南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终294号 上诉人（一审被告）广西壮族自治区广播电视局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区金湖路**。 法定代表人张虹，该局局长。 出庭应诉负责人吴晓丽，该局副局长。 委托代理人邓建，该局传媒机构管理处处长。 委托代理人莫远海，广西万益律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）广西地情影像资料中心，，住所地广西壮族自治区南宁市总部路**中国-东盟科技企业孵化基地****厂房**** 法定代表人何坦，该中心主任。 一审被告广西壮族自治区人民政府，住所，住所地广西壮族自治区南宁市民生路**div> 法定代表人陈武，主席。 委托代理人陈武，广西壮族自治区司法厅工作人员。 上诉人广西壮族自治区广播电视局（以下简称自治区广电局）因被上诉人广西地情影像资料中心（以下简称地情影像中心）诉其作出的桂广发〔2019〕85号《 -2- 自治区广电局关于与广西地情影像资料中心脱钩的通知》（以下简称85号通知）及广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）行政复议一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2020）桂7102行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，2009年3月30日，原自治区广播电影电视局作出桂广函社〔2009〕65号《自治区广播电影电视局关于成立广西成卓文化发展有限公司成立广西地情影像资料中心的复函》（以下简称65号复函），同意广西成卓文化发展有限公司成立地情影像中心，地情，地情影像中心为民办非企业单位主管单位为原自治区广播电影电视局，主要业务是对广西范围内的地情影像资料进行收集、制作、整理。2017年8月31日，广西壮族自治区民政厅向地情影像中心颁发民办非企业单位登记证书，有效期限自2017年8月31日至2021年8月30日，该证书记载业务主管单位为广西壮族自治区新闻出版广电局，业务范围为收集、制作、管理、发行推广广西地情影像资料，每年5月31日将经业务主管单位审核后的年检材料送政务服务中心民政窗口年检，2016年至2018年已进行年检，其中2018年度年检合格章是2019年6月12日加盖。2019年6月6日，地情，地情影像中心作出《关于办理变更事项的函》治区广电局申请办理业务内容和名称变更事项。自治区广电局收到《关于办理变更事项的函》后，于2019年6月11日作出85号通知，主要内容为：“原自治区广播电影电视局于2009年3月30日批复，同意广西成卓文化发展有限公司成立广西地情影像资料中心，业务主管单位为原自治区广播电影电视局。经2019年6月3日局党组会议研究决定，我局与你中心进行脱钩，不再继续履行原自治区广播电影电视局作为你中心业务主管单位的职责。理由如下：一、2014年1月，根据机构改革的相关文件，原自治区广播电影电视局与原自治区新闻出版局合并，组建了自治区新闻出版广电局，2018年11月，新一轮机构改革，自治区政府决定不再保留自治区新闻出版广电局，新组建自治区广电局，原自治区广播电影电视局相 -3- 关工作职能同时取消。二、2016年9月自治区编制机构委员会专文批复我局事业单位，你中心不在我局管理的事业单位范围之内。三、你中心不是严格意义的广播电视节目制作机构，未在我局获得广播电视节目制作经营许可证。你中心收集、制作、管理的广西地情影像资料不属于严格意义上的广播电视节目，不在广播电视节目制作经营许可范围。四、根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发的的通知》（中办发〔2015〕39号）和《自治区民政厅自治区发展改革委关于印发的通知》（桂民发〔2016〕37号）要求：取消行政机关（包括下属单位）与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系。五、根据《自治区社会组织管理工作领导小组印发的的通知》（桂社管组发〔2019〕6号），明确了我局作为业务主管单位的社会组织活动领域和主要业务范围是：广播电视、网络视听节目服务和广播电视、网络视听科技发展及安全传输保障的业务交流与合作、咨询、服务、理论研究。六、请你中心在收到本通知之日起，根据《自治区社会组织管理工作领导小组印发的的通知》（桂社管组发〔2019〕6号），依据对应的职责找到相应的业务主管单位，并尽快到登记管理机关办理变更登记工作”。2019年6月16日，地情，地情影像中心向中共广西壮族自治区党委宣传部递交《申请》变更业务主管单位为中共广西壮族自治区党委宣传部。地情。