江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终265号 上诉人（原审原告）刘进宽，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人王文根，江苏江豪律师事务所律师。 委托代理人蔡婧丽，江苏江豪律师事务所实习律师。 上诉人（原审被告）兴化市兴东镇人民政府，住所地兴化市兴东镇东鲍村人民路。 法定代表人朱纯，镇长。 参加诉讼负责人董华龙，该镇人民政府人大副主席。 委托代理人林明祥，兴化市西鲍法律服务所法律工作者。 上诉人刘进宽、兴化市兴东镇人民政府因行政强制及行政赔偿一案，不服泰州市海陵区人民法院作出（2019）苏1202行初287号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2000年3月25日原兴化市西鲍乡人民政府与刘进宽签订西鲍砖瓦厂资产所有权转让合同，并于2000年8月7日由兴化市公证处出具资产转让合同公证书。根据合同约定，企业的土地以及电力设施长期租给刘进宽生产经营，企业占地面积在企业存续期间有偿租给刘进宽使用，租用时间暂定20年（2000年3月25日至2019年3月25日止），如需续租，双方协商再行签订租金上缴合同。此后刘进宽以兴化市兴平砖瓦厂的名义生产经营。2016年1月26日，原兴化市西鲍乡人民政府与刘进宽签订补充协议，载明双方于2004年6月28日签订补偿协议时，面积变为84.47亩（包括养鸡场4.2亩，猪场0.85亩，2.9亩鱼塘除外）；2011年4月S233公路，桥占用面积9.55亩，年减租金9550元；2011年复垦后植树占用面积14亩，年减租金14000元，植树后的林权归原兴化市西鲍乡人民政府；刘进宽从2016年3月25日起年应缴租金61450元；根据原租赁合同期限为20年，此合同终止时间为2019年3月25日。即刘进宽实际租赁的土地面积减至60亩左右。 2017年1月3日，泰州市经济和信息化委员会作出《关于开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》（泰经信传发[2017]2号），要求做好砖瓦生产企业专项整治工作。2017年1月5日兴化市经济和信息化委员会作出《转发泰州市经济和信息化委员会关于开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》（兴经信发[2017]4号），要求进一步做好专项整治活动，加强砖瓦生产企业的生产监督管理。2017年4月28日，兴化市人民政府办公室作出《市政府办公室关于印发兴化市砖瓦行业环保专项行动方案的通知》（兴政办发[2017]59号），组织开展全市砖瓦行业环保专项行动。兴化市兴东镇人民政府（以下简称兴东镇政府）于2017年1月24日向刘进宽经营的兴化市兴平砖瓦厂作出整治通知，认定其属停产整治砖瓦生产企业。2018年1月30日，兴化市兴平砖瓦厂向原兴化市国土资源局作出申请，陈述根据砖瓦企业专项整治工作要求，厂于2017年5月9日关闭停产。企业承诺不再恢复生产，并按照兴东镇政府相关计划要求实施复垦或调整利用。申请返还环境恢复治理保证金4年合计145500元。经兴东镇政府委托，南京裕信测绘有限公司于2018年8月31日作出裕信[2018]第0831-1号测绘成果报告，项目名称兴东镇砖瓦厂土方测量计算，测量结果为共计土方5928.9立方米；作出裕信[2018]第0831-2号测绘成果报告，项目名称为兴东镇砖瓦厂煤堆方量测量计算，测量结果为754.50立方米。经兴东镇政府委托，泰州嘉和资产评估事务所于2018年6月28日出具兴化市兴平砖瓦厂搬迁补偿价值咨询资产评估报告书（泰嘉评报[2018]006号），对兴化市兴平砖瓦厂的房屋建筑物、构筑物及其他辅助设施、装饰及附属物、机器设备（搬迁费）等作出了评估，评估价值合计2914348元。 2018年12月7日在涉案厂房未达成拆迁补偿协议的情况下，兴东镇政府组织相关人员对兴化市兴平砖瓦厂进行了强制拆除，并在拆除后的现场实施了复垦种植。兴东镇政府自认参与该拆除行为，但主张厂房的拆除系由刘进宽的弟弟及外甥联系处理，机械设备系刘进宽方自行拆除处理。刘进宽则主张机械设备的拆除人员沙昌存并非其组织，其仅仅是将卖废品的17万元给付刘进宽。