辽宁省凤城市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽0682行初25号 原告：王成业，男，1970年9月11日出生，满族，农民，住凤城市。 委托诉讼代理人：赵报春，宽甸满族自治县石湖沟法律服务所法律工作者。 被告：凤城市红旗镇人民政府，住所地：凤城市红旗镇永兴村**。 法定代表人：田礼军，该镇镇长。 出庭应诉负责人：宋佐铭，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：何玉新，男，1969年9月14日出生，蒙古族，红旗镇司法所公务员，住凤城市。 委托诉讼代理人：倪宏伟，女，1973年11月7日出生，满族，红旗镇司法所公务员，住凤城市。 被告：凤城市人民政府，住所地：凤城市凤凰城办事处邓铁梅路**。 法定代表人：刘向东，该市人民政府市长。 委托诉讼代理人：王诗涵，女，1989年2月2日出生，满族，凤城市司法局工作人员，住凤城市。 第三人：高淑凤，女，1970年8月30日出生，满族，农民，住凤城市。 第三人：陈忠军，男，1968年3月6日出生，满族，农民，住凤城市。 原告王成业与被告凤城市红旗镇人民政府、凤城市人民政府、第三人高淑凤、陈忠军政府行政处理纠纷一案，本院于于2020年8月6日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告王成业及其委托诉讼代理人赵报春、被告凤城市红旗镇人民政府应诉负责人宋佐铭、委托诉讼诉讼代理人何玉新、倪宏伟、第三人高淑凤、陈忠军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告凤城市红旗镇人民政府于2020年2月24日作出红政发（2020）11号《红旗镇人民政府关于德奎村一组高淑凤与王成业林地争议纠纷的处理决定》认定，2014年冬，德奎村一组将位于本组沟里老伊前山的20多年生的日本落叶松林木150余亩卖给了骏驰木业有限公司，采伐后形成采伐迹地。2015年春，德奎村一组要求对该采伐迹地进行测量，准备进行承包分配。经林业站实地测量，该林地总面积为156亩，村民议定，扣除3亩车道面积后，剩余153亩按组内人口177人进行平均分配，每人份额为0.86亩。徳奎村一组多次召开村民代表会议，讨论对采伐迹地分配的方案。因无法达成一致，致分配无果。2016年春，被申请人王成业以每人600元价格购买了一组76个人份额的采伐迹地，栽植了大榛子。2017年春，第三人陈忠军在采伐迹地上栽植了红松。部分村民多次找到村、组，要求对该采伐迹地进行分配。 2018年10月31日，德奎村一组召开村民会议，讨论分配采伐迹地，决定以2016年本组户籍人口176人进行平均分配，分配时自查户抓阄。在迹地已经栽植树木的，也按人口平分，面积多的抽出。为确保承包方案的顺利进行，12月16日，村民组长王某2找到村民姜善家、第三人高淑凤要求抓阄时谁抓到被申请人的林地边，谁敢要敢管理，并签字画押。经抓阄，第三人高淑凤抓到了被申请人的林地边。 2019年3月19日，红旗镇林业站按照德奎村一组部分村民指认的落叶松采伐后的树根边界，重新测量林地面积，在扣除涝洼面积后，实测为141亩。2019年3月22日，红旗镇政府工作人员、德奎村委会、德奎村一组组长，部分村民参加该组采伐迹地的分配。扣除车道面积后，可分配林地的面积为133.5亩，按照2016年的本组户籍人口176人，每人应当分配的林地面积为0.76亩。为便于分配，村民同意按每人0.75亩进行分配。被申请人80人(加上其兄王成山的4人份额)的林地份额，经实测实际面积为63.1亩，多出了3.1亩，在山上时分配给了第三人陈忠军，第三人已经栽植了红松树的林地，多出的2.6亩分配给了申请人高淑凤。后第三人找到村、组，要求按照分配前的抓阄结果，被申请人多出的3.1亩林地分配给申请人，本人仍要其已经栽植了红松的2.6亩林地。因申请人不同意未达成一致。2019年3月29日，德奎村委会做出《关于德奎村一组高淑凤与陈忠军荒山边界处理意见》：被申请人多出的3.1亩林地由申请人经营管理，第三人已经栽植红松的林地仍由第三人经营管理。根据该处理意见，申请人多次找到被申请人索要3.1亩林地使用权被拒绝。 综上，本政府认为：德奎村一组在分配本组老伊前山采伐迹地时，多次召开村民会议，研究确定了本组林地的承包分配方案，其行为符合法律的规定。