广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1675号上诉人（原审原告）：蔺益民，男。被上诉人（原审被告）：广东省中医药局。住所地：广东省广州市越秀区***************。法定代表人：徐庆锋，局长。上诉人蔺益民诉被上诉人广东省中医药局（以下简称省中医药局）行政确认一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初563号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年10月11日，原广东省卫生和计划生育委员会、广东省中医药局根据国家卫生和计划生育委员会令15号《中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理暂行办法》（以下简称国家卫计委15号令），制定《广东省卫生和计划生育委员会广东省中医药局关于中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理的实施细则》（以下简称粤中医〔2018〕29号文）。2018年10月31日，省中医药局根据国家卫计委15号令和粤中医〔2018〕29号文制定粤中医办函〔2018〕179号《关于开展2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核报名工作的通知》（以下简称粤中医办函〔2018〕179号文）。2018年11月28日，蔺益民向原深圳市罗湖区卫生和计划生育局提交了2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核报名资料，原深圳市罗湖区卫生和计划生育局作出同意上报的初审意见，2019年1月4日，原深圳市卫生和计划生育委员会作出同意的复审意见。1月25日，省中医药局组织第三方进行复核，提出材料审核不通过的具体意见。1月30日，省中医药局审核确认蔺益民审核不通过，同日在广东省中医药局网站对2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核报名审核通过人员名单进行公示；对包含蔺益民在内的未通过人员名单以粤中医办函〔2019〕21号《关于反馈2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核报名审核不通过人员名单的通知》文件形式发送省内各地级以上市卫生健康（计生）局（委）；通知指出蔺益民不通过理由归类为“不符合申报条件；申报材料有中医基础理论常识性错误”，违反粤中医〔2018〕29号文的条款是第七条第（一）项、第十五条第一款、第七条第（二）项、第七条第（三）项。2月9日，蔺益民向省中医药局提交复核申请；3月14日，省中医药局答复称经再次核查，蔺益民主要因医术渊源证明材料不能证明考生学术渊源传承学习情况；申报专长未体现方法独特；推荐医师专业不相近，未能通过复审。蔺益民不服上述通知，于2019年4月17日向国家中医药管理局申请行政复议，请求：一、撤销省中医药局取消蔺益民报名资格的行政行为，恢复蔺益民报名资格；二、粤中医办函〔2018〕179号文没有在省政府法制办备案，属于无效行政文件，请求认定据此实施的行政行为无效；三、请求举行听证会，国家卫计委、国家中医药管理局作为第三人参加。国家中医药管理局受理蔺益民复议申请后，将粤中医〔2018〕29号文、粤中医办函〔2018〕179号文转送广东省司法厅进行合法性审核。广东省司法厅于2019年7月17日作出粤司函〔2019〕1123号《广东省司法厅关于规范性文件转送函意见的函》，认为粤中医〔2018〕29号文制定依据是国家卫计委15号令第三条第三款，该款规定“省级中医药主管部门应当根据本办法制定本省、自治区、直辖市中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理实施细则”，此规定又来源于中医药法第十五条；粤中医〔2018〕29号文经过原广东省法制办合法性审查，粤中医办函〔2018〕179号文是依据粤中医〔2018〕29号文作出的，不属于需要备案或者前置审查的文件，两份文件均具备合法性。