河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终288号上诉人（一审原告）高立更，男，汉族，1953年3月21日出生，住南阳市卧龙区。委托代理人高强，男，汉族，1989年1月21日出生，住南阳市卧龙区。被上诉人(一审被告)南阳市公安局青华分局。法定代表人李德伟，任该局局长。出庭应诉负责人王明震,任该局副局长。委托代理人徐建林，南阳市公安局青华分局工作人员。委托代理人陈远，南阳市公安局青华分局工作人员。被上诉人(一审被告)南阳市公安局。法定代表人石秀田，任该局局长。出庭应诉负责人张志刚，任该局副局长。委托代理人高伟，南阳市公安局工作人员。一审第三人刘晓梗，女，汉族，1965年12月11日出生，住南阳市卧龙区。委托代理人高伟杰，男，汉族，1988年8月16日出生，住南阳市卧龙区。上诉人高立更与被上诉人南阳市公安局青华分局、南阳市公安局、一审第三人刘晓梗不服终止案件调查决定及行政复议决定一案，不服河南省南阳市卧龙区人民法院（以下简称一审法院）（2020）豫1303行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高立更及其委托代理人高强，被上诉人南阳市公安局青华分局的出庭应诉负责人王明震及委托代理人徐建林、陈远，被上诉人南阳市公安局的出庭应诉负责人张志刚及委托代理人高伟，一审第三人刘晓梗及其委托代理人高伟杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明：2020年1月24日9时41分，高立更报警称，在南阳市卧龙区青华镇高老家村塔桥，其地里的果树被人砍了。接警当天，南阳市公安局青华分局民警对高振海进行了询问，高振海在2015年至2017年任青华镇高老家村一组组长。高振海就高立更发生纠纷的起因进行了陈述，证实高立更与刘晓梗因为宅基地的原因发生纠纷。高振海陈述“2016年组里分地的时候，高文中同意将宅基的那块地分给高立铁，后来高立铁死了高文中找到村里要地，我没有给他地，村里会计赵本全在没有征得我和组里群众同意的情况下，同意给他地但一直没有给高文中量地。后来因为高文中和高立更是叔侄关系，高文中直接占了高立更的一块地，而高立更就占了刘晓梗的一块地，这个事组里没有开会，也没有经过我同意，也没有人通知刘晓梗，刘晓梗打工回来之后看见自己的地被占了，就把高立更占自己的一块地里面的庄稼毁坏了，他们找到村里也一直没有给他们解决。去年2019年的时候刘晓梗又把高立更占自己的一块地里面的庄稼毁坏了，当时高立更报的警。”2020年5月10日，南阳市公安局青华分局民警再次询问高振海，高振海陈述“在第一次分地的时候，在村民小组群众大会上，高文中公开称把他分到的一处宅基地让给高立铁，大家一致同意。这样，高立铁家在已经分得两处宅基地的同时就变成了三处。在我当组长之后，村民要求重新丈量，这个时候高立铁已经去世了，属于高立铁的宅基地就应该收回一处。……在所有宅基地重新划分完毕后，高文中不承认以前他说的话，也就是跟给他的一块宅基地他自己让给高立铁家这个事，他要求再要一块宅基地，我作为组长肯定不同意。…后来村会计赵本全私自同意再给高文中分一处宅基地，高文中在分给高立铁家两处宅基地的基础上又占了一处。这样高文中家、高立铁家就一共占了三处宅基地，直接导致分给高立更的两处宅基地变成一处，高立更也就顺势往西把分给刘晓梗的一处宅基地占为己有。如果经过刘晓梗的同意，刘晓梗也不会损毁他在刘晓梗家宅基地上栽种的果树。”南阳市公安局青华分局调取了分地名单。后又对赵本全进行了询问，赵本全陈述“高文中看到没有自己的地就来找我反映情况，我又跟村主任李瑞杰说这个事，我和李瑞杰到刘晓梗家说这个事，想刘晓梗家往后退一家，但商量不住。后来高文中和高立更不停的找村支书高立明说这个事，高立明就同意给高文中分地，还按照第一次分的，喊着我去把高文中和高立更家的地量量。赵本全回答没有召开群众会，也没有取得组长高振海的同意，也没有征得刘晓梗的同意”。5月12日，南阳市公安局青华分局民警又询问了刁新民，刁新民对分宅基地和重新分地刘晓梗不同意的陈述与高振海、赵本全基本一致。南阳市公安局青华分局民警对刘晓梗进行了电话联系并记录，刘晓梗陈述“没有一个人来跟我说，高立更说话也很难听，强压我一头，我咽不下这口气。”2020年5月13日，南阳市公安局青华分局作出青公（青一）行终止决字[2020]第00002号终止案件调查决定书，以该案不适宜治安管理处罚为由终止调查。