福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽07行初43号 原告谢细菊，女，1961年7月13日出生,汉族，住福建省福鼎市。 原告陈宝华，女，1987年3月8日出生，汉族，住福建省福鼎市。 原告陈尔强，男，1995年6月30日出生，汉族，住福建省福鼎市。 共同委托代理人林群，福建起来律师事务所律师。 共同委托代理人吴凯璐，福建起来律师事务所律师。 被告宁德市人民政府，住所地宁德市闽东中路**。 法定代表人梁伟新，市长。 委托代理人苏锦玲。 委托代理人石福宁，福建石在律师事务所律师。 第三人福鼎市鼎翔建设工程有限公司，，住所地福建省福鼎市点头镇山拓村七斗垄** 法定代表人王陈情，经理。 委托代理人纪相宇，福建名仕（宁德）律师事务所律师。 第三人福建福临房地产开发有限公司，，住所地福鼎市桐城办事处缸窑安置区**** 法定代表人汪忠华，执行董事。 委托代理人陈振涵，福建建达（福鼎）律师事务所。 原告谢细菊、陈宝华、陈尔强不服宁德市人民政府行政复议决定，于2020年8月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月25日和2020年11月13日公开开庭审理了本案。原告谢细菊、陈宝华、陈尔强的共同委托代理人林群、吴凯璐，被告宁德市人民政府委托代理人苏锦玲、石福宁，第三人福鼎市鼎翔建设工程有限公司（以下简称鼎翔公司）委托代理人纪相宇，第三人福建福临房地产开发有限公司（以下简称福临公司）委托代理人陈振涵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年5月6日，第三人鼎翔公司向被告宁德市人民政府提出行政复议申请，要求撤销宁德市人力资源和社会保障局（以下简称宁德市人社局）作出的宁人社工决字[2020]8001号《认定工伤决定书》。被告宁德市人民政府于2020年8月3日作出宁政行复〔2020〕第8号《行政复议决定书》（以下简称8号行政复议决定），认为宁德市人社局作出的宁人社工决字[2020]8001号《认定工伤决定书》认定主要事实不清、证据不足，决定撤销宁人社工决字[2020]8001号《认定工伤决定书》，责令宁德市人社局在法定期限内重新作出具体行政行为。 原告谢细菊等人诉称，1.《模板分项内部承包合同》表明鼎翔公司将部分工程分包给不具用工主体资格的自然人谭明山，鼎翔公司应当承担工伤保险责任。而鼎翔公司认为该份合同所盖公章系虚假的，但未能提供证据证明，该合同真实性应予认定。2.福临公司与鼎翔公司签订的《补充协议》违反了《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二项的规定，依法应认定为无效，且该协议属于内部协议，不能对抗第三人。本案工伤认定的对象陈上法系谭明山通过周宜清介绍雇佣的，福临公司作为业主单位，没有施工资格，在整个工程均以鼎翔公司名义施工的情况下，该补偿协议无论效力如何，均不能对抗陈上法权益。3.由于谭明山不具备用人主体资格，其雇佣陈上法施工，也是其从鼎翔公司手上分包到了部分工程，根据《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条、《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见》第七条、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项的规定，用工单位违法将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，由具备用工主体资格的用人单位承担工伤保险责任。请求撤销宁德市人民政府作出的8号行政复议决定。 原告谢细菊等人向本院提交以下证据：1.谢细菊、陈宝华、陈尔强的身份证复印件、户口簿，拟证明原告的身份情况，谢细菊系陈上法配偶；陈宝华系陈上法长女；陈尔强系陈上法儿子。2.宁政行复〔2020〕第8号《行政复议决定书》，证明具体行政行为的内容。 被告宁德市人民政府辩称，1.8号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，内容适当。本案鼎翔公司与福临公司签订的两份合同与谭明山、周宜清证人证言、银行转账凭证相互印证，证实涉案工程的实际施工单位是福临公司。《模板分项内部承包合同》中载明的施工单位是鼎翔公司，与上述证据存在矛盾，且对福临公司是否具备用工主体资格未调查核实。宁人社工决字[2020]8001号《认定工伤决定书》认定主要事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，宁德市人民政府作出的8号行政复议决定正确。2.宁德市人民政府作出的8号行政复议决定程序合法。宁德市人民政府受理行政复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、第十七条第一款、第二十三条第一款、第三十一条、第二十八条第一款第（三）项第1目和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，作出行政复议决定程序合法。3.原告的诉讼理由不能成立。福临公司与鼎翔公司签订的《补充协议》是否合法有效，与哪家公司是实际用人单位无关，原告以内部协议不能对抗第三人为由，认为鼎翔公司是用人单位缺乏法律依据。现有证据证明陈上法工资由福临公司支付，原告主张陈上法系谭明山所雇佣证据不足。 