广东省东莞市中级人民法院民 事 判 决 书(2019)粤19民终16511号上诉人（原审第三人）：鸿图玩具制品厂有限公司，住所地：香港特别行政区观塘鸿图道**恒胜中心**。法定代表人：彭渐文，该公司董事长。委托诉讼代理人：袁雪祝，广东华文律师事务所律师。委托诉讼代理人：赖晓洁，广东华文律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）：东莞市塘厦镇振兴围第一股份经济合作社，，住所地：广东省东莞市塘厦镇振兴围社区*委会负责人：刘才稳，该单位理事长。委托诉讼代理人：邓凤歧，广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴晓颖，广东法制盛邦（东莞）律师事务所辅助人员。原审被告：曾广华，男，1965年12月10日出生，汉族，住广东省五华县*******方红，公民身份号码：441************770。委托诉讼代理人：袁雪祝，广东华文律师事务所律师。委托诉讼代理人：赖晓洁，广东华文律师事务所实习律师。上诉人鸿图玩具制品厂有限公司（以下简称鸿图公司）因与被上诉人东莞市塘厦镇振兴围第一股份经济合作社（以下简称振兴围经济合作社）以及原审被告曾广华建设用地使用权合同纠纷一案，不服广东省东莞市第三人民法院（2019）粤1973民初5314号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人鸿图公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.维持原审判决第二判项，撤销第一判项，改判确认鸿图公司与振兴经济合作社、曾广华于2012年11月13日签订的《补充合同》有效。2.本案诉讼费用由振兴经济合同社承担。主要事实与理由：原审判决以案涉《补充合同》违反了《中华人民共和国土地管理法》强制性规定为由，认定为无效合同是适用法律错误，且违反了“不告不理”原则。一、案涉《补充合同》仅是曾广华概括受让鸿图公司在《有偿使用土地合同书》权利义务的约定，并不涉及土地使用权转让具体规定，且振兴围经济合作社以案涉《补充合同》未经过民主表决程序为由主张无效，并没有主张《有偿使用土地合同书》无效。1.案涉《补充合同》是关于《有偿使用土地合同书》权利义务概括转让的约定，并不是一份新的《有偿使用土地合同书》。根据《中华人民共和国合同法》第八十八条的规定，当事人一方经对方同意，可以交自己在合同中的权利和义务一并转让给第三人。《补充合同》第一条开宗明义是由曾广华接替鸿图公司，以后原合同剩余的执行期内一切条款只有曾广华、振兴围经济合作社双方遵守，与鸿图公司再没有任何关系，这是典型的合同权利义务概括转让，并不是就签订的合同。2.原审法院违反“不告不理“的原则，超越振兴围经济合作社的诉讼请，将不涉及有土地使用权转让的《补充合同》认定为无效。振兴围经济合作社在庭审时明确《有偿使用土地合同书》是有效合同，只是认为《补充合同》没有经过民主表决程序而无效，故诉请确认《补充合同》没有经过民主表决程序而无效，故诉请确认《补充合同》无效。根据“不告不理”原则，法院只需要对振兴围经济合作社的诉讼请求进行审理，即案涉《补充合同》到底需不需要经过民主表决程序作出判决，而不是超越振兴围经济合作社的诉讼请求了，对《有偿使用土地合同书》进行实质性审查、处理。3.《补充合同》是三方的真实意思表示，并没有违反法律法规的禁止性规定，合法有效，且《补充合同》不是新合同，不需要经过民主表决。二、原审法院以案涉《补充合同》违反《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，属于无效合同，适用法律错误。1.《中华人民共和国土地管理法》第六十条、第六十三条是管理性规定，并不是效力性强制规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条的规定，只有违反法律的效力性强制性规定，才能认定合同无效。而《中华人民共和国土地管理法》第六十条、第六十三条是关于土地管理的规定，是管理性强制性规定，并没有规定违反该两条规定可以认定合同无效。2.