国家中医药管理局于2019年9月9日作出国中医药法监函〔2019〕187号《行政复议决定书》，认为：广东省司法厅已回函称粤中医〔2018〕29号文、粤中医办函〔2018〕179号文等两份文件均具备合法性；省中医药局以“不符合申报条件；申报材料有中医基础理论常识性错误”为由作出申报材料审核确认不通过的决定，其具体理由中关于“医术专长综述中声称本法‘能治愈包括感冒咳嗽在内的所有呼吸道疾病、治疗鼻鼽，本方法治愈率百分之百’，既不符合临床实际，也反映了申报者在相关中医认识和治疗疾病方面存在常识性错误”，依据国家卫计委15号令第十五条之规定属于考核内容，应在考核阶段进行，而省中医药局在省级审核确认时即对其进行认定，该具体行政行为明显不当；经书面审查，案件事实清楚，无需采取听证的方式审理；因此决定撤销省中医药局对蔺益民作出的2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核申报材料审核确认不通过的行政行为，责令省中医药局依法重新作出具体行政行为。收到国家中医药管理局《行政复议决定书》后，省中医药局重新对蔺益民2018年中医医术确有专长人员医师资格考核申报材料进行审核，发现部分申报资料真实性存疑，为此于2019年9月24日作出粤中医函〔2019〕379号《省中医药局关于调查核实有关情况的函》，委托深圳市卫生健康委查证蔺益民申报材料的真实性。深圳市卫生健康委委托深圳市罗湖区卫生健康局进行调查核实后，于2019年11月1日向省中医药局提交深卫健便函〔2019〕683号《深圳市卫生健康委关于报送对2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核申报材料调查核实情况的报告》，并附有《罗湖区卫生健康局关于再次调查核实蔺益民有关情况的报告》及相关调查核实材料，向省中医药局报告蔺益民申请材料的具体调查情况如下：（一）推荐患者调查核实情况。1.蔺益民的推荐患者汤如成强调就诊时间绝不是2012年，并告知就诊时间大概是2018年10月中旬。2.省中医药局的推荐患者朱芸萱身份证号码360************021，蔺益民提供的《患者推荐证明》落款日期为2018年11月8日，该证明上签字确为朱芸萱所签，但是当时朱芸萱未满十六周岁，是限制民事行为能力人，其作出的《患者推荐证明》应视为无效。（二）医术实践地点调查核实情况。1.蔺益民填写的医术实践地点为深圳市罗湖区****，因蔺益民未告知从事医术实践的具体地点，故无法现场核查蔺益民是否确实在深圳市罗湖区****内从事医术实践活动。2.经多次联系蔺益民提供的推荐患者，其中汤如成和郭建新均表示在福田区八卦岭附近的深圳粤康中医馆接受过蔺益民的治疗，其余联系到的患者均记不清具体地址。深圳市粤康中医馆执业地址在深圳市福田区，不在深圳市罗湖区。（三）推荐医师调查核实情况。蔺益民的推荐医师为黄茂才和马腾飞，两人均表示是通过他人了解蔺益民有五年以上的中医医术实践活动，黄茂才陈述是2018年结识蔺益民，马腾飞陈述是2017年底结识蔺益民。因此，深圳市卫生健康委认为蔺益民申报材料存在患者推荐证明材料不够真实、推荐医师承诺书不够真实、医术实践地点无法核实、朱芸萱患者推荐证明无效情形。2019年11月4日，省中医药局向蔺益民作出告知函，告知蔺益民按照国家中医药管理局《行政复议决定书》的有关要求，省中医药局重新作出具体行政行为，在重新审核蔺益民2018年广东省中医医术确有专长人员医师资格考核申报材料的过程中，发现不少申报材料真实性存疑的内容，并委托深圳市卫生健康委进行调查核实。