广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终158号上诉人（原审原告）马建越，男，1985年7月5日出生，汉族，住广西壮族自治区玉林市容县。被上诉人（原审被告）茂名市茂南区市场监督管理局。住所地：茂名市人民北路**。法定代表人蔡流德，局长。委托诉讼代理人吴基邦，茂名市茂南区市场监督管理局工作人员。委托诉讼代理人邓耀洲，广东海日律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市市场监督管理局。。住所地：茂名市高水路鲤鱼岭**大院负责人龙国军，党组书记。委托诉讼代理人刘凯，茂名市市场监督管理局工作人员。委托诉讼代理人张弘，广东鸿基律师事务所律师。上诉人马建越因诉被上诉人茂名市茂南区市场监督管理局、茂名市市场监督管理局工商行政管理及行政复议一案，不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初384号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告作为举报人是否具备原告的诉讼主体资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人的自身合法权益。《食品药品投诉举报管理办法》第一条规定：“为规范食品药品投诉举报管理工作，推动食品药品安全社会共治，加大对食品药品违法行为的惩治力度，保障公众身体健康和生命安全，根据《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《中华人民共和国药品管理法》及其实施条例、《医疗器械监督管理条例》、《化妆品卫生监督条例》等法律法规的规定，制定本办法。”举报的作用并非直接保障举报人的合法权益，主要是为行政机关查处食品药品违法行为提供线索或者证据，该规范的目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。行政机关对于举报所作的处理，与举报人自身合法权益没有直接关系，因此原告起诉请求撤销被告茂名市茂南区市场监督管理局对其投诉举报不予立案的行政行为，不符合行政诉讼法规定，其诉讼主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条规定：“本办法适用于各级食品药品监督管理部门对社会公众举报属于其监管职责范围内的食品（含食品添加剂）、药品、医疗器械、化妆品违法犯罪行为或者违法犯罪线索，经查证属实并立案查处后，予以相应物质奖励的行为。”原告举报茂名市沃尔玛超市销售无保质期的食品（鳗鱼丝），经被告茂名市茂南区市场监督管理局核查后，作出不予立案处理。因此，原告要求给予相应物质奖励，无事实根据，不符合上述法律规定。原告的第4、5项诉讼请求不属于行政诉讼的审理范围，依法不予审理。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款的规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉，因此，对原告的起诉，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）、（三）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告马建越的起诉。上诉人马建越不服原审裁定，向本院提出上诉，请求：1、撤销茂南区人民法院做出的（2019）粤0902行初384号裁定。2、撤销茂名市市场监督管理局做出的茂市监复决字（2019）第37号复议决定。3、撤销茂名市茂南区市场监督管理局做出的原行政行为，判令茂名市茂南区市场监督管理局重新做出行政行为。4、茂名市茂**市场监督管理局发放举报奖金5000元给上诉人（具体按罚款额或者查获的金额计算，按照A级奖励计算）。5、两被上诉人承担上诉人多次从其他各地往返茂名的交通费误工费住宿费等费用3万元整。6、两被上诉人书面公开道歉。（盖上公章）。7、诉讼费用由两被上诉人共同承担。事实与理由：1.根据市场监督局投诉举报管理办法，行政机关收到公民的投诉或者举报后，应当在7天内做出受理或者不受理的决定。可茂名市茂南区市场监督管理局没有在七天内答复告知上诉人受理或者不受理，属于程序违法。更属工作作风存在问题。上诉人考虑同时向纪检监察部门反映关于茂名市茂南区市场监督管理局等工作作风方面的问题。2.一审法院认为茂名市茂南区市场监督管理局已经履行了相应的职责。上诉人也并不认可，一审法院做出的裁定书里提到，茂名市茂南区市场监督管理局去到现场，并没有发现上诉人所反映的没有保质期的鳗鱼丝。但茂名市茂南区市场监督管理局并没有对上诉人提供的商品和购物小票对应的日期销售的商品做进一步的核实，就敷衍了事随意交差。一审法院认为茂名市茂南区市场监督管理局的所做所为与上诉人没有利害关系，即不具备行政相对人或者利益相对人。我国行政诉讼法和行政复议法第二条规定，行政相对人或者利益相对人认为行政机关侵犯其的合法权益，有权提起行政诉讼或者行政复议。而本案中，茂名市茂南区市场监督管理局做出的具体行政行为关系到上诉人的利益。因此一审法院做出驳回上诉人的起诉明显不妥。上诉人认为一审法院认定的事实错误，适用法律更是错误。三、关于食品标签标注的问题。