江苏省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）苏行终1344号 上诉人（原审原告）丁寿友，男，汉族，住江苏省淮安经济技术开发区。 上诉人（原审被告）张树英，女，汉族，住江苏省淮安经济技术开发区。 被上诉人（原审被告）淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道**。 法定代表人蔡丽新，该市市长。 委托代理人周本田，淮安高铁商务区办事处工作人员。 委托代理人刘思，江苏引航律师事务所律师。 上诉人丁寿友、张树英因与淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）行政赔偿一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2019）苏08行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年3月25日，淮安市政府派出机构淮安生态文化旅游区管理委员会（以下简称淮安生态文旅区管委会）因中心城市淮安高铁商务区办事处黄岗花园及周边地块开发整理项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》，对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告发布的项目名称是黄岗花园及周边地块开发整理项目，由淮安高新控股公司作为拆迁人，淮安高铁商务区办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2017年3月26日至5月24日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。丁寿友、张树英的房屋位于黄岗村××组，被纳入该项目拆迁范围内。2017年7月18日，丁寿友在《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》上签字。该协议只有被拆迁人丁寿友签名，拆迁人以及拆迁实施单位均未签字盖章；该协议内容也只有“房屋证照、面积和评估价格情况”一项具体内容，协议上的其他内容包括“甲方应付乙方补偿总额、乙方应付甲方安置用房费用、经费结算、过渡方式、过渡期限、面积差异和公共维修基金”等项内容均为空白。丁寿友、张树英认为涉案拆迁协议为无效行政行为，于2018年3月14日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2018年7月25日作出（2018）苏08行初56号行政判决，确认丁寿友于2017年7月18日就涉案房屋拆迁签字的《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》不成立。 2018年6月6日，丁寿友、张树英向江苏省人民政府申请行政复议，请求确认淮安生态文旅区管委会授权的拆迁实施单位（高铁商务区办事处）拆除其房屋的行为违法。江苏省人民政府于2018年8月20日作出（2018）苏行复第217号行政复议决定书，确认淮安生态文旅区管委会的派出机构高铁商务区办事处组织拆除丁寿友房屋的行为违法。 原审法院于2018年3月21日，作出（2017）苏08行初127号行政判决（系另案原告黄道赛、蔡洪兵诉淮安市政府撤销房屋拆迁通告一案），认为淮安生态文旅区管委会发布的《房屋拆迁通告》不宜撤销，依法应当确认其违法。遂判决：确认淮安生态文旅区管委会2017年3月25日作出的《房屋拆迁通告》行政行为违法。当事人不服提起上诉，原审法院审理期间，该案在本院审理中。 2018年9月28日，淮安市政府收到丁寿友、张树英要求行政赔偿的申请书，要求：1、恢复其394.15平方米被毁的房屋原状。如不能恢复原状，则对丁寿友、张树英所有的房屋按照市场价予以赔偿；2、赔偿被毁的养殖场各种器具、设备及家居用品等共计424837元、停产停业损失242000元、室内装潢损失283788元。淮安市政府查明：2016年7月22日，丁寿友在《淮安生态新城房屋拆迁调查表》上签字确认，其1号房屋180.8平方米、2号房屋26.448平方米、3号房屋29.343平方米、4号房屋146.65平方米，共计383.241平方米，另有附属设施5号彩钢瓦房10.91平方米，隔热层74.58平方米。2017年7月18日，丁寿友在《丁寿友户房屋认定面积表》上签字确认，其1至4号房屋总面积为383.24平方米，其中1号、2号房屋面积均为合法面积，3号房屋中13.55平方米为合法面积，共计220.8平方米，另有附属设施5号彩钢瓦房10.91平方米，隔热层74.58平方米。2017年7月21日，丁寿友在《淮安生态文化旅游区旧房接收交割单》上签字确认。2018年4月，淮安生态文旅区管委会派出机构淮安高铁商务区办事处组织人员拆除了丁寿友、张树英本案所涉房屋。涉案房屋所在地块为淮安高铁新区水系调整工程用地,现已经被疏通为河道。2018年11月26日，江苏先河房地产土地评估有限公司出具《集体土地房屋拆迁补偿估价报告》一份，载明：估价对象在价值时点（2018年11月24日）的房屋拆迁补偿单价（人民币）为：1号房屋639元/平方米、2号房屋425元/平方米、3号房屋432元/平方米、4号房屋487元/平方米；5号彩钢瓦房140元/平方米，隔热层220元/平方米。淮安市政府于2018年11月26日作出[2018]淮行赔第4号赔偿决定：1、房屋损失的赔偿，按照价值时点2018年11月24日的评估价格进行赔偿，丁寿友、张树英拆除房屋总建筑面积383.24平方米，其中认定合法面积220.8平方米，价值人民币132626.05元（1号房屋合法面积180.8平方米*评估单价639元/平方米+2号房屋合法面积26.45平方米*评估单价425元/平方米+3号房屋合法面积13.55平方米*评估单价432元/平方米），参照《房屋拆迁通告》确认的补偿标准，货币补偿的被拆迁户享有按被拆迁房屋评估单价的0.7倍补偿的优惠，故赔偿丁寿友、张树英被拆除房屋的赔偿总价为225464.29元。2、其他直接损失的赔偿，参照《房屋拆迁通告》确认的补偿标准，丁寿友、张树英直接经济损失为275213.63元，具体为：（1）被拆除房屋室内装潢损失人民币132480元（房屋合法面积220.8平方米*600元/平方米）；（2）被拆除房屋附属物、生活设施及花草树木损失人民币111854.83元；（3）临时安置费人民币7948.8元（从房屋交付之日起计算至2018年1月20日止）；（4）搬迁费补助费人民币350元；（5）农机具及牲畜搬迁费人民币500元；（6）奖金人民币22080元。