江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终568号 上诉人（原审原告）江苏百年建设工程有限公司，住所地江苏省盐城市青年东路**（东亭国际商务中心****）。 法定代表人赵曙光，江苏百年建设工程有限公司总经理。 委托代理人徐海东，江苏亿诚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市江北新区管理委员会建设与交通局，，住所地江苏省南京市江北新区药谷大道**江北新区管委会** 法定代表人仲爱兵，南京市江北新区管理委员会建设与交通局局长。 委托代理人彭渤。 委托代理人赵恒志，江苏法德东恒律师事务所律师。 上诉人江苏百年建设工程有限公司（以下简称百年建设公司）因诉被上诉人南京市江北新区管理委员会建设与交通局（以下简称江北新区建交局）其他行政管理其他行政行为一案，不服原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1280号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2019年3月26日，南京东门棚户区改造建设有限公司（以下简称东门公司）在南京市公共资源交易平台发布东门1号地保障房幼儿园装修项目工程（以下简称“东门1号项目”）招标公告及招标文件，该项目属政府投资项目，工程地点位于南京市江北新区，投标截止日期为2019年4月10日9:30，采用资格后审方法对投标人资格进行审查。百年建设公司参与该项目投标，在“e路阳光”信用平台录入招标文件规定的材料。其中录入的项目负责人马光磊的安全生产知识考核合格B证显示的企业名称为南京国豪装饰安装工程股份有限公司（以下简称国豪公司）。 2019年4月15日，招标人东门公司发布《江苏省南京市工程建设项目中标候选人公示》，百年建设公司为“东门1号项目”的第一名中标候选人。2019年4月24日，因公示期内其他中标单位提出异议，评标委员会经复议重新推荐了中标候选人，招标人进行二次公示，“东门1号项目”拟中标候选人为“南京共同建设工程有限公司”。2019年4月25日，百年建设公司对二次公示结果向东门公司提出异议。东门公司当日回复百年建设公司：“在公示期间，有投标人对百年建设公司中标资格提出异议，反映百年建设公司投标项目负责人马光磊在南京市公共资源交易中心信用库中的安全考核合格B证显示的所属单位为国豪公司，与百年建设公司名称不符，不符合招标文件的要求。经评标委员会复议，判定百年建设公司资格不符合国家有关规定或招标文件要求，资格审查不通过，不具备中标资格。东门公司根据此次复议结果取消百年建设公司中标资格，并对中标候选人进行二次公示。”2019年5月10日，东门公司发布中标结果公告，确定本次项目中标人为“南京共同建设工程有限公司”。 2019年4月26日，百年建设公司向江北新区建交局提交《投诉书》，认为其符合招标文件对投标人资格的要求，不存在符合否决条件的任何条款；无相关文件规定马光磊的B类安全生产许可证的现实情况和上传情况可以作为否决条件；招标人的回复没有明确相关支持性的法律和文件的具体条款，请求江北新区建交局纠正招标人废除百年建设公司中标资格的行为，维护百年建设公司的合法权益。2019年5月5日，江北新区建交局对百年建设公司投诉事项进行调查，查阅了该项目百年建设公司的投标文件。2019年5月6日，江北新区建交局对招标人东门公司工程部部长陈刚进行调查询问，了解百年建设公司投诉事项的相关情况。2019年5月7日，江北新区建交局进入“e路阳光”信用平台查询马光磊的登记情况，查明百年建设公司于2019年4月23日录入了马光磊在百年建设公司的安全生产考核B证。2019年5月13日，江北新区建交局作出《投诉处理决定书》，根据调查的基本事实，依照原评标委员会复议评审结果，根据《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》（苏建规字[2016]4号）第二十六条第一款规定，驳回百年建设公司的投诉。 百年建设公司不服，于2019年8月5日向原审法院提起诉讼，请求：1、撤销江北新区建交局于2019年5月13日作出的对百年建设公司因“东门一号地保障幼儿园装修项目”工程拟中标人及第一中标候选人资格被取消所提投诉予以驳回之处理决定；2、责令江北新区建交局对百年建设公司之投诉重新作出处理决定；3、判令诉讼费由江北新区建交局承担。 另查明，“东门1号项目”《招标公告》对项目经理资质类别和等级要求为注册建造师证建筑工程二级（含）以上。招标公告设定的资格审查办法包括：项目负责人必须满足以下条件：a.项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业；b.