山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行再94号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）王胜伟，男，1955年6月4日出生，汉族，住山东省东明县。 委托代理人夏涛，北京万典律师事务所律师。 委托代理人刘金金，北京万典律师事务所实习律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）东明县长兴集乡人民政府，住所地东明县长兴集乡郭庄村。 法定代表人王方领，乡长。 再审申请人王胜伟诉被申请人东明县长兴集乡人民政府行政强制一案，菏泽市中级人民法院于2020年2月13日作出（2019）鲁17行终372号行政裁定，该裁定已经发生法律效力。王胜伟不服，向本院申请再审。本院于2020年10月19日作出（2020）鲁行申1380号行政裁定，对本案进行提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院认为，东明县黄河滩区居民迁建、就近建筑新村台及房屋工程，是国家实施的政策性民生工程。该类工程的实施，未改变集体土地所有权，不属于集体土地的征收，建设工程资金来源包括政府财政资金补助、土地增减挂钩收益、群众自筹。本案原告要求确认被告强行占用其承包地的行政行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”；第六十三条规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”。目前，对迁建居民原有房屋及地上附着物如何补偿，如何强制拆除、强制清理，尚没有法律法规对此作出规定。对因黄河滩区居民迁建工程实施过程中的承包地上附着物被强制清除等行为，没有法律法规进行规范，该类行为目前属于政策性规定调整的行为。因此，王胜伟的起诉不属于人民法院受理行政案件的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回王胜伟的起诉。 王胜伟不服一审法院裁定提起上诉。二审法院经审理查明，黄河滩区居民迁建，是国家为保障黄河滩区群众生命财产安全，加快滩区群众脱贫致富，保护滩区生态环境的重大民生工程。山东省人民政府《关于山东省黄河滩区居民迁建三期试点工程实施方案的批复》要求东明县人民政府“加强项目资金管理，制定试点项目资金管理办法，对实施年限、安置协议、安置方式、建新拆旧、补助标准、补助发放方式、原有生产资料处理、资金整合和监督管理等方面作出明确规定”。2017年8月，山东省经国务院同意，制定了《山东省黄河滩区居民迁建规划》，要求“坚持省负总责，市县落实”，按“各级政府补一块、土地置换增一块、专项债券筹一块、金融机构贷一块、迁建群众拿一块”的总体思路筹措建设资金。2017年9月4日，菏泽市发展改革委作出《关于山东省东明县黄河滩区居民迁建（村台工程）实施方案的批复》，同意东明县建设22个村台，其中包括长兴集乡9个需要建设的村台。王胜伟家的院落在东明县××乡××号村台淤沙工程范围内。2019年1月15日，东明县长兴集乡李焕堂行政村村民委员会和东明县长兴集乡西黑岗行政村村民委员会联合发布《关于限期清除七号村台淤区内建筑物的通告》。因没有协商一致，王胜伟没有自行清除其承包地上的附着物。王胜伟承包地上的附着物被强制拆除。 二审法院认为，东明县黄河滩区居民迁建、就近建筑新村台、建设新居所的项目性质问题。从项目用地分析，使用的是上诉人所在行政村集体所有的土地，项目完成后，项目用地仍归上诉人所在行政村集体所有，土地的所有权没有改变。从项目资金来源分析，有政府财政资金补助、土地增减挂钩收益、群众自筹等，财政资金的投入发挥的是扶助功能。因此，迁建项目是上诉人所在行政村居民共同参与实施、共同受益的项目。迁建项目的实施，不存在适用土地管理法关于农村集体土地征收补偿及相应行政强制规定的前提。 迁建项目实施的依据问题。迁建项目实施的依据有《山东省黄河滩区居民迁建规划》、菏泽市发展改革委作出的《关于山东省东明县黄河滩区居民迁建（村台工程）实施方案的批复》等。这些文件，属于为改善黄河滩区居民居住环境、保障居民居住安全、实施迁建项目制定的政策性文件。