广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤19行终406号上诉人（原审原告）：林植辉，男，1945年9月9日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市************，公民身份号码：442************639。上诉人（原审原告）：林炳昌，男，1954年10月26日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市************，公民身份号码：442************612。上诉人（原审原告）：林正强，男，1952年9月9日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市************，公民身份号码：442************615。上诉人（原审原告）：林永标，男，1967年10月15日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市************，公民身份号码：442************612。以上四位上诉人共同委托代理人：任英，广东华商律师事务所律师。以上四位上诉人共同委托代理人：李丽，广东华商律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市自然资源局，住所地：东莞市东城区********，统一社会信用代码：11441900MB2C90020A。法定代表人：赖健伟，该局局长。委托代理人：殷淑雯，该局工作人员。委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。原审第三人：东莞市常平镇桥沥茂竹山股份经济合作社，住所地：广东省东莞市*********，组织机构代码：61832338-9。法定代表人：林效棠，该经济合作社组长。委托代理人：利明敏，广东常正律师事务所律师。原审第三人：东莞市*******民委员会，住所地：广东省东莞市******委会，统一社会信用代码：54441990K30814916X。法定代表人：利焕新。原审第三人：东莞市嘉美实业投资有限公司，住所地：东莞市******************，统一社会信用代码：914***********460F。法定代表人：梁惠棠，该公司董事长。委托代理人：江永乔，北京德恒（东莞）律师事务所律师。原审第三人：东莞市****城建造有限公司，住所地：东莞市******市***************，统一社会信用代码：914***********181P。法定代表人：陈锡康。上诉人林植辉、林炳昌、林正强、林永标（以下简称“林植辉等四人”）因与被上诉人东莞市自然资源局及原审第三人东莞市常平镇桥沥茂竹山股份经济合作社（以下简称“茂竹山经合社”）、东莞市*******民委员会（以下简称“桥沥村委会”）、东莞市嘉美实业投资有限公司（以下简称“嘉美公司”）、东莞市****城建造有限公司（以下简称“世博公司”）行政登记纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初1000号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年12月23日，林植辉等四人向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1、撤销东府国用(1993)第特538-1号国有土地使用证；2、案件受理费由东莞市自然资源局承担。原审法院查明：2006年1月19日，东莞市*******民委员会向原东莞市国土资源局出具《关于常平镇（区）2005年度第六批次征地补偿费用支付情况证明书》，载明的主要内容：“由于经济建设需要，常平镇政府拟征收我村8.6947公顷土地，作为常平镇2005年度第六批次报批建设用地，该地块补偿总额为886.8594万元（人民币），用地单位2004年10月5日已向我村委会支付完上述款项。”2007年1月26日，经广东省人民政府批准、原广东省国土资源厅向东莞市人民政府作出粤国土资（建）字[2007]92号《关于东莞市常平镇2005年度第六批次城镇建设用地的批复》，主要内容是：“经省人民政府审核同意，批复如下：一、同意你市上报的农用地转用方案和征收土地方案，将东莞市******、朗贝村、板石村、麦元村、桥沥村、还珠沥村委会农村集体农用地14.2401公顷（耕地3.3055公顷、园地9.7915公顷、水域1.1431公顷）转为建设用地并办理征收手续，同时同意征收上述村集体9.3571公顷建设用地。上述土地23.5972公顷在完善征收手续后依照，规划安排作为城镇建设用地。二、同意上报的补充耕地方案，已完成开垦补充的耕地应采取措施确保质量，并及时进行地类变更。……”。2010年1月20日，原东莞市国土资源局与世博公司签订（GF-2008-2601）《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让人原东莞市国土资源局将坐落于常平镇桥沥村茂竹山（宗地编号：1924110200900）的32920.01平方米宗地出让给受让人世博公司，用途为商住混合用地。