湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂行终525号 上诉人（原审被告）武汉市江夏区人民政府，住所地：湖北省武汉市江夏区纸坊街文化大道**。 法定代表人张利，区长。 委托诉讼代理人陈庆，湖北泽深律师事务所律师。 上诉人（原审被告）武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处，，住所地：湖北省武汉市江夏区五里界界兴路** 法定代表人谢滔，主任。 委托诉讼代理人潘道义，该街道办事处工作人员。 委托诉讼代理人王德生，北京天达共和（武汉）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）湖北大都地产集团有限公司，住，住所地：湖北省武汉市江夏区五里界锦绣**/div> 法定代表人易浩，董事长。 委托诉讼代理人吕红燕，湖北山河律师事务所律师。 委托诉讼代理人王倩，湖北山河律师事务所律师。 上诉人武汉市江夏区人民政府（以下简称江夏区政府）、武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处（以下简称五里界街道办事处）因与湖北大都地产集团有限公司（以下简称大都公司）行政协议一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行初298号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。江夏区政府委托诉讼代理人陈庆，五里界街道办事处委托诉讼代理人潘道义、王德生，大都公司法定代表人易浩及委托诉讼代理人吕红燕、王倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2009年7月31日，江夏区政府委托五里界街道办事处与大都公司前身湖北大都置业有限公司签订《武汉市江夏区五里界旧城改造项目战略框架合作协议》（以下简称《框架合作协议》）。2010年9月2日，五里界街道办事处与大都公司经协商一致达成《五里界旧城改造暨新城建设项目土地一级开发成本管理和溢价收入分配办法》（界都发[2010]1号）（以下简称《分配办法》）。2012年12月17日，江夏区委、区政府召开五里界旧城改造工作专题会议，形成了《关于研究五里界旧城改造静态投资平衡方案的专题会议纪要》（以下简称《会议纪要》）。现大都公司就以上《框架合作协议》的履行诉至原审法院。 大都公司原审诉称，2009年5月11日，中共江夏区委办公室和江夏区政府办公室联合下发《关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》（夏办发[2009]14号）。意见中指出五里界是国家“五部一委”确定的全国小城镇建设重点镇，是武汉市城市总体规划明确的武汉南部新城组团之一，实施五里界集镇旧城改造，条件成熟，意义重大。区委、区政府要求各职能部门积极支持和参与五里界集镇旧城改造试点，加快实施和推进五里界集镇旧城改造工作。意见明确五里界旧城改造工作采取的基本方式是：政府主导，市场运作，整体规划，分步实施。充分发挥区街两级政府的主导职能，运用市场手段，引进业主参与开发建设。同时为确保旧城改造项目顺利实施，区委区政府实行倾斜政策，政府土地出让实行“零收益”，除上解国家及省市部分外，区政府所得土地出让收入全额返还五里界街道，用以平衡拆迁还建和综合设施配套投入，实施适度的财政扶持政策，优先保证供地。根据上述文件精神和确定的政策框架，江夏区委、区政府运用市场手段，引进社会资本参与旧城改造开发建设。2009年7月31日，江夏区政府委托五里界街道办事处（甲方）与大都公司（乙方）签订《框架合作协议》。协议第一条约定了项目实施的原则和目标。第二条约定项目实施的范围为五里界地区城镇规划控制的2.29平方公里，加上紧邻城镇的“武汉·巴登城”项目拆迁还建农民新村用地500亩，共计约4000亩的区域。第三条约定了项目合作的基本方式和内容：1、本项目按土地一级开发的方式进行，即由乙方自筹资金进行一级开发；2、土地一级开发建设的主要内容包括市政基础设施建设和土地整理所涉及的各相关方面，包括通路、通电、通水、通讯、通燃气、污水处理、绿化、其他综合市政配套和土地征用、拆迁整理、还建安置等；3、乙方对土地完成一级开发后，根据乙方开发的实际，甲方（五里界街道办事处）协助乙方进行土地二级市场交易；4、土地二级市场交易溢价收益部分甲方分成30%，乙方分成70%。第四条约定了项目实施政府应给予的扶持政策：1.甲方承诺按照区委区政府夏办发[2009]14号文件的规定，落实并兑现相关的优惠扶持政策；2.甲方将土地二级市场交易溢价分成收益列入与乙方建立的共管账户，专项用于公益性基础设施建设等。第六条约定了双方义务，甲方应按乙方建设期限计划安排，分年度分批次依法依规向乙方提供开发用地，其中，2009年12月底以前供地300亩。协议另约定了双方违约责任等条款。2010年6月7日，江夏区政府出具委托书委托五里界街道办事处与大都公司签订五里界旧城改造项目合同及其相关实施协议，并负责具体组织与实施。2010年9月2日，五里界街道办事处与大都公司召开双方联席会议，双方经协商一致共同达成《分配办法》（界都发[2010]1号），即在《框架合作协议》约定的约4000亩土地范围内，再次明确其土地开发溢价收入的分配比例仍按3：7分成，街道所得溢价部分用于弥补基础设施投入，经政府及规划部门批准的伊托邦新城城市规划范围剔除上条约4000亩区域后的土地，开发溢价收入按4：6分成。2012年，江夏区政府考虑到核算投资成本比较复杂，此前确定的分成方式中的一级开发成本难以控制，且按照当时土地50万元/亩的市场价格，其土地收益不足以平衡大都公司的投入与收益。为了达到使政府不盈利也不新增债务的目的，江夏区政府提出采取静态平衡包干的合作模式，并由五里界街道办事处委托华中科技大学、武汉华中科大建筑设计研究院出具了《五里界新城组团基础设施及拆迁还建投资估算及资金平衡咨询报告》。经与大都公司磋商，双方一致同意对合作模式进行调整，达成“总包干、大平衡”的一致意见。其基本原则是：无论大都公司投资增加多少，五里界街道办事处只用4000亩合作范围内的2374.27亩开发用地出让收益包干支付大都公司的投入及收益。2012年12月17日，江夏区委、区政府召开五里界旧城改造工作专题会议并形成《会议纪要》，会议原则同意五里界街旧城改造项目以2374亩开发用地出让收益支付企业投入及收益，实行总包干、大平衡。《框架合作协议》签订后，2009年8月，大都公司即按约缴纳保证金人民币1000万元，合同生效，合作项目正式启动。从2009年至今，大都公司一直依约履行合同义务，自筹资金进行城市规划设计、征地拆迁、还建房建设、道路施工和土地平整等土地一级开发工作，完成了五里锦绣还建房、伊托邦大道、2号路、3号路、伊托邦港、山水大道和花界路，界南路和伊水湾等工程项目建设。由于大都公司的大量投资与建设，极大推动了五里界经济、社会全面发展。项目被湖北省委省政府确定为全省“四化同步”发展示范区，连续多年被确定为湖北省、武汉市重点建设工程。根据立信大华工程咨询有限责任公司出具的《湖北大都地产集团有限公司江夏区五里界旧城改造项目投资情况报告》显示，截至2018年10月31日，大都公司的投资总额成本加资金占用费已达27.9亿元（未计投资收益）。但江夏区政府及五里界街道办事处并未依据《框架合作协议》的约定在2009年12月底之前供地300亩，直至2013年5月供地才达到300亩；截止2014年仅供地814.7亩（其中开发用地仅供地499.36亩），向大都公司支付资金42483.5万元。在大都公司按约进行土地一级开发和旧城改造实际投资成本已达27亿元的情况下，江夏区政府及五里界街道办事处未按前述系列行政协议及时履行约定义务，既不进行征地拆迁、也不挂牌出让土地，更拒绝将协议范围内已挂牌出让取得的收入支付给大都公司，给大都公司造成巨额损失，严重影响了五里界旧城改造项目的进程，损害了社会公共利益和政府公信力。请求判令由江夏区政府及五里界街道办事处：1、继续履行《框架合作协议》《分配办法》及“静态平衡方案”系列行政协议；2、依据前述行政协议履行4000亩合作范围内的征地、拆迁、安置，以及其中2374.27亩开发用地的收储、挂牌义务；3、挂牌出让2374.27亩土地取得收入后，向大都公司履行给付开发成本、应得分成收益的义务，并将其应得分成收益支付至协议约定的共管账户；4、按照《框架合作协议》的约定兑现《关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》（夏办发[2009]14号）的优惠扶持政策；5、承担本案的诉讼费。 江夏区政府原审辩称，一、本案的性质应属民事纠纷，而不是行政纠纷。首先，《框架合作协议》是由五里界街道办事处与大都公司于2009年7月31日所签，从协议名称可知该协议只是框架协议，而非正式协议。协议第八条第（二）项明确规定：“本协议作为五里界旧城改造项目实施的框架性原则意向，具体实施意见由甲乙双方签订若干正式协议另行约定。”亦即对于项目的具体实施，需要另行签订协议来约束双方的权利义务。《框架合作协议》约定的内容并未对大都公司作出任何具体行政行为，在协议中虽对征地拆迁、补偿等方面有所提及，但也仅仅是抽象性的、意向性的约定，而没有具体的约定。故双方在协议中没有任何关于行政法上权利义务内容的具体条款，《框架合作协议》的性质只是民事协议。其次，《分配办法》系五里界街道办事处与大都公司于2010年9月2日签订形成的会议纪要，在纪要前文里面明确说明：“为了规范土地一级开发成本管理，明确溢价收入分配关系，理顺政企关系，完善合作机制……”。由此可知，双方的关系系合作关系，双方之间约定的是溢价收入的分配，是基于平等主体而签订的民事协议，而非行政管理关系签订的行政协议。再次，大都公司所称的“静态投资平衡方案”主要是江夏区委作出的《关于研究五里界旧城改造静态投资平衡方案的专题会议纪要》，但该会议纪要是区委的内部文件，对外并无约束力。在会议纪要中也明确提到了“通过引进大都公司合作开发建设……会议原则同意五里界街旧城改造静态投资平衡方案……由五里界街与大都公司在2013年元月份以前签订《五里界旧城改造建设项目总控制合同》……要进一步完善和细化合同，明晰合作双方责任，完善合同约定内容，合理控制建设标准”等内容，从该内容可知，双方之间是基于平等关系而形成的合作关系。上述双方签订的协议，均是基于平等关系签订的民事协议，而不是基于行政管理关系签订的行政协议，双方之间应是民事法律关系，而非行政法律关系，本案的性质应属于民事诉讼，而非行政诉讼。