广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2515号上诉人（原审原告）：朱劲松，男，汉族，19**年*月*日出生，身份证住址江西省九江市彭泽县********，公民身份号码360************618。委托代理人：汪太华，广东粤鑫律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：王小凤，该局工作人员。委托代理人：陈健媚，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。原审被告：广东省自然资源厅，住所地广州市天河区********。法定代表人：陈光荣，厅长。原审第三人：广东升威实业有限公司，住所地广州市白云区竹料现代化农业示范基地自编**。法定代表人：何宝仪，总经理。上诉人朱劲松与上诉人广州市规划自然资源局（以下简称市规自局）、原审被告广东省自然资源厅（以下简称省资源厅）、原审第三人广东升威实业有限公司（以下简称升威公司）土地行政处罚及行政复议纠纷一案，上诉人朱劲松、市规自局不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5413号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2007年11月27日，第三人升威公司与原告朱劲松签订《土地承包合同》，朱劲松向升威公司承包位于钟落潭镇寮采村内广州市白云现代化农业示范基地内的土地30亩，作为养殖花卉用地。2016年1月19日，第三人升威公司与原告朱劲松签订《土地承包合同》，朱劲松向升威公司承包位于钟落潭镇寮采村广州市白云现代化农业示范基地内的土地65.28亩，作为种殖花卉用地。2018年6月1日，钟落潭国土规划所向原告送达《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》，认为原告未经批准在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地进行4个铁架黑纱网棚，地面硬底化，占用土地面积约45亩，违反了相关法律规定，责令原告停止违法占用土地的行为，并限期整改到位，恢复土地原状。2018年6月11日，市规自局对涉案地块进行现场勘测，现场情况为4个铁架黑纱网棚、地面硬底化，占地面积30094平方米。原告在勘测笔录上签名。2018年6月11日，钟落潭国土规划所工作人员对原告进行询问并制作笔录，原告称该地块是寮采村经济联合社的集体土地，原告于2007年11月和2016年1月向升威公司租了两块地，并分别于2008年建设2个铁架黑纱网棚（全部地面硬底化），面积约19907平方米，用途是培育金鱼草；于2016年4月建设另2个铁架黑纱网棚（全部地面硬底化），分别用于培育金鱼草和包装配套设施，面积约10187平方米，硬底化大约2-3公分厚度；地块的建设资金由原告出资。2018年6月14日，钟落潭国土规划所工作人员向升威公司法定代表人何宝仪进行询问并制作笔录，何宝仪称上述地块是升威公司于2002年11月向寮采村经济联合社承包，有合同。至于寮采村是否清楚升威公司将土地租给原告朱劲松，何宝仪称当时签合同不是其负责，不清楚，但寮采村应该是知道的。2018年6月26日，钟落潭国土规划所工作人员向寮采村国土员萧直良进行询问并制作笔录，萧直良称升威公司在寮采村的租地大约1800亩，寮采村对朱劲松向升威公司租地的事情并不知情，因升威公司将该地块周边全部围闭，村民不清楚内部情况，寮采村同意升威公司在该地进行农业种植，坚决不同意朱劲松在该地块有任何违法用地行为。2018年8月30日，原广州市国土资源和规划委员会（下称原市国规委）向原告作出《土地行政处罚及听证告知书》，告知拟作出的行政处罚及当事人依法享有的权利，原告于2018年9月6日签收。根据原告的申请，原市国规委于2018年9月18日举行听证。2018年10月12日，原市国规委向原告作出了《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处〔2018〕674号）。因认为该处罚决定认定事实不清，原市国规委作出《关于撤销（云国土行处〔2018〕674号）的决定》，撤销上述处罚决定。2019年3月25日，市规自局就原告的涉案行为重新作出《土地行政处罚及听证告知书》，并于2019年4月3日送达原告。根据原告的申请，市规自局于2019年4月19日再次举行听证。2019年5月23日，市规自局作出《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土补行处〔2018〕674号）即涉案处罚决定，内容为“经查，被处罚人朱劲松未经批准，擅自于2008年开始在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块进行地面硬底化，建设2个铁架黑纱网棚（地块一、二），面积为19907平方米，2016年4月在该地块地面硬底化，建设2个铁架黑纱网棚（地块三、四），面积为10187平方米，总违法用地面积30094平方米。根据《白云区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》，被占用的地块为农用地30094平方米（其中基本农田6586平方米），不符合土地利用总体规划。根据2007年土地利用现状，被占用的地块一、地块二为农用地19907平方米；根据2015年土地利用现状，被占用的地块三、四为农用地10187平方米。被处罚人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条、《基本农田保护条例》第十七条有关规定。