江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终869号 上诉人（原审原告）汤太阳，男，汉族，户籍地南京市鼓楼区，现住南京市鼓楼区。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地南京市北京西路**。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 上诉人汤太阳因诉江苏省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初685号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2019年11月28日，汤太阳以南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、南京市公安局鼓楼分局为被申请人，向南京市人民政府（以下简称南京市政府）申请行政复议，请求确认两被申请人自2019年8月15日至10月2日期间限制其人身自由的行政行为违法。南京市政府于次日作出[2019]宁行复第225号《行政复议受理通知书》（以下简称225号《行政复议受理通知书》），载明：“汤太阳：因你认为南京市公安局鼓楼分局限制人身自由行为违法，向本机关提出的行政复议申请收悉。经审查，该申请符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）的相关规定，决定予以受理。受理日期为2019年11月28日。”同年12月4日，汤太阳不服南京市政府在**《行政复议受理通知书》中未将鼓楼区政府作为行政复议被申请人，以南京市政府为被申请人向省政府申请行政复议，请求确认南京市政府作出的225号《行政复议受理通知书》中未将鼓楼区政府作为行政复议被申请人的行政行为违法。同年12月9日，省政府作出[2019]苏行复不字第88号《不予受理行政复议申请决定书》（以下称88号《不予受理决定》），载明：“经审查，本机关认为：申请人对被申请人复议过程中的事项不服，不属于行政复议的受理范围。根据行政复议法第十七条的规定，决定不予受理。”汤太阳收到该不予受理决定后，于同年12月17日提起行政诉讼。 原审法院认为，行政复议法第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。省政府作为南京市政府的上一级地方人民政府，具有对汤太阳的行政复议申请依法作出处理的法定职责。 本案争议焦点问题在于汤太阳的行政复议申请是否属于行政复议受案范围。对此，法院认为：第一，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。由此可见，行政复议范围仅限于能够对公民、法人或其他组织产生实际影响的具体行政行为。本案中，南京市政府作出的225号《行政复议受理通知书》属于行政复议程序中的过程性行为，该过程性行为虽然会间接影响汤太阳的权利义务,但其法律效果依附于并将最终被相关的行政复议决定所吸收,也即225号《行政复议受理通知书》并不会直接对汤太阳的权利义务产生影响,实际影响汤太阳权利义务的是南京市政府在225号《行政复议受理通知书》所通知的受理汤太阳的行政复议申请之后作出的行政复议决定。根据庭审中查明的事实,汤太阳已经就南京市政府后续作出的该行政复议决定提起诉讼,对于是否漏列被申请人问题，人民法院将在该案中进行审查并作出评价，汤太阳请求省政府通过行政复议程序作出处理缺乏依据。第二，行政复议法第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”据此可知，我国实行的是一级行政复议制度，当事人可以选择行政复议,除法律规定行政复议前置的情形外，也可以直接选择行政诉讼,或者在选择先申请行政复议之后再行提起行政诉讼,除非法律规定行政复议决定为最终裁决。但行政复议法律法规并未规定对行政复议机关行政复议过程中的行为不服可以申请行政复议。故省政府认为汤太阳的行政复议申请不属于行政复议受案范围，决定不予受理并无不当。 行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，省政府于2019年12月4日收到汤太阳的行政复议申请，经审查认为，汤太阳申请行政复议的事项不属于行政复议受案范围，于同年12月9日作出88号《不予受理决定》并于次日邮寄送达，符合行政复议法的上述规定，程序合法。 综上，省政府作出的88号《不予受理决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。汤太阳的诉讼请求和理由缺乏法律依据。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回汤太阳的诉讼请求。 上诉人汤太阳上诉称，上诉人是对南京市政府的行政不作为行为不服，不是对225号《行政复议受理通知书》不服而申请行政复议；南京市政府未将鼓楼区政府列为被申请人实际影响了上诉人权利义务，属于行政复议受案范围；行政复议法未明确规定对行政复议过程中的不作为不可以申请行政复议。请求本院撤销原审判决，撤销88号《不予受理决定》，判令省政府受理其行政复议申请。 被上诉人省政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据行政复议法第二条、第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。据此，行政复议的范围是能够对公民、法人或其他组织产生实际影响的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，属于行政复议法规定的行政复议范围是行政复议申请应当受理的条件之一。行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，上诉人汤太阳向省政府提交的行政复议请求为确认南京市政府作出的225号《行政复议受理通知书》违法。南京市政府的225号《行政复议受理通知书》系行政复议程序中的过程性行为；在原审庭审中，汤太阳陈述已经就南京市政府后续作出的行政复议决定提起了诉讼，故实际影响汤太阳权利义务的是南京市政府在受理汤太阳行政复议申请后作出的行政复议决定。省政府认为汤太阳的行政复议申请不属于行政复议受理范围，决定不予受理并无不当。 根据行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关决定不予受理的，应当在五日内进行审查并书面告知申请人。本案中，省政府于2019年12月4日收到汤太阳提交的行政复议申请，于同月9日作出88号《不予受理决定》并于次日邮寄送达，行政复议程序合法。原审法院判决驳回汤太阳的诉讼请求正确。 综上，上诉人汤太阳的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人汤太阳负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年十一月二十三日 书记员 王雅露 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。 第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议: （一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的； （二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的； （三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的； （六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的； （七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的； （九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的； （十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的； （十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。 第十七条第一款行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法规定的行政复议范围； 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；