广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2040号上诉人（原审原告）：广州市黄埔区龙光峰景华庭小区业主委员会，住所地广州市黄埔区龙光峰景华庭小区。委托代理人：廖某某、孙某某，均系广东保典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区********办事处，住所地广州市黄埔区*************。负责人：吴某，主任。委托代理人：黄某某，该办工作人员。委托代理人：陈某某，广东国智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区人民政府，住所地广州市黄埔区******。法定代表人：陈某，区长。委托代理人：刘某某，该府工作人员、公职律师。上诉人广州市黄埔区龙光峰景华庭小区业主委员会诉被上诉人广州市黄埔区********办事处（以下简称联和街道办）、广州市黄埔区人民政府（以下简称黄埔区政府）业委会备案与复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1788号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明,2017年12月11日，联和街道办向龙光峰景华庭全体业主作出《关于成立业主大会会议筹备组的公告》，告知龙光峰景华庭业主大会会议筹备组（以下简称峰景华庭筹备组）自公告之日起成立，并附有该筹备组成员名单。2018年1月4日，峰景华庭筹备组向全体业主作出《关于业主委员会委员候选人报名的公告》，其中第一条业主委员会委员候选人条件的内容如下：“候选人应当是峰景华庭业主，并具备以下条件：1.具有完全民事行为能力；2.未发生侵犯小区公共利益的行为；3.遵纪守法、热心公益事业，责任心强，公正廉洁，品行端正；4.具有较强的公信力和组织能力；5.本人及其亲属未在为本物业管理区域提供物业服务的企业及其关联企业任职或有业务来往；6.不存在索取、收受建设单位、物业服务企业的利益或者报酬的行为；7.不存在泄露业主资料或者与建设单位、物业服务企业联合盗取泄露业主资料的行为；8.具有必要的工作时间。”2018年1月11日，联和街道办向峰景华庭筹备组发出《关于要求撤销龙光峰景华庭的函》，主要内容如下：“《广东省物业管理条例》第二十五条明确规定：业主委员会委员应当具备‘遵守管理规约，履行业主义务，按时交纳住宅专项维修资金和物业管理费用，无损害公共利益行为’的条件。你组于2018年1月4日在龙光峰景华庭小区张贴的《关于业主委员会委员候选人报名的公告》中，未体现上述法律内容。……现要求你组立即对此公告进行撤销回收、停止报名，并做好群众解释工作。”2018年4月17日，峰景华庭筹备组向全体业主发出《关于召开峰景华庭小区业主大会会议的公告》，公告如下：“一、业主大会会议召开的时间、地点、内容、形式（一）时间：2018年5月13日上午10点至2018年6月3日（二）形式：采用书面征求意见的形式。（三）地点：5月13日现场：峰景华庭小区篮球场；其他时间：筹备组办公室（8A一楼）或筹备组指定集中投票点；指定人员上门。（四）内容：1.表决《峰景华庭小区业主大会议事规则》2.表决《峰景华庭小区管理规约》3.选举并成立新一届业主委员会……”2018年6月2日，峰景华庭筹备组向小区业主作出《关于本次业主大会会议结束日推迟到11月10日结束的通知》，主要内容为：“由于联和街道办未很好地履行《物权法》以及省市相关规定的‘指导和协助’职责，未提供经费支持，未履行‘向房屋登记机构’查询并提供业主清册的职责。物业也没有提供完整有效的业主清册给筹备组，没有根据法规提供必要的场地支持，业主大会筹备组的工作进行得异常艰辛。……本次业主大会会议结束日将由原来的2018年6月3日推迟到2018年11月10日结束。”2018年7月2日，联和街道办向全体业主发出《告龙光峰景华庭小区全体业主书》，主要内容为：“原龙光峰景华庭业主大会会议筹备组于2017年12月11日成立后，联和街道办事处认真履行指导、协助、监督职责，要求其依法依规推进相关事宜，但截止2018年6月11日，原龙光峰景华庭业主大会会议筹备组未能组织召开首次业主大会会议。