地情影像中心不服**通知019年8月7日向自治区政府提起行政复议，要求撤销85号通知，并要求自治区广电局根据民办非企业单位登记证书规定继续履行业务主管单位的法定职责。2019年8月12日，自治区政府作出行政复议受理通知书并送达给地情影像中心。2019年8月12日，自治区政府作出行政复议答复通知书，要求自治区广电局自收到之日起10日内提出书 -4- 面答复并提交作出行政行为的证据、依据和有关材料。自治区广电局于2019年8月14日收到行政复议答复通知书，于2019年8月26日作出行政复议答复书。2019年10月10日，自治区政府作出延期审理通知书，决定延期三十日（2019年11月11日前）。2019年11月8日，自治区政府作出中止行政复议通知书，认为本案涉及机构改革后地情影像中心原业务主管单位相应职能承接问题，需函询自治区党委编办，故决定自2019年11月8日起中止审理。2019年12月2日，中共广西壮族自治区委员会机构编制委员会办公室根据自治区政府《关于请求明确自治区广电局职能配置的函》，作出桂编办函〔2019〕688号《自治区党委编办关于自治区广播电视局有关职责情况的函》：根据《自治区党委办公厅自治区人民政府办公厅关于印发的通知》（厅发〔2019〕6号）的规定，“广西地情影像资料”类业务，未在其“三定”规定中明确，如此类业务属广播电视节目、网络视听节目和公共视听载体播放的视听节目，则为自治区广电局监管范围，否则不宜确定为该局业务管理范围。此类业务是否属于广播电视节目、网络视听节目和公共视听载体播放的视听节目，建议由自治区广电局按照有关行业标准认定，以该局意见为准。2019年12月26日，自治区广电局作出行政复议补充答复书，认为“收集、制作、管理、发行推广广西地情影像资料类业务”不属于广播电视节目、网络视听节目和公共视听载体播放的视听节目范畴。2019年12月27日，自治区政府作出恢复审理通知书。2019年12月30日，自治区政府作出桂政行复〔2019〕78号《行政复议决定书》（以下简称78号行政复议决定），驳回地情影像中心的行政复议申请。地情影。地情影像中心于2020年1月1日收到**行政复议决定像。地情影像中心不服院，请求依法判令：1.撤销自治区广电局作出的85号通知；2.撤销自治区政府作出的78号行政复议决定；3.责令自治区广电局履行业务主管单位的法定职责；4.由自治区广电局和自治区政府承担本案的诉讼费用。 -5- 另查明，自2009年以来，自治区进行了两次机构改革，2014年1月，原自治区广播电影电视局与原自治区新闻出版局合并，组建了自治区新闻出版广电局。2018年10月27日《自治区党委、自治区人民政府关于印发的通知》（桂发〔2018〕23号）及2019年1月5日《自治区党委办公厅自治区人民政府办公厅关于印发的通知》（厅发〔2019〕6号），自治区党委宣传部统一管理新闻出版和电影工作，将自治区新闻出版广电局的新闻出版、电影管理职责划入自治区党委宣传部，对外加挂自治区新闻出版局（自治区版权局）、自治区电影局牌子；在自治区新闻出版广电局广播电视管理职责的基础上，组建自治区广电局，作为自治区政府直属机关，不再保留自治区新闻出版广电局。自治区广电局职责主要有贯彻执行党的宣传方针政策，指导、推进全区广播电视领域的体制机制改革，负责制定全区广播电视领域事业发展政策和规划，指导、协调、推动全区广播电视领域产业发展，负责对各类广播电视机构进行业务指导和行业监管，指导全区电视剧行业发展和电视剧创作生产，负责推进全区广播电视与新媒体新技术新业态融合发展，组织制定全区广播电视和网络视听科技发展规划，开展广播电视对外交流与合作等。根据自治区社会组织管理工作领导小组印发的《全区性社会组织活动领域和主要业务范围目录及对应业务主管单位名录（2019）》（桂社管组发〔2019〕6号）规定，自治区广电局的主管业务范围为“广播电视、网络视听节目服务和广播电视、网络视听科技发展及安全传输保障的业务交流与合作、咨询、服务、理论研究”。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，地情影像，地情影像中心在2009年成立时的业务主管单位为原自治区广播电影电视局年原自治区广播电影电视局与原自治区新闻出版局合并组建了自治区新闻出版广电局后，地 -6- 情影像中心的业务主管单位变更为自治区新闻出版广电局。2018年机构改革后，自治区新闻出版广电局的新闻出版、电影管理职责划入自治区党委宣传部，在自治区新闻出版广电局广播电视管理职责的基础上，组建自治区广电局，不再保留自治区新闻出版广电局。本案的争议焦点在于自治区广电局在2018年机构改革后是否是地情影像中心的业务主管单位。