河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2668号上诉人（一审原告）耿发窝，男，汉族，1938年10月25日出生，住郑州市经济技术开发区。委托代理人耿增勤，男，汉族，1963年2月9日出生，住郑州市经济技术开发区。被上诉人（一审被告）郑州经济技术开发区管理委员会。住所地河南省郑州市经济技术开发区航海东路**。法定代表人樊福太，主任。上诉人耿发窝因诉郑州经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）行政协议一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2019）豫01行初855号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明，2016年甲方“郑州经济技术开发区潮河办事处”，乙方“潮河办事处耿庄村村民委员会”，丙方耿发窝（征迁户）签订6-496号《房屋征收补偿安置协议》（郑州经济技术开发区房屋征收管理办公室制）。该协议签订的具体时间协议文本中未载明，耿发窝与经开区管委会也均未陈述。协议约定“根据郑州经济技术开发区建设的需要，结合区总体规划的要求，对乙方村庄进行征收改造。甲、乙、丙三方为促进发展，保证按时征迁，满足三方利益，明确三方责任……本着诚实守信、平等自愿的原则，结合实际，经协商一致，特签订本协议，三方自愿共同遵守：第一条征收补偿：依据郑经管政［2009］46号文和郑经管政［2012］65号文等相关文件的政策规定，丙方可获得房屋征迁补偿892473元、附属物包干补偿款45000元、按时拆迁款20000元和统一拆迁款15000元，计973573元；另需抵扣对等安置房款300000元。……乙方一次性支付丙方搬家费1100元……（三）本协议自三方签字盖章之日起生效。（四）本协议一式四份，甲、乙、丙三方各执一份，区征收办公室存档一份。”该协议签订后，耿发窝收到了相应的补偿款项。但是甲方和乙方并未将该协议文本给原告一份。耿发窝通过向经开区管委会经开区管委会政府信息公开、行政诉讼及执行程序，经开区管委会于2019年11月份向耿发窝公开并提供了耿发窝6-496号《房屋征收补偿安置协议》的复印件，而该协议文本中仅有丙方“耿发窝”的签名和指印，甲方和乙方处均无签章或签名。在一审法院组织司法鉴定过程中，经开区管委会向一审法院提交了一份耿发窝6-496号《房屋征收补偿安置协议》原本，加盖了甲方“郑州经济技术开发区潮河办事处”，乙方“郑州经济技术开发区潮河办事处耿庄村村民委员会”的公章，表明经开区管委会认可该协议的效力。耿发窝认为上述协议系假协议，属于伪造的协议，故提起本案诉讼，请求依法确认该房屋征迁安置补偿协议为无效协议。另郑州经济技术开发区潮河办事处系经开区管委会的派出机构。郑州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点有两个，一个本案适格被告问题；二是耿发窝诉请确认6-496号《房屋征收补偿安置协议》为无效协议的诉讼请求能否成立问题。关于焦点一适格被告问题。经开区管委会主张其不是本案的适格被告，理由为其不是涉案协议的签订方，该协议与其无关；根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条中“对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告”的规定，经开区管委会系河南省人民政府报国务院办公厅批准设立，故其不应是适格被告。对此一审法院认为，涉案协议虽然是由甲方郑州经济技术开发区潮河办事处、乙方郑州经济技术开发区潮河办事处耿庄村村民委员会与丙方耿发窝窝签订，但是协议签订的目的是“根据郑州经济技术开发区建设的需要，结合区总体规划的要求，对乙方村庄进行征收改造”；征收补偿的依据是“郑经管政［2009］46号文和郑经管政［2012］65号文等”；协议的格式文本系由郑州经济技术开发区房屋征收管理办公室制，签订后的协议也由区征收办公室存档一份；根据我国土地管理法以及《郑州市城中村改造管理办法》的规定，县级以上人民政府才有权进行土地征收、各区政府（含管委会）是各辖区城中村改造的主体，且郑州经济技术开发区潮河办事处本身就是经开区管委会的派出机构，另在耿发窝此前要求经开区管委会公开涉案协议的信息公开及其诉讼中，经开区管委会也未主张其不是适格被告，生效行政判决也认定经开区管委会系公开涉案协议的适格被告。