广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1207号 上诉人（一审原告）莫连花，女，1933年10月12日出生，壮族，住南宁市武鸣区。 上诉人（一审原告）梁玉玲，女，1963年3月27日出生，壮族，住南宁市武鸣区。 上诉人共同委托诉讼代理人唐秀敏，男，1957年10月26日出生，瑶族，住南宁市武鸣区。 被上诉人（一审被告）广西-东盟经济技术开发区管理委员会，住所地：南宁市武鸣区武华大道**。 法定代表人熊瑞光，该管委会主任。 委托诉讼代理人刘源，广西同望律师事务所律师。 委托诉讼代理人陆日光，广西-东盟经济技术开发区房屋征收补偿与征地拆迁中心副主任。 上诉人莫连花、梁玉玲因其诉被上诉人广西-东盟经济技术开发区管理委员会（以下简称东盟经开区管委会）房屋征收补偿决定一案，不服南宁市中级人民法院作出的（2019）桂01行初556号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：莫连花与梁玉玲系母女关系。涉案房屋位于东盟经开区××农场××号西侧。莫连花自称该房屋系其出资于2011年4月底在自家老宅基地上建设。根据东盟经开区征拆办公布的《雷武队国有土地上房屋测绘成果统计表》载明的内容，涉案房屋登记的户主为唐秀敏，其中砖混结构房屋面积为248.1平方米，围墙面积为26.2平方米，合计274.3平方米。上述涉案房屋未取得合法有效的用地、建房批准等手续。 2016年7月8日，南宁市政府与东盟经开区管委会签订《授权书》，将广西-东盟经济技术开发区范围内的部分国有土地上房屋征收与补偿工作的相关权限授予东盟经开区管委会实施，其中包括项目征收预公告的发布、征收补偿安置方案论证会通知的印发、征收补偿安置方案征求意见公告的发布、项目征收决定公告的发布等。2017年8月26日，东盟经开区管委会作出《房屋征收补偿安置方案》（初稿），该方案的内容主要包括项目名称、房屋征收范围、房屋征收部门、评估与补偿等。2017年9月14日，东盟经开区管委会发布了《房屋征收预公告》，拟对广西-东盟经济技术开发区南宁教育园区（西片区）土地收储项目（一）（雷武队）红线范围内的国有土地上房屋进行征收，房屋征收范围涉及广西××经济技术开发区××农场××（××队）16户，涉案房屋位于预公告征收范围。2017年9月21日，东盟经开区管委会发布《房屋征收补偿安置方案征求意见的公告》，公开征求公众意见。以上《房屋征收预公告》、《房屋征收补偿安置方案征求意见的公告》均登载在广西-东盟经济技术开发区的政府门户网站上，并在广西××经济技术开发区××农场××（××队）完成了张贴工作。2017年10月16日，案外人唐秀敏、梁武清对上述《房屋征收补偿安置方案征求意见的公告》的补偿标准等提出异议。2018年2月1日，东盟经开区管委会发布《房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况的公告》，告知根据征求意见情况和项目实际情况，该补偿方案作了文字修改，但补偿标准不变。2017年11月7日，东盟经开区征拆办公布《广西-东盟经济技术开发区南宁教育园区（西片区）土地收储项目（一）（雷武队）国有土地上房屋测绘成果公示》及《雷武队国有土地上房屋测绘成果统计表》，涉案房屋在上述统计表名单中。2018年4月24日，东盟经开区管委会作出《房屋征收的决定》，以因实施广西-东盟经济技术开发区南宁教育园区（西片区）土地收储项目（一）为由，征收南宁教育园区（西片区）土地收储项目（一）（雷武队）16户的房屋。主要内容如下：一、房屋征收范围为宁武农场红兴屯（雷武队）16户：35号、36号、37号、38号、40号、44号、46号、37号东侧第一座砖混房屋（倒旧建新）、37号东侧第二座砖木房屋（倒旧建新）、37号东南侧第一座砖木房屋（倒旧建新）、37号西侧砖混房屋（即涉案房屋）、37号西南侧第一座砖混房屋、37号西南侧第二座砖木房屋、37号西南侧第三座砖木房屋、38号西侧砖木房屋、38号北侧第一座砖木房屋；二、房屋征收部门及征收实施单位分别为东盟经开区建设局、东盟经开区管委会；三、征收补偿安置按《房屋征收补偿安置方案》执行；四、房屋征收签约期限为自房屋征收决定公告期限届满之日起6个月内。同日，东盟经开区管委会发布了《广西-东盟经济技术开发区南宁教育园区（西片区）土地收储项目（一）（雷武队）实施房屋征收决定的公告》（以下简称《房屋征收决定的公告》）和《房屋征收补偿安置方案》，其中，《房屋征收补偿安置方案》第七项有关安置人员的确定：应安置人员的确定，以征收公告公布之日前在征收范围内的常住户口计算。（一）有下列情况之一的常住户口人员，不计入应安置人口：......；4.