贵州省高级人民法院民 事 判 决 书（2020）黔民终893号上诉人（原审被告）：国能织金发电有限公司（原国电织金发电有限公司），住所地：贵州省织金县八步镇。法定代表人：胡建忠，该公司总经理。委托诉讼代理人：胡卫，贵州辅正律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈祎。被上诉人（原审被告）：贵州中联蓉泰物流有限公司，住所地：贵州省贵阳市南明区南厂路**长城小区****。法定代表人：张继熙，该公司执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：陈照强，贵州景沛律师事务所律师。委托诉讼代理人：王洪历，贵州景沛律师事务所律师。原审原告：贵州省生态环境厅，住所地：贵州省，住所地：贵州省贵阳市南明区遵义路**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人：杨同光，该厅厅长。委托诉讼代理人：郑世红，国浩律师（贵阳）事务所律师。委托诉讼代理人：陈鑫。上诉人国能织金发电有限公司（以下简称国能织金公司）因与被上诉人贵州中联蓉泰物流有限公司（以下简称中联蓉泰公司）、原审原告贵州省生态环境厅（以下简称生态环境厅）生态环境损害赔偿纠纷一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05民初104号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。上诉人国能织金公司以生态环境厅、中联蓉泰公司为被上诉人，向本院上诉请求：1、撤销贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05民初104号民事判决，驳回生态环境厅对国能织金公司的全部诉讼请求；2、本案诉讼费及其他费用由二被上诉人承担。二审中，国能织金公司申请撤回对生态环境厅的全部上诉请求，变更上诉请求为：1、撤销贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05民初104号民事判决，驳回对上诉人国能织金公司的全部诉讼请求；2、本案诉讼费及其他费用由被上诉人中联蓉泰公司承担。事实和理由：1.一审遗漏必须参加诉讼的共同侵权责任人织金县八步街道，程序违法。国能织金公司申请追加八步街道为共同被告参加诉讼、承担连带责任的依据是《中华人民共和国侵权责任法》第九条规定，主观上八步街道具有违法的故意；客观上八步街道主动帮助中联蓉泰公司实施违法行为；从因果关系上看，没有八步街道出租土地的帮助行为就不会有中联蓉泰公司在三公里持续违法堆放的结果；八步街道作为一级地方政府，失职失责。据此，八步街道与中联蓉泰公司构成共同侵权，应承担连带责任，应依法追加为共同被告。2.一审认定法律关系不清，上诉人与中联蓉泰公司的法律关系是买卖合同关系，中联蓉泰公司应对违法堆放行为独立承担责任，上诉人不应承担任何法律责任。案涉固体废物所有权已转移，上诉人无所有权，当然无控制权，就不应对造成的污染损害负责。3.一审判决认定国能织金公司与中联蓉泰公司存在违法处置固体废物的共同故意，属于明显的事实认定错误。（1）认定国能织金公司未落实三同时制度不符合事实，上诉人“三同时”仅迟延2个月8天，一审却认定是导致中联蓉泰公司违法堆放固体废物的根本原因，以偏概全。（2）认定国能织金公司参与协调堆放场地的依据是利害关系人的虚假说明或当事人不实陈述，无任何客观证据支持，违反证据认定规则。（3）认定国能织金公司应当明知中联蓉泰公司实施违法堆放行为属主观猜测，对合同等基本证据的解释脱离了原本含义。（4）认定国能织金公司放任中联蓉泰公司实施违法行为不符合事实，是在不尊重市场规律的情况下做出的错误认定。故中联蓉泰公司违法行为与有无灰场、灰场是否扩容无关。4.一审认定上诉人未尽到污染防治主体责任，应与中联蓉泰公司共同承担连带责任，属适用法律错误。（1）上诉人已尽到固体废物产生者的污染防治主体责任。其已履行固体废物产生环节的污染环境防治义务，中联蓉泰公司的违法堆放行为是其经营过程中独立实施的违法行为，与国能织金公司作为固体废物的产生者无关。（2）上诉人与中联蓉泰公司不构成共同侵权，一审错误适用《中华人民共和国侵权责任法》第八条、《最高人民法院关于审理环境侵权案件适用法律若干问题的解释》第二条规定。（3）一审认为上诉人未跟踪了解中联蓉泰公司是否具备处置能力及处置情况，违法施加上诉人无法律依据的义务。5.一审判决遗漏争议焦点，同时对焦点未征求各方当事人意见的情况进行直接修改，变相剥夺了上诉人的诉讼权利。综上所述，本案不符合生态环境损害赔偿诉讼受案条件，一审判决程序违法、法律关系不清、认定事实错误、适用法律错误、遗漏争议焦点，依法应予以撤销。上诉人不承担任何责任，应依法驳回对上诉人的全部诉讼请求。被上诉人中联蓉泰公司二审中未提交书面答辩意见。原审原告生态环境厅述称：1.本案符合生态环境损害赔偿诉讼受案条件，国能织金公司的上诉理由不成立。2.八步街道办不是必须参加诉讼的共同被告，一审驳回国能织金公司的申请正确。八步街道办不是《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》规定的责任主体，不是共同侵权人。国能织金公司无权申请追加八步街道办为被告；在其提出申请追加的情况下，法院不应同意追加，否则违反侵权责任法的规定。即使八步街道办是共同侵权人，也并非必须参加诉讼。一审法院未追加其为被告，不违反法律规定。3.国能织金公司不因买卖合同而免除生态环境损害赔偿责任。（1）国能织金公司将废渣销售给中联蓉泰公司的行为不符合环境影响评价报告及批复的处置要求，系违法行为。