广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂08行终135号 上诉人（一审原告）刘启兴，男，1957年9月14日出生，壮族，住贵港市港**。 委托代理人梁翼、何向阳，广西正大五星律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贵港市港北区庆丰镇人民政府，住所地贵港市港**庆丰镇长岭路**院。 法定代表人李昌雄，镇长。 委托代理人李金发，贵港市港北区维民法律服务所法律工作者。 上诉人刘启兴因诉贵港市港北区庆丰镇人民政府（以下简称庆丰镇政府）不履行山林权属纠纷处理法定职责及行政赔偿一案，不服贵港市港北区人民法院（2020）桂0802行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理本案现已审理终结。 贵港市港北区人民法院一审查明：2010年10月25日，原告与贵港市港北区第二组（以下简称大北队二组）签订《山地及林木承包合同协议书》，约定原告承包大北队二组位于贵港市港北区“马松平”林地种植速丰桉，承包期15年（自2012年1月1日至2026年12月31日止），租金每年每亩30元；地；地上林木以180000元的价格一并承包给原告砍伐包林木及林地的四至界址：东与大西队以路为界；南与东南队以马松平冲上黄桃顶为界；西至黄桃顶止；北与大北队以磨镰冲上至黄桃顶分界。因包括中龙村大北队“马松平”山范围内林木原为广西金桂林业有限公司种植，熊远军、原告刘启兴等人与金桂公司协商受让金桂公司种植的林木，并于2012年9月28日支付林木款763528元给金桂公司，其中包括原告支付的200000元。2012年10月18日，原告以大北队二组廖尖兵的名义，取得ＮＯ.06134602号《林木采伐许可证》，并于2013年2月7日向大北队二组支付林木款90000元。在林木采伐过程中，原告与贵港市港北区庆丰镇中龙村面前队（以下简称面前队）发生争议。2013年11月27日，经贵港市港北区庆丰镇人民调解委员会调解，大北队二组与面前队群众代表签订《矛盾纠纷调解协议书》，将马松平与维石信的分界线由与大北队以磨镰冲上至黄桃顶分界调整至磨镰冲山冲为界。2014年3月28日，面前队村民廖家标取得ＮＯ.00031004、ＮＯ.00031007《林木采伐许可证》，许可采伐林木范围与廖尖兵ＮＯ.06134602号《林木采伐许可证》存在部分重叠，原告与面前队再次发生争议。2018年5月16日,原告向被告递交了《林权林地权属争议处理申请书》，请求依法确认位于贵港市港北区地名“马松平”范围内271.6亩的林地经营权和林木所有权归原告。2018年11月10日，被告向原告出具《关于刘启兴同志林权林地权属争议的处理意见》，答复：“你与大北第二组代表廖尖兵签订的《山地及林木承包合同协议书》存在承包合同的林地区域范围与你实地经营范围不一致的误差。建议你与大北第二组代表廖尖兵协商，到实地划定大北第二组承包给你的真实范围，对造成的经济损失双方协商解决。”原告认为被告不履行法定职责，于2019年2月14日向一审法院提起行政诉讼，案号（2019）桂0802行初10号，请求确认被告不履行法定职责、行政不作为，判令被告在法定期限内对原告与面前队的林地经营权和林木所有权纠纷一案作出处理决定。该案在审理过程中，经协调，被告于2019年5月8日向原告出具《林权争议受理通知书》，原告申请撤诉，一审法院裁定准予撤诉。2019年10月30日，被告向中龙村主任廖献明调查案件相关问题，但一直未作出处理决定。原告对被告未作出处理决定行为不服，提起本案诉讼，请求确认被告在调解处理原告与面前队位于贵港市港北区地名“马松平”范围内271.6亩的林地经营权和林木所有权纠纷一案中不履行法定职责、行政不作为，判决被告赔偿原告损失120万元。 贵港市港北区人民法院一审认为：原告向被告提出林地经营权和林木所有权的确权申请，包括两项请求应区分处理。一是林地经营权确权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第五十五条的规定，以及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款的规定，本案中，原告所主张的承包经营权是通过与大北队二组签订《山地及林木承包合同协议书》方式取得，故原告请求确认的林地经营权，应为林地承包经营权纠纷，依据上述法律和司法解释的规定，属于民事法律调整的范畴，不属于《中华人民共和国森林法》第二十二条第二款规定的“林地使用权争议”以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条规定的“林地权属纠纷”，非属被告的调处职权范围。二是林木所有权确权。根据《中华人民共和国森林法》第二十二条第二款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条的规定，就林木所有权问题，原告提供了初步证据证明其对涉案林木享有所有权，在采伐过程中发生争议，属于上述规定的“林木所有权争议”和“林木权属纠纷”，原告向被告申请林木所有权确权，庆丰镇政府作为乡级人民政府，属于其职责范围。本案原告的确权申请被告已经受理，在受理后应对原告申请审查，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条、第二十五条、第三十一条的规定，区分情况，对不符合条件的申请予以驳回，对符合条件的申请按照相关程序进行实地调查、核实证据、听取各方当事人意见，组织调解、集体讨论，在六个月内作出权属纠纷确权处理。被告在受理后仅进行了一次调查，在法定期限内未作出处理，违反了上述规定，构成行政不作为。被告主张通知原告重新提交申请而原告未提交，从而导致无法作出决定，因无证据予以证实，不予采信。本案原告一并提起行政赔偿请求，主张因未能砍伐大北队二组与面前队调解协议所涉林地上的林木导致损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。原告对其主张未提供证据证实，且根据原告庭审中陈述，上述林木小部分由后来取得采伐许可证的面前队村民砍伐，非因本案被告行为所致；大部分林木未砍伐，亦不构成实际损失。