湖北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂行终938号 上诉人（原审原告）秦六姐，女，1969年5月27日出生，汉族，住湖北省老河口市， 被上诉人（原审被告）谷城县人民政府，住所地：湖北省谷城县城关镇县府街**。 法定代表人黄克立，该县人民政府县长。 被上诉人（原审被告）谷城县应急管理局，，住所地：湖北省谷城县城关镇筑阳路** 法定代表人付顺斌，该局局长。 被上诉人（原审被告）谷城县城市管理执法局，住，住所地：湖北省谷城县城关镇县府街**/div> 法定代表人毛德富，该局局长。 上诉人秦六姐因诉被上诉人谷城县人民政府、谷城县应急管理局、谷城县城市管理执法局确认强拆行为违法一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2020）鄂06行初50号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 秦六姐原审诉称，其系老河口市人，在谷城县××集镇王甫洲水电站库区有一处鱼塘（21.06亩）。被告以“恢复汉江河道防汛安全”之名义，实为挖沙需要，欲拆除其鱼塘。因为补偿安置极其不合理，其未与被告或任何单位达成补偿安置协议。2019年12月17日，被告带领公安、特警、城管和不明身份的人等上百人在未履行任何法律程序的情况下，不顾其鱼塘里养殖的上万条鱼，将鱼塘强制拆除，鱼塘内养殖的鱼和养鱼设备毁于一旦，造成巨大损失。被告强拆鱼塘的行为严重违法，理由如下：1、无实体依据；2、程序违法；3、无任何法律依据。为了维护自身合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，请求确认被告于2019年12月17日强拆秦六姐鱼塘的行为违法。 原审法院查明，1998年11月4日，原谷城县土地管理局与汉江王浦洲水利水电总公司签订谷土划字（1998）1号《谷城县国有土地使用权划拨合同》，合同约定原谷城县土地管理局划拨给汉江王浦洲水利水电总公司的土地位于谷城县××集镇李洲村、汉江村、随洲村、尖角村等总面积801.19公顷（12017.87亩）。汉江王浦洲水利水电总公司以包干的方式支付原谷城县土地管理局划拨土地的费用总额为人民币4769.2万元，费用包含的项目为土地补偿费、劳动力安置补助费、青苗补偿费、房屋及其他附着物补偿费、专业项目及库区清理费、耕地占用税等。水电站建成蓄水后，一些村民在上述汉江河道管理范围内利用汉江河道形成的水土资源围网养鱼或者取土围堰养鱼，同时一些村民还在其围网养鱼或者取土围堰养鱼的附近搭建看护房。为推动河长制湖长制工作取得实效，进一步加强河湖管理保护，水利部定于自2018年7月20日起，用一年时间在全国范围内对乱占、乱采、乱堆、乱建等河湖管理保护突出问题开展专项清理整治行动，并下发《水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》（办建管〔2018〕130号）、《水利部办公厅关于开明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整顿标准的通知》（办河湖〔2018〕245号）。据此，湖北省水利厅下发《省水利厅关于开展全省河湖“清四乱”专项行动的通知》（鄂水利函〔2018〕329号）、《省水利厅关于明确全省河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》（鄂水利函〔2018〕584号）。为此，襄阳市水利局也下发《襄阳市水利局关于开展全市河库“清四乱”专项行动的通知》（襄水发〔2018〕76号）。2018年12月21日，谷城县人民政府发布《关于对汉江王浦洲库区违法生产经营行为集中整治的通告》，通告主要载明：“自本通告发布之日起，严禁在汉江王浦洲库区范围内新建、扩建、改建妨碍行洪的建筑物、构筑物和新增畜禽、水产养殖数量。严禁从事非法筑坝围堰、网箱养鱼、餐饮经营等违法行为。严禁未经批准在河道管理范围内违法彩砂、取土和从事其他影响行洪安全的违法行为。汉江王浦洲库区原有生产经营业主限期自行拆除妨碍行洪的建筑物、构筑物，拆除非法筑坝围堰、网箱养鱼、餐饮服务等设施，恢复汉江河道及水域原貌。