广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂02行终19号 上诉人（一审被告）柳城县沙埔镇人民政府（以下简称沙埔镇政府）,住所地柳城县沙埔镇沙埔街**。 法定代表人黄**敏，镇长。 委托代理人韦海国，该镇镇长助理。代理权限为诉讼代理。 委托代理人覃建忠，该镇干部。代理权限为特别授权。 被上诉人（一审原告）黎秀英，女，1946年10月12日生，汉族，住广西柳城县。 一审被告柳城县人民政府（以下简称柳城县政府）,,住所地柳城县大埔镇胜利东路** 诉讼代表人陈震，常务副县长。 委托代理人李建军，柳城县司法局干部。代理权限为特别授权。 一审第三人黄伟，男，1970年4月15生，汉族，住柳城县。 一审第三人刘群英，女，1971年11月7日生，汉族，住柳城县，系黄伟之妻。 上诉人沙埔镇政府因黎秀英诉沙埔镇政府、柳城县人民政府土地确权纠纷一案，不服柳城县人民法院（2019）桂0222行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决查明：黎秀英与刘群英、黄伟对209国道那并路口（（地名约5.01㎡的土地使用权发生争议，于2019年1月28日向沙埔镇政府申请确权处理。沙埔镇政府审查后认为，黎秀英是沙埔屯郊街1队村民，刘群英是沙埔村委芭芒6队村民，双方的争议表面上是个人与个人之间土地使用权争议，实际是集体与集体之间土地所有权争议，应先以集体的名义提出申请，解决集体与集体之间的土地所有权争议后方能对个人与个人之间土地使用权争议进行确权。黎秀英直接申请确权处理，主体不适格，其申请不符合确权处理申请条件，于2019年3月22日作出沙埔政发〔2019〕7号权属纠纷确权处理申请裁定书（以下简称7号处理裁定），驳回黎秀英的确权处理申请。黎秀英不服，向柳城县政府申请行政复议。柳城县政府复议后，认为沙埔镇政府的裁定认定事实清楚，适用法律正确，于2019年7月12日作出柳城政复决字〔2019〕10号行政复议决定书（以下简称10号复议决定），维持沙埔镇政府的裁定。 一审判决认为：本案的争议焦点是，个人与个人之间土地使用权争议是否因双方当事人不是同一个集体，而得出其争议的实质是集体与集体之间土地所有权争议的结论；沙埔镇政府提供的证据是否足以认定黎秀英所在的集体与刘群英所在的集体存在土地所有权争议。土地所有权与土地使用权是可以依法分离的，同一块土地的使用权争议与所有权争议是可以分别独立存在的。土地使用权争议与所有权争议是两个不同的法律概念，土地使用权的争议不因双方当事人不同一个集体而争议的实质就转化为集体与集体之间土地所有权的争议。使用权争议背后有所有权争议，只是一种可能性，是否存在应有证据加以证实。如果其背后存在土地所有权争议的，应优先对土地所有权进行处理，与土地所有权相关联的土地使用权争议则中止处理程序，待土地所有权争议定案后再对土地使用权进行处理。因此，个人与个人之间的土地使用权争议，不因双方不是一个集体而得出其争议的实质是集体与集体之间土地所有权争议的结论。本案沙埔镇政府以黎秀英与刘群英、黄伟之间土地使用纠纷因双方不同属一个集体而认为其纠纷的实质是集体与集体之间的土地所有权的纠纷，该认为不符合规定，属适用法律不当。沙埔镇政府提供的证据1、2，只能证明黎秀英是沙埔村民委郊街1队的村民，刘群英是沙埔村民委芭芒6队的村民，不能证明沙埔村民委郊街1队与芭芒6队对本案争议地存在所有权争议。综上所述，沙埔镇政府认定黎秀英与刘群英、黄伟土地使用权争议实际上是集体与集体之间的土地所有权的争议，不符合法律规定，属适用法律不当。认为黎秀英与刘群英、黄伟土地使用权争议背后存在集体与集体之间土地所有权争议，缺乏确实、充分的证据予以佐证，属于认定事实不清。另外，如果认定土地使用权争议的背后存在土地所有权争议的，应通知相关的集体作为争议案的第三人参加处理。沙埔镇政府未通知相关集体为案件当事人，程序不合法。依照法律规定，行政行为应当事实清楚，适用法律正确，程序合法。沙埔镇政府作出的裁定,事实不清，适用法律不当，程序违法，应予以撤销。应由沙埔镇政府对黎秀英的确权处理申请依法重新作出行政行为。柳城县政府对不合法的行政行为作出维持决定，故该行政复议决定亦应予以撤销。黎秀英请求撤销沙埔镇政府的裁定、柳城县政府的行政复议决定符合法律规定，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、（二）项、（三）项的规定，一审判决：一、撤销沙埔镇政府2019年3月22日作出的7号处理裁定。二、沙埔镇政府对黎秀英的土地使用权争议确权处理申请依法重新作出行政行为。三、撤销柳城县政府2019年7月12日作出的10号复议决定。 上诉人沙埔镇政府上诉称，1、一审判决从实体法中推论出错误结论。一审判决从始至终没有审查上诉人沙埔镇政府的具体行政行为是否符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《广西调处条例》）的有关规定。《广西调处条例》是全国独一无二的一部集实体法和程序法相结合的专门处理广西的土地、山林、水利的权属纠纷案件的地方法规。根据《广西调处条例》的规定，土地的权属纠纷案件类型只有三种。（1）同一单位的个人与个人之间的土地使用权纠纷案。（2）单位与本单位成员的个人之间的土地使用权纠纷案。（3）单位与单位之间的土地所有权纠纷案。而一审判决的结论意味着要求上诉人必须对两个不同集体的个人之间的土地使用权争议做出处理决定，而不能将其上升为集体与集体之间的土地使用权争议。这不是强人所难吗？到目前为止，广西还没有哪个乡或镇政府敢这样下文处理过两个不同集体的个人之间的土地使用权争议案。一审判决从实体法中推论出错误结论，并错误要求上诉人作出没有法律依据的处理决定。2、上诉人作出的7号处理裁定认定事实清楚、准确。经查明：申请人黎秀英系沙埔村民委郊街1队社员，刘群英是沙埔村民委芭芒6队社员，实为不同单位的个人之间的土地使用权纠纷。3、上诉人作出的7号处理裁定程序合法、适用法律正确。