河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1162号上诉人(原审原告)卢同军，男，汉族，1973年12月17日出生，住河南省滑县。上诉人(原审原告)卢同胜，男，汉族，1979年1月16日出生，住河南省滑县。被上诉人(原审被告)滑县人民政府，住所地滑县解放路中段。法定代表人陈忠，县长。被上诉人(原审被告)安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段**。法定代表人靳磊，市长。原审第三人卢孟宣，男，汉族，1954年8月5日出生，住河南省滑县。上诉人卢同军、卢同胜诉被上诉人滑县人民政府土地权属争议处理决定及被上诉人安阳市人民政府行政复议一案，不服河南省安阳市中级人民法院（以下简称原审法院）(2019)豫05行初261号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2019年3月29日，滑县人民政府作出滑政土〔2019〕11号《关于城关镇七街村卢孟宣与卢同军、卢同胜宅基地权属争议的处理决定》，依据《土地权属争议调查处理办法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条的规定，确定争议的73.125平方米土地卢孟宣享有使用权。卢同军、卢同胜不服，向安阳市人民政府提出行政复议申请，请求撤销该土地权属争议处理决定。安阳市人民政府受理后经审查，于2019年8月23日作出安政复决〔2019〕441号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持滑政土〔2019〕11号《关于城关镇七街村卢孟宣与卢同军、卢同胜宅基地权属争议的处理决定》。卢同军、卢同胜原审诉称：一、卢同军、卢同胜是本案适格的原告。滑县人民政府、安阳市人民政府分别在行政裁决和行政复议程序中，均将卢同军、卢同胜作为行政相对人，卢同军、卢同胜与被诉土地权属争议处理决定和被诉行政复议决定有利害关系。二、滑县人民政府作出的被诉土地权属争议处理决定认定事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误。1984年卢同军、卢同胜父亲就在争议土地上建房屋，卢同军、卢同胜家庭占用该争议土地至今。卢孟宣在长达二十多年的时间内对争议土地未主张过权利，该争议土地的使用权应归卢同军、卢同胜享有。卢孟宣在争议土地权属处理过程中提交的落款时间分别为1994年4月17日和1994年4月20日的两份字据内容及签名为同一人书写，系卢孟宣利用担任村小队会计的职务之便私自制作的虚假证据。确权机关对薛建中、薛某的询问笔录中的陈述内容，与卢同胜对其二人的多次询问的陈述内容完全相反。上述证据不能作为争议土地的确权依据。滑县人民政府在争议土地权属处理过程中未严格遵循法定程序，没有对争议土地的范围、界线、界址、权属性质、用途等情况进行实地调查、记录并经相邻各方认定；对薛建中、薛某、位清民、位家坡进行询问时工作人员未出示执法工作证；没有向卢同军、卢同胜送达卢孟宣要求确权的申请书，属程序违法。根据《河南省农村宅基地用地管理办法》第二十条规定，经批准的宅基地划定后，超过一年未建房的，由原批准机关注销批准文件，收回土地使用权。卢孟宣请求确认争议土地使用权归其享有的主要依据是落款时间分别为1994年4月17日和1994年4月20日的两张字据，即使该两张字据真实合法，根据上述法律规定滑县人民政府也应收回争议土地的使用权。三、卢孟宣丧失实体上的胜诉权。卢孟宣主张滑县城关镇七街村村民委员会（以下简称七街村村委会）1994年经研究将争议土地划归其使用，但自1994年至今已长达25年。根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定，卢孟宣向人民法院请求保护民事权利早已超出法律规定的最长时限，其已丧失了主张争议土地使用权归其享有的权利，丧失了实体上的胜诉权。四、安阳市人民政府作出的被诉行政复议决定未对滑县人民政府作出的错误土地权属争议处理决定进行严格审查，并纠正其错误，亦属认定事实不清、适用法律错误，依法应一并予以撤销。请求：1.依法撤销滑县人民政府作出的滑政土〔2019〕11号《关于城关镇七街村卢孟宣与卢同军、卢同胜宅基地权属争议的处理决定》；2.依法撤销安阳市人民政府作出的安政复决〔2019〕441号行政复议决定。原审法院经审理查明：卢同军、卢同胜与卢孟宣系滑县城关街道办事处七街村村民，卢同军、卢同胜系同胞兄弟。双方争议的土地位于滑县城关街道办事处东西大街（龙门大街）北侧，四至为东邻伙路、西邻卢志魁、南邻卢孟宣、北邻卢志魁，东西7.5米，南北9.75米，面积73.125平方米。2017年11月10日，卢孟宣以卢同军为被申请人向原滑县城关镇人民政府递交宅基地确权申请书，申请将上述土地的使用权确定归其享有。