浙江省绍兴市柯桥区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）浙0603行赔初1号 原告嵊州市新利时丝织领带厂，住所地嵊州市鹿山街道江东村。统一社会信用代码：91330683146338880H。 投资人张贤民，厂长。 委托代理人朱勇，浙江三惟律师事务所律师。 被告嵊州市鹿山街道办事处，住所地嵊州市鹿山街道富豪路**。统一社会信用代码：113306837405435964。 负责人单祖华，主任。 出庭应诉负责人应建军，男，系该街道办人武部部长。 委托代理人李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。 原告嵊州市新利时丝织领带厂（以下简称“新利时领带厂”）诉被告嵊州市鹿山街道办事处（以下简称“鹿山街道办”）行政赔偿一案，于2019年11月1日向嵊州市人民法院提起行政诉讼。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2020年1月9日立案受理，依法向被告鹿山街道办送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年3月23日、9月9日二次公开开庭进行了审理，原告新利时领带厂的委托代理人朱勇，被告鹿山街道办的出庭应诉负责人应建军及其委托代理人李淑芳均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告新利时领带厂诉称：原告在嵊州市鹿山街道江东村有厂房一处，被告因嵊义线提升改造工程建设需要，征收原告厂房。因补偿标准和征收程序等诸多问题，原告并不同意此次征收。后在被告工作人员多次动员并考虑征收后用途为公路建设，因此原告最终于2017年6月21日与被告签订了安置补偿协议。2017年7月5日，原告将房屋腾空交付被告，2017年7月6日，被告拆除原告房屋。2017年7月28日，被告通过嵊州市城镇房屋拆迁有限公司支付原告部分补偿款5547640元。因被告未按约支付余款，2018年5月，原告就被告不履行安置补偿协议提起行政诉讼，经绍兴市越城区人民法院和绍兴市中级人民法院审理，判决认定因被告重大程序违法原、被告双方签订的安置补偿协议无效。原告认为，被告违法征收原告房屋，并拖欠补偿款项，严重侵害了原告的合法权益，原安置补偿协议已经法院确认无效，但协议中确认的房屋面积、土地面积及有关事实均系双方对事实的认可，应当有效。原告因被告违法征收房屋造成的损失应根据事实和法律规定重新计算核定。综上，原告特向人民法院提起诉讼，请求人民法院判令被告赔偿原告房屋、土地、装修及附属物等损失14364496.9元（房屋赔偿8217179元、土地赔偿5325600元、装修及附属物赔偿821717.9元）；赔偿原告其他损失4394440.2元（搬迁费用226680.8元、停产停业损失708377.5元、货币补偿增付821717.9元、按期签约腾空奖励费850053元、资产损失865098元、职工养老金补偿382500元、企业经营损失500000元、花木损失40013元）；支付按应付总额13211337.1元（18758937.1元-5547640元）以银行同期贷款利率计算的逾期付款利息1783530.5元（自2017年7月5日至判决确定之日止，暂计算至2019年10月31日）。 原告在庭审中向本院提交了下列证据： 1、协议书一份，证明原、被告双方曾于2017年6月21日签订协议一份，确认征收土地、房屋面积及各项征收补偿金额的事实； 2、（2018）浙0602行初279号行政判决书、（2018）浙06行终544号行政判决书各一份，证明被告的征收行为经人民法院判决确认违法的事实； 3、委托评估申请书一份，证明原告申请要求对涉案土地、房屋等按市场价进行评估的事实； 4、嵊政（2012）97号文件一份（当庭提交），证明赔偿计算方式； 5、经原告申请，本院委托绍兴市百兴价格事务有限公司对涉案土地、房产、停产损失、拆迁搬迁费用等损失进行鉴定评估。该评估公司作出绍百价估字（2020）第0701号评估报告书，对原告厂房的土地部分（面积2536平方米，其中有证国有划拨土地为2096.5平方米），其中仅对有证部分土地评估金额为1228549元（586元／平方米*2096.5平方米）；对无证部分土地、设备设施、房屋、停产损失部分因缺少必要评估资料暂不予评估。 