甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘01行终231号上诉人（原审原告）高发胜，男，1950年4月3日出生，汉族，住甘肃省榆中县。委托代理人高玉芳，女，1977年1月14日出生，汉族，住甘肃省榆中县，系高发胜之女。委托代理人周向军，甘肃凡超律师事务所律师。被上诉人（原审被告）榆中县自然资源局，住所地：甘肃省榆中县城关镇环城西路。负责人史学军，该局局长。委托代理人戴东方，该局工作人员。委托代理人李红民，该局工作人员。原审第三人高发源，男，1934年3月28日出生，汉族，住甘肃省兰州市城关区。委托代理人石钟元，甘肃勇盛律师事务所律师。上诉人高发胜因土地行政登记一案，不服甘肃省兰州市七里河区人民法院（2020）甘0103行初50号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高发胜及委托代理人高玉芳、周向军，被上诉人榆中县自然资源局的委托代理人戴东方、李红民，原审第三人高发源的委托代理人石钟元到庭参加诉讼。一审法院审理查明，高发胜与高发源系同胞兄弟，高发源系家中长子，原系甘肃省榆中县夏官营镇红柳沟村裴家窑社村民。1955年4月15日将户口迁至本市城关区，转为城镇户籍。案涉宅基地甘肃省榆中县为祖上遗留。1991年，高发胜取得该宅基地《集体土地使用证》（榆集用（1990）第016612号）。2017年，榆中县自然资源局在对夏官营镇红柳沟村房地一体不动产登记过程中，于2017年8月17日—2017年9月8日，对813户进行不动产调查后的公示，其中对资料不完善的权利人进行的公示中，将甘肃省榆中县的高发胜、高发源均列在公示名单中，因涉案房屋存在权属争议，所以在公示中注明“高发胜、高发源有争议”。后高发胜向榆中县自然资源局提供了原《集体土地使用证》等相关资料。榆中县自然资源局在2017年11月17日—2017年12月7日对红柳沟村房地一体不动产登记公示（第二批）过程中，将涉案土地权利人公示为高发胜，在公示期间高发源提出异议。高发胜与高发源曾于2017年12月2日就涉案房屋签订《协议书》一份，双方约定：“关于裴家窑41号，高发胜宅基地纠纷协议处理达成协议如下：1.高发源赔偿高发胜宅基地补偿款60000元，高发胜将不动产证过户到高发源名下，过户手续由高发源办理。2.过户手续办理完毕付款后，宅基地范围内外所有财产归高发源所有。”2018年1月6日，高发胜及家庭成员许文莲、高玉亮与高发源再次协商签订《协议书》一份，该协议书载明：“经高发胜、高发源共同协商，达成以下协议：1.裴家窑41号的房屋是高发源盖建的；2.2009年6月10日，高发胜将该处房屋交给了高发源，现高发源在此已居住至今，并对房屋及院落进行了维护和修建；3.高发胜同意将41号的不动产登记变更在高发源名下。”见证人为高玉保，社长裴永红书写情况属实并签名。2018年4月27日，榆中县自然资源局依据高发源提供的《不动产登记申请表》、《协议书》（签订日期为2018年1月6日）、身份证明书、户籍证明、《房屋权属来源证明》、《榆中县农村房地一体不动产登记权利人变更证明》、榆中县夏官营镇红柳沟村民委员会出具的《证明》、不动产权属证书等申请材料，并依据指界通知书、不动产权籍调查表，依法进行审核后，于2018年4月28日向高发源颁发了甘（2018）榆不动产权第0××5号《不动产权证书》，该证书载明，宗地使用权面积为324.51平方米，房屋建筑面积130.47平方米，证载共同共有人郝玉珍。高发源提供的上述申请材料《房屋权属来源证明》载明：“本人高发源，性别男，身份证号…系夏官营乡（镇）红柳沟裴家窑社（组）村民…”户籍证明显示，高发源现为本市城关区南昌路第五居委会居民，系非农业家庭户户主，职业为退休工人；其家庭成员郝玉珍，系其妻子，职业同样是退休工人。2018年7月6日，高发源向甘肃省榆中县人民法院提起民事诉讼，要求确认以上与高发胜签订的《协议书》无效。2018年9月30日，甘肃省榆中县人民法院作出（2018）甘0123民初2179号民事判决书，判决确认高发源与高发胜于2017年12月2日签订的协议书无效。高发胜不服，提起上诉。2018年12月10日，甘肃省兰州市中级人民法院作出（2018）甘01民终3646号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。