河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2290号上诉人（原审原告）郭瑞康，男，1971年12月28日出生，汉族，住河南省唐河县。上诉人（原审原告）许媛媛，女，1977年12月20日出生，汉族，住河南省唐河县。委托诉讼代理人郭瑞康，系许媛媛之夫。被上诉人（原审被告）唐河县人民政府。法定代表人贺迎，该县人民政府县长。委托代理人李根长，该县人民政府工作人员。委托诉讼代理人张玉平，河南海涛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）唐河县滨河街道办事处，住所地河南省唐河县友兰大道新华街**。法定代表人张超勇，该办事处主任。委托代理人邵亚方，该办事处工作人员。委托代理人崔玉增，河南海涛律师事务所律师。上诉人郭瑞康、许媛媛与被上诉人唐河县人民政府、唐河县滨河街道办事处确认行政强制清除行为违法及行政赔偿一案，不服河南省南阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2020）豫13行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郭瑞康，被上诉人唐河县人民政府委托代理人李根长、张玉平，唐河县滨河街道办事处委托代理人邵亚方、崔玉增到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人郭瑞康、许媛媛原审诉讼请求：确认唐河县人民政府、唐河县滨河街道办事处强制推毁郭瑞康、许媛媛果园的行政行为违法，并赔偿郭瑞康、许媛媛经济损失200万元。原审审理中，郭瑞康、许媛媛提交赔偿计算依据，将赔偿额变更为11442301元。原审法院经审理查明：郭瑞康、许媛媛在唐河县滨河街道谢庄社区宗庄组有承包经营土地。2013年9月，唐河县国土资源局制作《征地告知书》并送达给唐河县滨河街道办事处谢庄社区宗庄组。2013年10月，唐河县国土资源局制作《征地听证告知书》并送达给唐河县滨河街道办事处谢庄社区宗庄组。2014年4月22日，河南省人民政府作出《关于唐河县2013年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，同意征收“谢庄社区小计16.6863公顷，和庄组13.3446公顷，孟冲组3.1956公顷，宗庄组0.1461公顷”。2014年7月1日，唐河县人民政府作出《唐河县人民政府征收土地方案公告》（唐政土公字[2014]005号）。同日，唐河县国土资源局作出《唐河县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（唐国土公字[2014]005号），明确了上述征收土地行为的征收土地补偿方案和安置方案。郭瑞康、许媛媛对唐河县人民政府征收土地的行政行为不服提起行政诉讼。2015年5月4日，唐河县财政投资评审中心会同土地、规划等部门和滨河街道办事处、村组等部门对原告被征收土地的地面构筑物清点后，作出唐财投审字[2015]第057号评审报告，拟补偿郭瑞康、许媛媛地面构筑物价款26389.6元。2018年5月16日，唐河县滨河街道办事处委托西峡县宏洋林业技术服务有限公司（后更名为河南省嘉榕林业技术服务有限公司）对郭瑞康、许媛媛拟征收土地的树木进行清点和测量，制作了《现场勘验登记表》，该过程由唐河县公证处进行公证。2018年5月23日，西峡县宏洋林业技术服务有限公司出具西宏林咨字[2018]第016号《林木资源资产评估咨询意见书》，对郭瑞康、许媛媛在共13.7亩的五块土地上5975棵树木估价总额为182810元。2019年2月19日，唐河县滨河街道办事处工作人员会同谢庄社区工作人员，经唐河县公证处公证，向许媛媛送达了《地面构筑物补偿评审报告》、《林木资源资产评估咨询意见书》、《征地附属物补偿统计表》、《附属物补偿领款通知单》、《送达告知书》等文件材料，许媛媛拒绝在《送达告知书》上签字。其中，《送达告知书》由唐河县滨河街道办事处所作，明确要求受送达人三日内自行清理地上附着物，逾期将会同政府有关部门进行清理。2019年2月21日，涉及郭瑞康、许媛媛户地面构筑物和林木补偿款共209199.6元拨付至郭瑞康、许媛媛所在村委账户。之后，郭瑞康、许媛媛被征收土地上地上附着物被清理。郭瑞康、许媛媛遂提起本案诉讼。另查明，2020年4月7日，河南省高级人民法院作出（2020）豫行再17号判决，确认唐河县人民政府作出的唐政土公字（2014）005号《唐河县人民政府征收土地方案公告》中涉及对郭瑞康、许媛媛承包土地的部分违法。原审法院认为：河南省高级人民法院判决确认唐河县人民政府征收土地方案公告中涉及对郭瑞康、许媛媛承包土地的部分违法，但并未否认该行政行为效力。本案属于涉及集体土地补偿领域的行政机关实施强制拆除引发的行政赔偿纠纷。一、关于强制拆除行为责任主体。