广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终684号上诉人（原审原告）：阳春市春城街道头堡村岗坳经济合作社。地址：广东省阳春市春城街道头堡村。负责人：赖立冲，该村村长。委托代理人：赖明积，男，1968年10月22日出生，汉族，住广东省阳春市。委托代理人：赖立旋，男，1982年2月28日出生，汉族，住广东省阳春市。被上诉人（原审被告）：阳春市人民政府。住所地：广东省阳春市春城街道府前路**。法定代表人：李宗瑞，该市市长。委托代理人：刘贻宽。委托代理人：谭光锐，广东春洲律师事务所律师。上诉人阳春市春城街道头堡村岗坳经济合作社（下简称岗坳经济合作社）因诉阳春市人民政府（下简称阳春市政府）土地征收纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院作出的（2018）粤17行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2007年，阳春市国土资源局与岗坳村部分村民签订《征地协议书》，拟征收岗坳村山圹、狗岭、大基头、坑仔的土地，协议约定拟征地土地补偿标准、安置途径等内容。2015年6月12日，春城街道办发布《关于阳春市建设项目征收土地的预公告》，拟征收春城街道头堡村委会新村范围内的部分集体土地约200亩。一、拟征收土地用途：头堡村委会新村生活区建设用地；二、征收土地分别位于春城街道××、××、桥头、岗坳村等地段，祥见附图红线范围；三、补偿标准（一）土地补偿和安置补助标准按广东省国土资源厅《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010）年修订调整的通知》（粤国土资利发［2011］21号）的标准执行。（二）青苗和地上附着物补偿按《阳春市政府办公厅关于印发阳春市土地征收管理规定的通知》（春府办［2013］81号）的标准执行；四、上述范围内的土地权属单位及青苗等地上附着物权利人，应在本预公告发布之日起5天内到春城国土资源所办理土地征收补偿登记手续，逾期不办理征收补偿登记的，其补偿以国土资源主管部门结果为准。五、自本预公告之日起抢建、抢种的地上附着物和未经合法批准而非法占用土地建设或搭建的永久或临时性房屋及其他（构）筑物一律不予补偿等内容。春城街道办并在春城街道头堡村党务村务公开栏张粘该公告。预公告发布后，岗坳村部分村民在拟征收土地上进行抢种、抢建。2017年3月17日，春城街道办、阳春市国土资源局春城国土资源所发出《通知》，要求在头堡新村生活区岗坳山塘、狗岭一带的土地上抢种作物及抢建附着物的农户在2017年3月25日前自行清理，一律不作补偿。2017年4月12日，春城街道办对在拟征收土地上抢种的青苗及地上附着物进行了清理。2016年11月至2017年4月期间，春城街道办向岗坳经济合作社支付征地补偿款。2018年4月16日，广东省人民政府作出《广东省人民政府关于阳春市2017年度第五批次城镇建设用地的批复》（粤府土审（01）〔2018〕56号），同意阳江市人民政府上报的农用地转用方案和征收土地方案和征收土地方案，同意将阳春市春城街道城北村黄一、黄二、莲塘、坡尾、桥仔经济合作社、头堡村北寅、干湖、岗坳、添福、新上、新下经济合作社，头堡经济合作社；春湾镇那星村新屋、中厂、新寨经济合作社、那星经济联合社；石望镇新和村白寨一经济合作社属下的集体农用地26.2247公顷（耕地0.0761公顷、园地20.1158公顷、林地2.4251公顷、养殖水面3.0309公顷、其他农用地（不含养殖水面）05768公顷）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地5.9996公顷、未利用地8.06公顷，以上合计40.2843公顷集体土地一并办理征收国有土地手续；另同意将阳春市属下的国有农用地0.0308顷（园地0.0308顷）转为建设用地，同时使用上述有关单位建设用地0.2431公顷；上述土地（合计40.5582公顷）经完善相关手续后依照规划安排作为阳春市城镇建设用地。其中阳春市政府征收岗坳经济合作社面积是2.7983公顷，其中园地1.2805公顷，林地0.0235公顷，养殖水面1.2321公顷，其他农用地0.1149公顷，建设用地0.1473公顷。地。地名包括山塘岭、大基头、坑仔。2018年5月9日,阳春市政府作出《关于征收（收回）土地和补偿安置方案的通告（春府通[2018]2号），当日在阳春市政府网站公开，并在阳春市春城街道头堡村委会张贴通告。原审法院认为，《土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。……”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”根据上述法律法规的规定，征地行为必须在具体征地方案获得征地审批机关批准后，才能实施，即必须“先批准，后实施”。但并不能就此理解在具体征地方案未获得征地审批机关批准之前，人民政府不能从事征地前期行为，诸如告知征地情况、与拟被征地所有权、使用权人签订征地协议等行为。在本案中，阳春市国土资源局于2007年与岗坳村部分村民签订的《征地协议书》，约定拟征收土地范围、土地补偿标准、安置途径等内容，但没有约定交付土地的具体期限，以及土地权属转移等相关内容，该协议属于征地前期行为。该《征地协议书》是双方的真实意思表示，内容并不违反法律规定。岗坳经济合作社请求确认该《征地协议书》违法的理据不足，原审法院不予采纳。国土资源部《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号）第三点第（九）项规定：“在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。”春城街道办于2015年6月12日发布《关于阳春市建设项目征收土地的预公告》，该公告内容为征地前的预公告行为，公告内容为依照法律规定，向被征地人表明征地意向，以及拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径等，保障被征地方知情权，固定被征地方土地和其他财产范围，防止抢种、抢建，预防发生征地纠纷。