黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）黑行终354号上诉人（原审原告）孙革文，男，1966年6月28日出生，汉族，住大庆市萨尔图区。委托代理人倪丽丽，黑龙江光明律师事务所律师。上诉人（原审被告）安达市人民政府，住所地安达市市民服务中心。法定代表人敖丙千，该市市长。行政机关负责人常德荣，该市政府副处级干部。委托代理人王玉英，黑龙江千叶律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黑龙江省引嫩工程建设管理局，住所地大庆市高新技术产业开发区秀水路**。法定代表人马金龙，该局局长。委托代理人李德元，该局环境移民部部长。委托代理人回宝刚，黑龙江回宝刚律师事务所律师。孙革文诉安达市人民政府（下称安达市政府）及黑龙江省引嫩工程建设管理局（下称引嫩管理局）行政强制及行政赔偿一案，绥化市中级人民法院于2016年10月27日作出（2016）黑12行初4号行政判决。安达市政府不服，提出上诉。本院于2017年3月17日作出（2017）黑行终61号行政裁定，撤销原审判决，发回绥化市中级人民法院重审。2018年7月13日，绥化市中级人民法院作出（2017）黑12行初24号行政判决。孙革文、安达市政府均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年10月20日公开开庭审理了本案。孙革文及委托代理人倪丽丽，安达市政府副处级干部常德荣及委托代理人王玉英，引嫩管理局委托代理人李德元、回宝刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2005年9月1日，孙革文与安达市东湖管理站签订了《土地承包经营合同》，双方约定将东湖引水渠道承包给孙革文种植经济林苗、林木，所有经济收入归孙革文所有，承包期限自2005年9月1日起至2025年9月1日止，每年承包费1,000.00元。合同签订后，孙革文即开始栽种林木。安达市政府于2008年8月28日至9月8日为孙革文发放六本林权证，种植林木面积共计556.1亩、林木棵树共计95637棵，树种为杨树。安达市政府于2016年12月23日作出安政发[2016]108号《关于撤销安林证字[2008]第2300324344号等六项林权证的决定》。孙革文不服，提起行政诉讼。绥化市中级人民法院于2017年5月19日作出（2017）黑12行初12号行政判决，撤销安达市政府于2016年12月23日作出的安政发[2016]108号《关于撤销安林证字[2008]第2300324344号等六项林权证的决定》。安达市政府于2017年6月14日作出安政发[2017]37号《关于撤销安林证字[2008]第2300324344号等六项林权证的决定》，该《决定》未向孙革文送达。另查明，黑龙江省引嫩扩建骨干一期工程系国家确定的172项重点水利工程项目之一，由黑龙江省委、省政府组织实施，引嫩管理局是该工程项目法人。2015年8月，黑龙江省引嫩扩建骨干一期工程开始施工，该工程需使用孙革文承包经营的林地作为建设工程项目用地，安达市政府责成安达市水务局和安达市水务局下属单位东湖管理站清除干渠两侧林木。东湖管理站在未通知林木所有权人孙革文的情况下，对孙革文所有的林木全部予以砍伐。现砍伐后的林木下落不明。2016年5月16日，安达市政府向引嫩管理局致函，认为按照黑龙江省委、省政府推进组指示，其已对干渠两侧林木进行清除，要求引嫩管理局对东湖干渠两侧林木进行补偿，在附表中体现孙革文林木共计70580棵。2016年6月15日，引嫩管理局作出复函，认为地方人民政府作为征用土地实施主体，应由安达市政府按照法律规定研究解决。2016年5月17日，孙革文提起本案诉讼，请求：1.确认安达市政府、引嫩管理局征用孙革文林地、林木行政行为违法；2.判令安达市政府、引嫩管理局连带赔偿孙革文林地、林木征用款及赔偿款共计16,206,894.20元。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政作为的行政机关是被告。”《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”本案中，引嫩管理局不是行政机关，孙革文也无充分证据证实引嫩管理局实施了清除其林木的行为，孙革文将引嫩管理局列为被告并要求其承担赔偿责任无事实根据和法律依据，不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产情形之一的，受害人有取得赔偿的权利。……（四）造成财产损害的其他违法行为。”