广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终561号上诉人（原审原告）郑某某。法定代理人郑某，系郑某某之母。委托代理人黄文学，广东常道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区乐平镇人民政府。法定代表人邓志东，镇长。委托代理人李惠仪，该府工作人员。委托代理人肖迪尧，广东百浩律师事务所律师。原审第三人佛山市三水区乐平镇新旗村民委员会大旗头村民小组（北队）。负责人钟保德。上诉人郑某某因诉被上诉人佛山市三水区乐平镇人民政府（以下简称“乐平镇政府”）以及原审第三人佛山市三水区乐平镇新旗村民委员会大旗头村民小组（北队）（以下简称“大旗头村民小组”）乡政府行政确认纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1147号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，郑某某的母亲郑某的户籍在大旗头村民小组所在大旗头村，入户后一直享受大旗头村民小组的股份分红分配等成员福利待遇，属大旗头村民小组的集体经济组织成员。郑某某的父亲姓名不详。郑某某于2008年出生，其出生不符合计划生育政策（未婚生育），出生后于2010年12月24日随母入户该村，至今户籍一直保留在该村。大旗头村民小组已于2017年3月13日向其成员分配2017年度征地补偿款40000元，于2018年1月2日向其成员分配2017年度股份分红款3300元，于2018年12月29日向其成员分配2018年征地补偿款84640元，上述款项均没有向郑某某分配。佛山市三水区乐平镇新旗村民委员会于2005年5月27日制定的《关于从2005年6月1日起把户口从外地迁回各村、各生产队的有关规定》第三条规定：“如领取结婚证日起一年内必须把户口迁入男方，孩子出生后一年内必须要入户，外出读书把户口迁往学校的当毕业后，凭毕业证毕业日期计一年内必须把户口迁回来，退伍军人在退伍后一年内必须把户口迁回本村，以上四种人如超过一年期限不入户的，今后入户必须一次性缴交五万元入户金，此入户金概不退还。”郑某某在2018年12月26日向大旗头村民小组支付了购股金50000元，支付购股金后大旗头村民小组向郑某某发放了2018年股份分红分配待遇。郑某某于2019年2月22日向乐平镇政府提出行政处理申请，请求事项如下：一、确认郑某某自入户之日（即2010年12月24日）起具有大旗头村民小组的成员资格，享有与其他成员同等待遇；二、责令大旗头村民小组向郑某某支付2017年度征地补偿款40000元、2017年度股份分红款3300元、2018年征地款84640元，以上合计127940元。乐平镇政府经调查，分别于2019年4月4日及4月12日向大旗头村民小组及郑某某送达《行政处理告知书》，告知拟作出的处理决定。郑某某收到后，于同日向乐平镇政府提交了书面申辩意见，并在该申辩意见中要求乐平镇政府责令大旗头村民小组退回其购股金50000元。大旗头村民小组收到《行政处理告知书》后，未作任何回应。2019年4月29日，乐平镇政府作出乐府行决〔2019〕54号《行政处理决定书》，并于同年5月5日分别向郑某某及大旗头村民小组送达。该《行政处理决定书》决定：1.确认郑某某具有大旗头村民小组农村集体经济组织成员资格，并享有与其他成员同等待遇；2.驳回郑某某的其他行政处理请求。另查，根据《乐平镇大旗头村北队股份合作经济社2018年征地分配呈批表》中事项表述一栏有如下记载：“大旗头村北队2018年征地款为89913440元，根据合同约定可分配金额为69913440元。本队共有人口826人，已包括出嫁女及其子女，其中出嫁女36人，子女24人，每人分配84640元。”此外，根据佛山市三水区乐平镇新旗村民委员会大旗头村民小组呈批的《乐平镇大旗头村北队股份合作经济社2018年征地分配呈批表》及由佛山市三水区******民委员会盖章确认的《旗北队2018年征地款分配人员名单》,郑某某属于2018年征地补偿款的参与分配人员。另外，乐平镇政府在法庭辩论结束后提交了书面意见，该意见陈述大旗头村民小组在实际操作中，其男性原始股东所生育的孩子出生后超过一年才入户的，并没有执行《关于从2005年6月1日起把户口从外地迁回各村、各生产队的有关规定》第三条的规定，而是入户后直接享受分红待遇。女性原始股东所生育的孩子入户后（含出生一年内入户），大旗头村民小组均没有主动落实分红待遇。一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是乡镇人民政府的法定职权。本案中，乐平镇政府作为镇一级人民政府，应郑某某的申请，对其请求事项予以处理，依法有据。