广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终1017号 上诉人（一审原告）：韦华和等21人（名单附后）。 诉讼代表人：韦华和，男，1949年12月6日出生，汉族，住广西防城港市防城区。 诉讼代表人:韦东良，男，1978年10月10日出生,汉族，住广西防城港市防城区。 诉讼代表人:韦良兴，男，1953年6月7日出生,汉族，住广西防城港市防城区。 诉讼代表人:韦良伟，男，1965年7月5日出生,汉族，住广西防城港市防城区。 诉讼代表人:韦良志，男，1954年3月7日出生,汉族，住广西防城港市防城区文昌街道办城南村三滩****。 被上诉人（一审被告）：防城港市防城区人民政府，住所地防城港市防城区防北路**。 法定代表人：荣毅宏，区长。 被上诉人（一审被告）：防城港市自然资源局，住，住所地防城港市港口区云南路**天马大厦/div> 法定代表人：郑东，局长。 一审第三人：防城港市防城区土地征收储备中心，住所，住所地防城港市防城区金花茶大道中国移动往东150米div> 法定代表人：林中荣，主任。 上诉人韦华和等21人因与被上诉人防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府）、防城港市自然资源局(以下与防城区政府统称被诉防城区两级政府部门)，一审第三人防城港市防城区土地征收储备中心（以下简称防城区土地储备中心）土地行政征收及行政赔偿一案，不服防城港市中级人民法院（2020）桂06行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，韦华和、韦东良、韦珍和、韦新和、韦林和、缪宽和、韦升和、韦兆坤、韦来和、韦明和、韦良景、韦允和、韦添和系防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩东组（以下简称下三滩东组）的村民，韦良兴、韦良伟、韦良志、韦良军、韦成和、韦祥和、韦达和、韦超和系防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩**（以下简称下三滩**）村民。涉案协议征收的土地420.832亩经协商为下三滩东组和下三滩西组共同所有。2017年3月13日，以防城港市防城区征地拆迁办公室（以下简称原防城区征地办，经机构改革，现变更为防城区土地储备中心）为甲方，以防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩西生产组（即下三滩西组）为乙方，双方签订了涉案之一的《征收土地协议》（以下简称涉西组征地协议）。原防城区征地办“法人代表”、征地负责人及经办人、下三滩西组组长和群众代表、防城区文昌街道办、防城区文昌街道城南村民委员会（以下简称城南村委会）在该协议上签名或盖章。协议主要内容:一、征收土地的四至界址及面积1.经甲、乙双方现场勘界认定，并经广西海峰测绘有限公司测量绘制制成征地红线图，甲方征收乙方的土地面积共420.823亩。2.征收土地的四至界址详见征地红线图。二、征收土地的补偿标准及金额征收乙方土地420.823亩，土地补偿费、安置补助费按综合价每亩30000.00元补偿，计补偿金额为壹仟贰佰陆拾贰万肆仟陆佰玖拾元整（￥12624690.00元）。三、征地补偿款支付方式甲方自本协议生效之日起三十个工作日内将上述补偿款共壹仟贰佰陆拾贰万肆仟陆佰玖拾元整（￥12624690.00元）通过银行一次性支付给乙方。账号由乙方提供。四、双方义务、责任（一）甲方义务及责任1.甲方要按政策规定补偿乙方征地范围内的建（构）筑物和竹木果树、农作物，并负责拆除建（构）筑物。2.甲方要按政策规定限时迁移征地范围内的坟墓。（二）乙方义务及责任1.乙方在甲方付清上述地上附着物补偿费用后在规定时间内自行清理所属地上附着物及青苗，并将土地交给用地单位使用，无正当理由不得阻挠用地单位开发建设。2.乙方不得在征地范围内修建建（构）筑物及栽种、养殖，违者一律不予补偿，造成损失的后果自负。五、协议签章、附件本协议经甲、乙双方签字（盖章）后生效，自签字（盖章）之日起执行，本协议一式捌份，甲、乙双方各执壹份，其余送有关部门存档备案，同具有法律效力，双方要严格遵守执行。附件：征地红线图。 同日，以原防城区征地办为甲方，以下三滩西组为乙方，双方还签订了《补充协议书》（以下简称涉西组征地补充协议），就留用地的安排、安置地的建设，留用地、安置地内的房屋拆迁，留用地、安置地的办证，失地农民社会养老保险，青苗补偿划款等问题，达成补充协议。 2017年8月7日，以原防城区征地办为甲方，以防城港市防城区文昌街道办城南村下三滩东生产组（即下三滩东组）为乙方，双方签订了涉案之二的《征收土地协议》（以下简称涉东组征地协议）。原防城区征地办“法人代表”、征地负责人及经办人、下三滩东组组长和群众代表、防城区文昌街道办、城南村委会在该协议上签名或盖章。韦新和、韦珍和、韦明和、韦升和、韦来和、缪宽和、韦允和等人作为户主代表在《征收土地协议户主签字一览表》中签名。协议主要内容与上述涉西组征地协议的主要内容相同。同日，以原防城区征地办为甲方，以下三滩东组为乙方，双方还签订了《补充协议书》（以下简称涉东组征地补充协议），就留用、安置地划拨、建设、证件办理，群众安置补偿，争议土地的处理，青苗费划拨及分配等问题，达成补充协议。 