广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终333号上诉人（原审原告）惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社。负责人何晋和，组长。委托代理人张宴闻，广东星啸律师事务所律师。上诉人（原审被告）惠东县自然资源局。法定代表人余松庆，局长。委托代理人段常英，该局工作人员。委托代理人周晓芳，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。原审第三人惠东县多祝镇启南村隆新村民小组。负责人翁保兴，组长。委托代理人钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。上诉人惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社、惠东县自然资源局因行政撤销一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初461号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社（以下简称燕埔合作社）委托代理人张宴闻，上诉人惠东县自然资源局委托代理人段常英、周晓芳，原审第三人惠东县多祝镇启南村隆新村民小组（以下简称隆新村小组）委托代理人钟洪青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告曾用名多祝镇守望村苑埔村民小组、燕埔村民小组，2014年，该村民小组中的陈姓村民分出成立城门小组。第三人原本居住在原多祝镇岭梅大队翁屋小组，二十世纪六十年代中期，为改善生存条件，原翁屋村民经与原守望大队苑埔生产队协商，议定在老龙潭地段划出土地给原翁屋村民耕种，原翁屋小组遂迁至老龙潭地段，更名为龙新村民小组（又名隆新村民小组），隶属多祝镇启南村。根据被告提交的土地登记资料显示：原告与第三人于2012年9月3日提出土地登记申请，《土地登记申请书》、《农村集体土地权属调查表》、《土地登记审批表》、界址标示、宗地图上加盖了原告与第三人的公章，《农村集体土地权属调查表》记载土地四至“东至龙新经济合作社农民集体、南至争议、西至争议，北至龙新经济合作农民集体；燕埔经济合作社农民集体”，还记载有“兹有多祝镇启南村民委员会集体所有权证发证有关信息，已于2012年9月14日至2012年9月29日在本村公示十五天无异议”。界址标示记载界址线位置详见调查地图，宗地图记载的绘图时间为2012年10月5日。2012年12月2日，惠东县人民政府颁发惠东集有（2012）第113202051号集体土地所有权证，该证记载的土地所有权人为原告与第三人，土地面积1.2489公顷。另查明，原告隶属的守望村与第三人隶属的启南村自20世纪80年代末出现土地权属纠纷，经政府调处后对两村的土地权属界限进行了核定。2012年，因国家建设潮莞高速征收土地问题，原告与第三人又土地补偿款问题产生权属纠纷，多祝镇守望村辖区内的城门小组也与第三人存在土地权属纠纷。2018年，原告向惠东县人民政府提出土地权属调处申请，请求确认坐落于惠东县********的23亩土地所有权。2019年5月14日，被告惠东县自然资源局向原告出具《告知书》，该告知书记载“2019年3月1日，你村小组代表现场指认土地总面积23.5245亩，共四块地，其中地块一1.6897亩，已办理《集体所有权证》，证号为惠东集有（2012）第113202051号，权利人为原告惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社、启南村隆新经济合作社农民集体共有；地块二10.5408亩，已办理了《集体所有权证》，证号为惠东集有（2012）第113202024号，权利人属于惠东县多祝镇启南村隆新经济合作社农民集体所有；地块三4.0248亩，已办理《集体所有权证》，证号为（2016）第113202073号，权利人属于惠东县多祝镇皇思杨经济联合社农村集体所有……如你村民小组持有异议，可向上一级机关提起行政复议……”。原审法院认为，本案争议的焦点为：一、原告的起诉是否超过起诉期限。二、被告颁发的惠东集有（2012）第113202051号集体土地使用权证是否应当撤销。一、关于原告的起诉期限问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，知道或应当知道行政行为内容的时间点是起算起诉期限的前提和基础。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当是针对其确信是真实的行政行为。若起诉人尚对是否存在被诉行政行为存疑，便起算起诉期限，则有违设置起诉期限的本意。