云南省耿马傣族佤族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）云0926行初5号 原告：李小兰，女，1981年3月17日出生，佤族，云南省耿马自治县人，住云南省临沧市耿马自治县。 委托诉讼代理人：李松杨，云南源远律师事务所律师。委托权限：特别授权委托。 被告：耿马傣族佤族自治县耿马镇人民政府，住所地：云南省临沧市耿马自治县耿马镇公园路。 法定代表人：李永明，镇长。 委托诉讼代理人：沈秋华，云南顺前律师事务所律师。委托权限：特别授权委托。 第三人：耿马傣族佤族自治县耿马镇菜籽地村民委员会甘蔗厂组，住所地：云南省临沧市耿马自治县耿马镇菜籽地村委会甘蔗厂组。 法定代表人：肖世明，组长。 第三人：李金保，男，1971年10月7日出生，佤族，云南省耿马自治县人，住云南省临沧市耿马自治县。 第三人：田永军，男，1979年8月29日出生，佤族，云南省耿马自治县人，住云南省临沧市耿马自治县。 原告李小兰因认为被告耿马傣族佤族自治县耿马镇人民政府（以下简称：耿马镇政府）不履行土地行政管理（土地）行政确认职责，于2020年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月27日立案后，于2020年5月29日向被告耿马镇政府及第三人耿马傣族佤族自治县耿马镇菜籽地村民委员会甘蔗厂组（以下简称“甘蔗厂组”）、李金保送达了起诉状副本及应诉通知书。被告耿马镇政府于2020年6月13日向本院递交了行政答辩状。本院依法组成合议庭，于2020年7月1日公开开庭进行审理。庭审中，原告李小兰申请追加田永军作为本案第三人参加诉讼，本院依法予以准许追加，田永军表示不需要举证答辩期并同意参加诉讼。原告李小兰及其委托诉讼代理人李松杨，被告耿马镇政府委托诉讼代理人沈秋华，第三人甘蔗厂组组长肖世明、李金保、田永军均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李小兰于2020年3月20日向被告耿马镇政府提出请求确认原告李小兰与第三人甘蔗厂组宅基地界限的确权申请。被告耿马镇政府在原告起诉前未作出处理决定。 原告李小兰向本院提出诉讼请求：1.请求被告履行土地确权的义务（要求实地划界）；2.本案诉讼费用由被告承担。（当庭增加诉讼请求：请求人民法院撤销耿镇政（行决）〔2020〕01号《耿马镇人民政府关于李金保户宅基地四至界限确权行政处理决定书》）。 事实和理由：原告李小兰与第三人甘蔗厂组宅基地权属纠纷一事，已由耿马自治县城建局、信访局、公安机关等部门处理过，但一直未确认双方的使用权界限，原告多次找被告耿马镇政府要求确权，但耿马镇政府在法律规定的期限内未进行处理，原告认为被告具有确权的义务和责任，但因其不履行确权义务而导致原告一家长年在外租房居住，故原告只能向人民法院起诉，请求被告履行确权义务。 原告李小兰为证明其诉讼主张向本院提交了以下证据材料： A1、原告身份证复印件、户口本复印件各1份，欲证明原告李小兰系第三人甘蔗厂组的组民。 A2、《耿马镇辖区“两违”证明办理意见表》复印件1份，欲证明原告建房不属于“两违”用地。 A3、《证明》复印件1份（加盖云南电网有限责任公司耿马供电局华侨供电所公章），欲证明原告的宅基地四至界限及涉案宅基地不属于两违用地。 A4、耿镇政发〔2020〕5号《耿马傣族佤族自治县耿马镇人民政府关于李小兰信访件的答复意见》原件1份，欲证明涉案地块系李金保赠与原告李小兰的宅基地并且原告李小兰已经在涉案宅基地上居住二十余年的事实。 A5、《协议》原件1份，欲证明李金保将部分宅基地赠与原告李小兰的事实。 A6、《土地确权申请书》原件2份，欲证明被告没有履行土地确权义务的事实。 A7、录音1段，欲证明原告和甘蔗厂组集体土地界限的情况。 原告李小兰同时申请证人李某出庭作证。 证人李某证实，其系原告李小兰的姑姑，李小兰系甘蔗厂组组民。其未出嫁之前也是甘蔗厂组的组民。1989年左右，其家庭户的宅基地因当地政府修建二级公路被占用，村集体就划了1.5亩的宅基地给其家庭户。其有一个哥哥即本案第三人李金保，还有一个弟弟叫李志光。