广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1167号 上诉人（一审被告）柳州市柳江区人民政府，住所地：柳州市柳江区拉堡镇马平路**。 法定代表人玉秋静，区长。 委托诉讼代理人莫家如，柳州市柳江区进德镇人民政府工作人员。 委托诉讼代理人杨志光，广西银正律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）阳秋菊，女，1965年10月18日出生，汉族，住柳州市柳**。 委托诉讼代理人韦学新，广西都乐律师事务所律师。 上诉人柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府）因被上诉人阳秋菊诉其府土地行政强制一案，不服柳州市中级人民法院（2018）桂02行初239号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭审理了本案。上诉人柳江区政府的委托诉讼代理人莫家如、杨志光，被上诉人阳秋菊的委托诉讼代理人韦学新，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：2014年1月，阳秋菊与柳州市原柳江县（现柳江区）进德镇四连村民委员会凤村村民小组（以下简称凤村小组）村民覃珍华、罗贤华、罗贤生、罗贤荣等人签订《土地租赁协议》，租用上述四人位于该村的土地用于综合种植。2016年11月24日，原柳江县征地拆迁办公室作出《拟征地公告》，载明拟对兴柳路三期道路工程项目沿线的土地的房屋进行征收征用。2016年12月7日，原柳江县人民政府（现柳江区政府）作出江政函〔2016〕246号《关于同意启动兴柳路三期道路工程项目征地前期工作的批复》，同意启动兴柳路三期道路工程项目征地前期工作。前述阳秋菊租用的土地位于该范围内，编号分别为853、854、855、856，总面积8.059亩。2017年6月25日，柳州市柳江区进德镇人民政府、凤村小组、柳州市柳江区征地拆迁办公室（以下简称柳江区征地办）三方签订《征收土地补偿安置协议书》，就前述项目征收土地的四至界线和补偿标准达成协议。2017年7月7日，柳江区征地办将前述补偿安置协议中约定的补偿安置金额人民币9970596.20元全额拨付到凤村小组集体帐户。另，柳江区征地办工作人员对涉案土地上的附着物及青苗进行清点，制作清点表载明涉案土地有胸径10-12厘米的柑桔树441棵，胸径13-15厘米的柑桔树445棵。此外，还有水井、PVC管、喷头、阀门、三通、直道及水池若干。2017年10月20日，柳州市柳江区进德镇人民政府出具《抢建水井情况说明》，称2017年3月进行土地测量时，涉案土地并无水井，但当年10月进行清点时，发现涉案土地上有9口水井，周围系新挖泥土，且其中无水，不能达到真正的水井所起的作用，明显为抢建。柳江区征地办根据清点结果和查明事实，确定涉案土地上附着物及青苗补偿金额为人民币287599元。阳秋菊于2018年1月26日提交《补偿异议书》，对相关补偿标准和罗汉松、水井等事宜提出异议。随后，柳江区征地办将上述款项留存在该办账户。2018年2月8日，涉案土地被强制清表。阳秋菊认为该行为系柳江区政府所为，向柳州市人民政府申请行政复议。柳州市人民政府于2018年6月12日作出柳政复字〔2018〕49号《行政复议决定书》，以阳秋菊未能提供证据证实柳江区政府作出其所称的行政行为并因此受到损害，该申请不符合行政复议受理条件为由，驳回了阳秋菊的复议申请。阳秋菊遂向法院提起行政诉讼，请求：确认柳江区政府强行铲除阳秋菊种植的涉案地块上果树的具体行政行为违法，并判决柳江区政府赔偿阳秋菊种植的柑桔果林损失人民币3543864.66元、罗汉松树苗损失人民币200000元、水井损失人民币50000元，并判决柳江区政府向阳秋菊支付安置补偿费人民币659610元。 另查明，2017年3月1日，柳江区政府作出江政发〔2017〕3号《关于印发〈柳州市柳江区被征收土地上青苗和附着物补偿暂行办法〉的通知》（以下简称3号通知），该通知对柳江区内被征收土地上青苗和附着物的补偿标准等事项进行了规定。 柳州市中级人民法院一审认为：一、关于柳江区政府是否是本案适格被告的问题。本案中，阳秋菊认为其种植在涉案土地中的作物被强制清表系柳江区政府所为，柳江区政府对此予以否认。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府公告并组织实施。因此，组织实施征地工作的责任主体应当是市、县人民政府。从本案现有证据及查明的事实来看，虽然柳江区政府并未提交已经依法批准的涉案工程项目征收土地方案，但该工程项目的征地前期工作系由柳江区政府批复，相关公告亦由柳江区政府下属柳江区征地办作出，而柳江区政府又不能有效证实涉案土地系由其他主体强制清表，因而依据前述规定，可推定该强制清表行为系由柳江区政府实施。因此，柳江区政府是本案的适格被告。 