依据有关规定，当有证据证明乡(镇)人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体实施的强制拆除行为是受行政机关委托实施的，以委托的行政机关为被告。具体实施主体，可作为共同被告或第三人，依法承担相应责任。本案中，唐河滨河街道办事处在《信访事项处理意见书》中认可强拆行为由自己和社区共同实施，诉讼中称受唐河县自然资源局委托实施补偿事宜，故应由唐河县自然资源局承担法律后果。但唐河滨河街道办事处未能就是否受唐河县自然资源局委托及委托范围进行举证，原审法院对其辩解不予支持。唐河县人民政府称自己只是征地报批机关，涉案强拆行为是部门机关行为。但唐河县人民政府属本案征收土地的主体，唐河县滨河街道办事处实施与征收相关行为应当推定为基于唐河县人民政府的授权委托。因委托事项范围不明确，涉案强拆行为的法律责任应当由委托单位和实施单位共同负责。故唐河县人民政府和唐河县滨河街道办事处均为本案适格被告。二、关于被诉行为的合法性。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。该条例第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据上述规定，结合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定的条件，唐河县人民政府、唐河县滨河街道办事处在未责令郭瑞康、许媛媛交出土地的情况下，自行清理地上附属物的行为不符合正当程序原则。另外，因《唐河县人民政府征收土地方案公告》中涉及对郭瑞康、许媛媛承包土地部分已被判决确认违法，本案被诉强拆行为亦属违法，唐河县人民政府、唐河县滨河街道办事处应当对郭瑞康、许媛媛合法利益损失作出赔偿。三、关于赔偿数额。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，地，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有瑞康、许媛媛诉求唐河县人民政府、唐河县滨河街道办事处赔偿强拆损失，应以郭瑞康、许媛媛所有的树木和其它构筑物价值为赔偿内容。因唐河县财政投资评审中心已会同土地、规划等部门和滨河街道办事处、村组等部门对郭瑞康、许媛媛被征收土地的地面构筑物清点并作出评审报告，应认定其对地面构筑物评审价款26389.6元具有事实依据。唐河县滨河街道办事处委托西峡县宏洋林业技术服务有限公司对郭瑞康、许媛媛拟征收土地的树木进行清点和测量过程经公证机关公证，并制作了《现场勘验登记表》，原审法院对该测量结论予以采信。西峡县宏洋林业技术服务有限公司取得河南省科技咨询机构乙级资质，服务范围包括林业技术咨询和林木资源资产评估。郭瑞康、许媛媛虽对该公司资质不认可，但并未能明确证实该公司资质不足。西宏林咨字[2018]第016号《林木资源资产评估咨询意见书》按照郭瑞康、许媛媛树木种类和树木直径分别计算价格，符合唐河县征收土地方案对地上附着物规定的补偿标准（宛政[2013]47号文件），原审法院予以认可。人民法院审理后认为确定赔偿内容的事实、证据和依据均已明确，可以直接判决被告赔偿相应的损失；确定赔偿方式和赔偿金额应当公平合理，不应低于被征收人依据补偿安置方案可以获得的征收补偿。本案唐河县人民政府、唐河县滨河街道办事处实施的强制行为违法，但在实施前对郭瑞康、许媛媛待补偿利益已进行清点核算，补偿款项已支付到郭瑞康、许媛媛所在的村委，可以作为赔偿郭瑞康、许媛媛利益损失依据。综上，唐河县人民政府、唐河县滨河街道办事处实施强制拆除行为违法，应当对郭瑞康、许媛媛利益损失进行足额赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条之规定判决：一、确认唐河县人民政府、唐河县滨河街道办事处强制清除郭瑞康、许媛媛原承包土地地上附着物行为违法。二、判决唐河县人民政府在本判决生效十五日内支付郭瑞康、许媛媛赔偿款209199.6元。三、驳回郭瑞康、许媛媛其它诉讼请求。上诉人郭瑞康、许媛媛不服原审判决，提起上诉称：一、原审法院以唐河县财政投资评估中心和西峡县宏洋林业技术服务公司出具的咨询意见书为依据对郭瑞康、许媛媛进行赔偿错误。1.西峡县宏洋林业技术服务公司提供的咨询服务并非法定评估业务，故其出具的咨询意见书不能作为裁判依据。2.唐河县财政投资评审中心和西峡县宏洋林业技术服务公司有限公司不具备评估资质。3.西峡县宏洋林业技术服务公司不具备土地调查资格，且其在郭瑞康、许媛媛不知情的情况下进行土地调查，亦未经郭瑞康、许媛媛确认。4.咨询意见书虽然显示有公证人员签名，但并未加盖公证机关印章，未显示公证事项和公证意见，郭瑞康、许媛媛未收到任何公证文书，原审法院以宏洋技术服务有限公司对郭瑞康、许媛媛拟征土地的树木进行清点和测量过程经过公证机关公证为由予以采信错误。5.评估机构的选择和评估方法均违法。郭瑞康、许媛媛对评估机构的选择不知情，亦不认可。