广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终156号上诉人（原审原告）陈正伟，男，1951年5月6日出生，汉族，住化州市。委托代理人陈一德，广东法申律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市生态环境局。法定代表人李康，局长。委托代理人陈雪丹，广东诚挚律师事务所律师。上诉人陈正伟诉被上诉人茂名市生态环境局行政处罚一案，上诉人陈正伟不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初362号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院认为，根据《广东省环境保护条例》（2018）第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”被告茂名市生态环境局作为茂名市环境保护主管部门，其依法具有对在化州市畜禽禁养区域内建设畜禽养殖场的行为进行查处的职权，其作出《行政处罚决定书》具有职权依据，程序合法，原审法院予以确认。《广东省环境保护条例》（2018）第四十九条规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”因此，化州市人民政府发布42号文，在化州市范围内划定畜禽禁养区和限养区于法有据。本案中，原告经营养殖场位于42号文规定的畜禽禁养区范围内，在被告《责令改正违法行为决定书》规定的期限内，原告未停止其违法行为，因此被告对原告作出罚款70000元，并报化州市人民政府责令关闭（或者拆除）的行政处罚，于法有据，原审法院予以支持。至于被告作出的行政处罚是否属于重复处罚的问题。1、被告依法作出的《责令改正违法行为决定书》与《环境保护行政处罚决定书》是否属于两个行政处罚。首先，行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的行政制裁；而责令改正或限期改正违法行为是指行政主体为维持法定秩序而责令违法行为人履行既有的法定义务或停止、纠正违法行为的行政行为。行政处罚科以相对人新的义务，具有惩罚性；而责令改正或者限期改正违法行为则是命令相对人履行既有的法定义务，无惩罚性。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”根据上述法律规定，责令限期改正并不属于上述规定列举的行政处罚种类，而是将行政处罚与责令限期改正分列开来。综上，责令改正或限期改正违法行为是不同于行政处罚的行政行为，亦不存在包含或隶属关系。2、被告是否作出两次《环境保护行政处罚决定书》。被告曾于2018年5月30日对陈正伟的违法行为进行立案查处。被告在该案件处理过程中，曾于2018年11月20日作出化环听告[2019]20号《行政处罚事前告知及听证告知书》，告知陈正伟拟处罚事项、陈述申辩和听证权利，并根据陈正伟的申请召开听证会。但无论是立案调查、处罚事前告知，还是召开听证会，均是被告为作出行政处罚这一行政行为而实施的过程性行为，最终被告经集体讨论决定不对陈正伟作出行政处罚决定。由于陈正伟经营的养殖场一直处于持续经营的状态，被告于2019年3月22日对陈正伟的违法行为再次进行立案查处，并最终作出涉案的行政处罚，因被告仅对陈正伟作出一次行政处罚，并不违反“一事不再罚”原则。故原告称被告对其作出的涉案行政处罚属重复处罚，理由不成立，原审法院不予采纳。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈正伟的诉讼请求。陈正伟不服原审判决，向本院提出上诉，请求：1、依法撤销茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初362号行政判决；2、依法撤销化环罚字[2019]20号《环境保护行政处罚决定书》；3、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、被上诉人化州市环境保护局2019年6月14日作出并于2019年6月18日送达给上诉人的化环罚字[2019]20号《环境保护行政处罚决定书》，对上诉人作出7万元的行政处罚，没有处罚的理由和依据。（1）被上诉人认定上诉人的下山坡养殖场，属于“畜禽禁养区”，没有提供证据证明。上诉人的养殖场，不属于《化州市畜禽养殖区划定方案》第四条关于畜禽养殖禁养区的范围，不属于饮水水源保护区，不属于城镇居民区、农村人口密集居住区和文化教育科学研究区，不属于自然保护区、风景名胜区，不属于重要河流带、重要湖库周边区。