安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖02行终184号 上诉人(原审被告)芜湖市弋江区火龙街道办事处，住所地芜湖市弋江区火龙街道205国道东侧。 法定代表人胡之龙，该街道办主任。 委托代理人王宗之，安徽新弋达律师事务所律师。 委托代理人杨文珍，安徽新弋达律师事务所律师。 上诉人（原审被告）芜湖市弋江区人民政府，住所地安徽省芜湖市弋江区利民西路**。 法定代表人欧冬林，该区政府区长。 委托代理人吴晓玲，安徽皖通律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）孙志荣，男，1963年2月2日出生，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。 上诉人芜湖市弋江区火龙街道办事处（以下简称火龙街道办）、芜湖市弋江区人民政府（以下简称弋江区政府）因与被上诉人孙志荣劳动和社会保障行政确认一案，不服芜湖市弋江区人民法院（2020）皖0203行初19号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，孙志荣，男，1963年2月2日出生，住安徽省××区火龙岗镇××行政村（××行政村、××行政村××而××）××自然村××号。2019年6月20日，孙志荣经芜湖市弋江区人力资源和社会保障局登记为失业人员，并取得就业失业登记证。2020年4月6日，孙志荣在善××行政村××中心（××）××芜湖市就业困难人员认定。该村服务中心接受申请并登记后，相关经办人员先通过电话向被告火龙街道办社保所进行了报告。火龙街道办社保所电话答复，孙志荣不符合就业困难人员认定条件，故为民服务中心也未将孙志荣的申请材料上报到火龙街道办社保所。孙志荣为此找到火龙街道社保所理论，火龙街道办社保所经办人员又当面向孙志荣说明不予认定的理由。依据芜湖市人社局《政策解释》第三条规定，需满足“有单位为其缴纳社会保险费累计6个月”的条件。经现场查询社保系统，未发现孙志荣有单位为其缴纳社会保险费累计6个月及以上的记录，故孙志荣不属于就业困难人员。工作人员当场口头告知了孙志荣，同时对孙志荣就业援助申请（口头申请）也一并答复不予受理。孙志荣不服该具体行政行为于同年4月9日向弋江区政府申请复议，请求依法确认火龙街道办不受理原告提出的就业困难认定申请及就业援助申请的具体行政行为违法，并责令火龙街道办受理孙志荣提出的就业困难认定申请及就业援助申请。弋江区政府受理该复议申请后依法定程序进行了复议审查，于2020年6月8日作出弋复决字【2020】4号《弋江区人民政府行政复议决定书》，以火龙街道办具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当维持对被告火龙街道办作出的不属于就业困难人员、不予受理就业援助申请的具体行政行为。孙志荣为此诉至原审，遂成本案。 原审另查明，根据安徽政务服务网提供的就业困难人员认定办理流程，就业困难人员认定程序分为以下四个步骤：1、本人申请。由本人持相关材料向户籍所在地人力资源社会保障服务站提出申请，填写《就业困难人员认定申请审核表》。2、人力资源社会保障服务站初审。社区人力资源社会保障服务站受理申请后，对申请人提供的身份证、户口簿原件进行审核后退还申请人，收取《就业失业登记证》（或《就业创业证》）和有效证明的原件及复印件，身份证和户口簿复印件。经核实并张榜公示7日后无异议的，在《就业困难人员认定申请审核表》上签署意见，在信息系统录入相关内容后，将公示名单及相关材料统一上报街道（乡镇）人力资源社会保障事务所复核。3、人力资源社会保障事务所复核。街道（乡镇）人力资源社会保障事务所自受理之日起3个工作日内完成复核，在《就业困难人员认定申请审核表》上签署复核意见，复核信息系统相关内容后，报公共就业和人才服务局。乡镇人力资源社会保障事务所未设村级服务站的，可直接办理初审和复核手续。4、公共就业和人才服务局审批。公共就业和人才服务局受理之日起3个工作日内完成审批，在《就业失业登记证》（或《就业创业证》）“就业援助卡”页签章注明，并将《就业失业登记证》（或《就业创业证》）反馈给人力资源社会保障事务所。 原审再查明，芜湖市人力资源和社会保障局2016年6月8日印发的《关于就业困难人员认定有关政策解释》(芜人社秘﹝2016﹞158号文件印发)属内部工作文件，未对外进行信息公示，也未作为规范性文件向省人力资源和社会保障厅备案。 原审认为，行政机关履行法定职责作出行政行为必须符合法定程序、正确适用法律法规。本案孙志荣根据国家法律法规的有关规定向火龙街道办下属善瑞行政村为民服务中心（村委会）提出就业困难人员认定的申请，服务中心接受申请登记并收取原告的相关资料，表明已经受理了孙志荣的申请。根据就业困难人员认定程序，善瑞行政村为民服务中心为初审部门，火龙街道办（社保所）为复核部门。作为复核部门，火龙街道办（社保所）应在受理之日起3个工作日内完成复核，在《就业困难人员认定申请审核表》上签署复核意见，复核信息系统相关内容后报区人社局审批。