山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁行赔终202号 上诉人（原审原告）韩世生，男，1948年6月14日出生，汉族，住济南市市中区。 上诉人（原审原告）张仁芬，女，1951年11月4日出生，汉族，住济南市市中区。 上诉人(原审被告)济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区纬二路**。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人张雷。 委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 韩世生、张仁芬诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政赔偿一案，韩世生、张仁芬、市中区政府均不服济南市中级人民法院于2020年7月22日作出的（2019）鲁01行赔初72号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：韩世生在济南市市中区有四层楼房1处，该房产为韩世生、张仁芬夫妻共有财产。1998年1月21日，三联集团公司作为甲方，原济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会（以下简称村委会）作为乙方，签订协议书一份，协议相关条款约定，乙方同意整建制加入甲方，乙方除土地以外的所有集体资产归甲方所有，其全部债权债务由甲方承担。三联集团公司在该协议书加盖公章，济南市市中区七贤镇土屋庄村民委员会在该协议上加盖公章，济南市市中区公证处对该协议进行了公证。1998年1月31日，济南市人民政府济政字［1998］4号《关于同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行综合开发有关问题的批复》批复：同意市中区七贤镇土屋、太平两村整建制加入三联集团公司。1998年4月1日，山东省计划委员会鲁计划投资字［1998］224号文件，同意三联集团公司对千佛山南麓部分区域进行保护性开发，建设千佛山南麓居民住宅小区综合开发项目。2002年7月10日，三联集团公司委托三联集团城建开发总公司全权办理阳光舜城房地产开发拆迁等有关事宜。2003年10月31日，三联集团城建开发总公司变更为山东三联城市建设有限责任公司。2016年9月16日，山东三联城市建设有限责任公司（甲方）与济南市市中区房屋征收服务中心（乙方）签订委托拆除合同，合同约定：“为妥善处理阳光舜城遗留问题，甲方委托乙方完成甲方千佛山南麓实施的居住区建设工程和住宅、配套公建改造工程已征地范围的地上物拆迁工作。完成期限自2016年9月16日至本次拆迁结束。”2016年9月18日，济南市市中区委办公室、济南市市中区人民政府办公室作出市中办发［2016］28号《关于成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部的通知》，通知载明：“为进一步加强对阳光舜城土屋太平片区拆迁处置工作的指挥协调，区委、区政府研究确定，成立阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部”。2016年9月20日，该拆迁处置项目指挥部作出《致广大居民的一封信》，就阳光舜城土屋太平片区拆迁补偿标准等事项进行了告知，明确合法房屋面积评估单价每平方米5016元、合法房屋以上加盖的自建房屋补偿标准最高每平方米500元、合法房屋以外加盖的自建房屋补偿标准最高每平方米300元。2018年3月23日，拆迁处置项目指挥部与三联城建公司联合形成土屋片区拆迁工作联席会议纪要，纪要内容显示：1.由拆迁处置项目指挥部与三联城建公司一并邀请鲁源公证处参与土屋片区拆迁工作，对工作程序进行公证。2.向拆迁户送达的各类通知均由拆迁处置项目指挥部与三联城建公司联合签发，联合送达。3.拆迁处置项目指挥部决定协助市中区房屋征收服务中心，共同完成好三联城建公司的委托事项，阳光舜城南城Ｂ区、Ｄ区、Ｅ区、Ｇ区、Ｉ区、Ｊ区、Ｍ区、舜世路、舜德路、旅游路西段和兴济河绿化带及其地上物的拆除均由指挥部统一组织实施。 2018年6月23日，山东三联城市建设有限责任公司和阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部工作人员共同对土屋庄405号韩世生房屋的西外围、南外围进行了测量，山东省济南市鲁源公证处对该过程进行了公证。2018年6月27日，山东三联城市建设有限责任公司和阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部工作人员共同向原告送达涉案房屋补偿告知书及补偿款支票被原告儿媳拒收，山东省济南市鲁源公证处对该过程进行了公证。山东三联城市建设有限责任公司和阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部向韩世生作出的《告知书》载明，房屋合法面积为140.27㎡，加建面积为561.08㎡，补偿及各类款项共计1021220.26元。 2018年6月28日，土屋庄村405号房屋被强制拆除。房屋拆除前，被告对室内物品进行清点，制作了物品清单。被告搬离物品进行了封存，并于当天向韩世生告知了保管地点，原告至今未予领取。原审法院（2018）鲁01行初680号行政判决确认市中区政府拆除韩世生位于济南市市中区××庄××号××层楼房的行为违法，山东省高级人民法院（2019）鲁行终1379号行政判决予以维持。 根据原审法院（2020）鲁01民终4365号民事判决载明的当事人诉辩意见及证据证实，原告已取得安置房2套。 