贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终387号上诉人（原审原告）：王光珍，女，1947年09月16日出生，汉族，住仁怀市。上诉人（原审原告）：张显奇，男，1949年03月25日出生，汉族，住仁怀市。共同委托诉讼代理人：王钦德，贵州名城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：仁怀市人民政府。住所地：仁怀市国酒大道市府路**。法定代表人：汪能科，市长。委托代理人：陈兴伟。原审第三人：陈美芬，女，1940年11月19日出生，汉族，住仁怀市。原审第三人：李伯英，女，1967年05月25日出生，汉族，住仁怀市。原审第三人：张辉西，男，1968年4月28日出生，汉族，住仁怀市。上诉人王光珍、张显奇因与被上诉人仁怀市人民政府，原审第三人陈美芬、李伯英、张辉西撤销行政行为一案，不服习水县人民法院（2020）黔0330行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月17日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人王光珍、张显奇一审诉讼请求：撤销仁怀市人民政府于2019年9月16日作出的《行政复议决定书》（仁府行复决字〔2019〕36号），责令仁怀市人民政府重新作出行政行为，案件受理费由仁怀市人民政府负担。一审法院审理查明：本案争议地“包坟”自留地位于仁怀市，原为1963年采划给张显奇父亲张必森的自留地。张显奇、王光珍系张必森儿子及儿媳，陈美芬系张必森儿媳，李伯英和张辉西之母亲。1969年张必森将“包坟”自留地分给张显奇耕种。后张显奇迁居到仁怀市区。1995年张必森去世。后原审第三人耕种涉案自留地，并与张显奇、王光珍产生纠纷。2017年10月18日，张显奇、王光珍向仁怀市茅坝镇人民政府申请对本案争议地包坟自留地申请确权，仁怀市茅坝镇人民政府于2019年5月24日作出《关于张显奇、王光珍与张辉西等人土地使用权争议的处理决定》，决定包坟土自留地归申请人张显奇、王光珍承包经营使用。陈美芬、李伯英、张辉西不服该处理决定，向仁怀市人民政府申请复议，仁怀市人民政府复议后于2019年9月16日作出《行政复议决定书》（仁府行复决字〔2019〕36号），认为张显奇、王光珍与陈美芬、李伯英、张辉西产生的权属争议实质是对使用权人张必森分配权有效性的争议，按照《土地权属争议调查处理办法》第十四条，不应作为土地权属争议的案件，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项之规定，决定撤销仁怀市茅坝镇人民政府于2019年5月24日作出的《关于张显奇、王光珍与张辉西等人土地使用权争议的处理决定》（茅府发〔2019〕10号）。张显奇、王光珍不服，遂提起诉讼。另查明：张显奇到仁怀市人民政府领取《复议决定书》时，进行了拍照留存，但未签字领取。一审法院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》，以及《农村人民公社工作条例（修正草案）》的相关规定，自留地是农民集体所有、由集体分配给农户长期耕种的用于农业生产的土地，农户仅享有耕种的权利，其耕种权属于土地承包经营权范畴，与土地使用权不是同一法律概念。本案当事人对土地原为张显奇父亲张必森自留地及土地四至均无争议，仅对由谁耕种产生争议，该争议系土地承包经营权争议，并非土地使用权争议，不属行政机关处理范畴，依照《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，应不作为争议案件受理，但仁怀市茅坝镇人民政府已受理并作出处理决定，仁怀市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项规定，决定撤销仁怀市茅坝镇人民政府作出的《关于张显奇、王光珍与张辉西等人土地使用权争议的处理决定》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。且在复议程序中，依法向各方当事人送达了行政复议程序性文书及行政复议决定书，保障了当事人的权利，程序合法。综上，张显奇、王光珍所诉无事实和法律依据，仁怀市人民政府所作行政行为符合法律规定，依照《中华人民共和行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张显奇、王光珍的诉讼请求。