陕西省渭南市中级人民法院行政判决书 (2020)陕05行终150号 上诉人韩城市综合行政执法局。法定代表人李西峰，系该局局长。委托代理人薛少武，系该局法制科科长。委托代理人冯振南，陕西建宾律师事务所律师。被上诉人韩城市亨达置业有限责任公司。法定代表人高金奎，系该公司董事长。委托代理人刘坚强，男，汉族，1957年8月18日出生，住韩城市，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，系该公司常务总经理。上诉人韩城市综合行政执法局因城建规划行政处罚一案，不服陕西省韩城市人民法院(2020)陕0581行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人韩城市综合行政执法局的委托代理人薛少武、冯振南，被上诉人韩城市亨达置业有限责任公司的法定代表人张整民、委托代理人刘坚强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明事实， 2017年1月13日，被告韩城市综合行政执法局接领导交办,查处原告韩城市亨达置业有限责任公司未办理建设工程规划许可证，在韩城市XX城南区开发韩城市状元府邸项目之行为。被告于2019年5月20日前往现场进行调查、勘查，查明该项目正在建设的共4栋楼。4栋楼均设计为18层，其中1号楼已建设地下1层、地上13层。2号楼已建设地下1层、地上7层。3号楼已建地下一层。4号楼建了地下一层、地上10层，上述已建总面积为19007.39平方米。2019年5月20日，被告向原告送达了《限期改正违法行为通知书》，要求其立即停工，完善相关手续。2019年7月15日，被告向原告送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。2019年8月30日被告组织听证会议，在听证会上，原告提出状元府邸项目虽未办理建设工程规划许可证，但该工程是在政府引导、允许下建设的，不属于违规建设。同时原告对被告的工程造价测算标准提出异议，并建议由第三方机构对已建工程造价进行评估，然后以评估结果作为罚款基数进行处罚。当会听证人员亦对被告所计算的工程造价提出质疑，提出应该根据工程实际现状，委托第三方机构评估工程造价。但被告未采纳上述提议，仍根据《渭南市住房和城乡建设局关于建设工程报批造价测算标准的通知》规定的每平方米1860元工程造价测算标准，计算原告已建建筑的工程造价。2019年9月12日,被告作出韩综执（新）罚决字（2019）第007号《行政处罚决定书》，按照建设工程造价5％计算罚款数额，决定对原告韩城市亨达置业有限责任公司处以人民币1767687.3元的罚款。原告不服，提起行政诉讼，请求判如所请。另查，状元府邸工程是韩城市重点项目，系民生项目，属于韩城市XX城XX庙XX村XX组的安置房。该项目于2009年首次开工，后因各种原因分别于2014年、2016年再次开工。目前该项目处于停工状态。再查，渭南市住房和城乡建设局发布的渭建发（2013）52号《关于建设工程报批造价测算标准的通知》，是住建部门在工程报批阶段计取相关建设审批费用时所适用的测算标准，在此阶段，工程尚无设计图纸，更未施工。原审认为，根据双方诉辩主张，本案有四个争议焦点：一、 被告韩城市综合行政执法局有无行政执法主体资格。根据中共陕西省委办公厅作出的陕办字（2015）54号《关于印发韩城市人民政府职能转变和机构改革方案>的通知》、陕西省机构编制委员会作出的陕编发（2015）57号《关于印发韩城市综合行政执法体制改革试点工作实施意见>的通知》、中共韩城市委办公室、韩城市人民政府办公室《关于印发韩城市综合行政局职能配置内设机构和人员编制规定>的通知》等文件，被告韩城市综合行政执法局具有对韩城市行政区域内房地产开发企业未取得建设工程规划许可证进行建设行为的行政执法职权，因此，被告称其具有行政处罚的法定职权之辩解理由成立。原告对被告的执法主体资格提出异议，因没有事实根据和法律依据，故对原告的该项主张依法不予支持。二、被告对原告已建建筑工程造价的计算是否正确。按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的，可由行政主管部门对建设单位处建设工程造价百分之五至百分之十以下的罚款。本案中，状元府邸工程是在建项目，至今尚未竣工，在工程实施阶段既有设计施工图纸，也有工程实体，被告理应按照图纸和实体计算工程造价。但被告未参考工程建设实际现状、也未听取听证会原告及所有听证员提出的应委托第三方机构对工程造价进行评估的意见，迳行依据渭南市住房和城乡建设局作出的《关于建设工程报批造价测算标准的通知》确定的框剪结构每平方米1860元之标准，结合实际建筑面积计算出工程造价。而上述《关于建设工程报批造价测算标准的通知》是在工程报批阶段计取相关建设审批费用时适用的测算标准，因此被告对工程造价的计算错误。