河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终395号 上诉人（原审原告）：河北奥冠房地产开发有限公司，住所地石家庄市鹿泉区上寨乡上寨村山前大道**。 法定代表人：刘明顺，该公司总经理。 委托代理人：耿忠文，河北庄铭律师事务所律师。 委托代理人：单兴乔，河北庄铭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：石家庄市鹿泉区城市管理综合行政执法局，住，住所地石家庄市鹿泉区玉石东路**/div> 法定代表人：赵增军，该局局长。 委托代理人：吕烨，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）：石家庄市鹿泉区人民政府，住，住所地石家庄市鹿泉区镇宁路**/div> 法定代表人：李为军，该区区长。 委托代理人：姚冠香。 委托代理人：史会娜。 上诉人河北奥冠房地产开发有限公司（以下简称奥冠房地产公司）因不服石家庄市鹿泉区城市管理综合行政执法局（以下简称综合执法局）行政处罚及石家庄市鹿泉区人民政府（以下简称鹿泉区政府）行政复议决定一案，不服河北省石家庄市鹿泉区人民法院（2020）冀0110行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告开发建设的“水悦龙庭”项目位于石家庄市鹿泉区上寨乡上寨村，原告分别于2012年1月6日取得鹿国用（2012）第02-2297号、2014年5月16日取得鹿国用（2013）第02-2394号、鹿国用（2013）第02-××号、2014年5月22日取得鹿国用（2013）第02-2435号、2014年11月19日取得鹿国用（2013）第02-2447号《国有土地使用证》，并于2014年11月28日开始陆续动工建设低层住宅楼。因该项目存在涉嫌未批先建情形，经上级交办，被告综合执法局于2019年11月11日立案调查，对原告进行了询问，进行了现场检查，案件调查，处罚前进行了处罚告知和听证告知，认定河北奥冠房地产开发有限公司在上寨乡上寨村建设的“水悦龙庭”项目内20栋低层住宅楼，在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自开工建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《违建别墅问题清查整治专项行动有关政策的指导意见》、《河北省违建别墅问题清查整治专项行动有关政策的实施意见》之规定，经研究，于2019年11月24日作出石鹿综执罚字［2019］第2-034号《行政处罚决定书》并予以送达，处罚如下：“没收河北奥冠房地产开发有限公司未取得《建设工程规划许可证》建设的20栋低层住宅楼，楼号为33＃（051-056）、34＃（057-063）、35＃（065-071）、36＃（072-079）、64＃（155-157）、65＃（158-160）、66＃（161-163）、67＃（165-166）、68＃（ＤＰ1）、134＃、137＃、138＃、151＃、152＃、153＃、158＃、69＃（ＤＹ）（此栋楼共有18户，其中2户已被曲阳县公安局冻结，没收剩余16户）、71＃、72＃、73＃（71＃、72＃、73＃部分已被鹿泉区自然资源和规划局处罚，没收剩余部分）”。原告不服该处罚决定向被告区政府申请复议，被告区政府于2020年2月18日作出鹿政行复〔2019〕15号《行政复议决定书》，维持了被告综合执法局作出的石鹿综执罚字［2019］第2-034号《行政处罚决定书》的行政行为。 另查明，该20栋低层住宅楼已由被告综合执法局查封并由鹿泉区上寨乡人民政府负责看管。 上述事实有当事人陈述及提交的证据在案佐证。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”；第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。依照政府行政职权划分，被告综合执法局具备对规划违法案件进行处理的行政执法主体资格。本案原告在未取得建设工程规划许可证的情况下进行建设，不符合法律规定，被告综合执法局依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条等规定对其处罚认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序；被告区政府对原告作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确；原告诉求理据不足，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告河北奥冠房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。 上诉人河北奥冠房地产开发有限公司不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：1.