浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1512号上诉人（原审原告）陈广华，男，1949年12月26日出生，汉族，住浙江省台州市黄岩区。委托代理人叶金莲（系陈广华配偶），女，1954年11月11日出生，汉族，住浙江省台州市黄岩区。委托代理人邱萍萍，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）台州市黄岩区人民政府，住所地浙江省台州市黄岩区县前街。法定代表人包顺富，区长。委托代理人池懿琪。委托代理人章颖芳，浙江桔洲律师事务所律师。陈广华诉台州市黄岩区人民政府（以下简称黄岩区政府）拆迁行政协议一案，浙江省台州市中级人民法院于2020年7月28日作出（2020）浙10行初53号行政判决。陈广华不服，向本院提起上诉。本院于2020年8月22日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查及召集双方当事人进行调查，现已审理终结。2017年8月18日，台州市黄岩北区建设指挥部和陈高峰签订了北城五里牌农字〔2010〕第546号黄岩区北城街道五里牌村改造工程农民住宅拆迁产权调换协议。陈广华向原审法院起诉称，陈广华系台州市黄岩区北城街道五里牌村村民，在村里拥有的合法房屋被列入征收范围内。2017年8月18日，台州市黄岩北区建设指挥部在未与陈广华协商一致的情况下，与陈广华之子陈高峰签订了北城五里牌农字〔2010〕第546号黄岩区北城街道五里牌村改造工程农民住宅拆迁产权调换协议。台州市黄岩北区建设指挥部作为黄岩区人民政府设立的内部机构，负责拆迁的具体工作，应当准确核实被征收房屋的所有权人，并与房屋所有权人签订拆迁协议。陈广华作为房屋的所有权人，并未授权任何人签订房屋征收协议等相关事项。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，陈广华并未对陈高峰与黄岩区政府签订协议的行为予以追认，陈高峰也未在签订协议后取得处分权，因此，该协议应当被认定为无效。综上，请求确认北城五里牌农字〔2010〕第546号黄岩区北城街道五里牌村改造工程农民住宅拆迁产权调换协议无效；案件诉讼费由黄岩区政府承担。原审法院经审理查明：陈广华系台州市黄岩区北城街道五里牌村村民，在该村有房屋。2003年4月18日，浙江省人民政府在浙土字[A2003]第10056号建设用地项目呈报材料上签署意见，同意台州市2003年度计划第一批次建设用地25.0382公顷，其中征收集体土地25.0382公顷，农转用14.4606公顷。陈广华房屋所在的土地在该征收范围内。2003年4月22日，黄岩区政府作出征用土地方案公告。2009年5月5日，台州市黄岩区城市重点工程建设总指挥部作出黄建总指〔2009〕2号批复。2011年5月11日，台州市国土资源局黄岩分局作出征地补偿安置方案公告。2017年8月18日，台州市黄岩北区建设指挥部和陈广华的儿子陈高峰签订了北城五里牌农字〔2010〕第546号黄岩区北城街道五里牌村改造工程农民住宅拆迁产权调换协议。之后，陈高峰陆续签订了黄岩区北城街道五里牌村改造工程农民住宅拆迁安置协议、车位补充协议，并在交房验收单、择房凭证、择车位凭证上签字。陈广华不服其子陈高峰签订的北城五里牌农字〔2010〕第546号黄岩区北城街道五里牌村改造工程农民住宅拆迁产权调换协议，提起本案诉讼。原审法院认为，陈广华要求确认黄岩区北城街道五里牌村改造工程农民住宅拆迁产权调换协议无效。首先，案涉房屋所在土地被有权机关征收为国有后，黄岩区政府负责组织实施，作出征收方案公告，并同意黄岩区北城街道五里牌村农民房屋拆迁补偿安置方案。2017年8月18日，黄岩区政府设立的台州市黄岩北区建设指挥部与陈高峰签订了案涉产权调换协议，该签订协议行为不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。其次，陈广华的儿子陈高峰系案涉房屋建房用地呈报时的户成员，享有案涉房屋所在的土地使用权，其代表父母、妻子等家庭成员签订产权调换协议，符合常理。在集体土地征收涉及农村村民房屋拆迁时，由其户主或同住成年子女代表该户签订相关房屋拆迁补偿安置协议符合征地拆迁工作实际，不属于无权处分情形。再次，陈广华提供的证据不能证明本案协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。综上，陈广华的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈广华的诉讼请求。原审案件受理费50元，由陈广华负担。陈广华上诉称：一、原审判决事实认定不清。（一）原审法院认为案涉房屋所在土地已经有权机关征为国有，事实认定错误。2003年4月18日，浙江省人民政府作出浙土字[A2003]第10056号建设用地征收批准文件，但当时并未进行实质征收，而该批准文件的安置补偿方案的作出时间是2006年和2011年。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：〔十九〕严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发〔2004〕237号）规定：（十四）农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。依据以上规定，因黄岩区政府在征收批准文件作出两年内未用地且未实施征地补偿安置方案，浙土字[A2003]第10056号文已经失效，陈广华的土地并未成为国有。此时黄岩区政府无权直接就集体土地上的房屋与陈广华之子签订案涉协议。（二）陈高峰的行为构成无权处分，其签订的协议未经追认当然无效。陈广华的儿子陈高峰虽系案涉房屋建房用地呈报时的户成员，但其并非户主，亦非产权人。在无授权委托的情况下，陈高峰无权代表父母、妻子等家庭成员签订产权调换协议。案涉房屋登记在陈广华名下，陈高峰的行为构成《中华人民共和国合同法》第五十一条的无权处分。在得知儿子签订协议后，陈广华夫妻多次与台州市黄岩北区建设指挥部沟通表示不认可陈高峰签的协议，现更是以诉讼的方式表示反对，所以不可能出现协议效力待定时经追认转为有效的情形。原审法院有关户主或同住成年子女代表该户签订相关房屋拆迁补偿安置协议符合征地拆迁工作实际的结论，既无法律法规依据支持，更是对被拆迁人产权人权利的侵犯。