海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼96行终237号 上诉人（原审原告）五指山九宗实业开发有限公司。住所地：五指山市海榆南路。 法定代表人陈桂贤，执行董事。 委托代理人孙玲，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人汪世业，海南祥瑞律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）五指山市住房和城乡建设局。住所地：五指山市奥雅路**老农业局办公楼。 法定代表人马江源，局长。 委托代理人李谦，五指山市住房和城乡建设局副局长、 委托代理人周才仁，海南椰树春律师事务所律师。 上诉人五指山九宗实业开发有限公司（以下简称九宗公司）因诉请撤销五指山市住房和城乡建设局（以下简称五指山市住建局）作出的五人防行缴决字[2019]第20号《行政缴费决定书》（以下简称第20号《缴费决定》）一案，不服五指山市人民法院（以下简称五指山市法院）作出的（2020）琼9001行初7号行政判决，于2020年7月7日通过五指山市法院向本院提起上诉。本院于2020年8月31日立案后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为系被上诉人五指山市住建局于2019年8月20日对上诉人九宗公司作出的第20号《缴费决定》。第20号《缴费决定》的主要内容为：你公司开发建设的颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼应当依法缴纳人民防空工程易地建设费（以下简称易地建设费）607.7184万元。2019年7月29日，我局向你公司送达五人防缴告字[2019]4号《人防易地建设费缴纳告知书》，告知你公司依法应缴纳易地建设费607.7184万元。根据你公司的申请，我局于同年8月13日召开听证会听取了你公司的陈述。申辩意见。现依据《人民防空法》第二十二条、《海南省实施办法》第十三条、第十四条、第十五条及《人民防空工程建设管理规定》第四十八条、琼建防[2002]80号《关于规范防空地下室建设问题的通知》第五条、琼价费管[2010]329号《关于调整防空地下室易地建设费收费标准的通知》第二条的规定，责令你公司在收到本缴费决定书之日起15日内到五指山市财政局足额缴纳所欠易地建设费607.7184万元。你公司若对本缴费决定书不服，可以在收到本缴费决定书之日起60日内，向五指山市政府或中共海南省委军民融合发展委员会办公室申请行政复议，或在收到本缴费决定书之日起6个月内直接向五指山市法院提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼期间不停止执行，逾期不申请行政复议或提起行政诉讼，我局将申请人民法院强制执行。 五指山市法院一审查明，2009年8月20日，五指山市政府就原告九宗公司受让取得的位于五指山市海榆中线216-217km处南侧的42411㎡国有土地，为原告颁发五国用（2009）第39号《国有土地使用证》。2010年4月6日，五指山市城市规划管理办公室为原告颁发《建设用地规划许可证》。尔后，原告开始建设颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼，并分别于2010年4月16日、2010年10月18日、2014年1月5日取得该项目《建设工程规划临时许可证》、《建筑工程施工许可证》和《商品房预售许可证》。2014年6月5日，五指山市建筑工程质量监督站对该项目予以竣工验收备案。现颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼基本销售完毕。 2019年7月29日，被告五指山市住建局向原告送达五人防缴告字[2019]4号《人防易地建设费缴纳告知书》，告知原告应就颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼到五指山市财政局依法足额缴纳所欠的易地建设费607.7184万元，并告知原告享有陈述、申辩和申请听证的权利。同年7月31日，原告向被告提出听证申请。同年8月13日，被告通知原告参加听证会。