因家庭分户，李金保和李志光分别分得0.75亩宅基地。李金保没有配偶及子女，原告李小兰作为李金保的侄女就和李金保共同生活并照顾其生活起居，李金保同意将涉案的争议地赠予原告李小兰使用。刚开始的时候李小兰在争议地上建盖了茅草房，后来又建盖了石棉瓦房，原告李小兰已经在李金保赠予的宅基地上生活了将近二十多年均未发生争议。近两年，李小兰将原来的房屋拆除准备建盖新房，甘蔗厂组就出来阻止不让建盖，原告是在自己的宅基地范围内挖地基，没有占用组集体的土地，组集体与原告的宅基地界限是以一颗香樟树为界限。 被告耿马镇政府辩称：一、李小兰不是本案适格的原告，望法庭依据法律和事实依法驳回原告李小兰的起诉。行政诉讼原告是行政诉讼的一方当事人。认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，行政诉讼法规定，受具体行政行为直接侵害的公民、法人或者其他组织可依法向人民法院起诉，成为行政诉讼的原告。也就是说，如果被诉具体行政行为与公民、法人或者其他组织没有法律上的利害关系，就不具备《中华人民共和国行政诉讼法》规定的原告或者第三人的诉讼主体资格。与具体行政行为有法律上的利害关系，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到侵害或不利影响，是由具体行政行为直接造成的。本案中，耿马镇政府为第三人李金保确定的宅基地四至界限决定书，该行政行为不是针对李小兰的具体行政行为，因此被告耿马镇政府的具体行政行为与李小兰之间尚未形成一种行政法上的权利义务关系，李小兰与耿马镇政府的具体行政行为没有法律上的利害关系，李小兰就不具备《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼原告主体资格。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款二项之规定，恳请法庭依法裁定驳回李小兰的起诉。二、被告耿马镇政府严格按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国村民委员会组织法》作出的《耿马镇人民政府关于李金保户宅基地四至界限确权行政处理决定书》。本案中，第三人李金保属于甘蔗厂组的组员。为了明确甘蔗厂组集体与组员李金保户宅基地四至界限的问题，耿马镇政府的各级领导和部门负责人多次到实地查看、了解实情，听取了广大组员的意见，耿马镇菜籽地村民委员会于2020年5月23日组织召开组民会议，通过村民表决，确认了李金保户宅基地与组集体的四至界限，最终报耿马镇政府作出行政处理决定书。该决定符合相关法律规定，望法庭依照事实和法律予以认定。 被告耿马镇政府为证明其辩称向本院提交以下证据材料： B1、《关于菜籽地村甘蔗厂组李金保宅基地四至界限确认会议记录》复印件1份，欲证明被告耿马镇政府对李金保户宅基地四至界限确认的过程。 B2、《会议议程》原件1份、耿镇政（行决）〔2020〕01号《耿马镇人民政府关于李金保户宅基地四至界限确权行政处理决定书》原件1份，欲证明耿马镇政府作出决定的法律议程。 被告耿马镇政府同时申请证人田某出庭作证。 证人田某证实，其系第三人甘蔗厂组组民，1994年的时候组上有6户人家因二级路占用宅基地重新划分宅基地，当时其也参加划分。原告李小兰建盖的房屋占用了组集体的部分土地，剩下的部分是李金保的宅基地。组上的活动室堡坎是2019年才打的，堡坎就是李金保户和组集体的宅基地界限，堡坎以上是李金保的宅基地，堡坎以下是组集体的集体土地。在打堡坎以前，李金保户和组集体的界限是一棵电线杆和李金保的二哥李红栽种的一排树，第三人田永军户以前占用了李金保户的部分宅基地，但占用了多少其不清楚。 第三人甘蔗厂组、李金保、田永军未提交证据材料。 经庭审质证，被告耿马镇政府对A1-A4组证据的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可，是在相关部门未查清原告是否属于使用权人的情况下出具的。对A5组证据三性均不予认可。对A6组证据不予认可，认为原告不是涉案地块的合法使用权人，没有权利提出确认申请。