贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）黔行赔终552号上诉人（一审原告）司大陆，男，1964年11月30日出生，汉族，现住贵州省凯里市。委托代理人王飞、严桂宏，北京盈科（贵阳）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）凯里市人民政府。法定代表人杨波，市长。一审第三人中国电信集团有限公司黔东南分公司。负责人杨蕾，总经理。委托代理人张仙丹，贵州迪芬德律师事务所律师。上诉人司大陆因与被上诉人凯里市人民政府（以下简称凯里市政府）、一审第三人中国电信集团有限公司黔东南分公司（以下简称黔东南分公司）行政赔偿一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院(2018)黔26行赔初21号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。一审查明，司大陆系黔东南州原邮电局职工，1998年邮政、电信分营改革前，经黔东南州原邮电局同意，司大陆租赁因不成套而不符合房改条件的凯里市北京西路3号12幢3楼房屋居住，1998年邮政、电信分营改革后，该房屋划归黔东南分公司所有。2014年，凯里市政府决定实施凯里市韶山南路片区棚户区改造项目，司大陆租赁居住的房屋被纳入了拆迁范围。因司大陆租赁居住的房屋是属于黔东南分公司所有的公房，凯里市政府没有与司大陆协商搬迁补偿安置事宜。黔东南分公司对凯里市政府征收其所有的公房以及安置补偿方案均未提出异议，但至今未签订安置补偿协议。2016年10月24日，黔东南分公司书面要求凯里市政府对租赁房屋的司大陆等住户予以妥善安置。2016年10月28日，凯里市拆迁安置指导办公室回函明确告知黔东南分公司，在符合凯里市公租房或者经济适用房申请条件下，可给予租赁房屋户每户一套公租房或者经济适用房的购房指标。2015年11月、2016年7月，黔东南分公司先后在司大陆租住房屋显著位置张贴通知、悬挂横幅，要求司大陆等租赁房屋住户搬家交房、结清水电费用，领取相关补偿费，配合征收拆迁工作，但司大陆没有理睬。在没有对司大陆进行安置补偿的情况下，凯里市政府于2017年4月13日强制拆除了司大陆租赁居住的房屋。司大陆不服于2018年8月23日提起行政诉讼的同时，一并提起行政赔偿诉讼，请求判决凯里市政府赔偿经济损失535760元，其中，室内物品损失5360元、房屋价值损失530400元。一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权侵害公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利，但赔偿范围仅以法律法规明确规定的合法权益受损为限。凯里市政府强制拆除司大陆租赁的公房，侵害了司大陆公房租赁居住权，一审法院(2018)黔26行初361号行政判决已确认凯里市政府强制拆除司大陆租赁居住的房屋的行政行为违法，因强制拆除司大陆租赁居住的房屋给其合法权益造成的损失，凯里市政府依法应当予以赔偿。根据司大陆的诉讼请求，其损失主张包括以下两个部分：一是室内物品损失5360元，二是房屋价值损失530400元。关于室内物品损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，因此，司大陆就其房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额应承担举证责任，否则将承担不利后果。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。司大陆向一审法院提供了房屋被强拆前后的照片和自行统计的室内物品损失清单及赔偿数额要求，但无其它证据证明物品损失存在及损失数额，凯里市政府亦未提供合法有效的证据予以反驳。鉴于室内物品已灭失，无法通过评估确定其价值，根据公平、合理原则，结合当地的生活和物价水平，酌定由凯里市政府对司大陆房屋内物品损失赔偿5000元。关于房屋的损失。因本案涉及的被拆除房屋是黔东南分公司所有的自管公房，产权属于黔东南分公司所有，并不因为司大陆长期租赁而改变了其权属性质，现有法律、法规及我省地方法规均没有规定职工租赁居住的国有企业自管公房被征收，租赁人享有征收补偿款份额，故司大陆请求判决凯里市政府赔偿房屋价值损失没有法律依据，司大陆可依法与黔东南分公司协商解决其诉求。综上所述，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，判决如下：一、由凯里市政府在本判决发生法律效力之日起六十日内，赔偿司大陆室内物品损失5000元；二、驳回司大陆提出的判决凯里市政府赔偿被拆除房屋价值损失530400元的诉讼请求。