二、大都公司的诉请无事实和法律依据，应予以驳回。首先，涉及土地的征地、拆迁以及安置，土地的收储及挂牌，均需要按照我国相关法律规定的程序进行。且前述行为在五里界街道办事处与大都公司的协议中均没有明确约定。故大都公司要求履行4000亩合作范围内的征地、拆迁、安置以及2374.27亩开发用地的收储、挂牌义务没有事实和法律依据。其次，土地挂牌不是协议约定的应履行的义务，并且双方支付收益的分配是属于民事法律法规调整的范畴，并非行政法律法规调整，大都公司请求挂牌出让2374.27亩土地取得收入后，向其给付开发成本、应得分成收益的义务，将应得收益支付至协议约定的共管账户，理由不能成立。再次，关于大都公司请求兑现《关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》的优惠扶持政策无相关依据。该意见是指导意见，对大都公司并无约束力，不具有可诉性。况且对企业的优惠扶持是不确定的行为，政府可以予以扶持也可以不予以扶持，双方在协议中未明确约定。三、大都公司在2019年3月27日提起诉讼，已过诉讼时效，应依法裁定驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”2015年《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”本案系因大都公司对江夏区政府和五里界街道办事处未履行案涉协议而提起的请求履行协议的行政诉讼，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第一款规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”而关于诉讼时效，根据案涉协议的内容，并不能确定协议的具体履行期限，但根据大都公司在诉讼中陈述的“截止2014年仅供地814.7亩（其中开发用地仅供地499.36亩），向大都公司支付资金人民币42483.5万元”内容可知，大都公司自2014年即已知晓其所谓权利被侵犯的事实，但直至2019年3月27日才向法院提起本案诉讼，已超过诉讼时效。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条的规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，人民法院裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。故在本案中法院应裁定驳回大都公司的起诉。四、大都公司在履行合同过程中存在严重违约行为。五里界旧城改造与城镇化建设项目开始立项至今已近十年之久，在这近十年的时间里，大都公司均无能力投入足额资金而致使该项目不能如期、顺利推进，甚至连项目用地的各项征地、补偿费用、农民工工资、材料款和相关税款都不能如期缴付。大都公司未能按其签订的合作协议规定的出资金额及出资时间缴付出资，致使该项目长期未能顺利推进，并且还将不符合销售条件的还建房对外销售，引发了一系列诉讼，给政府工作造成了被动局面，给社会稳定带来了不利影响，对政府形象也带来了负面影响。综上所述，请求依法驳回大都公司的起诉。 五里界街道办事处原审辩称，一、《框架合作协议》约定的是民事权利义务，并非行政协议，本案不属于行政诉讼的诉讼范围。1、《框架合作协议》并非行政诉讼法规定的可以提起行政诉讼的协议范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，相关人员可以提起行政诉讼。《框架合作协议》不属于该条款列举的行政协议的范围，不属于行政诉讼的受案范围。2、从协议内容看，《框架合作协议》约定的主要内容是由大都公司对土地进行一级开发，完成一级开发后，政府协助大都公司进行土地二级市场交易，并与大都公司就交易溢价进行分成。而无论是土地出让，还是对土地出让金的收支管理，均不属于江夏区政府和五里界街道办事处的行政职责范围，《框架合作协议》并非政府为履行行政职权而签署。同时，《框架合作协议》的合同目的在于对土地二级市场的交易款进行溢价分成，该合同目的系为实现经济利润，并非为实现公共利益，亦非为实现行政管理目标。并且，《框架合作协议》中未约定五里界街道办事处的行政优益权，不符合行政协议的基本属性。因此，《框架合作协议》属于民事协议，而非行政协议。3、从司法实践来看，类似本案纠纷均系通过民事诉讼的方式解决。根据检索，因土地一级开发并就土地出让金进行分成的合作方式在全国范围内并非本案一例。在其他案例中，相关当事人均系通过民事诉讼的方式解决纠纷，该种解决路径取得了各地法院及最高人民法院的一致认可。在有关行政协议的规定中未明确本案争议属于行政协议纠纷的情况下，大都公司仍应当通过民事诉讼解决争议。二、退一步讲，即使本案属于行政诉讼受案范围，大都公司起诉也超过了起诉期限。《框架合作协议》第五条第（一）项约定，项目的实施期限为五年，即2009年8月至2014年8月。而据大都公司的起诉状所称，“截止2014年仅供地814.7亩，向大都公司支付资金人民币42483.5万元”，亦即，最迟至2014年8月，大都公司就应当知道其协议权利未得实现。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，大都公司最迟应当在2015年3月前提起行政诉讼。现大都公司提起诉讼，已经超过了起诉期限。三、《框架合作协议》部分内容与国家关于土地出让金的管理制度相悖，损害了国家及社会公共利益，应为无效条款，且已经无法实际履行。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发”。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）规定“要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益”。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）规定“任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”。《财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）第七条规定“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”。《框架合作协议》第三条第（七）项约定“土地二级市场交易溢价收益部分实行甲乙双方按比例分成，其中，甲方分成30％，乙方分成70％”，该约定将双方收益与土地出让金直接挂钩，违反了上述规定，损害了国家关于土地出让金的管理制度，扰乱了土地二级交易市场，损害了其他土地竞拍人的合法权益，应为无效条款。并且，根据现行土地出让金管理制度，该约定实际已无法实现，大都公司要求继续履行没有现实可能性。四、大都公司涉及多起大额诉讼，现已被列入失信被执行人名单，已经丧失了继续履行《框架合作协议》的能力。根据公开信息显示，大都公司涉及多起大额诉讼，存在大量的未履行债务，且已被人民法院列入失信被执行人名单。对于《框架合作协议》约定的合同义务，大都公司已经没有履行能力。五、2019年5月10日，江夏区政府和五里界街道办事处向大都公司已送达《解除合同通知书》，解除与其签订的《框架合作协议》，并对送达行为进行了保全公证。现解除通知已经产生法律效力，大都公司要求继续履行协议已无事实基础。综上所述，大都公司的起诉不属于行政诉讼的受案范围；即使属于受案范围，也超过了法定起诉期限；《框架合作协议》部分内容损害国家及社会公共利益，没有履行的可能；大都公司自身也丧失了继续履行协议的能力，并且《框架合作协议》已经解除。请求依法驳回大都公司的起诉。 原审法院审理查明，2009年5月11日，中共江夏区委办公室和江夏区政府办公室联合下发《关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》（夏办发[2009]14号），意见明确：一、五里界是国家“五部一委”确定的全国小城镇建设重点镇，是我区北部地区工业化和城市化的重要节点，是武汉市城市总体规划明确的武汉南部新城组团之一。区委区政府决定选择五里界集镇作为加快推进旧城改造的试点，符合《武汉市城市总体规划》和《江夏区城镇体系规划》，符合江夏城乡发展一体化趋势，符合市场化运作的基本条件，符合新农村建设和“两型”社会建设的根本要求。区委区政府要求各相关职能部门和有关单位务必从战略的、全局的、长远的高度，深刻领会旧城改造的重大意义和深远影响，思想统一，步调一致，积极支持和参与五里界集镇旧城改造工作。二、实施五里界集镇旧城改造必须坚持的基本原则是：确保群众利益不受损害，确保居（村）民的生产生活秩序不受打扰，确保群众的长远生计不受影响。实施五里界集镇旧城改造的基本方式是：政府主导，市场运作，整体规划，分步实施。实施五里界集镇旧城改造的最终目的是：实现居（村）民住房变宽，环境变美，生活美好。在严格把握上述基本原则和方式的基础上，区直相关部门和五里界街道要按照“决策要慎、工作要细、方案要稳、进度要快”的总体要求组织实施，争取用五年左右的时间，把五里界集镇建成现代气息最浓、生态环境最美、商居条件最优的新城镇。三、鉴于旧城改造拆迁还建量较大，土地开发整理成本较高，综合配套投入需求较大的实际情况，为保证旧城改造高起点高标准实施，区委区政府实行倾斜政策，提供必要的扶持。（一）土地出让实行“零收益”。业主参与旧城改造中依法依规获取的开发经营性用地，其土地挂牌价格按五里界地区当年区位市场挂牌的起点价格执行。土地挂牌中的土地出让收入，除上解国家及省市部分外，区政府的所得部分金额返还给五里界街道，用以平衡拆迁还建和综合设施配套投入。（二）各项政策性规费予以减免。区政府各职能部门对该项目所涉及的区级各项行政事业性规费予以减免。部分有偿性服务收费按最低标准或成本费计收。（三）实行适度的财政扶持政策。对业主参与五里界集镇旧城改造中形成的各项税收，按区级留成实得部分的50％返回五里界街道，专项用于城镇综合设施配套建设。（四）优先保证供地。根据旧城改造实施的需要，优先保证拆迁还建用地的报批和供地；对业主纳入建设投入总平衡的开发经营性用地，区政府将优先分年度分批次安排用地计划，及时依法依规供地。四、加强领导，各方配合，确保旧城改造项目又好又快推进。由于旧城改造牵扯面较广，实施环节复杂，区委区政府将组建五里界集镇旧城改造工作协调领导小组，全面组织、协调、处理旧城改造中的相关矛盾和问题。责成五里界街道抽调得力干部，组建专门的工作班子，成立旧城改造工作指挥部。