广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂14行终61号 上诉人（一审原告）韦明彪，男，1968年3月9日出生，壮族，住崇左市江州区。 委托代理人李奇钦，广西帮达律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）崇左市江州区农业农村局，住所地崇左市江州区新民路**。 法定代表人农振益，局长。 委托代理人刘可武，崇左市江州区农业农村局综合执法大队队长。 委托代理人何晓娟，崇左市江州区农业农村局综合执法大队执法员。 被上诉人（一审被告）崇左市江州区水利局，，住所地崇左市江州区新民路** 法定代表人邓觉，局长。 委托代理人覃静，崇左市江州区水利局工作人员。 委托代理人梁科，北京市鼎业（南宁）律师事务所律师。 上诉人韦明彪因与被上诉人崇左市江州区农业农村局（以下简称江州区农村局）、被上诉人崇左市江州区水利局（以下简称江州区水利局）渔业行政强制及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区崇左市江州区人民法院（2020）桂1402行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月4日组织当事人进行询问。上诉人韦明彪及其委托代理人李奇钦，被上诉人江州区农村局的委托代理人刘可武、何晓娟，被上诉人江州区水利局的委托代理人覃静、梁科到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审审理查明：客兰水库位于扶绥县与崇左市××区交界处的全民所有水域。1989年原告未取得养殖证在客兰水库周边建设鱼塘养鱼。为防止鱼类流失至水库内，原告在鱼塘四周修建围坝予以加固。2009年12月3日，原告取得江府（淡养）养证〔2009〕第Ｓ0005号《水域滩涂养殖使用证》，养殖证核准使用期限为2009年12月3日至2010年12月3日，但原告在其养殖证使用期限届满前未办理相关延展手续，继续在客兰水库周边从事养殖生产。2018年10月25日，广西壮族自治区总河长发布《关于集中整治江河湖库“四乱”问题的通知》第2号总河长令，要求各级总河长、河长、湖长等按照属地管理原则，全力抓好江河湖库“四乱”问题的集中整治，对突出问题进行重点督办，确保整改落实到位。2019年10月15日，崇左市江州区河长制办公室填报《崇左市江州区江河湖库“清四乱”问题清单》，认为原告围库养鱼的行为属于“四乱”问题中的“乱占”。2019年12月3日，被告农村局、水利局分别向原告发出《责令改正通知书》、《责令限期改正水事违法行为通知书》，告知原告于2019年12月9日前自行拆除养殖设施，如不在限期内自行拆除，将进行强制拆除，并告知原告有权进行陈述和申辩，原告在规定期限内没有向两被告进行陈述和提出申辩。作出责令改正通知后，被告农村局及水利局相关工作人员多次召开拆除围坝动员会，但原告仍未在期限内对其鱼塘围坝予以拆除。2019年12月17日，崇左市河长制办公室印发《关于开展江河湖库“清四乱”工作督查的通知》，对江州区“清四乱”工作进行督查指导，对“四乱”问题进行彻底整治。2019年12月19日，江州区政府组织农村局、水利局等相关部门开展联合行动，围坝拆除前原告已在《罗白乡蒙井村蒙井屯客兰水库周边拆除池塘围坝确认书》上签字，确认书的主要内容为“韦明彪愿意配合完全拆除客兰水库周边池塘围坝200米，施工单位给予60000元补助，现我给予确认”，当天，相关部门对原告的鱼塘围坝进行强制拆除。2020年4月24日，原告收到相关部门发放的围坝拆除补助款60000元。 另查明，原告的鱼塘养殖面位于客兰水库正常蓄水位126.8米以下，属于水库管理范围。 一审法院认为：本案的争议焦点为，一、原告确认拆除鱼塘围坝后不自行拆除，两被告对原告鱼塘围坝实施的联合拆除行为是否合法；二、原告要求两被告赔偿经济损失550000元是否有事实和法律依据。关于原告确认拆除鱼塘围坝后不自行拆除，被告农村局、水利局对原告鱼塘围坝实施的联合拆除行为是否合法的问题。1．被告农村局、水利局是否为本案适格被告的问题。