四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1356号 上诉人（原审原告）李亮，男，1981年7月19日出生，汉族，住四川省宜宾市叙州区。 委托代理人刘德凤，北京圣运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宜宾市叙州区人民政府，住所地四川省宜宾市叙州区柏溪镇县府路**。 法定代表人瞿进，区长。 委托代理人李杰。 委托代理人彭鸿，四川义言律师事务所律师。 上诉人李亮因诉被上诉人宜宾市叙州区人民政府（原宜宾县人民政府，以下简称叙州区政府）土地行政强制一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2019）川15行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。经合议庭评议并报请本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。 一审判决认定： 李亮家庭在原四川省宜宾县××镇××村××组有房屋，户主系李亮。2017年，国家环保督察发现宜宾市中心城区集中式饮用水源地存在环境违法违规问题，要求限期整治。为尽快解决环境违法违规问题和消除公共安全隐患，切实保障主城区近百万市民饮水安全，宜宾市人民政府常务会议决定，实施宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程，将原宜宾市中心城区一、二、四水厂取水口上移至翠屏区菜坝镇以及原宜宾县普安镇，启动应急取水；同意宜宾市中心城区饮用水水源地迁建及相关保障项目按《四川省人民政府关于印发四川省抢险救灾工程项目管理办法的通知》及相关规定，纳入抢险救灾工程项目建设管理。为完成宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程，原宜宾县委、县政府联合决定设立宜宾县市中心城区水源迁建及供水保障抢险救灾工程指挥部，并制定《宜宾市中心城区四水厂迁建及供水保障应急抢险项目普安水厂之净水厂、取水泵房用地红线图》《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》。 李亮户的房屋被纳入此次水源迁建及供水保障抢险救灾工程的征收范围。2017年11月，宜宾万信测绘咨询有限公司对李亮的房屋进行测绘，并出具了测绘报告。由于未与户主李亮就拆迁安置达成协议，2018年7月5日，原宜宾县征地拆迁服务中心向李亮送达《告知书》，告知其于2018年7月10日前提供家庭人员身份证、户口簿以及房屋土地证书等资料，到指定地点签订房屋拆迁安置补偿协议并腾空房屋，逾期，将依据公安部门提供的户籍情况和相关证据资料，按照自拆自建的方式，扣除房屋拆迁补偿安置应给的奖励和补助，补偿款以专户储存，视为已补偿安置；原宜宾县人民政府将按应急抢险救灾工程法定程序依法采取保护性施工，对建（构）筑物依法强制拆除。2018年7月11日，原宜宾县市中心城区水源迁建和供水保障抢险救灾工程指挥部办公室向李亮送达《告知书》，告知其限定于2018年7月13日前将房屋内所有财产自行搬离，若到期未搬离，将对房屋财产开展证据保全和依法拆除。2018年7月30日，原宜宾县征地拆迁服务中心向李亮送达《领款通知》，告知李亮由于未达成协议，已超过上一次告知的提供相关材料的规定期限，征地拆迁服务中心将扣除其房屋拆迁补偿安置应给的奖励和补助，以自拆自建的方式进行安置补偿，通知李亮于2018年8月5日前到普安国土资源所签字确认领取房屋拆迁补偿款，逾期将以专户储存，并交普安镇人民政府代为保管，视为已补偿兑现。2018年10月9日，叙州区政府以李亮的名义在中国邮政储蓄银行开户，存入了相关补偿款项。2018年10月25日，叙州区政府组织人员对李亮户的房屋进行了强制拆除。李亮认为叙州区政府强制拆除其房屋的行为违法，侵犯其合法权益，故提起行政诉讼，请求确认叙州区政府于2018年10月25日对李亮户的合法房屋实施强拆的行为违法。 2019年2月28日，水利部长江水利委员会下发长许可［2019］30号《关于宜宾市清源水务集团有限公司普安水厂一期工程取水申请的行政许可决定》，批准了宜宾市清源水务集团有限公司在宜宾市叙州区××镇普安水厂一期工程取水供应城市生活用水。 以上事实，有双方当事人提交的建设用地规划许可证、土地承包经营权证、《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》、强拆照片和视频、《宜宾市人民政府常务会议纪要》《宜宾市中心城区四水厂迁建及供水保障应急抢险项目普安水厂之净水厂、取水泵房用地红线图》《告知书》《领款通知》、房屋面积测绘报告、房屋拆迁自建补偿协议书及附件、货币安置补偿计算表、统建还房安置补偿计算表、补偿款专户存折、水利部长江水利委员会《关于宜宾市清源水务集团有限公司普安水厂一期工程取水申请的行政许可决定》（长许可[2019]30号）等证据证实。 一审法院认为，宜宾市、县（区）两级政府在环保督察已经发现宜宾市中心城区集中式饮用水源地存在环境违法违规问题，危及主城区近百万市民的饮水安全的情况下，有责任也有义务切实保障居民的饮水安全，并消除公共安全隐患，避免公共卫生安全事件的发生。