根据《广州市物业管理暂行办法》第三十三条……之规定，原龙光峰景华庭业主大会会议筹备组已于2018年6月11日自行解散，小区业主可以按照规定重新向联和街道办事处提出成立业主大会的书面要求，再次成立筹备组。”2018年11月11日，峰景华庭筹备组向业主发出《峰景华庭第二届业主大会会议表决及选举结果公示》，公示段某莉、肖某宁、冯某伟、何某平、谌某生、曾某新、谢某营等7人当选为峰景华庭第二届业主委员会委员。2018年11月12日，广东龙光集团物业管理有限公司龙光峰景华庭物业服务中心向联和街道办作出《关于对原峰景华庭小区业委会筹备组公布的“峰景华庭第二届业委会委员成员”的物业服务费缴交情况的反馈》，反馈段某莉、肖某宁、冯某伟、何某平、谌某生、曾某新、谢某营欠缴物业管理费、水费、污水处理费、违约金等情况。庭审中，原告确认选出的委员未交物管费的情况属实。2019年1月11日，原告向联和街道办作出《关于请求对广州市黄埔区龙光峰景华庭小区业主委员会予以备案的申请书》，请求联和街道办对广州市黄埔区龙光峰景华庭小区业主委员会办理相应备案手续，并出具备案回执。并附《关于成立业主大会会议筹备组的公告》《关于业主委员会候选人报名的公告》《关于召开峰景华庭小区业主大会会议的公告》《关于公示和的通知》《峰景华庭小区管理规约》《峰景华庭小区业主大会议事规则》《业委会候选人名单》业主大会邀请函及现场照片、关于峰景华庭业主大会计票的邀请函、开票现场照片、业主大会计票结果、《关于峰景华庭小区第二届业主大会成功召开及第二届业主委员会成立的公告》《峰景华庭业主委员会第一次会议纪要》、业委会成员介绍。2019年11月11日，广东保典律师事务所向联和街道办发出《律师函》，函告联和街道办为原告办理相应备案手续并出具备案回执。2019年12月6日，联和街道办作出穗埔联街函〔2019〕646号《关于的复函》，回复主要内容如下：“一、本街道依法具有对设立业主大会和选举业主委员会予以指导、协助、监督的职权……二、广州市黄埔区龙光峰景华庭业主大会筹备组选举业主委员会委员的过程不符合法律规定，本街道办已依职权且选举出来的业主委员会也不符合法律规定（一）……筹备组所发布的《报名公告》第一条‘业主委员会委员候选人条件’缺少了上述法律规定的业主委员会委员候选人应当具备的第（三）项条件。由于《报名公告》违反了《广东省物业管理条例》第二十五条之规定，本街道办依职权于2018年1月11日向筹备组发出《关于要求撤销龙光峰景华庭的函》，要求筹备组对《报名公告》进行撤销回收和停止报名。但筹备组却不予理会，继续执行该《报名公告》。（二）……根据《广州市物业管理暂行办法》（2018年修改）第四十一条‘业主大会会议投票期限应当根据具体情况决定。因故需要延长投票期限的，应当按照业主大会会议召开方案或者业主大会议事规则的约定公告全体业主，延长期限最长不得超过15日’的规定，峰景华庭小区业主大会投票期限为2018年5月13日至28日，因故需要延长投票期限的，延长期限最长不得超过15日，即峰景华庭小区业主大会投票期最长可延长至2018年6月12日，但峰景华庭小区业委会换届选举却于2018年11月10日才结束，比原投票期限延长了5个多月，不符合法定投票期限。（三）筹备组于2018年4月17日发布的《峰景华庭业主委员会候选人名单公示》以及段亚莉等人于2018年11月11日以筹备组名义向小区全体业主发布的《峰景华庭第二届业主大会会议表决及选举结果公示》中同时提及的段某莉、肖某宁、冯某伟、何某平、谌某生、曾某新、谢某营等7人，经广东龙光集团物业管理有限公司广州分公司核查，其在2009年至2018年期间，存在未按时交纳物业管理费用，拖欠物业服务费用的情形。……因此，段某莉、肖某宁、冯某伟、何某平、谌某生、曾某新、谢某营等7人不符合业主委员会委员的法定条件。本街道办对其7人选举为峰景华庭小区的业主委员会委员不予认可。三、峰景华庭小区业主委员会的选举程序及业主委员会委员（候选委员）名单不符合法定条件，本街道办依法不予出具备案回执……由于峰景华庭小区业主委员会的选举程序及业主委员会委员（候选委员）名单均不符合法定条件，故其备案不符合出具书面备案回执的法定条件，本街道不予出具书面回执，不存在行政不作为的情形。”