福建省南平市延平区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽0702行初43号 原告福州泰普医学检验所有限公司,住所地福建省福州市仓山区建新镇金洲北路****楼**,统一社会信用代码:9135O1000774459991。 法定代表人林滨,经理。 委托代理人喻群芳、田华辉，北京乾成（福州）律师事务所律师。 被告南平市卫生健康委员会,住所,住所地福建省南平市武夷新区南林核心区商务写字楼**楼**社会信用代码：11350700MB160296X5。 法定代表人张雄，主任。 委托代理人吴隆政，福建武夷律师事务所律师。 被告南平市医疗保障局,住所,住所地福建省南平市南平市武夷新区南林核心区商务写字楼**楼**社会信用代码：11350700MB158209XG。 法定代表人谢秀端，局长。 委托代理人李斌元。 委托代理人吴开华，福建仟杰律师事务所律师。 原告福州泰普医学检验所有限公司诉被告南平市卫生健康委员会、南平市医疗保障局卫生行政管理一案，于2020年7月22日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月28日立案后，于2020年8月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月23日公开开庭审理了本案。原告福州泰普医学检验所有限公司（以下简称泰普公司）的委托代理人喻群芳、田华辉，被告南平市卫生健康委员会（以下简称南平卫健委）的副主任邓川及委托代理人吴隆政，被告南平市医疗保障局（以下简称南平医保局）的副局长林一雄及委托代理人李斌元、吴开华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告泰普公司诉称，原告与邵武市人民医院等南平地区医院之间存在检测服务项目的合同关系,长期合作良好,结算正常。2018年6月25日,二被告共同制定南卫［2018］66号《关于规范医保定点公立医疗机构临床医学检验项目外送检验检测管理的通知》（以下简称南卫［2018］66号《通知》），该文件第三条第五款规定“送检机构在不具有南平市医疗保险定点资质的第三方独立医学检验室发生的送检费用,不纳入医保支付范围结算”，第四条第一款规定“同等条件下,辖区内医保定点医疗机构医学检验外送项目优先由南平博瑞医学检验所承接”。此后,原告与各医院的送检费用结算困难且难以继续检验服务合作。原告认为,二被告设置市场准入方式以及结算障碍,排除原告进入南平市场的行为,变相地抬高了商业主体市场准入门槛,对原告的权利义务产生实质影响。前述规范性文件作为本案被诉行政行为的法律依据,在没有上位法依据的情况下,禁止对第三方独立医学检验室发生的送检费用进行医保结算,变相排除原告进入南平市场,违法减损了原告的合法权益,破坏了市场秩序。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的相关规定,请求人民法院：1、判决确认被告南平卫健委和南平医保局设置市场准入方式以及结算障碍,排除原告进入南平市场的行为违法；2、审查南卫［2018］66号《通知》第三条第五款的合法性。 被告南平卫健委辩称，一、根据《医疗机构管理条例》第五条第二款以及第四十条的规定，被告具有检查指导本行政区内医疗机构管理工作的法定职责。 二、南卫[2018]66号《通知》属于行政指导行为，不具有可诉性。首先，该通知的主要目的，是规范医保定点公立医院医疗机构临床医学检验项目外送检验检测管理工作，将公立医院医疗机构的临床医学检验项目外送检验检测费用纳入医保结算支付。而医保结算支付属于南平医保局的职责，不属于南平卫健委的职责。其次，南平卫健委只是履行告知义务，并未指定或限定公立医疗机构必须到南平博瑞医学检验所检测。再者，“在同等条件下，辖区内医保定点医疗机构医学外送项目优先由南平博瑞医学检验所承接”的条款，对医疗机构不具有强制性和执行力，也不直接产生法律效力。医保定点医疗机构是否接受行政指导取决于其自愿，被告南平卫健委与医疗机构之间不形成具有权利义务内容的法律关系。医疗机构享有充分自主的选择临床医学检验项目外送检验检测的第三方的权利。最后，根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）行政指导行为；……”的规定，原告的起诉不属于人民法院的受案范围。 