2018年7月24日，高发胜也向甘肃省榆中县人民法院提起民事诉讼，要求依法确认2018年1月6日与高发源签订的《协议书》无效，2018年10月10日，甘肃省榆中县人民法院作出（2018）甘0123民初2389号民事裁定书，以“当事人对该协议效力的争议，实质上对土地使用权的争议，依法不属于人民法院的受案范围”，裁定驳回高发胜的起诉。高发胜不服，提起上诉。2018年12月3日，甘肃省兰州市中级人民法院作出（2018）甘01民终3645号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。现高发胜以榆中县自然资源局向高发源颁发《不动产权证书》程序违法，向本院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《不动产暂行条例》第六条规定：国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。本案被告榆中县自然资源局具有颁发不动产权属证书的法定职权。本案的争议焦点为榆中县自然资源局向高发源颁发的《不动产权证书》是否合法。2010年为进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作，国土资源部、财政部、农业部三部门联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条规定：非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记。2017年10月30日榆中县人民政府发布《榆中县农村房地一体不动产确权登记发证工作若干问题的处理意见》第三条第（一）项规定，“农村村民进城落户后，其原合法取得的宅基地使用权应予以确权登记发证。”本案中，高发源于1955年4月15日将户籍迁出红柳沟村裴家窑社。将户口迁至本市城关区，身份转为城镇居民。1991年，高发胜取得案涉宅基地《集体土地使用证》。2018年4月27日，被告榆中县自然资源局依据高发源提供的《不动产登记申请表》、《协议书》（签订日期为2018年1月6日）、身份证明书、户籍证明、《房屋权属来源证明》、《榆中县农村房地一体不动产登记权利人变更证明》、榆中县夏官营镇红柳沟村民委员会出具的《证明》、不动产权属证书等申请材料，并依据指界通知书、不动产权籍调查表，依法进行审核后，于2018年4月28日向高发源颁发甘（2018）榆不动产权第0××5号《不动产权证书》。其中签订日期为2018年1月6日的《协议书》应当是作出该行政行为的前提。2018年7月24日高发胜向甘肃省榆中县人民法院提起的确认该协议无效一案，甘肃省榆中县人民法院（2018）甘0123民初2389号民事裁定书，认定“当事人对该协议效力的争议，实质上对土地使用权的争议，依法不属于人民法院的受案范围”，裁定驳回高发胜的起诉。甘肃省兰州市中级人民法院（2018）甘01民终3645号民事裁定书，裁定维持，驳回上诉。本案涉及的行政行为因甘肃省榆中县人民法院和甘肃省兰州市中级人民法院作出的生效法律文书羁束，须先行向相关部门主张确认土地使用权。经向高发胜释明，高发胜以2018年4月28日榆中县自然资源局向高发源颁发甘（2018）榆不动产权第0××5号《不动产权证书》之前，其原本已取得案涉宅基地的《集体土地使用权证》，主张无须再行确权，不予主张权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”因此，根据以上法律规定，本案原告提起的诉讼，应不符合起诉的条件，本院依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，裁定驳回原告高发胜的起诉。上诉人高发胜上诉请求：1.依法撤销甘肃省兰州市七里河区人民法院（2020）甘0103行初50号行政裁定；2.确认榆中县自然资源局向高发源发放《不动产权证书》的行为违法，并撤销该《不动产权证书》；3.本案诉讼费用由榆中县自然资源局承担。事实与理由：高发胜系榆中县夏官营镇红柳沟村裴家窑社村民，在该村拥有一处宅基地，修建有住房，供家庭成员生活居住使用，1990年土地部门颁发榆集用（1990）第016612号《集体建设土地使用证》（即宅基地使用权证）。原审第三人高发源与上诉人高发胜系同胞兄弟关系。