在实际分配时，本着尊重历史，结合现实，便于经营的原则，保持了被申请人和第三人已经栽树的林地位置不变，对其利益给予了最大程度的维护。且被申请人在林地分配现场确认其林地边界时，对本组的林地承包分配方案及测量划定多出的3.1亩林地及边界并未提出异议。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第八条、第十九条、《辽宁省实施办法》第十条第一款的规定，决定如下：1、被申请人王成业已经栽植大榛子的林地63.1亩，其中多出的3.1亩林地使用权归申请人高淑凤所有。2、被申请人王成业与申请人高淑凤林地边界为：GPS航路点山下5757584440673，山上5757014440552。 被告凤城市人民政府于2020年6月10日作出凤政复议(2020)01号行政复议决定书，决定：维持被申请人凤城市红旗镇人民政府于2020年2月24日作出的《红旗镇人民政府关于德奎村一组高淑凤与王成业林地争议纠纷的处理决定》。 原告王成业诉称,凤城市人民政府凤政复议(2020)01号行政复议决定，红旗镇人民政府红政发(2020)11号决定主要存在两个方面的错误：一、认定事实错误。实际上，2014年没有召开分山会议。2015年三月份召开一次会议，一组村民户代表都参加了会议。会议由现任组长王某2主持，并作了会议记录。会议明确决定对组2014年采伐形成的156亩荒山进行分配。扣除三亩车道剩余153亩按当时**177人，平均每人分山0.86亩。同意租赁给他人经营的，从山下向山上抓阄分配林地；自己经营林地的按报名人数抓阄，从山上向山下分配林地。这次会议决定内容由村民组长王某2宣布并作了记录和保存。现在王某2拒不交出会议记录，被告不能以此认定2015年3月份村民会议记录内容不完善，无法确认分配事实。现有第一村民组参加2015年3月份分山会议的户代表，已签字捺手印对会议内容作了证实。作证实的户代表人数占德奎村一组总户数的百分之九十以上，足以证明2015年春天村民会议的分山方案已经生效并实际履行的事实。 2018年8月19日和10月31日由村委会组织召开的德奎村第一村民组户代表会议，是主张自己经营的少数户参加的会议，大多数已经租赁给他人经营的户没有参加会义。原告没有参加这两次会议，无权代表没参加会议的户进行表决。少数户开会决定没参加会议多数户的利益分配问题，既没有先例，更没有法律依据。 2019年3月22日红旗林业站到涉案林地重新作GPS测量记录和制作位置图，是少数主张重新分配林地的户代表到山上重新指认，人为地扣除了洼地、道路，不符合实际状况。现扣除部分都可以栽植林木发展产业，实际上并无闲置。这次所谓的参与分山村民签字确认是极少数主张重新分山的村民签字，并不是大多数村民签字确认，是没有经过法定程序，私自改变国家颁发的林权证上标明的10.01公顷面积。被告确认的事实与实际情况不符，不应作为行政决定的依据。 二、适用法律错误。被告在作出行政决定中，除了正确认定事实外，还要审查《中华人民共和国土地承包法》18条、19条、61条规定，《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条规定，对涉及村民利益的重大事项，土地承包、林地承包方案等事项，都作出了强制性规定，在民主议定程序上，必须经三分之二以上的多数村民表决通过，才具有法律效力。本案中，2015年春天的会议是全体村民参加的分山会议，一致通过了分山方案，合法有效。而2018年8月19日和10月31日召开的是少数户代表会议，没有达到应参加会议户代表的三分之二之上，是违法无效的民事行为，不能作为行政决定的依据。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第47条和48条明确规定，对持有证据一方拒不提供的，应当承担不利后果，应当按原告所述事实认定。村民组长王某2作的记录并当场分布了会议结果，现在拒不交出会议记录，依据证据规则，参加会议的大多数户代表的证明就应视为会议记录，就可以确认2015年3月份会议已经作出分配方案的事实，可以作为行政机关和审判机关定案的依据。 原告于2020年6月14日收到凤城市人民政府凤政复议(2020)01号决定，于2020年6月18日向丹东市中级人民法院提起行政诉讼。