湖南省衡阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘04行终157号上诉人（原审原告）：谢笃斌，男，1957年12月26日出生，汉族，住湖南省耒阳市灶市。委托诉讼代理人：贺乃荣，耒阳市腾飞法律服务所法律工作者。上诉人（原审原告）：胡红玉，女，1967年4月2日出生，汉族，住湖南省耒阳市。上诉人谢笃斌、胡红玉的共同委托诉讼代理人：王立强，湖南天地人（郴州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：耒阳市综合行政执法局。住所地：湖南省耒阳市蔡伦中路**。法定代表人（出庭负责人）：聂晶，该局局长。委托诉讼代理人：郑检根。委托诉讼代理人：伍峥荣，湖南丹阳律师事务所律师。原审第三人：中国人民解放军95356部队。。住所地：湖南省耒阳市遥田镇麻塘村**法定代表人：高宏，该部队部队长。委托诉讼代理人：廖曜中，湖南衡州律师事务所律师。上诉人谢笃斌、胡红玉因与被上诉人耒阳市综合行政执法局（下称耒阳综执局）及原审第三人中国人民解放军95356部队行政处罚一案，不服衡阳铁路运输法院（2020）湘8602行初168号行政判决，于2020年11月12日向本院提起上诉。本院当日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：1982年5月22日，耒阳县人民政府批准空军86352部队（1999年，原空军86352部队转隶为中国人民解放军95356部队，涉案土地使用权归95356部队使用）的征用土地申请，同意划拨用地。随后，空军86352部队在该划拨用地上修建了军人接待站。1993年9月20日，耒阳市人民政府为86352部队颁发耒国用（93）字第0××0号国有土地使用证，坐落耒阳市灶市街车站管理区，用途接待站，批准使用期限永久，四至为东与马路相邻，南为过道、西为过道、北与杨炳生房相邻，用地面积158.4平方米（下称涉案土地），土地等级71。2007年，王运成将涉案土地上的原建筑物拆除后重新建造一栋八层房屋（下称涉案房屋，为地下一层，，地上**，工程总造价37.4万元，实际支付36.8万。2012年9月13日，王运成与谢笃斌、胡红玉签订《房屋买卖预定协议》，约定王运成将涉案房屋转让给谢笃斌、胡红玉，转让价格为182.8万元，王运成保证一个月内办好谢笃斌、胡红玉房产证和两个月办好谢笃斌、胡红玉土地使用证等。2012年9月29日，原耒阳房产管理局根据落款日期为2006年8月16日、载明用地单位为胡红玉和谢笃斌的《建设用地规划许可证》；落款日期为2011年8月12日、载明建设单位为胡红玉和谢笃斌的《建设工程规划许可证》；落款日期为2012年4月17日、载明申请人为谢笃斌的《关于请求解决自家的房换新用地一事的报告》；载明申请人为胡红玉、附记为2011年自建、登记种类为初始登记的《房屋所有权登记审核表》等资料，经审核批准，就涉案房屋为胡红玉颁发了耒阳市房权证灶市街字第0×**号房屋所有权证，该证载明房屋坐落灶市街道办事处灶市村3组3幢，建筑面积为1140.72平方米。2012年10月10日，原耒阳房产管理局根据谢笃斌、胡红玉于2012年9月25日签订的《分房协议及委托书》、《房屋所有权登记申请书》等，将涉案房屋进行分户登记：耒阳市房权证灶市街00089789号和00089790号（负一楼和一楼由谢笃斌和胡红玉共同共有，两人各持一证）、00089791号（三、五、六层归谢笃斌所有）、00089792号（二、四、七层归胡红玉所有）。2012年10月13日，王运成与谢笃斌、胡红玉就涉案房屋签订《房屋买卖合同》，约定王运成应提供涉案房屋的用地红线图，同时给谢笃斌、胡红玉办好国有土地使用证和房屋产权证等；并附注：为方便办证减少费用，规划用地红线、建房规划证、建设许可证、国有土地使用证、房屋产权证，均以谢笃斌、胡红玉作为第一人称办理。