本案中，尽管原告提出了土地登记申请，但是《农村集体土地权属调查表》记载涉案土地证发证信息只是在多祝镇启南村民委员会进行了公示，且本案并无证据证实原告获得了土地登记的最终结果，原告曾因土地纠纷多次向有关部门主张权利，从这些部门回复及原告提出权利主张的申请书的内容来看，原告也并没有作出知晓并确信惠东县人民政府已颁发了涉案土地证的意思表示，仅此难以认定原告已经在行政诉讼法意义上知道或应当知道了发证行为。而原告真正知晓、确信的发证行为的时间点应当是收到了被告惠东县自然资源局的《告知书》，该《告知书》系针对原告的土地确权申请作出，明确告知了涉案土地证所记载的权利人、土地面积等事项，足以让原告达到确信程度，故原告的起诉期限应当自2019年5月14日后起算，原告于2019年10月28日提起诉讼，未超过法定的起诉期限。二、被诉集体土地证是否应当撤销。原告迁至多祝镇老龙潭地段后，自八十年代末开始与第三人产生土地权属纠纷，尽管确定了自然村的权属界限，但辖区内各村民小组之间的土地权属界线并不清晰，且各村民小组均无有效的权属凭证可以证实其单独拥有涉案土地的所有权，被告通过地籍调查形成的《农村集体土地权属调查表》也记载涉案土地南至和西至存在争议，因此，被告在对涉案土地登记时，未查清土地四至范围和权属争议问题，根据《土地登记办法》第九条第一款规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标”、第十八条“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的……”的规定，案涉集体土地属于不予登记的情形，原告请求撤销涉案土地所有权证，原审法院予以支持。土地所有权撤销后，关于争议土地的归属问题，可依法通过权属争议调处程序解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：撤销惠东县人民政府颁发的惠东集有（2012）第113202051号集体土地所有权证。本案受理费50元（原告已缴交），由被告承担。上诉人燕埔合作社向本院上诉称，一、一审法院虽然判决结果恰当，但认定基本事实不清，遗漏了我方庭后发现的新证据。我方与惠东县自然资源局行政撤销两案[（2019）粤1322行初461、462号]，在本案中，我方发现在惠东集有（2012）第113202051号集体土地所有权证上盖有我方的公章，起先，我方猜测是被村里的人盗盖，但是，在庭后搜索证据时却发现，我方在2012年还没有启用该公章，且，经走访核实，我方得知整个多祝镇的“经济合作社”公章都是在2015年时才启用，我方在发现这一事实后，立即将相关证据以及鉴定、调查申请邮寄给法院。另外，在庭审过程中，惠东县自然资源局确认了两案土地的划分依据是1988年出具的土地权属界线核定书，据此，我方确认了惠东县自然资源局将廖哥塘边麻仔窝头的4亩地认定为隆新村小组所有的行为是错误的，后，我方依法向惠州市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，案号为（2020）粤13行初31号，在该案中，我方发现惠东县自然资源局答辩的该4亩土地所在的位置竟然在462案的土地证上，我方又将该案发现的新证据提供给一审法院，但一审法院不予理会。从判决文书落款日期显示，本案判决书早在2019年12月28日已经作出，但一审法院在2020年5月9日才将本案判决邮寄给我方，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十三条，中间间隔时间如此之长，一审法院应当再次组织开庭对此证据予以认定，一审法院不组织二次开庭违法法律规定。另外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定，我方现有证据显示，我方的公章存在假冒的可能性，一审法院应依职权调查清楚我方的公章问题，若被假冒，应将犯罪行为移送公安机关。综上所述，一审法院认定基本事实不清，应在查清事实后依法维持原判。上诉请求：1.请求法院依职权将本案中存在违法违纪的成员，将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关，认为有犯罪行为的，将有关材料移送公安、检察机关；2.请求维持原判；3.本案一审、二审诉讼费由惠东县自然资源局承担。针对燕埔合作社的上诉，惠东县自然资源局答辩称，一、燕埔合作社的第一项上诉请求并非行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定，燕埔合作社的第一项上诉请求并非上述法律规定的具体的诉讼请求，亦不属于行政诉讼受案范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定，应当驳回其第一项上诉请求。