湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终748号上诉人（原审原告）：曾令敬，男，汉族，1972年3月8日出生，住湖北省宜昌市西陵区。委托诉讼代理人：赵传学，北京市盛廷律师事务所律师。委托诉讼代理人：翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：宜昌市伍家岗区人民政府。住所地：湖北省宜昌市伍家岗区八一路**。法定代表人：李伦华，区长。出庭负责人：杨磊，副区长。委托诉讼代理人：付晓宇，宜昌市伍家岗区住房保障服务中心主任。委托诉讼代理人：刘继炎，湖北诚业律师事务所律师。上诉人曾令敬因与被上诉人宜昌市伍家岗区人民政府（以下简称伍家岗区政府）房屋行政征收一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2020）鄂05行初25号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，经过统一阅卷、调查和询问，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。曾令敬一审诉称：曾令敬系宜昌市伍临路23—C3—**房屋的所有权人。2019年10月12日，伍家岗区政府作出《房屋征收决定公告》，称因实施伍家岗区大三峡建材市场地块保障房项目房屋征收工作，于2019年10月12日依法作出了宜伍征决字[2019]3号《房屋征收决定书》（以下简称3号《房屋征收决定书》）。本案征收范围为伍临路23号，曾令敬的房屋在征收范围内，故伍家岗区政府作出的3号《房屋征收决定书》与曾令敬具有法律上的利害关系。3号《房屋征收决定书》违反了相关法律法规的规定，从实体到程序均存在违法之处，补偿标准过低，严重侵犯了被征收人的合法权益，依法应予撤销。故请求：1、撤销伍家岗区政府作出的3号《房屋征收决定书》；2、本案诉讼费用由伍家岗区政府承担。一审法院查明，为解决宜昌市伍家岗区沈家店棚改项目集体土地征迁的安置房建设问题，伍家岗区政府2019年4月24日向宜昌市人民政府呈报《关于沈家店棚改项目集体土地征迁安置房建设的情况报告》，宜昌市财政局4月25日向宜昌市人民政府呈报《关于伍家岗区沈家店棚改项目集体土地征迁安置房建设选址的建议》，二单位就村民安置房建设选址等事宜与相关部门多次沟通后，一致建议将大三峡建材市场地块用于村民安置房建设。2019年4月30日，宜昌市人民政府相关领导批示同意伍家岗区政府和宜昌市财政局协商形成的一致意见。2019年6月28日，宜昌市土地储备中心提交《宜昌市国有土地上房屋征收申请表》，项目名称为“大三峡建材市场地块保障房征收项目”，项目性质为“由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要”，征收范围详见征收范围图。在《申请表》中，宜昌市伍家岗区发展和改革局、宜昌市自然资源和规划局伍家岗区分局分别出具审查意见为：“符合国民经济和社会发展规划，符合国民经济和社会发展年度计划”、“符合土地利用总体规划，符合城乡规划”，伍家岗区住房保障中心经审查予以签章，并将征收范围图作为附件。2019年7月15日，伍家岗区住房保障中心在拟征收范围内张贴《房屋征收入户调查通知》，相关工作人员开展入户调查，填写《房屋征收入户调查登记表》。2019年8月5日，伍家岗区住房保障中心公布《大三峡建材市场地块保障房征收项目房屋征收入户调查结果公示》，张贴《国有土地上房屋征收调查结果公示表》，对拟征收范围内房屋的权属、用途、年代、建筑面积等内容进行了公示，告知被征收人对未经产权登记的自建房屋需认定的，可提交相关文件资料进行认定，并告知了联系人员的姓名和联系电话。伍家岗区住房保障中心拟定了房屋征收补偿方案。2019年8月8日，伍家岗区政府组织有关部门召开会议，讨论并原则同意该房屋征收补偿方案，并要求公开以征求公众意见。