河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2384号上诉人（一审原告）赵聚奎，男，1955年12月9日出生，汉族，住郑州市。被上诉人（一审被告）郑州市上街区人民政府。住所地：郑州市上街区中心路**。法定代表人耿勇军，区长。被上诉人（一审被告）郑州市上街区峡窝镇人民政府。住。住所地：郑州市上街区金屏路与漓江路交叉口向东100米路南/div>法定代表人陈勇，镇长。被上诉人（一审第三人）郑州市上街区峡窝镇北峡窝村村民委员会。住。住所地：郑州市上街区峡窝镇北峡窝村/div>负责人张伟，主任。上诉人赵聚奎因诉被上诉人郑州市上街区人民政府（以下简称上街区政府）、郑州市上街区峡窝镇人民政府（以下简称峡窝镇政府）、郑州市上街区峡窝镇北峡窝村村民委员会（以下简称北峡窝村委会）拆迁安置补偿一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初433号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。赵聚奎一审诉称，其父亲赵某1（已故）名下有一处宅基地（土地权证号为荥政宅字0044071号）。上街区政府是其行政区域内城中村改造、合村并城改造等拆迁改造行为的主体。2013年5月21日峡窝镇镇区改造指挥部在全区发布《峡窝镇镇区改造项目宣传材料》，详细介绍了补偿安置原则、安置办法、补偿办法及标准、安置房价格及分配原则等内容。2014年本村拆迁全面启动，赵聚奎积极响应上街区政府、峡窝镇政府的号召配合拆迁工作。2014年12月4日，由患有老年痴呆症的兄长赵某2与峡窝镇政府签订了《峡窝镇镇区改造项目搬迁改造货币补偿协议》。××病人，此协议应为无效协议。赵聚奎得知后积极与拆迁指挥部及村委会进行沟通协商，但截至起诉之日赵聚奎并没有按照安置协议得到任何补偿。赵聚奎持有宅基地证，完全符合拆迁安置政策的要求，上街区政府、峡窝镇政府应当对赵聚奎合法拥有的宅基地予以补偿。请求：1.判令上街区政府、峡窝镇政府、北峡窝村委会按照村民待遇分配赵聚奎拆迁安置房228平方米；2.上街区政府、峡窝镇政府支付赵聚奎被拆除房屋及地上附属物补偿费39756.4元、宅基地补偿费10200元、过渡补助费15300元、拆迁补助费170元、积极配合拆迁奖励费13000元，共计拆迁补偿总费用78426.4元。郑州市中级人民法院一审查明：赵聚奎系郑州市上街区峡窝镇北峡窝村（四所楼）村民，在该村拥有自己独立的宅基地。赵聚奎本案诉请补偿安置的宅基地及房屋等地上附属物系其父亲赵某1（已去世）名下的荥政宅字NO.0044071号宅基地使用证（1983年取得）项下的宅基地及其房屋等地上附属物，宅基地证载面积为0.3**亩，房屋建筑面积34平方米，砖混一层。赵某1去世后，其该处宅院及房屋等，赵某1的子女并未进行分割继承；赵某1的子女均有自己独立的宅基地。2013年经上街区委办公室、上街区人民政府办公室决定开展上街区峡窝镇镇区改造项目（涉及七个村），拟定了统一的《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》，哪个村使用该办法时加盖哪个村的公章，视为是该村改造的《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》。2013年5月21日“峡窝镇镇区改造指挥部”向村民们印发《峡窝镇镇区改造项目宣传材料》。2013年5月29日北峡窝村委会签章发布其《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》。《峡窝镇镇区改造项目宣传材料》和《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》关于“补偿安置原则”中均规定“（一）属于搬迁范围内的持有集体土地建设用地使用证或合法使用权证均按被搬迁人安置、补偿。