山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁17行终362号 上诉人（原审原告）张体新，男，1965年5月18日出生，汉族，居民，住巨野县。 上诉人（原审被告）巨野县公安局，住所地巨野县文昌路与麒麟大道交叉路口。 法定代表人庞少杰，局长。 委托代理人郝文静，女，1977年7月12日出生，汉族，住巨野县。 委托代理人张红娟，女，1976年9月20日出生，汉族，住巨野县。 上诉人张体新因与上诉人巨野县公安局行政处罚及赔偿一案，不服山东省郓城县人民法院（2020）鲁1725行初207号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年7月30日，原告张体新乘坐火车至北京，7月31日至北京火车站出站口时，被巨野县处理信访事项的工作人员接回。2017年7月31日21时34分，被告巨野县公安局进行受案登记。2017年8月1日对原告张体新作出行政处罚告知笔录，张体新拒绝签字，同日，被告巨野县公安局作出巨公（北）行罚决字（2017）11368号行政处罚决定书，以2017年6月份，张体新在已签订房屋合同的情况下，因拆迁房补偿回迁的问题和拆迁房的问题擅自到国家信访局、国家住建部、国家土地资源部多次非法上访，扰乱单位秩序的违法行为成立，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定给予张体新行政拘留十日的行政处罚，执行期限自2017年8月1日至2017年8月11日，并于8月1日送至巨野县拘留所执行拘留。张体新不服该决定，于2017年8月16日向巨野县人民政府法制办邮寄复议申请，并于2017年9月12日向菏泽市中级人民法院提起诉讼，要求判令巨野县人民政府不依法履行行政复议职责的行为违法，判令其立即履行复议职责，并判令依法撤销巨野县公安局巨公(北)行罚决字（2017）11368号行政处罚决定，赔偿其经济损失和精神损失。因该案不符合一案一诉的原则，中院裁定驳回起诉。张体新不服提起上诉，山东省高级人民法院于2018年11月6日作出（2018）鲁行终1072号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定，同时指出，鉴于张体新已选择通过行政复议程序解决治安处罚争议，可在本案终审后继续申请行政机关及时履行职责，也可就复议机关逾期不作复议决定事项向人民法院重新提起符合法律规定的诉讼，因诉讼耽误的期间不计算在起诉期限内。张体新于2019年1月22日向菏泽市中级人民法院提起行政诉讼，以其收到高院裁定书后，向巨野县人民政府要求继续履行职责，巨野县人民政府在法定期限内对其提出的复议申请未作出复议决定的行为违法，要求确认巨野县人民政府拒不履行作出复议决定的职责违法。并于同日以复议机关不作为，起诉原行政行为，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销巨野县公安局巨公(北)行罚决字（2017）11368号行政处罚决定书，并给予赔偿。原审法院认为该案的审理需以中院审理巨野县政府不作为一案的审理结果为依据，决定中止审理。菏泽市中级人民法院于2019年6月27日作出（2019）鲁17行初112号行政判决书，认为张体新在（2018）鲁行终1072号案件终审后，未向巨野县人民政府提交复议申请，而是提起诉讼，巨野县人民政府无法向原告作出复议决定。判决驳回原告诉讼请求。原审法院于2019年7月3日恢复审理，查明山东省高级人民法院（2018）鲁行终1072号行政裁定已向原告交代了其主张权利的途径，即继续申请行政复议，菏泽市中级人民法院（2019）鲁17行初112号行政判决认定原告未申请复议，原审法院于2019年9月2日作出（2019）鲁1725行初9号行政裁定书，以原告在未提交复议申请，复议机关受理、作出决定前，就直接依据复议机关在法定期限内未作出复议决定起诉原行政行为，不予支持，驳回原告起诉。原告不服上诉于菏泽市中级人民法院，菏泽市中级人民法院以山东省高级人民法院（2019）鲁行终1621号行政判决确认复议机关不履行行政复议职责违法，菏泽市中级人民法院（2019）鲁17行初112号行政判决书已被撤销，指令对被诉治安行政处罚决定合法性进行实体审理。 原审法院认为，案件的争议焦点一是被告巨野县公安局是否有管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”，张体新的户口所在地、现居住地及信访事项涉及地均在巨野县，巨野县公安局有对其作出行政处罚的管辖权，且张体新已经被带回居住地，对其调查、取证、处理，由巨野县公安局进行管辖更为适宜。张体新称需有北京公安机关移交手续，没有相关的法律依据，其提出巨野县公安局不具有管辖权的主张，不予支持。