安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1133号 上诉人（一审原告）阜阳凌云燃料有限责任公司，住所地安徽省阜阳市颍**阜涡路**，统一社会信用代码91341200713915737N(1-1)。 法定代表人胡胜利，该公司董事长。 委托代理人程秋生，安徽汉合律师事务所律师。 委托代理人陆靖，安徽汉合律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阜阳市颍东区人民政府，，住所地安徽省阜阳市北京东路**统一社会信用代码113412030031588824。 法定代表人张银军，该区区长。 委托代理人贾德全，该区城建指挥部工作人员。 委托代理人仇学刚，该区司法局工作人员。 上诉人阜阳凌云燃料有限责任公司（简称凌云燃料公司）因诉阜阳市颍东区人民政府（简称颍东区政府）不履行安置补偿职责一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2020)皖12行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 凌云燃料公司在一审中诉称：2010年被告为实施“三角洲东岸人居环境综合治理工程”项目，对颍东区沙颍河东岸堤坝以东的大片土地进行征收拆迁，原告单位设立的工业煤销售分公司和民用煤销售分公司均位于拆迁公告的“二号土地”范围内。在双方就安置补偿进行协商期间，颍东区政府强令先行拆迁，并口头承诺了拆迁安置补偿方案，包括但不限于土地征收补偿款、房屋补偿、搬迁安置以及铁路专用线、油库、码头等设备设施现存价值的拆除补偿、停产停业损失、生产经营用地120亩和两个城区加油站的土地置换等。以阜阳火车站铁路专用线下河线为界，被告征收了原告单位的道东、道西两块土地计75265.5平方米，其中铁路道东土地20811.8平方米，道西土地54453.70平方米，拆迁原告全部经营性房屋、铁路专用线590余米，油库11000立方米，沿沙颍河东岸码头4座，以及道路、贮存场地和其他设施设备等。目前，被告仅兑现了部分补偿安置项目，对于原告应得的停产停业损失和置换安置的120亩生产经营用地和两块加油站建设用地未能补偿到位。为此，阜阳市人民政府专门召开会议研究并形成2018年38号《会议纪要》，要求被告颍东区政府尽快落实补偿安置事宜，分管副市长李红亲自作了批示进行督促，但原告多次前往被告处及其所属拆迁办协商，被告只是答应办理，却一直拖延未履行法定义务。原告作为一家经营良好的企业，拆迁之前经济效益显著，拆迁后给原告造成巨大的停产停业损失，至2018年12月已造成原告单位停产停业损失2100万元，且被告的不作为导致原告至今无法恢复经营，持续处于停产停业状态，致使数百名工人生活无着，企业陷入停顿状态。请求判令：1、颍东区政府履行法定义务，立即在阜阳市颍东区城区范围为其置换两个定点加油站的建设用地，并完善该建设用地的全部手续;2、颍东区政府向其支付停产停业损失补偿款2100万元。 一审法院经审理查明：2010年4月7日，阜阳市人民政府作出阜政办秘[2010]16号《关于印发阜城三角洲东岸人居环境综合治理工程实施方案的通知》，该方案规定了项目范围、实施步骤、工作要求等内容，载明颍东区政府和市直相关部门做好拆迁范围内企业、学校、医院等单位的拆迁前期准备工作，颍东区政府和市城投公司委托评估机构对拆迁范围内房屋、建筑物进行全面摸底评估，颍东区政府组织力量配合做好摸底评估工作、制定拆迁实施方案，并在6月底前完成安置小区范围内的拆迁工作。2010年5月13日，颍东区政府作出东办秘[2010]23号《关于成立阜城三角洲东岸人居环境综合治理工程颍东拆迁安置指挥部的通知》，成立了阜城三角洲东岸人居环境综合治理工程颍东拆迁安置指挥部（简称颍东拆迁指挥部）。2011年1月12日，阜阳市人民政府作出阜政秘[2011]6号《关于实施三角洲东岸土地收储整理项目工作的通知》和《阜城三角洲东岸人居环境综合治理工程拆迁安置实施细则》，该《实施细则》规定了拆迁范围、拆迁方式、产权认定、人口认定补偿安置办法等内容。其中拆迁安置补偿办法规定：依照市政府《关于2010年度阜阳市城市规划区内国有土地上房屋拆迁货币补偿基准价的通知》（阜政秘[2010]15号），按评估价一次性处理的办法补偿，即在房屋拆迁货币补偿评估价的基础上，按规定增加补助金。被拆迁房屋产权属于机关、事业、各类企业单位的房屋（含经营性用房、非住宅性质房屋），原则上按货币化补偿安置，资金使用按国家相关规定执行。 凌云燃料公司位于拆迁范围内，该公司拥有两份国有土地使用证。阜东国用（98）字第0601号《国有土地使用证》载明土地面积为54453.7㎡，用途为工业，使用权类型为划拨，该块土地即为道西土地；阜东国用（2006）字第A120062号《国有土地使用证》载明土地面积为19593.89㎡，用途为住宅，使用权类型为划拨，该块土地即为道东土地。 