广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行初70号原告：潘才意，女，汉族，1979年8月9日出生，住连州市******************之一。委托诉讼代理人：吴民军，男，汉族，1972年9月18日出生，住连州市*****************，系潘才意丈夫。原告：邓建辉，男，汉族，1971年11月21日出生，住连州市***************。原告：张兴建，男，汉族，1975年1月30日出生，住连州市*******************。委托诉讼代理人：罗秋欢，女，汉族，1979年7月24日出生，住连州市*******************，系张兴建的妻子。原告：张长英，女，汉族，1973年1月12日出生，住连州市********************。原告：梁永忠，男，汉族，1973年12月8日出生，住连州市****************。原告：陈国华，男，汉族，1971年1月1日出生，住连州市******************。原告：邓和荣，男，汉族，1973年10月7日出生，住连州市****************。上述七原告的共同委托诉讼代理人：陈小林，广东邦南律师事务所律师。被告：连州市人民政府。住所地：连州市********。法定代表人：唐庆卫，市长。出庭负责人：邓清航，副市长。委托诉讼代理人：郑剑锋，连州市连州镇人民政府工作人员。委托诉讼代理人：陈国华，广东御福律师事务所律师。被告：清远市人民政府。住所地：清远市清城区****。法定代表人：马正勇，市长。委托诉讼代理人：黄海翔，清远市司法局工作人员。委托诉讼代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。原告潘才意、邓建辉、张兴建、张长英、梁永忠、陈国华、邓和荣因不服被告连州市人民政府作出的房屋征收决定、房屋征收补偿方案以及被告清远市人民政府作出的行政复议决定，于2020年5月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及举证通知书、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理了本案，原告潘才意及其委托诉讼代理人吴民军，原告邓和荣、陈国华、梁永忠、张长英，原告张兴建的委托诉讼代理人罗秋欢，原告邓建辉以及七原告的共同委托诉讼代理人陈小林，被告连州市人民政府的出庭负责人邓清航及其委托诉讼代理人郑剑锋、陈国华，被告清远市人民政府的委托诉讼代理人黄海翔、温福荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告潘才意等七人起诉请求：一、撤销被告清远市人民政府作出的清府复决〔2020〕36号《清远市人民政府行政复议决定书》；二、撤销被告连州市人民政府作出的连府〔2019〕45号《连州市人民政府房屋征收决定》及《房屋征收补偿方案》；三、本案诉讼费用由两被告承担。事实和理由：一、连州市人民政府于2019年12月2日在原告所在的小区张贴《关于连州市“一江两湖”项目建设安置小区房屋征收决定的公告》及《连州市“一江两湖”项目建设安置小区房屋征收补偿方案》并设立临时拆迁办公室，用威胁恐吓手段要求原供电所的屋主签订拆迁协议。二、《补偿方案》中安置的住宅交通不便、范围狭窄，无法容纳被拆迁户居住，《补偿方案》也没有明确安置房屋的质量。因此，原告要求安置到西城安置房。三、具体要求如下：1.新建的安置房应简单装修交付或将《公告》的装修标准提高到2000元/㎡，门窗安装完善，水、电等各项生活设施设备安装到位，入住即能正常使用，房屋质量保修三年以上；2.房屋面积置换应按其他区县的标准1:2补偿；3.补偿原告房屋之外的杂物间与院落空地；4.为了孩子上学，要求回迁安置到西城安置小区内。四、《复议决定》确认连州市人民政府作出的决定书程序违法，理应撤销该决定书。原告潘才意等七人为证其主张向本院提供如下证据：1.《关于连州市“一江两湖”项目建设安置小区房屋征收决定的公告》（连府〔2019〕45号）；2.《复议决定》；3.房地产权证复印件；4.国有土地使用证复印件；5.清远市自然资源局行政复议决定书；6.相片。被告连州市人民政府答辩称：一、涉案《房屋征收决定》主体合法。二、涉案征收项目已纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，并取得广东省人民政府关于连州市城市总体规划（2015-2035）年的批复，且符合公共利益的需要。三、涉案《房屋征收决定》行政程序合法。