山东省青岛市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）鲁02民终11285号 上诉人（原审原告）：胶州市公安局营海边防派出所，住所地胶州市九龙街道办事处周家村。 主要负责人：郭永强，教导员。 委托诉讼代理人：闫文慧，山东慧勤律师事务所律师。 委托诉讼代理人：孙岩，山东慧勤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：郑方助，男，汉族，1948年3月11日生，住山东省胶州市。 被上诉人（原审被告）：鲍文龙，男，汉族，1954年11月2日生，住山东省胶州市。 二被上诉人共同委托诉讼代理人：王怀禄，山东怀禄律师事务所律师。 二被上诉人共同委托诉讼代理人：蒋成，山东怀禄律师事务所律师。 上诉人胶州市公安局营海边防派出所（以下简称营海边防派出所）与被上诉人郑方助、鲍文龙因房屋买卖合同纠纷一案，不服山东省胶州市人民法院（2019）鲁0281民初11682号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人胶州市公安局营海边防派出所的主要负责人郭永强、委托代理人闫文慧，被上诉人郑方助、鲍文龙的共同委托代理人王怀禄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 边营海边防派出所上诉请求：1.撤销原审判决；2.确认上诉人同被上诉人签订的《买卖房屋协议书》无效；3.被上诉人返还房产，并交还土地证及房产证；4.一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实与理由：一、涉案房屋是军产，一审判决认定事实错误。胶州市不动产管理中心出具的证明记载，涉案房屋的不动产权为军产。虽然产权证上写的上诉人是所有权人，但军产房真正的所有权人是中央军委总后勤部，上诉人只是使用权人。一审判决认定上诉人是涉案房屋的所有权人，依法对涉案房屋享有所有权错误。上诉人二审提交的新证据，胶州市不动产管理中心的登记证明，涉案房屋仍是军产，并没有因人员编制变化而变更，且不仅涉案房屋，上诉人及上级单位至今均没接到上级关于变更房屋所有权的通知和文件，所有的房屋仍是军产。 二、一审判决适用法律错误。(一)本案应优先适用调整军产的特别法因涉案房屋是军产，根据特别法优于普通法的原则，本案在确认合同效力时，应优先适用关于军产房的法律规定。本案中，双方签订协议时房屋是军产，现在还是军产。(三)最高法院(2017)最高法民再87号判决书的案情与本案不同，一审判决不应套用该判决。一审判决大段引用了最高法院(2017)最高法民再87号判决书的观点，以此为依据判决本案的合同有效，这是机械的照搬照抄。最高法判决与本案的不同，主要有：1、涉案房屋的性质完全不同最高院87号判决书是两个公民个人房屋买卖合同纠纷，争议的房屋是普通房屋，不是军产，而本案是买卖部队营房，是军产买卖。2、两案双方争议的焦点不同。最高院87号判决书中双方争议的焦点是划拨土地上的房屋买卖合同是否有效，而本案双方争议的焦点是军产房卖买合同是否有效。3、两案适用的法律不同。因上述原因，所以最高院的判决应适用《城市房地产管理法》等普通法，而本案则应优先适用军事特别法。4、判决依据的理由不同。最高院87号判决最终认定合同有效的理由是：该房屋几经转让，在双方签订转让协议时原告已是房屋所有权人，合同没有违反法律的效力性强制性规定，认定合同有效符合诚实信用原则和公平原则。本案中，上诉人并非涉案房屋的真正所有权人，买卖房屋协议书违反了法律的效力性强制性规定。5、上诉人的诉求没有违反诚实信用原则和公平原则。 一审中被上诉人的两名证人证言中可看出，当年是上诉人单位的个别领导违规操作，并没得到上级主管部门的同意，中国人民武装警察部队胶州市边防大队与上诉人的前身是一个单位，两块牌子，并非主管部门。因部队领导频繁调换，后任的领导并不知情。直至去年因涉案房屋地段要拆迁，开发商根据产权证找到上诉人，上诉人才得知此事。因买卖营房的行为严重违法，发现要严厉查处，上诉人上级要求必须依法追回，与被上诉人协商不成才起诉，并非是因房屋涨价或要拆迁才起诉。其次，在协议书中上诉人已明确告知这是军产，双方并未在协议书中做出任何约定，何来违反约定之说。根据法律规定，双方应返还财产，造成的损失按过错程度分担，这是法律规定的公平。军产房拆迁必须报总后勤部批准，总后能否批准现在还是未知数。 综上，一审判决认定事实、适用法律错误，请求二审法院查明事实，依法改判。 被上诉人答辩称，一、涉案房产出售后已不再是军产房，此后公安边防部队已转到地方，成建制划归公安机关，涉案房产更不再是军产房，也不在军产档案中。2018年军产房的清理中，涉案房产并不在清理范围之内。2019年1月1日青岛公安局举行边防支队转改官兵集体换装仪式。