浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终731号 上诉人（原审原告）海洁达服装（杭州）有限公司，住所地杭州市萧山区河上镇朱家村。 法定代表人傅绍民，董事长。 委托代理人吴有水、赵利利，浙江碧剑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市萧山区河上镇人民政府，住所地杭州市萧山区河上镇。 法定代表人柴宇东，镇长。 委托代理人孙立国。 委托代理人王玥，浙江王建军律师事务所律师。 海洁达服装（杭州）有限公司（以下简称海洁达公司）因征收行政协议一案，不服杭州市萧山区人民法院作出的（2020）浙0109行初121号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。 海洁达公司向原审法院诉称：2017年，杭州市萧山区河上镇人民政府（以下简称河上镇政府）以城镇环境综合整治为名，对涉及海洁达公司位于征收区域内建筑面积5990.63平方米房屋、675.38平方米大棚予以征收，并于2017年6月3日签订《征收协议书》一份。协议约定：海洁达公司同意将征收范围内的房屋交给河上镇政府拆除。河上镇政府补偿海洁达公司房屋评估总金额12745551.0元，各类奖励总金额64000.00元，其他各类补偿项目总金额771349.00元，总计补偿金额为13580900.00元。河上镇政府征收海洁达公司房屋之后，并未予以拆除，而是进行装修后重新招租。海洁达公司认为，海洁达公司的房屋虽然属于集体土地上的建筑，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”河上镇政府对海洁达公司的房屋征收，并未经法定的审批手续，且河上镇政府也不具备有组织实施征收的主体资格。海洁达公司的房屋被征收后，并未被拆除，而是加以装修后重新招租，由此可见也并非出于公共利益之需要。故河上镇政府与海洁达公司签订征收协议的行政行为，因河上镇政府不具有行政主体资格、没有依据而重大且明显违法，河上镇政府对海洁达公司房屋的征收没有事实和法律依据，故双方签订的《征收协议书》征收行为重大且明显违法而应当判决无效。诉请判令：1.请求依法判决海洁达公司与河上镇政府于2017年6月3日签订的《征收协议书》无效；2.诉讼费由河上镇政府承担。 原审法院经审理查明：2017年6月3日，河上镇政府与海洁达公司经协商签订《征收协议书》一份。协议签订后，河上镇政府已支付全部补偿款，海洁达公司也依约将案涉房屋腾空后向河上镇政府进行交付。现海洁达公司提起行政诉讼，要求确认该协议无效。原审法院另查明，海洁达公司于2019年5月29日提起行政诉讼，诉讼请求为要求撤销河上镇政府与海洁达公司于2017年6月3日签订的《征收协议书》，原审法院于2019年11年8日作出（2019）浙0109行初92号行政判决，驳回海洁达公司的诉讼请求。海洁达公司不服，提起上诉。2020年3月4日，杭州中院作出（2019）浙01行终1205号行政判决，驳回上诉，维持原判。 原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案海洁达公司在（2019）浙0109行初92号行政案件中起诉要求撤销案涉协议，根据该司法解释的规定，案涉协议是否无效或应否撤销，均属于该案审查范围。海洁达公司提起本案诉讼所指向的《征收协议书》，与其在（2019）浙0109行初92号案件中要求撤销的《征收协议书》同一；其在本案诉讼中要求确认该协议无效的主张，亦已在（2019）浙0109行初92号案件中提出。针对该协议的效力，在（2019）浙0109行初92号案件中进行了审查并在裁判文书中予以了阐述，该判决现已发生法律效力。故海洁达公司的起诉构成重复起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第（六）项、第三款之规定，裁定驳回海洁达服装（杭州）有限公司的起诉。 海洁达公司不服，提起上诉称：上诉人起诉请求确认上诉人与被上诉人于2017年6月3日签订的《征收协议书》无效一案，上诉人起诉后，杭州市萧山区人民法院收到上诉人的起诉材料后，未经开庭审理，径自作出（2020)浙0109行初121号行政裁定书，以在（2019）浙0109行初92号（以下简称前诉）案中审查过本诉构成重复起诉为由，驳回上诉人的起诉。上诉人认为，该一审裁定认定事实错误，适用法律错误，程序违法，具体理由如下： 一、认定事实错误。(一)、前诉从未审查过协议是否属于无效。一审法院认定协议无效己经在前诉中审查过，是子虚乌有，根本没有的事实。上诉人起诉请求撤销协议的前诉案件，在一审与二审都从未审查过协议是否无效，裁定书也未见有过对协议无效进行审查的内容。