广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2521号上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心（广州市南沙区国有土地上房屋征收与补偿办公室）。住所地：广州市南沙区凤凰大道******。法定代表人：杜永洪，主任。委托代理人：陈秋锦，该中心工作人员。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：陈**强，男，1964年5月1日出生，汉族，住广州市南沙区**********，公民身份号码440************113。原审被告：广州市南沙区珠江街土地征收与补偿工作办公室。住所地：广州市南沙区珠江街嘉安花园嘉顺一街**首层之一、之二。法定代表人：韦娴平，副主任。原审被告：广州市南沙区珠江街道办事处。。住所地：广州市南沙区珠江街道办事处珠江西一路**法定代表人：林泽，主任。原审第三人：陈少玲，女，1961年12月26日出生，汉族，住广州市番禺区********华侨城华美苑三梯306房，公民身份号码440************143。原审第三人：陈少敏，女，1969年6月3日出生，汉族，住广州市番禺区***************，公民身份号码440************120。上诉人广州南沙开发区土地开发中心（以下简称南沙土发中心）因与被上诉人陈**强及原审被告广州市南沙区珠江街土地征收与补偿工作办公室（以下简称珠江街征收办）、广州市南沙区珠江街道办事处（以下简称珠江街道办），原审第三人陈少玲、陈少敏行政强制拆除一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4998号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年7月17日，原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局向广州市南沙区基本建设办公室作出《关于万新大道（四涌至九涌）道路用地预审意见的复函》（穗国房南开（预审）函〔2014〕8号），主要内容为：该办公室根据规划部门出具的《关于提供万新大道规划设计条件的复函》（穗规南函〔2007〕20号），申请用地预审（案件编号：207203），申请用地面积为411371平方米。项目用地经广州市南沙开发区发展和改革局立项（穗南发改项目〔2014〕91号）。该局函复如下：一、拟选址的411371平方米用地，其中356782平方米用地位于《南沙区土地利用总体规划（2010-2020年）》所确定的建设用地范围内，符合《南沙区土地利用总体规划》；其余54589平方米用地位于《南沙区土地利用总体规划》所确定的建设用地范围以外，不符合《南沙区土地利用总体规划》。……依据《建设项目用地预审管理办法》的规定，建设项目用地预审文件以发函起有效期为两年。同意通过符合土地利用总体规划中的356782平方米用地，根据《中华人民共和国土地管理法》，请在有效期内办理城市规划审核意见，经批准后，再到该局办理用地手续。并附：1、万新大道（四涌至九涌）道路用地土规示意图；2、万新大道（四涌至九涌）道路用地通过用地预审红线坐标列表。2016年1月21日，原广州市规划局作出《建设用地规划许可证》（穗规南地证〔2016〕13号）载明，用地单位为广州市南沙区基本建设办公室，用地项目名称为万新大道工程（四涌至九涌），用地位置为广州南沙开发区珠江街，用地性质为城市道路用地（S1），用地面积为330914.5平方米。附加说明载明：随此证注销《建设用地规划许可证》（穗规南地证〔2014〕52号）。2014年8月2日，南沙土发中心向珠江街道办作出《关于开展万新大道（四涌至九涌）项目建设用地征收补偿工作的委托书》（穗南开土地委〔2014〕108号），主要内容为：根据南沙区基本建设办公室发来《区基建办关于提请征收万新大道（四涌至九涌）工程建设用地的函》（穗南基建办函〔2014〕477号），请珠江街道办按如下要求开展该项目具体工作：项目名称为万新大道（四涌至九涌）项目，要求完成时间为2014年9月30日前，具体工作量为万新大道（四涌至九涌）项目用地范围内的征收补偿工作，工作内容为根据穗南开管办〔2013〕7号文及穗南开管办〔2013〕8号文中的相关规定开展清点和丈量工作、计算补偿金额、与被补偿单位协商补偿事宜、检查工作计划进度、签订补偿合同并支付款项、完成落实具体交地工作。2015年3月9日，南沙土发中心作为征收人（甲方）、原告作为被征收人（乙方）、珠江街征收办作为协助征收人（丙方）共同签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》（穗南开土地拆〔2015〕0034号）载明，为满足万新大道房屋拆迁项目建设的需要，甲方须征收属乙方位于南沙区珠江街的一处房屋。