山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行再76号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）苏明启。 委托代理人刘世坤，山东廷峰（临沂）律师事务所律师。 委托代理人李文军，山东廷峰（临沂）律师事务所律师。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）王朝芝（周汝法之妻,周汝法已去世）。 委托代理人王伟，山东启阳律师事务所律师。 被申请人（原审被告）临沂市兰山区人民政府，住所地临沂市兰山区金雀山路**。 法定代表人沈如茂，区长。 委托代理人张如才。 委托代理人胡怀晋，山东君正义律师事务所律师。 再审申请人苏明启因与被申请人王朝芝、临沂市兰山区人民政府（以下简称兰山区政府）土地行政登记一案，不服临沂市中级人民法院于2019年11月26日作出的（2019）鲁13行终440号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年7月20日作出（2020）鲁行申898号行政裁定，由本院提审本案。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。再审申请人苏明启及其委托代理人刘世坤、李文军，被申请人王朝芝及其委托代理人王伟，被申请人兰山区政府的委托代理人张如才、胡怀晋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 案经一、二审法院审理查明如下事实： 1998年7月22日，大岭镇委、镇政府为稳定完善农村土地承包关系工作制订实施方案，1999年4月6日，临沂市兰山区大岭镇杭头村（现为临沂高新技术产业开发区马厂湖镇杭头村，以下简称杭头村)党支部向村民征求延长承包期意见，确定本次按每人1亩调整。1999年6月10日，杭头村委作为发包方，与承包方杭头村二组成员周如（汝）法签订《土地承包合同》一份。合同载明承包土地基本情况为：户主姓名：周如法；人口：8；承包土地（亩）：8；土地座落：南老荒8.22亩，菜园0.63亩，场0.8亩。同日，兰山区政府向周如（汝）法颁发编号为11350160《土地承包经营权证书》，将位于杭头村的8亩土地发包给周如(汝)法，承包期限30年,自1999年6月10日至2029年6月10日。 本次土地调整时，周汝法家庭实有成员5口人。苏明启主张，村土地调整工作人员之所以按周汝法家庭8口人的标准进行了土地调整，土地承包合同、土地承包经营权证均依此签订、颁发，是因为其中包含了苏明启由其二哥苏明法作主同意的1口人土地，和另案原告苏殿（佃）峰同意的1口人土地由周汝法代种，另外还包含周汝法兄弟三人自母亲名下均分的1/3部分。王朝芝对此述称，涉案土地质量不好，其他人都不想种，周汝法想种地但因人口没有那么多分不到那么多地，故分地时直接分到了证书中记载的土地数量，后因周汝法出了车祸种不了这么多地了，便把涉案土地全承包给了案外人周绍鲁。 2010年5月10日,周汝法将涉案地块9亩地出租给周绍鲁使用。同月月底,苏佃峰、苏明启在上述土地中的2亩土地上种植核桃树,后改种小麦。2016年8月4日，周绍鲁以苏佃峰、苏明启为被告，以王朝芝为第三人，向山东省临沂高新技术产业开发区人民法院（以下简称高新区法院）提起侵权责任之诉。2016年11月14日,高新区法院判决驳回周绍鲁的诉讼请求。周绍鲁不服，上诉至临沂市中级人民法院。2017年11月9日，临沂市中级人民法院作出(2017)鲁13民终5252号民事裁定，以原审判决认定事实不清为由,裁定撤销原判决,发回重审。2018年1月11日，高新区法院作出（2018）鲁1391民初241号民事判决，判令苏佃峰、苏明启分别返还周绍鲁1亩土地并排除妨碍,恢复原状，分别支付周绍鲁经济赔偿12800元。苏佃峰、苏明启不服，提起上诉。2019年4月12日，临沂市中级人民法院作出（2018)鲁13民终9120号民事判决，驳回上诉，维持原判。在该案二审期间，苏明启提起本案诉讼，请求撤销兰山区政府向周汝法颁发农村土地承包经营权证书的行为。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，兰山区政府向周汝法颁发土地经营权证书的行为发生于1999年6月10日，苏明启在民事诉讼程序中经法官释明，于2019年1月具状提起本案行政诉讼，未超过起诉期限。 