江苏省江宁经济技术开发区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）苏0191民初3420号 原告：南京市规划和自然资源局江宁分局，住所地南京市江宁区双龙大道**。 负责人：胡传宏，局长。 委托诉讼代理人：陈练，科员。 委托诉讼代理人：郗文月，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。 被告：南京利源物业发展有限公司，住所，住所地南京市江宁经济技术开发区div> 法定代表人：严陆根，董事长。 委托诉讼代理人：车捷，国浩律师（南京）事务所律师。 委托诉讼代理人：潘骏，国浩律师（南京）事务所律师。 原告南京市规划和自然资源局江宁分局（以下简称规划资源江宁分局）与被告南京利源物业发展有限公司（以下简称利源公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2019年11月26日立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告规划资源江宁分局委托诉讼代理人陈练、郗文月，被告利源公司委托诉讼代理人车捷、潘骏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告规划资源江宁分局向本院提出诉讼请求：1.依法判令被告利源公司同原告规划资源江宁分局就南京市江宁开发区天元西路以北、通淮街以东（宗地号：21-100-130-010）面积为130756.09平方米的国有土地使用权签署《国有土地使用权出让合同》；2.依法判令被告向原告补缴土地出让金61312542元；3.本案诉讼费用由被告承担。审理中，原告变更诉讼请求，要求：1.依法判令被告向原告补缴土地出让金61312542元；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2001年3月28日，原南京市江宁区土地管理局（本案原告前身）与被告签订意向性《国有土地使用权出让合同》一份，约定原告将天元路以北，太四路以南，经四路以东，利源路以西，面积为130757.5平方米土地出让给被告；该地块土地使用权出让金为每平方米210元，总额为27459075元；被告在支付全部土地出让金后60日内，依照规定办理土地使用权登记手续，领取国有土地使用证，取得土地使用权。出让合同签订后，被告先行支付了27459075元土地出让金。2003年12月3日，被告向原南京市江宁区国土资源局（本案原告前身）出具《用地申请》一份，申请中明确：被告与江宁区国土局于2001年3月28日签订的《出让合同》为意向性合同，同时申请办理用地手续。2003年12月25日，原南京市江宁区国土资源局根据《土地估价报告》、《建设用地项目供地方案》向被告作出《国有土地使用权出让批准通知书》一份，同意将涉案130756.09平方米的宗地使用权出让给被告，同意该宗地的出让地价为每平方米678.91元/㎡……。2005年11月22日，原南京市国土资源局江宁分局（本案原告前身）向被告作出《关于签署土地出让合同及缴纳土地出让金的通知》，同意将涉案宗地使用权出让给被告，批准土地出让价格为678.91元/㎡,土地出让金总额为88771617元，土地用途为住宅，土地使用期限为70年，通知被告于2005年12月31日来原告处签署正式土地出让合同，并缴纳土地出让金88771617元。但直至今日，被告也未能与原告签订《国有土地使用权出让合同》，也未能缴纳涉案地块剩余应缴纳的土地出让金。综上，为维护原告合法权益，防止国有资产流失，请求法院判如所请。 被告利源公司辩称；1.原、被告于2001年3月28日签订的《国有土地使用权出让合同》已合法成立并发生法律效力。该合同具体约定了出让标的的具体位置、出让面积、出让年限、出让金单价及总额、办理土地使用权登记手续及领取使用权证的事项、违约责任条款以及合同生效条款，除了“双方法定代表人签字并在土地款实到甲方账上”这一条件之外，并无任何意向合同或附条件生效的表述。原、被告双方法定代表人于2001年3月28日在《国有土地使用权出让合同》中均签字并加盖印章确认，被告也于当日将全部土地出让款项27459075元付至原告账上。2.被告于2001年6月取得涉案地块的国有土地使用权证，双方均已履行完毕合同义务。作为与涉案项目相关的其他政府机构，也依据该合同向被告颁发了立项批复、《建设工程规划许可证》等行政许可文件，且该伦敦城项目已基本交付完成，部分购房者办理了房产证和土地证。