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》《中华人民共和国合同法》等的相关规定，约定乙方被征收房屋位于珠江街万顷沙一街136号（以下简称涉案房屋），建筑面积163.49平方米。甲方共需向乙方支付的原址房屋货币补偿总额及房屋附属物、青苗及地上附着物、搬迁补助费、奖励金、第一季度的临迁安置补助费合计人民币701728.1元。甲方承诺，自本合同签订之日起60日内，将前述补偿款合计人民币701728.1元一次性支付给丙方，丙方收款后转付给乙方。但选择购买安置房的，需将认购房款（预计）部分由乙方、丙方与开户行签订协议予以冻结，剩余款项由乙方支取。上述款项到达乙方账户后十天内，乙方应将被征收房屋的有关产权证明文件交给乙方办理权属注销手续，并自行搬迁完毕并交房。乙方选择广南安置区和珠江管理区安置区的安置房类型、面积登记意向如下：高层住宅（有电梯）2680元/平方米总建筑面积约为154平方米1套；高层住宅2390元/平方米总建筑面积约为88平方米1套。甲方按本协议约定支付了应付款，乙方未能在规定日期自行搬迁完毕并交房的，甲方有权追回上述对乙方的各项奖励补助，并依法向有关部门申请强制拆除，所需强制拆除费用由乙方承担。等等。2016年8月31日，广州市南沙区人民法院就原告与陈少玲、陈少敏法定继承、分家析产纠纷一案作出（2015）穗南法南民初字第497号民事判决，该判决查明：陈锡雄（生于1937年5月25日）与罗执妹（生于1935年5月15日）是原广州市南沙区万顷沙镇（现珠江街新兴社区）居民，夫妻二人共同生育女儿陈少玲、陈少敏，儿子陈**强、陈**民，其中陈**民于1990年2月死亡，生前无配偶和子女，陈锡雄于2013年10月20日死亡，罗执妹于2016年6月1日死亡。位于广州市南沙区万顷沙一街**的房屋经查无产权登记信息。罗执妹生前及陈**强现户籍地址均为上述地址，陈少玲于1985年4月15日迁往横巷17号，陈少敏于2004年7月7日迁往番禺区桥南街华景居委。该判决对涉案《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》所约定的房屋货币补偿总额、房屋附属物、青苗及地上附着物补偿费、搬迁补助费、奖励金、第一季度的临迁安置补助费以及该协议所确定的安置房购房指标进行了析产分配。2017年10月6日，该判决经广州市中级人民法院（2016）粤01民终18416号民事判决予以维持。2018年12月12日，珠江街征收办向珠江管理区万顷沙一街136号住户陈**强作出《限期收款告知书》载明，2015年3月，以原告为代表的家庭与南沙土发中心、珠江街征收办签订了《万新大道项目国有土地上房屋征收补偿安置协议书》（穗南开土地拆〔2015〕0034号）。按照协议书第九条约定：“甲方需向乙方支付总补偿款，总补偿款到达乙方账户后十天内，乙方应将被征收房屋的有关产权证明文件交给甲方办理权属注销手续，并自行搬迁完毕并交房”，但因原告一直未提供收款账户给该办，导致其无法支付补偿款。现告知原告：请于2018年12月18日前向该办提供收款账户，逾期该办届时依法将相关补偿款向公证机关提存，因提存产生的费用由原告承担。同日，珠江街征收办向原告以邮政特快专递的方式送达上述告知书，该邮寄的行为及过程经广州市南沙公证处公证，并于2018年12月24日出具《公证书》。2019年1月7日，珠江街征收办向广东省广州市南沙公证处中国工商银行股份有限公司广州分行账号汇款提存了701728.1元补偿款。陈**强于2015年签订涉案征收补偿安置协议后，一直未自行搬迁以及交房给南沙土发中心和珠江街征收办。2019年1月23日，南沙土发中心和珠江街征收办组织人员强制拆除了涉案房屋。据原告提供的全国组织机构统一信用代码数据服务中心显示，珠江街征收办经营范围为主要负责征地、拆迁、安置补偿等项目的具体实施工作。庭审中，原告表示一直居住在涉案房屋直到被拆除，房屋被拆除前未收到任何通知。南沙土发中心和珠江街征收办确认其是根据涉案征收补偿协议联合组织实施拆除了涉案房屋的行政行为，对拆除过程未录音录像，拆除前未通知原告，但已将房屋内物品搬离至新兴居委并通知原告领取，原告也领取了一些物品。对此，原告表示确认，但认为未对物品进行清点。关于原告未领取补偿款和接收安置房的问题，原告表示自愿签订涉案征收补偿安置协议，认可签订协议中的补偿条件，但安置协议签订至今已过4、5年，安置房变成旧房，赔偿款偏低，故没有领取。原审法院认为，本案争议焦点主要包括三个方面：一、关于原告主体资格认定的问题；二、关于被告主体资格认定的问题；三、关于本案拆除行为是否合法的问题。