河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2659号上诉人（一审原告）袁瑞清，女，1960年2月15日出生，汉族，户籍地郑州市金水区，住郑州市金水区。被上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府，住所地郑州市金水区东风路**。法定代表人魏东，区长。委托代理人廉玉琴，郑州市金水区未来路街道办事处工作人员。委托代理人廉建中，金博大律师事务所律师。上诉人袁瑞清因诉郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）掩埋房屋行为违法一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初362号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。袁瑞清一审诉称：2017年金水区政府无公告，更无任何合法审批手续的情况下，将本区国有土地上数10栋楼房进行不正当拆除，包括袁瑞清的房屋，金水区政府用垃圾掩埋在地，造成袁瑞清断电、断水、断路无法正常生活。袁瑞清对此不服，提起行政诉讼，请求：1．确认金水区政府掩埋袁瑞清一楼房屋致灭失的行为违法；2．诉讼费由金水区政府负担。郑州市中级人民法院一审查明：2012年10月26日金水区政府作出金房征决〔2012〕2号《房屋征收决定书》，实施“金水区聂庄片区改造项目”征收，征收范围为黄河路以南、金水路以北、东明路以东、未来路以西及周边部分规划区域内涉及的国有土地上的房屋及其附属物、构筑物，其中包括袁瑞清主张的金水区纬五路52号院4号楼3单元2层34号房屋，及该房屋附属的一层小平房（用于放车、放杂物的杂物间）。该征收决定所附《金水区聂庄片区改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》载明的“征收补偿工作时间安排”为“1.2012年10月26日—2012年11月20日为宣传动员、房屋评估阶段。2.2012年11月21日—2012年12月20日为签订征收补偿安置协议、交验空房、兑付阶段。3.2012年12月21日后为被征收房屋拆除阶段。”袁瑞清主张的涉案金水区纬五路52号院4号楼3单元第2层34号房屋系房改房，80%产权在持证人陈某下，2003年陈永清去世后未留遗嘱，该处房屋由其法定继承人陈淑凤、陈筱云、陈乐民、陈淑云共同继承。袁瑞清作为购房人经中介介绍于2004年8月20日与白中利（陈淑凤的丈夫）签订《房地产买卖协议》购买该处房屋并支付了市场价63000元房款且装修入住，陈淑凤、白中利夫妇将《房屋所有权证》原件及原始购房收据等原件交付给袁瑞清。2013年陈筱云、陈乐民、陈淑云起诉白中利、陈淑凤、袁瑞清房屋买卖合同纠纷一案，郑州市金水区人民法院于2014年8月28日作出（2013）金民一初字第714号民事判决，袁瑞清不服上诉，郑州市中级人民法院于2015年4月21日作出（2014）郑民四终字第2098号民事判决。袁瑞清不服申请再审，郑州市中级人民法院于2015年12月22日作出（2015）郑民申字第638号民事裁定，由郑州市中级人民法院再审该案。郑州市中级人民法院于2016年5月18日作出（2016）豫01民再22号民事判决，撤销（2014）郑民四终字第2098号民事判决和郑州市金水区人民法院（2013）金民一初字第714号民事判决；驳回陈筱云、陈乐民、陈淑云的诉讼请求。期间，（2014）郑民四终字第2098号民事判决书判决该案袁瑞清陈筱云、陈乐民、陈淑云胜诉后，根据该生效民事判决，2015年7月7日金水区政府征收部门与陈永清三个子女陈筱云、陈乐民、陈淑云签订编号为0276号的《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》，经陈永清三个子女同意，金水区政府征收部门将涉案一层小平房拆除。2016年5月18日袁瑞清取得其胜诉的（2016）豫01民再22号民事判决后，经协商，袁瑞清（丙方）与金水区政府所属郑州市金水区房屋征收与补偿办公室（甲方）、金水区聂庄片区改造项目未来路街道办事处分指挥部（乙方）于2017年1月11日签订编号为0289号的《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》，约定：征收丙方位于纬五路52号院4号楼3单元34号砖混结构2层住宅房屋，建筑面积53.75平方米，套内面积47.07平方米，合法有效证件及证号郑房权第076454号；甲、乙方为丙方提供本项目安置区域内的安置用房，丙方按认定住宅房套内建筑面积调换安置房套内建筑面积，免交结构差价及公摊面积价款等；丙方应在签订本协议后5日内搬迁完毕，并将空房和房屋钥匙交付乙方，经乙方验收合格后向丙方出具《空房验收单》，乙方在开具《空房验收单》3个工作日之内向丙方支付搬迁补助费及其它补助费、临时安置补助费、装饰装修补偿费及“其它无证：29.47m2×600=17682”等费用共计人民币126800元，每户奖励20000元，以上费用总计146800元；丙方超过搬迁、交房期限，每超过一天，甲、乙方扣发搬迁补助费的10%，等等内容。