河南省登封市人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0185行初87号原告：河南鑫地房地产开发有限公司，住所地：河南省登封市嵩阳街道嵩山路南段新都万象城**楼**，统一社会信用代码：9141018577944638X9。法定代表人：张要东,男，该公司总经理。委托诉讼代理人：刘吴阳，河南群达律师事务所律师。被告：登封市住房和城乡建设局，，住所地：河南省登封市守敬路北段**统一社会信用代码：1141018500530306XG。负责人：雷新亚，男，该局局长。出庭应诉行政机关负责人：孙东辉，男，该局总工程师，分管人防工程管理科。委托诉讼代理人：陈浩，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：唐丙坤，河南国计律师事务所律师。原告河南鑫地房地产开发有限公司诉被告登封市住房和城乡建设局人防行政处罚一案，原告于2020年10月16日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，于2020年11月12日依法适用普通程序公开开庭审理了本案。原告河南鑫地房地产开发有限公司委托诉讼代理人刘吴阳，被告登封市住房和城乡建设局行政机关负责人孙东辉、委托诉讼代理人陈浩、唐丙坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告河南鑫地房地产开发有限公司向本院提出诉讼请求：请求依法撤销被告作出的登建罚字〔2020〕第01号行政处罚决定书。事实与理由：一、被告登封市住房和城乡建设局作出的登建罚字〔2020〕第01号行政处罚决定书程序违法。1.被告作出的该处罚决定违反一事不再罚的行政处罚原则。2006年原告就已经按照被告的处罚决定向被告缴纳了10万元的罚款，表明该事项被告已经处罚完毕，被告再一次向原告下达处罚决定，明显违反行政处罚一事不再罚的基本原则。2.被告在作出该处罚决定前未进行听证程序，违反行政处罚法的规定。被告对原告作出300余万元的处罚决定应当属于较大数额罚款，在作出决定前应当进行听证程序，但被告却未进行听证，违反法律规定。二、该处罚决定适用法律错误。1.关于10万元罚款的适用法律错误。被告作出该处罚决定中罚款10万元的依据的是《郑州市人民防空行政处罚裁量标准（试行）》（郑防办〔2013〕58号）的规定，但是该规定的出台时间为2013年，而原告建设鑫地华府的时间为2006年，所以不能依照后来的规定对之前的行为作出处罚，故适用法律错误。2.要求补缴2947323.5元的人防易地建设费的适用法律也存在错误。被告作出补缴2947323.5元的人防易地建设费的依据是《关于规范人防工程建设有关问题的通知》(豫防办〔2009〕100号)，但该规定的生效日期为2009年7月1日，而原告建设鑫地华府的时间为2006年，所以不能依照后来的规定对之前的行为作出处罚，故适用法律错误。三、关于易地建设的问题，原告原本已经在其开发的新都万象城项目的15号楼、20号楼底部进行规划建设防空工程，也已经向被告汇报过，并且地基开挖工程也已经完成并进行施工，但是由于政府部门不能为原告办理相关建设手续，造成该工程搁置，所以才不能完成易地建设，而并非原告拒不易地建设。综上，该处罚决定应当予以撤销。被告登封市住房和城乡建设局辩称：一、被告作出的行政处罚决定程序合法。1.被告作出的行政处罚没有违反一事不再罚的行政处罚原则。本案中，原告河南鑫地房地产开发有限公司既没有证据证明被告就其“不修建战时可用于防空的地下室、又不缴纳易地建设费”的违法行为曾对其进行过处罚，也没有证据证明原告的上述违法行为，其他行政机关已经对其进行过处罚，被告就其上述违法行为对原告作出行政处罚，没有违反一事不再罚原则。2.被告作出的行政处罚决定是严格按照法定程序作出的，没有剥夺原告听证的权利。