贵州省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)黔行终1083号 上诉人（一审原告）万敏才，男，1942年11月21日出生，白族，住贵州省安顺市西秀区。 被上诉人（一审被告）安顺市人民政府。住所地贵州省安顺市西秀区市府路。 法定代表人宋晓路，市长。 委托代理人刘英海。 委托代理人张露萍，贵州蕴诚律师事务所律师。 上诉人万敏才因与被上诉人安顺市人民政府土地其他行为一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（2020）黔04行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 2019年2月2日，安顺市人民政府作出批复，原则上同意安顺经济技术开发区（以下简称开发区）黄果树大街与南航路交叉口西北角（2018-03号）地块等6宗国有建设用地使用权出让方案，并要求挂牌出让地块在开发建设中涉及的有关规划管理，应严格按照城乡规划部门出具的规划设计条件通知书执行，出让地块开发建设时间原则上不超过两年，要求开发区严格按照有关规定进一步细化和规范出让方案，在供地时进一步完善建设项目开工申报、竣工核验制度，加强对项目建设的监管。 一审原告万敏才诉称：安顺市万人实业有限公司（以下简称万人实业公司）是由开发区管理委员会以批准立项的形式成立的，公司发起人及法定代表人为本案原告万敏才，公司依法制作公司股东章程及股东名册，参股人为本案原告万敏才、王**、陈国书等13人。1994年12月31日，该公司取得建设用地规划许可证，在涉案地块上已合法建设房屋，用地面积为3766平方米。此后，因经营问题股东陆续退股，退股时从公司购买的土地中划拨出部分土地给退股股东，剩余2064.03平方米归万敏才一人享有使用权。2012年1月，贵州省人民政府为万人实业公司颁发了安开国用（2011）第××号国有土地使用证，载明土地使用权人为万人实业公司，坐落地址为开发区，原告未将土地使用权证名称予以变更。2012年，涉案地块部分面积面临征收，原告未与任何部门达成一致协议。2019年12月31日，原告发现本案被告作出的案涉批复,认为该批复同意开发区管理委员会将涉案地块进行出让的具体行政行为实体内容及程序均违法，严重侵犯了原告的合法权益，违反法律强制性规定。故诉至法院，请求撤销被告安顺市人民政府作出批复的具体行政行为,诉讼费由被告负担。 一审经审理查明：1994年3月23日，开发区管理委员会作出安开招发（1994）第006号《关于的批复》，同意在开发区组建万人实业公司。万人实业公司股东为万敏才、王**、陈国书、李洪章、杨德友、杨崇美、任骏、吴永林、柴杰、余育林、办士杰、任洋、吴秀珍共13人。1996至1997年，股东李洪章、杨德友、任俊、任洋、王**、吴秀珍共6人退股。2012年1月，贵州省人民政府颁发了安开国用（2011）第××号国有土地使用证，载明土地使用权人为万人实业公司。2018年9月28日，开发区管理委员会作出《安顺开发区西湖路地块项目国有土地上房屋征收决定》，决定对开发区西湖路地块项目国有土地上规划红线范围内房屋进行征收。2019年2月2日，安顺市人民政府针对开发区管理委员会《关于拟出让安顺开发区“2018-3号”地块等6宗国有建设用地使用权的请示》作出批复：一、原则上同意开发区黄果树大街与南航路交叉口西北角（2018-03号）地块等6宗国有建设用地使用权出让方案。二、此次挂牌出让地块在开发建设中涉及的有关规划管理，请严格按照城乡规划部门出具的规划设计条件通知书执行。三、此次出让地块开发建设时间原则上不超过两年。四、请开发区严格按照有关规定进一步细化和规范出让方案，在供地时进一步完善建设项目开工申报、竣工核验制度，加强对项目建设的监管。2019年6月17日，安顺市国土资源局经济技术开发区分局与安顺百里置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将坐落于开发区安普路交星光路交叉口东北侧地块（批复中涉及的地块、原告万敏才主张权利的地块包含在该地块中）出让给安顺百里置业有限公司。2019年9月，安顺市国土资源局经济技术开发区分局对安开国（2011）第101号国有土地使用证进行《不动产依职权注销登记公告》。 一审认为，本案的争议焦点是：一、原告万敏才是否为本案适格原告；二、被告安顺市人民政府作出的批复是否具有可诉性,如果可诉，被诉批复是否合法;三、被告安顺市人民政府是否为本案适格被告。 一、关于原告万敏才是否为本案适格原告的问题。《中华人民共和国公司法》第六条规定：“设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记。符合本法规定的设立条件的，由公司登记机关分别登记为有限责任公司或者股份有限公司；不符合本法规定的设立条件的，不得登记为有限责任公司或者股份有限公司。”据此，企业法人需经登记成立。本案中，万人实业公司并未进行设立登记，不是企业法人，不具备诉讼主体资格。《中华人民共和国公司法》第九十四条规定：“股份有限公司的发起人应当承担下列责任：（一）公司不能成立时，对设立行为所产生的债务和费用负连带责任；（二）公司不能成立时，对认股人已缴纳的股款，负返还股款并加算银行同期存款利息的连带责任；（三）在公司设立过程中，由于发起人的过失致使公司利益受到损害的，应当对公司承担赔偿责任。”本案中，万人实业公司的发起人共13人，现退股6人，发起人还有7人，原告万敏才作为组建万人实业公司的发起人之一，参照《中华人民共和国公司法》第九十四条的规定，因组建万人实业公司产生的权利义务，与原告万敏才有利害关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告万敏才可以提起本案诉讼，具备本案原告的诉讼主体资格。故被告辩称原告不适格的理由不能成立，不予支持。 二、关于被告安顺市人民政府作出的批复是否可诉的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”。可诉的行政行为需具备成熟性、终结性，必须是行政机关作出的对外发生法律效力、产生法律效果的行为，即最终对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。