福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终639号 上诉人（原审被告）福州市鼓楼区人力资源和社会保障局，住所地福州市鼓楼区软件园****楼**。 法定代表人林秀，局长。 出庭负责人张学军，该局副局长。 委托代理人廖廷斌，该局工作人员。 委托代理人郑振锋，北京大成（福州）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）雷尚斌，男，1991年4月24日出生，畲族，住罗源县。 委托代理人江飞，福建千木林律师事务所律师。 委托代理人吴燕虹，福建千木林律师事务所实习律师。 原审第三人福建省瑞世通通信工程有限公司，住，住所地福州市鼓楼区华大街道华林路河边路**长富宫花园广场****楼连接体**309/div> 法定代表人宋文渊，总经理。 委托代理人潘玲玲，福建理争律师事务所律师。 福州市鼓楼区人力资源和社会保障局（以下简称鼓楼人社局）因被上诉人雷尚斌诉其劳动和社会保障行政确认一案，不服福州市晋安区人民法院（2020）闽0111行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，2018年12月27日，福州市公安局交通警察支队鼓楼大队作出第350102420180006095号《道路交通事故认定书（简易程序）》，认定2018年12月24日17时55分，原告驾驶鼓楼87F65电动自行车沿××路行驶至××路××号××路段遇况刹车停下车子时，恰遇黄俊宇驾驶台江16P58电动自行车在原告车后方同方向行驶，黄俊宇刹车不及，车头碰撞原告车尾造成两车损坏及原告受伤的交通事故，黄俊宇负事故全部责任，原告无责任。后原告被送医救治。2019年5月27日，原告向被告提出工伤认定申请。2019年6月10日，被告作出鼓人社伤险（补）字（2019）017号《工伤认定申请缺件告知书》，要求原告补充提交“受伤害职工在受伤害或者诊断患职业病时与用人单位存在劳动、人事关系的证明材料”，并于2019年6月12日邮寄送达原告代理人。2019年6月13日，原告再次补充提交《收入证明》。2019年7月30日，原告向福州市仓山区人民法院提起行政诉讼。2019年9月12日，福州市仓山区人民法院作出（2019）闽0104行初302号行政判决，确认被告未在法定期限内就原告工伤认定申请是否受理作出决定的行为违法，并责令被告对原告的工伤认定申请在15日内作出相应行政行为。被告鼓楼人社局于2019年9月26日作出鼓人社伤险（不）字〔2019〕第001号《工伤认定不予受理通知书》（以下简称2019-001号不予受理通知），载明“雷尚斌：2019年6月13日你向我局送来的工伤认定材料已收悉。经审查，不符合受理条件，本局决定不予受理。主要理由是：1.雷尚斌在受伤之时与福建省瑞世通通信工程有限公司不存在劳动关系”，并告知行政复议及行政诉讼的权利及期限。并于2019年9月27日邮寄送达原告代理人。原告不服，于2020年3月25日通过网络向福州市仓山区人民法院提起行政诉讼，后因管辖问题被退件，2020年4月1日，原告向原审法院提起行政诉讼。 另查，2019年8月19日，原告向福州市鼓楼区劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，请求裁令第三人向原告支付2018年5月24日至2019年4月24日未签订劳动合同双倍工资的差额工资52800元。2019年10月10日，福州市鼓楼区劳动人事争议仲裁委员会作出鼓劳人仲案字〔2019〕第421号裁决，驳回了原告的仲裁请求。原告不服，起诉至福州市鼓楼区人民法院。2020年5月15日，该院作出（2020）闽0102民初979号民事判决，驳回了原告的诉讼请求。原告不服，上诉至福州市中级人民法院。2020年7月27日，福州市中级人民法院作出（2020）闽01民终4102号民事裁定，撤销福州市鼓楼区人民法院所作（2020）闽0102民初979号民事判决，准许原告撤回起诉。 