河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1480号上诉人（一审原告）王良，男，汉族，1955年11月26日出生，住河南省开封市顺河回族区。委托代理人王文奇，女，汉族，1985年11月24日出生，住址同上。被上诉人（一审被告）开封市顺河区回族人民政府。法定代表人王荧，该区区长。委托代理人黄丰，该区政府工作人员。委托代理人陈志宽，该区政府法律顾问。被上诉人（一审被告）开封市顺河回族区房屋征收补偿中心（原开封市顺河回族区政府房屋征收办公室）。住所地河南省开封市顺河回族区仪北小区顺河区政府办公楼。法定代表人焦雷，该中心主任。委托代理人田静，该中心工作人员。委托代理人朱朝阳，河南地依律师事务所律师。上诉人王良因诉开封市顺河回族区人民政府（以下简称顺河区政府）、开封市顺河回族区政府房屋征收办公室（以下简称顺河区征收办）行政强制及赔偿一案，不服河南省开封市中级人民法院（2019）豫02行初532号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王良及其委托代理人王文奇，被上诉人顺河区政府委托代理人黄丰、陈志宽，被上诉人顺河区征收办委托代理人田静、朱朝阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。开封市中级人民法院一审审理查明，王良持有汴房地产权证字第（31××68）号房地产权证，该证载明的房地产座落在开封市顺河区朝阳胡同13号，房地产权利人徐爱琴，徐爱琴系王良之母。1984年6月7日，徐爱琴将上述房屋赠送给王良，并签署《遗赠书》，且于1984年6月13日经河南省开封市公证处公证。徐爱琴于2010年1月去世。2017年11月24日，河南省方迪土地房地产估价有限公司受顺河区征收办委托，作出编号为08-230号《开封市国有土地上房屋征收评估分户报告单》。2018年9月15日，《开封日报》刊载《通知》：“在双龙巷周边棚户区改造项目中，下列产权人已逝，具体情况如下：1.产权人徐爱琴已逝，房屋位于朝阳胡同13号，房地产权证号31××68，一层砖木结构，有证55.04平方米；2.产权人赵子玉已逝，房屋位于朝阳胡同13号，房地产权证号31××86，一层砖木，有证33.76平方米。上述房屋在此次征收范围内，为使房屋征收工作顺利进行，请上述房屋全部继承人携带有效证件、相关法律文书，自本通知发布之日起7日内与项目指挥部联系（地址：平等街**，原开封市瑞雅快捷酒店有限公司。电话：0371-2336****）。逾期仍未与指挥部联系的，按照有关规定处理。”2018年12月18日，涉案房屋被强制腾空。王良认为顺河区政府、顺河区征收办强占涉案房屋并搬空屋内物品的行为违法，提起本案诉讼，请求：1.确认顺河区政府、顺河区征收办强占王良房屋及屋内物品的行为违法；2.返还王良房屋及屋内物品，并赔偿或修复被损坏的物品；3.赔偿王良住宿损失每天80元、餐饮费每天100元，至返还房屋之日。一审法院另查明，一审法院作出的（2017）豫02行初43号行政判决查明：2014年5月20日，顺河区政府作出《顺河回族区人民政府关于对双龙巷周边棚户区改造项目实施房屋征收决定》并进行了公告，同时公布《双龙巷周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。经两审终审后，该判决已经发生法律效力。王良持有权属证书的涉案房屋在双龙巷周边棚户区改造项目的征收范围内。开封市中级人民法院一审认为：（一）关于本案适格被告的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条的规定，市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《征补条例》第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，强制搬迁的工作由市县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，市县级人民政府负责房屋征收与补偿工作，而强制搬迁只能由市县级人民政府申请人民法院强制执行。本案中，被诉行政行为是房屋征收中的强制搬迁行为，顺河区政府作出了征收决定，负责涉案房屋的征收与补偿工作，因房屋征收与补偿工作而产生的法律后果应由顺河区政府承担。因此，顺河区政府是本案适格被告，顺河区征收办不是本案的适格被告，王良对顺河区征收办的起诉依法予以驳回。（二）关于被诉强制行为的合法性问题。根据《征补条例》的相关规定，国家为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋，但应当对被征收房屋的所有权人给予公平补偿，坚持“先补偿、后搬迁”的原则。同时，依据《征补条例》第二十八条的规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，顺河区政府未能与王良签订补偿协议，亦未作出补偿决定，在尚未履行补偿职责的情况下，实施强制搬迁行为，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的“先补偿、后搬迁”原则。