为作出行政行为而进行的准备、论证、研究、层报、咨询等行为尚不具备最终、对外的法律效力，系过程性行为，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”据此，土地使用权的出让是要式行为，最终对外产生法律效力的行为是土地使用权出让合同。本案中，被告安顺市人民政府作出的批复，只是原则上同意案涉土地的出让方案，并要求开发区管理委员会按照有关规定进一步细化和规范出让方案。该批复是为土地使用权的出让而进行的过程性、阶段性行为，对外并不发生法律效力。对外发生法律效力的是安顺市国土资源局经济技术开发区分局与安顺百里置业有限公司于2019年6月17日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，故被告安顺市人民政府作出的批复不具有可诉性。原告万敏才主张批复具有可诉性的理由不能成立，被告安顺市人民政府辩称批复不可诉的理由成立。 三、关于被告安顺市人民政府是否为本案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，对外发生法律效力的文书是安顺市国土资源局经济技术开发区分局与安顺百里置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，该合同署名的行政机关是安顺市国土资源局经济技术开发区分局，故被告安顺市人民政府不是本案适格被告。被告辩称其主体不适格的理由成立，予以支持。 综上所述，被告安顺市人民政府作出的批复不具有可诉性，被告安顺市人民政府并非本案适格被告，故依法向原告万敏才释明，告知其可以另案以安顺市国土资源局经济技术开发区分局为被告，提起行政协议之诉予以救济，但原告万敏才拒不撤诉，拒绝变更被告，要求依法判决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定：驳回原告万敏才的起诉。 万敏才不服一审裁定，向本院提出上诉，请求：1.撤销一审裁定，将案件发回重审或依法改判撤销安顺市人民政府作出批复的行政行为；2.诉讼费由被上诉人承担。主要理由：一审法院存在认定事实错误的情形。首先，上诉人合法拥有的房屋在案涉出让地块范围内，并合法拥有上述地块的使用权。被上诉人批复同意将涉案地块进行出让的行为实质上是处置了尚属于上诉人拥有的土地使用权权利，且该使用权尚未经过征收补偿安置的情形，违反了法定程序，侵犯了上诉人的合法财产权。其次，一审认为对外发生法律效力的文书是安顺市国土资源局经济技术开发区分局与安顺百里置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，该合同署名的行政机关是安顺市国土资源局经济技术开发区分局，故被告安顺市人民政府不是本案适格被告。本案所涉及的具体行政行为是安顺市人民政府作出批复的具体行政行为，该行为与出让合同是两个不同的行政行为，作出的主体及内容均不相同，一审以出让合同签订主体为开发区分局而认定涉案批复作出主体不是安顺市人民政府，存在认定事实和适用法律错误情形。3.被上诉人一审开庭审理中提交的国有土地使用权出让合同复印件与庭审后提交的证据原件不一致，经核实，被上诉人在庭审后提交的证据原件才与上诉人有关，且包含上诉人房屋所作区域，故一审以开发区分局与开发商签订的合同为具体侵犯上诉人合法权益的行政行为为由驳回上诉人的诉讼请求，存在认定事实及程序违法的情形。 被上诉人未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，本案的争议焦点是安顺市人民政府对案涉国有建设用地使用权出让的批复行为是否属于行政诉讼受案范围。 根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部第39号）第六条第一款规定：“市县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟定招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市县人民政府批准后，由市县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”本案被上诉人安顺市人民政府作出的《关于安顺开发区“2018-3号”地块等6宗国有建设用地使用权的批复》仅原则上同意案涉土地的出让方案，并要求开发区管理委员会按照有关规定进一步细化和规范出让方案。该批复行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，未直接对外发生法律效力，亦未对上诉人的权利义务直接产生影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定：行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故被上诉人安顺市人民政府作出的批复行为，不属于行政诉讼受案范围。一审据此驳回上诉人万敏才的起诉并无不当。上诉人提出该批复行为违反了法定程序，侵犯了其合法财产权的上诉理由不能成立。 关于上诉人提出批复行为与出让合同是两个不同的行政行为，作出的主体及内容均不相同，一审以出让合同签订主体为开发区分局而认定涉案批复作出主体不是安顺市人民政府，存在认定事实和适用法律错误情形的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”2019年6月17日，安顺市国土资源局经济技术开发区分局与安顺百里置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，系对外发生法律效力的文书，而安顺市人民政府的批复未向相对人送达，是不产生外部效力的行为，属于不可诉的行为。一审法院已告知上诉人可以另案以安顺市国土资源局经济技术开发区分局为被告提起诉讼，以寻求救济。至于上诉人提出被上诉人一审开庭审理中提交的国有土地使用权出让合同复印件与庭审后提交的证据原件不一致的问题，因本案审查的重点是被上诉人安顺市人民政府的批复行为，一审以该批复行为不属于人民法院受案范围而驳回上诉人的起诉，而非上诉人认为的以开发区分局与开发商签订的合同为具体侵犯上诉人合法权益的行政行为为由驳回上诉人的诉讼请求。故上诉人提出一审存在认定事实错误及程序违法的情形的上诉理由不能成立。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  崔凤芹 审判员  陈 垦 审判员  石佳宏 二〇二〇年十一月三日 法官助理王晶 书记员李秀晶