浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终1559号上诉人（原审原告）池慎芳，女，1970年7月3日出生，汉族，住浙江省长兴县。委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖州市吴兴区人民政府，住所地浙江省湖州市吴兴大道**。法定代表人潘永锋，区长。池慎芳诉湖州市吴兴区人民政府（以下简称吴兴区政府）公安行政复议一案，湖州市中级人民法院于2020年8月13日作出（2020）浙05行初18号行政裁定。池慎芳不服，向本院提出上诉。本院于2020年8月28日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定载明：被告吴兴区政府于2020年7月20日作出吴政复[2020]15号不予受理行政复议申请决定，认为“湖吴公不缓拘决字[2020]100001号不暂缓执行行政拘留决定书，系针对被申请人所作的湖吴公（治）行罚决字[2020]100001号行政处罚决定是否暂缓执行的程序性处理，并未在行政处罚决定外对申请人设立新的权利义务，故不属于行政复议法规定的行政复议受案范围”，不予受理池慎芳针对湖州市公安局吴兴区分局（以下简称吴兴区公安分局）于2020年6月30日作出的湖吴公不缓拘决字[2020]100001号不暂缓执行行政拘留决定书提出的复议申请。原告池慎芳起诉称，因池慎芳替胞兄池慎刚喊冤，吴兴区公安分局以寻衅滋事为由，于2020年6月28日作出湖吴公（治）行罚决字[2020]100001号行政处罚决定书，对池慎芳行政拘留15日。6月29日，池慎芳在委托周云昌、汪廖两位律师对上述处罚决定提起行政诉讼的同时，向吴兴区公安分局提出行政拘留暂缓执行申请。6月30日，吴兴区公安分局拒绝暂缓执行。当日，两位律师到湖州拘留所让池慎芳签署了行政复议申请书、授权委托书，向吴兴区政府提出行政复议申请。直到7月20日，吴兴区政府作出吴政复[2020]15号不予受理行政复议申请决定。池慎芳认为，该决定违法，依法应予撤销：一、不予受理的理由无法成立。1.认定吴兴区公安分局不暂缓执行行政拘留决定对池慎芳的权利义务不产生实际影响，违背常识。行政拘留执行完毕后，即使池慎芳通过行政诉讼撤销了行政拘留决定，其合法权益也将无法得到保障。何况，行政拘留决定是否已经执行，会成为法院是否判决撤销行政拘留决定的主要考量因素。2.吴兴区公安分局作出行政拘留处罚决定，并即时送拘留所执行，池慎芳在提起行政诉讼的同时，提出暂缓执行申请，实质上是对即时执行提出异议。吴兴区公安分局作出的不暂缓执行行政拘留决定，性质上相当于行政拘留决定的强制执行决定，依法属于行政复议的受案范围。强制执行决定，表面上看，似乎只是执行行政处理决定确定的权利义务，但权利义务的执行本身就是实体问题而不仅仅是程序问题。因此，强制执行决定独立于行政处理决定，属于行政复议的受案范围，法律有明确规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第二款明确规定：“强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”《公安机关办理行政案件程序规定》第二百零二条第三款也有同样规定。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）也明确将“行政执行”列为案由。二、吴兴区政府作出不予受理决定明显超过法定期限，程序违法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。”本案池慎芳委托律师于6月30日向吴兴区政府提出行政复议申请。根据本案情况，吴兴区政府接到复议申请材料后，应快速审查，但吴兴区政府却刻意拖延。在递交复议申请材料时，池慎芳的律师即向吴兴区政府说明，吴兴区公安分局拒绝向律师送达不暂缓执行行政拘留决定书，拘留所也拒绝律师和池慎芳交接该决定书，只允许其传递决定书的编号，因此无法向吴兴区政府提供。吴兴区政府工作人员曾表示和吴兴区公安分局联系后再说，后来就没有下文。7月2日，池慎芳的律师又向吴兴区政府递交了调取证据申请书，申请吴兴区政府向吴兴区公安分局调取不暂缓执行行政拘留决定书。但7月2日，吴兴区政府仍向池慎芳的律师发出了补正通知，要求提供不暂缓执行行政拘留决定书，并在池慎芳的律师当即回复无需再补正后，坚持要求补正。直到7月20日，吴兴区政府才作出不予受理行政复议申请决定。