河南省南召县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1321行初58号原告：王付德，男，汉族，1967年2月13日出生，住河南省南召县。委托诉讼代理人：黄飞、王东方（实习），河南民川律师事务所律师。被告：南召县自然资源局。住址：南召县城关镇中华路东段。统一社会信用代码：114132175070703XF。法定代表人：尚延坤，任局长。行政机关出庭应诉负责人：张勇，任副局长职务。委托诉讼代理人：朱基，河南浩星律师事务所律师。原告王付德不服被告南召县自然资源局行政处罚纠纷一案，于2020年8月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭审理此案，向被告南召县自然资源局依法送达了起诉状副本、应诉通知书，行政机关出庭应诉负责人通知书等法律文书。本院于2020年9月21日公开开庭审理了本案。原告王付德的委托诉讼代理人黄飞、王东方、被告南召县自然资源局的行政机关出庭应诉负责人张勇及委托诉讼代理人朱基到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告南召县自然资源局于2020年6月8日作出召规罚决字（2019）第01号行政处罚判决书，以王付德在未办理《建设工程规划许可证》的情况下，擅自于2005年开始在南召县云阳镇鹿鸣北路北边幸福小区内建设楼房，该行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，并以该法第六十四条之规定，对王付德作出如下处罚：1、责令停止建设；二、补办相关手续；三、并处建设工程造价6%的罚款，合计人民币196972.5元。该处罚决定书于2020年6月9日邮寄送达给王付德。原告王付德诉称，本人系建设工程的施工单位，而非建单位，南召县自然资源局处罚对象错误；且房屋建成入住至今已经超过13年，超过行政处罚时效，根据法不溯及既往的原则，被告南召县自然资源局适用2008年1月1日生效实施的《城乡规划法》对原告处罚适用法律错误。故南召县自然资源局作出的行政处罚认定事实错误，适用法律错误，请求本院依法撤销被诉行政行为。原告向本院提交的证据有：1、王付徳身份证复印件、2、南召县自然资源局召规罚决字（2019）第01号《行政处罚决定书》；3、完税凭证两张；4、南召县云阳镇南召店社区居民委员会证明一份；5、召集用（2003）字第00342号集体土地使用证一份；6、原告代理人对证人张某、刘某的询问笔录各一份；7、照片两张。用以证实涉案建筑的建设单位、土地使用权人、土地所有权人均为南召店社区居民委员会，被告的行政处罚对象错误，且涉案工程于2006年年底竣工，行政处罚适用法律错误。被告南召县自然资源局辩称，被告对原告王付德作出的行政处罚对象正确，该处罚不超时效，对王付徳的行政处罚事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交的证据材料有：1、立案审批表；2、行政处罚审批表；3、王付德身份证复印件；4、现场检查笔录、对王付德的询问笔录；5、现场检查笔录、对张某的询问笔录；6、王付德的收款收据；7、建设工程价格核算意见书；8、案件调查终结报告；9、行政处罚事先告知书；10、行政处罚听证告知书；11、行政处罚决定书；12、处罚告知书送达回证，听证告知书送达回证，处罚决定书送达回证。被告南召县自然资源局行政处罚的法律依据为《中华人民共和国行政处罚法》第29条、31条、39条，《中华人民共和国城乡规划法》第40条、64条。经庭审质证，就被告提交的建设工程价格核算意见书，本院认为案涉工程在2006年全部竣工，建设工程价格核算应当以2006年以前的工程定额计算建设工程造价，被告依据《河南省建设工程量清单综合价格2008版》计算工程造价，不具有客观性及合法性，本院不予采信。被告提交的收款收据，虽然收款人为王付徳，但收款单位为南召店居委会文明小区筹办小组，该书证没有持有人签名，不能证明王付徳系直接收款人，取得程序不符合《行政处罚程序暂行规定》，不具有合法性，本院不予采信。被告提交的与其他证据符合行政诉讼证据规则的要求，可以作为本案定案的依据。原告提交的证据材料可以相互印证，符合证据的合法性、关联性、客观性，本院予以采信。本院根据上述有效证据及庭审陈述，确认以下案件事实：南召县南召店社区居民委员会系案涉云阳镇鹿鸣北路幸福小区土地的所有权人、使用权人，证号为：召集用（2003）字第00342号集体土地使用证。2005年，南召县云阳镇南召店社区居民委员会作为建设单位（发包方）将本案所涉的建筑工程“南召店村文明小区”（现为幸福小区）以包工包料的形式发包给原告王付德，双方约定，由原告王付德作为施工方全额垫资施工，建设方南召店社区居委会指派居委会干部刘某等负责办理项目各项手续，包括向税务部门缴纳各种税费、协调与周边群众纠纷等。