河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2778号上诉人（一审原告）辛爱，女，汉族，1959年1月22日出生，住郑州市。被上诉人（一审被告）郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路**。法定代表人张艳敏，区长。上诉人辛爱因诉诉郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）确认行政行为违法一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初714号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明，2019年5月6日，辛爱通过邮寄方式向管城区政府申请公开如下信息：“①关于郑州市管城回族区人民政府夕阳楼片区项目（一期）房屋征收，所涉的南学街66号院门面房的分户初步评估结果在征收范围内向被征收人公示的具体时间、地、地点和内容以及相关文件和原始资料所涉南学街66号院门面房评估年限。”2019年5月23日，管城区政府作出〔2019〕012号《关于辛爱政府信息公开申请的答复》，答复称，针对第一项申请，“夕阳楼片区项目所涉的分户初步评估结果（包括南关街66号院门面房）已于2016年11月28日在征收范围内张贴公示。向您提供以下材料：1．《通知》1份；2．南关街66号商业用房分户初步评估结果表；3．分户初步评估结果在征收范围内公示的照片（4张）。”针对第二项申请，管城区政府答复称，“房地产评估由第三方负责进行，非政府行为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条：“政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，您所申请内容不属于政府信息。”辛爱对该答复不服，申请复议。郑州市人民政府于2019年11月16日作出郑政（行复决）〔2019〕590号行政复议决定书，认定管城区政府在涉案信息公开答复中将原告要求公开“南学街66号院”的信息答复为“南关街66号院”，答复明显不准确，且管城区政府的答复中称2016年11月28日其已在征收范围内张贴公示南关街66号商业用房分户初步评估结果，而涉案《郑州市管城回族区人民政府夕阳楼片区项目（一期）南学街66号商业用房分户初步评估结果表》落款时间为2016年12月5日，时间顺序明显不合理，管城区政府未在答复中对此作出合理解释，郑州市人民政府决定撤销管城区政府作出的前述答复，并责令其依法重新作出答复。2019年11月26日，管城区政府第二次作出《关于辛爱政府信息公开申请的重新答复》（编号：〔2019〕012），答复内容增加了注明内容外，其他内容与第一次答复一致。辛爱不服，二次申请复议。2020年2月22日，郑州市人民政府作出郑政（行复决）〔2020〕15号行政复议决定书，认定管城区政府的二次答复中仍然存在将原告申请“南学街66号院”答复为“南关街66号院”问题，答复不准确；对于分户初步评估结果公示时间与分户初步评估结果表落款日期矛盾问题，管城区政府在重复答复时已予以解释，基本合理。决定撤销管城区政府二次答复，并责令管城区政府重新作出答复。2020年3月7日，管城区政府第三次作出《关于辛爱政府信息公开申请的重新答复》（编号：〔2019〕012），答复称，“2019年11月27日我机关作出的《关于辛爱政府信息公开申请的重新答复》中将涉案房屋地址由‘南学街66号院’写为‘南关街66号院’，但不影响我机关作出的整体答复意见。”其他内容与第二次答复基本一致。辛爱不服，第三次申请复议。2020年6月10日，郑州市人民政府作出郑政（行复决）〔2020〕187号行政复议决定书，认定针对辛爱的信息公开申请，对于可以公开的，已经向辛爱提供了该政府信息；并在法定时间内将涉案政府信息公开答复书送达申请人，管城区政府的答复符合法律规定，决定维持管城区政府第三次作出的答复。辛爱在同日提起撤销第三次复议决定及第三次答复的同时，提起本案诉讼。