杭州市西湖区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0106行初87号 原告张宜，男，1974年2月7日出生，汉族，住温州市龙湾区。 被告浙江省自然资源厅,住所地杭州市西湖区西溪路**。 法定代表人黄志平，厅长。 委托代理人许薇、余红彬。 第三人温州臻龙建设投资集团有限公司，住，住所地温州市龙湾区状元镇横街村财政局大楼/div> 法定代表人吴祖岭，总经理。 委托代理人范群。 原告张宜（以下称原告）诉被告浙江省自然资源厅（以下称被告）规划行政复议一案，于2020年7月6日向本院提起行政诉讼，于7月23日补齐材料，本院于2020年7月24日立案，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。通知温州臻龙建设投资集团有限公司为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭进行了审理。原告张宜、被告的委托代理人许薇和余红彬、第三人温州臻龙建设投资集团有限公司（以下称第三人）的委托代理人范群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年6月1日，被告对原告以温州市自然资源和规划局（以下称市自然资源和规划局）为被申请人的行政复议申请，作出浙集复12[2020]12号《行政复议决定书》（以下称案涉行政复议决定），载明：“根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下称《行政复议法实施条例》）第二十八条第（二）项规定，申请人与申请行政复议的行政行为应当具有利害关系。本案中，申请人并非涉案建设用地规划许可行为的行政相对人。申请人也未提供证据证明其原使用的土地在涉案建设用地规划许可证的用地范围内。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，建设用地规划许可证是城乡规划主管部门核定建设用地位置、面积、允许建设范围等符合规划的法定凭证。规划主管部门作出建设用地规划许可，并非直接赋予建设单位土地使用权。因此，被申请人是否向第三人颁发涉案建设用地规划许可证，本身并不会直接影响申请人的合法权益。因此，涉案建设用地规划许可行为与申请人不具有法律上的利害关系。申请人的行政复议申请，不符合上述规定的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。” 原告诉称，2020年3月20日，被告收到原告邮寄的行政复议申请书。6月1日，被告作出驳回原告行政复议申请的复议决定。该决定认定事实不清，适用法律错误。原告在涉案建设用地规划许可用地范围内拥有合法土地并持有土地承包证，享有对土地的承包经营权和使用权。市自然资源和规划局于2019年11月27日审查认为第三人申报材料符合要求，根据《中华人民共和国城乡规划法》第37条和38条规定，为其核发了建设用地规划许可证。但市自然资源和规划局为第三人核发建设用地规划许可证的行为侵犯原告的土地使用权。第三人在申报材料中弄虚作假，农用地转用存在少报多占、征地审批、立项、选址、规划审批等违法行为。市自然资源和规划局作出的《建设用地规划许可证》存在多处违法：不符合城市总体规划、分区规划、专项规划、控制性详细规划等；未确定土地取得方式即作出规划许可，程序违法；违反组织编制城乡规划和违法实施城乡规划的程序；未依法公布、经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图；修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害人的意见、未履行听取意见、审议报批、备案和公开等程序；违反《行政许可法》第36、46、47、69、72条等；该项目的立项申报材料不具有真实性，向第三人颁发许可证主要事实证据不足；行政许可项目经办人未进行现场勘察等。被告以不具有法律上的利害关系为由作出驳回原告行政复议申请的复议决定错误。诉请判令：撤销被告浙江省自然资源厅于2020年6月1日作出的浙集复12[2020]12号行政复议决定书，责令其重新作出复议决定；诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1、行政复议决定书。证明被诉行政行为的内容。 2、原告的土地承包证。证明原告具有利害关系。 3、复议决定快递签收单。证明行政复议决定书签收时间。 4、行政复议申请书。证明原告向被告申请行政复议。 5、行政复议申请签收单。证明被告签收时间。 6、建设用地规划许可证。证明申请复议的行政行为。 7、三张照片。证明原告农用地在建设用地规划许可的地块里，原告有利害关系。 被告辩称，一、案涉行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。原告不服市自然资源和规划局作出的《建设用地规划许可证》(地(地字第浙规证**向被告申请行政复议。被告经行政复议审理查明，涉案用地项目名称为“蒲州街道上江村城中村改造工程(温州市核心片区黄屿单元C-16地块)(二期)”，用地单位为温州臻龙建设投资集团有限公司，用地位置温州市核心片区黄屿单元C-16地块，用地性质二类居住用地R2，净用地面积7493.46平方米。 2015年12月10日，温州市人民政府作出《关于温州市核心片区黄屿单元0577-WZ-HX-22控制性详细规划(2015年修编)的批复》(温政函[2015]174号)。2018年4月23日，原温州市规划局就蒲州街道上江村城中村改造工程(温州市核心片区黄屿单元C-16地块)建设项目出具《规划条件通知书》([2018]规划条件03027号)。2019年11月，第三人向市自然资源和规划局申请建设用地规划许可并提交了申请表、营业执照、授权委托书、土地勘测定界报告等材料。