山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1730号 上诉人（原审原告）解熙悦，男，1947年6月9日出生，汉族，住莱西市。 委托代理人解永升，男，1979年2月13日出生，汉族，住莱西市，系上诉人解熙悦之子。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。 法定代表人李干杰，省长。 解熙悦因诉青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）、山东省人民政府（以下简称省政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服青岛市中级人民法院（2020）鲁02行初298号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告系莱西市水集街道办事处义谭店村村民。2019年8月26日，原告以莱西市人民政府为被申请人向青岛市政府邮寄履行法定职责申请书，请求：1.依法责令被申请人莱西市人民政府对其履行信访事项领导包案责任制；2.依法解决原告的实际问题；3.以实际行动迎接建国七十周年的到来；4.依法将受理情况、处理结果书面告知原告。青岛市政府于2019年8月28日收到该履行法定职责申请书，于2019年8月30日将该申请材料转交青岛市信访局承办。青岛市信访局收到该材料后，根据相关规定，于同日转交莱西市信访局办理。庭审时，青岛市政府称信访部门根据相关规定已经向原告进行了告知。2019年11月2日，原告以青岛市政府为被申请人向省政府邮寄行政复议申请书，请求：1.依法确认被申请人青岛市政府收到其提交的履行法定职责申请书后在法定期限内没有依法答复的行为违法；2.依法责令被申请人青岛市政府作出答复。省政府于2019年11月4日收到该复议申请，经初步审查于次日予以受理，并同时书面通知青岛市政府进行复议答复，提交相关证据、依据等。2019年11月14日，青岛市政府向省政府提交书面行政复议答复意见等材料。经审查，省政府于2019年12月27日作出鲁政复驳字〔2019〕582号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称582号复议决定），以履行法定职责申请书中的申请事项涉及信访事项，青岛市政府收到申请后转交青岛市信访局处理，已经履行了相关职责为由，决定驳回原告的行政复议申请。2019年12月30日，省政府将582号复议决定向原告邮寄送达。原告不服提起本案行政诉讼。 另查明，庭审时，原告还提交了自2004年起至今的多份信访答复意见及交办信访事项的函等材料，以佐证其多年信访的客观情况。其中，原告于2019年7月22日申请莱西市人民政府书面公开：其自2003年至2009年进行信访，水集街道办事处领导带头落实信访事项中，对其（信访）的领导包案责任人的职务、人员名单、联系方式以及带案下访责任人的职务、人员名单、联系方式。针对该申请，莱西市人民政府于2019年7月30日作出的2019年46号《政府信息公开申请答复书》称：该信息非莱西市人民政府制作或保存，无法向其提供，建议其向水集街道办事处咨询相关信息，地址：水集街道蓬莱××路××号，联系电话：0532-8848××××。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定且已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，当事人所诉应属于人民法院受案范围是案件进入实体审查的必备要件之一。本案中，根据原告提交的履行法定职责申请书可知，其申请青岛市政府履行职责的内容为：责令被申请人莱西市人民政府对其履行信访事项领导包案责任制，解决其实际问题，以实际行动迎接建国七十周年的到来，并将受理情况、处理结果向其书面告知。由此可见，原告所申请的事项并非青岛市政府法定的行政管理职责，而是要求青岛市政府责令莱西市人民政府就其下级机关水集街道办事处不履行信访事项领导包案责任制进而未解决原告主张的人身受到伤害、财产遭受损失等行为进行纠正，显然属于青岛市政府履行信访工作相关职责的范畴。结合青岛市政府已经将原告该申请书转交青岛市信访局处理的客观实际可知，青岛市政府已经履行了相关信访事项转办处理职责。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”不属于人民法院行政诉讼受案范围的规定，原告本案要求确认青岛市政府收到其履行法定职责申请书后在法定期限内没有依法答复的行为违法并要求进行答复的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，依据上述规定，依法应予裁定驳回。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，省政府经审查原告的行政复议申请及青岛市政府的答复意见等材料，认为根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”的规定，青岛市政府已经履行相应职责，遂决定驳回原告的行政复议申请。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的上述规定，省政府所作582号复议决定属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因原告本案所诉前两项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，显然根据上述规定，原告要求撤销省政府所作582号复议决定的诉讼请求亦应一并予以裁定驳回。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告的起诉。 上诉人解熙悦不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定并指令继续审理。事实和理由如下：化解矛盾、解决问题，大力推进信访工作实行领导包案责任制度，这是省委省政府的工作要求。关于上诉人土地被强占、果树被砍伐、房屋被烧毁的问题，至今十六年没有得到解决，应当属于信访领导包案解决的问题。因此上诉人向青岛市政府提起《履行法定职责申请书》，依据《山东省行政程序条例》的规定，无论上诉人申请的事项是否属于青岛市政府的法定职责，青岛市政府均应当做出书面答复，加盖印章并签署日期。青岛市政府不理不睬的做法明显属于懒政怠政，明显违反上述法律规定，对此上诉人向省政府申请行政复议，省政府作为复议机关未查清本案事实，直接驳回了上诉人的复议申请，明显违反相关法律规定。上诉人向原审法院提起诉讼，原审法院直接裁定驳回上诉人的诉讼请求，明显认定事实不清，适用法律错误，审判程序违法，应予撤销。 被上诉人青岛市市政府、省政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为：本案的争议焦点是原审法院裁定驳回上诉人的起诉是否合法。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……。”根据上述规定，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。本案中，根据上诉人向青岛市政府提交的履行法定职责申请书可知，上诉人申请青岛市政府履行职责的内容为：责令被申请人莱西市人民政府对其履行信访事项领导包案责任制，解决其实际问题，以实际行动迎接建国七十周年的到来，并将受理情况、处理结果向其书面告知。由此可见，上诉人的申请事项并非要求青岛市政府履行其职责范围内的行政管理职能，而是要求青岛市政府责令下级机关莱西市人民政府对其履行信访事项领导包案责任制，进而解决其所主张的财产遭受损失等事项，显然属于青岛市政府履行信访工作相关职责的范畴。青岛市政府是否对莱西市人民政府做出督促履责行为以及何种信访工作形式进行，均对上诉人不设定新的权利义务关系，上诉人认为青岛市政府未履行法定职责提起本案诉讼，实质诉求是解决其多年信访事项，由此上诉人的诉讼请求不具有可诉性。结合原审查明事实，青岛市政府已将上诉人履行法定职责申请书批转至青岛市信访局处理，由此青岛市政府已经履行了相关信访事项转办处理职责。上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案中，上诉人认为青岛市政府在法定期限内未答复行为违法，向省政府提起行政复议，省政府作出582号复议决定驳回其复议申请。由于上诉人对青岛市政府的起诉不属于行政诉讼受案范围，则其对省政府的起诉亦应一并予以裁定驳回。 综上，原审法院裁定驳回解熙悦的起诉，认定事实清楚，符合法律规定，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郝万莹 审 判 员 王修晖 审 判 员 李莉军 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 高 健 书 记 员 杨柳青