河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2932号上诉人（一审被告）郑州市上街区人民政府，住所地河南省郑州市上街区中心路**。法定代表人耿勇军，区长。被上诉人（一审原告）孙光远，男，汉族，1953年6月29日出生，住郑州市。孙光远诉郑州市上街区人民政府（以下简称“上街区政府”）政府信息公开一案，上街区政府不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初726号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明：2019年3月5日，孙光远向上街区政府提出政府信息公开申请，请求公开2013年5月上街区政府与郑州百硕置业有限公司签订的《上街区二十里铺城中村改造项目意向书》。上街区政府于2019年3月14日向孙光远作出答复,称其申请内容不明确，请其按照《郑州市上街区政府信息公开申请表》进行规范填写、另行申请。孙光远不服，于2019年4月9日向郑州铁路运输中级法院提起行政诉讼，请求确认上街区政府不依法履行政府信息公开的行为违法；责令上街区政府履行信息公开义务。郑州铁路运输中级法院对该案作出（2019)豫71行初246号行政判决后，上街区政府不服，提起上诉。河南省高级人民法院作出（2019)豫行终2085号行政裁定，撤销郑州铁路运输中级法院（2019)豫71行初246号行政判决，将该案发回郑州铁路运输中级法院重新审理。2020年1月13日，郑州铁路运输中级法院作出（2019)豫71行初717号行政判决，撤销上街区政府2019年3月14日作出的涉案政府信息公开答复书；责令上街区政府自该判决生效之日起在法定期限内，对孙光远提出的涉案政府信息公开申请重新作出处理。上街区政府于2020年3月16日作出《郑州市上街区人民政府信息公答复书》（编号：ZF2020001），称孙光远申请的内容不属于政府信息。孙光远对该答复不服，提起行政诉讼〔案号：（2020）豫01行初370号〕。在该案一审期间，上街区政府于2020年6月10日作出《郑州市上街区人民政府信息公答复书》（编号：ZF2020001）即本案被诉答复,向孙光远邮寄送达并书面告知一审法院。该答复的主要内容为：“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第32条规定，我单位于2020年06月03日向郑州百硕置业有限公司征询意见（见附件），并于2020年06月09日收到回函（见附件），因郑州百硕置业有限公司不同意公开，且有合理理由，故我单位对你所申请的信息不予公开”。孙光远对该答复不服，提起行政诉讼，请求：1.依法确认上街区政府作出的政府信息公开答复违法；2.责令上街区政府依法履行信息公开义务。另一审当庭明确被诉行政行为及诉讼请求：被诉行政行为系上街区政府制作的答复书。第一项诉讼请求是依法确认上街区政府在2020年6月10日制作的答复书内容违法。另查明，上街区政府作出本案被诉答复前，于2020年6月3日向郑州百硕置业有限公司发函，函询其是否同意公开《上街区二十里铺城中村改造项目意向书》。郑州百硕置业有限公司2020年6月8日回复称,该意向书是民事意向书，内容涉及其发展战略，是其参与市场竞争的核心商业秘密，故其不同意公开。郑州市中级人民法院一审认为：孙光远对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”第三十二条规定：“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。”第三十七条规定：“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。”根据前述规定，涉及商业秘密的信息是否公开，需要行政机关判断相关信息是否涉及商业秘密；如果申请公开的信息中含有不应当公开的内容，还需要行政机关判断是否能够作区分处理。被告拒绝向原告提供政府信息的，应当为此提供必要的证据或作出合理的说明。本案中，上街区政府函询郑州百硕置业有限公司是否同意公开案涉意向书，郑州百硕置业有限公司向上街区政府告进行了反馈，认为意向书的内容涉及其发展战略，是其参与市场竞争的核心商业秘密，不同意公开。上街区政府据此向孙光远作出了不予公开的答复，认为郑州百硕置业有限公司不同意公开，且有合理理由。本院认为，这一答复内容不符合法律规定。理由如下：第一，上街区政府在行政程序中没有对孙光远申请公开的政府信息是否涉及商业秘密作出认定，没有明确意向书哪些条款涉及商业秘密。第二，即便是意向书的一些内容涉及商业秘密，对是否能够作区分处理，上街区政府也没有做出判断和说明。第三，案涉意向书由上街区政府直接参与签订制作，不同于被告从第三方获取的信息，如不存在法定不予公开的事由，应当予以公开。综上，上街区政府仅据郑州百硕置业有限公司的意见，拒绝向孙光远提供政府信息，但未能提供必要的证据或作出合理的说明，被诉答复书主要证据不足，依法应当判决撤销。孙光远的第一项诉讼请求是依法确认上街区政府在2020年6月10日制作的答复书内容违法，因判决撤销被诉行政行为，已包含对被诉行政行为的否定性评价，故本案无须再判决被诉行政行为违法。在本案审理过程中，上街区政府未提供相关政府信息涉及商业秘密的证据和依据，使本院无法判断案涉意向书是否涉及商业秘密。鉴于案涉政府信息是否涉及商业秘密，尚需上街区政府调查、裁量，故应判决被告在一定期限内重新答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，一审法院判决：1.撤销郑州市上街区人民政府于2020年6月10日作出的《郑州市上街区人民政府信息公答复书》；2.郑州市上街区人民政府于本判决生效之日起二十个工作日内就孙光远提出的政府信息公开申请重新作出处理。上街区政府不服一审判决，向本院上诉称，一审适用法律错误，事实不清。1.政府信息公开条例没有规定,对涉及商业秘密的信息,需要政府先行作出认定。2.其对不予公开的信息,已经向被上诉人进行了说明。其经审查判断,认为第三方的理由合理,并且不公开不会对公共利益造成重大影响,故对被上诉人进行了答复,并且将征询函及第三方的回函内容均作为答复的附件发给被上诉人阅览。3.案涉意向书涉及第三方商业秘密，不公开是常态，公开是例外。其一审提交的证据能够证明案涉意向书涉及商业秘密。一审法院直接认定上诉人未对案涉意向书是否涉及商业秘密进行调查、裁量,实属事实不清。综上，请求撤销一审判决，发回重审或改判驳回孙光远的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，孙光远向上街区政府提出政府信息公开申请，请求公开2013年5月上街区政府与郑州百硕置业有限公司签订的《上街区二十里铺城中村改造项目意向书》。对此上街区政府仅以已函询郑州百硕置业有限公司，其不同意公开为由作出不予公开的答复，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》及相关司法解释的规定。首先，城中村改造项目涉及公共利益，改造范围内的被改造安置对象亦应享有一定的知情权；上街区政府作为签订意向书的一方，履行的是公共管理及服务职能，该意向书是否属于政府依职权主动公开或依申请公开的事项，上街区政府应当在答复中先予说明。即使属于依申请公开的范围，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》等规定，也应当评判说明是否属于《条例》第十五条、第三十二条规定“行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的情形。”本案城中村改造项目显然涉及重要民生方面，《上街区二十里铺城中村改造项目意向书》是否存在《条例》第三十七条规定：“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。”同时《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。”综上，上街区政府仅据郑州百硕置业有限公司的意见，拒绝向孙光远提供政府信息，但未能提供必要的证据或作出合理的说明，故被诉答复书主要证据不足，依法应予撤销。一审法院判决撤销上街区政府作出的被诉答复书，并责令其限期重新作出处理正确，本院予以维持；上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人上街区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年十一月十八日法官助理王红媛书记员董凯莉