贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终439号上诉人（原审被告：）余庆县综合行政执法局，住所地：余庆县子营街道办飞龙北路**。法定代表人：冯仕波,该局局长。行政机关出庭负责人：陈文海，该局副局长。委托诉讼代理人：王定科，余庆县法律援助中心律师。被上诉人（原审原告）：余庆县构皮滩镇毛栗元建材厂，住所地：贵州省遵义市余庆县构皮滩镇太平社区毛栗元组。负责人：吴登芝，女，1966年3月7日出生，汉族，贵州省余庆县人，住余庆县，系该厂投资人。委托诉讼代理人：樊林，男，1962年9月15日出生，汉族，贵州省余庆县人，住余庆县，系该厂职工。委托诉讼代理人：王宗勇，遵义市汇川区中心法律服务所法律工作者。原审被告：余庆县人民政府，住所地：余庆县白泥镇河滨南路。法定代表人：王飞，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：金超。原审第三人：余庆县自然资源局，住所地：余庆县白泥镇府西路。法定代表人：谢威，该局局长。委托诉讼代理人：李形余，贵州启领律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵亮，该局工作人员。上诉人余庆县综合行政执法局﹙以下简称余庆综合执法局﹚因与被上诉人余庆县构皮滩镇毛栗元建材厂﹙以下简称毛栗元厂）、原审被告余庆县人民政府（余庆县政府）、原审第三人余庆县自然资源局不服行政处罚及行政复议决定纠纷一案，不服贵州省凤冈县人民法院（2020）黔0327行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。2019年11月25日，余庆综合执法局作出（2019）余综执处01字68号《行政处罚决定书》，认定毛栗元厂越界违法采矿，决定处以：1.责令余庆县构皮滩镇毛栗元建材厂15日内退回合法采矿区范围内开采；2.没收余庆县构皮滩镇毛栗元建材厂违法所得：碎石64390.3m3×28元/m3=1802928.4元、砂71348.7m3×30元/m3=2140461.0元、块石10824.7m3×17元/m3=184019.9元，合计大写人民币：肆佰壹拾贰万柒仟肆佰零玖圆叁角（￥：4127409.3元）。3.处余庆县构皮滩镇毛栗元建材厂罚款人民币大写：贰万元整（￥：20000元整）。毛栗元厂不服该处罚决定向余庆县政府申请行政复议，余庆县政府经受理审查后于2020年2月21日作出余府行复决字（2019）15号行政复议决定，维持了余庆综合执法局处罚决定。毛栗元厂一审诉讼请求：1.撤销余庆综合执法局（2019)余综执处01字第68号《行政处罚决定书》，以及余庆县政府的《行政复议决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。一审法院查明，毛栗元厂于2011年3月24日成立，注册号520329000067066，类型为个人独资企业，投资人为樊权，经营范围为石灰岩开采、水泥制品加工销售；2013年11月20日取得采矿许可证，证号为C5203292011047130111133，开采矿种为建筑石料用灰岩，生产规模20万吨/年，矿区面积0.081平方公里，有效期五年，自2013年11月20日至2018年11月20日。开采深度：由930米至790米标高，矿区范围拐点坐标为（1980西安坐标系统）：1.X3023092.68，Y36458197.88；2.X3022831.40，Y36457917.10；3.X3022682.52，Y36458101.36；4.X3022996.88，Y36458351.19。2015年8月26日，因毛栗元厂与甲磷山石场安全距离较近，毛栗元厂申请变更（缩小）采矿范围，于同年9月获许可。矿区面积变更为0.0475平方公里，矿区范围拐点坐标（1980西安坐标系）变更为1.X3022968.11，Y36458063.94；2.X3022832.11，Y36457917.94；3.X3022683.11，Y36458101.94；4.X3022865.11，Y36458246.94。2017年，毛栗元厂申请变更采矿规模为15万吨并获得准许。2018年6月5日，毛栗元厂因采矿许可证即将到期，向余庆县相关部门申请延续采矿权并获许可，并于2019年1月15日获得采矿许可证，证号不变，该证记载生产规模15万吨/年，矿区面积0.0475平方公里，有效期限五年（自2018年11月至2023年11月）。