河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2544号上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会。住所地：郑州市高新技术产业开发区国槐街**。法定代表人王新亭，主任。被上诉人（一审原告）崔永萍，女，汉族，1968年12月4日出生，住郑州市。上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）因崔永萍要求确认高新区管委会强拆行为违法一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初517号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明：2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布郑政通〔2018〕52号《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》，规定“一、拆除范围：城区内铁路沿线两侧各50米，其他区域铁路沿线两侧各100米。……三、拆除事项：铁路沿线绿化综合整治范围内所有违法建（构）筑物：（一）按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施；其他区域由所辖区人民政府组织实施；……（三）铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用人应当在规定的期限内进行拆除……逾期不拆除的，由辖区城市管理综合执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。……四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2018年12月31日止。”2019年2月3日，《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》（〔2019〕3号）印发，规定“一、铁路沿线建筑征收工作。（一）铁路沿线中铁郑州局权属范围内有证建筑的征收，由各区（管委会）负责、中铁郑州局配合……（二）铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责，在2019年2月15日前完成拆迁，拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局处置。”2019年4月29日，郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室向各区（开发区）发出《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》，拟启动铁路西干线拆除整治工作，要求各区制定详细整治计划方案进行全面整治。2019年5月5日，河南省铁路土地管理局签章向郑州市人民政府提交《关于违法建（构）筑物拆除的申请》，申请郑州市人民政府对其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，通告：“一、拆除范围：郑州北站铁路权属土地范围。……三、拆除事项：郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。（一）由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路郑州局集团有限公司配合；（二）郑州北站拆除范围内的违法建筑物、构筑物及其它设施，所有权人和使用人应当在7日之内限期搬离，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。……四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2019年6月15日止。”2019年5月31日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章向省会铁路沿线、生态廊道、过境干线公路、高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部出具《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》，载明：2016年之前，铁路土地管理部门（含土地林业经营管理中心、土地管理办公室等）与部分单位及个人签订了临时占用铁路用地合同，允许其按照合同约定临时借用相应铁路用地。因郑州市城市建设需要及中国铁路郑州局集团有限公司铁路用地管理机制改革，相应协议已公告废止并逾期。占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为，均属无效。另查明，高新区管委会提交的其制作于2019年5月24日的地上附着物清查登记表显示户主名为骆光强。骆光强提交的情况说明显示涉案房屋与洛光强本人无任何关系，系由崔永萍建造并使用的，归崔永萍所有。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于本案原告是否具有诉讼主体资格。高新区管委会认为崔永萍不具有诉讼主体资格的理由是没有有效证据证明其对涉案房屋享有合法权益。对此本院认为，崔永萍未能提供对涉案房屋享有所有权的相关产权证书，并不能成为否认其对涉案房屋享有权益的当然理由。其出示了相关票据，初步证明了其对于涉案房屋享有相应权利。且地上附着物清查登记表显示户主名为骆光强，高新区委管会亦表示工作组一直在和骆光强对接，而骆光强否认涉案房屋归其所有，并表示系崔永萍经铁路局审批后建造并使用的。故不能否认崔永萍对强拆其房屋行为的利害关系和起诉资格。高新区管委会上述理由不能成立，本院不予采纳。二、关于本案被告是否是适格被告。高新区管委会提交的《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》中明确规定“铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责”。《郑州市人民政府中国铁路郑州局集团有限公司关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通知》规定“逾期不拆除的，由辖区城市管理执法部门依法予以拆除”。综上，高新区管委会虽辩称并未具体参与实施案涉的拆除工作，但与上述纪要及通知明显相悖，故本院认定高新区管委会应当对涉案拆除行为承担相应法律责任，其系本案的适格被告。三、关于被诉强制拆除行为是否合法。崔永萍诉称其房屋于2019年6月4日被强制拆除，而此前，高新区管委会并未征得崔永萍的同意，亦未与其签订任何协议，也未按照《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序中规定的法定程序，依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，依法予以强制拆除。故依法应确认其拆除行为违法。综上，崔永萍诉请确认高新区管委会强制拆除涉案房屋行为违法的请求成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，一审判决：确认郑州高新技术产业开发区管理委员会于2019年6月4日强制拆除崔永萍涉案房屋的行政行为违法。高新区管委会不服一审判决，向本院上诉称:一、被上诉人不具有诉讼主体资格。被上诉人对案涉房屋没有享有所有权或者使用权的相关证据，无法证明被上诉人对案涉房屋享有合法权益，被上诉人不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于原告资格的要求，故被上诉人的主体不适格。二、上诉人的主体不适格。上诉人并未实施案涉房屋的具体拆除工作，一审法院以文件内容推定上诉人为拆除主体没有事实和法律依据。根据《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》第三条第二项规定，逾期不拆除的,由辖区城市管理执法部门予以拆除。故上诉人的主体不适格。三、一审程序违法,案涉房屋系铁路部门申请联合拆除的违法建筑，一审没有追加中国铁路郑州局集团有限公司和河南省铁路土地管理局作为第三人参加诉讼程序违法。综上,一审法院认定上诉人具备诉讼主体资格的证据不足，且在没有证据证明我方参与拆除行为的情况下，仅凭宏观指导性文件推定上诉人系责任承担主体于法无据，请求二审法院依法纠正。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致，本院依法予以确认。本院认为：一、崔永萍是本案的适格原告。本案中，崔永萍提供相关票据，证明其对于涉案房屋享有相应权利，虽然崔永萍未能提供房屋所有权证等权利凭证，但不能因此否认崔永萍对涉案房屋享有权益，地上附着物清查登记表显示户主名为骆光强，而骆光强否认涉案房屋归其所有，并表示系崔永萍经铁路局审批后建造使用，故崔永萍与强拆房屋行为具有利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。二、高新区管委会是本案的适格被告。《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》中明确规定：“铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责”。高新区管委会也根据郑州市通告要求督促办事处配合指挥部尽快履行完相关的工作部署。因此，一审认定高新区管委会是本案的适格被告正确。三、一审法院未追加中国铁路郑州局集团有限公司和河南省铁路土地管理局作为本案第三人参加诉讼并无不当。如前所述，涉案房屋的拆除是由高新区管委会负责组织实施的事实行为，虽然房屋位于郑州铁路局土地上，但中国铁路郑州局集团有限公司及河南省铁路土地管理局等铁路部门并未参与强制拆除行为，亦不具备强制拆除建筑物的行政主体资格。按照“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的行政诉讼原则，中国铁路郑州局集团有限公司和河南省铁路土地管理局并非必须参加诉讼的第三人,一审法院未将其追加不违反法定的诉讼程序，亦不影响对被诉强拆行为合法性的审查。四、高新区管委会强行拆除崔永萍房屋的行为违法。即便如高新区管委会主张案涉房屋属于城区铁路沿线两侧的违法建筑,应当予以拆除，高新区管委会也应当按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定,履行制作行政强制执行决定、事先催告、听取陈述和申辩、公告等法定程序,只有当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。而高新区管委会拆除崔永萍涉案房屋时并未履行上述法定程序，一审法院判决确认其拆除行为违法正确，本院予以维持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。高新区管委会的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会承担。本判决为终审判决。审判长  肖海生审判员  苗春燕审判员  马传贤二〇二〇年十一月六日法官助理王红媛书记员董凯莉