山西省高级人民法院   民事判决书   （2020）晋民终784号   上诉人（原审原告）：山西五维测绘有限公司，住所地太原市万柏林区西矿街****楼****。   法定代表人：杨某，该公司董事长。   委托诉讼代理人：常某，该公司员工。   委托诉讼代理人：赵某，山西龙盛律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：中阳县自然资源局，住，住所地中阳县宁乡镇凤城北街**/div>   法定代表人：冯某，该局局长。   委托诉讼代理人：邢某，男，汉族，1975年6月5日出生，住所地山西省中阳县宁乡镇刘家巷**住所地山西省中阳县，身份证号码：1423321***********，系中阳县土地开发整理中心主任。   委托诉讼代理人：霍某，山西立新律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：中阳县土地开发整理中心，住所，住所地中阳县宁乡镇凤城北街**div>   负责人:邢某，该中心主任。   委托诉讼代理人：霍某，山西立新律师事务所律师。   上诉人山西五维测绘有限公司（以下简称五维测绘公司）因与被上诉人中阳县自然资源局、中阳县土地开发整理中心技术服务合同纠纷一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2019）晋11民初182号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案公开开庭进行了审理。上诉人五维测绘公司的委托诉讼代理人常某，被上诉人中阳县自然资源局的委托诉讼代理人邢某、霍某，被上诉人中阳县土地开发整理中心主任邢某、委托诉讼代理人霍某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   五维测绘公司上诉请求：1.请求撤销山西省吕梁市中级人民法院（2019）晋11民初182号民事判决；2.改判为被上诉人支付上诉人技术服务费（堪测费）43.62万元；3.被上诉人承担一、二审诉讼费用。主要上诉理由：一审程序违法，事实不清、证据不足，应依法撤销。1.一审程序违法。一审超范围审理，且认定合同无效后，未主动援引《合同法》第58条之规定，对合同无效的法律后果进行处理，违反减少累诉，而不需要当事人另行提起诉讼的法律宗旨。一审当事人双方均认可技术服务的主要内容系测绘成果，且己交付使用。一审只是要求给付服务费用，双方没有要求法院审理招投标是否规范的问题，而一审却超范围审理了中标有效无效的问题，且认定无效后，对无效法律后果未进行处理。2.上诉人的测绘成果是为编制《可行性研究报告》所用，而《可行性研究报告》既是为投标所用，也是专为被上诉人报吕梁市国土资源局为申请省级耕地开发基金项目的立项所作，所以中标行为合法有效。一审认定在中标之前就对涉案项目先测绘违法，认定中标行为无效，上诉人认为这一认定系错误的。首先根据行业惯例以及《财政部、国土资源部关于土地开发整理项目预算定额标准通知》财综（2011）128号文件规定：项目测绘是项目启动可研和立项前提。为了进一步明确和规范可行性研究报告的编制，2013年6月18日国土资源部颁布了《土地整治重大项目可行性研究报告编制规程》，其中4.1规定，土地整治重大项目可行性研究报告是土地整治重大项目立项的基础，是确定重大项目建设方案，编制投资估算、进行建设安排、编制年度计划等的依据，是开展重大项目绩效评价的基础资料。涉案项目系上诉人2014年7月10日中的第一标段，在中标前，2013年10月12日通过二被上诉人提供给“第二标段中标单位山西境源国图科技有限公司”（以下简称二标段）的测绘成果是满足“可研被告”的，且项目可研所需要的测绘成果要求精度低，费用较低，无须招投标。初步的测绘成果是项目可研的基础，招标中需要的项目规模和预算是可研提供的，所以初步的测绘成果系项目立项的前提，是基础的基础，没有测绘成果就不能编制《可研报告》，没有《可研报告》就无法立项，没有立项就不能招标。所以不能认为系中标前已就实质性内容进行的谈判，因此中标行为合法有效。且在上诉人中标后，积极组织人员进行精细精准测量后，于2014年8月20日通过被上诉人将能满足“设计”要求的测绘成果提交给二标段。二标段编制“项目设计报告”后，通过被上诉人报省国土资源厅，省国土厅关于项目设计的批复（晋国土资办函）是2014年10月27日才最终通过的成果，招标之前所有的工作均系项目立项的基础性前期工作。