湖北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂行终715号 上诉人（原审原告）湖北第五大街房地产有限公司，住所地：湖北省黄石市黄石港区黄石大道**。 法定代表人刘连生，执行董事。 委托诉讼代理人贺彰好，湖北多能律师事务所律师。 委托诉讼代理人张点点，湖北多能律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）黄石市人民政府，住，住所地：湖北省黄石市杭州东路**/div> 法定代表人吴锦，市长。 上诉人湖北第五大街房地产有限公司因诉黄石市人民政府行政复议一案，不服湖北省黄石市中级人民法院(2020)鄂02行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 湖北第五大街房地产有限公司原审诉称，原由阳新县正城置业有限公司开发建设位于（××）××地块阳新县××口镇土地建设鸿鑫广场项目，后2017年4月24日其与该公司签订一份《房地产项目转让协议》。其签订合同后以行政管理相对人的身份办理了“鸿鑫广场”土地挂牌出让的全部报批手续并投资了一千万余元。2018年10月8日新港国土分局发布阳国土告字（2018）x006号挂牌出让公告，以净地形式转让G（2018）X013地块及建筑物。黄石市盛源置业有限公司竞得涉案土地及建筑物，该行为严重侵害了其对该建筑物享有的所有权和使用权。其对上述土地使用权挂牌出让行为不服向被告黄石市人民政府申请行政复议，2019年5月28日该政府作出黄政复决字（2019）011号行政复议决定驳回其的复议申请。其不服向黄石市中级人民法院提起行政诉讼，后该院判决驳回其诉讼请求。其仍不服该判决向湖北省高级人民法院提起上诉，该院作出（2019）鄂行终1181号行政判决，撤销上述行政复议决定和行政判决，并责令黄石市人民政府重新作出复议决定。2020年3月24日，被告黄石市人民政府作出黄政复决字[2020]002号行政复议决定书，确认阳新县自然资源和规划局挂牌出让G（2018）X013地块国有土地使用权行政行为违法，其认为被告黄石市人民政府对G（2018）X013地块挂牌出让行为仅确认违法而不撤销的复议决定不完善，不能实质性解决争议，故诉至法院，请求：一、判令被告黄石市人民政府作出撤销G（2018）X013地块国有土地使用权挂牌出让行为的决定；二、本案诉讼费用由被告黄石市人民政府承担。 黄石市人民政府原审答辩称，首先，原告湖北第五大街房地产有限公司的诉请不具体明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，应裁定驳回起诉。其次，其作出的[2020]002号行政复议决定书视为维持阳新县自然资源和规划局的行为，阳新县自然资源和规划局应为共同被告，并以该局确定案件的级别管辖，黄石市中级人民法院无管辖权。最后，其复议案件办理程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求法院驳回原告湖北第五大街房地产有限公司起诉。 原审法院经审理查明，2013年12月5日原阳新县国土资源局对阳新县正城置业有限公司作出阳土资处字（2013）第224号《行政处罚决定书》，责令该公司退还非法占用的土地843平方米，没收地上建筑物和其他设施并处罚款8430元。2014年8月18日，原阳新县国土资源局就该《行政处罚决定书》向阳新县人民法院申请强制执行，阳新县人民法院于2014年8月26日裁定准予强制执行，但该决定并未实际执行，鸿鑫广场项目一直在继续投资建设。2017年4月24日，原告湖北第五大街房地产有限公司与阳新县正城置业有限公司签订一份《房地产项目转让协议》，后经法院生效判决确认上述《房地产项目转让协议》无效。2018年10月8日新港国土分局发布阳国土告字（2018）x006号挂牌出让公告。同年11月黄石市盛源置业有限公司竞得涉案土地，签订《国有建设用地使用权出让合同》，缴纳了全部土地出让金。原告湖北第五大街房地产有限公司对上述土地使用权挂牌出让行为不服向被告黄石市人民政府申请行政复议，2019年5月28日该政府作出黄政复决字（2019）011号行政复议决定驳回原告湖北第五大街房地产有限公司的复议申请。原告湖北第五大街房地产有限公司不服该决定向本院提起行政诉讼，后本院作出（2019）鄂02行初62号行政判决，驳回原告湖北第五大街房地产有限公司诉讼请求。原告湖北第五大街房地产有限公司不服该判决向湖北省高级人民法院提起上诉，该院作出（2019）鄂行终1181号行政判决，撤销上述行政复议决定和行政判决，并责令被告黄石市人民政府在收到判决书30日内重新作出复议决定。