四川省自贡市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）川03行赔终5号 上诉人（原审原告）荣县复兴乡世伟屠宰点。住所地四川省荣县复兴乡街道。 经营者朱世伟，男，1972年2月出生，汉族，住四川省荣县。 委托代理人刘国军，四川悬衡知平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）荣县观山镇人民政府。住所地四川省荣县观山镇正街**。 法定代表人唐砚，镇长。 委托代理人李晓兵，荣县观山镇人民政府工作人员。 委托代理人曾琳雅，四川鼎博律师事务所律师。 上诉人荣县复兴乡世伟屠宰点（简称世伟屠宰点）因行政赔偿一案，不服荣县人民法院（2020）川0321行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，2004年6月17日，朱世伟作为经营者注册成立世伟屠宰点，类型为个体工商户，经营范围为生猪屠宰、鲜肉销售。2011年7月20日，自贡市人民政府向世伟屠宰点颁发了生猪定点屠宰证（批准号：自府函〔2011〕72号），定点屠宰代码为B29100519。2016年9月22日，荣县环境保护局向世伟屠宰点颁发了四川省排放污染物许可证（证书编号：川环许C50057），有效期限为2016年9月22日至2021年9月21日。 2018年8月3日自贡市生猪屠宰领导小组办公室发布了《关于下达屠宰场按资质标准和环保要求实施整改的通知》（自屠宰办发〔2018〕1号）。2018年9月3日荣县生猪屠宰领导小组办公室发布了《关于转发的通知》（荣屠宰办发〔2018〕2号）。荣县环境保护督查工作领导小组办公室发布了《关于屠宰行业申报并领取新版排污许可证的通知》（荣环督办函〔2019〕1号）。荣县生猪屠宰领导小组办公室发布了《关于召开推进屠宰场按资质标准和环保要求实施整改工作的会议通知》（荣屠宰办发〔2019〕1号）。荣县环境保护委员会办公室发布了《关于进一步督促旭水河、越溪河流域涉水企业环境问题整改的通知》（荣环委办〔2019〕8号）。相关部门先后出台了上述系列文件，对自贡市生猪定点屠宰资格审核清理工作进行指导，要求达不到审核验收标准的生猪定点屠宰场（点）进行整改，整改仍不达标的予以取缔。2019年，受非洲猪瘟疫情影响，农业农村部也要求对生猪定点屠宰企业进行全面清理，对未取得排污许可证、不符合动物防疫要求的企业一律立即停产整改，整改不达标的，依法取消生猪定点屠宰资格。荣县人民政府等也多次召开相关工作会议，传达生猪定点屠宰资格审核清理工作要求。 《关于下达屠宰场按资质标准和环保要求实施整改的通知》（自屠宰办〔2018〕1号）及附件，要求全市范围内包含世伟屠宰点的34家屠宰场必须于2018年12月31日前取得全国统一编码的新版排污许可证并完成废污处理设施设备（不包括沉淀池、沼气池）的整改，未按期完成整改的依法予以取缔。2019年4月4日原荣县复兴乡人民政府发出《关于世伟屠宰场停业整改的通知》（简称《通知》），决定世伟屠宰点在没有取得新的“排污许可证”之前，实施停业整改，待取得新的全国统一编号的“排污许可证”后再营业。《通知》发出后，世伟屠宰点仍继续从事生猪屠宰活动至同年6月底。2019年7月12日自贡市人民政府作出《关于自贡市生猪定点屠宰资格审查验收意见的批复》（自府函〔2019〕89号），文件附件3《取消生猪定点屠宰场（点）资格的企业名单》中列有世伟屠宰点。 另查明，自贡市人民政府自府函〔2019〕117号《关于同意荣县调整部分乡镇行政区划的批复》，撤销复兴乡，将其所属区域划归观山镇管辖。2019年4月4日，原荣县复兴乡人民政府向世伟屠宰点发出《通知》中的“荣县复兴乡世伟屠宰场”实为“荣县复兴乡世伟屠宰点”。 一审认为，本案的争议焦点为：一、原荣县复兴乡人民政府发出的《通知》中决定世伟屠宰点在没有取得新的“排污许可证”之前，实施停业整改，待取得新的全国统一编号的“排污许可证”后再营业的行为是否违法；二、世伟屠宰点提出的赔偿请求应否得到支持。 关于原荣县复兴乡人民政府决定世伟屠宰点实施停业整改的行为是否违法的问题。首先，原荣县复兴乡人民政府是否有权作出该行政行为。《生猪屠宰管理条例》第三条规定：“国务院畜牧兽医行政主管部门负责全国生猪屠宰的行业管理工作。县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理。县级以上人民政府有关部门在各自职责范围内负责生猪屠宰活动的相关管理工作”。本案中，原荣县复兴乡人民政府在无法律、法规授权的情况下决定世伟屠宰点实施停业整改、待取得新的全国统一编号的“排污许可证”后再营业的行为，系超越职权的行为。其次，原荣县复兴乡人民政府决定世伟屠宰点实施停业整改的行为程序是否合法的问题。世伟屠宰点依法取得生猪定点屠宰资格，系行政机关准予其从事特定活动的行为。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”和第三十二条一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。原荣县复兴乡人民政府决定世伟屠宰点实施停业整改，属于行政处罚决定，原荣县复兴乡人民政府应严格依照法定程序实施，世伟屠宰点也享有陈述权、申辩权等法定权利。但由于原荣县复兴乡人民政府在履职过程中未依照法定程序保障世伟屠宰点依法享有的陈述权、申辩权等法定权利，故原荣县复兴乡人民政府决定对世伟屠宰点实施停业整改的行为违法，应予撤销。但随着生态文明建设作为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，国家对环境保护的要求不断提高，生猪屠宰企业亦应当承担更大的环境保护责任，以更严格的标准建设企业，维护人民群众的环境公共利益，若撤销该《通知》会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故对《通知》不予撤销。 