连州市人民政府委托评估公司对涉案征收项目进行社会稳定风险评估和可行性研究评审，该公司出具《连州市城西城北新区基础设施建设项目社会稳定风险评估报告》与《连州市城西城北新区基础设施建设项目可行性研究报告》，评估结果显示社会风险较低。之后，连州市人民政府在征求各部门意见后，于2019年12月2日作出涉案《房屋征收补偿方案》，并在拟拆迁的地块进行公告，程序合法。四、涉案《房屋征收补偿方案》不属于对被征收人具有拘束力的行政行为，即使未依法公布并征求公众意见，该方案仅为房屋征收实施过程中的阶段性行为，对外不产生拘束力，不影响涉案《房屋征收决定》的合法性。五、原告的请求事项没有事实与法律依据，连州市人民政府作出的《房屋征收补偿方案》内容适当，符合法律规定。安置小区位置优越、交通方便，与原告所称的情况不符，《房屋征收补偿方案》中关于产权调换按已确定的套内面积1:1比例实行，以及产权调换差价结算办法、装修标准等规定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。对于被征收房屋之外的柴房、杂物房，经初步调查属违章建筑，应不予补偿。六、清远市人民政府关于《房屋征收决定》程序违法，但不应撤销的认定并无不当。涉案征收项目需拆迁住宅132套（西城安置小区124套，双喜山安置小区8套），其中共有产权34套、个人产权98套（西城小区有个人产权93套、双喜山小区有个人产权5套），截止至2020年6月29日，西城小区已有80户住户签订《房屋征收安置补偿协议书》，连州市人民政府已付清签订协议的住户拆迁补偿款432.33万元。因此，连州市人民政府在作出涉案征收决定前未依法对补偿方案公布并征求公众意见属程序违法，但鉴于上述现实情况，清远市人民政府确认《房屋征收决定》违法但不予撤销并无不当。被告连州市人民政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.《关于报送的请示》、《广东省人民政府关于连州市城市总体规划（2015-2035年）的批复》、连州市人民政府关于同意实施《连州市城西、城北新区规划》的批复、连州市城市总体规划图；2.连州市连阳供电留守处房屋及周围环境现状、双喜山安置小区现状、双喜山安置小区效果图、《关于连州市******防洪情况说明》及相关材料；3.房屋测量项目工作量统计表；4.房屋征收入户调查表、连阳地块住户调查记录表；5.《连州市城西城北新区基础设施建设项目社会稳定风险评估报告》《连州市城西城北新区基础设施建设项目可行性研究报告》及其《评审报告》；6.《关于审议的请示》《房屋征收补偿方案》；7.征求意见回复、拟办意见；8.《市政府常务会议决定事项通知》（连办会函〔2019〕371号）；9.《连州市城西城北新区“一江两湖”项目情况说明》；10.通知及复函；11.《关于连州市“一江两湖”项目建设安置小区房屋征收决定的公告》及公示张贴的现场照片；12.拆迁补偿管理使用的情况说明及相关的支付凭证；13.已签订征收补偿协议一览表、“一江两湖”项目安置小区拆迁户汇总表、《房屋征收安置补偿协议书》（选取其中一份）；14.情况说明；15.法律依据；16.《连州市人民政府房屋征收决定》。被告清远市人民政府答辩称：一、行政复议受理程序合法。二、清远市人民政府作出行政复议决定程序合法。三、清远市人民政府作出行政复议决定认定事实清楚。涉案征收行为符合社会公共利益的需要，相关项目列入2019年连州市重点项目库。涉案征收进行了社会稳定风险评估，组织对征收补偿方案进行了科学论证，对被征收范围内房屋情况组织调查登记并公示，经连州市人民政府常务会议讨论决定，征收补偿专项资金足额到位、专户储存。《房屋征收补偿方案》没有违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，原告的请求事项理由不充分。连州市人民政府存在没有对按规定要求公开征求补偿方案意见的情形。为避免公共利益造成重大损害，不应撤销涉案征收决定。四、清远市人民政府作出行政复议决定适用法律正确。（具体理由如《复议决定》所述）被告清远市人民政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.申请人名单、《申请报告》《补充材料》及相关材料；2.《行政复议受理通知书》及送达回证、《提出行政复议答复通知书》及送达材料；3.《行政复议答辩状》及证据目录、《补充答辩意见》及补充证据目录；4.《延长行政复议审查期限通知书》及送达回证；5.《行政复议决定书》；6.相关法律法规。对原、被告提供的证据，本院组织了双方当事人进行举证和质证。对于当事人没有争议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对于有争议的证据和事实，本院将在以下部分进行分析评判。