广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终2520号上诉人（原审原告)：陈炳宁，男，1972年3月19日出生，汉族，住广州市番禺区*************之二，公民身份号码440************619。委托代理人：蒋宏伟,北京市隆安律师事务所律师。委托代理人：陈曼，北京市隆安（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心。住所地：广州市南沙区凤凰大道******。法定代表人：杜永洪，主任。委托代理人：罗永聪，该中心工作人员。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。原审第三人：广州南沙围垦开发公司。住所地：广州市南沙区万顷沙镇新港大道**。法定代表人：钟惠彪，董事长。原审第三人：中铁广州工程局集团有限公司。住所地：广州市南沙区南沙街港航一街**进港大道南侧港航华庭**办公综合楼**。法定代表人：唐云。上诉人陈炳宁与被上诉人广州南沙开发区土地开发中心（以下简称南沙土发中心）及原审第三人广州南沙围垦开发公司（以下简称围垦公司）、中铁广州工程局集团有限公司土地行政征收一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5555号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明,2008年5月12日，广州南沙经济技术开发区管理委员会作出《关于明确围垦公司范围国有农用地管理的通知》（穗南开管〔2008〕1号），决定将围垦公司已取得或未办理《国有土地使用证》的国有农用土地使用权全部无偿划拨给土地开发中心，作为管委会开发建设用地储备。2008年6月2日，围垦公司根据穗南开管〔2008〕1号通知的要求，向南沙土发中心移交8宗国有农用土地权属证，证内土地总面积57173008.5平方米（其中包括孖沙垦区1-3围农用地14280070平方米）。2010年8月31日，广州南沙经济技术开发区管理委员会办公室作出《印发关于明确围垦公司范围国有农用土地管理的补充通知》（穗南开管办〔2010〕8号），决定根据《关于明确围垦公司范围国有农用土地管理的通知》（穗南开管〔2008〕1号）划拨至土地开发中心的开发建设用地储备的未开发建设部分由土地开发中心委托围垦公司继续经营管理，所得收入除按规定上缴国资收益外，其余授权围垦公司用于土地维护管理、改善基础设施建设以及湿地保护和开发支出等。上述国有农用土地转为建设用地（包括临时建设）的，由土地开发中心按国土部门的批准文件交建设方使用。2010年，原广州市国土资源和房屋管理局作出穗府国用（2010）第04100018号国有土地使用权属证明，登记座落为广州市南沙区孖沙垦区1-3围的土地使用权人为南沙土发中心，地类，地类）为农业，使用权类型为划拨。2015年11月9日，围垦公司作为甲方（出租方）与陈炳宁作为乙方（承租方）签订《农用土地承包经营权出租合同》，约定：甲方将位于孖沙垦区1围上间14号田内的耕地租赁给乙方使用，总面积104.96亩，租赁期限1年（2016年2月1日至2017年1月31日）。合同期满，不再续耕。如遇国家征用土地或政府部门因建设需要提前收回土地的，甲乙双方必须服从并及时做好交地工作。收地方按照南沙区的有关规定对实际征用或收回耕地面积给予乙方一次性青苗补偿。乙方退场时，按实际租用月数结算租金，甲方将征用或收回耕地面积的合同履约保证金如数免息退回给乙方，发生收地时，未经有关部门和甲方书面同意搭建的设施，收地方不做补偿。合同期满，甲方无须通知乙方，乙方须自行清地撤离。乙方逾期撤离的构成违约，甲方有权没收乙方所交履约保证金，处理乙方租赁地内剩余产品，清理构筑物、附着物，强制退场，由此产生的费用由乙方承担，乙方须按最后合同年租金标准的3倍，交纳土地占用费至甲方实际收回此地为止等内容。2016年10月10日，南沙土发中心作出《关于开展南沙港铁路项目用地清场工作的委托书》（穗南开土地委〔2016〕146号），委托广州市南沙区***土地征收办开展南沙港铁路项目用地清场收地工作，要求其在2016年10月30日前完成相关清场收地工作。2017年6月30日，广州市南沙区人民法院作出（2017）粤0115民初2068号民事判决，查明并认为该案中陈炳宁没有提供充分证据证明围垦公司存在向其提出提前收回土地的意思表示以及前往现场清点财物的行为，对此陈炳宁应承担举证不能的不利后果，陈炳宁一直按合同约定的期间经营使用土地直至租期届满。