2020年1月6日，原告请求确认联和街道办对其不予备案的行为违法，并责令联和街道办对其予以备案向黄埔区政府申请行政复议。2020年1月14日，黄埔区人民政府向联和街道办作出穗埔行复〔2020〕107号《提出行政复议答复通知书》。2020年1月20日，联和街道办向黄埔区政府作出穗埔联街函〔2020〕54号《关于的复函》。2020年3月6日，黄埔区政府作出穗埔行复〔2020〕107号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持联和街道办于2019年12月6日作出的《关于的复函》（穗埔联街函〔2019〕646号）。原告不服穗埔联街函〔2019〕646号《关于的复函》及穗埔行复〔2020〕107号《行政复议决定书》，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，虽然原告请求撤销联和街道办作出的案涉《关于的复函》及黄埔区政府作出的案涉被诉复议决定，但实质上是对联和街道办不予备案及黄埔区政府复议维持行为不服，本案的争议焦点为被告联和街道办不予备案行为及被告黄埔区政府作出复议决定维持被告联和街道办不予备案行为的合法性问题。《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”据此,联和街道办依法具有对选举产生的业主委员会备案的职权。《广东省物业管理条例》第五条规定：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。居民委员会、村民委员会予以协助和配合。”第二十五条规定：“业主委员会委员应当从具备以下条件的业主中选举产生：（一）具有完全民事行为能力；（二）遵纪守法，热心公益事业，责任心强，具有较强的公信力和组织能力；（三）遵守管理规约，履行业主义务，按时交纳住宅专项维修资金和物业服务费用，无损害公共利益行为；（四）本人及其近亲属未在为本物业管理区域提供物业服务的企业及其下属单位任职。”第二十七条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时应提交以下材料：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。”街道办事处对业主委员会的选举负有指导、协助的责任，对业主委员会提交的备案材料的审查应当包括备案资料是否齐全、备案材料在形式上是否符合法定要求、备案材料本身所反映的内容是否符合相关法律法规的规定。本案中，根据原告提交的《峰景华庭第二届业主大会会议表决及选举结果公示》，原告的当选委员为段某莉、肖某宁、冯某伟、何某平、谌某生、曾某新、谢某营等7人，而根据被告提供的《关于对原峰景华庭小区业委会筹备组公布的“峰景华庭第二届业委会委员成员”的物业服务费缴交情况的反馈》，上述7人均存在欠缴物业管理费等情况，原告也在庭审中确认该情况属实。原告的当选委员不符合《广东省物业管理条例》第二十五条的规定，被告联和街道办对当选委员的审查是对原告提交的备案资料是否符合相关法律法规规定进行的审查，并未超越形式审查的范畴，而且被告联和街道办在峰景华庭筹备组作出《关于业主委员会委员候选人报名的公告》后向峰景华庭筹备组发函要求其撤销回收、停止报名，但峰景华庭筹备组并未采取措施进而继续沿用原有公告，被告联和街道办已经尽到了对设立业主大会和选举业主委员会给予指导的职责，在峰景华庭筹备组未采纳被告联和街道办的意见，致使最终当选的业委会委员不符合法律法规规定的情况下，被告联和街道办对原告不予备案并无不当。被告黄埔区政府依照法律规定作出行政复议决定维持被告联和街道办作出的复函，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审法院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州市黄埔区龙光峰景华庭小区业主委员会的诉讼请求。