山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁行再96号 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）李建德，男，1979年4月6日出生，汉族，住德州市陵城区。 委托代理人王爱英，山东弘正兴律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）德州市陵城区义渡口镇毛李村民委员会，住所地德州市陵城区义渡口镇毛李村。 法定代表人李广东，主任。 委托代理人崔永森，山东森辉律师事务所律师。 被申请人（一审被告）德州市陵城区人民政府，住所地德州市陵城区中兴路155号。 法定代表人李希岩，区长。 委托代理人刘秀革。 被申请人（一审被告）德州市自然资源局陵城分局，住所地德州市陵城区南环路北侧。 法定代表人刘波，局长。 出庭负责人蔡俊南，副局长。 委托代理人张海霞，山东指南针律师事务所律师。 李建德因与德州市陵城区义渡口镇毛李村民委员会（以下简称毛李村委会）、德州市陵城区人民政府（以下简称陵城区政府）、德州市自然资源局陵城分局（以下简称陵城自然资源局）土地行政登记一案，德州市中级人民法院于2019年8月22日作出（2019）鲁14行终112号行政判决，该判决已经发生法律效力。李建德不服，向本院申请再审。本院于2020年10月28日作出（2020）鲁行申598号行政裁定，对本案进行提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审原告毛李村委会诉称，原告与第三人李建德系土地承包关系，原告自2017年向第三人追要土地承包费，第三人拒交，后原告起诉至法院，第三人向法院提交了陵集用2008第1246号、地号7-18-255集体土地建设使用证一份，经查询，该证在被告陵城区国土局处无登记。诉求依法撤销第三人李建德名下陵集用2008第1246号、地号7-18-255集体土地建设使用证。 一审法院查明：2008年3月11日被告陵城区政府为第三人李建德颁发的陵集用2008第1246号、地号7-18-255集体土地建设使用权证。载明：土地所有权人：毛李村委会，座落：义渡乡毛李村，地类：住宅。2018年4月间，原告提起民事诉讼，请求判令第三人缴纳土地承包费。该案审理期间，第三人以已取得集体建设土地使用权证抗辩，原告方知二被告向第三人颁证，为此又提起本案诉讼。 一审法院认为，本案争议的焦点是：一、原告在本案中是否具备诉讼主体资格，是否超过诉讼时效；二、被告陵城区政府为第三人颁证是否有事实依据，法律程序是否合法。关于焦点一，第三人持有的陵集用2008第1246号、地号7-18-255集体土地建设使用权证明确载明土地所有权人为原告，即毛李村委会，在本案中，原告作为涉案土地的所有者，本案的裁判结果对其权利义务产生影响，本案诉讼的具体行政行为与原告有法律上的利害关系，故原告有权提起诉讼，是本案的适格原告。2018年4月期间，原告提起民事诉讼，方知第三人取得集体土地建设使用权证，根据“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”规定认定，原告未超过法律规定的起诉期限。关于焦点二，根据《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条规定“农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报县级人民政府土地行政主管部门审核，由同级人民政府批准。”《山东省土地登记条例》第九条规定了土地登记人申请土地登记应提供的文件资料，举证期限内，被告陵城区政府均未提供，同时被告亦未提供证据证明颁证之前经过了审核和公告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”因此，应当认为被告作出的行政行为事实不清、证据不足。中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第二十条规定“土地登记形成的文件资料，由国土资源行政主管部门负责管理”。被告陵城区国土局辩称第三人的登记档案在数次搬家过程中丢失，自认无纸质资料，应认定被告陵城区国土局没有为第三人颁发土地使用权证的证据及依据，登记程序违法；被告陵城区政府对被告陵城区国土局无纸质档案资料的行为认可颁证程序不合法，应认定被告陵城区政府在没有审查核实的情况下，为第三人颁发陵集用2008第1246号集体土地建设使用权证的主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、第六十八条、第七十条之规定，判决撤销被告德州市陵城区人民政府2008年3月11日为第三人李建德颁发的陵集用2008第1246号、地号7-18-255集体土地建设使用证。案件受理费50元，由被告德州市陵城区国土资源局、德州市陵城区人民政府负担。 李建德不服一审判决提起上诉。二审法院认为，关于毛李村委会提起本案诉讼是否超过起诉期限问题，本案应适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定不当，但认定毛李村委会未超过起诉期限的结果正确。