青岛铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）鲁7102行初77号原告赵超，男，1988年12月3日出生，汉族，住青岛市黄岛区。委托诉讼代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。委托诉讼代理人马丽雅，北京楹庭律师事务所律师。被告青岛市黄岛区海青镇人民政府，住所地青岛市黄岛区海青镇政府驻地。负责人王信卿，镇长。委托诉讼代理人宋丽，山东光浩律师事务所律师。原告赵超诉被告青岛市黄岛区海青镇人民政府（以下简称海青镇政府）行政强制一案，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月23日立案后，于2020年4月25日向被告海青镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案的审判须以其他行政案件的审理结果为依据，而关联案件尚未审结，本院于2020年6月18日依申请裁定中止审理本案。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告赵超、委托诉讼代理人陆迦楠，被告出庭负责人刘妍、委托诉讼代理人宋丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵超主张被告海青镇政府于2019年11月7日强制拆除其承包地上农业设施、毁损种植的草莓、桃树等农作物，行政强制行为违法。原告赵超诉称，其于2014年与青岛市黄岛区海青镇小芦疃村民委员会（以下简称小芦疃村委会）签订《土地承包合同》，承包8.52亩土地用于畜牧养殖，承包期限为10年。2019年11月4日，被告作出《通知》，内容为“根据省、市、区河长制办公室要求，你处在海青镇潮河河道管理范围内所建设的建筑物、构筑物应予清除。……限你处于2019年11月6日前自行清除所建设的建筑物、构筑物等一切阻水障碍物，逾期不予清理的将组织拆除，并由设障者负担全部清障费用。”2019年11月7日，被告在没有出示任何执法手续的情况下，将原告承包地上看护房、大棚、围墙等设施违法强制拆除，导致种植的草莓、蔬菜、桃树等毁坏，严重侵害了原告的土地承包经营权，被告的强制行为违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特提起诉讼，请求判决：确认被告强制拆除原告承包地上农业设施及毁损种植的草莓、桃树等农作物的行为违法。庭审中，原告自述，其案涉承包地上的建筑物、构筑物分两次被强制拆除，第一次由其他行政机关于2018年11月29日实施，第二次由被告于2019年11月7日实施。原告赵超向本院提交了以下证据：1.《土地转让协议》《胶南市农业结构调整用地审批表》，拟证明2013年8月12日，原告与案外人签订《土地转让协议》，取得案涉土地的承包经营权及养殖用地手续。2．《土地承包合同》《海青镇小芦疃村赵超温室大棚用地勘测定界图》《海青镇小芦疃村赵超温室大棚用地平面布置图》《海青镇建筑审批表》，拟证明原告合法拥有土地承包经营权，建设养殖设施取得了相关部门的批准手续，用地性质为林地，位于海青镇小芦疃村（以下简称小芦疃村）林地范围内、村河流水面以北。3.营业执照、税务登记证，拟证明原告于2015年取得合法经营手续并一直经营至建筑物被强制拆除前。4.《清障责任通知书》、青黄政复决字〔2018〕168号《行政复议决定书》、（2019）鲁02行初15号《行政判决书》、青黄政复决字〔2018〕168-1号《行政复议决定书》，拟证明青岛市黄岛区人民政府防汛抗旱指挥部（以下简称防汛抗旱指挥部）作出的《清障责任通知书》，已被青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）以其提交的证据不足以证明原告在潮河海青镇小芦疃村段河道管理范围内的钢结构棚、看护房、猪舍及种植物系违法建设，认定事实不清、证据不足且违反法定程序为由，予以撤销。5.