河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终969号上诉人(原审原告)崔顺只，男，1954年4月5日出生，汉族，住河南省安阳县。上诉人(原审原告)索金娥，女，1951年12月5日出生，汉族，住河南省安阳县。系崔顺只之妻。被上诉人(原审被告)安阳市殷都区人民政府，住所地河南省安阳市殷都区梅东路北段。法定代表人雷鸣，区长。委托代理人桑永忠，安阳市殷都区自然资源局副局长。委托代理人谷景志，河南今鼎律师事务所律师。被上诉人(原审被告)安阳市人民政府，住所地河南省安阳市文峰大道东段**。法定代表人靳磊，市长。委托代理人杨根亮，安阳市人民政府工作人员。委托代理人王军泽，安阳市人民政府工作人员。原审第三人崔天福，男，1971年5月13日出生，汉族，住河南省安阳县。上诉人崔顺只、索金娥不服被上诉人安阳市殷都区人民政府（以下简称殷都区政府）土地权属争议处理一案，不服河南省安阳市中级人民法院（以下简称原审法院）(2019)豫05行初248号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人崔顺只，被上诉人殷都区政府的委托代理人桑永忠、谷景志，被上诉人安阳市人民政府的委托代理人杨根亮、王军泽，原审第三人崔天福到庭参加诉讼。上诉人索金娥经本院传票传唤，未书面提交相应事由，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月25日，殷都区政府作出殷政决﹝2019﹞1号《土地权属争议决定书》，崔顺只、索金娥不服，向安阳市人民政府申请行政复议，2019年7月31日，安阳市人民政府作出安政复决﹝2019﹞388号《行政复议决定书》，维持殷都区政府殷政决﹝2019﹞1号《土地权属争议决定书》。崔顺只、索金娥原审诉称：一、崔顺只、索金娥和崔天福均系安阳县洪河屯乡青正村村集体成员，1974年，崔顺只给伯父崔占朝送终后，按照习俗继承了崔占朝位于安阳县洪河屯青正村中的全部房产，崔顺只、索金娥与崔天福均履行了赡养父母的义务，崔顺只、索金娥应继承其父母崔新年、程云只的房屋的一半。虽然宅基地不属于遗产，不能被继承。但建造在宅基地上的房屋属于公民个人所有，可以继承。按照我国法律规定的“地随房走”的原则，公民继承了房屋，当然可以使用房屋所占的宅基地。上述房屋所占用的集体建设用地同样也应由崔顺只、索金娥予以使用。崔天福提交的母亲程云只称由崔天福继承遗产的遗嘱不真实，未被法院采信。崔占朝宅基地上房屋是崔天福为占用使用该建设用地自行违法拆除，而不是自然倒塌或损毁，不能据房屋被拆除就简单认定崔顺只、索金娥丧失对崔占朝宅基地使用权。因此崔顺只、索金娥认为崔占朝的全部宅基地和父母崔新年、程云只宅基地的一半归崔顺只、索金娥使用。崔天福并未按照宅基地申请的法律规定依法申请，其占用没有事实和法律依据，该宅基地面积严重超过《农村宅基地管理办法》第九条规定的宅基地使用面积的标准。崔顺只、索金娥成年的两个孩子至今均没有申请到宅基地，殷都区政府不考虑地方习俗以及崔顺只、索金娥家庭客观事实，将案涉超标准宅基地确认给崔天福违反公平、公正原则。二、本案所涉的宅基地，安阳县人民政府曾经在2012年出具安县土行决字（2012)第1号《行政处理决定书》，决定将本案所涉的宅基地由崔天福使用，虽然该决定经复议由安阳市人民政府予以维持，但（2014)安中行初字第9号判决已撤销安阳县人民政府为崔天福颁发的集建字第57779号《集体土地建设用地使用证》，该判决经河南省高级人民法院二审予以维持。综上，殷都区政府殷政决﹝2019﹞1号《土地权属争议决定书》和安阳市人民政府安政复决﹝2019﹞388号《行政复议决定书》，认定事实错误，适用法律法规错误。故崔顺只、索金娥请求人民法院：1.撤销殷都区政府殷政决﹝2019﹞1号《土地权属争议决定书》和安阳市人民政府安政复决﹝2019﹞388号《行政复议决定书》；2.判决殷都区政府重新作出土地权属争议决定；3.诉讼费用由殷都区政府、安阳市人民政府承担。原审法院经审理查明：崔顺只与索金娥系夫妻，崔顺只与第三人崔天福系同胞兄弟，二人均为洪河屯乡青正村村民。双方争议土地为崔天福现居住的宅基地，崔顺只、索金娥因认为殷都区政府不履行土地权属争议处理法定职责及要求行政赔偿，于2017年10月23日向原审法院提起诉讼。原审法院于2017年12月20日作出（2017）豫05行初176号行政判决：一、责令殷都区政府对崔顺只、索金娥申请的土地权属争议作出处理；二、驳回崔顺只、索金娥要求判决殷都区政府赔偿其从1992年至今年25年期间的奔波、精神损失费、停止侵权、排除妨碍、侵犯公民人身自由、上告、诉讼、误工费等其他财产直接损失共计654557.8元的诉讼请求。崔顺只、索金娥不服该判决，向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院作出（2018）豫行终356号行政判决，维持（2017）豫05行初176号行政判决第一项并驳回崔顺只、索金娥要求赔偿的起诉。2019年4月25日，殷都区政府作出殷政决﹝2019﹞1号《土地权属争议决定书》，查明，1967年崔顺只与崔天福伯父崔占朝去世无儿女，按照当地习俗由崔新年（崔占朝之弟，崔顺只之父）长子崔顺只给崔占朝摔老盆；1982年崔顺只、索金娥获批一块新宅基地，建成后搬出老宅院；2004年其母亲程云只写下遗嘱，将老宅院全部给予崔天福。争议地块目前现状为崔顺只父母盖的北屋三间房屋（东部），已成危房，不能住人；崔顺只、索金娥所述其亲伯父崔占朝宅院地上南屋一间，西屋三间及其父母南屋一间房屋均已灭失多年;崔天福1992年建北屋三间（西部），2014年建西屋两间（含过道），该处宅基地现为崔天福居住使用。殷都区政府认定本争议地块所有权属集体所有，个人之间使用权发生争议，双方协商不能的，由县级人民政府处理。