上诉人广州市黄埔区龙光峰景华庭小区业主委员会不服原审判决，向本院上诉称：一、被上诉人联和街道办无权对上诉人提交的材料进行实质审查，也不得以要求对上诉人提交的申请材料进行实质审查为由而不予备案，且从本案证据与原审庭审来看，被上诉人联和街道办在上诉人筹备业主大会时，并没有履行其指导、协助的义务；二、本案中业委会委员未缴纳物业管理费用并不必然导致该次选举无效，虽然《广东省物业管理条例》第二十五条规定，业主委员会委员应当从“按时交纳住宅专项维修资金和物业服务费用的业主”中选举产生，该条款并非禁止性规定，且《物业管理条例》第六条规定了业主享有被选举权，另外《业主大会和业主委员会指导规则》第20条规定对于业主没有缴纳物业费用的，也只是对其行使“共同管理权”的权利加以限制，共同管理权并不包含当选业主委员会委员；三、峰景华庭筹备组在公示业主委员会委员候选人名单期间，并没有业主提出异议，被上诉人联和街道办在公示期间届满后才发函认为业委会委员不适格，反映其对上诉人业主大会筹备工作的不参与、不协助、不指导；四、部分业委会委员未缴纳物业管理费用是因为双方尚有纠纷在处理，部分业委会委员已经缴纳。综上，请求撤销原审判决，并撤销被诉复函与被诉复议决定，改判责令联和街道办对上诉人的申请予以备案，上诉费由两被上诉人共同承担。被上诉人联和街道办二审答辩称：一、联和街道办依法具有对设立业主大会和选举业主委员会予以指导、协助、监督，以及对选举产生的业主委员会备案的职权；二、联和街道办已实际履行了职责，峰景华庭筹备组所发布的《关于业主委员会委员候选人报名的公告》未完整体现《广东省物业管理条例》第二十五条规定所设定的业主候选人的基本条件，联和街道办已要求峰景华庭筹备组将公告撤销，但该筹备组未在法定期限内组织召开首次业主大会会议，峰景华庭筹备组自行解散，联合街道办已告知全体业主可再次成立筹备组，峰景华庭筹备组所召开业主大会的投票期限超过法定投票期限，其会议表决程序不符合法律规定，经峰景华庭筹备组所组织的业主大会表决当选的业主委员会委员存在拖欠物业服务费用的情形，不符合《广东省物业管理条例》第二十五条规定所设定的业主候选人的基本条件，可见联和街道办已尽到对设立业主大会和选举业主委员会给予指导的职责，但上诉人未采纳联和街道办的意见，导致最终当选的业主委员会不符合法律法规规定；三、上诉人业主委员会的选举程序及委员名单均不符合法定条件，违反了相关法律规定，联和街道办不予出具书面备案回执，适用法律正确。综上，请求二审法院维持原审判决，驳回上诉人的上诉。被上诉人黄埔区政府二审答辩称：一、该府已依法履行了行政复议处理的职权，程序合法；二、峰景华庭筹备组未按联和街道办的指导和协助意见做好相关筹备工作，组织召开的涉案主大会存在多次违法，联合街道办决定对该次业主委员会不予备案的事实清楚，证据充分，适用法律正确，该府作出的被诉复议决定予以维持正确。综上，请求二审法院维持原审判决，驳回上诉人的上诉。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为,本案争议的焦点为：一、联和街道办对上诉人申请备案材料的审查标准；二、峰景华庭筹备组组织召开的涉案业主大会会议是否具有合法性。关于第一个争议焦点。业主委员会是物业管理区域内小区业主通过召开业主大会投票选举产生的自治管理组织，其工作关系到物业管理区域每个业主的切身利益和权利保障。根据《中华人民共和国物权法》第七十五条第二款、《物业管理条例》第十六条第一款及《广东省物业管理条例》第五条、第二十七条，并参照《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款、第五十三条的规定，行政机关对业主委员会的组成及成员等内容进行备案的行为，既是尊重业主的意志，鼓励其自治管理，又是履行对业主委员会的协助、指导、监督职责的一种方式。行政机关通过对备案材料进行审查，能够对业主委员会依法成立进行有效监督，以保护该物业管理区域内全体业主的共同利益，促进小区业主依法开展自治管理。由此可见，业主委员会备案不同于一般的告知性备案。