云南省元谋县人民法院行 政 判 决 书(2020)云2328行初44号原告罗菊芳，女，汉族，1964年10月24日出生，住姚安县。委托诉讼代理人吴江，云南精益律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被告姚安县弥兴镇人民政府。统一社会信用代码11532325015174871P。地址：姚安县弥兴镇弥兴街5号。法定代表人周吉才，弥兴镇人民政府镇长。委托诉讼代理人王杰。委托诉讼代理人高正斌，代理权限特别授权代理。原告罗菊芳诉被告姚安县弥兴镇人民政府（以下简称弥兴镇政府）行政给付一案，于2020年6月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭审理了本案。原告罗菊芳及委托诉讼代理人吴江，被告弥兴镇政府法定代表人周吉才及委托诉讼代理人王杰、高正斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告罗菊芳诉称:2018年，云南省滇中引水工程建设管理局成立，管理局负责滇中引水工程建设的全面实施。2017年姚安县人民政府公开发布《滇中引水工程姚安段征地拆迁补偿工作实施方案》，实施方案要求姚安县人民政府成立姚安县滇中引水工程建设指挥部，沿线乡镇人民政府要成立相应的工作机构，做好滇中引水工程建设项目的征地拆迁补偿工作。滇中引水工程需临时占用弥兴镇朱街村委会大路边组部分林地，被占用林地中部分林地己分到原告名下，并办理了林权证。依据姚安县人民政府公开发布《滇中引水工程姚安段征地拆迁补偿工作实施方案》，原告罗菊芳被占用的林地应得补偿款为246420元，该款现存于弥兴镇财政所，按规定由被告兑付给原告。原告所属大路边组共有**人，在滇中引水工程中有部分农户（以下简称第三人）的林地没有被占用，没有获得补偿资金。第三人要求被告将原告获得的补偿资金分配给他们。经被告多次协调，原告与村民达成了资金分配协议，原告同意拿出20％分配给第三人。协议签订后，第三人不同意分配方案，被告便一直没有向原告兑付补偿金。原告认为，滇中引水工程建设项目林地占用年限在原告的承包期限内，获得的补偿金应全部归原告所有。被告作为补偿资金兑付的经办人，在补偿对象、金额明确的情况下，不履行自己的行政义务，损害了原告的合法权益。为了维护原告的合法权益，请求判决被告履行行政义务向原告兑付林地及地上林木补偿资金197136元；案件受理费由被告承担。原告罗菊芳向本院提交如下证据材料：1、原告身份证复印件，证明原告的基本信息；2、林权证、姚安县弥兴镇朱街村委会大路边组滇中引水征用山林资金兑现表，证明滇中引水工程占用原告林地33.3亩，应得补偿资金246420元；3、滇中引水工程姚安段征地拆迁补偿工作实施方案，证明滇中引水工程建设项目中，被告具有向原告兑付征地拆迁补偿款的工作职责。被告弥兴镇政府辩称：一、原告主体不适格，其诉讼请求无事实依据和法律依据，请求人民法院驳回原告的起诉。弥兴镇人民政府根据姚安县人民政府文件姚政通[2017]44号《姚安县人民政府关于印发滇中引水工程姚安段征地拆迁补偿工作实施方案的通知》设立指挥部，本案所涉资金确已下发至指挥部，但依法不应兑付给原告人。理由如下：该工程所征林地，所有权属于大路边小组，属于集体所有权，其征地补偿款只应兑付给大路边村民小组。原告持有林权证，只能证明其享有土地承包经营权和林木所有权、但不享有土地所有权。而《物权法》《土地管理法》《土地管理法实施细则》均明确规定，土地补偿费支付给被征地单位，即土地所有人。对于林地，原告享有的是土地承包经营权。综上，原告所享有的物权只是用益物权，而非所有权。云南省高级人民法院已明确指出，土地补偿费的分配，属于村民自治范畴，应由集体经济组织依法行使自治权，决定如何分配。