刘进宽因认为财产遭受损失，以兴化市兴东镇人民政府为被告，向兴化市人民法院提起财产损害赔偿之诉，兴化市人民法院于2019年1月17日立案，在案件处理过程中委托江苏铭城土地房地产评估测绘工程咨询有限公司，对刘进宽所属的位于兴化市西鲍乡的兴化市兴平砖瓦厂房地产及附属物进行了司法鉴定市场价值评估，该公司于2019年10月30日作出铭城评报[2019]（泰）（房鉴）字第031号房地产估价报告，对房屋建筑物、装潢及构筑物、机器设备搬迁费、装潢及构筑物差价增补、漏评房屋等作出了评估，合计3016122元。同时称，针对未确定项目，因现场灭失，无法实地查勘，提供以下价值参考，不作为价值确认依据：1、针对34500㎡生产场地，因原始现场灭失，估价人员无法对原状作出准确判断，根据相关当事人提供的承诺书，水泥场地面积为23000㎡，重置单价为60元/㎡，则水泥场地重置价值为1380000元；砖地面积为11500㎡，重置单价为40元/㎡，则砖地重置价值为460000元。生产场地价值合计1840000元（未考虑成新率）；2、1台立式空调，无法确认价值。故提供拆装费作为参考，拆装费400元。兴化市人民法院经审查，于2019年11月20日作出（2019）苏1281民初787号民事裁定书，认为涉案纷争是因兴东镇政府根据对砖瓦生产企业专项整治各级规范性文件的要求，对刘进宽经营的兴化市兴平砖瓦厂予以取缔而产生，系行政事件引发的纠纷，属于行政诉讼受案范围，裁定驳回刘进宽的起诉。现刘进宽诉至该院，请求判决确认兴东镇政府强制拆除刘进宽所有的兴化市兴平砖瓦厂的厂房、设备的行政行为违法，判令兴东镇政府赔偿刘进宽经济损失1000万元，并判令兴东镇政府承担诉讼费用。 原审法院认为，本案的争议焦点是：1、兴东镇政府是否实施了刘进宽主张的行政强制行为；2、2018年12月7日对刘进宽的厂房等进行强制拆除的行为是否合法；3、刘进宽主张的赔偿请求能否得到支持。 刘进宽、兴东镇政府的陈述及其提供的证据能够证明，涉案厂房被采取了强制拆除行为，而兴东镇政府的相关工作人员参与了涉案房屋的强制拆除行为。而对于拆除现场人员身份、实施拆除的主体身份、设备来源、款项支付等问题，兴东镇政府未能在规定期限内提交相关证据，仅陈述工作人员在场对场地进行复垦，拆除的设备系刘进宽弟弟刘进富联系，费用也是刘进富支付，但款项可能是从镇财政借款。故根据现有证据，可以认定拆除涉案厂房的行为系兴东镇政府的行政行为。兴东镇政府在法定举证期限内，未提交拆除涉案房屋的证据、依据，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条的相关规定，应视为被诉行政行为没有相应的证据。 根据正当法律程序，行政机关对当事人作出不利的行政决定前，应当告知其决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的陈述、申辩权；作出行政决定后，应当告知其依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对于重大事项，当事人要求听证的，行政机关应当依法组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。本案兴东镇政府并没有履行其应尽的告知义务，没有告知应有的知情权、陈述权和申辩权，以及申请复议和提起诉讼的权利，即实施强制拆除，构成程序违法。鉴于案涉房屋已被拆除，不具有可撤销内容，兴东镇政府实施的强制拆除行为应予确认违法。 关于刘进宽要求判令兴东镇政府赔偿经济损失1000万元的问题，根据本案查明事实以及刘进宽的自述，涉案地块的拆除除了本次强拆，在2017年之前曾因环境整治对部分场地进行拆除；脱硫塔的处理发生在本次强拆前，但该问题也曾经达成协议；砖瓦厂于2017年关闭停产时刘进宽、兴东镇政府也协商了职工补偿问题；土方、煤渣虽经过评估，但对具体数量双方仍存在争议，兴东镇政府庭审中自认曾承诺适当补偿。且涉案地块涉及土地复垦问题，相关政策可能影响刘进宽的赔偿利益，故虽然刘进宽提起的是强拆违法并赔偿之诉，但其主张的损失中包含了兴东镇政府多次实施的对刘进宽砖瓦厂关停、强拆的全部补偿、赔偿，且在刘进宽、兴东镇政府的协商以及庭审过程中，兴东镇政府均作出了对相对人权益更为有利的自我允诺，依法应予认可。介于涉案的相关补偿、赔偿金额还需由兴东镇政府结合其自行制定的奖补政策，综合各方因素，确定刘进宽所享有的赔偿及补偿金额，人民法院应当充分尊重行政机关的自由裁量权，尊重其首次判断权。