四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1932号 上诉人（原审原告）陈天英，女，1955年7月12日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 委托代理人董琛，北京京平律师事务所律师。 委托代理人朱晓彬，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泸州市江阳区人民政府。住所地：四川省泸州市江阳区星光路**。 法定代表人廖俊，区长。 委托代理人王永。 委托代理人饶兴立，四川理光律师事务所律师。 上诉人陈天英因诉泸州市江阳区人民政府（以下简称区政府）征收补偿决定一案，不服四川省泸州市中级人民法院（2020）川05行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1995年2月10日，原泸州南建房地产开发公司（以下简称南建公司）取得拆许字（95）第4号《房屋拆迁许可证》，对泸州市江阳区鸭儿凼1#-2#实施房屋拆迁。此后，南建公司与部分住户签订了城市房屋拆迁补偿协议，后因规划调整，该项目被搁置。经区政府有关部门协调，泸州家晟房地产开发有限公司（以下简称家晟公司）于2010年参与该项目实施。家晟公司于2011年4月26日取得地字第泸规用（2011）-045号建设用地规划许可证。许可证载明：项目名称“鸿运大厦”，用地位置“前进中路”，用地面积“13598平方米”，以及容积率、建筑密度、用地性质等信息，并附有用地红线图。2013年10月24日，江阳区确认鸿运大厦旧城棚户区改造项目符合《泸州市江阳区2012年国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》。2013年11月22日，原泸州市国土资源局江阳区分局确认鸿运大厦旧城棚户区改造项目用地范围符合江阳区（2006―2020年）中心城区土地利用规划。2013年11月14日，原泸州市城乡规划管理局作出《关于江阳区前进中路鸿运大厦旧城棚户区改造项目符合城乡规划的复函》，确认鸿运大厦项目符合城乡规划要求，并附《前进中路鸿运大厦旧城棚户区改造项目征收红线图》。陈天英位于前进中路100号16幢、建筑面积743.16平方米的工业用房在该项目征收范围内。2016年10月13日，区政府通过了《鸿运大厦项目遗留问题处置方案》，会议决定江阳区征收中心作为实施单位组织实施该项目的征收工作，有关部门配合，加快项目推进，并报请市政府获得批准。 2018年12月21日，区政府国有土地上房屋征收办公室在拆迁区域发布《关于鸿运大厦棚户区改造项目房屋征收调查摸底情况的公示》，明确项目范围有被征收人304户，已签约293户，剩余11户，签约比例为96.38%，并就剩余房屋调查摸底情况进行公示。经过相应的征收程序后，2019年5月21日，区政府作出泸江府发〔2019〕11号《泸州市江阳区人民政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称11号征收决定）。陈天英不服该征收决定，向泸州市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议，市政府维持区政府作出的该征收决定。陈天英仍不服，诉至该院，请求判决确认征收决定违法并撤销。该院经审理认为，区政府作为县级人民政府，具有国有土地上房屋征收的职权，其作出的11号征收决定和市政府作出的泸市府复决〔2019〕40号行政复议决定，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，均不具有可撤销的情形；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈天英的诉讼请求。 同时查明：2017年以来，鸿运大厦项目范围内的部分被拆迁户多次联名向区、市两级政府递交信访材料，要求政府解决历史遗留的“鸿运大厦”拆迁项目长期无法修建问题。陈天英位于前进中路100号14幢、16幢的房屋在征收红线范围内。该两处房屋取得的《房屋所有权证》（产权证号：泸市房权证江阳区字第0××7号，建筑面积：70.04㎡，用途：工业厂房；泸市房权证江阳区字第0××8，建筑面积：743.16㎡，用途：工业厂房）和《国有土地使用证》（证号：泸市国用（2003）字第14634号），使用权面积1838.12平方米。