关于原告主体资格认定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，陈**强与南沙土发中心、珠江街征收办于2015年签订涉案征收补偿安置协议后，并未主动搬离及交出涉案房屋，其与南沙土发中心和珠江街征收办强制拆除涉案房屋的行为有利害关系，具备原告诉讼主体资格。关于被告主体资格认定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、五款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，南沙土发中心和珠江街征收办确认根据涉案征收补偿安置协议，联合组织实施了对涉案房屋的强制拆除行为，因此，本案适格的被告是南沙土发中心和珠江街征收办。原告主张珠江街道办也是本案强制拆除的主体，依据为根据其拍摄的视频资料显示该街道办的领导出现在强制拆除现场并起主导作用，经查，根据南沙土发中心向珠江街道办出具的涉案委托书的内容可知，珠江街道办的相关的工作人员出现在强制拆除现场是受南沙土发中心的委托，根据上述规定，珠江街道办根据南沙土发中心委托实施的行为，由南沙土发中心承担相应的法律责任，故珠江街道办不是本案适格的被告。关于本案拆除行为是否违法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。可见，征收房屋应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订补偿安置协议，征收机关开始按照补偿安置协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。实践中存在征收机关与被征收人达成补偿安置协议后，被征收人主动将土地或房屋交征收机关处理，该交付房屋的行为应当通过被征收人腾空房屋、交付钥匙等行为明示。征收机关据此采取的拆除行为不属于强制拆除范畴，该拆除行为的合法性和正当性是基于被征收人认可补偿安置后的自愿处分行为。但也存在拒不签订补偿安置协议或签订补偿安置协议后反悔不主动交付房屋予以拆除的情形。在此情况下，征收机关是否有依据已签订的征收补偿协议实施拆除行为的权力？根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则可能因超越法定职权而被确认违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定，被征收人拒不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。可见，征收国有土地上的房屋应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到补偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。具体到本案，南沙土发中心、珠江街征收办以协议搬迁的形式与原告签订涉案征收补偿安置协议，对涉案房屋货币补偿总额及房屋附属物、青苗及地上附着物、搬迁补助费、奖励金、第一季度的临迁安置补助费、购买安置房等事项进行了约定，并明确约定南沙土发中心按本协议约定支付了应付款，原告未能在规定日期自行搬迁完毕并交房的，南沙土发中心有权追回对原告的各项奖励补助，并依法向有关部门申请强制拆除。从协议约定的条款来看，南沙土发中心和珠江街征收办对原告不按照协议约定搬迁的情况已与原告进行约定，即应向人民法院申请强制执行。从协议履行的情况来看，虽然南沙土发中心和珠江街征收办已经对征收补偿款全额提存，也在庭审中述称预留了两套安置房给原告，但原告并未腾空房屋及交房给南沙土发中心和珠江街征收办，直至涉案房屋被强制拆除仍未搬离。在此情形下，南沙土发中心和珠江街征收办未经法定程序且亦未对房屋内的物品清点造册并与原告办理财物交接手续，迳行拆除案涉房屋不具有合法性和正当性。南沙土发中心和珠江街征收办主张已按照征收补偿协议的约定履行了合同义务，拆除涉案房屋对原告的合法权益不产生影响的抗辩理由不能成立。综上所述，南沙土发中心和珠江街征收办强制拆除涉案房屋缺乏事实和法律依据，陈**强要求确认拆除行为违法的诉讼请求，法院予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告广州南沙开发区土地开发中心、广州市南沙区珠江街土地征收与补偿工作办公室于2019年1月23日强制拆除原告位于南沙区珠江街道万顷沙镇1街136号房屋的行政行为违法。上诉人南沙土发中心不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人与被上诉人签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》合法有效，对双方均具有约束力。