广西壮族自治区贺州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）桂11民终1195号 上诉人（原审被告）：昭平县自然资源局，住所地：广西昭平县昭平镇河西东路**。 法定代表人：林祥发，该局局长。 委托诉讼代理人：罗彪，该局监察股股长。 委托诉讼代理人：杨安团，广西卓秀律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：梁京，男，1963年10月30日出生，汉族，住广西荔浦县。 委托诉讼代理人：谢乐，广西昭州律师所事务所律师。 被上诉人（原审被告）：昭平县走马镇走马村民委员会，住所，住所地：广西昭平县走马镇走马街div> 法定代表人：梁家彩，该村委主任。 被上诉人（原审被告）：昭平县走马镇人民政府。住所。住所地：广西昭平县走马镇走马街div> 法定代表人：刘庆发，该镇镇长。 委托诉讼代理人：叶万荫，昭平县永和法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人：邱承纲，该镇副镇长。 上诉人昭平县自然资源局（以下简称昭平县自然局）与被上诉人昭平县走马镇人民政府(以下简称走马镇政府）、梁京、昭平县走马镇走马村民委员会（以下简称走马村委会）因合同纠纷一案，不服昭平县人民法院 （2020）桂1121民初511号民事判决，向本院提起上诉。本院2020年9月4日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 昭平县自然局上诉请求：1、撤销一审判决，依法将本案发回重审或改判;2、一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。事实和理由：一、一审程序违法。（一）遗漏两名当事人程序违法，应发回重审。1、本案案涉地块征地是由昭平县人民政府公告并组织实施，上诉人协助发布征地补偿公告，由被上诉人走马镇政府具体实施。昭平县人民政府应作为本案的必要诉讼当事人参加诉讼，而一审遗漏其作为本案诉讼当事人。2、涉案A地块征地成本是由陈斌杰垫付，陈斌杰申请返还先期预付征地成本费用已由昭平县土地收购储备中心于2014年9月26日返还。本案的处理结果可能与其有利害关系，陈斌杰应作为本案的必要诉讼当事人参加诉讼。(二）上诉人不是本案适格的被告。一是被上诉人梁京并没有将本案诉讼标的40万元打入上诉人的账户，因此上诉人也没有不当得利的事实。二是上诉人也没有委托走马镇政府、走马村委会要求被上诉人梁京支付征地成本。三是上诉人没有要求被上诉人梁京支付征地成本。（三）本案不属于民事诉讼的受案范围。本案是诉请返还垫付征地费用纠纷，系行政合同（协议）纠纷，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 二、一审事实认定错误。(一)走马村委会提供的补偿费领取表、收款收据等证据涉及建设用地征收，但目前仍未办理建设用地征收审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，因此该证据的来源和形式不符合法律规定，无证明力。(二）走马小组、地辽、地辽小组中心小学与走马镇政府签订的《协议书》符合事实，同走马村委会发放土地各项补偿费具有关联性。《协议书》不仅是各方真实意愿的体现，各方也按《协议书》进行了履约。另《协议书》还明确了征地范围和面积(9.82亩)，因此也证明了梁京和走马镇民政府擅自扩大征收土地范围。一审判决不予认定，属于认定事实不清。(三）涉案40万元并非用于A地块征地，而是用于超征面积。首先，案涉A地块经批准征收土地面积为4.9088亩，现由昭平县土地储备中心管理，其征地成本经走马乡国土资源管理所审核的《走马乡城镇建设项目征用土地各项补偿费领取表》4份涉及金额244705.6元，经案外人陈斌杰申请，昭平县土地收购储 备中心2014年9月26日作为先期征地成本费返还案外人陈斌杰。这4份证据与走马村民委员会提供的证据重合，但一审判决没有查明事实，直接采信走马村民委员会提供的证据，对上诉人提供这4份证据不予采信错误。其次，根据走马村民委员会提供的证据证实实际征地13.243亩，超征面积为8.3342亩（其中改扩建道路项目征收3.04亩）。在（2019)桂11民终267号案梁京答辩诉称其为了加快A、B地块的进场，私自借40万元给走马镇政府征地。