广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终265号上诉人（原审原告）：徐伙娣，女，1958年3月3日出生，汉族，住英德市。委托诉讼代理人：莫冬梅，女，1981年6月12日出生，汉族，住英德市，系上诉人的女儿。被上诉人（原审被告）：英德市自然资源局。住所地：英德市英城街道英州大道国土大楼。法定代表人：李书海，局长。委托诉讼代理人：杨师俭，该局干部。委托诉讼代理人：龚彩霞，广东相映红律师事务所律师。上诉人徐伙娣因与被上诉人英德市自然资源局土地行政强制纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院作出的（2019）粤1803行初447号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2005年，徐伙娣于英德市金子山大道南面莲花山边搭建了两间养鸡棚，两间养鸡棚均已倒水泥柱，并以石棉瓦盖顶，墙体为水泥砖结构，地面均已进行水泥硬底化。2019年7月10日，英德市自然资源局对徐伙娣进行调查，并制作《询问笔录》。同年7月17日，英德市自然资源局对徐伙娣建设的上述涉案养鸡棚进行立案查处。同年8月5日，英德市自然资源局对徐伙娣作出并留置送达英自然资执规（催）字〔2019〕第1号《拆除违法建设催告书》，告知徐伙娣自收到该催告书之日起5天内自行拆除涉案养鸡棚，并告知徐伙娣自收到该催告书3个工作日内有权进行陈述和申辩。同年8月12日，英德市自然资源局对徐伙娣作出并留置送达英自然资执规（告）字〔2019〕第1号《英德市自然资源局行政处理告知书》及英自然资执规（听）字〔2019〕第1号《英德市自然资源局行政处理听证告知书》，告知徐伙娣拟对其作出限期拆除违法建设的行政处理，并告知徐伙娣自收到该告知书3个工作日内有权进行陈述、申辩及申请听证。同年8月14日，英德市自然资源局对徐伙娣作出并留置送达涉案拆除决定，责令徐伙娣在同年8月16日前拆除涉案养鸡棚，并告知其可在收到该决定书之日起六十日内提出行政复议或在六个月内提起行政诉讼。同年8月15日，徐伙娣于英德市城北社区居民委员会张贴《拆除违法建筑公告》，责令徐伙娣自行拆除涉案养鸡场，并公告如徐伙娣未进行自行拆除，将责成有关部门进行强制拆除。同年8月27日，英德市自然资源局对涉案养鸡棚实施了强制拆除。徐伙娣种植在涉案养鸡棚周边的部分林木，亦在强制拆除过程中被压断。徐伙娣不服，遂向原审法院提起本案诉讼。原审法院另查明，徐伙娣未到国土资源管理部门办理任何用地手续；也未提供相关证据证明其在畜牧兽医行政主管部门对涉案养殖场进行了备案并取得畜禽标识代码。结合徐伙娣目前提交的证据，暂未能证明涉案拆除行为造成了徐伙娣所养鸡只的损失。原审法院又查明，根据英德市机构编制委员会办公室英编办〔2015〕41号文件，英德市范围内有关城市规划管理的职能由原英德市住房和城乡建设局划入原英德市国土资源局。根据英德市机构改革方案，英德市国土资源局的职责已经整合到新组建的英德市自然资源局。原审法院认为，本案系不服土地行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据原告的起诉、被告的答辩、双方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、徐伙娣的涉案两个养鸡棚是否属于合法建筑物；二、英德市自然资源局实施涉案强制拆除行为是否合法。争议焦点一：关于徐伙娣的涉案两个养鸡棚是否属于合法建筑物的问题。《中华人民共和国畜牧法》第三十九条规定“畜禽养殖场、养殖小区应当具备下列条件：（一）有与其饲养规模相适应的生产场所和配套的生产设施；（二）有为其服务的畜牧兽医技术人员；（三）具备法律、行政法规和国务院畜牧兽医行政主管部门规定的防疫条件；（四）有对畜禽粪便、废水和其他固体废弃物进行综合利用的沼气池等设施或者其他无害化处理设施；（五）具备法律、行政法规规定的其他条件。养殖场、养殖小区兴办者应当将养殖场、养殖小区的名称、养殖地址、畜禽品种和养殖规模，向养殖场、养殖小区所在地县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案，取得畜禽标识代码。省级人民政府根据本行政区域畜牧业发展状况制定畜禽养殖场、养殖小区的规模标准和备案程序。”本案中，徐伙娣未到县级畜牧兽医行政主管部门登记备案，并领取畜禽标识代码，显然违反法律法规的规定。涉案养鸡棚建于2005年，按照当时2001年5月8日起施行的《畜禽养殖污染防治管理办法》第六条“新建、改建和扩建畜禽养殖场，必须按建设项目环境保护法律、法规的规定，进行环境影响评价，办理有关审批手续。”及1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》的“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”的规定，徐伙娣未按要求进行环境影响评价，同时，涉案养鸡棚已进行硬底化等建设行为，但未向城市规划行政主管部门提出申请并获得建设许可。因此，徐伙娣建设涉案两个养鸡棚于法不合，英德市自然资源局认为应当对其进行清拆整治，并无不当。对于徐伙娣认为涉案养鸡棚已存在两年未被发现，不应再给与行政处罚的主张。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，涉案养鸡棚从建成后存续至被拆除时，其违法行为一直存续，因此徐伙娣的有关主张，原审法院不予支持。