四川省广安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川16行终157号 上诉人（原审原告）唐菊华，女，汉族，1967年3月13日出生，汉族，住四川省岳池县。 被上诉人（原审被告）岳池县自然资源和规划局，住所地四川省岳池县九龙大街**。 法定代表人李辉，局长。 委托代理人徐诚，四川丘山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）岳池县九龙街道办事处，住，住所地四川省岳池县园田路**/div> 法定代表人杨洪，主任。 委托代理人李建平。 委托代理人岳豪，四川丘山律师事务所律师。 原审第三人何荣红，男，汉族，1966年1月22日出生，住四川省岳池县。 上诉人唐菊华因土地行政协议一案，不服四川省前锋区人民法院（2020）川1603行初253号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。 原审认定，2019年8月7日，拆迁单位原岳池县国土资源局作为甲方、被拆迁户何荣红作为乙方、委托拆迁单位原岳池县九龙镇人民政府作为丙方，为确保征地拆迁安置补偿工作顺利进行，签订《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》，该协议加盖岳池县自然资源和规划局征地房屋拆迁专用章、原岳池县九龙镇人民政府印章，何荣红签字纳印。协议对被拆迁房屋位于岳池县××镇××村××组，建筑面积645.96㎡［砖混结构313.84㎡、砖（木）石结构203.38㎡，无证搭建128.74㎡］，被拆迁户在籍人口6人、安置对象6人，各项补偿款共计1439065元，1年内购房奖励480000元，还对房屋搬迁期限资料交付，房屋拆迁费用，房屋搬迁安置、财产分配，争议解决等进行了约定。同日，柏素华作为该组村民与原岳池县国土资源局、原岳池县九龙镇人民政府签订了《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》，协议约定，各项补偿款共计192949元，1年内购房奖励80000元，柏素华委托汇入何强（何荣红与柏素华之子）账户中。现案涉房屋已被拆除。2019年4月10日，岳池县九龙街道办事处内部收付凭证记载何荣红收房屋拆迁基本住房安置补偿款、临时过渡费377000元，唐菊华收185000元，何强（收款单位为柏素华）收754000元；上述款项已实际支付。2019年8月22日、2019年10月24日、2020年4月24日相继支付部分补偿款项。唐菊华认为该协议未经其同意，存在违法行为，遂起诉至该院。在诉讼中，唐菊华明确诉讼请求为撤销岳池县自然资源和规划局、岳池县九龙街道办事处与何荣红签订的《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》。 同时查明，何荣红与柏素华于1990年2月20日经法院调解离婚，其二人共同生育一子何强。唐菊华与何荣红于2003年4月14日登记结婚，生育一子何培果。何荣红户（岳池县××镇××村××组15号）下有6人，即何荣红（户主）、唐菊华（妻）、何强（长子）、何培果（子）、冯丽萍（儿媳）、何浩宇（孙子）。柏素华户（岳池县××镇××村××组），户主柏素华。唐菊华与何荣红及其子女何强、何培果等人因2019年政府征地拆迁工作启动，于2019年3月20日，就何荣红名下房屋分配达成协议。2020年3月30日，岳池县人民法院判决撤销了该分配协议。 另查明，岳池县自然资源和规划局称案涉安置补偿协议所在村组，系为修建公路及中国曲艺学校而实施征地，征收土地方案已报批，但在庭审辩论终结前未得到相关批准手续。政府机构改革后，原岳池县国土资源局的职能由岳池县自然资源和规划局承继行使，原岳池县九龙镇人民政府撤销后，其辖区由岳池县九龙街道办事处管辖。 原审认为，岳池县自然资源和规划局具有签订案涉《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》的行政职权，其委托岳池县九龙街道办事处实施。本案中，双方签订协议，系为实施征地拆迁安置而签订。岳池县自然资源和规划局作为岳池县土地行政主管部门，具有在本案集体土地征收补偿过程中与被征收集体土地上有关权利人签订案涉《安置补偿协议》的职权，具有行政主体资格，系本案适格被告。 《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》是否应当撤销问题。从民事行为方面分析，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”的规定，农村村民取得宅基地使用权同样是以户为单位取得，并非户内成员分别取得。因此，基于农村集体土地征收补偿安置是以家庭（户）为对象的特殊规定，案涉户主是何荣红，有权以其名义签订《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》，岳池县九龙街道办事处也按约履行了相关支付义务。只要协议没有其他无效或者可撤销情形，就不能否定《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》的效力。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显示公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”、第十四条“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”的规定，唐菊华应当对撤销事由承担举证责任，唐菊华认为显失公平，但未提供相应的证据证实何荣红与岳池县自然资源和规划局、岳池县九龙街道办事处签订的协议存在显失公平的情形，应承担其举证不能的责任。至于岳池县九龙街道办事处在支付款项方式上，亦不能证实存在可撤销合同的情形。因此，唐菊华认为未经其同意签订协议，岳池县九龙街道办事处在支付款项时不公以及显失公平等应予撤销的理由不能成立。 从行政行为方面，《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。岳池县自然资源和规划局、岳池县九龙街道办事处在征收土地未依照法定程序批准的情况下，与何荣红签订《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》的行为，违反了修订前的《中华人民共和国土地管理法》关于征收土地方案以及征地补偿、安置方案经批准后，再组织实施的规定，应依法撤销，但是岳池县自然资源和规划局、岳池县九龙街道办事处由于系为公共利益（修筑公路和曲艺学校）实施上述行为，撤销会给国家利益和社会公共利益造成重大损害。