江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣11行终114号 上诉人（原审原告）上饶市广丰区屹东置业有限公司，住所地江西省上饶市广丰区下溪镇王洋居溪河沿，统一社会信用代码91361122056439290L。 法定代表人杨维新，该公司执行董事。 委托代理人陈锡全，江西红源律师事务所律师。 委托代理人刘昭然，江西红源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）上饶市自然资源局广丰分局，住所地上饶市广丰区永丰街道丰溪路**，统一社会信用代码11360922MB1D06529M。 法定代表人周幸乐，该局局长。 委托代理人夏秀阳，江西洪胜律师事务所律师。 上诉人上饶市广丰区屹东置业有限公司（以下简称屹东置业公司）因与上饶市自然资源局广丰分局行政征收一案，不服江西省德兴市人民法院（2020）赣1181行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，屹东置业公司原名广丰县屹东置业有限公司，于2015年11月变更为现在名称。通过2012年5月17日广丰县土地储备中心与广丰县屹东矿业发展有限公司拆迁补偿安置协议、2012年6月10日广丰县屹东矿业发展有限公司与纪少玲收购协议、2012年8月24日广丰县土地储备中心与广丰县丰溪机械厂（纪少玲作为乙方签字）拆迁补偿安置协议及2012年5月16日广丰县人民政府县长办公会议记录摘要56号，屹东置业公司取得1752平方米的可建设用地转化为商住用地的开发。2013年1月7日屹东置业公司取得了建设用地规划许可证，2013年3月21日广丰县人民政府常务会议记录摘要24号同意对上述用地规划调整，新增容积率。2013年5月15日广丰县人民政府常务会议记录摘要26号同意屹东大厦建筑设计方案，该项目总用地面积1752㎡，用地性质为商业服务业设施用地、居住用地，计容积率总建筑面积19880㎡(其中商业面积≤3888㎡),层数16层，建筑限高49.8米，容积率11.35,建筑密度68%。之后，屹东置业公司取得了建设工程规划许可证（2013年11月6日）、建设工程施工许可证（2014年1月17日）。2013年10月原广丰县城乡规划局函告（广规字[2013]20号，2013年10月8日）原广丰县国土资源局对屹东大厦原规划方案调整，方案调整后地上容建筑面积增加7950.27㎡，容积率增加4.55，建筑高度增加20.8米，作为开发建设单位的屹东置业公司应到原广丰县国土资源局处补交新增容积率的土地出让金，并签订国有土地使用权出让合同补充协议。屹东大厦项目2015年10月26日完工，勘察、设计、施工、监理单位认为工程符合要求，该工程的竣工验收备案文件已于2016年6月交给备案机关。2016年，原广丰县国土资源局就屹东大厦新增容积率补缴土地出让金事宜委托三家评估公司进行评估。江西同致房地产土地资产评估咨询有限公司于2016年2月26日出具《预评估结果一览表》，以2013年12月15日为估价基准日，确定楼面地价为1250元/㎡，需补交的地价款为993.78万元。上饶市恒久土地价格评估有限公司出具《土地估价结果一览表》，以2013年3月27日为估价基准日，确定楼面地价为1188.8元/㎡，需补交的地价款为945.13万元。江西神州不动产价格评估有限公司出具《土地估价结果一览表》，确定楼面地价为860元/㎡，需补交的地价款为683.7万元。2016年3月15日原广丰区国土资源局局长办公会议题“关于屹东大厦改变容积率补交出让金的意见”第二项委托三家估价机构进行评估，作出了三种评估结果，第三项的地价会审小组意见：经局长办公会议确定拟选用的评估结果后，报政府批准。原广丰区国土资源局2016年3月16日“关于屹东大厦改变容积率补交出让金相关事宜的请示”的意见：从上述三家评估机构所评结果中择选其一进行补价，请区人民政府予以批示为盼！2017年3月，屹东置业公司对屹东大厦项目申请综合验收备案。因未补缴土地出让金，2018年8月22日原上饶市广丰区城乡规划局回复：“你公司作为该项目的开发建设单位应到区国土资源局补交新增容积率的土地出让金。