山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终606号 上诉人（原审原告）周茂林，男，1957年5月11日生，汉族，住青岛市市**。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区综合行政执法局，住所地青岛市市**重庆南路**-2。 负责人尹书浩，职务局长。 出庭负责人王朝群，该局四级调研员。 委托代理人迟新波，该单位工作人员。 委托代理人刘凯，山东华冠律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府敦化路街道办事处，住所地青岛市市**金坛一路**。 负责人蒲增杰，职务主任。 出庭负责人马正祎，该单位副主任 委托代理人郝鹏，该单位工作人员。 上诉人周茂林因诉被上诉人青岛市市北区综合行政执法局（以下简称区综合执法局）、被上诉人青岛市市北区人民政府敦化路街道办事处（以下简称敦化路街道办）行政强制执行及赔偿一案，不服山东省青岛市市北区人民法院（2020）鲁0203行初75号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月9日在本院第27法庭公开开庭审理本案。上诉人周茂林，被上诉人区综合执法局出庭负责人王朝群、委托代理人迟新波、刘凯，被上诉人敦化路街道办主任马正祎、委托代理人郝鹏，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告周茂林在鞍山××××号搭建有钢架玻璃结构构筑物一处，原告妻子刘书风在此经营晓凤缘超市使用。因接到群众举报，自2014年4月份起，原市北区城市管理行政执法局（以下简称区城管执法局）对涉案构筑物的建设和使用情况进行调查，经调查认定该钢架玻璃结构构筑物面积为27.5平米。2016年4月8日，区城管执法局作出北城法限拆通字[2016]第3414027号《责令限期拆除通知书》并将该文书送达原告，要求收到通知书三日内拆除该搭建构筑物。同年4月18日，区城管执法局作出北城法限拆决字[2016]第342407号《限期拆除决定书》和《限期拆除公告》并将该决定书送达刘书风，责令于2016年4月22日前拆除该搭建构筑物。同年10月14日，区城管执法局作出北城法强拆催字[2016]第3444027号《强制拆除催告书》并送达刘书风，催告于十日内自行拆除该搭建构筑物，否则将强制拆除。同年10月28日，区城管执法局作出北城法强拆决字[2016]第3454027号《强制拆除决定书》并送达刘书风，决定于2016年11月4日对搭建构筑物予以强制拆除。2019年3月15日，被告区综合执法局敦化路中队对涉案构筑物进行强制拆除。 原审另查明，2009年原青岛市市北区城市管理行政执法局曾以原告在鞍山××××号进行门头施工改变建筑立面形式为由对原告作出行政处罚。2018年4月19日，根据有关文件，原区城管执法局行使的城市管理领域法律法规规章规定的行政处罚权，全部由被告区综合执法局行使。 以上事实，有各方当事人的陈述和提交的证据等予以佐证。 原审法院认为，首先，对于强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。根据上述法律和《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》等法律法规和文件的规定，被告区综合执法局有查处和强制拆除违法构筑物的职权。被告区综合执法局于2014年开始对涉案构筑物进行调查，在2016年相继作出了《责令限期拆除通知书》、《限期拆除决定书》、《限期拆除公告》、《强制拆除催告书》和《强制拆除决定书》并向构筑物使用人进行了送达。原告在收到上述文书后，在法定期限内既未提起行政复议也未提起行政诉讼，上述文书已经产生法律效力。但原告未自动履行文书规定的义务。在此情况下，被告区综合执法局有权采取强制措施拆除违法构筑物。原告主张强制拆除决定书下达后，有街道办领导对其说不予拆除。行政决定一经成立，即具有公定力、确定力、拘束力和执行力。未因法定事由并经法定程序，任何单位或者个人都不得随意撤销、变更或者中止、停止有关行政决定的执行。没有任何证据证明已因法定事由并经法定程序撤销或者停止《强制拆除决定》的执行。对于原告该主张，法院不予支持。但行政决定的效力不仅仅约束行政相对人，同时也约束行政机关自身。区城管执法局在2016年10月28日即作出《强制执行决定书》并送达原告妻子，写明将于2016年11月4日进行强制拆除。但被告区综合执法局却是在近两年半之后的2019年3月15日才实施了强制拆除行为，且被告也未提交证据证明该延期执行行为存在法定事由并履行了法定程序。