湖南省岳阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘06行终142号 上诉人（原审原告）汤德根，男，1979年9月15日出生，汉族，住平江县。 上诉人（原审原告）鲁成阳，男，1977年1月16日出生，汉族，住平江县。 上诉人（原审原告）江蕴如，男，1974年3月2日出生，汉族，住平江县。 上诉人（原审原告）汤桂林，男，1978年4月5日出生，汉族，住平江县。 上诉人（原审原告）鲁先佑，男，1989年5月1日出生，汉族，住平江县。 上诉人（原审原告）张付来，男，1967年9月11日出生，汉族，住平江县。 上诉人（原审原告）罗伟春，男，1971年7月22日出生，汉族，住平江县。 上诉人（原审原告）郭河春，男，1973年3月17日出生，汉族，住平江县。 上诉人（原审原告）韩苏建，男，1980年4月8日出生，汉族，住平江县。 上诉人（原审原告）徐燕翼，男，1982年4月15日出生，汉族，住平江县。 委托代理人徐光照，男，1966年8月29日出生，汉族，住湖南省平江县。系上诉人叔叔。 以上上诉人的代表人鲁成阳、罗伟春。 以上上诉人的委托代理人徐兴舟，男，1957年1月20日出生，汉族，住平江县。 被上诉人（原审被告）平江县长寿镇人民政府，住所地：平江县长寿镇长寿大道。 法定代表人吴友谊，镇长。 委托代理人陈韬涛，该镇工作人员。 上诉人汤德根等10人因确认行政行为违法一案，不服湖南省屈原管理区人民法院（2020）湘0691行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汤德根等10人的代表人鲁成阳、罗伟春及委托代理人徐兴舟，上诉人徐燕翼的委托代理人徐光照到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审判决认定的事实：2013年，因平江县修建黄金洞水库作为平江县饮水工程，平江县人民政府作出《关于黄金洞乡搬迁式移民安置用地权属调整变更的决定》，将长寿镇保丰村、致富村集体土地6.7692公顷调整为黄金洞乡人民政府作为移民安置点使用，所有权变更为黄金洞乡集体所有，后黄金洞乡与长寿镇合并，现为长寿镇集体所有。2013年11月28日平江县黄金洞水库库区搬迁式扶贫工作领导小组制订了实施细则，确定分三期实施。搬迁扶贫启动后，安置扶持标准为11000元/人，其中6000元/人发放到户，5000元/人用于安置区公共基础设施建设。2014年4月28日，书记现场办公会议决定，集中安置区可以通过市场运作的模式开发搬迁扶贫所需外的土地。2018年3月9日，长寿镇政府针对黄金洞库区移民搬迁户的请求作出回复：为确保第三批住房建成后，配套设施顺利落实及搬迁户继续享受补助资金，第一层建成商业铺面，目前自由出进车库56个，其余74个只能作杂物间使用，为满足这74户停车需求，另设计74个停车位。铺面使用权拍卖所筹资金，将用于本期市政配套工程建设、建房户补助发放等，拍卖在同等条件下优先考虑库区移民户。自2018年3月9日至同月24日，汤德根等分别与长寿镇政府签订了黄金洞库区第三批扶贫搬迁协议，协议均规定，因受地域、地理条件和商业铺面限制，130户只能保证有56个自由进出的车库，其余74户只有杂物间，为满足停车需求设计74个室内或室外停车位。商业铺面用于拍卖，拍卖资金用于本期工程市政配套项目建设及建房户人口补助的发放。汤德根等均在该协议上签名，其中郭河春、郑彬彬、韩苏建、鲁先佑、汤桂林在签名的同时签具“需一个自由进出的车库”。合同签字后，汤德根等分别向长寿镇政府预交了建房款。因第三期建设项目建设的同时还建有46个商铺（部分在安置楼房的第一层），长寿镇政府按建设前的决定于2019年12月对商铺40年的租赁经营权委托岳阳市阳光拍卖有限公司进行公开拍卖，2019年12月27日拍卖公司发出拍卖公告，汤德根等不服，遂向法院起诉。 原审法院认为，本案争议焦点有两个：一、关于长寿镇政府委托拍卖机构拍卖商铺的行为是否合法的问题。