广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1353号上诉人（原审原告）：徐妙莲，女。委托代理人：曾祥寅，广东广之洲律师事务所律师。上诉人（原审原告）：广州市黄埔区***庙头股份经济联合社。住所地：广州市黄埔区*******。负责人：张惠标，董事长。委托代理人：徐道春，广东锐锋律师事务所律师。上诉人（原审原告）：广州市黄埔区***庙头第六股份经济合作社。住所地：广州市黄埔区*******。负责人：张汉德，董事长。委托代理人：徐道春，广东锐锋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区********办事处。住所地：广州市黄埔区*******。法定代表人：陆辉，主任。委托代理人：曾小平，该办事处工作人员。委托代理人：李明时，广东金桥百信（黄埔）律师事务所律师。上诉人徐妙莲、广州市黄埔区***庙头股份经济联合社（以下简称庙头经济联社）、广州市黄埔区***庙头第六股份经济合作社（以下简称庙头第六经济社）因与被上诉人广州市黄埔区********办事处（以下简称穗东街道办）集体经济组织成员资格和福利待遇分配行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4984号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，徐妙莲出生于1967年5月20日，原为广州市黄埔区*****第六股份经济合作社农民，1986年4月15日因征地转为居民。1989年12月6日与庙头村居民张汉均结婚。1990年将户口迁至庙头社区。1996年前徐妙莲一直在广州市黄埔区*****第六股份经济合作社享有股份分配，股数为7股。徐妙莲结婚后，于1991年7月18日生育第一胎女儿张敏怡;于1993年2月6日生育第二胎女儿张敏琪;于1995年7月12日生育第三胎女儿张敏桦。张敏怡、张敏琪、张敏桦均于1996年5月8日入户庙头第六经济社所在地。因徐妙莲违反计划生育政策超生，庙头经济联社及庙头第六经济社自1998年起暂停徐妙莲及其三名子女股权资格及股份分配。徐妙莲于1999年3月22日交清了因违反计划生育政策而需缴纳的社会抚养费4.5万元。2003年12月31日，庙头经济联社制定通过《广州市黄埔区穗东庙头股份经济联合社章程》及实施细则，实行股份制改革并开展股份固化工作。因在股份固化工作期间，徐妙莲及其三名女儿未提出股权申请，对股东三榜公布未提出异议，庙头经济联社及庙头第六经济社对徐妙莲及其三名女儿视为自动放弃股权配置，并认为其不具有经济社和经济联社股东资格及相应的股权待遇。2018年6月25日，徐妙莲向穗东街道办提交行政处理申请，请求：1.责令庙头经济联社及庙头第六经济社恢复其应有的社区股东身份，满额配置社区股股份450股；2.补齐股份分红差额61757.04元（暂计算2010年至2017年的分红差额，2003年至2009年具体的分红数额在庙头第六经济社处，需具体数据核实，2010年为4064.4元，2011年为6343.2元，2012年为5788.8元，2013年为15260.4元，2014年为1388.24元，2015年为9000元，2016年为7200元，2017年为12712元）；3.要求配置责任田。2018年8月23日，穗东街道办作出穗东街行决〔2018〕3号行政处理决定书，认定徐妙莲属于自动放弃股权配置，从而丧失经济社及经联社股东资格，不再享受社区股股东资格和享受股份分红。徐妙莲不服，诉至广州铁路运输法院。该院作出（2018）粤7101行初5984号行政判决书，撤销穗东街行决〔2018〕3号行政处理决定书，责令穗东街道办重新对徐妙莲的行政处理申请作出处理。穗东街道办经过重新调查，查实徐妙莲于2010年5月23日再次违反计划生育政策生育第四胎（张智霖和张智森）。其上述生育的第四胎已于2015年8月25日缴清社会抚养费。2019年6月17日，穗东街道办作出涉案的穗东街行决〔2019〕16号行政处理决定书，认为根据《广州市黄埔区***庙头股份经济联合社章程实施细则》(2003年12月31日)第二条第二项规定“符合2002年9月15日通过的……开始计算”。