广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2103号上诉人（原审原告）：广州市南沙区*******经济合作社，住所地广州市南沙区*******（新垦所）。法定代表人：丁炬文，社长。委托代理人：黎倩雯、王敏燕，广东卓信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区万顷沙镇人民政府，住所地广州市南沙区**********（综合楼）。法定代表人：林建锋，镇长。出庭负责人：邝伟东，副镇长。委托代理人：陈家琪，广东仲衡（南沙）律师事务所律师。原审第三人：陈旺兴，女，19**年*月*日出生，汉族，身份证住址广州市南沙区***********，公民身份号码440************027。委托代理人：邓学明，广东达方律师事务所律师。上诉人广州市南沙区*******经济合作社（以下简称红洋经济社）因与被上诉人广州市南沙区万顷沙镇人民政府（以下简称万顷沙镇政府）、原审第三人陈旺兴行政处理决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初856号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭审理了本案。上诉人红洋经济社的委托代理人黎倩雯、王敏燕，被上诉人万顷沙镇政府的负责人邝伟东、委托代理人陈家琪，原审第三人陈旺兴及其委托代理人邓学明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，第三人陈旺兴为原告红洋经济社的社员，其儿子陈嘉城于2001年3月5日出生，出生后随父陈永光入户万顷沙镇红洋村，第三人与陈永光于2007年4月20日经广州市南沙区人民法院判决准予离婚，婚生儿子陈嘉城的抚养权判归第三人，该判决于2007年5月10日发生法律效力。原告因“炼化一体化项目”被广州市南沙开发区******收回土地1441.08亩。原告于2007年5月11日收取“炼化一体化项目青苗及地上附着物补偿款”人民币450万元；案外人徐炳标、案外人吴伟泉、案外人陈沛南、案外人高兆洪等人已分别于2007年5月份实际收到青苗及地上附着物补偿款。2007年6月12日，陈嘉城死亡，并于同年7月16日注销户口。2007年10月25日，原告与广州南沙开发区土地开发中心、被告签订穗南指土地收〔2007〕046号《收地补偿合同》，约定收回该社使用的位于广州市南沙区*******面积合计1441.08亩的国有农用地，补偿金额合计51743027.51元，补偿内容包括安置补助费40893519.58元，青苗及地上附着物补偿费10849507.93元。2007年5月11日原告收到“炼化一体化项目”青苗及地上附着物补偿款4500000.00元；2007年7月20日原告收到6000000.00元；2007年11月1日原告收到“炼化一体化项目”征地拆迁款41243027.51元。2007年11月21日原告召开村民代表大会，就“村两委会拟定的安置费分配方案界定日”进行表决，经到会过半数人员表决通过“10月25日作为安置费资格界定日”的决议。2007年12月17日，原告向第三人一人发放了安置补助费人民币34500元。2019年5月29日，被告收到第三人提交的行政处理申请书，请求被告责令原告向其支付陈嘉城关于“炼化一体化项目”的安置补助费34500元及相应的利息（利息以34500元为本金，按中国人民银行同期贷款利率，自2007年12月17日起计算至付清本息为止）。被告于2019年7月26日作出南万府行决〔2019〕5号《行政处理决定书》，不支持第三人的行政处理申请。第三人不服，向广州市南沙区人民政府申请行政复议，广州市南沙区人民政府于2019年11月5日作出穗南府复决〔2019〕129号《行政复议决定书》，以被告认定事实不清、证据不足为由撤销被告作出的南万府行决〔2019〕5号《行政处理决定书》，并责令被告收到复议决定书之日起60日内重新作出行政处理。被告于同年11月8日收到该复议决定。2020年1月6日，被告作出南万府行重决〔2019〕8号《行政处理决定书》并依法送达，决定书认为：一、根据第三人提交的离婚判决书可以认定陈嘉城去世时的法定继承人为第三人及陈永光，现陈永光明确表示放弃继承陈嘉城的安置补助费，被告认定第三人为陈嘉城安置补助费的唯一继承人。二、原告当年通过召开村民代表会议表决通过以签订收地合同（即2007年10月25日）作为安置补助费分配资格界定日的方案并无不妥。现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条与2007年执行的《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修正）第十九条对“征地补偿费的使用、分配方案是否必须提请村民会议讨论决定”的规定不一致，通过比照现行实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年修正）第二十四条及《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年修正）第二十四条的规定，再结合当年实施的《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》（2001年修正）第六条规定，原告通过村民代表会议表决农民集体所有土地各项补偿费的分配办法符合当时的法律和地方性法规的规定。