丰产林公司（合并前为文山金富宁丰产林有限公司）签订了《林业用地承包合同书》，合同约定：那能乡政府将原属于那能畜牧场的国有林地发包给第三人文山丰产林公司营造速生丰产林，四至界限为东至渭谷坡顶向下至老水沟，西至由原登合大队林场直达岩丰丫口上方至山顶，南至洞板背后原水沟，北至沿阁灯山顶沿山寨至平板山顶水流向南；面积约6692亩；承包期限为50年，即从2003年11月27日至2053年11月27日；承包金每亩40元（使用期限50年）。2005年8月11日，那能乡政府与艽林小组就文山丰产林公司租用畜牧场荒山租金问题达成协议并签订了《协议书》，将租金中的60%即25390.08元兑现给艽林小组。2005年9月26日，富宁县人民政府向第三人文山丰产林公司颁发富林证字（2005）第××号《林权证》，该林权证中共有六块林地，争议地涉及林权证中Ｎｏ4和Ｎｏ5二块林地：其中Ｎｏ4四至为东至安芬水沟、南至渭老冉、西至渭牛路、北至定水黑，面积1057.92亩，小班10班；Ｎｏ5四至为东至洞板小路、南至六母山界、西至安农丫口、北至安农分水沟，面积805.03亩，小班11班。2017年10月31日，艽林小组与本村村民罗永寿、农忠文、罗永光签订《集体林权土地出租合同书》，合同约定收回出租给文山丰产林公司的600亩林地，重新出租给罗永寿、农忠文、罗永光三人，出租年限为30年。协议签订后，罗永寿等三人未经林业主管部门许可并办理林木采伐许可证的情况下，聘请工人将岩洞山，即文山丰产林公司持有富林证字（2005）第××号《林权证》中Ｎｏ5四至为东至洞板小路、南至六母山界、西至安农丫口、北至安农分水沟的林木全部采伐、烧毁。2018年7月16日，富宁县人民检察院提起公诉，指控被告人罗永寿、农忠文、罗永光三人犯滥伐林木罪。一审法院受理后于2018年7月30日开庭审理，庭审中，公诉机关提交的第5组证据中包含了富林证字（2005）第××号《林权证》在内，经庭审质证，罗永寿等三人对富林证字（2005）第××号《林权证》均没有异议。2018年8月14日，一审法院作出（2018）云2628刑初116号《刑事判决书》。2018年12月5日，艽林小组向文山州人民政府提出复议申请，文山州人民政府于2019年2月1日作出文政行复决字〔2019〕第1号《行政复议决定书》，以艽林小组提出的申请行政复议已超过法律规定的申请期限为由，驳回艽林小组的行政复议申请。2019年2月28日，艽林小组向文山州中级人民法院邮寄了行政起诉状及相关材料，文山州中级人民法院收到后将行政起诉状及相关材料转至富宁县人民法院，该院于2019年3月25日立案受理了本案。另查明，富宁县那能畜牧场于1980年成立，其性质为地方国营，所有权属富宁县人民政府。为明确畜牧场与当地村组的山界及有关问题，1982年4月8日，富宁县那能畜牧管理站、富宁县那能公社管委会主持那能畜牧场牧区所涉大队、生产队签订了《关于那能畜牧管理站牧区山界及有关问题的协议》，明确了牧区划界、放牧管理、损害赔偿、牧区林木权属等问题。1982年4月14日，在那能公社管委会主持协商下，管理站、生产队签订了《关于登合牧场牧区协议书》，协议约定：“由原大队林场直达岩丰丫口上方划给畜牧十三场，下方属生产队自留地。……”1983年7月23日，富宁县人民政府作为监证机关在协议书上盖章予以确认。1983年5月6日，富宁县人民政府向艽林小组颁发了《山林权证》，其中四椂山的四至界限为：东至岩栋、南至老冉、西至林场、北至灯合大沟。一审法院裁定认为，本案被诉行政行为是一审被告富宁县人民政府向第三人颁发富林证字（2005）第××号《林权证》中Ｎｏ4，坐落于那能乡畜牧场，地名小班号为10小班，面积为1057.92亩，四至界限为东至安芬水沟、南至渭老冉、西至渭牛路、北至定水黑的地块的林权及页码为Ｎｏ5，坐落于那能乡畜牧场，地名小班号为11小班，面积为805.03亩（实际为960亩），四至界限为东至洞板小路、南至六母山界、西至安农丫口、北至安农分水沟的地块的林权。结合一审原告的诉讼请求及各方诉辩主张，一审原告实质是对艽林小组与原那能畜牧场的土地权属有异议，进而对一审被告颁发给第三人的林权证有异议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和土地使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”的规定，据此，案涉土地权属争议应当由人民政府先行处理，未经政府处理而直接向人民法院提起行政诉讼，不符合法律规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回一审原告富宁县那能乡登合村民委艽林村小组的起诉。