河北省邢台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀05行初44号 原告河北迈步食品科技有限公司，住所地南和县河郭乡经济开发区和鼎路与岗头街交叉口。 法定代表人张杰，该公司董事长。 委托代理人张红丽。 委托代理人徐超英，河北庞晶律师事务所律师。 被告邢台市南和区人民政府，住所地南和区和阳大街**。 法定代表人韩明智，该区区长。 委托代理人左琳。 委托代理人孟凡杰，河北甲信律师事务所律师，。 第三人邢台市南和区自然资源和规划局，住，住所地邢台市南和区和阳大街西段路北/div> 负责人张哲，该局局长。 委托代理人孔彦强。 委托代理人谢红海，河北张舰律师事务所律师。 原告河北迈步食品科技有限公司(以下简称迈步公司）诉被告邢台市南和区人民政府（以下简称南和区政府）及第三人邢台市南和区自然资源和规划局（以下简称南和自然局）行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月27日立案后，依法分别向被告南和区政府、第三人南和县自然局送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月1日公开开庭审理了本案。原告迈步公司的委托代理人张红丽、徐超英，被告南和区政府的代理人左琳、孟凡杰，第三人南和县自然局的代理人孔彦强、谢红海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告迈步公司诉称，2016年为响应邢台市政府招商引资项目的要求，被告邀请原告到邢台市南和区投资建设蓝莓嘉年华产品深加工项目。2017年3月16日原告以河北亦禾康肥料科技有限公司的名义与被告签订了《建设蓝莓嘉年华及深加工项目合作协议书》（以下简称合作协议）。按照协议约定，被告负责向原告提供项目农业用地和建设用地，原告负责将土地用于“蓝莓嘉年华（会展中心）项目”和“蓝莓嘉年华（深加工）项目”建设。项目用地分别按南和经济开发区管委会与原告签订的协议、南和县农业局（现为农业园区管委会）与原告签订的协议执行。同日，原告获得了南和县招商引资项目入驻绿卡。协议生效后，原告根据南和经济开发区管委会（以下简称南和开发区管委会）与原告签订的协议，获得了位于、××170亩土地。原告不仅积极进行了投资建设，而且积极办理项目开发所需的资质手续。2017年6月26日，原告开发建设的项目获得了南和县行政审批局的项目备案以及其他所需的资质手续。2018年原告开发建设的项目被列为省重点项目，并取得了省重点项目建设“绿色通道”通行记录卡。在原告依法开发建设项目过程中，却被第三人南和自然局于2019年9月23日以违法占地为由进行了行政处罚，要求原告退还非法占用的土地并处以2267500元罚款等。原告认为，原告开发建设的项目用地系经被告批准提供的，被告理应对其违法提供土地的行为负责并赔偿原告的全部经济损失。基于上述事实，原告诉请：一、依法确认被告签订及履行合作协议违法；二、依法确认合作协议无效；三、本案诉讼费、保全费、保函费等费用均由被告承担。后经本院依法释明，原告变更其诉讼请求，保留第一、三项。 被告南和区政府辩称，一、原告主体不适格。南和区政府并未与原告签订过合作协议，与南和区政府签订合作协议的系河北亦禾康肥料科技有限公司（以下简称亦禾康公司），原告不是合作协议的利害关系人，故诉请依法确认该协议违法和无效主体不适格。二、合作协议合法有效。南和区政府与亦禾康公司签订的合作协议系框架协议，该协议内容仅表明了合作的愿景，没有实质内容（即合同成立的核心要素不明确），且不违反任何法律法规的规定。框架协议虽然合法有效，但因为内容不具体，不具备可履行性，对双方来说仅是个意向，没有约束力。三、合作协议不具有可诉性。南和区政府签订的合作协议对原告不产生实际影响。根据行政诉讼司法解释第一条第十项的规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围，故不具有可诉性。综上，原告对被告南和区政府的起诉理由不能成立，应当依法驳回原告起诉。 第三人南和自然局答辩的主要理由为，原告迈步公司未经省政府批准农用地转用手续，于2017年6月份占用南和区河郭乡张相村集体土地在，和鼎南路以东圈建厂房。经多次制止无效，第三人南和自然局对该起非法占地进行了立案查处，并依法进行了行政处罚，程序合法，证据确实充分。原告诉称依法开发建设项目与事实不符。综上，原告非法占地事实清楚，南和自然局对其作出处罚事实清楚、证据充分、程序合法。