浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1540号上诉人（原审原告）周先方，男，1965年4月12日出生，汉族，住仙居县。被上诉人（原审被告）仙居县人民政府。住所地：仙居县南峰街道环城西路**供电大楼。法定代表人王斌达，代县长。应诉负责人梅安虎，副县长。委托代理人张何贵，仙居县朱溪水库工程建设指挥部副总指挥。委托代理人周成海，浙江安州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）仙居县朱溪镇人民政府。。住所地：仙居县朱溪镇朱溪村法定代表人吴环洲，镇长。应诉负责人蒋静文，镇党委委员。委托代理人蒋卫明，浙江任马川律师事务所律师。周先方诉仙居县人民政府（以下简称仙居县政府）、仙居县朱溪镇人民政府（以下简称朱溪镇政府）征地安置补偿协议一案，台州市中级人民法院于2020年8月3日作出（2020）浙10行初52号行政判决。周先方不服，向本院提出上诉。本院于2020年8月26日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问并勘验上诉人指认的被迫签订案涉协议现场，本院认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审审理查明：原告周先方与妻子周菊琴、儿子周华笔、周华敏、儿媳张苗、王燕飞、孙子周熠帆、周毅韩、周墨为一户，周先方为户主，其中周墨出生于2018年7月15日。其户九人户口均在仙居县××镇××村，在该村建有房屋。2010年，发改农经［2010］1527号《国家发展改革委关于浙江省台州市朱溪水库工程项目建议书的批复》，原则同意浙江省发展改革委所报朱溪水库工程项目建议书。2015年9月28日，浙江省人民政府浙政函［2015］113号《关于台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》，原则同意台州市朱溪水库开发有限公司所报《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置规划大纲（报批稿）》提出的项目建设征地处理范围、实物调查成果、移民安置任务、安置标准和移民安置规划方案、后期扶持方案、移民生产生活水平预测评价。原告户属于朱溪水库的移民范围。2017年6月30日，仙居县人民政府办公室印发仙政办发［2017］77号《台州市朱溪水库工程移民安置办法》。2017年7月18日，经台州市龙泰房地产评估有限公司评估，原告户的房屋及装修、附属物价值61218.6元。2017年12月14日，原告周先方与被告仙居县朱溪镇人民政府签订《征地安置补偿协议》，约定核定原告周先方户移民人口共8人，安置方式为定点有土8人，分配宅基地4间，由原告所在移民村按照本村宅基地分配方案统一安排，原告户按照规划设计和本村宅基地分配方案以“幢”为单位自主建造住房；被告仙居县朱溪镇人民政府应支付原告户的房屋、附属物、搬迁补助费等共414804.4元。协议签订后，因原告户没有在规定时间内参加金庄村组织开展的宅基地级差排基和抽签分配工作，金庄村两委决定安排原告户宅基地位置。部分款项122080.74元已经打入原告周先方的账户。原告周先方认为其在被被告关押、限制人身自由的情况下签订的协议无效，提起本案诉讼。原审法院认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款的规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。第二十六条规定，移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。因此，县以上地方人民政府系大中型水库移民安置的组织、领导实施者，仙居县人民政府系本案适格的被告。仙居县朱溪镇人民政府作为具体实施单位签订的涉案《台州市朱溪水库工程建设征地移民安置补偿协议》，应视为受被告仙居县人民政府的委托。仙居县朱溪镇人民政府不是本案适格的被告，对其起诉，应裁定驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”在当事人提起确认无效之诉后，法院应进行初步甄别和审查。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对行政协议提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。故被告仙居县人民政府认为原告的起诉超过起诉期限的主张，该院不予支持。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。原告周先方起诉称其于2017年9月20日被仙居县朱溪镇人民政府非法关押3个月左右，其被迫签订涉案的《征地安置补偿协议》，但其提供的证据不能证明其被关押的事实，对原告的主张该院不予支持。涉案的《征地安置补偿协议》亦不存在重大且明显违法的无效情形，故原告请求确认涉案的《征地安置补偿协议》无效，缺乏事实根据和法律依据。原告经该院释明后拒绝变更诉讼请求，该院应判决驳回其诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告周先方对被告仙居县朱溪镇人民政府的起诉；驳回原告周先方的诉讼请求。周先方上诉称：一、原审判决违反以事实为依据、以法律为准绳原则。上诉人于2017年9月20日在家被朱溪镇联防队员朱学雨等不明身份的社会人员强行带走，非法关押仙居宾馆长达3个月左右，12月25日才放回。（注：期间被告在原告家抄走手机4部）。期间被24小时看管，不准出房门半步限制人身自由，原朱溪镇书记孙世林、原副镇长俞剑飞等多次前往胁迫签订协议，后上诉人在万般无奈情况下才被迫签订案涉《征地安置补偿协议》。