云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院民 事 判 决 书（2020）云25民终1612号上诉人（原审原告）：红河万达房地产开发有限公司。住所地：蒙自市护国路与园区**路交叉口西北侧万达景苑小区。法定代表人：代秀英，该公司执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：刘镇宇，云南红河谷律师事务所律师。代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）：蒙自市文澜街道土官村村民委员会第一村民小组。。住所地：蒙自市土官村**代表人：白剑峰，该小组组长。委托诉讼代理人：许毅辉、陈晓龙，云南经峰律师事务所律师。代理权限为特别授权。上诉人红河万达房地产开发有限公司（以下简称万达公司）因与被上诉人蒙自市文澜街道土官村村民委员会第一村民小组（以下简称土官村一组）合同纠纷一案，不服云南省蒙自市人民法（2020）云2503民初2053号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月12日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。万达公司上诉请求：一、请求红河州中级人民法院撤销蒙自市人民法院（2020）云2503民初2053号《民事判决书》的判决，改判支持上诉人的一审全部诉讼请求。二、由被上诉人承担本案诉讼费。事实与理由：上诉人对一审法院查明的案件事实不持异议，但对判决理由不认可，理由如下：第一、被上诉人和一审法院都引用了《云南省财政厅、云南省国土资源厅、中国人民银行昆明中心支行转发〈财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发的通知〉的通知》（云财综[2007]151号）、《关于印发〈蒙自市关于改革完善被征地农民基本养老保障的实施办法〉的通知》（蒙政办发[2020]14号）等数份政策性文件，上诉人认为，本案是两个平等的民事主体之间的民事诉讼纠纷，政策性文件对本案诉讼双方的民事行为没有任何约束力，不应作为本案的评判依据。第二、一审法院认为：“现原告凭借被告出具的《工作函》起诉，认为国有土地出让部门提取的1%失地农民养老保障风险准备金系其为被告垫付，不符合相关地方政府关于预留地合作开发的行政性规定”（该内容在一审判决书第10页倒数第1行至第11页顺数第3行)。上诉人认为一审法院的上述评判是错误的。根据2018年10月16日蒙自市人民政府颁发的《蒙自市人民政府关于印发进一步规范蒙自市存量预留地开发利用暂行办法的通知》（蒙政发[2018]168号）第三条的规定：有关税费缴纳（一）2010年1月1日前征收集体经济组织土地的，已安排预留地而未开发或应安排预留地而未安排的，村集体经济组织应缴纳平均征地补偿费及按政策规定缴纳税费；（二）2010年1月1日至2010年12月31日征收集体经济组织土地的，已安排预留地而未开发或应安排预留地而未安排的，村集体经济组织应缴纳平均征地补偿费、被征地农民基本生活养老保障金及按政策规定缴纳税费：（三）2011年1月1日至2016年12月31日征收集体经济组织土地的，已安排预留地而未开发或应安排预留地而未安排的，村集体经济组织须承担该预留地的实际征地成本及按政策规定缴纳的各项费用（含土地报批性费用、土地出让计提性费用、预留地补偿性支出、土地开发性支出、中介服务性支出）。产生费用由市国土资源局测算，经村组、乡（镇）人民政府、市国土资源局和财政局共同确认（或报市人民政府批准），由市国土资源局通知涉及村组缴纳。上诉人与被上诉人于2010年12月13日签订《预留地合作开发协议书》，在签订合作开发协议书之前，被上诉人就应依据上述第2项之规定缴纳被征地农民基本生活养老保障金。现上诉人替被上诉人垫付了该项费用，被上诉人理应返还。第二、一审法院认为：“《工作函》中所表述的“你公司代我方村民所交纳农民风险预留金”系对原合同关于土地出让金条款的实质性变更，原告未提交被告土官村一组按照《中华人民共和国村民自治法》召开村民代表大会同意变更原合同主要条款的证据予以证实自己的主张，故应承担举证不能的法律后果”（该内容在一审判决书第11页顺数第3行至第7行），上诉人认为一审法院的上述评判是错误的，具体理由如下：首先，上诉人与被上诉人合作开发预留地一事，被上诉人已经依据《中华人民共和国村民自治法》召开过村民代表大会，并与上诉人签订了《预留地合作开发协议书》，因此，上诉人与被上诉人合作开发预留地是符合法定程序的。