矿区范围拐点坐标为：1.X3022972.010，Y36458178.240；2.X3022836.010，Y36458032.240；3.X3022687.010，Y36458216.240；4.X3022869.010，Y36458361.240。2019年4月30日，余庆县自然资源局构皮滩国土所收到上级矿产卫片图斑任务，5月9日核实发现毛栗元厂疑是越界开采。并于当日向毛栗元厂送达《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为，毛栗元厂即退回合法开采区采矿。同年6月20日，构皮滩镇国土资源管理所向余庆县自然资源局作出《关于太平社区毛栗元建材厂越界开采情况的报告》。6月24日，余庆县自然资源局以毛栗元厂涉嫌越界开采作出余自然资函[2019]67号《关于毛栗元建材厂涉嫌越界开采的移送函》，将该案移交余庆综合执法局调查处理。6月28日，余庆综合执法局立案调查，在调查过程中，委托贵州省地质矿产勘查开发局一〇六地质大队对毛栗元厂进行了超层越界鉴定。2019年7月5日，贵州省地质矿产勘查开发局一〇六地质大队出具《余庆县构皮滩镇毛栗元建材厂超层越界鉴定意见书》，该意见书第四章鉴定结果中记载“一、有无越界：“块三由洋红色围成的区域，属越界开采，占地面积11478.5平方米、开采量146563.7立方为；二、有无超层：无超层开采现象”。2019年10月21日，余庆综合执法局作出（2019）余综执告01字第68号《行政处罚告知书》，告知毛栗元厂的违法事实、处罚依据、理由及对毛栗元厂拟作出的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩、提供新证据和要求听证的权利，并于同年10月22日将上述告知书送达毛栗元厂。后毛栗元厂提出听证申请，余庆综合执法局于2019年11月4日组织了听证。毛栗元厂对贵州省地质矿产勘查开发局一〇六地质大队出具的意见书所记载的内容没有异议，但认为其是依据余庆县自然资源局指定的第三方遵义黔地源矿产勘查有限责任公司定界坐标进行的开采，并未超越定界范围，不存在越界开采。余庆综合执法局结合毛栗元厂越界开采的鉴定意见、毛栗元厂销售方量统计、毛栗元厂砂石料进货量汇总和遵余高速TJ-IV标砂石料加工劳务承包合同确定毛栗元厂越界采矿的方量和价值，2019年11月25日，余庆综合执法局作出（2019）余综执处01字68号《行政处罚决定书》，认定毛栗元厂越界违法采矿，并依据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、《贵州省矿产资源条例》第三十四条，以及《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，决定处以：1.责令余庆县构皮滩镇毛栗元建材厂15日内退回合法采矿区范围内开采；2.没收余庆县构皮滩镇毛栗元建材厂违法所得：碎石64390.3m3×28元/m3=1802928.4元、砂71348.7m3×30元/m3=2140461.0元、块石10824.7m3×17元/m3=184019.9元，合计大写人民币：肆佰壹拾贰万柒仟肆佰零玖圆叁角（￥：4127409.3元）；3.处余庆县构皮滩镇毛栗元建材厂罚款人民币大写：贰万元整（￥：20000元整）。毛栗元厂不服该处罚决定向余庆县政府申请行政复议，余庆县政府经受理审查后于2020年2月21日作出余府行复决字（2019）15号行政复议决定，维持了余庆综合执法局处罚决定。毛栗元厂不服，向一审法院提起诉讼。另查明：1.2018年1月至2019年1月期间，余庆县构皮滩镇国土资源管理所对毛栗元厂进行了12次巡查、检查，在余庆县国土资源领域安全生产（矿产资源、地址灾害）巡查、排查、检查表中的“排查、检查（存在问题）”一栏11次记载“未发现越层越界开采”。2.2018年4月17日，毛栗元厂（合同乙方）与中铁隧道局集团一处有限公司遵余高速TJ-IV标项目经理部（合同甲方）签订遵余高速TJ-IV标砂石料加工劳务承包合同。合同第四项约定碎石单价28元/立方；砂单价30元/立方；块石料单价17元/立方。2018年3月25日至2019年5月31日，毛栗元厂向遵余高速TJ-IV标项目经理部供应机制砂84545.5方、碎石64390.3方、毛石10824.7方，合计159760.5方。