重庆市第五中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）渝05行终560号上诉人（一审原告）王秀全，男，汉族，1956年4月27日出生，住重庆市南岸区。被上诉人（一审被告）重庆市南岸区市场监督管理局，住所地：重庆市南岸区金紫街**。法定代表人齐琦，局长。委托诉讼代理人刘南君，该局工作人员。委托诉讼代理人迟晓婕，重庆法缘律师事务所律师。一审第三人林燕琼，女，汉族，1991年8月2日出生，住重庆市綦江区。上诉人王秀全因诉重庆市南岸区市场监督管理局（简称南岸市场监管局）工商行政登记一案，不服重庆市南岸区人民法院作出的（2020）渝0108行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月9日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：林燕琼在重庆市南岸区南坪街道金紫街x号商服用房挂牌“林姐烧烤”，从事现场制作烧烤食品经营活动。王秀全系该x号商服用房楼上x号住宅的业主，因烧烤烟雾问题，分别于2019年9月16日、2019年9月29日、2020年2月11日进行投诉，相关政府及部门针对投诉依法进行了办理及回复。林燕琼于2019年9月25日向南岸市场监管局提交《个体工商户开业登记申请书》、本人的身份证件复印件、房屋产权证复印件、租赁合同复印件等材料。经南岸市场监管局明示后，林燕琼在申请注册登记时提交的《承诺书》中向南岸市场监管局承诺“在领取营业执照后，我将及时到审批部门办理审批手续，在取得行政审批前不从事相关经营活动……如有违反上述承诺内容情形发生的，愿自行承担相应的法律责任”。南岸市场监管局于当日受理核准通过个体工商户注册登记申请、决定准予登记、发出准予登记通知书并颁发注册号500108616875954个体工商户营业执照。林燕琼注册登记的经营地址为其租赁的重庆市南岸区南坪街道金紫街**商服用房。王秀全认为南岸市场监管局准予林燕琼个体工商户注册登记不符合有关规定，向法院提出行政诉讼。本案起诉后，林燕琼于2020年6月9日向南岸市场监管局提交注销个体工商户申请材料，南岸市场监管局已经于当日依法准予注销。一审法院认为：根据《个体工商户条例》第三条和《个体工商户登记管理办法》第四条的规定，市场监督管理部门是个体工商户的登记管理机关，南岸市场监管局作为个体工商户的登记机关，负责本辖区内的个体工商户登记，对林燕琼在南岸市场监管局辖区申请个体工商户登记，南岸市场监管局具有依其申请办理登记的法定职责。王秀全提交的房产证上的身份证号码、姓名分别与其身份证上的号码、户口页曾用名一致，证明其是重庆市南岸区南坪街道金紫街x号住宅的业主，林燕琼在该x号商服用房从事现场制作烧烤食品经营活动，其油烟污染涉及王秀全的合法权益，王秀全认为与南岸市场监管局准予林燕琼的个体工商注册登记违法行为有关系，王秀全属于与南岸市场监管局行政行为有利害关系的公民，有权提起行政诉讼。虽然南岸市场监管局于2020年6月9日经林燕琼申请已准予其个体工商户注销登记，但按照王秀全的诉讼请求，法院仍然应对被告准予林燕琼个体工商户注册登记的合法性进行审查。根据《个体工商户条例》第九条第一款第一项的规定：“申请材料齐全、符合法定形式的，当场予以登记；申请人材料不齐全或者不符合法定形式要求的，当场告知申请人需要补正的全部内容”，以及《个体工商户登记管理办法》第二十条第一款的规定：“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，登记机关应当当场予以登记，并发给申请人准予登记通知书”，南岸市场监管局应审查林燕琼提交的申请材料是否齐全、是否符合法定形式。根据《重庆市工商登记制度改革实施方案》第二条第二项中“对依法需要取得前置行政许可的经营项目，除涉及国家安全、公民生命财产安全等（具体目录见附件）外，不再实行先主管部门审批，再工商登记的制度”的规定，而林燕琼登记的经营项目不在其附件保留之中，故林燕琼经营项目的注册登记实行的是“先照后证”的登记制度。从几个复函来看，也是关于餐饮经营许可证和其相关的环保责任问题，且林燕琼违反环境保护法律法规的行为应由生态环境部门依法查处。根据先照后证的制度规定，南岸市场监管局在林燕琼进行注册登记时，相关规定经审查林燕琼提交的申请材料齐全、符合法定形式，也向林燕琼明示了相关规定和要求，林燕琼也作出了承诺。