甘肃省兰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）甘01行终230号 上诉人（原审原告）孟香花，女，1967年3月20日生，汉族，住甘肃省兰州市西固区。 委托代理人代学安（孟香花之子），1995年7月5日出生，汉族，住址同上。 委托代理人金磊，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）兰州市自然资源局西固分局，住所地：甘肃省兰州市西固区公园路**。 负责人王永明，该分局局长。 出庭应诉负责人颜维宏，该分局执法大队大队长。 委托代理人秦晨、徐亚静，甘肃泽锐律师事务所律师。 上诉人孟香花因土地行政强制一案，不服兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初283号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭审理了本案。上诉人孟香花及其委托代理人代学安、金磊，被上诉人兰州市自然资源局西固分局的出庭应诉负责人颜维宏及委托代理人秦晨、徐亚静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，孟香花位于兰州市西固区××街道××号××地，因“中石油在兰项目安全卫生防护距离内征收项目”被纳入征收范围。2018年11月13日，兰州市自然资源局西固分局作出《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕84号），决定：对登记在孟香花名下的陈坪街道代家河湾50号住宅补偿安置：经评估房屋实际面积为128.52平方米，用途为住宅；如选择货币补偿安置，则货币补偿金额为3600元／㎡×128.52㎡＝462672元；如选择期房安置，安置地点为新城片区改造项目内。现有房屋评估面积不足安置房屋大内建筑面积的不足部分按3900元／㎡进行购买；现有房屋评估面积超出安置房屋大内建筑面积的，超出部分按3600元／㎡给予货币补偿；其他附着物评估价13997元予以补偿；搬家费、过渡费等事宜，依照征地拆迁安置补偿方案执行。以上补偿安置费用已存放于指定银行兰州农商银行西固支行中。因孟香花拒不接受安置补偿方案所确定的标准，对补偿提出过高的要求，至今拒不签补偿协议，拒不搬迁，不交出土地，严重影响了兰州市2008年度第5批城市建设实施方案用地项目建设实施，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条之规定，决定如下：责令孟香花在接到本决定之日起七日内自行搬离房屋交出土地，到新城镇人民政府办理补偿安置事宜。2018年11月16日，兰州市自然资源局西固分局向孟香花送达该决定书，因孟香花拒收，故由汪蕾、张生成作为见证人，将该决定书以留置方式进行了送达。因孟香花在法定期限内未提出行政复议和行政诉讼。2019年8月2日，兰州市自然资源局西固分局作出《催告通知书》（西自然催字〔2019〕18号），通知限孟香花自收到催告通知书后10日内交出位于代家河湾50号住宅房屋土地及地上附着物。逾期不履行的，将依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国行政强制法》等相关法律规定申请法院强制执行，强制执行的费用将由孟香花承担，并于2019年8月2日送达。2019年8月15日，兰州市自然资源局西固分局向甘肃省兰州市西固区人民法院申请强制执行《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕84号）。2019年8月16日，甘肃省兰州市西固区人民法院作出（2019）甘0104行政裁定书，裁定对《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕84号）准予强制执行，并于2109年8月20日送达孟香花。2019年8月23日，孟香花对《催告通知书》向兰州市自然资源局提出行政复议申请。2019年10月27日，兰州市自然资源局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二项之规定，作出《行政复议决定书》（兰自然资源行复决字〔2019〕第20号），决定驳回申请人行政复议申请。 一审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”2019年8月2日，兰州市自然资源局西固分局向孟香花作出并送达《催告通知书》（西自然催字〔2019〕18号），即就是依照法律规定的程序书面告知孟香花履行《责令交出土地决定书》中所设立的相关义务，并没有对孟香花设立新的权利义务，是一种程序性告知行为。本案中，甘肃省兰州市西固区人民法院作出（2019）甘0104行审76号行政裁定书，裁定对《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕84号）准予强制执行，裁定已送达孟香花。该裁定对兰州市自然资源局西固分局向孟香花送达《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕84号）的送达方式和送达时间的事实均已认定。孟香花所称其未收到《责令交出土地决定书》，兰州市自然资源局西固分局作出并送达《催告通知书》的实体和程序均违法的主张，不能成立。