三、原告虽按民主程序表决通过了《收地补偿合同》签订日为安置补助费分配资格界定日，但根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，征地补偿安置方案确定时具有集体经济组织成员资格的人便应具备分配资格，虽原告于2007年10月25日签订《收地补偿合同》，但原告早于2007年5月已实际收取部分“炼化一体化项目”收地补偿款并进行发放，由此可推断，陈嘉城去世前征地补偿安置方案已确定，原告以收取的首笔补偿费并非安置补助费为由拒绝向陈嘉城发放安置补助费的理据不足。依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，遂决定：责令原告于行政处理决定书生效之日起十日内向第三人支付其已故儿子陈嘉城关于“炼化一体化项目”的安置补助费34500元及利息，利息以34500元为本金，按照中国人民银行同期贷款利率（2019年8月20日起按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率）自2007年12月18日起计算至本息付清之日止。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为，中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”原告申请被告对其集体经济组织成员福利待遇问题作出处理，依法属于被告的职权范围。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。……”。本案的争议焦点，是原告认为，2007年5月11日收取的款项为“青苗及地上附着物补偿预付款”，并非“安置补助费”，应当以2007年10月25日安置补助费分配资格界定日确定陈嘉城是否具有获得安置补助费的资格；被告认为，原告早于2007年5月已实际收取了部分“炼化一体化项目”收地补偿款并进行了发放，只有补偿安置方案确定，原告才能收款并进行具体发放，从原告提交的《万顷沙镇“炼化一体化”项目（红洋村）青苗及地上附着物补偿表》也可看出，当中的补偿项目、单位、单价均清晰列明，在原告无法提供征地补偿安置方案具体确定时间的情况下，应当推定征地补偿安置方案具体确定的时间最迟不晚于实际部分人收取征地补偿款之日。该院认为，《广东省实施办法》（2003年修正）第三十二条规定：“国家征用土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府按以下程序组织实施征地：（一）发布征地公告。市、县人民政府在被征用土地所在地的乡（镇）、村范围内发布征地公告。征地公告发布后，被征地单位和个人抢栽抢种的农作物或抢建的建筑物不列入补偿范围。（二）办理征地补偿登记。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书和地上附着物的产权证明等文件到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。不按规定办理登记的，不列入补偿范围。（三）拟订征地补偿安置方案。市、县人民政府土地行政主管部门应当根据土地登记资料和现场勘测结果，核对征地补偿登记情况。根据核对结果以及法律、法规规定的征地补偿标准，会同各有关单位拟订征地补偿安置方案，并在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案应当载明土地补偿费、安置补助费、青苗和附着物的补偿费等事项。（四）确定征地补偿安置方案。征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由县级以上人民政府土地行政主管部门组织实施，并报省人民政府土地行政主管部门备案。对补偿、安置标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿安置争议不影响征用土地方案的实施。（五）实施征地补偿安置方案和交付土地。征用土地补偿安置费用应当在征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付给被征地的单位和个人，被征地的单位和个人应当按规定的期限交付土地；征地补偿安置费用未按规定支付的，被征地的单位和个人有权拒绝交付土地。”根据上述规定，组织实施征地程序为：发布征地公告、办理征地补偿登记、拟订征地补偿安置方案、确定征地补偿安置方案、实施征地补偿安置方案和交付土地。征地补偿安置方案应当载明土地补偿费、安置补助费、青苗和附着物的补偿费等事项。因此，青苗和附着物的补偿费，属于征地补偿安置方案的内容之一，其支付的阶段，在确定征地补偿安置方案包括安置范围确定之后，故被告认为“征地补偿安置方案确定时”最迟不应晚于实际收取征地补偿款之日，即陈嘉城去世前征地补偿安置方案已确定的推断成立，该院予以支持。原告以收取的首笔补偿款并非安置补助费为由拒绝向陈嘉城发放安置补助费的主张缺乏事实与法律支持，该院不予采纳。综上所述，被告作出的案涉行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州市南沙区*******经济合作社的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告负担。上诉人红洋经济社不服原审判决，提起上诉称：一、原审法院推定涉案征地补偿安置时间违背本案相关事实。1、上诉人于2007年5月11日收取的款项为青苗及地上附着物预付款，并非安置补偿款，原审法院忽略该笔款项性质。2、涉案征地并未制定征地补偿安置方案，原审法院未查明事实直接依据法律推断，不符合规定。3、事实上，三方最早于2007年8月27日确定补偿安置费及青苗地上附着物补偿费。二、原审法院适用法律法规错误。青苗及地上附着物补偿费、安置补助费及土地补偿费不同性质的费用，收取相关费用的法律依据及领取主体均不同一。