另有60.68平方米房屋无产权。 2019年5月21日，区政府作出11号征收决定，此时，尚有11户未达成征收协议，分别是吕学敏、谢惠珠、管泸川、王纯钦、谢小蓉、泸州广播电视大学、刘刚、李庆、杨汉中、罗信有、陈天英等十一户。区政府向未签订征收协议的11户发放《房屋征收评估机构选择确认单》，书面征求被征收人选择评估机构的意见，吕学敏、谢惠珠、管泸川、王纯钦、谢小蓉、泸州广播电视大学参与选择评估机构，陈天英认为其房产无评估的必要，放弃了评估机构的选择。吕学敏、谢惠珠、管泸川、王纯钦、谢小蓉、泸州广播电视大学确认四川天地源土地资源房地产评估有限公司作为评估机构。区政府国有土地上房屋征收办公室于2019年5月23日对评估机构的选定在拆迁区域进行张贴公示。2019年6月5日。区政府国有土地上房屋征收办公室对被拆迁人征收房屋初评价值进行公示，评估时点为2019年5月21日。 按《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定应当以房屋产权证书记载，作为征收补偿的依据，即应当以工业产权作为陈天英房屋的评估依据。但区政府为最大化地保障陈天英的权益，将其中743.16平方米的工业用房（一审判决笔误，此处应为299平方米的工业用房）与无产权的60.68平方米房屋确定为商业服务用房进行评估，增加了陈天英的所得利益。2019年6月12日，经四川天地源土地资源房地产评估有限公司评估并出具四川天地源〔2019〕（房地估）字第0××3号《房地产估价报告》评估：陈天英的房地产及国有土地使用权评估价值为736.04万元；四川天地源〔2019〕（房地估）字第1××0号《房地产评估报告》，陈天英的室内装饰装修及建构筑物价值为44.3621万元。 2019年6月14日，区政府国有土地上房屋征收办公室向陈天英送达房地产评估报告，陈天英拒绝签收。陈天英知道该评估结果后没有在规定期限内对评估结果提出异议。征收决定签约时间为2019年5月28日至2019年6月27日。2019年6月28日，区政府向陈天英作出拟征收补偿决定，并在陈天英的房屋处公示。经征收部门与陈天英多次协商座谈，提供置换与货币补偿两种方式供被征收人选择，陈天英选择货币补偿安置方式，但陈天英的补偿要求与征收补偿政策差异过大，故未能在规定的签约期限签订征收补偿协议。 2019年7月18日，区政府作出了泸江府征补﹝2019﹞4号《江阳区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称4号补偿决定），决定内容如下： 一、陈天英位于前进中路100号14幢、16幢的房屋以货币补偿方式进行补偿。房地产补偿总价736.04万元。 二、被征收房屋室内装饰装修补偿按该项目确定的房地产价格评估机构评估结果结算；搬迁补偿、停产停业损失补偿等按泸江府发〔2019〕11号公布的《泸州市江阳区人民政府国有土地上房屋征收决定》结算。陈天英应获得的以上补偿款为788509.2元。 三、以上一、二项品迭合计：8148909.2元，征收人应支付被征收人8148909.2元，大写：捌佰壹拾肆万捌仟玖佰零玖元贰角整。 四、被征收人陈天英应在接到本补偿决定书之日起15日内，将位于江阳区××路××号××幢××幢的房屋腾空，交付房屋征收部门拆除。 陈天英对区政府房屋征收补偿决定不服，诉至一审法院，请求撤销区政府的4号补偿决定，责令区政府补偿其2000万元。 本案在诉讼过程中，2020年5月15日，区政府将补偿款8148909.20元存于泸州市商业银行陈天英的帐户，同时向陈天英告知存款情况并将存单送达陈天英，陈天英拒收。 一审法院认为，双方争议焦点为：1.区政府作出的4号补偿决定程序是否合法？4号补偿决定是否正确？是否应当给予陈天英2000万元的补偿？ 该院认为,鸿运大厦拆迁项目始于1995年，经南建公司、家晟公司实施拆迁未果，致使近三百已签约户不能按时得到回迁房屋，引发社会不稳定因素。区政府为解决该历史遗留问题，基于公共利益的需要进行旧城棚户区拆迁改造。区政府按照法律规定的程序作出的征收决定，事实清楚，适用法律正确，区政府作出的11号征收决定合法有效。陈天英的房屋位于征收范围内，属于被征收房屋，依法应当得到安置补偿。 