广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初622号原告：江门市达进房地产有限公司，住所地：江门市蓬江区棠下镇达进豪庭****。法定代表人：茹乃权，该公司执行董事。委托代理人：吴年发，广东广能律师事务所律师。委托代理人：关超鸿，广东广能律师事务所律师。被告：江门市蓬江区棠下镇人民政府，住所地：广东省江门市蓬江区*******。负责人：吕文光，该镇镇长。出庭负责人：陈勇，该镇副书记。委托代理人：方先波，广东明思（佛山）律师事务所律师。委托代理人：冼俊秀，广东明思（佛山）律师事务所实习律师。第三人：江门市蓬江区****镇建设开发公司，住所地：广东省江门市蓬江区**********自编之2。法定代表人：陈振强，该公司经理。委托代理人：曾超英，广东方尚律师事务所律师。委托代理人：房海滨，广东方尚律师事务所律师。原告江门市达进房地产有限公司（以下简称“达进房地产公司”）诉被告江门市蓬江区棠下镇人民政府（以下简称“棠下镇政府”）、第三人江门市蓬江区****镇建设开发公司（以下简称“棠下村镇公司”）行政协议纠纷一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2020年8月26日公开开庭进行了审理。达进房地产公司的委托代理人吴年发及关超鸿，棠下镇政府的出庭负责人陈勇及委托代理人方先波及冼俊秀，棠下村镇公司的委托代理人曾超英，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。达进房地产公司诉称，2012年11月16日，棠下镇政府与达进房地产公司签订《“三旧”改造合作协议书》，约定由达进房地产公司对位于蓬江区棠下镇墟镇地段“三旧”工程项目进行投资开发建设，棠下镇政府对达进房地产公司补偿2413.578万元，自2013年起，每年12月31日前给付一次，分四年补偿给达进房地产公司。协议签订之后，达进房地产公司完成该“三旧”改造项目投资开发建设，但棠下镇政府未按照协议约定支付补偿，并经多次催收未果。根据蓬江区三旧改造工作领导小组办公室（以下简称“蓬江区‘三旧’办”）于2010年5月14日致棠下镇政府《关于棠下镇旧镇墟改造实施主体申请的函》，涉案拆迁补偿安置工作由蓬江区“三旧”办负责，由棠下镇政府负责实施。现因机构改革，三旧改造职能由蓬江区资源局承接。因此，请求法院判决：1、棠下镇政府向达进房地产公司支付补偿2413.578万元及利息（利息以2413.578万元为基数，自2014年1月1日起算，按照人民银行贷款利率计，暂计至起诉之日为5890806.42元，请判利息至款项付清之日）；2、本案诉讼费由棠下镇政府承担。达进房地产公司向本院提交了如下证据：1、《“三旧”改造合作协议书》；2、[2012]09号《工作会议纪要》；3、棠下镇政府《关于“三旧”改造工作的会议纪要》（2012年11月16日）；4、江规设字〔2011〕179号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》、《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表（容积率3.0、建筑密度25%）》；5、《“三旧”改造项目合作补充协议书》；6、蓬规〔2012〕47号《关于重新提供棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件的复函》；7、《国有土地使用证》《建筑工程施工许可证》《建设工程规划许可证》；8、《竣工验收备案表》；9、棠府函〔2017〕021号《关于按照拆迁户调整补偿方案后签订的补偿协议履行的函》；10、《房屋拆迁安置补偿协议书》（棠下房地产管理所）；11、《房屋拆迁安置补偿协议书》（棠下供销综合公司）、《房屋拆迁补偿确认书》《收据》；12、《房屋拆迁安置补偿协议书》（张银娟）、《拆迁安置确认书》《房屋验收交接表》；13《房屋拆迁安置补偿协议书》（莫荣富）、《拆迁安置确认书》《收据》；14、《房屋拆迁安置补偿协议书》（高祯）、《拆迁安置确认书》《商铺验收交接表》、《收据》；15、《房屋拆迁安置补偿协议书》（周锦源）、《拆迁安置确认书》《收楼资料钥匙签收表》《收据》；16、《房屋拆迁安置补偿协议书》（雷锦贤）、《拆迁安置确认书》《商铺验收交接表》；17、《房屋拆迁安置补偿协议书》（陈广球）、《拆迁安置确认书》《商铺验收交接表》《收据》；18、《房屋拆迁安置补偿协议书》（梁结如、梁结杏）、《梁结如、梁结杏拆迁安置方案》《房屋验收交接表》《收据》；19、照片四张；20、《棠下公房“达进雅苑”三旧改造房屋收楼存在的几点问题》；21、《商品房权属登记证明书》;22、《达进雅苑收楼通知书》、快递邮寄单、《达进雅苑办理房产证通知书》2份、快递邮寄单、《房管所补偿面积表》《商品房权属登记证明书》；23、《收据》《江门农村商业银行客户回单》。