广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终141号上诉人（原审原告）莫剑新，男，汉族，1966年9月10日出生，住广东省怀集县委托代理人黎永桥，广东桥法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）怀集县********办事处（原怀集县怀城镇人民政府），住所地：广东省怀集县。法定代表人梁军，该办事处主任。委托代理人莫昔年，该办事处工作人员。委托代理人李杉元，怀集县怀城司法所所长。被上诉人（原审被告）怀集县人民政府，住所地：广东省怀集县。法定代表人陈树源，该县政府县长。委托代理人韦东生，该县司法局工作人员。委托代理人黄秀林，该县司法局工作人员。原审第三人冯玉成，女，汉族，1955年8月17日出生，住广东省怀集县原审第三人莫碧茜，女，汉族，1981年1月19日出生，住广东省怀集县原审第三人莫乃嘉，男，汉族，1992年6月25日出生，住广东省怀集县上列原审第三人的共同委托代理人汤满意，广东集兴律师事务所律师。上诉人莫剑新因与被上诉人怀集县********办事处（以下简称：怀城街道办）、怀集县人民政府（以下简称：怀集县政府）、原审第三人冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉行政处理及行政复议纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2020）粤1203行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，地名为“佳菜园”的土地坐落在怀集县********委会，1953年土地改革时，政府将该园地确权给莫傲户所有（莫傲系冯玉成的丈夫，莫碧茜、莫乃嘉的父亲，在2014年5月3日逝世)，并向莫傲户核发了怀城关土证字第0463号《土地房产所有证》。1975年起莫剑新的父母曾在“佳菜园”园地的果树下间种蔬菜，后又建起篱笆、围墙，1978年又先后建起两间占地约62平方米的砖瓦平房，因莫傲户反对而引发多次争议，后虽经有关部门多次调解处理，但均调处未果。2013年8月上述房屋因洪灾倒塌后，莫剑新在上述地址即属怀集县******第六经济合作社集体所有的“佳菜园”土地上建了一层混凝土结构楼房，占地139.9平方米，由此再次引发与莫傲的争议。2013年12月15日，怀集县******第六经济合作社及该合作社19名社员代表合作社及该社15户社员（该社总户数23户）为莫傲出具《证明》，证明：地名：佳菜园的土地；面积为：叁分贰厘，四至范围：东至屋边；南至莫捷荣；西至塘；北至塘；持有广东省怀集县土地房产所有证，“怀城关土证字第0463号”，属莫傲所有。2013年12月21日，怀集县********民委员会出具《证明》，证实莫剑新与莫傲土地纠纷属历史遗留问题，1988年宅基地大办证时，因该地存在争议不能正常办证，之后居委会进行过调处未能达成协议。2013年12月，莫傲以莫剑新侵占其宅基地为由向怀集县***********提出信访，该信访维稳中心于2013年12月30日向莫傲出具《信访受理告知书》，决定对莫傲的信访事项予以受理；2014年4月15日，怀集县怀城镇人民调解委员会召集莫剑新、冯玉成双方进行调解，没有达成调解方案；2014年5月4日，怀集县怀城镇人民政府向莫剑新作出《责令停工整改通知书》，认为莫剑新户在永安六队基建的房屋，因未依法取得乡村建设规划许可证，属违法建筑，责令立即停工整改，限莫剑新在十日内自行改正；同日，怀集县国土资源局就国土资源违法案件对莫剑新进行调查并制作了询问笔录，莫剑新在测绘成果图上确认其在涉案土地上建起的房屋占地139.6平方米，据此，怀集县国土资源局向莫剑新作出怀国土资停字[2014]第HC20号《责令停止国土资源违法行为通知书》，认为莫剑新在怀城镇永安村委会第六经济合作社所属，未经批准，擅自占用空闲地建房，面积150平方米的行为违法，责令立即停止上述违法行为，听候处理。2014年5月5日、8日,怀集县国土资源局分别对廖仕斌、冯玉成进行了调查并制作了询问笔录。2014年6月23日，怀集县怀城镇人民调解委员会召集莫剑新、冯玉成双方进行调解，没有结果；2014年7月，冯玉成向怀集县怀城镇人民调解委员会申请调处莫剑新侵占其户宅基地使用权纠纷，后经调解无法达成一致，该调解委员会于2014年7月21日向冯玉成出具告知书，告知由县级以上国土部门处理。2014年12月，冯玉成就其与莫剑新宅基地纠纷向怀集县国土资源局申请处理，同月17日该局对莫柱秀、莫权进行了调查并制作了询问笔录，又于2015年2月1日向冯玉成出具告知书，告知应由怀集县怀城镇人民政府作出处理决定。