云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云33行终25号 上诉人（原审原告）泸水陈氏农家乐。 经营者：国梅，女。 委托代理人刘友福（系国梅丈夫），男。 委托代理人许德，云南南亚律师事务所律师。 原审原告怒江银盛种养发展中心。 投资人：石明京。 被上诉人（原审被告）泸水市自然资源局。 法定代表人张德忠，系该局局长。 委托代理人陈佳民，男，云南奉民律师事务所律师。 委托代理人雷荣，男。 上诉人泸水陈氏农家乐（以下简称农家乐）因房屋行政强拆一案，不服泸水市人民法院（2020）云3321行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月20日受理后，依法组成合议庭并于2020年11月16日公开开庭审理了本案。上诉人农家乐的经营者国梅及其委托代理人许德、刘友福，被上诉人泸水市自然资源局（以下简称市资源局）法定代表人张德忠、委托代理人陈佳民、雷荣到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 一审认定以下事实：市资源局于2020年2月13日作出行政处罚决定书（编号：泸自然资罚字[2019]-13号），并于同日送达给农家乐和国梅，决定书载明根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条之规定，如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定之日起15日内直接向泸水市人民法院提起诉讼，逾期不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，将依法申请人民法院强制执行。当事人在起诉期限内没有提起行政诉讼，市资源局于2020年3月17日向当事人送达了催告书，催告当事人履行义务，催告书送达十日后当事人仍未履行义务，市资源局于2020年4月20日向本院提出申请强制执行行政处罚决定，经本院审查，于2020年5月6日作出裁定，准予强制执行行政决定，由市资源局组织实施，该裁定书已于2020年5月9日送达给当事人。 一审认为，起诉期限是一个固定期间，行政相对人在法定起诉期限内不提起行政诉讼，超过起诉期限起诉的，涉案相对人已经丧失起诉权，人民法院应裁定不予受理，受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉。经本院审查，案涉行政决定已经超过了起诉期限，且该行政决定已由市资源局于2020年4月20日向本院提出申请强制执行，经本院依法审查，于2020年5月6日作出裁定，准予强制执行，由市资源局组织实施，该裁定书已于2020年5月9日送达给被执行人，该行政决定已被生效裁定所羁束，不应立案受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）项、第（九）项之规定，作出裁定驳回原告农家乐、怒江银盛种养发展中心的起诉。 上诉人农家乐上诉请求：1.请求二审人民法院依法撤销泸水市人民法院(2020)云3321行初14号行政裁定。2.判令泸水市人民法院重新审判该案。3.由被上诉人承担本案诉讼费。事实和理由：一、上诉人所经营的农家乐是受政府鼓励支持而建设的扶贫项目，并按相关规定办理合法证照的经营实体，不存在擅自建设的违法情形。其理由：1.农家乐建设的起因。农家乐经营者国梅因病从小双目失明，是一个残疾人（属视力残疾一级）。属于村里的建档立卡户，政府脱贫对象。2015年，根据《怒江州脱贫攻坚旅游建设发展规划》的要求，州、市、乡镇各级政府大力推动群众参与旅游建设。村里也多次召开动员大会，动员村民积极参与乡村旅游、农家乐等项目。国梅是村里的建档立卡贫困户，乡镇领导和村干部多次动员我响应政府号召，我户的帮扶责任人更是积极为我户出谋划策，认为我有在外工作的兄弟姊妹，自家承包地边又是建设农家乐的极好地点，所以建议我在兄弟姊妹帮助下在丙贡河边自家承包地和河边荒坡地上建个农家乐，作为长期稳定脱贫措施，还说政府会有相应的扶持政策。经召集家庭会议讨论，大家一致认为这个建议既符合国家有关推进农村产业融合发展、发展休闲农业及乡村旅游业的相关政策精神和农村土地有效利用的政策方向，也符合州、市及上江镇发展旅游产业的总体部署，更符合国家鼓励我们残疾人贫困户自强脱贫的政策导向，选址地点也具备搞种养殖及休闲服务一体的家庭农庄的条件，是个可行的好项目。于是决定由我出土地，大哥石明京（下岗职工）主要负责筹措资金，由我和弟媳褚慧萍负责经营管理，资金不够的由其他兄弟姊妹借款给一部分。由此可见，上诉人农家乐项目筹建，当时是在政府主导下作为旅游建设发展和贫困户脱贫措施相结合的扶持项目，项目筹备和建设过程都得到了丙贡村委会和上江镇党委政府领导的鼓励支持。2.农家乐土地使用情况。国梅父母石相云、石庆芳在世时是上江镇丙贡村丙贡**村民，1981年实行农村土地家庭联产承包责任制时，分得承包土地麻洼地官家田大叉4.9亩、官家田小叉1.8亩。陈氏农家乐位置就是官家田小叉1.8亩(其中一部分在1992年发大洪水冲毁后复垦成为鱼塘)加上我父母在此基础上开挖荒埂、石头旮旯边坡地，我父母当时田房牛圈位置所得。