山东省济南市历下区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0102行初372号原告孟江红，女，1967年出生，汉族，住济南市市中区。被告济南市自然资源和规划局，住所地济南市。法定代表人杨永斌，局长。出庭负责人王秀波，济南市自然资源和规划局副局长。委托代理人张伟，济南市自然资源和规划局直属第一分局工作人员。委托代理人王树伟，山东国曜律师事务所律师。被告济南市人民政府，住所地济南市。法定代表人孙述涛，市长。委托代理人张华林，济南市司法局工作人员。委托代理人王宣东，济南市司法局工作人员。第三人张华、丛志强、宫恩全、魏邵义、王常民、刘长玉、张爱华、李智明、马勇、栾建德、刘晓华、谢漫、李加宝。原告孟江红不服被告济南市自然资源和规划局作出的编号：[2019]-03-442号《建设项目规划咨询意见函》及被告济南市人民政府作出的济政复决字[2019]462号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月21日立案后，依法向被告济南市自然资源和规划局、济南市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因张华、丛志强、宫恩全、魏邵义、王常民、刘长玉、张爱华、李智明、马勇、栾建德、刘晓华、谢漫、李加宝与被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭审理了本案。原告孟江红，被告济南市自然资源和规划局的出庭负责人王秀波、委托代理人张伟、王树伟，被告济南市人民政府的委托代理人张华林到庭参加诉讼。第三人刘晓华等13人经本院合法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原告孟江红诉称，一、[2019]-03-442号《建设项目规划咨询意见函》认定事实错误、行政程序不符合规定且不具有正当性，应当撤销。1、阳光舜城中二区五号楼二单元加建电梯方案未经被告规划意见审查之前，加建电梯已经在2018年12月擅自进行施工建设。2、被告收到［2019］-6-933号《市中区舜耕街道阳光舜城中二小区五号楼二单元增设电梯》是在2019年10月，此时加建电梯主体工程已经趋于完工，被告应当知道申请建设地址上已经存在违建电梯。3、被告作出被诉《建设项目规划咨询意见函》之前，原告已经对违建电梯施工行为进行投诉，现在行政执法机关尚未依法作出查处结论,被告做为市政府的职能部门应当知晓。4、被告于2019年10月17日作出并公示[2019]-03-442号《建设项目规划咨询意见函》，此时“违建电梯”已经在五号楼二单元门前存在十余月，现状不符合被告所称“增设电梯设计方案基本符合《济南市既有住宅增设电梯有关手续办理导则》中规划审查要求”。5、加建电梯在2018年12月未办理建设手续擅自开工建设，[2019]-03-442号建设项目规划咨询意见函是将“违建电梯”合法化。二、[2019]-03-442号《建设项目规划咨询意见函》滥用法定职权，应当撤销。被告济南市自然环境和规划局是负责审定济南市城市既有住宅增设电梯规划审批的行政机关，具有作出《建设项目规划咨询意见函》的法定职责。《济南市既有住宅增设电梯办法》第二十四条规定：“违反本办法规定，未办理相关建设手续擅自开工建设的，由市、区综合行政执法部门依法查处。”《济南市既有住宅增设电梯办法》政策解读第七条规定：“为确保增设电梯工程的顺利推进，《办法》第二十四条和第二十五条第二款增加了对违反本办法的规定擅自增设电梯或未办理相关建设手续擅自开工建设的，由市、区综合行政执法部门依法进行查处。对蓄意阻挠、破坏施工的行为，触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法处理。”因此，在有权职能部门对五号楼二单元“违建电梯”没有作出性质认定时，[2019]-03-442号《建设项目规划咨询意见函》公然违背上述规范文件规定，滥用职权对“违建电梯”进行了“合法化”包装。