浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1548号上诉人（原审原告）沈安忠，男，1968年10月6日出生，汉族，住浙江省嘉兴市嘉善县。委托代理人沈立群，女，系沈安忠之妻，1968年1月20日出生，汉族，住浙江省嘉兴市嘉善县。被上诉人（原审被告）嘉善县人民政府，住所地浙江省嘉兴市嘉善县罗星街道人民大道**。法定代表人徐鸣阳，县长。委托代理人戴佳。委托代理人杭璐东，浙江思贤律师事务所律师。沈安忠诉嘉善县人民政府（以下简称嘉善县政府）不履行土地承包经营权登记颁证法定职责一案，嘉兴市中级人民法院于2020年6月23日作出（2019）浙04行初115号行政判决。沈安忠不服，向本院提起上诉。本院于2020年8月26日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年10月14日组织双方当事人进行了调查询问，上诉人沈安忠的委托代理人沈立群，被上诉人的委托代理人杭璐东、戴佳到庭参加。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告沈安忠系嘉善县干窑镇黎明村（原俞曹村）曹家溇10号村民。2018年11月18日，原告沈安忠向被告嘉善县政府提交《房屋、土地确权申请书》，要求被告对其户承包土地进行确权登记，并颁发新版农村土地承包经营权证。该信件由嘉善县农业经济局（以下简称嘉善农经局）受理，该局于2018年11月27日作出善农信访复字[2018]1102号《信访事项处理意见书》，答复原告：“据查，你户名下未进行确权登记的农村家庭承包地位于干窑镇黎明村（原俞曹村）13社。干窑镇黎明村于2017年5月经村民代表大会表决通过将你社列入暂缓确权名单。故你户名下农村家庭承包地不在此次确权工作范围内。但列入暂缓确权范围内的农村家庭承包地，其原农村土地承包经营权证（二轮承包权证）仍具有法律效力。”沈安忠以嘉善农经局对其确权申请按信访条例处理属违法为由，提起行政诉讼。案经桐乡市人民法院一审、该院二审，均裁定不予立案。沈安忠仍不服，向本院申请再审，本院于2019年5月28日作出（2019）浙行申331号行政裁定，认为原农业部《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定，履行颁证职责的主体是县级以上地方人民政府，嘉善农经局并非本案履职义务主体，并非适格被告，原审裁定不予立案正确，故裁定驳回沈安忠的再审申请。后沈安忠于2019年6月16日提起本案诉讼。该院经起诉审查，以嘉善县政府已对沈安忠颁发农村土地承包经营权证，其不颁发新证的行为对沈安忠的权利义务不产生实际影响，沈安忠的起诉不符合行政诉讼的受理条件为由，于2019年7月16日作出（2019）浙04行初72号行政裁定，对沈安忠的起诉不予立案。案经本院审理，于2019年11月18日作出（2019）浙行终1393号行政裁定，撤销本院上述行政裁定，指令该院立案受理。另查明，2016年10月21日，黎明村股份经济合作社（以下简称黎明村合作社）经召开村民代表会议一致表决通过：先对黎明村9-11社进行农村土地承包经营权确权登记，剩余的14个社，因涉及干窑镇工业开发、建成规划区，建议暂缓开展农村土地承包经营权确权登记工作。黎明村合作社上报申请对该村1社-8社、12社-17社暂缓开展土地承包经营权确权登记工作，经干窑镇政府于2017年12月15日审核同意上报后，嘉善县政府于同年12月16日审批同意。原告沈安忠系黎明村13社村民，列入暂缓土地承包经营权确权登记范围。再查明，1998年9月8日，沈安忠户与嘉善县范泾乡俞曹村经济合作社签订土地承包合同，取得8.305亩土地承包经营权，并于当年领取了农村土地承包经营权证，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日止。原审法院认为，本案系原告沈安忠因申请被告嘉善县政府履行土地承包经营权登记颁证职责而引发的诉讼。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”故嘉善县政府具有颁发土地承包经营权证的法定职权。但《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。依据上述规定，被告嘉善县政府向原告沈安忠颁发土地承包经营权证前，应当经干窑镇政府农村经营管理部门对发包方黎明村合作社报送的材料予以初审，材料符合规定的，及时登记造册，由干窑镇政府向嘉善县政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。因发包方黎明村合作社未履行上述程序，原告沈安忠向被告嘉善县政府申请颁发土地承包经营权证，缺乏事实与法律依据。嘉善县此次确权登记颁证工作系根据《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发[2014]61号）、农经发[2015]2号、浙农经发[2015]4号、中共嘉兴市委办公室、嘉兴市人民政府办公室《关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（嘉委办[2015]72号）等文件精神开展的工作，目的是为有效解决二轮土地承包以来出现的承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿信息不全等问题。