江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终517号 上诉人（原审被告）如皋市综合行政执法局，住所地如皋市如城街道海阳南路行政中心****。 法定代表人何福平，局长。 应诉负责人袁权民，副局长。 委托代理人缪卫华，如皋市综合行政执法局工作人员。 被上诉人（原审原告）刘培干，男，1956年2月18日生，××族，住如皋市。 委托代理人左建华，海安市洋蛮河法律服务所法律工作者。 原审第三人刘培和，男，1954年9月7日生，××族，住如皋市。 上诉人如皋市综合行政执法局（以下简称如皋执法局）因要求履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1097号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，如皋市城北街道平园池小区为城北街道的农民集中安置小区（小产权房），建设于2008年。刘培干和刘培和系前后栋邻居。2018年9月，刘培和在自有的房屋上进行改造，将原来房屋二层顶上的铁皮棚改建成砖瓦结构。在此过程中，刘培干与刘培和产生矛盾，刘培干认为刘培和的建设行为必然影响到包括其在内的后排住户通风采光。2018年10月5日，刘培干（甲方）和刘培和（乙方）达成协议，协议载明，经乙方申请并配合平源池村美丽乡村建设，经甲乙双方及开发区城管、村两委共同协商，达成协议，房屋中心后侧中间部位不砌建马头墙，且两侧马头墙高度和形状与最东侧马头墙式样一致。在建设过程中，刘培和未有相关规划建设主管部门的审批手续，未能严格按照协议建设，双方之间再生争议。2018年10月24日，刘培干向如皋市人民政府城北街道办事处（以下简称城北街办）递交维权书等材料，要求予以处理。2019年1月7日，城北街办作出皋城北信答复[2019]12号《信访事项处理意见书》，告知刘培干所反映的问题通过相关部门多次协调沟通，双方已经就问题的解决达成协议。刘培干不服，于2019年1月16日向一审法院提起诉讼，一审法院于2019年7月11日作出（2019）苏0691行初81号行政判决，认为按照皋政发[2013]69号、皋政规[2013]2号、皋政发[2016]40号等文件的规定，街道办事处辖区内的违法建设行为，由如皋执法局委托街道办查处，即职权指向如皋市城管部门，刘培干要求城北街办查处刘培和的违法建设行为，不属于城北街办的职责范围，判决驳回刘培干的诉讼请求。 2019年7月10日，刘培干向如皋执法局邮寄《举报信》，要求如皋执法局依法拆除城北街道平园池小区前排西转角处的违章建筑。7月22日，如皋执法局受理并开展调查。同日，如皋执法局向如皋市城北街道平园池村村民委员会（以下简称平园池村委会）副主任秦劲松以及刘培和制作了调查询问笔录。7月23日，如皋执法局向平园池村委会发出《函》，要求核实平园池小区十字路口西南侧房屋三层相关建设审批手续情况以及房屋所处土地的性质。9月28日，平园池村委会作出《函复》，内容为平园池小区位于如皋市城北街道××村××路北侧、戴庄路东侧，该小区为农村集中居住房，所属土地性质为集体建设用地。10月17日，如皋执法局作出皋城管信答[2019]52号《信访事项处理意见书》，主要内容为：鉴于国家法律法规对农民集中居住区建设的相关问题未有明确规定，农民集中居住区建设涉及问题面广量大、情况复杂，且属于国家和地方各级人民政府制定的相关政策所引发，如皋执法局积极主动向相关部门函询。待相关事项进一步明确后，将依程序向上级部门请示后依法处置。刘培干不服提起诉讼，请求判决如皋执法局立即采取有效措施拆除刘培和加建的第三层违法建筑。 另查明，根据皋政发[2011]77号文规定，经江苏省人民政府、南通市人民政府批准，如皋市自2006年7月1日起在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。皋政发[2013]69号文规定，原如城镇、柴湾镇、袁桥镇、桃园镇人民政府以镇政府名义行使的行政处罚、行政强制权，在行政区划调整后，相应街道办事处不得再行使。如城、城北、城南三街道范围内城市规划建成区外的违法建筑由街道办事处负责巡查、制止，并根据市城市管理局的统一委托，组织力量进行查处。皋政规[2013]2号文规定，各街道办事处辖区内、城市规划建成区外的违法建设行为，由市城管局委托街道办事处查处。皋政发[2016]40号文规定，市城市管理行政执法局集中行使城市管理、住房和城乡建设、建筑工程管理、规划、人民防空行政管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的诉讼。本案中，刘培干于2019年7月10日向如皋执法局邮寄《举报信》，要求如皋执法局依法拆除城北街道平园池小区前排西转角处的违章建筑，如皋执法局拒绝履行或者不予答复，刘培干因此提起诉讼，符合前述法律规定之情形，显属行政诉讼受案范围。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。从前述规定可知，对于城市、镇规划区内的违反规划法律规范的行为，由县级以上地方人民政府规划主管部门查处。对于乡、村庄规划区内的违反规划法律规范的行为，由乡、镇人民政府查处。法律并没有将土地性质作为区分规划主管部门和乡、镇人民政府查处职责的标准。故如皋执法局主张其仅负有查处国有土地上违法建筑的理由不能成立。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。虽然街道办事处在一些管理职责方面仍然履行的是乡镇人民政府原有的职责，但毕竟不属于法定的乡镇人民政府，因此，如皋市人民政府作出的皋政发[2013]69号文、皋政规[2013]2号文均明确规定各街道办事处辖区内、城市规划建成区外的违法建设行为，由市城管局委托街道办事处查处。这也说明，如皋市人民政府将各街道办事处辖区内规划违法行为的查处职权调整给了如皋执法局行使，由如皋执法局委托街道办事处查处。从行政法角度来说，如皋执法局才是适格的行政主体，对外承担行政主体应当承担的法律责任。