山西省太原市中级人民法院行政判决书（2020）晋01行再2号上诉人（原审被告、再审被申请人）：太原市卫生健康委员会（原太原市卫生局），住所地太原市万柏林区望景路**。法定代表人：宫殿元，主任。参加诉讼行政机关负责人张永杰，职务太原市卫生健康委员会三级调研员。委托诉讼代理人：李来顺，山西屹博律师事务所律师。委托诉讼代理人：张海珠，男，汉族，系太原市卫生健康委员会法规科科长，住太原市小店区许坦东街**。被上诉人（原审原告、再审申请人）：王俊连，女，1982年2月28日出生，汉族，无业，，住太原市委托诉讼代理人：李唯西，山西国晋律师事务所律师。被上诉人(原审原告、再审申请人)：武某1，女，2010年7月16日出生，汉族，，住太原市法定代理人：武某2，男，汉族，系武某1之父，太原市万柏林区司法局人民调解委员会调解员，，住太原市委托诉讼代理人：张亚晋，男，汉族，工作单位山西君比德律师事务所，推荐单位太原市万柏林区兴华街道荔梅社区。。住太原市原审第三人：太原钢铁（集团）有限公司总医院，住所地太原市迎新街**。法定代表人：邵泉，院长。委托诉讼代理人：李俊平，山西周斌律师事务所律师。原审原告王俊连、武某1因不服太原市万柏林区人民法院（2014）万行初字第5号行政判决，向本院提起上诉，本院于2014年9月30日作出（2014）并行终字第44号行政判决，驳回上诉，维持原判。王俊连、武某1向山西省高级人民法院申请再审，山西省高级人民法院指令本院再审本案。本院于2019年10月22日作出（2019）晋01行再2号行政裁定，撤销本院（2014）并行终字第44号行政判决及太原市万柏林区人民法院（2014）万行初字第5号行政判决，发回太原市万柏林区人民法院重审。该院依法追加太原钢铁（集团）有限公司总医院为第三人，于2020年6月29日作出（2020）晋0109行初3号行政判决。上诉人太原市卫生健康委员会不服，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审审理查明，2010年7月16日，原告王俊连入住第三人太原钢铁（集团）有限公司总医院妇产科分娩，产下原告武某1，分娩过程中二原告与第三人太原钢铁（集团）有限公司总医院产生医疗纠纷。2013年9月3日，原告武某1的法定代理人武某2向被告太原市卫生健康委员会提出请卫生局处理伪造病历一案的书面申请。被告太原市卫生健康委员会收到申请后向第三人太原钢铁（集团）有限公司总医院调取了原告王俊连的病历（住院号：907874）。2013年9月18日，被告太原市卫生健康委员会组织有关专家对病历进行审查并出具专家意见书，结论为：1、该病历客观及时记录产妇及新生儿诊疗过程及病情变化；2、相关医护人员履行了相关告知工作；3、病程记录及会诊记录中对新生儿的相关诊断未能全部记录于住院病案首页中；4、经专家合议，病历不存在伪造。2013年9月27日，被告太原市卫生健康委员会作出并卫医政函(2013)40号《关于责令太钢总医院落实病历整改的通知》，以第三人太原钢铁（集团）有限公司总医院在该病历的病程记录及会诊记录中对新生儿的相关诊断未能全部记录于住院病案首页中，违反了《卫生部关于修订下发病案首页的通知》（卫医发[2001]286号）的规定及《医疗事故处理条例》第五十六条第三项，要求第三人接本通知后就此问题立即整改，并举一反三全面开展病历书写规范检查，将整改结果于两周内报回市卫生局医政处。同日，被告太原市卫生健康委员会向原告武某1的代理人武某2发出告知函，告知其经调查核实未发现病历存在伪造、篡改，但发现该病历的病程记录及会诊记录中对新生儿的相关诊断未能全部记录于住院病案首页中，责令太钢总医院就此问题进行改正。二原告认为被告太原市卫生健康委员会未查清事实，适用法律错误，要求撤销涉案行政行为。