云南省大理白族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云29行初20号原告大理市城邑供销社有限公司。住所地云南省大理白族自治州大理市大理镇人民路**。统一社会信用代码：91532901589611479G。法定代表人马超武，公司总经理。委托诉讼代理人马娴，云南欣晨光（大理）律师事务所律师，特别授权代理。被告大理市人民政府。。住所地：云南省大理白族自治州大理市海东行政办公区统一社会信用代码：11532901015109586B。法定代表人严启红，市长。委托诉讼代理人杨文婷，女，特别授权代理。委托诉讼代理人覃磊，云南法阳律师事务所律师，特别授权代理。第三人大理市住房和城乡建设局。。住所地云南省大理白族自治州大理市海东行政办公区政府主楼**统一社会信用代码：11532901738083615W。负责人周国鸿，局长。委托诉讼代理人周学成，男，特别授权代理。委托诉讼代理人张建忠，云南法阳律师事务所律师，特别授权代理。第三人大理市自然资源局。。住所地云南省大理白族自治州大理市海东行政中心政府**统一社会信用代码：11532901015240365B。负责人黄建红，局长。第三人云南省大理市供销合作社联合社。。住所地云南省大理白族自治州大理市下关建设东路**统一社会信用代码：125329014325573040。法定代表人钟朝发，主任。委托诉讼代理人伽华聪，云南法阳律师事务所律师，一般授权代理。原告大理市城邑供销社有限公司（以下简称“城邑公司”）诉被告大理市人民政府（以下简称“市政府”）其他行政管理一案，城邑公司曾以市政府为被告，向云南省大理市人民法院提起诉讼。云南省大理市人民法院于2017年3月13日受理，经审理并作出（2017）云2901行初10号行政判决，驳回了城邑公司的诉讼请求。后城邑公司不服，向本院提起上诉。本院审理后作出（2018）云29行终19号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。城邑公司不服该二审判决，向云南省高级人民法院申请再审。云南省高级人民法院受理、审查后，作出（2019）云行申137号行政裁定，裁定指令本院再审该案。本院对该案再审后，于2020年4月20日作出（2019）云29行再1号行政裁定书，裁定撤销云南省大理市人民法院（2017）云2901行初10号行政判决及本院（2018）云29行终19号行政判决，由本院按一审程序另行立案受理。本院按一审程序，于2020年6月2日对本案另行立案受理，并向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。后因原告城邑公司申请原定的合议庭成员回避，经报请本院院长批准，同意原告的回避申请，本院另行组成合议庭审理本案。因大理市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”）、大理市自然资源局（以下简称“市自然资源局”）、云南省大理市供销合作社联合社（以下简称“市供销社”）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2020年10月15日在本院八号法庭公开开庭审理了本案。原告城邑公司法定代表人马超武及委托诉讼代理人马娴，被告市政府的委托诉讼代理人杨文婷、覃磊，第三人市住建局的委托诉讼代理人周学成、张建忠，第三人市供销社法定代表人钟朝发及委托诉讼代理人伽华聪到庭参加诉讼。第三人市自然资源局经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市政府据市住建局上报的《关于请求同意对大理市城邑供销社有限公司房屋登记相关处理意见的请示》，经调查、研究，于2017年2月10日作出“大市政批（2017）5号”《大理市人民政府关于同意撤销大理市地产权属登记的批复》，该批复载明：同意撤销大理市城邑供销社有限公司名下的“大理市房权证大字第**、第××号、第××号”房屋所有权登记和“大国用［2012］第00453号、第00454号、第00475号”土地使用权登记；请市住建局、市国土资源局、度假区建设环保局、市国土资源局度假区分局、大理房地产管理所尽快依法依程序做好相关房屋所有权、土地使用权权属登记的撤销。原告城邑公司诉称，其于2011年4月28日根据市供销社下发的“市供字（2010）12号”《关于对城邑供销社改制组建有限公司请示的批复》文件的相关指示，依法于2012年1月9日成立“大理市城邑供销社有限公司”。公司依法成立后，原告根据市供销社的文件，“市供字（2011）34号”《大理市供销合作社联合社关于同意城邑供销社房地产评估结果的批复》、“市供字（2011）35号”《大理市供销合作社联合社关于同意城邑供销社清算剥离结果的批复》、“市供字（2012）03号”《大理市供销合作社联合社关于同意城邑供销社改制相关工作的批复》等相关文件，依法申请对原大理市城邑供销社（以下简称“城邑供销社”）和大理市贸易货栈名下的三宗房地产做了评估，分别是大理古城人民路466号、复兴路318号、中溪路北侧原北门购销店，三宗房产评估价值共计7530511元。评估后新组建的大理市城邑供销社有限公司，即原告对三宗房产依法认购，并进行了相关的产权变更，将原划拨用地土地使用权证变更为国有土地使用权证，交纳土地出让金及契税1850000元，以上三宗房产已登记至原告城邑公司名下合法所有。2015年6月8日被告市政府作出“大市政批（2015）17号”文件，撤销了原告城邑公司名下上述三宗资产的权属登记，并于2015年7月14日在《大理日报》刊登公告，对原告城邑公司名下三宗合法所有的房屋所有权证公告作废。原告城邑公司向大理市人民法院提起行政诉讼，要求依法撤销“大市政批（2015）17号”文件，大理市人民法院作出（2015）大行初字第9号《行政判决书》驳回了原告的诉讼请求。