关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕西省高级人民法院 行 政 判 决书 （2019）陕行终1059号 上诉人（原审第三人）：汉中汉台区聚鑫小额贷款有限责任公司。住所地：陕西省汉中市汉台区。法定代表人：沈明怡，总经理。委托诉讼代理人：李玲，北京市泽和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汉中市汉台区人民政府。住所地：陕西省汉中市汉台区。法定代表人：郑清春，区长。委托诉讼代理人：王娜，汉台区司法局工作人员。委托诉讼代理人：封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汉中市人民政府。住所地：陕西省汉中市汉台区。法定代表人：方红卫，市长。委托诉讼代理人：程鹏，汉中市人民政府工作人员。委托诉讼代理人：朱丹阳，陕西汉泰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：汉中市津珅工贸有限责任公司。住所地：陕西省汉中市汉台区。法定代表人：李斌，该公司总经理。委托诉讼代理人：张庆荣，陕西锐博律师事务所律师。上诉人汉中汉台区聚鑫小额贷款有限责任公司（以下简称聚鑫公司）因被上诉人汉中市津珅工贸有限责任公司（以下简称津珅公司）诉被上诉人汉中市汉台区人民政府（以下简称汉台区政府）、被上诉人汉中市人民政府（以下简称汉中市政府）补偿决定及行政复议决定一案，不服陕西省汉中市中级人民法院(2019)陕07行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月28日公开开庭审理了本案。上诉人聚鑫公司的委托诉讼代理人李玲，被上诉人汉台区政府的委托诉讼代理人封卫宏、王娜，被上诉人汉中市政府的委托诉讼代理人程鹏、朱丹阳，被上诉人津珅公司的委托诉讼代理人张庆荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：津珅公司从2004年开始在其租赁的位于汉台区XX村、周家湾村土地上种植中华红叶杨等景观苗木，修建、安装了冷库、冻干车间及魔芋加工车间等厂房和设施。陕西省人民政府于2011年12月作出《关于汉中市2011年度第十四批次农用地转用和土地征收（灾后重建）的批复》、《关于汉中市2011年度第三十批次农用地转用和土地征收（灾后重建）的批复》、《关于汉中市2011年度第四十一批次农用地转用和土地征收（灾后重建）的批复》、《关于汉中市2011年度第四十二批次农用地转用和土地征收（灾后重建）的批复》，批准将汉台区XX街道办事处XX村、周家湾村、XX村XX镇XX村集体土地约680亩征收为国有。2013年9月6日第41次汉台区区长办公会议决定，同意对亿丰集团汉中国际商贸城项目供地。津珅公司租赁的汉台区XX村、周家湾村集体土地约230.31亩在该项目供地范围内。汉中市国土资源局汉台分局于2014年2月28日发布征地公告，拆迁补偿安置标准按照汉台区政府《汉台区东出入口片区亿丰集团项目房屋拆迁补偿安置实施办法》（汉区政发[2014]36号）文件执行。汉中市政府统一征地拆迁办公室、汉中市国土资源局汉台分局与汉台区XX街道办事处于2014年3月3日签订征地委托协议书，委托汉台区XX街道办事处作为拆迁实施人具体实施拆迁工作，汉台区七里街道办事处胡家扁村与汉台区XX街道办事处于2014年3月12日签订了征地协议。2014年12月17日，汉台区政府印发了《汉台区东出入口片区亿丰集团项目房屋拆迁补偿安置实施办法》（汉区政发[2014]36号）。2013年底，七里办事处及具体负责房屋拆迁补偿安置的汉台区东片区拆迁协调领导小组办公室与津珅公司就津珅魔芋粉厂和红杨林苗木种植基地拆迁补偿事宜进行协谈，于2013年12月20日签订资产评估保全协议，协议约定津珅公司委托七里办事处选定具有资质的评估公司进行评估。后由汉中同心有限责任会计师事务所对津珅公司租赁土地上的附着物（房屋、道路、机井及各类树木）及津珅公司租赁土地上的机器设备分别进行了价值评估。汉中同心有限责任会计师事务所于2014年2月10日对津珅公司租赁土地上的附着物（房屋、道路、机井及各类树木）作出汉同会价报字[2014]01号评估报告，评估基准日时间为2014年1月13日，评估依据为汉政发（2006)33号《汉中市征地补偿安置办法》，评估总价为7986696.98元。