浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1086号上诉人（原审原告）施正义等28人（名单附后）。诉讼代表人施正义，男，汉族，1947年3月18日出生，住址缙云县。诉讼代表人施有余，男，汉族，1948年11月29日出生，住址缙云县。诉讼代表人施官新，男，汉族，1942年11月13日出生，住址缙云县。诉讼代表人施成富，男，汉族，1943年10月19日出生，住址缙云县。诉讼代表人施泽龙，男，汉族，1965年1月9日出生，住址缙云县。委托代理人王世峰，北京渊博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）缙云县人民政府，住所地缙云县黄龙路38号。法定代表人王正飞，县长。委托代理人周海富。委托代理人樊理洪，浙江博翔（缙云）律师事务所律师。施正义等28人因诉缙云县人民政府土地行政强制及行政赔偿一案，不服丽水市中级人民法院（2019）浙11行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月3日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2020年7月1日通过云间法庭进行了视频调查询问，上诉人的诉讼代表人施有余、施成富、施泽龙以及上诉人的共同委托代理人王世峰，被上诉人缙云县人民政府的委托代理人周海富、樊理洪参加。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告施正义等人系缙云县新碧街道宅基村村民，在村内拥有承包地。因330国道缙云东渡至永康交界段改建工程项目建设需要，原告等人的承包地被纳入征收范围。2017年11月22日，缙云县房屋与土地征收办公室及新碧街道办事处发布了[2017]85-6号征地告知书，同月29日又向宅基村委会及土地权利人送达了征地听证告知书，并在宅基村进行了张贴。2017年12月6日宅基村召开了村民代表会议讨论征地补偿事宜。同日，缙云县房屋与土地征收办公室与宅基村签订了《征地补偿安置协议》。嗣后，缙云县土地储备中心分批次向宅基村支付了相应的征地补偿款。2018年12月6日，自然资源部作出自然资源函[2018]667号《关于330国道缙云东渡至永康交界段改建工程建设用地的批复》，涉及宅基村土地8.6896公顷。2019年1月8日，被告发布（2019）第1号征收土地方案公告，缙云县国土资源局发布了（2019）第1号征地补偿安置方案公告（批前），并于2019年1月11日在宅基村公示栏进行了张贴。2019年2月27日缙云县自然资源和规划局向被告提交了《缙云县自然资源和规划局关于要求批准实施2019年第1号征地补偿安置方案的请示》，2019年3月11日被告作出缙政发(2019)22号《缙云县人民政府关于同意实施2019年第1号征地补偿安置方案的批复》。2019年3月13日缙云县自然资源和规划局在宅基村村公示栏张贴了(2019)第3号《征收补偿安置方案公告(批后)》。2019年6月28日，被告组织相关单位人员对案涉土地实施了清表行为。原告等人因对安置补偿费的分配方式持有异议，遂诉至法院。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收所在地的市、县人民政府组织实施……”，被告缙云县人民政府抗辩其未组织实施土地清表行为，但未提供相应证据证明，该抗辩理由不能成立，本院不予支持。上述条例第四十五条又规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地……”，原告诉称被告存在强制交出土地或强制清表行为，但被告在组织实施清表行为前，已经履行了征地报批、告知等程序，与原告所在村委会签订了安置补偿协议，相应的补偿款也已经支付到原告所在村委。从案涉证据看，被告组织实施清表行为是依约履行补偿协议的行为，不存在当事人阻挠等情形，亦无相关部门曾作出责令原告交出土地等行为，无法体现其强制性。原告诉请确认被告强制清表行为违法并请求被告予以赔偿，不予支持。