该案不存在围垦公司提前收回土地的补偿问题。围垦公司在合同租期届满后提起该案诉讼要求收回土地，不属于提前收回土地的情形。陈炳宁抗辩称其于2016年10月将土地交还围垦公司，但不能提供证据加以证明，应承担举证不能的不利后果。即使围垦公司存在提出提前收回土地的意思表示或派员到现场清点有关财物的行为，但要实现提前收回土地的目的，围垦公司需与陈炳宁通过协商达成包括补偿问题在内的一致意见，或依照合同法的相关规定解除合同。但涉案合同在租期届满前并未被双方协议解除或被司法、仲裁机构裁决解除。因此，陈炳宁的上述抗辩理由不能成立。陈炳宁逾期撤离构成违约，应承担违约责任。遂判决陈炳宁自该判决发生法律效力之日起15日内，将位于孖沙垦区1围上间14号田内总面积104.96亩的耕地（实为鱼塘，水利大堤不属于租赁范围）交还围垦公司管业，同时拆除在用地范围内的所有临时建筑物以及设施、设备并自行搬离；陈炳宁自该判决发生法律效力之日起15日内，向围垦公司缴纳从2017年2月1日起至交还土地之日止的土地占用费，按每月11982元计算等。2017年10月30日上午，广州市中级人民法院对南沙土发中心工作人员白亮及法律顾问胡丹丹进行了询问。胡丹丹在询问中称：地块：地块划拨给土地开发中心给了补偿，包括青苗补偿，是先由土地中心补偿围垦公司，再由围垦公司支付给“其他人”，划拨审批手续及补偿流程与农村土地征收程序上不一样，土地补偿费由管委会根据年度预算分期拨付围垦公司，具体执行由土地开发中心代表管委会，青苗清点由开发中心与围垦公司及耕户三方清点，最后是开发中心确认，这是一般的收地划拨流程。08年的收地补偿流程是否涉及“本案土地”需要调档查询后才能确定。土地开发中心只是受铁路公司委托办理土地的收储工作。这批地没有做补偿方案，如果做方案是由南沙土地开发中心来做。土地收回的计算时间是实际用地的时候。土地开发中心除了强制征收外，平时基本上不做补偿方案，一般是双方协商签订合同的方式处理，具体补偿方案是按该区2013年制定的补偿标准执行。除了补偿标准外还有补偿对象。如果租赁合同期间提前收地，则解除租赁合同，权利义务终止等等。白亮在询问中称：地块：地块的实际使用人是围垦公司土地使用单位是南沙港铁路有限公司，土地收回后也是交给该单位，青苗补偿费是由该单位以预付款的方式支付土地中心。实际的补偿款来源于南沙港铁路公司。因提前收回土地，所以“案涉地”旁边的土地会有青苗补偿费。对于其中10块地的补偿方式，是在之前补偿过一次，土地复耕后又补了一次，按第一次征收补偿的标准。“案涉”的22块土地都有部分面积在红线内，土地中心根据南沙港铁路公司的通知，有些土地快到期了，所以他们就没有使用，准备土地使用到期后再进场。具体是根据实际施工进度来决定，用到土地就补，不用到就不补。“涉案”的22户土地不是同期清点，是由围垦公司带“测绘公司”摸查，“卷宗里”两份统计表是前期的摸查清点表。当时摸查是22户统一一起做的，具体由围垦公司和“测绘公司”参加，土地中心没有参加。本次土地不存在征收问题，实际上是土地中心将土地委托给围垦公司，围垦公司将该土地承包给农户，各方之间都是合同关系。铁路公司的补偿标准是确定的，但补偿范围是不确定的，根据实际用地来处理，土地开发中心与铁路公司只有一个委托合同，同类情况的，只有“本案”12户，其他都签合同处理完毕，其他很多合同期满土地开发中心都不补偿的等等。2018年2月6日，广州南沙经济技术开发区管理委员会办公室、广州市南沙区人民政府办公室作出《关于印发广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法的通知》（穗南开管办〔2018〕2号），向该区各镇街、开发区（区）各部门、各直属单位印发《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》，并要求遵照执行。该办法第二条规定，“在广州市南沙区范围内征收农民集体所有土地和集体土地上房屋的，适用本办法。”2018年4月23日，广州市中级人民法院作出（2017）粤01民终16327号《民事调解书》，就陈炳宁与围垦公司土地租赁合同纠纷一案，因陈炳宁不服广州市南沙区人民法院（2017）粤0115民初2068号民事判决，组织调解。