汉中同心有限责任会计师事务所于2014年2月12日对津珅公司租赁土地上的机器设备作出汉同会价报字[2014]02号评估报告，评估基准日时间为2014年1月13日，评估总价为9314047.00元，同时该评估报告载明本价值评估结论的有效使用期限为一年。2015年8月18日，汉中市国土资源局汉台分局、汉台区XX街道办事处与津珅公司协商补偿时告知津珅公司评估结论，并告知如有异议可重新申请评估。津珅公司对评估结论提出异议，但没有申请重新评估。因未能与津珅公司就地上附着物补偿协商达成一致，具体负责房屋拆迁补偿安置的汉台区东片区拆迁协调领导小组办公室于2016年6月8日报请汉台区政府作出补偿决定。汉台区政府于2016年8月3日作出汉区政决字[2016]1号《汉中市汉台区人民政府补偿决定》（以下简称1号《补偿决定》）。2018年7月18日，汉台区七里办事处向津珅公司邮寄送达1号《补偿决定》。原告不服，于2018年9月10向汉中市政府申请行政复议。在复议过程中，汉中市政府追加聚鑫公司作为行政复议第三人参加行政复议。2018年12月5日，汉中市政府作出了本案被诉的汉政复决字[2018]16号《行政复议决定书》（以下简称16号《复议决定》）维持了1号《补偿决定》第一项，撤销了第二项。津珅公司不服，提起本案行政诉讼请求撤销16号《复议决定》和1号《补偿决定》。原审法院认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，汉台区政府具有作出本案征收补偿决定的职权。经审查，汉台区XX号《补偿决定》存在以下问题。第一，实体方面，1号《补偿决定》主要依据汉中同心有限责任会计师事务所作出的汉同会价报字[2014]01号、02号评估报告。该两份评估报告存在如下问题：首先，参照《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款之规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。本案中，评估基准日时间为2014年1月13日，早于发布征地公告的2014年2月28日，故不符合该规定。其次，《房地产估价机构管理办法》规定房地产估价机构应当具有房地产估价资质，经查，汉中同心有限责任会计师事务所的经营范围不包括房地产估价，本案中汉台区政府也没有提供能证明汉中同心有限责任会计师事务所具有房地产估价的资质，因此该会计师事务所对包括房屋的地上附着物作出评估，不符合该规定。再次，汉同会价报字[2014]01号评估报告的评估依据为汉政发（2006)33号《汉中市征地补偿办法》，而汉中市国土资源局汉台分局发布的征地公告载明拆迁补偿安置标准按照汉台区政府《汉台区东出入口片区亿丰集团项目房屋拆迁补偿安置实施办法》执行，故该评估报告适用依据错误。基于上述三点理由，汉中同心有限责任会计师事务所作出的汉同会价报字[2014]01号、02号评估报告不符合相关法律规定，依据错误。因此，汉台区政府依据该两份评估报告作出1号《补偿决定》主要证据不足。第二，程序方面。首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。因此，补偿事宜应当在征地公告发布后。本案中，汉中市国土资源局汉台分局于2014年2月28日发布征地公告，对津珅公司的财产作出的评估结论却在2014年2月12日，早于征地公告发布之日，违反了上述法律规定，系程序违法。其次，参照《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条的规定，房屋征收部门负有向被征收人转交评估报告的义务。本案中，汉台区政府并未提供证明具体向津珅公司送达涉案两份评估报告的时间的证据，仅是在法院已采信的证据2015年8月18日会议记录中反映出津珅公司已知晓涉案评估报告内容。故此情形违反该法律规定，系程序违法。再次，汉台区政府于2016年8月3日作出1号《补偿决定》，却于2018年7月18日才向津珅公司邮寄送达，亦系程序违法。综上，汉台区XX号《补偿决定》，主要证据不足，程序违法，依法应当予以撤销。汉中市政府作出16号《复议决定》程序方面符合法律规定，但错误的维持了1号《补偿决定》第一项决定内容。