区直各相关职能部门要积极参与。全力支持，形成合力，共同推进五里界集镇旧城改造工作。 2009年7月31日，江夏区政府委托五里界街道办事处作为甲方与乙方湖北大都置业有限公司签订《框架合作协议》。协议约定：一、项目实施坚持经济社会全面发展与小城镇建设同步、旧城改造与产业规划建设同步和政府主导、市场运作、统一规划、整体开发、协同推进等原则；并按照“主题鲜明、功能完善、品质高端、生态文化”的新城建设理念，将五里界打造成全国小城镇建设样板镇，华中文化名镇和“两型社会”建设试验区。二、项目实施的范围。（一）五里界地区城镇规划控制的2.29平方公里，加上紧邻城镇的“武汉·巴登城”项目拆迁还建农民新村用地500亩，共计约4000亩的区域，整体纳入本项目统筹规划实施的范围。（二）为便于乙方对五里界地区产业进行统筹规划，甲方同意乙方对原“湖北华威生态老人院”项目整体收购。具体事宜甲方协助乙方与区人民法院或区有关部门另行签订专项协议。三、项目合作的基本方式和内容。（一）本项目按土地一级开发的方式进行，即由乙方自筹资金，组建并在江夏区注册针对本项目的投资开发公司，在本协议第二条第一款约定的区域范围内进行一级开发。（二）土地一级开发建设的主要内容包括市政基础设施建设和土地整理所涉及的各相关方面，包括通路、通电、通上水、通讯、通燃气、污水处理、绿化、其他综合市政配套和土地征用、拆迁整理、还建安置等。（三）乙方应以甲方已获批复的《江夏·五里界地区总体规划》为依据，认真组织编制本项目建设规划，办理立项规划、项目核准、征地拆迁和市政工程建设等相关手续，经甲方认可后组织实施。（四）土地一级开发建设成本的核算。依据相关规定需通过质量综合验收、工程决算审计后，由甲乙双方共同认定。依照本协议第三条第二款的约定，应列入开发建设成本核算的内容包括：1、项目规划及策划费（含测量、测图、地勘、地勘、地质灾害评估编制及其评审，报批报备费用）；2、各类市政设施和综合配套建设费用；3、各项市政工程报批报建费用；4、涉及征地、拆迁还建安置的各项费用；5、招、拍、挂交易中的各项费用；6、项目实施过程中发生的工程设计、审计、律师、监理等费用；7、经同级财政和国土主管部门核准的其它费用；8、经甲乙双方共同认定的其它费用；9、不可预见经甲乙双方认可的其他必要支出。（五）土地一级开发须经区国土部门许可，在区土地储备机构和有关部门的指导下进行规划、设计、施工，办理相关手续，并组织验收。（六）乙方对土地完成一级开发后，根据乙方开发的实际，甲方协助乙方进行土地二级市场交易。（七）土地二级市场交易溢价收益部分实行甲乙双方按比例分成，其中，甲方分成30%，乙方分成70%。四、项目实施的扶持政策。（一）甲方承诺按照区委区政府夏办发[2009]14号文件的规定，落实并兑现相关的优惠扶持政策。（二）甲方将土地二级市场交易溢价分成收益列入与乙方建立的共管账户，专项用于公益性基础设施建设。（三）项目还建房及乙方开发地产所涉及的区级各项行政事业性规费用以支持公益性项目建设，部分有偿性服务收费按最低标准或成本费收取。（四）甲方实行积极扶持的财政政策。项目建设（包括基础设施，还建安置房、乙方开发地产）所产生的各项税收，由区政府按区级留成实得部分的50%返回给五里界街道办事处，并由五里界街道办事处与乙方建立共管账户，专项用于项目的公益性基础设施建设。五、项目实施的期限和进度计划安排。（一）本项目实施的期限为五年，即2009年8月-2014年8月。（二）建设期限及安排为：2009年12月底以前，完成整体项目建设的规划编制，启动3万平方米还建安置房建设；2010年12月底之前，启动建设还建安置房10万平方米左右；2012年-2014年按年度均量开发建设，并确保开发建设与综合设施配套基本同步进行。房屋开工后,多层应在8个月内，小高层12个月，高层24个月内竣工。（三）土地一级开发过程中，整个拆迁还建工程在前四年内完成。六、双方的义务。（一）甲方的义务。1、在依法依规的前提下，甲方确保乙方享有土地一级开发建设权和二级开发建设的优先权，并积极协助乙方办理相关手续，协调解决项目实施中的各种矛盾纠纷，为乙方开发建设创造良好的环境。2、根据乙方开发建设需要，全力协助城镇总规、控规和土地利用规划的调整和修编。3、按乙方建设期限计划安排，分年度分批次依法依规向乙方提供开发用地。其中，2009年12月底以前供地300亩。若因甲方不能按计划满足乙方年度供地需要，乙方可推延相关开发建设工作的进度，乙方不承担任何责任。4、抽调安排得力干部，成立旧城改造项目建设指挥部，通过合法合规程序负责完成拆迁腾地等项工作，全力配合乙方做好项目开发建设全过程的跟踪服务。5、配合乙方争取各项旧城改造的优惠政策，争取相关的新农村建设的优惠政策，争取“全国重点镇”的各项优惠扶持政策，甲方配合乙方争取到上述各项优惠政策所得资金应定向用于公益性基础设施建设投入。（二）乙方的义务。1、科学组织开发建设，守法经营，独立承担资金筹措、运转、监管使用以及项目建设过程中的经济、社会和法律责任，承担工程建设过程中的安全生产责任。2、按约定进度及时建设能满足阶段性拆迁的安置还建房，以保证拆迁腾地工作的顺利进行。3、处理好土地一级开发和二级开发的关系，处理好开发建设与拆迁还建安置各环节的关系，如出现拆迁还建工程滞后，导致拆迁户不能及时安置入住，则由乙方负责被拆迁户相应的临时过渡费，直至提供验收合格的安置房源为止。4、各项规划和设计，应遵循五里界地区的土地规划；如有较大的变动和调整，需征得甲方同意并办理相关手续，履行相关报批程序后方可实施。5、按约定期限及时足额支付相关费用，以保证征地、拆迁补偿和项目建设的需要。七、风险的防范及违约责任。（一）如遇国家政策性原因和不可抗力的自然因素，导致本项目不能实施或停滞时，甲乙双方均不承担违约责任，由此而产生善后的事宜由甲乙双方协商处理。（二）因拆迁受阻或依法供地延误，导致乙方开发建设不能继续进行时，除由甲方继续完成上述工作外，甲方应按乙方实际投入总额（含定金、保证金等）承担利息，利率按中国人民银行公布的国有商业银行同期贷款利率计算。（三）如甲方不能落实“夏办发[2009]14号”文件所明确的各项优惠政策，乙方有权向甲方追偿，且乙方不承担本项目建设迟延的任何责任。（四）若因乙方开发建设决策不力、市场预测和掌控失当等原因，造成本项目停滞、延误12个月以上，甲方可终止与乙方的合作，并做出阶段性结算，其间乙方的所有投入、损失和债权债务由乙方自己承担。（五）如因乙方资金周转、内部管理、市场营销等因素导致本项目不能正常实施，停工达12个月以上，其乙方的投入及损失概由乙方自己承担，甲方有权终止合同，另行选择开发商开发建设，且甲方有权按乙方实际投入成本处置其资产。（六）乙方自本协议签订之日起10日内向甲方缴纳保证金人民币1000万元。项目正式启动后，此保证金经双方同意可用于前期征地补偿或拆迁补偿，列入乙方开发成本。八、其他事项如“本协议作为五里界旧城改造项目实施的框架性原则意向，具体实施意见由甲乙双方签订若干正式协议另行约定”等。2009年8月湖北大都置业有限公司即按约缴纳保证金人民币1000万元，合同生效，合作项目正式启动。2009年11月5日，湖北大都置业有限公司变更登记为湖北大都投资集团有限公司，2009年12月9日，湖北大都投资集团有限公司变更登记为本案大都公司。2010年6月7日，江夏区政府出具委托书委托五里界街道办事处与大都公司签订五里界旧城改造项目合同及其相关实施协议，并负责具体组织实施。 2010年9月2日，五里界街道办事处与大都公司召开双方联席会议，经协商一致共同达成《分配办法》（界都发[2010]1号）。该协议第十条再次明确约定“土地开发进入二级市场交易的总收入减去一级开发总成本的溢价收入部分，按如下方式分成：1、在《框架合作协议》约定的约4000亩土地范围内，其土地开发溢价收入的分配比例仍按3：7分成，其中街道所得溢价部分用于弥补基础设施投入。2、经政府及规划部门批准的伊托邦新城城市规划范围，剔除上条约4000亩区域后的土地，开发溢价收入按4：6分成，街道所得溢价40%的分成部分作为政府收入，不再投入基础设施建设。”2012年，随着大都公司投资规模日益扩大，江夏区政府考虑到核算投资成本比较复杂，此前确定的分成方式中的一级开发成本难以控制，且按照当时土地50万元/亩的市场价格，其土地收益不足以平衡大都公司的投入与收益。为达到使政府不盈利也不新增债务的目的，江夏区政府提出采取静态平衡包干的合作模式。2012年4月，华中科技大学、武汉华中科大建筑设计研究院受五里界街道办事处委托，于同年9月出具了《五里界新城组团基础设施及拆迁还建投资估算及资金平衡咨询报告》，该报告结论为：出让土地价格均采用2011年12月的价格标准。一、整个五里界新城组团基础设施及征地拆迁的静态投资估算为16.0480亿元。投资建设期限为2010—2015年，共6年。总投资估算由三部分组成，第一部分是征地拆迁还建费用，包括征地、拆迁、安置成本等计9.8487亿元；第二部分是基础设施建设投资，包括道路、给水、排水、电力、通讯、燃气、绿化和路灯工程的建设投资，以及开发商垫付的规划设计费用等计5.5118亿元；第三部分是建设期的静态资金成本为0.6875亿元。二、整个五里界新城组团中可供出让、用于房地产开发的土地面积为2374.27亩。即总建设用地3864亩，折合2576000平方米，扣减道路、给排水站房、电力站房、绿化、还建住房、公益设施等面积后，可开发面积为1582847平方米，折合2374.27亩。三、用于静态资金平衡的土地面积，随土地出让价格浮动而不同，基本方案有：根据政府要求和实际建设情况，开发商需要在2010-2015年的6年间分年度完成投资和建设。在此期间考虑其投资机会成本、贷款利息等，以2011年12月价格水平为标准，制定静态资金平衡方案。其结论简述如下。1、按80万／亩（折合为2011年12月标准）出让土地，政府需要以土地出让金返还80％作为静态资金平衡的土地面积为2507.50亩。2、按84.49万／亩（折合为2011年12月标准）出让土地，政府需要以土地出让金返还80％作为静态资金平衡的土地面积为2374.27亩。可见，土地出让价格以84.49万元／亩（2011年12月价格水平）为静态盈亏平衡点。3、按90万／亩（折合为2011年12月标准）出让土地，政府需要以土地出让金返还80％作为静态资金平衡的土地面积为2228.89亩。4、按100万／亩（折合为2011年12月标准）出让土地，政府需要以土地出让金返还80％作为静态资金平衡的土地面积为2006.00亩。5、按110万／亩（折合为2011年12月标准）出让土地，政府需要以土地出让金返还80％作为静态资金平衡的土地面积为1823.64亩。