贵州省黔西县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0522行初130号 原告韩云洪，男，住贵州省金沙县。 被告金沙县鼓场街道办事处，住所地：贵州省金沙县鼓场街道罗马路**。 法定代表人杨彪，主任。 出庭负责人杨鹏，副主任。 委托代理人申亚东，特别授权。 委托代理人王涛，贵州名城（金沙）律师事务所律师，特别授权。 原告韩云洪不服被告金沙县鼓场街道办事处土地行政管理一案，于2020年7月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年7月10日向被告金沙县鼓场街道办事处送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等相关诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案。原告韩云洪、被告金沙县鼓场街道办事处出庭负责人杨鹏及其委托代理人王涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告韩云洪诉称：原告与彭世琴多年来一直为了案涉宅基地即位于贵州省金沙县地产生纠纷。经过多次诉讼，法院认定：韩伯忠与彭世琴丈夫韩伯刚（已于1998年去世）系同胞兄弟，在双方父亲去世后，兄弟二人从金沙县城关镇楠木村迁于现住地平桥村（现太极社区）与叔父韩明光居住生活。因韩明光、彭伯珍夫妻无子女，韩伯忠兄弟二人便承担了韩明光、彭伯珍两位老人的生养死葬。韩伯忠家负责赡养韩明光，韩明光于1987年1月23日去世。韩伯刚家负责赡养彭伯珍，彭伯珍于1989年2月6日去世。现争议之房屋属于韩明光、彭伯珍土改分得，两位老人生前及原告、彭世琴、都曾居住过该房屋。1970年，韩伯刚在自己分得的自留地上建房后搬走另居，该房屋一直由原告一家居住。1998年6月2日原告将诉争房屋的土地使用证办理在自己的名下，《集体土地建设用地使用证》证号为：金农宅集建（1998）字第1-10-00149号，但该集体土地建设用地使用证被毕节市人民政府因程序不合法而被撤销。该宅基地上原是旧草房，该房屋及宅基地一直由原告一家居住管理使用，争议地应属原告宅基地，不属于彭世琴的宅基地，但金沙县鼓场街道太极社区在土地权属尚未明确、且在其并无处理宅基地争议的主体资格的情况下对宅基地作出《鼓场街道太极社区关于韩明光、彭伯珍宅基地的处理意见》，故原告向金沙县鼓场街道办事处提出了争议土地确权申请，但金沙县鼓场街道却以金沙县鼓场街道太极社区已经作出了《鼓场街道太极社区关于韩明光、彭伯珍宅基地的处理意见》为由不予受理。原告为维护合法权利，诉至法院，提出如下诉讼请求：1、请求撤销金沙县鼓场街道2020年4月23日印发的《鼓场办发［2020］31号》文件，并要求金沙县鼓场街道办事处对原告的土地确权申请依法重新处理；2、本案诉讼费由被告承担。 原告韩云洪向本院提交以下证据： 第一组证据：（2012）黔金民初字第57号民事判决书、（2013）黔毕中民终字第736号民事判决书、（2014）黔高民申字第253号民事裁定书，证明目的：1、证明案涉地块有争议；2、排除妨害案件的法律文书，并不能证明第三人彭世琴享有争议地块的管理使用权属；3、且争议之房已灭失只余宅基地，宅基地不发生继承；4、被告存在不作为的行为； 第二组证据：（2012）黔金民初字第511号民事裁定书、（2014）黔金民初字第1439号民事判决书、（2015）黔毕中民终字第1406号民事裁定书、（2015）黔金民初字第2140号民事裁定书,证明目的：1、案涉地块有争议；2、案涉房屋已灭失只余宅基地；3、彭世琴两次以“法定继承”立案后撤诉，依据土地法第十六条之规定案涉宅基地应由乡级或以上人民政府处理； 第三组证据：（2016）黔0523民初557号民事裁定书、（2017）黔05民终75号民事裁定书、（2017）黔0523民初786号民事判决书、（2017）黔05民终2457号民事判决书、（2018）黔民申1210号民事裁定书，证明目的：1、案涉地块有争议；2、案涉房屋已灭失只余宅基地；3、彭世琴多次以“分家析产”及共有物分割提起的诉讼均被驳回，彭世琴并无证据支持其主张；4、涉案宅基地应由乡级或以上人民政府处理； 