江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终1739号 上诉人(原审原告)李琴芳，女，汉族，住常州市天宁区。 上诉人(原审原告)蔡静，女，汉族，住址同上。 上诉人(原审原告)暨李琴芳的委托代理人李超（曾用名赵超），男，汉族，住址同上。 被上诉人(原审被告)常州市天宁区人民政府，住所地常州市天宁区竹林北路**天宁科技促进中心。 法定代表人许小波，该区区长。 委托代理人徐文卿，该区房屋征收与补偿办公室副主任。 委托代理人宋玲丽，江苏常武（苏州）律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)常州市人民政府，住，住所地常州市龙城大道**/div> 法定代表人陈金虎，该市市长。 委托代理人张兴泉、邢俊，该市行政复议中心工作人员。 原审第三人蔡金林，男，汉族，住常州市天宁区。 上诉人李琴芳、蔡静、李超因诉常州市天宁区人民政府（以下简称天宁区政府）房屋征收补偿决定及常州市人民政府（以下简称常州市政府）行政复议一案，不服江苏省常州市中级人民法院（2019）苏04行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，因旧城区改建公共利益的需要，2017年5月8日天宁区政府作出常天征[2017]6号《国有土地上房屋征收决定书》（以下简称《6号征收决定》），决定对蔡家村周边地块（灯芯绒厂北侧）项目征收范围内的房屋实施征收，房屋征收部门是原常州市天宁区建设局（以下简称天宁区建设局）。同日，该决定及所附征收与补偿方案在征收范围内予以公告，并于次日在常州日报上公告。蔡家村6号房屋在此次征收范围内，该房屋所有权人为蔡金林，性质为私产，权证面积为204.64平方米（2002年发证）。涉案房屋用于经营常州市佳爱纺织品有限公司、常州市博瑾土石方工程有限公司。 2017年3月20日天宁区建设局对蔡家村周边地块（灯芯绒厂北侧）项目房屋调查登记结果进行了公示。2017年4月10日，天宁区建设局发布了《关于选择蔡家村周边地块（灯芯绒厂北侧）项目房屋征收评估机构的公告》，并附上符合资质并报名参加的房屋征收评估机构名录。2017年4月12日，茶山街道常春村民委员会告知天宁区建设局，被征收户中78.9%选择了常州市延陵房地产评估事务所有限公司（以下简称延陵评估公司）。2017年4月14日，天宁区建设局公布延陵评估公司被确定为涉案项目的征收评估机构，并进行了公示。 2017年3月28日、7月6日，征收部门工作人员分别向蔡金林、李琴芳送达了未经登记建筑认定处理申报、处理通知书以及申报表。后蔡金林提交了未经登记建筑认定处理申报表。2017年8月3日，天宁区建设局向蔡金林送达了未经登记建筑认定处理结果核对表。2017年8月21日，天宁区政府作出（2017）-301-01-002未经登记建筑认定处理意见书，认定蔡家村6号未经登记建筑面积1.87平方米，按照房屋重置成新价补偿，不予产权调换。同日，该意见书送达给蔡金林。2017年12月22日，该意见书送达给李琴芳。2017年8月2日天宁区建设局认定涉案房屋一体建造面积11.52平方米。2018年7月10日，天宁区建设局认定涉案房屋营业面积216.16平方米。 2018年5月12日经被征收人同意，延陵评估公司对涉案房屋进户评估，并于2018年7月11日作出（2017）-301-01-002-2号房屋估价报告，确定蔡金林被征收房屋的估价结果是2841131元（包括房屋评估价、2.2米以下阁楼评估价、未经登记建筑评估价、房屋装修及附属设施补偿价）。征收部门工作人员将上述评估报告于2018年7月16日送达给李琴芳、蔡静、李超，于2018年7月18日送达给蔡金林。上述送达情况，李琴芳、蔡金林当庭认可。李琴芳、蔡静、李超、蔡金林在法定期限内均未提出书面复核评估申请。 征收部门工作人员多次与蔡金林、李琴芳就涉案房屋的补偿问题进行协商，并就产权调换和货币补偿的安置方式征求其意见，但双方未能达成一致意见。天宁区建设局于2018年7月12日向天宁区政府申请对蔡家村6号作出补偿决定。2018年8月21日，天宁区建设局作出蔡家村6号补偿安置方案，提供了产权调换和货币补偿两种方式供被征收人选择，其中产权调换房为新乐花园5幢甲单元1204室、2幢甲单元1403室。两套房屋经延陵评估公司评估，确定在估价时点2017年5月8日的市场总价分别为916919元、610810元。2018年9月8日，征收部门工作人员分别将上述安置方案送达给蔡金林、李琴芳。 2018年10月17日天宁区政府作出常天征补[2018]8号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《8号补偿决定》），决定：1、对被征收人蔡金林所有的蔡家村6号房屋进行产权调换。根据延陵评估公司出具的《房地产征收评估报告》和本项目补偿方案，蔡家村6号房屋所有权证上载明的房屋建筑面积204.64平方米、2号房一体建造建筑面积11.52平方米,评估价为2754570元。