河南省新郑市人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫0184行初61号原告刘付超，男,汉族,1974年3月19日出生,住河南省新郑市。原告：冯文献，男，汉族，1955年11月20日出生，住河南省新郑市。原告:冯小磊，男，汉族，1980年9月11日出生，住河南省新郑市。原告：刘伟峰，男，汉族，1977年2月21日出生，住河南省新郑市。原告：李均义，男，汉族，1971年12月28日出生，住河南省新郑市。原告杨桂云，女，1956年1月18日出生，汉族，住河南省新郑市。原告张高超，男，1979年11月17日出生，汉族，住河南省新郑市。原告张颖慧，女，1984年5月9日出生，汉族，住河南省新郑市。原告：刘军岭，男，汉族，1975年12月12日出生，住河南省新郑市。原告：张书贵，男，汉族，1971年12月16日出生，住河南省新郑市。原告：张现军，男，汉族，1967年10月25日出生，住河南省新郑市。原告：张理卿，男，汉族，1957年12月16日出生，住河南省新郑市。原告：刘卫红，男，汉族，1969年12月9日出生，住河南省新郑市。原告：张尽民，男，汉族，1957年2月20日出生，住河南省新郑市。原告：郭秀月，女，汉族，1967年1月28日出生，住河南省新郑市。原告：刘振海，男，汉族，1977年2月15日出生，住河南省新郑市。上述原告共同委托诉讼代理人范敏，北京市京师律师事务所律师。上述原告共同委托诉讼代理人杨梓钊，北京市京师律师事务所实习律师。被告新郑市观音寺镇人民政府，住所地河南省新郑市观音寺镇楼李村。法定代表人赵金聚，镇长。出庭应诉行政机关负责人赵金聚，镇长。委托诉讼代理人杨军锋，河南亚银律师事务所律师。原告刘付超等16人诉被告新郑市观音寺镇人民政府行政撤销纠纷一案，原告于2020年7月2日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月10日公开开庭审理了本案。原告刘付超、刘振海及原告刘付超等16人的委托诉讼代理人范敏、杨梓钊，被告新郑市观音寺镇人民政府镇长赵金聚及委托诉讼代理人杨军锋到庭参加诉讼。案件审理过程中，张栓成死亡，张栓成的近亲属杨桂云、张高超、张颖慧于2020年9月10日向本院提交参加诉讼的申请及户籍材料、遗体火化证明等，本院经审查准予杨桂云、张高超、张颖慧以原告身份参加诉讼，后本案继续审理。本案现已审理终结。原告诉称，原告均系新郑市观音寺镇村民。2020年3月20日，被告在本村张贴关于印发《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》的通知，根据该通知知悉原告系被拆迁人之一。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十七条之规定，被告并未履行合法征地手续（为了公共利益的需要开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估、就安置补偿等各项标准征求群众意见而发布征地公告、举行听证等）的情况下，直接以通知的形式发布拆迁安置方案的行为严重违反法定程序，且被告作为镇政府，亦无法定职权和主体资格组织征收并发布此类文件。原告为维护其合法权益向本院提起行政诉讼，要求：1.确认被告于2020年3月20日做出的《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》通知违法并撤销；2.诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据、依据：1、身份证、2、关于征收南水北调中线新郑市观音寺镇调蓄工程项目区域房屋的通告，证明被告张贴的通告中“征收范围内"包含原告所在的村落，征收行为与原告有法律上的利害关系，原告具备起诉主体资格。3、关于印发《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》的通知，证明被告作为镇一级政府不具备进行征地拆迁的法定职权，且前期准备工作不进行直接发布拆迁安置方案违反法定程序。4、信息公开申请回复，证明各级各部门对“南水北调中线新郑市观音寺镇调蓄工程”信息公开回复显示，该国家项目没有任何报备及审批手续。5、《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》2份，证明被告程序违法的情况下直接与村民签订拆迁补偿安置协议的行为不是过程性行为，已经对包括原告在内的广大村民构成拘束力，属于具体行政行为，具有可诉性。6、2020年度前河刘村（社区）党组织书记工作目标清单，证明村委会积极配合非法征地拆迁工作且制定了具体的完成时间，说明被告超越法定职权给各村下达拆迁协议签约任务，严重侵害群众利益。经庭审质证，被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1请法庭依法核实原告的身份信息。对证据2真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该通告是新郑市人民政府拟征收土地，授权观音寺镇政府实施的相关前期工作，符合土地管理法第47条的相关规定。对证据3真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，该证据是新郑市人民政府拟征收土地而根据土地管理法的规定发布的关于征收范围、征收目的、补偿标准、安置方式等内容的公告，系宣传和要约行为，政府并没有按照公告内容强制征收原告的房屋和土地，如果原告不接受安置方案，可以不签订拆迁协议。对证据4真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议，该组证据不能证明被告非法征地，相反该组证据恰好证明政府尚未启动正式土地征收申请和审批程序，目前仅仅是拟征收土地的前期相关工作，符合土地管理法第47条的相关规定。