首先，根据《中华人民共和国渔业法》第六条、第七条规定，县级以上人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作，被告农村局作为县级以上渔业主管部门，其有权对辖区水库库区内建造鱼塘养殖设施，从事渔类养殖生产的行为进行处理的行政职权；根据《广西壮族自治区水利工程管理条例》第五条规定，县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内水利工程监督、管理和指导工作，被告水利局作为县级以上水行政主管部门，其有权对辖区在水库管理范围内擅自搭建构筑物的行为进行处理的行政职权。其次，虽然本次多部门联合强制拆除鱼塘围坝行动是由江州区政府组织的，但被告农村局和水利局是负责具体实施拆除工作的单位，因此，两被告是本案拆除鱼塘围坝设施的责任单位，是适格的主体。2．对于两被告强制拆除原告鱼塘围坝的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款：“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。”的规定，原告未经任何批准手续，未取得养殖证情况下，从1989年起在客兰水库库区内建造鱼塘，进行渔类养殖生产，属于未依法取得养殖证在全民所有水域违法从事养殖生产的行为，虽然原告于2009年取得了《水域滩涂养殖使用证》，但其在该养殖证使用期限届满前未依照法定程序办理延展手续，故养殖证使用期限到期后其继续在客兰水库库区范围内养鱼无任何法律依据，属违法行为。根据《广西壮族自治区水利工程管理条例》第三十四条：“违反本条例第二十八条规定，有下列行为之一的，由水行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，处以罚款．．．．．．（三）在水利工程管理范围内擅自搭建构筑物、垦植、筑坝拦汊、围库造地、挖渠破闸、挖堤扒口的，处五千元以上三万元以下的罚款．．．．．．”的规定，原告在库区内围垦开挖鱼塘，搭建围坝的行为属于违法占用库区水域，其违法行为对客兰水库的水质及生态产生影响。因此，被告农村局和水利局有权对原告的上述违法行为作出责令改正通知，限其自行拆除围坝养殖设施。两被告向原告发出责令改正通知书时已告知原告依法享有陈述和申辩等权利，但原告在规定的期限内并未向两被告进行陈述和申辩，也未在期限内自行拆除。强制拆除前，两被告与原告已经就拆除池塘围坝进行了协商及确认，原告也已经在确认书上签字，其签字行为应视为对拆除围坝的认可。两被告在强制拆除前多次与原告协商、劝告，要求原告自行拆除违法构筑物，并下达了整改通知书，原告也已签字确认同意拆除池塘围坝，两被告已经履行了有关法定程序，后两被告联合拆除原告的鱼塘围坝，符合法律规定，应予支持，故原告要求确认两被告的强制拆除行为违法的理由不成立，一审法院不予支持。对于原告认为违法行为在两年内没有被发现，不应再给予行政处罚的主张，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”之规定，综合全案证据及各方诉辩意见，原告鱼塘围坝被强制拆除前，其在水库库区内搭建围坝的违法行为处于继续状态，故原告的主张不符合法律规定，一审法院不予支持。关于原告要求两被告赔偿经济损失550000元是否有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”第三十六条第八项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”根据上述规定，当事人请求国家赔偿应当以其合法权益受到损害为前提条件，对于财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，两被告在进行水库清除“四乱”整治中，经测定发现原告的鱼塘围坝属于水库管理范围的违法构筑物，属于整治范围，然后多次对原告进行动员、劝告，并下发整改通知书，要求原告自行拆除，但是原告没有自行拆除。在原告确认同意拆除并过后领取补助款的情况下，两被告强制拆除原告的鱼塘围坝，符合法律规定，不存在国家赔偿的情形，原告请求两被告赔偿损失没有事实和法律依据。