南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终356号 上诉人（原审原告）陈奇武，男，1959年8月15日出生，汉族，住广西壮族自治区阳朔县。 上诉人（原审原告）陈水记，男，1953年12月8日出生，汉族，住广西壮族自治区阳朔县。 二上诉人共同委托代理人马建波，北京市闻泽律师事务所律师。 二上诉人共同委托代理人何欣怡，北京市闻泽律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）广西壮族自治区林业局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区云景路**。 法定代表人黄显阳，该局局长。 行政机关出庭负责人丁允辉，该局二级巡视员。 委托代理人龙耀，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）广西壮族自治区人民政府，，住所地广西壮族自治区南宁市民生路** 法定代表人蓝天立，代主席。 委托代理人陈武，广西壮族自治区司法厅工作人员。 上诉人陈奇武、陈水记因被上诉人广西壮族自治区林业局（以下简称区林业局）不履行林业监管法定职责及被上诉人广西壮族自治区人民政府（以下简称区政府）行政复议一案，不服南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月6日公开开庭审理了本案。上诉人陈奇武、陈水记的委托代理人马建波，被上诉人区林业局的行政机关负责人丁允辉、委托代理人龙耀，被上诉人区政府的委托代理人陈武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2019年5月21日，区林业局收到陈奇武、陈水记提交的《依法履行法定职责申请书》（以下简称履职申请）后，认为陈奇武、陈水记所反映要求查处的违法占地行为发生在桂林市阳朔县行政区域范围内，查处职责应属桂林市林业和园林局（以下简称桂林林业局），故将该举报事项转由桂林林业局进行调查处理。桂林林业局收到上述举报材料后依规定送达阳朔县林业局。阳朔县林业局于2019年7月15日向二陈奇武、陈水记作出《关于对陈水记、陈奇武信访件的答复》。2019年8月15日，区政府收到陈奇武、陈水记提交的《行政复议申请书》，请求确认区林业局不履行立案查处法定职责的行为违法，责令区林业局履行立案查处的法定职责。区政府于2019年10月10日作出桂政行复〔2019〕79号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），决定驳回陈奇武、陈水记的行政复议申请。陈奇武、陈水记不服，向原审法院提起诉讼。 原审法院另查明，陈奇武、陈水记对阳朔县林业局作出的《关于对陈水记、陈奇武信访件的答复》不服，向桂林林业局申请行政复议。桂林林业局于2019年8月27日向陈奇武、陈水记作出《补正行政复议申请通知书》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”《林业行政处罚程序规定》第八条“县级林业行政主管部门管辖本辖区内的林业行政处罚。。地州级以省级林业行政主管部门管辖本辖区内重大复杂的林业行政处罚。林业部管辖全国重大、复杂的林业行政处罚”,第九条“林业行政处罚由违法行为发生地的林业行政主管部门管辖。”陈奇武、陈水记所认为的违法行为发生在桂林市阳朔县，应当由当地的县级林业行政主管部门即阳朔县林业局进行管辖，而非区林业局直接查处。2019年5月21日区林业局收到陈奇武、陈水记提交的履职申请后，区林业局根据法律、规章的规定转交有管辖权的阳朔县林业局进行查处，区林业局不存在不依法履行法定职责的情形。且阳朔县林业局经过调查向陈奇武、陈水记作出了书面答复，陈奇武、陈水记的权利义务已得到实际的程序保障。因此陈奇武、陈水记的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。 区政府收到陈奇武、陈水记的行政复议申请后，依法进行受理，在查明事实的情况下，认为区林业局对于陈奇武、陈水记的履职申请作出上述处置方式符合法律规定，不存在不依法履行法定职责的情形。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”的规定，驳回陈奇武、陈水记的行政复议申请，并依法向各方当事人送达复议决定。区政府的复议行为认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回陈奇武、陈水记的诉讼请求。 上诉人陈奇武、陈水记上诉称：（一）一审法院认定事实不清，主要依据不足。1.本案的争议焦点之一是区林业局将陈奇武、陈水记提出的履职申请当成信访进行处理是否合法？陈奇武、陈水记依法向区林业局提出依法履行法定职责申请后，依据区林业局提交法院的《信访登记表》、《自治区林业厅文件处理签》、《信访事项交办单》、林业厅转办函（桂林信字）【2019】70号可以明确，区林业局收到陈奇武、陈水记申请后，将陈奇武、陈水记的履职申请当作信访进行了处理，信访与行政履责是两个不同的行为，两者无论法律依据、适用范围、法律效力、法定程序、法定期限，还是救济途径均明显不同。