广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤07行终215号上诉人（原审原告）江门银辉安全玻璃有限公司。住所地：广东省江门市。法定代表人邢增毅，董事长。委托代理人骆美平、欧阳秀玲，均系广东法制盛邦（江门）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江门市自然资源局。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人刘建新，局长。出庭负责人唐建安，副局长。委托代理人胡日辉，江门市江海区自然资源局工作人员。委托代理人郑少媛，广东东方大卫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区。法定代表人马兴瑞，省长。委托代理人郭伟、彭日旺，均系广东省司法厅工作人员。上诉人江门银辉安全玻璃有限公司（以下简称“银辉公司”）因与被上诉人江门市自然资源局（以下简称“市自然资源局”）、广东省人民政府（以下简称“省政府”）收回国有土地决定行政纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初205号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月18日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人银辉公司上诉请求：1.撤销原审法院（2020）粤0704行初205号行政判决；2.确认银辉公司与市自然资源局签订的《国有土地使用权出让合同》无效；3.确认市自然资源局作出江自然资（江海）函〔2019〕2号《关于收回国有土地使用权的通知》的行政行为违法；4.撤销省政府作出的粤府行复〔2019〕390号《行政复议决定书》。主要事实与理由：一、市自然资源局于2019年5月依据《国有土地使用权出让合同》的约定作出《关于收回国有土地使用权的通知》，而《国有土地使用权出让合同》是否有效是《关于收回国有土地使用权的通知》是否合法的前提条件。市自然资源局在1998年9月30日与银辉公司签订《国有土地使用权出让合同》时，并未取得出让土地的所有权，直至涉案收回国有土地使用权通知作出时仍未经涉案土地原所有权人江门市江海区滘头富田经济合作社（以下简称“富田经合社”）追认征地合同有效，且市自然资源局征收土地时未对涉案地块上建筑物的所有权人银辉公司进行征收补偿，其未依法完成涉案地块的征收程序，征收行政行为违法。同时，银辉公司与市自然资源局签订《国有土地使用权出让合同》仅是用于补办规划报建手续，市自然资源局对涉案土地本不具有合法所有权，不可能将涉案土地出让给银辉公司。市自然资源局对涉案土地属于无权处分，因此，签订的《国有土地使用权出让合同》存在重大且明显违法，依法应当确认无效。《关于收回国有土地使用权的通知》亦应当确认无效。二、市自然资源局未履行预先告知的法定义务，也未听取银辉公司的陈述申辩意见，程序违法。本案中，市自然资源局仅仅是告知银辉公司将在涉案土地兴建儿童公园，选址范围内的企业和个人需要搬迁；而没有预先将无偿收回涉案的土地和建筑物的理由和决定告知银辉公司。在没有听取银辉公司的陈述和申辩意见后，就直接通知银辉公司无偿收回涉案土地使用权和建筑物。涉案行政行为严重侵犯了银辉公司的申辩权，程序违法。三、市自然资源局无偿收回土地使用权和建筑物的决定，没有书面形式，取而代之的是仅仅向银辉公司发出无偿收回的书面通知，形式违法。综上所述，市自然资源局根据无效《国有土地使用权出让合同》的约定无偿收回涉案土地和建筑物的行政行为，与江门市对外经济贸易委员会在1997年9月4日作出江经贸引字〔1997〕125号批复江门市江海区富田实业发展公司以集体土地和厂房作价入股的行政行为相矛盾，依法也不能成立。省政府在复议程序中作出维持涉案行政行为的复议决定，也应当一并予以撤销。四、银辉公司诉请《国有土地使用权出让合同》无效并未超过行政诉讼法规定诉讼时效。五、涉案《国有土地使用权出让合同》被认定无效后，银辉公司无需向市自然资源局返还涉案土地。如前所述，银辉公司与市自然资源局根本不存在国有土地使用权出让的真实意思表示，且市自然资源局未对涉案土地进行征收，根本不享有所有权，即不可能向银辉公司交付涉案土地，因此银辉公司无需向市自然资源局交还涉案土地。综上，应撤销一审判决，支持银辉公司的上诉请求。被上诉人市自然资源局二审答辩称：一、市自然资源局与银辉公司签订《国有土地使用权出让合同》的时间是在1998年9月30日，距离银辉公司提起本次诉讼之日早已超过二十年。而且，实际上，银辉公司已根据《国有土地使用权出让合同》约定使用了涉案土地，该土地使用权出让期限已于2017年11月19日届满，即该合同已经履行完毕。一审法院依法对该合同效力不作调整，并无不当，依法应予以维持。二、市自然资源局与银辉公司于1998年9月30日签订的《国有土地使用权出让合同》程序正当，合法有据。1.涉案土地已依法补办征地手续征为国有土地。涉案土地原属富田经合社的集体土地，该社下属公司于1991年非法占用涉案土地并建成厂房，并于1997年以非法占用的土地入股，与他人合资成立银辉公司。1998年2月，银辉公司提交《关于申请办理土地使用证的报告》并同时提交了富田经合社《检讨书》、《江门市国土局土地违法案件行政处罚决定书》、《关于合资生产钢化玻璃可行性报告的批复》、江门市规划局《关于同意江门银辉安全玻璃有限公司补办在滘北白庙坑玻璃厂规划用地的批复》、建设用地规划许可证、《国家建设征用土地协议书》等材料补办征地手续，征用该富田经合社集体土地作为富田公司的出资入股给到银辉公司使用，江门市人民政府于1998年9月10日批复同意补办征地和出让手续，将涉案土地补办征地后出让给银辉公司使用，使用期限为二十年（1997年11月20日至2017年11月19日）。1998年9月30日，原江门市国土局（现已重新组建为市自然资源局）与银辉公司签订《国有土地使用权出让合同》并作出《关于江门银辉安全玻璃有限公司受让土地使用权的批复》，告知银辉公司有关土地使用权出让事宜按照签订的合同执行，并申领《国有土地使用证》。