据此，对原告的赔偿主张，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、责令被告在法定期限内对原告刘启兴提出的位于贵港市港北区地名“马松平”范围内271.6亩的林地经营权和林木所有权确权申请分别作出处理；二、驳回原告刘启兴的赔偿请求。本案受理费50元，由被告负担。 刘启兴不服一审判决，上诉称：2010年10月25日，上诉人与大北队二组签订《山地及林木承包合同协议书》，大北队二组将“马松平”271.6亩林地承包给上诉人种植速丰桉（承包期自2012年1月1日至2026年12月31日），并将地上原有林木转让给上诉人砍伐。承包林木及林地的北边与大北队以磨镰冲上至黄桃顶分界。2013年11月27日，大北队二组与面前队签订《矛盾纠纷调解协议书》，将“马松平”与“维石信”的分界线由与大北队以磨镰冲上至黄桃顶分界调整至磨镰冲山冲为界。该协议是在上诉人承包马松平林地后签订，签订前也没有征求上诉人的意见，对上诉人没有约束力。上诉人与大北队二组没有承包合同方面的争议，上诉人是与面前队发生林地使用权和林木使用权纠纷，双方没有合同关系，不是承包合同纠纷，而是确权纠纷，属于被上诉人的调处职责范围，一审判决认为上诉人请求的确认林地经营权属于民事法律调整的范畴，没有事实和法律依据。上诉人请求确权的林木是现有林木，因被上诉人不作为，特别是没有对林木所有权作出权属处理决定，导致上诉人无法砍伐林木，造成上诉人的实际损失，被上诉人应当承担行政赔偿责任。上诉人在一审提出的诉讼请求是确认被上诉人不履行法定职责、行政不作为，一审没有予以判决，而是责令被上诉人作出处理，该判项与诉讼请求不符。综上，一审判决对关键事实认定错误，适用法律不当，实体判决不公，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人庆丰镇政府辩称：就上诉人主张的林地承包经营权确权，上诉人是基于合同承包涉案林地种植林木，一审判决适用相关法律规定确定林地承包经营权不是被上诉人的职权范畴并无不当，上诉人申请林地承包经营权确权事实上是其与发包人之间的林地承包合同纠纷，属民事纠纷范畴。对林木所有权争议的确权也不是被上诉人的职责范围，因为上诉人承包发包人大北队二组的林地有部分与面前队有争议未解决，导致林木权属争议，该林地纠纷依照规定，由县级以上人民政府处理并同时处理林木归属。上诉人主张赔偿其损失属行政赔偿范畴，其没有提供证据，没有事实依据，不应得到支持。 经审查，一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。另查明，上诉人刘启兴没有在涉案林地上种植过林木。上诉人刘启兴向被上诉人庆丰镇政府提交的《林权林地权属争议处理申请书》，被申请人为面前队，第三人为大北队二组。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条第一款、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第五十一条、第五十二条的规定，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；以其他方式承包农村土地，承包方可以是本集体经济组织成员，也可以是本集体经济组织以外的单位或者个人。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。本案中，上诉人刘启兴主张涉案林地经营权和林木所有权是其与大北队二组签订合同后取得，其在砍伐林木的过程中，与面前队发生争议，后经调解大北队二组与面前队达成协议，划定了界限，上诉人刘启兴认为该协议对其没有约束力，与面前队发生林地经营权和林木所有权纠纷，向被上诉人庆丰镇政府申请确权。本院认为，上诉人刘启兴与面前队的纠纷属于农村土地承包经营权纠纷案件，根据上述规定不属于土地权属争议案件的受理范围，上诉人刘启兴请求被上诉人庆丰镇政府履行的法定职责明显不属于其职权范围，上诉人刘启兴请求确认被上诉人庆丰镇政府行政不作为并赔偿因行政不作为给其造成的损失，缺乏事实根据，不符合行政诉讼法定起诉条件。一审法院受理刘启兴的起诉并作出实体判决不当，依法应予撤销。上诉人可通过民事诉讼途径解决林地经营权和林木所有权纠纷。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第九十三条第二款和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定如下： 一、撤销贵港市港北区人民法院（2020）桂0802行初5号行政判决； 二、驳回刘启兴的起诉。 刘启兴预交的一审、二审受理费各50元，分别由贵港市港北区人民法院、本院退回。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陆守全 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理 张文秀 书 记 员 高慧媚 附：相关法律法规、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。 3.中华人民共和国土地管理法 第十三条农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。 国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。 发包方和承包方应当依法订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。 4.中华人民共和国农村土地承包法 第三条国家实行农村土地承包经营制度。 农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。 第五十一条以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员有权优先承包。 第五十二条发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。 由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。 5.土地权属争议调查处理办法 第十四条下列案件不作为争议案件受理： (一)土地侵权案件； (二)行政区域边界争议案件； (三)土地违法案件； (四)农村土地承包经营权争议案件； (五)其他不作为土地权属争议的案件。