浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终649号 上诉人（原审原告）章尧兴，男，1953年3月8日出生，汉族，户籍所在地杭州市临安区。 委托代理人刁昆明，浙江法校（宁波）律师事务所律师。 委托代理人章飞（系章尧兴之子），男，1986年7月28日出生，汉族，户籍所在地杭州市临安区。 被上诉人（原审被告）杭州市临安区人民政府锦南街道办事处，住所地杭州市临安区锦南街道长春桥**。 法定代表人金琴波，主任。 委托代理人洪黎明，浙江钱王律师事务所律师。 章尧兴因征地房屋补偿安置行政协议一案，不服杭州市临安区人民法院作出的（2019）浙0185行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 2019年1月3日，章尧兴与杭州市临安区人民政府锦南街道办事处（以下简称锦南街道办事处）签订了《征地房屋补偿安置协议》。双方就章尧兴户坐落于××街道××号房屋的补偿安置事宜达成如下协议：一、房屋用途住宅，住房合法建筑面积237.6平方米，配合签约参照补偿面积0平方米，签约总面积237.6平方米。实际安置人口1人，安置面积80平方米。其中，被补偿房屋评估补偿款，按被补偿房屋重置价结合成新评估确定（含房屋重置价补偿款、装修补偿款、附属设施及其它补偿款）共计678677元，安置面积货币化补偿款：按住房合法建筑面积或者人口安置面积，从高计算Ｘ（市场比准价10300元／平方米-建安造价和配套费2200元／平方米）计1924560元。安置补贴：搬迁费：按住房合法建筑面积每平方米100元发放，计23760元。签约奖按照住房合法建筑面积或者人口安置面积（从高计算）每平方米300元给予奖励，计71280元。货币化安置奖励：给予住房合法建筑面积或者人口安置面积（从高计算）每平方米900元奖励。放弃限价期房指标补贴按照住房合法建筑面积给予1500元／平方米的货币补贴计356400元。协议另就其他补贴、奖励、腾空交付等其它相关问题进行了约定。 原审法院经审理查明：章尧兴系杭州市临安区锦南街道卦畈村村民。2019年1月3日，锦南街道办在组织临安区××街道××村××期××村改造项目实施过程中，与章尧兴签订了《征地房屋补偿安置协议》，协议约定住房合法建筑面积237.6平方米（住房占地面积79.2平方米共**），另附房占地面积15.2平方米按重置价结合成新补偿。协议签订后，章尧兴于2019年1月18日签署腾空交房确认书，并于2019年4月30日前领取了安置补偿款。2019年5月15日，章尧兴提起行政诉讼，要求确认与锦南街道办于2019年1月3日签订的《征地房屋补偿安置协议》无效，一并审查《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》第四条的合法性。2019年7月16日，原审法院作出（2019）浙0185行初37号行政判决书，判决驳回章尧兴的诉讼请求。章尧兴不服提起上诉。2019年10月18日，杭州市中级人民法院作出（2019）浙01行终892号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年12月19日，章尧兴认为锦南街道办通过欺诈、胁迫手段，并利用其优势地位签订协议，所签协议显失公平，再次提起行政诉讼。诉请判令：1.确认锦南街道办对章尧兴户15.2平方米宅基地上的房屋不按合法建筑面积给予补偿的行为违法；2.变更双方于2019年1月3日签订的《征地房屋补偿安置协议》，对章尧兴户15.2平方米宅基地上的房屋按合法建筑面积给予补偿；3.本案诉讼费由锦南街道办承担。 原审法院另查明：1994年9月10日，章尧兴申请农村私人建房用地审批，经审核批准使用水田100平方米。1999年5月27日，章尧兴申请土地初始登记，产权证号：[临集用（2000）字第0203136号]，登记住房面积为79.2平方米。2011年6月19日，章尧兴户因原有《集体土地使用证》遗失，向原临安市人民政府申请办理补证登记，因1999年申请土地初始登记时漏登附房15.2平方米，2011年8月30日，原临安市人民政府补发[临集用（2011）第02004号）《集体土地使用证》，登记使用权面积为94.4平方米。 原审法院认为，案涉《征地房屋补偿安置协议》系行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销”。本案中，已经发生法律效力的（2019）浙0185行初37号行政判决中已对章尧兴与锦南街道办签订案涉《征地房屋补偿安置协议》系双方协商一致的真实意思表示作了认定。章尧兴亦未提供证据证明锦南街道办存在欺诈、胁迫手段及利用优势地位签订协议的证据，对其这一主张，不予支持。关于占地面积为15.2平方米的房屋是否应按合法住宅面积进行安置。结合1999年11月8日与2011年6月19日两份《户四至平面宗地图》及土地使用证遗失补发申请审批材料，可以认定该占地面积为15.2平方米的房屋系附房，因此协议约定按照重置价结合成新的方式进行补偿，符合《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》及《锦南街道卦畈村二期城中村改造项目集体土地上房屋征收补偿方案》的规定，也符合临安区征地拆迁的实际，不存在显失公平的情形。