山东省济南市槐荫区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁0104行初17号 原告赵忠虎，男，汉族，住济南市。 委托代理人郑小乐，北京杰睿律师事务所律师。 被告济南市长清区马山镇人民政府，住所地济南市。 法定代表人郝景祥，镇长。 出庭负责人邹良，副镇长。 委托代理人薛富巍，山东贤庭律师事务所律师。 原告赵忠虎诉被告济南市长清区马山镇人民政府（以下简称马山镇政府）房屋拆除行政强制一案，于2020年3月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告马山镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。被告马山镇政府于2020年3月13日提出管辖权异议，本院于2020年3月27日作出（2020）鲁0104行初17号行政裁定书，裁定驳回被告马山镇政府对本案管辖权提出的异议。被告马山镇政府不服，提起上诉，济南市中级人民法院于2020年6月17日作出（2020）鲁01行辖终9号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。后本院依法组成合议庭，于2020年9月14日公开开庭审理了本案。原告赵忠虎及委托代理人郑小乐，被告马山镇政府出庭负责人邹良、委托代理人薛富巍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵忠虎诉称，原告系济南市长清区马山镇崮头村村民，在本村有住宅一处。2019年2月10日，被告作出的长马全指(2019)1号《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》，确定开展马山镇全域保护拆迁安置工作，原告合法拥有的房屋、土地也在被征收范围内。该文件明确必须搬迁的时间为方案公布45天内，从2019年2月10日起算，至2019年3月27日止。依据《土地管理法》等有关法律的强制性规定，该次土地征收、房屋拆迁须经省级以上人民政府批准，经批准后，方可组织实施土地征收补偿方案，且须将批文和征收补偿方案进行公告后，才能实施房屋征收和拆除的行政行为。在没有任何省级以上政府批文和法律依据的情况下，被告在2019年12月29日组织人员强行拆除原告合法拥有的房屋并占用原告拥有合法使用权的土地，这属于严重的行政行为违法，且给原告造成巨大经济损失和精神损害。为维护自身合法权益，特诉至法院。诉讼请求：1.依法判决确认被告强行拆迁原告房屋的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 原告赵忠虎向本院提交了以下证据复印件：1.《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》，拟证明被告是拆迁主体；2.照片一组，拟证明原告房屋原貌及拆除现场；3.视频光盘一张，拟证明被告强行拆除原告房屋的视频；4.户籍证明、2019年12月24日通知，拟证明原告具有合法产权，有作为原告的诉讼主体资格，原告的房屋所有权是得到被告明确认可的。 被告马山镇政府辩称，一、被告不适格。1.原告起诉我单位强行拆除房屋的行政行为违法，但该强拆行为并非我单位实施的。现有证据证明：长清区马山镇崮头村村民委员会将房屋拆除，并清理违章建设户内物品，组织车辆转运到指定地点，安排专人对财产进行登记，专人负责对转运物品全程拍照、摄像等。2.在《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》第四条第三款第二项中：“拆迁范围内所有建筑物统一由指挥部按有关程序确定的具有施工资质的队伍依法拆除，其他任何单位和个人不得擅自拆除，否则一切后果自负。”在原告起诉的案件中，原告的房屋被拆除并不是由指挥部按有关程序确定的具有施工资质的队伍依法拆除，所以不应当以我单位为被告。二、原告主体不适格。原告主张的房屋，应为原告和其家庭成员共同共有，原告仅可就其所有的部分主张权利，不能及于全部。应由全部的共有人共同主张权利，但原告遗漏了利害关系人，请求驳回原告的起诉。三、本次拆迁安置是符合法律法规规定的。原告在起诉状中提到的违反了《土地管理法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的强制性规定，我单位认为此表述是错误的。本次征收房屋是根据中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》以及《山东省乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，依据新农村建设和合村并点政策，综合马山全域情况，结合农村合村并点、新农村建设，合理控制人口和建设用地规模，并严格依法实施规划管理的基础上实施的。本次拆迁的目的即是依据马山镇发展规划，优化马山镇土地资源配置，改善人居居住环境，保护马山的环境资源，青山常在绿水长流。现阶段，并未涉及土地的征收。四、针对原告在起诉状中提到的搬迁时间为方案公布45天内，从2019年2月10日起算至2019年3月27日止，与事实不符。《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》第四条第一款规定：1.单户奖励：仅有宅基地无房屋的不享受此项奖励。拆迁安置协议签订、房屋腾空拆除时限为45天，在前二十天(时间截止当日24：00，下同)签订协议并房屋腾空拆除每户奖励30000元；第二十一至三十五天签订协议并房屋腾空拆除每户奖励20000元；第三十六至四十五天签订协议并房屋腾空拆除每户奖励10000元；逾期不再享受单户奖。本次拆迁安置工作中暂时不需要拆迁的村，每户签订协议后奖励10000元，另外20000元待房屋腾空拆除时兑现到位。根据上述文件，可以明确得知在拆迁安置协议签订、房屋腾空拆除时限的45天内，按照不同区间享有奖励，并非原告提到的必须在45天内搬迁，时间在上述文件中并没有列明。五、原告在起诉状中主张的强行拆除其房屋并占有其拥有的合法使用权的土地，与事实不符。此次拆迁只涉及房屋征收并不涉及土地征收。