甘肃省天水市麦积区人民法院   行政判决书   （2020）甘0503行初46号   原告任某1，男，生于1949年1月19日，汉族，住天水市。   法定代理人丁某，女，生于1951年8月2日，汉族，住天水市。系任某1之妻。   委托代理人任某2，男，生于1972年2月20日，汉族，住天水市。原告之子。   委托代理人郭某，北京来硕律师事务所律师。   被告天水市秦州区农业农村局。所在地天水市秦州区坚家河农业大厦。   法定代表人李某，该局局长。   委托代理人马某，该局干部。   委托代理人郝某，该局干部。   第三人天水市秦州区平南镇孙集村民委员会。所在地天水市秦州区平南镇孙集村。   法定代表人赵某，该村主任。   原告任某1因认为被告天水市秦州区农业农村局不履行土地行政登记，于2020年9月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月17日立案后，于2020年9月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日、29日，公开开庭审理了本案。原告法定代理人的委托代理人任某2、郭某，被告的委托代理人马某、郝某均到庭参加诉讼，第三人天水市秦州区平南镇孙集村民委员会经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。   2020年6月14日，原告任某1向被告天水市秦州区农业农村局邮寄履行法定职责申请书，要求对对换的12.5亩土地，颁发农村土地承包经营权证。2020年6月15日，被告收到原告的申请，在起诉之前未作出处理。   原告诉称，2015年4月26日，原告与秦州区平南镇孙集村民委员会签订了《土地对换协议书》，约定将原告承包经营的位于田家湾的责任田4.8亩与本村秦大组农户位于鹞子沟硬山的12.5亩土地进行永久性互换。2017年4月，天水市秦州区人民法院作出（2016）甘0502民初2413号民事判决书，认定前述协议有效。2017年9月，天水市中级人民法院作出二审判决，同样认定协议有效。2020年6月14日，原告通过EMS特快专递的方式，向被告递交了《履行法定职责申请书》，要求被告依法履行土地承包经营权证的备案、登记、发放职责，针对天水市秦州区平南镇孙集村鹞子沟硬山的12.5亩土地为原告办理、发放农村土地承包经营权证。被告已于2020年6月15日签收该申请书，但截至目前，被告既未对原告进行任何书面或口头答复，亦未履行其职责。综上，原告认为，被告的不作为行为，严重侵害了原告的合法权益。为维护自身合法权益，原告提起诉讼，望判如所请。诉讼请求“一、确认被告未依法履行土地承包经营权证的备案、登记、发放职责，未针对天水市秦州区平南镇孙集村鹞子沟硬山的12.5亩土地，为原告办理、发放农村土地承包经营权证的行为违法；二、责令被告依法履行土地承包经营权证的备案、登记、发放职责，针对天水市秦州区平南镇孙集村鹞子沟硬山的12.5亩土地，为原告办理、发放农村土地承包经营权证；三、本案诉讼费用由被告承担。”   原告提供了如下证据：   1.天水市中医医院诊断证明书。拟证明任某1患老年痴呆症。   2.孙集村村委会证明三份。拟证明丁某为任某1的法定监护人。   3.任某1的户口本复印件。   4.第二轮土地承包经营权证。   5.农民负担义务明白卡。   6.《土地对换协议书》。   7.天水市秦州区人民法院（2016）甘0502民初2413号《民事判决书》。   8.天水市中级人民法院（2017）甘05民终503号《民事判决书》。   7-8号证据拟证明人民法院已经确认《土地对换协议书》有效。   9.《履行法定职责申请书》、邮件交寄单及接收凭证。   被告辩称，一、被告不存在未履行职责的情况。自2015年开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作以来，被告严格按照省、市、区土地确权实施方案和步骤进行确权工作，对农户承包地块进行现场指认、签字确认、三榜公示和正副本纠错程序，最终于2018年颁发了土地承包经营权证正本。被告在该工作开展以来，原告任某1从未就其对换的土地申请过确权事宜。因此，被告不存在未履行职责情况。二、原告诉讼请求调查情况。被告2020年6月接到原告邮寄的《履行法定职责申请书》后，于2020年7月3日，联合镇分管干部、村干部组成联合调查组进行调查，但原告常年不在家，电话通知本人也未到场，通过与镇、村干部调查核实，具体情况如下：原告系秦州区平南镇孙集村任家山组村民。2014年6月16日，天水市秦州区平南镇暴洪灾害后重建易地搬迁项目选址在平南镇孙集村，项目获批后，为工程建设需要，孙集村委会与任某1多次协商达成一致意见，并于2015年4月26日，在任某1家中由时任村委会主任赵某、副主任任青和、村支书胡利军三人，代表村委会与任某1签订了《土地对换协议书》约定将任某1家承包的的位于田家湾的4.8亩川地与孙集村秦大组农户位于鹞子沟硬山的12.5亩山地进行了互换，双方签订协议后，孙集村委会已经将对换的4.8亩土地用于项目建设。但之后任某1又反悔不要地要钱，按当时征地价每亩3万元，任某1不同意，要求十几万每亩，最后双方未达成协议。截止目前，原告与孙集村委会一直存在纠纷，任某1并未实际得到12.5亩土地及承包权，这12.5亩土地继续由秦大组8户农户承包耕种。三、调查结论。被告自开展确权工作以来，原告从未就其所对换的土地申请确权，孙集村委会也没有与任某1签订农村土地承包经营权合同。根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，对存在争议和纠纷的土地，先依法解决争议再予以确权。综上请求依法裁决。   被告在法定期限内，提供了如下证据：   1.调查笔录。拟证明因原告反悔土地对换协议，导致原承包户种植。   2.履行法定职责申请书。   3.原告身份证、任某2身份证、孙集村村委会证明。