河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2441号上诉人（一审原告）河南省冶金规划设计研究院有限责任公司，住所地河南省郑州市金水区黄河路**。法定代表人李高阳，董事长。委托代理人郑磊，河南师道律师事务所律师。委托代理人董启杭，河南师道律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，，住所地河南省郑州市中原区中原路**法定代表人王新伟，市长。委托代理人江涛，郑州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。一审第三人郑州市自然资源和规划局，住所，住所地河南省郑州市中原区淮河西路**div>法定代表人孙建功，局长。委托代理人江涛，该局工作人员。委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。上诉人河南省冶金规划设计研究院有限责任公司（以下简称冶金研究院）因诉郑州市人民政府、第三人郑州市自然资源和规划局履行法定职责一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初518号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。冶金研究院的委托代理人郑磊、董启杭，郑州市人民政府的委托代理人江涛、黄琨，第三人郑州市自然资源和规划局的委托代理人江涛、黄琨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明，2003年4月30日，河南省经贸委等十二部门联合印发《关于深化国有企业产权制度改革的意见（试行）的通知》（豫经贸企改〔2003〕372号），该通知第（十七）条规定：“工业生产类企业原划拨土地需以出让方式处置的，受让方应一次性缴清宗地地价20%-40%的土地出让金。其他企业原划拨土地需以出让方式处置的，受让方应一次性缴清宗地地价40%-60%的土地出让金。”冶金研究院改制前隶属于河南省住房和城乡建设厅（原建设厅），后依据有关规定实施产权制度改革，2007年6月将单位名称变更登记为现有名称。2006年11月22日，原河南省建设厅向郑州市人民政府发出《关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》（豫建函［2006］187号），“建议省直11家勘察设计单位均按宗地地价的最高比例60%向省财政厅交纳土地出让金，郑州市相关部门凭财政厅相关证明办理土地出让手续”。2006年12月25日，郑州市人民政府向原河南省建设厅作出《关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》，回复称：“同意省属有土地的勘察设计单位均按宗地地价的60%缴纳土地出让金”，“上述省属勘察设计单位涉及的土地出让金上缴市级财政管理，由市财政按照国家和省、市的有关规定使用”。冶金研究院在申请办理关于涉案土地使用权出让处置审批手续过程中，2018年4月16日，原郑州市国土资源局作出《关于河南省冶金规划设计研究院国有土地使用权处置审批方案（郑国土资行政审批第2018003号）的请示》，建议土地出让金按1875.77万元收取，并报请被告郑州市人民政府批准。2018年5月9日，郑州市人民政府作出《关于河南省冶金规划设计研究院国有建设用地使用权处置方案（郑国土资行政审批第2018003号）的批复》，同意依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律、法规的规定，依法按程序办理相关土地手续。冶金研究院对郑州市人民政府作出的该批复不服，于2018年12月10日向新乡市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销郑州市人民政府对《关于河南省冶金规划设计研究院国有建设用地使用权处置方案》的批准决定，新乡市中级人民法院于2019年3月15日作出（2018）豫07行初223号行政裁定，认为郑州市人民政府作出的批复行为并未直接对外发生法律效力，未对冶金研究院的权利义务直接产生影响，驳回了其起诉。冶金研究院不服，向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院于2019年11月17日作出（2019）豫行终1422号行政裁定，维持了一审裁定。现冶金研究院以郑州市人民政府未履行法定职责为由，提起本案诉讼，请求依法判决郑州市人民政府履行豫政办〔2003〕110号、豫经贸企改〔2003〕372号改制文件及《郑州市人民政府关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》规定的按宗地地价60%并扣除570.87万元的标准收取土地出让金的法定职责。郑州市中级人民法院一审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，冶金研究院对涉案土地出让金收取的数额有异议，于2018年12月10日即提起行政诉讼，要求撤销郑州市人民政府作出的批复，河南省高级人民法院于2019年11月17日作出终审裁定，因此涉案土地出让金引发的争议一直处于持续状态，故冶金研究院的起诉没有超过起诉期限。郑州市人民政府作出的《关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》系郑州市人民政府向原河南省建设厅作出，属于内部行政行为，并非是对冶金研究院作出的允诺，且国有土地使用权出让及出让金的确定应当依法进行，故冶金研究院的诉讼请求不能成立，依法不予支持。郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行初518号行政判决：驳回河南省冶金规划设计研究院有限责任公司的诉讼请求。上诉人冶金研究院对该行政判决不服，向本院提起上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律不当。被上诉人为推进改制就特定事项、特定对象向原河南省建设厅回函明确土地出让金的收取比例、该单方授益行为直接对上诉人的权利义务产生实际影响，双方之间形成了行政允诺法律关系。该行政允诺系被上诉人法定职责的渊源，其拒绝履行构成不履行法定职责。涉案土地出让金的确定系特殊历史时期的遗留问题，被上诉人应本着尊重历史、有利于上诉人的原则履行相应的法定职责，保护上诉人的信赖利益。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》文件不具有溯及力，在本案中不应适用，且被上诉人履行法定职责与该文宗旨并不冲突。即便本案中被上诉人的回函不构成行政允诺，上诉人仅依据豫政办〔2003〕110号文件亦能主张被上诉人履行法定职责。综上，请求二审法院撤销一审行政判决，将本案改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人郑州市人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。郑州市人民政府作出的《关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》属于内部行政行为，并非是对冶金研究院作出的行政允诺；另外，对于土地出让金的征收工作，也并非是郑州市人民政府的法定职责。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审行政判决。第三人郑州市自然资源和规划局的答辩意见同郑州市人民政府的答辩意见一致。本案二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为，上诉人冶金研究院的本案诉讼请求不应得到支持。其一，2006年12月25日郑州市人民政府作出的《关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》系郑州市人民政府与原河南省建设厅内部的文件来往，并非是对冶金研究院作出的允诺；其二，收取土地出让金系国土资源部门的职权，并非郑州市人民政府的职权。本案冶金研究院要求郑州市人民政府按照豫政办〔2003〕110号、豫经贸企改〔2003〕372号改制文件及《郑州市人民政府关于省属勘察设计单位体制改革中土地出让有关问题的函》规定的标准收取土地出让金没有法律依据。另外，对于上诉人冶金研究院主张的应当“扣除570.87万元”的问题。上诉人在庭审中予以明确因河南省财政厅在改制时已扣除了土地出让金570.87万元，故应在本次交纳土地出让金过程中应予扣除的理由没有法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。冶金研究院的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本案二审案件受理费50元，由河南省冶金规划设计研究院有限责任公司承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十一月十一日书记员  刘振江