福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终199号 上诉人（原审原告）：田梅，女，汉族，1981年7月8日出生，住安徽省长丰县。 委托诉讼代理人：赖顺贵，福建汀路律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：厦门市湖里区城市管理局，住所地厦门市湖里区枋湖路**。 负责人：刘新生，副局长。 委托诉讼代理人：辜心妍。 委托诉讼代理人：廖俊骜，福建旭丰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：厦门市湖里区人民政府，，住所地厦门市湖里区枋湖南路** 法定代表人：林重阳，区长。 委托诉讼代理人：陈婕、王妍。 上诉人田梅因诉被上诉人厦门市湖里区城市管理局（下称湖里城管局）行政处罚、被上诉人厦门市湖里区人民政府（下称湖里区政府）行政复议一案，不服厦门市同安区人民法院（2019）闽0212行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年9月24日公开开庭进行了审理。上诉人田梅及其委托诉讼代理人赖顺贵，被上诉人湖里城管局的委托诉讼代理人辜心妍、廖俊骜，被上诉人湖里区政府的委托诉讼代理人陈婕、王妍均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，田梅于2018年4月23日取得住所地位于厦门市湖里区××路××号的厦门湖里区一品松餐饮店的营业执照，于2018年4月27日取得厦门市湖里区一品松餐饮店的食品经营许可证。该食品经营许可证载明：“提醒：经营场所属厦门市环保部门公布的餐饮禁设地址的，不得从事可能产生油烟污染的餐饮服务项目。”湖里城管局于2019年7月22日至厦门市湖里区××路××号店检查，发现该经营地点属与居住层相邻的商住综合楼楼层，店招为“迎客松食府”，经营过程中存在经营炒等产生油烟污染的工艺行为，经营面积60.48平方米。2019年7月28日，湖里城管局再次至该经营场所查看，发现该店在经营过程中仍存在炒等产生油烟污染的工艺行为。2019年7月29日，湖里城管局对上述执法见证人王某、张某进行询问并制作询问笔录。2019年8月2日，湖里城管局就该案进行集体评议，确定处理结果为：责令被处罚人关闭经营场所，并处罚款壹万肆仟（￥14000.00）元整。2019年8月8日，湖里城管局作出厦湖城管告［2019］200号《告知书》并于8月18日送达，告知田梅因其在与居住层相邻的商住综合楼楼层经营的餐饮店存在炒等产生油烟污染的工艺行为，该地点禁止新设可能产生油烟、噪声污染的餐饮业项目，违反了《厦门市环境保护条例》第三十五条第（四）项之规定，湖里城管局决定责令其关闭经营场所，并处罚款壹万肆仟（￥14000.00）元整。并告知其有陈述、申辩以及要求听证的权利，应于收到告知书之日起五日内提出意见或要求听证申请，逾期视为自动放弃上述权利。2019年8月29日，湖里城管局作出厦湖城管罚［2019］188号《行政处罚决定书》，决定责令被处罚人关闭经营场所，并处罚款壹万肆仟（￥14000.00）元整。该《行政处罚决定书》于2019年9月5日送达。田梅不服于2019年9月10日向湖里区政府申请行政复议，请求撤销湖里城管局作出的厦湖城管罚［2019］188号《行政处罚决定书》。2019年11月1日，湖里区政府作出厦湖府行复决〔2019〕32号《行政复议决定书》，决定维持厦湖城管罚［2019］188号《行政处罚决定书》。2019年11月27日，田梅向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销湖里区政府作出的厦湖府行复决〔2019〕32号《行政复议决定书》、湖里城管局作出的厦湖城管罚［2019］188号《行政处罚决定书》。 庭审中，田梅陈述：其经营的餐饮店取得建设项目环境影响登记表，产生的油烟均经过高空排放，有第三方检测，不可能产生油烟污染。 