陈奇武、陈水记向区林业局提交履职申请依据的是《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》等规定，而不是依据《信访条例》的规定，区林业局用“信访”代替“履行行政职责”的行为违法。2.区林业局在收到陈奇武、陈水记的申请后，未对陈奇武、陈水记作出答复或告知，违反法定程序规定。3.区林业局、区政府依据《林业行政处罚程序规定》作为处理陈奇武、陈水记依法履行法定职责办理程序的适用法律依据错误，《林业行政处罚程序规定》第二条规定“依法实施林业行政处罚适用本规定。”本案陈奇武、陈水记是受害人，不是行政处罚相对人，本案是否需要实施行政处罚是在立案登记、调查取证后才能认定的问题。如上所述，本案应当依据和适用《广西壮族自治区行政执法程序规定》，而非《林业行政处罚程序规定》，故区林业局、区政府适用法律均错误。退一步讲，即便依据《林业行政处罚程序规定》的规定，本案陈奇武、陈水记被滥砍乱伐的树木成年林木多迖6500多颗，小林木35000余株，依据《关于印发广西林业行政处罚自由裁量基准的通知》（桂林办规字[2017]19号）规定的《广西林业行政处罚自由裁量基准》：盗伐林木以立木材积计算1.5立方米以上或者幼树50株以上或盗伐天然阔叶林、生态公益林的就构成严重情形，而本案中陈奇武、陈水记被砍伐的树木已达万余棵，已达到重大、严重的标准，并且依据《国家林业局关于印发〈关于破坏森林资源重大行政案件报告制度的规定〉的通知》（林资发[2001]549号）第十四条“重大林政案件的划分标准在刑事案件立案标准以下进行具体掌握。因此参照《国家林业局、公安部关于森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准》关于盗伐林木罪重大案件(盗伐林木20立方米至50立方米或者幼树1000株至2000株）为立案起点。因此，依据《林业行政处罚程序规定》第八条“;地州级以及省级林业行政主管部门管辖本辖区内重大复杂的林业行政处罚。”的规定，本案也依法应由区林业局管辖。（二）一审法院适用法律错误。1.本案应当依据和适用《广西壮族自治区行政执法程序规定》，而非《林业行政处罚程序规定》；2.区林业局、区政府存在程序违法且适用法律错误问题。请求二审法院撤销一审法院作出的（2020）桂7102行初195号行政判决，发回重审或依法改判。 被上诉人区林业局辩称：1.陈奇武、陈水记申请的事项不属于区林业局的法定职责范围。提起履行法定职责之诉，前提是该被诉的行政机关具有所申请的法定职责。此处的法定职责，是行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有直接、具体处理行政相对人所申请事项的职责，不应当包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部监督管理职责。《中华人民共和国森林法》虽然概括性地规定了林业主管部门的职责，但仅属于法定职责的部门管辖分工，并没有进行级别管辖分工，并不意味着任何一级林业主管部门便具有直接、具体的管辖职责。原林业部第8号令颁布的规章即《林业行政处罚程序规定》第8条对各级林业主管部门的行政处罚事务进行了明确的职责分配：“县级林业行政主管部门管辖本辖区内的林业行政处罚。。地州级和省级林业行政主管部门管辖本辖区内重大复杂的林业行政处罚。林业部管辖全国重大、复杂的林业行政处罚。”根据该林业主管部门的级别管辖分工规定，陈奇武、陈水记所申请的案件的管辖权明显属于县级林业行政主管部门，区林业局没有法定职责。2.区林业局的处理行为合法合规，在区林业局不具有陈奇武、陈水记所申请履职事项的法定职责的情况下，陈奇武、陈水记对区林业局提出履职申请，属于申请对象错误，属于错误的履职申请，不能产生履职申请所具有的法律意义，并不产生法律意义上的履职申请所应有的权利义务关系。本案中，陈奇武、陈水记在多次向阳朔县桂林市等地有关部门反映情况却没有得到满意答复后，转而向区林业局申请履行法定职责，实际上属于要求区林业局履行层级监督职责，而区林业局对桂林市、阳朔县林业局的监督职责并不会对陈奇武、陈水记的权利义务产生实际影响。区林业局将陈奇武、陈水记的履职申请转往有法定职权的机关去处理，区林业局的行为完全合法。陈奇武、陈水记认为区林业局应遵守《广西壮族自治区行政执法程序规定》第24-27条之规定，区林业局认为陈奇武、陈水记依然是犯了对象错误。《广西壮族自治区行政执法程序规定》第24-27条确实是对行政机关的履职行为作出了规范，但前提必须是具有法定职责的机关。“履行法定职责申请”要成立，前提必须是“依法”申请。这里的“依法“申请，首先必须是向正确的行政机关申请，而这个正确的行政机关必须是依法具有直接、具体履行法定职责的机关，而且是唯一的。不能向一个没有法定职责的机关申请，不可以乱申请。乱申请不是适格的履行法定职责申请，不产生相应的权利义务关系。在本案中，如果陈奇武、陈水记向正确的机关（比如阳朔县林业局）提出履行法定职责申请，这就构成一个依法提出的履职申请，它会导致履职机关产生“审查-决定-不受理说明”程序义务，并不得当作信访件来处理，即阳朔县林业局不能将其当作信访件处理。陈奇武、陈水记向一个错误的对象提出履职申请，是无法产生法定的程序上的权利义务关系。陈奇武、陈水记没有依法提出履职申请，而是将其“案件查处法定职责”申请提交给了错误的对象。