广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行初67号原告：清远市清新区浸潭镇塘坑村民委员会二夫村民小组（以下简称二夫村）。负责人：黄国荣，组长。委托诉讼代理人：欧阳晟、欧阳嘉晟，均系广东观上律师事务所律师。原告：清远市清新区浸潭镇塘坑村民委员会新围村民小组（以下简称新围村）。负责人：冯北河，组长。委托诉讼代理人：冯继生、冯家诚，均系该村村民。被告：清远市清新区人民政府（以下简称清新区政府）。住所地：广东省清远市清新区府前路**。法定代表人：潘海涛，常务副区长。委托诉讼代理人：曾小燕，广东大观律师事务所律师。委托诉讼代理人：王超然，清远市自然资源局清新分局干部。被告：清远市人民政府（以下简称清远市政府）。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：马正勇，市长。委托诉讼代理人：张世乐，清远市自然资源局公职律师。原告二夫村因与原告新围村发生土地权属争议，双方均不服被告清新区政府行政裁决及被告清远市政府行政复议决定，分别于2020年5月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向两被告送达了起诉状副本及举证通知书、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭合并审理了本案，原告二夫村的负责人黄国荣及其委托诉讼代理人欧阳晟律师，原告新围村的委托诉讼代理人冯继生、冯家诚，被告清新区政府的委托诉讼代理人曾小燕律师、王超然，被告清远市政府的委托诉讼代理人张世乐律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告二夫村起诉请求：1.判决撤销被告清新区政府作出的清新府行决〔2019〕17号《关于“沙仔田”土地权属争议裁决书》（以下简称裁决决定）及被告清远市政府作出的清府复决〔2020〕34号《清远市人民政府行政复议决定书》（以下简称复议决定）；2.责令清新区政府重新作出裁决决定，将争议地全部确权归二夫村所有。事实和理由：一、二夫村持有合法有效的土地所有权和使用权原始书证，清林证字№00063《山权林权所有证》第三栏包括争议土地。被告不能以山权林权证书不能作为土地确权使用为由否定该证。二、新围村提供的书证无法确认四至，无法确认与争议土地有关，不能作为确权依据。三、根据二夫村土地承包经营权确权地块分布图可知，浸潭镇政府、塘坑村委会以及争议土地周边村民小组及村民均确认争议地属二夫村所有。四、“沙仔田”土地争议是冯家诚一家与二夫村的争议，冯家诚以新围村的名义提出争议，实际上，冯家诚的祖上旧宅基地与“沙仔田”土地中间有一条旧路隔开。五、争议土地由二夫村村民实际经营管理，新围村村民罗北清在争议土地上种树也是经过二夫村村民同意后才种的，新围村村民罗北清也表示其种树的土地的所有权和使用权都是二夫村的。综上，新围村没有争议地的合法依据和经营管理事实，裁决决定无事实依据。原告二夫村为其主张向本院提供如下证据：1.土地房产所有证，2.山权林权所有证，3.委托书，4.证明，5.清新府行决〔2018〕23号《关于“沙仔田”土地权属争议处理决定书》及清府复决〔2019〕21号《清远市人民政府行政复议决定书》，6.有关对冯朋上访事项的答复，7.新围村沙仔田分配证明，8.照片，9.会议签到表，10.调查笔录、谈话笔录，11.委托书、身份证，12.证明，13.裁决决定，14.证明、《土地》，15.证明，16.山权林权所有证，17.确权地块分布图，18.补充证明，19.复议决定，20.同意书。原告新围村起诉请求：1.判决撤销被告清新区政府作出的清新府行决〔2019〕17号《关于“沙仔田”土地权属争议裁决书》及被告清远市政府作出的清府复决〔2020〕34号《清远市人民政府行政复议决定书》；2.责令清新区政府重新作出裁决决定。事实和理由：一、新围村持有的《土地房产所有证》是由原清远县人民政府登记造册并颁发的，附栏记载争议地“新围沙仔田”与测绘基本一致，清新区政府却认为无法根据所述四至认定具体范围，并以1992年年底不换证作废为由不予支持。新围村还提供了一份民国时期的契约，也记录了“沙仔田”的土地名，虽然该契约被清新区政府认为作废，但能证实新围村土地的由来。新围村在涉案土地上种植的竹木已经四十年以上，足以证实新围村的经营管理事实。二、二夫村持有的《山权林权所有证》于2013年10月8日被清新区林业局认定没有耕地管理权，不能作为权属依据。三、二夫村所称的三华李树是新围村村民罗北清与黄兆恒一起种植并签署了证明人证词没有事实依据，罗北清表示未讲过争议地是二夫村的，且证明人证词所指地方并不是争议地。四、裁决决定的附图将新围村的出入道路裁决给二夫村不合理。五、《土地房产所有证》是其他权属凭证的权属来源，是有效的权属凭证。六、新围村2012年向浸潭镇人民政府提交的信访申请书中有新铺村村民当时向新围村村民借用耕地耕作和使用的情况，可以作为凭证。原告新围村为其主张向本院提供如下证据：1.授权委托书、身份证，2.证明，3.证明，4.证明，5.清新林函〔2013〕43号，6.2013年信访申请，7.土地房产所有证，8.买卖坟地地契，9.复议决定，10.裁决决定。被告清新区政府答辩称：清新区政府作出裁决决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予支持。