安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖11行终122号上诉人（一审原告）刘加荣，女，1951年9月28日生，汉族，户籍地安徽省明光市，住安徽省明光市。委托代理人宋锦宝，男，1959年12月12日生，汉族，住安徽省明光市。委托代理人赵树和，男，1957男4月2日生，汉族，住安徽省明光市。被上诉人（一审被告）明光市城市管理行政执法局，住所地安徽省明光市龙山路（原市医院爱婴大楼），统一社会信用代码113411826679314609。法定代表人张正飞，该局局长。出庭负责人龚定球，该局副局长。委托代理人贺倩，该局工作人员。委托代理人马玉真，安徽马玉真律师事务所律师。一审第三人涂生才，男，1954年3月15日生，汉族，住安徽省明光市。上诉人刘加荣与被上诉人明光市城市管理行政执法局、一审第三人涂生才城市规划管理（规划）不履行法定职责一案，不服安徽省明光市人民法院（2020）皖1182行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，刘加荣与涂生才系前后邻居关系。2006年底，涂生才在原明光市丝绸厂院内自建住房一栋，共三层，面积为329.28平方米，原明光市建设局对该房屋的建设颁发了证号为2003-06078-135的建设工程规划许可证，该许可证许可的建筑面积为189平方米，未载明具体的标高、层数、长宽等内容。后刘加荣向相关部门举报，明光市城市管理行政执法局于2009年1月7日作出(明行执)罚决字［2009］第001号处罚决定，认定涂生才建设超出规划面积，因规划证附图没有对建筑物的长、宽、高、层数、造型等作出具体规划要求，决定：待明光市建设局对涂生才的建筑物重新作出具体规划后，由涂生才按照规划批准的各项设计条件为标准，进行整改。对涂生才的违法建设行为处以2000元罚款。原告对该处罚决定不服，于2009年提起行政诉讼，要求撤销该行政处罚决定书，明光市人民法院于2010年2月2日作出(2009)明行初字第0077号行政判决书，维持了该处罚决定。刘加荣上诉至滁州市中级人民法院，滁州市中级人民法院于2010年5月28日作出终审判决，维持上述判决。此后，因规划部门一直未对该房屋的规划要求具体化，而明光市城乡规划局已经与原明光市建设局分立，成为独立法人并承担规划等相关职责，故刘加荣于2015年4月23日以明光市城乡规划局为被告再次提起诉讼，明光市人民法院于2015年6月28日作出(2015)明行初字第00017号行政判决书，判决：明光市城乡规划局于判决生效之日起三十日内对证号为2003-06078-135的建设工程规划许可证内容进行补正，依法明确长、宽、高、层数等规划条件。依据该判决，明光市城乡规划局于2015年7月7日作出《关于对涂生才户建设工程规划许可证（证号2003-06078-135）内容的补正说明》，该说明中载明“许可建筑面积189平方米，为两层带跃层，平面外包尺寸为总面宽10.5米，进深9米，总高度8.9米（其中一层3.4米、二层3.7米、跃层1.8米）”；2016年10月14日明光市城市管理行政执法局作出（明行执）限改决字﹝2016﹞001号限期改正决定书、公告书及公告，责令涂生才在收到该决定书之日起10日内按照规划许可证（证号2003-06078-135）的补正说明进行整改，对于违反规划部分进行拆除。一审法院认为，涂生才在明光市韩山路447号12-13（丝绸厂院内），未按规划审批，建三层住房，面积达329.28平方米（规划审批为189平方米），违法超出批准面积140.28平方米，属违法建筑；该房产始建于2006年底，当时明光市建设局颁发给涂生才的许可证并没有明确该房产的长、宽、高及层数等具体标准；虽然明光市城乡规划局于2015年7月7日就（证号2003-06078-135）规划许可证作出了补正说明，但补正说明却是在涂生才涉案房产建成近10年后作出，这就造成了在具体标准作出前，违建房产就已形成的事实；故在此情况下，明光市城市管理行政执法局就涂生才的违法建房作出限期改正而非强制拆除的决定并无不当。现刘加荣请求依法判决明光市城市管理行政执法局履行2016年10月14日其下达的(明行执)限改决字(2016)001号强制拆除决定书，但明光市城市管理行政执法局并未作出过强制拆除决定书,仅作出过（明行执）限改决字﹝2016﹞001号限期改正决定书；并且就限期改正决定书的内容来看，虽然该决定书中有“对于违反规划部分进行拆除”的内容，但决定书仅认定涉案房产超面积，并未载明该房产目前的实际长、宽、高等具体指标是多少，尚未对该房产中属于“违反规划部分”进行认定，在这种情况下刘加荣要求明光市城市管理行政执法局履行对涂生才违反规划部分的违法建设予以拆除缺乏事实依据。因此对刘加荣请求判决明光市城市管理行政执法局履行2016年10月14日下达的(明行执)限改决字(2016)001号强制拆除决定书及判决履行对涂生才位于明光市韩山路447号12-13(丝绸厂院内)违反规划部分的违法建设予以拆除的诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条的规定，判决：驳回原告刘加荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘加荣负担。上诉人刘加荣上诉称，1、一审法院认定其提交的证据1、2、4均能达到证明目的,但判决不支持一审诉讼请求显然违法。一审法院对其提交的证据1、2、4均认定达到证明目的。