案件受理费50元，退还一审原告富宁县那能乡登合村民委艽林村小组。上诉人富宁县那能乡登合村委会艽林村小组上诉称：第一，从程序上看，本案上诉人直接向一审法院提起诉讼程序合法。因为被上诉人富宁县人民政府将属于上诉人所有的山林权（即林木所有权和林地所有权）违法办林权证给第三人文山金文山丰产林有限公司，争议两片山林存在土地权属纠纷，按法律不能办新证，新证是违法、无效或者依法要给予撤销的。因此，被上诉人富宁县人民政府办林权证给第三人文山金文山丰产林有限公司的行为以及第三人文山金文山丰产林有限公司的富林证字（2005）第××号山林权证侵犯了上诉人村小组的经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权、山林所有权、山地所有权等财产权的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第12条:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”因此，本案应该属于一审法院的受理范围，上诉人直接向一审法院提起诉讼程序合法。第二，一审法院已经查明，本案争议的两片山林存在于1983年5月6日富宁县人民政府颁发给上诉人的山林权证中，又存在于2005年9月26日富宁县人民政府颁发给第三人文山金文山丰产林有限公司的富林证字（2005）第××号山林权证中，既然本案争议两片山林存有两本山林权证，应该要撤销后面的那本山林权证。第三，第三人文山金文山丰产林有限公司的富林证字（2005）第××号山林权证办证及取得程序均违法。因为在整个第一审中被上诉人和两个第三人都提供不出第三人文山金文山丰产林有限公司要求办证的申请书，也没有办证单位的相关审查和审批手续，办证以后也没有对该山林权证进行公告等手续。因此，第三人文山金文山丰产林有限公司的山林权证办证及取得程序均是违法的，这也是一审人民法院必须要依法撤销该山林权证的理由之一。第四，一审法院认为本案是那能乡蓄牧场与上诉人村小组的土地权属纠纷，应该要根据《中华人民共和国土地管理法》第16条的规定由政府处理的观点错误，因为上诉人的诉讼请求是撤销第三人文山金文山丰产林有限公司违法取得的山林权证，而不是请求处理土地权属纠纷。本案争议的两片山林，自始至终属于上诉人村小组所有，而那能乡畜牧场根本没有什么山林权证或者其他权属证明。假设本案存在那能乡畜牧场与上诉人村小组的土地权属纠纷的事实，也应该是先依法撤销第三人文山金文山丰产林有限公司的违法山林权证，后处理土地的权属纠纷。第五，从实体上看，一审事实认定涉案争议林地位于富宁县那能乡原那能畜牧场地界范围内错误，本案涉案争议林地位于上诉人艽林村小组地界范围内。争议地分别叫安静灯（山林地名）、岩洞山（山林地名）两块山林地，自历史以来就是属于上诉人艽林村小组的集体土地，1983年5月6日富宁县人民政府还颁发山林权证给上诉人。一审判决省去了协议第2条约定“牧区界内所有林权（即林木所有权和林地所有权）归生产队（即上诉人生产队）所有，任何单位或个人不得乱砍乱伐”的内容。第六，2005年8月11日那能乡人民政府与上诉人签订的《协议书》已经认可本案争议的山林权属和界线均属于上诉人村小组的事实，并且已经将租赁山林地的60%所得分给上诉人。富宁县人民法院的（2018）云2628刑初116号刑事判决书已经认定本案争议的两块林地，是属于上诉人村小组集体林地的事实。第七，被上诉人及第三人提供本案的土地是属于那能畜牧十三场的唯一证据就是1982年4月14日《关于登河牧场牧区协议书》，但该协议书不但不能证明本案的土地是属于那能畜牧十三场，相反该协议的第2条恰好能够证明争议的山林权，即牧场界内林权包括林木所有权和林地所有权均是属上诉人村所有的事实。第八，一审法院所调取的第三组证据中的3页《那能畜牧场与艽林村小组关于登合牧区协议界限图》，勾图单位富宁县林业和草原局的周明华等两位同志把《关于登河牧场牧区协议书》错误地勾画并陈述成是畜牧十三场与那河生产队关于登河牧场山林所有权的归属划分及走向，与客观事实不符，因此该证据依法不应认定。综上，请求二审法院重新开庭审理本案；撤销富宁县人民法院（2020）云2628行初13号行政裁定书，后撤销第三人文山金文山丰产林有限公司富林证字（2005）第××号山林权证中：页码为Ｎｏ4，坐落于那能乡苏牧场，地名小班10班，面积为1057.92亩，四至界限为东至安芬水沟、南至渭老冉、西至渭牛路、北至定水黑的地块的山林权，和页码为Ｎｏ5，坐落于那能乡苏牧场，地名小班11班，面积为805.03亩（实际为960亩），四至界限为东至洞板小路、南至六母山界、西至安宁丫口、北至安农分水沟的地块的山林权；责令第三人文山金文山丰产林有限公司将以上两块地的所有权退还给上诉人；由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人富宁县人民政府辩称：1.