11月27日，该局经审查后向第三人作出《建设用地规划许可证》(地字第浙规证2019-030(地字第浙规证**tyle="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 另查明，涉案建设用地规划许可证用地范围包含以下部分：1、2019年7月2日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A[2019]-0068)，同意温州市2018年度城市建设保障性安居工程用地实施方案(二)。其中，涉及征收蒲州街道上江村城中村改造工程-2(农用地)地块。2019年10月8日，温州市龙湾区蒲州街道上江村)地块员会出具征地补偿费到村证明，证实上述地块征地补偿费用已支付到村。2、2018年8月17日，原温州市国土资源局经批准作出《国有土地使用权收回决定书》(温土资征收龙[2018]19号)，收回包括原土地使用权人钱光华和张荣安在内的国有土地使用权。3、其余用地为国有河道(填埋)。 根据温州市自然资源和规划局龙湾分局提供的蒲州街道上江村(黄屿单元C-16地块)城中村改造工程二期项目勘测定界图，原告户原使用的土地不在涉案项目用地范围内。行政复议期间，被告向原告发出《行政复议调查通知书》(浙集复12[2020]11号)，要求原告确认其用地位置。2020年5月3日，原告提交书面意见，称其合法用地在蒲州街道上江村城中村改造工程D块范围(该地块在涉案用地规划许可证范围外)，但原告未标注其具体用地位置。 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定，申请人与申请行政复议的行政行为应当具有利害关系。原告并非涉案建设用地规划许可行为的行政相对人。原告也未提供证据证明其原使用的土地在涉案建设用地规划许可证的用地范围内。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，建设用地规划许可证是城乡规划主管部门核定建设用地位置、面积、允许建设范围等符合规划的法定凭证。规划主管部门作出建设用地规划许可，并非直接赋予建设单位土地使用权。因此，市自然资源和规划局是否向第三人颁发涉案建设用地规划许可证，本身并不会直接影响原告的合法权益。因此，涉案建设用地规划许可行为与原告不具有法律上的利害关系。原告的行政复议申请，不符合上述规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，被告作出浙集复12[2020]12号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。 二、浙集复12[2020]12号行政复议决定程序合法。行政复议机构于2020年3月20日收到原告的行政复议申请。因温州臻龙建设投资集团有限公司与被复议的行政行为具有利害关系，被告依法通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，依法延长30日行政复议期限。经审理，被告于同年6月1日作出浙集复12[2020]12号行政复议决定，并向原告邮寄送达。上述程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、第三十一条第一款规定。要求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据： 1、行政复议申请材料及邮寄凭证。证明被告收到原告提交的行政复议申请材料的事实。 2、《行政复议答复通知书》及邮寄凭证。证明被告作出案涉《行政复议答复通知书》并发送温州市自然资源和规划局，要求提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的事实。 3、《参加行政复议通知书》及邮寄凭证。证明被告依法通知温州臻龙建设投资集团有限公司作为第三人参加行政复议的事实。 4、《行政复议答复书》。证明温州市自然资源和规划局作出行政复议答复的事实。 5、《建设用地规划许可证》(地字第浙规证2019-030300035号)。证明温州(地字第浙规证**的事实。 6、《关于温州市核心片区黄屿单元0577-WZ-HX-22控制性详细规划(2015年修编)的批复》(温政函[2015]174号)。证明温州市人民政府作出控制性详细规划批复的事实。 7、《规划条件通知书》（[2018]规划条件03027号）。证明原温州市规划局就蒲州街道上江村城中村改造工程温州市核心片区黄屿单元C-16地块建设项目出具规划条件通知书的事实。 8、《建设用地规划许可证申请表》、《营业执照(副本)》、《委托书》、《温州市土地供地勘测定界图》。证明第三人向市自然资源和规划局申请建设用地规划许可并提交了申请表、营业执照、授权委托书、土地勘测定界图等材料的事实。 9、《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A(2019)-0068)及用地情况汇总表和《蒲州街道上江村城中村改造工程-2(农用地)土地勘测定界图》、《征地补偿安置协议书》及征地补偿费用《到村证明》。 10、《国有土地使用权收回决定书》(温土资征收龙(2018)19号)。 证据9-10，证明案涉建设用地规划许可包含的用地范围的事实。 11、标注原告原用地位置的土地勘测定界图、《行政复议调查通知书》、原告出具的《行政复议调查通知书书面意见》。证明原告户原使用的土地不在涉案项目用地范围内。 12、《行政复议决定延期通知书》及邮寄凭证。证明被告作出案涉《行政复议决定延期通知书》，并向原告邮寄送达的事实。 13、《行政复议决定书》及邮寄凭证。证明被告作出案涉行政复议决定，并向原告邮寄送达的事实。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项。 第三人述称，同意被告的答辩意见。 第三人未向本院提供证据。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下意见：证据1-3，无异议。