河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫15行终226号上诉人（原审原告）潢川县财华养殖有限公司。住所地：河南省潢川县黄湖农场。法定代表人马军，公司经理。委托代理人罗先安，河南申威律师事务所律师。被上诉人（原审被告）潢川县自然资源局。住所地：潢川县宁西路。法定代表人肖伟，局长。出庭应诉负责人张涛，该局副科级干部。委托代理人刁志勇，该局工作人员。委托代理人谢飞，河南豫金律师事务所律师。上诉人潢川县财华养殖有限公司因其诉潢川县自然资源局行政处罚争议一案，不服河南省潢川县人民法院（2019）豫1526行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人潢川县财华养殖有限公司的法定代表人马军及委托代理人罗先安，被上诉人潢川县自然资源局出庭应诉负责人张涛及委托代理人刁志勇、谢飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明：黄湖农场始建于1958年，原系国有农垦企业，2018年国家农垦企业体制改革后为县直事业单位。原告潢川县财华养殖有限公司成立于2008年5月9日，住所地为潢川县黄湖农场，注册资本60万元，经营范围为生猪养殖，营业期限为2008年5月9日至2023年5月8日。2012年11月19日潢川县畜牧局为财华养殖公司颁发了《动物防疫条件合格证》从2013年至2018年审均为合格。2012年12月17日，财华养殖公司与黄湖农场签订《西堰承包合同》，承包黄湖农场西堰滩涂地80亩从事生猪、水产养殖，承包期为10年。其后，为了完成环保设施建设，原告与黄湖农场六队的承租人协商，租用了约11亩土地用于上述沼气工程等环保设施建设。2019年8月9日，潢川县自然资源局对原告潢川县财华养殖有限公司未经批准、非法占地的违法行为立案调查。经调查查明，2006年至2018年潢川县财华养殖有限公司在潢川县黄湖农场从事生猪养殖场建设时，擅自占用黄湖农场土地用于环保设施建设。经测绘上述环保设施建设占地总面积为7049平方米，其中用于发酵车间建设占地2486平方米，氧化池占地4563平方米。动工时未办理合法用地手续，该宗地也不属于黄湖农场与该公司签署的合同用地范围之内，占用地块不符合潢川县黄湖农场土地利用总体规划。2019年8月12日，潢川县自然资源局作出了（2019）137号《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，送达回证上显示有潢川县财华养殖有限公司经理马军签名。潢川县自然资源局在听证后经集体研究，于2019年9月3日作出潢自然资罚字［2019］137号行政处罚书，对财华公司做出如下处罚决定：自接到本处罚通知之日起五日内自行拆除在非法占用用于发酵车间建设2486平方米和氧化池占用的4563平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2019年9月3日，潢川县自然资源局向原告送达了《行政处罚决定书》，送达回证上显示有潢川县财华养殖有限公司经理马军签名。原告认为该行政处罚决定侵犯了其合法权益，诉至原审法院。原审认为：关于被告潢川县自然资源局作出的行政处罚决定是否违法的问题，应从认定事实、适用法律、执法程序等方面审查。在诉争行政处罚的事实认定方面，庭审中被告出具了黄湖农场总体规划图和地籍股出具的地类性质证明，原告对此未能举证予以反驳。根据黄湖农场总体规划图图示和地类证明，案涉用于环保施舍建设的11亩土地在地类性质上仍属于河流水面、坑塘水面和耕地，同时在案证据和黄湖农场总体规划图显示诉争的11亩土地不在原告与黄湖农场签订的土地承包协议范围内，故原告与相关土地承包人签订的租用协议不能替代主管机关的许可，原告提出的在该宗地进行环保设施建设不需要进行审批的辩解意见无事实依据。原告如因经营需要使用该宗地，应当依法申请并办理用地转换手续，另，根据国土资发（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定：“三、规范设施农用地使用……从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。”