安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行终47号上诉人李先鹏（一审原告），男，1984年10月出生，汉族，住安徽省淮南市寿县。委托代理人周登峰，安徽孟德春律师事务所律师。被上诉人寿县自然资源和规划局（一审被告），住所地寿县，统一社会信用代码11340422MB19873886。法定代表人王永贤，该局局长。出庭行政负责人王彬，该局总工程师（参与分管集体土地征迁工作）。委托代理人顾承荣，安徽繁星律师事务所律师。被上诉人寿县寿春镇人民政府（一审被告），住所地寿县，统一社会信用代码1134042200323411XD。法定代表人李锐，该镇镇长。出庭行政负责人江家胜，该镇副镇长。委托代理人赵宴宾，安徽繁星律师事务所律师李先鹏诉寿县自然资源和规划局（原寿县国土资源局，以下简称寿县自然资源规划局）、寿县寿春镇人民政府（以下简称寿春镇政府）不履行特定职责案，原告李先鹏认为二被告不履行拆迁安置补偿协议，于2020年5月6日向寿县人民法院提起诉讼。寿县人民法院依法组成合议庭，适用普通程序，于2020年8月12日公开开庭审理了本案。2020年8月21日，寿县人民法院作出一审判决：一、责令寿县自然资源和规划局、寿县寿春镇人民政府于本判决生效后六十日内对李先鹏户名下的李先鹏、李新琦二人履行补偿安置职责；二、驳回原告李先鹏要求判令寿县自然资源和规划局、寿县寿春镇人民政府对张潘桃（已故）、李新婉履行补偿安置职责之诉讼请求。李先鹏不服，向本院提起上诉。本院于2020年10月9日立案并依法组成合议庭。于2020年11月13日公开开庭审理了本案。现已审理终结。一审原告李先鹏一审诉称：经上级人民政府批准，其本人及家庭成员所在的寿春镇八里村的部分集体土地上的房屋及宅基地被纳入征迁范围，其户属征迁安置对象；其女儿李新婉于2015年10月15日出生，同年12月9日经公安机关办理常住人口登记，其妻张潘桃于2018年5月18日去世；2017年12月原寿县国土资源局（现已并入寿县资源和规划局）、寿春镇政府启动征迁安置工作，但寿春镇东津社区居委会、寿春镇政府在先后于2018年4月2日、4月19日发布的一榜、二榜及原寿县征地拆迁事务所（原隶属寿县国土资源局）之后于同年8月27日发布的第三榜《被征收户人口信息公示公告》里，仅将其本人及其儿子李新琦二人计入征迁安置补偿人口，未将其妻张潘桃、其女儿李新婉计入征迁安置补偿人口之列。至今，寿县资源和规划局、寿春镇政府未对本户予以补偿安置。诉请一审法院判令二被告履行补偿安置职责，对本户按4名家庭人口予以补偿安置。被告寿县资源和规划局一审辩称：李先鹏的本案起诉已经超过了法律规定的“六个月”起诉期限；李先鹏之妻张潘桃在政府部门2018年8月最终发布拆迁补偿安置人员公告榜前已经去世，按照本县制定的相关政策规定，不属应予以补偿安置的对象；李先鹏于2019年6月曾针对其妻张潘桃的补偿安置事宜，对寿县资源和规划局、寿春镇政府不履行补偿安置职责之事向法院提起过行政诉讼，诉请判令二被告对张潘桃予以补偿安置，经寿县法院、淮南市中级法院审理后驳回了其起诉，李先鹏的本案起诉属重复起诉。辩请驳回李先鹏的本案起诉。被告寿春镇政府一审辩称：认同寿县资源和规划局的辩述意见；寿春镇政府仅是按县政府的要求对案涉征迁补偿安置工作从事协助工作，不是征迁补偿安置工作的责任主体，不是本案的适格被告。辩请驳回原告李先鹏对寿春镇政府的起诉。一审法院查明：为规范寿县行政区域内的征地拆迁补偿安置工作，保障被征收土地所有权人、使用权人的合法权益，寿县人民政府根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和土地管理法实施条例》和《安徽省实施〈土地管理法〉办法》等相关法律、法规的规定，结合本县实际，针对集体土地房屋拆迁补偿安置事宜，先后于2008年4月3日、10月18日印发了《寿县集体土地房屋拆迁补偿安置暂行办法（寿政〔2008〕15号）》、《寿县集体土地房屋拆迁安置实施细则（寿政〔2008〕38号）》两个规范性文件，确定原寿县国土资源局、县征地拆迁事务所（现并入寿县资源和规划局）为征迁补偿安置工作的具体实施单位，征迁房屋所在地的乡（镇）人民政府、村（社区）委员会负责协助，该规范性文件就征迁补偿安置的工作程序、应予或不予补偿安置的对象及条件等作出了规定，其中“寿政〔2008〕38号文件”第二十一条规定“对被拆迁住房的安置人口确认，不含人口界定前死亡人口”。