江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行终533号 上诉人（原审原告）胡兴喜，男，1971年12月13日生，汉族，户籍地南京市雨花台区。 委托代理人高朋，北京金诚同达（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市雨花台区征收拆迁安置办公室，住所地南京市雨花台区小行路**金蕊家苑**。 法定代表人赵守阳，南京市雨花台区征收拆迁安置办公室主任。 出庭负责人许荣。 委托代理人刘松，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市雨花台区人民政府铁心桥街道办事处，住，住所地南京市雨花台区铁心桥大周路**/div> 法定代表人赵勇，南京市雨花台区人民政府铁心桥街道办事处主任。 委托代理人包少蓉、周大鹏，江苏海越律师事务所律师。 上诉人胡兴喜因与被上诉人南京市雨花台区征收拆迁安置办公室（以下简称雨花台区征迁办）、南京市雨花台区人民政府铁心桥街道办事处（以下简称铁心桥办事处）房屋拆迁行政管理行政协议一案，不服南京铁路运输法院（2020）苏8602行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，因在雨花台区地块实施两桥地区马家店经济适用房（拆迁安置）项目及软件谷管道路、梅苑南路建设工程项目的非征地房屋拆迁工作，2015年9月25日，甲方雨花台区征迁办及铁心桥办事处与乙方胡兴喜签订《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称《拆迁补偿安置协议》），协议约定，根据宁政发［2007］61号、宁政发［2007］143号及宁政发［2010］263号等文件规定，对乙方位于南京市雨花台区，认定补偿建筑面积180㎡的房屋实施房屋拆迁补偿，约定房屋拆迁补偿款为1110860元。该协议第五条约定，乙方按宁政发［2007］61号、宁政发［2007］143号、宁政发［2010］263号等文件有关规定程序和要求，以拆迁补偿款898500元来申购拆迁安置房，拆迁安置房地点位于马家店经济适用房，申购建筑面积约172.79㎡（具体申购面积以房改部门审核后的批准数为准）。乙方应按照政策要求及规定程序申购安置房，区、市房改部门对乙方申购要求进行审核。如乙方因其他地块拆迁安置等原因已享受过南京市住房保障（已申购过征地房屋拆迁安置房、经济适用住房、中低价商品房、廉租房等）或故意隐瞒、提供虚假材料造成乙方安置房申购资料上报后无法获得房改部门全部或部分批准的，责任由乙方承担，甲方不再承担房屋安置责任并将相应的拆迁补偿款退还乙方（不计息）。2018年7月6日，胡兴喜向铁心桥办事处提交《南京市征地房屋拆迁户购买拆迁安置房申请表》，申请购买安置房，申请表显示“申购人姓名：胡兴喜，配偶姓名：唐礼敏，家庭人口3，原房住址：马家店戈家洼15-3号，建筑面积180㎡，备注：75㎡（大定坊）＋45㎡（马家店）＋52㎡（马家店）。”该申请表的“审核意见”栏中显示有“拆迁实施单位意见”、“区拆迁安置房主管部门意见”、“市拆迁安置房主管部门意见”。在“拆迁实施单位意见”、“区拆迁安置房主管部门意见”栏中有相应的部门签署意见并盖章确认，在“市拆迁安置房主管部门意见”并无相应的部门签署意见并盖章确认。胡兴喜认为雨花台区征迁办、铁心桥办事处未履行协议约定的交付拆迁安置房义务，提起行政诉讼，要求雨花台区征迁办、铁心桥办事处向其交付172.79㎡的拆迁安置房。 庭审中，胡兴喜称除了购买拆迁安置房的钱以外其他的补偿款均已经拿到了，房子已经被拆除。铁心桥办事处称，胡兴喜申购安置房能在铁心桥办事处审核通过的原因是当时安置房所有申购材料都在市一级系统，在区、街两级系统查不到唐礼敏名下安置房申购情况。 