3、关于养殖场各种器具设备及家具用品的损失，丁寿友、张树英仅提供了要求赔偿数额的清单，未提供任何其他证据佐证其损失，不符合《国家赔偿法》的相关规定；同时丁寿友签字确认的《淮安生态文化旅游区旧房接收交割单》，可以证明本案所涉房屋拆除前，室内物品已搬迁完毕，丁寿友、张树英自愿将涉案房屋交付拆除，故对丁寿友、张树英关于赔偿其养殖场各种器具设备及家具用品损失的要求，不予支持。4、关于停产停业的损失，《市政府关于印发淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法的通知》（淮政发[2007]33号）规定，因拆迁具有合法建房手续的非住宅房屋造成停业损失的，应当支付被拆迁人一次性补助费。丁寿友、张树英未提供营业执照、纳税证明等证据证明其合法面积系经营性用房（非住宅房屋），故对丁寿友、张树英关于赔偿停产停业损失的要求，不予支持。综上，丁寿友、张树英最终应得赔偿金额为500677.92元。丁寿友、张树英不服该赔偿决定，诉至原审法院。 另查明，《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）、《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）及《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）等文件已经明确淮安生态文旅区管委会系淮安市政府的派出机构，高铁商务区办事处为淮安生态文旅区管委会派出机构。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”丁寿友、张树英系涉案房屋被拆迁人，有权提起本案行政诉讼。《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）、《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）及《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）等文件已经明确淮安生态文旅区管委会系淮安市政府的派出机构，高铁商务区办事处为淮安生态文旅区管委会派出机构。本案以淮安市政府为被告，主体适格。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国物权法》第四条、第四十二条第一款、第三款规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿。市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。该案中，案涉房屋在被强拆前，无补偿决定，至今双方未达成补偿安置协议，丁寿友、张树英至今未得到任何形式的补偿。淮安市政府强制拆除案涉房屋的行为，已经被江苏省人民政府作出的复议决定认定违法，淮安市政府应对其违法行为造成的损失承担行政赔偿责任。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照国家赔偿法第四章的规定进行协商。本案中，淮安市政府在赔偿决定作出前，未能依据该条规定执行，属程序违法。且本案中淮安市政府仅对丁寿友、张树英按照货币补偿方式给予行政赔偿，剥夺了丁寿友、张树英选择房屋补偿的权利，势必导致丁寿友、张树英在房屋价格变动的情况下无法获得足额赔偿，故该决定依法应予撤销。淮安市政府应依照拆迁法规所确定的补偿标准和方式重新作出行政赔偿决定。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第四条第（三）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（六）项之规定，判决：一、撤销淮安市政府于2018年11月26日作出的[2018]淮行赔第4号行政赔偿决定；二、淮安市政府应于本判决生效之日起两个月内重新作出赔偿决定。案件受理费50元，由淮安市人民政府负担。 丁寿友、张树英上诉称，本案系行政赔偿纠纷，而非行政补偿纠纷，原审采信《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》所确立的拆迁补偿标准不当，且该办法与上位法冲突，不应适用于本案。原审仅认定涉案《行政赔偿决定书》未经协调程序违法，但对上诉人房屋面积的确定采纳了被上诉人的一面之词，将上诉人正当诉求挡在了人民法院司法审查的大门之外，明显不公。请求：1.维持原审判决第一项；2.撤销原审判决第二项；3.变更原审判决书第12页的证据认定部分；4.变更原审判决书第17-18页的认定部分。 淮安市政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。淮安市政府在原审中提供的证据符合行政诉讼案件举证规则，真实合法。请求驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。 本院另查明，另案原告黄道赛、蔡洪兵诉淮安市政府撤销房屋拆迁通告一案，蔡洪兵不服原审法院确认淮安生态文旅区管委会2017年3月25日作出的《房屋拆迁通告》行政行为违法，上诉至本院，本院经审理后，已判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由蔡洪兵负担。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案中，江苏省人民政府已作出行政复议决定书，确认淮安生态文旅区管委会的派出机构高铁商务区办事处组织拆除丁寿友房屋的行为违法。淮安生态文旅区管委会系淮安市政府的派出机构，故，淮安市政府应对丁寿友房屋被拆除的违法行为造成的损失承担行政赔偿责任。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照国家赔偿法第四章的规定进行协商。本案中，根据原审查明的事实，淮安市政府虽然在两个月内作出赔偿决定，但其在赔偿决定作出前，未能充分听取赔偿请求人的意见，而且仅对丁寿友、张树英按照货币补偿方式给予行政赔偿，剥夺了丁寿友、张树英选择房屋补偿的权利。原审法院判决撤销涉案行政赔偿决定，并无不当。 丁寿友、张树英称原审采信《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》所确立的拆迁补偿标准不当，且该办法与上位法冲突，不应适用于本案及对上诉人房屋面积的确定采纳了被上诉人的一面之词的上诉理由，本院认为，原审仅是对涉案《行政赔偿决定书》的内容进行了客观表述，故该理由不属于本院审查的范围，本院不予理涉。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁寿友、张树英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 刘小花 二〇二〇年十一月二十六日 书 记 员 任子悦