3.樊权与吴登芝系夫妻关系，樊权于2018年12月27日去世，经毛栗元厂申请，2019年3月13日投资人由樊权变更为吴登芝。一审法院认为，余庆综合执法局是余庆县人民政府职能部门，在法定职权范围内，有权对法律、法规规定的违法行为行使执法处罚权，是本案适格的被告主体。根据《贵州省矿产资源条例》第七条的规定，县级以上人民政府国土资源行政主管部门是矿产资源勘查、开采的审批登记管理机关，负责本行政区域内矿产资源勘查、开采和地质环境保护的监督管理工作。余庆县自然资源局作为矿山登记管理机关，对本辖区内矿产开发负有监督管理职责。本案争议焦点为：余庆综合执法局作出的行政处罚决定和余庆县政府的行政复议决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法、处罚是否适当。根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条“超越批准的矿区范围采矿的,责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失,没收越界开采的矿产品和违法所得,可以并处罚款;拒不退回本矿区范围内开采,造成矿产资源破坏的,吊销采矿许可证,依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任”和《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第(二)项“依照《矿产资源法》第三十九条、第四十条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定处以罚款的,分别按照下列规定执行:……(二)超越批准的矿区范围采矿的,处以违法所得百分之三十以下的罚款”的规定,余庆综合执法局经过立案调查、询问有关人员、委托相关部门对专业性业务作出鉴定意见,查明毛栗元厂客观上有越界采矿的违法行为,且毛栗元厂对自己越界开采的事实也予认可。双方当事人对越界开采这一事实没有争议，毛栗元厂在收到管理部门责令停上违法行为通知书后，已及时退回合法开采区域采矿，余庆综合执法局处罚决定责令毛栗元厂15日内退回合法矿区范围内开采并无不当。本案中，毛栗元厂主张其是依据第三方遵义黔地源矿产勘查有限责任公司为其所定的矿区范围进行的开采，按该公司所定界址并未越界，且余庆县自然资源局多次巡查、检查均称原告未越界开采，现突然告知毛栗元厂越界开采，并将案件移送余庆综合执法局对毛栗元厂进行处罚不合理，导致其客观越界开采的原因是余庆县自然资源局的问题。根据《矿产资源开采登记管理办法》第四条第一款“采矿权申请人在提出采矿权申请前，应当根据经批准的地质勘查储量报告，向登记管理机关申请划定矿区范围”、第五条第一款“采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资料：（一）申请登记书和矿区范围图；（二）采矿权申请人资质条件的证明；（三）矿产资源开发利用方案；（四）依法设立矿山企业的批准文件；（五）开采矿产资源的环境影响评价报告；（六）国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料”的规定，毛栗元厂因与甲磷山石场整合划定的矿区范围安全距离未达到相关规定，在2015年8月26日，向余庆县自然资源局提出了划定矿区范围申请书，采矿权变更申请登记书，同年9月获得许可，矿区面积变更为0.0475平方公里；直到2017年4月17日生产规模许可变更为15万吨/年、2019年1月延续许可，余庆县自然资源局并未为毛栗元厂实际划定矿区范围。《矿产资源开采登记管理办法》第八条“登记管理机关在颁发采矿许可证后，应当通知矿区范围所在地的有关县级人民政府。有关县级人民政府应当自收到通知之日起90日内，对矿区范围予以公告，并可以根据采矿权人的申请，组织埋设界桩或者设置地面标志”的规定,本案中并无证据证明余庆县自然资源局在颁发采矿许可证后通知了向相关县政府对矿区范围进行公告,虽然毛栗元厂无证据证明其向余庆县自然资源局提出了埋设界桩或者设置地面标志的申请,但余庆县自然资源局应当对第三方所设置的界桩或地面标志进行比对,确认毛栗元厂合法的采矿范围,正确行使管理、监督职责。