2012年11月27日，原耒阳市国土资源局根据落款日期为2012年11月26日，载明用地单位为谢笃斌，建设项目名称为住宅，土地使用权性质为集体的［2012］耒国土资字第02568号《建设用地批准书》；载明为谢笃斌的《土地登记申请书》，《宗地图》，《红线图》及《地籍调查表》等资料为谢笃斌办理了坐落在耒阳市灶市街道办事处灶市××组××组集体土地住宅用地登记手续，耒阳市人民政府据此于同日为谢笃斌颁发了耒集用（2012）第020765号集体土地使用权证。2018年5月17日，耒阳市城乡规划局向耒阳市房产管理局出具说明称，经电脑查询，现未查到谢笃斌、胡红玉两人在该局档案室的存档记录。2018年5月18日，耒阳市房产管理局向耒阳市国土资源局出具工作联系函：请耒阳市国土资源局协助撤销证号为耒阳市房权证灶市街××号××号××号**的房屋登记及公告注销该房屋所有权证。2018年5月21日，耒阳市国土资源局向谢笃斌发出耒国土资行告［2018］001号《行政处理告知书》称，谢笃斌利用虚假材料骗取办理了位于灶市街道办事处灶市村3组的耒集用（2012）第020765号集体土地使用权证和房屋所有权证……请于收到告知书三天内，将耒集用（2012）第020765号集体土地使用权证和房屋所有权证交至该局。2018年5月24日，谢笃斌、胡红玉提出申辩。2018年6月15日，耒阳市国土资源局对谢笃斌、胡红玉进行回复，称其明知该地块不属集体用地，却以集体经济组织成员的身份申请办理用地审批手续，实为骗取批准行为。同日，耒阳市国土资源局作出国土决18001号《撤销不动产权证决定书》，以谢笃斌采用提供虚假材料等欺骗手段申请登记办理了土地使用证和房屋所有权证，依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条和《房屋登记办法》第八十一条之规定，决定撤销耒集用（2012）第020765号集体土地使用权证；撤销耒阳市房房权证灶市街××号××号××号**屋所有权证。并告知其可以申请行政复议或提起行政诉讼的权利。谢笃斌、胡红玉在法定期限内未对该撤销不动产权证决定申请行政复议或提起行政诉讼。2019年1月24日，耒阳市自然资源局注销了谢笃斌、胡红玉就涉案土地和涉案房屋所取得的登记及权证。2019年6月14日，耒阳市公安局对谢小军（系谢笃斌的弟弟、胡红玉的丈夫）制作的询问笔录载明，谢小军和谢笃斌一起从王运成处购买了涉案房屋，谢小军知道涉案土地是空军接待站的土地，并与王运成约定，证办下来就买，办不下来就不买。同日，耒阳市公安局对胡红玉制作的询问笔录载明：胡红玉在家不管事，都是其丈夫谢小军在跟王运成谈买房子的事，但是合同都是胡红玉签的，房屋所有权证都是胡红玉的名字。2019年6月25日，耒阳市公安局治安管理大队对谢笃斌制作的询问笔录载明，2012年8、9月份，谢小军经与王运成协商后，给谢笃斌打电话，称与谢笃斌兄弟两一起买下涉案房屋后，就一起与王运成谈好了价格，并要求王运成办理好土地和房产证；办证过程中，谢笃斌提供了身份证原件，具体由王运成办理。2020年1月22日，耒阳市公安局治安管理大队对谢小军制作的询问笔录载明，2012年9月，王运成拿来一份《耒阳市城乡个人建房用地审批表》，从中间拿出一张纸，要谢小军找周边几个邻居在上面签名，让邻居签字证实这块地是谢小军建的，说到时国土局、房产局还会找周边邻居调查。谢小军遂找了几个邻居签名后交给了王运成。2019年12月18日，95356部队申请相关部门对谢笃斌、胡红玉非法侵占国防资产和军用设施的行为依法强制搬离，并责令其恢复军用土地原状。2020年4月1日，耒阳市人民政府办公室发布《关于协调处理军用土地被当地居民侵占有关问题的专题会议纪要》，要求耒阳综执局牵头，依法依规处理好居民侵占军用土地有问题。2020年4月21日，耒阳综执局对谢笃斌、胡红玉涉嫌非法占地案进行立案查处。2020年4月30日，耒阳综执局经过调查和集体研究决定，对王运成，谢笃斌和胡红玉分别制作、送达耒综执（2020）罚告420号《行政处罚事先告知书》和耒综执（2020）听420告号《行政处罚听证告知书》，称因在耒阳市灶市街道办事处灶市村××组××房，拟对其作出没收非法占地所建房屋，并责令退还非法占用的土地，并告知其在3日内享有陈述、申辩和申请听证的权利，逾期视为放弃该权利。