丹东市中级人民法院在审理过程中释明应向凤城市人民法院提起诉讼。2020年7月26日原告收到丹东市中级人民法院(2020)辽06行初58号行政裁定书。原告于2020年7月29日向凤城市人民法院提起诉讼。综上所述，原告的诉求有事实和法律依据，请求：1、撤销凤城市人民政府凤政复议(2020)01号行政复议决定书。2、撤销凤城市红旗镇人民政府红政发(2020)11号决定。 原告王成业提供了以下证据： 1、红旗镇人民政府（2020）11号处理决定，证明认定事实和适用法律错误。2、凤城市人民政府（2020）01号复议决定书，证明认定事实和适用法律错误。3、关于（2015）一组分山会议的证明，证明2015年3月分山会议合法有效。4、荒山租赁合同，证明2015年会议已实际履行。5、联户代表袁某证明，证明2015年3月分山会议有效。6、联户代表邹某证言，证明2015年春会议有效已实际履行。7、幼林转让合同，证明涉案分配林地156亩。8、造林面积报批表，证明林草局报批造林153亩。 被告凤城市红旗镇人民政府辩称，镇政府作出的处理决定事实清楚,适用法律正确,程序合法,请求依法维持。 被告凤城市红旗镇人民政府向本院提交了以下证据： 1、第三人高淑凤申请书，证明第三人高淑凤于2019年10月14日向被告提出申请要求确定权属。2、信访请示报告表，证明第三人高淑凤于2019年11月10日通过信访途径要求原告返还3.1亩林地。3、林权争议处理呈批表，证明第三人高淑凤申请被告红旗镇人民政府受理此纠纷。4、调查笔录，证明原告王成业占用第三人高淑凤林地3.1亩的基本事实。5、原告王成业调查笔录，证明原告对分配方案及划出3.1亩林地分配给第三人高淑凤没有异议。6、村民组长王某2调查笔录，证明本组每口人0.75亩的分配方案原告同意，划出3.1亩分配给第三人没有异议。7、村民袁某调查笔录，证明156亩每口人0.86亩没有事实依据,王成业多出3.1亩划给高淑凤没有异议。8、张春玲调查笔录，证明3.1亩分配高淑凤，王成业没有异议。9、第三人陈忠军的调查笔录，证明每口人分的0.75亩的分配方案。10、证实材料，证明原告王成业多出3.1亩林地由第三人高淑凤经营。11、情况说明，证明156亩没有测量,实际测量面积为141亩,实际分配面积为133.5亩。12、证明，证明每口人按照0.75亩的分配方案,村民同意。13、位置图和GPS测量记录，证明原告王成业多出3.1亩分配给第三人高淑凤经营,原告在现场划定边界没有异议。14、GPS测量记录，证明原告分的80个人的份额,面积为60亩。15、GPS测量记录和位置图，证明德奎村一组采伐迹地实际测量面积为141亩。16、村民组会议记录，证明2015年3月30日村民会议,156亩没有实际测量,在卖和分配上没有达成一致。17、村民组会议记录，证明2015年3月30日村民会议,卖还是分没有形成决议。18、村民组会议记录，证明2015年4月1日村民会议分配方案没有形成决议。19、村民记录，证明2015年4月7日村民会议分配方案没有形成决议。20、村民记录，证明原告王成业租赁23户80人份额的荒山。21、村民组记录，证明村民姜善家租赁7户26人份额的林地使用权。22、村民组记录，证明2018年8月19日召开没有栽树户进行议定。23、村民组记录，证明第三人高淑凤与姜善家抓阄,谁抓到王成业边敢要敢管里。24、村民组记录，证明测量车道和水沟的面积,第三人高淑凤抓到王成业的边界。25、村民组记录，证明第三人高淑凤租赁16个人份额,自家3个人,合计19个人份额。26、村民组会议记录，证明村民姜善家租赁23个人份额，自家3个人份额,合计26人份额。27、村民组会议记录，证明第三人陈忠军租赁21个人份额，自家4人份额，合计25人份额。28、村民组会议记录，证明自家栽树户3户12人。29、村民组记录，证明2018年12月17日测量车道记录。30、村民小组会议记录，证明分配荒山的全部过程及各边界记录。31、村民户口登记，证明德奎村**参加分配人口为176人。32、民主议定书，证明2018年8月19日民主议定,扣除车道和涝洼塘,按照实际测量面积,人口176人。33、民主议定书，证明2018年10月31日议定结果确定人口,形成分配方案。34、村民组记录，证明德奎村一组荒山分配完成。35、村民组记录，证明2019年3月14日对分配方案进行研究。36、村民组会议记录，村民姜善家与第三人高淑凤之间抓阄进行。