浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1716号上诉人（原审原告）徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，住浙江省舟山市定海区。被上诉人（原审被告）舟山市人民政府，住所地浙江省舟山市新城海天大道**。法定代表人何中伟，市长。委托代理人黄旭雯。委托代理人陈杰。上诉人徐春苗因与被上诉人舟山市人民政府不履行行政复议法定职责一案，不服舟山市中级人民法院于2020年8月14日作出的（2020）浙09行初11号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年9月18日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告徐春苗系牌照号码1152号人力客运三轮车营业执照、税务登记证、营运证、行驶证载明的权利人。2019年12月19日，申请人即原告徐春苗因不服舟山市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）作出的《关于在市区实施人力客运三轮车禁行管理的通告》（以下简称《禁行通告》），向被告舟山市人民政府提起行政复议申请。同日，被告舟山市人民政府向舟山市公安局发送《舟山市人民政府行政复议申请转送函》及其附件材料，要求舟山市公安局尽快予以审查受理，该转送函加盖舟山市人民政府行政复议专用章。舟山市公安局同日在舟山市人民政府行政复议送达回证上盖章。2020年2月12日，舟山市公安局作出舟集复〔2019〕12号行政复议决定，认为被申请人市交警支队发布《禁行通告》的行为并非具体行政行为，而是抽象行政行为，在申请人徐春苗未受到被申请人市交警支队具体行政行为规制的情况下，直接就《禁行通告》提出行政复议申请，既不符合附带提起审查的规定，也不符合行政复议受理条件。故依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回申请人徐春苗“撤销被申请人市交警支队于2019年6月14日作出的《禁行通告》”的行政复议申请，并告知了权利救济途径及期限。又查明，2017年6月27日，浙江省人民政府印发《关于深化行政复议体制改革的意见》（浙政发〔2017〕24号）（以下简称《行政复议改革意见》），该意见载明，二、主要任务：（一）明确集中行政复议职责。……对向政府工作部门申请行政复议的案件，应当转送本级政府行政复议机构集中承办，并以该政府工作部门名义作出行政复议决定，加盖部门印章。……（三）健全行政复议机制。畅通行政复议申请渠道，建立行政复议申请引导、转送以及集中承办等工作机制。按照“最多跑一次”的理念和要求，优化行政复议工作流程，为当事人行使行政复议权利提供便利。健全和规范行政复议申请权告知制度。建立健全行政复议依法受理与信访事项法定途径分类处理的协调配合机制。为落实上述改革意见，省政府法制办公室、省机构编制委员会办公室批复《关于舟山市全面深化行政复议体制改革实施方案的批复》（浙府法发〔2017〕33号）（以下简称《实施方案批复》），该工作方案规定，三、重点任务：（一）集中行使复议职权。按“属地、分级”原则，由市和县（区）政府集中行使行政复议职权，实行政府“一个口子”对外的行政复议管辖体制。……集中行使行政复议职权后，有关政府工作部门收到申请的，应按规定引导申请人向相关市或县（区）政府提出。申请人坚持向政府工作部门提出复议申请的，该部门应及时将复议申请转送本级政府行政复议机构集中承办。建立政府行政复议机构集中承办本级政府部门行政复议工作机制，设置市、县（区）政府工作部门行政复议专用章。为规范和明确集中承办行政复议案件相关工作，2019年7月29日，舟山市建设法治政府（依法行政）工作领导小组办公室印发《舟山市行政复议局集中承办市级部门行政复议案件工作办法》（舟依组办〔2019〕5号）（以下简称《行政复议工作办法》），该办法第三条规定，市复议局集中承办以市级部门为行政复议机关的行政复议案件，实行“分别接收、统一受理、集中办理、统一送达、分别应诉”的工作机制。第四条规定，市复议局集中承办市级部门行政复议案件涉及的复议程序性法律文书，统一加盖市级部门行政复议专用章。……。涉及的复议决定类文书凭签批手续加盖市级部门公章。另查明，2020年2月18日，原告徐春苗因不服舟山市公安局作出的舟集复（2019）12号行政复议决定，向浙江省舟山市定海区人民法院起诉，认为其未曾向舟山市公安局申请过行政复议，该复议决定对其不具有拘束力，且侵害了其合法权益，故起诉请求撤销该复议决定。原告徐春苗于2020年3月2日向原审法院提起诉讼，请求：1.确认被告超过法定复议期限不作出复议决定的行为违法；2.判令被告重新作出行政行为；3.本案的诉讼费由被告承担。