广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终164号上诉人（原审原告）李全，男，1947年10月8日出生，汉族，住茂名市茂**。委托代理人李春龙，男，汉族，1981年2月12日出生，住佛山市南海区，系上诉人李全的儿子。委托代理人范婷婷，女，汉族，1982年7月25日出生，住广州市黄埔区，系上诉人李全的儿媳妇。被上诉人（原审被告）茂名市自然资源局。住所地：广东省茂名市茂**官渡四路**。法定代表人梁荣杰，局长。委托代理人张木清，茂名市自然资源局工作人员。委托代理人阮传欣，广东海日律师事务所律师。上诉人李全诉被上诉人茂名市自然资源局行政许可一案，上诉人李全不服茂名市茂南区人民法院（2020）粤0902行初92号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，首先，本院在审理中发现原告的诉讼请求中第一项诉讼请求涉及被告茂名市自然资源局分别核发[茂南]（农建））地字第（2015）XX1号《建设用地规划许可证》给李全、李春龙的两个行政行为，因此，原告的诉讼请求违反了行政诉讼“一案一诉”的基本原则，属诉讼请求不明确。本院向其释明并要求其明确诉讼请求，但原告拒绝择一起诉。其次，原告诉讼请求中“请求判决被告核发给李全和李春龙的建设用地规划许可证面积共87.68平方米不合法不合规”的表述也不符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条的规定。综上，由于原告提出的诉讼请求违反了行政诉讼“一案一诉”的基本原则，属诉讼请求不明确，经原审法院向原告释明后，原告拒绝变更诉讼请求，因此，原告的起诉不符合法律规定的起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告李全的起诉。上诉人李全不服原审裁定，向本院提起上诉称：1.请求判决被上诉人重新按李全国有土地使用证建筑面积104平方米核发建设规划许可证给李全和李春龙两人(李全报建面积50平方米，李春龙报建面积54平方米)，准建楼层与邻居周**，周亚奎准建楼层一致，以示公平公正。2.撤销广东省茂名市茂南区人民法院行政裁定书(2020)粤0902行初92号。事实与理由：一、李全茂名市茂南区*******屋自1990年茂名市国土局颁发的国有土地使用证，该证件上清楚明白写明建筑面积104平方米，当年茂名市国土局核发面积是以在占地的建筑物面积为准，对建筑物的高度，形状，建筑材料都没有要求，该房屋在国有土地使用证上和四邻的间距不会存在任何争议。同时被告所提供图片也清楚表明本人房屋104平方米上都是有建筑物的，因此本人和儿子李春龙房屋拆旧建新的所有申请材料都符合茂名市自然资源局建设规划要求，茂名市自然资源局理应按本人国有土地使用证的建筑面积104平方米全部批核给本人和儿子李春龙。如果茂名市自然资源局认为本人国有土地使用证上面积的104平方米不符合事实，真实的建筑面积理应是87.68平方米，那么茂名市自然资源局首先是做的是马上申请撤销本人国有土地使用证，同时向纪委监察部门举报当年给本人办理国有土地使用证的工作人员。被告茂名市自然资源局既然认定本人的国有土地使用证合法的情况之下，同时批核的面积只有87.68平方米，这明显和国有土地使用证上的104平方米不符，此行为是违法违规行为，否定本人国有土地使用证的合法性，摧毁和推翻了30年前茂名市国土局对本人房屋产权的确认。本次行政诉讼的核心是被告不按本人国有土地使用证进行批核，本案的起诉状完全符合一案一诉的要求，但是原审裁定以一案多诉来驳回本人诉讼请求，这明显是歪曲事实。二、本人在周**房屋申请拆旧建新之前就通过书面方式向被告声明，希望被告可以公平公正合理合法，一视同仁对待周**房屋拆旧建新申请。被告工作人员张木清通过电话告知本人“***15号周**在本人不知情的情况之下，伪造与本人达成和解协议，企图向被告骗取建设规划施工许可证”，本人马上以书面形式向被告进行举报，被告同时以书面形式向本人回复暂停核发周**的建设规划施工许可证。