江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终475号 上诉人（原审原告）李小华，女，1951年4月10日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人陈嘉帧，北京大成（南通）律师事务所律师（法律援助）。 被上诉人（原审被告）南通市通州区平潮镇人民政府，住所地南通市通州区平潮镇建设路**。 法定代表人马锋，镇长。 应诉负责人夏育华，副镇长。 委托代理人王引，江苏清心律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）陆正彩，男，1948年8月12日生，××族，住南通市通州区。 上诉人李小华因房屋补偿安置行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1399号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，李小华系陆正彩兄嫂，李小华夫妇为城镇户居民。1999年8月26日，陆正彩作为户主申请建房，家庭成员为陆正彩及其母亲陆莲珍，申请住房占地面积为90平方米，建筑面积180平方米。经过村镇审核，同意陆正彩新建楼房90平方米，宅基地面积为144平方米，拆除原有住房。1999年11月30日，原通州市人民政府批准陆正彩翻建房屋。后陆正彩取得上述批建房屋的集体土地使用权，集体土地使用权证号为通州集用（1999）字第22×××6号，填证时间为1999年12月22日，使用权面积为144平方米。实际建成房屋面积为273.88平方米，另还建有6.68平方米的简易房和4.01平方米的彩钢棚房。原平东乡政府于2000年实施旧镇改造创建农民街时，号召农民自建临街店面房，陆正彩建成两层68.44平方米的路边房。2001年陆正彩与李小华签订协议一份，约定将上述土地使用权赠与李小华投资建房。2002年，原平东镇政府在一份《证明》上签章，证明陆正彩将上述所建两层楼房产权过户给李小华，但后续因故并未办理产权及过户手续。2013年1月21日，原通州区平东镇人民政府向陆正彩补发了03×××03号《江苏省村镇工程建设许可证》，载明建筑面积为90*2，建筑层数二层。因沪通铁路建设。 上述两层楼房和路边房纳入房屋搬迁实施范围。2015年5月4日，平潮镇政府对上述路边房、楼房等进行评估。经评估，上述建成的两层楼房及路边房等建安成新价为258630.00元，装饰装潢补偿为16947元，增补300元，其中合法面积201.52平方米，非法面积79.04平方米，其他建筑面积68.44平方米。 2015年5月12日，南通市通州区平潮镇人民政府（以下简称平潮镇政府）与陆正彩签订《房屋搬迁补偿安置协议》，协议载明，通州区平潮镇××村××组陆正彩户房屋为私有，合法建筑面积201.52平米，其他建筑面积68.44平米，无证面积79.04平米，被搬迁房屋的建安成新价补偿人民币258630元，装饰装潢补偿16947元，搬迁费补助6046元，过渡费补助24182元（补偿方式5元/月，过渡期24个月），搬迁奖励30228元，其他补偿人民币84896元（30.32平米*2800元），增补300元，合计421229元，安置房位于平潮镇新××村××园安置区，选房根据被搬迁人签订协议的序号编号和实际交房时间确定，安置房选择后与平潮镇政府另行签订购房协议。 一审法院另查明，李小华之夫在平潮镇原有48.4平方米的农村集体土地使用权，后李小华在上述集体土地上翻建房屋，翻建的房屋亦在搬迁项目范围内。陆正彩已经选定了两套安置房，一套为××园××幢楼××室（××号车库），一套为××园××幢××室。李小华和陆正彩均参与了相关安置房屋的选定。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院确认无效。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律依据规范、行政行为的内容客观上不可能实施、其他重大且明显违法的情形，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。根据查明的情况，并未发现本案存在上述规定的无效情形。 首先，不存在实施主体不具有行政主体资格和重大且明显违法之情形。随着城市建设和土地功能的调整，行政协议大量出现在土地、房屋征收等领域，因为行政机关要取得行政相对人的土地、房屋权利，就必须与行政相对人进行协商并取得一致意见。通过协商补偿的方式进行征收，一方面有利于提高城市建设和土地功能调整的效率，另一方面也实现了对房屋所有权人合理充分的补偿，因而具有现实的合理性。平潮镇政府作为一级乡镇人民政府，为了推进沪通铁路（含平五二大道）建设，主导推进实施搬迁项目，具有相应的行政主体资格。在案涉协议签订过程中，平潮镇政府根据房屋审批报告和土地使用权证记载的权利人，与被拆迁户签订房屋搬迁补偿安置协议，并未减损被搬迁户的权利或者不当增加被搬迁户的义务，案涉协议签订也是在评估基础上进行，协议签订后各方已经依约履行。 其次，农村宅基地系一户一宅，与权证记载的权利人协商签订协议并不违反法律禁止性规定。