项目负责人是非变更后无在建工程，或项目负责人是变更后无在建工程（必须原合同工期已满且变更备案之日已满6个月）、或因非承包方原因致使工程项目停工或因故不能按期开工且办理了项目负责人解锁手续，或项目负责人有在建工程，但该在建工程与本次招标的工程属同一工程项目、同一项目批文、同一施工地点分段发包或分期施工的情况且总的工程规模在项目负责人执业范围之内；…。投标人资格审查由本工程的评标委员依照招标文件规定的评标办法进行评审，为了便于评审，投标人在投标截止前将以下材料在“e路阳光”信用平台录入：企业营业执照、企业资质证书、安全生产许可证、注册建造师证以及项目经理安全生产考核合格证（如有）、业绩资料（中标通知书、合同、竣工验收证明）等材料，具体内容详见招标文件。 “东门1号项目”《招标文件》1.4.1投标人资格要求中对项目负责人资格要求为：1、注册建造师证房屋建筑工程二级（含）以上并且具有有效的安全生产考核合格证书（B类证）；3.5资格审查资料要求项目负责人资料表应附项目负责人的建造师证书、B类安全生产考核证、养老保险证书等材料。B类安全生产考核证等材料应按前附表规定从“e路阳光”企业信用库中选择相应扫描件编入投标文件。投标人应及时更新信用库和企业资料自建库中的材料，确保相关材料真实有效。 原审法院认为，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第六十条规定，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》第三条第二款规定,县级以上人民政府住房和城乡建设行政主管部门按照职责分工和监管权限,受理和处理招标投标投诉,对招标投标的异议处理进行监督。县级以上人民政府对招标投标活动监督职责分工另有规定的,从其规定。本案中，“东门1号项目”系政府投资项目，属于依法必须进行招标的项目，百年建设公司对招标人东门公司取消其拟中标资格的结果有异议，先向招标人东门公司提出异议，东门公司答复后，百年建设公司对答复不服，向江北新区建交局提出投诉，江北新区建交局作为本辖区内建设行政主管部门，对招标投标活动的投诉有调查处理的法定职责。 根据《招标投标法实施条例》第二十条规定：“招标人采用资格后审办法对投标人进行资格审查的，应当在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对投标人的资格进行审查。”“东门1号项目”《招标公告》及《招标文件》中要求，项目负责人不得同时在两个或两个以上单位受聘或执业；投标人在投标截止前应将项目经理安全生产考核合格证书（B类证）从“e路阳光”信用平台录入，投标人应及时更新信用库和企业资料自建库中的材料，并确保相关材料真实有效。根据以上招标要求，投标人的项目负责人不得在其他单位受聘或执业，项目负责人的相关证明材料中的用人单位应当与投标人保持一致。本案中，百年建设公司在“东门1号项目”投标时，上传的项目负责人马光磊的安全生产考核合格证书（B类证）企业名称为国豪公司，与招标公告和招标文件中对于项目负责人的资格要求不符，招标人东门公司经评标委员会复议后取消百年建设公司的拟中标人资格。江北新区建交局在调查核实基本事实后，依据《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》第二十六条第一款规定，驳回百年建设公司的投诉，并无不当。关于百年建设公司主张马光磊在招标前已持有百年建设公司的安全生产考核合格证，符合本次招标实质条件的意见，原审法院认为，《中华人民共和国招标投标法》第三十八条、第三十九条、《招标投标法实施条例》第五十二条规定，评标委员会在评标时，应在严格保密的条件下进行，评标委员会可以书面通知投标人作出必要澄清、说明的法定情形仅限于投标文件中含义不明确的内容、明显文字或者计算错误。而本案中项目负责人安全生产合格证所在单位问题明显不属于上述法定情形，无法律法规规定评标委员会可以向百年建设公司核实其投标文件中项目负责人的实质条件，故评标委员会评标时系对照招标文件确定的标准和方法对投标人提交的投标文件进行评审，投标文件的真实性由投标人负责，故对百年建设公司该意见，不予采纳。关于原告提出招标人东门公司在招标过程中存在违背公开、公平、公正原则，明显偏袒特定中标人的意见，百年建设公司在投诉时和诉讼中均未提交证据证明，不予采纳。 根据《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》第十六条规定，行政监督部门收到投诉书后，对于符合投诉处理条件并决定受理的，收到投诉书之日即为受理日。第二十条规定，在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。