浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1605号上诉人（原审原告）黄田旦，男，1977年10月3日出生，汉族，户籍地浙江省苍南县，现住浙江省苍南县。被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府。住所地浙江省绍兴市越城区洋江西路**。法定代表人盛阅春，市长。委托代理人何健。委托代理人陈子平，浙江越光律师事务所律师。黄田旦不服绍兴市人民政府其他行政管理行政复议一案，绍兴市中级人民法院于2020年7月14日作出（2020）浙06行初95号行政判决。黄田旦不服，向本院提出上诉。本院于2020年9月9日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2019年12月6日，原告在统一政务咨询投诉举报平台中向诸暨市市场监督管理局举报诸暨市××东国际珠宝城发布虚假商业广告。同年12月30日，原告向绍兴市市场监督管理局举报要求“诸暨市市场监管局依法查处虚假广告”，2020年1月6日，绍兴市市场监督管理局以《投诉／举报分送情况告知书》形式告知原告，已经将其投诉／举报分送至有处理权限的诸暨市市场监督管理局处理。2020年4月21日，原告以绍兴市市场监督管理局为复议被申请人向被告提出复议申请，要求对原告主张的违法行为进行查处。被告于4月23日收到原告复议申请，于4月28日作出绍政复（2020）32号行政复议告知书，认为原告向绍兴市市场监督管理局上访举报诸暨市市场监督管理局不依法履行职责，该举报事项属于行政机关上下级之间的内部管理和监督行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，决定不予受理原告的行政复议申请。原告不服提出诉讼，请求撤销绍政复（2020）32号《行政复议告知书》，判令被告依法受理原告的行政复议申请。原审法院认为，首先，涉案《行政复议告知书》认为原告申请的复议事项不属于行政复议受理范围，作出不予受理的决定，原告对此不服，提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，本案属于人民法院行政案件受案范围。其次，根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第一款规定，县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。原告对诸暨市华东国际珠宝城的投诉，属于诸暨市市场监督管理局的法定职责范围。《中华人民共和国广告法》第五十三条第二款虽然规定，工商行政管理部门和有关部门不依法履行职责的，任何单位或者个人有权向其上级机关或者监察机关举报，接到举报的机关应当依法作出处理，并将处理结果及时告知举报人。但该条文规定的是有处理权的行政机关的上级机关对下级机关的监督，不能改变属地管辖的原则，也不直接设定新的对外的权利义务。原告向具有处理投诉举报职责的行政机关的上级机关投诉举报，实质是向上级行政机关的信访行为，不对原告的权利义务产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”的规定可以看出，如果行政行为不可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政复议的受案范围。故本案原告对绍兴市市场监督管理局处理原告信访的行为不服提出的复议申请，不属于行政复议的受案范围。本案中，被告收到原告申请，认为原告申请不属于行政复议范围，在法定期限内做出决定不予受理，并无不当。综上，被告作出的涉案《行政复议告知书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄田旦的诉讼请求。黄田旦上诉称，2019年12月6日，上诉人向诸暨市市场监督管理局举报诸暨市华东国际珠宝城存在虚假宣传的违法行为，诸暨市市场监督管理局拒不受理。2019年12月25日，上诉人向绍兴市市场监督管理局举报，该局于2020年1月6日出具市场监管（2020）第0106001号投诉/举报分送情况告知书后，至今没有作出行政行为，没有将处理结果告知举报人，没有将职责履行完毕。2020年4月21日，上诉人向绍兴市人民政府行政复议申请，4月29日收到绍政复（2020）32号绍兴市人民政府行政复议告知书，告知称上诉人的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，决定不受理行政复议申请。根据《中华人民共和国广告法》第五十三条第二款规定，工商行政管理部门和有关部门不依法履行职责的，任何单位或者个人有权向其上级机关或者监察机关举报，接到举报的机关应当依法作出处理，并将处理结果及时告知举报人。本案中诸暨市市场监督管理局不依法履行职责，上诉人向其上级机关绍兴市市场监督管理局举报，上级机关没有依法完全履行职责，在法定时间内没有将处理结果告知举报人，侵犯了举报人的合法权益。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第九项和第十一项规定，上诉人的人身权利、举报权的合法权益受到侵犯，行政机关没有依法履行职责的，上诉人有权向被上诉人申请行政复议维护自已合法权益。上诉人有依法举报权、知情权、监督权、建议权、批评权等权利，被上诉人不依法履行行政复议，违背了《中华人民共和国行政复议法》立法原则。上诉请求：依法撤销本案一审判决和绍政复〔2020〕32号《行政复议告知书》，判令被上诉人依法受理上诉人行政复议申请；一、二审诉讼费由被上诉人承担。绍兴市人民政府答辩称，上诉人的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，绍政复（2020）32号《行政复议告知书》内容适当，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，如果具体行政行为未侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，对当事人的权利义务不产生实际影响，依法不属于行政复议的受案范围。本案中，上诉人对诸暨市华东国际珠宝城的投诉，根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第一款规定，属于诸暨市市场监督管理局的职责范围。根据《中华人民共和国广告法》第五十三条第二款规定，虽然任何单位或个人有权举报，但是有处理权的行政机关的上级机关对下级机关的监督，这种监督不能改变属地管辖的原则，也不直接创设新的对外的权利义务。上诉人向具有处理投诉举报职责的行政机关的上级机关投诉举报，实质是向上级行政机关的信访行为，未对上诉人的权利义务产生实际影响。答辩人作出绍政复（2020）32号《行政复议告知书》处理程序合法，并已依法履行了法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合该法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。该法第四十条第二款规定：“本法关于行政复议期间有关五日、七日的规定是指工作日，不含节假日。”答辩人于2020年4月23日收到上诉人邮寄的行政复议申请材料，经审查后于4月28日作出绍政复〔2020〕32号《行政复议告知书》，告知上诉人不予受理其行政复议申请，并于当日通过邮政EMS快递方式将该行政复议告知书送达了上诉人。请求依法驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决认定案件事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请应当符合“申请人与具体行政行为有利害关系”、“属于行政复议法规定的行政复议范围”，才能受理。投诉举报是公民、法人或者其他组织维护自身合法权益、监督行政机关依法行政的重要途径之一。但通常认为，对于投诉举报事项能否申请行政复议或者提起行政诉讼，应当结合前述法律法规以及关于投诉举报事项的具体法律、法规或者规章的规定进行综合评判，只有在法律、法规或者规章规定了投诉举报的请求权，且该请求权的规范目的在于保障投诉举报人自身合法权益的情况下，相关行政机关对投诉举报不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责，投诉举报人才可以申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，根据查明事实，上诉人向绍兴市市场监督管理局请求履行的系要求诸暨市市场监督管理局查处上诉人举报的监督履职行为，上诉人没有提出自身具体权益受到侵害的事实，且根据在案材料反映，对上诉人投诉事项绍兴市市场监督管理局、暨市市场监管局均已经作出处理安排。故参照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（八）项“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履职等行为”不属于人民法院行政诉讼的范围的规定，被诉《行政复议告知书》和一审判决均认定，上诉人举报事项属于行政机关上下级之间的内部管理和监督行为，不属于行政复议范围，被上诉人决定不受理上诉人的行政复议申请，一审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉人以绍兴市市场监督管理局没有履行职责维护上诉人合法权益为由提出行政复议申请，缺乏明确的事实和法律依据，系属于对行政复议、行政诉讼法律制度的不当理解，不能成立。综上，原审判决事实清楚，适用法律法规正确，结论正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人黄田旦承担。本判决为终审判决。审判长  吕柏超审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年十一月二十四日书记员  韦若莎