四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终2279号 上诉人（一审原告）徐寿康，男，1961年4月18日出生，汉族，住四川省成都市高新区。 委托代理人刘涛，湖南金州律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）荣县人民政府。住所地四川省荣县旭阳镇荣州大道一段行政中心。 法定代表人郑小清，县长。 委托代理人李永根，四川双溪律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）自贡市人民政府。住所地四川省自贡市自流井区丹桂大街**。 法定代表人何树平，市长。 委托代理人代琼英。 委托代理人李文鹏，四川德途律师事务所律师。 上诉人徐寿康因诉被上诉人荣县人民政府、自贡市人民政府行政批复附带行政复议一案，不服四川省自贡市中级人民法院（2019）川03行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案，现审理完毕。 一审法院经审理查明，2002年12月23日，徐寿康、余良才共同出资106.8万元从代庭裕、陈高处整体购买坐落于荣县××镇××街××号原“自贡市天府锁业有限公司”。经荣县人民政府批准，以该宗地为中心开发建设“荣县旭东综合市场”。2004年，徐寿康以竞买形式获得包括原“自贡市天府锁业有限公司”土地在内的9.09亩国有土地使用权和开发权，并办理了相关产权证和土地使用权证照。2004年8月21日，徐寿康征得合伙人余良才同意，与丁德礼签订《转让协议》，约定徐寿康作价90万元将在荣县旭东综合市场的出资、开发权、经营权等转让给丁德礼。8月23日，双方签订《补充协议》，约定由丁德礼向刘光明偿还借款10万元，转让金变更为80万元。8月31日，双方再次签订《补充协议》，约定本次转让暂不将已办在徐寿康名义上的产权或者土地使用权进行过户、变更，但徐寿康不拥有产权。上述协议签订后，丁德礼陆续支付转让金18万元。2006年，徐寿康与丁德礼就转让合同纠纷一案，向自贡市自流井区人民法院提起诉讼，2007年，自贡市自流井区人民法院再审，作出（2007）自流民再字第3号民事判决，判决丁德礼于判决生效之日起10日内支付徐寿康转让金62万元及违约金10万元。2007年1月28日，丁德礼、余良才与谢世前签订《项目转让协议书》，约定将荣县旭东综合市场规划红线（约16亩）范围内的开发和建设权及项目经营权作价650万元转让给谢世前，由谢世前直接代为偿还丁德礼和余良才在项目投资中产生的债务，代偿部分在应付转让款中予以扣除。之后，谢世前接管该项目并从事开发建设和经营。2012年6月1日和2014年3月21日，谢世前分别支付了徐寿康70万和15万。2012年6月2日，谢世前与徐寿康签订《荣县旭东综合市场联合开发协议》，其中第五条约定，徐寿康具有名义上的土地产权，实际土地权属归谢世前所有。2016年8月15日，荣县人民政府作出了荣征决字［2016］第3号《国有土地上房屋征收决定书》，并于同日作出《关于旭阳镇旭东综合市场二期工程棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》（2016年第3号）。2017年2月13日，徐寿康向荣县房屋征收与补偿中心出具《承诺书》载明：坐落于荣县旭阳镇附东街**商业房屋（产权证号：荣房权证市字第0××0号，面积为430.47平方米）已属荣县旭东综合市场开发项目所有，而该开发项目现属谢世前所有。2018年8月20日，荣县房屋征收与补偿中心与谢世前签订《荣县旭东综合市场二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收货币补偿安置协议书》，同时支付部分土地回购费。2018年8月30日，荣县人民政府作出《关于荣县2018-7号宗地国有建设用地使用权拍卖出让和供地方案的批复》（荣县府地函［2018］51号）。2018年8月30日，荣县国土资源局发布《国有建设用地使用权出让公告》，并于2018年9月19日，与四川煌佳置业有限责任公司荣县分公司签订《国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》。