四川省广安市前锋区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1603行初364号 原告广安市广安区发创水泥制品厂，住所地广安市广安区广门乡会文村**，统一社会信用代码92511600MA62RNGL38。 经营者唐长云，男，汉族，生于1974年9月4日，住广安市广安区。 委托代理人黄庆，重庆雄明律师事务所律师。 委托代理人张巧玲，重庆雄明律师事务所实习律师。 被告广安市自然资源和规划局，住所地广安市广安区金安大道**，统一社会信用代码11511300MB1686219R。 法定代表人李寿喜，局长。 委托代理人李军，该局工作人员。 委托代理人王君，四川爱众律师事务所律师。 原告广安市广安区发创水泥制品厂（以下简称发创水泥制品厂）不服被告广安市自然资源和规划局（以下简称市自规局）行政处罚一案，本院于2020年9月14立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年10月16日公开开庭审理了本案。原告经营者唐长云及委托代理人黄庆、张巧玲，被告的委托代理人李军、王君到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：请求撤销被告作出的广市自然资规案处（枣）〔2020〕5号《行政处罚决定书》。事实和理由：被告于2020年8月17日作出广市自然资规案处（枣）〔2020〕5号《行政处罚决定书》，针对被告的处罚内容，原告认为该行政处罚没有事实依据，也无法律依据。第一，被告作出的行政处罚第一项所涉土地系原告从村组租赁而获得土地使用权，不存在非法占用的情形，无需退还。第二，被告作出行政处罚，取证片面，未尽到调查义务，现场勘验不准确。第三，被告在2017年对原告处罚时，仍然未尽到审查义务，只是简单机械的作出了处罚决定。首先，原告是配合政府的未来城项目拆迁工作，并与枣山园区管委会签订了招商引资协议，为配合政府的拆迁工作，原告在未得到任何拆迁安置补偿的情形下，经园区管委会批准，在现有的土地上可以进行15亩左右的建设使用。虽然在此期间未完善土地使用手续及建设手续，但我方已向贵单位提交了相应的申请，至今未得到回复。第五，被告作出行政处罚时并未考虑行政执法需要兼顾政治、社会、法律效果。原告建厂以来为当地经济发展及税收作出了很大贡献。综上，被告作出的行政处罚，无事实和法律依据，请求依法撤销。 原告对自己的主张提供了如下证据： 证据1、预制构件厂承包经营合同； 证据2、广安枣山发创水泥构件生产项目投资协议； 证据3、土地租赁合同2份； 证据4、照片7张； 证据5、中华人民共和国税收完税证明； 证据6、临时用地协议书两份。 被告辩称：1、被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿充分。原告于2016年2月开工建设，陆续修建了彩钢厂房、两层活动板房等建（构）筑物，并对厂区内部分土地进行了硬化。2017年5月22日，原广安市国土资源局对原告擅自占用华龙社区13组集体土地修建厂房作出《行政处罚决定书》（广市国土资罚决〔2017〕13号）。原告在收到行政处罚决定后，仅履行了《处罚决定书》中第四款罚款的处罚决定。在处罚之后原告经营者唐长云与他人合伙成立了广安市建强建筑机械租赁有限公司和广安市鑫宏详建机械设备租赁有限公司，在原告场地内从事堆码等经营活动。截止目前，原告未办理农用地转用和建设用地使用审批手续。未办理建设工程用地规划许可证、建设程规划许可证。违法占地范围内已建成彩钢生产厂房、两层活动板房、一层砖房等建（构）筑物，并搭建了航车，大部分场地被用于预制管件堆放以及用于钢管堆码。2、被告对原告作出的行政处罚决定程序合法。由于原告一直未履行自行拆除义务，并存在新的违法行为，被告于2020年3月24日，再次对原告违法占地行为立案调查。2020年5月20日经被告负责人同意，本案延期到2020年6月24日。2020年5月29日，被告作出《行政处罚告知书》（广市自然资规案告〔2020〕5号）、《行政处罚听证告知书》（广市自然资规案听〔2020〕5号）。2020年6月1日，原告申请听证。2020年6月11日，被告向原告作出《听证通知书》。2020年6月23日，被告枣山园区分局举行了听证。2020年6月29日，原告向被告提出了限期整改书面申请，并承诺于2020年7月8日前完成违法行为的整改。原告在取得整改申请同意后，仅对厂区内部分堆码物品进行了搬离，且未在申请时间内完成整改。