本院经审理查明：因连州市拟建设海阳、云溪两个人工湖项目，2018年7月31日，广东省人民政府作出《关于连州市城市总体规划（2015-2035年）的批复》，同意连州市城市总体规划（2015-2035年）。2019年1月21日，连州市人民政府发布《关于同意实施的批复》。涉案征收房屋位于连州市西城地块（连州市连阳供电留守处）、双喜山地块，均在连州市“一江两湖”项目规划建设范围内，原告所涉及的小区是西城安置小区。2019年7月，连州市人民政府委托广西南宁中多投资咨询有限公司对涉案征收项目进行社会稳定风险评估和可行性研究评审。同年8月，该公司出具《连州市城西城北新区基础设施建设项目社会稳定风险评估报告》与《连州市城西城北新区基础设施建设项目可行性研究报告》，评估结果显示项目建设具有合法性、合理性和可行性，对群众生产生活不会带来较大影响，社会稳定风险程度为较小，属低风险项目。2019年10月，连州市扩容提质拆迁工作小组拟定《连州市“一江两湖”项目建设安置小区房屋征收补偿方案》上报连州市人民政府，经征求连州市财政局、连州市自然资源局、连州市住房和城乡建设局意见，并组织各相关部门召开连州市人民政府常务会议讨论后，连州市人民政府于2019年12月2日作出《关于连州市“一江两湖”项目建设安置小区房屋征收决定的公告》，并在征收地块进行公告，载明征收范围、征收补偿方案、征收期限等内容。2020年1月17日，原告因不服连州市人民政府作出的涉案《房屋征收决定》及《房屋征收补偿方案》，向清远市人民政府申请行政复议，清远市人民政府受理后，通知连州市人民政府提交答复和举证。2020年3月12日，清远市人民政府以需进一步核查有关证据材料为由，决定将审查期限延长30天。2020年4月15日，清远市人民政府作出清府复决〔2020〕36号《复议决定》，认为连州市人民政府对国有土地上房屋作出征收决定因未按规定要求在作出涉案征收决定前对补偿方案公开征求意见，但鉴于涉案征收行为符合社会公共利益的需要，被征收范围内大多数被征收人已签订安置补偿协议，并支持涉案征收行为，故清远市人民政府确认涉案房屋征收决定程序违法，但不应撤销涉案征收决定。另查明，双喜山安置小区和西城安置小区共拆迁住宅132套，其中公有产权34套、个人产权98套（西城安置小区有个人产权93套、双喜山安置小区有个人产权5套），2019年12月5日起，被拆迁户陆续与连州市连州镇人民政府签订《房屋征收安置补偿协议书》，截止2020年3月13日已签订74户。2020年6月29日，连州市连州镇人民政府作出《关于连州市“一江两湖”建设项目安置小区征地拆迁工作开展的情况说明》，已有多数被征收人签订征收拆迁协议。次日，连州市连州镇人民政府作出《关于连州市“一江两湖”项目征地和拆迁补偿款管理使用的情况说明》，截止2020年5月31日，“一江两湖”项目安置小区拆迁补偿款支出610.39万元。庭审中，原告表示对行政复议程序没有异议。本院认为，本案是房屋行政征收纠纷。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”和第十四条“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”的规定，被告连州市人民政府具有作出涉案房屋征收决定的法定职权，而被告清远市人民政府是连州市人民政府的上级政府，有权对涉案房屋征收决定进行复议审查，故上述两者均是本案的适格被告。原告潘才意等人提供了相应的房地产权证，可证明其为涉案房屋征收决定的相对人，其有权提起本案诉讼。结合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：涉案房屋征收决定是否合法，是否应予撤销。关于涉案房屋征收决定的合法性问题。一、征收目的。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第一款第五项“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”的规定，现涉案被征收房屋位于连州市旧城区，当地基础设施相对落后，故涉案征收项目属于旧城区改建项目。同时，广东省人民政府于2018年7月31日作出《关于连州市城市总体规划（2015-2035年）的批复》，同意连州市城市总体规划（2015-2035年）。2019年1月21日，连州市人民政府亦作出《关于同意实施的批复》。因此，被告连州市人民政府作出的涉案房屋征收决定符合公共利益的需要。二、房屋征收补偿方案。1、补偿方式。涉案补偿方案的第三条第一项已明确载明被征收人有权选择货币补偿或房屋产权调换的补偿方式，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定。