产权调换房新乐花园5幢甲单元1204室(现房），建筑面积123.75平方米，房屋总价916919元；新乐花园2幢甲单元1403室（现房），建筑面积91.5平方米，房屋总价610810元。产权调换房屋的差价1226841元由征收人支付给被征收人。2、被征收房屋搬迁费5404元、临时安置费19454元，2.2米以下阁楼评估金额19734元；2-1号房评估金额505元，装饰装修及附属设施评估价66322元，由征收人支付给被征收人。3、停产停业损失补偿71098元，由征收人支付给被征收人。4、被征收人应当自本决定书送达之日起16日内从蔡家村6号房屋内搬出。2018年10月19日、2018年10月23日，征收部门工作人员分别将《8号补偿决定》送达给蔡金林、李琴芳、蔡静、李超，并在房屋征收范围内进行了张贴公告。 李琴芳、蔡静、李超不服《8号补偿决定》，向常州市政府提起复议。常州市政府于2018年11月21日收到李琴芳、蔡静、李超的复议申请，于2018年11月23日向各方当事人分别邮寄送达了行政复议申请受理通知书以及提出答复通知书。天宁区政府在法定期限内提交了答复材料。后常州市政府追加蔡金林为第三人。因案情复杂，常州市政府于2019年1月11日决定延期30日作出复议决定，向各方当事人送达了决定延期通知书。2019年2月18日，常州市政府作出[2018]常行复第118号《行政复议决定书》（以下简称《118号复议决定》），维持《8号补偿决定》。次日，常州市政府向各方当事人邮寄送达。李琴芳、蔡静、李超仍不服，诉至法院，请求撤销天宁区政府作出的《8号补偿决定》，撤销常州市政府作出的《118号复议决定》。 一审法院另查明，蔡金林与李琴芳1985年结婚，蔡静系二人之女，李超与李琴芳具有抚养关系。2009年蔡金林与李琴芳离婚，离婚协议载明：蔡家村6号房屋归蔡金林、李琴芳、蔡静、李超共同共有。现涉案房屋实际使用人为李琴芳。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。天宁区政府对蔡家村周边地块（灯芯绒厂北侧）项目作出房屋征收决定，因被征收人蔡金林与征收部门未在签约期限内达成补偿协议，天宁区政府依法具有作出补偿决定的法定职权。 房屋征收部门对涉案房屋进行了调查登记，对其中的未经登记建筑进行了认定处理，并将未经登记建筑认定处理意见书向蔡金林和李琴芳进行了送达；对涉案房屋一体建造面积、营业面积均进行了认定；通过被征收人的协商，依法选择延陵评估公司作为评估机构；向蔡金林、李琴芳送达了补偿安置方案，告知其房屋征收部门提供了产权调换和货币补偿两种方式以供选择；在签约期内多次与蔡金林、李琴芳等人进行协商；作出房屋补偿决定，依法送达和公告。相关材料的留置送达均有见证人在场，协商也有照片为证。因此，天宁区政府作出的《8号补偿决定》程序并无不妥。 因涉案房屋性质系住宅，但用于经营，评估公司结合经营年限参照经营用房进行评估，符合法律规定。（2017）-301-01-002-2号房屋估价报告系具有资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，并依法送达给蔡金林、李琴芳、蔡静、李超，在法定期限内四人均未提出书面复核评估申请。因被征收人未对安置补偿方式作出明确选择，且鉴于被征收房屋系住宅，天宁区政府为了保障被征收人、实际使用人的居住权，决定对其实施房屋产权调换符合法律规定，也便于执行，并未损害当事人的合法权益。天宁区政府委托的评估机构对用于产权调换的新乐花园5幢甲单元1204室、新乐花园2幢甲单元1403室房屋进行评估，并根据征收与补偿方案确定的结算基价等标准确定安置房的价值，此外，天宁区政府根据征收与补偿方案确定的标准给予被征收人搬迁费、临时安置费、停产停业损失等，符合规定。 根据《征补条例》第二条的规定，被征收人为被征收房屋所有权人。蔡家村6号房屋登记在蔡金林名下，且天宁区建设局以蔡金林为所有权人在征收范围内进行了涉案房屋调查登记结果公示，要求利害关系人持相关证明材料提出异议，其他人均未提出异议。因此《8号补偿决定》以蔡金林为被征收人并无不妥。但是，涉案房屋在蔡金林与李琴芳离婚时，约定为蔡金林、李琴芳、蔡静、李超共同共有，且由李琴芳、蔡静实际居住使用、经营公司，在征收过程中，征收部门也向李琴芳、蔡静、李超送达相关材料，并与其多次协商补偿事宜，一审法院认为认定李琴芳、蔡静、李超对《8号补偿决定》的原告资格更有利于保护实际权利人的合法权益。 对于李琴芳、蔡静、李超提出的涉案房屋评估基准价不合法的问题，评估基准价是具有资质的房地产价格评估机构按照《常州市国有土地上房屋征收与补偿评估技术细则（试行）》的相关规定评估确定，且在房屋征收决定的附件即征收与补偿方案中明确，并在征收范围内予以公告，符合规定。 常州市政府作出的《118号复议决定》程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。 综上，李琴芳、蔡静、李超要求法院撤销《8号补偿决定》、《118号复议决定》的请求不能成立，法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李琴芳、蔡静、李超的诉讼请求。 