江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏10行终285号 上诉人（原审原告）江苏邗建集团有限公司，住所地扬州市吉安路**。 法定代表人范世宏，董事长。 委托代理人唐玉明，江苏福朋律师事务所律师。 委托代理人刘伟国，江苏福朋律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市广陵区人力资源和社会保障局，住，住所地扬州市文昌东路**泰达****/div> 法定代表人沙霖云，局长。 委托代理人张子妍，扬州市广陵区人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人许烽彬，江苏扬城律师事务所律师。 被上诉人（原审被告））扬州市广陵区人民政府，住所地扬州市文昌中，住所地扬州市文昌中路**iv style="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 法定代表人朱勇，区长。 委托代理人滕梅森，江苏理华律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）杨宏桃，男，1967年5月29日生，汉族，住仪征市。 上诉人江苏邗建集团有限公司（以下简称邗建公司）因诉扬州市广陵区人力资源和社会保障局（以下简称广陵人社局）、扬州市广陵区人民政府（以下简称广陵区政府）、杨宏桃工伤行政认定及行政复议一案，不服江苏省扬州市邗江区人民法院（2019）苏1003行初322号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2019年5月10日，广陵人社局作出扬广人社工认[2019]105号认定工伤决定，载明：2017年8月2日16:00左右，第三人杨宏桃在邗建公司承接的地处扬州市广陵的国际九龙大厦工程项目工地上班做瓦工时不慎从脚手架上跌落致伤，经医院诊断为：右跟骨骨折粉碎性；腰椎骨折（L3）伴不全瘫；右髂骨骨折；右耻骨骨折；右髋臼骨折。对第三人杨宏桃受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项之规定，属于工伤认定范围，予以认定为工伤。2019年9月25日，广陵区政府作出[2019]扬广行复第13号行政复议决定，维持广陵人社局作出的扬广人社工认[2019]105号认定工伤决定。 原审经审理查明，2017年8月2日16:00左右，杨宏桃在邗建公司承接的扬州市广陵的国际九龙大厦工程项目工地上班做瓦工时不慎从脚手架上跌落受伤，经医院诊断为：右跟骨骨折粉碎性；腰椎骨折（L3）伴不全瘫；右髂骨骨折；右耻骨骨折；右髋臼骨折。 2018年7月23日，杨宏桃向本院提起民事诉讼，要求确认其与邗建公司之间存在劳动关系。本院审理后认定如下事实：国际九龙大厦的工程由邗建公司承建，案外人王白平是国际九龙大厦的项目经理，邗建公司将该项目瓦工的劳务分包给案外人张在武，张在武将粉刷部分分包给案外人张孝金。2018年9月21日，本院作出（2018）苏1003民初6011号民事判决，认为邗建公司将其承建的国际九龙大厦工程的瓦工分包给张在武，张在武又将粉刷部分分包给张孝金，而杨宏桃系张孝金安排做工，邗建公司未安排杨宏桃工作，杨宏桃亦不接受邗建公司的管理、监督、指挥，且邗建公司的规章制度也不约束杨宏桃，故判决确认杨宏桃与邗建公司之间不存在劳动关系。杨宏桃不服该判决，向扬州市中级人民法院提起上诉。2018年12月12日，扬州市中级人民法院作出（2018）苏10民终3408号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。 2018年7月30日，杨宏桃向广陵人社局申报工伤认定。同日，广陵人社局向杨宏桃送达工伤认定申请补正材料告知书。2019年3月12日，广陵人社局向杨宏桃出具工伤认定受理决定书。2019年5月10日，广陵人社局作出扬广人社工认[2019]105号认定工伤决定，认定杨宏桃受到的上述事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项之规定，属于工伤认定范围，认定为工伤。邗建公司不服，向广陵区政府申请行政复议。2019年9月25日，广陵区政府作出[2019]扬广行复第13号行政复议决定，维持广陵人社局作出的扬广人社工认[2019]105号认定工伤决定。 原审法院经审理认为：关于被告广陵人社局是否具有作出涉案认定工伤决定的法定职权问题。原告认为，根据《工伤保险条例》第十七条的规定，工伤认定应该向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出申请，第三人以原告为用工主体提出工伤认定申请，应该向扬州市邗江区的社会保险行政部门提出，而被告广陵人社局不具有受理第三人涉案工伤认定申请的法定职权。对此，《工伤保险条例》（2010年12月20日修订）第五条对工伤保险的主管部门与经办机构作了相关规定，第十七条对工伤认定的机构作了相关规定。人力资源和社会保障部为了更好地贯彻执行新修订的《工伤保险条例》，提高依法行政能力和水平，妥善解决实际工作中的问题，保障职工和用人单位合法权益，作出了《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见（二）》（人社部发[2016]29号），该意见第七条规定:。