本案中，被告拟对原告作出行政处罚，并于2019年4月11日向原告送达了登人防罚先告字〔2019〕第02号行政处罚事先告知书，原告收到后于2019年4月12日提出了书面听证申请，2019年4月16日被告向原告发出登人防罚听通字〔2019〕第1号行政处罚听证通知书，并告知听证时间为2019年4月23日上午9时进行，但原告没有在指定的时间到指定的地点进行听证，自动放弃了听证的权利，故被告作出的行政处罚决定没有剥夺原告听证的权利，程序合法。二、被告作出的行政处罚适用法律正确。1.被告作出的行政处罚对原告罚款10万元，依据的是《河南省实施办法》第二十八条的规定，虽然在处罚决定书中出现了《郑州市人民防空行政处罚裁量标准（试行）》，但该裁量标准是为了规范人民防空行政执法行为，正确行使处罚裁量权利，统一裁量尺度所下发的指导性文件，并非处罚的法律依据，但该文件对“不修建战时可用于防空的地下室、又不缴纳易地建设费的”处罚的法律依据仍然是《河南省实施办法》第二十八条的规定，故对原告罚款10万元适用法律正确。2.作出补缴2947323.50元人防易地建设费的法律依据也是正确的。一般情况下，我国法律坚持“法不溯及既往”原则和“从旧兼从轻”原则。从法理上讲，实体法一般不溯及既往，除非法律有特别的规定。而“从旧兼从轻”原则，指新的法律颁布后，对其生效前的事件和行为，一般应适用旧法，但当新法所规定承担的责任比旧法承担的责任轻时，可适用新法，这是对“法不溯及既往”原则的具体化。本案从表面上看，原告建设鑫地华府的时间是2006年，而豫防办〔2009〕100号《关于规范人防工程建设有关问题的通知》实施的时间是2009年7月1日，违反了“法不溯及既往”原则。但在该通知之前对防空地下室缴纳易地建设费的依据是2003年7月1日起执行的豫计收费〔2003〕1178号《关于规范人防建设有关收费问题的通知》，但该通知中规定的收费标准是每平方米最高可达1800元。根据2009年豫防办〔2009〕100号《关于规范人防工程建设有关问题的通知》的规定，原告需缴纳的防空地下室易地建设费为每平方米1000元，建设面积为101577.45平方米，应缴纳费用为3047323.50元；根据2003年《关于规范人防建设有关收费问题的通知》的规定，原告需缴纳的防空地下室易地建设费为每平方米1800元，建设面积101577.45平方米，应缴纳费用为5485182.30元，要比新规定多缴纳2437858.80元。如果适用旧的规定明显没有对原告的权利和利益进行更好地保护，所以根据“法不溯及既往”原则和“从旧兼从轻”原则对本案进行分析处理时，要从处罚的标准和缴纳金额的多少来进行综合判断是否有利于保护当事人，这样才更符合立法本意和对当事人权利和利益保护的最大化。综上，被告作出的行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，结果公正，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的行政处罚决定书。被告登封市住房和城乡建设局为证明其主张，向本院提供二十六组证据：1.违法案件立案呈批表，证明立案程序合法；2.登封市人民政府办公室印发的登政办〔2015〕28号《登封市人民政府办公室关于印发登封市人民防空办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明执法主体合法；3.中共登封市委办公室、登封市人民政府办公室共同印发的登办文〔2019〕7号《中共登封市委办公室登封市人民政府办公室关于印发的通知》，证明机构调整；4.案件调查人员行政执法证，证明办案人员资格；5.原告河南鑫地房地产开发有限公司组织机构代码证、营业执照；6.原告法定代表人身份证明、授权委托书；7.防空地下室建设申报表，证明案涉工程为“登封市南街二组农民安置小区”申报建设建筑及面积；8.防空地下室设计要求核定书，证明该项目应建人防工程面积；9.防空地下室施工图审批意见书，证明该项目人防工程施工图通过批准；10.河南省行政事业性收费及罚没收入专用票据，证明原告曾缴纳易地建设费10万元；11.关于河南鑫地房地产开发有限公司建设登封市南街二组农民安置小区人防工程的审查意见；12.