广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终1035号 上诉人（一审原告）：李永发，女，1969年1月28日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府，住所地桂林市七星区骖鸾路**。 法定代表人：郑平，区长。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区朝阳乡人民政府，，住所地桂林市七星区朝阳路** 法定代表人：刘贵龙，乡长。 委托代理人：秦晓芳，广西中纬律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府城市管理局，，住所地桂林市七星区骖鸾路** 法定代表人卓志炳，局长。 上诉人李永发因与被上诉人桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）、桂林市七星区朝阳乡人民政府（以下简称朝阳乡政府）、桂林市七星区人民政府城市管理局（以下简称七星区城管局）确认行政强制拆除行为违法一案，不服桂林市中级人民法院（2020）桂03行初55号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该法第四十九条规定提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，李永发所诉的是强制拆除行为，经审查，桂林市七星区政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定作出责成决定，责成七星区城管局依法拆除李永发建设的违法建筑，七星区城管局经催告李永发自行拆除无果后，根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定作出《行政强制执行决定书》，并在《公告》后对李永发的违法建筑进行了强制拆除。因此，七星区政府、朝阳乡政府并非强制拆除李永发房屋的责任主体，七星区政府、朝阳乡政府不是本案的适格被告。而对李永发的房屋组织实施强制拆除行为的是七星区城管局，依照上述法律规定，七星区城管局才是本案适格被告。按级别管辖的规定，一审法院管辖的是对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，而七星区城管局并非县级以上地方人民政府，其系机关法人，位于桂林市七星区，本案依法应由其所在地的七星区人民法院管辖。据此，李永发向桂林市中级人民法院提起诉讼不符合上述法律规定，依法应驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回李永发的起诉。 李永发上诉称：（一）一审法院认定事实明显错误。1.李永发提交的起诉证据证明被诉行政行为系七星区政府等三机关共同参与实施。开始，七星区政府拆迁办工作人员与李永发协商拆迁补偿安置问题，因未达成协议，该办人员便张贴限期拆除公告，公告落款单位是金鸡岭路（航院段）工作指挥部（以下简称金鸡岭路工作指挥部）和朝阳乡政府。金鸡岭路工作指挥部是七星区政府成立的临时机构，其后果应由该政府承担。同时，七星区政府还作出涉案《关于依法拆除李永发等2户建设的违法建筑的决定》，七星区城管局是根据七星区政府的责成和委托具体实施拆除作业。2.本案争议焦点应是七星区政府责成七星区城管局实施拆除作业的适格被告问题。根据城乡规划法第六十八条规定，该法仅赋予县级以上人民政府责成有关部门采取强制拆除措施的职权，该责成行为属于政府对其他部门的“授权”“委托”，没有法律规定“城管”有行政强制执行的权力，故七星区政府是适格被告。最高人民法院（2018）最高法行申6741号裁定亦明确“责成”即责令完成委托事项，一审法院裁定与该案例相违背。3.2013年4月2日刊登在法院报上的最高人民法院行政审判庭负责人在答记者问中亦明确，如果强制执行决定是由被责成部门作出，则以该部门以及作出责成行为的县级以上政府为共同被告。（二）一审法院严重违反审判程序。一审法院对李永发提交的证据不经质证直接作为裁判依据，违反证据经质证才能作为定案依据的规定。且对李永发提交的《关于限期拆除金鸡岭路航院段违建门面公告》等证据有意隐匿或视而不见，明确涉嫌失职、渎职。（三）一审裁定适用法律错误。一审法院认定七星区政府不是适格被告，却依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定作出裁定，适用法律明显错误。即使本案应由桂林市七星区人民法院管辖，一审法院在受理后又直接驳回全案起诉，违反行政诉讼法第二十二条“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。”等规定，且一审法院可以依照该法第二十四条第一款关于上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件的规定，继续审理本案，以节约司法资源。综上，请求二审法院撤销一审裁定，提审或指令一审法院继续审理本案。 七星区政府答辩称：（一）一审裁定认定拆除涉案房屋是七星区城管局组织实施，七星区城管局是适格被告，事实清楚。