我局已于2013年10月8日就该项目新增容积率需补交土地出让金事项函告区国土资源局，但区国土资源局到目前为止未回复我局，致使我局无法展开屹东大厦竣工规划核实等后续相关手续。”2018年11月12日，屹东置业公司向原审法院提起行政诉讼，请求法院判决上饶市自然资源局广丰分局立即为屹东置业公司建设的屹东大厦办理综合验收备案手续。原审法院于2019年2月14日作出（2018）赣1181行初80号行政判决，责令上饶市自然资源局广丰分局对屹东大厦竣工综合验收申报进行办理。上饶市自然资源局广丰分局上诉后，本院于2019年6月20日作出（2019）赣11行终52号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年9月29日，上饶市自然资源局广丰分局作出《关于屹东大厦改变容积率补交出让金相关事宜的报告》，建议屹东大厦新增的建筑面积按1250元/㎡的楼面价标准，补缴土地出让金993.78万元。2019年9月30日，上饶市广丰区城建领导小组召开2019年第七次会议（会议纪要于2019年10月8日印发），同意屹东大厦增容面积部分，按1250元/㎡的楼面价标准，补缴土地出让金共计993.78万元。2019年10月10日，屹东置业公司补缴了土地出让金993.78万元。同年10月11日，广丰区财政局出具《资金到帐证明》，证明2019年10月10日收到屹东置业公司补交的屹东大厦增容土地出让金993.78万元。同年10月17日，上饶市自然资源局广丰分局向屹东置业公司开具江西省政府非税收入票据，票据记载的金额为993.78万元，备注为“屹东大厦地块增容面积补缴的土地出让金”。2019年10月28日，上饶市自然资源局广丰分局向屹东置业公司颁发了《建设工程竣工规划核实合格意见单》（赣规核字第广城2019039号）。 原审认为，上饶市自然资源局广丰分局与屹东置业公司对屹东置业公司开发的屹东大厦项目规划增加了容积率的事实没有争议，所争议的问题为：1、屹东大厦规划条件调整后，屹东置业公司应补缴土地出让金的评估基准日如何确定？2、上饶市自然资源局广丰分局作出的补收屹东置业公司土地出让金993.78万元的行政行为是否合法？3、本案的裁判方式。 关于第一个问题。屹东置业公司主张2013年3月21日广丰县政府常务会议已经同意屹东大厦的规划调整，应以该日作为屹东大厦规划获得批准的时间，作为土地价格的评估基准日。原国土资源部2010年12月19日作出《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发［2010］204号，以下简称204号通知）第四条规定：“坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的,市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”原国土资源部办公厅2013年4月8日作出《关于发布的通知》（国土资厅发［2013］20号）中的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规定（试行）》（以下简称2013年20号规范）第6.3.2条规定：“土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准。”因此，容积率增加的，应以国土部门同意补缴地价款之日来确定评估期日。本案中，原广丰县城乡规划局2013年10月8日作出广规字[2013]20号《函告》，将屹东大厦调整后的规划条件函告原广丰国土资源局。在（2018）赣1181行初80号案件中，原审法院确定原广丰国土资源局在原广丰县城乡规划局2013年10月8日作出《函告》后的合理期限内收到了《函告》，即原广丰县国土资源局在2013年10月就应收到了《函告》。国土部门在收到规划部门关于变更后的规划条件通报后，应在多长时间内作出同意补缴地价款的行政行为？目前尚无法律法规及规范性文件对此问题进行规定。故参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款之规定，认为国土部门最晚应在收到规划部门的相关通报后两个月内作出相应的行政行为，逾期视为同意补缴地价款。