河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初744号原告新密市牛店镇人民政府，住所地河南省新密市牛店镇牛店村牛店街**。法定代表人张国辉，镇长。委托代理人周亚光、孙发展，河南豫商律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人王华杰、余晓龙，郑州市行政复议中心工作人员。第三人新密市西大街办事处下庄河社区居委会郭北居民组。住。住所地新密市西大街办事处下庄河社区居委会郭北居民组/div>负责人付全中，组长。委托代理人赵万**，该居民组工作人员。委托代理人蒋卫峰，河南德奇文律师事务所律师。原告新密市牛店镇人民政府不服被告郑州市人民政府所作行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年9月1日公开开庭审理了本案。原告新密市牛店镇人民政府（以下简称牛店镇政府）的委托代理人周亚光，被告郑州市人民政府的委托代理人王华杰，第三人新密市西大街办事处下庄河社区居委会郭北居民组（以下简称郭北居民组）负责人付全中及委托代理人赵万**、蒋卫峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告牛店镇政府诉称：一、新密市人民政府所作出的新密政土决〔2019〕1号行政决定是依据充足的证据所作出的。二、新密市人民政府所作出的新密政土决〔2019〕1号行政决定认定事实清楚。三、郑州市人民政府郑政（行复决）〔2019〕1024号行政复议决定书结果错误，应予以纠正。请求：1.依法撤销郑州市人民政府郑政（行复决）〔2019〕1024号行政复议决定书，维持新密市人民政府所作出的新密政土决〔2019〕1号行政决定。2.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：第一组：1.《行政复议决定书》；2.《行政复议决定书》送达回证；3.（2019）豫01行初246行政判决书。证明原告提起本案诉讼的主体适格。第二组：郭北组组长付全中2017年以个人名义就本案土地向新密市政府提起复议时的卷宗材料共32页，包含申请书、申请人证据目录、听证笔录。证明郭北组将《协议书》、《会议纪要》作为证据提交，在听证中郭北组认可其真实性。新密市政府依据该两份证据作出的决定正确。被告郑州市人民政府答辩称，第三人郭北居民组不服被申请人〔2019〕1号处理决定，于2019年5月22日向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。经一、二审裁判，河南省高级人民法院以涉案行为属法定复议前置情形为由，于2019年12月2日裁定撤销一审判决，驳回起诉。郭北居民组遂提出本案行政复议申请，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第九条第二款“其他正当理由”，故本案行政复议申请未逾法定申请期限。本案中，新密市人民政府提交的民事判决所解决的是原告与武振斌之间的民事争议，而本案属当事各方有关土地争议行政处理行为的行政争议，上述裁判意见不宜作为支持被申请人涉案行政行为的证据。关于决定确定涉案土地所有权归属原告，新密市人民政府还提交了协议书、牛政纪（1995）1号会议纪要。该协议书的真实性缺乏原件佐证，且内容欠清晰；而上述会议纪要系原告作出，在缺少其他证据予以佐证的情况，其内容被告不予采信。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，被告作出撤销新密市人民政府作出的《新密市人民政府关于原牛店乡机制砖瓦厂土地所有权争议的处理决定书》（新密政土决〔2019〕1号），责令其依法重新作出处理决定的行为合法适当。被告在法定期限内向本院提交如下证据：第一组证据：1.郭北居民组行政复议申请书；2.郭北居民组提交的相关证据材料；3.行政复议答复通知书。以上证明郭北居民组提出行政复议申请后被告受理，且及时通知新密市人民政府和原告进行答辩。第二组证据：1.行政复议答复书；2.新密市人民政府提交的相关证据材料。证明新密市人民政府在行政复议过程中进行答复及提供的相关证据材料。第三组证据：1.中止审理通知书；2.恢复审理通知书；3.郑政（行复决）〔2019〕1024号；4.有关送达回证。证明被告作出复议决定，主要事实清楚，程序合法。第三人郭北居民组陈述意见：一、落款日期为一九七四年十月十四日的协议书复印件不应作为认定牛店镇政府取得涉案土地所有权的依据。