江西省景德镇市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣02行终66号 上诉人（原审原告）景德镇市第三建筑工程公司。住所地：江西省景德镇市珠山区中山北路**,统一社会信用代码：91360200158900973W。 法定代表人何世鸾，该公司总经理。 委托代理人江国喜，该公司项目经理。 被上诉人（原审被告）景德镇市自然资源和规划局。住。住所地：江西省景德镇市景德大道**一社会信用代码：11360200MB156924X4。 负责人孙庚九，该局局长。 委托代理人姚军，江西泰方律师事务所律师。 委托代理人江山，江西泰方律师事务所律师。 上诉人景德镇市第三建筑工程公司（以下简称三建公司）因其诉被上诉人景德镇市自然资源和规划局行政行为违法纠纷一案，不服景德镇市珠山区人民法院（2020）赣0203行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明,2007年5月5日，阎根土与景德镇市梅川公司房地产开发有限公司（以下简称梅川公司）就景德镇市复式商品房（以下简称涉案房屋）的买卖签订了《房屋买卖合同》,阎根土通过银行按揭贷款的方式购买了涉案房屋并支付了合理的对价。2018年12月10日，阎根土取得本案涉案房屋不动产权证。 另查明，2008年原告以梅川公司为被告，以梅川公司未支付工程款为由诉至该院，该院经审理后于2011年1月12日作出（2008）珠民二初字第43号民事判决，判决如下：被告景德镇市梅川房地产开发有限公司在本判决生效后五日内向原告景德镇市第三建筑公司支付工程款881317.22元。 2019年10月18日,阎根土以江国喜、许军民、王赛香为被告,就涉案房屋向该院提起排除妨害纠纷一案。该院经审理后于2019年12月5日作出（2019）赣0203民初2064号民事判决,判决如下：一、被告江国喜、许军民、王赛香于本判决生效之日起六十日内搬离及腾空位于景德镇市复式商品房；二、被告江国喜、许军民、王赛香搬离后立即将腾空的景德镇市复式商品房返还原告阎根土。 原审法院认为，当事人提起行政诉讼,应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起行政诉讼。第四十九条规定,提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;……。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定:“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的,人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼,但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”。根据上述规定,债权人原则上不具有原告资格。“被诉行政行为对其债权的影响”并不等于“有行政法上的利害关系”,原告三建公司因工程款产生的债权与所诉行政行为不具有行政法上的利害关系,无权以债权人身份提起本案行政诉讼,不具备本案原告主体资格,且三建公司对梅川公司享有的相应债权已提起民事诉讼,故对原告三建公司的起诉,应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第十三条、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告景德镇市第三建筑工程公司的起诉。案件受理费50元，退还原告。 上诉人三建公司不服一审裁定，向本院上诉称：1.被上诉人作出登记行为时未依法保护及考虑上诉人的债权实现，上诉人依法享有提起行政诉讼的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人作所的行政行为损害债权人实现债权为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予以保护或者应予考虑的除外。本案上诉人提起的行政行为违法之诉属于除外情形，上诉人具有诉讼主体资格。原审裁定错误，理由如下：被上诉人在作出梅川公司不动产初始登记行政行为时，未依法予以保护上诉人的建设工程价款优先受偿权的实现。被上诉人在开发商无竣工验收报告情况下，仍为其房屋办理了不动产初始登记显属违法，损害了上诉人实现债权。如若被上诉人坚持依法行政，从保护承包人、施工人依法享有的建设工程价款优先受偿权考虑，要求申报依法完备竣工验收手续，那么上诉人就可向梅川公司主张并实现建设工程价款优先受偿权。2.被上诉人在作出对梅川公司不动产初始登记行政行为时，未考虑上诉人已实际占用诉争房屋。根据《房屋登记办法》第19条的规定，房屋登记机构在办理房屋所有权初始登记时，应当实地查看。本案中，在初始登记时，如若被上诉人实地查看，了解到上诉人已实际占有、使用诉争房屋的状况，听取到上诉人是基于开发商有充抵工程款的口头承诺，在办理初始登记时加以充分考虑。本案诉争房屋初始登记前至现在十几年仍由上诉人方占有、使用，这是当时基于开发商跑路前口头向上诉人的承诺，即以诉争房屋冲抵相应工程款而形成的遗留现状。3.已提起的诉讼并不影响上诉人的主体适格，恰是违法登记对上诉人债权产生了实质影响。2004年2月4日上诉人作为承包方，梅川公司作为发包方，双方在合同履行过程中，由于梅川公司存在建设资金不足，是由上诉人垫资施工。2008年工程尚未竣工，梅川公司人去楼空。在无申请人即梅川公司提出申请、无已竣工的证明、无施工单位竣工验收报告、无监理报告、无消防验收报告等法定材料情况下，被上诉人违法办理了诉争房屋的初始登记。上诉人是在梅川公司人员跑路后，因无法形成工程款的双方结算，才提起了民事诉讼，以确定上诉人的具体工程款的债权数额。上诉人之所以如此，是为主张享有建设工程价款优先受偿权创造条件。