即广丰国土资源局最晚应于2013年12月作出相应的行政行为，逾期视为同意补缴地价款。也就是说，地价，地价款的评估基准日的合理范围应在2013年10月至12月置业公司主张，原广丰国土资源局工作人员参加了2013年3月21日的广丰县政府常务会议，且相关会议纪要已送达给原广丰国土资源局，故原广丰国土资源局应于收到会议纪要后主动向屹东置业公司征收土地出让金，其处于配合地位，在本次土地出让金征收过程中没有任何过错。原审院认为，第一，2013年3月21日的政府常务会议只是原则同意了“屹东陶瓷厂、铁钉厂地块规划调整意见”，屹东大厦的建筑设计方案是在2013年5月15日的政府常务会议获得原则同意的。第二，《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）第四十三条规定:“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的,必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”根据该条规定，规划条件变更后，城乡规划主管部门应及时将变更后的规划条件通报给土地主管部门并公示，建设单位应及时向土地主管部门备案。本案中，原广丰县城乡规划局2013年10月8日作出广规字[2013]20号《函告》，将屹东大厦调整后的规划条件函告原广丰国土资源局。屹东置业公司未提供证据证明其将调整后的规划条件向原广丰国土资源局备案，因此屹东置业公司没有及时履行自己的义务。第三，政府常务会议是行政机关为作出行政行为而实施的研究、报批等过程性行为，会议内容涉及特定行政机关的行政职责的，仍然应该由该行政机关依法作出特定的行政行为，否则不产生外部法律效力。本案中，原广丰区城乡规划局是城乡规划主管部门，其将屹东大厦建筑设计方案提交政府常务会议研究是履行行政机关内部的批准程序。政府常务会议同意屹东大厦建筑设计方案后，原广丰区城乡规划局应当及时履行其职责，作出相应的行政行为，即按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条之规定，将变更后的规划条件通报给原广丰国土资源局并公示。综上，屹东置业公司的上述主张，没有法律和事实依据，不予采纳。屹东置业公司还主张，本案应适用原国土资源部办公厅2018年3月9日作出《关于印发的通知》（国土资厅发［2018］4号）中的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》。原审法院认为，该规范自2018年4月9日起施行，但2018年4月9日前受理，至4月9日仍未出具土地估价报告的，可适用该规范。但本案中，原广丰国土资源局委托的评估公司已于2016年2月出具了土地估价报告，因此本案不适用该规范，而应适用2013年20号规范。 关于第二个问题。原审法院认为，根据原国土资源部办公厅2013年4月8日作出的《关于发布的通知》（国土资厅发［2013］20号）第一条规定，需要补缴地价款的，国土部门在确定补缴地价款金额之前，应当组织对地价进行专业评估。根据2013年20号规范第6.3.2（2）条、第7条规定，土地评估报告应当符合《城镇土地估价规程》规定的报告内容和格式；调整容积率的，需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建设面积，楼面地价应评估测算以下内容后择高确定：新容积率规划条件下评估期日的楼面地价，原容积率规划条件下评估期日的楼面地价，原容积率下出让时楼面地价进行期日修正后在评估期日的楼面地价。本案中，原广丰自然资源局在确定屹东置业公司应补缴的土地出让金时存在以下错误：一是确定土地出让金的土地评估报告明显不符合《城镇土地估价规程》规定的报告内容和格式。三家评估公司出具的评估报告仅为一张评估结果一览表，没有其他相应材料，因此三份评估报告不能作为确定补缴土地出让金的依据。二是2013年20号规范第6.3.2（2）条规定的“择高确定”是指在土地评估报告中的三个楼面地价进行择高确定（三个楼面地价即新容积率规划条件下评估期日的楼面地价、原容积率规划条件下评估期日的楼面地价、原容积率下出让时楼面地价进行期日修正后在评估期日的楼面地价），并不是在三份评估报告中择高确定。