四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终2140号 上诉人（原审原告）杨光明，男，1972年4月6日出生，汉族，住四川省荣县。 委托代理人梁红丽，北京在明律师事务所律师。 委托代理人孟临寒，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）荣县人民政府。住所地：四川省荣县旭阳镇荣州大道一段行政中心。 法定代表人郑小清，县长。 委托代理人陈春雷，四川瀚毅律师事务所律师。 上诉人杨光明因诉荣县人民政府（以下简称荣县政府）房屋行政征收决定一案，不服四川省自贡市中级人民法院（2018）川03行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2018年4月23日，荣县政府作出荣征决字[2018]第1号《关于城区“两河四岸”（一期一阶段）棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定书》（以下简称1号征收决定）。2018年5月3日，荣县政府发布《关于城区“两河四岸”（一期一阶段）棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》(以下简称房屋征收公告)，内容与征收决定一致。房屋征收公告载明：为改善片区居民的居住条件和城市基础设施等原因实施征收；征收范围为附南街片区中B-1地块在内的四个地块范围内的房屋及其附属物；实施征收的四个地块签订附生效条件的征收补偿协议的签约率均达到或超过98%，公告发布后，所签协议正式生效；房屋征收部门、征收实施单位及申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。公告附房屋征收方案。 一审法院经审理查明:荣县城区“两河四岸”片区棚户区（一期）改造项目属于自贡市2016年第二批棚户区改造项目的子项目之一。2017年4月18日，荣县城乡规划建设和住房保障局（简称荣县住建局）对荣县“两河四岸”（一期一阶段）棚户区改造国有土地上房屋征收模拟征收补偿方案征求意见稿进行公告，公告公示了荣县政府拟对荣县旭阳镇城区“两河四岸”（一期一阶段）的棚户区实施改造、方案征求意见的时间为2017年4月18日至5月18日及提出意见的方式等内容。2017年5月12日，荣县住建局在拟征收范围内公告房屋调查登记情况。2017年6月20日，根据第一次公示收集到的意见，经过核实后，荣县住建局对房屋调查情况进行第二次公示。2017年7月25日，四川鼎博律师事务所作出社会稳定风险评估备案报告，报荣县维护社会稳定工作领导小组备案。2017年7月31日，荣县政府对荣县住建局关于荣县城区“两河四岸”（一期一阶段）棚户区改造国有土地上房屋征收补偿方案作出批复。2017年8月30日，被告在征收范围内对拟征收房屋未登记建筑的认定和处理情况进行公示。2017年9月15日，被告在征收范围内进行模拟征收公告，并附批准后的征收补偿方案。明确征收部门为荣县住建局，征收实施单位为荣县旭阳镇人民政府，征收方式为签订附生效条件协议的方式；并公示了4个片区再分为若干小地块，任何一个小地块的签约率达到98%及以上的，由荣县政府作出征收决定，未达到的，协议不生效，中止该地块的房屋征收程序。2018年4月9日，荣县住建局以签约率达到或超过98%为由，向被告申请作出A-4、B-1、D-1、D-3四个小地块的征收决定。2018年4月23日，被告作出1号征收决定，对A-4、B-1、D-1、D-3四个地块国有土地上房屋进行征收，并于5月3日在征收范围内进行公告。原告的房屋位于B-1地块征收范围内。原告对征收公告不服，提起行政诉讼。 一审法院认为，原告虽然针对征地公告提起诉讼，但征地公告的内容与征地决定内容一致，且原告的诉讼理由均针对1号征地决定的程序及内容，被告亦针对原告的诉讼理由进行答辩，故本案争议焦点为荣县政府作出的1号征收决定是否违法，是否应当被撤销。 荣县“两河四岸”片区棚户区改造项目属于自贡市规划的棚户区改造项目内容之一，故棚户区改造项目国有土地上房屋征收符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收补偿条例）第八条规定的关于旧城区改建的公共利益需要。根据征收补偿条例第四条、第八条的规定及《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》的相关规定，市、县级人民政府可依照城乡规划法有关规定组织实施对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建而作出房屋征收决定。本案被告具有合法的房屋征收主体资格及权限。 