安徽省明光市人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1182行初19号 原告：王俊贵，男，1956年12月28日生，回族，住安徽省明光市双拥路**，身份证号码：3411271956********。 原告：刘莉，女，1960年9月1日生，汉族，住安徽省明光市双拥路**，身份证号码：3411271960********。 两原告共同委托诉讼代理人：王世峰，北京渊博律师事务所律师。 被告:明光市城市管理行政执法局，住所地：安徽省明光市龙山路**。统一社会信用代码113411826679314609。 法定代表人：张正飞，职务：局长 行政机关负责人：龚定球，职务：副局长 委托诉讼代理人：贺倩，女，1986年5月4日生，汉族，住，住安徽省明光市金港世纪天城小区******份证号码：34118219860504642X，系明光市城市管理行政执法局法制股工作人员。 委托诉讼代理人：马玉真，安徽马玉真律师事务所律师。 原告王俊贵、刘莉不服被告明光市城市管理行政执法局（以下简称明光市行政执法局）房屋拆迁管理行政强制一案，于2020年5月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月27日公开开庭审理了本案。原告王俊贵、刘莉的委托代理人王世峰、被告明光市行政执法局行政负责人龚定球及其委托代理人贺倩、马玉真到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 明光市行政执法局于2019年11月1日作出（明行执）强拆决字﹝2019﹞022号限期拆除决定，该决定认定：两原告在明光市双拥路188号未取得工程规划许可证的情况下，擅自施工建设房屋，房屋结构为砖混、砖瓦、简易房，面积共约807.78平方米。原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限原告在收到该决定书之日起7日内自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，被告将依法予以强制拆除。明光市行政执法局于2019年11月9日向原告送达了该决定书。被告在法定期限内向本院提交了被诉行政行为的证据： 一、现场检查勘验笔录；涉案房屋照片；明光市城管执法局协助调查函；明光市城乡规划局回复函；2018年9月8日刘莉的询问调查笔录；2018年10月26日王俊贵的询问调查笔录；对当事人进行询问调查的照片。证明：当事人王俊贵、刘莉位于双拥路188号涉案房屋为砖混、砖木、简易结构，总面积807.78平方米，未办理《建设工程规划许可证》，属于违法建设，事实清楚。 二、立案审批表；调查终结报告；案件处理审批表；（明行执）限拆告字[2019]015号限期拆除事先告知书；限期拆除事先告知书送达回证和送达照片；（明行执）限拆决字[2019]022号限期拆除决定书；限期拆除决定书送达回证和送达照片；限期拆除公告；张贴限期拆除公告的照片；送达限期拆除事先告知书、限期拆除决定书视频光碟1份。证明：1、被告依法履行了法律程序，程序合法。2、被告作出的决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。 三、中共安徽省委、安徽省人民政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（2016年10月31日）；明光市人民政府办公室《关于印发明光市城市管理行政执法局（市城市管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（明政办[2017]14号）；案件承办人陆二洋、华建兵、钱善军的行政执法证。证明：1、被告作为集中行使行政处罚权的行政机关，有权行使住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，被告有权对原告违法建设行为进行行政处罚。2、被告适用《中华人民共和国城乡规划法》对原告进行处罚，适用法律正确。3、该案执法人员具有行政执法资格。 四、1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条。2、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条。证明：适用法律、法规正确。 原告王俊贵、刘莉诉称：原告王俊贵、刘莉系明光市双拥路188号(现为117号)地)地上房屋所有权人,2019年11月20日发现被告明光市城市管理行政执法局做出并留置送达的《限期拆除决定书》【(明行执)限拆决字(2019)**,原告认为被告作出的上述决定书的事实认定不清、法律适用错误、程序违法、被告作出《限期拆除决定书》的主体资格不适格,故向贵院提起诉讼。事实与理由。一、被告送达上述《限期拆除决定书》的程序违法,应视为未送达,该决定书对原告不发生法律效力。