广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终332号上诉人（原审原告）惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社。负责人何晋和，组长。委托代理人张宴闻，广东星啸律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠东县自然资源局。法定代表人余松庆，局长。委托代理人段常英，该局工作人员。委托代理人周晓芳，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。原审第三人惠东县多祝镇启南村隆新村民小组。负责人翁保兴，组长。委托代理人钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。上诉人惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社因行政撤销一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初462号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社（以下简称燕埔合作社）委托代理人张宴闻，被上诉人惠东县自然资源局委托代理人段常英、周晓芳，原审第三人惠东县多祝镇启南村隆新村民小组（以下简称隆新村小组）委托代理人钟洪青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告曾用名多祝镇守望村苑埔村民小组、燕埔村民小组，2014年，该村民小组中的陈姓村民分出成立城门小组。第三人原本居住在原多祝镇岭梅大队翁屋小组，二十世纪六十年代中期，为改善生存条件，原翁屋村民经与原守望大队苑埔生产队协商，议定在老龙潭地段划出土地给原翁屋村民耕种，原翁屋小组遂迁至老龙潭地段，更名为龙新村民小组（又名隆新村民小组），隶属多祝镇启南村。根据被告提交的土地登记资料显示：第三人于2012年9月3日提出集体土地所有权初始登记申请，办理土地登记申请的材料有《土地登记申请书》、《农村集体土地权属调查表》、《土地登记审批表》、界址标识、宗地图等。2012年11月26日，被告就原告土地初始登记申请作出同意上报审批的意见。2012年12月2日，惠东县人民政府颁发惠东集有（2012）第113202024号集体土地所有权证。2018年，原告向惠东县人民政府提出土地权属调处申请书，请求确认坐落于惠东县********的23亩土地所有权。2019年5月14日，被告惠东县自然资源局向原告出具《告知书》，该告知书记载“2019年3月1日，你村小组代表现场指认土地总面积23.5245亩，共四块地，其中地块一1.6897亩，已办理《集体所有权证》，证号为惠东集有（2012）第113202051号，权利人属于原告惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社、启南村隆新经济合作社农民集体共有；地块二10.5408亩，已办理了《集体所有权证》，证号为惠东集有（2012）第113202024号，权利人属于惠东县多祝镇启南村隆新经济合作社农民集体所有；地块三……如你村民小组持有异议，可向上一级机关提起行政复议……”。上述涉案土地证所记载的10.5408亩土地，系二十世纪六十年代中期第三人集体迁入老龙潭地段后定居、耕种的土地。自第三人开始管理使用至办理土地证期间，一直由第三人集体组织成员居住、耕种，原告未曾管理使用。原审法院认为，根据《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料……”、第十四条“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”的规定，被告办理涉案土地登记报惠东县人民政府批准后核发土地证，事实清楚，符合法律规定，原审法院予以维持。原告认为系涉案土地的所有权人，但未提供有效的证据予以证实。第三人集体组织整体迁入老龙潭地段定居生活，应当满足其生存与发展的需求，赋予其必须要的土地，第三人也一直在涉案土地上居住、耕种，实施有效的管理使用，原告主张涉案土地系借给第三人耕种，亦无事实依据。因此，原告请求撤销涉案土地所有权证，理由不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社的全部诉讼请求。本案受理费50元（原告已缴交），由原告负担。上诉人燕埔合作社向本院上诉称，一、一审法院认定基本事实不清，适用法律错误，遗漏了我方庭后发现的新证据。我方与惠东县自然资源局行政撤销两案[（2019）粤1322行初461、462号]，在（2019）粤1322行初461号案庭审过程中，我方发现在惠东集有（2012）第113202051号集体土地所有权证上盖有我方的公章，起先，我方猜测是被村里的人盗盖，但是，在庭后搜索证据时却发现，我方在2012年还没有启用该公章，且，经走访核实，我方得知整个多祝镇的“经济合作社”公章都是在2015年时才启用。