徐妙莲于1999年已交清之前的社会抚养费，因此不得以其违反计生政策为由终止徐妙莲享受社员福利待遇，更不得以徐妙莲在股权固化期间及之后十五年均未提出有关股权资格和分红的申请和诉求，视其自动放弃股权配置为由，侵害徐妙莲的合法权益。徐妙莲于2003年始应享有社区股待遇。根据《广州市黄埔区***庙头股份经济联合社章程》第十四条第一项规定“违反法律……分红资格”，徐妙莲2010年至2023年十四年内不能享受股份分红待遇。最终决定：1.责令庙头经济联社和庙头第六经济社恢复徐妙莲集体经济组织社区股股东身份，享有社区股股份450股；2.驳回徐妙莲第二项行政申请；3.庙头经济联社和庙头第六经济社核实2003年至2009年的分红数据；4.确认徐妙莲享有与庙头经济联社和庙头第六经济社集体经济组织其他社区股股东平等的农村土地承包经营权。上述行政处理决定书于2019年8月6日送达徐妙莲，同年8月23日送达庙头经济联社和庙头第六经济社。现徐妙莲、庙头经济联社和庙头第六经济社均不服，遂诉至广州铁路运输法院。庭审中，徐妙莲确认其要求补发的股份分红差额61757.04元，系计算2010年至2017年的分红差额所得。庙头第六经济社在2019年2月28日曾出具事实确认证明书，证明徐妙莲于1990年入户庙头第六经济社处，因其在夏园的社区股份暂未迁入庙头第六经济社，延至1996年股权方迁入，成为庙头第六经济社正式股东，并于1997年分得该年分红1790元，后因其不按计生政策生育，1998年庙头第六经济社暂停徐妙莲股份分配。另查明，1994年11月30日，庙头经济联社制定《庙头村经济联合社章程有关股份制问题的补充细则》，其中第四条第9项规定:“凡一九九二年十一月一日前户口迁入本村的，属本镇范围内的居民，在原住地有社员资格的，可享受股权资格;九二年十一月一日后迁入本村，而在原住地享有股权资格的居民，待调整后可享有股权资格。”第11项规定:“超计划生育人员，从超生之日起，超生的小孩及其全家人，不得享有股权资格，落实计生措施及交清罚款满14年后方可享受股权资格，具体参照本村的村规民约的有关规定执行。”2003年12月31日制定的《广州市黄埔区***庙头股份经济联合社章程》第八条第一点规定：“社区股，是指在2002年7月31日24时前按1990年12月28日社员代表大会通过施行的《南岗镇庙头村经济联合社（经济社）章程》及相关规定享有股份分红资格的原村民（含享有股份分红资格的居民）所持有的股份……社区股股东是指持有社区股的原村民。”第十四条规定：“计划生育方面：一、违反法律法规超生的、不按间隔生育的、非婚生育的、重婚生育的，从作出处理决定之日起，夫妇双方及违反计划生育政策生育的子女取消十四年或计划生育处罚期的股份分红资格，期间须交清社会抚养费及违约金，并落实相应的节育措施，方可恢复股份分红资格。”《广州市黄埔区***庙头股份经济联合社章程实施细则》第二条规定：“社区股配置的若干规定：……二、符合2002年9月15日通过的《庙头社区关于清理历年拖欠社会抚养费的实施方案》，具有股份分红资格的村民，并已在2002年9月30日前交清社会抚养费的，从2003年1月1日起开始计算，恢复股份分红，其违反计生政策所生的小孩（2002年7月31日24时前出生）按年龄档次配给社区股，参与股份分红从2003年1月1日起开始计算……。”原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……。”第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市**办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”因此，穗东街道办作为广州市黄埔区人民政府的派出机关，在其领导下负责辖区内的行政管理工作，依法有权对辖区居民要求确认集体经济组织股东资格及股份分红作出处理决定，是本案适格的被告。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第六条规定：“农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。”