至于如皋执法局辩称案涉违法建筑所在地块既不属于城市、镇规划区，也不属于乡村规划区，属于未列入规划区的区域的问题。事实上，从如皋执法局庭后提供的《如皋市城市总体规划（2013-2030）》图来看，案涉地块属于如皋市城市总体规划区内，只是土地性质属于集体土地，但这并不影响如皋执法局查处职责范围的认定。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令如皋执法局在判决生效之日起六十日内对刘培干的履职申请依法作出处理。 如皋执法局不服一审判决，向本院提起上诉称,1.案涉建设行为发生在农民集中安置小区，应由国家政策进行规范调整，对此类农民集中居住小区出现的相关问题并无明确的法律法规予以规制和调整，南通市中级人民法院（2015）通中行终字第00035号行政裁定也认为此类案件不属于人民法院权限范围，并驳回了当事人的起诉，本案也应当按此处理。2.案涉行为发生在农村集体土地上，无论从行政合法性还是行政合理性角度，均应以非法占地行为，由自然资源管理部门查处为宜。3.如皋执法局的“三定方案”明确了如皋执法局行使全市范围内国有建设用地上违反城市规划建设行为的行政处罚权。一审法院引用的皋政规[2013]2号文与“三定方案”不一致时，原则上应当以“三定方案”和新文件为准。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回刘培干的诉讼请求。 被上诉人刘培干辩称，1.无论是农民集中安置小区还是其他性质的小区，均应遵守法律规定，不因其为新生事物而凌驾于法律之上，更何况农民集中安置小区也并非新生事物。2.刘培干要求查处违章建筑，而非就该小区是否为非法占地进行查处，如皋执法局认为应由自然资源管理部门查处，系推卸责任。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人刘培和经本院传票传唤无正当理由未到庭，亦未提交书面意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，如皋执法局对于刘培干的举报事项，是否具有查处的法定职责。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。城乡规划法规定的违法建设行为的查处部门是城乡规划主管部门及乡镇人民政府，由于相对集中行政处罚权的行使、行政区划的调整以及机构改革等因素，对违法建设的查处部门需要结合建设行为所在地的规范性文件予以确定。对于如皋执法局是否具有对刘培干举报事项查处职责的问题，分述如下。 第一，农民集中安置小区的违法建设行为受城乡规划法调整。《中华人民共和国城乡规划法》并非依据土地性质是国有土地还是集体土地确定查处主体，而是根据土地规划是城市、镇规划还是乡、村庄规划确定查处主体。农民集中安置小区无论处于何种规划范围内，均受到城乡规划法的调整。本院作出的（2015）通中行终字第00035号行政裁定虽然认为，农村集中居住区建设是国家加快新农村建设过程中的改革举措，属于新生事物，目前主要由国家、地方各级人民政府的相关政策予以调整，法律法规对农村集中居住区建设的相关问题未有明确规定，并据此认定该案当事人周春稳要求如皋市城市管理行政执法局履行查处违法建设法定职责事项不属于行政审判权限范围。但是，该案当事人周春稳是以其所在的农民集中安置小区未取得建设工程规划许可证为由对整个小区的建设提出质疑，而本案涉及的是农民集中安置小区内个别居民的建设行为，二者并不相同。因此，如皋执法局认为案涉建设行为应参照该案进行处理的理由不能成立。 第二，查处违法占地与查处违法建设并不冲突。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在实践中，行为人存在单一的违法占地行为和单一的违法建设，但也存在“双违”行为，即同一占地建设行为，既违反了土地管理法，同时又违反了城乡规划法，对于不同的违法行为，法律规定了不同的查处主体。本案中，刘培干的举报事项系刘培和在原有房屋顶层实施的改建行为，而违法占地行为通常指的是在非法占用的土地上新建建筑物和其他设施的行为。因此，案涉建设行为无论是否属于违法占地行为，均不影响城乡规划主管部门按照城乡规划法的规定进行查处。 第三，如皋执法局具有对刘培干举报事项的查处职责。如皋市人民政府《市政府关于明确行政区划调整后相关问题的意见》（皋政发[2013]69号）第三条明确，原如城镇、柴湾镇、袁桥镇、桃园镇人民政府以镇政府名义行使的行政处罚、行政强制权，在行政区划调整后，相应街道办事处不得再行使。第五条明确，如城、城北、城南三街道范围内城市规划建成区外的违法建筑由街道办事处负责巡查、制止，并根据市城市管理局的统一委托，组织力量进行查处。《如皋市控制和查处违法建设办法》（皋政规[2013]2号）第四条规定，城市规划建成区内的违法建设行为，由市城管局负责查处，街道、村（居、社区）配合；各街道办事处辖区内、城市规划建成区外的违法建设行为，由市城管局委托街道办事处查处。由此可见，由于行政区划调整，如皋市人民政府将各街道办事处辖区内规划违法行为的查处职权调整给了如皋执法局行使。虽然2019年3月印发的如皋执法局的“三定方案”明确，如皋执法局行使全市范围内国有建设用地上违反城市规划建设行为的行政处罚权，但是，在如皋市人民政府没有发布新的文件对皋政发[2013]69号文件及皋政规[2013]2号文件内容予以调整的情况下，如皋执法局依据上述两份文件履行查处职责，与其“三定方案”并不冲突。 综上，如皋执法局具有对刘培干举报事项的查处职责。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。如皋执法局的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人如皋市综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十一月二十四日 法官助理 王博然 书 记 员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。