2019年9月2日，伍家岗区政府在拟征收范围内公布《关于对公开征求意见的公告》，连同《房屋征收补偿方案（征求意见稿）》一并进行张贴公示。《公告》注明了征求意见的期限为2019年9月2日至2019年10月3日，以及被征收人提出意见的方式等事宜。在收到被征收人提出的意见后，伍家岗区政府2019年10月8日在拟征收范围内公示、张贴《关于公布伍家岗区大三峡建材市场地块保障房项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》，公告了征求意见的情况以及修改后的《房屋征收补偿方案》。2019年8月12日，伍家岗区政府编制了案涉项目《征收补偿资金预算方案》，征收补偿资金预算总计3.0375亿元。2019年10月，宜昌安泰社会稳定风险评估有限公司对案涉项目进行了社会稳定风险评估，出具了《社会稳定风险评估报告》，综合认定项目社会稳定风险为“低风险等级”。2019年10月8日，伍家岗区政府将案涉项目《房屋征收补偿方案》、《征收补偿资金预算方案》及《社会稳定风险评估报告》上报，宜昌市住房和城乡建设局、宜昌市财政局、宜昌市自然资源和规划局及宜昌市人民政府分别于2019年10月9日、10日、11日在《国有土地上房屋征收补偿方案、征收补偿资金预算方案及社会稳定风险评估报告审批表》上签批同意。2019年8月13日，宜昌城市建设投资控股集团有限公司向伍家岗区政府出具《关于提供非住宅房屋用于征收安置房源的复函》，为伍家岗区政府提供10378㎡非住宅房屋用于征收安置房源。截止2019年10月12日，伍家岗区住房保障中心在《中国工商银行客户存款对账单》中的资金余额为1.65亿元。2019年10月11日，伍家岗区住房保障中心向伍家岗区政府呈报《关于对伍家岗区大三峡建材市场地块保障房征收项目作出房屋征收决定的请示》。2019年10月12日，伍家岗区政府作出3号《房屋征收决定书》，决定征收伍临路23号范围内的房屋，总户数128户，建筑面积21275.91㎡；征收实施时间为本决定公告之日起，房屋征收部门为伍家岗区住房保障中心；按《房屋征收补偿方案》对被征收人进行补偿，房屋征收部门、被征收人应当按照《房屋征收补偿方案》的规定，签订补偿协议，在规定的签约期限内达不成补偿协议，由伍家岗区政府依法作出补偿决定，依照补偿协议或补偿决定实施补偿后，被征收人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁；在3号《房屋征收决定书》中，伍家岗区政府告知了被征收人申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限，并将征收范围图、《房屋征收补偿方案》作为附件。伍家岗区政府于同日在征收范围内将3号《房屋征收决定书》及附件进行了公告。曾令敬的房屋在征收范围内。一审同时查明：案涉项目被征收人总户数128户，截止2020年6月3日，已有70户签订了房屋征收补偿协议。一审法院认为，本案的被诉行政行为是伍家岗区政府作出的3号《房屋征收决定书》。双方争议焦点是：1、3号《房屋征收决定书》是否合法，是否应予撤销；2、曾令敬的诉讼理由是否成立。关于3号《房屋征收决定书》合法性问题。伍家岗区政府为实施伍家岗区大三峡建材市场地块保障房项目建设，作出3号《房屋征收决定书》，须符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二章“征收决定”中规定的程序和要求，同时也须符合《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称《湖北省征补实施办法》）第二章“征收决定”中规定的程序和要求。《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》规定：“市、县人民政府应当结合棚户区改造规划、城市规划、产业发展和群众生产生活需要，科学合理确定安置住房布局。”