安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)皖02行赔终8号 上诉人（原审原告）芜湖永盛驾驶培训有限公司，住所地芜湖市弋江区高新技术产业开发区天井路**，统一社会信用代码91340200336769913Y。 法定代表人侯在龙，该公司董事长。 委托代理人徐邦本，该公司总经理。 被上诉人（原审被告）芜湖市弋江区城市管理行政执法局，，住所地芜湖市弋江区港西路南50米统一社会信用代码113402037349690488。 法定代表人杨维斌，该局局长。 委托诉讼代理人黄俊，安徽宇润律师事务所律师。 委托诉讼代理人徐允清，安徽宇润律师事务所律师。 上诉人芜湖永盛驾驶培训有限公司（以下简称永盛驾训公司）因与被上诉人芜湖市弋江区城市管理行政执法局（以下简称弋江区城管执法局）行政赔偿一案，不服安徽省芜湖市弋江区人民法院作出的（2019）皖0203行赔初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，2015年3月11日，永盛驾训公司与黄燕实业公司签订《场地租赁合同》一份，约定黄燕实业公司将公司部分场地及部分楼层出租给永盛驾训公司用于驾校培训，租期三年，从2015年4月18日至2018年4月17日，年租金为550000元，第一年按季支付，第二年起半年支付一次，前三年租金不变，如再续约，以后根据市场情况双方协商再议，本合同提前终止或租赁期满时，双方均需提前1个月书面告知对方进行协商，若续签则需重新签订租赁合同，如租赁期满内永盛驾训公司未能履行租赁合同期限，则需补偿3个月租金；在合同租赁期内，如因政策或法规的原因导致永盛驾训公司不能继续经营的，黄燕实业公司不承担任何责任。永盛驾训公司承租上述场地后，以此为住所于2015年4月29日登记成立了芜湖永盛驾驶培训有限公司，对场地进行了道路硬化，建设了驾驶培训所需的坡道等设施，并搭盖了活动板房作为经营用房，开展机动车驾驶培训活动。2018年1月9日，根据弋江区委、区政府《关于开展高新区境内驾校整治专项工作的方案》的文件精神，弋江区经信委向黄燕实业公司下发了整治驾校专项实施方案，黄燕实业公司接到相关整治要求后即通知了永盛驾训公司。2018年1月23日，芜湖市国土资源局向黄燕实业公司下达《责令限期改正违法行为通知书》（芜土执法弋江[2018]002号），载明：黄燕实业公司将位于鲁港镇牌楼村用途为工业的国有土地使用权上厂房（场地）私自租给他人用于开办驾校（检测中心）等的行为，涉嫌不按照批准用途使用国有土地，违反了《土地管理法》第56条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第1款项目的规定，根据该条第第2款的规定，现责令你公司接到通知后立即关停驾校（检测中心）等无关项目，改正违法行为，逾期拒不改正的，将依法追究你公司的法律责任。2018年2月6日，弋江区城管执法局向永盛驾训公司送达（弋）城管（规划）询[2018]079号询问调查通知书，就永盛驾训公司在弋江区高新区天井山路32号黄燕实业公司厂区内搭建四处房屋、两处停车棚的行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定通知负责人于2018年2月8日9时接受调查。同年2月8日，永盛驾训公司校长夏燕喜到被告高铁中队接受询问调查，确认涉案的六间房屋（彩钢瓦结构）由永盛驾训公司私自建设，未履行相关审批手续。2018年2月22日，弋江区城管执法局向永盛驾训公司送达（弋）城管（规划）询[2018]123号询问调查通知书，以该公司建造的上述房屋未办理相关规划手续的行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，通知公司负责人于2018年2月23日9时接受调查。同日，弋江区城管执法局向永盛驾训公司送达（弋）城管（市容）责[2018]93号《责令改正通知书》，载明：永盛驾训公司于2018年2月22日在弋江区天井山路32号院内建设的彩钢瓦房680余平方的行为，违反《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第九条第一款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第四十三条的规定，责令该公司自收到本通知书之日起至2018年2月26日止前将所建彩钢瓦房拆除。