青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行初38号原告湟源宏源仔猪繁育专业合作社，住所地湟源县城关镇。统一社会信用代码：XXX。法定代表人丁原安，该公司理事长。委托诉讼代理人杜矛、俞卫平，青海青唐律师事务所律师。被告湟源县人民政府，住所地湟源县城关镇。统一社会信用代码：XXX。法定代表人史超，县长。委托诉讼代理人蒲富华，青海竞帆律师事务所律师。原告湟源宏源仔猪繁育专业合作社（以下简称宏源合作社）因请求被告湟源县人民政府（以下简称湟源县政府）履行行政补偿法定职责，于2020年7月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月14日立案后，于2020年7月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案。原告宏源合作社的法定代表人丁原安及其委托诉讼代理人杜矛、俞卫平，被告湟源县政府的副县长宋建及委托诉讼代理人蒲富华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宏源合作社诉称，原告系2008年7月经工商登记注册成立的农民专业合作经济组织。原告租用了湟源县城关镇光华村部分土地，在取得被告相关职能部门立项及修建生猪育肥、母猪繁育基地用地备案批复、建设项目环境影响评价报告及动物防疫条件合格证等行政许可后从事繁育猪仔、育肥肉猪等业务。被告2016年12月将原告养殖场所在区域划入畜禽养殖禁养区，2017年6月通知原告于2017年6月30日前清理出栏养殖畜禽。湟源县农牧和扶贫开发局、湟源县环境保护局于2017年6月20日向原告送达《限期关停通知书》。在没有依法行政补偿情况下，被告于2017年7月25日将原告养殖场强制清理并关停，造成原告损失投资固定资金450万元、养殖收益等其他经济损失80万元（合计530万元），扣除贱卖畜禽回收15.8万元，原告实际经济损失达514.2万元。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，原告应获得相应补偿，但被告一直未履行补偿职责。请求：1.判令被告湟源县政府依法履行行政补偿职责，补偿原告因强制关停行为造成的经济损失共计514.2万元；2.由被告承担本案诉讼费用。原告宏源合作社向本院提交以下证据材料：第一组证据：营业执照。证明：原告系2008件7月25日成立并经湟源县市场监督管理局核准登记的农民专业合作经济组织。第二组证据：《土地租用合同书》。证明：原告负责人丁原安与湟源县城关镇光华村部分村民签订土地租用合同，用于原告养殖场建设项目。第三组证据：1.《建设项目选址意见书》；2.《青海省湟源县基本建设项目备案表》；3.湟源县畜牧局《关于同意湟源县日月山农牧科技生猪养殖场等22个养殖基地建设项目立项的通知》（源牧〔2009〕第82号）；4.湟源县国土资源局《关于城关镇光华村村民丁原安生猪育肥、母猪繁育基地用地的备案批复》（源国土〔2010〕03号）；5.湟源县城乡建设和环境保护局《关于湟源宏源无公害仔猪繁育建设项目环境影响评价报告表批复》（源建环〔2010〕03号）；6.《动物防疫条件合格证》。证明：原告从事繁育猪仔、育肥肉猪等项目获得了相关行政许可。第四组证据：湟源县政府办公室《关于印发〈湟源县畜禽养殖禁养区、限养区、养殖区划分方案〉的通知》（源政办〔2016〕163号）。证明：被告于2016年12月31日将原告养殖场所在地区划入畜禽养殖禁养区。第五组证据：《限期关停通知书》。证明：湟源县农牧和扶贫开发局、湟源县环境保护局于2017年6月20日向原告送达《限期关停通知书》。第六组证据：照片。证明：在没有依法行政补偿情况下，被告于2017年7月25日将原告养殖场强制清理并关停。第七组证据：1.青海华翼会计师事务所有限公司《关于宏源合作社2011年4月至2012年8月湟源县10000头仔猪繁育扩建项目资金收支情况的审计报告》（青华翼审字〔2012〕第170号）；2.西宁市财政局《关于下达西宁市2010年生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目中央预算内基本建设支撑预算的通知》（宁财建字〔2010〕1341号）；3.