对证据5真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，签订拆迁安置协议是拟征收土地的相关前期工作，是否签订拆迁安置协议由当事人自愿选择，没有强制性；本案原告刘付超、刘军岭、张书贵、张现军、张理卿、刘卫红6人即不认可“拆迁安置方案”，也没有与政府签订拆迁安置补偿协议，其房屋或土地也没有被征收，原告在其合法权益并未受到侵害的情况下提起行政诉讼，与被诉行政行为之间没有法律上的利害关系；原告冯小磊、冯文献、张栓成、张尽民、郭秀月、刘伟峰、李均义、刘振海8人已经按照“拆迁安置方案”与政府签订了《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》，且新郑市财政部门已经向8人支付了协议约定款项，该8人已经接受了“拆迁安置方案”，拆迁补偿协议正在履行中，该8人已无权再请求撤销“拆迁安置方案”。对证据6真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，该证据不能证明被告系非法征迁，相反该证据恰好证明了在拟征收土地的相关前期工作中，各村拥护、配合上级工作而积极进行的宣传、鼓励和动员工作。被告辩称，一、被告发布的“拆迁安置方案”系对征收范围、征收目的、补偿标准、安置方式等进行的公告，符合法律规定。被告于2020年3月20日印发张贴于原告村中《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》的通知，系对征收范围、征收目的、补偿标准、安置方式等进行的公告，并鼓励村民按照“拆迁安置方案”中的标准与政府签订拆迁安置补偿协议，符合法律规定。二、原告诉讼主体不适格。原告刘付超、刘军岭、张书贵、张现军、张理卿、刘卫红6人不认可“拆迁安置方案”，也没有与被告签订拆迁安置补偿协议，其房屋或土地也没有被征收，原告在其合法权益并未受到侵害的情况下提起行政诉讼，与被诉行政行为之间没有法律上的利害关系。原告冯小磊、冯文献、张栓成、张尽民、郭秀月、刘伟峰、李均义、刘振海8人已经按照“拆迁安置方案”与政府签订了南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》，且新郑市财政部门已经通过观音寺镇政府向8人支付了协议约定款项，该8人已经接受了“拆迁安置方案”，拆迁补偿协议正在履行中，该8人已无权再请求撤销“拆迁安置方案”。三、原告未先行提起行政复议而直接起诉，程序违法。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地。等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案原告未经行政复议直接提起诉讼，程序违法。四、原告的起诉严重损害社会公共利益。南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程是河南省人民政府2020年重点工作之一，惠及郑州市、新郑市、尤其观音寺镇全体人民利益，被告为此作了大量的调研、宣传、解释、动员等工作，观音寺镇辖区涉及调蓄工程的各村绝大多数村民均已按照“拆迁安置方案”自愿签订了拆迁安置补偿协议，调蓄工程前期工作已经取得重大进展，现原告诉请撤销“拆迁安置方案”，是对已经自愿签订拆迁安置补偿协议且正在履行中的多数村民的利益的损害，也是对社会公共利益的损害。综上所述，请求依法驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据、依据：1、[2020]2号《新郑市人民政府常务会议纪要》、新郑市人民政府工作报告，证明新郑市观音寺镇人民政府发布《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》公告、签订《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》系受新郑市人民政府授权实施。2、《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》，证明被告于2020年3月20日印发张贴于原告村中《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》的通知，系对征收范围、征收目的、补偿标准、安置方式等进行的公告，符合法律规定。3、《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》8份、银行付款记录8份，证明原告冯小磊、冯文献、张栓成、张尽民、郭秀月、刘伟峰、李均义、刘振海8人已经与政府签订了《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》，且新郑市财政部门已经通过观音寺镇政府向8人支付了协议约定款项，协议正在履行中。4、观音寺镇政府对被拆迁各行政村打款情况表，证明被拆迁村绝大多数村民(3279户)均已按照“拆迁安置方案”自愿签订了拆迁补偿协议，新郑市财政部门已经拨付并通过观音寺镇政府按照拆迁补偿协议支付给3279户款项2.28亿余元。原告诉请撤销“拆迁安置方案”，损害了其他多数人的利益。5、《河南省人民政府政府工作报告》，证明《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》系新郑市落实上级部署，落实河南省人民政府2020年重点工作，拆迁安置方案事关社会公共利益。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下质证意见：对证据1[2020]2号《新郑市人民政府常务会议纪要》真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。