2010年2月1日，经东莞市人民政府批准、原东莞市国土资源局向世博公司作出东国土出让改字[2010]6号《关于东莞市****城建造有限公司申请调整用地位置的批复》，主要内容是：“经东莞市人民政府批准，批复如下：一、同意将你公司受让的位于常平镇岗梓村地段，面积为30294.86平方米、用途为商住的国有土地使用权（土地证号为：东府国用（1999）字第特181号）中的6612.**平方米和你公司受让的位于常平镇岗梓村地段，面积为35686.33平方米、用途为商住的国有土地使用权（土地证号为：东府国用（1993）字第特538号）中的263**平方米，合共32920.01平方米，根据城市规划调整，将其进行位置调整。调整后的地块位于常平镇桥沥村，面积为32920.01平方米，土地用途为商住，使用年限至二〇六三年四月三十日止。……”2010年3月18日，世博公司向原东莞市国土资源局提交《变更土地登记申请、调查、审批表》，申请就上述批复所涉的用地位置进行调整。2010年5月12日，东莞市人民政府、原东莞市国土资源局准予该变更登记申请，土地证号为东府国用字（1993）第特538-1号。2010年5月11日，东莞市人民政府向世博公司颁发东府国用（1993）第特538-1号《国有土地使用证》，土地使用权人为世博公司。林植辉等四人不服上述行政登记行为，向原审法院提起本案诉讼。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案土地已于2007年经由广东省人民政府批准征收，故该土地性质已由集体土地转为国有土地，原集体土地使用权人所享有的土地使用权已经灭失，林植辉等四人与后续针对该土地的行政行为不再具有利害关系。关于林植辉等四人主张涉案土地征收违法的问题，由于与本案土地登记行为不属于同一行政行为，故不在本案审查范围内。综上，林植辉等四人提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的法定起诉条件，依法应予驳回。原审法院依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回林植辉、林炳昌、林正强、林永标的起诉。本案不收取案件受理费。一审宣判后，林植辉等四人不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。事实和理由：一、林植辉等四人与土地的行政行为（土地征收和土地登记）具有利害关系，是本案行政行为的利害关系人，本案中，林植辉等四人的祖先至今仍埋葬在涉案土地上，林植辉等四人及其祖先享有受到尊重的人格权。在林植辉等四人不知情的情况下，东莞市自然资源局征收林植辉等四人祖坟土地，征收行为侵害了林植辉等四人及去世祖先的人格权。林植辉等四人当然与土地征收行为具有利害关系。二、根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二款的规定，对于林植辉等四人欠缺起诉条件的情况，原审法院应当指定期间责令其四人补正或者更正。三、一审法院应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第二款的事实依据。（一）林植辉等四人向原审提交的(2019)粤莞东部第33566号《公证书》、《迁坟公告》、《停止施工通知书》、《常平镇农村（社区）集体经济组织股东代表会议表决》、(2019)粤莞东部第006423号《公证书》均证明，林植辉等四人诉请的土地现状仍为坟地，征地程序至今未完成，征地行为是否合法仍在可审查的范围内。（二）林植辉等四人诉讼代理人在2020年5月28日已书面告知法官，正在补充和完善证据，并申请增加诉讼请求、一并审理民事争议。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条、第一百三十七条的规定，结合本案《举证通知书》的内容，林植辉等四人代理人在2020年5月28日提出补充和完善证据、申请增加诉讼请求、申请一并审理民事争议完全有法律依据。原审法院径行驳回起诉，违反法定程序。四、土地征收行为违法无效的法律依据和事实依据。（一）案涉土地的征地过程违反《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等关于“两次公告一次确认一次听取”的征地程序。（二）东莞市自然资源局存在违法征收土地的事实。林植辉等四人于2019年5月5日向东莞市自然资源局申请公开“原属常平镇茂竹山村农村集体土地（转征国有后土地证编号：东府国用(1993)第特538-1号）土地征收公告信息、征收补偿安置方案及公告情况、补偿协议、被征收入对征地补偿安置方案签字确认信息、征收补偿金及附着物补偿支付信息”，东莞市自然资源局回复“不存在”，可见东莞市自然资源局未遵守征收土地的法律程序，土地征收程序违法。（三）案涉土地征收违法的法律后果应为批准文件无效。五、将林植辉等四人祖先的坟地征收用于房地产开发，违反善良风俗，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明违法”的情形，土地征收行为无效。