四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1102行初196号 原告：黄安权，男，1976年4月11日出生，汉族，住四川省峨眉山市。 委托诉讼代理人：李胜欣，北京创为律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王丹，北京创为律师事务所律师。 被告：峨眉山市罗目镇人民政府。住所地：四川省峨眉山市罗目镇火神庙街。 法定代表人：鞠伟，该镇镇长。 出庭负责人：李建军，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：熊捷，该镇工作人员。 委托诉讼代理人：余腾元。 被告：峨眉山市人民政府。住所地：四川省峨眉山市绥山镇绥山西路**。 法定代表人：吴小怡，该市市长。 委托诉讼代理人：赵康靖。 原告黄安权诉被告峨眉山市罗目镇人民政府（简称罗目镇政府）行政命令及被告峨眉山市人民政府（简称峨眉山市政府）行政复议一案，于2020年9月10日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月9日公开开庭审理了本案。原告黄安权及其委托诉讼代理人李胜欣、王丹，被告罗目镇政府的负责人李建军副镇长及该镇的委托诉讼代理人熊捷、余腾元，被告峨眉山市政府的委托诉讼代理人赵康靖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2020年4月26日，罗目镇政府作出的罗府限拆〔2020〕1号《限期拆除通知书》（简称《限拆通知书》）载明：黄安权户未经审批，擅自在××村村××组建设养猪场（简称案涉养猪场），违反了《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）第四十一条的规定。根据该法第六十五条的规定，责令黄安权户立即停止建设，并于2020年4月27日前将违法建（构）筑物及设施自行拆除。逾期不拆除，将依法组织力量对上述违法建设予以强制拆除。 峨眉山市政府针对原告就《限拆通知书》提出的复议申请，于2020年9月1日作出峨府复〔2020〕321号《行政复议决定书》（简称《复议决定书》），认为罗目镇政府作出的《限拆通知书》认定案涉养猪场系违建的事实清楚，但未保障黄安权陈述申辩权，系程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）第二十八条第一款第三项的规定，决定确认《限拆通知书》违法。 原告黄安权诉称：原告经营的案涉养猪场位于峨眉山市××镇××村村××组，紧邻原告位于该组43号的宅基地。原告多年以来在涉案地块开展畜禽养殖业，曾被原峨眉山市农业局评为“科技示范户”。因峨眉至汉源高速公路项目实施需要，拆迁方一直与原告洽谈案涉养猪场拆迁补偿事宜，但是尚未达成协议，也未补偿。在此情况下，罗目镇政府作出《限拆通知书》。原告不服该通知，申请复议。峨眉山市政府作出《复议决定书》。原告认为，《限拆通知书》系配合拆迁，执法目的不当，通知书认定案涉养猪场系违建，没有事实根据和法律依据且程序违法；复议决定认定事实错误；认定案涉养猪场系违建属于超越职权。为此，原告诉至法院，请求判决：1.撤销罗目镇政府作出的《限拆通知书》；2.撤销峨眉山市政府作出的《复议决定书》；3.案件受理费由被告方负担。 被告罗目镇政府辩称：1.原告修建的案涉养猪场无任何审批，属于违法建筑；2.罗目镇政府作出《限拆通知书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，符合法律规定。请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告峨眉山市政府辩称：1.峨眉山市政府具有对《限拆通知书》复议的职权；2.作出的《复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 经审理查明：案涉养猪场位于峨眉山市××镇××村村××组。原告称先后于2002年、2006年、2008年对案涉养猪场进行修建或维修。 2017年6月29日，罗目镇政府与徐红（原告之妻）签订《峨眉山市畜禽养殖场（户）关停补助协议》，其中约定包括有徐红于2017年10月30日前自行完成畜禽处置，关闭养殖场；罗目镇政府按照无任何养殖审批手续养殖场的标准50元/平方米给予1104.7平方米（占地面积）案涉养猪场补助55235元内容。徐红已经领取该补助款。 2017年6月29日,徐红向罗目镇政府作出《峨眉山市畜禽养殖场（户）自愿关停承诺书》，承诺就案涉养猪场于同年10月30日前自行完成养殖场内的畜禽处置，并关停。 2020年4月26日，罗目镇政府作出《限拆通知书》，并于当日送达原告。同月28日，罗目镇政府对案涉养猪场予以拆除。 2020年6月5日，峨眉山市政府收到原告不服《限拆通知书》提出的复议申请，并向原告送达《行政复议受理通知书》，向罗目镇政府送达《行政复议答复通知书》。罗目镇政府向峨眉山市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据。 同年7月30日，峨眉山市政府作出《决定延期通知书》，复议期限决定延长30日，并于分别于同年7月30日和同年8月3日向罗目镇政府和原告送达该通知书。 同年9月1日，经峨眉山市政府负责人同意，峨眉山市政府作出《复议决定书》，并于次日分别向原告和罗目镇政府送达。 另查明，原告于2012年11月1日加入“峨眉山市中旺养猪专业合作社”；2016年获得原峨眉山市农业局颁发的“2016年农技推广补助项目科技示范户”。 上述事实，由在举证期限内，被告罗目镇政府提交的《峨眉山市畜禽养殖场（户）关停补助协议》《峨眉山市畜禽养殖场（户）自愿关停承诺书》《养殖场地建筑物明细表》、照片、支付凭证；被告峨眉山市政府提交的《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议答复书》《决定延期通知书》《复议决定书》《送达回证》（6份）；原告提交的《峨眉山市中旺养猪专业合作社社员入社证》、“2016年农技推广补助项目科技示范户牌”以及当事人法庭陈述予以证实。 本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条关于“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，罗目镇政府具有对其辖区内的违法建设行为予以作出限期拆除的职权。 