第四组证据：金沙县土地管理局宅基地证书签收簿，证明目的：彭世琴丈夫韩伯刚一户已拥有一处宅基地，同户不得再申请并获得别处宅基地，有违土地法一户一宅制原则，社区作出的意见及街道作出的答复，均载明处理标的为宅基地，有违土地法的一户一宅管理原则； 第五组证据：鼓场办[2020]31号文件、争议土地确权申请，证明目的：原告向被告申请对争议土地确权，被告应依法作出处理意见，但被告未履职； 第六组证据：45岁以上至85岁以下家族及群众签名，证明目的：原告管理使用案涉争议地块是客观事实，太极社区作出的处理意见不尊重历史，不符合现实，不客观、不真实； 第七组证据：《鼓场街道太极社区关于韩明光、彭伯珍宅基地的处理意见》，证明目的：1、争议土地应由乡级或以上人民政府处理；2、彭世琴申请宅基地不符合一户一宅之原则；3、社区对该土地作出处理超出其职权范畴；4、该《意见》明显违法，侵犯原告权利；5、漏列当事人，违反法定程序，认定事实错误，适用法律不当，文书不规范；违反法院判决认定的事实，被告作出的回复应予撤销。 被告金沙县鼓场街道办事处辩称：一、被告作出的鼓场办发〔2020〕31号文件事实认定清楚，程序合法，依法不应被撤销第一、2020年4月2日，原告向被告提出“争议土地确认申请”，要求确认位于鼓××街道××社区××桥××号所余“宅基地”权属为原告所有。但原告请求确认的土地性质为“宅基地”，根据《物权法》以及《土地管理法》的规定，农村宅基地属于集体经济组织所有，村民只有使用权。宅基地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让。因此，对于宅基地，集体经济组织成员只有使用权，没有所有权。故，原告请求将案涉地块（宅基地）权属确认归其所有无事实和法律依据。第二、从农村宅基地申请流程及审批程序来看，需要经过申请及审批，对于宅基地的申请，首先应向所在村委会提出。本案中，原告属于太极社区集体经济组织成员，若原告提出宅基地的申请，首先应由太极社区居委会进行审议。故，太极社区对案涉地块作出的《鼓场街道太极社区关于韩明光、彭伯珍宅基地的处理意见》并不属于超越其职责范畴,且本应由太极社区居委会先行处理，对此，被告还无权进行干涉。只有通过太极社区的初审后被告才能进行现场勘查，并根据勘查结果制作勘查笔录和审查意见书。第三、鉴于案涉地块（宅基地）已由太极社区居委会进行处理并出具了处理意见。因此，被告根据原告提出的“争议土地确权申请”，于2020年4月23日作出“不予受理”的决定（鼓场办发〔2020〕31号文件）符合法律规定。二、原告的请求无事实和法律依据。从农村宅基地申请流程及审批程序来看，对于案涉宅基地的申请及审批程序，原告应当先向太极社区居委会提出申请，在太极社区初审后认为符合申请条件的情况下，被告才能履行相应的职权。也就是说，被告不能直接对原告提出的“宅基地”申请进行处理。三、本案应依法追加彭世琴作为第三人参加诉讼,争议之地一直由原告与彭世琴通过民事诉讼程序解决，且有人民法院作出生效的判决书予以认定。同时，在原告提出的“争议土地确权申请”中也将彭世琴作为第三人。故，彭世琴属于案涉争议地块的利害关系人。鉴于此，为便于人民法院查清本案事实，被告特申请彭世琴作为本案第三人参加诉讼。综上，被告作出的鼓场办发〔2020〕31号文件事实认定清楚，程序合法，依法不应被撤销。且原告请求被告对其宅基地确权申请依法重新处理无事实和法律依据。因此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告金沙县鼓场街道办事处在举证期限内向本院提交了如下证据： 第一组证据：统一社会信用代码证、法人身份证、法人身份证明，证明目的：被告的身份信息； 第二组证据：《申请书》、《鼓场街道太极社区关于韩明光、彭伯珍宅基地的处理意见》，证明目的：原告父亲（韩伯忠）以案涉宅基地应由其继承为由向鼓场街道太极社区提出申请，太极社区根据（2012）黔金民初字第57号、（2013）黔毕民终字第736号两份民事判决书所认定的事实为依据作出了处理意见：未建老土墙房屋60.85平方米由韩伯刚妻子彭世琴管理使用； 