山东省菏泽市定陶区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1703行初46号 原告许和法，男，1948年8月17日出生，汉族，住菏泽市定陶区。 委托代理人章其锐，北京市观韬(济南)律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告菏泽市定陶区杜堂镇人民政府。住所地：菏泽市定陶区杜堂镇政府驻地。统一社会信用代码：113717270044855190。 法定代表人白汉亮，镇长。 出庭负责人刘建，副镇长。 委托代理人吴桦，山东陶城律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告菏泽市定陶区人民政府。住所地：菏泽市定陶区北外环新行政中心。统一社会信用代码代码：11371727MB2790798L。 法定代表人朱中华，区长。 委托代理人杨文哲。代理权限：特别授权。 委托代理人刘英姿。代理权限：特别授权。 第三人黄贤忠，男，1943年8月3日出生，汉族，住菏泽市定陶区。 委托代理人杜文忠，定陶信合法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权。 原告许和法诉被告菏泽市定陶区杜堂镇人民政府（以下简称杜堂镇政府）、菏泽市定陶区人民政府（定陶区政府）、第三人黄贤忠土地行政裁决、行政复议一案，于2020年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月9日立案后，于2020年10月13日向被告及第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月4日公开开庭审理了本案。原告许和法及委托代理人章其锐，被告杜堂镇政府负责人刘建及委托代理人吴桦，被告定陶区政府委托代理人杨文哲、刘英姿到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2020年4月16日，被告杜堂镇政府做出菏泽市定陶区杜堂镇人民政府关于陆湾村村民许和法与黄贤忠土地权属争议的处理决定（以下简称被诉处理决定），主要内容是：位于××路××北端，北邻东西大街，东邻定陈路，南邻王利从（现为王国胜），西邻许和法，东西宽18米，南北长10米，面积180平方米的宅基地（以下简称涉案土地）归黄贤忠使用。许和法不服，向定陶区政府提出行政复议申请。2020年8月3日，定陶区政府做出菏定政复决字［2020］13号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），确认杜堂镇政府做出被诉处理决定的行政行为违法，但不予以撤销。原告不服，提起本案诉讼。 原告许和法诉称，涉案土地系菏泽市定陶区杜堂镇东陆湾村二组于1987年分配给原告的宅基地。2020年4月16日，杜堂镇政府做出被诉处理决定，2020年8月3日，定陶区政府做出被诉复议决定，将涉案土地确权给第三人黄贤忠。原告认为二被告认定事实不清、证据不足、违反法定程序。理由如下：一、杜堂镇政府在处理该权属争议的过程中，程序严重违法。定陶区政府已在其做出的被诉复议决定中明确指出，在处理该权属争议的过程中，杜堂镇政府未能按照法定程序向原告送达第三人申请书副本，属于行政程序违法。二、被诉处理决定和被诉复议决定中都提及因1995年统一规划，收回原本属于原告的宅基地，但在处理过程中，杜堂镇政府始终未提交1995年杜堂集街道统一规划的书面文件及图纸，亦未提交当年征收原告宅基地的证明材料，属于主要事实不清、证据不足。两被告自始至终依据的仅是第三人提交的杜堂镇人民政府、杜堂镇调解中心、自然资源局杜堂所、陆湾村村民委员会和陆湾村村民的证明，上述证明的开具日期都是近几年，且证明人所说的宅基地重新分配亦是依据没有任何书面证明材料的1995年杜堂集街道统一规划，因此这些证明材料根本无法证明1995年的相关事实。其中，2019年8月17日，菏泽市定陶区自然资源局杜堂所出具的调查笔录中的被询问人黄贤坤更是第三人黄贤忠的亲弟弟，存在利益冲突，理应回避。三、原定陶县杜堂乡陆湾行政村村民委员会于1998年4月19日出具的证明材料以及原定陶县杜堂镇陆湾村于2016年5月16日出具的证明材料都显示涉案土地的使用权仍归原告所有。