《集体建设用地使用权证》是土地权属的证明，不是认定是否已经办理用地审批手续的唯一依据。案涉两份《土地建设用地使用权证》用于证实涉案土地大部分已经办理了用地审批手续，应当向自然资源局核实。因此，只要涉案土地是建设用地，振兴围经济合作社将土地使用权转让给鸿图公司、曾广华，没有改变土地用途，不违反土地管理法规的禁止性规定，是合法有效的。另在二审庭审中，鸿图公司补充提出：案涉土地已经办理了用地审批手续，取得集体建设用地使用权证，即振兴围经济合作社在一审庭审中提交的第二组证据，所以无论是《补充合同》还是《有偿使用土地合同书》，都是有效的。原审法院以未全部办理审批手续为由认定《补充合同》无效错误，应予纠正。被上诉人振兴围经济合作社答辩称：鸿图公司的上诉理由不成立：一、《补充合同》的内容涉及集体土地使用权的转移，原审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第六十条、第六十三条认定该补充协议无效并无不当。即使案涉土地办理了集体土地使用权的登记，其转移使用权也必须经村民委员会表决同意，案涉补充合同未经表决同意，应认定无效。二、鸿图公司的诉讼请求，即确认合同无效，原审法院根据查明的事实，认定合同无效，并未超出诉讼请求。原审被告曾广华答辩称：其认同鸿图公司的上诉理由。案涉《补充合同》是曾广华、鸿图公司、振兴围经济合作社三方之间就曾广华概况受让鸿图公司在《有偿使用土地合同书》权利义务的协议，并没有改变《有偿使用土地合同书》的主要条款内容，不是一份新的合同，无需经过村民大会或村民代表的表决通过，并没有违反法律的强制性规定，是合法有效的。另外，案涉土地均已办理用地审批手续，并取得了建设用地使用权证。事实上，在一审判决后，经东莞市自然资源局塘厦分局调查核实，涉案土地均已经办理了建设用地使有权登记，并向振兴围经济合作社解释了二份《集体土地建设用地使用证》的具体坐落、四至。因此，涉案土地已依法办理建设用地审批手续，一审法院以案涉土地仅部分办理了用地审批手续，其他部分土地未办理用地审批手续为由，认定案涉《补充合同》无效错误，应当予以纠正。振兴经济合作社向原审法院提出诉讼请求：一、确认振兴经济合作社和曾广华以及鸿图公司于2012年11月13日签订的补充合同无效；二、判令曾广华返还占用振兴经济合作社的7875平方米土地并支付振兴经济合作社土地占用费739682.05元，并赔偿振兴经济合作社从应付占用费之日至付清之日的利息损失，暂时计算至2019年2月24日为112716.4元。三、曾广华承担本案诉讼费用。（振兴经济合作社提交的民事起诉状中有要求曾广华返还7875平方米土地的诉讼请求，原审法院已经另行制作民事裁定书驳回起诉，且当事人均未上诉。）主要事实和理由：2003年1月1日，振兴经济合作社村小组的原负责人刘富华和东莞市********民委员会代表振兴经济合作社和鸿图公司签订《有偿使用土地合同书》，将属于振兴经济合作社所有的土名“大块”面积7875平方米土地提供给鸿图公司建设工厂。合同约定土地使用期限自2003年1月1日起共计40年，期满后，鸿图公司有租赁和优先使用的权利。合同约定土地有偿使用的价格为494240元，鸿图公司已经全部支付振兴经济合作社。同时合同约定有偿使用土地只是限于建设工厂以及工厂所需要的配套建筑，如超期未建厂房，振兴经济合作社有权单方终止合同。使用期内，每年每平方米需要向振兴经济合作社交付土地管理费3.5元、其他补贴15元。合同签订后，振兴经济合作社按照约定向鸿图公司交付了土地，但是鸿图公司未按照约定修建厂房以及交付费用，振兴经济合作社村民多次提出意见，认为鸿图公司违反合同约定用途使用土地和欠缴费用，要求解除《有偿使用土地合同书》并收回土地。2012年11月13日，鸿图公司、曾广华未经原村民会议讨论，和振兴经济合作社签订《补充合同》一份，鸿图公司退出《有偿使用土地合同书》，从2012年12月1日起，把大块土地转给曾广华使用，大块土地和鸿图公司没有关系。曾广华以补充合同以及有偿使用土地合同书为依据，占用了振兴经济合作社所属大块土地使用至今，而曾广华也未按照《有偿使用土地合同》约定内容修建工厂、支付费用。振兴经济合作社村民对有关大块土地使用情况一无所知，多次追问振兴经济合作社所在村小组负责人该土地使用以及费用收缴情况，但相关负责人一直隐瞒大块土地使用真实情况。