一审法院的裁定认定事实清楚，证据充分，应予维持。一审法院认为结合各方当事人诉辩主张，被答辩人实际上是对其与原那能畜牧场土地权属有争议，即对答辩人颁发给第三人金光公司的富林证字（2005）第××号林权证内Ｎｏ4、Ｎｏ5两块林地有权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，应先由政府处理，被答辩人直接向人民法院起诉不符合法律规定。一是被答辩人向一审法院起诉的事实与理由部分明确写明安静灯（山林地名）、岩洞山（山林地名）两地林地历史以来就是被答辩人的集体林地，后被答辩人发包给第三人金光公司，侵犯了其合法权益，为此要求撤销第三人金光公司持有的林权证，被答辩人要撤销第三人金光公司持有的林权证首先需要确定争议林地权属属于其所有，若争议林地不是被答辩人的，被答辩人无权起诉要求撤销第三人金光公司持有的林权证，而土地权属争议应由政府先行处理，一审法院认定正确。二是一审中答辩人已经向法庭提交了争议林地原属于那能畜牧场的林地，一审法院为了查明涉案林地是否存在权属争议，根据各方提供的证据曾组织各方到实地核实，经一审法院到实地核实，双方对涉案林地权属确实存在争议，因此，一审法院才裁定土地权属存在争议，应先由政府处理。2.一审法院并未认定涉案争议林地存在“一山两证”问题，一审法院是为了明确那能畜牧场与当地村小组的山界问题，富宁县那能畜牧管理站、富宁县那能公社管委会主持那能畜牧场牧区所涉大队、生产队与那能畜牧场签订协议，并将协议内容写在裁定书内，并未认定涉案争议林地是被答辩人的，然后答辩人又将被答辩人的林地发包给第三人金光公司，被答辩人曲解一审法院的认定，认为存在“一山两证”，应撤销第三人金光公司持有的林权证错误。3.答辩人颁发给第三人金光公司的林权证已经过层层审批，并签有承包合同，是依法依归办理，颁证程序合法。4.一审中被答辩人并未提供任何直接证据证明争议地属于其所有，答辩人提供了相关证据证明争议地原属于那能畜牧场，一审法院无权对土地属于被答辩人还是原那能畜牧场作出认定，因此，一审法院才认为本案存在土地权属争议，一审法院的实体认定是正确的。综上，一审法院的裁定事实认定清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院予以维持。第三人文山金文山丰产林有限公司述称：一、被答辩人的第一项及第三项诉讼请求不属于二审审理范围，依法应当驳回其诉讼请求。二、被答辩人不具备原告主体资格，依法应当驳回其诉讼请求。（一）被答辩人不是涉案林地的所有权人。1.根据《关于那能畜牧管理站牧区山界及有关问题的协议》、《关于登合牧场牧区协议书》及《那能畜牧场与艽林小组关于登合牧区协议界限图》等证据材料显示，被答辩人未参与《关于那能畜牧管理站牧区山界及有关问题的协议》的签订，不是该协议的主体，即那能乡畜牧场并未涉及被答辩人的林地。同时根据《关于登合牧场牧区协议书》及《那能畜牧场与艽林小组关于登合牧区协议界限图》显示，那能乡畜牧场与被答辩人林地并未存在重合之处。上述情况可以证明涉案林权证所涉面积范围内的林地为国有林场，属于那能乡畜牧场，被答辩人不是涉案林地的所有权人。2.虽然被答辩人在一审及上诉状称，1983年5月6日富宁县人民政府向其颁发了《山林权证》，但该《山林权证》的四至仅使用文字描述，且其描述的四至及面积与涉案林权证四至的描述及面积差异很大，无法证明该山林权证与涉案林权证具有关联性。结合前述《那能畜牧场与艽林小组关于登合牧区协议界限图》显示，该《山林权证》明显与那能乡畜牧场不存在重合之处，二者不具有关联性，也即被答辩人不是涉案林地的所有权人。（二）被答辩人提起本案诉讼未经民主议定程序。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条关于“涉及村民重大利益的事项，需经村民会议讨论决定方可办理”有关规定，涉案林权证的撤销涉及村民重大利益，应当经过村民会议讨论决定方可办理。现本案未经村民会议讨论决定，程序不合法，被答辩人不具备原告诉讼主体资格。三、富宁县人民政府颁发涉案林权证依据充分，程序合法，应当依法驳回被答辩人全部诉讼请求。（一）办理涉案林权证所依的林地林木权属来源合法。1.答辩人依法取得涉案林地的使用权、林木的所有权和使用权。2003年11月，答辩人通过与林地权属方富宁县那能乡人民政府签订《林业用地承包合同书》，后经富宁县林业局及富宁县人民政府批准。