广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2495号上诉人（原审原告）：广东谷田精密科技有限公司（原广州谷田精密机械有限公司）。住所地：广州市黄埔区永和经济区*********。法定代表人:陈向荣，总经理。委托代理人:陈汝燕，该公司工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市生态环境局。住所地：广州市越秀区********。法定代表人：杨柳，局长。委托代理人：钟智彬，市生态环境局黄埔区分局工作人员。委托代理人：朱雁，广东正平天成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：沈文博，广州市司法局工作人员。上诉人广东谷田精密科技有限公司（原广州谷田精密机械有限公司）（以下简称谷田公司）因诉广州市生态环境局（以下简称市生态环境局）、广州市人民政府（以下简称市政府）行政处罚及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初550号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：谷田公司是经工商行政管理部门核准登记成立的有限责任公司（自然人投资或控股），注册资本三百万元，经营范围为通用设备制造业。2018年12月1日，原广州市黄埔区环境保护局执法人员对谷田公司经营的位于广州市萝岗区永和经济区*********进行检查，发现谷田公司在上述地址从事铜材料加工、五金加工和装配，主要工艺流程为：原材料-机加工-装配。主要设备有加工中心1台、数控车床4台、普通车床2台、铣床4台、钻床1台、线切割机1台，上述设备均于2012年6投产使用，在生产过程中没有生产性废水和废气产生，主要有噪声和固废产生，噪声已作降噪处理，固废进行综合利用。谷田公司的行政主管陈汝燕同时确认谷田公司的总投资额为100万元，2012年6月申领工商营业执照，未办理环保审批。2019年3月20日，广州市生态环境局黄埔区分局（即广州市黄埔区环境保护局，以下简称市生态环境局黄埔分局）向谷田公司作出穗埔环罚告字〔2019〕095号《行政处罚听证告知书》，告知谷田公司上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》（1998年版）第二十三条的规定，拟作出责令停止通用设备制造项目的生产或使用，并罚款100000元的行政处罚及享有的权利义务。谷田公司收到上述《行政处罚听证告知书》后向市生态环境局黄埔分局提交了《行政处罚申辩书》。2019年5月7日，市生态环境局黄埔分局向谷田公司作出穗埔环听通字〔2019〕027号《行政处罚听证通知书》。2019年5月17日，市生态环境局黄埔分局举行听证会。谷田公司在听证会上称，谷田公司经营期间未有任何部门通知其申请和办理环评等相关文件，2017年、2018年开发区安监局到谷田公司处进行安全检查时，指出该公司是没有产生污染的企业，不需要补办环境影响评价报告。谷田公司后根据安监局要求，做了职业卫生评估报告、安全应急预案备案等手续。按照《建设项目环境保护管理条例》（1998）第七条第三款的规定，谷田公司只需填报环境影响登记表，不需要做环境影响评价。2019年6月28日，市生态环境局黄埔分局作出穗埔环罚字〔2019〕071号《行政处罚决定书》，认定谷田公司自2012年6月在广州市萝岗区永和经济区*********建设通用设备制造项目并投入生产，现经营状况正常。上述项目主要工艺流程为金属材料-机加工-装配，项目配有加工中心1台、数控机床4台、普通车床2台、铣床4台、钻床1台、线切割机1台。该项目需配套环保设施未建成、未经验收，擅自投入生产使用，违法行为处于继续状态延续至今。认定谷田公司的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》（1998年版）第二十三条的规定，依据该条例第二十八条的规定，责令谷田公司停止通用设备制造项目的生产或使用，并决定对谷田公司处100000元罚款的行政处罚。谷田公司对上述行政处罚决定不服，于2019年7月15日向市政府申请行政复议。2019年7月17日，市政府向市生态环境局送达《提出行政复议答复通知书》。2019年7月26日，市生态环境局向市政府提交《行政复议答复书》及作出该具体行政行为的证据等材料。2019年9月11日，市政府决定审查期限延长30日。2019年10月10日，市政府因案情复杂，需进一步调查案件情况，决定中止行政复议审查。2019年11月6日，市政府恢复审查。2019年11月7日，市政府作出穗府行复〔2019〕1302号《行政复议决定书》，维持穗埔环罚字〔2019〕071号《行政处罚决定书》。谷田公司仍不服，诉至原审法院。原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《环境行政处罚办法》第十四条第一款的规定，市生态环境局作为辖区内环境保护部门，对环境污染防治负有监督管理及处罚权。国家对建设项目的环境保护实行分类管理，《建设项目环境保护管理条例》（1998修订）第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”根据上述规定，配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用;建设项目需要配套建设的环境保护设施验收合格后，建设项目方可投入生产或使用。本案中，谷田公司于2012年6月开始投产，市生态环境局于2018年12月对谷田公司检查时，发现谷田公司所申领的营业执照登记的经营范围为通用设备制造业，从事的是铜材料机加工，在经营场所现场设有的主要工艺流程为金属材料-机加工-装配，生产工序包括了使用车床、铣床、钻床等设备进行的机加工，生产过程中有噪声及固废产生。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008修订）“K机械、电子”类第1项“通用、专用设备制造”中有“有电镀、喷漆工艺的”的，建设单位应当编制建设项目环境影响报告书；“其他”应编制建设项目环境影响报告表。《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018修订）第二十三类“通用设备制造业”第69项“通用设备制造及维修”中规定“有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨及以上的”，建设单位应当编制建设项目环境影响报告书；“其他（仅组装的除外）”应编制建设项目环境影响报告表;“仅组装的”应编制建设项目环境影响登记表。按照上述规定，谷田公司的上述生产项目应按照国家关于建设项目环境影响评价分类管理的要求，办理环境影响评价手续（编制建设项目环境影响报告表），且在项目需配套建设的环境保护设施经环境保护主管部门验收合格后，项目主体工程方可投入使用。