浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终625号 上诉人（原审原告）宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会，住所地宁波市慈城镇维拉小镇**物业管理用房。 负责人张建明，主任。 委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市住房和城乡建设局，住所地宁波市鄞州区松下街**。 法定代表人陈寿旦，局长。 委托代理人郑建东。 委托代理人兰军华，浙江共业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省住房和城乡建设厅，住，住所地杭州市省府路省府大楼**楼/div> 法定代表人项永丹，厅长。 委托代理人金立昊。 委托代理人胡燕林，浙江泽大律师事务所律师。 上诉人宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会（以下简称维拉小镇一期业委会）因城建行政监督及行政复议一案，不服杭州市西湖区人民法院（2019）浙0106行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2019年2月20日,原宁波市城市管理局（以下简称宁波城管局）向维拉小镇一期业委会作出答复，告知：就其举报投诉的相关问题，综合专家组意见及其机关职责,认为维拉小镇一期市政附属工程施工质量符合设计图纸要求,竣工验收符合规定程序和要求。建议维拉小镇一期业委会及业主应支持配合宁波城投置业有限公司（以下称宁波城投公司）对出现沉降的公共道路、绿化区域予以整修等。维拉小镇一期业委会不服，向浙江省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）申请行政复议。7月2日,省住建厅作出浙集复14[2019]11号行政复议决定（以下简称11号复议决定）,维持宁波城管局作出的答复。 原审法院经审理查明，2018年4月8日，维拉小镇一期业委会向原宁波市住房和城乡建设委员会、宁波城管局邮寄《关于慈城新区维拉小镇一期公共道路严重质量事故的举报》，举报宁波城投公司开发建设的维拉小镇一期存在严重的工程质量事故，要求查实处理，并向业主公告查处结果。其认为小区公共道路、绿化区域存在塌方；根据《调查报告》，说明导致前述现状的原因是设计缺陷、偷工减料所造成；项目竣工验收程序违反《建设工程质量管理条例》《浙江省城乡规划条例》等规定，包括未取得规划确认书就组织竣工验收、竣工验收后超过15天备案;要求对工程质量事故进行查处，明确工程质量合格与否，依法追究勘察、设计、施工、监理和建设单位的五方责任。同日，宁波城管局予以接收。4月12日，宁波城管局作出《信访事项受理告知书》。4月26日，宁波城管局将该告知邮寄给维拉小镇一期业委会。5月4日，维拉小镇一期业委会向宁波城管局提交说明，认为其申请不是信访而是举报。此后，宁波城管局向市政安质站发出《关于维拉小镇一期内部道路工程建设质量监督情况的通知》。6月1日，市政安质站向宁波城管局出具《关于维拉小镇一期内部道路工程建设质量监督情况的说明》。6月12日，宁波城投公司向宁波城管局出具《关于维拉小镇一期内部道路建设质量管理履职情况的说明》。6月20日，宁大设计院出具《关于维拉小镇Ⅰ期小区附属道路设计的几个存疑问题的回复》。7月10日,宁波城管局向维拉小镇一期业委会作出答复。9月11日,维拉小镇一期业委会向省住建厅申请行政复议。12月2日,省住建厅作出浙集复14［2018］45号行政复议决定,撤销上述答复,责令其于××镇××期业委会提出的举报投诉重新作出处理。12月5日，宁波城管局收到该行政复议决定。12月20日,宁波城管局作出《关于召开慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会的通知》,通知宁波城投公司、宁波宁大地基处理技术有限公司、宁大设计院、宁波广天建通工程管理有限公司、浙江新中源建设有限公司、余姚市江林建筑工程有限公司等单位参加会议。12月26日,宁波城管局召开了慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会,并形成《慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会专家组意见》。该专家组意见载明,专家组通过踏勘现场、查阅施工技术资料及问询参建单位相关人员,经讨论形成的专家组征询意见如下:1.经现场踏勘,举报材料所反映案涉工程整体情况属实;2.举报材料附件《调查报告》,取点频率较少、检测项目（密实度）与验收标准有差异,从查阅施工竣工资料的情况看,塘碴层压实度、回弹弯沉等主要检测数据基本符合设计和规范的相关要求;3.