济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初494号 原告肖志珍，女，1950年9月29日出生，汉族，住济南市槐荫区。 原告肖志莲，女，1953年9月5日出生，汉族，住济南市槐荫区。 原告肖志秀，女，1956年1月1日出生，汉族，住济南市天桥区。 原告肖桃艳，女，1960年7月4日出生，汉族，住济南市槐萌区。 原告肖志霞，女，1965年4月9日出生，汉族，住济南市天桥区。 委托代理人刘云志，济南槐荫天诚法律服务所法律工作者。 委托代理人张素辉，济南槐荫天诚法律服务所法律工作者。 被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市经十路**。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 被告济南市槐荫区住房和城乡建设局，住所地，住所地济南市槐荫区张庄路**iv> 法定代表人衣连斌，局长。 委托代理人张兵，山东沃德律师事务所律师。 被告济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处，住所地济南，住所地济南市槐荫区济齐路**> 法定代表人孙莉，主任。 委托代理人陈文丽，北京市观韬（济南）律师事务所律师。 委托代理人张静，北京市观韬（济南）律师事务所律师。 第三人济南市槐荫区吴家堡办事处肖家屯村民委员会，住所地济南市槐，住所地济南市槐荫区吴家堡办事处肖家屯村驻地 法定代表人肖志松，主任。 第三人许范惠，女，1944年12月28日出生，汉族，住济南市槐荫区。 原告肖志珍、肖志莲、肖志秀、肖桃艳、肖志霞（以下称五原告）因要求撤销被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）征收补偿协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月29日立案后，依法向被告槐荫区政府、济南市槐荫区住房和城乡建设局（以下简称槐荫区住建局）、济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处（以下简称吴家堡街道办）送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。因第三人济南市槐荫区吴家堡街道办事处肖家屯村民委员会（以下简称肖家屯村委会）、许范惠与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。五原告及其委托代理人刘云志，被告槐荫区政府的委托代理人冯艳、被告槐荫区住建局的委托代理人张兵，以及二被告共同协商的出庭负责人李呈滨，被告吴家堡街道办的委托代理人陈文丽、第三人肖家屯村委会的法定代表人肖志松到庭参加诉讼，第三人许范惠经本院合法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 2018年4月17日，第三人许范惠作为乙方与甲方被告槐荫区住建局、吴家堡街道办以及第三人肖家屯村委会签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议书载明，甲方需拆除乙方位于肖家屯村的房屋，甲方支付乙方房屋补偿费、地上附着物补偿、地上附着物补偿费35万余元。 五原告诉称，刘素兰老人(于2001年6月4日因病去世)，与肖其田老人(于1996年6月15日因病去世)系夫妻，二人生前婚后共育有九个子女，长子肖志勤（于1996年12月14日因病去世）、次子肖志滨（于1986年9月10日因病去世）、三子肖志亭（于1992年4月25日因病去世）、四子肖志堂（于2003年11月4日因病去世）、长女肖志珍、次女肖志莲、三女肖志秀、四女肖桃艳、五女肖志霞。无其他非婚生子女及有抚养关系的继子女。1991年5月1日，槐荫区政府为刘素兰办理了济南市槐荫区宅基地使用证(临时)第50号，地址位于济南市，地址位于济南市吴家堡办事处肖屯村平方米，并说明该宅基地上1962年建有房屋四间。2018年4月，肖家屯村因济南市国际医学科学中心建设用地，涉案房屋被列入拆迁范围。因刘素兰已去世，继承已开始，而第三人许范惠在未经五原告授权的情况下擅自以使用人的名义与第一、二被告及第三人肖家屯村委会签订了《房屋拆迁安置补偿协议书》。五原告直至2018年年底才得知自己的权益被侵害，现提起行政诉讼，请求：1.依法确认2018年4月17日第三人许范惠与被告、肖家屯村委会签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》的行政行为因违法而应予撤销；2.本案诉讼费由被告承担。 五原告向本院提交了以下证据： 1.济南市郊区人民政府宅基地使用证，证明济南市郊区人民政府1984年确定刘素兰为涉案房屋户主，并为其颁发宅基地使用证。 2.济南市槐荫区宅基地使用证，证明槐荫区政府1991年5月1日确定刘素兰为涉案房屋户主，并为其颁发该土地使用证。 3.墓碑照片一组； 4.死亡证明一组。 证据3-4证明涉案房屋户主刘素兰已于2001年6月4日逝世，生前居住涉案房屋，丈夫肖其田于1996年6月15日逝世，肖志勤、肖志滨、肖志亭、肖志堂均已故，肖志珍、肖志莲、肖志秀、肖桃艳、肖志霞，以上9人均是刘素兰、肖其田婚生子女，与本案具有直接利害关系。 