3.原告关于《国有土地使用权出让合同》是意向合同的主张不能成立。第一，合同第九条具体而明确地约定了土地出让金总额和每平方米单价，合同中从未约定过“先行支付”的内容。第二，涉案土地出让缺少江宁区政府的前置审批程序，造成这一问题的原因在于原告，因原告工作失误未能办理该前置审批流程，一切后果应由原告自身承担。在土地出让合同已经履行完毕的情况下，为保护被告信赖利益，原告应当完善用地手续，按照出让合同签订时的供地方案和土地评估价，而非以2003年6月为时间节点确定的土地评估价上报江宁区政府批准，并没有权利要求被告按照2003年6月的评估价格重新订立合同并补缴土地出让金。第三，在2003年国土资源部发文后，原告就开始协调房产局等各部门，停止办理涉案项目的销售许可证等相关手续。迫于无奈，被告只能按照原告的表述要求提交用地申请，该用地申请也从未提及要求重新签订合同或补交土地出让金。4.该案所产生的系列问题给被告造成了巨额经济损失。 根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院经审理认定事实如下：2001年3月28日，南京市江宁区土地管理局（甲方、出让方）与利源公司（乙方、受让方）签订《国有土地使用权出让合同》一份，约定：甲方出让给乙方的地块位于天元路以北，太四路以南，经四路以东，利源路以西，面积为130757.5平方米，位置与四址范围如本合同附图所示，附图已经甲、乙双方确认。本合同项下的土地使用权出让年限为柒拾年，自颁发该地块的《中华人民共和国国有土地使用证》之日起算。本合同项下的出让地块，按照批准的总体规划是建设住宅用地项目，在出让期限内，如需改变本合同规定的土地用途，应当取得甲方和城市规划行政主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续。本合同附件项目规划建设设计要点是本合同的组成部分，与本合同具有同等法律效力，乙方同意按项目规划建设设计要点使用土地。乙方同意按合同规定向甲方支付使用权出让金、土地使用费以及乙方向第三方转让时的费（税）。该地块的土地使用权出让金为每平方米贰佰壹拾元人民币，总额为贰仟柒佰肆拾伍万玖仟零柒拾伍元人民币（合同第九条）。本合同经双方签字后当日内，乙方须以现金或支票向甲方缴付土地使用权出让金总额的100%共计贰仟柒佰肆拾伍万玖仟零柒拾伍元人民币，该款到帐后贰拾日内，领取《建设用地许可证》。乙方在向甲方支付全部土地使用权出让金后陆拾日内，依照规定办理土地使用权登记手续，领取《中华人民共和国国有土地使用权证》，取得土地使用权……本合同须经双方法定代表人签字并在乙方土地款全部实到甲方账上后生效。 合同签订当日，被告向原告支付出让金27459075元，于2001年6月取得涉案地块的《国有土地使用权证》（载明地号为21-100-200-466，用途为房地产住宅，使用权类型国有土地使用权，终止日期为2071年6月8日止），该证于2003年7月3日被分割为江宁国用（2003）字第0251号和第0252号《国有土地使用权证》（均载明用途为住宅，使用权类型为出让，终止日期为2071年6月8日）。 2001年6月3日，南京江宁经济技术开发区管理委员会作出《关于同意“百家湖西花园伦敦城”项目基建立项的批复》（[2001]129号），批准同意“百家湖西花园伦敦城”项目基建立项。2001年6月12日，被告取得涉案地块1#、2#、11#、12#项目《建设工程规划许可证》。2002年5月20日，被告取得涉案地块伦敦城15#、16#、17#、18#、19#、20#《建设工程规划许可证》。2002年9月26日，被告取得涉案地块伦敦城13#《建设工程规划许可证》。2003年7月28日，被告取得涉案地块伦敦城6号-9号《建设工程规划许可证》。2003年7月30日，被告取得伦敦城C6#、7#、8#、9#《建筑工程施工许可证》。2003年8月4日，被告取得涉案地块伦敦城6-7号门面房、8-9号门面房《建设工程规划许可证》。2003年8月18日，被告取得涉案地块伦敦城3#-5#号门面房《建设工程规划许可证》。2003年8月28日，南京利源物业房地产开发有限公司取得伦敦城1、2、11-13幢《商品房预售许可证》。2003年10月11日，被告取得伦敦城6-7#、8-9#门面房《建筑工程施工许可证》等。 另查明：2003年，在全国土地市场秩序整顿期间，原告经核查发现涉案土地未经区政府审批就颁发了国有土地使用证。