辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终965号上诉人（一审原告）：李中林（曾用名：李忠林），男，1955年11月26日出生，汉族，住辽宁省昌图县。委托诉讼代理人：李颖（系上诉人女儿），1981年9月3日出生，汉族，住辽宁省昌图县。委托诉讼代理人：李春月，辽宁观策律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：昌图县自然资源局，所在地址昌图县昌图镇政府路**。法定代表人：张春水，该局局长。委托诉讼代理人：吕亚华，该局工作人员。委托诉讼代理人：张继衡，辽宁继衡律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：昌图县人民政府，，所在地址昌图县昌图镇政府大路**法定代表人：杨成田，该县政府县长。委托诉讼代理人：姚远，该县司法局工作人员。委托诉讼代理人：董广武，辽宁守衡律师事务所律师。李中林因诉昌图县自然资源局（以下简称昌图县资源局）、昌图县人民政府（以下简称昌图县政府）征收土地补偿一案，不服铁岭市中级人民法院（2020）辽12行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。李中林及其委托诉讼代理人李颖、李春月，昌图县资源局的委托诉讼代理人、昌图县政府的委托诉讼代理人、到庭参加询问。本案现已审理终结。昌图县资源局于2019年12月2日作出昌土地补字〔2019〕第01号《关于李中林被征收土地的补偿决定》，主要内容为：一、双方争议的主要事实：1999年10月18日，昌图县国土资源局与李中林签订了《划拨土地使用权租赁合同》，将昌图县昌图镇滨河委4400平方米土地租赁给李中林使用，使用期限30年，土地租金每年每平方米1元人民币。合同签订后，李中林取得了使用土地的手续，2006年昌图县人民政府决定收回上述土地。李中林因补偿问题向人民法院提起行政诉讼，昌图县国土资源局作出补偿决定后，李中林仍不服，于2018年11月21日再次向银州区人民法院提起行政诉讼，银州区人民法院判决昌图县国土资源局重新作出补偿决定。2019年2月昌图县国土资源局更名为昌图县自然资源局。二、补偿的项目及数额：1.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《辽宁省国有土地使用权租赁办法》等有关规定，因社会公共利益需要，确需提前收回的，市、县土地行政主管部门应当按照土地使用者开发利用土地的实际投资情况给予合理补偿。市、县土地行政主管部门依照前款规定提前收回国有土地使用权的，应当在3个月前书面通知土地使用者，并说明理由，予以公告。经研究决定，对李中林开发利用土地的实际投资情况和3个月的停产停业损失进行补偿。通过委托铁岭陆丰资产评估事务所分别对李中林土地实际投资情况的价值及三个月的停产停业损失进行评估，确定李中林三个月的停产停业诉讼数额为101,383.33元；土地实际投资情况的价值为1,055,586.00元。因征收土地时，李中林已实际使用土地7年，对其进行补偿时，应扣除其已经使用7年的相应价值，故应对其补偿剩余23年的土地实际投资情况价值，数额为809,282.60元。依据《中华人民共和国合同法》第一百一十七条因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。故昌图县资源局与被征收人李中林的租赁合同，因受到政府征收的不可抗力影响，不能继续履行合同，双方均不承担违约责任。经研究决定，向李中林退还剩余租期租金壹拾万壹仟贰佰元整(￥101,200.00元)及相应利息。以上共计人民币壹佰零壹万壹仟捌佰陆拾伍元玖角叁分（￥1,011,865.93元），此款于本决定书作出后90日内支付给李中林。补偿决定告知了李中林申请行政复议或提起行政诉讼的权利及期限。一审法院经审理查明，1999年10月18日，昌图县土地管理局与昌图县隆昌水果蔬菜批发部（李中林）签订了《划拨土地使用权租赁合同》，将昌图镇北街滨河委4400平方米国有土地作为商业用地出租给李中林使用，租赁价格为每年每平方米一元，使用期限为三十年。次日，昌图县隆昌水果蔬菜批发部取得上述土地的《国有土地使用权证》。1999年12月7日，李中林领取了个体工商户营业执照，字号名称为昌图县昌图市场隆昌水果蔬菜批发部。