依照上述规范性文件的规定，即使使用设施农用地进行建设的也应当履行签订用地协议和备案等手续，举重以明轻，根据已查明的事实，案涉11亩土地没有变更为设施农用地，且有充分证据显示原告在建设环保设施（发酵车间、氧化池）占用案涉11亩土地时没有取得任何用地手续，故被告认定原告使用该11亩土地建设环保设施属于未办理合法用地手续、构成非法占地的事实认定清楚、证据确实、充分。在适用法律方面，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建有建筑物和其他设施，可以并处罚款；．．．”。根据以上规定，潢川县自然资源局对原告非法占地行为具有查处职责，且作出的行政处罚适用法律法规正确。原告提出辩解认为该行政处罚违背国家支持设施农业和生猪生产养殖健康发展的相关政策，国家支持设施农业健康发展，并不代表原告可以违法使用土地。上述辩解意见于法无据，依法不予采纳。在执法程序上，被告按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，保障了原告享有的听证、陈述与申辩的权利，执法程序并无不当。故被告作出的案涉行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、执法程序合法，依法予以支持。关于原告潢川县财华养殖公司要求被告潢川县自然资源局赔偿其经济损失的诉讼请求是否应得到支持的问题。行政管理相对人只有因违法的行政行为侵犯其合法权益并造成损害时，才能提起行政赔偿请求。本案被告潢川县自然资源局的行为是合法行政行为，且行政处罚还未得到执行，原告诉称造成经济损失的事实不存在，且庭审中原告并未就损失的数额举证证明，故原告的诉请没有法律和事实依据，原告请求被告赔偿其经济损失的理由不能成立，依法不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告潢川县财华养殖有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。上诉人潢川县财华养殖有限公司上诉称：一、一审判决查明的事实，大多歪曲了事实。（一）关于上诉人用地的事实，认定与客观不符。1、认定上诉人擅自占用土地建环保设施，不能成立。事实是马军夫妇2012年与黄湖农场签订了承包西堰80亩滩涂的从事畜牧及水产养殖，为养殖及水产兴建配套了设施，现发展为规模化养殖企业，政府及职能部门是允许并鼓励的，上诉人2014年被省林业厅、畜牧局授予畜牧业科技示范户，2018年3月26日被河南省发改委列入畜禽粪便资源化利用参与单位，为当地的环境治理及经济发展作出了巨大贡献。2、认定上诉人环保设施占地7049平方米，不能成立。事实上，一是7049平方米中水域面积6527平方米（其中坑塘水面2198平方米、河流水面4129平方米），陆地面积只有1522平方米；二是该1522平方米既不是农田也不是耕地，而是上诉人承包的黄湖农场西堰的难涂地和荒地；三是上诉人没有占用531平方米的水田，且坑塘及河流属于黄湖农场水利站管理负责，被上诉人根本没有相应职权。3、认定上诉人用地未办理合法用地手续，不能成立。第一、上诉人80陆地有合法合同，且使用的是滩涂荒地。用地有土地承包合同，兴办企业有营业执照、税务登记证、动物检疫合格证、尤其有环境影响评估手续等证据证明，完全是经政府批准的合法企业，且是政府保护的养殖示范户，政府部门对上诉人及其法定代表人的各项奖励，也表明了政府对于其发展生猪养殖产业的认可；第二、法规规定农业用地不需要审批手续。一是《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第二条“生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续”；二是国土资源部在《全国土地分类》中明确指出，在农业用地上修建养殖场，不属于改变土地用途和性质，自2007年起无需审批养殖用地。第三、上诉人用地11亩有瑕疵是政府部门的不作为造成。上诉人后期使用黄湖农场11亩土地建环保设施，有项目备案书、用地是从张福学手中转租，有协议，且向黄湖农场申请并经有关部门同意，上诉人要求与出租者、黄湖农场签订三方协议，黄湖农场拒签书面协议，导致不能向有关部门备案，责任完全在于黄湖农场，故一审认定上诉人这块用地不合法，不具有合理性。4、认定上诉人用地不符合总体规划，不能成立。第一、上诉人提供了充分证据证明养殖场符合总体规划。