河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2302号上诉人（一审第三人）张伯顺，男，1944年9月3日出生，汉族，住郑州市。委托代理人陈晓伟，河南仟铄律师事务所律师。委托代理人郭娟，河南仟铄律师事务所实习律师。上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人吉祥，该单位工作人员。委托代理人张会，河南千业律师事务所律师。被上诉人（一审原告）徐店杰，女，1959年4月13日出生，汉族，住郑州市中原区。委托代理人胡威威，北京乾成（郑州）律师事务所律师。委托代理人张鹏翔，北京乾成（郑州）律师事务所律师。徐店杰因诉郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）及第三人张伯顺撤销行政行为一案，二七区政府及张伯顺均不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初194号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张伯顺及其委托代理人陈晓伟、郭娟，上诉人二七区政府的委托代理人吉祥、张会，被上诉人徐店杰及其委托代理人胡威威、张鹏翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明，2005年5月3日，郑州市二七区侯寨乡大田垌村村委会收到张伯顺交纳购买宅院款10000元，并为其开具《郑州市农村集体经济组织统一收据》（编号NO.0106513）。2005年7月25日，郑州市二七区侯寨乡大田垌村村委会出具《证明》证明张伯顺在该村有宅基地一处。2014年9月27日，二七区政府所属侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部分别为徐店杰、张伯顺开具编号144、145《空房验收单》，该两处房屋东西相邻，徐店杰、张伯顺分别签字。2015年2月12日，张伯顺出具《收条》，内容为“2015年2月12日收到徐店杰购买张伯顺大田垌村拆迁改造安置房（G008）房款现金叁拾万元整（￥300000），现已一次付清”。同日，二七区政府所属侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部为徐店杰开具《拆迁安置补偿费用清单》，并与徐店杰签订编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》。2019年8月16日，张伯顺向二七区金水源办事处提交《申请书》，申请将徐店杰名下150平方米房屋分房时分给张伯顺本人。2019年9月4日，二七区政府所属侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部对徐店杰作出《撤销通知》。该《撤销通知》以其在排查过程中发现徐店杰与其所签订的编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》不符合二七区侯寨乡大田垌村拆迁改造政策，存在违反宅院赠与政策的情形，上述协议无法继续履行为由，正式书面函告如下：一、我单位决定，自本通知作出之日起，撤销与您于2015年2月12日签订的《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》（编号：G008），该协议不再履行，过渡费不再发放。二、请您自收到本通知之日起7日内，到郑州市二七区侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部退还已向您支付的搬家奖励费、附属物补偿费两项费用，共计9928.70元。如您对上述撤销决定不服，请自本撤销通知送达之日起60日内向郑州市人民政府申请复议，或自本撤销通知送达之日起六个月内直接向人民法院起诉。徐店杰对该《撤销通知》不服，提起本案行政诉讼，请求依法撤销二七区政府于2019年9月4日作出的《撤销通知》。一审另查明：1．原二七区侯寨乡大田垌村现归属二七区金水源办事处管辖；2.2005年5月3日郑州市二七区侯寨乡大田垌村村委会收第三人张伯顺院款10000元所开具的《郑州市农村集体经济组织统一收据》（编号NO.0106513），以及2005年7月25日郑州市二七区侯寨乡大田垌村村委会出具的《证明》，原件均由徐店杰持有；3．徐店杰与二七区政府所属拆迁改造项目指挥部签订编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》所约定的搬家奖励费、附属物补偿费两项费用共计9928.70元已由第三人张伯顺实际领取；4．郑州市中原区人民检察院郑中检一部刑诉〔2020〕63号起诉书查明：2015年，被告人张伯顺与徐店杰谈恋爱，2018年5月二人分手，张伯顺搬离徐店杰住处。2019年2月初一天，张伯顺在未经同意情况下，非法进入徐店杰家中，将徐店杰儿子张艺的金银首饰、手表等物品盗走；5．张伯顺在大田垌村共有八处宅基地。郑州市中级人民法院一审认为，二七区政府所属侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部对徐店杰所作《撤销通知》，实质是将其所作解除行政协议的决定，以《撤销通知》的形式正式书面函告徐店杰，撤销其与徐店杰所签订的编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》，并要求徐店杰退还已领取的费用，同时还告知徐店杰如不服该《撤销通知》可以向郑州市人民政府申请复议。据此，徐店杰要求撤销被诉《撤销通知》，因侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部是二七区政府成立的临时机构，故二七区政府是本案适格被告。徐店杰于2019年9月4日收到被诉《撤销通知》，于2020年2月25日提起行政诉讼，不超过法律规定的起诉期限。