原告城邑公司向大理州中级人民法院提起上诉，在上诉过程中，被告市政府于2015年12月28日作出“大市政发（2015）63号”文件，自行撤销了上述“（2015）17号”文件，原告城邑公司将上述三宗房产的权属恢复登记至名下后向大理州中级人民法院申请了撤诉。2017年2月10日，被告市政府作出“大市政批（2017）5号”文件，再次无故撤销了原告城邑公司名下三宗合法所有的房产，再次严重侵害了原告的合法权益。被告市政府作出的撤销案涉三宗房地产权属登记的行为没有法律依据，属于行政违法行为，故诉至人民法院，请求：依法撤销大理市人民政府下发的“大市政批（2017）5号”《大理市人民政府关于同意撤销大理市地产权属登记的批复》。原告城邑公司向本院提交了以下证据：Ａ1、原告《营业执照》、法定代表人身份证明书及身份证复印件，以证明：原告的主体身份信息。Ａ2、房屋所有权证3份；国有土地使用权证3份，以证明：位于大理市门购销店三宗房产为原告名下合法所有。Ａ3、大理市大理房地产管理所撤销房屋登记《通知》；《关于撤销大理市城邑供销社有限公司名下三宗土地使用权证的通知》，以证明：大理市大理房地产管理所、大理市国土资源局依据被告的“大市政批（2017）5号”文件的内容撤销原告名下资产的权属登记。Ａ4、“大市政发（2003）29号”大理白族自治州人民政府文件；“大市政发（2003）46号”大理市人民政府印发《关于加快大理市供销合作社改革和发展实施意见》的通知，附实施意见；“市供字（2011）29号”大理市供销合作社联合社关于转发《云南省供销合作社关于加强快供销合作社社有企业改制重组推进企业集团组建工作的通知》的通知，附“大供通（2011）20号”、“云供明电（2011）20号”文件，以证明：市供销社的两次改制均是依据两级人民政府文件和云南省供销合作社联合社的相关文件依法进行；2005年的改制并未彻底完成，因此才有2011年自上而下的逐级文件要求继续进行深化改革，文件明确了各级供销社尚未整体组建为有限责任公司的要在2011年底将非公司制企业改为公司制企业。Ａ5、“市供字（2011）12号”云南省大理市供销合作社联合社文件；“市供字（2011）34号”云南省大理市供销合作社联合社文件；“市供字（2011）35号”云南省大理市供销合作社联合社文件；“市供字（2012）03号”云南省大理市供销合作社联合社文件；“市供字（2005）29”号大理市供销合作社联合社关于同意组建大理市城邑供销合作社有限责任公司的批复文件，以证明：市供销社同意原告组建有限责任公司，并委托评估机构对全部社有资产进行评估，同时确定由原告做好退离休人员的安置和分流工作；市供销社确认原告委托的评估机构出具的评估报告“真实有效，评估结果客观、公正”，并要求尽快清算剥离、组建新企业；确认由原告对清算剥离后的社有资产进行认购，认购金上缴大理市供销合作社社有资产管理中心；确认评估资产由原告认购后，原告同时要承担原大理市城邑供销社和大理市贸易货栈的全部债权债务，并承担原企业职工分流安置等责任；由马超武、杜智才、杨宝林负责组建大理市城邑供销合作社有限责任公司的事项已经市供销社批复同意。Ａ6、市供销社《关于对原城邑供销社职工反映的相关问题的复函》《会议纪要》，以证明：市供销社及其相关领导对此次改制情况的认可。Ａ7、《税收通用缴款书》3份、《收据》，以证明：原告曾向土地管理部门缴纳185万余元土地出让金及契税。Ａ8、“大市政发（2015）63号”大理市人民政府文件；《关于交纳大理古城人民路466号、复兴路218号和中溪北侧原北门购销店认购金的请示》，以证明：2015年市政府在撤销原告资产后，又于2015年12月28日自行撤销了此前的批复，并指示大理市房管处重新办理给原告房屋所有权证，同时该份决定书中明确撤销程序不符合法律规定；原告在重新取得房屋所有权证后，曾于2016年6月21日向市供销社请示关于何时交纳认购金的问题，市供销社相关人员已经签收文件，但原告至今未得到回复。被告市政府辩称，一、本案争议房地产权属原登记在原告名下的程序违法，依法应予撤销。主要理由如下：《房屋登记办法》第十二条规定“申请房屋登记，应当由有关当事人双方共同申请，但本办法另有规定的除外。”本案中，市供销社并未参与房屋转移登记过程任何环节，由原告单方申请并办理了房屋转移登记违法。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十一条规定“房地产转让，应当签订书面转让合同，合同中应当载明土地使用权取得的方式。”又根据《房屋登记办法》第三十二条、第三十三条相关规定，房屋转移登记应当提交能证明买卖关系成立的材料。本案中原告没有与市供销社依法签订房地产转让协议，也没有向市供销社交付过任何房屋土地转让价款，本案转移登记档案中并不存在任何能证明房屋产权发生转移的资料。另外，本案原告申请办理转移登记之时，市供销社尚未取得房屋所有权证，并不具备对外转让房屋的法定条件，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条（六）项之规定，本案房屋转移登记的前提条件不成立。二、本案的房地产买卖关系不成立，买卖事实未发生。根据中华全国供销合作总社《关于对基层社和直属企业改制后剩余资产权属问题的批复》、云南省供销社《关于供销合作社改制工作中若干问题的意见》“改制后剩余社有资产的所有权归各级联社理事会、社务委员会或未设理事会的县级以上供销合作社所有”等规定，本案涉及的三宗房地产属于市供销社所有。由本案所有在案证据可知，市供销社与原告从未签订过买卖合同，未收过分文购房款，未发生过事实上的任何房地产交易行为。为此，根据《中华人民共和国物权法》第十五条以及《中华人民共和国合同法》关于合同成立的条件，本案原告与市供销社之间的买卖合同自始未成立，更不发生效力。三、原大理市城邑供销社于2004年底已改制结束，不存在二次改制的情况。依据市供销社“社市供字第38号”《大理市城邑供销社改制方案的批复》以及“市供劳人字第3号、第7号、第30号”文件，已明确规定改制后的剩余资产交回市供销社资产管理中心进行管理，马超武、杜智才、杨宝林等人一次性安置、解除劳动关系与企业脱钩。