2015年4月10日怀集县国土资源局对莫剑新、莫会新、莫国新进行了调查并制作了询问笔录，莫剑新、莫会新、莫国新在测绘成果图上确认莫剑新19**年在涉案土地上建起了两间砖瓦平房，一间占地长10.05米，宽3.19米，另一间占地长7.49米，宽4.05米。2017年8月7日，冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉向怀集县怀城镇人民政府提交《土地确权申请书》，请求政府确认将争议位于怀城镇永安居委会，地名“佳菜园”宅基地使用权归申请人所有，同月16日，怀集县怀城镇人民政府向冯玉成等人作出《信访事项受理告知书》，对冯玉成等人要求确权的信访事项决定予以受理；同年9月14日，怀集县怀城镇人民调解委员会召集莫剑新、冯玉成双方进行调解，但没有达成调解方案。2018年6月13日，怀集县怀城国土资源管理所作出《关于座落在怀城镇永安居委会地名“佳菜园”土地的调查情况》，查明该宗地的土地所有权属永安村第六经济社所有，土地使用权应属莫傲户使用，建议先确认该宗地的使用权，莫剑新在该地建的楼房另案处理。2018年10月23日，莫剑新、冯玉成在测绘成果图上共同确认莫剑新在涉案土地上建起的房屋占地139.6平方米的红线范围为争议界线。2019年4月15日，怀集县怀城镇人民调解委员会又召集莫剑新、冯玉成双方进行调解，但都没有达成调解方案。2019年4月18日，怀集县怀城镇人民政府作出城府决(2019)1号《关于“佳菜园”宅基地(土地)使用权的处理决定》，决定:一、争议地块139.9平方米，其中62.25平方米归莫剑新户使用，77.65平方米归冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉使用(具体划分按附图)。二、限莫剑新在30日内自行拆除房屋，将多占部分土地退冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉。莫剑新不服，于2019年7月1日申请行政复议，怀集县政府受理后，冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉于2019年7月11日提交行政复议答复书，期间，怀集县政府要求怀集县怀城镇人民政府补正对廖仕斌、莫权询问笔录的证据内容，怀集县怀城镇人民政府在同月22日、29日分别又对廖仕斌、莫权进行了调查并制作了询问笔录，在2019年8月又对冯玉成进行了调查并制作了询问笔录；2019年8月29日，怀集县政府作出怀府行复[2019]6号《行政复议决定书》，决定撤销怀集县怀城镇人民政府作出上述决定并责令其在法定期限内对违法建筑作出行政处理。莫剑新不服，提起行政诉讼，肇庆市中级人民法院于2019年11月11日作出（2019）粤12行初69号《行政判决书》，判决：一、撤销怀集县政府作出怀府行复[2019]6号《行政复议决定书》；二、责令怀集县政府重新作出具体行政行为。2020年2月12日，怀集县政府作出怀府行复[2019]21号《行政复议决定书》，决定维持怀集县怀城镇人民政府作出的《关于“佳菜园”宅基地(土地)使用权的处理决定》(城府决[2019]1号)；对莫剑新提出的请求不予支持。该《行政复议决定书》分别于2020年3月5日、6日向莫剑新、冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉和怀集县怀城镇人民政府送达。又查明，莫剑新、冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉均为怀集县******第六经济合作社的社员。根据中共怀集县委机构编制委员会2020年3月2日印发的《关于设立怀城街道幸福街道党政机关的通知》：三、撤销怀集县怀城镇人民政府，设立怀集县********办事处。原审法院认为，莫剑新和冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉之间的土地权属争议，属于个人之间的争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定,怀集县怀城镇人民政府作为乡级人民政府，有权处理所管辖区内个人之间的土地权属争议纠纷，具有作出被诉行政行为的法定职权；现在怀集县怀城镇人民政府被撤销后设立怀集县********办事处，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，怀城街道办是本案的适格被告。