湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂行终337号 上诉人（原审被告）松滋市人民政府，住所地：湖北省松滋市新江口镇环湖路**。 法定代表人伍昌军，市长。 被上诉人（原审原告）张传新，男，汉族，1962年5月15日出生，住湖北省松滋市。 松滋市人民政府（以下简称松滋市政府）因张传新诉其房屋行政征收一案，不服湖北省荆州市中级人民法院(2019）鄂10行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 张传新原审诉称，松滋市政府作出《松滋市划子嘴棚户区改造房屋征收决定公告》（以下简称征收决定），并于2019年1月20日就该征收决定予以公告。原告房屋位于征收范围内。原告认为：1.该征收决定公布时，本次征收未履行经省级以上人民政府审批的程序，严重违法。由于该征收决定涉及集体土地和国有土地上房屋的征收，根据《中华人民共和国土地管理法》之规定，被告就涉及集体土地上房屋征收时应当履行报请省级以上人民政府批准的前置手续，并应当在省级人民政府批准后发布征收公告，本案中被告未履行审批手续直接作出征收决定违反了法律的强制性规定。2.该征收决定违反《循环经济促进法》，在不能确定是基于公共利益征收情况下，被告不应征收原告房屋。3.该征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第九条（关于符合规划并且规划应当征求意见科学论证）的规定。4.该征收决定违反《征补条例》第十条的规定，《松滋市划子嘴棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案）未组织有关部门进行论证并予以公布，征求公众意见，且该方案内容不具有合理性、合法性。该方案中关于“有效安置面积”、补偿标准、补偿范围等相关内容的确定均存在没有法律依据或违反法律规定的情况。5.该征收决定作出前未进行社会稳定风险评估，未明确是否经政府常务会议讨论决定。6.该征收决定违反《征补条例》第十二条第二款关于征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的规定。7.评估机构的选定违法。请求：1.依法确认松滋市政府于2019年1月20作出的征收决定违法并予以撤销；2.本案诉讼费用由被告承担。 原审法院审理查明，在松滋市政府对补偿安置方案（征求意见稿）进行张贴后，2018年12月14日，松滋市八宝镇大桥社区居民委员会对补偿安置方案（征求意见稿）征求被征收人意见。2019年1月19日，松滋市政府常务会议讨论通过补偿安置方案。2019年1月，湖北金衡社会稳定风险评估有限公司对划子嘴棚户区改造项目作出社会稳定风险评估报告。2019年1月7日，松滋市第六届人民代表大会第三次会议公告，确定2019年度棚户区改造项目为松滋市政府重大民生实事项目。2018年11月19日，松滋市划子嘴棚户区改造指挥部在湖北松滋农村商业银行股份有限公司开立临时存款账户。2019年1月9日，松滋市财政局出具《关于松滋市划子嘴棚户区改造项目征收补偿费用的证明》，证明征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。2019年1月19日，松滋市政府作出《关于实施松滋市划子嘴棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的批复》，补偿安置方案确定征收范围包括国有土地上的房屋和集体土地上的附着物。2019年1月20日，松滋市政府作出征收决定。该征收决定确定的征收主体为松滋市政府；征收部门为松滋市房产管理局；征收实施单位为新江口镇人民政府及所涉社区、八宝镇人民政府及所涉社区；征收范围为松滋河西岸从白云边广场至牟家岗排污站堤防内外两侧和民主路以东部分集中成片的棚户区、D级危房，涉及新江口镇青峰山社区、和平社区、谢家渡社区、林园社区、同兴桥社区，松滋河东岸从窑湾沙场到大桥泵站的堤防外滩，涉及八宝镇大桥社区（具体见项目征收范围红线图）。征收补偿方式为产权调换、货币补偿。张传新的房屋位于征收范围内。 原审法院认为，依据《征补条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告松滋市政府依法负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收决定的法定职权。原告提交了位于该征收范围内的房屋所有权证和土地使用权证，其有权提起本案的诉讼。本案是原告针对被告松滋市政府作出的征收决定提起的诉讼，其诉讼请求是要求依法撤销征收决定，故本案仅对征收决定的合法性及是否应予撤销问题进行审查。原告所诉被征收房屋的评估和补偿价格问题，系征收决定作出后征收补偿过程中涉及的问题，不属于本案审理范围。根据庭审查明的事实，涉案征收决定合法性问题集中在：一、征收决定是否涉及征收集体土地；二、补偿安置方案是否进行了论证、公示、修改；三、征收决定是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划以及国民经济和社会发展年度计划，即“四规划一计划”。 一、关于征收决定是否涉及征收集体土地的问题。根据《征补条例》第一条规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。以上规定可以看出，《征补条例》仅涉及对国有土地上房屋征收的相关规定。本案中，集体土地上房屋的补偿应在征收集体土地的程序中进行。从被告提交的证据来看，其于举证期限内仅提交了补偿安置方案公示的照片，结合其于庭前提交的相关证据，可以看出补偿安置方案中包含有对集体土地上房屋进行征收补偿的相关表述。从征收决定的内容来看，虽然没有征收集体土地的相关表述，但被告提交的补偿安置方案中，却将征收集体土地时应当补偿的内容纳入进来，不符合《征补条例》的相关规定。 二、关于补偿安置方案是否进行了论证、公示、修改的问题。