咨询意见书载明进行评估的依据是豫林经[2017]2号文，但在计算价值时，却没有依据豫林经[2017]2号文第一条规定计算，明显违法。二、原审法院以违法评估的补偿数额代替赔偿数额错误。根据最高人民法院相关判例及国家林业局关于如何计算盗伐、滥伐林木造成直接损失问题的复函—林函策字[1999]190号相关内容的精神，本案中赔偿数额应为(房屋和林木恢复到未被侵害前状态的费用+依法征收应得的补偿数额+停产停业的损失)。结合郭瑞康、许媛媛被毁坏林木面积23亩,唐河县人民政府、唐河县滨河街道办事处应赔偿郭瑞康、许媛媛直接经济损失应为(林木恢复成本2326400元+依法征收应得补偿费4968000元+停产停业损失费3864000元+房屋征收补偿费304370元+房屋重置成本200000元)=11662770元。三、本次征收农村集体土地的用途为商业开发,不属于公共利益范畴,且征收行为已被河南省高级人民法院(2020)豫行再17号判决确认违法。郭瑞康、许媛媛的损失应包括土地的使用权,如唐河县人民政府未补办征地手续,根据最高人民法院的意见,除应当判决唐河县人民政府、唐河县滨河街道办事处赔偿郭瑞康、许媛媛的直接经济损失之外,还应当依法返还承包地,或者对土地使用权进行价值评估后再予以补偿。综上，请求：1.撤销原审判决第二、三项；2.依法改判唐河县人民政府、唐河县滨河街道办事处赔偿郭瑞康、许媛媛11662770元经济损失；3.将本案中涉嫌违纪违法的国家机关工作人员移送纪检监察或检察机关依法处理。被上诉人唐河县人民政府答辩称：一、根据相关法律规定，唐河县人民政府只是征地报批机关而非具体实施机关，涉案的果园被推系唐河县人民政府下设部门的行为，故唐河县人民政府不是本案适格被告，亦不是赔偿义务机关，郭瑞康、许媛媛起诉唐河县人民政府属错列被告，原审法院判决唐河县人民政府支付209199.6元赔偿款不当。二、郭瑞康、许媛媛请求支付11662770元赔偿金，证据不足。2015年5月4日，唐河县财政投资评审中心会同土地、规划等部门及唐河县滨河街道办事处、郭瑞康、许媛媛所在村组对郭瑞康、许媛媛被征收土地的地面构筑物清点并作出评审报告，认定其地面构筑物评审价款26389.6元。2018年5月16日，唐河县滨河街道办事处委托西峡县宏洋林业技术服务有限公司对郭瑞康、许媛媛拟征收土地上树木进行清点和测量的过程经公证机关公证，并制作了《现场勘验登记表》。2018年5月23日，经资产评估，西峡县宏洋林业技术服务公司作出西宏林咨字[2018]第016号《林木资源资产评估咨询意见书》，按照林木种类和林木直径分别计算价格，符合唐河县征收土地方案对地上附属物规定的补偿标准（宛政[2013]47号文件）。综上，请求驳回郭瑞康、许媛媛上诉。被上诉人唐河县滨河街道办事处答辩称：涉案的两份评估报告（意见）由唐河县财政投资评估中心和西峡县宏洋林业技术服务有限公司会同其他部门，并经过公证处公证的作出的评估结果，评估报告客观真实，合法公证。原审法院将该评估结果作为定案依据，判决补偿郭瑞康、许媛媛209199.6元正确合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请依法驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为：本案中，唐河县人民政府、唐河县滨河街道办事处在未责令郭瑞康、许媛媛交出土地，未遵循行政强制法规定的的相关程序，直接对涉案承包地上的附属物进行清理，原审法院确认该行为违法并无不当。根据《中华人民共和国赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的违法行政行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，唐河县人民政府、唐河县滨河街道办事处对涉案承包地上的附属物进行清理的行为被确认违法，郭瑞康、许媛媛对其因此而产生的损失，享有取得赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，唐河县人民政府、唐河县滨河街道办事处提交唐财投审字[2015]第057号评审报告、《林木资源资产评估咨询意见书》以证明涉案土地上附属物的状况以及上诉人的损失。郭瑞康、许媛媛予以否认，认为其承包土地亩数为23亩，有5万多棵桃树，但其二审中提供的两份粮食补贴通知、2004年两份土地承包转让协议以及2002年2亩土地的承包费，不足以证明其承包的土地亩数为23亩，亦不能证明涉案地上有5万多棵桃树的情形，该证据不足以推翻唐河县人民政府、唐河县滨河街道办所提交的上述证据，故对该项上诉理由，本院无法支持。综上，上诉人郭瑞康、许媛媛的上诉理由缺乏事实依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭瑞康、许媛媛负担。本判决为终审判决。审判长  荆向丽审判员  李平均审判员  田伍龙二〇二〇年十一月三十日法官助理张俊书记员宁文煜