山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁17行终107号 上诉人（原审原告）张海英,女，1966年11月1日出生，市民,汉族，住山东省巨野县。 委托代理人郑善坤，男，1965年6月25日出生，汉族，市民，住山东省巨野县，系原告张海英之夫。 委托代理人李艳龙，山东居高律师事务所律师。 上诉人（原审被告）巨野县大义镇人民政府，住所地山东省巨野县大义镇驻地。 法定代表人张中方，镇长。 委托代理人解恒召，山东百士律师事务所律师。 上诉人张海英、上诉人巨野县大义镇人民政府(以下简称大义镇政府)因履行行政协议一案，不服山东省菏泽经济开发区人民法院（2019）鲁1791行初69号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明,原告张海英以未注册的“巨野顺兴纺织有限公司”（乙方）名义于2009年8月28日与被告巨野县大义镇人民政府（甲方）签订《投资协议书》及补充协议，约定乙方在甲方所在区域内投资建设织布项目等事宜，项目总投资6000万元，协议签订后7日内开工，6个月内建成投产。甲方提供建设用地40亩左右，使用期限49年。乙方在取得国有土地使用权之前，甲方以集体土地入股方式为乙方提供土地，村集体固定分红部分由甲方负担。甲方负责先期为乙方办理30亩国有土地使用证，费用由乙方支付；安置补偿金由甲方从税收留成部分返还给乙方。甲方有权对乙方规划设计进行审查，并有权对项目施工进行监督。甲方有义务为乙方提供良好的投资环境和优质的协调服务，协助乙方办理县级权限之内的立项、批复、规划定点、建设施工等手续，确保乙方按期建设。甲方保证乙方享受以下优惠政策，前三年甲方按企业实际上缴税金地方留成部分的80%、后三年50%扶持企业再发展。甲方在乙方车间建设地基超过正负零后，负责为乙方建设围墙（费用由甲方承担）。原告厂房等占用宗地纳入了2011年全国土地执法清理大检查范围。被告委托山东中慧资产评估事务所有限公司对车间、附房、水泥地、砖铺地、砖墙等资产进行评估，价值共计1679002.08元，其中砖墙价值6862.5元。被告巨野县大义镇人民政府已支付原告张海英人民币48万元。 原审法院认为，关于本案是否属于行政诉讼受案范围。行政协议是行政机关为了实现行政管理目标等与公民、法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务的协议。结合本案，作为投资协议甲方的被告巨野县人民政府系行政机关，《投资协议书》约定的巨野县大义镇人民政府有权对原告的规划设计进行审查，有权对项目施工进行监督，提供良好的投资环境和税收等政策优惠，体现了被告的履行合同的主导地位和招商引资的行政管理行为，具备行政协议的要件，属于人民法院行政诉讼受案范围。 关于原告起诉是否超过起诉期限。被告巨野县大义镇人民政府陆续向原告张海英支付相关款项，没有明示拒绝支付的证据。另二审法院认定“原审法院裁定驳回原告张海英的起诉不当”，予以撤销，并指令本院继续审理，原告起诉并不超过起诉期限。 关于原告张海英要求被告巨野县大义镇人民政府支付评估资产款项是否有依据。原告张海英以未注册的“巨野顺兴纺织有限公司”名义与被告巨野县大义镇人民政府签订《投资协议书》及补充协议，权利义务应由原告个人承担。涉案建筑等所占用宗地已被纳入违法用地范围并清理，双方均有过错，被告巨野县大义镇人民政府作为合同主导方的行政机关过错较大，应当对原告张海英的损失承担60%的责任。扣除被告巨野县大义镇人民政府建设的砖墙价值，原告的损失为1672139.58元（1679002.08元-6862.5元），被告应当赔偿原告1003283.75元（1672139.58元×60%），已支付的48万元应予扣除。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条的规定，判决：一、被告巨野县大义镇人民政府于本案判决生效后六十日内支付原告张海英损失人民币1003283.75元（已支付48万元）；二、驳回原告张海英的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告巨野县大义镇人民政府负担。 上诉人张海英上诉称，一审判决认定事实不清、证据不足、请求二审法院予以撤销。理由如下：1、上诉人与大义镇政府因签订投资协议在大义镇建设厂房，后厂房因土地清理事宜被拆除，拆除前大义镇政府已委托评估公司对其评估，并承诺给予评估报告中的补偿金额，其后也陆续支付款项，后因各种原因拒不支付剩余款项，遂产生本案。