广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行初55号原告：连山壮族瑶族自治县德建农业有限公司，住所地：连山壮族瑶族自治县***********。法定代表人：陶彰兴，该公司总经理。委托诉讼代理人：朱梦舒，广东捷高律师事务所律师。被告：连山壮族瑶族自治县人民政府，住所地：连山壮族瑶族自治县*******连山文化广场边。法定代表人：冯红云，县长。委托诉讼代理人：李学，连山壮族瑶族自治县司法局工作人员。委托诉讼代理人：陈百贤，广东贤祥律师事务所律师。被告：连山壮族瑶族自治县德建水库工程管理所，住所地：连山壮族瑶族自治县*****************。法定代表人：杨年伸，该管理所所长。原告连山壮族瑶族自治县德建农业有限公司（以下简称德建农业公司）因与被告连山壮族瑶族自治县人民政府（以下简称连山县政府）、连山壮族瑶族自治县德建水库工程管理所（以下简称德建水库管理所）房屋行政征收纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月22日受理后，向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月13日公开开庭审理了本案。原告德建农业公司的委托诉讼代理人朱梦舒，被告连山县政府的委托诉讼代理人李学及陈百贤，被告德建水库管理所的法定代表人杨年伸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告德建农业公司起诉请求：1.确认两被告对原告养殖场的房屋征收行为违法；2.撤销德建水库工程指挥部作出的《关于陶彰兴养殖场的补偿决定》；3.责令两被告在三十日内向原告作出行政赔偿3855260元（暂计）；4.本案诉讼费用由两被告承担。主要事实和理由：一、两被告在涉案地块实施的房屋征收行为违反法定程序，应确认违法。被告在拆除原告房屋前未依法作出房屋征收公告，征收补偿方案未进行公示和论证，没有听取公众意见，征收补偿方案的拟定和修改未征求原告的意见，且未向原告送达。价格评估机构的选定未依法与被征收人协商，而是由被告德建水库管理所选定。评估结论作出后，原告依法提出异议，但被告未组织听证，亦未要求房地产价格评估机构复核评估。在对陶彰兴养殖场进行强拆20天后，被告才做出涉案征收补偿决定，且至今未向原告支付合理的补偿款。二、本案征收决定应由连山县政府作出，但涉案补偿决定却是以连山壮族瑶族自治县德建水库指挥部的名义作出，属于没有法律授权的越权行为，而且涉案补偿决定的送达时间在陶彰兴的养殖场被拆除之后，属程序违法。《资产评估报告》系由未经法定程序选定的评估机构作出，涉案补偿决定以此来确认征收补偿款，属内容违法。三、德建水库管理所自行委托机构作出的《资产评估报告》结果远低于原告养殖场的实际市场价值，两被告应向原告赔偿实际损失暂计为3855260元。另外，德建水库管理所委托机构出具的评估报告与原告委托机构出具的评估报告均有漏计项目，例如牧草的亩产量、养殖大棚的补偿标准、耕地开垦费及建宅基地平整费。四、两被告在本次征收过程中存在诸多违法行为，严重损害原告合法权益，应责令被告在三十日内向原告作出行政赔偿。原告德建农业公司为证其主张向本院提供如下证据：1.原告及被告主体资料；2.《土地承包合同》；3.《关于陶彰兴养殖场的补偿决定》；4.《房地产价值咨询报告》；5.《资产评估报告》；6.《地上物补偿资产评估整理明细》。被告连山县政府答辩称：一、答辩人就涉案房屋、畜禽养殖棚等地上物的征收问题是经过双方协商的，原告的法定代表人陶彰兴同意拆迁及补偿地上物品，故涉案房屋征收行为不存在违法。二、连山县政府已为德建水库工程制定了征地拆迁补偿标准，如该标准没有的才执行当地评估价格，涉案《资产评估报告》执行的是该标准，补偿项目的数据经双方核实认可，唯一有异议的是原告提供的《深圳市同致诚和连州慧光评估项目差异情况表》第10项养殖场内道路。涉案《资产评估报告》执行的补偿价格是上述征地拆迁补偿标准，而原告委托的鉴定机构大部分执行的是自己制定的评估价格，因此差距较大。原告要求的土地复垦费及场地平整费是没有该补偿项目，原告没有交纳土地复垦的费用，答辩人也没有要求原告复垦和场地的平整。原告的场地平整已计入房屋、棚屋的总费用，不能重复计算。另外，原告的生活用房、硬底化道路等均没有办理农用地转用审批手续，属违法建筑，依法不能享有补偿。原告没有经福堂镇政府同意，也没有向县级畜牧主管部门提出规模养殖项目申请，进行审核备案，因此该公司从事规模畜禽养殖是非法的，所建的养殖棚等养殖设施也是违法的，不应获得相应的补偿。综上，答辩人委托作出的评估报告依据合法、项目正确，数量亦经双方确认，故该评估报告应依法采信。而原告委托作出的评估报告，该报告所依据的价格标准、项目、数量均有错误，且该评估机构只是具有房地产评估资质，对其他项目则不具备相应的评估资质，故该评估报告不能采信。被告连山县政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.协议书；2.《关于陶彰兴养殖场的补偿决定》；3.关于要求提供德建水库淹没区陶彰兴养殖场有关公证资料的函；4.关于对《关于要求复核德建农业公司是否办理养殖项目报备手续的函》的复函；5.关于《关于要求复核连山壮族瑶族自治县德建农业有限公司是否办理养殖场用地报备手续的函》的复函；6.连山壮族瑶族自治县德建水库工程征地拆迁补偿标准；7.承诺书。被告德建水库管理所答辩称：与连山县政府的答辩意见一致。被告德建水库管理所未向本院提交相关证据材料。对原、被告提供的证据，本院组织了双方当事人进行举证和质证。对于当事人没有争议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对于有争议的证据和事实，本院将在以下部分进行分析评判。