2018年5月至10月，广西壮族自治区人民政府先后作出桂政土批函〔2018〕214号、238号、629号《广西壮族自治区人民政府关于防城港市2018年第三批次城市建设用地的批复》《广西壮族自治区人民政府关于防城港市2018年第二批次城市建设用地的批复》《广西壮族自治区人民政府关于防城港市2018年第十二批次城市建设用地的批复》（以下分别简称214号征地批复、238号征地批复、629号征地批复），同意防城港市人民政府将包含城南村委会在内的集体农用地等转为建设用地并征收为国有，作为防城港市2018年第三批次、第二批次、第十二批次城市建设用地。 还查明，2020年1月18日，韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人以防城区政府为被告、以防城区土地储备中心和防城港市自然资源局为第三人，提起本案诉讼，诉讼请求为：1.确认包含超过广西壮族自治区人民政府批准数量多占土地在内的《征收土地协议》无效。2.责令防城区政府退还非法占用的土地，并限期拆除在非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。3.依照土地管理法第七十七条、第七十九条之规定，对非法批准征收、占用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究法律责任；4.本案诉讼费由防城区政府负担。该院立案之后，韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人将第三人防城港市自然资源局变更为被告，并多次变更诉讼请求，最后诉讼请求确定为：1.撤销超过广西区政府批准数量、以统征统搬项目为骗征的土地之中包含原告承包土地在内的《征收土地协议》；2.确认超过广西区政府批准数量多占土地在内的《征收土地协议》无效；3.判决两被告骗征强征行为违法，并责令退还非法占用的土地，并限期拆除在非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状，发展农业生产；4.依照土地管理法的规定，对非法批准征收、占用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究法律责任；5.本案诉讼费由防城区政府负担。”因总体诉讼请求不明确、具体，不符合一行政行为一诉讼的原则，且有的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，有的原告或被告不适格，经庭审释明并告知韦华和等21人可以通过委托律师代理或请求法律援助等，进一步明确具体的诉讼请求等相关诉讼须知。但韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人不愿撤诉另行分案起诉，也没有书面提出变更诉讼请求。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法规定第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。经审查，经再次释明后，本案韦华和等21人的诉讼请求等起诉条件存在以下情形：（一）原告不适格。第一、二、三项诉讼请求涉及下三滩东组、下三滩西组集体经济组织的整体权益，而韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人的起诉不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体组织名义提起诉讼”的规定。（二）错列被告。根据“谁行为谁被告”的原则，防城区政府委托原防城区征地办与下三滩东组、下三滩西组分别签订涉东组征地协议和涉西组征地协议，防城区政府是适格被告，而防城港市自然资源局既不是征收涉案土地的行政主体，也没有参与（包括委托或受委托）签订涉案协议，不是适格被告。（三）诉讼请求不明确、具体且缺乏事实根据，有的不属于行政诉讼受案范围。第三项诉讼请求包括签订征收土地协议在内的不同阶段系列且独立的征地行为，因诉讼请求不具体、明确则无法进行合法性审查。而第一项诉讼请求撤销涉案征地协议和第二项诉讼请求确认涉案征地协议无效，由于存在对一般违法的审查标准和对重大且明显违法的审查标准不同，在诉讼请求不明确、具体的情形之下亦无法做出唯一、确定的审查判断结果，亦无法进行合法性审查，因此，韦华和等21人必须二者选择其一而非同时提出诉求，但经释明后，韦华和等21人并没有变更予以明确。同时，如前所述，第一、二、三项诉讼请求涉及下三滩东组、下三滩西组集体经济组织的整体权益，韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人未达到以集体组织名义起诉的条件，如若韦华和等21人以自己的名义起诉，则还应当提供能够证明各自在涉案征收土地范围内有土地使用权或者实际使用的事实和证据，现大部分原告仅提供《农村土地承包经营权证书》复印件，但其所承包经营的土地使用权是否在涉案征收土地范围内，不足以认定，亦缺乏其他证据佐证。至于第四项诉讼请求，对非法批准征收、占用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究法律责任，不属于行政诉讼审查范围。