江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终188号 上诉人（一审被告）淮安市洪泽区朱坝街道办事处，住所地淮安市洪泽区朱坝新街长江路。 法定代表人卜正贤，该办事处主任。 委托代理人韩晗，江苏典业律师事务所律师。 委托代理人唐子慧，江苏典业律师事务所实习律师。 被上诉人(一审原告)杨兆华，男，汉族，1943年10月13日出生，农民，住淮安市洪泽区。 委托代理人刘永方，江苏纵联律师事务所律师。 一审被告淮安市洪泽区人民政府，住所地淮安市洪泽区洪泽湖大道**。 法定代表人邓勇，该区区长。 委托代理人王学勤，该区司法局工作人员。 委托代理人杨洲，该区司法局公职律师。 上诉人淮安市洪泽区朱坝街道办事处（以下简称朱坝街道办）与被上诉人杨兆华、一审被告淮安市洪泽区人民政府（以下简称洪泽区政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初454号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月31日立案受理后，依法组成合议庭于2020年9月17日公开开庭审理了本案。上诉人朱坝街道办的行政机关负责人俞永海、委托代理人韩晗、唐子慧，被上诉人杨兆华及其委托代理人刘永方，一审被告洪泽区政府行政机关负责人徐加奎及其委托代理人王学勤、杨洲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：原告杨兆华系原洪泽县朱坝镇朱坝居委会**村民。2010年，原朱坝镇政府因土地增减挂钩项目需要，决定在朱坝居委会开展土地增减挂钩项目工作，原告杨兆华原有的房屋在此次项目征收范围内。在项目实施过程中，原告领取了房屋拆迁补偿款贰万贰仟伍佰玖拾捌元捌角，自行拆除了其所有的房屋，并且，原朱坝镇政府在朱坝××组安置小区内安排了48平方米宅基地给原告，由原告自行建房并居住至今。 2014年至2015年期间，原告多次向法院提起行政诉讼，要求确认原朱坝镇政府拆迁行为违法并要求给原告再补一块宅基地，法院生效裁判认为原告同意房屋拆迁补偿安置方案后又反悔，不属于行政诉讼受案范围，均裁定驳回原告的起诉。 2017年5月30日，原告向被告朱坝街道办邮寄《履行法定职责申请书》，请求被告依法查处兴建朱坝8组安置小区违反规划、违法建设行为，依法拆除违法建筑、恢复原状、退还土地，朱坝街道办重新安置原告，并依法追究相关责任人的法律责任。朱坝街道办收到申请后未作出任何答复。原告杨兆华遂向洪泽区政府申请行政复议。2017年11月6日，洪泽区政府作出[2017]洪行复字第2号行政复议决定，认为朱坝街道办对杨兆华的申请未作任何答复，该行为明显不当，责令朱坝街道办自接到行政复议决定书之日起20日内对杨兆华的履行职责申请依法进行处理。2018年1月10日，被告朱坝街道办作出《朱坝街道行政复议办理情况告知书》并于同年1月18日向杨兆华送达，主要内容为：关于违反规划、违法建设行为问题，区国土资源局已有明确答复，朱坝××组宅基地安置小区符合城乡挂钩政策的有关精神，实行安置用地的提前滚动安排；关于依法拆除违法建筑、恢复原状、退还土地，责令重新安置问题，既不可行也不现实；关于追究相关责任人的法律责任问题，原朱坝居委会负责人已经去世，无法追究。 原告杨兆华不服被告朱坝街道办的告知书，于2018年1月28日向洪泽区政府申请行政复议。洪泽区政府于2018年3月29日作出［2018］洪行复字第1号行政复议决定，驳回杨兆华的复议申请。原告仍不服，于2018年5月8日提起行政诉讼，要求撤销上述告知书和行政复议决定，判令被告朱坝街道办履行法定职责。该案经淮安市金湖县人民法院审理后，淮安市中级人民法院撤销了金湖县人民法院的行政裁定，指定一审法院审理。一审法院于2019年9月19日作出(2019)苏0812行初146号判决，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服上诉，后以另案提出相关请求为由，于2019年11月27日撤回上诉。 2018年7月30日，原淮安市国土资源局向淮安市洪泽区朱坝街道办朱坝居委会作出淮洪国土资罚字[2018]01号《行政处罚决定书》，载明：“经查，你单位未经批准于2010年占用朱坝居委会原8组集体土地8.11亩（其中耕地1.82）用于城乡挂钩安置项目的行为，符合土地利用规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，责令退还非法占用的土地8.11亩，决定处罚如下：1、没收在非法占用土地上新建的建筑物2874.14平方米；2、并处以罚款10元每平方米，计罚人民币5.4067万元。”经查，被告朱坝街道办给原告安排的安置小区48平方米的宅基地在国土部门处罚的非法占地范围内，原告在安置小区自行建设的房屋也在上述处罚决定没收的新建建筑物范围内。2019年7月11日，原告向淮安市自然资源和规划局递交《责令执行行政处罚决定申请书》，请求执行上述处罚决定内容并追究责任人员法律责任。