江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终247号 上诉人（原审原告）溧阳华创电梯有限公司，住所地溧阳市南渡镇五星大道****。 法定代表人潘红志，总经理。 委托代理人范雪莹、陈亮，江苏晔楷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰州医药高新技术产业开发区管理委员会，住所，住所地泰州经济开发区药城大道**div> 法定代表人顾萍，主任。 委托代理人吕硕，该单位工作人员。 委托代理人许卫华，江苏德善律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泰州市人民政府，住所，住所地泰州市凤凰东路**div> 法定代表人朱立凡，市长。 委托代理人李景，泰州市司法局工作人员。 上诉人溧阳华创电梯有限公司（以下简称华创公司）因质监行政处罚及行政复议一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院（2020）苏1202行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2019年5月23日，泰州医药高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）接到书面举报，反映泰州邻里中心项目电梯安装单位即华创公司未能按照电梯制造厂家工艺要求进行安装存在安全隐患，华创公司安装的电梯在未通过电梯制造厂检验的情况下使用来路不明的印章通过泰州特检院的监督检验。2019年5月29日，高新区管委会从泰州特检分院调取华创公司提供的泰州邻里中心项目20台电梯的曳引式电梯安装自检记录。上述记录中“自检结论”页“经自行检查符合安装要求”栏盖有电梯制造公司蒂森克虏伯电梯（上海）有限公司（以下简称蒂森克虏伯公司）检验合格章并有该公司工作人员邵伟轩的签名，后经蒂森克虏伯公司及邵伟轩鉴定，以上20份自检记录上的印章及签字均系伪造。2019年6月26日，高新区管委会对此立案调查。 高新管委会在调查过程中，依法对蒂森克虏伯公司工作人员邵伟轩进行询问，并制作询问笔录，其陈述：“这20份自检记录中所有的邵伟轩的签名及日期的填写均不是我的笔迹，是别人假冒我写的”；“华创公司安装时我没到现场，但是调试时公司派我到现场去过，时间自2017年年底到2018年年初，我去过三次，调试中也发现了安装工艺及安装质量的问题，我现场及时反馈给华创公司，同时我也将发现的问题及时汇报给南京分公司，南京分公司就发现的问题正式发函给华创公司”。高新管委会依法对华创公司公司在泰州邻里中心项目的负责人丁志新、张辉以及华创公司公司法定代表人潘红志进行询问，并制作询问笔录。其中丁志新陈述：“20份自检记录中的邵伟轩都是由我签字的”；“当时我们公司20台电梯安装结束后蒂森克虏伯公司在这个项目的负责人孙宝林和调试人员邵伟轩到安装现场进行调试，调试后他们讲电引机安装的方法不符合他们公司的要求，并提供了整改方案给我们，但是由于建筑物的结构问题，我们进行了整改仍然不能达到他们的要求，当时建设方一直催我们要交工验收，我们联系孙宝林请他在‘自检结论’页‘经自行检查符合安装要求’栏签字及到厂里进行盖章，当时由于整改的问题，他一直未能签字盖章，所以我将情况汇报给公司的潘红志，同时也告诉了公司派来接替我位子的项目经理张辉，潘红志当时让我们想办法解决，我当时在已准备好的20份曳引式电梯安装自检记录的自检结论页‘经自行检查符合安装要求’栏签了邵伟轩的名字”；“3月13日公司张辉到了现场，我和他商量能不能想办法将自检记录上的签字及印章晚上报特检院验收，最后由我提供样章给张辉，张辉在淘宝上联系卖家刻了一个假章寄给我，我盖好20份自检记录的章后提交给泰州特检院，假的章用完后我怕出事便立刻销毁了它”。张辉陈述：“泰州中国医药城邻里中心电梯安装结束后，我到了泰州，丁志新和我讲甲方催着验收，但是制造厂不肯签字盖章，他和我商量能不能想办法将自检报告完善好报特检院进行检验验收，当时我在淘宝上联系了一个广告商家刻了一枚制造商的检验专用章，淘宝商家根据我提供的收件地址直接寄给了丁志新”。潘红志陈述：“我们签订了电梯采购合同和电梯安装合同，电梯采购合同是以溧阳华创电梯销售有限公司的名义签订的，电梯安装合同是以溧阳电梯有限公司的名义签订的。