云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云26行初63号原告西畴县兴街镇老街村民委员会攀枝花村民小组。负责人杨选勇，小组长。委托代理人刘畅，云南壮乡苗岭律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告文山壮族苗族自治州人民政府。住所地：文山市华龙北路**。统一社会信用代码：11532600015211679U。法定代表人张秀兰，州长。出庭应诉行政机关负责人姜昌奎，副秘书长。委托代理人田剑锋。代理权限：特别授权代理。委托代理人袁春，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人莫生洋，男，汉族，1950年6月5日生，住云南省西畴县。原告西畴县兴街镇老街村民委员会攀枝花村民小组（以下简称攀枝花村民小组）诉被告文山壮族苗族自治州人民政府（以下简称文山州人民政府）土地行政管理行政复议一案，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月9日立案后，于2020年6月15日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书、举证通知书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状及作出行政复议决定的证据材料。本院于2020年6月30日将被告提交的答辩状和证据材料送达原告。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案。原告攀枝花村民小组小组长杨选勇及其委托代理人刘畅，被告文山州人民政府的行政机关负责人姜昌奎副秘书长及被告文山州人民政府的委托代理人田剑锋、袁春，第三人莫生洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年1月22日，攀枝花村民小组因不服西畴县人民政府作出的西府行处字〔2019〕l号《西畴县人民政府行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），向文山州人民政府提出行政复议申请，请求复议机关撤销西畴县人民政府作出的西府行处字〔2019〕l号《行政处理决定书》，并确认争议地的使用权属于申请人。文山州人民政府于2020年2月10日受理。文山州人民政府经复议审查后，于2020年5月7日作出的文政行复决字〔2020〕第4号《文山壮族苗族自治州人民政府行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定撤销西畴县人民政府于2019年12月31日作出的西府行处字〔2019〕1号《行政处理决定书》，并责令西畴县人民政府重新作出具体行政行为。被告文山州人民政府向本院提交作出被诉行政复议行为的证据材料（均为复印件）为：第1组证据：《行政复议申请书》、申请人证据材料及代理人委托书、《行政复议申请受理审批表》《行政复议受理通知书》《行政复议文书送达回证》。以证明原告向文山州人民政府申请行政复议，文山州人民政府依法予以受理；第2组证据：《行政复议答复通知书》及《行政复议文书送达回证》。以证明文山州人民政府依法发送复议申请及答复通知给被申请人；第3组证据：《第三人参加行政复议告知书》及《行政复议文书送达回证》。以证明文山州人民政府依法发送复议申请及答复通知书给第三人；第4组证据：《行政复议申请答复》及证据材料、文山州人民政府调取的西政复〔2020〕42号《西畴县人民政府关于撤销攀枝花村集体与莫生洋土地权属争议处理决定的批复》及《送达回证》。以证明文山州人民政府依法接收了被申请人的答辩状及证据材料，但证据中没有国土部门出具的调解笔录及调查处理意见，该行政行为不合法；第5组证据：《行政复议第三人答复书》。以证明文山州人民政府依法接收了第三人的答复书；第6组证据：《行政复议决定延期通知书》《行政复议延期审批表》《行政复议文书送达回证》。以证明因情况复杂，文山州人民政府决定延期审理，依法作出延期审理通知书并送达相关当事人的事实；第7组证据：《行政复议结案报告表》、文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》及《行政复议文书送达回证》。以证明文山州人民政府依法作出行政复议决定并予以送达。原告攀枝花小组诉称：（一）被告文山州人民政府作出的文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》未对被申请人的行政行为的事实、证据的合法性进行审查，违反了《中华人民共和国行政复议法》第三条之规定。西畴县人民政府作出的原行政行为［西府行处字〔2019〕1号《行政处理决定书》］事实不清，证据不足。首先西畴县人民政府的行政处理决定将争议地认定为第三人莫生洋的宅基地错误。