为解决宜昌市伍家岗区沈家店棚改项目集体土地征迁的安置房建设问题，伍家岗区政府、宜昌市财政局及相关部门多次协商达成一致，并经宜昌市人民政府同意，决定将大三峡建材市场地块用于棚改安置房建设。棚改安置房建设属于“由政府组织实施的保障性安居工程建设”。因此，伍家岗区政府为实施伍家岗区大三峡建材市场地块保障房项目建设，作出3号《房屋征收决定书》，符合《征补条例》第八条第（四）项规定的情形，属于公共利益的需要。在本案《宜昌市国有土地上房屋征收申请表》中，宜昌市伍家岗区发展和改革局、宜昌市自然资源和规划局伍家岗区分局分别出具审查意见为：“符合国民经济和社会发展规划，符合国民经济和社会发展年度计划”、“符合土地利用总体规划，符合城乡规划”，伍家岗区住房保障中心经审查予以签章，并将征收范围图作为附件。在此之前，宜昌市人民政府及相关部门就大三峡建材市场地块用于棚改安置房建设进行了专项研究。根据上述事实，伍家岗区政府作出3号《房屋征收决定书》，符合《征补条例》第九条第一款规定的各项规划、计划条件。伍家岗区住房保障中心在《申请表》中，根据规划部门签章确认的征收范围图，确定本案的房屋征收范围，符合《湖北省征补实施办法》第十二条第一款的规定。依据《征补条例》第十五条、《湖北省征补实施办法》第十三条的规定，伍家岗区住房保障中心在拟征收范围内张贴《房屋征收入户调查通知》，相关工作人员开展入户调查，填写《房屋征收入户调查登记表》，公布《大三峡建材市场地块保障房征收项目房屋征收入户调查结果公示》，张贴《国有土地上房屋征收调查结果公示表》，对拟征收范围内房屋的权属、用途、年代、建筑面积等内容进行了公示，并将未经产权登记房屋的认定等事项告知被征收人。伍家岗区住房保障中心的行为符合规定的要求。伍家岗区住房保障中心拟定了房屋征收补偿方案。伍家岗区政府组织有关部门讨论并原则同意后，在拟征收范围内公布《关于对公开征求意见的公告》，连同《房屋征收补偿方案（征求意见稿）》一并进行张贴公示，以征求公众意见，征求意见的期限未少于30日。期限届满后，伍家岗区政府在拟征收范围内公示、张贴《关于公布伍家岗区大三峡建材市场地块保障房项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》，公告了征求意见的情况以及修改后的《房屋征收补偿方案》。根据上述事实，伍家岗区政府和伍家岗区住房保障中心的行为符合《征补条例》第十条、第十一条第一款的规定。伍家岗区政府作出3号《房屋征收决定书》前，宜昌安泰社会稳定风险评估有限公司对案涉项目进行了社会稳定风险评估，出具了《社会稳定风险评估报告》，综合认定项目社会稳定风险为“低风险等级”。2019年8月13日，宜昌城市建设投资控股集团有限公司为伍家岗区政府提供10378㎡非住宅房屋用于征收安置房源。截止2019年10月12日，伍家岗区住房保障中心在《中国工商银行客户存款对账单》中的资金余额为1.65亿元。根据上述事实，伍家岗区政府在作出3号《房屋征收决定书》前，已进行社会稳定风险评估，本案的征收补偿费用、安置房可保障被征收人的补偿权益，符合《征补条例》第十二条的规定。2019年8月12日，伍家岗区政府编制了案涉项目《征收补偿资金预算方案》，征收补偿资金预算总计3.0375亿元。2019年10月8日，伍家岗区政府将案涉项目《房屋征收补偿方案》、《征收补偿资金预算方案》及《社会稳定风险评估报告》上报，宜昌市住房和城乡建设局、宜昌市财政局、宜昌市自然资源和规划局及宜昌市人民政府签批同意。上述程序符合《湖北省征补实施办法》第十六条、第十九条的规定。2019年10月12日，伍家岗区政府作出3号《房屋征收决定书》，并将征收范围图、《房屋征收补偿方案》作为附件。于同日在征收范围内将3号《房屋征收决定书》及附件进行了公告，告知了被征收人申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。符合《征补条例》第十三条第一款的规定。