广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1016号 上诉人（一审原告）李秀英，女，汉族，1951年6月23日出生，住贺州市八步区。 委托诉讼代理人黄志文，男，1979年3月7日出生，汉族，住贺州市八步区，系李秀英儿子。 被上诉人（一审被告）贺州市人民政府，住所地：贺州市贺州大道**。 法定代表人林冠，市长。 委托诉讼代理人陈磊鑫，贺州市司法局工作人员。 委托诉讼代理人李泽成，贺州市人民政府法律顾问助理。 上诉人李秀英因其诉被上诉人贺州市人民政府（以下简称贺州市政府）不予受理行政复议申请一案，不服贺州市中级人民法院于2020年5月29日作出的（2020）桂11行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 贺州市中级人民法院一审查明：1987年1月12月，原贺县城乡建设环境保护局与八步镇拱桥村十六队签订了《八步城镇建设征用土地协议书》,八步镇拱桥村十六队自愿将座落在八步镇八步陶瓷厂以东的旧砖窑土地壹分捌厘捌毫（折125.334平方米）征给原贺县城乡建设环境保护局安排使用，1987年3月11日，原贺县人民政府以贺征字（1987）11号《关于征用宅基地的批复》（以下简称11号征用宅基地批复）批准征用了上述土地。1988年9月27日，原贺县土地管理局以贺土字（1988）359号《关于划拨非农业用地的批复》（以下简称359号划拨用地批复）给予刘道新、翟素珍办理了41.521平方米建房用地的划拨手续。1990年，刘道新申请办理国有土地使用证，原贺县土地管理局按程序进行了权属调查，李秀英在界址调查表签字确认了边界。由于翟素珍放弃产权，经11号征用宅基地批复和359号划拨用地批复批准的共166.86平方米土地登记在刘道新名下,并颁发了国有土地使用证。李秀英于2019年12月23日向贺州市不动产局提交申请书，提出：359号划拨用地批复、11号征用宅基地批复、桂（2019）贺州市不动产权第××号不动产权证（以下简称第××号不动产权证）均有错，侵犯了其合法权益。2019年6月28日、2020年1月10日贺州市不动产局对李秀英提交的申请进行了答复。2020年3月31日李秀英向贺州市政府申请行政复议。贺州市政府经审查认为，根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》中均没有关于溯及力的特别规定，作出贺政复决（2020）13号不予受理行政复议申请决定书（以下简称13号不予受理复议决定）。李秀英不服，于2020年4月17日向法院提起行政诉讼，请求：1、确认贺州市政府不予受理李秀英的行政复议申请行为违法；2、责令贺州市政府受理李秀英的行政复议申请。 贺州市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政复议法》于1999年10月1日起实行，《中华人民共和国行政复议法实施条例》于2007年8月1日起实行。李秀英要求撤销的359号划拨用地批复、11号征用宅基地批复发生的时间在《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》颁布之前，而这些相关的法律中并没有关于溯及力的特别规定，因而李秀英的请求不符合《中华人民共和国行政复议法》相关规定。李秀英提出第××号不动产权证有错，侵犯其合法权益。经审查，该不动产证登记人是刘道新，刘道新取得该宗土地，有相关的批文，界址调查表有相关人员的确认，且该不动产权证是在原199Ｏ年颁发土地使用证的基础上办理的不动产登记，李秀英与该不动产登记行为没有利害关系，不具有申请行政复议的主体资格。因此，贺州市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，作出不予受理李秀英的行政复议申请并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李秀英的诉讼请求。 上诉人李秀英上诉称：一审判决认定上诉人与第××号不动产权证登记行为没有利害关系，不具有申请行政复议的主体资格，系认定事实错误。1980年左右，上诉人合法取得四至范围为东边以粮食局围墙为界，南边以公路为界，西边以陶瓷厂围墙为界，北至黄新发田边为界的一块约500㎡的土地使用权，并在该土地上建设了房屋，于1987年10月24日取得房屋所有权证。1990年上诉人将500㎡土地中的80㎡土地使用权转让给刘道新，刘道新却另外侵占上诉人80㎡的土地使用权，建成了涉案房屋，并伪造上诉人及上诉人丈夫黄木旺的签名及印章，通过八步镇拱桥十六队的名义与原贺县城乡建设环境保护局签订了《八步城镇建设征用土地协议书》征收了上诉人500㎡土地中125.33㎡土地，后原贺县人民政府以11号征用宅基地批复，将上述被征收的土地划拨给刘道新使用，之后原贺县土地管理局以359号划拨用地批复又将超建的41.521㎡土地划拨给刘道新，致使刘道新建成166.86㎡的涉案房屋。