6、浙江省代收罚没款专用票据、行政处罚决定书[嵊城管（2007）罚字第0505号]、行政处罚听证告知书、嵊土字（93）第4号关于征用土地的批复、嵊土（建）字（补97）第29号关于征用土地的批复、嵊土[1999]82号关于对三界交通饭店、新时利丝织领带厂二单位非法占地的处理意见、嵊义线嵊州城关段改建工程房屋拆迁承包合同各一份，证明原告涉案土地系向当地村购入，其中439.5平方米作公路留用地，厂房总面积2833.51平方米，其中739.2平方米是2007年建造的，被告依法罚款过，并已缴纳过罚款的事实，其余厂房均是1997年前建造； 7、嵊州市国有土地上房屋征收补偿协议书一份（编号：×××55），证明同时期俞樟达的房屋征收补偿价格情况，其系无证房屋； 8、建筑设计总说明一份，证明1-4层厂房设计图纸情况。 被告鹿山街道办辩称：一、根据《中华人民共和国合同法》（以下简称“合同法”）第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案存在二个方面的问题，一是原告依据无效协议已取得的5547640元应返还给被告；二是如何确定无效协议给原告造成的损失问题。针对第一个问题，双方应无异议，现针对第二个问题答辩如下:1、本案原告的损失其实已经确定，已为嵊州市政府投资项目审计中心关于嵊义线绿化提升改造工程涉及的嵊州市新利时丝织领带厂征收补偿方案的审核意见确定的审定补偿金额4608538元，案涉项目虽为了加快进程，经原告口头同意后没有走征收程序，但在补偿标准上仍按国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿的，嵊州市政府投资项目审计中心也是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《嵊州市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《嵊州市人民政府办公室关于市国土资源局要求对国有工业土地收回补偿项目中合法土地上未经登记且未能提供相关审批依据的建筑进行补偿的批复》、《嵊州市人民政府办公室关于公布2017-2018年嵊州市国有土地上房屋征收搬迁周转等有关补偿标准的通知》等国有土地上房屋征收补偿标准进行审核的，因此，审核意见符合法律规定，审定金额即为原告的损失金额。2、如原告坚持认为其损失超过前述审定金额，且法院也认为需要启动评估程序的。被告完全同意，但经评估后若损失金额在前述审定金额之内的，则由此产生的评估费用应由原告全额承担。综上，请求人民法院依法判决。 被告鹿山街道办在法定期限内向本院提交了嵊州市政府投资项目审计中心政府征收（拆迁）审核意见书一份，证明被告征收原告土地、房产的损失为4608538元的事实。 经双方当事人举证、质证，本院认证如下： 对于原告提交的证据1，被告质证对其真实性、关联性无异议，但合法性已被人民法院判决所确认无效。本院对该证据的真实性予以认定，但已经法院判决确认违法，故对其证明力，本院不予确认。证据2，被告质证无异议，对其证明力，本院予以确认。证据3系原告的委托评估申请报告，非证据本身，对其证明力，本院不予确认。证据4，被告质证无异议（但被告认为该文件标准较低）。本院确认其真实性。证据5，原告质证认为评估存在不合理。其依据缺失，评估方法为“市价法”，但评估方法规定并无市场价这一表述，且该评估公司未对市场价这一评估方法进行定义或论证，客观性不能认可；评估程序有误，其评估参数为土地开发程度，与土地的用途、使用权类型、使用权面积，并未提到市场价这一评估方法有关的参考数值，亦未提供相邻地块或类似地区的正常交易实例，且事实远低于市场价。评估设定的标准过低。评估报告疏漏对无证土地部分、厂房、拆迁搬迁费用、停产损失等部分的评估，该部分固然因种种原因，原告及原、被告委托的评估机构无法提供详实的资料，但不能作为评估机构拒绝评估的理由，亦不能代表不需补偿。要求对该遗漏部分给予再次进行评估。被告质证对评估报告中有证部分的土地单价有异议，缺乏相关依据；无证部分土地不能享有安置补偿权益；房屋部分资料，被告已多次要求原三家评估公司配合提供资料，被告已履行了配合协助义务，故导致无法评估的原因不能归责于被告，应由原告负相应责任。被告认为房屋部分价值认定为2551104元。拆迁搬迁费用、停产停业损失等已包含在搬迁停产停业补助项目中，无需进行评估确认。原告可获得的补偿款为4633066.4元。本院对于该评估报告的认定将在原告损失确定中结合其他证据予以评判。