作为3号《房屋征收决定书》附件的《房屋征收补偿方案》中，包含有以下内容：房屋征收目的，房屋征收补偿的依据、原则，房屋征收范围，房屋征收部门和房屋征收实施单位，实施时间和签约期限，货币补偿和产权调换补偿两种补偿方式、补偿依据和计算方法，产权调换房屋的位置，各种补偿、奖励的标准和计算方法，未登记建筑、临时建筑和其他事项等，上述内容符合《湖北省征补实施办法》第十七条第三款的规定。关于曾令敬的诉讼理由是否成立问题。曾令敬主张，伍家岗区政府提交的《宜昌市国有土地上房屋征收申请表》中，只有宜昌市伍家岗区发展和改革局、宜昌市自然资源和规划局伍家岗区分局加盖公章说明符合相应的规划、计划，未提交专门的证据，仅凭《申请表》不能证明案涉项目符合相应的规划、计划。一审法院认为，发展和改革部门是国民经济和社会发展规划及年度计划的主管部门，自然资源和规划部门是土地利用总体规划、城乡规划的主管部门，对主管范围内的事项具有相比其他部门更强的专业性、更丰富的知识、更详实的材料。宜昌市伍家岗区发展和改革局、宜昌市自然资源和规划局伍家岗区分局根据所掌握的相关材料，出具“符合国民经济和社会发展规划，符合国民经济和社会发展年度计划”、“符合土地利用总体规划，符合城乡规划”的审查意见，并不违反《征补条例》第九条第一款的规定，可证明案涉项目符合上述规划、计划。曾令敬主张，伍家岗区政府未提交证据证明案涉项目符合专项规划，3号《房屋征收决定书》应予撤销。伍家岗区政府认为其根据是宜昌市人民政府的《文件处理单》及宜昌市财政局《关于伍家岗区沈家店棚改项目集体土地征迁安置房建设选址的建议》、伍家岗区政府《关于沈家店棚改项目集体土地征迁安置房建设的情况报告》，且经过规划部门的认可。一审法院认为，上述宜昌市财政局《建议》、伍家岗区政府《报告》的内容是专门研究沈家店棚改项目的安置房建设问题，二单位经研究后的一致建议是将大三峡建材市场地块用于棚改安置房建设。二单位向宜昌市人民政府呈报后，宜昌市人民政府的负责人签批同意二单位协商形成的一致意见。伍家岗区政府在其《报告》中明确载明“经我区和市财政局及相关部门多次沟通”，再结合宜昌市自然资源和规划局伍家岗区分局在“大三峡建材市场地块保障房”征收范围图上的签章确认，可印证自然资源和规划部门也认可该事宜。故曾令敬以伍家岗区政府未提交专项规划为由，主张撤销3号《房屋征收决定书》，不予支持。曾令敬主张，其房屋所在地为国有商业用地，并不能用于保障房项目建设。一审法院认为，曾令敬房屋所在地确实为国有商业用地，按照相关法律规定，征收后用于保障房建设需要改变土地用途，但这是后续建设中应解决的问题，不能以此否定3号《房屋征收决定书》的合法性。曾令敬主张，伍家岗区政府提交的《社会稳定风险评估报告》内容不全，应视为没有证据。伍家岗区政府认为《报告》可以查阅但不宜全部公开。一审法院认为，伍家岗区政府提交了《社会稳定风险评估报告》的4个页面，包括封面、目录、第一章基本情况及第五章评估结论，其中在封面、第五章评估结论页面中均加盖宜昌安泰社会稳定风险评估有限公司的印章，其真实性应予认定，可证明伍家岗区政府作出3号《房屋征收决定书》前进行了社会稳定风险评估。《湖北省征补实施办法》第二十条第二款规定，“社会稳定风险评估结论”应当作为是否作出房屋征收决定的重要依据。《社会稳定风险评估报告》第五章评估结论明确载明：综合认定案涉项目社会稳定风险为“低风险等级”。宜昌安泰社会稳定风险评估有限公司已作出案涉项目的“社会稳定风险评估结论”，可作为3号《房屋征收决定书》的依据。同时，伍家岗区政府认为《报告》不宜全部公开，从而只提交4个页面，也符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条关于“社会稳定”的规定。曾令敬主张，伍家岗区政府作出3号《房屋征收决定书》之前，征收补偿费用没有足额到位、专户存储，补偿款项也没有专款专用，不符合《征补条例》第十二条第二款的规定。一审法院认为，伍家岗区政府在其编制的案涉项目《征收补偿资金预算方案》中，预算征收补偿资金总计3.0375亿元。截止2019年10月12日，即作出3号《房屋征收决定书》时，伍家岗区住房保障中心在《中国工商银行客户存款对账单》中的资金余额为1.65亿元。