村民在不得已的情况下，向村委和政府相关部门投诉，才了解到大块土地已经转给了曾广华使用。原审法院查明：一、土地使用权属以及规划情况：案涉争议土地的面积为7875平方米，振兴经济合作社提供了（面积为2880平方米、登记土地使用者为振兴围第一生产队、土地类别为荒地，用途是厂房）集体土地建设用地使用证，证明土地中有部分土地办理了土地权属证书。振兴经济合作社称其余面积土地并未办理任何土地权属证书，属于村集体的配套用地。曾广华主张案涉争议土地已经规划为学校用地，振兴经济合作社予以确认。原审法院向东莞市塘厦镇规划所发函调查，该所回函称已经办理土地权属证书的即面积为2880平方米的土地在《塘厦镇振兴围片区控规》属小学用地。二、、地上建筑物情况曾广华提交了照片等证据证明案涉争议土地上已经建设了大量的建筑物，包括商铺、废品收购站、临时厂房等，曾广华已经将部分厂房出租给他人开办企业，案涉土地上所有的建筑物没有任何报建手续。三、案涉合同签订情况：2003年1月1日，东莞塘厦振兴围第一小组和第三人鸿图公司签订《有偿使用土地合同书》，约定鸿图公司有偿使用位于东莞市塘厦镇振兴围第一生产队（土地：大块），有偿使用的面积为7875平方米，期限为2003年1月1日至2043年1月1日期满，为期四十年，价格为494240元。其中5000平方米的土地为每平方米80元人民币，总值为400000元人民币，另外属于生产一队的1277平方米的土地为每平方米30元人民币，总值为38310元人民币；属村委会的1598平方米的土地为每平方米35元人民币，总值为55930元人民币。合同第八条约定“乙方在有偿使用期内，如乙方兴办来料加工工厂，则按照每平方米土地面积计算，每年向甲方缴交3.5元人民币的土地管理费，且每五年递增10%，每半年结算一次，从签订合同一年半起计算”，合同第九条约定“如乙方兴办来料加工工厂，工厂必须按东莞市外经委每个时期的规定要求标准进行工缴费结汇。国家牌价汇率所得人民币归乙方所有。但为了照顾双方互利的原则，国家另行的补贴费归甲方所有。乙方兴办三资企业或者其它形式的企业，外汇结存部分按照国家政策规定，允许在外汇调剂中心进行调剂，得益归乙方所有，但乙方必须在签订合同一年半起按有偿使用土地面积计算，每平方米每年向甲方交付15元人民币，且每五年递增10%作为甲方外汇额度国家另行补贴费”。案涉当事人确认该《有偿使用土地合同书》经当地村集体成员的表决通过。振兴经济合作社称签订该合同书时并未经过上级土地管理部门的同意。2012年11月13日，振兴经济合作社、曾广华以及鸿图公司签订《补充合同》，约定从2012年12月1日开始由鸿图公司退出曾广华接替原《有偿使用土地合同书》的执行，从2012年12月1日之前的土地管理费以及政府下属部门的有关费用由乙方（鸿图公司）负责，之后的由丙方（曾广华）负责。振兴经济合作社称该补充合同并未经过村民民主表决通过，基于此，塘厦镇人民政府于2019年1月17日对振兴经济合作社负责人进行了通报批评，并提交了打印的通报内容。振兴经济合作社以此主张补充合同系无效协议。曾广华不主张合同无效，认为该补充合同系原《有偿使用土地合同书》权利义务的概括转让，应属于有效协议。四、土地管理费争议：振兴经济合作社主张诉讼请求中的土地占用费是指合同中约定的土地管理费，并提交了一份明细表，证明曾广华拖欠2012年12月至2018年12月土地管理费的金额为672980.52元，并主张每年的土地管理费从次年1月开始计算逾期支付土地管理费的利息。振兴经济合作社确认合同中并未约定土地管理费支付的期限。振兴经济合作社称计算的依据是《有偿使用土地合同书》中第八条以及第九条的约定，曾广华已经按照第八条的约定支付了土地管理费，但并未支付第九条约定工缴费部分。振兴经济合作社称不清楚曾广华是否因外汇调剂得益，根据曾广华将厂房出租的情况，应该是没有该种情况。曾广华对于振兴经济合作社提交的表格中计算土地管理费的基数没有异议，对计算数额也没有提出异议，但认为其无需按照第九条的约定支付工缴费。曾广华称自己始终没有在外汇调剂中得益。此外，曾广华认为振兴经济合作社在2017年之前土地管理费诉请已经超过了诉讼时效。