湖北省随州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂13行终28号上诉人（原审原告）广水市大地石材有限公司，住所地：广水市吴店镇。法定代表人蔡水沟，总经理。委托诉讼代理人刘文明，公司员工。委托诉讼代理人吴春光，湖北磊落律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广水市自然资源和规划局（原广水市国土资源局），住所地：广水市应山办事处三环路**。法定代表人余洁，局长。委托诉讼代理人邓国辉，该局矿业权和地质灾害防治股股长。委托诉讼代理人周传圣，湖北印台律师事务所律师。上诉人广水市大地石材有限公司（以下简称大地石材公司）因不予延续采矿许可诉被上诉人广水市自然资源和规划局一案，不服湖北省广水市人民法院（2019）鄂1381行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月1日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人大地石材公司的法定代表人蔡水沟及其委托诉讼代理人刘文明、吴春光，被上诉人广水市自然资源和规划局的委托诉讼代理人邓国辉、周传圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，大地石材公司（原名广水市吴店宏达石材场）于2009年5月21日登记成立，法定代表人蔡水沟，经营范围为花岗岩石材露天开采、加工销售。2013年，大地石材公司通过挂牌出让方式取得涉案矿区的采矿权。2013年7月30日，大地石材公司与广水市国土资源局签订了《采矿权出让合同》，将广水市吴店镇塘畈乱泥沟矿区建筑用花岗岩矿采矿权出让给大地石材公司。合同约定：“出让人出让的采矿权位于广水市吴店镇塘畈村，总价款1810000元，本合同采矿权的有效期限为5年，具体起止日期以采矿许可证有效期为准”。2013年7月29日，广水市国土资源局向大地石材公司颁发了《采矿许可证》，载明：开采方式为露天开采，矿区面积0.1027平方公里，有效期限五年。该证的有效期至2018年7月29日届满。《采矿许可证》同时注明：根据法律规定，请采矿权人于采矿许可证有效期届满30日前，到登记管理机关申请办理延期登记手续；逾期未申请办理的，采矿许可证到期后自行废止，登记管理机关不再办理延期、变更登记手续。2017年6月16日，国土资源部公布《矿业权出让制度改革方案》。同时，选取山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省（区）开展试点，2019年在全国推广实施。2018年1月12日，中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅出台《湖北省矿业权出让制度改革工作方案》，《方案》在改革内容项规定：（一）完善矿业权竞争出让制度。以招标拍卖挂牌方式为主，全面推进矿业权竞争性出让。1、做好矿业权出让基础工作。对拟出让的矿业权由县级人民政府组织发改、经济、国土、环保、水利、林业、安监等相关部门及矿山所在乡镇、村民代表进行现场踏勘，并对项目立项、环境评价、林地占用、水土保持、征地拆迁、信访维稳等进行论证和风险评估。发改、经济部门负责审查产业政策、矿产品目录清单及项目立项；环保部门负责生态保护红线审查并开展环境影响评价；水利部门负责水利设施保护及水土保持；林业部门负责林业规划及林地保护；安监部门负责评价安全可行性；信访维稳部门负责评估社会不稳定因素。2、明确矿业权出让条件。矿业权出让必须符合矿产资源规划、国家产业政策和相关规定，生态保护红线内不得设置矿业权。3、全面推进矿业权竞争性出让。除国家规定的协议出让等特殊情形外，其他矿业权一律以招标拍卖挂牌方式公开出让，由市场判断勘查开采风险，决定矿业权出让收益。停止以申请在先方式取得探矿权，本方案施行前已经以申请在先方式取得的探矿权，可在按基准价缴纳矿业权出让收益后转采或转让。2017年6月22日，湖北省国土资源厅发布《省国土资源厅关于矿业权报件审查应核实“生态红线”范围有关事项的通知》，明确“各市（州）、县（市、区）国土资源局在本级发证矿业权的各类报件审查时，要加强对是否在“生态红线”范围内的审查”，附件《湖北省生态保护区重点保护区区域名录》将黑洞湾水库列为《重要水库名录》。2017年6月5日，广水市矿产资源管理委员会召开会议并形成《会议纪要》，会议同意《广水市采矿权投放规定》，内容如下：1、无论是新设立采矿权，还是采矿权到期确定需继续出让的，一律由所在的镇办自行进行社会风险综合评估，并做出相应书面承诺后，才可向国土资源局提出申请。市国土资源局不得接受任何企业或个人关于设立采矿权或到期继续出让采矿权的申请。2、采矿权问题只减不增。新设立采矿权（包括到期继续出让开采的）时，必须有相同类型、相同数量的矿业权退出（到期关闭或因故关闭），并由国土资源局组织安监、环保、旅游、水利、林业、规划等部门对项目进行评估、论证，按最新标准进行审批，并由其单位签署明确意见，出具意见书表示同意后，报市矿产资源委员会审批。项目论证实行单项否决制，只要有一项不符合政策管理规定的，一律不予审批。采矿权获批后，国土、安监、环保、旅游、水利、林业、规划等部门要实行综合监管，各负其责。