广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终840号 上诉人（一审原告)：南丹县华星矿业有限责任公司，住所地广西壮族自治区南丹县城关镇民行中路。 法定代表人：陈崔，该公司董事长。 上诉人（一审原告)：南丹金同物资贸易有限公司，住所地广西壮族自治区南丹县城关镇教育路吉朗花园。 法定代表人：潘律均，该公司总经理。 上诉人（一审原告)：南丹县车河镇拉么综合选矿总厂，住所地广西壮族自治区南丹县车河镇拉么村。 法定代表人：杨正茂，该厂厂长。 上诉人（一审原告)：南丹县恒源矿冶有限责任公司，住所地广西壮族自治区南丹县城关镇河东路**。 法定代表人：罗海明，该公司董事长。 -2- 上诉人（一审原告)：南丹县南阳矿产有限责任公司，住，住所地广西壮族自治区南丹县城关镇新城区金叶街/div> 法定代表人：韦光润，该公司董事长。 上诉人（一审原告)：南丹县精诚矿业有限责任公司，住，住所地广西壮族自治区南丹县城关镇河西二路/div> 法定代表人：梁桂明，该公司董事长。 上诉人共同委托代理人：唐君，广西德彬律师事务所律师。 上诉人共同委托代理人：蓝筱，广西德彬律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）：南丹县人民政府，住，住所地广西壮族自治区南丹县城关镇民生街**/div> 法定代表人：覃康平，县长。应诉负责人：黄幸乐，县政法委书记。 委托代理人：陆俊飞，南丹县司法局副局长。 委托代理人：韦福恩，广西大壮律师事务所律师。 一审第三人：南丹县富源矿业探采有限责任公司，住所地，住所地广西壮族自治区南丹县城关镇民治街**iv> 法定代表人：莫德勋，该公司董事长。 -3- 上诉人南丹县华星矿业有限责任公司、南丹金同物资贸易有限公司、南丹县车河镇拉么综合选矿总厂、南丹县恒源矿冶有限责任公司、南丹县南阳矿产有限责任公司、南丹县精诚矿业有限责任公司等六单位（简称华星公司等六单位）因诉被上诉人南丹县人民政府，以及第三人南丹县富源矿业探采有限责任公司（简称富源公司）不履行法定职责一案，不服广西壮族自治区河池市中级人民法院（2020）桂12行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明：南丹县矿体详查工程原为精诚公司、南丹县华星实业开发总公司、南丹县车河田角锌矿、恒源公司、拉么选厂、南丹县锡冶炼厂与富源公司、广西有色地质勘查局二一五队（简称二一五队）联合开展实施。富源公司、二一五队在1996年至1998年间与华星公司等六单位先后签订的承包合同约定：华星公司等六单位分别承包105号矿体详查工程，并负责所有的实际投入；二一五队负责提供资料和技术设计、办证和手续等；富源公司作为资源所在地的地方政府代表，主办、协调、管理该详查工程，提供各种便利，并占有主办、协调、管理股权，股权比例为总股权的8%到10%不等。此后补充协议约定其股权增加至20%。三方投入后的权属在项目有盈利的情况下，只还有形投资成本（包括本、息），项目在还清有形投资成本（包括本、息）后，其固定资产权属按股权约定的股权分配比例归三方共同享有。2000年3月3日，富源公司与华星公司等 -4- 六单位代表在广西壮族自治区地矿厅签订南丹县大厂矿田105号矿体详查工程投资单位协议书，约定华星公司等六单位一致同意推选富源公司为105号矿体开发工程出资者的总代表，负责组织该工程承包各方继续履行和实施合同有关条款，负责收取地质勘探有关费用，负责协调与上级单位、地矿管理、地矿管理部门及内外关系公司等六单位作为探矿权申请人，负责申办本工程勘查许可证以及其他手续。2001年南丹发生“7.17”矿难事故，105号矿体详查工程中断。按照政府关于处理该问题的有关文件规定，2004年10月14日，高峰公司与富源公司签订了《关于处理105号矿体原探矿权人遗留问题的协议书》，约定富源公司放弃对105号矿体探矿权的延续登记申请，高峰公司作为105号矿体探矿权申请人申请105号矿体探矿权，并对105号矿体原详查工程投资进行补偿，补偿金以2000年3月25日河池华信会计师事务所接受富源公司委托，对截止1999年12月31日华星公司等六单位对105号矿体详查工程勘查出资作出的华信鉴字〔2000〕第001号、第001-1号、第001-2号、第001-3号、第001-4号、第001-5号、第001-6号出资鉴证报告结论为准，即共补偿43975.75万元。高峰公司取得105号矿体探矿权后，双方组成新的公司，高峰公司以现有资产出资占新公司75%的股权，富源公司以现金出资占25%的股权（富源公司的现金出资由富源公司及华星公司等六单位按内部协商的比例各自出资组成）。