六、案涉《土地使用权有偿转让合同书》，涉及私下倒买倒卖村集体土地，违反行政规定、违背公序良俗，应认定无效。被上诉人东莞市自然资源局答辩称：一、林植辉等四人并非涉案土地登记行为的相对人，与涉案行政行为不存在利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格，依法应予驳回。对此一审裁定认定事实清楚、适用法律法规正确，依法应予维持。二、涉案土地登记行为对林植辉等四人合法权益明显不产生实际影响，依法应予驳回起诉。三、涉案土地登记行为事实清楚、依据充分、程序恰当，依法应予维持。四、林植辉等四人上诉无事实和法律依据，依法应予驳回。林植辉等四人因不服涉案土地登记，要求撤销涉案国有土地使用权证提起诉讼，已有具体的诉讼请求，不存在需要法院指定期间责令补正或者更正诉讼请求的前提。另涉案土地登记土地征收不属于同一行政行为，林植辉等四人主张的征收农村集程中的行政行为不属于本案诉讼审理范围。原审第三人茂竹山经合社述称：一、林植辉等四人不是本案的适格主体。本案涉案土地时土地使用权登记权利人为世博公司，林植辉等四人并非涉案土地使用权登记的相对人，也不是土地的原使用权人或实际使用人，亦未达到过半数村民的标准，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款及第四条的规定，林植辉等四人无权以自己的名义提起诉讼，并非适格的讼主体，原审认定事实无误，适用法律正确，应当予以维持。二、林植辉等四人的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予以驳回。东莞市人民政府、东莞市自然资源局已经在被征收土地的村范围内（即东莞市******）发布征地公告；补偿安置方案亦在被征收土地所在的村（即桥沥村）予以公告，并向村委会送达《听证告知书》（东国土资听告字[2006]第127号），听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，并且依法实施了征地补偿方案，其办理农用地转用审批手续符合农村集体土地转为国有建设用地的法定程序、履行了法定职责，该行为合法有效，征收农村集体土地过程中不存在行政违法行为。按照广东省实施《中人华民共和国土地管理法》办法（2008修正）第八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条的规定，世博公司的土地变更登记已经向东莞市人民政府、东莞市自然资源局提出申请，由东莞市人民政府、东莞市自然资源局（原土地登记机关）依法进行变更登记，程序合法有效，不存在林植辉等四人所述的行政违法行为。原审第三人嘉美公司述称：一、关于本案嘉美公司与茂竹山经合社签订的土地合同，林植辉等四人已经另案起诉，一审案号是（2020）粤1973民初8296号，该案原告为本案的上诉人林植辉等四人，被告是嘉美公司和世博公司，第三人是茂竹山经合社和桥沥村村委会，原告诉请确认茂竹山与嘉美公司、世博公司签订的合同无效，该判决已驳回林植辉等四人全部诉讼请求。对于民事部分合同无效部分，东莞市第三人民法院已经受理并审理，林植辉等四人再次提起本案行政诉讼，违反了一事不再理。二、关于涉案土地，部分坟地已经搬迁，剩余十几个坟地还未搬迁，并不存在土地未交付，只是因为部分村民由于坟地没有补偿，所以存在纠纷。三、按照广东省集体土地流转的相关规定，即使土地不是建设用地，经过相关批复，土地的性质可以改变。四、本案的核心是要求撤销行政登记，在本案中林植辉等四人最多与征收存在利害关系，与涉案行政登记行为不存在利害关系。五、行政征收行为的诉讼时效是五年，本案征收行为发生在2006年，林植辉等四人于2020年起诉已超过诉讼时效。六、所有的建设用地上都可能有坟墓，但其土地性质并不是坟地，而是根据政府的规划叫建设用地的，只要符合规划的建设用地都可以根据约定的用途使用，与上面是否有坟墓没有关系，不存在坟地不能征收和开发的问题。七、集体建设用地无效，林植辉等四人无权代表集体提起相应的诉讼。原审第三人桥沥村委会、世博公司未在二审法定期间内提交任何陈述意见。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为：本案争议焦点在于林植辉等四人的起诉是否符合法定的起诉条件，亦是本案能否进入实体审理的前提条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”在本案中，案涉土地原属常平镇桥沥村集体所有，该地于2007年经由广东省人民政府批准征收后，该土地所对应的原集体土地所有权、使用权均已灭失。针对该土地的后续行政行为与常平镇桥沥村集体已无关系，林植辉等四人作为常平镇桥沥茂竹山村村民，与案涉地块亦不具有利害关系，故原审法院对林植辉等四人所提本案诉讼，裁定驳回起诉，处理正确，本院予以维持。综上所述，林植辉等四人的上诉请求没有事实根据及法律依据，应予以驳回。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  韦艳芹审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年十一月二十日书记员  李婷婷