云南省普洱市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云08行终64号 上诉人（原审原告）王兴鹏，男，1964年9月10日出生，汉族，小学文化，现住云南省普洱市景东彝族自治县。 被上诉人（原审被告）景东彝族自治县漫湾镇人民政府。住所地云南省普洱市景东彝族自治县漫湾镇安乐村岔山小组。 法定代表人姜贵勇，镇长。 上诉人王兴鹏因诉景东彝族自治县（以下简称景东县）漫湾镇人民政府不履行法定职责争议一案，不服景谷傣族彝族自治县人民法院（以下简称景谷县法院）（2019）云0824行初7号行政判决，向本院提出上诉。本院作出（2019）云08行终36号行政判决，撤销（2019）云0824行初7号行政判决；指令景谷县人民法院继续审理本案。景谷县人民法院作出（2020）云0824行初8号行政判决，王兴鹏不服向本院提起上诉。本院于2020年10月13日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1999年6月25日，景东县人民政府向王兴鹏核发《农村集体土地顺延承包合同书》（合同书编号100709011；户主王兴鹏），其中“承包土地明细登记表”中记载“大石头下段”水田2亩，四至界限：东至李世全交界；南至水沟头；西至丙布界；北至郭进交界。2010年5月24日，忙炮组制定《2010年5月24日忙炮组中低产田改造后划分实施方案》。2010年5月25日，忙炮组召集小组会议，表决《2010年5月24日忙炮组中低产田改造后划分实施方案》，经25户村民中19户同意，方案通过。方案上没有王兴鹏的签名。 2012年3月30日，王兴鹏向景东县人民法院提起土地承包经营权民事诉讼，景东县人民法院于2012年6月12日作出（2012）景民初字第259号民事判决，驳回王兴鹏的诉讼请求。王兴鹏不服，向云南省普洱市中级人民法院提起上诉，普洱市中级人民法院于2012年10月15日作出（2012）普中民终字第213号民事裁定，撤销了景东县人民法院（2012）景民初字第259号民事判决书，发回重审；景东县人民法院于2012年12月11日作出（2012）景民初字第746号民事判决，驳回王兴鹏的起诉，王兴鹏不服，向普洱市中级人民法院提起再审，普洱市中级人民法院于2013年9月18日作出（2013）普中民申字第号14号民事裁定，驳回王兴鹏再审申请。2019年1月14日，王兴鹏向漫湾镇人民政府邮寄《土地使用权确认申请书》，因漫湾镇人民政府未对王兴鹏的申请作处理，王兴鹏于2019年4月22日向景谷县人民法院提起本案诉讼。在案件审理过程中，漫湾镇人民政府于2019年6月13日向王兴鹏送达漫镇复字（2019）1号《关于王兴鹏申请对“分田方案”合法性认定的答复》，答复认为忙炮小组2010年中低产田改造后土地划分实施方案”是否合法有效不能由漫湾镇人民政府评判；王兴鹏要求返还土地的申请，不符合客观实际，遂决定驳回王兴鹏的申请。 原审法院认为，王兴鹏因对忙炮村民小组“中低产田改造后划分实施方案”将其承包土地进行调整、重新分配不服，向漫湾镇人民政府申请确认村民小组重新划分承包土地的行为违法，请求返还其被划出土地而引发本案诉讼。本案中，忙炮村民小组的“划分实施方案”实则是土地承包经营权的调整，是村民小组依照《中华人民共和国村民委员会组织法》及《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定履行村民自治权益，所形成的分配方案是对村民小组集体土地承包关系的重新分配所形成的决议，确定了新的土地承包关系。王兴鹏对村民小组土地划分实施方案持有异议，是土地发包人与承包人基于土地承包关系产生的纠纷，不属于《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定的“土地所有权和使用权争议。”根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条，《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项的规定，漫湾镇人民政府只有对土地承包经营纠纷调解的职能，不具有对村民与村民小组土地经营权承包纠纷作出行政处理的法定职责。王兴鹏以确权争议为由，要求漫湾镇人民政府确认“划分实施方案”违法并作出行政处理决定的申请不当。 原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告王兴鹏的起诉。案件受理费50.00元，退还原告王兴鹏。 上诉人王兴鹏上诉称：1、请求依法撤销景谷县人民法院(2020)云0824行初8号行政裁定。2、请求依法裁定景谷县人民法院对本案进行实体审理并作出判决。3、本案诉讼费由被上诉人承担。上诉事实与理由：一审人民法院认定事实错误。1、本案是因对承包土地进行重新划分引起的纠纷。2010年景东县人民政府对忙炮村民小组承包土地进行中低产田改造，忙炮村民小组将之前的承包土地重新进行划分，导致上诉人家的承包土地减少了0.5亩，上诉人对忙炮村民小组打乱重新划分土地的行为不服，并向人民法院提起民事诉讼。2、根据《农村土地承包法》第二十七条规定，承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。