三、被告南平卫健委没有设置市场准入方式，也不具有设置结算方式的法定职责，因此，不存在排除原告进入南平市场的行为。南平卫健委无权认定原告作为第三方独立医学检验室是否具有南平市医疗保险定点资质，该认定属于南平医保障局的职责范围。公立医疗机构有权自主选择第三方独立医学检验室送检，只有具有南平市医疗保险定点资质的可以纳入医保支付范围结算。 四、南卫［2018］66号《通知》第三条第五款“关于送检机构在不具有南平市医疗保险定点资质的第三方独立医学检验室发生的送检费用，不纳入医保支付范围结算”的规定，符合国家法律、福建省以及南平市的规定。1、《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第三十一条规定：“社会保险经办机构根据管理服务的需要，可以与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，规范医疗服务行为。”以及《实施若干规定》第八条规定：“参保人员在协议医疗机构发生的医疗费用，符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准的，按照国家规定从基本医疗保险基金中支付。”2、人社部发［2015］98号《关于完善基本医疗保险定点医药机构协议管理的指导意见》规定：“社会保险经办机构与通过审查的医疗机构和零售药店（以下简称医药机构）签订定点服务协议，实行协议管理。”3、闽人社办［2015］5号《关于完善基本医疗保险定点医疗机构和定点零售药店协议管理的指导意见》规定：“取消定点医疗机构和定点零售药店（以下简称定点医药机构）审批，加强完善基本医疗保险协议管理。直接由医保经办机构与定点医药机构签订服务协议进行管理。社会保险行政部门应指导医保经办机构按照基本医疗保险政策规定与定点医药机构签订服务协议，对于发现服务协议不符合医疗保险政策规定的，应当要求纠正。”4、南人综［2015］361号《关于完善南平市基本医疗保险定点医疗机构和定点零售药店协议管理的通知》规定：“按照‘公开、透明、规范、可监督’的原则，新增基本医疗保险定点医疗机构，向所在地医疗保险经办机构提出申请，县（市、区）医疗保险经办机构受理后报南平市医疗保险管理中心。”5、2017年12月27日南平市人民政府发布的《南平市城镇职工基本医疗保险市级统筹实施方案》第十二条规定“……根据国家和我省有关规定，符合条件的医药机构可向医保经办机构申请签订医保服务协议，实行协议管理。”以及第三十一条规定“基本医疗保险定点医药机构医药费用的结算严格按照协议条款执行。” 根据上述规范性文件规定，医疗机构要纳入医保支付范围结算，必须向所在地医疗保险经办机构提出申请，经过受理、评估、公示、签约等程序，签订医保服务协议后方可纳入医保结算。由此可知，南卫[2018]66号《通知》第三条第五项的规定合法。 被告南平医保局辩称，一、原告的起诉没有事实和法律依据。首先，存在行政行为是提起行政诉讼的前提条件，但原告没有举证被告作出行政行为的事实，被告不存在侵犯原告合法权益的行政行为。其次，原告与邵武市人民医院等南平医院之间的服务项目合同关系及结算，不以被告的行政行为为条件。邵武市总院要求包括其所辖分支机构在内的所有医院均与医疗保险基金结算医疗费支付，然后再由邵武市总院与其分支机构包括但不限于邵武市人民医院的结算是邵武市人民政府的决定，并不是被告南平医保局的行政行为。最后，南平医保局与医疗机构之间不存在管理和被管理的关系，医疗机构发生的结算问题属于合同关系，医学检测项目是否外送、外送给谁检验检测的主导权在医疗机构，南平医保局与药品供应（配送）企业之间的阳光结算货款行为，并不影响原告与医疗机构之间的合同关系，被告并没有对原告排除或限制竞争。 二、退一步讲，即便相关部门根据南卫[2018]66号《通知》作出行政行为，原告在对行政行为提起行政诉讼时也只是附带性审查该规范性文件，原告以南平医保局为被告提起行政诉讼没有法律依据。根据《行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，原告不能单独就规范性文件的内容提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第十三条“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……”的规定，原告的起诉不属于人民法院的受案范围，应予驳回。 