广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初533号原告：吴长明，男，1961年12月3日出生，汉族，住广东省江门市新会区大鳌镇三十六顷第三里**，公民身份号码：440************937。委托代理人：区健辉，广东弘新君睿律师事务所律师。委托代理人：陈梓程，广东弘新君睿律师事务所实习律师。被告：江门市新会区水利局，住所地：广东省江门市新会区********。负责人：刘维盛，该局局长。出庭负责人：余卫真，该局副局长。委托代理人：陈亮才、黄艳春，均系广东华卓律师事务所律师。原告吴长明诉被告江门市新会区水利局（以下简称“新会水利局”）水利行政命令纠纷一案，于2020年5月9日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭进行了审理。原告吴长明及其委托代理人区健辉、被告新会水利局的出庭负责人余卫真及委托代理人陈亮才与黄艳春均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年9月12日，被告新会水利局作出新水行处字[2019]第4号《水行政处理决定书》（附有清除范围图，以下简称“涉案处理决定书”），查明原告吴长明于2003年未经水行政主管部门审查同意，擅自在大鳌镇一村堤段（大鳌联围桩号：W8+950～W8+990，以下简称“涉案堤段”）堤外河滩地建设建筑物（包括铁棚2个和砖房6间，建筑面积合计1206.6平方米），认为该行为违反了《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）第三十八条第一款的规定，吴长明申请补办上述建筑物审查手续未被水行政主管部门批准，故根据《水法》第六十五条第二款的规定，责令原告自本决定书送达之日起10日内自行拆除在涉案堤段堤外河滩地建设的铁棚2个和砖房6间（清除范围见附图）；并告知逾期不拆除的，立即强制拆除，所需费用由原告承担，并对原告处以罚款。吴长明诉称：涉案处理决定书认定事实不清，适用法律错误，依法应当认定为违法并予以撤销，具体事实和理由如下：一、原告在江门市新会区大鳌镇经营销售饲料、大米加工等生意多年，从1993年至今所有的经营地址都是在大鳌镇河堤外的滩地上。2003年9月份，原告为了配合大鳌镇政府的征地工作，在大鳌镇政府、水利所等多个部门的协调配合下，原告将经营地址搬迁至涉案堤外河滩地，并且与土地的权属人江门市新会区******民委员会签署了《土地租赁合同》。当时涉案地段全部是淤泥，原告自行出资进行地面平整，并且用水泥、石材对外围进行加固，不仅没有妨碍行洪或者危害河岸堤防安全，相反还使得大鳌镇的围堤更加坚固。而被告根本没有提供任何证据证实原告在涉案地段修建的房屋存在危害河岸堤防安全或妨碍河道行洪的情形。二、被告在2019年9月12日向原告出具的新水责改字[2019]第29号《水行政责令限期改正违法行为决定书》（以下简称《限期改正决定书》）中只是认为原告在涉案地段修建的建筑物未经水利行政主管部门审查同意，因此责令原告限期补办审批手续，这就说明涉案地段上的建筑物虽然缺乏合法的审查手续，但完全可以通过补办审查手续等措施处理的，并非只能采取强制拆除措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第5条的规定，既然涉案地段修建的建筑物可以通过补办审查手续的方式达到行政管理目的，根本没有必要实施强制拆除的必要。三、被告作出涉案处理决定书的主要事实和理由是根据《水法》第65条第二款的规定，补办手续违背批准的责令限期拆除违法建筑物，而原告提出补办涉案地段建筑物的审查手续未获被告的批准所以需要强制拆除。但被告作出不予批准补办手续的新水函[2019]165号《关于大鳌镇鳌江精米加工场申请补办手续的答复函》（以下简称《答复函》），无论在形式上还是实体上都违反了法律规定。被告作出《答复函》时没有任何证据可以证明原告在涉案地段修建的建筑物危害河岸堤防安全或妨碍河道行洪，而且被告所依据《广东省水利厅关于印发全省“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》（以下简称《广东省“清四乱”通知》）也明显违反了上位法的有关规定。