四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终249号 上诉人（原审原告）宋水清，男，1953年9月9日出生，汉族，住四川省雅安市雨城区。 委托代理人樊刚杰，北京创为律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）雅安市雨城区人民政府。住所地：四川省雅安市雨城区雅州大道**。 法定代表人陈建伟，区长。 委托代理人肖泽在。 委托代理人李飞鸣，四川同兴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）雅安市人民政府。住。住所地：四川省雅安市雨城区正和路**/div> 法定代表人邹瑾，市长。 委托代理人陈宇名。 委托代理人车忠虎，四川同兴律师事务所律师。 上诉人宋水清因诉雅安市雨城区人民政府（以下简称雨城区政府）房屋行政征收、雅安市人民政府（以下简称雅安市政府）行政复议一案，不服四川省雅安市中级人民法院（2018）川18行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年10月20日公开开庭审理了本案。上诉人宋水清及其委托代理人樊刚杰，被上诉人雨城区政府法定代表人的出庭负责人副区长曹阳昭、委托代理人肖泽在、李飞鸣，被上诉人雅安市政府的委托代理人陈宇名到庭参加诉讼。本案协调的期限未计入审限，现已审理终结。 2016年5月30日，雅安市雨城区房屋征收补偿办公室（以下简称雨城区征收办）发布《关于公布南外环（三九大桥至康泰路）项目房屋征收范围的公告》。同年8月17日，雨城区政府作出征决字〔2016〕第01号《雅安市雨城区国有土地上房屋征收决定书》和第01号《关于南外环道路项目国有土地上房屋征收的公告》。同日，雨城区征收办发布了《南外环道路项目国有土地上房屋征收补偿方案》。同年8月22日，雨城区征收办发布《关于评估机构选定的公告》，选定雅安诚信房地产评估经纪有限公司为此次房屋征收的评估机构。雅安市诚信房地产评估经纪有限公司分别于2016年11月3日和2017年2月22日发布《关于雨城区南外环被征收房屋分类评估初步结果的公示》和《关于雨城区南外环被征收房屋分类评估初步结果的公示2》。因未能与宋水清达成安置补偿协议，雨城区政府于2018年3月28日作出雨征补字［2018］第01号《关于对宋水清房屋征收补偿的决定》（以下简称01号补偿决定），明确了补偿方案为支付宋水清征收补偿费472672元，并在南坝中街为其提供两套60平方米左右的安置房（公房）解决居住问题。宋水清不服该决定，向雅安市政府申请复议。雅安市政府于2018年6月13日作出雅府复决字〔2018〕4号行政复议决定（以下简称4号复议决定），维持了雨城区政府作出的01号补偿决定。 一审法院经审理查明，1998年10月25日，宋水清（乙方）与雅安地区土地开发有限责任公司（甲方）达成《搬迁公房协议》，载明：甲方因建设需要，经国家有关部门批准，在××街××大厦，需拆迁乙方居住公房（已由甲方购买）……甲方在修建期间内力争为乙方落实南坝村国有土地一块，由乙方自行搭建长期住房，所需工料由乙方自行负担。其后，宋水清在雅安市雨城区××街××号自建了房屋，但未办理相关产权手续。2015年2月2日，雨城区征收办委托雅安正信测绘咨询有限公司对位于雨城区××街××号的房屋进行测绘。2016年5月30日，雨城区征收办发布《关于公布南外环（三九大桥至康泰路）项目房屋征收范围的公告》。2016年8月17日，雨城区政府作出征决字〔2016〕第01号《雅安市雨城区国有土地上房屋征收决定书》，雨城区征收办发布了《南外环道路顼目国有土地上房屋征收补偿方案》，同日，雨城区政府发布第01号《关于南外环道路项目国有土地上房屋征收的公告》。 2016年8月22日，雨城区征收办发布《雅安市雨城区房屋征收补偿办公室关于评估机构选定的公告》，载明：我办与东城街道办事处于8月22日上午在上坝路社区召开南外环路（三九大桥至康泰路）建设项目国有土地房屋被征收住户会议。经被征收住户共同协商选定雅安市诚信房地产评估经纪有限公司作为本次房屋征收的评估机构。2016年11月3日，雅安市诚信房地产评估经纪有限公司出具《关于雨城区南外环被征收房屋分类评估初步结果的公示》，2017年2月22日出具《关于雨城区南外环被征收房屋分类评估初步结果的公示2》。