因此，应部分撤销该复议决定的错误内容。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决：一、撤销1号《补偿决定》；二、维持16号《复议决定》第二项；三、撤销16号《复议决定》第一项；四、责令汉台区政府于本判决生效之日起六十日内依法重新对津珅公司作出补偿决定。案件受理费50元，由汉台区政府负担。上诉人聚鑫公司上诉称：（一）津珅公司于2011年开始陆续向其借款，双方于2011年1月和2012年8月到汉中市工商行政管理局汉台分局办理了相应动产抵押登记，约定津珅公司将其所有的机械设备、树木、建筑物、构筑物及土地租赁权作价抵押。因津珅公司无力偿还债务，双方于2013年2月25日签订了转让协议，将抵押登记的所有财产转让给聚鑫公司，以偿还债务。因此，聚鑫公司应是被补偿对象。（二）汉台区政府、汉中市政府认定被补偿对象错误，其为涉案财产的所有权人，应作为被补偿对象，但汉台区政府却以津珅公司为被补偿对象作出1号《补偿决定》，认定事实不清。汉中市政府在复议中也未查清事实，仍将津珅公司作为被补偿对象，16号《复议决定》应予撤销。因此，原审法院认定事实错误，错误驳回了其诉讼请求，请求：撤销原审判决第二项、第四项。发回重审或责令汉台区政府对其作出补偿决定。被上诉人汉台区政府答辩称：（一）聚鑫公司上诉的事实和理由不能成立。聚鑫公司是津珅公司的债权人，不管聚鑫公司以何种方式取得津珅公司的财产，但聚鑫公司与津珅公司之间是民事法律关系。津珅公司和聚鑫公司之间处置财产的行为未经有权机关的认定，补偿时就应以法律关系确定的主体，即津珅公司作为补偿对象。原审庭审中，聚鑫公司未提交证据证明其已经和津珅公司就涉案财产进行了移交并对外宣示，津珅公司亦否认和聚鑫公司就涉案财产进行了移交。（二）原审判决适用法律法规错误。一是原审法院认为评估基准日早于发布征地公告日，所以根据该评估报告确定的标准作出的补偿决定违法，该认定没有法律依据。本案属于集体土地征收，应依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定进行征收补偿，而上述法律法规中并没有对评估时间作出规定，该问题属于程序瑕疵；二是进行评估的同心会计事务所法定资质是综合类，执业范围是价格评估，且涉案评估报告的评估人员执业资格是工程造价员；三是评估的依据是汉政发[2006]33号《汉中市征地补偿办法》而不是涉案区域补偿安置方案；四是评估报告作出后，津珅公司对评估报告知晓且未对该报告提出异议，可视为津珅公司已经放弃该权利，原审法院确认评估违法，违反不告不理的原则。请求：依法裁判。被上诉人汉中市政府答辩称：聚鑫公司对涉案土地附着物仅享有抵押权，不是补偿对象。聚鑫公司与津珅公司之间是民事借贷关系，两公司之间的抵押登记仅涉及动产的抵押，并未对不动产进行抵押登记。两公司签订转让协议后没有履行资产移交手续，未对抵押登记的动产解除抵押登记，也未对抵押登记的动产进行权属变更，不发生资产转移的效力。因此聚鑫公司不是被补偿对象。聚鑫公司与1号《补偿决定》没有直接的利害关系，不具有提起本案诉讼的资格。请求：驳回聚鑫公司的上诉。被上诉人津珅公司答辩称：其公司从成立到现在，其在工商部门登记的公司财产没有发生变化，虽然在2013年其同聚鑫公司签订过转让协议，但该转让协议已经被汉台区法院确认为无效，因此汉台区政府、汉中市政府确认其为被补偿对象正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。另查明，邓兴军等23人向汉中市汉台区人民法院提起民事诉讼，请求确认津珅公司与聚鑫公司于2012年4月1日签订的《抵账协议书》、《抵偿协议的补充协议》以及2013年2月25日签订的《转让协议》无效。2019年4月25日，汉中市汉台区人民法院作出(2018)陕0702民初3654号民事判决，确认津珅公司与聚鑫公司于2013年2月25日签订的《转让协议》无效。聚鑫公司不服提起上诉，2019年12月29日，陕西省汉中市中级人民法院作出(2019)陕07民终787号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。以上事实，有附卷材料证明，证据确实、充分，足以认定。本院认为，本案审理的焦点是聚鑫公司是否具有诉权、是否为被补偿对象及1号《补偿决定》和16号《复议决定》是否合法。