河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2707号上诉人（一审原告）刘保生，男，1971年1月18日出生，汉族，住河南省林州市。被上诉人（一审被告）鹤壁市人民政府，住所地河南省鹤壁市淇滨区九州路**。法定代表人郭浩，市长。委托代理人刘鸿亮，市政府公职律师。委托代理人齐新建，市政府工作人员。上诉人刘保生因诉鹤壁市人民政府（以下简称鹤壁市政府）行政复议决定一案，不服鹤壁市中级人民法院（2020）豫06行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。鹤壁市政府于2020年1月17日作出《行政复议决定书》（鹤政复决〔2019〕50号），认为鹤壁市淇滨区盘石头水库移民工作领导小组办公室（以下简称淇滨区移民办）已并入鹤壁市淇滨区水利局（以下简称淇滨区水利局），申请人以鹤壁市淇滨区人民政府（以下简称淇滨区政府）为被申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十八条第（一）项“有符合规定的被申请人”之规定。根据《实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。刘保生对此不服，提起行政诉讼，请求：1.确认鹤壁市政府行政复议决定书（鹤政复决〔2019〕50号）无效；2.鹤壁市政府承担本案诉讼费用。刘保生一审庭前变更第一项诉讼请求为：请求判决撤销鹤壁市政府作出的行政复议决定书。鹤壁市中级人民法院一审查明：2019年12月17日，刘保生通过邮寄方式向鹤壁市政府提出复议申请，请求确认淇滨区政府2019年12月8日将其房屋强制拆除的行为违法。2020年1月17日，鹤壁市政府作出《行政复议决定书》（鹤政复决〔2019〕50号），认为“申请人以淇滨区政府为被申请人向本机关提出的行政复议申请，不符合《实施条例》第二十八条第（一）项‘有符合规定的被申请人’之规定，根据《实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定驳回申请人的行政复议申请。”并于2020年1月19日送达刘保生。另查明，2019年3月27日、4月11日、4月13日、10月19日，淇滨区移民办先后发布〔2019〕1号、2号、3号《盘石头水库第三期移民河头村搬迁安置公告》及旧房集中拆除通知。淇滨区移民办系淇滨区政府设立的移民管理机构，2019年因机构改革，并入淇滨区水利局，为其内设机构。鹤壁市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案刘保生收到被诉行政复议决定后，正值2020年新冠肺炎疫情防控期间，属不可抗力的事由，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。故刘保生的起诉不超过法定起诉期限，鹤壁市政府辩称刘保生起诉超过法定期限的理由不能成立，依法不予采纳。根据《实施条例》第二十八条的规定，有符合规定的被申请人，是复议机关受理行政复议申请的条件之一。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第四十九条第二款规定：“县级以上地方人民政府或者其移民管理机构应当加强对征地补偿和移民安置资金、水库移民后期扶持资金的管理……”；第六十一条规定：“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行；……”。《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号）第十八条规定：“省以下各级人民政府可结合本地实际，因地制宜地明确负责移民工作的机构。”据此可知，在大中型水利水电工程移民搬迁安置工作中，移民管理机构负有相应法定职责。本案中，刘保生以淇滨区政府为被申请人提起行政复议，认为淇滨区政府强制拆除其房屋的行为违法；在诉讼程序中又提出新的理由，主张涉案房屋由鹤壁市移民办、鹤壁市盘石头水库建设管理局、淇滨区移民工作小组、淇滨区水利局河头移民工作组、林州市移民工作小组共同拆除。虽然刘保生的主张发生变化，但双方争议的焦点问题仍然是房屋拆除主体的认定。在案证据显示，涉案房屋位于盘石头水库建设征地补偿、移民安置范围内，作为法定的移民工作行政主体，淇滨区移民办曾就搬迁安置、旧房拆除发布公告或通知。故根据职权法定原则可以认定，淇滨区移民办是强制拆除行为的具体实施主体。鉴于淇滨区移民办已并入淇滨区水利局，成为淇滨区水利局的内设机构，淇滨区水利局是行政复议的适格被申请人。因此，鹤壁市政府认为申请人的申请不符合《实施条例》第二十八条第（一）项规定的受理条件，决定驳回申请人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。