西安铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）陕71行赔终140号 上诉人（原审被告）陕西省西咸新区秦汉新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。 法定代表人杨占文，主任。 委托代理人薛文安，该单位工作人员。 被上诉人（原审原告）陈延宁，男，1971年6月29日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省泾阳县。 委托代理人辛成，北京京平律师事务所律师。 上诉人陕西省西咸新区秦汉新城管理委员会（以下简称秦汉新城管委会）因与被上诉人陈延宁行政赔偿一案，不服西安铁路运输法院(2020)陕7102行赔初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，本案现已审理终结。 一审法院查明，原告系泾阳县XX镇XX堡XX村村民，在该村拥有承包地。陕西省人民政府2018年9月30日作出陕政土批[2018]695号审批土地件，将咸阳市泾阳县乡级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内XX镇XX堡XX村、XX村XX组23.8580公顷集体农用地转为建设用地并依法征收为国有。2017年9月19日，被告组织相关人员对原告位于大堡子村承包地进行了强占。原告不服对该拆除行为向西安铁路运输法院提起行政诉讼。西安铁路运输法院于2019年6月10日作出（2019）陕7102行初144号行政判决，确认被告于2017年9月19日强占原告陈延宁位于陕西省泾阳县XX镇XX堡XX村耕地的行为违法。该判决生效后，原告陈延宁于2019年9月2日向被告秦汉新城管委会邮寄递交了国家赔偿申请书，申请被告对强占原告陈延宁位于陕西省泾阳县XX镇XX堡XX村耕地所造成的损失进行赔偿。2019年11月25日，被告秦汉新城管委会向原告陈延宁作出（2019）秦汉赔字第15号行政赔偿决定书，认为“占用陈延宁承包土地之行为已被确认违法，但该行为不可撤销，只能由本委对其因此而产生的损失予以赔偿。……具体的赔偿数额根据本委的补偿标准以及经公示的清点结果进行计算，具体为：1、8000元／亩（成片成活挂果园）×1.92亩=15360元；2、1100元／亩（青苗补偿）×1.92亩=2122元。以上合计17472元。另外：大堡子村原为陕西省泾阳县XX镇辖区，2017年托管后由本委管辖。该项目在开展征地补偿工作之时，正处于交接前后，为保证该项目的顺利推进，尽快与村民达成协议、完成征地工作，本委在对村民予以补偿时使用了特殊的高标准，且泾阳县XX镇也额外增加了部分补偿费用，具体为：1、地面附着物包干补偿费8000元／亩；2、XX镇政府额外补偿费8000元／亩；3、树龄每年1500元／亩，四年封顶；4、青苗补偿1100元／亩；5、额外奖励1000元／亩。考虑到征地范围内的其他村民都已享受了该标准的补偿，本委决定不将申请赔偿的村民区别对待，仍按该标准予以补偿。陈延宁按照该标准的补偿费用为（8000+8000+四年树6000+1100+1000）元／亩×1.92亩=46272元。根据国家赔偿法第十三条、第十四条、第三十六条之规定，决定对陈延宁的地上附着物损失予以赔偿46272元。”被告工作人员多次联系原告领取《行政赔偿决定书》，但未实际送达至原告，原告认为被告对其赔偿申请未答复，向本院提起本案诉讼。 一审法院认为，本案系集体土地征收前行政机关强占承包地被确认违法而引发的行政赔偿争议。首先，本案系本院（2019）陕7102行初144号行政判决确认被告秦汉管委会强占陈延宁耕地的行为违法。原告认为被告未在法定期限内作出赔偿决定，且对在案件审理中知晓的被告作出的（2019）秦汉赔字第15号行政赔偿决定书不服。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损失的，按照直接损失给予赔偿。”根据行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，反之因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。行政赔偿是国家赔偿的一种形式。国家赔偿法上述“直接损失”的范围，除包括被推平承包地上附着物的损失费用外，还应当包括原告因案涉承包地被征收必然可得的补偿安置利益。根据本案查明的事实，涉案土地在被强占后已被列入征收范围，且陈延宁为案涉土地的承包经营权人。因涉案集体土地是在2018年被批准征收的，根据2020年1月1日前有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的项目和标准，及《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，原告作为该承包土地上附着物及青苗的所有权人，其因涉案土地被征收必然可得的承包土地上附着物及青苗补偿费等费用应当认定为案涉耕地被强占的直接损失。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应的证据。本案中，被告虽对原告的赔偿申请作出了赔偿决定，但在原告对该赔偿决定认定的承包地上树木树龄及其他附着物有异议的情况下，被告未向法庭提交其所依据的公示的清点结果等证据，致使法庭无法确认该认定结果是否与事实相符，根据上述法律规定，应当认定被告作出的赔偿决定中对原告树木及其他附着物的认定没有证据。同时被告依据其2013年制定的《秦汉新城集体土地地面附着物补偿标准》对2018年批准征收的土地进行补偿，不符合土地管理法第四十七条的规定。综上，被告未向法庭提交其作出的（2019）秦汉赔字第15号行政赔偿决定书中认定事实的主要证据，同时其作出该赔偿决定所依据的赔偿标准不符合法律规定。应认定被告作出的（2019）秦汉赔字第15号行政赔偿决定书主要证据不足，依法应予撤销。