山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1580号 上诉人（原审原告）郭万胜，男，1968年4月7日出生，汉族，住山东省枣庄市峄城区。 委托代理人林晓明，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）枣庄市峄城区人民政府，住所地枣庄市峄城区坛山路**。 法定代表人张熙滨，区长。 被上诉人（原审被告）枣庄市峄城区城市管理局，住，住所地枣庄市峄城承水西路**/div> 法定代表人王思全，局长。 上诉人郭万胜因诉被上诉人枣庄市峄城区人民政府（以下简称峄城区政府）、枣庄市峄城区城市管理局（以下简称峄城区城管局）行政强制及行政复议一案，不服枣庄市中级人民法院（2020）鲁04行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，郭万胜在峄城区坛山路北侧（兴国街）沿河东路东侧建有房屋一处。2017年12月19日，峄城区城管局向郭万胜发出限期提交有关材料通知书，要求郭万胜在通知书送达之日起二日内提交建设工程规划许可证等相关证件，郭万胜未提交。2017年12月20日、25日，峄城区城管局分别向峄城规划局、枣庄市峄城区房地产管理局发函，对该建筑物规划定性进行查询，峄城规划局作出枣规峄函[2017]53号复函称，未查询到涉案建筑物办理建设规划许可证相关信息，如无该建筑房屋产权证书，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《山东省城乡规划条例》第七十四条的有关规定，属违法建设，建议予以拆除。峄城不动产中心复函称，未查到该房屋的登记信息。2017年12月26日，峄城区城管局以郭万胜建设建筑物未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，作出峄字[2017]第2080号《责令限期拆除通知书》，责令郭万胜于2017年12月30日前自行拆除其房屋。2017年12月27日，峄城区城管局作出《行政处罚陈述、申辩权利告知书》，告知其应于接到告知书之日起3日内进行陈述、申辩。2017年12月28日，峄城区城管局作出峄管拆催字[2017]2080号《限期拆除催告书》，责令郭万胜于2017年12月30日前自行拆除完毕。2017年12月30日，峄城区城管局作出峄管强拆字[2017]2080号《行政强制拆除决定书》，决定于2017年12月31日对郭万胜所建房屋强制拆除。以上文书均向郭万胜进行了留置送达。同日，峄城区城管局作出峄拆字第2080号《行政强制拆除公告》。2017年12月31日，峄城区城管局组织人员将郭万胜的房屋予以强制拆除。郭万胜向峄城区政府提出行政复议申请，要求依法确认峄城区城管局于2017年12月31日拆除其房屋的行为违法。峄城区政府于2019年11月8日作出峄政复决字[2018]03号行政复议决定书，认为峄城区城管局拆除郭万胜房屋的行政行为未履行法定程序，违反正当程序原则，其行政行为程序违法，确认峄城区城管局强制拆除郭万胜房屋的行政行为违法。郭万胜不服，诉至原审法院，请求依法撤销峄政复决字[2018]03行政复议决定书，判决峄城区城管局拆除原告房屋的行为违法。 另查明，原告郭万胜对于峄城区政府作出的[2018]03行政复议决定书确认峄城区城管局强制拆除郭万胜房屋的行政行为违法结果无异议，但认为，峄城区城管局强制拆除行为，不仅程序违法，实体上也违法，原告的房屋为合法建筑，不应拆除。 再查明，原告郭万胜以被告峄城区政府违法征收土地和强制拆除其房屋的行为违法为由，于2019年9月29日向峄城区政府提出行政赔偿申请，峄城区政府于2019年11月28日作出峄政行赔字[2019]01号行政赔偿决定书。决定赔偿拆除郭万胜房屋造成的各项损失365161元及利息。郭万胜不服，已向原审法院提起行政诉讼。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。同时《最高人民法院关于适用的解释》第二十二规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。换言之，复议机关确认原行政行为违法的，否定了原行政行为的合法性，一般视为改变原行政行为。但是，确认违法可能是实体违法，也可能是程序违法。在程序违法的情况下，由于仅涉及原行政行为的程序问题，不涉及处理结果的实体判断，原行政行为的实体处理结果并未发生变化，应视为维持原行政行为。本案中，峄城区政府所作出的[2018]03行政复议决定以程序违法为由，确认了峄城区城管局强制拆除原告郭万胜房屋的行政行为违法。并没有对峄城区城管局强制拆除行为的合法性进行实质审查判断。