另查明，杨桂柱、韩俊芝因市中区政府于2018年8月5日违法强拆其土屋庄村395号房屋向济南铁路运输法院提起行政赔偿诉讼，该院作出（2019）鲁7101行赔初14号行政赔偿判决，根据法院询价结果和调取的山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司估价报告，认定合法房屋赔偿单价为10645元/平方米。济南铁路运输中级法院作出（2020）鲁71行赔终2号行政赔偿判决，维持了上述判决。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，被告市中区政府对原告的房屋实施拆除的行为，已经生效判决确认违法。因此，被告市中区政府应当对其违法行为给原告造成的损害承担赔偿责任。 本案争议的焦点为：一、赔偿的范围；二、赔偿的方式；三、赔偿的标准。 一、关于赔偿范围问题。被告违法强制拆除涉案房屋，应当对其违法行为造成的房屋及室内物品的直接损失予以赔偿。原告的第1项赔偿请求主张的宅基地产权调换，于法无据；原告第3、4、7、8项赔偿请求主张的房产利用率损失、土地利用率损失、房屋纪念意义和感情价值损失、土地使用权损失，均非被告违法行政行为所造成的直接损失，不属于行政赔偿的赔偿范围，本案均不予支持。 二、关于赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”；第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。据此，行政机关侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，返还财产、恢复原状是行政赔偿首选的赔偿方式，但其适用条件是原物未发生损毁和灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状的，则应支付相应的赔偿金。本案中，涉案房屋已被列入拆迁范围，涉案地块已进行市政道路的规划建设，客观上不存在恢复原状的现实可能性，因此，对原告的房产损失以支付赔偿金的方式予以赔偿符合客观实际和法律规定。原告主张按照被拆房屋面积进行产权调换的请求，涉及原告与案外人三联集团公司的合同关系，与本案行政赔偿不属于同一法律关系，原告要求被告按照相关合同予以产权调换的请求，本案不予支持。 对于涉案室内物品，被告拆除房屋前进行物品清点，制作了清单，将物品搬离后进行了封存，亦向原告通知了保管地点。原告在没有充分证据证明其主张的大量室内财物确实存在且因被告的拆除行为而灭失的情况下，提出的高额赔偿请求，不予支持。本案判决生效后，被告应当在合理期限内，将涉案室内物品返还原告。 三、关于赔偿标准问题。山东三联城市建设有限责任公司和阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部工作人员共同对土屋庄405号韩世生房屋进行测量后，作出《告知书》载明房屋合法面积为140.27㎡、加建面积为561.08㎡，测量过程经过了公证，测量数据真实可信。原告主张其四层楼房面积为1134平米的证据不足，不予支持。在没有证据证实原告加建房屋系取得相关行政主管部门许可的情况下，原审法院认定原告房屋被拆除时的合法面积为140.27㎡。对于房屋单价，济南铁路运输法院（2019）鲁7101行赔初14号行政赔偿判决认定合法房屋赔偿单价为10645元/平方米，该案与本案情况相同，本案可以参照采用同一标准。对于加建面积，根据被告成立的拆迁处置项目指挥部作出的《致广大居民的一封信》的补偿标准，酌定赔偿单价为500元/平方米。 综上，被告应赔偿原告房屋损失1773714.15元，其中合法房屋1493174.15元（10645元／平方米×140.27平方米）、加建房屋280540元（500元／平方米×561.08平方米），并向原告返还涉案房屋室内物品。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（三）、（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、被告济南市市中区人民政府于本判决生效之日起三十日内向原告韩世生、张仁芬支付赔偿金1773714.15元；二、被告济南市市中区人民政府于本判决生效之日起三十日内按照其2018年6月28日制作的物品清单向原告韩世生、张仁芬交付原济南市市中区房屋内物品；三、驳回原告韩世生、张仁芬的其他赔偿请求。 上诉人韩世生、张仁芬不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.判令市中区政府对强拆的1134㎡楼房依据合同实行产权调换；3.判令市中区政府对强拆的1134㎡四层楼房自2018年6月28日7时起按每小时每平米2元的房产利用利率赔偿损失至产权调换日止；4.判令市中区政府赔偿上诉人室内物品损失170亿元。理由：1.1984年，村委会、济南市郊区八里洼乡人民政府向上诉人父亲出具《对安排韩加兆宅基地的决定意见》，1993年村委会、济南市市中区七贤镇人民政府城管办作出《旧院房屋翻建、扩建批准证明》，上诉人父亲根据批准文件建成1134㎡的房屋。原审法院认定合法建筑面积140.27㎡错误。2.原审法院判决以虚假证据认定事实。（1）市中区政府强拆上诉人房屋造成室内财产损失170亿，原审法院未予认定。（2）原审法院未对强拆的1134㎡四层楼房实施产权调换违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条之规定。（3）原审法院未依据强拆房屋周边房地产网签价格作为判决赔偿的依据违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定。