为此，马超武、杜智才、杨宝林自2005年1月10日起已不再是城邑供销社的职工，不可能参与所谓的企业二次改制工作。而且原告作为马超武、杜智才、杨宝林控股设立的有限责任公司，也根本没有资格申请企业改制。依据《供销合作社社有资产监督管理暂行办法》第27条、《云南省供销合作社社有资产管理暂行办法》第36条“任何单位和个人不得借企业改革、改制之名，恶意低估、私分、侵占供销合作社集体财产”等规定，市供销社于2013年5月9日下发了《关于规范原大理市地产管理有关问题的通知》，决定撤销之前对原城邑供销社（贸易货栈）房地产变更房地产登记、认购处置的有关批复内容。对该事实，大理市人民法院大1行初字第9号行政判决书（第9页）、大理州中级人民法院（2017）云29民初34号民事裁定书第4页均已明确予以认定。为此，本案争议的三宗房地产属于市供销社所有，任何单位和个人无权擅自处置。综上所述，全国及省、州、市供销社均已明确规定企业改制后剩余资产归社集体所有，由供销合作社理事会依法进行处置和管理。而本案中，原告未经市供销社理事会同意，未依法与市供销社签订房地产转让协议，在买卖合同尚未成立生效的情况下，违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十一条、《房屋登记办法》第十二条和第三十三条等规定程序办理了财产转移登记手续，导致物权登记的产权人发生实质变化，严重损害了市供销社的集体财产权益，造成极其严重的不良社会影响，为此依据《中华人民共和国物权法》第四条之规定，市政府依职权决定撤销原告名下房屋土地登记的事实清楚、证据确凿，请求人民法院驳回原告的全部诉讼请求。被告当庭补充答辩意见：市政府不是本案适格被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，即行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，以及行政诉讼法司法解释第19条当事人不服经上级行政机关批准的行政行为向人民法院提起诉讼的以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。根据市委、市人民政府三定方案，有关房地产登记确权等职责职权已经划归为市自然资源局管理管辖，市政府不再就有关房屋登记进行确权。另外，市政府仅下发了［2017］5号文件，即原告起诉要求撤销的文件，该文件的性质为批复，是同意原住建局请示的有关撤销原告登记的房屋的批复，该批复属于行政机关的内部行为，因此，市政府也不是本案适格被告。被告市政府在举证期限内向本院提交以下证据：B1、大理古城复兴路318号房屋登记档案。（1）初始登记档案，以证明：该项房屋首次登记产权人为大理市贸易货栈（城邑供销社），属于社有资产。（2）市供销社（2011）35号文件，市供销社（2012）03号文件，房屋登记转移至原告的档案，以证明：市供销社曾批复同意原告出资认购该项房地产，原告以产权转让为由，单方申请将该项房屋转移登记至原告名下，且没有提交转让或买卖合同，没有支付过购房款。（3）房屋登记转移至市供销社的档案，以证明：市供销社以（2013）7号文件撤销了原发布的相关文件、市政府以（2015）17号文件撤销了原告的房屋转移登记，房屋重新登记在市供销社名下。（4）房屋登记转移至原告的档案，证明：因撤销程序不符合相关规定，市政府撤销了（2015）17号文件，房屋又再次登记回原告名下。B2、大理古城人民路466号房屋登记档案。（1）初始登记档案，以证明：该项房屋首次登记产权人为大理市城邑供销社。（2）市供销社（2011）35号文件，市供销社（2013）03号文件，房屋登记转移至原告的档案，以证明：市供销社曾批复同意原告出资认购该项房地产，原告以产权转让为由，单方申请将该项房屋转移登记至原告名下，且没有提交转让或买卖合同，没有支付过购房款。（3）房屋登记转移至市供销社的档案，以证明：市供销社以（2013）7号文件撤销了原发布的相关文件、市政府以（2015）17号文件撤销了原告的房屋转移登记，房屋重新登记为市供销社所有。（4）房屋登记转移至原告的档案，以证明：因撤销程序不符合相关规定，市政府撤销了（2015）17号文件，房屋又再次登记回原告名下。B3、大理古城中溪北侧原北门购销店房屋登记档案。（1）初始登记档案，以证明：该项房屋首次登记产权人为大理市城邑供销社。（2）市供销社（2011）35号文件，市供销社（2012）03号文件，房屋登记转移至原告的档案，以证明：市供销社曾批复同意原告出资认购该项房地产，原告以产权转让为由，单方申请将该项房屋转移登记至原告名下，且没有提交转让或买卖合同，没有支付过购房款。（3）房屋登记转移至市供销社的档案，以证明：市供销社以（2013）7号文件撤销了原发布的相关文件、市政府以（2015）17号文件撤销了原告的房屋转移登记，房屋重新登记至市供销社名下。（4）房屋登记转移至原告的档案，以证明：因撤销程序不符合相关规定，市政府撤销了（2015）17号文件，房屋又再次登记回原告名下。B4、市政府（2017）5号文件，大理市住建局函，大理度假区建设环保局通知，大理房管所撤销登记通知、公告及注销手续，以证明：市政府不是本案适格被告，市政府依法撤销了原告持有的大理古城复兴路318号、人民路466号、大理古城中溪路北侧原北门购销店的房屋登记，并由相关部门办理了撤销登记手续。B5、大理市法院（2015）大1行初字第9号行政判决书；大理州法院（2017）云29民初34号民事裁定书，云南省高院（2017）云民终949号民事裁定书，以证明：大理市法院曾对本案相关事实作出认定；省、州法院认定马超武等人以“大理市城邑供销社”名义作出的请示及市供销社作出的相应批复不合法，原告未实际出资认购，原告的股东未实际在原告公司出资，以及其他相关内容。被告开庭当日补充提交“大市办发[2019]24号”《中共大理市委办公室、大理市人民政府办公室关于印发的通知》，以证明市政府和市自然资源局相关职权变更的事实。