何况至今相关部门并没有认定招投标有违规的任何规范性处罚文件，县市省一级国土部门均认可此次招投标的结果，这一结果当事人之间也并无争议，双方争议的焦点就是技术成果己使用，由于项目的撤销，前期费用未付而形成的纠纷，解决了使用费的问题，双方纠纷就解争息诉了。3.被上诉人应支付上诉人技术成果使用费用。在一审中己经查明被上诉人使用上诉人的测绘成果，经二标段编制了“可研报告”、“设计报告”、“预算报告”，并且通过了吕梁市国土资源局、省国土资源厅的评审，说明上诉人与被上诉人形成了事实合同，并且上诉人已完全履行完合同。在一审中被上诉方以及代理人也对山西五维测绘有限公司己经履行了测绘义务和测绘成果符合要求的事实做出了明确的肯定。上诉人以双方约定的费率计算，要求支付已使用技术成果的费用符合法律规定。本案为技术服务合同纠纷，最高人民法院《关于审理技术合同纠纷案件适用法律若干问题及解释》第11条规定：技术合同无效或者被撤销后，技术开发合同研究开发人，技术转让合同转让人、技术咨询合同和技术服务合同的受托人己经履行或者部分履行了约定的义务，并且造成合同无效或者被撤销的过错在对方的，对其己履行部分应当收取的研究开发经费、技术使用费、提供咨询服务的报酬，人民法院可以认定因对方原因导致合同无效或者被撤销给其造成的损失。上诉人提供的测绘成果与中标通知书要求的测绘内容完全一致，很好的完成了测绘成果的义务，对上诉人技术服务成果予以肯定的依据。《山西省国土资源厅关于申请撤销省级耕地开发基金项目有关问题的通知》晋国土资发【2015】290号文件也明确要求撤销项目后，所产生的项目前期费用由县局承担，《中阳县人民政府常务会议纪要》第9次也明确要按《山西省国土资源厅关于申请撤销省级耕地开发基金项目有关问题的通知》晋国土资发【2015】290号文件的要求执行，由县财政承担项目前期费用491.49万元。本项目就是其中之一。   被上诉人中阳县自然资源局、中阳县土地开发整理中心共同答辩请求维持原审判决。主要答辩理由：1.一审判决认定本案中“存在先进行测绘后进行招投标的事实，使得法律规定的招投标程序流于形式，客观上也影响中标结果，故五维测绘公司的中标行为应为无效。”的认定是准确的。2.上诉人在上诉状中一再强调其已经提供了测绘具体经过及成果的相关证据。答辩人认为，根据民事诉讼“谁主张、谁举证”的证据规则，本案上诉人所述成果应当当庭有效、直观的提交，并非当庭陈述。一审法院在审理过程中提出上诉人既然进行了测绘工作，当然应当提交测绘成果及其工作人员在实地测绘过程中的相关费用支出明细，诸如人员出差补助、车辆使用支出、设备使用支出等因测绘而支出费用的证据。但是上诉人既未举出成果，也未能举出因测绘而产生费用的相关证据。一审法院据此不支持其测绘费用有理有据。3.中阳县土地开发整理中心确系中标通知书的招标单位，为中阳县自然资源局的下属单位。答辩人认为，不论招标人是那个单位，一审法院主要是认定上诉人的中标行为应为无效，且上诉人向山西境源国图科技有限公司提交的测绘成果与中标通知书要求的测绘内容并不完全一致，故该中标通知书约定的投报费不能作为请求支付测绘费的依据，对此，答辩人认为，一审法院分析完全正确。4.对于上诉人存疑的一审法院认定的上诉人提供的费用预算表系整个项目预算费用而非实际支出，答辩人认为，一审法院对此的分析也是建立在上诉人不能举证说明其因测绘而支出的相关费用的基础上，预算与实际支出本身就是不同的，更何况上诉人连支出费用的证据都没有，只凭预算要求支付测绘费用确实牵强。综上，答辩人认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确。   五维测绘公司向一审法院起诉请求：1、判令被告偿还原告测绘费436200元；2、责令被告赔偿原告提起诉讼而产生的一切损失,包括诉讼费、律师费等。庭审中，原告五维测绘公司明确要求被告中阳县自然资源局承担上述偿还责任。事实和理由：被告于2014年6月在招标网上发出招标公告，该项目分为两个标段：第一标段：测绘标段招标；第二标段：设计标段招标。原告通过网上招标报名,经过严格筛选以费率1.65%中标第一标段；山西境源国图科技有限公司以费率2.37%中标第二标段。2014年7月10日由被告方委托的招标代理公司山西众恒工程招标代理有限公司   下发中标通知书给两个标段中标的原告和山西境源国图科技有限公司。中标后原告积极开展中阳县武家庄镇上庄和福禄裕2村省级耕地开发专项资金项目的前期工作，包括项目的测绘勘探工作。