广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行初75号原告：清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场。住所地：广东省清远市清新区龙颈镇头巾村民委员会石硖坑。经营者：覃建兴，男，1962年12月26日出生，汉族，住广东省清远市清城区。委托诉讼代理人：何桂声、曹**铷，均系广东正肯律师事务所律师。被告：清远市清新区人民政府。住所地：广东省清远市清新区府前路3号法定代表人：张仁建，区长。委托诉讼代理人：黎玉莹，广东明典律师事务所律师。委托诉讼代理人：林玉萍，清远市清新区司法局干部。原告清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场（以下简称泰昌加工场）因与被告清远市清新区人民政府（以下简称清新区政府）环保行政管理纠纷一案，于2020年5月25日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月6日公开开庭审理了本案。原告泰昌加工场的经营者覃建兴及其委托诉讼代理人何桂声律师和曹**铷律师，被告清新区政府的委托诉讼代理人黎玉莹律师和林玉萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告泰昌加工场起诉请求（经本院庭审释明后明确诉讼请求）：撤销清新区政府于2020年1月20日作出清新府〔2020〕5号《关于拆除关闭清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场的决定》（下称涉案拆除关闭决定）。事实和理由（主要是庭审中陈述内容）：一、滨江河三坑滩饮用水水源保护区是在泰昌加工场设立之后才公告的，清新区政府作出涉案拆除关闭决定违法。二、2018年泰昌加工场与环保部门沟通后已自行改正，不应当再作出涉案拆除关闭决定。三、滨江河三坑滩饮用水水源保护区设立应当只针对新增加的设备，涉案拆除关闭决定却及于整个泰昌加工场。四、对重大行政行为，应当通过公告、限期拆除、催告、复议和诉讼等程序，但清新区政府并未履行上述程序，就下达该拆除决定。另外，泰昌加工场不属于规划区范围，不能认定为违法建筑。综上，综上涉案拆除关闭决定缺乏事实和法律依据，应当予以撤销。原告泰昌加工场向本院提供的如下证据：1.营业执照复印件，2.政府机构信息查询，3.清新府〔2020〕5号《关于拆除关闭清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场的决定》，4.评估报告书，5.租赁意向书，6.关于办理陶瓷原料中转混合场相关证照手续的申请、使用林地申请表、广东省林业厅准许行政许可决定书，7.广东省企业基本建设投资项目备案证，8.环保报批审批表、12万吨瓷砂建设项目环境影响报告表批复及配套污染防治设施竣工环保验收意见、广东省排污许可证，9.环保报批申请表，10.申请书，11.广东省企业基本建设投资项目备案证，12.税务登记证，13.核准变更登记通知书，14.年产12万吨瓷砂建设项目竣工环境保护验收意见，15.年产12万吨瓷砂建设项目竣工环境保护验收监测报告，16.信息公开公示，17.清远市清新区龙颈镇控制性详细规划。被告清新区政府答辩称：一、泰昌加工场位于滨江河三坑滩饮用水水源二级保护区内，清新区政府依据水污染防治法第六十六条第一款的规定，作出的涉案拆除关闭决定适用法律正确。二、清新区政府作出涉案拆除关闭决定事实清楚，证据充分。清远市生态环保局清新分局2019年12月2日对泰昌加工场作出《责令改正环境违法行为决定书》，责令泰昌加工场自行改正环境违法行为。2020年1月18日，清远市生态环境局清新分局以清新环报（2020）16号《关于提请拆除关闭清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场的请示》后，清新区政府经审查事实清楚、证据充分，遂依法作出涉案拆除关闭决定限泰昌加工场三天内自行拆除，但泰昌加工场并未履行。三、泰昌加工场场所的建筑物属于违法建筑，依法应予拆除。2020年1月18日，清远市清新区龙颈镇人民政府作出《限期拆除通知书》，告知其加工场未经报批，违反城乡规划法的规定需要拆除。泰昌加工场申请复议后，清新区政府于2020年3月11日作出维持的清新行复〔2020〕1号《行政复议决定书》。综上，泰昌加工场的违法建筑依法应予拆除，并且其经营项目属于产生排放污染物的项目，亦是在二级水源保护区内，依法应予关停。