本案火龙街道办在未见到孙志荣相关初审材料的情况下就对原告孙志荣就业困难人员认定申请作出不予认定的口头答复（决定），其行为明显不符合就业困难人员认定程序，同时也超越了职权行使了公共就业和人才服务局的审批权。故火龙街道办作出不予认定困难人员的具体行政行为严重违反法定程序，依法应予撤销。弋江区政府、火龙街道办辩称依据芜湖市人社局《政策解释》第三条认定孙志荣不属于就业困难人员符合相关规定、适用法律准确。孙志荣对此申请原审对该规范性文件第三条的合法性进行一并审查。经查，根据安徽省政府《就业创业实施意见》第十七条授权性规定，“就业困难人员的认定标准和程序”由省人社厅根据实际情况变化适时调整，故省人社厅有权对“就业困难人员的认定标准”作出规定。而根据省人社厅《就业创业通知》第八条第六项就业确有困难认定标准“对登记失业人员申请认定为就业困难人员，其中就业确有困难的认定标准由各市人社局制定”的授权规定，芜湖市人社局只能就“就业确有困难的认定标准”制定具体的标准和规定，并无权就“就业困难人员的认定标准”再制定具体的标准和规定。因此，芜湖市人社局发布的《政策解释》第三条增设“有单位为其缴纳社会保险费累计6个月”的条件并无法律和政策依据。案件审理中，原审到市人社局作了调查了解，上述《政策解释》仅是内部工作文件，未对外进行信息公示，也未作为规范性文件向省人力资源和社会保障厅备案。原审认为，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地、地方性法规为依据照规章。上述芜湖市人社局《政策解释》明显不符合行政诉讼法的上述规定，故不能作为本案认定行政行为适用法律是否正确的裁判依据。综上，对弋江区政府辩称火龙街道办作出不予认定困难人员的具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当、应予维持的意见原审不予采信，故复议决定中涉及不予认定困难人员部分的复议决定明显不当，同样应予撤销。关于火龙街道办口头作出不予受理孙志荣就业援助申请的行政行为因孙志荣在此案诉讼中未作为诉讼请求提出，经原审向孙志荣调查核实，孙志荣也明确不对不予受理就业援助申请的行政行为提出诉讼，故原审对此不予审查处理。孙志荣诉请撤销弋江区政府行政复议决定书并同时诉请判令其限期重新作出行政复议决定因与第一项诉请相矛盾，也不符合本案情形，故不予支持。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第六十四条、第七十条之规定，判决一、撤销芜湖市弋江区人民政府2020年6月8日作出的弋复决字【2020】4号行政复议决定书中关于维持被告芜湖市弋江区火龙街道办事处作出的孙志荣不属于就业困难人员认定的具体行政行为的复议决定；二、撤销芜湖市弋江区火龙街道办事处作出的孙志荣不属于就业困难人员认定的具体行政行为；三、芜湖市弋江区火龙街道办事处应于本判决生效之日起30日内依法履行受理孙志荣提出的就业困难人员认定申请的法定职责；四、驳回孙志荣的其他诉讼请求。案件受理费50元，由芜湖市弋江区火龙街道办事处负担。 上诉人火龙街道办上诉称，1、一审判决认定事实错误，就业困难人员认定的受理条件第一条便是缴纳社会保险费的登记失业人员且就业确有困难的人员，且有就业要求的人员，被上诉人孙志荣并无此要求；2、芜人社秘【2016】158号的制定并不违反上位法的规定，且该规范性文件仍在普遍适用，上诉人依据该规范性文件所作出的行政复议决定依法不应当予以撤销。综上请求撤销一审判决第一项、第二项、第三项，依法驳回被上诉人孙志荣的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人孙志荣承担。 上诉人弋江区政府上诉称，1、一审判决认定事实错误，就业困难人员认定的受理条件第一条便是缴纳社会保险费的登记失业人员且就业确有困难的人员，且有就业要求的人员，被上诉人孙志荣并无此要求；2、芜人社秘【2016】158号的制定并不违反上位法的规定，且该规范性文件仍在普遍适用，上诉人依据该规范性文件所作出的行政复议决定依法不应当予以撤销。综上请求撤销一审判决第一项、第二项、第三项，依法驳回被上诉人孙志荣的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人孙志荣承担。 被上诉人孙志荣答辩称，1、一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法依法应予维持。火龙街道办作出的被上诉人不符合“就业困难人员认定”的具体行政行为认定事实错误、适用法律错误，属于超越职权，程序违法，上诉人火龙街道办事处未依法履行受理、报批、审核的法定职责，适用依据不合法，违反法律规定，侵犯被上诉人的合法权益。上诉人弋江区政府作出的《行政复议决定书》认定事实及适用法律错误，违反法律规定，侵犯被上诉人的合法权益，应依法驳回两上诉人的上诉请求，维持一审判决。 