官家田大叉4.9亩作为稻田养鱼用地，同时用于收储周边村民的稻田养鱼。现在农家乐靠河边的鱼塘是官家田小叉的1.8亩水田的复垦部分，其余厨房、就餐房、烧烤房等设施所在位置都是国梅父母在田边石头旮旯地上开垦出的坡地及国梅父母当时种田的田房和牛圈、猪圈位置。3.农家乐建设情况。农家乐于2015年9月开始开工建设，由于该地块是坡坎田和陡坡地，施工难度大，施工周期长，经过艰难的多方协调，2017年4月9日农家乐才得以竣工。在建设施工初期，泸水市水务局认为我们所建的河堤挡墙占用了部分河道，要求我拆除并重新划定建堤界限，虽然拆除重建使我承受了巨大的经济损失，但我还是拆除后严格按照水务局重新划定的界限建设，这充分说明我在建设过程中是服从政府部门管理的。除此之外，在一年半的建设施工期间，没有其他任何部门告知我有违法建设行为，相反大家都认为该项目选址布局都比较合理，并得到了丙贡村委会及上江镇党委政府的支持和鼓励。而在相隔几百米处的几家农户在建房时就听说都接到过好几份停建通知了。而原告在近两年的施工过程中相关部门从未给我们下过停建通知。直到2017年11月24日，在项目竣工半年多后接到泸国土资停字〔2017〕61号《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令停止违法建设行为。接到该通知书后原告再未进行过任何建设。根据泸水市人民政府于2019年5月17日发布的《泸水市人民政府关于怒江州纪委怒江州监委丙贡建设项目用地征收土地的公告》第六项：“本征地公告发布后，涉及各村民、农户不得在拟征地的土地上抢栽、抢种、抢建地上构筑物和附着物。凡属于抢栽、抢种、和抢建的一律不予补偿。”上诉人陈氏农家乐的建筑物不属于“三抢”范围。4.农家乐项目的合理性。农家乐是以稻田养鱼为主要特色的休闲渔业经营模式。近年来政府大力推广稻渔工程，农家乐以稻花鱼为代表的绿色原生态菜品得到的了顾客的普遍肯定，特别是稻田养鱼户都迫切希望能够保留农家乐这样一个惠民的好项目。5.关于经营合法性的问题。上诉人在2016年向泸水市市场监督管理局及泸水市税务局提出申请办理相关经营手续，并于2016年12月7日取得工商营业执照及税务登记证（2018年4月10日换证），并向泸水市文化和旅游局进行登记，取得了合法经营手续。在咨询有关部门领导意见后，为办理相关用地手续，又以大哥石明京的名义申请办理了怒江银盛种养发展中心，并以怒江银盛种养发展中心为申请主体，向相关主管部门申请办理用地手续。6.被上诉人市资源局存在执法不公的情形。市资源局以“未办理相关用地手续”为由责令上诉人自行拆除，事实上，整个泸水市农家乐都没有办理过完整的用地手续。在项目筹建之初上诉人就向有关部门提出办理用地手续的申请，但相关部门都不知道如何规范农家乐用地手续。国土资源局（现自然资源局前身）领导的解释是现有的所有农家乐都没有办理用地手续，按照法律规定的话应该办理经营性建设用地。经了解，泸水市文化和旅游局登记在册的五十多家农家乐（含陈氏农家乐）均未办理用地手续。法律应该是公平的，依法行政也应首先秉承公平公正原则。但只责令上诉人一家拆除，这显然是不公平的。如果是因为某个建设项目的需要，那也应考虑到弥补上诉人损失的问题。7.政府行为存在自相矛盾的情形。当时上诉人筹建农家乐，是响应政府号召，在镇政府鼓励支持下而为，而后镇政府又以违建为由责令上诉人拆除，在其行政行为被撤销后，又让泸水市自然资源局作出行政处罚决定书。综上，上诉人农家乐是在州、市政府政策推动下，镇村领导及扶贫干部积极动员下，作为旅游建设和贫困户脱贫措施相结合的项目，通过上诉人的多方努力而建设起来的，当时是作为政府扶持项目的。未办理相关用地手续是因为相关部门始终未能提供办理用地手续的途径，这是泸水市所有农家乐的普遍情况，这个责任不在上诉人。所以，上诉人不存在擅自违建的情形。 二、被上诉人市资源局作出的泸自然资罚字〔2019〕-13号《行政处罚决定书》存在程序违法和处罚主体不当的情形。1.农家乐经营者登记为国梅，但同时还有共同投资经营人怒江银盛种养发展中心，投资人为石明京。2017年11月24日泸水市国土资源局作出《责令停止国土资源违法行为通知书》泸国土资停字(2017)61号，曾经送达给石明京。但市资源局于2020年2月13日作出的泸自然资罚字2019-13号《行政处罚决定书》并未向怒江银盛种养发展中心送达。同时，因国梅双目失明，其法定监护人为其丈夫刘友福，相关法律文书应当交由刘友福签收。2.泸自然资源罚字〔2019〕-13号《行政处罚决定书》根据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国土地管理法》作为依据，但被上诉人仅告知《土地管理法》第83条规定的15日起诉期限，未告知《行政诉讼法》第46条规定的六个月起诉期限，以及《行政复议法》第9条规定的60日申请复议期限。3.被上诉人未按《行政强制法》第37条规定，作出强制执行决定，并送达上诉人，未根据该条规定告知上诉人申请复议或者提起行政诉讼的途径和期限。4.市资源局不应行使行政处罚权。