经双方确认，该协议约定补偿的“其它无证：29.47m2×600=17682”中包括本案袁瑞清主张被掩埋的一层小平房（即车库或杂物间）。但对于一层小平房的面积原金水区政府主张不一，金水区政府主张为约4m2，金水区政府提交情况说明中称，协议约定补偿的无证29.47m2包括小平房约4m2，阳台约8m2；因为纬五路52号院其他业主已经于2012年12月开始签订《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》，并搬迁完毕，但该处房产因打官司的原因至2017年1月仍未签署《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》，已经严重制约整个聂庄片区城中村改造项目的开展，为推进拆迁工作，将纬五路52号院4号楼3单元2层34号的无证面积确定为29.47m2。袁瑞清一审当庭主张小平房大约30平方米。为查明事实，庭后一审法院就一层小车库的面积向原金水区政府进行核实，金水区政府代理人称经与征收部门核实袁瑞清《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》约定的其它无证面积29.47平方米包括袁瑞清房屋南、北阳台未载入房产证的二分之一面积分别为1.89平方米和1.62平方米，一层小平房（车库）约4平方米，还有南阳台扩建的无证部分，由于袁瑞清签订协议晚，为促进袁瑞清签订协议搬迁，金水区政府拆迁部门将纬五路52号院4号楼3单元2层34号的无证面积综合确定为29.47平方米，袁瑞清所在楼其他业主的无证建筑结算凭证上都有平面图，但是袁瑞清的没有平面图；袁瑞清邻居纬五路52号院4号楼3单元36号、38号、40号、42号一层小平房（车库）的面积均为4.95平方米，44号业主的一层小平房（车库）面积为4.57平方米。袁瑞清先是称，其南阳台外加盖的房屋面积为3.6＊3.3=11.88平方米，剩余的面积17.59平方米为其主张的一层小平房的面积。本院将金水区政府核实后所称无证面积29.47平方米的描述告知袁瑞清后，袁瑞清称其南阳台外加盖的房屋面积确定为3.6＊3.3=11.88平方米，如果金水区政府称无证面积中含有南北阳台各二分之一面积即1.89+1.62平方米，袁瑞清也予认可，其余无证面积即为其一层小平房（车库、杂货间）的面积，且称当时是金水区政府自愿将无证面积认定为29.47平方米。对袁瑞清一层小平房（车库）的具体面积，袁瑞清称不知道。2017年1月11日袁瑞清出具《承诺书》称“该套房屋个人产权比80%，单位产权比例为20%，房屋买卖后没有对产权所有人进行变更。2017年1月11日，我签订了编号为0289号《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》。我承诺，按照市区相关要求积极办理20%的产权变更手续，如因不能变更或不配合变更引起的相关责任由本人承担。”2017年1月25日和11月6日袁瑞清分别收到郑州市金水区聂庄片区改造项目未来路街道办事处分指挥部支付的拆迁过渡费各2万元，共计4万元。但袁瑞清没有履行《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》约定义务，将空房和房屋钥匙交付给金水区政府征收部门，金水区政府也暂未履行其他合同义务。袁瑞清涉案金水区纬五路52号院4号楼3单元2层34号主房屋仍在原地。另经一审法院检索，袁瑞清还在郑州市中级人民法院起诉了金水区政府掩埋袁瑞清房屋违法赔偿案，案号为（2020）豫01行赔初101号；起诉了金水区政府将袁瑞清房屋拆成危房的行政行为违法案，案号为（2020）豫01行初728号；起诉袁瑞清与金水区政府签订的《房屋产权调换协议》无效案，案号为（2020）豫01行初772号，郑州市中级人民法院于2020年8月26日作出（2020）豫01行初772号行政判决驳回袁瑞清的诉讼请求；起诉金水区政府、金水区聂庄片区改造项目未来路街道办事处分指挥部、金水区征收补偿办公室要求判决金水区政府2017年1月11日胁迫袁瑞清写下的承诺书退回袁瑞清或判决无效案，案号为（2020）豫01行初772号999号。