宜昌城市建设投资控股集团有限公司为伍家岗区政府提供10378㎡非住宅房屋用于征收安置房源，在三处现房安置房源中，一一列明了每处安置房的面积和均价，经计算，10378㎡安置房的价格超过3.3亿元。依据《湖北省征补实施办法》第二十二条“产权调换房屋的价值应当计入征收补偿费用总额”的规定，伍家岗区政府落实的征收补偿费用超过4.95亿元，完全满足预算的征收补偿资金数额。根据伍家岗区住房保障中心出具的《情况说明》，案涉项目被征收人总户数128户，已有70户签订了房屋征收补偿协议。故曾令敬认为征收补偿费用没有足额到位，理由不能成立。综上，一审法院认为，伍家岗区政府作出3号《房屋征收决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。一审法院据此判决：驳回曾令敬的诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由曾令敬负担。曾令敬不服一审判决，上诉请求：1、撤销一审判决，改判撤销3号《房屋征收决定书》；2、一、二审诉讼费用由伍家岗区政府负担。事实和理由如下：一审判决认定事实不清，适用法律错误。1、案涉3号《房屋征收决定》不符合“四规划一计划”。⑴根据《征补条例》第九条规定，保障性安居工程确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划和专项规划。伍家岗区政府只是在征收申请表中让发改、土地和规划等下级部门加盖公章说明符合规划和计划，没有直接证据证明其征收决定符合“四规划一计划”。⑵伍家岗区政府未提交符合专项规划的任何证据。伍家岗区政府提交的宜昌市人民政府《文件处理单》并非原件，内容不清。文件标题显示为“张某某市长关于对《市财政局关于加快推进伍家岗区沈家店棚改项目集体土地征迁的建议》领导批示办理情况报告”，而该《市财政局关于加快推进伍家岗区沈家店棚改项目集体土地征迁的建议》并无文本，与本案毫无关联。根据《征补条例》第九条规定，征收国有土地及其上的房屋必须制作专项规划并经科学论证，必须向社会公示征求意见，但伍家岗区政府并未提交符合专项规划的任何证据。同时，现行有效的《宜昌市伍家岗中心区控制性详细规划》显示，涉案的大三峡建材市场为商业用地，土地类型为出让。伍家岗区政府征收后在未依法定程序改变土地类型之前，划拨用于沈家店棚改项目集体土地征迁村民安置房建设，明显违背《宜昌市伍家岗中心区控制性详细规划》和《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十六条规定。伍家岗区政府仅提供其《关于沈家店棚改项目集体土地征迁安置房建设的情况报告》和宜昌市财政局《关于伍家岗区沈家店棚改项目集体土地征迁安置房建设选址的建议》，并不能证明征收大三峡建材市场用于安置房建设的合法性。原判认定涉案征收项目符合相关计划和规划明显错误。2、安置补偿方案欠缺主要内容，未经依法论证，未针对被征收人意见作出修正，制定过程流于形式，程序违法。⑴安置补偿方案欠缺最主要内容。根据《湖北省征补实施办法》第十七条规定，安置补偿方案应当包含补偿方式、补偿标准和计算方法，以及用于产权调换房屋的基本情况和交付时间。而案涉安置补偿方案第八条只有房屋价值补偿，没有补偿标准和计算方法，无法预判被征收房屋的大致补偿价值，对于安置房屋的具体情况也只说明房源地，没有调换房屋的具体情况和交付时间，产权调换只能听命于伍家岗区政府。⑵安置补偿方案没有论证。伍家岗区政府提供的关于研究大三峡建材市场地块保障房征收项目房屋征收补偿方案的会议备忘录，只是单方制作的“事后”描述，不符合证据的法定形式，且对补偿方案没有具体的论证内容，也无参会人员签名和会议记录，不能排除属事后“补证”，其“论证”的证据不足。⑶征求意见属应付法律程序走过场。