第三人市住建局述称，2015年12月28日，市政府作出《关于撤销大市政批［2015］17号文件的决定》（大市政发［2015］63号），该文件明确要求，由市住建局、市国土局、市法制局对原告名下的房屋土地登记合法性予以调查处理。之后经过大理省级旅游度假区建设环保局调查查明，2012年2月23日及5月11日，原告隐瞒了企业已经改制结束，实质为组建成立新自然人控股公司购买资产的事实，以企业改制之名，根据省、州、市供销社改革和发展的相关要求和批复意见，向大理市大理房地产管理所提出申请，将案涉位于大理市以及中溪路北门西侧的三宗房产的房屋所有权从大理市城邑供销社（大理市贸易货栈）名下转移登记到了其名下。原告在办理房屋所有权转移登记时，一是交易双方未签订《买卖合同》，不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十一条：“房地产转让，应当签订书面转让合同，合同中应当载明土地使用权取得方式”、《房屋登记办法》第三十三条：“申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料：……（四）证明房屋所有权发生转移的材料；可以是买卖合同、互换合同、赠与合同、受遗赠证明、继承证明、分割协议、合并协议、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书，或者其他证明房屋所有权发生转移的材料”的规定，也与《房屋登记技术规程》表Ｃ1.3国有土地上的房屋所有权转移登记申请材料表第五项规定房屋所有权转移登记必须有《买卖合同》原件的要求不符；二是原告单方申请办理了三宗房产的转移登记，不符合《房屋登记办法》第十二条第一款：“申请房屋登记，应当由有关当事人双方共同申请，但本办法另有规定的除外”的规定；三是原告没有交纳三宗房产认购金，买卖双方没有实际履行，也不符合《大理市供销合作社联合社关于同意城邑供销社清算剥离结果的批复》的要求。鉴于上述调查情况，大理省级旅游度假区建设环保局建议由大理市供销合作社社有资产经营管理中心及市供销社向大理房管所提出撤销登记申请，申请房屋、土地转移登记不成立，要求撤销房屋、土地转移登记，并注销房屋所有权证和土地证，将房屋归还大理市供销合作社社有资产经营管理中心所有，并于2017年1月12日向市住建局上报了《关于对大理市地产评估结果的报告》（区建环专［2017］3号）。根据大理省级旅游度假区建设环保局上报上述报告，经市住建局研究，同意大理省级旅游度假区建设环保局提出的处理意见，并于2017年1月25日，向大理市人民政府上报了《关于请求同意对大理市城邑供销社有限公司房屋登记相关处理意见的请示》（市住建发［2017］125号），报请大理市人民政府同意，依据《房屋登记办法》相关规定撤销登记，注销房屋所有权证。2017年2月10日，市政府作出《大理市人民政府关于同意撤销大理市地产权属登记的批复》（大市政批［2017］5号）。综上，市住建局认为原告单方申请涉案三宗房产房屋产权转移登记，且申请时所提交的材料不符合法律法规的规定，故特请示市政府撤销该房屋登记、注销房屋所有权证符合客观实际和法律规定，市政府依法作出的《大理市人民政府关于同意撤销大理市地产权属登记的批复》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求依法不能成立。第三人市住建局向本院提交以下证据：Ｃ1、《关于撤销大市政批［2015］17号文件的决定》（大市政发［2015］63号），以证明：2015年12月28日，市政府作出《关于撤销大市政批［2015］17号文件的决定》，要求由市住建局、市国土局、市法制局对原告名下的房屋土地登记合法性予以调查处理的事实。Ｃ2、《大理省级旅游度假区建设环保局关于对大理市地产评估结果的报告》（区建环专［2017］3号），以证明：经大理省级旅游度假区建设环保局调查查明，原告在办理案涉三宗房产房屋所有权转移登记时，存在交易双方未签订《买卖合同》，原告未交纳认购金以及原告单方申请办理的违法情形的事实。Ｃ3、《关于请求同意对大理市城邑供销社有限公司房屋登记相关处理意见的请示》（市住建发［2017］25号），以证明：根据大理省级旅游度假区建设环保局上报的《关于对大理市地产评估结果的报告》，市住建局于2017年1月25日，向市政府上报了《关于请求同意对大理市城邑供销社有限公司房屋登记相关处理意见的请示》的事实。第三人市供销社述称，一、市政府作出的“大市政批［2017］5号”《关于同意撤销大理市地产权属登记的批复》，属于上级行政机关对下级行政机关请示事项作出的内部批复，属于行政机关的内部行为，未直接对当事人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。二、案涉三宗房地产原登记在大理市城邑供销合作社（大理市贸易货栈）名下，属于大理市城邑供销合作社（大理市贸易货栈）的社有资产。三、根据大理州人民政府、大理市人民政府分别于2003年8月13日、2003年11月18日作出“大政发［2003］29号”《关于加快供销合作社改革和发展的意见》、“大市政发［2003］46号”《印发的通知》，基层供销合作社的企业深化改革实施方案由县、市供销合作社审批，2004年12月27日，市供销社作出“市供字［2004］第38号”《关于对的批复》，其中规定城邑供销社清算剥离后的剩余资产交归市供销社资产管理中心进行管理。根据相关改制文件，2005年对马超武、杜智才、杨宝林等原企业职工进行了一次性安置，终止劳动关系，与企业彻底脱钩，至此，改制结束。改制结束后案涉三宗房地产属于市供销社社有资产管理中心所有。四、2017年市政府作出“大市政批［2017］5号”《关于同意撤销大理市地产权属登记的批复》，撤销了因原告申请所转移登记的案涉房地产。