山东省高唐县人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁1526行初24号原告黄桂玲，女，1954年2月7日出生，汉族，农民，住山东省高唐县。原告焦维鑫，男，1989年12月5日出生，汉族，农民，住山东省高唐县。原告焦树荣，女，1974年12月28日出生，汉族，农民，住山东省高唐县。原告焦宁宁，女，1977年10月6日出生，汉族，农民，住山东省高唐县。以上四原告委托诉讼代理人牛曰晋，北京金城同达（济南）律师事务所律师。被告高唐县自然资源和规划局，住所地：山东省高唐县。法定代表人李杰，该局局长。行政出庭负责人王东祥，高唐县自然资源和规划局党组成员、副局长。委托诉讼代理人童军，山东普新（高唐）律师事务所律师。委托诉讼代理人卢稳，山东普新（高唐）律师事务所律师。第三人山东高唐兆林纸业有限公司，住所地:山东省高唐县固河镇。法定代表人李景山，该公司经理。委托诉讼代理人赵强，山东金城法苑律师事务所律师。原告黄桂玲、焦维鑫、焦树荣、焦宁宁与被告高唐县自然资源和规划局、山东高唐兆林纸业有限公司（以下称兆林纸业）土地行政行为纠纷一案，于2020年5月29日向本院提起诉讼。本院同日受理后，于2020年6月9日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，于2020年6月30日公开开庭审理了本案。原告焦维鑫及四原告委托诉讼代理人牛曰晋，被告出庭行政负责人王东祥及委托诉讼代理人童军、卢稳到庭参加诉讼，审理中因发现山东高唐兆林纸业有限公司与本案被诉行政行为（或本案的处理结果）有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼，再次于2020年11月4日公开开庭审理了本案。原告焦维鑫及四原告委托诉讼代理人牛曰晋，被告出庭行政负责人王东祥及委托诉讼代理人童军、卢稳，第三人委托诉讼代理人赵强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄桂玲、焦维鑫、焦树荣、焦宁宁诉称，焦兴林为高唐县固河镇人，于2016年1月2日因病去世。四原告系焦兴林之合法继承人，对被告无偿收回高唐县固河镇7688.7平方米国有土地使用权的行政行为存在利害关系。2005年3月1日，焦兴林与高唐县棉花第八加工厂(以下简称八棉厂)签订《租赁合同》。合同约定由焦兴林承租八棉厂位于高唐县固河镇的全部房屋及土地，租期20年，租赁费每年2000元，共40000元，由焦兴林一次性付清。因焦兴林与八棉厂存在合同租赁关系，当八棉厂进入破产清算程序后，其破产清算组经与焦兴林协商一致，将上述房屋及土地使用权一次性转让给焦兴林，转让费22000元。焦兴林交付22000元后，八棉厂破产清算组于2009年10月16日给焦兴林出具收款收据，载明转让土地为“原壹拾伍亩”。至此，焦兴林受让了八棉厂的全部房屋和土地，其中就包括涉案的7688.7平方米土地的使用权。焦兴林受让15亩土地之后不久，办理了国有土地使用证。2011年4月27日，山东高唐兆林纸业有限公司(简称兆林公司)原法定代表人李丽丽让其同学周忠旺以办理贷款为由将焦兴林的土地使用证借走，直至焦兴林去世，李丽丽及周忠旺也没有将土地使用证归还原告。2018年7月原告去高唐县不动产登记中心查询涉案土地的登记情况，方才得知上述土地早在2011年9月就登记在兆林公司名下。原来，被告于2010年9月16日就与山东省高唐县供销合作社联合社(简称高唐县供销社)签订了《收回土地协议书》，将涉案土地收回，并于2011年9月将该土地出让给兆林公司。根据以上情况，原告认为被告无偿收回高唐县固河镇7688.7平方米国有土地使用权的行政行为无效。