2020年5月12日，耒阳综执局对王运成、谢笃斌、胡红玉作出耒综执（2020）罚字430号行政处罚决定书（下称涉案处罚决定），认定王运成未经规划、施工许可擅自建设房屋；胡红玉、谢笃斌没有合法依据占用土地，行为违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国建筑法》第六十四条、《建设工程质量管理条例》第五十七条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，决定：1.对王运成的未取得工程规划许可证的违法行为处以建设工程造价8%的罚款29920元，未取得建筑施工许可证的行为处于建设工程合同价2%的罚款7480元，合计处罚37400元；2.责令胡红玉、谢笃斌将非法占用的土地147.5平方米退还给中国人民解放军95356部队，没收胡红玉、谢笃斌非法占用的土地上的房屋（建筑面积1140.72平方米）。胡红玉、谢笃斌不服涉案处罚决定，起诉请求判决予以撤销。另查明，涉案土地上所建房屋符合耒阳市土地利用总体规划。耒阳市房产局和耒阳市人民政府就涉案房屋和涉案土地分别为谢笃斌、胡红玉颁发房屋和土地权证时，谢笃斌不属于村民，胡红玉系耒阳市三都镇明冲村**村民。谢笃斌在本案庭审时陈述，耒阳市人民政府为其颁发涉案土地的权证前知道涉案土地原属于部队用地。谢笃斌、胡红玉至今尚控制着涉案房屋。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定：“不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。”本案中，耒阳综执局作出的涉案处罚决定主文包括两项内容，其中的第一项系针对王运成作出，谢笃斌、胡红玉既不是该项决定的相对人，也与该项决定没有利害关系，故其就该项决定提起本应不予立案，已经立案的，亦应裁定驳回。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《湖南省人民政府法制办公室关于耒阳市进一步推进相对集中行政处罚权试点工作的复函》（湘政法发［2016］22号）第二条规定：“耒阳市集中行使行政处罚权的行政机关为耒阳市综合行政执法局。”本案中，耒阳综执局作为经湖南省人民政府决定集中行使耒阳市行政处罚权的行政机关，具有对谢笃斌、胡红玉是否在其辖区内存在非法占地的行为进行调查并根据调查结果依法作出行政处理决定的法定权力，系适格的行政主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，谢笃斌、胡红玉起诉的直接原因系认为土地行政处罚决定而非涉案撤销集体土地使用权证及房屋所有权证决定侵犯了其合法权益，故本案的被诉行政行为仅为涉案处罚决定的第二项，该行为的合法性理应成为本案的审查对象。由于涉案撤销集体土地使用权证和房屋所有权证决定是否合法直接涉及到以此为依据的涉案处罚决定第二项的合法性，即涉案撤销集体土地使用权证和房屋所有权证决定属于被诉处罚决定的关联行政行为，但因在撤销集体土地使用权证和房屋所有权证决定已明确告知如有不服可申请行政复议或者提起行政诉讼的权利的情况下，谢笃斌、胡红玉自行放弃了该权利，基于尊重涉案撤销不动产权证决定的公定力及维护公共秩序稳定的需要，对其作为证据的审查范围和强度理当有别于作为被诉行政行为的涉案处罚决定第二项，应仅限于是否有重大且明显违法情形。耒阳市国土资源局系《中华人民共和国土地管理法》（2004年08月28日至2019年12月31日有效）第五条第二款授权的土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款、《不动产登记暂行条例》（2015年）第五条、第六条第二款的规定，其具有包括撤销不动产登记在内的行政主体资格。耒阳市国土资源局在就涉案土地为谢笃斌办理土地登记时，因谢笃斌不具有集体经济组织成员资格，且系将95356部队已经的取得国有土地使用权证的土地作为灶市街道办事处灶市村3组的集体土地申报为宅基地；同时，耒阳市房产局就涉案房屋为胡红玉颁发总证及此后为谢笃斌、胡红玉颁发分证时，均系以在本集体经济组织所有的土地上自建住宅而为。