泰昌加工场的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。被告清新区政府向本院提供如下证据、依据：1.清新府〔2020〕5号《关于拆除关闭清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场的决定》，2.关于提请拆除关闭清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场的请示，3.现场检查（勘验）笔录、现场照片，4.限期拆除通知书及行政复议决定、规划情况说明等，5.责令改正环境违法行为决定及作出决定的依据、现场检查（勘查）笔录、调查询问笔录等，6.法律法规依据。对于原、被告提交的证据，本院组织当事人进行了庭审质证，对当事人没有异议的证据，本院予以认定；对当事人有异议且与被诉行政行为合法性相关的证据，本院在以下部分综合评判。本院经审理查明：2011年11月，原清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料中转混合场登记注册成立，是覃建兴个人经营的个体工商户。2012年10月，原清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料中转混合场更名为原清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场。2015年4月，原清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场变更名称为现名（即本案原告）。泰昌加工场的经营场所位于清远市清新区龙颈镇头巾村民委员会石硖坑，经营范围为加工、销售瓷石破碎。2011年年底，原清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料中转混合场计划在原清新县龙颈镇头巾滩石硖坑投资建设年产12万吨瓷砂建设项目。2012年1月11日，原清新县环境保护局作出《关于清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料中转混合场年产12万吨瓷砂建设项目环境影响报告表的批复》，同意该项目建设，并明确该项目是以各种瓷石为原料采用“破碎-筛分”工艺从事瓷砂的加工生产，工艺不含水洗工序，项目生产过程中无工艺废水产生，并加强对粉尘的治理。2013年，泰昌加工场正式投产运行。2018年9月3日，泰昌加工场年产12万吨瓷砂建设项目配套建设的环境保护设施竣工。2018年10月，泰昌加工场编制《清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料中转混合场年产12万吨瓷砂建设项目竣工环境保护验收监测报告》，其中载明“配料和筛分工艺工序产生大量粉尘，经集气罩收集后引至布袋除尘器进行处理，经处理达标后引至15米高空排放”。2018年12月20日，原清远市清新区环境保护局对泰昌加工场作出《关于清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料中转混合场年产12万吨瓷砂建设项目配套噪声、固体废物污染防治设施竣工环境保护验收意见》，同意该年产12万吨瓷砂建设项目的配套噪声、固体废物污染防治设施通过验收。2019年1月15日，泰昌加工场取得了由原清远市清新区环境保护局颁发的广东省污染物排放许可证，排污种类为废气，有效期至2020年1月14日。2018年12月29日，广东省人民政府作出粤府函〔2018〕429号《广东省人民政府关于调整清远市部分饮用水水源保护区的批复》，新划定清远市清新区滨江河三坑滩等饮用水水源保护区。泰昌加工场位于滨江河三坑滩饮用水水源二级保护区内。2018年年底，泰昌加工场新增加建设水洗机制砂工序及设备，并于2019年4月建成投入生产运行。2019年9月10日，清远市生态环境局清新分局对泰昌加工场进行现场检查，制作了《现场检查（勘察）笔录》，并由覃建兴签名确认如下情况：“1.我局执法人员到该公司进行检查，检查时正在生产，产品为机制砂；2.现场检查时发现该公司新增水洗工序及设备，该公司建有生产设备分别为：三台圆锥机、一台冲击破碎机、二台分筛机、三台压滤机、一台微沙采集机等，生产工艺为：原料—破碎—分筛—圆锥机破碎—分筛—产品；3.现场检查时有约1000t机制砂露天堆放，生产车间地面有部分从输送带跌落的原料，输送带未作覆盖，生产区域的坐标为北纬23°46′47″、东经112°55′17″，生产废水有外排痕迹；4.