浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1378号上诉人（原审原告）陈利云，男，1964年11月7日出生，汉族，住仙居县。上诉人（原审原告）陈跃辉，女，1967年4月3日出生，汉族，住仙居县。上诉人（原审原告）郭西贵，男，1962年11月11日出生，汉族，住仙居县。上诉人（原审原告）李启明，男，1957年2月13日出生，汉族，住仙居县。上诉人（原审原告）王相进，男，1967年11月25日出生，汉族，住仙居县。上诉人（原审原告）应金仙，女，1965年4月13日出生，汉族，住仙居县。上诉人（原审原告）朱武杰，男，1976年9月5日出生，汉族，住仙居县。共同委托代理人汪庆丰、陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）台州市人民政府，住所地台州市白云山南路**。法定代表人吴海平，市长。委托代理人陈洁、林巍。陈利云、陈跃辉、郭西贵、李启明、王相进、应金仙、朱武杰（以下简称陈利云等7人）诉台州市人民政府土地行政复议一案，浙江省台州市中级人民法院于2020年6月23日作出（2020）浙10行初10号行政判决。陈利云等7人不服，向本院提出上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并于2020年10月16日组织各方当事人进行了调查。上诉人陈跃辉、郭西贵、李启明、王相进、应金仙及陈利云等7名上诉人的共同委托代理人汪庆丰、陆迦楠，被上诉人台州市人民政府的委托代理人林巍参加调查。二审期间，为实质解决行政争议，本院经征求当事人意愿后，进行1个月协调但未果。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年6月27日，仙居县人民政府作出《关于同意南五路西延段区块房屋征收与补偿安置方案的批复》（仙政发〔2019〕17号），原告等人的房屋在该批复确定的征收范围内。原告等人不服，向被告台州市人民政府提起行政复议。被告复议机构于2019年10月9日收到原告等人的行政复议申请，于2019年10月21日收到补正材料后予以受理。因出现中止情形，被告于2019年10月21日决定中止审理，后于2020年1月8日恢复审理。2020年1月19日，被告作出台政行复〔2019〕128号行政复议决定，决定驳回原告等人的行政复议申请。原告陈利云等7人不服，提起本案诉讼，请求撤销被告作出的台政行复〔2019〕128号行政复议决定。原审法院认为，本案被诉行政行为是台州市人民政府于2020年1月19日作出的台政行复〔2019〕128号行政复议决定。从行政复议查明的事实看，涉案《关于同意南五路西延段区块房屋征收与补偿安置方案的批复》（仙政发〔2019〕17号）涉及的土地未经有权机关批准征收，故该批复内容尚不能产生依法改变行政相对人权利义务的法律效果。其次，在被告作出被诉行政复议决定前，原告陈利云等行政复议申请人未签订补偿安置协议，仙居县人民政府也未组织实施强制征收行为。因此，涉案批复属于为征地所做的准备行为，尚不对原告等土地权利人的合法权益产生实际影响，不属于行政复议受理范围。被告于2019年10月21日受理原告等人提出的行政复议申请后决定中止审理，于2020年1月8日恢复审理，后于2020年1月19日作出被诉行政复议决定，行政复议程序合法。综上，被告作出台政行复〔2019〕128号行政复议决定合法，原告的起诉理由不能成立，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈利云等7人的诉讼请求。陈利云等7人上诉称：一、上诉人提交关键证据，一审法院未说明理由便予以排除。一审法院认定证据部分“原告提供的朱洪亮户限期腾空拆除房屋通知书系违建拆除，与本案无关；案外人郭林森的证明，与本案无关；应金仙、陈跃辉户的征收与补偿安置协议在被诉行政复议决定作出后签订，故该两户的限期搬迁腾空房屋通知及协议书发生在被诉复议决定之后，不能证明被诉行政行为的合法性，本院不予确认”。上述证据从不同角度充分证明被上诉人已经按补偿安置方案在实施征收拆迁行为，如下发了限期拆迁通知书，案外人也已经在履行协议。复议决定认定南峰街道办事处依据案涉补偿安置方案与村民协商并签订补偿协议，协商不成再启动征收程序的做法没有法律依据；二、案涉补偿安置方案已经作为征收安置补偿依据，且在未经征收的情况下就作出案涉批复没有任何法律依据，更应无效；三、案涉批复属于为征地所作的“准备行为”系被上诉人的一面之词。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，征收集体土地应当经省政府或国务院批准后，由当地市、县人民政府组织实施，由土地行政主管部门会同其他相关部门拟定补偿安置方案，经市、县人民政府批准后才能实施。被上诉人实际已经按违法的补偿安置方案与被征收人签订补偿协议，其所谓的准备行为其实就是合法征收中补偿安置行为；四、案涉批复行为非行政机关内部行为，已经影响相对人权利。一审法院经审理查明“原告等人的房屋在该批复确定的征收范围内”，案涉补偿安置方案已经作为被上诉人正在实施违法征收的补偿依据，即使是内部批准行为也已经外化，影响了案涉批复确定的征收范围内特定多数人利益，具体明确地直接侵害了上诉人合法权益。综上，请求撤销一审判决并依法支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人台州市人民政府辩称，答辩人所作行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，理由如下：答辩人复议机构于2019年10月9日收到陈利云等人的行政复议申请，于10月21日收到补正材料后依法受理，上诉人陈利云等人要求撤销仙居县人民政府作出的《关于同意南五路西延段区块房屋征收与补偿安置方案的批复》（仙政发〔2019〕17号）。因涉及同一复议标的行政复议案件（台政行复〔2019〕97号）尚在答辩人审理过程中，答辩人于2019年10月21日决定中止案件的审理，台政行复〔2019〕97号行政复议案件审结后，超过法定起诉期限该案件申请人未提起行政诉讼，答辩人于2020年1月8日恢复本案审理。答辩人经审理查明，案涉批复涉及的土地未经有权机关批准征收，仙居县人民政府亦未实际实施征地行为。在此情况下，涉案批复属于为征地所作的准备行为，尚不对上诉人的合法权益产生实际影响，亦尚不能产生依法改变再审申请人权利义务的法律后果，故不属于行政复议受案范围。答辩人遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，于2020年1月19日作出台政行复〔2019〕128号行政复议决定，驳回上诉人陈利云等人的行政复议申请，并于1月20日将决定书交邮。综上，一审判决认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理，对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案被诉行政行为系被上诉人台州市人民政府所作的被诉行政复议决定，争议判断重点在于涉案仙居县人民政府所作的《关于同意南五路西延段区块房屋征收与补偿安置方案的批复》（仙政发〔2019〕17号）是否属于行政复议的受案范围。涉案批复涉及的土地未经有权机关批准征收，其内容不能产生依法改变行政相对人权利义务的法律效果。在被上诉人台州市人民政府作出被诉行政复议决定前，上诉人陈利云等行政复议申请人并未签订补偿安置协议，仙居县人民政府亦未组织实施强制；涉案批复依法并不具有行政强制法律效力，不能作为征收土地及地上附着物的依据。上诉人陈利云等7人依法有权针对直接侵害其合法权益的行政强制等行政行为寻求救济，径直就涉案批复提起行政复议，依据不足。在此情况下，被上诉人作出被诉行政复议决定，认定涉案批复并不能对相对人权益产生直接影响、不属于行政复议受理范围，从而驳回其行政复议申请，并无不当。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人陈利云等7人提出的上诉请求，缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈利云等7人负担。本判决为终审判决。审 判 长  管 征审 判 员  吕柏超审 判 员  李竺娉二〇二〇年十一月二十五日法官助理  朱秀华书 记 员  吴 琳