云南省玉溪市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)云04行终57号上诉人（一审被告）玉溪市红塔区人力资源和社会保障局。住所地云南省玉溪市红塔区玉兴路**。统一社会信用代码：11530402015181625P。负责人郑宏江，局长。委托代理人查志堂、查凡杰，云南法瑞律师事务所律师，一般授权代理。被上诉人（一审原告）曹一谦，女，1982年5月9日生，汉族，住云南省玉溪市红塔区。委托代理人孙文东、郑鸿容，云南孙文东律师事务所律师，特别授权代理。上诉人玉溪市红塔区人力资源和社会保障局（以下简称红塔区人社局）因与被上诉人曹一谦行政给付一案，不服云南省玉溪市红塔区人民法院(2020)云0402行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，曹一谦原系玉溪第四中学教师。2019年2月13日，其向玉溪第四中学提出辞职申请，将到云南师范大学实验中学工作，并填写了辞职申请表。2019年3月7日，玉溪第四中学经行政会议讨论，同意曹一谦辞职，在辞职申请表上签署了同意辞职，从事个体私营经济。同日，向玉溪市红塔区教育体育局请示，因曹一谦提交的与云南师范大学实验中学签订的事业单位聘用合同不符合规定，2019年3月15日，其另写了一份辞职申请，将“云南师范大学实验中学”换为兼职的“云南凯胜通讯有限公司”，并重填了一份辞职申请表。玉溪第四中学于2019年3月25日，在曹一谦重填的辞职申请表上签署了同意辞职，从事个体私营经济。2019年3月25日，玉溪市红塔区教育体育局批复同意曹一谦辞职申请，辞职时间从2019年4月1日开始计算，辞职费按玉红发[2000]24号文件规定办理。2019年3月26日，玉溪第四中学出具了辞职证明书，曹一谦从2019年4月1日辞职。2019年4月，玉溪第四中学向红塔区人社局提交了曹一谦辞职相关材料后请求红塔区人社局审批辞职费，红塔区人社局以云南师范大学实验中学为民办非企业单位，与红塔区玉红发[2000]24号文件的规定的“从事个体私营经济”的性质不相符合，对曹一谦的辞职费不予以审批。为此，曹一谦向红塔区人社局书面反映后，2019年9月30日，红塔区人社局向曹一谦出具了《关于曹一谦反映辞职费问题的处理意见》，该意见认为曹一谦原所在的玉溪第四中学向红塔区人社局提交的材料不符合玉红发[2000]24号文件的规定，红塔区人社局对曹一谦的辞职费不予以审批。2020年3月4日，曹一谦诉至一审法院，请求撤销红塔区人社局作出的《关于曹一谦反映辞职费问题的处理意见》中不予审批曹一谦辞职费的行政行为。另查明，《中共玉溪市红塔区委、区人民政府关于大力发展个体私营经济若干政策的规定》（玉红发[2000]24号）文件现行有效；本案中，若符合此文件的条件，由玉溪市红塔区人社局按干管权限，负责审批辞职费，经费由红塔区人民政府保障。一审法院认为，《中共玉溪市红塔区委、区人民政府关于大力发展个体私营经济若干政策的规定》（玉红发[2000]24号）文件系玉溪市红塔区人民政府为鼓励支持发展个体私营经济，针对国家机关工作人员、全额拨款的事业单位职工自愿辞职，从事个体私营经济发出的承诺，在相对人按干管权限批准后办理辞职手续，并享有同下岗职工从事个体经济同等优惠政策。一次性发给本人三年的基本工资计算，辞职费按每满一年工龄发给一个月基本工资计算。同时，每年工龄加发2000元奖励费。根据该行为的法律特征，应认定该文件属于行政允诺。本案中，玉溪市红塔区人社局是负责审批辞职费的部门，是适格的主体。本案的争议焦点为：曹一谦辞职后，到云南师范大学实验中学工作，是否是从事个体私营经济。根据云南师范大学实验中学出具的证明及《民办非企业单位登记证书》，可以证实云南师范大学实验中学的性质属于民办非企业，不属国家体制内事业单位，无财政拨款，曹一谦无事业编制。红塔区人社局在审批中对个体私营进行限缩性解释，不予审批曹一谦的辞职费，有悖于诚实信用原则，经曹一谦反映，红塔区人社局作出的《关于曹一谦反映辞职费问题的处理意见》，对曹一谦的权利、义务产生实质影响，其不予审批的行为系行政行为，红塔区人社局认为该处理意见不具有可诉性，于法无据。曹一谦在不同时间出具的两份辞职申请和辞职申请表与玉溪第四中学签署的意见内容和时间不一致，但其在庭审质证中，已对提供两份辞职申请和辞职申请表的理由进行了说明，上述材料之间的内容结合查明的事实，足以认定曹一谦到云南师范大学实验中学工作，产生两份辞职申请和辞职申请表的责任不在曹一谦。红塔区人社局在按照玉红发[2000]24号文件审批辞职费过程中对行政允诺关键内容的解释上，认为曹一谦不应当依照行政允诺获得辞职费的主张，没有法律依据，依法不予支持。综上，曹一谦请求撤销红塔区人社局作出的《关于曹一谦反映辞职费问题的处理意见》中不予审批曹一谦辞职费的行政行为的理由成立，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销玉溪市红塔区人力资源和社会保障局于2019年9月30日作出的玉红人社信处字[2019]22号《关于曹一谦反映辞职问题的处理意见》；二、责令玉溪市红塔区人力资源和社会保障局依照玉红发[2000]24号《中共玉溪市红塔区委、区人民政府关于大力发展个体私营经济若干政策的规定》，在本判决生效后30日内对曹一谦辞职费事项重新作出行政行为。案件受理费50元，由玉溪市红塔区人力资源和社会保障局负担。上诉人红塔区人社局不服一审判决上诉称，1.请求撤销玉溪市红塔区人民法院（2020）云0402行初5号行政判决，并依法改判。2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由：1.