河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2236号上诉人（一审第三人）王喜成，男，汉族，1971年7月3日出生，住郑州市中原区。被上诉人（一审原告）李淑兰，女，汉族，1934年2月9日出生，住郑州市管城回族区。系刘长明之妻。被上诉人（一审原告）刘国安，男，汉族，1953年1月10日出生，住郑州市中原区。系刘长明长子。被上诉人（一审原告）刘国政，男，汉族，1955年6月19日出生，住郑州市。系刘长明次子。被上诉人（一审原告）刘国富，男，汉族，1962年6月20日出生，住郑州市管城回族区。系刘长明三子。被上诉人（一审原告）刘国梅，女，汉族，1965年2月21日出生，住郑州市。系刘长明之女。被上诉人（一审原告）刘柏毅（又名刘国东、刘东），男，汉族，1970年11月25日出生，住郑州市金水区。系刘长明四子。被上诉人（一审原告）刘国利，男，汉族，1972年8月25日出生，住郑州市管城回族区。系刘长明五子。一审被告郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路**。法定代表人张艳敏，区长。一审被告郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处，住，住所地郑州市紫东路**/div>法定代表人常凯，主任。一审第三人郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处五里堡刘庄城中村改造指挥部，住，住所地郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处五里堡刘庄/div>负责人崔金州。上诉人王喜成因李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利、刘柏毅请求判决郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）、郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处（以下简称紫荆山南路街道办）予以补偿一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利、刘柏毅一审诉称：李淑兰与刘长明系夫妻关系，育有子女刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利、刘柏毅六人，老两口在子女的资助下于1996年在以刘长明为户主的宅基地上加盖了房屋，刘长明于1998年去世，未对遗产进行分割。2010年正式启动城中村改造项目，紫荆山南路街道办和拆迁指挥部均显示宅基地在李淑兰名下，应该给李淑兰家分的安置房不低于500平方米，根据当时拆迁规定，应该是515平方米。在2013年，北刘庄会计刘石城让刘柏毅代表李淑兰申报了2.5分宅基地面积上应该分的房屋面积大小不同的房子，交给了拆迁指挥部。2018年底，北刘庄开始分安置房，办事处应该依法把安置房分给李淑兰家。请求：1.确认一审被告不作为行为违法，并判令一审被告依法履行法定职责，对李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利、刘柏毅分配应得安置房产。2.本案的诉讼费由一审被告承担。郑州市中级人民法院一审查明：河南省郑州市管城回族区人民法院审理的李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利诉王喜成、刘柏毅确认合同效力纠纷一案，于2013年1月28日作出（2012）管民二初字第904号民事判决，该判决确认王喜成、刘柏毅2007年1月3日、2007年4月27日签订的《房屋转让协议》无效。王喜成不服，提起上诉。河南省郑州市中级人民法院于2013年6月24日作出（2013）郑民四终字第370号民事判决，驳回上诉，维持原判。郑州铁路运输中级法院审理的王喜成诉管城区政府、刘庄城中村改造指挥部及第三人紫荆山南路街道办不履行行政协议违法一案，于2018年5月11日作出（2018）豫71行初60号行政判决。该判决查明，2010年10月23日，郑州市管城回族区紫荆山南路街道南五里堡社区居民委员会与河南源升置业有限公司在管城区政府和紫荆山南路街道办的见证下，依据政府关于城中村改造的规定，签订了《城中村改造协议》。2012年4月30日，管城区政府公布《管城回族区紫荆山南路街道办事处南五里堡社区（赵堡、李堡、北刘庄）城中村改造方案》。2012年3月27日，王喜成与刘庄城中村改造指挥部签订拆迁安置补偿协议，对拆除王喜成的房屋进行安置补偿，协议签订后，刘庄城中村改造指挥部向王喜成支付部分过渡费及其他补偿款67586.88元。后刘庄城中村改造指挥部拒绝向王喜成继续履行安置补偿协议。2016年4月25日，王喜成提起诉讼。该判决确认郑州市管城回族区人民政府拖延履行与王喜成签订协议的行为违法，管城区政府应承担继续履行协议的义务，向王喜成支付过渡费261092.16元。管城区政府不服，提起上诉。河南省高级人民法院于2018年9月11日作出（2018）豫行终2083号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。