安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖02行初64号 原告芜湖绿洲园林工程有限公司，住所地芜湖市鸠江区清水街道清联路**，统一社会信用代码913402077548527602。 法定代表人王华安，该公司执行董事。 委托代理人王邦祥，男，1953年10月30日出生，汉族，住安徽省芜湖市鸠江区，系公司股东。 被告芜湖市鸠江区人民政府，住，住所地芜湖市九华北路**/div> 法定代表人方忠，该区区长。 委托代理人戴林，安徽易仑律师事务所律师。 委托代理人张磊，安徽易仑律师事务所律师。 原告芜湖绿洲园林工程有限公司诉被告芜湖市鸠江区人民政府其他行政强制一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 原告芜湖绿洲园林工程有限公司诉称，原告芜湖绿洲园林工程有限公司是坐落于芜湖市鸠江区清水街道清联路500号的“清水农贸交易中心”的合法产权人。该清水农贸交易中心原名“清水镇农贸市场”,系2006年4月28日经原芜湖市城市规划局批准建设,属合法建筑。按照芜湖市规划设计研究院编制,芜湖市城市规划局批准的《清水镇农贸市场详细规划》,该市场系封闭是3层建筑物总用地面积5300㎡,总建筑面积5006㎡。建成后曾因原芜湖县清水镇政府的要求,未进行封闭,导致经营户经营不便。2020年2月因发生疫情,清水镇政府向原告发出《关于要求清水农贸市场实行更加严格防控措施的通知》“清街(2020)24号”,要求原告对市场进行封闭管理;故原告按照经过芜湖市规划行政主管机关批准的《清水镇农贸市场详细规划》，完成了市场建筑的外墙建设。但2020年4月中旬,清水街道又称被告芜湖市鸠江区政府要求原告拆除清水农贸交易中心的建筑物外墙和卷帘门,由此引发市场内广大经营户的强烈反对。2020年4月15日,清水农贸市场内的广大经营户联名向被告芜湖市鸠江区政府以及所属清水街道办事处提交了《关于清水农贸市场内部经营户要求清水街道及政府相关领导依法办事的请求》，提出“2020年2月市场主办者(即原告)根据政府要求将农贸市场按原计划实行了封闭式管理并完成了标准化农贸市场的要求。我们作为市场内经营户非常满意,心想以后再也不要受货物早上搬进,晚上搬出的苦和货物损坏的经济损失了”;再“拆除封闭好的市场”是“无理非法的要求,我们市场内经营户坚决不同意,并要求政府相关部门依法办事,主持公道。”但2020年5月12日,芜湖市鸠江区人民政府清水街道办事处不顾法律的规定和广大市场内经营户的强烈要求,向原告发出《关于要求清水农贸市场拆除疫情期间新建围挡及隔断的通知》，称其“根据2020年4月9日关于清水农贸市场相关问题协调会议纪要，现要求你公司：1.在疫情期间建成的围挡及隔断，按照清水农贸市场相关问题纪要精神予以拆除，限期于5月15日前自行拆除：……3.逾期未拆除的，我街道将组织相关部门强制恢复原状”。原告认为:清水农贸市场完成外墙及隔断建设之后,才符合《清水镇农贸市场详细规划》,并有利于保护市场内经营户的财产，有利于市场的规范性管理；芜湖市鸠江区政府要原告按照从不知情的所谓“2020年4月9日关于清水农贸市场相关问题协调会纪要”的要求拆除清水农贸市场建筑物的外墙(卷帘门)及隔断，原告不能同意。为此原告法定代表人于2020年6月23日上午再次到被告鸠江区人民政府，要求获知被告芜湖市鸠江区人民政府2020年4月9日关于清水农贸市场相关问题协调会议纪要的具体内容和依据,但代表被告鸠江区人民政府出面接待原告的芜湖市鸠江区信访局范晓龙局长不仅不予告知,还称区里已经决定强行拆除农贸市场建筑物的外墙。果然，当天中午,被告芜湖市鸠江区政府即组织所属部门工作人员,带领工程机械,强行将原告合法所有的“清水镇农贸市场”建筑物外墙和卷帘门拆毁,并称拆除清水农贸市场建筑物外墙和卷帘门给原告造成的财产损失可以找政府赔偿,政府也赔得起,但原告如果要恢复市场建筑物的外墙、卷帘门以及隔断,他们就再拆。2020年6月24日，原告向被告芜湖市鸠江区人民政府提交《信息公开申请书》,提出被告“强制拆除市场建筑物外墙的行为,直接涉及到我公司的财产权益和经营权益,故我公司依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第(一项)、第十三条的规定,要求政府向我公司公开包含决定实施强拆我公司所有的市场外墙行政行为的文件,包括但不限于区政府(各区级机关)的会议纪要、记录、决定,或者其他形式的行政文件。”但是,原告至今未收到被告的答复。2020年8月17日,被告所属清水街道办事处向原告发出一份《关于芜湖绿洲园林工程有限公司(王邦祥、孙邦武)反映的信访事项处理意见书》,其中称被告芜湖市鸠江区政府曾对原告的清水农贸市场作出“鸠疫控办(2020)28号”《关于进一步强化农贸市场疫情防控的通知》,以及“督办(2020)5号”《督办通知》;但仍未告知其内容。鉴于上述事实,原告方认为:《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”但本案中,原告对清水农贸市场用地和建筑物享有合法土地使用权和房屋产权。