浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1627号上诉人（原审原告）浙江三洲房地产开发有限公司，住所地浙江省乐清市三洲科贸工业园。法定代表人刘庚，董事长。委托代理人刘亚军，北京抒见律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐东路**。法定代表人徐建兵，市长。委托代理人朱炜芳。被上诉人（原审被告）乐清市自然资源和规划局，住，住所地浙江省乐清市宁康东路**/div>法定代表人林瑾瑜，局长。委托代理人吴秀秀。委托代理人胡秀云，浙江浙虹律师事务所律师。浙江三洲房地产开发有限公司（以下简称三洲房开公司）因诉乐清市人民政府（以下简称乐清市政府）、乐清市自然资源和规划局（以下简称乐清市资规局）不履行土地法定职责一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初751号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年9月11日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。案经阅卷、调查，现已审理终结。原审法院经审理查明：2005年3月21日，原乐清市国土资源局、乐清市招投标中心、温州市乐清拍卖有限公司作出《乐清市国有土地拍卖出让公告》，以拍卖交易方式公开出让乐清市中心区C-c25号地块部分国有土地使用权。2005年4月15日，原乐清市国土资源局、三洲房开公司签订拍卖成交确认书，其中第三条载明“买受人应在付清全部土地使用权成交价款后五日内，与出让人乐清市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》”等内容。2009年6月25日，原乐清市国土资源局向三洲房开公司作出《关于取消竞得乐清市中心区C-c25号地块国有土地使用权资格的通知》（乐土资函[2009]121号），决定“取消你公司竞得乐清市中心区C-c25号地块国有土地使用权的资格，所缴纳的3800万元竞买保证金不予返还”。2009年7月1日，原乐清市国土资源局向三洲房开公司送达了该通知书。2019年9月27日，三洲房开公司提起行政诉讼，请求依法判令二被告未按拍卖公告和成交确认书确定的面积向其交付拍卖的国有土地使用权的行为违法，并判令二被告按照拍卖公告和成交确认书确定的出让面积向其交付土地使用权。另查明，原乐清市国土资源局的涉案职权现由乐清市资规局继续行使。原审法院认为，1.根据1998年实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定，通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条第一款、第二款规定：“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，出让人应当与中标人、竞得人签订成交确认书。成交确认书应当包括出让人和中标人、竞得人的名称、地址，出让标的，成交时间、地点、地点，以及签订《国有土地使用权出让合同》的时间、地点、地点等内容中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。根据该条例第十五条规定，出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。前述规定表明，国有土地使用权拍卖出让时，由市、县人民政府土地行政主管部门负责与土地使用者签订成交确认书、国有土地使用权出让合同，并由其按照合同规定向土地使用者提供出让的土地使用权。市、县人民政府并不具有向土地使用者提供出让的土地使用权的法定职责。本案中，三洲房开公司将乐清市政府和乐清市资规局作为共同被告提起本案行政诉讼。从前述规定来看，乐清市政府并不具有三洲房开公司诉称的涉案法定职责。三洲房开公司以国有土地使用权的出让由市、县人民政府负责以及有关出让条件方案经市、县人民政府批准等为由主张乐清市政府具有涉案法定职责，缺乏法律依据，该院不予采纳。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。因此，三洲房开公司针对乐清市人民政府的起诉，依法应当予以驳回。