对于被诉行政行为合法的问题，二审法院与一审法院的认定一致。判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李建德负担。 李建德申请再审称，原审法院认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求撤销一、二审法院判决，依法改判或发回重审。理由如下：申请人盖的房子经过审批，村委会以土地承包为名提起诉讼，原审法院应对双方是否有承包合同及合同是否有效进行认定。原审法院未将村委会主任依法移交司法机关，追究其打人的刑事责任。 被申请人毛李村委会提交书面陈述意见称，1.一、二审判决认定事实清楚。一审时义渡口镇人民政府出具的证明足以证明被诉土地使用证涉及的土地性质为临时养殖用地而非宅基地；毛李村委会二审时又提交的李建德交开垦费的收据备注养殖，亦能证明争议土地为养殖用地。2.一、二审判决适用法律正确。3.申请人有关李广东欺压村民、占用农田的主张无任何事实根据，与本案无关，申请人在一、二审中也从未提起。请求依法驳回申请人的再审申请。 被申请人陵城区政府及陵城自然资源局均未提交书面陈述意见。 本院再审审查过程中，陵城自然资源局提交书面说明称，涉案土地现在按农村宅基地管理，不动产登记显示为农村集体住宅用地。 各方当事人在一、二审中提交的证据已经随案移交本院，经本院再审审查查证，对原审查明的事实予以认可。 本院认为： 《中华人民共和国物权法》第十六条第一款规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。这赋予了不动产登记簿权利推定效力，意味不动产登记簿在确认物权归属和内容方面具有极高的证明力。陵城自然资源局在一审中提交的登记系统内的集体土地地籍信息显示，涉案土地用途为“住宅”，系集体建设用地，在无相反证据否定该物权内容的情况下，应据此确认涉案土地的性质。毛李村委会主张该土地的性质并非宅基地，系作为临时养殖用地发包给李建德使用，以此为由提起本案诉讼，要求撤销李建德持有的相关集体土地建设使用证。毛李村委会首先对其上述有关土地性质的主张负有举证责任。对此，毛李村委会在一审中提交证人孙某的证言作为证据，但该证言不能证实其所谓承包关系的承包人及具体内容；其在二审中又提交李建德交开垦费1600元的收据一张，该收据在形式上不符合二审新证据的有关规定，在内容上亦不能证明与涉案土地的关联性。因此，毛李村委会未能提供充分证据足以证明所涉土地系养殖用地的主张，无法对抗和否定该土地作为住宅用地的记载内容。根据《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条的规定，农村村民建住宅所需用地的批准，需经过本人申请、村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意、乡镇人民政府审查及县级人民政府土地行政主管部门审核等程序。李建德持有涉案土地的使用权证书，现并无相反证据能够证实毛李村委会对相关情况完全不知，故可认定村集体组织应当知道李建德对该土地作为住宅用地的申请及审批情况。本案被诉土地登记行为发生于2008年，当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道具体行为内容之日起最长不得超过2年。毛李村委会于2018年提起本案诉讼，已超过2年的起诉期限，应当裁定驳回起诉。一、二审法院认定本案未超过起诉期限进而进行实体审理不当，本院予以纠正。 还应当指出的是，《土地登记办法》第二十条第一款规定，土地登记形成的文件资料，由国土资源行政主管部门负责管理。第七十一条规定，县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当加强土地登记结果的信息系统和数据库建设，实现国家和地方土地登记结果的信息共享和异地查询。《不动产登记暂行条例》第十二条规定，不动产登记机构应当指定专人负责不动产登记簿的保管，并建立健全相应的安全责任制度。第十三条规定，不动产登记簿损毁、灭失的，不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。陵城自然资源局称本案所涉纸质登记档案在数次搬家过程中丢失，电子资料也仅能提交集体土地地籍信息一份，未尽到妥善保管档案资料的责任。对此，陵城自然资源局应当建立健全相关安全责任制度并予以落实，杜绝此类问题的再度出现；同时，对于已损毁、灭失的登记资料按照相关规定尽快予以重建或采取其他补救措施。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，裁定如下： 一、撤销德州市中级人民法院（2019）鲁14行终112号行政判决； 二、撤销德州市陵城区人民法院（2018）鲁1403行初31号行政判决； 三、驳回德州市陵城区义渡口镇毛李村民委员会的起诉。 一、二审案件受理费各50元，予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长 陈 晖 审判员 王海燕 审判员 韩 勇 二〇二〇年十一月十八日 书记员 李 倩