因此，原告要求两被告赔偿其经济损失550000元的诉讼理由不成立，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告韦明彪的诉讼请求。 上诉人韦明彪不服一审判决，上诉称，被上诉人农村局、水利局的强制拆除行为程序违法。一、被上诉人农村局下发的《责令改正通知书》、水利局下发的《责令限期改正水事违法行为通知书》内容均为要求上诉人限期自行拆除鱼塘围栏，是一个行政处罚行为。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条以及《广西壮族自治区行政执法程序规定》第二十七条、第三十三条的规定，被上诉人未依照法定程序进行。二、同时，强制拆除围栏的行为是一个强制执行决定，即使上诉人在《拆除池塘围坝确认书》上签字，并领取了6000元的补助款项，但上诉人并未实际配合被上诉人的拆除行为。在此情况下，并不能视为默认上诉人是同意且配合的。履行法定的拆除程序是行政机关的法定义务，也并不因此而免除。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条规定，被上诉人应该对上诉人进行书面催告、也应该给予上诉人陈述和申辩的权利。被上诉人2019年12月3日下发限期12月9日前自行拆除的通知，于12月19日凌晨强制拆除且先强制拆除，后逼上诉人在《拆除池塘围坝确认书》签字，该强制执行程序违法。三、上诉人鱼塘是用自己的承包地和本村村民对换形成的，因经常受水淹致农业失收而改造成鱼塘，自2009年取得《水域滩涂养殖使用证》，取得合法养殖权，鱼塘围栏属于鱼塘养殖的必要设施，在取得合法养殖权的同时合法化。虽上诉人之后未办理延展手续，那是被上诉人雍正懒政的原因，以未办理延展手续倒推认定鱼塘围栏是违章建筑显然是不合理的，因此被上诉人强制拆除鱼塘围栏给上诉人造成的损失应当进行赔偿。综上，请求二审法院依法改判。撤销崇左市江州区人民法院（2020）桂1402行初47号行政判决书；确认被上诉人农村局、水利局强制拆除上诉人鱼塘围坝的行为违法；判令被上诉人农村局、水利局赔偿因强制拆除行为给上诉人造成的经济损失。 被上诉人农村局辩称，2009年12月，韦明彪领取的《水域滩涂养殖使用证》因其未按照规定年审，也未办理延展手续，致使该证早已失效十年。韦明彪围湖养鱼行为，违反了《广西壮族自治区水利工程管理条例》第二十六条第二款规定，并经江州区水利局委托具有专业资质的广西润弘水利水电勘测设计有限公司对其养殖鱼塘的范围进行确认，韦明彪的鱼塘养殖面位于罗白乡客兰水库正常蓄水位126.80米以下，属于水库管理范围以内，该部分不得由个人侵占。韦明彪的围堰养殖处在江州区客兰水库战略备用水源地内，还违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条规定，我局根据崇左市江州区人民政府办公室文件要求，2019年12月3日向其下达的《责令改正通知书》合法合规，韦明彪也于当天在送达回证上签了字。我局向韦明彪发放整改通知书后，其并未在规定时间内对违规养殖鱼塘自行拆除，也未进行任何整改，仍继续投入鱼苗养殖。其行为严重影响客兰水库饮用水源地水质和饮水安全，破坏生态环境。崇左市江州区人民政府为了恢复水库边生态原貌，遏制违法占地养殖现象，确保饮用水安全和辖区内河流水质好转，协调各单位各部门组成联合工作组依法对其鱼塘进行强制拆除是合法合规的。韦明彪已于2019年12月19日在《罗白乡井屯客兰水库周边拆除池塘围坝确认书》上签了字，明确表示愿意配合完全拆除客兰水库周边池塘围坝200米，并接受了崇左市江州区人民政府60000元的补助款。综上所述，韦明彪提出的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。 被上诉人水利局辩称，一、韦明彪围库养鱼行为，违反了《广西壮族自治区水利工程管理条例》第二十八条第四款规定。经广西润弘水利水电勘测设计有限公司对其养殖鱼塘的范围进行确认，韦明彪的鱼塘养殖面位于罗白乡客兰水库正常蓄水位126.80米以下，属于水库管理范围以内。围库养鱼属于江河湖库“清四乱”问题中的乱占，违法占用湖泊库区水域，影响行水生态、水环境。