2019年4月29日自贡市人民政府受理徐寿康对荣县府复地函［2018］51号《关于荣县2018-7号宗地国有建设用地使用权拍卖出让和供地方案的批复》的行政复议，于2019年7月10日向徐寿康送达自府复驳字［2019］3号驳回行政复议申请决定书。 一审法院认为，本案主要争议焦点为：1、土地使用权转让合同订立后，未办理土地使用权变更登记合同的效力。2、不动产登记簿上的物权人与实际权利人不一致时的权利保护。3、荣县人民政府出让、转让案涉国有土地使用权的行政行为与徐寿康有无行政法意义上的利害关系。对此具体评述如下： 关于第一个焦点问题。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定：“土地使用权人作为转让方与受让方订立土地使用权转让合同后，当事人一方以双方之间未办理土地使用权变更登记手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。”徐寿康已通过协议转让案涉国有土地使用权，该转让协议系双方当事人真实意思表示，未违反法律规定，该转让协议合法有效。 关于第二个焦点问题。《中华人民共和国物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”在通常情况下不动产登记簿上的物权人为权利人，但在实践中还存在不动产登记簿上的物权人与实际权利人不一致的情形，所以判断不动产实际权利人，不动产登记簿是证明形式之一，但不是唯一和绝对的，应综合不动产物权的来源、实际变更情况以及未办理变更登记的原因等综合认定。本案中，案涉土地使用权确实一直登记在徐寿康名下；但是，徐寿康早在2004年就已经将案涉土地使用权转让给丁德礼，并约定案涉土地使用权暂不过户，但徐寿康不再拥有土地使用权。丁德礼和余良才又于2007年将案涉土地开发和建设权及项目经营权转让给谢世前，并将该土地交付谢世前实际从事项目开发建设和经营。2012年，徐寿康与谢世前约定，徐寿康虽具有名义上的土地使用权，但实际土地使用权归谢世前。2017年徐寿康出具《承诺书》，也再次明确“荣县旭东综合市场开发项目”已属谢世前所有，以上约定交付及承诺均是徐寿康、丁德礼、余良才及谢世前的真实意思表示，谢世前已实际取得案涉国有土地使用权，依法应受法律保护。 关于第三个焦点问题。谢世前取得案涉国有土地使用权后与荣县人民政府签订《荣县旭东综合市场二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收货币补偿安置协议书》，该协议合法有效。荣县人民政府收回案涉国有土地使用权后出让、转让的行政行为符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”故，荣县人民政府出让、转让案涉国有土地使用权的行政行为与徐寿康无行政法意义上的利害关系。 综上，荣县人民政府出让、转让案涉国有土地的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，该行为与徐寿康没有行政法意义上的利害关系；自贡市人民政府作出的《自贡市人民政府驳回行政复议申请决定书》，驳回徐寿康的行政复议申请，事实清楚，程序合法，适用法律正确。徐寿康以案涉国有土地使用权登记在其名下为由主张权利，提出的诉讼请求理由不成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告徐寿康的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐寿康负担。 徐寿康不服一审判决，上诉称，上诉人是案涉地块的权利人，其与被上诉人荣县人民政府出让、转让案涉国有土地的行政行为具有行政法意义上的利害关系。被上诉人荣县人民政府出让、转让案涉国有土地的行政行为违反法律规定，侵犯了上诉人的合法权益。被上诉人自贡市人民政府作出的驳回复议决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误。被上诉人的违法行政行为侵犯了上诉人的合法权益，依法应当赔偿上诉人相应损失。一审判决认定事实不清，适用法律错误，恳请二审法院依法改判，支持上诉人的一审提起的全部诉讼请求。 荣县人民政府辩称，徐寿康并非案涉地块的权利人，其与答辩人批复出让或者转让案涉国有土地的行为之间不具有行政法意义上的利害关系。谢世前已经通过受让方式取得了徐寿康所称的土地及房屋的所有权利，谢世前系实际权利人。