耒阳市国土资源局事后立案查明该情况后，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条和《房屋登记办法》第八十一条的规定，撤销谢笃斌、胡红玉就涉案土地和涉案房屋取得的权证，并无不当。谢笃斌、代胡红玉处理涉案房屋买卖事务的谢小军在明知涉案土地权益归95356部队的情形下，通过协议方式将所有办证事务交由王运成处理，并要求规划用地红线、建房规划证、建设许可证、国有土地使用证、房屋产权证均以谢笃斌、胡红玉作为第一人称办理，且还提供身份证件和找村民签名证明涉案土地属于集体经济组织所有的宅基地，不构成阻却耒阳市国土资源局作出撤销不动产权证决定及否定该撤销不动产权证决定证据效力的法定理由。谢笃斌、胡红玉就涉案土地和涉案房屋所取得的登记和权证已于2019年1月24日注销，涉案撤销不动产权证决定的内容已经实施完毕。鉴于该撤销不动产权证决定不存在其他重大且明显违法的情形。因此，耒阳市国土资源局作出的涉案撤销不动产权证的决定，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的情形，不能认定其无效，可以作为确认涉案处罚决定第二项的合法性的依据。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，谢笃斌、胡红玉就涉案土地和涉案房屋取得的权证被依法撤销后，其继续控制涉案房屋的行为，构成非法占地并处于持续状态，耒阳综执局对谢笃斌、胡红玉持续至今尚控制着涉案房屋的行为于2020年5月12日作出420号处罚决定第二项，并未超过处罚时效。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，虽然谢笃斌、胡红玉的行为构成非法占地，但因涉案房屋符合用地总体规划，鉴于涉案土地权益归于95356部队，耒阳综执局决定没收涉案房屋并责令谢笃斌、胡红玉将非法占用涉案土地退还给95356部队，并无不当。耒阳综执局在《中华人民共和国土地管理法》已于2019年修改并于2020年1月1日开始实施后，于2020年5月12日作出涉案处罚决定第二项时，仍引用修改前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定不当，但因该不当未损害谢笃斌、胡红玉的合法权益，故不做适用法律错误处理。耒阳综执局在对谢笃斌、胡红玉作出420号处罚决定第二项前，已对谢笃斌、胡红玉制作、送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》时，告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利；在作出涉案处罚决定第二项后，依法进行了送达，并告知了申请行政复议或提起行政诉讼的期限和权利，程序合法。综上所述，谢笃斌、胡红玉的部分起诉不符合起诉条件，依法应予驳回，余下部分的诉讼请求不能成立，依法不予支持。为了简化程序，节约司法成本，本判决对应当裁定驳回起诉的事项，包括给予判决事项同样的上诉期限，一并作出处理，不再另行制作行政裁定书。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告谢笃斌、胡红玉对被告耒阳市综合行政执法局于2020年5月12日作出的耒综执（2020）罚字420号行政处罚决定第一项的起诉；二、驳回原告谢笃斌、胡红玉对被告耒阳市综合行政执法局于2020年5月12日作出的耒综执（2020）罚字420号处罚决定第二项的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谢笃斌、胡红玉负担。谢笃斌、胡红玉不服一审判决，上诉请求：1、撤销一审判决；2、撤销被上诉人作出的涉案处罚决定。事实与理由：一、上诉人与王运成签订涉案房屋买卖合同前，王运成提供了相关权证，上诉人并与王运成一并到耒阳市国土局等部门进行了调查核实。并非被上诉人认定的上诉人是明知涉案房屋土地为95356部队的土地情况下而与王运成签订的房屋买卖合同。