江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏09行终423号 上诉人（原审原告）王超，性别××年××月××日生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）阜宁县自然资源和规划局，住所地阜宁县城南大厦**。 法定代表人丁红军，该局局长。 出庭负责人花本军，该局副局长。 委托代理人周应青，江苏苏一律师事务所律师。 原审第三人阜宁县建设投资有限公司，住所地阜宁县城南大厦****。 法定代表人单国永，该公司董事长。 委托代理人周连琪，该公司员工。 上诉人王超诉被上诉人阜宁县自然资源和规划局（以下简称阜宁资源规划局）、第三人阜宁县建设投资有限公司（以下简称阜宁建设公司）撤销行政处罚决定一案，不服江苏省建湖县人民法院（2020）苏0925行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年3月13日原告王超向被告阜宁资源规划局提交了《违法用地查处申请书》，申请书称自己承包的和平居委会七组土地上的房屋及附属物在2018年10月份被强制拆除，现原告的承包地上开始了施工建设，经原告了解，原告承包地上没有征地批文，因此，原告申请被告查处阜宁县阜城街道和平居委会七组违法占用土地的行为并追究相关人员的法律责任。被告阜宁资源规划局收到申请后，经调查和现场勘查，查明是由阜宁县人民政府投资，阜宁建设公司施工，2019年3月20日被告阜宁资源规划局向第三人阜宁建设公司送达了阜自然资字（2019）第46号《责令停止违法行为通知书》，该通知书载明，第三人阜宁建设公司涉嫌未经批准，擅自占用阜城街道和平居委会和中岗村境内土地51.8亩用于长春路东延工程项目建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的相关规定，要求建设单位停止工程建设，听候处理。原告王超因认为被告阜宁资源规划局未履行查处职责，于2019年6月15日向盐城市资源规划局申请行政复议，盐城市资源规划局经审查认为，申请人（王超）所称的土地违法行为具有相应的事实依据和法律依据，阜宁资源规划局作为土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律法规的行为进行监管的法定职责，遂于2019年9月10日作出（2019）盐自然资行复第7号行政复议决定书，决定被申请人阜宁资源规划局在收到本决定之日起60日内对申请人王超的申请事项依法进行履职。 2019年9月20日被告阜宁资源规划局对第三人阜宁建设公司非法占地行为予以立案，2019年10月25日对第三人阜宁建设公司作出了行政处罚告知书，告知第三人在阜宁资源规划局下发了《责令停止违法行为通知书》后，第三人公司未停止违法行为，已构成非法占地事实，第三人的行为违反了《土地管理法》的相关规定，拟对其作出没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施等行政处罚，告知第三人公司享有陈述申辩权等。2019年11月3日被告阜宁资源规划局对第三人阜宁建设公司作出阜自然资罚字[2019]第69号行政处罚决定书，该决定书载明，阜宁建设公司在2019年3月未经批准，擅自占用阜城街道和平居委会和中岗村土地50.9亩，用于长春路东延工程项目建设，该项目用地符合阜宁县土地利用总体规划。2019年3月20日，被告下发了《责令停止违法行为通知书》，但阜宁建设公司未停止违法行为，目前已构成非法占地事实。该行为违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十三条的规定，根据《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对阜宁建设公司作出如下行政处罚：1、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。2、对非法占用的50.9亩土地的行为，处以人民币10元/平方米的罚款，罚款金额为人民币339350.30元。该处罚决定书于同日向第三人阜宁建设公司送达。第三人阜宁建设公司后于2020年1月份向被告阜宁资源规划局交纳了罚款339350元。原告王超认为被告阜宁资源规划局作出的行政处罚偏轻，遂向原审法院提起诉讼。 原审法院另查明，第三人阜宁建设公司所实施的长春路东延工程项目占用了原告王超户的部分承包土地。 原审法院认为,根据原《土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。故被告阜宁资源规划局作为土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律法规的行为进行监管的法定职责。原《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，……乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 原《土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。 