云南省曲靖市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云03行终70号上诉人（原审原告）：李鸭子（又名钱老五），女，1963年4月10日生，汉族，罗平县人，农民，住罗平县。上诉人（原审原告）：秦华，男，1963年5月25日生，汉族，罗平县人，农民，住罗平县。二原告共同委托代理人：秦世臣，云南民定律师事务所律师，特别授权代理。二原告共同委托代理人：杨林文，云南民定律师事务所律师，特别授权代理。上诉人（原审原告）：罗平县人民政府腊山街道办事处。（以下简称腊山街道办事处）地址：曲靖市罗平县云贵路158号。统一社会信用代码：11530324015164091D。法定代表人：杨林，主任。上诉人李鸭子、秦华及腊山街道办事处因土地行政管理（土地）行政补偿一案，不服曲靖市麒麟区人民法院（2020）云0302行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月15日立案后，依法组成合议庭审理了本案。经合议庭评议，本案现已审理终结。原审判决认定以下事实：二原告系夫妻，双方均系罗平县腊山街道办事处大水塘居委会**的村民。2011年1月19日及2011年4月9日，原罗平县国土资源局与罗平县罗雄镇大水塘居民委员会第十二组先后签订了两份征地协议，约定由罗平县国土资源局征收该村民小组坐落于荷花塘片区的集体土地合计183.42亩，二原告家在该片区的5.925亩承包土地也在征收范围内。二原告应得土地征收及青苗补偿费共计307020.81元，因二原告拒绝领取该笔补偿款，相关部门于2011年4月17日以原告秦华的名义将该笔征收补偿款存入银行，现该存单由金花玉湖项目指挥部保管。2010年12月31日，罗平县人民政府作出罗政复（2010）98号批复，同意将在罗雄镇行政区域内统征储备十一个地块（含罗雄镇大水塘居委会村组集体土地）共计34.7031公顷集体土地统征储备作为城镇建设用地。2011年10月11日，云南省人民政府作出云国土资复（2011）228号批复，同意将罗平县罗雄镇包含大水塘居委会及所属7、8、9、10、11、12组在内的共计34.7031公顷集体土地转为建设用地，并征收为国有。土地被征收后，二原告在位于关麦塘和叫场坝已被征收的其原承包土地上栽种绿化树苗和油菜。2019年3月1日，被告罗平县人民政府腊山街道办事处向二原告发出限期移除地上附着物通知书，以二原告的土地已被政府征收，且其土地及青苗已按政策作出补偿，现二原告在关麦塘栽种的绿化树苗系在政府已征收土地并将地上附着物进行清理后栽种的，不属于地上附着物补偿范围，要求二原告于2019年3月11日前移除。如到期未移除，将按相关规定处理。2019年3月8日，二原告向被告提交书面申请，认可其在金花玉湖项目区的两块土地上擅自栽种绿化苗木和油菜，同意其栽种的油菜由施工方挖除，要求对其栽种的绿化苗木延期至2019年3月25日前移除，并保证在3月25日前将苗木挖走，届时未移除的由施工方处理。后原告自行移除了部分绿化苗木，剩余绿化苗木因二原告未在其承诺期限内自行移除，被告罗平县人民政府腊山街道办事处组织人员予以移除。原告李鸭子就征地补偿及栽种绿化苗木被移除并要求补偿等问题向罗平县人民政府腊山街道办事处进行信访，2019年11月12日，罗平县人民政府腊山街道办事处就原告信访的问题作出书面答复，告知原告被征收土地面积、补偿费用及数额，以及其应得补偿款307020.81元已于2011年4月17日以秦华的名义办理了定活两便存单，并告知原告到金花玉湖项目指挥部领取存单并立即停止当前的阻挠施工行为，所反映的树木属于土地被征收后种植，没有相关政策依据给予补偿。原审法院认为，行政机关行使行政管理职权应当符合法律规定。本案中，原告李鸭子、秦华位于罗平县腊山街道办事处大水塘居委会十二组关麦塘、叫场坝的5.925亩承包土地已于2011年10月11日经云南省人民政府作出云国土资复（2011）228号批复同意转为建设用地，并征收为国有。土地征收部门已对原告进行了补偿，虽然二原告拒绝领取土地征收补偿费，但相关部门已将二原告应得的征地补偿款307020.81元于2011年4月17日以秦华的名义存入银行并办理了定活两便存单并已告知二原告，二原告拒绝接受安置补偿的行为并不影响征地行为的合法性。二原告明知其5.925亩承包土地已被征收，但仍然长期占用已经被征收的土地并在该土地上栽种绿化苗木及油菜，其拒不交出土地的行为客观存在。最高人民法院关于被征地人拒不交出土地的执行问题请示案的答复（2017）最高法行他206号：“在省级人民政府土地征收审批文件下发后，诉争土地已经法定程序转为国有建设用地，被征地人拒不交出土地的，应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的程序执行。即由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定，仍拒不交出土地的，按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条的规定，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八十六条规定的条件。