贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0423行初144号公益诉讼起诉人关岭布依族苗族自治县人民检察院。被告关岭布依族苗族自治县水务局，住所地贵州省关岭布依族苗族自治县关索街道文化路**。法定代表人林全荣，局长。委托代理人肖光磊、陈忠跃，该局工作人员。公益诉讼起诉人关岭布依族苗族自治县人民检察院（以下简称“关岭县检察院”）以被告关岭布依族苗族自治县水务局（以下简称“关岭县水务局”）对关岭布依族苗族自治县看守所（以下简称“关岭县看守所”）建设项目未编报水土保持方案和缴纳水土保持补偿费怠于履行监管职责，于2020年8月12日向本院提起行政公益诉讼。本院立案受理后，于同年8月14日向被告关岭县水务局送达了行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月20日公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人关岭县检察院副检察长王兴、员额检察官余平林、检察辅助人员余修远，被告关岭县水务局出庭应诉负责人徐玉富及委托代理人肖光磊、陈忠跃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人关岭县检察院诉称:关岭县看守所建设项目位于关岭自治县马槽洞，项目总用地面积31438平方米，总建筑面积约9550平方米，其中包括行政综合楼3548平方米，监区3521.93平方米，武警营房1888平方米，综合食堂592.07平方米。该建设项目由关岭自治县公安局委托关岭自治县城市建设投资集团有限公司建设，于2016年10月开工建设，2018年6月建设完工。2018年11月9日，被告关岭县水务局向关岭自治县公安局下达编报水土保持方案通知书，要求该局于2018年11月30日前编制关岭县看守所建设项目水土保持方案报告书，并报被告关岭县水务局审批。关岭县看守所建设项目自开工建设，末依法向被告关岭县水务局编报水土保持方案，末依法缴纳水土保持补偿费。公益诉讼起诉人关岭县检察院于2020年1月14日依法对被告关岭县水务局发出诉前检察建议，督促其依法对关岭县看守所建设项目履行水土保持工作的监管职责，及时责令编报水土保持方案并依法追缴水土保持补偿费。被告关岭县水务局于2020年4月2日书面回复，称已于2018年11月9日向关岭自治县公安局下达编报水土保持方案通知书，期间多次联系该局催报水土保持方案，但至今未仍报送，未征收水土保持补偿费。根据《中华人民共和国水土保持法》第五条第三款“县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作”；第二十五条第一款“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施”；第二十六条“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准，生产建设项目不得开工建设”；第三十二条第二款“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的客易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地、地貌植被能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。专项水土流失预防和治理由水行政主管部门负责组织实施”；第五十三条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期补办手续；逾期不补办手续的，处五万元以上五十万元以下的罚款；对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:（一）依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的”；第五十七条“违反本法规定，拒不缴纳水土保持补偿费的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金，可以处应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款”。《贵州省水土保持条例》第四条第一款“县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内水土保持工作”；第十七条第一款“在山区、丘陵区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批”；第十八条第二款“水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设单位不得开展场地平整以及通水、通电、通路等施工准备工作”。