登封市结合新建民用建筑依法同步建设防空地下室承诺书，证明原告承诺建设防空地下室；13.询问笔录，证明原告承认违法事实；14.责令整改通知书，证明被告责令原告限期履行防空地下室建设义务；15.关于登封市南街二组农民安置小区（鑫地华府）项目易地建设人防工程的请示；16.关于履行登封市南街二组农民安置小区（鑫地华府）项目人防建设义务的承诺；共同证明原告对应履行防空地下室建设义务无异议并承诺将防空地下室建设于“新都万象城”项目地块；17.告知书、情况说明，证明被告督促原告履行义务；18.关于鑫地华府人防工程项目建设延期申请，证明原告申请延期整改；19.同意延期整改通知书，证明被告同意原告延期整改至2019年3月31日；20.现场勘验笔录，证明原告未按要求履行建设义务；21.行政处罚事先告知书，证明被告事先告知程序；22.听证申请书、听证通知书、公告、听证笔录、听证报告，证明被告履行听证程序；23.案件调查终结报告、重大复杂案件集体讨论笔录，证明处罚决定经过集体讨论研究；24.行政处罚决定书，证明被告对原告作出行政处罚决定程序；25.《中华人民共和国人民防空法》，国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部共同颁发的〔2003〕国人防办字第18号《关于颁发的通知》，河南省人民防空办公室、河南省发展和改革委员会、河南省监察厅、河南省财政厅、河南省住房和城乡建设厅共同颁发的豫防办〔2009〕100号《关于规范人防工程建设有关问题的通知》，郑州市人民政府颁发的郑政〔2010〕33号《关于印发郑州市城市地下空间开发利用管理暂行办法的通知》，河南省发展计划委员会、河南省财政厅、河南省人防办共同颁发的豫计收费〔2003〕1178号《关于规范人防建设有关收费问题的通知》，郑防办〔2013〕58号《郑州市人民防空办公室关于印发的通知》，证明处罚依据；26.南街二组安置小区（鑫地华府）现场照片一份，证明原告建设的楼房地上为七层半，不是原告申报的六层半。原告河南鑫地房地产开发有限公司对被告登封市住房和城乡建设局提交的证据的质证意见是：第1组证据有异议，未加盖单位公章；第2、3组证据无异议；第4组证据执法证登记单位有异议，登记单位为登封市人民防空工程管理所，与被告主体不符；第5组证据处罚决定下达时，原告法定代表人已经变更；第6、7组证据无异议；第8、9组证据系被告内部核定，原告不知情；第10组证据真实性无异议，但该款项应当为罚款，因为在易地建设费用未核定总额的情况下，不存在预先缴纳10万元的情况，被告提供的核定书的审批时间为2010年8月份，缴费日期为2007年10月9日，故不存在未核定先缴纳的情况，该款项应当属于罚款；第11、12组证据均发生在原告缴纳10万元之后，即该行为处罚完毕后作出的文件或承诺，对该处罚不产生效力；第13、14组证据的意见也是在处罚后发生的，超过追诉时效；第15、16组证据真实性无异议，但行为也发生在处罚以后，且易地建设被告也已经现场落实，未建设原因也不在原告，是因为政府规划和土地问题造成；第17组证据2017年4月26日告知书未附送达回证；第18、19组证据无异议；第20组证据现场勘查笔录执法人员与前述人员不一致，该证据也表明原告在积极进行易地建设，已经基本完成开挖工作；第21组证据预先告知后的处罚决定书已经于2020年4月22日被被告撤销，而制作被诉处罚决定书前，未再次进行告知；第22组证据质证意见同第21组质证意见，登人防罚决字〔2019〕第02号行政处罚决定书已经于2020年4月22日被被告撤销，该预先告知书和听证申请书以及听证所有记录均是对被撤销的处罚决定书所进行的程序，而对本案所审理的处罚决定书未进行预先告知和听证程序，同时听证通知书也未附送达给原告的送达回证，不能证明是否真实送达；第23组证据质证意见同第22组质证意见；第24组证据处罚决定书已被被告撤销；第25组证据真实性无异议，违法行为发生在2006年，2006年以后的法律对该行为不具有约束力，应当以行为发生时的规定为准，并且兼顾从轻原则，同时本案认定原告需修建的