同年8月20日，被告以原告开发建设的颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼应当依法缴纳易地建设费607.7184万元为由，依据《人民防空法》第二十二条、《海南省实施办法》第十三条、第十四条、第十五条及《人民防空工程建设管理规定》第四十八条、琼建防[2002]80号《关于规范防空地下室建设问题的通知》第五条、琼价费管[2010]329号《关于调整防空地下室易地建设费收费标准的通知》第二条的规定，作出第20号《缴费决定》，责令原告在收到缴费决定书之日起15日内到五指山市财政局足额缴纳所欠的易地建设费607.7184万元。原告不服第20号《缴费决定》，于2020年2月19日提起行政诉讼，请求依法判决撤销被告作出的第20号《缴费决定》。 五指山市法院另查明，被告曾于2018年11月9日对原告作出五建罚责字[2018]1号《责令改正通知书》，要求原告自收到该通知后按要求办理缴纳易地建设费的相关手续及缴费。2019年6月21日，被告申请强制执行。因被告程序尚未完善，五指山市法院作出（2019）琼9001行审6号《行政裁定书》，不予受理被告的执行申请。 五指山市法院认为，根据《人民防空法》第二十二条、《海南省实施办法》第十三条、第十五条的规定，城市新建民用建筑必须修建防空地下室，应当修建而不能修建的，建设单位应当报经县级以上人民防空主管部门批准缴纳易地建设费。本案中，原告在建设颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼过程中没有修建人防地下室，亦没有缴纳易地建设费。故被告作出第20号《缴费决定》，责令原告缴纳易地建设费607.7184万元，理由充分，程序合法，应予支持。原告诉请撤销第20号《缴费决定》理由不充分，不应支持。五指山市法院因此依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人九宗公司上诉称：一、被上诉人为上诉人颁发颐园小区规划许可证和施工许可证符合法定程序，依法不得撤销。（一）颐园小区项目规划、建设、施工、竣工、销售手续齐全，程序合法合规。上诉人开发建设颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼，已按照法律规定依次取得下列相关手续：2009年8月20日取得《国有土地使用证》，2010年4月6日取得《建设用地规划许可证》，2010年4月16日取得《建设工程规划临时许可证》，2010年10月18日取得《建筑工程施工许可证》，2013年12月25日通过项目规划验收，2014年1月5日取得《商品房预售许可证》，2014年6月5日取得《竣工验收备案证》，2014年6月26日取得颐园小区第一期项目E1幢楼《房屋所有权证》，2014年8月1日取得颐园小区第一期项目D1幢、D2幢楼《房屋所有权证》，2018年6月29日清缴颐园小区第一期3幢楼的销售企业所得税。上述规划、建设、竣工等环节均经过被上诉人审核并许可，应视为被上诉人对涉案项目不存在异议。被上诉人称在2016年审计检查时即发现问题，却在多年后才要求上诉人缴纳颐园小区第一期项目的易地建设费，其行为完全与之前的一系列行政行为相悖。（二）被上诉人对颐园小区第一期项目颁发的规划许可证、施工许可证、竣工验收备案证不具备撤销条件。根据《行政许可法》第六十九条第三款的规定，撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。被上诉人对颐园小区第一期项目的规划许可、施工许可、竣工验收备案已过去多年，颐园小区第一期项目3幢楼早已销售完毕，广大业主也已入住，被上诉人的上述行政行为不具备撤销条件，撤销将严重损害公共利益。（三）被上诉人与五指山市人防办实为一体，被上诉人的上述行政行为应视为对颐园小区第一期项目人防验收的认可。五指山市人防办实际归被上诉人统一管理，所有建设项目的人防验收都会通过被上诉人审核，不可能存在遗漏人防验收的情况。从被上诉人对颐园小区第一期项目的规划、建设、施工、竣工等给予行政许可可以看出，被上诉人已认可该项目人防验收合格，时隔多年后再要求上诉人缴纳易地建设费明显不合理。二、上诉人缴纳颐园小区第二期、第三期项目易地建设费，不应视为上诉人已认可应缴纳第一期项目易地建设费。（一）上诉人缴纳颐园小区第二期、第三期项目易地建设费与第一期项目的性质完全不同。被上诉人要求上诉人缴纳颐园小区第二期、第三期项目易地建设费时，上诉人已按照要求全额缴纳。因当时第二期、第三期项目尚在建设和预售过程中，上诉人缴纳颐园小区第二期、第三期项目易地建设费是为了将该部分费用摊销到商品房销售成本中，不代表上诉人认可应缴纳第一期项目易地建设费。