开远铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）云7102行初23号 原告刘志龙，男，1969年2月15日生，汉族，住云南省泸西县。 委托代理人程兴春，云南兴春律师事务所律师。 委托代理人杨蓉，云南颐高律师事务所律师。 被告泸西县自然资源局，住所地云南省泸西县。统一社会信用代码11532527015204620P。 负责人李瑞云，该局局长。 委托代理人张映科，云南云诚律师事务所律师。 委托代理人田洪光，男，汉族，系泸西县自然资源局工作人员。 原告刘志龙不服被告泸西县自然资源局2019年12月9日作出的土地行政处罚，于2020年6月29日向本院提起行政诉讼，本院于当日登记立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等相关法律文书，被告于答辩举证期内向法院提交了答辩状及相关证据。本院依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭进行了审理。原告刘志龙及委托代理人程兴春、杨蓉，被告泸西县自然资源局委托代理人张映科、田洪光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告泸西县自然资源局于2019年12月9日依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出泸自然资执罚字〔2019〕619号《行政处罚决定书》，决定给予刘志龙“限期3日内自行拆除在非法占用2198.54平方米的土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的行政处罚。 原告刘志龙诉称，2019年12月9日，被告以《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条为“依据”，对原告作出泸自然资执罚字〔2019〕619号《行政处罚决定书》，对原告作出“限期三日内自行拆除在非法占用2198.54平方米的土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的行政处罚。被告作出《行政处罚决定书》后未依法定程序向原告直接送达《处罚决定书》，而是将《处罚决定书》张贴到原告红大坡果园大门上。2019年12月16日，被告通知原告领取其作出的泸自然资罚催告字〔2019〕20号《履行行政处罚决定催告书》，原告委托代理律师代表原告向被告索要《行政处罚决定书》，被告才复印了一份《行政处罚决定书》给原告。原告认为，被告作出的《行政处罚决定书》认定事实、适用法律、处罚决定错误；一、被告作出的泸自然资执罚字〔2019〕619号《行政处罚决定书》认定事实错误，应当依法撤销。1.原告依法取得了红大坡土地的使用权，不存在擅自占用土地建房的行为。2006年12月9日，原告与泸西县白水镇山黑村民委员会得村村民小组签订《荒山出让协议书》，泸西县白水镇人民政府对上列签约行为进行了见证。2006年12月24日，原泸西县国土资源局向原告颁发泸农用（2006）字第02号《开发农业用地土地使用权证》记载：土地使用者为刘志龙，地址为白水镇白水库红大坡，用地来源为两荒出让，土地用途为种、养、植业，使用期限70年，土地总面积380亩，地类为未利用土地（荒山）。原告在依法取得土地使用权的红大坡（未利用土地）上建造了果园，在所建果园中建造相应的管理、生活、仓储用房，不属于擅自占用土地建房的范畴。2.原告未实施违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定之行为。根据的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订并于1999年1月1日施行）第四条规定以及1999年12月21日，国务院办公厅国办发〔1999〕102号《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》第一条第一款的规定，原告以“两荒出让”方式获得合法使用权的荒山系未利用地，在该土地上建房不属于违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定的“侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”行为。3.原告在未利用土地上建房未违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款之规定。《云南省荒山有偿开发的若干规定》第三条规定：“本规定所指的荒山有偿开发，是指按本规定有偿取得荒山使用权从事发展林业、种植业、养殖业及其必要的辅助设施建设”。