上诉人要求的是大义镇政府履行支付补偿款的法定职责，并不涉及投资协议的合法性问题，投资协议与支付补偿款并无关联。国土资源局行政处罚卷宗中上诉人的签名虚假，涉及的土地也不是本案厂房所占土地，与本案无任何关联性，所涉及的巨野县顺兴纺织有限公司与上诉人也无关联。大义镇政府出具的情况说明认可上诉人的厂房由其拆除，大义镇政府应是补偿款的支付主体。2、一审法院对于大义镇政府已支付的款项认定也存在错误。2011年开始，大义镇政府陆续向上诉人支付了部分拆迁补偿款，上诉人共领取拆迁补偿款项47万元，并非一审判决中所认定的48万元。3、本案中大义镇政府在二审中才向法院提交新证据，明显违反了《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政机关举证期限的规定，而且没有合法的理由，该证据根本不具有合法性。 上诉人大义镇政府上诉称，原判认定事实和适用法律均存在明显错误。理由如下：1、张海英的起诉明显超过了法定起诉期限，原判以上诉人没有明示拒绝支付的证据及二审法院裁定指令继续审理，作为张海英起诉不超过起诉期限的理由和依据，明显错误，双方在补偿问题上已达成一致意见。2、张海英不具备对上诉人提起本案行政诉讼的主体资格，（2019）鲁17行终90号行政裁定书及（2019）鲁1791行初69号行政判决书均认定张海英的厂房因违法占地问题纳入全国土地组织清理的范围，由巨野县国土资源局处以行政处罚，并准予执行，其房屋被拆除的事实主体并非上诉人，双方签订的投资协议与行政职能无关，大义镇政府不是本案的适格主体。3、原审判决要求上诉人向张海英支付1003283.75元，属于认定事实和适用法律错误。双方签订的补偿协议是根据涉案企业的建设进度先后给予扶持50万元，李剑出具的情况说明写的是借支50万元，而上诉人实际支付张海英的款项，大部分是张海英出具的拆迁补偿款领款条，而非扶持款，也非借支款，一审法院依据补充协议和情况说明认定支付张海英48万元属于认定事实不清。综上，请求二审法院依法驳回张海英的起诉。 上诉人大义镇政府针对张海英的上诉请求答辩称，评估报告是被拆除财产价值的确定，且张海英的厂房是巨野县国土资源局拆除，张海英主张依据评估报告作为赔偿依据的理由不能成立；张海英投资的巨野顺兴纺织有限公司是大义镇政府的招商引资项目，因其厂房违法占地被拆除造成损失，大义镇政府与张海英达成口头补偿协议，一方面给予50万元作为补偿其经济损失，另一方面为其另提供了一块用于建设巨野县宏兴棉业有限公司的土地；一审中提交的国土资源局违法占地案卷是经法院准许后提交，张海英在没有证据推翻该案卷真实性的前提下，该卷宗应作为有效证据使用。综上，上诉人张海英的上诉理由不成立，请求二审法院依法裁定驳回张海英的起诉。 上诉人张海英对大义镇政府的上诉请求答辩称，一审法院认定事实错误，上诉人的起诉并未超过法定起诉期限，涉案厂房与上诉人具有利害关系，有权提起本次诉讼，大义镇政府委托评估机构对被拆除的厂房价值评估，并出具相关证明，应当由其支付款项，一审法院判决支付的数款错误。 二审审理期间，各方当事人均未提交新证据。 二审中查明，2011年，张海英在大义镇建设的厂房即将完工时，因土地性质问题被纳入土地执法清理大检查范围，该厂房被拆除。因张海英投资的项目是大义镇政府招商引资项目，大义镇政府为弥补张海英的损失，对被拆除的厂房评估后，与张海英就损失补偿问题达成口头协议。但双方对该口头协议的内容存在分歧。张海英认为，双方约定依据评估报告的价值给予补偿。大义镇政府则认为，双方约定的是给予张海英50万元经济补偿，另划出一处土地招商引资用于建造张海英的其他投资项目。 另查明，2012年8月1日至2014年8月8日，张海英分6次从大义镇政府领取款项，即2012年8月1日领取31万元宏兴纺织补偿款，2013年2月6日领取拆迁补偿款4万元，2013年5月6日领取青苗补偿款13800元，2013年9月17日领取拆迁补偿款36200元，2014年1月27日领取拆迁补偿款4万元，2014年8月8日领取拆迁补偿款10万元，大义镇政府认可领取的款项中尚欠2万元。张海英表明2012年8月1日领取31万元宏兴纺织补偿款中出现笔误，实为领取的涉案厂房拆除后的补偿款，但认为2013年5月6日领取的青苗补偿款和2013年9月17日领取的拆迁补偿款是大义镇政府支付给巨野县宏兴棉业有限公司的附属物补偿款，与本案所诉的补偿款无关。大义镇政府责任为2013年5月6日的领取的青苗补偿款是在厂房建设时先由张海英支付给农民，后由大义镇政府补偿给张海英，属于双方约定的厂房拆除后达成补偿内容之一。