6、按120万／亩（折合为2011年12月标准）出让土地，政府需要以土地出让金返还80％作为静态资金平衡的土地面积为1671.67亩。 2012年12月17日，江夏区委、区政府召开五里界旧城改造工作专题会议，形成《关于研究五里界旧城改造静态投资平衡方案的专题会议纪要》（2013年1月14日印发），纪要如下：“会议听取了五里界街关于旧城改造项目进展情况以及静态投资平衡方案的汇报。会议认为，五里界街是武汉南部新城重要组成部分，通过引进大都公司合作开发建设，探索了一条融资建设的新途径，加快推进五里界旧城改造，对江夏统筹城乡发展、推进“三化”试点、促进产城融合具有重要意义。会议原则同意五里界街旧城改造静态投资平衡方案，并以《五里界新城组团基础设施及拆迁还建投资估算和资金平衡咨询报告》为依据，按84．49万元／亩确定经营性土地出让价格，由五里界街与大都公司在2013年元月份以前签订《五里界旧城改造建设项目总控制合同》，区人民政府作为鉴证方。会议要求，五里界旧城改造要按照先基础建设后配套功能、先拆迁后开发、先产业后城镇的要求，在更大的空间范围内实行总包干、大平衡，力争2015年之前完成l平方公里的存量用地和4平方公里的新增建设用地范围内的基础设施建设，2020年之前全面完成工业园区、小城镇和商业性开发建设项目。五里界街及区直相关部门要本着“积极支持、合作互利、风险可控”的原则，继续执行《关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》（夏办发[2009]14号文）精神，加快推进五里界旧城改造工作。1、五里界街作为旧城改造项目工作主体，要聘请项目管理公司或由各方面专家组成的团队，对建设过程进行各项管理，并对2020年之前的静态平衡点是否科学进行再次充分论证；要进一步完善和细化合同，明晰合作双方责任，完善合同约定内容，合理控制建设标准。同时五里界街要按照项目建设进度，提前完成征地拆迁和补偿安置等工作，确保社会和谐稳定。2、区国土规划部门负责统一编制五里界区域内5平方公里范围的总体规划，按照新签订的《五里界旧城改造建设项目总控制合同》合理安排五里界街年度供地计划，从2013年开始到2019年止，分年度满足该旧城改造项目还建房建设用地、基础设施用地和商业开发用地指标并足额供地，还可将五里界街全域66平方公里范围内村庄集并实行“增减挂钩”，力争2020年之前全面建成五里界新城。3、区环保局负责与省、市环保部门联系，按照时间节点和5平方公里区域范围的要求，办好五里界旧城改造项目总环评手续和单个项目环评手续。”大都公司对上述静态投资平衡方案予以认同。从2009年至今，大都公司一直依约履行合同义务，自筹资金进行城市规划设计、征地拆迁、还建房建设、道路施工和土地平整等土地一级开发工作，完成了五里锦绣还建房、伊托邦大道、2号路、3号路、伊托邦港、山水大道和花界路，界南路和伊水湾（仅做设计，未施工）等工程项目建设。由于大都公司的大量投资与建设，极大推动了五里界经济、社会全面发展。项目被湖北省委省政府确定为全省“四化同步”发展示范区，连续多年被确定为湖北省、武汉市重点建设工程。对于大都公司投资完成一级开发土地，武汉市江夏区国土资源管理局分别于2010年7月2日出让编号为P（2010）039号地块，净用地面积为33389.69平方米，成交价款2660万元；2010年9月27日出让编号为P（2010）103号地块，净用地面积为11475.76平方米，成交价款890万元；2011年10月12日出让编号为P（2011）109号地块，净用地面积为34658.50平方米，成交价款2690万元；2013年1月15日出让编号为P（2012）285号地块，净用地面积为41064.16平方米，成交价款5805万元；2013年5月7日出让编号为P（2013）042号地块，净用地面积为25126.78平方米，成交价款3240万元；2013年5月7日出让编号为P（2013）044号地块，净用地面积为36897.89平方米，成交价款4845万元；2014年1月20日出让编号为P（2013）175号地块，净用地面积为75051.38平方米，成交价款9515万元；2014年1月20日出让编号为P（2013）176号地块，净用地面积为11632.09平方米，成交价款1475万元；2014年1月20日出让编号为P（2013）177号地块，净用地面积为6768.32平方米，成交价款860万元；2014年1月20日出让编号为P（2013）178号地块，净用地面积为41081.01平方米，成交价款5210万元；2015年11月3日出让编号为P（2014）032号地块，净用地面积为24369.32平方米，成交价款3350万元（实际出让时间为2014年5月14日）。另于2010年9月27日出让编号为P（2010）101号地块，面积59.153亩，成交价款2630万元；出让编号为P（2010）102号地块，面积99.601亩，成交价款4290万元；2011年9月16日出让编号为P（2011）110号地块，面积21.055亩，成交价款1060万元（该三宗地均系用于还建房）。以上合计供地约651.91亩（出让宗地面积，其中开发用地仅供地500.5亩），向大都公司支付资金人民币42483.5万元（其中2010年度10072.83万元；2011年度3673.96万元；2013年度11984.58万元；2014年度16753.69万元）。2017年9月13日，武汉市土地交易中心挂牌出让了由大都公司投资完成一级开发工作的江夏区五里界街毛家贩村的三宗地共约219亩（出让宗地面积），总交易金额为9.9667亿元，该款项中除应上解国家及省市费用外，至今未向大都公司支付。武汉市江夏区五里界街旧城改造指挥部于2018年1月30日、4月18日向大都公司出具委托书，委托大都公司对五里界街界兴路的拆迁户吴章勇、曾国华夫妇的房屋参照前期旧城改造标准签订还建安置补充协议，将补偿费直接支付被拆迁人，并计入项目一级开发成本中。2019年3月，大都公司就《框架合作协议》、静态投资平衡方案等继续履行问题向原审法院提起行政诉讼，诉请如前。 另查明，2019年5月27日，湖北省武汉市江夏公证处出具（2019）鄂江夏内证字第696号《公证书》，证明五里界街道办事处于2019年5月10日向大都公司送达《解除合同通知书》，通知书内容为：“你我双方于2009年7月31日签订了《武汉市江夏区五里界旧城改造项目战略框架合作协议》，在该协议履行过程中，你方严重违约，致使协议所约定项目已停滞、停工数年，协议约定的项目实施期限和进度计划安排远远未能达到，你方的违约行为符合该协议约定的合同解除条件及合同法第九十四条规定的合同法定解除情形，你方的不履约行为已给地方城镇的发展与建设造成巨大的困难和障碍，该协议的合同目的已无法实现。且你方早已负债累累、涉诉数百起，未履行到期债务金额特别巨大，在多个案件中被人民法院列为失信被执行人，你方已完全丧失继续履行协议的能力。综上，我方决定解除与你方签订的《武汉市江夏区五里界旧城改造项目战略框架合作协议》，终止该协议的履行。你方对本解除决定不服的，有权在法定期限内提起诉讼。” 原审法院认为，1、《框架合作协议》是否属于行政协议的范畴问题。首先，关于《框架合作协议》签订主体，系由五里界街道办事处受江夏区政府委托与大都公司所签。其二，关于《框架合作协议》签订目的，五里界是国家“五部一委”确定的全国小城镇建设重点镇，是武汉市城市总体规划明确的武汉南部新城组团之一，为了加快五里界地区城镇化进程，将五里界打造成全国小城镇建设样板镇，华中文化名镇和“两型社会”建设试验区，最终实现居（村）民住房变宽，环境变美，社会美好。从而实现政府对旧城改造，新农村建设和“两型社会”建设的管理目标。其三，关于《框架合作协议》签订内容，根据中共江夏区委办公室和江夏区人民政府办公室联合下发《关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》（夏办发[2009]14号）明确的五里界集镇旧城改造的基本方式是：政府主导，整体规划，分步实施。充分发挥区街两级政府在旧城改造中的主导、调控和协调职能，运用市场手段，引进业主参与开发和建设。区委区政府实行倾斜政策，包括土地出让实行“零收益”、各项政策性规费予以减免、实行适度的财政扶持政策和优先保证供地等。《框架合作协议》第三条约定的项目合作方式，第四条约定的项目实施扶持政策和第六条约定的五里界街道办事处义务等内容，均属于行政法上行政机关的权利义务的内容。其四，《框架合作协议》对项目实施的原则和目标、范围、合作的基本方式和内容、扶持政策、期限和进度计划安排、双方的义务、风险的防范及违约责任、其他事项等方面均有约定，能够体现协议的签订是经过大都公司和五里界街道办事处协商一致所达成。因此，《框架合作协议》从签订主体、目的、内容和意思表示上均体现了行政机关利用社会资本进行相关的基础设施等投资合作的内容，符合行政协议中定义的政府与社会资本合作协议类型，故《框架合作协议》属于行政协议。 2、关于《框架合作协议》部分内容是否存在与国家关于土地出让金的管理制度相悖，损害国家及社会公共利益，应为无效条款的问题。五里界街道办事处辩称《框架合作协议》第三条第（七）项约定将双方收益与土地出让金直接挂钩，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）、《财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）等相关文件规定，损害了国家关于土地出让金的管理制度，应为无效条款。经审查，首先，根据中共江夏区委办公室和江夏区人民政府办公室联合下发《关于加快推进五里界集镇旧城改造工作的意见》（夏办发[2009]14号）载明土地出让实行“零收益”的含义是，业主参与旧城改造中依法依规获取的开发经营性用地，其土地挂牌价格按五里界地区当年区位市场挂牌的起点价格执行。土地挂牌中的土地出让收入，除上解国家及省市部分外，区政府的所得部分金额返还给五里界街道，用以平衡拆迁还建和综合设施配套投入。即大都公司所获取的开发经营性用地并非是无偿从政府处获得，而是要依法依规参加土地的招、拍、挂，在土地挂牌价格按五里界地区当年区位市场挂牌的起点价格的基础上通过竞买才能取得，且政府通过土地的挂牌出让取得了出让土地的收入。故涉案“零收益”的含义与上述文件中“零地价”的含义并不相同。