浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1528号上诉人（原审原告）俞玉满，男，汉族，1963年11月24日出生，户籍地址浙江省丽水市莲都区，现住浙江省丽水市莲都区。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路**。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人陈书宏、余红彬。俞玉满因浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2020年7月24日作出的（2020）浙01行初233号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年8月22日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。2020年5月8日，省政府作出浙政复［2020］153号行政复议决定（以下简称153号复议决定）认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第十五条规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。本案中，《丽水市人民政府公告》（[2019]第5号）规定的期限届满之日，为行政复议申请期限的起算日。申请人于2020年4月向本机关申请行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条规定的申请期限。申请人提出的行政复议申请，不符合实施条例第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。原审法院经审理查明：2019年5月17日，被告作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A［2019］-0001号）（以下简称1号审批意见），批准丽水市2019年度计划第一批次建设用地40.5519公顷（农用地转用5.8805公顷，征收集体土地40.4436公顷，使用国有土地0.1083公顷）。该批次建设用地涉及征收丽水市莲都区万象街道城南村集体土地4.1154公顷，拟用于丽水市区2019（6）号地块。该地块涉及征收原告使用的集体土地。2019年5月17日，丽水市人民政府制作发布《丽水市人民政府公告》（［2019］第5号），内容包括案涉征地的批准机关、批准文号、征地面积、补偿安置、公告期限等，并载明如对征收方案不服，可在公告期限届满之日起60日内向被告申请行政复议。2019年5月18日，丽水市莲都区万象街道办事处工作人员将《丽水市人民政府征收土地方案公告》（［2019］第4号）张贴在万象街道城南村公开栏，该征收土地方案公告与丽水市人民政府制作发布的《丽水市人民政府公告》（［2019］第5号）的落款时间与公告内容一致，亦加盖了丽水市人民政府的公章。原告于2020年3月29日向省政府邮寄行政复议申请书，要求撤销省政府作出的1号审批意见。省政府行政复议机构于3月30日收到原告提交的行政复议申请。4月1日，被告作出浙政复［2020］153号行政复议申请材料补正通知书，要求原告补正。4月6日，原告向被告邮寄补正材料，被告于4月7日收到补正材料。被告于2020年5月8日作出153号复议决定，驳回俞玉满的行政复议申请，并于同年5月11日向俞玉满邮寄送达行政复议决定书。原审法院认为，行政复议法第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”实施条例第十五条第一款规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：…（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；…。”原告俞玉满申请案涉行政复议的原具体行政行为系省政府批准征收涉及其使用集体土地的征收集体土地审批行为，该行为的内容体现在1号审批意见中。该审批意见书的内容已反映在《丽水市人民政府征收土地方案公告》（［2019］第4号）中，该公告于2019年5月18日张贴于万象街道城南村公开栏。该公告内容及落款时间与2019年5月17日丽水市人民政府制作发布的《丽水市人民政府公告》（［2019］第5号）一致。根据被告庭后提供的说明，《丽水市人民政府征收土地方案公告》（［2019］第4号）的文号存在错误，应为［2019］第5号。虽然张贴的公告文号有误，但内容与丽水市人民政府批准发布的公告一致，该公告亦加盖了丽水市人民政府的公章。故不能仅以此否定省政府作出的1号审批意见的内容已通过公告方式告知受送达人的事实。对丽水市人民政府相关部门在制作发布公告中存在的工作疏漏及被告在复议中未及时查明该事实，本院依法予以指正。原告自公告之日起应当知道具体行政行为的内容，行政复议期限应当从公告规定期限届满之日起计算。该公告已告知申请行政复议的权利、复议机关和申请期限，原告应在公告期满后六十日内申请行政复议。原告俞玉满就该行政行为向被告申请行政复议时，已超过行政复议法定的申请期限。原告亦未举证证明其超期系因不可抗力或者其他正当理由所致。行政复议程序方面，被告收到原告提交的行政复议申请后，经补正，在法定期限内作出行政复议决定并送达原告，符合行政复议法第三十一条第一款的规定，行政程序合法。综上，被诉行政复议决定认定事实的主要证据充分，其决定驳回原告行政复议申请适用法律、法规正确，行政程序合法。原告认为其申请行政复议未超过申请期限的理由不成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告俞玉满的诉讼请求。案件受理费50元，由原告俞玉满负担。俞玉满上诉称：一、一审法院认定事实错误。上诉人的房屋位于浙江省丽水市莲都区××号，该房屋“因城南村上水南城中村改造”项目被征收。为核实征收项目的合法性，2019年11月25日，上诉人通过ＥＭＳ邮寄的方式向丽水市自然资源和规划局申请公开征地批文及申报材料等政府信息。2019年12月4日，上诉人收到丽水市自然资源和规划局《政府信息部分公开告知书》及其附件，才得知省政府作出1号审批意见，在此之前并未见过该批复文件。对于《丽水市人民政府公告》（［2019］第5号）、《丽水市人民政府征收土地公告方案》（［2019］第4号）上诉人都未见到过，更不知其内容。另外被上诉人提供的证据中显示张贴的是《丽水市人民政府征收土地公告方案》（［2019］第4号），并非《丽水市人民政府征收土地公告方案》（［2019］第5号），前后文号都不一致，如此重要的文本出现这么低级的错误，基本是不可能存在的。经查询政府官网，也根本不存在所谓的《丽水市人民政府征收土地公告方案》（［2019］4号）。故前述文件是否真实存在及是否进行了张贴均存在疑问。