滑县城关镇人民政府收到该申请后，对上述土地进行了丈量，并于2017年12月29日对1994年任七街村村委会干部的薛建中、薛某进行了调查，后又调查了与卢同军、卢同胜父亲卢俊卿（已故）共同做生意的位清民、位家坡。薛建中、薛某在调查中均称争议土地1994年经七街村村委会和生产小队同意卖给了卢孟宣；位清民在调查中称1984年与卢俊卿等七人合伙做木材生意时，占用七街村第一生产队的牲口院搭了个场棚，没有办理任何手续，也没有向村委会或生产小队交过租赁费；位家坡在调查中称1984年与卢俊卿等七人合伙做木材生意时，欲在一个地方搭个场棚，卢孟宣不让搭，说是他家的地方，七个人就商量让卢俊卿找卢孟宣协商，后来就在那个地方搭了个场棚，但是否给了卢孟宣钱，位家坡并知情。2018年1月5日，卢同军、卢同胜向原滑县城关镇人民政府递交答辩状。2018年3月26日，七街村村委会出具《关于卢孟宣与卢同军、卢同胜宅基地纠纷的情况说明》，证明在生产队土地分产到户前，卢俊卿与位清民等人在第一生产队老牲口院出售木材，后因分产到户，生产队不需要老牲口院了，由七街村村委会和第一生产队将老牲口院中的一部分即争议土地卖给了卢孟宣作宅基地，并立有字据。原滑县城关镇人民政府在调查处理期间对争议双方进行了调解，但调解无果。2018年1月，滑县城关镇人民政府被调整为滑县城关街道办事处。2018年5月9日，卢孟宣向滑县城关街道办事处申请撤回其2017年11月10日提出的宅基地确权申请。后滑县城关街道办事处以其不具有土地权属争议处理法定职责为由，将该案及相关材料转交至原滑县国土资源局。2018年6月7日，卢孟宣以同一事实和理由向原滑县国土资源局递交宅基地确权申请书。2018年6月15日，原滑县国土资源局受理该案。同日，原滑县国土资源局向争议双方送达了土地权属案件受理通知书。2018年11月16日，原滑县国土资源局工作人员对卢同胜进行了询问。2018年12月10日，原滑县国土资源局经批准决定延长该案调查期限6个月。2019年3月29日，滑县人民政府作出滑政土〔2019〕11号《关于城关镇七街村卢孟宣与卢同军、卢同胜宅基地权属争议的处理决定》，认为七街村村委会1994年4月20日出具字据证明本案争议土地归卢孟宣使用，时任村委会主任薛建中、会计薛某也予以证明。现任七街村村委会在对争议双方多次调解未果的情况下，出具情况说明称尊重原村委会1994年处理意见，而卢同军、卢同胜无证据证明其对争议土地享有合法使用权。滑县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条和《土地权属争议调查处理办法》之规定，按照土地确权从实际出发，尊重历史，面对现实的原则，决定争议的土地卢孟宣享有使用权。卢同军、卢同胜不服该处理决定，于2019年5月20日向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府后将该案转交安阳市人民政府处理。安阳市人民政府2019年5月31日受理后，向卢同军、卢同胜及滑县人民政府、卢孟宣分别送达了案件受理通知书及行政复议申请书副本，经批准决定延长行政复议审理期限30日后，于2019年8月23日作出安政复决〔2019〕441号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持滑县人民政府作出的滑政土〔2019〕11号《关于城关镇七街村卢孟宣与卢同军、卢同胜宅基地权属争议的处理决定》。另查明，河南省人民政府根据《中共河南省委河南省人民政府关于深化省直管县管理体制改革完善省管县管理体制的意见》（豫发〔2018〕3号）的规定精神，决定自2019年1月1日起不再受理以省直管县（市）政府为被申请人的行政复议案件。原审法院认为：本案争议焦点有三个：一是卢同军、卢同胜是否具有本案原告诉讼主体资格；二是被诉土地权属争议处理决定是否合法；三是被诉行政复议决定是否合法。一、关于卢同军、卢同胜是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，卢同军、卢同胜与卢孟宣因争议土地的使用权产生纠纷，滑县人民政府在对争议土地进行确权处理时将卢同军、卢同胜列为被申请人；安阳市人民政府对被诉土地权属处理决定进行行政复议时，卢同军、卢同胜是提起行政复议的申请人，其二人既是被诉土地权属争议处理决定的利害关系人，又是被诉行政复议决定的行政相对人，依法具有本案原告诉讼主体资格。卢孟宣主张卢同军、卢同胜不具有本案原告诉讼主体资格的理由不能成立，原审法院不予采纳。二、关于被诉土地权属争议处理决定是否合法问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，滑县人民政府具有作出被诉土地权属争议处理决定的法定职权。本案中，从滑县人民政府提交的证据看，卢孟宣因案涉土地使用权争议先向原滑县城关镇人民政府提出确权申请，该镇政府受理后进行了调查和调解，后因被调整为街道办事处，将该案转交原滑县国土资源局处理。