该决定送达高立更，高立更不服，向南阳市公安局申请行政复议。南阳市公安局青华分局作出答复，南阳市公安局于2020年7月20日作出宛公复决字[2020]第049号行政复议决定，认为“该事件属于基层群众性自治组织内部土地流转过程中产生的纠纷，刘晓梗的行为不宜按违反治安管理的违法行为处理，被申请人南阳市公安局青华分局受案调查后按照相关规定终止调查，并无不当。”一审法院认为：本案的争议焦点为南阳市公安局青华分局作出的终止调查决定书是否合法。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款规定：“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：。（四）其他需要终止调查的情形”。本案高立更请求撤销被告作出的终止调查决定，理由如下：1、认为被告超期办案。对此理由，高立更于2020年1月24日报警，当天是农历十二月三十日，次日因新冠肺炎疫情防控全国进入一级突发公共卫生应急状态，故该案中止调查，延期办案属于合理情形。疫情结束后，南阳市公安局青华分局继续进行调查，程序并无不当。2、高立更认为民警对证人和违法行为人同时询问，违反程序规定。对于证人和高立更报警的违法行为人同时由不同民警进行询问调查，不违反禁止性规定，故符合程序。3、高立更称被告未给其受案回执，情况属实，属于行政程序中的瑕疵，不是终止调查决定违法予以撤销的法定理由。4、高立更认为报警称被毁坏财物，而被告调查了如何分地，故意转移矛盾。对此理由，治安管理处罚是指公安机关依照治安管理法规对扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利，侵犯公私财产，情节轻微尚不够刑事处罚的违法行为所实施的行政处罚。本案中虽然高立更报警称财物被损毁，但是南阳市公安局青华分局对于治安案件需要全面调查，核实，调查分地事宜是为了确保案件事实清楚，属于合理履行职责。从本案中南阳市公安局青华分局调查的情况可以看出，高立更所称的纠纷起因是因为宅基地变更。高立更明知对于土地的使用权尚存争议仍执意种植作物，纠纷发生事出有因。让南阳市公安局青华分局进行治安管理处罚并不是恰当的解决纠纷方式，其应当按照农村土地的相关法律、法规找寻解决途径或与对方协调解决，故南阳市公安局青华分局查实上述情况后认为不宜进行治安处罚，理由正当。南阳市公安局依照《中华人民共和国行政复议法》第二十二条之规定，进行书面审查，作出复议决定，程序合法，事实清楚。依照《中华人民共和国行政诉讼法》的第六十九条之规定，判决：驳回原告高立更的诉讼请求。案件受理费50元由原告高立更负担。上诉人高立更上诉请求：1、撤销一审法院（2020）豫1303行初47号行政判决并依法改判；责令南阳公安局青华分局继续调查高立更财物被故意毁坏一案，追究违法行为人刘晓梗的法律责任。2、诉讼费由二被上诉人负担。事实和理由：一、南阳市公安局青华分局办案程序违法，一审判决认定其程序合法是错误的。1、2020年3月6日，高立更通过“市长信箱”反映，南阳市公安局青华分局于2020年4月20日下达不予调查处理告知书。南阳市公安局青华分局于2020年5月4日给高立更出具了一份加盖有青华派出所印章的接处警登记表复印件，处理意见为“不属于公安机关管辖范围”。南阳市公安局青华分局2020年5月13日又做出终止调查决定书。公安机关在该案件办理中先后出现不属于管辖范围、不予调查、终止调查三种相互矛盾的行政行为。2、严重超期办案。高立更2020年1月24日报警，办案人员拖三个多月才做出决定。新冠疫情确实影响了该案办理，但南阳市公安局青华分局中止及延长均未告知高立更，超出了合法办案期限，程序违法。3、取证程序违法。在违法行为人明确承认违法的情况下，南阳市公安局青华分局没有全面及时对毁坏财物现场勘验、鉴定。对违法行为人刘晓梗的电话询问不合法。尤其需要注意的是2020年5月12日15时35分至16时12分由民警罗义培、杨家林对证人刁新民询问，同日15时18分至16时民警梁玉龙、罗义培对违法行为人刘晓梗进行电话询问，民警罗义培同时对证人和违法行为人的询问违反《公安机关办理行政案件程序规定》第七十二条规定。民警罗义培在同一时间段内对刘晓梗电话询问又同时对刁新民进行询问，取证程序违法。