福建省漳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽06行终140号 上诉人（原审原告）陈曾棉，男，1977年10月9日出生，汉族，居民，住东山县。 委托代理人曾清华（系陈曾棉父亲），男，1938年8月10日出生，汉族，住东山县。 委托代理人曾红鹏（系陈曾棉哥哥），男，1973年5月5日出生，汉族，住东山县。 被上诉人（原审被告）东山县自然资源局，住所地福建省东山县西埔镇道周路**。 法定代表人沈惠勇，局长。 委托代理人许志立，男，东山县自然资源局工作人员。 委托代理人陈剑东，福建劲节律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）漳州市自然资源局，住所地福建省漳州市龙文区新浦东路**。 法定代表人陈华，局长。 委托代理人林文慧，女，漳州市自然资源局工作人员。 上诉人陈曾棉因与东山县自然资源局土地行政管理一案，不服漳浦县人民法院（2020）闽0623行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，陈曾棉在东山县竹枝山建设有房屋一幢（屋前建设有台阶，现已拆除），1996年经东山县建设用地清理了，陈曾棉于2001年8月办理了铜大国用（2001）字第606号《国有土地使用证》。2003年3月，陈曾棉又申请了34.2平方米用于建设天井及围墙，并办理了个人住宅建设规划许可。后陈曾棉曾多次向原东山县国土资源局和东山县城乡规划建设局提出要求批准其用地建筑挡土墙、山洪防汛排水沟及建设门前台阶等。原东山县国土资源局于2009年2月27日对陈曾棉提出的《关于排除房屋倒塌建设挡土墙用地申请报告》进行答复，提出意见：一、原则上拟同意使用土地建设挡土墙。二、建设挡土墙必须严格按照建设、规划部门提出的要求进行办理手续，并由有资质的设计单位提供业已经建设主管部门批准的建设方案。三、建设后的挡土墙及土地仍属公共用地和公共构筑物。四、基建挡土墙时必须顾及邻里关系确保邻里关系团结和睦，不能影响他人的合法权益，并与王吉平达成协议。2014年6月24日，原东山县国土资源局对陈曾棉申请房屋门前楼梯进行原址修建一事进行答复，答复如下：根据《中华人民共和国土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”及第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，任何单位和个人占有国有土地修建永久性建筑物前，应先依法向有权机关提出用地申请，获得批准后再向建设管理部门申请建设。2017年5月28日，陈曾棉再次向原东山县国土资源局邮寄《旧址重建用地申请书》，申请事项：1.请求被告履行法定职责，同等条件采用相邻区域王吉平的《现场协调会议记录》《个人建设申请土地审批表》建设用地土地审批方式，批准给陈曾棉厝门前深3米、宽11米建设用地给予建筑挡土墙防滑坡和山洪防汛排水沟；2.请求被告履行法定职责，同等条件采用相邻区域王吉平的《现场协调会议记录》《个人建设申请土地审批表》建设用地土地审批方式，将挡土墙前陈曾棉旧址台阶宽3.6米，长9米28阶台阶重建的建设用地批准给陈曾棉。原东山县国土资源局收件后，于2017年7月2日作出东国土信（访）告（2017）第14号《不予受理告知书》邮寄送达陈曾棉。陈曾棉认为原东山县国土资源局未履职遂提起诉讼，原审于2018年5月24日作出判决，驳回陈曾棉的诉讼请求。陈曾棉不服提出上诉，漳州市中级人民法院于2018年9月10日作出（2018）闽06行终91号行政判决，责令原东山县国土资源局在法定期限内对陈曾棉2017年5月28日向东山县国土资源局提出的《旧址重建用地申请书》依法作出处理。判决生效后，原东山县国土资源局于2018年10月22日对陈曾棉的申请事项立案受理，并进行调查询问、现场勘测，于2018年11月20日申请审批延长办案期限一个月，于2018年12月21日作出东国土资［2018］187号《关于对陈曾棉申请用地的审核意见书》对陈曾棉的申请事项做出答复并予以送达。另查明，陈曾棉不服原东山县国土资源局作出的《关于对陈曾棉申请用地的审核意见书》，向漳州市自然资源局提出行政复议申请，经补正申请材料，漳州市自然资源局于2019年1月30日受理复议申请。陈曾棉请求：1.撤销东山县国土资源局作出的东国土资［2018］187号《关于对陈曾棉申请用地的审核意见书》；2.责令东山县国土资源局对陈曾棉2017年5月28日提出的《旧址重建用地申请书》，采用相邻方式的申请事由，同等作出复核事实的行政批复。漳州市自然资源局于2019年1月30日发出《提出答复通知书》，告知东山县国土然资源局于10日内提交有关材料或证据。原东山县国土资源局于2019年2月11日提交书面答复意见及证据材料。2020年3月15日，经审批，漳州市自然资源局决定对本案行政复议延期至2020年4月20日前作出，并通知了行政复议各方当事人。2020年3月29日，漳州市自然资源局作出漳自然资复［2019］6号《行政复议决定书》，决定维持原东山县国土然资源局作出的《关于对陈曾棉申请用地的审核意见书》（东国土资［2018］187号）。漳州市自然资源局于2020年4月3日送达了行政复议决定书。陈曾棉不服行政复议决定，遂提起行政诉讼。 原审认为，陈曾棉系《关于对陈曾棉申请用地的审核意见书》的行政相对人，与本案被诉行政行为有利害关系，具备原告主体资格。