经审理查明：因德建水库工程建设需要，被告连山县政府拟对原告德建农业公司辖下位于水库淹没区内的养殖场进行征地拆迁。为此，被告德建水库管理所委托连州慧光资产评估事务所就上述拟征收的养殖场固定资产及生物资产进行价值评估，连州慧光资产评估事务所根据德建水库管理所提交的申报资料于2018年12月25日作出《连山壮族瑶族自治县德建水库工程管理所征用陶彰兴养殖场地上物补偿项目资产评估报告》，最终确定评估价值为1816115元。原告对上述评估结果不予认可，并单方自行委托深圳市同致诚土地房地产评估顾问有限公司对上述资产进行重新评估。深圳市同致诚土地房地产评估顾问有限公司于2019年7月10日作出《房地产价值咨询报告》，确定评估价值为3228935元。其后，连山壮族瑶族自治县德建水库工程指挥部于2020年3月27日向陶彰兴作出《关于陶彰兴养殖场的补偿决定》，载明“因德建水库工程建设需要，你位于德建水库淹没区内的养殖场属于专业征收项目。经你同意，2018年11月工程建设单位委托连州慧光资产评估事务所对养殖场进行了资产评估，根据《资产评估报告》评估结论，养殖场组合资产评估结果为1816115元，现决定按资产评估价对你养殖场进行征收补偿”。原告对上述征收补偿决定不服，向本院提起本案诉讼。另查明，2009年1月1日，陶彰兴、覃李林作为乙方与甲方连山福堂镇永丰管理区德建二队、三队签订《土地承包合同》，约定由乙方承包位于三冲旱地内的旱地及水面用于农业开发，承包期限为二十五年，并约定承包地如被依法征用，乙方有权依法获得承包旱地的附属物、项目经营损失和青苗补偿等补偿，土地补偿归甲方所有。2017年6月26日，陶彰兴与连山福堂镇永丰管理区德建二队、三队签订协议书，再次明确由陶彰兴承包的沙洲旱地上的地上物（厂房、牧草等）的补偿款归陶彰兴所有，地皮补偿款归连山福堂镇永丰管理区德建二队、三队集体所有。再查明，2015年7月16日，连山县政府印发山府发〔2015〕9号《连山壮族瑶族自治县德建水库工程征地拆迁补偿标准》，明确德建水库工程的各项征地拆迁补偿标准。2020年6月1日，连山壮族瑶族自治县自然资源局作出《关于的复函》，载明原告德建农业公司的养殖场未办理设施农用地备案手续。同年6月2日，连山壮族瑶族自治县****局作出《关于对的复函》，载明原告未在该局办理《动物防疫条件合格证》，也未在畜禽养殖直联直报备案。本院认为，本案是房屋行政征收纠纷，主要审查的是被告连山县政府作出的房屋征收行为是否合法。结合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点可进一步归纳为：涉案补偿决定是否合法，是否应予撤销。首先，涉案补偿决定虽是以案外人连山壮族瑶族自治县德建水库工程指挥部的名义作出，但被告连山县政府在庭审中已明确表示该作出机构属于政府设立的临时机构，该补偿决定是连山县政府授权委托作出的。因此，根据“职权法定”原则，连山县政府应为涉案征收补偿职责的责任主体。其次，连山县政府在本案中并没有提交相关的征地审批手续及征地公告，其作出的涉案补偿决定所依据的评估结论亦是由其单方自行委托，并没有通过与原告进行协商或摇珠等方式确定评估机构。对于涉案土地上的青苗、建筑物或构筑物的清点情况，连山县政府至今亦未能提供经原告确认的清点表予以佐证，其虽在本案中提供了一份《关于要求提供德建水库淹没区陶彰兴养殖场有关公证资料的函》，但该函并没有附上相关的公证资料，无法以此确认涉案土地被清表前的客观情况，故现有证据无法确定连州慧光资产评估事务所根据德建水库管理所提交的申报资料所作出的评估结论是否具有客观真实性。另外，连山县政府作为征收主体，其在作出征收补偿决定前应依法组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，对认定为违法建筑的，应当依法予以拆除并不予补偿。现连山县政府在作出涉案补偿决定时并未对涉案建筑物或构筑物是否为违法建筑进行认定，在作出补偿决定后（即在本案审理期间）却以原告辖下养殖场属违法建筑作为抗辩理由，此明显与建设诚信政府不相符。因此，连山县政府作出的涉案征收补偿行为主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。最后，原告虽在本案中主张被告进行行政赔偿，但该主张的实质应属于行政征收补偿的范畴，且连山县政府在有能力及职责提供相关证据证明涉案土地在被清表前的客观情况的情况下拒不在本案提供，致使本院无法对补偿项目及清点数量进行准确认定，故应由连山县政府在准确核定相关清点情况后重新作出征收补偿决定为宜。综上所述，被告连山县政府作出的行政征收补偿行为认定事实不清，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第第七十条的规定，判决如下：一、撤销连山壮族瑶族自治县德建水库工程指挥部于2020年3月27日作出的《关于陶彰兴养殖场的补偿决定》。二、责令被告连山壮族瑶族自治县人民政府于本判决生效之日起60日内对原告连山壮族瑶族自治县德建农业有限公司重新作出征收补偿决定。三、驳回原告连山壮族瑶族自治县德建农业有限公司的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告连山壮族瑶族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 刘永戈审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年十一月十一日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。