广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤19行终409号上诉人（原审原告）：东莞市金茂污泥处置有限公司。住所地：东莞市黄江镇**********。法定代表人：黄伟金，执行董事。委托代理人：杨振锋，广东嘉茂律师事务所律师。委托代理人：黎宝颜，广东嘉茂律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市生态环境局。住所地：广东省东莞市南城区******。法定代表人：蒋亚军，局长。委托代理人：曹玉华，该局工作人员。上诉人东莞市金茂污泥处置有限公司(以下简称“金茂公司”)因与被上诉人东莞市生态环境局环境保护行政处罚纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初901号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年11月20日，金茂公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销东环罚字[2019]2434号《行政处罚决定书》；2.由东莞市生态环境局承担诉讼费。原审法院查明：金茂公司是2009年登记成立的公司，经营范围为从事污泥处置、环保项目投资、环境治理工程等，该公司法定代表人于2018年5月21日由陈朝变更为黄伟金。2018年6月21日和22日，原东莞市环境保护局（以下简称“原东莞环保局”）对金茂公司进行现场检查及调查发现，其在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，设有一条碳化线，包括烘干窑、布袋除尘、喷淋除尘、热交换降温、化学环保废气处理、回转窑等设备，并已投入生产。原东莞环保局执法人员当场对金茂公司工作人员制作调查询问笔录，金茂公司主管廖书宁、职员刘团荣在上述笔录中签名确认。原东莞环保局调取了东莞市公安局黄江分局于2018年12月11日对金茂公司原法定代表人陈朝的《讯问笔录》。陈朝确认该公司的案涉碳化线于2017年建成，并未经过环保部门验收，从2016年到2017年该碳化线一直在边建边试生产，产品交由深圳绿发鹏程环保科技有限公司（以下简称“绿发鹏程公司”）；并回答金茂公司运输和接收污泥干粉的往来数据是由金茂公司制作，具体由公司董事、生产负责人卢某管理。后东莞市生态环境局发函深圳市龙岗区环境保护和水务局，调取了该局对绿发鹏程公司2019年3月29日的《询问笔录》，绿发鹏程公司在该《询问笔录》中陈述其公司自2017年1月份开始到2018年4月份接收了金茂公司共约9600吨的碳化颗粒，后附有深圳市龙岗区环境保护和水务局对绿发鹏程公司进行现场检查的照片。东莞市生态环境局综合上述证据于2019年6月18日作出东环罚告字〔2019〕1995号《行政处罚告知书》，拟决定对金茂公司处20万元罚款，并告知金茂公司有权在收到该告知书之日起3日内向原东莞环保局提出听证及收到本告知书之日起7日内提出陈述和申辩的权利。金茂公司在法定期限内未向原东莞环保局书面提出听证，也未提出陈述和申辩。东莞市生态环境局于2019年8月2日作出东环罚字〔2019〕2434号《行政处罚决定书》，该决定书认为，金茂公司在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，上述建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》废旧资源（含再生物质）加工、再生利用其它类别，应当编制环境影响报告表，金茂公司未对需要配套建设的环境保护设施进行自主验收，已投入生产。金茂公司的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，东莞市生态环境局对金茂公司处20万元罚款，并送达给金茂公司。金茂公司对该《行政处罚决定书》不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：本案争议的焦点是东莞市生态环境局作出的东环罚字〔2019〕2434号《行政处罚决定书》是否合法有据。根据本案查明情况，原东莞环保局对金茂公司进行现场检查及调查发现，金茂公司在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，设有一条碳化线，包括烘干窑、布袋除尘、喷淋除尘、热交换降温、化学环保废气处理、回转窑等设备，其在需要配套建设的环境保护设施未验收合格的情况下，已投入生产。以上事实有《东莞市环境保护局调查询问笔录》（NO：XW1805023、XW1805064、XW1805317）、《询问笔录》《深圳市龙岗区环境保护和水务局询问笔录》《深圳市龙岗区环境保护和水务局现场检查照片》及原东莞环保局对金茂公司的相关审批、验收文件等证据证实，原审法院予以确认。