理由是：1、按照中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《党政机关公文处理工作条例》（中办发[2012]14号）第8条第十五项之规定:“纪要,适用于记载会议主要情况和议定事项”，也就是说，会议纪要仅仅作为记录会议情况之用，并在行政机关内部传阅，不存在对外发生法律效力的问题，会议纪要也不需要加盖公章，更不是授权文件。2、该文件第二项记载有：关于南水北调观音寺调蓄工程涉及村庄拆迁安置问题…会议原则同意观音寺镇提出的南水北调观音寺调蓄工程涉及村庄迁拆安置方案…待方案最终敲定后，抓紧启动村庄拆迁安置工作。也就是说，该拆迁安置方案就是被告单方制定的，且未经最终审批同意，并且制定该方案的应该是多部门联合，而不是被告镇政府自行做出。且被告镇政府也未出示任何最终审批通过的文件。因此，该证据不能证明被告主张的与原告签订拆迁补偿协议系受新郑市人民政府授权实施，代表新郑市人民政府。对证据1“新郑市人民政府工作报告”真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议。理由是：1、它是各级人民政府依据法律规定,向同级人民代表大会报告本届政府任职期间或一个年度工作情况的专用文件，本案当中的政府工作报告是市政府向市人大代表所做的专题报告，不是授权性文件。2、该工作报告正数第4页的7、8行，第17页倒数第3、4行，第23页正数第3、4行对南水北调均有涉及，但没有一处能够体现市政府授权被告即镇政府与老百姓签订安置补偿协议。因此，被告的举证无法证明其待证事实。对证据2真实性认可，对合法性、关联性和证明目的均不予认可。理由是：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条明确规定：国家征收土地的，依照法定程序审批后，由市、县级人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中有权利组织征收的是县级以上人民政府，镇政府没有法定职权组织征收工作，亦无权制定和下发案涉拆迁安置方案。对证据3《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》8份真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不认可，对8份银行付款记录真实性不认可，合法性、关联性、证明目的不认可。因为该安置补偿协议原告已另案起诉确认无效，在该案件中被告提交了这8份银行付款记录作为证据，但该8人均已明确表示要分别撤销与被告签订的补偿协议，并明确表示未收取的安置补偿款、拒绝收取，已收取的安置补偿款坚决退还。由于8位原告的房屋仍然由其居住使用，且不同意接受安置补偿款，故协议并未实际履行。对证据4真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。理由是：1、该证据系被告单方绘制的表格，在证据规则当中属于当事人陈述，不具备证明效力；2、该份表格中罗列的户数、金额等项目无任何银行支付记录相佐证，无法证实打款的真实情况，更无法证实这2.28亿资金是否已支付给各被拆迁人，至少原告就没有收到拆迁补偿安置款。因此，该份证据并不具备客观真实性，更无法证实原告诉请撤销拆迁安置方案损害其他多数人利益。对证据5真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。该政府工作报告第三点2020年重点工作第（一）项当中提到一行字载明：“开工建设南水北调观音寺调蓄工程等一批重大水利项目”对此，原告并不否认该项目是河南省人民政府2020年的重点工程，但是该描述说的很清楚，是开工建设，但是开工建设是否一定涉及征地拆迁，以及是否涉及到本案原告所属村落的征地拆迁活动，该报告并未体现。因此，该证据与本案并无关联性。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告提交的1至6组证据、被告提交的1至5组证据均真实，与本案均具有关联性，证据之间相互印证，本院予以采信。对于原、被告对以上证据提出的证明目的，本院按照证据本身客观反映的事实予以认定。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见，认定以下事实：2020年3月20日，新郑市观音寺镇人民政府发布关于印发《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》的通知，该方案显示：一、拆迁安置政策依据，1、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》；2、郑州市人民政府《关于调整国家建设征收集体土地青苗费和附着物补偿标准的通知》（郑政文[2020]25号）。二、拆迁范围，本次拆迁共涉及5个行政村（太清村、沟冯村、夏庄村、前河刘村、姚张村），四个自然村（辛庄村、小赵庄村、鲁姑店村、南场村）；三、人口认定……方案另规定了村庄宅基地及附属物拆迁补偿安置办法、S103省道两侧门面房拆迁补偿办法、国有企事业单位和私营企业及养殖场的拆迁补偿办法、实施办法等内容。新郑市观音寺镇人民政府将南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》及通告在相关村庄进行了张贴公示。2019年12月18日，被告组织工作人员对刘伟峰的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，刘伟峰予签字确认。2020年4月20日，刘伟峰与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑是观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年5月9日，被告通过银行转账支付刘伟峰搬家费、过渡安置费、奖金，共计55160元。