2003年6月，原告委托南京市江宁区地价所对涉案国有土地使用权价格进行评估。2003年6月9日，南京市江宁区地价所作出宁地估字（2003）第196号《土地估价报告》，载明涉案评估土地面积为130757.5m²，在估价期日2003年6月6日单位土地面积国有土地使用权价格为678.91元/㎡，待估宗地总地价为8877.26万元。 2003年12月3日，被告向原告提交用地申请一份，载明：“我单位与江宁区国土资源局于2001年3月28日签订意向出让合同，同意我单位利用江宁开发区天元路以北、利源南路以西196.13亩土地建设伦敦城住宅项目，但用地手续一直未能办理，为此，恳请区国土局给予办理用地手续为感，特此申请”。 2003年12月16日，原告作出《建设项目用地勘测定界成果报告书》。2003年12月18日，原告作出《建设用地项目供地方案》，载明项目用地预审意见国有建设用地，符合土地利用规划及建设规划，符合土地供应政策，供地政策适用情况为允许供地，本期拟供用地面积为总面积13.075609公顷，有偿，住宅用地，符合建设用地定额，评估机构南京市江宁区地价所，估价期日为2003年6月6日，评估结果678.91元/㎡，协议出让，拟议总价88771617元，用地年限70年。2003年12月18日，原告填报《建设用地项目呈报说明书》，南京市江宁区人民政府在县（市、区）人民政府审核意见处盖章，日期为2003年12月20日。 原告于2003年12月25日自行制作国有土地使用权出让合同，合同编号32，内容包括总则，出让土地的状况与出让金的缴纳，土地开发建设与利用，土地使用权转让、出租、抵押，期限届满，不可抗力，违约责任、通知和说明，适用法律及争议解决、附则。其中合同第五条载明本合同项下出让宗地的用途为住宅用地，土地使用权出让年期为七十年，自2001年6月9日起算；第七条载明本合同项下的土地使用权出让金为每平方米678.91元，总额为88771617元。2003年12月25日，原告作出《国有土地使用权出让批准通知书》，内容为被告申请受让的国有土地使用权的报告收悉，经江宁区人民政府2003年12月20日江宁地呈字(2003)第527号《建设用地项目呈报说明书》批准，同意将位于江宁开发区天元西路以北、通淮街以东的一宗面积为130756.09平方米的国有土地使用权出让给被告用于建设“百家湖西花园伦敦城”，该宗地出让地价为678.91元/平方米，用途为住宅用地，容积率为1.5，出让年限为70年，自2001年6月9日起算。2005年11月22日，原告作出《关于签署土地出让合同及缴纳土地出让金的通知》，通知被告于2005年12月31日前来原告处签署土地出让合同，并缴纳土地出让金88771617元。该通知于2005年11月22日送达给被告。被告收到该通知后未至原告处签署国有土地使用权出让合同，政府部门几次组织协调未果。 还查明：2003年10月13日，国土资源部印发《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》（国土资发[2003]365号），规定：“……对未经合法批准用地行为的处理。未经合法批准用地的行为，属于政府责任的，负有责任的政府领导、国土资源行政主管部门领导要作出深刻检查，在落实耕地占补平衡、做好征地补偿安置工作后，可以依法办理建设用地审批手续；属于用地单位或者个人责任的，经国土资源行政主管部门依法处罚后，可以依法办理建设用地审批手续。县级以上地方政府应于2003年12月31日前将建设用地申请逐级上报到有批准权的政府……”。 再查明：2018年10月10日，利源公司诉至南京市铁路运输法院，要求：确认利源公司与南京市国土资源局江宁分局之间订立于2001年3月28日的《国有土地使用权出让合同》第九条价格条款合法有效。南京市铁路运输法院认为确认合同具体条款的效力不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回利源公司的起诉。利源公司不服，向南京市中级人民法院提起上诉，南京市中级人民法院于2019年6月17日作出（2019）苏01行终420号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。 审理中，原、被告一致认可2001年3月28日国有土地使用权出让合同合法有效，不违反法律、行政法规的强制性规定，未损害国家利益；涉案土地出让合意系2001年3月28日形成。