本案的争议焦点二是被告巨野县公安局作出行政处罚认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。原审法院2019年1月22日受理该案后，依法向巨野县公安局邮寄送达了应诉手续，收件人处填写办公室，通过查询邮政特快专递详情单，2019年1月25日巨野县公安局传达室签收应诉手续。巨野县公安局自签收之日起没有在十五日内向本院提交作出行政行为的证据，原审法院工作人员2019年3月1日与被告工作人员联系询问相关情况，被告声称传达室未将应诉手续送达法制科，于3月2日向本院提交答辩状及相应证据。答辩状中落款时间为2019年2月1日。原告对此认为被告巨野公安局辩称的2019年3月1日才知悉该诉讼的理由不成立，没有在法定期限内提供作出行政处罚的证据和所依据应视为没有证据，应予撤销。原告异议成立，被告提出的理由牵强。即使被告确因传达室工作人员失误未能收到应诉手续，2019年3月2日提交证据视为在法定期限内提交了证据，亦不能证明张体新的上访行为扰乱单位秩序不能正常进行且达到情节严重的情形。《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”，第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出……”，第四十七条规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项规定“有下列情形之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”。被告巨野县公安局以张体新违反《信访条例》十六条、十八条之规定，按照《信访条例》第四十七条规定的构成违反治安管理行为的，给予治安管理处罚，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项规定中的扰乱单位秩序给予张体新行政拘留十日，但被告巨野县公安局提交的张广涛、田中领、曹欣、孙常海的询问笔录只能证明2017年6月份张体新多次至北京国家信访局信访接待司排队登记上访，在张体新登记完上访事项后，巨野县相关工作人员将其劝返巨野；2017年7月31日，巨野县驻京维稳工作人员得知张体新又至北京上访后，在北京火车站将刚下火车的张体新接至巨野。提交的巨野县信访局统计报表可以证明张体新20**年6月14日、19日到国家信访局来访接待司（接待三处）上访，2017年6月20日、21日、23日到住房和城建设部上访的事实。提交的上述证据仅能证明张体新存在多次越级上访的事实，但无法证明张体新存在纠缠有关国家机关工作人员、打、砸物品、毁坏文件材料等暴力扰乱单位正常秩序的行为，亦无证据证明张体新存在起哄、闹事、辱骂、封闭单位出入通道等非暴力扰乱单位秩序的行为。涉案行政处罚决定书中认定的违法事实为“张体新20**年6月多次非法上访、2017年7月30日非法上访”，提交巨野县信访局出具的张体新于2013年1月27日、2013年2月3日两次在北京中南海非法上访，被执勤民警带到府佑街派出所后送到马家楼接济服务中心的证明与涉案被诉行政处罚无关。综上，巨野县公安局以张体新多次越级上访，扰乱单位秩序且情节较重予以处罚的事实不清、证据不足，但该行政处罚已执行完毕，不具有可撤销的内容，应确认违法。本案的争议焦点三是原告张体新的行政赔偿请求应否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第(一)项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的”，被告巨野县公安局以扰乱单位秩序情节严重对张体新处以行政拘留的证据不足，侵犯了张体新的人身自由，应予赔偿。被告提交的抓获证明显示张体新于2017年7月31日被移交至巨野县公安局北城派出所，行政拘留执行期限自2017年8月1日起至2017年8月11日止，张体新实际被限制人身自由12日。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十三条的规定：“侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按国家上年度职工日平均工资计算”，中华人民共和国最高人民法院于2020年5月18日下发通知，公布自2010年5月18日起作出的国家赔偿决定涉及侵犯公民人身自由权的赔偿标准为每日346.75元。张体新的限制人身自由赔偿金数额,即12天×346.75元/天=4161元。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉。赔礼道歉；造成严重后果的。应当支付相应的精神损害抚慰金”，张体新被限制人身自由12天，对其身心造成了一定的伤害，被告应支付张体新精神损害抚慰金1000元。