江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终620号 上诉人（原审原告）王根宝，男，1954年9月1日生，汉族，户籍地在南京市秦淮区。 上诉人（原审原告）王冬香，女，1951年12月24日生，汉族，户籍地在南京市秦淮区。 上诉人（原审原告）王惠忠，女，1963年7月12日生，汉族，户籍地在南京市秦淮区。 上诉人（原审原告）王强，男，1984年2月16日生，汉族，户籍地在南京市秦淮区。 以上四位上诉人的共同委托代理人杨在明、侯森，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地在南京市鼓楼区中山路**。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 委托代理人马蓉。 委托代理人杨博炜，江苏三法律师事务所律师。 上诉人王根宝、王惠忠、王冬香、王强（以下简称王根宝等四人）因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称南京市规资局）土地行政征收纠纷一案，不服江苏省南京江北新区人民法院（2020）苏0192行初291号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1988年9月，王双富取得雨石杨字第6-008号土地使用证（以下简称008号土地证），土地座落为雨花台区石门坎乡杨庄村，用途为宅基地，用地面积为170.72平方米，临时用地面积为89.28平方米，用地四至为东至夏正全、西至柳增锁、南至圩堤、北至村路。1988年10月，王根宝取得004537号村民建房施工执照，新建概况为：开间全长11.4米、进深全长9米、层数2层、面积205.2平方米。本案审理过程中，王根宝提交的上述建房施工执照上写明房屋座落四至为东至夏正全、西至柳增锁、南至王根宝、北至村路，其中“南至王根宝”字样中“王根宝”三字有明显涂改痕迹。 2008年6月，原南京市国土资源局（以下简称原南京市国土局）编制了《南京市2007年度第3批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案表》，拟征收杨庄村、中山社区、尹西村、尧化村、柳塘村等单位67.516公顷土地，其中杨庄“城中村”改造地块26.7692公顷，开发用途为公共建筑及居住用地。2008年9月3日，原江苏省国土厅作出苏国土资函〔2008〕538号《关于国务院批准的南京市2007年度城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（以下简称538号批复），主要内容为：南京市人民政府呈报的（宁）政发〔2008〕124号《南京市人民政府关于呈报2007年度第3批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》业经江苏省人民政府批准，同意南京市编制的2007年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案。 2009年2月26日，南京市人民政府作出〔2009〕007号《征收土地方案公告》并公告，主要内容包括：1.建设用地项目名称为秦淮区杨庄储备地块；2.征用土地包括杨庄村二埠三组9.8448公顷；3.征地补偿标准及农业人员安置为：土地补偿、青苗补偿、地、地上附着物补偿业人员安置按宁政发〔2004〕93号文件执行；征地补偿安置具体费用标准按宁价房〔2004〕61号文件和宁国土资〔2004〕92号文件执行；被征地农业人员基本生活保障按宁政发〔2004〕100号文件执行。因征收杨庄村二埠三组集体土地，王双富、周吉云、王根宝先后被定为被征地农业人员予以公示，分别填报了被征地农民基本生活保障登记表，参加了基本生活保障并领取保障待遇，王惠忠、王强则作为征地托带自谋职业人员与村委会签订自谋职业协议、领取了相应的劳力安置费。 2016年7月18日，南京长城土地房地产资产评估造价咨询有限公司对涉案土地上的房屋进行了调查测绘，形成房屋征收调查测绘统计表，查明涉案土地上有砖混、砖木、简易、棚、楼梯等建筑物及附属物面积合计570.31平方米，其中主体建筑69号房屋和69-1号房屋均为二层砖混结构，两栋房屋占地总面积约为191.44平方米。 2016年10月21日，原南京市国土局作出宁征房补字〔2016〕008号征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书，同意涉案改造项目，确定征收实施单位为原南京市秦淮区住房和建设局（以下简称原秦淮区住建局），执行政策及标准为宁政规字〔2015〕15号文件、宁政规字〔2013〕4号文件，征收范围为《关于秦淮区地块征收规划意见的复函》及附图范围内（宁规函字〔2015〕304号）经538号批复批准征收的集体土地上房屋。