（4）原审法院判决未判决赔偿宅基地和空闲地价值不符合最高人民法院（2012）行他字第16号文之规定。 上诉人市中区政府不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决，依法改判。理由：1.原审法院判决关于房屋单价赔偿标准认定错误。（1）基础估价报告载明比准单价为10015元／平方米，参考的可比实例是玉涵北区、玉涵南区、阳光舜城中十三区、阳光舜城中十一区，经刨除楼面地价，最终确定土屋村地上房屋的平均补偿价格为5016元／平方米。（2）原审法院选择调取的“博观山悦”小区系高档住宅小区，其配套设施、区位、容积率等多种因素与基础估价报告载明的可比实例并非同一区位、同一类型的房屋，不具有可比性。（3）原审法院依职权调取的“博观山悦”网签价格包含了土地价格，而涉案房屋补偿标准没有包含土地价格。（4）涉案片区97%以上村民和居民都同意并签订协议，认可了5016元／平方米的补偿价格，若单独将上诉人房屋价格提升至10654元／平方米显失公平，也不利于三联集团阳光舜城遗留问题的处理。2.原审法院判决关于室内物品损失的确定，不符合实际情况。涉案片区自1998年开始陆续拆迁，上诉人对此是明知的，但直到房屋被拆除之日仍故意滞留室内物品不搬离，自身存在过错，应对其行为负责，市中区政府不应当赔偿室内财产损失。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院同意原审法院确定的案件事实。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，市中区政府强制拆除韩世生、张仁芬房屋的行为已被生效行政判决确认违法，韩世生、张仁芬有权要求赔偿。 一、关于赔偿范围的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，行政赔偿应以直接损失为限，上诉人韩世生、张仁芬主张赔偿房产利用率损失的上诉请求缺乏法律依据，本院不予支持。 二、关于赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”涉案房屋已被列入拆迁范围，涉案地块已进行市政道路的规划建设，客观上不存在恢复原状的现实可能性，因此，原审法院判决以支付赔偿金的方式对韩世生、张仁芬的房屋损失予以赔偿符合客观实际和法律规定。 三、关于房屋损失赔偿。1.关于被强拆房屋面积问题。山东三联城市建设有限责任公司和阳光舜城土屋太平片区拆迁处置项目指挥部工作人员共同对土屋庄405号韩世生房屋进行了测量，认定涉案房屋合法面积为140.27㎡、加建面积为561.08㎡，测量过程经过了公证，测量数据真实可信。上诉人主张涉案房屋面积1134㎡，但未提供充分证据予以证实，对此，本院不予支持。原审法院认定涉案房屋被拆除时的合法面积为140.27㎡并无不当。 2.关于房屋赔偿标准。根据赔偿原则，被拆迁人对于被强制拆除房屋所得到的赔偿标准，不应低于涉案片区拆迁政策所确定的补偿标准。根据市中区政府提交的估价报告，2016年拆迁政策确定涉案片区房屋补偿单价为“5016元／㎡”，该价格系“估价对象房地产的单位面积价格”减去“楼面地价”之后的价格，即以国有土地上商品房价格减去土地价格所得。考虑到涉案土地为集体土地，拆迁政策仅是针对地上房屋的补偿，因此，对房屋的补偿减去土地价格具有合理性。鉴于涉案房屋周边房地产价格明显上涨，济南铁路运输法院在审理与本案情况相同案件时，调取了涉案房屋相邻地段小区“博观山悦”2019年10月1日后两个月内成交均价，并以5016元／㎡为基准，参照商品房价格上升幅度，确定以5016元／㎡×（判决时周边商品房价格／估价时周边商品房价格）的计算方式，计算出房屋的赔偿标准。该赔偿标准较为公平合理。原审法院对此赔偿标准予以参照适用并无不当。 关于上诉人市中区政府所提“博观山悦”小区系高档住宅小区，其价格不能作为参照依据的上诉理由，本院认为，被强拆房屋周边新建在售楼盘定位普遍较高，“博观山悦”小区系涉案房屋同区位新建小区，其备案交易价格能反映该区位房地产价格的真实情况。且本案系政府违法强拆引发，对行政相对人利益予以适当照顾，也体现了行政赔偿对政府违法行为的惩罚性。该上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于加建房屋面积的赔偿。原审法院根据市中区政府成立的拆迁处置项目指挥部作出的《致广大居民的一封信》的补偿标准，确定加建房屋赔偿单价为500元/平方米，计算出加建房屋赔偿金总额为280540元（500元/平方米×561.08平方米）并无不当，但根据行政相对人赔偿所得利益不低于补偿所得利益的原则，该部分赔偿金自强拆以来至判决履行之日的利息损失应予赔偿。原审法院未判决市中区政府赔偿该部分利息损失不当，本院予以纠正。 综上，原审法院判决关于加建房屋赔偿部分的利息损失未予认定有误，本院予以纠正。其他损失部分认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下： 一、维持济南市中级人民法院（2019）鲁01行赔初72号行政赔偿判决； 二、济南市市中区人民政府于本判决生效之日起三十日内按中国人民银行同期贷款利率向韩世生、张仁芬支付加建房屋赔偿金（280540元）的利息（自2018年6月28日起计算至本判决履行之日止）。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙晓峰 审 判 员 郝万莹 审 判 员 李莉军 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理 卜菲菲 书 记 员 杨柳青