云南省玉溪市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云04行终50号上诉人（原审原告）：董杰，男，汉族，1978年1月4日生，住云南省红河州开远市。被上诉人（原审被告）：玉溪市生态环境局通海分局，住所地：通海县秀山街道古城东路**。负责人：储汝学，局长。委托诉讼代理人：杨雄显，云南杨雄显律师事务所律师，特别授权代理。上诉人董杰因玉溪市生态环境局通海分局行政处罚一案，不服云南省通海县人民法院（2020）云0423行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月27日受理后，依法组成合议庭公开开庭对本案进行了审理，上诉人董杰、被上诉人玉溪市生态环境局通海分局副局长王光跃及委托诉讼代理人杨雄显到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2019年9月22日凌晨4时许，被告接到群众举报，高大乡高大社区三组红砖厂旁（藕塘诺）有人倾倒废弃菜叶，执法人员到达倾倒现场检查，形成现场检查（勘验）笔录，载明现场情况：1.玉溪市生态环境局通海分局执法人员于2019年9月22日凌晨5时到达倾倒现场时，看见公路边停放有两辆东风天龙重型自卸货车，一辆空车，车牌号为云Ｇ×××**；一辆装满废菜叶，车牌号为云Ｇ×××**。同时发现在高大乡高大社区三组红砖厂旁（藕塘诺）有一堆废弃菜叶堆放在没有任何防渗措施的土地上，废弃莱叶堆放处有部分渗滤液。2.装有废弃菜叶的车辆有渗滤液顺着公路流淌。3.经现场询问了解，倾倒废弃菜叶的当事人叫王某，车牌号云Ｇ×××**，倾倒废菜叶大约40吨；车牌号云Ｇ×××**的车主叫董杰。4.上述现场检查已拍照留证。该现场检查（勘验）笔录有王某的签名捺印确认。随后被告对王某、董杰进行调查询问，形成调查询问笔录。依据王某、董杰的自述，二人曾在通海县废砖厂内倾倒过废弃菜叶。当日16时50分，被告带王某、董杰指认观场，形成现场检查（勘验）笔录，现场情况记载：2019年9月22日16时50分，王某与董杰指认曾经倾倒废弃菜叶现场。1.倾倒地点为通海县高大乡高大社区三组红砖厂（已停产），王某及董杰对在砖厂倾倒的三个点进行了指认。2.指认现场堆放的废菜叶已经腐烂，有渗滤液流出，散发恶臭气味；堆放地为土地，无任何防护措施，渗滤液已顺低洼处流淌，并进入砖厂旁农灌沟（肖水箐河）。3.通海县环境监测站现场对废菜叶渗滤液进行了采样。4.上述指认现场检查已拍照留证。该现场检查（勘验）笔录有王某、董杰的签名捺印确认。案发当日，被告决定对本案立案调查。被告分别对王某、董杰、举报人施某某调查询问，形成调查询问笔录。通海县环境监测站依被告委托对红砖厂南侧废弃菜叶堆积处、亩乃箐桥旁水沟处、红砖厂西侧废弃菜叶堆积处、高大藕塘诺废弃菜叶堆积处、红砖厂西南侧废弃菜叶渗滤液处、门前沟未受废弃菜叶渗滤液污染处的水体取样监测，出具的通环监字［2019］080、081号《监测报告》监测结果显示：受污染处的水体浑浊、发黑、发绿、发臭，含有大量的挥发酚、氮、氨、磷等物质。2019年10月25日，被告向原告送达了《行政处罚事先（听证）告知书》，告知原告作出行政处罚决定的事实、依据、拟作出的行政处罚及享有陈述和申辩的权利、申请听证的权利。案件经通海县环境监察大队调查终结，经被告局务会行政处罚专题会议讨论、负责人审查后，于2019年11月1日作出通环罚［2019］7号《行政处罚决定书》，决定对董杰处壹拾贰万元整（￥：120000.00元）的罚款。并于2019年11月1日将上述《行政处罚决定书》送达原告。原告不服该处罚决定，于2020年4月1日提起本案诉讼。原审法院归纳本案的争议焦点为：一、被告执法主体是否适格？二、本案是否违反法定程序？三、本案是否事实不清？四、本案是否适用法律法规错误？五、本案处罚是否存在明显不当？原审法院针对上述争议焦点评析如下：关于争议焦点一。被告执法人员是否有执法资格？《环境行政处罚办法》第二十八条规定：“调查取证时，调查人员不得少于两人，并应当出示中国环境监察证或者其他行政执法证件。”