伍家岗区政府提供的房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告中，明确了收到陈文波等49户（实为58户）的书面意见，但对照征求意见稿内容看，只是添加了征求意见情况，其他内容未变，将征求意见变成应付法律程序走过场，完全违背《征补条例》第十一条规定，缺少基本信息，欠缺主要内容。3、风险评估内容不完整，应视为没有证据。案涉《社会稳定风险评估报告》因内容极少，无法判断是否已对征收的合法性、合理性、可行性和可控性进行社会稳定风险评估，并制定有相应风险防范、化解、处置措施和应急预案。同时，报告显示被征收户109户，但社会稳定风险评估报告审批表上显示被征收户为128户，两者明显矛盾，故社会稳定风险评估报告应视为没有证据。一审法院认定伍家岗区政府只提交4个页面符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条规定，违背了证据应当向对方出示并应经对方质证的最基本的诉讼底线，属适用法律错误。4、伍家岗区政府不能证明案涉征补资金已足额到位、专户存储和专款专用。宜昌城市建设投资控股集团有限公司提供的非住宅房屋用于安置房源的复函，只是“拟提供”且无房屋交付证明、产权证明等用以证实房源真实存在的证据，不能证明安置房源已落实到位。伍家岗区政府预算补偿资金需要3.0375亿元，但其提交的对账单显示截止征收决定公告之日实际到位资金为1.6511亿余元，且该对账单显示2019年10月28日之后支付的27笔征收补偿款，对象均不是本案被征收人，不符合专款专用规定。伍家岗区政府未提交书面答辩意见，于2020年10月20日在参加本院组织的询问活动时口头答辩称：1、伍家岗区政府作出的3号《房屋征收决定》符合“四规划一计划”要求。宜昌市伍家岗区发展和改革局、宜昌市自然资源和规划局伍家岗区分局分别对案涉征收项目出具了符合相关规划计划的审查意见和征收范围图；且该大三峡建材市场地块保障房项目经过了宜昌市人民政府同意，符合“四规划一计划”要求。2、安置补偿方案的制定程序和内容符合《征补条例》、《湖北省征补实施办法》的相关规定。当中明确了货币补偿和产权调换两种补偿方式，明确了相关补偿标准，至于对被征收人的房屋及附属物、装修价值补偿等，只能依据评估机构的评估报告确定。3、对涉案的征收项目已委托相关部门进行了社会稳定风险评估并出具了《社会稳定风险评估报告》。该风险评估报告因不宜全部公开只向法庭提交了4个页面，但一审庭审时已完整出示并向对方委托诉讼代理人告知了整个评估报告内容。4、案涉项目的征收补偿资金符合足额到位、专款专用的规定。在2019年10月12日作出3号《房屋征收决定》前，已落实征补费用包括项目补偿资金、产权调换安置房在内总计超过4.95亿元，完全符合本项目征收补偿所需预算资金3.0375亿元的要求。2019年10月28日之后虽存在部分补偿款支付对象不是案涉项目征收范围内的被征收人，但支出款项不足1000万元，不会造成涉案项目征补资金不足的结果，不影响3号《房屋征收决定》的合法性，充其量只是资金使用是否符合专款专用问题。事实上，按照宜昌市房产管理局、宜昌市财政局《关于城区国有土地上房屋征收补偿资金筹集和使用管理的规定》，宜昌市各区只须确定由房屋征收部门开设一个统一的房屋征补资金专户，按不同征收项目分别建立台帐、分开记录即可，并不需要对每个征收项目单独开设专户。前述补偿款项的支付并未违反专款专用的规定。5、截止2020年10月16日，案涉房屋征收项目已有86户（总计128户）签订房屋征收补偿协议，占比67.2%，只有42户未签订房屋征收补偿协议。故请求驳回上诉，维持原判。上诉人曾令敬及被上诉人伍家岗区政府一审提交的涉案证据已随案移送本院。本院对相关证据的认定意见与一审法院一致，对一审判决认定的案件事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，只有为了公共利益的需要，并且依照法律规定的权限、条件和程序实施的征收才是合法的征收。本案涉及的是对国有土地上个人房屋的征收，应依据《征补条例》并参照《湖北省征补实施办法》等的具体规定，主要审查涉案3号《房屋征收决定》是否基于公共利益需要、是否符合法定条件和程序，以及是否存在其他违反法律规定的情形等问题。