根据预包装标签通则GB7718-2011的规定，单独销售的商品，生产日期保质期必须标注到最小的一个销售单元。举例说明，以火腿肠为例，火腿肠可以按一整包销售，也可以按照一根一根的销售，但如果是一整包销售，整包外必须有生产日期保质期。但如果是单独一根一根的销售，每一小根都必须要有生产日期及保质期。这也是《食品安全法》第67条和《食品标识管理规定》第8条第四小项和第9条里强制性要求标注的。综上所述，一审法院适用法律错误，事实认定错误，茂名市市场监督管理局做出维持茂名市茂南区市场监督管理局的行为也是错误。上诉人要求两被上诉人承担赔偿承担民事责任的法律依据，参照国家赔偿法和民法通则第121条的规定。现就此事特向茂名市中级人民法院提出上诉，望法院依法公正裁决。被上诉人茂名市茂南区市场监督管理局辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定正确，应予维持。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人作为举报人是否具备上诉人的诉讼主体资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人的自身合法权益。《食品药品投诉举报管理办法》第一条规定：“为规范食品药品投诉举报管理工作，推动食品药品安全社会共治，加大对食品药品违法行为的惩治力度，保障公众身体健康和生命安全，根据《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《中华人民共和国药品管理法》及其实施条例、《医疗器械监督管理条例》《化妆品卫生监督条例》等法律法规的规定，制定本办法。”举报的作用并非直接保障举报人的合法权益，主要是为行政机关查处食品药品违法行为提供线索或者证据，该规范的目的在于维护公共利益而非保障举报人自身的合法权益，行政机关对于举报所作的处理，与举报人自身合法权益没有直接关系，因此上诉人起诉请求撤销我方对其投诉举报不予立案的行政行为，不符合行政诉讼法规定，其诉讼主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条规定：“本办法适用于各级食品药品监督管理部门对社会公众举报属于其监管职责范围内的食品（含食品添加剂）、药品、医疗器械、化妆品违法犯罪行为或者违法犯罪线索，经查证属实并立案查处后，子以相应物质奖励的行为。”上诉人举报茂名市沃尔玛超市销售无保质期的食品（鳗鱼丝），经我方核查后，作出不予立案处理。因此，上诉人要求给予相应物质奖励，无事实根据，不符合上述法律规定。上诉人的第4、5项诉讼请求不属于行政诉讼的审理范围，依法不予审理。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款的规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定，的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉，因此，对上诉人的起诉，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）、（三）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉人马建越的起诉。因此，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定正确，应予维持。二、我方已对上诉人举报被举报人“深圳沃尔玛百货零售有限公司茂名文化广场分店”涉嫌违规经营食品行为进行现场核查。（一）上诉人所称的被举报人茂南区沃尔玛超市实为“深圳沃尔玛百货零售有限公司茂名文化广场分店”，持有《营业执照》（统一社会信用代码：914************）和《食品经营许可证》（编号：JY144********），营业范围符合经营许可项目；（二）2019年1月11日，我方对被举报人进行了现场检查，没有发现上诉人举报所称“厨师”牌“鳗鱼丝（香辣）”食品，经向被举报人了解，涉事的“厨师”牌“鳗鱼丝（香辣）”食品为散装称重食品，生产商为福建御厨食品有限公司，已销售完毕，没有库存。现场有同一生产商的其他系列散装食品在售，如即食的“红娘鱼（香辣）”、“香辣龙头鱼”、“丁香鱼（香辣）”等，上述散装食品容器上明示、贴放有价格标签和产品名称、生产日期及保质期、合格证、生产者名称、地址、联系方式等内容，并没有发现有违法违规行为。（三）经查，被举报人销售的同一生产商生产的上述散装食品，其进货时预包装食品的整体（2.5KG/包）包装标签符合法定要求。在拆包零散销售时，被举报人已按照规定把拆包的食品放置在销售柜台贮存容器里，容器上明示、贴放有价格标签和产品名称、生产日期及保质期、合格证、生产者名称、地址、联系方式等内容，而且生产商随货附送给被举报人使用的散装食品袋上也印有生产商的具体信息，符合《中华人民共和国食品安全法》第六十八条“食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期、生产经营者名称及联系方式等内容。"的规定，因此，被举报人已履行食品经营过程控制要求，没有发现被举报人有未按规定要求销售上述散装食品的违法行为，我方对被举报人不予立案调查。三、我方已将核查情况电话回复告知了上诉人。