黑龙江省引嫩扩建骨干一期工程作为国家重点水利工程项目，因工程需要占用孙革文栽种林木的林地，安达市政府作为此项工作的责任人，在未与孙革文达成协议的情况下即实施砍伐行为，应认定砍伐林木行为违法，并承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或恢复原状的，予以返还财产或恢复原状。”第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失赔偿。”孙革文主张赔偿林木残值款7,650,960.00元，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，不予支持。本案东湖干渠属于水利工程的一部分，作为国有土地不涉及征收土地问题，孙革文没有国有土地使用权合法审批手续，不能认定孙革文享有东湖干渠的土地使用权，故孙革文主张赔偿占地补偿款2,817,714.21元的请求，无法律依据，不予支持。孙革文的直接经济损失按绥化市价格认定中心绥价认涉行政字（2017年）001号价格认定结论书所确定的3,288,080.00元，由安达市政府予以赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二十六条第一款、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（八）项规定，判决：一、安达市政府砍伐林木行政行为违法；二、安达市政府赔偿孙革文林木款3,288,080.00元；三、驳回孙革文的其他诉讼请求。孙革文上诉称，原审法院认定事实不清，请求撤销原审判决，依法改判。主要理由:1.其与安达市东湖管理站于2005年签订的《土地承包经营合同》及安达市政府为其发放的6本林权证，均能证明其享有东湖干渠的土地使用权。根据黑政发[2014]第34号文件第十条、绥政函[2016]第6号文件第四条的规定，引嫩管理局占用其具有使用权的林地，应对其补偿林地补偿款2,817,714.21元。2.原审法院委托的鉴定认定杨树为70,580棵，实际应为95637棵，应赔偿其林木款5,738,220.00元及林木残值款7,650,960.00元，原审对林木款数额认定事实不清。3.引嫩管理局具备行政主体资格，具有行政权力和行政职责，应与安达市政府承担连带赔偿责任。安达市政府答辩称，原审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，驳回孙革文对安达市政府的各项诉讼请求。主要理由：1.引嫩扩建骨干一期工程是在原工程基础上和原址上改扩建工程，没有新增占地，不存在征收、征用土地问题。孙革文要求补偿林地补偿款2,817,714.21元没有事实和法律依据。2.孙革文依据的六本林权证已被安达市政府撤销，该撤销决定是通过邮寄方式送达孙革文，不因孙革文拒收而不生效。3.绥价认涉行政字(2017年)001号《价格认定结论书》所认定的林木株数虽是安达市政府上报给引嫩管理局的数字，但该数字是在未对现场实际踏查、清点，而是以估算方式核减的情况下上报的数字，严重失实。东湖管理站站长岳信已因此事被行政处分。孙革文要求赔偿其林木补偿款和林木残值款没有事实和法律依据。4.安达市政府不应是赔偿义务机关，该赔偿不属于行政赔偿。安达市政府上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，请求予以撤销并驳回孙革文的诉讼请求。主要理由:1.原审判决将因引嫩扩建骨干一期工程改扩建而砍伐孙革文林木的行为定性为安达市政府实施的行政行为，属认定事实不清、适用法律错误。本案性质不属于行政强制及行政赔偿纠纷，而应是合同纠纷。2.原审法院对安达市政府提出的重新鉴定申请以及提供的多份证据没有采信，也没有在判决书中体现，属遗漏重要证据，程序违法。3.原审判决安达市政府赔偿孙文革林木款缺乏事实和法律依据，安达市政府不应承担赔偿责任。4.本案即使属于行政赔偿纠纷，其赔偿资金也应当由引嫩管理局支付，不应由安达市政府承担赔偿责任。孙革文答辩称，安达市政府的上诉请求事实不清，证据不足，请求二审法院予以驳回，并对原审判决予以审查，支持孙革文的原审诉求。理由如下：1.本案是安达市政府与引嫩管理局对孙革文林地、林木的征收行为，属于行政纠纷，不是合同纠纷。原审法院对本案纠纷性质认定正确。2.孙革文具有案涉林地的林权证，虽安达市政府第二次作出了撤销孙革文林权证的决定，但安达市政府未送达该决定，孙革文的林权证还合法有效。3.孙革文与东湖管理站签订的合同属于有效合同，孙革文有权在两侧堤顶和外坡种林。东湖管理站是受安达市政府指示作出的砍伐林木的行为，安达市政府应与引嫩管理局对造成的林木损失承担共同赔偿责任。4.本案征收行为是因引嫩扩建骨干一期工程而起，引嫩管理局因该工程成立，具有管理职能。