山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1363号 上诉人（原审原告）李绪娟，女，1969年12月15日出生，汉族，住淄博市张店区。 被上诉人（原审被告）淄博市人民政府，住所地淄博市张店区人民西路**。 法定代表人于海田，市长。 委托代理人郝海涛。 原审第三人淄博庄园房地产开发有限公司，住所地淄博市张店区世纪路**。 法定代表人张百文，总经理。 上诉人李绪娟因与被上诉人淄博市人民政府行政复议一案，不服淄博市中级人民法院作出的（2020）鲁03行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2000年8月11日，原淄博市房产管理局为原告李绪娟颁发淄博市房权证张店区集字第0××7号房屋所有权证，证载房屋坐落于淄博市张店区××镇××别墅区××号，所有权人为本案原告李绪娟。2003年7月8日，山东省人民政府作出鲁政字〔2003〕267号《关于淄博市张店区2003年第四批次城市建设用地的批复》，同意征收张店区土地共计379814平方米用于城市建设。原告李绪娟的房屋位于该征收土地范围内。2××6年12月14日，第三人淄博庄园房地产开发有限公司以挂牌方式取得了宗地编号为2××6（增量）-张009号土地的国有土地使用权。同日，第三人与原淄博市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》。2007年10月29日，淄博市人民政府向第三人颁发了淄国用（2007）第Ａ××4号《国有土地使用权证》，原告房屋位于该国有土地使用权证的占地范围。2018年3月，原告涉案房屋被拆除。2019年2月26日，李绪娟对淄博市人民政府为第三人颁发淄国用（2007）第Ａ××4号《国有土地使用权证》的行为不服，向山东省人民政府申请行政复议。2019年5月28日，山东省人民政府作出鲁政复博字〔2019〕115号《驳回行政复议申请决定书》，认为淄博市人民政府不是适格被申请人，决定驳回李绪娟的行政复议申请。2019年6月19日，李绪娟向济南市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销山东省人民政府作出的上述驳回行政复议申请决定。2019年9月25日，济南市中级人民法院作出（2019）鲁01行初615号行政判决书，对山东省人民政府认为应以继续行使土地登记职责的行政机关为被申请人的主张予以支持。2019年10月8日，李绪娟以淄博市自然资源局为被申请人，向被告淄博市人民政府申请行政复议，要求撤销淄博市人民政府向第三人颁发的淄国用（2007）第Ａ××4号《国有土地使用权证》。2020年1月3日，被告淄博市人民政府作出淄政复〔2019〕120号《行政复议决定书》，认为淄博市人民政府于2007年10月29日向第三人颁发淄国用（2007）第Ａ××4号《国有土地使用权证》的行为，与李绪娟不具有利害关系，其行政复议申请不符合行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回李绪娟的行政复议申请。原告李绪娟对该复议决定不服，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的淄政复〔2019〕120号行政复议决定。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理:……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。本案被告淄博市人民政府提交的鲁政字〔2003〕267号用地批复、淄国用（2007）第Ａ××4号《国有土地使用权证》以及已生效的淄博市中级人民法院（2019）鲁03行初35号行政判决书、山东省高级人民法院（2019）鲁行终1845号行政判决书、济南市中级人民法院（2019）鲁01行初615号行政判决书等证据，足以证明原告李绪娟涉案房屋所占土地已于2003年被征收为国有土地，淄博市人民政府于2007年10月29日向第三人淄博庄园房地产开发有限公司颁发淄国用（2007）第Ａ××4号《国有土地使用权证》的行为，是基于相关土地性质已变为国有土地并已依法出让给第三人等基础事实，从而对国有土地使用权权属所进行的登记和颁证行为,原告与该国有土地颁证行为不具有直接利害关系。原告基于集体土地征收所享有的房屋补偿利益，或者基于其庭审中主张房屋被强拆可能产生的赔偿利益，可另行通过相应途径主张权利。被告淄博市人民政府认定李绪娟与颁发淄国用（2007）第Ａ××4号《国有土地使用权证》行为不具有利害关系，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。此外，被告受理原告的行政复议申请后，履行了要求限期举证、审查、审批、作出决定以及送达等程序，符合法定程序。综上，被告淄博市人民政府所作淄政复〔2019〕120号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，复议程序合法。原告李绪娟所提诉讼理由不能成立，本院依法不予支持其诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李绪娟的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告李绪娟负担。 李绪娟不服原审判决提出上诉，请求：１.依法撤销山东省淄博市中级人民法院作出的（2020）鲁03行初115号《行政判决书》；２.依法撤销被上诉人作出的淄政复〔2019〕120号《行政复议决定书》；３.本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：上诉人与该国有土地颁证行为具有直接利害关系。