云南省临沧市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云09行终39号上诉人（一审原告）向道胜，男，1971年3月26日出生，汉族，重庆市万州区人，农民，户籍所在地：重庆市万州区。现住云南省临沧市临翔区。委托代理人钱亚洲，北京冠领律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人王瑞，北京冠领律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）临沧市临翔区自然资源局。住所地：临沧市临翔区迎宾路**。法定代表人陈庆红，局长。行政机关出庭应诉负责人何文杰，临沧市临翔区自然资源局副局长。委托代理人徐晶晶，云南聚盈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）临沧市临翔区人民政府。住所地：临沧市临翔区白塔路**/div>法定代表人魏丛柱，区长。委托代理人罗俊林，云南江**律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人向道胜不服临沧市临翔区人民法院（2020）云0902行初6号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人向道胜及其委托代理人钱亚洲、王瑞，被上诉人临翔区自然资源局的出庭应诉负责人何文杰及委托代理人徐晶晶，被上诉人临沧市临翔区人民政府的委托代理人罗俊林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审认定，向道胜系重庆市万州区太安镇钟刘村**村民。2012年4月18日，向道胜等8人共同与临翔区忙畔街道青华社区忙半组村民刘正鸿购买了3.888亩左右的土地，向道胜户分得其中0.375亩土地。2018年间，向道胜未办理任何用地审批手续在该宗土地上建盖了一幢砖混结构房屋用于自行居住至今。2019年10月28日，临翔区自然资源局对向道胜非法占地行为立案调查，经现场勘测其建房占地面积249.95平方米（合0.375亩），经对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010—2020）》上标示的规划地类，该0.375亩土地均不符合规划，其中占用基本农田面积为0.055亩。同年11月8日，临翔区自然资源局作出临翔自然资行罚告字［2019］149号《行政处罚告知书》和听告字［2019］149号《行政处罚听证告知书》，并于同日送达给向道胜。2019年11月10日，向道胜于向临翔区自然资源局提出听证申请，11月29日临翔区自然资源局召开听证会，听取了向道胜的陈述、申辩意见。12月2日，临翔区自然资源局作出临翔自然资行罚字［2019］149号《行政处罚决定书》：1.责令向道胜15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的249.95平方米（0.375亩）土地上建盖的建筑物和其他设施；2.责令向道胜在30日内将违法占用的249.95平方米（0.375亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组。向道胜不服该处罚决定于12月16日向临翔区人民政府申请行政复议，临翔区人民政府以临行复决字［2019］第6号《行政复议决定书》维持了该行政处罚决定。向道胜遂起诉要求：1.撤销临翔区自然资源局作出的临翔自然资行罚字［2019］149号《行政处罚决定书》；2.撤销临翔区人民政府作出的临行复决字［2019］第6号《行政复议决定书》；3.本案的诉讼费用由二被告承担。一审法院认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”本案中，临翔区自然资源局系区人民政府下设的工作部门，根据职责分工，由其继续行使土地违法案件查处的行政职权，故其执法主体适格。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十一条、第三十四条、第三十六条、第七十六条分别规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”；“国家实行基本农田保护制度”；“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”；“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条分别规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地的，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地”；“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府……。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟定农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理”。据此，占用土地建设房屋必须经过相关职能机关依照法定程序进行审批方可进行。本案中，区自然资源局认定向道胜未经批准违法占地建盖房屋的行为，有询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、土地利用规划地类认定书等证据予以证实，事实清楚、证据充分。其作出责令向道胜15日内自行拆除违法占用的不符合土地利用总体规划的249.95平方米（0.375亩）土地上建盖的建筑物和其他设施的处罚决定，符合上述法律规定，区人民政府复议维持该部分处罚决定正确。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，“承包方将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方有权请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失”。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第二十六条、第二十七条规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”；“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”；“承包期内，发包方不得收回承包地”。