008号土地证对应的涉案土地上房屋在此次征收补偿范围内。 2017年11月16日，江苏金宏业土地房地产评估咨询有限公司根据房屋征收调查测绘统计表，对涉案土地上的建筑物、附属物进行了评估，作出《南京市征收集体土地房屋补偿评估结果分户表》，评估价格为453658元，并载明“被征收人或征地单位对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向我公司书面申请复核评估”。上述评估表留置送达给王根宝等四人。此后，征收实施单位就涉案土地上房屋的补偿安置事宜多次与王根宝等四人进行协商，但协商未果。 2019年7月3日，经村、街道城建部门及区住建部门核实，对王根宝等四人在涉案土地上的住宅房屋面积认定为341.44平方米。2019年7月22日，南京市秦淮区住房保障和房产局（以下简称秦淮区房产局）向王根宝等四人作出《具体补偿安置方案》，载明：认定补偿面积为341.44平方米，货币补偿款总额为1297787元，其中征收补偿款1254887元，包括原房补偿款295687元、购房补偿款915200元、区位补偿款44000元，其他补偿费42900元，包括搬家费3300元、过渡费39600元；因未配合评估单位对房屋装修附着物等进行调查评估，装修附着物等补偿以搬迁时实际调查测算为准；可申购安置房面积为220平方米，地，地点为秦淮区银龙花园**准价格为5200元/平方米；要求王根宝等四人在收到该方案15日内签订《征收集体土地涉及房屋补偿安置协议》。其后，秦淮区房产局将《具体补偿安置方案》送达王根宝等四人。 2019年7月22日左右，秦淮区房产局作出《王根宝、王惠忠、王冬香、王强户阻挠征地及不搬迁理由情况说明》及《未达成协议原因及情况说明》，载明：征收实施单位向王根宝等四人送达了补偿评估结果，并多次与王根宝等四人商谈征收补偿事宜，宣传征收政策；王根宝等四人拒绝接受评估价格，要求按国有土地上房屋进行征收，或按照4户880平方米进行安置，拒绝达成共识；王根宝等四人提出的要求不符合宁政规字〔2015〕15号文件相关规定，经过多次耐心细致的工作，双方仍达不成协议。同时，秦淮区房产局作出书面承诺：如王根宝等四人与秦淮区房产局签订补偿安置协议，秦淮区房产局将按照相关规定确认其补偿面积并进行补偿安置。其后，秦淮区房产局出具《资金证明》并附江苏紫金农村商业银行股份有限公司红花支行的存款明细1份，证明其存于专户中的3655097.22元用于涉案改造项目范围内的房屋补偿安置。 2019年8月9日，秦淮区政府向南京市规资局发出秦政函〔2019〕64号《关于责令王根宝、王惠忠、王冬香、王强户限期交出土地的函》，主要内容为：王根宝等四人位于涉案土地的房屋在涉案改造项目实施补偿安置范围内，因其提出的补偿安置要求不符合政策规定，经多次协商无果，并拒绝接受征收实施单位的具体补偿安置方案，未能达成协议，为加快推进涉案改造项目，故请求南京市规资局责令王根宝等四人限期交出涉案土地。 2019年8月14日，南京市规资局向王根宝等四人作出宁规划资源告字〔2019〕1号催告书及协调会召开通知书，要求王根宝等四人自收到催告书之日起10日内接受补偿安置，依法履行交出土地的义务，同时告知陈述、申辩的权利，并通知定于2019年8月20日下午15时30分在秦淮区织王根宝等四人与秦淮区房产局就房屋补偿安置事宜进行协调，要求准时参加。王根宝于2019年8月18日向南京市规资局提交陈述申辩意见及材料，并于2019年8月20日下午与委托代理人侯森共同参加了南京市规资局组织的与秦淮区房产局的协调会，但未能达成一致意见。 2019年9月5日，南京市规资局作出宁规划资源责令〔2019〕1号《责令交出土地决定书》（以下简称1号决定书），并于2019年9月21日送达王根宝等四人。 008号土地证证载权利人为王双富，生于1927年6月6日，殁于2014年7月28日，周吉云系王双富的妻子，殁于2009年6月21日，夫妻二人育有子女四人，其中：王根宝系长子；王三宝系次子，殁于2013年10月4日，王强系王三宝的儿子；王冬香系长女；王惠忠系次女。王双富户在公安部门登记的户籍地址为**房屋，王根宝家庭1980年从王双富户分户，在公安部门登记的户户籍地址为**房屋。/div> 因政府机构改革，原秦淮区住建局的相关职责现由秦淮区房产局承继，原南京市国土局的相关职责现由南京市规资局承继。 原审法院认为，首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，南京市规资局作为南京市土地行政主管部门，对于阻挠国家建设征收土地的行为，具有责令交出土地的法定职权。