国能织金公司合法的废渣处置方式只有两种：一是综合利用；二是运至后龙山灰场贮存，没有销售或买卖。（2）民事合同约定的所有权转移及相应的环保责任分配，不能对抗和免除国能织金公司作为固体废物产生者的法律责任。（3）国能织金公司未将废渣处置方式、流向等向环境主管部门申报，导致脱离监管，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十二条等规定。（4）国能织金公司违反环境保护三同时制度及《建设项目环境保护管理条例》第十五条等相关法律规定。（5）销售合同系以买卖之名、行处置之实，以合法形式掩盖非法目的，系恶意串通，损害了社会公共环境利益。4.国能织金公司与中联蓉泰公司对生态环境损害存在共同故意。（1）国能织金公司和中联蓉泰公司具有共同的故意，二者恶意串通，以所谓的买卖这一合法外衣、掩盖非法处置固体废物的目的。（2）国能织金公司和中联蓉泰公司具有共同的行为，前者生产固体废物，并将固废“销售”给后者，协助后者装运，协调堆放场地等条件。后者直接将固废运到非法场所堆放。（3）中联蓉泰公司堆放固体废物的场所距离国能织金公司厂址仅3公里，国能织金公司是明知违法堆放、且放纵此种行为，其作为固体废物的生产者，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十六条、第十七条等规定。（4）国能织金公司和中联蓉泰公司在本案生态环境损害中的责任大小无法区分，应当承担连带责任。5.一审判决并未遗漏争议焦点，更未剥夺国能织金公司的诉讼权利。在明确中联蓉泰公司应当承担责任的前提下，一审将本案争议焦点归纳为“二被告是否对违法堆放一般工业固体废物造成的生态环境损害承担连带责任”，抓住了本案实质和焦点问题，并未遗漏争议焦点。一审判决事实清楚、证据充分、论证说理透彻，适用法律正确，应当予以维持。国能织金公司上诉理由不成立，上诉请求应当予以驳回。生态环境厅针对国能织金公司撤回对其的上诉请求，陈述如下：1.国能织金公司现撤回对生态环境厅的全部诉讼请求，表明其认可一审判决，一审判决应当生效。但国能织金公司又称保留对中联蓉泰公司的全部上诉请求，该主张与撤回对其的上诉请求是相互冲突的。国能织金公司与中联蓉泰公司之间的责任划分应当另案解决。2.国能织金公司上诉请求并未变更，仍然是要求撤销一审判决，驳回生态环境厅对国能织金公司的全部诉讼请求。故国能织金公司实质上并未撤回对生态环境厅的上诉请求。生态环境厅向一审法院起诉请求：1.判令二被告共同承担在织金县八步街道办事处荣源村违法堆放煤灰等固体废物造成的环境损害赔偿人民币1761.31万元（含已清运混合物产生费用336.22万元）、在山脚村违法堆放煤灰等固体废物造成的环境损害赔偿人民币178.48万元，合计1939.79万元；2.判令二被告共同承担鉴定费35万元、委托律师费用人民币2万元；3.本案诉讼费由二被告承担。庭审中，生态环境厅变更诉讼请求为：1.判令二被告按照法律法规及相关司法解释的规定共同修复受损害的生态环境，逾期未修复则承担在织金县八步街道办事处荣源村、山脚村违法堆放粉煤灰等固体混合物造成的生态环境损害赔偿金人民币1568.57万元（中联蓉泰公司已经发生的清运费用336.22万元已扣除，鉴定费用35万元包含在其中）；2.判令二被告赔偿生态环境厅委托律师费2万元；3.诉讼费由二被告承担。一审法院认定事实：国电织金发电有限公司（以下简称国电织金公司）在织金县步街道）杨家寨建设装机容量2×66万千瓦火力发电厂。2012年11月22日原环境保护部作出《关于国电贵州织金电厂2×66万千瓦新建工程环境影响报告书的批复》（环审〔2012〕316号）载明：固体废物实施分类处理、处置。灰、渣和脱硫石膏综合利用，综合利用不畅时，送至后龙山灰场贮存场分区贮存。灰渣场采用土工膜防渗，满足《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》（ＧＢ18599－2001）Ⅱ类场要求。国电织金公司同步建设后龙山灰场。2016年4月8日，贵州省环保厅组织省环境监察局、贵阳铝镁院、中电建贵阳院、毕节市环保局、织金县环保局及相关专家组成验收组，对国电织金公司一期后龙山灰场标准化建设进行验收，原则上同意国电织金公司后龙山灰场一期标准化建设通过验收。国电织金公司在后龙山灰场未通过验收之前就开始生产发电，发电产生的粉煤灰、炉渣、脱硫石膏等固体废物由中联蓉泰公司处置。2015年11月12日，中联蓉泰公司（乙方）经过公开招标程序中标，与国电织金公司（甲方）签订了《粉煤灰、炉渣、脱硫石膏整包销售合同书》（合同编号：GDZJ-FW-2015-1105），合同期限从2015年11月15日至2016年11月14日。合同约定：甲方向乙方整包销售粉煤灰、炉渣、脱硫石膏，乙方负责设备检修的相关事宜。第六条约定，细灰出厂单价为49元每吨、粗灰出厂价为19元每吨、炉渣及脱硫石膏9元每吨，以上价格为出厂价，装车费、运输、卸货、保险、储存等其他费用由乙方自行承担。第七条约定，交货地点国电织金公司粉煤灰库、脱硫石膏库。第十三条约定，在灰场能使用的情况下，甲方提供灰场给乙方做应急处理，乙方负责对灰场的整理堆放。如果由于甲方原因造成村民堵路，进灰场道路以及灰场不能作为应急处理场地，甲方应及时协调处理。在合同有效期内，乙方拥有在应急处理时倾倒灰场所有标的物的产权，合同结束后，该产权归甲方处置。中联蓉泰公司于2015年12月起在织金县王家半坡处违法堆放前述混合物，于2016年3月起在织金县公里处违法堆放前述混合物。2016年6月12日，中联蓉泰公司（乙方）与八步街道（甲方）签订《土地租赁协议》，约定：一、乙方租赁甲方三公里处弃土场。二、租赁期限3个月（自2016年6月12日至2016年9月12日止）。三、租赁价款及付款办法：共四万元，一次性付清。