记载当事人自愿达成如下协议：一、本协议生效之日起20日内，陈炳宁配合围垦公司办理涉案土地的交接手续；二、本协议生效之日起20日内，围垦公司退还履约保证金20800元，窦利窦闸押金1000元给陈炳宁；三、青苗及地上附着物补偿问题等事宜另循法律途径解决等等。2018年11月8日，广州市南沙区人民法院作出（2018）粤0115执1947-1958号执行公告，公告称该院立案执行后，依法发出执行通知书，责令陈炳宁等12人按照生效民事调解书所确定的将位于广州市南沙区孖沙垦区1围上间14号等12块土地交还给围垦公司，但至今（2018年11月8日）仍未履行调解义务，该院将依法强制执行。2019年6月29日，陈炳宁作出《申请书》，向南沙土发中心提出如下请求：1、对提前收回承包的广州市南沙区孖沙垦1围上间14号田国有农用地，给予一次性青苗及地上附着物补偿并办理相关补偿手续。2、上述补偿标准按《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》（穗南开管办〔2018〕2号）执行，一次性青苗及地上附着物补偿包干补偿价3万元/亩计算，并给予积极配合完成征地奖励金，奖励金按1.5万元/亩计算。陈炳宁主张该《申请书》于2019年7月7日寄出，被告于2019年7月8日签收。2019年8月29日，南沙土发中心作出《关于陈炳宁申请书的复函》（穗南开土地函〔2019〕1253号），主要内容为：“2019年7月8日，我中心收到你委托北京市隆安（广州）律师事务所提交的《申请书》……现回复如下：1、你承包的广州市南沙区孖沙垦区4围上间14号田是登记在我中心名下的国有农用地，我中心是该土地的合法使用权人，根据南沙开发区管委会的安排，将该土地授权南沙围垦开发公司管理和经营。该土地本就属于国家所有，并不需要征收，不存在征收补偿的问题。2、根据你与南沙围垦开发公司签订的《农用土地承包经营权出租合同》，南沙围垦开发公司将上述土地出租给你，若你与南沙围垦开发公司就土地承包事宜发生纠纷的，建议你通过民事诉讼途径予以解决。对于你申请要求按穗南开管办〔2018〕2号文给予一次性青苗及地上附着物补偿及奖励金，我中心不予支持”。原被告双方均确认该复函于2019年8月29日寄给原告。原告不服该复函，认为被告应向其支付青苗、地上、地上附着物补偿款及征地奖励金院提起行政诉讼。诉讼中，原告提供了户主姓名为“陈钜标”的《青苗及附着物统计表》、户主姓名为“黎分田”的青苗及附着物统计表；提供了原告代理律师对陈冠洪、梁炳祥的询问笔录，笔录记载：两被询问人自称分别是广州市南沙区孖沙垦区1围某田的承包耕种人，两人自称均已经收到提前解除承包合同补偿款。原告还提供了记载围垦公司、陈冠洪分别为合同甲方、乙方的《农用土地承包经营权出租合同补充协议》的第一页；提供了受理日期为2017年7月5日，收款人为陈冠洪的《中国农业银行转账业务客户回执》；提供了补偿户为梁炳祥的《新建广州南沙港铁路线路青苗及地上附着物统计表》；提供了土地移交人署名为梁炳祥、冯锦球的《土地移交确认函》，该确认函记载孖沙垦区1围上间4号田已于2016年11月22日整体移交土地管理方，经土地开发中心确认后，土地管理方和铁路项目部协调落实补偿款的下发工作。原告还提供了光盘，拟证明围垦公司的侯经理确认确实是征收且会补偿，原告等人配合征收。但无法识别光盘记录的声音的说话人员身份。庭审中，被告确认其委托“街征地办”对需要征收的土地进行清点征收。原告称，清点的工作人员陈述明确是收地，且在清点后要求原告等人退出涉案土地，原告等人也是实际退出耕种了，原告认为有围垦公司的工作人员及原告不了解的几个部门工作人员共同清点，因此认为，清点的一方是原告，另一方是被告或者其委托的工作人员。原告认为，其于2016年10月底就已经将土地交给围垦公司，没有再使用。被告认为，至2017年1月31日，原告仍继续使用耕种土地。第三人围垦公司认为原告占用使用案涉土地到2018年11月经法院强制执行后才收回。原审法院认为，根据广州市南沙区机构编制委员会印发的《关于印发》，被告负责广州市南沙开发区（含南沙区）内征用土地方案和拆迁补偿安置方案的议定和实施，因此被告负有处理土地征用和拆迁补偿安置申请的职权。本案中，原告所租赁的土地在原告签订土地租赁合同前就已经是国有土地，土地使用权登记于被告名下。因此，对于原告而言，不存在国家对农村集体土地进行征收的补偿问题。由于《广州南沙集体土地和集体土地上房屋征收补偿安置办法》是对广州市南沙区农民集体所有土地及集体土地上房屋的征收补偿规定，且公布施行时间迟于原告与第三人围垦公司《农用土地承包经营权出租合同》约定的租赁期限届满时间，故上述办法不适用于本案。