因此，潮河办事处及耿庄村村民委员会签订涉案协议应当视为是受经开区管委会委托、为实现其行政管理目的而为，故经开区管委会系本案的适格被告。关于耿发窝诉请确认协议无效能否成立问题。耿发窝在起诉状中主张涉案协议无效的理由是其拿到涉案协议的复印件后，发现协议的甲方、乙方均未盖章，且丙方签名也不是耿发窝所签，是一个彻头彻尾的假协议。关于签章问题，因涉案协议约定该协议自三方签字盖章之日起生效，而涉案协议文本仅有丙方“耿发窝”的签名和指印，并无经开区管委会所委托的潮河办事处和耿庄村村民委员会的签章，尽管如此，自2016年协议签订后，经开区管委会已经履行了相关补偿款项支付义务，耿发窝事实上也接受了该款项，即协议已经得到了履行，故在经开区管委会及潮河办事处、耿庄村村民委员会均认可协议真实有效的情况下，不能仅仅因经开区管委会需审核等原因尚未签章而否定协议的效力，且经开区管委会在本案诉讼过程中也出示了加盖了甲方、乙方公章的协议文本。故耿发窝据此认为涉案协议无效的理由不能成立，依法不予采纳。关于耿发窝所称丙方签名不是其所签、指印不是其所捺，涉案协议是一个彻头彻尾的假协议的理由，因耿发窝申请协议文本中“耿发窝”签名笔迹鉴定及指纹鉴定，一审法院组织司法鉴定，鉴定结论为经开区管委会提供的两份耿发窝6-496号《房屋征收补偿安置协议》文本中丙方处“耿发窝”的签名均系耿发窝本人所签；该处的指印经委托不同鉴定机构两次鉴定，均以指印不具有鉴定条件为由退鉴。因此，在耿发窝并未提供有力相反证据的情况下，根据鉴定结论，本院认定两份耿发窝6-496号《房屋征收补偿安置协议》文本均系耿发窝本人签名签署。故耿发窝该项理由依法亦不予采纳。另耿发窝诉讼中还称签订协议后经开区管委会工作人员李志广（驻村干部）为其誊写了一份补偿项目清单，该清单上的金额，与其实际所签原始协议的金额是一致的，但与经开区管委会本案中提交的协议文本上的金额不一致，实际上是2019年时耿庄村为了善后又给村民们补了六、七万块钱，那么在2016年的协议上不应该出现2019年政府补的钱，故耿发窝认为经开区管委会提交的协议是伪造的。对于耿发窝所称李志广为其誊写补偿项目清单之事，李志广不予认可；即便存在该事实，也不能据此认定涉案协议系伪造或者变造（经开区管委会明确否认伪造或变造协议）；也不能以相关补偿款项发放时间的先后来推定协议上的金额及协议被伪造或变造了。故在现有证据情况下，耿发窝该理由依法不予采纳。综上，耿发窝诉请确认涉案协议无效的理由不能成立，其诉讼请求依法不予支持。郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初855号行政判决：驳回耿发窝的诉讼请求。上诉人耿发窝不服一审判决，向本院上诉称：（一）上诉人的房子于2016年被拆迁，当时上诉人与被上诉人签订了拆迁协议。在上诉人就签订的拆迁协议向人民法院提起诉讼后，所拿到的补偿安置协议复印件并不是上诉人所签订的协议。一审法院没有查清基本事实，作出错误的判决。（二）从查明的事实可以看出，一方面协议签订在2016年，而2019年的补助的款项不可能出现在2016年，就可以确认此补偿协议时伪造的。另外被上诉人公开的协议却没有被上诉人相关部门的签章，违反了合同法的相关规定，应当被确认为无效协议。综上，一审法院认定事实不清，适用法律不当。请求二审法院撤销一审行政判决，将本案依法改判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人经开区管委会未提交书面答辩意见。本院二审查明的案件事实与一审法院查明的案件事实基本一致。本院认为：（一）一审法院确认经开区管委会系本案的适格被告正确，本院依法予以确认。（二）耿发窝提起本案诉讼，请求确认6-496号《房屋征收补偿安置协议》为无效协议，其诉讼请求不应得到支持。一是经过对经开区管委会提供的两份耿发窝6-496号《房屋征收补偿安置协议》进行鉴定，鉴定结论为该两份6-496号《房屋征收补偿安置协议》文本中丙方处“耿发窝”的签名均系耿发窝本人所签。二是针对本案被诉的协议，经开区管委会及潮河办事处、耿庄村村民委员会均认可协议真实有效，且已经根据所签协议实际履行了约定的义务；耿发窝事实上也接受了该款项，协议已经得到实际履行。另外，耿发窝所提供的“补偿项目清单并不足以证明协议被伪造或变造的事实。综上，在耿发窝并未提供有效证据证明协议无效的情况下，其诉讼请求依法不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。耿发窝的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  马传贤二〇二〇年十一月十一日书记员  刘振江