湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘04行初74号 原告：衡阳市孔子教育培训学校，住所地：湖南省衡阳市华新开发区青峰街**。 法定代表人：刘吉元，该校校长。 委托诉讼代理人：邹龙，湖南湘华律师事务所律师。 被告：衡阳市雁峰区人民政府，住所地：湖南省衡阳市雁峰区蒸湘南路**。 法定代表人：王燕，该区区长。 委托诉讼代理人：谭婳。 委托诉讼代理人：谢添星，北京市立方（广州）律师事务所律师。 原告衡阳市孔子教育培训学校（以下简称孔子教育学校）诉被告衡阳市雁峰区人民政府（以下简称雁峰区政府）履行行政协议一案，于2020年6月2日向本院提起诉讼。本院当日立案后，依法组成合议庭，于2020年7月1日公开开庭审理了本案，原告孔子教育学校法定代表人刘吉元及委托诉讼代理人邹龙，被告雁峰区政府委托诉讼代理人谭婳、谢添星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孔子教育学校诉讼请求：1、请求判令被告继续全面履行其于2012年9月29日与原告签订的《联合办学协议》；2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：被告雁峰区政府为推进雁峰区教育事业的发展，依照衡阳市委有关文件精神，引进原告与其在雁峰区中学、水东小学合作创办衡阳国际孔子学校（后经教育部门实际核定名称为衡阳市雁峰区××学校）。经双方平等协商，被告与原告在2012年9月29日，签订了《联合办学协议》，约定了合作办学模式、双方的责任与权益、合作期限及违约责任。在原告积极履行《联合办学协议》过程中，被告却未完全履行协议约定的义务，导致原告在投入大量办学资金之后，无法对衡阳市雁峰区忠信孔子学习（含雁峰中学、水东小学）进行有效的管理，使合作办学进程陷于停顿的尴尬局面。被告未履行协议约定的义务主要表现在以下几个方面：1、未按《联合办学协议》第二条第（一）款第1项规定，将水东小学围墙内的所有土地和建筑物提供给原告作为合作办学场地，限制了学校的规模扩展；2、2016年，被告未经与原告商议，违反不得随意改变教学用地性质的相关法律规定，同意衡阳市规划局违法将雁峰中学的教育用地性质变更为绿地性质，致使原告无法再校园内进行教学场地的建设和扩容，使已经建设的教学楼以违规建设为由强制拆除，造成原告投资损失750余万元；3、未按照《联合办学协议》第一条第3款规定，聘任原告法定代表人为雁峰中学校长，因此在联合办学过程中，出现原雁峰中学校长和衡阳市雁峰区××学校校长并存的局面，使原告无法对学校行使统一的日常行政管理工作，给联合办学管理工作带来阻力；4、未落实《联合办学协议》第二条第（一）款第4项规定的责任，致使原告与水东村的关系无法理顺，新校门的改造及道路、围墙的改造无法完成；5、故意违反《联合办学协议》第二条第（一）款第2、3项规定的义务，从2019年下半年开始，将两所公办学校的员工撤出衡阳市雁峰区忠信孔子学习。这实际上是单方面中止了双方签订的《联合办学协议》。对于被告的上述违约行为，原告多次以口头和书面形式向雁峰区教文体局、雁峰区政府反映情况，提出继续履行合同的请求，均未得到明确的答复和处理，故提起本案行政诉讼，请求人民法院判如所请。 原告孔子教育学校为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据： 证据一、原告的民办非企业单位登记证书，拟证明原告具有主体资格； 证据二、《联合办学协议》，拟证明双方协议约定的权利义务内容； 证据三、关于落实衡阳市雁峰区政府与衡阳市孔子教育培训学校《联合办学协议》的协议，拟证明协议约定的权利义务内容； 证据四、衡阳市雁峰区社会力量办学管理办公室关于同意举办“衡阳市雁峰区××学校”的批复，拟证明合作办学的学习名称为衡阳市雁峰区××学校； 证据五、民办学校办学许可证，拟证明衡阳市雁峰区××学校已经取得办学许可； 证据六、原告2016年前投资审计报告，拟证明原告在2016年前就以及投入巨额资金合作办学； 证据七、雁峰区城乡规划局给雁峰区教文体局的回复函，拟证明被告违约将合作办学场地（教育用地）由规划部门违法变更为绿地，导致合作办学无法开展基础设施建设； 证据八、告知雁峰区人民政府书，拟证明原告就被告违约问题提出了协商处理意见，被告未明确答复。 