山西省高级人民法院   行政赔偿判决书   （2020）晋行赔终120号   上诉人（原审原告）杨占川，男，1958年11月10日出生，汉族，住朔州市朔城区。   上诉人（原审原告）刘文英，女，1947年2月6日出生，汉族，住朔州市朔城区。   上诉人（原审原告）李有平，男，1954年2月26日出生，汉族，住址山西省朔州市朔城区。   上诉人（原审原告）杜伟，男，1962年4月18日出生，汉族，住址山西省朔州市朔城区神头镇东神头村。   上诉人（原审原告）贾成，男，1957年8月18日出生，汉族，住址山西省朔州市朔城区神头镇东神头村。   上诉人（原审原告）李孝功，男，1954年1月17日出生，汉族，住址山西省朔州市朔城区。   上诉人（原审原告）贾权，男，1947年5月11日出生，汉族，住址山西省朔州市朔城区。   上诉人（原审原告）陈文军，男，1975年1月24日出生，汉族，住址山西省朔州市朔城区。   上诉人（原审原告）陈德西，男，1954年9月27日出生，汉族，住址山西省朔州市朔城区。   上诉人（原审原告）李根秀，女，1958年12月1日出生，汉族，住址山西省朔州市朔城区。   上诉人（原审原告）郭宏元，男，1951年1月6日出生，汉族，住址山西省朔州市朔城区。   上诉人（原审原告）贾效仁，男，1962年2月6日出生，汉族，住址山西省朔州市朔城区。   上诉人（原审原告）石如，男，1944年5月10日出生，汉族，住址山西省朔州市朔城区。   上诉人（原审原告）赵玉清，女1949年12月24日出生，汉族，住址山西省朔州市朔城区。   上诉人（原审原告）肖汉明，男，1944年12月23日出生，汉族，住址山西省朔州市朔城区神头镇新磨村。   上诉人（原审原告）肖秀，男，1965年4月2日出生，汉族，住址山西省朔州市朔城区。   上诉人（原审原告）肖顺，男，1958年8月26日出生，汉族，住址山西省朔州市朔城区。   共同委托代理人李昆，山西辞林律师事务所律师。   共同委托代理人李秉程，男，1955年4月27日出生，汉族，住朔州市朔城区。   被上诉人（原审被告）朔州市朔城区人民政府。   法定代表人孟维君，该区区长。   委托代理人刘润芳，山西业盛律师事务所律师。   委托代理人薛嘉庚，朔州市朔城区人民政府办公室副主任。   杨占川等17人因诉朔州市朔城区人民政府行政赔偿一案，不服山西省忻州市中级人民法院（2019）晋09行赔初1号之二行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。   原审法院查明，2012年5月25日，朔州市朔城区人民政府作出《关于神头泉水源保护工程建设用地规划范围内房屋及附着物征收补偿方案》[朔区政发（2012）37号]（以下简称《征收补偿方案》）和《关于神头泉水源保护工程建设用地征收的决定》[朔区政发（2012）38号]（以下简称《征收决定》），朔州市朔城区人民政府决定对神头泉水资源保护工程建设用地规划范围内的房屋及附着物进行征收，征收涉及神头街道办、神头镇的司马泊村、西神头村、东神头村、新磨村的土地。部分村民对前述《征收决定》及《征收补偿方案》不服，向朔州市人民政府申请复议。因被申请人朔州市朔城区人民政府未提交农用地转用审批手续和上级政府的批准文件，视为被申请人作出《征收决定》及《征收补偿方案》没有证据和依据，朔州市人民政府于2015年8月16日作出朔政行复（2014）8号行政决定，撤销了前述《征收决定》及《征收补偿方案》。于同日作出（2014）10号行政复议决定，确认前述《征收决定》及《征收补偿方案》违法。期间，征地补偿费用及青苗补偿费发放到相应的农村集体经济组织，且部分原告领取了青苗补偿费，部分原告领取了土地补偿费。杨占川、刘文英等17名原告要求朔州市朔城区人民政府赔偿因违法征收、使用土地造成的青苗补偿费和部分树木补植费。赔偿义务机关于2017年6月25日作出的（2017）朔区政赔决字1号不予赔偿决定。杨占川、刘文英等原告不服该不予赔偿决定向本院提起诉讼。   