原滑县城关镇人民政府对该案进行调查处理期间，收集了薛建中、薛某、位清民等人的证言、七街村村委会2018年3月26日出具的情况说明、现场勘测图等证据，并结合当事人提交的证据所证明的事实对争议双方进行了调解，但调解未果。原滑县国土资源局受理该案后进行了调查，并经批准延长该案调查期限。滑县人民政府根据以上证据所证明的事实并结合本案实际，按照尊重历史、面对现实的原则作出被诉土地权属争议处理决定，将争议土地决定归卢孟宣使用，并无不当。卢同军、卢同胜以其父亲卢俊卿自1984年即同他人在争议土地上长期做木材生意为由，从而主张该土地的使用权归卢俊卿家庭合法享有，但未能提供证据证明卢俊卿家庭在被诉土地权属争议处理决定作出前已通过合法途径取得了争议土地的使用权，对其主张原审法院不予采纳。三、关于被诉行政复议决定是否合法的问题。安阳市人民政府2019年5月31日受理卢同军、卢同胜的行政复议申请后，依法向卢同军、卢同胜和卢孟宣分别送达了案件受理通知书及行政复议申请书副本，经书面审查后，于2019年8月23日作出安政复决〔2019〕441号行政复议决定，维持被诉土地权属争议处理决定，并送达当事人。该行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，卢同军、卢同胜的所诉理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回卢同军、卢同胜的诉讼请求。案件受理费50元，由卢同军、卢同胜负担。卢同军、卢同胜上诉称：1.滑县人民政府作出的《关于城关镇七街村卢孟宣与卢同军、卢同胜宅基地权属争议处理决定》，证据不足，程序违法，违反法律规定,依法应予以撤销。滑县人民政府在处理土地争议过程中未按照《河南省农村宅基地用地管理办法》第十六条的规定,对争议土地的范围、界线、界址、权属性质、用途等情况进行实地调查、记录并经相邻各方认定,程序严重违法,只采信卢孟宣提交的毫无事实依据的证人证言及卢孟宣利用职务之便伪造制作的两份字据,对卢同军、卢同胜提交的证据以及卢同军、卢同胜家庭使用该争议宅基几十年的事实置之不理。2.卢孟宣丧失实体上的胜诉权。卢同军、卢同胜家庭自1984年即占有使用涉案争议土地,卢孟宣自称其1994年经村委会研究,将涉案宅基地划归其使用,自1994年至今已长达25年,早已超出法《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定的最长时限,已丧失主张涉案土地使用权的权利,丧失实体上的胜诉权，不应受到法律保护。3.安阳市人民政府作出的安政复决〔2019〕441号《行政复议决定书》未对滑县人民政府的错误决定进行严格审查,纠正其错误,依法应一并予以撤销。4.原审判决证据采信不当,认定事实错误,适用法律错误,判决结果显失公正。综上，请求：1.依法撤销原审判决;2.依法撤销滑县人民政府作出的滑政土〔2019〕11号《关于城关镇七街村卢孟宣与卢同军、卢同胜宅基地权属争议的处理决定》及安阳市人民政府作出的安政复决〔2019〕441《行政复议决定书》，支持卢同军、卢同胜原审诉讼请求。本院二审经审理查明事实与原审查明事实一致。本院认为：本案争议焦点是滑政土〔2019〕11号《关于城关镇七街村卢孟宣与卢同军、卢同胜宅基地权属争议的处理决定》安政复决〔2019〕441号行政复议决定是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定:“调查处理土地权属争议,应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发,尊重历史,面对现实。”本案中,卢孟宣与卢同军、卢同胜因使用现争议地发生纠纷,卢孟宣提出确权申请。滑县政府政府本着从实际出发、尊重历史、面对现实、有利生产、方便生活的土地确权原则,综合卢孟宣提交的1994年4月20日城关镇七街村委会和七街村第一生产队出具的《字据》材料及薛建中、薛某、位清民等人的证言、七街村村委会2018年3月26日出具的情况说明、现场勘测图等证据作出《关于城关镇七街村卢孟宣与卢同军、卢同胜宅基地权属争议的处理决定》,决定将争议土地确给卢孟宣使用并无不当。安阳市人民政府作出维持该处理决定的行政复议决定,程序合法,事实清楚,应予维持。本案系土地确权行政争议，卢同军、卢同胜主张适用《河南省农村宅基地用地管理办法》第十六条关于宅基地审批程序的规定及《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条关于诉讼时效的规定没有依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卢同军、卢同胜负担。本判决为终审判决。审判长  原永杰审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十一月二十五日法官助理张俊书记员杨析锟