根据深圳市卫生健康委的调查核实结果，确认蔺益民的申报材料存在不真实的情形；按照国家卫计委15号令、粤中医〔2018〕29号文的有关规定，省中医药局已将蔺益民的申报材料退回深圳市卫生健康委，由其依法处理。该告知函已送达蔺益民。同日，省中医药局向深圳市卫生健康委作出《关于退回2018年中医医术确有专长人员医师资格考核有关申报材料的函》，告知依照国家卫计委15号令、粤中医〔2018〕29号文的规定，将蔺益民等人的申报材料退回深圳市卫生健康委，由深圳市卫生健康委将审核结果书面告知蔺益民等，对存在违纪违规行为的，依照国家卫计委15号令及相关规定进行处理。深圳市罗湖区卫生健康局于2019年11月12日作出《关于书面告知蔺益民2018年中医医术确有专长人员医师资格考核审核结果的函》，告知蔺益民其申报材料存在不真实的情况，存在患者推荐证明材料不够真实、推荐医师承诺书不够真实、医术实践地点无法核实、朱芸萱患者推荐证明无效情形，按照省中医药局要求，将审核结果书面告知蔺益民并退回蔺益民申报材料。原审法院认为，国家卫计委15号令第三条第二、三款规定：“省级中医药主管部门组织本省、自治区、直辖市中医医术确有专长人员医师资格考核；负责本行政区域内取得医师资格的中医医术确有专长人员执业管理。省级中医药主管部门应当根据本办法制定本省、自治区、直辖市中医医术确有专长人员医师资格考核注册管理实施细则。”第十一条规定：“县级中医药主管部门和设区的市级中医药主管部门分别对申请者提交的材料进行初审和复审，复审合格后报省级中医药主管部门。省级中医药主管部门对报送材料进行审核确认，对符合考核条件的人员、指导老师和推荐医师信息应当予以公示……”根据上述规定，省中医药局作为广东省中医药主管部门，具有制定本省相关实施细则以及对经县、区级中医药主管部门初审、市级中医药主管部门复审后的本省中医医术确有专长人员医师资格考核报送材料进行审核确认的法定职权。综合蔺益民、省中医药局诉辩意见以及庭审意见，本案的争议焦点为：一、蔺益民请求对粤中医〔2018〕29号文第五条第（三）项、第七条第（一）（二）项、第九条、第十五条第（二）项、第十六条第一款等条文进行合法性审查的理由是否成立；二、省中医药局对蔺益民作出的确认其申报材料存在不真实情形的告知函是否违法。一、关于蔺益民请求对粤中医〔2018〕29号文第五条第（三）项、第七条第（一）（二）项、第九条、第十五条第（二）项、第十六条第一款等条文进行合法性审查的理由是否成立的问题。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”因此，行政诉讼对规范性文件的审查是为了确认诉争行政行为的直接依据是否合法进而确认行政行为的合法性，人民法院能够审查的是蔺益民提出审查请求并且作为省中医药局行政行为依据的规范性文件的相关条款。省中医药局所作的被诉告知函，只是确认蔺益民申报材料不真实并将申报材料退回深圳市卫生健康委，由其依法处理；审核确认蔺益民申报材料存在不真实情形的具体理由为：患者推荐证明材料不够真实、推荐医师承诺书不够真实、医术实践地点无法核实、朱芸萱患者推荐证明无效。因此，省中医药局据以作出告知函的规范性依据不包括粤中医〔2018〕29号文第五条第（三）项、第九条、第十六条第一款，故对上述条款不予审查。第七条第（一）（二）项、第十五条第（二）项作为省中医药局行政行为的依据，原审法院将依照蔺益民请求进行合法性审查。其次，广东省司法厅已确认粤中医〔2018〕29号文制定主体、制定程序合法，蔺益民没有提供充分的相反证据推翻广东省司法厅的认定，因此原审法院对该规范性文件的制定主体、制定程序合法性不予以审查，仅对有关条文内容合法性进行审查。关于粤中医〔2018〕29号文第七条第（一）（二）项的合法性问题。