湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1308号上诉人（一审原告）：花垣县玉石矿业有限责任公司。住所地：花垣县建材市场。法定代表人：石邦建，该公司总经理。委托代理人：刘超，北京市两高律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：花垣县人民政府。住所地：花垣县花垣镇城南社区赶秋南路**。法定代表人：隆立新，该县县长。委托代理人：龙再流。委托代理人：张莉，湖南众铭律师事务所律师。上诉人花垣县玉石矿业有限责任公司（以下简称“玉石公司”）因与被上诉人花垣县人民政府（以下简称“花垣县政府”）行政补救措施一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院作出的（2020）湘31行初25号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：为落实湖南省人民政府、湖南省环境保护厅、湖南省安全生产监督管理局、湖南省国土资源厅关于花垣县矿业污染综合整治的要求，2018年2-4月间，花垣县政府对包括玉石公司在内的花垣县境内全部162家铅锌浮选企业实行政策性关闭。其中，玉石公司的厂房于2018年3月18日被强行拆除。玉石公司不服，遂于2018年9月3日向湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院提起行政诉讼，请求判决确认花垣县政府关闭、强拆行为违法并承担赔偿责任。湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院于2019年6月27日作出行政判决：一、确认花垣县政府对玉石公司作出的强拆行为违法；二、责令花垣县政府在本判决生效后六个月内对违法行为而给玉石公司合法权益造成的损失采取补救措施；三、驳回玉石公司的其他诉讼请求。玉石公司不服，上诉至湖南省高级人民法院，湖南省高级人民法院经审理后作出终审判决：驳回上诉，维持原判。该案在二审期间，花垣县政府于2019年11月26日作出了《关于26家铅锌浮选厂拆除补救措施方案》（以下简称为《补救方案》），并根据该方案向玉石公司发出了《关于拆除花垣县玉石矿业有限责任公司浮选厂给予行政补救的通知》（以下简称为《行政补救通知》），该通知载明：“……经查明，你企业选矿厂位于花垣县××乡××村，建厂规模600吨，于207年1月11日完成工商登记。在实施拆除前已长期处于停产停业状态，你企业在建设过程中未按规定办理国土、环保、安监、规划等手续，综上所述，我单位根据上级文件要求在实施拆除的过程中，给你企业合法财产造成实际损失，结合你企业建厂规模、损耗程度、拆除方式等因素，经研究，给予你企业80万元补偿，请你企业在收到本通知之日起10各工作日内到县生态环境局领取。”玉石公司不服花垣县政府的上述补救行为，于2020年3月25日提起本案诉讼。请求：1.确认花垣县政府作出的《补救方案》及《行政补救通知》违法；2.判决花垣县政府赔偿因其关闭强拆行为给玉石公司造成的厂房、设备设施等损失1804.9万元；3.判决花垣县政府赔偿玉石公司浮选厂的停产停业损失1400万元；4.判决花垣县政府赔偿玉石公司尾矿库的停产停业损失500万元；5.本案诉讼费由花垣县政府承担。另查明：1、截至本案起诉时止，玉石公司未领取相关补偿款。2.玉石公司起诉的第一项诉讼请求为：“确认被告作出的《关于26家铅锌浮选厂拆除补救措施方案》及《关于拆除花垣县玉石矿业有限责任公司浮选厂给予行政补救措施的通知》违法”，经该院释明后，玉石公司明确该项诉讼请求为：“确认被告作出的《关于26家铅锌浮选厂拆除补救措施方案》及《关于拆除花垣县玉石矿业有限责任公司浮选厂给予行政补救的通知》违法并依法撤销”。3.诉讼中，玉石公司申请对其浮选厂及尾矿库因强拆行为而造成的损失等进行评估。本案一审法院司法技术科于2020年6月23日作出书面回复，认为申请评估、鉴定的标的物已不复存在，评估机构对评估、鉴定资料无法现场进行勘验、确认和核对，不能得出客观、公正的评估、鉴定结果，对于玉石公司的申请不能启动评估、鉴定程序。原审认为：本案争议的焦点主要是被诉补救行为是否合法，具体表现在补救行为的事实依据是否充分。根据审理查明的事实，花垣县政府针对玉石公司所实施的强拆行为已经被人民法院的生效判决确认违法，故玉石公司有权就花垣县政府的违法行为给其合法财产所造成的损失主张行政赔偿。司法实践中，从便捷当事人维护自身实体权益的角度出发，人民法院在审理原告的赔偿请求时，可以在详细查明事实基础上对原告合法财产的实际损失作出赔偿判决。但是，在针对一些明显缺乏相关证据，或者需要针对特别行业的案涉财产的价值作出专业化评价等复杂情形时，为进一步明确行政机关的责任担当，利用好有限的司法资源，发挥行政机关的专业优势与协调优势，为后续做好当事人实体权益救济留有空间，人民法院亦可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定精神，判令行政机关采取补救措施。