农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，为进一步稳定和完善农村土地承包关系，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。1989年12月29日山东省第七届人民大会常务委员会发布实施的《山东省农村集体经济承包合同管理条例》第九条规定：“订立承包合同，必须遵循下列原则：（一）坚持社会主义道路，发展和巩固农村社会主义集体所有制；（二）遵守国家法律、法规、政策；（三）不违背国家计划、不损害国家、集体、他人和社会公共利益；（四）有利于发展生产，有利于保护集体财产，有利于保护自然资源；（五）平等协商，公平合理。”本案中，杭头村委在与周汝法订立承包合同时，将8口人数量的土地承包给实际5口人家庭，导致以承包合同为基础的土地承包经营权证书记载的承包户人口数量、土地数量明显与事实不符，该颁证行为认定周汝法8口人承包8亩地的主要证据不足，依法应予撤销。需要指出的是，农户间经平等协商、发包方同意，在事实清楚、权属明确的基础上，承包方可以将承包的土地使用权依法转包、转让、互换。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销兰山区政府1999年6月10日向周汝法颁发编号为11350160号农村土地承包经营权证的行为。案件受理费50元，由兰山区政府负担。 二审法院调阅了(2016)鲁1391民初759号电子卷宗并结合当事人提交的证据另查明以下事实：高新区法院在2016年10月24日开庭审理(2016)鲁1391民初759号土地租赁合同纠纷案件中，苏明启对作为证据的被诉土地承包经营权证进行了质证，发表了质证意见。 二审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定撤销临沂市兰山区人民法院作出的（2019）鲁1302行初99号行政判决；驳回苏明启的起诉。 苏明启向本院申请再审称，一、根据最高人民法院行政审判庭《关于权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议行政诉讼起诉期限是否应当扣除的答复》中明确提出，权利人在提起民事诉讼过程中，对被诉行政行为提出异议的，可视为其主张权利，符合我国行政诉讼法规定的起诉期限的扣除及延长等作为计算起诉期限特殊情形的法定事由。民事案件进入审理阶段，行政诉讼的起诉期限可从民事裁判文书生效之日重新计算。具体到本案，再审申请人在民事案件审理中对涉案承包经营权证提出异议，就异议主张而言，再审申请人在历次庭审中均不同程度的向法院出具和提及了村委会证明、当时村委会分地人员的证人证言、被申请人王朝芝的派出所户籍人口登记证明、2010年村委会调解人员对争议土地调解说明等证据用以证实土地的实际耕种现状和土地权属实际情况，从而进一步证实兰山区政府所颁发证书登记存在错误，与实际权属所有及使用情况不一致。且涉案争议土地于2010年经过村委会调解，已经转归到再审申请人实际耕种，相对应的粮食补贴款亦由再审申请人实际领取，所述情况相关证明在庭审中均有证实。二、二审法院在未通知再审申请人进行辩解或辩论情况下径行做出裁判结果程序欠妥，损害了再审申请人的基本诉权。综上，再审申请人申请再审事由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）（五）项之规定。请求依法撤销二审法院裁定，维持一审法院判决。 被申请人王朝芝答辩称，一、再审申请人不具备本案行政诉讼主体资格。苏明启未与村委会签订土地承包合同，兰山区政府也未为其颁发《土地承包经营权证》。本案被诉土地承包经营权证撤销与否，并不会给其带来任何利益或者损失。二、本案土地承包是1999年6月王朝芝的丈夫与村委会签订合同生效，兰山区政府颁证确权。苏明启提起本案诉讼已远远超过6个月起诉期限。且当年村委承包土地向全体村民征求过意见，再审申请人当时就应当知道。三、再审申请人主张本案应适用最高人民法院行政审判庭《关于权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议行政起诉期限是否应当扣除的答复》，但该答复中的“权利人”只能是民事诉讼中的原告或者反诉人，再审申请人在相关民事诉讼中只是被告，主体不适格；且再审申请人知道或者应当知道被诉行政行为作出十九年才在民事诉讼中提出异议，不符合行政诉讼起诉期限扣除及延长的条件。四、2006年之前，在农村除种地之外还有其他生活来源的村民，为了少交税、不交税进而少包地、不包地的情况很普遍。原则上按人口平均承包的土地就有了剩余。