3、被告对原告作出的行政处罚决定适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”、《中华人民共和国土地管理法条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”和《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，被告于2020年8月17日对原告作出的《行政处罚决定书》，适用法律正确。 综上，被告作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告向法庭提供了如下证据和法律依据： 证据1、违法线索登记表； 证据2、广安市广安区发创水泥制品厂卫片截图和违法现场照片； 证据3、李军、牟建国的国土资源执法监察证； 证据4、行政处罚决定书（2017年）； 证据1-4、证明原告存在违法事实； 证据5、核查报告； 证据6、违法案件立案呈批表； 证据7、接受调查通知书（广安市广安区发创水泥制品厂）及送达回证； 证据8、责令停止违法行为通知书（广安市广安区发创水泥制品厂）及送达回证； 证据9、抄告单及送达回执（枣山街道办事处、枣山园区农村工作局及送达回证）； 证据10、徐九林、严成国、王代柱、唐长云询问笔录及身份证复印件； 证据11、土地租赁合同2份（龙虎村4组、会文6组）； 证据12、广安市广安区发创水泥制品厂营业执照； 证据13、在唐长云处收集土地租赁合同、土地租金收据； 证据14、测绘公司资质证书、测绘法定代表人身份证复印件、测绘延期公告； 证据15、违法案件现场勘测笔录； 证据16、违法用地勘测报告书（全图）； 证据17、违法用地勘测报告书（扣除2017年已处罚面积）； 证据18、广安区发创水泥制品厂2017年已处罚面积与厂区总图叠加图； 证据19、土地利用现状审查图、项目土地利用总体规划审查图； 证据20、关于发创水泥制品厂违法用地规划套合情况的说明； 证据19-20、证明原告违法占地中符合规划和不符合规划用地的面积情况； 证据21、未办理建设用地规划许可证情况的说明； 证据22、未办理建设工程规划许可证情况的说明； 证据23、违法案件延期呈批表； 证据24、调查报告； 证据25、案审会议方案、签到表、案件审理记录、案审会议通知、5月25日违法案件审理记录； 证据26、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证； 证据27、唐长云听证会召开申请书及委托书； 证据28、听证通知书及送达回证； 证据29、听证会议记录； 证据30、限期整改申请，证明原告提出了整改申请； 证据31、关于对发创水泥制品厂自行整改后的检查情况报告及现场照片； 证据32、会议方案、6月23日案审会议记录； 证据33、行政处罚决定书及送达回证。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证后认为，证据1-3、三性予以认可；证据4、该证据仅有行政处罚决定书，2017年作出行政处罚时具体情况无法核实；证据5、因是被告内部工作流程材料，没有关联性；证据6、三性予以认可；证据7-9、三性予以认可；证据10、本案中应当属于书证中证人证言性质，因证人未出庭作证，无法核实真实性；证据11、是由原告向被告提供的，达不到被告的证明目的，但可以说明原告是采用合法手段向涉案村组租用；证据12、三性予以认可；证据13、意见同证据11；证据14-15、三性予以认可；证据16-18、对合法性、关联性予以认可，但其中涉及被告是否作出过重复处罚，被告提供的证据材料中并未显示2017年对原告进行处罚的范围，仅仅在该三个证据中标出了原处罚面积范围，与此次处罚的面积范围，并没有2017年行政处罚的执法记录印证，达不到其证明目的；证据19-20、三性予以认可；证据21-22、据原告当事人陈述，原告曾经向被告提交过相关资料办理，但未得到答复；证据23、该案件立案时间为2020.3.24，按照法律规定，应当在5.24前办结案件，其通过延期呈批表延长至6.24，但最终行政处罚决定书出具时间是2020.8.17，办理案件程序违法；证据24-25、系被告处理案件内部资料，与本案无关联性；证据26-29、三性予以认可；证据30、三性予以认可，且能说明我方积极整改相应涉嫌违法情况。对整改后的检查情况报告，该报告说明我方在申请整改之后，积极的对现场进行了清理；证据31-32、与本案无关联性；证据33、能说明被告于8.24才将处罚决定书送达原告。 