2010年3月29日，华星公司等六单位、富源公司、 -5- 二一五队、华锡集团的代表及其他相关人员在南宁要求收回105号矿体投资补偿款问题进行协商达成一致意见，与会各方在形成的会议纪要上签字确认：按合同约定，有关投资方按各自实际投资额收回4.397亿元工程投资补偿款中应得的部分，二一五队实际的详查工程投入为2580万元，收回2580万元，同意该款项由高峰公司直接向二一五队支付。其余的部分按合同约定由105号矿体详查工程的实际投资人收回。2010年4月26日下午15时30分，南丹县委常委、县人民政府常务廖副县长就原105号矿体详查工程投资补偿分配等问题，在县人民政府四楼会议室组织富源公司国有股代表、华星公司等六单位代表及富源公司自然人代表进行协商，双方达成一致意见，并在2010年4月27日形成的南丹县人民政府办公室办公会议纪要第二期上签字确认：富源公司国有股代表原则同意2010年3月29日达成的会议纪要意见。原105号矿体详查工程补偿款到富源公司帐上后，富源公司应在十个工作日内将80%补偿款预付给相关企业，余款待上级明确后再进行分配；如相关企业预收的补偿款超出应分配数额，超出部分由相关企业从今年高峰公司分配的红利中抵扣。相关单位及人员如不服上级决定可通过法律途径解决。截止2011年3月，高峰公司已向富源公司和二一五队支付完全部的补偿款。扣除已缴税金3142.62913万元及已支付给二一五队的2580万元，富源公司共支付华星公司等六单位34764万元，余款3489.12087万元富源公司不予支付。华星公司等六单位向一 -6- 审法院提起民事诉讼，诉请富源公司支付上述余款。案经一审、二审审理，广西壮族自治区高级人民法院于2018年2月27日作出（2017）桂民终281号民事判决：驳回华星公司等六单位的诉讼请求。2018年3月26日，华星公司等六单位向南丹县人民政府呈送《关于请求人民政府督促南丹县富源矿业探采有限责任公司支付南丹县矿体原详查工程补偿金余款3489.12087万元的报告》，南丹县人民政府未予答复。华星公司等六单位遂向一审法院提起本诉。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，要有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，提起不履行法定职责诉讼，起诉人应当提供证据初步证明行政机关具有相应的法定职责义务。不能初步证明的，起诉不符合法定条件。本案中，华星公司等六单位与富源公司之间发生的南丹县矿体原详查工程补偿金余款分配纠纷属于平等民事主体之间发生的民事争议。华星公司等六单位向一审法院起诉时提供的证据并不能证明南丹县人民政府负有对上述工程补偿金余款进行行政分配的法定职责，其起诉不符合上述规定的起诉条件，应当依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款 -7- 之规定,裁定驳回南丹县华星矿业有限责任公司、南丹金同物资贸易有限公司、南丹县车河镇拉么综合选矿总厂、南丹县恒源矿冶有限责任公司、南丹县南阳矿产有限责任公司、南丹县精诚矿业有限责任公司等六单位的起诉。 上诉人华星公司等六单位不服一审裁定，上诉称，1、一审裁定认为上诉人的起诉不符合起诉条件错误。上诉人与第三人富源公司之间关于南丹县矿体详查工程投资分配的办法是由南丹县人民政府开会讨论后决定的，该决定是一种行政行为；在2010年4月27日以政府办公会议纪要的形式发文给当事人及县财政局等单位；其议定事项具有法定效力。会议纪要中称“余款待上级明确后再进行分配”，向上级请示汇报的职责应属于被上诉人。2、广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂民终281号民事判决书等证实，尚未有证据证实余款已经上级部门明确，故精诚公司等六单位起诉请求对余款进行分配的条件没有成就，最高法院在（2018）最高法民申5836号民事裁定中亦重申了上述意见。3、广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂民终281号民事判决另查明“南丹县人民政府已向上级有关部门请示余款3489.12087万元如何分配，但上级有关部门目前没有批复”，可知被上诉人已向上级有关部门请示，可以证明人民法院认为被上诉人在本案中是具有法定职责的。4、富源公司于2019年3月1日再次提交请示，该份《关于如何处置105号矿体详查工程预留20%补偿金余款的请示》的请示对象仍然是 -8- 被上诉人南丹县人民政府。5、上诉人与富源公司的合同纠纷一案，富源公司应承担的一、二审诉讼费用、律师代理费用均由南丹县人民政府财政户头转账支付。