浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终612号 上诉人（原审原告）杭州萧山铠翔机械有限公司，住所地杭州市萧山区城厢街道湖头陈社区。 法定代表人陈柏林，总经理。 委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局萧山分局，住所地杭州市萧山区育才北路**。 法定代表人俞国雄，局长。 委托代理人任志平，该局工作人员。 委托代理人沃青雯，浙江王建军律师事务所律师。 上诉人杭州萧山铠翔机械有限公司因国土行政纠纷一案，不服杭州市萧山区人民法院（2019）浙0109行初272号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理本案，现已审理终结。 2019年9月13日，杭州市规划和自然资源局萧山分局（以下简称萧山规自局）作出《业务办理告知单》，内容为：关于你公司的工业用地使用权〔杭萧国用（2003）字第0100025号〕出让年限续期申请事项，经我局发起续期联审，征求各部门及街道意见后，产生如下联审结果：该宗工业用地因空置无法判断产业导向，不符合城乡规划，符合环境功能区划要求，用地企业暂未纳入工业企业综合效益评价。且该宗地于2016年12月30日与杭州萧山城厢旧城改造投资有限公司签订了拆迁协议，补偿也已到位，目前现场已拆迁平整。综上意见，根据《杭州市萧山区工业用地土地使用权出让续期办法（修订）》（萧政发〔2019〕17号）文件规定，对你公司提出的关于杭萧国用（2003）字第0100025号工业用地使用权出让年限续期申请，决定不予续期。 杭州萧山铠翔机械有限公司（以下简称铠翔公司）不服，提起诉讼，请求：1.撤销萧山规自局于2019年9月13日作出《业务办理告知单》的行政行为；2.要求萧山规自局履行职责对其土地续期申请予以续期。一审庭审中铠翔公司增加诉讼请求，要求对《杭州市萧山区工业用地使用权出让续期办法（试行）》（萧政发〔2015〕60号，以下简称萧政发〔2015〕60号文件）和《杭州市萧山区工业用地土地使用权出让续期办法（修订）》（萧政发〔2019〕17号，以下简称萧政发〔2019〕17号文件）两份文件进行规范性审查，具体审查条文为萧政发〔2015〕60号文件第一条第二款第（二）项、第三款第（四）项、第三条以及萧政发〔2019〕17号文件第一条第三款第（三）项、第（四）项。 原审法院经审理查明，铠翔公司于2003年7月取得了杭萧国用（2003）字第0100025号《国有土地使用证》，该证载明铠翔公司系杭州市萧山区城厢街道湖头陈村地号为Ｇ-01-00700地块的国有土地使用权人，使用权面积为1454.94平方米，其中950平方米使用权终止日期为2017年12月30日，504.94平方米土地使用权有效期至2018年12月21日。2017年12月12日，铠翔公司通过ＥＭＳ邮寄方式向萧山规自局（原名称为杭州市国土资源局萧山分局）递交了国有土地使用续期申请书，要求对其座落于杭州市萧山区××街道××村××号××期。萧山规自局对铠翔公司申请未作任何处理。2018年11月26日，铠翔公司以萧山规自局不履行土地使用权续期法定职责为由向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2019年5月20日作出（2018）浙0109行初231号行政裁定，以超过法定期限为由驳回铠翔公司的起诉。铠翔公司不服，提起上诉。二审审理过程中，萧山规自局受理铠翔公司的续期申请，铠翔公司撤回对萧山规自局的上诉。受理过程中，萧山规自局会同发改、建设（规划）、环保、经信等相关部门和城厢街道办事处对该宗地及投入的产业、项目等进行联审。环保、发改和经信部门同意铠翔公司的申报，萧山规自局作为规划部门认为根据控规，该项目地块规划用地性质为居住用地（约1201平方米）、绿地（约243平方米）、河道用地（约11平方米），不符合现行城乡规划，城厢街道办事处认为该地块已被街道收储，相关补偿也已经到位，现场已经拆除平整，按协议约定铠翔公司应自行注销相关产证，不予支持铠翔公司的续期申请。根据上述联审意见，萧山规自局于2019年9月13日作出《业务办理告知单》，决定不予续期。 原审法院另查明，2016年12月30日，杭州萧山城厢旧城改造投资有限公司（甲方）与铠翔公司（乙方）签订《拆迁补偿安置协议书》一份，约定在甲乙双方平等、自愿、协商一致的基础上，就拆迁补偿、安置达成协议；总补偿金额为10812930元，补偿项目和金额详见《拆迁补偿试算表》；乙方必须在2016年6月20日前完成腾房；付款方式为甲乙双方签订本协议并腾房验收后，在提交土地权证及房产证等注销凭证后20日内一次性结清；其他事项说明中第③点土地权证及房产证由乙方自行办理注销手续。之后，铠翔公司领取了全部补偿款项，案涉国有土地使用证对应的场地已拆除平整。 原审法院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十一条规定，土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。萧山规自局作为萧山区范围内的土地主管部门具体承办土地出让合同续期，具有对案涉土地出让续期申请作出处理的职权。萧政发〔2015〕60号文件第一条第二款第（二）项规定，不符合城乡规划要求的，不予办理续期手续。该文件第一条第三款第（四）项规定，虽不符合城乡规划要求，但近期内无拆迁计划的，由所在镇街（平台）出具同意意见后，可予以短期续期。根据萧山规自局提供的萧山城区下湘湖单元（BG06）控制性详细规划图以及城厢街道办事处的复函，案涉地块规划性质已变更为居住用地、绿地、河道用地，铠翔公司就案涉国有土地使用权申请续期，已不符合城乡规划要求，且其所在街道也不同意其短期续期，故萧山规自局经过联审后作出不予续期的决定，并无不妥。