安徽省滁州市南谯区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1103行初42号原告：滁州汇高商贸有限公司，住所地安徽省滁州市丰乐大道**，统一社会信用代码91341103672640596T。法定代表人：胡明鹏，该公司董事长。委托诉讼代理人：徐瑞，该公司员工。委托诉讼代理人：梁玉霞，该公司员工。被告：南谯区腰铺镇人民政府，住所，住所地滁州市南谯区腰铺镇二郎路社会信用代码11341103003209467Q。法定代表人：王亮亮，该镇镇长。委托诉讼代理人：王欣，安徽知秋律师事务所律师。原告滁州汇高商贸有限公司(以下简称汇高公司)与被告南谯区腰铺镇人民政府（以下简称腰铺镇政府）乡政府行政合同纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月2日立案后，2020年7月6日向被告送达诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月28日公开开庭进行了审理。原告汇高公司的委托诉讼代理人徐瑞、梁玉霞，被告腰铺镇政府的委托诉讼代理人王欣到庭参加诉讼。本案已审理终结。2011年10月14日被告腰铺镇政府与汇高公司签认一份《征地协议书》，对汇高公司在腰铺镇投资建设仓储物流项目征用土地事项进行约定。原告汇高公司向本院提出诉讼请求：1、判令被告向原告支付垫付的征地补偿款本金人民1053266.5元，并判令被告向原告支付自本案立案之日起至其实际还清之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算的利息；2、判令被告向原告支付垫付的土地成本本金人民币131.5万元，并判令被告向原告支付自本案立案之日起至其实际还清之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算的利息；3、判令被告承担本案诉讼费用。在本案审理期间，原告申请确认2011年10月14日原、被告签订的《征地协议书》无效，要求被告返还收取原告的征地费1053266.5元及利息；并要求被告向原告支付垫付的土地成本本金人民币131.5万元及利息。事实与理由：根据2007年国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》(国土资电发【2007136号)，明确规定了“实行建设用地“净地出让”，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”；2012年国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条对上述规定予以了进一步明确。因政府招商引资，原告在腰铺镇辖区内开展征地并建设仓储物流项目。2011年11月14日，原被告双方签署了《征地协议书》约定了：原告征用的土地位于滁州市南谯区腰铺镇范桥村境内，丰乐大道3028号西侧，现公司所在地西侧，占地面积约30亩；土地征用费每亩3.335万元整。上述协议签署后，双方已经办理了上述土地的征收手续。为了达到“净地出让”的条件,被告要求原告与相关村委会、村民分别签署相关征地补偿协议，由原告实际代为垫付征地补偿款。待征地结束后，被告再对原告的征地补偿款予以返还。原告陆续与被告、相关村民组、村民签署相关《征地补偿协议》，并陆续支付相关征地补偿款。截止目前，原告已经累计垫付征地补偿款本金1053266.5元。2013年10月12日，在实现上述征收土地的净地工作后，被告在向南谯区财政局提出的《关于请求拨付工业用地土地成本的报告》明确载明了扩大企业规模、做强做大企业，滁州汇高商贸有限公司于2013年7月我镇境内范桥村规划建设用地19880平方米(29.82亩)，上缴市财政局土地出让金340万元，前期征地、拆迁、规划等费用由我镇暂付，请区财政局将该宗地块土地成本拨付我镇。南谯区财政局盖章回复：腰铺镇企业汇高商贸土地成本市财政局已拨入我区账户，按工业用地8.1万/亩，应拨付土地成本(29.82亩)，上缴市财政局土地出让金340万元，前期征地、拆迁、规划等费用由我镇暂付，请区财政局将该宗地块土地成本拨付我镇。南谯区财政局盖章回复：腰铺镇企业汇高商贸土地成本市财政局已拨入我区账户，按工业用地8.1万/亩，应拨付土地成本241.5万元。2013年10月23日，南谯区财政局将上述土地成本241.5万元汇入被告下属财政所账户。但直至2013年11月26日，被告仅将土地成本中的110万元返还至原告账户，而原告前期垫付的征地补偿款以及土地成本的剩余款项合计2368266.5元，被告至今未返还。