该文第七条第（一）（二）项规定：“经多年中医医术实践的，申请参加医师资格考核应当同时具备下列条件：（一）具有医术渊源，在中医类别执业医师指导下从事中医医术实践活动满五年，或者《中华人民共和国中医药法》施行前已经从事中医医术实践活动满五年的；（二）对某些病症的诊疗，方法独特、技术安全、疗效明显，并得到患者的认可……”对应国家卫计委15号令的相关规定为第六条：“经多年中医医术实践的，申请参加医师资格考核应当同时具备下列条件：（一）具有医术渊源，在中医医师指导下从事中医医术实践活动满五年或者《中华人民共和国中医药法》施行前已经从事中医医术实践活动满五年的；（二）对某些病症的诊疗，方法独特、技术安全、疗效明显，并得到患者的认可……”从条文对比可知，第七条第（一）（二）项均有上位法依据，且并未限制或剥夺行政相对人的权利，不存在违法之处，可作为省中医药局作出审核确认的规范性依据。关于粤中医〔2018〕29号文第十五条第（二）项的合法性问题。该文第十五条第（二）项规定：“多年中医医术实践人员申请参加中医医术确有专长人员医师资格考核的，应当提交第十四条第（一）（二）（三）（四）（五）项及以下材料:……（二）由长期临床实践所在地县级卫生计生中医药主管部门或者所在居委会、村委会出具的从事中医医术实践活动满五年证明；或者十名以上患者的推荐证明，推荐证明经患者同意，应包含患者的基本信息及疾病诊疗经过和疗效。患者与被推荐人有近亲属或利害关系应当回避。”蔺益民主张该项规定最后一句“患者与被推荐人有近亲属或利害关系应当回避”在国家卫计委15号令中没有出现，因此该规定违反上位法。由于本案省中医药局并未以回避问题作为作出行政行为的依据，因此对“患者与被推荐人有近亲属或利害关系应当回避”的合法性不予审查。对于该项规定的其他内容，对应国家卫计委15号令的相关规定为第十条第（五）项：“申请参加中医医术确有专长人员医师资格考核的，应当提交以下材料：……（五）以师承方式学习中医的，还应当提供跟师学习合同，学习笔记、临床实践记录等连续跟师学习中医满五年的证明材料，以及指导老师出具的跟师学习情况书面评价意见、出师结论；经多年中医医术实践的，还应当提供医术渊源的相关证明材料，以及长期临床实践所在地县级以上中医药主管部门或者所在居委会、村委会出具的从事中医医术实践活动满五年证明，或者至少十名患者的推荐证明。”可见，粤中医〔2018〕29号文第十五条第（二）项关于多年中医医术实践人员应提交从事中医医术实践活动满五年证明或者十名以上患者的推荐证明等内容，均有上位法依据，且并未限制或剥夺行政相对人的权利，不存在违法之处，可作为省中医药局作出审核确认的规范性依据。因此，蔺益民关于对粤中医〔2018〕29号文第五条第（三）项、第七条第（一）（二）项、第九条、第十五条第（二）项、第十六条第一款等条文进行合法性审查的理由不成立，不予支持。二、关于省中医药局对蔺益民作出的确认其申报材料存在不真实情形的告知函是否违法的问题。国家卫计委15号令第六条规定：“经多年中医医术实践的，申请参加医师资格考核应当同时具备下列条件：（一）具有医术渊源，在中医医师指导下从事中医医术实践活动满五年或者《中华人民共和国中医药法》施行前已经从事中医医术实践活动满五年的；（二）对某些病证的诊疗，方法独特、技术安全、疗效明显，并得到患者的认可；（三）由至少两名中医类别执业医师推荐。”第十条规定：“申请参加中医医术确有专长人员医师资格考核的，应当提交以下材料：（一）国家中医药管理局统一式样的《中医医术确有专长人员医师资格考核申请表》；（二）本人有效身份证明；（三）中医医术专长综述，包括医术的基本内容及特点描述、适应症或者适用范围、安全性及有效性的说明等，以及能够证明医术专长确有疗效的相关资料；（四）至少两名中医类别执业医师的推荐材料；（五）以师承方式学习中医的，还应当提供跟师学习合同，学习笔记、临床实践记录等连续跟师学习中医满五年的证明材料，以及指导老师出具的跟师学习情况书面评价意见、出师结论；经多年中医医术实践的，还应当提供医术渊源的相关证明材料，以及长期临床实践所在地县级以上中医药主管部门或者所在居委会、村委会出具的从事中医医术实践活动满五年证明，或者至少十名患者的推荐证明。”