举报材料附件《5＃、6＃、7＃地块排水管道ＣＣＴＶ检测项目评估报告》反映排水管道有较多质量问题,从现场道路沉降的情况判断管道存在损坏的可能性较大。查阅施工竣工资料中的相关原材料检测和验收资料,竣工验收时质量状况符合相关要求,推测道路沉降引起的管道损坏可能性较大;4.查阅施工竣工资料还发现,路面和基层结构层施工与竣工图纸不符,经口头征询建设单位,为施工期间的设计变更引起,建议补充完善相关竣工资料;5.竣工资料反映的工程验收程序符合相关要求。12月28日,宁波城管局制作《慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会会议备忘》。12月28日,宁波城管局向宁波城投公司发出《关于要求提供“慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会”有关资料的函》。该函根据上述专家组意见第4点,要求宁波城投公司补充完善案涉工程设计变更相关资料。此后，宁波城投公司向宁波城管局提交了案涉工程设计变更资料即《宁波大学建筑设计研究院工程技术联系单》两份。2019年2月20日,宁波城管局向维拉小镇一期业委会重新作出书面答复并送达维拉小镇一期业委会。维拉小镇一期业委会不服，于4月1日向省住建厅申请行政复议，请求撤销宁波城管局作出的再次答复，责令重新作出行政行为，限期对维拉小镇一期业委会举报（投诉）的违法行为作出处罚决定。省住××镇××期业委会的行政复议申请，于4月10日受理，并要求宁波市住房和城乡建设局（以下简称宁波住建局）进行答复。4月22日，宁波住建局向省住建厅提交《行政复议答复书》，并提交了相应的证据及依据。5月28日，省住建厅决定延期30日作出行政复议决定并通知了维拉小镇一期业委会。7月2日,省住建厅作出11号复议决定,维持宁波城管局的答复，于7月6日送达维拉小镇一期业委会。维拉小镇一期业委会仍不服，诉至法院。另查明，宁波市慈城新区湖东地块一期（一标段、二标段）市政工程项目，建设单位为宁波城投公司，设计单位为宁波市城建设计研究院有限公司（桥梁）和宁波大学建筑设计研究院（道路排水），施工单位一标为浙江新中源建设有限公司，二标为余姚市江林建筑工程有限公司。监理单位为宁波广天建通工程管理有限公司。2010年8月，宁大设计院出具了湖东地块一期工程市政设计《施工图设计》（道路排水工程分册），在工程说明部分详细列明了各项技术标准、参数等。其中道路工程的设计年限为15年，水泥稳定碎石层7天抗压强度为2.5ＭＰａ，压实度为93%（重型击实），塘碴层计算弯沉值4.0㎜，压实度为93%（重型击实），设计地基回弹模量为8ＭＰａ；道路路基塘碴填筑压实度93%，塘碴最大粒径30㎝。2010年8月4日，宁波城投公司办理质量监督登记手续。2010年10月19日，宁波城投公司组织专家对《预案探讨》进行专题会审，认证该方案中路面沉降预防措施的经济性和可行性，出具《会议纪要》。2010年11月，宁大设计院出具《预案探讨》。2011年9月7日，维拉小镇一期Ⅰ标市政府附属工程通过竣工验收。9月16日，维拉小镇一期Ⅱ标市政府配套工程通过竣工验收。10月，建设单位向宁波城管局进行竣工验收备案。2012年上半年，维拉小镇一期小区公共道路、绿化带、车位坡道出现沉降现象。2012年9月，宁波城投公司委托勘察院对小区塘碴层以及下卧层进行勘查，勘察院出具《调查报告》，结论为：1.本工程场地范围内表部为路面结构层，顶面为沥青面，厚10-15㎝，下部为混凝土垫层，厚度约15-25㎝不等，下部为塘碴回填，塘碴层（填土）成分很杂，各区域差异很大，土质极不均一。5＃地块测试点土基回弹模量值69.1ＭＰａ，孔隙比为0.392，密实度为71.8%；6＃地块土基回弹模量值45.8ＭＰａ，孔隙比为0.291，密实度为77.4%；7＃地块土基回弹模量值54.2ＭＰａ，孔隙比为0.335，密实度为74.9%。2.在维拉小镇一期基础及主体结构施工过程中，存在表层原状土被破坏的可能，致使“硬壳层”缺失，造成地基土承载力下降。3.塘碴层（填土）下卧土层以淤泥质土为主，局部分布有泥炭质土，其具有抗碱强度低、含水量高、孔隙比大、易扰动变形等特点，且场地范围内厚度大，一般厚10-15米，局部可达20米，且小区道路、绿化堆载相对较大，一般不小于3米，故其工后总沉降量大。4.由于本工程场地较大，塘碴层及下卧土层不可避免地存在差异性，尤其是塘碴层，成分较杂，分布不均，且本次勘探孔及测试点数量有限，故本次调查结果仅能代表勘探孔及测试点位置的工程状况。2013年初，宁波城投公司委托瑞恒公司对小区的排水管道进行检测，该公司出具了《ＣＣＴＶ检测项目评估报告》，结论为：排水管道不同程度存在结构性缺陷需要整改，部分检查井井壁破裂。 