三、济政复决字[2019]462号行政复议行为违法。被告济南市人民政府作为本行政辖区行政主管机关，违背其作出《济南市既有住宅增设电梯办法》、《济南市既有住宅增设电梯办法》政策解读、《济南市既有住宅增设电梯有关手续办理导则》等规定，对于在阳光舜城中二区五号楼二单元未经审批擅自加建电梯行为，未能依法履行查处违建的法定职责；在权利人依法向其投诉上述违法行为后，其工作人员采取拖延、搪塞等方式至今不予履行法定职责；在上级机关移交调查处理转办意见后仍然置之不理，致使违建行为至今不能得到依法处置。在上述事实下作出的济政复决字[2019]462号行政复议行为违背客观事实。原告的诉讼请求：1.撤销编号：[2019]-03-442号《建设项目规划咨询意见函》；2.撤销济南市市人民政府作出的济政复决字[2019]462号《行政复议决定书》。原告孟江红向本院提交如下证据：1.2020年3月27日中国联通济南分公司关于孟江红信访事项的答复意见书；2通话记录。被告济南市自然资源和规划局辩称，一、答辩人作出的涉案意见函对被答辩人的权利义务不产生实际影响，被答辩人的起诉不属于行政诉讼的受案范围。答辩人出具的涉案意见函是根据市中区舜耕街道阳光舜城中二小区5号楼2单元全体业主的来函作出的意见函，仅是说明了该单元增设电梯设计方案基本符合《济南市既有住宅增设电梯有关手续办理导则》（济房物字[2018]6号）中的规划审查要求，该意见函并不属于可诉的行政行为，被答辩人所称的增设电梯未批先建既不属于答辩人职权也与涉案意见函无关联性，涉案意见函不会对被答辩人的权利义务造成实际影响，被答辩人的起诉不属于行政诉讼的受案范围。二、答辩人作出《建设项目规划咨询意见函》（编号：[2019]-03-442号）内容合法，程序正当。2019年10月15日，济南市市中区舜耕街道阳光舜城中二小区5号楼2单元向答辩人提交济南市既有住宅增设电梯规划设计方案申报表、阳光舜城小区加装电梯工程中2区5#楼2单元施工图设计（建筑）、济南市既有住宅增设电梯项目备案表等材料。根据《济南市既有住宅增设电梯有关手续办理导则》（济房物字[2018]6号）（以下简称《导则》）中有关增设电梯规划审查的要求，该项目提交的相关资料齐全，符合相关规定，答辩人于2019年10月17日出具《建设项目规划咨询意见函》（2019-03-442号）。综上，答辩人作出的涉案意见函对被答辩人的权利义务不产生实际影响，被答辩人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，被答辩人的起诉应当予以驳回。被告济南市自然资源和规划局于法定举证期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据：1.济南市自然资源和规划局业务审批系统界面截图；2.济南市既有住宅增设电梯规划设计方案申报表；3.授权委托书及代理人身份证复印件；4.2019年8月15日经办人及委托代理人胡启镇的承诺书；5.阳光舜城小区加装电梯工程中2区5#楼2单元施工图设计（建筑）；6.济南市既有住宅增设电梯项目备案表；7.建设项目规划咨询意见函（编号：[2019]-03-442号）；8.济政复决字[2019]462号行政复议决定书。被告济南市人民政府辩称，原告不服济南市自然资源和规划局作出的《建设项目规划咨询意见函》（编号：[2019]-03-442号）的行政行为向我机关提起行政复议申请。2019年11月25日，我机关依法作出《行政复议申请受理通知书》予以受理，作出《提出行政复议答复通知书》依法分别送达原告和济南市自然资源和规划局。2019年12月3日，济南市自然资源和规划局提交答复。2020年1月14日我机关作出《第三人参加行政复议通知书》依法送达第三人。由于案情复杂，我机关于2020年1月16日依法作出济政复延字[2019]462号《行政复议延期通知书》，依法送达原告、济南市自然资源和规划局和第三人。