南岸市场监管局准予林燕琼个体工商户注册登记符合相关规定。综上所述，南岸市场监管局的行政行为证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。王秀全要求撤销第500108616875954号个体工商户注册的理由不能成立，其诉讼请求法院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王秀全的诉讼请求。上诉人王秀全请求撤销一审判决、依法改判，上诉来院，其主要理由是：1、一审未查明《重庆市贯彻国务院打赢蓝天保卫战三年行动计划实施方案的通知》以及《重庆市餐饮油烟污染整治工作方案》是否已纳入食品经营行政许可的审查范围。2、上诉人认为烧烤包括在餐饮服务经营范围之内，而一审未查明餐饮服务个体工商登记经营范围是否包含烧烤。3、一审未查明餐饮服务经营范围是否符合《重庆市贯彻国务院打赢蓝天保卫战三年行动计划实施方案的通知》以及《重庆市餐饮油烟污染整治工作方案》的规定是否属于南岸市场监管局职责。4、现行先照后证制度表明林燕琼获得准予从事餐饮服务经营权，无需先经过除工商管理外的其他行政部门的许可，还表明南岸市场监管局准予林燕琼从事餐饮服务经营权是否告知后置审批事项和审批部门无关，经营是否超出登记经营范围无关。因此，南岸市场监管局告知行为和林燕琼的承诺都不能成为判断工商注册登记是否符合相关规定的判据。被上诉人南岸市场监管局辩称：1、上诉人对以相邻权纠纷为由提起行政诉讼，没有起诉资格。行政部门行使公权力，上诉人与第三人之间的民事纠纷应当提起民事诉讼解决。2、根据法律规定，个体工商户注册登记时，申请材料齐全，符合法定形式的，登记机关应当予以登记。上诉人所要求被上诉人查明的具体经营事项，环境污染问题等超出了被上诉人在个体工商户注册登记时的审查范围。法律未明文规定，也未授予被上诉人在许可个体工商户注册登记时需依据《重庆市贯彻国务院打赢蓝天保卫战三年行动计划实施方案的通知》以及《重庆市餐饮油烟污染整治工作方案》二文件进行审查。3、在被上诉人授予一审第三人营业执照时，只是证明一审第三人具有了民商事主体的经营资格，其是否具有经营资格，与上诉人没有利害关系，与上诉人有利害关系的是一审第三人实际经营过程中产生油烟异味等，此为环境保护部门的职责。被上诉人无权处理。被上诉人南岸市场监管局向一审法院举示的证据有：第一组：个体工商户开业登记审核表、准予登记通知书、个体工商户开业登记申请书、第三人身份证复印件、房产证、租赁合同、新设立非公经济组织（内资）党建信息申报表、个体工商户营业执照颁发及归档记录。第二组：承诺书。第三组：个体工商户注销登记审核表、准予登记通知书、个体工商户注销登记申请书、个体工商户营业执照颁发及归档记录表、国家企业信用信息公示系统中第三人个体工商户公示页面。上诉人王秀全向一审法院举示的证据的有：1、个体工商户管理登记卡；2、门面照片；3、房产证；4、户口页；5、温馨提示照片；6、2019年9月16日投诉回复；7、2019年9月29日投诉回复；8、2020年2月11日投诉回复。上述证据均已在一审中进行了当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认定正确，一审法院据此认定的事实本院予以确认。本院根据一审法院采信证据另查明：一审第三人林燕琼在未配套设立专用烟道的商住综合楼的一层商服用房从事烧烤类餐饮服务经营。本院认为：上诉人对被上诉人个体工商登记的行政职权职责等无异议，一审法院已经详细阐述，本院审查亦符合法律规定，不再赘述。本院就上诉人因油烟污染主张的环境权益与被上诉人作出的餐饮服务个体工商登记产生的争议作以下评析：《个体工商户登记管理办法》第二条规定，有经营能力的公民经市场监督管理部门登记，领取个体工商户营业执照，依法开展经营活动。《个体工商户登记管理办法》第二十条第一款以及《个体工商户条例》第九条第一款第（一）项规定，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，登记机关应当当场予以登记，并发给申请人准予登记通知书。根据上述行政法规、规章的规定，个体工商户因登记而取得的营业执照是其具备市场主体资格的合法凭证，但若相关法律、法规对其经营活动有特殊要求的，其在从事这类经营活动时需要取得相应行政职能部门的许可。