案件受理费50元，由张显奇、王光珍负担。上诉人王光珍、张显奇上诉称，1.1963年踩划自留地时除父亲张必森外，还有母亲陈尧珍、大哥张显维、二哥张显刚、上诉人等，并非父亲张必森一人踩划所得，其使用权归全体家庭成员共有。上诉人全家自留地已于1969年由父亲张必森、母亲陈尧珍主持，大哥张显维、二哥张显刚、弟张显春和上诉人参加协商，分割交付各自耕种管理使用至今没有异议。2.张辉西、李柏英并没有耕种过包坟自留地，且陈美芬是向上诉人租赁耕种，其租赁耕种时间是1985年至2016年，2016年9月上诉人已收回耕种管理使用。3.1969年，上诉人与家庭成员协议分割自留地，上诉人分得小地名“包坟”自留地，其他家庭成员分割相应土地，并耕管使用至今没有争议，原判及被诉行政复议决定认定本案实质是张必森分配权的有效性系认定错误。张辉西、李伯英并非1969年协议分割自留地的当事人，没有资格对1969年自留地分割协议提出异议。张辉西称包坟自留地系张必森生前赠与的主张不能成立，张辉西也没有任何赠与土地的证据。4.原判认定上诉人张显奇到被上诉人处领取《行政复议决定书》时，进行了拍照留存系认定事实错误。上诉人的行政复议决定书复印于茅坝镇人民政府。5.本案上诉人与第三人争议的内容，是争议地包坟使用权归属，属于典型的土地使用权争议案件，双方均主张争议地包坟使用权的归属，显然属于《土地权属争议调查处理办法》第二条规定的土地使用权争议。双方争议的包坟自留地政府没有颁发过土地承包经营权证，没有确定过争议地的使用权属。6.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项有五目，原判及被诉行政复议决定没有列明具体目，确属适用法律不当。7.一审法院无故不准上诉人申请的证人出庭作证，仁怀市茅坝镇人民政府与本案存在利害关系，但是一审法院没有通知其参加诉讼，导致一审判决没有查请事实，程序违法。综上，请求撤销原判，改判撤销《行政复议决定书》（仁府行复决字〔2019〕36号），责令被上诉人重新作出行政行为，或者发回重审。本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人仁怀市人民政府辩称，1.经仁怀市人民政府、茅坝镇人民政府查证，“包坟”土地系上诉人父亲分配给上诉人使用，不存在争议，故该争议属于土地承包经营权范畴，被上诉人撤销仁怀市茅坝镇人民政府作出的处理决定认定事实清楚。2.争议双方对争议地的四至界址、权属来源无异议，不应作为土地权属争议案件进行处理，该案是典型的家庭内部分配问题产生的争议，可以通过民事诉讼解决该争议。3.被上诉人作出复议决定书后，上诉人拍照留存，但拒绝在送达文书上签字，被上诉人通过邮寄方式送达上诉人，上诉人仍拒绝签收。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人陈美芬、李伯英、张辉西未作书面答辩意见。本院二审期间，各方当事人均未提供新证据，本院对一审查明事实予以确认。本院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定，土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议。结合本案查明事实，案涉土地属于上诉人所在村集体土地，1963年分配于张显奇之父张必森户管理使用，各方当事人对争议地的面积、位置、性质均无异议，故案涉土地使用权权属明确。上诉人与原审第三人产生的争议，实质系张必森的家庭成员内部对争议地使用分配问题。针对案涉土地，并未有新的承包户与集体构成新的承包关系，无需人民政府进行确权。故仁怀市人民政府的被诉复议决定书认为该争议不属于确权范畴事实清楚，其撤销茅坝镇人民政府作出的《关于张显奇、王光珍与张辉西等人土地使用权争议的处理决定》并无不当。至于上诉人所持被诉复议决定书未依法送达问题，仁怀市人民政府向上诉人送达被诉复议决定书时，上诉人虽未领取该复议决定书，但已知晓其内容，且已针对该复议决定书提起本案诉讼，其合法权益未受影响。故一审法院综合全案事实，判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  赖丽莉审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年十一月二十六日法官助理袁瑾书记员任权贵