四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)川行终2353号 上诉人（原审原告）周建华，男，1968年6月19日出生，汉族，住四川省遂宁市船山区。 委托代理人顾杨波，北京大成（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）遂宁市安居区人民政府。住所地：四川省遂宁市安居区柔刚写字楼**。 法定代表人吴军，区长。 委托代理人许洪晏。 被上诉人（原审被告）遂宁市安居区自然资源和规划局。住所地：四川省遂宁市安居区行政小区。 法定代表人龙映霞，局长。 被上诉人（原审被告）遂宁市安居区不动产登记中心。住所地：四川省遂宁市安居区行政小区。 法定代表人张兵，主任。 原审第三人四川鸿瑞房地产开发有限公司。住所地：四川省遂宁市船山区西山北路**市安监局职工集资楼****。 法定代表人刘丹，负责人。 原审第三人四川烨宇房地产开发有限公司。住所。住所地：四川省遂宁市安居区柔刚新界******201铺div> 法定代表人周远华，负责人。 上诉人周建华因诉遂宁市安居区人民政府（以下简称安居区政府）、遂宁市安居区自然资源和规划局（以下简称安居区自规局）、遂宁市安居区不动产登记中心（以下简称安居区不动产登记中心）以及第三人四川鸿瑞房地产开发有限公司（以下简称鸿瑞公司）、四川烨宇房地产开发有限公司（以下简称烨宇公司）土地行政合同一案，不服四川省遂宁市中级人民法院（2020）川09行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，2014年5月9日，遂宁市国土资源局安居区分局（以下简称原安居区国土局）与鸿瑞公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：1.由原安居区国土局（出让人）将编号为5××4-Ｂ-15、面积为34715.05平方米的宗地出让给鸿瑞公司（受让人），出让价款为52072600元，即1500元／平方米，出让年限为70年，用于普通商品住房用地；2.原安居区国土局同意在2014年12月31日前将符合规定条件的该项宗地交付给鸿瑞公司；3.合同项下宗地定金为10000000元，定金抵作土地出让价款；4.土地出让价款分两期支付，第一期支付26036300元，付款时间为2014年5月30日之前，第二期支付26036300元，付款时间为2014年10月30日之前；5.鸿瑞公司应按约定付清全部土地出让价款后，持合同和价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记；6.合同自双方签订之日起生效。 2019年6月3日，经周建华申请，四川省遂宁市船山区人民法院作出（2019）川0903民初2044号民事裁定，对鸿瑞公司位于遂宁市安居区××路××的土地（宗地编号：5××3-Ｂ-4），以及位于遂宁市安居区××路东侧的土地（宗地编号：5××4-Ｂ-15，土地使用权证号：遂宁安国用（2014）03119号，土地使用权证号：遂宁安国用（2015）01676号，土地使用权证号：遂宁安国用（2015）01677号，土地使用权证号：遂宁安国用（2015）01678号，土地使用权证号：遂宁安国用（2015）01679号）予以查封，查封期限为三年。 2019年10月18日，因鸿瑞公司未按《国有建设用地使用权出让合同》缴清5××4-Ｂ-15号土地出让价款，安居区自规局遂与鸿瑞公司、烨宇公司签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》（以下简称《补充协议》），约定将5××4-Ｂ-15号宗地中面积为20829.03平方米的土地使用权由鸿瑞公司变更为烨宇公司享有，土地出让价款为2603.63万元，延期付款违约金为260.363万元，该地块变更前鸿瑞公司未缴纳土地出让款，亦未办理土地使用权属登记。2019年10月25日，烨宇公司持《补充协议》及相关材料向安居区不动产登记中心提出土地使用权首次登记申请，安居区不动产登记中心遂将5××4-Ｂ-15号地块中面积为20829.03平方米的土地使用权登记在烨宇公司名下，产权证号为（2019）安居区不动产权第0010850号。 另查明，2019年2月，遂宁市安居区因机构改革组建安居区自规局，将安居区国土资源部门的行政管理职责划归安居区自规局，将行政部门所属事业单位的行政职能划归主管部门。 周建华认为安居区自规局与鸿瑞公司、烨宇公司签订《补充协议》系受安居区政府指派，《补充协议》严重违反了法律、行政法规关于国有建设用地使用权出让、登记和查封的规定，不符合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）的规定，向一审法院起诉请求确认《补充协议》无效。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的条件。本案中，周建华以安居区自规局与鸿瑞公司、烨宇公司签订的《补充协议》违法为由提起诉讼，而安居区自规局与鸿瑞公司、烨宇公司就国有土地使用权出让事宜达成《补充协议》的时间为2019年10月18日，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第三项“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；……”和第二十八条第一项“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定”之规定，《补充协议》属于行政协议范畴，安居区自规局作为《补充协议》签订主体是本案适格被告，本案属于行政诉讼受案范围。