2016年11月28日，颍东拆迁指挥部、城建公司与凌云燃料公司签订了0001129《阜阳市房屋拆迁补偿安置协议书》，载明：房屋补偿6734453元，附属物补偿1377478元，搬迁补助14583元，临时安置补助315291元，住改非130.58×1600=209088元，从业人员补助费1293049元，经营损失补助586412元，奖金116661元，以上合计10647015元。2017年5月15日的《阜城三角洲东岸2号第拆迁一事一议审批表》显示，依据凌云燃料公司的申请，现场推进组认定了相关房屋补偿标准、文件柜厂房屋及土地补偿标准等内容。同时，给予常辉饭店经营损失按1600/㎡补助，共计209088元；对凌云燃料公司办公用房、工业仓储用房按10%给予经营损失补助，补助金586412元。对凌云燃料公司下河线东侧土地扣除相关占地后，经双方协商补偿土地面积约1.5亩，按二级工业用地基准地价312元/㎡计算。该一事一议审批表认定的内容与上述0001129号协议的内容相吻合。2017年5月15日，颍东拆迁指挥部、城建公司又与凌云燃料公司签订了021760号《阜阳市房屋拆迁补偿安置协议书》，载明：院落补偿款312002元，附属物补偿192514元，一事一议补助605334元，资产评估414180元，以上合计1524030元。以上两份协议系针对道东土地及地上建设所签协议，已经履行完毕，双方无争议。 2019年，颍东区政府、阜阳市颍东区河东街道办事处就道西土地及地上建设又与凌云燃料公司又分别签订了编号为20181802037和201822595的《阜阳市棚户区（城中村）改造房屋征收协议书》。其中编号为20181802037协议书载明：土地补偿款15530649元，铁路专用线资产评估19989308元，合计35519957元；编号为201822595协议书载明：油库及码头资产评估价9922600元，资产补偿667012元，土地补偿1152278元，合计11741890元。该两份协议依据的复核评估单载明：经测量，道西土地面积56533.8㎡，厂区房屋建筑面积、油罐等占地土地面积6756.08㎡，剩余49777.72㎡。根据（2019）第313号报告内容，把油罐和消防池等占地面积3693.2㎡给予补偿，合计补偿面积53470.92㎡，按照312元/㎡进行补偿。 以上四份协议合计支付款项59432892元，其中土地款项17687865元。 另查明：2012年2月22日，阜阳市城市建设指挥部办公室作出第97号《专题会议纪要》，载明由市国土资源局配合市物资协会，在核实凌云燃料公司合法用地面积的基础上，市规划局尽快为该公司规划选择征迁置换用地。2012年12月18日，阜城三角洲东岸人居环境综合治理片区指挥部第7号《专题会议纪要》载明，在凌云燃料公司完成拆迁后，依法支持协调2个城区加油站定点，以解决职工就业问题，市国土资源局等市直部门要加强协调配合，在凌云燃料公司参与城区加油站点土地竞拍方面，同等条件下给予优先支持。2018年5月11日，阜阳市人民政府又作出第38号《专题会议纪要》，载明：凌云燃料公司2号地征迁地油库搬迁，优先选址在颍东煤基产业园，由颍东区政府负责协调项目用地。 一审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，颍东区政府具有国有土地上房屋征收与补偿的法定职权。《阜城三角洲东岸人居环境综合治理工程实施方案》发布后，颍东区政府成立了颍东拆迁指挥部，具体负责工程项目的实施，且以征收人的名义与凌云燃料公司签订了房屋征收协议。因此，颍东区政府是安置补偿主体，是本案适格被告。 关于凌云燃料公司请求置换两个定点加油站的建设用地问题，其实质是要求颍东区政府为凌云燃料公司无偿划拨土地。凌云燃料公司的土地分为道东和道西两块，其中道东土地面积22058.86㎡，针对道东部分所签两份协议合计补偿款12171045元，包含了土地补偿款、房屋及附属物补偿款、住改非、从业人员补助费、经营损失补助、搬迁补助、临时安置补助等项目，其中土地补偿款1004938元，补偿面积3220.96㎡，该面积为道东土地总面积扣除房屋、仓库、附属物等相关占地面积后剩余面积。至此，道东土地及房屋、附属物、停产停业损失等已全部补偿，双方无争议。关于道西土地，根据两份编号为凌云土地（道西）的复核评估单所载内容，道西土地经实际测量面积为56533.8㎡，扣除厂区房屋面积、油罐占地面积，实际补偿土地面积53470.92㎡，补偿金额16682927元。依据该两份复核评估单签订的两份协议显示，补偿凌云燃料公司铁路专用线资产19989308元，油库及码头资产评估价9922600元，资产补偿667012元，土地补偿16682927元，合计补偿36661847元，两份协议已经履行完毕。