安达市政府对孙革文的林木进行了征收，故引嫩管理局与安达市政府均是适格被告。5.原审判决认定的林木赔偿款金额错误，应根据（2016）第63号资产评估报告认定的林木棵树认定赔偿金额。引嫩管理局针对孙革文和安达市政府的上诉共同答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。主要理由：1.该单位系省政府委托省水利厅组建的临时机构，是国家重点工程引嫩工程的项目法人，不是行政机关，不属于行政诉讼的被告。2.该单位不是征用土地主体，不是清除孙革文林木的主体，不是侵权主体，不是该水利工程的受益者，只是建设者，故不应当承担赔偿责任。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实基本一致。另查明，2015年12月23日，东湖管理站向引嫩管理局作出《关于东湖干渠林木补偿的报告》，称已将干渠两侧的所有林木彻底清除。2016年2月2日，孙革文向安达市人民法院提起民事诉讼，要求引嫩管理局赔偿其林木损失、临时占地费用共计7,799,600.00元。安达市人民法院于2016年4月7日作出（2016）黑1281民初365号民事裁定，以孙革文应当通过行政救济方式解决、本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由，裁定驳回孙革文起诉。再查明，安达市政府2017年6月14日作出的安政发[2017]37号《关于撤销安林证字[2008]第2300324344号等六项林权证的决定》，曾于2017年6月17日以邮寄方式向孙革文送达，后于2017年6月18日被退回，邮件封皮及邮单上均写明“拒收”。安达市政府原审时向绥化市中级人民法院申请依据其提供的谷歌航拍图对东湖水库42公里孙革文林木的数量进行鉴定。原审经多方询问，于2018年8月2日口头告知安达市政府委托鉴定不能。二审期间，安达市政府先后于2018年10月12日、2018年11月29日、2019年3月10日、2019年7月15日四次向本院提出鉴定申请。本院共委托鉴定机构15家，除因地址错误委托被退回及鉴定机构重复外，共收到12份回函，回函内容均为依据现有材料，不能完成对案涉林木数量进行鉴定事项。本院分别于2019年6月20日、2020年10月20日组织各方当事人对回函进行了质证，孙革文、安达市政府及引嫩管理局均无异议。本院认为，根据各方当事人诉辩意见及案件事实，本案的争议焦点是强制清除孙革文林木行为是否合法及安达市政府是否应当承担赔偿责任。主要涉及以下问题：关于清除孙革文林木行为是否属于行政行为问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。据此，行政行为是行政主体在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织的具体事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。行政行为的目的在于为行政相对人设定、变更或者解除某种法律权利或者义务，从而产生行政法律效果。本案中，根据黑龙江省引嫩扩建骨干一期工程项目要求，需清除东湖干渠两侧堤顶和外坡的林木，安达市政府负责保障工程进度。2015年8月，安达市政府责成安达市水务局及东湖管理站对案涉林木进行强制清除。该强制清除行为对孙革文的财产权产生了实际影响，符合行政行为的构成要件，属于行政诉讼法调整范畴，其法律责任应由安达市政府承担。且生效的安达市人民法院（2016）黑1281民初365号民事裁定认定，案涉纠纷应当通过行政救济方式解决。故安达市政府关于本案属民事纠纷的上诉主张不成立，本院不予支持。关于强制清除林木行为的合法性问题。案涉强制清除行为属于行政强制执行行为。对需要强制执行的行政决定，行政强制执行程序应遵守《中华人民共和国行政强制法》的规定。其他法律规定有强制执行权的行政机关应依据该法第四章规定实施强制执行，无强制执行权的行政机关则应依据该法第五章规定申请人民法院强制执行。根据本案在卷证据，安达市政府因工程项目需要清除孙革文树木，但其并未依据前述法律规定，履行相应的程序，包括未作出行政决定，未履行依法告知、通知孙革文到场、制作清除笔录等，该强制清除行为违法。鉴于案涉林木已被清除，该行为不具有可撤销内容，原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，确认安达市政府清除林木行为违法，并无不当。