河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2812号上诉人（原审被告）安阳市人民政府，住所地河南省安阳市文峰区文峰大道东段**。法定代表人袁家健，市长。被上诉人（原审原告）李小敏，女，35岁，1984年9月25日出生，汉族，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（原审原告）焦宇祥，男，30岁，1990年1月2日出生，汉族，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（原审原告）李凤学，男，63岁，1957年4月9日出生，汉族，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（原审原告）曹有娣，女，51岁，1969年4月12日出生，汉族，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（原审原告）焦玉静，女，33岁，1986年9月25日出生，汉族，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（原审原告）曹艳娟，女，39岁，1981年2月19日出生，汉族，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（原审原告）曹艳芬，男，39岁，1980年4月21日出生，汉族，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（原审原告）曹自利，女，43岁，1977年2月25日出生，汉族，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（原审原告）曹艳红，男，56岁，1963年5月26日出生，汉族，住河南省安阳市文峰区。上诉人安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）因与曹有娣等九人不履行法定职责一案，不服安阳市中级人民法院（2020）豫05行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。安阳市政府于2020年3月16日作出《关于焦玉静等9人申请行政裁决的处理意见》，称其没有法定职权对焦玉静等9人的申请事项作出行政裁决。曹有娣等九人不服提起本案诉讼。安阳市中级人民法院一审查明：2016年初，安阳市文峰区中华路街道办事处大市庄村等七个城中村改造动迁工作开始。曹有娣等九人在城中村改造范围内拥有房屋。2017年5月17日，安阳市文峰区人民政府发布征地补偿安置方案，对上述城中村改造中征收土地位置、征收面积、土地补偿安置标准等进行了公告，因对安置补偿标准不满，曹有娣等九人并未签订安置补偿协议。2019年9月19日，曹有娣等九人通过邮政特快专递向安阳市政府递交申请协调书及材料，要求安阳市政府协调解决，但安阳市政府针对该申请事项未作出处理或答复。后曹有娣等九人向河南省人民政府申请行政裁决。河南省人民政府收到曹有娣等九人邮寄的申请材料后，于2019年12月13日作出〔2019〕51号《告知书》。该告知书内容为：“焦玉静等9人：你们向本机关邮寄的行政裁决申请材料收悉。经审查认为，根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）的规定，被征收集体组织或者农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级人民地方政府提出申请。你们可以向批准补偿标准或安置方案政府的上一级人民政府提出行政复议申请。”2019年12月30日，曹有娣等9人因相同事由向安阳市政府邮寄《行政裁决（复议）申请书》，请求安阳市政府进行裁决，安阳市政府于2020年3月16日作出《关于焦玉静等9人申请行政裁决的处理意见》，该处理意见的主要内容：“你们邮寄的申请书名为‘行政裁决（复议）申请书’，但材料内容显示为裁决请求，故本机关认定你们申请为‘行政裁决’事项。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的事实。因本机关不是该征地的批准机关，故本机关没有法定职权对你们的申请事项作出行政裁决。根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕）规定，你们如不服县政府批准的征地补偿、安置方案，可以向上一级地方人民政府提出行政复议申请。”安阳市中级人民法院一审认为：本案的争议焦点有二，一是曹有娣等九人能否作为共同原告提起本案诉讼；二是被告安阳市政府是否具有曹有娣等九人所申请事项的法定职责。一、关于曹有娣等九人能否作为共同原告提起本案诉讼的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上,因同一行政行为发生的行政案件,或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的,为共同诉讼。