贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行初306号原告：何宗芹，女，汉族，1976年2月15日生，住贵州省仁怀市人，住仁怀市。委托代理人：王钦德，贵州名城律师事务所律师。被告：仁怀市人民政府。住所地仁怀市酒都新区行政中心。法定代表人：汪能科，市长。行政机关出庭负责人：郭亮，副市长。委托代理人：吴松涛，该市南部新城指挥部副指挥长。委托代理人：徐旭，贵州雅实律师事务所律师。第三人：肖文洪，男，汉族，1977年4月3日生，住贵州省仁怀市。委托代理人：韩仁品，贵州贵川律师事务所律师。第三人：何宗杰，男，汉族，1981年5月23日生，住贵州省仁怀市。原告何宗芹诉被告仁怀市人民政府（以下简称仁怀市政府）、第三人肖文洪、何宗杰撤销房屋拆除协议一案，于2020年7月7日向本院提起诉讼，本院受理后，依法向被告仁怀市政府、第三人肖文洪、何宗杰送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月30日公开开庭审理了本案。原告何宗芹及其委托代理人王钦德、被告仁怀市政府行政机关出庭负责人郭亮及其委托代理人徐旭、吴松涛、第三人肖文洪及其委托代理人韩仁品、第三人何宗杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告何宗芹诉称：原告和肖文洪经人介绍认识后，于2015年1月起在仁怀市以夫妻名义共同生活，后准备在该组修建房屋，因资金困难，便与第三人何宗杰（原告胞弟）口头协议：何宗杰出资一半共同修建，建成的房屋由何宗杰占一半，原告与肖文洪出资一半，建成的房屋共占一半。后何宗杰出资7万元交付原告建房，原告自己出资人民币7万元，共同建成砖混结构房屋，大约252.29平方米（其中主体房屋243.91平方米、厕所8.38平方米）、铁皮彩钢棚384.13平方米、无墙彩钢棚30.32平方米。房屋建成后，由于尚欠砖工师傅龙德海工资48700元、陈明礼小工款1300元未支付，2015年8月22日，由原告父亲何光乾执笔，原告与肖文洪作为甲方，何宗杰与妻子王敏作为乙方签订协议书，约定何宗杰的一半房屋（当时估算面积约100平方米）所占宅基地折价人民币5万元，何宗杰限期3年内付清。过后何宗杰向其同事王利勇（住仁怀市上）借现金5万元，王利勇在银行取款5万元借款给何宗杰给原告和肖文洪，原告与肖文洪共同支付砖工师傅龙德海工资48700元和陈明礼小工款1300元。因原告和肖文洪感情不合，于2017年6月12日协议解除同居关系，在萧启祥、雷仕忠等人的见证下，由执笔人肖文伟拟订《离婚协议》，约定同居财产分割及债务承担，载明双方婚后无子女，有共建房产一处，在鲁班镇××红色组湾湾头，房产面积约250平方米，一半属于何宗杰所有（如政府征用，何宗杰的一半归何宗杰所有）。另一半属于原告与肖文洪所有，各占一半；将双方共同所欠债务（共计216800元）还清。房产征用款到账后，先提7万元给肖启坤（肖文洪之父亲），然后将双方同居所欠债务（共计21.68万元）还清，再由原告与肖文洪各占一半。注：在所欠债务中有8万元为信用社贷款，每6个月要还2万元，到期原告与肖文洪各自还一半。财产包括600平方米彩钢棚属于原告与肖文洪所有各占一半。2018年6月5日，仁怀市鲁班街道尚礼社区居委会与肖文洪签订《有偿收回集体土地使用权补偿协议书》，收回土地建设用地2.26亩，补偿款133908.47元。其中，何宗杰、肖文洪与原告房屋占地款为43664元，何宗杰应当分取21832元，原告应该分得10916.33元。