河南省高级人民法院认为，王喜成与刘庄城中村改造指挥部签订了安置补偿协议，在协议未被撤销或被确认无效的情况下，作为委托人的管城区政府应当承担履行上述协议确定的义务。同时，河南省郑州市管城回族区人民法院（2012）管民二初字第904号民事判决已经生效，也即意味着从法律上王喜成丧失原涉案房屋的所有权及土地使用权，但李淑兰、刘国安等权利人应当据此依法主张权利，或由管城区政府依法处理，在此之前，王喜成并不自动丧失依据安置补偿协议所产生的债权。河南省郑州市管城回族区人民法院审理的李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利诉王喜成、刘庄城中村改造指挥部及第三人刘柏毅、管城区政府、紫荆山南路街道办确认合同效力纠纷一案，于2019年7月5日作出（2019）豫0104民初692号民事裁定。李淑兰等人不服，提起上诉。河南省郑州市中级人民法院于2019年8月28日作出（2019）豫01民终17256号民事裁定，撤原裁定，指令河南省郑州市管城回族区人民法院审理。河南省郑州市管城回族区人民法院于2020年3月17日作出（2019）豫0104民初15296号民事判决，确认王喜成、刘庄城中村改造指挥部于2012年3月27日签订《拆迁安置补偿协议》无效。王喜成不服，提起上诉。河南省郑州市中级人民法院于2020年5月22日作出（2020）豫01民终4750号民事判决，认为根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。对于2015年5月1日之前签订的此类协议，因当时并无法律规定将其明确为行政协议和纳入行政诉讼的范围，故当事人选择通过民事诉讼的方式来解决纠纷，并无不妥。故应当认定本案属于民事案件的受案范围。王喜成上诉称本案《拆迁安置补偿协议》是管城区政府的行政行为，不是平等主体之间签订的协议，应当适用行政法律规范调整的请求不能成立，不予支持。王喜成上诉称河南省郑州市管城回族区人民法院审判程序违法的请求亦不能成立，不予支持。河南省郑州市中级人民法院（2013）郑民四终字第370号民事判决书系生效法律文书，该判决已经确认王喜成与刘柏毅2007年1月3日、2007年4月27日签订的《房屋转让协议》无效，王喜成不具备涉案房屋的所有权和土地使用权。2012年3月27日王喜成作为无权处分人与刘庄城中村改造指挥部签订的《拆迁安置补偿协议》，未经权利人追认，又未在订立合同后取得处分权，河南省郑州市管城回族区人民法院据此认定该协议无效并无不当。故王喜成上诉称其有权取得拆迁安置补偿的权利以及河南省郑州市管城回族区人民法院判决确认拆迁安置补偿协议无效违反法律规定的请求不能成立，不予支持。河南省高级人民法院（2018）豫行终2083号行政判决认定：（2012）管民二初字第904号民事判决书已生效，确认转让协议无效，也即意味着从法律上王喜成丧失了原涉案房屋的所有权及土地使用权，但李淑兰、刘国安等权利人应当据此依法主张权利，或由管城区政府依法处理。在此之前，王喜成并不丧失依据安置补偿协议所产生的债权。本案中，作为权利人的李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利起诉要求确认《拆迁安置补偿协议》无效，河南省郑州市管城回族区人民法院根据本案事实据实处理，其判决结果与（2018）豫行终2083号行政判决认定的事实并不矛盾。故王喜成上诉称河南省郑州市管城回族区人民法院判决与河南省高级人民法院（2018）豫行终2083号行政判决结果矛盾的请求亦不能成立，不予支持。本案系确认合同无效之诉，合同无效因其违反了法律或社会公共利益，并不以当事人积极行使权力作为其要件，第三人、人民法院以及仲裁机构均可以申请或依职权确认合同无效。故王喜成上诉称河南省郑州市管城回族区人民法院判决对本案诉讼时效的认定错误的请求不能成立，不予支持。王喜成要求撤销河南省郑州市管城回族区人民法院（2012）管民二初字第904号民事判决、河南省郑州市中级人民法院（2013）郑民终370号民事判决的请求，没有法律依据，不予支持。综上所述，王喜成的上诉请求均不能成立，不予支持。河南省郑州市管城回族区人民法院判决认定事实清楚，实体处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决：驳回上诉，维持原判。郑州市中级人民法院一审认为：一、李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利、刘柏毅作为被征收人在土地房屋被征收后尚未获得补偿，相关行政机关未履行征收补偿职责的状态一直持续，现李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利、刘柏毅以请求行政机关履行补偿职责为由提起诉讼，并未超过法定的起诉期限。二、城中村改造是对村民重大财产权益造成严重影响的行为，总体上应当认定当地县级以上人民政府为改造主体并负主体责任，其下属办事处及基层组织所进行的改造行为，不是法律行为，应当认为实际上受县级政府委托，由县级政府承担责任。