云南省文山市人民法院行 政 判 决 书(2020)云2601行初41号原告文山市某某物流有限公司（以下简称茂盛公司），统一社会信用代码：91532621MA6KT8XJ1D。住所地：文山市卧龙街道办事处七花社区开化北路**。法定代表人马盟智，职务：执行董事。委托代理人陈刚、田景翠，云南博引律师事务所律师，特别授权。被告文山市应急管理局（以下简称市应急管理局），统一社会信用代码：11532621745275156J。住所地：云南省文山市凤凰路政务中心**/div>法定代表人宋海，职务：局长。负责人曾波，市应急管理局副局长。委托代理人朱武明，云南轩浩律师事务所律师，特别授权。原告茂盛公司诉被告市应急管理局行政处罚一案，本院于2020年7月22日受理后，依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案。原告茂盛公司的委托代理人陈刚、田景翠，被告市应急管理局负责人曾波及委托代理人朱武明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年7月1日，被告向原告送达（文）应急罚（执法股）【2020】2号《行政处罚决定书》（以下简称行政处罚决定书），原告不服该行政处罚，诉至本院。原告诉称，一、本案基本事实：1.秦应永将车辆云Ｈ×××**靠在原告茂盛公司，秦应永与原告之间形成挂靠与被挂靠的关系，车辆的日常操作使用均是挂靠者秦应永在管控，2019年12月13日秦应永使用车辆在文山市玫瑰庄园里为文山天地仁和投资开发有限公司拉石料。在此过程中，秦应永将车辆暂时交由王其跃驾驶，后因王其跃倒车时未查明车后情况、未确认安全后倒车导致发生该起事故。2.文山市公安局交通警察大队将此事故认定为道路交通事故，并于2020年2月12日出具《道路交通事故认定书》，原告已经妥善处理事故善后事宜，并对受害人进行赔偿。之后，被告又对原告作出28万元的行政处罚。二、被告所作出的行政处罚决定不合法。被告向原告送达的行政处罚决定书没有作出决定的具体日期，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条之规定，属不合法、未生效的行政处罚决定书，应予以撤销。三、被告对原告作出的行政处罚没有任何事实和法律依据，属错误的处罚决定。1.原告不应是被处罚的主体。首先此次事故已经被交警大队将此次事故认定为道路交通事故，根据《中华人民共和国安全生产法》第二条之规定，被告不应再将此次事故认定为安全生产事故，从而对原告进行处罚。2.此次事故是发生在天地仁和公司开发的房地产在建项目工地玫瑰庄园内，车辆云Ｈ×××**的驾驶人王其跃驾驶车辆在玫瑰庄园里从事拉石料工作，天地仁和公司是在建项目工地玫瑰庄园的生产经营单位，因此，即便要对生产经验单位进行行政处罚，那行政相对人也应当是天地仁和公司，而不是原告。3.原告未存在任何管理工作不到位情形。原告作为车辆的被挂靠单位，对挂靠车辆的日常管理不存在任何管理不到位情形，一直是按时购买车保险、车辆检修、ＧＰＳ监控等。挂靠者在与茂盛公司签订挂靠合同的同时都会签订《驾驶员安全生产承诺书》，此外，原告还会对挂靠者做岗前培训，也会不定时的向挂靠者发送安全主题提示信息等。车辆的日常操作使用均是挂靠者秦应永在管控，事故是发生在玫瑰庄园内，挂靠者秦应永暂时性、短暂性的将车辆交由他人驾驶以及车辆是否超载均不在原告管控范围内，原告不可能做到随时随地派人监管车辆，不能将次归责于茂盛物流公司。秦应永在将车辆挂靠于原告公司时准驾车型为Ｂ2Ｄ，有效期限为2018年8月29日至2028年8月29日，至于其是否于2019年7月3日被交警部门降低准驾车型为“Ｃ1ＤＭ”，失去了驾驶大货车资格，原告对此完全不知情，这属于秦应永的个人隐私，原告仅作为车辆的挂靠公司是无法、无条件得知的，原告在涉案车辆上安装了ＧＰＳ监控系统，但是仅能监控到车辆位置及车速，对于车辆是否超载、驾驶人员的诚信是否有问题、驾驶证是否被降级这些均是无法监控得到的。这些并非是导致本次事故发生的原因，与本次事故的发生没有任何关联性，被告不应以此为由对原告作出行政处罚。四、处罚幅度过重，与合理行政原则相背离。根据《行政处罚法》第四条之规定，行政机关依法行政时应当遵守合理行政比例原则，行政机关采取的措施和手段应当是必要、适当的；应当避免采用损害行政相对人权益的方式，如果为达到行政目的必须对相对人的权益形成不利影响，那么这种不利影响应当被限制在尽可能小的范围和限度内，并且两者应当处于适当的比例。