……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十三条、《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条、《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第四条、《广州市国土资源和规划委员会规范行政处罚自由裁量权规定》第八条的规定，作出如下行政处罚：一、责令朱劲松限期改正或治理在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块处非法占用的6586平方米规划为基本农田的土地，恢复原种植条件；二、责令朱劲松退还在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块处非法占用的23508平方米现状为农用地的土地予广州市白云区钟落潭镇寮采经济联合社；三、责令朱劲松限期拆除在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块处非法占用的23508平方米现状为农用地（规划为农用地，不符合土地利用总体规划）上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；四、对朱劲松非法占用6586平方米规划为基本农田的土地处以每平方米96元的罚款，罚款金额为人民币632256元；对非法占用23508平方米现状农用地的土地处以每平方米20元罚款，罚款金额为人民币470160元；合计罚款金额为人民币壹佰壹拾万贰仟肆佰壹拾陆元整（1102416元）……”。市规自局于2019年5月29日向原告送达涉案处罚决定。原告不服，向省资源厅申请行政复议，省资源厅于2019年7月18日受理复议申请，于2019年9月12日作出延长审查期限30日的通知。2019年10月12日，省资源厅作出涉案复议决定，维持市规自局作出的涉案处罚决定，并于2019年10月18日送达原告。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被告市规自局具有查处辖区内违法用地的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2规定：“违法用地占用地类认定。判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定……”。案涉地块共30094平方米被硬底化，其中地块一、二共19907平方米建设于2008年，在2007年土地利用现状图中为农用地，地块三、四共10187平方米建设于2016年，在2015年土地利用现状图中为农用地，原告未经合法审批，在上述地块硬底化并建设黑纱网棚的行为，构成非法占用土地。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”根据《广东省国土资源行政处罚自由裁量权量化、细化基准表》，违法占用一般农用地，造成不良后果的，处每平方米10元以上20元以下罚款；破坏基本农田，责令整改或者治理，恢复原种植条件，处以占用基本农田的耕地开垦费2倍的罚款。《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条规定：“耕地开垦费按照如下标准缴纳（按照每平方米计）：（一）县、县级市辖区内18元；（二）地级以上市辖区内（不含所辖县、县级市）28元。占用基本农田的，耕地开垦费每平方米加收20元。”市规自局作出涉案处罚决定，对涉案30094平方米土地中的6586平方米规划为基本农田的土地，责令原告整改或者治理，恢复原种植条件，并处以每平方米96元的罚款；对其余23508平方米规划为一般农用地的土地，责令原告限期拆除在其上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还土地，并处以每平方米20元罚款，符合上述规定。但是，市规自局作出的涉案处罚决定第二项内容为“责令朱劲松退还在白云区钟落潭镇寮采村白云现代化农业示范基地地块处非法占用的23508平方米现状为农用地的土地予广州市白云区钟落潭镇寮采经济联合社”。本案中，涉案土地为升威公司向寮采经济联合社租赁再转租给原告，市规自局责令原告将涉案土地退还给寮采经济联合社，侵犯了升威公司的租赁权，该院不予支持。对于原告主张的各项问题。关于被诉处罚决定处罚对象的问题。涉案硬底化行为与黑纱网棚建设分别发生于2008年与2016年，原告作为法定代表人的飞翔公司成立于2017年，且原告承认涉案硬底化行为与黑纱网棚建设均为原告个人出资，因此被告认定原告为责任主体有事实依据。关于处罚时效的问题，原告对涉案农用地改为建设用地这一违法事实持续存在，属于违法占地的继续状态，被诉处罚决定不存在超出处罚时效的问题。综上，市规自局作出的被诉处罚决定认定事实清楚，作出的罚款决定符合相关标准，对涉案6586平方米规划为基本农田的处罚决定符合规定，但责令原告退还23508平方米现状为农用地的土地予寮采经济联合社没有事实依据，应予撤销。被告省资源厅作出维持涉案处罚决定的涉案复议决定，亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销被告广州市规划和自然资源局于2019年5月23日作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土补行处〔2018〕674号）的第二项处罚决定；二、撤销广东省自然资源厅于2019年10月12日作出的《行政复议决定书》（粤自然行复〔2019〕330号）；三、驳回原告朱劲松的其他诉讼请求。