四、租赁用途仅供乙方用于堆放石膏等。七、租期届满，如乙方还要继续租赁，需经甲方同意。如乙方不再租赁，协议终止，乙方一次性清运走租赁场地内的所有石膏等材料，不能遗留残物。2017年1月4日，国电织金公司与中联蓉泰公司签订《粉煤灰、炉渣、脱硫石膏整包销售合同书补充协议》（合同编号：GDZJ-XS-1-补），该协议开始时间为原合同结束时间，终止时间至甲方根据《2017年度细灰、粗灰、炉渣、脱硫石膏整包销售合同》签订的进展情况提前5天书面通知乙方停止本补充协议。该补充协议约定：二、价格：（1）考虑到粉煤灰石膏等电厂副产品销售市场萎缩，价格采用包干销售的方式，乙方每月向甲方缴纳粉煤灰、石膏和炉渣的销售款10000元，甲方每月所产生的粉煤灰、石膏、炉渣全部归乙方所有。（2）现场管理费、装车费、运输、卸货、储存、保险等其他费用由乙方自行承担。四、甲方合同期内产生的灰、渣、石膏归乙方处置，统筹做好全部灰、渣、脱硫石膏的外销外运工作，乙方不得以市场销售不畅为由停止运输影响甲方安全生产，由此产生的一切责任由乙方承担。（七）本协议除定义粉煤灰、渣、石膏为无偿处置外，乙方需执行原合同中的违约责任、现场管理及其他未尽事项按双方签订的《粉煤灰、炉渣、脱硫石膏整包销售合同书》的有关规定。2017年6月1日，国电织金公司和中联蓉泰公司签订《粉煤灰、炉渣、脱硫石膏整包销售合同书》（合同编号：GDZJ-XS-2017），合作期限从2017年6月1日至2022年5月31日。合同约定：六、货物价格。报价为出厂价，装车费、运输、卸货、储存、保险、放灰设备检修及维护、卫生保洁等其他费用由乙方自行承担。1.1一阶段报价细灰、炉渣、脱硫石膏出厂价为0元每吨。2.2二阶段报价细灰15元每吨、粗灰5元每吨、炉渣1.5元每吨、脱硫石膏2元每吨。6.价段划分说明：一阶段为甲方扩容灰场的投入使用前；二阶段为甲方扩容灰场的投入使用后。扩容灰场预计2018年12月31日投入使用（注：扩容灰场至今未建成）。十五（6）乙方负责灰库、渣库、石膏库以及放灰、渣及石膏所影响周边区域的卫生保洁和积灰（渣、石膏）清运工作。对道路造成污染的，乙方须及时清理，上述区域及沿途运输道路的清理标准应满足甲方的要求。此项工作涉及的工器具由乙方自行购买，并应能满足甲方对保洁工作的要求。2018年5月28日，织金县环境保护局（现毕节市生态环境局织金分局）调查发现中联蓉泰公司在八步街道山脚村王家半坡、荣源村三公里、水塘村麦子组麦子土等处违法堆放工业固体废物，于2018年6月1日作出《责令改正违法行为决定书》（织环责改字〔2018〕21号），责令中联蓉泰公司立即停止违法堆放行为；立即采取措施，将上述三个违法堆放点的粉煤灰、灰渣、脱硫石膏全部清运并安全处置，限于2018年7月20日前完成；清运完成后，委托有资质的监测单位对三个违法堆放点及附近一定区域土壤、地下水进行监测，、地下水进行监测月30日前完成监测，并视监测结果采取有效措施开展生态修复或消除影响。织金县环境保护局于2018年6月25日作出《行政处罚决定书》（织环罚〔2018〕21号），对中联蓉泰公司处以罚款16万元。中联蓉泰公司收到织金县环境保护局《责令改正违法行为决定书》后开展清运工作。截止2018年12月2日，共清运八步街道荣源村三公里处堆放的粉煤灰、灰渣、脱硫石膏混合物171790吨。后因中联蓉泰公司与国电织金公司产生矛盾扯皮，清运工作停止。2019年1月3日，织金县环境保护局向国电织金公司下达加强环境管理的通知（织环字〔2019〕1号），要求国电织金公司按照2018年11月6日织金县人民政府主要领导现场工作指示，积极开展灰渣清运工作。2019年3月5日，该局组织相关部门约谈国电织金公司、中联蓉泰公司，要求国电织金公司聘请专家对电厂储灰场库容量进行测算。2019年3月15日，国电织金公司出具了关于灰场提供库容的函：经委托信息产业电子第十一设计院科技工程有限公司对后龙山灰场库容进行评估，得出在保证2台机组正常运行的情况下，只能提供给中联蓉泰公司使用的库容量为3.5万立方米。中联蓉泰公司于2019年3月21日重新启动清运工作，截止2019年4月30日，累计转运八步街道荣源村三公里处堆放的粉煤灰、灰渣、脱硫石膏混合物共计34993.38吨。中联蓉泰公司共计清运荣源村三公里处堆放的固体废物206783.38吨。生态环境厅委托贵州省环境工程评估中心对前述生态环境污染进行评估。该中心于2019年5月出具了《织金县八步街道荣源村煤灰堆放场环境损害鉴定评估报告》和《织金县王家半坡煤灰堆放场环境损害鉴定评估报告》。《织金县王家半坡煤灰堆放场环境损害鉴定评估报告》评估结论如下：（1）2015年12月至今，织金县王家半坡处非法堆放为39130.44吨的粉煤灰、灰渣、脱硫石膏混合物，该混合物应按照第Ⅱ类一般工业固体废物要求进行管理；因目前本混合物堆放场未采取任何防渗措施，混合物的堆放周边对土壤及地下水环境存在污染风险，需将现有混合物清运至后龙山灰场或织金县八步街道荣源村案件中新建Ⅱ类处置场，阻断对环境可能造成的持续污染。（2）根据本案监测结果，混合物堆放场周边土壤监测指标（排除Ｓ3点中铬异常值）均低于《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控指标》筛选值，说明截至采样日期前述混合物周边土壤尚未失去其服务功能，因此不考虑本案中的区域土壤资源损害。对照《地下水质量标准》（ＧＢ／Ｔ14848-2017）Ⅲ级标准，地下水井中硫酸盐，地下水井中硫酸盐与氟化物含量出现超标.2倍以内；根据《生态环境损害鉴定指南大纳》要求，评估区域环境介质中特征污染物深度超过基线20%以上可确认发生生态环境损害，据此，本案件不能确认地下水超标是由混合物堆放场造成，因此不考虑本案中的区域地下水资源期间损害。