职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。上述规定明确,未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定。结合本案，第三人杨宏桃未参加工伤保险，在生产经营地的社会保险行政部门进行工伤认定，符合规定，即被告广陵人社局作为生产经营地的社会保险行政部门，具有对第三人杨宏桃发生的事故伤害进行工伤认定的法定职权。 关于被告广陵人社局作出涉案工伤决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确问题。《工伤保险条例》的立法宗旨在于保障因工作遭受事故伤害职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。该条例第十四条规定：职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；……。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释[2014]9号）第三条第一款第（四）项规定：用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。社会保险行政部门认定为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持。《江苏省实施办法》(省政府令[2015]103号)第三十六条也明确规定，具备用工主体资格的用人单位将工程或者经营权发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者发生事故伤害，劳动者提出工伤认定申请的，由具备用工主体资格的发包方承担用人单位依法应当承担的工伤保险责任，社会保险行政部门可以将具备用工主体资格的发包方作为用人单位按照规定作出工伤认定。本案中，邗建公司承建的国际九龙大厦项目工程，将瓦工的劳务分包给不具备用工主体资格的自然人张在武，张在武又将粉刷部分分包给自然人张孝金，张孝金招用杨宏桃在上述工程工地从事瓦工工作时，不慎从脚手架上跌落受伤。上述事实，被告提供了当事人陈述、证人证言、谈话录音记录、民事判决书、报警记录、病历资料等证据充分证明，认定事实清楚。杨宏桃在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害，应当认定为工伤。邗建公司作为具备用工主体资格的用人单位，将工程发包给不具备用工主体资格的自然人，依法应承担工伤保险责任。虽然原告在工伤认定程序中提交了扬州市中级人民法院(2018)苏10民终3408号民事判决书认定杨宏桃与原告之间不存在劳动关系,但对于原告系“用人单位”，应承担“工伤保险责任”是基于上述法律的特别规定，旨在保障劳动者的合法权益，不以双方存在真实劳动关系为前提。因此，本案情形下的劳动关系，虽不是真实的劳动关系，但却是法律特别拟制的劳动关系，第三人杨宏桃所受伤害依法应当认定为工伤。被告基于法律的特别规定认定原告为用人单位，承担工伤保险责任，符合法律规定，并无不当。 关于被告广陵区政府作出的涉案复议决定程序是否合法问题。具体到本案而言，被告广陵区政府于2019年6月28日受理原告提出的行政复议申请后，通知被告广陵人社局进行答复。2019年8月21日，被告广陵区政府作出延期通知书并通知各方当事人，被告广陵区政府于2019年9月25日作出涉案行政复议决定，维持被告广陵人社局作出的扬广人社工认[2019]105号认定工伤决定，并进行了送达。被告广陵区政府履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。 综上，被告广陵人社局作出的被诉认定工伤决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。被告广陵区政府作出的被诉行政复议决定，程序合法。原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条的规定，判决驳回原告江苏邗建集团有限公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告江苏邗建集团有限公司负担。 上诉人邗建公司上诉称：1、被上诉人广陵人社局对本案无管辖权，超越职权作出认定。原审法院适用法律错误，适用部门规章断章取义。第三人以上诉人为用工主体提出工伤申报，应向扬州市邗江区人力资源和社会保障局提出申请。原审判决引用《人力资源和社会保障局关于执行工伤保险条例若干问题的意见二》第七条规定，上诉人认为不妥。2、原审判决认定事实错误，原审第三人在工地受伤没有任何事实依据和证据支撑。原审判决认定第三人在九龙大厦项目工地工作时受伤，没有一样证据能够证明；3、原审判决认定法律关系错误，第三人并非张孝金招用的工人。张孝金与杨宏桃之间是承揽关系，并非雇佣关系。原审判决不顾客观事实及法律规定，将行政诉讼走过场，未发挥行政诉讼应有的监督、纠错功能。请求二审法院依法撤销原审判决，改判撤销被上诉人作出工伤认定书和行政复议决定书。 被上诉人广陵人社局答辩称：1、本案事实清楚，程序合法。答辩人经调查核实，2017年8月2日16:00左右，杨宏桃在邗建公司承接的扬州市广陵的国际九龙大厦工程项目工地上班做瓦工时不慎从脚手架上跌落致伤。依照《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释[2014]9号）第三条第（四）项之规定，属于工伤认定范围。