此次事故为一般事故，原告已经就受害人的损失进行赔偿，并妥善处理善后事宜，原告本不应当是被处罚的对象，即便处罚，根据合理行政比例原则，高达28万元的罚款过高，严重不合理的，不符合行政比例原则的。综上，被告所作出的行政处罚决定书本就不合法，对原告作出的行政处罚也是没有事实和法律依据的，为维护原告的合法权益，特诉至贵院，请求：1.撤销被告作出的行政处罚决定书；2.本案的诉讼费用由被告承担。原告为证明其主张，向本院提供以下证据（均为复印件）：第一组：行政处罚决定书，证明被告向原告送达的行政处罚决定书没有作出决定的具体日期。第二组：车辆挂靠合同、秦应永机动车驾驶证，证明秦应永与原告于2018年5月26日签订《车辆挂靠合同》秦应永与原告是挂靠关系，秦应永当时的驾驶证准驾车型是B2D，有效期为2018年8月29日至2028年8月29日。第三组：《驾驶员安全责任书》，证明秦应永于2019年1月1日与原告签订《驾驶员安全责任书》，原告已明确告知秦应永应遵守《交通安全法》和严禁违章操作。第四组：新入职驾驶员的岗前培训、违法驾驶员安全教育学习记录、安全短信发送记录、交通状况发送记录，证明原告于2019年3月4日对秦应永做岗前培训及安全教育学习，原告会不定时的向驾驶员发送安全主题提示信息，有任何信息均会第一时间发至原告车辆管理群里，让大家知悉学习。第五组：道路交通事故认定书，证明此次事故已被文山市公安局交通警察大队认定为道路交通事故，并于2020年2月12日出具《道路交通事故认定书》，导致本次事故的主要原因是王其跃倒车时未察明车后情况，未确认安全后倒车所致。被告辩称，原告是从事货运车辆物流的企业，具有营业执照和道路运输许可证，根据《安全生产法》第二条及国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见》问题的函【政法函（2007）39号】的规定，原告系安全生产法中明确规定的生产经营单位。被告对原告作出的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当依法驳回其诉讼请求。挂靠原告单位的车辆云Ｈ×××**号车辆，车辆登记所有权人是原告。在玫瑰庄园小区内发生车辆伤害案件，经过文山市人民政府根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第五条、第十九条之规定组成调查组进行调查，调查后发现原告存在严重违反安全生产法的行为。原告虽然制定了相关的管理制度，但是原告仅制定了制度而未能将制度进行落实、执行。在本起事故中经过调查后发现，原告制定了制度后，车辆在生产经营过程中严重超载运输，放任让其车辆在生产经营过程中擅自改装。车辆长期由不具备相应资质和资格的人员进行驾驶，对生产经营的车辆存在严重安全隐患未能发现，未能制止。不执行自己已经制定存在的管理制度。原告的上述行为，已经严重违反了安全生产经营单位应当具有和执行的行为。应当依法检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议。原告不但未能进行排查，反而是未能发现。根据《安全生产法》第一百零九条之规定应当依法进行处罚。所以被告认为，原告的违法行为是明显、客观存在的，调查组所认定的事实清楚。被告对原告的处罚程序合法、事实清楚，适用法律正确。原告在本案中道路交通事故的认定与安全生产法依法认定的生产安全责任事故属于不同的领域，并不存在重合，原告应依法受到处罚。道路交通事故是对发生该事故时依据道路交通安全法，对发生本起事故的直接原因和违反道路交通安全的行为进行直接判定，所依据的法律是道路交通安全法。被告对原告进行处罚所依据的是《安全生产法》，安全生产法是对在生产经营中发生人身伤亡和财产损失的案件进行调查，调查后对事故进行判定是对发生本起事故直接原因和间接原因的综合性判定，不存在是道路交通事故就不成为生产安全事故的规定和主张，属于不同的领域和类别，并不存在重合或重复处罚。在本起事故中造成一人死亡，应根据《安全生产法》第一百零九条、《安全生产行政处罚自由裁量标准（2018版）》的规定处罚。综上，原告属于生产经营单位，在生产经营过程中发生事故造成一人死亡，经过调查确定，原告存在未能对自己生产经营单位所制定的制度进行执行、落实，存在安全隐患未能发现、排查，未能履行安全生产管理职责是事故发生的间接原因，对事故的发生具有责任，根据《安全生产法》对原告进行处罚，程序合法，适用法律正确，应依法维持行政处罚决定。被告市应急管理局在法定期限内向本院提供了以下证据、依据（均为复印件）：第一组：营业执照、道路运输经营许可证，证明原告基本信息，原告具有从事道路运输经营许可的资质，属于生产经营单位。