二、原审判决适用法律错误。陈广华主张协议无效，首先是基于《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，其次是在没有合法征地批复文件的情况下，黄岩区政府无权与陈广华之子就集体土地房屋签订产权调换协议。案涉协议存在违反土地管理法强制性规定的情形，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，当然无效。三、原审判决对于当事人双方的证据认定未进行说理，对于陈广华的证据未经核实而不予采信，违反证据适用规则。陈广华在原审中提交了一份声明，表示对于陈高峰签订协议不认可，且通过邮寄的方式送达台州市黄岩北区建设指挥部。原审对该事实完全可以查明，但法官既未对此情况进行核实也未要求陈广华补充提交证据，而是径行作出不予确认的认定，该认定完全不符合事实。四、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，申请陈高峰作为第三人参加本案诉讼。综上，请求撤销原审判决，改判支持陈广华的原审诉讼请求，一、二审诉讼费用由黄岩区政府负担。黄岩区政府答辩称：一、原审法院认定事实清楚。（一）案涉房屋所在的土地经浙江省人民政府浙土字[A2003]第10056号文批准后，黄岩区政府就组织了实施，不存在土地闲置的情形，更不存在《中华人民共和国土地管理法》规定的经原批准机关批准收回土地的事实。原审法院对案涉房屋所在土地被有权机关征收为国有的认定正确。（二）陈广华儿子陈高峰以户代表签订产权调换协议的效力明确。陈高峰既是被征收房屋的原始报建人，又是与陈广华及陈高峰母亲、妹妹、妻子、女儿同户的家庭成员，更是拆迁补偿安置的人员，陈高峰出面订立产权调换协议符合集体土地上房屋征收的相关规定。二、原审法院适用法律正确。（一）本案诉讼是行政诉讼，陈广华要求确认的是协议无效，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定正确。（二）陈广华在原审中提交的证据不能证明协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。三、对于陈广华在二审调查时提出的追加陈高峰为案件第三人的申请，既没有必要，也缺乏二审追加的法律依据。陈广华在原审中也未提出追加申请。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，陈广华向本院提交证据材料如下：1.邮寄单复印件，待证2018年4月20日陈广华向台州市黄岩北区建设指挥部负责人池懿琪提交了声明。2.通知复印件，待证从2018年4月26日开始陆续到北区指挥部办理相关手续。3.封条照片，待证2017年8月13日北城街道办事处封房停电事实。4.2017年8月15日租赁合同，待证停电后原房屋无法居住，在外租赁房屋。本院认为，上述证据材料属于陈广华在第一审程序中无正当理由未提供而在二审程序中提供的证据，依法不予接纳。黄岩区政府未向本院提交新证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，2017年8月18日，台州市黄岩北区建设指挥部和陈广华之子陈高峰签订了北城街道五里牌村改造工程农民住宅拆迁产权调换协议，陈广华起诉要求确认该产权调换协议无效，案件争议点即为该产权调换协议是否存在无效情形。产权调换协议系黄岩区政府设立的台州市黄岩北区建设指挥部和陈广华之子陈高峰签订，该协议既是行政机关为实现行政管理或公共服务目标，与公民签订的具有行政法上权利义务内容的协议，也是双方当事人的合意结果。对案涉产权调换协议的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定。只有在存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。第一，案涉产权调换协议系为加快新农村建设、改善村民居住条件而订立的。主要内容涉及被搬迁人将建筑面积282.96平方米的案涉房屋交台州市黄岩北区建设指挥部拆除，被搬迁人取得相应的安置用房5套（户应安置建筑面积525平方米）及补偿款等。经审查产权调换协议的签订主体，以及台州市黄岩北区建设指挥部与黄岩区政府之间的关系，本案不存在“签订协议的实施主体不具有行政主体资格”等重大且明显违法情形。第二，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定了“违反法律、行政法规的强制性规定”为合同无效的法定情形。此处的法律、行政法规的强制性规定应当理解为效力性强制规范。陈广华方在二审中称案涉产权调换协议违反了“土地管理法有关建设项目应当依法使用国有土地”的规定，这并不属于效力性强制规范。原审法院认定没有证据证明案涉产权调换协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，并无不当。第三，陈广华上诉称陈高峰并非自愿签订产权调换协议。一方面，欺诈、胁迫等违背真实意思的情形系撤销事由而非无效事由。另一方面，陈广华也未提供相应证据证明存在上述情形。第四，陈广华的儿子陈高峰系案涉房屋建房用地呈报时的户成员，也享有相应的土地使用权。陈广华确认陈高峰系1976年出生，据此陈高峰在签订案涉产权调换协议时已超过四十岁。原审法院有关“由成年子女代表所在户签订产权调换协议，符合征地拆迁工作实际”的分析正确。第五，陈广华依据《中华人民共和国合同法》第五十一条主张案涉产权调换协议无效，系陈广华对法律规定的误读，对其主张不予支持。第六，陈广华提出的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的相关规定，不影响本案产权调换协议的效力评判。另，陈广华在二审中申请“陈高峰作为第三人参加本案诉讼”，本院也收到陈高峰参加诉讼的申请。考虑到陈高峰并非本案必须共同进行诉讼的当事人，且陈高峰是否参加诉讼，并不影响陈广华的举证及案件事实认定；同时考虑到本案系二审程序，对于追加第三人的申请不予准许。综上，陈广华提出的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈广华负担。本判决为终审判决。审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  樊清正二〇二〇年十一月十八日书记员  刘 芳