本案中，忙炮村民小组没有召开过村民会议，也没有形成任何文字决议，更没有向漫湾镇人民政府和景东县农业局进行报批，就将上诉人的承包土地重新划分。忙炮村民小组的行为已经违反了《农村土地承包法》第二十七条的规定，属于违法，作为基层人民政府的漫湾镇人民政府没有履行法定职责，监督忙炮村民小组的违法行为，己经构成行政不作为的失职；上诉人就忙炮村民小组的违法行为曾多次找被漫湾镇人民政府进行监督和纠正错误，均没有监督和要求忙炮村民小组进行纠正。3、上诉人因漫湾镇人民政府没有监督和纠正忙炮村民小组的违法行为，不得己向人民法院提起民事诉讼，本案经过普洱市中级人民法院审理，认定上诉人的0.5亩承包土地发包给毕新祥和郭良的行为，属于土地权属纠纷问题，根据《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状的规定，应由县级人民政府或乡级人民政府进行土地权属确认，不属于人民法院民事案件受理范围，作出（2013）普中民申字第14号民事裁定，驳回了上诉人的再审申请。为此，上诉人要求漫湾镇人民政府给予土地确权，但漫湾镇人民政府一直没有进行土地确权。上诉人在无奈下，才提起行政诉讼。 综上所述，一审人民法院偏离了主体，违背了普洱市中级人民法院作出的民事裁定，将本案认定为民事纠纷，属于认定事实错误，所作出的驳回起诉也错误。请二审人民法院根据本案的事实和证据，裁定景谷县人民法院对本案进行实体审理，并作出判决。 被上诉人漫湾镇人民政府未提交书面答辩意见。 一审法院已将本案当事人在一审中提交的全部证据材料随卷移送本院。本院对一审的证据质证、审理程序和认定事实依法确认。当事人在二审中未提交符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”。 本院另查明，王兴鹏以忙炮村民小组为被告提起土地承包经营权纠纷，景东县人民法院作出（2012）景民初字第746号民事判决，认为本案不属民事诉讼受案范围驳回王兴鹏的起诉。王兴鹏不服，向本院提起再审，本院作出（2013）普中民申字第号14号民事裁定，驳回王兴鹏再审申请。王兴鹏因漫湾镇人民政府未对其《土地使用权确认申请书》的申请事项作处理，于2019年4月22日以漫湾镇人民政府未履行法定职责为由，向景谷县人民法院提起行政诉讼。景谷县人民法院作出（2019）云0824行初7号行政判决，判决漫湾镇人民政府超期未对王兴鹏申请土地使用权确认事项未作出答复，不履行职责的行为违法。漫湾镇人民政府不服提起上诉，本院于2019年12月25日作出（2019）云08行终36号行政判决，认为漫湾镇人民政府不具有对村民与村集体经济组织土地承包经营权纠纷作出裁决的职权，撤销景谷县人民法院（2019）云0824行初7号行政判决；指令景谷县人民法院继续审理本案。景谷县人民法院于2020年8月20日作出（2020）云0824行8号行政裁定，驳回王兴鹏的起诉。 本案的争议焦点为，一、王兴鹏与忙炮村民小组的争议是土地承包经营权纠纷还是土地确权争议。二、漫湾镇人民政府是否具有对王兴鹏与忙炮村民小组村民小组的土地争议作出裁决的职权。 本院认为，村民对村民小组作出的集体土地重新调整分配方案不服发生的争议是土地发包人与承包人基于土地承包关系发生的农村土地承包经营权纠纷，不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的“土地所有权和使用权争议土地确权争议。”根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案王兴鹏与村民小组因土地承包经营发生纠纷，在双方未能协商一致后，应当向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。漫湾镇人民政府只有对土地承包经营纠纷调解的职能，不具有对王兴鹏与村民小组土地承包经营权纠纷作出行政处理的法定职责。王兴鹏以确权争议为由，要求漫湾镇人民政府确认“划分实施方案”违法并作出行政处理决定的申请不符合我国农村土地承包法的规定。原审法院依法裁定驳回王兴鹏的起诉，并无不当。 综上所述，原审裁定认定事实清楚，法律、法规适用正确，裁判结果正确。王兴鹏的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项和《诉讼费用交纳办法》二十七条之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费人民币各50元，退回上诉人王兴鹏。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘      德 审 判 员 张   椿   苑 审 判 员 吴   荣   康 二〇二〇年十一月十八日 法官助理 张建斌书记员杨欢 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《根据最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第五十五条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。 当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。