同时认定明光市城市管理行政执法局是因为涂生才超面积建房约140平方米才对其进行处罚的,认定2016年10月14日明光市城市管理行政执法局作出(明行执)限改决字[2016]001号限期改正决定书、公告书及公告,责令第三人涂生才在收到该决定书之日起10日内按照规划许可证(证号2003-06078-135)的补正说明进行整改,对于违反规划部分进行拆除,认定违法超出批准面积140.28平方米,属违法建筑。一审法院认定符合《规划法》第65条规定,限期改正,逾期不改正的,予以强行拆除。一审法院不支持其诉讼请求,属与法律割剧行为。应当改判或发回重审。2、一审法院判令认定(明行执)限改决字[2016]001号,“并未作出过强制拆除决定书”,属荒唐编造。2016年10月14日明光市城市管理行政执法局限期改正决定书(明行执)限改决定字[2016]001号“经调查,你(单位)在明光市韩山路447号12-13(丝绸厂院内),未按规划审批,超面积建房约140平方米的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定,事实清楚,证据确凿。现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定,限你在收到本决定书之日起10日内按照明光市城乡规划局2015年7月7日下发的关于对涂生才户建设工程规划许可证(证号2003-06078-135)内容的补正说明进行整改,对于违反规划部分进行拆除。逾期不拆除的,本机关将依法予以强制拆除。涂生才在6个月内未提起行政复议和行政诉讼,属放弃上述权利。明光市城市管理行政执法局也履行合法程序,但不履行法定职责,其提起诉讼属司法监督,一审法院认定“被告并未作出过强制拆除决定书”,属荒唐编造行为。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，依法改判或发回重审。明光市城市管理行政执法局辩称，1、明光市城市管理行政执法局作出的是(明行执)限改决字[2016]001号限期改正决定书而非强制拆除决定书，刘加荣无视事实、思维混乱，属于恶意诉讼。2、刘加荣的诉讼请求违背事实和法律。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项的规定，刘加荣并未向行政机关提出过申请要求履行职责，且涉案限期改正决定书并未对刘加荣的权利义务产生实际影响，刘加荣没有诉权。3、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，刘加荣2016年10月14日就知道涉案限期改正决定书，其于2020年2月29日提起诉讼明显超过起诉期限。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，刘加荣的上诉请求和理由均不能成立，更无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。一审第三人涂生才述称，其同意明光市城市管理行政执法局的答辩意见。刘加荣向一审法院提举的证据、依据材料有：1、2015年7月7日明光市城乡规划局关于对涂生才户建设工程规划许可证（证号2003-06078-135）内容的补正说明及龙山住宅小区（工艺丝绸总厂）效果图。证明明光市城乡规划局根据安徽省明光市人民法院行政判决书（2015）明行初字第00017号的相关判决内容，并对涂生才户下达了建设工程规划许可证（证号2003-06078-135）内容的补正说明。以及龙山住宅小区（工艺丝绸总厂）效果图。2、2016年10月14日明光市城市管理行政执法局限期改正决定书（明行执）限改决字（2016）001号、明光市城市管理行政执法局限期改正公告书（明行执）限改告字（2016）001号、明光市城市管理行政执法局公告。证明明光市城市管理行政执法局根据安徽省明光市人民法院判决书（2015）明行初字第00017号及明光市城乡规划局对涂生才户下达的建设工程规划许可证（证号：2003-06078-135）内容的补正说明及龙山住宅小区（工艺丝绸总厂）效果图。并对涂生才户于2016年10月14日下达了限期改正决定书，限期改正公告书，行政执法局公告等三份文书。3、2007年3月17日责令停止违法行为通知书、2007年10月29日明光市城市管理行政执法局对涂生才户下达了行政处罚决定书（明）罚决字（2007）第21号。2009年1月7日明光市城市管理行政执法局对涂生才户下达了行政处罚决定书（明行执）罚决字（2009）第001号。证明涂生才于2007年年底在丝绸厂院内持规划许可证建设时，其建第三层时改变图纸，变跃层为三层。明光市城市管理行政执法局先后三次对涂生才下达了共三份行政处罚决定书。4、2015年6月28日明光市人民法院（2015）明行初字第00017号行政判决书、2010年5月28日安徽省滁州市中级人民法院（2010）滁行终字第0012号行政判决书、（2009）年滁行终字第42号行政裁定书。证明涂生才超过规划批准的建筑面积，属违法建设。明光市行政执法局向一审法院提举的证据、依据材料有：1、书证：明光市城管执法局案件处理审批表、（明行执）限改决字[2016]001号限期改正决定书、（明行执）限改告字[2016]001号限期改正公告书、明光市城管执法局公告、2016年10月14日对涂生才户公告送达《限期改正决定书》照片2张。证明明光市城市管理行政执法局向涂生才下达的是限期改正决定书，不是强制拆除决定书，刘加荣依据该决定请求履行拆除明显程序错误，依据该限期改正决定尚不具备履行拆除的法定条件。证明刘加荣的两个诉讼请求均不存在，起诉的对象错误。2、书证：2015年7月7日明光市城乡规划局关于对涂生才户建设工程规划许可证（证号2003-06078-135）内容的补正说明及附图。证明明光市城乡规划局2015年7月7日对涂生才建设规划许可证载明的189平方米的房屋重新作出具体的尺寸高度等规划要求。