广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2330号上诉人（原审被告）：广州市白云区太和镇人民政府。住所地：广州市白云区太和镇朝亮南路**。法定代表人：郑伟居，镇长。被上诉人（原审原告）：江新来，男。委托代理人刘继霞，北京市京师律师事务所律师。委托代理人张林遥，北京市京师律师事务所实习律师。原审第三人：江国军，男，系上诉人江新来之子。上诉人广州市白云区太和镇人民政府（下称太和镇政府）因行政强制拆除纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5426号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，原广州市白云区太和镇国土规划管理所于1998年12月25日核发的《农村（墟镇）宅基地使用证》（云太字第0014563号）载明：使用人为江新来，宅基地座落于广州市白云区************，面积为72平方米，建筑种类为混合结构，层数二层半，建筑面积为169平方米。庭审中，江新来称该址涉案房屋后因多年漏雨在2015年翻新，房屋没有规划、报建，曾向规划部门申请但没有书面回复，占地面积82平方米，总面积750平方米，共7层，用于江新来一家人居住，住在第**，2-7层没有装修，没有装门窗。2015年11月20日，广州市国土资源和房屋管理局白云区分局发布《征收土地预公告》（穗云国土征预字〔2015〕20号），公告拟征收广州市白云区江高镇、人和镇、太和镇土地（详见现场公告附图），规划用途为铁路用地，拟征收面积为941454平方米等事项。2016年7月5日，广州市白云区人民政府征地办公室（甲方）与太和镇政府（乙方）签订《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目太和镇段土地征收补偿工作实施协议》，约定由广州市白云区人民政府征地办公室代表广州市白云区人民政府作为新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目白云区段土地房屋征收补偿工作的牵头单位，太和镇政府负责实施该项目太和镇段土地房屋征收工作。其中征收范围为根据《广州市规划局关于新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程线站位方案及建设项目选址意见的复函》（穗规函〔2014〕3653号）确定该项目太和镇段用地面积约为561.56亩（最终面积以实际征收面积为准）。由太和镇政府负责组织实施该项目征收补偿工作，负责与被征收人签订征收补偿协议，并负责把土地征收补偿资金等所有费用按规定支付到被征地单位、集体或个人。2017年1月18日，广州市白云区人民政府征地办公室（甲方）与太和镇政府（乙方）签订《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目太和镇段住宅房屋征收补偿工作实施协议》，其中6.2.4约定由太和镇政府负责与被征收人签订房屋征收补偿协议及安置协议，并负责把补偿资金等所有费用按规定支付到被征地单位、集体或个人。2018年11月17日，广州市白云区人民政府办公室印发《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线项目（太和镇段）集体土地上住宅房屋征收补偿安置办法的通知》。2019年3月31日，江新来与江国军签订《委托书》载明，“因东北货车外绕线工程项目建设需要，需征用位于米龙村米龙西三街三巷1号建筑物1栋，为支持国家建设，经双方协商，江新来委托江国军全权办理上述房屋征拆补偿一切相关事项，如就此发生经济纠纷及法律责任，由委托与被委托双方自行解决承担，与镇政府及村社等相关单位无关。”同日，在广州市白云区******民委员会见证下，江新来出具《房屋权属声明》，称宅基地证为云太字第00145**登记人为江新来，其中房屋是由其儿子江国军建设，故房屋实际产权属于江国军，其同意由江国军与政府签订房屋补偿协议等一切补偿资料，该权属声明经江新来的五名家庭成员签名确认。2019年3月31日，太和镇政府（甲方）与***经济联合社（乙方）、江国军（丙方）签订《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线项目（太和镇段）集体土地上住宅房屋安置补偿协议书》（编号：ML303），约定：以《太和镇米龙村第二经济合作社用地红线内建（构）筑物及附属物测量清点详查资料》测绘成果资料作为征收补偿依据，再根据上述测量清点详查资料的数据填写《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目住宅房屋征收安置补偿计价确认表》，经各方签字确认丙方在铁路建设红线范围内的地上附着物补偿款合计为733943.54元，补偿款于该协议签订后10日内由甲方一次性支付给丙方，丙方须于该协议签订7日内清空建筑物并移交甲方拆除。逾期不清理的，将按丙方丢弃处理。江国军确认于2019年4月23日全额领取了征收补偿款。江新来对上述安置补偿协议书不服，诉至原审法院，请求确认上述安置补偿协议书无效，原审法院以案号（2019）粤7101行初2735号予以立案受理，并于2019年11月18日作出行政判决，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉，目前该案正在二审审理中。2019年9月26日，太和镇政府向江国军作出《通知》载明：根据市、区的工作任务要求，东北货车外绕线项目需在2019年内建成通车，针对（测量编号：ML303）的住宅房屋，该镇将立即开展房屋拆卸工作。请江国军于本通知张贴日起，3天内将房屋内的有关财务自行搬迁、腾空，逾期未清理的将视为自动丢弃处理。该镇将组织拆卸单位进场完成拆卸工作。2019年10月8日，太和镇政府在江新来未自愿腾空并交出房屋的情况下，组织人员对涉案房屋实施了拆除行为。另查明，据太和镇政府提交的《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线项目（太和镇段）集体土地上住宅房屋征收补偿工作方案》载明：……四、征收程序及任务分工。3.太和镇政府。