（3）通过本案提出的混合物清运转移、现有混合物堆放场覆土回填及植被恢复与防护工程等相关工程，可有效处置本案中混合物，并恢复原混合物堆放场生态环境。（4）本案中因粉煤灰、灰渣、脱硫石膏混合物处置不当造成的损失约178.48万元。《织金县八步街道荣源村煤灰堆放场环境损害鉴定评估报告》评估结论如下：（1）2016年3月至今，织金县公里处非法堆放约533151吨（截止2019年4月15日，已清运178092吨）的粉煤灰、灰渣、脱硫石膏混合物，该混合物应按照第Ⅱ类一般工业固体废物要求进行管理；因目前本混合物堆放场未采取任何防渗措施，混合物的堆放周边对土壤及地下水环境存在污染风险，而织金电厂既有后龙山灰场库容无法满足本案中的混合物堆存要求，需按照《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》（ＧＢ18599-2001）要求新建Ⅱ类堆放场，并将混合物清运至新建Ⅱ类堆放场后封场。（2）本案混合物堆放场属于农业用地；土壤环境中铬、铜、镉、镍四项指标超标，但混合物浸出液中铬、铜、镉、镍含量达到《农田灌溉水质标准》（ＧＢ5084-2005）相关标准，远低于土壤环境中铬、铜、镉、镍含量，表明项目区土壤中的铬、铜、镉、镍含量背景值本来就高，而非混合物堆放所至；地下水水质良好（；地下水水质良好标准》（ＧＢ／Ｔ14848-2017）Ⅲ级标准），尚未失去其服务功能，故不考虑本案中混合物堆放造成的区域植被资源、土壤与地下水资源损害。（3）通过本案提出的新建混合物处置场、混合物清运转移及新土回填，现有混合物堆放场覆土回填及植被恢复与防护工程、新混合物堆放场封场及植被恢复等相关工程，可有效处置本案中混合物，并恢复原混合物堆放场生态环境。（4）本案中因粉煤灰、灰渣、脱硫石膏混合物处置不当造成的损失约1761.31万元（含已清运混合物产生费用336.22万元）。因中联蓉泰公司、国电织金公司之后未继续清运、处置违法堆放的前述固体废物，2019年8月8日，生态环境厅根据《贵州省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》和《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》的规定，组织国电织金公司、中联蓉泰公司对本次环境损害赔偿进行磋商，国电织金公司和中联蓉泰公司对前述评估报告及生态环境损害、修复方式、修复费用没有异议，但对责任承担互相推诿，致使磋商未能达成一致。生态环境厅向一审法院提起诉讼，请求判如所请。一审法院审理过程中，中联蓉泰公司提供的织金县八步街道出具的《关于织金县公里处固体废物临时中转场地的情况说明》载明：国电织金公司在没有灰场的情况下违法堆放固体废物，办事处及时制止，在国电织金公司副总经理刘运飞、脱硫部主任何**出面协调下，办事处为保证电厂正常发电生产，同意暂时利用荣源村三公里处作为临时中转场地，等灰场正式使用后将堆放的固体废物转运，后办事处多次催促国电织金公司转运，但效果不佳。一审法院对该情况说明进行核实，织金县八步街道出具了《关于〈关于织金县公里处固体废物临时中转场地的情况说明〉的补充说明》，进一步说明该情况说明的真实性。贵州省环境工程评估中心对八步街道荣源村三公里堆放场进行勘查发现“地下水出露泉点位于混合堆放物南面220米处，位于电厂北面直线距离1KM处”，即堆放场距电厂北面直线距离约1.2公里。经现场查看，堆放场位于电厂北面的山垭口处，堆放场入口处可看见整个电厂；电厂厂门及办公楼亦位于北面，面向堆放场方向可清楚看见灰渣等固体废物的运输过程。经一审法院核实，荣源村三公里处堆放的固体废物共清运了206783.38吨，与《织金县八步街道荣源村煤灰堆放场环境损害鉴定评估报告》认定已清运的178092吨相比，相差28691.38吨，该部分清运费用亦应予扣减。已清运的178092吨产生的费用为336.22万元。参照评估报告清运费用标准即20元每吨，28691.38吨的清运费用为573828元。已清运的206783.38吨产生的费用为3936028元。另查明：贵州省人民政府指定生态环境厅为具体工作部门，代表贵州省人民政府开展生态损害赔偿磋商、签署生态环境损害赔偿协议、申请司法登记确认、提起生态环境损害赔偿民事诉讼等相关事宜。中联蓉泰公司经营范围包括：工业废料的综合利用。一审法院认为，本案争议焦点是：国电织金公司和中联蓉泰公司是否对违法堆放一般工业固体废物造成的生态环境损害承担连带责任。《中华人民共和国环境保护法》第六条第三款规定：“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五条规定：“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。”第十七条规定：“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。”《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第十一条规定：“被告违反法律法规污染环境、破坏生态的，人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情，合理判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。”本案中，国电织金公司发电产生的粉煤灰、灰渣、脱硫石膏等固体废物属第Ⅱ类一般工业固体废物，国电织金公司为综合利用所产生的上述固体废物，与中联蓉泰公司签订《粉煤灰、炉渣、脱硫石膏整包销售合同书》及《补充协议》，将上述固体废物以整包销售的方式交由中联蓉泰公司处置。