被上诉人的处罚决定认定事实错误。案涉项目的土地性质为居住用地，上诉人建设的“水悦龙庭”项目也均为低层住宅楼，符合土地利用总体规划条件，且不是别墅，不属于违建别墅整治的范畴。因符合规划条件，且及时报送了全部申请材料，并非是在未取得《建设工程规划许可证》的情况下擅自开工建设。上诉人通过合法的“招拍挂”程序取得的土地使用权，包括案涉项目在内的六宗地的《国有建设用地使用权出让合同》第五条均明确记载“本合同项下出让宗地的用途为城镇住宅用地”。项目整体设计建设均符合普通住宅有关规范要求，案涉项目不应被认定为别墅。被上诉人综合执法局的负责人并不能说明别墅的标准，亦不能说明案涉项目是否属于别墅，也未说明上诉人的建设工程规划许可证办理情况，有违《行政处罚法》第三十条的规定。2.被上诉人的处罚决定属于适用法律错误。上诉人的案涉项目不属于“无法采取改正措施消除影响”情况，不应适用没收的规定，而应属于“尚可采取该镇措施消除对规划实施的影响的”情况。被上诉人作出的行政处罚决定书适用“秘密文件”对上诉人课以重罚，也严重违反《行政处罚法》的明文规定。根据《中华人民共和国规划法》第六十四条和《关于规范城乡行政处罚裁量权的指导意见》第四条之规定，案涉项目是符合规划条件的，上诉人也按照规定上报了申请材料，因不能归责于上诉人的原因造成未取得规划许可证，符合尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，应当限期改正并处以相应罚款，而不适用没收的规定。被上诉人对案涉项目作出没收的行政处罚决定没有法定依据，适用《违建别墅问题清查整治专项行动有关政策的指导意见》和《河北省违建别墅问题清查整治专项行动有关政策的实施意见》作为作出案涉行政处罚的法律依据，违背了《行政处罚法》第四条第三款的明确规定。另，上诉人的代理人在记载了查封楼号的笔录上签字仅是对被查封的楼号进行了确认，并非同意处罚决定和移交财政。综上，上诉人通过“招拍挂”程序取得合法的建设用地使用权，在使用性质为居住用地的土地上建设低密度住宅项目，符合规划条件，属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情况，被上诉人综合执法局适用未经公布的“秘密文件”对案涉项目作出没收的行政处罚于法无据，上诉人也未同意这一违法的处罚决定，应当予以撤销。而被上诉人鹿泉区政府的行政复议决定维持了前述错误的具体行政行为。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：1.依法撤销石家庄市鹿泉区人民法院（2020）冀0110行初19号行政判决、石家庄市鹿泉区人民政府鹿政行复（2019）15号《行政复议决定书》、石家庄市鹿泉区城市管理综合行政执法局石鹿综执罚字（2019）第2-034号《行政处罚决定书》；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人石家庄市鹿泉区城市管理综合行政执法局答辩称,一审判决认定事实清楚，适用法律准确，依法应予维持。1.违建别墅清查整治工作是为贯彻落实习总书记生态文明思想而在全国范围内开展的清查整治专项行动。此次整治范围聚焦“违建”和“位置”两个要素，清查整治的违建别墅包括违法违规建设、审批的“别墅”类房地产等。根据上级工作部署，鹿泉区经过排查，上诉人开发建设的“水悦龙庭”项目因未取得建设工程规划许可证属于违规建设的“别墅类”房地产被列入违建别墅整治范围。2.一审判决认定事实清楚。一审庭审中，上诉人上诉主张的事实和理由是本案重点审理查明的内容，答辩人针对上诉人的主张提交的证据及法律依据均足以认定上诉人的主张于法无据，一审判决也对上诉人的主张及答辩人对上诉人作出行政处罚的行政行为合法性进行了详细的论述。首先，截止目前，上诉人开发建设的“水悦龙庭”项目虽已取得国有土地使用权证，但至今未取得建设工程规划许可证。上诉人的开发建设行为系违法建设。上诉人提交的2014--2015年，案涉项目一系列有关规划设计内容的证据材料均系未经石家庄市规委会审批的规划方案设计文件，不符合上诉人主张的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条第二款规定的适用范围。上诉人的违法建设行为违反《城乡规划法》第四十条的规定，符合《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条规定，不属于可以消除影响的情形。故，对上诉人违法建设行为不可以采取罚款的处罚方式。其次，关于上诉人主张的鹿泉区曾对案涉项目进行过专项治理的主张，未取得建设工程规划许可证系非上诉人的原因造成的。在一审庭审时和二审上诉人期间，上诉人只做了陈述并未提交相关的证据材料来证实。3.一审判决适用法律准确。首先，一审庭审时，答辩人提交了对上诉人进行处罚案卷全部材料，上诉人在未取得建设工程规划许可证即开发建设案涉项目属于违法建设的事实清楚，证据充分，答辩人对上诉人处罚决定适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定准确。