对高振海询问时间与实际不符，高立更向法院起诉后，南阳市公安局青华分局才向该证人收集证据，违反了行政诉讼法关于在诉讼过程中，不得自行向原告、第三人和证人收集证据的规定。4、高立更于报警当日向南阳市公安局青华分局提交了村委证明，派出所进行了拍照留存，但该书面证据没有存卷。二、一审判决对高立更提交的证据视而不见，进而认定事实错误。1、《行政诉讼法》第四十三条第二款规定，人民法院应当按照法定程序，全面、客观的审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。高立更向一审法院提交接处警登记表、市长信箱回复截图等证据，证实南阳市公安局青华分局办案程序违法；提交村委证明用以证实高立更耕种土地经过村委同意，但一审判决并未采信亦未说明理由。2、高振海在担任组长期间并未将分地纠纷彻底解决，后被村民罢免。在第一次刘晓梗毁坏庄稼后，高立更即找到村主任李瑞杰和会计赵本全等村干部重新丈量，在村委履行职能将遗留问题解决，明确各方地块后高立更才开始耕种，并非一审判决中所说“土地使用权存在争议而执意耕种”。高立更所提交的村委证明也明确显示村委同意其耕种。分地是采用抓阄的方式确定顺序，刘晓梗是最后一位，但刘晓梗因对自己抓阄不如意，加上要求调换地块被拒绝，为泄私愤才多次故意毁坏财物，公安机关及一审法院均没有予以调查，相反认定该案事出有因不予行政处罚，进而掩盖了刘晓梗多次故意毁坏财物的违法行为。公安机关及一审法院并未对村干部及现场进行全面走访了解，对事实并未查清楚，即草率作出决定和作出判决，结果有违公平公正。一审法院判决应当被撤销并依法改判。被上诉人南阳市公安局青华分局辩称，一、案件办理程序合法。1、高立更于2020年1月24日9时41分(农历腊月三十)报警称其地里的果树被人砍了。南阳市公安局青华分局接报警后,于当日受理案件并开展调查。因受疫情防控等客观事实影响,无法在法定期限内办结。疫情缓解后,立即开展了调查取证。2、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第八十一条规定:“对于违法行为案发现场,必要时应当进行勘验,提取与案件有关的证据材料,判断案件性质,确定调查方向和范围。”经办案民警了解,高立更称20余株桃树苗被损坏,结合调查情况，并非必要进行勘验鉴定的情形。3、民警罗义涛、杨家林于2020年5月12日15时35分至16时12分对刁新民进行询问。民警梁玉龙于2020年5月12日时18分至16时对刘晓梗进行电话联系,后因通话时间较长,由梁玉龙、罗义涛二人共同制作了电话记录，因笔误罗义涛将名字签署于询问人位置。刘晓梗的通话音频资料与整理后的电话记录一致，属于合法证据。二、案件处理适当。南阳市公安局青华分局民警在查明事实后,认为该事件属于民间纠纷,不适宜治安管理处罚，于2020年5月12日根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定,作出终止案件调查决定,并于次日送达高立更。上述事实,有向一审人民法院提交的卷宗予以佐证。综上,一审判决认定事实清楚。请二审法院驳回高立更的上诉请求,维持原判。被上诉人南阳市公安局辩称，一、该案调查事实清楚,证据充分,适用法律依据正确,程序合法,处理适当。2016年,时任南阳市卧龙区青华镇高老家村一组组长高振海应本组村民要求主持分宅基地,高立更和刘晓梗的宅基地相邻,高立更两处宅基地,刘晓梗一处宅基地。后在未征得村民小组代表、组长高振海及刘晓梗同意的情况下,高立更将自家的宅基地让给高文中一处,欲将刘晓梗的一处宅基地占为己有。因刘晓梗常年不在家,2019年高立更明知刘晓梗不同意变更宅基地,仍在刘晓梗分得的宅基地上栽种果树苗。2020年春节前刘晓梗回来后发现高立更种在其宅基地上的果树苗,遂将树苗损毁。后高立更报案,南阳市公安局青华分局受案调查后认为该事件属于民间纠纷,不适宜治安管理处罚，于2020年5月12日对高立更报警称财物被故意损毁案作出终止案件调查的决定。认定上述事实的依据有:事件双方当事人陈述、证人证言、现场照片、书证、村组分地的原始凭证等。二、行政复议程序合法。2020年5月23日,高立更因不服南阳市公安局青华分局于2020年5月12日作出的青公(青一)行终止决字【2020】00002号终止案件调查决定,以邮寄申请书的方式向南阳市公安局申请行政复议,南阳市公安局依法予以受理并通知青华分局提交答复,2020年6月1日青华分局提交复议答复书及本案证据材料、依据。