原审法院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四条、第四十三条第三款、第五十三条规定，国家实行建设工程质量监督管理制度，县级以上人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理，任何单位和个人对建设工程的质量事故、质量缺陷都有权检举、控告、投诉。根据《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波城管局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（甬政办发〔2016〕56号）及《关于调整宁波市市政公用工程质量监督站机构编制等事项的函》（甬编办函［2012］79号）规定,宁波城管局对涉案举报事项作出处理时，具有市政公用工程安全质量监督管理的职责。根据2019年3月30日施行的《中共宁波市委办公厅宁波市人民政府办公厅关于印发的通知》（厅发〔2019〕58号）和2019年3月21日印发的《关于明确市住房和城乡建设局所属事业单位调整方案的函》（甬机改〔2019〕131号）规定,宁波城管局原有市政工程建设质量管理相关职责已划转宁波住建局，故宁波住建局主体适格。本案中，2018年4月，维拉小镇一期业委会以维拉小镇一期存在公共道路、绿化区域塌方，认为是设计缺陷、偷工减料等行为所造成，依据勘察院的《调查报告》、瑞恒公司的排水管道《评估报告》等，向宁波住建局、宁波城管局提出举报申请（其中设计问题由原市住建委负责，维拉小镇一期业委会已另行复议）。后宁波城管局经调查后作出被诉答复。关于宁波城管局作出的被诉答复的合法性。宁波住建局提供了宁波市市政公用工程质量安全监督站出具的《质量监督情况的说明》、工程质量竣工验收记录、专家组征询意见等证据，以证明其收到维拉小镇一期业委会举报申请后，经审查认为施工单位不存在维拉小镇一期业委会主张的偷工减料行为。首先，根据《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》，工程质量监督管理机构对工程实体质量和工程建设、勘察、设计、施工、监理单位的工程质量行为实施监督。工程实体质量监督包括对涉及工程主体结构安全、主要使用功能的工程实体质量情况实施监督；工程质量行为监督包括对工程质量责任主体和质量检测等单位履行法定质量责任和义务的情况实施监督，监督主要通过抽查方式进行。市政安质站（为宁波城管局下属的事业单位）作为涉案工程的质量监督机构，其出具《质量监督情况的说明》以证明在工程质量实施监督过程中，市政安质站未发现施工单位存在维拉小镇一期业委会所主张的偷工减料行为：“在建设单位办妥质量监督登记手续后，其依据法律法规、技术标准、图纸等对参建各方在施工过程中的程序、行为进行了监督，方式为随机抽查。对不符合要求的，要求施工单位进行整改，由监理单位落实整改检查工作。同时，按照《建设工程质量管理条例》《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》的要求，参建五方对该工程关键工序、部位，分部分项工程检查验收，出具了验收证明书均符合要求。五方单位验收证明书的出具，施工单位出具工程竣工报告和保修书；监理单位出具市政工程监理质量合格证明和工程质量评估报告；勘察、设计单位出具质量检查报告和质量合格证明。建设单位取得竣工验收备案文件。”其次，《建设工程质量管理条例》第十六条第一款规定：“建设单位收到建设工程竣工验收报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”根据上述规定，建设工程竣工后应由建设单位组织有关单位进行竣工验收，并在法定期限内将验收报告报建设行政主管部门备案。该案中，一标段于2011年9月7日、二标段于2011年9月16日完成竣工验收，参建各方均已签署竣工验收记录并加盖单位公章，此后建设单位将上述材料向宁波城管局进行了备案。宁波住建局提供的竣工验收会议纪要及竣工验收备案表，可以证明工程已通过竣工验收，符合标准及设计要求。再次，关于专家组征询意见。宁波住建局在省住建厅撤销其原答复后，为进一步核实维拉小镇一期业委会提出的工程质量问题，决定召开工程质量情况专家征询会，邀请了五位行业专家组成专家组进行征询。专家组通过踏勘现场、查阅施工技术资料及问询参建单位相关人员的方式，经专家组成员讨论后形成专家组征询意见。五位专家具有建设工程领域方面的专门知识，其对专门性知识作出的判断可以作为行政机关进行执法的依据之一。综上，宁波城管局在收到维拉小镇一期业委会的举报申请后，向工程原质量监督机构即市政安质站进行调查，通过查阅竣工资料、问询参建单位、组织专家征询会进行认证分析，认为涉案市政工程不存在维拉小镇一期业委会所称的偷工减料等违法违规行为，故作出被诉答复，具有事实和法律依据,已履行了建设工程质量监督职责。关于维拉小镇一期业委会提出的几点异议均不能成立。