广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1803行初412号原告阳山县南阳供水有限公司。住所地：清远市阳山县*******。统一社会信用代码：914***********209M。法定代表人杨雪玲。委托代理人李谱锋，该公司工作人员。被告广东省阳山县林业局。住所地：清远市阳山县******。统一社会信用代码：114********316657A。负责人暨出庭应诉负责人练翠红，副局长。委托代理人林智军，该局工作人员。委托代理人胡志强，广东定海针（阳山）律师事务所律师。被告阳山县人民政府。住所地：清远市阳山县人民政府。统一社会信用代码：114********316286K。法定代表人廖敬华，县长。出庭应诉负责人杨坚强，副县长。委托代理人何佩文、冯光坚，均系该府工作人员。原告阳山县南阳供水有限公司（以下简称南阳供水公司）不服被告广东省阳山县林业局（以下简称阳山县林业局）、阳山县人民政府土地行政管理纠纷一案，于2020年9月15日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于同年9月18日向被告阳山县林业局、阳山县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于同年11月6日公开开庭审理了本案。原告南阳供水公司的法定代表人杨雪玲及其委托代理人李谱锋，被告阳山县林业局的副局长练翠红及其委托代理人林智军、胡志强，被告阳山县人民政府的副县长杨坚强其委托代理人何佩文、冯光坚均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年6月22日，被告阳山县林业局对原告南阳供水公司作出阳林罚决字[2020]第36号《行政处罚决定书》（以下简称涉案处罚决定）。原告不服，向被告阳山县人民政府申请行政复议。同年8月31日，被告阳山县人民政府作出阳府行复〔2020〕6号《行政复议决定书》（以下简称涉案复议决定），维持了被告阳山县林业局作出的涉案处理决定。原告南阳供水公司诉称，2020年6月22日，被告阳山县林业局作出涉案处罚决定，认定原告擅自改变林地用途，责令原告限期于同年12月16日前恢复原状并处以13020元的罚款。原告不服涉案处罚决定，于同年6月24日向被告阳山县人民政府申请行政复议，被告阳山县人民政府于同年8月31日作出涉案复议决定，维持了涉案处罚决定。原告认为，两被告作出的上述行政行为认定事实不清、程序违法，依法应予以撤销。具体理由：一、涉案道路并非原告修建。两被告认为原告于2011年期间，在阳山县阳城镇雷公坑花坑山修建一条进入厂区的水泥道路并持续使用至今，擅自改变林地用途。事实上，在原告征地之前，该水泥道路已经存在，原告并非是涉案水泥道路的修建者。两被告仅凭证人证言便认定原告是涉案水泥道路的修建者，擅自改变林地用途，不符合相关法律规定。被告阳山县林业局提交的证据不足以证明原告为涉案水泥道路的修建者。两被告单凭证人的一面之词便认定证人证言为事实，对原告进行行政处罚，有失公平。二、被告作出的涉案处罚决定程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法（2017修正）》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。被告阳山县林业局作出的涉案处罚决定，认定涉案水泥道路于2011年期间修建，至今已过去九年，已经超出法律规定的有效处罚期，因此，两被告超出期限作出的行政处罚程序违法，应当无效。综上所述，原告特提起诉讼，请求判决：1.撤销被告阳山县林业局作出的涉案处罚决定；2.撤销被告阳山县人民政府作出的涉案复议决定；3.本案诉讼费由被告负担。原告南阳供水公司向本院提交了以下证据：1.工商营业执照，证明原告诉讼主体适格；2.被告阳山县林业局登记信息，证明被告阳山县林业局主体适格；3.涉案处罚决定，证明被告查明事实不清，处罚违法；4.涉案复议决定，证明被告阳山县人民政府查明事实不清，处罚违法；5、6.送达回证，均证明原告在法定期限内提起诉讼。被告阳山县林业局辩称，被告作出的涉案处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，行政裁量适当。一、2020年3月28日，被告根据已掌握的证据，决定对原告擅自改变林地用途的违法行为立案查处。