虽然执行期限的延长并未影响到原告行政相对人的实际权利，但被告不按照本机关的决定书规定的日期行使职权、履行职责，也未履行延期或者中止执行的法定程序，实际上损害了法律和行政机关生效决定的严肃性，影响了行政管理的效率，同样不是依法行政的表现。因此，被告区综合执法局的强制拆除行为构成程序违法。 第二、对于原告的赔偿请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，原告可以取得国家赔偿的前提是行政机关或其工作人员的职权行为侵犯了原告的合法权益。根据原、被告提交的证据显示，被拆除的涉案构筑物为钢框玻璃结构，搭建在原告使用的砖混房屋上方，通过一个楼梯进入下方房屋内。原告自称该玻璃构筑物是2000年左右因门外平台垫高而向原化工局申请搭建的，并提交证据证明该搭建得到原化工局的批准。但是，无论是1990年实施的《中华人民共和国城市规划法》还是2007年实施的《中华人民共和国城乡规划法》均规定，任何单位和个人在实施建设前，都应当向规划部门申请并得到规划部门审批，在获得相应的许可证后才能进行建设。涉案构筑物既无房产登记，也没有规划部门的审批材料。对于原告提交的房屋承租单复印件，原告无法说明该承租单复印件中哪处房屋记载的是涉案构筑物，且房产管理部门在回函中也证明并无该房屋的承租档案，否认原告提交的承租单复印件的真实性。对于原告提交的化学石油工业公司文件和证明材料、房屋图纸、租金收据复印件等证据，承继原化学石油工业公司权利义务的青岛海湾集团有限公司出具证明无法查询到原告所交纳租金的房屋档案材料，且原告称该地址上还有其使用的其他房屋，其租金收据复印件也无法证明与涉案构筑物的关联性。而且无论是原化工局还是后来承继其权利义务的各个企业单位，均不属于规划部门，无权擅自批准进行工程建设。原告提交证据证明之前有行政机关已经就其在该地址搭建构筑物进行过处罚并申请法院强制执行，原告已经缴纳了罚款和执行费，所以违法建筑问题已经解决。如前所述，任何建设行为均需要事先得到规划部门的批准，涉案构筑物未获得规划部门审批而擅自建设，有权行政机关对违法行为进行罚款的同时也责令违法行为人进行改正。但事实证明，原告被处罚后，涉案构筑物并未拆除也未取得相关规划审批，之前的行政机关未采取强制拆除措施不等于认定涉案构筑物合法。所以，原告提交的证据均不能证明被拆除构筑物的合法性。根据照片和视频可以证明，被告区综合执法局强制拆除了原告搭建的钢框玻璃构筑物，并未超出《强制拆除决定书》确定的范围。而且，根据原、被告的陈述，被告区综合行政执法局在2019年3月11日已经告知原告要实施强制拆除，原告也在拆除现场，并对拆除现场进行了拍照和录像。拆除工人按照原告的指示将拆除下来的建筑材料和屋内物品堆放在旁，并未造成原告合法财产的损害。对于原告要求赔偿被拆除构筑物的损失，没有法律依据，法院不予支持。 对于原告声称涉案构筑物拆除后，由于楼梯门没有封闭导致下雨淹水、屋内脏污、财物丢失等，从而要求被告赔偿修补费用、看门费用、家政费用、营业损失、被水淹的损失、物品被盗的损失等附带损失以及精神损害的要求。原告在收到被告送达的《限期拆除决定》、《强制拆除决定》等法律文书后，在法定期限内既不提起行政复议也不提起行政诉讼，这些法律文书均已经生效，原告应当按照文书的规定自行履行拆除义务，从而尽可能减小构筑物被拆除造成的附带影响。但在文书生效后两年多的时间内，原告也未自行履行拆除义务，仍在继续使用该构筑物。在被告于2019年3月11日事先通知原告要进行强制拆除后，原告同样有充分时间采取措施避免损失扩大，但原告也未采取。被告在实施强制拆除行为时，已经尽量采取合理措施防止损失扩大，将构筑物内物品转移到下方房屋内和原告指定地点，但由于被拆除构筑物通过楼梯和下方房屋连通，拆除时造成屋内脏污以及拆除后致使楼梯门窗没有封闭都是无法避免的。根据原告陈述和被告提交视频证明，被告在拆除现场曾征询原告意见对门窗采取适当措施，防止下雨进水，但原告予以坚决拒绝。所以，原告主张的因涉案构筑物强制拆除而给其造成的附带损失，主要原因是由于原告不自行履行拆除义务并拒绝采取适当防护措施造成的，并非被告责任。对于原告主张物品被盗的损失，原告应通过报警等其他法律途径解决；对于原告主张的其他费用、损失和精神损害等赔偿要求，没有法律依据，法院不予支持。 三，对于原告将敦化路街道办列为共同被告是否适格问题。街道办事处属于区政府派出机关，并不具有强制拆除违法建筑的职权，虽然拆除涉案构筑物时有街道人员在场，但其在场主要目的是为了做好与群众沟通等工作。对于原告所称，在构筑物拆除之后，街道又安排给原告房屋加装了玻璃门和窗户，以防止雨水灌入等，属于街道对居民提出的诉求和实际居住困难问题的回应，不能据此认定敦化路街道与被告区综合执法局有共同拆除的行为，因此敦化路街道也与原告主张的损失赔偿无关，原告将敦化路街道办列为本案共同被告不适格。 