为统一拆迁补偿安置政策执行标准和解答口径，寿县城市建设总指挥部办公室于2010年3月2日印发了《〈寿县城市建设集体土地征迁安置政策知识问答〉和〈寿县城市建设集体土地征迁安置有关问题统一解答口径〉（城总指办〔2010〕8号）》，对应予或不予补偿安置的对象及条件进行了细化和解答，其中在《统一解答口径》第五个问题中界定“在拆迁通知书（通告）确定的拆迁起始日之前出生的新生儿，到镇计生办办理相关手续后，作为安置人口；在拆迁通知书（通告）确定的拆迁起始日之前迁出或死亡的，不作为安置人口；2009年10月1日以后超生的新生儿不作为安置人口”。再后，寿县国土资源局基于国家对人口管理政策的调整及本县征迁补偿安置工作的政策和情势变化，经报请县政府审核后，于2016年4月27日印发了《关于调整集体土地房屋征迁安置政策的通知（寿国土〔2016〕62号）》之规范性文件，对上述《统一解答口径》中的部分补偿安置政策内容进行了调整，其中调整内容第三部分将《统一解答口径》第五个问题中“2009年10月1日以后超生的新生儿不作为安置人口”的规定内容，调整为“不符合计划生育政策的新生人口，办理户口登记，依法缴纳社会抚育费后，予以安置”。2011年3月，寿县国土资源局按照县政府的安排，编制了《建设用地项目呈报材料——“一书二方案”》，其中的“征收土地方案”中将李先鹏户所在的寿春镇八里村等区域纳入被征收土地之列，该呈报材料经县、市两级政府及主管部门核准后于2011年4月上报省政府；安徽省政府于2011年9月2日作出《安徽省人民政府建设用地批复（皖政地〔2011〕416号）》，对上述申报的建设用地予以批准。李先鹏户在2015年6月20日前系居住在寿县寿春镇八里村1组11号的农业家庭户，因其户原承包使用的农村集体土地于2011年9月被政府纳入拟征收范围，寿县公安局九龙派出所于2015年12月9日为李先鹏户的家庭成员进行了重新登记，并核发了《居民户口簿》，将其户口性质变更为居民家庭户，划属寿春镇东津社区；变更后的常住人口登记信息载明：李先鹏为其家庭户主；其妻张潘桃户口于2009年8月14日由陕西省周至县迁入该户；其子李新琦于2007年10月19日出生，2009年9月3日经公安机关办理常住人口登记；其女儿李新婉于2015年10月15日出生，同年12月9日经公安机关办理常住人口登记。李先鹏之妻张潘桃2018年5月18日去世，生前在原户籍地未进行拆迁安置。2017年12月14日，寿县国土资源局向寿春镇东津社区等拟征收土地的原农户发布了《2017年第21批次城镇建设用地征地拆迁补偿标准安置途径告知书（寿国土拟征［2017］第017号）》，为拆迁安置工作作前期宣传、准备，听取意见，在该告知书中同时告知了提出不同意见、申请听证的期限。该告知书显示：李先鹏户所在的原寿春镇八里村的相关集体土地上的房屋及宅基地被纳入征迁范围。寿春镇东津社区居委会、寿春镇政府为协助做好征迁补偿安置的前期准备工作，遵照寿县人民政府印发的上述规范性文件的规定内容，在摸底核查的基础上，先后于2018年4月2日、4月19日发布了《寿春镇东津社区集体土地范围内被征收户人口信息的公示公告（一榜）》、《寿春镇东津社区集体土地范围内被征收户人口信息的公示公告（二榜）》，公告同时告知：对上述人口信息公示内容，如有异议，可在公示公布之日起五日、七日内向寿春镇东津社区居委会、寿春镇政府陈述；上述公示公告中对李先鹏户明示为“户主李先鹏，家庭成员李新琦”。2018年8月27日，寿县征地拆迁事务所最终发布了《寿春镇东津社区集体土地范围内被征收户人口信息的公示公告（三榜）》，公告同时告知：对上述人口信息公示内容，如有异议，可在公示公布之日起三日内向寿县征地拆迁事务陈述；在该第三榜公示公告中对李先鹏户仍明示为“户主李先鹏，家庭成员李新琦”。李先鹏对上述先后三榜公告公示未在规定期限内提出异议。寿春镇政府为配合做好征迁补偿安置工作，于2018年8月30日向被征迁户发布了《2018年寿春镇东津社区城中村改造集体土地房屋及附属物自愿搬迁方案公告》，明确告知了自愿搬迁的期限为“2018年8月30日至2018年10月18日”，征迁补偿安置工作以此为界点开始进入实质性运作。