关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终654号 上诉人（一审原告）：付小翠，女，1963年4月28日出生，汉族，住陕西省西安市雁塔区市XX中心家属区。被上诉人（一审被告）：西安市自然资源和规划局。住所地：陕西省西安市未央区楼。负责人：冯涛，该局局长。委托诉讼代理人：闫霜，该局工作人员。委托诉讼代理人：辛智强，陕西丰瑞律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市。法定代表人：李明远,该市人民政府市长。委托诉讼代理人：杨雪松，该市人民政府工作人员。委托诉讼代理人：辛智强，陕西丰瑞律师事务所律师。 上诉人付小翠因诉被上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称西安市自规局）、西安市人民政府行政强制一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初59号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明：2015年9月9日，西安市XX中心搬迁指挥部西精搬告字[2015]第001号《关于家属区搬迁的通知》载明，西安曲江新区文化创意产业园区管理办公室受西安市国土资源局曲江新区分局委托，与西安市XX中心共同成立西安市XX中心搬迁指挥部。付小翠诉称对拆除其公租房的行政行为不服，以西安市人民政府和西安市自规局为被告提起诉讼,诉讼请求为：一、请求确认西安市自规局、西安市人民政府于2019年12月20日拆除其租赁的公有房屋行为违法;二、本案诉讼费由西安市自规局、西安市人民政府承担。另查明，西安市国土资源局曲江新区分局系西安市国土资源局派出机构，西安市国土资源局现已更名为西安市自规局。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：基层人民法院管辖第一审行政案件。第十五条规定：中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件…。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……  （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，付小翠对拆除公租房的行政行为不服，以西安市人民政府和西安市自规局为被告提起诉讼，依据查明的事实，西安市国土资源局曲江新区分局委托西安曲江新区文化创意产业园区管理办公室与西安市XX中心共同成立指挥部负责西安市XX中心家属区的征收安置工作，西安市国土资源局曲江新区分局系西安市自规局的派出机构，故西安市人民政府并非本案适格被告，经释明，付小翠拒绝变更被告，且对西安市自规局提起诉讼应向基层人民法院提出。综上，遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回付小翠的起诉。案件受理费50元，退还付小翠。上诉人付小翠上诉称：1.西安市人民政府作为本案被告适格，一审法院认为西安市人民政府不是拆除房屋的主体，属于认定事实错误；2.一审法院对西安市自规局拆除房屋的行为进行实体审理并判决，不违反级别管辖的规定；3.一审法院未组织开庭违法。请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人西安市自规局答辩称：1.一审法院认定西安市人民政府并非本案适格被告事实清楚，在付小翠拒绝变更被告后驳回起诉，适用法律正确；2.一审法院经询问认定西安市人民政府并非本案适格被告，付小翠起诉违反级别管辖规定的情况下未经开庭审理迳行裁定驳回起诉，符合法律规定；3.就涉案房屋拆除事项，付小翠已经单独以其为被告提起诉讼，并在西安市铁路运输法院开庭审理，付小翠就同一诉讼标的以同一诉讼请求以其为被告向不同法院提起诉讼，属于恶意重复诉讼；4.西安市XX中心与西安市胸科医院都是在同一时期，在西安市人民政府统一安排下实施的整体搬迁，不存在强制征收法律关系；5.本案与近期发生的胸科医院涉诉案件基本情况相同，而胸科医院涉诉案件目前均未作为行政诉讼案件处理，本案应受已生效法律文书羁束；6.付小翠承租的是公房，西安市XX中心对付小翠妥善安置后，为履行与曲江有关单位协议而向曲江交付单位名下资产并拆除，拆除中即使给付小翠房屋内资产造成损失，也是西安市XX中心与付小翠之间的合同履行纠纷。被上诉人西安市人民政府答辩称：根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。《西安市XX中心搬迁指挥部关于家属区搬迁的通知》（西精搬告字[2015]第001号）显示，西安曲江新区文化创意产业园区管理办公室受西安市国土资源局曲江新区分局委托，与西安市XX中心共同成立西安市XX中心搬迁指挥部，西安市国土资源局曲江新区分局系西安市国土资源局派出机构，西安市国土资源局已更名为西安市自规局。故其不是本案适格被告，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，付小翠在一审提交的西安市国土资源局曲江新区分局于2019年12月13日出具的《告知函》载明：“我局将组织有关部门，从即日起一周内（2019年12月13日-2019年12月19日）将一号楼所有房屋依法进行清理、收回，并予以拆除。”二审询问中，西安市自规局、西安市人民政府均认可，被诉拆除行为系由西安市XX中心搬迁指挥部实施。还查明，一审法官于2020年4月16日与付小翠谈话笔录载明，一审法官向付小翠释明将西安市人民政府列为本案被告不适格，付小翠拒绝变更被告。付小翠就本案被诉拆除行为，已经以西安市自规局为被告向西安铁路运输法院提起诉讼，西安铁路运输法院于2020年10月27日作出（2020）陕7102行初1656号行政裁定，以重复起诉为由驳回付小翠的起诉，截止二审询问时，付小翠还未提起上诉。本院认为，本案应当审查的焦点问题是：1.本案适格被告的确定问题；2.一审裁判方式是否正确。关于本案适格被告的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”根据西安市自规局的自认，并结合付小翠一审提交的西安市国土资源局曲江新区分局于2019年12月13日出具的《告知函》的相关内容，可以认定西安市自规局应当对被诉拆除行为承担法律责任，即为本案适格被告。付小翠虽诉称西安市人民政府共同实施了强制拆除行为，但在西安市自规局自认其为行为实施主体，又欠缺有效证据证明西安市自规局系受西安市人民政府委托的情况下，难以认定西安市人民政府应对被诉强制拆除行为承担法律责任，故付小翠对西安市人民政府提起本案诉讼缺乏事实根据。关于一审裁判方式是否正确的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定提起诉讼需属于受诉人民法院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条对中级人民法院管辖的第一审行政案件作了规定。本案中，付小翠以西安市人民政府和西安市自规局为共同被告提起本案诉讼，请求确认拆除行为违法。根据查明的事实，付小翠针对西安市人民政府的起诉不符合起诉条件，针对西安市自规局在西安铁路运输中级法院提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定。虽然经一审法院释明付小翠仍拒不变更被告，一审法院亦应当驳回其针对西安市人民政府的起诉，对其针对西安市自规局的起诉，可以根据案件情况决定自行审理或将案件移送有管辖权的基层人民法院。但一审法院裁定驳回全案起诉，处理不当。综上，一审法院裁定驳回付小翠起诉的处理结果部分不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、维持西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初59号行政裁定中驳回付小翠对西安市人民政府起诉的部分；二、撤销西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初59号行政裁定中驳回付小翠对西安市自然资源和规划局起诉的部分；三、指令西安铁路运输中级法院对付小翠对西安市自然资源和规划局提出的本案诉讼请求继续审理。   审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二〇年十一月二十日 书  记  员    赵丽博1