同时，顺河区政府没有作出补偿决定并依法申请人民法院强制执行，而是径行实施强制搬迁行为，违反法定程序。因此，本案顺河区政府实施的被诉强制行为缺乏法律依据，违反法定程序，应予撤销。但是，因该行为属事实行为，无可撤销内容，依法应予确认违法。（三）关于王良返还请求及赔偿请求的问题。首先，关于房屋返还的问题。顺河区政府已经作出征收决定，涉案房屋已被纳入征收范围，返还房屋的请求缺乏法律依据。但是，顺河区政府仍承担对涉案房屋的征收补偿职责，应当依照《征补条例》的相关规定，按照征收补偿安置方案作出补偿决定。其次，关于屋内物品的返还问题。涉案房屋虽被纳入征收范围，但是屋内物品仍属王良的合法财产，受法律保护。顺河区政府强制搬离屋内物品的行为侵犯了王良的财产权，应当依法返还。若物品存在损坏、丢失等情况，王良可以另行主张财产损害赔偿。再次，王良主张的住宿、餐饮费用，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失的范围，该项赔偿请求缺乏法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决：一、确认开封市顺河回族区人民政府强占房产证号为汴房地产权证字第（31××68）号的房屋及屋内物品的行为违法；二、责令开封市顺河回族区人民政府在判决生效后六十日内就征收涉案房屋作出补偿决定；三、责令开封市顺河回族区人民政府在判决生效后三十日内向王良返还房产证号为汴房地产权证字第（31××68）号的房屋内的物品；四、驳回王良的其他诉讼请求。上诉人王良上诉称：（一）一审判决认定的事实不清且证据不足。1、被上诉人暴力砸毁房屋门窗、木雕隔栅及顶棚，房屋遭到严重破坏，应当依法判决被上诉人修复被损坏的物品原状及承担赔偿责任。2、被上诉人和第三人违法占有上诉人的房屋依法应该返还，应当赔偿上诉人因非法侵害造成的经济损失。3、一审判决按补偿方案对上诉人作出补偿没有法律依据且显失公平，5、即使被上诉人再作出征收决定或赔偿决定，其生效前涉案房屋的物权仍属于上诉人，被上诉人和第三人应该返还被侵占房屋。（二）一审判决程序违法。一审判决遗漏第三人。开封市顺河回族区房屋征收办公室将涉案房屋移交给第三人开封市宋都古城建设有限公司、开封市宋城园林古建工程有限公司，开封市宋都古城建设有限公司、开封市宋城园林古建工程有限公司实际占有使用申请人的涉案房屋，上诉人起诉书中列开封市宋都古城建设有限公司、开封市宋城园林古建工程有限公司为第三人，一审法院没有通知第三人参加诉讼，程序违法。（三）一审判决适用法律错误。上诉人请求被上诉人因房屋及生活用品被非法侵占产生的费用属于《国家赔偿法》第四条规定的赔偿范围，被上诉人应当作出赔偿。上诉人请求被上诉人一并赔偿因违法行为造成的丢失损毁室内物品符合国家赔偿法第九条第二款的规定。一审判决被上诉人按征收补偿安置方案作出补偿决定属适用法律错误，被上诉人实施违法行为应该承担赔偿责任而不是补偿。上诉人请求返还被强占的房屋受物权法和侵权责任法的调整，一审判决上诉人请求返还房屋缺乏法律依据属适用法律错误。一审判决不支持上诉人返还被非法强占的房屋，致使被上诉人和第三人违法侵权行为延续存在，既不返还房屋，又不支持因违法强占行为造成的租房费用损失，上诉人的合法权益得不到法律的保障。综上，一审判决认定的基本事实不清、证据不足，程序违法、适用法律错误，严重侵害了上诉人的合法权益，请求依法予以改判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人顺河区政府答辩称，顺河区政府不应该是适格的被告，根据2020年5月17日关于省法院确定行政被告的指导意见第七条和行政诉讼法第二十五条之规定，顺河区政府不是适格被告。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人顺河区征收办答辩称，顺河区征收办不是本案适格诉讼参与人，一审判决驳回对征收办的起诉适用法律正确，其他答辩意见同一审答辩意见。本院二审查明的事实与一审查明事实一致。本院认为，本案中王良的诉讼请求包括请求赔偿被强占房屋、修复被损坏的物品、赔偿住宿损失、餐饮费等，一审法院未对上述诉讼请求进行审查，迳行判决顺河区政府就征收涉案房屋作出补偿决定，属于判非所请。另外，上诉人王良请求对其室内物品予以返还，一审法院在未调查室内物品保存情况的情况下责令顺河区政府予以返还，属事实不清。因此，一审判决错误应予撤销，发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销开封市中级人民法院作出的（2019）豫02行初532号行政判决；二、本案发回开封市中级人民法院重审。本裁定为终审裁定。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十一月二十六日法官助理王雨蒙书记员路明爽