《征补条例》第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见不得少于30日。”第十一条规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，被告虽然举证证明其对征补方案及征求意见稿进行了张贴公示，对补偿安置方案公开征求了意见，不存在多数被征收人不同意补偿方案的情形，但其未提交关于征求意见不少于30天以及对补偿方案组织有关部门进行了论证的证据，程序上存在瑕疵。 三、关于征收决定是否符合“四规划一计划”的问题。《征补条例》第九条规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”本案所涉划子嘴棚户区改造是为了提升群众住房条件，改善城区交通条件和环境治理，具有明显的公益性质，应当符合“四规划一计划”的要求。从被告所提交的证据来看，其提交了松滋市第六届人民代表大会第三次会议公告，确定了松滋市棚户区改造为2019年松滋市政府重大民生实事项目之一，可以证明于2019年启动的划子嘴棚户区改造项目符合国民经济和社会发展年度计划。被告虽然向本院提交了《松滋市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《松滋市城市总体规划2016-2030年》，但是该证据提交时已经超过法定的举证期限，且未向本院提交专项规划，应承担逾期举证和举证不能的法律责任。 综上所述，松滋市政府根据松滋市第六届人民代表大会第三次会议确定的2019年棚户区改造项目计划，启动划子嘴棚户区改造项目，在作出征收决定前，制定了征收与补偿方案并进行了公示，征求了被征收人的意见，补偿安置方案通过市政府常务会议讨论研究，进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金足额到位，被告的上述行为符合房屋征收相关规定的主要条件，但因其所举证据不足以证明征收决定符合“四规划”要求、征补方案经过论证和征求意见不少于30天的事实，征收决定在程序上存在违法情形，且补偿安置方案中关于集体土地上房屋的征收不符合《征补条例》的规定，依法应当予以撤销。但考虑到被诉征收决定是政府组织实施的对基础设施落后地段进行的棚户区改造项目，对改善人民群众的居住条件、提升城市的交通状况、生态环境修复有着积极作用，具有社会公益性质。同时，该征收决定涉及面广且征收工作得到了绝大多数被征收户的支持，撤销征收决定会造成已经启动的征收工作陷入混乱，给社会公共利益造成重大损害，故本院确认该征收决定违法，但不予撤销。该征收决定在未经法定机关依法撤销前仍具有法律效力，已经签约的被征收人与被告协商一致签订的补偿协议，效力不受影响。对存在的上述问题，应由被告依法采取相应补救措施，在后续的补偿工作中加以改进，依法维护被征收人的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认松滋市人民政府于2019年1月20日作出的《松滋市划子嘴棚户区改造房屋征收决定公告》违法。 松滋市政府上诉称，一、松滋市政府的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。1.被诉征收决定是严格依据《征补条例》作出的，案涉项目中虽然存在零星集体土地及房屋，但此前已经单独制定征收补偿安置方案，不能因此否定本案征收决定的合法性；2.原审提交的证据可以证明对补偿安置方案进行了论证、公示和征求公众意见；3.《征补条例》第九条关于“四规划一计划”的规定应属指导性规则，其提交的证据可以证明符合该规定。请求：撤销原判，依法改判驳回张传新的原审诉讼请求。 张传新未向本院提交书面答辩意见。 本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案被诉行政行为是松滋市政府作出的房屋征收决定。本案中，松滋市政府根据《征补条例》第四条的规定，依法具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。原审中，松滋市政府提交的松滋市第六届人民代表大会第三次会议公告、《松滋市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《松滋市城市总体规划2016-2030年》，可证明案涉项目符合《征补条例》第九条相关规定。涉案项目涉及棚户区改造，从上述计划和规划的内容可知，涉案项目征收系为了改善居民居住环境、提升城市整体发展格局，符合公共利益的需要。松滋市政府确定的房屋征收部门拟定征收补偿方案后予以公布，征求公众意见，并通过政府常务会议讨论研究；委托第三方进行了社会稳定风险评估，认定项目综合风险等级为低等级风险，总体风险可控；财政部门出具了涉案项目征收补偿费用的证明。上述程序一定程度上符合《征补条例》的相关规定，但松滋市政府原审提交的补偿方案征求意见的情况、项目符合相关规划和计划等证据属于逾期举证，且本案补偿方案涉及集体土地房屋征收的内容，征收程序存在违法情形，依法应予撤销。考虑到案涉棚户区改造项目具有社会公共利益属性，且目前已对大部分被征收人进行安置补偿，若撤销征收决定会给公共利益造成重大损害。原审法院已经注意到本案的特殊情况，对松滋市政府征收决定存在的问题予以指出，督促其采取相应的补救措施、改进后续的补偿工作，据此判决确认松滋市政府于2019年1月20日作出的《松滋市划子嘴棚户区改造房屋征收决定公告》违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，并无不当。 综上，上诉人松滋市政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人松滋市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  马春亮 审判员  张思化 审判员  胡锦明 二〇二〇年十一月二十日 书记员  赵 瑞