首先，新密市人民政府对郭北居民组提供的上述落款日期为一九七四年十月十四日的协议书复印件的真实性根本没有进行任何调查。其次，新密市人民政府并未对原牛店乡机制砖瓦厂1968年成立时的相关用地协议和手续进行任何调查。事实上，机制砖瓦厂明显不属于国家建设项目，根据占用土地时施行的1958年1月16日国务院公布的《国家建设征用土地办法》，当时的牛店人民公社也无权因为该项目征用相关土地。退一步而言，即使撇开该协议书的真实性，仅从该份协议书内容来看，也只能被解释为其中的“占地”明显属于租用。协议书标明占地102亩，现涉案土地为80余亩，其中的22亩已于90年代初退给了郭北居民组。二、《牛店乡人民政府会议纪要》（牛政纪（1995）1号）不应作为认定牛店镇政府取得涉案土地所有权的依据。首先，新密市人民政府对复印件的真实性根本没有进行任何调查，没有向牛店镇政府调取任何证明该纪要复印件真实性的会议记录和会议参加人签到、会议纪要签收的相关凭据。牛店镇政府也从未提交这些关键证据以佐证该会议纪要的真实性。其次，牛店镇政府本身既为国家机关，又是涉案土地争议的当事人，其以国家机关的身份“解决”自身的土地所有权争议，明显违背起码的依法行政原则。退一步而言，即使撇开该协议书的真实性，仅从该份会议纪要的内容来看，明显违反在该纪要落款的时间施行的1988年《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定的土地权属争议处理权限，更违反《中华人民共和国宪法》第十条、1988年《中华人民共和国土地管理法》第六条第二款、第八条关于土地集体所有权的规定，明显违法。新密市人民政府将该会议纪要作为处理决定的依据，明显错误。综上所述，郑州市人民政府郑政（行复决）【2019】1024号行政复议决定书并无不当，依法应当予以维持。新密市牛店镇人民政府的诉讼请求不能成立，应予依法驳回。第三人郭北居民组向本院提交以下证据：第一组：1.郑州市中级人民法院责令新密市人民政府提交的2013年新密市农村集体土地登记确权发证工作涉案土地有关确权的资料1份38页；2.新密市国土资源局西大街街道办事处国土资源所2017年9月28日出具的情况说明1份共1页；3.新密市国土资源局牛店国土资源二所、新密市国土资源局西大街街道办事处国土资源所2016年3月4日出具的情况说明1份共1页；4.新密市西大街街道办事处2017年9月28日出具的证明1份1页；5.赵铁梁出具的证明材料1份，共1页；6.孙俊超出具的证明材料1份，共1页。第二组：新密市人民政府及新密市西大街街道办事处关于2013年农村集体土地确权登记发证工作的部分文件。7.《新密市人民政府关于加快推进全市集体土地确权登记发证工作的通知》（新密政[2011]58号）1份共8页；8.《新密市农村集体土地确权登记发证工作领导小组关于印发新密市农村集体土地确权登记发证工作实施方案的通知》（新密集发[2012]1号）1份共11页；9.《西大街办事处关于成立农村集体土地确权登记发证工作领导小组的通知》（新西办文[2012]78号）1份共2页。以上证明2013年新密市进行的农村集体土地确权登记发证工作中牛店镇和西大街办事处双方派代表对涉案土地进行了确权指界、涉案土地位于土地确权中确认的申请人地籍范围内。原告对被告的证据质证意见如下：针对被告郑州市人民政府所提供的证据目录，原告认为该证据可以证明被告郑州市人民政府所作出的行政复议程序合法，但原告认为其决定结果错误。对被告所提供的证据的真实性都没有异议，但是其中有关郭北组所提供的申请书的内容和证据材料中所陈述的内容不予认可。该证据可以证明被告行政复议程序合法，但决定错误。第三人对被告提交的证据没有异议。被告对原告的证据发表以下质证意见：对原告的第一组证据没有异议。对第二组证据，因原告未在复议期间向复议机关提交，不予质证；和所作的复议决定没有关联，不予质证。第三人对原告的证据发表以下质证意见：对原告提交的第一组证据没有异议。对原告提交的第二组证据中，会议纪要复印件和落款时间为1974年10月14日的协议书复印件，以及新密市集体土地建设用地使用证复印件的真实性均有异议。原告对第三人的证据发表以下质证意见：对第一组证据中1、2、3、4证据的真实性没有异议，但对其证明目的有异议，理由如下：证据1是新密市农村集体土地登记确权资料。该份资料产生的时间是2013年，该份资料并不能证明本案土地的权属。证据2、3、4通过GPS定位以及土地所出具的证明也不能证明本案土地的权属。原因是之前两位证人也证实，郭北组之前属于牛店镇，本案牛店镇砖瓦厂使用了郭北组的土地，有牛店镇打虎亭村的土地，几个村的土地共同使用。