2018年12月26日，市政府作出的“［2018］78号”《大理市城邑供销社有限责任公司名下三宗地产办理不动产证相关工作协调会议纪要》进一步明确案涉房地产应登记在市供销社社有资产管理经营有限公司进行管理。2019年8月7日，市自然资源局向云南省大理市供销合作社社有资产管理经营有限公司颁发了大理市大理镇中溪路北门西北侧房地产的《不动产权证书》（2019大理市不动产权第××号）及关于大理市地产的《不动产权证书》（2019大理市不动产权第××号），于2019年8月9日颁发了大理市大理镇人民路446号房地产的《不动产权证书》（2019大理市不动产权第××号）。五、市供销社于2013年5月7日作出“市供党字7号”《关于规范原大理市地产管理有关问题的通知》，撤销“市供字［2011］12号”关于对《城邑供销社改制组建有限公司请示》的批复、“市供字［2011］35号”《关于同意城邑供销社清算剥离结果的批复》、“市供字［2012］03号”《关于同意城邑供销社改制相关工作的批复》中房地产变更登记、认购处置的批复内容。且原告与市供销社之间未形成过合法有效的认购协议，故原告主张案涉房屋权属登记缺乏事实及法律依据。六、经市供销社及相关部门的努力，原被登记在原告名下的案涉资产，已经依法登记回市供销社名下，有效避免了社有资产的流失。大理城邑供销社于2004年改制结束后，聘请马超武等人对相关剩余资产进行管理。经市供销社委托就马超武等人2004年至2018年管理期间的财务收支情况进行了专项审计，审计评价为财务资料未能客观、准确反映单位实际的财务状况与经营成果，就该情况市供销社将提请相关部门进一步核实、清算，以确保该阶段财务收支情况的客观、准确。综上所述，原告诉讼缺乏事实及法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人市供销社向本院提交以下证据材料：Ｄ1、大理州供销合作社“大供办［2002］第34号”《转发总社的通知》，云南省供销合作社“云公合指［2004］12号”《关于供销合作社改制工作中若干问题的意见》，以证明：改制收回的剩余资产由县、市供销社所有，任何单位和个人都不得平调和处置。Ｄ2、大理州人民政府“大政发［2003］29号”《关于加快供销合作社改革和发展的意见》，“大市政发［2003］46号”《印发的通知》，以证明：根据2003年大理州、市的改制文件要求，基层供销合作社的企业深化改革实施方案由县、市供销合作社联合社审批，在一年内完成深化改革任务。Ｄ3、“市供字［2004］第38号”《关于对的批复》，以证明：市供销社根据州、市文件要求，作出的批复，其中规定城邑供销社清算剥离后的剩余资产交归市供销社资产管理中心进行管理的事实。Ｄ4、市供销社“市供劳人字（2005）第3号”文件，以证明：大理城邑供销社改制结束，马超武等人自愿与企业解除劳动关系，与企业彻底脱钩。Ｄ5、中共大理市供销社委员会“市供党字［2013］7号”《中共大理市供销社委员会、大理市购销合作社关于规范原大理市地产管理有关问题的通知》，以证明：该份文件撤销了“市供字［2011］12号”关于对《城邑供销社改制组建有限公司请示》的批复、“市供字［2011］35号”《关于同意城邑供销社清算剥离结果的批复》、“市供字［2012］03号”《关于同意城邑供销社改制相关工作的批复》。Ｄ6、市政府［2017］5号《关于同意撤销大理市地产权属登记的批复》，［2018］78号《大理市城邑供销社有限责任公司名下三宗地产办理不动产证相关工作协调会议纪要》，以证明：根据市政府作出的文件，明确案涉房地产应移交市供销社进行管理的事实。Ｄ7、案涉房地产《不动产权证书》，以证明：案涉房地产依法登记至市供销社名下，有效避免了集体资产流失的情况。经庭审举证质证，被告市政府对原告城邑公司提交的证据发表质证意见如下：对证据A1的真实性、合法性均予以认可，不认可关联性及证明方向，认为营业执照及法定代表人证明书正好证明了原告公司为自然人新组建的公司，与原城邑供销社没有关系。对证据A2不认可真实性、合法性，因为该房产证、土地证已经被注销。认为证据A3是真实合法有效的，予以认可。对A4组证据的真实性、合法性予以认可，但不认可关联性。A5组证据中，仅对“市供字（2011）12号”文件的三性予以认可，对其余4份证据材料的三性均不予认可。对证据A6的三性予以认可，证据A7认可真实性、合法性，不认可关联性。对A8组证据的三性不予认可。第三人市住建局对原告城邑公司提交的证据发表质证意见如下：对证据A1三性无异议，对证据A2的真实性、关联性无异议，但对合法性不予认可。对证据A3三性无异议。对证据A4真实性、合法性认可，关联性不认可。对证据A5中的共5份文件的真实性无异议，合法性、关联性不认可。证据A6真实性无异议，合法性、关联性不予认可。证据A7真实性、合法性无异议，不认可关联性。对证据A8中市政府“（2015）63号”文件的三性无异议，对原告请示的真实性认可，关联性、合法性不认可。第三人市供销社对原告城邑公司提交的证据发表质证意见如下：对证据A1中营业执照的合法性不予认可。证据A2因相关证件已经被依法撤销，不具有合法性。对证据A3的三性及证明方向无异议，进一步证实房管所及市国土资源局依法撤销原登记在原告名下的案涉房产。对证据A4中市政府“（2003）29号文件”和“（2003）46号文件”的三性无异议，但不认可原告证明方向中市供销社进行二次改制的事实主张；对市供销社（2011）29号、（2011）20号文件的真实性、合法性认可，但不认可关联性及证明方向。证据A5中的5份文件均已经被撤销，其中关于城邑供销社资产处置的内容也一并失效，认为达不到原告证明目的。对证据A6市供销社复函中以及会议纪要中涉及到城邑供销社改制资产处置的内容不予认可，因为相关资产处置的内容已经被相关文件撤销，且该复函系对其他上访的回复，与本案无关联性，达不到原告证明目的。不认可证据A7的合法性，因为案涉相关房地产应由市供销社管理所有，在市供销社未同意及参与的情况下，缴纳的相关款项，市供销社不清楚，也不认可。对证据A8中（2015）63号文件的三性无异议，对交纳认购金请示的真实性无异议。