淮安市自然资源和规划局于同年8月28日向原告作出《告知书》，答复称：“2019年8月15日，该处罚地块内2874.14平方米建筑物已没收并移交洪泽区朱坝街道办处置；……该处罚内容已目前全部已履行。” 2019年4月27日，原告杨兆华向被告朱坝街道办提交《重新安置申请书》，请求立即给原告重新安置宅基地或者安置房屋，事实与理由为：“朱坝街道办、朱坝居委会为实施土地增减挂钩项目，将原告安置于朱坝8组安置小区内。因2018年7月30日淮安市自然资源和规划局对朱坝8组安置小区作出行政处罚，决定退还土地、没收建筑物。这样原告在朱坝8组安置小区的安置房屋既没有土地使用权，也没有房屋所有权，可以认定原告未能得到合法安置，因此原告有权要求重新安置。”因被告朱坝街道办收到该申请后未作出答复，原告于2019年7月12日向被告洪泽区政府申请行政复议，被告洪泽区政府于同年7月18日受理后，经过审查于同年9月2日作出[2019]洪行复第7号《行政复议决定书》，认为：首先，原告提出重新安置等问题，已经向法院提起行政诉讼，不得申请复议；其次，根据土地增减挂钩方案，原告已经领取相关补偿费用，安置的房屋已经建成，双方协议已经得到履行；最后，淮安市自然资源和规划局的《行政处罚决定》处罚对象是朱坝居委会，该决定执行是否涉及杨兆华尚未确定，杨兆华以处罚决定为由要求朱坝街道办重新安置没有依据。故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，驳回原告杨兆华行政复议申请。原告不服提起本案诉讼，要求撤销被告洪泽区政府作出的[2019]洪行复第7号《行政复议决定书》，判令被告朱坝街道办重新安置原告。 另查明，原洪泽县朱坝镇人民政府现为淮安市洪泽区朱坝街道办事处。本案审理期间，被告朱坝街道办向一审法院出具情况说明，载明：朱坝街道办接到国土部门的行政处罚决定后，十分重视，一方面向洪泽区政府相关领导专题进行了汇报；另一方面积极与淮安市自然资源和规划局多次进行协调，请求暂缓执行行政处罚决定。与此同时报请洪泽区政府，完善相关征地手续，据了解，相关征地报批手续正在省、市审批之中。 再查明，《江苏省城乡建设用地增减挂钩试点工作方案》1.2规定：“城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干可复垦整理为农用地和耕地的农村现状建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇村建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新挂钩项目区，通过实现土地复垦整理以及建设用地与农用地的调整、互换，实现增加有效耕地面积，提高耕地质量，促进节约集约用地和城乡用地布局优化。”2.1规定：“省国土资源部门负责全省挂钩试点工作总体部署、年度挂钩实施规划整体批准、监督检查和考核；市国土资源部门负责本地挂钩试点工作组织和检查验收；县（市、区）人民政府负责辖区内挂钩工作组织领导和协调，国土资源部门负责挂钩工作的业务指导和管理，乡（镇、街道）人民政府（办事处）负责挂钩项目的具体实施。”3.1.1规定：“挂钩试点地区应组织开展农村建设用地整理专项调查，查清本地农村建设用地现状和整理潜力，了解群众意愿……编制挂钩专项规划，内容包括：……实施时序，补偿方案，安置方案，建新安置用地方案……” 一审法院认为：根据《江苏省城乡建设用地增减挂钩试点工作方案》规定，城乡建设用地增减挂钩项目工作由所在地乡镇人民政府、街道办事处负责具体实施，案涉朱坝居委会土地增减挂钩项目工作由被告朱坝街道办具体负责实施，被告朱坝街道办具有对原告进行充分、合理安置的法定职责。虽然在项目实施过程中，被告朱坝街道办已对原告进行了安置，对2017年5月原告要求重新安置的申请，被告朱坝街道办也作出了答复。但2018年7月国土部门对案涉土地作出了《行政处罚决定书》且已生效，原告所占用的宅基地被责令退还，原告所建设的房屋亦被予以没收。原告要求被告朱坝街道办重新安置的事实和理由发生了变化，该处罚决定亦影响原告的权益，被告朱坝街道办应当在收到原告的申请后，在法定期限内作出处理。至于如何答复、如何处理还需被告朱坝街道办进一步调查、裁量，故应当判令被告朱坝街道办于法定期限内针对原告的申请作出处理。被告洪泽区政府作出驳回原告行政复议申请的复议决定，事实不清、证据不足，应予撤销。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决：一、撤销被告洪泽区政府于2019年9月2日作出的[2019]洪行复第7号《行政复议决定书》；二、令被告朱坝街道办于本判决生效之日起60日内针对原告杨兆华于2019年4月27日提出的申请作出处理。 上诉人朱坝街道办上诉称：一、被上诉人的申请属于重复申请，上诉人已经履行职责。2017年5月28日，被上诉人向上诉人提出申请，要求重新安置。2018年1月10日，上诉人作出《行政复议办理情况告知书》，被上诉人不服申请行政复议，洪泽区政府作出〔2018〕洪行复字第1号复议决定书，其不服提起行政诉讼。二、上诉人与被上诉人的补偿安置关系属于民事法律关系。被上诉人对朱坝街道办的补偿安置方案不服，曾提起行政诉讼，法院审理认为被上诉人同意补偿安置方案又反悔，不属于行政案件受理范围，应通过民事诉讼途径解决。