被告进行现场检查（勘验）及对王某、董杰、施某某调查询问时，均按上述规章的规定，向当事人出示执法证件，并经当事人确认，故应确定执法人员有相应的执法资格。关于争议焦点二。1.监测报告是否具有证据效力？《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第一百零二条第（二）项规定：“水污染物，是指直接或间接向水体排放的，能导致水体污染的物质”。本案中，被告依据《环境行政处罚办法》第三十四条、第三十五条的规定，委托通海县环境监测站对倾倒在高大红砖厂废弃菜叶渗滤液水质监测，并采取拍照的方式记录取样的过程。委托及监测的过程并未违反法定程序，该监测报告合法有效，可以证实废弃菜叶形成的渗滤液能导致水体污染，被告据此确定废弃菜叶为水污染物并无不当。2.被告是否违反了查处分离的规定？《环境行政处罚办法》第五条规定：“实施环境行政处罚，实行调查取证与决定处罚分开、决定罚款与收缴罚款分离的规定。”被告提交的证据可以证实本案是由通海县环境监察大队负责调查，调查终结后，经局务会行政处罚专题会议讨论、局长审查后，决定作出本案行政处罚，被告未违反查处分离的规定，故对原告该主张，不予采信。关于争议焦点三。被告提交的检查（勘验）笔录、调查询问笔录等证据可以证实董杰于2019年9月17日、9月18日驾驶云Ｇ×××**自卸货车拉运废菜叶倾倒至通海县高大乡高大社区三组红砖厂无污染防治设施的土地上，导致废弃菜叶渗滤液排入环境。故，被告认定事实依据充分，应予以确认。关于争议焦点四。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染防治法》）第八十九条规定，液态废物的污染防治，适用本法，但是，排入水体的废水的污染防治适用有关法律，不适用本法。本案中，依据原告的自述、王某的陈述，能证明原告采取夜间、异地倾倒逃避监管的方式运输倾倒废弃菜叶，原告的行为属于以逃避监管的方式排放水污染物的行为，原告倾倒的废弃菜叶产生的渗滤液流入水体造成水污染，故对原告提出本案应适用《固体废物污染防治法》的主张，不予采信。原告的行为属于《水污染防治法》第三十九条规定的禁止性行为，被告依据《水污染防治法》第八十三条规定作出本案行政处罚，并无不当。关于争议焦点五。《水污染防治法》第八十三条属于禁止性法律规定，该条款规范的是行为本身，而非危害后果，如违反本条规定，主管部门可以同时适用责令限期改正、并处十万元以上一百万元以下罚款。本案中，原告采用逃避监管的方式排放了水污染物，其行为已经产生，被告责令其清理废弃菜叶，减少危害后果，同时原告赔偿高大社区相关损失，取得高大社区的谅解，基于此，被告对原告已从轻处罚，对原告处以120000元的罚款，并不存在处罚明显不当的情形，故对原告该主张，不予采信。综上，原审法院认为，本案被告作出行政处罚主体合法，认定事实清楚、符合法定程序、适用法律正确、处罚适当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告董杰的诉讼请求。董杰上诉请求：撤销一审判决，并撤销通环罚[2019]7号行《政处罚决定书》。其主要上诉理由为：首先，被上诉人在程序方面存在以下几个方面的问题：1.监测报告违反公开原则，属被上诉人单方面完成，未听取上诉人陈述、申辩意见，不具有证据效力。2.被上诉人进行调查取证人员与决定行政处罚人员未分离，调查人员未出示行政执法资格证。3.被上诉人在事实不清的情况下对上诉人作出行政处罚，违反了《环境行政处罚办法》第四十六条的规定，即，上诉人虽有倾倒菜叶的行为，但菜叶是新鲜菜叶，在倾倒当天上诉人便将菜叶全部清除，被上诉人从始至终也未能说明上诉人对环境的危害程度。4.未经集体审议作出处罚决定。5.被上诉人未提交上诉人取得高大社区谅解的书证。上诉人在倾倒菜叶当天便将倾倒的菜叶全部清理干净，同时对高大社区赔礼道歉，赔偿了16000元，并取得了高大社区的谅解，谅解书中还注明了上诉人的行为并没有给社区造成影响，在被上诉人作出行政处罚前，上诉人写了情况说明书连同谅解书原件一并交给了被上诉人，但在一审中被上诉人没有提交该证据。其次，被上诉人行政处罚决定书适用的法律错误，应该适用《固体废物污染防治法》，而不是《水污染防治法》。1.