理由如下：首先，对维拉小镇一期业委会依据勘察院《调查报告》提出的“施工前未对地基土进行处理”、“硬壳层在施工中遭到破坏”、“塘碴层（填土）厚度3.1-3.6米，成份很杂”等问题。根据宁波住建局提供的证据显示，宁大设计院在接手市政工程部分设计时，维拉小镇一期的场地地坪已用塘碴全部做了场地平整，并作为施工便道有一定压实，故宁大设计院出具的施工图设计文件，并未提出对上述土层进行开挖以深层处理的要求。45ｃｍ塘碴层以下部分并不在施工图设计文件范围内，亦不在施工单位施工范围内。故不能混淆市政工程施工前填筑于塘碴垫层以下的回填材料与施工图设计文件中的45ｃｍ塘碴垫层的施工材料。维拉小镇一期业委会以《调查报告》中提出的问题来证明施工存在违法违规行为没有依据。其次，对维拉小镇一期业委会提出的塘碴填筑层未按照设计要求分层压实且压实度未达到93%、垫层用塘碴抗压回弹模量未达到不小于80ＭＰａ的设计要求问题。经查，宁大设计院的施工图设计文件中的“压实度”93%属于施工过程控制的指标要求。而勘察院的《调查报告》使用了“密实度”概念。但两者概念不一。根据城镇道路施工验收规范的要求，“回弹弯沉”系道路结构层主控指标之一，与“回弹模量”可相互换算。《调查报告》虽显示“密实度”未达93%，回弹模量值与施工图设计文件的数据亦不一致。但上述数据是在市政工程竣工验收一年后（2012年9月）所测得。故不能证明施工过程中塘碴垫层“压实度”不合格及“回弹模量”不符合设计要求。而《专家征询会专家组意见》认为，《调查报告》取点频率较少、检测项目（密实度）功能验收标准有差异，经查阅相关施工竣工资料可知，案涉工程塘碴层压实度及回弹弯沉等主要检测数据基本符合设计和规范的相关要求。施工技术资料是工程实体质量的客观反映，且施工技术资料中所包含的重要材料复检、功能性试验等均需要独立的第三方检测机构进行检测并出具报告，且检测机构对检测结果负责任。施工单位在实际施工过程中，遵循了规范要求及设计文件指标要求。再次，就维拉小镇一期业委会提出的排水管道《评估报告》反映排水管道存在较多的质量问题。宁波住建局提供的专家组征询意见中明确，专家经查阅涉案工程竣工资料中的相关原材料检测和验收资料，涉案工程排水管道竣工验收时质量状况符合相关要求，推测道路沉降引起的管道损坏可能性较大。故不能因排水管道后续发现的缺陷问题来推断施工单位存在偷工减料行为。综上，维拉小镇一期业委会提出的主张缺乏事实依据，难以采纳。关于被诉答复的行政程序。宁波城管局在收到维拉小镇一期业委会的申请后，先作出《信访事项受理告知书》。后在收到维拉小镇一期业委会认为其不是信访而是举报的信件后，向市政安质站进行调查，在收到设计单位的回复等材料后于2018年7月10日作出第一次答复。在该答复被省住建厅于12月2日复议决定撤销责令重作后，宁波城管局又于12月20日向宁波城投公司等发出《关于召开慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会的通知》，并在12月26日召开专家征询会,形成了《慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会专家组意见》。宁波城管局在收到宁波城投公司提供案涉工程设计变更的相关资料后，于2019年2月20日作出被诉答复，符合省住建厅作出的浙集复14［2018］45号行政复议决定规定的期限要求，程序并无不当。关于行政复议决定的合法性。省住××镇××期业委会的行政复议申请后，决定受理维拉小镇一期业委会的行政复议申请，此后省住建厅通知宁波住建局作出答复并提交证据材料。因案情复杂，省住建厅决定行政复议决定延期30日作出，后省住××镇××期业委会，程序合法。综上，维拉小镇一期业委会的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回维拉小镇一期业委会的诉讼请求。案件受理费50元由维拉小镇一期业委会负担。 上诉人维拉小镇一期业委会不服原审判决向本院提起上诉称，宁波城管局重新作出的答复认定事实不清，证据不足，依法应予撤销并限期对上诉人举报(投诉)的违法行为作出处罚决定。原判驳回诉讼请求同样认定事实错误、主要证据不足。一、被上诉人答复的大部分内容与上诉人投诉的违法行为无关。1.答复第一条说明的职责问题，上诉人第一次申请行政复议时即已理清。2.答复第二条施工质量监督说明、第三条第1项内容，在第一次申请行政复议的听证会上，上诉人也已反复强调，施工质量监督、竣工是否合法和上诉人投诉的违法行为是否存在是两回事。根据《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规范》第6条第3项、第4项、《浙江省住房建筑和市政基础设施工程质量监督管理办法》第8条、第9条、第15条的规定可知，施工质量监督、验收监督是抽查和形式审查。