2020年2月7日，我机关依法作出济政复决字[2019]462号《行政复议决定书》，维持济南市自然资源和规划局作出《建设项目规划咨询意见函》（编号：[2019]-03-442号）的具体行政行为，依法送达原告和第三人及济南市自然资源和规划局。综上，我机关作出的复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告济南市人民政府向本院提交如下证据、依据：1.行政复议申请书；2.行政复议申请受理通知书及送达回证；3.提出行政复议答复通知书及送达回证；4.行政复议答复及证据清单；5.第三人参加行政复议通知书及送达回证；6.延期审理通知书及送达回证；7.行政复议决定书及送达回证。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第17条、第23条、第28条、第31条。经庭审质证，原告、被告济南市人民政府对被告济南市自然资源和规划局所举证据1-8的真实性无异议，但原告认为涉案意见函的作出行为认定事实、程序错误，不符合法律规定。本院对证据1-8的真实性予以确认。两被告对原告所举证据1的真实性无异议，对证据2认为无法核实真实性，本院对原告所举证据1的真实性予以确认，对证据2系复印件，不予确认。原告对被告济南市人民政府所举证据1-7的真实性无异议，但认为复议决定程序、认定事实、法律适用均有重大瑕疵。被告济南市自然资源和规划局对证据1-7均无异议。本院认为，证据1-7系被告济南市人民政府履行行政复议职责过程中制作、收集的材料，本院对证据1-7的真实性予以确认。经审理查明，2018年10月26日，（委托人）第三人刘晓华等13人作为市中区阳光舜城街道中二区5号楼2单元业主与（受托人）胡启镇签订授权委托书，载明：“就市中区阳光舜城中二区5号楼2单元增设电梯一事，现委托胡启镇为委托人的代理人。代理人可以以委托人的名义在代理期限：2018年10月26日至2019年3月20日内，代理如下事项：一、全权办理市中区阳光舜城中二区5号楼2单元增设电梯的建筑设计、施工监管等相关手续。二、到规划、建设等部门办理增设电梯相关手续。三、到质监部门办理电梯开工告知和监督检验等相关手续。委托代理人在其权限范围及代理期限内签署的一切合法文件及办理的相关手续，委托人均予承认。”原告孟江红所居住的阳光舜城中二区5号楼2单元101在该授权委托书中由第三人张华签字。原告孟江红与第三人张华系夫妻关系。2019年10月15日，被告济南市自然资源和规划局受理济南市市中区舜耕街道阳光舜城中二小区5号楼2单元增设电梯项目审查申请。2019年10月17日，被告济南市自然资源和规划局作出编号：[2019]-03-442号《建设项目规划咨询意见函》，主要内容为：“市中区舜耕街道阳光舜城中二小区5号楼2单元全体业主：你(单位)申请位于市中区舜世路的《市中区舜耕街道阳光舜城中二小区5号楼2单元增设电梯》(收文[2019]-6-933号)已收悉。经研究，意见如下：经审查，增设电梯设计方案基本符合《济南市既有住宅增设电梯有关手续办理导则》(济房物字[2018]6号)中规划审查要求”。被告济南市自然资源和规划局举证的《济南市既有住宅增设电梯规划设计方案申报表》记载，“街道办事处意见”一栏内容为：“该单元增设电梯事项，本单元全体业主已达成一致意见，无人反对；增设电梯设计方案已公示完毕，业主无异议”，该意见栏填写日期为2018年11月1日，加盖济南市市中区人民政府舜耕街道办事处印章；“填写及申报申明”一栏内由申报人胡启镇签名，填写日期为2018年10月20日。被告济南市自然资源和规划局举证的《济南市既有住宅增设电梯项目备案表》记载，“区既有住宅增设电梯牵头单位意见”一栏内容为：“经核实，该单元增设电梯项目符合我市既有住宅增设电梯有关政策，予以备案”，该意见栏填写日期为2019年9月26日，加盖济南市市中区老旧住宅小区整治改造工作领导小组办公室印章；“填写及申报申明”一栏内由申报人胡启镇签名，填写日期为2018年8月15日。