关于赔偿主体、范围及数额问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，孙革文案涉林木被强制清除，该强制清除行为违法，孙革文有权依法获得赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第四款规定，受行政机关委托的组织在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。东湖管理站违法清除孙革文树木，对孙革文造成的损害，应由安达市政府承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，即行政机关承担行政赔偿责任的范围，应当是受害人因行政机关及其工作人员行使行政职权而直接遭受的人身权、财产权的损害。本案中，案涉清除林木的价值是强制清除行为违法给孙革文造成的直接损失。孙革文认为应赔偿其林地补偿款和林木残值款，因案涉土地使用权人为东湖管理站，孙革文仅享有土地承包经营权，且本案并不涉及征地行为，故林地补偿款和林木残值款均不属于对孙革文财产权造成损害的直接损失范围。原审法院对此认定正确。孙革文该项上诉请求和理由无事实和法律依据，本院不予支持。关于案涉林木数量及价值的认定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据；原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，孙革文提供了林权证，要求按照林权证记载的杨树数量95367棵予以赔偿。但其在2015年5月13日的安达市公安森林警察大队报案笔录中自认，2013年4月20日，其林木中有部分已因清淤被东湖水库管理站砍伐。该笔录与2015年5月19日安达市公安局森林警察大队对李海涛的询问笔录相互印证。虽孙革文在庭审中称其进行了补种，但未提供相应证据。故孙革文该项主张事实依据不足。安达市政府认可干渠两侧堤顶和外坡的林木中包括孙革文种植的林木，但认为孙革文的林权证已于2017年被撤销，且东湖管理站站长岳信因对孙革文林木未实地踏查、仅采用估算方法测算，导致上报林木数字严重失实等问题已被留党察看二年，对原审认定的林木数量亦不认可。安达市政府向本院提出鉴定申请，要求依据谷歌地图航拍图等影像图鉴定案涉林木的准确数量。本院依申请多次向多家鉴定机构委托、函询。鉴定机构均回函答复，依据现有材料不能准确鉴定出林木的数量及胸径。故安达市政府亦不能提供充分证据证明案涉林木数量。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，2016年5月16日，安达市政府向省北引工程建设管理局报送《安达市人民政府关于东湖干渠林木补偿的函》。该函所附的林木统计表记载了案涉工程清除林木数量。该数量与原二审中安达市政府向本院提供的其他村民签订的林木补偿协议中记载的被清除林木数量一致。根据上述证据综合判定，原审法院认定孙革文被清除杨树数量为70580棵，并无不当。原审法院在审理期间对70580棵杨树的价值进行了鉴定，各方当事人对鉴定结果均未申请复核。原审法院依据该鉴定结果判决安达市政府赔偿孙革文林木款3,288,080.00元亦无不当，本院予以维持。需要说明的是，引嫩管理局虽不是具体清除行为的实施者，但其作为案涉水利工程项目法人，同被诉行政行为有利害关系，可以作为第三人参加本案诉讼。原审法院将其列为本案被告不当，本院予以指出。综上，孙革文、安达市政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审法院判决安达市政府砍伐林木行政行为违法，驳回孙革文其他诉讼请求正确，本院予以维持。因案涉林木被清除发生在2015年，孙革文至今未获得赔偿，安达市政府应自2015年12月23日起给付孙革文赔偿款的利息。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持（2017）黑12行初24号行政判决第一项即安达市政府砍伐林木行政行为违法和第三项即驳回孙革文的其他诉讼请求；变更（2017）黑12行初24号行政判决第二项为：安达市政府赔偿孙革文林木款3,288,080.00元及利息（利息计算方法：以3,288,080.00元为基数，自2015年12月23日起至付清之日，按中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算）。二审案件受理费50元，由上诉人安达市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李柏坤审判员  冷 慧审判员  顾栩菲二〇二〇年十一月十日法官助理董锟钰书记员吴迪附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。