村集体为了充分利用土地，就将这些剩余土地承包给愿意种地的农民。这也是1999年本案再审申请人不承包土地、被申请人王朝芝家庭六口人却承包了八口人土地的原因。综上，请求再审法院依法作出判决。 兰山区政府答辩称，一、原二审法院行政裁定认定事实清楚，适用法律正确。原二审法院经调阅（2016）鲁1391民初759号案件电子卷宗查明，苏明启在该案2016年10月24日开庭审理中，对本案被诉的土地承包经营权证进行了质证，二审法院认定其已经于2016年10月24日获知了该土地承包经营权证的事实并裁定驳回苏明启的起诉正确。二、兰山区政府发放的涉案土地承包经营权证认定事实清楚，程序合法。1.兰山区政府在一审中提交的《大岭镇杭头村关于完善土地承包关系延长承包期的征求意见书》足以证明，1999年4月大岭镇杭头村开展完善土地承包关系延长土地承包期的事项已经在本村广泛宣传，再审申请人应当知道本村土地发包和承包的事实。2.经向当时该村分配土地的村委会工作人员了解，1999年王朝芝、周汝法家庭登记有5口人，苏明启家庭登记有1口人。分地时苏明启自愿放弃自己可以分得的土地承包权益，将1亩土地转给了周汝法家。因此周汝法的《土地承包合同》中的人口数和土地亩数多于其实际的人口数和亩数。3.《土地承包合同》属于权利凭证之一，也是办理土地承包经营权证的条件之一，再审申请人对该合同的效力和土地承包的权利义务应当知情。其于1999年放弃诉争的1亩土地的承包经营权，系对自己权利的处分，发包人村委会对此同意并签订土地承包合同，不违反法律和当时政策的规定。综上，请求驳回再审申请人的再审请求。 各方当事人在原审程序中提交的证据已经原审法院庭审质证并随案移送本院。再审程序中，各方当事人均未提交新证据。经审理，本院查明的事实与原一、二审法院查明的事实一致。 本院认为： 根据本案查明的事实，苏明启在2016年10月24日相关民事案件庭审中，对作为对方当事人证据的涉案土地承包经营权证进行了质证，可以视为其自此知道了该行政行为的内容。因在该民事案件审理过程中，苏明启对该证据提出了明确的异议，认为“其印章不清晰、记载不明确，其实际分发的亩数与实际人口数对不上”。该异议应当视为主张权利，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的情形，民事案件审理期间应当予以扣除。故苏明启于民事案件终审判决作出前，向一审法院提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。被申请人王朝芝、兰山区政府虽然主张再审申请人苏明启自1999年颁证时就知道了被诉行政行为，其于2019年提起本案诉讼早已超过法定起诉期限，但均未提供相关证据予以证实，本院不予支持。 《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）第二十三条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。根据上述规定，县级以上地方人民政府向承包方颁发土地承包经营权证的行为，系对土地承包经营权的确认，并非行政许可。所以，土地承包合同成立生效是承包人取得土地承包经营权的基础，也是县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的前提。本案中，王朝芝家庭1999年经所在村委会同意承包了案涉8亩土地，并签订了《土地承包合同》，取得了合同项下土地承包经营权。兰山区政府根据村委会报送材料，经法定程序为周汝法（王朝芝丈夫）颁发被诉土地承包经营权证的行为，并无不当。再审申请人苏明启未与村委会签订土地承包合同，其关于1999年系让王朝芝家庭代种其可以承包的1亩土地的主张，不能对抗《土地承包合同》确定的承包事实，其据此要求撤销被诉土地承包经营权证的诉讼请求不能成立，本院不予支持。 综上，原一、二审法院裁判认定事实清楚，但适用法律均存在错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下： 一、撤销临沂市中级人民法院作出的（2019）鲁13行终440号行政裁定； 二、撤销临沂市兰山区人民法院作出的（2019）鲁1302行初99号行政判决； 三、驳回苏明启的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由苏明启负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇二〇年十一月三日 书记员 王超群