安徽省枞阳县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖0722行初15号 原告：铜陵市绿油油禽蛋食品有限公司，住所地安徽省枞阳县官埠桥镇连城工业园区。统一社会信用代码91340762781098118B。 法定代表人：史劲松，该公司经理。 委托诉讼代理人：施义平，安徽廷和律师事务所律师。 被告：枞阳县城市管理行政执法局，住所地安徽省枞阳县枞阳镇金山大道**。统一社会信用代码11340722796449953K。 法定代表人：徐继华，该局局长。 委托诉讼代理人：吴传旺，男，该局法制股股长。 委托诉讼代理人：方可，安徽枞杨律师事务所律师。 原告铜陵市绿油油禽蛋食品有限公司（以下简称绿油油禽蛋公司）不服被告枞阳县城市管理行政执法局（以下简称枞阳县城管执法局）作出的枞城管（规划）罚告[2019]22号行政处罚决定书（以下简称《22号行政处罚决定书》）规划行政处罚一案，于2020年9月23日向本院提起行政诉讼。本院于同年9月24日受理后，于当日向被告送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年11月6日公开开庭进行了审理。原告绿油油禽蛋公司委托诉讼代理人施义平，被告枞阳县城管执法局出庭负责人何宗勇、委托诉讼代理人吴传旺、方可到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 枞阳县城管执法局于2020年3月26日作出《22号行政处罚决定书》，决定书载明：2018年11月，绿油油禽蛋公司在未依法取得规划许可的情形下，擅自在厂区内（场地东侧）新建1700平方米钢结构厂房、、地磅过滤池等，硬化场地和道路，出租给枞阳县宇轩非金属材料科技有限公司（以下简称宇轩公司）从事砂石生产加工使用。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，属于违法建设。经县自然资源和规划局认定，其行为无法采取改正措施消除对规划实施的影响。因此根据《城乡规划法》第六十四条的规定，作出限绿油油禽蛋公司十日内自行拆除上述违法建（构）筑物处罚。决定书同时告知绿油油禽蛋公司不服处罚的救济途径及期限。 原告绿油油禽蛋公司诉称，被告枞阳县城管执法局于2020年3月26日向原告下达《22号行政处罚决定书》，认定原告于2018年11月在未依法取得规划许可的情形下，擅自在厂区内（场地东侧）新建1700平方米钢结构厂房、、地磅过滤池等，硬化场地和道路，出租给宇轩公司从事砂石生产加工使用。该行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建设。且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。因此根据《城乡规划法》第六十四条的规定，限原告在十日内自行拆除上述违法建（构）筑物。原告认为，被告所作出的上述行政处罚存在以下错误：1、认定事实错误，即处罚行为主体错误。原告系合法出租场地及厂房，涉案建筑物的实际建设主体为案外人宇轩公司。2、处罚依据不足，该处罚决定书载明案外人的建设行为经枞阳县自然资源和规划局认定，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。原告认为，第一，案外人的建设系临时建筑，应属尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，并不是必须拆除的情形；第二，该认定本身对原告或者案外人来说，亦是属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的可诉的具体行政行为，而该认定作出前后未履行法定的程序，未保证相对人的相应权利行使。3、该建设用地系通过合法方式取得，用地手续齐备，属自有用地。该建设项目是枞阳县官埠桥镇人民政府招商引资项目，并经枞阳县发改委备案，经营范围依法核准。此次建设行为是因用地项目在“环境影响评价”检测中为了项目环评达标，应环保部门要求而采取的环保措施。 综上，被告的处罚决定认定行为主体错误，依据不足，且该建设行为有多部门管理因素，是否属于无法采取改正措施必须拆除尚需论证，对此不能简单予以一拆了之。为维护自身的合法权益，故提起诉讼，要求：1.判决撤销《22号行政处罚决定书》；2.案件受理费由被告负担。 原告为证实其主张，向本院提交并在法庭上出示如下证据（均为复印件）： 证据一、原告的营业执照复印件，证明原告的主体身份信息； 证据二、《22号行政处罚决定书》，证明被告对原告作出的行政处罚情况； 证据三、《场地及厂房租赁协议》，证明原告系合法出租场地及厂房，被告的行政处罚行为主体应为案外人宇轩公司，处罚主体错误。 被告枞阳县城管执法局辩称：一、本案处罚主体正确。