《水污染防治法》第一百零二条规定，水污染，指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。水污染物指直接或者间接向水体排放的，能导致水体污染的物质。2.《固体废物污染防治法》第八十八条规定，固体废物是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。综合以上法条来看，很明显菜叶属于固体废物，而不是被上诉人所认为的水污染物，上诉人的行为没有包括在《水污染防治法》第三十九条和第八十三条第一款第（三）项的情形中，而被上诉人适用的却是该法条的情形，属法律适用错误。最后，被上诉人高达120000元的罚款存在处罚不当。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第四条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。被上诉人并不能证明上诉人倾倒菜叶与河水污染之间的因果关系，上诉人倾倒的菜叶为新鲜菜叶，是从冷库拉出的当天倾倒在该处，在倾倒后便将菜叶清理干净，此外还赔偿高大社区16000元、进行道歉，取得了高大社区的谅解，并特别说明了上诉人的行为对高大社区没有造成影响。上诉人积极消除了对环境造成的危害，根据《行政处罚法》第二十七条的规定，应依法从轻或减轻处罚。而被上诉人仍然作出120000元的大额处罚决定，存在主观专断性。玉溪市生态环境局通海分局答辩请求：驳回上诉，维持原判。其主要答辩理由为：（一）本案原审法院认定事实清楚。1.通环监字［2019］080、081号《监测报告》具有证据效力。本案发生后，答辩人委托监测及监测站现场取样、出具监测报告的全部过程并未违反法定程序，因此，通环监字［2019］080、081号《监测报告》具有证据效力。2.本案中的调查取证人员与行政处罚人员是分离的。本案案发后，由通海县环境监察大队负责调查取证，调查人员具有行政执法资格，向上诉人、证人王某、施某1调查时已经明示并得到确认，检查（勘察）笔录、调查询问笔录均有记载。调查终结后，经答辩人局务会行政处罚专题会议讨论、局长审查后，决定作出本案的行政处罚。3.本案中，上诉人倾倒的废弃菜叶产生的渗滤液流入农灌沟造成水污染，违法事实清楚。对上诉人及证人仇某的调查询问笔录，检查（勘察）笔录，通环监字［2019］080、081号《监测报告》，充分证明被答辩人的违法事实。4.高大社区的谅解书，并不是答辩人对上诉人作出行政处罚的依据，无需提交。但是，答辩人作出的通环罚［2019］7号行政处罚决定书，只对上诉人罚款120000元，已经充分考虑到上诉人具有得到高大社区谅解的从轻情节。（二）原审法院适用法律正确。1.上诉人采取夜间、异地逃避监管的方式倾倒未经处理的废弃菜叶，违反了《水污染防治法》第三十九条规定。2.上诉人倾倒的废弃菜叶产生的渗滤液流入砖厂旁农灌沟（肖水箐河）造成水污染，属排入水体的废水污染防治问题，不适用《固体废物污染防治法》。3.《水污染防治法》第八十三条第一款规定的处罚幅度是十万元以上一百万元以下的罚款。上诉人实施了《水污染防治法》第三十九条规定的禁止性行为，因此，答辩人适用该法第八十三条规定，对上诉人作出通环罚[2019]7号《行政处罚决定书》，适用法律正确；因十万元罚款是起点，上诉人对倾倒的废弃菜叶进行清理，赔偿高大社区相关损失，并取得高大社区的谅解，符合《行政处罚法》第二十七条规定，应当依法从轻或者减轻处罚。因此，答辩人对上诉人只作了120000元的罚款，处罚适当。本院二审查明的案件事实与原审查明事实一致，本院予以确认。二审另查明：1.董杰驾驶云Ｇ×××**号自卸货车、王某（受杨某1雇请）驾驶云Ｇ×××**号自卸货车，于2019年9月17日、9月18日、9月22日拉运废菜叶到通海县高大乡高大社区三组红砖厂无污染防治设施的土地上倾倒，导致废菜叶渗滤液排入环境。其中，董杰于9月22日拉运的废菜叶还未倾倒就被发现制止，后按指令拉运到云南福慧科技有限公司进行无害化处理。2.高大社区居委会出具的收款收据可以证明，该社区居委会于2019年9月29日收到董杰、杨某1、王某的两辆车于9月17日、9月18日在红砖厂倾倒废菜叶的处理清运赔偿费16000元。