作为宅基地最直接的管理者，村民委员会既未提及1995年杜堂乡统一规划，亦未提及宅基地被重新分配，反而直接证明了涉案土地自1987年至2016年未变更过使用权人，该宅基地使用权至今仍应归原告所有。四、涉案土地属于东陆湾村二组，而第三人系东陆湾村一组成员。实践中，虽然原告与第三人都是陆湾村村民，但不属于同一组。各组都有各组自己的宅基地，第三人系东陆湾村一组成员，根本不应该从二组取得宅基地。五、第三人在申请书中明确表明，其出资购买的涉案土地，但未出具相应的出资证明，亦未说明收款人或收款单位。原告系该宅基地的使用权人，原告并未与第三人签订任何买卖协议，且涉案土地的性质至今仍是宅基地，第三人从何处购买，第三人的出资款项又流向何处?六、菏泽市定陶区自然资源局杜堂所2020年1月18日出具的情况说明中关于对原告进行了耕地补偿系错误的。1996年10月23日，当时的定陶县杜堂乡陆湾行政村村民委员会出具的证明材料显示，现在所谓的耕地补偿实质是对原告宅基地缺角的补偿，根本不是杜堂所所述的征地置换或补偿。综上所述，被诉处理决定与被诉复议决定，没有查明涉案土地的实际权属，违反了以事实为根据，以法律为准绳的原则。故请求人民法院依法撤销被诉处理决定与被诉复议决定，责令被告对涉案土地重新做出确权处理决定，并确定涉案土地归原告使用，本案讼费用由两被告负担。 原告向本院提交了以下证据：1、1996年10月23日村委会出具的证明一份。证明调查笔录中提及的补偿土地实际系对原告宅基地的缺角补偿；2、1998年4月19日和2016年5月19日村委会出具的证明各一份。证明原告自1987年起一直是涉案土地的使用权人；3、原杜堂乡人民政府出具的通知一份。仅能证明原杜堂乡于1994年8月要求原告清除82棵树木，不能证明1995年杜堂乡街道规划的合法性和真实性。 被告杜堂镇政府辩称，2019年12月16日，杜堂镇陆湾行政村东陆湾村村民黄贤忠即本案第三人向答辩人提出申请，请求处理其与原告许和法之间的宅基地使用权纠纷。答辩人依法受理、审查后，根据黄贤忠的申请及提供的证据材料，并调取、核实了菏泽市定陶区自然资源局杜堂所、杜堂镇陆湾村民委员会制作保存的证据材料，查明：涉案土地位于杜堂镇东陆湾村，1995年，陆湾村委会根据原杜堂乡政府集市街道统一规划，将村里的空闲宅基地收回后，统一调整、重新规划，把涉案土地规划给第三人黄贤忠使用，由原杜堂乡土地管理部门进行勘测丈量、打灰桩定界，该处宅基地四邻为：东邻大街、西邻许和法、南邻王利从(后转让给王国胜)、北邻大街。后黄贤忠在该宅基地上建设三间西屋和院墙、并种植了树木，实际使用至今。2014年，原告许和法办理其使用的宅基地使用权证进行地籍调查时，第三人黄贤忠作为其东邻指界、签字。但当黄贤忠办理涉案土地使用权证时，原告许和法作为其西邻却拒绝签字指界，致使黄贤忠无法办理涉案土地使用权证。由此，第三人黄贤忠与原告发生争执，经答辩人及其村委会多次调解未果。2018年8月，第三人黄贤忠曾申请处理涉案土地权属纠纷，答辩人及菏泽市定陶区自然资源局杜堂所工作人员调查了有关人员并制作询问笔录。2019年12月16日，黄贤忠再次就涉案土地权属争议向答辩人申请处理。2020年4月16日，答辩人依据上述事实及证据材料，根据《山东省实施办法》、《土地权属争议调查处理办法》等有关规定，做出被诉处理决定，并依法送达双方当事人。故被诉处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。被诉复议决定以被诉处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，文书送达程序存在瑕疵，但对最终结果不产生实际影响，依法维持了被诉处理决定。因此，原告诉请缺乏事实根据与法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被诉处理决定和被诉复议决定。 被告杜堂镇政府向本院提交了以下证据：第一组证据：2019年12月16日黄贤忠申请书一份；证明2019年12月16日，第三人黄贤忠向被告杜堂镇政府提出处理土地权属争议的申请。第二组证据：1、申请书一份；2、杜堂镇调解中心《关于黄贤忠反映问题的情况说明》一份；3、刘胜利的证明一份；4、杨于庆的证明一份；5、杜堂镇政府关于刘胜利职务证明一份；6、2010年8月2日杜堂镇陆湾村村民委员会证明一份；7、2017年11月1日王国胜的证明一份。证明1995年，经村委会统一规划，涉案土地规划给黄贤忠使用。