河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2362号上诉人（一审原告）王中义，男，汉族，1956年11月1日出生，户籍地河南省荥阳市。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地郑州市中原区中原西路**。法定代表人王新伟，市长。一审第三人王艳红，女，汉族，1970年11月3日出生，户籍地河南省荥阳市。王中义因诉郑州市人民政府驳回行政复议申请决定一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初482号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明：王中义、王中和与第三人王艳红的丈夫王忠信（2013年去世）系亲兄弟。王中义在其二十里铺村获批一处宅基地，并于1983年取得荥政宅字No.0090643号宅基地使用证。其称1994年荥阳市人民政府在换发宅基地使用证时，在未征得王中义的同意下，擅自将原证书持有人变更为王忠信，且未履行告知职责，全村每户人家证书一直在村委会保存，直至2015年3月20日新证书发放到每户家庭时才知道此事。为此，其于2015年3月26日向郑州市人民政府提起行政复议申请，请求撤销荥阳市人民政府1994年颁发给王忠信的荥集建（94）字第1104311号宅基地使用证。2015年5月22日郑州市人民政府作出《延期审理行政复议通知书》，告知“因本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定”，决定行政复议决定延期三十日作出。后向其邮寄送达。2015年6月15日郑州市人民政府作出《行政复议中止通知书》，“因案情复杂，为妥善化解行政争议”决定中止对该案的审理，待中止原因消除后将恢复该案件的审理。后向其邮寄送达。郑州市人民政府通过荥阳市人民政府法制办公室协调无果。2019年7月18日其向郑州市人民政府提交《关于恢复案件审理的申请》。2020年4月29日郑州市人民政府作出《行政复议恢复审理通知书》和本案被诉郑政（行复驳决）〔2015〕467号《驳回行政复议申请决定书》，次日邮寄送达。被诉《驳回行政复议申请决定书》认为：“被申请人于1994年10月为王忠信颁发荥集建（94）字第1104311号集体土地建设用地使用证，申请人于2015年3月26日提起行政复议申请，参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年的，人民法院不予受理。本案中，申请人的申请期限已经超过了法律规定的不动产的最长保护期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项之规定，本机关决定驳回申请人的行政复议申请。”王中义不服，于2020年5月14日提起行政诉讼，请求撤销郑州市人民政府郑政（行复驳决）〔2015〕467号《驳回行政复议申请决定书》。郑州市中级人民法院一审认为：本案争议焦点是王中义的行政复议申请是否超过了最长保护期限、是否符合行政复议的受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定期限内提出；……”《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”虽然《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》中并没有明文规定对于涉及不动产的行政复议申请适用最长二十年的保护期限，但是行政复议申请应当在法定期限内提出以及《中华人民共和国行政诉讼法》规定的因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的人民法院不予受理的规定，均是为了防止因当事人懈怠对待权利而致使法律关系和社会生产生活秩序长期处于不稳定状况。出于行政复议制度和行政诉讼制度的正确衔接考虑，如果行政复议制度不参照适用行政诉讼制度关于不动产案件最长二十年起诉期限的规定，那么行政复议就会对超过二十年的因不动产提起的行政复议申请进行实体审理并作出实体决定后，当事人不服诉至法院，必会将超过二十年最长诉讼保护期限的行政行为引入了行政诉讼程序中。因此，不论法理上还是行政复议和行政诉讼实践中，行政复议制度均应参照适用行政诉讼法规定的不动产最长二十年的保护期限。本案中，王中义申请复议的荥阳市人民政府为王忠信颁发荥集建（94）字第1104311号集体土地建设用地使用证的行政行为发生于1994年12月30日（填写地籍调查审批表的时间为1994年10月28日），而其迟至2015年3月26日才提出行政复议申请，显然超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的不动产最长二十年的保护期限。郑州市人民政府参照适用行政诉讼法的上述规定，作出的被诉行政复议决定驳回王中义的行政复议申请并无不当。此外，行政复议申请中止审理长达数年，期间亦未进行实质性协调化解工作，引发王中义不满，该行为不当，今后工作中应当注意避免。综上，王中义的诉讼理由不能成立，其诉请撤销被诉复议决定本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，一审判决：驳回王中义的诉讼请求。王中义不服一审判决，向本院上诉称，荥阳市政府换发宅基证行政决定错误，把新证书发给了不具备基本条件的王忠信名下，程序不合法。错误的证书也由政府的代理人村委会一直扣押保存了20年其才知道，责任全在政府。综上，本案是政府的行为违法，单纯强调诉讼时效，有悖于行政复议法和行政诉讼法的立法宗旨和原则，不利于矛盾化解，不利于和谐社会和法治政府的建设。故请求撤销一审判决，支持其的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审查明事实一致。本院认为，王中义的行政复议申请不符合行政复议的受理条件。一、行政诉讼法及司法解释规定的行政诉讼受理条件，与行政复议法及实施条例规定的复议受理条件基本一致。在行政行为超过起诉期限的前提下，当事人通过对复议机关作出的决定不服而提起行政诉讼的，人民法院亦应驳回起诉。因为从维持行政法律关系的稳定性及行政诉讼起诉制度的严肃性考虑，不应当让已经超过起诉期限的当事人通过行政复议程序重新获得已经丧失的诉权。同样行政机关作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织申请复议期限的，申请期限除适用行政复议法及实施条例的规定外，应参照行政诉讼法及相关司法解释的相关规定。二、对行政复议法及实施条例中没有规定有关不动产最长受理期限，参照适用行政诉讼法中规定的因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的人民法院不予受理的规定，是对行政复议制度和行政诉讼制度一致性的正确理解，故行政复议申请期限应参照适用行政诉讼法规定的不超过二十年的受理期限。三、荥阳市人民政府为王忠信颁发荥集建（94）字第1104311号集体土地建设用地使用证的时间为1994年12月30日，王中义于2015年3月26日提出行政复议申请，已超过了二十年。郑州市人民政府参照适用行政诉讼法的上述规定，以超过最长受理期限不符合行政复议的受理条件为由作出驳回王中义的行政复议申请的复议决定正确。综上，一审法院判决驳回王中义的诉讼请求正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王中义承担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年十一月六日法官助理王红媛书记员董凯莉