山东省曲阜市人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁0881行初144号原告曲阜市宝胜建筑安装工程有限公司，统一社会信用代码913708816140863631。法定代表人张爱军。委托代理人孙雪峰，山东圣城律师事务所律师。被告泗水县自然资源和规划局。法定代表人蒋廷泉。出庭负责人陈锋，副局长。委托代理人孙建华，山东泗水滨律师事务所律师。委托代理人王焱，泗水县自然资源和规划局工作人员。原告曲阜市宝胜建筑安装工程有限公司（下称宝胜公司）不服被告泗水县自然资源和规划局（下称泗水资源局）行政处罚决定，于2020年9月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月9日立案后，法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭进行了审理。原告宝胜公司的委托代理人孙雪峰，被告泗水资源局的负责人陈锋、委托代理人孙建华、王焱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告泗水资源局于2020年8月19日作出泗自然资罚决字[2020]168号行政处罚决定，认定原告破坏耕地9.57亩，责令原告30日内恢复土地种植条件，并处罚款229680元。原告宝胜公司诉称，2020年1月23日，原告中标泗水县圣水峪镇王家沟村乡村振兴服务队水利截浅项目，于2020年4月26日正式施工。2020年8月19日，被告认为原告擅自在泗水县××××村集体9.57亩的土地上非法开采矿产资源破坏了耕地，遂作出行政处罚决定，对原告进行了处罚。原告认为自己施工的系中标项目，并非非法开采矿产资源；被告在原告不知情的情况下，委托济宁勘测院进行耕地面积测量认定，未依照法定程序或通知原告到场进行勘验测量，程序不合法。因此，被告作出的行政处罚决定认定事实不清，行政程序违法，请求人民法院依法撤销被告泗自然资罚决字[2020]168号行政处罚决定，诉讼费用由被告承担。原告宝胜公司向本院提交了下列证据：1、泗自然资罚决字（2020）168号行政处罚决定书；2、泗水县圣水峪镇王家沟村乡村振兴服务队水利截浅项目合同书；3、2020年1月23日涉案工地拍摄照片三张。以上证据均为复印件。被告泗水资源局辩称，原告未经批准，非法开采矿产资源、擅自开挖、破坏耕地的行为，违反了《土地管理法》第三十七条、《基本农田保护条例》第十七条、《矿产资源法》第三条等法律规定，事实清楚、证据充分。我局经过依法立案、调查取证、集体研究、事先告知等行政程序，依据《土地管理法》第七十五条和《土地管理法实施条例》第四十条的规定作出的行政处罚决定，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告泗水资源局向本院提交了下列证据：1、违法线索登记表；2、立案呈批表；3、现场核查报告及照片两张；4、接受调查通知书及回证；5、授权委托书；6、责令停止违法行为通知书及回证；7、询问笔录8份及身份证复印件5份；8、圣水峪镇王家沟村塘坝清淤工程实施方案；9、省财政厅关于下达2019年乡村振兴重大专项资金预算指标的通知；10、泗水县各镇水利工程抗旱资金分配表；11、水利工程申请材料；12、中标通知书；13、王家沟挖掘区土石方计算；14、勘测定界图；15、规划图；16、现状图；17、2019年10月卫星影像图；18、2020年6月卫星影像图；19、案件调查报告；20、法制审核意见书；21、案件审理记录；22、处罚决定呈批表；23、行政处罚告知书、听证告知书及回证；24、行政处罚决定书及回证；25、破坏耕地程度鉴定意见。以上证据均为复印件。经庭审质证，被告对原告提供的证据1、3的真实性无异议，对证据2的真实性不予认可。原告对被告提交证据的真实性无异议，但对耕地面积不予认可，被告未依法现场勘验。本院经审查，原告提交的证据2截浅项目合同没有双方当事人签字、盖章，对其真实性、客观性不予认定；原、被告对其他证据的真实性无异议，本院予以认定。经审理查明，2020年1月23日，原告宝胜公司中标泗水县圣水峪镇王家沟村乡村振兴服务队水利截浅项目，于2020年4月26正式施工。被告泗水资源局接上级转交违法线索后受理案件，对原告项目经理及相关人员进行了调查询问。2020年8月，济宁市勘测院对原告施工挖掘区进行了航空摄影测量，测量结果未“总挖方量21243.6立方米，挖掘范围为6381.6平方米”，加盖了济宁市勘察院山东省测绘资质专用章（注明：甲级，有效期至2019年12月31日）。