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，怀集县政府系怀集县怀城镇人民政府的上一级人民政府，对怀集县怀城镇人民政府作出的行政行为，有权根据莫剑新的申请，履行法定的行政复议职权，也是本案的适格被告。本案中，冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉提供合法有效的书面权属凭证证明本案讼争土地在土地改革和实施《农村人民公社工作条例修正草案》（《六十条》）时属其所有，而怀集县怀城镇人民政府受理冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉的申请后，进行了调查、现场勘查，并根据莫剑新和冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉提交的证据以及其调查的结果、结合涉争土地现状及使用情况，认定争议地块139.9平方米，其中62.25平方米归莫剑新户使用，77.65平方米归冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉使用，限莫剑新将多占部分土地退冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉；证明怀集县怀城镇人民政府在处理莫剑新与冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉发生的土地权属纠纷过程中，认定事实清楚，证据确实充分；怀集县怀城镇人民政府基于上述事实，依照当时仍有效的第三次修正前的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条的规定，决定了本案争议土地使用权归属，并制作了《关于“佳菜园”宅基地(土地)使用权的处理决定》，适用法律正确，程序合法。怀集县政府在收到莫剑新的复议申请后，期限内根据复议申请人、被申请人提交的相关证据经审查后作出本案《行政复议决定书》并送达给当事人，因此，怀集县政府的复议程序合法。综上所述，怀集县怀城镇人民政府作出的本案行政处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；怀集县政府的复议程序合法；莫剑新的诉讼请求无事实与法律依据，不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回莫剑新的诉讼请求。上诉人莫剑新不服原审判决，向本院上诉称,一、原审判决认定事实错误。1.原审判决仅认定上诉人父亲于1978年先后建起两间砖瓦平房，而没有认定还建有卫生间、厨房、鸡屋和杂物房是错误的。根据怀城街道办提供的证据目录第62页，图中除了粗实线的两间砖瓦平房外，还有细实线把上诉人的使用范围圈起来，并且在其上写有“78年搭厂房沥青纸盖的”字样。这证据证实上诉人一家一直使用着“佳菜园”，并一直在此生活至今。2.认定建房“因莫傲户反对而引发多次争议”也是错误的。上诉人于2013年前从未接到有关部门关于调解争议的法律文书。即使有，第三人只是对建房有异议，但从未进入司法程序，不属于“有争议”。3.仅认定2015年4月10日上诉人三兄弟在涉案土地的图纸上确认1978年建了两间砖瓦房，没有认定还建有沥青纸盖的厂房是错误的。该图把上诉人的使用范围用细实线圈起来就可说明是上诉人使用的，只是住人的砖瓦屋是两间。当时绘图时有关人员并没说该图有什么用处，怀城街道办现拿来作为本案使用土地的证据，但又不全面采用，是错误的。二、原审判决没有对上诉人起诉的理由进行审理就作出判决是错误的。上诉人一家对涉案土地使用几十年，在该地上生活至今的事实没有审理查明。怀城街道办作出的具体行政行为把上诉人使用的土地大部分确给第三人使用，是基于认为2013年上诉人房屋倒塌后，重建时超出原使用面积用地。对是否超出原使用面积，原审判决没有调查和审理，没有对上诉人提交的证据进行评价。三、怀城街道办认为两间砖瓦屋用地是对争议土地的使用，而对“沥青纸盖的”(后沥青纸腐烂改为水泥瓦)卫生间、厨房、鸡屋和杂物房用地没有提及明显错误。四、上诉人一家如果没有“沥青纸盖的”附属屋使用，仅就粗黑线的两间屋是不满足居住的。在139.6平方米的方框内，如果“沥青纸盖的”附属屋不是上诉人使用的话，粗黑线的两间砖瓦屋也不可能是一间横向，一间纵向这样分布，因为这样分布，“沥青纸盖的”附属屋位置是不方便出入的(西面是出街的路，其余是通他人房屋的小巷子)。可见，“沥青纸盖的”附属屋也是对争议地的使用，只不过2013年倒塌后，附属屋与两间砖瓦屋用地统一分布，在原地基上建设一层混凝土楼。