原审法院认为，胡兴喜与雨花台区征迁办、铁心桥办事处签订《拆迁补偿安置协议》，协议第五条约定胡兴喜应按照政策要求及规定程序申购安置房，区、市房改部门对胡兴喜申购要求进行审核。如胡兴喜安置房申购资料上报后无法获得房改部门全部或部分批准的，责任由胡兴喜承担，雨花台区征迁办、铁心桥办事处不再承担房屋安置责任。该《拆迁补偿安置协议》系胡兴喜和雨花台区征迁办、铁心桥办事处在协商一致的情况下签订的，系双方的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，协议双方均应依法依约全面履行自己的义务。由于《拆迁补偿安置协议》约定交付安置房的前提是胡兴喜提交的申购材料须通过市房改部门的审核，但是目前胡兴喜提交的要求申购172.79㎡的拆迁安置房的申请尚未通过市房改部门的审核，《拆迁补偿安置协议》约定的交付安置房的前提条件尚未成就。关于市房改部门为什么没有审核通过，不是行政协议案件需要审查内容，胡兴喜可通过其他途径另行解决。据此，胡兴喜在尚未具备条件的情况下，要求雨花台区征迁办、铁心桥办事处履行《拆迁补偿安置协议》约定的交付安置房义务，没有法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡兴喜的诉讼请求。案件受理费50元，由胡兴喜负担。 上诉人胡兴喜上诉称，一、原审法院仅凭上诉人申购172.79㎡的拆迁安置房申请尚未通过市房改部门的审核，认为被上诉人不再承担交付安置房的义务，而不审查市房改部门没有审核通过的原因，属认定事实不清。事实上，整个拆迁安置过程，包括确定符合条件的被拆迁人、签订《拆迁补偿安置协议》、报送拆迁安置房申购资料，都是由拆迁实施单位主导的，市房改部门仅仅针对拆迁实施单位报送的申请资料进行形式审查。若因拆迁实施单位报送安置房申购资料有误，导致市房改部门未能审核通过，将严重侵犯被拆迁人的合法权益。一审法院并未查清审核未通过的原因，就免除了被上诉人交付拆迁安置房的义务，严重侵犯了上诉人的合法权益；二、本案的争议焦点是上诉人的妻子唐礼敏是否享受过南京市住房保障政策。一审法院在审理过程中对该争议焦点刻意回避，属于关键事实认定不清。实际上，上诉人岳母唐义琴家于2007年确实拆迁过，按当时拆迁政策，唐义琴与唐礼静作为被拆迁人，于2007年5月17日分别与拆迁人南京丰盛置业发展有限公司签订了《征地房屋拆迁补偿协议》。2008年9月17日唐义琴与南京丰盛置业公司签订三份《意向性购房协议书》，预定面积分别为72.66㎡、77.24㎡、77.24㎡的经济适用房。2008年7月12日，由杨腊林（唐礼静的父亲）作为经办人，与南京丰盛置业公司签订了三份《意向性购房协议书》，预定面积分别为121.75㎡、98.97㎡、68.97㎡的经济适用房，但买方由经办人签了唐义琴的名字。2012年，雨花台区拆迁办打电话通知唐义琴去填写购买拆迁安置房申请表，唐义琴在拆迁办提供的申请表上签了自己名字，其他内容拆迁办要求代为填写（备注有唐义琴、唐礼敏均为通知书成员字样，当时唐礼敏与唐义琴不是同一户籍，也不可能共同申购3套房子）。2014年6月安置房购买通知书下来后，发现其中3套房子都有唐义琴、唐礼敏两人名字，遂向雨花台区征迁办、铁心桥街道反映情况，未果。后通过向雨花台区征迁办调取材料，发现有一份伪造唐义琴、唐礼敏署名的日期为2007年5月17日的《征地房屋拆迁补偿协议》。上诉人认为，唐礼敏自始至终不享有拆迁安置资格，也没有签订过任何拆迁安置补偿协议，更没有申购过拆迁安置房，被上诉人通过向市房改部门提交伪造拆迁材料的方式，导致市房改部门发放了唐礼敏作为共同购房申请人的购房通知书，从而认为唐礼敏享受过南京市拆迁政策，进而未能审核通过上诉人的申请，严重侵犯了上诉人的合法权益。综上，请求依法撤销南京铁路运输法院（2020）苏8602行初6号行政判决，发回重审，或依法改判；被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人雨花台区征迁办答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。