江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终440号 上诉人（一审被告）徐州市铜山区水务局，住所地徐州市铜山区长江西路科技创业大厦**。 法定代表人胡轶辉，该局局长。 委托代理人郭建，该局工作人员。 委托代理人陈顺利，江苏苏旭律师事务所律师。 被上诉人（一审公益诉讼起诉人）徐州市云龙区人民检察院。 一审第三人徐州市铜山区长龙采石厂，住所地徐州市铜山区茅村镇青龙山矿区。 投资人刘继明，该厂厂长。 上诉人徐州市铜山区水务局（以下简称铜山区水务局）因与被上诉人徐州市云龙区人民检察院（以下简称云龙区检察院）、一审第三人徐州市铜山区长龙采石厂（以下简称长龙采石厂）行政公益诉讼一案，不服徐州铁路运输法院（2017）苏8601行初1421号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 上诉人铜山区水务局上诉请求：撤销一审法院行政判决书，依法予以改判。事实和理由：1、一审事实不清。上诉人得知长龙采石厂未办理相应水土保持手续后，即要求其补办手续，否则不得生产建设。长龙采石厂收到上诉人的通知后，按要求编制完成水土保持方案，向上诉人提交了江苏省开发建设项目水土保持方案申请书、长龙采石厂建筑石料灰岩矿开采项目水土保持方案相关手续的请示和报告书。上诉人对开采项目按照法律规定进行了审查、审批。上诉人已经依据一般性生产建设项目按照占地面积向长龙采石厂一次性计征水土补偿费71700元，在一审诉讼期间长龙采石厂亦缴纳了已产生的水土补偿费。依据《省政府关于取消15项行政许可事项的通知》，生产建设单位按照要求自主开展水土保持设施验收。上诉人按照加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的相关要求，跟踪检查水土保持方案实施情况。因长龙采石厂现被政府关停，不能按照水土保持方案要求进行治理验收，正等自然资源部门招标实施地质环境治理。2、一审适用法律错误。上诉人发现长龙采石厂未办理水保手续，即对其进行查处，要求编制水保方案、限期整改、补缴水土保持费等，该工作需要经过法定程序调查核实，计算补缴数额，一审法院认为上诉人不及时、不全面履行监管职责，存在不履行法定职责，属于法律适用错误。综上，请求本院依法撤销一审判决，予以改判。 被上诉人云龙区检察院辩称：1、一审判决认定事实清楚，上诉人存在未履行法定职责的行为。2017年5月10日前，在长龙采石厂未依法依规编制水土保持方案并报批，未依法及时足额缴纳水土保持补偿费，且对水土保持设施未经验收合格即投产使用等情况下，上诉人未依法及时予以催告和采取其他行政措施。2017年5月10日，在被上诉人向上诉人发出检察建议后，上诉人对长龙采石厂逾期补办手续的行为、逾期缴纳水土保持补偿费的行为未依法作出行政处理。2、一审判决适用法律正确。上诉人对水土保持违法行为具有法定监督管理职责，其在收到检察建议后，虽然对长龙采石厂采取了一定措施进行履职，但履行职责未及时、全面、到位，致使国家和社会公共利益长期处于受侵害状态，应当确认未履行法定职责的行为违法。综上，请求本院依法驳回上诉，维持原判。 一审第三人长龙采石厂述称：1、原徐州市铜山区水利局（以下简称原铜山区水利局）对我厂检查后，我厂已经按要求编制了水土保持方案，并报审批；2、我厂已经根据原铜山区水利局的要求足额缴纳水土保持补偿费121700元和488716元的矿山环境恢复治理保证金；3、因2017年以来徐州市创建文明城市以及环保督察等原因，我厂一直处于停业状态，不存在验收问题。 云龙区检察院向一审法院起诉称，确认铜山区水务局不履行法定职责的行为违法，判令铜山区水务局依法全面履行法定职责。一审法院认定事实：长龙采石厂于2012年12月13日注册成立，经营范围为建筑石料用灰岩开采、销售等。经江苏省地质矿产局第五地质大队测算，2014年10月至2016年12月，该公司在属于江苏省省级水土流失重点治理区开采资源量为287140吨，体积为111945立方米，石料的开采损坏了地貌植被，降低了原有水土保持功能。 云龙区检察院认为长龙采石厂未报批水土保持方案即在茅村镇采石，损坏地貌、植被，造成水土流失，不能恢复原有水土保持功能，应在开采期按季度缴纳水土保持补偿费111945元，而原铜山区水利局作为水行政主管部门主管本行政区域内水土保持工作，应当对第三人的开采行为依法、全面履行审批生产建设项目水土保持方案、征收水土保持补偿费及对违反规定的行为依法处理等职责，但该局一直未能依法履行上述职责，导致国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。2017年5月10日，云龙区检察院向原铜山区水利局发出徐云检行建[2017]4号《检察建议书》，建议内容：一、对长龙采石厂的建设开采行为依法全面履行审批生产建设项目水土保持方案、征收水土保持补偿费和验收水土保持设施的职责，对违反规定的行为依法作出处理；二、对辖区内水土流失重点预防区和重点治理区开办基础设施建设、矿产资源开发……等生产建设项目或从事其他生产建设活动，损坏水土设施、地貌、植被，不能恢复原有水土保持功能的单位和个人进行全面监督检查，对违反规定的行为依法处理，并要求于收到该检察建议书一个月内将办理情况进行书面回复。该检察建议书于同年5月15日向原铜山区水利局送达。 