本案的争议地是集体的仓库和晒场，面积约为414平方米，是集体建设用地。第三人莫生洋有自己的宅基地，但莫生洋将自己的宅基地卖与他人谋利。本案的争议地不是第三人莫生洋的宅基地，不能适用宅基地的法律规定。其次，西畴县人民政府的行政处理决定证据不足。1.西畴县人民法院作出（2015）西行初第1号行政判决书不但在判决书中确认了西畴县人民政府办证程序违法，同时在判决书的证据分析部分已经说明《契纸》《收据》（第三人提供的1、2号证据）不合法，不予采信。2.对证人唐某的调查笔录没有全面的记录被调查的事实，唐某根本没有书写过原告与莫生洋家成交仓库和晒场的买卖契约。3.对证人钟某和杨选勇的笔录，没有全面记录被调查的事实，原告确实在1981年有过要卖仓库的事实，但最终因价格与竞卖人没有达成协议，没有卖成，最后被莫生洋强行霸占。4.王啟华是莫生洋的岳母，第三人莫生洋所称买仓库的钱，队上的领导无人知晓，其岳母出具的收条不具有证据效力。5.西畴县人民政府称收条是因王啟华不会写字，由兴街信用社钟有华代写，钟有华作为信用社员工，收到莫生洋代村民小组赔还贷款的钱，也只可能以信用社的名义出具收据给莫生洋，不可能代王啟华以王啟华的名义写收条给莫生洋，钟有华以王啟华的名义代王啟华书写的收条，不能证明是兴街信用社收到了莫生洋代攀枝花村民小组赔还贷款。原告全村有160多人，西畴县人民政府找了谢廷仙、高志华、孙志祥、刘成武来调查原攀枝花生产队对仓库进行的竞买处理，且孙志祥不是原告村民小组的成员，这样的调查不真实客观。再次，根据当时的《农村人民公社工作条例（修正草案）》第二十一条“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”属于集体的土地是不可以买卖的。因此，第三人称购买所得集体的土地也是违法的。西畴县人民政府作出的处理决定无事实和法律依据，而在被告文山州人民政府作出的文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》中，没有对被申请复议行政行为的事实、证据及理由的合法性进行审查的内容，违反行政复议法律法规的规定。（二）被申请复议的行政决定，经西畴县人民政府作出西政复〔2020〕42号《西畴县人民政府关于撤销攀枝花村集体与莫生洋土地权属争议处理决定的批复》撤销，该撤销决定已送达原告和被告，已产生法律效力。西畴县人民政府在行政复议期间自行撤销原行政行为，被告文山州人民政府作出文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》，仅以程序违法再次撤销原行政行为，于法无据。（三）被告文山州人民政府作出的文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》，责令西畴县人民政府重新作出行政行为，却未规定一定的具体期限，违反法律规定。西畴县人民政府从2016年开始处理本案争议，至今两次作出行政处理决定均自行撤销，并两次在无证据的情况下颁发不动产权给第三人莫生洋，西畴县人民政府在本案的处理中已丧失公信力，被告文山州人民政府在本次复议决定中，对西畴县人民政府行政处理决定的事实和理由不进行审查和确认违法，仅以程序违法撤销已自行撤销的行政决定，并在行政复议决定中不按法律规定明确重新作出行政行为的期限，只可能让西畴县人民政府以同一事实和理由，重新作出相同的行政决定，原告又将产生新的行政复议和诉讼，周而复始地浪费司法资源，消耗原告的时间和精力。综上所述，被告的行政复议决定，不能令人信服，且与法相悖。特起诉来院，请求人民法院依法判决撤销被告文山州人民政府作出的文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》，并责令被告重新作出复议决定。本案的诉讼费用由被告承担。原告攀枝花小组为证明其主张，向本院提交了以下证据材料（均为复印件）：第1组证据：西府行处字〔2019〕1号《行政处理决定书》。以证明西畴县人民政府作出的行政行为事实不清、证据不足、程序违法，应依法予以确认违法；第2组证据：文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》。以证明该行政复议决定没有对被申请复议的行政行为的证据和依据进行审查，违反法律规定，应予以撤销；第3组证据：西府行处字〔2016〕1号《行政处理决定书》。以证明在2016年11月29日，西畴县人民政府采用与西府行处字〔2019〕1号《行政处理决定书》同样的违法证据，将本案争议土地确认给第三人莫生洋；第4组证据：西政发〔2017〕4号《西畴县人民政府关于撤销〈西畴县人民政府行政处理决定书〉（西府行处字〔2016〕1号）的通知》。以证明在2017年2月20日，西畴县人民政府自行撤销自己的行政处理决定，行政处理决定中的证据没有进行审查；第5组证据：不动产登记申请审批表、西不动产登字（2019）第030号《不动产首次登记的公告》。