江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行初337号 原告杨文，男，1963年11月21日生，汉族，住江苏省东台市。 被告江苏省住房和城乡建设厅，住所地江苏省南京市草场门大街**。 法定代表人周岚，江苏省住房和城乡建设厅厅长。 委托代理人石杰。 原告杨文因不服被告江苏省住房和城乡建设厅（以下称江苏省住建厅）作出的不予受理行政复议申请决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月3日受理后，在法定期限内依法向被告江苏省住建厅邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月5日公开开庭审理了本案。原告杨文，被告江苏省住建厅的委托代理人石杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨文认为无锡市住房和城乡建设局（以下称无锡市住建局）不履行法定职责，于2020年7月13日通过EMS邮寄的方式向被告江苏省住建厅申请行政复议，被告江苏省住建厅于2020年7月16日作出〔2020〕苏建行复（不）字41号《不予受理行政复议申请决定书》（以下称41号《不予受理决定书》），决定不予受理原告杨文的行政复议申请。 原告杨文诉称，因无锡市锡山区住房和城乡建设局（以下称无锡市锡山区住建局）在中大诺卡小镇E10号楼的竣工验收备案工作中，不严格执行《实施工程建设强制性标准监督规定》、不执行《无锡市住宅工程质量分户验收管理办法》，存在“建设单位用虚假证明文件办理工程竣工验收备案”的违法行为，充当房地产开发商的利益“保护伞”，致使中大诺卡小镇E10号楼的工程主体结构存在质量问题（承重顶板受力钢筋间距大于设计和规范要求、顶板下挠、顶板有大量贯穿性裂缝等）的商品房进入市场，而相关责任人用“二次批白”的工序故意掩盖以上建筑质量问题。原告在不知情的情况下，购买了中大诺卡小镇E10号楼中的不合格商品房。该不合格商品房的质量问题被发现后，至今没有得到公正的处理。原告于2020年5月8日向无锡市住建局邮寄《投诉书》，投诉无锡市锡山区住建局在中大诺卡小镇E10号楼的工程竣工验收备案工作中，存在采用虚假证明文件办理竣工验收备案的违法行为，请求依法予以查处。原告直至2020年7月10日仍未能收到无锡市住建局的投诉处理答复。原告认为无锡市住建局未依法处理投诉事项，向江苏省住建厅申请行政复议，江苏省住建厅决定不予受理。原告认为，江苏省住建厅没有依法履行行政复议职责，故提起行政诉讼，请求人民法院：一、依法审查被告江苏省住建厅作出的41号《不予受理决定书》；二、判决被告对无锡市住建局的行政不作为行为进行问责处理；三、判令被告承担本案诉讼费用。 原告杨文向本院提交了以下证据： 证据1、41号《不予受理决定书》； 证据2、《行政复议申请书》及相关证据材料。 证据1-2证明原告向被告申请了行政复议。 证据3、申请书及邮寄证据材料（落款为8月3日），证明原告按照被告的要求向无锡市住建局提交行政复议申请，无锡市住建局不予受理，原告依据《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第二十条之规定向江苏省住建厅再次提交了行政复议申请。 被告江苏省住建厅辩称：一、被告江苏省住建厅于2020年7月15日收到原告杨文的复议申请，经审查后，于同年7月16日作出41号《不予受理决定书》，并于同月18日邮寄送达原告杨文，行政复议程序合法。二、41号《不予受理决定书》内容适当。原告杨文认为无锡市锡山区住建局在办理竣工验收中存在违法行为，向无锡市锡山区住建局的上一级主管机关无锡市住建局投诉，请求予以查处。据此，被告认为，原告杨文的投诉请求是要求作为上级的无锡市住建局对下级行政机关无锡市锡山区住建局的违法违规行为进行查处，该投诉请求属于要求上级行政机关对下级行政机关进行层级监督，该监督关系属于行政机关内部的监督管理，无锡市住建局是否履行监督管理职责不会对原告的合法权益产生直接影响，因此，原告的行政复议申请不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，被告江苏省住建厅根据《行政复议法》第十七条之规定，作出41号《不予受理决定书》并送达原告杨文，符合法律规定。 被告江苏省住建厅向本院提交了证明行政行为合法的以下证据及法律依据，证据有： 证据1、《行政复议申请书》及邮寄凭证，证明原告提出行政复议申请的时间及内容。 证据2、《投诉书》，证明原告申请行政复议的事项属于上下级行政机关之间的层级监督，不属于行政复议受理范围。 证据3、41号《不予受理决定书》及投递签收记录查询截图，证明被告已经依法办理完成案涉行政复议案件。 法律依据有：《行政复议法》第六条、第十七条。 