原审认为，根据《厦门市环境保护条例》第五十二条的规定：“有下列行为之一的，由城市管理行政执法部门责令停止违法行为，限期改正，并分别按照下列规定予以处罚：……（五）违反本条例第三十五条规定，在禁止地点新设可能产生油烟、噪声污染的餐饮业和单位食堂项目的，责令关闭，并处五千元以上五万元以下罚款；……”，湖里城管局作出厦湖城管罚[2019]188号《行政处罚决定书》主体适格。湖里城管局经调查收集了现场勘验笔录、现场照片等证据后作出行政处罚告知书，告知田梅作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知其陈述、申辩以及要求听证的权利，后作出行政处罚决定书并依法送达。田梅称其于2019年8月30日至湖里城管局申请听证被拒程序违法，但并未提供相关证据予以证实，且其于2019年8月18日收到告知书，应于2019年8月23日之前提出听证申请，故田梅前述程序违法之主张不予采信。湖里城管局作出行政处罚决定的程序合法。 原审将本案的争议焦点归纳为：湖里城管局作出的行政处罚决定事实认定是否清楚？法律、法规适用是否正确？对此，原审法院综合分析如下： 经查，双方当事人对案涉经营地点之相邻上层为居住层之事实并无异议，但田梅认为其证照齐全，其油烟净化设施齐全，且取得建设项目环境影响登记表，未产生油烟污染。原审认为，首先，关于案涉经营地点是否属“禁设地点”，判断案涉经营地点是否属“禁设地点”应根据《厦门市环境保护条例》第三十五条的规定，案涉经营地点属与居住层相邻的商住综合楼楼层，符合该条第（四）项的规定，田梅以其取得营业执照及食品经营许可证为由主张经营地点不属“禁设地点”不能成立。另田梅所主张的其取得建设项目环境影响评价表亦仅系其自行采取的各项环保措施向环保部门登记备案，并非环保部门就田梅在案涉经营地点经营可能产生油烟污染的餐饮业进行审批的行政许可行为，此表无法证实案涉经营地点不属“禁设地点”。其次，田梅经营过程中存在炒等工艺行为，确系可能产生油烟污染，湖里城管局基于在禁设地点经营可能产生油烟污染的餐饮业项目之事实作出行政处罚决定，而非针对田梅超标排放油烟，田梅是否通过安装油烟净化装置以减少油烟污染即其是否超标排放油烟并非湖里城管局作出行政处罚决定所依据的事实。综上，原审认为，湖里城管局认定案涉经营地点属与居住层相邻的商住综合楼楼层，禁止新设可能产生油烟、噪声污染的餐饮业项目，田梅在此地点经营的餐饮店存在产生油烟污染的工艺行为，违反了《厦门市环境保护条例》第三十五条第（四）项之规定，并依据《厦门市环境保护条例》第五十二条第（五）项之规定作出处罚决定，认定事实清楚，所适用的法规依据并无不当。 综上，原审认为，湖里城管局作出案涉行政处罚决定书事实认定清楚、程序合法、适用法律法规正确，应予以维持。湖里区政府受理田梅的复议申请后，作出案涉行政复议决定书，事实认定清楚、程序合法、适用法律法规正确，亦应予以维持。故田梅要求撤销案涉行政处罚决定书、行政复议决定书，缺乏依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回田梅的诉讼请求。 上诉人田梅不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令撤销原审判决，依法支持上诉人于原审所提出的诉讼请求。理由是：1.被上诉人不应该是本案的执法主体。上诉人在经营过程中产生油烟等，应由《大气污染防治法》规制，而被上诉人湖里城管局不是大气污染防治法的执法主体。2.被上诉人行政处罚程序不合法。根据环境行政处罚办法第十一条规定，实施行政处罚时应当作出责任改正或限期改正的行政命令，被上诉人湖里城管局违反前置程序，没有作出行政命令，直接进行处罚，程序不合法。3.被上诉人认定事实错误。湖里城管局在查处本案中，未经科学仪器测试就认定上诉人所排放油烟超标。而上诉人现有厦门市环产环境监测服务有限公司所作出的监测报告，报告内容显示上诉人的油烟排放符合环保标准，上诉人不存在违法性。4.被上诉人作出的处罚决定处罚过严，罚款数额过高。 被上诉人湖里城管局答辩称，1.