户口在开发区中心区国有企业（含已改制的国企）不在拆迁范围，父母已享受当时单位分房政策（参加过房改房或单位集资房），子女随父母户口登记在一起，但在拆迁范围的自然村屯有住宅房屋的人员，其子女未享受过单位房改房、集资户的人员及他处无宅基地的人员。该《房屋征收补偿安置方案》第九项“关于审批手续不全、无房屋所有权证房屋的认定及补偿。（一）房屋是否应当补偿的认定。项目范围内无“用地许可”“规划许可”等手续不全、无房屋所有权证房屋的补偿，由规划、国土、城管等部门依据法律、法规并结合开发区实际情况认定其是否应当补偿，并出具补偿意见。操作程序：......5.对经本款第1、第2、第3项规定的方法查验后仍不能确定被征收房屋是否应当补偿的，由征收部门牵头，国土、规划、建设、城管职能部门及项目业主共同参与，通过考察现状，基层单位取证，无直接利害关系人旁证等方法掌握房屋基本信息后，共同作出补偿意见。（二）补偿标准：......5.项目涉及征收的房屋经开发区规划、国土、城管认定为违法建筑的，不予补偿。但开发区行政执法部门下发责令限期拆除通知书后，建房者在规定的时间自行将违法建筑进行拆除，并经综合执法大队验收合格的，可按砖混结构160元／㎡，砖木结构110元／㎡，简易结构60元／㎡的标准给予材料费补偿。”2018年5月29日、同年7月26日、同年10月18日，东盟经开区管委会的工作人员前后多次与莫连花女婿唐秀敏就涉案房屋征收补偿事宜进行协商，但双方未达成一致意见，也没有签订房屋征收补偿协议。2019年7月30日，东盟经开区管委会召开专题会议，就涉案项目用地涉及的雷武队房屋征收未完成工作进行讨论，对包括莫连花、梁玉玲在内的剩余4户无手续被征收户房屋可补偿面积进行综合认定，并于2019年8月5日形成〔2019〕106号《关于雷武队被征收户房屋补偿面积认定专题会议纪要》（以下简称106号《会议纪要》），认定涉案房屋无审批报建等手续、属未经有关部门批准建设的房屋，而且该户莫连花、梁玉玲两人均在开发区各自已享受房改房政策，因此该户房屋为无报批、无手续房屋。在被征收人配合拆除的情况下，按项目征收补偿安置方案规定给予材料费补助。2019年8月9日，东盟经开区管委会作出东盟经开区征补决（2019）1号《国有土地上房屋征收补偿决定》（以下简称被诉《房屋征收补偿决定》），主要内容如下：一、涉案砖混结构房屋系自然村屯自建房屋，该房屋测绘面积为砖混结构248.1㎡，无办理相关审批手续，也未实际入住。发布项目征收决定时该处房屋内无户籍登记人员。二、被征收人莫连花（户主）已享受开发区房改房政策，女儿梁玉玲与其配偶已享受房改房政策，无符合安置人员条件人口。三、在房屋征收签约期限内，被征收人未能与征收人签订安置补偿协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）、《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（南府发〔2012〕6号）规定，结合《房屋征收补偿安置方案》，作出以下征收补偿决定：1.如被征收人配合拆除，给予被征收人红兴屯雷武队37号西侧砖混结构房屋按本项目方案给予材料费补助，即248.1㎡×160元／㎡＝39696元；2.被征收人应当自本决定送达之日起15日内办理搬迁手续，腾空其被征收的宁武农场红兴屯雷武队37号西侧砖混房屋，交征收实施单位查收。莫连花、梁玉玲不服被诉《房屋征收补偿决定》，于2019年11月27日提起行政诉讼，请求确认被诉《房屋征收补偿决定》违法并予以撤销。 南宁市中级人民法院一审另查明：2019年7月8日、2019年8月12日广西-东盟经济技术开发区住房制度改革办公室对东盟经开区征拆办分别作出《关于协助调查莫连花享受保障性住房情况的复函》、《关于唐秀敏、梁玉玲户享受保障性住房情况》，证明莫连花已购买宁武分场红兴队房改房一套并办理了《房屋所有权证》（桂房证字第××号）。梁玉玲及其丈夫唐秀敏共同申请购买武侨高中房改房一套并办理了《房屋所有权证》（桂房证字第××号），所有权人为唐秀敏，共有人为梁玉玲。 南宁市中级人民法院一审认为：一、关于东盟经开区管委会是否具有作出涉案房屋征收补偿决定的法定职权的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”自2010年11月1日起施行的《南宁-东盟经济开发区条例》第八条“管理委员会依法行使下列职权：（十）行使市人民政府及有关部门授予和委托的其他行政管理职权。”的规定以及南宁市政府与东盟经开区管委会于2016年7月8日签订的《授权书》的内容，东盟经开区管委会依法具有负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。莫连花、梁玉玲主张东盟经开区管委会无权作出本案被诉《房屋征收补偿决定》的理由不成立，不予采信。 二、关于东盟经开区管委会作出的被诉《房屋征收补偿决定》合法性问题。 （一）关于涉案房屋权利人及面积认定的问题。