中华人民共和国国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第三条规定：“县级以上国土资源主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。”东山县自然资源局作为县级人民政府土地行政主管部门负有履行本行政区域内的建设用地的申请受理、审查、报批工作，是本案适格被告。漳州市自然资源局作为东山县自然资源局的上一级行政机关，依法可受理陈曾棉提出的行政复议申请，并就复议申请作出复议决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，东山县自然资源局按业已生效的（2018）闽06行终91号行政判决书确定的义务对陈曾棉2017年5月28日提出的用地申请事项立案受理，经现场勘测、调查取证，最终作出《关于对陈曾棉申请用地的审核意见书》并送达，其行政程序合法。针对陈曾棉的申请事项，东山县自然资源局依法作出答复，答复内容并无不当。陈曾棉重复申请要求批准其建筑挡土墙防滑坡和山洪防汛排水沟的事项，东山县自然资源局已于2009年2月27日作出同意其建设的答复，该项申请属重复申请；陈曾棉申请“在挡土墙前建宽3.6米、长9米28阶旧台阶的生活通道等旧址重建用地的土地使用权”的申请事项，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条“建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”之规定，因陈曾棉尚未取得建设用地规划许可证，东山县自然资源局对该申请不报请审批符合法律规定。故，东山县自然资源局于2018年12月21日作出的《关于对陈曾棉申请用地的审核意见书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。漳州市自然资源局受理陈曾棉行政复议申请后，依照办理行政复议相关程序规定进行审理，并在法定期限内作出行政复议决定并予以送达，符合法定程序，复议决定具有合法性。综上，陈曾棉请求撤销东山县自然资源局作出的东国土资[2018]187号《关于对陈曾棉申请用地的审核意见书》及漳州市自然资源局作出的漳自然资复[2019]6号《行政复议决定书》，要求重新作出行政批复的理由不能成立，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：驳回原告陈曾棉的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由陈曾棉负担。 上诉人陈曾棉不服一审判决，向本院提起上诉。请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求，即被上诉人应按生效的福建省漳州市中级人民法院（2018）闽06行终91号行政判决书已确定的义务，对上诉人2017年5月28日提出的两项实际用地尺寸，同等条件采用相邻区域王吉平的《个人建房申请土地审批表》建设用地审批方式重新作出符合事实的行政批复。主要理由是：1、从漳州市中级人民法院（2018）闽06行终91号行政判决之后，东山县自然资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，负有履行本行政区域内的建设用地的申请受理、审查、报批工作的法定职责，对上诉人是否符合受理条件等应依法作出相应告知，但东山县自然资源局未在法定期限内履行告知，行政执法程序违法。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条规定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（二）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据。”本案办理时东山县自然资源局称本案复杂需进行延期，但东山县自然资源局非法剥夺了上诉人的事实陈述和听证申请，行政行为明显违法。2、2018年9月10日，漳州市中级人民法院（2018）闽06行终91号行政判决，判决被上诉人东山县自然资源局履行法定职责，而东山县自然资源局称“已于2009年2月27日作出了书面答复”明显违法不符合事实。被上诉人所作的《答复函》内没有实施尺寸，行政行为不符合申请主题，该《答复函》第四点要求“并与王吉平达成协议”是超越权限推卸职责行为，违反了《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”即行政行为的内容客观上不可能实施。3、案外人王吉平凭《个人建房申请上地审批表》可获得建设用地审批，而为排除厝前露基墙陷隐患，比王吉平更早建的上诉人旧址重建时，同等条件下申请采用《个人建房申请土地市批表》用地审批方式时，被上诉人不按公民权益平等和采用王吉平同条件方式审批用地，其所复内容违法且不符合申请主题，是违反公民权益平等原则。4、一审判决错误引用《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条“建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”之规定，认定被上诉人于2018年12月21日作出的《关于对陈曾棉申请用地的审核意见书》证据确凿、适用法律，法规正确是错误的，不符合事实。