山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1724号 上诉人（原审原告）解永升，男，1979年2月13日出生，汉族，住莱西市。 被上诉人（原审被告）莱西市人民政府，住所地莱西市北京中路105号。 法定代表人王清源，市长。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 解永升因诉莱西市人民政府（以下简称莱西市政府）、青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服青岛市中级人民法院（2020）鲁02行初300号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告系莱西市水集街道办事处义谭店村村民。2019年8月5日，原告以莱西市水集街道办事处主任孙淑玲为被申请人通过邮政EMS向莱西市政府市长邮寄履行法定职责申请书，请求：1.依法确认被申请人在对义谭店村民委员会没有做好清产核资工作的违法行为予以查处；2.如被申请人涉及违法犯罪移交纪检监察和司法机关处理；3.依法将受理情况、查处结果书面向其告知。2019年8月7日，该邮件被签收。2019年9月9日，莱西市政府督查室根据市长批示要求，将申请材料转至莱西市司法局、莱西市信访局办理，并要求调查落实相关情况。2019年10月22日，原告以莱西市政府为被申请人向青岛市政府邮寄行政复议申请书，请求：1.依法确认莱西市政府收到其履行法定职责申请书后在法定期限内没有依法答复的行为违法；2.依法责令莱西市政府作出答复。2019年10月23日，该邮件被签收。经初步审查，青岛市政府于2019年10月31日受理该复议申请，同日通知莱西市政府针对原告的申请予以行政复议答复并提交相关材料。2019年11月7日，莱西市政府作出行政复议答复意见并向青岛市政府提交相关材料。因情况复杂，青岛市政府决定延长复议审理期限30日。经审查，青岛市政府于2020年1月21日作出青政复驳字〔2019〕889号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称889号复议决定），认为：莱西市政府的法定职责中无确认村委会相关工作违法及查处工作人员违法犯罪的法定职能，莱西市政府已就原告的申请作出处理，且处理结果并不直接影响原告权利义务，遂依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。同日，青岛市政府将该决定书向原告邮寄送达。原告不服提起本案行政诉讼。 另查明，2018年2月12日，原告向莱西市水集街道办事处申请政府信息公开，要求书面公开：莱西市水集街道办事处义谭店村集体经济组织2014年-2017年的清产核资报告、清产核资报表、清产核资实施方案。莱西市水集街道办事处于2018年3月7日作出的水集信息公开〔2018〕第4号《政府信息公开申请答复书》称：经检索查询，原告要求获取的政府信息该办事处虽然进行了工作但未留下影像资料，也未制作书面信息材料，该信息不存在。对此解永升先后进行复议、诉讼，后原审法院于2019年5月20日作出（2019）鲁02行终221号行政判决书，确认莱西市水集街道办事处已尽到了检索和说明义务，且其告知解永升所申请公开的信息不存在，符合相关规定。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定且已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，当事人所诉应属于人民法院受案范围是案件进入实体审查的必备要件之一。本案中，根据原告提交的履行法定职责申请书可知，其申请莱西市政府履行职责的内容为：依法确认莱西市水集街道办事处主任在对义谭店村民委员会没有做好清产核资工作的违法行为予以查处，如涉及违法犯罪移交纪检监察和司法机关处理，并将相关情况向其书面告知。由此可见，原告所申请的事项并非莱西市政府法定的行政管理职责，而是要求对相关工作人员在义谭店村民委员会没有做好清产核资工作的违法违纪行为予以确认并进行查处，若涉及犯罪还应移交司法机关等，显然属于信访、纪检监察工作的范畴。结合莱西市政府已经将原告该申请书批转至莱西市司法局、莱西市信访局处理，并要求其调查落实相关情况的客观实际可知，被告莱西市政府已经履行了相关转办处理职责。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”不属于人民法院行政诉讼受案范围的规定，原告本案所要求确认莱西市政府收到其履行法定职责申请书后在法定期限内没有依法答复的行为违法并要求进行答复的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，依据上述规定，依法应予裁定驳回。