被告芜湖市鸠江区人民政府作为行政机关,在既无任何法律依据,也未经任何法定程序,甚至未向原告送达过任何行政决定的情况下，即于2020年4月9日作出原告至今仍不知内容的“关于清水农贸市场相关问题协调会议纪要”,“鸠疫控办(2020)28号”《关于进一步强化农贸市场疫情防控的通知》，以及“督办(2020)5号”《督办通知》，并于6月23日组织所属政府部门和清水街道办事处的人员,强行拆除原告享有合法产权的清水农贸市场建筑部分外墙和卷帘门,其行为严重违法,且侵害了原告合法财产所有权和清水农贸市场的正常经营秩序。因被告的该行政违法行为未遵守《中华人民共和国行政强制法》的任何规定,仅属于事实行政侵权行为,无可撤销的内容,故原告依法提起本案诉讼,请求：一、请求确认被告芜湖市鸠江区人民政府组织所属机构的人员在没有任何法律依据、未经任何行政程序的情况下,强行拆除属于原告合法所有的清水农贸中心建筑物外墙及卷帘门的行为违法。二、案件诉讼费用由被告芜湖市鸠江区人民政府承担。 被告芜湖市鸠江区人民政府辩称，一、原告擅自对清水农贸市场底层进行封闭施工，搭建外墙及内部隔断。2003年6月，原清水镇政府将清水镇蔬菜批发市场转让给原告，转让公告要求受让方注入资金改造市场，将原市场底层设计为农副产品鲜活市场，二层设计为大型综合超市。2008年，原告将该农贸市场底层进行封闭施工，导致周边商户赴省集访。经芜湖市、鸠江区政府及相关部门多次协调，明确清水农贸市场按修改后的图纸施工，底层为开放式，不得有隔断墙、卷闸门等影响开放经营的构筑物；今后，若因市场发展需要调整，应先履行报批手续，后施工。周边商户就此息访。2020年疫情期间，原告借疫情防控名义，在没有任何施工报告或审批资料的情况下将清水农贸市场底层用砖块进行永久性封闭，并在内部设置隔断等构筑物。2020年3月3日，清水农贸市场周边124户商户赴鸠江区清水街道办事处（以下简称清水街道办）上访，反映清水农贸市场搭建的外墙、隔断违反2008年信访处理意见，要求疫情管控结束后恢复原貌。2020年3月18日，清水街道办城市管理办公室约谈原告负责人王邦祥，并作出《责令改正违法行为通知书》。2020年5月12日，清水街道办再次向原告作出《关于要求清水农贸市场拆除疫情期间新建围挡及隔断的通知》（清街〔2020〕79号），要求原告自行拆除在疫情期间建成的围挡及隔断。原告均未自行拆除，恢复原状。2020年6月23日下午，清水街道办对清水农贸市场疫情期间搭建的围墙、隔断组织拆除，予以恢复原状。在此期间，清水街道办多次与原告沟通协商，要求其提供清水农贸市场建设工程规划许可证或其他审批材料，原告均未提供，故原告陈述的清水农贸市场底层规划设计即为封闭式没有依据。二、被告不是本案适格被告。被诉强制拆除行为系清水街道办实施，清水街道办于2020年8月17日向原告作出的《关于芜湖绿洲园林工程有限公司（王邦祥、孙邦武）反映的信访事项处理意见书》（清街〔2020〕149号）业已明确：2020年6月23日下午，清水街道办对清水农贸市场疫情期间搭建的围墙、隔断予以恢复原状。后清水街道办出具的《情况说明》再次予以确认，故被告不是本案适格被告。综上，请求依法驳回原告的起诉。 本院认为，原告芜湖绿洲园林工程有限公司提起本案之诉不符合法律规定，依法应予以驳回。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，芜湖市鸠江区人民政府清水街道办事处于2020年8月17日向原告出具的清街〔2020〕149号《关于芜湖绿洲园林工程有限公司（王邦祥、孙邦武）反映的信访事项处理意见书》已明确载明：“2020年6月23日下午，清水街道按照区委（区政府）督察办公室督办单，本着实事求是、尊重历史的原则，对清水农贸市场疫情期搭建的围墙、隔断予以恢复原状”，清水街道办事处于2020年10月12日出具《情况说明》亦载明：“我街道于2020年6月23日下午对清水农贸市场疫情期间擅自搭建的围墙、隔断组织拆除，予以恢复原状。”对实施案涉拆除行为予以确认，故实施案涉拆除行为的主体是芜湖市鸠江区人民政府清水街道办事处，而不是鸠江区人民政府。区政府的督办行为是行政机关的内部监督行为，最终由对外实施行政行为的行政机关承担主体责任，原告认为鸠江区人民政府是案涉行为的决定和实施机关的理由不能成立。 综上，芜湖市鸠江区人民政府不是本案适格被告，经本院释明，原告拒绝变更被告，依法应驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项和第三款之规定，裁定如下： 驳回原告芜湖绿洲园林工程有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  汪万荣 人民陪审员  苗青秀 人民陪审员  吴永艳 二〇二〇年十一月六日 法官助理陈勇 书记员王慧 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。