（一）聚鑫公司是否具有诉权和是否应为被补偿对象的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（二）项规定，在行政复议等行政程序中被追加为第三人的属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为具有利害关系”。本案中，津珅公司不服16号《复议决定》和1号《补偿决定》提起诉讼，聚鑫公司是行政复议的第三人。1号《补偿决定》确定的被补偿对象为津珅公司，汉中市政府在行政复议中未支持聚鑫公司提出的自己应为被补偿对象的主张。在1号《补偿决定》、16号《复议决定》及原审判决的结果对聚鑫公司不利的情况下，聚鑫公司具有诉权。关于聚鑫公司是否为被补偿对象的问题。根据原《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第四十八条的规定，被征收土地的使用人有权就土地上的建筑物、构筑物及青苗等附着物获得补偿，即被补偿对象是以被征收房屋、财物的所有权人和土地使用权人确定。本案中，1号《补偿决定》确定被征收对象是津珅公司，补偿针对的是津珅公司租用汉台区XX村用于魔芋粉加工和红杨林苗木种植的约230.31亩集体土地上津珅公司的厂房、附属设施及苗木等附着物。聚鑫公司主张该厂房、附属设施及苗木等附着物的所有权应为自己的证据，是其与津珅公司于2013年2月25日签订的《转让协议》，但该协议已被人民法院生效判决确认无效，聚鑫公司再无其他证据证明其对涉案财物具有合法所有或占有的权利。因此，汉台区XX号《征收决定》确定津珅公司为被补偿对象，并无不当。（二）1号《补偿决定》合法性问题。原《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。对被征收土地上的厂房、附属设施，原则上作为地上附着物按上述规定进行补偿。但在地上附着物的补偿标准、补偿程序等无明确规定的情况下，汉台区政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，对涉案厂房、附属设施及苗木等附着物作出征收补偿决定，在程序上更为规范；对征收范围内厂房、附属设施及苗木等附着物的评估，通过评估程序确定的补偿价格比行政机关单方制定的补偿标准更为公正、更具有合理性，能够更好地保护当事人的各项权利。但汉台区政府在作出1号《补偿决定》中存在以下问题：一是评估基准日时间2014年1月13日早于发布征地公告时间2014年2月28日，评估价格不能准确反映发布征地公告时被评估土地附着物的市场价值。二是《房地产抵押估价指导意见》第二十六条第一款规定，估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年；房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。参照该指导意见，评估报告有效期为一年，且根据实际情况应缩短。本案中，汉台区政府根据2014年作出的评估报告确定的标准，于2016年8月3日作出1号《补偿决定》，该补偿决定依据的标准已经与实际不符，评估报告已经不具有可靠的参考价值，1号《补偿决定》确定的补偿数额错误。且1号《补偿决定》于2018年7月18日才向津珅公司邮寄送达，程序违法。故1号《补偿决定》违反《中华人民公共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，应予撤销。（三）16号《复议决定》合法性问题。汉台区XX号《补偿决定》，主要证据不足，程序违法，依法应当予以撤销。汉中市政府错误的维持了1号《补偿决定》第一项内容，即按照评估报告确定的价值进行补偿。因此，16号《复议决定》认定事实不清，依法亦应予撤销。综上，上诉人聚鑫公司的上诉请求及理由不能成立，不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人汉中汉台区聚鑫小额贷款有限责任公司负担。本判决为终审判决。   审  判  长    徐  炯审  判  员    王  勇审  判  员    张安品   二〇二〇年十一月三日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮 1