对A7组证据三性均不予认可，录音内容只是发表个人观点，没有法律效力。第三人甘蔗厂组对原告提交的A1组证据三性均没有异议，但对证明目的不予认可，原告是在2018年的时候才将户口从其父母的户头上分出来的，组上并不知情。对A2-A6组证据均不予认可，A2组证据没有村民小组的签字，A5组证据双方赠予宅基地未告知村小组，A6组证据原告李小兰没有申请土地确权的主体资格。对A7组证据的真实性没有异议，但是因没有实地测量，不能证明案件事实。第三人李金保对A1-A7组证据均没有异议，予以认可。第三人田永军对A1-A6组证据均没有异议，予以认可。对A7组证据不发表质证意见，因录制录音的时候其不在现场。 原告李小兰对被告耿马镇政府提交的B1组证据的真实性、合法性予以认可，关联性不予认可，只能证明关于争议地召开过会议，但是没有形成决议。对B2组证据中的会议议程三性均不予认可，没有签字也没有加盖公章。对耿镇政（行决）〔2020〕01号《耿马镇人民政府关于李金保户宅基地四至界限确权行政处理决定书》三性没有异议，但未针对原告作出。第三人甘蔗厂组对B1、B2组证据均没有异议，予以认可。第三人李金保对B1组证据认为组上重新确定的界限不对，其只认可原来的老界限。对B2组证据认定李金保宅基地东边界限田永军菜地为李金保户现宅基地向上6.3米的部分不予认可。第三人田永军对B1组证据不发表质证意见，开会时其未参加，不清楚开会的情况。对B2组证据认定李金保宅基地东边界限田永军菜地为李金保户现宅基地向上6.3米的部分不予认可。 对于原告申请证人李某所作的证言，原告李小兰没有异议，认为证明了历史事实，还证明了村委会的会议议程。被告耿马镇政府对李某的证言不予认可，认为其与原告系亲戚,存在利害关系。第三人甘蔗厂组对李某的证言不予认可，认为宅基地是1994年的时候划分给李麻三的。第三人李金保、田永军对李某的证言没有异议，予以认可。对于被告申请证人田某所作的证言，原告李小兰对三性均不予以认可，认为证人仅凭自己的记忆，没有其他证据来评判本案的四至界限，不符合事实，不应采信。被告耿马镇政府、第三人甘蔗厂组对田某的证言三性均予以认可。第三人李金保、田永军对证人田某的证言均不予认可。 本院于2020年9月27日组织双方当事人到争议地现场进行现场勘验并制作现场勘验笔录一份,经当事人现场指认，原告认为李金保户宅基地的界限为东至田永军菜地，南至周大兰户宅基地，西至甘蔗路头，北至李小四地。西边的界限是从周大兰户西边的香樟树到李小四户旁的电线杆直线距离，原告建盖简易房时同意退让给组集体一部分，到李小四家旁边水泥地板缺口的位置。原告李小兰及第三人李金保、田永军对被告耿马镇人民政府为第三人李金保确定的宅基地西边界限为组集体计划活动室堡坎处，东边界限为田永军菜地（李金保户现宅基地向上6.3米），不予认可，只认可李金保户宅基地现在与田永军户的界限位置。第三人甘蔗厂组认为原告李小兰户要在组上建盖永久性住房需要召开群众会讨论决定。 原告李小兰于2020年10月20日向本院提交视频资料一段、照片一张，欲证明未拆除前原告老房子原貌。经质证，被告耿马镇政府对原告提交的视频资料和照片不予认可，认为与本案无关。第三人甘蔗厂组、李金保、田永进对原告提交的视频资料及照片没有异议。 本院对上述证据认证如下： 对原告提交的Ａ1-Ａ4组证据，各方当事人对真实性没有异议，与本案有关联性，本院予以采信；Ａ5-Ａ7组证据，能够证明本案的客观事实，本院予以采信。被告提交的Ｂ1、Ｂ2组证据，能够证明被告作出本案行政行为的依据及所作出的行政行为，本院予以采信。证人李某及证人田某所作出的证言，对于土地界限的陈述不一致的证言部分，本院不予采信，对其余部分宅基地的权属来源情况，本院予以采信。对本院制作的现场勘验笔录及原告李小兰庭后提交的视频资料及照片，各方当事人对真实性均没有异议，能够证明本案事实，本院予以采信。 本院根据确认的上列证据及当事人在庭审中的陈述，认定以下案件事实： 原告李小兰系第三人甘蔗厂组组民，1999年李小兰与芒洪乡村民结婚，但户口未迁出甘蔗厂组，婚后也一直生活在甘蔗厂组。2015年10月13日，李小兰从其父亲的户口中分户出来，其作为户主与其妹妹李梦单独在一个户头。