公安边防部队已转到地方，成建制划归公安机关，涉案房产更不在是军产房。二、《中国人民解放军房地产管理条例》《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国军事设施保护法》等不属于《合同法》第五十二条中的法律及行政法规，其相关规定不能作为认定合同无效的依据。三、《中国人民解放军房地产管理条例》《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国军事设施保护法》中关于需经审批、批准的规定只是对产权变更的约束，并不能导致合同无效的法律后果。1990年4月20日版《中国人民解放军房地产管理条例》第二十八条规定，军产房可以转让，军产房的转让未经相关部门审批只是产生产权无法转移或产权转移无效的法律后果，并不能导致房屋买卖合同无效的法律后果。四、根据有关法律规定，未经批准的合同因欠缺法律规定的生效条件而未生效，不能将未生效的合同认定为无效合同。涉案《买卖房屋合同》没有经过相关审批并不会导致涉案合同无效的法律后果。五、《买卖房屋协议书》系双方真实意思表示，涉案房屋登记在上诉人名下，上诉人有权就涉案房屋与被上诉人签订《买卖房屋协议书》，该《买卖房屋协议书》未违反法律行政法规的效力性强制性规定，登记、审批并非《买卖房屋协议书》生效的条件，认定《买卖房屋协议书》有效符合诚实信用原则和公平原则。 综上，一审法院认定事实和适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 营海边防派出所向一审法院提出诉讼请求：1、请求确认营海边防派出所同郑方助、鲍文龙签订的《买卖房屋协议书》无效；2、请求依法判令郑方助、鲍文龙返还房产，并交还土地证及房产证；3、本案的诉讼费用由郑方助、鲍文龙承担。 原审查明，1、2000年2月16日胶州市公安局码头边防派出所（甲方）与郑方助、鲍文龙（乙方）签订《买卖房屋协议书》，合同约定：一、甲方由于新建营房，决定处理原有旧营房。旧营房坐落营海镇东营村东，有正房18间，车库2间，仓库4间及其它附属建筑。土地面积2589.3平方米。均已办理房产证、土地证。二、经甲、乙双方协商作价六万元卖给乙方，款一次性付清，甲方将房产证、土地证同时交给乙方。甲方新建营房落成搬走后，将旧营房才能交于乙方使用。三、本协议一式三份，甲乙双方各存一份，上报一份。甲方（单位）代表处有“张志金”签字并加盖“胶州市公安局码头边防派出所”公章，乙方代表处有“郑方助”、“鲍文龙”签字。同日，郑方助、鲍文龙向胶州市公安局码头边防派出所交付了6万元，胶州市公安局码头边防派出所为郑方助、鲍文龙出具中国人民武装警察部队通用收费票据一份，载明收营房款60000元，收费单位处盖有“胶州市公安局码头边防派出所财务专用章”。2、2019年10月16日，胶州市公安局边防大队出具证明一份，证明原“胶州市公安局码头边防派出所”于2000年8月改称为“胶州市公安局营海边防派出所”。3、涉案地块于1998年10月20日办理国有土地使用权证，地号：H15-33（04）-133，坐落：胶州市营海镇东营村，土地使用者：胶州市公安局码头边防派出所，使用权面积：2589.3㎡。涉案房产于1999年11月13日办理房产证，使用权人：胶州市公安局码头边防派出所，坐落：胶州市营海镇东营村，经查询，胶州市不动产登记中心于2019年10月23日出具证明，截止2019年10月23日，该不动产无查封无抵押。双方签订《买卖房屋协议书》后，房屋产权并未办理过户。4、原胶州市公安局码头边防派出所所长张某、指导员鞠某出庭作证。证人张某证明：1993年上级要求改造青岛边防支队内的基层营房，上级只拨放20万元，根据胶州的改造计划20万元肯定不够，所以边防派出所向青岛边防支队汇报后，决定卖掉旧营房，筹措资金建设新营房，所以于2000年2月16日边防派出所将旧营房卖给了本案郑方助、鲍文龙。双方之间的房屋买卖是由证人代表营海边防派出所办理的，而且证人在买卖房屋协议书上签的字。 证人鞠某证明：上级通知处理旧房建新房，当时边防派出所首先找到驻地营海东营村，但是村里没钱，也不要，后来找到郑方助、鲍文龙，让他们买，但是他们也不想要，后来做了工作，他们同意买下旧营房，所以边防派出所与郑方助、鲍文龙于2000年2月16日签订了买卖房屋协议书，我也在相关的房地产出售审批表上签了字。 原审认为，本案中双方签订的《买卖房屋协议书》合法有效。第一、双方于2000年2月16日签订《买卖房屋协议书》，系双方当事人自愿签订，且原胶州市公安局码头边防派出所所长张志金、指导员鞠维生当庭作证，证明营海边防派出所主动找到郑方助、鲍文龙，让郑方助、鲍文龙购买营海边防派出所的旧营房，购买的房款用于建设新营房，因此，该协议书系双方的真实意思表示。 第二、涉案房产于1999年11月13日办理房产证，使用权人为胶州市公安局码头边防派出所，签订《买卖房屋协议书》时，营海边防派出所（原胶州市公安局码头边防派出所）系案涉房屋的所有权人。