三是根据《城镇土地估价规程》第1.5条规定，土地评估报告的有效期为一年。本案中，原广丰国土资源局委托的评估公司于2016年2月出具评估报告，上饶市自然资源局广丰分局2019年10月确定土地出让金时仍适用该评估报告不当。综上，上饶市自然资源局广丰分局在确定土地出让金时依据的《预评估结果一览表》不符合2013年20号规范中的土地评估报告的要求，故上饶市自然资源局广丰分局作出责令补缴土地出让金993.78万元主要证据不足。值得指出的是，本案中，屹东置业公司未提出上饶市自然资源局广丰分局作出过责令其补缴土地出让金993.78万元行为的书面材料。2019年10月8日印发的上饶市广丰区城建领导小组会议纪要（7）虽然原则同意屹东置业公司应补缴土地出让金993.78万元，但该会议纪要在未经上饶市自然资源局广丰分局作出相应的行政行为之前不产生外部法律效力。在本案庭审中，屹东置业公司提出其是在接到上饶市自然资源局广丰分局的通知后才补缴土地出让金993.78万元，但并未提供证据予以证明。结合本案事实，认定屹东置业公司是在未接到上饶市自然资源局广丰分局补缴通知的情况下补缴了土地出让金993.78万元。按照一般行政诉讼原理，原告只能对被告作出的行政行为提起诉讼，被告不作为的，原告可提起要求被告履行法定职责之诉。但鉴于上饶市自然资源局广丰分局对屹东置业公司补缴土地出让金的行为未提出异议，并于2019年10月17日开具收款票据，况且，时至今日也未作出责令屹东置业公司补缴土地出让金的行政行为，以及在庭审中自认其所作出的补收屹东置业公司土地出让金993.78万元的行政行为合法，因此为减轻当事人诉累，可以视为上饶市自然资源局广丰分局作出了责令屹东置业公司补缴土地出让金993.78万元的行政行为。 关于第三个问题。上饶市自然资源局广丰分局作出的责令屹东置业公司补缴土地出让金993.78万元的行政行为主要证据不足，依法本应撤销。但本案中，第一，屹东大厦项目增加容积率后，屹东置业公司有义务补缴土地出让金。第二，综合本案以及（2018）赣1181行初80号和（2019）赣11行终52号案件来看，屹东置业公司在屹东大厦规划条件调整后未及时履行向上饶市自然资源局广丰分局备案的义务，也未及时要求上饶市自然资源局广丰分局履行征收土地出让金的法定职责，直至屹东大厦无法通过竣工验收时才提起诉讼要求上饶市自然资源局广丰分局履行职责。因此，尽管上饶市自然资源局广丰分局对2019年10月才责令屹东置业公司补缴土地出让金的行为承担主要责任，但屹东置业公司也应负有一定的责任。第三，尽管上饶市自然资源局广丰分局确定屹东置业公司补缴土地出让金数额时所依据的土地评估报告不符合2013年20号规范，但该报告是由有资质的评估公司出具的，且评估期日为2013年12月15日，处于评估期日的合理范围内，因此该报告所确定的楼面地价对于确定屹东置业公司补缴的土地出让金数额有参考意义。屹东置业公司也未提供证据证明该楼面地价对其显失公平。第四，根据《江西省城乡规划条例》第四十二条第一款第三项规定，建设单位规划条件依法变更后须经国土部门补收土地出让金后方可办理规划许可。本案中，原广丰县城乡规划局2013年10月8日作出《函告》，屹东置业公司2013年11月6日取得建设工程规划许可证，上饶市自然资源局广丰分局也于2019年10月28日向屹东置业公司颁发了《建设工程竣工规划核实合格意见单》，屹东大厦现已通过竣工验收，且屹东大厦的商品房已出售给广大业主。因此，若撤销上饶市自然资源局广丰分局责令屹东置业公司补缴土地出让金的行为，将导致屹东大厦规划许可、竣工验收等行政行为失去法律效力。综上，上饶市自然资源局广丰分局作出的责令屹东置业公司补缴土地出让金993.78万元的行政行为依法本应撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定,判决确认上饶市自然资源局广丰分局作出的责令屹东置业公司补缴土地出让金993.78万元的行政行为违法，但不撤销。 