其次，行政机关行使法定职权，必须符合法定的适用条件，包括适用对象、事项、时限等因素，故南京市规资局作出责令交出土地的决定时，其对象必须存在阻挠国家建设征收土地的行为，具体分析时可参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款之规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”本案中，1.根据538号批复，涉案土地已由江苏省人民政府批准征收。2.针对涉案土地的征收，南京市人民政府于2009年2月26日作出〔2009〕007号《征收土地方案公告》，原南京市国土局作出宁征房补字〔2016〕008号征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书，相应征地程序已有序实施。3.根据经538号批复批准的南京市2007年度第3批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，以及征收土地方案公告和后续的征收补偿文件，征收涉案土地的项目为城中村危旧房改造项目，土地征收后系用于公共建筑、居住用地，其中经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通住房用地不低于居住用地的70%。因此，征收涉案土地属于国家建设征收土地的行为。4.008号土地证证载权利人王双富已去世，王根宝等四人系王双富的合法继承人，且王根宝在涉案土地上建设了69-1号房屋，故王根宝等四人是适格的行政行为相对人。5.王根宝等四人是否存在阻挠行为，决定了南京市规资局能否对其作出责令交出土地的决定。现涉案土地的征收补偿方案已经通过审核并公示实施方案，涉案土地上的房屋已经由具有资质的机构进行测绘与评估，在008号土地证证载土地使用面积仅170.72平方米（另有临时用地面积89.28平方米）、王根宝的建房施工执照准许建设面积仅为205.2平方米，且王根宝未能提交其他土地使用权证明的情况下，结合69号房屋与69-1号房屋的坐落、占地面积等情况，秦淮区房产局将69号房屋与69-1号房屋作为位于涉案土地上的房屋，根据村、街道城建部门及区住建部门核实认定的住宅房屋面积，依照征收补偿文件确定的征收补偿方案，针对王根宝等四人户制定了具体补偿安置方案，该补偿安置方案未违反法律和政策的规定，并无明显不妥。69号房屋与69-1号房屋系公安户籍地址户籍地址编号，两处房屋对应不同的土地使用权。现即使王根宝等四人对征地补偿安置仍存在争议，其可以与征收实施单位继续协商征收补偿安置事宜，但是不应该影响征用土地方案的实施，依法应当及时腾房交地。但王根宝等四人自2017年启动涉案改造项目征收补偿开始，经多次协商，在未能依法依规提出正当理由的情况下，拒不交出土地，不符合土地管理法律法规的规定，已然构成阻挠国家建设征地。最后，南京市规资局作出责令交出土地决定，应当遵循相应的程序。对此，《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第三十条第一款予以了进一步细化规定：“被征收人无正当理由拒绝接受补偿，不能达成补偿安置协议的，由区政府提请国土资源管理部门责令被征收人限期交出土地。”本案中，南京市规资局根据秦淮区政府的申请及相关证据材料，历经催告、听取陈述申辩、组织协调等程序后，依然未能促使王根宝等四人与征收实施单位达成补偿安置协议，且王根宝等四人拒不交出土地。在征收实施单位提供相应资金证明，并承诺保障王根宝等四人合法权益的情况下，南京市规资局作出1号决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王根宝、王惠忠、王冬香、王强的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告王根宝、王惠忠、王冬香、王强负担。 上诉人王根宝等四人上诉称：一、被上诉人作出涉案《责令交出土地》不符合责令交出土地的条件。首先，秦淮区房产局向上诉人作出《具体补偿安置方案》不能替代《补偿决定》的效力，不能认定原告已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿。其次，被上诉人未提供涉案地块的建设用地规划许可证，亦无其他证据证明上诉人所占地块影响了国家建设；另结合上诉人房屋所在地块周边的建设项目，上诉人的房屋不影响小学的建设项目，不影响公园的建设项目，亦不影响道路的建设项目。上诉人根本不会影响国家征地的建设，更谈不上阻挠，被上诉人作出责令交出土地的前提条件欠缺。二、原审法院认定事实错误。首先，涉案上诉人享有使用权的地块应分为两个地块，实际房屋面积应为七百平米有余，原审法院认定房屋实际面积仅为570.31m2错误。其次，原审法院不能以上诉人王根宝的建房执照有涂改、不能提供其他土地使用权证明为由否定该建筑及该建筑占地的合法性。