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第5条、6条、10条也明确规定，竣工验收是形式审查。也就是说，即使施工质量监督、竣工验收符合法律规定，也不能证明原告投诉的违法行为不存在。二、答复第三条第2项内容是有关道路、绿化区域出现严重沉降、塌方的保修、整修问题，虽与上诉人投诉的事项无关，但上诉人必须说明以下事实：宁波城投公司于2016年4月对6号地块道路实施修复的方案并未向业主公告征求意见，自然也未得到业主同意；正是修复后的6号地块道路存在许多问题(见宁波住建委2018年11月26日海曙法院答辩状证据第66页，由宁大设计院提供)，广大业主并不满意，才导致5号、7号地块业主要求改进道路整修方案，特别是坚决要求对淤泥地基进行加固，但被城投公司断然拒绝，自2017年到2019年4月的二年时间里，上诉人多次以上门约谈及信函形式与城投公司协商，均未果；上诉人还多次请求宁波住建委出面协调修路事宜，但也无任何回应。直至2019年4月，在宁波市委主要领导严厉责成下，宁波住建委才被动地介入协调，并在不到4个月的时间，就组织完成了对5号、7号地块重新进行地质勘探，及在此基础上协调城投公司委托相关设计院出具了对淤泥地基进行加固处理的新的维修设计方案。以上事实已充分说明维拉市政道路整修问题长达八年不能解决的责任完全在于开发商，而上诉人也曾于2017年7月在宁波江北法院希望通过民事诉讼的方式解决与开发商在道路维修方案上的分岐，但开发商坚持道路工程是合格产品，经过政府职能管理部门的审查和竣工验收备案，而2016年设计的维修方案是有资质的设计院设计，拒绝作出任何改进，上诉人正是在这种情况下才迫不得以向政府职能管理部门举报，并由此开始了旷日持久的行政复议和行政诉讼。三、答复第三条第3项内容才是真正针对上诉人投诉事项作出的回复。上诉人认为显然无法成立。1.被上诉人“45cm塘碴层以下部份并不在设计文件范围内，亦不在施工单位施工范围内”之说法纯属无稽之谈。首先，宁大设计院设计图纸清楚表明，包含45cm塘碴垫层在内的总计76cm的沥青路面结构层以下，还有厚达2.5米左右的以塘碴作为填土材料的路基(见宁大设计院设计图纸图号1)，而这2.5米左右的路基中又埋有称之为排水工程的污水管道、雨水管道、窨井、化粪池等(见宁大设计院设计图纸图号3“刚性管道、柔性管道”)，其管顶均深埋于路面0.76米结构层以下0.5米至2米的范围内，而根据宁波城管局提供的《慈城新区湖东地块I标市政附属工程竣工备案资料》显示，施工单位对位于45cm以下的路基开挖、排水管道基础施工、排水管铺设，以及排水管道铺设完成后进行的回填土塘碴填筑施工至45cm塘碴垫层所需标高的位置的施工工程关键工序、部分工程质量验收证明书均赫然记录于纸上。其次，被上诉人将位于下卧土基(淤泥地基)与包含45cm塘碴垫层在内的76cm厚沥青路面结构层之间2.5米左右的填土状况用宁大设计院2018年6月20日《关于“维拉小镇I期小区附属道路设计”的几个存疑问题的回复》中的说明来证明上诉人反映的填土塘碴质量问题是混淆概念，以此证明施工违法违规不符合客观事实。此等解释恰恰暴露了被上诉人掩盖施工质量问题的企图。根据宁大设计院的说明，2010年宁大设计院接受市政工程设计任务时，维拉一期地块场地已用塘碴全部作了场平，并作为施工通道有一定压实，不宜再开挖作深层处理。但是宁大设计院并没说明该场平塘碴有多厚，压实度数据是多少。但对于道路施工前的场地回填土状况，2010年10月19日《维拉新区湖东地块项目道路工程专家论证会议一会议纪要》专家意见中的说明是“场地的高填土厚度大(2.5米以上)，而且在回填时，没有根据分层压密进行施工”，由此可以断定，一是宁大设计院所说的场平塘碴厚度一定小于2.5米，其中的差值部分塘碴是在场平塘碴之上另外填上去的，且未压实；二是道路工程施工前，场地土基以上部分厚度及标高都已达到道路设计施工文件规定的路基标高位置，但除了底部场平塘碴有一定压实，其余填土并未压实。所以道排工程施工首先应该按宁大设计图纸的要求，将未压实的填土挖除，重新用塘碴回填并分层压密，塘碴填筑过程中根据排水管道标高位置要求，按序进行排水管道等工程的施工后，回填土逐层回填压密至路面结构层底部45cm塘碴垫层所需标高的位置。但根据《调查报告》描述的路面结构层以下2.5米部分回填塘碴材料的质量完全不符合设计图纸的要求，而且密实度极差的事实充分证明：道排工程并未按设计图纸的要求施工，其竣工备案资料中的相关排水管道回填土压实度数据合格的记录并不真实。2.被上诉人以2018年12月26日《慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会专家组意见》为依据：一是认为《维拉小镇一期塘碴及下卧层调查报告》勘察钻孔取点频率较少，不能真实反映工程实体质量。