根据《拆迁补偿安置协议》的约定，上诉人安置房申购应当按照政策规定报区、市房改部门进行审核，其安置房申购应当以市房改部门最终审核为准，安置房审核并非雨花台区征迁办法定职责，上诉人要求雨花台区征迁办交付安置房既不符合合同约定也无法律依据。二、上诉人与雨花台区征迁办及铁心桥办事处签订《拆迁补偿安置协议》后，雨花台区征迁办积极履行了合同约定的义务，对于安置房申购，合同也明确约定了审核不通过或部分批准的处置方式，雨花台区征迁办不存在不履行合同的情形。2015年年底前，上诉人领取了除安置房申购款以外的现金补偿款212360元。根据《拆迁补偿安置协议》第五条的约定，上诉人申购安置房不能获批或部分获批，对于未获批准的部分，雨花台区征迁办不负有交付安置房的义务，仅将相应的安置房款退还上诉人即可。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人铁心桥办事处答辩称，一、一审判决认定事实清楚、法律适用准确。上诉人申购172.79㎡拆迁安置房的申请未通过市房改部门审核，按照《拆迁补偿安置协议》约定，申购安置房屋须经市房改部门审核通过，铁心桥办事处严格遵守了该约定，无法向上诉人交付拆迁安置房合理合法。上诉人的购房申请是否通过市房改部门审核，是铁心桥办事处根据协议交付房屋的先决条件，不属对铁心桥办事处行政行为合法性的审查范围。市房改部门没有审核通过的具体原因，不是本案行政争议的审查内容。二、上诉人妻子唐礼敏曾登记享受过南京市住房保障政策，最终具体审核权在市房改部门。上诉人称铁心桥办事处提供虚假材料，导致市房改部门未能审核通过其购房申请与事实不符。区、街两级系统查不到唐礼敏名下安置房申购信息，所以在签订《拆迁补偿安置协议》时，为了防止上诉人隐瞒真相，才要求上诉人夫妻出具《承诺书》承诺此前未享受过相关住房保障待遇。上诉人对唐礼敏曾申购安置房如有异议，应由相关主体通过其他途径主张权利。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 上诉人胡兴喜向本院提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据随案移送本院。本院经审查，原审法院对当事人提交证据的审核、认证，符合法律规定，本院予以确认。对一审判决认定的事实，本院予以确认。 二审中，上诉人胡兴喜向本院提交了以下证据：1.《江苏省村镇工程建设许可证》及唐义琴2007年5月17日签订的《征地房屋拆迁补偿协议》，证明只有唐义琴有享受拆迁安置的资格，实际上也享受了拆迁安置政策，唐礼敏未享受过拆迁安置政策；2.唐义琴2008年9月17日签署的《意向性购房协议书》三份、2008年7月11日杨腊林代唐义琴签署的《意向性购房协议书》三份，证明申购拆迁安置房的主体是唐义琴，与唐礼敏没有任何关系；3.《南京市征地房屋拆迁户购买拆迁安置房申请表》，证明该申请表只有落款是唐义琴本人签名，其他内容均是街道工作人员代签，能够证明唐义琴申购拆迁安置房的过程以及购房通知书上出现唐礼敏的原因；4.2007年5月17日《征地房屋拆迁补偿协议》一份，证明该《征地房屋拆迁补偿协议》非唐义琴、唐礼敏签名，系伪造材料，唐礼敏从未签订过任何拆迁安置补偿协议，因该伪造材料使得购房通知书上出现了唐礼敏的名字；5.铁心桥街道铁心社区居民委员会于2008年9月5出具的《证明》，证明唐义琴、唐礼静是拆迁安置政策的实际享受者，与唐礼敏没有关系，唐礼敏自始无拆迁安置资格，也从未享受过拆迁安置政策。 被上诉人雨花台区征迁办对上诉人二审中提交的上述五份证据的真实性不予确认，对其合法性、关联性及证明目的不予认可，认为五份证据不符合新证据的要求。被上诉人铁心桥办事处对上诉人二审中提交的上述五份证据的质证意见与被上诉人雨花台区征迁办的质证意见一致。 