１.涉案土地尚未完成征收程序，实施的出让国有土地使用权，并为他人颁发国有土地使用权证的行为，不仅侵害上诉人的合法权益，而且明显违反法律规定；２.我国《物权法》也规定了“一物之上无二权”原则，被上诉人颁发的土地使用权，实际是在上诉人所享有的土地使用权之上，又为其他人设定了土地使用权，这明显违反《物权法》的规定；３.根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”及《最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》“土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼。”之规定，上诉人对颁发土地证的行为有权提起行政复议申请；４.根据《土地登记规则》第六条的规定，以及当时有效的山东省土地登记条例（2002修正）第六条、第七条的规定,颁发土地证需要地籍调查权属审查、地、地上建筑物及其他附着物的合法产权证明东省土地登记条例（2002修正）第二十三条规定：“利害关系人进行现场指界，相邻利害关系人无正当理由拒不指界的，由土地登记机关根据有关地籍资料、现状界址及指界情况确定宗地界线，并书面送达或者公告送达相邻利害关系人。”第二十四条规定：“土地登记申请人或者利害关系人对土地登记机关审核结果有异议的，可以自土地登记机关告知之日起十五日内向土地登记机关申请复查，土地登记机关应当自接到复查申请之日起三十日内作出复查决定，并将复查结果书面通知复查申请人。异议不成立的，复查所需费用由复查申请人承担”。从上述法律规定看，在颁发土地证前需要通知作为利害关系人的上诉人，也进一步说明，上诉人与颁发土地证的行为具有法律上的利害关系。 被上诉人淄博市人民政府辩称，被上诉人作出的淄政复〔2019〕120号行政复议决定，认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一、关于事实认定问题。上诉人李绪娟对淄博市人民政府向第三人淄博庄园房地产开发有限公司颁发的淄国用（2007）第Ａ××4号《国有土地使用权证》不服，于2019年10月8日向被上诉人申请行政复议。在行政复议审理过程中,被上诉人查明,上诉人位于莲池别墅区××号的房屋（房屋所有权证号:淄博市房权证张店区集字第0××7号）所涉地块已于2003年被征收为国有,淄博市人民政府于2××6年将该地块出让给第三人淄博庄园房地产开发有限公司,并于2007年10月29日向第三人颁发淄国用（2007）第Ａ××4号《国有土地使用权证》。因此,上诉人与涉案发证行为不具有利害关系,其要求撤销涉案《国有土地使用权证》的行政复议申请,不符合行政复议受理条件,被上诉人依法驳回原告提起的行政复议申请,认定事实清楚,证据确凿。二、关于行政复议程序问题。被上诉人根据《行政复议法》及其实施条例、《山东省行政复议条例》的相关规定,对上诉人申请的行政复议进行立案、审理、延期、作出决定符合法律、法规规定。2019年10月8日,上诉人向被上诉人申请行政复议。2019年10月10日,被上诉人作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》,分别送达双方当事人。2019年11月15日,被上诉人作出《第三人参加行政复议通知书》并送达第三人淄博庄园房地产开发有限公司。2019年12月5日,被上诉人作出《行政复议延期审理通知书》,分别送达各方当事人。2020年1月3日,被上诉人作出《行政复议决定书》,送达各方当事人。三、关于法律适用问题。在上诉人李绪娟与淄博市人民政府向第三人颁发淄国用（2007）第Ａ××4号《国有土地使用权证》的行政行为不具有利害关系的前提下,被上诉人适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定,驳回李绪娟的行政复议申请,适用法律正确。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审中，各方当事人均未提交新证据。本院认定事实与原审查明事实一致。 本院认为，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理:……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。本案经原审法院查明的事实，以及相关生效法律文书均可证明，上诉人涉案房屋所占土地已于2003年被征收为国有土地，被上诉人于2007年10月29日向第三人淄博庄园房地产开发有限公司颁发淄国用（2007）第Ａ××4号《国有土地使用权证》的行为，是基于相关土地性质已变为国有土地并已依法出让给第三人等基础事实，从而对国有土地使用权权属所进行的登记和颁证行为,上诉人与该国有土地颁证行为不具有直接利害关系。原审法院并向上诉人释明，其基于集体土地征收所享有的房屋补偿利益，或者基于其庭审中主张房屋被强拆可能产生的赔偿利益，可另行通过相应途径主张权利，上诉人应据此正确行使自己的诉讼权利。被上诉人淄博市人民政府的行政复议行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，复议程序合法。上诉人李绪娟所提诉讼请求不能成立，原审法院驳回其诉讼请求并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人李绪娟的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李绪娟负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  公韶华 审判员  张晓宁 二〇二〇年十一月四日 书记员  牛聪颖