结合构皮滩镇国土资源管理所对毛栗元厂越界开采情况的报告“由于该企业在开展矿山建设之前已请遵义黔地源矿产勘查有限责任公司按采矿许可证拐点坐标已定界桩。从现场勘查来看，矿区并未开采到界桩位置，由于我所技术力量薄弱，无法鉴别界址点的准确性，更无法判别企业是否越界开采”，可确认毛栗元厂是根据第三方遵义黔地源矿产勘查有限责任公司定界进行的开采,且未超越所定范围。同时，在毛栗元厂客观越界开采期间，余庆县构皮滩镇国土资源管理所作为矿山管理部门的12次巡查检查记录中11次记载“未发现越界越层开采”，且巡查记录表明对毛栗元厂的现场开采情况和安全情况均有记载，证明其进行了实地巡查、检查，但未能对原告实际已越界开采的行为提出任何问题，毛栗元厂基于对矿山管理机构执法检查行为的信赖，从事开采导致越界无主观过错。毛栗元厂的越界开采与职能部门的履职、监管不力具有因果关系，按照依法行政和信赖利益保护原则，政府的行政行为一经作出，即应被推定为合法有效，在其被依法变更、撤销或者撤回之前，公民对其信赖所形成的利益应该获得法律的保护，以使其免受不可预计的不利后果。余庆县自然资源局的执法权仅因机构改革被划转至余庆综合执法局，其在前期矿产资源监管中的执法检查行为给当事人所产生的信赖利益，余庆综合执法局在进行行政处罚时应该给予考量，而余庆综合执法局在本案中并未查清导致毛栗元厂越界开采的主、客观原因，并纳入行政处罚予以评价；仅以毛栗元厂存在越界开采而作出行政处罚的事实认定不清。根据(国土资厅函[2009]936号)《国土资源部办公厅关于进一步做好矿业权实地核查工作的通知》第三条第三款“实地核查过程中发现坐标不一致问题的处理原则。按照‘尊重历史,照顾现实,明确政策,妥善处理’的原则,对核查过程中发现的坐标不一致的问题时,按照不同的性质,进行分类处理。1.属于因地质资料不准确或登记管理机关管理、技术等客观原因,导致实际开采超出矿区范围,国土资源管理部门在监管中也未能及时发现的,在不影响其他矿业权人权益的情况下,原登记管理机关可按照实际矿区范围予以变更登记。2.属于矿业权人主观原因,造成勘查开采范围与矿业权登记坐标范围不一致的,由国土资源行政主管部门视具体情节,依法作出处理”的规定，本案余庆综合执法局作出的处罚结果明显不当，且不合理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（六）明显不当的”规定，依法应当予以撤销。余庆县政府收到毛栗元厂行政复议申请后，依照法定程序对余庆综合执法局作出的涉案行政处罚决定进行审查，程序合法，适用法律准确，但维持的结果不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，应予一并撤销。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销余庆县综合行政执法局作出的（2019）余综执处01字第68号《行政处罚决定书》中第二项、第三项，即：“没收余庆县构皮滩镇毛栗元建材厂违法所得人民币4127409.3元、处以余庆县构皮滩镇毛栗元建材厂罚款人民币20000元”；二、撤销余庆县人民政府作出的余府行复决定（2019）15《行政复议决定书》对（2019）余综执处01字第68号《行政处罚决定书》第二项、第三项的维持决定；三、驳回余庆县构皮滩镇毛栗元建材厂其余诉讼请求。案件受理费50元，由余庆县构皮滩镇毛栗元建材厂承担。一审宣判后，余庆综合执法局不服一审判决，向本院提起上诉。余庆综合执法局上诉请求：余庆综合执法局作出的（2019)余综执处01字第68号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处理公平合理，请求二审法院依法改判维持，维护行政执法的合法权益。上诉事实和理由：一、一审适用规范性文件，裁判本案不正确。国土资厅函[2009]936号《国土资源部办公厅关于进一步做好矿业权实地核查工作的通知》于2016年5月27日国土资源部公布已废止。为此，一审适用该废止的规范性文件认定该案事实错误。二、一审判决撤销决定自相矛盾，对余庆综合执法局所作的处罚决定内容第一项予以认可，却对第二项、第三项予以撤销，其裁决行为前后矛盾。三、一审认定毛栗元厂违法事实成立，本案就得依法没收毛栗元厂违法所得。四、综合行政执法改革行使的行政审批权与行政处罚权是分开的，一审主观认定分析主张的信赖利益保护是错误的，不应纳入到该案中予以评价。五、毛栗元厂对自己的开采区域是清楚的，知道自己的开采区域是越界的。