经庭审质证，被告江苏省住建厅对原告杨文提交的证据1、证据2的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可；认为证据3与本案没有关联性。 原告杨文对被告江苏省住建厅提交的证据1、证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，对证据2的证明目的不予认可；对证据3的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可。 本院经审查认为，原告杨文提交的证据1-2及被告江苏省住建厅提交的全部证据均真实、合法，与本案待证事实具有关联性，本院作为证明案件事实的证据予以采信。原告杨文提交的证据3与本案待证事实不具有关联性，本院不予确认。 经审理查明，杨文于2020年5月8日向无锡市住建局邮寄《投诉书》，投诉无锡市锡山区住建局在中大诺卡小镇E10号楼的工程竣工验收备案工作中，存在采用虚假证明文件办理竣工验收备案的违法行为，请求无锡市住建局依法予以查处。杨文因至2020年7月10日仍未能收到无锡市住建局对其投诉问题作出的处理答复，认为无锡市住建局对其投诉未进行处理违法，于2020年7月13日通过EMS邮寄的方式向江苏省住建厅提出行政复议申请。江苏省住建厅于2020年7月15日收到杨文的行政复议申请，经审查认为，杨文所作投诉是请求无锡市住建局对无锡市锡山区住建局在工程项目验收备案中的违法违规行为进行查处，属于要求上级行政机关启动对下级行政机关的内部层级监督管理，该层级监督管理行为系行政机关内部的层级关系，具有一定的内部性，不会对杨文的合法权益产生直接影响，明显不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，决定不予受理，于2020年7月16日作出41号《不予受理决定书》，并于当日邮寄送达杨文。杨文于2020年7月18日签收后，不服41号《不予受理决定书》，于2020年7月21日提起本案行政诉讼。 本院认为，《行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，杨文认为无锡市住建局不履行法定职责，向江苏省住建厅申请行政复议，江苏省住建厅作为无锡市住建局的上一级主管部门，具有对案涉行政复议申请依法进行处理的职责。 《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《行政复议法》第六条列举了属于行政复议范围的具体行政行为类型。据此可知，可以进行行政复议的行为的范围仅限于能够对公民、法人或其他组织产生实际影响的具体行政行为。如果具体行政行为不直接对当事人的合法权益产生影响，则不属于行政复议受理范围。本案中，杨文因认为无锡市锡山区住建局在中大诺卡小镇E10号楼的竣工验收备案工作中存在不依法依规办理工程竣工验收备案的违法行为，向无锡市住建局邮寄《投诉书》，请求无锡市住建局对无锡市锡山区住建局的该违法行为进行查处。杨文所提出的投诉系要求作为上一级主管部门的无锡市住建局对作为下级行政机关的无锡市锡山区住建局履行监督职责，该职责属于行政机关上下级之间的内部层级监督，系行政机关上下级之间进行监督管理的内部事务，并不直接对外产生影响，亦不会直接设定当事人新的权利义务，不直接对当事人的合法权益产生实际影响，故无锡市住建局是否履行、如何履行内部监督管理职责，对杨文的合法权益均不会直接产生影响，因此，杨文认为无锡市住建局不履行内部监督管理职责，向江苏省住建厅申请行政复议，江苏省住建厅认为杨文提出的案涉行政复议申请不属于行政复议受理范围，决定不予受理并作出41号《不予受理决定书》送达杨文，符合行政复议法律、法规规定。杨文请求本院责令江苏省住建厅对无锡市住建局的行政不作为问题进行问责亦属于行政机关的层级监督问题，不属于本案审理范围，本院不予理涉。 《行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”本案中，江苏省住建厅于2020年7月15日收到杨文的行政复议申请，于2020年7月16日作出41号《不予受理决定书》，并于当日向杨文邮寄送达，行政复议程序符合上述法律规定。 综上，被告江苏省住建厅作出的41号《不予受理决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告杨文的诉讼请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨文的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨文负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 洪 途 审判员 付 双 审判员 沈 赵 二〇二〇年十一月十三日 书记员 刘晓春