山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1497号 上诉人（原审原告）宋允顺，男，1947年2月18日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 被上诉人（原审被告)菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街999号。 法定代表人张泽中，区长。 宋允顺因诉菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）房屋征收补偿决定一案，不服菏泽市中级人民法院于2020年7月23日作出的（2020）鲁17行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年3月26日，被告牡丹区政府作出《牡丹区2018-7号地块（二期）房屋征收决定书》，征收范围为牡丹区2018-7号地块一期以东、规划支路及学林嘉园项目以南、南平花园小区以西、铁路以北（以规划征收红线为准）。同日，牡丹区政府发布征收通告，公布了《牡丹区2018-7号地块（二期）房屋征收补偿方案》。2019年6月18日，经集体协商选定的山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司评估，被征收房屋货币补偿总价值共计人民币512223元；按产权调换补偿方式，被征收房屋补偿总价值共计人民币550025元。该评估报告中将现场勘验的南屋确定为其他房屋，评估单价每平方米650元，且未计入合法建筑面积，并且所载明的建筑面积比原告宋允顺房产证登记面积少0.06平方米。在房屋征收决定规定的签约期限内，被征收人宋允顺未与房屋征收部门达成补偿协议。2019年11月13日牡丹区政府对宋允顺作出菏区政征补字〔2019〕179号房屋征收补偿决定。宋允顺不服，提起本案行政诉讼。另查明，宋允顺的房改房位于五层楼房的一楼，各楼层在房改时均建设有储藏室，二至五层楼房的储藏室建设在楼北，一楼储藏室建设在楼南，并且宋允顺主张一楼在房改时在楼南即建有围墙，形成由一楼单独使用的院落。还查明，各楼层储藏室在房改后办证时均未登记在房产证上，但在本次征收过程中因储藏室建设时间在2004年以前，均认定为合法面积予以征收补偿。 原审法院认为：首先，被告牡丹区政府对牡丹区2018-7号地块（二期）已经作出房屋征收决定，且作出征收补偿决定前无证据证明被司法审查撤销，征收补偿程序启动合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条之规定，在房屋征收部门与本案原告于征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，被告牡丹区政府有按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定的法定职权。其次，牡丹区政府作出的被诉征收补偿决定在认定事实方面，集体协商选定的房地产评估机构出具的房屋征收估价报告将楼南储藏室标注为南屋，认定为其他房屋，未计入合法建筑面积，被告征收补偿决定采纳了该征收评估报告，但未能提供该房屋系2004年以后自行建设或者增建的建筑不应计入合法建筑面积方面的证据，属于主要证据不足，认定事实不清，应予撤销。第三，其他问题。1.关于原告主张一楼院落按容积率计算合法面积的问题，原告未提供相关法律依据，但是一楼院落如在房改时已经封闭属于一楼住户专属使用部分，被告在重新作出征收补偿决定时应当注意该专属使用部分的土地性质及价值认定问题，审慎予以处理。2.关于原告主张家属院内公用道路、公共设施等征收补偿问题。因房屋系购买房改房，根据房改政策，房改对象为房屋，不包括公用道路和公共设施，至于原单位对于公用道路和公共设施的补偿如何分配使用，非本案审查范围。3.关于原告所称楼体毁损及拆除供暖管道的问题与本案非同一法律关系，原告可根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条的规定另行寻求救济。综上，被诉征收补偿决定认定事实不清，主要证据不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目之规定，判决：一、撤销被告菏泽市牡丹区人民政府于2019年11月13日作出的菏区政征补字〔2019〕179号房屋征收补偿决定书；二、限被告于本判决生效后90日内重新作出征收补偿决定。案件受理费50元，由被告菏泽市牡丹区人民政府负担。 宋允顺不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院事实认定不清，部分事实认定错误，请求依法审理，予以纠正。