采购价为434万元，安装款为209万元，我们从电梯制造厂的采购价为278万元”；“因为是签订了销售合同和安装合同，对方的钱是分别打到销售公司和安装公司的账户的，销售公司我们共开了325.5万元的票给对方，对方共付了267.7278万元，安装公司也就是华创公司共开了156.75万元的票给对方，对方共计付了116.1444万元给我们，以上的发票都是2018年9月11日开具的，除了我以上所说立刻到账的钱外，至今对方一直未付钱给我们”；“泰州邻里中心的20台电梯是2017年8月份开始安装的，2018年5月底安装结束，2018年6月通过泰州特检分院监督检验交付使用”；“我要求他们立即整改，我的事也比较多，整改的费用我也批准了，后面的事我没有再问”；“我们的安装过程厂家要全程监督指导，需通过厂家厂检盖章确认后我们才能出具电梯安装质量证明书提供给监督检验部门”；“收到函后我方开始落实整改的事，后来你们到我公司进行了调查，我才知道事情的严重性，现在我们已按照厂家的要求对一台电梯进行了整改，待厂家来人确认后我们尽快将其余19台电梯整改到位”；“本来整个电梯安装工程在2018年就全部结束，从2018年3月份我公司开始整改以来至今我们多了很多费用，这个安装工程的成本价是合同价的90%”。 另根据高新区管委会调查的证据，为实施泰州邻里中心项目电梯采购及安装项目，工程建设单位泰州市因特建筑安装工程有限公司与工程承包单位溧阳华创电梯销售公司签订《泰州邻里中心电梯设备采购项目合同》，约定采购电梯产品型号为RF1的客梯20台，设备款4340000元。同时，泰州市因特建筑安装工程有限公司与华创公司签订《泰州市邻里中心电梯设备安装项目合同》，约定由华创公司按合同约定承担电梯的供应、安装、调试及缺陷修复，并取得电梯使用许可证，安装款2090000元。蒂森克虏伯公司于2017年4月7日签署购销合同及电梯调试检验协议，系泰州邻里中心项目的电梯设备制造单位，对设备安装提供快车调试、技术支持和质检服务。华创公司于2017年7月开始陆续安装上述20台电梯，在此过程中，蒂森克虏伯公司在对项目检修检查时，发现20台电梯机房的对重头绳固定装置均未按照其公司的标准工艺安装，蒂森克虏伯公司口头通知华创公司进行整改。后华创公司虽已经过整改但是仍然不符合蒂森克虏伯公司的安装工艺要求。2018年5月，华创公司的工作人员在未经过蒂森克虏伯公司厂检的情况下，以伪造电梯制造单位的检验合格章、伪造技术人员签名等方式，制作20份电梯安装自检记录中电梯制造厂的自检结论，并在此基础上出具20份电梯安装质量证明书提供给特种设备监督检验部门。检验部门根据华创公司提供的上述材料进行监督检验，后2018年6月以上20台电梯取得合格的电梯监督检验报告。 2019年8月14日，高新区管委会制作案件调查终结报告。2019年8月15日，高新区管委会作出泰高新听告字[2019]9号行政处罚听证告知书，拟对华创公司处以罚款1200000元，该告知书于8月16日送达华创公司，华创公司于2019年8月19日提交行政处罚申辩书，对违法行为予以承认并表示目前已经整改到位，且实际支出的费用已经超出所收回款项，若再接受巨额罚款将导致企业经营难以维系，认为处罚过重，请求减轻处理。2019年9月10日，执法部门就该案进行集中讨论，集体审议，后作出泰高新案字[2019]108号行政处罚决定书，认定华创公司伪造电梯安装自检记录中电梯制造厂的自检结论，并在此基础上出具电梯安装质量证明书的行为属于伪造产品质量证明文件的行为。上述行为违反了《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第五条、第六条第六项的规定，依据该条例第十九条第五项的规定，决定对华创公司处以罚款800000元。该行政处罚决定书于2019年9月17日送达华创公司。华创公司不服，于2019年10月8日申请行政复议，泰州市人民政府（以下简称泰州市政府）于2019年10月14日受理，于2019年12月10日作出[2019]泰行复第149号行政复议决定，维持泰高新案字[2019]108号行政处罚决定书。该复议决定书于2019年12月12日送达至华创公司。华创公司诉至法院，要求撤销行政处罚决定及行政复议决定。 另查明，截至2019年7月31日，华创公司已经完成案涉20台电梯的对重绳头固定装置的整改，蒂森克虏伯公司也已验收确认。 原审法院认为，本案的主要争议焦点是高新区管委会作出的泰高新案字[2019]108号行政处罚决定书是否合法；泰州市政府作出的[2019]泰行复第149号行政复议决定是否合法。 