北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终996号上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会朝阳分局，住所地北京市朝阳区农展馆南路**。负责人李晋，局长。出庭负责人杨文博，副局长。委托代理人孟健，男，北京市规划和自然资源委员会朝阳分局干部。委托代理人杨婧，北京市兰台律师事务所律师。被上诉人（一审原告）李连文，男，1965年10月8日出生，住北京市朝阳区。上诉人北京市规划和自然资源委员会朝阳分局（以下简称朝阳规自委）因履行法定职责一案，不服北京市通州区人民法院（以下简称一审法院）（2019）京0112行初623号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月23日公开开庭审理了本案。上诉人朝阳规自委的副局长杨文博、委托代理人孟健、杨婧，被上诉人李连文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月4日，朝阳规自委作出规自朝（访举）〔2019〕57号《举报事项告知书》（以下简称《57号举报事项告知书》），主要内容为：经核查，李连文反映的朝阳区南沙滩37号楼（即特种工艺装饰品厂改造区2#住宅楼，以下简称2号楼）为北京市特种工艺装饰品厂建设的住宅项目，北京市规划和自然资源委员会（原市规划局）分别于1996年、2002年核发了该项目《建设工程规划许可证》，2003年办理了产权登记手续。经现场核查，李连文反映的供暖锅炉房及供暖水泵房位于2号楼的地下一层内，经查询档案锅炉房和水泵房在存档图纸中是低压配电室及设备用房（分水器室），故锅炉房所处的房屋是合法建筑。根据《锅炉压力容器使用登记管理办法》（国质检锅〔2003〕207号）第二条、第三条规定，使用锅炉压力容器应当办理使用登记；未办理使用登记及未领取使用登记证的锅炉压力容器不得擅自使用。故锅炉设备安装手续的合法性应由质量技术监督部门依法履行确认程序，建议李连文向北京市朝阳区质量技术监督局咨询。李连文不服上述行政行为，诉至一审法院，请求撤销朝阳规自委于2019年7月4日作出的《57号举报事项告知书》，并要求朝阳规自委重新作出答复；本案诉讼费用由朝阳规自委承担。一审法院经审理查明，2019年4月12日，李连文向朝阳规自委提交了《要求行政查处申请书》及相关材料，要求朝阳规自委依法立案查处违法擅自改变规划用途的锅炉房、水泵房，该锅炉房、水泵房位于2号楼地下一层，建设单位为北京市特种工艺装饰品厂。朝阳规自委于当日受理之后，调取了2018年6月19日李连文进行信访的相关材料，并进行了核查，2019年7月4日，朝阳规自委作出涉诉《57号举报事项告知书》，并送达至李连文，李连文不服，提起本案行政诉讼。一审法院另查，北京皇都建筑设计所于1996年7月28日制定的《1、2号楼设计说明》以下简称（《1、2号楼设计说明》）载明，“地下一层为设备用房和自行车库房，地下**为大防层（**楼地下**设置配电用房，配电用房处上部加1.8米高的管道层，此处地下二层局部降低，2#楼与之对称位置设置设备用房）”。2002年8月26日，建设单位即北京市特种工艺装饰品厂取得了1102号规划许可证附件，该规划许可证附件只包含1号楼的地下一层平面图（显示1号楼地下一层的东南角为低压配电室、高压配电室、刀界室及设备用房即分水器室），并无2号楼的地下一层平面图，仅包含2号楼的工程设计图纸，（显示2号楼的建筑和结构均是利用1号楼图纸，其中结构项包含了地下一层楼面结构平面）。另外，北京市城市建设档案馆保存的《2号楼地下一层竣工图》显示，2号楼地下一层的东南角为自行车库，西南角的一部分为设备用房。此外，2020年9月9日，一审法院至1号楼、2号楼处进行了现场调查，经核查，1号楼下一层的东南角为配电室，2号楼地下一层的东南角为锅炉房和水泵房，1号楼和2号楼地下一层的西南角均被改造成宿舍。一审法院再查，2000年12月12日，李连文的父亲李某与北京市特艺天极物业管理有限责任公司签订了《北京市公有住宅租赁合同》，并签署了《入住准备单》，承租了南沙滩工美2号楼×号和2号楼××号两套房屋。2015年7月10日，李某去世，后李连文成为朝阳区南沙滩2号楼×号房屋的户主。