湖北省武汉市东西湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0112行初5号原告秦元梅。委托代理人高磊。被告武汉市东西湖区自然资源和规划局。法定代表人李文艺，副局长（主持工作）。委托代理人李宏，湖北今天律师事务所律师。委托代理人周晶，该单位工作人员。原告秦元梅诉被告武汉市东西湖区自然资源和规划局（以下简称东西湖区自然资源和规划局）不履行土地使用权确认法定职责一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月7日立案后，于2020年1月14日向被告送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。原告秦元梅的委托代理人高磊，被告东西湖区自然资源和规划局法定代表人李文艺及其委托代理人周晶、李宏等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告秦元梅诉称：1、2019年7月2日，原告就武汉市东西湖区慈惠墩农场渔门径X号房屋（原地址）东面开荒土地的使用权确认前往被告处咨询，得到口头答复是需要大队进行报批工作。随后去街道基建处、土管所、经济服务办公室及渔门大队（现渔门社区）咨询，其工作人员均不知道开荒地确权如何开展，经济服务办公室的工作人员告知开荒地无偿征收，并告知土地确权工作由被告负责。2、原告于2019年8月18日通过邮政EMS的方式向被告提交了土地确权申请，被告于2019年8月19日签收。截止至2019年12月8日，原告未收到被告的任何回复。3、原告开荒土地从上世纪60年代开始，至1982年原告填屋北水塘为止，经过两代人持续20多年才有现在的规模。开荒及使用期间一直无偿疏通排涝水道，避免水土流失。在开荒及使用期间无人提出异议，开荒土地一直由原告和其母负责使用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第三款，《湖北省土地管理实施办法》第二十二条，国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第六条、第二十六条和国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》等有关规定提起诉讼。请求：1、依法判令被告按国家相关规定对原告于武汉市东西湖区慈惠墩农场渔门径X号房屋东面开荒土地的使用权予以确认。2、本案诉讼费用由被告承担。原告提供的证据、依据：1、EMS快递单，证明被告收到原告邮寄的土地确权申请书；2、照片，证明原告在该土地上开荒、生活的事实；3、土地确权申请书、大致边界区位示意图，证明原告向被告申请确认武汉市东西湖区慈惠墩农场渔门径X号房屋东面开荒土地的使用权归原告所有，有事实和法律依据；4、身份证明材料，证明原告具有诉讼主体资格。法律依据：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第三款；2、1963年8月5日财政部转发国务院《关于农村人民公社和社员自留地、开荒地免征农业税问题的批复》；3、《湖北省土地管理实施办法》第二十二条；4、1995年5月1日国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知第六条、第二十六条；5、1996年6月1日国务院办公厅国办发[1996]23号《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》。被告东西湖区自然资源和规划局辩称：一、原告起诉不符合起诉条件，应驳回其起诉。原告无合法土地批准或登记手续证明其享有土地使用权，故其提起本案诉讼无依据，依法应驳回其起诉。二、被告无确认土地使用权职责，不存在不履行行政职责的不作为情形。根据《土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记机关，由国务院确定。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”。《物权法》第六条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付”。第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记”的规定，确认土地使用权的不动产权以行政登记确认为准。行政诉讼案由也是将不动产登记作为行政确认确定。此外，根据《物权法》第十条“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”及《不动产登记暂行条例》第六条、第七条及东编[2015]43号的相关规定，东西湖区不动产登记确认由武汉市东西湖区不动产登记局实施，属该不动产机关的职权。原告到我局多次来反映时，已被告知提供相应文件向不动产登记机关办理，原告在诉状中也自认被告知了相关办理事项。因此，其在明知后仍要求我局确认其土地使用权，无事实和法律依据。综上，原告起诉不符合起诉条件，我局行为合法有效，原告的诉请无事实和法律依据，我局不存在违法不履职情形，应依法驳回其起诉或诉讼请求。被告东西湖区自然资源和规划局提供的证据、依据：1、确权申请书；2、身份证明材料；3、边界区位示意图、原告生活照片，证明原告在咨询而被告知不属于被告办理后，仍邮寄材料要求确认土地使用权，属错误要求。