上诉人的养殖场，不违反《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定。（2）上诉人的下山坡养殖场，是九十年代所办的养殖场，先后有多人养殖经营，上诉人2016年才转让过来经营，经营期限已经持续20多年。该养殖场的原经营人，没有一个受过被上诉人的相关处罚。上诉人的下山坡养殖场，不适用2017年5月生效实施的《化州市畜禽养殖区划定方案》。（3）被上诉人认定上诉人的养殖场：“未实行雨污分流，未建设污染防治配套设施，未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理”，“部分猪舍养殖废水，直接排入旁边的水沟，污染周边环境”，不符合客观事实。上诉人养殖场的废水和废弃物，全部排入上诉人的鱼塘进行综合利用，没有任何废水和废弃物排入旁边的水沟。被上诉人没有上诉人养殖场废水和废弃物排入旁边水沟的证据。上诉人的养殖场有多少个排水口将废水和废弃物排入旁边的水沟，每日排水量、排污量是多少，被上诉人没有提供证据证明。（4）被上诉人认定上诉人的养殖场“污染周边环境”，没有监测依据、检验依据、鉴定依据，没有合法有效的环境影响评价报告。上诉人养殖场的污染点、污染区域、污染范围、污染面积不明确，因“污染造成的后果和影响也没有证据证明。被上诉人没有向法院提供上诉人养殖场因“污染周边环境”被有关单位或个人投诉的证据。（5）上诉人的下山坡畜禽养殖场排放污染物，是否超过国家或地方规定的排放标准，是否违反《畜禽养殖污染防治管理办法》、《广东省环境保护条例》等有关规定，没有证据证明。（6）被上诉人对上诉人作出七万元的行政处罚，仅凭被上诉人的一份《调查询问笔录》、两份《现场勘察笔录》和几张现场照片作出，证据明显不足。二、被上诉人2018年6月24日作出的化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》以及2019年3月22日作出的化环责改字[2019]14号《责令改正违法行为决定书》，是基于同一事实和理由，也是适用相同的法律法规。在2018年的化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》未依法撤销的情况下，2019年又作出化环责改字[2019]14号《责令改正违法行为决定书》，明显属于重复处理决定，明显属于违法反法律程序的违法行为，应当依法撤销。被上诉人撤销前一个处理决定，应当以书面决定的形式作出，并且依法将撤销决定告知并送达给上诉人。综上所述，被上诉人对上诉人作出七万元的行政处罚，事实不清，证据不足，应当依法撤销；原审法院维持被上诉人的处罚决定，是明显错误的，也应当依法撤销。被上诉人茂名市生态环境局辩称，答辩人于2019年6月14日作出的《环境保护行政处罚决定书》（化环罚字[2019]20号）事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。首先，答辩人作出的《环境保护行政处罚决定书》（化环罚字[2019]20号）认定事实清楚、证据确凿。被答辩人在未经工商、环保等相关单位批准的情况下，在化州市******委会下山坡处建有七幢猪舍进行生猪养殖。根据《广东省环境保护条例》第四十九条的规定以及《化州市人民政府印发化州市畜禽养殖区划定方案的通知》，是禁止在禁止养殖区养殖生猪的。被答辩人的生猪养殖场位于杨梅河边，猪舍距离杨梅河最近约55米属于禁止养殖区，无有效的排污许可证，这一事实有《化州市环境保护局调查询问笔录》（2019年3月22日）、《化州市环境保护局现场（勘察）笔录》（2019年3月22日）予以证实，其中被答辩人陈正伟在询问笔录中亦确认了生猪养殖场的位置以及养殖场未办有环境影响评价文件、环评文件批复、环保验收及排污许可证的事实。被答辩人的行为违反《广东省环境保护条例》第四十九条第二款：“畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业”的规定，答辩人对其作出的《环境保护行政处罚决定书》（化环罚字[2019]20号）认定事实清楚，证据充分。根据《广东省环境保护条例》第七十七条：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭”的规定，对被答辩人的前述违法行为，答辩人对其处以罚款的处罚合法合理。其次，答辩人作出的《环境保护行政处罚决定书》（化环罚字[2019]20号）符合法定程序。