另外，在庭审过程中，惠东县自然资源局确认了两案土地的划分依据是1988年出具的土地权属界线核定书，据此，我方确认了惠东县自然资源局将廖哥塘边麻仔窝头的4亩地认定为隆新村小组所有的行为是错误的，后，我方依法向惠州市中级人民法院提起行政赔偿，案号为（2020）粤13行初31号，在该案中，我方发现惠东县自然资源局答辩的该4亩土地所在的位置竟然是本案的024号土地证上，我方又将该案发现的新证据提供给一审法院，但一审法院不予理会。从判决文书落款日期显示，本案判决书早在2019年12月28日已经作出，但一审法院在2020年5月9日才将本案判决邮寄给我方，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十三条，中间间隔时间如此之长，一审法院应当再次组织开庭对此证据予以认定，一审法院不组织二次开庭违法法律规定。另外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定，在这两案中，公章的问题是关键，一审法院应依职权调查清楚我方与隆新村小组的公章问题，若被假冒，应将犯罪行为移送公安机关。二、一审法院对同一事实和理由，相同的证据，却作出两份结果截然相反的判决。一审法院在（2019）粤1322行初461号案中，认为“尽管确定了自然村的权属界线，但辖区内各村民小组之间的土地权属界线并不清晰，被告在对涉案土地登记时，未查清土地四至范围和权属争议问题”据此撤销了051号集体土地所有权证，但是，本案惠东县自然资源局提供的惠东集有（2012）第113202024号集体所有权证证据显示，024号土地东至黄思扬经济联合社，南至守望经济联合社，西至燕埔经济合作社，北至黄思扬经济联合社、燕埔经济合作社，在涉及如此之多村民小组的土地上，农村集体土地权属调查表上仅仅只有隆新合作社的盖章和签名，抛开隆新经济合作社公章的真伪不谈，一审法院认为隆新合作社办理涉案土地登记符合法律规定，进而认定该土地证的效力，那么，土地证上是否应该有其他邻宗指地人的签名盖章才产生效力，一审法院没有追加其他村民小组作为第三人核实，是否侵犯了其他村民小组的合法权益。而且，从两证上所有材料的落款日期来看，两本土地证均是在相同的时间同时签署，在051号证上有我方的盖章，那为何本案的土地证上显示西向、北向，均有我方的邻宗地，却没有我方的公章和签名在上面。三、涉案土地原本就存在权属争议，需要双方通过权属调处的方式解决权属问题，一审法院以我方非土地所有权人为由驳回我方的所有诉讼请求没有法律依据。我方提供的证据三，已经清晰明确的认定了涉案土地存在权属争议，且，隆新经济合作社早在1989年已经自己主动申请权属调处，以及在2011年11月20日被多祝镇政府告知，涉案土地需要通过确权来解决争议，均证明了隆新合作社，多祝镇政府对涉案土地存在争议是十分清楚并且知情的，但是，涉案土地竟然在没有权属调处、在我方不知情的情况下，在2012年就已经被确权，然后这一匪夷所思的行为却被认为符合法律规定，予以支持。综上所述，一审法院认定基本事实不清，适用法律错误，应依法予以改判。上诉请求：1.请求法院依职权将本案中存在违法违纪的成员，将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关，认为有犯罪行为的，将有关材料移送公安、检察机关；2.撤销（2019）粤1322行初462号行政判决，改判支持我方的诉讼请求；3.本案一审、二审诉讼费由惠东县自然资源局承担。被上诉人惠东县自然资源局答辩称，一、燕埔合作社的第一项上诉请求并非行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定，燕埔合作社的第一项上诉请求并非上述法律规定的具体的诉讼请求，亦不属于行政诉讼受案范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定，应当驳回其第一项上诉请求。二、一审法院作出判决事实清楚、程序合法、适用法律正确，惠东县人民政府核发涉案《集体土地所有权证》（证号：惠东集有（2012）第113202024号）权属明确、程序合法且适用法律正确。涉案土地所记载的10.5408亩土地，系二十世纪六十年代中期惠东县多祝镇启南村隆新经济合作社集体迁入老龙潭地段后定居、耕种的土地。自隆新合作社开始管理使用至办理土地证期间，一直由隆新合作社集体组织成员居住、耕种，燕埔合作社未曾管理使用，惠东县人民政府核发涉案《集体土地所有权证》（证号：惠东集有（2012）第113202024号）权属明确。隆新合作社于2012年9月3日根据集体土地所有权原始取得证明材料，取得宗地所有权，申请办理集体土地所有权初始登记。我局通过集体土地权属调查，认为隆新合作社农民集体所有的土地权属清楚，无纠纷，符合《土地登记办法》第三章的规定。需要说明的是，土地权属界线核定书是涉案集体证的权属来源证明材料之一，但是惠东县人民政府作出涉案集体土地所有证依据的是经过实地调查以及各农村集体经济组织核定界线的《集体土地所有权调查底图》。