一审判决认定事实不清；二、被上诉人对作为定案依据的证据未听取当事人的意见；一审诉讼中，上诉人申请司法鉴定，一审法院不予准许，未向当事人释明，程序违法；三、被上诉人在《中华人民共和国土地管理法》已被修改并实施的情况下，适用未修改前的《中华人民共和国土地管理法》对上诉人作出涉案处罚决定，适用法律错误，应予撤销。被上诉人耒阳综执局口头答辩称，一审判决正确，请求驳回上诉维持原判。双方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院经审理查明，2016年9月12日，湖南省人民政府法制办公室对耒阳市人民政府作出《关于耒阳市进一步推进相对集中行政处罚权试点工作的复函》，同意耒阳综执局为耒阳市集中行使行政处罚权的行政机关，具有包含“行使城乡规划、国土资源、住房和城乡建设、房产管理、人防、市容环境卫生、园林绿化、市政管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权。”原判认定的事实清楚，证据确实充分，本院予以确认。本院经审理查明，2020年4月30日，耒阳综执局对谢笃斌、胡红玉作出耒综执（2020）罚告420号《行政处罚事先告知书》和耒综执（2020）听420告号《行政处罚听证告知书》并向谢笃斌、胡红玉送达，谢笃斌拒绝签收。上述事实有耒阳综执局在一审诉讼中提供的送达回证及送达谢笃斌时的照片为证，足以认定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。根据上述规定，人民法院审理行政处罚行政案件，应当从行政机关是否具有行政处罚主体资格及作出的行政处罚行政行为是否具有事实依据、法律依据及行政处罚程序是否正当等方面进行审查。就本案而言，95356部队在1993年即取得涉案房屋所属土地使用权证的事实清楚，虽然王运成在该涉案土地上重新建房后将所建涉案房屋出售给谢笃斌、胡红玉，谢笃斌、胡红玉又另行取得了涉案房屋集体土地使用权及房屋所有权证，但均不能改变该涉案房屋土地属95356部队经耒阳市人民政府批准划拨取得土地使用权证的事实；并且谢笃斌、胡红玉取得的涉案房屋土地集体土地使用权证和涉案房屋所有权证，已被原耒阳市国土资源局作出的涉案《撤销不动产权证决定书》决定予以撤销。谢笃斌、胡红玉在被告知如不服《撤销不动产权证决定书》可申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼的情况下既未申请行政复议，也未向人民法院提起诉讼，涉案《撤销不动产权证决定书》已经发生法律效力。谢笃斌、胡红玉取得的涉案房屋土地集体土地使用权证和涉案房屋所有权证已被撤销的事实，应当作为确认涉案处罚决定关于谢笃斌、胡红玉部分认定事实清楚的依据。耒阳综执局作出涉案行政处罚前，于2020年4月30日对谢笃斌、胡红玉作出送达耒综执（2020）罚告420号《行政处罚事先告知书》和耒综执（2020）听420告号《行政处罚听证告知书》并向谢笃斌、胡红玉送达，谢笃斌拒绝签收。应当视为谢笃斌、胡红玉自行放弃陈述、申辩、听证权。上诉人上诉主张“被上诉人对作为定案依据的证据未听取当事人的意见，程序违法”缺乏事实依据。被上诉人作出涉案行政行为的事实缘于上诉人取得的涉案土地使用权证及涉案房屋所有权证被撤销的法律事实，与上诉人在申请办理涉案房产所有权及土地使用权证上的签名是否真实无关，上诉人申请笔迹鉴定对案件事实的认定及涉案行政行为是否合法的认定没有关联，一审法院对上诉人的笔迹鉴定不予准许，符合法律规定。耒阳综执局在作出的涉案行政处罚决定时，援引2019年未修改前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，确属适用法律不当，但该行为未对谢笃斌、胡红玉的合法权益造成损害，不足以导致撤销涉案行政处罚决定的后果。一审法院在此予以指正，并无不当。综上所述，涉案行政处罚决定及行政复议决定具有事实依据，程序合法，原判认定事实清楚，适用法律及处理正确，上诉人谢笃斌、胡红玉的上诉理由均不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谢笃斌、胡红玉负担。本判决为终审判决。审判长  罗慕蓉审判员  尹运健审判员  代立华二二年十一月三十日法官助理邓琳书记员罗素珍