四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1894号 上诉人（原审被告）华蓥市人民政府。住所地：四川省华蓥市红星路**。 法定代表人谢洋波，市长。 委托代理人代斌。 委托代理人刘念。 被上诉人（原审原告）彭清高，男，1942年1月8日出生，汉族，住四川省华蓥市。 被上诉人（原审原告）杜小琴，女，1975年9月23日出生，汉族，住四川省华蓥市。 被上诉人（原审原告）江大芬，女，1977年7月28日出生，汉族，住四川省华蓥市。 被上诉人（原审原告）郭兴明，男，1953年7月29日出生，汉族，住四川省华蓥市。 被上诉人（原审原告）匡尚蓉，女，1972年11月17日出生，汉族，住四川省华蓥市。 上诉人华蓥市人民政府（以下简称华蓥市政府）因被上诉人彭清高、杜小琴、江大芬、郭兴明、匡尚蓉（以下简称彭清高等人）诉其行政复议一案，不服四川省广安市中级人民法院（2018）川16行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，原告彭清高等人于2018年6月7日向华蓥市住房和城乡规划建设局（以下简称华蓥市住建局）邮寄《违法施工查处申请书》，要求查处在其集体组织土地上违法建设的华蓥市卫生医疗项目。华蓥市住建局以施工单位中核工建设集团第三工程局有限公司未取得施工许可为由，作出华住建责停（2018）第2号责令停止施工决定，向施工单位送达了该责令停止施工决定书，但未向彭清高等人送达。彭清高等人认为，申请查处的违法施工未停止。遂于2018年7月28日向被告华蓥市政府申请行政复议。请求确认华蓥市住建局不履行查处法定职责的行政行为违法；责令违法施工单位立即停工，并作出书面的查处决定，对违法施工单位的整改过程及结果予以跟踪。华蓥市政府于2018年7月30日收到彭清高等人的《行政复议申请书》，予以受理，并向彭清高等人送达了《行政复议受理通知书》；向被申请人华蓥市住建局送达了《行政复议答复通知书》。2018年8月10日，华蓥市住建局向被告提交了《行政复议答复书》。2018年9月26日华蓥市政府以彭清高等人的举报事项，系维护公共利益，与彭清高等人没有直接的利害关系，不具备行政复议申请人资格，其申请不符合行政复议受理条件为由，作出华府行复字（2018）9号《华蓥市人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称9号复议决定），驳回彭清高等人的行政复议申请。2018年9月27日，华蓥市政府向彭清高等人及华蓥市住建局送达9号复议决定。彭清高等人不服，向该院提起诉讼，请求撤销华蓥市政府9号复议决定，责令华蓥市政府受理彭清高等人的行政复议申请，并作出行政复议决定。 上述事实，有彭清高等人的身份证复印件、施工现场照片5张、《违法施工查处申请书》《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议答复书》、9号复议决定及邮寄凭证、川府土[2012]949号《关于华蓥市2012年第2批城市建设用地的批复》及原告彭清高等人和被告华蓥市政府的陈述等证据证明。 原审法院认为： 关于彭清高等人是否符合起诉的主体资格条件问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，相对人提起的行政诉讼，应当与被诉的行为有直接的利害关系。本案彭清高等人是否具有主体资格，决定于其所在集体组织的被征收土地是否补偿完成，没有补偿完成具有诉讼主体资格。庭审中，被告华蓥市政府没有举出是否已经补偿完成的证据，对彭清高等人的出庭人员没有异议。该院对彭清高等人的主体资格认可。 关于华蓥市政府作出的9号复议决定是否合法的问题。本案彭清高等人是否具有行政复议申请的主体资格，应当结合本案的实际情况判断。本案涉及的集体土地征收补偿，土地交付是判断彭清高等人是否具备行政复议申请资格的唯一因素。被征收的集体土地在土地征收补偿、安置补偿、青苗等附着物补偿完成补偿到位后，原集体组织及其村民不再对该土地享有所有权。本案所涉彭清高等人所在集体组织的土地是否补偿到位，彭清高等人持否定态度，华蓥市政府未提供安置补偿完成的证据。在此情况下，彭清高等人作为所涉土地集体组织的承包主体，对涉案土地上的违法行为，有权申请相关行政机关依法进行查处。华蓥市住建局作出责令停工通知，没有向彭清高等人告知，彭清高等人以华蓥市住建局不作为行为违法为由向华蓥市政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定。华蓥市政府在没有查清所涉土地是否补偿到位的情况下，认为其所涉土地已经办理国有土地使用权登记，彭清高等人不具备行政复议主体资格，不符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。华蓥市政府驳回彭清高等人的行政复议申请不具有合法性。 关于华蓥市政府作出9号复议决定的程序是否合法的问题。华蓥市政府收到彭清高等人的行政复议申请书后，履行了审查立案、事实调查、作出决定，送达法律文书的法定程序义务，程序合法。 关于华蓥市政府作出9号复议决定适用法律是否正确的问题。由于华蓥市政府认定事实判断错误，适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出9号复议决定，驳回彭清高等人的行政复议申请适用法律错误。 综上，华蓥市政府作出的驳回彭清高等人行政复议申请的行政复议决定，行政程序合法，但事实不清，适用法律错误。彭清高等人请求撤销9号复议决定，责令华蓥市政府作出行政复议决定的主张，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决：撤销被告华蓥市政府9号复议决定；华蓥市政府继续按照法定程序对彭清高等人的行政复议申请进行行政复议并作出行政复议决定；案件受理费50元，由华蓥市政府承担。 