上诉人有倒塌时现场的东南西北的照片与目前一层混凝土楼的东南西北的照片对照，周边环境完全与倒塌前吻合。上述事实有泥砖屋倒塌时的照片和2019年5月7日律师拍摄的红砖屋照片以及还有周边房主可证实。五、原审判决及被上诉人作出的决定书中所谓“违章建筑”等措辞，是不懂法理的表现。综上所述，请求：1.撤销原审判决和两个《决定书》(城府决[2019]1号和怀府行复[2019]21号)；2.责令怀城街道办重新作出具体行政行为。被上诉人怀城街道办答辩称，一、根据《土地管理法》第十六条第二款的规定，我办依法作出《关于“佳菜园”宅基地（土地）使用权的处理决定》（城府决[2019]1号），主体适格。二、原审第三人与上诉人的宅基地（土地）使用权纠纷一直存在争议。根据开展社会调查，永安居委会（原永安生产大队）证明双方的宅基地（土地）纠纷属历史遗留问题。时任居委会干部廖仕斌陈述，其1981年代理支书时已经多次调解处理过该纠纷，但都没有调解成功。1988年农村集体土地及房屋确权登记发证时因双方存在争议无法帮莫剑新旧屋登记发证。邻居莫权陈述双方涉案宅基地（土地）一直存在争议。我办经过调查后，证实原审第三人与上诉人之间的宅基地（土地）纠纷从1975年左右开始争议，直至现在。该案经永安居委会、怀城国土所、怀城镇人民调解委员会的调解，但调解未果。三、上诉人主张争议宅基地139.9平方米，却未能提供证据证明，应承担不利的法律后果。根据国土所2015年4月10日现场勘查图（图纸取自2006年测绘成果图）上诉人指认了所建的两间砖瓦平房32.00平方米，与其所主张的事实不符。并且，案经永安居委会、怀城国土所、怀城镇人民调解委员会的调解期间上诉人都没有提供任何证据证明余下78.8平方米土地为上诉人使用的事实。四、上诉人在争议地未批先建、超面积占用宅基地属于违法。上诉人原平方倒塌后未经批准且扩占土地建房显属违法。根据当事人请求和群众举报，我办及怀集县国土资源局于2014年分别向上诉人发出《责令停工整改通知书》《责令停止国土资源违法行为通知书》，但上诉人至目前尚未整改拆除。政府拨款救助，帮助受灾群众尽快恢复生活生产，不能视为政府放纵、容忍违规违法建设。上诉人违规违法建房行为，无法得到法律认可。因此，上诉人在争议地未批先建，超面积占用宅基地，其所建的楼房属于违法建筑。五、上诉人诉请撤销案涉处理决定，无事实和法律依据，请依法驳回其诉讼请求。我办结合争议双方当事人对争议地块的管理使用实际，鉴于上诉人于1978年已占用该地建起两间平房的历史事实，按照“从实际出发，尊重历史，面对现实”有利于双方当事人生产生活原则，依据社会调查及相关法律法规作出案涉处理决定正确。综上，我办依法作出的案涉处理决定主体适格、查明事实清楚、证据确实充分、程序合法、实体处理和适用法律正确。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请依法予以驳回。原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，请依法予以维持。被上诉人怀集县政府答辩称，一、本案原审判决事实清楚、证据确凿、程序合法。原审判决书是根据双方提交的证据、依据以及法庭调查、举证、辩论、陈述的情况，综合判断而依法作出的判决。二、上诉人莫剑新的《行政上诉状》没有新的事实和依据。本案事实清楚、证据确凿，因此，《行政上诉状》的事实和理由只是上诉人把其家占用他人宅基地的范围问题的再次强调，没有新的事实和依据。关于本案的事实和证据，本府的《行政复议决定书》《行政诉讼答辩状》和一审法院的《行政判决书》均有详细的说明。三、关于《行政上诉状》的几个问题。1.根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，可见，土地权属争议是指一般的争议，既可以由当事人协商解决；也可以由人民政府处理。2.上诉人至今未提交《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》规定的集体土地建设用地使用证，建设工程规划许可证，其建房行为属于“违法建筑”行为，不是“违章建筑”，原怀城镇人民政府(现怀城街道办事处)于2014年5月4日向上诉人发出《责令停工整改通知书》。同日，怀集县国土资源局(现自然资源局)向上诉人发出《责令停止国土资源违法行为通知书》(怀国土资停字(2014)第HC20号)，对违法建筑行为已经确认。3.关于违法建筑占用土地的范围。上诉人认为确认1978年建了两间砖瓦房，没有认定还建有沥青纸盖的厂房是错误的，但是，2006年的国土资源测绘成果图，是由与案无关的第三方调查的建筑范围图，目的不是办案，而是土地资源调查。