理由如下：1.相关征收决定违法。2.有关部门没有组织被征收人进行过协商和投票，侵犯了上诉人和其他被征收人的选择权。由政府认定的评估机构与作出房地产估价报告的评估机构不符，评估师跨机构执业违法。评估机构作出评估报告的日期早于选定评估机构的日期。3.上诉人一直未收到评估报告，牡丹区政府提交的送达回证日期经过涂改。4.对上诉人被征收房屋的评估价值太低，对合法使用的空地、院落的土地价值未予补偿。5.被上诉人在未达成房屋征收补偿协议的情况下，自2019年8月9日开始对小区的供暖设备和管道进行强制拆除，恶意堵塞下水道，堵住出入的胡同，属于违法行为。 被上诉人牡丹区政府在本院二审期间未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为,上诉人宋允顺的本案诉求为撤销被诉房屋征收补偿决定，原审法院已判决撤销该征收补偿决定并限期被上诉人牡丹区政府重新作出征收补偿决定。宋允顺对上述判决结果无异议，其上诉理由主要针对原审判决对征收决定及程序性事项的审查认定。 （一）关于对涉案征收决定审查程度的问题。具有法律效力的征收决定是作出征收补偿决定的前提，审查征收补偿决定的合法性首先应确定征收决定是否具有法定效力。由于征收决定与征收补偿决定是两个独立的、性质不同的行政行为，基于行政诉讼“一行为一诉讼”的原则，人民法院审理征收补偿争议主要审查征收补偿决定的内容和程序是否合法，对于作为补偿依据的征收决定的合法性一般不作实体审查，除非具有重大且明显违法可能导致该征收决定无效的情形。被征收人如请求对征收决定合法性进行全面审查，应依法另行针对征收决定提起行政诉讼。本案中，上诉人并未提交证据证明涉案征收决定存在重大且明显违法导致无效的情形，且上诉人亦无证据证明该征收决定经法定程序被撤销，故原审法院认为征收补偿程序已合法启动，并无不当。 （二）关于选定评估机构的程序问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四十四条规定“超过半数的被征收人共同签字认可的房地产价格评估机构，视为共同协商选定。”本案中，被上诉人牡丹区政府提交了牡丹区南城街道办事处、牡丹区南城街道办事处程堤口社区居民委员会共同盖章确认的《确定评估机构意见书》，载明由办事处和居委会组织被征收人协商选择确定了评估机构。同时，涉案地块的绝大多数被征收人已经依据选定的评估机构出具的评估报告签订了征收补偿协议，也说明绝大多数被征收人对选定的评估机构是予以认可的。因此，对上诉人关于评估机构选择程序的异议，本院不予支持。 （三）关于评估报告的程序性事项。上诉人对出具评估报告的机构持有异议，主张该机构并非政府认定的评估机构，存在评估师跨机构执业违法的情形。根据财政部制定的《资产评估行业财政监督管理办法》第二十条规定，资产评估机构的分支机构应当在资产评估机构授权范围内，依法从事资产评估业务，并以资产评估机构的名义出具资产评估报告。本案中，经协商确定的评估机构为山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司，该分公司的两名注册房地产估价师签署涉案评估报告，并以山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司的名义出具报告，符合上述管理办法的规定。从评估报告的落款时间看，亦在选定评估机构之后。故，上诉人关于评估报告的出具机构及出具时间的上诉主张，均不能成立。 上诉人宋允顺的根本利益诉求是房屋被征收后的补偿权益。对于涉案评估报告在认定被征收房屋合法建筑面积方面的问题，原审判决已予以认定，并因此撤销了被诉补偿决定。作出房屋征收补偿决定是被上诉人牡丹区政府的法定职权，司法权不能代替行政权，原审法院限期牡丹区政府重新作出补偿决定，并无不当，宋允顺的征收补偿权益应通过该补偿程序予以解决。同时，针对上诉人主张的一楼院落的补偿问题，原审法院已在判决中予以指出，牡丹区政府在重作补偿决定时应根据查明的事实，依法依规审慎处理。另外，牡丹区政府在原审中提交的送达回证显示，送达日期处确有涂改，牡丹区政府在今后的征收补偿工作中应恪守依法行政原则，及时向被征收人送达相关材料，保障被征收人合法权利的行使。上诉人主张的楼体毁损及拆除供暖管道的问题与本案并非同一法律关系，原审判决对此不予审理并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宋允顺负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 晖 审判员 韩 勇 审判员 蒋炎焱 二〇二〇年十一月五日 书记员 李 倩