以证明西畴县人民政府的机构西畴县不动产登记中心在2017年、2019年两次作出不动产登记公告，欲违法颁证给第三人莫生洋户。被告文山州人民政府答辩称：（一）答辩人作出文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》撤销西畴县人民政府作出的西府行处字〔2019〕1号《行政处理决定书》，认定事实清楚，证据充分。答辩人认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”和第二十七条“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”的规定，被申请人向答辩人提交的证据材料中没有调解笔录和调查处理意见等相关材料，其具体行政行为违反上述法律规定，属程序违法。答辩人根据我国行政复议法第二十八条第一款第三项的规定，作出的复议决定认定事实清楚，证据充分。（二）《西畴县人民政府关于撤销攀枝花村集体与莫生洋土地权属争议处理决定的批复》（西政复〔2020〕42号）为行政机关内部行为，与答辩人作出的文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》无关联性。2020年3月26日，西畴县人民政府作出《西畴县人民政府关于撤销攀枝花村集体与莫生洋土地权属争议处理决定的批复》（西政复〔2020〕42号），该批复仅为行政机关内部行为，该批复并非撤销决定，原告诉称与事实不符，答辩人作出文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》，以程序违法撤销西畴县人民政府作出的西府行处字〔2019〕1号《行政处理决定书》符合法律规定。（三）答辩人作出的文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》，撤销西畴县人民政府作出的西府行处字〔2019〕1号《行政处理决定书》适用法律正确。西府行处字〔2016〕l号《行政处理决定书》是因为原告未提交调查处理土地争议的书面申请书而程序违法，被西畴县人民政府依职责撤销。西府行处字〔2019〕1号《行政处理决定书》是西畴县人民政府未提交相关调解笔录和调查处理意见等相关材料，因程序上的瑕疵被上一级行政机关文山州人民政府撤销，两个处理决定被撤销都是因为程序违法，但并非同一理由、同一机关，将争议地土地使用权确认给第三人莫生洋是属于实体认定问题，两次撤销合法有据。（四）答辩人未规定重新作出具体行政行为的具体期限，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第一款“行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。”和《土地权属争议调查处理办法》第二十八条“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”的规定，即本案重新作出具体行政行为的期限原则上为6个月，但情况复杂可适当延长。故答辩人的复议决定上未规定明确期限，符合法律规定。（五）答辩人作出的文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》，撤销西畴县人民政府作出的西府行处字〔2019〕1号《行政处理决定书》程序合法。2020年1月21日，原告不服西畴县人民政府作出的西府行处字〔2019〕l号《行政处理决定书》，提起行政复议申请，答辩人依法受理，并向相关当事人送达文政行复受通字〔2020〕第2号《行政复议受理通知书》。依法通知第三人莫生洋参加行政复议，要求相关当事人在规定的时限内，对该行政复议申请提出书面答复并向答辩人提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。因情况复杂，文山州人民政府决定延期审理，于2020年4月2日依法作出文政行复受通字〔2020〕第2号《延期审理通知书》并送达相关当事人。经依法审理，答辩人于2020年5月7日作出文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》，并送达给原告、西畴县人民政府及第三人，答辩人的复议程序合法。综上所述，西畴县人民政府作出的西府行处字〔2019〕1号《行政处理决定书》，没有按《土地权属争议调查处理办法》程序经过调解和调查处理，程序违法。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目的规定，依法予以撤销，并责令重新作出具体行政行为，行政复议决定程序合法，法律法规适用正确。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，依法驳回原告的诉讼请求。