福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终636号 上诉人（一审被告）闽侯县祥谦镇人民政府，住所地福建省福州市闽侯县祥谦镇祥谦路**。 法定代表人王昌桂，镇长。 委托诉讼代理人蔡一楠，福建秉峰律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）福州平梵建筑垃圾地材运输有限公司，，住所地福建省福州市晋安区象园街道晋连路**世欧王庄城C-a4地块**楼**05办公 法定代表人王爱仙，执行董事兼总经理。 委托代理人陈世涌、陈燕云，福建丛语律师事务所律师。 上诉人闽侯县祥谦镇人民政府（以下简称“祥谦镇政府”）因被上诉人福州平梵建筑垃圾地材运输有限公司（以下简称“平梵建筑垃圾运输公司”）诉其其他行政行为一案，不服福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初412号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2019年9月6日，闽侯县××镇××村村民委员会（以下简称“枕峰村委会”）将其扣留的原告所有的车牌号为闽ＡＸ××××轻型自卸货车交至被告处，被告将该车辆转移至闽侯县海杰汽车服务有限公司停车场停放至今。 一审法院认为，本案的争议焦点在于被告是否实施了扣押行为。“扣押”是行政机关将行政相对人的有关财产置于自己的控制之下，限制行政相对人对其财产的继续占有和处分的一种强制措施。 本案中，虽然车辆系由枕峰村委会交至被告处，但被告将该车辆转移至闽侯县海杰汽车服务有限公司停车场停放至今，且因该车辆系被告停放在上述停车场内，原告无法自行将车辆取出，案涉车辆至今仍在被告的控制之下。被告认为其行使的是“代为保管权”，且其有义务为其下辖的村委会代为保管，并认为案件属于民事争议，非行政诉讼受案范围，但在该案中，其并非以平等民事主体的身份实施民事活动，而是运用了行政强制权对车辆采取了强制扣押措施，其通过积极的作为导致了行政权的介入。至于原告庭审中陈述案涉车辆是城管拉到停车场，因一般群众对政府机关组成部分的认识与实际存在差异，且被告证据、答辩状及庭审均确认车辆为枕峰村委会扣留并交被告“代为保管”，一审法院确认被告对案涉车辆实施了扣押的行政行为。此外，被告提供的法律依据为《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，并认为该法第八十四条规定了受到固体废物污染损害的单位和个人有权要求依法赔偿损失，但《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016修正）第八十四条确定的有权进行调解的机关为环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门，乡镇政府并无该法定职责。综上，被告在没有法律法规授权的情况下，将原告所有的车牌号为闽ＡＸ××××轻型自卸货车强行扣押，超越了法定职权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告闽侯县祥谦镇人民政府于2019年9月6日扣押原告福州平梵建筑垃圾地材运输有限公司所有的车牌号为闽ＡＸ××××轻型自卸货车的行政行为违法；二、责令被告闽侯县祥谦镇人民政府在本判决生效之日起十日内将上述车辆交还原告福州平梵建筑垃圾地材运输有限公司。 上诉人祥谦镇政府向本院提起上诉，请求：撤销一审行政判决，改判驳回起诉。其提出上诉的主要事实和理由为：一审判决认定事实不清，证据不足。一、被上诉人不是上诉人的行政相对人，双方未发生具体行政关系。上诉人是接受枕峰村委会委托，将涉案车辆寄存于闽侯县海杰汽车服务有限公司，该行为不是所谓的“扣押”，上诉人也没有扣押涉案车辆。闽侯县海杰汽车服务有限公司是市场化经营的停车服务机构，也无权行使扣押职权，被上诉人拍照图片中该公司使用的扣押单并非政府的具体行政行为，扣押单是该公司自行印制，与上诉人没有直接因果关系。仅凭该扣押单不足以证明就是行政扣押行为。二、被上诉人所诉具体行政行为事实不清。被上诉人诉称涉案车辆是被闽侯县城市综合执法大队祥谦中队“扣留”的，被上诉人应当向闽侯县城市综合执法大队或者闽侯县住建局主张权利，诉上诉人无理。上诉人未直接和涉案车辆发生所谓行政“扣押”的法律关系。本案实施扣留的具体行为人是受害单位枕峰村委会，因为举报，闽侯县城市综合执法大队祥谦中队才到达现场。三、查扣涉案车辆并非上诉人的具体行政行为。涉案车辆未经批准（行政许可），违法在闽侯县××镇××村川山峡地方倾卸渣土、垃圾，是违法行为，已经构成对闽侯县××镇××村的污染和道路、林地的侵害。