广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤行终730号上诉人（原审原告）：方俊源，男，1943年3月23日出生，系中国香港居民。委托代理人：尹应良，广东权晔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市生态环境局。住所地：东莞市南城区体育路**，统一社会信用代码：11441900MB2C90178X。法定代表人：蒋亚军，局长。委托代理人：郑博立。委托代理人：王晓东，广东众达律师事务所律师。上诉人方俊源因诉东莞市生态环境局环保行政处罚纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院作出的(2019)粤19行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：东莞市新兆丰灯饰有限公司（以下简称新兆丰公司）系于2014年6月26日注册登记在东莞市大朗镇沙步村土地坑含口三街18号的自然人独资有限责任公司，公司经营范围为生产、销售灯饰及其零配件，货物进出口、技术进出口（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。原告方俊源系新兆丰公司的法定代表人。2018年9月3日，东莞市环境保护局（以下简称原东莞环保局）在新兆丰公司进行现场检查，并制作了编号为ZF1812529的《检查（勘察）笔录》，该笔录载明：该单位在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，设立灯饰加工工序、喷漆工序，设有流水线2条、水帘柜2个，空压机1台等主要生产设备，水帘柜配有收集管道，未配套废气处理设施。未经环保验收，主体设备已投入使用。现场检查时，该单位部分生产，四楼流水线正在生产，其余设备无使用，喷漆工序现场无使用，但有明显使用过痕迹，由于现场无废气产，故无法取样。同日，原东莞环保局对新兆丰公司的经理吴绍富进行询问，制作编号为XW1807353的《调查询问笔录》，吴绍富在笔录中的陈述与前述《检查（勘察）笔录》记载的情况一致。吴绍富还述称，新兆丰公司的喷漆工序在生产过程中有废气产生，无配套废气处理设备，废气未经处理直接排放，喷漆工序最近一次使用时间为2018年9月1日晚。吴绍富在前述《检查（勘察）笔录》和《调查询问笔录》上签字捺印确认。原东莞环保局对新兆丰公司现场进行了拍照取证。2018年10月24日，原东莞环保局向原告作出东环罚告字〔2018〕3953号《行政处罚告知书》，告知原告，由于新兆丰公司主要从事灯饰生产，设有流水线、水帘柜、空压机等设备，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十二类“金属制品业”第67项“金属制品加工制造”行业，应当编制环境影响报告表，但以上建设项目在未经验收合格的情况下，已投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款关于“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护实施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”的规定，原东莞环保局拟对原告处7万元罚款。同时，原东莞环保局告知了原告享有听证、提出陈述和申辩的权利及行使相应权利的途径、期限等。2018年11月16日，原东莞环保局将东环罚告字〔2018〕953号《行政处罚告知书》留置送达给原告。2018年11月23日，新兆丰公司向原东莞环保局大朗分局提出申辩，主张该公司都是对外采购零配件，仅组装而已，基本对环境无污染，两个水帘柜处于闲置状态，并且已经拆除，请求减轻处罚。2018年12月10日，原东莞环保局出具东环罚字〔2018〕4029号《行政处罚决定书》，决定采纳新兆丰公司的申辩意见，决定对原告处5万元的罚款，并告知了原告申请行政复议或者提出行政诉讼的途径和期限。2019年1月9日，原东莞环保局留置送达了东环罚字〔2018〕4029号《行政处罚决定书》给原告。原告不服该《行政处罚决定书》，于2019年7月15日向原审法院提起行政诉讼。另查，根据《中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅关于印发的通知》（粤办发〔2018〕118号），东莞市组建市生态环境局，不再保留市环境保护局。东莞市机构编制委员会办公室于2019年1月11日颁发了东莞市生态环境局的统一社会信用代码证书。