六、《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》属于指导性文件，并非具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。 被告马山镇政府向本院提供了以下证据、依据复印件：《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》，拟证明补偿标准和政策。 经庭审质证,各方当事人对其他当事人所提供的证据提出以下质证意见：一、赵忠虎对马山镇政府提供的证据提出以下质证意见：对真实性无异议，但合法性不认可，该方案没有经过省级以上政府批准，也没有经过公告程序，是非法无效的。二、马山镇政府对赵忠虎提供的证据提出以下质证意见：证据１系复印件，不符合证据的要求，但对证据的真实性无异议；对证据２、３对真实性无异议，但原告提供的照片、视频中无法证明房屋系原告所有，也不能证实是被告实施的房屋拆除行为;对证据4真实性没有异议，但具体面积以村委会测量为准，原告没有相关证据证实自己对房屋有合法的物权，也就没有合法的诉讼资格。 本院对上述证据认证如下：赵忠虎所提供证据和马山镇政府提供的证据，内容真实、来源合法且与本案有关联，均可以作为本案有效诉讼证据使用。 经审理查明，原告赵忠虎系济南市长清区马山镇崮头村村民，在该村后街348号有房院一处。2019年2月10日，长清区马山镇全域保护拆迁安置指挥部发布长马全指[2019]1号《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》，载明拆迁范围为马山镇全域保护拆迁安置范围内符合安置政策的安置人员。原告赵忠虎的房屋被列入拆迁安置范围。2019年12月24日，中共长清区马山镇崮头村支部委员会、长清区马山镇崮头村村民委员会向原告赵忠虎作出通知载明，“赵忠虎：你位于马山镇崮头村宅基地一处，该处房屋现有宅基地总面积287.08㎡，建筑面积182.24㎡，其中砖混结构182.24㎡。此处房屋在长清区马山镇全域保护拆迁安置工作中，属于被拆迁安置范围。目前我村95%的住户已拆迁完毕，你户已影响地方经济发展，现责令你三日内将房屋腾空并拆除完毕，同时，为保障你自身经济利益不受损失，按照《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》规定，将补偿资金拨付至村集体账户，拆除后请带相关证件领取款项。”2019年12月29日，案涉房屋被拆除。原告赵忠虎不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点问题有三个：一、赵忠虎是否具备本案的原告主体资格；二、马山镇政府是否是本案的适格被告；三、被诉拆除行为是否合法。 关于赵忠虎是否具备本案的原告主体资格问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告赵忠虎提交的村委会通知能够证明其所有的房屋坐落于马山镇崮头村，属于被拆迁安置范围内，且其身份证、户籍证明载明的住址亦系长清区马山镇崮头村后街**，该处房屋于2019年12月29日被拆除。因此，赵忠虎与被诉的房屋拆除行为具有利害关系，具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。 关于马山镇政府是否是本案的适格被告的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，被告马山镇政府虽辩称案涉房屋的具体拆除工作是由村委会组织实施的，但未提交证据予以证明，其提交的《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》中明确载明：“拆迁范围内所有建筑物统一由指挥部按有关程序确定的具有施工资质的队伍依法拆除，其他任何单位和个人不得擅自拆除，否则一切后果自负；……”上述指挥部系由马山镇政府成立的临时机构，因其行为所产生的法律后果应由马山镇政府承担，结合原告赵忠虎提交的拆除现场视频，可以证明马山镇政府实施了被诉行政强制拆除行为，故马山镇政府应为本案适格被告。 三、关于被诉拆除行为是否合法的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”本案原告赵忠虎所诉的被告拆除行为，是在未与原告签订补偿安置协议、原告未自愿交出房屋同意拆除的情况下实施的，行为性质应属行政强制执行行为。马山镇政府仅提交了《马山镇全域保护拆迁安置工作实施方案》作为拆除行为的依据，但该文件并未赋予马山镇政府实施强制拆除案涉房屋的职权。因此，在并无其他法律法规授权的情况下，马山镇政府并不具有实施被诉强制拆除行为的法定职责，其实施的强制拆除行为属于超越法定职权。 《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条规定，行政机关实施行政强制拆除行为应当遵循法定程序。《山东省行政程序规定》（山东省人民政府令第238号）第九条规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”本案中，马山镇政府强制拆除案涉房屋，影响到原告赵忠虎的合法权益，未完备履行上述法定程序，未告知原告赵忠虎享有的陈述权、申辩权及行政救济的途径、方式、期限等，违反了上述法律规定的程序，依法应予以撤销，但因强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，故应判决确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告济南市长清区马山镇人民政府于2019年12月29日拆除原告赵忠虎位于济南市房屋的行为违法。 本案案件受理费50元，由被告济南市长清区马山镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。同时，直接向该院预交上诉案件受理费。递交上诉状后七日内仍未预交上诉费又不提出缓（免、减）交申请的按自动撤回上诉处理。 审 判 长  李巧英 人民陪审员  周德轩 人民陪审员  彭 丽 二〇二〇年十一月二日 书 记 员  王 雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。