河南省登封市人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0185行初71号原告：郑小山，男，汉族，1960年2月18日出生，住址：河南省登封市。委托诉讼代理人：郑晓南，男，汉族，住登封市。委托诉讼代理人：苏龙飞，河南言正律师事务所律师。被告：登封市中岳街道办事处，所在地河南省登封市产业聚居区。法定代表人：王晓蒙，任主任职务。委托诉讼代理人：韩雅娟，河南泽重律师事务所律师。行政首长出庭负责人：顾少杰，该办事处武装部部长，。原告郑小山不服被告登封市中岳街道办事处不履行拆迁安置补偿协议行政纠纷一案，于2020年9月7日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月8日受理后依法适用普通程序组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告郑小山及其委托诉讼代理人郑晓南、苏龙飞，被告登封市中岳街道办事处的委托诉讼代理人韩雅娟及行政首长出庭负责人顾少杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑小山诉称，1、请求被告支付截止2020年6月30日欠付的过渡安置费3520元，请求被告支付2020年7月1日至回迁房屋安置就位之日起，每月支付安置费2200元（220元每人每月＊2倍＊5口人）；2、请求被告支付违约10625.79元；3、请求被告按照搬迁公告（第二号）的文件补偿征收原告宅基地款项23700元（79000元每亩＊0.3亩）；4、诉讼费及其他相关费用由被告承担。事实和理由：原告郑小山作为东张庄村五组户主，于2018年9月1日与被告登封市中岳街道办事处签订《环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置协议》，双方就原告位于东张庄五组的房屋（房屋总面积421.035平方米）及地上附属物的搬迁补偿、安置问题达成协议：建筑物及附属物补偿款共计354192.72元、搬家补助费每户2000元一次性发放、过渡安置费每人每月220元，水电交通补助费每户500元一次性发放。按时（2018年8月22日至9月2日下午18时前）签订协议奖励5000元，按时（2018年9月10日下午18时前）腾空房屋奖励5000元。协议约定，任何一方违约，按照户住宅总补偿金额的3％违约金支付给对方。搬迁公告（第二号）约定，宅基地补偿严格按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政［2016］48号）文件标准执行。中岳街道办每亩地的补偿标准为79000元，原告已被征收的宅基地为0.3亩，因此应补偿金额为23700元。搬迁公告（第二号）第三项约定，中岳第五社区计划2019年底达到交房条件实施搬迁群众回迁，若未将搬迁群众安置到位，政府为群众发放双倍安置费直至安置到位，过渡安置费由中岳办事处筹措发放。现在，原告已经履行全部合同义务，被告没有按照协议发放安置费。原告一家共五口人，根据账户对账单可以看出，被告在没有任何法律依据的情况下，将原告郑小山一户5口人的过渡安置费按一户4口人标准发放，这一行为属于违法违约行为，严重侵害了原告的合法权利。综上，截止2020年6月30日，请求法院判决被告补发欠付原告的过渡安置费3520元；请求法院判决自2020年7月1日至回迁房屋安置就位之日，被告每月支付原告安置费2200元；请求被告按照搬迁公告（第二号）的文件补偿征收原告宅基地款项23700元（79000元每亩＊0.3亩），请求法院按照协议约定给付违约金10625.79元。望法院查清事实，依法判决。被告登封市中岳街道办事处辩称，被告对原告调整发放过渡安置费的行为，符合《环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置协议书》的约定，被告未违约，不应承担违约金。（一）自2019年9月被告将原告享受的过渡安置费人口调整为4口人，根据《登封市中岳街道办事处关于印发的通知》（登中字〔2018〕167号）第六条规定过渡安置费等发放标准，约定被确定为安置户的过渡安置费按照每人每月220元标准自签订协议日起执行，人口以搬迁指挥部和村委共同界定为准。