本案被上诉人作为县级人民政府土地行政主管部门，负有履行本行政区域内的建设用地的申请受理、审查、报批工作的法定职责。对上诉人是否符合受理条件等应依法作出相应的告知，但是，被上诉人未在法定期限内依法履行相应的告知，只以处理信访的形式进行答复是违法的。5、被上诉人颠倒办理程序。《福建省实施办法》第三十七条规定：“建设工程规划许可证按照下列程序办理：建设单位或者个人持书面申请、使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料向项目所在地城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；”，东山县城乡规划局《关于陈曾棉建设规划的申请事项答复函》批复证明：“取得建设用地规划许可证要先有被上诉人批复的使用土地有关证明文件，才能办理有关建设用地规划许可证”。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”上诉人陈曾棉于2002年获得《个人建房申请土地审批表》，于2003年才能取得《东山县个人住宅建设规划许可证、申请审批表》，由上述时间对比可证明，要先有使用土地的有关证明文件，才能办理建设工程规划许可证。综上，被上诉人的答复是颠倒办理程序，明显违法。6、上诉人陈曾棉请求撤销被上诉人东山县国土资源局作出的东国土资[2018]187号《关于对陈曾棉申请用地的审核意见书》及漳州市自然资源局作出的漳自然资复[2019]6号《行政复议决定书》及判决被上诉人重新作出行政批复的理由、证据确凿成立，应予支持。 被上诉人东山县自然资源局答辩称：1、被上诉人作出的的审核意见并无不当。首先，关于陈曾棉建设挡土墙及防洪排水沟用地的申请事项，被上诉人曾于2009年2月27日作出了书面答复并明确了四点处理意见。特别是为了彻底解决陈曾棉与王吉平长期存在的相邻纠纷，被上诉人于2014年7月8日会同县城乡规划和所在镇、村建部门采用联合现场审核的形式，协调由王吉平整体房屋前移，加大二座房屋的间距，以解决陈曾棉档土墙和防洪排水沟施工用地方便。由此可见，被上诉人对陈曾棉该申请事项业已处理完毕。陈曾棉本次关于建设挡土墙及防洪排水沟用地的申请事项属于重复申请。其次，国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第三条规定：“县级以上人民政府土地行政管理部门负有履行本行政区域内的建设用地的申请受理、审查、报批工作。”《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：“建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”而陈曾棉在向被上诉人申请建设宽3.6米、长9米共28级台阶的用地前，尚未取得应由城乡规划部门核发的建设用地规划行政许可，被上诉人经审核后认为其申请用地不符合条件，因此，不予转报县政府审批。被上诉人的审核意见依法有据，完全正确。2、被上诉人行政程序合法。被上诉人按业已生效的（2018）闽06行终91号行政判决书确定的义务对陈曾棉2017年5月28日提出的用地申请事项立案受理后，经调查取证、现场勘测，最终作出涉案的审核意见书并送达，行政程序合法。综上，被上诉人作出的审核意见事实清楚，适用法律、依据准确，程序合法，原审判决结果正确，请贵院予以维持。 被上诉人漳州市自然资源局答辩称：1、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应驳回上诉，维持原判。原审认为，原东山县国土资源局按已生效的（2018）闽06行终91号行政判决书确定的义务对上诉人陈曾棉2017年5月28日提出的申请事项立案受理，经现场勘测、调查，最终作出《关于对陈曾棉申请用地的审核意见书》并送达陈曾棉，其行政执法程序合法，针对陈曾棉要求批准建设挡土墙及防洪排水沟用地的事项，因陈曾棉曾于2009年1月1日提出申请且原东山县国土资源局已于2009年2月27日作出同意其建设的答复，故认定陈曾棉于2017年5月28日的该项申请属重复申请并无不当。关于在挡土墙前建设宽3.6米、长9米28阶旧台阶的生活通道等旧址重建用地的土地使用权的申请事项，因上诉人陈曾棉尚未取得建设用地规划许可证，原东山县国土资源局对该申请不报审批，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定。2、答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被申请人审核意见中关于申请人陈曾棉提出的“建设挡土墙及防洪排水沟用地”的申请事项，已于2009年2月27日作出书面答复。审核意见中关于“在挡土墙前建设宽3.6米、长9米28阶旧台阶的生活通道等旧址重建用地的土地使用权”的申请事项，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定“建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县绞以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”。