江苏省淮安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏08行终189号 上诉人（一审原告）江苏国淮建设工程有限公司，住所地淮安市淮海东路****。 法定代表人刘林，该公司总经理。 委托代理人吴本喜、章振忠，淮安市清江浦区大成法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）盱眙县自然资源和规划局，，住所地江苏省盱眙县盱城镇燕山路** 法定代表人郭茂，该局局长。 委托代理人李祖乾，该局工作人员。 委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）江苏邦孚皮革制品发展有限公司，，住所地江苏省盱眙县明祖陵镇工业集中区 法定代表人毕宏书，该公司执行董事。 诉讼代表人江苏安淮律师事务所，系江苏邦孚皮革制品发展有限公司破产管理人。 委托代理人陈淮波、高鹏举，江苏安淮律师事务所律师。 上诉人江苏国淮建设工程有限公司（以下简称国淮公司）因诉被上诉人盱眙县自然资源和规划局（以下简称盱眙县自然资源局）、江苏邦孚皮革制品发展有限公司（以下简称邦孚公司）撤销房屋权属登记及行政赔偿一案，不服淮安市清江浦区人民法院(2019)苏0812行初451号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年8月31日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：2013年8月16日，国淮公司与邦孚公司签订建筑工程承包合同，双方约定邦孚公司的食堂综合楼、皮革市场1号楼、皮革市场2号楼、皮革市场3号楼由国淮公司以包工包料的形式承包施工。价款以确定的施工图按照建筑面积壹仟元/平方米计算。工程工期为2014年元旦竣工。付款方式及结算方法：按照施工顺序付款，按栋一层主体完成付总工程款的15%，二层主体完成付总工程款的15%，三层主体完成付总工程款的15%，竣工验收合格后三个月内付总工程款的50%，余款5%一年后一次性付清（为质量保证金）。该工程由李祥斌实际组织施工。 2014年4月10日，邦孚公司向原盱眙县住房和城乡建设局申请房屋登记。该局审核后，向邦孚公司颁发了涉案房屋的所有权证（房产证号为Ｘ2××00）。申请登记时，邦孚公司提交了房屋面积测绘报告、建设工程规划许可证、盱眙县政府办公会议纪要[2011]20号、企业投资项目备案通知书（盱发改投备案号：[2013]260）、招商合同书、明祖陵镇政府与邦孚公司共同出具的证明、房屋质量承诺书等材料。上述材料中并无房屋己竣工的证明。 其中建设工程规划许可证为明祖陵镇政府颁发，许可证号为空，颁发日期为空。明祖陵镇政府与邦孚公司于2014年1月6日出具的证明，载明：邦孚公司位于明祖陵镇工业集中区，于2013年度自建办公综合楼2幢，建筑面积5166平方米。同日，明祖陵镇政府与邦孚公司出具房屋质量承诺书，载明：邦孚公司位于明祖陵镇工业集中区，自建办公综合楼2幢，建筑面积约5166平方米，有投资商自行建造，经设计施工监理单位验收合格，该房屋质量问题由邦孚公司与明祖陵镇政府承担。 2014年4月份，江苏盱眙珠江村镇银行股份有限公司（以下简称“珠江银行”）与邦孚公司签订了一份《最高额抵押合同》约定：为确保借款人邦孚公司在2014年4月28日至2017年4月27日主债务发生期间内与珠江银行基于主合同连续发生的多笔债务的履行，邦孚公司自愿以其所有的房屋所有权证号为Ｘ2××00房屋向珠江银行作抵押担保，并办理了他项权证。 珠江银行与邦孚公司、毕宏书、毕磊金融借款合同纠纷一案，盱眙县人民法院（以下简称盱眙法院）于2016年8月21日作出（2016）苏0830民初2843号民事判决：一、邦孚公司偿还珠江银行借款本金200万元及利息。二、珠江银行对案涉房屋在拍卖、变卖或折价的价款中享有优先受偿权。三、毕宏书、毕磊对上述第一项承担连带清偿责任。 后因邦孚公司、毕宏书、毕磊未在规定期限内履行上述给付义务，珠江银行向盱眙法院申请强制执行。在执行过程中，盱眙法院查封了案涉房地产，并予以评估、拍卖。2018年5月23日，盱眙鑫盛汽车维修有限公司（以下简称鑫盛公司）以第一次拍卖最高价248.01万元竞得，并已缴纳全部价款。盱眙法院于2018年6月15日作出（2016）苏0830执3180-1号执行裁定书，裁定：案涉房地产（不动产权证号Ｘ2××00）归盱鑫盛公司所有。 2018年6月26日，经盱眙法院裁定，邦孚公司进入破产清算程序。盱眙法院于7月17日作出决定书，指定江苏安淮律师事务所为管理人。 2018年11月12日，邦孚公司的法定代表人毕宏书向李祥斌出具欠条一张，载明：经最后决算，江苏邦孚皮革制品发展有限公司共欠李祥斌工程款2641600.00元，其中含食堂楼抵押款。毕宏书在欠条上签名并按指印。2018年11月14日，邦孚公司（甲方）与国淮公司（乙方）签订协议书一份，载明：……2、甲方欠乙方2641600元，甲方用公司的食堂楼折抵工程款2000000元……。3、甲方确保本协议签字之日将食堂楼交付地方，届时乙方享有对该食堂的处置权。甲方签名为毕宏书，日期为2018年11月14日。 2019年3月2日，国淮公司向江苏安淮律师事务所申报建筑工程款2641600元债权。