2017年5月19日，原铜山区水利局向长龙采石厂发出铜水补［2017］10号《限期补办行政许可手续通知书》，认定该公司未经水行政主管部门批准在徐州市铜山区青龙山采石，违反了《中华人民共和国水土保持法》（以下简称水土保持法）、《江苏省水土保持条例》的有关规定，依据水土保持法第五十三条、《江苏省水土保持条例》的规定，通知长龙采石厂在收到通知书后五日内申请补办相关手续。逾期不补办手续的，将根据水土保持法第五十三条规定进行处罚，并于当日进行送达。2017年7月3日，长龙采石厂向原铜山区水利局提交《徐州市铜山区长龙采石厂年产52万吨建筑石料灰岩矿建设项目水土保持方案报告相关手续办理的请示》和《水土保持方案报告书》。2017年7月7日，原铜山区水利局作出铜水许可〔2017〕10号《关于徐州市铜山区长龙采石厂年产52万吨建筑石料灰岩矿建设项目水土保持方案的行政许可决定》，主要内容为：建设位于茅村镇××村，矿区占地面积7.17ｈ㎡，水土流失防治范围为8.18ｈ㎡，直接影响区1.01ｈ㎡，要求生产项目投入使用前经过水利部门组织的水土保持设施专项验收；项目建设期，应在项目开工前按照占地面积一次性缴纳水土保持补偿费；项目开采期，应按季度缴纳水土保持补偿费。 2017年9月19日，长龙采石厂缴纳水土保持补偿费71700元。 2017年12月20日，原铜山区水利局向长龙采石厂作出铜水征[2017]5号《水土保持补偿费征收通知书》，要求该公司缴纳2016年10月至2017年10月间开采灰岩应缴纳水土保持费193000元，并于同日送达。 2018年2月7日，原铜山区水利局向云龙区检察院作出回复，载明：一、查处情况……3、2017年5月19日我局依法对长龙采石厂进行了水保检查，发现该企业尚未办理水土保持方案，我局向其下达限期补办行政许可手续通知书（铜水补[2017]10号），2017年7月3日长龙采石厂向我局申请办理水土保持方案，并提交相关手续。2017年7月7日，我局批复了该企业的水土保持方案（批准文号为铜水许可[2017]10号），并缴纳水土保持补偿费71700元。二、关于贵院检察建议书回复情况。接到贵院检察建议书后，我局安排了相关科室进行查处，由于科室调整，信息沟通不畅，没能及时给贵院进行回复……三、下一步工作1、水土保持费征收我局已经依据一般性生产建设项目按照征占用土地面积一次性计征了三家企业的水土保持补偿费，针对开采期间征收问题，由于2017年徐州市创建文明城市以及进行环保督查等原因，企业基本处于停业状态，我局虽经与土地局沟通，但对开采的数量无法准确掌握，故未对其征收开采期间的水土保持补偿费，但我局已经下达了要求缴纳开采期间的水土保持补偿费的通知，根据开采状态我局将及时与土地局沟通，做好后续开采期间水土保持补偿费的缴纳工作。2、关于水土保持设施验收审批为贯彻落实《省政府关于取消15项行政许可事项的通知》（苏政发[2017]142号），进一步深化行政审批制度改革，按照规定不再组织生产建设项目水土保持设施专项验收，转为生产建设单位按照有关要求自主开展水土保持设施验收……下一步我局将按照加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的相关要求，跟踪检查水土保持方案实施情况，依法查处水土保持违法违规行为。 2018年7月20日，长龙采石厂补缴水土保持补偿费5万元。 云龙区检察院认为原铜山区水利局未依法、全面履行有关法定职责，故向一审法院提起行政公益诉讼。 另查明，2019年1月，按照《徐州市铜山区机构改革方案》要求，原铜山区水利局更名为铜山区水务局，水行政管理主要职能不变。 一审法院认为，云龙区人民检察院经徐州市人民检察院指定管辖，因铜山区水务局未依法、全面履行水行政监督管理职责，导致生产单位未及时编制水土保持方案和未缴纳水土保持补偿费等违法情形，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态，依法发出检察建议，在行政机关收到检察建议后法定期限内仍未履职的情况下提起本案行政公益诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法法规标题中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2017.06.27时效性现行有效》第二十五条第二十五条【原告资格】行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四款、第四十九条第二项、第三项、第四项及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条第一款、第四十一条规定的起诉条件。 根据双方当事人的诉辩主张、涉案检察建议及回复，本案争议焦点为：铜山区水务局对涉案水土保持违法行为是否依法、全面履行了监督和管理职责，应否继续履行相关职责。 一、水土保持法第五条第三款规定，“县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作”；《江苏省水土保持条例》第五条第一款规定，“县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作，会同有关部门组织编制水土保持规划，负责生产建设项目水土保持方案的审批和水土保持设施的验收，组织实施水土流失综合治理，开展水土保持监测”；原铜山区水利局官方网站关于“水利局职能”部分规定“……（六）指导全区农村水利工作和农村水利服务体系建设；组织、指导全区水土保持工作；……”，故铜山区水务局（原铜山区水利局）作为辖区水行政主管部门对涉案水土保持违法行为具有法定监督管理职责。 