3.被上诉人未向上诉人送达过通海县环境监测站出具的《监测报告》。4.2020年10月19日上午，本院合议庭成员及书记员在通海生态环境分局二名执法人员带领下，对案发现场进行勘察的情况是：高大社区三组已废弃的红砖厂窑前、窑右侧、窑后面均有倾倒过废菜叶的痕迹，废菜叶没有直接进入水体；窑周围的地面均是没有进行过硬化土场，土场正前方是农灌沟（肖水箐河上游），土场边沿斜坡直接到达农灌沟；土场上产生的任何液态物质只会流入农灌沟内。本院综合双方当事人在二审中的诉辩主张，归纳本案争议焦点为：一、被上诉人的行政行为是否存在违反法定程序的情形？二、被上诉人作出行政处罚是否存在认定事实不清的情形？三、被上诉人作出本次行政处罚适用法律是否错误？本院结合案件事实和法律规定，对争议焦点评析如下：关于焦点一。本案中，通海县环境监察大队执法人员调查询问、现场检查时，向当事人或被调查人出示了执法证件，并表明是通海县环境监察大队的行政执法人员。所以，执法人员具备执法资格，执法行为合法。本案中，通海县环境监察大队进行调查取证并提出初步处理意见后，由玉溪市生态环境局通海分局局务会行政处罚专题会议讨论并由局长审查后，作出了《行政处罚事先（听证）告知书》和《行政处罚决定书》，并直接送达给行政相对人。因此，未违反查处分离的法律规定。通海县环境监测站接受委托所作出的《监测报告》规范合法，具有证据效力。但是，本案中的行政机关未将《监测报告》送达行政相对人，违反了相关法律规定。关于焦点二。本案中，通海县环境监察大队的调查询问笔录、现场检查笔录等证据，证明董杰实施了《固体废物污染防治法》《水污染防治法》规定的禁止倾倒、排放其他废弃物的行为，而且倾倒的废菜叶排放出来的渗滤液和农灌沟的水体被《监测报告》确认为：PH、色度、氨氮、化学需氧量、总氮、总磷、挥发酚、砷等多项指标严重超标。所以，玉溪市生态环境局通海分局和通海县人民法院认定的本案违法事实清楚。关于焦点三。《中华人民共和国环境保护法》是环境保护和环境污染防治的基本法；《固体废物污染防治法》是固体废物污染环境防治的特别法；《水污染防治法》是江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体污染防治的特别法。本案中，董杰倾倒的废菜叶从其特性看可以归类为固体农业废弃物，但因废菜叶属于含水率极高并且最易腐烂的农业废弃物，倾倒堆置后排放出大量的液态物质，该物质已经被《监测报告》确认PH、色度、氨氮、化学需氧量、总氮、总磷、挥发酚、砷等多项指标超标或严重超标，所以，废菜叶也可以认定为水污染物。董杰虽然没有直接向水体倾倒废菜叶，但其倾倒地点是在农灌沟（肖水箐河）边的红砖厂土场上，农灌沟的上游高于土场，所以，可以认定属于在河道最高水位线以下的滩地和岸坡堆放固体废弃物和其他污染物的行为；因所倾倒的大量废菜叶产生渗滤液已经实际流入肖水箐河，所以，也可以认定属于间接向水体排放、倾倒其他废弃物或水污染物的行为。玉溪市生态环境局通海分局认定董杰的行为违反了《水污染防治法》第三十九条的规定，并按照该法第八十三条对董杰作出行政处罚属于适用法律错误。综上，玉溪市生态环境局通海分局对董杰作出行政处罚的证据确凿，认定事实清楚，但程序存在瑕疵，适用法律错误和处罚不适当，应予以撤销。一审判决认定的基本事实清楚，但适用法律和处理不当，应予以撤销。董杰的上诉理由部分成立，对其上诉请求应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（六）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销云南省通海县人民法院（2020）云0423行初3号行政判决。二、撤销玉溪市生态环境局通海分局于2019年11月1日作出的通环罚[2019]7号《行政处罚决定书》。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由玉溪市生态环境局通海分局负担。本判决中货币单位均为人民币。本判决为终审判决。审判长 潘 万 江审判员 向  颖审判员 沈 培 敏二〇二〇年十一月六日法官助理师芹芳书记员 王小亚丹