关于是否存在在原告签订的土地租赁合同租赁期内提前收回土地的情况。原告主张存在清点行为，但清点行为与提前收回土地行为并不等同。即使存在清点行为，也不代表提前收回土地的行为已经实施至影响原告继续使用土地的程度，更不代表提前收回土地的行为已经结束。清点行为本身并不阻却原告继续使用租赁的土地的权利。而且原告主张清点人员是围垦公司的工作人员以及原告“不了解的几个部门工作人员”。原告并不能确认也没有证明受南沙土发中心委托进行清场工作的“龙穴街土地征收办”工作人员实施了清点行为，原告并没有证明清点的人员是土地征收或拆迁部门的工作人员或授权人员，因此原告并未证明公权力部门或公权力部门的授权单位或人员因提前收回土地而对土地上青苗及附着物进行了清点。原告未提供证据证明土地征收部门或拆迁部门的工作人员或授权人员向原告作出提前收回土地的意思表示。原告主张公权力部门要求原告提前交出土地，是基于其猜测，其陈述的其获得此信息的来源均不是被证明的公权力部门工作人员或授权人员。根据原告所签订的土地出租合同，其承租土地的期限自2017年1月31日止，且合同明确约定：合同期满，不再续耕；合同期满，甲方无须通知乙方（原告），乙方须自行清地撤离；乙方逾期撤离的构成违约，甲方有权没收乙方所交履约保证金，处理乙方租赁地内剩余的产品，清理构筑物、附着物，强制退场，由此产生的费用由乙方承担，乙方需按最后合同年租金标准的3倍，交纳土地占用费至甲方实际收回此地为止。因此，自2017年2月1日起，原告在案涉土地上不具有合法的青苗及地上附着物权益，也不存在所谓配合完成征地的行为。根据广州市南沙区人民法院所作出的强制执行公告，原告直至2018年11月8日仍未将案涉土地交还给围垦公司，导致法院立案强制执行。因此原告主张存在提前收回土地的情况，法院不予采信。本案中既不存在对集体所有的土地进行征收的行为，也不存在对原告租赁土地进行提前收回的行为。因此原告主张被告支付一次性青苗及地上附着物补偿金及配合完成征地奖励金均缺乏法律与事实依据，法院不予支持。被告对原告的申请，在合理期限内作出《关于陈炳宁申请书的复函》（穗南开土地函〔2019〕1253号）予以答复并对原告给予一定指引，虽有笔误，但并无不当。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈炳宁的诉讼请求。上诉人陈炳宁不服原审判决，向本院提起上诉称:一、原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人系位于广州市南沙区孖沙垦区1围上间**田的土地承包人，并一直与原审第三人围垦公司签订合同进行水产养殖，最后一期承包合同期为2016年2月1日至2017年1月31日，上诉人如约履行合同。2016年10月，因涉案铁路工程提前收回（征收）上诉人承包的涉案土地，原告认为，被上诉人在合同期内提前收回案涉土地，依法应当给予上诉人一次性青苗及地上附着物补偿及积极配合完成征地奖励金。二、关于是否存在上诉人签订的土地租赁合同租赁期限内提前收回土地的情况，原审认定错误。涉案土地在征收红线内，原审第三人通知上诉人征收，然后组织清点，在征收清点表上让上诉人签名确认，上诉人清理及提前打捞养殖产品并不再继续养殖，等待办理交接手续、发放补偿款。涉案合同期内征收事实清楚，证据确实充分，被上诉人予以承认。原审认为，清点行为与提前收回土地行为并不等同，所以不存在提前收回土地的情况是错误的，征收清点行为就代表提前收回土地的行为已实施至影响上诉人继续使用土地的程度，阻却上诉人继续使用租赁的土地权利，即被上诉人提前收回土地的行为，已构成上诉人签订的土地租赁合同租赁期限内提前收回土地的事实。办理土地交接手续系由原审第三人主导，上诉人无法单方办理，原审第三人一直怠于与上诉人办理土地交接手续的责任在于原审第三人，与上诉人无关，上诉人也曾经多次要求与原审第三人办理土地交接手续、发放补偿款，原审第三人均不予办理。三、被上诉人是行政收地的主动方和优势地位方，被上诉人利用优势地位控制了所有收地文件，通过原广州中院庭审调查资料，充分证明土地征收部门、拆迁部门向上诉人作出提前收回土地的意思并实施收地行为。涉案土地位于红线图范围内，实际清点时间在2016年10月24日，即被上诉人要求的2016年10月31日前，在涉案合同期内，所以被上诉人的清场收地行为属于在合同期内提前收回涉案土地，根据法律规定及南沙地区的要求和合同约定，被上诉人均应当给予上诉人青苗及地上附着物补偿。