3月20日，江苏安淮律师事务所向国淮公司出具不予确认债权告知函一份，告知其因证据不足，管理人依据《破产法》的相关规定，不予确认其申报的债权。同时告知其可以提出书面异议或提起债权确认诉讼。 因部门职能调整，房屋产权登记职能于2016年从住房和城乡建设局调整至国土资源局，后调整至自然资源和规划局。 一审法院认为，《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据上述规定，原盱眙县住房和城乡建设局因职权变更，不再履行不动产登记职责，盱眙自然资源局现负责辖区内的不动产登记工作，是本案的适格被告。 《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：债权人以行政机关对债务人作所的行政行为损害债权人实现债权为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予以保护或者应予考虑的除外。本案中，国淮公司作为涉案房屋建设工程的承包方、施工方，原盱眙县住房和城乡建设局在案涉工程未提交竣工证明且也未实地查看是否建成、竣工的情况下，于2014年4月10日为邦孚公司办理了产权登记，导致邦孚公司在上述部分房屋上设定了抵押权以及颁证房屋因债务问题被多家法院查封，已严重影响国淮公司的债权实现，故房屋登记部门违反登记程序对涉案房屋实施登记行为，属于在作出行政行为时应予考虑债权人利益而未考虑的情况，故国淮公司是适格主体。 《房屋登记办法》第三十条规定，房屋所有权初始登记应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。根据《房屋登记办法》第十九条的规定，房屋登记机构在办理房屋所有权初始登记时，应当实地查看。本案中，盱眙县自然资源局举证材料中没有房屋己竣工证明，没有建设用地使用权证明，建设工程规划许可证许可证号为空，也没有实地查看记录，而房屋的实际状况是未建成、未竣工。故盱眙县自然资源局对涉案房屋的登记行为缺乏事实依据，登记程序亦不符合规定。 《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，案涉房屋已由鑫盛公司于2018年5月23日在淘宝司法拍卖平台上竞得，鑫盛公司于其收到（2016）苏0830执3180-1号执行裁定书时即取得案涉房屋所有权，应受法律保护，盱眙县自然资源局对涉案房屋的登记行为事实上已不具有可撤销内容，故国淮公司要求盱眙县自然资源局撤销盱房权证字第××号房屋产权证，一审法院不予支持，但应依法确认原登记行为违法。 《中华人民共和国国家赔偿法》第六条第一款规定，受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。行政赔偿的请求权人必须是因其合法权益受到违法行政行为损害的公民、法人或者其他组织，这里的“损害”应当具有如下特征：一是现实性，即损害已经发生并且客观存在，而不是推测的、可能的或者假想的损害；二是特定性，即是对特定公民、法人和其他组织的损害；三是直接性，即是行政侵权行为直接导致的损害，间接损害尚不能要求行政赔偿；四是因果关联性，即赔偿请求权人受到的损害与行政违法行为存在因果关系。该法第五条规定，属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人或者其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。本案中，邦孚公司于2018年6月26日进入破产清算程序，盱眙县法院于7月17日指定破产管理人。11月12日、11月14日，邦孚公司的法定代表人毕宏书向国淮公司确认264.16万元债权时，毕宏书已不能代表邦孚公司处分公司财产，因此毕宏书出具欠条的行为并不能确定邦孚公司与国淮公司之间债权数额，不具有法律效力，亦未得到破产管理人的认可。一审法院认为，案涉房屋自2013年年底开始建设，后中途停工未再继续建设，国淮公司至今未通过诉讼方式主张建设工程价款，是导致应得的工程款无法清偿的主要原因和直接原因。目前，在国淮公司所享有的工程款数额不确定，其实际损失也未最终确定的情况下，其主张登记机关国家赔偿，没有法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认盱眙县自然资源局2014年4月10日向江苏邦孚皮革制品发展有限公司颁发的Ｘ2××00号房屋产权证的行政行为违法。二、驳回国淮公司要求盱眙县自然资源局赔偿其损失264.16万元的诉讼请求。 国淮公司上诉称，2013年8月16日，其与邦孚公司签订建筑工程承包合同，该合同约定由其自筹资金，组织施工，该工程在建还未封顶且没有验收的情况下，邦孚公司与盱眙县明祖陵镇人民政府串通，后者出具了房产登记的虚假证明及房屋质量的虚假承诺书。盱眙县自然资源局在没有实地查看的情况下，向邦孚公司颁发涉案房屋产权证。邦孚公司在取得房屋产权证后，将房屋抵押套现，所得款并未支付工程款及农民工工资。涉案房屋现已经司法拍卖予他人，并依法办理了转移登记手续，结算时该企业已经进入破产清算程序，国淮公司在申报债权时，破产管理人告知债权不予确认。