这些文件，对于迁建居民原有房屋及其他地上附着物如何补偿及拒不拆除房屋、拒不清除地上附着物的行为如何处理没有做出规定。 综上，东明县黄河滩区居民迁建项目，是依据政策性文件实施的民生工程。对于该项目实施过程涉及的居民原有房屋及其他地上附着物如何补偿及拒不拆除房屋、拒不清除地上附着物的行为如何处理，尚无法律、法规依据。因此，上诉人要求对东明县黄河滩区居民迁建项目实施中涉及的占用承包地行为进行合法性审查，无法律、法规依据，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人要求撤销原审裁定的理由不足，对其上诉请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 王胜伟申请再审称，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原一、二审法院裁定，依法确认被申请人强行占用承包地的行政行为违法。理由如下：1.被申请人不具有强制占用土地并拆除地上附着物的法定职权，其在没有法律授权的情况下强占土地，程序违法，未对被申请人进行补偿违法。2.涉案行为属行政强制行为，具有可诉性，而非政策性调整行为。3.原审法院以目前对该项目实施过程涉及的地上附着物如何补偿及拒不清除地上附着物的行为如何处理，尚无法律、法规规定为由裁定驳回起诉，明显不当。 被申请人东明县长兴集乡人民政府未向本院提交书面答辩意见。 双方当事人在一、二审中提交的证据已经随案移交本院，经本院再审审查查证，对原审查明的事实予以认可。本院再审查明，在与本案情况类似的(2020)鲁行再42号张红梅诉东明县人民政府、东明县长兴集乡人民政府行政强制一案中，东明县长兴集乡人民政府提交一份情况说明，该情况说明载明：“国家为解决黄河滩区群众居住安全实际困难，改善黄河滩区群众生活交通不便的不良环境，决定对沿黄滩区居民实行搬迁安置。具体办法是以黄委会确定的淤台范围内淤筑大村台，多个自然村合并建设新房屋，等新房建成后，再拆除原旧房，将老村土地进行复耕。接到上级要求搬迁任务后，乡政府成立了十个乡级指挥部，具体组织实施村台建设工作……” 本院认为，再审申请人承包地上的附着物被强行拆除，再审申请人请求确认被申请人强行占用承包地的行政行为违法。对此，被申请人否认实施了强行占用再审申请人承包地及毁坏地上附着物的行为，但是由于实施强制拆除行为属于事实行为，是政府及其职能部门的法定职权，非行政主体并无实施强制拆除行为的法定职权，在没有行政主体对该行为负责的情况下，通常根据行为目的、职能分工及举证责任等推定由相应的行政主体对该行为后果承担法律责任。如果非行政主体实施了强制清除行为，则应当判断其是否与相关行政主体存在行政委托关系，以进一步明确行为的责任主体。 本案中，菏泽市黄河滩区脱贫迁建领导小组关于《菏泽市黄河滩区居民迁建项目和资金管理暂行办法》第一章第三条第（二）规定，各县、区人民政府是滩区居民迁建工作责任主体，将工作任务分解落实到县级人民政府相关部门及有关乡镇；第（三）项规定，各乡级人民政府是滩区居民迁建工作的直接主体，负责落实建设主体责任并实施相关工作，做好宣传发动、落实建设条件，确保做好迁新拆旧、土地复垦和社会稳定等工作。根据上述规定，县、区人民政府和乡级人民政府分别是滩区居民迁建工作的责任主体和直接主体。因村委会不具有实施强制清除行为的法定职权，即使涉案承包地上的附着物确系由所在村委会具体实施强制拆除，其行为也是受县、乡人民政府的委托实施，法律后果及法律责任均应由县、乡人民政府承担。原审法院认为再审申请人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回再审申请人的起诉，属认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下： 一、撤销菏泽市中级人民法院（2019）鲁17行终372号行政裁定； 二、撤销东明县人民法院（2019）鲁1728行初36号行政裁定； 三、指令东明县人民法院继续审理本案。 审 判 长  陈 晖 审 判 员  韩 勇 审 判 员  蒋炎焱 二〇二〇年十一月四日 法官助理  宋海东 书 记 员  孟 真