山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1406号 上诉人（原审原告）张静，女，1973年11月24日出生，汉族，住济南市历城区。 委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路**。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 原审第三人济南市历城区港沟街道办事处章灵丘三村村民委员会，，住所地济南市历城区唐冶街道办事处章灵丘三村 法定代表人曹洪涛，主任。 张静因诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）不履行法定职责一案，原审法院于2019年3月13日作出（2019）鲁01行初40号行政裁定，张静不服提出上诉，本院于2019年9月25日作出（2019）鲁行终1099号行政裁定，裁定撤销原审法院裁定，指令继续审理。原审法院重新立案后，于2020年7月27日作出（2020）鲁01行初276号行政裁定，张静不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，雪山指挥部系为推动雪山片区项目建设由历城区政府成立。2010年6月29日雪山指挥部作出济历城雪指［2010］1号冻结通告，载明：“二、在雪山片区项目规划范围内涉及到的历城区××街道××村××村××村××村四个村庄，除依法婚嫁、生育、退役（退伍）、退学、大中专（技校）学生毕业后未落实就业单位、劳改释放等原因需迁入和恢复户口的（不含离、退伍人员）以外，其他人员从本通告发布之日起停止办理入户、分户手续。对已迁入规划范围之内且不符合正常户口迁入规定的人员不予安置补偿。”2012年9月15日雪山指挥部作出《拆迁安置办法》。2012年9月在章灵三村选房登记过程中，孟庆云（宅基地持有人为孟庆云之母宋连英）选房一套，面积67㎡。张静与孟庆云于2011年3月31日登记结婚，后离婚；2017年4月6日，张静与孟庆云再次登记结婚，张静户口于2017年4月11日由历城济钢新村****迁入济南市历城区港沟街道办事处章灵丘三村。2016年7月17日，孟庆云与雪山指挥部签订《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》一份，孟庆云签订的协议中确定的被安置人为孟庆云一人。2017年8月15日，雪山指挥部作出补充安置意见，载明：“在一期安置中，前妻（夫）已经安置，离婚或丧偶后再婚并把再婚配偶户口迁入的，户口迁入的，能购买。” 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《征收土地公告办法》第十五条第一款规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”本案争议的核心系原告是否具有安置资格问题，属于因土地征收补偿安置引发的争议，应当先由行政机关协调、裁决（复议），对裁决（复议）结果不服的，才可以向人民法院起诉。原告张静直接向人民法院提起诉讼不符合起诉条件，对其起诉应予驳回。土地补偿安置，无论是对补偿安置标准存在异议，还是对不依照补偿安置标准予以补偿安置的行为存在异议，其核心问题都是权利人对行政机关的安置补偿行为的合法性、公正性产生质疑，最终解决争议的方式还是要在政府和权利人之间的利益方面能够实现平衡。土地征收补偿安置争议涉及复杂的权利人身份确认及土地、、地上附着物等各类财产价值确定问题主要涉及的是安置补偿的合理性问题。囿于审判权与行政权之间的关系，人民法院通过合法性审查，很难对安置补偿合理性问题作出判断，不利于对权利人合法权益的保护，相反，将补偿安置争议交由人民政府先行裁决（复议），不仅审查合法性问题，同时审查其合理性，可以充分发挥行政机关熟悉相关业务、统筹全面、手段多样的优势，更有利于及时、彻底解决行政争议，同时也有利于缓解行政审判面临的压力，避免审判权对司法权的不当干预。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张静的起诉。 上诉人张静不服原审法院裁定，上诉请求：1.撤销原审法院裁定；2.指令原审法院继续审理本案。理由：一、本案不适用协调和裁决程序。1.上诉人申请安置补偿依据的是《拆迁安置办法》，并非集体土地征收补偿安置方案，不适用协调和裁决程序。涉案片区拆迁项目并非集体土地征收项目，不适用集体土地征收方面的法律法规。2.结合《拆迁安置办法》的制定主体及解决争议的效果看，也不应适用协调和裁决程序。二、本案应通过司法审判程序解决争议，不应将争议交由行政机关处理。 被上诉人历城区政府提交书面答辩意见称：一、上诉人的诉求属于政府先行裁决事项，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确。二、涉案片区房屋的安置是基于被安置人员丧失土地权利而作出，上诉人在涉案片区没有合法的承包地，不具有房屋安置资格。 原审第三人济南市历城区港沟街道办事处章灵丘三村村民委员会未向本院提交书面陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。 本院认为，被上诉人历城区政府公布的《拆迁安置办法》第七条规定，按照相关政策给予安置的人员应符合以下条件：（一）被安置人员为本村村集体经济组织成员，在本村有合法集体建设用地使用证，现户口在本村且户口在本村且长期生活居住的人员。证据并不能证明拆迁时上诉人张静系涉案村集体经济组织成员，其要求给予房屋安置缺乏依据。另外，济历城雪指［2010］1号冻结通告，载明：“二、在雪山片区项目规划范围内涉及到的历城区××街道××村××村××村××村四个村庄，除依法婚嫁、生育、退役（退伍）、退学、大中专（技校）学生毕业后未落实就业单位、劳改释放等原因需迁入和恢复户口的（不含户口的（不含离、外，其他人员从本通告发布之日起停止办理入户、分户手续。对已迁入规划范围之内且不符合正常户口迁入规定户口迁入规定的人员不予安置补偿。;上诉人张静户口虽已迁入户口虽已迁入涉案村，并非集体经济组织成员，故其迁入涉案村并非基于婚嫁投靠集体经济组织成员，被上诉人认定其不符合安置条件，不予安置并无不当。本案中，上诉人张静对被上诉人历城区政府未予安置的行政不作为不服提起诉讼，争议的核心是被上诉人是否应对上诉人进行房屋安置，并不涉及补偿标准的争议。上诉人对被上诉人未予安置的行为提起诉讼，属于人民法院的受案范围。原审法院认为本案属于因土地征收补偿安置引发的争议，上诉人应先申请行政机关协调、裁决，直接向人民法院提起诉讼不符合起诉条件，适用法律错误，但鉴于上诉人张静不符合安置条件，被上诉人对其不予安置并无不当，减少当事人诉累，节省司法资源，本院不再撤销。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郝万莹 审 判 员 孙晓峰 审 判 员 李莉军 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理 卜菲菲 书 记 员 杨柳青