2018年8月，被告召开环嵩山旅游公路改建工程搬迁动员会，成立中岳街道办事处环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置指挥部（以下简称指挥部），制定《搬迁公告》（第一号）、《搬迁公告》（第二号）、《致搬迁户的一封公开信》、《环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置补充说明》并公示。后经2018年8月7日、2018年8月18日、2018年8月31日、2018年9月11日搬迁指挥部和村委共同研究确定搬迁户一户多宅未全拆，过渡人口安置费分开发放，并将会议议定的发放过渡安置费人口的标准、方案的公告进行公示。协议显示2018年9月1日（实际签订日期2018年11月，原告在本案所涉被搬迁的房屋中为其儿子郑晓楠举办完婚礼后）原告与被告签订《环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议书》），协议第二条约定过渡安置费以每人每月220元标准补助，暂付12个月，在原告房屋腾空后，被告向原告支付了5口人12个月的过渡安置费13200元整。因安置社区未达到交房条件，故过渡安置费的发放是一个持续的过程，且过渡安置费的发放人口数量也是动态的，涉及新增、死亡等情况，因此被告是根据原告所在地村委会定期核查上报后进行发放。在2019年时，经原告所在地的东张庄村民委员会反映并出具证明且提供了《登封市中岳办事处东张庄村农房一体调查公告》，郑小山家登记在刘向荣名下的另一处宅基地的现状照片，经环嵩山旅游公路改建工程东张庄村拆迁组组长李冠扬说明，证明在原告与被告签订《补偿安置协议书》时，原告对被告故意隐瞒原告及其妻刘向荣各有一处宅基地的情况，2019年8月份办事处在发放过渡安置费核查时，根据《登封市中岳街道办事处关于印发的通知》（登中字〔2018〕167号），自2019年9月被告对原告按照4口人发放过渡安置费，并没有违反《补偿安置协议书》的约定，对原告按照4口人发放过渡安置费的行为合法，未违约，因此不承担违约金。二、关于原告要求被告支付2020年7月1日至今的过渡安置费。因安置社区未达到交房条件，故过渡安置费的发放是一个持续的过程，且过渡安置费的发放人口数量也是动态的，涉及新增、死亡等情况，因此是根据原告所在地村委会定期核查上报后进行发放，核查是需要一定过程，被告向上级部门申请拨付资金后，上级部门拨付也需一定周期，根据2018年搬迁至今的过渡安置费付款情况，第一次支付过渡安置费是签订合同后被告一次性支付原告12个月过渡安置费，第二次支付过渡安置费是2020年初支付原告2019年9月至12月4口人4个月3520元（220*4*4=3520），第三次支付过渡安置费是2020年7月支付原告2020年1月至6月10560元（220*2*4*6=10560），被告对原告支付过渡安置费的周期有12个月、4个月、6个月，原告与被告签订的补偿协议也未约定支付过渡安置费的时间节点，针对原告要求被告支付2020年7月1日至今的过渡安置费，被告在申请拨付的资金到位后且原告所在地村委会核查上报后，及时发放过渡安置费。三、关于本案涉诉的宅基地补偿问题。原告要求被告对其宅基地进行补偿无法律依据，根据《土地管理法》第九条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。因此本案涉诉的宅基地的所有权归原告所在地的村委会集体所有，对于涉案宅基地补偿款问题，因原告不是宅基地所有权人，故其无权要求被告对其宅基地进行补偿。四、原告的诉讼行为属于滥用诉讼权，不应支持其诉讼费。关于原告要求的其他费用无法律依据，不应支持。故请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。原告向本庭提交证据：证据1、收据二份，目的：2018年9月至2019年8月被告按照5口人的标准对原告进行征收安置补偿；证据2、银行对账单2份，以上证据证明目的：2019年9月至2019年12月被告开始按照4口人的标准对原告进行征收安置补偿，2020年1至6月份被告按照4口人的标准对原告进行双倍的安置补偿；证据3、嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置协议书、信息采集表、嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿清单、搬迁公告，目的：按照原告、被告事先达成的补充安置协议书、信息采集表，被告应当严格按照协议书的内容对原告进行征收安置补偿，双方关于相关事项约定违约责任，搬迁公告说明2019年底若被告不能对原告进行回迁安置，将按照2倍安置补偿费用给付给原告，现被告私自变更补偿人员数量，属于违约行为。