证据4，原告的承包地在建设用地规划许可范围内,根据《浙江省政府投资项目管理办法》第十条，原告也可举报，故原告有利害关系；原告没有超过复议期限。证据5，建设用地规划许可证缺少前置文件而违法。证据6，不涉及公共利益，控规的批复不合法。证据7，该通知于2018年4月24日做出，根据通知规定的“本通知书发出之日起一年内，……未申请的，规划条件失效”，因现还没有补办，至2019年5月后已失效，控规违法，许可证也违法。证据8，第三人不具有申请的主体资格；申请表可能是假的；营业执照写的是房地产开发，但第三人没有房地产开发资质；委托书无异议；供地勘测定界图上没有与原件相符的章，没有任何盖章，无法确认真实性，范围和原告提交的航拍照片不符。证据9，审批意见书应与被征地农民签字确认；农用地转用数据不符，不能体现征为国有；审批意见书不能产生法律效力；汇总表、勘测定界图没有盖与原件相符的章；安置协议和到村证明没有法人签字，没有村长签字，不能证明安置到位；根据国土资源部《关于完善农用地转用和土地审查的意见》第三条第五项规定，被告没有提供银行到账凭证。证据10，与本案无关。证据11，勘测定界图没有包括原告的四方块，中间也有原告的农用地，定界图和实际不符，少了一半；调查通知书没有农户签字确认；对《行政复议调查通知书书面意见》无异议。证据12，没有延期的审批表；邮寄凭证无异议。证据13，没有行政复议结案审批表；邮寄凭证无异议。第三人对被告提交的证据无异议。 被告、第三人对原告提交的证据发表如下意见：证据1、3、4、6，无异议。证据2，证明目的有异议，无法证明原告有利害关系。证据5，被告签收原告行政复议申请实际时间是3月20日。证据7，均有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、被告提供的证据13中的行政复议决定书为被诉行政行为，其合法性本院将结合其他证据予以认定。原告提供的证据7，不具有证明力，本院不予认定。当事人提供的其他证据均具有真实性，且与本案有关联，本院予以采信。 经审理查明： 2019年11月26日，第三人向市自然资源和规划局申请蒲州街道上江村城中村改造工程(温州市核心片区黄屿单元C-16地块)(二期)建设用地规划许可，并提交了申请表、营业执照、委托书、土地勘测定界报告等材料。2019年11月27日，市自然资源和规划局向第三人核发《建设用地规划许可证》（地字第浙规证2019-030300035号），载明，涉案用地项目名称为&ldqu（地字第浙规证**程(温州市核心片区黄屿单元C-16地块)(二期)”，用地单位为温州臻龙建设投资集团有限公司，用地位置温州市核心片区黄屿单元C-16地块，用地性质二类居住用地R3，净用地面积7493.46平方米。 原告获悉后，向被告提出行政复议申请，要求撤销该建设用地规划许可证，其认为“房产所座落位置和耕地位置正好是被申请人市自然资源和规划局向第三人下发建设地块位置，故有利害关系。”2020年3月20日，被告收到原告的行政复议申请。3月25日，被告通知市自然资源和规划局进行答复，并提供作出行政行为的证据和依据；因温州臻龙建设投资集团有限公司与被复议的行政行为具有利害关系，通知其作为第三人参加行政复议。4月3日，市自然资源和规划局进行答复，并提供作出行政行为的证据和依据。4月30日，被告向原告发送《行政复议调查通知书》，要求其在项目的土地勘测定界图标注其原使用的土地位置及用地性质（注明房屋还是承包地）并签名确认后寄回。5月3日，原告出具《行政复议调查通知书书面意见》，回复在“D块”范围内。5月12日，被告决定延期30日作出行政复议决定。6月1日，被告作出浙集复12[2020]12号行政复议决定，并向原告邮寄送达。原告仍不服，诉至本院。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系。” 根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城乡规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。城乡规划主管部门颁发的建设用地规划许可证，既非赋予建设单位土地使用权的法律凭证，亦非批准其占有、使用该土地的法律文件。建设单位只有通过土地管理部门依法划拨或者出让土地后，才能取得土地使用权并占用、使用该土地。对于集体土地而言，须经依法征收并给予原土地权利人补偿后，才能划拨或者出让。故城乡规划主管部门是否向建设单位颁发建设用地许可证，本身并不会直接影响原土地使用人的合法权益。况且，从被告提供的原告出具的《行政复议调查通知书书面意见》显示，其所主张的承包地不在其申请行政复议的建设用地规划许可范围内。原告与其申请复议的建设用地规划许可行为没有法律上的利害关系。故被告认为原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项规定的受理条件，决定驳回原告的行政复议申请，属认定事实清楚，适用法律正确。行政复议程序方面，被告收到原告的行政复议申请，通知温州市自然资源和规划局进行答复，通知温州臻龙建设投资集团有限公司作为第三人参加行政复议，并向原告进行调查，经延期后作出行政复议决定，并邮寄送达申请人，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，程序合法。 原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回张宜的诉讼请求。 案件受理费50元，由张宜负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人人数提交副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  王呈虹 人民陪审员  张烨芳 人民陪审员  王伟成 二〇二〇年十一月二十六日 书 记 员  章晓婷