人民法院对符合条件的申请，应当予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”依照上述司法解释、行政法规规定及授权，责令被征地人交出土地的职权属县级以上人民政府土地管理部门，法律及行政法规并未授权由县人民政府的派出机构街道办事处或其他部门进行查处，因此被告罗平县人民政府腊山街道办事处不具有责令二原告移除地上附着物并交出被征收土地的行政执法权及强制执行权。被告罗平县人民政府腊山街道办事处未经法律、行政法规授权而对原告占用被征用土地栽种绿化苗木的行为作出处理属于超越职权的行为，应当予以撤销，但鉴于被告的行为不具有可撤销内容，本院依法确认其行为违法。因此，原告主张要求确认被告罗平县人民政府腊山街道办事处挖毁其栽种的绿化苗木行为违法的请求符合法律规定，本院予以支持。虽然二原告栽种的绿化苗木被被告的违法行政行为予以移除或毁损的事实客观存在，但二原告栽种绿化苗木的土地已被征用，且二原告被征用的土地及青苗费已经得到补偿，二原告在其不具有合法使用权的已被征收的国有土地上栽种绿化苗木的行为及取得的财产权益均不受法律保护，因此，二原告主张要求被告罗平县人民政府腊山街道办事处赔偿其被毁损的绿化苗木12000棵的经济损失120000元的请求无法律依据，本院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告罗平县人民政府腊山街道办事处于2019年3月至2019年9月期间移除或毁损原告李鸭子、秦华栽种在已被征收土地上的绿化苗木的行政行为违法。二、驳回原告李鸭子、秦华的其他诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由被告罗平县人民政府腊山街道办事处承担。一审判决宣判后，原审原告李鸭子、秦华及原审被告腊山街道办事处均不服，分别向本院提起上诉。上诉人李鸭子、秦华上诉请求：1、上诉人同意一审法院作出的确认被上诉人于2019年3月至2019年9月期间移除或毁损上诉人栽种的绿化苗木的行政行为违法，请求贵院改判被上诉人赔偿上诉人因被上诉人违法摧毁上诉人种植的12000棵经济祙的价值1200000元（大写：壹佰贰拾万元整）。2、请求判令由被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费。事实与理由：一、上诉人同意一审法院作出的确认被上诉人于2019年3月至2019年9月期间移除或毁损上诉人栽种的绿化苗木的行政行为违法；但一审法院对于被上诉人的行政违法行为给上诉人造成的损失不予赔偿认定事实错误。1、上诉人从2012年栽种的林木，期间没有什么政府部门指出上诉人栽树违法，直到2019年3月1日给上诉人发《通知》限期10日内移除地上树木，却在次日3月2日就带人将上诉人林木挖毁6000多棵，不仅实体违法，程序也违法。一审法院忽略了上诉人是树木的合法占有者，被上诉人采用违法行为将上诉人的财产毁坏就应承担赔偿责任，被上诉人作为基层政府，更应当带头遵纪守法,树立人民对政府的信赖。2、根据相关法律规定，农村土地被征用二年后未使用，属于闲置、荒芜土地,上诉人有权恢复耕种，对耕种的林木享有合法的所有权，应得到相应赔偿，本案中上诉人对承包地的占有使用属于“善意合法占有使用”，在土地上种檀林木属于合理利用土地，一审法院认定在已征收土地上栽种林木不受法律保护错误。二、一审法院对案件适用法律错误。1、一审法院采用《最高人民法院关于被征地人拒不交出土地的执行问题请示案的答复(2017)最高法行他206号》：“在省级人民政府土地征收文件下发后，诉争土地已经法定程序转为国有建设用地，被征地人拒不交出土地的.....”，适用法律错误。第一，诉争土地属于基本农田，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四、四十五条之规定，涉及基本农田转为建设用地的及征收的，其中农用地转用是土地征收的前置程序，均有国务院批准。本案中审批主体最高级别为云南省人民政府，其批准主体不合法。第二，相关批文下发（下发的时间是2010年底）是在被征收之后下发的，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六规定国家征收土地的，依照法定程序批准后由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《征收土地公告办法》第3、4条征收乡（镇)农民集体所在土地的，在乡（镇）人民致府所在地进行公告规定，土地征收的具体行为是在履行完毕批准、公告等相关程序后才能实施的。本案中，诉争土地没有进行批准，亦未进行公告就进行征收，其程序违法致使不发生土地被征收的法律效果。第三，本案征地批文过期失效，不产生批文对应的法律效果。