浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终1534号上诉人（一审原告）严祖根，男，汉族，1947年10月5日出生，住桐乡市。委托诉讼代理人严富强，男，汉族，1971年3月4日出生，住址同上，系上诉人严祖根之子。上诉人（一审原告）盛笑东，男，汉族，1989年7月11日出生，住桐乡市。上诉人（一审原告）徐金明，男，汉族，1970年1月1日出生，住桐乡市。上诉人（一审原告）王月泉，男，汉族，1970年5月18日出生，住桐乡市。上诉人（一审原告）严坤林，男，汉族，1971年9月12日出生，住桐乡市。上诉人（一审原告）黄振林，男，汉族，1981年5月23日出生，住桐乡市。被上诉人（一审被告）桐乡市人民政府，住所地桐乡市振兴东路**。法定代表人于会游，市长。盛笑东、徐金明、王月泉、严坤林、严祖根、黄振林因诉桐乡市人民政府土地行政批准一案，不服嘉兴市中级人民法院（2019）浙04行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月24日立案受理后依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：浙江省人民政府于2018年12月25日作出《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（浙土整字〔2018〕046号），同意桐乡市崇福镇留良等二村农村土地综合整治项目立项，核准项目拆旧区建设用地复垦面积1.7959公顷，使用挂钩指标1.7959公顷，安排建新区用地1.8263公顷。征收集体土地1.6732公顷，使用集体土地0.1531公顷。桐乡市人民政府于2019年1月18日作出〔2018〕第50号《征收土地方案公告》，公告内容为建设项目名称、征地位置及用地面积，被征地单位及征地面积、征收补偿安置情况、提出异议途径、公告期限等。原告盛笑东、徐金明、严坤林、严祖根、黄振林、王月泉对浙江省人民政府作出的《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（浙土整字〔2018〕046号）不服，于2019年8月1日向浙江省人民政府申请行政复议。浙江省人民政府于2019年9月19日作出浙政复〔2019〕359-1号（申请人为王月泉），维持了浙江省人民政府《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（浙土整字〔2018〕046号）批准征收桐乡市崇福镇五丰村集体土地0.7058公顷的建设用地审批行为。同时作出浙政复〔2019〕359-2号行政复议决定（申请人为盛笑东、徐金明、严坤林、严祖根、黄振林），以浙江省人民政府《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（浙土整字〔2018〕046号）征地红线范围内未涉及申请人使用的土地，申请人与批文没有法律上利害关系为由驳回申请人的行政复议申请。原告对浙江省人民政府作出的行政复议决定未提起行政诉讼。原告认为桐乡市人民政府作出的〔2018〕第50号《征收土地方案公告》中关于征地补偿安置的内容违法，请求撤销〔2018〕第50号《征收土地方案公告》中的征地补偿安置方案。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。嘉兴市人民政府经国土资源部和浙江省国土资源厅批准自2002年5月20日进行征地制度改革试点。根据经国土资源部批准的《嘉兴市征地制度改革试点方案》，为简化征地程序，提高效率，在带项目征地的运作程序中将“政府公告”与“国土资源部门主管部门公告”合二为一，由市、县政府公告。桐乡市人民政府根据征地制度改革试点方案，将桐乡市崇福镇留良等二村农村土地综合整治项目征收集体土地的征收土地方案经浙江省人民政府批准、批准征地机关、批准时间和批准文号、建设项目名称和批准征收的土地位置、被征地单位及征地面积、征地补偿安置情况、征收补偿安置费用标准等事项在被征收土地所在地的乡（镇）、村进行公示告知，并未设定新的权利、义务，对被征收人权利义务不产生实际影响，故不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。原告认为方案中载明的补偿标准过低，也应先通过协调、裁决的方式进行救济，不能直接向法院提起诉讼。同时，桐乡市人民政府〔2018〕第50号《征收土地方案公告》中所公告的征地范围内并未涉及盛笑东、徐金明、严坤林、严祖根、黄振林所使用的集体土地，盛笑东、徐金明、严坤林、严祖根、黄振林不具有原告主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）、第（四）项、最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、第（八）项之规定，裁定驳回原告盛笑东、徐金明、严坤林、严祖根、黄振林、王月泉的起诉。盛笑东、徐金明、王月泉、严坤林、严祖根、黄振林上诉称：一、一审裁定认定事实错误。涉案《征收土地方案公告》属于人民法院的受案范围，该公告对上诉人的实体权益产生实际影响。上诉人的诉讼期限亦未过期。该《征收土地方案公告》虽名为公告，但其实质类似于征收决定，其中包含了对被征收人具体的安置补偿方案，对上诉人如何获得补偿做了明确具体的规定，并对利害关系人的权利义务产生实际影响。被上诉人在公告中亦明确告知若对公告中的有关补偿安置内容不服的可以向人民法院提起诉讼，可以证明上诉人享有向人民法院诉讼的权利。一审法院认定被诉《征收土地方案公告》对被征收人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围错误。被上诉人提交的张贴公告的照片根本不具备证明效力，无法证明公告作出后进行了张贴，亦无法证明张贴的时间。