原告诉求与南和自然局没有任何关系，应依法驳回原告迈步公司的起诉。 原告迈步公司向本院提交的证据为：1.南和开发区管委会蓝莓嘉年华（深加工）项目入区协议文本（以下简称入区协议）。2.南和县招商引资项目入驻绿卡。3.省重点项目建设绿色通道通行记录卡。4.建设项目环境影响报告表。5、企业投资项目备案信息。6.南和县行政审批局关于蓝莓嘉年华与产品深加工项目的规划及土地预审意见。7.准予行政许可决定书。8.网上银行电子回单（四份）。9.南和县支付中心收款通知单。10.收据。11.南和县自然资源和规划局关于为迈步食品项目60亩符合土地利用规划地块补办农用地手续的承诺。12.河北迈步食品科技有限公司蓝莓嘉年华及产品深加工项目安全施工公示牌，包联县领导王志强、企业负责人王俊峰。13.河北迈步食品科技有限公司蓝莓嘉年华及产品深加工，包连县领导李胜敏、王志强。此公示牌是挂在河北迈步食品科技有限公司项目施工现场的公示牌。14.南和经济开发区管委会出具的通知。15.手机通话录音、笔录。是原告前任法人王军峰与南和县县委领导，包括县长、副县长、发改局领导、经济开发区领导，相关人员手机通话录音整理成的笔录。16.微信聊天记录。是南和县李胜敏书记和原告前任法人王军峰之间的微信聊天记录。17.情况说明。由迈步公司和亦禾康公司联合出具的关于合同实际履行主体以及履行情况的说明。上述证据共同证明，虽然是亦禾康公司与被告签订的协议书，但是原告按照被告的要求，因为税收原因才由亦禾康司成立了原告作为独立法人去实际履行与被告签订的协议书，而且此项约定体现在原告合作协议。 被告南和区政府向本院提交的证据为：合作协议。证明本案涉案协议原告主体不适格。 第三人南和自然局未向本院提交证据。 被告南和区政府对原告提交证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，对内容有异议。该协议并非原告所签，并且也没有被告的任何签章。如果履行该协议产生的纠纷，应当根据协议的相对性，向协议的签订另一方去主张权利，而不能向被告主张权利，该证据不能证明其主体适格。对证据2-7真实性、证明内容、关联性有异议，该证据仅能证明项目的实际经营方系原告，无法证明原告依法获得涉案协议书中的相关权利。该证据部分是由独立的行政管理部门作出，有独立行政管理部门作出的行政行为，应有作出单位负责，故原告不能证明其主体适格。对证据8-10没有异议，对证明内容有异议。该证据只能证明涉案地块是由原告实际使用，并不能证明其系涉案协议和入区协议的权利主体。对证据11真实性没有异议，该证据仅能证明原告存在违法占地的情形，不能证明其享有协议书中的相关权利和义务。该承诺书是由行政法人作出，产生的后果不应由被告承担。对证据12、13真实性有异议。该工作牌系原告单位自行制作，不能证明其所标注的真实情况。对证据14真实性有异议，因为其没有提供原件，即便该证据是真实的，也仅能证明原告是涉案地块的实际占用人，并不能证明其拥有涉案协议书中的相关权利，更不能证明其主体资格。对证据15、16真实性、证明内容有异议。行政行为应当通过书面作出，对相关行政领导的录音没有形成行政机关的书面意见，不具有行政约束力原告也不能证明录音的相关主体的真实性，更不能证明其存在在本案中主体适格。对证据17真实性没有异议。涉案协议书签订于2017年3月16日，而原告成立于2017年4月，在原告没有成立时亦禾康公司不可能代理原告签署相关的合同。另外根据合同的内容，并不是代理名义签署，而是以亦禾康公司名义签署。根据涉案协议，亦禾康公司系涉案协议的实际履行主体，应当是涉案协议的实际主体。根据行政合同的性质，其相对的权利和义务不能随意转让。 原告迈步公司对被告南和区政府提交证据的质证意见为：对被告证据没有异议。对证明目的有异议，认为原告具有主体资格。 第三人南和自然局对原告、被告提交的证据均不发表质证意见。 本院对原、被告提交的证据予以认定。 本院经审理查明，2017年3月16日，亦禾康公司作为乙方，与甲方南和区政府签订合作协议。该协议主要约定：亦禾康公司决定在南和区建设蓝莓嘉年华及深加工项目，南和区政府负责提供项目农业用地和建设用地，亦禾康公司负责将土地用于蓝莓嘉年华（会展中心）项目和蓝莓嘉年华（深加工）项目建设。具体占地位置及面积由双方进一步协商。项目用地分别按南和开发区管委会与亦禾康公司签订的协议、南和县农业局与亦禾康公司签订的协议执行。本协议为框架协议，具体按照南和开发区管委会与亦禾康公司、南和区农业局与亦禾康公司签订的协议执行。同日，亦禾康公司作为甲方，南和开发区管委会作为乙方签订了入区协议文本。