对原告证据，被告质证后认为，证据1、真实性无异议，但是认为与本案无关联性；证据2、真实性无异议，合法性有异议，乙方第四项的约定，就本案的实际情况来说，原告租用的土地非枣山镇，而在广门乡，广安枣山物流商贸管理委员会与原告协商租赁土地15亩，但本案原告的租赁土地达到了50多亩，远远超过了协议；该协议只说了在枣山镇租赁土地，并未说明租赁集体土地；广安枣山物流商贸管委会知道集体土地不能用于非农业建设，因此，管委会的意思是乙方租赁国有建设用地约15亩，因此本案的原告完全没有按照投资协议来租赁土地建设厂房，因此我方认为该投资协议也与本案没有关联性；证据3、真实性无异议。恰好证实了原告租赁农村集体土地用于开办预制构建厂的事实，将农用地擅自改用为建设用地。原告占地行为违法，违背土地管理法第44条的规定；证据4、该照片是真实的，恰好证实原告在租用的农村集体土地长修建厂房，堆放预购制件、原材料、机器设备的事实及租用的集体土地用于了工业生产，属于建设用地；证据5、与本案无关，证据6、真实性无异议，但是协议时间上显示租地相隔了几年时间，可能存在中铁一局临时用地，但不能证明原告在多年后租赁的土地还是弃土场，根据法律规定，临时用地在用地完毕之后要进行复耕。 本院认为，对原、被告提供的证据真实予以认可，与本案有关联，可以作为本案认定事实的依据，但对其证明内容及证明力的大小应结合案情综合加以评定。 经审理查明：原告公司成立于2014年1月31日，系个体工商户，经营者唐长云。2015年5月1日，原告与广门乡龙虎村4（现华龙社区13组）组签订了《土地租赁合同》，协议约定：租用该组集体土地14.085亩土地用于开办预制构件厂，土地租用期限为20年，从2015年5月1日起至2035年4月30日止。2015年5月10日，原告与广门乡会文村6组（现兴旺社区6组）签订了《土地租赁合同》，协议约定：租用该组35.6117亩集体土地用于开办预制构件厂，土地租用期限为20年，从2015年5月10日起至2035年5月9日止。原告于2016年2月开工建设，陆续修建了生产彩钢厂房、两层活动板房等建（构）筑物，并对厂区内部分土地进行了硬化。 2017年5月22日，原广安市国土资源局对原告擅自占用集体土地修建厂房作出了《行政处罚决定书》（广市国土资罚决〔2017〕13号），处罚内容为：“1.责令你退还非法占用的的广门乡龙虎村4组集体土地共计3106㎡；2对不符合土地利用总体规划非法占地部分，责令你限期15日内拆除其在非法占用的2233㎡集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.对符合土地利用总体规划的非法占地部分，没收你在非法占用的873㎡集体土地上新建的建筑物和其他设施；4.拆除部分按每平方米10元计处罚款22330元（大写：贰万贰仟叁佰叁拾元整）；没收部分按每平方米15元计处罚款13095元（壹万叁仟零玖拾伍元整）。”。原告在收到行政处罚决定后，履行了《处罚决定书》中第四款罚款的处罚决定。 被告认为原告一直未履行自行拆除义务，并存在新的违法行为，于2020年3月24日对原告违法占地行为重新进行立案调查。2020年4月15日，被告委托成都众合测绘有限公司对原告进行了实地勘测。经勘测，原告占地面积为32.482亩，其中耕地27.895亩、林地3.471亩，建设用地1.116亩。2020年5月20日经被告负责人同意，本案办理期限延期到2020年6月24日。2020年5月29日，被告作出《行政处罚告知书》（广市自然资规案告〔2020〕5号）、《行政处罚听证告知书》（广市自然资规案听〔2020〕5号）。2020年6月1日，原告申请听证。2020年6月11日，被告向原告发出《听证通知书》。2020年6月23日9时，被告枣山园区分局举行了听证会。2020年6月29日，原告经营者唐长云向被告提出了延期整改书面申请，并承诺于2020年7月8日前完成违法行为的整改。原告在取得被告同意后，仅对厂区内部分堆码物品进行了搬离，且未在申请时间内完成整改。2020年8月17日作出《行政处罚决定书》（广市自然资规案处（枣）〔2020〕5号），内容为：1、责令你厂退还非法占用的枣山街道华龙社区13组集体土地6.931亩（4620.69㎡）、兴旺社区6组集体土地25.551亩（17034.08㎡）；2、责令你厂15日内拆除不符合土地利用总体规划非法占用的32.313亩（21542.1㎡）集体土地上新建的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状；3、没收你厂符合土地利用总体规划非法占用的0.169亩（112.67㎡）集体土地上新建的建（构）筑物和其他设施。4、对你厂处以罚款，不符合土地利用总体规划所占27.844亩（18562.75㎡）集体土地按每平方米30元计处罚款556882.50元（大写：伍拾伍万陆仟捌佰捌拾贰元伍角）；符合土地利用总体规划所占0.084亩（56㎡）集体土地按每平方米30元计处罚款1680元（大写：壹仟陆佰捌拾元整）。