同年4月17日，被告向原告邮寄送达《协助调查通知书》《鉴定意见告知书》，《鉴定意见告知书》中明确记载“可于接到本告知书三日内，向办案单位提出补充鉴定和重新鉴定的申请”。同年4月24日，原告拒收，且不配合调查，也未提出任何异议。被告依法对麦某、黎某等证人进行了询问，核实了原告的违法行为。同年6月17日，被告向原告邮寄送达阳林罚告字〔2020〕第36号《行政处罚(听证)告知书》，告知原告有权提出陈述、申辩及申请听证的权利。原告均没有提出任何陈述、申辩及申请听证。同年6月22日，被告依据已查明的事实，认定原告于2011年期间，在阳山县阳城镇雷公坑花坑山修建一条进入厂区的水泥道路并持续使用至今。经鉴定，修建的水泥道路占用林地(商品林)面积为930平方米。违法行为一直持续至今，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，构成擅自改变林地用途的违法行为。根据《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准(试行)》及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对原告作出涉案处罚决定，并告知原告提起行政复议和行政诉讼的期限和权利，依法保障了原告获得救济的权利。二、原告于2011年期间在阳山县阳城镇雷公坑花坑山修建一条进入厂区的水泥道路并持续使用至今，其擅自改变林地用途占用林地的违法行为存续至今，并没有超过追诉时效。综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告阳山县林业局向本院提交了以下证据、依据：1.工商营业执照、《协助调处通知书》、国内挂号信新函收据、情况说明、投递邮件清单，证明原告的主体资格及送达法律文书程序合法；2.《询问笔录》、图片、《阳山县雷公坑花坑水厂占用林地鉴定意见书》、林地位置示意图、原告公司用地平面图，证明原告在涉案林地擅自修建一条水泥道路并持续使用至今，占用林地（商品林）面积为930平方米的事实及诉讼时效；3.《鉴定意见告知书》、改退批条、再投邮件批条，证明被告依法送达《鉴定意见告知书》给原告；4.阳府国用（2005）第182*****426号国有土地使用证、《使用林地审核同意书》、《使用林地申请表》、附图、粤林地准许[2012]361号《使用林地审核同意书》，证明涉案林地不在该证范围内，原告占用林地违法；5.《说明》，证明不同林种林地面积数及原告违法侵占；6.专业技术资格证、证明，证明执法人员具有执法资质；7.涉案处罚决定、《责令改正违法行为通知书》、送达回执、拒绝签收图片，证明被告已依法向原告送达涉案处罚决定等法律文书。法律依据：《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条、《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准（试行）》。被告阳山县人民政府辩称，涉案复议决定合法。我府于2020年6月28日收到原告提交的书面申请，并于同年7月2日决定受理。同年7月10日，被告阳山县林业局在收到行政复议申请书副本之日起十日内向我府提交行政复议答复书及证据材料。我府经依法审查，于同年8月31日作出涉案复议决定并送达给复议双方当事人。综上所述，我府作出的涉案复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告请求撤销涉案处罚决定的诉求缺乏事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告阳山县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议申请书》及证据材料，2.《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，3.《行政复议答复书》及证据材料（案卷目录），4.涉案复议决定及相关法律条文，5.送达回证，证据1-5共同证明被告阳山县人民政府作出的涉案复议决定符合法律规定。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。