三、南卫[2018]66号《通知》内容合法，制定程序正当。根据福建省医疗保障管理委员会、省财政厅的工作部署，医疗保险经办机构与药品供应（配送）企业之间货款统一阳光结算是南平医保局的职责，货款统一阳光结算没有增加药品供应（配送）企业的义务或减损其合法权益，该通知经过了起草、会签、批准、发布等程序作出，不存在滥用行政权力的动机，也没有对原告设置市场准入方式及结算障碍、排除原告进入南平市场。 经审理查明，原告泰普公司与案外人邵武市人民医院之间存在检测服务项目合同关系，在医药卫生体制改革前，均由邵武市人民医院直接与原告结算货款。2018年6月7日，被告南平医保局与案外人南平市财政局联合发布南医保［2018］58号《关于全面推进定点公立医疗机构药品货款统一结算支付工作的通知》，决定从2018年7月起，改变原来由医保定点公立医疗机构直接与药品供应（配送）企业结算货款的做法，全面实行由医保经办部门与药品供应（配送）企业先行代为阳光结算货款。2018年6月，南平市辖区内开始实施前述阳光结算货款的工作，该工作由福建省医保局统一组织实施。至此，邵武市人民医院作为医保定点公立医疗机构，便无权直接与原告结算货款。2018年6月25日，二被告为鼓励和支持南平市社会资本举办医疗机构，就南平市辖区内23家二级以上医保定点公立医疗机构（下称“送检机构”）的外送第三方独立医学实验室（下称“承检机构”）医学检验项目的工作联合发布了南卫［2018］66号《通知》，该通知第三条第五款规定：“送检机构在不具有南平市医疗保险定点资质的第三方独立医学检验室发生的送检费用，不纳入医保支付范围结算。”、第四条第一款规定：“同等条件下，辖区内医保定点医疗机构医学检验外送项目优先由南平博瑞医学检验所承接。”2018年8月，邵武市的公立医院统一整合为一个总院，由邵武市立医院为总院，邵武市人民医院为分院。2019年8月2日，南平博瑞医学检验所作为2019年第三批符合定点医疗机构签约条件的医疗机构，被案外人南平市医疗保险基金管理中心予以公示。2020年7月22日，原告认为二被告联合发布南卫［2018］66号《通知》设置了市场准入方式以及结算障碍，变相排除原告进入南平市场，违法减损了原告的合法权益，且南卫［2018］66号《通知》第三条第五款的规定没有上位法依据，向本院提起行政诉讼。 另查明，原告泰普公司未向被告南平卫健委或南平医保局提出签订医疗服务协议的申请。 本院认为，根据《社会保险法》第三十一条“社会保险经办机构根据管理服务的需要，可以与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，规范医疗服务行为。”、人社部《关于完善基本医疗保险定点医药机构协议管理的指导意见》“二、规范程序：（三）自愿申请：依法设立的各类医药机构均可根据医疗保险医药服务的需要和条件，根据自身服务能力，自愿向统筹地区经办机构提出申请……”的规定，签订医疗服务协议以医疗机构的自愿申请为前提，因原告未被纳入医保定点资质是由于其未向被告提出申请，因此被告未对其作出行政行为。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”的规定，提起行政诉讼应以行政行为的存在为前提；对规范性文件的审查，应当是对行政行为的审查过程中一并审查。因本案不存在行政行为，起诉应驳回，故原告请求一并对该规范性文件进行审查的理由，亦不能成立。 综上，原告未就签订医疗服务协议向被告提出申请，被告亦未对其作出行政行为，因此原告提起的诉不能成立，应当裁定驳回原告的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告福州泰普医学检验所有限公司的起诉。 驳回起诉的案件，不收取案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  范泽寿 人民陪审员  赵 敏 人民陪审员  吴立德 二〇二〇年十一月十日 书 记 员  王 玥 中华人民共和国行政诉讼法 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。