湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终955号上诉人（原审原告）：李慧，女，1974年5月4日出生，汉族，住衡阳市石鼓区。委托代理人：车晴，北京市京师律师事务所律师。委托代理人：刀吉才让，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：湖南省衡阳市解放大道**。法定代表人：朱健，该市市长。委托代理人：余鹏。委托代理人：彭琦，湖南居安律师事务所律师。上诉人李慧因与被上诉人衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）撤销房屋征收补偿决定一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2020）湘04行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。衡阳市中级人民法院一审查明：2013年11月18日，衡阳市政府发布衡政通（2013）22号《房屋征收补偿方案征求意见通告》（下称征求意见通告），随后将拟定的《衡阳市来雁新城项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》在征收范围内一并进行了公布并公开征求意见。该征求意见通告发布后，衡阳市政府收到了征收范围内部分拟被征收人意见反馈。2013年12月12日，衡阳市人大常委会通过《关于同意来雁新城、滨江新区规划建设的决议》：同意来雁新城规划，规划面积8.9平方公里。2014年3月24日，衡阳市政府发布衡政通2号《关于对征求意见情况及根据公众意见修改情况的通告》,在征收范围内进行了公布。2014年3月31日，湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅共同作出《关于印发2014年公共租赁住房（含廉租住房）和城市棚户区改造项目信息备案表的通知》，衡阳市来雁新城棚户区改造项目位列其中。2014年6月19日，衡阳市政府发布衡政通（2014）8号《房屋征收决定公告》决定征收湘江以西、蒸阳北路以东、蒸水河以北、北三环以南范围内的所有国有土地上房屋。上述范围内房屋征收工作由石鼓区国有土地上房屋征收中心具体实施。该公告在征收范围内进行了公布。原告李慧涉案的住宅用房坐落在衡阳市石鼓区××街××号××栋××室，在该征收范围以内。2014年5月12日，衡阳市石鼓区人民政府办公室作出《石鼓区来雁新城国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，对该项目社会稳定风险因素进行了分析，制定了来雁新城项目征收可能诱发的风险防范措施。2014年11月23日，衡阳市政府向湖南省住房和城乡建设厅提交衡政函（2014）114号《关于将来雁新城棚户区改造总体规划项目列入我省2015--2017年棚改计划的函》。2014年12月16日，湖南省住房和城乡建设厅作出湘建保函（2014）246号《关于将衡阳市来雁新城棚户区改造项目列入我省2013--2017年棚户区改造规划的复函》：来雁新城棚户区改造项目（21929户）已列入我省2013--2017年棚户区改造规划。2017年3月28日，衡阳市国有土地上房屋征收管理办公室发布《选择房地产评估公司公告》，将备选的6家房地产评估机构名单在征收范围内予以张榜公布。2017年4月7日，湖南省衡阳市雁城公证处对衡阳市来雁新城项目草桥酒文化第一板块房地产分户评估确定评估公司抽签会进行现场监督公证，在对抽签结果的真实性予以证明的情况下作出（2017）湘衡雁证内字第654号公证书。衡阳市国有土地上房屋征收管理办公室发布《公告》，载明：我办已于2017年4月7日上午9时在房地大厦8楼会议室通过公开抽签方式确定了衡阳新盛房地产价格评估有限责任公司、湖南德立房地产土地评估有限公司、湖南明诚房地产评估有限责任公司3家评估机构为来雁新城项目被征收房地产的房地产价格评估机构，并经雁城公证处现场公证，现将中签的房地产价格评估机构名单及联系方式予以公布。2017年10月10日，衡阳市国有土地上房屋征收管理办公室、衡阳市石鼓区国有土地上房屋征收管理中心共同对草后街20号、54号2栋、6栋住宅房屋所有权人发布《房屋征收分户初步评估结果》并予以张贴公布。2017年10月27日，湖南德立房地产土地评估有限公司作出湘德立征收分户评字（2017）第1027033号《国有土地上房屋征收分户估价报告》：李慧504号住宅产权面积130.58平方米，房屋单价为4979元每平方米，房屋价值650158元，装修价值92189元，评估总值742347元。