但是周**在没有任何合法证件的情况下，依然强行施工。本人请求二审法院依法向被告调取周**房屋所有拆旧建新申请材料，依法支持本人的诉讼请求。被上诉人茂名市自然资源局辩称；一、上诉人诉讼请求不明确，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人一审诉讼请求为“请求判决被告核发给李全和李春龙的建设用地规划许可证面积共87.68平方米不合法不合规，判决被告要依法依照李全国有土地使用证建筑面积104平方米全部面积核发建设规划许可证给李全和李春龙（按李全和李春龙申请表上面申求的面积核发，共104平方米）。准建楼层与邻居周**，周亚奎准建楼层一致，以示公平公正”。一审法院认为上诉人的诉讼请求存在两个不同的行政行为是正确的。经一审法院释明，要求上诉人对两个行政行为择一起诉，上诉人明确其诉讼请求“就是茂名市茂南区自然资源局不按国有土地使用证面积104平方米进行批建”。答辩人认为，上诉人的诉讼请求涉及答辩人核发的[茂南]（农建））地字第(2015)**《建设用地规划许可证》和茂南]（农建））地字第(2015)**《建设用地规划许可证》两个行政行为其起诉违反了行政诉讼“一案一诉”的基本原则，诉讼请求不明确。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、第三款的规定，裁定驳回上诉人的起诉适用法律正确，依法应予维持。二、上诉人的上诉理由不成立。（一）关于《建设用地规划许可证》与《国有土地使用证》的面积不相符的问题。上诉人李全与李春龙为父子关系，两人于2014年12月向原茂南区城乡规划建设局申请办理农（居）民拆旧建新《建设用地规划许可证》（农建类）行政许可事项，其中上诉人李全报建面积为50平方米。因上诉人李全与西向周亚奎户互不签字确认界至，经所在街道办事处、居委会及原茂南区城乡规划建设局调解无果，上诉人李全和李春龙凭河东街道办事处证实、禾黎居委会《证明》，证实超过三分二村民签字同意其拆旧建新，并由原茂南区城乡规划建设局对上诉人李全和李春龙所提交的材料及工作人员现场核定，上诉人李全旧屋正屋建筑投影面积为87.68平方米，原茂南区城乡规划建设局依法于2015年5月29日分别核发了茂南（农建）地）地字第(2015)**1号《建设用地规划许可证》给上诉人李全和李春龙，建筑投影面积合计为87.68平方米，建筑层数四层。答辩人认为，上诉人李全只能对原茂南区城乡规划建设局核发给其的《建设用地规划许可证》提起行政诉讼，原茂南区城乡规划建设局核发给李春龙的《建设用地规划许可证》没有损害李全的合法权益，与其没有法律上的利害关系。此外，《建设用地规划许可证》许可面积是原茂南区城乡规划建设局根据申请人所提交的土地权属证明等相关材料及现场实际情况确定的，而《国有土地使用证》记载面积是土地权属证明，是作出规划许可的重要依据之一，但具体的准建面积应以规划主管部门核发的规划许可为准，并非以土地权属面积为准。（二）关于周**户农（居）民建房规划许可的问题。陈秀尧、周**（母子关系）于2018年9月向原茂名市城乡规划局茂南分局申请农（居）民建房《建设用地规划许可证》，申请时提供的《国有土地使用证》面积为223平方米，原茂名市城乡规划局茂南分局依法核发茂南（农建）地）地字第(2019)X1号《建设用地规划许可证》给陈秀尧、周**，每户许可建筑投影面积为80平方米，合计160平方米，小于国有土地证面积。其后，第三人周**于2019年4月向答辩人申请办理农（居）民建房本院经审理查明，1990年9月29日原茂名市国土局向上诉人李全颁发了茂（市）府国用总字第X号、茂（市）府国用字（90）第X号《国有土地使用证》，地址位于茂名市茂南区****，用地总面积为104平方米，李全在上述土地上建有一栋四层楼房，《房屋所有权证》编号为粤房字第X号。