（四）如若韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人以自己的名义起诉，经审查，韦新和、韦珍和、韦明和、韦升和、韦来和、缪宽和、韦允和等人作为户主代表已于2017年8月7日在《征收土地协议户主签字一览表》中签名，当时已经知道涉案《征收土地协议》的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，韦新和、韦珍和、韦明和、韦升和、韦来和、缪宽和、韦允和等人最迟应于2018年8月7日之前提起诉讼，韦新和、韦珍和、韦明和、韦升和、韦来和、缪宽和、韦允和等人于2020年1月18日起诉，已经超过起诉期限。（五）韦华和等21人的第一、二、三项诉讼请求，包含签订征地协议在内的不同阶段的系列征地行为，也包含违法占用土地等行为，不仅诉讼请求不明确、具体，也不符合一行政行为一诉讼的原则，而将不符合并案诉讼的不同的行政行为混同于一个诉讼，不利于对各自行政行为进行合法性审查。综上，本案韦华和、韦东良、韦良兴、韦良伟、韦良志等人提起诉讼不符合起诉条件，依法应对其起诉予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，裁定驳回韦华和等21人的起诉。 韦华和等21人上诉称：（一）韦华和等21人是适格原告。韦华和等21人是下三滩东组、西组集体经济组织成员，且在涉案土地上有承包地，与涉案征地协议有直接利害关系，根据行政诉讼法第二条第一款、第二十五条第一款和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服，可以以个人名义提起诉讼”等规定，韦华和等21人以个人名义起诉涉案征地协议，是适格原告。一审庭审未质证韦华和等21人提交的相关土地承包权证，亦未要求出示承包证原件，即以韦华和等21人只提供承包证复印件为由，迳行认定韦华和等21人在涉案土地上无承包权，认定事实错误，程序违法。（二）本案起诉有正确被告。韦华和等21人已列防城区政府为被告，即使防城港市自然资源局不是适格被告，只需驳回对该局的起诉即可，一审法院驳回全案起诉，程序违法，无法律依据。（三）本案起诉未超过起诉期限。被诉防城区两级政府部门提交的下三滩东组《征收土地协议户主签字一览表》与涉案征地协议无关，没有证据证明签名人员已知晓并同意涉东组征地协议及该表的具体签订日期。一审法院以此表为据认定韦新和、韦珍和、韦明和、韦升和、韦来和、缪宽和、韦允和等人已于2017年8月7日知晓涉案征地协议证据不足，且没有证据证明其他当事人起诉已超过起诉期限。（四）一审法院未经释明迳行以诉讼请求不明确具体为由驳回起诉，程序违法。韦华和等21人的诉讼请求实为四项，分别为撤销涉案征地协议中涉及韦华和等21人承包地范围内且没有征地批复的部分土地所涉协议、确认该协议无效、返还相应的涉案土地、追究相关违法人员法律责任，诉讼请求总体是明确、具体的。即使撤销和确认无效之诉讼请求的审查标准不同，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条的规定及（2016）最高法行申2720号行政裁定“无论原告的诉讼请求是确认无效，还是请求撤销（或确认违法），法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价”的案例指导，行政诉讼应遵循全面审查原则，对是否属于撤销及无效均应进行相应审查，故韦华和等21人同时列明两项请求并无不当。且，即使须择其一，一审法院应释明诉讼请求中哪些“不明确、具体”“不符合一行政行为一诉讼的原则”“不属于行政诉讼受案范围”，以确保韦华和等21人进行相应取舍或更正。但一审法院未经释明，而是选择在庭上、电话中直接要求韦华和等21人撤诉，明显增加当事人诉累，不符合高效便民的诉讼原则。一审裁定关于已经释明之表述亦与事实不符。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院审理或改判。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，韦华和等21人以防城区政府、防城港市自然资源局超过征地批复数量，骗征强征包括其承包地在内的集体土地为由提起本案诉讼，提出数项诉讼请求，具体包括：1.撤销涉案征地协议中包含其承包地的超出批复征收土地数量范围的协议内容；2.确认涉案征地协议包含其承包地的超出批复征收土地数量范围的协议内容无效；3.确认骗征强征土地行为违法；4.返还多占土地之中的承包地，限期拆除该部分占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状；5.追究非法批准征收、占用土地有关人员法律责任。其中第一项为撤销征地协议之诉，第二项为确认征地协议无效之诉，第三项为确认征地行为违法之诉，第四项为行政赔偿之诉，第五项为追究法律责任之诉，第一至第四项涉及土地行政征收法律关系，第五项涉及土地行政征收执行监督法律关系。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一、三、四项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十条规定的公民、法人或者其他组织；……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院行政诉讼受案范围和受诉人民法院管辖。” 