广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1935号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地广州市越秀区******。法定代表人：彭某某。委托代理人：柳某，该局工作人员。委托代理人：丘某某，广东华璟律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：何某基，男，1963年1月23日出生，汉族，住广州市荔湾区*********，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：陈某妹，女，1965年11月1日出生，汉族，住广州市荔湾区********，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：陈某泉，男，1965年10月8日出生，汉族，住广州市荔湾区********，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：原某坚，男，1980年12月5日出生，汉族，住广州市荔湾区*******，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：卢某满，男，1959年5月17日出生，汉族，住广州市荔湾区******，公民身份号码************。被上诉人（原审原告）：梁某强，男，1962年8月3日出生，汉族，住广州市荔湾区********，公民身份号码************。原审被告：广州市人民政府，住所地越秀区府前路**。法定代表人：温某某，市长。上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）因被诉政府信息公开与行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初960号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，六原告于2019年9月12日向被告市规划资源局提交政府信息公开申请表，申请公开的所需信息内容描述为：“请求按信息公开条例要求，穗规地证字[1998]第423号文批复及申请的备案信息。要求提示：1、复印件请加盖公开单位公章及与原件一致的印章。2、拒绝向申请人提供网址连接或互联网方式查询。”被告市规划资源局当日受理后经审查于2019年9月29日作出穗规划资源公开[2019]4550号《政府信息公开申请告知书》，载明：“何某基等申请人：本局于2019年9月12日受理你们提出的政府信息公开申请（编号：********），现答复如下：根据《交通运输工作国家秘密范围的规定》，穗规地证字[1998]423号有关信息属于国家秘密。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条规定，穗规地证字[1998]423号有关信息不予公开。……”六原告于2019年10月16日收到上述告知书后不服，于2019年10月22日向被告市政府申请行政复议。被告市政府受理后向被告市规划资源局发出《提出行政复议答复通知书》。被告市规划资源局在法定期限内向被告市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。因案情复杂，被告市政府于2019年12月20日作出穗府行复[2019]1735号《延长行政复议审查期限通知书》并送达给六原告和被告市规划资源局，决定将该案的审查期限延长30日。后经综合审查，被告市政府于2019年12月31日作出穗府行复[2019]1735号《行政复议决定书》，决定维持被告市规划资源局作出的穗规划资源公开[2019]4550号《政府信息公开申请告知书》。六原告于2020年1月4日收到上述决定书后仍不服，诉至原审法院。诉讼中，被告市规划资源局主张其并没有穗规地证字[1998]第423号文批复及申请的备案信息，也不知道保存该备案信息的行政机关，其只有该号批复的建设用地规划许可证及相关附图，但该信息包括多个重要桥梁及交通立交等信息，属于国家秘密的范围，依法不予公开。原审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。”本案中，原告向被告市规划资源局申请公开“穗规地证字[1998]第423号文批复及申请的备案信息”,被告市规划资源局在诉讼中主张其并没有穗规地证字[1998]第423号文批复及申请的备案信息，也不知道保存该备案信息的行政机关，却未依上述规定告知该情况，而是以其保存的穗规地证字[1998]第423号建设用地规划许可证及相关附图属于国家秘密为由，告知对穗规地证字[1998]423号有关信息不予公开，该告知指向的内容及理由与原告申请公开的政府信息并不相符，被告市规划资源局未按原告申请公开的内容进行相应答复，其据此作出的涉案告知属主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”根据上述规定，被告市政府收到原告行政复议申请后，其作出的涉案行政复议决定对于被告市规划资源局作出的涉案告知的上述错误未予以查明纠正，事实认定错误，故其作出的穗府行复[2019]1735号《行政复议决定书》依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决：一、撤销被告广州市规划和自然资源局于2019年9月29日作出的穗规划资源公开[2019]4550号《政府信息公开申请告知书》。