该公告对自愿搬迁、交房的被征迁户，还明确了“先搬迁、先验收、先签（补偿安置）协议、先选（安置）房”的鼓励性原则。李先鹏户于2018年8月29日自愿腾空并向寿春镇政府交验被征迁房屋，寿春镇政府当日为李先鹏户出具了《搬迁证》；李先鹏户凭此《搬迁证》，于2018年9月1日到寿县城投房地产开发有限公司预订了“楚都小区（二期房屋开发项目）”25栋1607室（面积87.2㎡）、1608室（104.43㎡）安置住房两套，寿县城投房地产开发有限公司对此向李先鹏户出具了《订房认购书》。2019年5月7日，李先鹏委托李瑾玉，采取邮政快递方式分别向寿县资源和规划局、寿春镇政府寄发了《安置申请书》，申请对其妻张潘桃予以补偿安置。因寿县资源和规划局、寿春镇政府在收到该《安置申请书》后未作答复，亦未对张潘桃予以补偿安置，李先鹏遂于2019年6月5日向本院对寿县资源和规划局、寿春镇政府提起行政诉讼，诉请判令二被告对张潘桃履行补偿安置职责。经本院审理后认为：“根据土地管理法和农村土地承包法的相关规定，‘农户’为集体土地使用权人，对于被征收土地使用权人的补偿安置应当以农户为基本单位；对照本县制定的有关补偿安置的规范性文件规定，各被征收户的补偿安置方案需要根据该户使用土地的面积、家庭成员状况、地上附着物等各种因素以上综合确定，农户家庭成员是否应予补偿安置仅是确定补偿安置方案时应当考量的因素之一，不属独立的行政行为，不能对此提起诉讼；原告李先鹏以被告未对曾经是其家庭成员之一的张潘桃予以安置为由提起履行职责之诉，不符合行政诉讼的受理条件”，遂于2019年7月25日依法裁定驳回了李先鹏的起诉。之后，李先鹏对上述裁定不服，向淮南市中级法院人民提出上诉，案经二审审理后认为：“一审裁定认定事实清楚，适用法律正确”，遂于2019年9月11日依法裁定驳回了李先鹏的上诉，对一审裁定予以维持。一审法院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第十六条规定“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。由此可见，“农户”为集体土地使用权人主体，对于被征收土地使用权人的补偿安置应当以农户为基本单位。对照本县制定的补偿安置的规范性文件规定，各被征收户的补偿安置事宜需要根据该户使用土地的面积、家庭成员状况、地上附着物等各种因素以上综合考量后，方可确定具体的补偿安置方案，进而签订《补偿安置协议书》，这是既往本县征迁补偿安置工作的习惯性运作模式，已被本县公众所认同。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定要义，征收农村集体经济组织农户的承包土地及该土地上公民所有的房屋及其他不动产，应当依法给予补偿安置。李先鹏户作为本案所涉及的被征收土地范围内的原居住农户，按照寿春镇政府发布的公告，主动搬迁、交验被征迁房屋，按照本县制定的上述规范性文件所规定补偿安置政策，应当获得相应的补偿安置。但，李先鹏之妻张潘桃在县征地拆迁事务所2018年8月27日发布最终《被征收户人口信息公示公告（三榜）》前、寿春镇政府于2018年8月30日向被征迁户发布了《2018年寿春镇东津社区城中村改造集体土地房屋及附属物自愿搬迁方案公告》前、征迁补偿安置工作开始进入实质性运作之界点前已经去世，不属上述“寿政〔2008〕38号文件”第二十一条及《统一解答口径》第五个问题中所界定的应予补偿安置的人口之列；李先鹏的女儿李新婉于2015年10月15日出生、同年12月9日经公安机关办理常住人口登记，其户口性质为居民家庭户，已不属农村集体经济组织成员范畴，且属违反当时施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》和相关人口生育政策、应当依法缴纳社会抚养费之超生人口，之后虽办理了户口登记，但李先鹏至今不依法履行缴纳社会抚育费的法定义务，也不符合上述“寿国土〔2016〕62号文件”作出调整后的政策所界定的应予以安置人口之条件。李先鹏夫妇违法生育人口后，不依法履行缴纳社会抚育费的法定义务，现反却针对该超生人口，在征迁补偿安置问题上向政府部门主张权利，其行为有悖法理、事理、情理，对其该主张，不应予以支持。至于今后李先鹏依法履行了缴纳社会抚育费的法定义务后，是否可将其女儿李新婉纳入应补偿安置人口之列，此属补偿安置职能机关的行政决定范畴，不属本案审理应考量的因素。