广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终160号上诉人（原审原告）严卫祖，男，1937年12月11日出生，汉族，住茂名市电白区。委托代理人严泽，男，1973年3月2日出生，汉族，住茂名市电白区。上诉人（原审原告）严江燕，男，1956年9月3日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。两上诉人共同委托代理人刘云，北京楹庭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市生态环境局。住所地：茂名市新福三路**。法定代表人李康，局长。委托代理人柯伟龙，茂名市生态环境局工作人员。委托代理人苏海，广东南天竹律师事务所律师。原审第三人茂名水东湾高地智慧城项目管理处，，住所地：茂名市水东湾新城进港大道路**法定代表人潘汪球，主任。委托代理人罗裕，茂名水东湾新城发展财政局工作人员。委托代理人邓耀洲，广东海日律师事务所律师。上诉人严卫祖、严江燕诉被上诉人茂名市生态环境局环境行政管理一案，上诉人严卫祖、严江燕不服广东省茂名市茂南区人民法院作出的（2019）粤0902行初332号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人严江燕、上诉人严卫祖的委托代理人严泽以及两上诉人的共同委托代理人刘云，被上诉人的法定代表人李康以及委托代理人柯伟龙、苏海，原审第三人的委托代理人罗裕、邓耀洲到庭参加法庭调查。本案现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款之规定，建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。茂名市生态环境局作为茂名市环境保护行政主管部门，在辖区内具有申请审批建设项目环境影响报告表的法定职权。关于被诉批复的合法性问题。《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款规定：“环境保护行政主管部门审批环境影响报告书、环境影响报告表，应当重点审查建设项目的环境可行性、环境影响分析预测评估的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性等，并分别自收到环境影响报告书之日起60日内、收到环境影响报告表之日起30日内，作出审批决定并书面通知建设单位。”《中华人民共和国环境影响评价法》第十七条第一款规定，建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容:（一）建设项目概况;（二）建设项目周围环境现状;（三）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估;（四）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证;（五）建设项目对环境影响的经济损益分析;（六）对建设项目实施环境监测的建议;（七）环境影响评价的结论。第二十条规定，环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。本案中，茂名市生态环境局于2018年5月21日受理第三人茂名水东湾高地智慧城项目管理处（以下简称“项目管理处”）提交的水东湾新城水质净化厂一期工程环境影响报告表（以下简称“环境影响报告表”）的审批申请，涉案环评报告表系由具有建设项目环境影响评价资质的机构编制。被告进行审查后，认为该《报告表》编制依据较充分，内容较全面，评价等级、范围、标准确定合适；环境现状调查内容较详实，环境影响评价方法符合评价技术导则及有关规范的要求，报告表提出的污染防治措施可行，评价结论总体可信，于2018年5月23日作出被诉批复，认定事实清楚、符合上述法律、法规规定、程序合法，并无不当。综上所述，严卫祖、严江燕要求撤销该认定决定并重作的理由不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回严卫祖、严江燕的诉讼请求。上诉人严卫祖、严江燕不服原审判决，向本院提出上诉请求：1、请求依法撤销茂名市茂南区人民法院作出的（2019）粤0902行初332号《行政判决书》；2、请求依法撤销茂名市水东湾新城规划环保局作出的茂新城环审[2018]2号《茂名水东湾新城规划环保局关于环境影响报告表的批复》的行政行为；3、诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：上诉人均是茂名市电白区*******村民，现瓦屋村合法承包的土地被征收，部分土地被用于建设“茂名水东湾新城水质净化厂一期工程”项目。