湖南省屈原管理区人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘0691行初184号原告黄国宝，女，汉族，1960年3月5日出生，住湖南省湘阴县。原告李佳琦，女，汉族，1998年3月2日出生，住湖南省湘阴县。委托诉讼代理人李国军，男，汉族，1968年10月3日出生，住湖南省湘阴县，系李佳琦之父。原告鲁静萍，女，汉族，1969年5月20日出生，住湖南省湘阴县。原告邵丙和，男，汉族，1954年4月18日出生，住湖南省湘阴县。四原告委托诉讼代理人左季年，男，汉族，1954年12月29日出生，住湖南省湘阴县。被告湘阴县自然资源局，住所地湘阴县文星镇新世纪大道。法定代表人柳艳秋，局长。委托诉讼代理人熊威，湖南昌禹律师事务所律师。委托诉讼代理人冯江龙。原告黄国宝、李佳琦、鲁静萍、邵丙和认为被告湘阴县自然资源局不履行法定职责向本院提起行政诉讼并附带提起行政赔偿。本案立案后，依法组成合议庭于2020年11月10日公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告黄国宝、李佳琦、鲁静萍、邵丙和诉称，2008年8月份，四原告分别与湘阴县城市建设投资公司签订了国有土地转让协议，受让了该公司位于湘阴县××镇××路华泰酒店东面的一宗零星土地，面积为409.12㎡。由于零星土地不具有整体开发的商业价值，所以县城建投资公司参照湘阴县当时处置零星用地的价格和模式，非招拍挂程序出让。在原告按协议约定交纳了土地出让金后，2011年11月4日，被告分别向四原告核发了《个人建房占地许可证》。至此，四原告已依法依程序获得了受让土地的合法使用权。在获得土地合法使用权后，四原告又按城市建房程序向相关主管部门申办了《建设工程规划许可证》，交纳了全部税费。在整个土地出让、申办《个人建房占地许可证》过程中，四原告均是依法、依程序办事毫无违法过错。2015年5月16日被告以撤销函的方式撤销了原告黄国宝的《个人建房占地许可证》。2016年1月8日被告又在事实不清，程序严重违法的情况下撤销了另三原告的《个人建房占地许可证》。四原告在合法取得的《个人建房占地许可证》被违法撤销后，多次以口头和书面形式请求被告依法重新核发《个人建房占地许可证》，依法赔偿由于被告执法过错而给原告造成的各项损失。但被告一直未作依法回复和处理，在长达数年的时间内被告对原告合法权益造成侵害的行政违法行为一直处于继续状态，同时导致原告的财产损失也不断增量和扩大。2018年12月8日，原告方依行政诉讼法的相关规定，正式以书面形式向被告提出了“请求依法履行法定职责，保护申请人合法权益的申请报告”。申请报告送达被告后，被告在法律规定期限内未作回复，也未履行法定职责。2019年3月11日，四原告正式向湘阴县人民法院提起诉讼，请求依法判令被告依法履行职务，保护原告的合法财产权并赔偿由自身执法过错而造成的损失。湘阴县人民法院于2019年7月30日作出一审判决:“被告湘阴自然资源局已构成拖延履行法定职责的行政失职”，判令被告于判决生效两个月内依法履行对原告受让土地进行抬、拍、挂的法定职责，以实现对原告财产权的依法保护。在该判决送达后，被告对不履行法定职责这一事实并无异议，但以一审法院判决其履行职责的方式不当为由提起上诉。2020年4月29日岳阳市中院行政庭依法开庭审理该案，被告竟无正当理由拒不到庭参加诉讼，被告上诉作撤诉处理。被告在因不应诉被裁定作撤诉处理，湘阴县一审法院判决生效后，仍拒不自愿履行判决。原告认为:1、湘阴县城建投资公司是湘阴县政府批准成立的以国有土地融资城市建设的专营公司，其职能和业务依法受被告的管理、指导和监督。特别是涉及国有土地的招拍、挂和核发国有土地使用权证（许可证）等职能均由被告直接行使。被告向四原告核发了《个人建房占地许可证》这事实证明，被告对原告与湘阴县城建投资公司签订的国有土地协议的真实性、合法性已依法履行了审査、监督职权，并依法确认了该法律行为在主体、内容和程序上的合法性。