3、采矿权到期（出让的年限到期或出让年限没到期但出让的储量耗尽）后一律无条件关闭，其基础设施投入一律清零，生产设备投入一律自行处置，政府和部门概不负责。如需延期开采，一律重新公开挂牌出让。通过挂牌，如果原企业没有取得采矿权，与获得采矿权的新企业又没有达成资产处置协议，则原企业必须在规定的时间内自行拆除或迁走所有设备，不得以任何理由霸占采矿区。大地石材公司于2018年4月18日向广水市自然资源和规划局提交了申请办理采矿权延续登记的申请，该局按照其内部工作流程，拒绝受理大地石材公司的申请材料，要求矿山所在地的人民政府提交申请材料。2018年6月3日，广水市吴店镇人民政府向广水市人民政府递交了协调办理大地石材公司行政许可的申请，广水市人民政府批转由广水市自然资源和规划局办理。该局在原采矿许可证有效期届满前，未作出是否准予延续的决定。2018年8月22日，广水市自然资源和规划局向广水市发展改革局、广水市经济信息局、广水市交通运输局、广水市环境保护局、广水市水利局等9部门去函，征询各部门对在涉案地点设置采矿权的意见。2018年9月6日，广水市水利局对广水市自然资源和规划局复函，认为涉案地点不能设置采矿区。2018年10月9日，广水市自然资源和规划局向大地石材公司送达《告知函》，告知该公司根据市矿产资源委员会规定及市水利局回函，吴店镇塘畈乱泥沟矿区建筑用花岗岩不能设立采矿区。另查明，2019年2月18日，大地石材公司诉至法院，要求判令确认广水市自然资源和规划局不予准许延续其采矿权行政不作为行为违法，判令该局准予延续其采矿权，并颁发《采矿许可证》。广水市人民法院于2019年6月19日作出（2019）鄂1381行初2号行政判决书，确认广水市自然资源和规划局对大地石材公司申请办理采矿权延续登记不予答复的行为违法，并责令该局在判决生效之日起三十日内对大地石材公司采矿权延续登记的申请作出具体行政行为。2019年7月14日，广水市自然资源和规划局作出《关于履行的意见》（以下简称《履行意见》），决定不予办理吴店镇人民政府对该矿区申请设置采矿权延续登记。还查明，广水市国土资源局于2019年3月26日更名为广水市自然资源和规划局，该局继续履行原广水市国土资源局的职能。原审法院认为，本案的争议焦点为：1、大地石材公司与本案是否具有利害关系？2、广水市自然资源和规划局不予延续大地石材公司的《采矿许可证》是否合法？关于争议焦点1，广水市自然资源和规划局依照国务院《矿产资源开采登记管理办法》的规定，负责本行政区域内矿产资源开采的审批登记及采矿许可证的颁发工作，是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条对前述“与行政行为有利害关系”的情形亦予以明确。大地石材公司提起诉讼之前已取得广水市吴店镇塘畈乱泥沟矿区的《采矿许可证》，故对广水市自然资源和规划局提出大地石材公司不具备诉讼主体资格的意见，法院不予采纳。关于争议焦点2，国务院发布的《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定：“采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。”大地石材公司在广水市自然资源和规划局向其颁发的采矿许可证有效期满的30日前，依法向作为登记机关的广水市自然资源和规划局递交采矿权延续登记申请材料。后因该局在采矿许可证有效期届满前未作出是否准许延续大地石材公司采矿权的行政决定，该公司诉至法院，法院责令广水市自然资源和规划局依法对大地石材公司办理采矿权延续登记的申请作出具体行政行为。后广水市自然资源和规划局作出不予办理涉案矿区延续登记的决定。根据《中华人民共和国矿产资源法》的规定，勘查、开采矿产资源，必须依法进行申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资料：（一）申请登记书和矿区范围图；（二）采矿权申请人资质条件的证明；（三）矿产资源开发利用方案；（四）依法设立矿山企业的批准文件；（五）开采矿产资源的环境影响评价报告；（六）国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料规定。根据国土资源部、湖北省委省政府等部门关于矿业权出让制度改革的精神，《方案》强调除协议出让等特殊情形外，其他矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让，由市场判断勘查开采风险，决定矿业权出让收益。同时，在严格限制矿业权协议出让方面，协议出让的范围缩小，流程更严格。本案中，广水大地石材公司申请延续采矿许可证登记系上述《方案》出台以后，应当遵循改革《方案》的要求。本案的吴店镇塘畈村乱泥沟矿区毗邻黑洞湾水库，黑洞湾水库被湖北省国土资源厅纳入《重要水库名录》。同时，广水市水利局于2014年就对涉案矿区污染水质的问题作出了《关于黑洞湾水库上游宏达、龙胜石材厂有关情况的报告》，认为黑洞湾水库是吴店镇的饮用水源，且在随州市城区饮用水水源先××庙水库的上游，一旦全面投产势必造成严重污染。广水市水利局在2018年9月6日《关于大地石材公司采矿权设置意见的复函》中指出，该采矿点位于黑洞湾水库饮用水水源二级保护区内，吴店镇塘畈村乱泥沟不能设置采矿区。