第二组：1.原告公司安全生产管理制度文本（包括13项制度）、2.原告公司安全生产目标责任书，证明原告公司制定了安全生产文本，有公司制定的和部门制定，并且制度中指定落实到了部门，要求对公司和部门制定的操作规程、学习制度、安全生产法律法规进行学习，每月不得少于两次学习，每月需最少组织两次安全生产的会议，每月25日是原告的安全生产活动日，必须进行主题教育，对各驾驶人员不得超限、超载运输、不得超速行驶、不得改装车辆，原告公司驾驶员必须取得相关驾驶证、从业资格证后方能驾驶上岗，目标责任书落实到个人，由公司与各部门、责任人签订目标责任书，并且同时证明了马锦纯是公司的专门负责安全的副总指挥。第三组：车辆行驶证、车辆运输证、资格证、驾驶证、车辆挂靠合同、车辆挂靠时照片、登记证书、驾驶员十六禁止，证明车辆基本信息，所有权人为原告，车辆属于货运车辆，车辆核载质量，该车辆属于是挂靠使用，由秦应永与原告签订了车辆挂靠合同，同时证明车辆挂靠合同中原告未能按照公司制定的管理制度、标准化建设等安全管理制度进行约定，也未就车辆生产经营过程中车辆安全、挂靠人员驾驶人员应履行安全义务、职责进行明示，陈述需要对挂靠驾驶员进行安全培训。具有约定的未能执行，存在安全管理上的严重缺失。驾驶员（诚信）信誉考核过期，原告对其驾驶员管理不力，明确指定相关制度，但是未能按照制度进行实施。第四组：驾驶人员信息查询结果单、查询结果，证明秦应永在2019年7月3日驾驶证降级为Ｃ1Ｄ，不具备驾驶云Ｈ×××**号车辆的资格。原告对挂靠车辆驾驶员管理不力，已经制定了制度禁止不具有驾驶资格的人员驾驶该车辆，原告管理制度未落实。动态管理不力，原告公司安全管理制度、主体均未落实。第五组：原告驾驶员安全学习记录表、短信记录、学习记录、证件到期提醒，证明原告具有学习记录，但是未按照已经制定的安全管理制度要求进行学习，学习教育不足、安全培训不足，制度规定的是每月两次的安全学习、每月进行安全法律法规、操作规程等进行学习的制度未执行。第六组：文山市人民政府办公室文件（2019）222号，证明文山市人民政府成立“12.13”事故调查组，要求按照《生产安全事故报告和调查条例》等有关规定对事故进行调查。第七组：文山市人民政府“12.13”事故调查组人员名单，证明事故调查组根据《生产安全事故报告和调查条例》规定由文山市人民政府抽调各单位人员组成。第八组：调查笔录，证明事故发生的时间、地点、原因。同时证明原告所设立管理制度、安全制度明确规定、约定不能超载，驾驶人员必须具有相关资格、驾驶证，不能改装车辆，但是相关制度未能落实。在生产经营过程中对车辆、车辆驾驶员动态监管不力，安全生产教育、安全生产主体责任未落实，未能及时对本案存在的隐患进行排查或提出整改建议。第九组：道路交通事故认定书，证明发生本起事故的主要原因是超载运输，未确定安全后倒车。第十组：车辆伤害事故之直接原因调查专家组意见，证明发生本次事故的直接原因是原告挂靠车辆超载运输，驾驶人员安全意识淡薄。同时证明，事故发生时车辆与挂靠登记车辆与行驶证载明车辆不符，存在改装，原告对车辆进行改装后运输未能进行检查，存在隐患未能及时发现。第十一组：延期上报请示、延期上报批复，证明被告在调查期间依法对案件进行了延期，因为当时处于疫情期间。第十二组：文山市人民政府文件（2020）120号、报告审核请示、事故报告、报告批复，证明经调查组调查，文山市人民政府审批，认定原告违反《安全生产法》第二十二条第五项之规定，建议被告按照《安全生产法》第一百零九条给予处罚。第十三组：处罚告知书、听证告知书、听证申请书、听证通知书、听证结果告知书，证明在下发处罚决定书前，根据行政处罚法规定，已经赋予了原告陈述申辩、听证的权利，原告对所挂靠在原告处的驾驶员、车辆仅负责挂靠收费、保险，未履行安全生产教育培训培训，拒绝履行教育培训。被告的行政处罚程序合法、适用法律正确、处罚得当。第十四组：处罚决定书、送达回证，证明根据安全生产法，文山市人民政府12.13事故调查报告，依法对原告进行处罚，原告对处罚中的文书进行了确认，文书已经送达。第十五组：12.07、11.10事故调查报告，证明两起道路交通事故认定为生产安全事故。