长寿镇政府为解决黄金洞水库移民安置区市政配套工程的建设资金及移民建房户补助的发放，根据平江县委、县政府会议决定建设46个商铺，建成后委托拍卖公司对商铺的经营权进行公开拍卖，长寿镇政府该行政行为的内容已写入了原、被告订立的协议之中，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条，长寿镇政府作为乡镇人民政府对上级人民政府交办的事项应予办理，本案长寿镇政府行政行为具有职权，在实施过程中，长寿镇政府在与汤德根等签订协议前就汤德根等关于商铺的请求进行了回复，在与汤德根等签订协议时又将商业铺面用于拍卖，拍卖资金用于本期市政配套工程的建设及建房户人口补助的发放，作为主要条款写入协议，长寿镇政府委托拍卖公司拍卖的是商铺的经营权，长寿镇政府的行政行为证据确凿，并不违反法律规定，汤德根等认为46个商铺是对其安置的车库没有事实依据，汤德根等请求确认长寿镇政府委托拍卖的行政行为违法，不予支持。汤德根等请求责令长寿镇政府立即停止侵害亦无事实依据，亦不予支持。二、关于汤德根等请求对《关于黄金洞乡搬迁式移民安置用地权属调整变更的决定》及《黄金洞水库库区扶贫工作书记现场办公会议纪要》的合法性一并审查的问题。根据国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，本案书记会议纪要的内容仅是上级人民政府对下级人民政府工作交办，不属于规范性文件。本案被诉行政行为是长寿镇政府对商铺经营权的拍卖行为，《关于黄金洞乡搬迁式移民安置用地权属调整变更的决定》不是该被诉行政行为作出的直接依据，根据行政诉讼法第五十三条，只有行政行为所依据的规范性文件汤德根等认为不合法，在对行政行为起诉时才可一并请求审查。基于上述原因，汤德根等请求对会议纪要及安置用地权属变更决定一并进行合法性审查，不属于本案受案范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，予以驳回。原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出判决如下：驳回汤德根、鲁成阳、江蕴如、汤桂林、鲁先佑、张付来、罗伟春、郭河春、韩苏建、徐燕翼请求确认平江县长寿镇人民政府将车库拍卖的行政行为违法并责令停止侵害的诉讼请求。一审案件受理费50元，由汤德根、鲁成阳、江蕴如、汤桂林、鲁先佑、张付来、罗伟春、郭河春、韩苏建、徐燕翼负担。 上诉人汤德根等上诉认为，案涉46个商铺权属应当为上诉人汤德根等安置户共同所有，被上诉人长寿镇人民政府无权拍卖案涉46个商铺。平江县人民政府2013年7月18日作出的《关于黄金洞乡搬迁式移民安置用地权属调整变更的决定》及平江县党委办公室2014年6月8日印发的《黄金洞水库库区扶贫工作书记现场办公会议纪要》两个文件违法。一审判决认定事实和适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审判决，作出公正处理。 被上诉人长寿镇人民政府答辩认为，案涉46个商铺为被上诉人所有，被上诉人拍卖行为合法。一审认定事实清楚，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 经审理查明，一审判决认定的事实清楚，本院予以确认。 本院认为，从现有证据和查明的事实来看，上诉人汤德根等人与被上诉人长寿镇人民政府于2018年3月9日就黄金洞水库库区扶贫搬迁签订了《关于黄金洞库区第三批扶贫搬迁根据自愿原则进一步落实建房户主的协议》，该协议约定案涉商铺用于拍卖，拍卖资金用于本期市政配套工程的建设及建房户人口补助的发放。被上诉人长寿镇人民政府委托拍卖公司拍卖的是商铺的经营权而非土地使用权，且拍卖所得资金用于安置区公共基础设施建设，并不违反法律规定和双方协议约定。上诉人汤德根等人上诉提出案涉46个商铺属其安置户共同所有，并请求确认被上诉人长寿镇人民政府委托拍卖的行政行为违法，没有事实和法律依据，本院不予支持。至于平江县人民政府2013年7月18日作出的《关于黄金洞乡搬迁式移民安置用地权属调整变更的决定》及平江县党委办公室2014年6月8日印发的《黄金洞水库库区扶贫工作书记现场办公会议纪要》两个文件不属于行政诉讼案件受理范围，本院不予审查。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人汤德根、鲁成阳、江蕴如、汤桂林、鲁先佑、张付来、罗伟春、郭河春、韩苏建、徐燕翼共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  廖细元 审判员  陈 子 审判员  冯 玲 二〇二〇年十一月十七日 法官助理黄亮 书记员陈锦 附法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……