共计处罚款558562.50元（大写：伍拾伍万捌仟伍佰陆拾贰元伍角）。并于8月24日送达原告。 同时查明：2016年12月5日，原告与广安枣山物流商贸园区管委会签订了《投资协议》，协议约定原告在枣山园区枣山镇租赁土地约15亩，用于建设各种规格水泥排水管道、人行步砖、透水砖等水泥制品生产线及配套设施。园区管委会同时为项目建设提供绿色通道，协助原告办理各项行政审批手续。2012年5月7日，中铁一局兰渝铁路三分部与广门乡龙虎村4组签订了《临时用地协议书》，租赁土地4.476亩用于弃土。2010年5月11日，中铁一局兰渝铁路三分部与广门乡会文村6组签订了《临时用地协议书》，租赁土地36.237亩用于弃土。原告租赁的土地包括以上部分弃土场以及修巴广渝高速路留下的搅拌站场地。 另查明：原告未办理农用地转用和建设用地使用审批手续。未办理建设工程用地规划许可证、建设程规划许可证。原告占地范围内建设了彩钢生产厂房、两层活动板房、一层砖房等建（构）筑物，并搭建了航车，大部分场地被用于预制管件堆放以及用于钢管堆码。 再查明：被告于2020年5月20日作出违法案件延期决定，决定延期30日，但未向原告送达。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；”的规定，市自规局作为枣山物流园区的土地行政主管部门，对其管辖范围内非法占用土地的行为履行查处的法定职责，系适格被告。 被告作出的行政处罚决定是否合法问题。本案中，被告提供了徐九林、严成国、王代柱、唐长云的询问笔录、土地租赁合同、现场勘测笔录、违法占地勘测报告、土地利用审查图、土地利用总体规划审查图、未办理建设用地规划许可证说明、未办理建设工程规划许可证说明等证据，以证明原告违法占地的事实。由于被告于2017年5月22日对案涉土地进行过处罚。2020年8月17日被告以原告在收到行政处罚决定后，仅履行了《行政处罚决定书》中第四款的罚款，其他未履行，且违法状态一直未消除且有所增加为由，对原告重新作出《行政处罚决定书》（广市自然资规案处（枣）〔2020〕5号）。由于广市国土资罚决〔2017〕13号《行政处罚决定书》已发生法律效力，该次处罚内容部分包括了上次的处罚内容，且被告作出的两次行政处罚依据的事实理由、法律完全一致，构成部分重复处罚。原告称案涉土地有部分系中铁一局兰渝铁路三分部修巴广渝高速路使用的弃土场及搅拌站场地，该弃土场及搅拌站场地是否在原告租赁的土地范围内，面积有多少？在原告租赁时该土地是否复耕？存在事实不清。同时，广安枣山物流商贸园区管委会将原告招商引资到物流园区，并签订了《投资协议》，园区管委会承诺为项目建设提供绿色通道，协助办理各项行政审批手续，后由于各种原因未办理。现被告根据《中华人民共和国土地管理法条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定，按每平方米30元处罚，不具有合理性，系处罚不当。故，被告作出的行政处罚决定事实不清、证据不足、处罚不当。 被告作出的行政处罚决定程序是否合法问题。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”，《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5条“…案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限；”的规定，被告于2020年3月24日立案，2020年8月17日作出行政处罚决定，扣除测绘时间三十日、听证时间二十三日、原告申请整改时间十日。被告延长办案期限三十日，由于未向原告送达，该延期对原告不产生效力。故，被告作出行政处罚决定的时间实际为八十三日，超过法定办理期限六十日，办案期限程序存在轻微违法。 综上，被告作出的行政处罚决定事实不清、证据不足、处罚不当，依法予以撤销。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（六）明显不当的。”之规定，判决如下： 一、撤销被告广安市自然资源和规划局于2020年8月17日作出的广市自然资规案处（枣）〔2020〕5号《行政处罚决定书》； 二、限被告广安市自然资源和规划局于本判决生效后六十日内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告广安市自然资源和规划局负担，向广安市前锋区人民法院交纳。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。 审 判 长  王明建 人民陪审员  张兴全 人民陪审员  李德斌 二〇二〇年十一月二十三日 书 记 员  王 瑶