上诉人的餐饮店于2018年4月23日取得营业执照，住所地及实际经营地址均位于厦门市湖里区××路××号，位于与居住层相邻的商住综合楼楼层，上诉人对于其经营餐饮店的设立时间、经营地址、楼上是居住层及经营过程中有产生油烟等事实并无异议。湖里城管局认定上诉人在与居住层相邻的商住综合楼楼层内经营可能产生油烟污染的餐饮业项目，上诉人也认可案涉行政执法程序，故湖里城管局的行政处罚决定事实认定清楚，证据确凿。2.一审判决适用法律法规正确。上诉人在与居住层相邻的商住综合楼楼层内经营可能产生油烟污染的餐饮业项目，违反了《厦门市环境保护条例》第三十五条第（四）项的规定，湖里城管局有权依据《厦门市环境保护条例》第五十二条第（五）项及《行政处罚自由裁量权执行标准》的规定，责令上诉人关闭餐饮业项目并处以罚款14000元。因此，一审判决认可案涉处罚决定的法律法规适用，完全正确。3.根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，及国务院的授权，厦门市人大制定了《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》自2005年1月1日起施行。《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条明确规定城市管理行政执法部门有权行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的由城市管理行政执法部门行使的行政处罚权。《厦门市环境保护条例》作为地方性法规，第五十二条已经明确将该条的行政处罚权规定由城市管理行政执法部门行使。《中华人民共和国行政处罚法》相比《中华人民共和国大气污染防治法》而言，是行政处罚程序方面的特别法，基于其规定制定的《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》及《厦门市环境保护条例》关于行政处罚职权方面的依据自然可以得到适用。上诉人主张湖里城管局不是执法主体，没有法律依据。4.本案不涉及油烟超标处罚，因此上诉人主张的油烟净化效果、排烟是否超标等，均与本案处罚的合法性无关。5.湖里城管局根据《行政处罚自由裁量权执行标准》规定，结合上诉人的实际经营面积，作出的罚款处罚决定，不存在处罚过重的问题。 被上诉人湖里区政府答辩称，案涉行政复议决定程序合法，上诉人要求撤销，没有事实和法律依据。关于行政处罚的答辩意见与湖里城管局的答辩意见一致。 各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条明确规定城市管理行政执法部门有权行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的由城市管理行政执法部门行使的行政处罚权。《厦门市环境保护条例》第五十二条已经明确将该条的行政处罚权规定由城市管理行政执法部门行使。湖里城管局作为讼争行政处罚行为执法机关，主体适格。田梅所经营的餐饮店位于厦门市湖里区××路××号，该址位于与居住层相邻的商住综合楼楼层。田梅在经营餐饮活动中产生油烟，有现场照片、现场勘验笔录及其他证据材料为证，事实清楚。根据《厦门市环境保护条例》第三十五条第（四）项之规定，田梅的经营场所属禁止新设可能产生油烟污染餐饮业区域。根据该条例第五十二条第（五）项之规定，违反本条例第三十五条规定，在禁止地点新设可能产生油烟、噪声污染的餐饮业和单位食堂项目的，责令关闭，并处五千元以上五万元以下罚款。故湖里城管局对其作出的处罚，有事实和法律依据。上诉人田梅所提出的关于执法主体及处罚过重问题，没有法律依据，其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人田梅负担。 本判决为终审判决。 审判长 叶 青 审判员 纪荣典 审判员 林丽珊 二〇二〇年十一月二十四日 书记员 陈虹羽 附本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；