且原告至今并没有明确表示选择货币补偿的方式，从其诉请内容来看，其亦仅对是否能够原址回迁持有异议，故涉案补偿方案的补偿方式符合法律规定。2、回迁方式。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”的规定，征收部门有权结合征收户数、建设规划等因素对被征收人采取原址回迁或就近回迁。现从原告庭审的陈述可知，连州市人民政府拟与原告进行产权调换的房屋与被征收房屋之间仅相隔一条马路，此符合就近回迁的情况。3、置换比例和装修标准。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”的规定，现涉案补偿方案确定按照“1：1”的比例进行房屋产权置换，且明确了被征收房屋原装修没有超出基本装修标准的则按每平方米800元的标准计算装修费用，此并没有明显违反上述规定。需要指出的是，连州市人民政府没有依照上述规定对涉案被征收房屋的价值进行评估鉴定，此确有不当。4、被征收房屋的面积计算。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的规定，涉案补偿方案第三条第二项已载明被征收房屋按套内面积计算，并以房屋产权证的证载面积或实际测量面积为准，此符合上述规定。对于原告请求将杂物间及院落空地纳入补偿范围，此涉及对该建筑物是否为合法建筑及院落空地的实际权属人的认定，并不属于涉案补偿方案的审查范畴。原告可在与连州市人民政府签订补偿安置协议时进行协商或由连州市人民政府依法认定后作出相应补偿决定。三、征收程序。连州市人民政府已依法将涉案规划方案进行上报并取得批复，在征收决定发布前亦委托具有相应鉴定资质的机构对涉案征收项目进行了社会稳定风险评估，同时组织人员对被征收人进行调查并对拟被征收房屋进行测量登记，对补偿方案经由市政府常务会议讨论研究决定，最终将涉案房屋征收决定依法张榜公示，上述程序符合现行法律规定。但连州市人民政府在制定涉案补偿方案前没有依法公开征求公众意见，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”的规定，此确有不当。综上，涉案房屋征收决定的实体内容合法，但程序存在违法。关于涉案房屋征收决定是否应予撤销的问题。如前所述，涉案房屋征收决定的程序虽存在违法，但因涉案征收项目属于公共利益需要，且涉案征收项目中的大多数被征收人已经与连州市人民政府签订了房屋补偿安置协议，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项和第二项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”的规定，本院确认涉案房屋征收决定的程序违法，但不予撤销。另外，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外”的规定，被告清远市人民政府作为复议机关，其经复议审查后作出确认程序违法，但不撤销原行政行为的决定，不属于改变原行政行为。原告请求撤销该复议决定，理据不充分，本院不予支持。需要指出的是，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”的规定，被告连州市人民政府作为涉案房屋的征收主体，在未能与被征收人协商一致签订补偿协议的情况下，应当依法及时履行职责作出补偿决定，将补偿问题导入法治化渠道解决，而不能以反复协商代替书面决定，以免损害被征收人补偿权益、提高国家补偿安置成本、损害人民政府依法行政形象。综上所述，原告潘才意、邓建辉、张兴建、张长英、梁永忠、陈国华、邓和荣请求撤销涉案房屋征收决定、补偿方案及复议决定均理据不足，本院不予支持；被告连州市人民政府作出的涉案房屋征收决定程序违法，而被告清远市人民政府经复议审查后作出确认程序违法，但不撤销原行政行为的决定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条的规定，判决如下：驳回原告潘才意、邓建辉、张兴建、张长英、梁永忠、陈国华、邓和荣的诉讼请求。本案受理费50元，由原告潘才意、邓建辉、张兴建、张长英、梁永忠、陈国华、邓和荣负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 刘永戈审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年十一月二十四日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。