原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼“及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”结合本案的证据（承包经营权证、情况说明、补偿款领取说明、领取表）互相印证，可以确认本案原告的主体资格。本案中，原告所提交的证据虽能证明涉案部分土地被占用的事实，损失客观存在，但现有证据不能充分确切证实损害的具体程度和损失的具体数额。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。   杨占川等17人上诉称，一、一审判决认定事实错误。（一）上诉人提供的证据己经充分确切证实损失的具体数额。上诉人提供的基本农田保护责任书、农村土地承包经营权证、情况说明书、神头泉水源保护工程征地补偿费领款表互相印证，足以证明被上诉人违法征收杨占川等8位上诉人基本农田12.94亩（其中杨占川0.46亩、李孝功3亩、陈德西1.1亩、石如2.07亩、贾权2.1亩、贾成1.72亩、贾效仁1.0亩、李根秀1.49亩），违法征收杨占川等13位上诉人基本农田以外的耕地207.48亩（其中杨占川20.32亩、刘文英28亩、李有平15.08亩、李孝功30.44亩、陈文军17.61亩、陈德西25.82亩、郭宏元1.58亩、石如13.97亩、肖汉明8.35亩、肖顺6.5亩、肖秀5.5亩、杜伟21.85亩、赵玉清12.46亩）。上诉人提供的山西省人民政府晋政发[2013]22号文件证明，涉案土地赔偿的年产值标准是1885元／亩。上诉人诉请的是自2012年至2019年8年间因被上诉人违法征收、使用土地造成上诉人不能耕种的青苗赔偿费。即，12.94亩（基本农田）+207.48亩（非基本农田）=220.42亩；青苗赔偿费：220.42亩×1885元／亩（年产值）×8年=3323933.60元。对上述青苗赔偿费，被上诉人当庭也表示同意赔偿，但原审法院却主观臆断、违法裁判，驳回上诉人的该项诉讼请求。此外，上诉人提供的情况说明和补偿费领款表，足以证实上诉人树木损失的具体数额。（二）上诉人无需确切证实涉案土地损害的具体程度。1、上诉人的诉请与涉案土地的损害程度没有关联性。由于被上诉人作出的朔区政发[2012]38号《征收决定》和朔区政发[2012]37号《征收补偿方案》已经被朔州市人民政府作出的朔政行复[2014]8号行政决定依法撤销，所谓的征收土地行政行为违法无效，那么涉案土地所有权仍为上诉人所在村村民集体所有，使用权仍是上诉人所有。因此，不论涉案土地的损害程度如何，被上诉人都应当无条件地将涉案土地恢复原状交还上诉人使用并赔偿8年来因其非法征收使用土地给上诉人造成的经济损失。2、原审法院未依当事人申请或者依职权勘验现场。在发回重审期间，17名上诉人依法提交了勘验现场申请书，原审法院在未依法勘验现场的情况下认定上诉人所提交的证据“不能充分确切证实损害的具体程度”错误。3、山西省高级人民法院作出的（2018）晋行赔终37号行政裁定书已经认定“原审以上诉人所提供的证据不能确切证实所涉土地的损害程度和损害结果为由驳回上诉人的诉讼请求，属认定事实不清”。原审法院再次以相同理由驳回诉讼请求是错误的。二、一审判决适用法律错误。一审法院无视山西省高级人民法院作出的（2018）晋行赔终37号行政裁定书认定的事实，再次以《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条作出与二审裁判文书相悖的判决，属于适用法律错误。三、一审判决遗漏了上诉人的诉讼请求。上诉人在一审的诉讼请求还包括判令被上诉人恢复因其违法批准征收土地毁坏上诉人基本农田等农用地原状、恢复耕地耕种条件。但是，一审判决遗漏了该项诉讼请求未作判决。本案中，被上诉人作出的《征收决定》及《征收补偿方案》虽因违法已经被撤销，但是上诉人的土地现在仍由被上诉人占用使用，地表遭到严重破坏无法进行正常的耕作生产。另外，本案涉及基本农田12.94亩，基本农田以外的耕地207.46亩，符合《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条、第五条规定的情形，应当依照刑法第四百一十条规定以非法批准征收、占用土地罪定罪处罚。