2017年3月10日，雅安市诚信房地产评估经纪有限公司出具《雨城区南外环道路项目房屋征收与补偿评估报告书》，载明：本次评估是雅安市雨城区东城街道办事处委托的雨城区南外环道路建设项目房屋征收与补偿房屋分类评估，具体范围为雅安市雨城区南坝中街南外环道路项目被征收与补偿房屋。土地性质设定为国有划拨土地。并附《南外环被征收房屋分类评估结果明细表一》和《南外环被征收房屋分类评估结果明细表2》。表一中混合结构住宅单价：4157元/平方米，砖木结构住宅单价：3706元/平方米。表2中砖木结构住宅：1024元/平方米，砖木结构养猪及其他房屋单价：593元/平方米。 征收决定作出后，因未能与宋水清达成安置补偿协议，2017年3月8日，雨城区政府作出雨征补字〔2017〕第01号《雅安市雨城区人民政府关于对宋水清房屋征收补偿的决定》。宋水清不服，向雅安市政府提起行政复议。同年5月5日，雨城区政府作出《行政撤销决定书》，撤销了2017年3月8日作出的雨征补字〔2017〕第01号《雅安市雨城区人民政府关于对宋水清房屋征收补偿的决定》。嗣后，宋水清自愿撤回行政复议申请。同月16日，雨城区征收办作出《关于房屋调查登记结果的公示》并送达，载明：房屋为砖砌体无构造柱和圈梁，墙体为清水墙。屋面为水泥瓦。测绘面积住房220.64平方米，养猪房和其他房屋281.54平方米。宋水清对公示结果提出异议。同月23日，雨城区征收办作出《关于房屋调查登记核实的通知》并送达，载明：核实后维持原来房屋调查登记结果，住房220.64平方米，养猪房和其他房屋281.54平方米。同年6月1日，雨城区政府发布《关于房屋认定、处理结果的公示》并送达。同月8日，雨城区政府作出《关于房屋认定处理的决定》并送达。因未能与宋水清达成安置补偿协议，2018年3月28日，雨城区政府作出01号补偿决定并送达，该补偿决定载明：房屋为砖砌体无构造柱和圈梁，墙体为清水墙。屋面为水泥瓦。测绘面积住房220.64平方米，养猪房和其他房屋281.54平方米。对被征收人宋水清自行搭建的现住房按评估机构评估价格每平方米1042元（不含国有土地价值）给予货币补偿，自行搭建的养猪房和其他房屋按评估机构评估价格每平方米593元给予货币补偿，同时在南坝中街为被征收人提供两套60平方米左右的安置房（公房）解决居住问题，被征收人将被征收房屋腾空搬迁完毕，征收部门3天内一次性支付给被征收人征收补偿费金额人民币472672元。2018年3月30日，雨城区政府对位于雅安市雨城区××街××号的该房屋实施了强制搬迁。同年4月2日和19日，宋水清先后共计从雅安市雨城区东城街道办支取了30万元搬迁补偿款项。 2018年4月17日，宋水清不服01号补偿决定，向雅安市政府提起行政复议。同年6月13日，雅安市政府作出4号复议决定并送达，维持了雨城区政府作出的01号补偿决定。宋水清不服，遂提起本案诉讼，请求：1.依法撤销雨城区政府作出的01号补偿决定；2.依法撤销雅安市政府作出的4号复议决定。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、关于宋水清是否具有原告主体资格的问题；二、关于本案征收补偿程序是否合法的问题。 一、关于宋水清是否具有原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。经查，1998年10月25日，宋水清与雅安地区土地开发有限责任公司达成《搬迁公房协议》，嗣后，其自行搭建住房居住，无相关产权手续。宋水清作为原公房租赁人及其后因公房搬迁自行搭建房屋人，涉案房屋虽无合法产权，但与涉案房屋征收拆迁具有利害关系，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款所规定的与行政行为有利害关系的公民，有权对行政行为提起行政诉讼。综上，本案中宋水清具有原告主体资格。 二、关于本案征收补偿程序是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，国有土地上房屋征收补偿的对象应为被征收房屋的所有权人，本案中南坝中街17号房屋无相关产权手续，本案当事人宋水清不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征补对象，不应适用相关法律规定对雨城区政府的征收行为进行合法性审查。雨城区政府作出安置补偿决定，为宋水清提供两套60平方米左右的安置房（公房）解决居住问题，并参照雅安市诚信房地产评估经纪有限公司针对雅安市雨城区南坝中街南外环道路项目被征收与补偿房屋所作的评估报告书中的价格，对宋水清酌情补偿472672元补偿金，并提存在专用账户，宋水清可自行支取，既顾全了历史因素也充分考虑和保障了宋水清的相关权利。