本案件受理费50元，由被告广州市规划和自然资源局、广东省自然资源厅负担。上诉人朱劲松不服原审判决，提起上诉称：一、《白云区功能片区土地利用总体规划(2013-2020)调整完善方案》属于政府内部管理性文件，不是法律、法规或者规章，根据《立法法》的规定，不能作为实施处罚的依据。二、原审法院对案涉地块的基本情况没有查清。原审法院认为该地块一直是传统农业的“基本农田”，事实上，该地块成为熟地，是上诉人辛勤劳动的结果，原来不属于基本农田，被上诉人并没有依法公告涉地块为基本农田，致使上诉人无法知道或者无法应当知道该地块已经被变更为基本农田。同时，对于2013年前，被上诉人指控违反规定的实际情况，仅仅依据上诉人的口头陈述，对其所指控的违法用地的范围大小、方式、强度、持续情况等全部没有客观依据。三、寮采村国土员萧直良无法代表村民表达意见。四、被上诉人并没有证据证明上诉人在违法用地。上诉人用地在“广州市都市型现代农业示范区”范围内，其进行的水草养殖不属于现代农业的一部分，上诉人将土地硬底化，并没有破坏土地的使用。五、上诉人的涉案行为应视为公司而非个人行为。原审第一判项和第二判项内容予盾。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销被诉处罚决定，本案诉讼费由两行政机关承担。上诉人市规自局上诉称：一、被诉处罚决定认定朱劲松未经合法审批在涉案地块硬底化并搭建黑纱网棚的行为构成非法占地，事实清楚，适用法律正确，处罚并无不当。二、涉案违法行为发生在广州市飞翔水族水草种植有限公司成立之前，且朱劲松明确系由其个人出资建设，据此，认定朱劲松为违法主体正确。三、基本农田确定与本案无关。四、涉案土地为升威公司非法转租已经法院裁决认定，责令退还涉案土地并未侵犯该司租赁权。在升威公司非法转租一案中，（2019）粤7101行初2961号行政判决已认定升威公司将涉案土地出租给朱劲松用于非农建设具有一定的指引及放纵，应承担相应的管理责任。且相关法律规定非法占用土地的，责令退还非法占用的土地。故上诉人责令退还非法占用的土地并无不当。综上，请求撤销原审判决，驳回朱劲松的全部诉讼请求，由朱劲松承担全部诉讼费。原审被告省资源厅未提交二审意见。原审第三人升威公司未提交二审意见。经二审审理查明，原审判决查明的基本事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，关于被诉土地行政处罚决定及行政复议决定的合法性，原审判决已从事实根据、法律法规依据及程序等方面进行了详细论述，认定除第二项处罚缺乏事实依据应予撤销外，其余处罚符合相关规定。本院二审审查后，认同一审认定，不再赘述。关于涉案土地的性质确定问题。《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2规定：“违法用地占用地类认定。判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。”据此，对违法用地地类的认定，应根据前述规定进行定性。根据上诉人朱劲松陈述、其他证人证言、现场照片、现场勘测笔录、宗地图和坐标文件、违法用地测绘技术报告书等证据，朱劲松于2008年非法占用涉案地块一、二（面积为19907平方米）、于2016年非法占用涉案地块三、四（面积为10187平方米）的事实清楚，证据充分。朱劲松和其他证人均陈述土地原始地貌是田地、烂地和果园地。涉案土地2007年时适用的土地利用总体规划图为“1997年至2010年土地利用总体规划”，2016年时适用的为“2013年至2020年土地利用总体规划”。市规自局经比对两次违法行为发生时的土地利用现状规划，后一次的土地利用现状图对前一次的土地利用现状有明显调整，其中基本农田的面积大幅减少。根据违法行为属于持续状态的事实，按照有利行政相对人的原则，市规自局按后一次土地利用规划现状进行定性，并无不当。上诉人朱劲松主张涉案土地性质并未查清、不包括基本农田、不存在违法用地等上诉理由，与本案查明的事实不符，本院不予采信。关于上诉人朱劲松主张占用涉案土地的行为主体属公司的问题。经查，涉案违法占地行为最早发生在2008年，而朱劲松担任法定代表人的广州市飞翔水族水草种植有限公司于2017年2月才成立。执法机关在查处过程中，朱劲松明确占用涉案土地的行为系由其个人出资建设。现有证据足以证明涉案违法占用土地行为的主体系个人。上诉人朱劲松主张系公司行为的理由，本院亦不予采信。关于被诉处罚决定的第二项处罚是否应予撤销问题。根据升威公司法定代表人何宝仪、涉案土地权属人代表萧直良证言、朱劲松陈述、土地承包合同等证据，涉案土地是由升威公司向寮采村经济联合社租用并签有相关合同，升威公司未经出租人同意再向朱劲松转租。在未有证据证明升威公司与寮采村经济联合社关于涉案土地的租用协议属于违反土地管理等相关法律法规的情况下，市规自局作出第二项处罚决定，明确责令将非法占用的23508平方米现状为农用地的土地退还给寮采村经济联合社，有可能侵犯了升威公司的合法权益。责令退还非法占用的土地，退还的对象应该包括合法的使用权人。原审判决撤销第二项处罚决定，并无不当。上诉人市规自局上诉主张原审判决撤销第二项处罚决定错误的理由，本院不予支持。综上所述，原审判决认定的事实清楚，程序合法，适用法律准确。上诉人朱劲松、上诉人市规自局的上诉请求均理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局、上诉人朱劲松各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十一月二十五日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