争议焦点二：关于英德市自然资源局实施涉案强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，英德市人民政府可责成英德市自然资源局等有关部门实施强制拆除行为。英德市自然资源局对徐伙娣建设涉案养鸡棚进行立案后，依法进行调查取证，作出并送达催告书，告知徐伙娣具有相关陈述、申辩权。经催告后，徐伙娣逾期仍不履行行政决定后，英德市自然资源局继而作出并送达涉案拆除决定。随后，英德市自然资源局对拟实施的强制拆除行为进行了公告，英德市自然资源局在徐伙娣可提出行政复议或行政诉讼的期间，对涉案养鸡棚实施了强制拆除。该强制拆除行为明显违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定。因此，英德市自然资源局的强制拆除行为程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，由于英德市自然资源局的强制拆除行为不具有可撤销的内容，故原审法院对其强制拆除行为确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条的规定，判决如下：一、确认英德市自然资源局于2019年8月27日强制拆除徐伙娣位于英德市金子山大道南面莲花山边的两间养鸡棚并造成周边树木毁坏的行为违法；二、驳回徐伙娣的其他诉讼请求。案件受理费50元，由英德市自然资源局负担。徐伙娣不服上述判决向本院提出上诉，请求：1.撤销原审判决；2.判令清新区人民法院对本案重新审理。事实与理由：一、徐伙娣的养鸡棚不应受行政处罚。1.徐伙娣的建筑物、构筑物属于农业生产的配套设施，无需办理报建手续。根据国土资源部、农业部〔2010〕155号文和〔2014〕127号文的规定，设施农业用地按照农用地管理。生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地直接用于或服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续。2.徐伙娣的建筑物、构筑物始建于1995年和2005年，已经超过了处罚期限。根据行政处罚法第二十九条的规定，不再给予行政处罚。养鸡棚始建于2005年，并且没有重建或扩建，不符合土地管理法第八十三条规定的新建建筑物，不属于处罚范围。3.养鸡棚位于市郊荒山，不属于城乡规划法所指的规划区。二、英德市自然资源局拆除行为违法。1.英德市自然资源局属于规避征地补偿，徐伙娣未出示涉案土地建设用地批准手续和征地红线图等信息，属于非法征地。三、英德市自然资源局拆除中一并毁坏了徐伙娣的花果树木。四、英德市自然资源局占用徐伙娣土地行为违法。五、徐伙娣是涉案土地的实际使用人，连续占用土地已满二十年，涉案土地应归徐伙娣所有。六、原审法院认定事实不清、适用法律错误。请支持徐伙娣的上诉请求。被上诉人英德市自然资源局辩称：1.徐伙娣的鸡棚虽然建于2005年，但持续存在，对于二年的处罚期限应从违法建筑终了之日起算。2.涉案鸡棚位于英德市金子山大道以南，并非市郊荒山。英德市自然资源局依城乡规划法规定进行处罚并无不妥。3.拆除鸡棚前，英德市自然资源局已向徐伙娣送达《拆除违法建筑公告》要求其自行拆除涉案棚屋；相关部门已在其他地方为徐伙娣建好临时养鸡棚。拆除中，英德公证处现场录像，拆除行为并未造成徐伙娣鸡只损害的结果。4.徐伙娣在一审庭审中已撤回要求认定英德市自然资源局占用其土地行为违法的请求。该请求不属于本案审理范畴。请驳回上诉。二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系土地行政强制纠纷。结合当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点可归纳为：一、涉案鸡棚是否属于合法建筑物；二、英德市自然资源局拆除涉案鸡棚的行为是否违法。关于争议焦点一。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”本案中，结合英德市自然资源局出具的协助调查通知书、英德市城市管理和综合执法局作的调查询问笔录等证据，可以证明徐伙娣搭建涉案鸡棚时没有办理相关的建设手续，其在英德市自然资源局调查的过程中亦未能提供建设工程规划许可证书，其搭建的鸡棚明显违反了城乡规划法的上述规定，属于违法建筑。徐伙娣的上诉主张理据不足，本院不予采信。关于争议焦点二。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，需要强制拆除的，除了要遵循行政强制执行的一般程序规定外，还应遵循特殊程序的规定，包括须满足当事人在法定期限内既不申请行政复议又不提起行政诉讼的前提，且实施强制拆除前应当进行公告等。本案中，英德市自然资源局于2019年8月14日作出了拆除违法建设决定书并送达，于8月27日联合其他部门对涉案鸡棚进行了拆除，拆除时徐伙娣可申请复议或提起行政诉讼的法定期限尚未届满，明显违反了行政强制法第四十四条的规定。鉴于涉案鸡棚已经被拆除、撤销被诉行政行为已无实际意义，原审法院依法确认英德市自然资源局拆除涉案鸡棚的行为违法，并无不当。综上所述，徐伙娣的上诉请求理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐伙娣负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 赖爱红审 判 员 刘永戈二〇二〇年十一月二十六日法官助理 廖欣欣书 记 员 陈 熙