山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1533号 上诉人（原审原告）于凤君。 委托代理人杨北川，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人刘瑞堂，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）莒县人民政府，住所地莒县振兴东路**。 法定代表人王霞，县长。 委托代理人吕德花，山东聚祥律师事务所律师。 委托代理人姚凤禄。 原审第三人莒县城阳街道南关社区南关二街股份经济合作社，住，住所地莒县城阳街道南关社区南关二街/div> 法定代表人于忠升，主任。 原审第三人莒县城阳街道南关社区居民委员会，住，住所地莒县城阳街道南关社区/div> 法定代表人白安平，主任。 委托代理人李学林，山东聚祥律师事务所律师。 原审第三人葛荣照、李京爱。 上诉人于凤君因诉被上诉人莒县人民政府（以下简称莒县政府）、第三人莒县城阳街道南关社区南关二街股份经济合作社（以下简称南关二街合作社）、莒县城阳街道南关社区居民委员会（以下简称南关社区居委会）及葛荣照、李京爱房屋安置补偿行政协议一案，不服日照市中级人民法院于2020年7月28日作出的（2020）鲁11行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 于凤君向原审法院诉称，其系莒县城阳镇南关二街村民，在××街××住房，具备房屋所有权证和土地证。因实施南关片区棚户区改造项目，该房屋被列入征收范围，但莒县政府却未对于凤君补偿安置，错误地与第三人签订了《拆迁安置补偿协议书》。请求：1.确认莒县政府委派南关社区居委会、南关二街合作社与葛荣照、李京爱签订的《拆迁安置补偿协议书》无效；2.本案诉讼费用由被告承担。 原审法院经审理查明，于凤君系山东省莒县城阳镇南关二街居民，涉案房屋系其于1995年自建而成，四至分别为：东至孙刚、南至小巷、西至夹道、北至小巷，并办理了土地使用证和房屋产权证。2006年5月5日，于凤君（甲方）与第三人葛荣照（乙方）签订《房屋买卖协议》，该协议约定：“按照房产管理规定，该房屋属集体用地，非甲方所能买卖，但属于甲方房产，宅基地使用权售给乙方后，甲方无权干涉乙方的使用、居住权限。……该房土地改为他用时，乙方享有该村民房应有的权利和义务，包括按照有关规定，以甲方的名义办理拆迁补偿费、异地安置费、旧房换楼（新房宅基地）等与该房有关的权利。甲方不得因时间的推移，收取配合乙方办理以上项目的费用。”协议签订后，第三人按照约定交付了房款并实际入住涉案房屋。 2011年1月11日，莒县政府发布[2011]第1号《征收土地方案公告》，征收土地位置包括“城阳街道办事处、大湖村、孔家街、公家园街、南关一街、南关二街”。为顺利实施城中村棚户区改造工程，促进社会发展和公共利益的需要，改善居民居住条件和生活环境，莒县城阳街道启动南关社区棚户区搬迁安置补偿工作，并于2016年11月13日下发城街办发[2016]50号《城阳街道2017年度棚户区搬迁安置补偿方案》，规定“由街道办事处统一组织，以村街为主体，城投公司运作，积极争取银行的资金支持，对现有村庄进行搬迁安置”，并详细规定了改造范围及时间安排、把握原则、操作流程、房屋补偿及楼房安置标准、补偿安置政策、奖励政策及安置办法等事项。2017年4月30日，南关二街合作社作为协议一方主体与李京爱签订了《拆迁安置补偿协议书》，补偿内容为：房屋拆迁安置补偿费92500元，120平方米的安置楼房，搬迁过渡安置费28000元，搬迁、回迁补助费各1000元，协议签订奖励20000元等。涉案房屋目前已拆迁灭失。 另查明，2017年2月16日，于凤君向山东省莒县人民法院提起民事诉讼，请求确认其与葛荣照2006年5月5日签订的《房屋买卖协议》无效，山东省莒县人民法院经审理认为，涉案房屋买卖协议因违反了法律的强制性规定，于2017年5月26日作出（2017）鲁1122民初1114号民事判决，确认涉案房屋买卖协议无效。