（具体理由如裁决决定所述）被告清新区政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.清新府行决〔2018〕23号《关于“沙仔田”土地权属争议处理决定书》，2.送达回证，3.清府复决〔2019〕21号《清远市人民政府行政复议决定书》，4.裁决决定，5.送达回证，6.复议决定，7.调查询问笔录，8.调解协调会签到表，9.调解会议记录，10.二夫村与新围村土地权属争议地上附着物认定图，11.新围村与二夫村关于“沙仔田”地上附着物认定图，12.依据条文。被告清远市政府答辩称：清远市政府作出复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请法院驳回原告的诉讼请求及判令原告承担诉讼费用。（具体理由如复议决定所述）被告清远市政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.行政复议申请书及相关内容，2.行政复议程序性文书及相关送达记录，3.清新区政府提交的《行政答复书》相关内容，4.新围村提供的答辩材料，5.复议决定相关内容及送达记录。对原、被告提供的证据，本院组织了其他当事人进行证据交换和质证。对当事人没有争议的证据，本院予以认定；对于当事人提交的用于确权方面的证据的证明效力，在以下部分综合分析判断。本院经审理查明：一、争议地的基本情况争议地名“沙仔田”，面积约1.06亩，座落于清远市清新区浸潭镇塘坑村民委员会辖区内，四至范围为：东至冯朋屋背石咀、田边石咀，南至石咀，西至竹林边，北至水田边。二、争议地的纠纷处理过程2012年8月，新围村村民在旧房改建时与二夫村代表商量在“沙仔田”地块建设围墙，遭到二夫村村民反对，从而引发土地权属争议。新围村遂向清新区政府提出确权申请，清新区政府受理后，组织争议双方负责人及村民代表对争议地地上附着物进行认定和询问，召开协商调解会议，制作了询问、调解笔录及《浸潭镇塘坑村委会新围村与二夫村关于“沙仔田”地上附着物认定图》。2018年11月22日，清新区政府作出清新府行决〔2018〕23号《关于“沙仔田”土地权属争议处理决定书》，将争议地确权给二夫村。新围村不服，向清远市政府申请行政复议，清远市人民政府于2019年3月8日作出清府复决〔2019〕21号《清远市人民政府行政复议决定书》，撤销上述处理决定，同时责令清新区政府重作。清新区政府重新立案后，对争议有关村民进行询问，于2019年12月25日作出清新府行决〔2019〕17号裁决决定。二夫村与新围村均不服，向清远市政府申请行政复议。清远市政府受理后，通知清新区政府提交答复和举证。2020年4月7日，清远市政府作出清府复决〔2020〕34号复议决定，并送达给当事人。三、裁决决定的主要内容（一）二夫村提供1981年清林证字№00063《山权林权所有证》第三栏，四至范围：东至旧大队、南至松坎顶瓦厂、西至新甫山界、北至大队桥头。该证四至所描述位置无法确定包括争议地。根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”的规定，《山权林权所有证》为山权林权的证明，二夫村以所持清林证字№00063《山权林权所有证》第三栏作为主张争议地非林地权属依据，不予支持。并且该证四至所描述位置无法确定包括争议地，现有证据亦无法确定争议地属于二夫村持有的权属凭证所涵盖的山权林权范围。对于农村土地承包经营权属于二夫村所有的问题。经查证，争议地范围并没有进行登记和确权颁证。（二）新围村提供原清远县于1953年10月22日颁发的、所有权人为冯其槐的《土地房产所有证》主张拥有争议地权属。该证是土改时期原广东省清远县人民政府颁发给冯其槐的证件，该证是以1954年时的现状四至来确定权属范围，并没有图件描述具体的位置，由于时间跨度较长，现状已经发生改变，无法根据所述四至认定具体范围；根据《广东省土地证书颁发办法》第二条、第四条、第九条、第十条第三款规定，土地证书是土地所有权或土地使用权的法律凭证。合法的土地所有权和使用权受国家法律保护，除国家依法变更外，任何单位和个人不得侵犯。土地使用者必须按照本办法规定申领或换领土地证书，领证（换证）工作截止于1992年底，当事人居住在香港、澳门、台湾地区和国外的，换证截止期限延长至1995年底。逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。虽然《广东省土地证书颁发办法》已于2008年1月14日废止，但在上述规定有效期内，新围村提供的《土地房产所有证》已经作废。新围村以其持有的已作废的《土地房产所有证》作为争议地权属的依据，不予支持。新围村还提供了一份民国期间村民买卖坟地的契约证明，根据《中华人民共和国土地改革法》第三十条“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证……土地制度改革以前的土地契约、一律作废的规定，在土地改革以后，所有以前的一切老契，均已作废……”的规定，该契约证明已不能作权属证据证明，对此亦不予认可。（三）经营管理事实方面：根据双方指认的《浸潭镇塘坑村委会二夫村与新围村土地权属争议地上附着物认定图》显示，争议双方村民均有在争议地上种植作物的事实。清新区政府认为，争议地上的种植情况是北面的桂花约20棵由二夫村村民黄正堂所种，东面有天然杂树约10棵，西北及中部有竹7堆由新围村村民罗北清所种，东南面三华李约10棵由新围村村民罗北清和二夫村村民黄恒韶一起种有，南面的一棵沙梨树经争议双方指认属新围村村民种有无疑。