广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终369号上诉人（原审原告）惠州市仲恺高新区潼湖镇三和村委光村民小组。负责人李贵光。委托代理人邓秀莲，广东江畔律师事务所律师。委托代理人朱锦梓，广东江畔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府。法定代表人钟小君。诉讼负责人叶景芳，副镇长。委托代理人章利兵，广东卓凡（仲恺）律师事务所律师。委托代理人曾智群，广东卓凡（仲恺）律师事务所律师。原审第三人梁道洁，女，汉族。委托代理人林琳，广东仁康律师事务所律师。上诉人惠州市仲恺高新区潼湖镇三和村委光村民小组因行政撤销一案，不服广东省博罗县人民法院（2020）粤1322行初197号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠州市仲恺高新区潼湖镇三和村委光村民小组（以下简称委光村小组）委托代理人邓秀莲、朱锦梓，被上诉人惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府（以下简称潼湖镇政府）诉讼负责人叶景芳及其委托代理人曾智群，原审第三人梁道洁的委托代理人林琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，第三人于1987年8月12日出生于广东省阳春市***********，于2007年与原告村民李*飞登记结婚，婚后于2008年4月22日将户籍迁移至原告处，后未再迁出。第三人与李*飞于2010年10月12日登记离婚。第三人自户籍迁入原告处后不再享有三甲镇西岸村委会*尾村集体经济组织权益。2019年7月4日，第三人向被告提交《集体经济组织成员身份认定申请书》及相关材料，要求被告确认第三人具有原告处的集体经济组织成员身份，享有原告村集体经济组织成员的同等待遇。2019年7月23日被告的送达回证显示，送达文书名称和件数：提交书面意见及证据材料通知书、集体经济组织成员身份申请书、第三人身份证、常住人口登记卡、离婚证、城镇居民医疗保险参保证明复印件各一份；备注：李贵光（原告负责人）已收文件，但拒绝签名。被告向原告调取了《会议记录》、河惠莞高速征收款人口分红名单、2019年人口分红名单等材料。2020年1月13日，被告作出惠仲潼府行决字[2019]4号《潼湖镇人民政府行政处理决定书》，确认第三人具有原告处集体经济组织成员资格，对第三人其他请求不予受理。原告不服该决定，向法院提起诉讼。原审法院认为，本案的争议焦点为被告作出确认第三人具有原告处农村集体经济组织成员资格的行政处理决定是否合法。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。”《广东省实施办法》第二十三条规定“……应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”参照《的通知》（粤委办[2006]142号）：“三、加强领导，切实维护农村妇女权益。……对基层政府处理决定不服的、可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”的通知精神，上述规定赋予了被告对第三人是否具有原告集体经济组织成员资格依法进行处理的法定职责，被告有权作出涉案行政决定。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，第三人于2008年4月22日将户籍迁移至原告处，后未再迁出。现原告以第三人离婚后未在原告处居住和生活，也没有履行过村集体的相关义务，原告召集村民户代表会议，《会议记录》明确不同意分配权益给第三人，认为第三人不具有原告集体组织成员资格。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条第一款规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《广东省实施办法》第二十四条第一款规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”根据上述规定，村集体组织虽依法享有自主决定自治范围内事项的权利，但必须符合法律、法规以及合法有效规章、规范性文件的规定，不得剥夺村集体组织成员依法应当享有的基本权利，原告以村民户代表会议表决不同意第三人参加集体经济收益分配为由，不予确认第三人为其集体经济组织成员，显然违反上述法律规定。原告主张第三人未履行相关的义务，原告应就此作出说明并提供证据，被告在作出行政处理决定前已告知原告提供证据，但原告并未向被告提供，起诉至法院后亦未向法院提供，故对于原告该主张，原审法院不予采信。综上，被告作出的涉案决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，原告请求撤销该行政决定，理由不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告惠州市仲恺高新区潼湖镇三和村委光村民小组的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告负担。