（二）属于批新交旧的老宅基地，只对地上房屋及附属物进行补偿，土地不予补偿，不予安置。”后上街区政府、峡窝镇政府对赵聚奎主张的涉案宅基地上的房屋等附属物进行了登记普查并制作了《被拆除房屋丈量登记表》，该表载明的被搬迁人为“赵聚奎”，表上有“赵聚奎”签名，一审庭审结束后各方当事人仍在法庭上时一审法院向赵聚奎及其妻子杨保荣核实此处“赵聚奎”签名的真实性，杨保荣称系其代签“赵聚奎”名字并捺指印。2014年12月4日，委托人赵聚奎向被委托人赵某2（系赵某1的长子、赵聚奎的哥哥）出具《委托书》，称“因郑州上街区峡窝镇峡窝村新型社区建设，现委托赵某2代为办理我在郑州市上街区峡窝镇四所楼村第五村民组的宅基地、房产补偿及安置等一切相关手续。委托权限为全权办理一切手续。”委托人赵聚奎和被委托人赵某2均签名、捺指印，并由组长签名，加盖北峡窝村委会公章。一审法院开庭时赵聚奎称《委托书》上的签名和指印均不是其本人的，一审法院询问赵聚奎是否申请笔迹和指纹鉴定，赵聚奎拒绝鉴定；一审庭审结束后各方当事人仍在法庭上时一审法院向赵聚奎及其妻子杨保荣核实此处的签名和指印，杨保荣称系其代签“赵聚奎”名字并捺指印，杨保荣在上街区政府、峡窝镇政府提交的证据《委托书》签上了其名字。2014年12月4日，被搬迁人赵聚奎（赵某2）与北峡窝村委会签订《峡窝镇镇区改造项目搬迁改造货币补偿协议书》，对赵聚奎（赵某2）荥政宅字0044071号上的房屋及其附属物，总建筑面积和居住房屋面积34平方米由村委会实施拆除，约定了被拆除房屋补偿标准，“批新交旧的老宅基地只对地上房屋及附属物进行补偿，土地不予补偿”，“补偿总费用39756.4元，其中房屋及附属物（含土地）补偿费39756.4元”，其余过渡补助费、搬迁补助费、奖金、安置房补贴均为0元，北峡窝村委会负责拆除建筑物，被搬迁人将建筑物内的物品搬迁完毕，经验收合格，办理空房交接手续，签订搬迁补偿协议后，村委会将全部费用一次性支付给被搬迁人。赵某2在房屋及附属物（含土地）补偿费39756.4元的《搬迁补偿费用结算单》上签名捺印。上街区政府、峡窝镇政府称上述款项一直在北峡窝村委会留存，《货币补偿协议》签订后，由于赵聚奎家庭内部的原因没有领取相应的拆迁补偿款，并非赵聚奎所说村委会没有按照协议履约。赵聚奎称其多次要求拆迁指挥部及村委会就涉案宅基地及房屋给予其补偿安置，均未解决，其于2020年5月7日提起本案诉讼。郑州市中级人民法院一审认为：本案争议焦点有五个，一是本案是否应当不予立案；二是赵聚奎是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；三是赵聚奎起诉是否超过法定起诉期限；四是赵聚奎所诉被告是否适格；五是赵聚奎诉讼请求能否成立。关于争议焦点一，峡窝镇政府称赵聚奎系针对2015年5月1日之前的行为提起的诉讼，人民法院应当不予立案，已经立案的应当依法裁定驳回起诉。对此一审法院认为，赵聚奎本案所提诉讼请求是判令上街区政府、峡窝镇政府给予其安置房、被拆除房屋及地上附属物补偿费、宅基地补偿费、过渡补助费、拆迁补助费、积极配合拆迁奖励费，而非直接诉请法院审查评判涉案2014年12月4日签订的《峡窝镇镇区改造项目搬迁改造货币补偿协议书》无效，因此峡窝镇政府该项主张一审法院不予支持。关于争议焦点二赵聚奎诉讼主体资格问题。上街区政府、峡窝镇政府组织实施峡窝镇镇区改造项目搬迁改造时，涉案《被拆除房屋丈量登记表》上登记的被搬迁人系赵聚奎、签名确认的也系赵聚奎（系其妻子杨保荣代签），出具《委托书》委托赵某2代表其签订《峡窝镇镇区改造项目搬迁改造货币补偿协议书》的也是赵聚奎（系其妻子杨保荣代签），《峡窝镇镇区改造项目搬迁改造货币补偿协议书》载明的被搬迁人也是赵聚奎（赵某2），且各方对于涉案宅院及房屋属于持证人赵某1（已故）的子女赵聚奎、赵某2等人共有均无异议，因此，就涉案宅院及房屋补偿安置问题发生争议时，作为主要权利人之一的赵聚奎诉请判令被上诉人给予其安置、补偿，具有法律上的利害关系和原告诉讼主体资格。