根据我国法律规定,留置送达,在受送达人或者他的同住成年家属无理拒绝接受诉讼文书时,送达人应当邀请有关基层组织的代表或者其他人到场,说明情况,并在送达回证上写明受送达人拒收的事实,送达的日期,由送达人、取证人签名或盖章,然后,把诉讼文书留在受送达人的处所,即视为送达。本案中,送达人并未履行相关留置送达程序,送达程序违法,该《限期拆除决定书》对原告不发生法律效力。 二、被告作出《限期拆除决定书》的事实认定不清。首先,对于要求拆除的房屋系违法建筑物的认定错误。被告明光市城市管理行政执法局做出的《限期拆除决定书》中认定“原告在明光市双拥路188号未取得建设工程规划许可证的情况下,擅自施工建设面积807.87平方米的房屋行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定,事实清楚,证据确凿。”,但是被告并未向原告明示原告的具体违法事实。原告合法拥有并长期使用上述房屋,且部分房屋具有房产证,在建设时便已经取得了建设工程规划许可证。并且大部分房屋是原告于1998年12月12日与嘉山县明光镇花园村村委购买所得,相关房屋均被原国土部门确认为合法有效面积。因此,被告在认定事实不清的情况下,错误认为原告名下上述未取得建设工程规划许可证,并以此确认原告上述已建成并使用多年的房屋是违法建筑,与事实不符。 三、被告作出《限期拆除决定书》的法律适用错误。 被告依据《中华人民共和国城乡规划法》认定原告上述房屋系违法建筑,该认定法律适用错误。《中华人民共和国城乡规划法》具体实施时间为2008年1月1日,原告拥有上述房屋建成在先,原告通过协议所购买的房屋均在1998年之前,甚至一大部分在1980年年代所建成,根据法不溯及既往原则,被告适用。《中华人民共和国城乡规划法》并且在没有提供任何证据证明情况下,认定原告上述房屋为违法建筑,于法无据,法律适用错误。 四、被告作出《限期拆除决定书》的程序违法。 被告作出并向原告送达《限期拆除决定书》之前未履行催告程序,原告从未收到被告送达的要求拆除上述房屋的《催告书》。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出,并载明下列事项;(一)履行义务的期限;(二)履行义务的方式;(三)涉及金钱给付的,应当有明确的金额和给付方式;(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。第三十七条经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决。故,被告在未履行相关前置程序情况下作出《限期拆除决定书》的强制执行决定,违反了法定程序。 五、被告主体不适格,无权以原告违反《中华人民共和国城乡规划法》为由作出责令原告限期拆除违法建筑的决定。 行政强制必须依法设定、由法授权、按法实施、受法约束,这是法治的应有之义。因此,《中华人民共和国行政强制法》第四条规定,行政强制的设定和实施,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。 对违反城乡规划法的违法建筑,《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条明确规定,只有县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。因此,对违反城乡规划法的违法建筑的强制执行权限,依法属于县级以上人民政府。本案中,明光市城市管理行政执法局作为集中行使行政处罚权的行政机关,虽具有行使城市规划管理方面的行政处罚职权,但其并无做出相应强制执行决定的法定职权,故被告作出的强制执行决定(即《限期拆除决定书》)违法,应予以撤销。庭审中，原告还增加诉称：一、原告房屋不属于违法建筑。原告房屋均系2005年之前建成或从他人处受让所得并且有相应证据可以佐证该等相关事实。相关房产已经获得原明光市国土资源和房产管理局的确认，鉴于房屋建成2005年之前，根据法不溯及既往的原则，不存在违法2008年1月1日实施的城乡规划法相关条款的情形。二、违法建筑的认定应当在发布征收决定公告之前，一旦将建筑物作为合法建筑，列入被征收对象，组织实施房屋征收过程中，则不能为了达到逼迫拆迁的目的，而再启动违法建筑认定程序。根据2011年实施的国有土地征收和补偿条例第24条规定，市县级人民政府作出房屋征收决定前应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑，应当予以补偿。对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿。因此对于拆迁范围内的建筑，是否属于违法建筑，应当在作出征收决定前予以认定。本案中原告所有的涉案房屋已经作为合法建筑被列入征收范围，被告在征收人与原告就房屋征收无法达成房屋拆迁补偿协议情况下，为了达到逼迫拆迁的目的，采取以拆违代拆迁的做法。