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，青岛市政府经审查原告的行政复议申请及莱西市政府的答复意见等材料，认为根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”的规定，莱西市政府的法定职责中并无确认村委会相关工作违法及查处工作人员违法犯罪的法定只能，且已经对原告的申请进行相应处理，遂决定驳回原告的行政复议申请。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的上述规定，青岛市××号复议决定属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因原告本案所诉前两项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，显然根据上述规定，原告要求撤销青岛市××号复议决定的诉讼请求亦应一并予以裁定驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告的起诉。 上诉人解永升不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定并指令继续审理。事实和理由如下：因莱西市水集街道办事处的违法行为导致原告在精神上和财产上受到严重伤害，上诉人无法得到公平合理的土地和地上附着物赔偿，严重侵犯了上诉人的合法权益。由此可见莱西市水集街道办事处主任无法担任现在职务，依法应当免除其职务并予以查处，同时责令莱西市水集街道办事处赔偿给上诉人造成的损失，如莱西市水集街道办事处主任构成犯罪应移交司法机关处理。上诉人向莱西市政府提交履行法定职责申请书，但莱西市政府收到后没有作出任何回复，于是上诉人又向青岛市政府提起行政复议申请，青岛市政府未查清本案事实直接驳回上诉人的复议申请。上诉人向莱西市政府提起的履行法定职责申请，莱西市政府没有给予答复属于不履行法定职责行为，侵犯了上诉人的合法权益，上诉人就此提起诉讼属于人民法院的受案范围。青岛市政府作为复议机关在复议过程中没有查清本案事实，直接错误的驳回上诉人的复议申请，违反法律规定。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。 被上诉人莱西市政府、青岛市政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为：本案的争议焦点是原审法院裁定驳回上诉人的起诉是否合法。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……。”根据上述规定，上级行政机关对下级行政机关在履行法定职责过程中的监督行为，系基于其内部管理职权，属于行政机关内部的层级管理和监督行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，根据上诉人向莱西市政府提交的履行法定职责申请书可知，上诉人申请莱西市政府履行职责的内容为：依法确认莱西市水集街道办事处主任在对义谭店村民委员会没有做好清产核资工作的违法行为予以查处，如涉及违法犯罪移交纪检监察和司法机关处理，并将相关情况向其书面告知。由此可见，上诉人的申请事项并非要求莱西市政府履行其职责范围内的行政管理职能，而是要求莱西市政府对水集街道办事处及其工作人员履行监督职责，查处水集街道办事处主任在对义谭店村民委员会没有做好清产核资工作的违法行为。莱西市政府是否对水集街道办事处做出督促履责行为以及何种形式进行内部监督，均对上诉人不设定新的权利义务关系，上诉人认为莱西市政府未履行法定职责提起本案诉讼，实质诉求是认为水集街道办事处主任在义谭店村民委员会的清产核资工作中存在违法行为，要求上级行政机关进行查处，这属于上下级行政机关之间的层级监督行为，上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，对于上诉人的诉讼请求，依法应当裁定驳回。结合原审法院查明事实，莱西市政府已经将上诉人履行法定职责申请书批转至莱西市司法局、莱西市信访局处理并要求其调查落实相关情况，莱西市政府已经履行了相关转办处理职责。上诉人如果认为在义谭店村清产核资工作中存在违纪行为，可以依法向监察机关举报；如果存在犯罪行为，可以依法向公安机关报案。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案中，上诉人认为莱西市政府在法定期限内未答复行为违法，向青岛市政府提起行政复议，青岛市政府作出889号复议决定驳回其复议申请。由于上诉人对莱西市政府的起诉不属于行政诉讼受案范围，则其对青岛市政府的起诉亦应一并予以裁定驳回。 综上，原审法院裁定驳回解永升的起诉，认定事实清楚，符合法律规定，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郝万莹 审 判 员 王修晖 审 判 员 李莉军 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 高 健 书 记 员 杨柳青