湖北省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鄂行赔终5号 上诉人（原审原告）叶先良，男，汉族，1962年9月19日出生，住湖北省武汉市洪山区。 委托诉讼代理人林丽丽，北京冠领律师事务所律师。 委托诉讼代理人杨志斌，北京冠领律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉东湖新技术开发区管理委员会，住所地：湖北省武汉市高新大道**。 法定代表人陈平，主任。 委托诉讼代理人王玉清，湖北大晟律师事务所律师。 委托诉讼代理人苏超，湖北大晟律师事务所律师。 上诉人叶先良因诉武汉东湖新技术开发区管理委员会（以下简称东湖管委会）行政赔偿一案，不服武汉铁路运输中级法院（2019）鄂71行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 东湖管委会于2018年11月9日对叶先良作出《国家赔偿决定书》（以下简称《赔偿决定2》），主要内容为：被告确认原告具有取得赔偿的权利，按照武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法确定赔偿金数额，最终决定：1.对原告恢复原状的赔偿请求不予支持；2.赔偿原告676320元（宅基地补偿即区位价补偿213225元+房屋建筑面积补偿即重置价补偿312215元+房屋装修费补偿246880元-还建房价值96000元）及80㎡（价值96000元）还建房一套；3.以772320元为基数，自2015年2月3日起至实际给付日止，按人民银行同期贷款利率计付利息损失；4.对原告因信访发生的实际损失在原告提供真实、合法、关联证据的基础上予以补偿。 叶先良原审诉称：原告在武汉市东湖新技术技开发区豹澥镇同力村大叶湾拥有合法房屋，建于2002年5月10日，共四层，面积650平方米，宅基地使用权面积162.5平方米，房前屋后空地使用权面积190平方米，房号88-2号。因湖北中古生物制药有限公司项目建设，原告的房屋于2015年2月3日0：59分被非法强拆，该强拆行为已被武汉市洪山区人民法院（2016）鄂0111行初57号行政判决确认违法。被告的强拆行为造成原告大量物品被损毁，经济损失极大。原告依法向被告提出国家赔偿申请后，被告作出《赔偿决定2》，原告对该决定书不服，请求法院：1.判令被告将原告已被拆毁的房屋恢复原状；2.如不能恢复原状，请求判令被告向原告赔偿因强拆房屋造成的经济损失共计28244288元（包括误工费1362240元、精神损失费200000元、房屋损失赔偿20682048元、其他赔偿费6000000元）；3、诉讼费由被告承担。后，原告增加诉请：1、撤销被告2018年11月9日作出的《赔偿决定2》；2、原地归还宅基地使用权162.5平方米或按房屋市场价给予赔偿。3、洪山区法院已确认相关责任人的强拆行为违法，请求追究违纪违法官员的行政赔偿及刑事责任，将材料移送公安机关、监察委，被告就该事件登报道歉为期一个月，消除影响。 原审法院审理查明：2002年5月10日，经武汉市江夏区豹澥城镇建设管理所批准，原告叶先良取得武（规）农（居）建20021010号《武汉市村镇农（居）建房许可证》，批准建房面积四层650平方米，建房地点豹澥镇同力村大叶湾。2010年，湖北省国土资源厅向武汉市江夏区人民政府作出鄂土资函[2010]2348号《省国土资源厅关于批准武汉市江夏区2010年度第26批次建设用地的函》，同意将江夏区豹澥镇花园村、同力村集体农用地35.8470公顷转为建设用地并办理征收手续。2011年1月7日，被告东湖管委会发布了上述土地的[2010]第046号《征收土地公告》，原告房屋所在地位于征地拆迁范围内。2011年1月12日，武汉市国土资源和规划局东湖新技术开发区分局发布[2010]046-2号《征收土地补偿安置方案公告》，明确[2010]第046号《征收土地公告》征收土地补偿安置方案和有关事项，其中对房屋拆迁费明确按照武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法执行。 2015年2月3日，原告叶先良在上述地址所建房屋被被告下属豹澥街道办事处强制拆除，故对该强拆行为提起诉讼，该行为被武汉市洪山区人民法院的（2016）鄂0111行初57号行政判决书确认违法。