基于上述考量，对李先鹏要求判令二被告对其本人、其儿子李新琦履行补偿安置职责的诉讼请求，予以支持；但李先鹏要求判令二被告对张潘桃、李新婉履行补偿安置职责之诉讼请求，不予支持。关于原告李先鹏的委托代理人主张的“应当以‘2017年12月14日’为补偿安置的时间界点”一节诉辩意见，本院评判如下：1.由国土资源部发布、2002年1月1日起施行的《征用土地公告办法》第四条规定“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告”，并在第五条中将“办理征地补偿登记的期限、地点”作为公告的应有内容予以明确；该办法第六条规定“被征地农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续”；该办法第七条规定“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告”，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。由上述规定内容可见，“进行征用土地公告、听取意见、办理征地补偿登记手续”是实际实施征迁补偿安置工作前的必要前期准备工作内容，但具体在何时、何地开展“办理征地补偿登记”工作，应当以公告载明的内容予以确定，而只有在对应征迁补偿安置对象予以登记、核实、发榜公示后，才能针对各户不同情况开展具体的“拟订征地补偿安置方案”或“签订补偿安置协议”工作。2.国土资源部制定的《征用土地公告办法》中所称的“征用土地公告”及《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款中所称“公告”的内涵、外延相同，但与土地管理法第四十八条所称的“公告”之内涵、外延不同，针对“应当发布的时间”的规定要求也不同。前者是针对“征用土地方案”，要求在“征收土地方案依照法定程序批准后”予以公告；后者是针对“补偿安置方案”，要求在“方案确定后”予以公告。3.本案中，原寿县国土资源局结合本县的实际，针对已被批准征用的土地征迁补偿安置事宜于2017年12月14日发布的寿国土拟征［2017］第017号告知书，仅就“用地项目名称、拟征土地位置、拟征土地所属的村组及面积、补偿安置标准、初步安置办法”进行了公告，但并未对“办理征地补偿登记、核实应补偿安置对象、发榜公示”的时间予以明确，仅属前期的宣传、动员工作范畴，实质性的征迁工作并未开始；之后，寿春镇东津社区居委会、寿春镇政府、寿县征地拆迁事务所在对应征迁对象进行了摸底核查的基础上，先后共三次发布了被征迁户人口信息公示公告；在完成上述一系列必要前期准备工作后，寿春镇政府才根据市、县两级政府制定的有关规范性文件精神，于2018年8月30日发布了征迁补偿安置公告，明确了“自愿搬迁期限、搬迁范围、实施单位、补偿安置标准和办法、搬迁补偿安置方式和依据、奖励措施”等相关政策事项，自此，才应视为案涉征迁补偿安置工作实质性开始。另外，原县国土资源局虽未在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内对案涉的征用土地进行公告，但此并不损害国家利益和社会公共利益，同时对拟被征收土地人的权利也不产生实际影响，结合本县的实际情况，也不应仅据此就确认案涉征用土地行为违法。基于上述考量，对原告李先鹏的委托代理人的该节诉辩主张，不予支持。关于寿县资源和规划局、寿春镇政府所主张的“李先鹏的本案起诉已经超过了法律规定的‘六个月’起诉期限”一节辩述意见，评判如下：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条之规定，公民、法人或者其他组织在申请行政机关履行法定职责的情形下，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出；但上述条款针对的是依申请不履行法定职责的情形，而对于行政机关应当主动履行职责的情形，法律并没有规定起诉期限；在此种情况下，行政机关始终负有履行职责之义务，不因其怠于履行义务而导致义务终止，故不应适用上述关于起诉期限的规定；同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款第（一）项的规定，原告此前是否就本案诉请事宜向被告提出过申请、或何时提出的申请，亦不是本案原告应当承担的举证责任，本案不适用最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十三条第一款关于“原告请求被告履行法定职责，未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”之规定。