据此，对于凌云燃料公司道西土地及地上建设油库码头等也已经全部补偿，凌云燃料请求被告立即在阜阳市颍东区城区范围为原告置换两个定点加油站的建设用地，并完善该建设用地的全部手续，无事实依据。至于三份会议纪要，并未明确置换土地的方式和程序，综合其内容，意指在凌云燃料公司参与加油站点土地竞拍方面，同等条件下给予优先支持，并非原告所主张的无偿划拨土地。因此，对凌云燃料公司的上述请求该院不予支持。 关于停产停业损失。对于凌云燃料公司道东土地上的办公用房、仓库，已经按照经营性用房给予停产停业损失补助，双方对此均无异议。对于道西土地，两份编号为凌云土地（道西）的复核评估单内容显示：厂区房屋面积、油罐占地面积6756.08㎡。据此，道西地块上亦有厂房存在，对该部分厂房是否属经营性用房，是否应给予停产停业损失补助，被告未作出认定，所签安置补偿协议亦未载明厂房及停产停业损失补偿内容。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。据此，停产停业损失是被征收人享有的法定补偿事项，被告颍东区政府应对凌云燃料公司的停产停业损失作出补偿。关于补偿方式和数额，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。据此，颍东区政府应当依照上述规定，及时就原告的停产停业损失补偿作出决定。原告要求颍东区政府履行停产停业损失补偿职责的诉讼请求成立，该院予以支持，但其请求直接判令被告支付补偿款的诉讼请求不符合上述规定，该院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九条的规定，判决：一、责令颍东区政府于判决生效之日起60日内对凌云燃料公司停产停业损失补偿作出决定；二、驳回凌云燃料公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由颍东区政府负担。 凌云燃料公司上诉称：1、关于颍东区政府依法支持协调两个城区加油站定点建设用地问题，一审法院认定该部分的事实错误，并以此作出驳回其该项诉请的判决错误。政府部门的多份《会议纪要》明确在其拆迁后，需要依法支持协调其两个城区加油站定点建设用地。政府会议纪要议定的事项是政府履行法定义务的来源，具有法定效力，行政机关应遵照执行。一审法院认为其是要求颍东区政府无偿划拨土地错误，其从未主张过要求颍东区政府无偿划拨土地，始终是主张颖东区政府按照会议纪要的议定事项，依法支持协调其公司在城区两个加油站定点建设用地。2、关于停产停业期间损失的补偿问题，一审判决适用法律错误。支付停产停业损失补偿款是一项行政给付义务，本案停产停业损失的补偿费用具有评价标准，一审判决颖东区政府作出补偿决定如同一纸空文。请求撤销一审判决，依法改判支持其诉讼请求或发回重审。 颖东区政府答辩称：凌云燃料公司自愿选择货币补偿并签订拆迁补偿协议，且已履行完毕，现又要求产权置换加油站违背协议约定，无依据；安置两个定点加油站的建设用地及完善手续并不是其法定义务，其不是合法主体；凌云燃料公司诉请其支付2100万元停产停业损失补偿款无依据。请求驳回上诉，维持原判。 凌云燃料公司向一审法院提交了以下证据：1、营业执照、成品油批发经营批准证书、危险化学品经营许可证，证明原告系依法设立的企业法人；2、国有土地使用权证、地籍、地籍档案案涉征收土地使用权属原告单位；3、2019年房屋征收协议书两份，证明补偿内容均不包含停产停业损失以及应置换安置的土地使用权；4、阜阳市人民政府第38号《专题会议纪要》，证明原、被告以及阜阳市人民政府三方协商一致由被告负责为原告在颍东煤基产业园置换土地，被告同意支付原告因拆迁造成的停产停业损失；5、颍东区政府第7号《专题会议纪要》，证明在市国土资源局、市城乡规划局、市政府、被告工作人员的协调下被告承诺将在城区给原告安置两块土地用于建设加油站；6、停产停业损失报告，证明原告因被告的拆迁行为导致了停产停业损失截止到2018年12月31日损失2100万元；7、铁运[2002]88号文件，证明原告在被告征收范围内拥有一条危化品铁路专用线，因被告的拆迁征收行为导致了原告无法经营，停产停业至今；8、阜阳市城市建设指挥部办公室第97号《专题会议纪要》，证明被告同意给予原告土地置换。 颍东区政府向一审法院提交了以下证据：1、东岸拆指挥[2016]6号文件及《阜城三角洲东岸人居环境综合治理工程拆迁安置实施细则》；2、2019年11月28日中国光大银行业务受理单一张、房屋征收协议书（201822595）一份、2号地拆迁房屋认定单复核评估单各一份、诚评字（2019）第098后资产评估报告；3、2019年4月4日中国光大银行业务受理单一张、房屋征收协议书（20181802037）一份、2号地拆迁房屋认定单复核评估单各一份、危险化学品铁路专用线资产评估一份；4、房屋拆迁补偿安置协议书两份（0001129、021760）；5、关于二号地有关问题的报告、拆迁验收单（2181407）、复核单、2号地拆迁一事一议审批表两张、延期拆迁申请、凌云安居小区配供电资产价格评估意见书（[2017]第030048号）；6、凌云燃料公司位于阜涡路25号的油库及码头等相关资产价值的评估报告；7、凌云燃料公司营业执照、税务登记证、组织机构代码证、承诺书、1997年航拍图二期开发拆除的建筑物列表。