在第一期项目3幢楼早已销售告罄且清缴了企业所得税后，被上诉人又要求上诉人缴纳第一期项目易地建设费，导致上诉人不能将该费用摊销到销售成本中，显失公平。（二）被上诉人事后追缴颐园小区第一期项目易地建设费，将给上诉人造成严重损失。在办理施工许可证、竣工验收备案证的过程中，被上诉人从未向上诉人提出过应缴纳易地建设费，致使上诉人在报建、建设、销售过程中未将易地建设费纳入企业成本之中。《人民防空工程建设管理规定》第十五条（三）项规定：“防空地下室工程，由有关单位或者个人负责组织建设。其建设经费由建设单位或者个人筹措，列入建设项目总投资。”《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》第一条规定：“防空地下室建设所需资金，纳入建设项目投资计划。建设费用据实列入建设项目开发成本。”颐园小区第一期项目自开发建设至竣工验收、销售完毕10年期间，上诉人从未收到有关行政机关告知需要建设人防工程或者需要缴纳易地建设费，导致上诉人向发改委和物价局汇报第一期项目工程开发成本时，没有申请将建设人防工程费用或者易地建设费列入开发成本，所售房屋价格也未包含易地建设费的成本。现房屋已售罄，上诉人不可能再重新报价重新出售有关房产。被上诉人没有考虑当时的政策因素，僵化机械要求上诉人缴纳10年前的易地建设费，严重侵害了上诉人的合法权益。三、被上诉人以自己的行为表明颐园小区第一期项目不需要缴纳易地建设费。（一）在上诉人申报工程规划许可时，被上诉人已认可颐园小区第一期项目不需要建设防空地下室。2010年4月，上诉人向被上诉人提交《海南省五指山市颐园小区设计方案》，其中并未设计人防工程，只是设计D1幢楼有1000㎡的地下室作为消防水池仓库。同年4月16日，被上诉人给上诉人颁发《建设工程规划临时许可证》，批准在D1、D4幢楼修建地下建筑面积1036.57㎡。2013年12月25日，被上诉人书面同意对颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼规划验收，并认可该3幢楼的规划中仅有D1幢楼含1042.6㎡地下室，并未要求建设防空地下室。2015年因颐园小区容积率变更，上诉人对颐园小区图纸进行修订。从被上诉人批准认可颐园小区修订后的图纸可以看出，被上诉人认可颐园小区第一期项目只需要修建地下室面积1000㎡即可，没有人防工程的硬性要求。因此，在被上诉人认可颐园小区项目无需修建防空地下室的情况下，不应再要求上诉人缴纳易地建设费。（二）《海南省实施办法》在实施初期还不完善，结合海南省的实际情况，存在很多与上诉人相似的项目。《海南省实施办法》于1999年底开始实施，实施初期政策环境相对宽松，颐园小区第一期项目开发时间是在2010年，当时政府招商引资政策方兴未艾，颐园小区的位置当时属于畅好农场，住建部门并没有修建人防设施的硬性要求。另结合被上诉人一审提交的《审计报告》，当时即存在很多与上诉人情况相同的项目都未缴纳易地建设费。由此可见，不建设防空地下室且不需要缴纳易地建设费是当时的政策大方向，因此被上诉人现在要求上诉人缴纳易地建设费，实际背弃了当时的政策规定。四、被上诉人作出第20号《缴费决定》所适用的法律依据错误。被上诉人作出第20号《缴费决定》，所依据的是《人民防空法》第二十二条、《海南省实施办法》第十三条、第十四条、第十五条及《人民防空工程建设管理规定》第四十八条、琼价费管[2010]329号《关于调整防空地下室易地建设费收费标准的通知》第二条规定，但上述法律、法规和规范性文件规定的时点都是新建民用建筑的时点。本案中，颐园小区第一期项目工程已于2014年6月5日竣工验收备案完成，并不属于新建设计、施工的范畴。因此被上诉人作出第20号《缴费决定》适用法律错误。五、被上诉人向上诉人追缴颐园小区第一期项目易地建设费的行为应当认定为“行政处罚”，且已超过处罚时效。根据《海南省实施办法》第三十条、第三十五条的规定以及被上诉人曾于2018年11月9日向上诉人作出五建罚责字[2018]1号《责令改正通知书》的事实可以看出，被上诉人对上诉人作出第20号《缴费决定》，实际是一种事后处罚行为。上诉人就颐园小区第一期项目申请报建和施工时，被上诉人就已知道上诉人没有修建防空地下室，也未缴纳易地建设费，且颐园小区已于2014年6月通过竣工验收备案。但被上诉人直到2019年8月20日才对上诉人作出第20号《缴费决定》，明显违反《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。