其次，《工作函》是对《预留地合作开发协议书》协议内容的确认、实施，无需重新召开村民代表大会。《工作函》的全部内容为“致：红河万迗房地产开发有限公司就你公司与我小组合作开发预留地一事，根据合作协议，我方应做好三通一平工作，即土地挂牌时，你公司代我方村民所交纳农民失地风险预留金。本应该由我小组负责，现因政府未即时处理，为不影响开工工期，先由你公司代做，待明确后由我方以后的土地价款中扣除”，从《工作函》的内容可以确定以下三点事实：1、《工作函》是依据《预留地合作开发协议书》而制作；2、被上诉人应做好三通一平工作；3、失地农民养老保障风险准备金是上诉人替被上诉人垫付，以后应从土地款中扣除。这三点内容与双方签订的合伙协议及蒙自市政府的文件精神是一致的，因此，《工作函》里面的内容无需重新召开村民代表大会同意。再次，《工作函》是被上诉人单方面制作、出具给上诉人的，被上诉人应对《工作函》的真实性、合法性承担全部法律责任，上诉人只是函件的接收方，无法、无需、也无义务举证《工作函》是否是经过合法程序而产生，因此，一审法院要求上诉人承担举证责任是错误的。综上所述，依据《工作函》的内容及蒙自市政府的相关文件，失地农民养老保障风险准备金在征地时就应由被上诉人缴纳，上诉人被上诉人垫付后，被上诉人理应返还给上诉人，因此，上诉人恳请二审法院查清案件事实，撤销蒙自市人民法院的一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求。土官村一组答辩称：一、一审法院法律适用正确，举证责任分配、程序合法。1、一审法院适用法律正确，双方于2011年9月28日签订的《补充变更协议》已经对合同土地出让金的交纳主体进行了实质性变更，上诉人起诉被上诉人违背了诚实信用原则。上诉人一审诉请的“失地养老保障风险准备金”属于土地出让金构成部分，双方补充协议约定由上诉人承担；况且涉案地块成交后，须从总金额中拨付被征地农民安置补偿费、收储中心工作经费两项应拨成本，其余金额均须上缴财政（国库），再由财政按照比例从剩余金额中计提资金划拨相关职能部门。计提资金包含教育资金、、地质灾害防治资金保障性住房资金、水利建设专项资金、廉租住房保障资金以及失地农民养老风险准备金等。失地农民养老风险准备金与教育资金、、地质灾害防治资金等均属于法定应当计提的金额按照土地出让金成交总额按照法定以及政策规定比例计提。2、上诉人应当承担举证不能的法律后果，而且上诉人一审提交的《工作函》系时任村小组长个人行为，未召开村民大会以及村民代表会议通过，不符合《中华人民共和国村民组织法》的规定因而无效。当时任答辩人负责人（村小组长）向上诉人出具的《工作函》系未召开村民代表会议以及未召开村民大会进行商议后的一份不合法法律程序的函件，根据《中华人民共和国村民组织法》中第四章“村民会议和村民代表会议第二十四条规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（二）从村集体经济所得收益的使用；（七）征地补偿费的使用、分配方案；”可见《工作函》所载的内容系处分村集体收益以及系土地补偿费的使用问题，故应当按照《中华人民共和国村民组织法》规定召开会议通过。否则该份《工作函》不具有合法性。二、一审法院事实认定清楚，法律关系定性正确，应予维持。上诉人在《民事上诉状》中明确表示“上诉人对一审查明的案件事实不持异议”。换言之，上诉人对于双方就土地出让金的交纳主体通过《补充变更协议》进行了实质性变更这一重要事实无异议，即对协议约定合作开发预留地的土地出让金由上诉人交纳这一法律事实予以认可。同时，一审法院确认上诉人诉请的541678.98元失地农民养老保障风险准备金属于11C-5号地块的土地转让成本，已经核算进入用地成本，依法按比例从成交金额计提。依据《补充变更协议》的变更约定，该笔费用应当由其承担。上诉人在《民事上诉状》中强调“上诉人与被上诉人于2010年12月13日签订《预留地合作开发协议书》，在签订合作开发协议书之前，被上诉人就应依据上述第2项之规定缴纳被征地农民基本养老保障金。现上诉人替被上诉人垫付了该费用，被上诉人理应返还”。答辩人认为其上诉理由存在严重的逻辑矛盾。首先、上诉人强调的第二条为“2010年1月1日至2010年12月31日征收集体经济组织土地的……”，案涉土地征地发生于2013年1月10日，并不在第二条的时间范畴；其次、《11C-5号地块成本结算表》产生的费用系在征地过程中由市国土资源局测算，经村组、乡（镇）人民政府、市国土资源局和财政局共同确认的，其中上诉人作为开发商在《11C-5号地块成本结算表》盖章，即充分说明其认可11C-5号地块的土地出让金的总金额，以及表上所列各部分费用的构成以及占比。