另，上诉人向被上诉人提交了《关于请求人民政府督促南丹县富源矿业探采有限责任公司支付南丹县矿体原详查工程补偿金余款3489.12087万元的报告》，针对该报告，南丹县相关副县长、县长等批示拟同意及如拟等意见，可证明被上诉人是负有相关法定职责的。一审认定事实不清，适用法律错误。请撤销一审行政裁定，指令一审法院对本案依法进行实体审理，判决支持上诉人一审提出的诉讼请求。 被上诉人南丹县人民政府答辩称，1、对上诉人与第三人的民事纠纷进行处理不是南丹县人民政府的法定职责。2、南丹县人民政府对上诉人与第三人的民事纠纷组织协调并形成会议纪要的行为不是具体行政行为。3、原审法院认定案件事实清楚，适用法律正确，其裁定结果应予维持。请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 经二审审理查明的事实与一审查明的事实一致。 经本院召集双方当事人询问，南丹县人民政府称就案涉补偿金余款，已向上级机关请示过，最后一次是在2017年7月19日，上级机关没有作出指示。 本院认为，根据南丹县人民政府在一审及二审阶段的答辩意 -9- 见，南丹县人民政府提出华星公司等六单位与第三人之间的纠纷属于民事纠纷，应当通过民事诉讼程序予以解决，南丹县人民政府无权对补偿金余款作出行政分配决定，南丹县人民政府对华星公司等六单位与第三人之间的民事纠纷组织协调并形成会议纪要，不是南丹县人民政府的法定职责，属于调解行为，不是具体行政行为等内容。另查，精诚公司、华星公司等六单位已提起民事诉讼，诉请富源公司支付案涉补偿金余款，案经一审审理判决后上诉于本院，本院在2018年2月27日作出（2017）桂民终281号民事判决，判决驳回精诚公司、华星公司等六单位的诉讼请求，本院是基于对补偿金余款进行分配的条件没有成就的事实而作出该民事判决。故对于案涉补偿金余款支付引发的纠纷，一、二审法院认定是民事纠纷并予以司法判决。根据南丹县人民政府所陈述的案涉补偿金余款请示的相关情况及全案事实，华星公司等六单位可通过协商或民事诉讼再审申请等途径，解决补偿金余款支付或分配纠纷。 华星公司等六单位与富源公司因为案涉补偿金余款所发生的纠纷是平等主体之间发生的、以民事权利义务为内容的民事纠纷。 至于华星公司等六单位在本行政诉讼一案中请求判决确认南丹县人民政府未依法履行对南丹县矿体详查工程补偿金余款进行行政分配的不作为行为违法，判令南丹县人民 -10- 政府对补偿金余款进行行政分配等。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。提起不履行法定职责诉讼，起诉人应当提供证据初步证明行政机关具有相应的法定职责。华星公司等六单位主张南丹县人民政府组织案涉补偿金余款争议各方召开会议及形成会议纪要，要求等待上级明确后再对补偿金余款进行分配，是一种行政行为，同时南丹县人民政府又是县国有资产管理部门的上级，依法应当履行法定职责，南丹县人民政府未依法履行补偿金余款进行行政分配的不作为行为违法等。本院认为，案涉的《关于富源公司对原105号矿体详查工程投资补偿有关问题协调会议纪要》，是南丹县人民政府办公室办公会议在2010年4月27日形成的纪要，该会议纪要“原105号矿体详查工程补偿款到富源公司帐上后，富源公司应在十个工作日内将80%补偿款预付给相关企业，余款待上级明确后再进行分配；富源公司国有股声明，本纪要及3月29日六家企业与华锡集团代表签订的《会议纪要》，所涉及国有资产管理程序问题的部分需经过上级批准后生效”等；故本案主要是审查南丹县人民政府对南丹县矿体详查工程补偿金余款是否具有分配的法定职责、该会议纪要形成的“余款待上级明确后再进行分配”是否是一种行政行为等。一审法院认为华星公司等六单位向一审法院起诉时提供的证据并不能证明南丹县人民政府具有对补偿金余款进行行政分配的法 -11- 定职责；本院予以认可。行政行为是行政主体在实施行政管理活动中作出的，行使行政职权，履行行政职责，具有法律意义的行为。从案涉办公会议纪要所记载的内容及文书格式看，是以召开会议的形式，达成了“余款待上级明确后再进行分配”等“一致意见”，该会议纪要不是具体行政行为，没有可诉性。南丹县人民政府在二审阶段答辩中亦认为对于上诉人与第三人富源公司的民事纠纷进行处理不是南丹县人民政府的法定职责、南丹县人民政府对上诉人与第三人富源公司的民事纠纷组织协调并形成会议纪要的行为不是具体行政行为。 综上，对于华星公司等六单位上诉提出的理由及意见不予采纳。一审裁定认定的事实清楚，适用法律正确。依照《 中华人民 共和国行政诉讼法 》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  贺利研 审判员  杨 钉 -12- 审判员  李俊思 二〇二〇年十一月十日 书记员  周俊玲