中联蓉泰公司处置过程中，在未采取任何环保措施的情况下，将部分粉煤灰、炉渣、脱硫石膏混合堆放在织金县王家半坡、荣源村三公里处，后被织金县环境保护局查处，经生态环境厅委托贵州省环境工程评估中心对违法堆放固体废物造成的生态环境损害进行评估，本案所涉两处混合物堆放场对土壤及地下水环境存在污染风险，需将现有混合物清运至Ⅱ类处置场，阻断对环境可能造成的持续污染，通过对现有混合物堆放场覆土回填及植被恢复与防护工程、新混合物堆放场封场及植被恢复等相关工程，可有效处置本案混合物，并恢复原混合物堆放场生态环境。生态环境厅组织磋商及一审法院审理过程中，中联蓉泰公司、国电织金公司对生态环境损害后果、修复方案、修复费用不持异议，一审法院予以确认。中联蓉泰公司未经环境影响评价，在未采取防扬散、防流失、防渗漏等防止污染环境措施的情况下，违法堆放一般工业固体废物，经生态环境厅委托具备相应评估资质的评估机构进行评估，对生态环境造成了损害，应承担消除危险、修复生态环境、赔偿损失等法律责任。关于国电织金公司是否承担连带责任的问题。《中华人民共和国侵权责任法》第八条规定：“二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任。”《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条规定：“两个以上污染者共同实施污染行为造成损害，被侵权人根据侵权责任法第八条规定请求污染者承担连带责任的，人民法院应予支持。”综合全案分析，足以认定国电织金公司共同实施了污染环境、破坏生态的行为，应对造成的生态环境损害承担连带责任。理由如下：一、国电织金公司未尽到污染防治的主体责任。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十条规定：“产生工业固体废物的单位应当建立、健全污染环境防治责任制度，采取防治工业固体废物污染环境的措施。”第三十二条规定：“国家实行工业固体废物申报登记制度。产生工业固体废物的单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定，向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。前款规定的申报事项有重大改变的，应当及时申报。”国电织金公司作为本案固体废物的产生者，依法应承担污染防治的主体责任。国电织金公司将发电过程中产生的第Ⅱ类一般工业固体废物以整包销售的方式交由中联蓉泰公司处置，虽然法律法规并未禁止，但不能因双方合同约定而免除其污染防治义务。国电织金公司将固体废物“一卖了之”，在获取一定经济利益的同时，对固体废物出卖后的处置不履行上述法定义务，而是主张以整包销售后所有权发生转移且涉及中联蓉泰公司商业机密为由未采取任何污染防治措施，也未向环境保护行政主管部门如实报告所出售的工业固体废物的流向、贮存、处置等有关情况，未尽到污染防治主体责任，导致中联蓉泰公司在处置过程中未采取任何防止环境污染措施的情况下持续在发电厂附近违法堆放大量固体废物，造成了生态环境损害。二、国电织金公司与中联蓉泰公司存在违法处置固体废物的共同故意。理由如下：（一）国电织金公司未落实“三同时”制度。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十四条规定：“建设项目的环境影响评价文件确定需要配套建设的固体废物污染环境防治设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。固体废物污染环境防治设施必须经原审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。对固体废物污染环境防治设施的验收应当与对主体工程的验收同时进行。”《国电织金发电有限公司后龙山一期灰场验收会议纪要》显示，国电织金公司配套建设的后龙山灰场于2016年4月8日才经环保部门组织验收合格，但其在验收合格之前就开始生产发电。国电织金公司与中联蓉泰公司2015年11月12日签订的《粉煤灰、炉渣、脱硫石膏整包销售合同书》中约定,在灰场能使用的情况下，甲方提供灰场给乙方做应急处理，乙方负责对灰场的整理堆放。上述事实可知，国电织金公司未落实“三同时”制度，在储灰场不能投入使用的情况下，就开始生产发电，将产生的全部固体废物交由中联蓉泰公司处置。双方均明知储灰场对于火电生产的重要性，不能综合利用的固体废物应贮存在灰场，防止污染环境。国电织金公司提前发电过程中未健全污染环境防治责任制度，亦未跟踪了解中联蓉泰公司是否具备处置能力及处置的情况。在中联蓉泰公司利用能力不足或固体废物本身不能被回收利用的情况下，又无灰场贮存，势必导致固体废物违法堆放，环境污染的后果。（二）国电织金公司参与协调堆放场地。八步街道出具的《关于织金县公里处固体废物临时中转场地的情况说明》及《补充说明》载明，国电织金公司副总经理刘运飞、脱硫部主任何**出面协调荣源村三公里处临时中转场地。中联蓉泰公司织金项目现场主管李洪接受织金县环境保护局行政执法人员询问陈述：因国电织金公司的煤灰、灰渣、脱硫石膏产品质量不合格，无法销售，且开始堆放时后龙山灰场未建设完成，我向电厂汇报过堆放的事情，电厂口头同意。中联蓉泰公司的陈述、织金县环境保护局行政执法人员对中联蓉泰公司项目现场主管李洪的询问笔录与织金县八步街道出具的情况说明能相互印证，证实国电织金公司相关负责人参与协调荣源村三公里临时堆放场地。（三）国电织金公司应当明知中联蓉泰公司实施违法堆放行为。贵州省环境工程评估中心对八步街道荣源村三公里堆放场进行勘查发现堆放场距电厂北面直线距离约1.2公里。经一审法院现场查看，堆放场位于电厂北面的山垭口处，从电厂厂门及办公楼处可清楚看见灰渣等固体废物的运输过程。