基于上述考量，对寿县资源和规划局、寿春镇政府的该节辩述主张，不予支持。关于寿县资源和规划局、寿春镇政府所主张的“李先鹏的本案起诉属重复起诉”一节辩述意见，本院评判如下:1.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定，构成重复起诉必须同时具备“（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”这三种情形。李先鹏在前次诉讼中，仅是就关于其已故妻子张潘桃的补偿安置问题提起诉讼，而在本案中是就关于包括其已故妻子张潘桃在内的家庭共4名人口的补偿安置问题提起诉讼，诉讼结果所涉及的实质当事人、诉讼请求内容虽与前次诉讼有部分重复，但不完全相同，不符合重复起诉应当具备的“当事人同一性”、“诉讼请求相同”之特征。2.本院及淮南市中级法院虽驳回了李先鹏的前次起诉，但仅是从“起诉不符合受理条件”这一程序层面作出的裁判，并没有对李先鹏所诉请的“被告应否对张潘桃的补偿安置事宜履行职责”问题作出实体裁判，不符合重复起诉应当具备的“后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”之特征。基于上述考量，对寿县资源和规划局、寿春镇政府的该节辩述主张，不予采纳。关于寿春镇政府所主张的“寿春镇政府不是征迁补偿安置工作的责任主体，不是本案的适格被告”一节辩述意见，寿县人民法院评判如下：1.原寿县国土资源局是案涉被征收土地、房屋的征迁工作的组织实施机关，应对李先鹏户的征迁补偿安置问题依法履行相应职责，因其现已并入寿县资源和规划局，寿县资源和规划局应当继续对李先鹏户的征迁补偿安置问题履行相应职责。2.寿春镇政府实际参与了案涉被征收土地及房屋的征迁工作，并以自己的名义作出了相关行政行为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，亦应对李先鹏户的征迁补偿安置问题履行相应职责。基于此，对寿春镇政府该节辩述主张，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国物权法》第四十二条、当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、当时施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款、第六款、第七十八条第一款、第一百零二条、第六十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款、第九十一条、第一百条之规定，参照《寿县集体土地房屋拆迁补偿安置暂行办法（寿政〔2008〕15号）》、《寿县集体土地房屋拆迁安置实施细则（寿政〔2008〕38号）》、《〈寿县城市建设集体土地征迁安置政策知识问答〉和〈寿县城市建设集体土地征迁安置有关问题统一解答口径〉（城总指办〔2010〕8号）》、《关于调整集体土地房屋征迁安置政策的通知（寿国土〔2016〕62号）》的相关规定、解释内容，判决：责令寿县自然资源和规划局、寿县寿春镇人民政府于本判决生效后六十日内对李先鹏户名下的李先鹏、李新琦二人履行补偿安置职责；驳回原告李先鹏要求判令寿县自然资源和规划局、寿县寿春镇人民政府对张潘桃（已故）、李新婉履行补偿安置职责之诉讼请求。宣判后，一审原告李先鹏对寿县人民法院的判决不服，上诉至本院称：原审认定的补偿安置的时间界点错误。根据安徽省国土厅皖国土资（2010）37号规定，补偿安置的时间界点为人民政府的征收公告时间，同时作为确定需要安置农业人口数量的时点。2010年11月30日发布的《征收土地公告办法》第四条规定被征收土地所在地的市县人民政府应当在收到征收方案批准文件之日起10个工作日内进行土地征收公告，该市县土地行政主管部门负责具体实施。