对此上诉人认为：政府职能管理部门理应组织现场实勘，并增加钻孔取点频率，而不是仅仅组织专家现场肉眼踏勘，询问有关人员(甚至是责任关联人员)，然后查阅责任方提供的竣工验收备案资料，就能判断施工质量的优劣问题。二是认为《维拉小镇一期塘碴及下卧层调查报告》中披露的钻孔取样塘碴层的密实度指标与设计文件中压实度指标概念有异，不能等同。但上诉人认为，《维拉小镇一期塘碴及下卧层调查报告》采用密实度指标，设计文件和施工过程采用压实度指标，这完全是因为两者测试方法不同的原因，因为前者只能根据孔钻取样在实验室根据单位体积的质量计算出取样塘碴层密实度数据，虽然与压实度在物理概念上有所不同，但在工程实践中完全可以互相替代，只是密实度和压实度有5%的经验换算比例，即密实度数据除0.9就可以换算成压实度数据。而《维拉小镇一期塘碴及下卧层调查报告》三个钻孔取样塘碴填土密实度指标除以0.95后的数据仍远远低于设计文件规定的93%的压实度要求。三是认为《维拉小镇一期塘碴及下卧层调查报告》密实度数据是竣工验收一年后所测数据，不能反映施工过程中的塘碴垫层压实度情况。但上诉人认为，即使塘碴层压实度(或密实度)达到设计文件规定的指标，在道路交付后，随着时间的推延，道路(主要指塘碴填土)逐步产生工后沉降，塘碴填土的体积将被有所压缩，而单位体积的塘碴填土质量更大，所以压实度(或密实度)数据只会越来越高，而不是变小，所以一年后勘察钻孔的密实度数据完全可以反映并追溯当初实际施工时的塘碴层垫土(包括排水工程塘碴回填土)的施工质量。四、2010年10月19日，宁波城投置业有限公司曾经组织专家对案涉工程设计单位的《维拉新区湖东地块项目道路工程专家论证会议一会议纪要》，其中对施工提出了许多要求，施工单位都未做到，宁波城管局也未调查、核实、处理。譬如，最后一条要求：“建议道路分期建设，一期实施道路垫层、基层和沥青层面，待沉降稳定后(3年左右)，进行二期沥青面层摊铺”，但维拉房产于2011年10月31日交付，实际道路工程施工仅一年时间。五、被上诉人在一审时提供的最有针对性的证据是《慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会议备忘》，但恰恰是此份证据所附的2018年12月26日形成的《慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家组意见》第4点明确：查阅施工竣工资料发现，路面和基层结构施工与竣工图纸不符，经口头征询建设单位，为施工期间的设计变更引起，建议补充完善相关竣工资料。2018年12月28日，即两天后，宁波城管局还发函给建设单位，要求在1月10日报送变更原始资料，但是没有下文。对此上诉人并不认为仅仅是专家组要求补充完善相关竣工资料这么简单，而是开发商、施工单位和监理单位串通一气，涉嫌竣工验收资料和档案馆竣工图存档资料造假：根据宁波住建委2018年11月26日答辩状证据资料121页《宁波大学建筑设计院工程联系单》显示，宁大设计院于2011年4月27日已对45cm塘碴垫层以上部分的沥青路面结构层因甲方要求作出设计修改，但是根据上诉人在城建档案馆查阅到的施工单位沥青路面结构层施工完成后的竣工图和宁波城管局备案资料中监理公司描述的路面结构层施工监理情况和宁大原设计图纸6号“道路标准横断面图”完全一致。所以上诉人不得不怀疑宁波城管局提供的竣工验收备案资料中甚至是整个维拉房产项目竣工验收备案资料中究竟隐藏了多少数据造假的问题，或是未按设计文件图纸(包括修改联系单规定的图纸)施工，而上诉人认为施工数据和竣工资料造假的唯一目的无非是为了掩盖施工过程中的种种偷工减料、未按设计图纸施工等违法行为，也说明即使技术专家和职能管理部门也不能光凭审查竣工验收备案资料就能确定施工没有问题。六、由于本案涉及的问题比较专业，一审期间，上诉人在2019年7月11日曾经申请一审法院委托有关鉴定机构对上述问题进行鉴定，但是一审法院没有处理，未委托鉴定，也未作出不准许委托鉴定的书面决定。综上，请求：1.撤销杭州市西湖区人民法院(2019)浙0106行初163号行政判决；2.撤销宁波城管2019年2月20日针对上诉人《关于慈城新区维拉小镇一期公共道路严重质量事故的举报》作出的再次答复，责令其重新作出行政行为，限期对上诉人举报(投诉)的违法行为作出处罚决定；3.撤销被上诉人省住建厅2019年7月2日作出的浙集复14[2019]11号行政复议决定。 被上诉人宁波住建局答辩称，一、宁波城管局已履行涉案市政工程质量监督管理职责。2018年4月8日，上诉人向原市政道路监管部门宁波城管局提交《关于慈城新区维拉小镇一期公共道路严重质量事故的举报》，该举报材料所反映的“公共道路、绿化区域出现塌方现状”等内容与现场实际情况一致，宁波城管局遂督促建设单位尽快按照《建设工程质量管理条例》相关规定予以保修。与此同时，涉案工程质量监督机构市政安质站就该工程概况、日常巡查和监督检测以及竣工验收工作等事项，向宁波城管局提供详细的质量监督情况说明。