为了切实履行对业主委员会成立的协助、指导和监督职责,促进小区业主自治管理良性发展，行政机关对所辖物业管理区城业主委员会提出的备案申请进行审查时，不仅要对业主委员会提交的资料是否齐全，是否符合法定形式要求进行审查，还需要对申请材料内容是否符合相关规定进行审慎审查。上诉人关于联和街道办对备案材料不具有实质审查权的上诉理由，没有法律依据，本院不予采纳。关于第二个争议焦点。根据《广东省物业管理条例》第五条规定，街道办事处对辖区内物业小立设立业主大会和选举业主委员会有进行指导和协助的职责。该条例第二十五条对业主委员会委员的任职条件作出详细规定，其中第(三)项规定组成业主委员的业主需按时交纳住宅专项维修资金和物业费用，无损害公共利益行为。该项内容属于强制性规定，作为业主委员会委员必须予以具备，《峰景华庭小区业主大会议事规则》亦将此内容纳入该规则的第二十二条第(三)项规定。此外，《广州市物业管理暂行办法》第二十九、第三十三条规定，筹备组应当自成立之日起6个月内完成筹备工作，要做好确定业主委员会委员候选人产生办法、名单等相关筹备工作，组织召开首次业主大会会议，筹备组自成立之日起6个月内，组织召开首次业主大会会议但未形成决议的，其工作期限延长6个月。筹备组自成立之日起6个月内，未能组织召开首次业主大会会议的，筹备组自行解散。该办法第十八条四款、第四十一条规定，业主委员会由业主大会依法选举产生，业主大会会议投票期限应当根据具体情况决定。因故需要延长投票期限的，应当按照业主大会会议召开方案或者业主大会议事规则的约定公告全体业主，延长期限最长不得超过15日。据此，筹备组应当在街道办事处的指导和协助下，在规定的期限内做好相关筹备工作，及时召开业主大会会议，依法选举产生业主委员会。如果在筹备工作中违反了法律强制性规定，将导致业主大会形成的决议不具有合法性。本案中，峰景华庭筹备组在开展涉案筹备工作中存在两处明显违法行为。一是业主委员会组成人员的法定资格条件缺失。峰景华庭筹备组于2018年1月4日作出的《关于业主委员会委员候选人报名的公告》中，未按照《广东省物业管理条例》第二十五第(三)项的规定将业主应当按时缴纳交纳住宅专项维修资金和物业费用作为确定业主委员会委员候选人的必备资格条件之一，亦不符合该小区业主大会议事规则第二十二条第(三)项确定的业主委员会候选人条件，对此联和街道办在2018年1月11日专门发函予以指出，但是峰景华庭筹备组拒绝作相应改正，导致在此后召开的业主大会中选举产生的由业主段亚莉等7人组成的业委会时，委员存在欠缴物业管理费的情形。二是涉案业主大会投票期限超过法定最长期间。峰景华庭筹备组成立于2017年12月11日，其在2018年4月17日发出公告，决定在同年5月13日至6月3日组织召开涉案业主大会。同年6月2日，峰景华庭筹备组决定将涉案业主大会结束日推迟至11月10日结束，并于11月11日公示该次业主大会的会议表决及选举结果。峰景华庭筹备组应当自成立之日起6个月内完成筹备工作，由于在此期间已组织召开首次业主大会会议但未形成决议，峰景华庭筹备组的工作期限可在满6个月后予以延长6个月。峰景华庭筹备组在组织召开涉案业主大会时已确定采取书面征求意见形式，业主投票期间为22天，但在会议结束日即业主投票截止前一天将该次业主大会结束日由2018年6月3日推迟至同年11月10日结束，即业主投票期限延长5个多月，违反《广州市物业管理暂行办法》第四十一条规定的延长投票期限最长不得超过15日强制性规定，选举程序严重违法。由于涉案业主大会存在上述违法行为，联和街道办在调查确认属实的情形下，根据上述相关规定，决定对上诉人不予出具业主委员会备案书面回执，事实清楚，适用法律法规正确，黄埔区政府作出被诉复议决定予以维持，亦无不当，原审判决均予以支持正确。上诉人请求撤销原审判决，撤销被诉《关于的复函》和被诉复议决定，并要求对其予以备案，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共50元，由上诉人广州市黄埔区龙光峰景华庭小区业主委会员负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十一月十三日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