关押期间，上诉人家人要求村干部去与朱溪镇交涉放人，也就有通话录音证据，该证据可以证明金庄村干部张如友、周先、应学溪去看望上诉人被关押至仙居宾馆的事实，也有众村民签字为证。原审均不予采信，不符合法律规定。二、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“一方以欺诈，胁迫的手段订立的合同”无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，朱溪镇政府受仙居县政府委托签订《征地安置补偿协议》，其实施主体不具有行政主体资格，故案涉协议属于无效情形范畴。三、案涉协议并没有被履行。案涉协议于2017年12月14日签订，协议约定自十个工作日内支付补偿款，但事实上直至上诉人提起本案诉讼时补偿款才打入上诉人户帐，相隔2年之久。综上，上诉人的上诉事项，事实清楚且有法可依，请求撤销原审判决，判决确认朱溪镇政府与上诉人签订的《征地安置补偿协议》无效。仙居县政府答辩称：一、朱溪水库工程是《灵江流域综合规划》和《浙江省水资源保护和开发利用总体规划》推荐的首期开发项目之一，是经国家发改委批准建设的全国172项节水、供水重大水利工程和浙江省“五水共治”十大保供水项目之一。为工程建设，台州市已经颁布《台州市朱溪水库工程移民安置办法》《台州市朱溪水库工程移民房屋提前腾空安置方案》。被上诉人已经为案涉工程做了大量工作，包括上诉人户在内的2078户都已签订移民安置补偿协议，签约率达99%。二、原判事实清楚且正确。案涉《征地安置补偿协议》是双方真实意思表示。上诉人诉称的限制其人身自由且逼迫签订《征地安置补偿协议》，不事实。三、案涉协议内容、程序合法，应属有效。1.内容合法。对上诉人户8人均采取定点有土安置，并没有损害上诉人户合法权益，符合法律和《台州市朱溪水库工程移民安置办法》规定。2.程序合法。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款、第二十六条规定，仙居县政府授权委托朱溪镇政府与上诉人户签订《征地安置补偿协议》，符合法律规定。3.案涉协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。四、案涉《征地安置补偿协议》已经实际履行。1.案涉协议于2017年12月14日签订，朱溪镇政府于2020年4月14日将安置款122080.74元汇入上诉人账户。2.上诉人户所在的金庄村已将移民安置宅基地分配给上诉人户。综上，案涉《征地安置补偿协议》合法、有效，请求驳回上诉，维持原判。朱溪镇政府答辩称：一、原判认定事实清楚，证据确实、充分。二、原判适用法律得当。1、驳回上诉人针对答辩人的起诉合理合法。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款及第二十六条规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导，移民区和移民安置区由县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。因此，朱溪镇政府作为具体实施单位签订《征地安置补偿协议》，应视为系受仙居县政府的委托，朱溪镇政府并非适格被告。2、原审驳回上诉人诉讼请求并无不当。案涉协议合法、有效。（1）是双方的真实意思表示。逼迫签字的事实并不存在。（2）协议内容没有损害上诉人户的合法权益，且符合法律及《台州市朱溪水库工程移民安置办法》的规定。（3）签订协议的程序符合行政协议的程序性规定。（4）案涉协议已实际履行。答辩人已于2020年4月14日，将安置122080.74元汇入上诉人银行账户，上诉人所在金庄村亦已经将移民安置宅基地分配给上诉人户。四、原审审判程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。本院认为，本案系因上诉人周先方针对其与被上诉人朱溪镇政府签订的《征地安置补偿协议》提起的确认无效诉讼。根据原审审理情况，以及各方当事人的陈述与辩解，仙居县政府是否为适格被告，案涉协议是否存在无效情形，是本案的争议焦点。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款、第二十六条规定和朱溪水库工程建设项目规模，以及仙居县政府办公室仙政办发[2017]77号《关于台州市朱溪水库工程移民安置办法的通知》第三十二条、第三十三条规定，仙居县政府为案涉朱溪水库工程建设征地移民安置工作的领导、组织、管理和实施主体；朱溪镇政府系受仙居县政府的委托负责与水库移民签订安置补偿协议等具体事务的受托主体。因此，尽管案涉协议系以朱溪镇政府名义与上诉人签订，但案涉协议的被告仍应为仙居县政府。原审据此认定仙居县政府为本案适格被告，而否认朱溪镇政府的被告资格，具备事实和法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”由于案涉协议系出于台州市朱溪水库工程建设项目需要，且朱溪镇政府亦系根据仙居县政府的授权而为之，故朱溪镇政府签订该案涉协议行为具备职权依据。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人主张案涉协议无效的理由是其认为，案涉协议系在被迫情形下签订。但现有证据尚不能证明案涉协议的签订存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。原审据此判决驳回上诉人诉讼请求，并无不当，依法应予维持。上诉人据此提出的上诉理由不能成立，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人周先方负担。本判决为终审判决。审判长  惠忆审判员  黄寒审判员  许勤二〇二〇年十一月二十日书记员  张维