是对原告合法财产权的严重侵害，被告的该种行为严重违法。 综上所述,原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定,特向贵院提起行政诉讼,请求法院：1、判决确认被告明光市城市管理行政执法局做出的《限期拆除决定书》【(明行执)限拆决字(2019)022号)】违法,并予以撤销;二、判决诉讼费由被告承担。 原告为支持自己的主张向本院提供了以下证据：1限期拆除决定书，证明被告未履行法定送达程序，改限期拆除决定书对原告不具有法律约束力，被告认定原告系违法建筑的事实不清，法律适用错误。2转让房屋坐落协议，该协议的补充协议，土地估价报告、土地使用权转让合同、国有土地使用权证以及地籍调查表、土地登记申请审批表、土地转让金专用票据，证明原告房屋为合法建筑，部分房屋建成年代久远，为合法建筑，虽未取得产权证，但是根据国土部门所出具的证件，均可证明相关房产均系合法，未办产权证系历史遗留问题。3建设用地规划许可证申请表一、二。证明原告房屋除一部分通过转让而来，另外部分是1999年通过申请合法建设所建，并非违法建筑。4身份证明，证明原告主体资格。5责令停工通知书（明）建停字[99]第191号。办证费用及罚款暂收通知单（明）建暂收字[99]第12号。明光市城市建设管理监察大队出具的。证明原告超批准面积建设房屋行为于1999年被明光市城市建设管理监察大队处以行政处罚，处罚结果为补办建房手续，维持原告缴纳的办证费和行政处罚保证金2000元，原告的相关违法行为已经消灭，其所建房屋为合法建筑。6安徽省自然资源厅关于王俊贵申请政府信息公开申请的答复，关于明光市2017年度第10批次城镇建设用地批复，明光市国土资源和房产管理局答复以及附件明光市2017年第10批次城镇建设用地勘测定界图二。明光市蔬菜村周郢、明格路南段西侧地块，企事业单位房屋征收补偿方案，房地产估计报告。证明原告房屋，位于明光市2017第10批次城镇建设用地征收范围内，已经按照合法建筑列入征收对象，并有征收人委托的北京华瑞行房地产评估资源有限公司出具了评估报告，原告房屋不属于违法建筑。 被告明光市行政执法局辩称：首先，根据明光市城乡规划局的2018年9月10日回复函证明：该户未在我局办理双拥路188号房屋《建设工程规划许可证。显然，答辩人作出的（明行执）限拆决字[2019]022号“限期拆除决定书”认定：“原告在明光市双拥路188号未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自施工建设房屋，房屋结构为砖混、砖瓦、简易房，面积共约807.78平方米的行为”事实清楚，证据确凿。原告作为个人，在城市规划区内所建的明光市双拥路188号房屋没有向明光市人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，属于违法建设。 其次，原告认为答辩人送达《限期拆除决定书》的程序违法，应视为未送达，该决定书不发生法律效力明显是错误的。 根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”答辩人2019年11月9日在原告住处向原告送达《限期拆除决定书》，原告拒绝签收，答辩人向原告宣读了《限期拆除决定书》后留置在原告住处，整个送达过程全程录像记录。原告认为答辩人未送达明显是错误的。 第三，原告认为答辩人作出的《限期拆除决定书》事实认定不清也是错误的。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，凡是未办理建设工程规划许可证进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的均属于违法建设，原告在2018年9月8日的询问调查笔录中表明其在建设双拥路188号地上房屋时没有到相关部门办理合法建房审批手续，明光市城乡规划局2018年9月10日回复答辩人的函也证明原告未在明光市城乡规划主管部门办理过双拥路188号房屋《建设工程规划许可证》。答辩人经过全面、客观、公正地调查取证，在证据确实充分的基础上，认定原告明光市双拥路188号房屋属违法建设，并于2019年10月11日依法向原告送达了《限期拆除事先告知书》，书面告知其违法事实和法律依据，并告知原告可在三日内到明光市城管执法局进行陈述和申辩，充分保障了原告的陈述、申辩权。原告拒绝签收，全程录像记录，留置送达在原告住处。2019年11月9日依法向原告送达了《限期拆除决定书》，原告拒绝签收，全程录像留置送达在原告住处。 第四，原告认为答辩人法律适用错误，这一观点也是不能成立的。 根据全国人大法工委法工办发（2012）20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》表明“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应自行为终了之日起计算。”