被告槐荫区政府辩称：一、五原告不具备本案主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。涉案房屋系第三人许范惠所有，五原告与被诉《房屋拆迁补偿安置协议书》没有利害关系，不具有原告主体资格。二、被诉《房屋拆迁补偿安置协议书》合法有效，涉案房屋系第三人许范惠所有，这一事实由肖家屯村委会、兴福街道办予以证实，被告依据《济南国际医学科学中心片区集体土地拆迁补偿实施补偿方案》与第三人许范惠达成协议，并签订《房屋拆迁补偿安置协议书》合法有效。三、涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》不具有可撤销的事由。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条的规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。而本案被诉《房屋拆迁补偿安置协议书》显然不具有这几种情形。四、即使原告与被诉行政协议具有利害关系，被诉行政协议的签订也未损害其合法权益。原告诉称“刘素兰老人生前留下的……房屋被列入拆迁范围，因刘素兰老人已于2001年6月4日因病去世，继承已开始”。而被告以就涉案房屋给予全面充分的补偿，原告认为其有继承权，对拆迁所得利益可以通过民事诉讼依法解决。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告槐荫区政府向本院提交了以下证据： 1.以人口方式安置的申请证明； 2.房屋认定表； 3.房屋表一及平面图； 4.声明； 5.房屋拆迁补偿安置协议书； 6.拆迁验收合格单； 以上证据1-6证明涉案房屋归第三人许范惠所有，原告与被诉协议没有利害关系，不具备原告主体资格。 7.《关于同意设立济南国际医学科学中心的批复》，证明山东省人民政府批准设立济南国际医学科学中心。 8.《济南国际医学科学中心片区集体土地拆迁补偿实施方案》，证明济南国际医学科学中心项目的补偿方案情况。 被告槐荫区住建局辩称，槐荫区住建局依据区委、区政府的相关文件并接受槐荫区济南国际医学科学中心建设指挥部的委托，对济南国际医学科学中心项目范围内村庄改造项目的集体土地上涉及拆迁范围内的房屋及地上物进行调查摸底、现状测绘、房产确认、拆迁补偿与安置协议签订、房屋验收、补偿款发放及后期安置房分配、物业管理等相关工作。涉案房屋在该项目范围内。涉案协议是由该村所在办事处及村委核查，并按拆迁相关政策，经测量及进行对空房验收无误后，在第三人充分了解、理解拆迁安置政策的基础前提下，于2018年4月17日与第三人许范惠在自愿、诚信、公平的前提下签订了涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》，是双方真实意愿的表示，符合法律规定，且该协议的签订是严格依据拆迁实施方案进行并已实际履行完毕，该协议有效，不符合法律规定的可撤销的法定条件，同时，槐荫区住建局是接受济南国际医学科学中心建设指挥部的委托，在委托权限内从事相应的工作，而不是在从事行政管理活动中单方作出的行政行为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条的规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告，槐荫区政府不是本案适格被告。五原告并非涉案协议的相对方，不是本案适格主体。综上所述，请求贵院依法驳回原告的诉求。 被告槐荫区住建局向本院提交了以下证据： 1.以人口方式安置的申请证明，证明第三人许范惠作为以人口方式安置的申请人的身份证明。 2.房屋认定表，证明经村委、办事处、测绘单位、审计单位认定第三人的房屋为砖混楼，面积238.16平方米。 3.房屋表一及平面图，证明对砖混楼按照1050元/平方米进行补偿的事实。 证据1-3共同证明第三人许范惠是经过相关部门依据实施方案共同认定认可后与其签订的协议，是双方共同真实意思表示，协议合法有效。 4.声明，证明涉案房屋未办理过房产证。 5.《房屋拆迁补偿安置协议书》，证明被告与第三人许范惠在平等自愿的基础上签订该协议并补偿。 6.拆迁验收合格单，证明涉案房屋及地上附着物已清除完毕并验收。 7.委托合同，证明槐荫区住建局接受济南国际医学科学中心项目指挥部的委托而从事工作。 被告吴家堡街道办辩称，吴家堡街道办仅限于做好村民工作，协助相关部门进行对村民的疏导以及解答工作，对于签订协议的实体工作并不介入。 被告吴家堡街道办未向本院提交证据。 第三人肖家屯村委会、许范惠未向本院提交意见及证据。 经庭审质证，五原告的质证意见为： 对被告槐荫区政府提交的证据1-8有异议，该组证据不能证明涉案房屋属于第三人许范惠所有。涉案土地的使用权人为刘素兰，并非许范惠。 对被告槐荫区住建局提交的证据1-7有异议，许范惠并非涉案土地的使用人，且无授权，因此涉案协议、声明均无效。被告未经核实，也未通知其他合法的继承人，即与第三人许范惠签订涉案协议，被告行为违法。 被告槐荫区政府、槐荫区住建局、兴福街道办、第三人肖家屯村委会对原告提交的证据质证意见为：证据1-2系复印件，对其真实性有异议；证据3-4与本案没有关联性。 被告槐荫区政府、槐荫区住建局相互之间对提交的证据无异议。 被告吴家堡街道办、第三人肖家屯村委会对被告槐荫区政府、槐荫区住建局提交的证据无异议。 