浙江省绍兴市柯桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0603行初122号 原告黄治富，男，1970年2月28日出生，土家族，住湖北省利川市。 委托代理人金国海、王佳雯，绍兴市柯桥区三农法律服务所法律工作者。 被告绍兴市上虞区社会保险事业管理服务中心，住所地绍兴市上虞区市民中心一路**。统一社会信用代码：12330682743470329T。 法定代表人陈建义，主任。 出庭应诉负责人赵晓飞，副主任。 委托代理人徐梁，男。 委托代理人王清，浙江振才律师事务所律师。 原告黄治富诉被告绍兴市上虞区社会保险事业管理服务中心（以下简称“上虞社保中心”）工伤保险待遇确认一案，原告于2020年7月28日向绍兴市上虞区人民法院提起行政诉讼。因原告申请异地管辖，经绍兴市上虞区人民法院报请，绍兴市中级人民法院裁定本案由本院管辖。本院于2020年9月10日立案受理并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年11月5日公开开庭审理了本案。原告黄治富的委托代理人王佳雯，被告上虞社保中心出庭应诉负责人赵晓飞及委托代理人徐梁、王清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄治富诉称：2019年4月23日上午9时许，原告在中厦建设集团有限公司（以下简称“中厦公司”）承建的上虞滨海新城22#地块房产项目二标段工地工作时，从高处摔落，现已由绍兴市上虞区人力资源和社会保障局认定为工伤并鉴定为捌级伤残。被告在受理中厦公司申请支付原告工伤待遇时，对一次性伤残补助金仅按3322元/月核赔36542元，一次性医疗补助金按5536元/月核赔38752元，明显与人社部发〔2014〕103号、浙人社发〔2015〕41号及《工伤保险条例》的规定相抵触，损害了原告作为一名农民工的合法权益。为此，特提起本案诉讼，请求判令被告按2018年度绍兴地区职工平均工资5536元/月补足原告一次性伤残补助金24354元和按2019年度绍兴地区职工平均工资5789.5元/月，补足一次性工伤医疗补助金1774.5元，合计26128.5元。庭审中，原告变更诉讼请求为判令被告按2018年度绍兴地区职工平均工资5358元/月计发补足原告的一次性伤残补助金22396元（撤回补足一次性工伤医疗补助金1774.5元的主张）。 原告在庭审中未提交证据。 被告上虞社保中心辩称：一、被告作出的工伤保险待遇核定表认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。首先，医疗费核定合法有据。根据原告提交的住院发票，合计金额84816.33元。根据《人力资源社会保障部关于印发的通知》和浙人社发〔2017〕100号文件的规定，被告依法核减未能报销费用合计25074.38元，核定工伤保险医疗费金额为59741.95元。其次，住院伙食补助费核定合法有据。原告两次住院合计33天，结合《浙江省工伤保险条例》第二十四条第一款规定，被告依法核定住院伙食补助费为957元。再次，一次性伤残补助金核定合法有据。根据原告工伤八级伤残的事实，结合《绍兴市人民政府办公室转发市劳动保障局等部门关于绍兴市区建设工程施工企业农民工参加工伤保险实施意见的通知》（绍政办发[2007]100号）第八条及《上虞市人民政府办公室转发市劳动保障局等部门关于上虞市建设施工企业工程项目作业人员参加工伤保险实施办法的通知》（虞政办发〔2007〕196号）第五条第一款的规定，被告依法核定一次性伤残补助金合计36542元。最后，一次性医疗补助金核定合法有据。2020年5月11日，原告与中厦公司解除劳动关系；同年5月28日，原告向被告申办工伤保险待遇。在原告书面承诺要求按照2018年度浙江省平均工资标准结算一次性医疗补助金的情形下，被告结合《工伤保险条例》第三十七条第（二）项、《浙江省工伤保险条例》第二十七条及浙人社发〔2019〕24号文件的规定，被告核定一次性医疗补助金为38752元。二、一次性伤残补助金的核定应当适用绍政办发[2007]100号文件以及虞政办发〔2007〕196号文件，原告要求按统筹地区上年度职工平均工资标准计发一次性伤残补助金没有依据。（一）人社部发〔2014〕103号及浙人社发〔2015〕41号文件（以下简称“两个文件”）均系关于建筑施工企业工程项目作业人员参加工伤保险政策的指导性文件，具体实施办法由统筹地人民政府根据实际情况制定。首先，两个文件关于工伤保险费计缴方式及工伤保险费率核定的重要标准均仅作指导性规定，具体应由统筹地人民政府根据本地区建筑行业特点制定。具体而言，两个文件关于缴费标准及办法均仅规定可以按照项目工程总造价的一定比例计算，充分适用浮动费率机制，而具体的征缴比例及浮动范围由绍兴市人民政府及下辖县级市（区）人民政府具体制定并执行。