一审法院认为，根据《医疗机构管理条例》第五条规定，被告太原市卫生健康委员会作为辖区卫生行政部门，对原告武某1的法定代理人武某2的反映事项具有调查处理的法定职权。根据《卫生行政处罚程序》第十四条第（三）项规定，卫生行政机关对社会举报的案件应当及时受理并做好记录；第十七条规定，对于依法给予卫生行政处罚的违法行为，卫生行政机关应当调查取证，查明违法事实。本案中，被告太原市卫生健康委员会在收到武某2的申请后调取了原告王俊连的病历，2013年9月18日出具专家意见书，2013年9月27日作出了责令第三人整改的通知并向武某2作出告知函，履行了受理、调查、处理、回复的相关程序，但被告提供的证据中未能反映其调查取证过程的相关记录，被告仅调取了原告王俊连的病历并组织专家对病历进行审阅分析，并未采取询问相关当事人等的其他调查手段；且被告提供的专家意见书在形式上不具备正式规范的特征，内容上未能体现各专家对武某2反映问题的详细分析和论证。被告太原市卫生健康委员会仅依据该专家意见书得出的结论对第三人太原钢铁（集团）有限公司总医院作出责令落实病历整改的通知，证据种类单一且未能达到确实充分的标准，被告作出的该行政行为主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，应当予以撤销，故原告要求撤销被告2013年9月27日出具的并卫医政函(2013)40号《关于责令太钢总医院落实病历整改的通知》的诉讼请求，一审法院予以支持。被告太原市卫生健康委员会对武某2作出的告知函仅是履行程序上的告知义务，属于程序性行为，不属于法院行政诉讼的受案范围，故原告要求撤销被告2013年9月27日作出的告知函的诉讼请求，一审法院不予支持。被告太原市卫生健康委员会提出原告王俊连、武某1的起诉已超过法定起诉期限，因原告已于2014年3月26日对涉案具体行政行为提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的期限，被告的辩解一审法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第七十条，《关于适用的解释》第一条的规定，判决：一、撤销被告太原市卫生健康委员会（原太原市卫生局）2013年9月27日出具的并卫医政函(2013)40号《关于责令太钢总医院落实病历整改的通知》。二、被告太原市卫生健康委员会于本判决生效之日起六十日内对武某2要求处理伪造病历的申请重新作出处理。三、驳回原告王俊连、武某1的其他诉讼请求。上诉人太原市卫生健康委员会不服，上诉称，一、一审判决事实不清。1、在被上诉人的信访函件中，要求为：“请卫生局处理伪造病历”。审查涉案病历记录内容，依规定书面审查即可，无需相关人员到场。是否有伪造，应由痕迹或电子信息第三方鉴定机构认定。原审判决对此事实未进行法庭调查，属于事实认定不清。《病历管理制度》中规定：由主治医师以上职称的医、护、技人员及主要业务管理部分负责人组成质量管理小组，对病历进行质量控制审查。鉴于病历材料的性质，没有“相关人员到场”之规定。审查病历，相关医务人员无需到场，这是医疗从业人员普遍认知的事实。武某2的信访诉求主要集中在病历书写存在问题，要求有关部门进行处理。上诉人在法定时间内按规定请相关专业、具备资格的医学专家五人，形成专家组进行病历审查并经讨论分析后形成专家意见。原审判决对此事实，在庭审过程中未进行法庭调查，庭审后也未了解相关情况，既以无调查取证的相关记录.....，未询问相关当事人，作为既定法律事实，并作为上诉人败诉的理由之一，属法律事实认定不清。2、关于专家意见，从内容上和形式上应具备什么特征和内容，才符合审判判决的标准？国内法律法规及相关规定并没有明确规定标准。上诉人出具的专家意见书以统一设计的制式格式打印生成，时间、事项、专家意见及签字各项要素具备，病案首页记录不全面、病历不存在伪造结论明确，审查专家亲笔签字以示对如上结论负责，符合上诉人作出行政行为的依据要件。