《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第三条规定，“地方各;地方各级人民政府应当加强对打假工作的领导假工作责任制，督促、协调各部门依法开展打假工作。县级以上质量技术监督部门、工商行政管理部门按照法定职责负责打假工作。法律、行政法规规定由其他有关部门负责的，从其规定。县级以上质量技术监督部门应当根据国家规定，会同有关部门依法开展打假活动。”《省政府法制办公室关于泰州医药高新技术产业开发区开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函[2017]29号）明确高新区管委会集中行使原由泰州市及所辖区有关部门实施的下列行政处罚权：……2、工商行政管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。据此，高新区管委会具有对违反产品质量规定的违法行为进行查处的职权。 电梯属特种设备，电梯安全关乎人民群众的生命财产利益。对电梯行业的生产、经营、安装、使用等各环节严格依法进行审查，消除安全隐患，是对行政主管部门履行政府监管职责的必然要求。本案中，各方当事人对于华创公司伪造电梯安装自检记录中电梯制造商自检结论这一事实并无争议，主要争议焦点在于该行为是否属于《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）及《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》的调整范围。华创公司认为在“自检记录”页伪造制造单位的检验合格章并伪造技术人员签名的行为不属于《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第六条第六项规定的“伪造、冒用认证标志等质量标志或者质量证明文件”的情形。本案中，华创公司以伪造电梯制造单位的检验合格章、伪造技术人员签名等方式制作电梯安装自检记录中的自检结论，且华创公司法定代表人在询问笔录中亦明确陈述“我们的安装过程厂家要全程监督指导，需通过厂家厂检盖章确认后我们才能出具电梯安装质量证明书提供给监督检验部门”。故本案华创公司作为电梯安装公司，在明知自己安装工艺不符合电梯制造厂商要求的情况下，伪造电梯安装自检记录中电梯制造厂的自检结论，并在此基础上出具质量证明书提供给特种设备监督检验部门，取得合格检验报告，构成伪造质量证明文件的情形。 根据《产品质量法》及《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》的相关规定，县级以上地方市场监督管理部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。市场监督管理部门有权对伪造、冒用认证标志等质量标志或者质量证明文件等假冒伪劣商品行为，予以查处。据此，相关的法律法规在生产、销售等环节赋予市场监督管理部门法定职权，监督查处从事特种设备制造、安装等活动，是确保设备质量安全的重要保障。同时，《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特种设备安全法》）等法律、法规，对电梯等特种设备的生产、经营、使用安全等亦作出了严格的规定。该法为加强特种设备安全和预防特种设备事故所作的相关监管规定，与《产品质量法》及《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》赋予市场管理部门对相关主体产品质量监督的规定，共同构成了特种设备安全保障法律体系。华创公司主张对从事特种设备只能依照《特种设备安全法》由监督管理部门实施监管的意见，显乏依据，不能支持。 《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第十九条第五款规定，生产、销售的商品有本条例第六条第五项、第六项、第十一项规定情形的，责令改正，没收违法生产、销售的商品，并处违法生产、销售商品货值金额10％以上等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照。本案中，货值为电梯合同安装款2090000元。涉案处罚发生在2019年12月24日之前，根据原《国家工商行政管理总局关于正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》（工商法字[2008]31号）第三条第二项第四点的规定，从重行政处罚是指工商行政管理机关依法在行政处罚的法定种类和法定幅度内适用较重的种类或者选择法定幅度中较高的部分予以处罚。