原审法院认为：本案是建设用地使用权合同纠纷案件，争议的标的为不动产。关于管辖权，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第三十三条、第二百五十九的规定，案涉土地在东莞市塘厦镇，故原审法院对本案享有管辖权；关于准据法，依照《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》第三十六条“不动产物权，适用不动产所在地法律”的规定，故本案应以内地法律作为本案争议适用的准据法。本案争议的焦点有以下两个方面：第一，振兴经济合作社、曾广华、鸿图公司于2012年11月13日签订的《补充合同》的法律效力。《中华人民共和国土地管理法》第六十条规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准”。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。根据案涉证据显示，案涉争议的7875平方米土地使用权中，仅有2880平方米办理了集体建设用地使用权证，没有任何证据显示案涉争议的其他部分土地办理了合法的用地审批手续。案涉《补充合同》违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，属于无效合同。第二，曾广华是否应当支付振兴围经济合作社拖欠的土地管理费以及利息。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。原审法院认为，虽然案涉合同无效，但是曾广华已经实际使用了土地，在使用土地期间的费用应当依照上述规定支付给振兴经济合作社。双方有争议的土地管理费部分是《有偿使用土地》第九条的约定。原审法院认为，按照合同的约定，振兴经济合作社获取额外收益的前提是“乙方兴办三资企业或者其它形式的企业，外汇结存部分按照国家政策规定，允许在外汇调剂中心进行调剂，得益归乙方所有”，但振兴经济合作社并没有证据证明曾广华有获取该收益，振兴经济合作社的主张缺乏事实依据，其要求曾广华支付土地占用费以及利息的诉请，原审依法不予支持。原审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理》第六十条、第六十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条的规定，判决：一、确认振兴围经济合作社和曾广华于2012年11月13日签订的《补充合同》无效；二、驳回振兴围经济合作社的其他诉讼请求。一审本诉案件受理费16919.74元，由振兴围经济合作社负担。二审期间，原审被告曾广华向本院提交了案涉土地卫星红线图，用以证明案涉土地是办理了用地审批手续，取得集体建设用地使用权证，该用地红线图所显示的两块土地与振兴围经济合作社一审提交的两份使用证相互印证。上诉人鸿图公司认同曾广华提交的证据，并称案涉土地确实已经取得审批手续，《补充合同》实际上就是原合同权利义务的概括转让，没有改变原合同的具体内容，无需村民大会或村民代表表决通过。被上诉人振兴围经济合作社质证认为该份证据的真实性无法确认，该份红线图也无法证明案涉土地已经办理了用地审批手续。经过阅卷和法庭调查，关于案涉《补充协议》所涉土地的位置，鸿图公司主张为东府集建字1988第1900211100117号《集体土地建设用地使用证》、东府集建1989字第1900211110612号《集体土地建设用地使用证》对应的土地，在本院向振兴围经济合作社询问《补充协议》所涉土地的位置时，振兴围经济合作社亦回答其原本也是主张所涉的土地就是东府集建字1988第1900211100117号《集体土地建设用地使用证》、东府集建1989字第1900211110612号《集体土地建设用地使用证》两块地块。本院认为，因鸿图公司与振兴围经济合作社为案涉《补充合同》原合同《有偿使用土地合同书》的签订主体，其双方确认合同所涉的土地为东府集建字1988第1900211100117号《集体土地建设用地使用证》、东府集建1989字第1900211110612号《集体土地建设用地使用证》对应的土地，且振兴围经济合作社辖下的振兴管理区一队是前述《集体土地建设用地使用证》土地使用者，故为查清案件事实，本院依职权向东莞市自然资源局发函调查。