河北省邯郸市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀04行终293号 上诉人（原审原告）张雷刚，男，1981年2月1日出生，汉族，住址河北省邯郸经济技术开发区。 委托诉讼代理人荣海波，北京新翰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邯郸经济技术开发区尚璧镇人民政府（原邯郸县尚璧镇人民政府），地址：河北省邯郸经济技术开发区东尚璧村东。 法定代表人程永杰，职务镇长。 委托诉讼代理人宋宇辉，河北紫微星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邯郸市丛台区人民政府，地址：河北省邯郸市丛台区北仓路**。 法定代表人王立伟，职务区长。 委托诉讼代理人徐俊林、张博绎，北京徳和衡（邯郸）律师事务所律师。 上诉人张雷刚与被上诉人邯郸经济技术开发区尚璧镇人民政府、邯郸市丛台区人民政府因城乡建设行政管理及行政复议行政诉讼一案，不服河北省邯郸经济技术开发区人民法院（2020）冀0491行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，2016年3月2日原邯郸县尚璧镇人民政府作出04018号限期拆除决定书。2016年4月28日原告张雷刚向原邯郸县人民政府申请行政复议，请求撤销04018号限期拆除决定书。原邯郸县人民政府于2016年5月14日作出邯县政复字[2016]第11号行政复议决定书，认为尚璧镇政府作出的限期拆除决定书虽认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但适用依据错误，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款第（二）项规定，决定予以撤销。原告不服该行政复议决定书，诉至邯郸市中级人民法院。邯郸市中级人民法院作出（2016）冀04行初88号行政判决书，认为原邯郸县人民政府作出的行政复议决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。张雷刚要求撤销该行政复议决定的诉讼请求无事实根据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告张雷刚的诉讼请求。张雷刚不服一审判决，向河北省高级人民法院提出上诉。河北省高级人民法院作出（2017）冀行终366号行政判决书，审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，认为尚璧镇政府第04018号限期拆除决定中虽载明适用的法律依据为《中华人民共和国城镇规划法》的相关条款，但尚璧镇人民政府在复议过程中已说明其适用的是《中华人民共和国城乡规划法》的相关条款，且相关条款的条目与限期拆除决定的内容相吻合。因此尚璧镇人政府第04018号限期拆除决定系将《中华人民共和国城乡规划法》误写为《中华人民共和国城镇规划法》，属于笔误。该笔误可以更正，原邯郸县人民政府邯县政复字[2016]11号行政复议决定仅因笔误便撤销该限期拆除决定，明显不当。另，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起实施，但被诉行政复议决定并未查明张雷刚进行建设住宅行为的时间。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地、地方性法规治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。因此，张雷刚建设住宅时《中华人民共和国城乡规划法》是否已实施，应予以查明，被诉行政复议决定主要证据不足。此外本案即便《中华人民共和国城乡规划法》可适用，张雷刚是否在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行住宅建设，也应予查明，被诉行政复议决定对此未予查明，主要证据不足。综上，原邯郸县人民政府作出的邯县政复字[2016]11号行政复议决定明显不当、主要证据不足。一审判决驳回张雷刚的诉讼请求，属认定事实错误、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）、（六）项之规定，判决撤销原一审判决、撤销原邯郸县人民政府行政复议决定书，责令邯郸市邯山区人民政府于法定期限内重新作出行政行为。2019年7月30日河北省高级人民法院对邯郸市丛台区人民政府作出“关于履行行政判决内容的情况说明”，主要内容为：关于张建彬、石瑞峰、张雷刚（笔误写为张云雷）三人分别诉原邯郸县人民政府行政复议决定三案，该院分别作出（2017）冀行终364、365、366号行政判决，撤销邯郸市中级人民法院一审判决；撤销原邯郸县人民政府对三人所作行政复议决定；责令邯郸市邯山区人民政府于法定期限内重新作出行政复议决定。