上诉人李琴芳、蔡静、李超上诉称：1、天宁区政府没有就征收补偿方案与上诉人进行协商和谈判，损害了上诉人的合法权利；2、涉案房屋为上诉人与蔡金林共同共有，但是上诉人对房屋征收补偿的具体细节并不知晓，知情权和参与权没有得到保障，蔡金林没有权利单独决定补偿安置方案，也没有权利单独对补偿方式作出选择；3、天宁区政府对应公开的预评估报告进行了隐瞒，侵犯了上诉人的知情权；4、评估报告评估价格过低，侵害了上诉人的合法权益。请求本院撤销一审判决，撤销常州市政府作出的《118号复议决定》。 被上诉人天宁区政府答辩称：1、天宁区政府具有作出《8号补偿决定》的法定职权；2、天宁区政府作出的《8号补偿决定》认定事实清楚，证据充分，所依据的评估报告是由具备资质的评估机构按照规定的程序、方法以及估价技术进行详细的调查和计算，以征收决定作出之日作为估价时点评估所得。在征收过程中评估报告及时送达了上诉人以及原审第三人，充分保障了上诉人对评估报告提出异议的权利；3、天宁区政府作出《8号补偿决定》的程序合法；4、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人常州市政府答辩称：1、常州市政府具有作出《118号复议决定》的法定职权；2、常州市政府作出的《118号复议决定》事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。 原审第三人蔡金林同意上诉人李琴芳、蔡静、李超的上诉意见。 上诉人李琴芳、蔡静、李超提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。 本院经审查，被上诉人天宁区政府提供的蔡家村6号补偿安置方案证实，2018年8月21日，天宁区建设局作出蔡家村6号补偿安置方案，提供了产权调换和货币补偿两种方式供被征收人选择，产权调换房为新乐花园5幢甲单元1204室，建筑面积123.75平方米，房屋总价916919元；新乐花园2幢甲单元1403室，建筑面积91.5平方米，房屋总价610810元。该补偿安置方案中并无一审判决表述的“两套房屋经延陵评估公司评估，确定在估价时点2017年5月8日的市场总价分别为916919元、610810元。”内容，应予以纠正。本院经审理查明的其他案件事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。 本院认为： 一、关于《6号征收决定》合法性的问题 《征补条例》第十四条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。根据上述规定，如被征收人对征收决定的合法性不服，被赋予了通过行政复议或者行政诉讼的途径寻求救济的权利。本案中，涉案征收项目被征收人未针对《6号征收决定》申请行政复议或提起行政诉讼，且该征收决定并不存在重大、明显的违法情形，故应当认定为合法有效，能够作为作出《8号补偿决定》的依据。 二、关于《8号补偿决定》合法性的问题 （一）关于被征收房屋面积、性质的认定是否正确的问题 在房屋征收补偿决定中，房屋面积和性质的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。本案中，原审第三人蔡金林持有的蔡家村6号房屋所有权证上记载的建筑面积为204.64平方米，延陵评估公司经现场查勘，蔡家村6号房屋中的1号、2号、3号房屋是非成套一体建造，建筑面积为216.16平方米，2－1号建筑面积为1.87平方米。该房屋性质为住宅，但用于经营。因此房屋征收部门天宁区建设局认定涉案被征收房屋营业面积为216.16平方米，未经登记建筑面积为1.87平方米正确。 （二）关于涉案估价报告能否作为作出《8号补偿决定》依据的问题 《征补条例》第十九条第一、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，涉案房屋建筑面积为216.16平方米，延陵评估公司根据涉案房屋的面积和性质，以《6号征收决定》公告之日作为评估时点，结合经营年限参照经营用房进行评估，符合法律规定。延陵评估公司于2018年7月11日作出（2017）-301-01-002-2号房屋估价报告，房屋征收部门工作人员于2018年7月16日向上诉人李琴芳、蔡静、李超，7月18日向原审第三人蔡金林送达了该估价报告。上诉人李琴芳、蔡静、李超及原审第三人蔡金林未在规定的期限内向评估机构书面申请复核，亦未向当地房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因上诉人李琴芳、蔡静、李超及原审第三人蔡金林并未依照法律规定在行政程序中针对评估确定的被征收房屋价值提出异议，应当视为其放弃了该权利，故对其在诉讼中未提供证据加以证明的情况下，就估价报告提出的异议本院不予支持。因此，涉案估价报告依法能够作为被上诉人天宁区政府作出《8号补偿决定》的主要依据。 （三）关于《8号补偿决定》所确定的补偿方式和补偿内容是否合法的问题 被上诉人天宁区政府在作出《8号补偿决定》前，负责房屋征收补偿的有关人员与上诉人李琴芳、蔡静、李超及原审第三人蔡金林就涉案房屋补偿安置问题进行了协商。