广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终594号上诉人（原审原告）：林锦明，男，1948年10月2日出生，香港特别行政区。委托代理人：刘兴斌，广东智仕律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠州市惠阳区人民政府。住所地：广东省惠州市惠阳区淡水金惠大道**。法定代表人：谭星海，该区区长。委托代理人：曾祥抄，惠阳区自然资源分局工作人员。委托代理人：严剑润，广东卓凡律师事务所律师。原审第三人：惠州市惠阳区人民政府淡水街道办事处。住所地：广东省惠州市惠阳区淡水南门西街**。法定代表人：周小军，该办事处主任。委托代理人：童志忠，该街道办党工委委员。委托代理人：刘学科，广东德邻律师事务所律师。上诉人林锦明因与被上诉人惠州市惠阳区人民政府（以下简称“惠阳区政府”）、原审第三人惠州市惠阳区人民政府淡水街道办事处（以下简称“淡水街道办”）行政裁决纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2018）粤13行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：林锦明曾就惠阳区政府未履行法定职责向该院提起行政诉讼，该院于2017年12月29日作出（2017）粤13行初67号行政判决（该判决已生效），判项为：“一、确认惠阳区政府没有在法定期限内对林锦明的申请给予处理的行为违法；二、惠阳区政府在本判决发生法律效力后六十日内向林锦明作出处理决定。”该判决查明：2007年5月23日，惠州市大亚湾经济技术开发区西区办事处新寮村民委员会作出《情况说明》，证明林锦明自1985年起一直在该村租赁土地种植蔬菜，1993年新寮农场因征地无法经营而搬迁时，实际租用的土地面积为980亩。林锦明于2012年11月8日书写的收据显示，其已收到西区街道办代付的其租用新畲村的土地征收补偿款。2013年9月10日，淡水街道办就林锦明反映的征地补偿问题召开听证会，听证后的处理意见如下：“1.1994年4月15日，大亚湾国土局对林锦明新寮、新畲菜场的一切附着物签订了协议并进行了补偿，林锦明也领取了菜场的一切附着物补偿款，因此，不存在新寮菜场的青苗和附着物没有补偿的问题。2.林锦明提出在新寮购2000平方米土地及地上330平方米建筑物问题，不能提供任何依据，属其个人经济行为。3.1993年新寮管理区划给大亚湾管辖，林锦明新寮农场的征地补偿问题属于大亚湾区管辖，不属淡水街道办受理范围。”2013年9月26日，淡水街道办向惠阳区加强信访工作和维护社会稳定协调领导小组办公室出具《关于林锦明信访积案的办结报告》，认为：“信访人林锦明所反映的信访问题已全部调处完毕，该信访程序终结，请审核。”2015年7月20日，淡水街道办向惠阳区信访局出具《关于林锦明信访事项的调处情况汇报》，内容如下：“……听证会形成的听证结果如下：（一）关于林锦明在新寮村租用的980亩菜场的青苗及地上附着物没有补偿的问题。听证结果认为，1994年4月15日，大亚湾国土局对林锦明新寮、新畲菜场的一切附着物签订了协议进行了补偿，林锦明也领取了菜场的一切附着物补偿，不存在新寮菜场的青苗和附着物没有补偿的问题。（二）关于林锦明要求落实其向新寮村购买2000平方米土地及该地建筑面积为330平方米二层楼房的补偿问题。听证结果认为，林锦明提出在新寮购买2000平方米土地及地上330平方米建筑物问题，由于其不能提供任何证据，属其个人经济行为。……”2016年10月15日，林锦明就上述土地及地上建筑物征收补偿事宜，以淡水街道办事处为被告，向广东省博罗县人民法院提起行政诉讼。博罗县人民法院于2016年10月25日作出（2016）粤1322行初125号行政裁定，认为该案系征地补偿纠纷，因林锦明对征地范围和补偿标准有异议，该案应先向县级以上人民政府申请协调处理，裁定驳回林锦明的起诉。林锦明不服上述行政裁定，向原审法院提起上诉，该院于2017年2月28日作出（2017）粤13行终21号行政裁定，以该案应先由行政机关裁决为由，驳回上诉，维持原裁定，该裁定已生效。2017年4月15日，林锦明提出《土地征收补偿协调申请书》，以淡水街道办在新寮村及新畲村征收土地时没有对其进行补偿为由，申请惠阳区政府对征收补偿事宜进行协调处理。2017年5月9日，惠州市国土资源局惠阳区分局向惠阳区政府办公室出具《关于林锦明的意见》，内容如下：“转来《土地征地补偿协调申请书》收悉，我局高度重视，立即安排人员进行核实，现提出意见如下：申请人林锦明提出的新寮和新畲村土地征地补偿问题，该地在1993年期间由原惠阳县淡水镇人民政府负责实施征地补偿工作，现该范围的行政界线划归大亚湾管辖，并且自2006年以来，信访人林锦明多次到淡水街道办反映新寮农场征地补偿问题，该信访积案由原淡水街道党工委书记陈党生同志负责包案，专门成立工作组调处，并将调处结果向区信访局、市信访局以及信访人林锦明通报，我局建议涉及林锦明的土地征地补偿问题以淡水街道办意见为准。”