以上证据证明原告签订的拆迁安置协议合法有效且已经履行完毕，原告的安置补偿权益已经得到补偿，同时证明，拆迁安置协议没有约定在颍东区城区范围内为原告置换安置两个定点加油站的建设用地，也没有约定完善该建设用地的全部手续。8、凌云燃料公司阜凌燃字[2016]037号文件、指挥部专题会议纪要（第7号）、阜商发[2016]241号文件及市政府公文处理单（BM965号）、供企字[2016]159号文件及市政府公文处理单（BM965号），证明协调会及会议纪要内容显示，被告未参加会议、会议内容也没有明确或授权被告安置加油站相关事务，被告没有义务为原告安置置换加油站并完善手续。 颍东区政府向一审法院提交了以下依据：《成品油市场管理办法》第十三条、第二十一条、第二十二条的规定；《关于完善加油站行业发展规划的意见》（国经贸贸易[2003]147号），证明被告不具有加油站布点规划的法定职权。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据凌云燃料公司的上诉请求，本案的争议焦点为：一、颍东区政府是否具有为凌云燃料公司“置换两个定点加油站建设用地并完善用地手续”的法定职责；二、一审判决颍东区政府对凌云燃料公司停产停业损失补偿作出决定，有无法律依据。围绕上述焦点，本院分别评判如下： 关于焦点一。凌云燃料公司与征收部门就征收安置补偿已选择货币补偿并签订协议，且已履行完毕，其诉请颍东区政府“立即为其置换两个定点加油站建设用地并完善用地手续”，主要是基于相关会议纪要的内容。会议纪要是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力的公文的一种，会议纪要议定的事项具有法定效力，非经法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。 本案中，阜阳市城市建设指挥部办公室、阜城三角洲东岸人居环境综合治理片区指挥部、阜阳市人民政府的相关会议纪要，要求阜阳市规划局、阜阳市国土资源局、颍东区政府等相关职能部门各司其责，加强协调配合，依法支持协调凌云燃料公司城区两个加油站定点。阜阳市规划局尽快为该公司规划选择征迁置换用地；阜阳市国土资源局在该公司参与城区加油站点土地竞拍方面，同等条件下给予优先支持。具体到颍东区政府的职责是2018年5月11日阜阳市人民政府第38号《专题会议纪要》载明“凌云燃料公司2号地征迁地油库搬迁，优先选址在颍东煤基产业园，由颍东区政府负责协调项目用地”。该会议纪要议定的颍东区政府“负责协调项目用地”职责，因此而转化为颍东区政府的法定职责。凌云燃料公司因与征收部门就征收安置补偿已选择货币补偿并签订协议，且已履行完毕，故颍东区政府并没有因征地拆迁为其置换两个定点加油站建设用地的法定职责；凌云燃料公司诉请颍东区政府为其置换两个定点加油站建设用地，亦与上述会议纪要议定的颍东区政府“负责协调项目用地”的法定职责不一致。因此，凌云燃料公司诉请颍东区政府“立即为其置换两个定点加油站建设用地并完善用地手续”无事实依据。 关于焦点二。当事人起诉请求行政机关金钱补偿的一般给付之诉，必须是请求金额或者补偿标准已获明确，如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而是应当赋予行政机关首次判断权，即应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。 本案中，凌云燃料公司道西土地上房屋及附属物复核评估单内容显示厂区房屋面积、油罐占地面积6756.08㎡，征迁部门与凌云燃料公司所签的安置补偿协议未载明停产停业损失补偿内容。对于该部分的房屋等是否属经营性质，是否应给予停产停业损失补偿，以及若应当补偿的具体补偿数额如何确定，应当赋予行政机关首次判断权。故一审判决颍东区政府在一定期限内对凌云燃料公司停产停业损失补偿作出决定，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。凌云燃料公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阜阳凌云燃料有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十一月二十四日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。