从重行政处罚主要包含两种情形：一种是在该违法行为法定可以选择的几种行政处罚中选择较重的处罚种类进行处罚；另一种是在适用规定有处罚幅度的行政处罚时，选择该幅度内较高部分予以处罚。一般地，在实施罚款这一行政处罚时，选择最高限处罚，或者在从最低限到最高限这一幅度当中，选择较高的30%部分处罚时，可视为从重行政处罚。该意见第六项规定，当事人有下列情形之一的，可以依法从重行政处罚：1.严重危害公共安全、人身健康和生命财产安全或者严重扰乱社会管理秩序、市场经济秩序的违法行为的；……本案中，华创公司明知其电梯安装工艺不符合制造单位的要求，存在重大安全隐患的情形下，伪造电梯制造单位的检验合格章及伪造相关技术人员签名，以伪造的质量证明文件通过特种设备监督检验，具有从重处罚的情节。故高新区管委会在向华创公司送达的行政处罚听证告知书中拟对华创公司处以1200000元的处罚。后华创公司提交申辩书，认可其违法行为，并将案涉20台电梯安装整改到位，消除了安全隐患，根据上述指导意见第三条第四项第1点的规定，主动消除或者减轻违法行为危害后果的应当依法从轻或者减轻行政处罚。故高新区管委会在综合考量华创公司的违法行为、社会危害性以及认错态度等因素后，最终对华创公司处以800000元罚款，量罚适当。 本案中，高新区管委会提供的证据，能够证明其在作出被诉行政行为之前，进行调查取证，形成案件调查终结报告，依法向华创公司送达行政处罚听证告知书，告知华创公司陈述申辩及听证的权利。经华创公司提交行政处罚申辩书后，作出案涉行政处罚决定书并依法送达华创公司，符合法定程序。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。华创公司不服高新区管委会作出的处罚决定，向泰州市政府申请行政复议，泰州市政府具有对高新区管委会的行政行为作出行政复议处理决定的法定职权。泰州市政府在受理华创公司的行政复议申请后，依法进行审查，在法定期限内，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出行政复议决定，程序合法，适用法律正确。 综上，对华创公司要求撤销高新区管委会作出的泰高新案字[2019]108号行政处罚决定书及泰州市政府作出的[2019]泰行复第149号行政复议决定书的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：驳回华创公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由华创公司负担。 华创公司不服，向本院提起上诉称：1.泰州市政府于2019年10月11日受理了上诉人的行政复议申请，于2019年12月11日送达行政复议决定书，复议期限超过了60日，违反了法律规定。2.高新区管委会、泰州市政府没有证据证明高新区管委会按时提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，应视为未按时送材料，泰州市政府应撤销高新区管委会作出的行政处罚。3.高新区管委会作出的具体行政行为适用法律错误。上诉人在“自检结论”页伪造制造单位的检验合格章并伪造他人签名的行为，不属于《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第六条第六项：“伪造、冒用认证标志等质量标志或者质量证明文件的”的情形；上诉人从事电梯安装工作，其行为是受《特种设备安全法》等相关法律法规的约束。4.因高新区管委会作出行政处罚所适用的法律错误，导致对华创公司的处罚错误。高新区管委会在行政处罚决定书中载明，电梯产品是特种设备类的工业产品，受《特种设备安全法》调整，仍然依据《产品质量法》对上诉人进行处罚，处罚数额明显错误。按照《产品质量法》规定的标准处罚，处罚数额对绝大多数企业是毁灭性的，也不利于市场经济的有序发展，违背了行政处罚法的立法目的。高新区管委会以罚款为目的故意错误地适用法律、滥用自由裁量权，侵害上诉人的合法权益。综上，请求撤销一审判决并依法改判。 被上诉人高新区管委会答辩称，高新区管委会作出的泰高新案字[2019]108号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当；高新区管委会2019年10月16日接到上诉人的行政复议申请书，10月22日作出行政复议答辩书，并于当日递交给泰州市政府，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。 