原审法院适用最高人民法院的相关解释，将土地补偿费的规定适用于安置补助费并不适当。上诉人按民主程序表决，以征地补偿合同签订日为界限确定在册户口村民才享有安置补助费，并无不当，符合安置补助费的目的。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人万顷沙镇政府二审答辩称：一、原审法院推定征地补偿安置方案确定时间不晚于实际收到征地补偿款之日，并无不妥。2007年5月收取的款项虽为青苗及地上附着物补偿，但上诉人收取了款项以后即进行了发放，可以认定征地补偿安置方案于收款时已经确定。二、根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，明确规定了征地补偿安置方案确定时，具有村民资格的村民应得到相关的征地补偿份额。本案的土地安置补助费可以参照该条规定适用。综上，请求驳回上诉，维持原审判决。原审第三人陈旺兴在二审庭审中陈述称，其同意被上诉人的二审答辩意见，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。经二审审理查明，原审判决查明的基本事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。另查明，各方当事人在庭审中均陈述，涉案土地收回没有制定征地补偿安置方案，补偿标准根据南沙区当时施行的《广州南沙区征收土地补偿安置办法》（2006年）确定。本院认为，本案属于土地安置补助费分配行政处理纠纷，审理的对象是被上诉人作出责令上诉人向原审第三人支付相应份额土地安置补助费的决定是否合法适当。本案涉案收回的土地属于国有农用地，而非集体土地。根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2003年修正）第三十一条规定，经批准使用国有农、林、牧、渔、盐场的土地，导致原使用单位受到损失的，应当根据原使用单位的投入情况，按不高于征收集体所有土地的同类土地补偿费的标准给予适当补偿；青苗、附着物补偿和安置补助费，按征收农民集体所有土地的办法办理。涉案收地行为发生在2007年，对于收回国有农用地的程序，当时并无特别明确规定。2008年《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）规定：对拟收回的国有农场土地使用权，在依法报批前，必须将拟收回土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知该农场和所涉及的职工，对拟收回土地的现状调查结果，必须经该农场和所涉及的职工确认，并将该农场和所涉及职工的知情、确认等有关材料作为收回土地报批的必备材料。依法收回国有农场土地使用权，应给予经济补偿。经济补偿参照征收农民集体土地的补偿标准计算。根据2007年收回涉案国有农用地时的相关法律法规规定，涉案土地的青苗、附着物补偿和安置补助费，按征收农民集体所有土地的办法办理。从本案现有证据看，上诉人和被上诉人均是涉案收地合同的参与方，双方均陈述涉案收地没有制定具体的收地补偿安置方案。根据2007年5月收地补偿单位支付给上诉人的450万元、7月支付的600万元及上诉人对前述款项的部分发放情况，同年8月27日上诉人制作的涉案收地补偿费统计表及明细项目表，同年10月25日签订的《收地补偿合同》约定及11月收到的剩余补偿款项数额，再综合各方当事人陈述，可以认定涉案收地补偿费用在收地方支付相关费用前已明确了计算的总体标准及方法，即按当时施行的《广州南沙区征收土地补偿安置办法》确定涉案土地的青苗及附着物补偿和安置补助费。另外，相关村民会议记录证实，上诉人两委成员、镇驻村干部等人在讨论安置补助费的分配方法及人员资格界定的过程中，也明确记载了因涉案收地跨越时间较长，与会人员制定了两种方案，一是以签订合同之日作为分配资格界定日（即10月25日），二是以收到第一笔青苗补偿款（即5月11日）作为分配资格界定日，在村民代表会议表决中两项的赞成票分别为17、12票。上述事实说明，上诉人的相关人员对于涉案收地的安置补助费分配资格应如何界定，亦存有不同理解。据此，在没有明确制定收地补偿安置方案的情况下，被上诉人万顷沙镇政府根据现有证据，综合当时的相关法律法规规定，推定收回涉案土地补偿安置方案的确定时间，不应晚于上诉人实际收取征地补偿款之日，有一定的事实和法律依据。原审判决予以支持，处理结果并无不妥。对于安置补助费，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律法规规定，安置补助费的目的在于解决集体经济组织因土地被征收而产生的剩余劳动力的安置问题，安置补助费只能补助给被征收的农村集体经济组织和农村集体经济组织成员。虽然其跟土地补偿费的标准及计算方式不同，但从补偿性质看，两者基本相同。从上诉人就涉案安置补助费的分配看，也是对在征地补偿合同签订之日在册的村民人均分配同等数额。据此，被上诉人万顷沙镇政府参照适用《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的相关规定，认定原审第三人的儿子享有相应份额，作出被诉处理决定，不属于适用法律错误。综上所述，被上诉人作出的被诉行政处理决定并无不当。原审判决认定的基本事实清楚，程序合法，处理结果正确。上诉人红洋经济社的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市南沙区*******经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十一月二十五日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