浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终711号 上诉人（原审原告）周林标，男，1959年6月1日出生，汉族，住杭州市余杭区。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区崇贤街道大安村村民委员会，住所地杭州市余杭区崇贤街道大安村**南潘家塘**。 法定代表人吴梅林，该村民委员会主任。 委托代理人邵燕芬，浙江哲鼎律师事务所律师。 上诉人周林标因其他行为一案，不服杭州市余杭区人民法院作出的（2020）浙0110行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 周林标向原审法院诉称：政府因余杭区崇贤至老余杭连接线高架工程（暨运河路高架）建设征收土地，涉及到××村××组××户家庭和集体土地，共计5.9554亩，产生17个养老保险参保指标。在涉及征地的24户家庭已商确定参保家庭的情况下，杭州市余杭区崇贤街道大安村村民委员会（以下简称大安村村委会）根据其作出的不法《决议》（当时包括周林标在内等多人均当场提出了异议）。在没有调剂土地的情况下,将17个养老保险参保名额中的12个名额分配给了未涉及征地的陈世兴、杨建福、朱建强、周跃锋、周如掌、杨应楚、周祥林、党丽红、陈洪兴、朱茂生、周阿金、周祖良等家庭。致使涉及征地的包括周林标本人在内的19户家庭丧失参保资格，连安置补助费都未领取。基于上述事实，作为本案被征地人员，其合法权益确已受到严重侵害：一、上述《决议》以及相关系列行为违反了《村民委员会组织法》第二条等相关规定，采取的方案一分配方式并未达到到会村民的半数以上通过，程序严重违法。二、根据《决议》产生的安置人员中，有12个名额的家庭并未被征收土地，而包括周林标本人在内的19户失地家庭反而未予安置。违反了浙政发［2014］19号《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》第二条、《杭州市余杭区人民政府关于调整完善余杭区征地区片综合价标准和补偿安置政策的通知》第六条的规定。大安村村委会在未调剂土地的情况下，排除了被征地农户家庭成员参保，也违反了《土地管理法第四十八条以及《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第二条“应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系，要求切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的规定。失地农民不给纳入社会保障体系，完全无法保障原有生活水平不降低，长远生计有保障。依据《村民委员会组织法》第八条之规定，村民委员会对于本村农民集体所有的土地和其他相关财产的管理是法律授权的，即为法律授权性行政行为。为维护自身合法权益，诉请判令：一、撤销大安村村委会于2018年12月19日作出的《运河路高架征地劳动力安置指标分配方案的决议》及由此产生的安置人员名单。二、大安村村委会承担诉讼费用。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，第二十四条第一款规定“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”。据此，村民委员会成为行政诉讼的被告，其行为应当限于“依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为。”本案中，周林标诉请撤销大安村村委会作出的《运河路高架征地劳动力安置指标分配方案的决议》及由此产生的安置人员名单，该事项系大安村村委会根据小组会议讨论决定所作的记录，属于村民自治范畴，而非村民委员会依据法律、法规、规章授权履行行政管理职责的内容。故周林标的起诉不符合起诉的法定条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回周林标的起诉。本案案件受理费50元，予以退还。 周林标不服，提起上诉称：一、原审法院未在法定期限内受理案件，程序违法。二、原审法院未将本人的异地管辖申请书报请上级法院决定，程序严重违法。