江苏省南京市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）苏01行赔终41号 上诉人（原审原告）南京飞龙达工贸实业有限公司，住所地南京市鼓楼区中央路****。 法定代表人徐宁古，南京飞龙达工贸实业有限公司经理。 被上诉人（原审被告）南京市栖霞区商务局，住所地，住所地南京市栖霞区仙林街道文苑路**iv> 法定代表人赵晓琳，南京市栖霞区商务局局长。 委托代理人孙畅，江苏欣达律师事务所律师。 上诉人南京飞龙达工贸实业有限公司（以下简称飞龙达公司）诉被上诉人南京市栖霞区商务局（以下简称栖霞区商务局）行政赔偿纠纷一案，不服南京江北新区人民法院（2020）苏0192行赔初12号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第八十六条的规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2004年，南京市玄武区人民法院（以下简称玄武区法院）立案受理飞龙达公司起诉南京金星石化有限公司（以下简称金星公司）买卖合同纠纷一案。玄武区法院在案件审理过程中，查封了金星公司的部分财产，并于2004年8月18日作出531号判决书，判决金星公司给付飞龙达公司欠款475727.52元、违约金57575.3元，合计533302.82元，并按日万分之五支付自2004年9月1日起至付清欠款之日止的经济损失，承担诉讼费10391元、保全费3210元。2004年9月16日，飞龙达公司向玄武区法院申请执行531号判决书，执行案号为（2004）玄执字第669号。执行过程中，玄武区法院查封了金星公司的部分财产。执行期间，原南京市栖霞区对外贸易经济合作局（以下简称原栖霞区外经局）于2005年7月27日作出24号批复，载明：南京栖霞山树脂厂关于对金星公司进行特别清算的申请报告收悉；鉴于金星公司严重亏损，停产一年之久，长时间拖欠职工工资和保险金，出现群体性上访事件等，同意对金星公司进行特别清算，委托南京市栖霞区人民政府栖霞街道办事处（以下简称栖霞街道办）具体组织实施。其后，玄武区法院于2006年3月27日作出（2004）玄执字第669号民事裁定书，载明：金星公司经原栖霞区外经局批准进入特别清算程序，查封财产暂无法处置，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十四条第一款第五项的规定，裁定中止执行531号判决书。至此，飞龙达公司基于531号判决书对金星公司的债权执行到位18800元，其余部分未得到清偿。 2005年12月28日，南京市中级人民法院（以下简称南京市中院）立案受理新加坡美景产业（私人）有限公司、金星公司起诉原栖霞区外经局特别清算行政审批纠纷一案，后于2006年6月21日作出（2006）宁行初字第2号行政判决书，判决确认原栖霞区外经局作出的24号批复违法，责令外经局采取相应的补救措施。2006年9月7日，南京市人民政府作出批复，同意对金星公司进行特别清算，并委托栖霞街道办具体组织实施。2007年7月，金星公司特别清算委员会向南京市栖霞区人民法院（以下简称栖霞区法院）提交金星公司破产申请书，栖霞区法院于2007年9月26日受理。2007年10月16日，栖霞区法院在人民法院报发布公告，要求债权人自公告发布之日起60日内向管理人申报债权并提交证据。2009年4月2日，栖霞区法院作出（2007）栖经破字第1号-5民事裁定书，确认金星公司破产财产分配方案为：在优先清偿破产费用后，可供清偿分配的财产为15981416元，已不足以清偿金星公司所欠职工工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险费用，以及法律规定应当支付给职工的补偿金合计20279096元，清偿率为78.8%；其余有财产担保的债权、金星公司欠缴的其他社会保险费用和所欠税款、普通破产债权均已无剩余财产可供清偿。2009年6月5日，栖霞区法院作出（2007）栖经破字第1号-6民事裁定书，裁定终结金星公司破产程序，未得到清偿的债权不再清偿。 2017年7月18日，栖霞区法院立案受理飞龙达公司起诉栖霞街道办管理人纠纷一案。飞龙达公司在该案中诉称：2005年7月原栖霞区外经局越权批复，栖霞街道办组成特别清算委员会对金星公司进行了违法清算，未依法通知飞龙达公司申报债权等；2006年9月经南京市外经贸局批复，虽纠正了栖霞街道办对金星公司的违法清算，但栖霞街道办依旧不通知飞龙达公司参加清算；2007年8月栖霞区法院受理金星公司破产申请后，栖霞街道办成为管理人，故意不通知飞龙达公司申报债权，导致飞龙达公司失去清偿机会而未获清偿；飞龙达公司提起该案诉讼，请求判令栖霞街道办赔偿飞龙达公司损失10万元。栖霞区法院于2017年9月8日作出（2017）苏0113民初4046号民事裁定书，认为栖霞街道办既不是特别清算委员会，也不是管理人，也不是特别清算委员会成员，故栖霞街道办作为被告主体不适格，裁定驳回飞龙达公司的起诉。 2018年10月15日，栖霞区法院立案受理飞龙达公司起诉栖霞区商务局、栖霞街道办管理人纠纷一案。飞龙达公司在该案中诉称：栖霞区商务局作出24号批复委托栖霞街道办对金星公司进行特别清算，帮助金星公司逃避执行，使飞龙达公司即将兑现的债权未能实现；飞龙达公司通过2017年栖霞街道办的庭审答辩才知道24号批复已被南京市中院确认违法；栖霞区商务局与栖霞街道办一系列侵权行为造成飞龙达公司实际损失716909元，故请求判令栖霞区商务局、栖霞街道办赔偿飞龙达公司损失716909元。栖霞区法院于2019年7月15日作出（2018）苏0113民初6397号民事裁定书，认为飞龙达公司以栖霞区商务局超越职权下发24号批复为由主张赔偿不属于民事案件受理范围，且就相同事由起诉过栖霞街道办，故裁定驳回飞龙达公司的起诉。飞龙达公司上诉于南京市中院。南京市中院于2019年9月26日作出（2019）苏01民终8456号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。 2019年10月24日，飞龙达公司向栖霞区商务局提出行政赔偿申请书，请求栖霞区商务局就24号批复给飞龙达公司造成的损失赔偿飞龙达公司716909元。