拟证明原告家庭关系。   4.土地对换协议书。拟证明对换土地事实。   5.天水市秦州区人民法院（2016）甘0502民初2413号《民事判决书》。   6.天水市中级人民法院（2017）甘05民终503号《民事判决书》。   7.任某1诊断证明。   法律依据：《农村土地承包法》、甘肃省人民政府办公厅关于印发《甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》。   以上2-7号证据系原告申请颁证时提交。   经庭审质证，对以上原告的证据，被告对5号证据农民负担义务明白卡，认为无关联性，对其余证据认可。   对被告提供的证据，原告对第1号证据调查笔录不认可，认为无公章、无法证明工作人员身份。对其余证据认可。   本院对上述证据认证如下：原告、被告的证据，符合三性，予以采信。   经审理查明，原告任某1为秦州区平南镇孙集村任山组村民。2014年6月16日，天水市秦州区平南镇人民政府暴洪灾后重建异地搬迁项目选址在平南镇孙集村，为建设用地需要，2015年4月26日，在任某1家中，由平南镇孙集村村民委员会与原告任某1达成《土地对换协议书》：将原告承包的位于田家湾的川地4.8亩与征收的××村硬山的12.5亩土地进行互换。签订协议后，村委会已将兑换的4.8亩土地用于项目建设。2016年11月，原告任某1、任某2将村委会起诉到秦州区人民法院，要求确认双方签订的土地对换协议无效，拆除在4.8亩土地上的违法建筑。2017年4月27日，秦州区人民法院以（2016）甘0502民初2413号民事判决书，认为土地对换协议有效，判决驳回原告的诉讼请求。任某1上诉后，2017年9月13日，天水市中级人民法院作出（2017）甘05民终503号民事判决书，驳回上诉，维持原判。2020年6月14日，原告向被告邮寄履行法定职责申请书，同时附土地对换协议书等。2020年6月15日，被告收到原告的申请。2020年7月3日，被告派人到平南镇政府向副镇长、胡家窑书记等进行调查，经调查得知该12.5亩土地为任某1挑选的秦大组8户农户的承包地，由于原告反悔，兑换的12.5亩土地由原农户种植。   另查明，2020年6月8日，经天水市中医医院诊断，任某1患有老年痴呆症，妻子丁某为法定监护人。   本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十五条规定，土地承包经营权互换、转让的，当事人可以向登记机构申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十九条规定，采取互换、转让方式流转土地承包经营权，当事人申请办理土地承包经营权流转登记的，县级人民政府农业行政(或农村经营管理)主管部门应当予以受理，并依照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定办理。《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。第七条规定，颁发土地承包经营权证应当遵循以下程序：土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门；乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审，材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核，申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。第十二条规定，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。   根据以上法律法规规定，被告作为县级人民政府农业行政主管部门，具有农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等法定职责。原告向被告申请颁发农村土地承包经营权证，但被告在收到原告的申请后，未出具是否受理的通知书，也未依法就有关登记事项询问申请人，也未告知原告颁发农村土地承包经营权证的法定程序。因此，被告存在不作为。   关于被告辩称，本案原告在申请颁发承包经营权证时，未提交土地承包方案、土地承包合同等材料，在未确定每一具体地块的名称、方位、面积、四邻等，未经镇政府主管部门初审并报送被告审核的情况下，原告申请对互换的12.5亩土地颁发承包经营权证，不符合以上程序性规定等，但被告对以上遗漏材料未进行审查并要求原告补正，也未说明不予办理的原因。因此，原告请求确认被告未依法履行法定职责的行为违法的意见成立，予以支持。   关于原告请求责令被告依法履行土地承包经营权证的备案、登记、发放职责，针对天水市秦州区平南镇孙集村鹞子沟硬山的12.5亩土地，为原告办理、发放农村土地承包经营权证的诉讼请求，尚需被告依职权按照法定程序审查，决定是否颁发农村土地承包经营权证。   综上，经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第九十一条之规定，判决如下：   一、确认被告天水市秦州区农业农村局未依法履行法定职责的行为违法。   二、责令被告天水市秦州区农业农村局，在本判决生效后两个月内，对原告任某1的申请作出处理。   案件受理费50元，由被告天水市秦州区农业农村局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省天水市中级人民法院。   审判长   吴华锋   审判员   陈梅芳   人民陪审员   刘思瑜   二〇二〇年十一月十六日   法官助理   王 婵   书记员   汪田田   附：相关法律规定：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。