综上所述，被上诉人为将其行政管理缺失的责任转嫁给企业而作出第20号《缴费决定》，不但严重损害上诉人的合法利益，导致政府公信力丧失，还严重破坏营商环境，给海南自贸区建设造成极其恶劣的影响。一审法院对被上诉人违法作出的第20号《缴费决定》予以支持，明显错误。故恳请二审法院依法判决撤销一审判决和第20号《缴费决定》。 被上诉人五指山市住建局辩称：一、关于本案的事实。上诉人自2010年始开发建设的颐园小区项目，包含E1、E2、D1、D2、D3、D4、A幢楼，总建筑面积103058㎡，但未办理人防工程报建审批手续，也未依法修建防空地下室或缴纳易地建设费。2016年7月25日，经五指山市审计局审计，上诉人应当缴纳颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼易地建设费607.7187万元。我局催促上诉人缴纳，但上诉人不予理睬。2019年7月29日，我局向上诉人送达五人防缴告字[2019]4号《人防易地建设费缴纳告知书》，要求上诉人缴纳颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼易地建设费607.7187万元。但上诉人仍不予理睬。据此，我局于2019年8月20日对上诉人作出第20号《缴费决定》。我局认为，上诉人开发建设的颐园小区项目包含E1、E2、D1、D2、D3、D4、A幢楼。2010年4月16日，上诉人就颐园小区项目申请规划报建时，在上诉人没有规划设计修建战时可用于防空的地下室或缴纳易地建设费的情况下，我局为上诉人颁发了颐园小区项目包含E1、E2、D1、D2、D3、D4、A幢楼的整体规划许可证及施工许可证。随后上诉人进场施工。2016年，我局在工作检查时发现上述问题。《人民防空工程建设管理规定》第五十三条规定：“未经审核批准或者审核不合格的，规划部门不得发给建设工程规划许可证，建设行政主管部门不得发给施工许可证，建设单位不得组织开工。”第五十四条规定：“经人民防空主管部门批准需缴纳防空地下室易地建设费的，建设单位在办理建设工程规划许可证前，应当先缴纳防空地下室易地建设费。”《海南省实施办法》第十三条规定：“城市新建民用建筑，必须依照国家规定的标准和要求修建战时可用于防空的地下室。”第十四条第二款规定：“应当修建防空地下室的民用建筑，其设计方案必须经县级以上人民防空主管部门审核，未经人民防空主管部门审核或者经审核不合格的，有关部门不得为其办理设计审批和施工发证手续。”第十五条规定：“应当修建但受客观条件限制不能与地面建筑同时修建防空地下室的，建设单位必须报经县级以上人民防空主管部门批准，按照应当修建的防空地下室面积缴纳人民防空工程易地建设费。”依据上述规定，我局在上诉人没有修建防空地下室或缴纳易地建设费的情况下，为上诉人颁发颐园小区项目规划许可证及施工许可证不符合法律规定。我局本可以依据《行政许可法》第六十九条的规定，撤销上诉人的规划许可证及施工许可证，但考虑到上诉人已大量投资，故决定暂不撤销，而先要求上诉人履行缴纳易地建设费的义务。我局多次通知上诉人缴纳易地建设费后，上诉人于2017年6月缴纳了颐园小区第三期项目E2、A幢楼的易地建设费，于2019年5月缴纳了第二期项目D3、D4幢楼的易地建设费，但仍拖欠第一期项目E1、D1、D2幢楼易地建设费未交。颐园小区项目规划是包含E1、E2、D1、D2、D3、D4、A幢楼的整体规划，依据《海南省实施办法》第十七条第三款的规定，在上诉人没有全部修建防空地下室或缴纳易地建设费的情况下，我局依法不应对该小区所修建楼房出具竣工验收备案。二、我局作出的第20号《缴费决定》依法应予支持。上诉人修建民用住宅，未办理人防报建审批手续，也未依法修建防空地下室或缴纳易地建设费，违反了《人民防空法》第二十二条、《海南省实施办法》第十三条、第十四条、第十五条的规定。我局依照上述法律法规及《人民防空工程建设管理规定》第四十八条、《关于规范防空地下室建设问题的通知》第五条、《关于调整防空地下室易地建设收费标准的通知》第二条的规定，对上诉人作出第20号《缴费决定》，责令其补缴颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼易地建设费，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，且未损害上诉人合法权益。应当说明的是，依据《海南省实施办法》第三十条的规定，缴纳易地建设费是上诉人应尽的法定义务，并无时效性。综上所述，上诉人诉请撤销第20号《缴费决定》，没有事实根据和法律依据。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确。