关于评估机构的确定程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。协商和多数决定以及公证，均是尊重被征收人意愿，均是确保评估机构的确定体现被拆迁人的真实意愿，区政府通过发放选票，由被拆迁人实名投票，以投票结果确定评估机构的做法，应视为组织被征收人协商选定评估机构的一种形式，且达到法律、法规规定的人数，程序合法。区政府未邀请公证机构对投票过程进行监督，但不能据此否定评选结果的客观公正。 《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定：“征收已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积以房屋产权证书或者房屋登记簿的记载为准，作为征收补偿的依据。”陈天英的房屋登记用途均为工业厂房；按《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定应当以房屋产权证书记载为准，作为征收补偿的依据，但区政府为最大化地保障原告人的权益，其中743.16平方米的工业用房（一审笔误，此处应为299平方米的工业用房）与无产权的60.68平方米确定为商业服务用房，最大化地增加了陈天英的利益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。陈天英的房屋由多数被征收人选定的具有房地产价格评估资质的四川天地源土地资源房地产评估有限公司进行评估，出具评估报告。评估报告作出后，区政府在征收范围内进行公示，并将评估报告送达陈天英。陈天英知道其房屋的评估价值后，并未在规定期限内提出复核评估，区政府未影响陈天英申请复核评估的权利。区政府依据评估报告及征收安置补偿方案和有关调查登记资料，对陈天英作出的4号补偿决定，并于2020年5月15日将补偿款8148909.20元存于陈天英的帐户并告知陈天英，补偿程序合法，结果客观公正。陈天英认为评估结果偏低的意见无事实依据。 综上，区政府作为县级人民政府，具有国有土地上房屋征收的职权，其作出的4号补偿决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，补偿结果客观公正，并且已补偿到位。该补偿决定正确，不具有可撤销的情形，陈天英的诉讼请求和理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回陈天英的诉讼请求。一审案件受理费50元，由陈天英负担。 陈天英不服，上诉称：第一，一审法院在11号征收决定的合法性尚未定论的情况下，直接认定4号补偿决定合法有效，违反法律规定。第二，一审法院认定评估机构的确定及评选结果客观公正，上诉人在得知其房屋评估价值后，未在规定期限内提出复核评估，被上诉人未影响上诉人申请复核评估的权利，从而认定被上诉人作出的案涉补偿决定补偿程序合法，结果客观公正。一审判决认定事实错误，且忽略了评估报告的送达问题，评估报告中存在的实质性问题，以及因存在实质性问题的评估报告而作出的案涉补偿决定的效力问题。1.上诉人从未得到通知协商选定评估机构。被上诉人提供的证据无法证明将房屋征收评估报告送达了上诉人且上诉人拒绝签收。2.上诉人在本案一审被上诉人向法院提交证据时，才第一次看到了两份评估报告。评估机构作出上述两份评估报告后，被上诉人没有将评估报告送达上诉人，也从未告知过评估复核申请的权利和时间，上诉人曾多次申请进行复核评估，但均未得到回复，在没有送达回证以及其他有效证件情况下，一审判决认为“被告未影响原告申请复核评估的权利”的说法不属实。3.评估机构的选定未经现场公证。根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条，投票确定或者随机确定房地产价格评估机构应当由公证机构现场公证。本案未经公证即选定评估机构，违反该项规定。第三，一审法院认定补偿结果客观公正，属于认定事实错误。1.被上诉人作出的案涉补偿决定降低了上诉人的生活水平，违反公平补偿原则。2.一审法院、被上诉人及评估报告均认可上诉人房屋按工业用房标准对被上诉人的房屋进行评估，损害了上诉人的权益。3.土地评估结果偏低。评估报告中，对土地评估金额为每亩30余万元，该标准接近于二十年前政府的土地出让价格，在评估过程中评估标准实际是按照土地的划拨价格为标准进行的，上诉人的土地实际为出让方式取得。