关于世伟屠宰点提出的赔偿请求应否得到支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。行政赔偿是在公民、法人和其他组织的合法权益遭受违法行政行为侵害的情形下，行政机关对受害人合法权益损失进行的赔偿。行政行为违法，但未给当事人合法权益造成损害的，不予行政赔偿。随着生态文明建设作为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，国家对环境保护的要求不断提高，生猪屠宰企业亦应当承担更大的环境保护责任，以更严格的标准建设企业，维护人民群众的环境公共利益。虽然原荣县复兴乡人民政府的《通知》发出后世伟屠宰点于同年6月底停业，原荣县复兴乡人民政府的《通知》对世伟屠宰点的权利义务产生了实际影响，且因未保障世伟屠宰点依法享有的知情权、陈述权、申辩权等法定权利而被确认违法，但世伟屠宰点未能提供出对其造成实际损失的证据，世伟屠宰点的请求没有事实根据。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决驳回世伟屠宰点的赔偿请求。 宣判后，世伟屠宰点不服，向本院提出上诉称：2019年4月4日，原荣县复兴乡人民政府向世伟屠宰点发出《通知》，责令世伟屠宰点停产停业，实际上是关闭世伟屠宰点。原荣县复兴乡人民政府责令世伟屠宰点停产停业的具体行政行为违法。世伟屠宰点有合法有效的营业执照、生猪定点屠宰证、四川省排放污染物许可证，属于合法经营，应当依法保护。世伟屠宰点投资110.25万元；被停业整改前一年屠宰生猪1800头，平均每月150头，从责令停业的2019年4月4日至排污许可证到期的2021年9月21日共29个月,造成世伟屠宰点屠宰生猪服务费损失43.5万元。一审虽认为原荣县复兴乡人民政府责令世伟屠宰点停业的具体行政行为违法，但却认为没有造成损失，对损失证据视而不见，还称世伟屠宰点未提供行政行为造成损害的证据，并认为没有取得新的“排污许可证”之前，实施停业整改，待取得新的全国统一编号的“排污许可证”后再营业。生态环境部《固体污染源排污许可分类管理名录》规定年屠宰生猪2万头以下的屠宰场实行的是登记管理，不需要申请取得排污许可证。原审认定事实错误，适用法律错误。请求：1.撤销一审判决；2.判决原荣县复兴乡人民政府赔偿世伟屠宰点损失153.91万元。 被上诉人辩称：一、世伟屠宰点停产停业与原荣县复兴乡人民政府发出《通知》的行为没有因果关系。原荣县复兴乡人民政府于2019年4月4日向世伟屠宰点发出《通知》后，世伟屠宰点仍在继续从事生猪屠宰活动，直到2019年7月12日，自贡市人民政府以自府函〔2019〕89号批复取消了其生猪定点屠宰场资格。因此，世伟屠宰点停产停业并非因原荣县复兴乡人民政府向其发出了《通知》。原荣县复兴乡人民政府向世伟屠宰点发出《通知》的行为并未对世伟屠宰点的合法权益造成损害。二、世伟屠宰点主张的赔偿请求没有事实或法律根据。首先，世伟屠宰点主张的赔偿项目均没有证据能够予以证明，缺乏事实根据。其次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第六项的规定，即使在赔偿义务机关应当承担赔偿责任的情况下，世伟屠宰点主张的投资款、预期收入等也不属于法定赔偿范围，缺乏法律依据。综上所述，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求：维持原判决。 本院对一审查明事实予以确认。 本院在二审中另查明,2020年3月20日，世伟屠宰点向一审法院提起诉讼，请求确认原荣县复兴乡人民政府对世伟屠宰点实施停业整改的行政处理违法,同时一并提起行政赔偿诉讼。一审法院于2020年8月6日作出（2020）川0321行初5号行政判决，确认原荣县复兴乡人民政府于2019年4月4日作出的《通知》中决定世伟屠宰点在没有取得新的“排污许可证”之前，实施停业整改，待取得新的全国统一编号的“排污许可证”后再营业的行为违法。该判决已生效。同时，一审法院一并作出（2020）川0321行赔初1号行政赔偿判决。 本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，行政行为被确认违法，给公民、法人或其他组织造成损失的，行政机关应当承担赔偿责任；行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；责令停产停业的行为造成损害的，行政机关应赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。生效判决确认了原荣县复兴乡人民政府于2019年4月4日作出的《通知》中决定世伟屠宰点在没有取得新的“排污许可证”之前，实施停业整改，待取得新的全国统一编号的“排污许可证”后再营业的行为违法。世伟屠宰点有权依法提出行政赔偿请求。但世伟屠宰点提出的行政赔偿请求的内容不属于合理的赔偿范围,也没有提交证据证明其停业期间必要的经常性费用开支数额，其提出荣县观山镇人民政府赔偿153.91万元损失的请求，没有事实根据。 综上所述，上诉人的上诉请求不成立，一审法院根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，作出驳回世伟屠宰点赔偿请求的判决，认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 赵龙跃 审 判 员 谭爱华 审 判 员 曾 静 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理 徐 云 书 记 员 曾雅月