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的范围……（六）行政机关作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”因此，本案孟香花起诉请求撤销《催告通知书》，应不属于行政诉讼的范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款、第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回孟香花的起诉。案件受理费50元，予以退还。 上诉人孟香花上诉称，第一，被上诉人未依法向上诉人送达《责令交出土地决定书》，本案不存在拒收或者无法直接送达的情况，留置送达《责令交出土地决定书》行为无效。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，首先，被上诉人未将《责令交出土地决定书》送达上诉人，故上诉人也不能对《责令交出土地决定书》作出接收或拒绝接收的行为，《催告通知书》的送达也证实了不存在无法直接送达当事人的情形。其次，留置送达的见证人既不是基层组织或受送达人所在单位的代表，也并未在送达回证中说明实际情况，又未将文书留在受送达人的住所并采用拍照、录像等方式记录送达过程。故被上诉人的留置送达行为不符合法律规定，留置送达行为无效，应视为《责令交出土地决定书》未送达上诉人。第二，在《责令交出土地决定书》并未送达上诉人的情况下，被上诉人作出的《催告通知书》（西自然催字(2019118号）要求上诉人交出房屋土地及地上附着物，对上诉人权利义务产生了实际影响。最高人民法院(2017)最高法行申5817号行政裁定指出，行政行为作成后的“告知送达”是一种重要的行政程序，未予告知送达的行政行为属于无效的行政行为。涉案《责令交出土地决定书》未送达给上诉人，属于无效的行政行为。被上诉人又作出《催告通知书》吸收了《责令交出土地决定书》中对上诉人设立的权利义务，对上诉人的权利义务产生了实际影响，不再单纯的是程序性的告知行为，《催告通知书》实际上起到了《责令交出土地决定书》的作用，属于行政诉讼受案范围。综上，上诉人请求撤销兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初283号之一行政裁定并发回重审。本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人兰州市自然资源局西固分局辩称，第一，《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕84号）无效的问题不属于本案审理范围。《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕84号）已经（2019）甘0104行审76号行政裁定书确认并准予强制执行，且上诉人一审起诉对象为《催告通知书》（西自然催字〔2019〕18号）。第二，《催告通知书》（西自然催字〔2019〕18号）不具有可诉性。《催告通知书》（西自然催字〔2019〕18号）不具有可诉性仅仅要求上诉人履行《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕84号），且未超出范围，未给上诉人设定新的权利义务，属于对当事人权利义务不产生实际影响的程序性告知行为和过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。 189本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”本案中，被上诉人兰州市自然资源局西固分局作出的《催告通知书》（西自然催字〔2019〕18号）是其为申请人民法院执行《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕84号）而实施的过程性行为，并非独立可诉的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人孟香花提本案诉讼不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉。关于上诉人孟香花提出的被上诉人兰州市自然资源局西固分局作出的《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕84号）因未向上诉人送达而无效以及《催告通知书》（西自然催字〔2019〕18号）实体及程序均违法的主张。因本案被诉行政行为是《催告通知书》（西自然催字〔2019〕18号），故《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕84号）的合法性不属于本案审查范围。另外，经审查，《催告通知书》（西自然催字〔2019〕18号）系过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，本案无需对《催告通知书》（西自然催字〔2019〕18号）进行实体审查。因此，一审裁定认定“孟香花所称其未收到《责令交出土地决定书》、兰州市自然资源局西固分局作出并送达《催告通知书》的实体和程序均违法的主张不能成立”不当。综上，一审裁定适用法律及结果正确，应予维持。上诉人孟香花的上诉请求和上诉理由没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下: 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王卫 审判员杜占才 审判员王洋 二〇二〇年十一月十九日 法官助理安方** 书记员洪镭