双方2015年11月12日签订的《粉煤灰、炉渣、脱硫石膏整包销售合同书》约定，进灰场道路以及灰场不能作为应急处理场地，国电织金公司应及时协调处理。2017年6月1日签订的《粉煤灰、炉渣、脱硫石膏整包销售合同书》第十五条约定，乙方（中联蓉泰公司）负责灰库、渣库、石膏库等影响周边区域的卫生保洁和积灰（渣、石膏）清运工作；对道路造成污染的，乙方须及时清理，上述区域及沿途运输道路的清理标准应满足甲方的要求。上述约定表明，国电织金公司有义务提供灰场作为应急处理场地，协调处理进灰场道路，对运输道路的清理进行监督检查。从上述事实可知，国电织金公司对中联蓉泰公司运输、违法堆放固体废物的情况应当是明知的。（四）国电织金公司放任中联蓉泰公司实施违法堆放行为。双方2017年1月4日签订的《粉煤灰、炉渣、脱硫石膏整包销售合同书补充协议》显示，2017年初粉煤灰石膏等电厂副产品销售市场萎缩，但国电织金公司要求中联蓉泰公司做好全部灰、渣、脱硫石膏的外销外运工作，不得以市场销售不畅为由停止运输影响其安全生产。双方2017年6月1日签订的《粉煤灰、炉渣、脱硫石膏整包销售合同书》显示，国电织金公司正在建设扩容灰场，双方约定在灰场未建成的情况下，细灰、炉渣、脱硫石膏出厂报价均为0元每吨，在建成扩容灰场的情况下，细灰、炉渣、脱硫石膏出厂报价细灰15元每吨、粗灰5元每吨、炉渣1.5元每吨、脱硫石膏2元每吨。两阶段报价的分界为建成扩容灰场，在建成灰场的情况下，国电织金公司产生的细灰、炉渣、脱硫石膏销售价格远高于未建成灰场，由此可知灰场的建成对细灰、炉渣、脱硫石膏出厂报价有决定性作用。国电织金公司2019年3月15日出具关于灰场提供库容的函载明，在保证2台机组正常运行的情况下，只能提供给中联蓉泰公司使用的库容量仅为3.5万立方米。该函表明国电织金公司发函时处置工业废物面临巨大压力，需要有足够的灰场库容量才能确保正常生产。上述事实表明，双方均明知灰场对于处置固体废物的重要性，国电织金公司在工业固体废物市场行情急转直下，灰场容量不足且扩容灰场未建成的情况下，明知中联蓉泰公司不具备与其生产产生的固体废物数量相匹配的处置能力，放任中联蓉泰公司违法堆放固体废物。综上，国电织金公司为了既能降低生产成本，又能确保正常发电生产，以整包销售的方式将产生的固体废物交由中联蓉泰公司处置。在中联蓉泰公司处置过程中，国电织金公司主观上明知中联蓉泰公司不具备相应处置能力的情况下，未落实产生者污染防治主体责任，未采取相应措施防止造成环境污染，放任生态环境损害后果的发生，应对中联蓉泰公司违法堆放造成的生态环境损害承担连带责任。国电织金公司抗辩不承担责任的主张不能成立，一审法院不予采纳。对国电织金公司所提贵州省环境工程评估中心不具备司法鉴定资质的意见。经查，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。该方案要求：各地区要加快推进生态环境损害鉴定评估专业力量建设，推动组建符合条件的专业评估队伍，尽快形成评估能力。为磋商提供鉴定意见的鉴定评估机构应当符合国家有关要求。中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅印发《贵州省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》，该方案要求：规范生态环境损害鉴定评估，支持我省具有一定基础的高校、科研院所等单位建立生态环境损害鉴定评估机构。为磋商提供鉴定意见的鉴定评估机构应当符合国家有关要求。贵州省环境损害鉴定专家组参照《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》（司法通﹝2018﹞54号），对环境损害鉴定评估机构进行评审和现场考核，贵州省环境工程评估中心通过评审。该中心环境损害鉴定评估范围：地表水环境损害鉴：地表水环境损害鉴定鉴定、空气污染环境损害鉴定、土壤和地下水环境损害鉴定、其他损害鉴定等5项。贵州省环境工程评估中心为磋商提供的评估报告符合国家及贵州省生态环境损害赔偿制度改革实施方案的要求。贵州省环境工程评估中心接受生态环境厅委托后进行评估过程中，国电织金公司未对该中心的评估材料、所依据的原理、方法、评估过程提出异议。在生态环境厅组织磋商过程中，国电织金公司亦未对评估报告提出任何异议。一审法院开庭审理过程中，国电织金公司亦未对评估报告提出异议。其庭后提交的书面意见，仅认为贵州省环境工程评估中心不在贵州省司法厅公告的《国家司法鉴定人和司法鉴定机构名册》内，不具备司法鉴定资质，但未对评估报告提出其他异议，也未向一审法院申请进行司法鉴定。综上，贵州省环境工程评估中心出具的评估报告符合证据标准，可以作为认定案件事实的依据。对国电织金公司庭后申请追加八步街道为共同被告的诉请。一审法院认为，国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。八步街道办事处并非产品的生产者、销售者、进口者、使用者，并非污染防治责任主体，故对国电织金公司申请追加八步街道为共同被告的请求一审法院予以驳回。综上所述，国电织金公司、中联蓉泰公司应当承担修复责任，如国电织金公司和中联蓉泰公司不履行修复义务，应承担在织金县公里处违法堆放一般工业固体废物造成生态环境损害的损失为13677072元（17613100元扣减已清运混合物产生费用3936028元），在织金县违法堆放一般工业固体废物造成生态环境损害的损失为1784800元，共计15461872元的民事赔偿责任。生态环境厅主张支付律师费20000元，提交了相关票据，律师费符合律师行业收费标准，一审法院予以支持。