本院经审查对各方证据作如下认定：原告、被告槐荫区政府、槐荫区住建局提交的证据均具备真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以采纳。 经审理查明，涉案房屋位于槐荫区吴家堡街道办事处肖家屯村，1991年5月1日，槐荫区政府办理的宅基地使用证（（临时）第50号）登记的户主姓名为刘素兰。2017年7月6日，山东省人民政府作出鲁政字〔2017〕108号《关于同意设立济南国际医学科学中心的批复》，涉案房屋位于该项目拆迁范围内。 2017年9月17日，槐荫区济南国际医学科学中心建设指挥部（甲方）与被告槐荫区住建局（乙方，原济南市槐荫区住房保障和房产管理局）签订《济南国际医学科学中心项目拆迁委托合同》，约定甲方委托乙方对项目集体土地上涉及拆迁范围内的房屋及地上物进行调查摸底、现状测绘、房产确认、拆迁补偿与安置协议签订、房屋验收、补偿款发放及后期安置房分配、物业管理等相关工作。经肖家屯村委会、吴家堡街道办等认定，涉案房屋为砖混楼，面积238.16平方米，补偿标准1050元/平方米，房屋补偿款250068元。2018年4月17日，第三人许范惠签署以人口方式安置的申请人证明以及未办理过房产证的声明。同日，第三人许范惠作为乙方与甲方被告槐荫区住建局、吴家堡街道办以及第三人肖家屯村委会签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议书载明，甲方需拆除乙方位于肖家屯村的房屋，甲方支付乙方房屋补偿费、住宅院落地上附着物包干补偿费、拆迁奖励等共计35万余元。同年4月19日，经肖家屯村委会、吴家堡街道办等确认，涉案房屋及地上附着物已清除完毕，验收合格。 另查明，槐荫区济南国际医学科学中心建设指挥部系槐荫区政府成立的临时机构。刘素兰与肖其田生前系夫妻关系，共育有包括五原告在内九个子女，四个儿子均已逝世，第三人许范惠系其儿媳。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款的规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。本案中，槐荫区济南国际医学科学中心建设指挥部是槐荫区政府设立的临时机构，该指挥部委托槐荫区住建局与被征收人签订协议，吴家堡街道办、肖家屯村委会协助槐荫区住建局进行征收事项的处理，共同与许范惠签订协议，该指挥部的行为应由槐荫区政府承担，故应由槐荫区政府作为适格被告承担责任，槐荫区住建局与吴家堡街道办不是本案适格被告。 本案各方争议的焦点是:一、原告主体资格是否适格；二、涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》是否应予撤销。 一、关于原告主体资格是否适格。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务，也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。根据上述司法解释的规定，行政协议中的原告资格，不局限于民事合同的相对性原则。本案中，虽然被诉行政协议系槐荫区住建局、吴家堡街道办、肖家屯村委会与许范惠签订的，五原告并非被诉行政协议的合同相对人,但涉案房屋的原实际使用权人系其父母，在其父母逝世后，五原告作为继承人与被诉行政协议具有利害关系，故五原告具备本案原告主体资格。 二、关于涉案《房屋拆迁补偿安置协议书》是否应予撤销。 房屋拆迁补偿安置行为与一般的民事行为并不完全等同，在房屋拆迁安置补偿过程中，既要考虑到所有被搬迁人的利益，同时，也要考虑到相关的拆迁政策与拆迁实施主体的实际工作情况。如果要求拆迁实施主体在未与个别共有人达成一致的情况下就不得签订协议，则既不利于搬迁项目的整体推进，有损公共利益，也使其他共有人的合法权益长期处于悬而未决的状态，同时在一定程度上，也可能存在不符合相应拆迁政策的情况。因此，在拆迁实施主体与被搬迁人签订房屋安置补偿协议的过程中，只要协议的内容没有损害该户的合法补偿利益，即可认定该协议合法有效。本案中，涉案房屋系刘素兰夫妻生前所有，刘素兰夫妻逝世后，五原告及第三人许范惠作为继承人，均有权与拆迁部门签订拆迁安置补偿协议。涉案协议系由被告与第三人许范惠经协商一致而达成，可以体现双方的真实意思表示，不存在违反法律、行政法规强制性规定等情形，故五原告要求确认第三人许范惠与被告签订的《房屋拆除补偿协议书》违法并撤销，本院不予支持。目前涉案协议已实际履行完毕，如五原告对拆迁安置补偿利益分配有异议，可通过民事诉讼途径另行解决。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，判决如下： 一、驳回原告肖志珍、肖志莲、肖志秀、肖桃艳、肖志霞对被告济南市槐荫区住房和城乡建设局、济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处的起诉； 二、驳回原告肖志珍、肖志莲、肖志秀、肖桃艳、肖志霞的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告肖志珍、肖志莲、肖志秀、肖桃艳、肖志霞负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长 于 梅 人民陪审员 寇 侠 人民陪审员 贾庭贵 二〇二〇年十一月十八日 法官 助理 安玉霞 书 记 员 高 杨