3、被上诉人在同一时间，分别启动了民事诉讼和行政诉讼，两起诉讼均使用同一份太钢总医院号码为907874的病历。被上诉人在民事诉讼中认可该病历的真实性，要求本案第三人太钢总医院承担民事赔偿责任。在行政诉讼中坚称该病历系伪造，要求判令国家行政赔偿。同一病例，被上诉人采用双重认定标准，目标指向为不同主体的赔偿。同一份病历，在民事诉讼程序中，申请第三方鉴定机构鉴定时，被上诉人自己提供该病历的复印件到鉴定机构，确认该病例的真实性，要求以该病历作为鉴定材料，用以在司法鉴定中确认侵权事实。被上诉人用司法鉴定意见书提出民事赔偿时，认为该病历是真实的，在2017年确认取得民事赔偿时（2014）尖民初字第114号民事判决、（2017）晋01民终3656号民事判决。被上诉人也从未否认过该病历的真实性。但在同一时期提起行政诉讼要求国家赔偿时。被上诉人却声称病历存在伪造，坚决捍卫自己的合法权利。同一份病历，被上诉人进行了是与否的双重标准认定，从不同的角度与标准，用不同的诉讼程序以获得来源不同的赔偿款。二、一审判决适用法律错误。1、并卫医政函（2013）40号：太原市卫生局关于责令太钢医院落实并改的通知，属于卫生行政行业管理范围，不是行政处罚。《行政处罚法》设定的行政处罚种类没有责令整改项目。上诉人根据查明的太钢总医院病历书写不规范的问题，要求进行整改。这完全是卫生行政行业管理的一种工作措施，不具有行政处罚的性质。原审法院依照行政诉讼法第46条、70条，关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条的规定，判决撤销上诉人作出的关于责令太钢医院落实病历整改的通知，属于适用法律错误。2、据《信访条例》第二条、第三十四条、第三十五条规定，本案属于信访事项，被上诉人对上诉人所作处理意见不服，应向原办理行政机关的上一级行政机关提请复议。本案漫长的诉讼过程属于浪费国家司法资源。3、鄂中司鉴2017临医鉴字第18号一司法鉴定意见书，鉴定材料为太钢总医院病历材料病案号907874，与上诉人专家意见书中审查的属同一份病历，该鉴定意见中未指出病历存在伪造情形，从另一侧面印证出了该病历的真实性。4、太原市中级人民法院（2019）晋01行再2号行政裁定书中发回重审的原因在于太钢医院作为行政行为的相对人，属于必须参加诉讼的第三人。原一审判决遗漏当事人，仅指出了程序的不当，并未对认定事实指出不妥。综上所述，上诉人认为一审法院的判决适用法律不当，认定事实错误，没有切实维护上诉人的合法权益，请求判令1、撤销太原市万柏林区人民法院（2020）晋0109行初3号行政判决；2、依法改判或发回重审；3、由被上诉人承担本案一审和二审的全部诉讼费用。王俊连答辩称，一、原审判决认定事实正确。1、上诉人替换概念。被上诉人所谓信访函件实为控告材料。控告是具有明确的主体，而信访是向不具备厉害关系的主体反映情况。上诉人所谓审查涉案病历记录内容，依规定书面审查即可，无需相关人员到场没有法律依据，是否伪造病历属于行政机关履行调查程序的法定职责，或应由行政机关委托第三方机构进行审查鉴定。原审庭审过程中，已经当庭明确鉴定属于行政程序中的卫生行政机关的法定职责。2、病历管理制度不属于任何法律规定，属于医院内部管理规范，不具有对外效力。3、上诉人调取涉案病历不属于法定行政程序，被上诉人于纠纷发生之时，2010年8月份，已经实际封存涉案病历，上诉人所谓调取涉案病历不具备显示可操作性，根据医疗事故处理条例，涉案的病历的开启必须双方当事人同事到场，上诉人无从行使所谓取证和调查行为。调查只有行政执法人员有权实施，专家组不具备主体条件。并且形成的专家意见不属于行政诉讼中法定的证据种类，不具备证明性。卫生行政处罚程序没有规定所谓组织专家进行调查的程序，上诉人的取证行为和调查行为无法可依，严重程序违法。