安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖05行终132号 上诉人（一审原告）当涂县姑孰镇国平砂石经营部，住所地安徽省当涂经济开发区焦家居委会，组织机构代码L6567667-X。 经营者王国庆，该经营部负责人。 委托代理人陈世兵，安徽长城律师事务所律师。 委托代理人杨瓴，安徽长城律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽当涂经济开发区管理委员会，住所地安徽省马鞍山市当涂经济开发区涂山路**，统一社会信用代码11340521752961357N。 法定代表人吴昊，该管理委员会主任。 委托代理人夏树仁，安徽兄弟律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）当涂县交通运输局，住所地安徽省当涂县姑孰镇振兴中路，统一社会信用代码1134052100308107XG。 法定代表人汤海波，该局局长。 委托代理人孙应金，安徽姑城律师事务所律师。 委托代理人晋兴海，安徽姑城律师事务所律师。 上诉人当涂县姑孰镇国平砂石经营部（以下简称国平砂石经营部）因诉被上诉人安徽当涂经济开发区管理委员会（以下简称当涂经开区管委会）、当涂县交通运输局行政强拆违法一案，不服安徽省当涂县人民法院（2018）皖0521行初38号之二行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 国平砂石经营部向一审法院起诉称，2011年6月8日，其通过拍卖程序依法取得原当涂县航运公司船厂场地使用权及附属物的所有权。国平砂石经营部之后在此场地上对拍卖所得的附属物进行修缮，添置了相关设备，完善了相应的基础设施从事砂场经营。为经营需要，其又投资建成了砂场配套码头和相关附属设施。国平砂石经营部一直在国家港口管理部门的管理下依法使用该码头及相关附属设施，并按时缴纳相关费用。2017年7月11日，当涂经开区管委会、当涂县交通运输局在没有法定授权且未经法定程序的情况下，违法对国平砂石经营部砂场、码头及附属设施进行了强拆并强占了土地，当涂经开区管委会、当涂县交通运输局上述违法行为给国平砂石经营部带来巨额经济损失。违法强拆后，当涂经开区管委会、当涂县交通运输局仅付了码头平台及经济损失885526元，其余未予赔付。因此，诉请判令：1.确认当涂经开区管委会、当涂县交通运输局拆除国平砂石经营部砂场及配套码头、相关附属设施和强占国平砂石经营部土地的行为违法；2.当涂经开区管委会、当涂县交通运输局承担案件诉讼费用。 一审审理查明，2011年6月8日，国平砂石经营部通过拍卖程序取得原当涂县航运公司船厂场地使用权及附属物的所有权。国平砂石经营部之后在此场地上对拍卖所得的附属物进行修缮，添置了相关设备，完善了相应的基础设施从事砂场经营。为经营需要，国平砂石经营部又投资建设了砂场配套码头和相关附属设施。经营期间，经马鞍山市港口管理局批准，国平砂石经营部获准自2012年4月20日至2013年4月19日、2013年5月27日至2014年5月26日从事港口临时装卸作业，缴纳了若干年度的货物港务费。自2017年4月起，省、市、县三级人民政府分别出台文件，对长江干支流岸线码头进行专项整治。2017年5月1日，马鞍山市港航管理局向国平砂石经营部作出《责令改正通知书》，限其于2017年5月3日前自行拆除皮带运输机等违法建设的港口设施，恢复原状。同日，当涂县水利局向国平砂石经营部作出《责令限期拆除通知书》，限其于2017年5月3日前自行拆除皮带运输机具等相关设施，恢复自然坡岸原状。2017年7月11日，马鞍山市非法无证码头专项整治领导小组在《马鞍山日报》发布通告，确定包括国平砂石经营部在内的61家码头为需要拆除的非法、无证码头。同日，当涂经开区管委会对国平砂石经营部的砂场、配套码头和相关附属设施进行了拆除。2017年10月6日，当涂经开区管委会和当涂县交通运输局共同致函国平砂石经营部，暂支付补偿款1300000元，同时建议其通过司法渠道解决资产补偿问题，由法院确定补偿主体和补偿金额。2017年12月13日，当涂经开区征迁安置事务局与国平砂石经营部就312.25㎡办公房签订了《集体土地上非住宅房屋征收补偿安置协议书》，约定补偿金额为498680元。国平砂石经营部认为当涂经开区管委会、当涂县交通运输局仅对其被拆除的部分资产进行了补偿，以致成讼。 一审法院认为，当涂经开区管委会为实现国家利益和社会公共利益，营造长江沿线美好生态环境，在开展长江沿线环境污染专项整治中，按照上级政府要求对包括国平砂石经营部在内的不达标企业进行了拆除取缔。对沿江非法无证码头进行的专项整治，是多部门参与的多阶段多环节的处置过程，处置的依据交织有法律规定及相关政策规定。企业被取缔，有其自身建设、经营过程中存在违法的情形，也有政策调整的因素，国平砂石经营部因种种原因被列入了取缔范围。本案是地方政府为保护长江沿线生态环境，严格控制长江岸线开发使用，对历史形成的不合规码头企业开展的专项整治，涉及企业众多，是政策性取缔，由此引发的争议宜由地方政府根据具体情况进行处理。