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地、地方性法规为依据照规章。根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点在于被告舟山市人民政府是否在法定期限内履行了行政复议职责。对此，评析如下：一方面，就适格复议主体而言。首先，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。《公安机关组织管理条例》第七条规定，县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构；执法勤务机构实行队建制，称为总队、支队、大队、中队。根据上述规定，市交警支队作为市公安局内设的执法勤务机构，且经法律授权具有道路交通安全管理方面的法定职责。其次，《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第三项规定，对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议公安机关办理行政复议案件程序规定》第十一条规定，对县级以上地方各级人民政府公安机关内设的公安交通管理机构作出的具体行政行为不服的，向该公安机关申请行政复议。本案市交警支队作为舟山市公安局内设机构，舟山市公安局是该支队的直接管理部门，原告对以该支队名义作出的行政行为不服而提起行政复议，结合上述法律和规章的规定，舟山市公安局系被诉行政复议的适格复议主体。另一方面，就复议申请审查程序而言。从行政复议体制改革政策演变过程看，为贯彻落实《中共中央国务院关于印发〈法治政府建设实施纲要（2015—2020年）〉的通知》精神，2017年6月以来，浙江省人民政府和舟山市人民政府以整合行政复议职责、加强行政复议机构力量、健全行政复议机制为重点，深化行政复议体制改革。其目的就在于依法将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部，增强行政复议专业性、透明度和公信力，维护公民、法人和其他组织合法权益与社会和谐稳定。舟山市行政复议局按照《行政复议改革意见》精神，集中承办以市级部门为行政复议机关的行政复议案件，实行“分别接收、统一受理、集中办理、统一送达、分别应诉”的工作机制，并未违反法律法规的相关规定。本案中，被告舟山市人民政府对原告徐春苗的复议申请，在法定期限内转交复议机关舟山市公安局办理，组织召开了听证会，舟山市公安局也限期作出了行政复议决定，相关程序符合上述行政复议体制改革要求，故原告徐春苗的诉请难以得到支持。至于原告徐春苗申请舟山市公安局作为第三人参加本案诉讼一节，因本案争议系原告主张被告不履行复议职责，关键在于被告是否系适格的复议主体，这与舟山市公安局的具体如何作出行政复议决定无关联，故舟山市公安局无需作为第三人参与本案诉讼，该院对该追加第三人申请不予准许。至于原告徐春苗在庭审后提出的要求对《行政复议工作办法》进行规范性文件一并审查一节，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。本案徐春苗的该项请求系在庭审后三日提出，不符合司法解释关于提起规范性文件审查的期限规定。且该《行政复议工作办法》内容未违反法律、法规以及规章规定，可以作为认定行政行为合法的依据。需要指出的是，被告舟山市人民政府实行“分别接收、统一受理、集中办理、统一送达、分别应诉”的行政复议改革机制，有关受理、补证等涉及行政复议的程序性法律文书，均加盖“舟山市市级部门行政复议专用章”，宣传和告知方面存在不到位之处，易造成行政相对人对行政复议主体的误解，引发相关行政争议，就此应当做好适当的宣传、告知工作。综上，被告舟山市人民政府将被诉行政复议申请交由舟山市公安局办理，法律适用正确，尽管复议程序存在不到位之处，但属合法。原告徐春苗要求确认被告舟山市人民政府超过复议期限不作出复议决定的行为违法并判令被告重新作出行政行为的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐春苗的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐春苗负担。徐春苗上诉称：首先，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。据此，市交警支队属于被上诉人直接管理交通的市政府工作部门，也是法律授权的组织。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第三项规定，对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议交警支队属于法律授权的组织，优先向直接管理该组织的地方人民政府（舟山市人民政府）申请行政复议符合该条规定。