涉案车辆是在被枕峰村委会追逃过程中驾驶员弃车逃逸后留置在村道，并非被上诉人所说涉案车辆是“到村内运输沙子”，“是走错路走到村里去了”，“司机下车吃饭后…汽车消失”，涉案车辆被遗弃的地方面朝324国道，根本没有“饭店”，且违背生活常理和行为逻辑，这是被上诉人为规避违法行为而编造的理由。涉案车辆因违法倾倒城市垃圾被枕峰村委会查扣后委托上诉人代管，并非上诉人扣押、留置。而且上诉人受委托代管时间极其短暂，仅约一个小时。当枕峰村委员在9月6日当天中午将车辆移送到祥谦镇人民政府之后，因受场地限制，上诉人工作人员便和枕峰村委会工作人员将涉案车辆寄存到闽侯县海杰汽车服务有限公司。该寄存行为实际上是枕峰村委会的行为，不是被告的具体行政行为和被上诉人诉称的“扣留”。四、本案是基于环境污染侵权所导致的民事争议，枕峰村委会扣留车辆只是等待被上诉人出现并妥善处理其违法倾卸垃圾的民事事件，被上诉人应当通过民事诉讼程序向闽侯县××镇××村民委员会主张权利。五、适用法律方面，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，本案不属于行政诉讼受案范围，属于民事纠纷，应当通过民事诉讼程序解决。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十四条的规定，被上诉人在上诉人行政辖区内制造污染活动，直接遭受污染损害的单位有权留置制造污染的工具并要求赔偿。 被上诉人平梵建筑垃圾运输公司辩称，一审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉理由没有任何的事实与法律依据，应予以驳回。一、上诉人已承认其以“代管”控制涉案车辆的事实。1.上诉人在一审、上诉状中均承认其以“代管”控制涉案车辆，而对此控制行为的性质，其在一审诉讼材料中均表达为扣留、查扣等用词，证实该控制行为属于政府扣押行为；2.根据停车场的记录，上诉人存放车辆性质是扣留，并不是民事上的保管或寄存，这本身足以排除上诉人所说的是代村委会保管车辆的说法，同时保管车辆停车场就可以实施，不存在需要镇政府保管再换到停车场双重保管的问题，这完全是多此一举，所以这种说法不符合事实，也不符合常理；3.上诉人行使“代管”控制涉案车辆已是事实，其控制行为导致被上诉人无法将涉案车辆取出，截止今日涉案车辆仍被上诉人扣押，因此其关于时间长短的辩解完全不能成立。二、上诉人的行为确属行政诉讼范畴。从争议的法律关系来看，本案不是平等主体之间的民事赔偿纠纷，而是行政相对人与行政机关之间关于扣车行为合法性的行政争议；从上诉人与扣车行为的关联性上来看，本案如仅属村委会单方擅自扣车又拒不归还，如无公权力介入纵容则仅村委会涉嫌侵占罪，与上诉人无关。但本案不管村委会是否先行扣车，由于上诉人以政府名义强行介入的扣车行为覆盖了村委会的相关行为。基于扣押财产系行政强制法规定的行政强制措施之一，具有实施行为主体的法定性，与行为性质的特定性，扣押一词足以甄别其行政行为的属性，从而排除民事属性。因此，不管村委会是否参与实施扣车行为，均不能免除上诉人以公权力强行介入导致行政法上的责任。可见，本案被上诉人所诉上诉人实施扣押涉案车辆的行政行为，确属行政诉讼的范畴，完全符合我国行政诉讼法第十二条第(2)、(12)等项的受案情形。三、上诉人上诉状关于环境污染侵权、未经批准倾倒垃圾等上诉理由，不仅没有事实与法律依据，亦无相关证据证明，且与本案违法扣押涉案车辆无关。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，本案中，停车场扣车单等相关相关证据可以证实枕峰村委会扣留案涉车辆后，报告上诉人代为保管。上诉人将涉案车辆转移至闽侯县海杰汽车服务有限公司停车场扣押停放的事实。上诉人主张依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016修正）第八十四条之规定，被上诉人在上诉人行政辖区内制造污染活动，直接遭受污染损害的单位有权留置制造污染的工具并要求赔偿。但该条款仅规定受到固体废物污染损害的单位和个人，有权要求依法赔偿损失。乡、镇人民政府并非受到固体废物污染损害的单位和个人，相关法律法规亦并未赋予乡、镇人民政府扣押相关财物的权力。因此，上诉人并无扣留案涉车辆的法定职权。上诉人的上诉请求及理由不能成立。上诉人超越职责范围，扣押被上诉人车辆，一审法院据此确认其扣押车辆行为违法并责令其归还案涉车辆，并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人闽侯县祥谦镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 张厚磊 审 判 员 郑 鋆 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理 李 升 书 记 员 赖忠鸿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。