4.评估报告对房屋和土地面积有遗漏。上诉人在一审中提交了购买房屋时的评估报告和移交清单，其中土地评估面积与实际面积相差153.52平方米，户外房137.58平方米未计算补偿额。5.评估报告中主要存在诸多问题。请求撤销一审判令，撤销4号补偿决定，并支持上诉人的一审诉讼请求。 区政府答辩称：第一，一审判决认定评估机构的确定系由征收人协商确定与客观事实一致且符合法律规定。区政府根据征收项目的实际情况，于评估机构选择前通知了所有被征收人由其商定评估机构，从庭审查明事实来看，就选择评估机构问题，征收部门工作人员明确向上诉人进行了告知，此后超过三分之二以上的被征收人向区政府提交了选择文件，选择文件虽以单个被征收人签名、盖章形式体现，但该形式仅仅是表达被征收人商定评估机构的一种形式，不能因为不能表达协商结果的形式上的不同，即否认该协商结果的合法性，一审判决认定被征收人协商确定评估机构是合法的，这一点观点正确。第三，区政府向上诉人告知评估结果并送达评估报告，且专门组织评估公司人员就有关评估问题向上诉人进行了解释说明，上诉人所称的其从未见到评估报告并非客观事实。一审期间，区政府就向上诉人告知评估结果、送达报告提起复核等问题提供了工作记录、录音证据等予以证明，上诉人在庭审中对有关证据的真实性也进行了确认，上诉人在上诉中称区政府未向其送达评估报告，告知复核评估时间等，与一审自认的事实相反且严重背离客观事实。评估报告系由评估机构按规定作出，据区政府了解，上诉人所称的评估报告存在遗漏、价值偏低等问题的情况并不存在，上诉人未按规定申请复核评估，区政府根据评估结果作出4号补偿决定符合法律规定。第四，上诉人的请求远超正常补偿标准的补偿，以诉讼方式拖延征收项目的开展，直接导致300余户被征收人多次上访，损害了项目其他被征收人的合法权益，且导致国家财产的浪费和损失。请求二审法院维持一审判决。 一审判决记载了相关的证据材料，并且记载了双方当事人的质证意见及一审法院的采信理由。根据一审庭审笔录及当事人无争议的证据材料，本院查明的案件事实与一审无异。 本院认为，本案的争议焦点为区政府做出的4号补偿决定是否合法。 第一，区政府是否有作出4号补偿决定的法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请做出房屋征收决定的市县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出的补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。本案中，在陈天英与征收部门达不成补偿协议的前提下，区政府有作出补偿决定的法定职权。 第二，4号补偿决定内容是否合法。 1.4号补偿决定是否给予被征收人对补偿方式进行选择的权利。 区政府向陈天英作出拟征收补偿决定后，征收部门与陈天英多次协商座谈，提供置换和货币补偿两种补偿方式供陈天英选择，陈天英选择货币补偿安置方式。在11号征收决定决定的签约期限2019年5月28日至2019年6月27日内，双方因补偿金额数额差距过大而未达成协议，区政府作出4号补偿决定以货币方式补偿陈天英并无不当。 2.4号补偿决定对被征收房屋性质和面积的认定问题。 （1）关于4号补偿决定对被征收房屋性质认定问题。 根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条“征收已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积以房屋权属证书或者房屋登记簿的登记为准，作为征收补偿的依据；房屋权属证书记载的事项，应当与房屋登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿有错误的，以房屋登记簿为准”。陈天英在征收红线范围内的有前进中路100号14幢、16幢房屋。该两处房屋取得的《房屋所有权证》（产权证号：泸市房权证江阳区字第0××7号，建筑面积：70.04平方米，用途：工业厂房；泸市房权证江阳区字第0××8，建筑面积：743.16平方米，用途：工业厂房），该两幢房屋的土地证为《国有土地使用证》（证号：泸市国用（2003）字第14634号），土地使用权类型为工业出让。区政府在补偿决定中将陈天英实际用于出租经营的299平方米的工业用房及60.68平方米无产权房确定为商业服务用房，已经充分保护了陈天英的实体权益。