另，本案原告等人提起诉讼是因为所在村没有一次性发放已经收到的安置补助费，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十三条规定：“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。”原告等人应根据上述司法解释的规定，通过民事诉讼途径寻求救济，而非以起诉被告清表行为来实现其诉讼目的。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告施正义等28人要求确认被告缙云县人民政府土地清表行为违法及行政赔偿的诉讼请求。原审案件受理费50元，由原告施正义等28人负担。施正义等28人上诉称：一、一审判决事实认定错误。1.被上诉人在征地过程中未履行相关法定征收程序，其在一审中所提供的相关证据并不能支持其抗辩主张，一审法院认定错误。被上诉人一审中所提供的证据，并不能证明其履行了征地预公告、征求村民意见、召开听证会、签订征地协议及履行安置补偿等法定程序。原告在一审中就被告所提供的证据均作了充分质证，并提供了质证意见。（1）被上诉人一审中所提供的征地告知书、征地告知书送达回执，相关证据仅表明被告有可能制作了文书，但并不能表明已经履行了告知上诉人或张贴告知书的义务，被告亦未提供相关证据证明，并且上诉人在被上诉人实施征地前并不知道被告要进行本次土地征收。（2）征地听证告知书和送达回执，相关证据并不能表明被上诉人就征地听证履行了告知义务，并且也没有任何人告知上诉人有征地听证会，原告也未参加任何征地听证会。（3）村民（代表）会议纪要，该证据仅表明宅基村有可能当时制作了该文书，但并不能表明真正召开了村民（代表）会议，也不能表明被征地农户（代表）实际参加了会议，如果参加应当有参加人的签字，该会议纪要本身形式上不合法。更何况作为被征地的上诉人从未听说过就本次征地要召开村民（代表）会议，被上诉人也未提供相关证据都哪些人参加了本次会议，也未证明参加会议的人是否具有代表身份。（4）征地补偿安置协议，该协议的签署过程中并没有经过被征收农户的授权，村委会无权对上诉人的承包地进行处分更无权对地上附着物进行处分，该协议对上诉人不发生效力。（5）一审法院认为被上诉人已经按照征地补偿安置协议约定支付了征地补偿款的说法与事实不符。根据被告一审中所提供的证据5中的集体经济组织统一收据，缙云县新碧街道宅基村股份经济合作社收到“缙云县土地储备中心”的土地征收补偿（助）款为：5417617元，青苗附作物补偿费为：1158608.45元，从相关收据所显示的收支双方的主体来看，并不能表明是基于“缙云县房屋与土地征收办公室”与“新碧街道宅基村”所签署的《征地补偿安置协议》，被上诉人在一审中就此也没有提供相应证据予以证明，再者从《征地补偿安置协议》的内容来看，土地补偿费和安置补助费的金额应为7542940元，但相关票据显示已支付的土地征收补偿（助）款为5417617元，显然被上诉人并未履行全部支付义务。另外，青苗附作物情况在强制占用土地前并未经过上诉人的确认，补偿费也未经上诉人确认。因此，在上诉人在一审中已经就此予以提出异议，且被上诉人未进行合理解释情况下，一审法院认定被上诉人已经履行了征地补偿款支付义务的说法与事实不符。2.上诉人起诉被上诉人的根本原因并非仅仅因为对安置补偿费分配方式持有异议提起诉讼，而是在上诉人所耕种土地被强制占用并被清除地上种植物之前上诉人对其土地已被被上诉人征收不知情，被上诉人未履行法定征地程序，侵害了上诉人的合法经营权。鉴于被上诉人在组织实施本次土地征收过程中未履行相关法定征地程序，导致上诉人所承包经营土地被强制占用前并不知道是因为什么被征收、是谁在实施征收，上诉人也未收到任何补偿款（包括土地补偿费、安置补助费），被上诉人的相关行为侵害了作为被征收人上诉人的知情权、参与权和听证权。同时，被上诉人也违反了“无补偿则无征收”的原则，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。据此，政府征收作为物权变动的特殊形式，因征收决定的作出而直接导致物权变动。