2019年6月，李小兰户在拆除旧房后准备建盖新房时，因第三人甘蔗厂组阻止至今未能建盖新房。李小兰在建盖新房前为了接电曾就建盖房屋问题向相关部门填报耿马辖区“两违”证明办理意见表，耿马镇土地专管员及村委会、国土所、村镇规划建设服务中心、镇人民政府均填写了相关意见，但是村民小组干部意见及县“两违”专项治理工作领导小组办公室意见两栏未填写。李小兰欲建盖新房的宅基地系其叔叔即本案第三人李金保于十五年前赠予李小兰，李金保系单人独户，由侄女李小兰照顾其生活，李小兰已在该宅基地上居住生活十多年。第三人李金保的宅基地系1994年由甘蔗厂组集体将整块集体用地划分给李麻三（李金保父亲）、田文忠（田永军父亲）、李三板、李永生、李红、周买刘6户作为宅基地使用。划分给李麻三的宅基地面积为1.5亩，后李麻三的儿子李志光和第三人李金保分户后，每户分得0.75亩。因第三人甘蔗厂组以李金保户与组集体的集体土地界限不清及李小兰已外嫁为由阻止原告李小兰建房，李小兰曾向耿马镇政府进行信访，耿马镇政府于2020年1月13日向原告李小兰作出信访答复意见。2020年3月20日原告李小兰向耿马镇政府提交了《土地确权申请书》，申请耿马镇政府确认李小兰户与第三人甘蔗厂组的土地界限。2020年5月27日，原告李小兰向本院提起行政诉讼，要求被告耿马镇政府进行土地确权。 2020年6月18日，被告耿马镇政府经过核实走访，结合甘蔗厂组于2020年5月23日召开的“关于确认菜籽地村甘蔗厂组李金保宅基地四至界限确认会”，作出耿镇政（行决）〔2020〕01号《耿马镇人民政府关于李金保户宅基地四至界限确权行政处理决定书》，该决定书确定第三人李金保户的宅基地四至界限为：东至田永军菜地（李金保户现宅基地向上6.3米），南至周大兰户宅基地，西至组上活动室，北至李小四地。李金保宅基地的长度为27.5米，宽度为20.3米。上述决定作出后，被告耿马镇政府于2020年6月19日送达给第三人李金保，但未向原告李小兰及第三人田永军送达。原告李小兰，第三人李金保、田永军对耿马镇政府作出的耿镇政（行决）〔2020〕01号《耿马镇人民政府关于李金保户宅基地四至界限确权行政处理决定书》所确定的李金保户宅基地东至边和西边的界限均不予认可。 本院认为，原告李小兰作为涉案宅基地的实际使用人，其也是涉案宅基地所在村集体小组的成员，其因与组集体的土地权属纠纷不能建盖新房，其有权向作为个人与单位之间土地权属确认职能部门的被告耿马镇政府申请土地确权，故原告的诉讼主体适格。原告李小兰于2020年3月20日向被告耿马镇政府提交了请求确认其与甘蔗厂组争议宅基地界限的土地确权申请后，耿马镇政府一直未予答复，耿马镇政府在原告起诉经人民法院依法受理后于2020年6月18日作出了耿镇政（行决）〔2020〕01号《耿马镇人民政府关于李金保户宅基地四至界限确权行政处理决定书》，因被告已就原告的申请作出了处理决定，故对原告李小兰要求人民法院判决被告耿马镇政府履行土地确权义务（要求实地划界）的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”之规定，原告李小兰不服被告耿马镇政府作出的土地确权决定，属于复议前置的情形，必须先申请行政复议，对复议决定不服才能向人民法院提起诉讼。故对于原告李小兰提出请求人民法院撤销耿镇政（行决）〔2020〕01号《耿马镇人民政府关于李金保户宅基地四至界限确权行政处理决定书》的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，应驳回原告李小兰的诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下： 驳回原告李小兰的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告李小兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。 审 判 长  周 静 审 判 员  罗金会 人民陪审员  尹光华 二〇二〇年十一月十一日 书 记 员  胡玉娟