原告不服被告济南市自然资源和规划局作出的《建设项目规划咨询意见函》，向被告济南市人民政府申请行政复议。被告济南市人民政府于2020年2月7日作出济政复决字[2019]462号《行政复议决定书》，决定维持济南市自然资源和规划局作出的《建设项目规划咨询意见函》（编号：[2019]-03-442号）的具体行政行为。本院认为，根据《济南市既有住宅增设电梯办法》第十四条规定：“建设单位或其委托的实施主体应向所在区自然资源和规划部门申请办理规划审查手续，自然资源和规划部门依法出具审查意见。”《济南市既有住宅增设电梯有关手续办理导则》“一、业主协商及项目报备”中规定“既有住宅增设电梯一般以单元为单位进行申请，以出资增设电梯的业主为申请人（即建设单位），……。”“三、工程手续办理”中规定“项目开工建设前，申请人应及时办理规划审查、施工备案等审批手续。……。”本案中，被告出具的《建设项目规划咨询意见函》属于增设电梯的审批手续之一，对原告的权利义务产生实际影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《济南市既有住宅增设电梯有关手续办理导则》“三、工程手续办理”中规定“（一）增设电梯规划审查意见。1、办理部门：规划直属分局、高新区国土规划建设管理局；……4、申报材料：（1）济南市既有住宅增设电梯规划设计方案申报表（见附件8，提供原件及原件电子扫描版）；（2）代理人身份证复印件（提供原件、复印件及原件电子扫描版）、授权委托书及承诺书（提供原件及原件电子扫描版）；（3）具有相应资质的设计单位出具的增设电梯建设方案设计文件（总平图、各层平面图、立面图、剖面图）2套，同时提供设计文件的电子格式（CAD）文件；（4）既有住宅增设电梯项目备案证明（提供原件、复印件及原件电子扫描版）。”本案中，根据被告济南市自然资源和规划局举证的第三人刘晓华等人与案外人胡启镇签订的授权委托书记载，胡启镇的代理期限为2018年10月26日至2019年3月20日，其于2019年10月15日向被告济南市自然资源和规划局提交济南市市中区舜耕街道阳光舜城中二小区5号楼2单元增设电梯相关材料，申请办理规划审查手续时，已明显超出其代理期限，被告对申请人胡启镇提交的授权委托书等相关材料未进行审慎全面审查义务，亦未提交该行为系经过第三人刘晓华等人追认的相关证据，其作出涉案《建设项目规划咨询意见函》主要证据不足，应予撤销。由于原告所在阳光舜城中二小区5号楼2单元增设电梯已实际建设，如果撤销《建设项目规划咨询意见函》会给上述业主的合法权益造成重大影响，故本院确认被告作出《建设项目规划咨询意见函》的行政行为违法，不予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，被告济南市人民政府于2019年11月25日受理原告的行政复议申请，于2020年1月16日作出济政复延字[2019]462号《延期审理通知书》，行政复议决定延期至2020年2月17日作出。2020年2月7日，被告济南市人民政府作出济政复决字[2019]462号《行政复议决定书》并送达原告，程序合法。鉴于被告济南市自然资源和规划局作出的《建设项目规划咨询意见函》应被确认违法，本院对被告济南市人民政府作出的济政复决字[2019]462号《行政复议决定书》予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告济南市自然资源和规划局作出编号：[2019]-03-442号《建设项目规划咨询意见函》的行政行为违法；二、责令被告济南市自然资源和规划局采取补救措施；三、撤销被告济南市人民政府作出的济政复决字[2019]462号《行政复议决定书》。案件受理费五十元，由被告济南市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  刘 文人民陪审员  高成琳人民陪审员  李 杰二〇二〇年十一月三十日法官 助理  杨淑贤书 记 员  黄晓斐