上诉人委光村小组向本院上诉称，一、原判决认定基本事实不清，惠仲潼府行决字[2019]4号行政处理决定书违反法定程序、认定主体不当，应当予以撤销。1.惠仲潼府行决字[2019]4号行政处理决定书违反法定程序，未提供充足的证据证明已告知我方并听取陈述和申辩，应当予以撤销。惠仲潼府行决字[2019]4号决定书第2页“被申请人在本府调查期间，未提交书面答辩，但提交了一份《会议记录》，该《会议记录》显示参与表决的户代表均不同意申请人分配集体收益”的陈述是不属实的。首先，潼湖镇政府并未向我方调查，也未举行听证会，我方对此调查并不知情，更无法提出答辩意见，其次，我方并未提供《会议记录》及分红名单。一审法院认定潼湖镇政府已告知我方提供证据不当，潼湖镇政府提供的送达回证均没有我方的签名确认，并未提供充足的证据证明其已告知我方提供证据并进行申辩。根据行政法的程序正当原则，行政机关实施行政管理原则上应当公开进行，以保障我方知情权的实现，行政机关应当告知我方决定的事实、理由和依据，在作出对我方权利有重大不利影响的决定前，要充分听取陈述和申辩。成员资格的认定是涉及村民利益重大事项，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条、第十条的规定，应由村民会议或村民代表会议讨论决定，由集体经济组织成员集体表决。但是，潼湖镇政府在作出决定前，并未告知我方决定的事实、理由和依据，也未举行听证会充分听取我方的陈述和申辩，直接作出决定，不符合程序要求，该决定存在违反法定程序的情形，应当予以撤销。2.惠仲潼府行决字[2019]4号行政处理决定认定主体不当，应当予以撤销，但一审法院并未审查该事实。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条的规定，我方“惠州市仲恺高新区潼湖镇三和村委光村民小组”属于农村自治组织、行政组织、管理组织，并非农村集体经济组织。我方集体经济组织为“广东省惠州仲恺高新区潼湖镇三和村委光经济合作社”，并非村民小组，惠仲潼府行决字[2019]4号行政处理决定书确认梁道洁具有惠州市仲恺区潼湖镇三和村委光村民小组集体经济组织成员资格不当，应当予以撤销该行政处理决定。二、退一步来讲，梁道洁离婚后，未与我方形成较为固定的生产生活关系，也未履行相应的村民义务，不属于我方处集体经济组织成员。1.梁道洁自2010年10月与本村村民李*飞离婚后，并未居住在我方，也没有承包地，不以此为基本生活保障，也未继续在我方处履行相应义务，属于“空挂户”，不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条的规定，同时也不符合《中共惠州市委办公室、惠州市人民政府办公室关于切实维护农村妇女财产权益的通知》第二项第四款的情形，就本案而言，该款规定的情形是妇女离婚后，户口仍保留在男方所在地且继续在我方处履行相应义务的才应当认定为我方处集体经济组织成员，但事实上，梁道洁自离婚后并未在我方处生产、生活，也未继续在我方处履行相应义务，梁道洁未与我方形成较为固定的生产生活关系，不属于我方集体经济组织成员。2.举证责任分配不当。梁道洁对自己提出的主张应当提供证据证明，梁道洁认为其在离婚后继续履行村民义务，但并未提供证据证明。就本案而言，梁道洁是否履行法律法规和组织章程规定的义务以及是否与我方形成固定的生产生活关系，这一积极事实应当由梁道洁举证证明。综上所述，我方认为一审法院认定基本事实不清，请求二审法院裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判，维护我方的合法权益。上诉请求：1.原判决认定基本事实不清，请求二审法院裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后依法改判；2.本次诉讼费用由潼湖镇政府承担。被上诉人潼湖镇政府答辩称，一、梁道洁离婚后户口仍在委光村小组所在地，且梁道洁之前享有委光村小组集体经济组织成员权益的分配，离婚并非农村集体经济组织成员资格丧失的法定条件，梁道洁应享有与本村集体经济组织其他成员平等的权益。梁道洁2007年8月27日与委光村小组村民李*飞结婚，2008年4月22日将户口从原户籍地迁入委光村小组处，至今未再迁出。2010年10月12日梁道洁与委光村小组村民李*飞离婚。2018年10月2日委光村小组张贴公示的“河惠莞高速征收款人口分红名单”上显示有“梁道洁1人”，2019年1月22日委光村小组张贴公示的“2019年人口分红名单”上显示有“梁道洁1人”；此外，自梁道洁户口迁入委光村小组处至今，均是以委光村小组作为所属村小组购买医保。以上事实有梁道洁的身份证、户口本，结婚证，城镇居民医疗保险参保证明，公安机关对本府党政办公文处理表的复函，委光村小组张贴公示的河惠莞高速征收款人口分红名单、2019年人口分红名单（公示照片）等证据为证（详见本府提交的证据清单）。