河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2813号上诉人（一审被告）安阳市人民政府，住所地安阳市文峰区文峰大道东段。法定代表人袁家健，市长。被上诉人（一审原告）曹艳波，男，汉族，1984年12月11日出生，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（一审原告）王亚楠，男，汉族，1981年12月13日出生，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（一审原告）曹文娟，女，汉族，1977年11月5日出生，住河南省安阳县。被上诉人（一审原告）张继圣，男，汉族，1934年7月10日出生，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（一审原告）曹晓丽，女，汉族，1979年1月4日出生，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（一审原告）纪保国，男，汉族，1974年1月29日出生，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（一审原告）李海波，男，汉族，1982年1月26日出生，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（一审原告）王小敬，女，汉族，1990年11月9日出生，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（一审原告）付爱利，女，汉族，1978年3月19日出生，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（一审原告）曹海艳，女，汉族，1981年1月17日出生，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（一审原告）康有全，男，汉族，1965年十二月10日出生，住河南省安阳市文峰区。被上诉人（一审原告）宋兵义，男，汉族，1954年2月11日出生，住河南省安阳市文峰区。上诉人安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）因曹海艳等人诉其履行法定职责一案，不服安阳市中级人民法院（2020）豫05行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。安阳市中级人民法院一审审理查明：2016年初，安阳市文峰区中华路街道办事处大市庄村等七个城中村改造动迁工作开始。曹艳波等十二人在城中村改造范围内拥有房屋或养殖场。2017年5月17日，安阳市文峰区人民政府发布（2017）3号《征地补偿安置方案》，对上述城中村改造中征收土地位置、征收面积、土地补偿安置标准等进行了公告。因对安置补偿标准不满，曹艳波等十二人未与相关部门签订安置补偿协议。2019年9月19日，曹艳波等十二人通过邮政特快专递向安阳市政府递交申请协调书及材料，要求安阳市政府协调解决，但安阳市政府针对该申请事项未作出处理或答复。后曹艳波等十二人向河南省人民政府邮寄行政裁决申请材料，河南省人民政府办公厅于2019年12月13日作出（2019）50号《告知书》。该告知书内容为：“曹艳波等12人：你们向本机关邮寄的行政裁决申请材料收悉。经审查认为，根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法办（2011）35号）的规定，被征收集体经济组织或者农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案的不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级人民政府提出申请。你们可以向批准补偿标准或者安置方案政府的上一级人民政府提出行政复议申请。”2019年12月30日，曹艳波等十二人因相同事由向安阳市政府邮寄《行政裁决（复议）申请书》，请求安阳市政府进行裁决，安阳市政府于2020年3月16日作出《关于付爱利等12人申请行政裁决的处理意见》，该处理意见的主要内容：“你们邮寄的申请书名为‘行政裁决（复议）申请书’，但材料内容显示为裁决请求，故本机关认定你们申请为‘行政裁决’事项。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。因本机关不是该征地的批准机关，故本机关没有法定职权对你们的申请事项作出行政裁决。根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法（2011）35号）规定，你们如不服县政府批准的征地补偿、安置方案，可以向上一级地方人民政府提出行政复议申请。”安阳市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点有二，一是曹艳波等十二人能否作为共同原告提起本案诉讼；二是安阳市政府是否具有曹艳波等十二人所申请事项的法定职责。