对此一审法院认为，根据自治区社会组织管理工作领导小组印发的《全区性社会组织活动领域和主要业务范围目录及对应业务主管单位名录（2019）》（桂社管组发〔2019〕6号）规定，自治区广电局的主管业务范围为“广播电视、网络视听节目服务和广播电视、网络视听科技发展及安全传输保障的业务交流与合作、咨询、服务、理论研究”，并未对地情影像中心开展的“对广西范围内的地情影像资料进行收集、制作、整理”业务范围是否属于自治区广电局的主管业务范围有所明确。但2018年的机构改革，仅是将自治区新闻出版广电局中的新闻出版、电影管理职责划入自治区党委宣传部，其余的管理职责仍应由在自治区新闻出版广电局广播电视管理职责的基础上组建的自治区广电局承担，且地情影像中心成立时的业务主管单位就是原自治区广播电影电视局，自治区广电局认为其在2018年机构改革后不再是地情影像中心的业务主管单位的主张无依据。且根据地情影像中心的登记证书上2019年6月12日加盖了年检合格章，结合地情影像中心提供的证明中其于2019年6月12日到自治区广电局办理年检的内容，自治区广电局也对该证明的真实性予以认可，而自治区广电局在作出85号通知后，仍作为地情影像中心的业务主管单位审核了该中心的年检材料，故地情影像中心要求撤销自治区广电局于2019年6月11日作出85号通知的诉讼请求，法院予以支持。因85号通知应予以撤销，故自治区政府作出的78号行政复议决定也应予以撤销。关于地情影像中心要求自治区广电局履行业务主管单位法定职责的问题。根据地情影像中心向自治区广电局提交的《关于办理变更事项的函》，申请的事项是办理地情影像中心的业务内容和名称变更，自治区广电局在85号通知中已告知地情影像中心不再继续履行业务主管 -7- 单位的职责，要求地情影像中心找到相应的业务主管单位到登记管理机关办理变更登记工作，实质是对地情影像中心的申请作出了拒绝的答复，因85号通知应予以撤销，故自治区广电局应对地情影像中心提出的业务内容和名称变更的申请事项在其业务主管范围内履行法定职责。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十二条、第七十九条的规定，判决撤销自治区广电局作出的85号通知及撤销自治区政府作出的78号行政复议决定；自治区广电局于本案生效判决之日起15日内在其业务主管范围内对地情影像中心提出的业务内容和名称变更的申请事项履行法定职责。 上诉人自治区广电局上诉称，一、上诉人对被上诉人从事的业务没有法定监管职责，一审法院在没有法律法规、政策文件规定的情况下，以推定方式错误认定上诉人对被上诉人从事的业务具有法定监管职责，严重违反了职权法定的行政法基本原则。（一）一审法院认为被上诉人2009年成立时的业务主管单位就是原自治区广播电影电视局，于是默认原自治区广播电影电视局必然具有对被上诉人开展的“广西范围内的地情影像资料进行收集、制作、整理”业务范围进行监管的法定职责，因此认为2018年的机构改革，仅是将自治区新闻出版广电局中的新闻出版、电影管理职责划入自治区党委宣传部，其余的管理职责仍应由上诉人承担。一审法院没有查明原自治区广播电影电视局对被上诉人业务不具有法定监管职责的基本事实，仅以当时存在的事实对原自治区广播电影电视局的法定职责进行反向推定是错误的。（二）一审法院将上诉人在作出案涉85号通知后，仍审核被上诉人的年检材料作为支持被上诉人撤销案涉85号通知诉请的事实依据是错误的。（三）一审法院既未查明上诉人作出案涉85号通知时具有的法定职责，也未以上诉人作出案涉85号通知时具有的法定职责为依据对本案进行审理，导致其作出了错误的一审判决。二、一审法院判决上诉人于15日内在业务主管范围内对被上诉人提出的变更申请事项履行法定职责是错误且无法执行的。综上所述，一审法院没有按照自治区党委办公厅、自治区人民政府 -8- 办公厅的厅发〔2019〕6号文件认定上诉人的法定职责，导致对上诉人作出案涉85号通知时的法定职责认定错误，作出的一审判决严重违法并且存在司法越权。上诉人不具有对被上诉人所从事业务进行监管的法定职责，所作出的85号通知及自治区政府作出的78号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，依法应予维持。故请求二审法院：1.撤销南宁铁路运输法院作出的（2020）桂7102行初94号行政判决书；2.驳回被上诉人的全部诉讼请求；3.本案一审、二审的全部诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人地情影像中心辩称，一、上诉人对被上诉人从事的业务具有法定监管职责，且有法律法规明确规定。相关法律依据有：《音像资料管理规定》（广播电影电视部令第21号）第四条、《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》（国发〔2018〕17号）第一条、《广西壮族自治区广播电视局职能配置、内设机构和人员编制规定》（厅发（2019）6号）第三条第五款。