上诉人在未能举证证明答辩人在与之签订《补充变更协议》后对土地出让金的交纳主体再次重新进行约定，即一审判决正确认定事实和适用法律正确。综上所述，恳请二审法院依法驳回上诉人的全部上诉请求。万达公司向一审法院起诉请求：1.请求法院判令被告支付541678.98元给原告。2.本案诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：2010年12月13日，原告万达公司（乙方）与被告土官村一组（甲方）签订了一份《合作开发合同》，合同约定：“根据云南省人民政府‘滇南中心城市建设现场办公会议’精神，为进一步做大做强蒙自，发展农村经济，并经甲方85%以上的村民同意，甲乙双方本着互惠互利，共同发展的原则，现就甲方133.751亩预留地的合作开发事宜达成以下协议。一、甲方将位于天马路延长线以西、河口海关用地对面45.34亩，天马路延长线以西、蒙自县行政中心对面28亩，护国路延长线以北、红河州交通警察支队以西60.41亩，三块预留地面积合计133.751亩，以土地使用权投入与乙方合作进行商品房开发（该土地具体界线以县人民政府批准四至界限图为准）。双方配合办理该预留地的报批、挂牌手续，将土地使用权登记在乙方名下，预留用地变更为商品房建设开发用地的土地的出让金由甲方承担，其他税费由乙方承担。乙方承担项目开发设计的相关费用、建筑物建设的所有费用，并由乙方全权进行项目的策划与开发。二、根据甲方提供的数据：该预留地面积为133.751亩。总人数729人（其中[1小队]共有人员391人，土地面积87.7652亩；[9小队]共有人员338人，土地面积45.9681亩）。以上甲方提供的数据必须准确，若有变动，双方协商补充协议而定。三、乙方负责在该合作开发预留地133.751亩范围内为甲方[1小队]与[9小队]村民提供如下两种补偿方式，甲方村民只能选择其中一种。该项目所建房屋或房屋销售款在扣除补偿给甲方的以外，其余部分归乙方所有，作为乙方投资合作开发的回报。第一种选择为在本预留地内建设完毕的房屋补偿：……第二种选择为货币补偿：……九、乙方在土地招、拍、挂及合作开发过程中交纳的全部款项，在蒙自县相关职能部门扣收相关税费和手续费后，甲方在收到返回的所有款项后，一个星期内将所有款项一次性全部汇入乙方账户，由乙方自主支配，甲方不得干涉。十、甲乙双方签订本合同后，甲方应当协助乙方办理本房地产开发项目中的有关手续，该地块三通一平为准，具备开工条件的时候移交给乙方。本房地产开发项目所要求办理的五证及相关手续由乙方负责办理，甲方加以协助，乙方承担一切费用。……十八、本协议未尽事宜，由甲、乙双方友好协商并签订补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力。本协议附件：1.该项目甲方领导小组同意表决书；2.该项目甲方党支部领导小组同意表决书；3.该项目甲方村民代表大会同意表决书……。”合同还对违约责任进行了详细约定。2011年9月28日，原、被告双方又签订了一份《补充变更协议》，协议约定：“甲、乙双方于2010年12月13日签订集体预留地合作开发协议，因当时双方对预留地开发政策认识不清楚，错误理解相关规定，现根据甲乙双方2010年12月13日签订的集体预留地合作开发协议第十八条规定，对原双方签订的协议相关条款补充变更如下：一、原协议第一条和第三条第二种选择为货币补偿第2小条约定甲、乙双方合作开发预留地土地出让金由甲方向相关部门交纳。现本更为甲、乙双方合作开发预留地土地出让金由乙方承担交纳，原协议约定的土地出让金交纳方式作废，其他内容不变。二、……。”合同签订后，原告于2012年11月12日至2012年12月21日间向蒙自市土地收购储备和中心、蒙自市财政局交纳土地出让金共计58666210元。2013年1月10日，蒙自市国土资源局下发蒙国土资发〔2013〕18号《蒙自市国土资源局关于将国有土地使用权出让给红河万达房地产开发有限公司的通知》，通知中载明：“经蒙自市人民政府批准，我局将位于蒙自市护国路与L8号路交叉口，编号为11C-5号的国有建设用地，以挂牌方式向社会公开出让国有建设用地使用权，11C-5号地块，面积为43618平方米，现挂牌活动已结束，确认红河万达房地产开发有限公司为竞得人。”2013年3月21日，被告通过蒙自市文澜镇农村集体财务核算中心土官村村委会账户向原告转账44269671.01元，附言：“196土官村一组付发展集体经济费等。”