因此，营海边防派出所依法对案涉房屋享有所有权，其有权与郑方助、鲍文龙签订《买卖房屋协议书》。 第三、《买卖房屋协议书》并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定。根据《合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第十四条的规定，只有违反效力性强制性规定的合同才无效。《城市房地产管理法》第三十八条规定：“下列房地产，不得转让：(一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十九条规定的条件的……（六）未依法登记领取权属证书的……”第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：(一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；(二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。”第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”从条文内容看，第三十八条、第四十条均未直接规定违反后的行为无效。而且在此类纠纷中，认定划拨土地上的房屋买卖合同有效，继续履行合同，也不会侵害国家利益和社会公共利益。因此，《城市房地产管理法》第三十八条和第四十条属于管理性强制性规定。本案《买卖房屋协议书》违反上述规定并不属于《合同法》第五十二条第五项规定的违反法律、行政法规的强制性规定的情形。此外，《买卖房屋协议书》系转让房屋的合同，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条关于“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的规定规范的是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，而非房屋买卖，故该规定不适用于本案合同效力的认定。 第四、登记、审批并非《买卖房屋协议书》生效的条件。《物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”《城市房地产管理法》第四十条第一款虽然规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”但该审批行为仅是物权变动的必要条件，也即未经审批，将无法办理房产所有权登记，房屋所有权不发生转移，但这并不影响房屋买卖合同的效力。 第五、认定《买卖房屋协议书》有效符合诚实信用原则和公平原则。《买卖房屋协议书》是双方真实意思表示，营海边防派出所在协议书已实际履行近二十年且房地产价格发生巨大变化的情况下起诉要求确认《买卖房屋协议书》无效并要求郑方助、鲍文龙返还房产显然违背了《买卖房屋协议书》约定，其不诚信的行为不应得到法律的支持，否则，对郑方助、鲍文龙将造成极大的不公，将严重影响公序良俗和正常市场秩序。 综上，双方签订的《买卖房屋协议书》合法有效。双方之间如有房屋搬迁安置补偿等与涉案房屋有关的争议，可依法依规通过其他方式处理。 据此，判决：驳回胶州市公安局营海边防派出所的诉讼请求。案件受理费100元，由胶州市公安局营海边防派出所负担。 经审理查明，上诉人提交2020年6月8日受理的登记信息记载：涉案房屋建筑面积为“0”。二审查明的其他事实同一审。 本院认为，青岛公安局边防支队转改为地方建制，并于2019年1月集体换装。上诉人提交的胶州市不动产登记中心登记信息记载：涉案土地房屋权利人为改建前的胶州市公安局码头边防派出所，上诉人未能提供改建时涉案土地房屋交接并归其所属的相关手续。双方于2000年2月16日签订的房屋买卖协议以及收取款项凭证，均加盖“胶州市公安局码头边防派出所”公章。原胶州市公安局码头边防派出所系军队建制，在长达二十余年期间，部队多次进行军产清查。上诉人不能提供上级军事机关对涉案房屋买卖提出异议等有效证据，其所称“涉案房屋买卖系原部队人员的个人行为”之理由，证据不足，本院不予采信。上诉人的其他上诉理由不能成立，要求对涉案房屋现有价值进行评估的申请，本院不予支持。故，上诉人作为地方公安机关，其主张涉案房屋相关权利依据不足。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人胶州市公安局营海边防派出所负担。 本判决为终审判决。 审判长 徐 明 审判员 李晓波 审判员 王昌民 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 栾才玉 书记员王繁