报告应用期限自估价报告完成之日，至该征收项目征收补偿结束时止，不超过一年。李慧于2017年11月17日就其《分户评估报告》向湖南德立房地产土地评估有限公司申请复核评估，湖南德立房地产土地评估有限公司于同年11月22日作出回复函，认为评估结果并无不妥。另查明，2017年11月6日，衡阳市国有土地上房屋征收管理办公室和衡阳市石鼓区国有土地上房屋征收管理中心发布《国有土地上房屋征收签约公告》，确定征收签约时间为2017年11月6日至2018年1月6日。签约期间，房屋征收实施单位与李慧多次协商房屋征收补偿事宜，均被李慧以征收价格过低为由予以拒绝。2019年1月17日，衡阳市住房和城乡建设局向李慧发出调解的通知，亦未达成调解协议。衡阳市政府于2019年9月25日，作出涉案《房屋征收补偿决定书》。李慧不服，提起本案诉讼，请求：1、撤销被告衡阳市政府对李慧作出的《房屋征收补偿决定书》；2、诉讼费由衡阳市政府承担。再查明，2007年7月19日，李慧取得衡房权证石鼓区字第0×**号房屋所有权证，载明：李慧单独所有衡阳市石鼓区住宅房屋建筑面积130.58平方米，房屋总层数9层，所在层数5层，设计用途为住宅。还查明，截止2014年5月12日，衡阳市湘江流域治理来雁新城建设投资有限公司在交通银行股份有限公司衡阳解放路支行存款（含日增利）211181104.69元、在中国民生银行存款130026736.11元，补偿资金足额到位。涉案征收范围共有被拆迁户493户，现已与衡阳市政府完成签约户约470户。衡阳市中级人民法院一审认为：衡阳市政府作出的衡政通（2014）8号《衡阳市人民政府房屋征收决定公告》、《衡阳市来雁新城项目国有土地上房屋征收补偿方案》是衡阳市政府作出的具体行政行为，与相对的公民、法人或者其他组织的权利义务存在利害关系，该行政行为的相对人如对该行政行为不服，可以依法提起行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。原告李慧的涉案房屋坐落于衡政通（2014）8号《衡阳市人民政府房屋征收决定公告》确定的征收范围，是该《衡阳市人民政府房屋征收决定公告》和《衡阳市来雁新城项目国有土地上房屋征收补偿方案》行政行为的相对人，但李慧既未对衡阳市政府作出的衡政通（2014）8号《衡阳市人民政府房屋征收决定公告》、《衡阳市来雁新城项目国有土地上房屋征收补偿方案》提起行政复议也未向人民法院提起行政诉讼，至今衡政通（2014）8号《衡阳市人民政府房屋征收决定公告》、《衡阳市来雁新城项目国有土地上房屋征收补偿方案》没有被人民法院或者有权行政机关予以撤销，亦无明显缺乏法律、法规依据和其他明显违法并损害相对人合法权益的情形，故对李慧在诉讼中所提出衡阳市政府作出的衡政通（2014）8号《衡阳市人民政府房屋征收决定公告》、《衡阳市来雁新城项目国有土地上房屋征收补偿方案》程序不合法的主张，不予审查，直接确认其效力，并将衡政通（2014）8号《衡阳市人民政府房屋征收决定公告》、《衡阳市来雁新城项目国有土地上房屋征收补偿方案》作为涉案《房屋征收补偿决定》内容是否合法的依据。综上所述，本案的争议焦点是：衡阳市政府作出的涉案《房屋征收补偿决定》是否具有事实及法律依据，程序是否合法。《国有土地上房屋征收及补偿条例》（下称《征收条例》）第四条第一款规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十六条第一、二款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收范围所有权人不明确的，由房屋征收部门报请做出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平。《衡阳市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（衡政发[2014]24号）第三条规定，衡阳市政府依法加强对本行政区域内房屋征收与补偿工作的领导，依法审批确定本市中心城区纳入国有土地上房屋征收范围的项目。市房产管理局是市人民政府的房屋征收部门，统一管理和指导全市国有土地上房屋征收与补偿工作。市人民政府在市房产管理局设立国有土地上房屋征收管理办公室，负责组织实施由市人民政府负责的房屋征收与补偿工作。《衡阳市住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》规定衡阳市住房和城乡建设局作为衡阳市政府的工作部门，职责是指导全市国有土地上房屋征收与补偿工作。