原告承包荒山380亩建造果园，常年雇佣10多人从事果园管理、生产，在果园修枝、施肥、套袋、采摘期间更有80-90人在果园务工。原告在承包荒山上建造了果园，在果园内建盖房屋用于工人居住、看护，堆放生产设备、农资农肥，从未将所建盖的房屋用于与发展林业、种植业、养殖业无关的经营性活动。国土资发〔2010〕155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》明确了设施农用地使用的土地属于农用地以及设施农用地的用途、占地规模。原告建造果园的红大坡土地属于未利用地，不属于农用地。从原告承包荒山开始到被告作出行政处罚决定之日，我国颁布的法律、法规未作出规范、限制荒山开发中需要在开发土地上建盖的管理、生活、仓储用房的房屋结构、层数、层高、建筑材料、外观建设的标准。即便参照国土资发〔2010〕155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》对设施农用地所规定的3%的附属设施用地规模计算，原告在380亩果园内建成的附属设施用地仅3.29亩，大大低于3%的占地规模。因此，原告未违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款之规定。《行政处罚决定书》认定原告“擅自在白水镇山黑村委会得村小组红大坡占用2198.54平方米土地建房”认定事实错误。二、《行政处罚决定书》公然否认原告在法定时限内作出的陈述申辩，申请听证，以及在被告组织下原告参加了听证的客观事实。2019年11月21日，被告向原告送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》。2019年11月25日，原告向被告提交了《行政处罚听证申请书》《行政处罚陈述申辩书》，2019年11月26日，被告向原告送达泸自然资源（2019）听字第7号《行政处罚听证通知书》，通知原告2019年12月6日下午2时30分到被告办公楼六楼大会议室听证。原告按时参加了被告主持的听证。听证员在听证后制作的《行政处罚听证意见书》“听证意见和建议”中，指出被告拟对原告实施的行政处罚存在“事实依据不足、地类认定无依据、适用土地规划标准不当、不适用类推判定、适用法律不当”六个方面的问题。然而，被告对“听证意见和建议”置若罔闻，在2019年12月9日作出泸自然资执罚字〔2019〕619号《行政处罚决定书》中称：“你户在规定的三个工作日内既未向我局提出陈述、申辩意见，也未要求举行听证，我局视为你已放弃陈述、申辩和要求举行听证的权利”。三、原告建造果园的土地是未利用地，不属于《中华人民共和国土地管理法》第四十四条所规定的“农用地转为建设用地”范畴，《行政处罚决定书》错误适用法律，对原告作出错误处罚。1999年12月21日，国务院办公厅国办发〔1999〕102号《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》第一条第一款明确规定：“根据新修订的《中华人民共和国土地管理法》的规定，‘四荒’属于‘未利用地’”，开门见山将“四荒”的性质界定为“未利用地”范畴。原告以“两荒出让”方式取得合法使用权的荒山，不属于农用地范畴，系未利用地。因此，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条关于“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，不适用于原告。原告受让红大坡荒山建造果园，在果园中建造的管理、生活、仓储用房所占用的土地属于未利用地，并非农用地，不涉及农用地转用审批。被告以原告违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，对原告作出“限期三日内自行拆除在非法占用2198.54平方米的土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的行政处罚，适用法律、处罚决定错误。综上所述，被告作出的《行政处罚决定书》认定事实、适用法律、处罚决定错误，依法应当撤销。原告向本院提出如下诉讼请求：一、依法撤销被告泸西县自然资源局于2019年12月9日作出的泸自然资执罚字〔2019〕619号《行政处罚决定书》；二、判令被告承担案件受理费。 原告刘志龙向本院提交了以下证据、依据： 1.原告身份证复印件，欲证明原告身份情况。 2.《荒山出让协议书》、泸农用（2006）字第02号《开发农业用地土地使用权证》，欲证明原告取得红大坡380亩未利用土地（荒山）的合法使用权，使用期限70年。 3.原告在红大坡果园建造的管理、生活、仓储用房照片，欲证明原告在拥有合法土地使用权的红大坡土地上建造果园，在果园中建造管理、生活、仓储用房，用于工人居住、看护，堆放生产设备、农资农肥，及临时仓储的情况。 4.