山西境源国图科技有限公司后期经过多次评审和修改，于10月初完成全部前期工作，经过专家评审论证后，2014年10月27日由山西省国土资源厅办公室下达项目批复（晋国土资办函（2014）331号），原告在招标完成及批复下达后多次申请和中阳县国土资源局（中阳县自然资源局）签订服务合同，局里答复在施工招标后和施工合同一起签署，后来由于各种原因项目不能实施，施工招标就没有实现。后县政府决定取消此类项目四个（其中包含本项目），前期资金一并退回省厅。根据省厅和市国土局要求，必须解决好前期费用及一些善后工作才可以退回项目和资金。2016年11月30日召开的中阳县人民政府第九次会议，2016年12月5日的会议纪要中明确说明由县财政承担项目前期费用4914900元（四个项目总和），包括本项目的1062774元前期费用。2018年7月底县财政正式退回省级四项目专项前期资金30720000元和利息后，2018年8月8日中阳县国土资源局通知原告开发票结清项目前期费用，随后又通知由于没有工程招标的都没有签署合同，暂时不用过去结算，后来原告多次沟通，被告方告知由于前期没签合同，此款项不能结算。此项目在中标后，被告方违约不签合同，省厅下达批复后也推托施工招标的缘由没有及时签署合同，由于项目前期工作实施进行没有影响，经过了数次评审论证，项目批复立项也己批复，足以证明此项工作己成功完成并交付。该项目发生的费用也已发生，县政府在退项目时也已承诺支付前期所有费用，并在2018年底拨付专项资金。综上所述，原告已经按双方约定将工程项目的前期工作完成并交付，已如实履行了义务，但被告方未按约定履行签约及付款的义务，且无故推托，给原告的合法利益造成了极大损失。特提起诉讼，请求被告偿付技术服务费,并赔偿由于被告拖欠技术服务费而给原告带来的一切经济损失。   中阳县自然资源局辩称其并非本案适格被告。   中阳县土地开发整理中心辩称，五维测绘公司的诉讼请求应予驳回。理由：1.五维测绘公司在中标后并未与中阳县土地开发整理中心签订书面合同，五维测绘公司在中阳县土地开发整理中心并未发出开工通知的情况下擅自施工，对扩大的损失应由其自行承担；2.五维测绘公司诉请的诉讼费和律师费系因其未能及时与招标方签订合同所致，且双方也未约定该费用应由被告承担。   原审查明：2014年7月10日，被告中阳县土地开发整理中心作为招标人委托山西众恒工程招标代理有限公司作为招标代理机构向原告五维测绘公司发出中标通知书（晋众招【2014】321-1号），决定中阳县武家庄镇上庄和福禄裕2村省级耕地开发专项资金项目，第一标段测绘招标，由原告五维测绘公司以投报费率百分之壹点陆伍中标。该中标通知要求原告五维测绘公司自接到中标通知书之日起30日内，到中阳县土地开发整理中心与招标方签订合同，并履行投标文件中的各项承诺。如未按期签订合同，根据有关规定，违约方将承担违约责任。后因四个省级耕地开发基金项目上报撤销，双方未按中标通知书内容签订合同。   原告五维测绘公司称其于2013年10月12日通过中阳县国土资源局将中阳县武家庄镇上庄和福禄裕2村省级耕地开发专项资金项目测绘成果直接交给山西境源国图科技有限公司，用于《中阳县武家庄镇上庄和福禄裕2村省级耕地开发专项资金项目》可行性研究报告和初步设计及预算的编制。2013年11月，中阳县国土资源局作为项目申报单位委托山西境源国图科技有限公司编制《中阳县武家庄镇上庄和福禄裕2村省级耕地开发专项资金项目可行性研究报告》。2013年12月5日，吕梁市国土资源局下发关于《中阳县武家庄镇上庄和福禄裕2村省级耕地开发专项资金项目可行性研究报告的评审意见的通知》（吕国土资函（2013）346号），认为该项目可行，并形成评审意见。2014年3月19日，山西省国土资源厅下发《关于同意安泽县良马乡等四乡镇上寨村六村等58个省级耕地开发专项资金项目立项的通知》，同意包括中阳县武家庄镇上庄和福禄裕2村省级耕地开发专项资金项目等58个项目立项。2014年5月，中阳县国土资源局作为承担单位委托山西境源国图科技有限公司编制《中阳县武家庄镇上庄和福禄裕2村省级耕地开发专项资金项目设计报告》。2014年10月27日，山西省国土资源厅办公室下发《关于下发中阳县武家庄镇上庄和福禄裕2村省级耕地开发专项资金项目初步设计和预算报告评审意见的通知》（晋国土资办函（2014）331号），专家组审议后认为修改后的设计和预算报告符合省级耕地开发专项资金项目的相关标准和规范要求，基本可行。   