走马镇政府擅自扩大征收面积，并于2013年10月与走马小组、地辽、地辽牛组中心小学签订了协议书，超批准征地红线范围、面积丈量土地并发放补偿款给有关农户，超征土地由走马镇政府管理使用。而超批准面积征收土地在未经有批准权的人民政府批准农用地转建设用地和土地征收前，上诉人不是返还40万元义务主体。被上诉人梁京私自借款给走马镇政府用于超面积征收土地，其损失应由自己承担或由走马镇政府返还。 (四）目前超征土地由走马镇人民政府管理使用。超出A地块批准征收范围的土地一部分是在A地块东南面，面积为4.6408亩，用于加宽从二级路到走马镇政府大院、黄垌冲改扩建道路使用；另一部分是在A地块西北面山上林地，面积为3.6934亩，主要是因为群众要求一并征收。由于超征土地目前尚未依法取得征地批文，其土地性质没有改变，不属于国有土地，由走马镇政府管理使用。 综上，一审判决程序违法、事实认定错误，请求二审法院依法发回重审或改判。 被上诉人梁京辩称，一、一审判决程序合法，未遗漏当事人。因为本案是建设用地引起的合同纠纷，它并不是一个行政案件。如果是行政案件的话，对征收程序违法，或者说对征收的补偿标准不符，是属于行政案件，就应该以昭平县人民政府作为被告，但是本案并不是这些纠纷，所以说并没有遗漏当事人。二、上诉人认为不是本案的适格被告，被上诉人认为一审判决认定是正确的，因为昭平县自然局作为征地的具体的实施机关有职权，且梁京转40万是用于建设用地的A地块的款项，预支征收土地补偿款项已经给了这些有关的部门。昭平县自然局认为不是被告，与法律规定是不符的。本案是退回征地费用的诉讼，是民事案件的受理范围。上诉人就是认为40万没有用在A地块或者说已经用到政府的其他部门的款项，被上诉人梁京认为不是本案的一个焦点。本案 的焦点是上诉人与被上诉人梁京签订的国有建设用地使用权出让合同经人民法院撤销后，被上诉人梁京给的征收款项应依法予以退还。 被上诉人走马镇政府辩称，一审判决认定的事实清楚，适用法律准确，请二审人民法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。一、一审判决认定的事实清楚，不存在遗漏当事人程序错误和认定事实错误，理由是：1、昭平县人民政府和陈斌杰均不是《国有建设土地使用权出让合同》的主体，都是本案的案外人，没有必要将其追加为本案的当事人，不存在遗漏本案的诉讼当事人。2、上诉人是本案的适格的民事主体，从其与梁京签订的《国有建设土地使用权出让合同》的时候起，其身份就是该民事合同的主体，并且具备了民事主体的四个特征，是本案适格的民事诉讼主体。从人民法院已经生效的法律文书上看，上诉人也是本案适格的民事主体。3、本诉讼是属于行政诉讼还是民事诉讼的问题。本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的受案范围。二、一审认定的事实清楚、准确。1、在征地的过程中，昭平县征地办、走马镇政府、走马镇国土所、走马村委会共同参与了整个征地的过程，上诉人对整个征地的过程是清楚的；补偿费领取表、收款收据都是征用A地块、B地块征地的时候的实际支出、必然支出，是对征地行为客观真实的反映，具有证明力。2、从上诉人招拍挂的土地的位置上看，征用的A地块和B地块都在公路或道路的旁边，如果不征用相关的土地，上诉人就无法按照合同的约定向国有土地使用人交付符合合同要求的A地块和B地块，可见，40万的支出是为了实现《国有建设土地使用权出让合同》的必然支出，应该计入征地支出。如果不将40万支出列入征地支出，客观上将造成已经征用的国有土地无法使用,将造成国有资产的浪费、贬值的后果。3、关于走马小组、地辽、地辽小组中心校与走马镇政府签订的协议问题。走马镇政府为了落实上诉人及昭平县政府的征地目标，签订了该《协议书》，但是走马镇政府及走马村委会都不是征地的主体，也不是该地块征用后的土地所有权人和土地使用权人，征地的费用不应该由走马镇政府承担。超出部分是为了实现上诉人的签订的《国有建设土地使用权出让合同》目标的必然支出，应该计入征地成本，由上诉人支付。40万的支出，都有原始票据，用途清楚，理应由上诉人承担。三、上诉人主张超征土地由走马镇政府管理和使用之说不能成立。A地块、B地块以及为 了实现上诉人的签订的《国有建设土地使用权出让合同》超征的土地尚处于闲置状态。四、上诉人主张40万由走马镇政府返还缺乏事实和法律依据，走马镇政府不是A地块、B地块土地的所有权人及土地的使用权人，也不是征地单位，该征地费用不应由走马镇政府承担。 被上诉人走马村委会的答辩意见与被上诉人走马镇政府一致。 