据此，依据《中华人民共和国环境保护法》第六条第三款、《中华人民共和国侵权责任法》第八条、第六十五条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五条、第十四条、第十七条、第三十条、第三十二条、《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第一条、第十一条、第十二条之规定，判决：一、限被告国电织金发电有限公司、贵州中联蓉泰物流有限公司在判决发生法律效力之日起六个月内按贵州省环境工程评估中心出具的《织金县八步街道荣源村煤灰堆放场环境损害鉴定评估报告》和《织金县王家半坡煤灰堆放场环境损害鉴定评估报告》的要求处置违法堆放于织金县八步街道办事处荣源村三公里、山脚村王家半坡处的粉煤灰、炉渣、脱硫石膏等固体废物混合物，修复混合物堆放场生态环境；由原告贵州省生态环境厅对修复过程进行监管，并组织专家组进行验收。二、如超过上述期限未履行义务，则由被告国电织金发电有限公司、贵州中联蓉泰物流有限公司连带赔偿在织金县八步街道办事处荣源村三公里处违法堆放粉煤灰、炉渣、脱硫石膏等固体废物造成的生态环境损害赔偿金人民币13677072元，在织金县八步街道办事处山脚村违法堆放粉煤灰、炉渣、脱硫石膏等固体废物造成的生态环境损害赔偿金人民币1784800元，共计人民币15461872元。三、由被告国电织金发电有限公司、贵州中联蓉泰物流有限公司连带支付原告贵州省生态环境厅律师费人民币20000元。四、驳回原告贵州省生态环境厅的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费114415元（缓交），由国电织金发电有限公司、贵州中联蓉泰物流有限公司负担。二审中，当事人没有提交新证据。二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2020年9月29日，国电织金发电有限公司名称变更为国能织金发电有限公司。本院认为，本案二审争议焦点为：国能织金公司是否应与中联蓉泰公司承担连带责任。第一，国能织金公司未依法承担污染防治责任。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五条：“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任”的规定，国能织金公司作为生产者，应对其产生的固体废物承担污染防治主体责任。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十条：“产生工业固体废物的单位应当建立、健全污染环境防治责任制度，采取防治工业固体废物污染环境的措施”，第三十二条：“国家实行工业固体废物申报登记制度。产生工业固体废物的单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定，向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。前款规定的申报事项有重大改变的，应当及时申报”的规定，国能织金公司应按照上述法律规定，对发电过程中产生的固体废物，采取防治污染环境的措施，并按规定向县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供案涉固体废物种类、产生量、流向等有关资料，进行申报登记。本案中，国能织金公司未依法履行上述污染防治义务。国能织金公司与中联蓉泰公司签订销售合同书后，即由中联蓉泰公司外运案涉固体废物，国能织金公司未采取防治案涉固体废物污染环境的措施，亦未进行申报登记，未尽到污染防治主体责任，导致案涉固体废物大量堆放，造成生态环境损害。国能织金公司上诉称其已履行固体废物产生环节的污染环境防治义务，中联蓉泰公司的违法堆放行为是其经营过程中独立实施的违法行为，与国能织金公司作为固体废物的产生者无关的理由，与事实法律不符，本院不予采信。第二，国能织金公司与中联蓉泰公司存在违法处置固体废物的故意。（一）国能织金公司未落实“三同时”制度。首先，“三同时”制度要求，建设项目的环境影响评价文件确定需要配套建设的固体废物污染环境防治设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。本案中，国能织金公司配套火力发电厂建设的后龙山灰场于2016年4月8日才经环保部门组织验收合格，而在验收合格前，国能织金公司就开始生产发电，并将发电产生的灰渣等固体废物，通过签订销售合同形式，交由中联蓉泰公司处置，中联蓉泰公司即在织金县王家半坡处及荣源村三公里处违法堆放灰渣等固体废物。其次，在将固体废物出售给中联蓉泰公司后，国能织金公司持续生产，而在中联蓉泰公司利用能力不足或固体废物本身不能被回收利用，国能织金公司又无扩容灰场满足使用情形下，势必造成违法堆放、污染环境的后果。国能织金公司上诉称案涉固体废物违法堆放与其未落实“三同时”制度无关联与事实不符，本院不予采信。（二）国能织金公司参与协调堆放场地。一审判决认定国能织金公司相关负责人参与协调荣源村三公里处临时堆放场地，有八步街道出具的《关于织金县公里处固体废物临时中转场地的情况说明》、《补充说明》、中联蓉泰公司的陈述、织金县环境保护局行政执法人员对中联蓉泰公司项目现场主管的询问笔录相互印证，并无不当，国能织金公司上诉称不能认定其相关负责人参与协调临时堆放场地与事实不符，本院不予采信。（三）国能织金公司应当明知中联蓉泰公司实施违法堆放行为。首先，双方于2015年11月12日签订的《粉煤灰、炉渣、脱硫石膏整包销售合同书》约定，在灰场能使用的情况下，国能织金公司提供灰场给中联蓉泰公司作应急处理。从合同约定来看，国能织金公司并无提供灰场给中联蓉泰公司长期堆放灰渣等固体废物的义务。