广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）桂12行终153号 上诉人（一审原告）韦国勇，男，1963年12月31日出生，壮族，住广西环江毛南族自治县。 委托诉讼代理人覃健保，广西协约律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市环江生态环境局，住所地：广西环江毛南族自治县思恩镇桥西路**。统一社会信用代码：1451200MB1A375099。 法定代表人兰永强，局长。 委托诉讼代理人谭洪峰，广西桂都律师事务所律师。 上诉人韦国勇因与被上诉人河池市环江生态环境局行政赔偿一案，不服环江毛南族自治县人民法院（2020）桂1226行初3号行政判决，于2020年7月15日向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭审理了本案，上诉人韦国勇及其委托诉讼 代理人覃健保、被上诉人河池市环江生态环境局的委托诉讼代理人谭洪峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明：环江清潭水泥砖厂系个体工商户，于2010年11月26日注册，经营者为原告韦国勇，经营范围为水泥砖加工销售。2018年4月15日，环江县环保局作出环环停字〔2018〕1号《关于责令停产的通知》，认为环江清潭水泥砖厂存在违法行为，违反《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，责令立即停止一切生产活动。环江清潭水泥砖厂不服，向环江县政府申请复议。环江县政府于2018年6月12日作出环政复决字〔2018〕6号《行政复议决定书》，以环江县环保局在法定期限内未作答复，违反行政复议法的有关规定为由，决定撤销环江县环保局作出的环环停字〔2018〕1号《关于责令停产的通知》。2018年7月8日，环江清潭水泥砖厂向环江县环保局递交《关于要求恢复生产的报告》，请求恢复生产。环江县环保局于2018年7月10日作出环环函〔2018〕5号《关于要求恢复生产的复函》，该《复函》载明，根据桂环函〔2018〕1391号文规定，免于行政处罚，但未依法自主开展建设项目环境保护竣工验收前，不得进行建设、生产。最终答复不同意恢复生产。环江清潭水泥砖厂不服，向环江县政府申请复议。2018年10月11日，环江县政府作出环政复决字〔2018〕10号《行政复议决定书》，认为根据相关法律法规，环江县环保局对于工厂或者企业是否给予恢复生产无法定职责，环江清潭水泥砖厂应向有法定职责的部门作出申请报告，环江县环保局环环函〔2018〕5号复函属于本单位工作业务答复，不构成行政行为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定驳 回环江清潭水泥砖厂的行政复议申请。原告不服该复议决定，于2018年11月1日向该院提起行政诉讼，该院经审理认为环江清潭水泥砖厂以环江县政府为被告提起行政诉讼，依法应属于中级人民法院管辖，于2018年12月13日作出（2018）桂1226行初34-1号行政裁定书，裁定该案移送河池市中级人民法院审理。因环江清潭水泥砖厂为个体工商户，经河池市中级人民法院释明，该案原告变更为环江清潭水泥砖厂的经营者韦国勇。2019年5月29日，河池市中级人民法院作出行政判决，撤销环江毛南族自治县人民政府作出的环政复决字〔2018〕10号《行政复议决定书》，由环江毛南族自治县人民政府重新作出行政行为。2019年8月2日，环江毛南族自治县人民政府作出环政复决字〔2019〕9号《行政复议决定书》，撤销环江毛南族自治县环境保护局作出的环环函〔2018〕5号《关于要求恢复生产的复函》。为此韦国勇于2019年10月21日向河池市环江生态环境局递交行政赔偿申请书，次日，河池市环江生态环境局在赔偿申请书上注明“《赔偿申请书》收悉，根据法律法规规定，建议业主走司法途径解决。”韦国勇遂向该院提起行政赔偿诉讼，诉求：1.判令环江生态环境局赔偿其自2018年4月15日至2019年10月15日停产期间的经济损失共计288026.82元；2.由环江生态环境局承担本案诉讼费。另查明，本案起诉时环江毛南族自治县环境保护局已经更名为河池市环江生态环境局，不再保留环江毛南族自治县环境保护局。韦国勇经营的环江清潭水泥砖厂建设完成并投入生产后至诉讼之日未依法自主开展建设项目环境保护竣工验收。 一审判决认为，一、关于河池市环江生态环境局是否是本案适格被告的问题。河办发〔2019〕60号《关于印发 设机构和人员编制规定>的通知》第五条载明，河池市环江生态环境局属于河池市生态环境局的派出机构，主要职责是负责辖区内的生态环境行政管理工作，完成河池市生态环境局交办的其他任务。据此，河池市环江生态环境局享有对辖区内的生态环境管理进行环境执法的职权，是本案的适格被告，即亦系本案的赔偿义务机关。二、关于原告起诉程序是否合法的问题。原告依法向被告提起赔偿申请，在被告未作处理后，于法定期限内向本院提起赔偿诉讼，起诉程序合法。