原审认为，根据《工伤保险条例》及相关文件规定，被告鼓楼人社局作为福州市鼓楼区社会保险行政部门，对发生在本行政区域内的工伤事故行使管辖权，符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”，原告于2019年9月27日收到被告鼓楼人社局所作2019-001号不予受理通知后，于2020年3月25日已通过网络向福州市仓山区人民法院提起行政诉讼，后因管辖问题被退件，于2020年4月1日向本院提起行政诉讼，符合“不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形，被告主张原告超过起诉期限，原审法院不予支持。 通常情况下，社会保险行政部门认定职工工伤，应以职工与用人单位之间存在劳动关系为前提，除非法律、法规及司法解释另有规定情形。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；……”，该条规定从有利于保护职工合法权益的角度出发，对《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定作出了补充，即当存在违法转包、分包的情形时，用工单位承担职工的工伤保险责任不以是否存在劳动关系为前提，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，职工发生工伤事故时，应由违法转包、分包的用工单位承担工伤保险责任。《工伤认定办法》第六条规定“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）”，第七条规定“工伤认定申请人提交的申请材料符合要求，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当受理”，根据上述规定，当存在违法转包、分包，申请人申请工伤认定的，无需提交与用人单位存在劳动关系的证明材料。本案中，在原告提交《工伤认定申请表》、医疗机构出具的受伤后诊断证明书等材料后，被告在未查明本案是否存在违法转包、分包的情况下，在要求原告补充提交“在受伤害或者诊断患职业病时与用人单位存在劳动、人事关系的证明材料”而原告未提交新证据的情况下，适用《工伤认定办法》第八条第一款“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定”的规定，以原告受伤时与第三人不存在劳动关系为由，作出2019-001号不予受理通知，事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销，被告应对原告的工伤认定申请重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告福州市鼓楼区人力资源和社会保障局于2019年9月26日作出的鼓人社伤险（不）字〔2019〕第001号《工伤认定不予受理通知书》；二、被告福州市鼓楼区人力资源和社会保障局应于本判决生效后在法定期限内对原告雷尚斌提出的工伤认定申请重新作出行政行为。案件受理费50元由被告福州市鼓楼区人力资源和社会保障局负担。 上诉人鼓楼人社局向本院提起上诉，请求：一、撤销(2020)闽0111行初39号行政判决；二、改判驳回被上诉人雷尚斌诉讼请求；三、本案诉讼费用由被上诉人雷尚斌承担。事实和理由：一、被上诉人雷尚斌和原审第三人福建省瑞世通通信工程有限公司（下称瑞世通公司）没有事实劳动关系证据确凿，上诉人作出的被诉不予受理通知，认定事实清楚。被上诉人于2019年5月27日向上诉人提出工伤认定申请，并提交了用于证明被上诉人和原审第三人建立劳动关系的《收入证明》，上诉人经审查，该收入证明存在重大瑕疵，不具有合理性，故未予以采信。2019年6月10曰，上诉人作出鼓人社伤险（补）字[2019]017号《工伤认定申请缺件告知单》，通知被上诉人补充提交“在受伤害或诊断职业病时与用人单位存在劳动、人事关系的证明材料”。2019年6月13日，被上诉人没有按照告知单提交新的证据，只是再次补充提交了相同的《收入证明》。被上诉人直到原审起诉时仍然坚持诉称与瑞世通公司存在事实劳动关系，但根据瑞世通公司在原审诉讼中提交的福州市鼓楼区劳动人事争议仲裁委员会鼓劳人仲案字(2019)第421号《裁决书》、(2020)闽0102民初979号民事判决书、(2020)闽01民终4102号民事裁定书载明，仲裁委员会驳回雷尚斌要求确认与原审第三人建立劳动关系的仲裁请求后，被上诉人雷尚斌向福州市鼓楼区人民法院起诉，又在二审诉讼中撤回起诉。