乐平镇政府在收到郑某某的行政处理申请后，经调查作出《行政处理决定书》，并将文书送达郑某某及大旗头村民小组，亦告知了当事人申请行政复议和行政诉讼的权利，履行了作出行政行为的正当程序，一审法院予以确认。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，郑某某的母亲属于大旗头村民小组的集体经济组织成员，郑某某出生后随母入户到大旗头村民小组所在地，且没有证据显示郑某某存在未履行法律法规和组织章程规定义务的情形，故根据上述地方政府规章规定，郑某某应享有大旗头村民小组的成员资格。关于郑某某成员待遇的起算时间以及其主张的2017年征地补偿款及分红款的问题。乐平镇政府针对郑某某是否具备大旗头村民小组集体经济组织成员资格问题作出的行政处理决定，是乡镇人民政府对农村集体经济组织在自治过程中违反法律规定行为的纠正，不具有溯及既往的效力，因此，一般情况下通过行政处理确认的成员资格及相应的成员待遇应从乡镇人民政府作出处理决定之日起开始计算，该处理方法也符合佛山市处理集体经济组织成员待遇起算时间的普遍做法。本案中，2017年的征地补偿款是在2017年3月13日发放，2017年在股份分红款在2018年1月2日发放，根据乐平镇政府提供的分配人员名单，郑某某并不在可分配人员之列，由此可以反映大旗头村民小组在发放上述征地补偿款及分红款时并不承认郑某某具有其成员资格及分配资格。另外，郑某某于2019年2月22日才向乐平镇政府提出确认成员资格的申请，即在上述征地补偿款及分红款分配时，郑某某也未通过行政程序确认其集体经济组织成员资格。故郑某某要求乐平镇政府责令大旗头村民小组支付其2017年的征地补偿款及2017年的股份分红款，没有依据，也不符合佛山市处理集体经济组织成员待遇起算时间普遍做法，一审法院不予支持。乐平镇政府决定不予支持郑某某主张的2017年的征地补偿款及分红款并无不当，予以确认。关于郑某某主张的2018年的征地补偿款。根据佛山市三水区乐平镇新旗村民委员会大旗头村民小组于2018年12月24日提交审批的《乐平镇大旗头村北队股份合作经济社2018年征地分配呈批表》及分配人员名单，佛山市三水区乐平镇新旗村民委员会大旗头村民小组已确认郑某某属可获得2018年征地补偿款分配的人员，但大旗头村民小组实际并未向郑某某分配该补偿款。对于上述事实，乐平镇政府并没有进行调查核实，仅以行政处理决定不具有溯及既往效力为由，对郑某某主张的所有补偿款及分红款均不予处理，于法无据，不予支持。乐平镇政府应查明上述事实，并对郑某某主张的2018年征地补偿款依法作出处理。关于郑某某提出的退还50000元购股款的主张。根据乐平镇政府在法庭辩论结束后提交的书面说明，大旗头村民小组在实际操作中，男性原始股东所生育的子女出生后超过一年才入户的，没有执行《关于从2005年6月1日起把户口从外地迁回各村、各生产队的有关规定》第三条的规定，而是入户后直接享受分红待遇。但女性原始股东生育的子女，除非已经购股，否则并没有主动给予成员待遇。但对于上述说明内容，乐平镇政府并未提供证据证实。由于购股金的问题对成员资格的确认产生实质影响，涉及到当事人的权利和义务，属于乡镇人民政府的处理范畴，乐平镇政府应对上述情况进行调查核实，并根据核实的情况对郑某某主张的购股金予以处理。乐平镇政府认为郑某某主张的购股金应通过民事途经解决没有法律依据，不予支持。郑某某认为，2016年9月1日颁发的《农村土地承包经营权证》中，郑某某属于承包权人之一，即三水区人民政府及大旗头村民小组已在2016年9月1日确认了郑某某的成员资格。一审法院认为，《农村土地承包经营权证》是对土地承包经营权的确认，土地承包经营权与农村集体经济组织成员资格虽互有联系，但不能完全等同。本案中，大旗头村民小组实际上在郑某某出资购股前一直拒绝承认郑某某的集体经济组织成员资格，故不能以郑某某是《农村土地承包经营权证》记载的承包户家庭成员的身份，即视为大旗头村民小组或三水区人民政府已确认其具有大旗头村民小组的农村集体经济组织成员资格。综上，乐平镇政府作出的《行政处理决定书》认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。郑某某主张撤销乐平镇政府作出的《行政处理决定书》，并对其申请事项重新作出处理，合法有据，予以支持。但郑某某请求责令乐平镇政府确认其自2010年12月24日起具有大旗头村民小组的集体经济组织成员资格，并享受成员待遇；同时责令大旗头村民小组向郑某某支付2017年、2018年的征地补偿款和2017年股份分红款的诉请，由于对郑某某成员资格的确认及成员待遇的处理属于乐平镇政府的职责，不属于人民法院行政诉讼的处理范围，一审法院无权直接确认郑某某的成员资格及处理成员待遇。