为进一步查明该市政工程在施工、验收环节是否存在未发现的违法违规质量行为，宁波城管局于2018年12月26日邀请五位行业专家就“慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况”组织召开专家征询会。专家组通过踏勘现场，了解现场道路沉降情况，查阅施工技术资料及问询参建单位相关人员，认为施工过程中形成的塘碴层压实度、回弹弯沉等主要检测数据基本符合设计和规范要求，经查阅施工竣工资料，认为竣工验收时质量状况及验收程序符合相关要求。因此，宁波城管局在收到上诉人的举报申请后，向工程质量监督机构市政安质站调查，查阅竣工资料、问询参建单位、组织行业专家征询会进行分析论证，最后得出涉案工程不存在上诉人所称的偷工减料等违法违规行为的结论，并向上诉人作出书面答复，具有事实和法律依据，已经履行了建设工程质量监督职责。二、关于上诉人提出的有关“塘碴层”、“压实度”与“密实度”等异议问题，被上诉人在一审答辩状以及庭审过程中均已经充分阐述相应的事实与理由，相关意见与一审阶段保持一致，此处不再赘述。三、涉案建设单位已经依法向所涉业主完成5000万余元赔偿资金的赔付工作，且正有条不紊地开展涉案道路工程的修复工作，上诉人举报材料中所反映的问题已经基本得到解决。涉案项目交付后，业主对涉案项目市政道路出现质量问题向有关部门进行投诉，宁波市江北区政府分管领导召集相关职能部门以及建设单位市城投置业公司进行专题部署，要求建设单位研究妥善处理方案，有关监管部门落实监管职责。期间，业主方通过司法途径向建设单位追究民事违约责任。根据法院判决，建设单位依法落实各项赔偿资金，并通过法院向所涉256户业主完成赔付工作，赔付金额达5000万余元。经相关单位多次协调后，涉案道路工程修复工作于2020年顺利开工，目前正在有条不紊地进行中，上诉人在本次举报中反映的问题已经基本得到解决。综上，原监管部门宁波城管局对上诉人的举报事项已尽质量监督管理职责，杭州市西湖区人民法院作出的（2019）浙0106行初163号行政判决说理充分，判决结果正确，请求依法驳回上诉，维持原判 被上诉人省住建厅答辩称，一、原判认定事实清楚、适用法律正确。一审对被告主体资格、对投诉事项相关管理职能及上诉人的投诉内容进行全面审查，并对被上诉人的复议程序、复议内容是否合法、妥当均已作查明，且适用法律正确、无误。上诉人并未提供新证据，亦无新的事实和理由，其上诉主张不能成立。二、被上诉人作出行政复议决定的程序合法。上诉人不服宁波城管局2019年2月20日对其投诉所作答复，以宁波住建局为被申请人（宁波城管局相关法定职责已划转），向被上诉人申请行政复议，被上诉人于2019年4月2日收到申请并予以受理。宁波住建局在规定期限内向被上诉人提交书面答复及证据、依据材料。被上诉人对双方提供的材料进行书面审查后，认为宁波住建局对上诉人投诉所作答复合法、适当，应予支持，故于2019年7月2日作出维持的行政复议决定（浙集复14[2019]11号），并于同年7月6日邮寄送达上诉人。三、被上诉人复议决定认定的事实清楚，内容适当。2018年4月8日，上诉人就维拉小镇一期公共道路质量问题向宁波市城管局投诉。同年7月10日，宁波城管局对上诉人作出答复。上诉人不服该答复，向被上诉人申请行政复议。被上诉人经审查认为，宁波城管局所作答复未就投诉事项是否属实以及如何处理作出回应，也未提供相关证据予以证实，且作为信访事项受理告知，存在事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法等问题，故于2018年12月2日作出撤销的行政复议决定，并责令宁波城管局限期重新作出处理。其后，宁波城管局于2018年12月26日组织召开专家征询会，宁波城投公司、宁波宁大地基处理技术有限公司、宁波大学建筑设计研究院有限公司、宁波广天建通工程管理有限公司、浙江新中源建设有限公司、余姚市江林建筑工程有限公司等相关单位和有关专家参加会议。专家组经踏勘现场、查阅施工技术资料以及问询参建单位相关人员，形成征询意见。同年12月28日，宁波城管局向城投置业公司发出《关于要求提供“慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会”有关资料的函》，要求补充完善案涉工程设计变更相关资料。城投置业公司收到函后，向宁波城管局提交了《宁波大学建筑设计研究院工程技术联系单》。2019年2月20日，宁波城管局针对上诉人投诉重新作出书面答复（即案涉答复），认定案涉工程施工质量符合设计图纸要求，竣工验收符合规定程序和要求，建议上诉人支持配合建设单位对沉降的公共道路、绿化区域予以整修。同年2月21日，该书面答复邮寄送达上诉人。