本院经审查认为，上诉人二审中提交的上述五份证据系唐义琴2007年房屋拆迁补偿的相关材料，因与本案待证事实不具有关联性，本院不予确认。 本院二审查明，2020年9月2日，南京市雨花台区人民政府办公室作出雨政办发[2020]49号《关于启用“南京市雨花台区人民政府铁心桥街道办事处”印鉴章的通知》，自即日起开始“南京市雨花台区人民政府铁心桥街道办事处”印鉴章启用“南京市雨花台区人民政府铁心桥办事处”印鉴章同时作废。 二审中，上诉人胡兴喜述称，此次申购安置房的申请，应该是市房改办没有通过审核，市房改办工作人员和铁心桥街道办事处的工作人员都已明确对其进行告知。 本院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，雨花台区征迁办、铁心桥办事处因雨花台区地块实施两桥地区马家店经济适用房（拆迁安置）项目及软件谷管道路、梅苑南路建设工程项目的非征地房屋拆迁工作需要，就项目范围内雨花台区戈家洼15-3号房屋拆迁补偿安置事宜，与胡兴喜签订了《拆迁补偿安置协议》。该协议是雨花台区征迁办、铁心桥办事处为实现行政管理或者公共服务目标，与胡兴喜协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。在行政协议中，行政机关与协议相对人之间虽然本质上不属于平等的民事主体，但却是以平等协商的方式订立并履行协议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款关于“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”的规定，在审理因行政协议订立和履行产生的纠纷时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中，上诉人诉请两被上诉人履行《拆迁补偿安置协议》约定的交付安置房义务，故本案应当参照《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）等民事法律规范的相关规定予以审查。 根据合同法第三条、第四条、第五条的规定，当事人订立合同应遵循自愿、平等、协商一致的原则。合同法第八条第一款规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”本案中，胡兴喜和雨花台区征迁办、铁心桥办事处在自愿及协商一致的基础上签订的《拆迁补偿安置协议》，系各方的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，上诉人及两被上诉人对《拆迁补偿安置协议》的合法性亦不持异议，各方均应按照协议约定全面履行义务。《拆迁补偿安置协议》第五条约定，胡兴喜应按照政策要求及规定程序申购安置房，区、市房改部门对胡兴喜申购要求进行审核。根据该约定，交付安置房的前提是胡兴喜提交的申购材料须通过市房改部门的审核。在市房改部门对胡兴喜购房申请未予审核通过的情况下，胡兴喜要求两被上诉人交付安置房既不符合《拆迁补偿安置协议》的约定，亦缺乏法律依据。原审法院判决驳回胡兴喜的诉讼请求，并无不当。 关于上诉人提出因被上诉人向市房改部门提交伪造拆迁材料，市房改部门发放了唐礼敏作为共同购房申请人的购房通知书，致其本次安置房申购申请未能审核通过的问题。本院认为，唐礼敏作为共同购房申请人的购房通知书产生于2007年唐义琴房屋拆迁补偿安置过程中，该次房屋拆迁补偿安置与上诉人2015年签订的《拆迁补偿安置协议》分属不同的法律关系，根据“一行为一诉讼”的原则，上诉人对2007年唐义琴房屋拆迁补偿安置提出的异议，不属本案所涉行政协议审查范围。 综上，上诉人胡兴喜要求撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡兴喜负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇二〇年十一月三日 书记员  刘晓春