（1）在区征地办的指导下，负责制定项目住宅房屋征收补偿工作方案报区征地办审核；（2）在住宅房屋征收补偿工作方案经有审批权限的人民政府批准后，负责组织实施；（3）负责做好住宅房屋征收补偿相关政策的宣传工作，并向被征收住宅房屋的单位或个人做好本项目住宅房屋征收补偿工作方案具体内容和制定依据的解释工作；（4）负责与被征收住宅房屋的单位或个人签订征收补偿协议，支付征收补偿款，并督促被征收补偿单位和个人按规定期限交付房屋及搬迁；（5）负有组织实施被征收住宅房屋的拆卸、修复或加固等相关工作；（6）协助办理复建安置地的用地选址报批、复建安置房屋的规划设计、报建工作；（7）负责住宅房屋征收补偿工作方案争议的协调工作；（8）当住宅房屋征收补偿工作引发群体性事件时，应及时予以处置，并视情况及时告知相关部门，避免事态失控，确保社会稳定。等等。原审法院认为，本案争议焦点主要包括三个方面：一、关于原告主体资格认定的问题；二、关于被告主体资格认定的问题；三、关于本案拆除行为是否违法的问题。关于原告主体资格认定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，江新来作为涉案房屋的宅基地使用权人，其与太和镇政府拆除涉案房屋的行为有利害关系，具备原告诉讼主体资格。关于被告主体资格认定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，太和镇政府主张其依据涉案《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线项目（太和镇段）集体土地上住宅房屋征收补偿工作方案》第四点征收程序及任务分工第3点第（4）、第（5）点“负责与被征收住宅房屋的单位或个人签订征收补偿协议，支付征收补偿款，并督促被征收补偿单位和个人按规定期限交付房屋及搬迁；负有组织实施被征收住宅房屋的拆卸、修复或加固等相关工作”的规定，与经江新来合法委托的江国军签订涉案安置补偿协议书，并依据协议的约定履行了金钱给付义务后拆除了涉案房屋。根据上述规定，太和镇政府组织实施了拆除涉案房屋的行为，被告主体资格适格。关于本案拆除行为是否违法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。可见，征收房屋应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。本案中，江国军经江新来的授权，与太和镇政府签订了涉案征收补偿协议书，对涉案房屋的补偿标准、付款、移交场地方式、房屋置换安置等事项进行了约定，太和镇政府亦按照该协议的约定履行了金钱给付义务，但江新来对涉案征收补偿协议书不服，向本院提起了确认无效之诉，并在本案诉讼中述称直到太和镇政府拆除涉案房屋，其一直在涉案房屋居住，可见，江新来并没有将涉案房屋腾空并主动移交给太和镇政府处置的意思表示，太和镇政府亦未提供证据证实其与江新来办理了涉案房屋的交接手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。该条虽然是针对国有土地上房屋征收强制执行程序的规定，但对因集体土地征收而引起的房屋强制拆除问题，亦可参照。据此，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。因此，太和镇政府并不能依据已签订的涉案安置补偿协议书成为实施土地征收强制拆除的主体，其对涉案房屋实施强制拆除，属于超越法定职权，应予确认违法。综上所述，江新来诉请确认太和镇政府强制拆除行为违法，有事实和法律依据，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告广州市白云区太和镇人民政府于2019年10月8日强制拆除原告江新来位于广州市白云区*************屋的行政行为违法。上诉人太和镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误，上诉人严格遵守“先补偿后搬迁”原则，涉案房屋已空置且符合交付的标准。1.江国军已领取房屋征收安置补偿款，上诉人依法保障了江新来、江国军在搬迁过渡期间的各项权利。根据《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线项目（太和镇段）集体土地上住宅房屋征收补偿安置办法》规定，江新来及江国军获得相应征收安置补偿款后，违反了涉案安置补偿协议第五条约定。2.涉案房屋已空置，符合实际上的交付标准。江新来出具的《房屋权属声明》明确涉案房屋实际所有人为江国军，并委托江国军全权办理涉案房屋征拆补偿一切事宜，江国军签订了涉案安置补偿协议书，将《农村（墟镇）宅基地使用证》原件交付给上诉人，代表江新来同意移交涉案房屋。在原审庭审时，江国军陈述己搬离了涉案房屋，依据《房屋权属声明》的法律效力，其行为代表江新来作出交付涉案房屋的意思表示。江新来没有任何证据证实自己仍在涉案房屋居住，原审法院认定江新来没有交付涉案房屋与事实不符。二、原审法院混同征收拆除与强制搬迁，属于适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，人民法院负责强制执行接收土地及强制搬迁，而非对涉案房屋进行征收拆除的行政职权，征收拆除涉案房屋依法属于政府的征收职权范围，上诉人有权组织实施拆除涉案房屋，上诉人没有实施超越法定职权的行为。请求：1.撤销(2019)粤7101行初5426号《行政判决书》；2.驳回江新来的全部诉讼请求；3.一、二审受理费由江新来负担。被上诉人江新来二审期间未提交答辩意见。原审第三人江国军二审期间未提交诉讼意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，江新来向原审法院起诉确认涉案安置补偿协议无效一案，原审法院于2019年11月18日作出（2019）粤7101行初2735号行政判决，认定江新来委托其儿子江国军签订涉案协议是对其实体权利的正常处分，未违反法律强制性规定，判决驳回江新来的诉讼请求。2020年6月22日，本院二审作出（2020）粤71行终679号行政判决，驳回上诉，维持原判。以上事实有（2020）粤71行终679号行政判决予以证实。本院认为，关于被诉拆除行为是否合法的问题，原审判决已从事实根据、法律依据及程序等方面，进行了详细的论述，认定被诉拆除行为违法。本院二审审查后，认同原审判决的认定。太和镇政府上诉主张涉案房屋已实际交付，其有权拆除涉案房屋没有事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区太和镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 侯建文审 判 员 金 霞审 判 员 王 荣二〇二〇年十一月二十六日法官助理 邵 艳书 记 员 何洁芬