区自然资源局在作出《行政处罚决定书》时，没有考虑所占土地的承包人依法享有土地承包经营权的客观事实，作出“责令30日内将违法占用的249.95平方米（0.375亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组”的处罚，将原先土地的承包合同关系予以终止，属适用法律错误，区人民政府复议维持该部分处罚决定也错误，均应予撤销。综上，判决驳回了向道胜关于撤销区自然资源局、区人民政府在行政处罚和行政复议中“责令15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的249.95平方米（0.375亩）土地上建盖的建筑物和其他设施”的相关诉讼请求。同时，撤销了区自然资源局、区人民政府在行政处罚和行政复议中关于“责令30日内将违法占用的249.95平方米（0.375亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组”的相关决定。上诉人向道胜上诉称，首先，本案中被上诉人提交了7组40份证据，但其中有31份因其未在复议程序中提交，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。一审法院违法采信了被上诉人在复议过程中未提交以及其他不应被采信的证据对案件事实进行认定，这是违法的。其次，从被上诉人提交的有效的证据来看，本案立案处理到作出涉案的处罚决定，远远超过了六十日；在作出处罚决定过程中没有案件调查报告；没有告知上诉人陈述申辩权；没有经过行政机关负责人集体讨论；有效证据不能证明涉案处罚已进行了听证；行政机关的行政目的明显不当等。一审法院轻视行政机关的法定程序，错误理解了行政立法的初衷，并作出维持关于限期拆除建筑物相关处罚决定判决，其认定事实及对处罚程序的审查是错误的，故请求撤销一审判决，将本案发回重审或改判支持上诉人在一审时的诉讼请求。被上诉人临翔区自然资源局和临沧市临翔区人民政府答辩均称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一审期间向道胜向一审法院提交了身份证复印件、行政处罚决定书、行政复议决定书等证据。一审期间区自然资源局向一审法院提交了国土资源执法监察证、责令停止违法行为通知书、法律文书送达回证、违法线索登记表、核查报告、立案呈批表、接受调查通知书、身份证复印件、土地使用权转让协议书、询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、现场照片、土地利用规划地类认定书、现状地类认定书、调查报告、处理决定呈批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、听证申请书、听证委托书、听证通知书、听证延期申请、听证函、听证笔录、行政处罚决定书、行政处罚决定催告书、送达法律文书照片、行政复议决定书、法律文书送达回证、相关法律法规等证据、依据。一审期间区人民政府向一审法院提交了行政复议申请受理审批表、身份证复印件、行政处罚决定书、土地转让协议书、行政复议申请书、行政复议受理通知书、答复通知书、询问笔录、讨论笔录、行政复议答复书、证据目录清单、行政复议决定书、送达回证等证据。一审庭审笔录及上述证据随卷移送本院，经审查核实予以确认。本院经审理查明的基本事实与一审查明的一致，在此予以确认。本院认为，涉本案相关事实及行政行为均发生在2019年，审理本案行政纠纷应适用2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十一条、第三十四条、第三十六条、第七十六条相关规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”；“国家实行基本农田保护制度”；“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”；“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条分别规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地的，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地”；“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府……。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟定农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理”。据此，占用土地建设房屋必须经过相关职能机关依照法定程序进行审批方可。本案中，被告区自然资源局作出的行政处罚决定，认定原告向道胜未经批准违法占地建盖房屋的行为，有询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、土地利用规划地类认定书等证据予以证实，事实清楚、证据充分。故其作出责令原告向道胜15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的249.95平方米（0.375亩）土地上建盖的建筑物和其他设施的处罚决定，符合上述法律规定，被告区人民政府复议维持该部分处罚决定正确。上诉人向道胜非法占地建房，违反了土地管理法相关规定，其上诉相关理由不是违法占地建房的合法理由，其关于撤销责令拆除违法建筑处罚决定的相关主张亦不能成立。一审法院判决维持被上诉人的限期拆除违法建筑处罚决定并无不妥，本院予以维持。《农村土地承包法》规定，非因法定事由，在承包期内，发包方不得收回、调整承包地，不得非法变更、解除承包合同。本案中，区自然资源局在作出行政处罚决定时，没有考虑上诉人对涉案土地依法享有流转经营权的客观事实，一审法院决定撤销该项处罚决定理由充分，应予维持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，上诉人所提上诉理由不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人向道胜承担。本判决为终审判决。审判长  邬忠育审判员  王 军审判员  苏国权二〇二〇年十一月六日书记员  杨丽萍