广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终393、394号上诉人（原审原告）：英德市东华镇文南村委会黄屋村民小组。负责人：黄明启，村民小组长。委托代理人：梁德强，广东格林律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市金子山大道。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：丘少青，英德市英州法律服务所工作者。委托代理人：谢志彬，英德市山林纠纷调处办公室工作人员。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路**。法定代表人：黄喜忠，市长。委托代理人：张念，清远市司法局工作人员。委托代理人：张宇坤，清远市林业局工作人员。原审原告：英德市东华镇文南村委会吴屋村民小组。负责人：温福香，系该村小组组长。委托代理人：李文方、曾龙，均为广东浈阳律师事务所律师。英德市东华镇文南村委会黄屋村民小组（以下简称黄屋村民小组）、英德市东华镇文南村委会吴屋村民小组（以下简称吴屋村民小组）分别诉英德市人民政府（以下简称英德市政府）、清远市人民政府（以下简称清远市政府）山林权属裁决纠纷两案，广东省清远市中级人民法院于2018年7月11日作出（2018）粤18行初28、29号行政判决。上诉人黄屋村民小组不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本两宗系列案，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案争议山名为“大岔子杉子眉山、牛栏窝山、大窝子山圹山”，面积675亩，林地，四至为：东至东坝山分水埂、南至盘龙围山分水埂、西至坡头两埂咀、北至石牙窝埂至埂咀，其中：（1）大岔子衫子眉山的四至为：东至东坝山分水埂，南至盘龙山分水埂、西至坡头两埂咀、北至埂；（2）牛栏窝山的四至为：东至埂，南至埂，西至小坜，北至埂；（3）大窝子山圹山的四至为：东至东坝山分水埂，南至埂，西至上山圹窝坜，北至石牙窝埂至埂咀。2000年之前，吴屋村民小组与黄屋村民小组同属东联黄屋生产队。2000年1月黄屋村民小组与吴屋村民小组分为两个独立的村民小组，但双方对NO:000XXXX号《山权林权所有证》所载八座山没有进行分割。2009年间，黄屋村民小组与吴屋村民小组因经营管理大岔子杉眉山、牛栏窝山、大窝子塘山山场问题发生争议，吴屋村民小组向英德市政府申请调处，并向清远市政府申请复议。由于对上述决定不服，吴屋村民小组于2011年8月22日向英德市人民法院提起行政诉讼，请求撤销英德市政府的上述《处理决定》。吴屋村民小组和黄屋村民小组均提供了1982年1月7日原英德县人民政府颁发的英林证字第NO.000XXXX号《山权林权所有证》作为权属依据，持证单位为东联黄屋生产队，该证共八栏，包括八座山。案经英德市人民法院一审和清远市中级人民法院二审，均维持了英德市政府的上述《处理决定》。事后，吴屋村民小组向清远市中级人民法院提出再审申请。经清远市中级人民法院再审后，作出（2013）清中法审监行再字第2号《行政判决书》，判决内容为：一、撤销清远市中级人民法院（2012)清中法行终字第41号行政判决和英德市人民法院（2011)清英法行初字第042号行政判决；二、撤销英德市政府作出的英府决（2011）9号《关于大岔子杉眉山、牛栏窝山、大窝子塘山林地林木权属的处理决定》；三、由英德市政府对本案争议山场重新作出确权决定。上述再审判决发生法律效力后，英德市政府没有按生效判决确定的义务对争议山场重新作出确权决定，而是依吴屋村民小组的申请，经过现场踏查、核查、公示、审核后，以1982年1月7日英德县人民政府颁发持证人为东联黄屋生产队的英林证字第NO.000XXXX号《山权林权所有证》作为权属依据为吴屋村民小组颁发了英府林证字（2014）第2800XX号《林权证》。黄屋村民小组不服该颁证行为，向英德市人民法院提起行政诉讼，随后向清远市中级人民法院提起上诉，清远市中级人民法院作出（2015）清中法行终字第13号《行政判决书》，判决撤销英德市政府颁发给吴屋村民小组的英府林证字（2014）第2800XX号《林权证》，并责令由英德市政府对争议地重新作出处理决定。