由于区林业局没有陈奇武、陈水记所申请的“案件查处法定职责”，也就没有权力履行“审查-决定-不受理说明”的程序，只能负责任地将陈奇武、陈水记的申请材料转送有权机关去履行“审查-决定-不受理说明”的程序。请求二审法院驳回陈奇武、陈水记的上诉请求，维持原判。 被上诉人区政府辩称，根据《中华人民共和国森林法》第十条、《林业行政处罚程序规定》第八条规定，林业行政处罚由违法行为发生地的林业行政主管部门管辖。陈奇武、陈水记于2019年5月向区林业局申请查处张晓阳、徐永得在桂林市阳朔县进行大规模毁林开发建设、毁坏森林资源等违法行为，区林业局收到该查处申请后，根据属地管辖原则转阳朔县林业局处理。因此，对陈奇武、陈水记请求责令区林业局履行查处职责的行政复议申请，区政府以区林业局不具有对上诉人申请事项进行查处的法定职责为由作出的《复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确。一审法院对判决驳回上诉人的诉讼请求合法适当。陈奇武、陈水记的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。 本院审理期间,各方当事人均未提交新证据，对原审法院认定的事实和证据区林业局、区政府无异议，陈奇武、陈水记对一审法院认定的“二原告所反映要求查处的违法占地行为”和“桂林林业局于2019年8月27日向陈奇武、陈水记作出《补正行政复议申请通知书》”事实有异议，其他事实无异议。经查，该事实前述系原审法院判决表述笔误，本院予以更正为“二原告所反映要求查处的毁坏森林资源、盗伐林木、非法运输并变卖林木的违法行为”。后述事实本院予以确认。原审法院确认的证据合法、有效，可以作为定案依据。根据全案证据和具体情况，本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。 另查明，陈奇武、陈水记因阳朔县人民政府强制砍伐树木一案，于2018年4月12日向桂林市中级人民法院提起行政诉讼，桂林市中级人民法院于2018年11月2日作出（2018）桂03行初110号行政判决，该判决涉案内容与陈奇武、陈水记向区林业局提交的履职申请所反映内容相关。 在本院审理期间，各方当事人对下列事实无异议：1.各方当事人均具备本案诉讼主体资格；2.陈奇武、陈水记的起诉符合起诉条件。本院对此依法予以确认。综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：1.区林业局是否履行林业监管法定职责及程序合法。2.区政府在行政复议中是否认定事实清楚，程序合法及适用法律正确。 本院认为，陈奇武、陈水记要求区林业局立案履行查处林业违法行为的职责，应当以该局具备相应的法定职责并具有管辖权为前提。《中华人民共和国森林法》第十条，《林业行政处罚程序规定》第八条、第九条，对林业违法案件的管辖进行了具体规定，实行属地管辖原则，区林业局管辖广西壮族自治区内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的林业违法案件。本案中，陈奇武、陈水记向区林业局邮寄履职申请，反映其经营、种植的林木被毁坏、盗伐、非法变卖等问题，系阳朔县人民政府因征收该土地，进行道路建设，对陈奇武、陈水记种植的林木强制执行。陈奇武、陈水记对阳朔县人民政府该行政行为不服，向桂林市中级人民法院提起行政诉讼，该院业已作出判决，其已通过司法途径对其种植林木被砍伐行为进行救济，但陈奇武、陈水记在向区林业局申请履行法定职责和区政府申请行政复议及一审法院提起行政诉讼中，并未如实、客观的陈述本案事实，陈奇武、陈水记的该行为不当。区林业局在收到陈奇武、陈水记的履职申请后，认为其所反映要求查处的林业违法行为发生在桂林市阳朔县行政区域范围内，按属地管辖原则转至桂林林业局和区森林公安局进行调查处理，已经履行了相应的法定职责，不存在不作为情形。陈奇武、陈水记未提交相应证据证明本案属于区林业局辖区内重大、复杂或法律法规规定应由该局管辖的情形，其主张应由区林业局直接负责查处无事实与法律依据。陈奇武、陈水记就此申请行政复议后，区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项，关于申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请之规定，作出桂政行复〔2019〕79号《行政复议决定书》，驳回陈奇武、陈水记的复议申请，并无不当。因此，原审法院判决驳回陈奇武、陈水记的诉讼请求，亦无不当。 综上所述，原审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。陈奇武、陈水记的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈奇武、陈水记负担(已缴纳）。 本判决为终审判决。 -8- 审 判 长  王 雷 审 判 员  张红娟 审 判 员  彭 博 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理  冼 艳 书 记 员  黄泽清 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。