粤中医〔2018〕29号文第四条规定：“以师承方式学习中医或者经多年中医实践，医术确有专长可以申请参加中医医术确有专长人员医师资格考核。”第七条规定：“经多年中医医术实践的，申请参加医师资格考核应当同时具备下列条件：（一）具有医术渊源，在中医类别执业医师指导下从事中医医术实践活动满五年，或者《中华人民共和国中医药法》施行前已经从事中医医术实践活动满五年的；（二）对某些病证的诊疗，方法独特、技术安全、疗效明显，并得到患者的认可；（三）由至少两名专业相关的本省中医类别执业医师推荐。”第十四条规定：“以师承方式学习中医人员申请参加中医医术确有专长人员医师资格考核的，应当提供以下材料：（一）国家中医药管理局统一式样的《中医医术确有专长人员医师资格考核申请表》；（二）本人有效身份证明（居民二代身份证、港澳居民来往内地通行证、台湾居民来往大陆通行证）（验原件、提供复印件）；（三）近期一寸免冠正面白底彩色照片4张（含电子版）；（四）中医医术专长综述，包括医术的基本内容及特点描述、适应症或者适用范围、安全性（包含禁忌症、毒副作用）及有效性的说明等，以及能够证明医术专长确有疗效的相关资料；（五）至少两名符合条件中医类别执业医师的推荐材料。推荐医师须提供医师资格证书、医师执业证书、专业技术资格任职证书复印件，及《推荐医师承诺书》；（六）经指导老师单位所在地县级以上公证机构公证的《传统医学师承关系合同书》；（七）跟师学习笔记、临床实践记录等连续跟师学习中医满五年的相关证明材料；已经取得《传统医学师承出师证》的人员申请参加考核，还须提供《传统医学师承出师证》（验原件、提供复印件）及继续跟师学习满两年的相关证明材料。跟师学习材料须经指导老师所在医疗机构核准；（八）指导老师出具的跟师学习情况书面评价意见、出师结论。”第十五条规定：“多年中医医术实践人员申请参加中医医术确有专长人员医师资格考核的，应当提交第十四条第（一）（二）（三）（四）（五）项及以下材料：（一）医术渊源的说明及相关证明材料（包括中医医疗服务类非物质文化遗产传承脉络、家族行医记载记录、医籍文献等可溯源学术渊源传承学习的证明材料）；（二）由长期临床实践所在地县级卫生计生中医药主管部门或者所在居委会、村委会出具的从事中医医术实践活动满五年证明；或者十名以上患者的推荐证明，推荐证明经患者同意，应包含患者的基本信息及疾病诊疗经过和疗效。患者与被推荐人有近亲属或利害关系应当回避。（三）所从事的五年中医医术实践活动时间全部或部分在《中华人民共和国中医药法》实施（即2017年7月1日）之后的，还须提供该时间段内在中医类别执业医师指导下从事中医医术实践活动的证明材料，包括中医医术实践学习情况、职业道德、临床能力的书面评价意见，及指导老师所在医疗机构《医疗机构执业许可证》（副本）复印件（加盖医疗机构公章）……”可见，经多年中医医术实践申请参加医师资格考核的，应当同时具备所列条件，并且应当根据考核申请要求，提交符合报考条件的申报材料。本案中，省中医药局确认蔺益民申报材料存在不真实情形，包括：蔺益民的推荐患者汤如成就诊时间记录错误、朱芸萱在《患者推荐证明》上签名时为限制行为能力人、蔺益民填写医术实践地点与患者表述不符、推荐医师并未亲自了解蔺益民五年以上中医医术实践活动等。蔺益民对这些事实的调查结果也予以承认，但是辩称自己并非故意造假，只是由于患者记忆出错导致就诊时间记录错误、朱芸萱签名已得到其父亲追认、自己因非法行医而没有固定医术实践活动、推荐医师通过他人也可以了解蔺益民五年以上中医医术实践活动等。蔺益民的辩称并不能改变蔺益民申报材料不真实的事实，省中医药局确认蔺益民申报材料不真实，认定事实清楚，证据确凿。国家卫计委15号令第十一条规定：“县级中医药主管部门和设区的市级中医药主管部门分别对申请者提交的材料进行初审和复审，复审合格后报省级中医药主管部门。