《广东省“清四乱”通知》是根据水利部出具的《水利部办公厅关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》（以下简称《水利部“清四乱”通知》）制定的，而根据《水利部“清四乱”通知》第二条、清理整治标准的第（四）项、清理整治“乱建”的第2点的规定，如果被告认定涉案地段的建筑物不符合相关要求的，应当先督促原告组织提出论证报告再进行审查和评判是否影响防洪以及是否符合岸线管控要求，但被告收到原告的补办手续申请后没有进行任何调查或者采取任何措施就直接作出《答复函》称补办手续的申请不具备批准条件，更加没有依法告知原告提起行政复议或行政诉讼的权利，这显然是违反了《中华人民共和国行政许可法》以及《水利部“清四乱”通知》的规定。四、在大鳌镇围堤对外的滩地上修建建筑物进行经营生产的经营者不止原告一个，但被告并没有要求拆除建筑物，反而给予补办审查手续。被告这种选择性执法的行为明显违反了法律面前人人平等的基本原则。综上所述，被告作出的涉案处理行决定书认定事实不清，适用法律错误，而且存在明显的行政不作为，行政乱作为的情形。原告因此提起行政诉讼，请求判决撤销新会水利局作出的涉案处理行决定书，诉讼费用由新会水利局承担。吴长明向本院提供以下证据证实其主张：1.身份证复印件；2.涉案处理决定书；3.《限期改正决定书》；4.《答复函》；5.《租地协议书》《租用场地合同》《土地租赁合同》《租赁土地经营同意书》、收据、进账单、营业执照及税务登记证复印件。新会水利局辩称：一、被诉行政处理决定认定事实清楚。认定的主要事实是：原告于2003年3月至9月期间，未经水行政主管部门审查同意，擅自在大鳌镇一村涉案堤段堤外河滩地修建建筑物。建筑物包括铁棚2个和砖房6间。我局一并认定了铁棚和砖房的具体方位。原告于2019年10月11日向我局申请补办审批手续。2019年11月4日，我局作出涉案《答复函》，决定对原告的补办申请不予批准。二、被诉行政处理决定的证据有询问笔录等以及其他材料。三、被诉行政处理决定的法律依据有：《水法》第三十八条第一款，第六十五条和《中华人民共和国河道管理条例》第二十条。四、原告主张其在涉案河滩地上修建建筑物，没有危害堤防安全，反而使围堤更加坚固，这一主张不成立。五、我局作出不予批准补办手续，是原告不符合在河滩上修建建筑物的情形，且这是我局行政自由裁量权范畴，不属于本案的审查范围。六、根据《行政复议法》及《行政诉讼法》的规定，行政复议或者行政诉讼期间，不停止行政行为的执行。七、原告诉称本地和外地其他河道还有违法建筑没有拆除的理由，不成立。本地和外地其他河道还有没有违法建筑没有拆除，是另一个法律关系，依法都不影响我局作出本案的具体行政行为。综上所述，原告的起诉无理，我局的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请驳回原告的诉讼请求。新会水利局向本院提供以下证据证实其主张：1.询问笔录；2.现场勘验笔录；3.水事违法案件照片（摄像）记录；4.租赁土地经营合同书；5.《限期改正决定书》及送达回证；6.申请书；7.《答复函》；8.水行政处理告知书及送达回证；9.水行政处理陈述、申辩笔录；10.涉案处理决定书及送达回证。经审理查明：一、2019年8月16日，因发现涉案堤段堤外河滩地修有建筑物，新会水利局向吴长明进行调查询问，并制作了询问笔录。吴长明在询问笔录中确认：2003年2月，因大鳌镇政府征地要求搬迁，原告与涉案堤外河滩地权属人新会区大鳌镇一村村民委员会签订《土地租赁合同》，租地面积两亩，有效期至2015年，合同到期后续签至2027年；原告自行出资进行地面平整，并修建厂房，于2009年9月修建完毕，建筑面积共约1400平方米；2016年10月，原告将厂房变为经营饮食使用，是“望海楼海鲜港餐厅”的实际经营者；其修建厂房没有去河道主管部门申请办理审批手续，也没有去其他部门办理手续。原告在笔录上签名并捺印予以确认。同日，新会水利局还对现场进行勘验，并制作现场勘验笔录，查明座落于涉案堤段堤外河滩地的望海楼餐厅共有建（构）筑物8间，其中锌铁棚2间和砖砌建筑物6间，建筑面积合计1206.6平方米。笔录中还附有现场检查（勘验）绘图。原告在笔录上签名并捺印予以确认。二、2019年9月12日，新会区水利局作出涉案《限期改正决定书》，认为原告在涉案堤外河滩地修建锌铁棚2间和砖砌建筑物6间行为违反了《水法》第三十八条第一款的规定，根据《水法》第六十五条第二款的规定，责令原告于2019年10月12日前到水行政主管部门补办审查手续，逾期不补办相关手续的，将依法作出处理。