2019年12月19日，栖霞区商务局作出涉案决定书，认为24号批复对飞龙达公司的权利义务未产生实际影响，且飞龙达公司的赔偿申请超过了法律规定的赔偿时效，决定对飞龙达公司的赔偿请求不予赔偿。 原审法院另查明，因政府机构改革，原栖霞区外经局的相关行政职权由栖霞区商务局继续行使。 原审法院认为，飞龙达公司以（2005）宁栖外经资字24号批复（以下简称24号批复）违法、损害其合法权益为由提起本案行政赔偿诉讼，不符合起诉条件。首先，飞龙达公司并非24号批复的相对人或者利害关系人。根据（2017）最高法行申169号行政裁定书的阐释，“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人），所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的当事人。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。本案中，飞龙达公司系金星公司的普通债权人，虽然其债权系由生效判决确认、并在法院进入了执行程序，但并不改变其普通债权人的身份。24号批复系同意金星公司进行特别清算的批复，与作为金星公司普通债权人的飞龙达公司不具有公法上的利害关系。 其次，因飞龙达公司并非24号批复的相对人或者利害关系人，且主张的损害没有基本事实根据，其不具有提起本案行政赔偿诉讼的请求资格。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第一项、第三项规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据。”本案中，24号批复系行政法律行为，飞龙达公司与24号批复不具有公法上的利害关系，且其提交的证据不能证明存在损害事实，故飞龙达公司并非24号批复的受害人，不具有提起本案行政赔偿诉讼的请求权基础。 综上，飞龙达公司提起本案行政赔偿诉讼不符合行政诉讼法规定的起诉条件。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，原审法院裁定驳回飞龙达公司的起诉。 飞龙达公司上诉称，南京市玄武区人民法院（2004）玄民二初字第531号民事判决书（以下简称531号判决书）生效后，因金星公司未依法履行，准备拍卖金星公司的产品时，原栖霞区外经局作出24号批复，委托栖霞街道办对金星公司进行特别清算，帮助金星公司逃避债务，导致飞龙达公司即将实现的债权未能实现，且在通知飞龙达公司申报债权后就再无消息。南京市中院（2006）宁行初字笫2号行政判决书，判决确认原栖霞区外经局作出的24号批复违法，责令其采取相应的补救措施。飞龙达公司向栖霞区商务局提出行政赔偿申请后，其以时效为借口作出不予赔偿决定书。一、事实认定错误。原审法院错误认定飞龙达公司主张的损害没有基本事实根据，与证据不相符。飞龙达公司提交了十多份证据材料，特别是法院的多份执行文书，直接证明被查封财产因原栖霞区外经局的违法批复造成法院中止执行而全部丧失，直接损害了飞龙达公司利益，两者存在因果关系，且具有合法权益、行政行为及其因果关系这个三维度构成的法律上利害关系。二、适用法律错误。1、原审法院认为飞龙达公司与24号批复不具有利害关系，提起本案诉讼不符合起诉条件的认定错误。违反了行政诉讼法第二条、笫十二条及最高院相关司法解释的规定。原审法院片面认定飞龙达公司是反射性利益受到影响的当事人，从而否认利害关系人和起诉条件，明显适用法律错误。2、行政诉讼法第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任”，这是行政诉讼举证责任的一般原则。对此，栖霞区商务局没有就24号批复被确认违法后是否采取补救措施、没有造成原告损害等行政行为履行举证义务。而飞龙达公司已就利益损害事实提交了多份证据，却被原审法院认为不能证明存在损害事实，从而认定起诉缺乏事实依据而驳回起诉，明显违反行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求和事实根据”的起诉条件。这种将损害行为的举证责任完全归于飞龙达公司一方的做法显失公平。3、最高人民法院（2019)最高法行申1292号行政裁定书的裁判要旨应当在本案中适用。综上，飞龙达公司与24号批复有直接利害关系，本案有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实、理由，完全符合起诉条件。请求：撤销（2020)苏0192行赔初12号行政赔偿裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人栖霞区商务局辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，飞龙达公司的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审查明的事实，经查证属实，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（一）项、第（三）项规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据已经查明的事实，24号批复的内容是同意金星公司进行特别清算的批复，飞龙达公司作为金星公司的普通债权人，就该批复而言不具有公法上的利害关系。上诉人称其与24号批复存在利害关系，系对“利害关系”的错误理解，“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的当事人，不能扩大理解为间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。飞龙达公司提起本案行政赔偿诉讼，不具备赔偿请求资格。上诉人在行政赔偿诉讼中提交的证据不能证明24号批复对其财产造成直接损失，其主张的损害没有基本事实根据，飞龙达公司提起本案行政赔偿诉讼不符合起诉条件。原审法院裁定驳回飞龙达公司的起诉正确，应予维持。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人向被上诉人主张赔偿损失无事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  王玉刚 二〇二〇年十一月十一日 书记员  刘 东