被告向本庭提交以下证据：第一组证据1、《登封市中岳街道办事处关于印发的通知》(登中字(2018)167号)；2、2018年8月22日，登封市中岳街道办事处环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置指挥部制定的《搬迁公告》（第一号）；3、2018年8月30日，登封市中岳街道办事处环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置指挥部制定的《搬迁公告》（第二号）；4、2018年8月，登封市中岳街道办事处环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置指挥部制定的《致搬迁户的一封公开信》；5、2018年8月，登封市中岳街道办事处环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置指挥部制定的《环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置补充说明》；6、照片8张；以上证据证明目的：1、证明2018年8月，被告召开环嵩山旅游公路改建工程搬迁动员会，制定《登封市中岳街道办事处关于印发的通知》(登中字(2018)167号)、《搬迁公告》（第一号）、《搬迁公告》（第二号）、《致搬迁户的一封公开信》、《环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置补充说明》并进行公示，程序合法；2、证明过渡安置费的标准为每人每月220元，人口以搬迁指挥部和村委会共同界定为准。第二组证据：1、2018年8月7日搬迁指挥部和村委会议记录一份；2、2018年8月18日搬迁指挥部和村委会议记录一份；3、2018年8月31日搬迁指挥部和村委会议记录一份；4、2018年9月11日搬迁指挥部和村委会议记录一份；5、公示照片2张，以上证据证明目的：根据环嵩山旅游公路指挥部和村委会关于发放过渡安置费的会议研究确定撒迁户一户多宅未全拆，过渡人口安置费分开发放、安置，并将会议议定的发放过渡安置费人口的标准、方案的公告进行公示。第三组证据：1、《环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置协议书》及档案一份；2、《环嵩山旅游公路改建工程房屋搬迁补偿款领取清单》一份；证明目的：1、被告以每人每月220元标准支付原告5口人过渡安置费12个月，被告已履行协议；2、协议未约定过渡安置人口更未约定发放过渡安置费的时间节点，被告未违约。第四组证据：1、东张庄村民委员会的证明一份；2、东张庄村民委员会提供的《登封市中岳办事处东张庄村农房一体调查公告》一份；3、东张庄村民委员会提供的郑小山家登记在刘向荣名下的另一处宅基地的现状照片1张；4、环嵩山旅游公路改建工程东张庄村拆迁组组长李冠扬的情况说明一份；5、发放2019年9月-12月份4口人4个月单倍过渡安置费的电子回单一份；6、发放2020年1月至6月份4口人6个月双倍过渡安置费的电子回单一份。证明目的：1、证明原告及其妻刘向荣各有一处宅基地，且登记在刘向荣名下的宅基地上的房屋未搬迁，属于一户多宅未全拆的情形，被告自2019年9月对原告按照4口人发放过渡安置费符合法律规定及协议约定；2、证明被告支付过渡安置费支付至2020年6月30日，被告未违约。原告对被告出示的证据发表质证意见，一、2018年8月，登封市中岳街道办事处公开拆迁公告，按照补偿协议附件上面，郑小山一家上报的人口为5口人。自2018年9月至2019年8月一直是按照5口人的标准进行补偿的，但是2019年9月开始按照4口人的标准补偿。这存在一次征收补偿过程中采用双重标准的问题。行政征收主体是地方政府，行政相对人是普通公民，二者在地位上存在不平等的先天属性。行政征收应该严格按照预先制定的，并且有利于行政相对人的方案进行补偿。