宁波城管局按照被上诉人作出的行政复议决定要求，针对上诉人投诉，重新就有关事实问题进行调查并作出认定，依照投诉处理程序和有关法律依据作出答复，在证据、依据、程序等方面均无不当，被上诉人作出维持的行政复议决定事实清楚、适用法律依据正确。综上，被上诉人认为上诉人主张没有事实和法律依据，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。 本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人维拉小镇一期业委会系因不服宁波城管局就其投诉事项所作答复而提起本案诉讼。根据上诉人在诉讼过程中的陈述，其在本案中所针对的投诉事项具体有两方面：一是认为维拉小镇一期公共道路施工中存在偷工减料的违法行为，二是认为上述施工中存在不符合设计要求的违法行为，要求宁波城管局依据《建设工程质量管理条例》第六十四条的规定予以查处。 《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第三条第三款规定:“工程质量监督管理的具体工作可以由县级以上地方人民政府建设主管部门委托所属的工程质量监督机构（以下简称监督机构）实施”；第五条规定：“工程质量监督管理应当包括下列内容：（一）执行法律法规和工程建设强制性标准的情况；（二）抽查涉及工程主体结构安全和主要使用功能的工程实体质量；（三）抽查工程质量责任主体和质量检测等单位的工程质量行为；（四）抽查主要建筑材料、建筑构配件的质量；（五）对工程竣工验收进行监督；（六）组织或者参与工程质量事故的调查处理；（七）定期对本地区工程质量状况进行统计分析；（八）依法对违法违规行为实施处罚”。本案中，被上诉人宁波住建局提供了市政安质站出具的《关于维拉小镇一期内部道路工程建设质量监督情况的说明》和《慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会专家组意见》，《关于维拉小镇一期内部道路工程建设质量监督情况的说明》中“日常巡查和监督检测工作”的主要内容为：“对参建各方在施工过程中的程序、行为进行了监督，方式为随机抽查。2011年4月1日对该工程桥梁承台钢筋进行检查；4月22日抽查610北侧污水井、706、707南侧污水井进行闭水试验，结果均符合要求；6月3日对该工程塘碴层进行检查，发现局部塘碴粒径过大，部分井边周围回填不密实，要求施工单位进行整改，控制好粒径大小，对井边压实处理，由监理单位落实整改检查工作；8月19日委托宁波新铭建设工程测试有限公司对两个标段的AC-20沥青进行监督检测，检测结果均合格”。《慈城新区湖东一期室外附属工程质量举报有关情况专家征询会专家组意见》表明，专家组通过踏勘现场、查阅施工技术资料及问询参建单位相关人员后形成了如下意见：“1.经现场踏勘,举报材料所反映案涉工程整体情况属实;2.举报材料附件《调查报告》,取点频率较少、检测项目(密实度)与验收标准有差异,从查阅施工竣工资料的情况看,塘碴层压实度、回弹弯沉等主要检测数据基本符合设计和规范的相关要求;3.举报材料附件《5#、6#、7#地块排水管道CCTV检测项目评估报告》反映排水管道有较多质量问题,从现场道路沉降的情况判断管道存在损坏的可能性较大。查阅施工竣工资料中的相关原材料检测和验收资料,竣工验收时质量状况符合相关要求,推测道路沉降引起的管道损坏可能性较大;4.查阅施工竣工资料还发现,路面和基层结构层施工与竣工图纸不符,经口头征询建设单位,为施工期间的设计变更引起,建议补充完善相关竣工资料;5.竣工资料反映的工程验收程序符合相关要求”。基于工程质量监督机构在维拉小镇一期公共道路工程施工过程中，已经通过抽查方式对材料、设备、混凝土等进行了检验，检验结果符合要求；专家组意见亦认为塘碴层压实度、回弹弯沉等主要检测数据基本符合设计和规范的相关要求，排水管道工程在竣工验收时质量状况也符合相关要求，宁波城管局据此作出工程施工质量符合要求的答复，并无不当。被上诉人省住建厅对该答复予以维持，亦无不当。 关于上诉人在原审中提出的要求对施工是否符合设计以及对其主张的施工中违法事项进行鉴定的申请，原审法院未予书面通知回复，存在不当。但是，本案被诉行政行为是宁波城管局就上诉人提出的举报投诉事项所作出的处理答复行为。对此，被上诉人宁波住建局已举证证明宁波城管局在收到举报投诉后进行调查、组织专家论证，并作出答复意见的过程，人民法院应对上述证据进行审查认定并据此判断宁波城管局是否已经依法履行职责，故原审法院未组织鉴定，不影响本案的审理。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宁波市江北区维拉小镇一期业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 唐莹祺 审 判 员 李 洵 审 判 员 刘 斌 二〇二〇年十一月九日 法官助理 莫雪飞 书 记 员 郑 漩