综上，虽然被告区综合执法局强制拆除原告搭建的违法构筑物的行为存在未按决定期限实施的程序性问题，但该程序问题未对原告的权利产生实际影响。原告所主张的违法构筑物损失并非原告的合法权益，被告区综合执法局并未采取不合理方式实施拆除行为，侵害原告合法权益。对于原告要求赔偿的其他费用和损失，均不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的法定赔偿条件。原告的赔偿请求，法院不予支持。被告敦化路街道办不具有作为本案共同被告的主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决一、确认被告青岛市市北区综合行政执法局2019年3月15日强制拆除原告位于青岛市市北区××路××号构筑物的行为程序违法；二、驳回原告周茂林的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告青岛市市北区综合行政执法局负担。 上诉人周茂林不服原审判决，上诉称，一、2009年在鞍山建杭鞍高架桥时，我门前拆了一座楼，在平整广场时门前垫高，使得下雨进水，住房漏雨，导致我不能生活。老婆没工作，孩子上学，我失业。原化工局党委知道情况后，就办了相关的建设手续，加盖了65.51平方米（两间），门面是玻璃的房子，以便开个店维持家庭生活。开店期间，由于个别群众的恶意举报，有关执法部门下达了通知要求我整改，我就去找建房时的建设材料，由于化工局几度移名换址，原始材料找不到了，原化工局党委书记、局长在2012年4月3日就给我开了个证明材料，附有图纸。当年交房租时，租金包括了原住房98平方米和加盖的65.51平方米，提交的承租单，是原化工局委托房产部门测量、计算而来的。综上，房租收款收据有据可查，证明材料清楚，房单和图纸上有公章，且与现住房相符合，证据齐全，证据链完整。说明了2019年3月15日被拆门面房是合法住房。二、被告在2016年相继下发了《责令限期拆除通知书》、《限期拆除决定书》、《限期拆除公告》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定书》五份公文，上诉人没有收到过，也没有签过字。2016年敦化路城管中队当时的队长是毛队，当年我妻子刘淑凤收到过城管送来的通知也签过字。但没收到过有关要拆除我们门面房的通知，更没有人来找过我谈拆房子的事。如果有上述五份公文，城管毛队应落实公文精神，履行拆除行为。但实际上在2016年根本就没下发过上述五份公文，纯属被上诉人在得知上诉人已经起诉到法院后进行的公文造假，所以在2019年3月15日拆除我们门面房的行政行为，依据造假，行政行为违法。三、被上诉人提交给法院的标注日期2019年7月24日海湾集团给敦化路中队的信函是假的，因为被上诉人在2019年3月下旬对我给他的交房收款收据复印件核实过，收据是真实的，海湾集团也不可能出具该信函，只有被上诉人拿着自己开好的信函与海湾集团串通盖了公章。所以此证据是假证据。四、被上诉人在2019年3月15日拆除门面房时，造成上诉人上二楼平台都没有门了，拆完后没有采取任何保护措施，因果关系清楚。给上诉人造成重大经济损失和精神伤害，强烈要求被上诉人赔偿一切损失。综上，请二审法院判决撤销原审法院判决，依法进行重审，判决被上诉人在2019年3月15日拆除上诉人的门面房的行政行为违法，要求赔偿由于拆除门面房的一切损失人民币379.9万元，诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人区综合执法局答辩称，一、上诉人未取得建设工程规划许可证进行建设的事实清楚，依法应予拆除。被上诉人拆除的涉案构筑物位于市北区××路××号，为钢框玻璃结构，建设于2006年以后，建设面积约27.5平方米，并不涉及其他房屋。上诉人所称原青岛市化工局领导所出具的证明材料，其证明的房屋建设于上世纪七十年代和八十年代，并非涉案构筑物，且面积远大于拆除的涉案构筑物，因而该证明材料与本案无关。上诉人称涉案构筑物为原青岛市化工局建设，且向青岛凯联（集团）有限责任公司（该公司已经注销，现为青岛海湾集团有限公司）缴纳房租。经落实，海湾集团无任何有效档案资料，无法核实其真实性。对此，海湾集团于2019年7月24日，出具了证明材料。因而涉案构筑物为违法建设的事实清楚，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，应予拆除。二、被上诉人作出强制拆除行为的程序合法。