黑龙江省农垦中级法院行 政 判 决 书(2020)黑81行终45号上诉人（原审被告）黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局红兴隆分局，统一社会信用代码112300007312508122，住所地黑龙江省友谊县红兴隆农垦社区红兴隆大街。法定代表人纪树军，该分局局长。被上诉人（原审原告）王辉，男，汉族，1967年5月1日出生，无固定职业，住黑龙江省饶河县。第三人黑龙江省饶河农场，住所地黑龙江省饶河县饶河农垦社区。法定代表人王绍峰，该农场场长。第三人黑龙江省垦区公安局红兴隆分局消防大队，住所地黑龙江省友谊县红兴隆农垦社区。代表人刘纯巍，该大队负责人。第三人黑龙江省农垦红兴隆管理局住房和城乡建设局，住所地黑龙江省友谊县红兴隆农垦社区。代表人宋绍军，该局副局长。上诉人黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局红兴隆分局（以下简称红兴隆国土分局）与被上诉人王辉，第三人黑龙江省饶河农场（以下简称饶河农场）、第三人黑龙江省垦区公安局红兴隆分局消防大队（以下简称红兴隆消防大队）、第三人黑龙江省农垦红兴隆管理局住房和城乡建设局（以下简称红兴隆住建局）土地行政管理一案，不服黑龙江省红兴隆人民法院（2019）黑8109行初27号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案进行了，现已审理终结。原审法院查明，2011年饶河农场拟建设兴饶小区，并办理了各项相关手续。该小区系农场通江管理区撤队并点整体搬迁、危房改造安置项目，资金来源应为中央投资、农场和个人自筹。王辉作为实际投资人之一，个人自筹资金于2012年11月20日向饶河农场财务科交土地出让金496563.88元，2013年4月11日向税务部门交纳国有土地使用权契税24828.19元。由黑龙江红兴隆农垦金桦建筑有限公司施工，1#、2#、3#楼建设完毕，其中3#楼建一地下车库。所建房屋由王辉进行销售。2013年12月13日红兴隆管理局住房和城乡建议局将1#和2#楼已竣工部分作出《竣工工程备案证》。2014年7月11日，被告作出黑国用（2014）第24200066号《国有土地使用权证》，土地使用权人为饶河农场。为此，王辉因土地权归属问题多次信访。2019年9月9日，王辉到被告处发现2018年11月20日被告与公安消防部门、住建部门对兴饶小区****楼联合作出《历史遗留房屋建筑工程现场确认单》，准许该工程依据该确认单办理不动产登记手续。2019年1月25日，经饶河农场申请，被告为农场办理了兴饶小区1#-3#楼不动产权登记，导致首次登记权利人饶河农场与商品房买卖合同出卖人王辉不符，而且未有两者之间关系衔接的佐证材料，小区业主如取得不动产权证，属于转移登记。原告认为被告出具确认单的行政行为严重违法，直接导致兴饶小区1#-3#楼全体住房不动产权证无法办理，王辉作为兴饶小区建设项目利害关系人，请求判决被告于2018年11月20日作出的《历史遗留房屋建筑工程现场确认单》的行政行为无效，并由被告承担诉讼费用。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”故本院仅对被诉行政行为是否合法进行审查。被告依据《中共黑龙江省委办公厅、黑龙江省人民政府办公厅关于进一步做好回迁安置和不动产权证办理工作的意见》（厅字[2017]35号）的规定：“对已入住而确实无法补办土地、规划、验收备案等相关手续的项目，由市、县、管理局组织国土、规划、建设、消防等部门按现状出具认定意见作为登记办证的要件，采取现状登记”。可见该规定目的是为了推进不动产权证的办理，对无法补办手续的项目按现状出具认定意见，作为登记办证的要件。被告红兴隆国土局等部门在《现场确认问题统计表》中“存在问题”一栏，土地部门填写的是“按实际用地面积确认（用地范围内建一处地下车库）”；消防部门填写的是“已于2014年进行竣工消防备案”；；住建部门填写的是“无”结合其他证据证实兴饶小区项目的1#和2#楼均具备土地、规划、验收备案等相关手续，不需要现场确认，而被告红兴隆国土局等部门却给予了确认，属于重大且明显违法的情形，属于无效的行政行为。关于红兴隆国土局是否具备被告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第二款规定“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼”。