河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2828号上诉人（一审原告）郑昊飞，男，汉族，1989年7月12日生，住河南省中牟县。委托代理人贾其峰，河南安实律师事务所律师。被上诉人（一审被告）开封市人民政府。法定代表人高建军，市长。委托代理人蔡立亚，开封市自然资源和规划局工作人员。委托代理人赵洪霞，河南论衡律师事务所律师。一审第三人开封中原置业有限公司。法定代表人李道峰，总经理。委托代理人何藏乐，该单位工作人员。委托代理人刘慧萍，河南龙文律师事务所律师。上诉人郑昊飞因诉开封市人民政府（以下简称开封市政府）、第三人开封中原置业有限公司（以下简称中原置业公司）行政批复一案，不服开封市中级人民法院作出的（2020）豫02行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。郑昊飞一审诉称，开封市政府作出汴政土文2018年9号文件程序、实体上均违法，侵犯了其合法权益，造成巨额的经济损失，阻却了正常的执行行为。提起本案行政诉讼，请求确认开封市政府批准收回土地行为违法并予以撤销汴政土文2018年9号文件并请求责令开封市政府赔偿其损失500万元。开封市中级人民法院一审查明，案涉土地于2011年已被开封市政府规划为保障性住房用地，第三人中原置业公司于2013年7月通过公开招投标方式取得保障性住房开发项目，该地块位于开封市金明大道南段东侧，面积46528.04平方米，其中占用开封特耐股份有限公司（下称特耐公司）名下国有土地1648.60平方米。2015年3月10日、4月15日，特耐公司分别向开封市国土资源局出具补偿到位证明及同意收回国有土地的报告，证明公司名下土地的相关拆迁补偿款项已由中原置业公司全部补偿到位，同意政府按照规定收回土地。2017年12月19日，开封市城乡规划局针对涉案地块核发《建设用地规划许可证》（汴地字第2017074号）。2018年1月24日，开封市国土资源局作出汴国土用文〔2018〕12号《关于收回金明大道南段东侧三家单位国有建设用地使用权的请示》，拟收回特耐公司等三家单位的国有建设用地使用权。2018年2月2日，开封市政府作出汴政土文〔2018〕9号《关于收回金明大道南段东侧三家单位国有建设用地使用权的批复》，同意收回特耐公司等三家单位的国有建设用地使用权。2018年2月6日，开封市国土资源局作出汴国土用文〔2018〕17号《关于开封中原置业有限公司划拨国有建设用地使用权的请示》，拟将金明大道南段东侧面积46528.04平方米国有建设用地使用权划拨给中原置业公司使用。2018年2月8日，开封市政府作出汴政土文〔2018〕11号《关于开封中原置业有限公司划拨国有建设用地使用权的批复》，同意将金明大道南段东侧面积46528.04平方米国有建设用地使用权划拨给中原置业公司使用。2018年2月9日，开封市国土资源局向中原置业有限公司核发豫汴划拨2018年00263号《国有建设用地划拨决定书》。一审另查明，郑昊飞因民间借贷纠纷案，于2017年3月3日，向郑州高新技术产业开发区人民法院提出财产保全申请，郑州高新区法院同日作出（2017）豫0191财保298号民事裁定，查封了特耐公司位于开封市金明大道南段东侧的土地（汴房地产权证第**）。在执行过程中，案外人中原置业公司提出执行异议，郑州高新区法院于2019年3月23日作出（2018）豫0191执异1070号执行裁定，中止执行。2019年3月25日，郑昊飞提起执行异议之诉，2019年9月20日，郑州高新区法院作出（2019）豫0191民初9120号民事判决，驳回郑昊飞的诉讼请求；郑昊飞不服该判决提起上诉，郑州市中级人民法院于2019年12月26日作出（2019）豫01民终21039号民事判决，驳回上诉，维持原判。一审再查明，2018年2月9日，开封市国土资源局作出为第三人中原置业公司核发《国有建设用地划拨决定书》的行政行为，郑昊飞已于提起本案诉讼的同时向开封市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，请求确认该行政行为违法并请求开封市国土资源局赔偿其损失500万元，该案尚在审理过程中。