原告认为涉案土地使用权出让需要履行区政府审批前置程序，双方签订的出让合同系双方达成的意向性合同，除价款外，其他均已确定，根据被告于2003年提出的用地申请，原、被告双方于2003年形成了新的合意，包括补办涉案用地手续，补交土地出让金，其与被告就土地出让金88771617元已经达成合意，被告应补缴土地出让金61312542元。被告不予认可，认为双方土地使用权出让合同已经履行完毕，双方未就土地出让金88771617元达成合意，用地申请不是其真实意思表示。 原告陈述双方签订出让合同时，其对涉案土地价格进行了评估，但评估报告找不到了，并提供4份江宁开发区经营性用地土地地价评估报告及1997年8月8日城镇土地分等定级估价成果验收报告（其中载明涉案土地所在的殷巷乡集镇住宅基准地价及其变幅为平均地价260元/平方米，变幅为180元/平方米-350元/平方米），用于证明2001年3月28日出让合同（意向性协议）约定的土地出让价格210元/平方米符合江宁开发区范围内同期地价水平，也在该区域住宅用地基准地价变幅范围内。被告予以认可。原告未提供订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价，其陈述没有找到该材料，但认为1997年8月8日的城镇土地分等定级估价成果验收报告是经过江苏省国土管理局验收，关于土地价格变幅规定的下限就是当时该区域的最低价。 原告申请对涉案土地2001年3月28日市场价进行评估。经本院委托，江苏天圣房地产土地资产评估测绘有限公司于2020年10月19日作出（苏）天圣（2020）（鉴）字第16号土地估价报告，载明土地出让合同面积为130757.5㎡，本次评估面积为130757.5㎡，在估价期日2001年3月28日，单位土地面积国有土地使用权价格为249.64元/㎡，待估宗地总地价为32642302.3元。关于249.64元/㎡，土地估价报告载明本次估价采用假设开发法和市场比较法两种测算方法分别对待估宗地进行了评估，两种方法测算出的结果比较接近，且均有一定可信度，结合估价师的经验，本次评估以两种方法测算出结果的算术平均值作为最终的单位面积地价，单位面积地价=（250.77元/㎡+248.50元/㎡）÷2=249.64元/㎡。 鉴定专家到庭陈述：鉴定报告系鉴定机构在客观、公正的情况下做出，没有受到任何干扰。假设开发法得出的250.77元/㎡，系根据总地价=不动产总价-建安费-专业费-开发过程中发生的税费-小区公共设施配套建设费-利润-利息-税金-不可预见费，具体为32989.58万元-16411.65万元-2632.86万元-264.53万元-6597.92万元-1830.92万元-659.79万元-1312.93万元=3278.98万元，数据有根据历史资料确定，也有根据经验和行业一般的状况确定。市场比较法得出的248.50元/㎡，系参考东山镇岔路口邵圣村一宗地（现碧水湾），百家湖以南、环湖西路以西宗地（开发区国土规划环保建设局宿舍），翠屏山地块（翠屏国际城），江苏省高级专家园宗地（江南文枢苑），这四块宗地与待估宗地之间比较修正，系数依照鉴定人员的经验确定。 原告对鉴定报告的质证意见为：认可评估方法及结果；如果法院认定双方土地出让合同于2001年3月28日成立，请求按照评估价补足差额部分土地出让金。被告对鉴定报告的质证意见为：该份鉴定报告真实性、合法性无异议；鉴定报告仅仅是为法院确定涉案宗地出让价格提供参考依据，不能取代当事人之间对出让价格的约定；考虑纠纷事件久远，材料不全等因素，同意按照鉴定报告的金额补交土地出让金5183227.3元。 本院认为：本案的争议焦点为，1.原、被告于2001年3月28日签订的《国有土地使用权出让合同》是否是意向性合同，该合同是否有效？2.原、被告双方有无就2003年6月评估价确定的土地出让金88771617元达成新的合意。3.被告应否根据评估报告向原告补交土地出让金5183227.3元。 关于第一个争议焦点，1.关于2001年3月28日《国有土地使用权出让合同》是否是意向性合同问题。本院认定2001年3月28日《国有土地使用权出让合同》非意向性合同，其理由如下：第一，原、被告签订的出让合同系双方真实意思表示，合同约定了涉案出让土地位置、面积、单价、总价、使用年限等出让土地合同的所有条款及其他附属条款，明确了双方的权利义务，合同所有条款并未有意向性的字样或意思表示，双方按该合同约定的条款出受让土地的意思表示明确；第二，合同订立后双方均已按出让合同约定实际履行，即被告按约支付了合同约定的土地出让金，原告亦为被告办理了《国有土地使用权证》，土地使用权证上也明确了土地使用日期自2001年6月8日至2071年6月8日；第三，被告在取得国有土地使用权证后，亦取得了在涉案土地上开发房地产的建设工程规划许可证、施工许可证等批准手续，对受让的土地进行了开发使用。