江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏09行终518号 上诉人（原审原告）刘群生，性别××年××月××日出生，××族，居民。 上诉人（原审原告）暨刘群生委托诉讼代理人刘汝兄（系刘群生之性别：××），女，××年××月××日出生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）盐城市盐都区农业农村局，住所地盐城市高新区华锐中路文华产业园**。 法定代表人张鸿新，该局局长。 出庭负责人祁国成，该区委农村工作领导小组办公室副主任。 委托代理人徐航波，该局工作人员。 委托代理人汪学荣，江苏真法律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）盐城市盐都区盐渎街道兴民社区居民委员会，，住所地盐城市盐都区盐渎街道兴民社区 法定代表人商中状，该居委会主任。 上诉人刘群生、刘汝兄因与被上诉人盐城市盐都区农业农村局（以下简称盐都农业农村局）、盐城市盐都区盐渎街道兴民社区居民委员会（以下简称兴民居委会）不履行承包地确权审核法定职责一案，不服江苏省东台市人民法院（2020）苏0981行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告刘群生、刘汝兄系父女关系，均系盐城市盐都区盐渎街道兴民社区居民委员会**的居民。1998年9月30日，原盐都县人民政府向原告刘群生户颁发了编号为JC131908012号《农村土地承包经营权证》，该证载明：刘群生户承包耕地共三块合计6.51亩，其中南匡1.37亩，四至为东至汉庆、南至河、西至中太、北至河；西匡2.8亩，四至为东至渠、南至春生、西至渠、北至渠；东匡2.34亩，四至为东至六组路、南至河、西至荣生、北至加生。 2007年，盐城市盐都区被征地居民社会保障中心（甲方）、盐城市盐都区新区兴民村民委员会（乙方）、刘群生户（丙方）签订《社会保障协议书》一份，该协议书约定：“乙方和丙方同意将被征用土地后依法取得的安置补助费和80%的土地补偿费，全部作为被征地居民社会保障基金；甲方应严格按照《试行办法》、《实施细则》及其相应配套文件的规定，对丙方以户为单位实施社会保障并按时足额支付相应的社会保障费用；丙方同意按户参保，待遇发放到人（户）；本协议经甲、乙、丙三方签字后生效……。”后原告刘群生将其6.51亩承包地全部交还所在的兴民居委会。盐城市盐都区被征地居民社会保障中心每季度向原告刘群生、刘汝兄发放社会保障费用。 2019年8月13日，原告刘群生、刘汝兄向被告盐都农业农村局邮寄《承包地确权申请书》，要求被告对原告的承包地进行确权。同年8月19日，被告作出《关于刘汝兄同志信访事项的答复意见》，该答复意见载明：“经查，刘群生户（刘群生是户主，刘汝兄是刘群生女儿）1998年二轮承包时取得6.51亩承包地经营权。由于盐渎街道紧靠大市区，农户的耕地基本都被规划在大市区开发范围内，在2015年5月8日你户与盐渎街道兴民村委会签订了《项目征地保障办法选择确认表》，在该确认表中明确记载了你户所承包的6.51亩土地承包经营权已换成社保，现每个月社保都按时发放到户。根据以上情况，你户权益未受到侵害，你户的承包地经营权已被村集体收回，因此，你户的承包地不在确权范围内，你的信访诉求不予支持。”原告不服该答复意见，向原审法院提起本案行政诉讼，要求被告对其承包地确权申请履行审核上报的法定职责。 原审另查明，2016年3月11日，原盐城市盐都区新区管理委员会向盐都区委农办出具《关于盐都新区不进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作的请示》，该请示的主要内容为：因历年开发建设用地需要，至目前新区九个社区居民（除伍康有32户外）已全部执行土地换社保政策，居民的承包地现由社区集体经济组织集中进行流转。同年6月12日，盐城市盐都区人民政府向原盐城市盐都区新区管理委员会作出批复，同意新区管委会九个社区（含兴民社区）暂不进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作。 原审再查明，根据《盐城市盐都区机构改革方案》以及《中共盐城市盐都区委机构编制委员会关于区农业农村局职责机构编制转隶方案的通知》的规定，原盐都区委农村工作办公室（区政府农村集体资产管理办公室）、区农业委员会（区农业资源开发局、区水产局）的职责，以及区发展和改革委员会的农业投资项目管理职责，国土资源部门的农田整治项目管理职责，区水务局的农田水利建设项目管理职责等整合，组建盐都区农业农村局，不再保留盐都区委农村工作办公室（盐都区政府农村集体资产管理办公室）、盐都区农业委员会（盐都区农业资源开发局、盐都区水产局）。