该公司已取得排污许可证（编号：44180320190004777，有效期限至2020年1月14日）；5.现场已拍照。”2019年10月22日，清远市生态环境局清新分局再次对泰昌加工场进行现场检查，并制作了《现场检查（勘察）笔录》，覃建兴签名对如下情况无意见：“1.我局执法人员到该公司进行检查，检查时正在生产，产品为机制砂；2.现场检查时发现该公司新增水洗工序及设备，该场建有生产设备分别为：三台圆锥机、一台冲击破碎机、二台分筛机、三台压滤机、一台微沙采集机等，生产工艺为：原料—破碎—分筛—圆锥机破碎—分筛—产品；3.现场检查时有机制砂露天堆放，生产车间地面有部分从输送带跌落的原料，输送带未作覆盖，生产区域的坐标为北纬23°46′47″、东经112°55′17″，检查时生产废水有外排；4.检查时该场原料露天堆放，未做防渗漏、防流失、防扬散等措施。5.责令该场立即停止生产废水外排；6.现场已拍照。”2019年11月27日，清远市生态环境局清新分局对泰昌加工场再次进行现场检查，并制作现场《现场检查（勘察）笔录》，覃建兴签名确认如下情况：“1.我局会同区市场监管局、水利局到该场进行检查，检查时加工场没有生产，有工人正在安装生产设备。原有水洗制砂设备部分已拆除在现场存放；2.生产车间西南山体有开挖痕迹，原料堆放场堆放大量山体开挖的石块、沙石；3.现场已拍照。”2019年12月2日，清远市生态环境局清新分局作出清新环违改字〔2019〕70号《责令改正环境违法行为决定书》，查明“2018年底，泰昌加工场年产12万吨瓷砂建设项目环保竣工验收后，在未依法重新报批环境影响评价文件情况下，擅自增加水洗筛选机制砂的生产设备及工艺，并于2019年4月建成投入生产”，认定泰昌加工场未依法重新报批环境影响评价文件、擅自在二级水源保护区内改建水洗机制砂生产项目的违法行为，根据环境影响评价法、建设项目环境保护管理条例和水污染防治法的规定，责令泰昌加工场立即停止生产，改正环境违法行为。2020年1月18日，清远市生态环境局清新分局向清新区政府报送《关于提请拆除关闭清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场的请示》，提请清新区政府依法责令泰昌加工场拆除或关闭位于三坑滩饮用水水源二级保护区内的生产项目，并附上清远市清新龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场基本情况介绍、广东省人民政府关于调整清远市部分饮用水水源保护区的批复、泰昌原料加工场和滨江河三坑滩饮用水水源保护区位置图、责令改正环境违法行为决定书等文件。2020年1月20日，清新区政府作出清新府〔2020〕5号《关于拆除关闭清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场的决定》，认定泰昌加工场位于滨江河三坑滩饮用水水源二级保护区内，属于排放污染物的建设项目，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，并作出责令泰昌加工场自收到本决定之日起30日内拆除关闭的决定，该决定同时告知了复议、诉讼权利和期限。该决定于2020年1月21日送达给泰昌加工场。另查明：2020年1月18日，清远市清新区龙颈镇人民政府作出《限期拆除通知书》，认定泰昌加工场没有申请报建手续，擅自在清远市清新区龙颈镇头巾村民委员会石硖坑建设厂房和相关配套设备，违反了城乡规划法的规定，故责令泰昌加工场于2020年1月21日前自行拆除厂房和相关生产配套设施，逾期不拆除的，镇政府将依据城乡规划法的的相关规定组织力量强制拆除。泰昌加工场向清新区政府申请行政复议，清新区政府于2020年3月11日作出清新行复〔2019〕1号《行政复议决定书》，维持了上述《限期拆除通知书》。清远市生态环境局清新分局作出清新环违改字〔2019〕70号《责令改正环境违法行为决定书》之后，于2020年2月20日作出清新环罚字〔2020〕3号《行政处罚决定书》，认定泰昌加工场在未依法重新报批环境影响评价文件、未取得环境影响评价审批情况下，擅自增加水洗筛选机制砂的生产设备及工艺，并于2019年4月建成投入生产，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，并根据《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条的规定，对泰昌加工场处以罚款27.5万元。泰昌加工场对该处罚决定不服，于2020年4月21日向清远市清新区人民法院提起撤销之诉。