答辩人依法进行立案审批，对被答辩人的案涉养殖场进行现场检查及进行询问，对被答辩人的养殖场进行现场检查及对法定代表人进行询问，发现被答辩人的生猪养殖场位于杨梅河边，猪舍距离杨梅河最近约55米属于禁止养殖区，且存在未办有环境影响评价文件、环评文件批复、环保验收及排污许可证等违法事实。针对被答辩人的环境违法行为，答辩人于2019年3月22日立案，对案件事实依法进行勘察、调查询问、拍照，并在作出行政处罚决定之前向被答辩人发出了行政处罚听证告知书，告知被答辩人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，享有陈述和申辩权，有要求听证的权利，最后经审批于2019年6月14日向被答辩人作出《行政处罚决定书》，程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。第三，答辩人作出的《环境保护行政处罚决定书》（化环罚字[2019]20号）适用法律正确。答辩人作出的《环境保护行政处罚决定书》（化环罚字[2019]20号）适用《广东省环境保护条例》第四十九条第二款、《广东省环境保护条例》第七十七条符合上位法《中华人民共和国环境保护法》的规定。最后，答辩人作出的《环境保护行政处罚决定书》（化环罚字[2019]20号）不属于重复行政处罚行为。本案中，被答辩人自2015年6月在未经工商、环保等相关单位批准的情况下，在化州市******委会下山坡处建有七幢猪舍进行生猪养殖的状态，属于持续性的环境违法行为。针对被答辩人的环境违法行为，答辩人于2018年5月30日立案，对案件事实依法进行勘察、调查询问、拍照，并在作出行政处罚决定之前向被答辩人发出了行政处罚听证告知书，告知被答辩人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，享有陈述和申辩权，有要求听证的权利，后案件于2018年12月14日经答辩人集体讨论后作出不再作出行政处罚的决定。此后，被答辩人仍在化州市******委会下山坡处建有七幢猪舍进行生猪养殖，且无环境影响评价文件、环评文件批复、环保验收及排污许可证。针对被答辩人持续性的环境违法行为，答辩人于2019年3月22日立案，对案件事实依法进行勘察、调查询问、拍照，并经审批于2019年6月14日向被答辩人作出《行政处罚决定书》，程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。答辩人对被答辩人2018年12月14日后继续进行的环境违法行为作为一个新的违法行为予以罚款处罚，不属于对同一个违法行为的重复处罚，并未违反“一事不再罚”的规定。司法实务中，将行政相对人被行政处罚后继续实施的同一性质的违法行为界定为同一类违法行为，并作为一个新的违法行为进行处罚，可以有效防止行政相对人在受到一次行政处罚后，便以“一事不再罚”原则为借口，凭此次处罚为挡箭牌而继续实施同样的违法行为。更何况，本案中，答辩人于2018年5月30日对被答辩人违法事实依法进行勘察、调查询问、拍照并未作出行政处罚，亦未实体上影响被答辩人。综上，被答辩人的上诉请求没有事实和法律依据，原审法院认定事实及适用法律正确，应予维持。请求驳回被答辩人上诉，维持原判。本院经审理查明，上诉人陈正伟在化州市******委会下山坡处建有七幢猪舍进行生猪养殖。2017年5月2日，化州市人民政府印发《关于化州市禽畜养殖区划定方案的通知》（化府〔2017〕42号），其中杨梅河两岸外延各200米的区域范围属畜禽养殖禁养区。2018年5月22日，原化州市环境保护局收到化州市杨梅镇人民政府《关于申请依法查处辖区内陈正伟养殖场的函》，原化州市环境保护局于2018年5月30日进行立案查处。原化州市环境保护局于2018年6月8日对陈正伟经营的生猪养殖场进行现场检查及现场取证。原化州市环境保护局于2018年6月24日作出化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》，责令原告立即采取截污措施，并在7日内清栏退养。该决定书于2018年6月29日送达给陈正伟。原化州市环境保护局分别于2018年7月20日、2018年9月26日、2018年10月31日对陈正伟经营的生猪养殖场进行现场检查及现场取证。原化州市环境保护局于2018年11月8日对案件进行了集体讨论，经讨论决定，拟对陈正伟处以罚款70000元，并报化州市人民政府责令关闭或者拆除。原化州市环境保护局于2018年11月20日作出化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》，告知陈正伟拟处罚事项、陈述申辩和听证权利，该告知书于2018年11月21日送达给陈正伟。陈正伟于2018年11月23日向原化州市环境保护局申请听证。