2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织提起履行法定职责之诉，应当举证证明其所请求事项具有实体法上的请求权基础，否则不符合法定起诉条件。本案中，三洲房开公司依据有关国有土地拍卖出让公告、拍卖成交确认书等证据，认为乐清市政府及乐清市资规局负有向其交付涉案地块国有土地使用权的义务而提起本案诉讼。但该拍卖成交确认书所确认的三洲房开公司竞得涉案地块国有土地使用权的资格已经被原乐清市国土资源局决定予以取消，况且前述公告、拍卖成交确认书并没有载明有关涉案地块国有土地使用权交付义务的具体内容。因此，三洲房开公司仅凭此公告、拍卖成交确认书，不能证明其现享有要求乐清市政府及乐清市资规局交付涉案地块国有土地使用权的权利，其起诉不具有请求权的基础，不符合法定起诉条件。综上，对三洲房开公司的起诉，依法应当予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回三洲房开公司的起诉。三洲房开公司上诉称：一审裁定认定的事实中故意隐瞒了以下事实：土地成交确认书签订后，乐清市政府和原乐清市国土资源局无法按照确认书确定的面积，与三洲房开公司签订《土地出让合同》；被出让土地周边因违法修建庙宇使拍卖成交的土地减少了1176平方米；成交确认后原乐清市国土资源局分别于2005年12月27日、2006年8月22日、2007年8月3日三次向乐清市政府报告请示处理意见；乐清市政府虽然于2006年11月13日组织了市财政、国土资源、规划建设、审计、法制办、中心区管委会、招投标中心、法院、检察院等9各部门共同研讨但至今也未做出明确结论；原乐清市国土资源局曾于2007年11月1日以“乐土资函(2007)257号文件”的形式向原乐清市规划建设局出具文件称庙宇影响国有土地出让；在2010年4月13日乐清市政府在收到三洲房开公司要求对乐清市中心地块C-c25地块历史遗留问题依法处理后，乐清市市长以及常务副市长作出批示，要求原乐清国土局拿出具体处理意见；原乐清市国土资源局在收到市长和常务副市长的批示后，出于自身利益，故意不作为；成交确认书中规定对原乐清市国土资源局行使权利也有时间限制性等事实。一审仅以2009年6月25日取消竟得资格通知裁定驳回三洲房开公司的起诉，属于案件事实认定不清。一审对于原乐清市国土资源局2009年6月25日的通知行为的法律性质、法律依据都未予查明，错误的理解土地管理法实施条例、招拍挂的规定以及城镇国有土地拍卖的有关规定，将依法履行法定职责与土地权利主体相混淆。依据我国土地管理法等相关法律法规，市、县人民政府是国有土地的权利人，国土部门也仅仅是根据被批准征地和拍卖、出让方案，履行手续。代表人民政府与中标者签订《国有土地出让合同》，并不代表着土地主管部门有权利以自己的名义代表国家行使土地所有权。批准方案的权利在市、县人民政府，经批准的方案在实施过程中遇到了问题，在乐清市政府没有做出新决定之前，国土部门无权以自己名义作出与批准的方案不一致的任何决定。所谓取消竟得资格的通知找不到任何法律依据，且是在所谓的“拍卖成交确认书”规定时间早已过了近四年之后做出的，无论是合同权利还是行政权力的行使，都没有相应的法律依据予以支持。原乐清市国土资源局行使权利明显属于不受时间约束、随意行使。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第九条规定，土地主管部门并不是土地出让的责任人，仅仅是执行机构，而非决策机构，这也是在出现了无法交付土地时，原乐清市国土资源局数次向乐清市政府打报告请示的依据和理由。在没有得到乐清市政府的明确批示前，其作出的所谓取消竟得资格的通知，是超越法律权限的行为，同时也是违法行政行为，应当予以撤销。综上，一审裁定错误地支持政府的超越职权范围、超越法律授权、不受时间限制的行政行为。请求二审撤销一审裁定，并指定一审法院继续审理或指定到其他人民法院审理。乐清市政府答辩称：一、原审裁定认定乐清市政府不具有案涉交付土地的法定职责，认定事实清楚，法律依据充分。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，国有土地使用权拍卖出让时，由市、县人民政府土地行政主管部门负责与土地使用者签订成交确认书、国有土地使用权出让合同，并由其按照合同规定向土地使用者提供出让的土地使用权。因此，乐清市政府不具有三洲房开公司诉请的法定职责。二、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定，三洲房开公司主张乐清市政府系本案适格被告的理由不能成立。