河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2465号上诉人（一审原告）李巧风，女，汉族，1965年12月29日出生，住河南省郑州市惠济区。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府。住所地河南省郑州市中原西路**。法定代表人王新伟，该市市长。被上诉人（一审被告）郑州市自然资源和规划局管城分局。住。住所地河南省郑州市管城回族区东大街**/div>法定代表人袁涛，该局局长。二被上诉人共同委托代理人王亚乐，郑州市自然资源和规划局管城分局工作人员。二被上诉人共同委托代理人岳增超，河南予顺律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市管城回族区人民政府。住所地。住所地河南省郑州市商城路**iv>法定代表人张艳敏，该区区长。委托代理人韩辉，该区政府司法局工作人员。委托代理人刘凤彬，河南聚铭律师事务所律师。上诉人李巧风因诉郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）、郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）、郑州市自然资源和规划局管城分局（以下简称管城分局）征收补偿决定纠纷一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初448号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李巧风，被上诉人郑州市政府、管城分局的委托代理人王亚乐、岳增超，被上诉人管城区政府的委托代理人韩辉、刘凤彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明，2018年3月7日河南省人民政府作出《关于郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2018〕332号）。依据河南省人民政府的上述批复，郑州市政府于2018年3月26日发布郑政通〔2018〕14号《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年度第十二批乡镇建设征收土地的通告》，对建设用地项目名称、征收土地位置、被征土地涉及村及面积、土地补偿费、安置补助费标准等进行公告，其中涉及郑州市管城区南曹乡小湖村被征收土地面积为8.1667公顷，案涉房屋位于上述征地范围内。经过一系列法定程序后，2018年7月19日土地补偿费用2345.3204万元已经支付至小湖村。管城区政府等本案被告认为案涉建筑物没有办理审批手续，系违章建筑，依法应不予补偿。李巧风不服，提起本案行政诉讼，请求管城区政府对其坐落于南曹乡宜和路8号房屋3层的2050平方米和800平方米仓库作出征收补偿决定。一审另查明，案涉房屋未办理建设工程规划许可证等手续，至今仍由李巧风使用。郑州市中级人民法院一审认为，一、关于李巧风的诉讼主体资格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，案涉集体土地被征收时，该土地实际使用人是本案李巧风，虽然案涉房屋没有建房手续，但是在案证据并未显示案涉房屋被有关行政主管部门认定为违法建筑，且征收主体的不予补偿行为可能使得原告权益受到侵害，故李巧风具有提起本案诉讼的主体资格。二、关于郑州市政府、管城分局是否是本案适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》第四十七条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014年修正）》第二十五条规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”即在集体土地征收过程中，县级以上地方人民政府是法定的公告和组织实施主体。本案中，履行征收补偿义务的法定主体是郑州市管城回族区人民政府，郑州市政府与管城分局不是本案适格被告，应驳回李巧风对郑州市政府与管城分局的起诉。三、关于李巧风要求管城区政府等本案被告作出补偿决定的请求是否应予支持的问题。按照我国现行法律，国家征收集体土地应对被征收人进行补偿，但现行法律没有关于被征收人可以申请组织征收实施的政府就补偿争议作出补偿决定的规定，故李巧风要求管城区政府等本案被告作出补偿决定的诉讼请求没有法律依据，应予驳回，李巧风提出的补偿问题可以通过其他法律程序解决。郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行初448号行政判决：驳回李巧风的诉讼请求。上诉人李巧风不服一审行政判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。上诉人要求被上诉人作出征收补偿决定应予支持。2019年8月22日，郑州市自然资源和规划局管城分局（原郑州市管城回族区自然资源局）出具《完成征收证明》后，土地性质已经由集体土地变更为国有土地，上诉人即是国有土地房屋上的合法所有权人。现上诉人的房屋被纳入合村并城改造项目的征收范围，征收行为与上诉人具有利害关系，被上诉人应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对上诉人进行征收补偿。综上，请求二审法院撤销一审行政判决，将本案发回重审或者依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人郑州市政府、管城分局答辩称：（一）上诉人上诉请求依法对涉案房屋作出征收补偿决定，事实不清，法律依据错误。被上诉人2019年8月22日出具“完成征收证明”并不必然导致该集体土地变更为国有土地，仅仅是征收过程中的一个环节，还存在收储、招拍挂等程序，同时需要规划部门的规划才能依法变更为国有土地。（二）上诉人上诉郑州市政府和管城分局主体错误，应驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。集体土地征收过程中，县级以上地方人民政府是法定的公告和组织实施主体。（三）上诉人涉案房屋已经违反土地管理法、城乡规划法等，属于违法建筑，其上诉请求作出征收补偿决定无事实和法律依据。请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人管城区政府答辩称，案涉房屋的土地虽然在《郑州市人民政府关于落实郑州市2017年底第十二批乡镇建设征收土地的通告》（郑政通[2018]14号）的征地范围内，但被上诉人不是案涉土地的合法使用权人，案涉房屋没有办理建设工程规划许可证等手续，系违章建筑，且没有拆除。上诉人诉求中所称的“征收补偿决定”是对国有土地上房屋征收补偿的程序规定，不适用于征收农村集体所有的土地程序，上诉人要求作出“征收补偿决定”，没有法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为：（一）李巧风选择的诉讼类型符合法律规定。本院认为，被征收人对适用2019年8月26日修改前的《中华人民共和国土地管理法》实施的农村集体土地征收引发的补偿安置提起诉讼，无补偿安置协议或者补偿决定尚且未被强制交出土地的，可以提起履行补偿安置职责诉讼或请求作出补偿决定诉讼。故李巧风提起本案诉讼，请求管城区政府等本案被告对其坐落于南曹乡宜和路8号房屋作出征收补偿决定，其选择的诉讼类型并无不妥。（二）本案被告不适格。对于这类诉讼案中适格被告的选择，人民法院一般可根据《征收土地公告办法》第十一条有关“征地补偿，安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，确定市、县人民政府土地行政主管部门是补偿安置义务主体。而本案中，郑州市政府、管城区政府和管城分局均不是《征收土地公告办法》中的“市、县人民政府土地行政主管部门”。故郑州市政府、管城区政府和管城分局不是本案的适格被告。李巧风将郑州市政府、管城区政府和管城分局列为本案的被告属于错列被告的情形，其起诉依法应予驳回。李巧风可在确定适格被告后另寻救济。综上，一审判决认定事实正确，适用法律不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销郑州市中级人民法院（2020）豫01行初448号行政判决；二、驳回李巧风的起诉。一、二审案件受理费各50元，分别退还李巧风。本裁定为终审裁定。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十一月二十六日法官助理王雨蒙书记员路明爽