山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁行赔终201号 上诉人（原审原告）商乐乐，男，1992年12月26日出生，汉族，住潍坊市坊子区。 委托代理人李健锋，女，1969年12月19日出生，汉族，住址同上，系商乐乐之母。 委托代理人李志国，男，1967年10月4日出生，汉族，住潍坊市坊子区，系商乐乐之舅。 被上诉人（原审被告）潍坊市人民政府，住所地奎文区胜利东街**。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人刘林。 原审第三人潍坊市坊子区人民政府，，住所地潍坊市坊子区凤凰街** 法定代表人张龙江，区长。 委托代理人潘祥卿。 委托代理人孟晓羽，山东诚公律师事务所律师。 原审第三人潍坊市自然资源和规划局，住，住所地潍坊市奎文区文化路**/div> 法定代表人刘建成，局长。 委托代理人蒋蕊蕊，山东元仓律师事务所律师。 上诉人商乐乐与被上诉人潍坊市人民政府、原审第三人潍坊市坊子区人民政府、潍坊市自然资源和规划局行政违法暨行政赔偿一案，不服潍坊市中级人民法院（2020）鲁07行赔初5号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明：原告为潍坊市坊子区凤凰街道河西营村村民，主张其在该村有宅基地、房屋以及可耕地。因涉案不动产被拆迁，其委托代理人李志国就《关于潍坊市坊子区2010年第六批次城市建设用地的请示》（潍政请字〔2010〕226号），向潍坊市人民政府办公室申请信息公开。2019年9月12日，潍坊市人民政府办公室作出（2019）第299号政府信息公开告知书，以所申请文件属行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息为由，决定不予公开。原告认为被告潍坊市人民政府及第三人潍坊市坊子区人民政府、潍坊市自然资源和规划局在土地征收拆迁过程中行为违法，遂以被告潍坊市人民政府为赔偿义务机关，通过邮递方式向被告提交了国家赔偿申请材料，请求：一、确认赔偿义务机关潍坊市人民政府作出的《关于潍坊市坊子区2010年第六批次城市建设用地的请示》(潍政请字〔2010〕226号)具体行政行为违法；二、停止侵权，恢复土地原状，退还非法征收的土地，恢复土地使用权和房屋所有权或者依法赔偿各项损失24284247元，依法作出国家赔偿决定。2020年1月13日，被告潍坊市人民政府分别作出潍政赔决字（2019）第32号不予赔偿决定书，驳回赔偿请求人提出的“确认潍坊市人民政府作出的《关于潍坊市坊子区2010年第六批次城市建设用地的请示》(潍政请字〔2010〕226号)具体行政行为违法”的请求，并决定不予赔偿。原告不服该不予赔偿决定，遂于法定期限内提起本案国家赔偿诉讼。 原审认为：本案中，原告向赔偿义务机关潍坊市人民政府提出“确认《关于潍坊市坊子区2010年第六批次城市建设用地的请示》(潍政请字〔2010〕226号)行为违法”并要求赔偿的请求之后，赔偿义务机关潍坊市人民政府对该申请予以驳回，并作出不予赔偿决定，原告就此提起行政赔偿诉讼，符合法律规定。在本案行政赔偿诉讼中，原告请求确认《不予赔偿决定》违法并撤销，实质仍是申请行政赔偿。被告潍坊市人民政府所作的潍政请字〔2010〕226号《关于潍坊市坊子区2010年第六批次城市建设用地的请示》，系土地征收过程中的其中一个环节，该请示行为是下级行政机关向上级行政机关请示的内部行为、过程性行为，是为上一级行政机关作出相关行政行为而实施的准备、层报行为，不产生外部法律效力，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，依法不属于人民法院行政审判权限范围，不能被确认违法。被告驳回原告所提“确认《关于潍坊市坊子区2010年第六批次城市建设用地的请示》（潍政请字〔2010〕226号）行为违法”的请求并无不当。 原告在诉状中所述其各项损失系征收强制拆除所致，而征收与拆除系不同的行为，一般而言，实施强制拆除才会直接导致损失产生。因此，原告所主张的被告潍坊市人民政府所作的潍政请字〔2010〕226号《关于潍坊市坊子区2010年第六批次城市建设用地的请示》行为，与原告所主张的损失之间并不具有法律上的直接因果关系，而强制拆除行为并非被告潍坊市人民政府实施。据此判决驳回原告商乐乐的诉讼请求。 