三、关于原告的损失是否能得到法律保护的问题。国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。但赔偿的前提必须是合法权益遭到损害。本案中，被告作出行政行为后，原告的设备和原材料等均是原告自行处理，被告作出的行政行为未直接对原告的财产造成损坏，被告的行政行为针对的是原告生产经营权和收益权。原告经营的环江清潭水泥砖厂成立时，在未把相关手续办理齐全的情况下即投入生产，于法有悖，故原告主张的停产期间的经济损失依法不应当受到法律保护，即原告主张的损害非合法权益损害，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围。综上，被告不同意恢复生产的行政行为虽因程序不合法已被生效的复议决定撤销，但并不能因此当然地认定原告生产经营行为和收益的合法性，同时原告提起本案诉讼时并未提交其生产经营行为系合法的相关证据材料，且原告所遭受的损失并非合法利益的损失，故其提出的赔偿请求本院依法不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告韦国勇的诉讼请求。 上诉人韦国勇上诉称，一、一审判决未对上诉人请求确认被上诉人的行政行为违法作出认定，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的基本精神。根据一审查明事实，环江县环保局作出的环环停字〔2018〕1号《关于责令停产的通知》和环环函〔2018〕5号《关于要求恢复生产的复函》已被撤销。被上诉人的两次行政行为，均没有在法定期限内向复议机关作答复并提交相关依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十六条及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被上诉人行政行为视为没有依据，行政行为应属违法。一审法院应当判决确认被上诉人的行政行为违法。二、一审判决认为“上诉人经营的环江清潭水泥砖厂建设完成并投入生产后至诉讼之日未依法自主开展建设项目环境保护竣工验收”，从而得出“原告经营的环江清潭水泥砖厂成立时，在未把相关手续办理齐全情况下即投入生产，于法有悸，故原告主张的停产期间的经营损失依法不应当受保护”的结论，缺乏事实依据和法律依据。其一，上诉人砖厂设立前已经全部取得合法经营手续，且这些合法的手续是由被上诉人核发的。其二，上诉人的砖厂从审批建设至今，砖厂的性质、规模、地、地点者采用的生产工艺，或者防治污染、防止生态破坏的措施未有任何变动（可进行现场勘查），不需要重新进行建设项目环境影响评价申报。其三，根据2008年《建设项目环境影响评价分类管理名录》附录J非金属矿采选及制品制造7砼结构构件制造规定，年产50万立方以上才纳入建设项目环境影响评价分类管理。上诉人砖厂成立时，经营规模备案登记为年产2.5万立方的混凝土空心砌块，依法可不需要“自主开展建设项目环境保护竣工验收”工作。其四，一审认定的“环境保护竣工验收”与《建设项目环境保护管理条例》要求对“环境保护设施竣工验收”并非同一概念，上诉人申报《建设 项目环境影响登记表》水泥砖厂项目内容及规模年产量40万块水泥砖（发改局备案为2.5万立方），无废水排出，生产工艺流程为破碎、加压、成砖，生产中有可能产生噪声、振动。根据环江县环保局审批意见，上诉人的水泥砖厂不需要建设“环境保护设施”。其五，根据2017年修改后的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”及第二十七条规定：“违反本条例规定，建设项目投入试生产超过3个月，建设单位未申请环境保护设施竣工验收的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期办理环境保护设施竣工验收手续；逾期未办理的，责令停止生产，可以处5万元以下的罚款。”上诉人没有收到被上诉人“责令限期办理环境保护设施竣工验收手续”的书面通知，被上诉人直接作出责令停产停业的通知没有法律依据。且该条例没有溯及既往的效力，也不适合对条例施行之前已成立的砖厂有法律约束力。三、上诉人主张赔偿的依据和数额应当受法律保护。1、如上所述，上诉人的砖厂成立时具备合法经营的全部手续和正在经营的事实，上诉人的合法权益受到侵害，依法应当受到法律保护。2、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，责令停产停业的，赔偿停产停业期间的经常性开支；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。上诉人《停业期间的经常性费用支出明细表》所列的赔偿数额，就是上诉人被责令停产停业期间的经常性开支和对财产权造成损害的直接损失。