首先，任何诉讼都会严格遵守不告不理原则，故一审法院在上诉人起诉撤销协议前诉案时，不可能主动审查协议是否无效。其次，前诉确实也未审查过协议是否无效。从前诉（2019)浙0109行初92号裁定书本院认为部分内容看，前诉撤销协议是适用或参照民事法律规范的相关规定予以审查，详见“原告诉请撤销其与被告签订的《征收协议书》，属于合同撤销之诉，应当适用合同法等民事法律规范进行审查。”故前诉只审查协议是否撤销，根本没有启动审查协议是否无效，法院从未审查过协议是否属于无效行政行为。(二)、一审法院以不存在的事实作为定案事实。根据本案一审法院的裁定书内容，一审法院是想当然的认为前诉己经按照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定，主动审查了协议是否无效，但是如果前诉一审法院主动审查协议是否无效，就不会出现上诉人起诉撤销协议己超过法律规定的行使撤销权期间，撤销权己经消灭为由，判决驳回上诉人的诉讼请求的裁判结果。因为行政行为如果无效是自始无效，如果前诉法院主动审查过协议是否无效，就不会以超过行使期间驳回上诉人的诉讼请求。 二、适用法律错误，上诉人不属于重复起诉，与前诉诉讼请求、诉讼标的完全不一样。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项，认定上诉人构成重复起诉，适用法律错误。根据该解释第一百零六条规定，重复起诉必须同时满足以下三种情形：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。前诉一审法院是以上诉人超过行使撤销权的期间，撤销权己消灭为由驳回起诉，也就是说前诉连协议是否应被撤销都没有审查，何来己经审查协议无效一说，当然也不存在上诉人本诉请求包含在前诉中的情形。行政协议行政行为撤销与无效分属两个不同的法律范畴，二者的区别主要在于：第一、产生的原因不同。可撤销原因（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。无效原因（一）实施主体不具有行政主体资格（二）或者没有依据等重大且明显违法情形。第二、认定程序的启动不同可撤销涉及意思表示不真实的问题，因此撤销权人有权决定是否撤销合同，其他机关、团体、个人都无权干预；而无效的行政行为在内容上常常具有明显的违法性，因此人民法院有主动干预权。第三、法律效力不完全相同。无效行政协议虽然协议己经成立并存在，但是自始自终都是无效的，它始终无法转变为有效协议，因此也是一种绝对无效的协议。可撤销协议并非绝对无效，其在未被撤销前仍然是有效的，保持着法律效力，只是法律赋予一方当事人享有撤销权。第四、法律责任不同。无效协议不但自始至终不能产生法律效力，而且被确认无效后，行政机关需要采取补救，给原告造成损失的，依法承担赔偿责任；而撤销行政协议的，只需重新作出新的行政协议。第五、期限限制不同。对于可撤销行政协议，撤销权人如果要行使撤销权就必须符合法律规定的期限，超过行使期限，撤销权人丧失撤销权，不得行使撤销权，此时合同有效；而无效协议则不存在期限的限制，其自始至终都是无效的。故从上述四个方面论述看，撤销协议和确认协议无效完全属于两个不同的审查范畴，所要审查的内容也完全不同。 三、一审法院未经开庭，直接判决驳回上诉人起诉，程序违法。综上，上诉认认为一审裁定认定事实错误，适用法律错误，程序违法，请求二审法院依法予以纠正，依法撤销（2020)浙0109行初121号行政裁定书，责令一审法院对上诉人起诉予以实体审理。 被上诉人河上镇政府二审未提交书面答辩意见。 经审查，本院对原审法院认定的案件事实予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。行政协议可撤销的前提是该协议有效，人民法院审理诉行政协议撤销案件时，先判断协议是否有效，而后才审查协议是否具备可撤销之情形。也即人民法院对行政协议撤销之诉案件的审理结果，已包含了对协议是否无效的评判。海洁达公司在此前已对案涉协议提起撤销之诉，该案经原审法院审理，认为协议合法有效，并判决驳回海洁达公司的诉讼请求。海洁达公司不服提起上诉，本院经二审审理认为，现有证据并不足以证明案涉协议存在可撤销之情形，驳回上诉，维持原判。据此，海洁达公司在该诉后再次提起的确认无效之诉，已包含于前案之审查范围中。原审法院认定海洁达公司构成重复起诉并裁定驳回起诉，并无不当之处。关于上诉人对原审未开庭程序的质疑，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。原审程序于法有据。上诉人的其他上诉理由不能成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 刘 斌 二〇二〇年十一月十六日 法官助理 吴必恒 书 记 员 徐 丹