上诉人华蓥市政府上诉称，一、原审法院对证据认定错误，案件事实审查不清。原华蓥市住建局收到被上诉人彭清高等人的《违法施工查处申请书》，经调查后向施工单位作出《责令停止施工决定书》并送达施工单位，该决定书已送达行政相对人，不因未送达被上诉人而不合法；华蓥市政府为原华蓥市卫生和计划生育局颁发的川（2017）华蓥市不动产权第0××2号不动产权证书合法有效，原审法院以没有对原土地使用权人进行征收补偿的证据，对该不动产权证书的效力不予评判不当；原华蓥市住建局已履行查处违法建设的监管职责，原审法院未对此进行审查。二、被上诉人彭清高等人提交的《违法施工查处申请书》是公益性质的举报监督，原审法院对该举报监督行为性质认定错误。原审法院以本案涉及土地征收补偿为由，将涉案土地的交付作为判断被上诉人是否具备行政复议申请资格的唯一原因，未考虑华蓥市政府已经将涉案土地为原华蓥市卫生和计划生育局颁发川（2017）华蓥市不动产权第0××2号不动产权证书，被上诉人已经与案涉土地不具有法律关系的实际情况，其所提《违法施工查处申请书》是公益性举报监督行为；案涉土地是否交付、补偿不是本案审查范围，不能作为判断彭清高等人是否具备行政复议申请资格的依据。三、华蓥市政府作出9号复议决定，认定事实清楚，证据确凿，于法有据。请求撤销四川省广安市中级人民法院（2018）川16行初95号行政判决，依法改判。 被上诉人彭清高等人未提交答辩意见。 上诉人华蓥市政府和被上诉人彭清高等人在一审中提交的证据已随案移送本院。一审庭审笔录记载了各方当事人对提供证据的质证情况，一审法院对证据的认定本院予以确认。 二审期间，上诉人华蓥市政府及被上诉人彭清高等人在法定举证期限内均未提交新证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人彭清高等人因不服上诉人华蓥市政府因其所提行政复议申请而作出的9号复议决定，向一审提出诉讼，请求撤销华蓥市政府9号复议决定；责令华蓥市政府受理其行政复议申请，并作出行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，华蓥市政府对彭清高等人不服原华蓥市住建局不履行法定职责行为不服而提出的行政复议申请，具有复议审查的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款、第三十一条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定，华蓥市政府于2018年8月1日受理彭清高等人所提行政复议申请，于同年9月26日作出9号复议决定，并依法向彭清高等人及原华蓥市住建局送达，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请......”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：......（二）申请人与具体行政行为有利害关系......”上述规定强调了行政复议申请人资格的标准为与行政行为有利害关系。本案中，彭清高等人是案涉土地的原集体经济组织成员和使用权人，对此华蓥市政府不持异议。彭清高等人认为华蓥市卫生医疗服务中心（一期）建设项目未履行法定征地程序强占其使用的集体土地（耕地），且未取得建设工程施工许可和开工报告便违法施工，于2018年6月7日向原华蓥市住建局邮寄提交《违法施工查处申请书》，因认为原华蓥市住建局收到其提交的查处申请书后怠于履行法定职责，而向华蓥市政府申请行政复议，请求确认原华蓥市住建局不履行查处职责行为违法、责令该局要求违法施工单位停止施工，并作出书面查处决定，并对违法施工单位的整改过程和结果予以跟踪。彭清高等人向原华蓥市住建局提出违法施工查处申请，目的是维护其自身在案涉土地征收中的合法权益，在原华蓥市住建局不能提供证据证明其已在案涉土地征收中依法得到安置补偿的情况下，其所提查处申请不是以维护社会公共利益而进行的违法施工公益性查处举报。彭清高等人因原华蓥市住建局收到其违法施工查处申请，未履行查处职责，违法施工仍在持续，并侵害其合法权益而向华蓥市政府提出行政复议申请，具有提出行政复议申请的主体资格。华蓥政府作出9号复议决定，以彭清高、等人的举报事项，系维护社会公共利益，与原华蓥市住建局履行查处职责没有直接的利害关系，不具备行政复议申请人资格，其申请不符合行政复议受理条件为由，决定驳回彭清高等人的行政复议申请，该复议决定明显存在认定行政复议申请人资格的事实不清，适用法律错误。原审判决撤销华蓥市政府9号复议决定，责令华蓥市政府继续按照法定程序对彭清高等人行政复议申请进行行政复议并作出行政复议决定并无不当。本案系对华蓥市政府作出的9号复议决定是否合法进行审查，原华蓥市住建局收到彭清高等人递交的《违法施工查处申请书》后，是否向相关施工单位作出《责令停止施工决定书》、华蓥市政府为原华蓥市卫生和计划生育局颁发的川（2017）华蓥市不动产权第0××2号不动产权证书及其效力不是本案审查范围，原审法院对川（2017）华蓥市不动产权第0××2号不动产权证书的效力不予评判并无不当；原审法院以华蓥市政府在一审举证期间未提交征收实施主体已依法履行对彭清高等人的征收补偿安置职责，案涉土地因征收已交付征收实施主体的相关证据为由，认定彭清高等人与原华蓥市住建局不履行违法施工查处职责的行政行为具有利害关系，是合法的行政复议申请人并无不当。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，处理结果并无不当。华蓥市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元,由上诉人华蓥市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇二〇年十一月二十六日 书记员 周竹青