2016年6月，吴屋村民小组向英德市政府申请将“大岔子杉子眉山、牛栏窝山、大窝子山圹山”的权属确定归其所有，吴屋村民小组和黄屋村民小组均提供了英德县人民政府颁发的英林证字第NO.000XXXX号《山权林权所有证》作为依据，该证持证人为原东联黄屋生产队（即黄屋村民小组与吴屋村民小组所在的原生产队集体），第六栏载明：山名：大岔子杉子眉，面积：30亩，四至：东至东坝山分水埂，南至盘龙山分水埂，西至坡头两埂咀，北至埂；第七栏载明：山名：牛栏窝，面积：2亩，四至：东至埂，南至埂，西至小坜，北至埂；第八栏载明：山名：大窝子山圹，面积：4亩，东至东坝山分水埂，南至埂，西至上山圹窝坜，北至石牙窝埂至埂咀。吴屋村民小组还提供了一份2000年与本村村民温福香签订的承包合同来证实对争议山场有经营管理事实。英德市政府经现场踏查、核查、公示、审核后，于2017年8月30日作出英府决［2017］49号《英德市人民政府关于处理大岔子杉子眉山牛栏窝山大窝子山圹山林地林木权属的决定》，决定将争议地范围内的林地所有权归吴屋村民小组和黄屋村民小组集体共同所有，林地使用权、林木所有权和使用权归吴屋村民小组集体所有。吴屋村民小组和黄屋村民小组均对《处理决定》不服，向清远市政府申请行政复议，清远市政府于2018年1月22日作出清府复决[2018]6号《行政复议决定书》维持了英德市政府作出的《处理决定》。吴屋村民小组和黄屋村民小组不服该复议决定，遂向清远市中级人民法院提起本案行政诉讼。另查明，吴屋村民小组和黄屋村民小组均未提供双方曾对英林证字第NO.000XXXX号《山权林权所有证》记载的林地林木所有权进行分割的有效证据。仅有英德市东华镇文南村委会2010年2月7日出具的《证明》证实英林证字第NO.000XXXX号《山权林权所有证》中的第一至第四栏和第五栏瑶坪山的一半由黄屋村民小组经营管理，第五栏瑶坪山的另一半以及第六至第八栏的山林由吴屋村民小组管理。清远市中级人民法院（2013）清中法审监行再字第2号《行政判决书》对上述事实也予以确认。再查明，黄屋村民小组已对英林证字第NO.000XXXX号《山权林权所有证》中的第一至第五栏领取了新的《林权证》。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，本案主要对英德市政府于2017年8月30日作出的英府决［2017］49号《英德市人民政府关于处理大岔子杉子眉山牛栏窝山大窝子山圹山林地林木权属的决定》（以下简称《处理决定》）和被告清远市政府于2018年1月22日作出清府复决[2018]6号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）的合法性进行审查。关于《处理决定》和《复议决定》是否合法的问题。清远市中级人民法院（2013）清中法审监行再字第2号生效《行政判决书》查明认定，两原告虽没有对英林证字第NO.000XXXX号《山权林权所有证》所载的八座山进行分割，但事实上该证中的第一至第四栏和第五栏瑶坪山的一半由黄屋村民小组经营管理，第五栏瑶坪山的另一半以及第六至第八栏的山林由吴屋村民小组管理。而由吴屋村民小组实际管理的第六至第八栏正是本案争议地“大岔子杉子眉山、牛栏窝山、大窝子山圹山”。由于两原告已分立为两个独立的村民小组，且双方对八座山已有分开经营管理的事实，为照顾现实情况，从有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活的处理原则出发重新作出处理。现黄屋村民小组根据经营管理事实，已对该证中的第一至第五栏领取了新的《林权证》，根据同案同处原则，在黄屋村民小组的新证未被撤销的情况下，英德市政府应根据生效判决的指引，将由吴屋村民小组实际管理的本案争议地“大岔子杉子眉山、牛栏窝山、大窝子山圹山”的权属划归吴屋村民小组所有为宜。本案被告英德市政府作出《处理决定》将涉案林地所有权与林地使用权、林木所有权、使用权相分离，显然不利于群众生产生活，不利于矛盾的化解。因此，对该《处理决定》，清远市中级人民法院依法予以撤销。被告英德市政府应根据清远市中级人民法院（2013）清中法审监行再字第2号生效《行政判决书》的指引，在法定期限内依法重新作出《处理决定》。被告清远市政府虽在法定期限内对被告英德市政府的《处理决定》进行了程序性审查，并作出了《复议决定》，程序合法。