被上诉人毛栗元厂答辩称：余庆综合执法局的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。1.法院对案件的处理都要进行分析后来进行认定处理，每一份判决书都有法院认定的事实，然后根据认定的事实来选用法律来进行判决。所以上诉理由一不能成立。2.余庆综合执法局上诉理由二是“一审适用规范性文件裁判本案不正确”，该上诉理由也不成立，首先，矿产资源法出台后，相关部门为贯彻实施矿产资源法肯定要制定实施意见，实施办法，各级各部门肯定要参照执行。其次，虽然国土资厅函[2009]936号文件于2016年5月27日已废止，但法院引用：尊重历史、照顾现实、明确政策、妥善处理。这一观点是正确的。3.该案涉及开采越界，法院肯定要维护余庆综合执法局要求毛栗元厂退回开采的决定，故不予撤销。越界开采的责任不在被上诉人，故余庆综合执法局对毛栗元厂的处罚应当撤销。余庆综合执法局的上诉理由根本不成立，请驳回余庆综合执法局的上诉请求。原审被告余庆县政府述称：对余庆综合执法局的上诉理由无异议。原审第三人余庆县自然资源局述称：一、毛栗元厂称我方委托遵义黔地源矿产勘查有限责任公司进行勘测有意见，是不真实的，是毛栗元厂自己聘请的第三方勘测。二、毛栗元厂的越界开采与我方无关，我方只是对毛栗元厂的采矿权手续进行审查，完全是相信其提交的资料的真实性，其自己越界开采，与我方履职无关。三、对一审认定的越界开采的原因认定有异议外，对其余没有意见，因此，对一审判决没有意见，请二审依法予以裁决。我方是对毛栗元厂的相关资料进行了核查，才给其颁发的相关证件，并且颁发相关证件也是向政府予以了汇报，获得了批准。如果其提交的材料有虚假，其自己应该承担相关责任，并且其也出具了相关承诺。所以我方的履职与毛栗元厂的越界开采无关。本院二审另查明，国土资厅函[2009]936号《国土资源部办公厅关于进一步做好矿业权实地核查工作的通知》已经国土资源部于2016年5月27日公告失效。本院对一审查明的其他基本事实予以确认本院认为，余庆县自然资源局作为矿山登记管理机关，对本辖区内矿产开发具有监督管理职责。根据审理查明的事实，毛栗元厂因与甲磷山石场整合划定的矿区范围安全距离未达到相关规定，在2015年8月26日，向余庆县自然资源局提出了划定矿区范围申请书，采矿权变更申请登记书，同年9月获得许可，矿区面积变更为0.0475平方公里；直到2017年4月17日生产规模许可变更为15万吨/年、2019年1月延续许可，而余庆县自然资源局并未为毛栗元厂实际划定矿区范围，且无证据证明余庆县自然资源局在颁发采矿许可证后通知了向相关县政府对矿区范围进行公告。另外，余庆县构皮滩镇国土资源管理所作为矿山管理部门的12次巡查检查记录中11次记载“未发现越界越层开采”。余庆县自然资源局因机构改革的其执法权被划转至余庆综合执法局，认为毛栗元厂涉嫌越界开采向余庆综合执法局移送调查处理，因双方当事人对越界开采这一事实没有争议，余庆综合执法局作出的（2019）余综执处01字第68号《行政处罚决定书》处罚决定责令毛栗元厂15日内退回合法矿区范围内开采正确，应予维持。但其处罚决定中第二项、第三项没收余庆县构皮滩镇毛栗元建材厂违法所得人民币4127409.3元、处以余庆县构皮滩镇毛栗元建材厂罚款人民币20000元，不符合越界开采的客观实际原因，一审认为余庆综合执法局因毛栗元厂存在越界开采而作出行政处罚的事实认定不清，对毛栗元厂作出的处罚结果明显不当，且不合理，依法应当予以撤销的判决并无不当，本院予以支持。余庆县政府经受理审查后于2020年2月21日作出的余府行复决字（2019）15号行政复议决定，维持了余庆综合执法局处罚决定，该处罚决定也一并应予撤销。另外，国土资厅函[2009]936号《国土资源部办公厅关于进一步做好矿业权实地核查工作的通知》已经国土资源部于2016年5月27日公告失效，一审判决引用该通知不当，本院予以纠正，但判决结果正确，本院予以维持。综上，一审法院认定事实清楚，审理程序合法，裁判结果正确，依法应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人余庆县综合行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长  蔡一雷审判员  李玉振审判员  唐 妍二〇二〇年十一月三十日法官助理陶晓梅书记员黎雪梅