故衡阳市政府作为房屋征收与补偿工作的管理部门，具有作出涉案房屋征收补偿决定的法定职权。《征收条例》第十七条第一款（一）、（二）、（三）项规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿。第十九条第一、二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商确定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中衡阳市政府发布并在被征收区域内公告《选择房地产评估公司公告》，公布了6家具有资质资格的评估机构，交被征收人协商选定3家评估机构，因在规定期限内与被征收人不能协商一致，征收部门组织通过抽签的方式确定3家评估机构，并进行了公证及公示，评估机构的选定程序符合《征收条例》的规定。评估机构对李慧的涉案房屋作出房地产估价报告及估价报告送达李慧后，李慧申请复核评估，房地产价格评估机构作出回复认为评估结果并无不妥。该涉案房地产估价报告应当作为衡阳市政府决定征收李慧房屋价值的认定依据。房屋征收部门与被征收人李慧在征收签约公告规定的签约期限内达不成补偿协议的事实清楚，衡阳市政府作出涉案征收补偿决定书认定李慧被征收房屋建筑面积无误，并确定了货币补偿与产权调换二种补偿方案供李慧选择，货币补偿数额及产权调换的地点、补偿费用的确定，均具有事实依据且符合《衡阳市来雁新城项目国有土地上房屋征收补偿方案》的规定。故衡阳市政府作出的涉案《房屋征收补偿决定书》具有事实依据，适用法规正确，程序合法，原告李慧的诉求理由不能成立，对此不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李慧的诉讼请求。李慧不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审判决认定事实不清、证据不足。涉案房屋评估机构选定程序不合法，涉案房屋评估机构无权对被征收房屋进行评估；涉案分户评估报告不合法，不能作为被诉征收补偿决定的依据；涉案征收没有补偿安置方案不合法；没有证据证明征收补偿费用专户储存且足额到位；征收补偿决定未保障被征收人选择权，剥夺了被征收人原地回迁的权利；没有临时安置补助费。2.原审判决适用法律错误。未经审查即认定涉案征收决定、征收补偿方案的效力错误；原审认为本案评估机构选定程序符合国务院590号令规定即为合法，适用法律错误；原审认为上诉人未申请复核评估即视为对评估报告的认可，未对评估报告予以审查错误，被诉补偿决定作出时，涉案评估报告已超过一年有效期。综上所述，请求撤销原审判决，依法改判或者发回重审。被上诉人衡阳市政府答辩称：涉案征收项目已纳入衡阳市国民经济和社会发展规划，是湖南省建设厅、财政厅城市棚户区改造和老工业区改造项目，涉案征收已完成签约472户，仅有18户未签约，征收项目合法。涉案被征收房屋的评估合法合理，最大限度保障了被征收人的合法权益，补偿方案适用衡政发[2014]24号、衡政发[2016]3号文件，对周边项目的评估规定为“参照同地段、同类型新建普通商品房的价格，不考虑成新折旧因素”，出发点和结果均保障了被征收人的利益；产权调换房屋虽暂未进行评估但并不违反补偿方案的规定，且政府已经明确在具体办理“产权调换”安置中会依据评估价格进行最终结算，本案被征收人并未选择产权调换。综上，涉案补偿决定公平合理。请求：驳回上诉，维持原判。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审中，衡阳市政府按照本院要求提交了下列材料：1.关于涉案征收项目合法性问题：提交了2016年1月15日衡阳市第十四届人民代表大会第五次会议批准通过的《衡阳市国民经济和社会发展第十三个五年规划纪要》及涉案征收项目《规划图》。2.关于评估事项问题：提交了《评估报告情况说明》和湖南德立房地产土地评估有限公司湘德立征收分户评字（2017）第2017122001号致估价委托人函。内容为石鼓区草后街54号4栋、6栋整体评估单价，该件内容显示整体评估价值时点为2017年10月27日，各栋各层评估单价从2408元至3328元不等；查询自衡阳市住房和城乡建设信息中心的《草后街54号周边房价情况表》（2017年4月至2020年8月）。经对比该区电梯房楼盘成交及二手房交易金额综合数额，被征收房屋评估单价不低于同地段房屋的平均价格，且该阶段房价并无明显涨幅。3.