泸自然资执罚告字（2019）619号《行政处罚告知书》《行政处罚陈述申辩书》，欲证明原告收到被告作出的《行政处罚告知书》后，依法向被告提交了《行政处罚陈述申辩书》，依法作出陈述、申辩。原告未放弃陈述、申辩的权利。 5.泸自然资听告字（2019）619号《行政处罚听证告知书》《行政处罚听证申请书》、泸自然资源（2019）听字第7号《行政处罚听证通知书》，欲证明2019年11月25日，原告向被告提交了《行政处罚听证申请书》，2019年11月26日被告作出泸自然资源（2019）听字第7号《行政处罚听证通知书》，通知原告2019年12月6日下午2时30分在被告办公楼六楼会议室举行听证。 6.《行政处罚案听证意见》，欲证明被告拟对原告实施的行政处罚存在“事实依据不足、地类认定无依据、适用法律不当”六个方面的问题。 7.泸自然资执罚字〔2019〕619号《行政处罚决定书》，欲证明被告错误认定原告2003年至2008年，未经有权机关批准，擅自在白水镇山黑村委会得村小组红大坡占用2198.54平方米土地建房，被告否认原告提出陈述、申辩意见、申请听证及被告进行听证的事实。 被告泸西县自然资源局辩称，一、本案处罚程序合法。1.执法主体合法。本案违法行为发生在泸西县白水镇山黑村民委员会得村村民小组红大坡，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《国土资源行政处罚办法》第五条、《国土资源违法行为查处工作规程》7.1.l和7.1.2之规定，被告作为泸西县国土资源主管部门，对本行政区域内发生的国土资源违法行为具有管辖权，故是本案合法的执法主体。2.立案程序合法。被告在2019年违建别墅清理中发现了原告的违法行为，后进行了核查，查实原告未经有权机关批准，擅自在泸西县白水镇山黑村民委员会得村村民小组红大坡（白水库地）占用土地建房，其行为涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条之规定，从而根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条、《国土资源行政处罚办法》第十二条、《国土资源违法行为查处工作规程》4.1和7.1.1之规定，应该立案查处而立案。3.调查取证合法。立案后，具有执法资格且不具有回避情形的两名承办人员，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、《国土资源行政处罚办法》第十三条、《国土资源违法行为查处工作规程》第8条之规定，向原告依法下达了《接受调查通知书》，且询问了原告，并对相关证人也作了询问，同时，对违法现场也进行了勘测和拍照，并对土地来源、开发利用现状等相关证据也进行了收集。4.充分保障了原告的陈述、申辩和听证权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条之规定，在调查取证及作出处罚决定的过程中，充分听取了原告提出的事实、理由和证据；根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、《国土资源违法行为查处工作规程》12.3之规定，2019年11月21日被告向原告下达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，2019年11月25日原告申请听证，被告于2019年12月16日举行听证会。二、本案违法事实清楚、证据确实充分。1.原告分6个图斑占用2198.54平方米土地，建盖3695.85平方米房屋被有关部门定性为违建别墅是不争的事实，并非原告所言，为生产所需而建设的必要辅助设施。2.现场照片、土地勘测定界技术报告书及原告的笔录均可证实，原告建盖本案房屋没有办理任何手续。3.原告认为自己依法取得了红大坡土地的使用权，不存在擅自占用土地建房的行为，这种观点显然错误。拥有土地使用权，不等于就可以不受限制的可任意建房，泸农用（2006）字第02号《开发农业用地使用权证》记载很清楚，本案土地是来搞种、养植业的，不是用来建房的。4.原告认为自己是在未利用土地上建房，故不存在违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款、第四十三条第一款之规定，显然不能成立，曲解法律的同时还偷换概念。第一，原告从2002年就开始领取退耕还林款，故本案土地为农用地而非未利用地不言而喻。第二，原告通过“两荒出让”取得未利用地的开发是不争的事实，但随着开发的进行未利用地变成农用地也是不争的事实，这是《中华人民共和国土地管理法》第二十八条规定的基本要求，也是原告与泸西县白水镇山黑村民委员会得村村民小组签订《荒山出让协议书》的目的。若未利用地经过开发还是未利用地而不是农用地，就不叫开发。