具有法定许可手续，自行拆除的将依法予以适当补偿，无法定许可手续，逾期拒不拆除的，由县行政执法机关依法处理，不予奖补，并由违法行为主体承担强制拆除费用。汉江王浦洲库区沿线乡镇人民政府、村（居）民委员会应积极履行相关管理职责，加大保护汉江的宣传力度，密切配合行政执法部门依法查处违法生产经营和妨碍公务行为。县水利、国土、环保、公安、工商、城管等主管部门要依法履行职责，依法打击侵占汉江河道、污染汉江水域等违法生产经营行为。汉江王浦洲库区沿线乡镇人民政府和县有关部门应主动作为，履职尽责，对不作为、乱作为、慢作为和存在其他违规违纪行为的，将依法依规依纪予以追责问责。”秦六姐诉称其鱼塘于2019年12月被三被告强制拆除，于2020年5月6日向原审法院提起诉讼，请求确认三被告于2019年12月17日强拆其鱼塘的行为违法。 原审法院另查明，2020年5月29日，谷城县防汛抗旱指挥部向该院出具《情况说明》，该说明主要提及按照水利部、省水利厅、市水利局开展的河湖“清四乱”专项行动的通知，谷城县水利局牵头负责本行政区域“清四乱”专项行动的具体实施，协调王甫洲水电公司、属地乡镇人民政府，共同推进，确保专项行动达到预期效果。2020年7月31日，谷城县水利局出具《情况说明》，该说明主要载明“自1999年电站建成蓄水以来，由于库区管理不严，大量人员未经批准在河道管理范围内违法建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，违法取土筑坝围堰、违法捕捞等其他影响行洪安全的违法行为逐年增多，随意、恶意向库区抛洒杂物、倾倒垃圾，污染水体现象不断加剧。为保护好王甫洲库区生态环境，维护库区防汛行洪安全。按照水利部、省水利厅、市水利局开展的河湖“清四乱”专项行动的通知，王甫洲水利水电公司联合谷城县委、县政府依法对汉江王甫洲库区谷城段开展集中整治行动。此次清理整治，谷城县水利局牵头负责本行政区域“清四乱”专项行动的具体实施，从2019年7月份汉江王甫洲库区谷城段进行清理整治，协调王甫洲水电公司、属地乡镇人民政府，共同推进，确保专项行动达到预期效果”。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。但这并不意味着，行政诉讼中的所有待证事实都要由被告承担举证责任。原告对其所诉行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施，显然应当由原告举证证明，这属于原告赖以指控行政机关作出了侵犯其合法权益的行政行为的事实根据，也属于诉讼请求能够成立的实质理由。本案中，秦六姐请求确认谷城县人民政府、谷城县应急管理局、谷城县城市管理执法局于2019年12月17日强拆其鱼塘的行为违法，但其向原审法院提供的证据不足以证实其所诉拆除行为系被告谷城县人民政府、谷城县应急管理局、谷城县城市管理执法局实施，其中原告所举视频照片不能证明系强拆现场，亦无法证明发生时间及人员身份。同时三被告也否认实施了原告所诉的拆除行为。至于庭审中所述的拆除王甫洲库区围堰建筑物实施方案，该方案没有落款和印章，谷城县人民政府、谷城县应急管理局均否认按照该方案实施了拆除行为，谷城县城市管理执法局亦否认其实施了拆除行为，只承认曾帮助维持过秩序。因此，在谷城县人民政府向原审法院提交的谷城县防汛抗旱指挥部出具的《情况说明》，以及谷城县水利局出具的《情况说明》均显示，秦六姐所诉行为系谷城县水利局以水利部、湖北省水利厅、襄阳市水利局开展的河湖“清四乱”专项行动的通知为契机，从2019年7月份开始由谷城县水利局牵头在本行政区域内协调王甫洲水电公司、属地乡镇人民政府所实施的行政强制行为的情况下，不宜推定谷城县人民政府、谷城县应急管理局、谷城县城市管理执法局实施了原告所诉的强拆行为。故秦六姐将谷城县人民政府、谷城县应急管理局、谷城县城市管理执法局列为被告，请求确认2019年12月17日强拆其鱼塘的行为违法，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。