同年2月23日上午9时59分至11时，永盛驾训公司法定代表人侯在龙及公司股东徐邦本到弋江区城管执法局指定地点接受询问调查，确认永盛驾训公司在黄燕实业公司租用的场地内未经批准建设12处彩钢瓦结构活动板房，面积约680平方米。2018年3月15日，永盛驾训公司诉至原审法院，请求判决撤销上述《责令改正通知书》，并确认其无效。2018年6月6日，该院作出（2018）皖0203行初8号行政判决书，以弋江区城管执法局调查取证时引用的法律依据与责令改正通知书上引用的法律依据不一致，存在调查取证内容与行政处罚行为不相对应，且未依据其确定的执法依据《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》的规定会同城市规划行政主管部门共同作出责令限期改正通知书，同时存在先执法后调查取证的行为为由，判决确认弋江区城管执法局作出的（弋）城管（市容）责[2018]93号《责令改正通知书》无效。双方对该判决均未提起上诉，现该判决业已生效。2019年5月7日，永盛驾训公司向弋江区城管执法局邮寄赔偿申请书。后因弋江区城管执法局就该赔偿问题未予处理，成讼。另查明，涉案彩钢瓦房已于2018年3月28日被拆除。永盛驾训公司陈述该彩钢瓦房系由弋江区城管执法局拆除，之前通知过我们，拆除后我们自己把拆除现场收拾了，卡车是我们叫的，用来搬运彩钢瓦房内的办公用品。我们是不同意拆除的。另该案审理过程中，永盛驾训公司提交芜湖市鑫泰房地产估价有限公司出具的《房地产估价报告》一份，载明估价时点为2018年5月8日，现场已经拆除。估价标的物为活动板房，面积为543.28平方米，结构为钢结构，建于2015年，室内做办公性装修，，地面贴地砖水电配套。估价合计为162984元。 原审认为：根据国家赔偿法等相关规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时具有造成财产损害的违法行为时，受害人具有取得赔偿的权利。在行政赔偿诉讼中，原告对自己的主张承担举证责任，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，原告并未提交充分证据证明涉案彩钢瓦房系被告拆除。即使系被告拆除，原告并未提交充分证据证明涉案彩钢瓦房系合法建设，拆除行为损害了原告的合法权益。相反，根据庭审查明的事实，原告承租的厂房（场地）批准用途为工业，现原告用于开办驾校，显系改变土地建设用途，其应依法履行相应审批手续，但原告在接受被告的调查询问时，明确表明其未履行相应审批程序，且其至今亦未提交证据证明其履行了相关审批程序。另被告针对该彩钢瓦房作出的《责令改正通知书》虽被确认无效，但相关生效法律文书确认其无效的理由系调查、处罚法律依据不一致及未依法会同城市规划行政主管部门共同作出处理决定，并未确认该彩钢瓦房系合法建设。同时，根据原告自述，涉案彩钢瓦房被拆除当日，其已安排车辆将房内物品及瓦房残体运走。综上，原告诉称被告及其工作人员损害了其合法权益证据不足，原审法院难以确认。其诉请被告赔偿损失合计162984元无充分事实法律依据，原审法院难以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十五条第一款，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决驳回原告芜湖永盛驾驶培训有限公司的赔偿请求。 上诉人永盛驾训公司上诉称，请求二审撤销原审法院作出的(2019)皖0203行赔初1号行政赔偿判决，改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审。事实与理由：一、原审判决认定事实不清。（一）原判依据《责令限期改正违法行为通知书》(芜土执法弋江[2018]002号)并不能得出上诉人对涉案彩钢瓦房不享有合法权益。即便开办驾校系改变土地建设用途，但原审法院也不能直接否定上诉人对涉案彩钢瓦房享有合法权益，单纯判定被上诉人拆除涉案彩钢瓦房的行为并未损害上诉人合法权益的事实根据不足。(二)原判并未考虑上诉人业已签订场地租赁合同的事实。芜湖市国土资源局虽向芜湖黄燕实业有限公司下达了《责令限期改正违法行为通知书》，但并不意味着上诉人签订的场地租赁合同已经终止履行，更不代表被上诉人就可以违法随意拆除上诉人的涉案彩钢瓦房。涉案彩钢瓦房归属于上诉人，上诉人对其享有合法权益，被上诉人违法拆除行为已然损害上诉人合法权益。且原审认定“黄燕实业公司接到相关整治要求后即通知了永盛驾训公司”并不属实，被上诉人并未提交该相关证据，原审法院认定事实不清。(三)原判并未全面认定被上诉人实施的违法行为。