359号划拨用地批复的附件《界址调查表》中相邻权利人中黄木旺的签名、李秀英的印章均是刘道新在上诉人不知情的情况下伪造的，原贺县人民政府对此不予审查，反而作出11号征用宅基地批复，违反了法律规定，应予以撤销。贺州市不动产局依据11号征用宅基地批复、359号划拨用地批复，给刘道新颁发第××号不动产权证，该不动产权证所涉及的土地，有一部分土地使用权是属于上诉人的，侵害了上诉人合法的土地使用权，因此上诉人与第××号不动产权证存在利害关系，有权依法提出行政复议以及行政诉讼。且被上诉人并未提交任何证据证明第××号不动产权证是合法的，也未提交任何证据证明上诉人与本案不存在利害关系，因此被上诉人应当受理上诉人的复议申请，并依据事实认定该证不合法，予以撤销。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，确认被上诉人不予受理上诉人行政复议申请行为违法，并责令被上诉人受理上诉人的行政复议申请。 被上诉人贺州市政府答辩称：《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”《中华人民共和国行政复议法》第四十三条规定：“本法自1999年10月1日起施行。199Ｏ年12月24日国务院发布、1994年10月9日国务院修订发布的《行政复议条例》同时废止。”1990年12月24日国务院发布的《行政复议条例》第五十七条规定：“本条例自1991年1月1日起施行。”因上述法律法规中均没有关于溯及力的特别规定，故《中华人民共和国行政复议法》《行政复议条例》对其实施之前的行政行为不具有溯及力。上诉人申请复议的11号征用宅基地批复、359号划拨用地批复均发生在《中华人民共和国行政复议法》《行政复议条例》实施之前，依法不属于上述法律法规的调整范围。而第××号不动产权证是在原199Ｏ年颁发土地使用证的基础上办理的不动产登记，上诉人与该不动产登记行为没有利害关系，不具有申请行政复议的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，被上诉人作出13号不予受理复议决定，不予受理上诉人的行政复议申请的理据充分，适用法律准确，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：关于被上诉人不予受理上诉人的行政复议申请是否合法的问题。第一，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”我国行政复议制度的建立始于1990年10月9日国务院常务会议通过的《行政复议条例》，该条例第五十七条规定：“本条例自1991年1月1日起施行。”1999年4月29日颁布的《中华人民共和国行政复议法》第四十三条规定：“本法自1999年10月1日起施行。”本案原贺县人民政府11号征用宅基地批复于1987年3月11日作出，原贺县土地管理局359号划拨用地批复于1988年9月27日作出，上述行为均在1991年1月1日施行的《行政复议条例》及1999年10月1日施行的《中华人民共和国行政复议法》之前作出，根据上述法律、法规的规定及法不溯及既往的原则，11号征用宅基地批复、359号划拨用地批复均不属于行政复议范围，上诉人就上述两个批复向被上诉人贺州市政府提出行政复议申请，没有法律依据，被上诉人不予受理正确。第二，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人与行政行为有利害关系，是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。土地登记案件中，与涉案土地存在权属争议的组织和个人，原本与该颁证行为有利害关系，具有复议申请人、原告资格，但如果该利害关系人对初始登记行为未申请行政复议，仅对后来的换证行为申请复议的，因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为不可能侵犯其合法权益，该利害关系人与后来的换证行为没有利害关系，不具有申请复议的主体资格。本案第××号不动产权证是在1990年颁发土地使用证的基础上办理的不动产登记，属于换证行为，上诉人与该换证行为没有利害关系，不具有申请行政复议的主体资格。一审判决对此认定事实清楚。第三，上诉人主张涉案土地是刘道新侵占所得，因上诉人未能提供充分证据予以证明，对上诉人这一主张本院不予支持。 综上，被上诉人作出的13号不予受理复议决定合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人李秀英的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李秀英承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 谭刘宽 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