上诉人依法向广东省环境保护厅（后更名为广东省生态环境厅）查处该项目工程的污染行为，上诉人对环保厅的答复不服，依法向法院提起诉讼，在该诉讼程序中广东省生态环境厅提交了行政答辩状（2019年4月23日作出）及证据材料中，上诉人得知被上诉人2018年5月23日取得茂名市水东湾新城规划环保局茂新城环审[2018]2号《关于环境影响报告表的批复》（以下简称“环境影响报告表的批复”）的环评批复文件，上诉人认为被上诉人作出的涉案环境影响报告表的批复依法应当撤销，依法向一审法院提起诉讼，一审法院驳回了上诉人的一审诉讼请求，上诉人对一审判决不服，具体理由如下：一、上诉人与被诉行政行为存在利害关系，上诉人具有主体资格。因涉案建设项目属于露天建设，位于上诉人日常生活居住区域的南方，处在上诉人居住区域的上风向，且涉案建设项目离上诉人居住区域仅一条马路之隔。涉案建设项目距离上诉人居住区域非常近而且根据被上诉人提交的环境影响报告表中的记载，上诉人居住的区域系涉案建设项目的敏感区，根据环保部2017年9月1日施行的《建设项目环境影响评价分级管理目录》第四条的规定，涉案建设项目投入使用后势必会造成上诉人生活区域的污染。对公民个人来说，环境权就是享有在安全和舒适的环境中生存和发展的权利，主要包括环境资源的利用权、环境状况的知情权和环境侵害的请求权。涉案建设项目在仅取得茂名市水东湾新城规划环保局作出的环境影响报告批复的情况下施工建设。茂名市水东湾新城规划环保局放任了涉案建设项目对上诉人所在区域造成环境污染的可能（因环境权益不同于其他权益，如果上诉人的环境权益遭受实质性侵害，会造成难以挽回的环境损失）。也就是说茂名市水东湾新城规划环保局作出的被诉行政行为侵害了上诉人的环境权益，上诉人具有主体资格。二、被上诉人作出涉案环评报告表批复程序违法。被上诉人作出涉案环评批复剥夺了包括上诉人在内的利害关系人知情权、申辩及申请听证等救济权利。根据《行政许可法》第三十六条规定，被上诉人在审查环境影响评价文件没有通知同涉案建设项目的建设有直接利害关系的瓦屋村村民参加会议，剥夺了利害关系人的知情权，包括上诉人在内的瓦屋村村民均不知道涉案建设项目对环境的影响。同时按照《行政许可法》第四十七条规定，涉案环境影响评价文件审查，仅在网上公开，自2018年5月2日网上公开后浏览阅读数据也只有227，审查公开流于形式，没有就环境影响评价文件告知包括上诉人在内的同涉案项目建设有利害关系的人，剥夺了利害关系人申请听证的权利。根据《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第二条的规定，本案中涉案建设项目将污水集中处理最后排污口直接将污水排海，对海洋环境产生影响属于海岸工程。根据《海洋环境保护法》第四十三条的规定，被上诉人在作出涉案环评批复之前没有征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见，作出程序违法。三、从行政行为的内容来说，涉案项目应当依法编制环境影响报告书。首先，涉案项目属于“生活污水集中处理”。根据环保部作出的《建设项目环境影响评价分级管理名录》，要求生活污水集中处理项目“日处理10万吨以上”的必须编制环境影响报告书是对全国范围生活污水处理项目编制环境影响报告书的最低要求，广东省作出的（粤环[2017]45号）要求“日处理5万吨以上，”茂名市结合实际情况，作出的《关于发布茂名市环境局审批环境影响报告书（表）的建设项目名称（2017年本）的通知》中第四条直接规定在市内可能造成重大环境影响应编制环境影响报告书中第十项（基础实施），也就是说茂名市对“生活污水集中处理项目”编制环境影响报告书的要求更严格，应该遵循茂名市的规定，涉案项目应当依法取得环境影响报告书，经市级环保部门对环境影响报告书作出批复。茂名市水东湾新城规划环保局作出涉案环境影响报告表批复，因违反茂名市环境保护局作出的关于环境影响评价的级别审查规定而无效依法应当撤销。其次，在对涉案建设项目作出环境影响报告书批复，应当引入公众参与机制。根据《环境影响评价法》第二十一条的规定以及《环境影响评价公众参与办法》第十条、第十九条的规定，本案中第三人并没有依法引入公众参与机制，没有依法编制环境影响报告书。最后，因涉案项目属于海岸工程。根据《海洋环境保护法》第三十二条的规定，第三人必须向环境保护行政主管部门申报拥有的陆源污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放陆源污染物的种类、数量和浓度，并提供防治海洋环境污染方面的有关技术和资料。第三人没有向环境保护行政主管部门提供防治海洋环境污染方面的有关技术和资料，被上诉人作出涉案环评批复明显违法。综上所述，被上诉人作出涉案环境影响评价报告表的批复明显违背法律规定，依法应当撤销，请求依法支持上诉人的诉讼请求。