3、书证：2016年1月20日李士芸询问调查笔录；李士芸身份证、户口本复印件；2016年1月20日拍摄的涂生才户房屋照片1张。明光市城市管理行政执法局2016年5月9日对涂生才作出的询问调查笔录和送达回证。证明：明光市城市管理行政执法局根据明光市城乡规划局2015年7月7日作出的关于对涂生才户建设工程规划许可证（证号2003-06078-135）内容的补正说明重新对涂生才超面积违法建设进行调查取证。明光市城市管理行政执法局向涂生才送达了明光市城乡规划局关于对涂生才户建设工程规划许可证（证号2003-06078-135）内容的补正说明。4、书证：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的;2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。证明作出的行政决定书，程序合法，事实清楚，使用法律正确。刘加荣所诉程序不当，违反法律规定。涂生才向一审法院提举的证据、依据材料有：规划平面图，证明跃层以下是合法的，跃层以上也是合法的。上述证据均随卷移送本院。二审中，刘加荣向本院提交了一份明光国土资源和房产管理局于2013年2月10日作出的明国土〔2013〕50号关于撤销房屋登记收回房地产权证的处理决定书，证明涂生才申请登记的房屋被滁州市中级人民法院（2010）滁行终字0012号判决书确认为违法建筑，涂生才隐瞒违建事实造成国土部门撤销其发放给涂生才的位于明光市韩山路447号12-13明房地权证2012字第××、0×**号《房地产权证》。涂生才房地产所有权证因违法建筑被撤销，明光市城市管理行政执法局随后作出强制拆除决定书是有法可依的，涉案决定书是合法合理合情的有效决定书。明光市城市管理行政执法局质证意见：该证据是复印件，真实性无法确认，应与原件核实，且本案所涉行政行为和收回涂生才的房产证的行政行为无法律关系，与本案无关联性、达不到证明目的。涂生才质证意见：该份证据上的签字不是其签的，且没有收到过该份处理决定书。本院认证意见：该份证据系复印件，明光市城市管理行政执法局与涂生才均不认可，真实性无法确认，且该处理决定书的内容显示的是明光市国土资源和房产管理局决定撤销涂生才房屋权属登记及收回相应的《房地产权证》的事实，与本案要求明光市城市管理行政执法局履行拆除职责无关，本院不予采纳。经对一、二审中提交的证据及一、二审中陈述等情况的综合审查，一审对证据的审核认定符合法律和证据规则的规定，予以确认；本院查明的事实与一审查明的事实一致，故对一审查明的事实予以确认。本院认为，综合双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是：明光市城市管理行政执法局是否存在不履行法定职责的行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定,“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定,“行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。……”第三十七条规定,“经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。……”第四十四条规定,“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”根据以上法律,行政机关在依法作出限期拆除违法建筑的行政决定后，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的,应当按照法律规定的强制执行程序作出处理,至于行政机关须在何期限内作出强制执行的决定并实施强制拆除行为,法律虽无明确规定,但理应在合理期限内履行其职责。本案中,针对涂生才未按规划审批，超面积建房140平方米的违法行为，明光市城市管理行政执法局于2016年10月14日作出的虽然是《限期改正决定书》而非《限期拆除决定书》，但其在该限期改正决定书中已经明确载明“逾期不拆除的，本机关将依法予以强制拆除。”利害关系人刘加荣据此认定明光市城市管理行政执法局存在不履行法定职责的情形理由正当。之后行政相对人涂生才既未在期限内申请行政复议或提起行政诉讼,又没有履行拆除义务,直至刘加荣提起本案行政诉讼，明光市城市管理行政执法局仍未履行职责，距作出《限期改正决定书》已有四年多时间,显然超出公众对行政机关依法行政的合理期待。因此,明光市城市管理行政执法局已构成怠于履行法定职责，应予纠正。一审法院判决驳回刘加荣的诉讼请求明显不当，本院依法予以纠正。由于违法建设的拆除需要按照上述法律规定的强制执行程序进行，本院不宜径行作出判令明光市城市管理行政执法局对涉案违法建设进行拆除。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省明光市人民法院（2020）皖1182行初11号行政判决；二、被上诉人明光市城市管理行政执法局于本判决生效之日起三个月内对涂生才位于明光市韩山路447号12-13（丝绸厂院内）房屋的违法建设依法继续做出处理。一、二审案件受理费各50元，合计100元，均由明光市城市管理行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长  宋珺梅审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇二〇年十一月三十日法官助理齐晓静书记员施承文附：本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。