其次，从堆放的实际情况来看，经贵州省环境工程评估中心对八步街道荣源村三公里处堆放场地进行勘查，堆放场距电厂北面直线距离约1.2公里，经一审法院现场查看，堆放场位于电厂北面的山垭口处，从电厂厂门及办公楼处可清楚看见灰渣等固体废物的运输过程。综上，在国能织金公司未提供灰场长期堆放，中联蓉泰公司在离电厂厂区较近距离高处堆放，其运输过程能从电厂大门及办公楼处可清楚看见的情况下，一审认定国能织金公司应当明知中联蓉泰公司实施违法堆放行为并无不当，本院予以维持。（四）国能织金公司放任中联蓉泰公司实施违法堆放行为。双方于2017年1月4日、6月1日先后签订《粉煤灰、炉渣、脱硫石膏整包销售合同书补充协议》、《粉煤灰、炉渣、脱硫石膏整包销售合同书》，约定在2017年初粉煤灰石膏等电厂副产品销售市场萎缩的情况下，国能织金公司要求中联蓉泰公司不得以市场销售不畅为由停止运输影响其安全生产；在扩容灰场未建成的情况下，细灰、炉渣、脱硫石膏出厂报价均为0元每吨，在建成扩容灰场的情况下，报价分别为细灰15元每吨、粗灰5元每吨、炉渣1.5元每吨、脱硫石膏2元每吨。表明国能织金公司在工业固体废物市场行情低落，甚至在扩容灰场未建成，案涉固体废物降到0元每吨的情况下，为保证其正常生产，仍要求中联蓉泰公司外运案涉固体废物，对中联蓉泰公司是否有处置能力在所不问，结合前述国能织金公司应当明知中联蓉泰公司实施违法堆放的情形，表明国能织金公司对中联蓉泰公司的行为听之任之，原审判决认定国能织金公司放任中联蓉泰公司实施违法堆放行为并无不当，本院予以维持。国能织金公司上诉称其无监督义务，不存在放任情形与事实不符，本院不予采信。综上，国能织金公司为降低成本，确保正常生产，将其生产发电过程中产生的灰渣等固体废物以整包销售的方式交由中联蓉泰公司处置，明知中联蓉泰公司违法堆放，对中联蓉泰公司无处置能力在所不问，仍持续将固体废物交由中联蓉泰公司处置，任由中联蓉泰公司在电厂附近大量违法堆放，放任损害后果发生，具有共同侵权的故意。根据《中华人民共和国侵权责任法》第八条：“二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任”，《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条：“两个以上污染者共同实施污染行为造成损害，被侵权人根据侵权责任法第八条规定请求污染者承担连带责任的，人民法院应予支持”的规定，对违法堆放固体废物产生的生态环境损害，国能织金公司应与中联蓉泰公司承担连带责任。国能织金公司上诉称其不构成共同侵权，不应承担连带责任，与事实法律不符，本院不予采信。关于国能织金公司是否存在不承担责任情形。《中华人民共和国侵权责任法》第六十六条规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任”。本案中，国能织金公司主张其与中联蓉泰公司系买卖关系，其已将固体废物卖给中联蓉泰公司，固体废物的所有权人为中联蓉泰公司，中联蓉泰公司应对标的物造成的环境污染独立承担责任，其不应承担责任。如前所述，国能织金公司作为固体废物的产生者，其应承担污染防治主体责任，其污染防治义务为法定义务。国能织金公司虽将案涉固体废物销售给中联蓉泰公司，但国能织金公司未采取防治污染措施，而是放任中联蓉泰公司大量违法堆放，国能织金公司未依法履行污染防治义务，该义务并不因其转让固体废物的所有权而免除。销售固体废物不属于国能织金公司依法不承担责任的情形，对造成的损害，国能织金公司应与中联蓉泰公司承担连带责任。国能织金公司关于其不承担责任的上诉理由于法不符，本院不予采信。关于本案是否应追加织金县八步街道办为共同被告。首先，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五条的规定，国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。本案中，国能织金公司、中联蓉泰公司是上述污染防治责任主体，但八步街道办并非上述责任主体。其次，如前所述，案涉生态环境损害系国能织金公司与中联蓉泰公司共同侵权行为造成。综上，国能织金公司主张八步街道办构成共同侵权，应追加其为本案被告，与事实法律不符，本院不予支持。关于原审是否遗漏争议焦点的问题。首先，结合本案的实际情况，本案的审理焦点也并非集中在国能织金公司处置废弃物是否妥当，是否本案环境污染的主体，且在2020年4月7日一审法院所作的《征求意见及释明笔录》中已将争议焦点变更为国能织金公司是否承担连带赔偿责任，与一审判决中认定的国能织金公司与中联蓉泰公司是否对违法堆放一般工业固体废物造成的生态环境损害承担连带责任，并无二致。故一审法院并不存在遗漏争议焦点的程序问题。关于本案是否符合生态环境损害赔偿诉讼的受案条件。生态环境厅依据相关规定就本次生态环境损害赔偿与国能织金公司、中联蓉泰公司进行磋商，因国能织金公司与中联蓉泰公司对责任互相推诿，致磋商未能达成一致，生态环境厅据此提起诉讼，符合生态环境损害赔偿诉讼受案条件。国能织金公司主张本案不符合生态环境损害赔偿诉讼的受案条件理由不能成立，本院不予采信。关于国能织金公司撤回对生态环境厅上诉请求的问题。国能织金公司申请撤回对生态环境厅的上诉请求，鉴于本案系生态环境厅提起的诉讼，一审判决支持生态环境厅的诉求，国能织金公司不服，才提起上诉，现上诉请求仍是驳回对其的诉请，该撤诉并无实质意义，至于其是否列生态环境厅为被上诉人是其诉讼权利的体现。综上所述，上诉人国能织金公司所提上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费114415元，由国能织金发电有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 李 丽审判员 彭 强审判员 李道鸿二〇二〇年十一月十日法官助理何娇娇书记员邓翔毓