为6B级地下防空室，而河南省发改委、财政厅、人防办豫计收费〔2003〕1178号《关于规范人防建设有关收费的通知》并未对6B级防空地下室的易地建设费用作出明确规定，而是规定每平方米1800元是最高标准，同时规定具体的标准应当由各市价格部门会同财政、人防部门另行制定，而根据2004年2月13日郑州市物价局、财政局、人防办制定的《关于贯彻落实人防建设有关收费问题的通知》第一条第三款规定“市属六县市6B级防空地下室按每平方米600元收取”，同时第四项也规定以下新建民用建筑可以减免防空地下室易地建设费“享受政府优惠政策建设的廉租房、经济适用房等居民住房，减半收取”，本案中原告所承建的属于享受政府政策的安置房，登记的项目名称也为“登封市南街二组农民安置小区”，因此原告符合该规定，应当按照县级标准每平方米600元标准并减半收取，所以被告对原告作出的以上处罚决定存在适用法律错误；第26组证据照片，应当按照规划图纸的标准来衡量，最下面一层为地下室车库，不属于居住层。原告河南鑫地房地产开发有限公司为证明其主张，向本院提供三组证据：一、登建罚字〔2020〕第01号行政处罚决定书。证明：1.被告登封市住房和城乡建设局是于2020年4月30日作出的该处罚决定书；2.人防工程之事原告曾在2006年向被告缴纳过10万元的罚款，表明被告已经于2006年就该事已经处罚过，且已经处罚完毕，再次处罚违反一事不再罚的原则；3.2006年被告第一次处罚10万元后，直到2016年4月1日才再次向原告下达《登封市人民防空办公室责令改正通知书》（登人防改通字〔2016〕第01号），这中间已经过10年的时间，10年内被告没有对原告进行处罚，所以也早已经超过法律规定的两年的追诉时效；4.原告本来也就该人防问题规划了易地建设，并且也已经进行了勘察、设计、招投标工作，也确定了施工单位和监理单位，基坑开挖土方也基本完成，但由于部分手续问题造成现在处于停工状态，这些事实在该处罚决定书中被告也予以认可，所以并非原告故意违反规定不予处理，而是因政府规定和客观条件所限。二、原告汇编的登封市嵩阳办北旨村新型社区（新都万象城）项目建设依据及运行情况资料汇编。证明：1.原告现在运营十分困难，所建项目均处于停工的状态，且已经停工数年，债务巨大，现在再次处以巨额的处罚对原告来讲更是无力承担；2.原告所进行易地建设的地块前期征地、开工建设均是得到政府的认可，也是政府当时的重点项目，但是后期由于政策的改变，致使项目相关手续迟迟不能完善，导致停工至今，并非是原告故意不进行易地建设，是想建而不能，无违法的故意。三、河南省发展计划委员会、河南省财政厅、河南省人防办共同颁发的豫计收费〔2003〕1178号《关于规范人防建设有关收费问题的通知》，郑州市物价局、郑州市财政局、郑州市人民防空办公室于2004年2月13日共同颁发的《关于贯彻落实人防建设有关收费问题的通知》，共同证明三类人防建设重点城市和其他城市（含县城）按照不少于地面总面积2%修建，三类人防城市建设每平方米1800元收取，以上标准为最高标准，具体标准由各市价格部门会同财政、人防部门另行制定，而郑州市制定的6B级防空地下室按每平方米600元收取。被告登封市住房和城乡建设局对原告河南鑫地房地产开发有限公司提交的证据的质证意见是：第一组证据真实性没有异议，该处罚决定认定事实清楚，处罚程序合法，没有违反一事不再罚的原则，法院应依法予以维持；第二组证据真实性无异议，该证据不能成为被告不缴纳易地建设费的法定理由；第三组证据真实性无异议，但郑州市物价局等单位2004年发布的文件随着豫防办〔2009〕100号文件的颁布已经废止，豫防办〔2009〕100号文件最后一条明确规定“以前规定与本通知不一致的，一律废止”，并且原告也没有证据证明其建设南街二组农民安置小区的时间是2006年，另外原告称依据〔2003〕1178号文件的规定应当按照不少于地面总建筑的2%修建地下防空室是错误的，该条规定的是居民住宅以外的其他新建的民用住宅，故原告依据该条要求按照2%的标准计算地下防空室面积是错误的。