再次，涉案地块早已转变成国有土地，至少是国有划拨用地，应当按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定来判断涉案责令交地中关于补偿数额的描述是否公平、合理。综上，请求：1.撤销（2020)苏0192行初291号行政判决；2.撤销1号决定书；3.一审、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人南京市规资局辩称，首先，涉案地块业经江苏省人民政府依法批准征收，南京市人民政府亦依法对征收土地方案进行的公告。同时，相关征地补偿安置工作已有序实施，上诉人户也领取了相关土地补偿款。其次，房屋补偿安置工作开始后，实施单位就涉案房屋征收补偿事宜多次与上诉人进行协商。涉案房屋业经评估机构依法评估，且上诉人对该评估报告在法定期限内未申请复核。同时，实施单位对上诉人也已作出《具体补偿安置方案》，上诉人虽不接受但并未提出其他正当理由。再次，被诉1号决定书的作出已遵循相应的程序。被上诉人已通过催告的形式告知上诉人享有陈述、申辩的权利，并主动组织召开协调会，但上诉人与实施单位仍无法就补偿安置达成一致意见。最后，上诉人无正当理由拒绝接受补偿，拒不交出土地，已严重影响到征收工作的正常进行。被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（宁政规字（2015）15号）第三十条的规定，依法责令上诉人交出土地并无不当。综上所述，原审法院判决认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据该规定，被上诉人具有对其辖区内阻挠国家建设征收土地的被征收人，作出责令其交出土地的法定职权。对被征收人是否符合作出责令交出土地的条件，可以参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”进行实体审查。同时，按照《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第三十条规定：“被征收人无正当理由拒绝接受补偿，不能达成补偿安置协议的，由区政府提请国土资源管理部门责令被征收人限期交出土地。”审查相应程序。具体到本案，涉案地块已经江苏省人民政府批准征收，南京市人民政府发布了征收土地方案公告，补偿安置方案进行了告知，有关部门对土地补偿、青苗补偿、附着物、农业人员情况等进行了登记，征收补偿方案已通过审核并实施，涉案地块的征地补偿安置费用已足额到位，涉案房屋已由具有资质的机构进行测绘与评估，征收实施单位依据征收补偿方案、评估报告，制定了具体补偿安置方案，上诉人无正当理由拒不接受补偿，其拒不交出土地的行为已构成阻挠国家建设征收土地。根据秦淮区政府的提请，被上诉人作出1号决定书符合上述规定，并无不当。因此，上诉人提出被上诉人作出1号决定书不符合责令交出土地的条件，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 关于上诉人提出对其房屋实际面积认定错误的上诉意见，本院认为，认定王根宝等户的建筑物及附属物面积经过了具有测绘资质的南京长城土地房地产资产评估造价咨询有限公司调查测绘统计，并经村、街道城建部门及区住建部门核实和区政府认定，该户建筑物、附属物总面积为570.31平方米，住宅房屋面积为341.44平方米。因此，上诉人提出的该项上诉意见缺乏事实根据，本院不予支持。 关于上诉人提出应当按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，对其房屋补偿是否公平、合理进行审查的上诉意见，本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”适用该条的一个前提条件是如果按照农村集体土地上房屋的标准补偿，将会无法保障被拆迁人的权益，被拆迁人的居住问题难以解决。本案中，涉案房屋已经评估机构进行测绘与评估，征收实施单位根据征收补偿方案、评估报告，制定了具体补偿安置方案，并为上诉人提供了申购秦淮区银龙花园二期安置房的资格，安置房的申购价格也远低于房屋的市场价格，不存在上诉人的居住问题难以解决的情形。因此，上诉人的该项上诉意见，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉主张缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人王根宝、王惠忠、王冬香、王强共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  宋振敏 审判员  汤 权 审判员  赖传成 二〇二〇年十一月四日 书记员刘东