因原房屋拆除、自然坍塌等原因，已经变更了实际使用者的，可将土地使用权确定给实际土地使用者，本案中崔占朝的宅基地上房产及附属物已灭失多年，崔天福为该宅基地实际使用者，且崔顺只、索金娥已经另外申请并获得一份宅基地的使用权。法律规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，因此崔顺只、索金娥申请确认争议地块归其使用的请求不应予以支持。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第六十二条第一款，国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十就条之法律规定，本着尊重历史，方便群众生产生活原则，决定将所争议面积土地使用权归崔天福使用。申请人崔顺只、索金娥不服该决定向安阳市人民政府申请行政复议，安阳市人民政府经复议，于2019年7月31日作出安政复决﹝2019﹞388号《行政复议决定书》，维持殷都区政府殷政决﹝2019﹞1号《土地权属争议决定书》。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”殷都区政府系法律法规授权对其辖区内个人之间产生的土地权属争议依法作出处理的行政机关,故其对崔顺只、索金娥与崔天福之间的土地使用权争议依法具有进行确权作出处理决定的行政职责。本案系土地权属争议，殷都区政府经过调查取证,在双方均不能提供争议土地权属来源的情况下，本着尊重历史、方便群众生产生活原则，依据相关历史事实作出殷政决﹝2019﹞1号《土地权属争议决定书》,将争议地确权给第三人崔天福使用，该处理决定事实清楚、证据充分。安阳市人民政府受理复议申请,根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定,作出安政复决﹝2019﹞388号《行政复议决定书》，该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。崔顺只、索金娥的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回崔顺只、索金娥的诉讼请求。案件受理费50元，由崔顺只、索金娥负担。崔顺只、索金娥上诉称：1.崔顺只根据农村生活习俗，继承了亲大爷崔占朝的房屋及宅基地，涉案的确权决定和复议决定将崔顺只依法继承的遗产确权给崔天福，明显不当。2.程云只的遗嘱违法，（2014）安中行初字第9号、（2014）豫法行终字第00235号生效判决均对程云只遗嘱真实性不予认定，涉案的土地权属决定及复议决定根据程云只无效遗嘱将崔新年、程云只房屋及宅基地使用权确权给崔天福一人所有，明显不当。3.涉案的土地权属争议决定引用《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第29条认定崔天福为争议土地实际使用者，适用法律错误。4.涉案的土地权属决定及复议决定将争议土地291.7平方米确权给崔天福违反《河南省土地管理法实施办法》第五十一条的规定。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求：1.依法撤销原审判决；2.撤销殷政决﹝2019﹞1号《土地权属争议决定书》和安政复决﹝2019﹞388号《行政复议决定书》；3.责令殷都区政府重新作出土地权属争议决定。殷都区政府答辩称：涉案宅基地上房屋已灭失多年，崔顺只1982年另外获批一处宅基地建房并在此居住至今。崔天福一直在涉案争议土地居住，并且只有一处宅基地。根据“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，崔顺只不符合土地确权条件。殷都区政府确权决定正确，安阳市人民政府复议决定和原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。综上，请驳回崔顺只、索金娥的上诉，维持原判。安阳市人民政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请驳回上诉，维持原判。崔天福答辩称：殷都区政府确权决定和安阳市人民政府的复议决定均合法，请驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明事实与原审查明事实一致。本院认为：本案争议焦点是殷政决﹝2019﹞1号《土地权属争议决定书》和安政复决﹝2019﹞388号《行政复议决定书》是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定:“调查处理土地权属争议,应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发,尊重历史,面对现实。”根据本案已查明的事实,争议地块目前现状为崔顺只父母盖的北屋三间房屋（东部），已成危房，不能住人；崔顺只、索金娥所述其亲伯父崔占朝宅院地上南屋一间，西屋三间及其父母南屋一间房屋均已灭失多年;崔天福1992年建北屋三间（西部），2014年建西屋两间（含过道），该处宅基地现为崔天福居住使用。殷都区政府本着从实际出发、尊重历史、面对现实、有利生产、方便生活的土地确权原则,综合本案中崔占朝的宅基地上房产及附属物已灭失多年，崔天福为该宅基地实际使用者，且崔顺只、索金娥已经另外申请并获得一份宅基地的使用权等因素作出被诉处理决定,并无不当。安阳市人民政府作出维持该处理决定的行政复议决定,程序合法,事实清楚,应予维持。索金娥与崔顺只系夫妻关系，一审共同原告，二审共同上诉人，一审诉讼请求、二审上诉请求一致，虽然索金娥未到庭参加诉讼，本院对其不按撤诉处理，仍作为上诉人对待。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人崔顺只、索金娥负担。本判决为终审判决。审判长  原永杰审判员  王凤强审判员  秦娜娜二〇二〇年十一月二十六日法官助理张俊书记员杨析锟