黄贤忠对涉案土地享有合法的土地使用权。第三组证据：1、菏泽市定陶区自然资源局杜堂所的情况说明一份；2、菏泽市定陶区自然资源局杜堂所工作人员调查笔录两份。证明菏泽市定陶区自然资源局杜堂所的工作人员参与了涉案土地的规划、丈量、确定灰桩。在当事人发生土地争议后，依法进行了调查。与第二组证据相互印证，证明第三人黄贤忠对涉案土地享有合法的土地使用权。第四组证据：杜堂镇陆湾村村民委员会的情况说明一份。证明被告收到第三人黄贤忠的申请后，依法向涉案土地所在的村委会进行了调查，村委会向被告出具证明，证明涉案土地经村委会统一规划，由第三人黄贤忠使用。第五组证据：向许和法送达被诉处理决定的现场照片三张。证明被告受理第三人黄贤忠申请后，依法进行了调查，依职权做出被诉处理决定，并按照法定程序依法送达当事人。第六组证据：被诉复议决定书一份。证明原告许和法收到被告做出的被诉处理决定书后，依法向定陶区政府提出行政复议，经定陶区政府依法审查后，认定被告杜堂镇政府做出的被诉处理决定书认定事实清楚，适用法律、法规正确，但文书送达程序违法，对最终结果未产生实际影响，认定被诉处理决定程序违法，但不予以撤销。 被告定陶区政府辩称，被答辩人不服杜堂镇政府做出的被诉处理决定，于2020年6月12日向答辩人提出行政复议申请，答辩人同日受理被答辩人的复议申请，并向原告送达了《行政复议受理通知书》。2020年6月15日，答辩人向杜堂镇政府送达了提出行政复议答复通知书，杜堂镇人民政府于2020年6月24日提出书面答复并提交了当初做出行政行为的证据、依据和其他相关材料。2020年7月17日，答辩人向第三人黄贤忠送达了第三人参加行政复议通知书，第三人黄贤忠现场递交了相关证据材料并叙述了事情经过。经审理，答辩人查明，2019年12月16日，第三人黄贤忠向被申请人提交申请书，要求依法确认争议土地使用权属于第三人。杜堂镇政府审理后于2020年4月16日做出被诉处理决定。答辩人认为，杜堂镇政府做出的被诉处理决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，但因杜堂镇政府在决定受理黄贤忠确权申请后，未能按照法定程序将黄贤忠申请书副本送达许和法，违反了《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款“认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理”之规定，程序存在违法，但对事实结果未产生实际影响，故答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，于2020年8月3日做出了被诉复议决定，确认被申请人杜堂镇政府做出被诉处理决定的行政行为违法，并把该决定书送达各方当事人。综上，答辩人做出的被诉复议决定事实清楚、程序合法，请求法院驳回被答辩人诉讼请求。 被告定陶区政府向本院提交了以下证据及法律依据：1、许和法复议申请书及相关材料；2、菏定政复受字[2020]13号行政复议受理通知书；3、菏定政复受字[2020]13号行政复议受理通知书送达回证；4、菏定政复答字[2020]13号提出行政复议答复通知书；5、菏定政复答字[2020]13号提出行政复议答复通知书送达回证；6、答辩状（杜堂镇政府）及其相关证据材料；7、菏定政复参字[2020]13号第三人参加行政复议通知书；8、菏定政复参字[2020]13号第三人参加行政复议通知书送达回证；9、行政复议决定审批表；10、菏定政复决字[2020]13号行政复议决定书；11、菏定政复决字[2020]13号行政复议决定书送达回证。以上证明被诉复议决定程序合法。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，《中华人民共和国土地管理法》第十四条；《土地权属争议调查处理办法》第三、第十三条、第二十八条、第三十三条。 第三人黄贤忠辩称，原告所诉不是事实。被告杜堂镇政府做出的被诉处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。被告定陶区政府做出的被诉复议决定书程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告杜堂镇政府做出的被诉处理决定和定陶区政府做出的被诉复议决定，本案诉讼费用全部有原告负担。 