一、关于曹艳波等十二人能否作为共同原告提起本案诉讼的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。由此可知，共同诉讼分为两种：一种是因同一行政行为引起的，另一种是因同类行政行为引起的。因同一行政行为引起的共同诉讼，由于该行政行为不能分割，人民法院必须一起审理；因同类行政行为发生的共同诉讼，由于不是因同一行政行为引起的，当事人之间不存在不可分割的权利义务关系，可以作为不同的案件审理，也可以一起审理。本案中，曹艳波等十二人是共同向安阳市政府递交《行政裁决（复议）申请书》，安阳市政府也是针对该十二人作出的《关于付爱利等12人申请行政裁决的处理意见》。曹艳波等十二人不服该处理意见，共同向法院提起行政诉讼，属于当事人一方为两人以上，因同一行政行为发生的行政争议案件。根据上述规定，本案属于人民法院必须一起审理的共同诉讼，曹艳波等十二人应当作为共同原告提起本案行政诉讼。二、关于安阳市政府是否具有曹艳波等十二人所申请事项法定职责的问题。从补偿安置方案与补偿标准的关系来看，国家、省、市所制定的征地补偿标准是制订某一具体征地补偿安置方案的依据，也正是通过具体的安置补偿方案，行政机关才将普遍适用的补偿标准转化为适用于具体征收项目的补偿标准。被征收人如果对征收补偿不服，其权利救济的渠道应当是对征地补偿安置方案以及其所确定的具体补偿标准请求裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法（2011）35号）规定，被征收集体组织或者农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级人民地方政府提出申请。根据上述通知，被征收人对经批准的征地补偿安置方案不服要求裁决的，应向批准征补偿安置方案的上一级地方人民政府提出申请。本案中，曹艳波等十二人因对安阳市文峰区人民政府所批准的征地补偿安置方案中的补偿标准不服，向安阳市政府递交《行政裁决（复议）申请书》，符合上述通知的规定，安阳市政府应当予以受理并依法作出裁决。安阳市政府以征地补偿安置方案与征地补偿标准系不同的法律概念应当分开评价为由，主张其不具有上述通知所规定的裁决职权。但是针对某一区域或者某一片区具体的征地补偿标准包含于该区域的征地补偿安置方案之中，系方案所确定的征地补偿安置内容的一部分，并不能脱离征地补偿安置方案而单独对其进行评价，故安阳市政府的该项主张理由不能成立，对此不予采纳。另外，安阳市政府以因曹艳波等十二人已就强制拆除、断电行为向人民法院提起诉讼并被确认违法为由，主张曹艳波等十二人只能继续通过诉讼途径维护合法权益，不能再向其就征地补偿标准申请行政裁决。但是，相关强制拆除、断电行为已被人民法院确认违法，并不是阻却安阳市政府受理并裁决曹艳波等十二人向其提出的申请事项的法定事由，其该项主张缺乏法律依据，亦不予支持。综上，曹艳波等十二人所诉理由成立，对其诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项和第七十二条的规定，判决撤销安阳市人民政府2020年3月16日作出的《关于付爱利等12人申请行政裁决的处理意见》；责令安阳市人民政府受理曹艳波等十二人的行政裁决申请，并在法定期限内依法作出行政裁决。上诉人安阳市政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）上诉人对被上诉人提出的补偿标准行政裁决事项没有法定职责。一审判决上诉人法定期限内作出行政裁决错误；（二）本案应遵循司法程序优先和最终裁决原则。被上诉人已经就案涉土地提起确认违法之诉并获得支持，被上诉人只有遵照司法裁决优先原则提起行政赔偿诉讼，被上诉人在司法机关裁决介入后就同一事项申请行政裁决或行政复议明显不当。（三）被上诉人不符合同案共同起诉的条件，其中9名被上诉人分别提出履职申请，各当事人之间的法律关系独立，不属于同案共同诉讼，应当分别立案审理。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。本院经审理查明的事实和一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）规定，被征地集体组织或农民对征地补偿方案不服请求裁决的，应当按照行政复议法律、法规的规定，向上一级政府提出申请。根据该规定，对补偿方案不服的，不再是请求批准征收土地的行政机关裁决，而是由批准补偿方案的上一级政府通过复议程序解决。本案中，批准补偿方案的是文峰区政府，故应由其上一级政府即安阳市政府按照复议程序对补偿方案进行审查。其他本案的争议焦点，本院同意一审判决的意见，对此不再赘述。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人安阳市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 万宗杰审判员 马传贤二〇二〇年十一月十九日法官助理潘佳佳书记员赵琛琛