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据中共盐城市盐都区委机构编制委员会印发的《关于区农业农村局职责机构编制转隶方案的通知》规定，原盐都区委农村工作办公室的职责与其他相关部门的职责进行整合，组建盐都区农业农村局。本案的被告应为继续行使原盐都区委农村工作办公室职权的盐都农业农村局。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第三项规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案被告盐都农业农村局作为县级以上地方人民政府农业行政主管部门，具有对本辖区内农村土地承包经营权进行审核上报的法定职责。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。故根据上述行政规章规定，农村土地承包经营权证的颁发程序为，发包方申报、乡（镇）政府农村经营管理部门初审、乡（镇）政府申请、县级政府农业行政主管部门审核登记、县级政府颁发证书。本案中，原告刘群生、刘汝兄径行向被告盐都农业农村局提出对其土地承包经营权进行审核报批的申请，不符合上述程序规定。 此外，在1998年农村土地二轮承包时，原告刘群生户虽然享有案涉6.51亩土地的承包经营权，但是，根据原审法院查明的事实，原告刘群生户已在2007年将6.51亩承包地交还所在集体经济组织，刘群生、刘汝兄已纳入被征地农民基本生活保障，以“土地换社保”的方式按月享受农村社会保障待遇。现原告刘群生、刘汝兄要求被告盐都农业农村局对其提出的土地承包经营权确权申请履行审核报批的法定职责，无事实和法律依据。 综上，原告刘群生、刘汝兄的诉讼请求，原审法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告刘群生、刘汝兄的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘群生、刘汝兄负担。 上诉人刘群生、刘汝兄不服上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。认定事实方面：1.根据土地管理法的相关规定，承包经营权有三种终止方式，与本案都不相符，所以上诉人的承包经营权没有终止。一审认定上诉人自愿将承包地交回集体经济组织与事实不符，被上诉人及第三人到现在也未能提交上诉人自愿申请交回承包地的证据。案涉《社会保障协议》载明甲乙丙三方签字后生效，事实是上诉人刘群生没有签字，上面的章印也不是上诉人刘群生所盖。同样甲方也没有任何盖章签字。故该协议不生效而且协议书上承诺意见处有两栏，签名和纹印。根据《社会保障协议》第四条约定，以上由承诺人按指纹认可。《社会保障协议》及附表上都没有我们家人（丙方）的签名和纹印。而且上诉人在本案一审诉讼期间才看到《社会保障协议》，以前都没看到，所以我们不予认可。2.上诉人刘汝兄及其子也在当时的户口上，也拥有承包地，《协议》附表上都没有他们名字。退一万步，他们两个人承包地，应该确权。3.上诉人持有《盐都县潘黄镇经管站》发放的《农村集体土地承包经营权证书》，合法拥有承包地的承包权和经营权。盐都区农业农村局出具的《不进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作的请示》和盐都区人民政府的《批复》，权利人并不知道。未经权利人同意，是非法的。并且证明农业农村局参与政府非法征收基本农田。4.《立法法》第七十二条规定，设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。《盐都新区被征地居民社会保障试行办法》及《实施细则》没有附有省人大常委批准文书，在省人大常委会网站看不到批准文书，所以不能实施。5.《社会保障协议》甲方盐都区被征地居民社会保障中心我们在盐都区行政机关公开网站上没有找到，《协议》上也没有其盖章，也没有中心工作人员签字。二、适用法律方面：1.《民事诉讼法》第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。上诉人及全家从来没有看到过《社会保障协议》，更谈不上盖章，故被上诉人应该举证证明协议是上诉人亲自盖章签字的。2.《土地管理法》第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。2007年我们没有看到正规的征收文件。3.关于发证程序的问题，一审法官没有理解一审原告的诉讼请求即要求确权，并不是要求发证，因为一审原告1998年已经有农村集体土地承包经营权证书，故一审法官所说的农村土地经营权的发证程序由发包方申报，乡镇政府农村经营管理部门初审，乡镇政府申请，县级政府农业农村局主管部门审核登记，县级政府发证。