2020年3月24日，被告黄石市人民政府作出黄政复决字[2020]002号行政复议决定，确认阳新县自然资源和规划局挂牌出让G（2018）X013地块国有土地使用权行政行为违法。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：。（三）有具体的诉讼请求和事实根据；。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”本案中，原告湖北第五大街房地产有限公司因不服被告黄石市人民政府作出的黄政复决字[2020]002号行政复议决定，起诉要求“被告黄石市人民政府作出撤销G（2018）X013地块国有土地使用权挂牌出让行为的决定”，该诉请既非要求撤销被告黄石市人民政府作出的行政复议决定，亦非要求撤销原行政行为（阳新县自然资源和规划局的挂牌出让行为）。复议机关对原行政行为作出维持、变更、撤销抑或是确认违法的复议决定，是复议机关履行行政复议职责的范畴，当事人若对复议决定不服诉至法院，法院对复议决定进行合法性审查，但法院不能作出责令复议机关撤销原行政行为的判决。原告湖北第五大街房地产有限公司起诉要求被告黄石市人民政府作出撤销原行政行为的决定，实为请求人民法院代替复议机关行使行政复议职权。经原审法院释明后，原告湖北第五大街房地产有限公司仍不能明确其诉讼请求，故其起诉不符合法定起诉条件。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”原告湖北第五大街房地产有限公司起诉状中申请将阳新县自然资源和规划局、黄石市盛源置业有限公司作为本案第三人，本院经审查后认为阳新县自然资源和规划局、黄石市盛源置业有限公司与本案处理结果并无利害关系，并非本案第三人，故对该申请，原审法院不予准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告湖北第五大街房地产有限公司的起诉。 第五大街房地产有限公司上诉称，1.上诉人起诉要求“判令被告作出撤销G（2018）X013地块国有土地使用权挂牌出让行为的决定”的诉讼请求具体明确，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条的规定，属于“请求判决撤销或者变更行政行为”，上诉人起诉符合起诉条件。2.人民法院有权依法作出责令复议机关撤销原行政行为的判决，原审法院混淆了法院与行政机关的职权范围，对被上诉人的复议决定亦未进行全面的合法性审查，原审法院应当在进行合法性审查后依法责令被上诉人作出撤销原行政行为决定的判决。3.阳新县自然资源和规划局作为案涉地块土地使用权挂牌出让行为的行政机关，黄石市盛源置业有限公司作为低价拍得地块的受让方，在案涉地块土地使用权挂牌出让行为被确认违法的情况下，均与本案处理结果有利害关系，应被列为本案第三人。请求：撤销原裁定，指令原审法院继续审理本案。 本院认为，上诉人第五大街房地产有限公司对阳新县自然资源和规划局挂牌出让G（2018）X013地块国有土地使用权的行政行为不服，向黄石市人民政府申请行政复议请求撤销该行政行为，黄石市人民政府作出确认该行政行为违法的复议决定，上诉人不服向原审法院提起本案诉讼。上诉人的原审诉讼请求是“判令黄石市政府作出撤销G（2018）X013地块国有土地使用权挂牌出让行为的决定”，原审法院认为其诉讼请求不明确向其释明，其向原审法院称，本案行政行为有两个，挂牌行为和复议行为，其诉请的是黄石市人民政府撤销挂牌的行为，请求黄石市人民政府履行法定职责即撤销挂牌行为。因此，上诉人起诉针对的行政行为仍然是黄石市人民政府作出的行政复议决定，其应当首先明确对该行政复议决定合法性作何评价，即要求撤销该决定抑或确认该决定违法，至于行政机关如何重新作出复议决定，属于行政机关行使行政复议权的范畴，而上诉人直接请求人民法院判令复议机关作出复议决定的具体内容，混淆了行政诉讼和行政复议的关系，其诉讼请求不符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条关于“具体诉讼请求”的规定。上诉人在原审法院释明后，仍然坚持原来的诉讼请求，原审法院以其诉讼请求不属于法律规定的“有具体的诉讼请求”的情形，不符合起诉条件为由驳回其起诉，并无不当。上诉人可在明确诉讼请求后继续主张权利，其提出的本案应否追加相关主体为第三人的问题，可届时一并提出。 综上，对上诉人第五大街房地产有限公司的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  马春亮 审判员  张思化 审判员  胡锦明 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  赵 瑞