经庭审质证，一、原告南阳供水公司的质证意见是：（一）对被告阳山县林业局提交的证据1、6没有异议；证据2的真实性、合法性和关联性不予确认，黎永成的《询问笔录》涉及时间久远，多项信息错误，原告认为该笔录的真实性不能确认，李河春的《询问笔录》亦未有确认到涉案道路为原告修建；证据3、4的关联性不能确认，涉案道路并非原告修建，即使涉案道路为违法修建，亦与原告及本案无关，不应处罚。被告阳山县林业局适用法律错误。（二）对被告阳山县人民政府提交的证据1、2、5均没有异议；证据3的真实性、合法性和关联性不确认，原告认为阳山县林业局提交的证据不能证明涉案道路为原告修建；证据4的合法性不予确认。被告阳山县人民政府适用法律错误。二、被告阳山县林业局的质证意见是：（一）对原告提交的证据1、2、5、6均没有异议；证据3、4的真实性和合法性没有异议，关联性有异议，涉案处罚决定及涉案复议决定合法有效，与待证事实没有关联性，无法证明其目的。（二）对被告阳山县人民政府提交的证据及法律依据均没有异议。三、被告阳山县人民政府的质证意见是：（一）对原告提交的证据的质证与阳山县林业局的质证意见一致。（二）对被告阳山县林业局提交的证据及法律依据均没有异议。本院对上述证据认定如下：一、原告南阳供水公司提交的证据3、4，被告阳山县林业局提交的证据7中的涉案处罚决定，被告阳山县人民政府提交的证据4中的涉案复议决定，均是本案被诉行政行为，其合法性在本院认为部分论述。二、原告提交的证据1、2、5、6，被告阳山县林业局提交的证据1-6，被告阳山县人民政府提交的证据1-3、5，具有真实性、合法性、关联性，本院均确认其具有证据效力。经审理查明，原告南阳供水公司于2004年12月28日登记成立为有限责任公司（自然人投资或控股）。2011年期间，原告在没有办理征占用林地手续的情况下，在阳山县阳城镇雷公坑花坑山修建一条进入“花坑水厂”厂区的水泥道路(以下简称涉案道路)并持续使用至今。2020年3月25日，被告阳山县林业局作出《阳山县雷公坑花坑水厂占用林地鉴定意见书》，载明“8、经核，本鉴定范围鉴定面积9529平方米（14.29亩），其中非林地面积8689平方米（13.03亩）；林业用地面积840平方米（1.26亩）在水厂土地使用证（阳府国用（2005）第182*****420号）用地范围图界线的范围内，只有道路使用林业用地1071平方米（1.61亩）不在土地使用证范围内。”经鉴定，原告修建的水泥道路占用林地（商品林）面积为930平方米。2020年3月28日，被告阳山县林业局对原告涉嫌擅自改变林地用途的行为进行立案查处，同年4月17日，被告阳山县林业局向原告邮寄送达《协助调查通知书》《鉴定结果告知书》，但原告拒绝签收。由于原告无到被告阳山县林业局接受调查处理，被告阳山县林业局按照行政处罚的程序依法对原告涉嫌擅自改变林地用途的行为进行了调查取证。同年6月17日，被告阳山县林业局对原告作出阳林罚告字[2020]第36号《行政处罚（听证）告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述、申辩的权利，并于同年6月18日以邮寄方式送达给原告。原告在法定期限内没有向被告阳山县林业局提出陈述、申辩，被告阳山县林业局认为原告的上述行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，遂依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款及《广东省林业行政处罚自由裁量事实标准（试行）》的规定，于同年6月22日作出涉案处罚决定，决定对原告作出以下行政处罚：1.责令限期于2020年12月16日前恢复原状；2.处非法改变用途林地每平方米14元共13020元罚款。被告在涉案处罚决定中告知了原告申请复议和诉讼的权利，亦告知了其应当自收到上述处罚决定之日起15日内按指定方式缴纳罚款，逾期每日按罚款数额的3%加处罚款，并于当日以留置方式向原告送达了涉案处罚决定及阳林罚责通字【2020】第36号《责令改正违法行为通知书》。原告不服，向被告阳山县人民政府申请行政复议。同年8月31日，被告阳山县人民政府作出涉案复议决定，维持了被告阳山县林业局作出的涉案处罚决定。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。庭审中，原告对两被告作出被诉行政行为的行政处理程序无异议，但否认涉案道路是其修建，原告对其主张无依据予以证实。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。结合本院查明的事实及确认的有效证据等综合分析，本案的争议焦点是：一、被告阳山县林业局作出的涉案处罚决定是否合法。