根据《四川省抢险救灾工程项目管理办法》第八条第一款第（二）项的规定，宜宾市人民政府具有确定抢险救灾工程项目的职权。本案中，宜宾市人民政府常务会议决定启动宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程，并将其纳入抢险救灾工程项目，属于履行政府职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十七条的规定，宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程作为抢险救灾工程项目，可以先行使用土地。故叙州区政府因中心城区水源地迁建和供水保障工程先行用地的行为符合法律规定。因拆除土地上的建构筑物是能够实际使用土地的前提条件，使用土地是拆除建构筑物的最终目的，故叙州区政府基于抢险救灾项目拆除李亮户的房屋属于先行用地的整体行为，不适用《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）的普通程序规定。宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目确定实施后，叙州区政府制定《宜宾市中心城区四水厂迁建及供水保障应急抢险项目普安水厂之净水厂、取水泵房用地红线图》，确定水源地迁建和保障工程项目的用地范围，制定《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》，确定补偿安置的对象范围以及补偿标准。因李亮户与叙州区政府未就安置补偿达成一致意见，叙州区政府的职能部门多次以书面形式告知李亮提交相关材料到指定地点签订安置补偿协议、领取款项；告知李亮逾期未提供资料和签订协议，将会按补偿安置方案规定计算出对其户的安置补偿方式并依法提存；告知若到期未自行搬离，将对李亮的房屋及构筑物依法强制拆除。故叙州区政府在实施先行用地前制定了相应的安置补偿方案，在强制拆除李亮户的房屋前及时通知李亮完善相应的手续，对李亮户应得的安置补偿进行提存保管，充分保障了李亮户的合法权益。综上，叙州区政府根据宜宾市人民政府决定实施的宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障抢险救灾工程项目，因先行用地对李亮户作出相应的安置补偿后强制拆除其房屋的行为并无不当。一审法院对李亮提出的确认叙州区政府在未合法征收土地和未与李亮签订安置补偿协议的情况下将李亮的房屋强行拆除的行为违法的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李亮的诉讼请求；案件受理费50元，由李亮负担。 上诉人李亮上诉称，一、宜宾市中心城区集中式饮用水源地存在的环境违法违规问题，是周边企业、建设项目未完全落实环境保护法律法规所致，是长期经济发展过程中产生的环境污染问题，不具有《四川省抢险救灾工程项目管理办法》第三条、第四条、《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定的、突发事件应具有的突发性、紧迫性特征，叙州区政府所主张的抢险救灾事件并不存在；案涉项目不符合突发事件引发的抢险救灾工程条件，叙州区政府实施的先行用地，缺少事实和法律依据。二、根据国土资源部等部门《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》（国土资规〔2016〕1号）的规定，先行用地的审批权主体是原国土资源部，即使宜宾市人民政府具有确定抢险救灾工程项目的职权，也应依法层报现自然资源部批准，叙州区政府未证明已履行先行用地的审批程序，应认定其违法占地。三、占地行为与行政强制拆除行为系性质、目的和法律依据均不同的行政行为，土地管理法实施条例第二十七条规定允许抢险救灾项目先行用地，只是许可该类具有现实紧迫性建设工程占地后补办用地手续，并不意味着行政主体为实现占地强拆案涉土地上房屋的行为也合法。叙州区政府强制拆除李亮户的房屋之前未作出任何行政强制决定，未告知法律依据和事实理由，剥夺了李亮依法享有的陈述、申辩权，违背了行政强制法的一般程序规定，违反了最低的程序正当原则。即使李亮户的房屋涉及国家建设征地，叙州区政府也应依法作出责令交出土地决定，申请法院强制执行。叙州区政府不具有强制执行权而自行强拆的行为严重违反法律规定。四、叙州区政府制订的《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》未按现行有效的安置补偿标准给予李亮户安置补偿，补偿标准明显偏低，未依照法律规定为失地农民缴纳社会保险，违背了土地管理法实施条例第四十五条及《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定。综上，叙州区政府于2018年10月25日对李亮房屋实施的强制拆除，违反行政强制程序，应予确认违法。一审判决认定事实不清，适用法律错误。李亮上诉请求：撤销一审法院（2019）川15行初25号行政判决，改判支持李亮的诉讼请求；一审、二审诉讼费由叙州区政府承担。 被上诉人叙州区政府答辩称，一、宜宾市人民政府有权确定本案所涉宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程为抢险救灾工程项目，叙州区政府在执行上级人民政府的行政决定过程中没有越权和超范围执行。