一审另查明，2017年11月28日，辛爱及辛爱亭向郑州铁路运输中级法院提起撤销管城区政府作出的征收补偿决定一案，在该案中辛爱提供了估价师李培刚的录音证据，以证明商业房屋初步评估结果未公示的事实，管城区政府提供了分户初步评估结果公布的照片及注册房地产估价师现场说明解释的通知，并提供了豫郑豫建评字〔2016〕12001-xys007号《房地产分户估价报告》送达回证，郑州铁路运输中级法院认定2016年11月28日管城区政府房屋征收部门对分户初步评估结果进行了公示，并在2016年12月6日对房地产分户估价报告进行了送达，该院对上述证据已经审查认证，并作出（2017）豫71行初771号行政判决，认定征收补偿决定适用法律、法规正确，程序合法，驳回了辛爱及辛爱亭的诉讼请求。河南省高级人民法院二审予以维持。最高人民法院亦裁定一、二审判决正确，驳回了辛爱及辛爱亭的再审申请。郑州市中级人民法院一审认为，辛爱诉求要求依法确认管城区政府提供虚假信息掩盖其在征收其门面房时对分户初步评估结果没有在征收范围内公示的事实行为违法，通过其在庭审中的解释及提供的证据可以判断，辛爱实际是对管城区政府在征收过程中是否对商业房屋分户初步评估结果进行了公示、分户估价报告的合法性提出的质疑，实质上是对征收补偿决定的合法性提出的异议。从法律角度衡量，对于公示送达这类辅助性程序行为，不单独对外产生法律上的效力，只具有辅助主行政行为成立或者生效的功能，其法律意义蕴含于主行政行为之中，对公示送达等程序性法律救济手段，不能单独提起诉讼，只能在独立的行政行为或主行政行为提起争议时，作为主行政行为的合法性或有效性问题请求争议解决机关一并审查。本案中，辛爱已经对征收补偿决定提起诉讼，该案经过一审、二审、最高人民法院申诉复查，已经把涉案房屋分户评估结果公示及分户估价报告作为征收补偿决定的程序事项进行了司法审查并进行了认定，本案争议的实质问题已受生效裁判所羁束。辛爱在征收补偿决定诉讼败诉后，针对征收补偿程序中的一个环节，转而通过信息公开方式迂回质疑征收补偿程序合法性，实为推翻生效裁判认定的事实，故辛爱提起本案诉讼，不具有值得保护的诉讼利益。综上，辛爱的起诉不符合起诉条件，应驳回其起诉。郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行初714号行政裁定：驳回辛爱的起诉。上诉人辛爱对该行政裁定不服，向本院提起上诉称：（一）本案争议的实质问题是被上诉人作为信息公开的主体，通过伪造的材料公开了不实的政府信息，以掩盖其在征收上诉人门面房时对商业用房的分户初步评估结果没有在征收范围内公示这一事实，与征收补偿决定一案是两个事情，两个行政行为，本案诉讼符合法定的起诉条件，且依照法律规定提起的诉讼，诉讼利益应当受到法律的保护。（二）一审法院以诉讼标的已为生效裁判所羁束为由驳回上诉人的起诉，忽略了以事实为根据、以法律为准绳的办案原则，实为不敢推翻生效裁判认定的事实。在征收补偿决定案件中，被上诉人管城区政府虽然提交了分户初步评估结果公示的通知时间，但是与分户初步评估结果作出的时间顺序明显不合理，可以证明管城区政府所提供的没有落款日期和署名的商业用房分户初步评估结果表是虚假的。另外，一审法院没有对上诉人提交的评估师的证人证言作出认证，没有依法对相关事实作出严格审查。（三）对于行政机关的公示送达行为，法律有明确的规定，不属于辅助性、过程性的行为，不仅能够对外产生法律效力，而且还会对行政相对人的合法权益造成影响。一审法院以公示送达是辅助性行为不对外单独产生法律上的效力驳回上诉人的起诉错误。综上，请求二审法院依法撤销一审行政裁定，依法指令一审法院继续审理本案或者将本案依法改判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人管城区政府未提交书面答辩意见。本案二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为，辛爱本案诉讼的请求为要求依法确认管城区政府提供虚假信息掩盖其在征收其门面房时对分户初步评估结果没有在征收范围内公示的事实行为违法。而辛爱就所涉及包含上述分户初步评估结果公示内容的征收补偿决定已于2017年提起过行政诉讼，经人民法院的生效裁判认定2016年11月28日管城区政府房屋征收部门对分户初步评估结果进行了公示，并在2016年12月6日对房地产分户估价报告进行了送达，一并认定涉案征收补偿决定适用法律、法规正确，程序合法。辛爱请求确认违法的事项已经人民法院的司法审查，其请求事项应受生效裁判文书所羁束。事实上，本案中实际影响上诉人辛爱权益的是已被诉讼审理的征收补偿决定，而非对分户初步评估结果的公示行为。综上一审裁定驳回辛爱的起诉结果正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王凤强审判员  马传贤审判员  秦娜娜二〇二〇年十一月十一日书记员  刘振江