《通知》、照片，拟证明被告限期原告自行清除在海青镇潮河河道管理范围内所建设的建筑物、构筑物等一切阻水障碍物，告知原告逾期不予清理的将组织拆除，并于2019年11月7日对原告案涉建筑物、构筑物实施了强制拆除。6.（2020）鲁0203行初77号《行政判决书》，拟证明青岛市市北区人民法院（以下简称市北区法院）认定被告作出的案涉《通知》超越职权、违反正当程序，判决撤销案涉《通知》。被告海青镇政府辩称：一、因潮河小芦疃村河段位于被告辖区，被告仅配合参与防汛抗旱指挥部的清除工作，并非该项工作的清除主体，故被告并非本案适格主体。二、原告承包地上的看护房、大棚等建筑物、构筑物及种植物属于《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定的阻碍行洪的违法障碍物，危害防汛和社会公共安全，依法应予以拆除。被告海青镇政府向本院提交了以下证据：1.《山东省河长制办公室关于对疑似河湖“四乱”问题核实整改的通知》《山东省河长制办公室关于加快推进限期完成现存河湖“四乱”问题整改工作的通知》《青岛市河长制办公室关于尽快完成省卫星遥感发现河湖“四乱”问题整改销号工作的函》《青岛西海岸新区河长制办公室关于转发山东省青岛市河湖卫星遥感影像疑似“四乱”问题情况的通知》《青岛西海岸新区河长制办公室关于对河湖卫星遥感影像疑似“四乱”问题图斑再次核实的紧急通知》《青岛西海岸新区河长制办公室关于加快河湖卫星遥感影像“四乱”问题图斑整改进度及河湖抽检的补充通知》，拟证明被告是根据省、市、区河长制办公室及防汛抗旱指挥部的工作要求，参与辖区内河湖“四乱”问题的整改，并非清除原告案涉建筑物、构筑物及种植物的主体，非本案适格被告。2.《清障责任通知书》，拟证明防汛抗旱指挥部为案涉清除行为主体，被告并非本案适格主体。3.《2019年9月青岛市河道遥感监测成果说明》《西海岸新区未按期完成省卫星遥感发现河湖“四乱”问题清单》，拟证明原告承包地上的建筑物、构筑物及种植物位于小芦疃村河段河堤范围内，属于阻碍行洪的违法障碍物，依法应予以清除。经庭审质证，被告对原告提交的证据1中《土地转让协议》真实性无异议；对《胶南市农业结构调整用地审批表》真实性有异议，认为系复印件，且用地时限于2014年6月26日到期，根据相关规定，农业调整用地审批手续到期后，申请人应续期，如未申请续期，应限期恢复土地原状。对证据2中《土地承包合同》真实性无异议；对《海青镇小芦疃村赵超温室大棚用地勘测定界图》真实性无法确认，认为只有测绘公司盖章；对《海青镇小芦疃村赵超温室大棚用地平面布置图》真实性有异议，认为没有任何单位盖章；对《海青镇建筑审批表》真实性有异议，认为系复印件，且镇政府审批意见为不得建永久性建筑，故该组证据不能证明原告的养殖设施取得了有关部门的批准。对证据3真实性无异议，认可原告于2015年取得个体工商户营业执照，但被告不清楚是否一直经营至被拆除前。对证据4真实性无异议，但认为青黄政复决字〔2018〕168-1号行政复议决定并未对原告案涉建筑物、构筑物是否在河道管理范围内进行认定，被告仅按照要求配合参与执法，并非本案适格被告。对证据5中《通知》真实性无异议，但认为被告是根据河长制办公室要求对本辖区的河湖“四乱”问题作出催促清理的通知，并不能因此认定被告系本案的拆除主体；对照片真实性有异议，认为不能确定拍摄位置，无法查证。对证据6，认为根据该行政判决，案涉《通知》被撤销是因不符合法定程序，仅能证明被告配合清除的行为程序违法，不能证明被告配合清除行为违法。原告对被告提交的证据1真实性、证明目的有异议，认为均系复印件，仅有前两份加盖印章，文件效力等级较低，不能适用于本案，且该组证据均在案涉《清障责任通知书》作出后产生，时间上亦与被告所主张的其系配合拆除相矛盾；对证据2真实性无异议，合法性有异议，认为该通知书已被复议机关撤销，能够证明被告案涉强制拆除行为失去执法依据；对证据3真实性、合法性、关联性均有异议，认为《2019年9月青岛市河道遥感监测成果说明》未加盖公章，无委托方、委托形式、出具的权限等说明，不具有证明力，且该证据在案涉《清障责任通知书》作出后产生，时间上亦与被告所主张的其系配合拆除相矛盾，而根据证据1中《青岛西海岸新区河长制办公室关于加快河湖卫星遥感影像“四乱”问题图斑整改进度及河湖抽检的补充通知》附件2《海青镇河湖卫星遥感影像疑似“四乱”问题清单》可以获知，原告有合法的土地承包手续、养殖手续及建设审批手续，核实结论并未认定原告建筑物在河湖管理范围内，故强制拆除原告案涉建筑物、构筑物依据不足，程序违法。