黎秀英与刘群英分别属于不同的集体，该案已上升为集体与集体之间的土地所有权争议案，上诉人才适用《广西调处条例》第二十三条第一款规定作出裁定。综上，请二审法院撤销一审判决，依法改判，维持沙埔镇政府作出的7号处理裁定。 被上诉人黎秀英答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1、实践中，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替，很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化，使用权和所有权高度分割。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权的法律规定，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。本案的第三人刘群英的户口虽然还在沙埔村××队，但沙埔村××队与沙埔村郊街第1队签订1992年2月1日《互换畲地协议书》的第一条已确定：刘群英“长期居住存沙埔街以从事经营小生意为生”为建房而调换获得沙埔村郊街第1队的集体土地给建房，刘群英不再以从事农业生产为生活来源，与其丈夫黄伟（城镇居民户籍）成为沙埔镇沙埔社区管理的城镇居民，其申请因结婚独立门户的城镇居民家庭户将原建房使用的集体土地转变为国有土地，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”的规定，且审批该宗建房使用的集体土地转变为国有土地的性质，自2000年4月24日县人民政府颁发给第三人刘群英《国有土地建设使用证》时起，刘群英已依法丧失、不再具有农村沙埔村××队农民集体成员资格。刘群英作为该国有土地完全产权使用权人，能独立承担法律责任，参与相邻承包土地黎秀英之间土地权属纠纷的处理。另外，因刘群英执有该与黎秀英有权属争议的建房用地为国有土地性质（土地所有权的权属为国家所有），该土地所有权己转变成国家所有，由柳城县政府代表国家行使土地所有权。该土地己不再是沙埔村××队农民集体所有。如果按照沙埔镇政府的逻辑推理，第三人刘群英是国有土地使用权人，该争议土地的所有权主体，应当是柳城县政府（代表国家行使），而不是沙埔村××队农民集体。2、我国的土地所有权人及土地使用权人，既可以结合，也可分开独立行使权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第2条，《中共中央办公厅国务院办公厅印发（关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见)的通知》(中办发〔2016〕67号)，《中华人民共和国物权法》第5条、第121条、第132条、第42条等规定的立法精神。《中华人民共和国物权法》已经明确地确认了承包人的土地补偿费的受偿主体地位，据此承包人享有土地补偿费的受偿权。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第四条也明确规定，土地使用权人或者实际使用人可独立行使权利，并不依赖于土地所有权人作后盾或以所有权者的名义才能维护权利。因此，土地所有权人、土地使用权人、土地承包权人和土地经营权人等四项权利人可独立行使权利，沙埔镇政府并没有拿出法律、法规或国家政策依据，用以推断认定黎秀英与刘群英个人之间的土地使用权争议就是土地所有权者之间的土地所有权争议。二、沙埔镇政府是处理、确定个人之间土地使用权争议的法定行政机关，其作出本案具体行政行为决定要求黎秀英以集体名义诉请土地所有权争议，于理不合、于情不容、于法不顾，应当予以纠正。一审法院判决公正、客观，请二审法院判决驳回上诉，维持原判。 一审被告柳城县人民政府在本案二审期间未提出答辩意见。 一审第三人黄伟在本案二审期间未陈述意见。 一审第三人刘群英在本案二审期间未陈述意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。 本院认为，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。《广西调处条例》第十五条规定，个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，虽然被上诉人黎秀英与一审第三人刘群英分属不同的集体，但其争议的仍然是个人与个人之间的土地使用权争议，不能因双方当事人分属不同集体而得出“实际上是两个不同集体之间土地所有权纠纷”的结论。上诉人主张个人之间的土地权属纠纷只能是同一单位的个人与个人之间的土地使用权纠纷，对该主张上诉人未能提供相关规定依据，本院不予支持。上诉人若认为该个人与个人之间的土地使用权争议背后可能存在土地所有权争议，应当通知相关集体作为第三人参加调处，在查明相关集体亦对涉案土地所有权存在争议的情况下，引导相关集体就土地所有权争议提出调处申请，先明确土地的所有权归属后，再对本案争议当事人的土地使用权归属进行明确。上诉人未通知相关集体作为第三人参加调处，亦未能提供充分证据证实沙埔村民委郊街1队与芭芒6队对本案争议地存在所有权争议，而简单以争议个人双方分属不同集体为由认定存在两个集体之间土地所有权争议，并作出驳回被上诉人权属纠纷处理申请的7号处理裁定，该裁定认定事实不清，适用法律有误，依法应予撤销；柳城县政府作为复议机关，决定维持7号处理裁定，处理结果错误，依法亦应予撤销。综上，上诉人的上诉理由不充分，其上诉请求本院不予支持；原判认定事实清楚，审判程序合法，判决正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人沙埔镇政府负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长 覃           政 审 判 员 游           芳 审 判 员 黄筱贝二〇二〇年十一月五日 法官助理 曾           琳 书 记 员 张           楠