《贵州省水土保持补偿费征收管理办法》第四条第一款“县级以上人民政府水行政主管部门或者水土保持机构按照分级管理权限，负责水土保持补偿费的征收和管理工作”；第十条“未编制水土保持方案的生产建设项目由有审批权的县级以上人民政府水行政主管部门或者水土保持机构责令限期编报，水土保持补偿费按照经依法审批的水土保持方案核定的金额一次性征收”；第十七条“拒不缴纳或者拖延缴纳水土保持补偿费的，按照《中华人民共和国水土保持法》第五十七条的规定予以处”。《水土保持补偿费征收使用管理办法》第九条“开办一般性生产建设项目的，缴纳义务人应当在项目开工前一次性缴纳水土保持补偿费”；第十九条“水土保持补偿费专项用于水土流失预防和治理，主要用于被损坏水土保持设施和地貌植被恢复治理工程建设”；第二十五条“缴纳义务人拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水土保持补偿费的，依照《中华人民共和国水土保持法》第五十七条规定进行处罚。缴纳义务人对处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第二条“凡从事有可能造成水土流失的开发建设单位和个人，必须在项目可行性研究阶段编报水土保持方案，并根据批准的水土保持方案进行前期勘测设计工作”。中共关岭自治县委办公室、关岭自治县人民政府办公室关于印发《关岭布依族苗族自治县水务局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（关县办发[2019]44号）规定“第三条县水务局的主要职责是：（六）负责防止水土流失。组织编制水土保持规划并监督实施，组织实施水土流失的预防监督、综合防治和执法管理工作，做好监测预报，审核权限范围内开发建设项目水土保持方案并监督实施”；（十八）有关职责分工。与县综合行政执法局的有关职责分工。建立综合行政执法机制，县水务局负责行业内的日常监管主体职责，将行政处罚、行政强制权交由综合行政执法局承担”之规定，被告关岭县水务局作为县级以上地方人民政府水行政主管部门，负有主管本行政区域内的水土保持工作和征收管理本行政区域内生产建设项目水土保持补偿费的法定职责。关岭县看守所建设项目应当在项目可行性研究阶段依法编制水土保持方案并报水行政主管部门审批，并按经批准的方案采取水土流失预防和治理措施，保护和改善生态环境。但关岭县看守所建设项目自2016年10月开工建设至2018年6月建设完工，至今仍未依法编制和报批水土保持方案。在该项目未编制水土保持方案即开工建设和欠缴水土保持补偿费的情况下，被告关岭县水务局仅对关岭自治县公安局下达编报水土保持方案通知书，未依法采取责令停止违法行为、逾期不补办手续处以罚款等措施履行监管职责，致使国家利益和社会公共利益仍持续处于受侵害状态。为督促行政机关依法履行职责，保护国家利益和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款之规定，特提起行政公益诉讼，请求判决确认被告关岭县水务局对关岭县看守所建设项目未编报水土保持方案和缴纳水土保持补偿费怠于履行法定监管职责的行为违法；判令被告关岭县水务局依法对关岭县看守所建设项目未编报水土保持方案和缴纳水土保持补偿费的行为履行监管职责。公益诉讼起诉人关岭县检察院在法定举证期限内向本院提交并在庭审中出示以下证据：第一组:1.关岭县水务局统一社会信用代码证书；2.关岭县水务局权责清单；3.中共关岭自治县委办公室、关岭自治县人民政府办公室关于印发《关岭布依族苗族自治县水务局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（关县办发[2019]44号）及其规定，证实被告关岭县水务局主体资格及其具有审核权限范围内开发建设项目水土保持方案并监督实施的法定职责和行政处罚、行政强制权交给县综合行政执法局承担的事实。第二组:1.关岭自治县编委《关于关岭自治县综合行政执法体制改革工作方案的请示》（关编呈[2017]7号）；2.安顺市编委《关于关岭自治县综合行政执法体制改革工作实施方案的批复》（安市编[2018]8号）；3.关岭自治县编委关于设立关岭自治县城市领域综合执法队伍的通知（关编字[2019]3号）；4.中共关岭自治县委办公室、关岭自治县人民政府办公室关于印发《关岭布依族苗族自治县住房和城乡建设局（县城市管理局、县综合行政执法局）职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（关县办发[2019]41号），证实2019年3月关岭自治县完成综合行政执法体制改革，被告关岭县水务局的行政处罚、行政强制权划转由县综合行政执法局行使及县级职能部门承担行业监管职责，履行政策制定、审查审批、监督管理、协调指导等职责和有关改革文件要求职能部门与县综合执法局之间建立健全信息互通、资源共享、协调联运、监督制约机制，加强互相沟通协调配合，防止推诿扯皮的事实。