《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称四川省征收补偿条例）第二十一条规定：“实施旧城区改建的，房屋征收部门应当组织被征收人根据补偿方案，签订附生效条件的补偿协议。在签约期限内，签订附生效条件的补偿协议的户数达到规定比例的，由市、县级人民政府作出征收决定；未达到规定比例的，终止征收程序。签订附生效条件的补偿协议的户数比例由市、县级人民政府确定，但不得低于百分之九十。”荣县政府在作出征收决定前，经过自贡市发展和改革委员会对项目建议书和可行性研究报告进行批复，征收单位将模拟征收方案进行公告，征求意见，对拟征收范围内的房屋进行调查登记并予以公示。并将对拟征收范围、等相关事项及征收补偿方案进行公告。荣县政府采取与被征收人签订附生效条件协议，在签约时间内，签约率达到98%及以上时才实施征收，作出征收决定，此种征收方式符合上述法律规定。原告关于被告仅依据被征收人签约率达到98%即作出涉案征收公告不符合法律规定的理由与查明事实不一致，于法无据，该院不予采纳。 四川省征收补偿条例第十条规定，实行旧城区改建，应当尊重房屋所有权人的意愿。房屋征收部门应当组织征求房屋所有权人的意见，进行先行协商。房屋所有权总面积过三分之二且总户数过三分之二的房屋所有权人明确同意改建的，方可纳入旧城区改建范围，启动房屋征收程序。本案中，被告未提交其组织房屋所有权人协商的证据。征收补偿条例第十一条第一款、四川省征收补偿条例第十七条第二款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。被告未提交证据证明其对征收与补偿安置方案征求到的修改意见以及根据相关意见修改的情况进行公示。四川省征收补偿条例第二十条第二款规定，房屋征收决定作出后，应当于三日内在政府及部门网站等媒体和房屋征收范围内显著位置予以公告。本案中，被告于2018年4月23日作出1号征收决定后，于5月3日进行公告，不符合上述规定。综上，被告作出的1号征收决定程序违法。 原告关于房屋征收补偿方案剥夺了原告选择产权调换补偿方式的诉讼理由。根据征收补偿条例第二十一条第一款的规定，房屋征收补偿中，法律赋予被征收人对补偿方式的选择权，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。本案中，虽然征收补偿方案在货币补偿方案的基础上增加自主购房方案。自主购房方案虽然在一定程度上保障了被征收人自主选择房屋区位、地点的权利，但其实质仍然是货币支付按方案计算的补偿款、补助、补贴的一种补偿形式，征收补偿方案中未设立产权调换的补偿方式，侵害了原告的补偿选择权。原告的该项诉讼请求成立，该院予以采纳。 因本案征收行为系棚户区改造的需要，符合法定公共利益需要的条件，且行政程序已进行到被征收国有土地上房屋的98%及以上产权人签订了附生效条件的征收补偿协议。一旦撤销涉案房屋征收决定，必然导致重新履行征收程序及补偿程序，重新签订补偿协议。重复履行行政程序将导致行政资源浪费，且不利于保护已签约的其他被征收人的权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定，虽然被告作出的涉案房屋征收决定未按照国有土地上房屋征收补偿法律、法规履行相关程序，但撤销该决定将会给公共利益造成重大损失。为避免导致原已稳定的征收法律关系出现新的矛盾，平衡依法行政和信赖保护原则的冲突，进而实现法律效果和社会效果的统一，应当判决确认被告的行为违法。 综上所述，原告关于撤销征收决定的诉讼请求不成立，该院不予支持。依照征收补偿条例第十一条第一款、第二十一条第一款，四川省征收补偿条例第十条、第十七条第二款、第二十条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项及第七十六条之规定，判决：一、确认被告荣县人民政府作出的荣征决字〔2018〕第1号国有土地上房屋征收决定程序违法；二、责令被告荣县人民政府依法采取相关补救措施；三、驳回原告杨光明的诉讼请求。一审案件受理费50元，由荣县人民政府负担。 杨光明不服，上诉称：1号征收决定在实体和程序上均违法，一审法院遗漏部分违法事实。除一审法院认定1号征收决定违法情形外，1号征收决定还存在以下违法情况。1.征收补偿方案剥夺了被征收人选择产权置换权利，该情形属于严重的实体违法。2.本次征收中存在集体土地与国有土地混征的情形。3.本次征收签约期限内并未达到98%的签约率。4.评估机构的选定程序违法。5.案涉房屋征收补偿方案中规定的补偿标准过低。6.荣县政府无资金足额到位、专户存储、专款专用的证明。请求撤销一审判决，撤销征收决定，上诉费用由荣县政府承担。 荣县政府答辩称：第一，杨光明房屋所在的征收项目案涉地块无集体土地。杨光明上诉所称“本次征收中存在集体土地与国有土地混征的情形”不符合事实，不能成立。