因此，这个建筑(用地)平面图是客观、可信的，至于2006年到2013年的7年时间，是否有搭建，镇政府的《决定》并不涉及。是否有合法的土地来源依据，是本案的根本。怀城镇府《决定》第五页：“被申请人莫剑新(户)自1975年起在‘佳菜园’种蔬菜，围篱笆，建围墙，1978年又建起约共占地62平方米的两间土砖平房，期间虽曾引发争议，但永安村第六经济合作社(原为永安大队第六生产队)及永安居委会(永安生产大队)30多年来未阻止和处理，亦可视为对莫剑新占用该地建房事实的认可。但被申请人莫剑新原平房倒塌后未经批准且扩占土地建房显属违法”。这个结论虽然不符合法理、逻辑，但也是对本案的灵活处理，因此，采用了“亦可视为对莫剑新占用该地建房事实的认可”。“占用该地建房事实”不是上诉人土地来源的合法依据，只是这个结论也得到原审第三人冯玉成的认可而已。综上所述，肇庆市鼎湖区人民法院于2020年6月8日作出的（2020）粤1203行初76号《行政判决书》，符合法律规定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，不符合撤销条件，请予以维持，并依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉共同述称，一、原审判决认定事实清楚，上诉人上诉称“原审判决认定事实错误”，这是上诉人对原审判决的错误理解。二、对于上诉人上诉称“原审判决对上诉人起诉的理由进行审理就作出判决是错误的”。其实本案争议的焦点是：1.本案作出处理决定及复议决定的行政机关是否本案的适格主体；2.本案是否认定事实清楚与作出处理决定和复议决定是否适用法律正确，程序是否合法。三、至于上诉人认为原审法院对涉案的卫生间、厨房等用地和对沥青纸盖的附属屋用地未提及的问题，这是上诉人对原审判决认定事实的歪曲。四、上诉人在上诉状中第五点上诉理由是与本案无关联的，这是上诉人对原审判决错误认识而言。综上，上诉人的上诉请求是缺乏事实和法律依据，更没有相关有效的证据推翻原审判决，据此，请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定,原怀集县怀城镇人民政府作为乡级人民政府，有处理辖区内个人之间的土地权属争议纠纷的职责；原怀集县怀城镇人民政府被撤销后，设立怀集县********办事处，被上诉人怀城街道办是本案适格主体；根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被上诉人怀集县政府有根据上诉人莫剑新的申请进行行政复议的职责，是本案适格主体。2017年8月7日，原审第三人冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉因与上诉人莫剑新个人之间的土地使用权争议纠纷，向原怀集县怀城镇人民政府申请行政调处，原怀集县怀城镇人民政府于2019年4月18日作出城府决[2019]1号《关于“佳菜园”宅基地(土地)使用权的处理决定》，对争议土地的使用权作出处理。本案中，上诉人莫剑新有占用案涉争议土地的事实，原审第三人冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉亦能提供合法有效的书面权属凭证证明案涉土地使用权属其所有。原怀集县怀城镇人民政府受理原审第三人冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉的申请后，对原审第三人冯玉成、莫碧茜、莫乃嘉和上诉人莫剑新提交的证据进行调查核实，在多次组织双方当事人进行调解，未能达成调解协议的情况下，根据怀城关土证字第0463号《土地房产所有证》、现场勘查等证据，结合案涉土地的现状和使用情况，作出城府决[2019]1号《关于“佳菜园”宅基地(土地)使用权的处理决定》，符合当时仍有效的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条的规定，认定事实清楚、程序合法、处理恰当。被上诉人怀集县政府根据（2019）粤12行初69号行政判决的要求，重新进行复议，经审查后作出怀府行复[2019]21号《行政复议决定》，程序合法。上诉人莫剑新向原审法院提起诉讼，请求撤销上述处理决定和复议决定，理据不充分，原审法院判决驳回上诉人莫剑新的诉讼请求，处理恰当，可予以维持。上诉人莫剑新上诉请求撤销原审判决，理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人莫剑新负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年十一月四日法官助理 蔡叶坛书 记 员 何剑锋