第三组:1.关岭县看守所建设项目土地使用权证（关国用2011第084号）；2.关岭县看守所建设用地规划许可证（地（地字第**3.关岭自治县住房和城乡建设局关于关岭县看守所建设项目用地选址的规划意见（关住建［2014］122号）；4.原关岭自治县国土局关于关岭县看守所建设项目用地的预审意见（关国土资函［2014］50号）；5.关岭自治县环境保护局关于关岭县看守所建设项目环境影响登记表的批复（关环审［2014］101号）；6.关岭自治县发改局关于关岭县看守所建设项目可行性研究报告的批复（关发改字［2014］297号）；7.关岭县看守所建设工程规划许可证（地字第520000201611（地字第**县看守所进行调整投资工程可行性研究报告的批复（关发改［2015］141号）；9.贵州省发改委关于印发贵州省政法基础设施建设“十三五”规划方案的通知（黔发改投资［2016］381号）；10.贵州省发改委关于下达贵州省政法基础设施建设项目2016年中央预算内投资计划的通知（黔发改投资［2016］481号）；11.关岭自治县公安局关于请求组织实施关岭县看守所项目建设的请示（关公呈［2016］28号）；12.关岭自治县发改局关于关岭县看守所建设项目初步设计的批复（关发改［2016］180号），证实关岭县看守所建设项目是贵州省政法基础设施建设“十三五”规划的任务项目，位于关岭自治县总用地面积31438平方米、总建筑面积约9550平方米及其中新建部分面积6570平方米、迁建部分面积2980平方米和项目总投资2731.82万元，计划2016年开工建设、2018年建成的事实。第四组:1.关岭自治县公安局委托书；2.关岭县看守所建设项目施工框架协议；3.中标通知书；4.建设工程施工合同；5.关岭县看守所建设项目情况说明，证实关岭县看守所建设项目由重庆隆天建设有限公司承建，批复投资概算2731.82万元及2016年10月开工、2018年6月全部完工、2019年9月实物验收，因施工许可证在办理中，未组织竣工验收及预计2020年8月完成结算审计的事实。第五组:1.关岭县看守所建设项目负责人文强2020年3月30日询问笔录；2.关岭县水务局编报水土保持方案通知书（关水保通[2018]12号），证实被告关岭县水务局于2018年11月9日向关岭自治县公安局下达编报水土保持方案通知书，要求该局于2018年11月30日前编报水土保持方案报告书（表），但关岭县看守所项目建设单位至今未编报水土保持方案和缴纳水土保持补偿费及被告关岭县水务局履行了部分监管职责的事实。第六组:1.关岭县检察院检察建议书（关检行公建[2020]00000001号）；2.送达回证，证实公益诉讼起诉人关岭县检察院已经履行了诉前程序的事实。第七组:1.关岭县水务局关于关岭县看守所建议处理情况的回复；2.关岭自治县综合行政执法局关于关岭县水务局案件移送至综合行政执法局的情况说明，证实被告关岭县水务局收到检察建议后，未依法履行监管职责及其怠于履职的事实。被告关岭县水务局辩称:一、被告关岭县水务局对关岭县看守所建设项目未编制水土保持方案的行为已经实施监管行为。关岭县看守所建设项目自开工建设以来，未编制水土保持方案，被告关岭县水务局多次与关岭自治县公安局进行协商告知，但一直未收到该建设项目的水土保持方案，被告于2018年11月9日向关岭自治县公安局发送编报水土保持方案通知书（关水保通[2018]12号），通知其于2018年11月30日前编制水土保持方案报告书（表）报被告关岭县水务局审批。二、被告关岭县水务局实施的监管行为符合相关法律法规、规章及规范性文件的规定。被告关岭县水务局发现关岭县看守所建设项目未按照规定编制水土保持方案后，多次进行实地检查监督，与关岭自治县公安局多次进行协商沟通，并责令其限期编制水土保持方案及缴纳水土保持补偿费。但关岭自治公安局至项目建设完工后未履行相关义务。据此被告关岭县水务局履职符合《中华人民共和国水土保持法》《贵州省水土保持条例》等相关法律法规规定。根据中共关岭自治县委办公室、关岭自治县人民政府办公室关县办发[2019]44号通知及《关岭布依族苗族自治县水务局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第一款第十八项第4目“与县综合执法局的有关职责分工。建立综合行政执法机制，县水务局负责行业内的日常监管主体职责，将行政处罚、行政强制权交由综合行政执法局承担”的规定，被告关岭县水务局不具有对关岭自治公安局逾期编报水土保持方案及缴纳水土保持费用的行政强制和行政处罚权利。综上所述，被告关岭县水务局已经履行了相应的监督管理职责，并末怠于行使对关岭县看守所建设项目的水土保持方案及缴纳水土保持补偿费监督管理。