2019年3月14日，原告对上述房屋情况写《申请》，交仁怀市鲁班街道尚礼社区居委会签署意见盖章后，提交仁怀市南部新城开发建设工程指挥部，提出房屋权属争议。在房屋权属尚未解决前，未经原告知晓，2020年4月9日，仁怀市南部新城开发建设工程指挥部作为甲方，与肖文洪作为乙方签订《仁怀市南部新城开发建设工程指挥部关于肖文洪户房屋拆除协议书》，约定肖文洪自愿将位于尚礼村红色组砖混结构房屋243.91平方米，在10日内搬迁完毕交付甲方拆除，甲方给予肖文洪补偿款217139元，甲方同意肖文洪在安置房源中以成本价购买一套房屋。2020年4月9日下午16时23分，尚礼村委会工作人员肖启发发短信通知原告当晚强制拆除房屋。原告去尚礼村申诉反映后，前往查看自己的房屋，发现仁怀市南部新城开发建设工程指挥部工作人员组织施工队伍，已经将原告家具搬出房屋，原告阻止无果，被强制拆除。2020年4月14日，经仁怀市鲁班街道司法所、综治办、尚礼村委会主持原告与肖文洪调解，未达成协议。过后，仁怀市南部新城开发工程建设指挥部将宅基地补偿款和房屋征收补偿款支付肖文洪。原告认为，被告下设的仁怀市南部新城开发建工程指挥部与肖文洪签订房屋征收协议事实不清，主要证据不足，适用法律错误，程序严重违法，损害原告合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条、49条的规定，请人民法院支持原告的诉讼请求。原告何宗芹向本院提交下列证据：一、原告身份证复印件。证明原告身份信息。二、《仁怀市南部新城开发建设工程指挥部关于肖文洪户房屋拆除协议书》。证明目的：1.被诉行政行为的成立时间为2020年4月9日，是在2019年3月14日原告向仁怀市南部新城开发建设工程指挥部提交载明权属异议的申请之后，被诉行政行为是在被告明知权属存在的情况下作出；2.指挥部认定位于尚礼村红色组处（砖混结构，243.91㎡）的房屋属第三人肖文洪所有，是错误的；3.因权属认定错误导致该协议第二条一次性工料补贴、第四条奖励费和第三条安置房屋的所有权归属错误，程序违法。三、承诺书。证明目的：1.该承诺的内容不真实；2.该承诺书载明时间为2020年5月7日，证明在此时房屋尚未拆除，被告明知房屋权属存在争议情况下，对错误的行政协议仍然予以执行。四、申请（2019年3月14日原告提出的权属异议）。证明目的：1.原告于2019年3月14日对房屋提出权属异议，并请求按照当事人的约定处理；2、尚礼社区居委会已经初查并于2019年3月14日签署“已查看离婚协议，请指挥部自行调查处理。”的意见。证明被诉行政协议事实不清，程序违法。五、协议（同居关系财产分割）。证明目的：1、原告与第三人肖文洪2015年10月28日办理结婚酒席后，以夫妻名义同居生活；2.当事人于2017年6月12日解除同居关系，在亲友、邻居的参与下，双方当事人自愿达成财产分割协议，约定该房产的一半归第三人何宗杰所有。剩下先清偿债务，剩余的归原告和第三人肖文洪各占一半。该财产分割协议已经约定了所征收房屋的所有权；3.该财产分割协议是当事人的真实意思表示，不违反法律规定，合法有效，但是，被告没有按照该协议约定处理，违反法律规定，侵害原告合法权益，确属事实不清，适用法律错误，程序严重违法。六、仁怀市南部新城开发建设工程指挥部房屋拆迁补偿支付清单。证明被告明知房屋征收协议错误的情况下，继续执行，被诉行政行为侵害了原告合法权益。七、仁怀市房屋测绘统计表。