但需要特别注意的是，在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋或者土地的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。即征收土地和房屋除应当遵循无补偿则无征收的原则，否则，被征收人有权拒绝交出土地，征收机关也不能强制执行。3.一审法院以上诉人未阻挠清表，认为被上诉人未实施强制行为的认定错误。2019年6月28日，被上诉人在未事先告知上诉人情况下，派遣大批人员包围了被征土地，并使用大型挖机等机械设备强制清除了地上农作物，同时威胁围观人员和被征收人谁敢于用手机拍摄现场将没收设备并予以拘留，被征收人强行阻挠更不可行。再者，在上诉人提出被上诉人实施了强制行为情况下，证明征收人是否实施了强制行为的证明责任应当是被上诉人，而并非上诉人，在被上诉人未提供证据予以证明其未实施强制行为的情况下，一审判决主观认定被上诉人未实施强制行为，该认定错误。二、一审判决法律适用错误。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：征收土地方案已经有权机关依法批准；市、县人民政府和土地管理部门已经依照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序实施征地行为；被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿。本案中，被上诉人在强制占用上诉人涉案土地时，未提供证据证明其征收原告土地符合上述规定条件。首先，上诉人在其所耕种的土地被强制交出前，并不知道是哪个单位因何原因征收其土地，更为见过任何征地公告；其次，上诉人作为涉案土地的经营权人，在其所耕种的土地被强制交出前，未取得任何安置补偿，更未与任何人签订有关征地补偿协议，被上诉人在未履行法定征收程序，未给与上诉人安置补偿情况下便实施了强制交出土地，已经严重侵害了上诉人的合法权益，其行为显然是违法的。一审判决不顾上诉人的上诉请求及事实和理由，却顾左右而言他，有意回避案件争议焦点，在事实认定不清的基础上错误适用法律作出一审判决，有失公平公正。再次需要强调的是，上诉人并非仅仅因为未获得“安置补助费”提起诉讼，而是因为被上诉人违反法定程序，未与上诉人签订任何征地补偿合同，未给与上诉人支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，且未就被征收人的社会保障进行安置情况下实施强制交出土地的行为违法，应当给予上诉人进行行政赔偿。三、一审法院审判混乱。根据判决内容和结果可以看出，一审判决在经过开庭审理后对于原告的“诉讼请求”予以驳回，这显然是对原告的实体权利进行了处分，应当属于判决。但在上诉人收到“判决”后，一审法院又向上诉人送达了“裁定”，但根据“裁定”内容来看，仅仅是就文书标题作了更换，其内容仍然属于判决形式，所以一审法院在审理本案中显然是混乱的。综上，一审法院就本案的案件事实认定不清，且存在程序违法。请求：1.撤销一审行政判决，依法改判确认被上诉人缙云县人民政府对上诉人名下的位于浙江省缙云县××街道（原新建镇）宅基村的耕地实施的强制交出土地（包括清表行为）的具体行政行为违法；2.依法判令被上诉人就违法强制交出土地向上诉人承担赔偿责任，即向上诉人返还土地、恢复土地原状、赔偿因强制交出土地而造成原告的土地收益损失，或按照本案判决生效时涉案地块土地征收补偿标准（土地补偿费、安置补助费等）和青苗费承担赔偿责任，截止2018年12月8日赔偿金额为2801486.366元整；3.本案诉讼费由被上诉人承担。缙云县人民政府答辩称：一、一审判决事实认定部分除“2019年6月28日，被告组织相关单位人员对案涉土地实施了清表行为”外，其余事实认定清楚，证据充分。1.