上诉人商乐乐不服，提起上诉称，原审对上诉人提交的证据不予认证和采纳错误，上诉人在一审提交的证据足以证明被上诉人及第三人对上诉人房屋强制拆除行为违法，被上诉人未履行法定程序，强制拆除上诉人房屋违法；原审对上诉人的诉讼请求不予审理错误；被上诉人负有组织实施拆迁被征收房屋的职责，其他组织无权征收拆迁上诉人的房屋，且上诉人在此之前并未见过征收批文，被上诉人也未按照法律规定进行公告，上诉人所有的土地房屋在2010年第六批次城市建设用地的范围内，上诉人与该征收土地房屋被强制拆迁行为具有法律上的实质利害关系，被上诉人作出的不予赔偿决定违法，应予撤销。请求撤销原审判决，依法改判支持其诉讼请求。 原审第三人潍坊市坊子区人民政府答辩称，在涉案土地审批过程中，依法履行了征收土地公告、征收补偿方案公告并在征收范围内公开征求意见等程序，不存在行政强制执行行为；案涉房屋已由河西营村实施棚改，截至目前棚改补偿安置工作已经全部完成，仅有李春森及其子女（共涉及4处房产）拒绝签署补偿协议；原审认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人潍坊市自然资源和规划局答辩称，第三人对土地的征收依法依规、程序合法，根据《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部土地征收的有关规定，依法对上诉人主张的两个地块的土地办理了土地征收手续，在征收过程中依法发布了征收土地公告、征地补偿方案公告、听证权利告知等程序，土地征收完全符合法律法规的有关规定，在土地审批过程中，依法履行了相关程序，并报经山东省人民政府批准；上诉人主张的房屋、口粮田及经营房均不在鲁政土字〔2018〕341号《关于潍坊市2017年第3批次建设用地实施方案的批复》所涉及的土地范围内；其主张的房屋在鲁政土字〔2010〕1170号《关于潍坊市坊子区2010年第六批次城市建设用地的批复》所涉及的土地范围内，上述土地的征收程序，符合法律法规的有关规定，不存在上诉人主张的征收违法行政赔偿的行政行为。原审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。 本院查明的事实与一审查明的事实一致。 二审中，上诉人提交2017年5月齐鲁晚报新闻报道、潍坊市人民政府《关于加快中心市区“城中村”改造的意见》（潍政发〔2004〕9号）、潍坊市“城中村”改造工作领导小组名单、潍坊市坊子区人民政府办公室《关于李春森同志申请区棚改领导小组相关信息的政府信息公开告知书》《潍坊市坊子区政府办公室关于调整棚户区改造工作有关领导小组和指挥部的通知》（坊办字〔2018〕11号）及相关案例复印件各一份，拟证明被上诉人潍坊市人民政府作出的不予赔偿决定违法，但以上文件均为涉及城中村、棚户区改造领导小组的文件，与本案审理的潍坊市人民政府《关于潍坊市坊子区2010年第六批次城市建设用地的批复》无关联性，新闻报道和相关案例与本案审理对象亦无关联性，本院依法不予接纳。 本院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法获取国家赔偿的权利。因此，提起行政赔偿诉讼的前提性条件是行政行为被确认为违法。本案中，上诉人认为潍坊市人民政府《关于潍坊市坊子区2010年第六批次城市建设用地的请示》违法，向被上诉人提出国家赔偿申请，被上诉人认为该请示属于行政决策内部程序，不具备确认违法的条件，据此驳回其请求，并依法作出不予赔偿决定。上诉人对不予赔偿决定不服，向人民法院提起行政赔偿诉讼，仍是基于潍坊市人民政府所作请示违法并侵害其权益。但该请示系行政机关内部行为，不对外直接产生法律效果，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定，不具有可诉性，且案涉房屋及土地的征收和强制行为均未被确认违法，在无行政行为被确认违法的情况下，上诉人等诉求行政赔偿于法无据，故原审对上诉人的赔偿请求不予支持，并无不当。上诉人如认为具体征收和强制行为侵害其合法权益，可另行起诉，要求确认违法并赔偿。 综上，上诉人商乐乐的上诉请求无事实及法律依据，依法应予驳回。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 王 颖 审判员 李仲轲 审判员 朱毅伟 二〇二〇年十一月二日 书记员 王 璐