证明该表载明的砖混结构房屋243.91平米，并非第三人肖文洪个人所有，被诉行政行为认定基本事实错误，侵害原告合法权益。八、南部新城建设范围内自拆房屋计算表、地貌图、房产平面图、照片四张、装修及附属设施清单。证明目的与证据七一致。九、协议书（2015年8月22日）。证明目的：1.该协议书系当事人在房屋修建前2015年8月22日自愿签订，约定房屋所占用的宅基地已经作价伍万元，并由何宗杰支付第三人肖文洪；该协议书已经约定以后政府征用现金全部给乙方何宗杰。2.该协议书当事人的真实意思表示，不违反法律规定，合法有效。3.该协议与同居财产分割协议是一致的，也证明同居财产分割协议是适当的合法的，被诉行政行为不合法。十、证人王某出具的证言材料及证人身份证复印件。证明本案征收的房屋系原告投资修建。被告仁怀市政府答辩称：一、南部新城指挥部与肖文洪签订的房屋拆除协议事实清楚。涉案房屋系第三人肖文洪在其承包地上修建，其房屋结构为砖混结构，占地面积与建筑面积均为243.91平方米，仁怀市南部新城开发建设工程指挥部在完成勘丈且肖文洪无异议的情况下，于2020年4月9日和肖文洪签订《关于肖文洪房屋拆除协议书》，该协议签订事实清楚。二、被答辩人缺乏合法请求权基础。一是无证据证明被答辩人为第三人合法财产共有人。二是被答辩人与第三人肖文洪不是夫妻关系，故涉案房屋并非法律意义上的夫妻共同财产。三是无其他证据证明被答辩人为涉案房屋合法所有权人。三、本案实质上应为民事争议，应通民事诉讼途径解决。根据本案案情，其实质应为原告和第三人之间对房屋拆除补偿款分割引发争议，建议人民法院向原告释明，由原告撤回本案起诉后，另行向有管辖权的人民法院提起民事诉讼，解决其与第三人之间房屋拆除补助分割纠纷，既减轻当事人的诉累，又有效减少司法资源浪费。综上，案涉拆除协议事实清楚，被答辩人缺乏合法请求权基础，本案实质应为民事争议，应通过民事诉讼途径解决，请人民法院驳回被答辩人诉讼请求。被告仁怀市政府向本院提交下列证据：第一组：有偿收回集体土地使用权协议书及付款凭证。证明案涉土地被征收前的土地使用权权利人为第三人肖文洪，经居委会有偿收回土地使用权后才被征收，且已支付了土地补偿款。第二组：1.自拆房屋计算表、房屋测绘统计表、装修附属设施清单、宅基地及房屋示意图、建筑物平面图；2.《仁怀市南部新城开发建设工程指挥部关于肖文洪户房屋拆除协议书》；3.肖文洪出具的承诺书及南部新城开发建设工程指挥部房屋拆迁补偿支付清单存根。证明目的：1.指挥部与第三人肖文洪签订协议时，肖文洪对房屋面积、结构、系违章建筑的性质、工料补助的标准等均无异议；2.指挥部于2020年4月9日与肖文洪签订了《房屋拆除协议》，并按协议约定于2020年5月7日支付了217139元补助款项及过渡费；3.上述协议合法有效。第三组：离婚协议书。证明原告与肖文洪的离婚协议中并未约定共有人分别领取款项，故肖文洪可代表原告等共有人签订协议。第三人肖文洪述称：被征收建筑物分为房屋和钢棚两个部分，房屋是肖文洪、何宗杰和原告所有，钢棚是肖文洪和原告所有，何宗杰并未支付5万元宅基地补偿款给肖文洪。原告与肖文洪签订的“离婚协议”明确约定了该房屋是由肖文洪所有，并且以肖文洪的名义与政府征收单位签订征收协议，收到征收款后再由双方分割。该房屋被征收后，第三人何宗杰也未提起任何诉讼，并默认以肖文洪的名义与相关单位签订征收协议，因原告与何宗杰均变相或直接授权肖文洪，该协议系肖文洪与被告的真实意思表示而签订，且房屋征收过程中，被告的行政行为符合法律规定，因此该协议不应被撤销。为此，请驳回原告的诉讼请求。