37、处理决定书，证明被告给原告及第三人下达处理决定。38、送达回执，证明处理决定送达给当事人。39、行政复议决定书。证明原告申请行政复议,复议机关于2020年6月10日下达决定书。40、丹东市中级人民法院行政裁定书，证明原告于2020年6月18日向丹东市中级人级法院起诉，因为级别管辖,原告撤诉。 被告凤城市人民政府辩称，王成业不服凤城市红旗镇人民政府的处理决定申请行政复议，市政府审查立案后向红旗镇政府送达了提交答复意见书，并根据红旗镇政府提交的答复意见书和相关证据、依据等材料召开了听证会，依法作出维持红旗镇政府的处理决定。请求法院依法维持凤城市红旗镇人民政府的行政处理决定和凤城市人民政府的行政复议决定，驳回原告的诉讼请求。 被告凤城市人民政府向本院提交了以下证据： 1、行政复议决定书，证明当事人提出行政复议申请。2、提交答复意见书，证明要求被申请人、第三人提交答复意见。3、送达回执，证明要求被申请人、第三人提交答复意见。4、行政复议答复书，证明凤城市红旗镇人民政府提交答复意见。5、行政复议听证通知书，证明通知各方当事人参加听证。6、行政复议听证通知书送达回执，证明通知各方当事人参加听证。7、凤政复议（2020）01号行政复议决定书，证明凤城市人民政府作出行政复议决定书。8、送达回执，证明行政复议决定书送达各方当事人。 第三人高淑凤述称，同意红旗镇人民政府意见。 第三人高淑凤向本院提交了以下证据： 1、一组分山村民签字，证明分山经过签字。 2、证人王某1当庭证言，证明2019年分山经过。 3、证人王某2当庭证言，证明2019年分山经过。 第三人陈忠军述称，同意红旗镇人民政府意见。 第三人陈忠军没有向本院提交证据。 经过质证，原告对被告红旗镇政府提供的26、27、31、38号证据没有异议，对其他证据均有异议。被告凤城市人民政府和第三人均对被告红旗镇政府提供的证据无异议。原告对凤城市政府提供的7号证据有异议，对其他均没有异议。被告红旗镇政府和第三人对被告凤城市人民政府提供的证据均无异议。被告红旗镇政府和凤城市人民政府对原告提供的1、2号证据没有异议，对3-8号证据有异议。第三人高淑凤对原告提供的5、6号证据有异议，对其他证据没有异议。第三人陈忠军对原告提供的证据均无异议。原告对第三人高淑凤提供的全部证据皆有异议。其他当事人对第三人高淑凤提供的全部证据皆无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的1、2、7、8证据、被告红旗镇政府和凤城市人民政府提供的全部证据、第三人高淑凤提供的证人王某1、王某2当庭证言内容真实，来源合法，可以反映本案的处理过程，本院予以确认。原告提供的3、4号证据、第三人高淑凤提供的1号证据不符合证据的形式要件，不予认证；原告提供的5、6号证据和证人袁某、邹某的当庭证言没有其他证据相互佐证，本案不予认证。 本院依据有效证据认定事实如下，2014年冬，凤城市红旗镇德奎村一组将位于本组沟里老伊前山的20多年生的日本落叶松林木150余亩卖给了骏驰木业有限公司，采伐后形成采伐迹地。2015年春，德奎村一组对该采伐迹地进行测量准备进行承包分配，经林业站测量，该林地总面积为156亩，村民议定，扣除3亩车道面积后，剩余153亩按组内人口177人进行平均分配，每人份额为0.86亩。徳奎村一组多次召开村民会议无法达成一致分配意见。2016年春，原告王成业以每人600元的价格租赁一组76个人份额的采伐迹地栽植大榛子。2017年春，第三人陈忠军在采伐迹地上栽植了红松。部分村民多次找到村、组，要求对该采伐迹地进行分配。 2018年10月31日，德奎村一组召开村民会议，讨论分配采伐迹地，决定以2016年本组人口176人进行平均分配，在迹地已经栽植树木的，也按人口平分，面积多的抽出。 2019年3月19日，红旗镇林业站按照德奎村一组部分村民指认的落叶松采伐后的树根边界，重新测量林地面积，在扣除涝洼面积后，实测为141亩。2019年3月22日，被告凤城市红旗镇人民政府工作人员、德奎村委会、德奎村一组组长、部分村民参加该组采伐迹地的分配。扣除车道面积后，可分配林地的面积为133.5亩，按照2016年的本组户籍人口176人，每人应当分配的林地面积为0.76亩。为便于分配，村民同意按每人0.75亩进行分配。