上诉人屹东置业公司不服该判决，向本院上诉，请求：撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求，即确认被上诉人按照1250元/㎡标准征收上诉人屹东大厦项目增加容积率面积7950.27㎡土地出让金的行政征收行为违法，判决被上诉人返还超出831.24元/㎡标准多征收的土地出让金332.9218万元，并从2019年10月17日起按照年息6%计算资金占用期间的利息损失。理由如下：1.屹东大厦规划条件调整后，应补缴土地出让金的评估基准日应为2013年3月21日而不是原审判决认定的2013年10月至12月。（1）原审庭审已查明原广丰县人民政府于2013年3月21日召开政府常务会议，同意屹东大厦容积率调整并形成政府常务会议记录纪要，被上诉人单位指派副局长参与该会议，该会议纪要也明确抄送各县直单位（含被上诉人），被上诉人应在2013年3月21日明知屹东大厦项目增加了容积率，应当履行职责。2013年20号规范第6.3.2条虽然规定评估需补缴地价款时评估日应以国土资源部门同意补缴地价时为准，但国土资源主管部门怠于履职，一直未作出同意补缴地价款的行政行为，则相应的后果不应由始终同意缴纳增容土地出让金的上诉人来承担。（2）本案系行政征收引发，该征收行为系被上诉人单方实施，上诉人不具有主动履行该义务的前提条件，原审法院认为上诉人未及时履行义务属于事实不清。第一，容积率调整需经广丰区人民政府批准。2013年3月21日原广丰县人民政府常务会议已批准同意规划变更，另根据《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综［2006］68号）第三条第四款之规定，市县财政部门负责土地出让金收支管理和征收管理工作，市县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。土地出让金何时缴纳取决于被上诉人核实作出征收行为或征收决定作出前通知补缴土地出让金的通知行为。上诉人在补交土地出让金的征收过程中处于配合状态，没有主动性，被上诉人在2013年3月21日之后应及时履职。204号通知第四条和《江西省城乡规划条例》第四十二条均没有规定要求规划部门通知被上诉人后才能征收土地出让金。即使规划部门在2015年12月之后才通知被上诉人征收土地出让金，评估时点仍应当是2013年3月21日。2、被上诉人2016年委托三家评估公司对屹东大厦项目增加容积率后应补缴的土地出让金作出的评估报告错误且违法，不能作为补缴土地出让金的依据，本案应当按照2013年3月21日的评估时点作出评估报告，征收土地出让金。被上诉人评估行为违法，责令上诉人补缴993.78万元土地出让金主要证据不足。另被上诉人没有证据证明2012年11月至2013年3月广丰城区范围内的土地出让金进行了调整，故上诉人主张按照2012年11月29日征收土地出让金的楼面补缴土地出让金符合204号通知第四条的规定。3.原审判决确认案涉补缴土地出让金行为违法但不撤销，属于认定事实不清，适用法律错误。上诉人一直同意缴纳增容后的土地出让金，但不意味上诉人要为案涉违法行政征收行为负责，（2018）赣1181行初80号和（2019）赣11行终52号行政判决认定因国土部门的不履行法定职责，才导致本案发生，过错在于被上诉人而非上诉人。原审判决认定三份评估报告违法故案涉补缴土地出让金行为证据不足，后称该评估报告有参考意义自相矛盾。上诉人诉请被上诉人按1250元/㎡征收增容面积的土地出让金行为违法，要求返还多征收的土地出让金及利息损失，该多征收行为侵害了上诉人的合法权益，不属于公共利益。纠正该违法行为，减少多缴纳的土地出让金行为不会导致屹东大厦规划许可、竣工验收等行为失去法律效力，也不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。 被上诉人上饶市自然资源局广丰分局答辩称，1.案涉地价款评估基准日合理范围应在2013年10月至12月。《屹东大厦建筑设计方案》于2013年5月15日通过县政府常务会议审议并原则同意，该会议属于行政组织管理过程中的程序性行为，后续行为应由相应职能的特定行政主体作出。2013年3月21日的常务会议亦属于行政组织内部行为，且该会议也明确调整容积率应严格按照程序办理。