第三人何宗杰述称：被告的意见不属实，我向肖文洪支付5万元土地款后，肖文洪才将协议给我。我出资7万元与原告共同出资修建房屋。肖文洪领取房屋征收补偿款时，没有通知我，而是擅自领取补偿款。肖文洪领到款项后，我不知晓，后面我打电话给肖文洪时，他明确告诉我，修建房屋时，我一共出资12万元。第三人肖文洪和何宗杰未向本院提交证据。本院对当事人提交的证据认证如下：对原告提交的一至九号证据的真实性、关联性予以确认，对第十组证据的真实性予以确认，因该证人陈述原告和其交涉购买水泥砖，不能由此确认案涉房屋系原告单独投资修建；对被告提交的第一至第三组证据的真实性、关联性予以确认。经审理查明：原告和第三人何宗杰系仁怀市五马镇人，第三人肖文洪系仁怀市村民。2015年左右，原告和第三人肖文洪经人介绍后相识并以夫妻名义共同生活，未办理结婚登记手续。2015年8月22日，肖文洪、肖启坤、何宗芹作为甲方，何宗杰、王敏人作为乙方，双方签订《协议书》，主要内容为：甲乙双方共同协议在肖文洪土地上修建房屋一套，占地约100平方米左右，人民币5万元，乙方在三年内付清，此据，以后政府征用多少现金全给乙方。后原告及第三人在位于鲁班镇××红色组和观音村××交界区域××修建房屋一套，但未办理任何修建审批及土地使用审批等手续。2017年6月12日，因原告和肖文洪感情不和，不再共同生活，经萧启祥、杨**、黄胜、刘银波等多人在场见证，并经肖文伟执笔，其二人签订《离婚协议》，该协议主要内容为：1.双方自愿离婚；2.双方婚后无子女，有共建房产一处，位于鲁班镇××红色组湾湾头，面积约250平方米左右，其中一半属于何宗杰所有，如政府征用，一半分给何宗杰所有，剩下的将双方婚后所欠账务21.68万元还清；3.如房产征用款到账后，先提7万元给肖启坤（第三人肖文洪父亲），剩下的将所欠账务还清，再由肖文洪、何宗芹两人一人一半。4.注明：在所欠账务中有8万元为信用社贷款，每6个月要还2万元，到期每人各自还一半。财产包括600平方米的钢棚属双方所有。被告因进行南部新城项目开发建设，设立仁怀市南部新城开发建设工程指挥部（以下简称南部新城指挥部），处理南部新城开发建设过程中的相关事宜，原告及第三人修建的前述房屋所在区域被纳入项目建设范围，规划用作修建冠英小学。2018年6月5日，肖文洪所在的尚礼社区居民委员会作为甲方，肖文洪作为乙方，双方签订了《有偿收回集体土地使用权补偿协议书》，约定由甲方依法有偿收回乙方的土地使用权，对乙方进行一次性土地使用安置补偿。乙方服从甲方收回土地使用权并领取补偿款。按统一规划的要求，甲方将收回的土地交指挥部用于仁怀市南部新城建中依法征用。由甲方合计补偿乙方人民币187483.36元，其中耕地0.734亩，补偿48513.73元，青苗一次性补偿841.16元，建设用地2.026亩，补偿133908.47元，经济林木补偿款4220元。在此期间，南部新城指挥部组织人员对涉案房屋及相关室内外装修、附属设施进行了勘丈测绘。经测量，前述房屋面积为243.91平方米。2019年3月14日，原告何宗芹向当地社区、南部新城指挥部提交申请，主要内容为：其于2015年和鲁班镇尚礼村肖文洪结婚，婚后共修建房屋200多平方米，600多平方米钢棚，修建时由于资金困难，向何宗杰借12万元来完成修建，经双方商议，房子一半属于何宗杰所有，后因何宗芹与肖文洪双方感情不合，在2017年协议分手，在萧启祥、雷仕忠、杨**、袁胜云、刘银波等人的见证下，由肖文伟提笔拟定离婚协议，并由何宗芹与肖文洪签字捺印离婚，现因政府征收征用房屋，请有关部门在征用时根据协议进行处理。