被告关岭县水务局在法定举证期限内向本院提交并在庭审中出示以下证据：第一组:1.关岭县水务局统一社会信用代码证书；2.法定代表人身份证明书；3.法定代表人身份证，证明被告关岭县水务局主体信息情况。第二组:关岭县水务局编报水土保持方案通知书（关水保通[2018]12号），证明被告关岭县水务局已经履行了相应的监督管理职责的事实。第三组:中共关岭自治县委办公室、关岭自治县人民政府办公室关于印发《关岭布依族苗族自治县水务局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（关县办发[2019]44号）及其规定，证明被告关岭县水务局已经履行相应的监督管理职责。第四组:关岭县水务局责令限期编报水土保持方案通知单（关县水责字[2019]02号），证实被告已经履行职能职责的事实。公益诉讼起诉人关岭县检察院、被告关岭县水务局对对方在庭审中出示的证据，发表质证意见如下：被告关岭县水务局对公益诉讼起诉人关岭县检察院出示的第一、二、三、四、五、六、七组证据的真实性、合法性、关联性无异议；公益诉讼起诉人关岭县检察院对被告关岭县水务局出示的第一、二、三、四组证据的真实性、合法性、关联性无异议。经庭审质证，本院对公益诉讼起诉人关岭县检察院、被告关岭县水务局出示的上述证据认证如下：一、公益诉讼起诉人关岭县检察院出示的第一、二、三、四、五、六、七组证据，具有证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信，作为认定本案事实的依据；二、被告关岭县水务局出示的第一、二、三、四组证据，具有证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信，作为认定本案事实的依据。根据经审核认定的证据，本院确认以下事实:关岭县看守所建设项目位于关岭自治县马槽洞，项目总用地面积31438平方米，总建筑面积约9550平方米，其中行政综合楼3548平方米、监区3521.93平方米、武警营房1888平方米、综合食堂592.07平方米。该建设项目由关岭自治县公安局委托关岭自治县城市建设投资集团有限公司建设，于2016年10月开工建设，2018年6月建设完工。2018年11月9日，被告关岭县水务局向关岭自治县公安局下达编报水土保持方案通知书，要求该局于2018年11月30日前编制关岭县看守所建设项目水土保持方案报告书，并报其审批。后关岭县看守所建设项目建设单位未依法向被告关岭县水务局编报水土保持方案，未依法缴纳水土保持补偿费。公益诉讼起诉人关岭县检察院于2020年1月14日依法对被告关岭县水务局发出诉前检察建议，督促其依法对关岭县看守所建设项目履行水土保持工作的监管职责，及时责令编报水土保持方案并依法追缴水土保持补偿费。被告关岭县水务局于2020年4月2日回复，称其已于2018年11月9日向关岭自治县公安局下达编报水土保持方案通知书，期间多次联系该局催报水土保持方案，但至今未报送，由于方案未报送故无法征收水土保持补偿费。关岭县检察院于2020年8月12日提起公益诉讼后，被告关岭县水务局于2020年11月5日作出并向关岭县看守所建设项目建设单位关岭自治县公安局送达了责令限期编报水土保持通知，该建设项目建设单位至今仍未依法向被告关岭县水务局编报水土保持方案、未依法缴纳水土保持补偿费，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。本院认为:《中华人民共和国水土保持法》第五条第三款规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作。第二十五条第一款规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。第二十六条规定，依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准，生产建设项目不得开工建设。第三十二条第二款规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的客易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿、地貌植被于水土流失预防和治理，专项水土流失预防和治理由水行政主管部门负责组织实施。第五十三条第一项规定，违反本法规定，依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期补办手续；逾期不补办手续的，处五万元以上五十万元以下的罚款；对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第五十七条规定，违反本法规定，拒不缴纳水土保持补偿费的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金，可以处应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款。