青海省德令哈市人民法院   行政判决书   （2020）青2802行初69号   原告：马金龙，男，1988年7月5日出生，回族，现住格尔木市。   委托诉讼代理人：李志坚，北京市京师律师事务所律师。   委托诉讼代理人：聂志勇，北京市京师律师事务所实习律师。   被告：格尔木市城市管理综合行政执法局，所在地格尔木市昆仑南路西台巷。   法定代表人：青排，该局局长。   委托诉讼代理人：刘学民，男，1970年5月9日出生，汉族，该局行政执法大队副大队长，现格尔木市西台巷。   委托诉讼代理人：许国涛，青海盐成律师事务所律师。   原告马金龙不服被告格尔木市城市管理综合行政执法局于2019年9月11日作出的格城管拆字[2019]第0716号《限期拆除通知书》，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼，本院于2020年6月10日作出（2020）青2802行初4号行政裁定，马金龙不服（2020）青2802行初4号行政裁定上诉于海西蒙古族藏族自治州中级人民法院，海西蒙古族藏族自治州中级人民法院于2020年9月14日作出（2020）青28行终23号行政裁定，（2020）青28行终23号行政裁定撤销（2020）青2802行初4号行政裁定，并指令本院继续审理。本院于2020年10月29日立案后，本院依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人李志坚、聂志勇到庭参加诉讼，被告格尔木市城市管理综合行政执法局的委托诉讼代理人刘学民、许国涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告格尔木市城市管理综合行政执法局于2019年9月11日作出格城管拆字[2019]第0716号《限期拆除通知书》，该通知书以马金龙在中宁北二巷与五巷交汇口往东南侧第一巷道内门朝北因未经城乡规划部门批准，擅自建房行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，责令马金龙于2019年9月12日前将该违法建筑进行无条件拆除（103㎡），并清理好现场，恢复原状，并告知复议和诉讼权利，及逾期不拆除的后果。   原告马金龙诉称，原告内，有合法的国有土地使用权证。因格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目，原告的该处房屋被列入征收对象。原告未见到征收决定、征收补偿安置房屋等合法的房屋征收文件，也未与征收单位签订任何安置补偿协议。现原告接到被告下发的《限期拆除通知书》，要求原告自行拆除该房屋，否则将强制拆除。原告对被告作出的上述通知不服，认为该通知的作出无任何法律法规依据，损害原告合法权益，应予撤销，故依据《行政诉讼法》及有关法律法规之规定，向贵院提起诉讼，望判如所请，维护原告合法权益，现请求判令：请求撤销被告向原告作出的《限期拆除通知书》（格城管拆字［2019］第0716号）；本案诉讼费用由被告承担。   原告马金龙围绕其主张，向法庭出示了以下证据：   1.国有土地使用权证、契证、契税完税证、票据2张、土地出让金凭证复印件各一份，拟证实原告通过出让方式取得涉案土地使用权，依法缴纳土地出让金、契税等费用，为涉案房屋所在土地的土地使用权人。   2.限期拆除通知书复印件一份，拟证实被告向原告作出的限期拆除通知书的具体行政行为。   3.房屋照片复印2张，拟证实涉案房屋位置及目前具体情况。   被告格尔木市城市管理综合行政执法局辩称，依法驳回原告的诉讼请求。被告作出的具体行政行为认定事实清楚，程序合法；涉案房屋未取得规划手续属于违建；涉案房屋不属于征收范围。   被告格尔木市城市管理综合行政执法局向本院提交了以下证据、依据：   1.图片资料3张，违法建筑认定函复印件1份；格尔木市城管综合执法局现场笔录复印件1份；停工通知书存根及现场张贴照片复印件各一组；行政处罚事先告知书及现场张贴照片复印件各1组；限期拆除通知书、送达回证及现场下达限期拆除通知书照片复印件各1组；行政处罚决定书、送达回证及现场下达照片复印件各一组、强制执行催告书及送达回证和现场下达强制执行催告书照片复印件各一组、执法人员执法证复印件2份，拟证实原告建（构）筑物系违法建筑，也告知了原告享有的权利和义务。   