根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发〔2015〕37号)、《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发〔2016〕6号)、《云南省人民政府办公厅文件》云政办发〔2008〕141号、《中共云南省委办公厅文件》云办发〔2017〕22号文件要求，作出行政处罚的主体应当是泸水市城市管理综合行政执法局，而不应由自然资源局作出行政处罚。所以，被上诉人市资源局对上诉人作出的行政处罚行为，存在程序缺失和未尽充分告知义务的违法情形，没有充分保障上诉人的知情权和相关法律救济权利。且被上诉人市资源局不应具有行使行政处罚权的主体资格，应当依法认定被上诉人市资源局的该行政处罚行为违法，并予以撤销。 鉴于上述事实和理由，上诉人于2020年8月6日向泸水市人民法院提起诉讼，泸水市人民法院于8月19日立案受理。然而，案件受理后，上诉人没有收到被上诉人市资源局的答辩及相关证据材料。也没有接到泸水市法院的开庭通知，在没有通过开庭审理的情况下，上诉人于2020年9月15日收到泸水市法院送达的(2020)云3321行初14号行政裁定书。上诉人认为，该裁定书同样违反法定程序，未经法庭开庭审理，原被告提交的证据未经法庭质证。如果被上诉人市资源局，在一审时未在法定期限内向法院提交证据，则视为没有证据提交，其所作出的行政行为没有合法依据。而原审法院不顾法定程序，直接作出行政裁定，同样违反法定程序，请求二审法院依法应当予以撤销并判令重审。 被上诉人市资源局答辩称，请求依法驳回上诉人农家乐的上诉，维持云南省泸水市人民法院(2020)云3321行初14号行政裁定。主要事实和理由：一、上诉人农家乐一审诉请确认市资源局于2020年2月13日作出的《行政处罚决定书》(编号：泸自然资罚字〔2019〕-13号)违法，并予以撤销。事实上，农家乐在收到该处罚决定书后未根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条之规定在法定期限内提起诉讼，之后也未自觉履行该处罚决定。故该决定书已经依法发生法律效力，不存在违法可以撤销的情形，因此，农家乐的诉讼请求依法不能成立。二、一审法院查明的事实：在市资源局作出《行政处罚决定书》(编号：泸自然资罚字〔2019〕-13号)并送达农家乐之后，农家乐在起诉期限内没有提起行政诉讼，市资源局于2020年3月17日向农家乐送达了催告书，催告农家乐履行义务，催告书送达十日后农家乐仍未履行义务，市资源局遂于2020年4月20日依法向泸水市人民法院提出申请强制执行行政处罚决定书，经泸水市人民法院审查，该院于2020年5月6日依法作出了云南省泸水市人民法院(2020)云3321行审3号行政裁定书，裁定如下：准予强制执行市资源局于2020年2月13日作出的泸自然资罚字〔2019〕-13号行政处罚决定，由市资源局组织实施。且该裁定于2020年5月9日依法送达给了相关当事人，因此，一审法院根据《最高人民法院关于适用 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，2019年9月6日，市资源局以农家乐未经批准，擅自占用4139.39㎡土地进行农家乐建设属非法占地行为，并作出了泸自然资罚字〔2019〕-13号《行政处罚告知书》。2019年9月20日，市资源局向农家乐发出了泸自然资听通字〔2019〕第01号《行政处罚听证通知书》，2019年10月9日农家乐经营者国梅委托了代理人进行了听证。市资源局组织听证后，依法于2020年2月13日作出了编号为泸自然资罚字〔2019〕-13号《行政处罚决定书》，该处罚决定：“责令你（单位）自接到本通知之日起30日内自行拆除非法占用的4139.39㎡土地上新建的建构筑物和其他设施，恢复土地原状”，并于同日送达给农家乐和国梅。2020年3月17日，市资源局向农家乐经营者国梅发出了编号为泸自然资罚催字〔2019〕13号《履行行政处罚决定催告书》。 本院认为，被上诉人市资源局对上诉人农家乐经营者国梅依法作出行政处罚决定后，上诉人未在限期内自动履行的情况下，又向其进行了履行催告，但经催告后，上诉人逾期仍不履行行政处罚决定确定的义务，且无正当理由。被上诉人市资源局于2020年4月20日向泸水市人民法院提出申请强制执行其行政处罚决定，经泸水市人民法院对该决定合法性审查后，并于2020年5月6日作出（2020）云3321行审3号行政裁定“准予强制执行，由市资源局组织实施”。该行政裁定符合《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十条的规定，该行政裁定已发生法律效力，且已执行完毕，该案的诉讼标的已为生效裁判所羁束。故，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案受理费不予交纳。 本裁定为终审裁定。 审判长 周 银 泉 审判员 李 筱 槲 审判员 和 志 萍 二〇二〇年十一月二十四日 书记员 杨洛竹晨 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。