根据《行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，峨眉山市政府具有对罗目镇政府作出的《限拆通知书》予以复议的职权。 综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：1.《限拆通知书》的法律性质；2.《限拆通知书》是否合法；3.《复议决定书》是否合法。 本院对争议焦点评判如下： （一）关于《限拆通知书》的法律性质问题 本院认为，对于依据《城乡规划法》第六十五条关于“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”作出的限期拆除行为的法律性质，由于该法律规范没有予以明确，因此，无论各地法院裁判的案件，还是理论观点，的确存在行政处罚行为、行政命令行为、行政强制行为等不同的观点。 就本案而言，对于涉及存量性违法建设行为，依据《城乡规划法》第六十五作出的限期拆除行为的法律性质，认定为行政命令更为妥当，毕竟该种情形下的限期拆除行为，对于违法行为人不具有制裁性，而只是具有对违法行为造成的社会危害恢复到原来的状态的功能，并没有另行给予违法行为人增加负担，给予制裁。同时，对于存量性违法建设行为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条关于“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”的规定，具有行政强制执行权的行政机关实施强制执行行为的前提是之前已经依法作出了行政决定之后，即如本案的《限拆通知书》的行政决定，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，才能依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”也就是就此作出的强制执行决定，才是行政强制执行行为。 但是，无论哪种观点，除均需要依法调查取证外，根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发〔2004〕10号)中关于“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题”的规定，都至少应当给予行政相对人、利害关系人陈述和申辩的机会；对重大事项，还应当给予行政相对人、利害关系人听证的权利。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，还应当根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。法律另有特别规定的，还应当从之。因此，无论《限拆通知书》是原告提出系行政处罚行为的主张，还是罗目镇政府提出系行政强制行为抑或峨眉山市政府提出系行政命令行为的主张，均应当遵循前述规定的正当程序原则和法律明确规定的程序。 （二）关于《限拆通知书》是否合法问题 1.关于《限拆通知书》认定事实证据是否充分的问题。罗目镇政府作出的《限拆通知书》载明系根据《城乡规划法》）第四十一条关于“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”的规定，认定原告的行为系违反乡、村庄规划建设案涉养猪场，但是罗目镇政府并未提交案涉养猪场所在地属于依法批准的乡、村庄规划区范围内的证据。因此，罗目镇政府作出的《限拆通知书》的主要证据不足。 2.关于《限拆通知书》适用法律是否正确的问题。如前所述，罗目镇政府在对案涉养猪场没有证据证明系在乡、村庄规划区范围内的情况下，根据《城乡规划法》第四十一条规定进行违法建设认定，再依据《城乡规划法》第六十五条关于“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，作出《限拆通知书》，属于适用法律错误。 3.关于《限拆通知书》程序是否合法的问题。如前所述，只要作出对政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，都至少应当给予其陈述和申辩的机会。但是本案中，罗目镇政府并未提交证据证明，给予了原告陈述和申辩机会，属于程序违法。 此外，对于拆除1104.7平方米案涉养猪场，罗目镇政府作出的《限拆通知书》仅给予原告一天的自行拆除时间，属于明显不当。 （三）关于《复议决定书》是否合法问题 本院认为，峨眉山市政府在收到原告的复议申请书后，经过立案、送达《行政复议受理通知书》《行政复议立案通知书》以及书面审查，并经依法延长复议期间后，在法定的复议期限内作出并向原告和罗目镇政府送达了《复议决定书》，复议程序符合《行政复议法》等法律法规的规定。但是，对于罗目镇政府作出的《限拆通知书》存在的如前所述违法行为，只认定程序违法，保留其效力，未予以纠正，属于适用法律错误。 据此，罗目镇政府作出的《限拆通知书》，主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、明显不当，应当予以撤销；峨眉山市政府作出的《复议决定书》，适用法律错误，应当一并撤销。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项、第六项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；……（六）明显不当的”及第七十九条关于“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定,判决如下: 一、撤销被告峨眉山市罗目镇人民政府于2020年4月26日对原告黄安权作出的罗府限拆〔2020〕1号《限期拆除通知书》； 二、撤销被告峨眉山市人民政府于2020年9月1日作出的峨府复〔2020〕321号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告峨眉山市罗目镇人民政府、峨眉山市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  李 巨 人民陪审员  黄美文 人民陪审员  吴明田 二〇二〇年十一月十八日 书 记 员  黄瑞林