本案所涉及征地批文是皖政地[2011]416号《关于寿县2011年第8批次城镇建设用地的批复》，被上诉人在2017年12月14日才公布《2017年第21批次城镇建设用地征地拆迁补偿安置标准安置途径告知书》（寿国土[2017]第017号），原审法院也确定为该时间为征地公告时间，根据法律规定并结合本案被征收户的征地补偿安置时点应为2017年12月14日。至于原审法院审判人员认为寿春镇人民政府2018年8月30日公布征收补偿公告，才应视为案涉征地补偿安置实质性开始时间，是对专业法律规定的不解，涉及司法修改行政规定。二、被上诉人应履行对上诉人户2017年12月户口簿中李先鹏、张潘桃、李新琦、李新婉四人进行补偿安置。被上诉人在发布（2017）17号征地公告时，户口簿4人均存在，在2018年4月2日人口信息登记时4人均在册。因被上诉人早已同意安置补偿上诉人户中的李先鹏、李新琦二人，经本院当庭释明，上诉人变更诉讼请求为要求增加补偿安置张潘桃、李新婉二人。寿县自然资源和规划局答辩称：政府批准征用的土地是很大的一块土地，但是征收的时候是分期分批来履行的。而不是公告下来了，在10天内把所有的公告范围内土地都应该在。本案涉及的土地，就是分期分批征收，2017年发布的只是征用土地，安置标准的告知，不是真正的公告发布时间，是履行前期宣传，向被征收土地范围内的群众履行一个告知的义务。真正的征收补偿安置公告，是在公告中明确了自愿搬迁的时间、搬迁安置的补偿方案及其相关的范围。2018年8月30日公告的时间，该征收时间节点上诉人只有两人符合安置条件。李妻张潘桃在最终发布拆迁补偿安置人员公告榜前已经去世，按本县制定的有关政策规定，不属于予以补偿的安置对象。而李先鹏的女儿必须交纳社会抚养费以后才能成为安置对象，而上诉人也一直未缴纳，所以其女儿也不属于补偿安置的对象。导致不能够履行安置义务，原因是在上诉人。被上诉人寿春镇人民政府答辩称：同意寿县自然资源和规划局的答辩意见。第二，上诉人属于重复起诉。这次的诉讼与前次的诉讼，证据、诉请与原来的诉讼完全一样。第三，寿春镇不是安置主体，不应当承担补偿安置责任。二审中各当事方均未提交新的证据，也未发表与一审不同的质证意见。各当事方也未对一审查明的事实提出不同意见。本院予以确认。一审证据已随卷移送本院。经审理查明，一审认证正确，本院对一审认定的事实予以确认。另查明，本案涉及的拆迁安置房屋与《寿县国地资源局2017年第21批次城镇建设用地征收拆迁补偿标准安置途径告知书》（寿国土拟征【2017】第017号）区域无关联。本案的争议：一、上诉人要求增加李新婉、张潘桃二人作为安置补偿对象能否得到支持；二、一审法院要求寿春镇承担安置补偿责任，适用法律是否正确。本院认为，张潘桃是否应当给予补偿与安置补偿的时间节点密切相关。如果征收时间开始于在张潘桃去世前，即应给予其安置补偿；如果征收时间开始于在张去世后，则根据案涉本次征收安置补偿的原则，不应给予安置补偿。关于安置补偿的时间节点问题。本院认为，应当根据征收公告确定的时间来判断。征收公告未确定时间的，应当根据相关的规定来明确。2008年4月3日，寿县人民政府以发布《关于印发寿县征地拆迁补偿安置暂行办法的通知》（寿政【2008】15号）文件的方式，颁布了《寿县征地拆迁安置补偿暂行办法》。该《办法》第七条规定“征地及补偿安置方案经依法批准后，由县国土资源部门将批准征地机关、批准文号、征地的用途、范围、面积以及征地、拆迁补偿标准、农业人员安置办法、保障意见及办理征地、拆迁补偿的期限等，在被征土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第八条规定“被征收人应当在公告规定的期限内，持土地等相关权属证书到县国土资源部门指定的地点办理征地、拆迁补偿登记。公告发布后被征地集体经济组织和地上附着物产权人不得抢种作物、抢建建筑物及其他附着物，抢种或者抢建的不予补偿。”2008年10月18日寿县人民政府以发布《关于印发寿县集体土地房屋拆迁安置实施细则的通知》（寿政【2008】38号）文件的方式，颁布了《寿县集体土地房屋拆迁安置实施细则》。该《细则》第五条规定“集体土地征收方案经依法批准并公告后，县有关部门和所在乡镇、社区（村）在拆迁范围内不得办理房屋新建、扩建、改建审查、批准手续，不得核发营业执照，不得办理房屋和土地用途变更手续。”