该意见明确表示违反规划许可进行的违法建设行为有继续状态，也就是说原告的违法建设到目前依然具有违法性，且存在继续状态。答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》认定原告上述房屋系违法建设，适用法律是正确的。 第五，原告认为答辩人没有依法送达《催告书》，程序违法，这个观点也是错误的。 答辩人在经过立案审批、调查取证后，作出了限期拆除决定，并予以公告，根据根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，当事人有权在法定期限内申请复议和提起诉讼，只有未申请复议和提起诉讼或申请复议和提起诉讼维持了原行政决定，当事人又不自行拆除的，答辩人才能强制拆除，进入强制执行阶段，在强制执行前才需催告当事人履行义务，所以，依程序答辩人现还不能作出拆除催告书。 第六，原告认为对违反城乡规划法的违法建筑的强制执行权限，依法属于县级以上人民政府，答辩人无权作出责令限期拆除违法建筑的决定，这又是错误的认识。 本案中，答辩人根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对原告作出《限期拆除决定书》，并非依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定作出强制执行决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人有权在法定期限内申请复议和提起诉讼，只有未申请复议和提起诉讼或申请复议和提起诉讼维持了原行政决定，当事人又不自行拆除的，答辩人才需要经县级以上人民政府责成，作出强制执行决定。 庭审中，被告针对原告补充的诉称，补充答辩:一、根据行政诉讼法第5条、第6条规定，行政诉讼是对行政机关行政行为是否合法进行审查。二、本案所涉的被告行政行为为明行执限拆决字（2019）022号限期拆除决定书。三、该限期拆除决定书，仅仅认定原告位于双拥路188号面积为807.78平方米的行为未取得建筑规划许可证且适用的是规划法十八条。所以原告补充的所谓的内容是无事实根据和法律依据的，也不是本案的审查范围。综上所述，答辩人作出的（明行执）限拆决字[2019]022号《限期拆除决定书》，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、主体适格，请求依法判决驳回原告诉讼请求。 原告对被告提交的证据质证意见为：证据一中1、对现场检查勘验笔录三性均有异议，认为达不到证明目的；认为该现场检查勘验笔录，所述内容与事实不符。因此该勘验笔录不能作为本案的认定依据。2、涉案房屋照片真实性没有异议。3、对明光市城乡规划局回复函三性具有异议，对其证明目的不予认可。4、对2018年9月8日刘莉的询问调查笔录三性均有异议，对其证明目的不予认可。证据二中对所有证据三性均有异议，证明目的不认可；证据三真实性没有异议，合法性没有异议，关联性有异议，证明目的不予认可。证据四真实性和合法性没有异议，但是关联性有异议，证明目的不予认可。 被告对原告提交的证据质证意见为：证据一、对该证据限期拆除决定书三性均没有异议，印证了被告行政行为合法，认定事实清楚，适用法律正确。证据二、该组证据与本案没有关联性；部分协议也不具有合法性，因为集体土地是不给买卖的。从土地证以及登记表看，仅仅证明土地使用合法，不能证明建筑物合法，也不能证明建筑物取得了许可证。证据三、原告身份证，没有异议。证据四、仅仅是个人的申请，没有得到规划部门的审批。也印证了原告的建筑是非法的。证据五、该组证据不具有合法性和关联性。且也不属于行政处罚，其仅仅是一个通知书。该通知单已经确认原告是无证建房，也印证了该处房屋也属于非法建筑。证据六、该组证据与本案没有关联性，且不能证明原告的观点。对房地产评估报告三性均不认可，违反程序法规定。 经庭审举证、质证，本院对上述证据认证意见如下：首先对原告提交的：证据一，能够证明被告已作出限期拆除决定的事实；证据二、三、四，能够证明原告的诉讼主体资格及涉案房屋所占土地的来源，但并不能证明原告有了上述证据就当然地取得了合法的建筑许可手续；证据五、其中的责令停工通知单的通知对象是花园村，与本案无关；另一份办证费用及罚款暂收通知单已载明原告因无证建房被罚款，印证了涉案房屋属于非法建筑；该组证据达不到原告的证明目的。证据六、该组证据不能证明原告的观点，不能因为涉案房屋列入了拆迁征收对象及房地产评估机构对该房屋进行了价值评估就改变了该房屋违法建筑的属性。其次对被告提交的：证据一、证据二、能够达到被告的证明目的；在2018年9月8日原告刘莉询问调查笔录中，刘莉陈述，涉案房屋的结构为砖混、砖瓦、简易房，大概有800平方米左右，没有办理建房审批手续，建房具体时间记不得了。2018年10月26日原告王俊贵询问调查笔录中，其陈述与刘莉询问调查笔录中的陈述基本一致，同时明确涉案房屋大概是2000年左右（1999年）盖的。上述两份调查笔录与被告的该两组证据中的其它证据相印证，能够认定涉案房屋未办理《建设工程规划许可证》的事实，且被告履职的过程程序合法，作出的决定证据充分。