同时，修订后的《中华人民共和国土地管理法》（2020年1月1日起施行）第四十七条规定，县级以上地方人民政府申请征收土地前应当完成相关前期工作，前期工作亦包含相关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；岳池县自然资源和规划局、岳池县九龙街道办事处与何荣红所签订的协议与修订后的《中华人民共和国土地管理法》的规定并不相悖。因此，即便签订协议的行为，违反修订前《中华人民共和国土地管理法》的规定，现也无必要以此为由予以撤销。因此，岳池县自然资源和规划局、岳池县九龙街道办事处与何荣红签订的案涉协议，依法应当确认违法，而不予撤销。 综上，岳池县自然资源和规划局、岳池县九龙街道办事处与何荣红所签订的案涉协议由于违反法律规定，依法应当撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此，依法确认岳池县自然资源和规划局、岳池县九龙街道办事处的行政行为违法，但不撤销，唐菊华要求撤销案涉协议的请求，该院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”之规定，判决确认岳池县自然资源和规划局、岳池县九龙街道办事处与何荣红于2019年8月7日签订《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》的行政行为违法。 上诉人唐菊华上诉称，一审法院认定事实不清，证据不足。1.一审认定二被上诉人行政行为违法，但撤销会给国家、社会公共利益造成重大损害而不予撤销属于错误认定。二被上诉人用同一房屋与何荣红及案外人柏素华同时签订两份拆迁协议骗取了国家补偿款，损害了国家利益，应予以撤销。2.二被上诉人和何荣红签订的协议损害了上诉人的利益。一审法院认定农村集体土地征收补偿安置是以家庭（户）为对象的特殊规定，因此案涉《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》户主何荣红有权代表家庭人员签字系错误。上诉人已经向人民法院提交多份报警记录及信访不同意拆迁案涉房屋的记录，这些证据足以证明上诉人因不同意拆迁而遭到何荣红的家暴。二被上诉人明知上诉人与何荣红因案涉房屋发生争议，仍然与何荣红恶意串通签订了《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》，剥夺了上诉人的知情权和对其家庭房产夫妻共同享有的平等权利，严重损害上诉人的利益，属于违法行为。3.上诉人的房屋没有在征地范围内，且赔偿面积被不是家庭成员的柏素华、冯丽萍、何强、何浩宇占用。4.一审审理过程中查明案涉征地拆迁的统征手续不完善，一审法院应向上诉人释明是否请求确认《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》无效，但一审法院未予以释明。综上，请求：1.撤销四川省广安市前锋区人民法院（2020）川1603行初253号行政判决，改判撤销被上诉人与何荣红、柏素华签订的《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》或确认无效。2.一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。 被上诉人岳池县自然资源和规划局、岳池县九龙街道办事处未在法定期限内提交答辩意见。 二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政协议是指行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，在行使法定行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。行政协议因其为实现行政管理和公共服务的目的，而具有行政性；同时行政协议又是基于双方合意签订而兼具合同性，故审理行政协议案件既要审查是否符合行政法律规范，又要审查是否符合民事法律规范。本案的争议焦点是被上诉人岳池县自然资源和规划局、岳池县九龙街道办事处与何荣红签订的《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》是否合法有效。 《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁该机构不得撤销。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，何荣红作为户主有权以其名义签订安置补偿协议。案涉安置补偿协议于2019年8月7日经何荣红、岳池县自然资源和规划局、岳池县九龙街道办事处签字盖章确认。上诉人称其作为被拆迁户成员未同意安置补偿协议内容、安置补偿协议遭到何荣红及被上诉人的恶意串通和胁迫致其利益收到损害，但上诉人提供的证据不足以证明上述主张，且其已领取了相应的安置补偿款。故，上诉人认为案涉安置补偿协议未经其同意，存在恶意串通、胁迫的情形应予以撤销的理由，本院不予支持。对于上诉人要求撤销柏素华与被上诉人签订的《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》或者确认无效，一审法院庭审过程中已向上诉人确认本案诉讼请求为撤销何荣红与被上诉人签订的《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》，故上诉人的该项上诉请求不属于本案的审理范围。 《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被上诉人在征收土地过程中，未按照法定程序，在未获得批准的情况下，与被拆迁户何荣红签订安置补偿协议的行为，违反了修订前的《中华人民共和国土地管理法》相关规定，系违法无效的行政行为，应依法予以撤销。但是被上诉人系基于公共利益实施该行为，撤销会给国家利益和社会公共利益造成重大损害。故，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，确认被上诉人与何荣红签订的《集体土地征收房屋拆迁货币安置补偿协议》违法而不予撤销并无不当。 综上，上诉人唐菊华的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人唐菊华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈爱华 审 判 员 叶官清 审 判 员 冯烈刚 二〇二〇年十一月十九日 法官助理 姚俊佚 书 记 员 吴 娇 附相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。