对郑某某的该项诉请，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销乐平镇政府作出的乐府行决〔2019〕54号《行政处理决定书》；二、乐平镇政府在判决发生法律效力之日起60日内对郑某某的申请重新作出行政行为；三、驳回郑某某的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由乐平镇政府负担。上诉人郑某某上诉称：1.郑某某的母亲属大旗头村民小组成员，郑某某出生后随母入户大旗头村并一直保留在该村，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，郑某某属于大旗头村民小组成员，其成员资格应从2010年12月24日入户之日取得。2.根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条的规定，集体经济组织成员享有同等待遇。大旗头村民小组以郑某某是外嫁女子女为由拒绝发放2017年征地补偿款、股权分红款，2018年征地补偿款，显然违反了上述规定。3.根据佛山市三水区人民政府颁发的《土地承包经营权证》，在2016年确定农村土地承包关系过程中，大旗头村民小组确认郑某某是其家庭的5名成员之一，郑某某家庭享有5份份额，郑某某是其集体经济组织成员并享有1份土地承包经营权待遇。大旗头村民小组之后发放2017年征地补偿款、股权分红款，2018年征地补偿款应发放给郑某某。4.《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”根据上述规定，郑某某应当享有大旗头村民小组分配2017年征地补偿款、股权分红款，2018年征地补偿款的份额。5.根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，村集体经济组织分配方案或分配侵犯成员权益时，由乡镇人民政府责令改正。大旗头村民小组2017和2018年度相关分配方案实质上侵犯了郑某某合法权益，乐平镇政府有责任和义务给予解决。6.大旗头村民小组2018年《征地款分配人员名单》中包括郑某某等760人，但是上述分配方案获得批准后，大旗头村实际只向735人发放征地款，没有发放给郑某某等被定性为外嫁女及其子女的25人，截留了部分征地款。7.乐平镇政府提交的说明表示，大旗头村民小组在实际操作中，男性股东所生育子女出生后超过一年才入户的，没有执行《关于从2005年6月1日起把户口从外地迁回各村、各生产队的有关规定》第三条，入户后直接享受分红待遇，但女性股东的子女，除非已购股，否则没有给予成员待遇。大旗头村民小组因为男女成员性别不同拒绝发放2017年征地补偿款、股权分红款，2018年征地补偿款给郑某某的行为，显然违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条的规定。且《关于从2005年6月1日起把户口从外地迁回各村、各生产队的有关规定》没有经过村民大会或代表大会表决，其内容也与前述法律规定相违背，不合法且无效。郑某某于2010年12月24日随母入户大旗头村，不属于回迁人员。《关于从2005年6月1日起把户口从外地迁回各村、各生产队的有关规定》第四条也不适用于郑某某。大旗头村民小组要求郑某某支付购股金50000元没有事实和法律依据。8.在练月阳、骆晶晶两案中，乐平镇政府已张贴公告责令大旗头村民小组支付2017年征地补偿款、股权分红款，2018年征地补偿款。针对类似情形，乐平镇政府却不支持郑某某的申请，显然自相矛盾，严重不公。综上，郑某某是大旗头村民小组成员，应与其他成员享有同等待遇，享有2017年征地补偿款、股权分红款，2018年征地补偿款分配的权利。一审法院不支持郑某某关于责令大旗头村民小组补发2017年征地补偿款、股权分红款，2018年征地补偿款的诉请，显然错误。郑某某上诉请求：1.撤销原判第二、三项，改判乐平镇政府对郑某某的全部申请重新作出行政处理决定；2.本案一、二审诉讼费全部由乐平镇政府承担。被上诉人乐平镇政府答辩称：1.乐平镇政府作出的《行政处理决定书》主体适格，适用法律、法规正确，程序合法。2.乐平镇政府决定驳回郑某某全部申请，即对其所有申请事项都作出了处理，一审判决认为乐平镇政府对郑某某主张的所有补偿款及分红款均不予处理和没有对郑某某退还50000元购股金主张作出处理不正确。3.乐平镇政府确认郑某某具有大旗头村民小组的农村集体经济组织成员资格并享有与其他成员同等待遇的处理决定正确，应予维持。4.一般情况下通过行政处理确认集体经济组织成员资格及相应的成员待遇应从乡镇人民政府作出处理决定之日起开始计算。乐平镇政府作出不予支持郑某某要求责令大旗头村民小组支付2017年征地补偿款和2017年股份分红款的决定正确，应予维持。5.大旗头村民小组已将郑某某纳入2018年征地补偿款分配名单，大旗头村民小组应当向郑某某分配该款。6.