浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1803号上诉人（原审原告）林进国，男，1962年8月26日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路**。法定代表人曾瑞华，区长。林进国诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）要求履行未经登记建筑调查认定职责一案，温州市中级人民法院于2020年7月29日作出（2020）浙03行初3号行政裁定。林进国不服，向本院提出上诉。本院于2020年10月14日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查，本案现已审理终结。原审经审理查明：2019年9月29日，原告林进国向被告瓯海区政府邮寄提交《未登记房屋调查认定申请书》，称原告有房屋坐落于瓯海区××街道××村××路××号，现该房屋涉及征迁，但有关部门未依法对该房屋进行认定，故申请被告对该房屋进行认定。被告未对原告的上述申请作出答复。原告认为被告未予答复的行为已构成行政不作为，故向本院提起本案诉讼。原审另查明，2019年7月11日，温州市瓯海区综合行政执法局作出［2019］第009-014号《违法建筑认定立案审批表》，对涉案房屋决定立案查处。原审经审理认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中，作为相对集中行使规划行政处罚权的温州市瓯海区综合行政执法局已对涉案房屋是否属于违法建筑立案调查，原告再行起诉要求判令被告对涉案房屋进行调查认定，已无必要。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回原告林进国的起诉。林进国上诉称：1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未登记建筑进行调查、认定和处理。”《温州市人民政府办公室关于印发温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法的通知》（温政办[2012]74号）明确，“对未登记房屋的初步认定结论、复查结论及复核结论均应公示。各环节认定结论生效后，均应出具由区人民政府（或功能区）未登记房屋认定机构统一制作的未登记房屋认定书，并由所在地街道办事处（乡镇政府）或建设项目牵头单位送达当事人。”《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》（2019年7月1日施行，温瓯政发[2019]36号规定）明确，“本行政区域内因历史原因造成的未登记房屋，经区人民政府依法认定的,可视为合法房屋”。从上述规定看，被上诉人作为区政府负有对未登记房屋进行调查认定的法定职责。2.未登记房屋调查认定和违法建筑的处理决定是不同且独立的两个程序。未登记房屋调查认定职责只有区政府有权实施，综合执法局作出违法建筑的处理决定并不妨碍区政府作出未登记房屋调查认定。事实上，根据以上法律的规定，只要房屋列入了征迁范围，对于未登记房屋只能由区政府启动未登记房屋调查认定程序，执法局已无权参与再来调查违建。未登记房屋调查认定程序本身是法律规定的对被征收户有利的权利保证。涉案房屋已建造一、二十年并被列入拆迁范围；拆迁不成，区政府不主动启动未登记房屋调查认定程序，放任甚至指示综合执法局启动拆违认定处罚程序，试图达到少补偿甚至不补偿目的。一审法院居然不顾法律和事实，违反审判程序，不开庭审理，直接以综合行政执法局作出过处理为由，驳回上诉人的起诉不当。请求二审法院依法审理本案，撤销一审裁定，责令一审法院继续审理本案。瓯海区政府答辩称：1.答辩人不具有对未登记房屋进行调查认定的职责。案涉房屋系集体土地上的房屋。目前法律法规对征收集体土地上未登记房屋的调查认定和处理程序，没有明确规定。根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令143号）第三条第一、二款的规定，“市人民政府统一负责征收集体所有土地的补偿和安置。各区人民政府或者功能区管委会受市政府委托做好辖区内征收农民集体土地的补偿和安置。”因此，在征收集体土地中，对涉案房屋作出合法或视同合法的认定职责并不在答辩人。即便参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，需要进行调查、认定、处理的，因认定为违法建筑的不予补偿，是否认定为违法建筑，是对被征收人权利义务产生影响的行政行为，必须要由职能部门依法认定。答辩人只有组织的职责，而无作出认定职能。2.瓯海区未登记房屋认定程序并无不当。《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第十一条规定，温州市区旧村改造、农房集聚等建设活动需要搬迁房屋的，参照本办法执行。各区人民政府（或功能区）可以根据本办法结合当地实际制定未登记房屋认定程序及补偿、处理办法。可见，答辩人可根据实际参考市认定办法，制定自己的认定规程。为此制定了《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》，明确由瓯海区综合执法局作出认定，并无不当。上诉人若对该局作出的认定行为不服，可另行救济。另，上诉人若对涉案房屋是否符合相关的补偿条件不服，亦可针对后续的补偿行为寻求救济。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据材料。本院对原审裁定认定事实，予以确认。本院经审理认为，本案审理重点为被上诉人瓯海区政府是否需要根据上诉人林进国的申请对其涉案房屋作出未登记房屋调查认定处理。涉案房屋系集体土地上的房屋，目前法律、行政法规对征收集体土地上未登记房屋的调查、认定和处理程序，没有明确规定。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条第四款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，征收土地的，要对被征收土地上的附着物给予补偿，补偿标准由省、自治区、直辖市规定。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条、第二十九条第一款第（三）项规定，市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准；地上建筑物，按照城市房屋拆迁的有关法律、法规予以补偿。《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号）第二条、第三条规定，征收土地公告发布后，各区房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）等有关规定，公布房屋补偿范围、组织房屋情况调查等；征收集体土地涉及房屋补偿方式、补偿标准、奖励和补助，参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》和温政发[2012]19号《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知》等有关规定执行。《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》在第四节后续处理程序中规定：“……2.对未经登记房屋不属于视同合法部分，未登记房屋尚未灭失的，温州市瓯海区综合行政执法局根据有关规定依法作出处理决定书；未登记房屋已经灭失的，温州市瓯海区综合行政执法局根据有关规定出具认定意见书。3.区综合行政执法局出具的处理决定书或认定意见书作为实施单位（或属地镇街）签约或区房屋征收部门报请作出征收补偿决定（责令交地决定）的依据。”本案中，对于涉案集体土地上未登记房屋，温州市瓯海区综合行政执法局已于2019年7月11日作出《违法建筑认定立案审批表》，对涉案房屋是否属于合法房屋进行调查认定。如上诉人对温州市瓯海区综合行政执法局后续作出的认定处理不服，可依法寻求救济。在此情形下，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，符合本案实际。综上，原审裁定驳回上诉人林进国的起诉，并无不当。上诉人林进国的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  徐亮亮二〇二〇年十一月二十五日书记员  刘 芳