第二十七条规定，行政监督部门应当自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项做出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。本案中，江北新区建交局收到百年建设公司提交的投诉后，受理并开展调查，查阅相关招标文件材料，听取了被投诉人东门公司的陈述和申辩，在30个工作日内作出投诉处理决定，将处理结果告知了投诉人，程序合法。关于百年建设公司主张江北新区建交局未听取百年建设公司陈述和申辩系程序违法的意见，原审法院认为，江北新区建交局关于投诉的处理决定，系对招标人的异议处理进行监督的行为，并非行政执法决定。上述办法对被投诉人的陈述申辩权作出要求，并未对投诉人的陈述申辩作出强制性规定，事实上，百年建设公司在投诉时已经详细阐述了投诉的事实理由和请求，行政监督部门可以视案件的具体情况决定是否组织投诉人和被投诉人进行质证发表意见，故对于百年建设公司主张江北新区建交局程序违法的意见，不予采纳。 综上，江北新区建交局作出的案涉《投诉处理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，百年建设公司要求撤销案涉《投诉处理决定书》的诉讼请求，无法律依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，原审法院判决：驳回百年建设公司的诉讼请求。案件受理费50元，由百年建设公司负担。 百年建设公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被诉行政行为应受《江苏省行政程序规定》规制，被上诉人未以最有利保障上诉人程序权利方式实施行政行为，原审判决认定被诉行政行为程序合法，与本案事实不符，与司法正义相悖。 二、原审判决对据以定案的主要事实，认定不清。上诉人项目负责人马光磊在投标前实际持有了有效的安全生产合格考核证书，具有相应的安全生产知识能力。案件事实也已经排除马光磊同时在上诉人、“国豪公司”工作的可能。被上诉人作出被诉行为的事实依据显然不足。上诉人认为，在取消上诉人第一中标候选人前，招标人、中标结果异议者均明知上诉人实质具备相应资质，仅为达到排斥上诉人中标并为谋求特定候标人中标，再行启动对上诉人资格审查已经没有事实基础与必要，也不符合诚实信用原则。 三、原审判决适用法律错误。（一）原审判决在招标人东门公司通过专家评审已经完成对上诉人资格审查后，在发布中标候选人结果公示后，再行启动资格审查，从程序言，欠缺制度层面的程序依据，明显随意。（二）根据《工程建设项目施工招标投标办法》第四条的规定，招投标活动应遵守诚实信用的原则；根据《工程建设项目施工招标投标办法》第二十条的规定，资格审查主要应审查投标人是否具有独立订立合同的能力、履行合同的能力。《招标投标法实施条例》第三十二条规定，不得以不合理的条件限制、排斥投标人。其中，设定的资格、技术、商务条件与项目特点及实际需要不相符合或与合同履行无关的，即属于此种禁止性规定。据此，即便对马光磊进行相应审查，审查的目的及内容也应为:马光磊是否具相应安全生产知识及能力。现有证据足以证明马光磊具相应的安全生产知识及能力。在中标候选人结果公布并产生异议投诉期间，东门公司对此知情，异议投诉者知情，再行要求事后审查上诉人之资质能力，完全不是基于上诉人有无合同履行能力，而是明知上诉人具合同履行能力，只为寻找借口，将上诉人排斥于中标范围之外。此与上述法条对资格审查的目的之立法精神不符。 综上，请求二审法院：1、撤销一审判决；2、改判撤销被上诉人江北新区建交局作出的《投诉处理决定书》；3、改判责令被上诉人江北新区建交局对上诉人百年建设公司之投诉重新作出处理决定；4、判令一、二审诉讼费由被上诉人江北新区建交局承担。 被上诉人江北新区建交局辩称，一、江北新区建交局对招投标活动进行监督，其行政监督行为程序是合法的。现行法律规定对行政监督行为的处理过程，并无强制性的陈述、申辩、听证要求。《江苏省行政程序规定》第二条第二款也明确规定：法律、法规对行政程序另有规定的，从其规定。行政监督部门对招投标活动的监督行为，是维护法律的权威，其对当事人的影响程度低于行政处罚；按照现行法律规定，即便是行政处罚，也区分处理，唯有停产停业、吊销营业执照等情形才适用听证规定。招投标活动对招标、投标文件的要求较为严格，投标人应完全响应招标文件的要求，鉴于招投标的公平性、效率以及时间限制等因素，当投标人的投标资料与招标文件要求不一致的或者与客观实际情况不一致的，招标人无权对所谓的客观事实进行逐一核实。 二、江北新区建交局对招投标活动进行监督，其事实和法律依据充分。（一）本项目采用电子招投标、招标文件对投标人资格要求明确：确保相关材料真实有效。