被告宁德市人民政府向本院提交以下证据：1.宁政行复〔2020〕第8号《行政复议决定书》，拟证明本案被诉的行政行为。2.行政复议案件立案审批表、行政复议申请书、行政复议申请人鼎翔公司提供的证据材料（含目录）、行政复议受理通知书及送达回执、行政复议答复通知书及送达回执、第三人参加行政复议通知书及送达回执，拟证明行政复议程序合法。3.行政复议答复书、宁德市人社局提交的证据材料（含目录），拟证明宁德市人社局在规定期限内作出书面答复并提交作出认定工伤决定书的证据材料，被告经审查认为，该具体行政行为认定事实不清，证据不足。4.谢细菊等人和福临公司提交的书面答复，拟证明第三人进行书面答复。5.延期审理通知书及送达回执、行政复议决定书送达回执，拟证明被诉行政复议程序合法。此外，被告还提交《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条，作为其作出行政行为的法律依据。 第三人鼎翔公司述称，1.鼎翔公司并非实际施工方，与陈上法并无劳动关系。涉案工程实际由福临公司施工，鼎翔公司仅收取管理费。陈上法受雇于潭明山，谭明山实际系与福临公司签订《模板分项内部承包合同》，鼎翔公司并非实际施工方，也从未将模板工程发包给谭明山施工，陈上法也是从福临公司处领取工资，鼎翔公司与陈上法并无劳动关系。2.福临公司具有用工主体资格。福临公司作有限责任公司，具备用工主体资格。至于福临公司是否具有施工资质，与其是否具备用工主体资格，是两个不同的法律概念。《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条、《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见》第七条、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第一项所规定的均是用人单位将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，而福临公司是具备用工主体资格的，原告根据上述法律要求鼎翔公司承担工伤保险责任，其主张不能成立。3.陈上法的死亡原因是否系工伤，有待进一步核实。陈上法于凌晨6点15分在道路上骑车发生交通事故而受伤，而非在建筑工地施工场所内受伤，原告主张陈上法当时是在上班途中，但未提供相应证据，无法认定工伤。涉案《认定工伤决定书》径行认定陈上法的死亡原因是工伤，没有相应依据，也属于具体行政行为认定事实不清。综上，宁人社工决字[2020]8001号《认定工伤决定书》对实际施工单位和实际用人单位认定不清，也未认定福临公司具备用工主体资格，所作出的事实认定存在重大错误，被告作出撤销该《认定工伤决定书》的行政复议决定正确。 第三人鼎翔公司向本院提交以下证据：1.《建设工程施工合同》，拟证明涉案工程由福临公司发包给鼎翔公司承建。2.《补充协议》，拟证明福临公司是工程实际施工方，《建设工程施工合同》只是福临公司为了挂靠鼎翔公司而订立。3.《模板分项内部承包合同》，拟证明合同上的公章是虚假的，不是鼎翔公司刻制。4.中国农业银行周宜清账户交易明细清单，拟证明陈上法工资由福临公司发放。5.陈宝华与福临公司实际控制人汪石福的对话录音，拟证明福临公司自认陈上法是其公司工人。6.受案回执，拟证明鼎翔公司已针对《模板分项内部承包合同》的公章伪造问题向公安机关报案。7.鼎劳人仲字[2018]142号裁决书，拟证明在福鼎市劳动争议仲裁中，福临公司作虚假陈述，故意不提供《补充协议》，同时提供虚假的《模板分项内部承包合同》，导致福鼎市劳动人事争议仲裁委员会作出错误裁决。8.（2020）闽0902行初143号行政判决，拟证明蕉城区人民法院的判决亦是要求宁德市人社局查清本案实际用人单位，而不能简单依据劳动仲裁裁决书。9.宁人社工决字[2020]8001号《认定工伤决定书》，拟证明宁德市人社局作出的决定书，认定事实错误，对实际施工方系福临公司没有认定，导致决定错误。 第三人福临公司述称，1.宁德市人社局依法无需调查“陈上法与福临公司是否存在事实劳动关系”的事实。宁德市人社局的工伤认定决定系依原告的工伤认定申请（被申请人为鼎翔公司）而作出，宁德市人社局只需就鼎翔公司是否系陈上法用人单位作出审查即可，其并无职责对福临公司是否系陈上法的用人单位进行审查。2.福临公司与陈上法之间并不存在事实劳动关系，该事实已经福鼎市劳动人事争议仲裁委员会作出生效裁决认定，依法应予确认。3.福临公司与鼎翔公司之间系何种法律关系，与本案不具有关联性，不影响原告向相关责任人主张赔偿责任。福临公司是本案的业主单位，显然没有施工资质，并不具备用工主体资格，无论原告如何选择救济途径，福临公司作为工程发包人并非适格的用工主体，其与陈上法之间不构成劳动法意义上的劳动关系，不应作为涉案工伤认定的被申请人主体。 上述证据均经庭审质证，各方质证意见如下：原告对被告提交的证据1、证据2中的行政复议案件立案审批表、行政复议受理通知书及送达回执、行政复议答复通知书及送达回执、第三人参加行政复议通知书及送达回执，证据3中的行政复议答复书、证据4、证据5中的送达回执的真实性、合法性、关联性无异议。对被告提交的证据2中行政复议申请书的真实性无异议，但认为申请书上直接列明第三人错误，申请书格式不合法，且与本案不具有关联性；对行政复议案件鼎翔公司提供的复议材料中第1、2、3、10、11项材料真实性、合法性、关联性无异议；对补充协议的真实性、合法性、关联性均存在异议，对交易明细、对话录音、受案回执、鼎劳人仲字[2018]142号裁决书的真实性、合法性没有异议，但认为与本案不具有关联性，不能证明鼎翔公司的待证事实。