本案所涉房屋位于万新大道项目用地范围之内，属于因公共利益需要征收的房屋范畴，该项目未作出征收决定，而是通过与被征收人充分协商达成房屋征收补偿协议。涉案房屋征收补偿协议，是双方经协商签订，是双方的真实意思表示，亦能充分保障被征收人的合法权益。参考最高人民法院（2019）最高法行申13327号《行政裁定书》的裁判要点“行政机关签订征收补偿安置协议是行政机关履行征收法定职责，以代替当单方作出征收补偿决定的一种方式”（附件），故以房屋征收补偿协议替代征收决定，是以私法的方式实现行政目的，减少公法手段的强制性和对抗性，更有利于社会和谐。在本案之前被上诉人已就涉案协议的效力问题另行起诉，经南沙区人民法院作出的（2019）粤0115民初8392号《民事判决书》，确认房屋征收补偿协议并不存在合同无效的情形，驳回了被上诉人的全部诉讼请求。二、本案中已对被上诉人给予补偿，并预留安置房，符合“先补偿后搬迁”的原则。根据涉案房屋征收补偿协议，上诉人征收被上诉人的房屋，上诉人向被上诉人支付货币补偿款共计701728.1元，并提供2套安置房（1套154平方米，1套88平方米）共计242平方米给被上诉人。该征收补偿方案按南沙区征收补偿标准确定，充分保障了被征收人合法权益，并已实际支付补偿款和预留安置房，能够有效保障被征收人的合法权益。三、原审判决适用法律法规不当。原审法院认为，上诉人违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的固定，但本案中上诉人是通过与被征收人充分协商签订征地补偿安置协议的方式开展征收工作，并未作出征收补偿决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，上诉人与被上诉人已达成征收补偿协议，按法律规定不需要再作出征收决定，原审法院认为适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条和《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定申请法院执行征收决定，与本案实际情况不符。四、涉案征收补偿协议合法有效，上诉人可以依据协议约定对房屋实施拆除。涉案房屋征收补偿协议合法有效，根据涉案房屋征收协议第九条、第十条第3点的约定，由于被上诉人一直拒绝提供账户收款和交房，珠江街征收办于2019年1月7日将房屋征收补偿款进行了提存公证，由土地开发中心与珠江街征收办2019年1月23日依据协议约定对被征收房屋实施了拆除。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，被上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院撤销原判，依法改判驳回被上诉人全部诉讼请求。被上诉人陈**强在二审期间未提交答辩意见。原审被告珠江街征收办、珠江街道办在二审期间均未陈述意见。原审第三人陈少玲、陈少敏在二审期间均未陈述意见。本院认为，本案二审的争议焦点为被上诉人签订补偿安置协议后反悔不主动交出房屋的，上诉人等行政机关能否自行强制拆除？行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或者法律依据，否则可能因超越法定职权而被确认违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定，被征收人拒不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。可见，征收国有土地上的房屋应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。本案中被上诉人并未腾空房屋及交房给上诉人和原审被告珠江街征收办，直至涉案房屋被强制拆除仍未搬离。在此情形下，上诉人和原审被告珠江街征收办未经法定程序且亦未对房屋内的物品清点造册并与被上诉人办理财物交接手续，迳行拆除案涉房屋不具有合法性和正当性。综上，原审判决确认上诉人南沙土发中心、原审被告珠江街征收办于2019年1月23日强制拆除被上诉人位于南沙区珠江街道万顷沙镇1街136号房屋的行政行为违法并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元由上诉人广州南沙开发区土地开发中心负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年十一月三十日此件与原本核对无异法官助理 马 淼书 记 员 颜悦怡