盱眙县自然资源局违反不动产登记办法，违法进行产权登记，直接导致涉案房屋转移登记，国淮公司的建设资金、工人工资因盱眙县自然资源局的乱作为所致无法受偿。综上，请求撤销一审判决，改判盱眙县自然资源局因违法颁证行为向其赔偿264.16万元；盱眙县自然资源局和邦浮公司承担本案诉讼费用。 盱眙县自然资源局辩称：1.涉案房屋自2013年底开始建设，后中途停工未再继续建设，国淮公司至今未通过诉讼方式主张建设工程款。邦孚公司知晓涉案房产已被司法拍卖，且盱眙县法院已裁定给案外人所有。国淮公司和邦孚公司就建工程款结算的时间是2018年11月12日，邦孚公司向国淮公司出具借条，涉案纠纷已从“建设工程施工合同纠纷”转化为“债权债务纠纷”。故涉案房产登记行为对国淮公司的合法权益明显不产生实际影响。2.行政赔偿请求人必须是因其合法权益受到违法行政行为直接损害的公民、法人或者其他组织。国淮公司至今未通过诉讼方式主张建设工程款，是导致应得的工程款无法清偿的主要原因和直接原因，邦孚公司于2018年6月26日进入破产清算程序，此时毕宏书无权代表公司确认与国淮公司之间的债权数额，故应依法驳回国淮公司的诉讼请求。3.涉案房产登记行为的相对人是邦孚公司，国淮公司向邦孚公司主张的工程款应通过民事诉讼解决，国淮公司与登记行为并不存在行政法意义上的利害关系，对其权利义务不产生实际影响，应依法裁定驳回其起诉。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。 邦孚公司辩称，请求人民法院依法裁判，涉案财产在邦孚公司破产之前，已被盱眙县法院依法处置，不属于破产财产范围，且毕宏书在邦孚公司进入破产期间也无权代表公司对外签署文书。 各方当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院，本院经审查对一审采信的证据以及认定的事实均予以确认。 二审另查明，盱眙法院于2019年1月16日，受理了原告国淮公司、李祥斌诉被告邦浮公司、毕宏书、盱眙县淮河镇人民政府建设工程施工合同纠纷一案。审理中，国淮公司已邦浮公司进入破产程序需要申报债权为由，向盱眙法院申请撤诉。后该院作出（2019）苏0830民初348号民事裁定：准予国淮公司撤诉。 本院认为，本案争议焦点为：国淮公司是否是本案的适格原告，即盱眙县自然资源局的颁证行为与国淮公司的债权受偿之间是否具有利害关系。 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，盱眙县自然资源局的颁证行为指向的是邦浮公司，故国淮公司并非涉案行政行为的行政相对人，其不具有以相对人身份进行起诉的原告主体资格。 其次，国淮公司与涉案行政行为也不具有行政法意义上的利害关系。行政法意义上的利害关系是指行政机关作出的行政行为所带来的利益归属应指向行政相对人或者利害关系人。本案中，涉案颁证行为指向的是邦浮公司，即所带来的权益是归属于邦浮公司。同时，国淮公司与邦孚公司之间存在建筑工程承包合同关系，二者之间的争议属于民事法律规范调整的范畴。且邦孚公司进入破产程序后，毕宏书已无权代表公司对外出具欠条或签订协议，即对外认可债权债务。国淮公司对邦孚公司否享债权目前处于不确定的状态。 再次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”由债权的相对性所决定，在一般情况下，债权人不具有基于其债权针对行政机关对债务人所作的行政行为提起诉讼的原告资格。上述规定中关于“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”属于有限地承认债权人原告资格的例外情形。同时，行政行为是否给利害关系人的实体权益造成影响，其本质是因果关系的判断。依据上述法律规定，本院认为，该因果关系应以直接因果关系为判断标准，不能无限制地扩展。 本案中，涉案的颁证行为并不必然致使邦浮公司行使抵押行为进而致使国淮公司利益受损。根据2007年的《物权法》第一百八十条第一款第（五）项规定，债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：……（五）正在建造的建筑物、船舶、航空器。可见，即使盱眙县自然资源局未为邦浮公司办理权属证书，邦浮公司也可以依据上述法律，将涉案工程办理抵押。故邦浮公司将涉案建筑物用于抵押贷款，并将银行贷款款项如何使用，系邦浮公司自行行使权利的体现，而非盱眙县自然资源局在作出行政行为时所应当考虑或保护的范围。盱眙县自然资源局作出涉案登记行为没有侵害到国淮公司的合法权益，未对其合法权益产生实质性影响。 综上，本案尚未进入实体审理程序，关于被诉建筑物所有权登记颁证行为是否违反法律规定属案件实体审理问题，不属于本案现阶段审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初451行政判决； 二、驳回上诉人江苏国淮建设工程有限公司的起诉。 二审案件受理费50元，退还上诉人江苏国淮建设工程有限公司。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙聂娟 审 判 员 孙志丹 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 陈 路 书 记 员 孙 杨