2013年1月8日，蒙自市国土资源局审批的《11C-5号地块成本结算表》中显示：11C-5号地块出让面积为43618平方米、65.4267亩（其中预留地有60.41亩，政府收储用地5.0167），成交总额为58666210元。费用结算情况中包含土官村一组40273.53平方米和政府收储3344.47平方米，土官村一组成交价款54167897.85平方米，含计提教育资金2%、、地质灾害防治资金15%、计提保障性住房性资金5%、应付村小组发展集体经济和被征地农民安置补偿等提取项目，其中失地农民养老保障风险准备金1%为541678.98元。结算依据为：红财综〔2011〕69号、云政办发〔2011〕95号、云政办发〔2011〕98、云政办发〔2011〕123号、云政办发〔2007〕193号、云财综〔2007〕151号、云政办发〔2008〕226号、蒙政复〔2011〕45号、云国土资用〔2012〕444号、2012年第19期政府会议纪要。2013年4月7日，被告土官村一组向原告万达公司发送《工作函》，函中载明：“就你公司与我小组合作开发预留地一事，根据合作协议，我方应做好三通一平工作，即土地挂牌时，你公司代我方村民所交纳农民失地风险预留金。本应该由我小组负责，现因政府未即时处理，为不影响开工工期，先由你公司代做，待明确后由我方以后的土地价款中扣除。此函。”经查，案涉工程“万达景苑商住楼小区”于2014年12月10日开工建设，于2017年9月13日竣工验收，同年10月16日完成竣工验收备案。一审法院认为，原、被告签订的《合作开发合同》及《补充变更协议》系双方真实意思表示，未违反国家法律、行政强制性规定，合法有效，其合作开发的工程即“万达景苑商住楼小区”于2014年12月10日开工建设，于2017年9月13日才完成竣工验收，双方的合作关系应于工程竣工验收结束后才能终止。现原告于2020年5月29日向本院提起诉讼，未超过三年的诉讼时效，故被告关于原告起诉已超过诉讼时效的辩解，本院不予采纳。本案中，用于合作开发的土地为预留地，根据2012年9月28日蒙自市人民政府蒙政发〔2012〕119号《蒙自市人民政府关于印发蒙自市征收城市规划控制区农村集体土地预留地安置管理实施意见的通知》可知，预留地是指国家依法征收城市规划控制区内农村集体土地时按征收土地的面积比例安排给被征地农村集体经济组织，用于发展农村集体经济的国有建设用地，预留地的土地性质为出让的国有土地（根据村集体需要也可办理为划拨的国有建设用地）。预留地安置是为发展农村经济，解决被征地农民基本生活保障，建立长效社会保障机制的一项措施，村集体经济组织在不转让土地使用权的前提下，可以采取多种方式开发利用，原则上不得用于房地产开发。确需用于房地产开发的，必须符合城市规划且开发地块面积不得低于20亩。村集体不得与任何开发商擅自协定土地价格，必须交由市国土资源局组织供应。出让所得按“收支两条线”原则上缴财政后，由村组、收储（交易）中心、财政三方按本实施意见规定结算，扣除相关税费后全部核拨给村集体经济组织，用于发展集体经济和被征地农民安置补偿。根据《云南省被征地农民基本养老保障试行办法》（云政发〔2008〕226号）第十三条“建立基本养老保障风险准备金。各地在土地出让时，由财政部门从国有土地出让纯收益中提取不低于5%的资金用于建立基本养老保障风险准备金，专项用于弥补基本养老保障风险准备金不足和待遇调整”规定，失地农民养老保障风险准备金系国有土地出让部门按照上述规定进行提取，根据《11C-5号地块成本结算表》可知，原告竞得地块成交总价为58666210元，其中涉及被告土官村一组的预留地成交价款为54167897.85元，失地农民养老保障风险准备金提取比例为1%即541678.98元，该笔费用系从土地出让纯收益中提取。原、被告于2011年9月28日签订的《补充变更协议》第一条已经明确约定甲、乙双方合作开发预留地的土地出让金由原告方交纳，原协议约定的土地出让金交纳方式作废。现原告凭借被告出具的《工作函》起诉，认为国有土地出让部门提取的1%失地农民养老保障风险准备金系其为被告垫付，不符合相关地方政府关于预留地合作开发的行政性规定。《工作函》中所表述的“你公司代我方村民所交纳农民风险预留金”系对原合同关于土地出让金条款的实质性变更，原告未提交被告土官村一组按照《中华人民共和国村民自治法》召开村民代表大会同意变更原合同主要条款的证据予以证实自己的主张，故应承担举证不能的法律后果。