原判认为被上诉人下发的《责令改正通知书》被确认无效，是因为调查、处罚法律依据不一致及未依法会同城市规划行政主管部门共同作出处理决定，但并非仅仅如此。本案中，被上诉人于2018年2月22日下发《责令改正通知书》后，2月23日还在对上诉人法定代表人侯在龙进行询问调查，且也未告知上诉人享有申请复议或提起诉讼的权利。据此，即便涉案彩钢瓦房可能是违章建筑，但由于被上诉人系严重违反行政程序进行的违法拆除，所以不宜将整个涉案彩钢瓦房认定为非法利益。原判在未全面认定被上诉人违法拆除行为的情况下，不能一概以非法利益为由剥夺上诉人对其合法利益遭受损害请求国家赔偿的权利。(四)关于涉案彩钢瓦房是否为合法建设。原审法院未有确切证据证明涉案彩钢瓦房是违法建设，上诉人对涉案彩钢瓦房不享有合法权益，直接驳回上诉人赔偿请求没有事实依据。(五)关于涉案彩钢瓦房是否系被上诉人拆除。上诉人已经提供手机视频、通话录音以及照片复印件等证据证明涉案彩钢瓦房是由被上诉人拆除，原审法院却不予认可，称上诉人“并未提交充分证据”证明涉案彩钢瓦房系被上诉人拆除。原审法院未做到审慎审理、公正判决。二、原审法院适用法律不当。(一)原审法院未正确适用有关证明规则的法律条文。由于原被告身份差异悬殊，故因被告原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。本案中，上诉人已经尽到了举证义务,提出一系列证据证明涉案彩钢瓦房是被告拆除，但原审法院却仅适用证明规则部分法律条文将举证不能的不利后果归于上诉人，明显系举证责任分配不当。(二)原审法院未正确适用有关合同效力的法律规定。本案中，原审依据的《中华人民共和国土地管理法》第五十六条属于管理性强制性规范，并不影响上诉人签订的场地租赁合同的效力，上诉人仍享有合法租赁权益。因此，原审法院判决被上诉人拆除涉案彩钢瓦房的行为未损害上诉人合法权益，以此驳回上诉人赔偿请求的做法有失妥当。三、原审法院程序违法。本案中，被上诉人提交的芜湖市国土资源局于2018年1月23日下发的《责令限期改正违法行为通知书》系当庭举证，已过举证期限，原审法院予以采信，作为重要定案依据，认为涉案彩钢瓦房不是合法建设，即便被上诉人违法拆除也不损害上诉人合法权益，以此驳回上诉人赔偿请求，显然构成程序违法。综上请求二审法院撤销一审判决；改判支持其一审诉讼请求或者发回重审。 被上诉人弋江区城管执法局二审未提交书面答辩意见。 二审经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送。二审双方均未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是在行政机关做出的《责令改正通知书》被确认无效后，被强制拆除的彩钢瓦搭建应否得到赔偿。 根据《国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，行政机关承担行政赔偿责任的构成要件为：一是行政机关和行政机关工作人员存在违法行为；二是违法行为侵犯了原告的合法利益；三是违法行为与原告的合法权益受损之间存在因果关系。具体到本案，上诉人永盛驾训公司诉讼请求不能得到支持的理由如下： 一、被强制拆除的彩钢瓦搭建的合法性存在问题。根据案件材料可以看出，该彩钢瓦搭建是上诉人永盛驾训公司承租黄燕实业公司厂房后，在该公司厂房内自己搭建，没有规划、建筑等审批手续。在一、二审诉讼过程中，上诉人没有提供该彩钢瓦搭系合法建筑的证明材料。上诉人永盛驾训公司认为对于被拆除建筑物是否属于合法建筑的举证责任在于被上诉人弋江区城管执法局，此观点显系对相关法律规定及国家赔偿案件举证规则理解有误。该部分上诉理由本院不予支持。 二、关于被强制拆除过程问题。综合案件证据材料，可以看出，该彩钢瓦搭建系在政府牵头，上诉人永盛驾训公司到场，非上诉人永盛驾训公司本愿的情况下被拆除，具有政府威慑性与强制性色彩。但该拆除行为没有造成上诉人合法财产损失，被拆除物被上诉人自由处置。 三、政府强制拆除行为应否对该彩钢瓦搭建灭失承担赔偿责任问题。政府强制拆除行为虽是导致该彩钢瓦搭建消失的直接原因，但根据国家赔偿基本理论可以看出，只有公民等合法财产被违法强制拆除的才可以得到国家赔偿。本案中，上诉人没有提交相关的合法财产证据，故该诉求不能得到支持。 原审法院对原审原告诉求不予支持的裁判理由正确，本院予以认可。 综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人永盛驾训公司的上诉理由均因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；