理由如下：首先，涉案土地并非八棉厂无偿取得，关于这一点在高唐县人民法院(2018)鲁1526行初34号行政案件中得到证实。在该案中，高唐县人民法院调取了八棉厂破产案件的档案材料，其中证据2证实1991年八棉厂与冯庄村签订了征地协议书；证据3证实八棉厂支付冯庄村征地款40500元；证据4证实八棉厂申请征地15亩，当年批准3.9亩，余11.1亩申请补办合法用地手续。以上证据足以证明，八棉厂并非无偿取得涉案土地，是在支付了征地款后有偿取得，而焦兴林也是支付了对价之后有偿取得。因此，被告无偿收回八棉厂通过有偿方式取得的土地没有法律依据，是错误的，该行政行为无效。其次，2009年10月，八棉厂破产清算组将冯庄棉站即八棉厂使用的15亩国有土地使用权转让给焦兴林，并且协助焦兴林办理了国有土地使用权证。在高唐县人民法院调取八棉厂破产案的档案材料证据6中证实，2009年10月16日，八棉厂破产清算组收取焦兴林一次性房屋、土地转让费22000元。虽然目前登记在焦兴林名下的土地使用证莫名其妙的消失且因焦兴林的去世而面临“死无对证”的情形，但高唐县人民法院调取的上述证据以及证据10可以证明，焦兴林才是八棉厂破产清算组以及高唐县供销社确认的涉案土地的使用权人，否则，八棉厂破产清算组给焦兴林出具的收款收据不可能存在于破产案件的档案中。退一步讲，即使被告可以无偿收回涉案土地，也应当和焦兴林签订回收协议，而非高唐县供销社。再次，涉案土地的原使用权人是八棉厂，关于这一点在高唐县人民法院(2018)鲁1526行初34号案件中，法院业已作出认定。八棉厂和高唐县供销社虽为隶属关系，但两者是独立的法人，各自独立承担民事责任。即使被告可以收回涉案土地，也应当是八棉厂破产清算组和被告签订土地回收协议，高唐县供销社不是土地使用权人，无权处分八棉厂名下的土地，无权和被告签订所谓的回收协议，因此，该协议是无效的。第四，八棉厂破产清算组将涉案土地上的房屋全部转让给了焦兴林，那么，根据《城市房地产管理法》、《物权法》的规定，遵循“地随房走”的原则，房屋占用范围内土地的使用权也应当一并转让。也就是说，即使回收土地，也不能将房屋占用范围内的土地回收，而事实上，被告不仅将房屋占用范围内的土地回收了而且出让给兆林公司，该行为明显违反上述法律的规定，是无效的。综上所述，原告认为，被告无偿收回上述国有土地使用权的行政行为无效，其出让给兆林公司也必然无效。为此请求法院判决被告无偿收回高唐县固河镇7688.7平方米国有土地的行为无效，撤销该行政行为。庭审中明确诉讼请求为：要求确认被告行政行为无效并且撤销该行政行为，如果经过法院审查被告的行政行为是有效的，要求撤销该行政行为。被告辩称:一、答辩人作出的收回高唐县供销合作社联合社冯庄棉站7688.7平方米国有土地的行政行为程序合法，适用法律正确。生效的高唐县人民法院(2018)鲁1526行初34号行政判决书中已审理查明，涉案的国有土地为高唐县棉花第八加工厂(以下简称八棉厂)冯庄棉站，1991年5月27日由高唐县人民政府批准征用冯庄村非耕地3.9亩，但八棉厂与冯庄村委会未经批准，又占用冯庄村土地11.1亩，共计15亩。2000年2月28日，原高唐县土地管理局对八棉厂冯庄棉站作出高土监字(2000)第1号《土地违法案件行政处罚决定书》，将非法占地没收归国有。八棉厂于2000年3月1日向原高唐县土地管理局提出申请，补办用地手续。从此，涉案土地为国有土地。2006年9月21日因高唐县棉花第八加工厂经营不善，进入破产程序。高唐县人民法院作出(2002)高民二破第5-8号民事裁定书，终结山东省高唐县棉花第八加工厂破产还债程序，该单位资产被拍卖。自此高唐县棉花第八加工厂已经撤销，该单位的法人资格已经消灭。