虽然池慎芳早已被执行了行政拘留，是否暂缓执行似乎已经没有实质意义，但这一状况是吴兴区公安分局和吴兴区政府造成的，池慎芳坚持必须讨一个说法，且本案具有重要的普遍意义。综上，请求撤销吴兴区政府作出的吴政复[2020]15号不予受理行政复议申请决定书，责令其限期受理原告池慎芳的行政复议申请并作出行政复议决定。被告吴兴区政府答辩称，一、吴兴区政府作出吴政复[2020]15号不予受理行政复议申请决定书，证据确凿、适用法律正确。池慎芳委托代理律师于2020年7月2日向吴兴区政府提交行政复议申请书，称：吴兴区公安分局于2020年6月28日作出湖吴公（治）行罚决字[2020]100001号行政处罚决定书，决定对池慎芳进行行政拘留15日。池慎芳于2020年6月29日通过律师向吴兴区公安分局提交行政拘留暂缓执行申请，该局于24小时内作出湖吴公不缓拘决字[2020]100001号不予暂缓执行行政拘留决定书并送达池慎芳。池慎芳认为上述不予暂缓执行决定错误，遂申请行政复议，要求撤销该不予暂缓执行决定。池慎芳向吴兴区政府提交行政复议申请书时，随附池慎芳身份证复印件、委托书、山东泉舜律师事务所函、委托代理人的律师证复印件。当月15日，池慎芳向吴兴区政府邮寄提交行政复议申请补正材料即湖吴公不缓拘决字[2020]100001号不暂缓执行行政拘留决定书。吴兴区政府收到上述材料后，经审查，认为：湖吴公不缓拘决字[2020]100001号不暂缓执行行政拘留决定书系针对吴兴区公安分局所作的湖吴公（治）行罚决字[2020]100001号行政拘留决定是否暂缓执行的程序性处理，并未在行政处罚决定外对申请人设立新的权利义务，故不属于行政复议法规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。二、吴兴区政府作出吴政复[2020]15号不予受理行政复议申请决定书，符合法定程序。吴兴区政府于2020年7月2日收到池慎芳初次提交的行政复议申请材料后，经审查，认为池慎芳的行政复议申请材料不齐全，缺少湖吴公不缓拘决字[2020]100001号不暂缓执行行政拘留决定书。故于当日制作行政复议申请材料补正通知书并邮寄送达，补正通知书于7月3日被签收。2020年7月15日，池慎芳向吴兴区政府邮寄提交补正材料“湖吴公不缓拘决字[2020]100001号不暂缓执行行政拘留决定书”。吴兴区政府收到上述材料后，于7月20日作出不予受理行政复议申请决定，并于7月21日邮寄送达池慎芳，池慎芳于7月22日签收。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；第四十条第二款规定，本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正……补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。故，吴兴区政府有权要求池慎芳依法补正其行政复议申请材料，且吴兴区政府于7月2日收到池慎芳行政复议申请材料后于当日通知其补正，符合法律规定；7月15日收到池慎芳补正申请材料后于7月20日决定不予受理，又于7月21日书面告知池慎芳，亦未超出法定期限，符合法定程序。三、池慎芳的诉讼请求及理由并无事实和法律依据，应予以驳回。根据池慎芳行政复议申请书所述，对池慎芳产生实体权利义务影响的行政行为系吴兴区公安分局于2020年6月28日作出湖吴公（治）行罚决字[2020]100001号行政处罚决定书，决定对池慎芳进行行政拘留15日。《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定，行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行；第四十五条规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。故，案涉不暂缓执行行政拘留决定书仅仅是对行政处罚执行的程序性处理，并未对池慎芳设定其他权利义务，所执行的行政处罚仍是湖吴公（治）行罚决字[2020]100001号行政处罚决定书确定的内容。池慎芳将案涉不暂缓执行行政拘留决定书认定为强制执行决定，并无事实和法律依据，其理由不能成立。综上，吴兴区政府认为作出吴政复[2020]15号不予受理行政复议申请决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。池慎芳的起诉于法于理无据，请求依法予以驳回。