恳请二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。 二审期间，本院对上诉人九宗公司、被上诉人五指山市住建局向一审法院提交的证据进行了审查，本院对一审法院的认证意见予以确认。 本院二审期间，上诉人九宗公司向本院补充提交了以下证据：1.《关于对颐园小区建设项目E1、D1、D2规划验收的情况说明》，证明被上诉人于2013年12月对颐园小区第一期项目进行验收时，认可第一期项目不需要建设防空地下室。2.《五指山市建筑工程竣工验收备案表》（颐园小区一期工程），证明被上诉人于2014年6月5日对颐园小区第一期项目办理竣工验收备案后，应视为其对人防工程部分审查无异议，同时证明在颐园小区第一期项目竣工验收备案资料中，不包含人防工程资料，应视为被上诉人认可颐园小区第一期项目无需修建防空地下室和缴纳易地建设费。3.《房屋所有权证》3份，证明在五指山市住房保障与房产管理局就颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼于2014年6月26日和8月1日分别为上诉人颁发《房屋所有权证》前，被上诉人从未要求上诉人缴纳易地建设费。4.《开发产品（成本对象）完工清算鉴证报告书》，证明从颐园小区第一期项目建设、竣工至销售环节，被上诉人从未要求上诉人缴纳易地建设费，致使上诉人未将易地建设费列入开发成本，被上诉人要求上诉人补缴颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼易地建设费607.7184万元，将给上诉人造成严重经济损失。5.税收完税证明（25张）。证明颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼已销售完毕，上诉人已清缴全部税费，被上诉人要求上诉人补缴颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼易地建设费607.7184万元，将给上诉人造成严重经济损失。经质证，证据1-3客观真实，来源合法，与本案的事实认定具有关联性，且被上诉人对该3份证据无异议，本院对该3份证据予以确认，该3份证据可以作为认定本案事实的依据。被上诉人认为证据4-5与本案无关。经审查，被上诉人对该2份证据的异议理由成立，本院对该2份证据不予采纳。 本院二审查明，2009年8月20日，五指山市政府就上诉人九宗公司受让取得的位于五指山市海榆中线216-217km处南侧的42411㎡国有土地，为九宗公司颁发五国用（2009）第39号《国有土地使用证》（该《国土证》登记的地类用途为住宅）。尔后，九宗公司为建设颐园小区项目，向五指山市城市规划管理办公室申请规划报建，但其申报的颐园小区设计方案中没有规划设计建设战时可用于防空的地下室。在九宗公司未依法缴交易地建设费且未要求九宗公司缴交的情况下，五指山市城市规划管理办公室于2010年4月6日为九宗公司颁发《建设用地规划许可证》，准许九宗公司在上述42411㎡土地上建设的建筑面积为103058㎡，并于2010年4月16日以颐园小区项目建设符合城市规划要求为由，为九宗公司颁发《建设工程规划临时许可证》。该《建设工程规划临时许可证》明确载明“工程概算投资9000万元；E1、E2幢楼地上12层，底层建筑面积3378.6㎡，总建筑面积27835㎡；D1、D4幢楼地上16层，底层建筑面积2098.62㎡，地下建筑面积1036.57㎡，总建筑面积36173.09㎡；D2、D3幢楼地上16层地下1层，底层建筑面积2119.26㎡，总建筑面积35115.42㎡；A幢楼地上11层，底层建筑面积363.92㎡，地下建筑面积41.92㎡，总建筑面积4298.46㎡”。尔后，九宗公司根据其建设需要，将颐园小区项目分三期申请办理《建筑工程施工许可证》（E1、D1、D2幢楼为第一期，D3和D4幢楼为第二期，E2和A幢楼为第三期）。被上诉人五指山市住建局根据九宗公司的申请，先后就颐园小区分三期建设的工程，分别为九宗公司颁发《建筑工程施工许可证》，其中颐园小区项目第一期（E1、D1、D2幢楼）的《建筑工程施工许可证》载明“建设规模50080.04㎡，其中E1幢楼建筑面积13917.5㎡、D1幢楼建筑面积18604.83㎡、D2幢楼建筑面积17557.71㎡”。