并告知原告有权在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。原告于当日签收该决定书。三、2019年10月8日，原告向新会区水利局提交补办相关证件手续的书面申请。2019年11月4日，新会区水利局向原告作出涉案《答复函》，载明原告提交的大鳌镇敖江精米厂补办手续的申请不具备批准条件，由于西江属省管河道，如对答复有异议，可向省水行政主管部门咨询。四、2019年11月8日，新会区水利局向原告发出新水处告字〔2019〕第4号《水行政处理告知书》（附有清除范围图），告知原告拟对其作出行政处理决定的事实、理由、依据以及其享有陈述、申辩或申请听证的权利。原告于当日提出陈述、申辩意见：因大鳌镇政府征地要求搬迁，经镇政府安置，其承租了涉案土地，并投入了大量的资金平整土地和修建厂房，如要拆除会令其损失很大，希望得到政府的合理补偿。五、2019年11月14日，新会区水利局审查认为原告的前述陈述、申辩没有法律依据，遂作出并向原告送达涉案处理决定书，根据《水法》第六十五条第二款的规定，责令原告自本决定书送达之日起10日内自行拆除上述建（构）筑物，并告知逾期不拆除的，立即强制拆除，所需费用由原告承担，并对原告处以罚款。原告不服，因此提起本案行政诉讼。本院认为，本案属水利行政命令纠纷。根据《水法》第十二条第四款“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”的规定，新会区水利局作为新会区水行政主管部门，有权负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作，其在本案中的执法主体适格，本院予以确认。综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：涉案处理决定书是否合法。《水法》第三十八条第一款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”第六十五条第二款规定：“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十条第一款规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。”本案中，原告未经水行政主管部门同意，擅自在涉案堤外滩地上修建建筑物（构筑物），该区域属于《中华人民共和国河道管理条例》第二十条第一款规定的河道管理范围，原告的行为违反了《水法》第三十八条第一款的规定，事实清楚。新会区水利局据此根据《水法》第六十五条第二款的规定，作出《限期改正决定书》，责令原告限期补办审查手续，并告知逾期不补办相关手续，将依法作出处理。因原告的补办手续申请未被批准，新会区水利局在履行了事先告知义务并对原告的陈述、申辩进行审查后，依据《水法》第六十五条第二款的规定，作出涉案行政处理决定，并无不当。原告主张其多年来一直在河堤堤外滩地修建的建筑物经营，对滩地进行加固，不仅没有妨碍行洪或者危害河岸堤防安全，相反还使围堤更加坚固。该主张没有相关证据佐证，且不符合《水法》第六十五条第二款的规定，故本院不予采纳。原告关于被告作出《限期改正决定书》意味着不需要拆除涉案建筑物、以及同河道或其他河道存在没有拆除的违法建筑则涉案建筑物不需要拆除的主张，没有依据，本院不予采纳。原告主张被告以《答复函》形式不批准其补办手续，形式上、实体上均违法。因被诉行政行为是行政命令，与被告不批准原告补办手续分别属于不同的行政行为，本案仅就被诉行政行为的合法性进行审查，若原告对被告不批准其补办手续有异议，应另寻法律途径解决，本案中对此不作审查处理。综上，原告吴长明诉请撤销涉案行政处理决定，事实和法律均依据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吴长明的诉讼请求。案件受理费50元（已由原告吴长明预交），由原告吴长明负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  黎成继人民陪审员  邓素华人民陪审员  唐桐训二〇二〇年十一月二日法官 助理  伍步阳书 记 员  李宝红