2014年12月29日，李全及其儿子李春龙因对上述位置房屋进行拆旧建新，经到茂名市油城公证处协议并公证后分别向原茂南区城乡规划建设局提交《茂名市建设用地规划许可证（农建类）申请表》，申请报建面积分别为50平方米和54平方米。2015年5月29日，原茂南区城乡规划建设局作出茂南规建许[2015]X、X1号行政许可项目审批表，拟同意李全和李春龙按原旧居规划投影面积87.68平方米拆旧建新。但目前尚无证据显示原茂南区城乡规划建设局已向李全和李春龙核发相应建设用地规划许可证。李全于2020年3月27日向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求：1.请求判决被告核发给李全和李春龙的建设用地规划许可证面积共87.68平方米不合法不合规，判决被告要依法依照李全国有土地使用证建筑面积104平方米全部面积核发建设规划许可证给李全和李春龙（按李全和李春龙申请表上面申求的面积核发，共104平方米）。准建楼层与邻居周**、周亚奎准建楼层一致，以示公平公正；2.判决本案全部诉讼费用均由被告承担。原审法院于2020年4月1日作出（2020）粤0902行初92号《告知书》，告知李全提出的诉讼请求不明确，未提供涉案建设用地规划许可证的的证号，并且违反“一案一诉”的原则，要求李全明确诉讼请求。原告书面回复原审法院，认为其两点诉讼请求是同一个诉讼请求，认为被上诉人应依法审批其及儿子建设用地许可证共104平方米。原审法院于2020年6月12日再次向原告进行释明，要求原告明确“请求判决被告核发给李全和李春龙的建设用地规划许可证面积共87.68平方米不合法不合规”这一诉讼请求表述方式，同时要求原告对案涉被告茂名市自然资源局分别核发[茂南]（农建）地）地字第（2015）X1号《建设用地规划许可证》给李全、李春龙的两个行政行为择一起诉。原告书面回复原审法院，其诉讼请求只有一个，就是“茂名市茂南区自然资源局应按国有土地使用证面积104平方米进行批建”。本院另查明，原茂名市城乡规划局因机构改革已整合并入茂名市自然资源局，不再保留茂名市城乡规划局。而茂南区城乡规划建设局是原茂名市城乡规划局的派出机构，故茂名市自然资源局是本案的适格被告。本院认为，本案二审争议焦点为上诉人李全的起诉是否符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”，原告向法院提出的诉讼请求应当具体明确。本案中，原审法院在一审庭审中要求上诉人对诉讼请求进行明确，上诉人李全经原审法院释明后已书面回复明确其诉讼请求只有一个，即判决被上诉人按其国有土地使用证建筑面积104平方米核发建设规划许可证给李全和李春龙两人。从其诉讼请求表述已能明确确定李全所提起的诉讼为履职之诉，即要求被上诉人依其申请履行核发规划建设许可证的法定职责。上诉人李全作为涉案土地的使用权人，其对该土地使用证项下土地申请核发建设规划许可证，具有独立诉的利益，并未涉及多个行政行为，可以一案处理，故上诉人的此项诉讼请求并不违背“有具体的诉讼请求”的起诉条件。原审法院本应围绕上诉人明确后的诉讼请求，对被上诉人是否履行职责进行实体审查，但却以“一案一诉”为由驳回上诉人起诉，不利于原告诉权保护，本院对此予以依法纠正。综上所述，上诉人李全的诉讼请求明确，其起诉符合法律规定。上诉人的诉权依法应当保护。原审法院以上诉人的起诉违反“一案一诉”原则为由，驳回其起诉，与事实不符合，依法应予撤销，并指令其继续审理。上诉人李全请求撤销原审裁定的请求和理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销茂名市茂南区人民法院（2020）行初92号行政裁定；二、本案指令茂名市茂南区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  叶 滢审 判 员  张国平审 判 员  封桢莉二〇二〇年十一月一日法官助理  吴嘉怡书 记 员  古博宇附：本裁定适用法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。