“浙农经发[2015]4号文件”第二部分第（五）项规定，少数地方人均耕地少于0.2亩且地块未落实到户、已在办理土地征收手续村，经村组申请、乡镇审核、县级人民政府批准，可以暂缓开展确权登记颁证工作。根据被告提供的证据显示，2017年5月13日，原告所在的黎明村委会召开村民代表大会，表决通过原告所在13社暂缓开展土地经营权确权登记工作，经黎明村上报干窑镇政府审核同意，已由被告批准。因此，原告现要求被告履行对其家庭户农村土地承包经营权登记颁证职责，缺乏事实依据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。善委办发[2016]58号第六部分第（一）项明确，成立土地确权登记颁证工作领导协调小组，领导小组下设办公室，办公室设在县农经局（农办），并建立政策处置、技术指导、纠纷调处等专业小组，负责确权登记颁证日常事务。根据上述规定，嘉善农经局作为被告的职能部门，具体负责本县农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等工作，由其向原告出具《信访事项处理意见书》作出答复解释，并无不当。综上，原告起诉认为被告不履行对其家庭户土地承包经营权登记颁证法定职责的理由不能成立，其提出的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沈安忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈安忠负担。沈安忠上诉称：2018年11月18日，上诉人向嘉善县人民政府递交《房屋土地确权申请书》，申请对其家庭的土地进行确权登记并发放新版农村土地承包经营权证。被上诉人责成嘉善农经局作出答复即善农信访复字[2018]1103号《信访事项处理意见书》。上诉人认为该信访意见书作出单位嘉善农经局非法定主体，也非法律法规所指的具体承办部门，更不符合行政处理形式。嘉善县人民政府是法律规定核发证书确认所有权的法定主体，至2019年2月21日为止，被上诉人未在规定时间内对上诉人土地确权申请作出“不予受理、不予处理”的具体行政行为，侵犯了上诉人的合法权利，属于不依法履行职责、行政不作为。1.干窑镇黎明村因本集体土地近3479.73亩正在办理征用手续，而申请暂缓本村土地确权登记颁证工作，嘉善县人民政府因而予以批准，违反了浙江省农业厅等7部门关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见（浙农经发〔2015〕4号）关于“少数地方人均耕地少于0.2亩且地块未落实到户、已在办理土地征收手续村，经村组申请、乡镇审核、县级人民政府批准，可以暂缓开展确权登记颁证工作”的规定。上诉人所在干窑镇黎明村真实情况是人均耕地多于0.2亩且已落实到户不符合暂缓开展确权登记颁证工作的规定。2.干窑镇黎明村暂缓开展确权登记颁证工作的程序违反农经发〔2015〕2号规定的“村组集体的土地承包经营权确权登记颁证方案，要在本集体成员内部充分讨论，达成一致，切实做到农民的事让农民自己做主。承包地块面积、四至等表格材料要经过农户签字认可。对于外出不在家的农户，要采取多种方式及时通知到户到人，充分保障其知情权、选择权、决策权。”这也违反了《村民委员会组织法》第十九条、第二十二条的规定。事实上，黎明村广大村民对于村代表参与黎明村农村土地承包经营权确权登记颁证暂缓的情况一无所知，因此根本没有保障上诉人的知情权，选择权、决策权。上诉人根据《村民代表签到表》中的代表名单还拿到了村代表朱华根、吴金观、杭小观、沈炳其承认表中签字造假的录音。简单的说，就是村干部自定规则，召开村民代表会议，在村民不知情的情况下，走过场的方式通过暂缓确权方案，严重违反国家政策和法律的规定，违反了《浙江省村级组织工作规则》规定，对村级重大事项进行决策时，需实行“五议两公开”程序。3.农业部令第33号第七条规定，依据农业部、中央农办、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局联合印发的农经发〔2015〕2号坚持以确权确地为主，总体上要确权到户的原则，农经发〔2015〕2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》法律位阶上优于浙江省农业厅等7部门关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见（浙农经发〔2015〕4号）。4.嘉善农经局作为嘉善县人民政府的职能部门，具体负责本县农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等工作，由其向沈安忠出具善农信访复字[2018]1103号《信访事项处理意见书》作出答复解释，完全是谬论，没有法律法规依据。