原告城邑公司对被告市政府提交的证据发表质证意见如下：对B1、B2、B3三组证据三性没有异议，但在证明方向上认为不能达到被告的证明目的。对证据B4的真实性、关联性无异议，合法性不认可。对证据B5的三性无异议，但本案经过一审再审，原告对之前的判决和裁定认定的事实不予认可。对被告当庭提交的证据的三性均不予认可，根据行政诉讼法关于举证期限的规定，被告未在法定的举证期限内进行举证，应视为该组证据举证无效。第三人市住建局对被告市政府提交的证据发表质证意见如下：前三组证据中的初始登记档案三性无异议，对市供销社（2011）35号文件和（2012）03号文件、房屋登记转移至原告的档案的真实性无异议，但对合法性、关联性不认可，对三组证据中房屋登记转移至市供销社的档案，以及房屋登记转移至原告的档案的真实性、关联性无异议，合法性不认可。对证据B4、B5的三性无异议。对当庭补充提交的证据真实性、合法性无异议，关联性不认可。第三人市供销社对被告市政府提交的证据发表质证意见如下：除了对前三组证据中的市供销社（2011）35号文件和（2012）03号文件的合法性有异议，对其他证据以及被告当庭补充提交的证据的三性均予以认可。各方当事人对第三人市住建局提交的证据发表质证意见如下：城邑公司对市住建局提交的证据的三性均不予认可；市政府及市供销社对市住建局提交的证据的三性均予以认可。各方当事人对第三人市供销社提交的证据发表质证意见如下：城邑公司对所有证据的真实性无异议，但不认可合法性、关联性，认为不能达到其证明目的；市政府对市供销社提交的七组证据的三性均予认可；市住建局除对第二组证据的关联性不认可外，对其他证据的三性均予以认可。第三人市自然资源局经本院依法传唤未到庭参加诉讼，庭后亦未提交书面陈述意见，视为其自动放弃陈述意见、举证质证、辩论以及最后陈述等诉讼权利。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据中，除A6组证据与本案无关联性，不予采纳外，其他证据形式要件合法，内容客观真实，与本案有关联性，予以采纳。被告提交的证据中，因原告对其当庭补充提交的证据的三性不予认可，且主张已超过法定举证期限，本院依法不作为有效证据采信，被告提交的其他证据，符合证据三性，能够证明案件事实，予以采纳。第三人市住建局提交的证据，符合证据真实性、合法性和关联性要求，能够证明案件事实，本院予以采纳。第三人市供销社提交的证据，除证据D1与本案无直接关联，不予采信外，其他证据符合证据三性要求，能够证明案件事实，本院予以采纳。根据本案在案证据，本院确认以下案件事实：大理白族自治州人民政府、市政府分别于2003年8月13日、2003年11月18日印发了“大政发［2003］29号”《大理白族自治州人民政府关于加快供销合作社改革和发展的意见》和“大市政发［2003］46号”《印发的通知》，明确：市供销社社有企业、基层社的深化改革实施方案由县、市供销合作社联合社审批。2004年12月27日，市供销社作出“市供字（2004）第38号”《关于对的批复》，批复要求城邑供销社清算剥离后的剩余资产交归市供销社资产管理中心进行管理。2005年1月，市供销社作出“市供劳人字（2005）3号”《关于同意城邑供销社马超武同志一次性安置、解除劳动关系与企业脱勾的批复》，同意马超武一次性安置，终止劳动合同，解除劳动关系，与城邑供销社彻底脱勾。2011年4月28日，市供销社作出“市供字［2011］12号”《关于对的批复》，同意城邑供销社组建有限责任公司，改制重组中将原大理市贸易货栈、城邑供销社的名称统一变更为“大理市城邑供销社有限公司”；由城邑供销社委托评估机构对全部社有资产进行评估，评估结果由市供销社和城邑供销社进行共同认定，并对所认定的社有资产进行清算剥离；股份配置为公司法人代表控股，市社参股，股东入股的方式进行配置；有限公司的组建工作由原城邑供销社法人代表马超武负责。2011年11月8日，市供销社作出“市供字［2011］34号”《关于同意城邑供销社房地产评估结果的批复》，确认大理市鼎诚土地资产评估有限公司、大理鸿翔房地产评估咨询有限责任公司对名下位于大理市的三宗房地产（即案涉三宗房地产）作出的评估报告书真实有效，评估结果客观、公正。2011年12月8日，市供销社作出“市供字［2011］35号”《关于同意城邑供销社清算剥离结果的批复》，明确：经市供销社工作队与城邑供销社清算剥离后，城邑供销社剩余净资产4012290.26元，由新公司进行认购，认购金上缴市供销社社有资产经营管理中心；市供销社社有资产经营管理中心用新企业上缴的认购金的部分资金注资新公司，占公司20%的股份。2012年1月9日，城邑公司成立，注册登记的法定代表人为马超武，注册资本50万元。2012年1月18日，市供销社作出“市供字［2012］03号”《关于同意城邑供销社改制相关工作的批复》，同意注销原城邑供销社和大理市贸易货栈；由城邑公司出资认购原城邑供销社、大理市贸易货栈名下案涉三宗房地产。2011年12月27日、2012年2月23日，城邑公司先后分别向大理市大理房地产管理所提出申请，将案涉三宗房地产转移登记至城邑公司名下。申请时城邑公司提交材料：1、城邑供销社（大理市贸易货栈）和城邑公司的身份信息材料；2、产权人为城邑供销社（大理市贸易货栈）的《房屋所有权证》三份；3、土地使用权人为城邑供销社（大理市贸易货栈）的《国有土地使用证》三份；4、城邑供销社的《关于大理市域邑供销社组建大理市城邑供销社有限公司的请示》及市供销社“市供字［2011］12号”《关于对的批复》、市供销社“市供字［2011］34号”《关于同意城邑供销社房地产评估结果的批复》、市供销社“市供字［2011］35号”《关于同意城邑供销社清算剥离结果的批复》、市供销社“市供字［2012］03号”《关于同意城邑供销社改制相关工作的批复》；5、免征契税相关资料等其他材料。经大理市大理房地产管理所初审、审定、审批，市政府分别于2012年5月11日、2012年2月23日向城邑公司颁发了“大理市房房权证大字**”房屋所有权证》、“大理市房房房权证大字**房屋所有权证》和“大理市房房权房权证大字**屋所有权证》。