故本案中，法院不宜迳行对刘进宽所享有的关停补偿和赔偿作出认定，应由兴东镇政府先行作出处理决定，刘进宽如对该处理决定认定金额不服，可再行依法寻求救济。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，判决：一、确认兴东镇政府于2018年12月7日对刘进宽经营的兴化市兴平砖瓦厂进行强制拆除的行为违法；二、责令兴东镇政府自本判决生效之日起三个月内对刘进宽的砖瓦厂关停及拆除给予合理赔偿。案件受理费50元，由兴东镇政府负担。 上诉人刘进宽上诉称，一审法院虽然确认兴东镇政府对刘进宽的砖瓦厂进行强制拆除的行为违法，但未一并作出赔偿数额的判决，适用法律错误。根据兴东镇政府之前对此纠纷的处理情况，兴东镇政府会继续不积极赔偿且久拖不决，反而造成当事人继续诉讼，增加讼累，且刘进宽要求赔偿金额合法合理，有充分的证据及参考资料、政策的支持。请求二审法院撤销一审判决第二项，改判作出赔偿判决，依法确定合法合理的赔偿金额。 兴东镇政府对于刘进宽的上诉答辩称：1.兴东镇政府与刘进宽对于砖瓦厂的拆除是存在合意的。刘进宽提出按照市政府征收公告精神进行赔偿以及对违法拆除行为的惩戒没有法律依据。因为本案涉及的土地是集体土地且刘进宽承包期限即将期满（提前三个月），该地块的拆除行为是依据上级政府对砖瓦厂整治，因环保不达标依法进行取缔，不适用征收或拆迁相关政策；2.关于损失金额的情况，本案兴东镇政府与刘进宽争议差距最大的是生产场地的面积，因为在本次拆除前已经进行了两次调整，且刘进宽已经取得了之前生产场地的相关补偿，不应在本案中再行重复主张。关于复垦费，政府将土地复垦依法取得国家的复垦费用是符合法律和政策规定的。刘进宽无权主张巨额的复垦费。综上，刘进宽主张的赔偿数额不符合政策和法律规定。 上诉人兴东镇政府上诉称，根据上级文件要求，兴东镇政府于2017年1月24日向刘进宽送达了整治通知，因整治不能达标，被取销了采旷权，刘进宽自行停产，同时刘进宽出具承诺：“本企业承诺不再恢复生产，并按照兴东镇政府相关计划要求实施复垦或调整利用”。在对其企业处置过程中，双方是有合意的，只是对补偿的价格存在差异，在第三方评估机构现场作业时，刘进宽一直在场跟踪指点并协助拖尺测量等，拆除前刘进宽安排其家人对其相关设备及物品进行了拆除并处置，且刘进宽收取了相关设备及物品处置款项，只是对评估的价格存疑，不存在违法强制的行为。综上一审法院适用法律错误，请依法撤销一审判决，依法改判或调解。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是：1.兴东镇政府强制拆除刘进宽的砖瓦厂的行为是否应确认违法；2.一审判决先由兴东镇政府作出赔偿意见是否适当。 关于强拆行为是否应确认违法的问题。本案中，兴东镇政府在强制拆除上诉人砖瓦厂前未作出相关处理意见，也未按照相关法律规定履行催告、听取意见等义务,径行实施强制拆除行为,依法应确认兴东镇政府实施的强制拆除行为违法。上诉人兴东镇政府认为其是在双方合意后实施的拆除，未提交合法有效的证据予以证明，对兴东镇政府的该上诉意见，本院不予支持。 关于本案应否直接判决兴东镇政府赔偿数额的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产造成损失的，按照直接损失给予赔偿。本案中，兴东镇政府违法强制拆除刘进宽的砖瓦厂，对其造成的直接损失应给予赔偿。但通过本案查明的事实可知，兴东镇政府拆除刘进宽的砖瓦厂，是因国家节能减排的产业政策，为了保护流域生态环境而对该砖瓦厂实施的关闭，因此，上诉人刘进宽应享有一定的相关政策补偿。而该补偿不属于直接损失部分。对予相关补偿，属于行政主体行政管理活动范畴内,特别是涉及相关产业政策的具体落实,应当由行政主体先行处理,司法权不宜直接进行裁量。故一审法院判决责令兴东镇政府自本判决生效之日起三个月内对刘进宽的砖瓦厂关停及拆除给予合理赔偿，并无不当，也在最大程度上保护了上诉人的合法权益。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人刘宇辉负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年十一月二十八日 书记员  周雪琴 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；