清远市清新区人民法院于2020年10月12日作出（2020）粤1803行初121号行政判决，驳回泰昌加工场的诉讼请求。泰昌加工场不服，向本院提起上诉。此案正在审理当中。2020年2月21日至25日，清远市生态环境局清新分局会同相关职能部门对泰昌加工厂进行了拆除。2020年8月18日，泰昌加工场以清远市清新区龙颈镇人民政府、清远市生态环境局和清远市自然资源局清新分局为共同被告向清远市清新区人民法院提起诉讼，请求确认三被告联合强制拆除泰昌加工场的行为违法，并判决三被告承担相应的赔偿、补偿责任。清远市清新区人民法院立（2020）粤1803行初348号案受理后，因本案正在审理而裁定中止审理。本院认为，本案系环保行政管理纠纷。结合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是涉案拆除关闭决定是否合法及应否撤销。饮用水水源安全直接关系人民群众生命健康，采取包括事前预防在内的严格防护措施，彻底消除污染隐患是应有之义。因为只要存在污染物排放，无论防护措施多么严密，均难以完全排除发生污染事故的可能，如果等到污染事故发生后再进行关闭、拆除，将造成无法挽回的损害。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十一条第一款“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”及第九十一条第一款第二项“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。……（二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的”的规定，在二级水源保护区内的建设项目，只要是排放污染物的建设项目，即使是在二级水源保护区划定前已建成的、各项生产和环保手续齐全的建设项目，人民政府均有权责令拆除或关闭。本案中，泰昌加工场位于广东省人民政府划定的清远市清新区滨江河三坑滩饮用水水源二级保护区范围之内，其经营内容是加工生产瓷砂。从泰昌加工场2018年10月自行编制的《清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料中转混合场编制年产12万吨瓷砂建设项目竣工环境保护验收监测报告》的相关内容来看，该项目的配料和筛分工艺工序会产生大量粉尘，经处理达标后引至高空排放；从清远市生态环境局清新分局的现场调查情况来看，泰昌加工场生产经营过程中有生产废水外排，且机制砂、原料露天堆放而未做好防护措施。据此，清新区政府认定泰昌加工场的建设项目属于排放污染物的建设项目，并作出涉案责令拆除关闭决定，并无不当，本院予以支持。在执法程序方面，清新区政府在作出涉案拆除关闭决定这一不利于泰昌加工场的行政行为之前，未告知泰昌加工场相应的事实、理由和依据，亦未听取泰昌加工厂的陈述、申辩，显然违反正当法律程序要求。鉴于撤销涉案拆除关闭决定不利于保障滨江河三坑滩饮用水水源饮水安全，损害社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第一款第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，本院依法确认违法，但不予撤销涉案拆除关闭决定。综上所述，泰昌加工场请求撤销涉案拆除关闭决定理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十四条第一款第一项的规定，判决如下：确认清远市清新区人民政府于2020年1月20日作出清新府〔2020〕5号《清远市清新区人民政府关于拆除关闭清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场的决定》的行为程序违法，保留《清远市清新区人民政府关于拆除关闭清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场的决定》的法律效力。案件受理费50元，由被告清远市清新区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 范晓萍审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年十一月十八日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附：相关裁判依据1.中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。