第三人莫生洋述称：其房屋地基是在生产大队卖仓库的时候竞争买来的，村小组卖仓库是为了还集体的贷款，当时有四家竞争，我买过来以后对该土地也办理了相关手续。第三人莫生洋未向本院提交相关证据材料。经庭审质证，原告攀枝花村民小组对被告文山州人民政府提交的第1—3、5—7组证据无异议，予以认可；对第4组证据有异议。认为第4组证据中西畴县人民政府所提供的13份证据，被告未对该证据作为被审查行政行为合法性证据进行过审查认定，因此该证据不能作为被告行政复议合法性的证据。在西畴县人民政府提供的13份证据中：《收条》《契约》《鉴定意见》《测绘》不具有合法性；第5—10号调查笔录询问问题不全面、不具有客观真实性；《信用社说明》与被复议人的证明观点不相符；第14—17号证据不能作为被复议人的行政处理决定合法性的证据。对第4组证据中被告提交的西政复〔2020〕42号《西畴县人民政府关于撤销攀枝花村集体与莫生洋土地权属争议处理决定的批复》及《送达回证》的真实性、合法性无异议，但对被告的证明观点不认可。认为西畴县人民政府以自己名义对外作出批复，已经发生法律效力，被告不应在原行政机关已经自行撤销自己的行政行为后，再作出撤销的行政复议决定。被告文山州人民政府对原告提交的第1组证据的证据“三性”无异议，但不认可其证明观点；对第2组证据的证据“三性”无异议，但对其证明观点不予认可，认为其作出“撤销被申请人西畴县人民政府作出的《西畴县人民政府行政处理决定书》（西府行处字〔2019〕1号），责令西畴县人民政府重新作出具体行政行为”的复议决定，事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“……；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”，文山州人民政府已经撤销原行政行为且责令重新作出行政行为，视为改变原行政行为，原告的证明观点无法律依据；对第3组证据的证据“三性”无异议，但不认可原告的证明观点。认为西府行处字〔2016〕1号行政处理决定被撤销，是因为原告未提交调查处理土地争议的书面申请书而程序违法，西畴县人民政府履行行政职责依法撤销；西府行处字〔2019〕1号行政处理决定是因为西畴县人民政府未提交相关调解笔录和调查处理意见等相关材料，被文山州人民政府撤销，两个处理决定都因程序违法而撤销，但撤销机关、撤销理由不一致，将争议地土地使用权确认给第三人莫生洋是属于实体认定问题，原告诉称无事实和理由；对第4组证据的证据“三性”及证明观点均予认可，但认为该事实仅证明西府行处字〔2016〕1号行政处理决定被撤销，是因为原告未提交调查处理土地争议的书面申请书而程序违法，西畴县人民政府依法履行相关职责；对第5组证据的真实性、合法性予以认可，但不认可原告的证明观点。第三人莫生洋对原告攀枝花村民小组、被告文山州人民政府提交的证据均无异议。根据庭审和质证，本院对各方当事人提交的上述证据作如下确认：对被告文山州人民政府提交的第1—3、5—7组证据，除对第6组证据中的文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》，因属于本案被诉行政复议行为，本院不作为本案证据进行认证之外，其余证据符合证据的法定要求，对被告文山州人民政府用以证明的观点，本院予以认可；对第4组证据中的被告调取的西政复〔2020〕42号《西畴县人民政府关于撤销攀枝花村集体与莫生洋土地权属争议处理决定的批复》《送达回证》的真实性、合法性、关联性及被告的证明观点，本院予以认可。对于第4组证据中的西畴县人民政府向被告文山州人民政府提交的《行政复议申请答复》及用以证明其作出西府行处字〔2019〕1号行政处理决定合法的证据材料，因被告文山州人民政府在复议审查阶段，查明西畴县人民政府所提交证据中没有国土部门出具的调解笔录及调查处理意见，是以程序违法为由而予以撤销原行政行为，并未在复议决定中对该部分证据进行审查认定，在原行政行为已经被复议机关依法撤销并责令重新作出行政行为的情况下，西畴县人民政府就作出原行政行为所提交的该部分证据，本院在本案中不宜对其进行认证。对原告提交的第1组证据的关联性、真实性及原告用以证明原行政行为程序违法的观点，本院予以认可；第2组证据属于本案被诉行政复议行为，本院不作为本案证据进行认证；第3、5组证据的真实性，本院予以认可，但与本案审理的被诉行政复议行为是否合法无关联性；第4组证据的证据真实性、合法性及证明观点，本院予以认可，但与本案审理的被诉行政复议行为是否合法无关联性。本院根据上述有效证据认定本案事实如下：第三人莫生洋因其现建房使用的集体土地（原村集体仓库用地）权属与原告攀枝花村民小组发生争议，于2019年12月27日向西畴县人民政府提交《土地使用权确权申请书》，请求西畴县人民政府依法确认争议宅基地的使用权。同年12月31日，西畴县人民政府作出西府行处字〔2019〕1号《行政处理决定书》。