湟源县发展和改革局《关于下达湟源县青海三江一力农业有限公司扩建等建设项目投资计划的通知》（源发改〔2011〕222号）；4.西宁市发展和改革委员会《关于下达西宁市2011年国家、地方政府投资建设项目调整计划的通知》（宁发改投资〔2011〕**）、湟源县财政局《关于下达“市级预算内投资”调整计划资金预算指标的通知》（源财〔2012〕86号）；5.湟源县发展和改革局《关于转发〈西宁市发展和改革委员会关于湟源县2012年规模养殖基地建设项目实施方案的批复〉的通知》（源发改〔2013〕58号）；6.《建设工程施工合同》。证明：原告2011年4月至2012年实施的10000头仔猪繁育扩建项目投资270万元；第八组证据：1.《经济补偿申请》；2.湟源县农业农村局《关于丁原安信访事项的答复意见书》（源农〔2020〕20号）；3.湟源县信访局《湟源县信访事项复查复核委员会关于宏源合作社申请补偿的复查申请的答复函》；4.西宁市信访事项复查复核委员《关于对信访人丁原安信访事项的复核意见书》。证明：原告依法向被告申请行政补偿，被告一直未予履行补偿职责，相关部门也未解决补偿问题。被告湟源县政府辩称，1.被告是按照西宁市人民政府的搬迁方案要求原告搬迁，搬迁行为系为贯彻落实国家政策，属于合法行为。2.搬迁行为并非被告故意所为，被告将积极争取相应政策给予原告最大的帮助和支持。3.因无可参考的补偿方案及资金支持，被告难以满足原告提出的补偿请求。被告湟源县政府向本院提交了以下证据材料：1.西宁市人民政府办公厅《关于印发的通知》（宁政办〔2016〕107号）；2.西宁市人民政府办公厅《关于印发西宁市畜禽养殖禁养区限养区划定方案（试行）的通知》（宁政〔2017〕143号）；3.湟源县政府办公室《关于印发〈湟源县畜禽养殖禁养区、限养区、养殖区划分方案〉》的通知》（源政办〔2016〕163号）。证明：被告关停原告的养殖场依据的是市、县政府的搬迁方案，搬迁后的补偿安置没有相应政策及补偿方案。经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见：第一、二组证据的真实性、合法性没有异议。第三组证据的真实性、合法性没有异议，但是搬迁行为是因生态保护相应标准进行调整后作出。第四组证据的真实性、合法性无异议。第五组证据的真实性无异议，是按照西宁市人民政府的搬迁方案作出并向原告送达。第六组证据显示对原告养殖场是关停而非强制拆除。第七组证据的真实性无异议，证明目的有异议。第八组证据中的证据1没有收到，证据2-4无异议。原告对被告提交的证据的质证意见：证据1的真实性、关联性无异议，证明方向有异议；对于证据2、3的三性均没有异议。本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一、三、四组及被告提交证据的真实性、关联性予以确认；对原告提交的第二、五、六组证据、第七组证据中的1、2、4-6及第八组证据1的关联性予以确认。经审理查明，原告宏源合作社系2008年7月经注册登记成立的农民专业合作经济组织。2008年4月24日，湟源县城关镇人民政府对湟源宏源无公害仔猪繁育建设项目予以备案。2009年4月5日，原告法定代表人丁原安与光华村村民签订《土地租赁合同》。2009年8月24日，湟源县畜牧县同意宏源生猪养殖场等22个养殖基地建设项目立项。2010年1月11日，湟源县国土资源局批复同意丁原安在光华村修建生猪育肥、母猪繁育基地。2010年1月13日，湟源县城乡建设和环境保护局同意湟源宏源无公害仔猪繁育建设项目按照环境影响评价报告表所列内容进行项目建设。2012年6月原告获得湟源县农牧和扶贫开发局核发的动物防疫条件合格证。2016年12月，湟源县政府办公室作出源政办〔2016〕163号《关于印发〈湟源县畜禽养殖禁养区、限养区、养殖区划分方案〉》的通知》，将原告养殖区所在地划为禁养区。2017年6月20日湟源县农牧和扶贫开发局、湟源县环境保护局作出并向原告送达《限期关停通知书》，要求原告在2017年6月30日前清理出栏畜禽，完成关停工作。2017年7月25日原告养殖场被关停。原告向被告申请经济损失补偿，被告未予答复。另查明，原告委托青海华翼会计师事务所有限公司对其2011年4月至2012年8月投资实施的湟源县10000头仔猪繁育扩建项目资金收支情况进行了审计。