涉案的土地系高唐县供销合作社联合社以划拨形式取得，高唐县供销合作社联合社作为涉案国有土地的使用权人，2010年9月16日国土局与其签订《收回土地协议书》，答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第四项“因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”的规定，依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。”的规定，在企业破产后，人民政府可以无偿收回其划拨的土地使用权，因此本案中答辩人向高唐县人民政府请示无偿收回涉案国有土地建设用地的程序符合法律规定。二、原告起诉被告没有合法事实与法律依据，其诉讼主体资格不适格，请依法驳回原告的起诉。已经生效高唐县人民法院(2018)鲁1526行初34号行政判决书已经明确查清“根据《土地登记办法》规定，第三人兆林纸业在涉案土地被高唐县国土资源局依照法定途径收回后，…，符合《土地登记办法》的规定。原告仅以《收回协议书》上高唐县供销合作社联合社时任负责人的签名不实，就否认包括收回、挂牌出让、登记颁证等行为效力的主张不能成立。”由此可见答辩人依法收回涉案土地是合法的，另外原告称“向破产组缴纳2万元购买了涉案土地及地上房屋”,(2018)鲁1526行初34号行政判决书已经查明，高唐县棉花第八加工厂破产时，其房屋价值468855元，机器设备价值154570元，原告怎么可能用2万元购买468855元的厂房及土地。因此，原告缴纳2万元后，清算组并没有将涉案土地房产给付原告的亲人。破产资料显示高唐县棉花第八加工厂破产时其资产出售给了山东金高唐油棉绒加工有限公司。因此，收回土地的行为，与原告没有法律上的利害关系，原告起诉主体资格不适格。应依法予以驳回其起诉。综上，答辩人作出的收回涉案土地的行政行为程序合法，事实清楚，适用法律正确，请依法驳回原告的诉求。第三人述称:1.原告不具备诉讼主体资格，与被告的行政行为不存在利害关系，应当驳回其诉讼。2.原告的诉讼超过诉讼时效，本案的诉讼时效应自涉案土地挂牌交易公告之日起计算，因涉案土地在交易时已经过挂牌公告的形式向社会公示，如果原告属于利害关系人，其知道或应当知道涉案土地已进行挂牌交易，应当在挂牌交易之日起六个月内向法院提起行政诉讼，因此本案原告的诉讼已超过诉讼时效，应当依法予以驳回。3.原告主张的通过购买的方式购买了房产和土地，首先不动产所有权和使用权的确立，应当以不动产登记为准，原告诉称的土地并未办理到原告名下，同时土地使用权的转让并没有通过法定程序，即使存在与破产清算组之间的交易，也属于无效，其应当向有关部门对其交纳的费用主张权利。4.被告作出的行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确应当予以确认。经审理查明：焦兴林系山东省高唐县固河镇冯庄村村民，曾担任中共固河镇党支部书记，于2016年1月病故，其妻黄桂玲与与焦兴林育有一子两女，儿子焦维鑫，女儿焦树荣、焦宁宁。1991年2月8日冯庄棉站与冯庄村委会协商征用冯庄村土地15亩，每亩2700元。1991年5月27日高唐县人民政府批准征用冯庄村非耕地3.9亩建杨屯供销合作社生产资料服务点（即冯庄棉站）。1991年10月22日，八棉厂向冯庄村村委会交纳款项40500元【（3.9+11.1亩）×2700元】。2005年3月1日，八棉厂作为出租方，焦兴林作为承租方，签订了《租赁合同》，由焦兴林租赁八棉厂棉站房屋15间，租期二十年，自2005年3月1日至2025年3月1日。租金每年2000元，共计40000元，一次付清。2009年10月16日，八棉厂破产清算组将冯庄棉站房屋土地转让给了焦兴林，并收取焦兴林一次性转让费22000元，该款被记入高唐县供销合作社联合社财务账目。