我方对被举报人涉事问题经过核查，没有发现被举报人有未按规定要求销售上述散装食品“鳗鱼丝（香辣）”的违法行为后，经局领导批准，于2019年4月12日按照上诉人在举报材料上注明的电话联系方式回复和告知了上诉人核查情况。而且，上诉人未明确要求书面回复也未注明通讯地址。依据《食品药品投诉举报管理办法》第十九条“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。”的规定，上诉人的反馈告知方式符合规定。因此，上诉人复议主张我方至今对其未书面答复于理无据。四、上诉人要求给予发放举报奖励不符奖励规定。我方对被举报人涉事问题经过核查，没有发现被举报人有未按规定要求销售上述散装食品“鳗鱼丝（香辣）”的违法行为，我方对上诉人的举报食品违法线索经核查与事实不符。依据《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽[2017]67号）第五条、第六条的规定，上诉人的举报线索不符合奖励情形，不应给予发放举报奖励。因此，不应支持其主张。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定正确，应予维持。我方已对上诉人举报被举报人“深圳沃尔玛百货零售有限公司茂名文化广场分店”涉嫌违规经营食品行为进行现场核查；答辩人已将核查情况电话回复告知了上诉人；上诉人要求给予发放举报奖励不符奖励规定。恳请贵院查明事实，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人茂名市市场监督管理局辩称：一、原审裁定认定上诉人与本案茂名市茂南区市场监督管理局作出的不予立案的行政行为没有利害关系正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条以及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定可知：上诉人作为举报人是否与本案茂名市茂南区市场监督管理局作出的不予立案的行政行为有利害关系，应当从两个方面判断：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人的自身合法权益。而《食品药品投诉举报管理办法》第一条规定：“为规范食品药品投诉举报管理工作，推动食品药品安全社会共治，加大对食品药品违法行为的惩治力度，保障公众身体健康和生命安全……制定本办法”，故该规范制定的目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益；且举报的作用并非直接保障举报人的合法权益，主要是为行政机关查处食品药品违法行为提供线索或者证据。故行政机关对于举报所作的处理，与举报人自身合法权益没有直接关系。因此，原审裁定认定上诉人起诉请求撤销茂名市茂南区市场监督管理局作出的对其投诉举报不予立案的行政行为，不符合行政诉讼法规定，上诉人诉讼主体不适格完全正确。二、原审裁定对上诉人所称“茂南区市场监督管理局存在程序违法的行为”不予认定完全正确。我方于2019年1月4日收到上诉人的举报邮件，当日便予以受理并将该投诉举报转交茂南区市场监督管理局。随后，茂南区市场监督管理局于1月7日依规定确定该投诉的管辖部门为稽查一分局，一分局于1月11日依法开始调查。后因举报涉及的情况复杂，致使核查工作未能在规定的日期内完成，茂南区市场监督管理局于4月4日申请了延长答复投诉举报人的期限，并于4月12日致电答复了上诉人。根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条、第三十八条的规定，确定管辖的食品药品投诉举报机构或者管理部门所需时间以及法定节假日不计算在投诉举报办理期限内，且茂南区市场监督管理局已申请延期，故其回复原告的期限有90日。而茂南区市场监督管理局致电答复上诉人的时间为4月12日，即案件受理后的第64天，并无程序违法。而上诉人在《行政上诉状》中所称“根据市场监督局投诉举报办法……在7天内作出受理或不受理的决定”没有法律依据，因其所称《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》自2020年1月1日起施行，而我方于2019年1月4日受理上诉人的举报，故根据法不诉及既往的原则，上诉人的举报行为不能适用该法规。综上所述，本案原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，恳请法院予以维持。本院经审理查明，2019年1月，上诉人马建越向原茂名市食品药品监督管理局投诉举报茂名市沃尔玛超市销售无保质期的食品（鳗鱼丝）。原茂名市食品药品监督管理局于2019年1月4日，根据属地管理、分级负责原则，将该投诉举报转交被告茂名市茂南区市场监督管理局。茂名市茂南区市场监督管理局于2019年1月11日对被举报人“深圳沃尔玛百货零售有限公司茂名文化广场分店”进行了现场核查，现场未发现马建越投诉举报的商品。茂名市茂南区市场监督管理局同时在现场查验了同一生产商的其他散装食品，没有发现违法行为。据此，茂名市茂南区市场监督管理局作出不予立案的处理决定，并于2019年4月12日通过电话告知对其投诉举报案件线索不予立案及不予奖励的处理结果。马建越不服被告茂名市茂南区市场监督管理局作出的处理结果，于2019年8月2日向茂名市市场监督管理局提出行政复议申请。