虽然舟山市公安局是市交警支队的主管部门，但上诉人依据上述法律规定选择向被上诉人提起行政复议完全符合行政复议法的规定。而原审法院只是依据《公安机关组织管理条例》《公安机关办理行政复议案件程序规定》等行政法规和部门规章作出错误认定，其法律效力明显低于上诉人依据的法律规定，也明显背离《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条关于人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地、地方性法规为依据照规章的立法本意。上诉人在原审中提供的舟政复决字〔2012〕21号行政复议决定书的复议机关就是舟山市人民政府，当时其受理并支持了上诉人的复议请求。现在对市交警支队的处罚行政行为不服，仍告知向舟山市人民政府提起复议（详见上诉人提供的证据和判例）。其次，被上诉人没有正当理由，直至第二次庭审结束后才向法庭和上诉人提供《行政复议改革意见》《实施方案批复》《行政复议工作办法》及附件三个文件，明显超过举证期限，不能作为定案依据。而法庭要求上诉人庭后对上述证据进行质证，属于延续的法庭调查。否则上诉人完全可以不予质证。上诉人在质证中提出对《行政复议工作办法》进行规范性文件一并审查，属于有正当理由的情形，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条的规定。原审法院不予审查，于情于理于法都说不过去。即使被上诉人提供的以上文件合法，上诉人认为，任何改革都应该在法律允许的范围内进行，不能突破，不能减损上诉人的权利，增加上诉人的义务。这是基本的法律常识。即本案中不能突破行政复议法的相关规定。《行政复议改革意见》第二条主要任务（一）明确：对以市、县（市、区）政府工作部门及其依法设立的派出机构等为被申请人的行政复议申请，原则上由该部门的本级政府统一受理，复议决定以本级政府名义作出，加盖政府印章。只有对向政府工作部门申请行政复议的案件，才以政府工作部门的名义作出复议决定，加盖部门印章。本案中，上诉人向舟山市人民政府提起行政复议，而不是向舟山市公安局申请复议。由被上诉人作出复议决定并加盖政府印章，符合上述规定。原审法院认定错误。再次，上诉人于2019年12月19日向被上诉人舟山市人民政府提起行政复议。退一万步说，就算被上诉人不是适格的复议机关，那么根据行政复议法第十七条的规定，被上诉人也应该以自己的名义出具不予受理的书面决定，并告知上诉人向舟山市公安局提出。可这些工作被上诉人都没有做，明显违法。被上诉人不具有转送舟山市公安局的法定职责。没有告知上诉人而转送舟山市公安局进行行政复议也是程序严重违法，侵害了上诉人的合法权益。最后，市交警支队根据舟山市政府城乡环境整治大会战工作部署的要求，单方面禁止包含上诉人在内的合法三轮车营运，曾经造成大量三轮车主长期上访，严重破坏舟山市的营商环境，也严重背离中央和省级政府提出支持民营个私经济发展的指导意见。案涉的禁行通告是市交警支队和政府以及社区的工作人员送到上诉人家里签收的，针对的就是上诉人的人力客运三轮车。根据（2016）最高法行申第4093号裁判宗旨，本案中，市交警支队通告具备单方面作出并对上诉人的权利义务产生实际影响以及确定力和拘束力的特征，属于可诉的具体行政行为。原审法院认定错误。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，严重损害了上诉人的合法权益。请求撤销原审判决，支持上诉人的原审诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人舟山市人民政府答辩称：一、被上诉人转送行政复议申请程序合法。2019年12月19日，被上诉人收到上诉人提交的行政复议申请。同日，经审查认为受理该行政复议案件的法定义务机关为舟山市公安局，即将行政复议申请转送该局。上述复议案件转送流程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第十八条等关于案件移送的规定，被上诉人移送行政复议案件程序合法。二、被上诉人转送行政复议申请正确恰当。《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。《公安机关组织管理条例》第七条规定，县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构；执法勤务机构实行队建制，称总队、支队、大队、中队。根据上述规定，舟山市公安局交通警察支队，即市交警支队系舟山市公安局内设的执法勤务机构。