2.市政府通告、行政处罚法、城乡规划法、城市管理执法办法、海西州城镇管理条例、中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见、青海省人民政府办公厅关于印发加强城市（县）建成区违法建设专项治理工作实施方案的通知、住房建设部关于印发城市建成区专项治理工作五年行动方案的通知复印件**，拟证实被告作出的具体行政行为适用法律正确，程序合法，被告行政行为依法有据。   经庭审质证，被告格尔木市城市管理综合行政执法局对原告马金龙出示的证据质证意见如下：对证据1的质证意见为土地证真实性无异议，仅证明土地手续，房屋建设无相应手续，涉案房屋是未经批准原告擅自建房，属于违建。关于原告提交的2张票据真实性无异议。契税完税证真实性无异议。缴纳土地出让金凭证真实性无异议；对证据2的质证意见为该文书当中告知了相关权利义务及救急途经，原告确实收到被告送达的法律文书；对证据3的质证意见为房屋照片无任何信息，无法证明是原告的房屋。   原告马金龙对被告格尔木市城市管理综合行政执法局出示的证据的质证意见如下：对证据1的质证意见为关于图片资料，真实性、合法性及证明目的不认可，无法确认该证据的来源及原始载体，没有写明制作方法、制作人和证明对象，从该证据中无法看出图片所形成的时间；关于违法建筑认定函，真实性、合法性、关联性及证明目的不认可，该文件并未送达给原告，认定违法建筑之前没有进行调查核实，没有给予原告答辩申述的权利，所指违法建筑的面积及具体位置不明，违法建设行为的所指也不明确，与本案无关，该认定函中称“马金龙建筑”，恰好可以证明被告在已知晓案涉房屋属于马金龙所有时或与马金龙有关联的情况下，后续的处罚程序几乎全部向马学成作出，无马金龙签字确认，被告的处罚主体认定错误。关于现场笔录，三性及证明目的不认可，马学成不是房屋及土地的权利人，违法建筑认定函中所提到的也是马金龙，被告与马学成签署的现场笔录与本案无关，不能作为本案认定程序及实体违法依据，涉案房屋在1997年左右建成了，并非2018年11月。唐辉平的身份不明。关于停工通知书及照片，关联性不认可，与本案无关，原告并未收到该通知书。关于行政处罚事先告知书及照片，三性不认可，证明目的不认可，该告知书未签收送达给原告，未产生法律效力，与本案无关。关于限期拆除通知书及送达回证和现场照片，三性不认可，证明目的不认可，该通知书未签收送达给原告，也没有写明未送达理由，与本案无关，见证人身份不合法；关于限期拆除通知书及送达回证、照片，三性不认可，见证人身份不合法，与本案无关，受送达人并非原告本人。关于行政处罚决定书及送达回证，关联性不认可，受送达人及被处罚人并非原告，见证人身份不合法，与本案无关，关于强制执行催告书及送达回证、照片，关联性不认可，当事人及被处罚人并非原告，见证人身份不合法，与本案无关，关于停工通知书没有送达回证。对证据2的质证意见为非事实部分，法律法规不能作为证据提交。   本院对原告的证据认证如下：对于原告提交的证据1，被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以采信；对原告提交的证据2，因该通知书系被告作出的文书，被告对其真实性未提出异议，本院对其真实性予以采信；对原告提交的证据3，被告不予认可，原告也无其他证据可以印证，故本院对其真实性不予采信。   本院对被告的证据认证如下：对被告提交的证据1，关于《违法建筑认定函》系格尔木市住房和城乡建设局在其职权范围内作出，本院对其真实性予以认可，予以采信；关于现场笔录，有原告父亲马学成的确认，本院对其真实性予以认可；关于《停工通知书存根》《行政处罚事先告知书》、格城管拆字[2019]第1297号《限期拆除通知书》《行政处罚决定书》《强制执行催告书》以及以上文书的送达的照片和送达回证，因以上文书涉及的行政相对人和文书的签收人均系马学成，并非本案原告，故本院对其关联性不予采纳；关于行政执法证，因其属于有权行政机关所颁发，故本院对其真实性予以认可。关于提供3张房屋概况的照片，因被告在照片中载明为马学成房屋现状，且原告对此不予认可，故本院对其关联性不予采纳。对被告提交的证据2，因该组证据属于系法律、法规或政策文件，虽不属于证据范畴，但本院对其真实性予以采信。   