另查明，2018年7月20日，惠阳区政府作出惠阳府书〔2018〕15号《行政裁决书》，认为林锦明所争议的土地补偿款已支付完毕，且林锦明提出的无偿安排10000㎡商住用地的要求没有事实和法律依据，裁决驳回林锦明的裁决申请。该《行政裁决书》查明“1994年4月15日，大亚湾区国土局与申请人签订了《补偿协议书》。《补偿协议书》显示大亚湾国土局因大亚湾开发区建设的需要，征用了申请人所租用的新寮、新畲菜场，对该菜场范围内的所有附着物均进行了补偿，并给付了该菜场范围内设备的搬迁费用，共补偿人民币473,066.5元。同日，林锦明出具《收条》，确认收到上述补偿费人民币473,066.5元。”原告林锦明不服上述《行政裁决书》，提起本案诉讼，请求：1.撤销被告作出的惠阳府书〔2018〕15号《行政裁决书》。2.责令被告重新作出行政裁决；裁决第三人向原告履行土地房屋征收补偿中的义务，在淡水街道办的白云新城地段中盘整一宗面积为10000㎡的商住用地无偿出让给原告，并将土地使用证权属登记至原告的名下。3.判令诉讼费由被告负担。又查明，1994年4月15日，甲方大亚湾经济技术开发区国土资源局（以下简称“大亚湾国土局”）与乙方林锦明签订《补偿协议书》，该协议载明“甲方因大亚湾开发区建设的需要，征用了原林锦明租用耕地种菜的新寮、新畲菜场，该菜场范围内一切附作物及机器设施搬迁费，包括新寮、新畲原提供使用的设备（水轮泵、变压器、高低压线路等），都已给予全部补偿，属新寮、新畲提供的原设备补偿由林锦明和租用村协商。此协议甲、乙双方确认无异议。本协议双方签字盖章生效。”林锦明领取了上述征地补偿款共计473066.5元。还查明，林锦明当庭陈述称“新寮菜场是1985开始租地，慢慢扩大至980亩；新畲菜场是1989年到1990年开始租地，租了440亩地。”惠阳区政府对该陈述表示不清楚，淡水街道办认可林锦明陈述新寮菜场是1985开始租地，但其余表示不清楚。林锦明又当庭陈述“新寮菜场和新畲菜场在1991年征收时候都位于原惠阳县淡水镇，经过行政区划变更，新寮菜场一部分位于惠阳区淡水街道办新寮村委会，另一部位于大亚湾区西区街道办新畲村委会；新畲菜场位于大亚湾区西区街道办新畲村委会。”对于原告陈述的新寮菜场情况，被告及第三人不予认可；对于原告陈述的新畲菜场情况，被告及第三人予以认可。原审法院审理认为，林锦明向惠阳区政府递交的《土地征收补偿协调申请书》，申请事项：由于淡水街道办在新寮村及新畲村征收土地时没有对其进行补偿，申请惠阳区政府对征收补偿进行协调。从大亚湾国土局与林锦明签订的1994年4月15日《补偿协议书》来看，已经明确林锦明租用耕地种菜的新寮、新畲菜场范围内一切附作物及机器设施搬迁费都已给予全部补偿，并且林锦明已领取了该补偿款。惠阳区政府在查明上述事实的情况下，于2018年7月20日作出惠阳府书〔2018〕15号《行政裁决书》，认为林锦明所争议的土地补偿款已支付完毕，且林锦明提出的无偿安排10000㎡商住用地的要求没有事实和法律依据，裁决驳回林锦明的裁决申请，处理并无不当。林锦明诉请“责令惠阳区政府重新作出行政裁决；裁决淡水街道办向原告履行土地房屋征收补偿中的义务，在淡水街道办的白云新城地段中盘整一宗面积为10000㎡的商住用地无偿出让给原告，并将土地使用证权属登记至原告的名下。”的主要依据是其向原审法院提交的证据四（时任淡水镇委书记张添才的批示、淡水镇副镇长赖学源的请示、张添才向刘书记的请示），欲证明原淡水镇政府各届领导均承认盘整10000㎡的商住用地给原告或者安排赔偿款给原告的事实，从而证明其有权得到补偿。该证据虽然有关于补偿10000㎡商住用地的描述，但该证据属于工作人员内部沟通文稿，并不是行政机关与林锦明签订的补偿协议，不属于行政机关对外文书，对外不具有约束力。故，林锦明主张无偿获让10000㎡的商住用地，依据不足。综上，惠阳区政府作出被诉行政行为，处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回原告林锦明的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由原告林锦明负担。林锦明不服一审判决，向本院提起上诉称：上诉人在新寮村委会租赁980亩土地种植蔬菜，其青苗补偿应由原审第三人淡水街道办承担。1993年11月10日，大亚湾土地资源开发服务公司作出《关于港商林锦明在新寮租地办菜场反映未补偿一事的调查情况》写明，上诉人在新寮村租赁980亩土地补偿问题与大亚湾无关，应由惠阳区负责。1994年，当时的淡水镇政府书记张添才、副镇长赖学源等与相关领导经过慎重研究，在合法合理的范围内，决定采取实物补偿的方式进行补偿，无偿出让10000㎡的商住用地作为补偿。张添才亲笔出具的批示绝对真实。