原城乡规划局2013年10月8日的《函告》（实际于2015年12月收到）确定批准变更规划条件新增的建筑面积为7950.27㎡。且2013年20号规范也规定，评估需补缴地价款时评估基准日应以国土资源管理部门同意补缴地价时为准。故本案评估基准日应为2013年10-12月。2.上诉人主张补缴地价款系行政征收行为，其没有主动性和责任不成立。国有土地出让方和受让方收、付地价款不属于行政征收行为，行政征收是指行政机关根据法律规定无偿和强制地取得相对人财物的行为，而案涉上诉人系有偿受让案涉土地使用权用于房地产开发，调整容积率增加了面积获得了经济利益。故基于出让土地产生的地价款（包括增容地价款）有明显的合意性和有偿性，不属于行政征收。《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）规定，除法律规定可以采用划拨方式提供土地外，其他建设需要使用国有土地的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用者应当支付全部土地使用权出让金，需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并征得土地管理部门和城市规划部门批准，按规定重新签订出让合同，调整土地使用权出让金。因此补缴土地出让金是土地使用者的法定义务和合同义务。上诉人在规划调整后，负有主动、及时补缴出让金的义务。上诉人主张其补缴出让金等同于行政征收错误。另上诉人在规划变更前后直至提起（2018）赣1181行初80号案件前，既未将变更规划条件报备案，也未补缴土地出让款，也没有提出任何申请，因此负有责任。上诉人在原审中主张按楼面地价831.24元/㎡（案涉土地出让时评估公司评估的地价）补缴地价款，在诉讼中又主张应按照2013年3月21日为基准日补缴，前后矛盾。3.上诉人于2019年10月10日补缴地价款993.78万元系其主动履行义务，答辩人10月17日出具收款票据属确认行为且没有违反法律规定。江西同致评估公司于2016年2月26日出具《预评估结果一览表》，该评估结果系由有资质的评估机构出具，具有真实性及合法性，原审法院已认定并采纳。上诉人在（2018）赣1181行初80号案件中对该评估结果三性均无异议，且其于2019年10月10日主动补缴地价款，证明其认可该评估结果。该评估结果形式上是否有瑕疵，不影响其真实性和证明性。该补缴土地出让款的行为是双方的合意行为，不属于行政征收行为，也未对上诉人的权利范围产生变化，且上诉人在前案中对该补缴地价款数额并无异议，其在本案中认为多补交了要求退还，无证据支持也是对自己义务的违反。综上，上诉人上诉理由不成立，应驳回其上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据上诉人上诉意见及被上诉人答辩意见，本案的争议焦点为：1.上诉人缴纳993.78万元土地出让金的行为是被上诉人征收行为还是双方之间达成的合意行为；2、被上诉人收取该993.78万元土地出让金证据是否充分；3、本案的裁判方式应如何确定。具体如下： 一、关于上诉人缴纳993.78万元的性质认定问题。上诉人认为属于被上诉人依职权应主动实施的征收行为，而被上诉人主张是上诉人在被上诉人通知前主动缴纳，系双方的自主合意行为。本院认为，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综［2006］68号）第三条第四款、204号通知第四条、《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》之规定，除法律规定可以采用划拨方式提供土地外，其他建设需要使用国有土地的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。土地使用者应当支付全部土地使用权出让金，需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并征得土地管理部门和城市规划部门批准，按规定重新签订出让合同。