本案中，申请人陈曾棉在申请建设宽3.6米、长9米28阶旧台阶用地前，尚未取得建设用地规划许可。根据原国土资源部《建设用地审查报批管理办法》要求，建设用地的申请应按照受理、审查、报批的程序进行，被申请人在受理申请人陈曾棉的建设用地申请后，经审查认为其提交的申请材料不齐全，并据此作出不报请东山县人民政府审批的决定，于法有据，被申请人作出的审核意见书事实清楚，依据准确，程序合法。答辩人于2019年1月21日收到上诉人的行政复议申请书及附件，于2019年1月24日通知其补正材料，于2019年1月28日收到补正材料后依法予以受理。2019年1月30日，答辩人向被申请人东山县自然资源局发出《提出答复通知书》，被申请人于2019年2月11日提交行政复议答复书及证据材料。因案情复杂，该案于2019年3月15日决定延期至2019年4月20日前作出。2019年3月29日，答辩人作出漳自然资复[2019]6号《行政复议决定书》，并依法送达陈曾棉及被申请人。因此，答辩人作出的复议决定合法。综上，一审法晓判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明，各方当事人在举证期限内向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，并经庭审举证、质证。二审中，各方当事人均无提交新的证据，各方仍以原审中提交的证据支持其各自主张，并坚持在原审中对证据的质证意见。本院确认原审认证意见正确，审判程序合法。 被上诉人漳州市自然资源局提出一审在另查明部分有关“2020年3月15日，经审批，漳州市自然资源局决定对本案行政复议延期至2020年4月20日前作出，并通知了行政复议各方当事人。2020年3月29日，漳州市自然资源局作出漳自然资复[2019]6号《行政复议决定书》，决定维持原东山县国土然资源局作出的《关于对陈曾棉申请用地的审核意见书》（东国土资[2018]187号）。漳州市自然资源局于2020年4月3日送达了行政复议决定书。”中的“2020年”存在笔误，均应为“2019年”。经审查，各方当事人均确认是笔误，对此，本院予以纠正。 二审中，各方当事人对原审查明的事实均无异议，本院予以确认。 本院认为，2017年5月28日，上诉人陈曾棉向原东山县国土资源局邮寄《旧址重建用地申请书》，请求东山县国土资源局履行法定职责，同等条件采用相邻区域王吉平的《现场协调会议记录》、《个人建设申请土地审批表》建设用地审批方式批准：1.给予建设挡土墙防滑坡和山洪防汛排水沟；2.将挡土墙前位置旧址给予建台阶宽3.6米，长9米28阶台阶的建设用地批准。原东山县国土资源局依照人民法院的生效判决于2018年10月22日对陈曾棉的申请事项予以立案受理，案经调查询问及现场勘测，于2018年12月21日作出东国土资[2018]187号《关于对陈曾棉申请用地的审核意见书》，认为上诉人陈曾棉申请要求批准其建挡土墙防滑坡和山洪防汛排水沟的事项，已于2009年2月27日作出同意其建设的答复，该项申请属重复申请；而申请“在挡土墙前建宽3.6米、长9米28阶旧台阶的生活通道等旧址重建用地的土地使用权”申请事项，至今尚未取得规划部门核发的建设用地规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，对该申请事项不报请审批。对此，本院审查认为，根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十三条规定：“村民建房应当取得规划许可。镇规划区内村民建房应当办理《建设工程规划许可证》，乡、村规划区内村民建房应当办理《乡村建设规划许可证》。村民建房取得《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》后，方可办理用地审批手续。”《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第二款规定：“建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”根据上述规定，上诉人陈曾棉申请“在挡土墙前建宽3.6米、长9米28阶旧台阶的生活通道等旧址重建用地的申请事项，依法应先取得规划部门核发的规划许可证后，方可办理用地审批手续。因此，被上诉人东山县自然资源局对上诉人陈曾棉作出的东国土资[2018]187号《关于对陈曾棉申请用地的审核意见书》的两点审核意见符合规定，并无不当。被上诉人漳州市自然资源局受理陈曾棉行政复议申请后，依照行政复议相关程序规定进行审理，并在法定期限内作出行政复议决定并予以送达，其复议程序合法，所作的复议决定符合法律规定。故上诉人陈曾棉请求撤销两被上诉人作出的被诉行政行为并要求重新作出批复的理由均有悖上述法律、法规规定，不能成立，不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈曾棉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 蔡月新 审 判 员 陈妙红 审 判 员 王炜强 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 陈梅华 书 记 员 曾剑坤 附：本判决适用的主要法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。