二、长龙采石厂于2014年10月至2016年12月在属于省级水土流失重点治理区区域内开山采石，铜山区水务局作为辖区水行政主管部门，依法应当对其矿产资源开发行为履行水土保持监管职责，要求其编制水土保持方案并予报批、及时足额缴纳水土保持补偿费，依法验收水土保持设施等，并对其逾期不补办手续、不缴纳水土保持补偿费及水土保持设施未经验收合格投产使用等违法行为依法作出行政处理。本案中，在长龙采石厂未依法依规编制水土保持方案并报批，亦未依法及时足额缴纳水土保持补偿费，对水土保持设施未经验收合格即投产使用等情况下，铜山区水务局未依法及时予以催告，亦未依法采取其他行政处理措施。在收到云龙区检察院检察建议后法定期限内，虽然采取了一定措施进行履职，向长龙采石厂发出了相关文书，但长龙采石厂的水土保持方案并未及时编制完成并依法报批、水土保持补偿费亦未及时足额缴纳，后长龙采石厂虽补充履行了水土保持方案编制及报批及水土保持补偿费缴纳义务，但铜山区水务局并未对其逾期履行法定义务及对水土保持设施未经验收合格即投产使用等违法行为依法作出处理，故铜山区水务局在收到检察建议后虽有一定履职行为，但履职并不及时、全面，致使国家和社会公共利益长期处于受侵害状态，故对其怠于履行法定职责的行为应当确认违法，铜山区水务局依法应继续对涉案违法行为作出处理。 环境资源保护是生态文明建设的重要内容，关乎经济社会发展和人民群众生活。环境资源行政主管机关理应恪尽职守，依法、全面履行职责。对环境资源违法行为的放任纵容，既会导致违法行为的滋生蔓延，也不利于树立行政执法权威，更容易导致生态环境遭受侵害和破坏。铜山区水务局在本判决生效后，应当依法及时履行法定监管职责，检察机关亦有义务继续监督被诉行政机关依法予以履职。为保护和合理利用水土资源，维护国家和社会公共利益，促进行政机关依法行政，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决确认铜山区水务局未依法履行水土保持管理和监督职责的行为违法；责令铜山区水务局于本判决生效后六十日内采取补救措施，继续依法、全面对长龙采石厂的违法行为履行监督、管理职责。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，水土保持法第五条第三款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域内的水土保持工作。”第二十五条第一款规定：“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施……”。第二十七条规定：“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用”。第三十二条第二款规定：“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理……”依据上述法律规定，铜山区水务局作为水行政主管部门，对辖区内长龙采石厂于2014年10月至2016年12月在属于江苏省省级水土流失重点治理区开采资源的行为，负有要求其编制水土保持方案并报批、水土保持设施与主体工程“三同时”建设并验收、缴纳水土保持补偿费等监督管理的法定职责，在云龙区检察院发出检察建议前，铜山区水务局并未履行上述法定职责。 水土保持法第五十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期补办手续；逾期不补办手续的，处五万元以上五十万元以下的罚款；对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的……”本案中，在云龙区检察院发出检察建议后，铜山区水务局虽要求长龙采石厂补充编制了水土保持方案，但该厂并未在规定的期限内予以补办，铜山区水务局应当对该厂逾期不补办行为依法作出处理。 水土保持法第五十四条规定：“违反本法规定，水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，并处五万元以上五十万元以下的罚款。”本案中，长龙采石厂于2014年10月至2016年12月期间，水土保持设施未经验收合格即开采经营，原铜山水利局对此行为未依法予以处理，存在履责不到位情形。 水土保持法第五十七条规定：“违反本法规定，拒不缴纳水土保持补偿费的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金，可以处应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款。”长龙采石厂虽陆续缴纳了水土保持补偿费，但铜山区水务局对该厂逾期缴纳水土保持补偿费的行为，未依法予以处理，存在履责不到位情形。 综上，上诉人铜山区水务局的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持；一审法院判决确认铜山区水务局未依法履行水土保持管理和监督职责的行为违法，并责令其采取补救措施，继续全面对长龙采石厂的违法行为履行监督、管理职责正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐州市铜山区水务局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈  迎 审 判 员 姜  立 审 判 员 刘 尚 雷 二〇二〇年十一月二日 法官助理 商晶晶 书 记 员 朱 自 强