原审法院认为：本案系环境保护行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”的规定，原东莞环保局作为东莞市环境保护行政主管部门，依法享有对本行政区域内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处理的法定职权。本案中，因原东莞环保局已经被撤销，其职能由东莞市生态环境局承接，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，东莞市生态环境局作为本案被告的主体资格适格。本案争议的焦点是:原东莞环保局作出的东环罚字〔2018〕4029号《行政处罚决定书》是否合法有据。对此，原审法院分析如下：首先，关于原告所经营之新兆丰公司生产经营事项所属项目类别问题。原国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会于2017年6月30日联合发布的《国民经济行业分类》显示，第38大类“电气机械和器材制造业”包含了第387中类“照明器具制造”，而第387中类又被细化为第3871“电光源制造”、第3872“照明灯具制造”等若干小类。其中，第3872小类“照明灯具制造”之说明栏亦记载“指将起支撑、固定和保护作用的零部件与能反射、透过、分配、控制或改变一个或多个电光源发出的光的零部件以及所必需的电路辅助装置组合在一起的制造，包括室内外建筑照明、道路照明、生产照明、运输设备照明及特种照明等各种灯具的制造，不包括舞台及场地用灯制造。”本案中，新兆丰公司的工商登记经营范围为生产、销售灯饰及其零配件，原告亦表示新兆丰公司从事灯饰的组装业务，故新兆丰公司的生产经营事项显然是“电气机械和器材制造业”当中的“照明灯具制造”行业。对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》，则属于第二十七类“电气机械和器材制造业”中的第78项“电气机械及器材制造”。其次，关于原告所经营之新兆丰公司的经营事项是否应当编制环境影响报告表的问题。《建设项目环境影响评价分类管理名录》第78项“电气机械及器材制造”的环评类别包括了编制报告书、报告表、登记表三种不同情况。其中，需要编制报告书的情况描述为“有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨及以上的；铅蓄电池制造”；需要编制报告表的情况描述为：“其他（仅组装除外）”；需要编制登记表的情况描述为：“仅组装的”。本案中，原东莞环保局现场检查发现，新兆丰公司设有灯饰喷漆工序，有使用过的痕迹，并且该公司的经理吴绍富在《调查询问笔录》中亦述称新兆丰公司在调查前不久曾使用过喷漆工序。根据原东莞环保局的现场检查情况和新兆丰公司经理吴绍富的陈述可知，新兆丰公司在生产灯饰时使用了喷漆工序，并非仅仅对灯饰进行组装。据此，依照《建设项目环境影响评价分类管理名录》第78项“电气机械及器材制造”有关环评类别的要求，新兆丰公司应当依法编制环境影响报告表。综合以上分析，原告所经营之新兆丰公司就其生产经营事项，依法应当编制环境影响报告表，并且按照《建设项目环境保护管理条例》第十九条：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”之规定，配套建设环境保护设施，并经验收合格后方可投入生产。原告主张新兆丰公司只需编制登记表的主张，缺乏法律与事实依据，原审法院不予采信。虽然原东莞环保局对新兆丰公司的生产经营事项所属项目类别的甄别上有所偏差，但并不影响对新兆丰公司需要编制环境影响报告表以及应配套建设环境保护设施的认定。现新兆丰公司没有按照规定配套建设环境保护设施，就已经将灯饰喷漆工序投入生产，原东莞环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”之规定，对其直接负责人即新兆丰公司的法定代表人方俊源进行行政处罚，于法有据。至于原告提出的新兆丰公司已经在案涉行政处罚作出之前进行了整改，原东莞环保局不应再对其进行处罚以及处罚过高的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”可见，责令改正与行政处罚的法律属性并不相同，前者重在督促履行法定义务或纠正违法行为，而后者则倾向于限制与制裁。两者并不冲突，可以同时适用。在新兆丰公司向原东莞环保局提出申辩后，考虑到新兆丰公司已经积极采取了整改措施，拆除了喷漆设备，原东莞环保局在法定幅度内取最低值给予行政处罚，已属从轻，亦无不当。