本案应当审查的问题是，周建华是否是本案适格原告，以及安居区政府和安居区不动产登记中心是否是本案适格被告。 关于周建华是否是本案适格原告问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织……”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，《补充协议》签订前，鸿瑞公司未缴纳5××4-Ｂ-15号地块中面积为20829.03平方米土地的出让价款，不能办理该地块的使用权属登记，因而该地块的使用权依然归国家所有。安居区自规局通过签订《补充协议》将面积20829.03平方米土地的使用权出让给烨宇公司，并未影响到周建华对鸿瑞公司所享有的债权或者其他权利。因此，周建华不是《补充协议》的利害关系人，其原告主体不适格，依法应驳回其起诉。 关于安居区政府和安居区不动产登记中心是否是本案适格被告问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”本案中，经一审法院召开庭前会议组织双方当事人质证查明，《补充协议》上载明签字盖章的行政机关为安居区自规局，安居区政府及安居区不动产登记中心均未在合同上签字盖章，因此安居区政府和安居区不动产登记中心不是《补充协议》的签订主体，亦不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”经一审法院释明并询问周建华是否变更被告，周建华明确表示不变更，故依法应驳回周建华的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项和第三项、第三款的规定，裁定驳回周建华的起诉。本案依法不收取案件受理费，周建华预交的案件受理费50元，予以退还。 周建华不服，上诉称：1.周建华对案涉土地已经按照协议约定缴纳部分土地出让金，在未依法解除国有土地使用权出让合同之前，案涉土地使用权仍属于周建华所有，一审法院认定土地使用权属于国家所有，认定事实错误。2.案涉土地已经周建华申请人民法院予以查封，与《补充协议》具有利害关系。3.安居区政府虽未在《补充协议》签字盖章，但签订《补充协议》系受安居区政府安排，后果应当由安居区承担，安居区政府属于适格被告。4.《补充协议》应属无效。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人安居区政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 被上诉人安居区自规局、安居区不动产登记中心以及原审第三人鸿瑞公司、烨宇公司未提供书面答辩意见。 二审期间，各方当事人向一审法院提交并经质证的证据材料已随卷移送本院，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。案涉土地在签订《补充协议》前，周建华作为申请人已经申请对案涉土地予以查封，且四川省遂宁市船山区人民法院作出了（2019）川0903民初2044号民事裁定并实施了查封，而安居区自规局在未考虑或保护周建华合法权益的情况下，径行与鸿瑞公司、烨宇公司签订《补充协议》，导致案涉土地使用权属变更，周建华与《补充协议》具有法律上的利害关系。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（三）项“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”的规定，周建华属于本案适格原告。一审法院认为《补充协议》并未影响到周建华对鸿瑞公司所享有的债权或者其他权利，其不具有原告主体资格属于适用法律错误，本院予以指正。 关于被告是否适格的问题。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，与鸿瑞公司、烨宇公司签订《补充协议》的行政机关系安居区自规局而非安居区政府和安居区不动产登记中心，且周建华亦未提供证据证明《补充协议》系安居区政府委托安居区自规局实施，故安居区政府、安居区不动产登记中心不属于本案适格被告。经一审法院释明后，周建华明确拒绝变更被告，故一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，裁定驳回起诉并无不当。 此外，一审法院认为鸿瑞公司未缴纳的2603.63万元全部为5××4-Ｂ-15号宗地中20829.03平方米土地暨《补充协议》约定土地使用权由鸿瑞公司变更为烨宇公司土地的土地出让金，该认为与2014年5月9日原安居区国土局与鸿瑞公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中约定的土地出让金支付条款不一致，本院予以指正。 综上，一审裁定部分适用法律错误，但裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 葛 庆 审判员 王凤红 审判员 郭 毅 二〇二〇年十一月三十日 书记员 许小红