青海华翼会计师事务所有限公司于2012年8月27日出具青华翼审字〔2012〕第170号《关于湟源宏源仔猪繁育专业合作社2011年4月至2012年8月湟源县10000头仔猪繁育扩建项目资金情况审计报告》，载明宏源合作社扩建项目建设资金收支情况。本院认为，行政补偿，即行政损失补偿，是指行政主体在管理国家和社会公共事务过程中的合法行政行为，使本不应该承担法律责任的公民、法人或其他组织的合法权益遭受到特别损失，国家基于当事人事前或者事后的协商一致，以公平合理为原则，根据法律、法规、规章及政策的规定，从经济上、生活上或者工作上等诸多方面对其所受损失予以相应的补偿。本案中被告强制关停原告养殖场是为了贯彻落实西宁市人民政府办公厅《关于印发的通知》《关于印发西宁市畜禽养殖禁养区限养区划定方案（试行）的通知》及湟源县政府办公室《关于印发〈湟源县畜禽养殖禁养区、限养区、养殖区划分方案〉的通知》，是合法的行政行为，但被告的行为使原告的合法权益遭受了一定的损失，应当予以相应补偿。同时《畜禽规模养殖污染防治条例》第二条规定：“本条例适用于畜禽养殖场、养殖小区的养殖污染防治。畜禽养殖场、养殖小区的规模标准根据畜牧业发展状况和畜禽养殖污染防治要求确定......”第二十五条也规定：“因畜牧业发展规划......确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”根据以上规定，被告对于行政区域内符合规模标准的畜禽养殖场所，因划定禁止养殖区域确需关闭或者搬迁而遭受经济损失的，有依法予以补偿的法定职责。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”的规定，通常情况下，公民、法人或者其他组织要求行政机关予以补偿，前提应当是行政机关为了公共利益的需要，依法变更或者撤回已经生效的行政许可。本案中，原告经过行政机关许可进行合法生产经营，因原告养殖场所在地被规划调整为禁养区，被告及其职能部门强制关停原告养殖场的行为客观上造成原告继续繁育仔猪、育肥肉猪这一经营自主行为被迫中止，导致原告已经获得的育仔猪、育肥肉猪这一行政许可被实际撤回，原告有权获得行政补偿。国务院办公厅《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条亦有规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”本案中，虽然原告养殖场被划入禁养区范围需搬迁或关停，但原告基于对政府的信赖和客观经营利益投资建设养殖场，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。原告因被告强制关停行为，对原告的正常营业及后续的发展造成了一定的损失，被告应当在实际损失范围内确定补偿数额。故对被告关于没有补偿政策及方案无法补偿的答辩意见不予采纳。当事人虽可以请求人民法院判决行政机关予以赔偿或者补偿，但提起请求金钱补偿的一般给付之诉，必须是请求金额或者补偿标准已获明确，如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而应与行政机关先行协商解决。作出这种要求，系基于行政首次判断权原则，即对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。在行政机关没有就补偿问题作出决定的情况下，不宜由法院运用司法权判定补偿一事。综上，因原告提出的行政补偿请求尚需被告进行调查、裁量，以确定补偿范围、标准和数额，故被告应当对原告关闭搬迁补偿申请作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、责令被告湟源县人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告湟源宏源仔猪繁育专业合作社的经济补偿申请作出处理。二、驳回原告湟源宏源仔猪繁育专业合作社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告湟源县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 丁笑曦人民陪审员 陈 祎人民陪审员 王秀芬二〇二〇年十一月二十三日书记员 马 媛附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。