被告雁峰区政府答辩称：一、案涉《联合办学协议》系2015年5月1日前订立，依照最高人民法院最新行政协议司法解释及该协议订立时的法律法规与人民法院的通常作法，因该协议引发的纠纷不属于行政诉讼受案范围，原告起诉错误；二、雁峰区政府已经依照《联合办学协议》的约定履行了义务，不存在原告主张的未履行协议约定的行为，原告的主张没有事实与法律依据。综上，请求人民法院依法驳回原告起诉或诉讼请求。 被告雁峰区政府为支持其答辩主张，向本院提供如下证据： 证据一、湖南省省委领导乌兰副书记关于公办教师在民办学校任教事宜的批示，《联合办学协议》，拟证明依据湖南省省委领导批示精神：公办教师不得在民办学校任教，该批示属于国家政策，符合《联合办学协议》第四条第4项约定的不可抗力，雁峰区政府对此不承担违约责任； 证据二、《承诺书》，拟证明原告于2019年5月30日曾向衡阳市雁峰区教育局出具承诺书，同意将雁峰中学及水东小学的公办教师全部撤回，并承诺水东小学不再招收新生。 经庭审质证，针对原告孔子教育学校提供的证据，被告雁峰区政府发表如下质证意见：对证据一、二、四无异议；对证据三的真实性无异议，但认为该协议雁峰区政府只是见证方，协议约束的是雁峰中学和水东小学；对证据五的真实性无异议，但认为衡阳市雁峰区××学校的办学许可已到期且没有续延，现在是否还有办学许可存疑；对证据六认为与本案没有关联性；对证据七认为达不到原告的证明目的，无法证明雁峰区政府存在违约行为；对证据八认为雁峰区政府并未收到该告知书。针对被告雁峰区政府提供的证据，原告孔子教育学校发表如下质证意见：对证据一的真实性无异议，对其证明目的有异议；对证据二的真实性有异议，孔子教育学校的那份承诺书的公章是假的，该份承诺书不是孔子教育学校承诺盖章的。 经审查，本院对上述证据认证如下：对原告孔子教育学校提供的证据一、二、四，被告雁峰区政府均无异议，本院予以采信。对原告提供的证据三、五、六、七、八，被告虽对其证明目的均有异议，但未对其真实性提出异议，本院予以确认。对被告雁峰区政府提供的证据一，原告无异议，本院予以采信。被告提供的证据二虽然原告对其真实性提出异议，但经核实，本院认为可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明，2012年9月29日，原告孔子教育学校（甲方）与被告雁峰区政府（乙方）签订《联合办学协议》，约定：为推进雁峰区教育事业的发展，特别是复兴农村薄弱学校的需要，根据2011年衡阳市人民政府47号文件颁发的《关于促进民办教育发展的通知》精神，决定联手复兴坐落在雁峰区××。学校性质为公办性质，民办管理；合作办学期间，按民办机制运行。学校管理方面由甲方正式聘请乙方法人为雁峰中学的校长，全面管理学校的日常行政工作；甲方另委派一名书记，专门负责学校的党务工作。校长、书记均接受雁峰区教文体局的管理。甲方的责任中要求甲方提供办学场地，包括现雁峰中学和水东小学围墙内的所有土地和建筑物及雁峰中学西边的校园养殖场，作为乙方的办学场地；还要求甲方提供部分师资和后勤员工，即现雁峰中学、水东小学所有在职教师和员工继续留任学院，并接受乙方管理。同年12月4日，雁峰区雁峰中学（甲方1）、雁峰区水东小学（甲方2）与原告孔子教育学校（乙方）在监证方雁峰区政府的主持下，达成《关于落实衡阳市雁峰区政府与衡阳市孔子教育学校的协议》。 2013年6月18日，衡阳市雁峰区教育文化体育局为衡阳市雁峰区××学校颁发《中华人民共和国民办学校办学许可证》。尔后，各方按照《联合办学协议》的约定进行联合办学。 2019年4月15日，湖南省教育厅向时任中共湖南省省委领导乌兰副书记呈报《关于衡山县公办学校教师到民办学校任教风险应对与处置有关情况的报告》，该报告指出衡山县乃至全省范围都存在公办学校教师到民办学习任教导致的教育不公现象，以及当地部分领导干部在民办学习入股等问题。湖南省教育厅拟在充分调研的基础上，于9月1日前出台有关政策或方案，进一步加强公办教师编制管理等问题。同年5月30日，孔子教育学校及衡阳市雁峰区××学校向衡阳市雁峰区教育局出具《承诺书》，承诺：一、雁峰中学初中部三个年级公办老师于2019年秋季开学时全部调回贵局，不再在衡阳市雁峰区××学校任教。