宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终394号 上诉人（原审原告）宁夏江艺家具有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区大新镇新渠稍村七队。 法定代表人李细珍，经理。 委托代理人王迪彪，男，1969年8月13日出生，汉族，该公司股东，住宁夏回族自治区银川市兴庆区（特别授权）。 委托代理人梅亚利，宁夏兴业律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）贺兰县习岗镇人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县习岗镇水源路**。 法定代表人陈保家，镇长。 行政机关出庭负责人徐东佳，该镇副镇长。 委托代理人李军勤，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人董怀章，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 上诉人宁夏江艺家具有限公司（以下简称江艺家具公司）因与被上诉人贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）行政强制一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2011年5月31日，原告江艺家具公司注册成立，，注册地址为银川市兴庆区大新镇新渠稍村七队股东为李细珍和王迪彪，经营范围为家具、沙发、窗帘、建筑装饰材料、五金交电、办公设备的销售。2012年10月27日，王迪彪与贺兰县习岗镇新平村村民委员会签订《土地流转合同》，贺兰县习岗镇新平村村民委员会将闲置土地8.05亩（以实际勘测面积为准，东靠罗仁砖厂，西靠雷达站，南靠温棚农路，北靠银新沟）流转给王迪彪经营，一并转让的地上附着物有温棚（含耳房）四栋（闲置报废，需乙方自行拆除），流转期限自2012年10月27日至2027年12月31日。流转费用由土地建设及土地流转两部分组成，其中土地流转费按每亩16000元计算（8.05亩×16000＝128800元），农业设施建设费180000元，两项合计308800元。土地用途为农业生产经营[种植、养殖、农（牧）业生产附属设施（加工车间及仓库、保鲜冷库等）及相关农业基础设施建设]，未经同意不得擅自改变土地农业生产经营用途。贺兰县习岗镇农村土地承包经营权流转服务中心在合同上盖章进行签证。《土地流转合同》签订后，原告按照合同约定向贺兰县习岗镇新平村村民委员会支付流转费308800元。原告取得土地后，在上述土地上建设保鲜冷库二座（果蔬保鲜库一座、肉食类保鲜库一座），以王迪彪的名义于2013年5月16日向贺兰县国土资源局提交《关于建设乡村农副产品保鲜冷库的申请报告》以及宁夏禾宇空间测绘有限公司出具的测绘资料（测绘工作委托书、王迪彪用地现状分析图、王迪彪影像分析图、宗地图、王迪彪界址坐标表1980），贺兰县国土资源局时任局长张国斌在申请报告上签署“请马站长阅处”的意见，，地籍站站长马伟于2013年6月16日签署&ldquo符合土地利用总体规划，建议办理设施农用地备案手续”的意见。2016年12月12日，贺兰县国土资源局向各乡镇和工业园区印发《贺兰县国土资源局关于准备2017年重点项目建设用地报批资料的函》（贺国土资函[2016]218号）。2017年2月27日，被告习岗镇政府向贺兰县国土资源局提交《关于申请办理和平村江艺家具储存库房项目建设用地的报告》（习政函[2017]52号），称该项目用地面积11.8959亩，主要建设内容为高端家具制作及展示大厅，申请办理项目建设用地手续。同日，被告向贺兰县发展和改革局提交《关于申请办理和平村江艺家具储存库房项目用地备案手续的报告》（习政函[2017]53号），申请办理项目建设用地备案手续。2019年1月20日，中共贺兰县委办公室和贺兰县人民政府办公室联合印发《中共贺兰县委办公室贺兰县人民政府办公室关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发[2019]2号），成立贺兰县深入推进“大棚房”专项清理整治行动工作领导小组，要求对四类农地非农化问题坚决整治，坚决退房还地，恢复农业生产，并明确农牧局、国土局、各乡镇场、政府督查室等成员单位的主要职责，其中各乡镇场是落实整治行动主体责任，按时保质保量、无死角、无遗漏完成各类问题的清理整治工作。2019年3月15日，中共贺兰县委督查室发布第7期督查通报《关于全县“大棚房”问题专项清理整治行动推进情况的督查通报（四）》，该通报中载明“和平村家具厂已拆除1个仓库，其余6个仓库、两排平房、一排二层楼未拆除，正在清理库存材料”。2019年3月至5月，被告将原告的房屋拆除。原告认为，被告强制拆除原告房屋没有法律依据，属于滥用职权，故诉至法院，请求依法判令：1.确认被告在2019年3月至5月期间强制拆除原告的加工车间、库房、宿舍等房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，被告习岗镇政府对原告江艺家具公司的加工车间、库房、宿舍等房屋实施的强制拆除行为，属于行政机关强制措施的执行方式，该拆除行为是否合法，应从行政机关的法定职权、事实依据和拆除程序等方面依法进行审查，对此，法院分述如下：（一）被告的相应职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据该法律规定，被告享有法律赋予的对乡、村庄规划区内违法建筑进行认定的权限以及拆除权限。