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号）第三十类“废弃资源综合利用业”第86项“废旧资源（含再生物质）加工、再生利用”行业中“其他”的规定，金茂公司的擅自开工建设项目属于废旧资源（含再生物质）加工、再生利用其它类别，应当编制环境影响报告表，金茂公司未对需要配套建设的环境保护设施进行自主验收，已投入生产。金茂公司的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”的规定，东莞市生态环境局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；……”的规定，对金茂公司作出罚款20万元的行政处罚符合法律法规的规定。金茂公司提出案涉被查生产线并未实际投产，为该公司原法定代表人陈朝个人投资运作，与金茂公司无关，并且存在与另案重复处罚的问题。原审法院认为，第一，案涉碳化线相关设备均在金茂公司厂区内被查，且陈朝在东莞市公安局对其《讯问笔录》中对该碳化线设备试运行及相关单据制作等均表述为金茂公司所作，谈及车间投资时认为是个人与金茂公司共同出资，其个人投资部分按照协议由公司偿还其个人，属于其个人垫资。结合深圳市龙岗区环境保护和水务局对绿发鹏程公司的《询问笔录》中绿发鹏程公司陈述其公司自2017年1月份开始到2018年4月份接收了金茂公司共约9600吨的碳化颗粒。且金茂公司也并未提交证据证明陈朝在此期间行为已与金茂公司完全割裂，原东莞环保局认定陈朝（作为金茂公司原主要负责人）从事的相关职务行为代表金茂公司，故而以金茂公司作为违法责任主体并无不当。第二，结合原东莞环保局对金茂公司员工的《询问调查笔录》、公安局对陈朝的《讯问笔录》及深圳市龙岗区环境保护和水务局对绿发鹏程公司的《询问笔录》，原东莞环保局检查时金茂公司小泥仓仍存放有生产制作成的碳化颗粒，金茂公司员工及陈朝均表述该公司自2017年建成碳化线，存在边建边试运营，绿发鹏程公司亦陈述自2017年1月份开始到2018年4月份接收了金茂公司共约9600吨的碳化颗粒。上述证据可以相互印证证实金茂公司利用案涉碳化线存在生产运营行为。第三，东莞市生态环境局认为金茂公司存在“未批先建”和“未验先投”两个违法行为，东莞市生态环境局分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定给予金茂公司相应处罚，不存在违反“一事不再罚”原则。因此，金茂公司的上述主张理据不足，原审法院不予采纳。综上，东莞市生态环境局作出案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法规正确，原审法院依法予以确认。金茂公司的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金茂公司的诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由金茂公司承担。一审宣判后，金茂公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决，改判支持金茂公司的诉请；2：本案诉讼费由东莞市生态环境局承担。事实及理由：1.金茂公司在股东变更后，已经研发了新的环保设备，没有使用旧的环保设备。2.案涉设备系陈朝个人投资运作，与金茂公司无关，东莞市生态环境局处罚错误，原审法院认定事实不清。廖书宁在询问笔录中陈述道：“我公司资源化车间的陶粒生产线是我公司原来的股东陈朝私人名义投资运作的，我没有参与运作……”。3.东莞市生态环境局认定案涉设备未经验收即已经生产明显依据不足。东莞市生态环境局没有提供生产的照片或扣押的实物等证据。4.案涉处罚存在违反一事不再罚的原则。5.案涉调查中，存在部分调查人员不是东莞市生态环境局的工作人员。6.案涉处罚程序违法。（1）东莞市生态环境局没有立案即开展调查，违反了《环境行政处罚办法》第二十二条的规定。东莞市生态环境局于2018年6月21日第一次给金茂公司做调查笔录，最迟应在2018年6月28日立案，超过该期限没有立案就属违法。（2）东莞市生态环境局超过期限作出行政处罚。东莞市生态环境局应在2018年9月28日前作出行政处罚，但是本案超过一年不能确定金茂公司是否违法。（3）超过了2年的查处时效。根据一审法院查明的事实，陈朝确定2016年至2017年有边建边生产的行为，事发时间超过2年才确定我方存在违法。至于绿发鹏程公司作出2017年1月开始至2018年4月接收了金茂公司共约9600吨碳化颗粒的问题，该证据不是东莞市生态环境局采信的，合法性存疑。综上，请二审法院支持金茂公司的上诉请求，依法改判。