在该判决书中同时认定：2015年10月15日，武汉市土地整理储备中心东湖新技术开发区分中心向被告东湖管委会提交《关于依法依规补偿同力村村民拆迁房屋损失事宜的签报》，主要内容有：“……2012年至2013年，豹澥街道办事处及光投公司依据武汉市相关拆迁条例和政策要求，与除了村民叶先良以外的大叶湾其他房屋户主签订了《拆迁补偿协议》，并发放了补偿款，完成了房屋的拆除。豹澥街道办事处及光投公司与叶先良多次沟通，因拆迁补偿价格无法达成一致，协议一直未能签订……为了不影响中古生物公司项目的施工进度，在双方多次沟通无果的情况下，豹澥街道办事处及光投公司对该村民的房屋进行了拆除……。”该判决书生效后，原告向被告提起国家赔偿申请。被告于2017年2月3日作出武新管法[2017]1号《国家赔偿决定书》（以下简称《赔偿决定1》），决定对原告恢复房屋原状的申请不予支持，并赔偿原告676320元及80平方米面积还建房一套。原告不服《赔偿决定1》，诉至武汉东湖新技术开发区人民法院，该院认为东湖管委会在《赔偿决定1》中所认定的主要事实不清，证据不足；且仅适用《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁办法》来测算对叶先良的赔偿，属适用法律不当，一审判决撤销被诉《赔偿决定1》，并判令东湖管委会在法定期限内予以重作，武汉市中级人民法院二审判决维持原判。2018年11月9日，被告作出了《赔偿决定2》。原告依然不服，遂提起了本案的诉讼。 原审法院认为，法院生效判决判令被告东湖管委会重新作出国家赔偿决定，被告有作出国家赔偿决定的职责。关于赔偿标准，该生效判决明确“因被告是为违法行为承担赔偿责任，故其赔偿的标准应当不同于原、被告在未拆迁时适用的正常补偿标准，而被告仅适用《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》来测算对原告的赔偿，显然不能弥补因未补偿而拆迁造成的损失，其适用法律不当。”而本次被告作出的《赔偿决定2》与前一次诉讼中被撤销的《赔偿决定1》相比，关于房屋赔偿金数额的确定完全一样，且依然是按照《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》测算，依然属于适用法律不当，原告请求撤销《赔偿决定2》的理由成立，予以支持。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告叶先良应当对其主张承担举证责任，被告东湖管委会有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。然后在本案中，关于赔偿标准的问题，原告主张适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定即“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”，按国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。而原告的举证不能证明其完全符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形。另外，作为被告，根据《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》第六条之规定，在征地方案公告后，还应当根据征地方案拟定被征用土地范围内的房屋拆迁补偿安置实施方案，本案中被告仅提供了征收土地补偿安置方案，却未见房屋拆迁补偿安置实施方案。《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》第六条还同时规定了房屋拆迁补偿安置实施方案应包含的具体内容，如征地范围内房屋拆迁摸底情况，而被告亦未提交相关证据，最后以湖北省测绘工程院出具的《建构筑物面积计算表》及地形图为依据认定原告房屋的占地面积和建筑面积。该计算表载明时间为2007年12月29日，而本案中《征收土地公告》落款时间为2011年1月7日，并在第八项明确公告发布后新建的建筑物、构筑物等不予办理补偿登记和补偿手续。上述两个时间相隔三年多，这期间原告的房屋及其他构筑物有无变化，本院根据原被告双方目前的举证亦无法查明认定。