证据三、能够达到被告的证明目的，即被告有权行使城市规划管理方面的行政处罚权。也能够证明执法人员具有执法资格。证据四、被告的证明目的本院予以确认。综上，原告虽对被告提供的四组证据的证明目的均提出异议，但没有提供足以否定被告证明目的的相反证据，对被告主张的证明目的本院予以采信。 经审理查明：原告于2000年前后在明光市双拥路188号，未经规划部门审批，擅自动工建设砖混、砖瓦、简易房结构面积共约807.78平方米的房屋。2018年9月7日被告对原告涉嫌违法建设案立案，并进行询问调查及现场勘验。2018年9月10日被告向原明光市城乡规划局发出协助调查函，同日，该局函告被告，经查阅档案，未查到该户办理双拥路188号《建设工程规划许可证》。2018年9月12日案件承办人作出调查终结报告，建议依法予以拆除；同日，被告对原告涉嫌违法建设案同意依法拆除；2019年10月11日被告作出（明行执）限拆告字[2019]015号限期拆除事先告知书，同日向原告依法送达了该告知书。2019年11月9日被告作出（明行执）限拆决字[2019]022号限期拆除决定书，同日向依法送达该决定书。该决定书认定：被告在明光市双拥路188号，未经规划部门审批，擅自动工建设砖混、砖瓦、简易房结构面积共约807.78平方米的房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。同时依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限原告在收到决定书之日起七日内自行拆除上述违法建（构）筑物，逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。同日，被告作出（明行执）限拆公告字[2019]014号公告。原告对（明行执）限拆决字[2019]022号限期拆除决定书不服向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为:被告对涉案房屋是否具有行政处罚及作出强拆决定的职权，原告作出该决定所适用法律、法规是否正确，其行政行为的程序是否合法。首先，中共安徽省委、安徽省人民政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（2016年10月31日）、明光市人民政府办公室《关于印发明光市城市管理行政执法局（市城市管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（明政办[2017]14号）；被告作为明光市行使城市管理相对集中行政处罚的机关，明确了其职责范围包括：住：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权涉案房屋位于明光市城市规划区范围内，被告依法对涉案房屋作出被诉行政行为属于其职权范围。其次，原告诉称，涉案房屋建成2005年之前，根据法不溯及既往的原则，不存在违法2008年1月1日实施的城乡规划法相关条款的情形。本院认为，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《安徽省村镇规划建设管理条例》第十七条的规定，不论在城市规划区内，还是在村庄、集镇范围内，进行建设的单位或个人建设房屋均应依法申领建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证所进行的建设即可认定为违法建设。如果违法建设一直未处理，存续至2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行之后，对于此种情形，因违法建设的事实一直处于继续状态，故应依据《中华人民共和国城乡规划法》对未取得建设工程规划许可证的建设是否合法进行认定。因此，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定并无不当，对原告的该项诉称本院不予采信，被告作出强拆决定适用的法律、法规正确。再次，明光市行政执法局是在法定期限内履行了立案、调查、审批、调查终结、事先告知、公告等程序后，作出并送达了强制拆除决定书；故原告的上述一系列行政行为均符合法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告王俊贵、刘莉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王俊贵、刘莉负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。 审 判 长  任 仁 审 判 员  段凤铭 人民陪审员  章 成 二〇二〇年十一月二日 书 记 员  李雪娇 本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。