东莞市生态环境局在二审期间未提交答辩意见。本院经审理查明：2016年5月26日，原东莞环保局向金茂公司作出东环函[2016]915号《关于对东莞市金茂污泥处置有限公司申请污泥干粉应急处置相关事项的复函》，同意其启动污泥处置应急措施，应急处置时间为3个月（即截止2016年7月30日），同时指出其应加大力度升级改造资源化车间，确保应急期限到期后污泥干粉的妥善处置；待应急处置结束后，若继续实行泥粉外运堆肥处置，须变更相关环评，并完善手续。金茂公司称其曾于2016年7月25日向原东莞环保局递交过《关于资源化车间建设车间建设及污泥外运应急处理的情况汇报》，请示将泥粉应急处置延期至2016年8月30日，并承诺在2016年8月30日完成资源化车间建设，但未能提供相应接收凭证，东莞市生态环境局亦予否认。2016年8月5日形成的《东莞市金茂污泥处置中心改扩建项目有关问题专家评审意见》显示，关于资源化车间的可行性问题，专家组认为脱水后含水率45%的污泥通过干燥炭化及破碎处理后，以适当比例加入可做生产工程塑料粒，是技术上可行的资源化路径；现行在建的一条转窑干燥生产线，具有每天处理300吨含水率45%的污泥的能力。2016年8月22日，金茂公司向原东莞环保局提出《关于泥粉应急处理申请》，提出泥粉资源化车间技改项目没有完工，申请延期泥粉应急处理至2016年12月30日，以及将应急处置期间的泥粉交由深圳市绿发鹏程科技环保有限公司用于制砖原料作为消纳出路。2016年9月18日，原东莞环保局作出东环函[2016]1931号《关于金茂污泥处置中心污泥的干粉处理申请的复函》，原则同意前述申请，并要求金茂公司加快资源化车间升级改造进度，并抓紧完善相关环保手续。另查，2018年6月21日，金茂公司技术主管廖书宁接受原东莞环保局调查时称，该公司资源化车间的案涉碳化线有制出陶粒，具体数量不清楚，制出陶粒存放于公司小泥仓里，不知有无外运，但今年至今都没有生产。2018年6月22日，原东莞环保局向金茂公司电工刘团荣进行调查，问其“根据电费通知单显示，你公司2017年4、5月份用电量较大”的原因是什么，刘团荣称“可能是资源化车间的回转窑在2017年4、5月份有试机情况，具体是什么时候试机，试了几次机也不清楚”；然后又问到“为什么2017年6月份起用电量又恢复正常”，刘团荣则答“可能资源化车间的回转窑没再使用”。原东莞环保局调取了东莞市公安局黄江分局于2018年12月11日对金茂公司原法定代表人陈朝的《讯问笔录》。陈朝在该笔录中确认案涉碳化线从2016年到2017年一直是边建边试，于2017年上半年建成，没有连续运营过，只是试运营，产品全部交给绿发鹏程公司，该条碳化线在2017年7、8月份就停产了，一直在等着原东莞环保局批准试生产。2019年3月29日，深圳市龙岗区环境保护和水务局受东莞市生态环境局委托向绿发鹏程公司进行协助调查并制作了《询问笔录》，绿发鹏程公司经理林英龙述称其公司自2017年1月份开始到2018年4月份接收了金茂公司共约9600吨的碳化颗粒，后附有深圳市龙岗区环境保护和水务局对绿发鹏程公司进行现场检查的照片。又查，根据《中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅关于印发的通知》（粤办发〔2018〕118号），东莞市组建市生态环境局，不再保留市环境保护局。东莞市机构编制委员会办公室于2019年1月11日颁发了东莞市生态环境局的统一社会信用代码证书。除以上事实外，本院确认原审法院查明的其他事实为本案法律事实。本院认为：本案为环境保护行政处罚纠纷。对于已建成的案涉碳化线建设项目需编制环境影响报告表，应当配套建设环境保护设施，各方当事人均无异议，本院予以确认。综合全案证据材料反映，案涉碳化线建于金茂公司的资源化车间内，由金茂公司与其原执行董事陈朝共同出资，并经股东会确认案涉碳化线系陈朝垫付增设，以及协议约定陈朝垫资部分由金茂公司偿还其本人，且建设期间金茂公司还以己之名向原东莞环保局提出相关申请亦或所谓汇报，尔后再就产出的碳化颗粒以公司名义移交予案外人绿发鹏程公司。东莞市生态环境局认定案涉碳化线的建设主体系金茂公司，应由其作为案涉违法行为的责任主体，而非陈朝个人，并无不妥。《环境行政处罚办法》第二十二条规定：“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。经审查，符合下列四项条件的，予以立案：（一）有涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的行为；（二）依法应当或者可以给予行政处罚；（三）属于本机关管辖；（四）违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年，法律另有规定的除外。违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。”