之后，葛荣照以于凤君为被告向山东省莒县人民法院提起民事诉讼，请求判令于凤君赔偿其经济损失20万元，其中包含购房款80000元及利息，于凤君反诉请求判令葛荣照返还房屋、恢复原状，山东省莒县人民法院经审理于2017年11月27日作出（2017）鲁1122民初3333号民事判决，根据双方过错程度，于凤君返还葛荣照购房款80000元，涉案房屋因拆迁而增值部分按照葛荣照与于凤君7:3的比例进行分配，计算获得葛荣照应得份额为64750元（92500元70%），搬迁奖励费20000元以及临时过渡费补助28000元由葛荣照所有。于凤君不服一审判决，上诉于日照市中级人民法院，日照市中级人民法院于2018年3月30日作出（2018）鲁11民终470号民事判决，驳回上诉，维持原判。于凤君不服二审判决提起再审申请，日照市中级人民法院于2019年4月30日作出（2019）鲁11民申49号民事裁定，驳回于凤君的再审申请。 再查明，2010年12月30日，山东省人民政府作出鲁政土字[2010]1957号《关于莒县2010年第五批次城镇建设用地的批复》，同意征收莒县城阳街道办事处集体建设用地197623平方米用于城镇建设，其中包括南关二街合作社4.8221公顷土地。 原审法院认为： 一、本案系房屋安置补偿协议纠纷，属于行政协议的范畴。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”，因此，关于主张行政协议无效适用法律的问题，应根据民事合同等相关法律规定作出处理。确认协议无效属形成权，确认协议无效之诉属确认之诉，一旦协议被确认无效，将自始不发生法律效力，且从立法目的和价值追求的角度而言，确认协议无效之诉系保护国家利益和社会公共利益，不受诉讼时效期间的限制。同样，在行政诉讼领域，单纯的时间经过不能改变无效协议的违法性，确认行政协议无效应不受起诉期限的限制，原告于凤君对新行政诉讼法实施之后作出的行政协议提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。 二、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”第二款规定：“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告”。本案中，涉案拆迁安置补偿协议虽为第三人南关二街合作社与第三人李京爱签订，但涉案拆迁安置补偿协议签订系为顺利实施城中村棚户区改造工程，改善居民居住条件和生活环境，促进社会发展和公共利益的需要。在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”、“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，经济合作社可以在符合上位法规定前提下，通过签订协议等方式解决补偿安置问题，但应当认定系由职权主体在城中村改造项目中委托订立，因此，莒县政府应为本案适格被告。 三、原告于凤君与第三人葛荣照签订的涉案《房屋买卖协议》被依法确认无效后，双方就损失赔偿问题分别向莒县人民法院提起民事诉讼，后经二审生效判决确认，已对涉案《拆迁安置补偿协议书》补偿安置利益，按照双方的过错程度，按相应的比例进行了分配。原告于凤君与第三人葛荣照签订的《房屋买卖协议》专门约定了如遇涉案房屋土地改为他用时，第三人葛荣照享有涉案村民房应有的权利和义务，该约定意味着双方于签约之时已预见涉案房屋及土地被征收征用的可能，并对拆迁安置中的经济利益进行了自由处分。因此，南关二街合作社与李京爱签订《拆迁安置补偿协议书》，已尽到了审慎审查的职责。最后，原告于凤君已将涉案房屋及宅基地转让交付多年,并已取得对价，第三人葛荣照、李京爱长期居住并实际占有、使用涉案土地及房屋。虽然生效裁判已确认涉案房屋买卖协议无效，但涉案房屋已被拆除并转化为拆迁利益，且原告于凤君已通过民事救济方式寻求解决。在充分考量维护政府管理秩序，实现公平正义，且涉案拆迁利益已由生效的民事判决进行分割确认的前提下，原告于凤君再行要求确认涉案拆迁补偿安置协议无效，有违诚实信用与公平公正原则。原告于凤君诉请涉案拆迁安置补偿协议无效不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告于凤君的诉讼请求。案件受理费50元，由原告于凤君承担。 于凤君不服原审法院判决上诉称，一、原审法院认定事实错误。第三人葛荣照、李京爱并非涉案房屋所有权人，也非本村集体经济组织成员，无权签订《拆迁安置补偿协议书》。2006年5月5日，上诉人与第三人葛荣照签订了《房屋买卖协议》。