本院对上述证据综合认证如下：对原、被告提交的证据的真实性本院均予以采信，但被告提交的证据不能证明其作出的行政处罚决定计算处罚数额正确。本院经审理查明，2019年4月26日，登封市人民防空办公室作出登人防罚决字〔2019〕第02号行政处罚决定书，对原告河南鑫地房地产开发有限公司处以罚款100000元，并责令原告补缴人防易地建设费2947323.5元的处罚。2020年4月22日，被告登封市住房和城乡建设局以行政机构改革、职能合并调整为由，作出登建撤字〔2020〕第1号撤销行政处罚决定书，撤销登人防罚决字〔2019〕第02号行政处罚决定书，后被告于2020年4月30日作出登建罚字〔2020〕第01号行政处罚决定书，该处罚决定书处罚内容同登人防罚决字〔2019〕第02号行政处罚决定书。原告不服该处罚决定，诉至本院。本院认为：一、被告登封市住房和城乡建设局作出被诉行政处罚是否违反一事不再罚原则。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案中，虽然原告河南鑫地房地产开发有限公司于2007年10月9日缴纳了10万元人防地下室易地建设费，但该费用的缴纳，并不能证明原告是依据登封市人民防空办公室作出的行政处罚而缴纳的款项，现有的证据也不能证明在2007年10月9日之前原告因未按照国家规定修建防空地下室被登封市人民防空办公室作出行政处罚，故被告作出本案被诉行政处罚未违反一事不再罚原则。二、关于被诉行政处罚决定是否违反法定程序的问题。本案中，登封市人民防空办公室在调查终结后，作出登人防罚决字〔2019〕第02号行政处罚决定书前，因登封市机构改革，登封市人民防空办公室与被告合并，其行政职能归并至被告，据此，被告撤销了以登封市人民防空办公室名义作出的行政处罚决定书，并重新作出被诉登建罚字〔2020〕第01号行政处罚决定书，该被诉行政处罚决定与被撤销的行政处罚决定依据的事实与适用法律均一致，既没有增加新的违法事实，也没有增加新的证据，更没有加重对原告的处罚，仅是因为单位及行政职能的合并而撤销了之前的行政处罚，而通过被告提交的案卷证据，能够认定在之前对原告作出行政处罚前已按照相关规定履行了处罚程序，故对原告关于被告作出被诉行政处罚没有履行法定程序的主张，本院不予支持。三、关于被诉行政处罚决定处罚数额是否正确。根据“从旧兼从轻”原则，行政处罚的依据是适用违法行为发生时的法律、法规和规章的规定，但是新的法律、法规和规章的规定更有利于当事人的，适用新的法律、法规和规章的规定。本案中，被告作出被诉行政处罚依据豫防办〔2009〕100号《关于规范人防工程建设有关问题的通知》的规定按每平方米1000元的标准计算补缴人防易地建设费，而原告的违法行为发生在2006年，根据当时适用的豫计收费〔2003〕1178号《关于规范人防建设有关收费的通知》及郑州市物价局、郑州市财政局、郑州市人民防空办公室于2004年2月13日共同出台的《关于贯彻落实人防建设有关收费问题的通知》的规定，6B级防空地下室按每平方米600元标准征收防空地下易地建设费，该征收标准明显低于被告作出行政处罚依据的标准，故被告作出被诉行政处罚决定依据的相关规定不符合“从旧兼从轻”原则，处罚数额不正确。综上，被告作出的登建罚字〔2020〕第01号行政处罚决定书适用的法律、法规和规章的规定错误，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告登封市住房和城乡建设局作出的登建罚字〔2020〕第01号行政处罚决定书；二、责令被告登封市住房和城乡建设局于本判决生效后六十日内重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告登封市住房和城乡建设局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  崔 浩人民陪审员  韩彦周人民陪审员  耿进才二〇二〇年十一月十九日书 记 员  许 东附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。