我局于2012年9月14日至2012年9月29日在涉案土地所在村集体公示15天无异议，经报请惠东县人民政府核发惠东集有（2012）第113202024号《集体土地所有权证》。因此，惠东县人民政府核发涉案《集体土地所有权证》程序合法且适用法律正确。三、燕埔合作社提起本案已超过起诉期限。涉案《集体土地所有权证》[证号：惠东集有（2012）第113202024号]于2012年核发，燕埔合作社应当在2012年期间知道涉案《集体土地所有权证》〔证号：惠东集有（2012）第113202024号〕登记在隆新合作社名下，燕埔合作社于2019年9月提起本次诉讼已超过6个月的起诉期限，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，二审法院应当驳回上诉。综上所述，燕埔合作社的第一项上诉请求并非行政诉讼的受案范围，惠东县人民政府核发涉案《集体土地所有权证》权属明确、程序合法且适用法律正确，燕埔合作社提起本案已超过起诉期限，燕埔合作社的上诉请求没有事实和法律依据，请二审法院驳回燕埔合作社的上诉。原审第三人隆新村小组于二审庭审中述称，第一、我方坚持一审的答辩意见；第二、补充两个问题，第一个问题，我方在一审已经向法庭提交了我方在涉案土地上缴交公余粮的有关证明材料，这充分证明涉案土地是我方在管理使用之中，时间是从60年代初期到征收土地时止。第二个问题，对涉案土地燕埔合作社2018年才向政府提出土地争议调处申请，其实这个土地已经在2012年已经办了集体所有权证。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案属于土地行政登记纠纷，争议焦点是惠东县人民政府向隆新合作社颁发惠东集有（2012）第113202024号《集体土地所有权证》是否合法。原《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。”本案中，燕埔合作社请求撤销涉案惠东集有（2012）第113202024号《集体土地所有权证》的主张理由有：一是在土地权属有争议的情况下发证；二是登记程序不合法。首先，从燕埔合作社提交的《关于请求裁决土地使用权等问题的报告》、《土地权属界线核定书》、《请求尊重历史事实确保我村土地权益不受侵犯申请报告》、《询问笔录》、《行政处理决定书》等证据看，燕埔合作社与隆新村小组之间对于十九世纪六十年代中期划给隆新村小组的36亩土地，是否属于“借耕”以及是否需要返还，双方在十九世纪八十年代末期就已经开始产生权属争议。因此，对于燕埔合作社的第一点理由，本院予以采纳。其次，登记机关应当严格按照法定的程序和步骤要求，在登记发证过程中，不仅应重点核查申请人的权属来源材料，调查权属来源材料是否属于有效凭据，记载的地块四至是否清晰，还应当组织拟发证地块四至相邻的单位或个人现场勘界，不能遗漏相关人员，且勘界前亦要核查参加人的身份和授权委托材料，勘界后相关所有参与人应当签名确认。本案中，隆新合作社申请办理涉案《集体土地所有权证》并未提交相关权属来源材料。在这种情况下，登记机关在发证前应当组织与涉案《集体土地所有权证》相邻的单位如燕埔合作社等现场勘界并由参加人员签名确认，对无争议的土地由各方进行确认办证，对有争议的土地则通过权属纠纷程序处理，方能确保所颁发的证件权属无争议和四至清晰。但作为办理涉案《集体土地所有权证》关键材料的《权属调查表》，在“邻宗地指界人签字加手印并加盖集体经济组织公章”处并未经邻宗地所有权人燕埔合作社盖章、签字加手印，涉案发证行为明显不符合法定的程序和步骤要求，亦是引发本案纠纷的主要原因。因此，应认定惠东县人民政府向隆新合作社颁发的惠东集有（2012）第113202024号《集体土地所有权证》的行政行为，主要证据不足、违反法定程序。关于起诉期限问题，原审判决已作了充分的评判，本院予以确认，不再赘述。综上所述，燕埔经济合作社的上诉有理部分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条第（一）项、第（三）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初462号行政判决；二、撤销惠东县人民政府向惠东县多祝镇启南村隆新经济合作社颁发的惠东集有（2012）第113202024号《集体土地所有权证》一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共100元，上诉人惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社已预交，由被上诉人惠东县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二〇年十一月五日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的；第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；