根据《最高人民法院关于人民法院对经劳动争议仲裁裁决的纠纷准予撤诉或驳回起诉后劳动争议仲裁裁决从何时起生效的解释》【法释(2000]18号】第一条“当事人不服劳动争议仲裁裁决向人民法院起诉后又申请撤诉，经人民法院审查准予撤诉的，原仲裁裁决自人民法院裁定送达当事人之日起发生法律效力”之规定，已经有生效裁决确认被上诉人和瑞世通公司没有劳动关系，亦佐证被上诉人申请工伤认定时关于和原审第三人建立劳动关系的主张不成立。二、被上诉人雷尚斌主张和原审第三人建立劳动关系，又无法提供证据，应该对己方基于错误的事实和理由申请认定工伤承担不利后果。根据《工伤认定办法》第六条、第八条的规定，被上诉人经一次性缺件告知后，仍然未能提供“在受伤害或诊断职业病时与用人单位存在劳动、人事关系的证明材料”证明其主张。在职工申请工伤认定又无法提供书面劳动合同情况下，上诉人通常是依据原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第二条规定进行审查，即工伤认定受理阶段基本实行形式审查，上诉人无法调查取证。《福建省实施办法》第十五条规定，申请人提出工伤认定申请时，应当按照《工伤保险条例》第十八条规定提交申请材料。《工伤认定办法》第九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。根据前述规定，上诉人即使要调查，也只能在受理后进行调查。而本案在上诉人作出被诉行政行为之前，被上诉人主张和原审第三人建立劳动关系又拒不提供足以证明己方观点的材料，上诉人作出被诉不予受理通知显然不违反法律法规规定，相应的不利后果不应该由行政机关来承担。三、被上诉人提出工伤认定申请时并未主张原审第三人存在违法转、分包事实。原审判决认为社会保险行政部门在职工递交材料后受理之前应当对是否存在违法转、分包事实进行核查的观点，明显不合理。上诉人作为鼓楼区工伤认定职能部门的审查范围仅限于双方是否建立劳动关系，若建立劳动关系职工是否在法律规定的一年申请时限内，即上诉人只能围绕被上诉人申请认定工伤的事实和理由进行审查。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款是对违法转分包、挂靠等非劳动关系情形下单位承担工伤保险主体责任的规定，是对劳动关系为前提工伤认定的补充，但是不能以此作出社会保险行政部门有责任、有义务主动审查是否还有其他法律关系的错误结论。原审第三人承包通信工程之后，是否存在违法转包、分包，应由有权限的主管部门认定，认定工程是否存在违法转包、分包不属于社会保障行政部门职权。原审判决认为上诉人应当查明被上诉人雷尚斌是否在邓见清与原审第三人之间的违法转分包中受伤，超出了上诉人的职权范围，明显不合理。综上，上诉人作出的被诉不予受理通知书，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人雷尚斌辩称，一、答辩人已依法提供了工伤认定申请所需材料（包括证明其与原审第三人存在劳动关系的证据），上诉人依法应当予以受理，上诉人作出的被诉不予受理通知不符合法律规定。1、《收入证明》瑕疵不是重大瑕疵，不会影响《收入证明》内容的证明效力。事故发生后，答辩人依据《工伤保险条例》第十八条规定向上诉人提交了相应的材料，其中包括了证明其与原审第三人存在劳动关系的证据即《收入证明》。虽然原审第三人将《收入证明》落款时间输入为2010年1月7日，但通过正文内容“从2018年4月23日起在我公司任职至今……”，可知，落款时间早于开始工作时间，是明显的输入错误，原审第三人在该《收入证明》盖章的行为即是对2018年4月起的劳动事实进行确认，而本案中事故亦是发生在2018年，答辩人提交的《收入证明》可以确定为2018年存在为原审第三人工作事实的初步证据。《收入证明》已经可以证明答辩人为原审第三人工作的事实，已经达到法律规定的提供劳动关系证明的条件。2、《收入证明》足以初步证明答辩人与原审第三人存在劳动关系。首先，原审第三人加盖公章的行为属于当事人自认，因此，其证明力已经高于其他劳动者的证言。