南阳市公安局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条之规定对本案进行了书面审查,审查后认为:“该事件属于基层群众性自治组织内部土地流转过程中产生的纠纷,刘晓梗的行为不宜按违反治安管理的违法行为处理,南阳市公安局青华分局受案调查后依照相关规定终止调查并无不当。”2020年7月20日,南阳市公安局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定,决定维持南阳市公安局青华分局青公(青一)行终止决字【2020】00002号《终止案件调查决定书》。并于2020年7月21日以挂号信方式将复议决定书邮寄送达高立更。综上所述,南阳市公安局认为该案证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序。请求二审法院驳回上诉人高立更的上诉请求,维持一审判决。第三人刘晓梗述称，时任一组组长高振海经公安机关询问的证言已基本概括纠纷发生经过。公安机关已调查清楚,刘晓梗不再重述。高立更起诉状中称高立更自己也不知道也根本不会将自家的宅基地让给高文中一处，但其上诉状中却称村干部将遗留问题解决并明确各方地块，其陈述前后矛盾。遗留问题是如何解决的，到底有没有让给高文中一处并未提到。时至今日只有高振海分配给刘晓梗一处宅基地,对于高立更称找到村主任李瑞杰和会计赵本全等单方面重新丈量刘晓梗不知情。高立更的上诉状中陈述也能证明高立更在未经刘晓梗允许的情况下抢占耕种刘晓梗的土地。刘晓梗发现后高立更欺骗说是组里让刘晓梗退后一块,随后刘晓梗便去问高振海,高振海回答这是高立更的个人想法，组里没有这个决定。高立更自己的地给谁与刘晓梗无关，后刘晓梗问高振海无误后耕种自己的土地。高立更非法占有刘晓梗的土地,以庄稼被损为借口胁迫刘晓梗让出自己的土地。高立更自己的地给别人一处又想满足自己的两处,便让刘晓梗退后一处,于理于法说不通。同时刘晓梗也向村干部表明,高文中的纠纷不该牵扯刘晓梗。对于高立更称刘晓梗对抓阄顺序不如意一事纯属无稽之谈,双方的矛盾从始至终都是高立更要抢占刘晓梗的宅基地不成所引发。高立更明知刘晓梗不同意变更宅基地使用权仍强行耕种，侵害刘晓梗权益后又以财物被损为借口转移矛盾。刘晓梗认为公安机关调查事实清楚,请求法院驳回上诉人高立更的诉讼请求。本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为,《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定,公安机关负有维护社会治安秩序,保护公民人身和财产安全的法定职责。公安机关对公民的报警案件,应当及时查处;公安机关受理报案、控告、举报后,认为属于违反治安管理行为的,应当立即进行调查,认为不属于违反治安管理行为的应当告知报案人、控告人、举报人,并说明理由;经过调查,发现没有违法事实的,经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准,终止调查。本案中,南阳市公安局青华分局提交的证据可以证明其接到报案后履行了受案、调查取证、作出处理以及告知高立更处理结果等职责。根据本案证据,高立更主张刘晓梗将其种植在耕地上的果树毁坏、公安机关应予以查处。但南阳市公安局青华分局经调查发现高立更与刘晓梗对案涉土地存在争议，认为该事件实际属于民间纠纷不适宜治安管理处罚。南阳市公安局青华分局作出被诉终止案件调查决定并将终止案件调查决定送达高立更。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”从本案中南阳市公安局青华分局调查的情况可以看出，高立更所称的纠纷起因是双方对于土地的使用权尚存争议，双方均可按照相关法律、法规的规定，向具有法定职责或职权的机构申请予以解决或与对方协商解决。故南阳市公安局青华分局查实上述情况后认为不宜进行治安处罚，理由正当。南阳市公安局接到高立更的复议申请后,履行了调查、送达等程序,作出予以维持的复议决定程序合法。一审法院判决驳回高立更的诉讼请求并无不当。高立更的上诉请求,缺乏法律依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高立更负担。本判决为终审判决。审判长 白       云审判员 杨玉娟审判员孙小刚二〇二〇年十一月二十四日法官助理刘冰心书记员齐铮