该协议主要约定：亦禾康公司在南和开发区管委会的辖区内建设蓝莓嘉年华（深加工项目）及投资强度、逾期收益。亦禾康公司在投资后，拟建公司名称为“河北迈田食品科技有限公司”。南和开发区管委会同意将辖区内170亩土地的国有使用权依法出让给亦禾康公司作为项目用地。 2019年10月23日，南和自然局对本案原告迈步公司作出南自然罚字[2019]18号行政处罚决定书，认为经调查，迈步公司未经批准，于2017年6月擅自占用河郭乡张相村集体土地建设厂房，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，对迈步公司作出责令退还违法占用土地；没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；并处罚款2267500元的处罚。 2020年6月3日，原告迈步公司以南和开发区管委会为被告，向邢台市沙河市人民法院提起行政诉讼，诉请确认原告迈步公司与南和开发区管委会签订的入区协议无效。2020年6月10日，沙河市人民法院作出（2020）冀0582行初40号行政裁定书，认为与南和开发区管委会签订入区协议的为亦禾康公司，而非迈步公司。双方均具有独立法人资格，故迈步公司不具有原告主体资格，裁定对迈步公司的起诉不予立案。迈步公司对该裁定不服，上诉至本院。本院经审理认为，与南和开发区管委会签订入区协议的虽为亦禾康公司，但是该协议第二条第二项约定，乙方拟建公司名称为河北迈田食品科技有限公司（以工商注册名称为准。乙方注册公司后，向甲方提供营业执照复印件备案）。在本院对该案审理过程中，迈步公司称，本意注册公司为河北迈田食品科技有限公司，但因在工商机关注册问题，遭到拒绝，其后注册成立了迈步公司。另据该案证据看，南和开发区管委会作出的土地入股分红通知及收款通知中，均载明为迈步公司，故从事实上，迈步公司已经成为《蓝莓嘉年华（深加工）项目入区协议文本》的协议相对方，且注册成立迈步公司，亦符合该协议第二条第二项的约定。故本院撤销沙河市人民法院作出的（2020）冀0582行初40号行政裁定，指令沙河市人民法院对该案立案审理。原告迈步公司认为与被告南和区政府签订的合作协议违法，故向本院提出本案诉讼，请求确认与南和区政府签订的合作协议违法。 本院认为，根据原告的诉状及被告的答辩意见、第三人的陈述意见，本案现阶段的审理焦点问题应为原告亦禾康公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。原告迈步公司诉请确认其与南和区政府签订的合作协议违法，主要原因系原告迈步公司与南和开发区管委会签订了入区协议，南和开发区管委会已经将170亩土地给原告迈步公司使用后，第三人南和自然局又认定了原告迈步公司违法占地，并进行了处罚。但是原告迈步公司在本案中的诉讼请求为确认亦禾康公司与被告南和区政府签订的合作协议违法。与南和区政府签订合作协议的相对人为亦禾康公司，而非本案中的原告迈步公司，且在签订合作协议中，并未明确将成立迈步公司，故亦禾康公司是与被告合作协议的权利义务主体。原告迈步公司与亦禾康公司分别为两个不同的法人，虽然在本案中原告迈步公司提交了情况说明，载明亦禾康公司所签订的合作协议和入区协议两个协议的权利义务均由原告迈步公司继承，但是该情况说明并未送达被告南和区政府。南和区政府在本案庭审中明确对该情况说明不予认可，不符合合同权利义务一并转移的法定情形，故原告迈步公司在本案中不具有原告主体资格。另外，亦禾康公司在与被告南和区政府签订的合作协议中已明确约定，项目用地分别按南和开发区管委会与亦禾康公司签订的协议、南和县农业局与亦禾康公司签订的协议执行。在其后亦禾康公司与南和开发区管委会签订的入区协议中，约定了将成立迈田公司履行合同相关权利义务，后实际成立了迈步公司。本院已将原告迈步公司诉南和开发区管委会确认行政协议无效案件指令沙河市人民法院立案审理，故原告迈步公司的相关权利义务应在该案中主张。 综上所述，原告迈步公司在本案中的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，不具有本案原告主体资格，故依照《最高人民法院关于适用的解释第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告河北迈步食品科技有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长  周晓明 审 判 员  赵国凯 人民陪审员  刘庆雅 二〇二〇年十一月十九日 法官 助理  崔龙强 书 记 员  郭红雨