该协议已被莒县人民法院（2017）鲁1122民初1114号民事判决确认无效，葛荣照、李京爱占有房屋的行为在法律上已经属于无权占有，其再与征收房屋单位签订《拆迁安置补偿协议书》已不具备合法前提基础，应归于无效。二、原审法院适用法律错误。上诉人要求确认涉案拆迁安置协议无效，并不违反诚实信用和公平公正的原则。1.根据物权法的规定，不动产交付方式以登记为准。涉案房屋未登记，只是由葛荣照和李京爱占有。2.上诉人仍然是实际的房屋所有权人，是有权签订拆迁安置补偿协议的主体，葛荣照、李京爱只是对房屋拆迁后的补偿利益享有权益。3.葛荣照、李京爱与房屋征收部门签订《拆迁安置补偿协议书》的权利来源于和上诉人签订的《房屋买卖协议》，而该协议因违反法律的强制性规定已经被生效判决确认无效。三、第三人葛荣照、李京爱与房屋征收部门签订的《拆迁安置补偿协议书》应当认定无效。1.葛荣照、李京爱签订涉案补偿协议目的不具有正当性，存在恶意串通、损害上诉人利益的无效情形。2.第三人不具有签订涉案补偿协议的主体资格，被上诉人与其签署系违反法律强制性规定行为，属于重大且明显违法的行政行为，应当认定无效。（1）根据《2017年度棚户区搬迁安置补偿方案》［城街办（2016）50号］，安置房是根据户口来分配的。上诉人户口在本村，具有房产证、土地使用证，应获得安置补偿利益。（2）第三人葛荣照、李京爱享有拆迁利益不等于有权签订拆迁补偿协议。（3）第三人葛荣照、李京爱属于外来购房户，按照搬迁补偿安置方案，需要按照成本价购买安置楼房，不应享有同本村村民相同的拆迁利益。3.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，市、县人民政府土地行政主管部门或者其委托部门可以作为主体与被征收人签订补偿安置协议。第三人南关社区居委会、南关二街合作社不具有与第三人葛荣照、李京爱签订涉案补偿协议的主体资格，其行为是超越职权的行为，违反了法律及行政法规的强制性规定，属于重大且明显违法的无效行为。综上，请求撤销原审法院判决，发回重审或依法改判支持上诉人的请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人莒县政府答辩称，一、原审法院判决认定事实清楚。《城阳街道2017年度南关片区（南关二街）棚户区搬迁安置补偿方案》中明确规定：对于1991年之后发生的房屋、宅基地买卖，由所在村街综合考虑村规民约、历史沿革等因素，组织村民代表、党员进行讨论议定。本案中的房屋买卖发生时间是在2006年，因此是否给予第三人葛荣照安置及如何安置是南关二街经过会议讨论综合各种因素作出的决定。这种安置决定本身是村民集体的内部事项，不属于法院受理的范围。南关二街合作社根据村民会议的决定，在2017年4月30日就涉案房屋与第三人葛荣照之妻李京爱签订了《拆迁安置补偿协议书》，没有违反法律规定。二、原审法院判决适用法律正确。1.上诉人早在2006年就将涉案房屋出卖给第三人葛荣照，当时签订的《房屋买卖协议》中专门约定了如遇涉案房屋土地改为他用时，葛荣照享有涉案村民应有的权利和义务。该约定意味着上诉人在出卖房屋时已经预见到涉案房屋及土地存在被征收、征用的可能，并对拆迁安置利益与第三人葛荣照进行了约定。该约定并没有违反法律的强制性规定，对双方应当具有约束力。现在上诉人因巨大拆迁利益驱使又反悔，违反了诚实信用原则。2.上诉人在2006年签订《房屋买卖协议》之后即将房屋交付给第三人葛荣照实际占有和使用，上诉人获得了相应的对价。虽然上诉人后来又确认涉案《房屋买卖协议》无效，但是涉案房屋已经被拆除并转化为拆迁利益，上诉人已经通过民事途径解决。经一、二审及再审，人民法院已对涉案《拆迁安置补偿协议书》中的利益按照各自的过错程度进行了分配，现《拆迁安置补偿协议书》已经履行完毕。上诉人再要求确认该《拆迁安置补偿协议书》无效明显违反公平原则。综上，请求维持原审法院判决。 南关二街合作社向本院提交书面陈述意见称，一、上诉人与第三人葛荣照房屋买卖在先，并由其自行处分了相关权利。根据莒县人民法院（2017）鲁1122民初3333号民事判决和（2018）鲁11民终470号民事判决确认的事实，上诉人于2006年5月5日，在未经南关二街合作社知晓和同意的情况下，“将房产、地、地产体土地性质）售给乙方（葛荣照）”，并约定“宅基地使用权售给乙方后，甲方无权干涉乙方的使用、居住权限”，还专门约定“该房土地改为他用时，乙方享有该村民房应有的权利和义务，包括按照有关规定以甲方名义办理拆迁补偿费、异地安置费、旧房换楼等等与该房有关的权利。”