安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖12行初253号 原告袁素侠，女，1952年3月21日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍**。 委托代理人史建海，男，1971年8月7日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍**，系袁素侠之子）。 委托代理人韩文慧，安徽仲天律师事务所律师。 被告阜阳市颍东区人民政府，住所地安徽省阜阳市北京东路**，统一社会信用代码113412030031588824。 法定代表人张银军，该区人民政府区长。 负责人顾宏伟，该区人民政府副区长。 委托代理人王振华，该区农业农村局工作人员。 委托代理人钮成浩，安徽民扬律师事务所律师。 原告袁素侠诉被告阜阳市颍东区人民政府（以下简称颍东区政府）履行法定职责一案,本院受理后,依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告袁素侠诉称，其系阜阳市颍**插花镇毛桥村史寨庄农村居民，多年来以家庭承包经营的方式使用位于史寨庄块承包土地，共计9.25亩，其中西湖地2.22亩、横地1.93亩、西平地3.45亩、杨怀坟0.8亩及零碎地0.85亩，上述承包地自1994年就由其家庭承包，被告为其家庭（承包方代表为其配偶史治国）颁发了《农村土地承包经营权证》。后被告在案外人李士侠没有提供耕地承包合同，也未经其同意的情况下，将其承包耕种的西湖地2.22亩以及西平地3.45亩中的1.8亩违法登记在为李士侠颁发了的050525号土地承包经营权证里。其向阜阳市中级人民法院提起诉讼，阜阳市中级人民法院依法撤销该土地承包经营权证，现该判决已生效。2019年11月19日，其于判决生效后向被告提出申请，要求颁发《农村土地承包经营权证》，然而被告于2019年12月24日向原告发出《关于袁素侠的回复》，拒不履行法定职责。其认为，涉案土地的承包经营权自1994年开始就由其家庭享有并一直耕种至今，并持有《农村土地承包经营权证》，被告应按照《转发省农委等部门〈关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见〉的通知》等相关规定的要求，为其变更《农村土地承包经营权证》登记的姓名。因被告不履行法定职责，请求：1、依法撤销被告违法作出的《关于袁素侠〈关于颁发土地承包经营权证的申请〉的回复》；2、责令被告受理其颁发农村土地承包经营权证的申请，并向其颁发《农村土地承包经营权证》；3、本案诉讼费由被告承担。诉讼过程中，经释明，袁素侠申请撤回第一项诉讼请求，第二项诉讼请求变更为责令被告受理其变更农村土地承包经营权证的户主的申请。 颍东区政府辩称，2019年11月19日，其收到原告颁证申请书，2019年11月23日由颍东区农业农村局向插花镇政府发函要求镇政府对原告是否符合颁证条件、与其他村民之间是否存在土地承包纠纷及纠纷解决情况进行调查核实。经插花镇政府调查核实并查阅材料，发现1994年二轮土地承包期间李士侠与丈夫史治中的承包地和史治国的承包地在同一个土地承包合同、权证上。在史治中和史治国去世后，李士侠向原告要求返还承包地时双方产生纠纷。经多次调解，至今袁素侠与李士侠两家的土地承包纠纷尚未解决，两家的承包地块、地、地亩等仍有争议此无法对原告承包的土地进行确权。原告应根据《农村土地承包法》第五十五条之规定，向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或向人民法院诉讼，后根据生效的法律文书进行确权。其作出《关于袁素侠的回复》，并送达给原告。依法定程序履行了职责。根据中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅转发省农委等部门《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见》，我省本次确权颁证，要收集、整理、核对承包方代表、家庭成员及变动情况，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书落实到户。要因地制宜、稳步推进，完成时间不搞一刀切，妥善化解土地承包遗留问题，避免产生新的矛盾和后遗症，保持农村和谐稳定。对土地承包经营存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以确权登记颁证。因袁素侠与李士侠两家对土地承包经营权存在争议，加之袁素侠家未能与发包方完善土地承包合同，村民委员会没有将村民承包土地的确权资料逐级报送。在此情况下，袁素侠请求颁发土地承包经营权证的理由不能成立。 经审理查明，原告袁素侠与史治国系夫妻，与李士侠系妯娌，均系阜阳市颍**插花镇毛桥村史寨庄农村居民。1994年10月11日，原阜阳市插花镇毛桥村合作经济委员会与史治国签订耕地承包合同。