被告事后以登记程序有错误撤销原告的《个人建房占地许可证》，只能证明被告自身行政执法行为存在行政乱作为的执法过错。被告在撤销原告的《个人建房占地许可证》后，依法应该采取完善土地出让登记程序或依法补偿（赔偿）原告的财产损失来改正执法过错，减少因违法执法行为形成的各项损失，但被告却不敢担责，坚持行政不作为，导致原告的财产损失不断増量和延续。由于被告在整个行政执法过程中存在事中的“乱作为”和事后的“不作为”的执法过错，这行政侵权行为直接、实际地造成了原告方合法财产的重大损失，被告理应依法承担侵权赔偿责任。2、被告因行政执法过错造成原告合法财产遭受重大损失，被告应依法返还和赔偿原告各类损失计202.2万元，主要包括:（1）受让土地和办理各类手续支付的费用加利息共计131.86万元。（2）订立合同时可预见收益（含土地增值收益）70.34万元。基于以上事实和理由，原告请求依法判决被告不履行保护原告合法财产权的行政不作为行为违法，并判令被告限期履行法定职责;判令被告赔偿因不履行法定职责和行政执法过错而造成的四原告财产损失202.2万元；判令被告承担本案的诉讼费用。被告湘阴县自然资源局辩称，2008年8月，原告按协议出让方式受让湘阴县城建投资有限公司(下称城投公司)四宗国有性质宅基地。2011年4月，我局向原告核发《个人建房占地许可证》，但是原告的土地并未依法进行产权登记。2014年原东湖渔场职工吴照平认为城投公司出让给黄国宝的这宗土地属于他的宅基地范围，吴向法院提起行政诉讼，请求判决将黄国宝该宗土地使用权划归他所有，2014年9月25日(2014)岳中行终字第41号《行政判决书》认定黄国宝从城投公司按协议出让方式取得的土地使用权违反国土资源部《协议出让土地使用权规定》第九条规定，判决撤销给黄国宝颁发的《个人建房占地许可证》。我局于2015年5月16日作出撤销黄国宝《个人建房占地许可证》决定。又因原告李佳琦、鲁静萍、邵丙和都是以黄国宝同样方式取得的土地使用权，我局依据岳阳市中院上述判决于2016年1月8日撤销了李佳琦、鲁静萍、邵丙和的《个人建房占地许可证》。四原告未对我局作出的撤销其《个人建房占地许可证》的行政行为申请复议或提起行政诉讼。2017年涉案土地由县城投公司收回，交县土地储备中心进行招拍挂出让。县土地储备中心作出《湘阴县土地储备中心2017年拟出让土地会审会建议方案》。2017年原东湖渔场职工吴照平在岳阳中院的第41号《行政判决书》驳回其诉讼请求的情况下，擅自占用涉案土地建设围墙和门楼，该建设行为严重违法。当时的县城乡规划局多次上门制止未果，后来交由县城市执法管理局拆除，但至今仍未拆除。因吴照平建在涉案土地上的建筑物、构筑物未拆除，无法净地出让，导致该土地一直未能挂牌出让，2019年3月12日，四原告向湘阴县人民法院提出行政起诉，要求我局通过土地挂牌出让方式，重新将该土地使用权确定在四原告名下。湘阴县人民法院作出(2019)湘0624行初8号《行政判决书》，判决我局在两个月内对涉案土地进行招拍挂。涉案土地仍因地面上的违法建筑物、构筑物未拆除，不能依法挂牌出让。四原告也未向县法院申请执行。现四原告基本上是就同一请求、同一事实重复提交行政诉讼。二、四原告要我局按其要求对涉案土地挂牌出让，属于混淆法律关系的无理要求。1、四原告是与城投公司签订的土地出让合同，向城投公司交付土地价款，按协议出让方式取得土地使用权。在四原告因协议出让方式违法而被我局撤销《个人建房占地许可证》时，四原告并未不服也未起诉我局。这是四原告与我局的法律关系。另一方面，是城投公司的原因导致与四原告签订的土地出让合同不能履行，依法可以向城投公司按《合同法》规定主张返还土地价款并赔偿损失的权利，这是四原告与城投公司的法律关系。2、城投公司收回四原告的土地后，由县土地储备委员会的土地储备中心收储后，拟向社会公开挂牌出让(土地储备委员会是县政府专门机构，主任由县长兼任)。