市、县财政部门负责土地出让金收支管理和征收管理工作，市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的,市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。因此，容积率经依法批准变更后增容部分的土地出让金的征收，属于国土资源管理部门的职责，该征收是指国土资源管理部门代表国家向土地使用人收取土地出让金，并非被上诉人主张的国家强制无偿取得相对人财物的行为。本案中，2019年10月8日印发的上饶市广丰区城建领导小组会议纪要明确，同意以1250元/㎡标准对上诉人屹东大厦地块增容部分补缴土地出让金共计993.78万元。但该会议纪要是内部审批程序，不直接对外发生法律效力，屹东大厦增容部分土地出让金数额的确定及征缴工作由被上诉人依法作出。上诉人于2019年10月10日按该数额缴纳该土地出让金，表明其愿意主动履行该补缴义务，且被上诉人在原审庭审时表示上诉人缴纳该款项时称多退少补。故该土地出让金数额并非由双方合意达成，而是由被上诉人依法确定。因上诉人已主动缴纳该增容部分土地出让金，且数额与被上诉人确定的一致，故被上诉人未再对上诉人作出征缴通知，而是于2019年10月17日向上诉人出具票据，确认以屹东大厦地块增容面积补缴的土地出让金名义收入该款项。故被上诉人于2019年10月17日对上诉人就屹东大厦增容部分的土地出让金实施了征收行为，该行为是被上诉人依照上述规定履行职责的行为，并非双方合意的行为。 二、被上诉人收缴该993.78万元土地出让金证据是否充分问题。（1）被上诉人以1250元/㎡单价确定案涉土地出让金993.78万元证据是否充分。根据《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综［2006］68号）第三条第四款、204号通知第四条之规定，经依法批准调整容积率的,应补缴的土地出让价款由市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定。根据当时有效的《关于经营性用地提高容积率补交土地出让金的意见》（赣国土资字［2010］59号）第三条之规定，容积率变更后的土地出让金数额应当由国土资源主管部门根据规定进行评估、核算后确定。本案中，被上诉人确定案涉出让金金额为993.78万元的依据是2016年2月的三份评估报告，从中选定楼面价为1250元/㎡的评估意见为依据，计算出本案出让金数额。但该三评估报告，估价基准日各不相同，没有评估委托，没有正式的评估报告，没有评估人员签名，也没有附相应的评估材料，该三份评估意见不符合规定，不能作为认定依据。被上诉人以该三份评估意见确定案涉土地出让金为993.78万元主要证据不足。（2）关于评估时点问题。上诉人主张本案应当以2013年3月21日为批准容积率变更之日，应以该日作为评估时点；被上诉人主张应以被上诉人同意补缴土地出让金之日即2013年10月-12月作为评估时点。本院认为，首先，204号通知第四条规定，坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的,市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。《关于经营性用地提高容积率补交土地出让金的意见》（赣国土资字［2010］59号）第三条规定，经营性用地经依法批准提高容积率或擅自提高容积率经处罚到位并补办手续的，补交土地出让金计算办法是以批准变更时日为土地评估基准日。而2013年20号规范第6.3.2条规定，土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准。因此，就容积率变更后的土地出让金的评估时点存在容积率变更批准时和国土资源主管部门同意补缴时两个时点。但根据《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）第四十三条之规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。《江西省城乡规划条例》（2010年8月1日起施行）第四十二条第一款第三项规定，建设单位规划条件依法批准变更后，应当持变更后的规划条件通报同级国土资源主管部门并公示，经国土资源主管部门补收土地出让金后方可办理规划许可。