关于涉案项目产权调换问题：提交了《宏兴花苑安置房分房事项专题会议纪要》、2020年8月20日衡阳市石鼓区国有土地上房屋征收管理中心出具的《承诺书》；来雁新城项目五一街道协调指挥部对涉案安置房及其他被征收人签约选择产权调换的实际操作的《情况说明》，说明被征收地块已经规划为滨江生态风光带，涉案安置房的地点在和顺家园，安置房屋均为新建电梯房，安置点距离被征收地块两公里；《草后街54号签约情况汇总表》及同一项目其他被征收人签订的《产权调换方式补偿协议书》。根据原审采信的证据及二审调查情况，本院另查明下列事实：涉案征收项目总计征收495户，目前已经完成签约472户。本案被诉补偿决定书分别列明了具体补偿方案，包括货币补偿的项目及金额，产权调换项目及用于安置的房屋位置及套数面积，告知具体楼层在结清产权调换房屋差价时抽签确定，安置房与被征收人房屋建筑面积相差5.18㎡，由征收实施单位按4000元/㎡向被征收人收取安置房面积申购款20720元。衡阳市政府明确表示如李慧户的权利人选择产权调换，政府将委托第三方评估公司对安置房市场价格进行独立评估，并依据评估价格与被征收人进行最终结算。李慧表示要求原址回迁安置。湖南德立房地产土地评估有限公司于2019年8月2日向衡阳市住房和城乡建设局就涉案项目评估报告中价值时点问题作出了书面解释，该解释称因涉案项目自征收公告发布至评估报告出具之日，时间跨度大，期间房地产市场变化较大，从有利于被征收人的角度出发，该公司在评估时将评估价值时点确定为评估报告出具之日。衡阳市政府原审提交的第四组证据中，2017年12月28日房屋征收部门工作人员与李慧的谈话记录载明，李慧认可已收到涉案分户评估报告。在二审调查中，李慧对收到分户评估报告这一事实没有异议。本院对原审查明的其他事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是被诉房屋征收补偿决定的合法性问题。根据国务院590号令第四条、第八条第(五)项、第二十六条规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建确需征收房屋的，符合公共利益的需要。市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。根据原审查明的事实，涉案衡政通（2014）8号《衡阳市人民政府房屋征收决定公告》所涉建设项目已经衡阳市人大常务会批准通过，该项目已经纳入衡阳市国民经济和社会发展规划。涉案来雁新城棚户区改造项目已经被湖南省住房和城乡建设厅列入全省2013-2017年棚户区改造规划。在发布涉案征收公告前，项目已经衡阳市发展和改革委员会、衡阳市城乡规划局、衡阳市国土资源局、衡阳市国有土地上房屋征收管理办公室联合会签批准实施。衡阳市石鼓区人民政府办公室制作了社会稳定风险评估报告、并且已经确保项目征收款足额到位。上述事实表明衡阳市政府作出的涉案征收决定可以作为本案被诉房屋征收补偿决定的依据。关于上诉人称涉案征收没有征收补偿方案的问题。经查，衡阳市政府在征收范围内发布了关于补偿方案的征求意见通告，在公示和征求公众意见之后，又发布并公示了衡政通2号《关于对征求意见情况及根据公众意见修改情况的通告》。国务院590号令第十一条规定“应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”，而并未对再次公示的形式进行明确要求，涉案房屋征收补偿方案在发布征求意见和修改情况的基础上未重新正式发布新的补偿方案，并未违反法律规定。而在该项目征收过程中，有超过百分之九十四的被征收人按照补偿方案的规定签订了征收补偿协议，说明衡阳市政府的上述做法并未对被征收人对征收补偿方案具体内容的理解造成实质影响。因此，上诉人称涉案征收没有征收补偿方案的主张不能成立。但原审判决以上诉人未对涉案征收公告及补偿方案提起诉讼或复议为由，对涉案征收公告及方案不予审查，直接认定其效力的做法不当。涉案房屋在征收红线范围内，衡阳市政府作出涉案项目的征收决定后，无法与其达成补偿协议，根据国务院590号令第二十六条规定，可以按照征收补偿方案依法对该户作出征收补偿决定。关于涉案评估报告能否作为确定被征收房屋补偿价值依据的问题。国务院590号令第十九条规定：“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”根据查明的事实，湖南德立房地产土地评估有限公司系经合法选定具有资质的房屋评估机构，其按照涉案房屋的面积和性质，根据评估报告作出之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋的价值作出了评估报告。