另外，由于被告未提供房屋拆迁补偿安置实施方案或实施细则，原告也没有提供相关证据，导致该院亦无法核算未拆迁时的正常补偿标准。 行政主体在行使行政职权、作出行政行为时必须依据法定的实体内容和程序要求，不折不扣地予以实施，并对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告强拆原告的房屋被确认违法，以及作出的赔偿决定也被法院生效判决撤销并被判令重做后，更应该认真核实与作出赔偿决定相关的事实，收集充分的证据，积极主动地与原告协商，就赔偿项目和赔偿标准进行确认，尽早弥补因违法强拆给原告造成的各项损失，使原告的损失降到最低。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，原告在提出国家赔偿申请时，应该有具体的要求、事实根据和理由，并对自己的主张提供相关证据予以证实。然而在本案中，原告仅宅基地面积就有几个不同的主张，一是建房许可证上载明的160平方米，二是在增加诉讼请求中明确的162.5平方米，原告的代理人甚至一方面认为湖北省测绘工程院2007年12月29日的计算表不合法，另一方面又自己测量图表中的长度，并用比例尺计算出实际的长和宽，最后得出宅基地为182.16平方米，房屋的建筑面积变为了728.64平方米。另外，原告提出以相关地段国有土地上商品房销售价格作为其赔偿集体土地上房屋强拆后赔偿标准亦缺乏充分依据。原告自己的主张本身就不唯一确定，且和证据之间相互矛盾，也导致原审法院在确定赔偿数额的关键事实上无法认定。同理，原告还提出了其他附属设施及相关的赔偿，也没有提供合法有效的证据予以证实。原告可以在明确具体的赔偿请求，并提供充分合法有效的证据后另行主张自己的权利。 原告提出的追究违法拆迁官员的行政及刑事责任，依法不属于本案的审查范围，原告如有证据材料，可以自行向相关部门投诉举报。 综上所述，被告作出的《赔偿决定2》认定事实不清，证据不足，依法应予以撤销，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决：一、撤销被告武汉东湖新技术开发区管理委员会2018年11月9日对原告作出《国家赔偿决定书》的行为；二、责令被告武汉东湖新技术开发区管理委员会在法定期限内重新作出国家赔偿决定；三、驳回原告的其他诉讼请求。 叶先良上诉称，1.原审中上诉人提交的《建房许可证》足以证明上诉人的宅基地面积为160平方米，四层房屋建筑总面积为650平方米。被上诉人提交的湖北省测绘工程院出具的《建构筑物面积计算表》载明时间为2007年12月29日，在土地征收公告之后，且计算表上数据有误。根据上诉人测量，房屋占地180平方米，建筑面积720平方米，大于登记的650平方米，上诉人只主张650平方米，事实清楚。2.原审中上诉人提交了周边房地产买卖合同和租赁合同以证明上诉人房屋价值和租金损失，根据行政诉讼法第三十八条规定，由于被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。被上诉人在拆除上诉人房屋时，没有对房屋依法评估、保全屋内物品、制作物品清单，依法应由其承担法律责任。3.涉案房屋下土地于2010年被征收为国有，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十二条第二款的规定，本案上诉人房屋价值补偿标准应当参照国有土地上房屋征收补偿标准。4.原审法院撤销被上诉人作出的国家赔偿决定书，没有对上诉人提出的赔偿请求直接作出判决，属适用法律错误。5.原审法院对上诉人要求对行政机关人员违法行为予以追究及登报道歉的请求未予审理，严重错误。请求，撤销原判，将本案发回重审或者依法改判。 东湖管委会答辩称，1.被上诉人对上诉人负有赔偿义务。2.上诉人房屋已灭失，依法不能恢复原状，只能以赔偿金的方式予以赔偿。3.上诉人房屋应按照集体土地房屋拆迁补偿政策文件规定的补偿标准予以赔偿，不应参照国有土地上房屋补偿标准予以赔偿。2010涉案土地被批准征收，2011年1月被上诉人发布征收土地公告，明确载明了征收土地补偿安置标准适用的文件，同月国土部门发布安置补偿方案，明确了房屋拆迁费按照《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》执行。