但被告清远市政府在复议阶段未对《处理决定》的实体处理作出审查，纠正其错误认定，作出了维持的《复议决定》，依法应当一并予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（六）项的规定,判决:一、撤销被告英德市政府于2017年8月30日作出的《处理决定》和被告清远市政府于2018年1月22日作出的《复议决定》；二、责令被告英德市政府在法定期限内重新作出处理决定。本案案件受理费50元,由被告英德市政府负担。上诉人黄屋村民小组不服原审判决，上诉请求：1、撤销原审判决，纠正一审判决认定事实不清和适用法律不当的错误；2、撤销《复议决定》和49号《处理决定》；责令英德市政府对大岔子杉眉山牛栏窝山大窝子圹山林地林木重新确权。主要事实和理由：一、NO.000XXXX号《山权林权所有证》第五栏瑶坪山的另一半以及第六至第八栏四至林地内植树和管理，上诉人人口和劳动力相当于第三人的4.5倍，参与种植和管理的主要是上诉人。第三人无证据证明黄屋生产队自然分为两个村民小组后对NO.000XXXX号《山权林权所有证》第五栏瑶坪山的另一半以及第六至第八栏的山林进行了分割，也无有效的依据证实其对该林地单独经营管理的事实。原审判决关于“NO.000XXXX号《山权林权所有证》第五栏瑶坪山的另一半以及第六至第八栏四至范围的林地由吴屋村实际管理”的认定，与事实不符。（2013）清中法审监行再字第2号行政判决书认为“争议山场的山林由吴屋村管理的”，只是依据第三人背着上诉人单方与承包人签订的一份发包合同书，见证书是在不合法条件下作出的，根本不具有法律效力，更不能以此证明争议地由第三人经营管理的事实。二、原审判决作出“……将由吴屋村民小组实际管理的本案争议地‘大岔子杉子眉山、牛栏窝山、大窝子山塘山’的权属划归吴屋村民小组所有为宜”的评议，完全违背了(2015)清中法行终字第13号行政判决所认定的事实和作出评判，在认定事实逻辑上也犯了非彼即此的错误。若按照一审判决的认定和评议，此案又退回到了2013年英德市政府向第三人颁发《林权证》的情况一样，将大岔子杉眉山、牛栏窝山、大窝子山塘山权属确认归第三人所有。那么，清远市中级人民法院(2015)清中法行终字第13号生效的行政判决就没有意义了。三、若按一审判决评议，其中面积675亩林地即争议的“大岔子杉子眉山、牛栏窝山、大窝子山塘山”权属划归第三人所有，争议林地分配给上诉人林地就只有407亩了，只占总面积的37.6%，上诉人人口占总人数84.7%，而分配的林地却只有林地总面积的37.6%。这显然不公平，也不符合《森林法》第二十七条关于“集体所有制单位营造的林木，归该单位所有”的规定和《物权法》相关共有物权分割的法律规定。被上诉人英德市政府答辩称：一、答辩人作出的《处理决定》程序合法、事实清楚、证据充分、内容适当、适用法律正确。答辩人作出的《处理决定》查明事实清楚，确权证据充分，内容适当，适用法律正确。被答辩人与第三人均向答辩人提供《山权林权所有证》（英林证字NO.000XXXX），该证持证人为原东联黄屋生产队（即被答辩人与第三人所在的原生产队集体）。2000年之后，被答辩人与第三人分为二个独立核算的村民小组（即黄屋村民小组和吴屋村民小组）。被答辩人和第三人，均无提供双方曾经对《山权林权所有证》(英林证字NO.000XXXX)记载的林地林木所有权进行分割、划分的有效证据。涉案“争议山”的所有权仍属被答辩人集体和第三人集体共同享有。第三人提供与温福香签订的《承包合同》，同时提交了(2013)清中法审监行再字第2号《行政判决书》，载明：“双方虽然没有对英林证字NO.000XXXX《山权林权所有证》所载的八座山进行分割，但事实上该证中的第一至第四栏和第五栏瑶坪山的一半由黄屋村民小组经营管理，第五栏瑶坪山的另外一半和第六栏至第八栏则由吴屋村民小组管理”，经答辩人核实，第三人在2000年之后，对涉案“争议山”的林地林木有经营管理行为。答辩人依据查明的事实和双方提供的有效证据，结合争议双方的历史和现状而作出《处理决定》。二、《处理决定》、《复议决定书》程序合法，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求二审法院查明事实、依法判决。被上诉人清远市政府答辩称：二审答辩意见与一审答辩意见一致。原审原告吴屋村民小组答辩称：一、上诉人黄屋村民小组的上诉状第二、三项上诉请求与原审判决结果一致。二、原审判决认定事实清楚，吴屋村民小组和黄屋村民小组在分产到户后，分为两个独立的村民小组，已对共有的林地权属进行了分割，分割的原则是根据合并前原属谁归谁。