第三组证据：《争议土地确权申请》、鼓场办发[2020]31号文件，证明目的：1、原告向被告提出土地确权申请，请求将涉案部分地块宅基地确认为归原告所有，被告经调查后，认定涉案宅基地位于太极社区，太极社区对于本集体经济组织成员的土地和财产有处置权，且太极社区已根据人民法院的判决书作出处理意见，被告由此作出鼓场办发[2020]31号文件处理意见，对原告提出的宅基地确权申请不予受理；2、鼓场办发[2020]31号文件处理意见（对原告提出的宅基地确权申请不予受理）事实认定清楚，程序合法，依法不应被撤销；3、案涉宅基地属于太极社区集体经济组织的财产，在太极社区没有作出初审意见的情况下，被告无权对宅基地的确权进行处理； 第四组证据：（2012）黔金民初字第57号民事判决书、（2013）黔毕中民终字第736号民事判决书、（2014）黔高民申字第253号民事裁定书，证明目的：本案应追加第三人参加诉讼； 第五组证据：中共金沙县委办公室通知（金委办字[2013]84号）、黔府函[2013]140号批复，证明目的：金沙县鼓场街道办事处与太极社区系独立的主体单位，鼓场街道办事处对太极社区仅具有工作上的指导作用，不能干预太极社区对范围内财产的处置。 经庭审举证质证，关于被告金沙县鼓场街道办事处提供的证据，原告对第一组证据无异议；认为第二组证据中的《申请书》与本案无关，对处理意见有异议，违反法律程序，未依据客观事实；对第三组证据中的争议土地确权申请无异议；对31号文件有异议，因该地有争议，确权申请应由乡级或以上人民政府处理，被告出具的31号文件仅是信访答复，并非处理意见，对原告的确权申请，未认真履职，应当撤销；对第四组证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；对第五组证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该份证据仅能证明街道与社区系独立的主体，但是土地权属争议纠纷应由乡级或以上人民政府处理。 被告对原告提供的第一组证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，该组证据证实案涉地块有争议议，彭世琴系利害关系人，且太极社区已对案涉地块争议作出了处理意见，被告所作出的处理意见符合法律规定；对第二、三组证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，案涉争议土地的性质为宅基地，对宅基地的申请应先由宅基地所属的村委会先做出处理决定，再由乡镇人民政府进行处理，达不到原告的证明目的；对第四组证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，该组证据与被告作出的处理决定无关；对第五组证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，原告提出的土地确权申请应先向太极社区居委会提出申请，被告无权对属于太极社区范围内的财产作出处理决定；认为第六组证据与本案无关；对第七组证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，太极社区已对该争议土地作出处理，原告若认为该处理不符合相关规定，应当以太极社区作出的处理意见主张相应的权利，不应当以被告作出的处理意见提起诉讼。 本院对上述证据认证如下：原告提供的第五、七组证据与被告提供的第一、三、五组证据及第二组证据中的处理意见与本案有关，且符合证据形式上的真实性、合法性和关联性的要求，能够证明本案相关的事实，依法作为本案定案的依据。原告和被告提供的其余证据均与本案不具有关联性，依法不予采信。 经审理查明：2020年1月10日，金沙县鼓场街道办事处太极社区（以下简称太极社区）对争议宅基地作出《鼓场街道太极社区关于韩明光、彭伯珍宅基地的处理意见》，认定：位于金沙县的未建老土墙房屋60.85平方米由彭世琴管理使用。原告韩云洪认为太极社区作出的该处理意见错误，于2020年4月2日向金沙县鼓场街道办事处提交“争议土地确权申请”，要求将位于鼓××街道××社区××桥××所余宅基地权属确认为韩云洪所有。2020年4月23日，鼓场街道办事处作出鼓场办发（2020）31号《金沙县鼓场街道办事处关于韩云洪争议土地确权申请的答复》，内容为：太极社区已经作出《鼓场街道太极社区关于韩明光、彭伯珍宅基地的处理意见》，将案涉土地处理给彭世琴管理使用，韩云洪申请确权的宅基地现在由彭世琴管理使用，宅基地争议属民事法律调整，本街道对你提出的争议土地确权申请不予受理，并告知韩云洪如对太极社区作出的处理意见有异议，可以依法请求撤销《鼓场街道太极社区关于韩明光、彭伯珍宅基地的处理意见》。