故认为对争议地有实际耕作管理事实的是罗北清、黄正堂、黄恒韶三人。争议地北面约20颗桂花树的权属归二夫村村民黄正堂所有，东面约10颗天然杂树及西北和中部7堆竹的权属归新围村村民罗北清所有，东南面约10颗三华李的权属归新围村村民罗北清和二夫村村民黄恒韶所有，其它天然生长不能确定权属的树木按土地权属归属进行处理。（四）清新区政府认为：根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的二集体土地所有权界线确定所有权。”的规定，清新区政府认为以争议地东边的田边石咀和争议地西南的油茶树为两点作一条直线作为争议地的分界线为宜，分界线西北方向部分的土地所有权及使用权归二夫村所有，分界线东南方向部分的土地所有权和使用权归新围村所有，裁决如下：争议地“沙仔田”总面积约1.06亩，分界线西北方向部分的土地所有权及使用权归二夫村所有，面积约0.7亩。分界线东南方向部分的土地所有权及使用权归新围村所有，面积约0.36亩。四、复议决定的主要内容复议决定查明基本事实与裁决决定一致。清远市人民政府认为，清新区政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款的规定作出的裁决决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，维持清新区政府作出的裁决决定。五、本院另查明的事实庭审中，原告二夫村与新围村均表示对清新区政府的调处程序及清远市政府的复议程序没有异议。以上事实，有当事人的诉讼状、提供的证据材料副本和本院庭审记录等证实。本院认为，本案系土地行政裁决及行政复议纠纷，审查的是涉案裁决决定及复议决定是否合法。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可进一步归纳为：裁决决定和复议决定实体处理是否恰当。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”根据上述规定，土地权属争议裁决的主要依据是合法权属凭证及经营管理事实。在权属凭证方面，二夫村提供了1981年清林证字№00063《山权林权所有证》第三栏“松坎氹左右岗顶墩”，但本案争议的是土地权属，二夫村提供的山权林权所有证不能作为确定土地权属的依据，且经对比该证记载的四至范围与实地勘察情况，无法确定该证是否包括争议地。新围村提供了户主为冯其槐的1953年《土地房产所有证》，该证没有附图载明具体位置，因年代久远和现状改变，难以根据记载的四至认定具体范围，且根据《广东省土地证书颁发办法》的有关规定，新围村持有的1953年的《土地房产所有证》因未及时换发已不具有证明土地权属的法定效力。新围村另提供的一份契约，也已由《中华人民共和国土地改革法》规定作废，无法作为权属依据。故清新区政府对争议双方提交的权属凭证均不予采信并无不当，本院予以支持。在经营管理事实方面，根据双方签名确认的《浸潭镇塘坑村委会二夫村与新围村土地权属争议地上附着物认定图》，争议地东面有天然杂树约10棵，北面约20颗桂花树为二夫村黄正堂所种；争议双方主要对争议地东南面的三华李、南面的一棵沙梨树、西北及中部的7堆竹和一棵杂树有异议。结合清新区政府对种植者制作的《询问笔录》可以证实东南面的三华李是新围村罗北清与二夫村黄恒韶共同种植的，南面的一棵沙梨树是新围村村民所种，西北及中部的7堆竹是由新围村罗北清所种。综合上述情况，二夫村与新围村对争议地均没有有效的权属凭证，但均在争议地有经营管理事实。清新区政府根据经营管理现状，以争议地东边的田边石咀和争议地西南的油茶树为两点作一条直线作为分界线，将分界线西北方向的土地确权归二夫村所有，另一部分归新围村所有，符合前述《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，认定事实清楚，实体裁量并无明显不当，本院予以支持。综上所述，二夫村与新围村请求撤销裁决决定和复议决定均理据不足，本院不予支持。被告清新区政府经过立案受理、调查审查、听取当事人意见等程序后，作出被诉裁决决定，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序；被告清远市政府经过受理、通知答复和举证、审查等程序后，作出维持的复议决定，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决如下：驳回原告清远市清新区浸潭镇塘坑村民委员会二夫村民小组和原告清远市清新区浸潭镇塘坑村民委员会新围村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告清远市清新区浸潭镇塘坑村民委员会二夫村民小组和原告清远市清新区浸潭镇塘坑村民委员会新围村民小组分别负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 范晓萍审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年十一月二十日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附：相关裁判依据中华人民共和国行政诉讼法第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。