河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2685号上诉人（一审原告）王付，男，1957年1月24日出生，汉族，住延津县。委托代理人刘亚，河南师大方正律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新乡市人民政府，住所地新乡市人民路**。法定代表人王登喜，市长。一审第三人肖敏安，男，1956年12月27日出生，汉族，住延津县。上诉人王付因诉被上诉人新乡市人民政府、一审第三人肖敏安行政复议一案，不服新乡市中级人民法院作出的（2020）豫07行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。王付一审诉称，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外；因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”由此可以看出，行政复议法并未就行政复议期间是否可以中止、中断问题作出规定，因此，应当认定行政复议的复议期间不因申请人寻求其他救济方式而发生复议期间中止、中断。案涉的《农村土地承包经营权证》系由延津县人民政府于2017年3月10日作出的，肖敏安及其妻子赵丽仙作为本村村民同样也领取了延津县人民政府所发放的《农村土地承包经营权证》，因此，肖敏安对该行政行为是知情的。在此情况下，肖敏安于2020年3月2日向新乡市人民政府提出复议申请，明显已超过上述规定的复议期间。王付在复议期间提交的证据，能够证实肖敏安提出行政复议申请的期限超期，王付已经完成了举证责任，新乡市人民政府以肖敏安一直在通过复议和诉讼寻求救济而认定王付未提交证据证实复议期间超期，并以肖敏安提出复议申请是以法律的规定和人民法院的生效判决，决定受理该复议申请明显不当。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条及第四十八条第二项明确规定，复议申请不符合受理条件的，不予受理；受理后发现不符合受理条件的，应当决定驳回申请人的复议申请。综上，新乡市人民政府未按照《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定作出行政行为，违反了法定程序，所作出的行政行为明显不当。一审请求：1.撤销新乡市人民政府作出的新政复决字（2020）第12号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费由新乡市人民政府承担。新乡市中级人民法院一审查明，2001年3月，延津县人民政府为延津县水利太行堤鸿升管理段颁发了国用（2001)字第0002号《国有土地使用证》，土地座落为王堤至龙王庙段，面积约654亩。2002年1月1日，延津县人民政府发布《关于切实加强太行堤防工程管理的通告》，再次明确太行堤占地的性质为国有土地。2003年1月26日，延津县水利局与肖敏安签订了《太行堤治理协议书》，将太行堤130亩土地发包给肖敏安管理使用，承包管理期限为50年。2004年12月20日，延津县公证处对《太行堤治理协议书》进行了公证。2017年3月10日，延津县人民政府为王付颁发豫（2016）延津县农村土地承包经营权第081026号农村土地承包经营权证（代码为410726201211050003J),其中4107262012110500154地块位于肖敏安承包的太行堤国有土地范围内。2018年11月，肖敏安通过起诉王付侵权案件中，知道王付持有上述农村土地承包经营权证。肖敏安不服该证，于2019年1月向延津县人民政府申请行政复议，延津县人民政府于2019年3月4日驳回肖敏安的行政复议申请。新乡市人民政府于2019年3月7日作出〔2019〕1号责令受理通知书，责令延津县人民政府受理该行政复议申请。延津县人民政府受理后，于2019年6月3日作出延政复议决字〔2019〕第2号行政复议决定书，认为延津县太行堤龙王庙段属于国有土地，为王付颁发农村土地承包经营权证事实不清，程序错误，决定撤销该农村土地承包经营权证。王付不服，起诉至新乡市中级人民法院。新乡市中级人民法院2019年11月4日作出（2019)豫07行初88号行政判决书，认为延津县人民政府作出复议决定超越职权，判决撤销延津县人民政府作出的延政复议决字〔2019〕第2号行政复议决定书。延津县人民政府不服提起上诉，河南省高级人民法院2020年1月20日作出（2019)豫行终3865号行政判决书，驳回上诉，维持原判。肖敏安收到该判决时间为2020年3月1日。肖敏安于2020年3月2日向新乡市人民政府申请行政复议，要求撤销延津县人民政府为王付颁发的豫（2016)延津县农村土地承包经营权第081026号农村土地承包经营权证（代码为410726201211050003J)，注销该证中的4107262012110500154号地块。新乡市人民政府受理后，通知延津县人民政府、王付进行答复，综合各方提交的证据，查明本案事实，认为太行堤占地是国有土地，4107262012110500154地块在太行堤范围内，王付没有依法取得该地块的使用权，延津县人民政府将该地块作为集体土地为王付颁发农村土地承包经营权证，属认定事实不清。