雨城区政府的征收补偿行为虽以安置补偿决定形式出现，但实际上是综合本案的具体情况并参照涉案房屋的周边房屋分类评估价格的一种酌情补偿，并无不当，宋水清的诉讼请求不予支持。 综上，雨城区政府作出征收安置补偿决定和雅安市政府的复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告宋水清的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告宋水清负担。 宋水清不服，上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人的土地是合法取得，房屋是合法建造的。雨城区政府未履行法定的征收程序；房屋评估机构的选择和评估程序违法，评估结果不合理；雨城区政府剥夺了上诉人补偿方式的选择，补偿标准太低。雅安市政府作出的复议决定同样违法。请求二审法院撤销一审判决，撤销雨城区政府作出的01号补偿决定。 雨城区政府提交答辩意见称：宋水清在雅安市雨城区南坝修建住房、养殖房等房屋时并未按法律、法规规定履行报建报批等法律义务，至今尚未取得房屋所有权证和国有土地使用权证，无合法产权证明。雨城区政府未将宋水清房屋作违法建筑处理并给予其补偿，属考虑实际情况下的关怀处理。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应予维持。 雅安市政府提交答辩意见称：案涉土地使用权并非宋水清所有，案涉房屋虽是宋水清修建，但并无相关产权手续。宋水清主张其是合法所有权人与事实不符。雨城区政府征收程序合法。该府作出的复议决定程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 二审经公开开庭审理，三方当事人对一审法院认定的事实及证据认定均无异议，本院依法予以确认。 二审中，雨城区政府向本院提交了宋水清于2020年8月27日与雅安雨城区房屋征收补偿和公共租赁住房保障中心（以下简称区住房保障中心）签订的《国有土地房屋征收补偿协议书》（以下简称补偿协议）。拟证明上诉人与征收单位已经就征收补偿事项达成一致意见，上诉人的上诉已经没有审理的基础。 经质证，上诉人宋水清认为，该补偿协议系区住房保障中心以欺诈、胁迫的手段，在上诉人违背真实意思的情况下签订，且协议中关于上诉人养殖场有明显漏项，应予撤销。雅安市政府认为，该补偿协议是双方的真实意思表示，合法有效。 上诉人宋水清向本院提交了2020年8月27日仅有宋水清签名的《国有土地房屋征收补偿协议书》复印件一份。拟证明上诉人并没有与雨城区政府签订补偿协议，该协议书中没有上诉人身份证号码，也没有甲方的签章，与雨城区政府所持有的补偿协议不同。 经质证，雨城区政府认为，该《国有土地房屋征收补偿协议书》是复印件，上诉人没有出示原件。该份协议书应该系双方还没有正式签订的协议草案，并不能说明任何问题。雅安市政府认为，该协议系复印件，征收单位也没有签章，对其真实性不予认可。 经审查，本院认为，雨城区政府提交的补偿协议系协议书原件，有协议签订双方的签字、签章，内容真实，符合行政诉讼证据的基本要求，可以作为认定本案事实的根据，本院予以采信。上诉人提交的《国有土地房屋征收补偿协议书》系复印件，且仅有上诉人的签字，缺乏行政诉讼证据的真实性，本院不予采信。 二审另查明，二审中，经本院组织上诉人及雨城区政府多次协调，2020年8月27日，宋水清（乙方）与雨城区政府负责国有土地上房屋征收与补偿工作的内设机构，即区住房保障中心（甲方）签订了补偿协议，该协议载明：因南外环道路建设，需要征收宋水清位于南坝国有土地上的房屋及附属设施。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定和雅安市人民政府办公室《关于雨城区中心城区国有土地上房屋征收与补偿有关事宜的通知》（雅办发［2016］23号）等相关法律、法规、政策规定及评估报告。甲、乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上，就房屋征收补偿达成协议。该协议约定：被征收的房屋位于雅安市雨城区南坝，住房220.64平方米，养猪房和其他房屋281.54平方米，本次征收采取一次性货币补偿方式进行。住宅部分共计补偿1258223元、养殖房部分共计166953元、地上附着物（院坝、堡坎、树木等）补偿34976元，以上共计补偿金额为1460152元。