后来郭北组划到西大街办事处之后，牛店镇砖瓦厂一直使用本案土地至今。但是在做地籍指认时，因为本案的土地之前就是原先属于郭北组的土地，打虎亭村去指界的时候，不可能直接归打虎亭村所有。因此原告认为这些地籍权属的指认并不能证明本案土地所有权的归属。本案土地所有权的归属应当按照确定土地所有权和使用权的若干规定的相关规定，依据本案所能查有的事实来进行认定。对证据5、6的真实性无法核实，但对其证明目的有异议。因为赵铁梁属于第三人郭北组所在的下庄河社区成员，并且担任下庄河社区居委会主任，与第三人存在一定的利害关系。赵铁梁个人的证言只能证明在2013年的时候，进行土地确权工作当中的一些行为，但并不能证明本案土地的权属。同样，孙俊超的证言也不能证实。对第三人所提供的第二组证据的政府文件，对真实性没有异议，对其证明目的有异议。理由如前所述，本案土地所有权的归属不应当依据在土地所有权和使用权占有权发生几十年之后的一些行为来予以判断，应当依据土地使用权进行转移时的一些行为进行判断。被告对第三人的证据没有异议。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组证据，被告、第三人均无异议，本院予以采信；对原告提交的第二组证据，因其在行政复议的行政程序中能够提供而未提供，被告不予质证，本院对该组证据不予采纳。对被告提交的证据，原告认可可以证明被告郑州市人民政府所作行政复议程序合法，但认为其决定结果错误。对其证据的真实性无异议，但对其中郭北组所提供申请书的内容和证据材料中所陈述的内容不予认可。被告所提交的证据，主要系申请人、被申请人在行政复议期间提交的证据材料，因被告在行政复议程序中对被申请人提交的部分证据的真实性并未确认，故本院对上述证据的真实性以及证明目的，将根据案件实际情况予以评判。对第三人提交的证据，原告认可其真实性，不认可其证明目的。被告对第三人的证据没有异议。本院对第三人证据的真实性予以确认，对其证明目的将予以综合阐述。经审理查明：2019年4月22日，根据本案原告牛店镇政府、第三人郭北居民组的申请，新密市人民政府作出新密政土决〔2019〕1号《新密市人民政府关于原牛店乡机制砖瓦厂土地所有权争议的处理决定书》。该处理决定查明以下事实：该争议地块（原牛店乡机制砖瓦厂）是牛店乡于1968年为发展集体经济征用了牛店打虎亭村庙坡组、郭湾组和刘沟组土地兴建了机瓦厂。1974年10月14日，牛店公社、大队、郭湾组、庙坡组等有关人员为解决遗留问题签订了协议书。对土地的面积、地、地价业税、树木、郭湾生产队、庙坡生产队的补偿问题进行了协商约定。1994年12月28日，新密市信访办、新密市土地管理局、牛店乡政府有关领导和部门负责人，下庄河村、打虎亭村组有关干部、群众代表及乡机制砖瓦厂厂长等有关人员在牛店乡党委会议室召开了“解决牛店乡机瓦厂与下庄河及打虎亭村土地争议问题”专题会议。会议提出如下处理意见：……5.会议明确指出乡办机制砖瓦厂用地所有权归乡政府所有，……。1995年牛店乡政府办理了新密集建（95）字第0187714号集体土地建设用地使用证，面积185.87亩。1999年，原告新密市牛店乡人民政府诉被告武振斌砖厂转让纠纷一案，民事判决书确认双方的转让协议无效，牛店乡机砖厂土地等归牛店乡人民政府所有。该处理决定认为，根据上述事实，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条、第二十四条及第五十八条之规定，确定原牛店乡机制装瓦厂185.87亩土地所有权归属牛店镇人民政府集体所有。该处理决定告知当事人可以向郑州市人民政府申请行政复议，或向郑州市中级人民法院提起诉讼。郭北居民组不服上述处理决定，向本院提起行政诉讼，请求撤销上述处理决定，责令重新作出处理决定。本院经审理作出行政判决，撤销处理决定，责令重新作出处理决定。作出处理决定的新密市人民政府以及案件第三人牛店镇人民政府不服提起上诉。河南省高级人民法院二审裁定以对于此类处理决定应当先申请行政复议，一审法院在未经行政复议的情况下直接进行实体审理，适用法律错误为由，撤销一审判决，驳回郭北居民组的起诉。郭北居民组收到二审裁定后，于当月向郑州市人民政府提出行政复议申请。被告郑州市人民政府经法定复议程序，于2020年6月12日作出郑政（行复决）〔2019〕1024号《郑州市人民政府行政复议决定书》。该行政复议决定书经审理查明：1.涉案地块现有使用人发生争议，申请人（郭北居民组）于2017年4月10日向新密市国土资源局申请要求将原牛店镇政府原机制砖瓦厂的80亩土地所有权确定给郭北居民组。