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条、《广东省实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》第二十四条、广东省委农办、省妇联，省信访局发布的粤委办（2006）142号《关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》及《中共惠州市委办公室、惠州市人民政府办公室关于切实维护农村妇女财产权益的通知》第二条第（四）款之规定，离婚并非农村集体经济组织成员资格丧失的法定条件，本案梁道洁因结婚后自2008年4月22日将户口迁入委光村小组处至今均未迁出，事实上梁道洁在外工作、生活也不能成为不属于委光村小组集体经济组织成员的理由。委光村小组认为梁道洁不属于其集体经济组织成员的，应就梁道洁是否履行集体经济组织章程规定的义务及是否与委光村小组形成固定的生产生活关系做出举证证明，否则，委光村小组应自行承担举证不能的法律后果。本府在一审提交的证据四、委光村小组在一审提交的证据二《会议记录》及委光村小组在庭审中确认，委光村小组确实召开村民代表会议并决议梁道洁不属于集体经济组织成员，取消其享有的收益和分红。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款之规定，显然该会议决议与《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条等法律法规相抵触。此外，在梁道洁离婚后，委光村小组仍向梁道洁分配了河惠莞高速征收款的分红以及2019年的人口分红，结合前述事实与证据，足以证明梁道洁应具有委光村小组处农村集体经济组织成员资格，享有与本村集体经济组织其他成员平等的权益。二、一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。1.本府做出涉案行政行为符合法定程序，在作出行政处理决定前，已告知委光村小组提交书面意见及相应的证据材料，保障委光村小组的陈述、申辩的权利。正当程序原则的要义在于作出任何使他人遭受不利影响的行使权力的决定前，应当听取当事人的意见，但并未规定均须举行听证的形式听取意见，而召开听证会这也仅在我国行政处罚法、行政许可法等基本行政法律规范中有着明确的体现。但涉案行政行为既非行政处罚行为，也非行政许可行为，作为依法行使对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助的职责而作出的行政行为，现行法律法规并未明确规定行政机关在作出此类行政行为时必须要举行听证的程序。然而，即便没有法律法规明确规定的相关程序的情况下，本府却已是极尽全力地告知了委光村小组相关意见、向相关单位了解案件事实，并充分给予了委光村小组陈述、申辩的机会。本案，本府在收到梁道洁的申请拟做出涉案行政处理决定前，已将梁道洁向本府提交的申请及材料送达至委光村小组处，委光村小组负责人李贵光收取后却拒绝在送达回证上签名。此外，本府在向委光村小组送达的《证据材料及书面意见通知书》中已告知委光村小组在收到通知后15天内向本府提交书面答辩意见及相应的证据材料，但直至本府作出涉案行政处理决定之日，委光村小组均未提交任何的证据及陈述、申辩意见。一审庭审中委光村小组也予以确认。因此，本府作出涉案行政行为已完全考虑合法、合理因素，完全符合正当程序原则，保证委光村小组的陈述和申辩的权利。2.本府做出涉案行政处理决定主体适当。根据委光村小组一审提交的证据二《会议记录》加盖委光村小组印章并汪明“情况属实”，表明证明事实为“证明原告已召开村民代表会议，不同意向第三人分红”且一审庭审中委光村小组也确认其是通过会议决议方式取消梁道洁资格和权益的，也即委光村小组与“惠州市仲恺高新区潼湖镇三和村委光经济合作社”实为一套班子两块牌子。由此说明委光村小组与“惠州市仲恺高新区潼湖镇三和村委光经济合作社”实为一套班子两块牌子。因此，委光村小组在涉案行政处理决定作出之前、之后及其本案一审诉讼均未对主体问题提出异议，而事实上，不论是小组还是合作社的身份，均是同一拨人对梁道洁权益的侵害。故委光村小组认为本府行政处理决定书主体不当，无事实和法律依据。综上所述，梁道洁应具有委光村小组处集体经济组织成员身份，并应享有与委光村小组集体经济组织其他成员平等的权益。一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求二审法院裁定予以维持。原审第三人梁道洁陈述称，潼湖镇政府作出的《潼湖镇人民政府行政处理决定书》（惠仲潼府行决字[2019]4号）行政行为事实认定清楚、程序合法、适用法律正确。梁道洁与委光村小组村民李*飞于2007年3月登记结婚后将户口迁入委光村小组所在集体经济组织，婚后一直享受委光村小组处集体经济组织各项权益。梁道洁后于2010年10月12日与李*飞办理离婚登记，离婚后户口仍在潼湖镇三和村委光村小组，且离婚后一直继续享受委光村小组集体收益分红。2019年1月22日，委光村小组在村张榜公告的“2019年人口分红名单”中也有梁道洁的名字。同时，梁道洁原来所在的阳春市*********村小组因梁道洁户口迁出，已不再享有该村村民集体经济组织权益至今。此外，自梁道洁户口迁入委光村小组处至今，一直是以委光村小组作为所属村小组购买医保。