广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终416号上诉人（原审原告）：林欢好，女，1973年4月7日出生，汉族，身份证住址广东省江门市新会区。被上诉人（原审被告）：江门市新会区人民政府。住所地：广东省江门市新会区会城同庆路**。法定代表人：梁明建，区长。委托代理人：梁栩婧，江门市新会区司法局公职律师事务所律师。委托代理人：吴年发，广东广能律师事务所律师。原审第三人：江门市新会区会城街梅江经济联合社。住所地：广东省江门市新会区会城街道梅江上南洋村**。法定代表人：陈健华，主任。原审第三人：江门市新会区会城街梅江第六经济合作社。住所地：广东省江门市新会区会城街道梅江村民委员会。负责人：陈铭威，社长。上诉人林欢好因与江门市新会区人民政府（以下简称新会区政府）及原审第三人江门市新会区会城街梅江经济联合社（以下简称梅江经联社）、江门市新会区会城街梅江第六经济合作社（以下简称梅江第六经合社）行政复议决定纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2019）粤07行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：林欢好与陈根盛于2001年办理结婚登记，并于2002年6月19日生育女儿陈晓君。林欢好和陈晓君于2009年5月25日迁入会城梅江东村xx巷xx号。2007年，林欢好与陈根盛离婚，女儿陈晓君归林欢好抚养。林欢好与陈晓君的户籍至今仍保留在会城梅江东村。2012年2月16日，林欢好和陈晓君领取《独生子女父母光荣证》。2017年，梅江经联社向其管辖区内的独生子女家庭发放独生子女奖励金。其发放数额以家庭为单位，以人口为份额计算，每个家庭按1000元/人发放。梅江经联社以陈晓君家庭的婚姻关系发生变化，不符合《会城街道梅江村村民自治管理章程》第七十九条“已领取独生子女光荣证后，其婚姻关系发生变化，再婚后按政策允许生育第二胎孩子的（包括收养在内），取消其独生子女享受待遇并且要落实节育措施”的规定，未向林欢好发放前述独生子女奖励金。林欢好不服，于2019年3月18日向江门市新会区会城街道办（以下简称会城街道办）提出申请，请求：“1.确认申请人林欢好享受江门市新会区会城街梅江经济联合社独生子女奖励金待遇；2.江门市新会区会城街梅江经济联合社、江门市新会区会城街梅江第六经济合作社向林欢好补发1000元独生子女家庭奖励金”。会城街道办于2019年3月29日作出（2019）会街行处重字第001号《行政处理决定书》，驳回林欢好的所有请求。林欢好不服，于2019年4月19日向新会区政府提出行政复议，复议申请为：一、撤销会城街道办作出的（2019）会街行处重字第001号《行政处理决定书》；二、责令梅江经联社、梅江第六经合社补发林欢好2017年扣发的1000元独生子女家庭奖励金。新会区政府于2019年7月17日作出新会府行复[2019]18号《行政复议决定书》，确认会城街道办作出的（2019）会街行处重字第001号《行政处理决定书》违法。林欢好对该《行政复议决定书》亦不服，遂提起本案行政诉讼,请求：一、撤销新会区政府作出的新会府行复[2019]18号《行政复议决定书》；二、责令新会区政府重新作出行政行为，责令梅江经联社和梅江第六经合社恢复陈晓君的独生子女保健待遇和奖励金待遇资格；三、新会区政府责令梅江经联社和梅江第六经合社补发陈晓君和林欢好2017年以前扣发的各1千元独生子女保健待遇和奖励金。原审另查明，会城街道办于2016年3月15日作出（2016）会街行处字第1号《行政处理决定书》确认林欢好具有江门市新会区会城梅江村民委员会、江门市新会区会城梅江村第六村民小组集体经济组织成员资格，应享受江门市新会区会城梅江村民委员会、江门市新会区会城梅江村第六村民小组村民同等分配和福利待遇。原审再查明，《会城街道梅江村村民自治管理章程》于2014进行修订，并经村民代表会议通过，自2014年4月23日实施。原2011年11月25日施行的《会城街道梅江村村民自治管理章程》第九十条变更为现管理章程的第七十九条，条款内容未发生变化。原审法院认为：本案属行政复议纠纷。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案中，新会区政府作为会城街道办的上一级人民政府，有权受理林欢好提出行政复议申请的职责，其执法主体适格，原审法院予以确认。本案的争议焦点为新会区政府作出的新会府行复[2019]18号《行政复议决定书》是否合法。首先，从实体上分析。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十二条规定：“农村集体经济组织应当履行以下职责：（一）经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产；……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第一、二款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”本案中，根据新会区政府查明核实涉案的独生子女奖励金属于梅江经联社集体经济组织所有的资产，其发放依据是该联合社制定的《会城街道梅江村村民自治管理章程》第七十九条“已领取独生子女光荣证后，其婚姻关系发生变化，再婚后按政策允许生育第二胎孩子的（包括收养在内），取消其独生子女享受待遇并且要落实节育措施”的规定。由前述法律规定可得，村民委员会在不与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的前提下，可以通过制定或修改村民自治章程来实行村民自治。梅江经联社依照经村民代表会议通过的《会城街道梅江村村民自治管理章程》来发放涉案独生子女奖励金，不违反法律法规规定。虽然林欢好持有《独生子女父母光荣证》，但由于其于2007年婚姻关系发生变化，不符合前述章程所规定发放奖励金的条件，故会城街道办在涉案行政处理决定中认定林欢好不享有该奖励金，并无不当。