综上，章尧兴的诉讼请求缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回章尧兴的诉讼请求。本案受理费50元，由章尧兴负担。 章尧兴不服原审判决，提起上诉称：双方签订的《征地房屋补偿安置协议》不是协商一致的结果，协议内容对上诉人也显失公平。一审法院以生效判决已认定案涉协议系双方协商一致的真实意思表示，被上诉人给予的补偿也符合《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》等规定为由，驳回上诉人的诉讼请求，实属错误。具体阐述如下。 一、案涉协议不是双方协商一致的结果 首先，从客观事实上来讲，上诉人在签订协议时，对被上诉人关于15.2平方米宅基地上的房屋不按照合法建筑面积给予补偿的行为是有不同意见的，才会在协议上写下“15.2平方不同意”。但被上诉人予以阻止，所以被上诉人提供的协议中才会有“15.2不”这样意思表达不完整的情况。当时绝不像被上诉人所称的“签协议的时候原告是有疑惑，但经过被告方的解释，原告对这个问题认识到了，也理解了，在平等、自愿的前提下签订了协议”，因为上诉人第一次庭审时提供了载有“15.2平方不同意”的协议，但被上诉人称是上诉人签完协议拿回去后自己添加的。当上诉人称被上诉人提供的协议中也有“15.2不”，被上诉人刚开始还不认可是“15.2不”，后来才改口称“经过被告方的解释，原告也理解了”，这些都有临安区人民法院(2019)浙0185行初37号案庭审录音录像为证。被上诉人现在称“之所以提供特殊的这份，说明被告实事求是地向法院反映当时的情况”云云，显属欲盖弥彰，与事实不符。 其次，从法律上来讲，正如贵院（2016)浙01行终367号行政判决书中所认为的，“行政协议并不是平等民事主体之间基于意思自治原则而订立的民事合同，而是当地政府为征收集体土地在其职责范围内与集体土地使用权人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。该协议虽然也存在双方协商一致的内容，如安置方式（货币补偿或调产安置），但该协商只能在法律法规和补偿安置方案所允许的范围内进行；该协议绝大多数内容是由法律法规和补偿安置方案直接确定的”。当时的情况是，上诉人如果配合签约能拿到各种奖励，反之不配合签约就一分钱奖励拿不到。上诉人为了不丧失签约奖励而签约，不能认定对15.2平方米宅基地上的房屋不按照合法建筑面积而是按照重置价格参照成新给予补偿是双方协商一致的结果，更不能认定系上诉人的真实意思。上诉人对政府征收改造是积极支持的，但只是在部分事项上有不同意见。面对这种情况，难道法律还能强求上诉人强行对抗、拒签协议，去当钉子户，否则签了协议就是自愿接受？所以，无论是签署协议还是腾空房屋，均不能据此认定上诉人自愿放弃了自己的合法权益。上诉人配合签协议只是为了自己合法权益的最大化而采取的合作签约后寻求救济的手段，具有正当性，不能仅以上诉人实施了签字行为就认为该协议是双方协商一致的结果。 二、被上诉人给予的补偿也不符合《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》等规定。本案的焦点问题是，15.2平方米宅基地上建造的房屋根据《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》应该被认定为住房还是非住房？首先，2011年8月30日，临安区人民政府确权登记的上诉人的土地地类（用途）为农村宅基地，使用权面积为94.42。按照《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》的规定，上诉人的合法房屋建筑面积应该为确权登记的住房占地面积94.4平方米乘以房屋层数三层计算，因为该土地证中确权的只有土地使用权面积94.4平方米这一项。其次，上诉人无论在79.2平方米还是在15.2平方米宅基地上建造的建筑均系合法的房屋建筑，不存在任何违建，对此被上诉人也不否认。那么明明是合法的房屋建筑，被上诉人却不将上诉人的合法房屋计入“被补偿房屋的合法建筑面积”，纠缠于《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》第十一条“住房占地面积”的文字用语，却对上诉人的房屋属于“被补偿房屋的合法建筑面积”的内涵这一事实视而不见。按照被上诉人的理解，将会导致本来合乎法律的“合法建筑”在《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》的定义中却不被承认为“被补偿房屋的合法建筑面积”，显然不应该是该规定的本意。再次，假如上诉人的邻居和上诉人一样，有主房和附房，但是办理了房产证。既然附房是合法建筑，那么上诉人邻居的房产证中记载的面积肯定是主房和附房面积之和。顺其自然，上诉人的邻居在补偿的时候，附房是不是要计算入房屋面积的？答案显然是肯定的。而上诉人由于只有土地证，附房就不计算房屋面积。有房产证和没有房产证，补偿标准天壤之别。