棠下镇政府辩称：一、本案属于行政协议纠纷，诉讼时效应适用行政诉讼法的规定，不应参照民事法律规定。涉案协议中，约定补偿金额自2013年起，每年12月31日前给付一次，分四年补偿。即棠下镇政府最迟应于2016年12月31日前支付所有补偿款，但达进房地产公司从未向棠下镇政府要求支付补偿款，直至2018年8月7日才向法院提起本诉，明显已经超过《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十四条规定的一年诉讼时效，依法应驳回其起诉。江门市中级人民法院作出的（2019）粤07行终95号《行政裁定书》中关于本案诉讼时效的认定有误，实际上是根据废止的司法解释认定本案未超过诉讼时效，显然适用法律错误。二、《“三旧”改造合作协议书》约定支付经济补偿是有条件的，即在达进房地产公司出现严重亏损的情况下，棠下镇政府才给予补偿。但在本案中，达进房地产公司并未提供任何证据证明其在该项目中出现亏损，应对此承担举证不能的责任。此外，涉案项目的所有资料均由达进公司持有，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十五条的规定，应推定达进房地产公司在涉案项目中不存在亏损，棠下镇政府无需向其作出补偿。三、根据《“三旧”改造合作协议书》以及《“三旧”改造项目合作补充协议》的约定，因开发建设本案项目所产生的经营、经济风险等均由达进房地产公司承担，所建成的房产等均由其自行销售，所得收益均归其所有。江门市蓬江区汇和工程造价咨询服务事务所有限公司（以下简称“汇和造价公司”）在2012年8月6日出具的《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》，仅是估算价格，是根据当时的房地产市场行情去估算房地产销售价，估算的住宅销售价为每平方米4000元、二层商铺每平方米5000元等，由于房价飞速增长，今年棠下镇房产售价约8000元每平方米（据房产中介网上显示的二手毛坯房屋价：达进豪庭约9000元/平方米，达进雅苑约9000元/平方米、银辉花园约7500元/平方米），根据该市场行情，即使仅按照每平方米8000元计算，达进公司在该项目中可销售住宅面积为9883.25平方米，销售收入为7906.60万元，比估算的价格3953.30万元增长约一倍，足以超出建设成本及拆迁费用。如再计算1893平方米二层商铺及101个地下车库的销售收入也是远远超出估算的价格，可见达进房地产公司建设涉案项目是盈利的且利润十分可观，不可能出现本案合同中所称的亏损。且前述估算表中将低价估算为“0”是极不符合常理的，在此情况下更不可能出现亏损。因此，前述估算表仅是估算价格，与实际情况严重不符，不应作为确定达进房地产公司亏损的依据，在未出现亏损的情况下事先约定经济补偿是非常不合理的，极有可能损害棠下镇政府以至于国家的利益。在达进房地产公司没有提供证据证明其出现严重亏损的情况下，协议中关于“经济补偿”的条款不应再适用。综上所述，达进房地产公司并不符合要求棠下镇政府支付经济补偿的条件，其主张没有事实和法律依据，且起诉已经超过法定诉讼时效，请法院依法驳回其起诉。棠下镇政府在庭审中补充：1、根据《“三旧”改造合作协议书》第二条的规定，其中明确该合作协议书的依据和原则是根据江门市蓬江区汇和造价事务所2018年的成本估算表，在合作协议书的第三点第4条，明确是根据汇和造价事务所所作出的估算表来作出补偿的约定，因此棠下镇政府认为本合作协议书就是有条件的支付经济补偿的协议书，二审裁定根本无视上述原则性规定，在其“本院认为……”部分作出错误的判断。2、棠下镇政府认为对本协议的审理应当参照适用民法典中关于情势变更，否则不考虑房价的剧烈上升，将可能作出对棠下镇政府不公平的判决。3、众所周知，当时棠下镇的最高领导、镇委书记冼国良直接主导本协议的签署，而现在冼国良因为涉嫌职务犯罪被通缉，其在本案中所起的作用有可能涉嫌玩忽职守、滥用职权。