山西省晋城市中级人民法院行政判决书（2020）晋05行终62号上诉人（原审原告）国安建设有限公司。住所地为太原市杏花岭区旱西关街**商住楼****。法定代表人宋某，任总经理。委托代理人魏某，山西弘毅律师事务所律师。委托代理人郭某，山西弘毅律师事务所律师。被上诉人（原审被告）晋城市人力资源和社会保障局。住;">住所地为晋城市城区建设南路**政府**办公服务中心**iv>法定代表人马某，任局长。出庭负责人张雪冬，该局调研员。委托代理人姜某，晋城市人力资源和社会保障局劳动保障监察科工作人员。委托代理人原某，晋城市劳动保障监察综合行政执法队工作人员。上诉人国安建设有限公司（以下简称国安公司）因劳动保障行政处理一案，不服阳城县人民法院（2020）晋0522行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人国安公司的委托代理人魏某、郭某，被上诉人晋城市人力资源和社会保障局（以下简称晋城市人社局）的出庭负责人张雪冬，委托代理人姜某、原某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2015年3月，原告国安公司与山西兰花国际物流园区开发有限公司签订建设工程施工合同，承建兰花国际物流园区三期C2中转仓库工程。签订合同后，原告将工程转包给不具备用工资格的自然人方中周，方中周又将部分工程分包给自然人范升金，范升金雇用范申根等人在该工地干活。农民工的工资平常都是由范升金发放。2019年9月8日，范申根等17名农民工委托范升金到被告处投诉，称国安公司拖欠17人工资173750元。被告经过调查，向原告发出调查询问通知书、责令改正指令书、行政处理事先告知书，最终根据法律、法规规定，对原告作出了被诉行政处理决定。原审认为，劳动和社会保障部劳社部发（2005）12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。劳社部发（2004）22号《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》规定，企业应将工资直接发放给农民工本人，严禁发放给“包工头”或其他不具备用工主体资格的组织和个人；工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任。国务院办公厅国办发（2016）1号《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》规定，明确工资支付各方责任，严禁将工资发放给不具备用工主体资格的组织和个人，在工程建设领域，施工总承包企业对所承包工程项目的农民工工资支付负总责；落实清偿欠薪责任，建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任。国务院《劳动保障监察条例》规定，克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的，由劳动保障行政部门责令限期支付劳动者的工资报酬；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50%以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金。本案中，原告国安公司将自己承包的工程违法转包给不具备用工主体资格的自然人，又未按照规定将工资直接发放给农民工本人，致使拖欠农民工工资，原告应当承担清偿责任。被告晋城市人社局对原告所作行政处理决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确。原告要求撤销处理决定的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告国安建设有限公司的诉讼请求。判后，原审原告国安公司不服，提起上诉。请求撤销阳城县人民法院（2020）晋0522行初45号行政判决；依法改判撤销被上诉人晋城市人社局作出的晋市人社监理字[2019]第016号劳动保障监察行政处理决定书，并由被上诉人承担本案的诉讼费。上诉人认为，一、被上诉人并未对范申根等17人的工资标准、工作天数、发放了多少工资及这17人是否在工地参加劳动的事实没有进行过询问核实，就对上诉人进行处理，明显违法。一审法院也未对本案基本事实进行调查核实，认定事实不清。二、一审法院适用法律错误。1、一审法院认定范申根等17人是由范升金雇佣的事实，却以上诉人与范申根等人存在劳动关系为前提作出行政处理决定，一审法院对此予以认可，明显违法。2、范升金到被上诉人处投诉据工程完工已有近四年时间，且在该四年期间并无相关人员进行投诉举报，上诉人也未发现上诉人存在违法行为，故被上诉人所作处理决定已超过2年的法定时效。3、被上诉人在一审庭审中所出示的部分法律法规依据并未列举在其作出的行政处理决定书中，该部分法律法规不应当作为判定该行政处理决定是否合理的依据。4、被上诉人对上诉人进行了数十万罚款，却并未告知上诉人有要求听证的权利，程序上存在严重违法，应当依法予以撤销。