因此，峄城区城管局及峄城区政府应作为本案共同被告，法院亦应对被诉复议决定的合法性及原行政行为合法性一并审查。 关于郭万胜的房屋是否为合法建筑的问题。经审理，郭万胜未提供房屋产权证书及其他合法建设的相关证据的情况下，峄城区城管局向相关部门发函查询，根据峄城规划局及峄城不动产中心的复函，可以证明郭万胜未办理建设规划许可证及房屋所有权登记，其房屋属违法建设，应当予以拆除。郭万胜称其房屋为合法建筑不应拆除的主张无证据支持。 关于峄城区城管局的强拆行为是否合法的问题。经审理，《中华人民共和国行政强制法》对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序作了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑也应当严格按照相关规定进行。本案中，峄城区城管局决定对郭万胜违法建设的房屋予以强制拆除并无不当，但相关强拆工作则应按照法定程序进行。在郭万胜收到行政处罚陈述、申辩权利告知书3日内未明确放弃陈述、申辩权的情况下，峄城区城管局即作出行政强制拆除决定书，并对郭万胜的房屋进行了强制拆除，违反了法定程序。 关于被诉行政复议决定是否合法的问题。峄城区政府收到郭万胜的行政复议申请后，依法履行了受理、通知、调查取证、作出决定等法定步骤，其作出的[2018]03行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。 依据上述事实和理由，原审法院判决驳回原告郭万胜的诉讼请求。 郭万胜不服提起上诉，请求撤销(2020)鲁04行初18号行政判决，依法改判支持其诉讼请求。主要理由为：1.本案审查的应是被上诉人以“拆违代征收”的违法行为。涉案房屋已被峄城区政府在征收时认定为合法并给予补偿，只是因补偿标准产生纠纷，峄城区政府为达到抢占上诉人土地的目的，让峄城区城管局以涉案房屋手续不全为由，将已被列入征收范围的合法房屋违法强拆；2.(2018)鲁行终2213号行政判决和峄城区政府驿政行赔字(2019)01号行政赔偿决定可以充分证明上诉人房屋的合法性；3.原审法院适用法律错误，峄城区政府在征收决定作出后，应当严格遵守《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序对上诉人房屋进行补偿，峄城区规划局和城管局没有法律依据再对上诉人的房屋进行违法认定和强拆；4.市、县级人民政府只能在作出房屋征收决定“前”，组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。而不能在作出房屋征收决定“后”，对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。否则，就是程序违法。征收程序启动后，对未登记房屋合法性认定的主体应当是“市、县级人民政府”，而不能再是单独由规划部门进行认定。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案争议的核心问题是涉案房屋是否为违法建筑。 涉案房屋拆除前，峄城区城管局曾通知上诉人限期提交涉案房屋建设工程规划许可证等相关证件，上诉人未提交；经向峄城规划局、枣庄市峄城区房地产管理局发函核实，亦未查询到涉案房屋建设规划许可证及房屋的登记信息。上诉人虽称其补办过规划许可手续，但并未提交相应的证据予以证明，故涉案无证房屋无法认定为合法建筑。 二审中，上诉人称(2018)鲁行终2213号行政判决和峄政行赔字(2019)01号行政赔偿决定可以证明上诉人房屋的合法性。本院认为，上述文书并未对涉案房屋的合法与否进行认定，上诉人的该项主张缺乏事实依据。上诉人还称，涉案房屋已被纳入征收范围后，不得在对涉案房屋进行违法认定且即便组织认定也应当由“市、县级人民政府”进行。对此，本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款虽规定了征收决定作出前对拟征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理的问题，但并不能因此得出征收决定一旦作出，城管执法部门就不得再对征收范围内违章建设房屋进行认定处理之结论。 关于峄城区城管局的强拆行为是否合法的问题，原审法院已作出相应阐述，本院不再复述。峄城区政府在收到郭万胜的行政复议申请后，作出的涉案行政复议决定结果正确，程序合法，应予维持。 综上，郭万胜的上诉请求缺乏事实依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 颖 审 判 员  朱毅伟 审 判 员  李仲柯 二〇二〇年十一月二十日 法官助理  孔 腾 书 记 员  王 璐