陈天英要求将其被征收房屋全部作为商业服务用房进行评估的上诉理由不能成立，本院不予支持。 （2）关于4号补偿决定对被征收房屋面积认定问题。 根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条“征收已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积以房屋权属证书或者房屋登记簿的登记为准，作为征收补偿的依据；房屋权属证书记载的事项，应当与房屋登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿有错误的，以房屋登记簿为准”。陈天英所称漏评了的土地153.52平方米是在其房屋围墙外。在陈天英购买印刷厂房屋时，申报材料为1991平方米，但最后经房产部门核准登记应为1838平方米，陈天英所提交的证据不足以证实其所有的土地面积和房屋权属证书上记载的土地面积不一致，因此应以产权证上的面积为准。陈天英所称的房屋漏评137.58平方米，经实地核实双方指认，该房屋为产权证泸市房权证江阳区字第0××7号，建筑面积为70.04平方米的房屋。被征收人或使用人在该70.04平方米的房屋处扩建了简易用房，该扩建的简易用房在评估报告中以构筑物形式对陈天英予以了补偿，补偿金额为每平方770元，且建筑面积为70.04平方米的房屋是按有产权房屋进行补偿的。综上，陈天英称漏评土地面积和房屋面积的上诉理由不能成立，本院不予支持。 3．区政府做出的4号补偿决定是否全面、完整。 《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十二条“补偿决定应当明确下列内容……”本案的补偿决定缺乏“补偿的支付期限以及对被征收人的补偿金已经在银行专户存储的情况。”但在一审诉讼过程中2020年5月15日，政府已向陈天英送达了征收补偿款存单，该不当之处，本院予以指正。 第三被征收房屋价值评估和异议程序。 （1）关于评估机构的选定问题。 根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定“房地产价格评估机构由被征收人协商选定。房屋征收决定公告后十五日内仍不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等随机选定方式确定。投票确定房地产价格评估机构的，应当有三分之二以上的被征收人参加，并获得参加投票的被征收人的半数以上选票。投票不能确定的，可以采取摇号、抽签等随机选定方式确定。投票确认或者随机确定房地产价格评估机构应当由公证机构现场公证。”区政府向未签订征收协议的11户发放《房屋征收评估机构选择确认单》，其中刘刚和杨汉中作了关于未选择评估公司的说明（但该说明是在诉讼过程中所作），该说明中载明因其签订了补偿安置协议，故没有参加选择评估公司。区政府根据其中的6户被征收人的意见，选择了四川天地源土地资源房地产评估有限公司作为评估机构，但未按照上述规定对该过程进行公证，违反法定程序。但作出该评估报告的四川天地源土地资源房地产评估有限公司是有资质的房地产评估公司，评估人员也具有相应资质，陈天英也未提出评估程序严重违法及评估结论错误、不明确或内容不完整的证据。因此该评估报告合法、有效。 （2）关于评估报告的送达问题。 《国有土地上房屋征收评估办法》根据第十七条“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”在二审听证中，陈天英方一直主张未收到正式的评估报告。区政府提供的证据为文件送达回执单，并附有照片，结合评估报告送达后，被上诉方与陈天英的多次协商笔录，能够证明2019年6月14日上午征收中心两名工作人员在征收中心征收股办公室向陈天英送达了房地产估价报告。 综上，区政府作出的4号补偿决定合法。一审法院驳回陈天英的诉讼请求并无不当。陈天英的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈天英承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 旭 审 判 员  朱 珠 审 判 员  蒋 茜 二〇二〇年十一月二十四日 法官助理  杨函丞 书 记 员  魏葭陵