关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终795号 上诉人（原审被告）：延安市人民政府。住所地：陕西省延安市新区为民服务中心。法定代表人：薛占海，市长。 委托诉讼代理人：文治军，延安市房屋征收管理局工作人员。委托诉讼代理人：汪凯，北京市炜衡（延安）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：汪芳芳，女，1981年10月25日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区。上诉人延安市人民政府（以下简称延安市政府）因被上诉人汪芳芳诉其强制拆除一案，不服陕西省榆林市中级人民法院(2019)陕08行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：2018年8月10日，延安市政府作出延政征发[2018]34号《关于物资局（总公司）片区棚户区改造项目高延萍、杜芳民等被征收人房屋补偿的决定》（以下简称34号《补偿决定》），对汪芳芳等94户被征收人作出房屋补偿决定，告知被征收人须在该补偿决定送达之日起7日内签订房屋征收补偿安置协议并搬迁腾空房屋。如在该补偿决定规定的期限内不签订协议又不搬迁的，且在法定期限内不申请行政复议也不提起行政诉讼，将依法申请人民法院强制执行。2019年7月11日，汪芳芳的房屋所有权证号为延房权证宝南字第026430号房屋被强制拆除，在拆除前，汪芳芳已经对34号《补偿决定》提起了行政诉讼，该案尚未审结。汪芳芳不服强制拆除行为，提起本案行政诉讼。原审法院认为：本案中汪芳芳起诉请求确认延安市政府强制拆除其所有的延房权证宝南字第026430号房屋的行为违法，延安市政府辩称其没有对汪芳芳等人的房屋实施强制拆除行为。经审查，本案中作出房屋征收补偿决定的主体是延安市政府，且现行《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅规定政府及其职能部门具有征收房屋、收回国有土地使用权及强制拆除合法建筑的职权，民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除权力，加之延安市政府又不能举证证明确系其他主体违法实施的强制拆除，故应认定延安市政府为实施强制拆除的主体。延安市政府在34号《补偿决定》中告知汪芳芳等人如在该补偿决定规定的期限内不签订协议又不搬迁的，且在法定期限内不申请行政复议也不提起行政诉讼，将依法申请人民法院强制执行。但延安市政府在汪芳芳已经对34号《补偿决定》提起行政诉讼，且该案尚未审结的情况下，对汪芳芳所有的房屋实施强制拆除，违反法律规定，对该强制拆除行为应当确认违法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认延安市政府于2019年7月11日强制拆除汪芳芳所有的房屋所有权证号为延房权证宝南字第026430号房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由延安市政府负担。上诉人延安市政府上诉称：（一）其已经作出34号《补偿决定》，告知汪芳芳搬迁时间，已经依法履行征收程序。（二）依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，汪芳芳提交的证据不足以证明涉案强拆行为由延安市政府实施。（三）物资局（总公司）片区棚户区改造项目涉及重大民生公共利益。涉案征收是为改建、扩建延安市人民医院的需要，符合公共利益需求。延安市政府对汪芳芳等被征收人按照市场价格确定了补偿数额，多数被征收人已经签订了安置补偿协议、领取了补偿款，因汪芳芳的房屋与其他已签订补偿协议被征收人的房屋临近，在拆除其他房屋时无法保留、保存该房屋。原审法院认定事实错误，请求：撤销原审判决，依法改判。被上诉人汪芳芳未提交书面答辩意见。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。另查明，在本院审理的（2020）陕行终533号吕来生诉延安市政府强制拆除一案中，本院依据2019年10月23日延安市房屋征收管理局作出的来信编号612019081401737《关于刘建恩等信访人员反映问题调查情况答复书》（以下简称《信访答复》），认定延安市政府为拆除延安市宝塔区南市办事处七里铺居委市物资总公司房屋的主体，延安市政府确认《信访答复》所述拆除内容属实。该判决已发生法律效力。2017年8月3日，延安市政府作出《关于物资局（总公司）片区棚户区改造项目房屋征收公告》载明，征收部门为延安市房屋征收管理局。2020年9月27日，本院作出（2020）陕行终526号行政判决，判决撤销34号《补偿决定》中对汪芳芳的补偿内容。以上事实，有附卷材料证明，证据确实、充分，足以认定。本院认为，本案审理的焦点问题是延安市政府是否为本案适格被告及涉案强拆行为是否违法。（一）关于延安市政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”“谁行为，谁被告”是行政诉讼确定适格被告的基本原则，在有证据可以认定实施所诉行为的行政机关时，公民、法人或者其他组织应以实施该行为的机关为被告提起诉讼。在国有土地上房屋征收引起的强拆案件中，若无充分证据认定所诉行为由被诉行政机关实施，才可以适用推定方式确定被告。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十五条第一款规定，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”该规定是国有土地上房屋征收案件中确定适格被告的一般性规定，也是适用推定方式确定适格被告的规定。据此，在国有土地上房屋征收中，在无充分证据认定所诉行为由谁实施时，首先应推定房屋征收部门为被告。本案中，汪芳芳诉称其房屋在征收中被拆除，延安市房屋征收管理局在《信访答复》中称，物资局（总公司）片区棚户区改造项目中物资局家属院是由延安市政府组织实施拆除，延安市政府确认《信访答复》所述拆除房屋一节内容属实。因此，拆除涉案房屋由延安市政府组织实施，应由其作为本案被告。如果无证据证明被诉强拆行为由谁实施，则适用推定原则，也应推定延安市房屋征收管理局为被告。原审法院以延安市政府为涉案房屋征收主体为由推定延安市政府为本案被告，而非依据相关证据认定延安市政府组织实施了被诉强拆行为，虽处理结果正确，但适用法律的逻辑错误，本院予以指正。（二）关于涉案强拆行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第二条第一款规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。”第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定，“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”在国有土地上房屋征收中，行政机关对被征收人补偿后被征收人拒不搬离时，行政机关应依据行政强制法的规定向人民法院申请强制执行。本案中，延安市政府在拆除涉案房屋时与汪芳芳征收房屋一事未能达成协议，汪芳芳亦不服延安市政府作出的34号《征补决定》并提起了诉讼，2020年9月27日，本院判决撤销了34号《征补决定》中对汪芳芳的补偿内容。故延安市政府在未对汪芳芳足额补偿的情况下，亦未向人民法院申请强制执行并获得准许即拆除涉案房屋，该拆除行为违法。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定确认延安市的拆除行为违法，并无不当。综上，上诉人延安市政府的上诉请求和理由不能成立，不予支持。原审判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人延安市人民政府承担。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    张安品审  判  员    张慧颖   二〇二〇年十一月三十日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮1