四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川04行初21号 原告田维震，男，1976年9月5日出生，汉族，住四川省攀枝花市仁和区。 委托诉讼代理人晏红霞，北京京平律师事务所律师，执业证号：××。 被告攀枝花市仁和区综合行政执法局，住所地：四川省攀枝花市仁和区仁和街街口。统一社会信用代码：11510303MB15582845。 法定代表人周光亮，该局局长。 出庭应诉负责人起永发，该局副局长。 委托诉讼代理人侯林。 被告攀枝花市仁和区人民政府，住所地：四川省攀枝花市仁和区仁和镇攀枝花大道南段**。统一社会信用代码：11510303008332034T。 法定代表人蔡君，该区区长。 出庭应诉负责人张洪强，该区副区长。 委托诉讼代理人郭靖，四川川滇律师事务所律师，执业证号：××。 被告攀枝花市仁和区前进镇人民政府，住所，住所地：四川省攀枝花市仁和区前进镇前进路**社会信用代码：11510303MB0W287236。 法定代表人胡定春，该镇镇长。 出庭应诉负责人刘金望，该镇副镇长。 委托诉讼代理人段春梅，四川三才律师事务所律师，执业证号：××。 原告田维震因要求确认被告攀枝花市仁和区综合行政执法局（以下简称：仁和区执法局）、攀枝花市仁和区人民政府（以下简称：仁和区政府）于2020年3月26日拆除其位于四川省攀枝花市仁和区房屋的行政行为违法，于2020年9月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月21日立案后，于2020年9月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年10月12日，田维震申请追加攀枝花市仁和区前进镇人民政府（以下简称：前进镇政府）作为本案被告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭审理了本案。原告田维震及其委托诉讼代理人晏红霞、被告仁和区执法局委托诉讼代理人侯林、仁和区政府委托诉讼代理人郭靖、前进镇政府委托诉讼代理人段春梅到庭参加诉讼，仁和区执法局副局长起永发、仁和区政府副区长张洪强、前进镇政府副镇长刘金望作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 2019年3月26日，仁和区执法局向田维震发出了《四川省建设行政执法责令改正通知书》（攀仁综执法〔2019〕责改字004号），责令田维震自行拆除在四川省攀枝花市仁和区××镇××村枣子坪自建房楼顶违规搭建彩钢棚。2020年3月26日，前进镇政府组织人员对田维震位于四川省攀枝花市仁和区房屋进行拆除。田维震诉称请求确认被告强拆行为违法，并由被告承担诉讼费。其事实和理由为：田维震在四川省攀枝花市仁和区合法拥有房屋，于2020年3月26日晚上被被告拆除，被告行为违法且严重侵害了田维震的合法利益。原告向本院提供了以下四组证据： 第一组证据：《攀枝花市仁和区乡（镇）村民原基改建用地呈报表》、身份证复印件，拟证明田维震对案涉房屋具有合法权利。 第二组证据：强拆前、强拆时和强拆后的视频，报警记录单和报警录音，仁和区执法局答辩状，拟证明仁和区政府、前进镇政府是适格的被告。 第三组证据：《攀枝花市人民政府关于攀枝花市2018年第3批城市建设用地的征地公告》及信息公开答复、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，拟证明征地公告是仁和区政府作出，仁和区政府是适格被告。拆除行为与2013年发布的公告没有关系。 第四组证据：《四川省建设行政执法责令改正通知书》（攀仁综执法〔2019〕责改字004号）、强拆现场执法局车辆照片、前进镇政府答辩状。拟证明前进镇政府是适格的被告。 被告仁和区执法局辩称，田维震在四川省攀枝花市仁和区××镇××村（社区）枣子坪组拥有农村住房。2013年3月4日，仁和区政府发布了《关于普达阳光国际康养度假区项目征收土地的通告》，该通告范围包括了田维震所在村民小组等在内的11个村民小组。通告载明自发布公告之日起，禁止普达阳光国际康养度假区项目规划红线范围内涉及的村组一切基础设施建设及户口迁入，并要求以上区域范围内未经仁和区政府批准，任何单位和个人不得新建、扩建和改建项目，不得开发土地和修建房屋及其他设施，不得新栽种任何经济作物、林木和农作物，违反上述规定的，除依法按违章建筑和抢栽抢建处理外，搬迁时一律不予补偿。2012年5月23日，前进镇政府、攀枝花市仁和区扶贫和移民工作局以及村组干部组成的联合调查组对田维震户进行实物调查时，田维震户自建房屋楼顶没有彩钢棚，田维震在《普达村国际康养度假村房屋、附属设施、青苗及经济林木实物调查原始记录表》中签字确认。2019年，再次对田维震户现场调查时，发现2014～2015年期间，田维震在其自建房屋楼顶陆续搭建了彩钢棚。2019年3月26日，仁和区执法局根据相关法律规定向田维震发出了攀仁综执法〔2019〕责改字004号责令改正通知书，责令其自行拆除违规搭建的彩钢棚。2020年3月26日，前进镇政府对田维震房屋进行拆除，拆除之前未向仁和区执法局来函来电，仁和区执法局未参与拆除工作。仁和区执法局向本院提交如下证据： 第一组证据：《攀枝花市仁和区人民政府通告》，载明前进镇政府作为征收实施主体； 第二组证据：《攀枝花市仁和区人民政府关于普达阳光国际康养度假区项目征收土地的通告》； 第三组证据：《四川省建设行政执法责令改正通知书》（攀仁综执法〔2019〕责改字004号）； 第四组证据：拆除动员工作照片； 第五组证据：《普达村国际康养度假区房屋、附属设施、青苗及经济林木实物调查原始记录表》，载明田维震签字认可； 第六组证据：《××镇××村××组田维震实物调查测绘房屋调查部分统计表》； 第七组证据：田维震房屋卫星云图，显示了田维震搭建彩钢棚前后的情况。上述七组证据拟证明田维震取得合法审批材料，同意原址修建农村住宅。但田维震未拆除旧房屋，不属于原址修建，其新修建的房屋不符合国土部门的许可，是违法建筑。攀仁综执法〔2019〕责改字004号责令改正通知书是正确的，但仁和区执法局未参与拆除房屋。 被告仁和区政府辩称，田维震在四川省攀枝花市仁和区××镇××社区××组××住房。2013年3月4日，仁和区政府发布了《关于普达阳光国际康养度假区项目征收土地的通告》，该通告范围包括了田维震所在村民小组等在内的11个村民小组。通告载明自发布公告之日起，禁止普达阳光国际康养度假区项目规划红线范围内涉及的村组一切基础设施建设及户口迁入，并要求以上区域范围内未经仁和区政府批准，任何单位和个人不得新建、扩建和改建项目，不得开发土地和修建房屋及其他设施，不得新栽种任何经济作物、林木和农作物，违反上述规定的，除依法按违章建筑和抢栽抢建处理外，搬迁时一律不予补偿。田维震在未办理建房审批手续的情况下，在其原有房屋基础上扩建房屋。仁和区执法局认为田维震扩建部分属于违章建筑，于2019年3月26日向田维震发出了攀仁综执法〔2019〕责改字004号责令改正通知书，责令田维震于2019年3月29日之前自行拆除，逾期未改正，依法予以处理。其后，前进镇政府自行组织人员将田维震扩建房屋进行了拆除，仁和区政府没有参与，也没有指示、通知前进镇政府拆除。综上，仁和区政府不是适格的被告主体。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，针对违法建筑由乡、镇人民政府责令改正，前进镇政府可以自行组织强制拆除工作。 被告前进镇政府辩称，仁和区执法局在执法中发现田维震在未履行任何手续的情况下擅自搭建房屋。2019年3月26日，仁和区执法局责令田维震自行拆除违法建筑。前进镇政府其后与田维震沟通，要求其拆除违法搭建的房屋，田维震未拆除。前进镇政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，组织拆除房屋。 仁和区政府、前进镇政府均表示其收集的证据与仁和区执法局一致，故被告方出示证据以仁和区执法局提交的证据为准。 经庭审质证，仁和区执法局对田维震提交证据的质证意见为第二组证据彩钢棚和院坝没有办理审批手续；第四组证据中车辆不是仁和区执法局的车辆，其他证据不属于仁和区执法局的调查范围。仁和区政府对田维震提交证据的质证意见为第一组证据《攀枝花市仁和区乡（镇）村民原基改建用地呈报表》审批的是原址改建，但案涉房屋是2014～2015年违法搭建、新建的；第二组证据中的报警录音的真实性没有异议，录音中所称的“政府”是前进镇政府，且录音反映田维震明知搭建的是违法建筑；第三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但是不能达到其证明目的，不能证明案涉房屋由仁和区政府拆除，法律赋予前进镇政府拆除违法建筑的执法权；第四组证据的真实性无异议，但是照片不能反映时间、地点，不能达到其证明目的。前进镇政府对田维震提交证据的质证意见为第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到其证明目的，用地审批表载明的信息与案涉房屋没有关系，案涉房屋是2014～2015年违法搭建；第二组证据的视频和照片没有反映拍摄时间，且田维震在视频中自认有违章搭建部分，但根据田维震提交的证据，可以看出除原址搭建的房屋外，其他建筑物均是违法搭建，视频中仁和区政府没有参与，不是本案适格被告；第三组证据真实性、合法性无异议，但与本案没有关联性，田维震房屋所在地虽然纳入项目建设范围，但拆除案涉房屋的原因是田维震违章搭建；第四组证据除照片外，真实性无异议，但不能达到其证明目的，照片的真实性、合法性、关联性不予认可。 田维震对仁和区执法局、仁和区政府、前进镇政府共同提交证据的质证意见为第一、二组证据没有原件，真实性不予认可，且2013年征地通告与本案无关；第三组证据真实性认可，可以证明仁和区执法局是本案适格被告；第四组证据没有原件，真实性不予认可，仁和区执法局没有调查直接发出责令改正通知书的行为违法；第四、七组证据没有原件，真实性不予认可；第五组证据与本案没有关联性；第六组证据没有田维震签字，不予认可。 对双方当事人提交的上述证据，本院认证如下：当事人对真实性均无异议的证据，本院予以采信；田维震因无原件而不予认可真实性的证据，因加盖了证据原件保存单位的鲜章，本院予以采信；对证据的关联性及其证明力，本院综合全案证据在本院认为部分论述。 经审理查明，2010年9月1日，田维震提交了《攀枝花市仁和区乡（镇）村民原基改建用地呈报表》，载明以下内容：户主田维震，家庭人口5人，家庭人员构成情况为父亲田景生、母亲张桂珍、妻子徐秋花、儿子田茂达，现有建筑用地面积为房屋5间，占地面积180㎡，院坝200㎡，拟建建筑用地面积为拟建时间2010年9月20日至2010年12月30日，占地面积150㎡，院坝200㎡，申请用地地址为××镇××村××组，土地四至东田景林家背后，南自家地，西自家地，北自家地，申请原基建用地理由为原土木结构的住房年久失修，不能居住。仁和区前进镇普达村枣子坪村民小组于2010年9月3日签署意见为同意呈报；攀枝花市仁和区前进镇普达社区村民委员会于2010年9月5日签署意见为同意呈报；攀枝花市仁和区前进国土资源所于2010年9月28日签署意见为经现场查实，同意原址修建农村住房150㎡，但不得超占和移地乱占；前进镇政府于2010年10月26日签署意见为同意镇国土所意见。 《普达村国际康养度假区房屋、附属设施、青苗及经济林木实物调查原始记录表》载明以下内容：普达村枣子坪组田维震调查时间为2012年5月23日，补偿项目包括砖混线（现）浇（1楼）16.7×8，砖混线（现）浇（2楼）13.3×8等共计53项，参加丈量人员签字处田景国、王应友、李佐云、黄地友、刘光全五人签字，工作组成员签字处徐正发、计登贵、刘立望三人签字，户主签字处田维震签字，领导审核签字处白发学签字。 2013年3月4日，仁和区政府发布《攀枝花市仁和区人民政府关于普达阳光国际康养度假区项目征收土地的通告》。该通告载明以下内容：攀枝花市2012年第10批城市建设用地已经省政府审查通过，仁和区前进镇普达片区已经规划用于普达阳光国际康养度假区项目建设。为加快项目建设，经研究，决定对前进镇普达村部分集体土地实施征收。现将有关事项通告如下：一、普达阳光国际康养度假区项目征收土地涉及前进镇普达村干坝塘村民小组、大坝村民小组、大沟村民小组、河边村民小组、朝阳村民小组、垭口田村民小组、枣子坪村民小组、长青村民小组、红花村民小组、坝塘村民小组和龙塘村村民小组。二、此次征收土地自本通告发布之日起至项目实施完毕为止。三、本次征收土地由仁和区扶贫和移民工作局、前进镇政府组织实施。四、征地补偿拆迁安置标准按…… 同日，仁和区政府发布《通告》，通告载明以下内容：加快普达阳光国际康养度假区项目顺利进行，现将普达阳光国际康养度假区项目规划红线内停止基础设施建设、控制人口增长等事宜通告如下：一、时间自公告之日起，禁止普达阳光国际康养度假区项目规划红线范围内涉及的村、组一切基础设施建设及户口迁入。二、范围普达阳光国际康养度假区项目涉及仁和区前进镇普达村干坝塘村民小组、大坝村民小组、大沟村民小组、河边村民小组、朝阳村民小组、垭口村民小组、枣子坪村民小组、长青村民小组、红花村民小组、坝塘村民小组和龙塘村民小组。三、要求（一）以上区域范围内未经区人民政府批准，任何单位和个人不得新建、扩建和改建项目，不得开发土地和修建房屋及其它设施，不得新栽种任何经济作物、林木和农作物。违反上述规定的，除依法按违章建筑和抢栽抢种处理外，搬迁时一律不予补偿。（二）上述区域内的人口…… 2019年1月3日，仁和区政府印发了《攀枝花市仁和区人民政府办公室关于调整前进镇普达村大坝、红花等九个村民小组征地生活安置截止时间的通知》（攀仁府办〔2019〕12号）。该通知载明以下内容：前进镇人民政府，区移民扶贫局、区国土分局、区人社局、区土储中心：为加快普达阳光国际康养度假区项目建设，结合项目征地拆迁工作实际，经区人民政府常务会议研究同意，现将《关于印发普达阳光国际康养度假区征地拆迁补偿安置方案的通知》（攀仁府〔2013〕17号）关于前进镇普达村生活安置人员生活安置的截止时间调整为：大坝、干坝塘、枣子坪、长青四个村民小组为2019年6月30日0:00时；红花、朝阳、坝塘、龙塘、垭口田五个村民小组为2019年9月30日0:00时。具体资格审查工作由前进镇人民政府根据攀仁府〔2013〕17号文件实施。 2019年3月7日，仁和区政府印发了《攀枝花市仁和区人民政府关于印发普达阳光国际康养度假区征地拆迁补偿安置方案的通知》（攀仁府〔2013〕17号）。其中《普达阳光国际康养度假区征地拆迁补偿安置方案》第二条内容为普达阳光国际康养度假区规划红线范围内依法征收前进镇普达村民委员会河边、大沟、大坝、红花、干坝塘、龙塘、枣子坪、垭口田、长青、坝塘、朝阳村民小组集体经济组织土地的征地拆迁补偿安置工作适用本方案。第四条内容为仁和区人民政府是普达阳光国际康养度假区征地补偿安置工作的工作主体；前进镇人民政府是普达阳光国际康养度假区征地补偿安置工作的实施主体、责任主体和维稳主体；建立区属相关部门各司其职、密切配合的工作机制。 2019年3月26日，仁和区执法局发出《四川省建设行政执法责令改正通知书》（攀仁综执法〔2019〕责改字004号）。该通知书载明以下内容：田维震：经查，你（单位）在普达村枣子坪自建房楼顶违规搭建彩钢蓬（棚）的行为，违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条的规定。依据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六第二项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，现责令你（单位）于2019年5月29日之前自行拆除。逾期未改正的，本机关将依法予以处理。 2019年11月19日，攀枝花市人民政府发布《攀枝花市人民政府关于攀枝花市2018年第3批城市建设用地的征地公告》。该公告载明以下内容：为规范土地征收工作，维护群众合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规，现将攀枝花市2018年第3批城市建设用地征地情况公告如下。一、2019年9月4日，攀枝花市2018年第3批城市建设用地经《四川省人民政府关于攀枝花市2018年第3批城市建设用地的批复》（川府土〔2019〕800号）批准征收和农用地转用，作为城市建设用地。二、征收范围涉及仁和区前进镇普达村干坝塘、大坝、大沟、龙塘、垭口、枣子坪村民小组。拟征收集体土地40.3207公顷，其中农用地35.2854公顷（含非永久基本农田耕地10.8245公顷、园地18.2983公顷、林地2.1998公顷、其他农用地3.9628公顷）、建设用地3.2986公顷、未利用地1.7367公顷；使用国有土地0.0211公顷，其中未利用地0.0211公顷，合计使用土地40.3418公顷。……四、本次土地征收工作由仁和区人民政府组织实施。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应在本公告发布之日起10个工作日内，到仁和区扶贫开发局（征地具体实施单位）办理相关征地拆迁安置补偿登记手续，逾期未办理补偿登记手续的，以现场调查结果为准。…… 2019年12月23日，攀枝花市精图测绘有限责任公司出具《××镇××村××组田维震实物调查测绘房屋调查部分统计表》。其中《××镇××村××组田维震实物调查测绘（房屋）成果表》对库房、彩钢棚、简易棚的情况予以登记；《××镇××村××组田维震实物调查测绘（装修）成果表》对砖混房屋、土木正、砖木正、围墙、彩钢棚的情况予以登记；《××镇××村××组田维震实物调查测绘（构筑物、管线）成果表》对堡坎、节能灶、猪栏、大门的情况予以登记；《××镇××村××组田维震实物调查（房屋）平面图》对库房、彩钢棚、简易棚、堡坎的分布情况进行了绘制。同时，攀枝花市精图测绘有限责任公司在每页成果表及平面图上加盖了测绘成果资料专用章，但产权人、村组代表、经办人签字处均为空白。 2020年3月26日，前进镇政府组织人员对田维震的房屋进行了拆除。 本院认为，根据本案当事人的诉讼请求及答辩意见，本案争议焦点主要是：一、本案系违章建筑拆除行为还是房屋征收强制拆迁行为问题；二、本案适格被告界定问题；三、强制拆除行为是否违法问题。根据本案查明的事实证据，对上述焦点问题分析评判如下： 一、关于本案系违章建筑拆除行为还是房屋征收强制拆迁行为问题 2013年3月7日，仁和区政府印发攀仁府〔2013〕17号《攀枝花市仁和区人民政府关于印发普达阳光国际康养度假区征地拆迁补偿安置方案的通知》，该通知对攀枝花市仁和区前进镇枣子坪村民小组（以下简称：枣子坪村民小组）的集体土地予以征收补偿。2019年9月4日，攀枝花市人民政府发布2018年第3批城市建设用地的征地公告，再次明确土地征收范围和补偿标准。由此可见，田维震户所在的枣子坪村民小组属于城市建设用地的征收区域。2019年1月3日，仁和区政府通知田维震等生活应安置人员的生活安置截止时间为2019年6月30日0:00时，由于田维震未同意安置补偿条件，2019年3月26日，仁和区执法局向田维震发出责令改正通知书，责令田维震于2019年5月29日前自行拆除其违法搭建的彩钢棚。2020年3月26日，田维震的房屋被前进镇政府强制拆除。纵观整个行政行为，田维震房屋被拆除的原始起因为田维震所在的村民小组土地已被纳入政府拆迁范围，前进镇政府与田维震户多次协商安置补偿以及搬迁方案无果后，仁和区执法局以田维震户违法搭建为由作出责令改正通知书，田维震未及时履行自行拆除义务，前进镇政府遂采取强制拆除手段，将田维震户房屋全部予以拆除。分析此次行政行为的过程，从仁和区执法局发出限期改正行政命令后，迟滞一年前进镇政府才以拆违对田维震房屋进行拆除，且仁和区执法局庭审中自述其并不知道也未通知前进镇政府采取了强制拆除措施。因此，前进镇政府的强拆行为并非依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定进行的单纯拆违，而是在土地征收实施过程中的强制拆迁行为，应当按照强制拆迁的行为后果予以评析。 二、关于本案适格被告界定问题 基于上述理由，因本案系土地拆迁引发的行政行为纠纷，应当援引征地拆迁的法律法规予以规制。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。本案中，具体实施机关为前进镇政府，由于前进镇政府明显不具有征地拆迁的行政职权。因此，仁和区政府应当为本案的适格被告。 三、关于强制拆除行为是否违法问题 本案有两项行政行为发生，一是仁和区执法局作出的攀仁综执法〔2019〕责改字004号责令改正通知书，二是前进镇政府作出的强制拆除行为。因田维震已向四川省攀枝花市仁和区人民法院起诉请求撤销仁和区执法局作出的攀仁综执法〔2019〕责改字004号责令改正通知书，因此对该行政行为本院不予审查。本院仅对前进镇政府作出的强制拆除行为予以审查。因本案系土地拆迁行为，通常情况下，在征收决定作出并实施后，被征收土地的使用权，可以通过被征收人接受补偿，自行交出土地的方式转移，也可以通过行政机关作出责令交出土地决定并申请人民法院强制执行的方式转移，还有可能通过由行政机关认定违章建筑，并依法拆除的形式实现转移。无论采取何种行政措施，均应当严格按照法律规定的程序进行。庭审中，前进镇政府未就其作出的强制拆除行为依照《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，举证证明其在拆除过程中履行了出示执法身份证件、通知当事人到场、当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；同时听取当事人的陈述和申辩并制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章等一系列符合程序要求的情形，而是超越职权，以协助拆除违章建筑为理由，将田维震户房屋全部予以拆除。因此，前进镇政府的拆除行为违法，本院亦确认授权机关仁和区政府的强制拆除田维震房屋行为程序违法。对于仁和区政府辩称其不是本案适格主体，以及不应当确认违法的理由，与事实不符，本院不予采纳。 综上所述，田维震的部分诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国行政强制法》第十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下： 一、确认攀枝花市仁和区人民政府、攀枝花市仁和区前进镇人民政府拆除田维震户房屋的行政行为违法； 二、驳回田维震的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由攀枝花市仁和区人民政府、攀枝花市仁和区前进镇人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇二〇年十一月二十日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  绕 永