广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终607号上诉人（原审原告）郑华。委托代理人杜梓和，广东达声律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市生态环境局。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人梁建浩，佛山市生态环境局顺德分局工作人员。委托代理人冯蕙苑，广东力创律师事务所律师。上诉人郑华因与被上诉人佛山市生态环境局环境行政处罚纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初495号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结一审法院查明，2019年5月28日，佛山市生态环境局执法人员检查时发现，郑华于佛山市顺德区乐从镇沙滘南村鸡头渡经营塑料制品制造项目，没有配套建设环境保护治理设施即投入生产使用，生产过程中有废气和粉尘产生。郑华的生产项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中规定的需要编制环境影响评价报告表项目。2019年5月31日，佛山市生态环境局对郑华的上述行为立案调查。2019年7月9日，佛山市生态环境局作出顺管乐改〔2019〕第E023号《责令改正（停止）违法行为决定书》和顺管乐罚〔2019〕第E023号《行政处罚告知书》。《责令改正（停止）违法行为决定书》责令郑华4个月内建成环境保护设施，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制并依法向社会公开验收报告；逾期未改正的，处100万元以上200万元以下罚款。《行政处罚告知书》告知郑华拟对其罚款425000元和陈述申辩、听证权利。上述两份文书于2019年7月13日送达郑华。2019年7月20日，郑华向佛山市生态环境局提交陈述申辩意见，请求从轻处理。2019年7月23日，佛山市生态环境局执法人员再次到郑华经营场所进行检查，确认郑华生产项目已经搬迁清空。2019年11月11日，佛山市生态环境局再次作出顺管乐罚〔2019〕第E023号《行政处罚告知书》，告知郑华拟采纳郑华提出的及时改正的从轻意见，拟对其罚款387500元以及相应的陈述申辩、听证权利。该告知书于2019年11月27日送达郑华。2019年11月28日，郑华向佛山市生态环境局提交《陈述申辩书》，请求撤销对郑华的处罚。经集体讨论决定，佛山市生态环境局于2020年2月25日作出《行政处罚决定书》，并于同年3月6日送达郑华。该《行政处罚决定书》查明：郑华在佛山市顺德区乐从镇沙滘南村鸡头渡经营塑料制品制造项目，属于需要编写环境影响评价报告表的项目类型，需要配套建设环境保护设施。郑华生产项目于2018年12月10日建成该塑料制品制造项目并同时投入使用，生产过程中有粉尘和废气产生，需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入使用。佛山市生态环境局认为，郑华的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对郑华处以罚款387500元。另查明，2019年11月11日，佛山市生态环境局针对郑华生产项目未依法报批建设项目环境影响评价文件的行为作出顺管乐罚〔2019〕第E022号《行政处罚决定书》，对郑华罚款2000元。一审法院认为，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”佛山市生态环境局作为佛山市人民政府的环境保护主管部门，其依法具有对郑华的上述违法行为进行查处的职能。佛山市生态环境局经立案、调查、告知、集体讨论等程序后，依据《建设项目环境保护管理条例》的规定对郑华作出处罚决定并告知郑华行政复议和诉讼权利，一审法院予以确认。但根据《环境行政处罚办法》第五十五条的规定，扣除听证、公告、监测、鉴定、送达等时间，环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定，本案中，佛山市生态环境局于2019年5月31日对郑华的违法行为进行立案调查，但佛山市生态环境局于2020年2月25日才作出《行政处罚决定书》，扣除其中送达时间，明显超过了法定期限，但鉴于该情形对郑华的权益不产生影响，故一审法院予以指出。《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，郑华从事的塑料制品制造属于需要编制环境影响报告表的项目，生产过程中对环境可能造成轻度影响。郑华在佛山市生态环境局调查询问时中亦确认生产过程中有粉尘和废气产生，故郑华建设的生产项目应在配备建设相应的环境保护设施并经过验收后才能投入使用。郑华在环境保护设施未建成的情况下即投入生产使用违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，佛山市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对其作出处罚于法有据，且佛山市生态环境局在处罚时考虑了郑华具有的从轻情节，处罚金额没有超过法律规定的幅度，予以支持。郑华认为处罚过重的主张缺乏理据，不予支持。郑华还认为，佛山市生态环境局在作出顺管乐罚〔2019〕第E022号《行政处罚决定书》的情况下，对郑华再次作出本案处罚，属于重复处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定，应予撤销。对此，一审法院认为，顺管乐罚〔2019〕第E022号《行政处罚决定书》针对的是郑华生产项目未依法报批建设项目环境影响评价文件的违法行为，违反的是《中华人民共和国环境影响评价法》关于建设项目环境影响评价的制度；而本案行政处罚所针对的是生产项目在没有配套建设环境保护设施的情况下投入生产的违法行为，该行为违反的是《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定。因此，两个处罚之间所涉及的是不同的违法行为，属于不同的法律关系，故佛山市生态环境局分别作出处罚并未违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，郑华的主张缺乏理据，不予支持。综上，佛山市生态环境局作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序虽然存在瑕疵，但对合法性不产生影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回郑华的诉讼请求。