二七区政府于2020年4月1日收到徐店杰起诉状，系因新冠疫情所致，不能成为徐店杰起诉超过法定起诉期限的法定事由。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。根据该规定，二七区政府认为其与徐店杰签订的编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》不符合二七区侯寨乡大田垌村拆迁改造政策，存在违反宅院赠与政策的情形，并据此撤销其与徐店杰签订的编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》，要求徐店杰退还已支付的搬家奖励费、附属物补偿费两项费用共计9928.70元，其应当举证证明上述情形实际存在。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项将行政机关违法变更、解除行政协议纳入行政诉讼受案范围，但法律、司法解释未对行政机关单方行使变更、解除权的条件进行明确规定。参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十六条的规定，可以认为行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。具体到本案，二七区政府与徐店杰签订编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》，是基于其与徐店杰、张伯顺对该协议的基础事实均明知、认可的基础上。在国家法律政策和该协议基础事实未发生变化的情况下，二七区政府不应单方行使对行政协议的变更、解除权。本案中，二七区政府在收到张伯顺要求将徐店杰名下150平方米房屋分房时分给张伯顺本人的《申请书》后，仅依据张伯顺的《申请书》，以及只有复印件的郑州市二七区侯寨乡大田垌村村委会2005年7月25日《证明》，即作出被诉《撤销通知》认定其“在排查过程中发现”徐店杰与拆迁改造项目指挥部签订的协议不符合二七区侯寨乡大田垌村拆迁改造政策，存在违反宅院赠与政策的情形，亦未明确签订的协议不符合哪些拆迁改造政策以及存在哪些违反宅院赠与政策的情形，该被诉《撤销通知》主要证据不足，且没有法律依据。二七区政府与徐店杰签订编号G008《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》是双方真实意思表示。该行政协议的签订，除徐店杰应当提交真实的材料外，二七区政府作为行政机关亦应当履行必要的调查审核职责。在履行行政协议过程中，二七区政府基于行政管理和国家利益、社会公共利益的需要，行使行政优益权变更或解除行政协议，可以不必征得协议相对人即徐店杰的同意，但其作出被诉《撤销通知》亦应当遵循行政行为程序正当原则。本案中，二七区政府收到第三人申请书后，既未向签订协议的一方当事人即本案徐店杰调查了解情况，亦未给予其陈述申辩的权利，甚至在不了解何人领取搬家奖励费、附属物补偿费的情况下，即要求徐店杰退还已支付的搬家奖励费、附属物补偿费两项费用共计9928.70元，该被诉《撤销通知》违反法定程序，且无事实依据。综上，二七区政府2019年9月4日对徐店杰作出的《撤销通知》主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行初194号行政判决：撤销郑州市二七区人民政府2019年9月4日对徐店杰作出的《撤销通知》。上诉人张伯顺不服一审行政判决，向本院提起上诉称，一审法院认定上诉人张伯顺收取徐店杰30万元房屋转让款完全错误，一审庭审笔录记录错误，歪曲了上诉人张伯顺的本意。徐店杰出具的收条不是上诉人张伯顺所签，徐店杰提供的收据证明等均不是原件，而是扫描件，另外，徐店杰从未亲自办理过任何安置手续。在一审庭审中已经查明上诉人张伯顺系拆迁协议安置人员主体身份的情况下，仍然判决撤销二七区政府对徐店杰作出的《撤销通知》违背公平、公正原则。综上，《撤销通知》是二七区政府在查明上诉人张伯顺系真实权利人的基础上作出的。请求二审法院依法查明事实，撤销一审判决，依法驳回徐店杰的诉讼请求。上诉人二七区政府不服一审行政判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实错误，无事实和法律依据。涉案协议违反了法律规定和拆迁政策，依法应当予以撤销，故上诉人二七区政府所属指挥部依法作出撤销涉案协议的通知，并依法对徐店杰进行了送达，并无不当。请求二审法院依法查明事实，撤销一审行政判决，并改判驳回徐店杰的诉讼请求。被上诉人徐店杰答辩称，一审法院认定张伯顺就涉案拆迁房屋及该房屋项下的拆迁权利收取了徐店杰30万元房屋转让款，与客观事实相符，张伯顺并向徐店杰出具了《收条》，可以证明徐店杰从张伯顺处购买被拆迁房屋系真实合法有效的。在补偿安置协议签订前，二七区政府所属侯寨乡大田垌村拆迁改造项目指挥部已经履行了严格的审查程序，相关事实有提交的《空房验收单》可以充分证明。张伯顺多次作出违背诚信原则且自相矛盾的虚假陈述，与事实不符。请求二审法院查明案件事实，驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为，本案的主要焦点是二七区政府2019年9月4日对徐店杰作出的《撤销通知》是否应被撤销。结合本案查明的相关事实，二七区政府作出被诉的《撤销通知》所依据的是《侯寨乡大田垌村拆迁补偿安置实施方案》、张伯顺提交的申请及郑州市二七区侯寨乡大田垌村村委会于2005年7月25日出具的《证明》复印件。二七区政府收到张伯顺申请书后，既未向签订协议的一方当事人徐店杰调查了解情况，亦未给予其陈述申辩的权利，在实体上没有足够的证据证明其作出《撤销通知》的合法性和正当性，另一方面在程序上亦未充分保障徐店杰的相关权益，故一审法院以二七区政府作出的《撤销通知》主要证据不足，适用法律、法规错误及违反法定程序将上述通知予以撤销并无不当。综上，张伯顺和二七区政府的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十一月二十日书记员  刘振江