被告组织工作人员对刘振海的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，刘振海予签字确认。2020年4月20日，刘振海与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑是观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年6月10日，被告通过银行转账支付刘振海搬家费、过渡安置费、奖金，共计55160元。被告组织工作人员对李均义的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，李均义予签字确认。2020年4月20日，李均义与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑是观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年5月9日，被告通过银行转账支付李均义搬家费、过渡安置费、奖金，共计55160元。被告组织工作人员对郭秀月的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，郭秀月予签字确认。2020年4月16日，郭秀月与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑是观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年4月24日，被告通过银行转账支付郭秀月搬家费、过渡安置费、奖金共计49580元。2019年12月18日，被告组织工作人员对冯小磊的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，冯小磊予签字确认。2020年3月31日，冯小磊与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑是观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年4月24日，被告通过银行转账支付冯小磊搬家费、过渡安置费、奖金共计53300元。2019年12月18日，被告组织工作人员对张栓成的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，张栓成予签字确认。2020年3月31日，张栓成与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑是观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年4月24日，被告通过银行转账支付张栓成搬家费、过渡安置费、奖金共计65700元。2019年12月18日，被告组织工作人员对冯文献的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，冯文献予签字确认。2020年3月31日，冯文献与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑是观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年4月24日，被告通过银行转账支付冯文献搬家费、过渡安置费、奖金共计62600元。2019年12月18日，被告组织工作人员对张尽民的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，张尽民予签字确认。2020年3月31日，张尽民与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑是观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年4月24日，被告通过银行转账支付张尽民搬家费、过渡安置费、奖金共计62600元。另查明，1、上述安置方案所涉村庄村民共有3750余户，已有3000余户签订安置补偿协议；原告刘付超、刘军岭、张书贵、张现军、张理卿、刘卫红均未签订安置补偿协议，房屋也未被征迁。2、张栓成于2020年8月16日死亡，杨桂云、张高超、张颖慧分别是张栓成之妻、之子、之女。本院认为，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。本案中,涉诉的安置方案是被告制作，涉及五个行政村（太清村、沟冯村、夏庄村、前河刘村、姚张村）、四个自然村（辛庄村、小赵庄村、鲁姑店村、南场村），内容主要包含拆迁安置政策依据、拆迁范围、人口认定、村庄宅基地拆迁补偿安置办法、S103省道两侧门面房拆迁补偿办法、国有企事业单位和私营企业补偿办法、养殖场拆迁补偿办法、实施办法等内容,被告仅是将安置方案在被搬迁安置对象所在地的村组予以公示、告知,在双方签订拆迁安置协议前,该内容并不对原告的权利义务构成实质性影响。因此,涉诉的安置方案是整个征收过程中的一个环节,依法不具有独立的可诉性,原告的起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第一条第二款第(十)项、第六十九条第一款第（一）项规定,裁定如下：驳回原告刘付超等16人的起诉。案件受理费50元予以返还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  刘红欣人民陪审员  李新成人民陪审员  高遂太二〇二〇年十一月四日代理书记员  张勇超附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。