广水市自然资源和规划局根据广水市水利局的复函，告知大地石材公司不能设置采矿区。据此，《矿业权出让制度改革方案》要求除协议出让外其余一律以招标拍卖挂牌方式出让，并要求发改、经济、国土、环保、水利、林业、安监等相关部门对项目立项、环境评价、林地占用、水土保持、征地拆迁、信访维稳等进行论证和风险评估，同时，大地石材公司申请的矿区位于“生态红线”范围内，广水市水利局已针对涉案矿区设置采矿权明确提出反对意见。综上，广水市自然资源和规划局不准予大地石材公司延续采矿许可证期间和颁发采矿许可证申请的行为，符合法律规定，对大地石材公司的诉讼请求，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回广水市大地石材有限公司的诉讼请求。一审案件受理费80元，由广水市自然资源和规划局负担。上诉人大地石材公司上诉称，1、原判认定事实不清，超范围审理。我公司以出让方式取得采矿用益物权，是在首期采矿许可证期间届满前申请延续采矿权，一审法院应当依照《行政许可法》第五十条及国务院《矿产资源开采登记管理办法》的规定，对广水市自然资源和规划局逾期答复我公司延续采矿许可证期间视为同意延期的诉讼请求予以回应，且广水市自然资源和规划局作出不予延续采矿许可的《履行意见》依据是广水市水利和湖泊局的《回复函》，该函系广水市水利和湖泊局超越职权出具。2、原判适用法律错误。涉案《履行意见》的法律、法规依据为《广水市矿产资源管理委员会会议纪要》、《湖北省矿业权出让制度改革工作方案》，并没有《省国土资源厅关于矿业权报件审查应核实“生态红线”范围有关事项的通知》，一审法院未对其合法性进行审查，且该“红头文件”主要是针对新设置采矿权设定依据，一审法院将申请延续采矿许可混同于新设置采矿权予以确认系适用法律错误。3、一审法院审理程序违法。一审法院将应属行政审判庭审理的行政案件分配给应山人民法庭审理违反法律规定，程序违法。4、一审判决既没有考虑法律效果，也没有兼顾社会效果，既不合法，也不合理，缺乏公平正义。自1995年起，我公司共投资3000多万元经营采矿，通过出让方式购买39万立方米矿产开采权，在五年许可证期内只开采了不足5万立方米，剩余34万立方米只能望矿兴叹，导致我公司债务无法偿还。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或者依法改判：1、撤销广水市自然资源和规划局作出的《履行意见》；2、判令确认广水市自然资源和规划局准予延续大地石材公司采矿许可证期间，责令广水市自然资源和规划局依法颁发《采矿许可证》；3、判令广水市自然资源和规划局承担本案诉讼费用。被上诉人广水市自然资源和规划局辩称，我局不予办理吴店镇人民政府对大地石材公司矿区申请设置采矿权延续登记符合法律规定，大地石材公司的上诉无事实和法律依据，其上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。二审中，双方当事人均未提交新的证据。经审理查明，原审查明的事实属实。本院认为，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条的规定，开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。本案中，大地石材公司采矿权范围位于黑洞湾水库饮用水水源二级保护区内，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条和湖北省委办公厅、省政府办公厅鄂办文［2018］2号《湖北省矿业权出让制度改革工作方案》“生态保护红线内不得设置矿业权”的规定，广水市自然资源和规划局认为大地石材公司不符合采矿权延续登记条件，决定不予办理采矿权延续登记并无不当。大地石材公司上诉称其因剩余可开采储量不予延续采矿许可造成的损失，可依法向相关部门主张补偿。大地石材公司上诉称应当依照《中华人民共和国行政许可法》第五十条及国务院《矿产资源开采登记管理办法》的规定对广水市自然资源和规划局逾期答复其延续采矿许可视为同意延期的理由，经审查，对延续采矿许可同意延期的认定，应当以行政机关是否准予延续采矿许可为前提条件，大地石材公司已针对广水市自然资源和规划局逾期答复其延续采矿许可提起诉讼，生效判决已确认广水市自然资源和规划局对大地石材公司申请办理采矿权延续登记不予答复的行为违法，并责令该局在判决生效之日起三十日内对大地石材公司采矿权延续登记的申请作出具体行政行为，后广水市自然资源和规划局作出《履行意见》，决定不予办理大地石材公司的采矿权延续登记，故大地石材公司的该上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。大地石材公司上诉还提出一审法院将应属行政审判庭审理的行政案件分配给应山人民法庭审理，违反法律规定，但主审本案的邱卫中系该院行政审判团队法官，审理本案程序并不违法。综上所述，大地石材公司的上诉理由缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广水市大地石材有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  徐纯清审判员  程朝晖审判员  尚晓雯二〇二〇年十一月十一日书记员  石雪娟