经审理查明，2019年2月18日，格尔木市住房和城乡建设局作出格建函【2019】15号《违法建筑认定函》，该认定函显示马金龙建筑未办理规划相关手续，属于违法建筑，应予以拆除，并附有：马金龙个人信息（姓名马金龙，地点中宁北二巷与金南五巷交汇口往东南侧第一巷道内门朝北，身份证号×××，土地证号为格国用（2003）字第07**）。原告在庭审中陈述案涉房屋未取得相应的建房审批手续。   另查明，案涉房屋位于××巷内门朝北，是属于格尔木市城区内。被告从未对案涉房屋实施过拆除行为，原告曾对案涉房屋实施过拆除行为。被告在庭审中陈述案涉格城管拆字[2019]第0716号《限期拆除通知书》要求原告拆除的房屋面积是原告扩大部分的面积。原告认可被告提交的送达格城管拆字[2019]第0716号《限期拆除通知书》照片中的签收人系原告父亲马学成。   再查明，格尔木市人民政府于2017年3月30日作出的《格尔木市人民政府关于禁止并严厉打击违法占地违法建设行为的通告》中已明确自通告发出之日起，城市建成区内，未经市住房和城乡建设局、市国土资源局批准任何单位和个人不得擅自占用土地和擅自建设任何建筑物，且明确市城市管理局、市国土资源局应当会同公安、交通运输、市场监督管理部门，建立健全联合执法机制，切实采取有效措施，进一步加大对新增“两违”行为的打击力度。《海西蒙古族藏族自治州城镇管理条例》显示城镇管理部门对住房城乡建设方面法律法规规章规定的与城镇管理密切相关的全部行政处罚权。   本院认为，本案争议焦点是格城管拆字[2019]第0716号《限期拆除通知书》是否合法。根据《城市管理执法办法》第八条规定：“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权”和第十条规定：“城市管理执法主管部门依法相对集中行使行政处罚权的，可以实施法律法规规定的与行政处罚权相关的行政强制措施”的规定以及根据格尔木市人民政府于2017年3月30日作出的《格尔木市人民政府关于禁止并严厉打击违法占地违法建设行为的通告》和《海西蒙古族藏族自治州城镇管理条例》的规定，可知被告作为城市管理行政执法部门，具备对格尔木市城区规划区内违反城乡规划的建设行为作出行政处罚和行政强制的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原告未经相关部门审批同意，擅自重（扩）建房屋，违反了上述法律规定。被告据此认定上述建筑物属于违法建筑，并无不当。   关于被诉格城管拆字[2019]第0716号《限期拆除通知书》是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。虽然《中华人民共和国城乡规划法》虽然对责令限期拆除的程序未作具体规定，但并不意味着行政机关作出限期拆除违法建设通知书时可以不遵循任何程序，其仍然要遵循程序正当（或正当程序）原则。根据程序正当原则，行政机关在对当事人作出不利决定前，应当将不利决定所依据的事实、理由和根据告知当事人，并给予当事人陈述、申辩的机会。就本案而言，被诉《限期拆除通知书》直接针对原告的房屋，而房屋系原告的重大生活资料，会对原告的权利会产生重大影响，但被告在庭审过程中并未向本院提交证据证明其作出被诉《限期拆除通知书》前已告知原告享有陈述、申辩的权利，违反了行政正当程序的基本要求。另外，案涉的《限期拆除通知书》中未告知要求原告拆除的是原告擅自重（扩）建的建筑物，也未载明房屋的具体结构等事项，因此，被告作出的被诉《限期拆除通知书》存在告知事实不清。综上，基于案涉的《限期拆除通知书》违反行政正当程序及存在告知事实不清的情形，故依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：   撤销被告格尔木市城市管理综合行政执法局于2019年9月11日作出的格城管拆字[2019]第0716号《限期拆除通知书》。   案件受理费50元，由被告格尔木市城市管理综合行政执法局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。   审判长 李桂香   人民陪审员 马国芬   人民陪审员 郑明寿     二〇二〇年十一月十九日   书记员 玛 瑙