本案中，第三人阜宁建设公司未经批准，未办理农用地转用审批手续，擅自占用阜城街道和平居委会和中岗村土地50.9亩，用于长春路东延工程项目建设，违反了《土地管理法》的相关规定，构成了违法用地。考虑到该工程项目用地符合阜宁县土地利用总体规划，因此，被告阜宁资源规划局根据《土地管理法》第七十六条的规定，作出没收在非法占用土地上的建筑物和其他设施并处以罚款的处罚，该处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚适当。原告王超称该行政处罚偏轻，未责令第三人公司退还土地，该诉称缺乏法律依据，不予采纳。因原告王超系为维护自身权益而向被告阜宁资源规划局投诉，故原告王超具备本案的原告资格，但原告王超要求撤销被告作出的阜自然资罚字（2019）第69号行政处罚决定书，并判令被告重新作出行政处罚，于法无据，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王超的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王超负担。 上诉人王超上诉称，1.一审判决认定事实错误。根据原《土地管理法》第二十一条规定，土地利用总体规划实行分级审批，逐级上报，土地利用总体规划需报至省政府甚至国务院批准。本案中，被上诉人并未提供经审批的土地利用总体规划文件，且被上诉人提供的阜宁县城市总体规划图都有增加改动的情况。因此不能证明占用上诉人土地的进行建设，符合土地利用总体规划。2.被上诉人对第三人所作出的处罚决定，适用法律错误，程序违法，处罚畸轻。上诉人土地为集体土地，第三人在上诉人土地没有被批准征为国有的情况下，非法占用上诉人的土地，根据原《土地管理法》第二十一条规定、第七十六条的规定，应当退还非法占用的土地。本案中，被上诉人作出的行政处罚决定为“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”，并没有要求向上诉人返还土地，导致的实际后果是上诉人所合法使用的土地没有了。因此上诉人认为被上诉人作出的没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，适用法律错误。另外被上诉人怠于履行法定职责行为，造成上诉人现在无法使用土地的情况发生。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审；诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人阜宁资源规划局答辩称，1.一审判决认定事实清楚，证据充分。答辩人对第三人作出予以没收在非法占有土地上的建筑物和其他设施的处罚决定，是基于第三人占用土地，符合土地利用总体规划，且第三人所建设的为市政道路工程。答辩人在庭审中提供了阜宁县土地利用总体规划图（局部），足以证明案涉土地占用符合土地利用总体规划。答辩人所提供的土地利用总体规划（局部）亦经省政府苏政复[2018]77号《关于调整阜宁县及所辖沟墩镇等镇（街道）土地利用总体规划的批复》批准。上诉人提出答辩人提供的土地利用总体规划未经批准且有增加改动情况是没有任何根据的。2.答辩人作出的处罚决定处罚适当，一审判决适用法律正确。答辩人作出没收建筑物和其他设施的处罚决定，符合当时生效的《土地管理法》第六十七条规定，不存在上诉人主张的处罚畸轻的问题。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人阜宁建设公司陈述，同意被上诉人阜宁资源规划局答辩意见。 当事人在一审审理期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，根据原《土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。故被上诉人阜宁资源规划局作为土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律法规的行为进行监管的法定职责。原《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，……乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。 本案中，原审第三人阜宁建设公司未经批准，未办理农用地转用审批手续，擅自占用阜城街道和平居委会和中岗村土地50.9亩，用于长春路东延工程项目建设，违反了《土地管理法》的相关规定，构成了违法用地。考虑到该工程项目用地符合阜宁县土地利用总体规划，因此，被上诉人阜宁资源规划局根据《土地管理法》第七十六条的规定，作出没收在非法占用土地上的建筑物和其他设施并处以罚款的处罚，该处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚适当。上诉人王超称该行政处罚偏轻，要求撤销案涉处罚决定，缺乏法律依据，本院不予采纳。 综上，上诉人王超的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王超负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 葛丹峰 审 判 员 秦广林 审 判 员 吕 红 二〇二〇年十一月六日 法官助理 梁 悦 书 记 员 钱 璐