李连文曾于2018年6月19日针对同一事项向北京市人民政府信访办公室（以下简称市信访办）提交了网上信访申请，后该信访事项被转至朝阳规自委处理，朝阳规自委经现场调查，于2018年9月21日作出《举报事项告知书》，李连文不服，向北京市人民政府申请行政复议，北京市人民政府作出了维持上述《举报事项告知书》的复议决定，后李连文不服，向北京市东城区人民法院提起行政诉讼，要求撤销《举报事项告知书》及相应的行政复议决定书，并责令北京市规划和自然资源委员会依法处理涉案锅炉房和水泵房，2019年3月27日，北京市东城区人民法院作出（2019）京0101行初115号《北京市东城区人民法院行政裁定书》（以下简称《115号行政裁定书》），认为朝阳规自委于2018年9月21日作出的《举报事项告知书》系对信访事项作出的处理，以李连文就该信访事项处理行为提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回了李连文的起诉。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款之规定，朝阳规自委有权对举报或者控告违反城乡规划的行为，及时受理并组织核查、处理。关于涉诉2号楼是否存在擅自改变规划设置锅炉房和水泵房问题，一审法院认为，《57号举报事项告知书》答复称“经查询档案该房屋在存档图纸中是低压配电室及设备用房（分水器室），故锅炉房所处的房屋是合法建筑”属于认定事实不清。根据《北京市城乡规划条例》第八十四条之规定，建设工程投入使用后，建设单位或者所有人违反本市规划用途管制规定擅自改变使用用途的，由规划自然资源主管部门进行处理。本案中，针对涉案查处事项，朝阳规自委辩称涉案锅炉房和水泵房所处位置并无不当，不存在违法改变规划用途的问题，认为《1、2号楼设计说明》载明的1号楼地下一层设置配电用房，2号楼与之对称位置设置设备用房，此处的对称位置指的是相同位置，且作为1102号规划许可证附件的2号楼工程设计图纸载明2号楼的地下一层结构利用1号楼图纸，2号楼与1号楼的地下一层结构应该相同，因1号楼地下一层的东南角设置了配电用房，故在2号楼地下一层与之相同的位置（即东南角）设置锅炉房和水泵房并无不当，对于朝阳规自委的上述抗辩意见，一审法院认为李连文向朝阳规自委递交涉案投诉举报材料时，已经提交了《2号楼地下一层竣工图》，该竣工图显示2号楼地下一层的东南角（即与1号楼地下一层的配电用房所处的相同位置）为自行车库，与朝阳规自委对于位置的上述理解不一致，且经一审法院现场调查，目前2号楼的锅炉房与水泵房确实位于地下一层的东南角，与2号楼地下一层竣工图显示的内容不相符，对此，朝阳规自委未对上述不一致之处进行调查、核实，亦未核查涉案锅炉房、水泵房建设时间与2号楼地下一层竣工时间的先后关系，而是仅按照规划图纸对锅炉房、水泵房是否为合法建筑作出认定，属于事实认定不清，证据不足。因此，涉诉《57号举报事项告知书》应予撤销，朝阳规自委应对李连文申请的查处事项继续进行调查，并在法定期限内重新作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销朝阳规自委于2019年7月4日作出的《57号举报事项告知书》；二、责令朝阳规自委于法定期限内针对李连文于2019年4月12日提出的查处事项重新作出处理。朝阳规自委不服一审判决，持以下上诉理由上诉至本院：一、被上诉人并非2号楼×号房屋的户主，一审判决认定事实不清楚，《57号举报事项告知书》对被上诉人的权利义务不产生实际影响，被上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围，二、上诉人并非本案适格被告，一审判决以朝阳规自委作为本案被告，认定事实错误。三、上诉人作为北京市规划和自然资源委员会的派出机构，依法对涉案建筑的规划用途进行监管，是否存在被上诉人所称“擅自改变规划用途”，依法应以规划审批图纸为准，一审判决认为上诉人应对竣工图纸与规划图纸不一致之处进行调查核实，系对竣工图纸及相关法律法规的误解。四、上诉人依法对涉案建筑的规划用途进行监管，针对是否存在被上诉人所称的“擅自改变规划用途”的违法行为，上诉人依法开展了现场核查工作，并调取了涉案建筑的规划审批图纸档案进行详细核实，在此基础上作出《57号举报事项告知书》，已经依法全面履行了法定职责，所作答复认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。