原审法院认为惠阳区政府提交的上诉人与大亚湾国土局签订的《补偿协议书》已经表明，大亚湾区已经将两块租赁地上的补偿款全部支付完毕，不存在任何补偿问题，完全错误。请求：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人惠阳区政府作出的惠阳府书〔2018〕15号《行政裁决书》；3.责令惠阳区政府重新作出行政裁决；裁决淡水街道办向林锦明履行土地房屋征收补偿中的义务，在淡水街道办的白云新城地段中盘整一宗面积为10000㎡的商住用地无偿出让给林锦明，并将土地使用证权属登记至林锦明的名下；4.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人惠阳区政府二审答辩称：一、以无偿出让土地使用权作为征地补偿不符合法律规定。二、林锦明未能证明其与原淡水镇政府达成了以10000㎡商住用地土地使用权作为征地补偿的合意。三、乡镇人民政府无权作为征地实施单位与被补偿人达成补偿协议。四、原大亚湾国土局已与林锦明就新寮、新畲菜场征地补偿一事签订《补偿协议书》，并已履行补偿义务。五、林锦明无论是向该府申请行政裁决，还是一审中，均是主张淡水街道办无偿出让10000㎡商住用地给其作为补偿，而并非其在二审法庭调查时所述的青苗补偿，该主张无事实及法律依据，该府作出的驳回其裁决申请的决定正确、合法。请求：驳回上诉，维持原判。原审第三人淡水街道办二审陈述称：一、原大亚湾国土局已与林锦明于1994年签订《补偿协议书》，已履行补偿义务。二、行政机关工作人员内部业务交流材料，不能得出淡水镇人民政府已同意向林锦明补偿10000㎡商住用地的结论。请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院二审认为：本案焦点问题是林锦明申请惠阳区政府裁决由淡水街道办无偿出让10000㎡商住用地给其作为其被征青苗补偿是否应予支持。涉案征地行为发生在1993年，依照当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十条之规定，国家建设征用集体土地应当给付的各项补偿费中，只有被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给本人，土地补偿费等其他补偿费统一拨付给被征地集体。林锦明系涉案被征土地的承租人，租赁相关土地用于蔬菜种植，其并非被征土地的所有人，因此对其补偿应当按照原用途给予补偿即补偿其相关青苗的损失。现林锦明主张原淡水镇人民政府相关负责同志曾承诺无偿出让10000㎡商住用地给其作为其被征青苗的补偿，明显违反上述土地管理法之规定。同时，依照《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款关于“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”之规定以及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条关于“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”之规定，商住用地使用权应当以招拍挂等方式有偿竞价出让，即便林锦明主张的原淡水镇人民政府负责同志相关承诺属实，镇一级人民政府并非土地管理部门，该承诺行为明显超出其法定职权范围，也明显违反上述法律禁止性规定，不具有法律效力。因此，惠阳区政府作出惠阳府书〔2018〕15号《行政裁决书》驳回林锦明请求向其无偿出让商住用地的申请，符合法律规定。原审法院判决驳回林锦明的本案诉讼请求正确，本院予以维持。需要指出的是，涉案征地行为发生在1993年，相关征地手续补办完善于1998年前后，距今已超过20多年，林锦明被征青苗的具体数量等难以举证。惠阳区政府、淡水街道办以大亚湾国土局与林锦明于1994年签订的《补偿协议书》为由辩称林锦明所主张的在新寮村租赁980亩青苗补偿也已由大亚湾国土局给付完毕，因大亚湾国土局不是本案当事人，惠阳区政府、淡水街道办亦未提交其已向大亚湾国土局就上述协议涉及的补偿范围进行核对的相关证据，故本院对惠阳区政府、淡水街道办的上述辩称不予确认。因本案审查的是林锦明的诉讼请求是否于法有据即其要求无偿向其出让10000㎡商住用地应否支持的问题，故即便法院判决未支持林锦明的本案诉讼请求，惠阳区政府、淡水街道办也仍应就涉案青苗补偿是否确已由大亚湾国土局给付完毕的问题继续调查并妥善处理，以实质解决争议。综上，上诉人林锦明的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人林锦明负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  郭琼瑜审判员  戴剑飞二〇二〇年十一月十九日书记员  杨海萍