李中林在上述土地上进行开发建设水果批发市场，并已实际经营使用，收取租金。2006年8月23日，昌图县政府作出《通告》，决定收回昌图县隆昌水果蔬菜批发部的4400平方米国有土地使用权。2006年8月24日，昌图县国土资源局作出《关于解除通知书》，解除了1999年10月18日签订的《划拨土地使用权租赁合同》，收回昌图县隆昌水果蔬菜批发部4400平方米国有土地使用权。涉案土地被收回后，地上附着物被强制拆除。李中林对收回土地行为不服，以昌图县政府、昌图县国土资源局为被告向人民法院提起行政诉讼。一审法院于2008年10月20日作出（2008）铁行终字第25号行政判决，该生效判决认定，昌图县政府作出的《通告》无法定职权，是无效行为，应予撤销；昌图县国土资源局收回土地使用权的行为符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项、第二项规定的法定事实要件，但解除通知未按照法律规定履行提前三个月通知土地使用者并说明理由，予以公告的程序要件，违反法定程序，因此，对昌图县国土资源局作出的《关于解除通知书》确认违法。2015年，李中林以昌图县国土资源局为被告向银州区人民法院提起行政诉讼，要求昌图县国土资源局针对收回土地使用权的问题作出补偿决定。银州区人民法院作出（2015）铁银行初字第00085号行政裁定，驳回了李中林的起诉；李中林不服，上诉后，一审法院作出（2016）辽12行终35号行政裁定，撤销一审裁定，指令银州区人民法院继续审理。银州区人民法院受理后，作出（2016）辽1202行初145号行政判决，驳回了李中林的诉讼请求；李中林不服，上诉后，一审法院于2017年11月20日作出（2017）辽12行终58号行政判决，撤销一审判决，并责令昌图县国土资源局六十日内作出补偿决定。2018年6月15日，昌图县国土资源局作出昌土地补字[2018]第1号《关于李中林被征收土地的补偿决定》。李中林对该补偿决定不服，以昌图县国土资源局为被告向银州区人民法院提起行政诉讼。银州区人民法院于2018年12月27日作出（2018）辽1202行初146号行政判决，撤销补偿决定，并责令昌图县国土资源局于判决生效之日起三个月内重新作出补偿决定，驳回李中林的其他诉讼请求。2019年12月2日，昌图县资源局作出昌土地补字〔2019〕第01号《关于李中林被征收土地的补偿决定》，李中林对该补偿决定不服，于2020年1月14日向本院提起本案诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，被诉的补偿决定是昌图县资源局作出的，如李中林对该补偿决定不服，应以昌图县资源局为被告向人民法院提起诉讼，其以昌图县政府为共同被告提起本案诉讼属于错列被告。关于李中林提出的，出租和收回土地的行为都是昌图县政府的行为，昌图县资源局只是受委托的承办部门，所以将昌图县政府列为共同被告的问题，本院认为，根据《辽宁省国有土地使用权租赁办法》第九条、第十三条第一款的规定，昌图县资源局作为县土地行政主管部门具有签订国有土地使用权租赁合同的法定职权，并承担因提前收回国有土地使用权而产生的补偿责任，且其与昌图县政府之间并不存在委托关系，因此，原告的该节理由不能成立。因昌图县政府不属于本案的适格被告，李中林应当以昌图县资源局为被告向人民法院提起行政诉讼。如果李中林同意变更被告，即以昌图县资源局为单独被告，那么本案不属于应由中级人民法院管辖的一审案件，本院可将该案移送给有管辖权的基层人民法院进行审理。但经释明后，李中林拒绝变更，坚持以昌图县政府作为共同被告在本院进行诉讼，因人民法院无权未经原告同意直接变更或增减被告，而昌图县政府作为共同被告又不符合移送基层人民法院审理的条件。综上，昌图县政府不属于本案适格被告，本案不属于应由本院管辖的一审案件，原告李中林错列被告，且拒绝变更，故本案不符合移送管辖的条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项之规定，裁定：驳回李中林的起诉。一审案件受理费50元，退回原告李中林。李中林上诉称，一、一审裁定认定，1999年10月，原告取得位于昌图县××北街滨河委4400平方米土地的《国有土地使用权证》，而后领取营业执照，在该土地上建设水果蔬菜市场。