（二）被告实施拆除建筑物的行为的事实依据是否确实充分。本案中，王迪彪于2012年通过与贺兰县习岗镇新平村村民委员会签订《土地流转合同》的方式流转8.05亩集体土地，原告向贺兰县习岗镇新平村村民委员会支付相关费用，并在该土地上建设厂房，用于家具的生产经营，原告和被告对上述事实均无异议，法院对此予以确认。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）规定，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）按农用地管理，由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。此后，《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）规定设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中，《土地流转合同》中明确载明土地上有温棚（含耳房）四栋（闲置报废），流转后土地用途仍然为农业生产经营，未经同意不得擅自改变农业用途。原告于2012年以保鲜冷库的名义进行建设，于2013年向贺兰县国土资源局提交《关于建设乡村农副产品保鲜冷库的申请报告》，虽然国土资源部门的工作人员审查认为该建设符合土地利用总体规划，建议办理设施农用地备案手续，但最终未能取得贺兰县人民政府的审核同意，经法院前往贺兰县自然资源局查询，也没有查询到原告的设施农用地备案手续，故原告的建设不符合国家关于设施农用地管理的规定。原告在本案审理中提交贺兰县2016年土地利用规划影像图，称其占用的土地已经调整为建设用地，法院前往贺兰县自然资源局对影像图进行核实，并实地进行比对，可以确认该影像图内容真实，土地在2016年已调整为采矿用地。虽然被告在2017年2月27日向贺兰县国土资源局提交《关于申请办理和平村江艺家具储存库房项目建设用地的报告》（习政函[2017]52号），向贺兰县发展和改革局提交《关于申请办理和平村江艺家具储存库房项目用地备案手续的报告》（习政函[2017]53号），对原告的建设情况申请办理项目建设用地及备案手续，但上述报告至今没有获得相应批复，故应确定原告也没有取得建设用地手续。原告以保鲜冷库的名义进行建设，建成后实际用于家具、沙发、建筑装饰材料的销售等非农业生产经营，至今没有取得相关用地手续，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告对原告在土地上建设的建筑物确定为违法建筑并实施拆除，事实依据确实充分。（三）关于强制拆除房屋的程序。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为时也应当严格按照法定程序履行职责。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、规定了行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应当作出书面的强制执行决定送达当事人。本案中，被告没有按照上述程序作出相应决定，没有保障原告的陈述申辩权利，直接自2019年3月开始对原告的地上建筑物实施拆除，至2019年5月拆除完毕，其拆除行为违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告贺兰县习岗镇人民政府在2019年3月至5月期间拆除原告宁夏江艺家具有限公司加工车间、库房、宿舍等房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。 宣判后，江艺家具公司不服,向本院提起上诉称，一、上诉人建造库房具有合法的事实依据，一审判决已经予以认定。上诉人的政府信赖利益一审判决有意避开，属于事实认定错误。1.上诉人取得流转土地及流转用途等是经过被上诉人的核查确认。2.上诉人建造保鲜冷库两座，已被被上诉人予以确认。3.上诉人所建造库房，符合建设规划要求。一审判决认定上诉人违法建造库房，属事实认定不清。二、一审判决认定案涉房屋为“大棚房”，属于认定错误。“大棚房”问题整治，未经任何事实认定，未经任何告知程序，直接将违法拆除的农业设施，归类到“大棚房”整治活动中，属被上诉人逃避责任的违法行政行为。三、一审判决适用法律错误。一审判决以上诉人未经批准在规划区内建设，认定被上诉人强制拆除行为合法，属证据不足，适用法律错误。四、一审判决直接认定案涉库房设施为违法建设存在错误。违法建设的认定属于行政职权，司法权无法干涉，未经行政认定的建设，司法审判中不能直接认定为违法建设。一审判决虽在程序上判决被上诉人拆除行为违法，但在实体方面，否定了上诉人的诉讼请求。综上，请求二审法院：1、撤销银川铁路运输法院（2020）宁8601行初140号行政判决；2、支持上诉人一审的全部诉讼请求（即确认被上诉人强制拆除上诉人加工车间、库房、宿舍等房屋的行为程序和实体违法）；3、本案二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人习岗镇政府辩称，一、上诉人擅自改变设施农用地用地性质，在该土地上违规建设厂房用于家具生产经营，属于违法建设，被上诉人拆除上述建筑有充分的事实和法律依据。