二、关于柳江区政府的强制清表行为是否违法的问题。本案中，在阳秋菊与柳江区政府未能就涉案土地上附着物的补偿问题达成一致的情况下，柳江区政府未按照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定履行责令交出土地及向人民法院申请强制执行等程序，而是自行组织对涉案土地实施了强制清表，超越了法定职权，该行政行为的违法性依法应予确认。 三、关于赔偿项目及金额如何确定的问题。从本案现有证据（即相关清点表、现场照片等）及查明的事实来看，涉案土地被强制清表前，确有阳秋菊所主张的柑桔果林、罗汉松树苗及水井存在。因柳江区政府超越职权且未遵守法定程序的强制清表行为，客观上导致了阳秋菊不能在合理的时间范围内有效移植或转移上述苗木等附着物，最终导致了该部分财产的损毁，形成损失，柳江区政府对此应予赔偿，赔偿标准不应低于征收补偿标准（即3号通知确定的补偿标准）。首先，对于柑桔果林的损失。对阳秋菊该部分损失酌定按照3号通知规定的果树类补偿标准（胸径10-12厘米，260元／株、胸径13-15厘米，320元／株）再结合清点结果予以确定，即该部分损失为：441株（胸径10-12厘米）×260元＋445株（胸径13-15厘米）×320元＝257060元。其次，对于水井的损失。对阳秋菊该部分损失酌定按照3号通知规定的水井补偿标准（深度超过4米的，4000元／眼）再结合清点结果予以确定，即该部分损失为：9口（均为4.3米深）×4000元=36000元。再次，对于罗汉松树苗的损失。对阳秋菊该部分损失酌定按照3号通知规定的园林苗木补偿标准（乔木类、胸径2厘米以下、8000元／亩）再结合实际种植的情况（因系套种，实际面积有所减少，酌定为5000元／亩）予以确定，即该部分损失为：8.059亩×5000元=40295元。另外，对于阳秋菊提出 的安置补助费主张问题。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，安置补助费的发放对象是被征地单位的农民。而阳秋菊并非本案被征收土地的农民集体经济组织（即凤村小组）成员。阳秋菊与凤村小组覃珍华等人签订的《土地租赁协议》，属于《中华人民共和国农村土地承包法》规定的土地承包经营权的流转，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，其仅可据此获得地上附着物及青苗补偿费。因此，阳秋菊提出的安置补助费主张，缺乏法律依据，不予支持。综上，柳江区政府超越职权对涉案土地实施的强制清表行为违法，并致阳秋菊的合法财产受损，依法应承担赔偿责任。在阳秋菊主张的范围内，柳江区政府本应赔偿阳秋菊经济损失共计人民币257060＋36000＋40295＝333355元，但事实上柳江区政府已按3号通知的补偿标准计算了涉案土地的附着物及青苗补偿费人民币287599元（含柑桔果林257060元与本案阳秋菊未主张的PVC管、喷头、阀门、三通、直道及水池等30539元）并留存在柳江区征地办账户，故本案对柑桔果林的金额不应重复计损，柳江区政府应赔偿阳秋菊经济损失人民币333355-257060＝76295元。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认柳江区政府2018年2月8日对阳秋菊8.059亩涉案土地作出的强制清表行为违法；二、柳江区政府于本判决生效之日起十五日内赔偿阳秋菊8.059亩涉案土地的地上附着物经济损失人民币76295元。三、驳回阳秋菊的其他赔偿诉讼请求。 上诉人柳江区政府上诉称：（一）一审判决推定柳江区政府实施了涉案强制清表行为，没有事实和法律依据。柳州市人民政府在受理阳秋菊复议申请后查明阳秋菊未能证明柳江区政府实施了涉案强制清表行为。阳秋菊在接受柳州市边并未施工。土地征收与清除地上附着物是两个不同的法律行为，并不必然由同一行为人实施，存在不同行为人实施的可能性。（二）一审判决柳江区政府赔偿阳秋菊抢建9口水井的损失36000元没有事实和法律依据。2016年11月24日，原柳江县征地拆迁办公室发布《拟征地公告》，明确抢建的建筑物、构筑物不予补偿。2017年2月28日及3月，征地工作组对涉案土地测量时，均未发现任何水井。2017年10月10日，才发现涉案9口水井，水井周围是新挖泥土，井内没有水，而且被征收土地只有8.059亩，建9口水井违反常理，远远超出生产需要，显然是为了多获取赔偿款违法抢建。（三）一审判决柳江区政府赔偿阳秋菊套种的罗汉松树苗损失40295元没有事实和法律依据。1.涉案的8.059亩土地上种植的柑橘果树886株，现阳秋菊主张其在涉案土地上套种53000株罗汉松树苗，不仅违反常理而且违反科学，目的无非是通过不正当手段获取高额征收补偿费用。2.根据柳江区政府作出的3号通知第五条规定，同一地块上间种或套种其他种类农作物的，其青苗补偿以主要种植农作物补偿为准，按实际混合种植面积给予补偿。