后新密市国土资源局作出处理决定，经复议被撤销并责令重新作出处理决定。2018年4月22日，牛店镇政府向新密市国土资源局提交《土地确权申请书》，请求将位于新密市郑登公路北侧原牛店乡机制砖瓦厂的185.87亩土地确认为牛店镇集体所有。2019年4月22日，新密市人民政府作出新密政土决〔2019〕1号处理决定书，确定原牛店乡机制砖瓦厂185.87亩土地所有权归属牛店镇人民政府集体所有。2.涉案争议处理决定作出后郑州市中级人民法院以认定事实不清，证据不足为由，予以撤销。随后，河南省高级人民法院认定涉案争议处理决定，应先经行政复议，才可以向人民法院提起行政诉讼，遂撤销原审判决。该行政复议决定认为：1.本案中，申请人不服被申请人〔2019〕1号处理决定，于2019年5月22日向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。经一、二审裁判，河南省高级人民法院以涉案行为属法定复议前置情形为由，于2019年12月2日裁定撤销一审判决，驳回起诉。申请人遂提出本案行政复议申请，故属于《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款“其他正当理由”，故本案行政复议申请未逾法定申请期限。2.本案中，被申请人提交的（1999）新密牛民初字第222号民事判决书所解决的是第三人与武振斌之间的民事争议，而本案当事各方有关土地争议行政处理行为的行政争议，上述裁判意见不宜作为支持被申请人涉案行政行为的证据。关于决定确定涉案土地所有权归属第三人，被申请人还提交了协议书一份、牛政纪（1995）1号会议纪要。而该协议书的真实性缺乏原件佐证，且内容欠清晰；而上述会议纪要系第三人作出，在缺少其他证据予以佐证的情况下，其内容本机关不予采信。综上，被申请人所作〔2019〕1号处理决定证据不足，事实不清。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，复议机关决定：撤销被申请人作出的《新密市人民政府关于原牛店乡机制砖瓦厂土地所有权争议的处理决定》（新密政土决〔2019〕1号），责令其依法重新作出处理决定。牛店镇政府不服上述行政复议决定，提起本案行政诉讼。本院认为：《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案所涉及的郭北居民组与牛店镇政府之间的土地权属争议事项，系由本案被诉行政复议决定的被申请人（新密市人民政府），在其国土资源行政主管部门调查并拟定处理意见后，依照上述程序规定作出的处理决定。《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。第二十一条规定，对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。具体到本案，行政复议中的被申请人根据其国土资源行政主管部门拟定的处理意见，认定事实并针对土地权属争议作出处理决定，所依据的系一方当事人即本案原告牛店镇政府提供的1974年10月14日协议书复印件、牛政纪（1995）1号会议纪要复印件、没有地籍档案的新密集建（95）字第0187714号集体土地建设用地使用证复印件，上述主要证据均不能提供原件以确定复印件的真实性，依法不能作为行政复议被申请人认定事实并作出处理决定的根据，且原牛店乡人民政府牛政纪（1995）1号会议纪要“明确指出乡办机制砖瓦厂用地（争议土地）所有权归乡政府所有”的内容，亦明显违背依法行政的原则。被告郑州市人民政府在行政复议程序中，根据申请人（本案第三人郭北居民组）提起行政诉讼后，因故又提出行政复议申请的事实，认定其属于《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款“其他正当理由”，未逾法定申请期限，认定事实清楚，并无不当之处。被告郑州市人民政府所作行政复议决定，根据被申请人所提交证据存在协议书的真实性缺乏原件佐证、且内容欠清晰，会议纪要系土地权属争议一方当事人作出，缺少其他证据予以佐证等实际情况，据此认定被申请人所作〔2019〕1号处理决定证据不足，事实不清。该行政复议决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告新密市牛店镇人民政府的诉讼请求。案件受理费50元，由原告新密市牛店镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  赵军胜审判员  李 岩审判员  赵晓涵二〇二〇年十一月六日书记员  赵宁宁