开封市中级人民法院一审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案所涉民事争议郑昊飞已提起诉讼并已被判决驳回。案涉土地于2011年已被开封市人民政府规划为保障性住房用地，第三人中原置业公司于2013年7月通过公开招投标方式取得保障性住房开发项目，该土地建设项目的确定发生在郑昊飞因债权提出财产保全之前，不属于行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的范围。因此案涉批复与郑昊飞没有利害关系，郑昊飞不具备本案诉讼主体资格。郑昊飞的起诉，依法应予驳回。开封市中级人民法院作出（2020）豫02行初43号行政裁定：驳回郑昊飞的起诉。上诉人郑昊飞对该行政裁定不服，向本院提起上诉称，开封市政府依据职权行使了收回土地的行政行为，上诉人起诉请求确认该行政行为违法，一审法院并未就上诉人的一审诉讼请求作出判决，程序违法。一审法院裁定驳回上诉人的起诉，系适用法律错误。开封市政府作出汴政土文〔2018〕9号文件系唯一收回土地的文件，事实上已经对外产生法律上的约束力，具有可诉性。在涉案土地被收回之前，已经被司法查封，开封市政府对已经查封的土地无权作出收回的行政行为。一审法院曲解房地产项目及征收土地的关系，认定涉案土地已经征收、补偿完毕，事实认定错误。综上，请求二审法院撤销一审行政裁定，将本案发回重新审理，依法支持上诉人的合法权益。被上诉人开封市政府答辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确。开封市政府和开封中原置业有限公司之间的法律关系发生在2013年，对方对该宗土地的保全是2017年，上诉人没有提供任何证据证明开封市政府作出的行政行为损害了其合法权益。开封市政府不应该作为被诉的主体。请求驳回上诉人郑昊飞的上诉，维持一审行政裁定。一审第三人中原置业公司答辩称，上诉人郑昊飞与本案无利害关系，无权提出确认开封市政府批准收回土地行为违法的主张；涉案批复是行政机关内部公文，上诉人郑昊飞不是行政行为相对人，本案并不属于人民法院行政案件受案范围；另外，上诉人郑昊飞请求行政赔偿500万元没有事实和法律依据，不应予支持。综上，请求二审法院驳回上诉人郑昊飞的上诉，维持一审行政裁定。本案二审除确认一审查明的案件事实外，另查明：郑昊飞提起执行异议之诉一案，郑州市中级人民法院作出（2019）豫01民终21039号民事判决，维持原判后，郑昊飞向河南省高级人民法院申请再审，河南省高级人民法院经审查作出（2020）豫民申2872号民事裁定，驳回了郑昊飞的再审申请。本院认为，郑昊飞提起本案诉讼，请求确认开封市政府批准收回土地行为违法并予以撤销汴政土文2018年9号文件及请求赔偿损失等，其所依据的事实理由系其认为在涉案土地被收回之前，已经被司法查封，其享有对涉案土地的司法执行权，而开封市政府对已经查封的土地无权收回。根据生效的（2020）豫民申2872号民事裁定作出的认定，开封市鼓楼区人民政府将包括案涉土地范围内的安置房项目对外公开招标，中原置业公司中标后与开封特耐公司签订《拆迁补偿协议》，并实际支付了330万元补偿款，并于2016年实际占有涉案土地进行施工，未能办理过户系因涉案土地另案涉讼被查封，并非中原置业公司自身原因，认定郑昊飞称涉案土地并未征收、收回程序违法并无理据。最终认定中原置业公司对涉案土地享有可以排除执行的民事权益。依据上述结论，可以认定郑昊飞不享有对涉案土地的司法执行权，其与开封市政府作出汴政土文〔2018〕9号文件并无法律上的利害关系。故一审裁定驳回郑昊飞的起诉结果正确，依法应予维持。综上，郑昊飞的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十一月二十日书记员  刘振江