至于如何采取补救措施，则属行政机关对行政事项的自由裁量权，行政机关应当在充分考虑各种因素和各方情况的基础上，遵循对等、适当、足额、到位的原则及时给予补偿。具体到本案而言，对于涉案违法行为给玉石公司合法财产所造成的损失，玉石公司和花垣县政府均不能提供有效证据予以证实，且由于案涉财产已经不复存在，相关损失无法通过司法鉴定、评估的方式予以确定，故人民法院难以根据现有证据对财产损失作出直接判断。为维护玉石公司的合法权益，湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院在其提起的前诉案件判决中，责令花垣县政府对违法行为而给玉石公司合法权益造成的损失采取补救措施。《补救方案》和《行政补救通知》，确定给予玉石公司80万元。花垣县政府辩称，该补救行为的事实依据主要是“根据花垣县同时期、同地段、同规模选矿厂建设成本，核算其能纳入补救措施核算的合法财产价值作为补偿金额的主要考量指标”。但是，花垣县政府没有提交任何第三方“同时期、同地段、同规模选矿厂建设成本”的相关证据可以证实其答辩主张。故，应当认定涉案补救行为主要证据不足，事实依据并不充分。综上，花垣县政府作出的补救行为主要证据不足，依法应予撤销。玉石公司对此提出的诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：一、撤销花垣县政府2019年11月26日作出的《补救方案》和《行政补救通知》；二、限令花垣县政府于本判决生效后六个月内对玉石公司重新作出补救行为；三、驳回玉石公司的其他诉讼请求。一审案件受理费五十元，由花垣县政府承担。玉石公司上诉称：一、玉石公司的浮选厂办理了环评等手续。花垣县政府及其下属行政部门从未要求上诉人办理用地、规划等行政审批手续,从未提出任何异议。由于历史因素形成的浮选厂,应认定为合法建筑物。二、花垣县政府强拆玉石公司的浮选厂,必然造成停产停业损失,理应赔偿。玉石公司有价值的资产是浮选厂,而不是公司主体,只要浮选厂存在,公司主体可以变更,即上诉人可把浮选厂转让给上诉人股东新注册的公司,故花垣县政府提出被吊销执照不存在停产停业损失的观点不成立。三、花垣县政府提交的证据不具有真实性、合法性、关联性,其证明目的不成立。一审法院采信该证据,严重违反法律规定。四、案涉厂房和设备设施等标的物的毁损灭失是花垣县政府违法强拆造成的,应由花垣县政府承担举证和鉴定责任。本案存在鉴定条件,可以进行鉴定,一审法院不予鉴定于法无据,严重损害了玉石公司的合法权益。五、退一步说，因客观原因无法鉴定的，人民法院应按照相关法律规定，参考同地段同规模浮选厂和尾矿库的造价和停产停业损失（预期利益）等作出判决，酌情确定赔偿数额，不得判决重新补救。否则会导致上诉人无法实现赔偿请求权。请求：撤销一审判决第二项、第三项，并依法确定赔偿数额，作出赔偿判决。本案二审诉讼费由花垣县政府负担。花垣县政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚。花垣县政府提交的证据系作出行政补救行为前收集的证据，并非在本案诉讼期间收集的证据，且该证据与待证事实具有关联性，一审法院采信其提交的证据符合法律规定。花垣县政府收集证据的时间为2019年3月，其作出《补救方案》《行政补救通知》的时间是2019年11月26日，玉石公司诉请撤销上述方案和通知的时间是2020年3月。一审认证并采信花垣县政府的证据并无错误。二、一审判决适用行政诉讼法的相关规定，责令花垣县政府采取补救措施，系立足客观事实所作出的判决，一审适用法律正确。三、玉石公司上诉主张浮选厂因历史原因存在即合法的理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审查明的事实，予以确认。本院另查明：花垣县政府正组织相关人员对《补救方案》和《行政补救通知》中涉及玉石公司的损失情况进行调查核实。本院认为：本案中，花垣县政府作出《补救方案》和《行政补救通知》对玉石公司的损失进行补救，但上述文件并未阐明其确定赔偿数额的依据，被诉补救行为存在依据不足的问题，应予撤销。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案玉石公司的浮选厂已被拆除，通过司法鉴定确定其损失情况的客观条件已不具备。在花垣县政府已经作出了一次补救措施的情形下，人民法院应根据在案证据和生活逻辑、经验酌情确定玉石公司损失数额，进而确定花垣县政府的赔偿数额。一审判决认定花垣县政府所作被诉补救措施证据不足，责令其重新作出补救措施不符合法律规定。但考虑到花垣县政府正组织相关人员对《补救方案》和《行政补救通知》中涉及玉石公司的损失情况进行调查核实，一审判决撤销《补救方案》和《行政补救通知》，并限花垣县政府在规定期限内重新作出补救行为的结论也可以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由花垣县玉石矿业有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  黄山宁审判员  向黎丽二〇二〇年十一月二十五日法官助理蹇菲书记员刘海涛