因此，若建设部门在容积率变更后应及时向国土资源部门备案，持变更前后的规划批准文件申请补交土地出让金，或规划部门在容积率变更后及时通报国土资源主管部门，国土资源主管部门及时开展土地出让金征收工作，该容积率变更批准时与国土资源主管部门同意补缴地价时两个评估时点并不冲突。而本案上诉人未及时向国土资源主管部门备案并申请补缴土地出让金，规划部门未在规划变更后及时通报，国土资源管理部门也未及时开展征收土地出让金工作，导致该两个评估时点出现偏差，上诉人及被上诉人对出现该偏差均负有责任。《关于经营性用地提高容积率补交土地出让金的意见》（赣国土资字［2010］59号）是针对江西省经营性用地提高容积率补交出让金有关问题作出的规定，被上诉人2019年9月29日的《关于屹东大厦改变容积率补交出让金相关事宜的报告》亦将该59号意见作为请示依据之一，故综合本案，应以该59号意见确定评估时点，即以批准变更时日为土地评估基准日。上诉人主张以2013年3月21日原广丰区人民政府常务会议通过时间为容积率变更批准之日，但该政府常务会议审批系行政机关内部审批程序，不直接对外发生法律效力，具体批准日期应以具体职能部门依法作出批准时为准。因此上诉人主张该2013年3月21日为批准日期，本院不予采纳。本案中，原广丰区人民政府2013年3月21日批准案涉容积率变更后，原广丰县城乡规划局于2013年3月27日出具《规划设计条件通知书》，明确了变更后的规划条件，故本案容积率变更批准日期为2013年3月27日，应以该日作为确定屹东大厦增容部分土地出让金的评估时点。（3）是否应当退还上诉人超出征收标准部分的土地出让金332.9218万元。上诉人主张退还超出标准部分的土地出让金，但案涉土地出让金的数额需要待被上诉人依法重新评估后确定，是否应当退还及具体数额尚不确定，上诉人要求退还该超出标准部分土地出让金332.9218万元，本院不予支持。 三、关于裁判方式问题。原审法院认为被上诉人作出征收上诉人土地出让金993.78万元主要依据不足，但认为撤销该行为会导致后续的验收程序失效，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故判决确认该征收993.78万元行为违法但不予以撤销。本院认为，上诉人在案涉土地容积率变更后，就增容部分负有缴纳土地出让金的义务，被上诉人也负有收缴该土地出让金的职责。因此，不管被上诉人作出的征缴数额依据是否充分，均不影响上诉人应当缴纳增容部分土地出让金的义务。本案中，被上诉人确定应缴纳的土地出让金为993.78万元证据不足，应予以撤销。但撤销该征收行为，不代表被上诉人不应征收该容积率变更后增容部分的土地出让金，也不意味上诉人可以不缴纳该土地出让金，上诉人的诉讼请求亦非不缴纳该出让金，而是退回不应缴纳的部分。因此，本案撤销该征收行为后，被上诉人应当依据相关规定，依法重新核算确定应补交的土地出让金数额，重新向上诉人征收，该撤销行为不会给国家利益造成损失。另屹东大厦已经竣工验收，该规划许可、竣工验收与征收土地出让金均是独立程序，撤销该征收土地出让金的行为不当然导致上述程序失效。原审法院以影响国家利益和社会公共利益判决案涉土地出让金征收行为违法但不予撤销不当，本院予以纠正。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销江西省德兴市人民法院（2020）赣1181行初30号行政判决； 二、撤销上饶市自然资源局广丰分局2019年10月17日对上饶市广丰区屹东置业有限公司征收屹东大厦增容部分土地出让金共计人民币993.78万元的行为； 三、责令上饶市自然资源局广丰分局于本判决生效后两个月内对上饶市广丰区屹东置业有限公司重新作出征收屹东大厦增容部分土地出让金的行为； 四、驳回上饶市广丰区屹东置业有限公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人上饶市自然资源局广丰分局负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 铭 审判员 王 鹿 审判员 余细花 二〇二〇年十一月十六日 书记员 张耀龄