为此，请求二审法院依照行政诉讼法第六十六条的规定，将本案有关材料移送公安、检察机关，依法追究其主管人员、直接责任人员刑事责任。综上，上诉人不服原判特提起上诉，请求撤销原判并依法改判，支持上诉人的上诉请求。   朔州市朔城区人民政府上诉称，一、一审判决认定杨占川等人所提供的证据无法证明所涉土地的损害程度和损害结果并判决驳回其诉讼请求，事实清楚，适用法律正确。根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行为造成损害的事实提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，“原告在行政赔偿诉讼中对自己主张承担举证责任。”本案中，杨占川等人作为原告对所遭受损害的事实及损失程度、损害结果应承担举证责任，但从杨占川等17名上诉人一审时所提供的证据材料来看，既不能证明17名上诉人每人所主张的土地损害的事实，也不能证明17名上诉人每人的具体损害结果，其应当承担举证不能的法律后果。因此，一审判决驳回其诉讼请求，事实清楚，适用法律正确。二、本案看似是17人的赔偿案件，但实际上涉及四个村庄众多村民的权益，不管是判决赔偿还是判决恢复原状，又或者是判决返还，均不仅是本案17名上诉人的事情，希望二审法院能够从本案实际出发，作出客观公正的判决。三、杨占川等17人的损失远远小于其已经领取的土地补偿款项，如果法院判决赔偿并要求恢复原状，那么对于已经领取补偿款的上诉人就应当判决返还补偿款，如村民拒绝返还已收征地补偿款，那么为维护国有资金的合法权益，政府有权留置土地。四、本案部分上诉人已经就领取补偿款的征收协议提起了确认无效或撤销的诉讼，与本案判决赔偿或返还相互关联，希望二审法院综合考虑。综上，答辩人认为，从举证责任角度讲，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回杨占川等17人的上诉请求，维持原判。   二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，因朔州市朔城区人民政府未提交农用地转用审批手续和上级政府的批准文件，朔州市人民政府于2015年8月16日作出朔政行复〔2014〕8号行政决定，撤销了朔区政发（2012）37号《征收补偿方案》和朔区政发（2012）38号《征收决定》，于同日作出〔2014〕10号行政复议决定，确认朔区政发（2012）37号《征收补偿方案》和朔区政发（2012）38号《征收决定》违法。上诉人向法院提交的证据能够证实涉案部分土地仍被朔州市朔城区人民政府占用的事实，上诉人的损失客观存在，且该损失与被上诉人的占地行为之间具有因果关系。原审法院以上诉人所提供的现有证据不能充分确切证实损害的具体程度和损失的具体数额为由驳回上诉人的诉讼请求，欠妥。   本案中涉案土地赔偿的相关事实、证据和依据尚不明确或者需要行政主体先行作出行政判断，法院应判决朔州市朔城区人民政府在一定期限内作出赔偿决定。关于赔偿内容、标准等方面，行政机关作出赔偿决定时确定赔偿方式和赔偿金额应当公平合理，不应低于被征收人依据补偿安置方案可以获得的征收补偿。确定赔偿项目和赔偿金额应结合违法行为的类型与违法情节的轻重，准确适用《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准。   综上，原审判决结果欠妥，应予撤销。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：   一、撤销山西省忻州市中级人民法院（2019）晋09行赔初1号之二行政赔偿判决；   二、责令朔州市朔城区人民政府于本判决生效之日起三个月内对占用杨占川等17人的涉案土地作出赔偿决定。   本判决为终审判决。   审判长 刘 群   审判员 彭志祥   审判员 耿转成     二○二○年十一月十二日   法官助理 郭 伟   书记员 田显军