法律依据：1、《中华人民共和国物权法》第六条、第九条、第十条，证明不动产土地使用权以登记确认权利并由不动产登记机构行使职权；2、《中华人民共和国土地管理法》第十一条，证明土地使用权以登记发证确认权利；3、《中华人民共和国土地管理法》第十二条，证明土地使用权以登记发证确认不动产权利；4、《不动产登记暂行条例》第六条、第七条，证明不动产登记由具体的不动产登记机构实施；5、《关于整合我区不动产登记职责设立不动产登记机关的通知》东编[2015]43号，证明登记发证确认土地使用权物权的职权由武汉市东西湖区不动产登记局行使。经庭审质证，被告对原告提供的证据1、2、3、4的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，2015年不动产登记局成立，在原告申请前土地使用权登记职责已划归到不动产登记局，我局不可能越权出具确权证明，且示意图不能证明原告具有使用权。原告对被告提供的证据1、2、3真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，被告不受理原告申请应出具书面的通知书并加盖公章。本院对证据认证如下：被告对原告提供的证据的真实性不持异议，可以作为认定事实的证据采信，其合法性本院结合相关法律规定采信。被告提供的证据能够证明被告收到了原告申请，本院予以采信。经审理查明，原告秦元梅的父亲秦某某（已故）于1968年在武汉市东西湖区慈惠街渔门径建有三间平房，因房屋东边有一地势低洼的水塘，秦某某为防止水土流失，组织全家人在水塘边低洼地上筑埂填埋，并在填埋地上栽上树苗和种植蔬菜。2008年，原告秦元梅申请对房屋安全进行鉴定，被鉴定为D类危房，其处理意见为不能居住。原告秦元梅便投靠其子，其房屋一直空置。2019年初，渔门大队为储备土地与所辖居民协议拆除房屋并给予补偿，原告秦元梅因填埋地上的种植物和房屋的补偿未能与渔门大队达成一致。2019年7月2日，原告秦元梅到被告东西湖区自然资源和规划局咨询，询问自己在武汉市东西湖区慈惠街渔门径X号房屋东边开荒土地的使用权确认事宜，被告东西湖区自然资源和规划局予以了口头答复。原告秦元梅又向其它机构咨询，得知土地确权工作由被告东西湖区自然资源和规划局负责。2019年8月18日，原告秦元梅通过特快专递的方式向被告东西湖区自然资源和规划局邮寄《土地确权申请书》，请求确认武汉市东西湖区慈惠墩农场渔门径X号（现址X号）东边前后土地使用权归原告所有。被告东西湖区自然资源和规划局收到《土地确权申请书》后未予理睬。对此，原告秦元梅不服，向本院提起诉讼，请求如诉称。另查明，2015年12月10日，武汉市东西湖区机构编制委员会发布《关于整合我区不动产登记职责及设立不动产登记机构的通知》（东编[2015]43号）文件，决定将全区土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记的行政管理和具体经办职责统一由区国土资源和规划局牵头承担。设立区不动产登记局，在区国土资源和规划局地籍科的基础上组建不动产登记局（挂地籍科牌子），为区国土资源和规划局下属的具有独立法人资格的正科级行政机构。其主要职责为：贯彻执行上级各类不动产登记的法规、规章和政策，建立不动产统一登记制度；指导监督全区土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记管理工作；组织制定不动产权属争议的调处办法，会同有关部门调处不动产权属争议；建立统一的不动产登记信息管理基础平台；管理不动产登记权籍档案；承担组织城镇地籍调查和土地利用现状变更调查等工作。2019年在国家机构改革过程中，区国土资源和规划局更名为区自然资源和规划局。本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十二条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条和《不动产登记暂行条例》第六条的规定，土地使用权是以登记方式确认权属，而登记工作是由不动产登记机构负责，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。被告作为武汉市东西湖区的土地管理部门，不具体承办不动产登记工作，但有指导、监督不动产登记机构开展不动产登记工作的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第三十九条第一款规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”第二款规定：“国家依法保护开发者的合法权益。”第四十一条规定：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。”从上述法律规定看，国家鼓励单位和个人开发未利用地，需县以上人民政府批准。本案中，原告秦元梅申请对开荒地进行确权，应当持政府的批准文件到不动产登记机构办理土地使用权登记，以确认土地使用权权属。原告秦元梅在向被告东西湖区自然资源和规划局咨询并获得答复后，仍向其邮寄确权申请书，且在申请资料不齐全的情况下，被告东西湖区自然资源和规划局不向不动产登记机构转送申请材料且不予答复的行为，不属于拒不履行法定职责的情形。综上所述，原告秦元梅的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告秦元梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告秦元梅负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  黄汉桥人民陪审员  严 丽人民陪审员  张 丽二〇二〇年十一月四日书 记 员  李盼盼