原告租赁80人(加上其兄王成山的4人份额)的林地份额，经实测实际面积为63.1亩，多出了3.1亩，在山上时分配给了第三人陈忠军，第三人陈忠军已经栽植了红松树的林地，多出的2.6亩分配给了第三人高淑凤。后第三人陈忠军找到村、组，要求按照分配前的抓阄结果，原告多出的3.1亩林地分配给第三人高淑凤，本人仍要其已经栽植了红松的2.6亩林地。因第三人高淑凤不同意未达成一致意见。2019年3月29日，德奎村委会做出《关于德奎村一组高淑凤与陈忠军荒山边界处理意见》：原告多出的3.1亩林地由第三人高淑凤经营管理，第三人陈忠军已经栽植红松的林地仍由第三人陈忠军经营管理。根据该处理意见，第三人高淑凤多次找到原告索要3.1亩林地使用权被拒绝。第三人申请被告凤城市红旗镇人民政府处理。被告凤城市红旗镇人民政府经过调查于2020年2月24日作出红政发（2020）11号《红旗镇人民政府关于德奎村一组高淑凤与王成业林地争议纠纷的处理决定》，决定：1、被申请人王成业已经栽植大榛子的林地63.1亩，其中多出的3.1亩林地使用权归申请人高淑凤所有。2、被申请人王成业与申请人高淑凤林地边界为：GPS航路点山下5757584440673，山上5757014440552。 原告不服，向被告凤城市人民政府申请行政复议。被告凤城市人民政府于2020年6月10日作出凤政复议(2020)01号行政复议决定书，决定：维持被申请人凤城市红旗镇人民政府于2020年2月24日作出的《红旗镇人民政府关于德奎村一组高淑凤与王成业林地争议纠纷的处理决定》。原告不服，于2020年6月18日向丹东市中级人民法院提起行政诉讼。丹东市中级人民法院在审理过程中释明应向凤城市人民法院提起诉讼。2020年7月26日原告收到丹东市中级人民法院(2020)辽06行初58号行政裁定书。原告于2020年7月29日向凤城市人民法院提起诉讼。 本院认为，依据《中华人民共和国森林法》第二十二条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。被告凤城市红旗镇人民政府作为镇人民政府具有处理个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被告凤城市人民政府作为县级人民政府具有处理不服其所属工作部门行政行为申请行政复议的职权。 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第四项规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：土地承包经营方案。第二十二条第一款规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。被告凤城市红旗镇人民政府在处理原告与第三人林地争议过程中，先后于2018年8月19日和2018年10月31日两次召开德奎村一组村民会议研究该组采伐迹地分配方案，当时该组有51户，而到会只有18户，被告凤城市红旗镇人民政府依据这两次村民会议形成的决定处理纠纷，缺乏事实根据，且违背了《中华人民共和国村民委员会组织法》的强制性规定。被告凤城市红旗镇人民政府依据2009年修正的《中华人民共和国森林法》第十七条第二款处理本案业已被2019年12月修订的《中华人民共和国森林法》第二十二条第二款取代，被告凤城市红旗镇人民政府适用旧法属于适用法律错误。被告凤城市人民政府作出维持被告凤城市红旗镇人民政府处理决定的行政复议决定，属于适用法律错误，应当予以撤销。原告的诉讼请求有事实根据和法律依据，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项规定，判决如下： 一、撤销被告凤城市红旗镇人民政府2020年2月24日作出的红政发（2020）11号《红旗镇人民政府关于德奎村一组高淑凤与王成业林地争议纠纷的处理决定》； 二、撤销被告凤城市人民政府于2020年6月10日作出的凤政复议(2020)01号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告凤城市红旗镇人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省丹东市中级人民法院。 审 判 长  单 文 人民陪审员  贺业华 人民陪审员  丁家强 二〇二〇年十一月十六日 法官助理黄滨 书记员鄂文文