浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1541号上诉人（原审原告）王君平，男，1951年9月21日出生，汉族，住浙江省宁波市奉化区。委托代理人邓红欣，北京京平律师事务所律师。委托代理人马星星，北京京平律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路**。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人陈书宏、余红彬。王君平诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2020年8月4日作出（2020）浙01行初301号行政裁定。王君平不服，向本院提起上诉。本院于2020年8月26日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认为，原告王君平申请复议的行政行为，即《浙江省人民政府关于宁波奉化区葛岙水库工程建设用地的批复》（国委浙土审〔2020〕1号），系浙江省人民政府受国务院委托作出的行政行为，法律上应视作国务院作出的行政行为，依法不属于行政复议或行政诉讼的受案范围。复议机关对不属于人民法院行政诉讼受案范围的行政行为作出的程序性驳回行政复议申请的行政复议决定，对当事人权利义务不产生实际影响，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。当事人对此类行政复议决定提起诉讼的，应当裁定不予立案或者驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告王君平的起诉。王君平上诉称：一、上诉人所提起复议请求完全属于行政复议的范围，被上诉人浙江省人民政府作出的具体行政行为，对外发生法律效力，应当由其承担法律责任后果。上诉人的提起的复议符合《行政复议法实施条例》第二十八条受理条件。上诉人王君平向被上诉人浙江省人民政府提起行政复议案件的复议请求是：请求撤销的《浙江省人民政府关于宁波奉化区葛吞水库工程建设用地的批复》（国委浙土审〔2020〕1号）。该批复文件是被上诉人浙江省人民政府作出的，最后落款盖章是浙江省人民政府，对外发生法律效力，承担法律责任的是浙江省人民政府，故而浙江省人民政府完全是《行政复议法》规定的复议被申请人。上诉人按照《行政复议法》规定针对被申请人作出的具体行政行为提起复议，应当向浙江省人民政府提起，完全符合复议法律规定。行政复议法是只要是具体行政行为侵犯其合法权益即属于复议受理范围，以属于受理范围为原则，不属于受理范围为例外，而且不属于受理范围必须是法律明确规定，而本案这种情况，并没有法律条文明确规定不属于复议受理范围，那么就应当依法予以受理。上诉人提起复议，请求撤销被上诉人浙江省人民政府作出的涉案批复，该建设用地的批复是被上诉人作出的，这个建设用地批复涉及到上诉人享有合法所有权的房子，涉及到上诉人切身实际利益，提起复议完全符合《行政复议法》第六条之规定，属于行政复议范围。而且并没有法条明确规定把上诉人案涉的复议请求排除在复议范围之外。没有任何一部法律条文规定，像本案建设用地批复这样，以被上诉人的名义，被上诉人最后落款盖章的，承当法律责任的主体不能复议，不属于复议受案范围。二、该建设用地批复不是国务院作出的，是被上诉人盖章作出的，不属于国务院终局性的决定。国务院终局性的决定，由国务院盖章，而本案这些审查、作出结果都是被上诉人浙江省人民政府作为独立承担责任的主体作出的，其审查、作出行为的后果由其本人承担。即上诉人针对浙江省人民政府作出的建设用地批复提起复议，针对被上诉人浙江省人民政府作出建设用地批复是否符合法定条件，是否符合法定程序，是否具备法定的材料等等，请求复议审查，属于复议受理范围。二、省政府作出建设用地审批，不仅要有法定的职权依据，还得要遵守法定的条件、程序。被上诉人浙江省人民政府对所做的违法建设用地审批行为应当受到复议审查。根据被上诉人提供的《建设用地呈报材料“一书四方案”》《建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案》，是由宁波市人民政府审核同意后，上报被上诉人浙江省人民政府，最后是由浙江省人民政府对其作出建设用地批复，但是这个上报材料是在欠缺大量法定必备材料的情况下作出的，存在很多违法问题。连最基本的被征地农户和被征地农村集体经济组织签字确认的调查材料都没有，浙江省人民政府就作出建设用地的批复，严重违法、严重侵害被征地农民的权益。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十四条规定，“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”当时被上诉人作出建设用地批复适用的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第三条规定，“关于征地工作程序（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。（十一）组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证”。被上诉人作出建设用地审批应该依据上述法律严格执行这些法律规定，然而，被上诉人在没有这些最基本的征地报批材料的情况下，没有进行这些最基本的征地报批程序的情况下，就作出建设用地审批，严重违法。而且这些违法行为是被上诉人浙江省人民政府作出的，不是由于国务院授权其作出的，依法应当可以复议，属于复议范围。