2016年11月30日，中阳县人民政府第九次常务会议纪要明确，鉴于中阳县宁乡镇钢城居委和郝家畔村、金罗镇沟底村、武家庄镇上庄和福禄裕、张子山乡等四乡镇七个片区的4个省级耕地开发基金项目区范围内存在国土、林业地类不一致的情况，导致项目无法实质性推进，原则同意逐级上报撤销上述4个省级耕地开发基金项目，同时按照省国土厅《关于申请撤销省级耕地开发基金项目有关问题的通知》要求，原渠道全额退回项目资金30720000元，并由县财政承担项目前期费用4914900元。   另查明，2019年2月14日，中阳县委、县政府印发《关于中阳县机构改革方案》的通知，按照通知要求组建中阳县自然资源局，中阳县国土资源局等相关单位的职责并入中阳县自然资源局，不再保留中阳县国土资源局。   再查明，2011年5月27日，中阳县机构编制委员会下发关于成立中阳县土地开发整理中心的通知【中编办字（2011）13号】，同意成立中阳县土地开发整理中心，属自收自支事业单位，其经费来源为用地单位缴纳的耕地开垦费和向上争取的土地整理项目资金，主要职责为承担全县耕地开发和土地整理工作。   一审法院认为，《中华人民共和国招标投标法》第四十三条规定：“在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。”第五十五条规定：“依法必须进行招标的项目，招标人违反本法规定，与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判的，给予警告，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，前款所列行为影响中标结果的，中标无效。”本案中，被告中阳县土地开发整理中心于2014年7月10日向原告五维测绘公司发出第一标段测绘招标的中标通知书，而据原告五维测绘公司所述，其早于2013年10月12日就通过中阳县国土资源局将中阳县武家庄镇上庄和福禄裕2村省级耕地开发专项资金项目测绘成果直接交给山西境源国图科技有限公司。存在先进行测绘后进行招投标的事实，使得法律规定的招投标程序流于形式，客观上也影响了中标结果，故原告五维测绘公司的中标行为应为无效。   关于原告五维测绘公司请求被告中阳县自然资源局支付测绘费及因本案诉讼造成损失的主张，首先，原告五维测绘公司并未提供其测绘具体经过及成果的相关证据，其是否已经履行了测绘义务、测绘成果是否符合要求，现有证据无法予以证实，亦无法予以核实；其次，原告并未提供证据证明其因履行测绘义务所支出的相关费用，也未向被告开具测绘费用的相关票据。其请求按照中标通知书约定支付测绘费，但该中标通知书的招标单位为被告中阳县土地开发整理中心，且按其所述其于2013年10月12日向山西境源国图科技有限公司提交的测绘成果与中标通知书要求的测绘内容并不完全一致，故该中标通知书约定的投报费并不能作为其请求支付测绘费的依据；再次，原告五维测绘公司提交的费用预算表系整个项目预算费用而非实际支出，故其请求按照费用预算表支付测绘费的请求难以支持。   综上所述，原告五维测绘公司的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国招标投标法》第四十三条、五十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决如下：驳回原告山西五维测绘有限公司的诉讼请求。案件受理费7843元，由山西五维测绘有限公司负担。   本院二审审理中，本案当事人对原审判决认定的基本事实均予认可。上诉人二审中提交新的证据如下：   证据一：山西境源国图科技有限公司黄燕的证人证言；   证据二：五维测绘公司为《中阳县武家庄镇上庄和福禄裕2村省级耕地开发专项资金项目》测绘的1：2000地形图3张；   证据一、二拟证明上诉人向被上诉人提供了两份测绘成果，2013年10月12日提供的是满足可研报告的测绘成果，2014年8月20日是在中标后提供的满足设计报告的测绘成果。   证据三：《山西省国土资源厅关于申请撤销省级耕地开发基金项目有关问题的通知》晋国土资发【2015】290号文件，拟说明国土资源厅要求如果县国资源局撤销已经批复的项目，县国土资源局必须支付前期费用。   证据四：太原市天下捷惠土地资源信息咨询有限公司的《山西省高级人民法院民事判决书》（2020）晋民终224号判决书、发票、银行电子回单，拟证明同属“中阳县人民政府党务会议纪要”中提到的4个项目之一，县政府、县国土局对高院判决认可并积极履行完毕。   