上诉人也举证证明了在预公告之时的张贴位置，与所谓的被上诉人举证的公告位置并不一致，进一步佐证了被上诉人提供的相应证据极有可能是伪造的，或是为剥夺被征收人相应的救济权利而故意为之，被上诉人至今对此无法作出任何合理解释。征收土地公告行为是依照《征收土地公告办法》的规定依法进行。《丽水市人民政府公告》、《丽水市人民政府征收土地公告方案》，并未告知对1号审批意见提起行政复议或行政诉讼的救济途径，上诉人也无从得知。未进行相应的告知，故不宜直接认定上诉人的救济权利湮没。此外，被上诉人提供的《情况说明》、《在职证明》欲证明上诉人超期的证据，均是2019年4月29日才作出，早已超出了复议阶段被上诉人的举证期限，并且这些证据形成于复议阶段，本身也不符合法律规定，理应视为没有相应证据、依据。上诉人在得知涉案1号审批意见后向被上诉人提起行政复议合理合法。二、一审法院适用法律错误。一审法院在没有查明事实和综合考虑相关证据的前提下，直接依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回上诉人的诉讼请求，属错误。事实上，被上诉人作出的153号复议决定事实认定不清、法律适用错误，一审法院未能全面查明案件事实，进而错误适用了法律。综上，一审法院作出的行政判决认定事实不清、适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判，二审案件诉讼费用由被上诉人承担。省政府答辩称：一、153号复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服1号审批意见批准丽水市2019年度计划第一批次建设用地具体行政行为，向答辩人申请行政复议。2019年5月17日，答辩人作出1号审批意见，批准丽水市2019年度计划第一批次建设用地40.5519公顷（农用地转用5.8805公顷，征收集体土地40.4436公顷，使用国有土地0.1083公顷）。该批次建设用地涉及征收丽水市莲都区万象街道城南村集体土地4.1154公顷，拟用于丽水市区2019（6）号地块。该地块涉及征收上诉人使用的集体土地。2019年5月17日，丽水市人民政府发布《丽水市人民政行府公告》（[2019]第5号），内容包括案涉征地的批准机关、批准文号、征地面积、补偿安置、公告期限等，并载明如对征收方案不服，可在公告期限届满之日起60日内向答辩人申请行政复议。2019年5月18日，丽水市莲都区万象街道办事处工作人员将上述公告张贴在万象街道城南村公开栏，答辩人认为，根据实施条例第十五条规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。本案中，《丽水市人民政府公告》（[2019]第5号）规定的期限届满之日，为行政复议申请期限的起算日。上诉人于2020年4月向答辩人申请行政复议，已超过行政复议法第九条第一款规定的申请期限。上诉人提出的行政复议申请，不符合实施条例第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。根据实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，答辩人作出153号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、153号复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2020年3月30日收到上诉人提交的行政复议申请，于同年4月7日收到补正申请。经审理后，答辩人于同年5月8日作出153号复议决定，并于5月11日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合行政复议法第三十一条第一款规定的程序。请求驳回上诉，维持原判。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，被上诉人省政府作出的153号复议决定以上诉人俞玉满超过行政复议申请期限为由，驳回了上诉人的行政复议申请，故本案的审理重点系上诉人是否超过了行政复议申请期限。行政复议法第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。实施条例第十五条第一款规定：行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；……。本案中，被上诉人省政府一审时提交的丽水市人民政府于2019年5月17日发布《丽水市人民政府公告》（［2019］第5号）、《公告情况记录表》、公告张贴照片、《情况说明》等证据可以证明，省政府作出案涉的征地审批意见后，丽水市人民政府于2020年5月17日发布征收土地公告，公告内容包括案涉征地的批准机关、批准文号、征地面积、补偿安置、公告期限等，并载明如对征收方案不服，可在公告期限届满之日起60日内向被告申请行政复议。2019年5月18日，丽水市莲都区万象街道办事处工作人员将《丽水市人民政府征收土地方案公告》（［2019］第4号）张贴在万象街道城南村公开栏，该征收土地方案公告的文号与丽水市人民政府发布的《丽水市人民政府公告》（［2019］第5号）不同，但落款时间与公告内容一致，亦加盖了丽水市人民政府的公章。据庭后丽水市人民政府提交的情况说明，造成文号不同的原因是政府负责发文的机关与具体负责征收土地公告的部门工作沟通上出现了问题。鉴于两份公告的内容完全一致，也均加盖的丽水市人民政府的公章，且丽水市人民政府也作出了合理的说明，故张贴在万象街道城南村公开栏的《丽水市人民政府征收土地方案公告》（［2019］第4号），仍应视为省政府批准后，丽水市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定发布的《征收土地公告》，对该公告张贴行为的效力应予认定。上述公告明确了“公告期为10天”，故上诉人行政复议的起算点应是上述征地公告张贴届满之日，即2019年5月27日作为其申请行政复议的起算点。上诉人于2020年3月29日向省政府申请行政复议，已超过行政复议法第九条规定的60天的期限，省政府据此驳回上诉人的行政复议申请并无不当。上诉人认为其于2019年12月4日，通过申请政府信息公开才得知被上诉人作出的1号审批意见的理由均不能成立，本院不予采纳。上诉人于2020年3月29日向省政府邮寄行政复议申请书，省政府行政复议机构3月30日收到申请，同年4月1日作出浙政复［2020］153号行政复议申请材料补正通知书，要求上诉人补正，省政府4月7日收到补正材料后，同年5月8日作出153号复议决定，并于5月11日向上诉人邮寄送达，程序符合行政复议法第三十一条第一款的规定。综上，俞玉满的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由俞玉满负担。本判决为终审判决。审 判 长 马惟菁审 判 员 沈 妙审 判 员 王富新二〇二〇年十一月十八日代书记员 陈 奥