一审案件受理费50元，由郑华负担。上诉人郑华上诉称：1.佛山市生态环境局对现场检查后，应当对存在的违法情况作出责令整改决定书，而非直接对郑华作出处罚决定。由于郑华在佛山市生态环境局检查后已经在2019年7月10日对该项目清空搬迁完成，佛山市生态环境局工作人员也到现场确认，也经当地村委会对该情况予以确认，郑华经营项目对环境的影响已经全部清除，故不应当进行处罚。2.佛山市生态环境局认为郑华经营项目存在两个违法行为，并分别对两个违法行为进行处罚，该处罚决定也应当核销。因为郑华经营该项目时间短，并没有恶意逃避报批环境影响评价文件和向外排放废气和粉尘的故意，同时未依法报批环境影响评估报告表而引起的一系列违法行为存在因果、前后等紧密关联性，不应当重复处罚。佛山市生态环境局分别作出处罚明显不符合规定，处罚过重，应当撤销。3.佛山市生态环境局作出处罚决定明显超过了法律期限，属于程序违法，并非简单的属于程序瑕疵，应当撤销。郑华上诉请求：撤销一审判决，改判撤销佛山市生态环境局于2020年2月25日作出的行政处罚决定；2.由佛山市生态环境局负担一、二审全部诉讼费。被上诉人佛山市生态环境局答辩称：佛山市生态环境局作为佛山市环境保护主管部门，有权对本行政区内的环境保护工作实施监督和管理，行使环境保护方面的法律、法规和规章规定的行政处罚职权。佛山市生态环境局对郑华需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入使用的行为作出顺管乐罚〔2019〕第E023号《行政处罚决定书》，事实清楚，适用法律正确、程序合法、处罚适当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。恳请二审法院依法驳回郑华的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，佛山市生态环境局作为市级人民政府环境保护部门具有对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理和对环境违法行为进行行政处罚的职权。佛山市生态环境局经现场检查发现郑华经营的塑料制品制造项目存在“需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入使用”的环境违法行为，依法立案，进行调查取证，依法告知拟给予行政处罚的事实、理由、依据和陈述、申辩、申请听证的权利，听取了郑华的陈述、申辩意见，经集体讨论和领导审核同意作出本案被诉之行政处罚决定，依法送达行政处罚决定书，告知其申请行政复议或提起行政诉讼的权利，佛山市生态环境局作出顺管乐罚〔2019〕第E023号行政处罚决定的程序合法。虽然，佛山市生态环境局于2019年5月31日对郑华的上述违法行为作为行政处罚案件立案，于2020年2月25日作出行政处罚决定，于2020年3月6日送达《行政处罚决定书》给郑华，显然超过了《环境行政处罚办法》第五十五条规定三个月的处理期限，但是该超期行为对郑华依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利没有产生实质损害，其违反程序的程度轻微，一审判决已经予以指正，本院予以确认。郑华关于被诉行政行为程序违法应予撤销的上诉意见，理由不充分，本院不予支持。郑华经营的塑料制品制造项目于2018年12月10日建成并投入生产，没有配套建设环境保护设施的事实清楚，证据确实充分，本院予以确认。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，郑华经营的塑料制品制造项目需要编制环境影响报告表，对环境可能造成轻度影响，根据《建设项目环境保护条例》的规定应当配套建设环境保护设施。郑华经营的塑料制品制造项目没有配套建设环境保护设施即投入生产，其行为违反了《建设项目环境保护条例》第十五条关于环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的规定，触犯了《建设项目环境保护条例》第二十三条第一款的规定，产生污染，破坏生态环境，具有社会危害性，应予行政处罚。根据《建设项目环境保护条例》第二十三条的规定，对于需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的行为，县级以上环境保护行政主管部门可以同时责令限期改正和处以罚款。郑华关于应对违法行为作出责令改正决定而不是直接处以罚款的上诉意见，亦没有法律依据，本院不予支持。郑华没有配套建设环境保护设施即将塑料制品制造项目投入生产，从其投入生产之时即符合相应的环境违法行为构成要件，应予行政处罚，郑华事后清场搬迁该塑料制品制造项目，表明其配合环境保护部门查处的积极态度，主动消除对生态环境的影响，可从轻处罚，但是其事后行为并不能成为否定其事前环境违法行为的理由。郑华关于其经营项目对环境的影响已全部清除，不应当予以处罚的上诉意见不能成立。另外，郑华经营的塑料制品制造项目未经报批建设项目环境影响评价文件，该行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，亦被佛山市生态环境局作出行政处罚。未报批环境影响评价文件和建设项目没有配套建设环境保护设施即投入生产行为之间虽有一定联系，但是，两个行为分别触犯《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款和《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定，符合两个环境违法行为构成要件，是两个独立的环境违法行为，佛山市生态环境局分别作出行政处罚有事实和法律依据。郑华关于其两个行为存在因果、前后等紧密关联性，不应当重复处罚的上诉意见，没有法律依据，本院不予支持。综上所述，佛山市生态环境局作出的顺管乐罚〔2019〕第E023号行政处罚决定具有相应的行政职权，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。一审判决认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。郑华的上诉意见均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人郑华负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二〇年十一月二十六日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