东莞市自然资源局回复，东府集建字1988第1900211100117号《集体土地建设用地使用证》登记面积为4900平方米，土地使用权人为塘厦镇振兴围管理区一队，批准用途为厂房；东府集建1989字第1900211110612号《集体土地建设用地使用证》登记面积为2880平方米、土地使用权人为振兴围第一生产队，批准用途为厂房；上述两宗地块从2003年至今在土规中均规划为城乡建设用地，宗地位置与鸿图公司向本院提交的卫星图所示位置吻合。基于上述补充查明情况，本院确认东府集建字1988第1900211100117号《集体土地建设用地使用证》、东府集建1989字第1900211110612号《集体土地建设用地使用证》所涉土地为案涉《补充协议》所涉土地。原审就前述问题的认定有误，应予纠正。另，关于《有偿使用土地合同书》签订时是否已经村集体讨论的问题，振兴围经济合作社在二审庭审中称经过村民大会的表决程序，但无证据予以证明。对原审法院认定的其他事实，本院予以确认。本院认为，建设用地使用权合同是指市、县人民政府土地管理部门以土地所有者的身份将土地使用权在一定期限内让与土地使用者，土地使用者支付出让金的合同，是特指为国有土地，不包括集体土地，因此原审将本案定为建设用地使用权合同纠纷有误，应予纠正。振兴围经济合作社在原审中要求确认《补充合同》无效，并依合同效力提出返还请求及赔偿，本案应为合同纠纷。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条之规定，本院二审应就当事人上诉请求的有关事实及适用法律进行审查。因一审判决后，振兴围经济合作社没有提起上诉，而鸿图公司的上诉请求又仅为要求撤销原审判决第一判项并改判确认《补充合同》有效，故本案二审的争议焦点为：案涉《补充合同》的合同效力应如何认定。关于案涉《补充合同》的合同效力问题。振兴围经济合作社与鸿图公司之间的《有偿使用土地合同书》于2003年1月1日签订。振兴围经济合作社与鸿图公司以及曾广华之间的《补充合同》于2012年签订。根据《补充合同》的约定，该合同为《有偿使用土地合同书》的补充及组成部分，因此案涉《补充合同》为涉村集体土地权益流转的《有偿使用土地合同书》的组成及补充部分。由于《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条明确规定，涉及村民利益的事项，须经村民会议讨论决定方可办理。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条也规定，经依法登记的集体经营性建设用地出让、出租交由单位或者个人使用的，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。现振兴围经济合作社与鸿图公司、曾广华三方就原来的《有偿使用土地合同书》进行补充约定时，未经集体成员的表决通过，《补充合同》的签订不单违反前述土地管理法，还违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》涉及村民利益需经村民会议讨论决定的规定，故振兴围经济合作社诉请案涉《补充合同》应属无效，本院予以支持。综上所述，上诉人鸿图公司的上诉请求不能成立，依法应不予支持。原审认定事实部分有误，应予纠正，但原审处理结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条、第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人鸿图玩具制品厂有限公司负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  郭婧儿审判员  何玉煦审判员  殷莉利二〇二〇年十一月十六日书记员  徐烨榆附录相关法律：《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第六十三条规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。