司大陆不服，提起上诉诉请撤销一审判决，并依法改判被上诉人凯里市政府赔偿上诉人司大陆损失535760元（其中，房屋价值损失530400元、室内物品损失5360元）。事实和理由为：1.上诉人系案涉公房承租人，凯里市政府在未通知上诉人，也未对上诉人作出安置补偿的情况下，强制拆除了上诉人的房屋，其行政行为违法，严重侵害了上诉人的合法权益；2.上诉人是案涉公房承租人，其经济地位接近于房屋所有权人，与房屋征收拆迁有法律上直接的利害关系，依法享有获取房屋拆迁安置、补偿等权利，凯里市政府理应对给上诉人造成的损失进行赔偿；3.案涉房屋位于凯里市字，系凯里市黄金地段，极具商业价值，上诉人要求按照7800元／㎡进行赔偿的诉请是合情合理的。被上诉人凯里市政府在二审答辩期限内未提交书面答辩意见。一审第三人黔东南分公司在二审法定答辩期限内未提交书面陈述意见。二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，对一审查明的事实予以确认。但一审认定“经黔东南州原邮电局同意，司大陆租赁因不成套而不符合房改条件的凯里市北京西路3号12幢3楼房屋居住”不当，应为“经黔东南州原邮电局同意，司大陆租赁因不成套而不符合房改条件的凯里市北京西路9号12幢3楼房屋居住”，本院予以指正。本院认为，本案争议的焦点为上诉人是否有权请求案涉公房的损害赔偿。案涉房屋系黔东南分公司所有的自管公房。经黔东南州原邮电局同意，司大陆租赁案涉公房居住。因案涉房屋不符合贵州省人民政府住房制度改革领导小组办公室（1997）黔房改办字第064号《关于我省房改中出售公有房屋（含集资建房）有关问题的通知》第6条第6项的情形，故案涉房屋一直未进行房改。在房屋征收过程中，凯里市政府认为司大陆租赁居住的房屋是属于黔东南分公司所有的公房，在与黔东南分公司就补偿安置问题达成初步一致的情况下，未与司大陆协商搬迁补偿安置事宜径行拆除案涉房屋从而引发诉讼。由于案涉房屋被强制拆除的行为已被确认违法，针对该案涉房屋原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决。本案中，案涉自管公房是计划经济的产物，公房的承租人实际上是计划经济时代福利分房的承受人，享有长期缴纳低房租居住该房屋的权利。一、二审中，被上诉人凯里市政府和一审第三人黔东南分公司对司大陆公房承租人的身份未提出异议。故司大陆作为案涉公房承租人，其对案涉房屋亦存在相应合法权益。但自管公房承租人与房屋产权人因房屋征收而获得的补偿因其地位不同而具有差异。对于赔偿范围而言，如前所述，本案系因征收强拆引发的赔偿纠纷，因此赔偿范围应不少于因征收案涉房屋而应获得的补偿范围。具言之，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条之规定，征收人应当给予被征收人诸如房屋价值、因征收房屋造成的搬迁、临时安置补偿等。因此，对于案涉房屋的赔偿除应包括上述范围外，还应包括由于拆迁造成的室内物品损失。由于公房承租兼具物权性与债权形式，对于赔偿范围中除房屋主体价值损失外的其他损失，均应给予公房承租人应无异议。本案争议最大的是对于房屋主体价值的损失是否应当对公房承租人予以赔偿以及赔偿数额问题。本院认为，一般而言，为了减少当事人诉累以及避免循环诉讼，人民法院应当对当事人提出的赔偿请求判决具体的金额。但本案中，由于自管公房属于特定历史时期遗留的产物，极具政策性，亦涉及到各个公房承租人是否应当享受房改政策以及与产权单位的身份关系问题，对于房屋主体价值是否应予赔偿或者对公房承租人再次提供公房安置，还有待行政机关先行作出判断。综上，鉴于本案基础赔偿事实仍需凯里市政府会同案涉公房产权人黔东南分公司进一步调查核实，同时也考虑到本案涉及范围广、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明行政的角度出发，本案宜由凯里市政府依法对司大陆因其违法强拆造成的损失进行合理赔偿。需要特别指出的是，本案判决之后，凯里市政府作为赔偿义务机关仍应站在维护社会和谐稳定，妥善化解矛盾争议的高度积极协调双方当事人，尽最大可能协调化解争议。如仍难以达成一致意见，应当及时作出赔偿决定并做好补救措施。司大陆若不服凯里市政府作出的赔偿决定，仍有权在法定期限内寻求司法救济。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院(2018)黔26行赔初21号行政赔偿判决;二、责令凯里市人民政府于本判决生效之日起90日内就其强制拆除凯里市北京西路9号12幢3楼房屋对司大陆所造成的损失作出赔偿决定。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年十一月十三日法官助理谭华良书记员马如意