综上，原东莞环保局作出的东环罚字〔2018〕4029号《行政处罚决定书》虽然对新兆丰公司生产经营事项类别的甄别上出现偏差，但是所认定的违法事实清楚，适用法律基本准确，程序合法，处理结果亦无不妥。原告请求撤销前述《行政处罚决定书》，缺乏充分依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告方俊源的全部诉讼请求。上诉人方俊源不服原审判决，向本院上诉称：一、被上诉人作出的涉案处罚过当。上诉人自2014年6月开始在现址经营，直至2018年9月从未有过违反环境保护法以及相关条例的记录，案涉喷漆工序是2018年6月才增设的，尚在调试阶段，并未正式引入生产，开设只有3个月时间。根据现场图片，喷漆工序是配备水帘柜，而且尤其用量很少，可将上诉人的行为对环境的影响极度轻微。且上诉人在接到《责令改正违法行为通知书》后7天内进行了整改，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，应当对上诉人免于处罚。二、涉案处罚决定书认定事实错误。上诉人所属行业属于《建设项目环境影响评价分类管理办法》中第二十七条“电气机械及器材制造”的仅仅组装的企业，并非被上诉人认定的“金属制品加工行业”，这一认定属于重大错误。两种行业对于环境影响不尽相同，上诉人所处行业基本上采购现成配件，只需要在个别的小配件上着色，手工绘制为主，基本不需要喷漆，被上诉人对行业的错误认定，对处罚考量产生影响，损害了上诉人的合法权益。三、被上诉人作出涉案处罚和立法本意相背。行政处罚的立法本意是教育为主处罚为辅，上诉人无意触犯相关条例，未造成危害后果。上诉人一个不足15人的小微企业，获取的利益轻微，无法承受罚款，涉案处罚并不能取得理想的社会后果。上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人东莞市生态环境局答辩称：被上诉人作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分，符合法定程序。一审判决事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十七类“电气机械和器材制造业”第78项“电气机械及器材制造”一栏规定：“有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨及以上的；铅蓄电池制造”项目应当编制环境影响报告书；“其他（仅组装的除外）”项目应当编制环境影响报告表；“其他”项目应当填报环境影响登记表。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”根据本案中已查明的新兆丰公司登记的公司经营范围，以及被上诉人对新兆丰公司现场检查、相关人员调查询问等材料反映，新兆丰公司为从事生产销售灯饰的企业，但设有喷漆工序，且存在使用过的痕迹，而经询问新兆丰公司经理，亦陈述曾使用过喷漆设备。新兆丰公司作为生产销售灯饰的企业，属于建设项目环境影响评价分类管理名录中“电气制造及器材制造”类别的企业，又设有喷漆工序，则应当属于该类别下的“其他（仅组装除外）”类行业，其喷漆工序建设项目依法属于须编制环境影响报告表的建设项目，应当配套建设环境保护设施，经验收合格后才可以使用。但本案中新兆丰公司并未依法配套建设环境保护设施即从事了喷漆工序，被上诉人虽然对新兆丰公司所属的行业归类存在偏差，但认定其设置喷漆工序属于须编制环境影响报告表的建设项目，应当配套建设环境保护设施结论正确。新兆丰公司应当配套建设环境保护设施而未建设，被上诉人依据上述规定，决定对新兆丰公司的法定代表人即上诉人作出罚款7万元的行政处罚，并在处罚前告知上诉人享有陈述申辩及听证的权利，当收到新兆丰公司的申辩意见后又将罚款的数额降至5万元。被上诉人作出的涉案行政处罚事实和法律依据充分，处罚亦在法定幅度内，上诉人关于撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求理由不足，原审判决予以驳回并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，被上诉人作出涉案处罚过当，认定事实错误，与行政处罚法的立法本意相背等，上诉请求撤销一审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人方俊源负担。本判决为终审判决。审判长  窦家应审判员  杨雪清审判员  李婉鸣二〇二〇年十一月二十三日书记员  刘 丹