故根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第三项“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议”和《公安机关办理行政复议案件程序规定》第十一条第一款“对县级以上地方各级人民政府公安机关内设的公安交通管理机构作出的具体行政行为不服的该公安机关申请行政复议”的规定，上诉人不服市交警支队作出行政行为提起的行政复议，舟山市公安局是受理该行政复议案件的法定义务机关，被上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第十八条的规定将案件移送舟山市公安局，符合法律规定。三、原审判决审理程序合法，判决结果正确。2020年3月2日，上诉人认为被上诉人不履行行政复议法定职责，向原审法院提起行政诉讼。该院于2020年3月9日立案受理后，在法定期限内向被上诉人送达了起诉状（副本）及应诉通知书，并依法组成合议庭于2020年6月12日公开开庭审理了本案。2020年8月14日，原审法院认为被上诉人将行政复议申请交由舟山市公安局办理，法律适用正确，程序合法，上诉人诉求请求缺乏事实和法律依据，作出驳回上诉人诉讼请求的行政判决，并依法送达被上诉人。被上诉人认为，原审法院严格按照行政诉讼法规定的程序对本案进行了公开审理，所作的判决认定事实清楚、内容详尽、说理充分，被上诉人完全认同。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。原审期间案件双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，被上诉人舟山市人民政府未提交新的证据材料。上诉人徐春苗提交了市交警支队定海大队和新城大队分别于2020年8月1日和2020年9月23日作出的行政处罚告知单，拟证明市交警支队对其作出的行政处罚目前仍告知向舟山市人民政府申请行政复议。经质证，被上诉人对该份证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，并认为市交警支队对行政复议体制改革的理解存在偏差，被上诉人已向其发送了书面意见书，但目前告知复议权的内容尚未更正。本院认为，舟山市人民政府是否本案适格的复议主体应以相关法律、法规为依据，市交警支队在其他案件行政处罚决定中关于复议权的告知内容对舟山市人民政府不具有约束力，该份证据与本案缺乏关联性，本院不予采纳。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。另查明，徐春苗因不服舟山市公安局于2020年2月12日作出的舟集复〔2019〕12号行政复议决定，于同年2月18日向舟山市定海区人民法院提起行政诉讼，该院于2020年8月21日作出（2020）浙0902行初12号行政裁定，驳回徐春苗的起诉。徐春苗不服，提起上诉，舟山市中级人民法院经审理认为，《禁行通告》系针对不特定的人力客运三轮车从业者，且能够反复适用，属于行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，故不属于人民法院行政诉讼受案范围。复议机关对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出复议决定，当事人对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。该院于2020年11月17日作出（2020）浙09行终65号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该二审裁定已发生法律效力。本院认为，本案系上诉人徐春苗以被上诉人舟山市人民政府未依法履行行政复议法定职责为由提起的诉讼。根据上诉理由、请求，答辩意见，结合原审判决要点，现就本案的争议焦点评析如下：一、关于被上诉人是否适格的复议主体。《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。《公安机关组织管理条例》第七条规定，县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构；执法勤务机构实行队建制，称为总队、支队、大队、中队。根据上述规定，市交警支队系市公安局内设的执法勤务机构，且经法律授权具有道路交通安全管理方面的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》中虽未就对法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构作出的行政行为不服而申请行政复议的情形作出明确规定，但此类机构的法律地位与法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关派出机构相当。