梁京向一审法院起诉请求：1、判令被告昭平县自然局退回征地款40万元，并从2013年12月26日起按年利率6%计付利息；2、案件受理费由被告昭平县自然局负担。 一审法院认定事实：2013年，被告昭平县自然局（原昭平县国土资源局）采取招拍挂方式出让昭平县走马镇小城镇建设项目土地使用权。10月9日，原告梁京竞拍取得上述项目位于昭平县走马镇中心小学西侧（A地块）和北面（B地块）的国有土地使用权。11月22日，原告梁京与被告昭平县自然局签订了两份《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定将上述国有建设用地使用权出让给原告梁京，还约定了土地出让价款、支付方式以及违约责任等事项。12月26日，原告梁京将款项40万元转入被告走马村委的银行账户。后，被告走马镇政府以征地补偿的名义将上述款项分别发放给A地块和“走马乡政府改扩建道路”原土地承包方。2018年8月1日，原告梁京以被告昭平县自然局违约为由，向该院提起诉讼，要求解除双方签订的合同，并要求对方承担相应义务。该案经该院和本院判决，确认双方签订的合同解除，并要求被告昭平县自然局承担相应义务。现被告昭平县自然局已履行该判决义务，并收回了案涉土地（A地块和B地块）。2020年4月10日，原告梁京以没有得到土地使用权、被告方应退还上述款项为由，提起本案诉讼。 另查明，“走马乡政府改扩建道路”不在案涉土地（A地块和B地块）范围内，但该道路目前是车辆进入A地块的唯一通道。 一审法院认为，综合诉辩各方意见，本案的争议焦点为：1.走马村委、走马镇政府、昭平县自然局是否是本案的适格被告；2.原告交付的款项应否退还，退款的义务人应该是谁。 一、一般而言，应当以当事人是否是所争议的民事法律关系的主体，作为判断当事人适格与否的标准。原告梁京要求被告方退还的款项由走马村委收取，大部分用于案涉土地（A地块）的征收补偿，该款项由走马镇政府发放，而昭平县自然局已收回该土地，由其负责管理，因此，走马村委、走马镇政府、昭平县自然局均与本案有法律上的利害关系，是本案法律关系（诉讼标的）的主体，理应作为被告参加本案诉讼。关于本案案由。民事案件案由应当依据当事人主张的民事法律关系的性质来确定。原告梁京与被告昭平县自然局签订《国有建设用地使用权出让合同》后，原告梁京为了实现合同目的，向被告方交付款项40万元。后，原告梁京认为被告昭平县自然局未履行合同义务，遂解除上述合同，要求被告昭平县自然局退还上述款项。因此，本案的法律关系仍然应为土地出让合同关系，相应的，本案纠纷属于合同纠纷范畴，应适用合同法处理。 二、建设用地使用权出让，是指自然资源管理部门以土地所有者的身份将土地使用权在一定期限内让与土地使用者，土地使用者支付出让金的行为。土地使用者按照国家规定的标准和办法，缴纳出让金等费用后，可以使用该土地，即土地使用者只需足额缴纳出让金（出让价款）等费用即可。土地出让需征收土地。土地被征收后，作出征收决定的国家机关应给予补偿，即补偿的主体为征收机关。因此，原告交付案涉款项不是其法定义务。采取出让方式设立建设用地使用权，应当订立书面合同，出让合同可以就出让金等费用及其支付方式进行约定。原告与被告昭平县自然局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，没有约定土地补偿款由原告承担，因此，原告交付案涉款项亦不是其约定义务。并且，原告对该款项无借用、捐赠的意思。基于上述理由，原告向被告方交付案涉款项属于垫付，这亦属于被告昭平县自然局在征地过程中曾经有过的做法。该款项虽不是合同约定的价款，但属于合同解除后因先前生效合同而受领的给付。综上，根据合同已经解除，款项用于征地补偿的事实，依照《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”的规定，被告方应退还原告交付的案涉款项。土地征收是国家行为，由县级以上人民政府自然资源主管部门负责具体实施，乡镇人民政府和村民委员会无该项职权。因此，被告走马镇政府 发放征地补偿款属于代被告昭平县自然局支付。至于款项如何发放，属于三被告之间的事情，与原告无关。另外，对“走马乡政府改扩建道路”的土地补偿有利于案涉土地（A地块）的开发利用，即A地块土地得益于“走马乡政府改扩建道路”的土地补偿。综上，鉴于被告昭平县自然局已经收回了案涉土地（A地块和B地块），根据民事主体的权利义务相一致的原则，向原告退还案涉款项的义务应当由被告昭平县自然局承担。