涉案土地已依法补办征地手续征为国有土地并出让给银辉公司，银辉公司认为涉案土地未征为国有土地，与事实不符。2.涉案土地征为国有土地与本案中的收回国有土地使用权行政行为是两个不同的具体行政行为。银辉公司认为市自然资源局1998年将涉案土地征为国有土地的行为不合法，但实际上，该征地行为与银辉公司在本案中要求确认无效的《国有土地使用权出让合同》、要求确认违法的《关于收回国有土地使用权的通知》、要求撤销的《行政复议决定书》的行政行为并不是同一具体行政行为，依法不应在本案处理。综上，市自然资源局与银辉公司于1998年9月30日签订的《国有土地使用权出让合同》程序正当，符合相关法律法规规定，银辉公司请求确认涉案《国有土地使用权出让合同》无效没有任何依据，应予驳回。三、经江门市人民政府批准，市自然资源局作出江自然资（江海）函〔2019〕2号《关于收回国有土地使用权的通知》符合相关法律法规的规定及《国有土地使用权出让合同》的约定。一审判决依法应予维持。1.《国有土地使用权出让合同》明确约定出让年限届满，市自然资源局有权无偿收回该国有土地使用权及地上建筑物。2.出让年限届满后，江门市江海区人民政府江南街道办事处及相关部门已就需收回土地使用权有关事宜提前与银辉公司沟通。可见，在作出收回涉案土地使用权及地上建筑物的行政行为之前，相关政府部门已提前告知银辉公司，并充分保障银辉公司陈述和申辩的权利，不存在银辉公司所称未履行预先告知的法定义务、未听取银辉公司的陈述申辩意见的情形。3.《关于收回国有土地使用权的通知》已经依法报批并于2019年5月28日送达银辉公司。综上，市自然资源局作出的《关于收回国有土地使用权的通知》是符合相关法律法规的规定及《国有土地使用权出让合同》的约定，是合法有据的，一审法院依法维持并无不当。四、省政府作出的粤府行复〔2019〕390号《行政复议决定书》认定事实正确，法律依据充分。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，银辉公司的上诉没有任何依据，请依法驳回银辉公司的全部上诉请求。被上诉人省政府二审答辩称：省政府作出的复议决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请依法驳回银辉公司上诉请求及判令银辉公司承担全部诉讼费用。银辉公司向一审法院起诉请求：1.确认银辉公司与市自然资源局于1998年9月30日签订的《国有土地使用权出让合同》无效；2.确认经江门市人民政府批准、市自然资源局作出江自然资（江海）函〔2019〕2号《关于收回国有土地使用权的通知》的行政行为违法；3.撤销省政府作出的粤府行复〔2019〕390号《行政复议决定书》。一审法院判决：驳回银辉公司的诉讼请求。一审案件受理费50元（已由银辉公司预交），由银辉公司负担。二审中，当事人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案属收回国有土地决定行政纠纷。关于市自然资源局和省政府涉案的执法主体问题，一审法院已正确阐述，本院予以确认。本案争议的焦点为：一、市自然资源局作出的江自然资（江海）函〔2019〕2号《关于收回国有土地使用权的通知》是否合法；二、省政府作出的粤府行复〔2019〕390号《行政复议决定书》是否合法。关于第一个焦点问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”本案中，原江门市国土局与银辉公司于涉案的《国有土地使用权出让合同》明确约定，原江门市国土局以协议方式出让位于滘北白庙坑（土名）的涉案宗地给银辉公司，土地使用权出让年限为20年。出让年限届满，原江门市国土局有权无偿收回出让宗地的使用权，该宗地上建筑物及其他附着物所有权也由原江门市国土局无偿取得。银辉公司应依照规定办理土地使用权注销登记手续，交还土地使用证。银辉公司如需继续使用该宗地，须在期满前180日内向原江门市国土局提交续期申请书，并在获准续期后确定新的土地使用权出让年限和出让金及其他条件，重新签订续期出让合同，办理土地使用权登记手续。现有证据显示，合同签订后，银辉公司取得涉案位于滘北白庙坑（土名）的国有土地使用权并使用至2019年，可见双方已经履行了合同约定的义务。由于合同约定涉案国有土地有偿使用期限于2017年11月19日届满，银辉公司虽于2018年1月5日提出其续期请求，但未获得江门市人民政府的批准。市自然资源局在作出江自然资（江海）函〔2019〕2号《关于收回国有土地使用权的通知》之前相关政府部门已提前告知银辉公司，并经江门市人民政府批准，符合前述法律法规规定，程序并无不当，依法应予以维持。涉案《国有土地使用权出让合同》签订已经超过20年，且根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，银辉公司主张涉案《国有土地使用权出让合同》无效，进而主张市自然资源局决定收回涉案国有土地使用权违法，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于第二个焦点问题。省政府依法受理银辉公司涉案行政复议申请后，经过调查审核，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出涉案《行政复议决定书》维持前述《关于收回国有土地使用权的通知》并送达各方当事人，该行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。银辉公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元（已由上诉人江门银辉安全玻璃有限公司预交），由上诉人江门银辉安全玻璃有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈 健审 判 员  陈汉锡审 判 员  陈敏婷二〇二〇年十一月九日法官助理  瞿 杭书 记 员  陈秀霞