其次，根据《框架合作协议》第三条第二款“土地一级开发建设的主要内容包括市政基础设施建设和土地整理所涉及的各相关方面，包括通路、通电、通水、通讯、通燃气、污水处理、绿化、其他综合市政配套和土地征用、拆迁整理、还建安置等”、第三条第四款“应列入开发建设成本核算的内容包括：1、项目规划及策划费（含测量、测图、地勘、地勘、地质灾害评估编制及其评审,报批报备费用）；2、各类市政设施和综合配套建设费用；3、各项市政工程报批报建费用；4、涉及征地、拆迁还建安置的各项费用；5、招、拍、挂交易中的各项费用；6、项目实施过程中发生的工程设计、审计、律师、监理等费用；7、经同级财政和国土主管部门核准的其它费用；8、经甲乙双方共同认定的其它费用；9、不可预见经甲乙双方认可的其他必要支出”，以及《分配办法》第十条“土地开发进入二级市场交易的总收入减去一级开发总成本的溢价收入部分”的约定，结合静态投资平衡方案中估算的整个五里界新城组团基础设施及征地拆迁的静态投资为16.0480亿元。大都公司要全部完成整个案涉项目的土地一级开发总成本最低投资为约16亿元，按照双方约定土地出让的溢价收入是土地开发进入二级市场交易的总收入减去一级开发总成本，则案涉土地的挂牌出让不存在上述文件中规定“零地价”，甚至“负地价”等形式变相减免土地出让收入的情形。并且案涉土地挂牌出让收入是全部上缴财政，除上解国家及省市部分外，区政府的所得部分金额返还给五里界街道，用以平衡拆迁还建和综合设施配套投入。故双方约定的分配方式也并非对土地出让收入直接分成，而是合法合规的将土地出让收入全部上缴财政后，经区级财政划扣应上缴国家及省市部分规费后再进行分配的。因此《框架合作协议》的相关内容未违反国家法律法规的有关禁止性规定，五里界街道办事处关于《框架合作协议》部分内容无效的理由不能成立，不予支持。 3、关于《框架合作协议》与《分配办法》之间的关系问题。首先，《分配办法》是经大都公司与五里界街道办事处共同协商研究后，以双方的名义联合下发的文件。其次，《分配办法》的制定是为了规范一级开发成本管理，明确溢价收入分配关系，理顺政企关系，完善合作机制。其三，《分配办法》是对《框架合作协议》中约定土地一级开发成本的计入范围、认定依据、认定条件、认定操作流程、认定监督检查、分成方式等的细化和补充，是对合作机制的进一步完善。故《分配办法》应视为《框架合作协议》的补充协议。 4、关于《框架合作协议》与“静态投资平衡方案”之间的关系问题。“静态投资平衡方案”是基于合作三年来的情况，存在一级开发成本难以控制，二级开发政府受益部分很难弥补一级开发新增成本，为了达到使政府不盈利也不新增债务的目的，由五里界街道办事处委托第三方以项目的基础设施与拆迁还建的控制性规划方案和图纸为主要基础，在反复与大都公司和五里界街道办事处磋商的基础上制定，经过江夏区委、区政府召开五里界旧城改造工作专题会议的研究，形成了《会议纪要》，原则同意该方案的实施，大都公司亦认同该方案。该方案进一步明确合作范围、投资建设期限、基础设施建设内容、还建房和基础设施建设基本标准、静态平衡基准地价、年度供地计划、项目结算、决算方式，故静态投资平衡方案既是对《框架合作协议》的变更，也是对其补充和完善，系其不可分割的有机组合。 5、关于《框架合作协议》实际履行过程中存在的问题。虽然《框架合作协议》第五条约定了项目实施的期限和进度计划安排，即（一）本项目实施的期限为五年，即2009年8月—2014年8月；（二）建设期限及安排为：2009年12月底以前，完成整体项目建设的规划编制，启动3万平方米还建安置房建设；2010年12月底之前，启动建设还建安置房10万平方米左右；2012年—2014年按年度均量开发建设，并确保开发建设与综合设施配套基本同步进行。房屋开工后，多层应在8个月内，小高层12个月，高层24个月内竣工；（三）土地一级开发过程中，整个拆迁还建工程在前四年内完成。第六条第一项约定甲方的义务，即按乙方建设期限计划安排，分年度分批次依法依规向乙方提供开发用地。其中，2009年12月底以前供地300亩。若因甲方不能按计划满足乙方年度供地需要，乙方可推延相关开发建设工作的进度，乙方不承担任何责任。以及静态投资平衡方案中载明：根据政府要求和实际建设情况，开发商需要在2010-2015年的6年间分年度完成投资和建设。但上述约定均过于抽象、原则，双方未就如何确保开发建设与综合设施配套基本同步进行，开发商如何在2010-2015年的6年间分年度完成投资和建设，即相关工作如何落实，相关工作的完成节点如何细化、明确另行签订协议。从而导致大都公司投资完成一级开发的土地未能及时上市挂牌交易，已经完成挂牌交易的资金未及时与大都公司结算，造成大都公司的资金周转困难，使项目停滞停工，对此情况双方当事人均有责任。 6、关于五里界街道办事处《解除合同通知书》的效力问题。《框架合作协议》是五里界街道办事处为实现政府对旧城改造，新农村建设和“两型社会”建设的管理目标，经过江夏区政府授权在其职权范围内与大都公司协商达成，内容不违反相关法律法规的规定，该协议合法有效。五里界街道办事处是在本案诉讼期间通知解除合同，该解除合同通知是五里界街道办事处对是否履行行政协议所作出的行政决定，也属于行政机关的行政行为。就五里界街道办事处作出解除通知的合法性问题，因其解除的理由是认为大都公司严重违约，致使协议所约定项目已停滞、停工数年，协议约定的项目实施期限和进度计划安排远远未能达到，并认为大都公司涉及多起大额诉讼，现已被列入失信被执行人名单，丧失了继续履行《框架合作协议》的能力。根据查明的事实，在协议履行期间五里界街道办事处从未因大都公司的违约行为而督促其依约履行，结合大都公司已经进行城市规划设计、征地拆迁、还建房建设、道路施工和土地平整等土地一级开发工作，完成了五里锦绣还建房、伊托邦大道、2号路、3号路、伊托邦港、山水大道和花界路，界南路和伊水湾（仅做设计，未施工）等工程项目建设的情况，以及涉案中存在供地不及时和2017年9月13日出让219亩土地的款项至今未与大都公司结算支付的事实，加之2018年1月30日、4月18日武汉市江夏区五里界街旧城改造指挥部仍然在委托大都公司办理旧城改造中相关拆迁事宜等，故应认定五里界街道办事处并无合法有效的证据证明大都公司严重违反了《框架合作协议》的基本原则，也不足以证明大都公司存在违约行为致使不能实现合同目的，其作出解除合同的行为主要证据不足，适用法律错误。诚实信用原则是行政协议各方当事人应当遵守的基本行为准则，基于保护公共利益的考虑，可以赋予行政主体在解除和变更行政协议中具有一定的优益权，但这种优益权的行使不能与诚实信用原则相抵触，不能够被滥用。五里界街道办事处推卸自身应负义务，将项目停滞、停工的责任全部推给大都公司，是对优益权的滥用，显然有悖于诚实信用原则。故五里界街道办事处《解除合同通知书》无效。 7、关于大都公司起诉继续履行协议之诉讼时效适用问题。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范，故诉讼时效制度可以适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起的行政诉讼。本案系大都公司对五里界街道办事处、江夏区政府就《框架合作协议》提起的请求继续履行的行政诉讼，应当参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。结合大都公司完成一级开发的土地最后一次挂牌出让是2017年9月13日，其至2019年4月1日提起本案诉讼，并未超过法定诉讼时效。 综上，根据《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”江夏区政府、五里界街道办事处基于签订行政协议的合意行为产生履行义务，属于法律认可的职责，亦属于法定职责范畴。江夏区政府、五里界街道办事处未按照约定履行协议的行为应属于不履行法定职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”，在《框架合作协议》《分配办法》和“静态投资平衡方案”合法有效，且未依法解除的情况下，大都公司要求江夏区政府、五里界街道办事处继续履行的诉请成立。大都公司提出的关于主张由江夏区政府、五里界街道办事处依据前述行政协议履行4000亩合作范围内的征地、拆迁、安置，和2374.27亩开发用地的收储、挂牌义务，以及在挂牌出让2374.27亩土地取得收入后，向大都公司履行给付开发成本、应得分成收益的义务等其余诉请，均属于继续履行行政协议的具体内容，对此在本案中不再重复做出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：一、责令江夏区政府、五里界街道办事处继续履行《框架合作协议》《分配办法》及静态投资平衡方案；二、驳回大都公司的其他诉讼请求。 江夏区政府、五里界街道办事处上诉称，1.《框架合作协议》约定的是民事权利义务，属于民事协议，并非行政协议，本案不属于行政诉讼的受案范围。协议约定的实质是由大都公司对基础设施工程建设及拆迁安置先行垫付资金，后续通过土地二级市场交易溢价获取高额回报，这种先垫资后获取回报的交易模式，是平等市场主体的经济行为，并不涉及行政法及行政管理事项。原审认定《框架合作协议》内容属于行政法上权利义务内容是错误的，应当驳回大都公司的起诉。2.《框架合作协议》部分内容与国家关于土地出让金的管理制度相悖，损害了国家及社会公共利益，应为无效条款，且已经无法实际履行。《框架合作协议》中“土地二级市场交易溢价收益部分实行甲乙双方按比例分成，其中，甲方分成30％，乙方分成70％”及《分配办法》中“在《框架合作协议》约定的约4000亩土地范围内，其土地开发溢价收入的分配比例仍按3：7分成”、“经政府及规划部门批准的伊托邦新城城市规划范围，剔除上条约4000亩区域后的土地，开发溢价收入按4：6分成”的内容，约定将大都公司收益与土地出让收入直接挂钩，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）、《财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）的相关规定，实行“零地价”、甚至“负低价”等形式变相减免土地出让收入，损害了国家关于土地出让金的管理制度，扰乱了土地二级交易市场，损害了其他土地竞拍人的合法权益，应为无效条款，客观上也无法执行。原审法院认定上述土地出让收入分成的内容未违反国家法律法规的有关禁止性规定，从而要求上诉人继续履行《框架合作协议》及《分配办法》是错误的。3.根据原审查明的事实，仅存在《咨询报告》和《会议纪要》两个文件，不存在书面的可执行的“静态投资平衡方案”。如果说存在的话，也仅是“总包干、大平衡”的一种思路和想法，原审法院认为“静态平衡方案是对《框架合作协议》的变更，也是对其补充和完善，系其不可分割的有机组合”是错误的，没有任何事实依据，也不具可执行性。原审判决要求上诉人继续履行静态投资平衡方案是错误的。4.