经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 二审另查明，2020年10月26日芜湖市人力资源和社会保障局出具《情况说明》一份，该说明载明芜人社秘（2016）158号文件《关于印发的通知》系依据《关于落实进一步做好新形势下就业创业工作有关政策的通知》，且该文件已经通过正规发文流程发布。该文件增加大龄就业困难人员、长期失业人员需“有单位为其缴纳社会保险费的记录”是为了避免无就业愿望、长期居家不就业人员认定就业为困难并享受困难人员灵活就业社保补贴。 本院认为，本案争议焦点是上诉人火龙街道办向被上诉人孙志荣作出不予认定为就业困难人员的口头答复是否符合法律规定。《中华人民共和国就业促进法》第五十二条第二款规定“就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。就业困难人员的具体范围，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。” 《安徽省管理实施细则（暂行）》第十八条规定：“登记失业人员申请认定为就业援助对象的，由本人向社区提出申请，经社区核实并张榜公示7日后无异议的，由街道（乡镇）审核后报上级人力资源和社会保障部门审批……”，结合安徽政务服务网提供的就业困难人员认定办理流程可知公共就业和人才服务局享有对就业困难人员认定的审批权。 本案中上诉人火龙街道办仅享有审核上报权限，被上诉人孙志荣是否应被认定为就业困难人员需由上级人力资源和社会保障部门公共就业和人才服务局进行审批，故上诉人火龙街道办迳行对被上诉人答复不予认定系超越职权，该口头答复应予撤销。上诉人弋江区政府对此作出的复议决定结果不当，亦应予以撤销。因超越职权做出的行政行为所认定的事实和适用的法律正确与否，均不影响本案的判决结果，故本案无需对此做出评判。一审关于规范性文件的审查，本院认为待有权机关对申请人的申请作出认定后，当事人如不服该行政行为，可一并提出对所适用的规范性文件的审查。对案外行政职能机关所应适用的规范性文件合法性与否进行评判，超越了本案的审理范围。就业、失业、就业援助、就业困难人员等的认定，政策性、时效性很强，只有依法享有相关职能的机关，才能充分掌握相关政策，以及政策之间的衔接与来源；才能向法院提供所适用政策的合法性和正当性的相关依据，法院据此方能得出正确的评判。故一审对本案附带规范性文件的审查结论不当，应予以纠正，但案件裁判结果正确，应予支持。 综上，火龙街道办作出的不予认定口头答复属超越法定职权的行政行为，依法应当予以撤销。弋江区人民政府的行政复议结果错误，依法也应予以撤销。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人芜湖市弋江区火龙街道办事处、芜湖市弋江区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十七条第一款规定“人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。”原审法院本应当在审查时听取制定机构芜湖市人力资源和社会保障局的意见。在本案二审审理过程中，该规范性文件的制定机构芜湖市人力资源和社会保障局向本院出具《情况说明》，已充分表达了其作为制定机构的意见。本院经审查认为，作为芜人社秘（2016）158号文件制定依据的皖人社秘〔2016〕79号《关于落实进一步做好新形势下就业创业工作有关政策的通知》第六条已经明确对就业困难人员作出规定，该通知规定就业困难人员分为零就业家庭成员、大龄就业困难人员、长期失业人员、享受最低生活保障或边缘家庭的失业人员、享受最低生活保障或边缘家庭的失地失林人员、享受最低生活保障或边缘家庭的残疾人、享受最低生活保障或边缘家庭的高校毕业生这七类，且对每一类人员的认定均作出了详细规定。该通知第八条第六项规定“就业确有困难认定标准。对登记失业人员申请认定为就业困难人员，其中就业确有困难的认定标准由各市人力资源社会保障局制定。”可知，各市人力资源和社会保险局仅可以就“就业困难的认定标准”作出制定。故芜人社秘（2016）158号文件《关于印发的通知》属没有法律、法规、规章依据。 关于芜湖市人社局称增加单位为其缴纳社保费的记录是为了避免无就业愿望、长期居家不就业人员享受了灵活就业社保补贴，诚然灵活就业社保补贴是为了帮助本身就业确实存在困难的人员，但大龄就业困难人员应属于因身体状况、年龄因素导致就业困难的，且皖人社秘〔2016〕79号《关于落实进一步做好新形势下就业创业工作有关政策的通知》已经规定了大龄就业困难人员为“距退休年龄不足5年、且登记失业9个月以上就业确有困难的人员”，芜人社秘（2016）158号文件要求大龄就业困难人员需有单位为其缴纳6个月社保及即属于违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的。故而芜人社秘（2016）158号文件不能作为上诉人火龙街道办作出行政行为的依据。