被上诉人泰州市政府答辩称，泰州市政府2019年10月14日依法受理上诉人的复议，2019年12月10日作出了行政复议决定，没有超期。 各方当事人在原审中提供的证据已随卷移送本院，原审法院对证据的认证符合法律规定，本院予以认可。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：1.上诉人伪造电梯安装自检记录中电梯制造商自检结论的行为是否属于伪造质量证明文件的情形；2.案涉处罚决定适用法律是否正确；3.案涉复议决定是否合法。 关于争议焦点一。上诉人对其以伪造电梯制造单位的检验合格章及电梯制造单位技术人员签名的方式，伪造电梯安装自检记录中的自检结论的事实并无异议。上诉人法定代表人在询问笔录中明确陈述：我们的安装过程厂家要全程监督指导，需通过厂家厂检盖章确认后我们才能出具电梯安装质量证明书提供给监督检验部门。可见，在未取得电梯制造厂的自检结论的前提下，上诉人就不能出具电梯安装质量证明书给特种设备监督检验部门，以获得电梯监督合格检验报告。故上诉人作为电梯安装公司，在其电梯安装未能取得电梯制造厂商验收通过的情况下，通过伪造电梯安装自检记录中电梯制造厂的自检结论，并在此基础上出具电梯安装质量证明书的行为亦属于伪造质量证明文件的情形。 关于争议焦点二。《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》制定目的是为了惩治生产、销售假冒伪劣商品行为，保护消费者和经营者的合法权益，维护社会经济秩序。该法第十条第一项规定，县级以上质量技术监督、工商行政管理和其他有关行政执法部门应当互相配合，对下列商品实施重点检查：（一）食品、食盐、烟草、化妆品、药品、医疗器械、家电等可能危及人体健康和人身、财产安全的商品。《特种设备安全法》的立法宗旨在于加强特种设备安全工作，预防特种设备事故，保障人身和财产安全，促进经济社会发展，其中对电梯等特种设备的生产、经营、使用等均有严格规定。《特种设备安全法》与《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》对预防事故安全隐患,加强生产、经营等各环节中的监督管理,促进社会经济发展等方面有着共同的管理目标。本案涉及电梯安装经营活动,任何单位和个人不得违反法律、法规的规定,伪造质量证明文件。故高新区管委会适用《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》作出被诉处罚决定并无不当。《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》第六条第六项规定,“有下列情形之一的商品为假冒伪劣商品:……(六)伪造、冒用认证标志等质量标志或者质量证明文件的。”第十九条第五项规定,“生产、销售的商品有本条例第六条第五项、第六项、第十一项规定情形的,责令改正,没收违法生产、销售的商品,并处违法生产、销售商品货值金额百分之十以上以上等值以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,吊销营业执照。”本案中，电梯合同安装款为2090000元，高新区管委会在作出行政处罚的过程中,综合考虑上诉人的违法行为、社会危害性及认错态度等因素，对上诉人处以800000元罚款，适用法律和行政裁量并无不妥。 关于争议焦点三。上诉人陈述其于2019年10月11日向泰州市政府申请行政复议；2019年10月14日，泰州市政府分别向上诉人、高新区管委会作出行政复议受理通知书、行政复议答复通知书；2019年10月22日，新区管委会提交行政复议答辩书及作出行政处罚决定的相关材料；泰州市政府经审查，于2019年12月10日作出行政复议决定，并于次日将复议决定交邮寄出尚属合理期限。 综上，上诉人华创公司的上诉请求及理由不能成立,本院不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人溧阳华创电梯有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年十一月十三日 书记员  王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……