国平砂石经营部的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回国平砂石经营部的起诉。 国平砂石经营部上诉称：1.一审法院适用法律错误，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。安徽当涂经济开发区于2006年经安徽省人民政府批准升级为省级经济开发区，当涂经开区管委会系本案适格被告。上述司法解释于2018年2月8日实施，其时上诉人已对两被上诉人提起诉讼，一审依据上诉人起诉时尚未发布的法律规定，驳回起诉属适用法律错误。2.一审法院认定事实错误，当涂县交通运输局在向上诉人发出的函上加盖公章，说明其参与了拆除行为，应当作为共同被告。一审认定其未实施拆除行为系认定事实错误。综上，请求二审撤销一审裁定，指令一审法院重新审理。 国平砂石经营部向一审法院提供下列证据（以下均为复印件）： 1.营业执照、组织机构代码证及经营者王国庆的身份证等，证明其诉讼主体资格适合。2.2012年4月20日及2013年5月27日港口临时装卸作业通知书、委托拍卖合同各一份，拍卖成交确认书、资产评估报告书各一份，交款单据27张，证明砂场之经营用地、码头及附属设施系依法取得并依法经营使用的事实。3.《函》、设备资料清单列表、评估报告各一份及照片16张，证明当涂经开区管委会、当涂县交通运输局违法强拆国平砂石经营部砂场、码头及附属设施并造成巨额损失的事实。4、征收补偿安置协议书一份，证明违法拆迁主体至少有当涂经开区管委会，且违法强拆在先，补偿安置在后。 当涂经开区管委会向一审法院提交下列证据（以下均为复印件）： 1.安徽省人民政府2017年会议纪要（第92号、第142号）、马鞍山市人民政府通知（马政办秘〔2017〕48号）、当涂县人民政府通知（当政办〔2017〕17号）、马鞍山市港口岸线开发利用管理委员会通知（马港岸管办〔2017〕1号）各一份，证明其作出具体行政行为系根据上级政府的委托进行的，当涂经开区管委会只是组织实施者。2.《责令改正通知书》、《责令限期拆除通知书》各一份，证明马鞍山市港航管理局和当涂县水利局于2017年5月1日分别作出了认定国平砂石经营部存在非法经营，应予以拆除的具体行政行为。3.马鞍山日报一份。证明马鞍山市人民政府于2017年7月9日已经作出认定国平砂石经营部码头为非法码头，应予以取缔的具体行政行为，取缔责任人是当涂县人民政府。4.《当涂经开区非法和无证码头专项整治工作方案》一份，证明当涂经开区管委会严格依据法定程序依法开展整治工作。5.《港口安全生产经营承诺书》一份，证明国平砂石经营部应自行承担非法码头被取缔的有关费用、损失。 当涂县交通运输局未向一审法院提交证据。 以上证据随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件基本事实，本院依法予以确认。 本院认为，开展长江岸线环境整治，是提高长江岸线资源利用效率、保障长江航运和生态安全的重要举措。环境整治工作，涉及的范围广、问题多，应当坚持法治思维和法治方式，本着依法行政的要求，按照《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国河道管理条例》等依法依规推进，既落实环境整治任务，又保障群众合法权益，最大限度减少可能引发的对抗和矛盾。行政机关在专项整治过程中作出的撤回行政许可、企业关停、责令整改、限期拆除、强制执行等行为，系履行行政管理职责的行政行为，若对相对人的权益产生直接影响，相对人不服该行为，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院依据相关法律、法规规定，对被诉行政行为进行合法性审查。人民法院依法受理此类案件，并不意味着否定或不支持环境整治工作，相反，通过审理查明案件事实，正确适用法律、法规，依法公正裁判，维护合法合规的整治行为，纠正违法违规行为，能够有效化解行政争议，保障公民、法人和其他组织合法权益，促进行政机关严格依法行政，更加有利于整治工作的顺利推进。一审法院以本案是地方政府严格控制长江岸线开发使用，对历史形成的不合规船舶企业开展的专项整治，涉及众多企业，是政策性取缔，由此引发的争议宜由地方政府依据具体情况进行处理，国平砂石经营部的起诉不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉，适用法律不当，本院依法予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销安徽省当涂县人民法院（2018）皖0521行初38号之二行政裁定； 二、本案指令安徽省当涂县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 花 卉 审判员 齐 萍 审判员 焦明君 二〇二〇年十一月十一日 书记员 毕亮亮 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。