棠下镇政府认为法院在审理本案时应向蓬江区监察委员会调查本案的争议是否与冼国良的职务犯罪存在关联，如确有关联，应中止本案的审理。棠下镇政府向本院提交了以下证据：1、江规复〔2011〕530号《关于蓬江区棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件的复函》、江规设字〔2011〕179号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》；2、蓬规〔2012〕47号《关于重新提供棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件的复函》、蓬规〔2012〕48号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》；3、江三旧办[2012]7号《关于印发江门市蓬江、江海区“三旧”改造建筑物重置建设成本价的通知》；4、《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表（容积率3.0、建筑密度25%）》；5、江门市蓬江区人民检察院公告情况。棠下村镇公司述称，同意棠下镇政府的答辩意见。棠下村镇公司在法定举证期限内未向本院提交证据。本院依职权调取如下证据：1、江府[2010]3号《关于印发江门市区“三旧”改造实施意见（试行）的通知》；2、《江门市区“三旧”改造项目认定申请表》；3、《棠下镇镇墟改造意向书》；4、《关于我镇旧镇墟改造实施主体的申请》《关于棠下镇旧镇墟改造实施主体申请的函》；5、《蓬江区“三旧”改造项目用地范围内权属情况调查表》；6、《棠下旧虚镇“三旧”改造范围示意图》；7、《棠下旧虚二调》；8、《棠下旧虚镇土规图2010-2020》；9、《三旧改造一期建设公房情况表》；10、红线图。经审理查明，为切实推进江门市旧城镇、旧厂房、旧村庄（以下简称“三旧”）改造工作，江门市人民政府于2010年1月12日印发江府[2010]1号《关于印发江门市**********庄改造的指导意见的通知》。2010年5月，棠下镇政府提交《棠下镇镇墟改造意向书》，称棠下镇目前道路狭窄不平，环境卫生、生活服务等公共设施缺乏，“脏、乱、差”现象比较严重，居民群众迫切要求尽快改善镇墟的落后面貌，提高生活居住质量，故棠下镇政府决心集中力量将旧镇墟公开出让改造为一个适宜居住、购物的商业、居中中心，棠下镇镇墟改造第一期位于豪畔路、三元路、茶行路、逢源路。棠下镇政府的前述项目改造申请经蓬江区“三旧”办、江门市国土资源局、江门市城乡规划局、江门市推进三旧改造工作领导小组办公室（以下简称江门市“三旧”办）审核，均同意认定为“三旧”改造项目。2012年7月16日，棠下镇政府提交《蓬江区“三旧”改造方案申请表》（公开出让改造方式），经蓬江区“三旧”办、江门市国土资源局、江门市城乡规划局、江门市住房和城乡建设局、江门市“三旧”办审核同意后，江门市人民政府于2012年12月18日审批同意。2012年11月16日，棠下镇政府与达进房地产公司签订《“三旧”改造合作协议书》，内容为：“甲方：棠下镇人民政府乙方：江门市达进房地产有限公司甲方为了改善墟镇的镇容镇貌，拟将长兴路以北、三元路以南、逢源路以东、豪畔路以西地块进行‘三旧’改造项目建设，经镇委、镇府联系会议同意，通过邀标、向社会公开招标等程序，并与乙方协商，特签订本合作协议书……二、协商依据及原则1、规划设计条件（江规设字（2011）179号）；2、‘三旧’改造建筑物重置建设成本价（江‘三旧’办[2012]7号）；3、汇和造价公司于2012年8月6日作出的《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》。三、甲方权利及责任1、拆迁。甲方负责地块的征地拆迁工作，并签订拆迁补偿协议，按协议对各拆迁户作出搬迁、停业、租金、临建补偿等经济补偿。2、用地。甲方协助乙方办理地块的招拍挂手续，并以棠下村镇公司的名义办理土地权证，交由乙方开发建设……4、经济补偿。参照汇和造价公司于2012年8月6日作出的《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》，该项目需亏损2295.668万元（含甲方负责的拆迁补偿费用544.752万元，未计合理利润）。经双方协商，按建设工程基本成本造价5222.184万元，合理利润按12%计，其合理利润为662.662万元，即由甲方对乙方作出亏损和合理利润部分的补偿2413.578万元（亏损+合理利润-甲方负责的拆迁补偿费用）。