在协商未果的情况下，房屋征收部门向上诉人李琴芳及原审第三人蔡金林送达了《蔡家村6号补偿安置告知书》，明确告知房屋征收部门为其提供了货币补偿和产权调换两种方式，要求其选择补偿方式。上诉人李琴芳和原审第三人蔡金林未对补偿安置方式作出明确选择。鉴于被征收房屋系住宅，被上诉人天宁区政府为了保障上诉人李琴芳、蔡静、李超及原审第三人蔡金林的居住权，决定以产权调换方式对其进行补偿符合法律规定，未侵害其合法权益。涉案被征收房屋建筑面积为216.16平方米。被上诉人天宁区政府根据涉案房屋估价报告及补偿安置方案，作出《8号补偿决定》，决定：1、对被征收人蔡金林所有的蔡家村6号房屋进行产权调换。蔡家村6号房屋所有权证上载明的房屋建筑面积204.64平方米、2号房一体建造建筑面积11.52平方米,评估价为2754570元。产权调换房新乐花园5幢甲单元1204室(现房），建筑面积123.75平方米，房屋总价916919元；新乐花园2幢甲单元1403室（现房），建筑面积91.5平方米，房屋总价610810元。产权调换房屋的差价1226841元由征收人支付给被征收人。2、被征收房屋搬迁费5404元、临时安置费19454元，2.2米以下阁楼评估金额19734元；2-1号房评估金额505元，装饰装修及附属设施评估价66322元，由征收人支付给被征收人。3、停产停业损失补偿71098元，由征收人支付给被征收人。该补偿决定符合《征补条例》第十七条、第十九条第一款、第二十一条第一款、第二十五条、第二十六条第一款、《国有土地上房屋征收评估办法》第三十条等规定，并未损害上诉人李琴芳、蔡静、李超及原审第三人蔡金林的合法权益。 （四）关于作出《8号补偿决定》的程序是否合法问题 根据《征补条例》第二十六条的规定，天宁区政府具有作出《8号补偿决定》的法定职权。《征补条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，房屋征收部门天宁区建设局于2017年4月10日发布了《关于选择蔡家村周边地块（灯芯绒厂北侧）项目房屋征收评估机构的公告》，并附上符合资质并报名参加的房屋征收评估机构名录，要求被征收人选择评估机构。2017年4月12日，茶山街道常春村民委员会告知天宁区建设局，被征收户中78.9%选择了延陵评估公司。因此，被上诉人天宁区政府最终确定延陵评估公司为本次房屋征收协商选定的评估机构符合法律规定。在案证据可以证明征收实施单位对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，对调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布，符合《征补条例》第十五条的规定。在评估机构作出估价报告后，将估价结果依法向上诉人李琴芳、蔡静、李超及原审第三人蔡金林进行了送达。在作出补偿决定前，与上诉人李琴芳、蔡静、李超及原审第三人蔡金林进行了多次协商，补偿决定作出后，亦向上诉人李琴芳、蔡静、李超及原审第三人蔡金林进行了送达，从程序上保障了上诉人李琴芳、蔡静、李超及原审第三人蔡金林的合法权利，故被上诉人天宁区政府作出《8号补偿决定》行政程序并无不当。 三、关于《118号复议决定》合法性的问题 被上诉人常州市政府收到上诉人李琴芳、蔡静、李超的行政复议申请后，在延长的期限内作出《118号复议决定》，维持《8号补偿决定》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条第一款等规定。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条的规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。在本案审理过程中，本院组织双方当事人进行了协商，因双方差距较大，导致协调未果。 综上，上诉人李琴芳、蔡静、李超的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。一审法院判决驳回李琴芳、蔡静、李超的诉讼请求正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李琴芳、蔡静、李超负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二〇年十一月十七日 书记员 陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 第二十六条第一款房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 第六十条人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。 调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。 四、《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条第一款行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。