2014年1月5日至2017年9月15日间，五指山市住房保障与房产管理局先后就颐园小区分三期建设的工程，分别为九宗公司颁发《商品房预售许可证》，其中颐园小区项目第一期（E1、D1、D2幢楼）的《商品房预售许可证》载明“颐园小区一期房屋总套数729套，其中E1幢281套（第1层为非住宅-商业营业用房）、D1幢224套、D2幢224套”。颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼于2013年12月竣工后，五指山市建筑工程质量监督站在九宗公司未就该3幢楼补缴易地建设费的情况下，于2014年6月5日就该3幢楼为九宗公司办理竣工验收备案登记（备案登记建筑面积为51385.82㎡）。颐园小区第二期D3、D4幢楼和第三期E2、A幢楼于2016年11月竣工后，五指山市住建局至今未就该4幢楼为九宗公司办理竣工验收备案登记。2014年6月26日和8月1日，五指山市住房保障与房产管理局就颐园小区第一期E1、D1、D2幢楼，分别为九宗公司颁发《房屋所有权证》。到目前为止，颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼已基本销售完毕。 2017年6月和2019年5月7日，九宗公司先后就颐园小区第三期项目E2、A幢楼和第二期项目D3、D4幢楼缴交易地建设费。同年7月29日，五指山市住建局向九宗公司送达五人防缴告字[2019]4号《人防易地建设费缴纳告知书》，告知九宗公司应就颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼到五指山市财政局依法足额缴纳所欠的易地建设费607.7184万元，并告知九宗公司享有陈述、申辩和申请听证的权利。同年8月13日，五指山市住建局对九宗公司提出的听证申请举行听证。五指山市住建局对九宗公司在听证过程中陈述、申辩的理由不予采纳。同年8月20日，五指山市住建局以“五指山市审计局《审计报告》已确定颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼应建防空地下室面积为3798.24㎡，按1600元/㎡的收费标准，九宗公司应当依法缴纳易地建设费607.7184万元”为由，依据《人民防空法》第二十二条、《海南省实施办法》第十三条、第十四条、第十五条及《人民防空工程建设管理规定》第四十八条、琼建防[2002]80号《关于规范防空地下室建设问题的通知》第五条、琼价费管[2010]329号《关于调整防空地下室易地建设费收费标准的通知》第二条的规定，作出第20号《缴费决定》，责令九宗公司在收到该缴费决定书之日起15日内到五指山市财政局足额缴纳所欠的易地建设费607.7184万元。九宗公司不服第20号《缴费决定》，于2020年2月19日提起行政诉讼，请求依法判决撤销五指山市住建局作出的第20号《缴费决定》。 本院二审另查明，五指山市住建局曾于2018年11月9日对九宗公司作出五建罚责字[2018]1号《责令改正通知书》，要求九宗公司自收到该通知之日起10个工作日内补办人防报建手续，依法修建防空地下室或缴纳易地建设费，改正违法行为。2019年6月21日，五指山市住建局申请强制执行。因该《责令改正通知书》不具有可执行内容，程序尚未完善，五指山市法院于同年6月25日作出（2019）琼9001行审6号《行政裁定书》，不予受理五指山市住建局的执行申请。 本院认为，根据上诉人九宗公司、被上诉人五指山市住建局的诉辩意见，本院着重从以下几个方面对第20号《缴费决定》进行合法性审查。 首先，关于颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼是否属于依法应当修建防空地下室的民用建筑的问题。2009年8月27日修正的《人民防空法》第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”2003年2月21日施行的《人民防空工程建设管理规定》第四十五条第一款规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建防空地下室。”第二款规定：“前款所称民用建筑包括除工业生产厂房及其配套设施以外的所有非生产性建筑。”第四十七条第（一）项规定，新建10层（含）以上或者基础埋深3米（含）以上的民用建筑，应当按照地面首层建筑面积修建6级（含）以上防空地下室。第五十条规定：“任何部门和个人无权批准减免应建防空地下室建筑面积和易地建没费，或者降低防空地下室防护标准。”2004年8月6日修正的《海南省实施办法》第十三条规定：“城市新建民用建筑，必须依照国家规定的标准和要求修建战时可用于防空的地下室。”