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。所谓“具体的诉讼请求”主要是指要有明确的被诉行政行为。根据土地管理法规定，征地行为系由征收土地批复、征收决定、征收公告、征地补偿方案公告、征地补偿决定或者补偿协议、强制执行决定等一系列行政行为构成的，并非一个独立的行政行为。本案中，韦华和等21人的第三项诉讼请求为确认骗征强征行为违法，该诉讼请求关于“骗征强征”之表述，属于建立对被诉土地行政征收行为作出的主观判断的描述，并未明确属于哪个环节的具体征地行为，属于诉讼标的不明确，没有具体明确的诉讼请求的情形。 其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条规定，“根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。”本案中，韦华和等21人第一、二项诉讼请求为撤销、确认涉案征地协议无效，则该两项诉请之被诉行政行为为土地行政征收协议。结合其所提交的证据材料可知，所诉涉案征地协议为分别签订于2017年3月13日、2017年8月7日的涉下三滩东组征地协议和涉下三滩西组征地协议，且韦华和等21人分别为下三滩东组、下三滩西组两个不同的农村集体经济组织成员，即被诉行政行为不同一，且涉及不同被征收人，虽然属于同类行政行为发生的行政案件，但是否可以合并，由人民法院据情决定。一审法院结合本案案情，决定不予合并审理，并在庭审中明确告知当事人应分别起诉，并没有违反法律规定。 再次，韦华和等21人第五项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第七十九条规定，对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地，以及非法批准占用土地等行为，应追究相应行政责任和刑事责任。其中刑事责任的追诉适用刑事诉讼法有关规定，不属于行政法律关系，不属于行政诉讼受案范围；对涉及行政法律关系的行政责任追究，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；”之规定，亦不属行政诉讼受案范围。 最后，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款分别规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”韦华和等21人以个人名义，以防城区政府、防城港市自然资源局为被告提起本案诉讼，其是否具有原告主体资格，被诉行政机关是否适格被告，均属于人民法院应依职权主动审查的起诉条件。鉴于前述分析，一审法院对韦华和等21人的多项诉讼请求决定不予合并审理并无不当，有关利害关系人可以依法另行诉讼，故本案原告及被告主体资格问题不再评判。至于韦华和等21人基于土地行政征收行为违法主张提出的返还土地等行政赔偿之诉求，因有关行政行为违法确认等起诉不符合受理条件，该项请求亦应一并驳回。 综上，一审法院驳回韦华和等21人的起诉，处理结果正确，本院予以维持。韦华和等21人的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 潘 莉 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年十一月二十三日 书记员 韦艳姗 附：上诉人名单 上诉人（一审原告）：韦珍和，男，1959年7月18日出生，汉族，，住广西防城港市防城区 上诉人（一审原告）：韦新和，男，1970年5月7日出生，汉族，，住广西防城港市防城区 上诉人（一审原告）：韦林和，男，1963年5月1日出生,汉族，，住广西防城港市防城区 上诉人（一审原告）：缪宽和，男，1967年10月10日出生,汉族，，住广西防城港市防城区 上诉人（一审原告）：韦升和，男，1955年10月30日出生，汉族，，住广西防城港市防城区 上诉人（一审原告）：韦兆坤，男，1931年10月2日出生,汉族，，住广西防城港市防城区 上诉人（一审原告）：韦来和，男，1941年5月2日出生，京族，住广西防城港市防城区。 上诉人（一审原告）：韦明和，男，1956年7月16日出生,汉族，，住广西防城港市防城区 上诉人（一审原告）：韦良景，男，1984年12月28日出生,汉族，，住防城港市防城区 上诉人（一审原告）：韦允和，男，1953年6月2日出生,汉族，，住防城港市防城区 上诉人（一审原告）：韦添和，男，1956年12月10日出生，汉族，，住广西防城港市防城区 上诉人（一审原告）：韦良军，男，1968年5月16日出生,汉族，，住广西防城港市防城区 上诉人（一审原告）：韦成和，男，1964年10月19日出生，汉族，，住广西防城港市防城区 上诉人（一审原告）：韦祥和，男，1933年7月6日出生，汉族，，住广西防城港市防城区 上诉人（一审原告）：韦达和，男，1936年5月6日出生,汉族，，住广西防城港市防城区 上诉人（一审原告）：韦超和，男，1947年3月9日出生,汉族，，住广西防城港市防城区