省级中医药主管部门对报送材料进行审核确认，对符合考核条件的人员、指导老师和推荐医师信息应当予以公示……”粤中医〔2018〕29号文第十六条第三款规定：“省中医药局组织第三方考核评价机构对报送材料进行复审确认……”省中医药局经调查核实，确认蔺益民申报材料存在不真实情形，属于履行审核确认职权的行为；发现申报材料不真实后退回深圳市卫生健康委，由其依法处理，以告知函的方式告知蔺益民并及时送达，程序合法。蔺益民关于省中医药局主要证据不足，适用法律法规错误，程序违法的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。省中医药局在告知函中仅是写明依据国家卫计委15号令及粤中医〔2018〕29号文，未引用具体条文，属于适用依据不够准确，虽未影响处理结果的正确性，不足以导致被诉告知函被撤销，但是存在瑕疵，予以指出。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回蔺益民的诉讼请求。上诉人蔺益民不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人对中医医术确有专长人员医师资格考核报名资格的审核确认行为，是医师资格行政许可的一个环节，受行政许可法的规范。原审法院只对行政行为涉及的规范性文件的条文进行审查，违反行政诉讼法第五十三条，且直接将其要求进行合法性审查的文件作为裁判依据，违反行政诉讼法第六十四条。二、粤中医〔2018〕29号文第七条第（一）（二）项、第十五条第一款虽与国家卫计委15号令相同，但理解和执行完全不同，被上诉人在医术渊源和方法独特上针对考生的标准是相同的，应当予以说明、解释，提供准确、可靠的信息。三、被上诉人驳回三千多名考生的报名资料后，部分考生选择向国家中医药管理局提出行政复议申请，国家中医药管理局针对被上诉人对考生作出的医术渊源和方法独特不合要求的行政行为已作出明确认定，认为这是考核内容，不应在报名阶段进行审查，并责令被上诉人改正，但原审直接无视该认定。四、粤中医〔2018〕29号文第七条与第九条明显冲突，请二审予以审查。五、关于粤中医〔2018〕29号文第十五条第（二）项，国家卫计委15号令没有这一条，民间中医治病都是从家属和关系密切的人开始，只要有证据证明给他们进行过治疗，不应增加这条限制考生权利。六、粤中医〔2018〕29号文第十六条“申请者申报材料不真实、不齐全的不予受理”与行政许可法冲突，国家卫计委15号令没有这一条。国家中医药管理局认为申请资料不齐全、不真实的情况应划归为资料不齐全类别，而被上诉人并未进行修订。七、粤中医〔2018〕29号文第十四条第五款要求提供专业技术资格任职证书，国家卫计委15号令只要求两名专业相关的本省中医类别执业医师推荐，被上诉人在给国家中医药管理局的报告中明确指出原省政府法制办不同意添加职称证这一限制条件，粤中医〔2018〕29号文有增设许可条件的嫌疑。八、被上诉人认定上诉人资料内容不真实，实质属于资料不齐全，被上诉人有义务一次性指出后给予补正机会，原审判决认定申报资料不真实，也仅说明申请资料有瑕疵，被上诉人应当告知补正。上诉人二审请求：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人于2019年11月4日作出的告知函，责令其重新作出行政行为；3.对粤中医〔2018〕29号文进行合法性审查（审查要点包括第七条第（一）（二）项、第九条、第十四条第（五）项、第十五条第一款、第二款、第十六条）。被上诉人省中医药局二审答辩称：一、原审依法对规范性文件进行了审查，上诉人关于规范性文件审查的上诉理由不能成立。原审仅审查上诉人申请审查且作为被上诉人作出行政行为依据的相关条款，完全符合法律规定；粤中医〔2018〕29号文依法定职权制定，程序合法，且被上诉人作出行政行为直接依据的条款不违反上位法规定，不存在违法情形，可作为被上诉人作出审核确认行为的规范性文件依据。