决定：“位于西畴县兴街镇老街村委会攀枝花村民小组太平桥旁，四至界线为：东至大河边，南至王玉洪房墙外皮，西至总坝沟，北至挑水路，面积为414.21平方米的争议宅基地土地使用权属于申请人莫生洋”。原告攀枝花村民小组不服该处理决定，于2020年1月22日向被告文山州人民政府申请行政复议。被告文山州人民政府于2020年2月10日受理。同月13日，被告文山州人民政府向原告攀枝花村民小组送达文政行复受通字〔2020〕第2号《行政复议受理通知书》。同月24日，被告文山州人民政府通过邮寄向西畴县人民政府送达文政行复通字〔2020〕第2号《行政复议答复通知书》，要求西畴县人民政府于收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复并向复议机关提交作出被复议行政行为的证据、依据和其他有关材料。同月23日，被告文山州人民政府通过邮寄向第三人莫生洋送达文政行复第三人告字〔2020〕第2号《第三人参加行政复议告知书》，依法通知第三人莫生洋参加行政复议。因情况复杂，被告文山州人民政府于2020年4月2日依法作出文政行复受通字〔2020〕第2号《延期审理通知书》，决定延期审理，并分别于同月7日、8日送达各方当事人。行政复议期间，西畴县人民政府于2020年3月20日对西畴县自然资源局上报的《西畴县自然资源局关于撤销攀枝花村集体与莫生洋土地权属争议处理决定的请示》（西自然资请〔2020〕51号），向西畴县自然资源局作出西政复〔2020〕42号《西畴县人民政府关于撤销攀枝花村集体与莫生洋土地权属争议处理决定的批复》（以下简称《批复》），该《批复》原则同意撤销攀枝花村集体与莫生洋土地权属争议处理决定，请西畴县自然资源局严格按相关程序办理。西畴县自然资源局于同月27日将该《批复》向原告攀枝花村民小组及第三人莫生洋送达。原告攀枝花村民小组收到该《批复》后，未向被告文山州人民政府撤回行政复议申请。2020年5月7日，被告文山州人民政府经依法审查后，查明西畴县人民政府向被告文山州人民政府提交的用以证明其作出西府行处字〔2019〕1号行政处理决定合法的证据材料中，没有调解笔录及国土资源行政主管部门出具的调查处理意见，认为根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”、第二十七条：“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”的规定，被申请人西畴县人民政府向其提交的证据材料中没有调解笔录和调查处理意见等相关材料，西畴县人民政府作出的行政行为违反上述法律规定，属程序违法。在该案的复议审理过程中，被申请人西畴县人民政府根据西畴县自然资源局的请示，作出同意撤销处理决定的批复行为，是行政机关的内部行政行为，该行为并不影响西府行处字〔2019〕1号《行政处理决定书》的法律效力，被告文山州人民政府应依法进行审理。关于攀枝花村民小组申请“确认争议地的使用权属于申请人”的复议请求，已经超越了复议机关的职责，被告文山州人民政府不予支持。于是根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，作出文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》，决定撤销西畴县人民政府于2019年12月31日作出的西府行处字〔2019〕1号《行政处理决定书》，并责令西畴县人民政府重新作出行政行为。原告攀枝花村民小组仍然不服，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼，请求人民法院依法判决撤销被告文山州人民政府作出的文政行复决字〔2020〕第4号《行政复议决定书》，并责令被告文山州人民政府重新作出复议决定。同时判决本案诉讼费由被告承担。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先行申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，被告文山州人民政府作为复议机关，作出撤销西畴县处理决定的行政复议决定，依法属于本案适格被告。关于原告攀枝花村民小组认为被告文山州人民政府作出文政行复决字〔2020〕第4号行政复议决定，未对被申请人的行政行为的事实、证据的合法性进行审查，违反我国行政复议法第三条之规定的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责:（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；（七）法律、法规规定的其他职责。”、第二十八条第一款第（三）项：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”的规定，复议机关履行复议职责，经依法审查查明被申请人作出的原行政行为存在我国行政复议法第二十八条第一款第三项规定的情形之一的，复议机关可以依据查明的事实，依法作出撤销、变更或者确认该行政行为违法的复议决定。