上诉人房屋在土地被批准征收后即进行了安置补偿工作，上诉人未能安置补偿是其拒绝签订补偿协议造成的，而非被上诉人未实施安置补偿工作造成的，故不能适用上诉人提出的法释[2011]20号的规定。4.涉案房屋实际建筑面积应为617.2平方米。上诉人建房许可证载明的650平方米是实施房屋建设前的许可建设面积，并非实际建设面积。2007年12月29日，湖北省第一测绘院出具的《建、构筑物面积计算表》及附图房屋建筑面积为617.2平方米，占地面积154.3平方米，上诉人未提供之后对房屋进行改建或扩建的证据，因此建筑面积应为617.2平方米。上诉人不具备测绘的专业资质，其自行测量计算的数据显然不正确。5.根据行政诉讼法和国家赔偿法的规定，原告应当对行政行为造成的损失提供证据，赔偿请求人对自己提出的主张应当提供证据。上诉人提交的证据不能作为判案依据，原审法院不予认可符合规定。请求：二审法院根据本案事实和相关规定，依法公正判决。 本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致并予以确认。 本院认为，本案系行政赔偿请求人叶先良对赔偿义务机关东湖管委会作出的《赔偿决定2》不服提起的行政赔偿诉讼。东湖管委会曾对叶先良作出《赔偿决定1》，关于房屋的价值损失，适用的是《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》，《赔偿决定2》仍然适用该办法，且金额与《赔偿决定1》完全一致，以合法的征收补偿标准取代违法的赔偿标准，属适用法律错误，《赔偿决定2》应予撤销。综合原审审理情况和双方上诉答辩情况，本案赔偿争议的主要焦点是房屋建筑面积如何认定和赔偿标准如何确定。根据行政诉讼法和国家赔偿法的规定，原告应当对其主张的赔偿损失负有举证责任。关于房屋建筑面积的认定问题。上诉人提出应当以建房许可证载明的650平方米作为依据，但建房许可证只能证明涉案房屋拟建设的面积，在未有其他房屋权属证明的情况下，不能证明房屋实际的建筑面积。上诉人认为湖北省测绘工程院出具的《建、构筑物面积计算表》对其房屋认定的面积617.2平方米不符，认为按照该计算标准其房屋实际测量面积应为728.64平方米，其上诉时又称仅按照650平方米主张权利，故上诉人对其房屋实际建筑面积并没有充分有效的证据予以明确。同样，被上诉人虽然出具了专业机构的面积计算表及附图，但出具的时间明显早于征收公告的时间，对这段期间上诉人房屋是否存在变化的事实并没有查实。关于房屋赔偿标准如何确定，即是按照集体土地上房屋价格标准还是按照同等地段国有土地上房屋价格标准确定的问题。案涉房屋原为集体土地上审批而建的房屋，后集体土地被征收后，政府开展了相应的征收补偿工作，制定了征地补偿安置方案，载明了集体土地上房屋拆迁补偿安置标准的相关依据。上诉人主张应当适用的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十二条第二款的规定，并不能完全适用本案情形。因集体土地和国有土地的土地性质不同，对土地上房屋安置补偿适用的法律也不相同。本案中对上诉人集体土地上房屋完全按照同地段国有土地上房屋进行赔偿也不合理，但若只考虑到房屋性质完全按照合法的集体土地安置补偿标准对上诉人进行赔偿，并没有考虑到上诉人房屋被拆除的违法性，没有体现国家赔偿对行政机关违法行为的惩戒功能，有违法律的立法初衷。因此，赔偿义务机关应当考虑上诉人房屋的性质、房屋被拆除的时间、当前同类房屋的市场价值等诸多因素综合确定上诉人房屋价值的赔偿标准。 上诉人主张法院直接对其赔偿请求作出判决。一般而言，基于实质性化解行政纠纷的司法理念，人民法院不能拒绝裁判，在当事人主张赔偿的相关事实和标准很明确的情况下，人民法院可以直接作出赔偿判决。本案中，对房屋建筑面积和价格标准等关键性事实，根据现有证据很难作出明确认定，在此情况下，人民法院在否定行政机关作出的赔偿决定的基础上，基于行政机关的行政优先权，责令其进一步查明案件相关事实、确定相关赔偿标准后重新作出赔偿决定，同时给予双方协商、调解的余地，并不影响司法的最终裁判权。原审法院据此判决撤销《赔偿决定2》，并责令东湖管委会重新作出赔偿决定，并无不当。 综上，上诉人叶先良的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  马春亮 审判员  张思化 审判员  胡锦明 二〇二〇年十一月六日 书记员  赵 瑞