依据《征补条例》第八条并参照《湖北省征补实施办法》第十条规定，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，确需征收房屋的，属于公共利益范畴，市、县级人民政府有权作出房屋征收决定。本案中，伍家岗区政府基于沈家店棚改项目集体土地征迁安置房建设需要而实施的伍家岗区大三峡建材市场地块保障房征收项目，属伍家岗区政府结合棚户区改造规划、城市规划和改善居民居住环境等需要，经伍家岗区政府、宜昌市财政局等相关部门协商一致，并经宜昌市人民政府同意后确定的安置住房布局，能够证明实施涉案征收的目的符合公共利益需要，伍家岗区政府有权作出房屋征收决定。《征补条例》第九条、《湖北省征补实施办法》第十一条同时规定，确需征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，伍家岗区政府、宜昌市财政局等就沈家店棚改项目集体土地征迁的安置房建设问题经多部门协商沟通，一致建议将大三峡建材市场地块用于村民安置房建设，并获宜昌市人民政府签批同意；宜昌市伍家岗区发展和改革局、宜昌市自然资源和规划局伍家岗区分局在宜昌市土地储备中心提交的《宜昌市国有土地上房屋征收申请表》上分别出具审查意见：“符合国民经济和社会发展规划，符合国民经济和社会发展年度计划”“符合土地利用总体规划，符合城乡规划”；宜昌市自然资源和规划局伍家岗区分局在“大三峡建材市场地块保障房”征收范围图上已签章确认，伍家岗区住房保障中心同时予以审查签章，并将征收范围图作为附件。前述相关事实可视为伍家岗区政府已提交相关证据证明涉案征收项目符合“四规划一计划”。曾令敬主张涉案房屋征收决定不符合“四规划一计划”的上诉理由不能成立，本院不予采纳。另本案属国有土地上房屋征收，所涉大三峡建材市场地块是否为出让商业用地，本身并不构成涉案征收的阻却因素，至于征收后是否需依法定程序改变土地类型再划拨用于涉案保障房建设项目，不属本案审查范围。曾令敬提出涉案征收在未依法定程序改变土地类型之前，不得划拨用于沈家店棚改项目安置房建设，并据此主张涉案房屋征收决定违法的上诉理由，本院不予支持。《征补条例》第十条、第十一条、第十二条和第十三条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日；市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告；公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。《湖北省征补实施办法》也有内容基本一致的具体操作性规定，并进一步明确：房屋征收部门应当根据规划部门出具的规划意见，合理确定国有土地上房屋征收范围。房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在征收范围内向被征收人公布。市、县级人民政府应当组织有关部门依法对房屋征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。房屋征收部门应当会同财政、审计等部门，根据调查结果对征收补偿费用进行测算。房屋征收部门应当根据有关法律法规规定、调查结果和测算情况，拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。设区的市人民政府应当对所辖区征收补偿工作进行统筹协调；市辖区人民政府拟定的征收补偿方案，在作出房屋征收决定前，应当向市人民政府报告等。本案中，房屋征收部门伍家岗区住房保障中心根据规划部门签章确认的征收范围图，完成了征收范围核定、房屋调查登记及结果公布、未经登记建筑的调查认定和处理以及征收补偿费用测算等工作。涉案《房屋征收补偿方案》经过了伍家岗区政府组织有关部门召开的专题会议讨论，亦公开听取了被征收人意见，征求意见期限达到30日，且多数被征收人认可征收补偿方案的合法性。