有关的征地预公告，要经过征地审批机关批准，并且根据征地批准文件制定的正式征地方案才可以实施，故征地前的预公告行为不是征地实施行为。春城街道办在发出书面告知后对拟征收土地上抢种、抢建的青苗及地上附着物进行清理的行为依法有据。本案阳春市政府没有实施收地行为，岗坳经济合作社请求确认阳春市政府实施对位于岗坳经济合作社（狗岭、山塘、坑仔）的集体土地收地行为违法的理由不成立，原审法院不予支持。阳春市政府征地方案于2018年4月16日经广东省人民政府作出《广东省人民政府关于阳春市2017年度第五批次城镇建设用地的批复》（粤府土审（01）〔2018〕56号），同意征收包括岗坳经济合作社在内等经济合作社集体农用地26.2247公顷。阳春市政府征收岗坳经济合作社的土地面积是2.7983公顷，其中园地1.2805公顷，林地0.0235公顷，养殖水面1.2321公顷，其他农用地0.1149公顷，建设用地0.1473公顷，地，地名包括山塘岭、大基头、坑仔。岗坳经济合作社认为阳春市政府征收土地未经审批以及实际征收土地面积多于批准面积没有事实依据，原审法院不予采纳。阳春市政府征地方案获得征地审批机关批准后，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，于2018年5月9日作出《关于征收（收回）土地和补偿安置方案的通告（春府通[2018]2号），当日在阳春市政府网站公开，并在阳春市春城街道头堡村委会张贴通告，符合法律规定。岗坳经济合作社请求确认阳春市政府公告征用土地方案违法理据不足，原审法院不予采纳。岗坳经济合作社作为被征收土地所有人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。岗坳经济合作社尚未办理征地补偿登记，亦未有证据证明阳春市政府已经实施办理征地补偿登记，拟定征地补偿、安置方案，并公告、听取意见，批准征地补偿、安置方案，实施补偿、安置方案等行为，故其请求确认违法没有事实依据，原审法院不予支持。此外，如岗坳经济合作社对被征的土地补偿标准有争议的，应由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府进行裁决。综上所述，岗坳经济合作社提出的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告阳春市春城街道头堡村岗坳经济合作社的诉讼请求。上诉人岗坳经济合作社不服原审判决，向本院上诉称：一、一审判决查明事实部分错漏。一审判决书对《征地协议书》查明事实存在问题。该协议缺少征地的数量，且落款的签名也存在同一家庭户的村民重复签名，即该协议签名的人数不符合法律的规定。一审判决对省级政府的批复查明的事实也存在错漏。被上诉人在申请得到省批复的申报材料中存在伪造材料。其中2017年11月14日、2018年6月6日的《听证送达回证》，2017年11月20日、2018年6月14日的《放弃听证的证明》，2017年12月20日、2018年6月14日的《关于留用地折算货币补偿的证明》等材料中的赖立聪或赖立冲的名字均是冒签的。被上诉人提交的青苗发放补偿清册、房屋及其他补偿表中的是及补偿款包含的土地面积为9.182公顷，远远大于批复中的2.7983公顷。而且也没有申请批复时的公开公示和听证材料。二、一审判决逻辑顺序颠倒错误，缺乏客观严谨，至少四个方面的错误。一审判决未认定《征地协议书》中签名的村民户数并未超过三分之二的户代表。一审判决未认定涉案征地行为存在未经批准即实施的顺序颠倒的错误。被上诉人在一审庭审中已经确认支付了全部补偿和收地，但一审判决却认为无证据证明被上诉人实施了办理征地补偿登记等行为。春城街道办于2015年6月12日发布了征地预公告，一审审判却对春城街道办无权发布预公告的行为未认定。三、本案中多处事实不符合常识常理。被上诉人实施了一系列的违法征地行为，征地协议书缺乏合同要素，发布征地预公告的行政主体没有职权，征地批准之前支付补偿款，冒签申报材料取得批复等等。上诉请求：一、撤销一审判决；二、将本案发回重审或查清事实后改判。被上诉人阳春市政府答辩同意一审判决。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一、二款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”本案中岗坳经济合作社提交了若干张征地青苗发放补偿款及补差价的清册和照片、银行转账单等证据材料，拟证明阳春市政府实施了征收岗坳村集体土地以及强制收地的行为。根据岗坳经济合作社提交的照片显示，部分地块上作物正在被清理。而被上诉人亦认可曾征收过岗坳经济合作社的部分土地，且对于清理照片中的地块上的作物行为亦予以确认。但原审法院对上诉人主张被征收的土地是否已经依法补偿，被上诉人的征收行为是否得到了有权机关的批准，涉案地上作物被清理的地块是否位于已征收的土地范围内等基本事实均未查明，亦未对被上诉人清理涉案地块上作物的行为是否合法作出评价，原审判决以被上诉人并未实施征收行为，对抢种的作物进行清理于法有据为由驳回岗坳经济合作社的诉讼请求事实不清，适用法律不当，本院依法予以纠正，原审法院应当对本案重新审理。上诉人上诉主张，一审判决遗漏事实，认定事实和法律推理顺序颠倒等，上诉请求撤销一审判决并改判，理据充分，本院予以采纳。综上，原审判决事实不清，应予撤销并发回原审法院重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十三）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省阳江市中级人民法院（2018）粤17行初10号行政判决；二、发回广东省阳江市中级人民法院重审。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年十一月五日书记员  刘 丹