郑州市中级人民法院一审认为：本案争议焦点有两个，一是袁瑞清起诉是否超过法定期限；二是袁瑞清诉请判决确认金水区政府掩埋袁瑞清一楼房屋致灭失的行为违法能否成立。关于袁瑞清起诉是否超过法定期限问题。金水区政府称，袁瑞清起诉状中称“2017年金水区政府无公告，更无任何合法审批手续的情况下，将本区国有土地上数10栋楼房进行不正当拆除，包括袁瑞清的房星，金水区政府用垃圾掩埋在地，造成袁瑞清断电、断水、断路无法正常生活”，而袁瑞清2020年4月22日才起诉，已经远远超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的期限。袁瑞清称，金水区政府掩埋袁瑞清一楼平房不是一次性的，“从2016年就慢慢一点一点掩埋，直至今日掩埋灭失”，因金水区政府侵权行为一直在持续着，故袁瑞清的起诉没有时效和期限限制。对此一审法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定“金水区政府认为袁瑞清起诉超过法定期限的，由金水区政府承担举证责任。”袁瑞清本案所诉金水区政府掩埋其一层小平房（即其主房屋所附属的车库或杂物间）的行为是否存在、何时发生、是否处于持续状态，本身就是本案需要查明的实体事实问题，需要根据原金水区政府证据及举证责任承担规则来判断和认定；而金水区政府提交的证据本身并不足以证明掩埋袁瑞清一层小平房行为的发生时间、早已终结且袁瑞清早已确切知道该行为终结，因此，本案不宜以袁瑞清起诉超期为由驳回袁瑞清的起诉。关于袁瑞清诉请判决确认金水区政府掩埋袁瑞清一楼房屋致灭失的行为违法能否成立问题。据袁瑞清提交的现场照片和视频，足以证明袁瑞清所称的一层小平房目前已经被掩埋，对于该状况金水区政府也认可。但是金水区政府认为，由于袁瑞清所购买的涉案主房屋及附属的一层小平房存在产权纠纷且在诉讼中，证载产权人为原房主陈永清，陈永清去世后，2004年陈永清的女婿白中利将涉案房屋卖给了袁瑞清，未办理产权变更手续；2012年10月份征收开始后，2013年陈永清的三子女陈筱云、陈乐民、陈淑云即起诉白中利、陈淑凤、袁瑞清房屋买卖合同纠纷一案，2015年4月21日经（2014）郑民四终字第2098号民事判决陈筱云、陈乐民、陈淑云胜诉，根据该生效民事判决，2015年7月7日金水区政府征收部门与陈永清三个子女陈筱云、陈乐民、陈淑云签订编号为0276号的《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》，陈永清三个子女同意清空并将自行车车库拆除，随后金水区政府征收部门将涉案车库即一层小平房拆除。对此一审法院认为，金水区政府主张的上述民事基础事实及诉讼经过由相关民事判决属于以印证。且作为拆除涉案一层小平房主体的金水区政府征收部门，对于何时、在何种情况下拆除涉案一层小平房，其主张具有优势说服力，除非袁瑞清举出相反证据。而袁瑞清提交的照片拍摄于2020年7月4日、视频拍摄于2020年5月19日，均是袁瑞清本案起诉后至开庭前拍摄的，仅能反映该阶段的现场状况；且照片和视频中显示的涉案一层小平房的位置现状为陈旧性的建筑垃圾堆，上面覆盖的防尘网也是陈旧的并长满了植物，建筑垃圾堆已经高出袁瑞清二楼房屋的地面，袁瑞清所在楼的一楼几乎被建筑垃圾填平，致使袁瑞清原二楼地面变成了现在出行的一层地面，而这种状况的形成绝非一日之功；另紧挨小平房处建筑垃圾堆上方的即是停车场，且有铁丝网与建筑垃圾堆隔开，袁瑞清并未提交证据证明其所称的金水区政府掩埋涉案小平房的行为一直在持续，也无证据证明挨着的停车场是新近建成以及金水区政府对其一层小平房的掩埋行为是新近发生的；结合涉案征收项目2012年10月份已经开始，其他大部分被征收人已于2012年、2013年签订《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》，征收拆除工作早已开始的客观情况，一审法院对于袁瑞清当庭所称金水区政府掩埋其一层小平房的行为是“从2016年就慢慢一点一点掩埋，直至今日掩埋灭失”以及金水区政府掩埋行为一直在持续的主张不予采信，对于金水区政府所称根据2015年7月7日根据当时生效的民事判决，与陈筱云、陈乐民、陈淑云签订《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》，陈筱云、陈乐民、陈淑云同意清空并将自行车车库拆除后，随后将涉案车库即一层小平房拆除的主张予以采信。即金水区政府2015年当时拆除涉案车库即一层小平房是基于当时生效民事判决认定的权利人已经签订过《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》且同意拆除而为的，不存在违法之处。