第八条规定“县征地拆迁工作机构应当在集体土地房屋拆迁实施方案批准之日起5日内发布公告，公告公布建设项目名称、拆迁范围、补偿安置的方式和标准、搬迁期限、救济途径等事项，并做好宣传、解释工作”。2011年3月26日，寿县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料》（一书二方案），该材料含“征收土地方案”。六安市人民政府于2011年4月7日由市政府领导签字并盖市政府印章，2011年9月2日安徽省人民政府建设用地批复《关于寿县2011年第8批次城镇建设用地的批复》（皖政地【2011】416号）文同意“在该批次申报的寿县寿春镇、刘岗镇、炎刘镇用地范围内，征收农民集体建设用地51.6752公顷，……用于城镇建设，不得改变用地位置”并要求寿县人民政府“要严格依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地农民的生产和生活，保证原有生活水平不降低，长远生计有保障，维护社会稳定。”《征收土地公告办法》第五条规定“征收土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人口安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点”。第七条规定“有关市、县人民政府土地行政主管部门合同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征收补偿、安置方案并予以公告”，第八条规定“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积、地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补偿费的标准、数额、支付对象和方式；（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式：（五）农业人口的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施”。《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》（淮府【2013】39号）第七条规定“实施征地的程序：（一）公告征地方案（二）办理补偿登记（三）公告征地补偿安置方案”。根据以上法律法规规定可看出，需要安置的农业人口应当在征收补偿安置方案中体现并公告，而不是体现在征收土地公告中。《中华人民共和国行政处罚法》第六十四条明确规定，“本法自1996年10月1日施行”，“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕”。《行政处罚法》第八条还具体规定了行政处罚的种类，寿县人民政府颁布的拆迁安置办法设定了对所谓违反计划生育政策出生的儿童不予补偿的规定，该规定不属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的处罚种类。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条还规定“违法行为在二年内未被发现的，不再予以处罚。法律另有规定的除外。”据此，违法行为超过二年，即使已经被发现但一直未予以处罚的，也不得再给予处罚。2016年修订的《安徽省人口与计划生育条例》与土地补偿费、安置补助费有关的内容仅在第三十九条规定了，已经领取独生子女光荣证的夫妻在“分配土地补偿费、安置补助费和安排保障性住房、农村危旧房改造时予以照顾”。第六章“法律责任”中并未规定可以不予分配土地补偿费或安置补助费。李新婉出生于2015年，至2018年肯定已经超过二年，行政机关已不得再对其父母的所谓违反计划生育政策行为给予处罚。李新婉出生时其父母李先鹏、张潘桃可能涉嫌违反计划生育政策，但到2016年国家计划生育政策调整，已不再将生育二胎完全视为违反政策行为，李新婉的出生自2016年后即不能再视为违法行为了，当然也就不能到了2018年还要对其进行“处罚”。