黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑行终403号上诉人（原审原告）刘海龙。委托代理人王晓光，黑龙江庆虹律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大庆市大同区人民政府，住所地大庆市大同区大同镇同城路**。法定代表人孙永刚，该区区长。委托代理人李欣旺，该区司法局工作人员。上诉人刘海龙因诉大庆市大同区人民政府（下称大同区政府）土地承包经营权行政登记一案，不服大庆市中级人民法院（2020）黑06行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年10月23日对案件当事人进行了询问。上诉人刘海龙的委托代理人王晓光，被上诉人大同区政府的委托代理人李欣旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决查明，刘海龙为大庆市大同区老山头乡光荣村村民。2016年，黑龙江省开展农村土地承包经营权登记颁证工作，黑龙江省人民政府办公厅印发了《黑龙江省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，该方案要求本着尊重历史的原则，坚持以农村土地二轮承包台账、30年承包合同和承包经营权证等相关原始资料为主要合法佐证，确认承包地权属。大庆市大同区老山头乡光荣村村民委员会（下称村委会）向大同区政府提交了农户土地承包台账及农村土地承包合同等申请材料。2017年12月2日，大同区政府依据上述申请材料，为刘海龙颁发了051404号土地承包权证，该承包经营权证登记的承包地确权总面积为15.1亩。2019年4月22日，刘海龙以大同区政府为被告、以村委会为第三人向大庆市让胡路区人民法院提起行政诉讼，请求大同区政府将已颁发给刘海龙的051404号土地承包权证的土地面积更正为19.1亩，并重新为刘海龙颁发土地承包经营权证。2019年6月3日，因大庆市让胡路区人民法院对该案件无管辖权，刘海龙向大庆市让胡路区人民法院申请撤回起诉，大庆市让胡路区人民法院于当日作出（2019）黑0604行初28号行政裁定书，准许刘海龙撤回了起诉。2019年5月27日，刘海龙向大同区政府邮寄申请书一份，请求大同区政府重新给刘海龙办理土地承包经营权证并确认刘海龙土地承包经营权证的土地面积为19.1亩。2019年12月25日，大同区政府作出了《关于刘海龙申请书的答复》(同政复[2019]48号),对刘海龙的请求事项未予支持。2020年1月9日，刘海龙以案涉承包经营权证所登记的承包地确权总面积有误为由，提起行政诉讼，请求撤销051404号土地承包权证，并判令大同区政府给刘海龙重新办理农村土地承包经营权证。原审法院认为，关于刘海龙的起诉是否超过起诉期限的问题。依据案涉土地承包经营权证颁发时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉起诉期限内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”。本案中，案涉土地承包经营权证的颁证时间为2017年12月2日，大同区政府向刘海龙颁证时未告知其诉权，本案应适用2年的起诉期限。刘海龙向大庆市让胡路区人民法院起诉的期间即2019年4月22日至2019年6月3日，属于依法可以扣除的期间，不应计算在起诉期间内。刘海龙于2020年1月9日提起诉讼，未超过法定的起诉期限。关于大同区政府向刘海龙颁发的土地承包权证是否合法的问题。根据大同区政府颁发案涉土地承包权证时有效的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条之规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第四条第一款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，生效的农村土地承包合同是颁发承包经营权证的前提和基础。本案中，村委会与刘海龙签订的土地承包合同并未经法定程序否认其效力，刘海龙基于该承包合同取得案涉土地承包经营权，县政府根据该承包合同为刘海龙颁发承包经营权证，并未违反上述规定。故刘海龙请求撤销案涉土地承包经营权证缺乏事实和法律依据，本院不予支持。刘海龙对土地承包合同约定的土地承包面积以及相关签字有异议，主要涉及民事法律争议，应通过民事诉讼的途径予以解决。另外，刘海龙请求责令大同区政府重新向其颁发土地承包权证，因该证的颁发应依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的相关规定，按照法定程序重新申报，故对刘海龙的该项诉讼请求，不予支持。综上，大同区政府为刘海龙颁发051404号土地承包权证的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，刘海龙的诉讼请求无事实和法律依据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘海龙的诉讼请求。刘海龙上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律有误，请求撤销原审判决依法改判或发回重审。一审时大同区政府出示的农村土地承包合同书授权委托书等证据的真实性提出异议，并当庭提出委托书不是刘海龙本人签字，农村土地承包合同是他人伪造签字，并当庭出示了刘海龙签字的光荣村基本农田保护责任状，该责任状签名与大同区政府出示的授权委托书和农村土地承包合同签名明显不一致，而对如此重要的事实，一审法院没有调查核实，以刘海龙未提出反证予以证明为由，认定两项证据有效，并以此为据，认定大同区政府的行政行为合法有效。