2011年8月8日，大义镇政府与张海英成立的巨野县宏兴面积有限公司签订招商引资合协议及补充协议。 二审查明的其他事实与一审一致。 本院认为，张海英请求判决大义镇政府按照评估报告确定的评估价值给予补偿，其实质是要求大义镇政府履行厂房被拆除后双方达成的补偿协议，但双方对协议内容、履行情况有分歧。故，本案的争议焦点为确定双方口头协议的内容、履行情况及责任分担问题。 关于如何确定协议内容的问题。在双方没有书面协议，且对口头协议内容陈述不一的情况下，各方需对自己的主张提供相应的证据予以证明。本案中，根据各方提供的证据能够证明涉案厂房拆除前已进行评估，且时任镇长李剑出具的说明中亦认可该评估真实有效，大义镇政府虽在诉讼中对该评估报告确定的价值有异议，但至今未向本院提交充分证据推翻该评估报告，其虽于2011年8月8日就张海英成立的巨野县宏兴棉业有限责任公司签订了投资协议书，但该投资协议书是双方另行签订的招商引资协议，在没有其他证据相印证的情况下，无法得出该协议是弥补厂房拆除损失的补偿条件。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零八条第一款、第二款之规定，双方按照评估报告确定的价值作为补偿数额更具有高度的可能性。故，张海英要求大义镇政府按照评估价值给予补偿的请求予以支持，但应扣除大义政府出资建设的砖墙价值，即张海英与大义镇政府就拆除厂房一事所约定的补偿款数额应为1672139.58元（1679002.08-6862.5）。 关于补偿数额的实际履行问题。根据查明事实可知，大义镇政府自2012年8月至2014年8月，已向张海英实际支付6次款项，其中五次为拆迁补偿款，另有2013年5月6日支付的13800元的青苗补偿款。张海英主张2013年9月17日领取的拆迁补偿款及2013年5月6日领取的青苗补偿款与涉案厂房补偿一事无关，是大义镇政府支付给巨野县宏兴棉业有限责任公司厂房所占土地的地上附属物款项。本院认为，2013年9月17日的领款单上显示为拆迁补偿款，张海英主张其为附属物补偿款与事实不符，本院对其主张不予认可。2013年5月6日领款单上显示13800元为青苗补偿款，大义镇政府主张该款项是张海英在农用地上建设厂房时先垫资给农民的青苗补偿款，后由大义镇政府再支付给张海英，该款项包含在双方约定的补偿款内容中，未能提供其他证据予以证明，且张海英不予认可，本院对大义镇的该项主张亦不予支持，该笔款项不能包含在补偿款之内。综上，本院认定大义镇政府自2012年8月至2014年8月，已向张海英支付5次补偿款，共计526200元。 关于责任承担问题。《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条规定，原告或者第三人的损失系由自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当能依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。《中华人民共和共土地管理法》第四十四条之规定，农用地与建设用地之间需要办理农用地转用审批手续。本案中，被拆除的厂房建造在农用地上，未办理农用地转用审批手续，致使该厂房因违法用地纳入清理范围而拆除，大义镇政府作为招商引资合同的主导方过错较大，张海英作为合同一方的主体，在合同签订时未能尽到谨慎合理的注意义务，对此也应当承担相应的责任，一审法院判决大义镇政府承担60%的责任，比例适当，本院予以维持。故，大义镇政府需向张海英支付补偿款1003283.75元（1672139.58×60%），扣除已支付的526200元，另需向张海英支付补偿款477083.748元。因剩余款项尚未支付，张海英亦多次向镇政府要求返还剩余款项，故，大义镇政府认为本案超过起诉期限的主张本院不予支持。 综上，一审法院认定事实错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销山东省菏泽经济开发区人民法院（2019）鲁1791行初69号行政判决； 二、上诉人巨野县大义镇人民政府于本判决生效后三个月内向上诉人张海英支付剩余补偿款477083.748元。 一、二审案件受理费各50元，均由上诉人张海英，上诉人巨野县大义镇人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  张天正 审判员  庞 宠 审判员  岳晓艳 二〇二〇年十一月二十六日 书记员  赵含含