根据上述规定，农村集体经济组织具有依法进行自主管理、自主经营、自主决定集体经济分配使用的自治权利。2003年12月31日制定的《广州市黄埔区***庙头股份经济联合社章程》《广州市黄埔区***庙头股份经济联合社章程实施细则》对集体经济资产收益分配方式作出调整，属于自治范畴，未违反相关法律强制性规定，合法有效，认定徐妙莲是否具备庙头第六经济社社区股股东资格，应当以庙头经济联社制定的上述章程及实施细则为准。本案中，徐妙莲于1990年因与张汉均结婚入户庙头第六经济社处，之后户籍一直保留在庙头第六经济社处，且未迁移出该社。1996年徐妙莲股权迁入庙头第六经济社，成为庙头第六经济社正式股东，并于1997年分得该年分红1790元，后因当时违反计划生育政策被停止发放股份分红，徐妙莲于1999年3月22日交清了当时因违反计划生育政策而需缴纳的社会抚养费，根据《广州市黄埔区***庙头股份经济联合社章程》第八条第一点、第十四条以及《广州市黄埔区***庙头股份经济联合社章程实施细则》第二条的规定，徐妙莲于1999年已经缴清第一次社会抚养费，后徐妙莲2010年度再次违反计划生育政策，于2015年8月25日缴清社会抚养费，按照上述庙头经济联社的自治章程规定，交清社会抚养费及违约金，并落实相应的节育措施，可恢复股份分红资格。因此，穗东街道办作出涉案行政处理决定书第一项及第四项，决定恢复徐妙莲集体经济组织社区股股东资格，享有社区股股份450股，并享有与其他集体经济组织社区股股东平等的农村土地承包经营权，理由充分，予以支持。股份分红的调整与发放应以股东身份的确认为前提，对于徐妙莲请求补发2010年至2017年股份分红差额共计61757.04元，庙头第六经济社已发放完毕，且不同意补足，穗东街道办作出涉案行政处理决定书第二项决定，驳回徐妙莲的上述请求，并无不妥，予以支持。关于徐妙莲请求庙头经济联社、庙头第六经济社核实清楚2003年至2009年股份分红的数据，穗东街道办责令庙头经济联社、庙头第六经济社核实上述股份分红数据，有利于保护徐妙莲的知情权，并无不妥，原审法院亦予以支持。综上，穗东街道办作出的穗东街行决〔2019〕16号《行政处理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。徐妙莲请求撤销上述行政处理决定书第二项决定并重新作出处理，理由不充分，不予支持。庙头经济联社、庙头第六经济社请求撤销上述行政处理决定书，于法无据，亦不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回徐妙莲、广州市黄埔区***庙头股份经济联合社、广州市黄埔区***庙头第六股份经济合作社的诉讼请求。上诉人徐妙莲不服原审判决，上诉称：一、《广州市黄埔区***庙头股份经济联合社章程》第十四条第（一）项规定违反了现行计生政策及条例规定，被上诉人穗东街道办不仅不责令庙头经济联社修正与现行法律、政策相抵触的规章制度，反而将该条款作为作出行政处理决定的依据，属于行政不作为，原判忽略该事实，径直认定章程合法有效，适用法律错误。二、原判认为徐妙莲的股东身份即使确认了也应当经庙头经济联社、庙头第六经济社同意才能享受股东待遇，这种逻辑自相矛盾。补足股份差额正是股东享受合法权益的体现，徐妙莲本应享受的待遇理应得到救济，原审不能以“发放完毕、不同意补足”为由，帮助庙头经济联社、庙头第六经济社继续损害其合法权益。二审请求：撤销原审判决并依法改判，判令被上诉人穗东街道办承担一、二审诉讼费。上诉人庙头经济联社、庙头第六经济社亦不服原审判决，共同上诉称：穗东街道办作出被诉行政处理决定所依据的出具的《证明》《事实确认证明书》系庙头第六经济社根据事实自行出具，但副社长并不知情。据悉，1999年期间，徐妙莲为逃避计划生育管理，曾将户口转移至他处，2010年再次将户口转至庙头村。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条相关规定，徐妙莲是否享有集体经济组织成员资格，应经社委会或者理事会审核和成员大会表决确定，穗东街道办未查明相关事实无权直接作出认定。此外，庙头经济联社、庙头第六经济社在2003年12月期间对股份固化的具体情况在各经济社指定的地方进行了三榜公布，公示期共为15天，期间听取辖区内村民、居民对登记的全部社区股、社会股股东的名单、股数情况的意见并分析核对。