综上，上诉人为了能办理出所有权、资格权、使用权“三权分置”新的土地承包经营权证，被上诉人懒政怠政不作为的行为对上诉人权利义务产生实际影响，请求依法撤销一审判决，判令被上诉人依法对上诉人承包地的确权申请作出行政处理，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人嘉善县人民政府答辩称：1.上诉人沈安忠向被上诉人申请颁发土地承包经营权证，缺乏事实与法律依据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”被上诉人具有土地承包经营权证登记颁证的法定职责。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的程序，被上诉人向上诉人颁发土地承包经营权证前，应当在土地承包合同生效后，由发包方将土地承包方案等材料报嘉善县干窑镇人民政府农村经营管理部门进行初审，经嘉善县干窑镇人民政府农村经营管理部门对发包方嘉善县干窑镇黎明村股份经济合作社报送的材料予以初审，材料符合规定的，及时登记造册，由干窑镇政府向被上诉人提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。本案中，因发包方黎明村合作社未履行上述程序，故程序上不合法，缺乏法律依据。2017年5月13日，上诉人所在的黎明村村委会召开村民代表大会，表决通过上诉人所在的13社暂缓开展土地经营权确权登记工作，经黎明村上报干窑镇政府审核同意，并由被上诉人批准。以上程序符合浙农经发〔2015〕4号文件第二部分第（五）项的规定，少数地方人均耕地少于0.2亩且地块未落实到户、已在办理土地征收手续村、经村组申请、乡镇审核、县人民政府批准，可以暂缓开展确权登记颁证工作。故上诉人要求被上诉人履行颁证职责，缺乏事实依据。2、被上诉人就上诉人提出的要求对其户的承包土地进行确权登记，并颁发新版农村土地经营权证的申请，已经进行书面答复，不存在上诉状中称的不依法履行职责机或者行政不作为的行为。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。善委办发（2016）58号第六部分第（一）项明确，成立土地确权登记颁证工作领导协调小组，领导小组下设办公室，办公室设在县农经局（农办），并建立政策处置、技术指导、纠纷调处等专业小组，负责确权登记颁证日常事务。根据上述规定，嘉善农经局作为被上诉人的职能部门，具体负责本县农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等工作。2018年11月18日，上诉人向被上诉人寄送了《房屋、土地确权申请书》，要求对黎明村曹家溇10号的家庭农村承包土地进行确权登记，并发放新版农村土地承包经营权证。2018年11月27日，嘉善农经局向上诉人送达《信访事项处理意见书》，告知暂缓确权及该户农村家庭承包地不在此次确权工作范围内。3.本案从实质性化解行政争议角度，并不存在上诉人称的对其权利义务存在实质性影响。本案上诉人存在的请求权基础是农村土地承包经营权，而根据1998年9月8日上诉人与村经济合作社签订的《嘉善县土地承包合同》，家庭农村土地承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日，上诉人持有原先发的农村承包经营权权证(二轮承包权证)具有法律效力。故本案上诉人家庭户暂缓确权及不能颁发新的农村土地承包经营权证并未影响上诉人行使农村土地承包经营权的实质性权利。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。本院认为：本案系要求履行法定职责引发的诉讼，此类诉讼的审查要件主要包括行政相对人已经提出履行职责申请、行政主体具备相应职责以及履行职责前提条件已经成就等。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。从该办法规定可以看出，颁发农村土地承包经营权证分别涉及发包方、乡（镇）人民政府农村经营管理部门、乡（镇）人民政府、县级以上地方人民政府农业行政主管部门、县级以上地方人民政府等多个主体，且由多个递进式的程序组成。本案中，由于发包方黎明村合作社并未启动《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的第一步程序，相反还通过黎明村村民代表大会表决通过上诉人所在13社暂缓开展土地经营权确权登记工作、并经干窑镇政府与嘉善县政府审核同意。在此情况下，虽然上诉人沈安忠已经提出了要求履行颁发土地承包经营权证法定职责的申请、被上诉人嘉善县政府也具备相应的法定职责，但嘉善县政府履行法定职责的法定事由尚未发生，即履行法定职责的前提条件尚未成就。对此，嘉善农经局也已经作出善农信访复字[2018]1102号《信访事项处理意见书》，对上诉人的确权登记颁证申请进行了明确回复。因此，上诉人要求被上诉人履行对其家庭户土地承包经营权登记颁证法定职责的请求不能成立，原审判决驳回上诉人沈安忠的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈安忠负担。本判决为终审判决。?审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年十一月二十四日书记员  朱胤佐