徐寿康不具备对其已依法转让并由实际权利人谢世前享有权利的土地再主张权利的资格，更无权要求土地补偿。荣县房屋征收中心依法对谢世前进行足额补偿后，答辩人依法作出《关于荣县2018-7号宗地国有建设用地使用权拍卖出让和供地方案的批复》（荣县府复地函[2018]51号），并无侵犯徐寿康任何权利。徐寿康的上诉理由不能成立，其要求依法改判支持其全部诉讼请求依法也不能成立。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判决。 自贡市人民政府辩称，行政复议程序合法、正当，上诉人不是案涉土地使用权的实际权利人，在实际征收中，立法的本意是要对实际权利人合法权益给予充分保护，而不是保护徒有虚名的名义权利人的“权利”，鼓励原产权人再民事活动中出尔反尔。本案中，上诉人徐寿康与丁德礼、余良才、谢世前之间签订的各种约定和承诺均是其真实意思表示，谢世前已成为该土地的实际权利人，且在征收补偿过程中，上诉人未对被征收的不动产产权权属提出异议，并承诺放弃主张。上诉人并非《批复》的行政相对人。上诉人不是适格的当事人。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判决。 二审期间，各方当事人向一审法院提交并经质证的证据材料已随卷移送本院。一审判决记载了各方当事人提交的证据及对证据的质证意见，经审查，一审法院采信的证据符合行政诉讼证据有关真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”在通常情况下不动产登记簿上的物权人为权利人，但在实践中还存在不动产登记簿上的物权人与实际权利人不一致的情形，所以判断不动产实际权利人，不动产登记簿是证明形式之一，但不是唯一和绝对的，应综合不动产物权的来源、实际变更情况以及未办理变更登记的原因等综合认定。本案中，案涉土地使用权确实一直登记在徐寿康名下；但是，徐寿康早在2004年就已经将案涉土地使用权转让给丁德礼，并约定案涉土地使用权暂不过户，但徐寿康不再拥有土地使用权。徐寿康已通过协议转让案涉国有土地使用权给丁德礼，该转让协议系双方当事人真实意思表示，未违反法律规定，经已生效的（2007）自流民再字第3号民事判决文书认定转让协议合法有效。丁德礼和余良才又于2007年将案涉土地开发和建设权及项目经营权转让给谢世前，并将该土地交付谢世前实际从事项目开发建设和经营。2012年，徐寿康与谢世前约定，徐寿康虽具有名义上的土地使用权，但实际土地使用权归谢世前。2017年徐寿康向荣县房屋征收与补偿中心出具《承诺书》，也再次明确“荣县旭东综合市场开发项目”已属谢世前所有。以上约定交付及承诺均是徐寿康、丁德礼、余良才及谢世前的真实意思表。依据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力之规定，加之2017年徐寿康出具《承诺书》，也再次明确“荣县旭东综合市场开发项目”已属谢世前所有，该承诺可视作徐寿康对其权利的处分。谢世前已实际取得案涉国有土地使用权，依法应受法律保护。 谢世前取得案涉国有土地使用权后与荣县人民政府签订《荣县旭东综合市场二期棚户区改造项目国有土地上房屋征收货币补偿安置协议书》，该协议合法有效。荣县人民政府收回案涉国有土地使用权后出让、转让的行政行为符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”故，荣县人民政府出让、转让案涉国有土地使用权的行政行为与徐寿康无行政法意义上的利害关系。 综上，荣县人民政府出让、转让案涉国有土地的行政行为与徐寿康没有行政法意义上的利害关系；自贡市人民政府作出的《自贡市人民政府驳回行政复议申请决定书》，认为徐寿康不是案涉土地使用权的实际权利人，也非荣县人民政府所做批复的行政相对人和利害关系人，故对其提出的复议申请予以驳回，事实清楚，程序合法，适用法律正确。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告徐寿康的诉讼请求并无不当。徐寿康的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人徐寿康负担。 本判决为终审判决。 审判长 葛 庆 审判员 王晓东 审判员 郭 毅 二〇二〇年十一月三十日 书记员 李 凡