根据《重庆市工商登记制度改革实施方案》的规定，餐饮服务已不保留在前置行政许可的经营项目之中，故餐饮服务经营项目的注册登记实行的是“先照后证”的登记制度。因此，餐饮服务个体工商户设立登记行为的法律效果仅为取得主体资格，若要开展经营活动还需取得如食品经营许可证、卫生许可证等其他行政职能部门的依法许可。因此，餐饮服务个体工商登记取得主体资格时，并不需要以审查是否符合环境保护条件为前置许可条件。《重庆市大气污染防治条例》第六十三条第二款第（二）项规定，禁止在未配套设立专用烟道的商住综合楼新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。该条例第九十条第二款规定，违反第六十三条第二款第（二）项规定的，由环境保护主管部门责令改正；拒不改正的，予以关闭，并处一万元以上十万元以下罚款。违反前述规定情形的法律后果是责令改正、关闭、罚款，执法机关是环境保护主管部门，没有相应的法律法规或其他规范性文件赋予市场监管部门这些职责。因此，该条规定的“新建、改建和扩建”活动，应当是指与产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目有关的建设活动或经营活动，而非是指餐饮服务个体工商户主体资格的确认与否问题。上诉人提出《重庆市贯彻国务院打赢蓝天保卫战三年行动计划实施方案》和《重庆市餐饮油烟污染整治工作方案（2018-2020）》中规定禁止“烧烤”经营及禁止在未配套设立专用烟道的商住综合楼内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。如前所述，上述两规范性文件规定的实施机关为环境保护主管部门，也是针对餐饮服务项目有关的建设活动或经营活动的查处整改，并未对餐饮服务的工商登记作出授权性规定，故不能作为是否作出餐饮服务个体工商登记的依据。《重庆市工商登记制度改革实施方案》明确放宽经营场所登记条件，规定对以住宅用于经营活动可能造成油烟污染、存在安全隐患等影响居民正常生活的，不得将住宅作为经营场所，对商服用房没有作限制性规定。因此，用商住综合楼的商服用房作为经营场申请餐饮服务个体工商登记，并不需要以是否符合环境保护条件为登记要件。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中的上诉人并非行政行为相对人，其提起行政诉讼，需具备“利害关系”，应当以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关考虑、尊重和保护其诉请保护的权利，作为判断是否存在公法上利害关系的标准。根据本院前述评析，上诉人因油烟污染主张的环境权益不属于《个体工商户条例》以及《个体工商户登记管理办法》所调整的事项，不是被上诉人依据上述法律法规作出个体工商户登记时，所需考虑和保护的权益。对上诉人主张的权益产生损害的不是被诉的确认主体资格的个体工商登记行为，而是取得个体工商主体资格后为开展经营而实施的相关行为。对此，上诉人可以依法另行主张保护。被诉颁发营业执照的行为对上诉人主张保护的权益不产生直接影响，上诉人对被诉行政行为没有行政实体法上的请求权，与被诉颁发营业执照行为不具有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。上诉人主张的环境权益是值得保护的合法权益，我国现行法律体系对这些合法权益也作出了相应的保护性规定。对于本案一审第三人而言，取得设立登记并不意味着可以立即开始经营，仍然需要完成后续的相关审批，才能依法营业。在此过程中及之后的经营活动中，仍将接受相关行政管理部门的事中、事后监管，通过一系列监管活动，餐饮经营者、小区业主及其他利益相关人的合法权益得以平衡。综上，上诉人不具备提起本案诉讼的原告主体资格，对其起诉，依法应予驳回，一审认定上诉人与被诉行政行为有利害关系不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项的规定，裁定如下：一、撤销重庆市南岸区人民法院作出的（2020）渝0108行初93号行政判决。二、裁定驳回上诉人王秀全的起诉。本案一、二审案件不收取受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 戴军审 判 员 曾平审 判 员 应禧二〇二〇年十一月二十六日法官助理 傅宇书 记 员 封蜜