第二，荣县政府提交的《关于报请对城区“两河四岸”（一期一阶段）棚户区改造项目中A—4、B—1、D—1、D—3地块房屋作出征收决定的请示》详细列举了案涉地块85户被征收人签约的情况，仅杨光明一户未签约。杨光明提出“至少有包括上诉人在内的两户被征收人未签约”，却未指出是哪一户，没有事实根据。3.2017年6月9日，被征收人听取了各评估机构介绍，因被征收人协商不成，才在公证人员在场情况下启动投票程序。案涉地块于2017年6月22日上午十时在荣州路片区棚改办举行评估机构选择程序。被征收人推选了评估机构。荣县公证处（2018）川自荣证民内字第109号《公证书》对前述过程有充分记载。因此，杨光明提出的价格评估机构选定程序违法理由不成立。4.2017年4月18日，荣县住建局发布《关于荣县城区“两河四岸”（一期一阶段）棚户区改造国有土地上房屋模拟征收补偿方案征求意见的公告》。根据模拟征收征求意见情况，2017年7月10日，荣县住建局提出《关于报请审批的请示》。2017年7月31日，荣县政府批复同意了该方案。因此，征收补偿方案是在被征收人充分反复协商的基础上依法制定的。征收补偿方案对未登记建筑、临时建筑、花卉树木的处理、有关补助、补贴作了相关规定。对房屋价值的补偿，方案明确由房地产价格评估机构依据《国有土地上房屋征收评估办法》确定补偿价值。评估机构的评估结果作出后，杨光明若对评估结果不服，应提出复核申请。因此，杨光明提出的案涉房屋征收补偿方案补偿标准过低不符合事实。5.荣县政府提交的证据清单（二）4组证据“开户许可证、开户申请、开户许可、专户函、开户证明文件、记账凭证和记账单、借款合同”充分证明了案涉项目征收补偿费已足额到位、专户存储。签约户补偿款已全部足额支付到位。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审庭审笔录记载了当事人对证据材料的质证意见。一审判决依据双方当事人提交的证据和庭审笔录认定了一审查明的事实。根据一审庭审笔录及各方当事人无争议的证据材料，本院查明的事实与一审一致。 本院认为，根据上诉人的上诉理由和一审的裁判理由，本案的争议焦点为：1号征收决定是否严重违法，是否应予以撤销。 根据征收补偿条例第八条的规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。因此，荣县政府具有作出征收决定的职权。 根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称四川省征收补偿条例）第二十一条的规定，荣县政府采取与被征收人签订附生效条件协议，在签约率达到98%及以上时实施征收，作出1号征收决定，此种征收方式符合上述法律规定。 荣县政府在作出1号征收决定前，经过自贡市发展和改革委员会对项目建议书和可行性研究报告进行批复，征收单位将模拟征收方案进行公告，征求意见，对拟征收范围内的房屋进行调查登记并予以公示。并将对拟征收范围等相关事项及征收补偿方案进行公告，以上程序符合征补条例的相关规定。 一审法院以荣县政府未提交在作出1号征收决定前征求被征收人意愿，对征收与补偿安置方案征求到的修改意见以及根据相关意见修改的情况进行公示的证据，以及荣县政府未在作出征收决定后3日内对征收决定予以公告违反法律规定、荣县政府作出的征收决定未给予被征收人补偿方式的选择权等理由，确认征收决定违法。本院予以认同。 上诉人提出的评估报告的评估时点以及案涉房屋征收补偿方案中规定的补偿标准过低问题的上诉理由，不属于征收决定案的审查范围。 需要指出的是，荣县政府在一审举证期限外，在庭前提交证明案涉项目在荣县城市建设用地范围内，符合城市规划、符合土地利用总体规划，纳入国民经济和社会发展计划以及在作出房屋征收决定前，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的证据，该行为确有不当之处，本院予以指出。 一审法院认定因本案征收行为系棚户区改造的需要，符合法定公共利益需要的条件，且行政程序已进行到被征收国有土地上房屋的98%及以上产权人签订了附生效条件的征收补偿协议，因考虑到撤销会给社会公共利益造成重大损害的，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定对征收决定不宜撤销，而选择确认违法的判决方式并无不当。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。拟依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨光明负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 旭 审 判 员  蒋 茜 审 判 员  郭 毅 二〇二〇年十一月二日 法官助理  杨函丞 书 记 员  魏葭陵