江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终652号 上诉人（原审原告）安全兴，男，汉族，住无锡市锡山区。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地南京市北京西路**。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 上诉人安全兴因诉江苏省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初391号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，安全兴于2019年5月27日向省政府邮寄《行政复议申请书》，列被申请人为无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）、无锡市锡山区人民政府安镇街道办事处（以下简称安镇街道办）、无锡锡东新城商务区管理委员会（以下简称锡东新城管委会）。复议请求为确认被申请人的2019年3月29日强制拆除行为违法。 省政府收到后，于2019年5月30日作出《补正通知》并邮寄送达安全兴，主要内容为：复议申请材料于2019年5月28日收悉，经审查，需补正如下材料：1.安镇街道办和锡东新城管委会不是适格的行政复议被申请人。如对无锡市政府拆除房屋的行为不服，请修改后重新提交行政复议申请书原件；2.请在复议请求中明确说明无锡市政府强制拆除何处房屋并提供房屋权属证明材料或合同复印件；3.如委托代理人代为参加行政复议，请提交委托书。 安全兴于2019年6月11日提交《补正申请书》，主要内容为：1.原复议申请书无误，坚持原复议请求不变、被申请人不变。请贵单位通过复议程序，审查被申请人提供的答辩状、证据后，再对被申请人是否适格作出判断。2.房屋权属证明材料见《行政复议申请书》的证据1安全兴的《无锡县农村社员建造房屋用地申请书》，该证据能证明本人通过申请，由有权机关批准了本人合法使用宅基地建设房屋，可以证明本人对涉案房屋拥有所有权。3.复议程序如召开听证会，届时将提交委托书;如本案只是书面审理，暂不提交委托书。 省政府于2019年6月14日再次作出《补正通知》并邮寄送达安全兴，主要内容为：补正材料于2019年6月13日收悉。经审查，需要补正以下材料：1.根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十五条第一款第一项规定：“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。”安镇街道办系无锡市锡山区人民政府（以下简称锡山区政府）设立的派出机关，对安镇街道办具体行为不服的，应当以安镇街道办为被申请人，向锡山区政府申请行政复议。2.锡东新城管委会系锡山区政府的派出机构，对锡东新城管委会具体行政行为不服的，应当以锡山区政府为被申请人，向无锡市政府申请行政复议。3.请修改后重新提交行政复议申请书原件。 安全兴于2019年6月20日作出《补正说明》，主要内容为：贵单位建议应当向不同的复议机关提起复议申请属于法律适用上的错误，我提交的《行政复议申请书》是将无锡市政府、安镇街道办、锡东新城管委会作为共同被申请人，根据行政复议法第十五条第四项的规定，对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议。我向省政府提出复议并无错误。坚持对已提交《行政复议申请书》不做任何修改。 省政府于2019年6月24日收到后，经审查，于2019年6月27日作出[2019]苏行复不字第43号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称43号复议决定），决定不予受理，并于次日送达给安全兴。安全兴不服，于2019年7月提起行政诉讼。 原审庭审中，安全兴陈述，其认为无锡市政府、安镇街道办、锡东新城管委会均与案涉强制拆除行为有关联，其中，无锡市政府作出了土地征收方案公告，安镇街道办的拆迁部门委托拆房公司实施了拆除行为，拆除现场的工作人员系锡东新城管委会管辖范围内的城管队员。但安全兴并不知道是由何机关拆除的。省政府陈述，锡东新城管委会系锡山区政府设立的派出机构，安镇街道办系锡山区政府的派出机关。 原审法院认为，行政复议法第十五条规定，对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：(一)对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；(二)对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；(三)对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议(四)对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议；(五)对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。 本案中，安全兴向省政府提交的行政复议申请中将无锡市政府、安镇街道办、锡东新城管委会均列为被申请人，请求确认强制拆除行为违法。因其所列被申请人为多个行政主体且分属不同级别，故省政府收到该复议申请后，就复议被申请人问题要求安全兴予以补正和明确，但安全兴坚持不予补正，并主张其系根据行政复议法第十五条第一款第四项“对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议”的规定，以上述三机关为被申请人向省政府提出复议。对此，法院认为，行政复议法第十五条第一款第四项规定的情形系针对两个或者两个以上行政机关“以共同的名义”作出的行政行为。