土地储备中心在土地出让后，从收回的土地出让金中向城投公司拨付土地成本价款，用以支付四原告的合同价款。城投公司与土地储备中心是一个法律关系。3、县土地储备中心委托我局对涉案土地挂牌出让，我局对涉案土地公开挂牌出让，参加竞价的申请人是社会不特定对象。四原告如果要申请竞价，与其他竞标人身份一致。只有在我局发布挂牌出让公告后，竞标人才能报名，而不是竞标人要求我局必须在什么时候挂牌。我局对涉案土地使用权挂牌出让，并不与该土地在收储前的土地使用权人具有任何法律关系，我局对涉案土地挂牌出让也就不是履行对保护四原告合法财产权的法定职责。四原告要我局按其要求进行涉案土地挂牌出让，属于混淆法律关系的无理要求。三、我局不具有要向四原告赔偿损失的事由。1、四原告索赔的所谓财产损失，就是受让土地的合同价款，四原告的土地价款交给了城投公司，我局没有代城投公司向四原告代偿合同价款的法定义务2、本案我局与四原告具有法律关系的行政行为，是撤销了四原告的《个人建房占地许可证》，但四原告并未在法定期间内向我局提出行政复议或行政诉讼。四原告的索赔款项属于行政赔偿范畴，其诉讼理由不符合赔偿法的相关规定。请求人民法院驳回四原告的诉讼请求。经审理查明，2008年8月28日，原告黄国宝、李佳琦、邵丙和作为乙方与甲方湘阴县城市建设投资有限公司订立“土地使用权转让、建房”协议，由甲方转让位于湘阴县××路××路××房，乙方向甲方支付转让费15万元。甲方负责办理《建设用地规划许可证》、《国有土地建设用地批准书》。2009年11月18日，原告鲁静萍作为乙方与甲方湘阴县城市建设投资有限公司签订了同样性质的土地使用权转让协议，转让面积100㎡，乙方向甲方支付转让费5万元。2011年1月14日，四原告各取得102㎡的《个人建房占地许可证》，2012年8月28日，四原告申请建设工程规划许可，规划行政主管部门分别向四原告颁发了建设工程规划许可证。此后被告分别于2015年5月16日，2016年1月8日根据岳阳市中级人民法院行政判决撤销了四原告取得的上述《个人建房占地许可证》。2018年12月8日，四原告向被告出具报告申请被告对其受让的土地重新确权，对吴照平在其受让土地上建设构筑物的行为予以处罚，对违法建筑物予以拆除，对由于执法过错造成的损害予以赔偿和补偿。2019年3月12日四原告向湘阴县人民法院提起行政诉讼，请求判令被告履行保护原告财产权的法定义务，通过招拍挂程序重新将土地使用权确定在原告名下，如招拍挂程序后变更了土地使用权人则请求对原告的损失予以赔偿和补偿。2019年7月30日，湘阴县人民政府作出判决：限被告在判决生效之日起两个月内依法履行对原告四宗土地进行招拍挂的法定职责。此后，原告再未向被告提出履行法定职责的书面申请，原告于2020年8月17日向本院起诉。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条规定“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金，最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉……”本案原告起诉请求判令被告履行保护其财产权的法定职责并附带提起行政赔偿，由于原告未先向被告提出申请，根据最高人民法院上述司法解释，应驳回原告的起诉。原告2018年12月8日向被告提出申请后已向湘阴县人民法院起诉，该院已作出判决，原告认为2018年12月8日向被告的申请可作为本案起诉依据，该理由不成立，本院不予采信。现根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条、第六十九条第一款第十项之规定裁定如下：驳回原告黄国宝、李佳琦、鲁静萍、邵丙和的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  欧阳琦审 判 员  何建南人民陪审员  杨和安二〇二〇年十一月二十四日书 记 员  何 花