原告称诉“原告系合法出租场地及厂房，实际的建设主体为案外人宇轩公司”显属不实。2018年11月1日，案外人宇轩公司与原告签订一份场地及厂房租赁协议，宇轩公司承租原告30亩场地及一栋小厂房。2018年12月，应宇轩公司要求，原告在30亩场地上建成一栋面积约1700平米的钢构厂房供宇轩公司使用，原告法定代表人史劲松及宇轩公司法定代表人毛长江的陈述一致并证实此事实。原告未经规划许可，擅自建设1700钢构厂房属实，被告对其违法行为实施处罚主体正确。 二、本案事实清楚，证据确凿，适用法律正确。2018年11月，原告在未取得规划许可证的情况下，擅自在厂区内（场地东侧）新建1700多平米钢构厂房建筑物，违法行为延续至今。原告违法建设的钢构厂房是钢结构建筑设施，包括钢柱子、钢梁、钢结构基础、钢屋架和钢屋盖，属永久性建筑。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的；（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。指导意见第七条规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。枞阳县自然资源和规划局《关于安徽方圆管业有限公司和铜陵市绿油油禽蛋食品有限公司涉嫌违法建设问题的复函》（枞自然资规函〔2019〕228号）文中明确，“经查，安徽方圆管业有限公司和铜陵市绿油油禽蛋食品有限公司的建设行为未取得规划许可，其违法建设行为无法采取改正措施消除对规划实施的影响”。本案的规划认定实施机关是枞阳县自然资源和规划局，对原告违法建设行为作出规划认定是县自然资源和规划部门的法定职责，而非被告的法定职责，因此，被告对原告提出的“该处罚决定书载明案外人的建设行为经枞阳县自然资源和规划局认定，无法采取改正措施消除对规划实施的影响”不作答辩。 原告称“该建设用地系通过合法方式取得，用地手续齐备，属自有用地”。被告认为，该违法建设地块用地虽然合法，但原告未取得建设工程规划许可证并实施了建设行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款规定，建设的1700平方米钢构厂房是存在违反规划事实的建筑物，而且经枞阳县自然资源和规划部门对其作出了其违法建设行为无法采取改正措施消除对规划实施的影响的结论。项目核准备案不能代表不需要办理建设工程规划许可证，故被告依法向原告下发了《22号行政处罚决定书》，适用法律正确。 三、被告实施行政处罚程序合法。枞阳县自然资源和规划局向被告移送违法建设线索后，被告立即进行调查核实，发现原告确有违法建设嫌疑，决定立案处理。在听取了原告的陈述与申辩，进行了充分调查了解。就原告的违法建设行为能否采取改正措施消除对规划实施的影响书面致函枞阳县自然资源和规划局，对行政处罚听证及行政处罚对原告进行了书面告知。经原告申请，举行了行政处罚听证会，充分保障了原告的各项权利。2020年3月26日，被告作出《22号行政处罚决定书》并于当日送达给原告。被告实施行政处罚程序合法 综上，本案事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚主体正确。为了维护司法公正，保障行政机关依法行政，请法院依法驳回原告诉讼请求，对被告的行政行为予以维持。 被告为证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了如下证据及法律政策依据（均为复印件）： 第一组、统一社会信用代码证，证明被告的主体资格。 第二组、枞阳县自然资源和规划局《关于枞阳县晶磊非金属材料科技有限公司有关情况的函》（枞自然资函［2019］144号），执法人员伍桥生、孙星亮执法证，《证据收集登记表（现场照片2张）》，对宇轩公司法定代表人毛长江的询问调查笔录、毛长江身份证、宇轩公司营业执照，对原告法定代表人史劲松的询问调查笔录、史劲松身份证、原告营业执照，天柱资产评估有限公司《资产评估报告书》，《关于安徽方圆管业有限公司和铜陵市绿油油禽蛋食品有限公司涉嫌违法建设问题的函》（枞城管函［2019］35号）、《关于安徽方圆管业有限公司和铜陵市绿油油禽蛋食品有限公司涉嫌违法建设问题的复函》（枞自然资规函［2019］228号）。证明原告于2018年11月在未取得规划许可证情形下，擅自建设1700多平米钢构厂房、、地磅过滤池，硬化场地和道路，属于违法建设，该违法行为无法采取改正措施消除对规划实施的影响。 第三组、《立案审批表》、《行政处罚审批表》、会议记录、《行政处罚事先告知书》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证、听证会笔录、行政处罚听证报告、《22号行政处罚决定书》及送达回证、《履行行政处罚决定催告书》及送达回证，证明被告实施行政处罚程序正确。 