无论是复议申请还是诉讼主张，刘保生的诉讼请求均缺乏事实与法律依据，不予支持。关于刘保生所主张的其户籍迁移违法问题，不是本案审理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款及《实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，如果复议机关审查发现申请人的申请不符合受理条件，在立案受理前可决定不予受理，在立案受理后可决定驳回行政复议申请。本案即属于鹤壁市政府在立案受理后方才发现申请人的申请不符合受理条件的情形。故刘保生认为鹤壁市政府立案受理并作出决定程序违法的理由不能成立，不予采纳。经审查，鹤壁市政府在作出被诉复议决定过程中，履行了受理、审查、送达等程序，复议程序符合法律规定。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。刘保生的诉讼请求不能成立，依法不予支持。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘保生的诉讼请求。刘保生不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审中鹤壁市政府未当庭出示证据，未经质证，应当视为鹤壁市政府没有证据，一审判决认定事实的主要证据不足；（二）一审认定淇滨区移民办是具体实施涉案强制拆除行为的主体、淇滨区水利局是行政复议的适格被申请人错误；（三）鹤壁市政府和淇滨区政府，还有淇滨区水利局、淇滨区移民办，不是当地人民政府或者其移民管理机构，既没有权利申请人民法院强制执行，更没有权利非法强拆上诉人的房屋。鹤壁市政府在立案受理后决定驳回该行政复议申请不当，一审法院适用法律错误；（四）受理该行政复议申请并做出决定是河南省政府的职权，鹤壁市政府越权行使河南省政府职权错误认定事实并做出行政复议决定书，上诉人在一审庭审前书面申请一审法院通知河南省政府作为第三人参加诉讼，一审法院当庭予以驳回错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。本院二审查明事实与鹤壁市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）鹤壁市淇滨区水利局系案涉拆除行为的责任主体。本案的实质争议系拆除房屋主体的认定问题。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第四十九条第二款、第六十一条、《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号）第十八条等规定，在大中型水利水电工程移民搬迁安置工作中，移民管理机构负有对征地补偿和移民安置资金进行管理、对拖延搬迁和拒绝搬迁行为申请人民法院强制执行等法定职权。本案中，案涉房屋位于盘石头水库建设征地补偿、移民安置范围内，作为法定的移民工作行政主体，鹤壁市淇滨区移民办曾就搬迁安置、旧房拆除发布公告或通知，案涉拆除行为系鹤壁市淇滨区移民办为推进盘石头水库建设移民搬迁安置工作而实施的，林州市人民政府作为水库移民原户籍地的地方政府，对房屋拆除行为给予一定的协助，并非基于独立的行政目的，应由鹤壁市淇滨区移民办承担拆除房屋的法律责任。由于鹤壁市淇滨区移民办已并入鹤壁市淇滨区水利局，成为鹤壁市淇滨区水利局的内设机构，鹤壁市淇滨区水利局是行政复议的适格被申请人。上诉人可以鹤壁市淇滨区水利局为被申请人，另行申请行政复议。（二）被诉行政复议决定并无不当。上诉人既主张鹤壁市淇滨区人民政府、鹤壁市淇滨区水利局河头移民工作组、淇滨区移民工作小组、鹤壁市移民办、鹤壁市盘石头水库建设管理局等单位因盘石头水库移民搬迁工作实施了拆除行为，又主张林州市人民政府为建设林州市淇淅河国家湿地公园实施了拆除行为，明显存在矛盾。上诉人对案涉房屋拆除行为的实施主体多次提出不同的主张，且其证据均不能支持其主张。鹤壁市政府认为申请人的申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的受理条件，决定驳回申请人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。复议决定中对案涉拆除行为的实施主体予以明确，有利于减少各方诉累，便于上诉人进一步通过法律途径维护自身权益，本院亦予认可。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘保生承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  于红涛审判员  王盛楠二〇二〇年十一月二十三日法官助理王宁书记员宋雨珈