付款方式：自2013年起，每年12月31日前给付一次，分四年补偿给乙方。四、乙方权利及责任1、拆迁补偿要求。①乙方必须承认甲方委托棠下村镇公司与各拆迁户签订的拆迁补偿协议中各项条款包括实物补偿、货币补偿和租金补偿等；②乙方必须执行棠下村镇公司与各拆迁户签订的拆迁补偿协议中有关实物补偿部分，即须提供首层商铺1703.91平方米给甲方及住宅2642.75平方米给甲方作拆迁户的安置房……乙方负责对各拆迁户的原土地证、房产证面积办证费用，而多于原土地证、房产证面积的办证费用由各拆迁户负责，少于原土地证、房产证面积部分双方不用负责办理。2、投资要求。地。地块在土地移交之后半年内动工开发建设地移交后两年内按规划条件完成整体项目竣工验收。若如期完成，则拆迁户的租金补偿由甲方负责，若不能如期完成，则拆迁户的超期租金补偿等由乙方负责按拆迁补偿协议执行。除不可抗力因素外，所有经营和经济等风险由乙方负责。3、手续及责任……乙方以棠下村镇公司的名义进行开发建设，涉及该项目的所有报建和办房屋产权证手续及各项税收和费用、安全均由乙方负责，甲方提供协助。4、权益“若经乙方努力，争取到上级政府或部门的支持（增加容积率除外），取得更大利益，甲方不参与利益分成”。5、实施要求。乙方可与江门市蓬江区****镇建设开发公司签订补充协议，明确如下原则：①所有资金、人力、设备投入均由乙方负责；②独立设置台账，乙方派员具体管理，债权债务互不相干……④该补充协议为本协议组成部分，与本协议具有同等法律效力……”2013年12月28日，棠下村镇公司与达进房地产公司签订《“三旧”改造项目合作补充协议书》，棠下镇政府作为见证单位在该补充协议书上予以盖章，协议内容为：“甲方：棠下村镇公司乙方：达进房地产公司……三、合作方式1、甲、乙双方同意，以成立的项目部作为本项目开发主体。甲、乙双方对本项目进行合作开发，本项目投入资金为人民币6000万元（其中，甲方投入资金0元，占投入资金0%；乙方投入资金6000万元，占投入资金100%）……六、项目利益分配……本项目投资收益分配，应在本项目开发建设完毕，向政府有关部门缴清各项税费，并进行财物核算后，本项目的利益分配按甲方占0%，乙方占100%的比例进行分配。七、风险承担该项目的全部收益及开发过程中所产生的一切债权债务、经济纠纷、法律风险均由乙方负责……十三、争议解决本协议履行过程中出现争议，应协商解决，协商不成，任何一方均可向项目所在地的人民法院提起诉讼……”上述协议及补充协议签订后，达进房地产公司依约进场施工。涉案“三旧”改造项目现在已建成并办理竣工验收及初始确权登记手续，安置房已交付各拆迁户使用，但尚有部分未办理过户登记手续。2018年8月7日，达进房地产公司以棠下镇政府未按协议约定履行义务为由，向本院提起行政诉讼，请求判令棠下镇政府按照协议约定向其支付补偿2413.578万元及利息。本院于2018年12月29日作出（2018）粤0704行初325号《行政裁定书》，认为达进房地产公司应依照相关协议约定的解决方式处理，且其提起行政诉讼已经超过法定起诉期限，故裁定驳回达进房地产公司的起诉。达进房地产公司不服，上诉于江门市中级人民法院。2019年5月10日，江门市中级人民法院作出（2019）粤07行终95号《行政裁定书》，认为涉案《“三旧”改造合作协议》属于行政协议范畴，达进房地产公司以棠下镇政府未按照约定履行协议为由提起本案诉讼，属于人民法院行政案件的受理范围，同时，从此类行政协议的性质以及此类案件的审判实际情况考虑，应当参照民事法律规范关于诉讼时效的有关规定，达进房地产公司于2018年8月7日提起本案诉讼，未超过民事法律规定的诉讼时效，故裁定撤销本院前述行政裁定并指令本院继续审理。本院继续审理，案号（2019）粤0704行初223号，并依达进房地产公司的申请追加江门市蓬江区自然资源局（以下简称“蓬江区资源局”）为共同被告。2019年11月25日，本院作出（2019）粤0704行初223号《行政判决书》，认为关于争议焦点一，蓬江区资源局在本案中的被告主体资格是否适格的问题。棠下镇政府为实现改善镇容镇貌的公共利益及行政管理目标，经批准以公开出让方式对棠下镇墟镇实施旧城镇改造，在此过程中与达进房地产公司签订了《“三旧”改造合作协议》，对涉案项目拆迁安置补偿工作的开展以及经济补偿等内容进行了约定。