湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终114号上诉人（原审原告）岳阳市岳阳楼区伟才幼儿园，住所地岳阳市岳阳楼区枫桥湖社区枫桥湖路，统一社会信用代码：52430602062204527。法定代表人王倩，该园园长。委托代理人周旺，湖南惠风律师事务所律师。被上诉人（原审被告）岳阳市自然资源和规划局，住所地岳阳市岳阳楼区岳阳大道**，统一社会信用代码：11430600MB172406XU。法定代表人陈峰，该局局长。委托代理人刘征，该局工作人员。委托代理人刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。原审第三人岳阳鑫达置业有限公司，住，住所地岳阳市岳阳楼区南湖大道国贸邦臣**一社会信用代码：91430600MA4M1G5646。法定代表人臧宏伟，该公司董事长。委托代理人包军，该公司股东。上诉人岳阳市岳阳楼区伟才幼儿园（以下简称伟才幼儿园）与被上诉人岳阳市自然资源和规划局（以下简称资源局）及原审第三人岳阳鑫达置业有限公司（以下简称鑫达公司）因确认建设规划许可违法一案，不服湖南省岳阳市君山区人民法院（2019）湘0611行初183号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，不开庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院认定，2018年7月，第三人鑫达公司通过招拍挂方式取得位于新岳西路以南、枫桥湖路以北一宗土地，根据鑫达公司与岳阳市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：XC（1）430601013834），该宗地用地性质为住宅用地，总用地面积10788㎡，净用地面积9858㎡，主要技术经济指标为：建筑总面积≤15773㎡，其中住宅建筑面积≤14473㎡，幼儿园建筑面积≥1200㎡，物管用房建筑面积≥100㎡，建筑密度≤16%，绿地率≥35%，建筑限高≤70M。2017年9月，鑫达公司向原岳阳市规划局申请开发建设东湖·名门项目。2018年1月1日，岳阳市规划局岳阳楼区分局组织岳阳市住建局、岳阳市国土资源局、岳阳市人防办等相关单位召开“东湖·名门”项目修建性详细规划和建筑设计方案评审会，会议原则同意东湖·名门修建性详细规划及建筑设计方案。2018年5月4日至2018年6月3日，经审定的东湖·名门修建性详细规划方案在建设项目施工现场及原岳阳市规划局官方网站上公示。公示期间，案外人陆美蓉、刘海燕、熊飞燕对公示方案提出异议，向岳阳市规划局岳阳楼区分局申请听证。2018年6月15日，原岳阳市规划局对东湖·名门项目规划建设幼儿园问题组织了听证，陆美蓉、刘海燕、熊飞燕参加听证。2018年7月9日，原岳阳市规划局向鑫达公司颁发建设用地规划许可证。2018年7月23日，鑫达公司向岳阳市规划局岳阳楼区分局提交《关于办理建设工程规划许可证的报告》，后相继提交了营业执照、法定代表人身份证明、《国有建设用地使用权出让合同》、不动产权证书、《日照分析报告》（日照分析结论为：拟建N1#、N2#、幼儿园#建成后，造成日照影响范围内，8#栋，第2层第1户（1/2窗），第3层第1户（1/2窗）受大寒日日照时间恶化影响）、《建设用地规划许可证》、投资项目备案证明、《规划技术论证报告书》、《经济技术指标复核报告书》、修建性详细规划及建设工程设计方案。2018年9月10日，原岳阳市规划局向鑫达公司颁发岳规（工）2018055号建设工程规划许可证。另查明，2011年7月26日，案外人陆美蓉、熊飞燕、刘海燕与岳阳市岳州工程有限公司（以下简称岳州公司）签订购房合同，购得岳州公司位于岳阳市岳阳楼区××社区××栋××层架构，建筑面积为1665.53㎡的房屋（该房屋建设工程规划许可证中载明的建设项目名称为幼儿园，与东湖·名门项目毗邻）。三人将该房屋用于开办伟才幼儿园。2018年2月13日，陆美蓉、刘海燕、熊飞燕与王倩签订房屋租赁合同，将该房屋租赁给王倩用于婴幼儿早期教育，租赁期限为2018年2月15日至2030年2月14日。2017年3月17日，岳阳市岳阳楼区民政局向伟才幼儿园颁发民办非企业单位登记证书（有效期为2018年5月8日至2022年5月7日），法定代表人为王倩。2018年4月19日，王倩取得岳阳市岳阳楼区学前教育和民办教育管理办公室向伟才幼儿园颁发的《中华人民共和国民办学校办学许可证》。因岳阳市机构改革，原岳阳市规划局职责已整合至资源局。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定，城乡规划主管部门具有审核颁发建设工程规划许可证的法定职责。资源局作为原岳阳市规划局权利义务的承继者应承担原岳阳市规划局实施的行政行为的行政责任，资源局是本案适格被告。