2010年9月16日，高唐县国土资源局与高唐县供销合作社联合社签订《收回土地协议书》，高唐县国土资源局无偿收回位于固河镇的国有土地7688.70平方米（约为11.5亩）。该协议第五条规定，本协议经批准后生效。高唐县国土资源局和高唐县供销合作社联合社分别在协议上加盖公章。2011年4月11日，高唐县国土资源局向高唐县政府发出高国土资呈[2011]14号《关于收回位于固河镇××一宗国有建设用地并实施第四批国有建设用地挂牌出让的请示》，其中，2011—010号国有建设用地为拟收回位于固河镇由山东省高唐县供销合作社联合社使用的一宗原国有建设用地。2011年4月18日，高唐县人民政府作出高政国土字[2011]17号《关于收回固河镇一宗国有建设用地并实施第四批国有建设用地挂牌出让的批复》，同意收回位于固河镇由山东省高唐县供销合作社联合社使用的一宗国有建设用地，面积7688.7平方米，将其列入2011年第四批国有建设用地挂牌出让计划。2011年6月8日，兆林纸业以96万元竞得编号2011—010地块即涉案土地的国有建设用地使用权。2011年6月13日，出让人原高唐县国土资源局与受让人兆林纸业签订《国有建设用地使用权出让合同》。2011年9月1日，原高唐县国土资源局收到第三人的《土地登记申请书》，并附有时任冯庄村党支部书记焦兴林的身份证复印件、法定代表人身份证明书及地籍调查表,地籍调查表上有指界人焦兴林的签名、手印及冯庄支部委员会的公章。2011年9月2日高唐县人民政府为第三人办理了国有土地使用权证，2011年10月21日第三人经过高唐县规划局批准办理了建设用地规划许可证，2011年12月30日办理了建设工程规划许可证，建设了仓库、车间、办公用房。2012年1月4日高唐县房地产管理局为第三人办理了房屋所有权证。原高唐县国土资源局于2019年1月12日变更名称为高唐县自然资源和规划局。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。本案中，焦兴林向“高唐县棉花第八加工厂破产清算组”支付了“冯庄棉站房屋土地一次性转让费”，与被告无偿收回涉案土地的行政行为有利害关系，因焦兴林已死亡，其近亲属可以提起诉讼。因此，本案四原告具有原告主体资格，可以作为本案的原告提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”。本案中，原告请求确认2010年签订的《收回土地协议书》无效，系对2015年5月1日之前作出的行为提起诉讼，请求行政行为无效，法院应不予立案，已经立案的，应当驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。……”。本案中,2011年4月18日，涉案土地列入2011年第四批国有建设用地挂牌出让计划，2011年6月8日，兆林纸业竞得涉案土地的国有建设用地使用权，2011年9月兆林纸业即向原高唐县国土资源局提出办证申请,在办理过程中,时任冯庄村党支部书记的焦兴林为其指界并提供办证的诸多手续,因此最迟在第三人办证时焦兴林即应当知道涉案冯庄棉站的土地已由原高唐县国土资源局收回并由兆林纸业取得、实际使用，至2016年1月焦兴林去世,均未提出撤销该行政行为的诉讼,已经超过起诉期限。综上，原告要求确认《收回土地协议书》无效，不符合立案条件，要求撤销该协议也已经超过起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、第六十九条第一款第（十）项、第一百六十二条的规定，裁定如下：驳回原告黄桂玲、焦维鑫、焦树荣、焦宁宁的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长 陈 洁人民陪审员 张 慧人民陪审员 李 敏二〇二〇年十一月十二日书 记 员 周梦娇