三、行政处罚程序是否合法。据被告称，其工作人员已于2017年1月13日接手领导交办的该违法建设案件，直至2019年9月12日被告才作出韩综执（新）罚决字（2019）第007号《行政处罚决定书》，办理该案用时长达两年八个月之久。虽然《中华人民共和国行政处罚法》对一般行政处罚办案期限没有作出具体规定，但根据行政法的高效便民原则，行政机关应当积极履行法定职责，禁止不合理迟延。被告处理该案的期间明显超出合理期限，故行政处罚程序违法。四、行政处罚决定是否公平、公正。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一款规定：行政处罚遵循公正、公开的原则。首先，状元府邸这一民生项目得以开工，得到了韩城市政府的扶持和引导。被告在作出行政处罚决定时，未客观、全面、历史地考虑该项目在未办理建设工程规划许可证的情况下开工的历史背景和客观原因。其次，原告在未办理建设工程规划许可证的情况下历年来数次开工，更体现相关职能部门未能及时履行法定职责，依法监督原告进行建设。据此，被告不仅未尽可能地将对原告的不利影响控制在最小范围和限度内，而且将不利后果全部由原告来承担。如此执法则违背了行政处罚要客观、适度、符合公平、正义等行政法的合理性原则。综上，被告韩城市综合行政执法局作出的行政处罚决定，认定违法事实的主要证据不足，程序违法，处罚结果明显不当，依法应予撤销。原告的起诉理由成立，对其诉讼请求依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（六）项之规定，判决如下：撤销被告韩城市综合行政执法局于2019年9月12日作出的韩综执（新）罚决字（2019）第007号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告韩城市综合行政执法局负担。宣判后，上诉人韩城市综合行政执法局不服上诉称，一审判决对上诉人作出的行政处罚，认定违法的主要证据不足，程序违法，处罚结果明显不当的认定。上诉人认为缺乏事实理由和法律依据。一、上诉人被上诉人的已建建筑工程造价的计算是客观真实的，对在建工程的建筑面积是以实际建筑面积确定的。被上诉人并无异议，对在建工程的造价依据渭南市住建局作出的《关于建筑工程造价报批测算标准的通知》进行计算，是有据可依的，不存在工程造价的错误。二、一审判决以上诉的办案期间明显超过合理期限为由，认定上诉人的处罚程序违法，属无法律依据的认定。三、一审判决把相关职能部门未能及时履职的行为，全部归责于上诉人，明显不当。上诉人的职责只是对违法建设行为进行处罚，且处罚在法律规定的范围内进行的，就此案为了体现公平、公正，上诉人按被上诉人的申请对本案进行了公开听证，在听取众多评议员的意见后，作出了行政处罚决定，不存在有失公平、正义的不合理性。请求：依法撤销韩城市人民法院（2020）陕0581行初8号行政判决书，依法改判。被上诉人韩城市亨达置业有限责任公司辩称，请求依法驳回上诉人对韩城市人民法院(2020)陕0581行初8号行政判决书的上诉请求。事实与理由：一审判决程序合法，调查取证充分，适用法律正确，上诉人的上诉三点意见均已在一审法院和判决得到驳回，上诉理由不值一驳。一、关于上诉人对已建筑造价的计算依据不服一审判决，被上诉人的答辩意见。二、关于上诉人的上诉第二条“办案时效”问题的答辩。三、上诉人上诉状第三条的理由再驳。经审理查明，原审查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，行政处罚是对特定行政相对人某种权益进行限制或剥夺的行政行为，其实施必须有法律、法规或者规章为依据，无论是处罚的种类、内容以及罚款的计算方法都应当严格依法进行，处罚的种类以及计算方式均应在法律规定的范围内进行。本案中，上诉人执法局针对被上诉人亨达公司未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的行为进行行政处罚，依据的是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，该规定中，对罚款的计算方式是以“建设工程造价”即工程实际造价为基准，鉴于涉案的状元府邸工程至今尚未竣工，应当按照图纸和既建实体计算工程造价，或委托评估确定工程造价。上诉人依据渭南市住房和城乡建设局作出的《关于建设工程报批造价测算标准的通知》计算的造价是工程报批阶段计取相关建设审批费用时适用的测算标准，其对工程造价的计算错误。故上诉人作出的处罚决定事实不清，原审判决撤销正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人韩城市综合行政执法局负担。本判决为终审判决。   审判长司彦华审判员张敏娟审判员王光耀 二〇二〇年十一月二日 法官助理何妍书记员王雪臻1