用益物权人不能直接以用益物权人的身份参与分配。如其利益受损，可以农村土地承包经营权纠纷提起民事诉讼，维护自己的权益，不宜绕开集体经济组织，直接以行政诉讼的方式进行维权。故该笔土地补偿费不能给付给原告，只能给付给集体经济组织。根据姚安县人民政府文件姚政通[2017]44号《姚安县人民政府关于印发滇中引水工程姚安段征地拆迁补偿工作实施方案的通知》“二、征地拆迁工作的组织实施和方法步骤……(二)方法步骤……6、兑付征地拆迁补偿，乡镇指挥部办公室根据协议及时兑付到被征迁单位或个人，征地补偿费原则上只是兑付到村民小组，征地协议签订并经认可后一次性兑清；”也明确指出，征地补偿费只是兑付到村民小组，不能直接兑付到个人。综上，弥兴镇人民政府对原告无行政给付义务，原告的诉讼请求无法律依据，请法院驳回原告的起诉或驳回其诉讼请求。二、只要集体经济组织形成合法有效的村民会议决议，形成合法有效的分配方案报村、镇两级备案，弥兴镇人民政府随时都可兑付所涉款项。本案的基本事实：滇中引水龙马箐料场需要征用朱街村委会大路边组的部份山林，林地面积为232.6亩。2007年前属于集体山林，于2007年响应国家林权制度改革政策号召，全面推进集体林权制度改革的战略决策，把林地承包到户。在2008年为了积极响应党中央的政策号召，依法明晰产权、按照程序进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证。现滇中引水工程建设项目需要占用到朱街村委会大路边小组的山林。按照林权证权属有7户农户(申正贤、申正才、罗菊芳、王菊英、魏啓元、申正旺、申正芬)和集体的山林共计232.6亩，为临时性占用，按照标准应兑现征地补偿资金1721240元。因涉及征地补偿资金，数额较大，镇党委政府高度重视，多次组织群众召开动员会、到朱街村委会进行讨论研究，提出由朱街村委会组织该小组召开群众村组一事一议会议，商议征地补偿资金分配方案。经朱街村委会组织召开小组一事一议会议后，参会人员充分发表意见，但因意见分歧较大，未能达成资金分配方案。因争议大，形成对立，三分之二以上的户长代表未达成统一的资金分配处置意见，致使我镇无法将资金兑现出去。原告所说的已将方案交给弥兴镇政府并不属实。村民小组交来的只是会议记录，并不是村民会议决议。经政府审查，大路边小组召开的村民会议及议事程序不合法，未形成有效决议。首先，召集村民会议，未提前十天通知村民。侵犯了部分村民的知情权、参与权、决策权。其次，该小组召开村民会议前，未对本村十八周岁以上的村民或本村户数做统计并公示。因现代社会人口流动和分户频繁，如不进行统计和公示，会造成人员或户数遗漏，从而侵犯集体成员的权利。第三、该小组以会议记录代替村民决议，未将决议进行公示。本案中，村民小组开会后直接将会议记录报送镇政府，未对村民进行公示。大路边村民小组未依法行使自治权，对土地补偿费未能做出合法有效的决议并报送镇、村备案。为了能帮助他们尽快做出合法有效的决议，镇政府已通知朱街村委会，让其按法律规定，做好会议前期准备，严格按《中华人民共和国村民委员会自治法》的要求，及时召开村民会议，做出合法有效的决议，以便及时兑付土地补偿款，维护村民的利益。三、需要说明的问题：镇政府曾考虑过将资金打到村委会监管的村民小组的账上，但由于现有的审计政策，土地补偿款必须根据分配决议一次性兑付到每一个权利主体。如打到村委会监管的村民小组的账上，该款项就只能做公益，只要分配给农户，就构成资金二次分配，就会违反审计规定，就很难再分配到农户手中，将会侵犯村民利益，造成严重的后果。故在分配方案不正式确定之前，该款项只能维持现状。只要决议一旦形成，镇政府将在第一时间兑款。现弥兴镇政府已督促朱街村委会再次到大路边小组做工作，要求其严格按《中华人民共和国村民自治法》的规定召开村民会议，形成合法有效的决议报村镇两级，镇政府方可按决议支付补偿款，以避免保障村民利益与执行审计政策之间产生矛盾。