法律、法规依据：《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条；住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条。 经庭审质证，原告对被告所提交的上述证据发表质证意见是：对证据及法律、政策依据的真实性均无异议。对第二组证据中的下列证据合法性有异议：1.枞阳县自然资源和规划局所作出的144号和228号的两份函相对于原告来说，应当属于可诉的行政行为，两份函件原告并不知情，未保障原告方作为行政相对人享有的权利；2.《证据收集登记表（现场照片2张）》制作程序违法，未通知行政相对人到场；3.被告方提供案件的承办人的身份信息是伍桥生、孙星亮，但在具体的调查、取证中是伍桥生和孙志华，孙志华的身份不清；4.对原告法定代表人史劲松的询问调查笔录，实质上是史劲松应宇轩公司的要求，去配合被告方完成一个行政行为的处理程序，也就是该违法建设的主体实际上是宇轩公司。 被告对原告提交的上述证据的质证意见是：对证据的真实性均无异议，但不认可其证据三的证明目的，案外人承租了原告的厂房和场地与本案原告实施违法行为是两码事。 根据各方的质证意见，本院对双方提交的证据认证如下：对被告所提交的证据一、三原告无异议，予以采信；证据二反映的是被告为查明案件事实，依法进行调查取证获取的材料。原告所述孙志华的身份问题，经查，孙志华系被告单位工作人员，有有效行政执法证件，执法主体适格；现场照片是对案涉建筑物现状的记录，与客观事实一致，对现场取证时并无法律规定必须通知原告到场；枞阳县自然资源和规划局的两份函件系行政机关之间为确认相关事实而出具的，并无法律规定该两份函件必须要送达原告并赋予其对函件提出复议或者诉讼的权利；对原告法定代表人史劲松的询问调查笔录有史劲松签名确认，调查程序合法。故原告提出的上述异议均不能成立，对证据二予以采信。对法律、政策依据，系本案需要审查认定的对象，其真实性原告无异议，故予以采信。 对绿油油禽蛋公司提交的证据一、二被告异议，予以采信；证据三系原告与案外人签订的协议，与本案缺乏关联性，不能达到原告拟证明被告处罚主体错误的证明目的，故不予采信。 根据当事人的质证意见及上述认证意见，结合各方当事人的陈述，本院查明的事实是：绿油油禽蛋公司系2005年登记设立的有限责任公司，主要从事蛋制品生产、销售等。2018年11月1日，绿油油禽蛋公司与宇轩公司签订一份《场地及厂房租赁协议》，由绿油油禽蛋公司将其位于枞阳县官埠桥镇连城工业园区厂区范围内场地及一栋厂房出租给宇轩公司作为砂石加工厂地使用，租赁期限15年，年租金10万元。为此，绿油油禽蛋公司在其出租的厂区内新建了占地1700多平方米的钢结构半封闭厂房、、地磅等建筑物2019年6月24日，枞阳县自然资源和规划局向被告发出枞自然资规函（2019）50号《违法建设线索移送函》，要求被告按照相关规定进行处理。同年7月11日，被告以绿油油禽蛋公司为当事人立案，并对现场进行了勘查。同年8月20日，被告回函要求枞阳县自然资源和规划局提供相关证据，同年9月9日，枞阳县自然资源和规划局作出枞自然资函（2019）144号《关于枞阳县晶磊非金属材料科技有限公司有关情况的函》，确认宇轩公司从事砂石生产项目建设时，未取得该局规划许可证、批准的设计方案和现状规划核实报告等相关规划手续。2019年9月20日、21日，被告工作人员分别向宇轩公司及原告负责人制作询问调查笔录，两单位负责人均陈述案涉建筑物系由原告出资建设交由宇轩公司使用，所有权属于原告，建筑面积约1700平方米左右，未取得建设规划许可。同年10月8日，被告再次去函枞阳县自然资源和规划局，要求枞阳县自然资源和规划局确认原告的建设行为是否取得规划许可手续，当事人的行为可否采取改正措施消除对规划实施的影响。2019年11月26日，枞阳县自然资源和规划局复函被告，确认原告的建设行为未取得规划许可，违法建设行为无法采取改正措施消除对规划实施的影响。同年12月5日，被告经过集体讨论后作出枞城管（规划）罚告（2019）22号《行政处罚事先告知书》，认定原告于2018年11月在未依法取得规划许可的情形下，擅自在厂区内（场地东侧）新建1700平方米钢结构厂房、、地磅过滤池等，硬化场地和道路，出租给宇轩公司从事砂石生产加工使用。该行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建设。经县自然资源和规划局认定，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。因此根据《城乡规划法》第六十四条的规定，拟对原告作出限期十日内自行拆除上述违法建（构）筑物的处罚。事先告知书同时告知原告如对告知事项有异议，可以进行陈述和申辩。2019年12月22日，被告根据原告申请举行听证会，原告申述其建设行为属于临时行为，是为了用地项目环评达标，应环保部门的要求而采取的环保措施，建设行为符合规划要求。