现一审判决认定柳江区政府应同时按柑橘类和苗圃类给予阳秋菊补偿，这样既不符合柳江区补偿政策和标准，也损害了国家利益。3.附着物清点照片显示，果树之间的空地及耕作通道上未见任何罗汉松树苗，不存在套种面积达8.059亩的可能性。上诉人阳秋菊还租赁有其他土地，即使其种有罗汉松树苗也是种植在其他土地上。一审判决认定套种在8.059亩被征土地上并酌定按苗圃类标准补偿没有事实和法律依据。综上所述，一审判决认定事实错误，请求二审法院判决撤销一审判决第一、二项，驳回阳秋菊的诉讼请求。 被上诉人阳秋菊答辩称：（一）一审推定是柳江区政府实施了涉案强制清表行为，有事实和法律依据。原柳江县征地拆迁办公室是柳江区政府的职能部门，其向柳江区政府呈报了拟征地公告，涉案项目是柳江区政府批准启动的项目。柳江区政府也确认，走界放线、测量、清点等工作都是其征地工作组所为。而且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在的市、县人民政府组织实施”的规定，可以推定柳江区政府实施了涉案强制清表行为。（二）一审判决柳江区政府赔偿阳秋菊9口水井损失，有事实根据。9口水井自2016年10月起就存在，2017年7月25日柳江区政府工作人员就到过现场清点，清点照片可看到水井存在。 而且9口水井不只用于被征收的8.059亩土地，而是用于27.82亩土地。（三）一审判决认定柳江区政府赔偿阳秋菊套种的罗汉松树苗损失，与事实相符。罗汉松树苗在征地公告发布之前就已经种植，并非抢种。从清表照片、上诉人清表现场照片看，均见有罗汉松树苗的存在。阳秋菊所租赁的土地为27.82亩。阳秋菊在一审时只提交5份土地租赁协议是因为只有这5份协议和征地相关。阳秋菊套种的罗汉松树苗不仅是种在被征收的8.059亩土地上。柳江区政府没有和阳秋菊达成协议就违法强制清表，造成了罗汉松树苗的损失，应当给予赔偿。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决对证据的认证意见，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：关于上诉人柳江区政府是否是本案适格被告的问题。涉案被清表的土地在征地范围内，柳江区政府批复同意启动涉案项目征地前期工作，前期走界放线、测量清点等工作均是由柳江区政府的有关部门进行，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条中“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，本案组织实施征地工作的责任主体是柳江区政府。虽然柳江区政府否认实施了清表行为，但柳州市公安局进德派出所的《询问笔录》反映阳秋菊在清表当天因涉嫌扰乱秩序，妨碍施工被派出所工作人员带 走，涉案土地最终被清表也建成了道路，实现了征地目的，柳江区政府作为组织实施征地工作的责任主体，具有土地清表的明确目的，故其应对该清表行为承担责任。一审判决认定柳江区政府是适格被告，并无不当。 关于涉案清表行为是否违法的问题。一审判决认定该行为违法，本院予以确认，在此毋庸赘述。 关于赔偿的问题。上诉人柳江区政府认为被上诉人阳秋菊的9口水井为抢建，但在案证据不足以证明水井为抢建。上诉人柳江区政府还认为涉案8.059亩土地不可能大量套种罗汉松树苗，经本院核实，上诉人柳江区政府二审庭审时认可清点地上附着物时现场有两三行少量罗汉松树苗，阳秋菊要求登记数量但政府工作人员未作登记，直至2018年2月8日对土地实施清表以前，柳江区政府还是未对地上附着物进行证据保全的工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，清点当天的照片及清表视频可证明涉案土地上套种有罗汉松苗，但数量不详，被上诉人阳秋菊已经尽到初步举证责任，而柳江区政府因未对罗汉松树苗清点登记，应承担举证不能的后果。一审阳秋菊主张200000元罗汉松树苗损失，一审法院根据套种罗汉松树苗的可能性及3号通知中确定的园林苗木迁移补偿标准，酌情判决柳江区政府赔偿40295元，无明显不当。虽然3号通知规定了“同一地块上间种或套种其他种类农作物的，其青苗补偿以主要种植农作物补偿为准，按实际混合种植面积给予补偿。”但本案是行政赔偿案件，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。上诉人柳江区政府主张不应赔偿罗汉松树苗的损失，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确。上诉人柳江区政府的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柳州市柳江区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年十一月十日 法官助理 陆雨清 书 记 员 贾茜茜