《解除合同通知书》已于2019年5月10日送达被上诉人，根据《中华人民共和国合同法》第九十六条“当事人一方依照本法第九十三第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”的规定，迄今被上诉人未请求人民法院确认该解除合同的效力，该解除合同通知已产生解除合同的法律效力。原审认定《解除合同通知书》无效没有事实和法律依据。《框架合作协议》第七条第四、五款约定了上诉人解除合同的条件。被上诉人已经丧失经营能力及履约能力，项目完全停工已超过12个月，上诉人向被上诉人发出解除合同通知书，是依照合同约定行使的解除权，如果认定《框架合作协议》系行政协议，则上诉人解除合同也可认为是依法行使行政优益权的行为。5.对于《框架合作协议》实际履行过程中的问题，原审法院认为“从而导致原告投资完成一级开发的土地未能及时上市挂牌交易，已经完成挂牌交易的资金未及时与大都公司结算，造成大都公司的资金周转困难，使项目停滞停工，对此情况双方当事人均有责任”是错误的，没有事实依据。《框架合作协议》对项目实施期限、进度计划和一级开发建设成本的核算有明确的约定，由于被上诉人抽逃建设资金挪作他用后资金链断裂、诉讼缠身，导致其所建工程未通过综合验收及工程决算审计，不具备结算条件，不存在上诉人未及时与被上诉人进行结算的情况。原审认定上诉人对此也应承担责任没有事实依据。6.关于本案诉讼时效问题，即使如原审法院认定参照民事法律规范有关诉讼时效的规定，上诉人认为应从2014年8月起计算诉讼时效，至被上诉人起诉之时的2019年4月1日早已超过诉讼时效。《框架合作协议》约定项目实施期限自2009年8月至2014年8月，上诉人在起诉状中亦称“截止2014年仅供地814.7亩，向大都公司支付资金人民币42483.5万元”，则从2014年8月起，被上诉人已经知道其要求继续履行合同取得合同结算款项之权利受到损害，因此，诉讼时效应从2014年8月起算，而非原审法院认定的被上诉人完成一级开发的土地最后一次挂牌出让时间2017年9月13日。综上，请求撤销原审判决，驳回被上诉人起诉或者发回重审。 大都公司答辩称，1、《框架合作协议》是上诉人为实现行政管理、公共服务目标与被上诉人订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，并非单纯的民事法律关系。原审法院将《框架合作协议》确定为行政协议有充分的法律依据和事实依据，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（五）项关于“政府与社会资本合作协议”的规定。同时，协议的签订主体五里界街道办事处是基于江夏区政府授权，符合行政协议签订主体的要求；协议签订的目的是为了加快五里界地区城镇化进程，将五里界打造成全国小城镇重点镇，是为了实现社会公共利益和行政管理目标；协议的内容涉及政府履行相关行政职能，具有行政法上的权利义务内容；协议可以体现双方协商，符合意思表示一致的特征。2、《框架合作协议》和《分配办法》约定的分配办法不属于土地出让金管理制度所禁止的情形，不能适用《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项关于约定无效的规定。《框架合作协议》《分配办法》约定的分配方式并非对土地出让收入直接分成，而是合法合规地经区级财政规划和划扣规费后再进行分配的，两上诉人于2010年至2014年期间支付给被上诉人4.2亿元返款的模式，充分证明了这一点。被上诉人自筹资金完成本应由政府完成的基础建设和投资，政府用土地出让所得弥补被上诉人基础建设和投资，符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条的规定，更没有违反国家有关土地出让金管理制度的相关规定。同时，从已经成交的项目范围内开发用地来看，每宗地的摘牌价格均符合当时市场水平，政府没有“零地价”或者“负地价”出让土地；挂牌交易的土地均是通过正常的招、拍挂程序，所有竞买人都可以公开公平竞得土地，不存在只能由被上诉人竞得的内幕交易；且本案中五里界旧城改造项目全部由被上诉人自行投资基础设施建设和土地一级开发，整个土地一级开发总成本最低投资约16亿元，按照《分配办法》中关于溢价收入是土地开发进入二级市场交易的总收入减去一级开发总成本的约定，本案土地挂牌出让不存在所谓的“零地价”和“负地价”等形式减免土地出让收入情形。另《财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）是为了规范以土地储备机构和国土资源管理部门为主体的政府采购行为，且其属于一般性规范性文件，效力层级较低，不是效力性强制性规定，不能直接适用《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定直接认定为约定无效。涉案《框架合作协议》《分配办法》及“静态投资平衡方案”均在该文件发布之前，上诉人以新的制度文件为由认为双方合作协议不能继续履行，对被上诉人极为不公，财综[2016]4号文不应具有溯及既往的效力。3、“静态投资平衡方案”既是对《框架合作协议》的变更和补充，也具有现实可执行性，原审判决上诉人继续履行“静态投资平衡方案”正确。为了达到使政府不盈利也不新增债务的目的，江夏区政府提出了采取静态平衡包干的合作模式，并由五里界街道办事处委托相关机构出具《咨询报告》，经协商，双方一致同意对合作模式进行调整，达成“总包干、大平衡”的一致意见，后五里界街道办事处向江夏区政府呈报《关于五里界旧城改造静态投资平衡方案的情况汇报》，江夏区委、区政府经研究形成了《会议纪要》，原则同意该方案的实施。虽然双方并未签订正式合同，但该方案是经双方协商一致最终由五里界街道办事处报江夏区委、区政府形成会议纪要认可的。该方案确定以后，上诉人只用4000亩范围内的开发用地（2374亩）形成的财政收入来包干支付被上诉人的收入及收益，不用再另行核算成本与收益，即政府不用再增加4000亩以外的土地，也不用政府再出资弥补基础设施建设资金不足，满足了政府“不盈利也不新增债务、风险可控”的要求，即“总包干、大平衡”的模式，具有可执行性。4、上诉人于2019年5月10日送达的《解除合同通知书》发生在被上诉人提起继续履行的诉讼之后，并不发生解除合同的效力，且上诉人行使合同解除权的条件未成就。被上诉人在《解除合同通知书》送达前已起诉请求继续履行《框架合作协议》，已对该解除合同的通知提出异议，无需再另行提起诉讼确认解除合同的效力。根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第46条精神，人民法院应当审查发出解除通知的一方是否享有约定或者法定的解除权来决定合同应否解除，不能仅仅以受通知一方在约定或者法定的异议期满内未起诉这一事实就认定合同已经解除。上诉人认为被上诉人抽逃转移资金，对外拖欠巨额债务，导致协议约定解除条件已经成就的理由不能成立。5、原审法院认定上诉人存在过错，导致被上诉人投资完成一级开发的土地未能及时上市挂牌交易，已挂牌交易的资金未及时与被上诉人结算，造成被上诉人资金周转困难，具有充分事实依据。首先，根据《框架合作协议》约定，2009年12月底以前供地300亩，但直至2013年5月上诉人供地面积才达到300亩，严重延迟履行供地义务，导致被上诉人前期巨额资金投入无法收回。其次，按照《框架合作协议》第六条第（一）项第4点约定，上诉人应当负责完成拆迁腾地等工作，配合上诉人项目开发建设全过程的跟踪服务。实际情况是上诉人已经挂牌和未挂牌的土地，以及市政道路工程均存在未拆迁的现状，导致项目开发严重滞后无法推进。其三，上诉人未落实夏办发[2009]14号文件的优惠政策。在绿洲长岛项目中，根据项目《成交确认书》显示，P（2013）175号、P（2013）176号，P（2013）177号，P（2013）178号四个地块扣除相关费用后理应平衡的费用为15484.82万元，上诉人尚存1349.88万元未及时向被上诉人支付；2017年9月13日，江夏区政府在被上诉人土地一级开发范围内已经挂牌出让的三款地块，成交总价9亿余元，但上诉人并未按照约定向被上诉人支付以平衡前期收入。其四，上诉人擅自改变五里锦绣小区5#楼土地性质，将住宅用地擅自改变为便民服务中心及办公性质，导致小区近18万平方米房屋整体电力报装无法通过，房屋至今无法验收。6、本案系行政协议，应参照适用民事诉讼法三年诉讼时效的规定，原审法院结合2017年9月13日最后一次挂牌出让土地时间，认定被上诉人起诉未超过诉讼时效正确。《框架合作协议》约定项目期限五年，但双方对项目的实际履行是持续的，2018年上诉人仍在要求被上诉人向拆迁户支付拆迁款，并承诺计入一级开发成本，说明双方一直在持续履行《框架合作协议》。自2014年上诉人怠于行使协议约定的义务以来，被上诉人于2014年8月19日、2015年1月23日、2017年9月25日以发函、呈送报告形式分别向有关部门书面请求及时支付款项、兑付政策优惠，从未怠于行使权利，不存在超过诉讼时效的问题。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，请求维持原审判决，驳回上诉人的全部上诉请求。 原审中，大都公司提交了48份补充证据，原审法院已转交上诉人并附卷，但未组织双方质证，上诉人上诉时对此提出异议。大都公司提交的48份补充证据及本院庭审质证情况如下： 第一组证据：1.2014年8月5日大都公司向江夏统筹办出具的《关于多渠道归集五里界小城镇建设资金的请示》；2.2014年8月19日大都公司向江夏区委、区政府出具的《关于请求解决五里界新型城镇化项目建设资金返还问题的报告》；3.2015年1月23日大都公司向五里界街道办事处出具的《2015年五里界新型城镇化建设工作计划汇报》；4.2017年9月25日大都公司向江夏区政府发出的《关于申请支付投资款的报告》及邮寄证明文件；5.2017年9月25日大都公司向五里界街道办事处发出的《关于申请支付投资款的报告》及邮寄证明文件；6.2018年1月30日武汉市江夏区五里界街旧城改造指挥部向大都公司出具的《委托函》；7.2018年4月12日武汉市江夏区五里界旧城改造指挥部向大都公司出具的《委托书》；8.2018年9月29日的两份《客户收付款入账通知》。第一组证据证明目的：截止至2014年8月，上诉人仅仅只向大都公司支付资金约4.2亿元，但大都公司自2014年8月开始至2017年期间不间断向有关政府部门反映汇报，履行催告上诉人履行义务，2018年政府还委托大都公司进行拆迁工作，双方对协议的履行行为是一直持续的。大都公司并未怠于行使权利，本案诉讼时效因大都公司的催告已经中断，不存在超过诉讼时效的问题。