在不能证实谷城县人民政府实施了被诉行政行为的情况下，以谷城县应急管理局、谷城县城市管理执法局为被告提起的诉讼，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定。若秦六姐针对谷城县水利局出具的《情况说明》所指向的行政机关作出的行政行为不服，应当向有管辖权的基层人民法院提起诉讼。其意图以多列被告，变相提高审级的方式主张权利不当。经原审法院释明后，秦六姐仍坚持本案诉讼，应予驳回。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定驳回秦六姐的起诉。 秦六姐不服原审裁定，向本院上诉称：一、一审庭审中原被告双方提交的证据足以证明谷城县人民政府对上诉人的涉案鱼塘事实强拆。1、上诉人一审提交的“关于清除汉江冷集镇王甫洲水电站库区围堤养殖的清障令”明确载明由谷城县防汛抗旱指挥部代履行，采取强制拆除措施。该指挥部系临时议事协调机构，应由其设立机关即谷城县人民政府承担责任；2、谷城县城市管理执法局一审提交的“关于拆除王甫洲库区围堰建筑物实施方案”证明系谷城县人民政府及防汛抗旱指挥部全面负责、组织了涉案鱼塘及附属物的强制拆除；3、强拆现场照片显示有谷城县副县长等领导在现场组织强制拆除工作，能够证明谷城县人民政府组织实施了拆除；4、拆除前谷城县两级政府领导曾与被拆除户代表就补偿问题形成会议纪要；5、上诉人庭后补交的《行政处罚决定书》中明确载明古城县委县政府成立联合执法专班，对案涉建筑物进行了拆除。二、上诉人的起诉完全符合法律要求，被上诉人亦是本案适格被告。三、上诉人的养殖行为系谷城县人民政府倡导的养殖行为。四、上诉人在一审庭审前已依法申请追加谷城县水利局为共同被告，但原审法院拒不追加。五、拆除鱼塘的行政强制行为严重违法。请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理或依法改判。 被上诉人谷城县人民政府、谷城县应急管理局和谷城县城市管理执法局均未提交书面答辩意见。 本院认为，一段时间以来，为体现专项行动的紧迫性和重要性，部分地方组建由政府领导牵头、各相关职能部门参加的临时机构，以“领导小组”、“指挥部”的名义作出行政行为，引发执法主体及责任主体不明确、执法行为不规范以及行政相对人“状告无门”等诸多问题。本案中，针对王甫洲水电站库区围堤养殖行为，谷城县人民政府发布集中整治通告，并成立县长担任组长、相关职能部门负责人参加的领导小组，组织开展集中整治活动；谷城县人民政府办公室出台集中整治工作方案；谷城县防汛抗旱指挥部发布清障令。在谷城县城市管理执法局原审提交的“关于拆除王甫洲库区围堰建筑物实施方案”中，明确成立强制拆除现场指挥部，分管水利工作的县长担任总指挥，强制拆除现场由总指挥或总指挥授权的副总指挥下达各项命令。该实施方案还显示，参与强制拆除的包括多个职能部门。不可否认的是，在多个职能部门上百名人员参加的执法活动中，相关部门之间理当存在职责分工，但要求相对人在现场准确识别出具体实施主体无疑是困难的。诚如原审法院所言，对所诉行政行为是否存在、是否由被告实施，应当由原告承担举证责任。但对于事实行为，作为举证弱势方的原告往往无法提供直接证据证明拆除现场的实施主体，在此情况下，只要原告方提供了初步证据证明事实行为存在且被诉行为与原告起诉状所列被告具有高度关联性，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任。本案中，秦六姐已提交相关文件、照片和视频证明案涉集中整治活动系由谷城县人民政府组织、有关部门参加，应视为秦六姐已完成适格被告的举证责任。原审裁定认为秦六姐起诉谷城县人民政府、谷城县应急管理局和谷城县城市管理执法局缺乏事实依据不当，本院予以纠正。上诉人秦六姐的部分上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销湖北省襄阳市中级人民法院（2020）鄂06行初50号行政裁定； 二、本案指令湖北省襄阳市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  林志农 审判员  郭振华 审判员  邹 燕 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  李世伟