经开庭前证据交换、庭审举证、质证，原告对被告提交的第一组证据的三性没有异议，但本案事故的生产经营单位是文山市天地仁和投资开发有限公司并非原告；对第二组证据的真实性、合法性无异议，对关联性及待证观点不予认可，该组证据与本案的行政处罚没有任何关联性，该组证据也恰好证明原告公司具有完整到位的管理体制，不存在制度执行和安全人员安排不及时的情形；对第三组证据的真实性、合法性没有异议，对待证观点部分不予认可，原告作为挂靠公司在没有法律规定和约定管理义务的情况下，依然对挂靠者进行安全教育，不存在任何安全管理上的缺失；对第四组证据的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可，该份证据与行政处罚没有任何关联性；对第五、八、十二组证据的三性没有异议，对待证观点不予认可；对第六、七、九组证据的三性无异议；对第十组证据的三性均不认可，该证据在听证阶段时被告没有出具云南平方科技咨询服务有限公司的盖章，违背诚实守信原则，该证据属于专家意见，该证据无法体现相应资质；对第十一组证据真实性不予认可，延期报告请示已超出法定期限，不符合法律规定；对第十三组证据的三性无异议，对待证观点部分不予认可，该证据不能证明原告存在任何违法行为；对第十四组证据中的送达回证三性无异议，对处罚决定书的三性均不认可，处罚决定书没有具体作出的日期；对第十五组证据认为该证据与本案无关。被告对原告提交的第一组证据的三性和证明观点均认可，但该证据不能证明对原告的处罚存在法定程序、实体上的错误和违法；对第二组证据的三性和证明观点予以认可，该证据恰好证明原告属于生产经营单位；对第三组证据的三性和证明观点均认可，但是该证据同时证明原告未能对制度进行落实；对第四组证据的真实性认可，但不认可该组证据的合法性、关联性及证明观点，无法证明是否进行了安全培训，培训方式流于形式，属于培训落实不到位，动态监管不力；对第五组证据的三性均认可，但不同意证明观点。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据系本案被诉行政行为，不宜作为证据使用，本院不予认证；第二、三、四、五组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信，但原告的证明观点本院不予采纳。被告提交的第一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信；对十四组证据中的处罚决定书系本案被诉行政行为，不宜作为证据使用，本院不予认证，送达回证客观、真实，与本案相关联，本院予以采信；第十五组证据系其他事故的调查报告与本案不具有关联性，本院不予采信。经审理查明：原告茂盛公司是依法注册的具有货物运输、道路运输资质的从事生产经营的有限责任公司。2018年5月26日，原告与秦应永（本案受害人，已故）签订《车辆挂靠合同》，合同约定秦应永将名下车牌号为云Ｈ×××**号重型自卸货车挂靠于原告公司，秦应永以原告公司名义对外经营，现该车辆登记所有人为原告。2019年12月13日下午13时20分许，秦应永将云Ｈ×××**号车辆交给没有《道路运输从业人员资格证》的王其跃驾驶，该车辆货箱内载有质量为30040ＫＧ的石料。驾驶至文山市玫瑰庄园一期Ａ组团1号路三枝分叉口内沿施工土路自南向北倒车时，因王其跃驾驶技术不熟练，就叫坐在副驾驶座位上的秦应永下车指挥其倒车。后因车辆左后轮碾压潮湿部分路面后路面塌陷，致使云Ｈ×××**号货车向左侧侧翻后将位于车辆左侧指挥倒车的秦应永压于车下，造成秦应永当场死亡的事故。2019年12月25日，文山市人民政府作出《文山市人民政府办公室关于成立“12.13”事故调查组的通知》成立事故调查组，对上述事故进行调查，并形成调查报告，调查报告认定该事故属一般生产安全责任事故。2020年4月13日，文山市安全生产委员会办公室向文山市人民政府提交关于上报《文山市新平街道庄子田玫瑰庄园“12.13”车辆伤害一般事故调查报告》审核的请示，经文山市人民政府审批，建议被告市应急管理局按照《安全生产法》予以处罚。2020年5月27日，被告市应急管理局向原告分别作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，拟对原告作出行政处罚并告知原告享有陈述、申辩及要求听证的权利。2020年5月28日原告向被告提交听证申请书，2020年6月9日被告组织听证。2020年7月1日将听证结果告知原告，认为原告提交的证据不能证明该事故不属于生产安全事故，也不能证明对原告的处罚存在错误，决定维持行政处罚告知书并于同日向原告送达《行政处罚决定书》，对原告处以28万元的罚款。原告不服该行政处罚决定，诉至本院。另庭审查明，秦应永的驾驶资质已于2019年7月3日降级为Ｃ1Ｄ，不具备驾驶云Ｈ×××**号货车的资格。