1953年高发源随工作迁入兰州市居住生活，户口为城镇居民非农业户口，高发源在红柳沟村裴家窑社无宅基地，也无房产。2017年高发源以回乡闲居为由，住进高发胜的宅院不愿离开。原榆中县国土资源局与高发源恶意串通，违规为高发源发放案涉的《不动产权证书》，直接将高发胜居住的宅院替换确权给高发源，侵犯了高发胜的合法权益。第一、本案应审查榆中县自然资源局作为行政机关，所作出的具体行政行为是否合法，程序是否符合规定。一审法院对此未予审查不当。1.榆中县自然资源局作出具体行政行为时前后时间顺序自相矛盾。2018年1月5日尚未接到申请，就开始违法办证，必然是恶意为之。2.未经调查即确定为1962年修建的房屋，与1953年高发源离开农村的事实矛盾，且按照宅院内现有房屋的修建工艺可以确定是上世纪八九十年代所修建。榆中县自然资源局在给高发源进行不动产登记时，房屋产权和土地来源以及勘察和发证公示等程序前后矛盾，且在几次诉讼中均不能说明理由。高发胜认为，榆中县自然资源局给高发源发放《不动产权证书》的行为不符合《土地登记规则》，背离国家农村集体土地使用权的确权规则。该违法行政行为导致高发胜失去原先已取得的宅基地权利，侵犯了其合法权益，高发胜有权提起本案诉讼。第二、矛盾纠纷的基础是原审第三人高发源的抢占行为，榆中县自然资源局回避高发源早已离开农村，在城市安家立业的客观事实,帮助其实现抢占的目的。1.一审判决引用民事案件裁判文书内容，认为两人之间存在买卖交易行为，两份实质内容一样的协议其中一份已经被法院确认为无效。榆中县自然资源局作出具体行政行为时，使用了不被法律所保护的“协议”，掩盖了行政违法的事实，回避城镇居民在农村办理宅基地使用证的违法性。第三、一审法院并未解决实际矛盾纠纷，以解决权属争议为由裁定驳回起诉是没有依据。榆中县自然资源局在明知高发源是城镇居民和非农业户口性质的情况下，违法行政，造成城镇居民与农村农民争抢宅基地的社会乱象。现榆中县自然资源局不主动改正，反而以各种托词为其违法行政寻找借口，扰乱农村土地利用秩序。综上，请求二审法院撤销一审裁定，依法裁判。被上诉人榆中县自然资源局答辩称，一、案涉《不动产权证书》颁证程序合法，榆中县自然资源局依法对案涉宅基地进行了公示，上诉人高发胜同意确权给原审第三人高发源，并签订协议及出具证明，高发源取得《不动产权证书》符合法律规定，高发胜的上诉没有事实根据和证据支持。2018年1月5日，原审第三人高发源提出案涉土地登记申请，后又向榆中县自然资源局提交了《不动产登记申请表》、申请人的身份证明材料、不动产权属来源证明材料、不动产登记权利人变更证明、2018年1月6日与高发胜签订的协议书、乡镇及村委会的证明及不动产权属证书等申请材料。符合《不动产登记暂行条例》第十六条规定的申请人申请不动产登记应当提交的材料。榆中县自然资源局于2018年4月27日审批后，依法颁发了甘（2018）榆不动产权第0××5号《不动产权证书》，符合《中华人民共和国物权法》第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。”2017年8月17日至2017年9月8日，榆中县自然资源局对××镇××村××房地进行不动产调查后的公示，上诉人高发胜及原审第三人高发源都在此次公示名单中。后榆中县自然资源局根据高发胜提供的原《集体土地建设使用证》等相关资料，于2017年11月17日至12月7日下发了《榆中县农村房地不动产确权登记公示》将案涉不动产权证书进行第二次公示，权利人为上诉人高发胜。在此公示期间内，原审第三人高发源提出异议，并于2018年1月6日与上诉人高发胜协商一致，将案涉宅基地确权为高发源并提交了相关的证明材料，榆中县自然资源局依法受理申请，于2018年5月31日向夏官营镇红柳沟村委会下发了《房地一体不动产权证书发证通知》，且村委会确认该批次颁发的不动产权证在公示期间无异议。随即红柳沟村委会将案涉《不动产权证书》予以颁发给原审第三人高发源。案涉《不动产权证书》在第二次公示期间，原审第三人高发源提出异议，经高发胜与高发源协商达成协议，因案涉宅基地为高发源出资修建居住，两人约定将案涉宅基地确权在高发源的名下，高发胜及其家庭成员与高发源都签字确认，并出具了加盖红柳沟村委会及夏官营镇政府公章的证明。