5、被上诉人直接认定上诉人与该17人之间存在劳动关系并据此对上诉人进行处理，但认定是否属于越权执法。6、被上诉人存在部分材料送达程序严重违法，上诉人并未收到晋市人社监询字[2019]第191号《劳动保障监察调查询问通知书》，也没有收到晋市人社监整字[2019]第190号《劳动保障监察责令改正指令书》。7、被上诉人提供的案卷材料中并没有该19名所谓“投诉人”的投诉登记，而只有范升金（包工头）填写的一份《举报、投诉登记表》。本案中，应当由17名投诉人分别填写投诉登记表，单独制作案卷材料，严重违反了办案流程和调查程序。8、假设上诉人需承担用工主体责任，也是应当由范升金（包工头）承担支付雇员工资的直接责任，上诉人只是承担连带责任。三、上诉人在起诉时因无法确认第三人为范升金还是范申根等17人，并未在起诉状中将其列为第三人，但在一审庭审中，上诉人提出请求并申请将本案投诉人列为本案第三人参加诉讼，一审法院并未将范申根等17人及范升金追加为本案第三人参加诉讼，程序明显违法。被上诉人晋城市人社局辩称，答辩人作出的行政行为事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，程序合法，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。二审期间，上诉人申请证人张某、牛某、王某、周某出庭作证，本院依法准许，证人张某、牛某、王某、周某分别出庭作证。张某证明其在兰花国际物流园区C1、C2中转仓库干过活，是工程中的砌体组的班组长，工人都是其找来的。工人是从10月份左右开始干活，工期是两个月左右就完成了。干完活后，工人工资都已结清。范升金提供的工程量金额与实际不符。范升金提供的员工工资表中砌体组的樊慧峰、秦玉川、曹相州、王佳虎、郭雪清、曹相辉6人，并非其砌体组的工人。牛某证明其是兰花国际物流园区C1、C2中转仓库工地的技术员，两个工地只有一个砌体组，开工时间大概是在10月份，并辨认证人张某负责工地的砌体组班组人员。王某证明其在国基和国安两个公司工作过，担任材料员和会计，两个工程是2015年开工，当时都交了工人工资保证金大概有50万，2017年验收的时候，工人工资保证金已经都退还。砌体组的工资都已结清，部分工人工资是由其经办通过现金方式支付的。周某证明其是国基、国安公司雇佣的铲车司机，从2015年6月至竣工其都在工地干活。通过对17名工人及范升金的身份证进行辨认后，认出范升金是清包队的工头，范申根和其妻子宴守英在过工地，其余的人都不认识。上诉人与被上诉人提交的其它证据与一审一致，证明目的及质证意见也与一审一致。对上诉人二审提交的新证据，与案件基本事实具有关联性，证人人证言相互印证，可以作为本案认定事实的证据。本院经审理查明工程转包及投诉的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。另查明，上诉人与国基建设集团有限公司承包了兰花国际物流园区C1、C2中转仓库工程，两个工地同时施工，工地上只有一个砌体组，班组长是张某。砌体组的工人工资都已支付，并不存在拖欠工人工资的情况。本院认为，《劳动保障监察条例》第八条规定，劳动保障监察遵循公正、公开、高效、便民的原则；第十条（四）项规定，依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。劳动保障行政部门实施劳动保障监察时，应当依照法定的程序，客观、全面收集证据，确保证据的全面、客观、真实。本案中，举报、投诉人范升金提交的晋城市兰花物流C1、C2中转区工程量汇总表及2015年兰花物流C2区中转仓库员工工资表，未有本人签字确认；且证人张某当庭证实，该工资表中的樊慧峰、秦玉川、曹相州、王佳虎、郭雪清、曹相辉6人并非砌体组工人，砌体组工人工资都已结清；范升金所提供工程量汇总表中的工程量金额与实际不符。证人张某、牛某、王某、周某的证言相互印证，证实本案中举报、投诉人范升金所投诉拖欠农民工工资的事实与实际情况不符。故本案拖欠范申根等17人工资的事实未有充分证据证实，确系事实不清。被上诉人在未调查清楚案件事实的前提下，就作出晋市人社监理字[2019]第015号劳动保障监察行政处理决定书，违反法律规定，应依法撤销。一审法院维持该处理决定书，明显不当，依法应予纠正。上诉人的上诉请求依法成立，本院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销阳城县人民法院（2020）晋0522行初45号行政判决；二、撤销晋城市人力资源和社会保障局2019年12月2日作出的晋市人社监理字[2019]第016号《劳动保障监察行政处理决定书》。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由被上诉人晋城市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审 判 长 李高原审 判 员 李先翠审 判 员 赵仁义 二○二○年十一月十日法官助理 田晨凯书 记 员 闫雪敏