原审法院认为，公民向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定条件，不符合法定条件的，依法应予驳回。本案中，池慎芳在行政复议申请书中所载的复议请求为撤销吴兴区公安分局作出的湖吴公不缓拘决字[2020]100001号不暂缓执行行政拘留决定，而该不暂缓执行行政拘留决定是吴兴区公安分局依据池慎芳的申请，针对吴兴区公安分局之前所作的湖吴公（治）行罚决字[2020]100001号行政处罚决定是否暂缓执行的程序性处理，其本质是行政处罚行为的延伸，未设立新的权利义务关系，效力贯穿始终并对池慎芳产生实际影响的仍然是湖吴公（治）行罚决字[2020]100001号行政处罚决定。池慎芳要求撤销吴兴区公安分局作出的湖吴公不缓拘决字[2020]100001号不暂缓执行行政拘留决定的复议申请，明显不符合复议受理条件，不属于行政复议范围，亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告池慎芳的起诉。池慎芳上诉称：一、认定事实不清，未能弄清楚上诉人的诉讼对象是被上诉人作出的不予受理行政复议申请决定，而不是吴兴区公安分局作出的不暂缓执行行政拘留决定，以致错误地适用了《行政诉讼法》第十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项，驳回了上诉人的起诉。不予受理行政复议申请决定属于行政诉讼的受案范围，司法解释有着明确规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第二款规定：“依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。”《最高人民法院行政审判庭关于不予受理决定是否属于行政诉讼受案范围问题的答复》[(2010)行他字第15号]也明确规定：“根据行政复议法和行政诉讼法的有关规定，公民、法人或者其他组织不服行政复议机关作出的不予受理决定，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”由于不予受理行政复议申请决定属于行政诉讼的受案范围，即使上诉人的诉讼请求不能成立，原审法院也应该作出实体性判决，即驳回诉讼请求，而不应该裁定驳回起诉。二、原审裁定认定吴兴区公安分局作出的不暂缓执行行政拘留决定明显不属于行政复议的受案范围，也是错误的。首先，行政处理决定是否符合强制执行的法定条件，并不是程序问题，而是实体问题。没有一个人在受到拘留处罚后，会认为公安机关是否准许暂缓执行是一个程序问题，因此这是一个常识性问题。其次，有权利必有救济，既然《治安管理处罚法》赋予了被处罚人对于拘留决定具有申请暂缓执行的权利，自然就应该赋予其救济的权利。再次，吴兴区公安分局作出的不暂缓执行行政拘留决定，性质上是相当于行政拘留决定的强制执行决定，依法属于行政复议的受案范围。吴兴区公安分局作出行政拘留处罚决定，决定由其即时送拘留所执行，上诉人在提起行政诉讼的同时，提出暂缓执行申请，实质上是依法对即时强制执行提出异议，吴兴区公安分局作出不暂缓执行行政拘留决定，实质上是认为符合即时强制执行条件，予以强制执行。2012年1月1日，《行政强制法》施行前，行政法理论和实务界确实有一种观点，认为强制执行决定只是落实行政处理决定确定的权利义务，对于当事人没有设定新的权利义务。但是，《行政强制法》第37条第2款明确规定：“强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（1）当事人的姓名或者名称、地址；（2）强制执行的理由和依据；（3）强制执行的方式和时间；（4）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（5）行政机关的名称、印章和日期。”《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第202条第3款也有同样规定。《最高人民法院人民法院行政诉讼案由》（法发〔2004〕2号）也明确将“行政执行”列为案由。因此，强制执行决定独立于行政处理决定，属于行政复议和行政诉讼的受案范围。正如上文所述，权利义务的执行本身就是实体问题。三、程序严重违法。正如第一点所述，不予受理行政复议申请决定属于行政诉讼的受案范围，因此本案原审法院应该经过开庭审理作出实体性判决，而不应该未经开庭审理作出程序性裁定。