其次，上诉人违法建设案涉项目属于违建别墅专项整治范围，国家和河北省均对该项工作制定的专项整治政策，该政策规定了在未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设，无法采取改正措施消除影响且不能拆除的违建别墅，没收实务或者违法收入。答辩人参照适用该政策对上诉人作出处罚亦没有错误。一审庭审中，答辩人宣读了关于违建别墅整治政策的相关内容，并经过一审法院当庭核实过。该政策文件关于在未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设，无法采取改正措施消除影响且不能拆除的违建别墅，没收实物或者违法收入的规定与《城乡规划法》第六十四条同类情形的规定一致。国家政策也是法律渊源之一，答辩人在履行职责中参照国家政策符合规定。 被上诉人石家庄市鹿泉区人民政府答辩称，上诉人（原审原告）河北奥冠房地产开发有限公司不服石家庄市鹿泉区城市管理综合行政执法局作出的《行政处罚决定书》（石鹿综执罚字[2019]第2-034号），于2019年12月19日提出行政复议申请，于2019年12月24日补正行政复议申请材料，答辩人予以受理，并于2019年12月30日向石家庄鹿泉区城市管理综合行政执法局送达了行政复议申请书副本及相关证据材料。石家庄市鹿泉区城市管理综合行政执法局在规定时间内向答辩人递交了答复书及相关证据材料。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2020年2月18日作出维持决定，并于2020年2月19日向河北奥冠房地产开发有限公司、石家庄市鹿泉区城市管理综合行政执法局送达了《行政复议决定书》。答辩人认为，答辩人作出的鹿政行复[2019]15号行政复议决定，程序合法，适用法律正确。2020年7月13日，石家庄市鹿泉区人民法院（2020）冀0110行初19号行政判决书判决驳回河北奥冠房地产开发有限公司的诉讼请求。综上，答辩人请求依法驳回上诉人河北奥冠房地产开发有限公司的上诉请求，维持石家庄市鹿泉区人民法院作出的（2020）冀0110行初19号行政判决书。 双方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，且已经原庭审质证。本院二审查明事实与一审查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”、第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。住房和城乡建设部印发的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的”、第七条规定：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。本案中，上诉人奥冠房地产公司认可案涉“水悦龙庭”20栋低层住宅楼，楼号为33#（051-056）、34#（057-063）、35#（065-071）、36#（072-079）、64#（155-157）、65#（158-160）、66#（161-163）、67#（165-166）、68#（DP1）、134#、137#、138#、151#、152#、153#、158#、69#（DY）（此栋楼共有18户，其中2户已被曲阳县公安局冻结，没收剩余16户）、71#、72#、73#（71#、72#、73#部分已被鹿泉区自然资源和规划局处罚，没收剩余部分）未取得建设工程规划许可证，且其提交的2014年10月25日形成的《鹿泉规划建设委员会会议纪要》中载明，要求案涉“水悦龙庭”项目“进一步完善规划资料，报石家庄规委会审议”，即该项目亦未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，不属于“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。被上诉人综合执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作出的案涉行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被上诉人鹿泉区政府作为行政复议机关，通过法定程序对原行政行为进行审查后，决定予以维持亦并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，依法应予维持。河北奥冠房地产开发有限公司的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人河北奥冠房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  李淑然 审判员  徐进富 审判员  林友生 二〇二〇年十一月三日 书记员  李凯琳 ——