一审中上诉人提交了黄湖农场规划图及财华公司示意图，证明上诉人用地符合黄湖农场规划且为建设用地，而一审法院视而不见；第二、潢川县政府潢政【2016】41号文件，亦可证明黄湖农场为畜禽养殖适养区（文件P6第4行），一般五年内不作调整。潢政【2016】42号文件附件3关闭搬迁任务明细表合计201家，黄湖农场没有一家。与41号文件规定的黄湖农场为适养区是一致的，进一步证明上诉人养殖场符合总体规划；第四、已经生效的判决书证明上诉人养殖场是合法的。2019年4月30日、5月5日潢川县政府下发了《关于关闭拆除黄湖农场全区域畜禽养殖场的通告》（整个农场8家养殖场）《关于对禁养区内域畜禽养殖场禁止养殖的通知》（仅对上诉人），上诉人起诉经信阳中院、河南高院审理后判决撤销了对上诉人的《通知》、维持了《通告》，充分证明了上诉人的养殖场的用地、实施及环保等均是合法的。（二）关于被上诉人处罚的事实，根本不是真相。1、（2019）137号《行政处罚事先告知书》根本没有。2019年7月被上诉人对上诉人发出了《行政处罚事先告知书》，上诉人不予认可进行申辩后，被上诉人认为上诉人申辩有理，该告知通知书被被上诉人撤销。2、送达时间明显造假。上诉人申请听证是2019年8月9日，而被上诉人决定书上写的告知时间是2019年8月12日，上诉人申请在前被上诉人告知在后明显有违常理，是被上诉人故意编造的本不存在的告知书。二、一审判决适用法律不当，完全是曲解法律。根据《土地管理法》第七十七条（一审判决适用旧《土地管理法》第七十六条不当）。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。该法条核心两层意思：1、未批准骗批准非法占用土地的，责令退还土地。上诉人承包的是黄湖农场的难涂荒地、并经过政府及有关部门同意并备案，且依法规农业用地上修建养殖场不需批准，上诉人完全没有该情形。2、是否符合总体规划，处罚结果不同。第一、违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，限期拆除。上诉人公司符合黄湖农场总体规划，且用地没有改为建设用地；第二、符合土地利用总体规划的，没收新建设施。上诉人公司成立于2012年，距今已近20年，既没有非法占用土地，更不是新建的建筑物和其他设施，上诉人没有这种违法事实。上诉人根本没有上述违法事实，而且被上诉人也没有证据证明上诉人有上述情形，对没有违法行为的上诉人进行处罚，完全是曲解法律。乱用权力，处罚是无源之水无本之木，不能成立。三、一审判决对被上诉人的违法行为视而不见，完全是袒护被上诉人一方；被上诉人作出对上诉人养殖场部分拆除行政行为严重违法，剥夺了上诉人应当享有的陈述、申辩、听证、复议等法定的权利。第一、被上诉人没有依法收集证据。《行政处罚法》第三十六条规定：行政机关必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。第三十七条规定：行政机关在调查或检查时，执法人员不得少于两人并应出示证件，询问和检查应当制作笔录。本案中，被上诉人没有任何关于上诉人养殖场违法的证据；第二、被上诉人没有听取上诉人的合理陈述申辩。虽然被上诉人组织了听证，但程序及内容均违法。一是听证根本没有提前告知，而是在上诉人强烈要求下举行的；二是对上诉人合理的陈述、辩解及提供的法规政策毫不采信，一意孤行按政府指示作出违法处罚决定；三是决定书编造违法事实，错误适用法律；第三、被上诉人没有权利开展与水利有关的行为。上诉人7049平方米中水域面积6527平方米，坑塘及河流属于黄湖农场水利站管理负责，被上诉人根本没有相应职权，其超越职权行政行为，就是典型的行政乱作为；第四、被上诉人的违法行政与依法治国的理念背道而驰。被上诉人对上诉人下发的《处罚决定书》，无论事实上、内容上、程序上、证据上、适用法律上均有严重瑕疵，是一起典型的行政乱作为，与依法治国的法治理念严重相悖。习**总书记指示：“依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体，关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政”，“全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’”，恳请二审法院确认被上诉人行政行为违法。四、被上诉人的行政行为给上诉人造成了损失，应当承担赔偿责任；1、被上诉人的行政行为侵犯了上诉人的财产权，并造成了损失。