2006年8月23日，昌图县政府作出昌政发[2006]21号文件，决定收回上述4400平方米国有土地使用权，注销该宗地的国有土地使用证。当日又作出《通告》，并张贴于水果蔬菜批发市场。李中林提起行政诉讼，经若干个诉讼后，铁岭市银州区人民法院作出（2018）辽1202行初146号行政判决，撤销昌土地补字﹝2018﹞第1号《关于李中林被征收土地的补偿决定书》，责图县自然资源局于判决生效之日起三个月内重新作出补偿决定。2019年12月2日，昌图县资源局（由国土资源局更名而来）作出昌土地补字﹝2019﹞第01号《关于李中林被征收土地的补偿决定书》，李中林不服，提起本案一审诉讼。二、昌图县政府是适格被告。1.由铁岭市银州区人民法院（2018）辽1202行初146号行政判决认定的事实看到，土地是昌图县政府常务会议决定征收案涉地块，出租土地和收回土地都是昌图县政府的行政行为。2.2008年10月20日，一审法院作出（2008）铁行终字第25号行政判决：昌图县政府作出的《通告》没有法定职权，即法院认定昌图县政府是本案行政行为的实施者。3.人民法院判决昌图县资源局做出补偿决定，昌图县资源局并不是本案征收土地、注销土地使用证的行政主体，对本案的行政补偿也没有决策权。昌图县资源局做出的补偿决定已经被法院两次判决撤销，其最后作出的（2019）第01号《关于李中林被征收土地的补偿决定书》也招致被征收人的不满，进而引起本案诉讼，所以本案不诉昌图县政府，还会导致久拖不决。4.昌图县政府是本案的适格被告。法院认定的事实证明，本案关键行政行为是昌图县政府做出的；法院判决也直接认定昌图县政府的行政行为无效，也就意味着法院首先认定昌图县政府是行政行为的做出单位；本案自案发至今已经有14年没有解决问题，从行政效率的角度也应让昌图县政府参加诉讼，所以说昌图县政府是本案的适格被告。请求：撤销一审裁定，由二审法院判决昌图县政府给予原告合理补偿。昌图资源局答辩称，我单位是按照铁岭市银州区人民法院（2018）辽1202行初146号生效判决及《辽宁省国有土地使用权租赁办法》第十三条等相关法律规定，并委托评估公司对李中林的实际投资数额及停产停业损失数额进行了评估，同时退还李中林剩余租金，决定补偿李中林1,011,865.93元。二、一审法院释明李中林昌图县政府不是本案适格被告，李中林坚持以昌图县政府这本案被告不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。昌图县政府答辩称，李中林与昌图县资源局签订租赁合同，案涉地块属于昌图县资源局，本案的补偿义务主体是昌图县资源局，不是昌图县政府。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点问题是昌图县政府是否是本案适用被告。本案中，李中林与昌图县资源局签订《划拨土地使用权租赁合同》，2006年8月24日，昌图县国土资源局作出《关于解除通知书》，解除了1999年10月18日签订的《划拨土地使用权租赁合同》，收回昌图县隆昌水果蔬菜批发部4400平方米国有土地使用权。《辽宁省国有土地使用权租赁办法》第九条规定：“市、县土地行政主管部门应当与土地使用者依法签订国有土地使用权租赁合同。国有土地使用权租赁合同应当包括下列内容：……”第十三条第一规定：“通过租赁方式依法取得的国有土地使用权，在租赁期限届满前不得收回。因社会公共利益需要，确需提前收回的，市、县土地行政主管部门应当按照土地使用者开发利用土地的实际投资情况给予合理补偿。”根据上述规定，昌图县资源局应当对李中林作出合理补偿。昌图县资源局根据银州区人民法院（2018）辽1202行初146号行政判决作出昌土地补字〔2019〕第01号《关于李中林被征收土地的补偿决定》，李中林如果不服该补偿决定，可以依法提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案被诉补偿决定是昌图县资源局作出的，李中林起诉昌图县政府，不符合上述法律规定，昌图县政府不是本案适格被告。一审裁定以昌图县政府不属于本案适格被告，本案不属于应由一审法院管辖的一审案件，李中林错列被告，且拒绝变更为由，裁定驳回李中林的起诉并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年十一月三十日法官助理赵玉瑾书记员鞠林