三、原审法院未通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼，程序违法。四、原审法院未公开宣判，未及时发送裁定书，程序违法。五、原审拖延时间，程序违法。六、原审法院认定事实错误，上诉人的起诉符合行政诉讼法定起诉条件，被上诉人符合行政诉讼作为被告的要求。综上，请求撤销原审裁定，并支持上诉人原审的诉讼请求。 被上诉人大安村村委会二审发表答辩意见称：周林标分别针对一审法院在受理立案、对管辖权异议的裁定、宣判方式和一审审理期限四个方面提出质疑。被上诉人对一审法院在以上四个方面的做法，均无异议。一审裁定符合而并未违反《行政诉讼法》第十二条关于受案范围的规定、第二十六条关于被告的认定。首先，被上诉人并非行政主体而是村民自治组织，作出案涉行为是一种基层民主管理的行为，并无法律、法规、规章授予行政权力。行政诉讼的被告，应当是具有国家行政职权的机关和组织；可诉的行为主体，包括了具有法定职权的机关，也包括得到法律、法规或规章授权的组织。能否成为行政行为的主体进而作为行政诉讼的被告，关键看是否具有国家行政职权。被上诉人大安村村委会显然不符合这一点，具体已在一审中充分论证。其次，因本案不属于行政诉讼的受案范围，上诉人周林标即便认为与大安村村委会作出的案涉行为具有事实上的利害关系，这种“利害关系”不受行政法律规范的调整，不是“行政法上的利害关系”．权利的救济需要符合法定的条件，正确启动程序，才是有效的，上诉人周林标对本案中法律关系的性质理解错误，采取行政诉讼状告上诉人的做法，救济路径选择错误，因而得不到法律的支持。针对周林标的上诉理由3，认为一审法院没有通知其他利害关系人（其指24户被征地农户和12名未被征地而获得安置指标的人员）作为第三人参加一审的诉讼。结合《行政诉讼法》第二十九条关于第三人参加行政诉讼的规定，被上诉人认为：（1）行政诉讼中的第三人具有法律上的独立诉讼地位，第三人参加诉讼的目的是为了维护自己的合法权益，不必然地站在本诉的原告、被告其中的一方。(2)与案件的处理结果有一定的利害关系，并不是某个法律主体作为第三人参加到行政诉讼中来的充分条件。根据利益关联的程度、多少、直接或间接等而有所不同，可以纳入“与案件的处理结果具有一定的利害关系”这个解释范畴的主体，事实上广泛而不确定．法院依据查明案件事实、依法裁判的需要，才审查决定是否追加第三人的审查决定，仅凭某种不确定的利益关系并不必然进入诉讼过程。更何况本案的裁判结果，对上诉人周林标所指正的那些具有利害关系的人，并不会产生法律上的不利影响．任何法律制度的设计，无论是程序规定还是实体规定，都需要兼顾公平与效率．把案件结果可能直接或间接波及的所有主体，泛化理解为均具有第三人的地位，只会大幅度地牺牲诉讼效率而没有增进公平。试想，如果上诉人所指的24户被征地农户和12名未被征地而获得安置指标的人员应当作为第三人的话，那么这些人的家属，以及未获得安置指标的大安村其他村民，是否同样为第三人必须参加诉讼呢？答案显然是否定的，本案的争议只发生在上诉人与被上诉人之间，一审法院没有必要追加其他人员作为第三人。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。 本案中，周林标诉请判令撤销的大安村村委会作出的《运河路高架征地劳动力安置指标分配方案的决议》及由此产生的拟安置人员名单。土地被征收后，被征地村关于劳动力安置指标的分配属于村民自治范畴。大安村村委会根据村民小组户长会议商定结论作出的《运河路高架征地劳动力安置指标分配方案的决议》及确定拟安置人员名单的行为，明显不属于“依据法律、法规、规章授权履行行政管理职责”的行为。故周林标所提本案诉讼不符合法定起诉条件。原审法院裁定驳回起诉结论并无不当。 关于上诉人所称异地管辖申请的异议，原审法院在第一次开庭中已经进行解释。关于宣判、办案程序，经查，该案于2020年2月25日立案，余杭法院在2020年8月3日作出行政裁定，在法定期限范围内。但该院在2020年9月1日向周林标邮寄，交邮时间存在滞后，该问题应予指正，但不影响本案处理结论。上诉人所提其他上诉理由缺乏充分的事实与法律依据，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 刘 斌 二〇二〇年十一月十六日 法官助理 吴必恒 书 记 员 徐 丹