茂名市市场监督管理局于2019年8月8日向原告作出（茂）市监行复字[2019]S1号《补正行政复议申请材料通知书》。茂名市市场监督管理局于2019年9月2日受理马建越的行政复议申请。茂名市市场监督管理局经复议程序后，于2019年10月28日作出茂市监复决字[2019]37号《行政复议决定书》，认为茂名市茂南区市场监督管理局对马建越的投诉举报案件线索不予立案及不予奖励的结果并无不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回马建越的行政复议申请。马建越对处理结果及《行政复议决定书》不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销茂市监复决字[2019]37号《行政复议决定书》；2.判令茂名市茂南区市场监督管理局补发3000元奖金给原告；3.撤销茂名市茂南区市场监督管理局原行政行为，重新作出履职行为；4.判令两被告承担原告多次往返茂名的交通误工住宿费等合理开支2万元；5.两被告作出书面道歉。本案诉讼费由两被告承担。原审法院另查明，因机构改革，茂名市人民政府组建茂名市市场监督管理局，茂名市食品药品监督管理局的职责由茂名市市场监督管理局行使。本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条第二款：“本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。”本案中，马建越向茂名市茂南区市场监督管理局举报，反映沃尔玛超市销售没有保质期的鳗鱼丝的行为，茂名市茂南区市场监督管理局根据该举报线索进行现场核查，该核查行为的目的是为了规范食品市场经营活动，加强对食品市场的管理，是出于对不特定公众利益的保护，并非为了保护特定的举报人的权益。食品监督管理部门对食品经营者的监督和检查，是出于规范食品市场的需要，并不会对举报、投诉人个人的合法权益造成侵害。在举报的行政法律关系中，市场监管部门依法调查、处理被举报主体行为，并没有产生、创设、改变或者消灭举报人行政法上的权利义务关系，不产生行政法上的法律效果。上诉人马建越的举报行为以及提起的诉讼没有与其自身合法权益相关的实际利益，该举报行为系其行使公民的社会监督权，马建越不是监管部门履行执法行为的相对人，其与茂南区监督管理局对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系，其对行政处理结果依法不享有复议权和诉讼权。另根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款的规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因此马建越请求撤销茂名市茂南区市场监督管理局对其投诉举报不予立案的行政行为和撤销茂名市市场监督管理局作出的复议决定的诉讼主体不适格，依法应裁定驳回起诉。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据。……”《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条规定：“本办法适用于各级食品药品监督管理部门对社会公众举报属于其监管职责范围内的食品（含食品添加剂）、药品、医疗器械、化妆品违法犯罪行为或者违法犯罪线索，经查证属实并立案查处后，予以相应物质奖励的行为。”第六条规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：（一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”本案中，马建越请求举报奖励，须以举报的违法行为被查实为基础，本案这一基础尚不存在。因此，对该请求马建越亦不具备原告主体资格，原审裁定一并驳回其起诉，亦无不当。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人马建越的上诉请求缺乏依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  叶 滢审 判 员  欧卫慧审 判 员  张国平二〇二〇年十一月十一日法官助理  吴嘉怡书 记 员  古博宇附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。第四十九条第（三）项提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第一百三十六条第七款原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条第二款本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。《食品药品违法行为举报奖励办法》第二条本办法适用于各级食品药品监督管理部门对社会公众举报属于其监管职责范围内的食品（含食品添加剂）、药品、医疗器械、化妆品违法犯罪行为或者违法犯罪线索，经查证属实并立案查处后，予以相应物质奖励的行为。第六条举报奖励应当同时符合下列条件：（一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。