综上所述，弥兴镇人民政府在滇中引水工程建设项目的征地拆迁补偿工作中已经履职尽责，履行了行政义务，具体行政行为并无不当。原告无行政给付请求权，原告主体不适格。故请求人民法院在查清本案事实的基础上，裁定驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求，案件受理费应当由原告承担。被告弥兴镇政府在举证期限内向本院提交如下证据材料：1、弥兴镇政府组织机构证件、弥兴镇政府法定代表人证明、弥兴镇政府法定代表人周吉才的身份证复印件，证明被告弥兴镇政府的身份信息。2、云南省滇中引水工程楚雄州境内临时用地20l9年第一批使用林地可行性报告、云南省滇中引水工程楚雄州境内(姚安县)临时用地2019年第一批使用林林木采伐作业设计说明书、滇中引水工程楚雄州境内2019年第一批施工用电线路使用林地可行性报告，证明滇中引水工程项目建设项目及征地的合法性。3、姚安县人民政府关于滇中引水工程姚安段土地房屋等征收拆迁安置工作授权委托书、弥兴镇党委政府关于成立弥兴镇滇中引水工程姚安段建设协调指挥部的通知，证明弥兴镇政府征地的合法性。4、滇中引水工程楚雄州土地数据库、滇中引水工程初设阶段姚安县龙马箐石料场建设征地区实物成果汇总表、滇中引水工程建设征地区交通设施调查表(龙马箐石料场)、滇中引水工程建设征地区农村土地调查表(龙马箐石料场)、(朱街李家村民小组)、滇中引水工程建设征地区农村土地调查表(龙马箐石料场)、(朱街大路边村民小组)、滇中引水工程建设征地农户和居民房屋、附属建筑物及其他调查表、滇中引水工程弥兴镇朱街村委会占用旱地情况核实统计表(大路边组)、滇中引水工程弥兴镇朱街村委会占用林地情况核实统计表(大路边组)、林地征收公示照片一份；分山证明一份；罗菊芳林权证复印件一份，证明弥兴镇政府完全按照上级政府及指挥部的要求开展征地工作，行政行为合法、规范及对本案所涉林地的征收情况。5、滇中引水工程建设管理局采伐林木申请书、云南省林业和草原局准予行政许可决定书、云林审批(2019)1470号、1564号林木采伐许可证、采伐林地统计表及林木采伐前公示、公示照片，证明所征土地交付滇中引水工程建设管理局采伐及相关材料公示情况。6、《大型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、楚滇办(20l8)6号文件、姚政通(2017)44号文件(附滇中引水工程姚安段征地拆迂补偿工作实施方案)、姚政办函(2018)36号通知、姚政办函(2019)34号通知、姚引指发(2019)4号文件、姚引指发(2019)7号文件，证明征地补偿工作的相关法规政策、实施方案及资金拔付情况。其中姚政通(2017)44号文件指明征地补偿费原则上只兑付到村民小组，证明了原告无请求权，主体不适格；姚政办函(2018)36号通知指明临时征用天然林地含林地的土地补偿费、林木补偿费，合计补偿1000元每亩。补偿费中含有土地补偿费，无有效的村民会议决议，依法不能兑付给原告。7、大路边组村民会议情况记录、大路边组村民上访处理材料，证明村民会议未形成有效的村民决议，程序不合法。原告所说的村民会议没有记录各种意见的表决情况，且签名与会议记录不在同一页上。签名页只有签名，无签名表决的内容。小组刚把村民会议记录送到镇政府，就有13户村民(占村民总数的68.42%）上访，反对该村民的会议结论，其会议结论不合法。8、大路边组征地补偿资金分配表，证明镇政府在积极努力指导帮助村委会和村民小组形成资金对付决议。经庭审质证，被告弥兴镇政府对原告罗菊芳提举的证据材料1、2、3、4无异议；对证据材料5存在异议，对会议结论不认可。一是没有提前做通知；二是会议没有形成有效的村民决议。