张体新诉请的赔偿15000元，未提交其他应当赔偿事项的证据，对超出的部分不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项、第九条、第三十三条、第三十五条之规定，判决：一、确认被告巨野县公安局2017年8月1日作出巨公(北)行罚决字（2017）11368号行政处罚决定违法；二、被告巨野县公安局向原告张体新支付被侵犯人身自由权的赔偿金为4161元；三、被告巨野县公安局向原告张体新支付精神损害抚慰金1000元；四、被告巨野县公安局以适当方式向原告张体新赔礼道歉；五、驳回原告张体新的其他诉讼请求。 上诉人张体新向本院上诉称，原审法院对主要问题认定事实适用法律正确，判决公正，但有部分次要问题的认定存在偏差和错误。事实和理由：1、一审判决认定事实有部分错误。上诉人在京行为是受法律和北京警方保护的合法行为，是采取合法信访方式向最高权力机关反映情况，寻求解决之道。被上诉人在京行为是法律禁止和受到北京警方警告的违法行为。2、案涉违法处罚存在捏造事实伪造证据，诬告陷害打击报复行为，涉嫌刑事犯罪。3、一审法院判决以适当方式向上诉人赔礼道歉显失公正，且上诉人要求全部诉讼费用由被上诉人承担，是指上诉人三年来一系列诉讼所有的成本和误工费用，并非单一的50元诉讼费。据此请求二审法院：1、判令被上诉人立即消除因违法处罚而强加的罪名，在影响范围内，为受害人消除不良影响，恢复名誉，公开赔礼道歉；2、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人巨野县公安局向本院上诉称，巨野县公安局在办理张体新扰乱单位秩序一案中认定事实清楚，适用法律正确，张体新请求行政赔偿无事实和法律依据。郓城县法院认定事实错误，对法律理解偏颇。事实和理由：行为人扰乱单位秩序的手段方式多种多样，可以表现为暴力方式，也可以表现为非暴力方式。本案中，2017年6月至7月期间，张体新不听其所在基层党政组织的劝阻，不通过合法渠道，不到有关机关设立或者指定的接待场所提出诉求，多次至北京国家信访局、住房和城乡建设局等单位越级上访，导致其所在基层党组织多名工作人员不得不放下手头工作去处理张体新进京事宜。因此张体新有扰乱机关单位秩序的行为。据此请求二审法院：1、撤销郓城县人民法院（2020）鲁1725行初207号行政判决；2、驳回张体新的诉讼请求，案件受理费由张体新承担；3、张体新提出予以行政赔偿的请求，无事实和法律依据，请求驳回。 二审期间，张体新对巨野县公安局的上诉请求答辩称，1、案涉处罚违反法律禁止性规定，违反法定的治安案件调查取证条件，属于滥用职权；2、巨野县公安局有关人员故意操纵诱使举报人上访，捏造事实伪造证据故意处罚没有任何违法行为的人；3、案涉违法处罚的精神损害抚慰金太低，不足以抚慰我所遭受的严重创伤。 巨野县公安局对张体新的上诉请求答辩称，一审认定事实错误，对法律理解偏颇。根据公安部关于处理上访案件的指导意见第一条和第二条的规定，我局依法调查取证，收集相关证据，足以认定张体新扰乱单位秩序的违法事实，恳请法院支持我局诉讼请求。 当事人在原审中提交的证据均经原审庭审质证，二审查明的事实同一审基本一致。 本院认为，《信访条例》第十六条规定：信访人员采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。公通字（2013）25号《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》一、对扰乱信访工作秩序违法犯罪行为的处理。1、违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。本案中，张体新因房屋拆迁一事，在国家建军90周年前夕，自2017年6月14日、19日、21日、23日多次到国家信访局、住房和城建部上访，被巨野县相关单位工作人员教育、劝阻后返回，于7月30日再次到北京上访，其在国家重大节日前夕多次故意越级上访，制造社会影响，扰乱社会秩序，致使相关单位的工作人员不能正常工作，巨野县公安局依据上述规定，对张体新作出拘留十日的行政处罚，程序合法，内容适当。一审法院认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。根据《信访条例》第十六条之规定，张体新上访应向有权机关提出，不得越级上访。张体新的上访行为有巨野县信访局的统计报表予以证实，其主张巨野县公安局存在捏造事实、伪造证据，诬告陷害的行为，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销山东省郓城县人民法院（2020）鲁1725行初207号行政判决； 二、驳回上诉人张体新的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由上诉人张体新负担。 本判决为终审判决。 审判长  张天正 审判员  庞 宠 审判员  岳晓艳 二〇二〇年十一月二十六日 书记员  赵含含