被告文山州人民政府经复议审查，查明西畴县人民政府向其提交的证据材料中，没有调解笔录和调查处理意见等相关材料，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”、第二十七条：“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”的规定，认为西畴县人民政府作出的行政处理决定违反上述法条的规定，属程序违法。于是按照原告提出的复议请求，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，作出撤销西畴县《行政处理决定书》的行政复议决定，认定原行政行为存在程序违法的事实清楚，适用法律正确。原告认为被告作出的行政复议决定未对原行政行为的事实、证据进行合法性审查，违反我国行政复议法第三条之规定的理由，不能成立，本院不予支持。关于原告攀枝花村民小组认为西畴县人民政府在行政复议期间自行撤销原行政行为，被告文山州人民政府仅以程序违法，作出行政复议决定，再次撤销原行政行为，于法无据的问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条：“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。”的规定，西畴县人民政府在复议期间，对西畴县自然资源局作出西政复〔2020〕42号《批复》，原则同意撤销其作出的攀枝花村集体与莫生洋土地权属争议处理决定，要求西畴县自然资源局严格按照相关程序办理。虽然该《批复》属于内部行为，由于西畴县自然资源局将该《批复》向原告及第三人进行了送达，已经产生外化，形成了西畴县人民政府自行撤销原行政行为的事实。因原告收到该《批复》后，未在复议期间撤回行政复议申请，故被告文山州人民政府作为复议机关，只能依法继续针对被申请复议的原行政行为进行复议审查。被告文山州人民政府在查明原行政行为存在程序违法的基础上，依法作出撤销西畴县行政处理决定并责令重新作出行政行为的行政复议决定，未违反上述法条的规定。原告认为西畴县人民政府在行政复议期间自行撤销原行政行为，被告文山州人民政府作出行政复议决定，再次撤销原行政行为，于法无据的理由，不能成立，本院不予支持。关于原告攀枝花村民小组认为被告文山州人民政府作出的行政复议决定中，虽然责令西畴县人民政府重新作出行政行为，但未规定一定具体的期限，违反法律规定的问题。被告文山州人民政府在原告未提出责令西畴县人民政府重新作出行政行为的复议请求的情况下，结合本案的实际情况，按照我国行政复议法第二十八条第一款第三项的规定，责令西畴县人民政府重新作出行政行为。虽然被告文山州人民政府在责令西畴县人民政府重新作出行政行为时，未明确重新作出行政行为的具体的期限，存在不妥之处。但根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第一款：“行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。”、《土地权属争议调查处理办法》第二十八条：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”的规定，在被告文山州人民政府已经支持原告提出的撤销原行政行为的复议请求及上述行政法规、规章已经明确规定被责令的行政机关应当重新作出行政行为的期限的情况下，被告没有明确责令重新作出行政行为的具体期限，并不必然产生被责令的行政机关怠于履行重新作出行政行为职责的不利后果，导致履行不能。原告认为被告文山州人民政府作出的行政复议决定未明确西畴县人民政府重新作出行政行为的具体的期限，违反法律规定，以此要求撤销被诉行政复议行为的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，被告文山州人民政府查明西畴县人民政府作出西府行处字〔2019〕1号行政处理决定时，程序违法，按照原告提出的复议请求，依法作出撤销西畴县《行政处理决定书》的行政复议决定，认定原行政行为程序违法的事实清楚，适用法律正确。原告攀枝花村民小组在行政复议决定已经支持其所提复议请求的情况下，要求人民法院判决撤销本案被诉行政复议决定的诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告西畴县兴街镇老街村民委员会攀枝花村民小组的全部诉讼请求。一审案件受理费50.00元，由原告西畴县兴街镇老街村民委员会攀枝花村民小组承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  者发章审判员  王要师审判员  何建兵二〇二〇年十一月三十日书记员  沈永莎