第三人黄贤忠向本院提交了以下证据：1、陆湾村村委会证明一份；2、杨于庆证明一份；3、刘胜利证明一份；4、菏泽市定陶区杜堂镇人民政府证明一份；5、陆湾村原一、二生产队队长及部分社员证明一份；6、王国胜证明一份。证明1995年原杜堂乡政府对杜堂集南北大街进行统一规划开发，当时第三人黄贤忠积极响应政府号召，出资取得涉案土地的使用权。有当时的乡政府开发办成员、中间管区书记刘胜利和西南管区书记杨于庆具体丈量确定灰眼，土管所所长王利兵在现场办理。政府因开发占地己对原告所在的第二生产队予以补偿，补偿款分两次发放，每次一万元，补偿款已全部发放到社员手中。原告所在第二生产队采取宅基地置换方式，给原告调换村家后西北角一处宅基地，原告让其侄子建房居住至今。另，许和法办理建房申请时王国胜和第三人黄贤忠夫妇到许和法家中签的四邻。由此证明涉案土地应归第三人使用。 各方当事人提供的证据已在庭审中经当事人质证，质证意见均已记录在卷。本院对上述证据的真实性予以确认。 经审理查明，涉案土地位于菏泽市定陶区××镇××村××村。2019年12月16日，黄贤忠向杜堂镇政府提出处理土地权属争议的申请。杜堂镇政府根据2018年8月9日第三人提出处理土地权属争议时调查取得的相关证据及2020年定陶区杜堂镇国土资源所出具的情况说明等，于2020年4月16日做出被诉处理决定，将涉案土地确权给第三人黄贤忠使用。原告不服，于2020年6月12日向定陶区政府提出复议申请。2020年6月12日，定陶区政府做出行政复议受理通知书并依法向原告进行了送达。2020年6月15日，定陶区政府做出提出行政复议答复通知书并依法向杜堂镇政府进行了送达。2020年7月17日，定陶区政府做出第三人参加行政复议通知书并依法送达。2020年8月3日，定陶区政府做出被诉复议决定并依法向各方当事人送达。该复议决定内容为：确认杜堂镇政府做出被诉决定的行政行为程序违法，但不予以撤销。 本院认为，一、关于原告起诉是否超过法定起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，原告于2020年8月10日签收了被诉复议决定书，本院于2020年8月21日收到原告的行政起诉状，进入本院分调裁平台，故原告的起诉不超过法定的起诉期限。二、关于被诉处理决定和被诉复议决定的合法性问题。《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。本案中，被告杜堂镇政府未提供其收到第三人提出的土地权属争议处理申请后是否立案受理及向被申请人送达申请书副本的相关证据，违反了程序正当性原则，剥夺了原告提交答辩书和相关证据材料的权利，程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告的权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定，有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。被诉复议决定以被诉处理决定书行政程序违法，但对最终结果未产生实际影响为由，做出被诉复议决定，决定确认被诉处理决定程序违法，但不予以撤销，于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项、（二）项、（三）项，参照《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款之规定，判决如下： 一、撤销被告菏泽市定陶区杜堂镇人民政府2020年4月16日做出的菏泽市定陶区杜堂镇人民政府关于陆湾村村民许和法与黄贤忠土地权属争议的处理决定； 二、撤销被告菏泽市定陶区人民政府2020年8月3日做出的菏定政复决字[2020]13号行政复议决定书； 三、责令被告菏泽市定陶区杜堂镇人民政府于本判决生效后6个月内对许和法和黄贤忠之间的宅基地使用权争议重新做出行政行为； 四、驳回原、被告及第三人的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告菏泽市定陶区杜堂镇人民政府和菏泽市定陶区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。 审 判 长  杨 倩 审 判 员  李丰安 人民陪审员  何桂芝 二〇二〇年十一月九日 法官 助理  张庭欣 书 记 员  张 彤