其中证据3另证明：二上诉人未落实夏办发[2009]14号文件精神，未对绿洲长岛项目的城市配套费351万元全额返还，未落实执行政策性规范予以免检的规定，未按照《框架合作协议》约定争取各项优惠扶持政策。五里界街道办事处对该组证据的质证意见：证据1、2、4不是向五里界街道办事处提交，无法确认其真实性，对证据3、5、6、7、8真实性予以认可，但认为不能达到其证明目的。 第二组证据：证据9.2009年7月31日《框架合作协议》；证据10.2012年12月11日《关于五里界旧城改造静态投资平衡方案的情况汇报》；证据11-15.2009年10月10日-2012年8月14日《湖北省国土资源厅关于批准武汉市江夏区建设用地的函》（2008年度第98批次、2009年第72批次、2010年度第16批次、2011年度第43批次、2011年度第33批次）；证据16-26.2010年7月2日-2015年11月3日《国有建设用地使用权成交确认书》[土地编号P（2010）039、P（2010）103、P（2011）109、P（2012）285、P（2013）042、P（2013）044、P（2013）175、P（2013）176、P（2013）177、P（2013）178、P（2014）032]；证据27.《已摘牌土地信息表》《未供地地块情况汇总》；证据28.2014年8月12日五里界街道办事处向江夏地税局出具的《关于请求缓缴大都公司税款的函》；证据29.2015年1月23日大都公司向五里界街道办事处出具的《2015年五里界新型城镇化建设工作计划汇报》。第二组证据证明目的：上诉人未按照《框架合作协议》约定履行按时供地的义务，直至2013年5月供地面积才达到协议约定的300亩，其行为构成严重违约。五里界街道办事处对该组证据的质证意见：证据9、10原审中已发表过质证意见，对证据11-29真实性予以认可，但认为不能达到证明目的。 第三组证据：证据30.2019年5月20日派出所现状照片；证据31.2019年5月20日220KV高压线未迁移现状照片；证据32.2015年6月11日五里界街道办事处向江夏区庙山管委会出具的《关于220KV线路迁改方案变更的申请函》；证据33.2015年3月25日五里界街道办事处、大都公司共同向武汉市电网建设管理中心出具的《关于220KV风岳一回路径变更的申请函》；证据34.2019年5月20日2009年72批次-6、2009年72批次-7、2011年43批次、2012年44批次-2、2012年44批次-3、2014年54批次地块未拆迁现状照片；证据35.2019年5月2日市政工程3号路未拆迁现状照片。结合证据6、7、8，第三组证据证明目的：二上诉人未按照《框架合作协议》约定完成拆迁腾地等工作，无论是已挂牌还是未挂牌的，以及市政道路工程都存在未拆迁问题，二上诉人未履行拆迁义务导致项目开发严重滞后无法推进，构成违约。五里界街道办事处对该组证据的质证意见：对该组证据的真实性均不予认可，认为不能达到证明目的。 第四组证据：证据36.2014年1月13日和3月14日关于绿洲长岛项目的2张收款收据；证据37.《2017年第10号公告成交信息表》。第四组证据证明目的：与证据3共同证明二上诉人未按照夏办发[2009]14号文及《框架合作协议》的约定，将已挂牌取得的土地出让收入扣除应上缴部分后及时支付给大都公司，构成违约。五里界街道办事处对该组证据的质证意见：真实性予以认可，但认为不能达到证明目的。 第五组证据：证据38.2013年7月15日五里锦绣B区5#-6#楼附楼中间商业区桩基工程《竣工验收会议纪要》；证据39.2013年8月5日，五里锦绣B区5#附楼及中间商铺桩基工程《施工单位工程竣工报告》；证据40.2011年10月31日5#-6#楼《建设用地土地使用权证》；证据41.2012年5月23日五里锦绣二期、三期《建设工程规划许可证》；证据42.2012年10月16日五里界街道办事处与大都公司签订的《五里界便民服务中心装修工程代建委托协议》；证据43.2013年9月11日《五里界便民服务中心精装饰工程施工合同》；证据44.2013年9月13日《工程联系单》字（装饰）第001号-第034号及对应的《工程现场签证单》；证据45.2015年4月27日江夏区政府《协调湖北大都地产集团有限公司相关问题的签报》；证据46.2015年1月23日大都公司向五里界街道办事处出具的《2015年五里界新型城镇化建设工作计划汇报》；证据47.2013年7月24日《五里界旧城改造工作动态第5期》；证据48.2013年8月6日《五里界旧城改造工作动态第6期》。第五组证据证明目的：大都公司已经按照规定完成了五里锦绣5#-12#楼的施工建设，并完成了主体结构的验收，但二上诉人擅自改变土地的住宅性质建设便民服务中心，改变了建筑物的规划用途，导致5#-12#楼整体电力报装无法通过，二上诉人在工程未取得竣工验收备案的情况下进场装修导致房屋的主体结构变更，与图纸不符，整体工程无法验收。五里界街道办事处对该组证据的质证意见：对证据38-46真实性予以认可，但认为不能达到证明目的，对证据47、48的真实性不予认可。 江夏区政府对大都公司原审中补充提交的48份证据质证意见为，其不属于二审中提交的新的证据，不予质证，即使质证也是大都公司单方证据，不予认可。 五里界街道办事处二审中向本院提交了一份在执行信息公开网查询的2019年4月份之后大都公司新增部分执行案件统计表，拟证明大都公司目前的债务情况。大都公司质证认为，1.案件数量不真实，债务总额不真实，部分案件已经履行完毕；2.不属于法律规定的证据种类，且表格形成于本案一审立案后，不能作为证明二上诉人不履行行政协议合法的证据；3.与证明目的没有法律上的因果关系，所列案件绝大部分均有抵押担保，且在协调执行中，不能证明大都公司丧失了履行协议的能力。 本院对大都公司原审中提交的48份证据认证意见为：五里界街道办事处对证据3、5-29、36-46的真实性不持异议，上述证据具备证据三性，本院予以采信。五里界街道办事处对证据1、2、4、30-35、47、48的真实性持异议，本院认为，证据1、2、4可以证明大都公司曾向有关部门请求解决支付投资款的问题，本院予以采信；证据30、31、34、35仅有相关图片，没有其他证据佐证，不能达到大都公司证明目的，本院不予采信；证据32、33文件均有五里界街道办事处印章，具备证据三性，本院予以采信；证据47、48系项目指挥部对其日常工作的记录，结合该组其他证据，本院对其真实性予以认可。对五里界街道办事处提交的证据认证意见为：该份证据系表格汇总，虽为五里界街道办事处单方制作，但结合大都公司质证意见及本院在内部系统查询情况，可以确认大都公司目前仍有诸多案件在执行过程中的事实。 本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。二审另查明，大都公司于2014年8月5日向江夏统筹办发出《关于多渠道归集五里界小城镇建设资金的请示》，于2014年8月19日向江夏区委、区政府发出《关于请求解决五里界新型城镇化项目建设资金返还问题的报告》，于2017年9月25日向江夏区政府发出《关于申请支付投资款的报告》，请求协调解决投资款支付等资金问题。大都公司建设的五里锦绣B区5号楼规划原为住宅用地，后因5号楼建设便民服务中心改变了规划，为此江夏区政府曾于2015年4月27日召集相关职能部门、五里界街道办事处及大都公司就5号楼的竣工验收问题进行研究。因5号楼规划用途改变，5号楼及相关项目工程至今尚未完成竣工验收。 本院经审理认为，关于本案被诉《框架合作协议》的性质即应否属于行政协议问题。行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织订立的具有行政法上权利义务关系的协议。民事协议属于平等主体之间达成的民事法律关系的协议。二者的主要区别在于协议的主体、目的和权利义务关系。从涉案协议的签订主体看，被诉《框架合作协议》签订的主体之一是五里界街道办事处，其是受江夏区政府委托签订的，二者均属于法定的行政机关；从协议的签订目的看，根据《框架合同协议》第一条的约定，项目坚持政府主导、市场运作，目的是将五里界打造成全国小城镇建设样板镇，华中文化名镇和“两型社会”建设试验区，协议的签订具有实现行政管理和公共服务的目标属性；从协议的内容看，根据《框架合作协议》的约定，上诉人分批次提供开发用地供被上诉人进行土地一级开发，依法依规确保被上诉人享有一级开发建设权和二级开发建设优先权，协助城镇总规、控规和土地利用规划的调整和修编，负责完成拆迁腾地等工作，按照相关文件落实并兑现相关的优惠扶持政策等。上述约定均体现了在协议的履行过程中，上诉人基于行政机关的特殊地位履行其行政职能，具有典型的行政法上的权利义务关系。综上，《框架合作协议》从主体、目的、内容看均符合行政协议的特性，具有行政法上的权利义务关系，区别于平等主体间的民事法律关系。故《框架合作协议》性质上属于行政协议，上诉人关于该协议属于民事协议的上诉理由不能成立。 关于大都公司的起诉是否超过法律规定的起诉期限或者诉讼时效的问题。《框架合作协议》为行政协议，其作为一种特殊的行政行为，兼具行政行为的单方性及协议的合约性。对体现行政行为单方性，如对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼，应当适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定；对于体现协议的合约性，如对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，应当参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案中，大都公司起诉要求上诉人继续履行双方签订的《框架合作协议》，应当参照民事诉讼有关诉讼时效的规定。根据查明的事实，2017年9月25日，大都公司向江夏区政府发出《关于申请支付投资款的报告》请求支付投资款，2018年4月大都公司仍然接受上诉人委托处理拆迁事宜，大都公司于2019年4月提起本案诉讼，并未超过法律规定的诉讼时效。 关于《框架合作协议》《分配办法》以及关于“静态平衡投资方案”的《会议纪要》之间的关系问题。2010年9月2日，五里界街道办事处与大都公司召开双方联席会议，双方经协商一致共同达成《分配办法》，该办法是贯彻落实夏办发[2009]14号文件精神，依据双方已签订的《框架合作协议》，为了规范土地一级开发成本管理，明确溢价收入分配关系，理顺政企关系，完善合作机制，经双方共同研究协商，制定的项目土地一级开发成本管理和溢价收入分配办法。