四、广州中院审理的涉案土地租赁合同纠纷二审《调解书》，在法院调查核实中，发现涉案土地有提前收地事实，存在补偿纠纷，才进行调解并出具《调解书》，上诉人认为，如无被上诉人提前收地事实，不可能存在调解的基础，不但法院不会主持调解，原审第三人围垦公司亦不会同意调解，调解的基础是存在提前收地和青苗及地上附着物补偿。五、原审根据广州市南沙区人民法院作出的强制执行公告，上诉人直至2018年11月8日仍未将涉案土地交还原审第三人围垦公司，导致法院立案强制执行，属于认定事实错误。六、鉴于被上诉人于2016年10月（租赁合同期内）提前收回涉案土地，根据行政行为稳定性原则、政府行为诚信原则及政府行为严肃性的原则，一旦被上诉人作出提前收地的行为，上诉人为了交还土地，青苗费损失已产生，被上诉人反悔变更属于违法无效，上诉人有权要求被上诉人根据之前的提前收地行为进行补偿。综上所述，请求法院撤销原判，依法将本案发回重审或改判。本案诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人南沙土发中心答辩称，首先，原审判决认定事实清楚，适用法律法规准确，应当予以维持。其次，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。上诉人认为涉案土地在合同期满被提前收回，与事实不符。涉案土地是登记在被上诉人名下的国有土地，由被上诉人根据管委会安排将土地交由原审第三人围垦公司经营管理，本案土地本就属于政府所有的储备用地，并不需要实施征收行为。上诉人与围垦公司之间的农用土地承包经营权出让合同于2017年1月31日到期，根据南沙港铁路施工进度安排，为避免不必要的浪费和损失，在合同到期前均不需要使用涉案土地。涉案土地一直由上诉人在占有使用，直到2018年11月南沙区人民法院强制执行后交换原审第三人围垦公司。上诉人在上诉人装中提及的“宣布征收-征收清点-养殖户打捞处理-办理交接手续发放补偿款”完全不符合法律规定和常理，在征收部门与被征收人还未就补偿事宜达成一致，亦未有任何征收文件的情况下，任何人都不会就先行处理青苗和交出土地。上诉人认为清点即征收，与事实和法律规定不符。涉案地块并未开展清点工作，因涉案土地的承包经营合同即将于2017年1月31日到期，根据工作计划安排可待合同到期后再行开展工作，故被上诉人及龙穴街征收办并未对涉案地块开展清点工作。原审法院认定清楚，清点并不等同于征收，参照集体土地征收的相关规定，清点在征收决定或公告作出后，为避免被征收人进行抢搭、抢建、抢种而开展的工作，该工作开展后被征收人仍可对承包地进行耕种养殖，直到征收补偿工作实施完成后。故清点并不是征收，并不影响被征收人的实际权利义务。最后，上诉人要求按穗南开管办〔2018〕2号文的规定进行青苗及地上附着物补偿缺乏依据，被上诉人作出不予支持其请求的复函，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人围垦公司、中铁广州工程局集团有限公司在二审期间均未陈述意见。本院认为，本案中，上诉人所租赁的土地属于国有土地，不存在国家对农村集体土地进行征收的补偿问题。关于上诉人主张被上诉人在其租赁期满前提前收回土地应当作出补偿的问题。首先，上诉人未提供证据证明被上诉人或其委托单位向上诉人作出提前收回土地的意思表示。其次，上诉人主张存在清点行为，但清点行为本身并不阻却上诉人继续使用租赁土地。最后，根据上诉人所签订的土地出租合同，其承租土地的期限自2017年1月31日止，且合同明确约定：合同期满，不再续耕；合同期满，甲方无须通知乙方（上诉人），乙方须自行清地撤离；……。根据广州市南沙区人民法院所作出的强制执行公告，上诉人直至2018年11月8日仍未将案涉土地交还给围垦公司，导致法院立案强制执行。综上，上诉人主张被上诉人提前收回涉案租赁土地，缺乏证据证实，本院不予采纳。本案中既不存在对集体所有的土地进行征收的行为，也不存在对上诉人租赁土地进行提前收回的行为。因此，上诉人主张被上诉人支付一次性青苗及地上附着物补偿金及配合完成征地奖励金，均缺乏法律和事实依据，本院不予支持。原审法院判决驳回原告的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元由上诉人陈炳宁负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年十一月二十七日法官助理 马 淼书 记 员 颜悦怡