《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》（淮府【2013】39号）第二十一条第二款“下列人员不属于房屋产权调换的安置对象”中的第（二）项规定“征地转户后结婚、出生等迁入或者入户的人员”，第（五）规定“在被征地集体经济组织没有承包地，没有合法的宅基地及住房，不享受集体经济组织成员应享受的权利，不承担集体经济组织义务的人员”。被上诉人未能举证证明自己已经发布了征地公告，亦未能举证证明自己发布了征地补偿安置方案公告。2011年9月2日，安徽省人民政府建设用地批复《关于寿县2011年第8批次城镇建设用地的批复》（皖政地【2011】416号）文同意“在该批次申报的寿县寿春镇、刘岗镇、炎刘镇用地范围内，征收农民集体建设用地51.6752公顷，……用于城镇建设，不得改变用地位置”并要求寿县人民政府“要严格依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实安置措施……。被上诉人并未根据《征收土地公告办法》和《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》（淮府【2013】39号）的规定对征收地块进行公告，属于“先征后用”。公告时间节点的确定与需要补偿安置的人口密切相关，由于上诉人没有按照规定发布征地公告和补偿安置方案公告，应根据法规规定的时间来确定公告时间。既然法规明确了征地公告时间要求，那就应该根据法规规定推定公告时间。案涉土地征收，省政府2011年9月2日批准，省国土资源厅2011年9月9日印制文件下发寿县原属的六安市人民政府。根据法规规定，寿县人民政府即应2011年9月19日前发布征收公告，在2011年11月3日前发布征收补偿安置方案公告。被上诉人主张的一块很大的土地征收批准后再分期分批实施征收并公告，显然不符合规章的要求。政府不能一方面在征收土地批准后将原住户全部转户为居民户籍，另一方面又延迟补偿，逃避可能的补偿义务。因此，当被征收土地获得批准时及根据规章规定应当予以发布相应的公告时，张潘桃已与上诉人李先鹏结婚，将自己的户籍迁至案涉被征地所在集体组织且还在世，其应当享有获得补偿安置的权利。而李新婉在此时尚未出生，不享有补偿安置的权利。如果根据被上诉人的主张的补偿安置时间节点，则根据淮南市政府的规定，李新婉属征地转户后出生的人员，也依规不享有获得补偿安置的权利。关于一审法院要求寿春镇承担安置补偿责任，适用法律是否正确的问题，一审法院已经对此进行了充分阐释，其理由本院认为可以成立。由于案涉征地补偿在整体上程序有所缺失，部分行政行为的责任主体在行政机关之间未作明确区分，寿春镇政府也未能提交受其他行政机关委托的证据。其所发布的有关公告，是以其本机关的名义发布，也未向公示对象公告受托自其他机关。基于行政依赖原则，公示对象有理由相信，该公告行为的责任单位为寿春镇人民政府。寿春镇人民政府自当在补偿安置中承担责任。此责任可以视为与自然资源和规范部门之间的连带责任。这些责任在寿春镇人民政府与寿县自然资源与规划局之间如何划分，可由两机关协商解决，本院对此不予评判。综上，李先鹏的上诉理由部分成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但判决结果不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定，判决如下：一、撤销寿县人民法院（2020）皖0422行初9号行政判决第一项，即“责令寿县自然资源和规划局、寿县寿春镇人民政府于本判决生效后六十日内对李先鹏户名下的李先鹏、李新琦二人履行补偿安置职责”；第二项，即“驳回原告李先鹏要求判令寿县自然资源和规划局、寿县寿春镇人民政府对张潘桃（已故）、李新婉履行补偿安置职责之诉讼请求”；二、被上诉人寿县自然资源和规划局、寿县寿春镇人民政府于六十日内履行对张潘桃的安置补偿责任；三、驳回上诉人李先鹏的其他诉讼请求。一、二审诉讼费各五十元由寿县自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  唐海燕审判员  王 伟审判员  江 峰二〇二〇年十一月二十六日书记员  刘舒婷附法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。