二、被告阳山县人民政府作出的涉案复议决定是否合法。关于争议焦点一。关于被告阳山县林业局作出的涉案处罚决定是否合法的问题。一、认定事实方面。《中华人民共和国森林法》（2009修正）第十八条规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。”本案中，被告阳山县********进行现场勘查，并按法定程序作出鉴定意见，证实涉案道路使用林业用地1071平方米（1.61亩）不在原告持有的阳府国用（2005）第182*****420号土地使用证范围内。被告阳山县林业局认定原告擅自改变林地用途的行为，被告阳山县林业局发出《协助调查通知书》《鉴定结果告知书》，通知原告到案协助调查，但原告拒不到案接受调查。后被告阳山县林业局依法向四个证人所作调查询问并制作的《询问笔录》，符合法律规定调取证人证言的证据要求，可以证实涉案道路是花坑水厂被原告收购后才修建的，且没有办理林地使用手续，原告实施擅自改变林地用途的违法行为。原告认为涉案道路并非其修建，但其无论在行政处理程序、复议程序或诉讼程序中，均未能提供充分的证据予以佐证，故本院对原告上述主张不予采信。被告阳山县林业局基于认定事实清楚，依据《中华人民共和国森林法实施条例》（2018年修订）第四十三条第一款“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”及《广东省林业行政处罚自由裁量事实标准（试行）》的规定，对原告作出责令限期恢复原状，并处以13020元罚款的行政处罚，并无不当。二、法律适用方面。原告未经办理征占用林地手续，擅自改变林地用途修建涉案道路，面积为930平方米。原告的上述行为违反了《中华人民共和国森林法》（2009修正）第十八条的规定，原告实施涉案违法行为的情节较轻，根据《中华人民共和国森林法实施条例》（2018年修订）第四十三条第一款及《广东省林业行政处罚自由裁量实施标准（试行）》的规定，被告阳山县林业局对原告处以责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米14元共13020元罚款的行政处罚，处罚适当，适用法律、法规正确。三、程序方面。被告阳山县林业局发现原告违法占用林地行为后对其进行立案查处，并向其发出《行政处罚（听证）告知书》《鉴定结果告知书》，告知其若对鉴定结论有异议，须在规定期限内提出，亦告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述、申辩的权利。但原告在法定期限内没有向被告提出补充鉴定或重新鉴定的申请，亦没有提出陈述、申辩。被告阳山县林业局作出涉案处罚决定后，亦告知了原告履行行政处罚的方式、期限及申请复议和诉讼的权利，且依法进行送达，程序合法。至于原告认为被告阳山县*********修建于2011年期间，至今已过九年，已超出法律规定2年的有效处罚期，处罚程序违法。原告修建涉案道路用于通行进入厂区并持续使用至今，其违法行为处于连续或者继续状态，行政处罚的期限从行为终了之日起计算，故本院对原告上述主张不予采信。关于争议焦点二。关于被告阳山县人民政府作出的涉案复议决定是否合法的问题。阳山县人民政府受理了原告的行政复议申请后，按照行政复议程序的有关规定进行了送达、审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出涉案复议决定，维持了涉案处罚决定，复议程序合法，实体处理得当。综上所述，原告请求撤销被告阳山县林业局作出的涉案处罚决定及被告阳山县人民政府作出的涉案复议决定，缺乏事实和法律依据，理由不充分，本院不予支持。被告阳山县林业局、阳山县人民政府的抗辩理由成立，本院予以采纳。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告阳山县南阳供水有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告阳山县南阳供水有限公司负担（已预交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈飞球人民陪审员  邹雪梅人民陪审员  王群弟二〇二〇年十一月二十四日法官 助理  曾蕾欣书 记 员  温少琴附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。