中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行申8622号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）内蒙古自治区开鲁县东来镇东发村民委员会。住所地：内蒙古自治区开鲁县东来镇东发村。 法定代表人李廷海，主任。 委托代理人孙淑兰，内蒙古巨鼎律师事务所律师。 委托代理人代洪宇，内蒙古义源律师事务所律师。 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）孙德武，男，1954年2月15日出生，汉族，住内蒙古自治区通辽市开鲁县。 委托代理人聂炜，北京尚衡（成都）律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区通辽市人民政府。住所地：内蒙古自治区通辽市科尔沁区。 法定代表人郝茂荣，市长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区人民政府。住所地：内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区敕勒川大街。 法定代表人布小林，主席。 原审第三人内蒙古自治区通辽市科尔沁区小塔子水库管理所。住所地：内蒙古自治区通辽市科尔沁区小塔子水库。 法定代表人李忠，主任。 再审申请人内蒙古自治区开鲁县东来镇东发村民委员会（以下简称东发村委会）、孙德武因东发村委会诉被申请人内蒙古自治区通辽市人民政府（以下简称通辽市政府）、内蒙古自治区人民政府（以下简称内蒙区政府）、原审第三人内蒙古自治区通辽市科尔沁区小塔子水库管理所（以下简称小塔子水库管理所）及孙德武土地确权行政裁决一案，不服内蒙古自治区高级人民法院于2019年11月27日作出的（2019）内行终294号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年7月17日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 小塔子水库始建于1958年，位于通辽市开鲁县、科尔沁区、科尔沁左翼后旗交界处，原隶属于通辽县水利局，管理机构名称为科尔沁区小塔子水库管理所，2011年5月，经科尔沁区机构编制委员会办公室批复（通科机编办字[2011]24号)，现为科尔沁区水务局所属副科级事业单位。原哲盟水利局1958年编制的档案号为G·B·塔—1《小塔子水库设计说明书》第一章概述中记载，小塔子水库位于后旗十四区，开鲁八区、通辽市六区的临接区，面积为15平方公里。第五章堤坝工程中记载水库设计最高水位为212米。原通辽县水利资料汇编记载，小塔子水库类型为中型水库，水库分类为平原水库。设计洪水位为212米，设计洪水位面积23100亩。1959年至1972年小塔子水库历年水库蓄水位，1962年达到最高蓄水位为212.50米，《内蒙古自治区人民政府关于印发的通知》(内政发[1995]137号)规定，平原区中小型水库库区管理范围为校核洪水位以下。 1973年12月24日，原吉林省哲里木盟革委会作出(1973）140号《关于解决小塔子水库有关纠纷的处理决定》（以下简称140号处理决定），主要内容：“一、关于水库的副业产品处理问题，水生动物完全由小塔子水库经营管理和支配，水上植物（主要是苇子、蒲草）由小塔子水库、开鲁县东发大队和后旗小塔子大队三家培植使用。分配原则是：水库主坝以东的苇蒲条料维持原规定由水库管理使用，水库里面与水坝平行700米以内归水库管理使用；700米以外（以西）沿东西方向最窄处以南归后旗小塔大队管理使用；最窄处以北归开鲁县东发大队管理使用…三、水库如由于蓄水量少，空闲出的土地，均由水库管理，周围社队不得开荒。四、小塔子水库处于通辽、开鲁、后旗三旗县交接处，由通辽县管理。因此，在新版地图时，应将水库原设计淹没面积全部划入通辽县版图内。”2000年12月21日，通辽市政府市长办公会议纪要《研究科尔沁区等五个旗县区勘定行政区域界线事宜》（以下简称办公会议纪要）中“三、科尔沁区与开鲁县界线”确定：小塔子水库应继续执行1973年140号处理决定，将水库原设计的淹没面积全部划入科尔沁区版图，并将212高程线、213高程线作为双方行政界线。两条高程线的具体标绘由双方勘界按照水库原设计任务书并会同水利部门共同确定。目前双方实控界线可作为生产活动线，允许跨界经营，继续使用。但在库区内，今后除库区方外其他任何一方不得继续搞永久性建筑，并对可能造成的一切后果自负。 另查明，东发村委会于2010年将争议地发包给本村村民孙德武经营，并与其签订草牧场承包合同，承包期为45年，自2004年至2049年。2017年5月22日，小塔子水库管理所向通辽市政府提出确权申请。2017年5月25日，通辽市国土资源局受理小塔子水库管理所的申请。2017年6月30日，经通辽市国土资源局委托，内蒙古瀛环测绘有限公司对争议土地进行测绘，并于2017年7月5日出具《科尔沁区小塔子水库与开鲁县东发村争议土地测量成果报告》，主要内容：双方争议地的测定面积为5939亩，争议地在小塔子××库区管理范围及水库库容淹没区域内。2017年11月8日，通辽市国土资源局对案件作出延期调查。2018年4月4日，经调解未果的情况下，通辽市国土资源局提出调查处理意见，并向通辽市人民政府报送。2018年4月24日，通辽市政府作出通政字（2018）第54号《关于科尔沁区小塔子水库管理所与开鲁县东来镇东发村土地权属争议的处理决定》（以下简称54号处理决定），认为争议地在小塔子水库库容区范围内，属于国家所有的土地，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十二条、第十六条第一款、第十八条，以及《内蒙古自治区水利工程管理保护办法》第八条第一款之规定，决定争议地属国家所有，小塔子水库管理所拥有该土地的使用权。东发村委会不服，申请行政复议。2018年9月13日，内蒙区政府作出内政复决字（2018）23号行政复议决定（以下简称23号复议决定），维持54号处理决定。东发村委会仍不服，提起本案行政诉讼，请求撤销54号处理决定和23号复议决定。 通辽市中级人民法院（2018）内05行初55号行政判决认为，通辽市政府按照申请、受理、调查、调解和处理程序作出54号处理决定，程序符合《土地权属争议调查处理办法》的规定；内蒙区政府受理、审查并作出复议决定，亦符合行政复议法相关程序规定。结合1958年小塔子水库设计说明书、小塔子水库212高程线位置图、通辽县水利资料汇编等证明材料，能够证明小塔子水库1958年兴建，系国家投资修建的水利工程，按水库设计的212米高程线淹没面积均为水库库区管理范围。同时，1973年140号处理决定和2000年办公会议纪要也明确，“水库原设计的淹没面积全部划入科尔沁区版图”，“水库如由于储水量少，空闲出的土地，均由水库管理，周围社队不得开荒。”自水库建成至干涸前，始终由小塔子水库管理所进行管理，争议土地在水库库容区范围之内。通辽市政府将争议地确认为国有，并将使用权确认给小塔子水库管理所，认定事实清楚，适用法律正确。