上述三份判决向邯郸市邯山区人民政府送达后，邯郸市邯山区人民政府向该院出具情况说明称，根据《国务院关于河北省调整邯郸市部门行政区划的批复》（国函[2016]157号）要求，邯郸县被撤销，三案所涉及的尚璧镇已划归邯郸市丛台区管辖，邯郸市邯山区对该镇已无管辖权，因此不再具有重新作出行政复议决定的职权。鉴于上述情况，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政被告。现将三份判决送达你区，由你区复议机关履行该院三份行政判决第三项确定的行政复议职责。被告丛台区政府于2019年8月1日收到河北省高级人民法院三份行政判决书，2019年8月5日立案，复议过程中，2019年8月25日尚璧镇东孙庄社区出具《东孙庄社区关于张雷刚的情况说明》，1、邯郸县尚璧镇人民政府2016年3月2日限期拆除决定书（字号：04018），适用依据属笔误。2、张雷刚建设住宅时间在2008年1月1日之后。3、张雷刚住宅建在耕地上。尚璧镇政府在该情况说明上加盖公章。2019年9月24日丛台区政府作出丛政复决字[2019]第7号行政复议决定书，维持尚璧镇政府作出的限期拆除决定书。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2016年3月7日原告张雷刚领取土地补偿款及地上附着物补偿款，将房屋移交尚璧镇政府拆除。 原审法院认为，本案当事人争议的焦点为：原告所建涉案房屋是否为违法建筑、被告尚璧镇政府作出限期拆除决定书是否具有相应法定职权以及行政处理是否超过法定追究期限。 第一，关于原告所建案涉房屋是否合法。首先，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡(镇)人民政府审核批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。其次，国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。再有，当时适用的《邯郸市村镇规划建设管理条例》第十四条规定，居民在村庄和集镇规划区域内建住宅的，按以下程序办理：（一）建房人向村民委员会或者集体经济组织提出建房申请，填写申请表；（二）经村民会议或者村民代表会议讨论通过，报乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府建设行政主管部门出具选址意见书；（三）凭选址意见书到有关部门办理相关手续后，到县级人民政府建设行政主管部门申办村镇建设许可证。第二十条规定，村（居）民住宅建设必须按照先规划后建设的要求进行，充分利用原有宅基地、村内空闲地、荒地和坡地。第二十二条规定，未经批准不得擅自占用土地建住宅，不得少批多占。第二十三条规定，任何单位和组织不得以任何形式代替法定程序，越权审批建设用地。据上，在农村建设房屋应当按规定经过审批。本案中，原告张雷刚称房屋系经村委会同意在自家宅基地上所建，未提供合法宅基地使用权手续，村委会不是相应的行政审批机关，不具有相应的行政审批职权，原告所建房屋无论是否经村委会同意，都不能以村委会同意作为取得合法宅基地使用权和批划准建许可的依据，更不能以房屋建设使用多年作为合法的依据。故被告尚璧镇政府作出的限期拆除决定书确认原告张雷刚擅自进行违章建设，事实清楚，认定正确。 第二，关于尚璧镇政府是否具有法定行政职权。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。其次，《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定，在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。再有，当时适用的《邯郸市村镇规划建设管理条例》第三十一条规定，违反本条例规定，未按规划审批程序批准或者违反规划进行建设，严重影响村镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，并处以相当于建筑物、构筑物和其他设施工程造价总额百分之一至百分之五的罚款。村（居）民未经批准或者违反规划规定建住宅的，由乡（镇）人民政府依照前款规定予以处罚。据上，乡（镇）人民政府对本辖区内村（居）民未经批准建住宅的，具有行政处罚权。本案中，原告所建房屋在尚璧镇辖区，并且生效的河北省邯郸市中级人民法院（2019）冀04行终232号行政判决书认定在同一片土地区域内无批划准建手续的同类建房属于违章建筑，尚璧镇政府有权责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除，尚璧镇政府作出的相关限期拆除决定书，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。故尚璧镇政府对原告擅自建房行为具有行政处罚权。 第三，关于违法行为追究期限。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，只要原告所建房屋未被拆除，违法行为就持续存在，故尚璧镇政府作出限期拆除决定书未超过法定追究期限。 