三、上诉人与被上诉人之间的补偿安置关系经双方平等协商产生，双方补偿安置协议并未解除，现要求上诉人单方作出决定，没有法律依据。上诉人与被上诉人达成补偿安置协议，目前仍为有效安置，上诉人并无重新安置的职责。综上，请求撤销一审判决，判令驳回被上诉人的诉讼请求或裁定本案发回重审，判令被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。 被上诉人杨兆华未提交书面答辩意见。 一审被告洪泽区政府辩称：一、行政复议决定认定事实清楚。2010年原洪泽县朱坝镇人民政府因土地增减挂钩项目需要，决定在原朱坝居委会开展土地增减挂钩项目工作，在项目实施过程中，被上诉人领取了相关补偿款，并自行拆除了在朱坝居委会所有的房屋。2017年5月30日被上诉人向朱坝街道办邮寄《履行法定职责申请书》等材料，提出查处违法行为和重新安置的请求。朱坝街道办逾期未依法处理，被上诉人向洪泽区政府申请行政复议，洪泽区政府作出复议决定。2018年2月22日朱坝街道办作出告知书，被上诉人不服该告知书，再次向洪泽区政府申请行政复议，2018年3月29日洪泽区政府决定驳回其行政复议申请。被上诉人对朱坝街道办的行为和洪泽区政府的行政复议决定不服，提起行政诉讼。淮安市清江浦区人民法院于2019年9月19日作出（2019）苏0812行初146号行政判决，驳回其诉讼请求，对其重新安置的要求不予支持。被上诉人不服上诉后又撤回。诉讼期间被上诉人又向朱坝街道办邮寄了《重新安置申请书》，要求重新安置宅基地或者安置房屋，朱坝街道办未予答复，于2019年7月12日向洪泽区政府申请行政复议，洪泽区政府决定驳回。二、被上诉人诉求不符合法律规定。朱坝街道办与被上诉人之间是土地城乡挂钩安置协议履行关系，而且淮安市国土资源局处罚的事由为未依法申请使用土地。土地城乡挂钩试行宅基地安置，被上诉人已在宅基地上建成房屋，处罚决定书也载明所安置土地符合土地利用规划。被上诉人在集体土地上进行房屋建设，应当按《江苏省土地管理条例》第三十五条规定向集体经济组织申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准，朱坝街道办按协议约定提供宅基地，但没有直接代为申请用地的法定职责。淮安市国土资源局处罚的当事人是朱坝居委会，并非朱坝街道办，居委会违法用地责任不应由朱坝街道办承担。被上诉人就同一请求重复申请行政复议，并且2019年7月12日被上诉人申请行政复议时，其要求履行重新安置职责的行政诉讼正在进行中，其行为不符合《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款的规定，洪泽区政府驳回其复议申请符合法律规定。三、行政复议决定符合法定程序。洪泽区政府收到行政复议申请后，依法通知被上诉人进行了补正。受理后及时通知被上诉人相应的权利和义务，同时向上诉人送达了行政复议答复通知，上诉人在法定期限内进行了答复。洪泽区政府在法定期限内进行了审查作出复议决定并依法送达，符合行政复议的法定程序。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院。 二审庭审中，洪泽区政府提供协议书复印件一份，证明一审认定是原朱坝镇进行安置不准确。上诉人质证认为，“三性”均无异议。被上诉人质证认为，一审中对方未提供该协议书，协议书上“曹成兰”不是曹成兰本人所签，被上诉人也未签过协议。本院经审查，该协议书不属于新的证据，无正当事由一审中未提供，本院不予采纳。 本院经审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。 本院认为：《江苏省城乡建设用地增减挂钩试点工作方案》2.1中规定，乡（镇、街道）人民政府（办事处）负责挂钩项目的具体实施。故本案上诉人朱坝街道办（原朱坝镇人民政府）负责案涉土地增减挂钩项目的具体实施，具有对被上诉人杨兆华补偿安置的职责。虽然项目实施过程中，被上诉人杨兆华曾领取相关补偿款，并在安排给其的宅基地上建房，但原淮安市国土资源局于2018年7月30日作出行政处罚决定书，对淮安市洪泽区朱坝街道办朱坝居委会非法占地进行行政处罚。被上诉人杨兆华于2019年4月27日向上诉人朱坝街道办提出《重新安置申请书》，并不属于重复申请，上诉人朱坝街道办应当予以处理。一审法院考虑到上诉人对于如何答复、如何处理需要进一步调查、裁量，而判令其限期对被上诉人的申请作出处理，并无不当。洪泽区政府所作行政复议决定驳回被上诉人的行政复议申请，适用法律错误，一审予以撤销亦无不当。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人淮安市洪泽区朱坝街道办事处的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮安市洪泽区朱坝街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙聂娟 审 判 员 孙志丹 二〇二〇年十一月二十五日 法官助理 阴文婷 书 记 员 谢 洁