最后，虽然案涉行政拘留己经执行完毕，纠结于是否暂缓执行似乎己经没有实质意义，但是这一状况是吴兴区公安分局和被上诉人造成的，上诉人坚持讨一个说法，于情于理于法都是必须的。特别是，本案具有很重要的普遍意义。综上所述，请求撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。吴兴区政府答辩称：一、答辩人作出吴政复[2020]15号《不予受理行政复议申请决定书》证据确凿、适用法律正确、程序合法。上诉人池慎芳委托代理律师于2020年7月2日向答辩人提交行政复议申请书，要求撤销吴兴区公安分局作出的湖吴公不缓拘决字[2020]100001号不予暂缓执行决定。答辩人收到上述材料后，经审查，认为：湖吴公不缓拘决字[2020]100001号《不暂缓执行行政拘留决定》系针对吴兴区公安分局所作的湖吴公(治)行罚决字[2020]100001号行政拘留决定是否暂缓执行的程序性处理，并未在行政处罚决定外对申请人设立新的权利义务，故不属于行政复议法规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。答辩人于2020年7月2日收到上诉人初次提交的行政复议申请材料后，经审查，认为上诉人的行政复议申请材料不齐全，缺少湖吴公不缓拘决字[2020]100001号《不予暂缓执行决定》。故于当日制作《行政复议申请材料补正通知书》并邮寄送达上诉人，上诉人于7月3日签收。2020年7月15日，上诉人向答辩人邮寄提交行政复议申请补正材料“湖吴公不缓拘决字[2020]100001号《不暂缓执行行政拘留决定》”。答辩人收到上述材料后，于7月20日作出不予受理行政复议申请决定，并于7月21日邮寄送达上诉人，上诉人于7月22日签收。上述程序符合法律规定。二、上诉人的诉讼请求及理由并无事实和法律依据，应予以驳回。根据上诉人行政复议申请书所述，对上诉人产生实体权利义务影响的行政行为系吴兴区公安分局于2020年6月28日作出湖吴公(治)行罚决字[2020]100001号行政处罚决定书，决定对上诉人进行行政拘留15日。《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定，行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。第四十五条规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。故，案涉《不暂缓执行行政拘留决定》仅仅是对行政处罚执行的程序性处理，并未对上诉人设定其他权利义务，上诉人所执行的行政处罚仍是湖吴公(治)行罚决字[2020]100001号行政处罚决定书确定的内容。上诉人将案涉《不暂缓执行行政拘留决定》认定为强制执行决定，并无事实和法律依据，其理由不能成立。综上所述，答辩人吴兴区政府作出吴政复[2020]15号不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人起诉于法于理无据，依法应予以驳回。本院经审理认为，吴兴区公安分局作出的湖吴公不缓拘决字[2020]100001号不暂缓执行行政拘留决定是否具有可诉性是本案审查的争议焦点。经查，吴兴区公安分局作出的湖吴公不缓拘决字[2020]100001号不暂缓执行行政拘留决定，系基于上诉人池慎芳的申请，对吴兴区公安分局此前所作湖吴公（治）行罚决字[2020]100001号行政处罚决定是否可予暂缓执行的处理行为，该处理行为对上诉人池慎芳并未设立新的权利义务，对池慎芳的权利义务真正产生实际影响的是吴兴区公安分局作出的湖吴公（治）行罚决字[2020]100001号行政处罚决定。鉴于此，被上诉人吴兴区政府认为池慎芳提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，不属于行政复议范围，并无不当。原审法院据此认定上诉人池慎芳提起本案诉讼亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围，并裁定驳回上诉人池慎芳的起诉，符合法律规定。上诉人池慎芳提出“原审裁定认定事实不清，湖吴公不缓拘决字[2020]100001号不暂缓执行行政拘留决定属于行政复议受案范围”等上诉理由不能成立，本院依法不予采纳。原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  楼缙东二〇二〇年十一月十八日书记员  张 莹