在实践中，大量的省政府作出的建设用地批复属于省政府复议受理范围，这比比皆是，本案就是浙江省人民政府作出的建设用地批复，不管是依法还是依照实践做法都应该受理上诉人的复议申请。上诉人提起的复议案件符合《行政复议法》第六条“（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”，更是符合申请复议情形之规定精神。综上，一审行政裁定，认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销，请求依法撤销一审裁定，判令一审法院依法继续审理。浙江省人民政府答辩称：一、被诉行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服《关于宁波奉化区葛岙水库工程建设用地的批复》(国委浙土审〔2020〕1号)，向答辩人申请行政复议。答辩人经审理查明：2018年12月18日，原宁波市国土资源局奉化分局编制《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》(建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案)，经宁波市奉化区人民政府、宁波市人民政府审核同意后，上报答辩人。2020年3月26日，答辩人向宁波市人民政府作出《关于宁波奉化区葛岙水库工程建设用地的批复》(国委浙土审〔2020〕1号)，载明“受国务院委托，现批复如下：一、同意宁波奉化区葛岙水库工程建设项目用地涉及的农用地238.4566公顷、未利用地34.9680公顷转为建设用地。同意宁波市奉化区征收农村集体所有农用地238.4566公顷(其中耕地156.7096公顷)、建设用地41.3068公顷、未利用地5.5158公顷；同意使用国有建设用地6.1671公顷、未利用地29.4522公顷。以上共计批准建设用地320.8985公顷，由当地人民政府按照供地方案中的供地方式依法依规提供，作为宁波奉化区葛岙水库工程建设和改路用地……”同时查明，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号)规定，自该决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准，浙江省为首批试点省份之一。答辩人认为，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号)规定，自该决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定2的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准，浙江省为首批试点省份之一。经审查，《关于宁波奉化区葛岙水库工程建设用地的批复》(国委浙土审〔2020〕1号)涉及的具体审批事项属于国发〔2020〕4号文件公布的国务院委托权限范围事项。该批复也已载明涉案建设用地审批行为系“受国务院委托”作出。因此，《关于宁波奉化区葛岙水库工程建设用地的批复》(国委浙土审〔2020〕1号)系省人民政府受国务院委托，对有关土地征收审批事项作出的建设用地审批行为，实质上系国务院作出的建设用地审批行为，而国务院的决定具有终局性，因而不属于行政复议范围。上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，答辩人作出浙政复〔2020〕232号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复〔2020〕232号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2020年5月20日收到上诉人提交的行政复议申请。经审理后，答辩人于同年6月24日作出行政复议决定，并于6月29日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，答辩人所作行政复议决定，认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请依法驳回上诉，维持原裁定。本院认为：本案王君平申请复议的行政行为，系《浙江省人民政府关于宁波奉化区葛岙水库工程建设用地的批复》（国委浙土审〔2020〕1号），该批复载明涉案建设用地审批行为系“受国务院委托”作出。根据国务院2020年3月1日印发的《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号）第二条规定，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。本案中，被诉批复涉及的具体审批事项属于国发〔2020〕4号文件公布的国务院委托权限范围事项。因此，王君平申请复议之行政行为系浙江省人民政府受国务院委托作出，应视为国务院作出的行政行为，故依法不属于行政复议或行政诉讼的受案范围。复议机关对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出复议决定，当事人对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。据此，原审法院裁定驳回王君平的起诉，并无不当。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年十一月二十日书记员  朱胤佐