徐妙莲在公示期内未对公示内容提出任何异议，现时隔近20年后提出，不应得到支持。二审请求：撤销原审判决，责令被上诉人穗东街道办重新作出行政处理决定；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人穗东街道办二审答辩称，其作出本案行政处理决定的依据是庙头经济联社章程，股权固化时联社的章程是符合当时计生政策的，故其作出被诉行政处理决定并无不当。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为，本案二审争议焦点在于被上诉人穗东街道办作出被诉行政处理决定，认定事实依据是否充分。首先，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第四款的规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”原则。我国现实存在城乡二元体制，户籍分为城市、农村户籍两种，体现在户口簿上为农业户口与居民户口之分。根据我国以往的户口政策，居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面享受国家财政补贴待遇，而农业户口人员则以集体经济组织为单位，依靠土地劳作，自己统筹解决生产、生活，并不享受国家财政给予城市居民的各方面补贴待遇。因此，能享受集体收益分配权的集体经济组织成员的前提应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。本案中，上诉人徐妙莲在将户口迁入庙头经济联社、庙头第六经济社前，就已因征地农转居，享有国家给予的相应待遇和保障，而不再属于必须依靠集体经济组织的土地产出取得生存、生活保障的情形，依法不具有庙头村集体经济组织的成员资格，且无证据证明徐妙莲的成员资格已经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。其次，关于是否应当恢复徐妙莲集体经济组织社区股股东资格的问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”据此，农村集体经济组织享有独立进行经济活动的自主权，对非集体经济组织成员的其他人员，是否给予其相应股份及分红待遇均应由集体经济组织自主决定。本案中，徐妙莲于1996年起享有庙头第六经济社社区股股份分红、后两度因超生被暂停股份分红且于2015年8月缴清社会抚养费的事实清楚。对于尚未确认具有集体经济组织成员资格的徐妙莲提出的给予其社区股股东身份及补发分红的请求，应由庙头经济联社、庙头第六经济社依其章程规定自主决定，其处分集体资产的自治权利应予以尊重。综上，穗东街道办在未查明徐妙莲是否具有集体经济组织成员资格的情况下作出被诉《行政处理决定书》，责令庙头经济联社、庙头第六经济社恢复徐妙莲的社区股股东身份及股份份额并确认徐妙莲享有平等的农村土地承包经营权，属认定事实不清，处理错误，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，但适用法律与处理均错误，本院依法予以改判。庙头经济联社、庙头第六经济社的上诉请求成立，本院依法予以支持。徐妙莲的上诉请求理据不足，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4984号行政判决；二、撤销被上诉人广州市黄埔区********办事处于2019年6月17日作出的穗东街行决〔2019〕16号《行政处理决定书》；三、被上诉人广州市黄埔区********办事处在本判决生效之日起六十日内对上诉人徐妙莲于2018年6月25日提出的行政处理申请重新作出处理；四、驳回上诉人徐妙莲的其他诉讼请求。二审案件受理费50元由上诉人徐妙莲负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十一月二十七日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