江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终238号 上诉人（一审原告）孙慈林，男，汉族，1968年8月20日出生，无业，住淮安市清江浦区。 被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区住房和城乡建设局，住所地淮安市清江浦区人民南路清晏小区******。 法定代表人姜跃，该局局长。 委托代理人毛适之，江苏引航律师事务所律师。 委托代理人薛刚毅，江苏引航律师事务所律师。 上诉人孙慈林因诉被上诉人淮安市清江浦区住房和城乡建设局（以下简称清江浦区住建局）请求撤销行政协议一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月5日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：原告孙慈林及其妻子李国芹在清江浦区革命村××区××号有房产一处。2018年12月15日，淮安市清江浦区人民政府发布清政征号〔2018〕7号《房屋征收决定公告》，对西安路7号地块进行征收，原告房屋位于上述征收范围内。 原告孙慈林及李国芹作为被征收人（乙方）和征收部门被告清江浦区住建局（甲方）、征收实施单位淮安市清江浦区房屋征收办公室（丙方）签订了《淮安市国有土地上房屋征收补偿安置协议书》（货币补偿），该协议书载明：原告被征收房屋总面积为388.44平方米（其中合法面积320.63平方米），签订时间为2019年3月15日。 甲方应付补偿款总额是2633343.43元，包括：房屋补偿款2416267.68元，装潢、附属物、生活设施移装及花草树木补偿款97037.95元，搬迁补助费350元，临时安置补助费19237.8元，非沿街住改非100450元。 协议约定原告于2019年3月22日前搬迁完毕。2019年3月22日，孙慈林、李国芹在《旧房接收交割单》签名，并因交房而获得奖励579442.54元，包括：提前签约交房奖32063元，签约交房奖241626.77元，货币补偿奖241626.77元，附属物一次性补助64126元。 2019年4月4日，原告的房屋被拆除。2019年4月30日，原告领取上述费用合计人民币3212785.97元。 一审法院另查明：本案征收补偿协议开始签订的是产权调换协议。后原告孙慈林及妻子李国芹向征收指挥部提交申请报告，主要内容是：因家庭困难于2008年出交通事故致人死亡，导致巨额赔偿，欠下外债百余万元，无力偿还，此次征收希望拆迁款还债，特向指挥部申请给予货币补偿拆迁，以解燃眉之急。2019年4月9日，经指挥部研究，同意将原产权调换变更为货币补偿安置。 一审法院归纳案件的争议焦点是：原告主张撤销与被告签订的房屋征收补偿协议，是否有事实与法律依据。 一审法院认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。……”根据上述法律规定，行政协议被撤销应符合法定可撤销情形，且当事人主张撤销行政协议的，应对撤销行政协议的事由承担举证责任。 本案中，原告主张被告在签订协议过程中存在欺诈行为，其签订的是空白协议，被告未按照双方约定填写协议的相关条款，导致原告权益受损。一审法院认为，根据原告提供的产权调换协议的照片与本案起诉的货币补偿协议的内容，两份协议在房屋面积认定、房屋价格、补偿总额方面均一致，只是在其他补助费用一栏有不一致，原告提供的照片中内容尚未填写完整。在两张旧房交割单中相关奖励项目除货币补偿一栏不同外，其余均相同。且该协议的双方内容均已履行完毕，房屋交付拆除，安置款项已经实际领取，相关协议、单据上均有原告的签名，应视为其完全知晓相关协议内容，亦不存在欺诈原告签订空白协议的情形。故从民法角度，本案不属于可撤销情形。因清江浦区住建局是法定征收部门，故其有权签订补偿安置协议，从行政法角度，亦不属于可撤销情形。 关于房屋面积的认定问题。原告主张应按房屋实际面积进行全面补偿。一审法院认为，本案房屋面积的认定有房屋产权证、测绘图、房屋面积调查表、征收补偿方案等证据予以证实，被告认定其合法面积为320.63平方米符合规定，对该主张不予支持。 关于原告提出受到胁迫而签订协议的问题。原告所举证据并不能证明原告户受到了胁迫，且本案签订了产权调换协议后原告申请变更为货币补偿，且被告已同意货币补偿，原告称受到胁迫显与事实不符，一审法院不予支持。 关于原告提出房屋评估价格过低、评估不合法的问题。一审法院认为，评估机构系征收过程中依法选定，评估机构出具了评估报告，原告对评估结果不服，已经过评估复核鉴定，评估结果合法有效，一审法院不予支持。 关于原告提出该项目土地系用于商业开发，属于违法征收的问题。一审法院认为，本案房屋征收系通过政府征收决定实施的，系棚户区改造项目，该征收决定未被依法撤销，具有公定力、执行力，至于征收后续土地用途，不影响征收的合法性，且与本案撤销协议无关，一审法院不予支持。 