虽然东盟经开区管委会提交的《雷武队国有土地上房屋测绘成果统计表》中载明涉案房屋登记的户主为案外人唐秀敏（系莫连花的女婿），但莫连花主张涉案房屋系其出资建设，唐秀敏亦认可涉案房屋建设人为莫连花，可认定涉案房屋的权利人为莫连花。根据上述测绘成果统计表记载：涉案房屋为砖混结构，面积为248.1平方米，围墙面积为26.2平方米，合计共274.3平方米，该结果已于2017年11月7日由东盟经开区征拆办通过《广西-东盟经济技术开发区南宁教育园区（西片区）土地收储项目（一）（雷武队）国有土地上房屋测绘成果公示》予以公布，莫连花、梁玉玲在公示期内并未提出异议。故涉案房屋的面积应认定为248.1平方米，围墙面积为26.2平方米。莫连花、梁玉玲主张其涉案房屋面积为274.3平方米与事实不符，不予采纳。 （二）关于被诉《房屋征收补偿决定》程序是否合法的问题。莫连花、梁玉玲未在签约期限内与房屋征收部门达成补偿协议，东盟经开区管委会作出被诉《房屋征收补偿决定》并依法送达，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款、《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行条例》第三十五条的规定，故东盟经开区管委会作出被诉《房屋征收补偿决定》程序合法。 （三）关于被诉《房屋征收补偿决定》认定事实及适用法律是否正确的问题。本案主要争议焦点在于涉案房屋应否获得补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”以及《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行条例》第十六条“房屋情况调查中发现征收范围内存在未经登记的建筑的，由城区人民政府、开发区管委会组织规划、国土、房产、建设、城市管理综合行政执法等相关部门依法对征收范围内未经登记的房屋进行调查认定，对违法建筑应当及时予以处理”的规定，本案中，梁玉玲并不属于宁武农场的职工，莫连花虽然属于宁武农场退休职工，但莫连花、梁玉玲的户籍均不登记在涉案房屋所在地，莫连花自称涉案房屋于2011年4月份左右在其老家空闲的老宅基地上建设，根据2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内新建建筑物、构筑物，建设单位或者个人必须取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。莫连花、梁玉玲未取得过合法有效的用地、建房批准等手续，东盟经开区管委会答辩时认为该房屋属于违法建设。因此，涉案房屋不属于法律所规定的应当受到保护的合法权益，不应得到补偿。况且涉案房屋建成后莫连花、梁玉玲并没有实际入住且两人均已享受房改房政策，不符合安置人员的条件。东盟经开区管委会会同规划、国土、房产、建设、城市管理综合行政执法等相关部门于2019年7月30日召开专题会议，依法对包括涉案房屋在内的征收范围内未经登记的房屋进行调查认定后，根据涉案房屋的实际情况，明确表示如莫连花、梁玉玲愿意配合拆除，可给予涉案房屋材料补助并据此作出被诉《房屋征收补偿决定》，事实清楚，符合上述法律法规的规定。但被诉《房屋征收补偿决定》未载明给予莫连花、梁玉玲涉案围墙材料补助不当，予以纠正。莫连花、梁玉玲主张涉案房屋应按照周边房地产的价格补偿无法律依据，不予支持。 综上，东盟经开区管委会作出的被诉《房屋征收补偿决定》事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确，除遗漏涉案围墙没有计算材料费之外，补偿结果并不存在明显不当。故莫连花、梁玉玲起诉请求撤销被诉《房屋征收补偿决定》没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十七条第一款的规定，判决如下：一、变更东盟经开区管委会于2019年8月9日作出的《房屋征收补偿决定》第一项为“如被征收人莫连花配合拆除，给予被征收人红兴屯雷武队37号西侧砖混房屋及围墙按本项目方案给予材料费补助。即248.1㎡（房屋）×160元/㎡=39696元、26.2㎡（围墙）×30元/㎡=786元”；二、驳回莫连花、梁玉玲的其他诉讼请求。 上诉人莫连花、梁玉玲上诉称：（一）涉案房屋因历史原因未办理相关审批报建手续，未进行权属登记，但未经登记的无证房屋并不等于违法建筑，也不应一概认定为违法建筑。被上诉人没有依法履行调查认定的程序，直接认定涉案房屋是违法建筑，依据106号《会议纪要》作出被诉《房屋征收补偿决定》，严重违法。（二）被上诉人对涉案房屋没有调查和认定的法定职责，在未听取上诉人陈述、申辩的情况下，通过召开专题会议的形式作出106号《会议纪要》，主体和程序均违法。