其中，绍兴市人民政府在绍政办发[2007]100号文件中规定，建设工程施工企业农民工工伤保险费以工程项目施工承包合同总造价的0.2%征缴，总造价超过10亿元的重点项目经核准可减低征缴费率，但不低于0.1%，超过50亿元的重大项目经核准可再行下调，但不低于0.05%。原上虞市人民政府结合市文件的规定，在其制定的虞政办发〔2007〕196号文件中也明确规定：承包合同总造价在5000万以下的，按0.15%缴纳，总造价在5000万以上的，按0.1%缴纳。其次，两个文件关于工伤保险待遇标准亦仅作指导性规定，具体应由统筹地人民政府根据缴费标准及工伤职工岗位技能特征制定。具体而言，人社部发〔2014〕103号文件规定：“难以按本人工资作为计发基数的，可以参照统筹地区上年度职工平均工资作为计发基数”。所谓计发基数是指为了方便核定部分工伤保险待遇项目标准而设定的一个参考值，具体核定金额应以该基数为参考，结合其他相关情形综合确定。因此，上述计发基数并非特定的金额标准。对此，浙人社发〔2015〕41号文件第五条明确规定：“对相关待遇中难以按本人工资作为计发基数的，可以参照统筹地区上年度职工平均工资作为计发基数，其中职业技能等级为中级工以上的，待遇基数可以适当提高”。该规定进一步说明“统筹地区上年度职工平均工资”并非是核定工伤保险待遇的固有标准，以此为参考，仍可根据受伤员工职业等级等情况予以调整。鉴于此，绍政办发[2007]100号以及虞政办发〔2007〕196号文件均明确“职工工伤保险待遇计算的本人工资，统一以上年度全市职工月平均工资的60%标准计算”。上述规定正是依据两个文件规定的计发基数作为参照，结合本地区缴费标准等实际情况而制定的具体标准。再次，两个文件均明确各地要结合实际制定或完善本地区进一步做好建筑业工伤保险工作的政策规定和工作方案。由此可见，两个文件作为指导性政策内容，具体实施方法或实施细则应由统筹地人民政府根据本地区建筑业实际情况制定。绍政办发[2007]100号以及虞政办发〔2007〕196号文件作为建筑业工伤保险具体实施办法的文件，理应作为核定工伤保险待遇的规范性依据。三、被告以2018年度浙江省平均工资标准结算一次性医疗补助金并无过错。2020年5月11日，原告与中厦公司解除劳动关系；同年5月28日，原告向被告申办工伤保险待遇。鉴于待遇核定时尚未公布2019年浙江省平均工资标准，原告书面承诺要求按照2018年度浙江省平均工资标准结算一次性医疗补助金。因此，被告依原告的真实意思表示，在新标准未予公布并适用的情形下，按照原告承诺的以2018年度浙江省平均工资标准结算一次性医疗补助金并无过错。综上，被告作出的工伤保险待遇核定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告上虞社保中心在法定期限内向本院提交了以下证据及依据： 证据1.上虞区建设工程项目参加工伤保险登记表，证明中厦公司就卧龙·东方郡花园二标段工程参加项目作业人员工伤保险的事实。 证据2.证明，证明2019年3月1日原告通过网上申报参加建设项目工程工伤保险。 证据3.认定工伤决定书（编号：×××90）、绍市劳工鉴2019-3-0183号劳动能力鉴定结论书，证明原告受伤被认定工伤及评定为伤残八级。 证据4.浙绍柯桥劳人仲案（2020）238号仲裁调解书，证明原告与中厦公司的劳动关系自2020年3月9日解除。 证据5.一次性医疗补助金领取申请、书面承诺内容，证明2020年5月28日原告申办工伤保险待遇时，因2019年浙江省职工平均工资未公布，原告书面要求按照2018年度浙江省职工平均工资标准结算一次性医疗补助金。 证据6.工伤保险待遇核定表，证明被告作出原告的工伤保险待遇核定。 证据7.出院记录二份，证明原告受伤住院治疗。 证据8.医疗费发票一组，证明原告申报工伤提交的医疗费合计84816.33元。 证据9.绍兴市上虞人民医院住院病人医疗费用汇总清单及药品汇总清单各二份，证明原告支付医疗费的用药明细及未能报销项目金额合计25074.38元。 被告上虞社保中心明确作出被诉行政行为的依据为：《工伤保险条例》第五条、第三十七条第（二）项，《浙江省工伤保险条例》第二十四条第一款、第二十七条，《人力资源社会保障部关于印发的通知》，《关于执行等有关事项的通知》（浙人社发〔2017〕100号），《浙江省人力资源和社会保障厅关于发布2018年全省在岗职工年平均工资的通知》（浙人社发〔2019〕24号），《绍兴市人力资源和社会保障局关于公布2019年浙江省和绍兴市全社会单位就业人员年平均工资的通知》（绍市人社发〔2020〕39号），《绍兴市人民政府办公室转发市劳动保障局等部门关于绍兴市区建设工程施工企业农民工参加工伤保险实施意见的通知》（绍政办发[2007]100号），《上虞市人民政府办公室转发市劳动保障局等部门关于上虞市建设施工企业工程项目作业人员参加工伤保险实施办法的通知》（虞政办发〔2007〕196号）。