二、根据《民办非企业单位登记暂行办法》第十五条及《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十条规定，上诉人作出案涉85号通知后，被上诉人应在90日内找到新的业务主管单位；在登记管理机关未作出准予变更登记决定之前，上诉人依法应继续履行主管单位的监管职责。因此，本案上诉人在作出案涉85号通知后仍然应该按照上述法规规章的规定为被上诉人办理相关年检手续。三、关于地情影像中心收集、制作、管理、发行推广的广西地情影像资料究竟是不是广播电视节目的问题，应根据《行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”由上诉人提供相关证据予以证明，而被上诉人已在一审期间提供相关证据证明被上诉人收集、制作、管理、发行推广的广西地情影像资料属于广播电视节目。四、上诉人在行政复议期间逾期提交行政复议答复书及证据。综上所述，上诉人所作85号通知违法事实清楚，证据确凿。一审法院依照《行政诉讼法》 -9- 第七十条第一项、第七十二条、第七十九条的规定所作的判决认定事实清楚，适用法律准确，请二审法院依法驳回上诉人诉讼请求，维持原判。 一审被告自治区政府答辩称，被上诉人为民办非企业单位，于2009年成立时的主管业务单位为原自治区广播电影电视局，2014年机构改革后的主管业务单位为原自治区新闻出版广电局。2018年机构改革后，原自治区新闻出版广电局的新闻出版、电影管理职责划入自治区党委宣传部，在原自治区新闻出版广电局的基础上组建上诉人，不再保留原自治区新闻出版广电局。因办理民办非企业单位变更登记需先向业务主管单位审批，被上诉人于2019年6月6日向上诉人申请变更业务范围和名称变更事项。2019年6月11日，上诉人作出85号通知，告知机构改革后上诉人不再是其业务主管单位。2019年6月12日，上诉人在被上诉人的登记证书上加盖了2018年度年检合格章。被上诉人不服85号通知，向一审被告申请行政复议。一审被告受理该申请后，经调查核实确认上诉人没有相应职责，遂作出78号复议决定，驳回了被上诉人的行政复议申请。一审法院根据查明的事实，推定上诉人应对被上诉人业务内容和名称变更的申请事项在其业务主管范围内履行法定职责。一审被告认为，以下事实足以推翻一审法院的推定：一是上诉人的法定职责来自其“三定”方案。根据一审法院查明的事实，上诉人“三定”方案确定的业务管理范围，未明确包括被上诉人的业务范围。但经一审被告函询主管机构编制部门，最终上诉人已根据机构编制部门的解释按照有关行业标准认定被上诉人的业务不在其业务管理范围内。二是上诉人在作出85号通知的次日，在被上诉人的登记证书加盖了2018年年度年检合格章，属于履行《民办非企业单位登记暂行办法》第十五条和《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十条第一款第三项规定的原业务主管单位职责，恰恰证明2018年机构改革后上诉人不再是被上诉人的业务主管单位。综上，一审法院推定上诉人应对被上诉人业务内容和名称变更的申请事项在其业务主管范围履行法定职责错误，请求二审法院撤销一审判决。 -10- 本案二审期间，上诉人自治区广电局未提交新证据，但提交了8份参考依据：1.《中国共产党机构编制工作条例》（复印件），拟说明“三定”规定、机构编制管理规定等是各部门各单位机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据，行政机关应在职责权限范围内履职。2.《民办非企业单位登记管理暂行条例》（复印件）及3.《民办非企业单位登记暂行办法》（复印件），拟说明（1）被上诉人应在上诉人出具不再担任其业务主管单位的文件后90日内找到新的业务主管单位，而在其寻找新的业务主管单位的90日内，登记管理机关未作出准予变更登记决定之前，上诉人应依法履行主管单位的监管职责；（2）上诉人在作出案涉85号通知后仍为被上诉人办理相关年检手续符合法律规定；（3）被上诉人在90日内未能找到新的业务主管单位，应依法申请注销登记。4.《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区广播电影电视局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（桂政办发〔2004〕187号）（复印件）。5.《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区广播电影电视局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（桂政办发〔2010〕134号）（复印件），拟说明无论是在2004年被上诉人成立之前，亦或是2010年被上诉人成立之后，原自治区广播电影电视局没有对广西地情影像资料业务进行监管的法定职责，一审法院推定原自治区广播电影电视局对被上诉人所从事的业务具有法定监管职责是错误的。6.