房屋征收部门将涉案房屋征收分户初步评估结果予以了张贴公示，上诉人认可已收到涉案分户评估报告，其未对评估结果申请复核或者专家委员会鉴定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款及第三十条规定，被征收房屋的类似房地产，是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产；类似房地产的市场价格，是指在评估时点即房屋征收决定公告之日与被征收房屋类似的房地产的市场价格。因涉案征收项目系分期实施，评估机构在充分考虑价格波动因素的情况下，涉案评估报告以评估报告出具之日为估价时点，采取市场比较法、成本法进行评估，并不违反上述规定，且充分地保障了被征收人的合法权益。上诉人认为涉案评估报告不合法，但其并未提交确实充分的证据证明该评估报告存在评估遗漏项目和评估结论错误等违法情形，亦未提交确实充分的证据证明涉案项目征收补偿存在对其明显不公平的依据，原审认为涉案评估报告应当作为认定本案被征收房屋价值的依据并无不当。关于涉案产权调换是否合法的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第二款规定：“用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”《湖南省实施办法》第十五条规定：“除设区的市（自治州）、县市区人民政府对产权调换房的价值有特别规定外，产权调换房的市场价值应当评估确定。”对此，本院认为，衡阳市政府公布的涉案补偿方案明确选择实物安置的实行“征一赔一”互不找补差价。若补偿面积低于被征收房屋面积，不足部分面积按照法定征收同时期同地段同性质房屋市场价格标准实行货币补偿。根据这一补偿方案的规定，在等面积置换的情形下，置换房与被征收房的评估单价是一致的。一般来说，影响房屋的价值主要有区位、用途、档次、新旧程度、规模、建筑结构等，本案征收部门提供的安置房与被征收人的房屋相隔仅两公里，且安置房系规划配套齐全的新建电梯房，用于等面积置换被征收人的楼梯房，在价值上并无明显不公。虽然因选房条件不具备，补偿决定没有提供具体安置楼层和确定房号，但是已经固定安置房屋的套数和面积，规定补足被征收房与安置房面积差的标准是按照评估公司对被征收人所在楼栋整体评估时对该层楼房的评估单价，这一补偿价格亦无明显不当。同时，衡阳市政府在诉讼中已经明确表示如果李慧户的权利人选择产权调换，在办理不动产权证时会委托第三方评估公司对安置房市场价格进行独立评估，并依据评估价格与被征收人进行最终结算。因此，本案中，衡阳市政府确定产权调换房屋价值的方法对被征收人的选择权益并未有明显影响，亦没有违反《湖南省实施办法》第十五条的规定。关于上诉人提出要求原址就地安置的问题。涉案补偿方案明确，征收项目范围广，公益基础设施配套建设已经统筹规划并实施，原址就地安置已无法实现，按照“选址优先、统规统建、就近安置”的原则，对被征收人在就近地段安置。被征收房屋所在地已经规划为滨江生态风光带，上诉人要求原址回迁安置客观上已无可能，故衡阳市政府按照补偿方案的规定提供就近小区安置并无不当。关于补偿决定是否给予被征收人公平补偿的问题。政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人给予公平补偿。本案中，为保障被征收人的合法权益，征收部门在公告签约期限过后多次与上诉人进行协商，协商不成后在合理期限内作出了补偿决定，并无明显违法之处。且查询自衡阳市住房和城乡建设信息中心的《草后街54号周边房价情况表》（2017年4月至2020年8月）,对比该区电梯房楼盘成交及二手房交易金额等数据，被征收房屋评估单价不低于同地段房屋的平均价格，该阶段房价并无明显涨幅。故应认定依据涉案评估报告确定的房屋价值对被征收人给予补偿，符合公平补偿原则。关于补偿方式的问题。被诉补偿决定同时提供了货币补偿和产权调换方式，并赋予了选择权。国务院590号令第二十二条规定：“选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”在上诉人已经明确拒绝接受产权调换补偿方式的情形下，衡阳市政府依据房屋评估报告确定的价值进行补偿，并明确告知逾期未作出选择，对其房屋实施货币补偿，货币补偿中未包含临时安置费，不存在显失公平的情形，亦未损害被征收人的实质利益。综上所述，衡阳市政府依据补偿安置方案和房屋评估结果作出涉案房屋征收补偿决定，并无明显不当。李慧的上诉理由及上诉请求本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李慧负担。本判决为终审判决。审判长  谷国艳审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二〇年十一月二十日法官助理鲁一帆书记员林俊宇