汇高公司向本院提供如下证据：证据一、2011年10月14日,腰铺镇政府与汇高公司签订的《征地协议书》，拟证明《征地协议书》第三条约定土地征用费的标准为每亩3.335万元整，腰铺镇政府不再收取其他费用；证据二、原告与农民签订的征地协议书和支付凭证，拟证明原告为征收土地实际垫付1053266.5元；证据三、腰铺镇政府2013年10月12日向南谯区财政局出具的关于请求拨付工业用地土地成本的报告，拟证明当时区财政局已经将241.5万元退还给腰铺镇政府，腰铺镇政府已经于2013年11月26日退还110万元，尚欠131.5万元未退还。该报告明确载明前期征地、拆迁、规划等费用有我镇暂付，实际前期的这些费用是原告支付的；证据四、信访材料（董斌信访的受理通知书、信访事项处理意见书），拟证明原告在2019年8月13日反映信访事项，腰铺镇政府已经在2019年8月13日受理；证据五、公司会议记录、报告文件，拟证明我公司自2014年-2019年期间一直通过各种方式向被告追要前期垫付的费用和尚未退还的土地出让金。腰铺镇政府辩称：（一）原告主张退还征地补偿费的请求，缺乏事实及法律依据不能成立。2011年10月14日，腰铺镇政府与汇高公司签订的《征地协议书》第三条（土地费用标准）中明确，项目经市规委会批准后15日内，汇高公司一次性支付全部征地款100.05万元及青苗补偿费，用于汇高公司征用土地、支付农户补偿。2013年8月2日，汇高公司与滁州市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第八条明确：该宗地国有建设用地使用权出让价格为340万元，土地交付条件为土地现状交付。上述征地协议及土地出让合同依据当时的法律规定，应认定为有效合同，约定内容对双方具有拘束力。汇高公司主张应退还其垫付的征地补偿款1053266.5元，该请求与征地协议约定不符，支付土地补偿费及青苗补助费是汇高公司的合同义务，其主张退不符合双方合同约定。（二）汇高公司主张应退还剩余土地成本131.5万元，不符合法律规定，不能成立。2014年9月1日生效的《节约集约利用土地规定》第二十二条第三款规定，禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。汇高公司退还土地出让金的请求不符合现行法律规定。（三）原告汇高公司在本案中的诉讼请求已经超过诉讼时效，不应支持。本案征地协议签订于2011年10月14日，汇高公司应当依据合同约定主张权利，即使其权利受到损害，参照《最高人民法院关于适于若干问题的解释》第十二条之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。按照汇高公司陈述，其于2013年11月要求退还相关款项，截至本案起诉，其诉讼时效已经超过。腰铺镇政府向本院提供如下证据：证据一、2011年10月14日，腰铺镇政府与汇高公司签订的《征地协议书》，拟证明协议书第四条约定汇高公司支付全部征地款100.05万元及青苗补偿费，用于汇高公司征用土地，支付农户补偿；证据二、2013年8月2日，汇高公司与滁州市国土资源局签订的国有建设用地使用权出让合同，拟证明该合同约定的现状条件是汇高公司获得土地的性质为现状出让；证据三、节约集约利用土地规定，拟证明国家禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。经庭审质证，本院对当事人证据作如下确认：腰铺镇政府对汇高公司提供的证据一、二、三、四的真实性均无异议，本院对上述证据的真实性予以采信。对汇高公司提供的证据五，结合本案其他证据予以综合认定。汇高公司对腰铺镇政府提供的证据一、二、三的真实性均无异议，本院对上述证据的真实性予以采信。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2011年10月14日，腰铺镇政府（甲方）与汇高公司（乙方）签订一份《征地协议书》，就乙方征用土地相关事宜达成如下协议：一、乙方在腰铺镇投资建设仓储物流项目，总投资11150万元，其中一期项目投资4650万元，已竣工并投入使用等；二、乙方征用的土地位于滁州市南谯区腰铺镇范桥村境内，丰乐大道3028号西侧，现公司所在地西侧，占地面积约30亩（具体位置见附图，面积以实际丈量为准）；三、土地征用费每亩3.335万元整,地面,地面附属物按滁政办(2010)**文件《关于印发滁州市征收集体土地上房屋附着物和青苗补偿标准的通知》按项目和数量据实计算支付（腰铺镇政府不再收取其他费用）。涉及土地和建设等有关的办理证件、手续费用，由乙方据实承担，并在规定的时间内交付。四、付款时间和方式1、本协议签订时，乙方预付人民币贰拾万元作为履约保证金，2、项目经市规委会批准后15日内，乙方一次性支付全部征地款计人民币壹佰万零伍佰元整（1000500）及青苗补偿费，用于乙方征用土地、支付农户补偿。