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”。《湖南省建设工程规划许可管理办法》第五条规定，“申请人应当持以下材料申请办理《建设工程规划许可证》：（一）《湖南省建设工程规划许可证申请表》；（二）项目批准（核准、备案）文件；（三）使用土地的有关证明文件；（四）建设用地规划审批手续；（五）经审定的建设工程设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（六）属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明；（七）法律法规规定的其它材料。”第六条规定，“受理申请的机关应当征求有关部门意见，并核实建设工程规划条件、审查建设工程规划设计方案并作出决定。符合条件的，核发《建设工程规划许可证》”。本案中，第三人鑫达公司向岳阳市规划局岳阳楼区分局提交了《湖南省建设工程规划许可申请表》、投资项目备案证明、《国有建设用地使用权出让合同》、不动产权证书、《建设用地规划许可证》、《日照分析报告》、修建性详细规划和建设工程设计方案等材料。岳阳市规划局岳阳楼区分局在收到上述申请材料后，对材料的完备性、修建性详细规划和建设工程设计方案中各项经济技术指标进行了法定事项的审查、核实。其中关于日照问题，《民用建筑设计通则》（GB50352-2005）5.1.3规定，“建筑日照标准应符合下列要求：3、托儿所、幼儿园主要生活用房，应能获得冬至日至少不小于3h的日照标准”。东湖．名城日照分析报告结论为：仅8#栋，第2层第1户（1/2窗），第3层第1户（1/2窗）受大寒日日照时间恶化影响。但从日照分析报告中的楼窗分析表来看，伟才幼儿园有一个窗户的大寒日日照时间为2小时56分，小于上述规定的3小时，而被告提供的证据无法判断该窗户对应的房间是否为幼儿园主要生活用房，该日照分析报告存在瑕疵，但对原告的实体权利影响不大。原岳阳市规划局作出的该行政行为，认定事实清楚，证据充分。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第三款规定，“城市、县人民政府城乡主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”本案中，在准予许可申请前，原岳阳市规划局将审定的修建性详细规划方案在建设项目施工现场及该局官方网站公示，公示期间，依伟才幼儿园所有权人陆美蓉、熊飞燕、刘海燕申请，原岳阳市规划局依法组织公开听证，陆美蓉、熊飞燕、刘海燕三人参与听证，伟才幼儿园与涉诉许可行为存在利害关系，未被告知参与听证权利，程序存在瑕疵。综上所述，被告向第三人颁发建设工程规划许可证，认定事实清楚，证据确实充分，程序瑕疵，但该瑕疵对原告的权利不产生实质性影响。原告请求撤销被告给第三人颁发的上述建设工程规划许可证，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回岳阳市岳阳楼区伟才幼儿园的诉讼请求。上诉人伟才幼儿园上诉请求：撤销君山区人民法院2020年3月30日作出的（2019）湘0611行初183号行政判决书；确认被上诉人作出的岳规（工）2018055号建设工程规划许可行为违法，并予以撤销。事实与理由：原审法院认定事实不清，适用法律错误，被上诉人在作出行政许可时程序违法，并未严格按照法规审查第三人提供的材料的合法性，确认许可行为合法证据不足。1、原审法院认定日照分析报告只是存在瑕疵是错误的。对第三人提供的日照分析报告，与周边房屋存在十多处违反国家强制性标准的情形，被上诉人采取纵容的方式，让第三人隐瞒或赔偿处理问题而不是已发进行调整层数规划，此绝非瑕疵问题而是违法问题。2、原审法院认定被上诉人未告知上诉人参与听证，只是程序瑕疵是错误的。毗邻第三人项目的幼儿园仅有上诉人一家，被上诉人不仅否认上诉人为利害关系人，还无视上诉人的存在，决定保留幼儿园，且未经公布，导致第三人的幼儿园得以保留，到给第三人发许可证之前，并未公布公示，更未通知上诉人听证，对上诉人的影响极为严重，毗邻20米不到的两个幼儿园面临争抢生源而又无法满园的亏损状态。3、当同一地点已有规划并正常开园的幼儿园时，被上诉人再在附近规划新的幼儿园，应当遵循确保两园相距600米的距离，这样才符合法规规定幼儿园之间服务半径不低于300米的要求。被上诉人资源局辩称，1、关于行政许可行为作出的告知义务。（1）行政机关在作出准予许可的决定前，应当告知利害关系人并听取其意见。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人、申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”由于该规定对何为“直接关系他人重大利益的行政许可事项”没有作出具体规定，实践中需要行政机关自己确定，有自由裁量权。