其次，依据劳社部2005（12号）部门规定，将“工作证”、“服务证”等能够证明身份的证件凭证作为认定劳动关系的证据之一，而“工作牌”，“服务证”等无法告知和体现具体工作时间等情况的凭证，都可以证明存在劳动关系，依据举轻以明重的法律解释规则，经过原审第三人公章确认的《收入证明》，其证明力已经超过“工作证”、“服务证”等能够证明身份的证件凭证的证明力，也超过工友证明等证据的证明力。3、根据《工伤认定办法》、《工伤保险条例》等规定，社会保险行政部门对工伤认定申请材料的审核，仅是对材料完整性的审核，即是一种形式性的审核，不是实质审查，实质审查应该在受理之后进行。二、上诉人在原审判决已经认定了原审第三人存在违法转包、分包的情形，上诉人已经达到受理条件。三、如上观点所述，上诉人依法已经达到受理条件，依法应当予以受理，原审判决撤销被诉不予受理通知决定，事实清楚、程序合法，请求二审法院依法维持。 原审第三人瑞世通公司陈述，上诉人的上诉意见符合实际情况，庭审中对本案核心证据形成的过程有详细的调查，《收入证明》是邓见清私自盖章的，不是原审第三人真实意思表示。原审第三人并不是邓见清承揽业务的唯一公司，其有自行向他人承揽业务。被上诉人不是原审第三人公司的员工，原审第三人与被上诉人没有劳动关系有生效的仲裁裁决书确认，原审判决错误。 原审中各方当事人提交的证据均随案移送本院并经原审庭审质证，本院经审查查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，对于原审法院对上诉人具有作出工伤认定的职权以及被上诉人具有提起本案行政诉讼的诉权的认定，予以认可。 本案被上诉人在2019年5月27日向上诉人申请工伤认定时，提交的《工伤认定申请表》上工作单位为原审第三人，同时提交了盖有原审第三人公章的《收入证明》。上诉人主张《收入证明》落款时间为2010年1月7日，但正文内容“从2018年4月23日起在我公司任职至今……”存在重大瑕疵，不能据此证明被上诉人与原审第三人存在劳动关系。但其在向被上诉人发出的《工伤认定申请缺件告知单》中，仅是要求被上诉人提供“受伤害职工在受伤害或者诊断患职业病时与用人单位存在劳动、人事关系的证明材料”，而对于上述证明中落款时间问题以及《收入证明》的真实性等情况均未向被上诉人及原审第三人进行核实，在被上诉人提供了《收入证明》，初步证明了其与原审第三人存在劳动关系的情况下，上诉人未经受理审查，即以被上诉人与原审第三人不存在劳动关系为由，作出本案被诉不予受理通知，事实不清，依据不足。 在本案一审审理过程中，原审第三人提交了其与案外人邓见清签订的《2017－2018年度福州电信鼓楼维护工程施工劳务取费协议》，以证明其与邓见清为承揽关系，被上诉人受邓见清雇佣，并提供了相关的劳动仲裁裁决书、人民法院的民事判决书以证明被上诉人与原审第三人不存在劳动关系。对此，本院认为，通常情况下，社会保险行政部门认定职工工伤，是以职工与用人单位存在劳动关系为前提条件，但法律、法规、司法解释有特别规定除外。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；……”根据该条规定，当存在用工单位违法转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，职工发生工伤事故时，由用工单位承担职工的工伤保险责任，此种情形下并不必须以劳动者与用人单位之间存在实际劳动关系为前提。就本案而言，即使被上诉人与原审第三人之间不存在直接的劳动关系，上诉人也应当在受理工伤认定申请后，对于原审第三人是否存在违法转包、分包的情形进行审查后，再行作出是否认定为工伤的决定，而不应当径行对被上诉人的工伤认定申请作出被诉不予受理通知。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人福州市鼓楼区人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年十一月十一日 法官助理 李 升 书 记 员 陈佳怡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。