但是，谷田公司在项目需配套的环保设施未建成、未验收的情况下，擅自投入生产使用，违反了上述规定，市生态环境局认定谷田公司违法事实清楚、证据充分。至于谷田公司认为其生产项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中的第67类金属制品加工制造当中的仅切割组装，建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的主张，与上述规定不符，故不予采纳。《建设项目环境保护管理条例》（1998修订）第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”市生态环境局综合考虑谷田公司的生产规模、违法程度，告知了谷田公司拟作出处罚的事实、理由、依据及享有的权利后，按照上述规定的处罚幅度对谷田公司作出处罚并无不当。谷田公司抗辩称对其处罚10万元过重的主张没有事实和法律依据，故不予采纳。市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项及第三十一条的规定，依法受理并作出复议决定合法。谷田公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回广东谷田精密科技有限公司（原广州谷田精密机械有限公司）的诉讼请求。上诉人谷田公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案建设项目没有对环境造成污染，不需要进行环境影响评价。该公司产品的主要生产工艺是利用金属加工设备对金属进行机械切割（削）加工、组装，没有电镀、焊接、铸造、表面处理等工序，没有废水、污水、废气、有毒气体的产生和排放，更没有辐射，机械噪声也没有超标。上诉人生产车间在做《职业病危害控制效果评价报告》时检测噪音均在85分贝以下，均未超出职业接触限值，更不可能透过墙体门窗远距离传到厂房以外对周边环境造成影响。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第67项“金属制品加工制造”中“仅切割组装的”，涉案建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表，涉案建设项目不需要进行环境影响评价。二、被上诉人市生态环境局处罚所援引的《广州市环境保护局关于印发规范行政处罚自由裁量权规定的通知》（穗环〔2014〕53号）已于2018年12月26日起失效，不适用本案情形。二审请求撤销原审判决。被上诉人市生态环境局二审答辩称：一、上诉人主张“涉案建设项目没有对环境造成污染，不需要环评”的主张没有事实和法律依据。涉案建设项目的生产工艺含机械切割（削）加工，生产设备有车床、铣床、锯床和线切割机，显然不属于“仅切割组装”类别，而应归类于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“69通用设备制造及维修”的“其他”类别，根据该目录规定，属于“其他”类别的应当编制环境影响报告表，《听证笔录》内容也证明，调查人员提出涉案建设项目为通用设备制造项目的调查意见时，上诉人并无异议，其主张属于“仅切割组装”类别也与其实际的生产工艺不符。二、对于上诉人跨越新旧条例实施界限的连续违法行为，该局按照“从旧兼从轻”原则，适用1998年版《建设项目环境保护管理条例》的规定对上诉人进行处罚，当时与之对应的自由裁量权的规定正是《广州市环境保护局关于印发规范行政处罚自由裁量权规定的通知》，对上诉人处以10万元的罚款符合法律法规规定。请求二审维持原审判决，驳回上诉人的上诉。被上诉人市政府二审坚持原审答辩意见，认为其作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求驳回上诉人的诉讼请求。经二审审查，原审判决查明的事实均有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：原审判决对于被上诉人市生态环境局作出被诉行政处罚决定、市政府作出被诉行政复议决定的职权依据、事实认定处理的依据及作出程序的合法性均已援引法律条文进行了审查、论述，本院经审查均予认可。就上诉人所提第一点上诉理由，经查，根据上诉人的营业执照、网站介绍及其在调查、听证程序中的陈述，被上诉人市生态环境局通过调查谷田公司的经营范围、现场勘查其生产工艺后，将涉案建设项目的环评类别认定为《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年修订）中的“K机械、电子”类第1项“通用、专用设备制造”，该认定及归类具有事实根据与证据支持，并无不当。上诉人谷田公司二审主张涉案建设项目的环评类别应认定为《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017年修订）第67“金属制品加工制造”中“仅切割组装的”，该主张除谷田公司陈述外并无证据支持，本院不予采纳。因此，上诉人以此为基础提出的涉案建设项目仅需填报环境影响登记表而无须提交环境影响报告表、不需要进行环境影响评价等主张，均不能成立。无论是依据2008年版本还是2017年版本的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，对归类于“通用、专用设备制造”且“不含电镀、喷漆工艺”、非“仅切割组装”的建设项目，项目建设单位均应当编制建设项目环境影响报告表并向环保主管部门申报、申请验收后方可正式投入生产。据此，被上诉人市生态环境局认定谷田公司存在“未验先投”的违法行为，具有事实根据与法律法规依据。就上诉人所提第二点上诉理由，经查，对于“未验先投”违法行为的处罚，《建设项目环境保护管理条例》（1998年修订）规定的处罚是“责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”；《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）规定的处罚是“由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”。两相比较新法明显处理更重。因此，被上诉人市生态环境局根据“从旧兼从轻”的原则对上诉人作出对其更为有利的被诉处罚决定，该处理正确，不存在处罚过重。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律及处理正确，本院予以维持。上诉人所提上诉主张均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广东谷田精密科技有限公司（原广州谷田精密机械有限公司）负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十一月二十日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