106号《会议纪要》依据是已失效《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置若干问题的意见》（南国土资发[2005]1号），没有法律依据。（三）被上诉人做出被诉《房屋征收补偿决定》，未依法组织被征收人选定评估机构，没有依法委托有资质的评估机构对涉案房屋进行评估、出具分户评估报告，程序严重违法。一审判决认可106号《会议纪要》和被诉《房屋征收补偿决定》，属于认定事实不清、适用法律错误，依法应予以撤销。请求二审法院撤销一审判决，确认被诉《房屋征收补偿决定》违法并予以撤销。 被上诉人东盟经开区管委会答辩称：（一）被上诉人在经过测绘公告、实地走访、向各部门去函调档，组织有关部门开会讨论等方式，对涉案房屋非法性质作出明确认定，符合相关国有土地上房屋征收与补偿法律法规的规定。106号《会议纪要》系被上诉人组织有关部门对涉案房屋进行调查认定的工作会议记录，属于内部程序性公文，无需送达或告知上诉人，且就涉案房屋的征补问题，上诉人与被上诉人已多次沟通协商，已充分保障了上诉人的知情权及陈述、申辩的权利。因此，被上诉人依据106号《会议纪要》作出的被诉《房屋征收补偿决定》事实清楚，适用法律正确，程序合法。（二）修测地籍图可以证实涉案房屋系2005年7月31日后修建。根据当时适用的《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置若干问题的意见》（南国土资发﹝2005﹞1号）第六条第（一）款的规定：“2003年2月20日全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议召开后，未经批准新建、加建的房屋不予补偿、补助”。涉案房屋建设时上诉人明知应依法履行报建手续在未获批准后仍违法建设，不属于上诉人所诉称的“因历史原因，没有办理相关审批报建手续，未进行权属登记”的情形。（三）被诉《房屋征收补偿决定》系针对材料费进行的补偿，而非房屋本身价值所做的补偿，无需对涉案房屋进行评估。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的证据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为：关于被诉《房屋征收补偿决定》依据是否合法的问题。被诉《房屋征收补偿决定》系依据《房屋征收决定》以及《房屋征收补偿安置方案》作出的。上诉人没有对上述《房屋征收决定》及《房屋征收补偿安置方案》提起诉讼，上述《房屋征收决定》及《房屋征收补偿安置方案》已经发生法律效力。经审查，该《房屋征收补偿安置方案》的内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，故本案被诉《房屋征收补偿决定》作出的依据合法。 关于被诉《房屋征收补偿决定》是否合法的问题。被诉《房屋征收补偿决定》的内容主要包括涉案房屋是否获得补偿以及价值补偿的确定问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”的规定。本案中，莫连花自称涉案房屋于2011年4月在老宅基地上建设，且认可涉案房屋未取得过合法有效的用地审批和建设规划部门的建房许可等手续。因此，东盟经开区管委会经根据调查核实涉案房屋的实际情况，组织规划、国土、房产、建设、城市管理综合行政执法等部门召开专题会议研究，认定涉案房屋属于未经职能部门批准建设有事实依据。另根据《房屋征收补偿安置方案》第八条第二项关于“2005年7月31日之后未经权力机关批准建设的房屋不予补偿，但在行政执法部门限期内自行拆除的，可按砖混结构160元/㎡的标准给予材料费补偿”的规定，东盟经开区管委会作出被诉《房屋征收补偿决定》，认定：如被征收人莫连花配合拆除，给予被征收人红兴屯雷武队37号西侧砖混房屋材料费补偿248.1㎡×160元/㎡=39696元，并无不当。因涉案房屋未经合法有效审批建设，莫连花、梁玉玲主张按照周边房地产的价格对涉案房屋进行补偿，没有事实和法律依据，本院不予支持。由于被诉《房屋征收补偿决定》遗漏了房屋围墙26.2㎡材料补偿费用的计算，导致补偿结果错误，一审法院根据《房屋征收补偿安置方案》第十二条附属物的补偿标准，认定涉案房屋围墙材料补偿费用为26.2㎡（围墙）×30元/㎡=786元，并依法对被诉《房屋征收补偿决定》予以变更正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人莫连花、梁玉玲共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 谭刘宽 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理 黄国艳 书 记 员 孙宇欣 书 记 员 黄世璇