既然是准备将未利用地开发成农用地，那肯定是先开发地而不是先开发房，特别是原告栽种的是梨树，从栽种到结果一般也需要3至5年的生长周期，所以建房在后才符合逻辑和常识，故原告认为自己在未利用地上建房没有办理相关手续并不违反法律规定的认识显然错误。5.原告认为，根据《云南省荒山有偿开发的若干规定》第三条之规定，自己有权进行必要的辅助设施建设，本案房屋就是为了解决果园的办公、住房、食堂、仓储等而建，单从字面表述和理解无可厚非，但从现场照片和测绘来看，原告的果园建房与众不同，且从原告另案1360万元的索赔来看，造价还特别昂贵。为了在每年租金为5285.7元的土地上经营果树而不惜花费近1360万元在果园里建盖房屋，这样的房屋不是法律规定的必要辅助设施，而相关部门也将该房屋定性为违建别墅。三、本案适用法律正确，处罚适当。1.如上所述，原告所建房屋并非必要的辅助设施，而是需要办理相关手续方能建盖的房屋，但原告却未办理任何手续。2.原告在经过开发而由未利用地变成农用地的土地上建盖房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款之规定，应办理农用地转用审批手续而没有办理，因此，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定作出限期3日内让被告自行拆除在非法占用2198.54平方米的土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状的处罚决定，可谓适用法律正确，处罚适当。综上所述，本案《行政处罚决定书》作出程序合法、事实清楚、证据确实充分、处罚结果公正适当，应依法驳回原告的诉讼请求。 被告泸西县自然资源局向本院提交了以下证据、依据： 1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证复印件、法定代表人身份证明，欲证明被告主体资格。 2.《中华人民共和国行政处罚法》《国土资源行政处罚办法》《国土资源违法行为查处工作规程》《中华人民共和国土地管理法》《云南荒山有偿开发的若干规定》，欲证明本案适用法律正确。 3.《违法线索登记表》《核查报告》《立案呈批表》《执法证》《接收调查通知书》《送达回证》，欲证明立案程序合法。 4.原告身份证复印件、证人身份证复印件、询问笔录、现场照片，欲证明原告具有行政责任能力，是本案房屋建设者，建房没有办理任何手续，系违法主体。 5.房屋现场照片，欲证明房屋现状及外型。 6.《协议》《开发农用土地使用权证》《合同》，欲证明原告通过合同取得红大坡380亩未利用地进行农用地开发。 7.《情况说明》《退耕还林明细表》，欲证明本案土地属农用地，原告建盖房屋需要办理农用地转批手续。 8.《影像图》《土地勘测定界技术报告书》欲证明原告建盖了大小8幢砖混房，有2幢两层，6幢三层，分别为6个地块，共占农用地2198.54平方米，建筑面积3695.85平方米。 9.《调查报告》《审理记录》《呈批表》《行政处罚告知书》《听证告知书》《听证申请书》《陈述申辩书》《听证通知书》《听证证据目录》《听证意见书》《行政处罚决定书》《送达回证》，欲证明被告所作行政处罚，事实清楚，程序合法，处罚适当。 经庭审质证，被告对原告提交的第1、4、5组证据三性及证明目的无异议；第2、6组证据，三性无异议，不认可证明目的；第3组证据，关联性及证明目的不予认可；第7组证据，三性认可，认可第一项证明目的，不认可第二项证明目的。原告对被告提交的第1组证据三性及证明目的认可；第2组证据，不属于行政法上的证据，合法性、真实性认可，但不能证明被告的证明目的；第3组证据，真实性，关联性认可，但不认可合法性，房屋建筑过了立案期限；第4组证据，对于戴兆昌的陈述60亩承包地不予认可，也没有其他证据印证；第5组证据，三性认可；第6组证据三性认可，但不认可被告的证明目的；第7组证据三性不予认可，是被告作出行政处罚后收集的，且未列入行政处罚决定书；第8组证据真实性认可，但对占用农用地的说法不予认可；第9组证据真实性认可，大部分证据合法性认可，但听证意见书与行政处罚决定书的结果是对立的，被告未按照听证意见的结果进行核实，且送达程序也不符合法律规定。 本院对上述证据认证如下：对于原告提交的1-7组证据及被告提交的1、3、4、5、6、8、9组证据，原被告对真实性均无异议，能够证明本案的客观事实，与本案具有关联性，本院予以采用。对于被告提交的第2组证据，属于法律、法规规定，不作为证据采用；第7组证据，虽然原告对三性不予认可，但该组证据能与其他证据相互印证，与本案具有关联性，本院予以采用。 经审理查明，2006年12月9日，原告刘志龙与泸西县白水镇山黑村民委员会签订《荒山出让协议书》，将原得村村民小组出租给红河森菊生物有限责任公司的荒山，转租给刘志龙。