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十七条：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条及《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六点的规定，原审第三人高发源向被上诉人榆中县自然资源局的相关材料，可以证明案涉宅基地为高发源出资修建，房屋产权未发生变化。榆中县自然资源局依法将案涉宅基地确权为高发源符合法律规定。因此，榆中县自然资源局向原审第三人高发源颁发甘（2018）榆不动产权第0××5号《不动产权证书》，程序合法，符合法律规定。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人高发源述称，一、案涉宅基地使用权是高发源于1952年成家立户时以裴家窑社员的身份合法取得的，宅基地上房屋是高发源“农转非”前自建的房屋，宅基地的使用权和房屋所有权均属于高发源。现存初建房是高发源于1952年至1956年逐步盖建的，外院墙、大门、磨坊等是高发源于1956年至1962年投资盖成的。1962年高发源把父母和高发胜接到案涉宅基地居住，并为高发胜交学费供其上学。1974年高发胜结婚后就一直在案涉宅基地居住至1983年，后该房屋一直闲置。2009年高发胜在同村盖了新的院子，就于2009年6月12日将案涉宅基地房屋归还给了高发源，高发源一直居住至今并对该房屋进行了维护和修建。高发源在1955年因为工作原因将户口迁至兰州，案涉宅基地房屋就让高发胜暂时居住和使用，1991年高发胜虽然取得了榆集用（1990）第016612号宅基地《集体土地使用权证》，但案涉宅基地使用权和房屋所有权实际属于高发源。2018年1月6日高发源与高发胜签订的《协议书》可以证明，案涉宅基地房屋是高发源盖建的。二、榆中县自然资源局为高发源颁发甘（2018）榆不动产权第0××5号《不动产权证书》有事实和法律依据，程序合法。2018年1月6日，高发源向榆中县自然资源局提交了《协议书》证明高发胜同意将不动产权证书办理在高发源名下，2018年1月9日红柳沟村民委员会出具的证明，能够证明把案涉宅基地不动产权证书办理在高发源名下，是高发源与高发胜协商一致的结果。榆中县自然资源局颁证过程严格按照法定程序进行公告公示，高发胜从始至终都是自愿并同意的，在消除一切权利瑕疵的前提下，高发源取得了案涉不动产权证书，高发源在办理案涉不动产权证书的时候虽然是城镇户口，但是案涉房屋在迁移户口之前就已经大部分建成，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条及《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六点的规定，榆中县自然资源局的颁证行为合法合规，高发胜的上诉无任何事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为高发胜提起本案诉讼是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据;（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，高发胜于1991年取得的涉案宅基地《集体土地使用证》，成为涉案宅基地的合法权利人。2018年4月28日，榆中县自然资源局颁发甘（2018）榆不动产权第0××5号《不动产权证书》，将涉案宅基地的权利人变更为高发源。高发胜认为榆中县自然资源局给高发源颁证的行政行为侵犯了其合法权益，其与被诉行政行为有利害关系，因此针对涉案具体行政行为提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，因此高发胜具备本案的原告主体资格。且其提起的诉讼有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，一审法院裁定驳回高发胜的起诉不当。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销甘肃省兰州市七里河区人民法院（2020）甘0103行初50号行政裁定；二、指令兰州市七里河区人民法院继续审理。审 判 长 王 卫审 判 员 王海燕审 判 员 杜占才二〇二〇年十一月十九日法官助理 张 瑾书记员米晶