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1-5、7-9均无异议，对证据6真实性无异议，但合法性有异议。本院认为，证据6系被告作出案涉行政行为的载体，对其证明力，本院予以确认。其余证据原告无异议，对其证明力，本院予以确认。 经审理查明，2019年4月23日，原告在中厦公司工地工作时从不慎从高处坠落受伤。2019年7月15日，绍兴市上虞区人力资源和社会保障局作出认定工伤决定，认定原告黄治富受到的伤害为工伤。2019年12月20日，经绍兴市劳动能力鉴定委员会鉴定并确认，确认原告黄治富职工伤残捌级。2020年5月28日，原告向被告申报工伤待遇。被告核定原告黄治富的住院医疗费59741.95元（申报金额84816.33元，核减未能报销费用25074.38元）、伙食补助费957元、一次性伤残补助金36542元，一次性医疗补助金38752元，合计工伤待遇支付计135992.95元（其中单位60698.95元，原告个人75294元）。原告认为被告核定的一次性伤残补助金适用标准错误，故提起本案行政诉讼。 另查明，2020年5月11日，黄治富与中厦公司在绍兴市柯桥区劳动人事争议仲裁委员会主持下达成调解协议，原告与中厦公司自2020年3月9日解除劳动关系。 本院认为，《工伤保险条例》第五条第三款规定：“社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。”被告上虞社保中心系绍兴市上虞区的社会保险经办机构，其被告主体适格。 本案双方争议的焦点为被告对原告的一次性伤残补助金核定基数是否准确。《工伤保险条例》第三十七条规定：“职工因工致残被鉴定为七级至十级伤残的，享受以下待遇：（一）从工伤保险基金按伤残等级支付一次性伤残补助金，标准为：七级伤残为13个月的本人工资，八级伤残为11个月的本人工资，九级伤残为9个月的本人工资，十级伤残为7个月的本人工资；（二）劳动、聘用合同期满终止，或者职工本人提出解除劳动、聘用合同的，由工伤保险基金支付一次性工伤医疗补助金，由用人单位支付一次性伤残就业补助金。一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。”该条例第六十四条第二款规定：“本条例所称本人工资，是指工伤职工因工作遭受事故伤害或者患职业病前12个月平均月缴费工资。本人工资高于统筹地区职工平均工资300%的，按照统筹地区职工平均工资的300%计算；本人工资低于统筹地区职工平均工资60%的，按照统筹地区职工平均工资的60%计算。”《人力资源和社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103号）第七条规定：“……针对建筑业工资收入分配的特点，对相关工伤保险待遇中难以按本人工资作为计发基数的，可以参照统筹地区上年度职工平均工资作为计发基数。”《浙江省人力资源和社会保障厅等4部门转发人力资源社会保障部等4部门﹤关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见﹥的通知》（浙人社发〔2015〕41号）第五条规定：“明确工伤保险待遇基数。针对建筑业职工工资收入分配的特点，对相关待遇中难以按本人工资作为计发基数的，可以参照统筹地区上年度职工平均工资作为计发基数，其中职业技能等级为中级工以上的，待遇基数可以适当提高。”上述规范性文件均明确规定，建筑施工企业发生工伤的相关工伤待遇中，首先应按受伤职工的本人工资作为计发基数，对本人工资难以确定的，可以参照统筹地区上年度职工平均工资作为计发基数。本案原告因工伤构成八级伤残，被告以绍政办发[2007]100号及虞政办发〔2007〕196号文件规定的上年度全市职工平均工资的60%作为依据计核原告的一次性伤残补助金，明显减损受伤职工的权益，显属不当，依法应予以撤销。涉案工伤保险待遇核定属于被告的行政职权，原告请求直接判令被告补发一次性伤残补助金差额22396元，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，判决如下： 一、撤销被告绍兴市上虞区社会保险事业管理服务中心于2020年5月28日作出的《工伤保险待遇核定表》中有关黄治富一次性伤残补助金36542元的行政行为； 二、责令被告绍兴市上虞区社会保险事业管理服务中心在本判决生效后五日内对原告黄治富的工伤保险待遇中一次性伤残补助金重新作出核定。 案件受理费50元，由被告绍兴市上虞区社会保险事业管理服务中心负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  桑伟强 审 判 员  袁继红 人民陪审员  毛太松 二〇二〇年十一月十九日 法官 助理  张 懿 书 记 员  寿 梦 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。