原乐清市国土资源局履行土地使用权出让过程中的合同签订、交付土地职能，是基于行政法规的授权，且《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，因此三洲房开公司将乐清市政府列为被告，属于起诉对象错误。三、原乐清市国土资源局取消三洲房开公司的竞得资格是否违法不在本案审查范围之内。原乐清市国土资源局取消三洲房开公司竞得涉案地块的资格属于独立行为，且三洲房开公司已经就该行为单独提起诉讼，法院已裁定驳回三洲房开公司的起诉，该取消行为是否违法不在本案的审查范围。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。乐清市资规局答辩称，一、原审认定乐清市政府不具备诉请的法定职责，认定事实清楚，适用法律正确。具体理由与乐清市政府一致。二、原乐清市国土资源局取消三洲房开公司的竞得资格有无违法不在本案审查范围之内。请求驳回上诉，维持原裁定。二审中，三洲房开公司提交了一份新的证据材料：三洲房开公司文件《关于要求参照温州市区的办法解决我市中心区C-c25地块历史遗留问题的请示》，以证明其曾向乐清市政府申请要求交付国有土地使用权。该证据的时间为2010年，三洲房开公司应当在一审程序中提交却无正当理由未提交，其在二审期间提交不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”要求，依法不予接纳。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案二审审查重点在于三洲房开公司提起本案诉讼是否符合行政诉讼受理条件。三洲房开公司诉请乐清市政府和乐清市资规局交付案涉国有土地使用权。在案证据显示，三洲房开公司拍卖竞得案涉国有土地使用权后，仅与原乐清市国土资源局签订了拍卖成交确认书。案涉《乐清市国有土地使用权拍卖成交确认书》仅约定了“拍卖成交标的”、“成交金额”、签约条件、“佣金及付款期限”以及公证费、契税的负担等内容，未约定交付土地。且依据《乐清市国有土地使用权拍卖成交确认书》第二条“成交金额”第二款规定：“如买受人不能按时支付土地使用权成交价款的，自滞纳金之日起，每日按迟延支付款项的5‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过六个月的，出让人有权取消买受人的竞得资格并另行出让该地块，买受人的竞买保证金不予返还。”第三条约定：“买受人应在付清全部土地使用权成交价款后五日内，与出让人乐清市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》”。因三洲房开公司对案涉土地使用权存在异议，故一直未支付土地使用权成交价款，亦未能与原乐清市国土资源局进一步签订国有土地使用权出让合同，直至2009年6月25日原乐清市国土资源局取消了三洲房开公司竞得乐清市中心区C-c25号地块国有土地使用权的资格。三洲房开公司称，因案涉土地拍卖时非净地出让，是政府方面原因导致案涉国有土地使用权出让合同未能签订，其也一直在和政府方协商。前述理由只能表明三洲房开公司与原乐清市国土资源局之间存在国有土地使用权出让纠纷，但在三洲房开公司既未交付土地出让款，也未签订出让合同的情况下，其诉请乐清市政府和乐清市资规局交付案涉国有土地使用权显然缺乏基本的事实依据。此外，案涉《乐清市国有土地使用权拍卖成交确认书》系三洲房开公司与原乐清市国土资源局签订，也无法律、法规规定市、县政府基于国有土地使用权出让拍卖关系而需向受让方履行交付土地使用权的法定职责，三洲房开公司以乐清市政府系国有土地权利人、国有土地使用权出让负责人，对出让负有领导决策职责而要求乐清市政府履行交付土地使用权的法定职责亦缺乏法律依据。故原审以乐清市政府并不具有向土地使用者提供出让的土地使用权的法定职责以及三洲房开公司诉请乐清市资规局交付土地使用权缺乏基本事实依据为由，裁定驳回起诉，并无不当。另，三洲房开公司上诉称原审遗漏的事实均系与国有土地使用权出让纠纷相关事实，与本案讼争缺乏关联，原审未予认定，亦无不当。至于原乐清市国土局作出的取消竞买资格通知的合法性问题则不属于本案审查范围。综上，三洲房开公司的上诉缺乏事实和法律依据，不予支持。原审裁定驳回其起诉，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年十一月十八日书记员  朱胤佐1·10·