（二）上诉人提交的投标资料“项目经理安全生产考核合格证书”显示是国豪公司，并非上诉人百年建设公司，不符合招标文件要求。（三）上诉人补提交的材料，属于事后补充，已经超过招标截止日，此时招投标评标活动已经结束。 综上，一审法院的审理程序合法，实体认定正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，根据《招标投标法实施条例》第六十条及《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》第三条第二款的规定,江北新区建交局作为辖区内建设行政主管部门，对案涉招标投标活动的投诉有调查处理的法定职责。 《招标投标法实施条例》第二十条规定：“招标人采用资格后审办法对投标人进行资格审查的，应当在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对投标人的资格进行审查。”本案中，“东门1号项目”《招标公告》及《招标文件》中要求，项目负责人不得同时在两个或两个以上单位受聘或执业；投标人在投标截止前应将项目经理安全生产考核合格证书（B类证）从“e路阳光”信用平台录入，投标人应及时更新信用库和企业资料自建库中的材料，并确保相关材料真实有效。上述招标要求并不违反相关规定。根据以上招标要求，投标人的项目负责人不得在其他单位受聘或执业，项目负责人的相关证明材料中的用人单位应当与投标人保持一致。百年建设公司在“东门1号项目”投标时，上传的项目负责人马光磊的安全生产考核合格证书（B类证）企业名称为国豪公司，与招标公告和招标文件中对于项目负责人的资格要求不符，招标人东门公司经评标委员会复议后取消了百年建设公司的拟中标人资格。百年建设公司主张马光磊在招标前已持有百年建设公司的安全生产考核合格证，符合本次招标实质条件，怀疑招标人与其他投标方串通，排斥百年建设公司中标。本院经审查认为，即便项目负责人马光磊在招标前已持有百年建设公司的安全生产考核合格证，但百年建设公司在2019年4月10日投标时在“e路阳光”信用平台录入的项目负责人的马光磊的安全生产知识考核合格B证显示的企业名称为国豪公司，因此，不符合招标公告和招标文件中对于项目负责人的资格要求。评标委员会经复议认为百年建设公司未上传公司名称为“百年建设公司”的安全生产考核B证，资格审查不过。招标人东门公司据此取消百年建设公司的拟中标人资格，并无不当。百年建设公司该上诉主张，缺乏依据，本院不予采纳。 《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》第二十六条第一款规定：“行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查：投诉缺乏事实根据或者法律依据的，或者投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，驳回投诉。”江北新区建交局在调查核实基本事实后，依据上述规定，驳回百年建设公司的投诉，并无不当。 《中华人民共和国招投标法实施条例》第六十二条规定：“行政监督部门处理投诉，有权查阅、复制有关文件、资料，调查有关情况，相关单位和人员应当予以配合。”《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十六条规定：“在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。”《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》第十六条规定：“行政监督部门收到投诉书后，对于符合投诉处理条件并决定受理的，收到投诉书之日即为受理日。”第二十七条规定：“行政监督部门应当自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项做出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。”本案中，江北新区建交局收到百年建设公司提交的投诉后，受理并开展调查，查阅相关招标文件材料，听取了被投诉人东门公司的陈述和申辩，在30个工作日内作出投诉处理决定，并将处理结果告知投诉人，程序合法。被上诉人适用上述规定，未适用听取投诉人的陈述和申辩及对证据进行质证等程序，并无不当。故对于百年建设公司关于江北新区建交局程序违法的意见，本院不予采纳。 综上，上诉人百年建设公司上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏百年建设工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王燕 审判员  周磊 审判员  黄飞 二〇二〇年十一月十七日 书记员  曹洁