该合同是双方真实意思表示，且内容也没有违反当时国家法律、法规的强制性规定，属于合法有效的合同。合同签订后，答辩人依照合同约定支付了全部的租金。答辩人通过《林业用地承包合同书》取得涉案林地使用权后于2004年4月始投入大量资金营造速生丰产林，取得涉案林地林木的所有权和使用权。答辩人依法取得涉案林地的使用权，涉案林木的所有权和使用权。办理涉案林权证所依的林地、林木权属来源合法。2.退一步说，即使涉案林地被收归为国有林场前有部分属于被答辩人林地，被答辩人也已同意出租给答辩人并收取了租金，涉案林地林木权属来源也是合法的。2005年8月11日，那能乡人民政府与被答辩人签订的《协议书》约定“被答辩人系原畜牧场所涉及地界的村小组，政府支付全部租金的60%（25390.08元）给被答辩人”及被答辩人与罗永寿、农忠文、罗永光签订的《集体林权土地出租合同书》约定“被答辩人在2002年把集体林权第十二场600亩林地租给金光集团，现决定收回”。上述两份材料可以证明，被答辩人在那能乡人民政府与答辩人签订涉案《林业用地承包合同书》前（2002年）就已经同意将林地出租给答辩人营造速生丰产林，并收取了租金。也就是说，即使涉案林地被收归为国有林场前有部分属于被答辩人的林地，被答辩人也已同意出租给答辩人，答辩人权利来源也是合法的。（二）富宁县人民政府颁发涉案林权证，程序合法。答辩人依据《林木和林地权属登记管理办法》有关规定向富宁县人民政府提交了林地、林木权属登记所需的相关资料。富宁县人民政府根据答辩人的申请，按照法定程序办理了涉案林权证，程序合法。四、一审裁定认定事实清楚，但适用法律不准确，二审应当依法改判，驳回被答辩人全部诉讼请求，维持富宁县人民政府颁发涉案《林权证》的具体行政行为。1.根据一审查明的事实，涉案林地与被答辩人主张的《山林权证》没有重合之处，二者不存在关联性。即被答辨人不是涉案林地的所有人。虽然被答辩人对涉案林地权属提出异议，但并无相关的事实或者法律依据证明涉案权属存在争议，说明涉案林权证办理的依据是充分、合法的，应当适用《林木和林地权属登记管理办法》等有关法律法规规定，判决驳回被答辩人全部诉讼请求。2.退一步说，即使那能乡人民政府与被答辩人之间历史原因导致被答辩人的林地被收归为国有，也不应撤销涉案林权证。即使被撤销，也仅应撤销土地所有权人一项。理由如下：答辩人仅享有涉案林权证四权中的三权，即林地使用权、林木所有权和使用权，并不享有林地所有权。根据前述所述，那能乡人民政府及被答辩人均同意将涉案林权证范围内的林地出租给答辩人，且答辩人已经支付了全部租金，并在林地进行了大量的投资。答辩人已经依法取得了涉案林权证中所涉的林地使用权、林木所有权和使用权。退一步说，即使涉案林权证所涉林地最终通过行政确权的途径确认为被答辩人所有，也不影响答辩人对林地使用权、林木所有权和使用权的权利行使。因此，依法应当驳回被答辩人的上诉请求，维持涉案林权证的效力。即使有相关证据证明涉案林地权属归被答辩人，也仅应当撤销涉案林权证土地所有权一项。综上所述，本案没有证据证明涉案林地存在权属纠纷，也没有证据证明富宁县人民政府办证行为所依据的事实不充分，程序不合法。为此，应当依法驳回被答辩人的全部诉讼请求，维持富宁县人民政府颁发涉案《林权证》的具体行政行为。第三人富宁县那能乡人民政府未作陈述。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，上诉人富宁县那能乡登合村委会艽林村小组认为被上诉人富宁县人民政府颁发林权证的行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。但上诉人提起诉讼的前提必须是艽林村小组是本案林地的所有权人，因涉案林地的所有权是属于艽林村小组还是原那能畜牧场存在争议，上诉人应先按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定申请人民政府处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，现上诉人直接申请撤销富宁县人民政府向第三人文山金文山丰产林有限公司颁发的富林证字（2005）第××号《林权证》中Ｎｏ4、Ｎｏ5两块土地的林权缺乏相应的事实根据，应依法予以驳回。一审法院裁定驳回艽林村小组的起诉并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一、二审案件受理费人民币各50元，免于缴纳。本裁定为终审裁定。审判长  郑茂丹审判员  何建兵审判员  王要师二〇二〇年十一月二十六日书记员  沈永莎