我校自行组织师资队伍确保初中三个年级学生正常招生、正常教育教学不受影响，完成义务教育阶段教育教学任务；二、水东小学公办老师于2019年秋季开学时全部调回贵局，不再在衡阳市雁峰区××学校任教。水东小学2019年秋季不再招收新生，水东小学服务区范围内适龄儿童新生由贵局安排至其他学校入学。现有学生由我校负责组织师资队伍承担现有学生教育教学任务，完成九年制义务教育直至毕业；三、我校负责学校正常的教育教学秩序，负责学校安全稳定工作，确保贵局所属的公办教师回去后，不发生家长及学生上访事件，确保上级义务教育阶段相关政策全面落实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的属于行政诉讼受案范围。行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政协议。该条列举的可诉行政协议并非完全列举，凡事有可能对公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益造成侵害或者不利影响的行政协议行为，均是可诉的行政行为。本案是原告孔子教育学校要求继续履行《联合办学协议》。应当对该协议的内容是否符合法律、法规及合法有效的规章及规范性文件进行合法性审查。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。《联合办学协议》不存在明显违法的情形，不存在损害国家利益，社会公共利益，违反法律法规强制性规定的情形，应属有效。 关于《联合办学协议》是否可继续履行问题，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定：被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施。本案原告孔子教育学校的诉讼请求系要求被告雁峰区政府继续全面履行涉案《联合办学协议》。其在起诉状中列明被告雁峰区政府未履行《联合办学协议》主要体现在：1、未按《联合办学协议》将水东小学围墙内的所有土地和建筑物提供给原告作为合作办学场地；2、2016年，未经与原告商议，同意原衡阳市规划局将雁峰区中学的教育用地性质变更为绿地性质；3、未聘任原告法定代表人为雁峰中学校长；4、未落实《联合办学协议》中第二条第（一）款4、5项的责任；5、违反《联合办学协议》中第二条第（一）款2、3项的义务，自2019年下半年开始，将两所公办学校的员工撤出衡阳市雁峰区××学校。经查，关于原告列明的被告雁峰区政府未履行《联合办学协议》的相关事项，其中第1、4点，被告雁峰区政府均已履行，原告的主张缺乏事实依据，本院不予采纳。关于第2点，原衡阳市规划局将雁峰中学的教育用地性质变性一事并非被告雁峰区政府的法定职权，而是规划部门的行政职能范畴，故针对该事项雁峰区政府亦不存在违约行为。关于原告主张的第3点未聘任原告的法定代表人为雁峰中学校长一事，未违反法律禁止性规定，是可行的，被告雁峰区政府可对聘任校长一职进行资格审查。关于原告主张的第5点，即将两所公办学校的员工撤出衡阳市雁峰区××学校一事，根据湖南省省委相关文件精神指示：公办教师不允许在民办学校任教，属于《联合办学协议》第四条第4点中的“国家政策等一切不可抗力原因造成协议提起终止或无法履行”的情形，被告雁峰区政府对此亦不存在违约行为。综上原告所主张的被告雁峰区政府对于《联合办学协议》中存在的违约行为均不成立。鉴于本案庭审中，原、被告双方均认同《联合办学协议》的效力，并无解除《联合办学协议》的意向，故除原告孔子教育学校出具的《承诺书》外，双方当事人仍应继续履行《联合办学协议》。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下： 判令被告衡阳市雁峰区人民政府继续履行除原告衡阳市孔子教育培训学校出具的《承诺书》外相应的《联合办学协议》。 案件受理费50元，由被告衡阳市雁峰区人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  尹运健 审 判 员  丁枥澎 人民陪审员  周志刚 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理陈智 书记员陈芳艳