根据江府[2010]3号《关于印发江门市区“三旧”改造实施意见（试行）的通知》中的相关规定，公开出让的“三旧”改造项目，拆迁补偿安置工作由区“三旧”办或区成立的拆迁公司负责。涉案“三旧”改造项目属于公开出让的“三旧”改造项目，按照前述文件规定，该项目的拆迁补偿安置工作应由蓬江区“三旧办”或蓬江区成立的拆迁公司负责。本案现有材料显示，蓬江区“三旧”办于2010年5月14日向棠下镇政府发出《关于棠下镇旧镇墟改造实施主体申请的函》，根据前述文件规定的精神，经请示上级同意，将涉案“三旧”改造项目的拆迁补偿安置工作交由棠下镇政府负责实施。该授权应视为行政诉讼法第二十六条规定的委托，同时蓬江区“三旧”改造工作现由蓬江区资源局统筹推进并组织实施，蓬江区“三旧”办的职责已并入蓬江区资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款及第六款的规定，蓬江区资源局具有本案适格被告主体资格。关于争议焦点二，达进房地产公司的诉请有无事实和法律依据的问题。棠下镇政府与达进房地产公司签订的《“三旧”改造合作协议》明确约定“经济补偿。参照汇和造价公司于2012年8月6日作出的《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》，该项目需亏损2295.668万元（含甲方负责的拆迁补偿费用544.752万元，未计合理利润）。经双方协商，按建设工程基本成本造价5222.184万元，合理利润按12%计，其合理利润为662.662万元，即由甲方对乙方作出亏损和合理利润部分的补偿2413.578万元（亏损+合理利润-甲方负责的拆迁补偿费用）。付款方式：自2013年起，每年12月31日前给付一次，分四年补偿给乙方。”首先，涉案协议是棠下镇政府、达进房地产公司基于江规设字〔2011〕179号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》以及汇和造价公司于2012年8月6日作出的《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》等协商一致的结果，该《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》亦是汇和造价公司以江规设字〔2011〕179号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》为依据估算出的结果，估算结果中的建设工程成本及项目盈亏情况即为涉案协议中约定的“经济补偿”金额的计算标准。但在涉案《“三旧”改造合作协议》签订后，江门市蓬江区国土规划和环境保护局又于2012年12月5日作出蓬规〔2012〕48号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》，对涉案地块原规划条件进行了相应调整，将建筑密度由“≤25%”调整为“≤60%”，绿地率由“≥30%”调整为“≥15%”，并取消了原规划条件中的“社区活动中心（含居委会）”项目。这些规划条件的调整，对涉案“三旧”改造开发建设项目的建设工程成本、盈亏情况等均会产生一定影响，故以原规划条件为依据作出的《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》的基础已丧失，估算结果已不再具有合理性和可参考性，以该估算结果为依据约定的经济补偿金额与新形成的客观实际已不再适应，若要求协议双方继续按照涉案《“三旧”改造合作协议》中约定的“经济补偿”金额履行，对其中一方当事人明显不公平。然，在涉案地块原规划条件有所调整的情况下，棠下镇政府、达进房地产公司均未对涉案“三旧”改造开发建设项目重新进行估算，也未就涉案协议约定的“经济补偿”金额重新协商并作相应调整，加之房地产市场行情的变化，从公平合理原则出发，该协议中约定的经济补偿的计算方式及有关比例（合理利润按建设工程基本成本的12%计算，经济补偿=项目亏损+合理利润-棠下镇政府负责的拆迁补偿费用）应予以维持，但计算标准应以涉案“三旧”改造开发建设项目的实际建设工程成本及盈亏情况为准。由于涉案“三旧”改造开发建设项目的台账由达进房地产公司独立设置并管理，达进房地产公司理应掌握该项目的各项收支情况，但其在本案中没有提交证据证明实际建设工程成本及盈亏情况，经本院询问，也表示不对此申请评估，应当承担举证不能的相应法律后果。达进房地产公司主张涉案协议中约定的“经济补偿”并不以项目的实际盈亏为条件。