另外因被告的强制行为违法导致原告损失及征地补偿可得利益损失，秦汉新城管委会应当根据作出赔偿决定时合法有效的补偿标准和原告已登记造册的地面附着物的具体情况为基准计付赔偿款；对原告因征收补偿可得其他利益损失，应当由秦汉新城管委会参照补偿方案依法予以赔偿。对原告主张的其他损失，因原告的请求没有事实根据或者不属于其直接损失，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、撤销被告陕西省西咸新区秦汉新城管理委员会2019年11月25日作出的（2019）秦汉赔字第15号行政赔偿决定；二、责令被告陕西省西咸新区秦汉新城管理委员会在本判决生效之日起三十日内按照本判决对原告陈延宁依法予以行政赔偿。 上诉人秦汉新城管委会上诉称，一、本案诉讼标的认定不正确。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定可知，行政赔偿案件中，人民法院应就行政赔偿争议进行处理，经过先行确认程序，行政机关已经做出行政赔偿决定或不予赔偿决定的，该决定并非行政赔偿案件的诉讼标的，人民法院仍应就原告的赔偿请求能否成立进行审查，不能以赔偿决定为标的进行审理。二、本案的判决不具有可操作性。作出赔偿决定需要同时考虑两个因素：赔偿标准和数量基准。该案一审判决书载明：秦汉新城管委会应当依据作出赔偿决定时合法有效的补偿标准和原告已登记造册的地面附着物的具体情况为基准计付赔偿款。在本案中，首先：补偿标准所依据的《陕西省西咸新区秦汉新城集体土地地面附着物补偿标准》证实上诉人辖区内现行有效的补偿标准；其次，上诉人在庭审后已将由村委会统计制作的《大堡子村地面特殊附着物补偿款发放表》作为补强证据提交合议庭，但合议庭并未采纳。而该清单是征迁工作中按照工作流程所记载的关于被上诉人地面附着物统计的完整数据，由镇、村、组干部实地清点造册统计而成，并加盖有村委会公章，足以证明被上诉人地面附着物的真实情况，上诉人已经履行了自己完整的举证义务。在此情况下，被上诉人并未提交证明其主张的证据，亦无法提交足以推翻该统计清单的相应证据，应以此清单确定的数目为准。按照一审判决的要求，上诉人应重新作出赔偿决定书，但是由于在判决中对于赔偿标准和赔偿数量基准均未明确认定，导致该判决无法操作执行，若上诉人重新作出赔偿决定书，则结果仍然和之前相同，本案的争议将无法解决。综上，请求：1.撤销西安铁路运输法院(2020)陕7102行赔初28号行政判决；2.将该案发回重审。 被上诉人陈延宁辩称，一、原审法院对案涉行政诉讼标的的认定无误，上诉人理解适用法律错误。二、涉案承包土地的具体亩数、地上附着物的种类、数量举证责任应由被答辩人承担。三、被答辩人将“秦汉管发（2013）2号《陕西省西咸新区秦汉新城集体土地地面附着物补偿标准》”作为赔偿标准于法无据。根据案发时所适用的《土地管理法》第四十七条第四款可知，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省级政府规定，秦汉新城管委会无权制定地上附着物和青苗的补偿标准，且其未提交陕西省人民政府授权或同意其制定被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准的依据或文件，秦汉管发（2013）2号文件系其超越职权作出，其主张涉案赔偿参照秦汉管发（2013）2号文件并进而计算赔偿数额的做法缺乏法律依据。综上，上诉人诉请缺乏事实和法律依据，望依法驳回上诉。 二审中各方当事人均未提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，本案系因上诉人占用案涉耕地的行为被确认违法而引发的行政赔偿争议。首先,《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，上诉人向一审法院提交了秦汉新城管委会秦汉管发（2013）2号《陕西省西咸新区秦汉新城集体土地地面附着物补偿标准》及案涉《行政赔偿决定书》等证据作为自证其行政行为合法的证据，该《决定书》仅载明了赔偿数额的计算方式和结论性意见，上诉人并未提交其作出该《决定书》所依据的公示的清点结果等证据，在被上诉人认为上诉人未在法定期限内作出赔偿决定，且对在案件审理中知晓的该《决定书》认定的承包地上树木树龄及其他附着物有异议的情况下，上诉人所提交的上述证据并不能证明其赔偿数额的计算依据及结论的合理性和合法性。其次，行政赔偿要以补偿为基础，对当事人的相应赔偿要以填平补齐其受损的财产权利为限；此外，应当考量其他被征收人以及当地类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的一致性和公平性。因此，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定的赔偿损失范围之“直接损失”，不仅包括被推平承包地上附着物的损失，还应当包括被上诉人因案涉承包地被征收必然可得的补偿安置利益。本案中，根据涉案土地征收时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2014年修正），征收耕地的土地补偿费应以该耕地被征收前三年平均年产值为计算标准，而案涉《行政赔偿决定书》以2013年制定的补偿标准对2018年批准征收的土地进行补偿，显然不符合前述规定。因此，一审判决在充分考量本案实际和相关法律规定后，作出“被告未向法庭提交其作出的（2019）秦汉赔字第15号行政赔偿决定书中认定事实的主要证据，同时其作出该赔偿决定所依据的赔偿标准不符合法律规定。应认定被告作出的（2019）秦汉赔字第15号行政赔偿决定书主要证据不足，依法应予撤销”之认定意见符合本案实际和法律规定，本院予以确认。综上，上诉人秦汉新城管委会的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实准确，适用法律正确且程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  胡 雁 审 判 员  刘宇红 审 判 员  陈泉池 二〇二〇年十一月二十日 法官助理  陈靖音 书 记 员  王玉荣 1