江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏01行终623号 上诉人（原审原告）杨孝云，男，1955年4月8日生，汉族，户籍地南京市栖霞区，现住南京市栖霞区。 委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路**。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人陈美玲。 委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。 上诉人杨孝云因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下称南京市规资局）不动产行政管理一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初285号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，1999年10月25日，杨孝云就案涉的中蔡2号房屋向原南京市栖霞区国土管理局栖霞国土管理所申请变更登记，并缴纳了过户手续费、变更费、用地管理费。2019年12月21日，杨孝云向南京市规划和自然资源局栖霞分局提交申请，提出：“杨孝云与哥哥杨孝华于1990年5月以父亲杨有明的名义申请建造中蔡2号房屋。1998年政府在办理村镇房屋所有权证时错误将属于杨孝云的房屋登记办理在杨孝华名下。至目前为止，被告仍未履行为其1999年提出的申请办理变更登记的职责，故向被告提出申请，要求被告及时履职”。2020年1月2日，南京市规划和自然资源局栖霞分局作出《关于杨孝云申请办理土地变更登记事项的回复》（以下称案涉回复），告知杨孝云，其申请的事项属于不动产转移登记以及办理不动产转移登记所需携带的材料及办理地址等。 2020年1月14日，杨孝云向原南京铁路运输法院提起行政诉讼，起诉要求撤销南京市规划和自然资源局栖霞分局于2020年1月2日作出的案涉回复。2020年6月2日，杨孝云明确其认为南京市规划和自然资源局栖霞分局的答复违法，其起诉目的是要求南京市规划和自然资源局栖霞分局针对其于1999年提出的申请继续履行法定职责，办理土地变更登记，在此期间，杨孝云也提出过信访及诉讼，其未超过起诉期限。因南京市规资局是南京市不动产登记的行政主管部门，负责全市的不动产登记工作。经释明，杨孝云变更本案被告为南京市规资局。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织对行政行为不服，应当在法定的起诉期限内向人民法院起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”该法第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案中，杨孝云的诉讼请求虽为请求撤销南京市规划和自然资源局栖霞分局于2020年1月2日作出的案涉回复，但其核心诉求是认为南京市规划和自然资源局栖霞分局未履行法定职责，要求南京市规划和自然资源局栖霞分局继续履行法定职责，对其于1999年提出的申请作出处理。本案属于履行法定职责之诉。杨孝云于1999年提出履职申请，直至2020年1月14日才就其于1999年的申请向原南京铁路运输法院提起诉讼，明显超过法定的起诉期限，且无正当理由。杨孝云称在此期间曾信访或提起诉讼，但行政诉讼的起诉期限不存在中止、中断情形，上述行为不能对起诉期限产生影响。综上，杨孝云提起本案诉讼已经超过了法定起诉期限，依法应不予立案；已经立案的，应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十七条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条、第六十九条第一款第（二）项、第三款之规定，裁定驳回杨孝云的起诉。 上诉人杨孝云上诉称：一、杨孝云于2019年12月21日提出书面申请，南京市规划和自然资源局栖霞分局于2020年1月作出案涉回复，上诉人于2020年1月14日起诉要求撤销案涉回复，并未超过法定的起诉期限。二、杨孝云申请的内容是要求继续履行1999年10月25日杨孝云就案涉房屋申请的变更登记，原南京市栖霞区国土管理局栖霞国土管理所己经收取了过户费、变更费、用地管理费，但在实际履职过程中拖延履职、未完全履职，因此杨孝云于2019年12月21日提出的申请实质是要求南京市规划和自然资源局栖霞分局继续履职。三、未完全履职亦属于行政不作为，而由于行政不作为一直在延续之中，杨孝云一直在进行信访与相关诉讼，并未停止要求南京市规划和自然资源局栖霞分局继续履职，只是直到2019年12月21日再次以书面的形式要求南京市规划和自然资源局栖霞分局继续履行其法定职责，而未提出新的履职申请。综上，原审裁定认为杨孝云提起本案诉讼超过了法定起诉期限的观点没有事实与法律依据，认定事实及适用法律均错误，故提起上诉，请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理或提审。 