新会区政府在查明涉案奖励金发放主体应为梅江经联社而非梅江第六经合社的事实基础上，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，确认会城街道办作出涉案《行政处理决定书》违法，符合法律规定。其次，从程序上分析。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”现有的证据显示，新会区政府在收到林欢好的涉案行政复议申请后，依法在法定期限内立案受理，并向各方当事人发出《提出行政复议答复通知书》，通过对涉案进行调查，在认为案情较为复杂的情况下，依法作出《延长行政复议期限审查通知书》并送达各方当事人。后于2019年7月17日，新会区政府作出涉案《行政复议决定书》并送达各方当事人，其程序并未违反法律的规定。综上所述，新会区政府作出涉案的《行政复议决定书》，事实清楚、适用法律法规正确，程序合法。林欢好提出的诉讼请求，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告林欢好的诉讼请求。林欢好不服原审判决向本院提起上诉称：陈晓君婚生父母至今仍是梅江经联社有资格的社员，陈晓君作为陈根盛与林欢好依法生育的子女，父母是否离婚，不能作为剥夺子女权益的合法依据，妇女权益不因婚姻问题受到影响，违法的村规民约应属无效。离婚后陈根盛再婚或者再生育，其行为后果不能由林欢好承担。即使取消陈盛根的相关待遇，也不能取消林欢好的待遇。新会区政府和会城街道办以该福利待遇不属于广东省计划生育规定项目，属村民自治为由，驳回林欢好的申请是违法的。综上，请求：1.撤销原审判决；2.撤销新会区政府作出的新会府行复[2019]18号《行政复议决定书》和会城街道办作出的（2019）会街行处重字第001号《行政处理决定书》；3.会城街道办责令原审第三人恢复陈晓君的独生子女保健待遇和奖励金待遇资格；4.会城街道办责令原审第三人补发林欢好2017年以前扣发的1千元独生子女保健待遇和奖励金。被上诉人新会区政府二审答辩称：一、新会区政府作出的新会府行复[2019]18号《行政复议决定书》查明事实清楚，适用法律法规正确。梅江经联社于2017年发放的独生子女家庭奖励金属于该村自行规定的一项奖励待遇，属于村民自治范围内事项，为农村经济组织对其集体资产进行管理的村民自治行为，梅江经联社对不符合条件的成员不发放奖励金的行为并未违法。会城街道办驳回上诉人的申请，作出的行政处理决定正确，程序合法。因会城街道办作出的（2019）会街行处重字第001号《行政处理决定书》部分事实认定有误，本案争议的独生子女奖励金发放主体为梅江经联社，而非梅江第六经合社，新会区政府予以纠正。会城街道办认定事实虽然错误，但其驳回上诉人申请并无不妥，故该行政行为不具有可撤销内容，行政复议决定确认（2019）会街行处重字第001号《行政处理决定书》违法。二、新会区政府作出的新会府行复[2019]18号《行政复议决定书》程序合法。综上，请二审法院驳回上诉，维持原审判决。本院二审经审查，对原审判决查明认定的事实予以确认。本院补充查明：一审期间，梅江经联社、梅江第六经合社向原审法院提交了一份落款日期为2017年8月2日、加盖江门市新会区会城街道梅江村民委员会公章的《我村奖励独生子女户》，其内容是：“一、按当时（1979年9月1日起至2015年12月31日止）计划生育政策，积极响应国家号召，办理独生子女光荣证，依时参加B超查环查孕及落实四术措施的梅江村民。……三、要原始完整一个家庭。父母婚姻变动的出示近期婚姻证明。以上对象父、母、子或女奖励每人1000元。……”经质证，林欢好表示对该《我村奖励独生子女户》的真实性无异议。本院认为，本案系行政复议决定纠纷。二审争议焦点是新会区政府作出的新会府行复[2019]18号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十二条规定：“农村集体经济组织应当履行以下职责：（一）经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产；……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第一、二款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”本案中，新会区政府查明核实涉案独生子女家庭奖励金由梅江经联社发放，资金来源于梅江经联社集体经济组织所有的资产，由此可知，涉案独生子女家庭奖励金是梅江经联社自行规定的一项奖励待遇，属于农村集体经济组织对其集体资产进行管理的村民自治行为。根据《会城街道梅江村村民自治管理章程》第七十九条“已领取独生子女光荣证后，其婚姻关系发生变化，再婚后按政策允许生育第二胎孩子的（包括收养在内），取消其独生子女享受待遇并且要落实节育措施”的规定，结合梅江经联社、梅江第六经合社向原审法院提交的《我村奖励独生子女户》，涉案独生子女家庭奖励金发放对象的范围是梅江村内婚姻未发生变动的独生子女家庭，而林欢好与陈根盛于2007年离婚，婚姻关系发生变动，据此林欢好不符合梅江经联社设置的享受涉案独生子女家庭奖励金待遇的条件。新会区政府受理林欢好的复议申请，经审查作出被诉复议决定，纠正了会城街道办作出的（2019）会街行处重字第001号《行政处理决定书》中有关涉案独生子女家庭奖励金发放主体为梅江第六经合社的错误的事实认定，但鉴于会城街道办驳回林欢好提出的确认其享有涉案独生子女家庭奖励金待遇、由梅江经联社和梅江第六经合社向其补发1000元独生子女家庭奖励金等请求的实体处理结果并无不妥，且（2019）会街行处重字第001号《行政处理决定书》不具有可撤销内容，据此确定（2019）会街行处重字第001号《行政处理决定书》违法，被诉复议决定认定事实清楚，处理适当，程序亦符合法律规定。基于上述事实和理由，原审判决驳回林欢好的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人林欢好上诉请求撤销原审判决，撤销被诉复议决定，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人林欢好负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十一月三十日书记员  刘佳琪