二、燕埔合作社的上诉请求没有事实和法律依据。燕埔合作社称其在2012年还没有启用“惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社”的公章，是没有事实依据的。从燕埔合作社提交的证据上看，该证据均不能证明其从2015年才启用上述公章，具体情况如下：第一，燕埔合作社属于惠东县多祝镇守望村委会辖区内的村民小组，燕埔合作社提交的惠东县多祝镇守望村委会出具的证明，该证据证明效力不高；第二，燕埔合作社提交的开户许可证和印鉴卡，仅能说明其从2015年开始在银行开设账号以及在银行留下印鉴，不能证明其在2015年才开始启用上述公章。综上，燕埔合作社的第一项上诉请求并非行政诉讼的受案范围，燕埔合作社的上诉没有事实和法律依据，请求法院驳回其上诉请求。上诉人惠东县自然资源局向本院上诉称，一、惠东县人民政府核发涉案《集体土地所有权证》〔证号：惠东集有（2012）第113202051号〕权属清晰、程序合法，且适用法律正确，一审法院作出的判决属于查明事实不清，适用法律错误。一、一审法院认为我局在进行涉案土地登记时，未查清涉案土地四至范围和权属争议问题系事实认定错误，涉案集体土地所有权证的权属是清晰的，其界线和四至范围也是明确的。涉案集体土地所有权证的权属是明确的，不存在权属争议的问题。一审法院认为“尽管确定了自然村的权属界限，但辖区内各村民小组之间的权属界线并不清晰”，系一审法院事实认定错误。首先，涉案的集体土地所有权证由燕埔经济合作社和惠东县多祝镇启南村隆新经济合作社（下称“隆新合作社”）共同申请，上述两村集体作为共同共有人，共同拥有涉案集体所有权证的权属。我局作为登记机关，仅需将上述两村集体共同共有的涉案土地进行登记，无需就双方内部之间的份额进行具体划分界限。其次，退一步说，即使需要划分内部的份额，结合燕埔合作社提交的《土地界线权属核定书》，该界线图已经划分了多祝镇守望村委会和多祝镇启南村委会之间的权属界线，燕埔合作社所在的村小组属于守望村委会的辖下的村民小组，隆新合作社所在的村小组属于启南村委会辖下的村民小组，既然一审法院认为两村委会之间的权属界限是确定的，那么其辖区内的村民小组界线也应当是明确的。最后因与涉案集体土地所有权证相邻的南至和西至的土地权利人属于待确定，与其南至和西至相邻的土地权利人无法进行对相邻界线进行指认，所以我局通过地籍调查形成的《农村集体土地权属调查表》的南至和西至记载为争议，但涉案集体证的四至界限和权属是清晰，且燕埔合作社和隆新合作社均在涉案集体证的宗地图上盖章确认了涉案集体证的权属界线，可见，涉案集体证的四至范围和权属已经双方确认。（二）县政府核发涉案《集体土地所有权证》[证号：惠东集有（2012）第113202051号]程序合法且适用法律正确。燕埔合作社和隆新合作社于2012年9月3日根据集体土地所有权原始取得证明材料，取得宗地所有权，共同申请办理集体土地所有权初始登记。我局通过集体土地权属调查，认为燕埔合作社和隆新合作社农民集体所有的土地权属清楚，无纠纷，符合《土地登记办法》第三章的规定，于2012年9月14日至2012年9月29日在燕埔合作社和隆新合作社所在村集体公示15天无异议，我局报请惠东县人民政府核发惠东集有（2012）第113202051号《集体土地所有权证》。因此，惠东县人民政府核发涉案《集体土地所有权证》程序合法且适用法律正确。二、燕埔合作社提起本案已超过起诉期限，一审法院作出的判决属于查明事实不清，适用法律错误。涉案《集体土地所有权证》[证号：惠东集有（2012）第113202051号]于2012年核发，燕埔合作社作为权利人之一，已在《土地登记审批表》上盖章确认该《农村集体土地权属调查表》记载的“兹有惠东县多祝启南村民委员会集体所有权发证有关信息，已于2012年9月14日至2012年9月29日在本村公示十五天无异议，可供登记”中的“本村”是指燕埔合作社和隆新合作社，燕埔合作社应当在2012年期间知道涉案《集体土地所有权证》〔证号：惠东集有（2012）第113202051号〕登记在燕埔合作社和隆新合作社名下，燕埔合作社于2019年9月提起本次诉讼已超过6个月的起诉期限，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，一审法院作出的判决属于查明事买不清，适用法律错误。综上，惠东县人民政府核发涉案《集体土地所有权证》〔证号惠东集有（2012）第113202051号〕权属清晰、程序合法且适用法律正确，燕埔合作社提起本案已超过起诉期限，一审法院作出的判决属于查明事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决驳回燕埔合作社的起诉或全部诉讼请求。上诉请求：1．撤销博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初461号《行政判决书》；2．