证据6，被告质证无异议，但对厂房建造时间不能确认。本院对原告厂房的建筑面积及行政处罚情况等真实性予以确认。本院认为，行政处罚仅是对违法建设的处罚，其违法建筑在未经事后补办相关审批手续前不能确认其相关建筑的合法性。证据7，被告质证认为原告与俞樟达的房屋相距较远，原告的厂房是城乡结合，俞樟达是城区的，没有可比性。本院认为该证据与本案缺乏关联，对其证明力，本院不予确认。证据8，被告质证认为非证据，不予认可。本院认为该证据系复印件，且系设计图纸，并非拆迁前的实际测量图，不能达到原告主张的待证事实。 对于被告提交的审核意见书一份，原告质证认为该意见书系政府内部审核程序，程序上违法，且非原、被告双方共同委托，不能达到其证明效力。本院认为，审计部门的内部审核意见不能直接对涉案行政协议产生单方协议解除、变更等法律效力，被告应当依法行使行政优益权，通过正当法律程序对涉案行政协议进行解除或协商变更等。其不能直接以此作为抗辩，对其证明力，本院不予确认。 经审理查明，因嵊义线绿化提升改造工程需要，被告对原告的土地、地、地上建筑物进行征收017年6月21日，原告（乙方）、被告（甲方）及嵊州市城镇房屋拆迁有限公司（丙方，甲方受托方）三方签订协议书一份，约定具体的征收补偿方案及补偿方式。协议签订后，由嵊州市城镇房屋拆迁有限公司于2017年7月28日支付给原告5547640元。后被告以因涉案拆迁项目审计核减补偿致双方发生纠纷。2018年7月18日，原告曾提起行政诉讼，要求被告按协议约定支付补偿余款1386910元及支付自2017年7月5日起至判决确定之日止按银行同期贷款利率计算的逾期付款利息。该案经绍兴市越城区人民法院审理，2018年11月5日，该院作出（2018）浙0602行初279号行政判决书，判决确认原、被告于2017年6月21日签订的协议无效；驳回原告要求被告支付补偿余款1386910元及自2017年7月5日至判决确定之日止按银行同期贷款利率计算的逾期付款利息的诉讼请求。原、被告均提起上诉，2019年9月29日，绍兴市中级人民法院作出（2018）浙06行终544号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。为此，原告遂讼至法院。 同时查明，被告于2017年7月6日对案涉建筑物予以拆除。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下简称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”据此，在国有土地上房屋征收中，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿，其所确定的房屋征收部门应当在征收补偿方案确定的签约期限内与被征收人达成补偿协议，无法达成的，市、县级人民政府应当按照征收补偿方案作出补偿决定。本案系国有土地上房屋征收补偿，因被告非法律规定的征收主体，故其征收因违反国家法律、行政法规的强制性规定而被法院判决违法，导致案涉行政协议无效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条规定：“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”因案涉土地房屋征收系被告违法导致被确认协议无效，过错责任在被告，其应当赔偿原告所受到的损失，且赔偿损失应当不低于按拆迁安置政策确定的补偿价格，不低于同类地段市场价值。按照有利于行政相对人的原则酌情确定赔偿金额。涉案协议被确认无效后被告应当及时采取补救措施确定赔偿方案。未经行政机关补救确认其无效行政行为造成的损失，由人民法院直接确定具体赔偿项目、金额，依据不足。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）、（八）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告嵊州市鹿山街道办事处应在本判决生效之日起三个月内对原告所有的案涉房屋等损失作出赔偿决定。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  雷红莉 审 判 员  桑伟强 人民陪审员  盛妙森 二〇二〇年十一月十八日 书 记 员  寿 梦 附：相关法律条文 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。