《贵州省水土保持条例》第四条第一款规定，县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内水土保持工作。第十七条第一款规定，在山区、丘陵区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批。第十八条第二款规定，水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设单位不得开展场地平整以及通水、通电、通路等施工准备工作。《贵州省水土保持补偿费征收管理办法》第四条第一款规定，县级以上人民政府水行政主管部门或者水土保持机构按照分级管理权限，负责水土保持补偿费的征收和管理工作。第十条规定，未编制水土保持方案的生产建设项目由有审批权的县级以上人民政府水行政主管部门或者水土保持机构责令限期编报，水土保持补偿费按照经依法审批的水土保持方案核定的金额一次性征收。第十七条规定，拒不缴纳或者拖延缴纳水土保持补偿费的，按照《中华人民共和国水土保持法》第五十七条的规定予以处罚。《水土保持补偿费征收使用管理办法》第九条规定，开办一般性生产建设项目的，缴纳义务人应当在项目开工前一次性缴纳水土保持补偿费。第十九条规定，水土保持补偿费专项用于水土流失预防和治理，主要用于被损坏水土保持设施和地貌植被恢复治理工程建设。第二十五条规定，缴纳义务人拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水土保持补偿费的，依照《中华人民共和国水土保持法》第五十七条规定进行处罚，缴纳义务人对处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第二条规定，凡从事有可能造成水土流失的开发建设单位和个人，必须在项目可行性研究阶段编报水土保持方案，并根据批准的水土保持方案进行前期勘测设计工作。中共关岭自治县委办公室、关岭自治县人民政府办公室关县办发[2019]44号通知及《关岭布依族苗族自治县水务局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第六项规定，县水务局负责防止水土流失，即:组织编制水土保持规划并监督实施，组织实施水土流失的预防监督、综合防治和执法管理工作，做好监测预报，审核权限范围内开发建设项目水土保持方案并监督实施。第三条第十八项规定，县水务局负责行业内的日常监管主体职责，将行政处罚、行政强制权交由县综合行政执法局承担。据此，被告关岭县水务局作为县级以上地方人民政府水行政主管部门，负有主管本行政区域内的水土保持工作和征收管理本行政区域内生产建设项目水土保持补偿费的法定职责。本案中，关岭县看守所建设项目应当在项目可行性研究阶段依法编制水土保持方案并报水行政主管部门审批，并按经批准的方案采取水土流失预防和治理措施，保护和改善生态环境。但关岭县看守所建设项目自2016年10月开工建设至2018年6月建设完工，未依法编报水土保持方案、未依法缴纳水土保持补偿费。被告关岭县水务局在履职中仅于2018年11月9日对关岭县看守所建设项目建设单位关岭自治县公安局下达编报水土保持方案通知书。公益诉讼起诉人关岭县检察院于2020年1月14日依法对被告关岭县水务局发出诉前检察建议，督促其依法对关岭县看守所建设项目履行水土保持工作的监管职责，及时责令编报水土保持方案并依法追缴水土保持补偿费。后被告关岭县水务局仍未履行相应职责，致关岭县检察院提起公益诉讼。本案在审理过程中，被告关岭县水务局于2020年11月5日作出并向关岭县看守所建设项目建设单位关岭自治县公安局下达了责令限期编报水土保持通知，但该建设项目建设单位仍未依法向被告关岭县水务局编报水土保持方案、未依法缴纳水土保持补偿费。显然，被告关岭县水务局仍未采取积极有效措施、全面依法履行法定职责，致国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条、第二十五条第三项之规定，判决如下:一、确认被告关岭布依族苗族自治县水务局对关岭布依族苗族自治县看守所建设项目未编报水土保持方案和缴纳水土保持补偿费怠于履行法定监管职责的行为违法。二、责令被告关岭布依族苗族自治县水务局依法对关岭布依族苗族自治县看守所建设项目未编报水土保持方案和缴纳水土保持补偿费的行为履行监管职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。审 判 长  吴林灿审 判 员  张俊军审 判 员  胡 腾人民陪审员  伍啟文人民陪审员  粟 芳人民陪审员  刘国宁人民陪审员  丁明芳二〇二〇年十一月二十日书 记 员  黄 璐