应支付王付德的施工费从房屋销售款中列支，该建设项目于2006年底全部竣工。南召店社区居委会于2009年6月24日缴纳了不动产销售税36000元。王付德于2007年7月18日缴纳了建筑营业税4860元。另查明，案涉建筑物云阳镇南召店社区居委会辖区内的幸福小区在云阳镇城镇规划区范围内。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第五十三条和第六十四条的相关规定，南召县行政机构改革后，南召县自然资源局对南召县域内违反有关城乡规划法律、法规的行为有监督检查和处理职权，故南召县自然资源局是本案适格被告。根据1990年4月1日生效实施的《中华人民共和国城市规划法》第三条、第三十一条、第三十二条，以及《河南省城市规划法实施办法》第三十二条、第三十三条之规定，城市规划法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。在城市规划区内进行建设，建设单位或个人必须取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，并规定了建设单位及个人办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证的具体程序。本案幸福小区在城镇规划区范围内，南召店社区居委会系涉案建筑的建设单位，是具体办理建设工程规划许可证的义务人，原告王付德作为施工人，并不具备办理建设工程规划许可证的资格，被告处罚主体错误。案涉工程2006年年底已经全部竣工，违法行为已于此时终止。但是，被告在进行工程造价核算时，由南召县建设工程标准定额站出具的《南召县建设工程价格核算意见书》核算依据为《河南省建设工程工程量清单综合价格》2008版，考虑建筑成本上涨因素，被告用2008年的造价定额来计算2006年竣工的工程造价，对被处罚对象明显不公，该行政处罚依据不足。原告所承建的原南召店社区居委会文明小区（现为幸福小区），2005年开始建设，2006年年底全部工程竣工。依据被告认定，原告承建的幸福小区在城镇规划区内，依照《中华人民共和国城乡规划法》实施前的《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或则会其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”。被告南召县自然资源局以原告未办理《建设工程规划许可证》，擅自于2005年在南召县云阳镇鹿鸣北路擅自动工建房，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定为由，对原告作出责令停止建设、补办相关手续，并处建设工程造价6%的罚款计196972.5元的行政处罚。但《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日生效施行，晚于涉案房屋竣工时间。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。河南省《城市规划法》实施办法第四十五条第二款的规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设，影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上城市规划行政主管部门责令限期改正，并处土建工程造价3%－10%的罚款。而《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。新法对在城镇规划区违法建设的罚款自由裁量幅度起点明显高于旧法。被告没有证据证明《中华人民共和国城乡规划法》存在《中华人民共和国立法法》第九十三条规定的“为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定”的情形。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，作出责令停止建设、补办相关手续，并处建设工程造价6%的罚款计196972.5元的行政处罚，违反了法不溯及既往的适用原则，适用法律明显错误。综上，被告作出的召规（2019）第01号行政处罚处罚对象错误，行政处罚依据的工程造价不具有客观性，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决如下：撤销被告南召县自然资源局作出的召规罚决字（2019）第01号《行政处罚判决书》。本案诉讼费50元，由被告南召县自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  吴丰成审 判 员  张文扬人民陪审员  田春阳二〇二〇年十一月十六日书 记 员  谷宛玉