经法庭组织质证，被上诉人对上述证据均予以认可，本院予以确认。   本院查明：2013年10月12日，五维测绘公司向山西境源国图科技有限公司提供了测绘成果用于可行性研究报告，2014年8月20日，按中标通知书要求提供了用于编制设计和预算用的测绘成果。   本案的争议焦点为：一是双方的招投标是否违法；二是被上诉人是否应当支付上诉人的工程款。   关于争议一，本院认为，2014年7月10日，被上诉人中阳县土地开发整理中心作为招标人委托山西众恒工程招标代理有限公司作为招标代理机构向上诉人五维测绘公司发出中标通知书（晋众招【2014】321-1号），决定中阳县武家庄镇上庄和福禄裕2村省级耕地开发专项资金项目，第一标段测绘招标，由上诉人五维测绘公司以投报费率百分之壹点陆伍中标。虽然五维测绘公司存在先干活后招投标的事实，但该测绘成果用于被上诉人编制可行性研究报告，而且该研究报告最终通过吕梁市国土资源局和山西省国土资源厅审核，故上诉人提前编制的报告并不必然导致中标行为无效。即使中标无效，也是涉案当事人各方原因所致，不能将法律责任和法律后果归结由一方承担。   关于争议二，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二条“当事人未以书面形式或者口头形式订立合同，但从双方从事的民事行为能够推定双方有订立合同意愿的，人民法院可以认定是以合同法第十条第一款中的‘其他形式’订立的合同。但法律另有规定的除外。”本案中五维测绘公司收到中标通知书后，由于耕地开发基金项目被撤销的原因，未能与被上诉人签订书面合同，但提供技术服务是双方真实意思表示，也是客观存在的事实。且五维测绘公司分别于2013年10月12日、2014年8月20日提供了测绘成果，吕梁市国土资源局的《关于下发中阳县武家庄镇上庄和福禄峪2村省级耕地开发专项资金项目可行性研究报告的评审意见的通知》吕国土资函【2013】346号、《山西省国土资源厅办公室关于下发中阳县武家庄镇上庄和福禄裕2村省级耕地开发专项资金项目初步设计和预算报告评审意见的通知》晋国土资办函【2014】331号两个文件可以证明五维测绘履行了测绘义务，提供的测绘成果符合要求。2016年11月30日中阳县政府第九次常务会议纪要对被撤销的四个省级耕地开发基金项目，明确中阳县财政承担项目前期费用497.49万元。本案当事人均认可本案争议的土地开发项目属于中阳县政府承担前期费用的四个项目之一。涉案证据可以证实，上诉人已经按照合同约定完成自己的主要合同义务，被上诉人应按合同约定向上诉人支付技术服务费用。   综上，山西五维测绘有限公司的上诉理由比较充分，对其上诉请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：   一、撤销山西省吕梁市中级人民法院（2019）晋11民初182号民事判决；   二、中阳县自然资源局与中阳县土地开发整理中心于本判决生效后一个月内向山西五维测绘有限公司支付技术服务费43.62万元。   三、驳回山西五维测绘有限公司的其他请求。   如果未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。   本案一审案件受理费7843元，由山西五维测绘有限公司承担（已预缴），二审案件受理费7843元，由中阳县自然资源局和中阳县土地开发整理中心负担。   二审案件受理费7843元，中阳县自然资源局和中阳县土地开发整理中心应于本民事判决书依法送达后七日内向本院缴纳。缴纳诉讼费账户户名：山西省高级人民法院；账号：×××；开户银行：农行太原府东支行。逾期不交纳诉讼费的，人民法院将依法强制执行。   山西五维测绘有限公司向本院预交的二审案件受理费7843元，在本民事判决书依法送达后可向本院申请退还。（申请退还诉讼费需提交如下材料：1.当事人退费申请书壹份。应当写明退费户名、账户、开户行、联系人姓名及电话，户名必须与当事人名称一致；2.交纳诉讼费的票据复印件壹份（当事人联）；3.裁判文书复印件壹份；4.当事人的身份证明复印件壹份。当事人是自然人的，提供身份证复印件；当事人是法人或其他组织的，提供营业执照和法定代表人、负责人身份证明及身份证；5.授权委托书原件壹份；6.委托代理人身份证明复印件壹份。代理人是律师的，提供律师证复印件。）   本判决为终审判决。   审判长 凌 宇   审判员 刘 涌   审判员 秦 颖     二○二○年十一月十九日   法官助理 张志斌   书记员 王宇飞