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3，除《海青镇小芦疃村赵超温室大棚用地平面布置图》无出具单位盖章确认，无法核实其真实性，本院依法不予采信外，其他证据，结合被告证据1中《青岛西海岸新区河长制办公室关于加快河湖卫星遥感影像“四乱”问题图斑整改进度及河湖抽检的补充通知》附件2《海青镇河湖卫星遥感影像疑似“四乱”问题清单》关于原告大棚的核实情况，能够证明原告承包案涉地块，承包期为10年，2011年6月27日获农业结构调整用地审批，用地期限3年，用途为珍禽养殖，面积为4亩，2014年11月28日获钢架棚建设审批,2015年1月22日取得个体工商户营业执照等事实，本院依法予以采信；证据4，能够证明防汛抗旱指挥部于2018年9月17日向原告作出《清障责任通知书》，该《清障责任通知书》已被黄岛区政府撤销等事实，本院依法予以采信；证据5，能够证明被告向原告作出《通知》，并根据《通知》对其实施了强制清除等事实，本院依法予以采信；证据6，能够证明案涉《通知》已被生效判决撤销，本院依法予以采信。被告提交的证据，除证据3无出具单位盖章确认，无法核实其真实性，本院依法不予采信外，其他证据，能够证明防汛抗旱指挥部向原告作出《清障责任通知书》，山东省、青岛市及青岛西海岸新区河长制办公室层级落实对疑似河湖“四乱”问题核实整改任务，及原告大棚的核实情况等事实，本院依法予以采信。经审理查明，原告赵超系青岛市黄岛区泊里镇尧头二村村民，于2013年8月12日与案外人小芦疃村村民张永星签订《土地转让协议》，承包张永星所承包的小芦疃村河崖土地8.5亩（北邻张永强、南邻路），还约定“用张永星名字办理的养殖用地也随之转让”。2014年4月1日，小芦疃村委会与原告签订《土地承包合同》，约定：小芦疃村委会将坐落在上河河床8.52亩土地承包给原告，限于畜牧养殖；四至范围为东至张永圣、西至张永强、南至大河、北至大圲路；承包期自2013年3月19日始至2022年12月31日止；原告在承包内不准改变土地使用性质。2014年11月28日，原告申请建设钢架棚4座用于种植草莓土豆（简易棚），小芦疃村委会、社区、镇村建设服务中心、国土所及镇政府备注相应要求后予以同意，其中镇村建设服务中心的要求为“不得改变土地用途，否则按违章处理”，镇政府的要求为“不可建永久建筑”。2015年1月22日，原告以“黄岛区新龙晟润家庭农场”为名称注册个体工商户，经营场所为“青岛市黄岛区海青镇小芦疃”，经营范围为“草莓种植”。2018年9月17日，防汛抗旱指挥部对原告作出青黄汛旱字〔2018〕第7号《清障责任通知书》，告知其根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条的规定，按照谁设障、谁清除的原则，限其于2018年9月20日完成清除潮河海青镇小芦疃村段河道管理范围内违法建设的钢结构棚、看护房、猪舍及种植物，逾期不清除的，由防汛抗旱指挥部强行清除，所需费用由原告承担。原告对该《清障责任通知书》不服，向黄岛区政府申请行政复议。2019年5月13日，黄岛区政府作出青黄政复决字〔2018〕168-1号行政复议决定，以防汛抗旱指挥部作出的《清障责任通知书》中，认定原告存在“潮河海青镇小芦疃村段河道管理范围内违法建设的钢结构棚、看护房、猪舍及种植物”的违法行为，事实不清、证据不足，违反法定程序为由，撤销上述《清障责任通知书》。2019年11月4日，被告作出《通知》，告知原告根据省、市、区河长制办公室要求，其在海青镇潮河河道管理范围内所建设的建筑物、构筑物应予清除，依据《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条规定，限其于2019年11月6日前自行清除所建设的建筑物、构筑物等一切阻水障碍物，逾期不予清理的将组织拆除，并由设障者负担全部清障费用。