内蒙区政府复议维持54号处理决定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回东发村委会的诉讼请求。东发村委会、孙德武不服，提出上诉。 内蒙古自治区高级人民法院（2019）内行终294号行政判决认为，通辽市政府根据查明的事实，对因历史遗留问题产生的土地权属纠纷作出54号处理决定，认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。 东发村委会申请再审称：争议地属于东发村委会农民集体所有，没有任何证据证明争议地进行过征收和权属变更。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。 孙德武申请再审称：一、二审判决仅依据1973年140号处理决定和2000年通辽市政府办公会会议纪要两份证据认定，争议地从水库建成至今一直由小塔子水库管理所使用管理，认定事实证据不足。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。 本院经审查认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十二条规定：“县级以上（含县级）水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有”。第十六条第一款规定：“1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地，迄今没有退还给农民集体的，属于国家所有。”第十八条规定“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”《内蒙古自治区水工程管理保护办法》第八条第一款规定：“国有水工程管理范围内的土地属全民所有，使用权属水工程管理单位。”即，国有水库库区范围的土地原则上属于国家所有，由水库管理单位享有土地使用权。即便是1962年《六十条》公布之前全民所有制单位使用的原集体土地，只要没有证据证明已经退还给农民集体，仍属于国家所有；没有证据证明属于集体所有的土地，属于国家所有。本案中，通辽市政府综合考虑1958年小塔子水库设计说明书、小塔子水库212高程线位置图、通辽县水利资料汇编、1973年140号处理决定和2000年通辽市政府办公会议纪要等证据，作出54号处理决定，认定争议地在小塔子××库区范围内，属于国家所有，由小塔子水库管理所享有土地使用权，认定事实清楚，证据充分确凿，适用法律、法规正确。23号复议决定维持54号处理决定，亦无不当。东发村委会和孙德武主张，争议地属于东发村委会农民集体所有，一、二审判决仅依据1973年140号处理决定和2000年通辽市政府办公会会议纪要两份证据认定争议地从水库建成至今一直由小塔子水库管理所使用管理，认定事实证据不足。但是，综合分析各方提供的证据，一、二审判决依据前述证据认定争议地属于小塔子××库区范围的国有土地，符合优势证明标准，证据充分。东发村委会和孙德武未提供证据证明争议地属于集体经济组织所有，2010年后承包使用争议地不能证明其享有争议土地的所有权和使用权。以此为由申请再审，缺乏事实和法律根据。 《土地权属争议调查处理办法》第二十三、二十七、二十八、三十条规定，国土资源行政主管部门受理土地权属争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。本案中，通辽市国土资源局依法受理本案土地权属争议申请后，经调查核实证据，查明案件事实，优先组织争议各方进行调解，调解不成提出调查处理意见，报送通辽市政府作出54号处理决定。因案情复杂，在6个月内不能提出调查处理意见，通辽市国土资源局依法决定延长办理期限。通辽市政府作出54号处理决定，符合法定程序。 综上，东发村委会、孙德武的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回内蒙古自治区开鲁县东来镇东发村民委员会、孙德武的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  李智明 审判员  熊俊勇 二〇二〇年十一月三十日 法官助理林璐 书记员耿丹阳 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、判决的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当判决再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当判决驳回再审申请。 3.确定土地所有权和使用权的若干规定 第十二条县级以上（含县级）水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有。 第十六条一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。 《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有： １、签订过土地转移等有关协议的； ２、经县级以上人民政府批准使用的； ３、进行过一定补偿或安置劳动力的； ４、接受农民集体馈赠的； ５、已购买原集体所有的建筑物的； ６、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。 一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。 凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。 第十八条土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。 4.内蒙古自治区水工程管理保护办法 第八条国有水工程管理范围内的土地属全民所有，使用权属水工程管理单位。 管理范围内的土地所有权或者使用权属于集体的或者使用权属于个人的，按照国家和自治区有关法律、法规的规定办理征地和权属变更手续。 对水工程管理范围内可利用的土地，在保证水工程安全运行的前提下，经旗县级以上水行政主管部门批准，可以种植农作物。 国有水工程保护范围内土地的所有权、使用权不变。 5.土地权属争议调查处理办法 第二十三条国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。 第二十七条调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。 第二十八条国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。 第三十条国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。 国土资源行政主管部门的调查处理意见在报同级人民政府的同时，抄报上一级国土资源行政主管部门。