郑小山一家在政府发文征收土地以后，积极签订补偿协议，积极腾房安置，是拥护政策和服从政府安排的良好公民行为。但是，在安置补偿过程中出现的补偿标准变更，尤其是降低补偿金额，减少一口人的补偿款到下一次补偿中，这本身就损害了行政相对人的利益，也是行政机关滥用行政权力的一种具体表现。应当为法律所不能容忍。二、2018年9月12日，登封市中岳街道办事处张贴的公告补充说明的：拆迁户过渡安置人口问题，所属房屋全部被拆除的，整户给予过渡安置。若一户多宅，尚有未拆除房屋的，全家分开，对部分人员进行过渡安置。这一补充说明单独下发的公告，属于专门为本案量身定做的补充意见。其性质更改原拆迁公告和补偿安置协议书的内容。而且，做出不利于行政相对人的补充意见，应该进行充分的事前调查问卷，并征得行政相对人的同意，在作出不利于行政相对人的变更意见，否则就属于滥用行政机关主体地位和行政权力的行为。三、结合本案，郑小山一家在签署环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置协议书的时候，登记的搬迁信息采集表是填写的5口人：郑小山、刘向荣、郑晓南、郑亚南、吕均丽。下面有包村干部张金垛，村干部李建设，工作组人员李继扬的签字。事后，也确实按照5口人的标准补偿2018年9月至2019年8月一年的安置费，但是自从2019年9月开始，中岳街道办事处单方面开始按照4口人的标准进行补偿，严重违反了补偿协议的内容。根据合同意思自治原则和诚实信用原则，行政机关在征收过程中与行政相对人签署的协议受法律约束，违反协议要承担违约责任。1、对第一组证据中证据5补充说明，该文件系中岳街道办事处对自己做出的搬迁公告和搬迁补偿安置协议书进行变更，涉及到行政相对人具体的权益，行政机关一旦做出征收补偿公告和方案，应该具有一定的稳定性，不应当在补偿过程中进行随意的变更，尤其是该变更行为损害行政相对人的权益，该补偿说明文件不合法、不合理。2、要求被告出示第二组证据中的5（2份公告）照片的拍摄时间，要求被告出示照片原件和拍摄时间，我方认为该公告有可能为事后补充的证据，非2018年9月12日已经存在的证据。3、第四组中的证据4，拆迁安置组李冠阳出具的情况说明，我方认为李冠阳本身就是信息采集表工作组的具体负责工作人员，其在搬迁补偿安置协议书、信息采集表、搬迁补偿清单签字，已经说明在原告、被告双方签订补充协议书时，李冠阳明确原告一家5口人的事实，而本案中所出具的情况说明与之前的法律行为前后矛盾，其本人出具的情况说明应当出庭接收法庭的询问，否则事后出具书面证言不应作为对其事先补充协议内容变更的相应证据；4、第4组证据中证据2：村民委员会提供的登封市中岳街道办事处农房一体调查公告，与原告在房屋征收前所作的调查报告不一致，在房屋征收前，东张村村委会清楚了解到原告一家有2处宅基地，而不是事后知道的，要不然征收补偿款不会按照5口人预付12个月。被告对原告出示的证据发表质证意见，对原告提供的证据1、2真实性无异议，对证据3真实性无异议，对其证明目的有异议，信息采集表不能证明双方协议是按照5口人进行发放过度安置费，协议中未约定被告对原告5口人进行发放。因此，被告对原告有5口人过渡安置费发放到4口人过渡安置费，合法合理，不存在违约。原、被告提供的证据，具有真实性，本院对该证据的证明力予以认定。经庭审质证，结合当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：2018年8月，为了推动登封新区建设，加快环嵩山旅游公路建设，被告按照市政府的征迁工作要求，决定对环嵩山旅游公路进行扩宽改造。2018年8月7日，被告及原告所在的东张庄村委等召开会议，就环山旅游公路扩宽改造进行政策制定，其中对过渡安置费部分，界定为一户多宅的只按一户进行安置，过渡安置人口全家人分开安置，2018年8月21日，被告对辖区内的各居委会、有关单位下发了《环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置方案》，该方案就搬迁补偿安置进行了规定。其中关于过渡安置费的发放标准，按每人每月220元标准自签订协议日起执行，人口以搬迁指挥部和村委共同界定为准。2018年8月22日，被告下发第一号搬迁公告，制定了补偿安置办法等政策。