《分配办法》约定了土地一级开发成本的计入范围，成本认定的依据、条件、机构及权限、操作流程，成本的审核等内容，该办法第十条约定，土地开发进入二级市场交易的总收入减去一级开发总成本的溢价收入部分，在《框架合作协议》约定的约4000亩土地范围内，分配比例仍按3：7分成。上述《分配办法》关于开发成本及溢价收入分配的约定，是对此前双方签订的《框架合作协议》内容的细化和进一步明确，应当视为《框架合作协议》的补充协议。2012年12月17日，江夏区政府召开会议，组织各职能部门及五里界街道办事处，听取了五里界街道办事处关于五里界旧城改造项目进展情况及静态投资平衡方案的汇报，会议研究后原则同意五里界街旧城改造静态投资平衡方案，并以《五里界新城组团基础设施及拆迁还建投资估算和资金平衡咨询报告》为依据，按84．49万元／亩确定经营性土地出让价格，由五里界街道办事处与大都公司在2013年元月份以前签订《五里界旧城改造建设项目总控制合同》，江夏区政府作为鉴证方。该会议强调继续执行夏办发[2009]14号文精神，加快推进五里界旧城改造工作，要求进一步完善和细化合同，五里界街道办事处要按照项目建设进度提前完成征地拆迁和补偿安置等工作，合理安排年度供地计划，力争2020年之前全面建成五里界新城。上述会议形成了会议纪要，确定的“按84．49万元／亩确定经营性土地出让价格”，是基于双方履行《框架合作协议》中出现的一级开发成本难以控制、二级开发政府受益部分难以弥补一级开发新增成本现象，对土地出让价格的变更，对此大都公司不持异议，且后期大都公司竞得地块的实际价格即是上述会议纪要确定的价格。因此，“静态平衡投资方案”的《会议纪要》是对《框架合作协议》实际履行中相关内容的变更和完善，与《分配办法》一样，均应视为《框架合作协议》整体协议项下不可分割的组成部分。 关于《框架合作协议》及《分配办法》相关约定是否违反国家关于土地出让金管理规定，损害国家及公共利益的问题。根据夏办发[2009]14号文中关于土地出让实行“零收益”的规定，以及《框架合作协议》和《分配办法》的约定，涉案双方的合作模式是，大都公司按照区位市场挂牌的起点价格依法获得开发经营性用地，土地出让收入除上解国家级省市部分外，江夏区政府的所得部分金额返还给五里界街道办事处，用以平衡拆迁还建和综合设施配套投入；大都公司对依法取得的土地进行一级开发建设，包括通路、通电、通水、通讯、通燃气、污水处理、绿化、其他综合市政配套和土地征用、拆迁整理、还建安置等市政基础设施建设和土地整理所涉及的各相关方面，双方共同核算土地一级开发建设成本，完成一级开发后的土地进行二级市场交易，土地二级市场交易溢价收益部分实行比例分成，五里界街道办事处将土地二级市场交易溢价分成收益列入与大都公司建立的共管账户，专项用于公益性基础设施建设。另根据五里界街道办事处委托相关单位出具的《五里界新城组团基础设施及拆迁还建投资估算及资金平衡咨询报告》测算，整个五里界新城组团基础设施及征地拆迁的静态投资估算为16.0480亿元。根据上述双方约定的合作模式，大都公司以支付出让金形式取得土地进行一级开发，待一级开发完成进入二级市场交易，二级市场交易的溢价收益双方实行分成，土地出让溢价收益上缴财政，扣除应上解国家及省市的规费，大都公司获得的溢价部分收益用于弥补其一级开发建设的投资成本，五里界街道办事处获得的溢价部分收益专项用于公益性基础设施建设。因此，本案合作模式不同于上诉人所述的相关规定中“零地价”等变相减免土地出让收入的情形，双方约定并未违反相关法律法规的禁止性规定，上诉人关于《框架合作协议》及《分配办法》的相关内容违反法律法规规定应为无效的理由，本院不予支持。 关于《框架合作协议》履行中双方是否存在违约情形的问题。按照《框架合作协议》约定的合作模式，上诉人分批向大都公司提供开发土地，大都公司有偿取得用于一级开发的土地，一级土地开发建设完成后，上诉人将土地进入二级市场交易的收益上缴财政，扣除相关规费后，将二级市场交易的溢价收益按比例支付给大都公司，用于弥补其一级开发建设的投资成本。故大都公司用于项目开发的资金一方面是源于其自有资金，在自有资金用于一级土地开发建设后，进入二级市场交易的溢价收益可以弥补其一级土地开发投资成本，成为其自有资金后继续用于一级土地开发建设。按照《框架合作协议》约定的各自义务，上诉人负有分批次向大都公司供地的义务，如“2009年12月底以前供地300亩，若甲方不能按计划满足一方年度供地需要，乙方可推延相关开发建设工作的进度，乙方不承担任何责任”；大都公司负有按约定进度及时建设能满足阶段性拆迁的安置还建房等义务。同时，《框架合作协议》约定了项目的实施期限和进度计划安排：1.项目实施期限为五年，自2009年8月-2014年8月；2.建设期限及安排为，2009年12月底以前，完成整体项目建设的规划编制，启动3万平方米还建安置房建设；2010年12月底之前，启动建设还建安置房10万平方米左右；2012年-2014年按年度均量开发建设，并确保开发建设与综合设施配套基本同步进行。房屋开工后,多层应在8个月内，小高层12个月，高层24个月内竣工。3.土地一级开发过程中，整个拆迁还建工程在前四年内完成。上述约定内容过于笼统，没有对涉及双方具体义务，诸如上诉人年度供地的具体措施和步骤，大都公司如何保障其开发建设按期进行等具体内容进行明确约定。《分配办法》对土地一级开发成本管理和溢价收入分配进行了约定，但对收入分配的结算和支付的时间节点并没有明确约定。同样，“静态平衡投资方案”的《会议纪要》原则同意五里界街旧城改造静态投资平衡方案，并以《五里界新城组团基础设施及拆迁还建投资估算和资金平衡咨询报告》为依据，按84．49万元／亩确定经营性土地出让价格。但双方并未按会议决定内容签订《五里界旧城改造建设项目总控制合同》，也未组织相关机构对2020年之前的静态平衡点是否科学再次充分论证。双方没有对涉及双方核心权利义务的内容进一步细化，导致大都公司完成的一级开发的土地未能及时进入二级市场交易，二级市场交易溢价部分收益分成没有及时支付给大都公司，对大都公司的自有资金的回笼造成一定影响，进而影响后续土地一级开发建设项目的进行。《框架合作协议》项下涉及双方义务的各环节互相关联，若某个环节处理不好，会引发连锁反应、恶性循环。从查明的事实看，正是由于双方对供地、支付收益、项目进程等关键步骤约定不明，出现了问题，才导致目前项目停滞停工的现状，因此双方均存在一定的过错。 关于五里界街道办事处作出的《解除合同通知书》的效力问题。因协议履行问题，大都公司向原审法院提起诉讼，请求人民法院判决上诉人继续履行双方签订的协议，原审法院于2019年4月1日受理本案，于2019年4月10日向江夏区政府和五里界街道办事处送达应诉材料，江夏区政府向原审法院出具的答辩状落款时间是2019年4月23日，而五里界街道办事处于2019年4月24作出《解除合同通知书》，并于4月25日通过邮政EMS向大都公司法定代表人易浩发送，于5月10日向大都公司留置送达。五里界街道办事处在明知大都公司已经提起本案诉讼要求继续履行双方协议的情况下作出《解除合同通知书》，理由明显缺乏正当性，显属不当。同时，参照《中华人民共和国合同法》的相关规定，合同可以依据法定解除权和约定解除权进行解除。涉案《框架合作协议》约定：若因乙方开发建设决策不力、市场预测和掌控失当等原因，造成本项目停滞、延误12个月以上，甲方可终止与乙方的合作，并做出阶段性结算，其间乙方的所有投入、损失和债权债务由乙方自己承担；如因乙方资金周转、内部管理、市场营销等因素导致本项目不能正常实施，停工达12个月以上，其乙方的投入及损失概由乙方自己承担，甲方有权终止合同，另行选择开发商开发建设，且甲方有权按乙方实际投入成本处置其资产。该合同约定解除的条件是否成就，在案件已进入法院审理阶段后，法院应当审查发出解除通知的一方是否享有约定或者法定的解除权来决定合同应否解除，不能仅以受通知一方在约定或者法定的异议期满内未起诉这一事实就认定合同已经解除，即法院应当对本案双方协议约定的解除条件是否成就进行审查，以此来判断合同解除的效力。如前所述，本案的合同履行过程中双方均存在一定过错，导致目前项目处于停工状态。大都公司已经完成了五里锦绣还建房、伊托邦大道、2号路、3号路、伊托邦港、山水大道和花界路，界南路和伊水湾等工程项目建设，对此二上诉人不持异议。二上诉人原审提交的证据并不足以证明大都公司行为构成严重违约并致使合同目的已无法实现。此外，五里界街道办事处在双方协议履行期间并未因大都公司的违约行为而敦促其依约履行，且直至2018年仍在委托大都公司办理相关拆迁事宜；相反，大都公司在履行协议期间曾多次向二上诉人及有关部门发出书面函件，请求按协议及《分配办法》约定支付相关费用。五里界街道办事处辩称其作出《解除合同通知书》系基于合同约定和行政优益权的行使，事实和法律依据不足，本院不予支持。五里界街道办事处作出《解除合同通知书》的行为应认定为无效。 综上，本案《框架合作协议》系江夏区政府授权五里界街道办事处与大都公司订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，协议未违反法律法规的禁止性规定，应为合法有效。在协议未依法解除的情况下，双方应当依照协议约定履行义务。江夏区政府和五里界街道办事处作为行政机关一方，应当秉承诚信政府践诺守信的原则，积极履行供地和支付收益分成等义务，落实相关优惠扶持政策，为企业投资发展创造良好的营商环境；大都公司作为市场经济主体，应当依法依规从事经营活动，处理好涉案项目与其他建设项目的关系问题，积极借助各市场主体的资源，解决企业自身问题。双方在履行《框架合作协议》《分配办法》及静态平衡方案中出现问题，应当采取沟通协商、重新订立合同明确双方权利义务关系等理性方式，如“静态投资平衡方案”《会议纪要》确定的《五里界旧城改造建设项目总控制合同》可以协商订立，因市场因素发生变化，也可对静态平衡点是否科学再次充分论证等等。总之，双方仍存在履行《框架合作协议》的主客观条件，大都公司请求继续履行《框架合作协议》的请求，应予支持。至于其原审提出的其他几项具体的诉讼请求，本属于履行《框架合作协议》《分配办法》及静态平衡方案的应有内容。原审法院据此判决江夏区政府、五里界街道办事处继续履行《框架合作协议》《分配办法》及静态平衡方案，并驳回大都公司的其他诉讼请求，并无不当。江夏区政府和五里界街道办事处的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人武汉市江夏区人民政府和武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  王仁祥 审判员  马春亮 审判员  胡锦明 二〇二〇年十一月二十五日 书记员  赵 瑞