综上，请求二审法院判决：1.撤销一审判决，并依法改判维持《57号举报事项告知书》；2.由被上诉人承担一审、二审的诉讼费用。李连文同意一审判决，请求予以维持。被上诉人李连文在法定期限内向一审法院提交了如下证据材料：1.房本复印件，证明2号楼×号房屋的承租人为案外人李XX；2.居民死亡医学证明（推断）书，证明李某已经去世；3.户口本复印件，证明李某与李连文系父子关系，现在李连文居住在涉案房屋内，系该房屋的户主；4.高德地图（手机截屏），证明1号楼与2号楼是并列布置的；5.朝环字[NB]第201801015号《检测报告》（以下简称《检测报告》）和《关于南沙滩37号锅炉房噪音和废气扰民问题的答复》，证明2号楼地下一层的锅炉房噪音扰民；6.北京市特种工艺装饰品厂改造区1#住宅楼地下一层平面图、《1、2号楼设计说明》及规来信[2017]4号《关于对李连文同志来信的答复意见》（以下简称《4号答复意见》），证明1、2号楼是并列布置的，1号楼地下一层设置配电用房，2号楼与之对称位置设置设备用房；7.李连文自作图纸，证明2号楼地下一层锅炉房和水泵房对称于1号楼的位置是自行车库；8.北京市特种工艺装饰品厂2号住宅楼地下一层竣工图（截取部分），证明2号楼锅炉房和水泵房在图纸中的位置是自行车库；9.京朝城管行政信重〔2019〕2号《北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局行政处理意见书》（以下简称《2号处理意见书》）和朝政复字〔2019〕11号《北京市朝阳区人民政府行政复议决定书》，证明南沙滩2号楼地下一层竣工图是由北京市朝阳区城市管理综合行政执法监督局提供；10.2017年12月17日拍摄的照片，证明2号楼锅炉房烟囱在李连文房屋的窗边，影响采光、通风；11.北京市网上信访平台截图（标题：未经规划部门批准的锅炉房）；12.北京市网上信访平台截图（标题：北京规划国土委朝阳分局网上信访回复与给举报人的纸质答复不一致）；13.规土朝（网）[2018]85号《北京市规划与国土资源管理委员会朝阳分局举报事项告知书》；14.2018年9月21日《举报事项告知书》；证据11至14共同证明李连文对朝阳规自委2018年9月20日作出的信访答复不服，应该走信访复查渠道，但是朝阳规自委让李连文进行复议诉讼渠道，所以李连文的起诉才被北京市东城区人民法院驳回。朝阳规自委在法定期限内依法向一审法院提交了如下证据和法律依据材料：1.2018年6月25日市信访办转办至朝阳规自委李连文提交的信访申请及受理告知（网页截图）；2.现场核查照片34张；3.延期告知（网页截图）、2018年9月21日《举报事项告知书》、邮寄凭证；4.《北京市公有住宅租赁合同》《入住准备单》及《北京市居民房屋拆迁安置补助协议书》；5.《115号行政裁定书》；证据1-5共同证明李连文提起的涉案举报系重复举报，《57号举报事项告知书》属于朝阳规自委对李连文重复举报作出的重复性告知；2号楼×号房屋的承租人为李桂发，并非李连文，故李连文的举报事项以及《57号举报事项告知书》并不对李连文的权利义务产生实际影响；李连文提起本案之诉构成重复起诉；6.《要求行政查处申请书》、北京市特种工艺装饰品厂2号楼地下一层竣工图（截取部分）、北京市特种工艺装饰品厂改造区1号楼地下一层平面图、《4号答复意见》、2018年9月21日《举报事项告知书》《北京市规划和国土资源管理委员会朝阳分局人民来访登记表》《人民来访接待室满意度评价表》，证明2019年4月12日，朝阳规自委收到李连文《要求行政查处申请书》，内容为2号楼地下一层有一个供暖锅炉房和供暖用水泵房，产权单位是北京市特种工艺装饰品厂。经过查阅竣工图纸，该锅炉房、水泵房位置原规划是自行车库，该单位把自行车库改建成锅炉房、水泵房，未经规划部门审批，属于违法擅自改变规划用途，请执法部门依法立案查处违法擅自改变规划用途的锅炉房、水泵房。7.（96）规建字1466号建设工程规划许可证附件稿、2002规建字1102号建设工程规划许可证附件（以下简称1102号规划许可证附件），证明经查李连文反映的2号楼于1996年、2002年取得了建设工程规划许可证，经核实，李连文所反映的供暖锅炉房及供暖水泵房位于2号楼地下一层，该房屋在存档图纸中是低压配电室及设备用房（分水器室），并非李连文所述的自行车库，不存在未经审批把自行车库改成锅炉房和水泵房的情况，李连文所反应的房屋是合法建筑；8.