被上诉人茂名市生态环境局辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决公正合理，依法应予维持。二、上诉没有事实和法律依据，依法不能成立。（一）众所周知，污水处理项目都会对周边环境造成少量影响，但对改善周边环境的正收益远大于造成的少量影响，正因如此，国家近年一直要求各地要推进城镇污水集中收集处理工作。同时，为减少城镇污水厂在建设和运营过程中对周边环境造成的影响，法律规定任何对环境造成影响的建设项目（包括涉案项目在内）都必须进行环境评价并且经环境主管部门审批许可后才能进行施工建设和运营。而涉案项目已经设置、采取了相应的环境保护措施，并经有资质的环评机构认定项目选址和建设是可行的，对周边环境影响不大。上诉人以涉案项目会对周边环境造成影响为由，得出我局所作行政行为放任涉案项目存在污染之可能，侵害上诉人的环境权，明显没有具体的事实依据。按照上诉人的逻辑，所有会对环境产生影响的建设项目均不能进行施工建设，明显是不切实际的说法。同时，涉案项目属于市政基础设施服务，包括水东湾新城高地片区在内，南海片区地表水以及近海海域的污水处理，对当地水环境状况将产生正面的影响。不仅未对两上诉人造成不利影响，反而有利于周边环境，包括两上诉人的生活环境的改善。（二）涉案环评报告表、批复，程序合法。一是根据《环境影响评价法》第十六条、《建设项目环境保护管理条例》第七条及《建设项目环境影响评价分类管理名录》“三十三、水的生产和供应业”的“96．生活污水集中处理”的环评类别规定，日处理10万吨以下污水的污水处理厂只需要编制环境影响报告表。而案涉项目设计处理规模是日处理4.5万吨，故水东湾新城管理处委托有环评资质的机构编制的环境影响报告表以及我局所作批复符合现行法律、法规之规定，合法有效。二是根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第四条以及该名录“三十三、水的生产和供应业”的“96．生活污水集中处理”之规定，已经明确规定日处理10万吨以下污水的污水处理厂的环评类别只需要编制环境影响报告表，任何建设单位及其他主体均不能擅自改变该管理名录确定的环评文件类别。三是在审查涉案项目环境影响评价报告表时，我局只对水东湾新城净水厂一期工程项目进行审查批复，厂外的排海管线工程项目尚在规划论证当中，不属于本次项目环境影响评价及审查批复的范畴，因此环评文件中也没有明确处理后的尾水排放位置及可行性论证，环评报批稿中也明确要求待排污口选址相关设计方案确定后再另作环评。因此，上诉人主张涉案环评批复程序违法缺乏事实与法律依据。（三）根据《环境影响评价公众参与暂行办法》（2006年版）第二条及第十二条适用的范围是针对需要制作环境评价报告书的建设项目，而不是针对需要制作环境影响报告表的项目，涉案项目依法无需制作环境评价报告书，仅需制作环境影响报告表。根据《环境影响评价公众参与暂行办法》（2006年版）第六条的规定，公众参与是对环境影响报告书的要求，并不是对报告表的要求。征求公众意见的责任主体是“建设单位或者其委托的环境影响评价机构”，并非生态环境主管部门。因此，我局在作出涉案项目环评批复之前无需以进行公众参与作为审批的前置程序。且水东湾新城规划环保局已经在其官方网站上对涉案项目环评审批申请受理情况及环评文件专家审查情况进行了公示，这是我局依法自觉接受公众监督以及充分尊重公民知情权的表现。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。原审第三人项目管理处述称：一、原审法院判决认定事实正确，适用法律正确，判决正确，应予维持。本案中，被上诉人茂名市生态环境局于2018年5月21日受理我处提交的环境影响报告表的审批申请，涉案环评报告表系由具有建设项目环境影响评价资质的机构编制。被上诉人于2018年5月23日作出被诉批复，认定事实清楚、符合法律、法规规定、程序合法，并无不当。因此，原审法院判决认定事实正确，适用法律正确，应予维持。二、茂名水东湾新城规划环保局作出《茂名水东湾新城规划环保局关于环境影响报告表的批复》（茂新城环审[2018]2号）证据充分，程序合法。2018年5月21日，我处向茂名水东湾新城规划环保局递交《呈报审批的申请》以及《环境影响报告表》申请茂名水东湾新城规划环保局进行行政审批。2018年5月23日，茂名水东湾新城规划环保局作出《茂名水东湾新城规划环保局关于环境影响报告表的批复》同意申请人按《报告表》所列的性质、规模、地、地点和拟采取的环境保护措施进行建设018年6月7日，茂名水东湾新城建设管理委员会对上述审批进行公告。因此，茂名水东湾新城规划环保局作出《茂名水东湾新城规划环保局关于环境影响报告表的批复》（茂新城环审[2018]2号）证据充分，程序合法。三、茂名水东湾新城规划环保局依法履行法定职责，不存在无权对涉案项目环境影响评价作出批复的情形。