关于认定签名是否真实，是本案的焦点，是证明大同区政府行政行为合法性的重要依据，理应审理查明，无需通过民事诉讼解决。大同区政府答辩称，原审法院认定事实及适用法律正确，大同区政府为刘海龙颁发土地确权证的行为符合法律及国家确权政策的规定，请求驳回上诉，维持原判。具体理由：1.大同区政府颁发的土地承包经营权证程序合法。在颁发该证之前经过土地实际测量，征求意见及在所在村委会对涉案土地基本情况进行公告，刘海龙在此期间均未提出异议。2.大同区政府颁发土地确权证书符合黑政办发（2016）38号文件的精神及要求。该文件规定，本次确认工作本着尊重历史的原则进行，也就是坚持以农村土地二轮承包台账及30年承包合同为准确权，不另行对土地进行调整变更。3.大同区政府颁发土地承包经营权证符合法律规定。农村土地承包以户为单位，1998年二轮土地承包时，刘海龙的父亲刘国良虽然与刘海龙在同一个户口本上，但是当时刘国良由刘海龙的弟弟刘海伍赡养，与刘海伍形成一户，因此1998年分地时，案涉的四亩土地登记在刘海伍名下。3.1998年至今，案涉土地也一直由刘海龙耕种，刘海龙并没有1998年土地登记台账提出任何异议。另外，刘海龙称委托手续都不是刘海龙本人书写与事实不符。因案涉土地被刘海龙转包给他人耕种，土地确权时村委会无法联系刘海龙，而是由涉案土地的实际耕种人代理刘海龙办理各种签字手续，这是全体村民众所周知的事实。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，本案存在以下问题：一、关于刘海龙提出授权委托书非其本人签字，亦未授权刘喜双办理土地地籍确认及与村委会重新签订承包合同的问题。原审庭审中刘海龙的委托代理人对大同区政府提交的刘海龙的授权委托书中刘海龙的签字提出质疑，并表示非刘海龙本人所书写，但原审对该问题未予查清，即以刘海龙对土地承包合同约定的土地承包面积以及相关签字有异议，主要涉及民事法律争议，应通过民事诉讼的途径予以解决予以处理。二审庭审调查中，大同区政府明确认可该委托书中的签字均是刘喜双一人所签，并非刘海龙所签，同时称因当时刘海龙在外地打工，不能回来，并已通过电话核实情况，但未能举示核实情况的证据，且刘海龙否认此事，故该委托的真实性及效力不能确定。虽然大同区政府本次确认工作本着尊重历史的原则进行，也就是坚持以农村土地二轮承包台账及30年承包合同和承包土地经营权证等相关原始资料为主要佐证确权，但在颁发该证之前的土地实际测量，征求意见及与村委会重新签订的土地承包合同均是在刘海龙不在的情况下，由刘喜双代签，现刘海龙否认委托刘喜双代办，而大同区政府的颁证除依据1998年村土地台账，更主要的是依据村委会报送的由刘喜双代签的地籍调查、勘测表及土地承包合同，故刘喜双的代签是否是刘海龙的真实意思表示不能确定。二、关于大同区政府颁证程序存在的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定：“实行家庭承包的按下列程序颁发农村土地承包经营权证：(一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份，报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审，材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核，审核材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证”。《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源证明材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查承成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全”。本案中，乡镇农村经营管理部门、区政府农业行政主管部门未按上述规定对村委会报送的颁发农村土地承包经营权证的材料认真审查，特别是对委托代理人的身份及授权委托书的真实性未予审查，承包合同及土地地籍调查等材料，均由委托代理人代签，致使报送的颁发农村土地承包经营权证的基础材料不具有真实性。三、关于遗漏第三人的问题。因土地合同是与村委会签订，颁证也是以合同为基础，村委会出具说明也证实：2005年因赡养老人刘海龙与弟弟刘海伍口头协议，将其父刘国良的四亩地转给刘海龙，并填到土地证上，但土地台账未更改。同时在此次颁证过程中，授权委托书的办理、、地籍调查合同的签订均是由村委会办理，故村委会与本案土地证记载面积出现问题有直接关系，将村委会追加为第三人参加诉讼，便于查清本案事实。四、关于起诉期限的问题。原审以2017年12月2日颁证时间为起点，并适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，但忽略了2018年2月8日《最高人民法院关于适用的解释》的实施，新解释第六十四条第一款规定最长不得超过一年。所以原审法院计算起诉期限方式不当，同时对刘海龙知道其土地承包经营权证内容的时间应进一步查明。综上，村委会1998年台账记载刘海龙家庭承包土地面积15.1亩，当年颁发土地证面积是15.1亩，2005年颁发的土地证面积是19.1亩，证载面积存在差异，而现在颁发的土地证的基础土地承包合同真伪及效力还不能确定，且原审未将村委会追加为第三人及起诉期限起始时间未查明，故原审判决认定事实不清，证据不足，刘海龙的上诉理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：撤销大庆市中级人民法院（2020）黑06行初4号行政判决；发回大庆市中级人民法院重审。审判长  赵良宇审判员  张云强审判员  李 刚二〇二〇年十一月三十日法官助理郭婧书记员吴迪