根据崇左市河长制办公室的《关于开展江河湖库“清四乱”工作督查的通知》要求，对江州区“四乱”问题彻底整治作出的江水改通字〔2019〕2号《责令限期改正水事违法行为通知书》程序合法，适用法律准确。二、责令限期改正是一个行政行为，不是行政处罚，不具有处罚性质。《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。因此，水利局做出责令韦明彪在一定期限内纠正违法行为不适用行政处罚的程序。水利局于2019年12月3日向其下达的《责令限期改正水事违法行为通知书》，韦明彪于当天在送达回证上签字。韦明彪未按照指定的期限届满前拆除违章坝体，恢复原状，水利局强制执行符合法律规定。三、2009年12月，韦明彪领取的《水域滩涂养殖使用证》因其未按照相关法律规定申请年审，也未办理延展手续，致使该证早已失效十年，韦明彪围库养鱼行为无法律依据。四、韦明彪于2019年12月19日在《罗白乡蒙井村蒙井屯客兰水库周边拆除池塘围坝确认书》上签了字，明确表示愿意配合完全拆除客兰水库周边池塘围坝200米，并接受了崇左市江州区人民政府60000元的补助款。水利局行政行为合法，韦明彪没有任何证据证实其投资了55万元。其主张55万元的损失没有事实和法律依据，应予驳回。 二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据材料。 经审查，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点：1.关于两被上诉人实施对上诉人鱼塘围坝强制拆除行为是否合法；2.被拆除的鱼塘围坝是否属于上诉人的合法财产，应否获得国家赔偿。关于两被上诉人实施对上诉人鱼塘围坝强制拆除行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定，对违法建筑需强制拆除前，行政机关应依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序，当事人未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的，行政机关方可依法强制拆除。本案中，虽然上诉人在《拆除池塘围坝确认书》上签字确认同意完全拆除客兰水库周边鱼塘围坝，并承诺过后领取补助款项，但该确认书并不免除被上诉人作为行政机关在组织对上诉人涉案鱼塘围坝实施强制拆除前履行上述法定程序。据此，本院确认两被上诉人实施对上诉人鱼塘围坝强制拆除行为违法。一审法院认定两被上诉人实施对上诉人鱼塘围坝强制拆除行为合法不当，本院予以纠正。 关于被拆除的鱼塘围坝是否属于上诉人的合法财产，应否获得国家赔偿的问题。《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说当事人是否有合法权益被侵犯是其能否获得国家赔偿的先决条件，对于合法建筑的拆除，行政机关拆除未履行法定程序，拆除行为被确认违法的，应当依法对建筑物损失予以赔偿；而对违法建筑的拆除，行政机关即便违反法定程序，拆除行为被确认违法，因所有人对建筑物不具有合法权益，行政机关也无须赔偿。本案中上诉人未提供有效证据证明其在鱼塘建设围坝的合法性，因此非法建设行为形成的实质性违法建筑，不是原告的合法财产，不属于《国家赔偿法》规定应受保护的合法权益，故上诉人请求依照《国家赔偿法》判令两被上诉人赔偿强制拆除其鱼塘围坝损失缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定两被上诉人实施对上诉人鱼塘围坝强制拆除行为合法不当，本院予以纠正。上诉人的上诉请求部分有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、变更确认崇左市江州区农业农村局、崇左市江州区水利局实施对韦明彪鱼塘围坝强制拆除行为违法； 二、驳回韦明彪要求赔偿鱼塘围坝经济损失的诉讼请求。 二审案件受理费50元，由上诉人韦明彪负担。 本判决为终审判决。 审判长  农立海 审判员  柳成功 审判员  陆有帅 二〇二〇年十一月三十日 书记员  梁朝钠 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……