第一、被上诉人以各种借口对上诉人进行处罚。为达到拆除上诉人的养殖场，在县政府的授意下，潢川县文物局、环保局、水利局、自然资源局等机关单位以各种虚假的理由对上诉人下达有关处罚通知，并且即将付诸实施；第二、上诉人部分财产已经受到实际损失。为减少被强拆的损失，诉讼期间，上诉人的库存母猪不仅不可育栏下崽，而且低价出售，原来5000多元的母猪只卖1000元左右，仅此一项300头母猪上诉人损失近120万左右；第三、上诉人已经申请资产评估，为有效固定证据，确定被上诉人可能即将进行强拆行为给上诉人造成的损失，2019年6月26日，上诉人向信阳中院递交了《资产评估申请书》，恳请贵院给予准许并及时开展委托评估，在法院不予准许的情况下，上诉人请有资质的单位出具了合法的《资产评估书》。2、被上诉人的行政行为严重违法，应当承担赔偿责任。第一、被上诉人的行为属于国家赔偿的范围。被上诉人对上诉人作出部分拆除的行政处罚行为，是典型的“四加一联合处罚”行为，严重违法，侵犯了上诉人的财产权，根据《国家赔偿法》有关规定，上诉人有取得赔偿的权利；第二、上诉人有权一并提出行政赔偿请求。上诉人起诉时一并提出确认被诉行政行为违法并予以撤销，同时主张行政赔偿请求。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理”，请求二审法院在判决确认被上诉人行为违法的同时，判决被上诉人赔偿上诉人的财产损失。综上所述，一审法院认定事实不清、适用法律错误、证据采信偏袒、判决明显错误。原中央政法委书记孟**多次强调：平反冤假错案，要有错必纠。不能为了政法单位的颜面，放着明明处理不当的案子不管，司法为民，判错了，我们就要改。为此，请求上级人民法院查明事实，作出公正判决，以切实维护上诉人的合法权益，切实践行习总书记提出的“努力让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义”。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人潢川县自然资源局辩称，上诉人非法占用土地建设环保设施，没有履行签订用地协议和备案手续，违法事实清楚，证据确凿。被上诉人对上诉人的非法占地行为具有查处职责，原审根据上诉人的非法占用土地建设环保设施的事实，从认定事实、适用法律及执法程序等方面对被诉处罚决定进行了审查，判决公正合理。被诉行政处罚还未得到执行，同时上诉人上诉中也自认“相关处罚即将付诸实施”的事实，以上均能证实上诉人不存在因被诉行政行为导致损失已经发生的事实，即所谓的损失事实不存在，上诉人请求损失赔偿没有事实依据。请求驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审查明事实一致。本院认为：（一）上诉人潢川县财华养殖有限公司占用土地进行环保施舍建设未经审批或者备案，上诉人亦认可其进行涉案环保设施建设时未履行相关手续，上诉人诉称其已向被上诉人潢川县自然资源局申请备案，但其未向法庭提供证据证明，且被上诉人亦不认可收到过上诉人的备案申请，视为没有提出过备案申请。上诉人违法占用土地进行建设的事实可以认定。被上诉人依据上诉人的违法事实作出被诉行政处罚事实清楚，证据充分。（二）新修订的《中华人民共和国土地管理法》自2020年1月1日始实行，案涉违法用地行为和被诉处罚行为均发生在2020年1月1日之前，依法应当适用修改前的《中华人民共和国土地管理法》的相关规定处理该违法用地行为。原审判决适用修改前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定作出认定适用法律正确。上诉人关于原审适用修改前的《中华人民共和国土地管理法》属适用法律错误的理由不能成立。（三）被上诉人经立案调查，对上诉人进行行政处罚前告知了原告享有听证、陈述与申辩的权利，并依申请组织了听证，听取上诉人的陈述、申辩，作出处罚决定后依法进行了送达，程序并无不当。（四）被诉行政处罚并未被确认违法或者被撤销，且还未得到执行，上诉人请求损失赔偿没有事实和法律依据。上诉人的上诉理由不能成立，依法不应支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长 李 锋审判员 李洪宇审判员 阮晓强二〇二〇年十一月二十四日书记员 马佩佩