《57号举报事项告知书》、邮寄凭证、邮件查询结果，证明朝阳规自委于2019年7月4日作出《57号举报事项告知书》，并邮寄送达李连文。其中法律依据为：1.《最高人民法院关于适用解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条、第一百零六条；2.《中华人民共和国城乡规划法》第九条；3.《锅炉压力容器使用登记管理办法》第二条、第三条。在本案审理过程中，一审法院依职权调取了北京市城市建设档案馆保存的2号楼的地下一层平面图（该图印有“竣工图”字样，注明时间为2000年3月6日，以下简称2号楼地下一层竣工图）。此外，2020年9月9日，一审法院至1号楼、2号楼处进行现场调查，分别与李连文和北京特艺天极物业管理有限责任公司经理于淼进行了谈话，并制作了现场调查笔录。经庭审质证，一审法院对当事人提交的证据材料作如下确认：朝阳规自委提交的证据8中的《57号举报事项告知书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，一审法院不予认证。李连文提交的证据1至3内容真实，来源合法，能够证明李连文系2号楼×房屋的实际使用人及户主，与涉诉行政行为存在利害关系，故一审法院予以采信；证据4、证据6中的《1、2号楼设计说明》、证据8、证据10客观真实，与本案具有关联性，一审法院予以采信；证据5、证据6中《4号答复意见》、证据9与本案无关，一审法院不予质证；证据7系李连文自行制作的图纸，一审法院不予采信；证据11至14客观真实，但无法证明其欲证明的问题，一审法院对其证明目的不予采信。朝阳规自委提交的证据1至5能够证明李连文于2018年6月25日对涉案查处事项提出信访申请及朝阳规自委当时进行调查、答复等情况，但无法证明李连文提起的本案之诉构成重复起诉以及《57号举报事项告知书》未对李连文的权利义务产生实际影响，一审法院对上述证据的证明目的不予采信；证据6客观真实，能够证明李连文提起涉案查处申请的事实，一审法院予以采信；证据7客观真实，但无法证明其欲证明的问题，一审法院对其证明目的不予采信；证据8中的邮寄凭证及邮件查询结果能够证明《57号举报事项告知书》的送达情况，一审法院予以采信。对朝阳规自委提交的法律依据1不适用于本案；法律依据2至3，一审法院予以采信。针对调取的《2号楼地下一层竣工图》和两份现场调查笔录，一审法院予以采信。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款之规定，朝阳规自委有权对辖区内举报或者控告违反城乡规划的行为，及时受理并组织核查、处理。本案中，李连文要求朝阳规自委依法查处2号楼地下一层违法改变规划用途的锅炉房、水泵房，同时提交了《2号楼地下一层竣工图》。朝阳规自委收到李连文的申请后依法开展了调查工作，关于涉案锅炉房、水泵房所处位置（以下简称争议位置）的规划，《1、2号楼设计说明》载明“地下一层为设备用房和自行车库房，地下**为大防层（**楼地下**设置配电用房，配电用房处上部加1.8米高的管道层，此处地下二层局部降低，2#楼与之对称位置设置设备用房）”。朝阳规自委认为根据1102号规划许可证附件的2号楼工程设计图纸的记载，争议位置应为低压配电室及设备用房（分水器室），而依据《2号楼地下一层竣工图》的记载，争议位置应为自行车库。两份图纸的记载明显存在不一致。且根据一审法院现场调查显示，目前争议位置确实建有锅炉房与水泵房，与《2号楼地下一层竣工图》显示的内容不相符，而朝阳规自委并未对上述不一致之处进行调查、核实，一审法院据此认定涉诉《57号举报事项告知书》事实认定不清，证据不足，故而予以撤销并无不当。综上，一审法院判决撤销《57号举报事项告知书》，责令朝阳规自委于法定期限内针对李连文于2019年4月12日提出的查处事项重新作出处理正确，本院予以维持，朝阳规自委的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由北京市规划和自然资源委员会朝阳分局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年十一月二十五日法官助理 孙畅阳书 记 员 孙 利