对于铠翔公司提出的规范性文件审查主张，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定，土地使用权的出让由市、县人民政府负责。萧山区人民政府针对萧山区工业用地出让续期制定了萧政发〔2015〕60号文件以及萧政发〔2019〕17号文件并未超越其法定职权。铠翔公司主张的相关条文内容不违反上位法律、法规或规章的规定，未减损公民、法人和其他组织的合法权益，铠翔公司主张该规范性文件不合法的理由不足，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回铠翔公司的诉讼请求。案件受理费50元，由铠翔公司负担。 上诉人铠翔公司不服原审判决向本院提起上诉称，原审法院作出的判决认定案件事实根本错误，适用证据根本错误，适用法律根本错误。第一，涉案图纸并不能代表案涉控制性详细规划，更不能代表控制性详细规划经过批准，涉案图纸不具有任何合法性，根本没有证明力，原审法院不依法认定是认定案件事实错误，适用证据错误。第二，被上诉人以上诉人的土地续期申请不符合城乡规划为由答复上诉人不予续期，但是被上诉人根本没有举证任何合法有效的控制性详细规划，被上诉人依法应当承担举证不利责任，原审法院不依法认定明显是适用证据错误。第三，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”第二十条规定：“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”据此，只有经过人民政府批准的控制性详细规划才具有法律效力。本案中，连“控制性详细规划”的证据都没见到，更没有经过人民政府批准的文件，所有涉案土地地块的控制性详细规划根本无法作出评判，案涉土地续期是否符合控制性详细规划根本无法作出评判，原审法院在违反证据规则的前提下，凭空认定涉案土地续期不符合城乡规划，属故意适用证据错误，适用法律错误。第四，没有有效证据证明涉案地块的城乡规划情况，被上诉人以上诉人的土地续期申请不符合城乡规划为由作出不予续期的《业务办理告知单》明显没有任何事实依据和法律依据。综上所述，原审法院作出的判决认定案件事实错误，适用证据错误，适用法律错误，请求：1.撤销杭州市萧山区人民法院作出的（2019)浙0109行初272号行政判决书；2.撤销萧山规自局于2019年9月13日作出《业务办理告知单》的行政行为；3.判决萧山规自局履行职责对上诉人的土地续期申请予以续期；4.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人萧山规自局答辩称，一审法院已经查明，上诉人申请延期的地块不符合规划要求，不符合续期条件。根据《杭州市萧山区工业用地使用权出让续期办法（试行）》第一条第（二）款规定：“有下列情形之一的，不予办理续期手续：……2．不符合城乡规划要求的；”根据控规，该项目地块规划用地性质为居住用地（约1201平方米）、绿地（约243平方米）、河道用地（约11平方米）。目前案涉地块出让用途为工业用地，与规划要求不符。并且，案涉地块涉及拆迁，上诉人已签订了《拆迁补偿安置协议书》，《拆迁补偿安置协议书》第六条约定上诉人应办理土地权证及房产证的注销手续。上诉人在签约领款后再申请续期，有违诚实信用。综上，上诉人实际并不享有案涉地块的土地使用权，且该地块现状也不符合规划要求无法续期，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。二审另查明，铠翔公司因认为其与杭州萧山城厢旧城改造投资有限公司签订的《拆迁补偿安置协议书》存在重大误解等情形，向杭州市萧山区人民法院提起变更协议之诉，该院作出（2018）浙0109民初3850号民事判决，驳回铠翔公司的诉讼请求。铠翔公司不服向本院提起上诉，本院作出（2018）浙01民终9254号判决，驳回上诉，维持原判。上述生效民事判决中认定：铠翔公司所属房屋被拆除非因国有土地上征收项目，而系经平等协商收购完成。该公司已经全额领取《拆迁补偿安置协议书》约定的10812930元补偿款。该《拆迁补偿安置协议书》补偿对象包含了杭萧国用（2003）字第0100025号《国有土地使用证》所载的1454.94平方米土地及其上房屋。 本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条第二款规定：“土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外”。本案中，上诉人铠翔公司申请对其座落于杭州市萧山区××街道××村××号××期，该宗土地权利系记载于杭萧国用（2003）字第0100025号《国有土地使用证》项下。但根据查明的事实，上诉人已于2016年与杭州萧山城厢旧城改造投资有限公司签订《拆迁补偿安置协议书》。基于该协议，杭州萧山城厢旧城改造投资有限公司已完成对该宗土地上房屋的收购和拆除，亦已向上诉人全额支付《拆迁补偿安置协议书》中约定的包括该宗土地及地上房屋价值在内的全部补偿款。据此，可以认定上诉人实质上已经转让了杭萧国用（2003）字第0100025号《国有土地使用证》项下的土地权利，在此情形下，再行提出本案所涉国有土地使用权续期申请，缺乏事实和法律依据。被上诉人萧山规自局作出不予续期决定的结论，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杭州萧山铠翔机械有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 唐莹祺 审 判 员 李 洵 审 判 员 刘 斌 二〇二〇年十一月五日 法官助理 莫雪飞 书 记 员 汪金枝 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。