如行政机关认为该事项没有直接关系他人重大利益，可以不予告知。同时上述规定也未规定告知的方式，实践中行政机关的告知方式既有直接告知也有公告。本案答辩人在颁发建设用地规划许可证前在第三人项目现场进行了批前公示，在现有法律、法规没有作出明确规定的情况下，可以视为已经履行了告知义务。同时，答辩人已审批的修规方案中，间距、日照分析均符合国家规范要求。（2）《湖南省中小学幼儿园规划建设条例》规定的公示等义务针对的是在编制“中小学校、幼儿园布局专项规划”的法定义务，该专项规划是根据市政府工作安排向社会发布的针对全市范围内的整体教育资源的宏观规划，并非本案所涉行政许可，涉案行政许可不受该条约束。2、关于第三人幼儿园与上诉人间隔及合理性问题。相关幼儿园建设设计规范对间隔半径没有明确规定，《湖南省中小学幼儿园规划建设条例》规定所针对的仍是前述的“中小学校、幼儿园布局专项规划”，并非本案所涉行政许可。合理性审查就是适当性审查，是基于行政自由裁量权的存在，涉案行政许可不属于自由裁量的范围，不存在规划必要性的问题。因此，只要第三人向答辩人提交的行政许可申请符合法定要件，那么该行为当然合法。3、关于第三人向答辩人申请行政许可的合法性问题。答辩人负有核发建设工程规划许可证的法定职权，第三人提供了法定的申请材料后，答辩人经过审核、公示，认为材料齐全，符合法律规定的办证条件，为第三人颁发了争议的许可证，作出的行政许可合法。经审理查明，一审认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，关于上诉人提到的日照问题，《民用建筑设计通则》规定托儿所、幼儿园主要生活用房，应能获得冬至日至少不小于3h的日照标准，第三人的日照分析报告结论仅8#栋第2层第1户（1/2窗），第3层第1户（1/2窗）受大寒日日照时间恶化影响，从而导致伟才幼儿园有一个窗户的大寒日日照时间为2小时56分，小于3小时，而现有证据不能判断该窗户对应的房间为幼儿园主要生活用房，对上诉人虽有影响，但该影响不足以撤销建设工程规划许可。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第三款规定，“城市、县人民政府城乡主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”本案中，在准予许可申请前，原岳阳市规划局将审定的修建性详细规划方案在建设项目施工现场及该局官方网站公示，公示期间，依伟才幼儿园所有权人陆美蓉、熊飞燕、刘海燕申请，原岳阳市规划局依法组织公开听证，陆美蓉、熊飞燕、刘海燕三人参与听证，但伟才幼儿园与涉诉许可行为存在利害关系，未被告知参与听证权利，程序存在瑕疵。关于上诉人提到的幼儿园建设标准及间隔半径问题。相关幼儿园建设设计规范对幼儿园间隔半径没有明确规定，而《湖南省中小学幼儿园规划建设条例》的规定所针对的是被上诉人在编制中小学校、幼儿园布局专项规划的法定义务，并非本案所涉行政许可。因此，只要第三人向被上诉人提交的行政许可申请符合法定要件，那么该行为当然合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”。《湖南省建设工程规划许可管理办法》第五条规定，“申请人应当持以下材料申请办理《建设工程规划许可证》：（一）《湖南省建设工程规划许可证申请表》；（二）项目批准（核准、备案）文件；（三）使用土地的有关证明文件；（四）建设用地规划审批手续；（五）经审定的建设工程设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（六）属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明；（七）法律法规规定的其它材料。”第六条规定，“受理申请的机关应当征求有关部门意见，并核实建设工程规划条件、审查建设工程规划设计方案并作出决定。符合条件的，核发《建设工程规划许可证》”。本案中，第三人鑫达公司向岳阳市规划局岳阳楼区分局提交了《湖南省建设工程规划许可申请表》、投资项目备案证明、《国有建设用地使用权出让合同》、不动产权证书、《建设用地规划许可证》、《日照分析报告》、修建性详细规划和建设工程设计方案等材料。岳阳市规划局岳阳楼区分局在收到上述申请材料后，对材料的完备性、修建性详细规划和建设工程设计方案中各项经济技术指标进行了法定事项的审查、核实。原岳阳市规划局向第三人颁发建设工程规划许可证，认定事实清楚，证据确实充分，程序瑕疵，但该瑕疵对上诉人的权利不产生实质性影响。故上诉人提出撤销被上诉人给第三人颁发的建设工程规划许可证的意见，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人岳阳市岳阳楼区伟才幼儿园负担。本判决系终审判决。审判长  汤洪清审判员  陈 子审判员  冯 玲二〇二〇年十一月三十日法官助理刘洋书记员杨媛