桂林市规划局于2019年5月5日作出市规行决字〔2019〕七星-朝阳第026、057号《广西建设行政处罚决定书》，认定李永发涉案建筑物为违法建筑。七星区政府于2019年5月16日作出《关于依法拆除李永发等2户建设的违法建筑的决定》（新星政发〔2019〕5号），责成七星区城管局按桂林市规划局的处罚决定强制拆除涉案违法建筑。七星区城管局于2019年5月20日作出《履行行政处罚决定催告书》（星城管催字〔2019〕-朝阳第001号），2019年5月24日作出《公告》（星城管公告字〔2019〕朝阳第001号）及《行政强制执行决定书》（星城管执字〔2019〕朝阳第001号），并依法留置送达。七星区城管局根据城乡规划法第六十八条规定，依职权组织人员将李永发户涉案违法建筑予以拆除。李永发称系七星区政府强制拆除理由不成立。（二）一审法院裁定驳回起诉适用法律正确，应予维持。本案适格被告是七星区城管局，依法应由该局所在地的基层法院管辖本案。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款规定驳回起诉正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，李永发以七星区政府、朝阳乡政府、七星区城管局为被告，起诉请求确认强制拆除其位于桂林市七星区住宅房屋和门面的行为违法，则本案被诉行政行为系行政强制拆除行为，争议焦点为七星区政府是否适格被告。涉诉强制拆除行为实施主体的认定，应当根据职权法定原则并结合案件事实作出认定。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……。”本案涉案房屋已经桂林市自然资源局根据上述规定作出行政处罚决定认定为违法建筑。对涉案房屋的强制拆除，七星区政府作为涉案房屋所在地县级以上人民政府，行文责成七星区城管局根据桂林市自然资源局作出的决定事项，由七星区城管局依法强制拆除李永发的违法建筑，符合城乡规划法第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定。七星区政府的责成行为，系根据法律授权作出的行政行为，属于政府为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部组织行为，该责成行为需要通过有关部门对涉案房屋实施强制拆除行为实现，李永发对强制拆除行为不服提起行政诉讼，应当根据责成行为具体组织实施强制拆除行为的七星区城管局作为被告。李永发以七星区政府作出责成行为为由主张七星区政府为适格被告，理由不能成立。一审法院认定七星区政府不是适格被告，有事实和法律依据。一审法院经释明，李永发拒绝变更被告，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；”的规定，一审法院裁定驳回李永发的起诉并无不当。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件。”及第十五条“中级人民法院管辖下列第一审案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作出的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”的规定，本案一审应当由基层人民法院管辖，不属于桂林市中级人民法院管辖的第一审案件。经依法释明，李永发仍坚持本案起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，一审法院裁定驳回李永发的起诉，适用法律正确。 审查受诉法院对起诉是否有管辖权，应包括对地域管辖和级别管辖的审查。鉴于被诉行政机关即被告的层级是划分行政案件级别管辖权的标准之一，在被诉行政机关是否适格被告存在争议时，受诉法院首先应审查被告是否适格问题，在认定属于错列被告且原告拒绝变更的情况下，依法裁定驳回起诉，符合上述司法解释之规定。行政诉讼法第二十四条规定的提级管辖，应以起诉原告有主体资格、被告适格，且起诉属于人民法院受案范围等为条件，李永发主张一审法院可以提级管辖本案，而不必驳回起诉，缺乏法律依据。 李永发提供的落款为“金鸡岭路（航院段）工作指挥部”并加盖七星区政府公章的《关于限制拆除金鸡岭路航院路段违建门面公告》，载明主要内容为：根据城乡规划法、土地管理法等规定，经七星区政府研究决定，对金鸡岭路（航院段）13栋39间门面进行依法拆除。公告如下：一、凡未经相关部门审批，擅自搭建的建筑物均为违法建设，违法建设不受法律保护。二、限2019年5月4日前将住户及门面内物品搬离，并自行拆除违法建房。三、逾期未拆除，将依法组织强制拆除。该公告载明逾期将依法组织强制拆除，并不足以证实李永发关于七星区政府系组织实施被强制拆除行为的事实主张。一审法院经阅卷，迳行裁定驳回起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定。一审法院程序违法，理由不能成立。 综上，一审法院裁定驳回李永发的起诉正确，本院予以维持。李永发的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 潘 莉 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年十月三十日 书记员 陈何心