改判驳回燕埔合作社起诉或全部诉讼请求；3.由燕埔合作社承担本案一、二审诉讼费用。原审第三人隆新村小组于二审庭审中述称，第一、我方坚持一审的答辩意见；第二、补充两个问题，第一个问题，我方在一审已经向法庭提交了我方在涉案土地上缴交公余粮的有关证明材料，这充分证明涉案土地是我方在管理使用之中，时间是从60年代初期到征收土地时止。第二个问题，对涉案土地燕埔合作社2018年才向政府提出土地争议调处申请，其实这个土地已经在2012年已经办了集体所有权证。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案属于土地行政登记纠纷，争议焦点是惠东县人民政府颁发给燕埔合作社和隆新村合作社的惠东集有（2012）第113202051号《集体土地所有权证》是否合法。原《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”第十二条第（三）项规定：“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；”第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。”本案中，燕埔合作社请求撤销涉案惠东集有（2012）第113202051号《集体土地所有权证》的主张理由有：一是在土地权属有争议的情况下发证；二是登记程序不合法。首先，从燕埔合作社提交的《关于请求裁决土地使用权等问题的报告》、《土地权属界线核定书》、《请求尊重历史事实确保我村土地权益不受侵犯申请报告》、《询问笔录》、《行政处理决定书》等证据看，燕埔合作社与隆新村小组之间对于十九世纪六十年代中期划给隆新村小组的36亩土地，是否属于“借耕”以及是否需要返还，双方在十九世纪八十年代末期就已经开始产生权属争议。因此，对于燕埔合作社的第一点理由，本院予以采纳。其次，燕埔合作社作为涉案《集体土地所有权证》的共同所有权人，其明确表示未申请办理该证，《土地登记申请书》上只有隆新村小组的负责人签名，并无燕埔合作社的负责人或者受委托人人员签名和申请人身份证明材料，且燕埔合作社和隆新合作社是属于不同的村民委员会，但《权属调查表》上需要村民委员会盖章确认处只有隆新合作社所在村民委员会盖章确认，而无燕埔合作社所在的村民委员会盖章确认，亦无证据证明登记机关有将涉案《集体土地所有权证》颁发给燕埔合作社。因此，应认定在申请发证时，申请人所提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，登记机关却未告知应予补正。再次，登记机关应当严格按照法定的程序和步骤要求，在登记发证过程中，不仅应重点核查申请人的权属来源材料，调查权属来源材料是否属于有效凭据，记载的地块四至是否清晰，还应当组织拟发证地块四至相邻的单位或个人现场勘界，不能遗漏相关人员，且勘界前亦要核查参加人的身份和授权委托材料，勘界后相关所有参与人应当签名确认。本案中，办证档案中并没未附有相关权属来源材料。在这种情况下，登记机关在发证前应当组织与涉案《集体土地所有权证》相邻的单位现场勘界并由参加人员签名确认，对无争议的土地由各方进行确认办证，对有争议的土地则通过权属纠纷程序处理，方能确保所颁发的证件权属无争议和四至清晰。而作为办理涉案《集体土地所有权证》四至中南至争议、西至争议，那争议的线路是如何确认的，在登记档案中未发现有相关证据可以证明，应认定四至不清晰。但作为办理涉案《集体土地所有权证》的关键材料的《权属调查表》，在“邻宗地指界人签字加手印并加盖集体经济组织公章”处未经邻宗地所有权人盖章、签字加手印，在“本宗地指界人签字加手印并加盖集体经济组织公章”处没有共同所有人燕埔合作社的负责人或者受委托的人员签名，且燕埔合作社否认有盖章行为，涉案发证行为明显不符合法定的程序和步骤要求，亦是引发本案纠纷的主要原因。因此，应认定惠东县人民政府向隆新合作社颁发的惠东集有（2012）第113202051号《集体土地所有权证》的行政行为，主要证据不足、违反法定程序。综上所述，上诉人惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社的上诉请求，不属于行政诉讼的受案范围，本院予以驳回。惠东县自然资源局上诉无理，本院亦予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共100元，由上诉人惠东县多祝镇守望村燕埔经济合作社、惠东县自然资源局各负担50元。本判决为终审判决。(此页无正文)审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二〇年十一月五日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，