2020年4月9日，南部新城指挥部作为甲方，肖文洪作为乙方，双方签订了《关于肖文洪户房屋拆除协议书》（以下简称《房屋拆除协议书》），约定乙方自愿将其位于尚礼村红色处砖混结构243.91平方米房屋，自签订协议10日内搬迁完毕将房屋交付甲方由甲方拆除；甲方给予乙方一次性工料补贴217139元；为解决乙方居住问题，甲方同意乙方在其指定的剩余安置房源中以成本价（以甲方委托中介机构评估为准）购买1套房屋；乙方在甲方规定的时间内搬迁完毕并交房的，按照相关奖励政策予以兑付奖励费3659元。2020年5月7日，肖文洪出具承诺书，载明其位于尚礼村红色组的房屋，已在南部新城指挥部签订协议搬迁完毕交房，屋内外所有需要搬走的物品已全部搬迁完毕。现原告对前述《房屋拆除协议书》有异议，向本院提起诉讼，请求予以撤销。本院认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。南部新城指挥部作为被告仁怀市人民政府设立的机构，其在南部新城开发建设征收过程中实施的相应行为，应以仁怀市人民政府作为被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条，人民法院对行政行为是否合法进行审查。据此，本案审查的重点是被诉2020年4月9日《房屋拆除协议书》是否合法。行政机关作出行政行为应确保事实清楚，所依赖的基础事实依据充分，这是对行政机关依法行政的基本要求。行政机关在征收过程中，应对被征收建筑物权利人等情况进行必要的调查和核实，确保被征收人的合法权利得到保护。首先，在卷证据显示，对案涉房屋的修建，原告和第三人肖文洪、何宗杰均有一定的资金、人力、物力投入，案涉房屋虽未办理相应的审批修建手续，但案涉建筑客观存在，承载着修建者的投入，体现着一定的财产价值，如若被征收，往往会获得一定的补偿收益或修建成本补助，对因此而产生的财产替代物，基于当事人的协议约定，其三人均享有一定的财产权利份额。其次，在征收过程中，原告主张其系案涉房屋的权利人，就案涉房屋的修建及分割情况，向当地社区、指挥部等单位反映，并附带《离婚协议》，而该协议中明确载明案涉房屋在被征收征用前的分割处置情况。由此可以看出，原告为使自己权益免受影响，向征收拆迁部门积极主张权利，主动寻求救济。第三，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”的规定，南部新城指挥部作为被告设立的机构，在征收前，应对征收范围内的房屋权属等情况进行调查，在发现案涉房屋可能存在其他权利人的情况下，应进行进一步的调查和核实，综合考量原告对案涉房屋是否享有权利，但其未提供证据证明其进行了调查、核实和了解，在未查明被征收房屋权利人的情况下，直接与第三人肖文洪签订《房屋拆除协议书》，主要依据不足、事实不清。鉴于《房屋拆除协议书》主要依据不足，事实不清，根据《中华人民共和国诉讼法》第七十条的规定，依法应予撤销。对原告要求撤销该协议的请求，符合法律规定，本院予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告仁怀市人民政府（仁怀市南部新城开发建设工程指挥部）与第三人肖文洪于2020年4月9日签订的《关于肖文洪户房屋拆除协议书》。案件受理费50元，由被告仁怀市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  冯再军人民陪审员  冯光秋人民陪审员  吴跃美二〇二〇年十一月十九日法官助理王喻庆书记员陈顺