其家庭内部就安置补偿利益如何分割，不影响赵聚奎的诉讼主体资格。关于争议焦点三起诉期限问题。虽然涉案宅基及房屋系赵聚奎及赵某2等人共有，赵聚奎（系其妻子杨保荣代签）出具《委托书》委托赵某2代为办理其在涉案宅院的宅基地、房产补偿及安置等一切相关手续，赵某2代表赵某2和赵聚奎两人签订了《峡窝镇镇区改造项目搬迁改造货币补偿协议书》，签名确认了《搬迁补偿费用结算单》，将房屋交给北峡窝村委会拆除，但是赵聚奎并未领取相应补偿款，且其对《委托书》不予认可，认为赵某2签订《峡窝镇镇区改造项目搬迁改造货币补偿协议书》时系老年痴呆，该协议应为无效，其也多次与拆迁指挥部及村委会沟通协商要求补偿安置，赵聚奎提交的《峡窝镇镇区改造项目搬迁改造货币补偿协议书》上手签有“请镇政府及指挥部按镇区拆迁有关政策规定办理”并加盖有北峡窝村委会公章，也能印证赵聚奎就涉案宅院的补偿安置问题一直在积极主张权利。此外，就赵聚奎本案诉请判令上街区政府、峡窝镇政府履行的补偿安置职责而言，亦不因时间流逝而消灭。因此，本案中不宜认定赵聚奎超过了起诉期限。关于争议焦点四适格被告问题。上街区政府和峡窝镇政府均认为其不是本案的适格被告。但经一审法院查明，上街区峡窝镇镇区改造项目（涉及七个村）系上街区委办公室、上街区政府办公室决定开展，拟定了统一的《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》，哪个村使用该办法时加盖哪个村的公章，视为是该村改造的《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》。虽然《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》规定搬迁改造主体是镇区改造项目范围内各村民委员会（居委会），北峡窝村的《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》也是由北峡窝村委会签章发布并具体组织实施，赵聚奎所主张涉案宅院的《峡窝镇镇区改造项目搬迁改造货币补偿协议书》也是由北峡窝村委会与被搬迁人赵聚奎（赵某2）签订，但是北峡窝村委会、峡窝镇政府均是接受上街区政府的指令或委托，贯彻执行上街区政府的行政管理意志，实现上街区政府的行政管理目标；根据我国土地管理法以及《郑州市城中村改造管理办法》的相关规定，县级以上人民政府(含各区政府）才有权力实施土地征收、城中村改造、新型城镇化建设、镇区改造搬迁项目等，因此，在未经国务院或省级政府批准征地的事实征地拆迁改造中，县区政府应当对其决策启动的事实征地拆迁改造行为承担相应法律责任。故上街区政府系本案适格被告。涉案峡窝镇镇区改造项目既非峡窝镇政府的独立意志，北峡窝村的《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》也非峡窝镇政府签章发布，涉案《峡窝镇镇区改造项目搬迁改造货币补偿协议书》也非以峡窝镇政府名义签订，因此，峡窝镇政府无需独立作本案的适格被告，相应法律责任由上街区政府承担即可。关于争议焦点五赵聚奎诉讼请求能否成立问题。根据北峡窝村委会签章发布的《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》，也是整个上街区峡窝镇镇区改造项目统一施行的搬迁补偿安置办法的规定，“属于批新交旧的老宅基地，只对地上房屋及附属物进行补偿，土地不予补偿，不予安置”。赵聚奎对该政策应当是知道的，赵聚奎提交的拆迁改造当时峡窝镇镇区改造指挥部发放给村民们的《峡窝镇镇区改造项目宣传材料》中也载明了该政策。在此情况下，就赵聚奎及赵某2等人共有的涉案宅院及房屋等，赵聚奎（由其妻子杨保荣代签）出具《委托书》委托其哥哥赵某2（赵某1的长子）代为办理其在涉案宅院的宅基地、房产补偿及安置等一切相关手续，由赵某2代表赵某2和赵聚奎两人签订了《峡窝镇镇区改造项目搬迁改造货币补偿协议书》，签名确认了《搬迁补偿费用结算单》，将房屋交给北峡窝村委会拆除，应视为赵聚奎已经处分过了其自己的权利。