上诉人在上诉状中称，没有收到过被上诉人作出的《责令限期拆除通知书》、《限期拆除决定书》《限期拆除公告》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定书》。但其在一审质证中，并未否认已收到。根据禁止反言原则，上诉人上述主张不成立。三、强制拆除行为未侵犯上诉人合法权益，被上诉人主张损失赔偿无事实和法律依据。综上所述，被上诉人强制拆除行为合法，未对上诉人合法权益造成损害，不应予以赔偿。一审法院认定事实清楚、适用法律正确，应予维持，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人敦化路街道办答辩称，同被上诉人区综合执法局答辩意见。 关于原审法院审判程序，上诉人提出异议，认为原审法院在开庭审理时才将被上诉人提交的证据出示给上诉人，程序违法。经审查，上诉人在原审庭审中对被上诉人提交的证据均发表了质证意见，且在开庭笔录中签字予以认可。因此，上诉人该主张于法无据，本院不予支持。本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审提交的证据均经原审庭审质证，并移送本院。经审查，本院确认原审法院查明的事实成立。 本院认为，一、无论是1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条还是2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款均规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”本案中，被上诉人区综合执法局提交的证据能够证明上诉人未向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的情况下，在城市规划区内擅自建设了涉案玻璃结构构筑物的事实。上诉人提交的证据不能证明涉案建筑物是在办理了建设工程规划许可证后进行建设的，也无法证明其后通过采取改正措施消除了对规划实施的影响，并由有权部门确认为合法建筑。上诉人关于涉案建筑物属于合法建筑物的主张，本院不予支持。被上诉人区综合执法局查明上述事实后，于2016年4月至10月期间内依法分别作出了《责令限期拆除通知书》、《限期拆除决定书》、《限期拆除公告》、《强制拆除催告书》和《强制拆除决定书》，并依法及时向上诉人进行了送达。但上诉人在法定期限内既未提起行政复议也未提起行政诉讼，上述法律文书已经产生法律效力。根据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》规定，被上诉人区综合行政执法局具有行使城市管理领域法律法规规章规定的行政处罚权的职权的情况下，依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”对上诉人违法建设的涉案玻璃结构建筑物进行拆除认定事实清楚，适用法律正确。但被上诉人区综合执法局于2016年10月8日作出的《强制执行决定书》生效后的近两年半后的2019年3月15日才实施强制拆除行为显然不妥。由于该延迟进行强制拆除行为并未对上诉人实际权利产生影响，应构成强制拆除行为程序违法。上诉人主张被上诉人区综合执法局未向其依法送达《责令限期拆除通知书》、《限期拆除决定书》《限期拆除公告》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定书》，程序严重违法。经审查，被上诉人区综合执法局提交的《责令限期拆除通知书》送达回执上由上诉人本人签收，《限期拆除决定书》、《限期拆除公告》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定书》均是由上诉人的妻子刘书凤签收。在二审庭审中，上诉人对于其上签字的真实性均予以认可。因此，上诉人的上述主张不能成立，本院不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，确认被上诉人区综合执法局作出的被诉强制拆除行为程序违法，适用法律正确。 二、根据查明的本案事实，原审法院就上诉人提出的各项赔偿事项均予以了分析和认定，并根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，驳回上诉人的赔偿请求事实清楚，适用法律正确。上诉人的赔偿请求于法无据，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周茂林负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 管筱笛 书记员赵洪峰 书记员张淑杰