案涉土地批文的时间为2010年年底，但直到2019年3月，诉争土地未实施实际的用地行为，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。据此，本案征地批文已经超过2年，其已过期失效。2、上诉人的农田自2010年9月被所谓的合法征收后，一直到2019年3月该土地始终未开发，依据《土地管理法》第三十七条规定：连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定满二年未动工开发的，能够无偿要回土地使用权。故因为土地的闲置导致征收实质违法，土地随即恢复到原法律状态，上诉人的复耕栽种进而合法有效，而被上诉人的移除或毁损的行为本身归于违法，因此被上诉人应当对上诉人予以赔偿。综上所述，一审法院作出的判决事实认定错误、适用法律错误。请求贵院依法支持上诉人的诉讼请求，维护上诉人的合法权益，维护公平正义。委托代理人秦世臣、杨林文提出的书面代理意见与上诉理由一致。上诉人罗平县人民政府腊山街道办事处上述请求：上诉人不服麒麟区人民法院（2020)云0302行初5号行政判决书中第一项关于“确认上诉人移除或者损毁被上诉人苗木的行政行为违法”，望二审人民法院对此项判决作出改判，上诉人的行为不存在违法行为。事实及理由：一审判决书已经确认，该土地在2011年经云南省人民政府批准征收为国有土地。2013年被上诉人在该国有土地上栽植绿化苗木，并长期占用该土地。经上诉人做工作后，被上诉人于2019年3月8日自己提出申请，他愿意将私自占用国有土地种植的苗木移除，所种植的油菜籽不要了，由施工方自行处理。如果苗木在2019年3月25日不移除也由施工方自行处理。在此时间段被上诉人己经将大量苗木移除，剩下的是一些无法出售、没有价值的，被上诉人自愿由施工方处理。上诉人不存在强制移除或者毁损被上诉人苗木的行为，故一审判决认定上诉人的行为违法是错误的，为此，请二审人民法院对此项判决给予改判。二审中，上诉人李鸭子、秦华申请本院调取李鸭子、秦华于2019年3月2日、10月23日向罗平县公安局报警树木被挖笔录及公安出警相关材料。并解释二审提出申请的原因是一审时没有想到。对该申请，本院认为，上诉人李鸭子、秦华二审提出该申请没有合理的事由，且申请调取的证据内容，与其起诉要求人民法院审查的树林在2019年4月份被腊山街道办事处领导张浩带领工作人员无辜挖毁6000棵，同年9月份又被该政府组织工作人员挖毁6000棵的事实没有关联性，是另外一个独立的事实。故该申请本院不予准许。经审理，本院确认原审判决认定的事实为本案的案件事实。经审查，原审法院审判程序合法。本院认为，对本案的强制请除被征用土地上的树木行为的性质是行政强制措施还是行政强制执行，本院认为，本案的强制清除行为不具有暂时性及避免危害发生、控制危险扩大的性质，故本案的强制清除行为是行政强制执行。对上诉人腊山街道办事处作出的强制清除行政强制执行是否合法，本院认为，首先，上诉人腊山街道办事处没有举证证实其具有进行本案行政强制执行的法律授权。其次，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”。最高人民法院（2017）最高法行他206号关于被征地人拒不交出土地的执行问题请示案的答复明确规定，省级人民政府土地征收审批文件下发后，诉争土地已经法定程序转为国有建设用地，被征地人拒不交出土地的，应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的程序执行。即由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定，仍拒不交出土地的，按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条的规定，申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据上述法律及司法解释的规定，拒不交出土地的，应当申请人民法院强制执行。故上诉人腊山街道办事处作出的强制清除行政强制执行超越职权，一审法院确认违法正确。对上诉人李鸭子、秦华主张的树木损失是否应当予以赔偿问题，本院认为，我国行政诉讼法的立法目的，是保护公民、法人和其他组织的合法权益。本案，上诉人李鸭子、秦华在土地被征收后，对被征收的土地已失去合法的使用权，其在被征收的土地继续栽种树木不具有合法性，也不存在善意占有使用国有土地的问题，一审法院判决驳回该诉讼请求正确。另需指出，关于土地征收的合法性问题，不属于本案审查范围。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人李鸭子、秦华及委托代理人秦世臣、杨林文提出的上诉理由及代理意见不能成立，上诉请求不予支持。上诉人腊山街道办事处提出的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人李鸭子、秦华负担25元，上诉人腊山街道办事处负担25元。本判决为终审判决。审判长  孟剑锋审判员  唐文兵审判员  唐 志二〇二〇年十一月二十八日书记员  肖德琴