新乡市人民政府于2020年5月6日作出新政复决字（2020）第12号《行政复议决定书》，决定：一、撤销豫（2016）延津县农村土地承包经营权第081026号农村土地承包经营权证（代码为410726201211050003J）；二、责令延津县人民政府重新为王付颁发农村土地承包经营权证。该复议决定书于2020年5月19日送达给王付。王付对该复议决定书不服，于同年6月1日诉至一审法院。新乡市中级人民法院一审认为，案涉农村土地承包经营权证系延津县人民政府颁发，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，本案新乡市人民政府具备受理本行政复议申请的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。案涉农村土地承包经营权证颁发时间是在2017年3月，但并无证据证明肖敏安当时即知道案涉证件的颁发及内容；王付称肖敏安的妻子赵丽仙作为本村村民同样也领取了延津县人民政府所发放的农村土地承包经营权证，所以肖敏安在2017年3月即知道案涉证件的理由不能成立。肖敏安于2018年11月通过民事诉讼途径知道王付持有的案涉农村土地承包经营权证，于2019年1月即向延津县人民政府申请行政复议，不超过提起行政复议的法定期限。因延津县人民政府、新乡市人民政府在复议机关的确定问题上存在不同意见，案涉争议先由延津县人民政府作出复议决定，但经法院审理，判决撤销了延津县人民政府作出的复议决定，并确定了正确的复议机关即新乡市人民政府。肖敏安即向新乡市人民政府提出行政复议申请，故新乡市人民政府受理肖敏安的复议申请并作出复议决定不违反法律规定。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。证载承包地应当是农村集体土地，该集体才有权将土地发包给承包人。而本案中王付持有的农村土地承包经营权证中的4107262012110500154号地块系太行堤内国有土地，不能由农村集体发包，延津县人民政府颁发的案涉农村土地承包经营权证存在明显错误，新乡市人民政府经复议将其撤销并责令重新颁证，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审判决驳回王付的诉讼请求。一审案件受理费50元,由王付负担。王付不服一审判决，向本院上诉称：1.肖敏安之妻赵丽仙与上诉人同期领取了《农村土地承包经营权证》，肖敏安对案涉的《农村土地承包经营权证》明显是知晓的，而一审法院却以上诉人未提供证据为由，认定上诉人的理由不能成立，明显不当。2.即便以一审法院所认定的肖敏安知晓案涉《农村土地承包经营权证》的时间为准，肖敏安所提起行政复议也已经超过复议期间。一审判决在事实认定的关键部分，均以模糊的日期进行论述，致使案件事实不能查清。肖敏安所提起的侵权诉讼由延津县人民法院于2018年11月8日作出（2018）豫0726民初3120号民事裁定书，在该案审理中，上诉人向法庭提交了案涉的《农村土地承包经营权证》，肖敏安对该《农村土地承包经营权证》即以知晓，肖敏安于2019年1月22日向延津县人民政府提起行政复议时也明显已经超过复议期间。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应当依法予以改判。被上诉人新乡市人民政府及一审第三人肖敏安均未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，本案作为复议对象的农村土地承包经营权证涉及肖敏安的重大财产权，且该证存在明显的问题，又经历多次诉讼，故对本案的争议焦点，即肖敏安申请复议的期限问题，应从保护合法权益、提高效率、解决争议的基本精神上去把握。如果复议申请人存在正当的理由和法律上的期待，则由此耽误的期间应予扣除。本案首先应当解决肖敏安第一次向延津县人民政府申请复议是否超期的问题。按照肖敏安所述，其在诉王付民事侵权后，于2018年11月8日收到一审民事裁定，此时才知道涉案的农村土地承包经营权证侵犯了自己的合法权益。对于上述辩解理由，由于一审裁定存在10日的上诉期限，只有在10日上诉期限届满后，该一审裁定才能生效，也只有在一审裁定生效后，肖敏安才明确知道民事上的救济途径已经失败，且只有否定涉案农村土地承包经营权的效力才能保护自己的合法权益，故10日的上诉期限应予扣除，肖敏安的申请复议期限应从2018年11月18日起计算，肖敏安于2019年1月17日向延津县人民政府提出复议申请，并不超过六十日的复议申请期限。关于肖敏安在诉王付民事侵权一案庭审中即知道涉案农村土地承包经营权证的问题，与上述理由相同，肖敏安具有充分的理由等待生效民事裁定是否能够保护自己的权利，以确定是否需要再对该证提出复议申请。至于本次提出复议申请的期限问题，判断起来非常明显，当事人对此也无争议，本院不再论述。关于涉案承包经营权证的合法性问题，因涉案土地属于国有土地，却办理了集体土地上的农村土地承包经营权证，属于明显违法应予撤销的情形，本院对此也不再赘述。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王付承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇二〇年十一月二十六日书记员 郭建花