乙方在协议签订后七日内将房屋腾空后交甲方，经甲方确认后，由雅安市雨城区东城街道办事处一次性支付补偿款。协议还约定：本协议一式柒份，双方签字盖章后生效。协议签订后，宋水清认为该协议是雨城区政府以欺诈、胁迫的手段，在违背其真实意思的情况下签订，因此拒绝履行。 本院认为，宋水清位于雅安市雨城区××街××号的房屋虽然没有取得土地使用权证及房屋所有权证，但该房屋的修建有其特定的历史原因，因此，雅安市雨城区××街××号的地上附着物应当认定为宋水清的合法财产。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，因该房屋系在国有土地上修建，故宋水清属于雅安市雨城区南外环（三九大桥至康泰路）项目国有土地上房屋征收补偿对象。一审法院认为“宋水清不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征补对象，不应适用相关法律规定对雨城区政府的征收行为进行合法性审查。”不当，本院予以纠正。 《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定。房屋征收决定公告后十五日内仍不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等随机选定方式确定。投票确定房地产价格评估机构的，应当有三分之二以上的被征收人参加，并获得参加投票的被征收人的半数以上选票。投票不能确定的，可以采取摇号、抽签等随机选定方式确定。投票确定或者随机确定房地产价格评估机构应当由公证机构现场公证”；第二十九条规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示，公示期不得少于七日”。本案中，雨城区政府提交的证据材料仅反映参与雨城区南外环道路项目被征收房屋评估的评估机构名单及参选机构的得票数，不能证明参与投票的被征收人人数是否超过条例规定的三分之二的被征收人，且没有公证机构进行现场公证。雅安市诚信房地产评估经纪有限公司2016年11月3日出具的《关于雨城区南外环被征收房屋分类评估初步结果的公示》也仅载明被征收房屋分类评估的初步结果，没有提供分户的初步评估结果。因此，雨城区政府作出的01号补偿决定不符合上述法规的规定，程序违法。 二审中，经本院主持协调，宋水清与区房住房保障中心就本次国有土地上房屋征收的补偿问题达成了补偿协议。虽然宋水清称该协议是雨城区政府以欺诈、胁迫的手段，在违背其真实意思的情况下签订，但其未提交相应的证据材料予以证明，因此，在该协议未被依法撤销的情况下，应认定雨城区政府已经改变了原行政行为，其作出的01号补偿决定已经被双方签订的补偿协议所取代。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；”规定，对宋水清要求撤销01号补偿决定的上诉请求，本院不予支持，应确认雨城区政府作出的01号补偿决定违法。 宋水清不服01号补偿决定，向雅安市政府申请行政复议。雅安市政府经审查作出4号复议决定，认为雨城区政府作出的01号补偿决定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，内容适当，并维持了01号补偿决定。该复议决定认定事实基本清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。 综上，雨城区政府作出的01号补偿决定程序违法。雅安市政府作出的4号复议决定适用法律错误。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，上诉人的部分上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销四川省雅安市中级人民法院（2018）川18行初28号行政判决； 二、确认雅安市雨城区人民政府2018年3月28日作出的雨征补字［2018］第01号《关于对宋水清房屋征收补偿的决定》违法； 三、撤销雅安市人民政府2018年6月13日作出的雅府复决字〔2018〕4号行政复议决定。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由雅安市雨城区人民政府、雅安市人民政府各承担50元。 本判决为终审判决。 审判长 朱 珠 审判员 王凤红 审判员 蒋 茜 二〇二〇年十一月六日 书记员 廖珍珑