2、本案证据确凿，适用法律法规正确。（1）根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，答辩人具有在本行政区域内作出工伤认定的法定职权；（2）《人社部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》（人社部发〔2016〕29号）第七条第三款规定“职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。”若有未参加工伤保险的职工，其用人单位或工伤保险责任单位的生产经营地在广陵，则被上诉人有权受理其工伤认定申请。（3）上诉人认为被上诉人作出的工伤认定决定认定事实错误的观点没有依据。（4）上诉人认为被上诉人作出的《工伤认定决定书》适用法律法规错误、认为一审法院认定法律关系错误，没有事实依据。民事诉讼中，两审法院均对“邗建公司将九龙大厦工程的瓦工劳务分包给张在武，张在武又将粉刷部分分包给张孝金，杨宏桃系张孝金安排做工”的事实予以认定；上诉人以“承揽合同关系”定性第三人与张孝金之间的法律关系，明显于实不符；上诉人认为第三人和张孝金之间属于承揽关系，但在行政程序中却并未提交任何证据证明。请求二审法院驳回上诉人的上诉、维持原判。 被上诉人广陵区政府答辩称：1、答辩人作出的行政复议决定行为合法。2、上诉人的诉讼理由不成立。（1）广陵人社局具有对涉案事故进行工伤认定的法定职权；（2）广陵人社局作出的《认定工伤决定书》认定事实清楚、适用依据正确；（3）答辩人作出的《行政复议决定书》适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉、维持原判。 被上诉人杨宏桃答辩称：1、答辩人认为，被答辩人是在滥用诉权，浪费诉讼资源；2、该案涉及的《认定工伤决定书》、《行政复议决定书》认定的事实清楚，程序合法；3、《认定工伤决定书》、《行政复议决定书》适用的证据确凿、法律、法规正确；4、答辩人与被答辩人之间的劳动关系问题，已经历过劳动争议仲裁和民事诉讼；5、最高人民法院对于此类案例已有生效的法律文书（2018)最高法行再151号《行政判决书》予以佐证，具有指导性意义，进一步证明被答辩人应当承担答辩人的工伤赔偿责任。请求二审法院维持原判，并驳回被答辩人的全部上诉请求。 各方当事人向原审法院提供的证据材料均已录入原审判决书并随案移送本院。一审法院认定的案件事实，本院予以确认。 本案的争议焦点为：被上诉人广陵人社局作出的本次工伤认定决定、被上诉人广陵区政府作出的本次行政复议决定，认定事实是否清楚、适用法律是否正确，程序是否合法。 本院认为，第一、被上诉人广陵人社局作出的本次工伤认定决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。首先，被上诉人广陵人社局具有作出本次工伤认定决定的行政职权。人社部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》（人社部发[2016]29号）第七条第三款规定，职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。由于被上诉人杨宏桃参加工伤保险，且涉案工程的生产经营地在广陵，故被上诉人广陵人社局具有受理并作出本案工伤认定的行政职权。其次，被上诉人杨宏桃所受的事故伤害，应当认定为工伤。《江苏省实施办法》第三十六条规定，具备用工主体资格的用人单位将工程或者经营权发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者发生事故伤害，劳动者提出工伤认定申请的，由具备用工主体资格的发包方承担用人单位依法应当承担的工伤保险责任，社会保险行政部门可以将具备用工主体资格的发包方作为用人单位按照规定作出工伤认定决定。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第四款规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。本案的有效证据包括生效的民事判决认定的案件事实表明，“邗建公司将九龙大厦工程的瓦工劳务分包给张在武，张在武又将粉刷部分分包给张孝金，杨宏桃系张孝金安排做工”的事实。因此，被上诉人广陵人社局依照《工伤保险条例》第十四条第一项的规定，作出的本次工伤认定决定是正确的。 第二、被上诉人广陵区政府作出的本次行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。被上诉人广陵区政府受理上诉人邗建公司的行政复议申请后，对被上诉人广陵人社局认定案件事实的证据进行了审查，其作出的复议决定，事实清楚，符合法定程序。 综上，原审法院判决驳回上诉人邗建公司的诉讼请求是正确的，上诉人邗建公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费人民币50元，由上诉人邗建公司承担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  徐沐阳 审判员  王岚林 审判员  吕 露 二〇二〇年十一月二十六日 书记员  马肇睿 附页本案所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。