2006年12月14日，原泸西县国土资源局向原告颁发泸农用（2006）字第02号《开发农业用地土地使用权证》记载：土地使用者为刘志龙，地址为白水镇白水库红大坡，用地来源为两荒出让，土地用途为种、养、植业，使用期限70年，土地总面积380亩，地类为未利用土地（荒山），四至为东至白水库最高水位止，南至白水库水位线，西至本已围墙外2米止，北至本已围墙止外接牟绍富，地号为V3、V10、I8、I9，图号为G-48-124-(13-14)。2003年至2008年，刘志龙在该土地上修建了6栋房屋建筑物，占地2198.54平方米。 2019年10月24日，泸西县自然资源局通过调查询问、土地勘测、现场拍照录像等方式对刘志龙涉嫌非法占地建房立案调查。于2019年10月24日向刘志龙送达了《接受调查通知书》，同年11月20日作出泸自然资罚告字〔2019〕619号《行政处罚告知书》和泸自然资听告字〔2019〕619号《行政处罚听证告知书》并于次日送达原告。原告于2019年11月25日向被告申请听证，并向被告提交了《行政处罚陈述申辩书》。2019年12月6日在泸西县自然资源局举行刘志龙非法占地一案的听证会，刘志龙参加听证并提交证据发表意见，次日形成《行政处罚听证意见书》。2019年12月9日被告泸西县自然资源局作出泸自然资执罚字〔2019〕619号《行政处罚决定书》。《行政处罚决定书》中写明“我局已于2019年11月21日依法向你户进行处罚告知和听证告知，你户在规定的三个工作日内既未向我局提出陈述、申辩意见，也未要求举行听证，我局视你已放弃陈述、申辩和要求举行听证的权利。”《行政处罚决定书》决定给予刘志龙行政处罚如下：“限期3日内自行拆除在非法占用2198.54平方米的土地上建筑的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”2019年12月11日，泸西县自然资源局执法监察大队作出《关于落实刘志龙违法占地一案中所涉房屋是否为“两荒”用地必要的辅助设施的建议》，建议暂停下发《行政处罚决定书》由相关科室对刘志龙违法占地一案中所涉房屋是否为“两荒”用地必要的辅助设施进行判定，根据判定在确定案件定性。2019年12月12日被告向原告留置送达了《行政处罚决定书》。2019年12月16日，刘志龙特别授权委托代理人签收了泸西县自然资源局作出的泸自然资罚催告字第〔2019〕20号《履行行政处罚决定催告书》。《履行行政处罚决定催告书》写明：“我局将申请泸西县人民法院强制执行，并催告你户立即搬离房内的物品”。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告刘志龙的处罚决定系泸西县自然资源局作出，因此，泸西县自然资源局是本案适格的被告。 关于被告作出的行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，对刘志龙违法占地一案中所涉房屋是否为“两荒”用地必要的辅助设施的问题，被告并未提交相关的证据和依据加以证明，从被告提交的证据只能看出对于此问题还存在争议，还未进行最终的判定，被告便作出《行政处罚决定书》，属于据以作出行政行为的主要证据不足。因此，被告关于其作出的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分的答辩意见，本院不予采纳。 关于被告作出的行政处罚决定，程序是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。本案中，泸西县自然资源局根据当事人的申请，于2019年12月6日举行了听证，并形成了听证意见，但在被告作出的《行政处罚决定书》中，却否认了原告向被告提出申请并举行了听证，原告提出了陈述、申辩的事实，并且被告作出的《行政处罚决定书》未对是否采纳听证意见作出说明，也未采纳内部执法监察大队提出的暂停下发《行政处罚决定书》的建议，便作出《行政处罚决定书》，被告的行政处罚，虽然在形式上举行了听证，但实际上却并未对当事人提出的事实、理由和证据，进行复核，更未对听证员提出的问题再行深入调查核实，已经对原告的听证权利产生实际影响，程序违法。故，被告关于《行政处罚决定书》否认举行了听证的程序仅是笔误的辩论意见本院不予采纳。 综上，被告泸西县自然资源局作出的泸自然资执罚字〔2019〕619号《行政处罚决定书》主要证据不足，违反法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项的规定，判决如下： 撤销被告泸西县自然资源局于2019年12月9日作出的泸自然资执罚字〔2019〕619号行政处罚决定。 本案案件受理费50元，由被告泸西县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。 审 判 长  胡会东 审 判 员  李天程 人民陪审员  颜 丽 二〇二〇年十一月三十日 法官 助理  邹润红 书 记 员  毛东青