第十四条第一款规定：“城市新建民用建筑，其防空地下室必须与地面建筑同时规划、同时设计、同时建筑。”根据上述法律、法规和规章的规定，建设单位新建10层（含）以上民用建筑时，规划设计并同时修建战时可用于防空的地下室是其应当履行的法定强制性义务，任何部门和个人无权免除建设单位修建防空地下室的法定义务。本案中，九宗公司于2010年4月申请规划报建的颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼，均为地上10层以上的新建民用建筑，依法应当修建防空地下室。虽然在九宗公司未规划设计修建防空地下室的情况下，五指山市建设规划部门曾先后就九宗公司开发建设的颐园小区E1、E2、D1、D2、D3、D4、A幢楼颁发《建设工程规划临时许可证》，就颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼颁发《建筑工程施工许可证》，并就E1、D1、D2幢楼办理工程竣工验收备案登记，但由于修建防空地下室是九宗公司应尽的法定义务，且五指山市住建局也无权批准九宗公司可以不修建地下人防工程，因此五指山市建设规划部门实施的上述行为并不能作为认定颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼不需要修建防空地下室的事实依据。九宗公司主张五指山市住建局已认可颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼不需要修建地下人防工程，于法无据，本院不予支持。 其次，关于九宗公司是否应就颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼缴纳易地建设费的问题。《人民防空工程建设管理规定》第四十八条第一款规定：“按照规定应修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门统一就近易地修建。”《海南省实施办法》第十五条第一款规定：“应当修建但受客观条件限制不能与地面建筑同时修建防空地下室的，建设单位必须报经县级以上人民防空主管部门批准，按照应当修建的防空地下室面积缴纳人民防空工程易地建设费。缴费标准由省人民政府按照当地建筑工程实际造价确定。”如前所述，颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼属于依法应当修建防空地下室的民用建筑，但由于该3幢楼已于2013年12月竣工，客观上已不可能在原址上再修建地下人防工程。故九宗公司应就其应当依法修建而未修建地下人防工程的事实，依照上述法规和规章承担缴纳易地建设费的法定义务。虽然在九宗公司于2010年4月申请规划报建至颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼于2014年6月5日办理工程竣工验收备案登记期间，五指山市住建局从未要求九宗公司缴纳E1、D1、D2幢楼的易地建设费，但依照《人民防空工程建设管理规定》第五十条的规定，在颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼不属于琼价费管[2010]329号《关于调整防空地下室易地建设费收费标准的通知》第三条规定可以减免范围的情况下，五指山市住建局并无权减免九宗公司依法应当缴纳的易地建设费，该局在此期间未要求九宗公司缴纳易地建设费的事实，依法不应亦不能视为九宗公司应当缴纳的易地建设费从此可以免除。九宗公司以“五指山市住建局自2010年4月至2014年6月5日间从未要求九宗公司缴纳E1、D1、D2幢楼易地建设费，且九宗公司于2017年6月至2019年5月间缴纳颐园小区第二期项目D3、D4幢楼和第三期项目E2、A幢楼的易地建设费时，五指山市住建局也未要求缴纳颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼的易地建设费”为由，主张五指山市住建局已认可E1、D1、D2幢楼不需要缴纳易地建设费，并不符合上述法规、规章和规范性文件的规定。九宗公司还主张“五指山市住建局向九宗公司追缴颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼易地建设费，属于行政处罚，且已超过处罚时效”。本院认为，所谓行政处罚，是指行政主体依照法定职权和程序，对违反行政法规范的公民、法人或其他组织给予行政制裁的行政行为。