本案中，省政府作为复议机关，经审查书面材料，认为安全兴申请复议时提供的复议材料不足以证明复议申请中所列三被申请人即无锡市政府、安镇街道办、锡东新城管委会以共同名义作出了安全兴所称的强制拆除行为，故认定安全兴的行政复议申请，无符合规定的被申请人，不符合行政复议的受理条件，决定不予受理。同时，省政府经审查还认为，锡东新城管委会系锡山区政府设立的派出机构，安镇街道办系锡山区政府的派出机关，故省政府在复议决定中还告知安全兴，在初步证明房屋被强制拆除但难以确定强制拆除的实施主体的情况下，可以分别选择市、县级两级人民政府作为被申请人申请行政复议，由复议机关依法审查后予以确定，并告知了安全兴在选择推定不同级别的一级人民政府作为强制拆除实施主体的情况下申请行政复议的相应路径。由此，省政府作为复议机关，作出案涉行政复议决定，复议行为并不违反行政复议法的前述规定。 根据行政复议法第十七条的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。行政复议法实施条例第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，省政府于2019年5月28日收到安全兴提交的行政复议申请后，经两次书面通知其补正，于2019年6月24日收到补正回复后，于2019年6月27日作出43号复议决定并于次日送达，程序合法。 综上，安全兴的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回安全兴的诉讼请求。 上诉人安全兴上诉称，上诉人只有初步证明被行政行为侵权的义务，涉案强拆是否系被申请人的共同行为应由被申请人举证证明；上诉人房屋因强拆受到具体行政行为侵害，属于行政复议受案范围；上诉人于2019年5月27日提出行政复议申请，被上诉人于2019年6月27日作出43号复议决定，明显超越法定期限；三被申请人中至少有一位是适格被告；被上诉人屡次要求补正、变更行政复议请求，属于行政不作为或违法包庇行为。请求本院撤销原审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人省政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。根据行政复议法实施条例第二十八条第一项的规定，符合规定的被申请人是行政复议申请应当受理的条件之一。根据行政复议法第十五条第一款第四项规定，对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议。本案中，上诉人安全兴向省政府提交的行政复议申请将无锡市政府、安镇街道办、锡东新城管委会列为被申请人，请求确认强制拆除行为违法。锡东新城管委会系锡山区政府设立的派出机构，安镇街道办系锡山区政府的派出机关，故三被申请人系不同行政主体且分属不同级别。原审庭审中，安全兴陈述其认为无锡市政府、安镇街道办、锡东新城管委会均与案涉强制拆除行为有关联，但并不知道是何机关拆除。安全兴申请复议时提供的材料不足以证明无锡市政府、安镇街道办、锡东新城管委会以共同名义实施了安全兴所诉称的强制拆除行为，故省政府认定安全兴的行政复议申请不符合复议受理条件，决定不予受理并无不当。 根据行政复议法第十五条第一款第一项规定，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。行政复议法实施条例第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。本案中，安镇街道办系锡山区政府的派出机关，锡东新城管委会系锡山区政府设立的派出机构，故省政府在43号复议决定中告知安全兴在房屋被强制拆除但难以确定强制拆除实施主体的情况下，可以分别选择市、县两级人民政府作为被申请人申请行政复议，由复议机关依法审查后予以确定，并告知安全兴在选择推定不同级别的一级人民政府作为强制拆除实施主体的情况下申请行政复议的相应路径，该告知内容并无不当。 根据行政复议法第十七条的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。行政复议法实施条例第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，省政府于2019年5月28日收到安全兴提交的行政复议申请，经两次书面通知其补正，于2019年6月24日收到补正回复，于2019年6月27日作出43号复议决定并于次日送达，行政复议程序合法。原审法院判决驳回安全兴诉讼请求并无不当。 综上，上诉人安全兴的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人安全兴负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年十一月二十三日 书记员 王雅露 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第十五条第一款对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议: （一）对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议； （四）对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议； 第十七条第一款行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第十四条行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （一）有明确的申请人和符合规定的被申请人； 第二十九条行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；