被上诉人南京市规资局辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。原审裁定认定杨孝云的核心诉求系认为被上诉人未履行法定职责，实质是要求被上诉人继续履行法定职责对其1999年提出的申请作出处理，属于履行法定职责之诉。杨孝云于1999年提出履职申请，直至2020年1月14日才针对该申请向人民法院提起诉讼，明显超过法定的起诉期限且无正当理由，应当裁定驳回起诉。二、杨孝云的上诉理由缺乏事实和法律依据。针对杨孝云提出的上诉理由，被上诉人认为，本案审查的是被上诉人收到杨孝云的登记申请后，有无依法履行变更登记的职责，属于履行法定职责之诉。对于履职之诉，法律规定了履职期限以及权利救济期限，这是督促权利人及时行使权力，维护行政秩序和法的安定性的内在要求，履职期限应以申请时即1999年为起算点，杨孝云于1999年10月25日向原南京市国土资源局栖霞分局栖霞国土所申请变更登记并交纳相关费用，其于2019年提出的申请内容实质是督促尽快履行1999年申请的内容，并不发生新的履职事项，对被上诉人并不产生新的履职义务，故对应的履职期限应自1999年开始起算。案涉回复建议杨孝云携带材料到不动产登记机构办理，属于行政指导行为，并不对杨孝云的权利义务产生任何实际影响，也不发生中断起诉期限的法律效果。综上，杨孝云的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回杨孝云的上诉请求，维持一审裁定。 本院对原审裁定认定的案件事实予以确认。 另查明，南京市规划和自然资源局栖霞分局作出的案涉回复记载：“杨孝云：你于2019年12月21日向我局提交的土地变更登记事项的申请书已收悉。你申请事项属于不动产转移登记，请你和其他继承人携带以下材料到栖霞国土所（地（地址：栖霞区请办理：1、不动产登记申请书；2、申请人身份证明；3、不动产权属证书（土地使用权证、房屋所有权证），若宅基地上附着物已翻（改、扩）建，需提供建房执照或批准文件；4、被继承人死亡证明；5、继承公证或街道人民调解制作的所有继承人关于遗产继承的协议书；6、集体经济组织同意使用宅基地的批准文件（村、组确认，办事处审核同意）。” 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”故当事人起诉应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理条件。《中华人民共和国行政诉讼》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”上述四项规定必须同时具备方符合起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政指导是指行政指导机关在其职责范围内，对于特定的公民、企业、社会团体等，通过制定诱导性法规、政策、计划、纲要等规范性文件以及采取示范、建议、劝告、鼓励、提倡、限制等非强制性方法并付之以利益诱导促使相对人自愿作出或不作出某种行为，以实现一定行政目的的行为。行政指导在社会生活中广泛存在，其显著特征是非强制性，公民、法人和其他组织没有服从义务，行政主体与相对人之间不产生法定的权利义务关系。一般情况下，行政指导行为是一种柔性的行政活动，行政机关并无形成行政法律关系之意愿。本案中，杨孝云申请行政机关履行的是不动产登记职责。根据《不动产登记暂行条例》的相关规定，不动产登记是依申请的行为，申请人向不动产登记机关提出申请并提交相应的申请材料后方能启动不动产登记程序。《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”本案中，杨孝云于1999年就案涉中蔡2号房屋向原南京市栖霞区国土管理局栖霞国土管理所申请办理变更登记，并缴纳了过户手续费、变更费、用地管理费。根据本案查明的事实，杨孝云之前申请办理不动产登记的材料在其提出本次申请前已经取回。杨孝云如对行政机关就其于1999年时提出申请的不动产登记的办理行为有异议，应当及时根据相关法律法规规定申请行政复议或者提起行政诉讼，杨孝云也可以根据《不动产登记暂行条例》的规定另行提交申请材料启动登记程序。杨孝云于2019年向南京市规划和自然资源局栖霞分局提出申请时，提交了申请书但并未提交办理不动产登记的其他申请材料，因杨孝云仅提交了申请书，不符合《不动产登记暂行条例》规定的申请条件，仅依据杨孝云提交的申请书尚不足以启动不动产登记程序，南京市规划和自然资源局栖霞分局遂作出案涉回复告知杨孝云办理不动产登记所需材料及办理地址等信息，该案涉回复的内容仅是依据《不动产登记暂行条例》关于申请办理不动产登记的规定，将办理不动产登记所需的申请材料等信息告知杨孝云，对杨孝云的权利义务未进行处分，也不对杨孝云的权利义务产生实际影响，故案涉回复属于非强制性的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。上诉人杨孝云的起诉不符合起诉条件且已经立案，故原审法院裁定驳回杨孝云的起诉正确。 综上，原审裁定结果正确，上诉人杨孝云的上诉请求没有事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年十一月三十日 书记员 刘晓春