原告罗菊芳对被告弥兴镇政府提举的证据材料1、2、3、4、5的三性及证明内容没有异议；对证据材料6的三性没有异议，对证明内容部分有异议，有异议的部分为姚政通（2017）44号文件不能证明原告无诉讼请求权，主体不适格；对证据材料7的三性没有异议，对证明内容有补充和有异议的地方是：第一要补充说明的是被告所提交的会议记录包括两部分内容，一部分是大路边小组会议记录，另外一部分是被告及村委会所开的协调会，所以这个记录实际上是有两种形式，在这些会议记录当中，没有提到原告提交的这份会议记录。第二结合被告提交的会议记录，说明小组会议的召开，它是以小组为主体，由小组召集组织，并且通过讨论就可以形成以会议记录的方法。第三，其中有五份是2020年3月24日由村民小组以五原告签订了一份协议，主要内容是五原告同意在他们应得的资金当中提出30%分给没有被征用山林的农户，对这几份协议合法性不予认可。理由是在小组长王菊英以五原告签订合同的时候该协议所约定的内容并没有经过小组会议通过合法的程序讨论决定过并授权给他签订这个协议。因此该五份协议是无效的。证据材料7无法证实原告当庭提交的会议结论合法。对证据材料8的三性没有异议，对证明内容通过做工作没有达成协议，也没有异议，对其他的证明内容不予认可。本院认为，原、被告提举的证据材料经庭审质证后，对对方无异议的证据材料，本院予以认可，作为本案证据予以采信；对对方有异议的证据材料，本院综合全案证据材料予以认定。经审理查明：原告罗菊芳系弥兴镇朱街村委会大路边村小组村民，村小组共有农户19户。滇中引水工程建设龙马箐料场需要临时性占用朱街村委会大路边村小组的部分山林，按照林权证权属有7户农户(申正贤、申正才、罗菊芳、王菊英、魏啓元、申正旺、申正芬)和集体的山林共计232.6亩被占用，按照补偿标准应兑付征地补偿资金1721240.00元。该款已拨付至弥兴镇财政所，因涉及征地补偿资金数额较大，弥兴镇政府多次组织朱街村委会及村民小组召开村组会议，商议征地补偿资金分配方案，但因意见分歧较大，未能达成统一的资金分配意见，致使弥兴镇政府无法将该补偿资金兑付至农户。2020年6月3日，原告罗菊芳向本院起诉，要求被告弥兴镇政府履行行政义务向其兑付林地及地上林木补偿资金197136元。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定，方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定，侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，原告罗菊芳的林地被临时占用，其属于与被临时占用的林地有利害关系的权利人，其诉讼主体资格适格。原告罗菊芳要求被告弥兴镇政府履行兑付的补偿资金属于其林地被临时占用的征地补偿费，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，对征地补偿费的使用、分配方案，必须经村民会议讨论决定，方可办理。征地补偿费的使用、分配属于村民权益自治范畴，必须经村民会议讨论决定，被告弥兴镇政府无权处置。故原告罗菊芳要求被告弥兴镇政府履行行政义务向其兑付林地及地上林木补偿资金197136元的诉讼请求，不符合法律规定，给付义务理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告罗菊芳的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告罗菊芳承担（已付）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。审 判 长  余兆林人民陪审员  谢振云人民陪审员  李正刚二〇二〇年十一月三十日书 记 员  罗仕元