解放前及解放初期，吴屋村民小组和黄屋村民小组原本就是两个不同的自然村，土地山林均分到各家各户，六十年代初的大生产时期，吴屋村民小组和黄屋村民小组才合并为黄屋生产队。英林证字NO.000XXXX号《山权林权所有证》的八座山中，第一至第四栏及第五栏的一半在合并前属黄屋村民小组所有，第五栏的另一半及第六至第八栏归吴屋村民小组所有，已由生效法律文书所认定，黄屋村民小组己领取英林证字NO.000XXXX号《山权林权所有证》第一至第四栏的新《林权证》就是最好的证明。黄屋村民小组申请换发的新《林权证》时，就承诺分山的事实，但吴屋村民小组申请换发新的《林权证》时，不顾历史和现实。三、原审判决公平公正，认为英林证字NO.000XXXX号《山权林权所有证》第六至第八栏的林地即“大岔子杉子眉、牛栏窝山、大窝子山塘山”的权属归吴屋村民小组所有为宜，就是基于该山林已长期归吴屋村民小组经营管理，而黄屋村民小组同样对英林证字NO.000XXXX号《山权林权所有证》第一至第五栏长期经营管理，并取得新的《林权证》，所有权已归黄屋村民小组。请求二审法院维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为山林权属纠纷。争议的焦点是英德市政府作出的《处理决定》和清远市政府作出的《复议决定》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条规定：“林权争议的调处，应当遵循属地管理、分级负责，尊重历史、兼顾现实，公开、公平、公正的原则。”第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（五）各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书，人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书；……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”本案中，争议双方黄屋村民小组和吴屋村民小组均提供了第NO.000XXXX号《山权林权所有证》作为权属依据，但未能提供书面证据证明双方已经对证载山林的权属进行过分割。根据已生效的清远市中级人民法院（2013）清中法审监行再字第2号《行政判决书》认定的事实，涉案争议的山林由吴屋村民小组管理，英德市政府在未调查清楚争议双方对第NO.000XXXX号《山权林权所有证》所载的八座山已有分开经营管理事实的情况下，作出英府决[2011]9号《关于大岔子杉子眉山牛栏窝山大窝子山圹山林地林木权属的处理决定》（以下简称9号《处理决定》），将涉案山林确认给吴屋村民小组和黄屋村民小组共有，属于认定事实不清，证据不足，并据此判决撤销9号《处理决定》，并由英德市政府重作。本案英德市政府在黄屋村民小组未能提交新证据证明对争议林地有管理使用事实的情况下，重新作出被诉《处理决定》，仍将争议范围内的林地所有权确定归吴屋村民小组和黄屋村民小组集体共同所有。原审判决认定英德市政府在没有新证据的情况下重新作出的《处理决定》，不符合生效判决的要求，将争议林地的所有权和使用权相分离，也不利于群众生产生活，不利于矛盾的化解，并且未考虑到黄屋村民小组亦是根据经营管理事实，对第NO.000XXXX号《山权林权所有证》中的第一至第五栏领取了《林权证》的事实，处理该案不当，依法应予以纠正。清远市政府经审查作出维持的《复议决定》亦不当。据此，原审法院判决撤销被诉的《处理决定》及《复议决定》，并由英德市政府在法定期限内依法重新作出《处理决定》，并无不当，本院依法予以维持。黄屋村民小组上诉主张，涉案争议林地内植树和管理主要由其承担，人口和劳动力相当于吴屋村民小组的4.5倍，原审判决不公平、不合理等，上诉请求撤销原审判决并改判，因理据不足，本院不予采纳。英德市政府应当根据生效判决的指引，并根据争议双方就争议林地提交的权属凭证和管理使用事实等方面的证据材料，结合山林土地确权“三个有利于”原则，依法重新作出确权处理，妥善化解涉案纠纷。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本两宗系列案二审案件受理费50元，由上诉人黄屋村民小组承担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年十一月十八日书记员  刘桂宜