该流程一审原告在1998年已经走完，且已经取得了绿皮证书，现在要求的是确权换证，将绿本子换成红本子，旧的换新的。最高法《关于审理民事纠纷案件中涉及刑事犯罪若干程序问题的处理意见》规定，人民法院认为案件有犯罪嫌疑但不属于民事纠纷的，应当裁定驳回起诉，并将有关材料移送公安机关或检察机关。另上诉人于2017年7月6日就被冒充签字盖章之事已经向盐都公安局盐渎派出所报案。同时也对政府非法征收基本农田，进行了报案。综上，请求撤销一审判决，认定盐都区农业农村局、兴民社区居委会参与征收基本农田是违法行为，并将该案件移送公安机关或者检察院；认定一审被告提供的证据中冒充一审原告签字盖章的行为是违法犯罪行为，请求法院将该案件移送公安机关或者检察院。判令被上诉人对刘汝兄、李春乔的承包地进行确权。 被上诉人盐都农业农村局答辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用依据正确。1.本案中，被答辩人刘群生户早在2007年之前即已将案涉土地全部交还村委会，并且已按月领取生活补助费，还于2015年5月8日在《项目征地保障办法选择确认表》中全部选择“按‘老办法’享受征地保障”。故其诉讼请求无事实和法律依据。二.被答辩人在上诉状中陈述的理由没有事实依据。1.案涉《社会保障协议》已经生效。该协议有刘群生的印章，且该户已经依照协议约定领取生活补助费。2.刘群生户在2007年之前即已将全部承包地交还村委会，即该户所有人均不再享有承包经营权。刘汝兄及其子当然也不享有承包经营权。三、上诉人要求认定答辩人参与征收基本农田违法的请求是新的请求，不应当在二审上诉时提出，且该请求无事实依据。上诉人在一审诉状中，包括在一审庭审结束前，均未提出要求认定答辩人参与征收基本农田是违法的行为。根据法律规定，在二审时不得作为新的诉讼请求提出来。实际上，答辩人并未参与征收基本农田，故无事实依据。上诉人要求我们对他进行发证，上诉人在一审庭审中来回变更请求事项，经法庭释明，上诉人确定诉讼请求是要求我们对其土地承包经营权进行审核报批，现在上诉人要求将绿本子换成红本子，我局也没有颁发确权发证的法定职责。综上所述，一审法院事实清楚，被答辩人的起诉没有依据，请求二审法院依法维持一审裁决。 上诉人兴民居委会答辩意见同被上诉人盐都区农业农村局。 当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对本案的事实和证据的认定认定与原审一致。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第三项规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案被上诉人盐都农业农村局作为县级以上地方人民政府农业行政主管部门，具有对本辖区内农村土地承包经营权进行审核上报的法定职责。 《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第七条规定了农村土地承包经营权证的颁发程序为，发包方申报、乡（镇）政府农村经营管理部门初审、乡（镇）政府申请、县级政府农业行政主管部门审核登记、县级政府颁发证书。本案中，上诉人刘群生、刘汝兄要求被上诉人盐都农业农村局履行对其承包地确权发证审核的职责，而上诉人刘群生户虽然在1998年农村土地二轮承包时，享有案涉6.51亩土地的承包经营权，但是该户已在2007年将6.51亩承包地交还所在集体经济组织，刘群生、刘汝兄已纳入被征地农民基本生活保障，以“土地换社保”的方式按月享受农村社会保障待遇。且在2016年农村土地承包经营权确权颁证工作过程中，刘群生户没有与所在集体经济组织签订承包合同，其所在居委会经盐都区政府批复同意暂不进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作，故上诉人刘群生、刘汝兄要求被上诉人盐都农业农村局对其提出的土地承包经营权确权申请履行审核报批的法定职责，缺乏依据，原审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。关于上诉人要求对刘汝兄、李春乔进行土地确权的上诉理由，本院认为，被上诉人盐都农业农村局亦无直接对农村土地进行确权的法定职责。 综上，上诉人刘群生、刘汝兄上诉理由不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人刘群生、刘汝兄负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 村 审判员 时 云 审判员 周 和 二〇二〇年十一月十六日 书记员 陈本浩