该合同载明史治国四块承包地分别是西湖地2.22亩、横地1.93亩、西平地3.45亩、杨怀坟0.8亩。2004年阜阳市颍东区插花镇毛桥村合作经济委员会与史治国重新签订编号为TDCM1059耕地承包合同。该合同记载承包人口4人，承包耕地四块与1994年的耕地承包合同相同外，另还有零碎地0.85亩。颍东区政府为史治国颁发了颍东区插花镇农地承包权（Jx）第1059号农村土地承包经营权证，该证记载的承包地块数、面积与耕地承包合同一致。后袁素侠向颍**政府申请将该户农村土地承包经营权证登记的姓名变更为其本人，颍东区政府回复称袁素侠与李士侠的耕地承包纠纷尚未解决，待该纠纷解决后，袁素侠按规定再申请颁发农村土地承包经营权证。袁素侠遂提起本案之诉。 另查明，因颍东区政府亦给李士侠颁发050525号农村土地承包经营权证载明的两块承包地，与史治国的农村土地承包经营权证载明的地块重合，且李士侠与毛桥村委会没有签订相应的耕地承包合同。袁素侠请求依法撤销颍东区政府给李士侠颁发的050525号农村土地承包经营权证。本院于2019年4月12日作出(2018)皖12行初288号行政判决，撤销颍东区政府为李士侠颁发的编号341203101206120010J农地承包权（颍东插花）第050525号农村土地承包经营权证。李士侠不服，向安徽省高级人民法院提出上诉。2019年9月16日，安徽省高级人民法院作出(2019)皖行终1012号 行政裁定，准许李士侠撤回上诉。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但被告应当依职权主动履行法定职责的或原告因正当理由不能提供证据的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。根据上述规定，虽然行政诉讼中作为被告的行政机关对被诉行政行为的合法性负有举证责任，但在起诉被告不作为的行政案件中，原告应对特定事项负相应举证责任，也即在起诉被告不作为的行政案件中，原告至少要提交证据证明存在根据申请，行政处理程序已经启动的最低限度事实。如果原告不能提供其曾提出申请的证据，则不符合起诉条件。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条规定,办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料:(一)变更的书面请求;(二)已变更的农村土地承包合同或其他证明材料;(三)农村土地承包经营权证原件。该管理办法第十六条规定,乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。安徽省农业农村厅皖农政改函〔2019〕294号《关于印发安徽省农村土地承包经营权证变更办理实施细则的通知》规定，申请农村土地承包经营权证户主变更的，应提交村民小组、发包方签章的《农村土地承包经营权证信息变更申请审核表》及所有材料到镇（乡、街）人民政府（经办或确权办）权证管理部门办理。 本案中，原告袁素侠申请农村土地承包经营权证户主变更,根据上述法律规定,其有权申请变更。但其变更申请,应向其所在的插花镇农村经营管理部门提出,且需提交变更的书面请求、已变更的农村土地承包合同或其他证明材料、农村土地承包经营权证原件等。但是本案中，袁素侠并没有提供证据材料证明其曾经向承包地所属镇农村经营管理部门提出过变更申请，因此案涉行政程序尚未启动，在插花镇农村经营管理部门尚未就袁素侠的申请进行审核并报请至颍东区政府的情况下，其直接起诉要求颍东区政府变更其承包证上的户主姓名，不符合上述法律规定。因此袁素侠提起本案诉讼缺乏事实根据。 需要说明的是,颁发农村土地承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为,而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为,颁发承包经营权证的主要依据是生效的农村土地承包经营合同书。袁素侠户的1994年、2004年的耕地承包合同及农村土地承包经营权证记载的承包地块均一致，其目前持有的农村土地承包经营权证合法有效。另案审理的李士侠的农村土地承包经营权证业已被撤销，且李士侠亦无耕地承包合同，颍东区政府认为袁素侠与他人的承包地存在纠纷的理由不当。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告袁素侠的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  张辉 审判员  郭敏 审判员  韩笑 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理李炳彤 书记员张琳琳 附适用法律条文： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；