二、基于抢险救灾工程需要先行用地的，无需省级自然资源主管部门向自然资源部提出申请。关于抢险、救灾、防洪等急需使用土地的水利工程之先行使用土地，2011年的土地管理法实施条例第二十七条早就规定了“属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续”，国土资规〔2016〕1号文件第七条仅仅是重申此规定而已。李亮将国土资规〔2016〕1号文件第十条支持重点建设项目先行用地中规定的“工程建设范围内的道路、桥梁、生活营区等施工前期准备工程等”普通先行用地的申请报批程序用到第七条规定内容上，明显是断章取义，曲解文件规定。三、根据土地管理法实施条例第二十七条及行政强制法第三条第二款“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”的规定，基于“抢险、救灾工程”实施的先行用地行为，不适用行政强制法规定的一般行政强制程序。宜宾市人民政府获悉中心城区饮用水源地存在环境违法违规面临污染问题，为确保全市人民群众饮水安全、消除饮用水源地安全隐患，立即启动“宜宾市中心城区饮用水源地迁建和供水保障工程”并将之纳入抢险救灾工程项目建设管理，符合行政强制法第三条第二款规定的“发生或者即将发生”的前提条件。四、叙州区政府依据现行有效的省、市相关文件规定，制定《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》，丈量登记财物，送达相关告知书、领款通知书，并专户提存补偿款等，依法充分保障了李亮的合法民事权益。李亮的上诉理由无事实和法律根据，请求驳回其上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，土地管理法实施条例第二十七条规定“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续”。行政强制法第三条第二款规定“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”。本案中，叙州区政府主张因宜宾市中心城区饮用水水源地面临污染问题，为抢险救灾实施应急取水，先行用地拆除了李亮户的房屋。本案的审理重点为叙州区政府能否举证证明当时当地已经发生或者可能发生水污染突发事件、拆除李亮户的房屋系应对突发事件采取的应急处置措施。 《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条规定“各级人民政府及其有关部门，可能发生水污染事故的企业事业单位，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作”，第七十九条第一款和第三款规定“市、县级人民政府应当组织编制饮用水安全突发事件应急预案。……饮用水水源发生水污染事故，或者发生其他可能影响饮用水安全的突发性事件，饮用水供水单位应当采取应急处理措施，向所在地市、县级人民政府报告，并向社会公开。有关人民政府应当根据情况及时启动应急预案，采取有效措施，保障供水安全”。《中华人民共和国突发事件应对法》《四川省突发事件应对办法》相关条款规定，突发事件发生或者可能发生时，相关人民政府应依法向上级人民政府报告、确定警报级别、向社会发布预警、启动应急预案，并报备案和解除警报等。本案中，叙州区政府仅提交了《宜宾市中心城区四水厂迁建及供水保障应急抢险项目普安水厂之净水厂、取水泵房用地红线图》《宜宾市中心城区水厂迁建和供水保障抢险救灾建设用地项目征地拆迁补偿安置方案》等证据，并未提交证明宜宾市两级政府按突发事件应对程序采取过突发事件确定、向社会发布预警、报备和解除警报等应对措施的证据。因此，叙州区政府所提拆除李亮户的房屋是出于抢险救灾应急需要而采取的应急处置措施的主张，无事实和法律依据。 根据《四川省抢险救灾工程项目管理办法》第一条“为进一步完善抢险救灾机制，规范抢险救灾工程项目管理，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国招标投标法》、《四川省国家投资工程建设项目招标投标条例》等法律法规，结合四川省实际，制定本办法”和第三条第一款“本办法所称的抢险救灾工程项目是指因突发事件引发，造成或者可能造成严重危害，必须立即采取措施的工程项目”的规定，实施抢险救灾工程项目的前提,是当地已经发生或者可能发生造成严重危害后果的突发事件。因此，一审法院以宜宾市人民政府将宜宾市中心城区饮用水水源地迁建和供水保障工程项目确定为抢险救灾工程项目为由，作出叙州区政府拆除李亮户的房屋符合抢险救灾需要的认定，存在倒置因果关系、认定事实错误的情形，判决驳回李亮的诉讼请求，适用法律错误，依法应予纠正。 综上，李亮的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销四川省宜宾市中级人民法院（2019）川15行初25号行政判决； 二、确认宜宾市叙州区人民政府2018年10月25日对李亮户的房屋实施拆除的行为违法。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人宜宾市叙州区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二〇年十一月十八日 书记员 周竹青