2012年6月4日，城邑公司向大理州地税局旅游度假区分局交纳国有土地使用权出让契税54086.94元；2012年6月29日，城邑公司向大理省级旅游度假区管理委员会补交土地出让金1802898.10元。2012年9月，市政府向城邑公司颁发“大国用（2012）第××号”《国有土地使用证》、“大国用（2012）第××号”《国有土地使用证》、“大国用（2012）第00453号”《国有土地使用证》。2013年5月6日，中共大理市供销社委员会、市供销社作出“市供党字［2013］7号”《关于规范原大理市地产管理有关问题的通知》，该通知明确：原登记于大理市贸易货栈名下的大理镇人民路29号（原466号）、大理镇复兴路318号、大理镇中溪路北门西侧三宗房地产，应当移交市供销社社有资产管理经营中心进行经营管理，对于经该三宗房地产转移变更和拟处置给城邑公司的行为应当予以纠正，并撤销了市供销社作出的“市供字［2011］12号”《关于对的批复》第一条、“市供字［2011］35号”《关于同意城邑供销社清算剥离结果的批复》第二条、“市供字［2012］03号”《关于同意城邑供销社改制相关工作的批复》第二条中关于原大理市贸易货栈房地产变更登记、认购处置的批复内容，对原登记于大理市贸易货栈名下的案涉三宗房地产统一交由市供销社社有资产管理经营中心进行管理；在城邑公司同意交回三宗房地产并办理变更登记手续的前提下，对城邑公司因管理该三宗房地产发生的合理必要支出，由市供销社和城邑公司共同认定后给予适当补偿。2015年6月8日，市政府根据市供销社的请示，作出“大市政批［2015］17号”《关于撤销原大理市城邑供销社资产权属登记的批复》，同意撤销登记在城邑公司名下的“大国用（2012）第00453号、大国用（2012）第××号、大国用（2012）第××号”土地使用权属登记；同意撤销登记在城邑公司名下的“大理市房房权证房权证大字第**理市房房权证大房权证大字第**市房房权证大字房权证大字第**登记并将房屋所有权、土地使用权变更登记至市供销社社有资产管理经营有限公司名下。2015年7月21日，根据市供销社社有资产管理经营有限公司的申请，大理市大理房地产管理所办理了该三宗房地产的房屋所有权转移登记，房屋所有权人由城邑公司转移登记至市供销社社有资产管理经营有限公司；2015年7月28日，市政府向市供销社社有资产管理经营有限公司颁发20150619号、20150620号、20150621号《房屋所有权证》。2015年7月30日，城邑公司向云南省大理市人民法院提起行政诉讼，请求撤销市政府于2015年6月8日作出的“大市政批［2015］17号”《关于撤销原大理市城邑供销社资产权属登记的批复》。2015年12月28日，市政府作出“大市政发［2015］63号”《关于撤销大市政批［2015］17号文件的决定》，该决定载明：经审查，由市供销社申请撤销登记在城邑公司名下的房屋及土地登记，撤销程序不符合相关规定，经市人民政府研究，决定撤销于2015年6月8日作出的《大理市人民政府关于撤销原大理市城邑供销社资产权属登记的批复》（大市政批［2015］17号）文件；由市住建局、市国土局、市法制局对城邑公司名下的房屋土地登记合法性予以调查处理。2016年1月12日，云南省大理市人民法院作出（2015）大行初字第9号《行政判决书》，判决驳回城邑公司的诉讼请求。2016年4月19日，城邑公司向大理市大理房地产管理所申请对案涉三宗房地产的权属作更正登记。2016年4月20日，大理市大理房地产管理所办理了该三宗房地产的房屋所有权更正登记，房屋所有权人由市供销社社有资产管理经营有限公司更正为城邑公司，并向城邑公司颁发了“大理市房房权证大字第房权证大字第**房权证大字第×房权证大字第**权证大字第××房权证大字第**证》。2016年6月21日，城邑公司向市供销社提交《关于交纳大理市古城人民路466号、复兴路318号和中溪路北侧原北门购销店认购金的请示》，拟交纳该三宗房地产的认购金。2017年2月10日，市政府据市住建局上报的“市住建发［2017］25号”《关于请求同意对大理市城邑供销社有限公司房屋登记相关处理意见的请示》，经调查研究后，作出“大市政批［2017］5号”《关于同意撤销大理市地产权属登记的批复》，该批复认定：市供销社对原城邑供销社资产产权进行了明晰，原城邑供销社按规定剥离后的剩余资产，交归市社资产管理中心进行管理。市供销社“市供字［2012］03号”批复文件同意城邑公司出资认购原城邑供销社和大理市贸易货栈名下所属三宗房地产，分别是大理古城人民路466号、复兴路318号、中溪路北侧原北门购销店房地产。城邑公司没有按照“认购”要求订立买卖合同、支付购房款，于2012年2月23日及5月11日通过单方申请将上述三宗房产从城邑供销社（大理市贸易货栈）名下转移登记至城邑公司名下，并于2012年9月5日及9月20日对上述三宗土地使用权作了相应变更登记。该三宗房地产转移登记违反了《中华人民共和国物权法》及《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十一条、住建部《房屋登记办法》第十二条和第三十三条第四款、《房屋登记技术规程》表Ｃ1.3第五项规定，经市政府研究，依据《房屋登记办法》和《土地登记办法》作出批复：一、同意撤销城邑公司名下的“大理市房房权证大字第××号房权证大字第**大字第××号”房权证大字第**字第××号”屋房权证大字第**意撤销大理市城邑供销社有限公司名下的“大国用（2012）第00453号”、“大国用（2012）第××号”、“大国用（2012）第××号”土地使用权登记。三、请市住建局、市国土资源局、度假区建设环保局、市国土资源局度假区分局、大理房地产管理所尽快依法按程序做好相关房屋所有权、土地使用权权属登记的撤销。