在作出3号《房屋征收决定》之前，伍家岗区政府已按照有关规定进行社会稳定风险评估。涉案征收项目的《房屋征收补偿方案》、《征收补偿资金预算方案》及《社会稳定风险评估报告》已同时上报宜昌市住房和城乡建设局、宜昌市财政局、宜昌市自然资源和规划局及宜昌市人民政府获得签批同意。补偿方案与征收决定一并在征收范围内予以公告，告知了被征收人申请行政复议、提起行政诉讼的权利救济途径和期限等。伍家岗区政府作出3号《房屋征收决定》及《房屋征收补偿方案》的程序基本符合《征补条例》和《湖北省征补实施办法》的规定，曾令敬认为涉案房屋征收决定及补偿方案制定程序违法、社会稳定风险评估内容未完整提交应视为没有证据的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于涉案《房屋征收补偿方案》内容的合法性问题。在国有土地上房屋征收与补偿过程中，征收补偿方案是市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定的重要依据。征收部门有权在不违背上位法规定的征收补偿原则的前提下，在制定征收补偿方案内容时行使一定的裁量权。根据本案已查明的案件事实，涉案《房屋征收补偿方案》系依据《征补条例》、《湖北省征补实施办法》等相关规定制定，当中对征收范围、补偿对象、征收部门和征收实施单位、征收补偿方式、补偿范围、产权调换安置地点、补偿费用标准、搬迁奖励及签约期限、过渡期等内容均予以了明确，符合《湖北省征补实施办法》第十七条第三款关于征收补偿方案内容方面的规定，内容基本齐全且并无明显不当情形。即便涉案《房屋征收补偿方案》在内容上存在部分未尽事宜，也并不妨碍被征收人在征收补偿环节与伍家岗区政府通过协商等方式解决。曾令敬如认为其征收权益受损，同样可在此后的房屋征收补偿或赔偿程序中依法另行寻求权利救济，其于本案中提出涉案安置补偿方案欠缺主要内容应为违法的上诉理由，本院不予支持。《征补条例》第十二条第二款规定，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。该条款设置的目的在于保障全部被征收人依法及时得到补偿和妥善安置，征收利益不被违法侵害。虽然法律没有对设立征收补偿款帐户的方式进行明确，但所谓专户存储、专款专用，应当是指征收补偿款须存入专门用于征收补偿费用的存储帐户上，不得随意存储或将补偿款挪作他用。本案中，按照伍家岗区政府陈述和提供的《中国工商银行客户存款对账单》《关于提供非住宅房屋用于征收安置房源的复函》，其在作出征收决定前已落实项目补偿资金1.644亿元和价值3.3亿元的产权调换安置房10378㎡，落实征补费用总计超过4.95亿元，符合本项目征收补偿预算资金3.0375亿元的要求，可认定补偿资金已足额到位。《中国工商银行客户存款对账单》显示该银行帐户系房屋征收部门伍家岗区住房保障中心以自己名义设立，可以认定此银行帐户属案涉征收补偿项目专用帐户性质。对曾令敬主张的涉案征补资金未足额到位和专户存储的上诉理由，本院不予支持。需要指出的是，从补偿项目专用帐户中的银行流水显示，当中确存在部分资金支付并非是用于涉案项目征收补偿范围的情形，应认定违反专款专用的规定。曾令敬认为伍家岗区政府不能证明涉案征补资金专款专用的上诉理由成立。考虑到该部分支出款项并未造成涉案项目征补资金的不足和影响到被征收人的补偿利益，本院对伍家岗区政府该违反专款专用规定的行为予以指正，并提示其应在以后的征收项目中予以改进完善；对曾令敬据此主张涉案3号《房屋征收决定》违法并要求予以撤销的上诉理由，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律和裁判结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曾令敬负担。本判决为终审判决。审判长 张 婷审判员 张思化审判员 王志荣二〇二〇年十一月二十四日书记员 董晓晗