由此可见，共同诉讼分为两种：一种是因同一行政行为引起的，另一种是因同类行政行为引起的。因同一行政行为引起的共同诉讼，由于该行政行为不能分割，人民法院必须一起审理；因同类行政行为发生的共同诉讼，由于不是因同一行政行为引起的，当事人之间不存在不可分割的权利义务关系，可以作为不同的案件审理，也可以一起审理。本案中，曹有娣等九人是共同向安阳市政府递交《行政裁决（复议）申请书》，安阳市政府也是针对该九人作出的《关于焦玉静等9人申请行政裁决的处理意见》。曹有娣等九人不服该处理意见，共同向本院提起行政诉讼，属于当事人一方为两人以上，因同一行政行为发生的行政争议案件。根据上述规定，本案属于人民法院必须一起审理的共同诉讼，曹有娣等九人应当作为共同原告提起本案行政诉讼。二、关于安阳市政府是否具有曹有娣等九人所申请事项法定职责的问题。从补偿安置方案与补偿标准的关系来看，国家、省、市所制定的征地补偿标准是制订某一具体征地补偿安置方案的依据，也正是通过具体的安置补偿方案，行政机关才将普遍适用的补偿标准转化为适用于具体征收项目的补偿标准。被征收人如果对征收补偿不服，其权利救济的渠道应当是对征地补偿安置方案以及其所确定的具体补偿标准请求裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征收集体组织或者农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级人民地方政府提出申请。根据上述通知，被征收人对经批准的征地补偿安置方案不服要求裁决的，应向批准征补偿安置方案的上一级地方人民政府提出申请。本案中，曹有娣等九人因对安阳市文峰区人民政府所批准的征地补偿安置方案中的补偿标准不服，向安阳市政府递交《行政裁决（复议）申请书》，符合上述通知的规定，安阳市政府应当予以受理并依法作出裁决。安阳市政府以征地补偿安置方案与征地补偿标准系不同的法律概念应当分开评价为由，主张其不具有上述通知所规定的裁决职权。但是针对某一区域或者某一片区具体的征地补偿标准包含于该区域的征地补偿安置方案之中，系方案所确定的征地补偿安置内容的一部分，并不能脱离征地补偿安置方案而单独对其进行评价，故安阳市政府的该项主张理由不能成立，本院不予采纳。另外，安阳市政府以因曹有娣等九人已就强制拆除行为向人民法院提起诉讼并被确认违法为由，主张曹有娣等九人只能继续通过诉讼途径维护合法权益，不能再向其就征地补偿标准申请行政裁决。但是，相关强制拆除行为已被人民法院确认违法，并不是阻却安阳市政府受理并裁决曹有娣等九人向其提出的申请事项的法定事由，其该项主张缺乏法律依据，本院亦不予支持。综上，曹有娣等九人所诉理由成立，对其诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项和第七十二条的规定,判决:一、撤销被告安阳市人民政府2020年3月16日作出的《关于焦玉静等9人申请行政裁决的处理意见》；二、责令被告安阳市人民政府受理曹有娣等9人的行政裁决（复议）申请，并在法定期限内依法作出行政裁决。安阳市政府不服一审判决，向本院上诉称：1.上诉人对曹有娣等九人提出的补偿标准行政裁决事项没有法定职责，一审判决责令上诉人在法定期限内作出行政裁决，适用法律错误。2.本案应遵循司法程序优先和最终裁决原则。生效判决已认定曹有娣等九人的房屋被强制拆除的行为违法，被上诉人只能提起行政赔偿诉请。3.曹有娣等九人不符合同案共同起诉的条件，应分案受理合并审理。综上，请求撤销一审判决，驳回曹有娣等九人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）本案中，曹有娣等九人共同向安阳市政府递交《行政裁决（复议）申请书》，安阳市政府作出《关于焦玉静等9人申请行政裁决的处理意见》。曹有娣等九人不服该处理意见提起本案诉讼，一审法院将曹有娣等九人列为共同原告，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定。（二）《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案中，曹有娣等九人因对安阳市文峰区人民政府所批准的征地补偿安置方案中的补偿标准不服，向安阳市政府申请行政裁决（复议），符合上述通知的规定，安阳市政府应当就其申请作出处理。同时，相关强制拆除行为被人民法院确认违法并不影响曹有娣等九人提出本案申请。综上，上诉人安阳市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人安阳市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  魏 超审判员  于红涛二〇二〇年十一月二十七日法官助理李晶晶书记员赵文雅