第五十五条：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”就本案而言，原东莞环保局在2018年6月21日即对金茂公司进行了首次调查，最后调查取证亦已通过委托深圳市龙岗区环境保护和水务局于2019年3月29日完成，东莞市生态环境局直至2019年8月2日才作出案涉行政处罚决定，不管是立案手续还是作出处罚决定的时限，都明显有违前述规定，属于程序违法，但尚不足以导致案涉处罚决定被撤销。陈朝本人在接受讯问时确认案涉碳化线从2016年到2017年一直是边建边试，于2017年上半年建成。原东莞环保局虽然迟至2019年8月2日才作出案涉行政处罚决定，但其早在2018年6月份就已开始就金茂公司涉嫌存在案涉违法行为进行调查取证，说明案涉违法行为在发生之日起2年内就已被原东莞环保局发现，并无超出应予行政处罚的法定期限。金茂公司主张前述程序违法即可视为未发现违法行为，以及案涉违法行为已超出2年查处时效，缺乏事实与法律依据，均不能成立。金茂公司技术主管廖书宁接受原东莞环保局调查时称，该公司资源化车间的案涉碳化线有制出陶粒，具体数量不清楚，制出陶粒存放于公司小泥仓里，不知有无外运，但2018年都没有生产。原东莞环保局向金茂公司电工刘团荣进行过调查，刘团荣表示电费通知单显示金茂公司2017年4、5月份用电量较大的原因，可能是资源化车间的回转窑在2017年4、5月份有试机情况，2017年6月份起用电量又恢复正常，则可能资源化车间的回转窑没再使用。陈朝接受东莞市公安局黄江分局讯问时又称案涉碳化线从2016年到2017年一直是边建边试，于2017年上半年建成，没有连续运营过，只是试运营，产品全部交给绿发鹏程公司，该条碳化线在2017年7、8月份就停产了，一直在等着原东莞环保局批准试生产。深圳市龙岗区环境保护和水务局受东莞市生态环境局委托向绿发鹏程公司进行协助调查并制作了《询问笔录》，绿发鹏程公司经理林英龙仅述称其公司自2017年1月份开始到2018年4月份接收了金茂公司共约9600吨的碳化颗粒，并未提及金茂公司在对应时段一直同时存在生产碳化颗粒的行为。据此，案涉碳化线确实存有生产碳化颗粒的行为，至于何时停止生产，陈朝虽然表示案涉碳化线在2017年7、8月份就已停产，但仅为大概时间，而非具体日期，结合其本人确认案涉碳化线于2017年上半年建成，电费通知单又显示金茂公司从2017年6月份起用电量就恢复了正常，本院认为将案涉碳化线停止使用时间确定在2017年6月份为宜。1998年11月29日至2017年7月15日施行，旧的《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”2017年7月16日起施行，新修订的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款则规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”如前所述，金茂公司“未验先投”的违法行为发生在旧的《建设项目环境保护管理条例》施行期间，而案涉行政处罚则是在新修订的管理条例施行之后所作出，鉴于旧的管理条例对相关行为的处罚较轻，东莞市生态环境局应根据“从旧兼从轻”的原则，选择适用对金茂公司更为有利之法规。东莞市生态环境局未遵循前述原则选择适用旧的管理条例，直接依据新修订的管理条例前述条文对金茂公司给予20万元行政处罚，明显超出了旧的管理条例所规定最高处罚额度，属于法律适用错误，依法应予撤销。原审法院判决驳回金茂公司要求撤销案涉行政处罚决定的诉请，处理有误，本院予以纠正。需要指出的是，未履行环境影响评价手续和环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，即“未批先建”和“未验先投”的行为，分属两个不同违法行为。东莞市生态环境局经查实，若金茂公司的确存在前述两违法行为，分别给予行政处罚，并不违反“一事不再罚”的原则。综上所述，原审判决认定事实不清，导致适用法律不当，处理结果有误，应予改判。金茂公司上诉请求撤销案涉行政处罚决定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省东莞市第一人民法院作出的（2019）粤1971行初901号行政判决；二、撤销东莞市生态环境局于2019年8月2日作出的东环罚字[2019]2434号《行政处罚决定书》。本案一、二审案件受理费各50元，均由东莞市生态环境局负担。金茂公司已预交一、二审案件受理费各50元，应当分别予以退还。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  宋坤鹤审判员  杨 浩二〇二〇年十一月十六日书记员  王建海