2017年2月22日，市住建局向市国土资源局、度假区建设环保局发出《关于配合撤销大理市地产权属登记的函》，载明：根据“大市政批［2017］5号”文件精神，请贵单位配合完成以下工作：一、请大理房地产管理所尽快依法按程序撤销城邑公司名下的“大理市房房权证大字第××号”“大房权证大字第**××号”“大理房权证大字第**×号”屋所有权房权证大字第**资源局度假区分局尽快依法按程序撤销城邑公司名下的“大国用（2012）第00453号”、“大国用（2012）第××号”、“大国用（2012）第××号”土地使用权登记。2017年2月23日，大理省级旅游度假区建设环保局向大理房地产管理所发出通知：根据“大市政批［2017］5号”批复和大理市城乡建设局《关于配合撤销大理市地产权属登记的函》的文件精神，请该所遵照执行。2017年3月2日，大理市大理房地产管理所向城邑公司发出《大理市大理房地产管理所撤销房屋登记的通知》，通知载明：根据大理省级旅游度假区建设环保局2017年3月2日送达该所的通知及所附的大市政批［2017］5号文件和大理市住建局《关于配合撤销大理市地产权属登记的函》以及《房屋登记办法》第八十一条之规定，决定撤销向城邑公司颁发的“大理市房房权证大字第××号”“大理市房房权证大字第**”“大理市房房房权证大字第**房屋登记。请城房权证大字第**之日起5日以内，将以上三本房屋所有权证交到大理市大理房地产管理所，逾期将登报公告作废。2017年3月13日，大理市国土资源局向城邑公司发出《关于撤销大理市城邑供销社有限公司名下三宗土地使用权证的通知》，通知载明：根据“大市政批［2017］5号”文件第二条的要求，现通知城邑公司将以上三本土地证原件在10日内交回大理市国土资源局旅游度假区分局办理土地使用权登记注销手续。如逾期未交回，将根据《土地登记办法》第五十六条之规定予以公告废止。2017年3月11日，大理市大理房地产管理所在大理日报刊登公告，将城邑公司未按期交回的“大理市房房权证大字第**、××号、第××号”房屋所有权证予以登报作废。2017年3月13日，大理市大理房地产管理所依政府批复，将案涉三宗房屋权属证书作了注销登记。2017年3月13日，城邑公司以市政府为被告，诉至云南省大理市人民法院，请求判令撤销市政府于2017年2月10日作出的“大市政批［2017］5号”《关于同意撤销大理市地产权属登记的批复》。本院认为，本案的争议焦点为：一、原告城邑公司请求撤销行政机关内部批复文件，是否属于行政诉讼受案范围；二、本案市政府的被告主体身份是否适格；三、如上述二争议焦点均成立，被告市政府作出的“大市政批[2017]5号”批复应否予以撤销。关于争议焦点一。本院认为，双方诉争的“大市政批［2017］5号”《大理市人民政府关于同意撤销大理市地产权属登记的批复》，本属市政府对其下属职能部门市住建局上报的请示，所作的具有工作指示性质的内部行政行为。市政府的有关下级行政机关本应根据该内部批复作出对外发生法律效力的决定，但本案中，下级行政机关并未另行以自己名义作出行政决定，而是以诉争的批复为依据，向行政相对人城邑公司发出了具体执行通知，直接将批复内容付诸实施。故案涉的内部行政行为已外化，并对城邑公司的权利义务产生了实际影响，城邑公司对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。关于争议焦点二。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案城邑公司对市政府作出的同意撤销其名下三宗房地产权属登记的批复不服提起行政诉讼，本案的审理对象是批复的合法性，由于作出批复的行政主体是市政府，而非其下属的土地和房管部门，所以本案被告应当是市政府。并且，如上所诉，本案属行政诉讼受案范围，就作出批复的职权，被告市政府未举证证明该项职权已变更为其他行政机关继续行使，故市政府作为本案被告，符合行政诉讼法的相关规定，其作为被告的主体身份适格。被告市政府关于其主体身份不适格的答辩意见不能成立，本院不予采纳。关于争议焦点三。本院认为，按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条和《云南省行政执法监督条例》第九条第一款的规定，县级以上人民政府具有改变或者撤销所属工作部门的不适当的命令、指示，以及对所属工作部门作出的具体行政行为，责成限期纠正或者依法予以变更、撤销的职权。本案中，市政府根据中共大理市供销社党委文件和市供销社的申请，明确指示由市住建局、国土局、法制局对城邑公司名下案涉的三宗房地产登记的合法性予以调查处理，并根据有关部门的调查处理报告及市住建局的请示，对市住建局的请示事项作出批复，未超越其法定职权，程序合法。诉争批复所认定的：城邑公司没有按照“认购”要求订立买卖合同、支付购房款，以企业改制名义，通过单方申请，进行了案涉三宗房地产的转移、变更登记等事实，有充分、完整的证据予以证明；三宗房地产的转移、变更登记，不符合《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十一条、住建部《房屋登记办法》第十二条、《房屋登记技术规程》表C1.3第五项等规定，法律依据清晰明确。故市政府以作出批复的形式，要求其下属的房屋、国有土地登记管理机关依法处理、纠正其不当的登记行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并无不当之处。城邑公司关于市政府无故撤销其名下三宗合法所有的房产的批复应予撤销的诉请，不能成立，应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告大理市城邑供销社有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告大理市城邑供销社有限公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  李晓丹审判员  沈春梅审判员  马克辉二〇二〇年十一月三十日法官助理赵应凤书记员李颖洁