河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终3116号上诉人（一审原告）荆引柱，男，1968年3月12日出生，汉族，住河南省三门峡市陕县。上诉人（一审原告）杨拴柱，男，1958年5月18日出生，汉族，住河南省三门峡市陕县。上诉人（一审原告）荆苏民，男，1965年10月3日出生，汉族，住河南省三门峡市陕县。被上诉人（一审被告）三门峡市陕州区人民政府。住所地：三门峡市陕州区陕州大道中段。法定代表人胡志权，区长。被上诉人（一审被告）三门峡市人民政府。住所地：三门峡市崤山中路**。法定代表人安伟，市长。荆引柱、杨拴柱、荆苏民因诉三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、三门峡市人民政府（以下简称三门峡市政府）土地征收行政管理及行政复议一案，不服三门峡市中级人民法院（2020）豫12行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行审理。本案现已审理终结。荆引柱、杨拴柱、荆苏民一审诉讼请求为：一、撤销陕州区政府批准的《征收土地补偿安置方案》；二、撤销三门峡市政府作出的三政复决字〔2020〕3号行政复议决定书；三、案件受理费由陕州区政府、三门峡市政府承担。三门峡市中级人民法院一审查明，2016年11月23日，河南省人民政府作出《关于三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地的批复》（豫政土〔2016〕990号)文件，同意转用并征收陕州区张湾乡关沟村等农村集体经济组织集体耕地、集体建设用地等土地56.3194公顷，划拨给河南省豫晋高速公路建设有限公司，作为三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地。2016年12月8日，原陕州区国土资源局发布《征收土地补偿安置方案公告》，包含土地补偿及安置补偿费用标准、地上附着物、青苗补偿标准、支付方式、被征收土地所涉及的农业人员安置途径等内容。2016年12月23日，原陕州区国土资源局向陕州区政府提出《关于三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地征收土地补偿安置方案的请示》（三陕国土资〔2016〕159号），附件包含《三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程征收土地补偿安置方案》。2016年12月30日，陕州区政府作出《关于三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地征收土地补偿安置方案的批复》（三陕政文〔2016〕119号），原则同意该补偿安置方案。2019年11月22日，陕州区自然资源局依荆引柱、杨拴柱、荆苏民的政府信息公开申请，向其作出《政府信息公开申请答复书》，并提供了《关于三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地征收土地补偿安置方案的批复》（三陕政文〔2016〕119号）等材料。2020年1月19日荆引柱、杨拴柱、荆苏民向三门峡市政府申请行政复议，请求撤销陕州区政府批准的《征收土地补偿安置方案》。2020年2月3日，三门峡市政府作出并送达三政复补〔2020〕1号补正行政复议申请通知书。2020年2月11日，三门峡市政府作出三复通字〔2020〕1号行政复议答复通知书，并载明荆引柱、杨拴柱、荆苏民的申请已于2020年2月5日依法受理。2020年3月25日，三门峡市政府作出并送达三政复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》，认为陕州区政府以《关于三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地征收土地补偿安置方案的批复》（三陕政文〔2016〕119号）形式批准原陕州区国土资源局拟订的征收土地补偿安置方案事实清楚、程序合法、适用依据正确，决定：维持被申请人作出的《关于三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地征收土地补偿安置方案的批复》（三陕政文〔2016〕119号）。一审另查明，荆引柱、杨拴柱、荆苏民同村村民荆建文与陕州区政府、三门峡市政府土地行政管理及行政复议纠纷一案于2018年1月31日在三门峡市中级人民法院立案，其诉讼请求：1.撤销陕州区政府作出的《关于三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地征收土地补偿安置方案的批复》（三陕政文〔2016〕119号）；2.撤销三门峡市政府作出的《行政复议决定书》（三政复决字〔2018〕1号）；3.本案诉讼费用由被告承担。三门峡市中级人民法院经审理后于2018年4月16日作出（2018）豫12行初23号行政裁定书。荆建文不服，提出上诉。2018年9月4日，河南省高级人民法院作出（2018）豫行终1857号行政裁定书，该生效裁定认为，涉案批复属于行政机关之间处理工作的内部行政行为，不向相对人送达，对相对人不产生法律效力，不属于行政诉讼的受案范围。另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款的规定，“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”据此原审法院依法驳回荆建文对陕州区政府和三门峡市政府的起诉适用法律并无不当。故，驳回荆建文的上诉，维持原裁定。涉案的《征收土地补偿安置方案》全称《三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程征收土地补偿安置方案》。一审认为，一、陕州区政府是本案适格的被告。