根据一般理解，补偿的定义为“弥补缺陷，抵消损失”，即基于公平原则而作的填补性约定，目的是为了填补协议一方因履行协议而出现的亏损或未实现的合理利润，在约定时需要考虑双方利益均衡，故应以项目的实际盈亏为条件。因此，达进房地产公司的该项主张，理据不足，本院不予支持，故判决驳回达进房地产公司的诉讼请求。达进房地产公司不服，上诉于江门市中级人民法院。江门市中级人民法院在二审中查明，2011年9月13日，江门市城乡规划局作出江规设字〔2011〕179号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》，规划用地面积为7391㎡，建设用地面积为5245㎡，综合容积率≤3.0，建筑密度≤25%，绿地率≥30%，公共设施配套建设中包含了社区活动中心（含居委会）项目（建筑面积370㎡，用地面积585㎡，其中：居委会建筑面积150㎡）。经棠下镇政府委托，汇和造价公司于2012年8月6日作出《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表（容积率3.0、建筑密度25%）》，估算出该项目的建设工程成本为5222.184万元，项目需亏损2295.668万元（含棠下镇政府负责的拆迁补偿费用544.752万元）。后因棠下镇政府对前述规划条件提出调整申请，根据江门市规委会控规专委2012年第三次工作会议的审议意见及江门市“三旧”办的审核意见，江门市蓬江区国土规划和环境保护局于2012年12月5日作出蓬规〔2012〕48号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》，将涉案“三旧”改造项目的建筑密度调整为≤60%，绿地率调整为≥15%，并取消社区活动中心（含居委会）。2020年6月5日，江门市中级人民法院作出（2020）粤07行终80号《行政裁定书》，认为关于第一个焦点问题，蓬江区资源局在本案中的被告主体是否适格。棠下镇政府为实现改善镇容镇貌的公共利益及行政管理目标，与达进房地产公司签订了《“三旧”改造合作协议》。达进房地产公司因协议履行问题提起本案诉讼，蓬江区资源局并不是该协议的签约方，亦无证据证明其委托棠下镇政府签订该协议。蓬江区资源局在“三旧”改造过程中只是履行相关政策制定以及监督审核的职能，不具体参与“三旧”改造的实施工作。故蓬江区资源局不应作为本案行政协议纠纷的适格被告。一审法院将蓬江区资源局列为被告不当，本院予以纠正。关于第二个焦点问题，达进房地产公司诉请棠下镇政府及蓬江区资源局向其支付补偿2413.578元及利息有无事实和法律依据。根据《中华人民共和国合同法》第六十条规定，涉案《“三旧”改造合作协议》约定“自2013年起，每年12月31日前给付一次，分四年补偿给乙方”，还约定“所有经营和经济等风险由乙方负责”。现有证据显示，棠下镇政府认为达进房地产公司在履约过程中不存在亏损，故至今没有依约履行支付补偿金的义务。但是，涉案协议并没有约定需要对完工后的建设项目进行最终核算进而决定是否支付补偿金，而且协议已经明确约定由达进房地产公司自负盈亏。可见，协议双方当事人在签约之时，已经预见到履约过程可能存在经营风险，协议并未将盈亏与否作为支付补偿金的前提条件，显然这是协议双方自愿协商的一致意思表达，双方当事人理应全面履行合同义务，这是诚实信用原则的必然要求。根据《中华人民共和国合同法》第六十六条、第六十七条规定，涉案《“三旧”改造合作协议》不仅约定棠下镇政府支付补偿金的义务，还分别约定了棠下镇政府及达进房地产公司的其他合同义务。协议双方均互负义务，而每一项义务的履行都对合同对方当事人的义务履行产生密切的影响。棠下镇支付补偿金义务的履行情况，与棠下镇政府的其他合同义务，以及达进房地产公司的其他合同义务的履行情况密切相关。一审法院对协议双方当事人涉案合同义务是否存在履行顺序以及是否全面履行没有全面核查清楚。一审法院认为由于达进房地产公司不同意评估，应承担举证不能的责任，进而驳回达进房地产公司的诉讼请求，属于事实认定不清，本院予以纠正，故裁定：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初223号行政判决；二、发回广东省江门市江海区人民法院重审。本院继续审理，案号（2020）粤0704行初622号。在审理过程中，达进房地产公司撤回对蓬江区资源局的起诉。本院认为，本案系行政协议纠纷。