如前所述，建设单位缴纳易地建设费，是因其应当修建而未修建防空地下室应承担的法定义务，而非因违法行为应受到的处罚，也就是说五指山市住建局并不是基于九宗公司存在违法行为而要求缴纳易地建设费。故九宗公司认为“即便九宗公司应缴纳颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼易地建设费，五指山市住建局也因超过处罚时效而不能再要求缴纳”，于法无据，本院不予支持。 第三、关于五指山市住建局认定九宗公司应缴纳颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼易地建设费607.7184万元的事实是否清楚、依据是否充分的问题。《人民防空工程建设管理规定》第四十八条第一款和《海南省实施办法》第十五条第一款规定，应当修建而不宜或不能修建防空地下室的民用建筑，必须按照应当修建的防空地下室面积缴纳易地建设费。《人民防空工程建设管理规定》第四十一条规定：“人民防空工程建设项目实行内部审计制度。各级人民防空主管部门应当按照国家有关规定，对人民防空工程建设进行项目审计和造价审计，对审计中发现的问题要依法进行处理。”本案中，五指山市审计局在发现九宗公司一直未缴纳颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼的易地建设费后，根据九宗公司于2010年4月16日取得的颐园小区项目《建设工程规划临时许可证》的记载，审计认定颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼应当修建的防空地下室面积（即E1、D1、D2幢楼地面首层面积）为3798.24㎡，并无不当。而且海南省物价局、海南省财政厅、海南省人民防空办公室就调整我省防空地下室易地建设费收费标准问题，于2010年7月8日联合下发《关于调整防空地下室易地建设费收费标准的通知》，明确将五指山市防空地下室易地建设费的收费标准调整为1600元/㎡。故五指山市住建局依据五指山市审计局审计认定颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼应当修建的防空地下室面积和1600元/㎡的收费标准以及《人民防空法》第二十二条、《海南省实施办法》第十三条、第十四条、第十五条等规定，作出第20号《缴费决定》，责令九宗公司限期缴纳颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼易地建设费607.7184万元，认定事实清楚，具备充分依据。虽然根据国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部于2000年4月27日联合印发《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》第一条的规定，易地建设费可以据实列入开发成本摊销到房屋销售价格中，但九宗公司在决意开发建设颐园小区项目前，其对房地产项目开发的成本构成应当进行过充分调查，对应当修建而不修建地下人防工程应依法缴纳易地建设费，更应该有过充分了解。造成颐园小区第一期项目E1、D1、D2幢楼销售完毕后，易地建设费客观上无法再摊销到房屋销售价格中，完全是九宗公司自身心存侥幸以为不需要缴纳易地建设费所致。 综上所述，五指山市住建局对九宗公司作出第20号《缴费决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。一审法院判决驳回九宗公司的诉讼请求，并无不当。九宗公司上诉请求撤销一审判决和第20号《缴费决定》，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人五指山九宗实业开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 锋 审判员 蔡 莹 审判员 王俊明 二〇二〇年十一月十一日 书记员 符 钰 附：本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《中华人民共和国人民防空法》 第二十二条城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。 《海南省实施办法》 第十三条城市新建民用建筑，必须依照国家规定的标准和要求修建战时可用于防空的地下室。 第十四条城市新建民用建筑，其防空地下室必须与地面建筑同时规划、同时设计、同时建筑。