《行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”，《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”。根据前述规定，涉案的《征收土地补偿安置方案》系陕州区政府批准作出，荆引柱、杨拴柱、荆苏民针对该方案提出复议，则复议被申请人应为市陕州区政府。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十四条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。三门峡市政府在作出涉案复议决定中，维持了陕州区政府的批准行为，实质上亦维持了涉案《征收土地补偿安置方案》，三门峡市政府和陕州区政府应为共同被告。故，陕州区政府提出其不是适格被告的意见不能成立，不予支持。二、荆引柱、杨拴柱、荆苏民请求撤销涉案的《征收土地补偿安置方案》的理由不能成立。根据查明事实，原陕州区国土资源局根据河南省人民政府征地批复和经其同意的征收土地方案，依照法定程序发布《征收土地补偿安置方案公告》，包含土地补偿及安置补偿费用标准、地上附着物、青苗补偿标准、支付方式、被征收土地所涉及的农业人员安置途径等内容，并经陕州区政府批准后实施，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，并无不当。荆引柱、杨拴柱、荆苏民请求撤销涉案《征收土地补偿安置方案》没有事实和法律依据，一审不予支持。三、荆引柱、杨拴柱、荆苏民请求撤销三门峡市政府作出的三政复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》的理由不能成立。2020年1月19日荆引柱、杨拴柱、荆苏民向三门峡市政府申请行政复议，2020年2月3日三门峡市政府作出并送达三政复补〔2020〕1号补正行政复议申请通知书，2020年2月5日依法受理荆引柱、杨拴柱、荆苏民的申请，2020年2月11日三门峡市政府作出三复通字〔2020〕1号行政复议答复通知书，2020年3月25日三门峡市政府作出并送达三政复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》，该复议决定程序合法。另，复议机关认为复议请求是撤销涉案的《征收土地补偿安置方案》，但实质是对《关于三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地征收土地补偿安置方案的批复》（三陕政文〔2016〕119号）不服，复议机关在对该批复审查的同时亦对涉案的《征收土地补偿安置方案》进行了审查，审查后认为该方案事实清楚、程序合法、适用依据正确，作出维持上述批复的复议决定并无不当。故，荆引柱、杨拴柱、荆苏民请求撤销三政复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回荆引柱、杨拴柱、荆苏民的诉讼请求。本案诉讼费50元，由荆引柱、杨拴柱、荆苏民共同负担。荆引柱、杨拴柱、荆苏民不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人陕州区政府批准的涉案《征收土地补偿安置方案》违法，依法应予撤销。征收土地补偿安置方案中并未告知被征地农村集体经济组织、农村村民听证权利，被上诉人也未在法定举证期限内提供证据证明《征收土地补偿安置方案公告》已经予以张贴公示，更未提供证据证明各村民小组和被征地农民对《征收土地补偿安置方案》没有异议以及放弃听证的书面证明，剥夺了被征地农村集体经济组织和被征地农民的知情权、异议权和听证权利，程序严重违法。二、被上诉人三门峡市政府作出的〔2020〕3号《行政复议决定》认定事实及适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人陕州区政府批准的涉案《征收土地补偿安置方案》，与《关于三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地征收土地补偿安置方案的批复》是两个独立的行政行为，前者的诉讼标的是经批准的《征收土地补偿安置方案》，后者的诉讼标的是对《三门峡市陕州区国土资源局关于三门峡黄河公铁两用桥公路南引桥及南引线工程建设用地征收土地补偿安置方案的请示》的批准行为，两案诉讼标的并不相同。因此，被上诉人三门峡市政府作出的复议决定认定事实、适用法律均有错误，应当予以撤销。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人陕州区政府、三门峡市政府均未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，关于“征收土地补偿安置方案”与“征收土地补偿安置方案的批复”的关系问题，前者在批复之前属于过程性行为，后者属于作出批准则生效的法律行为，也就是说，前者属于内容，而后者属于前者的表现形式和生效的根据。荆引柱、杨拴柱、荆苏民所申请撤销的“征收土地补偿安置方案”，其法定的、外化的表现形式为批复，三门峡市政府在复议决定中将批复作为“原行政行为”及审查对象，是为了解决争议和行政效率的需要，否则只能按“过程性行为”而驳回荆引柱、杨拴柱、荆苏民的复议申请，这将对其更为不利。在河南省人民政府批准征收后，原陕州区国土资源局拟定了“征收土地补偿安置方案”，在履行公告程序后，报经陕州区政府批准，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。从“征收土地补偿安置方案”的内容看，其确定的补偿标准，不违反《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，本院予以认可。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人荆引柱、杨拴柱、荆苏民均担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 万宗杰二〇二〇年十一月三十日法官助理袁楠书记员玄晟颐