《国家广播电影电视总局关于废止部分广播影视规章和规范性文件的决定》（复印件），拟说明被上诉人主张适用的《音像资料管理规定》已于2009年1月20日废止。7.《音像制品管理条例》（复印件）及8.《电子出版物出版管理规定》（复印件），拟证明对音像制品、垫资出版物履行监督管理职责的是出版社行政主管部门，而非上诉人。被上诉人地情影像中心提交了3份证据：1.60集电视系列片《广西古建筑志》获奖证书（复印件），拟证明《广西古建筑志》是地情影像中心制作的优秀音像资料。2.广西电视局网站关于广西音像资料馆的介绍（复印件）及3.百度百科网站关于广西音像资料馆的简介（复印件）， -11- 拟证明存在与地情影像中心同样业务内容的单位，自治区广电局具有音像资料收集制作机构的监管职能，并一直在行使监管职能。上诉人对被上诉人提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议，认为获奖证书的落款单位是中国出版协会，所以该份证据所制作的地情影像资料属于出版物不属于电视节目；对证据2的真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议，认为该截图不能证明其具有影像资料收集和整理机构的监管职能；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为属于百度网页搜索出来的，内容不真实，不能作为证据使用。一审被告自治区政府对被上诉人提交证据的质证意见为：对证据1与上诉人的质证意见一致；对证据2的真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议，其内容只是证明广西影像资料馆是上诉人的监管对象，但被上诉人是民办非企业单位；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为不是权威官方网站出具。一审被告未提交新证据。各方当事人对一审判决查明的事实均没有异议，但上诉人认为一审判决遗漏查明2009年上诉人作出65号复函时的职责和权限。 经审查，一审判决确认的证据合法、有效，本院予以确认。被上诉人在二审期间提交的证据1和证据2与本案不具有关联性，本院不予采信；证据3来源于百度百科，真实性存疑，本院不予采信。针对上诉人提出的关于一审判决遗漏查明2009年上诉人作出65号复函时的职责和权限的主张，鉴于本案需要审理的是被诉行政行为即上诉人作出的85号通知及一审被告作出的78号行政复议决定是否合法的问题，而2009年上诉人作出65号复函的行为属于另一行政行为，该行政行为是否合法不属于本案的审理范围，故本院对此异议不予认可。据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，关于自治区广电局在2018年机构改革之后是否是地情影像中心业务主管单位的问题。2009年，原自治区广播电影电视局作出65号复函，同意广西成卓文化发展有限公司成立地情影像中心，其业务主管单位为原自治区广播电影电视 -12- 局，主要业务是对广西范围内的地情影像资料进行收集、制作、整理。2014年，原自治区广播电影电视局与原自治区新闻出版局合并组建了自治区新闻出版广电局后，地情影像，地情影像中心的业务主管单位变更为自治区新闻出版广电局年机构改革后，虽然自治区新闻出版广电局的新闻出版、电影管理职责划入自治区党委宣传部，但机构改革仅是将自治区新闻出版广电局的新闻出版和电影管理等两部分职责划分出去，其他原有职责未予以变更，且在广播电视管理职责的基础上组建了现在的自治区广电局，并不再保留自治区新闻出版广电局。本案中，地情影像，地情影像中心自设立至2018年机构改革之前管单位一直都是明确的，且机构改革之后继续行使地情影像中心原业务主管单位职权的行政机关正是自治区广电局。此外，地情影像，地情影像中心主要业务亦明显不属于自治区党委宣传部主管的新闻出版及电影管理范畴广电局主张2018年机构改革后其不再是地情影像中心的业务主管部门缺乏法律依据和事实依据。一审法院撤销自治区广电局作出的85号通知及自治区政府作出的78号行政复议决定并要求自治区广电局在其业务主管范围内对地情影像中心提出的业务内容和名称变更的申请事项履行法定职责并无不当，本院予以支持。 综上所述，上诉人自治区广电局的上诉请求均无事实及法律依据，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（已预交），由上诉人广西壮族自治区广播电视局负担。 本判决为终审判决。 -13- 审 判 长  桂 彤 审 判 员  张红娟 审 判 员  贝黄欢 二〇二〇年十一月四日 法官助理  洪文慧 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： -14- （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；