一审法院认定事实与真实情况不符。曹一谦2019年2月向玉溪第四中学提出辞职申请，同年3月7日该校同意曹一谦辞职到云南师范大学实验中学工作并报红塔区教育体育局批复。红塔区教育体育局于2019年3月25日批复同意曹一谦辞职并将相关材料于4月报至上诉人处。上诉人审核材料发现曹一谦辞职后就职单位不符合私营经济范围，曹一谦知道此情况后，于同年3月15日重新向玉溪第四中学提交辞职申请及辞职后就职云南凯胜通迅有限公司的劳动合同，并提交了2019年3月7日玉溪第四中学同意辞职的请示，但红塔区教育体育局不予重新审批，也未报至上诉人处。上诉人在曹一谦信访前不知道曹一谦向红塔区教育体育局提供过到云南凯胜通迅有限公司工作的辞职材料，无法对后一份辞职材料做出审批。2.一审判决适用法律错误。（1）根据《人力资源社会保障部关于废止部分规章的决定》（中华人民共和国人力资源和社会保障部令28号）,《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》自2016年4月12日起废止。玉溪第四中学根据已经废止的文件同意曹一谦自2019年4月1日起辞职的行为无政策依据，后根据辞职行为报批辞职费更无政策支撑。（2）根据国家统计局国家工商行政管理局《关于划分企业登记注册类型的规定》（国统字[1998]200号）第九条第一款对私营企业的界定，云南师范大学实验中学不属于《中共玉溪市红塔区委、区人民政府关于大力发展个体私营经济若干政策的规定》（玉红发[2000]24号）的私营企业范围，其辞职行为不属“玉红发[2000]24号”文件调整事项。上诉人依据现行有效的“国统字[1998]200号”文件作出行政行为并无不妥，不属于限缩性解释。（3）本案玉红人社信处字[2019]22号文件系信访事项的处理意见，不具有可诉性。上诉人作出两个性质完全不同的行为：一是未审批曹一谦辞职费的具体行政行为；二是上诉人作出玉红人社信处字[2019]22号处理意见。曹一谦对上诉人的具体行政行为不服可以提出起诉或复议。根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起行政诉讼人民法院是否受理的批复》（2005行立他字第4号）的答复，本案的玉红人社信处字[2019]22号处理意见不具有可诉性。曹一谦请求撤销及一审法院撤销该处理意见无法律依据。曹一谦答辩称，请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。理由：1.一审认定事实客观，每一时间点均能从双方当事人提供的书面证据中得以证实。2.一审判决适用法律正确，上诉人理由无据。（1）上诉人错误地机械自行适用法律。《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》已废止，与本案没有关联性。辞职系工作人员主动申请离开工作岗位的行为，不因该规定被废止而消失。（2）上诉人对政策限缩解释，影响政府诚实信用形象。《关于划分企业登记注册类型的规定》（国统字[1998]200号）第九条第一款是对“私营企业”的界定，而《中共玉溪市红塔区委、区人民政府关于大力发展个体私营经济若干政策的规定》（玉红发[2000]24号）第29条规定的是“个体私营经济”，“个体私营经济”的范畴远大于“私营企业”，“私营企业”只是“个体私营经济”众多组成部分中的一种而已。（3）上诉人信访处理意见是具体行政行为，具有可诉性。上诉人《关于曹一谦反映辞职问题的处理意见》，虽然文号为玉红人社信处字[2019]22号，但是上诉人系负责审批辞职费的部门，而且处理意见为“故我局对您的辞职费不予审批”，确为具体行政行为。本院经审理查明的事实与一审审理查明的事实相一致，本院依法予以确认。二审中，双方当事人均未提交新的证据。本院认为，被上诉人曹一谦因个人原因申请从其就职的事业单位玉溪第四中学辞职，经学校行政会议讨论同意本人辞职，再经同级教育行政主管部门批复后，不因之前规章之存废影响到辞职程序已经履行完毕的事实。曹一谦在辞职后将相关辞职材料根据同级教育行政主管部门的批复文件向上诉人申请办理辞职费遭拒，遂书面向上诉人反映情况，实质上是要求行政机关履行法定职责的行为，上诉人作出《关于曹一谦反映辞职问题的处理意见》（玉红人社信处字[2019]22号）非一般意义上的信访回复，已经对曹一谦申请办理辞职费的诉求产生拘束，对曹一谦的权利、义务产生实质影响。因此，红塔区人社局玉红人社信处字[2019]22号文件中不予审批辞职费的行政行为具有可诉性。根据已经查明的案件事实，无论是云南师范大学实验中学还是云南凯胜通讯有限公司，既非国家机关，又非国家编制内事业单位，前者属民办非企业单位，后者属有限责任公司（自然人投资和控股），曹一谦从玉溪第四中学辞职后就职于云南师范大学实验中学和云南凯胜通讯有限公司的情形符合《中共玉溪市红塔区委、区人民政府关于大力发展个体私营经济若干政策的规定》（玉红发[2000]24号）第29项规定的情形，玉溪市红塔区人社局不予审批曹一谦辞职费的行为没有法律依据，对其上诉请求依法不予支持。此外，导致曹一谦在不同时间出具两份辞职申请、辞职申请表与玉溪第四中学签署的意见内容和时间不一致的问题，在一审审理过程中已经得到合理解释，造成两份辞职申请和辞职申请表的责任不在曹一谦，对此不作赘述。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人玉溪市红塔区人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长  杨志江审判员  王 华审判员  沈培敏二〇二〇年十一月二十三日书记员  宗梦瑶