关于资金占用期间的利息。占用资金应该支付利息，按年利率6%计付亦合理。但是，原告并没有与对方约定返还款项的时间，也没有约定迟延还款的利息或者违约金，因此，利息应从原告向该院主张权利即2020年4月10日起算。 综上所述，该院依照法律规定，判决：被告昭平县自然资源局于本判决生效之日起十日内向原告梁京返还款项40万元并支付利息（利息自2020年4月10起至实际清偿之日止，以40万元为基数，按年利率6%计付）。案件受理费7,300元，由被告昭平县自然资源局负担。 上诉人昭平县自然局对一审查明事实异议意见与上诉意见一致。 被上诉人梁京、走马镇政府、走马村委会对一审查明的事实无异议。 各方当事人在二审期间均未提交新证据。 综合诉辩双方的意见及全案的证据，一审认定事实清楚，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点：一、一审是否遗漏当事人？二、上诉人是否是本案适格当事人？三、本案是否属于民事诉讼的受案范围？四、涉案40万元的返还义务主体是谁？上诉人应否承担涉案款项返还义务？ 一、关于争议焦点一、二、三，本案一审程序是否违法问题。本案中，上诉人昭平县自然局与被上诉人梁京签订《国有建设用地使用权出让合同》后，向案涉A、B地块征收方预先交付款项40万元用于地块征收工作，被上诉人梁京给付款项是为了尽快实现取得案涉A、B地块土地使用权合同目的。后，被上诉人梁京认为上诉人未履行合同义务，遂诉至法院要求解除上述合同并要求退还相关款项。经法院依法判决解除上诉人与被上诉人梁京签订的《国有建设用地使用权出让合同》，本案是因解除上述合同后 ，被上诉人梁京要求返还相关财产而产生的纠纷，是建设用地使用权出让合同关系和纠纷的一个延续，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第三条：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”规定的民事案件适用范围。综上所述，上诉人与被上诉人梁京签订的《国有建设土地使用权出让合同》，由此产生的关系和纠纷属于民事调整范围。本案是履行建设用地使用权出让合同产生纠纷，昭平县人民政府和陈斌杰均不是涉案《国有建设土地使用权出让合同》的主体，不是本案必须共同进行诉讼的当事人，均为本案的案外人，本案不存在遗漏的诉讼当事人情形。上诉人昭平县自然局与本案有法律上的利害关系，是本案法律关系（诉讼标的）的主体，是本案适格的民事诉讼主体。 二、关于争议焦点四涉案40万元的返还义务主体问题。上诉人主张被上诉人梁京私自借款给被上诉人走马镇政府用于超批准面积征收土地，应由被上诉人梁京自行承担或被上诉人走马镇政府返还涉案40万元的意见，本院认为，土地征收是国家行为，由县级以上人民政府自然资源主管部门负责具体实施，乡镇人民政府和村民委员会无该项职权。因此，被上诉人走马镇政府发放征地补偿款属于代昭平县自然局支付。至于款项如何发放，是否超批准面积征收土地，属于上诉人与被上诉人走马镇政府、走马村委会之间的关系，与被上诉人梁京无关。被上诉人梁京为了实现合同目的先行交付案涉款项属于垫付，不是合同约定的价款,现因合同目的未能实现，合同解除后，被上诉人梁京诉请返还案涉款项有事实和法律依据。“走马乡政府改扩建道路”征收的土地虽不在案涉土地（A地块和B地块）范围内，但该道路目前是车辆进入A地块的唯一通道，“走马乡政府改扩建道路”的土地补偿有利于A地块的开发利用，且“走马乡政府改扩建道路”征收土地时作为上诉人的下属机构走马镇国土所一直参与其中，目前A地块、B地块以及超征的土地均处于闲置状态，上诉人主张超征土地现由被上诉人走马镇政府管理使用与事实不符，上诉人主张超征土地目前未办理建设用地征收审批手续而否认其是返还案涉40万元义务主体理据不足，该意见本院不予采纳。一审基于上诉人已经收回 了案涉土地（A地块和B地块），根据民事主体的权利义务相一致原则，判决上诉人昭平县自然局承担退还案涉款项的义务并无不当，本院予以维持。 综上所述，上诉人昭平县自然资源局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费7300元，由上诉人昭平县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  梁 文 审 判 员  陈立峰 审 判 员  黄义奎 二〇二〇年十一月十一日 法官助理  蒙晓华 书 记 员  钟秋燕