《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民只能拥有一处宅基地。基于房屋的整体性和农村宅基地的唯一性，在拆迁实践中，通常都是以户为单位进行补偿安置，因此，在洽谈协商时，也通常是与户主或者权证记载的权利人进行协商并签订协议。《中华人民共和国物权法》第六条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。本案中，案涉房屋所涉的村民建房选址申请表记载的户主、江苏省村镇工程建设许可证记载的建设个人、集体土地使用权证记载的使用权人均为陆正彩。按照物权公示公信原则，物权是排他的“绝对权”“对世权”，物权人享有物权，物权的内容变更或者物权消灭应当进行登记，以令公众信服的特定方式确定，让公众知悉物权的归属，这即是物权的公示和公信问题。李小华和陆正彩对于案涉房屋的归属存在争议，平潮镇政府遵循物权公示公信原则，基于房屋权利外观，与相应权证记载的权利人陆正彩签订案涉房屋搬迁补偿安置协议，并无不当之处。 最后，案涉房屋搬迁补偿安置协议中的补偿款以及安置等公平合理，未侵犯各方安置补偿利益。本案中，案涉房屋确定的补偿数额已经过评估，符合案涉区域搬迁项目的拆迁补偿政策，安置的小区亦是该搬迁项目统一的安置小区，陆正彩已选定了两套安置房屋，选购的安置房面积亦是按照合法拆迁面积201.52平方米来确定，其中一套陆正彩已经进行结算入住。且在一审庭审中查明，李小华与陆正彩一同参与了安置房的选定，只是陆正彩并未将选定的安置房给予李小华。可见，案涉协议保障了被搬迁户应得的搬迁利益，不存在平潮镇政府和他人恶意串通，损害国家、集体、第三人合法权益之情形。李小华之所以提起本案诉讼，乃是由于李小华和陆正彩因房屋建设初期的投资问题对房屋归属产生分歧，进而导致案涉房屋拆迁权益分配达不成一致意见。对此，李小华完全可以提起相应的民事诉讼，对陆正彩取得的拆迁权益依法主张相应的份额。案涉协议并不存在无效之法定情形，亦不存在其他违法之情形。 综上所述，案涉协议合法有效，李小华的诉讼请求不能成立，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李小华的诉讼请求。 李小华不服一审判决，向本院提起上诉称，陆正彩名下的273.88平方米的二层楼房系上诉人出资建造，有协议为证，被上诉人平潮镇政府也书面表示同意，但却将房屋搬迁补偿给付陆正彩。被诉房屋搬迁补偿安置协议系陆正彩受欺骗而签订，协议内容不是陆正彩的真实意思表示。请求法院撤销一审判决，支持上诉人一审诉请。 被上诉人平潮镇政府辩称，搬迁过程中，陆正彩提供了相关的土地和房屋权属资料，案涉房屋所有权人为陆正彩，平潮镇政府经与陆正彩协商一致后签订房屋搬迁补偿安置协议，协议体现了双方真实意思表示，符合法律及相关政策规定。请求法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人陆正彩述称，房屋批建手续是陆正彩所办，房屋所有权登记在陆正彩名下，被诉房屋搬迁补偿安置协议是陆正彩自愿与平潮镇政府签订，是陆正彩的真实意思表示，无人逼迫陆正彩签字，协议签订后，陆正彩已选定安置房并实际入住。请求法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定事实予以确认。 本院认为，行政协议的目的在于实现行政管理目的，法律并不排斥行政机关通过与被搬迁人协商一致的方式签订协议从而实施房屋搬迁。本案中，被上诉人平潮镇政府因沪通铁路（含平五二大道）建设的需要，与被搬迁人就集体土地上房屋搬迁补偿事宜而达成的协议，人民法院对协议主体的资格予以认可。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。陆正彩系案涉房屋的所有权人及宅基地使用权人，其与被上诉人平潮镇政府就案涉房屋搬迁补偿安置事宜达成一致意见后签订的被诉房屋搬迁补偿安置协议，是陆正彩的真实意思表示，陆正彩也当庭表示无人胁迫或欺骗其签订协议，故被诉房屋搬迁补偿安置协议不存在法定无效情形。 至于上诉人李小华提及的陆正彩名下的273.88平方米楼房系其出资建造、平潮镇政府却将搬迁补偿支付给陆正彩的问题，本院认为，我国农村宅基地使用权是集体经济组织成员才享有的权利，与特定的身份关系相联系，房屋所有权一般要依附于宅基地使用权。本案中，陆正彩是宅基地的使用权人，相应的居民建房审批手续也是以陆正彩的名义办理。即使涉案房屋系上诉人李小华出资翻建，在未经陆正彩同意的情况下，平潮镇政府亦无权将搬迁补偿支付给上诉人李小华，只能由上诉人李小华与陆正彩协商或通过民事途径解决。上诉人李小华以此作为被诉房屋搬迁补偿安置协议无效的理由，明显缺乏法律依据。 综上，被诉房屋搬迁补偿安置协议系被上诉人平潮镇政府与陆正彩的真实意思表示，不存在法定无效情形。一审法院经审理后判决驳回上诉人李小华的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人李小华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李小华负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；