2020年8月14日，被告泗水资源局向原告进行了行政处罚告知、行政处罚听证告知，8月19日，作出了泗自然资罚决字[2020]168号行政处罚决定，认定原告破坏耕地9.57亩，责令原告30日内恢复土地种植条件，并处罚款229680元。2020年8月28日，经被告请示，济宁市自然资源和规划局组织农业、水利、环保等部门专家组成了鉴定工作组，对原告破坏耕地的程度进行了鉴定，鉴定意见为：原告实施建设前地块面积6381.6平方米（折合9.57亩），系规划地类，属挖损破坏，已丧失农作物种植条件。2020年9月9日，原告诉至本院，要求撤销泗自然资罚决字[2020]168号行政处罚决定。本院认为，本案争议的焦点有两个：一是被诉处罚决定认定的事实是否清楚，证据是否充分，即济宁市勘测院的测量报告、济宁市自然资源和规划局的专家组鉴定意见能否作为被诉行政处罚决定的事实依据；二是被诉处罚决定程序是否合法。关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第三款规定：“……以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十三条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第四十三条第三款规定的‘以非法手段取得的证据’：（一）严重违反法定程序收集的证据材料……。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“……行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚行为的，必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”《山东省行政程序规定》第六十九条规定：“行政执法程序启动后，行政机关应当查明事实，收集证据。行政机关调查取证时，行政执法人员不得少于2人。因调查事实、收集证据确需勘查现场的，行政机关应当通知当事人或者其代理人到场。当事人或者其代理人拒绝到场的，应当在调查笔录中载明。行政执法人员应当向当事人或者有关人员主动出示行政执法证件，说明调查事项和依据，否则当事人或者有关人员有权拒绝接受调查和提供证据。”据此，行政机关认定行政相对人存在违法事实，必须依照法定程序全面、客观、公正地调查、收集有关证据，证据来源及提取要合法，现场勘查时应通知行政相对人到场，制作调查笔录，否则该证据不能作为认定案件事实的依据。本案中，被诉处罚决定依据的济宁市勘测院的测量报告，没有显示被告通知原告到达现场或被告已履行通知义务，亦没有原告到达现场或签名的勘验笔录佐证，该证据的取得程序违法，不能作为被诉行政处罚认定事实的依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定……。”本案中，济宁市自然资源和规划局专家组的鉴定意见形成于被诉处罚决定作出之后，不是作出该行政处罚决定的证据，不能作为被诉处罚决定认定事实的依据。关于焦点二，《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照法律规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。因此，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，应保障行政相对人的程序参与权和知情权，保障相对人在充分了解事实、理由、法律规定以及可能面临的不利后果之情形下，能够行使陈述、申辩的权利，以确保行政相对人的合法权益，维护行政行为的合目的性和程序的公正性。本案中，被告作出被诉处罚决定前，未通知原告到达勘验现场，原告亦无法对形成于处罚决定之后的专家组鉴定意见行使陈述、申辩权，没有有效保障原告的权利，程序违法。综上，被告泗水资源局作出的被诉行政处罚决定，认定事实不清、证据不足、违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项的规定，判决如下：撤销被告泗水县自然资源和规划局于2020年8月19日作出的泗自然资罚决字[2020]168号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告泗水县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  孔维波人民陪审员  秦志伟人民陪审员  张 军二〇二〇年十一月二十七日书 记 员  郑铄权