在诉讼过程中发现大旗头村民小组在实际操作中对男性原始股东生育的子女出生后超过一年才入户没有要求缴交入户金，直接给予分配分红待遇，却向郑某某收取了50000元入户金，根据男女平等原则，大旗头村民小组应向郑某某退还该笔款项。原审第三人大旗头村民小组没有向本院提交书面意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案一审法院以乐平镇政府作出的行政处理决定认定事实不清、主要证据不足为由判决撤销被诉行政处理决定并责令乐平镇政府重新作出行政行为，故本案二审主要审查被诉行政行为是否认定事实不清，证据不足。本院分析如下：被诉行政处理决定涉及郑某某和大旗头村民小组之间关于郑某某农村集体经济组织成员资格和成员待遇纠纷，处理此类纠纷的主要法律法规依据是《广东省农村集体经济组织管理规定》。该规定第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”“农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”从被诉行政处理决定的内容和乐平镇政府向一审法院提交的证据看，乐平镇政府没有提交大旗头村民小组的组织章程和佛山市三水区人民政府的相关规定，在《行政处理决定书》中也无相关叙述，故被诉行政处理决定认定相关事实不清。郑某某向一审法院提交的《农村土地承包经营权证》显示，郑某某为该农村承包经营户的家庭成员之一，亦即郑某某为农村土地承包经营合同的承包方成员之一。《中华人民共和国土地管理法》第十三条第一款规定：“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”《中华人民共和国民法总则》第五十五条规定：“农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户。”可见家庭承包农村土地只能是农村集体经济组织成员。又根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条和第十七条的规定，承包集体经济组织的土地和开展家庭承包经营是农村集体经济组织成员的权利和义务，也是农村集体经济组织成员履行相关规定义务的体现。因此，该《农村土地承包经营权证》与本案纠纷有关联性，可以作为认定本案事实的证据。乐平镇政府没有收集该证据材料并作出综合分析判断，导致其不能全面的审查案件事实，在审查证据方面显然存在疏漏。乐平镇政府向一审法院提交的《旗北队2018年征地款分配人员名单》显示郑某某名列其中，表明大旗头村民小组同意并经相关部门批准向包括郑某某在内的826人分配2018年征地补偿款，而被诉行政处理决定驳回了郑某某关于责令大旗头村民小组向其支付2018年征地补偿款的申请，但在《行政处理决定书》中没有作出具体的分析说明，乐平镇政府对于《旗北队2018年征地款分配人员名单》反映的事实显然欠缺足够认识。乐平镇政府向一审法院提交的《庭后回复》和向本院提交的《答辩状》中，均确认其在诉讼过程中发现大旗头村民小组实际操作中对男性原始股东生育的子女出生后超过一年才入户没有要求缴交入户金，直接给予分配分红待遇，却向女性成员子女的郑某某收取了50000元入户金，乐平镇政府在作出《行政处理决定书》之前没有查清相关事实。综上，乐平镇政府作出本案被诉行政处理决定认定事实不清，主要证据不足，一审法院判决撤销该行政处理决定并责令乐平镇政府重新作出行政行为正确，本院予以维持。郑某某上诉要求判决乐平镇政府重新作出行政行为并支持其全部申请内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”人民法院审理行政案件对行政行为合法性进行审查，但是人民法院审判权和行政机关行政权之间各有其范围和边界，人民法院行使审判权不能代替行政机关行使行政权。对于具备《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定情形的行政行为，人民法院可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为，但是人民法院不能对行政机关重新作出的行政行为的内容作出明确具体的判决，否则就越界侵犯行政权。故郑某某的上诉请求没有法律依据，本院不予支持。综上所述，上诉人郑某某的上诉意见不能成立。一审判决认定的事实清楚，处理正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人郑某某负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二〇年十一月十九日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