虽未取得建设工程规划许可，但系临时建筑，属尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，并不是必须拆除的情形。同年12月24日，听证主持人作出听证处理意见，认为该案违法违规行为事实清楚，调查人员提出的行政处罚建议适用法律、法规正确，证据确凿、程序合法，处罚适当，建议维持行政处罚。2020年3月26日，被告作出《22号行政处罚决定书》并于同年3月30日送达原告。因原告不服该处罚决定而成讼。 根据原、被告的辩论意见，本案的争议焦点是：《22号行政处罚决定书》认定事实、适用法律是否正确，被告处理程序是否合法。 对上述争议焦点，本院认为： 一、关于认定事实、适用法律是否正确的问题。1.原告诉称其不是建筑物建设主体与事实不符。根据行政机关调查，案涉违法建筑物地点在原告的厂区范围内，原告负责人对其在2018年11月实施了未经规划许可的案涉建设行为的事实亦无异议。因此，被告认定原告系违法建筑建设主体并对其作出行政处罚符合法律规定，对原告辩称处罚主体错误与事实不符，不予采纳。2.根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的”。指导意见第七条规定，“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。原告建设至今未取得建设工程规划许可证，也未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，明显属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，因此，被告认定案涉建设行为无法采取改正措施消除对规划实施影响，认定事实并无不当。3.《城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。原告建设的建（构）筑物系在枞阳镇规划区内范围内，其实施建筑行为依法应当取得建筑许可，但原告在未获得许可的情况下，实施建设行为违法。根据该法第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，被告作出限期拆除违法建筑物的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确。 二、关于被告处理程序是否合法问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、安徽省人民政府法制办公室《关于同意在枞阳县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（皖府法（2012）25号）、枞阳县人民政府办公室《关于印发枞阳县城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（枞政办（2012）58号）的规定，被告的职责包括“在城乡规划区内，行使城乡规划管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权”，因此，被告具有对案涉违法建设依法作出行政处罚的职权。被告在收到其他行政机关移送的原告违法建设的线索后，履行了必要的案件事实调查工作，查明了案件的事实。在查明案件事实的基础上，被告在处罚前履行了立案审批、集体讨论、作出决定等程序性工作，处罚前亦按照法律规定依法告知了被处罚人依法应当享有的陈述、申辩、申请听证权利，相关文书的送达程序亦符合法律规定。故原告认为被告程序违法的意见缺乏依据，不予采纳。 综上所述，针对原告违法建设的行为，被告在依法查明事实的基础上，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，限期原告自行拆除违法建（构）筑物符合法律规定。《22号行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，原告的起诉理由不能成立。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告铜陵市绿油油禽蛋食品有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由铜陵市绿油油禽蛋食品有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。 审 判 长  邓 翔 审 判 员  吴莉华 人民陪审员  唐 兵 二〇二〇年十一月三十日 书 记 员  周旺花 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国城乡规划法》 第四十条第一款在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。