2018年8月30日，被告又下发了第二号搬迁公告，规定宅基地补偿按照《河南省人民政府关于调整河南省征地片区综合地价标准的通知》（豫郑[2016]142号）文件标准执行，若2019年底未将搬迁安置群众安置到位，政府为群众发放双倍过渡安置费直至安置到位。2018年9月12日，被告又下发公告，对过渡安置人口界定问题补充说明，所属房屋全部被拆除的，整户给予过渡安置，若一户多宅，尚有未拆除房屋的，全家分开，对部分人员进行过渡安置。原告郑小山系登封市中岳街道办事处东张庄村**的村民，全家5口人，在村里有两处宅基地，一处名字为原告，一处为其妻子刘向荣，拆迁一处。2018年9月1日，原告与被告登封市中岳街道办事处签订《环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置协议》，被拆房屋位于登封市东张庄村五组，建筑面积为421.035平方米，协议约定：建筑物及附属物补偿款共计354192.72元、搬家补助费每户2000元一次性发放、过渡安置费每人每月220元，水电交通补助费每户500元一次性发放。按时（2018年8月22日至9月2日下午18时前）签订协议奖励5000元，按时（2018年9月10日下午18时前）腾空房屋奖励5000元。协议约定，任何一方违约，按照户住宅总补偿金额的3％违约金支付给对方。之后，被告拆除原告的房屋，发放过渡安置费，2018年9月至2019年8月被告按照5口人对原告一次性发放12个月过渡安置费13200元，2019年9月至12月，被告按4口人的标准发放过渡安置费3520元，由于被告在2019年底没有安置到位，2020年1月至6月，被告按4口人的标准双倍发放过渡安置费10560元。原告认为，被告应按照5口人标准发放，同时要求被告对宅基地进行补偿，被告予以拒绝，原告提起本案行政诉讼。另查明，本次环山旅游公路扩宽改造，被告对拆迁后的土地没有征收，与原告所在的村委会签订有《土地租用协议》，共租用东张庄村民委员会168.747亩，被告将租金按约定支付给东张庄村委会，村委会将租金发放给群众。本院认为，本案争议焦点是：一、被告将原告的过渡安置人口从5口人降为4口人，是否属于不履行安置协议的行为；二、原告的宅基地是否应当补偿？关于第一个问题，双方签订的涉案房屋拆迁安置补偿协议系各方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定合法有效。合同成立后，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。本案中，根据已查明的事实，原、被告签订了《环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置协议》，原告按照约定将空房交付被告拆迁，原告领取了首次5口人过渡安置费、生活补助费、附着物补偿费等费用。被告在随后发放过渡安置费过程中，发现原告属于一户多宅未拆完的情况，根据环嵩山旅游公路指挥部和村委会共同制定的人口界定办法，原告属于全家人口分开安置的情形，因此被告从第二次开始，将原告领取过渡安置费的人口数按照4口人发放。人口界定办法在《环嵩山旅游公路改建工程搬迁补偿安置方案》中已经明确，人口以搬迁指挥部和村委共同界定为准。在协议当中，没有明确原告家的人口数，关于后续过渡安置费的发放时间，也没有明确。故被告依据安置方案的规定，对原告按4口人发放，不存在不履行协议的情况，原告要求被告支付拖欠的安置补偿费3520元及2020年7月1日至回迁房屋安置就位之日的过渡安置费，本院不予支持。关于第二个问题，环嵩山旅游公路改建工程所占用的土地，是被告与所在的村委会签订土地租用协议，每年被告将租金交付给村委会，由村委会对村民发放，土地并没有征用。虽然被告在第二号搬迁公告中规定宅基地补偿按照《河南省人民政府关于调整河南省征地片区综合地价标准的通知》（豫郑[2016]48号）文件标准执行，但该规定是土地征收的价格。因此原告要求被告依法履行宅基地补偿款没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决如下：驳回原告郑小山的诉讼请求。本案受理费50元，由原告郑小山承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  李跃武人民陪审员  罗志宏人民陪审员  耿进才二〇二〇年十一月三日书 记 员  王宇楠