事故当天，云Ｈ×××**号货车载物超过核定载质量，存在超载情形。本院认为,根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”的规定，被告市应急管理局系本行政区域安全生产监督管理部门，统筹本行政区域内安全生产工作，被告执法权限及主体适格，本院予以确认。本案的争议焦点为：一、本次事故是否属于生产安全事故；二、被告作出的行政处罚决定是否合法。针对焦点一，本案原告认为本次事故属于道路交通事故，应适用《中华人民共和国道路交通安全法》。经查，根据《中华人民共和国安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”即《安全生产法》适用的范围是从事生产经营活动的单位的安全生产，其约束的对象主要是针对生产经营活动，该条排除的是法律、行政法规对道路交通安全另有规定的内容，并不完全排斥安全生产法对道路交通安全法律、行政法规未规定事项的适用。《道路交通安全法》主要是针对驾驶员、行人、机动车违反道路交通安全的行为和责任进行规制，对交通运输企业等生产经营单位在营运过程中发生生产安全责任事故时应承担的法律责任没有作出规定，本案原告茂盛公司是具有道路运输经营资质的企业，事故车辆由秦应永挂靠在原告公司并以原告名义对外经营，故原告属于生产经营单位，秦应永以原告名义对外经营属于原告生产经营的外在表现形式，故本案事故应受《安全生产法》的规范和调整，原告认为本案事故应适用《道路交通安全法》的主张，本院不予支持。针对焦点二，如前所述，本案属于生产安全事故，被告在向原告作出行政处罚决定时，应当事实认定清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；”的规定，结合本案证据，云Ｈ×××**号货车系由秦应永挂靠至原告公司，并以原告公司名义对外经营，原告公司负有对挂靠车辆、挂靠驾驶员安全生产经营的主体责任。此次事故中，秦应永将货车交由不具有道路运输从业人员资格的王其跃驾驶，货车存在严重超载情节且秦应永驾驶资格已于2019年7月3日被降为Ｃ1级，已无驾驶货车资质，原告公司对上述情形均无实际掌握，未及时发现及排查，虽然原告建立了相关的安全生产制度，但均未落实到位，流于形式，导致挂靠货车及挂靠驾驶员处于失管状态是此次事故发生的间接原因，属于《安全生产法》第一百零九条规定的“负有责任”的情形，原告认为其已尽到安全义务且不属于被罚主体的主张，本院不予支持，被告市应急管理局对本次事故的认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，行政处罚内容适当，无明显损害原告合法权益的情形，本院予以确认。被告市应急管理局在作出行政处罚决定前，依法进行了调查收集证据、告知原告享有陈述、申辩、听证等权利，组织听证、上报市人民政府审批调查结果并依法送达了各项文书等事项，上述各项程序均符合法定程序，本院予以确认。关于原告认为被告作出的行政处罚决定，未落有作出日期，行政处罚决定不合法的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第（六）项“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。”的规定，行政机关制作的行政处罚决定书应当载明作出决定的日期。本案中，被告向原告送达的《行政处罚决定书》中未载明决定日期，被告可对该情形予以补正，本案审理过程中被告未向本院提交补正相关证据，视为被告未进行补正，故属程序违法，但该程序违法事项未对原告的实际权利或义务的增、减发生影响，未侵犯原告的合法权益，符合“程序轻微违法”的情形，不足以导致本案行政行为撤销，故为避免当事人诉累及诉讼空转，节约司法资源，本院依法确认上述情节违法。综上，被告作出的行政处罚决定，主体适格、事实认定清楚，证据充分，适用法律正确，本院予以确认。被告作出的《行政处罚决定书》未落有日期，属“程序轻微违法”，本院予以确认，原告请求撤销被告作出的行政处罚决定，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：被告文山市应急管理局作出的（文）应急罚（执法股）【2020】2号《行政处罚决定书》违法。案件受理费50元，由被告文山市应急管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  庞呈丰审 判 员  许 跃人民陪审员  黄桃乾二〇二〇年十一月三十日法官助理尹晨梦书记员骆诗艳