根本无法达到被上诉人依法张贴了公告的证明目的。事实上被上诉人并未张贴，村民并不知道公告的内容，上诉人是通过信息公开才得知涉案《征收土地方案公告》，在得知该公告6个月内起诉至一审法院，未超过法定起诉期限。二、一审法院在裁定书中认定上诉人盛笑东、严祖根、徐金明、黄振林不具有原告主体资格，该认定事实完全错误。即使认定涉案的《征收土地方案公告》未包含上诉人盛笑东、严祖根、徐金明、黄振林的承包地，但是该征收公告征收的土地是村集体所有的土地，上诉人分别作为崇福镇五丰村、利顺村村集体经济组织成员，对涉案《土地征收方案公告》中的补偿安置方案，对集体所有的土地征收补偿款的发放标准具有实质的利害关系，上诉人具有原告资格。三、一审法院以上诉人王月泉的诉讼请求不属于人法院受案范围，其余上诉人不具备利害关系，不具备原告主体资格为由，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)、第(四)项，最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项之规定，完全是错误的适用。综上，请求二审法院：1．依法撤销一审法院作出的(2019)浙04行初85号《行政裁定书》；2．请求依法查明事实，撤销被上诉人桐乡市人民政府作出的〔2018〕第50号《征收土地方案公告》中的征地补偿安置方案。桐乡市人民政府提交书面答辩意见称：一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，被答辩人严祖根等人提起的上诉没有事实依据和法律依据，请求人民法院驳回上诉，维持原裁定。一、嘉兴市中级人民法院作出的《行政裁定书》认为被答辩人提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围是正确的。我国《行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条分别对提起行政诉讼的条件、人民法院行政诉讼的受案范围作出了规定。本案中，答辩人根据征地制度的改革试点方案，将桐乡市崇福镇留良等二村农村土地综合整治项目征收集体土地的征收土地方案经浙江省人民政府批准、批准征地机关、批准时间和批准文号、建设项目名称和批准征收的土地位置等事项在被征收土地所在地的乡(镇)、村进行公示公告告知，并未设定新的权利、义务，对被征收人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。我国《土地管理法实施条例》第二十五条第三款对征收补偿标准争议的救济途径作出了规定。本案中，被答辩人认为征收土地方案中载明的补偿标准过低，应先通过协调、裁决的方式进行救济，不能直接向人民法院提起诉讼。二、嘉兴市中级人民法院作出的《行政裁定书》认为被答辩人盛笑东、徐金明、严坤林、严祖根、黄振林提起的诉讼不符合行政诉讼的起诉条件是正确的。我国《行政诉讼法》第四十九条对提起行政诉讼的条件作出了规定。被答辩人严祖根、盛笑东、徐金明、严坤林、黄振林所使用的集体土地并不在涉案征地范围内，其与涉案征地公告没有利害关系，不具有原告主体资格，被答辩人的起诉不符合行政诉讼的起诉条件。因此，被答辩人提起的诉讼不符合起诉条件，也不属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院作出驳回被答辩人起诉的裁定是正确的，被答辩人提出的上诉理由不能成立。三、答辩人作出的《桐乡市人民政府征收土地方案公告》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求人民法院驳回上诉，维持原裁定。经审理，对一审裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，本案争议的首先是被诉行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，行政机关侵犯人身权、财产权等合法权益的行政行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人认为桐乡市人民政府作出的〔2018〕第50号《征收土地方案公告》中关于征地补偿安置的内容违法，请求撤销〔2018〕第50号《征收土地方案公告》中的征地补偿安置方案部分内容。根据被上诉人在一审程序中提交的相关证据，本案中被上诉人作出的《征收土地方案公告》实质上即为其批准征地补偿安置方案的载体。故上诉人提起本案诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围；其次，根据浙江省人民政府浙政复359-2号行政复议决定等证据，可以认定桐乡市人民政府〔2018〕第50号《征收土地方案公告》中所公告的征地范围内并未涉及盛笑东、徐金明、严坤林、严祖根、黄振林所使用的集体土地，故盛笑东、徐金明、严坤林、严祖根、黄振林不具有原告主体资格。综上，一审法院认定被诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围，适用法律错误，应予纠正；其驳回盛笑东、徐金明、严坤林、严祖根、黄振林的起诉部分结论正确，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项的规定，裁定如下：一、撤销嘉兴市中级人民法院（2019）浙04行初85号行政裁定中驳回王月泉起诉部分；二、驳回盛笑东、徐金明、严坤林、严祖根、黄振林的上诉，维持嘉兴市中级人民法院（2019）浙04行初85号行政裁定中驳回盛笑东、徐金明、严坤林、严祖根、黄振林起诉部分；三、指令嘉兴市中级人民法院对王月泉的起诉继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年十一月二十三日书记员  陈亦恒