二、被上诉人于2019年11月4日作出告知函，该具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。被上诉人具有对上诉人2018年中医医术确有专长人员医师资格考核申报材料进行审核确认的法定职权，上诉人应依法提交真实有效的符合报考条件的申报材料；被上诉人依法确认上诉人提交的申报材料存在不真实的情形，该认定事实清楚、证据确凿，被上诉人将上诉人的申报材料退回深圳市卫生健康委员会，由其依法处理，并以告知函方式通知了上诉人，程序合法。请求依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为，本案属于行政确认纠纷，被诉行政行为为被上诉人省中医药局确认上诉人蔺益民不具备参加广东省中医医术确有专长人员医师资格考核申报条件。行政确认是行政主体依据相关法律法规等规定，对相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行确定，并不等同于行政许可。关于涉案规范性文件的合法性审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件的制定机关是否超越职权或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款及相关条款等方面进行。本案中，作出被诉行政行为所适用的依据为粤中医〔2018〕29号文第七条第（一）（二）项、第十五条第（二）项，根据前述法律规定，本案审查的规范性文件为粤中医〔2018〕29号文，应从制定权限、程序及作出被诉行政行为所依据的条款进行审查。经核查，粤中医〔2018〕29号文系被上诉人省中医药局根据国家卫计委15号令第三条规定，作为省级中医药主管部门依法制定的本省实施细则，并按法定程序报请省政府法制办审核后公布施行，制定权限及程序均不违法。从条文对比可知，粤中医〔2018〕29号文第七条第（一）（二）项、第十五条第（二）项规定的内容，分别对应国家卫计委15号令第六条、第十条第（五）项的规定，均有上位法依据。因此，原审判决不予支持上诉人提出的确认粤中医〔2018〕29号文及相关条款不合法的请求，并无不当。上诉人关于粤中医〔2018〕29号文及相关条款不合法的相关上诉理由，本院亦不予支持。关于被诉行政确认行为的合法性问题。原审判决已从事实根据、法律法规等依据及程序方面，对此问题作出了详细的论述认定，本院二审基本认同。另外，国家卫计委15号令第六条、第十条及粤中医〔2018〕29号文第七条、第十五条第一款规定了“经多年中医医术实践的，申请参加医师资格考核应当同时具备的三个条件和应当提交的材料”。对于申请提交的材料是否齐全，一般应作形式审查，对材料确实不齐全的，从便民出发，宜通知补正，材料的真实性则不属于通知补正的范围。上诉人提交的国家中医药管理局作出的相关复议决定对此亦有明确认定。但是，对于是否具备参加考核的相关条件，被上诉人根据前述法律的规定，作出的是实质判断，而非仅属形式审查。从对上诉人申报材料内容的审核意见看，其申报存在“患者推荐证明材料不够真实、推荐医师承诺书不够真实、医术时间地点无法核实、患者推荐证明无效”等问题，被上诉人经审查后认定其不符合前述法律规定的条件，并无明显不当。原审判决认定被诉行政行为不违法，亦无不当。当然，对于前述法律规定的条件情形（如“具有医术渊源、诊疗方法独特、技术安全”等），相关主管机关及被上诉人应进一步明确、规范判断和认定的标准，区别于该医师资格考核内容，以减少行政争议。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人蔺益民负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十一月二十四日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