综上所述，上诉人上诉请求：1、依法撤销环江毛南族自治县人民法院(2020)桂1226行初3号行政判决；2、确认被上诉人的行政行为违法，责令被上诉人赔偿因违法作出责令停产通知和不同意恢复生产的行政行为造成 上诉人2018年4月15日至2019年10月15日停产期间经济损失共计288026.82元。 被上诉人河池市环江生态环境局答辩称，一、一审判决认定事实清楚，证据充分，应予以维持。二、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款的规定，获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害，违法利益不属于国家赔偿范围。上诉人生产经营行为属违法行为，具体表现为：1、杀人所建水泥加工厂厂房距离民房仅十米左右，不符合环境保护规定。2、上诉人的水泥砖厂虽然办有营业执照，但未经环境保护行政管理部门验收即投入使用，违反了《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十四条“建设项目的环境噪声污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设项目在投入生产或者使用之前，其环境噪声污染防治设施必须按照国家规定的标准和程序进行验收；达不到国家规定要求的，该建设项目不得投入生产或者使用”的规定。三、被上诉人的行政行为未经确认为违法，上诉人请求赔偿缺乏依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第一款第（4）项的规定，提起行政赔偿诉讼，确认行政行为违法是必经程序。本案被上诉人作出的行政行为被撤销是因为未按时提交证据违反程序性规定，是程序瑕疵，实体不存在问题。上诉人以行政行为被撤销为由请求赔偿没有依据。综上所述，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 上诉人在二审庭审时向本院提交以下证据：1、营业执照，证明2010年11月26日上诉人领取水泥砖加工销售营业执照；2、砖瓦及砼砌块工艺设备登记备案书，证明2008年11月13日，环江县墙改办颁发给上诉人 《砖瓦及砼砌块工艺设备登记备案书》（证号：环墙办登字[2008]2号），同意使用,润江牌全自动砌块成型机进行水泥砖加工；3、润江牌全自动砌块成型机（产品合格证），证明投入生产加工的是广西润工机械有限公司生产的润江牌全自动砌块成型机；4、基本建设投资项目登记备案证（环发改登字[2008]21号），证明2008年12月2日，环江县发改局对上诉人砖厂年产规模为2.5万立方米混凝土空心砌块进行备案登记；5、建设项目环境影响登记表，证明2008年11月25日，上诉人向环江县环保局申报《建设项目环境影响登记表》，2008年12月29日，环江县环保局审批认为项目选址符合环保要求，其工艺简单，噪声污染影响不大，建设项目可行，同意项目建设。以上证据共同的证明目的是上诉人取得合法的经营资格。6、法律依据（建设项目环境影响评价分类管理名录），证明上诉人水泥砖厂成立时不需要备案登记和开展环境评价验收。被上诉人河池市环江生态环境局质证认为，证据1-4的真实性无异议，关联性有异议，不能证明上诉人是合法经营，是要经过环保部门许可后才可以经营；证据5的真实性无异议，关联性有异议，该证据第七页的环保部门评查考察要离一百米以外，但上诉人的在一百米以内；证据6有异议，没有哪一个条款规定超过五十万立方以上才报批，少于五十万立方不用报批。本院经审查认为，证据1-5与本案具有关联性，可以证明环江清潭水泥砖厂的设立情况，但对其证明目的不予认可；证据6已经于2015年6月1日被废止，本院不予采信。 经审查，一审确认的证据，可作为本案认定事实的证据、依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，2008年11月13日，环江毛南族自治县墙体材料改革办公室作出环墙办登字[2008]2号《砖瓦及砼砌块工艺设备登记备案书》，对环江清潭水泥砖厂的设备进行备案登记。2008年12月2日，环江毛南族自治县发展和改革局给上诉人颁发了环发改登字[2008]21号《基本建设投资项目登记备案证》，项目名称：环江清潭水泥砖厂；建设规模：年产2.5万立方米混凝土空心砌块。2008年11月25日，上诉人向原环江毛南族自治县环境保护局（以下简称：环江县环保局）申报《建设项目环境影响登记表》，2008年12月29日，环江毛南族自治县环境保护局批准同意项目建设。2010年11月26日，环江清潭水泥砖厂经注册登记取得营业执照。 再查明，2008年10月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第2号），对项目类别为“J非金属矿采选及制品制造：7、砼结构构件制造”的环评类别设计为：年产50万立方米以上，应当编制环境影响报告表；其他的应当编制环境影响登记表。2015年6月1日，新施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第33号），对项目类别为“J非金属矿采选及制品制造：60、砼结构构件制造、商品混凝土加工”的环评类别设计为：全部应当编制环境影响报告表。