综上，原告要求撤销协议并重新签订协议的诉讼请求无事实与法律依据，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙慈林的诉讼请求。 上诉人孙慈林持一审起诉意见，认为上诉人签订的是空白协议且选择的是产权调换而非货币补偿。被上诉人采取暴力、欺诈、胁迫等手段逼迫上诉人签字，其行为违法，协议显失公平。被上诉人在征收中评估机构选择不合法，征收评估价格系政府定价而非评估。上诉人的房屋面积未经合法认定，有67.81平方米房屋未经违法建筑认定，应当予以公平补偿。上诉人最后得到的补偿价格低，造成上诉人生活水平下降。被上诉人征收中有多处明显违法，协议也系违法，故属于可撤销的情形。综上，请求支持上诉请求，撤销行政协议并重新签订补偿安置协议。 被上诉人清江浦区住建局辩称：一、涉案协议已经就征收补偿事项进行了约定，经各方签字确认并实际履行完毕，协议不存在欺诈、胁迫的情形。二、协议涉及的补偿内容系经协商达成，上诉人也对自己的民事权利进行了处分，协议内容也并不存在显失公平的情形。故，涉案协议不存在可撤销情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 本院二审另查明：上诉人孙慈林等15人提起诉讼，请求撤销清江浦区政府作出的清政征决〔2018〕7号《房屋征收决定》。本院于2019年10月14日作出（2019）苏08行初42号行政判决，确认清江浦区政府于2018年12月15日作出的清政征决〔2018〕7号《房屋征收决定》违法。上诉人孙慈林等15人对判决不服提起上诉，案件正在江苏省高级人民法院审理中。 本案争议的焦点是：上诉人孙慈林与被上诉人清江浦区住建局签订的行政协议是否应予撤销。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”上诉人孙慈林诉请撤销与被上诉人签订的行政协议，该协议是否符合撤销情形，可以参照民事法律相关规定。 《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。……”第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”根据上述法律及司法解释规定，行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解或者显失公平等情形的，属于可撤销的行政协议。基于行政协议的合同属性，房屋征收中，被征收人与房屋征收部门签订了补偿安置协议，表明被征收人依法处置了征收中依法享有的补偿安置等权益。协议签订履行后，被征收人对协议补偿内容、补偿方式的反悔、不认可、不履行，均非协议的法定可撤销情形。上诉人孙慈林诉请撤销征收中达成的行政协议，其应对撤销协议的事由承担举证责任。 本案中，上诉人孙慈林就被征收房屋最后签订了货币补偿协议，该协议并非上诉人诉称的空白协议。即便上诉人诉称开始签订的是以产权调换为补偿方式的协议，但上诉人提供的协议仅有被征收人一方的签字而未得到房屋征收部门的认可，这非双方最终达成的协议。现有在案证据能够证明，双方对房屋的补偿面积、价格予以认可，附属物的补偿亦有明细表并签字确认，该行政协议的主要事项已经完备，具备成立生效的要件。协议补偿的内容系依据征收补偿安置方案等签订，依法给予了提前签约、签约及货币补偿等奖励，其最终获得3212785.97元的货币补偿总额，其补偿内容并非显失公平。上诉人孙慈林主张的67.81平方米房屋未按照合法面积予以补偿，基于该部分房屋并未取得产权证照，按照其他构筑物予以补偿并不违反法律规定，也未明显损害其作为被征收人的合法权益。 上诉人孙慈林履行了协议约定的房屋交割义务并领取了货币补偿价款，被上诉人履行了支付补偿款的义务，被征收房屋交付后被依法拆除，该协议双方均已实际履行完毕，应认定上诉人与被上诉人签订的货币补偿协议系双方真实意思表示。目前，房屋征收决定案件尚在审理之中，并无法院生效判决撤销，房屋征收决定被撤销前仍具有法律效力，不影响被征收地块征收工作的正常开展。 上诉人孙慈林主张房屋征收中存在的其他征收违法等行为，与本案协议的撤销并非同一法律关系，不能证明协议符合可撤销的情形，亦非本案审查的范围。上诉人主张协议系欺诈、胁迫等情形下签订，协议的内容显失公平，其并不能提供有效的证据予以证明。综合上述因素考虑，上人孙慈林主张该协议系欺诈、胁迫而签订且显失公平的主张，缺乏事实依据，其要求撤销协议并重新签订的诉请，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人孙慈林的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孙慈林负担。 本判决为终审判决。 审判长  何正洪 审判员  孙聂娟 审判员  王伏刚 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  张**平