因此，原、被告于2001年3月28日签订的《国有土地使用权出让合同》应作为确定双方权利义务的依据，而非意向性合同。 2.关于该《国有土地使用权出让合同》的效力问题。原告作为所在区的土地主管部门，按照法律规定系有权签订国有土地使用权出让合同的一方当事人，且按照有关规定履行了补办用地审批手续，出让合同除价格条款以外的其他合同条款未违反法律、行政法规的强制性规定，应依法认定为有效。法律规定，采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不低于按国家规定所确定的最低价。原告陈述210元/平方米出让价经过评估，不低于当地人民政府按照国家规定确定的最低价，但原告未能提供证据证明210元/平方米经过有权部门评估后形成的依据，加之2001年3月28日土地出让价款未经过江宁区人民政府审批，其虽提供了城镇土地分等定级估价成果验收报告，但该报告的形成时间为1997年8月8日，不能作为佐证2001年3月订立合同时当地政府按照国家规定的最低价。故本院认定出让合同约定的第九条价格条款应属无效。 关于第二个争议焦点，原、被告均认可2001年3月28日签订了出让合同及土地出让合意的形成时间为2001年3月28日，现原告主张其与被告于2003年就土地出让价格重新形成合意，应由原告对该事实承担举证责任。原告仅提供被告出具的用地申请证明双方形成新的价格合意，但用地申请的内容为恳请原告给予办理用地手续，并未载明被告申请对涉案土地价款进行重新评估及按照新的评估价支付土地出让金。故原告陈述双方就涉案土地出让金88771617元达成新的合意，对原告的该主张本院不予采信，原告主张按照88771617元计算涉案土地出让金并补交差额部分的诉讼请求，本院不予支持。 关于第三个争议焦点，经原告申请，本院经依法委托江苏天圣房地产土地资产评估测绘有限公司对涉案土地2001年3月28日市场价进行评估，评估价为249.64元/平方米。江苏天圣房地产土地资产评估测绘有限公司具有相应的鉴定资质，鉴定程序符合法律规定，原、被告均认可鉴定报告的真实性和合法性，本院对该鉴定报告证据效力予以采信，报告确定的249.64元/平方米可以反映涉案土地当时的市场价格。 《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定：经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。当事人请求按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，应予支持；受让方不同意按照市场评估价格补足，请求解除合同的，应予支持。审理中，原、被告均同意按照249.64元/平方米计算2001年3月28日涉案土地出让金，符合相关法律规定，本院照准。被告应当按照订立合同时的土地市场价向原告补交土地出让金5183227.3元（32642302.3-27459075）。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条第三款、第十五条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决如下： 一、被告南京利源物业发展有限公司支付原告南京市规划和自然资源局江宁分局土地出让金5183227.3元，于本判决发生法律效力之日起10日内付清； 二、驳回原告南京市规划和自然资源局江宁分局其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。 本案案件受理费348363元，鉴定费96155元、鉴定人出庭费1000元，合计445518元，由原告规划资源江宁分局负担367491元，由被告利源公司负担78027元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。同时向该院预交上诉案件受理费。 审 判 长  樊琴亚 人民陪审员  刘万红 人民陪审员  魏忠顺 二〇二〇年十一月十一日 见习书记员  徐 洁