本案被诉的《历史遗留房屋建筑工程现场确认单》是被告与红兴隆消防大队、红兴隆住建局共同作出，本院告知原告应当追加红兴隆消防大队、红兴隆住建局为共同被告，而原告不同意追加，本院已依法通知消防部门和住建部门以第三人的身份参加诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十条第二款规定“与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼”。本案处理结果与饶河农场有利害关系，本院已依法通知其参加诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款规定，第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。故红兴隆国土局作为本案的被告，主体资格适格。本案所列第三人经传票传唤均未到庭参加诉讼，不影响案件审理。关于王辉是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。被告红兴隆国土分局等部门对兴饶小区建设项目1#-3#楼作出《历史遗留房屋建筑工程现场确认单》的行政行为，侵犯了与该项目利益相关的实际投资人之一王辉的合法权益，王辉有权对此行政行为提起诉讼。故王辉作为本案的原告，主体资格适格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第（四）项的规定，判决如下：确认被告黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局红兴隆分局与第三人黑龙江省垦区公安局红兴隆分局消防大队、黑龙江省农垦红兴隆管理局住房和城乡建设局于2018年11月20日联合作出的《历史遗留房屋建筑工程现场确认单》无效。宣判后，红兴隆国土分局不服，在法定期限内提出上诉。红兴隆国土分局上诉称，我分局与消防部门、住建部门共同作出的《历史遗留房屋建筑工程现场确认单》的行政行为是依据省委省政府、农垦总局、红兴隆管理局三级政府部门的文件要求开展的确认工作，我们严格按照法定程序进行确认，适用法律、法规及规范性文件准确，不应判决确认无效。我分局已经依据确认单对案涉土地办理了国有土地使用权及房屋所有权首次登记，如果判决确认无效，首次登记就是违法，上诉人经依据判决注销案涉土地的首次登记，已入住的居民将无法办理转移登记，必将引起不良社会反响。一审判决认定上诉人对不需要现场确认却给予了确认，属重大明显违法情形，属于无效行政行为，该认定明显错误。请求：1、撤销黑龙江省红兴隆人民法院（2019）黑8109行初27号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。王辉未提交书面答辩意见。饶河农场未提交书面陈述意见。红兴隆消防大队未提交书面陈述意见。红兴隆住建局未提交书面陈述意见。二审期间被上诉人王辉及第三人均未提交证据。经审理，本院确认原审判决认定的事实。本院认为：《中共黑龙江省委办公厅、黑龙江省人民政府办公厅关于进一步做好回迁安置好不动产权证办理工作的意见》（厅字[2017]35号）的规定“对已入住而确实无法补办土地、规划、验收备案等相关手续的项目，由市、县管理局组织国土、规划、建设、消防等部门按现状出具认定意见作为登记办证的要件，采取现状登记。”该规范性文件的规定是针对无法补办土地、规划、验收备案等相关手续的建设工程项目，要求按现状出具认定意见，作为登记办证的要件。本案中，饶河农场兴饶小区项目中的1﹟和2﹟楼已经具备上述相关手续，不具备现场确认的前提条件，红兴隆国土分局与红兴隆消防大队、红兴隆住建局对饶河农场兴饶小区项目中的1﹟和2﹟楼进行现场确认的行为没有规范性文件依据，属于重大明显违法的情形，该现场确认行为应认定无效。饶河农场兴饶小区项目中的3﹟楼，因缺乏规划、验收备案等相关手续，应当进行现场确认，但应当就3﹟楼单独进行现场确认。被诉行政行为被依法确认无效后，红兴隆国土分局仍可以按照规范性文件的要求，汇同相关部门依法、依规对符合现场确认条件的建设项目重新作出现场确认。红兴隆国土分局和红兴隆消防大队、红兴隆住建局对饶河农场兴饶小区项目中1﹟-3﹟楼联合作出《历史遗留房屋建筑工程现场确认单》没有规范性文件依据，红兴隆国土分局提出的上诉理由不符合规范性文件的规定，不能成立，依法不予支持。原审审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局红兴隆分局负担。本判决为终审判决。审判长  刘卫中审判员  刘红丽审判员  翟 拓二〇二〇年十一月十二日书记员  胡笑杨附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项。