虽然事后2015年12月22日（2015）郑民申字第638号民事裁定再审该案，并于2016年5月18日作出（2016）豫01民再22号民事判决最终驳回陈筱云、陈乐民、陈淑云的诉讼请求，即袁瑞清胜诉、获得涉案主房屋及附属一层小平房的产权，但是也不能因此将当时金水区政府根据生效民事判决与当时司法认定的权利人签订《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》并经当时权利人的同意而拆除涉案一层小平房的行为认定为非法。另不论是金水区政府所称2015年7月经当事人涉案房屋权利人签订协议并同意拆除涉案一层小平房，还是袁瑞清所称从2016年开始金水区政府慢慢一点一点掩埋其一层小平房直至今日掩埋灭失，至2017年1月11日袁瑞清已经与金水区政府签订了《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》，其中明确约定补偿袁瑞清“其他无证：29.47m2×600=17682”，其中包括袁瑞清本案主张的被掩埋一层小平房的补偿原金水区政府均无异议，因此，该协议特别是该部分内容的约定实际上是袁瑞清当时已经接纳了金水区政府此前对一层小平房的拆除行为以及双方协议确定的补偿金额。至于袁瑞清事后反悔，不愿意履行协议，不承认该协议的合法性，不认可金水区政府对其一层小平房的补偿等，袁瑞清已经提起了相关行政诉讼，其相应的权利救济可以在相应行政诉讼中实现，也不能据此就认定金水区政府经当时司法认定的权利人同意拆除涉案一层小平房，没有经过其同意就是违法的，因为拆除当时袁瑞清并非司法认定的权利人，即便袁瑞清经司法再审认定为是权利人，也不能据此认定金水区政府当时的拆除行为系非法。综上，袁瑞清请求确认金水区政府掩埋其一楼房屋（小平房）行为违法的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回袁瑞清的诉讼请求。袁瑞清不服一审判决，向本院上诉称：（一）上诉人于2004年8月20日购买涉案房屋，支付了全款且装修入住至今，此时起上诉人就是涉案房屋的所有权人。2007年房价上涨后，卖房人合伙恶意诉讼,经过法院多次审理，最终于2016年5月18日，经再审驳回了其他人的诉讼请求，该买卖合同合法有效。另外，涉案房屋的掩埋拆除发生于2016年以后，且不是一次性掩埋，也不是一次性拆除的，是被多次拆房后的垃圾渣土和被上诉人日常垃圾，断断续续的掩埋至灭失,变成目前废墟垃圾堆上的野草丛生状态，一审法院认定事实错误；（二）上诉人提供的录音录像等证据，郑州市中级人民法院的生效民事裁判等可以证明当时涉案房屋存在产权纠纷，房屋征收部门应在房产纠纷解决后给予房屋产权人安置补偿，一审法院适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。本院二审查明事实与郑州市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：本案中，涉案征收项目2012年10月份已经开始，其他大部分被征收人已于2012年、2013年签订《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》，征收拆除工作早已开始，而袁瑞清提交的照片拍摄于2020年7月4日、视频拍摄于2020年5月19日，均是袁瑞清本案起诉后至一审开庭前拍摄的，仅能反映该阶段的现场状况，一审法院对于袁瑞清所称金水区政府掩埋其一层小平房的行为是“从2016年就慢慢一点一点掩埋，直至今日掩埋灭失”以及金水区政府掩埋行为一直在持续的主张不予采信并无不当。另，金水区政府2015年拆除涉案车库即一层小平房是基于当时生效的（2014）郑民四终字第2098号民事判决认定的权利人已经签订过《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》且同意拆除而为之，不存在违法之处。虽然事后2016年5月18日作出（2016）豫01民再22号民事判决最终驳回陈筱云、陈乐民、陈淑云的诉讼请求，即袁瑞清胜诉、获得涉案主房屋及附属一层小平房的产权，但因对行政行为合法性的判断应以行政机关作出时为判断时点，所以不能因（2014）郑民四终字第2098号民事判决事后被推翻而简单认定金水区政府当时的拆除行为违法，且袁瑞清已经提起了其他相关行政诉讼，其权利救济可以在相应行政诉讼中实现，一审法院判决驳回袁瑞清的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人袁瑞清承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  于红涛审判员  王盛楠二〇二〇年十一月十八日法官助理王宁书记员宋雨珈