委光村小组组织成员通过会议记录表决“不再对本村村民张*仟、梁道洁2人进行分配”的决定中也恰恰反证了委光村小组是认可张*仟、梁道洁为本村村民，只是对于该两名村民的分配问题进行讨论表决并违法做出了侵害集体经济组织成员权益的决定。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条规定，梁道洁与委光村小组村民李*飞离婚后，因村小组没有另行分配宅基地和承包地，因此梁道洁在委光村小组处没有住所可以居住，也没有生产生活资料进行生产、生活，因此梁道洁只能在镇上租房打工为生。离婚并非农村集体经济组织成员资格丧失的法定条件，且梁道洁与委光村小组村民李*飞2010年10月12日离婚后，委光村小组也一直对梁道洁进行分配集体经济组织收益分红款至2019年6月份。委光村小组没有提供证据证明梁道洁没有履行集体经济组织章程义务，应自行承担举证不能的法律后果，不能因此认定梁道洁丧失委光村小组处集体经济组织成员资格。综上所述，潼湖镇政府做出的行政行为事实认定清楚、适用法律正确、程序正当。一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。委光村小组的诉讼请求无事实及法律依据，请二审法院依法驳回委光村小组的上诉。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，关于委光村小组上诉称梁道洁离婚后未与其形成较为固定的生产生活关系，也未履行相应村民义务，不具有集体经济组织成员资格的问题。首先，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”、第三十三条第一款规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”、第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”根据上述法律法规和规章规定，确定农村集体经济组织成员资格不因离婚而丧失其成员资格。本案中，2008年梁道洁因与委光村小组村民李*飞结婚而将户口迁入委光村小组集体所在地，其后户口一直未迁出。2019年1月22日，委光村小组张贴的《2019年人口分红名单》上还载明“梁道洁1人”，证明委光村小组自梁道洁入户至2010年10月12日离婚后一直给予梁道洁集体收益分红。本案梁道洁已提供其以委光村小组村民身份购买农村合作医疗保险，已经履行了一定的举证义务。委光村小组如认为梁道洁不属于其集体经济组织成员的，应就梁道洁是否履行集体经济组织章程规定的义务及是否与委光村小组形成固定的生产生活关系做出举证证明。但本案委光村小组无论在涉案行政诉讼程序亦或行政机关处理程序中均未提供任何证据证明梁道洁在知道或应当知道村民义务而未履行的情形，或存在其他不应确认为集体经济组织成员的情形，委光村小组应自行承担举证不能的法律后果。且二审程序中委光村小组亦不提交证据证明其认可的全部集体经济组织成员都是在本村生产、生活、居住。其次，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十四条规定：“农村集体经济组织应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；……”。因此，农村集体经济组织通过民主自治程序所作出的决定，不得与法律、法规相抵触，应当保障妇女享有与同村男子同等的包括集体收益分红在内等合法权益。委光村小组召集村民户代表会议并形成《会议记录》，决定不同意向梁道洁分红，该会议决议与《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条等法律法规相抵触，违反了关于妇女权益保护和集体经济组织成员权利的相关规定，不能作为不予确认村集体成员资格的依据。因此，潼湖镇政府作出的涉案处理决定，认定梁道洁属于委光村小组集体经济组织成员，符合上述法律法规规定。关于委光村小组上诉称涉案行政处理决定违反法定程序、认定主体不当的问题。委光村小组称潼湖镇政府作出涉案行政处理决定未听取其陈述和申辩。根据潼湖镇政府提交的《提交书面意见及证据材料通知书》等文件的《送达回证》备注一栏：李贵光已收文件，但拒绝签字。该备注栏注明了拒收原因，并有相关人员签名及盖章。至于委光村小组称其集体经济组织为“惠州市仲恺高新区潼湖镇三和村委光经济合作社”，并非村小组。但是委光村小组召集村民户代表会议形成的《会议记录》上盖章的亦是“惠州市仲恺高新区潼湖镇三和村委光村民小组”。且综合本案，无论是村小组还是合作社的身份，并不实际影响本案的处理。因此，本院对委光村小组的该项上诉理由不予支持。综上所述，上诉人惠州市仲恺高新区潼湖镇三和村委光村民小组上诉无理，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠州市仲恺高新区潼湖镇三和村委光村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二〇年十一月十三日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；