韩云洪不服鼓场街道办事处的答复，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。 另查明：根据贵州省人民政府黔府函（2013）140号《省人民政府关于同意金沙县划调整的批复》，金沙县原城关镇建制已撤销，并设立了鼓场街道办事处。《金沙县柳塘场等镇（街道）主要职责内设机构和人员编制方案》中明确了街道办事处与镇政府具有同样的职责，即包含了贯彻执行国家有关村镇规划建设的方针、政策和法律规定，宣传和实施《中华人民共和国城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关的规划建设的法律法规，负责辖区内村镇规划的实施，抓好辖区范围内建设项目的选址定点、规划管理工作，并依法做好国家建设、集体建设和农民建房规划许可证件基础资料的审核上报工作，加强对村庄规划区内范围内农民建房的管理、因地制宜、引导村民合理进行建设等。 本案争议的焦点：被告金沙县鼓场街道办事处有无职责对原告韩云洪的确权申请作出处理，被告作出的答复是否合法。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要针对行政机关的行政行为是否在其职权范围内作出，作出行政行为的证据是否确凿、适用法律法规是否正确以及是否符合法定程序等进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”、第十四条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”之规定，乡级人民政府对个人之间的土地所有权和使用权争议具有处理的法定职责。本案中，被告鼓场街道办事处具有与镇政府同样的职责，原告向被告鼓场街道办事处提出申请要求对涉案土地的权属进行确认，被告鼓场街道办事处适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”之规定，以太极社区已经作出《鼓场街道太极社区关于韩明光、彭伯珍宅基地的处理意见》，且宅基地纠纷属于民事纠纷为由对原告的申请不予受理，被告作出不予受理的答复属于适用法律错误。根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条“对申请人提出的土地权属争议的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见”、第三十三条“乡级人民政府处理土地权属争议参照本办法执行”之规定，是否受理的意见应当在申请人提出申请后7日之内作出，被告鼓场街道办事处于2020年4月10日收到原告的确权申请，于2020年4月23日作出不予受理决定，违反法定程序。 关于被告提出原告的诉讼请求只能主张一项的意见，因本案系原告韩云洪向被告申请土地确权，原告针对被告不予受理答复可以在要求撤销答复的同时并请求被告重新对其申请作出行政行为，故对被告的该意见不予支持。关于原告、被告提出本案需追加彭世琴为第三人参加诉讼的意见，因本案审理的是被告对原告的土地确权申请作出不予受理的答复及被告是否有履行土地确权的法定职责，并不对案涉宅基地的权属进行处理，故本案的处理与案外人彭世琴无法律上的利害关系，不符合作为第三人参加诉讼的规定，故对追加彭世琴作为本案第三人的请求依法不予准许。综上，被告鼓场街道办事处作出的不予受理的答复适用法律错误，程序违法，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告金沙县鼓场街道办事处于2020年4月23日作出的《金沙县鼓场街道办事处关于韩云洪争议土地确权申请的答复》； 二、责令被告金沙县鼓场街道办事处受理原告韩云洪提出的土地确权申请并作出行政行为。 案件受理费50元，由被告金沙县鼓场街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状（附上诉状电子档光盘），并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  徐 敏 人民陪审员  徐开益 人民陪审员  李真开 二〇二〇年十一月六日 书 记 员  胡 清