综上所述，原告张雷刚在无批划准建手续的情况下自建房屋属于违法建筑，被告尚璧镇政府作出限期拆除决定书、被告丛台区政府复议予以维持并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张雷刚的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张雷刚负担。 上诉人张雷刚不服一审判决，上诉请求：1、请求撤销原判，依法改判；2、请求撤销从台区人民政府作出的丛政复决字(2019)第7号行政复议决定书；3、请求撤销被上诉人作出的《限期拆除决定书》（第040018号）；4、诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：上诉人原有合法房屋一处。原邯郸县尚壁镇人民政府下发《限期拆除决定书》，认定上诉人违反规定，擅自在村内进行违章建设，并要求上诉人在7日自行拆除。上诉人不服，向邯郸县人民政府申请行政复议，邯郸县人民政府作出《行政复议决定书》认为尚壁镇人民政府认定事实清楚、证据确凿、程序合法，上诉人经邯郸市中级人民法院、河北省高级人民法院最终撤销了原复议决定，责令从台区人民政府重新作出复议决定。经上诉人反复催促及河北省高级人民法院监督要求，丛台区人民政府终于涉案复议决定书，维持了原行政行为。上诉人不服，依法向贵院提起上诉。上诉人认为：1、涉案房屋的合法性问题。涉案房屋的建设上诉人等均已经依法向村委会提出申请，并经过村委会盖章同意，符合法律规定。认定集体土地上房屋合法与否，不能仅凭房屋证件，还应当结合农村实际状况。涉案区域原为农村集体土地，后因城市规划和征地拆迁等原因，长期无法办理相关产权证明，并非上诉人过错。现在一审法院将此过错全部归责于上诉人，明显错误，其以没有办理证件否定房屋合法性的做法明显错误；2、涉案房屋是否为违章建筑问题。对于违章建筑的认定，涉及认定职权机关、认定程序、法律依据等三个问题。涉案建筑为集体土地上房屋，上诉人已经提供证据证明，该区域在认定之前已经划入城市规划区，依据《城乡规划法》第64条之规定由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门处理。被上诉人并无认定违章建筑的职权。《行政处罚法》等对于违章建筑的认定均有较为明确的程序规定，行政相对人享有包括调查、申辩、告知等各项权利，被上诉人未依法履行任何程序，没有保障相对人权利，严重侵害了上诉人权益。除一审法院提到的笔误等问题以外，该复议决定中还提及其适用的法律包括《城乡规划法》第64、65条等内容。至今也没有明确其法律依据到底是什么。更没有提供证据证明涉案区域是否划入城市规划区等内容。而上诉人提供的证据恰恰证明，涉案区域在其认定以前已经属于城市规划区。尚壁镇政府既无法定职权，又没有提供相关认定违章建筑的规划图等相关证据，上诉人向其提供村委会出具的证明等文件又拒绝认定，其作出的限期拆除决定明显错误。复议机关却认为尚壁镇政府对涉案房屋的认定事实清楚、证据确凿，程序合法，明显错误，应当予以撤销。3、行政行为合理性。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》(建法(2012)99号)等文件中对该类处罚行为合理性给出了明确的意见。在可以改正的情况下，不易给出处罚或者拆除本案当事人在本村仅有这一处住宅，符合土地管理法等规范，且该处房屋也是本村规划的宅基地，明显可以办理相关手续。被上诉人的行政处罚和强制不具有合理性。综上，上诉人认为被上诉人作出的行政复议决定认定事实及适用法律错误，一审法院判决错误，依法应当予以撤销。特依法向贵院提起上诉。 被上诉人邯郸经济技术开发区尚璧镇人民政府答辩称，答辩理由同一审，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持。 被上诉人邯郸市丛台区人民政府未答辩。 二审查明事实与一审一致。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款、国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款等规定可知，村委会不是相应的行政审批机关，不具有相应的行政审批职权，上诉人所建房屋无论是否经村委会同意，都不能以村委会同意作为取得合法宅基地使用权和批划准建许可的依据，更不能以房屋建设使用多年作为合法的依据。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条等规定，被上诉人尚璧镇政府有权责令停止建设、限期改正，其作出的限期拆除决定书认定事实清楚，适用法律正确。本案中，因上诉人所建房屋未被拆除，违法行为处于持续状态，被上诉人尚璧镇政府作出的限期拆除决定书并未超过法定追究期限。被上诉人丛台区政府在复议中认定事实清楚，程序合法。综上，上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张雷刚负担。 本判决为终审判决。 审判长  王金良 审判员  杨伟娟 审判员  田熠中 二〇二〇年十一月六日 书记员  赵佑乾