二、被告广州市规划和自然资源局于本判决发生效力之日起十五个工作日内对原告何某基、陈某妹、陈某泉、原某坚、卢某满、梁某强于2019年9月12日提出的政府信息公开申请重新作出处理。三、撤销被告广州市人民政府于2019年12月31日作出的穗府行复[2019]1735号《行政复议决定书》。上诉人市规划资源局不服原审判决，向本院上诉称：一、被上诉人庭审陈述新增加要求公开“穗规划地证字〔1998〕423号的征地备案信息”与被上诉人原申请公开的“政府信息申请的备案材料”不一致，上诉人回应仅查询到穗规划地证字〔1998〕423号《建设用地规划许可证》，并无被上诉人庭审提到的相关征地备案信息，针对被上诉人申请公开的政府信息的描述，上诉人核查指向的是穗规划地证字〔1998〕423号《建设用地规划许可证》，答复内容准确，且被上诉人亦未在行政复议及原审程序中对上诉人答复的内容提出异议，原审法院以被上诉人当庭新增要求公开的信息以及上诉人的回应作为一审判决的依据，认定事实不清；二、被上诉人申请公开的政府信息含具体文号，内容明确且与其身份证所在地具有关联性，虽然其描述存在瑕疵，但不应作出信息不存在的答复，也不宜要求被上诉人补正，因为其申请的文号对应的政府信息只有《建设用地规划许可证》，而该文件属于标有坐标的重要桥梁及互通立交工程的政府信息，属于国家秘密，上诉人所作答复合法适当；三、原审判决的处理方式将极大的增加行政相对人申请政府信息公开的描述义务，且不利于行政机关开展政府信息公开服务工作，不符合政府信息公开条例的立法精神；四、被上诉人向上诉人提起的14起政府信息公开案件中，其对政府信息的描述均为某某号文批复及申请的备案材料。综上，请求二审法院撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人何某基等六人二审未提交书面答辩意见。原审被告市政府二审坚持原审意见。经审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，本案为政府信息公开案件，审查的是上诉人对被上诉人的信息公开申请所作出的答复是否合法适当。关于上诉人市规划资源局与原审被告市政府所作答复及复议决定的职权依据与程序合法性，原审已作论述，理由充分，二审不再赘述。本案争议焦点为上诉人以被上诉人何某基等人申请公开的信息属于国家秘密为由不予公开的依据是否充分。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条规定，依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。第十七条第二项规定，行政机关应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。第三十六条规定，对政府信息公开申请，行政机关应根据不同情况分别作出答复，当行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。据此，行政机关在公开政府信息之前，应当对政府信息进行审查，确定政府信息是否可以公开，确定为国家秘密的政府信息或公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，依法告知申请人不予公开并说明理由。《交通运输工作国家秘密范围的规定》(交办发［2016］127号)中的附件《交通运输工作国家秘密目录》第19项规定“内河上及公路交通干线涉及国防交通基础设施的特大型和重要桥梁、隧道、互通立交的坐标、高程等技术参数和桥基地质结构与水的流速，属于秘密。”本案中，被上诉人何某基等人向上诉人申请公开的信息表述为“穗规地证字〔1998〕第423号文批复及申请的备案信息”，上诉人经核查后作出的被诉告知书主要内容为“根据《交通运输工作国家秘密范围的规定》，穗规地证字［1998］423号有关信息属于国家秘密……”，即上诉人经核查被上诉人何某基等人申请公开的信息对应的文件为穗规地证字［1998］423号，属于国家秘密不予公开，但上诉人未向法庭提交相关证据证明该文件属于国家秘密事项。上诉人所作出被诉告知书依据不足，原审被告市政府作出被诉复议决定予以维持，缺乏法律依据，原审判决一并予以撤销并责令上诉人重新作出答复处理，处理正确，上诉人应根据被上诉人何某基所提出的涉案信息公开申请事项，准确依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定作出处理。综上所述，原审判决认定事实，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人市规划资源局的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十一月五日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