综上，被上诉人对诉争房屋的初始登记行为缺乏事实根据，登记程序亦不符合规定，依法应予撤销，请求二审法院撤销一审裁定，指定一审法院继续审理上诉人的起诉。 被上诉人景德镇市自然资源和规划局辩称：1.上诉人与所诉行政行为不具有行政法上的利害关系，不具有诉讼主体资格。一审法院的裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉人的上诉请求。三建公司作为本案原审原告主体不适格，被上诉人作出的以上行政行为不属于《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定的除外情形。上诉人引用的《中华人民共和国合同法》，在学理上属于私法范畴，是私法上的利害关系，合同约束的是上诉人与梅川房地产开发有限公司，而并非被上诉人行政机关；而《中华人民共和国行政法》属于公法范畴，保护债权人的优先受偿权实现，不属于该解释第十三条规定的“依法应予保护或者应予考虑”的范围，若过于扩大解释该但书的范围，则前款规定将如一纸空文。既然上诉人已经通过民事诉讼并判如所请，应当申请强制执行，而非行政诉讼。2.被上诉人作出的涉诉的初始登记及转移登记行政行为合法。理由如下：（1）阎根土于2007年对该房屋办理了预告登记，上诉人称2005年梅川公司将该房屋抵押给他，但并未办理任何抵押登记手续及合同备案。根据法律规定，抵押权自登记时设立。根据上诉人提供的有关证据不能证实有以房屋冲抵一事，即使有，抵押权也未设立，故上诉人所诉行政行为未侵犯上诉人的合法权益。（2）一审过程中被上诉人提交的第二、三、四组证据形成了完整证据链，足以达到被上诉人在作出对梅川公司不动产初始登记行政行为及为阎根土的不动产转移登记程序合法的证明目的，符合《房屋登记办法》第三十条及《不动产登记暂行条例》第十六条的规定。办理不动产初始登记需要的是“房屋已竣工的证明”而并非一定要“开发商竣工验收报告”，本案由于梅川司开发商逃跑，导致无法提供开发商竣工验收报告，故被上诉人提供有资质的景德镇市建设工程质量监督站出具的《景德镇市建设工程质量监督站静园山庄小区工程实体质量认证情况说明》证明房屋已经竣工并质量合格。（3）上诉人在上诉状中诉称“是为主张享有建设工程价款优先受偿权创造条件”，根据《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》[法释(2002)16号]规定：一、人民法院在审理房地产纠纷案件和办理执行案件中，应当依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条的规定，认定建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。二、消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人。本案中阎根土2007年5月通过银行支付合理对价按揭贷款购买涉案房屋，其办理了商品房预售备案及预选登记，获得了房屋的所有权,2019年5月归还贷款，注销抵押登记后，被上诉人依法对其办理了不动产权证。而上诉人的优先受偿权只能对抗相应的债权，而不能对抗阎根土的物权所有权。3.由于开发商的逃跑，该小区业主多次到市政府及有关部门反映上访。2012年6月19日市政府专题会议确定了关于静园山庄开发项目业主要求办理房屋所有权证的事宜，若撤销登记，将会出现矛盾，引发该小区业主的再次上访维权行为，影响社会的稳定。综上所述，被上诉人认为上诉人不具有诉讼主体资格，一审法院认定事实正确，适用法律正确，应当驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。 二审查明的事实与一审认定的一致。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”。结合该规定，行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑债权人的债权会受到损害时，债权人则能以原告身份要求法院审查行政机关对债务人作出行政行为的合法性。故本案审查重点在于被上诉人作出涉案房屋的初始登记时应否将依法保护或者考虑上诉人工程款债权纳入审查范围。结合本案案情，涉案房屋初始登记为2012年，根据当时施行的《房屋登记办法》第三十条规定，因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交登记申请书、申请人身份证明、建设用地使用权证明、建设工程符合规划的证明、房屋已竣工证明等。该法第二十二条还规定，有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：（一）未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的；（二）申请人不能提供合法、有效的权利来源证明文件或者申请登记的房屋权利与权利来源证明文件不一致的；（三）申请登记事项与房屋登记簿记载冲突的；（四）申请登记房屋不能特定或者不具有独立利用价值的；（五）房屋已被依法征收、没收，原权利人申请登记的；（六）房屋被依法查封期间，权利人申请登记的；（七）法律、法规和本办法规定的其他不予登记的情形。显然，申请办理初始登记材料以及不予办理初始登记条件中均未明确房屋登记部门在办理初始登记时应保护或者考虑承建商债权，相关法律法规对此也未规定。为此，上诉人以被上诉人办理初始登记时应保护或者考虑其权益为由，要求以原告身份诉请初始登记合法性，主体不适格，上诉人主张不能成立。原裁定认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 锋 审判员 方 莉 审判员 程丽君 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理杨菁怡 书记员赵红良