赵聚奎虽然主张《委托书》不是其本人所签、赵某2系老年痴呆所签协议无效、赵聚奎至今没有按照安置协议得到任何补偿等，但赵聚奎并未经过诉讼否定其《峡窝镇镇区改造项目搬迁改造货币补偿协议书》的效力，本案中赵聚奎亦未提交充分证据证明该货币补偿协议存在重大且明显违法情形而无效。至于赵聚奎未获得相应补偿款的问题，赵聚奎委托赵某2已经签订了货币补偿协议、签署了《搬迁补偿费用结算单》，涉案宅院及房屋应得的补偿款已经固定且一直在北峡窝村委会留存，赵聚奎家由于赵聚奎家庭内部原因没有领取相应补偿款，赵聚奎随时可以去领取，因此，该问题亦不能成为赵聚奎推翻其《峡窝镇镇区改造项目搬迁改造货币补偿协议书》，在该协议之外，违反统一施行的《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》关于“属于批新交旧的老宅基地，只对地上房屋及附属物进行补偿，土地不予补偿，不予安置”的补偿安置政策，另行要求上街区政府、峡窝镇政府给予其安置房和相应补偿、补助、奖励费用的理由。故赵聚奎本案的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回赵聚奎的诉讼请求。上诉人赵聚奎不服一审判决，向本院上诉称：（一）上诉人家庭内部关于父亲遗产的分配并不影响涉案宅基地应该按照安置政策给予补偿的事实，赵某2代替上诉人所签的安置补偿协议明显违背上诉人的真实意思且显失公平。且虽然上诉人及其他姐妹均有独自宅基地，但涉案宅基地也属于上诉人及其他继承人应该获得的继承利益。一审法院部分事实认定错误。（二）上诉人提供的宅基地真实合法有效且未被注销，被上诉人没有提供证据证明涉案宅基地属于“批新交旧”，一审法院认定涉案宅基地属于“批新交旧”属适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人上街区政府、峡窝镇政府、北峡窝村委会未提交书面答辩意见。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，涉案宅基地登记在上诉人赵聚奎父亲赵某1名下，赵某1夫妇均已过世，其儿女包括赵聚奎家庭均有自己独立的宅基地，故涉案宅基地属于“批新交旧”的老宅基地。根据《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》关于“批新交旧的老宅基地只对地上房屋及附属物进行补偿，土地不予补偿”的规定，赵聚奎的哥哥赵某2在赵聚奎的委托下，与北峡窝村签订的《峡窝镇镇区改造项目搬迁改造货币补偿协议》并无不当，赵聚奎提供的证据亦不能证明上述协议无效。现赵聚奎提起本案诉讼，以其对涉案宅基地享有继承权为由，诉请被上诉人向其分配安置房228平方米，支付宅基地补偿费10200元、过渡补助费15300元、拆迁补助费170元、积极配合拆迁奖励费13000元，没有依据，不能成立。赵聚奎要求被上诉人向其支付的被拆除房屋及地上附属物补偿费39756.4元，正是赵某2与北峡窝村委会签订的《峡窝镇镇区改造项目搬迁改造货币补偿协议》所约定的补偿内容，通过一审法院查明的事实，该款项在北峡窝村委会留存，赵聚奎可以随时去领取。综上，一审法院判决驳回赵聚奎的诉讼请求正确，本院予以维持。赵聚奎的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2020）豫01行初433号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人赵聚奎负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十一月九日书记员  张 玥