原告对该《通知》不服，向市北区法院提起行政诉讼，要求撤销该《通知》。2020年9月15日，市北区法院作出（2020）鲁0203行初77号行政判决，以超越职权、违反正当程序为由，撤销被告作出的上述《通知》，该判决现已生效。被告当庭自述，其根据省、市、区河长制办公室要求，于2019年11月7日配合防汛抗旱指挥部对原告在海青镇潮河河道管理范围内所建设的案涉建筑物、构筑物进行了强制清除。原告对案涉强制拆除行为不服，遂提起本案诉讼。本院认为，本案的争议焦点问题有：一、被告是否是本案适格主体；二、被告实施的案涉行为是否合法。关于第一个焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告以本机关名义向原告作出《通知》，责令其限期自行清除所建设的建筑物、构筑物等，告知逾期不予清理的将组织拆除，并于该《通知》规定的履行期限届满次日实施了案涉强制拆除行为，符合上述规定，系本案适格被告。被告关于其系根据省、市、区河长制办公室要求，配合防汛抗旱指挥部进行的清除，并非清除工作主体的主张，本院认为，被告作出案涉《通知》，自认实际参与了案涉拆除行为，且提交的证据不足以证明实施拆除的另有其他行政机关或其系受防汛抗旱指挥部委托而实施的案涉拆除行为，故其该主张无事实依据，本院不予采纳。关于第二个焦点问题。《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。本案中，被告向原告作出《通知》，要求原告限期自行清除所建设的建筑物、构筑物等一切阻水障碍物，原告逾期不履行，被告遂作出案涉拆除行为，因此，案涉拆除行为的性质为行政强制，具体为行政强制执行。《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担，故有权组织强行清除阻碍行洪障碍物的主体为防汛指挥机构，本案被告并非防汛指挥机构，无权组织强行清除，却组织实施了案涉强制拆除行为，属于超越职权。另外，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条明确规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，当事人有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，且行政强制执行决定应当以书面形式作出；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告实施案涉拆除行为前未书面催告、公告，未告知原告享有的陈述权和申辩权，亦未作出书面的行政强制执行决定，实施案涉拆除行为时未待复议和诉讼法定期限届满，确有悖于上述法律规定，属于违反法定程序。综上，被告实施的案涉强制拆除行为超越职权，违反法定程序，依法应予撤销。鉴于案涉建筑物、构筑物已被强制拆除，案涉强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销的内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应予判决确认违法。综上所述，原告的诉讼请求于法有据，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项，第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告青岛市黄岛区海青镇人民政府于2019年11月7日强制拆除原告赵超在海青镇小芦疃村上河河床承包地上建设的案涉建筑物、构筑物的行政行为违法。案件受理费50元，由被告青岛市黄岛区海青镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。审 判 长  展晓文人民陪审员  王 群人民陪审员  李宗林二〇二〇年十一月十七日法官助理李欣书记员周敏