环境影响评价文件实施分级审批制度，除生态环境部审批的建设项目环境影响评价文件外，由省级政府规定相应的审批权限。即国务院生态环境主管部门和地方各级生态环境主管部门应当按照审批权限依法审批本级部门权限范围内环境影响评价文件。涉案项目只需编制环境影响报告表，属于县区审批项目，在茂名水东湾新城规划环保局的权限审批范围之内。因此，茂名水东湾新城规划环保局依法履行法定职责，不存在无权对涉案项目环境影响评价作出批复的情形。四、涉案项目的环评类别属于编制环境影响报告表，不存在缺乏公众参与的情形。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第一至第三款规定以及第二十一条第一款规定、《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发（2006）28号）第二条、第三条规定，建设项目的环境影响评价实行分类管理，按照规定分别编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表，由国务院生态环境主管部门制定具体分类管理名录，编制环境影响报告书的建设项目应当开展公众参与工作。前述中已说明涉案项目只需编制环境影响报告表，依法不属于上述规定的环境影响评价公众参与的适用范围，不适用《环境影响评价公众参与暂行办法》关于建设项目环境影响评公众参与的相关规定。根据建设项目环境影响评价审批程序的有关规定，为体现公开公正的原则，强化公众参与，茂名水东湾新城规划环保局对涉案项目进行了受理公告、审查公示及批后公示。综上所述，原审法院认定事实正确，适用法律正确，判决正确，应予维持，恳请贵院依法查明事实，驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明，第三人项目管理处选址于茂名市水东湾新城高地片区瓦屋村南侧，沙院村与盐灶仔村之间的虾塘，建设水东湾新城水质净化厂一期工程项目。项目管理处经委托广州市环境保护工程设计院有限公司完成《环境影响报告表》后，于2018年5月21日向茂名水东湾新城规划环保局提交《呈报审批的申请》。茂名水东湾新城规划环保局经过审查后，于2018年5月23日作出茂新城环审[2018]2号《茂名水东湾新城规划环保局关于水东湾新城水质净化厂一期工程环境影响报告表的批复》（以下简称《批复》），同意第三人应按照《环境影响报告表》所列性质、规模、地、地点和拟采取的环境保护措施进行建设款单位是茂名水东湾新城规划环保局，但所盖印章则是茂名市环境保护局（水东湾新城）行政审批专用章。2019年3月18日，严卫祖、严江燕向广州铁路运输中级法院起诉请求确认广东省生态环境厅未履行查处水东湾新城水质净化厂项目职责违法，在广东省生态环境厅提交的答辩状和证据中得知《批复》内容，遂于2019年10月25日向原审法院提起本案诉讼，请求撤销该《批复》。严卫祖、严江燕起诉时提供了4份证据证实其主张，包括：1.原告身份证、户口本复印件；2.广东省生态环境厅作出的行政答辩状及证据目录；3.茂名市生态环境局作出的茂环〔2019〕25号《关于水东湾水质净化厂（一期）建设项目调查情况报告》；4.《批复》。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起行政诉讼的适格原告，应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案被诉的行政行为系被上诉人作出的《批复》，二上诉人诉请要求撤销该批复，应按照《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（三）项“原告与被诉行政行为具有利害关系的材料”，但从二上诉人在起诉所提供的证据材料看，其仅以居住在涉案水质净化厂工程项目建立在其村已被征收的部分土地上，除此之外，并未提交任何证据证明涉案水质净化厂工程项目对其本人合法权益产生影响，亦未提交任何证据证明该项目可能造成二上诉人有不同于其他村民的特定利益受损。因此，其与被诉《批复》行为之间，不具有利害关系，其起诉不符合法定起诉条件，依法应予以驳回。原审法院未对原告起诉条件进行审查，迳行进入实体审查并判决驳回原告诉讼请求，属适用法律错误，本院依法予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初332号行政判决；二、驳回严卫祖、严江燕的起诉。驳回起诉案件属于免收诉讼费案件，上诉人严卫祖、严江燕已预交的本案一、二审案件受理费人民币各50元，待本裁定生效后分别由原审法院和本院予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 叶 滢审判员 封桢莉审判员 张国平二〇二〇年十一月二日书记员 古博宇