一审法院对案涉土地批前启动程序、审批行为、缙云县人民政府从发布征地公告到作出缙政发（2019）22号《缙云县人民政府关于同意实施2019年第1号征地补偿安置方案的批复》、缙云县自然资源和规划局在宅基村村公示栏张贴了《征收补偿安置方案公告（批后）》等事实认定清楚，上述事实，答辩人一审时提供的征地告知书及征地告知书送达回证，征地听证告知书及送达回证，村民（代表）会议纪要、征地补偿安置协议；自然资源部关于330国道缙云东渡至永康交界段改建工程建设用地的批复及浙自然资函[2018]32号文件；（2019）第3号征地补偿安置方案公告（批后）及公告情况记录表、照片等证据足以证明上述事实。2、答辩人虽未上诉，但对一审认定的“2019年6月28日，被告组织相关单位人员对案涉土地实施了清表行为”有异议。事实上不是答辩人组织相关单位对案涉土地实施了清表行为，实际上是答辩人的下级单位组织实施的清表行为，望二审更正。二、案涉地块的土地补偿费和安置补助费已经足额支付到村里。上诉人所在的宅基村包括了宅基自然村和应刘自然村。一审时答辩人向法庭提供的付款凭证是上诉人所在的宅基自然村的款项。土地储备中心另外支付的应刘自然村的土地补偿费和安置补偿费共计2704685元。两个自然村合计8122302元。答辩人的下级单位已经履行了征地补偿款的支付义务。三、一审法院认定在案涉土地的征收过程中不存在强制行为是正确的，上诉人认为存在强制行为缺乏事实依据和法律依据。四、一审庭审中，被答辩人明确表明其是因为对村委会的安置补偿费分配有异议才提起本案的诉讼。一审判决在裁判文书中对其进行释明是完全正确的。五、清表行为不是被上诉人组织实施。答辩人在案涉地块的征收组织实施行为当中，至2019年3月11日答辩人作出缙政发（2019）22号《缙云县人民政府关于同意实施2019年第1号征地补偿安置方案的批复》时，答辩人的法定职责已经履行完毕。根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，后续的工作并不是答辩人的法定职责，答辩人虽然没有提供证据证明清表行为不是答辩人实施，但是也不能推定清表行为是答辩人实施。综上，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实依据和法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求或驳回起诉。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：1.关于被诉清表行为的实施主体问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。据此，在集体土地征收过程中，市、县人民政府具有依法实施征收土地及其附属物的职权，发布相关公告便是其履行职权的表现。因此，在被清表土地位于市、县人民政府确定的征收土地范围内的情况下，除非市、县人民政府能够举证证明清表行为确系在其不知情的情况下，由其他主体违法实施，否则，人民法院可依据上述法律规定与相关事实推定清表行为系市、县人民政府或其委托的主体实施。本案中，案涉土地已被批准征收，被上诉人已发布征收土地公告，被上诉人委托缙云县房屋与土地征收办公室与宅基村签订了《征地补偿安置协议》，且被上诉人亦未举证证明其不知晓被诉清表行为、被诉清表行为系由其他主体违法实施，在此情况下，应推定被诉清表行为由被上诉人实施。2.关于被诉清表行为是否违法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。在被诉清表行为实施过程中，上诉人中部分人员阻拦施工挖掘机进场施工，视为其拒绝交出土地，故被诉清表行为应属行政强制行为。在此情形下，应由被上诉人土地行政主管部门责令其交出土地，如其仍拒绝交出土地的，申请人民法院强制执行，而非由被上诉人直接作出被诉清表行为。据此，被诉清表行为不符合上述法律规定，应当确认其违法。一审法院认为该清表行为系依约履行补偿协议的行为、不存在强制性等，显属不当，应予纠正。3.是否应予赔偿的问题。被上诉人在原审提供的《村集体经济组织统一收据》等证据，可以证明案涉被征收土地的青苗费、土地补偿费、安置补助费等已经汇入宅基村账户，在没有证据证明清表行为给上诉人造成其他损失的情况下，上诉人再要求支付相关赔偿，无事实和法律依据，本院不予支持。