对被告提交的证据3中被申请人（宁德市人社局）提供的证据材料中原工伤认定部分1-6、附谭明山询问笔录、答复人调查审核认定相关材料中1-2、4-10、12、重新工伤认定部分的真实性、合法性、关联性无异议；对该组证据中原工伤认定部分7-13、鼎翔公司提供的材料真实性、合法性、关联性均有异议，认为不足以证明宁德市人社局认定事实不清，证据不足；对答复人调查审核认定相关材料中王陈财笔录的真实性、合法性无异议，但对其陈述内容的真实性不予认可，认为不能证明涉案工程由福临公司实际施工；对驳回工伤认定申请决定书的真实性没有异议，对关联性、合法性有异议。第三人鼎翔公司对被告提供的证据1、2、4、5的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据3中行政复议答复书的内容有异议，对被申请人提交的证据材料中工伤认定申请表的内容真实性有异议，认为系原告单方陈述，与事实不符。第三人福临公司对被告提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为根据证据3不能得出工伤认定错误的结论。各方对原告提供证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对于第三人鼎翔公司提交的证据，由于内容与被告提交的证据2中行政复议申请人鼎翔公司提供的证据材料（含目录）中的3-11内容一致，原告表示其质证意见与对被告证据中该部分证据的质证意见一致，同时认为鼎翔公司与福临公司之间是挂靠关系，不能适用两第三人提出的法律规定。第三人福临公司对第三人鼎翔公司提交的证据1、6-9的真实性、合法性、关联性无异议。对证据2补充协议的形式无异议，但认为该协议不具有法律效力，该协议不能对抗陈上法；对证据3的证明目的不认可，认为其并未私刻项目章；对证据4的关联性有异议，认为陈上法的工资虽然系福临公司发放，但不能因此认定福临公司为实际用人单位；对证据5的真实性、合法性均有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据真实、合法，能够证明原告的诉讼主体资格及被诉行政行为，本院予以采用；被告提交的证据均客观真实，能够证明本行政争议的相关事实，本院予以采用；第三人鼎翔公司提供的证据虽然与被告提供的证据2中行政复议申请人鼎翔公司提供的证据材料（含目录）中的3-11内容一致，但其证明目的与本案审查的内容不具关联性，因此本院对其提供的证据拟证明事实不予采纳。 经审理查明，2017年8月22日上午，本案工伤认定对象陈上法发生交通事故重度损伤，后于2018年8月4日经抢救无效死亡。2018年10月18日，原告陈尔强、陈宝华作为陈上法的子女，以第三人鼎翔公司为工作单位向宁德市人社局提交工伤认定申请表。2020年3月9日，宁德市人社局作出宁人社工决字［2020］8001号《认定工伤决定书》，认定：“陈上法在福鼎市鼎翔建设工程有限公司承建的福鼎××小区××期××＃××＃××＃××＃楼工程从事木工工作。……根据《工伤保险条例》第十四条第六项的规定，我局认定陈上法受伤死亡为工伤。”第三人鼎翔公司不服，于2020年5月6日向被告宁德市人民政府申请行政复议。被告经审查后，作出8号行政复议决定，认为宁德市人社局对鼎翔公司是否系陈上法的实际用人单位，以及福临公司是否具备用工主体资格的事实未进行调查核实，其作出的工伤认定决定书认定主要事实不清、证据不足。决定：“一、撤销被申请人作出宁人社工决字［2020］8001号《认定工伤决定书》的具体行政行为；二、责令被申请人在法定期限内依法重新作出具体行政行为。” 本院认为，本案审查对象为被诉行政复议决定是否合法。经审查，被告作出被诉行政复议决定程序合法，结合被诉复议决定和各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为被诉行政复议决定撤销宁人社工决字[2020]8001号《认定工伤决定书》并要求宁德市人社局重新作出行政行为是否正确。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的……”对于工伤认定案件，行政机关需要审查的事实不仅包括构成工伤的伤害事实，还应当包括工伤责任主体等事实，从本案案情看，宁德市人社局未审查陈上法与第三人鼎翔公司及福临公司的关系，未阐明要求第三人鼎翔公司承担工伤保险责任的事实和理由，被告认为其作出的宁人社工决字[2020]8001号《认定工伤决定书》认定主要事实不清正确。综上，被诉8号行政复议决定作出程序合法，其撤销原行政行为，并责令宁德市人社局在一定期限内重新作出具体行政行为适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告谢细菊、陈宝华、陈尔强的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告谢细菊、陈宝华、陈尔强负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长 张文硕 审 判 员 吴良福 审 判 员 张钰梅 二〇二〇年十一月二十五日 法官助理 黄 飙 书 记 员 孙美丽 本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。