比照《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第二项关于“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议”的规定，对法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构作出的行政行为不服的，既可以向该内设机构所属行政机关申请行政复议，也可以向所属行政机关的本级人民政府申请行政复议。这也与我省行政复议实践和司法实践中的一贯做法相吻合。据此，上诉人对市交警支队的行政行为不服而提出行政复议申请，被上诉人舟山市人民政府是适格的复议主体。《公安机关办理行政复议案件程序规定》第十一条关于“对县级以上地方各级人民政府公安机关内设的公安交通管理机构作出的具体行政行为不服的，向该公安机关申请行政复议”的规定，并没有排除本级人民政府作为适格的复议机关，同时，市交警支队亦不属于《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第三项规定的“法律、法规授权的组织”，原审依据上述规定，认定仅舟山市公安局系被诉行政复议的适格复议主体，适用法律存在错误。二、关于舟山市行政复议体制改革后的工作机制。从被上诉人原审时提交的《行政复议改革意见》《实施方案批复》《行政复议工作办法》等文件看，舟山市行政复议体制改革的重点任务之一是集中行政复议职权，即“按‘属地、分级’原则，由市和县（区）政府集中行使行政复议职权，实行政府‘一个口子’对外的行政复议管辖体制。对以政府工作部门及其依法设立的派出机构等为被申请人的行政复议申请，原则上由该部门的本级政府统一受理，行政复议决定以本级政府名义作出，加盖政府印章；集中行使行政复议职权后，有关政府工作部门收到申请的，应按规定引导申请人向相关市或县（区）政府提出。申请人坚持向政府工作部门提出复议申请的，该部门应及时将复议申请转送本级政府行政复议机构集中承办。建立政府行政复议机构集中承办本级政府部门行政复议工作机制，设置市、县（区）政府工作部门行政复议专用章。”舟山市行政复议局为集中承办市级部门为行政复议机关的行政复议案件，实行“分别接收、统一受理、集中办理、统一送达、分别应诉”的工作机制。据此，以舟山市人民政府和其有关工作部门为行政复议机关的案件，均由舟山市行政复议局负责办理，但相应的行政复议决定分别以舟山市人民政府和市级部门的名义作出。上述工作机制并不构成被上诉人舟山市人民政府将上诉人徐春苗向其提出的行政复议申请转送舟山市公安局办理的正当事由。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”被上诉人应对案涉行政复议申请进行审查，依法受理或在法定期限内作出不予受理决定。三、关于被上诉人是否需要就案涉行政复议申请履行行政复议职责。本案中，上诉人因不服市交警支队作出的《禁行通告》而向被上诉人申请行政复议。舟山市中级人民法院（2020）浙09行终65号生效行政裁定已认定《禁行通告》属于行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，不属于行政诉讼的受案范围。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请”的规定，此类行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令本身亦明显不属于行政复议的范围。因此，被上诉人未依法就案涉行政复议申请作出不予受理决定而转送舟山市公安局的做法虽有不当，但被上诉人对不属于行政复议和行政诉讼受案范围的事项是否作出行政复议决定，对上诉人的权利义务均不会产生不利影响，故本案已无判决被上诉人履行行政复议职责之必要。四、关于上诉人要求对《行政复议工作办法》进行规范性文件一并审查的请求。《行政复议工作办法》的内容是关于舟山市行政复议局集中承办市级部门行政复议案件，针对的是以市级部门为行政复议机关的行政复议案件，并未涉及以舟山市人民政府为行政复议机关的情形，故并非本案被诉行政行为的依据。据此，《行政复议工作办法》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的可以一并审查的规范性文件的范围。原审认定《行政复议工作办法》可以作为被诉行性行为合法的依据存在不当，本院予以指正。综上，上诉人要求确认被上诉人未履行行政复议法定职责行为违法，并责令其作出行政复议决定的上诉请求，本院不予支持。原审判决适用法律存在错误，本院予以指正，但裁判结论正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐春苗负担。本判决为终审判决。审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇二〇年十一月二十日书记员  张维