4.原审法院判决驳回了施正义等28人的诉讼请求，却在标题中将“行政判决书”错误地写为“行政裁定书”，有所不当，但对本案处理没有实际影响，本院予以指正。综上，上诉人施正义等28人的上诉理由部分成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销丽水市中级人民法院（2019）浙11行初141号行政判决；二、确认缙云县人民政府对施正义等28人坐落在新碧街道宅基村的承包地实施的强制清表行为违法；三、驳回施正义等28人的赔偿请求。一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人缙云县人民政府负担。本判决为终审判决。?审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年十一月十日书记员  朱胤佐?附：上诉人名单上诉人（原审原告）施正义，男，汉族，1947年3月18日出生，住址缙云县。上诉人（原审原告）施成富，男，汉族，1943年10月19日出生，住址缙云县。上诉人（原审原告）沈世和，女，汉族，1953年3月24日出生，住址缙云县新碧街道宅基村厅底巷75－1。上诉人（原审原告）施有余，男，汉族，1948年11月29日出生，住址缙云县。上诉人（原审原告）李官友，男，汉族，1950年12月8日出生，住址缙云县新碧街道宅基村厅底巷34号。上诉人（原审原告）施良升，男，汉族，1948年10月24日出生，住址缙云县新碧街道宅基村河西巷34号。上诉人（原审原告）樊官坤，男，汉族，1943年9月15日出生，住址缙云县新碧街道宅基村河西巷54号。上诉人（原审原告）施凤兴，男，汉族，1963年4月26日出生，住址缙云县新碧街道宅基村碧苍巷99－2号。上诉人（原审原告）施福儿，男，汉族，1963年8月5日出生，住址缙云县新碧街道宅基村河东8号。上诉人（原审原告）施岳评，男，汉族，1956年10月4日出生，住址缙云县新碧街道宅基村河东巷13号。上诉人（原审原告）施智雄，男，汉族，1960年6月4日出生，住址缙云县新碧街道宅基村厅底巷7－5号。上诉人（原审原告）章有岳，男，汉族，1964年11月16日出生，住址缙云县新碧街道宅基村厅底60号。上诉人（原审原告）施建富，男，汉族，1955年4月1日出生，住址缙云县新碧街道宅基村厅底巷32号。上诉人（原审原告）陈杏群，女，汉族，1938年9月8日出生，住址缙云县新碧街道宅基村河东巷7号。上诉人（原审原告）施建才，男，汉族，1944年10月14日出生，住址缙云县新碧街道宅基村厅底巷34－2号。上诉人（原审原告）樊官鹏，男，汉族，1948年11月9日出生，住址缙云县新碧街道宅基村河西巷56号。上诉人（原审原告）施可明，男，汉族，1951年7月17日出生，住址缙云县新碧街道宅基村厅底巷78号。上诉人（原审原告）施文福，男，汉族，1937年6月29日出生，住址缙云县新碧街道宅基村河西巷70号。上诉人（原审原告）施成岳，男，汉族，1956年11月17日出生，住址缙云县新碧街道宅基村碧苍巷103号。上诉人（原审原告）施永升，男，汉族，1956年7月9日出生，住址缙云县新碧街道宅基村碧苍巷8号。上诉人（原审原告）陶美华，女，汉族，1958年4月15日出生，住址缙云县新碧街道宅基村碧苍巷9号。上诉人（原审原告）施林云，男，汉族，1963年1月14日出生，住址缙云县新碧街道宅基村河东巷2号。上诉人（原审原告）施姜元，男，汉族，1951年12月5日出生，住址缙云县新碧街道宅基村河西巷36－1号。上诉人（原审原告）施根生，男，汉族，1957年12月19日出生，住址缙云县新碧街道宅基村河西巷57号。上诉人（原审原告）施官新，男，汉族，1942年11月13日出生，住址缙云县。上诉人（原审原告）施伟龙，男，汉族，1968年7月26日出生，住址缙云县新碧街道宅基村河东83－3号。上诉人（原审原告）施国龙，男，汉族，1960年4月16日出生，住址缙云县新碧街道宅基村金店巷13号。上诉人（原审原告）施泽龙，男，汉族，1965年1月9日出生，住址缙云县。