《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第2号）同时废止。现行有效的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号）自2017年9月1日起施行，对项目类别为“十九、非金属矿物制品业：50、砼结构构件制造、商品混凝土加工”的环评类别设计为：全部应当编制环境影响报告表。根据上述规定，上诉人韦国勇经营的环江清潭水泥砖厂属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“砼结构构件制造”项目类别，按照《建设项目环境保护 管理条例》规定，其应当取得相关环保审批和环保设施竣工验收手续后，才能正式投入生产。 本院认为，一、关于上诉人提起本案行政赔偿诉讼是否符合法律程序的问题。因原环江县环保局于2018年4月15日作出的环环停字〔2018〕1号《关于责令停产的通知》和2018年7月10日作出的环环函〔2018〕5号《关于要求恢复生产的复函》已被环江毛南族自治县人民政府撤销，原环江县环保局相关行政行为属违法行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法事实罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财务等行政处罚的；……”。上诉人韦国勇认为被上诉人责令其停止生产和不同意恢复生产的具体行政行为侵害其合法权益，其作为受害人有取得赔偿的权利，因此向法院提起行政赔偿诉讼，符合法律规定。 二、关于上诉人是否取得合法经营手续，是否因停产造成其合法权益遭受侵害的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，被侵害权益属合法权益，且确实存在被损害的事实，受害人有取得国家赔偿的权利。该法第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，上诉人主张赔偿其经济损失，应当提供证据证明系其合法权益遭受侵害。从本案证据及查明事实来看，其一，1998年发布实施的《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定，建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的 环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。该条例第二十三条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。本案上诉人于2008年11月25日依法编制了《建设项目环境影响登记表》，并于2010年11月26日获得了营业执照，但未能提供已经按照上述规定进行过竣工验收的证据材料。其二，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第33号）及《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号）的规定，自2015年6月1日起，对上诉人的建设项目（环江清潭水泥砖厂）所属类别的环评要求已变更为：应当编制环境影响报告表。2017年新修订的《建设项目环境保护管理条例》第十七条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。该条例第十九条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。本案上诉人应当在取得营业执照、环保审批和环境保护设施竣工验收等相关手续后，才能正式投入生产，但上诉人未能提供上述规定的应编制报批的环境影响报告表及竣工验收等证据材料。据此，可以认定上诉人韦国勇经营的环江清潭水泥砖厂未取得环保审批和环保设施竣工验收手续，其生产经营的行为违法，被上诉人责令其停产的行为并未造成其合法权益的损失，故上诉人提出的赔偿请求缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。另外，本案系行政赔偿诉讼，依法不收取诉讼费用，因此，已收取的一、二审案件受理费100元，应当退还上诉人韦国勇。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费共计100元，退还上诉人韦国勇。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭凌云 审 判 员 梁海亮 审 判 员 韦荷嫩 二〇二〇年十一月三日 法官助理 杨素景 书 记 员 罗海浪 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。