4、上诉人没有提交调查和取证过程中形成的证据，原审法院据此以无调查取证的相关记录，未询问相关当事人作为判决的依据符合法律规定。5、行政诉讼法依据明确规定法定证据形式，所谓专家意见根本不是具体行政行为的法定证据种类。上诉人提交所谓证据也并附有专家的相应资质，不应作为上诉人做出行政行为的依据要件。6、被上诉人是否认可该份病历的真实性，与上诉人作出具体行政行为没有关系。因为上诉人错误的行政行为以及之前错误的行政判决导致被上诉人在后续的民事程序中只能采用该份证据作为主张权利的依据，并且被上诉人在民事程序中多次强调该份病历属于伪造篡改。上诉人所谓被上诉人双重标准属于断章取义，偷换概念。二、原审判决适用法律正确。1、行政处罚法第八条规定的行政处罚的种类，明确了医疗机构违反本条例的规定，有下列根据《医疗事故处理条例》也明确规定了医疗机构违反本条例的规定。有以下情形之一，由卫生部门行政部门责令整改，情节严重，对负有责任的主管机关其他责任人员依法给予行政处分或纪律处分。未按照国务院卫生行政部门规定的要求书写妥善保管病历资料，据此上诉人依据该条规定作出的行政行为属于行政处罚。上诉人称该通知属于卫生行政行业管理规范没有法律依据。2、被上诉人所谓信访函件视为控告材料，也刚才已经上面提了不再赘述。本案不属于信访事项，属于行政诉讼的受案范围。3、司法鉴定意见书委托事项是医疗事故的过错问题，并不包括涉案病历是否存在伪造篡改的情况。司法鉴定意见书也没有关于涉案病历真伪性辨别，符合实际情况，不能够从侧面就此反映该病历的真实性。4、太原市中级人民法院发回理由是否认定事实与本案二审的实体审理没有关系。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。第三人太原钢铁（集团）有限公司总医院答辩称，1、认可上诉人太原市卫生健康委员会的上诉意见。2、第三人与被上诉人之间的民事医疗损害纠纷已经经过两审法院民事判决生效执行，诉讼过程中被上诉人主张我院病历系伪造篡改，最终没有被法院支持，并且我们之间的民事医疗损害纠纷经过湖北中真司法鉴定所进行司法鉴定，医疗损害鉴定的前提就是认可病历的真实性，被上诉人在鉴定前承认病历的真实性，法院据此判决我院承担赔偿责任。3、被上诉人诉请行政诉讼的事实与理由在民事审判中已经处理完毕，行政诉讼没有任何实质意义，要求行政机关再处理也没有任何意义。二审经审理查明的事实同一审查明一致，本院予以确认。本院认为，上诉人太原市卫生健康委员会在收到武某2的申请后调取了王俊连的病历，于2013年9月18日出具了专家意见书，并依据该专家意见书得出的结论对第三人太原钢铁（集团）有限公司总医院作出并卫医政函(2013)40号《关于责令太钢总医院落实病历整改的通知》。但现有证据显示太原市卫生健康委员仅调取了王俊连的病历并组织相关专家对病历进行了审阅分析，未采取询问相关当事人等进一步调查方式。在被上诉人不认可的情况下，一审法院认定“太原市卫生健康委员会仅依据该专家意见书得出的结论对第三人太原钢铁（集团）有限公司总医院作出责令落实病历整改的通知，证据种类单一且未能达到确实充分的标准，被告作出的该行政行为主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，应当予以撤销，故原告要求撤销被告2013年9月27日出具的并卫医政函(2013)40号《关于责令太钢总医院落实病历整改的通知》的诉讼请求，一审法院予以支持”并无不当。综上，上诉人太原市卫生健康委员会的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人太原市卫生健康委员会负担。本判决为终审判决。审判长 郭晓军审判员 滕 青审判员 孙清莲 二O二O年十一月十日书记员 傅 雪