河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1664号上诉人（一审原告）徐屹峰，男，1969年1月8日出生，汉族，住河南省荥阳市。委托代理人张慧洁，金博大律师事务所律师。被上诉人（一审被告）荥阳市人民政府。住所地：河南省荥阳市索河路**。法定代表人王效光，市长。被上诉人（一审被告）荥阳市京城路街道办事处。住。住所地：河南省荥阳市索河路东段/div>法定代表人陈秀珍，主任。一审第三人荥阳市京城路街道办事处冯寨村民委员会。住。住所地：河南省荥阳市京城路街道冯寨村/div>法定代表人冯钊，主任。上诉人徐屹峰因诉荥阳市人民政府、荥阳市京城路街道办事处（以下简称京城路办事处）、一审第三人荥阳市京城路街道办事处冯寨村民委员会（以下简称冯寨村委会）撤销《公告》及履行行政协议一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2020）豫01行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。徐屹峰一审诉讼请求：1.撤销一审被告2019年6月26日针对徐屹峰作出的《公告》；2.判决一审被告继续履行双方签订的《京城路街道办事处冯寨村城中村改造安置补偿协议》（以下简称安置补偿协议），一审被告向徐屹峰限期交付协议约定的190.4平方米商业用房；3.一审被告承担诉讼费。事实和理由：徐屹峰系荥阳市京城路街道办事处冯寨村村民，在该村拥有合法宅基地和房屋。2011年，荥阳市人民政府成立荥阳市城中村（旧城）改造、合村并城工作指挥部，负责辖区内京城路街道办事处冯寨村的城中村改造。2015年4月7日，经双方协商，徐屹峰与荥阳市人民政府委托的京城路办事处、冯寨村委会及城中村改造指挥部签订安置补偿协议，根据协议约定，户主徐屹峰应得实际安置面积254平方米的安置房2套（高低结合），地，地下车位共3个，商业门面房190平方米。协议生效后，一审被告支付了拆迁补偿款等费用，为徐屹峰安置了2套房屋，共计254平方米。但是，对于协议书约定的商业用房一审被告一直没有交付。2019年6月26日，城中村改造指挥部发布《公告》，称“2018年5月底，荥阳市审计局在审计冯寨村拆迁安置事项过程中发现问题。拆迁档案中显示，拆迁协议证号为463号的徐屹峰持有宅基证面积3**平方米，应分配安置房472.72平方米，协议显示分配安置房254平方米、门面房190.4平方米。现予以纠正为472.72平方米安置房、门面房作废。”徐屹峰认为，该公告属于单方面变更协议，其行为严重违法，应予以撤销，一审被告应继续履行双方签订的协议。郑州市中级人民法院一审查明：徐屹峰系荥阳市京城路街道办事处冯寨村**村民，在该村拥有宅基地和房屋，集体土地建设用地使用证证号为荥集建【92】字第1100534，用地面积311平方米，其中建筑占地119.4平方米。2011年，荥阳市人民政府成立荥阳市城中村（旧城）改造、合村并城工作指挥部，负责辖区内京城路办事处冯寨村的城中村改造。该指挥部于2013年3月1日制定《京城路办事处冯寨村城中村改造安置补偿方案》，其中第一条改造方案第二项安置办法第2条规定：“在城中村改造过程中，按现有总人口每人10平方米获取的商业门面房，由集体负责统一管理、统一经营、统一分配”。2015年4月7日，（乙方）徐屹峰与（甲方）京城路办事处、冯寨村委会签订《京城路街道办事处冯寨村城中村改造安置补偿协议》，就改造范围、安置办法、拆迁补偿及安置补偿内容分别予以约定。其中第一条改造方案第二项安置办法第2条同样约定：“在城中村改造过程中，甲方按现有总人口每人10平方米获取的商业门面房，由集体负责统一管理、统一经营、统一分配”。在第二条安置补偿内容中约定：“户主徐屹峰应得实际安置面积254平方米，安置房2套（高低结合），地，地下车位共3个业门面房见附页”。在该协议落款及日期之后，有手写增加内容为：“该户为冯寨村三组临索河路东临徐国安宅基，北临徐文亮宅基。该户因原临索河路为门面房，属商业用途，其住宿在北地，其证多出置换的面积为0.22亩，该面积应置换127平方米的安置房，现改为127平方米的商业用房（安置区内），剩余宅基为0.095亩63.4平方米，两处相加为190.4平方米商业用房（该面积产权为该户所有）。冯寨村城中村改造指挥部落款并加盖印章”。该协议签订后，一审被告支付了拆迁补偿款等费用，为徐屹峰安置了2套房屋计254平方米。但是，对于该协议约定的商业用房一审被告没有交付。2019年6月26日，京城路街道办事处冯寨村城中村改造指挥部发布《公告》称：“2018年5月底，荥阳市审计局在审计冯寨村拆迁安置事项过程中发现问题。拆迁档案中显示，拆迁协议证号为463号的徐屹峰持有宅基证载面积3**平方米，应分配安置房472.72平方米，协议显示分配安置房254平方米、门面房190.4平方米。现予以纠正为472.72平方米安置房、门面房作废”。徐屹峰认为，该《公告》属于单方变更协议，其行为严重违法，应予撤销，一审被告应继续履行双方签订的安置补偿协议。遂引起本案诉讼。郑州市中级人民法院一审认为：依据双方的诉辩意见，本案审理的焦点实质是本案所涉安置补偿协议中关于安置“190.4平方米商业用房”约定的效力问题。本案中，荥阳市人民政府作为城中村改造项目的法定实施主体，制定了《京城路办事处冯寨村城中村改造安置补偿方案》，确定了相关安置补偿政策的具体标准，进而该标准构成签订安置补偿协议的依据。