六、双方责任3、在乙方通过竞标方式取得土地后,甲方协助乙方完成土地规划、建设、环保、消防等手续，费用由乙方承担。2008年8月至2008年9月汇高公司支付征地款、青苗及附属物补偿等171174元。2013年4月16日，汇高公司向腰铺镇财政所支付887812.5元。2013年8月2日，滁州市国土资源局（挂牌主持人、出让人）与汇高公司（竞得人、受让人）签订了《滁州市国有建设用地（工业）使用权挂牌出让成交确认书》约定：二、现挂牌主持人与竞得人正式确认，本次国有建设用地使用权挂牌出让。竞得人以报价人民币340万元竞得8号宗地，宗地位于丰乐大道西侧、永辉路南侧，宗地编号：031062000003000；出让用地面积19880平方米（折合29.82亩）使用权。五、竞得人在付清全部成交地价款（出让金）后，即可持本《挂牌成交确认书》和《国有建设用地使用出让合同》等相关材料，受让人申请办理土地使用权登记的规定交纳有关税费后，领取《国有土地使用证》。后汇高公司支付340万元土地出让金，2013年11月12日，汇高公司取得案涉土地的使用权证。2013年10月12日，腰铺镇政府向南谯区财政局递交《关于请求拨付工业用地土地成本的报告》载明：“为了扩大企业规模，做强做大企业。滁州汇高商贸有限公司于2013年7月我镇境内范桥村取得规划建设用地19880平方米（29.82亩），上缴市财政局土地出让金340万元，前期征地、拆迁、规划等费用由我镇暂付，请区财政局将该宗地成本拨付我镇。”2013年10月23日，滁州市南谯区财政局转账支付腰铺财政所2415000元，附言:土地成本。2013年11月26日，腰铺镇政府转账支付汇高公司1100000元。后汇高公司以信访的形式要求腰铺镇政府退还土地出让金及支出的其他费用236万元。2019年10月10日腰铺镇政府作出《关于董斌信访事项处理意见书》，载明：《节约集约利用土地规定》系于2014年9月1日生效，根据“法不溯及既往”的基本原则，部门规章颁布之后禁止的行为不能对生效前已经发生的行为发生效力，因此2013年11月26日腰铺镇政府以土地成本名义退还汇高公司的110万元，虽属于土地出让金退还，但该退还行为不违反当时法律、法规、部门规章。处理意见：针对您反映的要求腰铺镇政府退还汇高公司土地出让金的请求不符合现行法律规定，故对您的请求不予支持。现原告向本院提起行政诉讼。本院认为，（一）2011年11月14日，原、被告签订的《征地协议书》，因腰铺镇政府不具有与原告签订征地协议书的法定职权而无效，对原告申请确认该行政协议无效，要求被告返还因该协议取得的财产的诉讼请求予以支持。腰铺镇政府因该协议收取原告的土地征用费887812.5元应予返还，对原告要求被告支付原告起诉之日至实际付清之日利息的诉讼请求予以支持。超出部分原告未支付给腰铺镇政府，也不能证明是因履行该协议而支出的费用，原告要求腰铺镇政府返还该费用无事实和法律依据，本院不予支持。被告辩称其依据《征地协议书》约定收取原告土地征用费，原告主张被告退还该费用的请求无事实和法律依据的意见，本院不予采纳。（二）汇高公司根据其与滁州市国土资源局签订的《滁州市国有建设用地（工业）使用权挂牌出让成交确认书》约定交纳340万元土地出让金，腰铺镇政府不是合同的当事人，原告要求腰铺镇政府返还该费用中的131.5万元，依据不足，本院不予支持。对于被告已经退还给原告的110万元土地出让金，被告未对该款支付提出抗辩，且原告的诉讼请求中不包含该费用，对此在本案中不予处理。原告交纳土地出让金后，持续向被告主张退还征地补偿款及土地出让金，2019年10月10日被告对此作出信访事项处理意见。原告于2020年7月6日向本院提起诉讼，未超过诉讼时效。对被告辩称原告起诉已超过诉讼时效的意见，本院不予采纳。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，第七十六条之规定，判决如下：一、确认2011年10月14日南谯区腰铺镇人民政府与滁州汇高商贸有限公司签订的《征地协议书》无效；二、被告南谯区腰铺镇人民政府于本判决生效之日起三十日内返还原告滁州汇高商贸有限公司人民币887812.5元及利息（自2020年7月2日至实际付清之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；三、驳回原告滁州汇高商贸有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告南谯区腰铺镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。审 判 长  明 敏人民陪审员  陈志美人民陪审员  朱龙霞二〇二〇年十一月五日书 记 员  王晓雪附本案适用的法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。