以上事实充分说明，上诉人早于2006年5月就将自己的房产出卖给了第三人葛荣照并同时处分了相关权利。二、南关二街合作社与葛荣照签订的《拆迁补偿安置协议书》合法有效。为响应上级号召，顺利实施城阳街道南关片区改造工程，南关二街合作社于2017年4月与该片区的居民签订《房屋拆迁安置协议书》，以保障片区改造有序进行。基于上诉人已将其房屋出卖给第三人葛荣照的事实，且买卖双方在《房屋买卖协议》中专门约定了如遇涉案房屋土地改为他用时，第三人葛荣照享有涉案房屋及土地应有的权利和义务。该约定意味着双方于签约之时已预见到涉案房屋及土地被征收的可能，并对拆迁安置中的经济利益进行了自由处分。因此南关二街合作社与葛荣照签订《拆迁安置补偿协议书》已尽到了审慎审查的职责，完全合法有据，不存在任何过错行为。三、原审法院判决驳回于凤君的诉讼请求合法有据。上诉人与第三人葛荣照签订《房屋买卖协议》，其交付房屋取得对价的行为，是对其财产权利的处分。上诉人已将涉案房屋及宅基地转让交付多年。第三人葛荣照、李京爱亦长期居住并实际占有、使用该房屋及土地。即使上诉人与第三人之间的《房屋买卖协议》经司法程序被确认无效，但涉案房屋及土地已被拆迁并转化为拆迁利益，且拆迁利益已由生效的民事判决进行分割，上诉人再行要求确认涉案拆迁安置协议无效，有违诚信和公平原则。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审法院判决。 原审第三人南关社区居委会向本院提交书面陈述意见称，其不是案涉《拆迁安置补偿协议书》的签约主体，与上诉人签订该协议书的是南关二街合作社，南关社区居委会作为拆迁协调单位，在该协议上盖了章，只是合同的见证方，并非协议的一方当事人，没有履行该补偿安置协议的义务；也不是莒县房屋拆迁行政管理机构，没有监管该协议签订的法定职责。因此，该拆迁行为与居委会无关。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果得当。请求二审法院依法予以维持。 原审第三人葛荣照、李京爱未向本院提交陈述意见。 当事人在原审中提交的证据和材料已经原审法院庭审质证并随案移送本院。二审中，各方当事人均无新证据提交。经审理，本院查明的案件事实与原审法院一致，对原审法院判决查明的事实予以确认。 本院认为，本案上诉人于凤君诉请确认涉案《拆迁安置补偿协议书》无效。经查，于凤君早于2006年即与原审第三人葛荣照就涉案房屋签订有《房屋买卖协议》，在协议中双方明确约定如遇涉案房屋土地改为他用时，葛荣照享有涉案村民房应有的权利和义务。后于凤君依约取得房屋对价，并将涉案房屋及宅基地转移交付与原审第三人葛荣照。原审第三人葛荣照、李京爱后长期居住并实际占有、使用涉案土地及房屋。故至2017年涉案片区进行棚户区改造时，南关二街合作社与李京爱签订被诉《拆迁安置补偿协议书》，符合涉案房屋及宅基地权利流转及实际使用情况。上诉人于凤君主张涉案《房屋买卖协议》已被确认无效，被诉《拆迁安置补偿协议书》亦应确认无效。但于凤君与原审第三人葛荣照签订的涉案《房屋买卖协议》被确认无效后，双方就损失赔偿问题分别向莒县人民法院提起民事诉讼，后经二审生效判决确认，已对涉案《拆迁安置补偿协议书》补偿安置利益，按照双方的过错程度，按相应的比例进行了分配。因此，在涉案房屋及宅基地因被拆迁已丧失了居住和使用功能且相关民事判决已对该房屋转化的拆迁利益进行了确认和分割的情况下，原审法院基于行政管理秩序稳定之考虑，秉承诚实信用、公平合理之原则，对于凤君要求确认涉案《拆迁安置补偿协议书》无效的诉讼请求不予支持，并无不当。于凤君如认为因该涉案房屋转化的拆迁安置补偿利益分配纠纷仍有未尽事宜，可以依照法定途径另行寻求救济。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人于凤君的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人于凤君负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 王云阁 审判员 李 拙 二〇二〇年十一月十三日 书记员 王超群