就本案而言，管城区政府为改造主体并负主体责任，其下属紫荆山南路街道办及南五里堡社区居民委员会所进行的改造行为，应当认为实际上受管城区政府委托，由管城区政府承担责任，因此管城区政府是本案适格被告。三、根据已经发生法律效力的河南省高级人民法院（2018）豫行终2083号行政判决可以认定：1.河南省郑州市管城回族区人民法院（2012）管民二初字第904号民事判决及河南省郑州市中级人民法院（2013）郑民四终字第370号民事判决已经发生法律效力，意味着从法律上王喜成丧失原涉案房屋的所有权及土地使用权。2.李淑兰、刘国安等权利人依据已经发生法律效力的河南省郑州市管城回族区人民法院（2012）管民二初字第904号民事判决及河南省郑州市中级人民法院（2013）郑民四终字第370号民事判决主张权利，而发生法律效力的河南省郑州市管城回族区人民法院（2019）豫0104民初15296号民事判决及河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01民终4750号民事判决，已经确认王喜成、刘庄城中村改造指挥部于2012年3月27日签订《拆迁安置补偿协议》无效。在生效判决已经先后将王喜成、刘柏毅2007年1月3日、2007年4月27日签订的《房屋转让协议》及王喜成、刘庄城中村改造指挥部于2012年3月27日签订的《拆迁安置补偿协议》确认无效的情况下，王喜成获得安置补偿权利的基础已经丧失。管城区政府应该依法对李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利、刘柏毅予以补偿，李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利、刘柏毅提出的管城区政府依法履行法定职责，对李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利、刘柏毅分配应得安置房产的诉讼请求，应予支持。四、因李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利、刘柏毅与王喜成之间的民事纠纷未解决，管城区政府未对李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利、刘柏毅予以补偿存在客观原因，对李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利、刘柏毅请求确认管城区政府不作为行为违法的诉讼请求，依法不予支持。五、王喜成可以通过民事途径主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定并结合李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利、刘柏毅的诉讼请求，判决郑州市管城回族区人民政府依法履行法定职责，对李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利、刘柏毅分配应得安置房产。上诉人王喜成不服一审判决，向本院上诉称：1.刘长明与本案没有任何法律关系，一审原告的主体不适格，没有资格提起诉讼。2.王喜成在一审法定举证期间，申请对李淑兰、刘柏毅的指纹、笔迹鉴定，调取刘国利的拆迁补偿档案，一审法院以与本案无关为由不予受理，违反法律规定。3.一审原告伪造的五里堡村城中村改造房屋建筑面积登记表，在管城区法院(2012)民904号民事判决、(2019)民15296号民事判决、郑州市中级法院(2013)民终370号民事判决、(2020)民终4750号民事判决中作为主要证据使用，上述判决具有违法性，不能作为定案根据。4.一审原告提起本案诉讼已超过法定的起诉期限。5.一审法院判令管城区政府依法履行法定职责，对一审原告分配应得的安置房，严重侵犯了管城区政府的行政职权，一审原告只能向王喜成要求返还房屋部分损失，无权再要求管城区政府履行法定职责。综上，请求撤销一审判决，驳回李淑兰、刘国安、刘国政、刘国富、刘国梅、刘国利、刘柏毅的起诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，案涉土地房屋在五里堡社区城中村改造项目范围内，已有生效判决认定李淑兰等7人系案涉土地房屋的权利人，李淑兰等7人以请求行政机关履行补偿职责为由提起诉讼，具有原告主体资格，且并未超过法定的起诉期限。生效判决已经确认王喜成与刘柏毅于2007年1月3日、2007年4月27日签订的《房屋转让协议》和王喜成与刘庄城中村改造指挥部于2012年3月27日签订的《拆迁安置补偿协议》无效，王喜成已不具备涉案房屋的所有权和土地使用权，其获得安置补偿权利的基础已经丧失，李淑兰等7人要求管城区政府依法应履行法定职责，为其分配应得安置房产，该诉讼请求应予支持。管城区政府按照补偿安置方案对李淑兰等7人履行补偿职责后，王喜成可就安置补偿利益的分配问题另行提起民事诉讼。综上，上诉人王喜成的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王喜成承担。本判决为终审判决。审判长  王盛楠审判员  于红涛审判员  魏 超二〇二〇年十一月九日法官助理李晶晶书记员赵文雅