上诉人以保鲜冷库的名义进行建设，建成后实际用于家具、沙发、建筑装饰材料的销售等非农业生产经营，至今没有取得相关用地手续，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被上诉人有权对上诉人的违法建设进行认定和拆除。二、“大棚房”整治有充分的政策依据，被上诉人仅是按照上级安排实施的职权行为。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）、《中共贺兰县委办公室贺兰县人民政府办公室关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发[2019]2号）文件明确规定，未进行备案或未按备案范围和内容使用土地，涉及农地非农化的，一律列为违规设施农业项目。以看护房为名扩大面积建设住宅的，全面拆除，恢复农业生产。要依法拆除大棚内部非农业功能的建筑物，铲除棚内外非生产性硬化地面，恢复农业生产。《关于全县“大棚房”问题专项清理整治行动推进情况的督查通报（四）》和《关于“大棚房”问题专项清理整治行动“回头看”问题清单的报告》（贺棚办发[2020]11号）中明确列明上诉人的家具厂未按时间要求拆除，属于本次“大棚房”清理整治对象。被上诉人仅是依据上述文件的要求行使职权行为，并不存在违法行政行为。三、被上诉人依法享有对乡、村庄规划区内违法建设进行认定的权限以及拆除权限。上诉人认为乡村建设规划与农业规划存在质的区别，本案执法主体只能是土地管理部门，乡政府没有执法权系理解法律错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行建设要由县级城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条规定，未取得规划许可证或未按照规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，被上诉人享有法律赋予的对乡、村庄规划区内违法建设进行认定的权限以及拆除权限，并非是由司法权进行直接认定，也与司法权干预行政权无关。综上，请求二审法院：驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。上诉人向本院提交了以下证据： 证据一、《土地勘测定界技术报告书》一份（出示原件，留存复印件）。证明目的：证实案涉建构筑物所在土地的性质并非是农业用地，而是建设用地。根据规划图显示，上诉人土地占地面积7505平方米，其中一般农用地只有9平米，矿产用地占19平方米，设施农用地260平方米，水利设施用地150平方米，建设用地7067平方米。以此证明上诉人所建设的建构筑物并不是被上诉人所称的大棚房整治的内容。不是农业用地。 证据二、十五张彩色图片（打印件）。证明目的：被上诉人拆迁过程中的行为是采取毁灭性、破坏性操作方式，现场拆除的材料全部损坏并拉走。 被上诉人对上诉人提交的证据一的真实性不予认可。认为即使如上诉人所述在2018年拆除时《土地勘测定界技术报告书》丢失，自当时起上诉人就应当知道该证据不存在了。在一审开庭前上诉人完全有时间去调取。因此该证据不符合新证据的形式。对证据二的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。认为证据形成于一审开庭前，因此也不符合新证据的形式。该证据无法证明上诉人的证明目的。 经二审举证、质证，本院认为，上诉人提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”的情形，本院不予采信。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为被上诉人习岗镇政府强制拆除上诉人江艺家具公司的加工车间、库房、宿舍等房屋的行为内容和程序是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一、三款规定:“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……。”根据上述规定，建设单位或者个人在乡、村庄规划区内进行建设，应当取得城市、县人民政府城乡规划主管部门颁发的乡村建设规划许可证。本案中，上诉人被拆除加工车间、库房、宿舍等房屋是否属于违法建设，应由城市、县人民政府城乡规划主管部门予以认定，属于行政机关的法定职权。一审法院不宜直接认定上诉人被拆除的加工车间、库房、宿舍等房屋为违法建设，本院予以纠正。但被上诉人的案涉强制拆除行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序。一审判决确认被上诉人拆除上诉人的加工车间、库房、宿舍等房屋的行为违法，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宁夏江艺家具有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  丁 瑾 审 判 员  刘煜姗 审 判 员  马建菲 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理  李剑锋 书 记 员  段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……