问题是没有房产证也并非因为上诉人存在过错，而是政府当时冻结了本辖区内确权登记工作造成的。最后，《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》第12条同时规定，“实施范围内的临时建筑、暂保使用建筑、农业生产用房及室外厕所、门斗等均不计入房屋建筑面积，给予适当补偿”，反之则应当按照合法建筑面积给予补偿。本案中，上诉人15.2平方米宅基地上房屋既不是临时建筑、暂保使用建筑、农业生产用房也不是室外厕所、门斗，而是厨房、客厅。作为家庭居住生活所必不可少的组成部分，那么被上诉人理应按照合法建筑给予补偿。 三、协议内容显失公平。按照规定，如果对上诉人15.2平方米宅基地上的房屋实测房屋面积44平方米按照合法建筑面积来认定，上诉人将多获得安置面积货币化补偿款356400元、搬迁费4400元、签约奖13200元、货币化安置奖39600元、放弃限价期房指标补贴66000元、装修费35200元。现在由于被上诉人不按照合法建筑面积给予补偿，导致上诉人少获得补偿514800元。这对一个年迈的老农而言，绝对不是一个小数额，结果显失公平，理应予以变更。 四、关于被上诉人的几点误导意见。首先，被上诉人称上诉人只有一个应安置人口，按照征收方案的相关规定，上诉人的补偿安置面积不应超过180平方米，而被上诉人己经给予上诉人安置237.6平方米。此说法完全是混淆视听。实际上该条规定是说，现有房屋实测建筑面积大于住房合法建筑面积的，按规定签订协议的，可给予配合签约参照补偿面积。但给予配合签约参照补偿面积的，住房合法建筑面积和参照补偿面积之和不能高于180平方米（应安置人口为一人的情形）。相反，如果没有给予配合签约参照补偿面积的，就不存在此种限制，被补偿房屋的合法建筑面积按照确权登记的土地面积和房屋层数三层计算。上诉人仅79.2平方米土地上房屋的合法建筑面积就有237.6平方米，实际上15.2平方米土地上还有44平方米的合法房屋。被上诉人连该44平方米的合法房屋都没有给上诉人计算安置面积，更遑论给被上诉人配合签约参照补偿面积了。 其次，被上诉人称上诉人15.2平方米上房屋应当按照非住宅给予补偿。临安市补偿办法第11条规定，个人通过宅基地审批建造的房屋属于住宅用房及附房；集体建设用地使用权证记载为工业、办公等用途的房屋属于非住宅。可见，必须是土地证记载为工业、办公等 用途的非住宅用房才按照重置价格结合成新补偿，而本案中上诉人土地证记载的土地用途是农村宅基地，并非工业、办公。从该条表述来看，“附房”和“工业、办公等用途”是同时出现的，足以证明“工业、办公等用途”中“等”无法涵盖“附房”。临安市补偿办法第29条与第11条的表述是一致的。所以，“工业、办公等用途”中的“等”根本不能作为被上诉人可以按照重置价格结合成新补偿的挡箭牌。被上诉人按照重置价格结合成新标准给予补偿没有依据。锦南街道实施方案第十条规定，未确权建筑按规定签订协议的按照重置价格结合成新补偿，逾期未签约的，强制拆除。被上诉人认可上诉人的房屋是合法建筑，但补偿标准却和违法建筑的补偿标准无异，还是变相将合法房屋认定为违法建筑。综上，一审判决认定事实与实际不符，适用法律错误，请二审法院依法改判。上诉请求：1.撤销杭州市临安区人民法院（2019)浙0185行初112号行政判决；2.改判确认被上诉人对上诉人15.2平方米宅基地上的房屋不按合法建筑面积给予补偿的行为违法，并变更双方于2019年1月3日签订的《征地房屋补偿安置协议》，判令被上诉人对上诉人15.2平方米宅基地上的房屋按照合法建筑面积给予补偿；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人锦南街道办二审未提交书面答辩意见。 经审查，本院对原审法院查明的案件事实予以确认。 本院认为，本案中，章尧兴作为案涉集体土地宅基地房屋的批建申请人和户主，具备代表该户签订案涉协议的资格。锦南街道办将章尧兴作为签约对象，并无不当。上诉人在签订协议后，对其宅基地范围内15.2平方米面积上建造的附房未作为住房面积认定不服而提起本案变更之诉。根据《锦南街道卦畈村二期城中村改造项目集体土地上房屋征收补偿方案》，被补偿房屋的用途按以下原则认定：个人通过宅基地审批建造的房屋属于住宅用房及附房。被补偿房屋的合法建筑面积，依次按以下原则认定：……仅有土地使用证或用地审批手续的住宅，按确权登记或用地审批的住房占地面积和房屋层数三层作为上限结合实际确定。该方案经过原临安国土分局批复，具备存续力。方案内容亦不违反法律、法规、规章的强制性、禁止性规定。锦南街道办依照该方案与上诉人签订案涉协议，并无不当，上诉人要求变更的理由不能成立。原审判决驳回诉讼请求符合法律规定。关于上诉人所提案涉协议并非出于真实意思表示等主张，缺乏充分事实依据，不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人章尧兴负担。 本判决为终审判决。 审判长  唐莹祺 审判员  李 洵 审判员  刘 斌 二〇二〇年十一月十一日 书记员  徐 丹 附本判决适用的相关法律依据： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。