综上所述，对原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判决：驳回原告红河万达房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费4608元，由原告红河万达房地产开发有限公司负担。二审期间，上诉人向本院提交下列新证据：提交《蒙自市人民政府关于印发进一步规范蒙自市存量预留地开发利用暂行办法的通知》，欲证明失地风险预留金应该由村小组承担，村小组应该退还给我方。被上诉人经质证认为：1：真实性请法庭审核，我方认为该证据与本案无关，该通知是2018年发布的，涉案地块是在2013年开发的。二审认证为，上诉人提交的证据客观真实合法，但不能证明其主张的事实，不予采信。对原审判决查明的事实，二审经审理确认原审判决对相关证据的采信合法、有效，可与原审开庭审理笔录相印证，作为认定本案事实的依据。据此，二审对案件事实确认与原审法院查明事实一致。本院认为，依法成立的合同，受法律保护，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务。当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。本案中，双方签订的《合作开发合同》系双方真实意思表示，未违反法律、法规规定，合法有效，双方当事人均应当按照约定全面履行各自的义务。后万达公司于2012年11月12日至2012年12月21日间向蒙自市土地收购储备和中心、蒙自市财政局交纳土地出让金共计58666210元。2013年1月10日，蒙自市国土资源局下发蒙国土资发〔2013〕18号《蒙自市国土资源局关于将国有土地使用权出让给红河万达房地产开发有限公司的通知》，通知中载明：“经蒙自市人民政府批准，我局将位于蒙自市护国路与L8号路交叉口，编号为11C-5号的国有建设用地，以挂牌方式向社会公开出让国有建设用地使用权，11C-5号地块，面积为43618平方米，现挂牌活动已结束，确认红河万达房地产开发有限公司为竞得人。”蒙自市国土资源局审批的《11C-5号地块成本结算表》中显示：11C-5号地块出让面积为43618平方米、65.4267亩（其中预留地有60.41亩，政府收储用地5.0167），成交总额为58666210元。费用结算情况中包含土官村一组40273.53平方米和政府收储3344.47平方米，土官村一组成交价款54167897.85平方米，含计提教育资金2%、、地质灾害防治资金15%、计提保障性住房性资金5%、应付村小组发展集体经济和被征地农民安置补偿等提取项目，其中失地农民养老保障风险准备金1%为541678.98元。故按2011年9月28日，双方签订的《补充变更协议》，协议约定：“甲、乙双方于2010年12月13日签订集体预留地合作开发协议，因当时双方对预留地开发政策认识不清楚，错误理解相关规定，现根据甲乙双方2010年12月13日签订的集体预留地合作开发协议第十八条规定，对原双方签订的协议相关条款补充变更如下：一、原协议第一条和第三条第二种选择为货币补偿第2小条约定甲、乙双方合作开发预留地土地出让金由甲方向相关部门交纳。现本更为甲、乙双方合作开发预留地土地出让金由乙方承担交纳，原协议约定的土地出让金交纳方式作废，其他内容不变。二、……。”的约定，万达公司依据与政府相关部门签订的土地出让协议缴纳的土地出让金58666210元系其取得相关地块土地使用权所缴纳的费用，故万达公司是向财政部门缴纳土地出让金58666210元，而不是代土官村第一村民小组垫付缴纳失地农民养老保障风险准备金；蒙自市国土资源局按相关政策规定，从土官村一组成交价款54167897.85元中含计提失地农民养老保障风险准备金1%为541678.98元，扣除土官村一组应自行缴纳承担的相关费用后，其余土地出让价款才拔付给土官村一组。故土官村一组村小组长向万达公司发送的《工作函》中关于“万达公司代做失地农民养老保障风险准备金”的内容与客观事实及相关政策规定不符，万达公司以此为由要求土官村第一村民小组返还其代为垫付的失地农民养老保障风险准备金541678.98元的诉讼请求与本院查明事实及双方约定、法律规定不符。上诉人万达公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费9216元，由上诉人红河万达房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 魏 伟审判员 何玉琼审判员 陆 斌二〇二〇年十一月三十日书记员 李思娴