本案的争议焦点为：达进房地产公司诉请棠下镇政府向其支付补偿2413.578万元及利息有无事实和法律依据。本案中，棠下镇政府与达进房地产公司签订的《“三旧”改造合作协议》明确约定“经济补偿。参照汇和造价公司于2012年8月6日作出的《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》，该项目需亏损2295.668万元（含甲方负责的拆迁补偿费用544.752万元，未计合理利润）。经双方协商，按建设工程基本成本造价5222.184万元，合理利润按12%计，其合理利润为662.662万元，即由甲方对乙方作出亏损和合理利润部分的补偿2413.578万元（亏损+合理利润-甲方负责的拆迁补偿费用）。付款方式：自2013年起，每年12月31日前给付一次，分四年补偿给乙方。”涉案协议是棠下镇政府、达进房地产公司基于江规设字〔2011〕179号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》以及汇和造价公司于2012年8月6日作出的《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》等协商一致的结果，该《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》亦是汇和造价公司以江规设字〔2011〕179号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》为依据估算出的结果，估算结果中的建设工程成本及项目盈亏情况即为涉案协议中约定的“经济补偿”金额的计算标准。涉案《“三旧”改造合作协议》签订后，江门市蓬江区国土规划和环境保护局又于2012年12月5日作出蓬规〔2012〕48号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》，对涉案地块原规划条件进行了相应调整，将建筑密度由“≤25%”调整为“≤60%”，绿地率由“≥30%”调整为“≥15%”，并取消了原规划条件中的“社区活动中心（含居委会）”项目。这些规划条件的调整，对涉案“三旧”改造开发建设项目的建设工程成本、盈亏情况等均会产生一定影响，故以原规划条件为依据作出的《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》的基础已丧失，估算结果已不再具有合理性和可参考性，以该估算结果为依据约定的经济补偿金额与新形成的客观实际已不再适应，若要求协议双方继续按照涉案《“三旧”改造合作协议》中约定的“经济补偿”金额履行，对其中一方当事人明显不公平。在涉案地块原规划条件有所调整的情况下，棠下镇政府、达进房地产公司均未对涉案“三旧”改造开发建设项目重新进行估算，也未就涉案协议约定的“经济补偿”金额重新协商并作相应调整，加之房地产市场行情的变化，从公平合理原则出发，计算标准应以涉案“三旧”改造开发建设项目的实际建设工程成本及盈亏情况为准。由于涉案“三旧”改造开发建设项目的台账由达进房地产公司独立设置并管理，达进房地产公司理应掌握该项目的各项收支情况，但其在本案中没有提交证据证明实际建设工程成本及盈亏情况，应当承担举证不能的相应法律后果。达进房地产公司主张涉案协议中约定的“经济补偿”并不以项目的实际盈亏为条件。根据一般理解，补偿的定义为“弥补缺陷，抵消损失”，即基于公平原则而作的填补性约定，目的是为了填补协议一方因履行协议而出现的亏损或未实现的合理利润，在约定时需要考虑双方利益均衡，故应以项目的实际盈亏为条件。根据“谁主张，谁举证”的原则，达进房地产公司请求棠下镇政府支付补偿款及相应利息的证据不足，其主张的理由不成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定》第二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告江门市达进房地产有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元（已由原告江门市达进房地产有限公司预交），由原告江门市达进房地产有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  李国盛人民陪审员  李焕娴人民陪审员  钟伟玲二〇二〇年十一月十六日法官 助理  许静怡书 记 员  郑锡安