依据一审法院审理查明事实，徐屹峰与京城路办事处、冯寨村委会签订《京城路街道办事处冯寨村城中村改造安置补偿协议》，就改造范围、安置办法、拆迁补偿及安置补偿内容进行了约定。其中第一条改造方案第二项安置办法第2条约定：“在城中村改造过程中，甲方按现有总人口每人10平方米获取的商业门面房，由集体负责统一管理、统一经营、统一分配”。因此荥阳市人民政府、京城路办事处及冯寨村委会均认为应当依据上述安置补偿协议约定履行。一审法院认为，虽然在该协议落款及日期之后，有手写增加内容为：“该户为冯寨村三组临索河路东临徐国安宅基，北临徐文亮宅基。该户因原临索河路为门面房，属商业用途，其住宿在北地，其证多出置换的面积为0.22亩，该面积应置换127平方米的安置房，现改为127平方米的商业用房（安置区内），剩余宅基为0.095亩63.4平方米，两处相加为190.4平方米商业用房（该面积产权为该户所有）。冯寨村城中村改造指挥部落款并加盖印章”，但是该内容明显超出协议中关于安置办法“每人10平方米商业门面房”的约定，也不符合《京城路办事处冯寨村城中村改造安置补偿方案》确定的安置办法。京城路街道办事处冯寨村城中村改造指挥部发布《公告》将安置补偿协议中徐屹峰分配的安置房254平方米及门面房190.4平方米，纠正为472.72平方米安置房，门面房作废。该《公告》与安置补偿协议中“每人10平方米商业门面房，由集体负责统一管理、统一经营、统一分配”内容实质相一致，符合安置补偿方案。同时，考虑到双方签订涉案安置补偿协议的目的是为改善居民生活条件、实现社会公共利益，如果徐屹峰依据违反拆迁安置政策的协议条款再获得安置190.4平方米商业用房，势必增加政府在城中村改造项目中的公共支出，侵犯整个片区的安置补偿秩序，损害社会公共利益。因此，参照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，涉案安置补偿协议关于获得安置190.4平方米商业用房的约定不符合协议目的，损害社会公共利益的，亦应无效。京城路街道办事处冯寨村城中村改造指挥部发布的《公告》应视为一审被告对出现损害国家利益或社会公共利益的情形，在履行法定职责过程中，对行政行为的变更或纠正。且经审理，该《公告》合法有据，故徐屹峰要求撤销该《公告》并要求继续履行安置补偿协议中关于安置“190.4平方米商业用房”的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决驳回徐屹峰的诉讼请求。徐屹峰不服一审行政判决，向本院提起上诉称：（一）被上诉人提交的《安置补偿方案》仅是指导性文件，不具有强制性。《安置补偿协议》系双方真实意思表示，不违反法律法规强制性规定、不违反公序良俗，合法有效，上诉人的信赖利益应受法律保护。（二）一审法院依据《合同法》第五十二条的规定认定涉案协议损害公共利益无效，属于适用法律错误。被上诉人没有举证证明涉案协议严重损害社会公共利益，被上诉人的行为损害了法治政府要求的诚信原则及依法行政原则。（三）被上诉人单方面发出《公告》要求变更涉案协议的履行，有违诚信和信赖利益保护原则，显然与法治政府的要求背道而驰。被上诉人的此种做法如果得到法院支持，势必助长政府违法行政，即为了快速推进拆迁，在与当事人签订补偿安置协议后，事后又以公共利益为由推翻协议。因此，信赖保护及依法行政的价值更为重要。（四）被上诉人发布《公告》的内容违法，程序亦严重违法。一审法院判决认定京城路街道办事处冯寨村城中村改造指挥部发布的《公告》合法有据，属于认定事实及适用法律错误，被上诉人实际上是滥用行政优益权。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，改判撤销被上诉人2019年6月26日针对上诉人作出的《公告》，并判决被上诉人继续履行双方签订的《京城路街道办事处冯寨村城中村改造安置补偿协议》，向上诉人限期交付协议约定的190.4平方米商业用房。被上诉人荥阳市人民政府、京城路办事处未提交书面答辩意见。一审第三人冯寨村委会未提交书面陈述意见。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为，关于在涉案城中村改造过程中，商业门面房的分配问题，《京城路办事处冯寨村城中村改造安置补偿方案》与涉案安置补偿协议均明确载明，按现有总人口每人10平方米获取的商业门面房，由集体负责统一管理、统一经营、统一分配。京城办事处、冯寨村委会违反上述安置政策，与徐屹峰签订涉案安置补偿协议，承诺徐屹峰应得190.4平方米商业用房属于超越职权的行为。京城路街道办事处冯寨村城中村改造指挥部发布被诉《公告》，将对徐屹峰的安置变更为472.72平方米安置房，并无不当。徐屹峰提起本案诉讼，要求撤销《公告》并判令被上诉人继续履行协议的诉讼请求不应支持，一审判决驳回其诉讼请求正确，依法应予以维持。徐屹峰的上诉理由不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2020）豫01行初98号行政判决。本案二审案件受理费50元，由上诉人徐屹峰负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十一月九日书记员  张 玥