原化州市环境保护局于2018年12月5日召开听证会。原化州市环境保护局于2018年12月14日对案件再次进行了集体讨论，经讨论决定，本案程序违反了《环境保护行政处罚办法》（1999）第三十条的规定，不再作出行政处罚决定，应重新立案进行处罚。2019年3月22日，原化州市环境保护局执法人员会同化州市杨梅镇人民政府工作人员对陈正伟在化州市******委会下山坡处的生猪养殖场进行现场检查，检查发现陈正伟经营的生猪养殖场涉嫌违反《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，于当天再次进行立案查处，并当场作出化环责改字[2019]14号《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即采取截污措施，停止排放污染物，并在3日内清栏退养。因陈正伟拒绝签收该决定书，原化州市环境保护局于当日在养殖场留置送达该决定书给陈正伟，并拍摄有照片。原化州市环境保护局于2019年5月6日对案件进行了集体讨论，经讨论决定，拟对陈正伟处以罚款70000元。原化州市环境保护局于2019年5月10日作出化环听告[2019]20号《行政处罚事前告知及听证告知书》，告知陈正伟拟处罚事项、陈述申辩和听证权利，该告知书于2019年5月10日送达给陈正伟。陈正伟于2019年5月17日向原化州市环境保护局申请听证。原化州市环境保护局于2019年5月29日召开听证会。原化州市环境保护局认为陈正伟提出的陈述、申辩意见及理由不成立，对陈正伟的陈述、申辩意见及理由不予采纳。原化州市环境保护局于2019年6月9日对案件再次进行了集体讨论，经集体讨论后，于2019年6月14日作出化环罚字[2019]20号《环境保护行政处罚决定书》，认定陈正伟经营的生猪养殖场位于杨梅镇杨梅村委会下山坡杨梅河边，猪舍距离杨梅河最近处约55米，属于化州市人民政府划定畜禽禁养区范围内。场内未配套建设有污染治理设施，部分养殖废水排入化粪池再排入沟渠，部分养殖废水直排鱼塘，严重影响周边环境。决定对陈正伟处理罚款人民币柒万元，并报化州市人民政府责令关闭（或者拆除）。该决定书于2019年6月18日送达给陈正伟。陈正伟不服，遂于2019年11月15日提起本案诉讼，请求撤销原化州市环境保护局2019年6月14日作出的化环罚字[2019]20号《环境保护行政处罚决定书》。本院另查明，2019年12月29日，因机构改革，原化州市环境保护局整合并入茂名市生态环境局，改为市生态环境局化州分局，系茂名市生态环境局的派出机构，并于2020年4月8日启用茂名市生态环境局行政执法专用章（化州分局）。本院认为，本案二审争议焦点为被上诉人作出化环罚字[2019]20号《环境保护行政处罚决定书》的依据是否充分、程序是否合法。《广东省环境保护条例》（2018）第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭”。化州市人民政府在2017年5月2日印发《关于化州市禽畜养殖区划定方案的通知》（化府〔2017〕42号），其中杨梅河两岸外延各200米的区域范围属畜禽养殖禁养区。上诉人陈正伟经营的生猪养殖场位于杨梅镇杨梅村委会下山坡杨梅河边，猪舍距离杨梅河最近处约55米，属于化州市人民政府划定畜禽禁养区范围。陈正伟未在被上诉人作出的[2019]14号《责令改正违法行为决定书》规定期限内停止其违法行为，因此被上诉人对其作出罚款柒万元，并报化州市人民政府责令关闭（或者拆除）的化环罚字[2019]20号《环境保护行政处罚决定书》，于法有据。至于上诉人主张重复处罚、程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。综合全案证据显示，被上诉人对陈正伟违法养殖只处以一次罚款，即本案被诉的化环罚字[2019]20号《环境保护行政处罚决定书》，不存在重复处罚。至于两次作出《责令停止违法行为决定书》，由于陈正伟的养殖场一直处于持续经营的状态，被上诉人分别在2018年5月30日、2019年3月22日两次立案查处，两次作出《责令停止违法行为决定书》并未违反上述法律规定。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人陈正伟的上诉请求缺乏依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈正伟负担。本判决为终审判决。审判长 叶 滢审判员 张国平审判员 封桢莉二〇二〇年十一月一日书记员 古博宇附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。