浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初240号原告陈进光，男，1968年10月30日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。委托代理人黄美玲，女，1971年10月17日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区，系陈进光妻子。委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被告温州市人民政府,住所地浙江省温州市鹿城区绣山路**行政管理中心。法定代表人姚高员，市长。委托代理人王卫卫。委托代理人杨梦云，浙江联英律师事务所律师。原告陈进光诉被告温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地行政批准一案，于2020年5月22日向本院提起诉讼，本院于当月28日受理，并依法组成合议庭进行审理。2020年7月3日，本院第一次公开开庭审理本案，原告陈进光及其委托代理人黄美玲、王大伟，被告温州市政府的委托代理人王卫卫、杨梦云到庭参加诉讼。此后，原告陈进光解除与王大伟的委托代理关系。2020年11月20日，本院第二次公开开庭审理本案，原告陈进光的委托代理人黄美玲、周宁泽，被告温州市政府的委托代理人王卫卫、杨梦云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年12月30日，温州市政府作出温政土房龙〔2017〕11号《关于龙湾区永中街道下湾村征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》（以下简称被诉批复），主要内容如下：市国土资源局《关于要求批准龙湾区永中街道下湾村征收集体土地涉及房屋补偿方案的请示》（温土资房龙〔2017〕10号）收悉。经研究，同意该方案，请公布并组织实施。被诉批复后附《龙湾区永中街道下湾村征收集体土地涉及房屋补偿方案》（以下简称涉案补偿方案）原告陈进光不服被诉批复，提起诉讼称：1.被告越权批复。根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令143号）等有关规定，征收地上房屋补偿方案的批准权转由区政府行使，被告批准涉案补偿方案属超越法定权限。2.批复程序倒置。根据法律规定，应当先批准征收土地补偿方案，再批准征收地上房屋补偿方案。被诉批复作出时间是2017年12月，而相关征收土地补偿方案批复时间是2018年6月，程序前后颠倒。3.原告涉案房屋不在征地批复范围内。原告向原浙江省国土资源厅申请政府信息公开获知，涉案房屋所在土地2008年时已被征收，被告虽提交了浙土字Ａ［2016］-0434号征地批复，但不能证明原告涉案房屋在该批复批准的征地范围内。4.提前发布通告不合法。浙江省政府批准征地的时间是2017年4月17日，但龙湾区住房和城乡建设局（以下简称龙湾区住建局）在2017年3月22日就发布了补偿范围通告，该通告在省政府尚未批准征地的情况下，禁止房屋新建、扩建、改建等行为，并暂停办理相关手续，属于违法限制当事人的合法权利。5.社会稳定风险评估不合法。根据法律规定，应当由区政府或者市政府组织风险评估，永中街道办事处无权组织评估。且该评估报告仅有街道领导签章，缺少参会人员的签章和意见，不符合法定形式要求。6.补偿资金未足额到位、专款专用。补偿资金存于温州市永中新农村建设投资有限公司账上，而没有依法存储于补偿安置专户内，存在被挪用于他项支出支出的可能，且资金本身尚存在缺口。7.未依法进行公告。涉案补偿方案批前公告时，征地实施单位未在下湾村村委会等地公告，而是在××路××号“拆迁现场办公室”公告，违反法律规定，影响被征地农民提出意见、申请听证，且相关公告时间未满30日。综上，被诉批复事实不清，程序违法，请求予以撤销。被告温州市政府答辩称：1.原告起诉已超过法定期限。被诉批复于2017年12月30日作出，并于2018年1月2日、3日分别在下湾村村委会宣传栏和龙湾区政府门户网站公告，依法应当认定包括原告在内的被征地农民自2018年1月2日起知道或者应当知道被诉批复内容。原告迟至2020年5月才提起本案诉讼，明显已超过法定起诉期限，应当驳回其起诉。2.被诉批复合法。根据《2017年温州市城中村改造计划》，下湾村被列入2017年温州市城中村改造计划，经依法报请省政府批准，下湾村集体土地于2017年4月17日被征收为国有。龙湾区住建局作为房屋征收部门，根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》和《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》，并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，公布房屋补偿范围、组织对征收范围内房屋进行调查、拟定补偿方案、开展房屋补偿的征求意见等工作。原温州市国土局就涉案补偿方案向被告请示，被告依法予以批准并依法进行公告。综上，请求驳回原告的起诉。经审理查明：2017年4月17日，浙江省人民政府作出浙土字Ａ［2016］-0434号建设用地审批意见书，同意温州市本级城镇低效用地再开发2016年度第二十批次建设用地50.1854公顷，下湾村旧村改造项目1号至9号区块位于该次征地范围内。2017年3月22日，龙湾区住建局发布《关于龙湾区永中街道下湾村征地房屋补偿范围的通告》和《关于龙湾区永中街道下湾村征地房屋补偿范围内房屋调查的通告》，并在下湾村村委会宣传栏、龙湾区政府门户网站等处公告，告知房屋调查单位、范围、时间和要求等事项，以及禁止新建、改建和扩建房屋等行为。2017年5月16日，永中街道办事处组织对下湾村旧村改造项目社会稳定风险进行评估，评估结论为低风险、可实施。2017年6月15日，原温州市国土局作出《关于公开征求龙湾区永中街道下湾村征收集体土地涉及房屋补偿方案意见的通知》，并附《龙湾区永中街道下湾村征收集体土地涉及房屋补偿方案（征求意见稿）》，在“龙湾区××路××号拆迁现场办公室”和龙湾区政府门户网站公告，告知各房屋所有权人可以书面方式提出意见建议。2017年11月2日，永中街道办事处在下湾村村委会宣传栏公示下湾村城中村改造工程建设范围内房屋调查情况和未登记房屋初审认定情况。2017年12月29日，原温州市国土局向被告请示，要求批准涉案补偿方案。2017年12月30日，被告作出被诉批复，同意涉案补偿方案，要求公布并组织实施。2017年12月31日，被告作出温政土房公龙〔2017〕11号征收集体土地房屋补偿方案公告，并附涉案补偿方案，于2018年1月3日在下湾村村委会张贴和龙湾区政府门户网站公布，告知房屋征收机构和实施单位、签订补偿协议期限等事项。本案审理期间，被告承认在被诉批复作出前，原告的房屋即已被拆除；“龙湾区××路××号拆迁现场办公室”不在下湾村区域范围内。原告承认其房屋在被诉批复批准的房屋补偿范围内。以上事实，有当事人的陈述，以及经审查真实性无异的浙土字A[2016]-0434号《浙江省建设用地审批意见书》《关于龙湾区永中街道下湾村征地房屋补偿范围的通告》（温龙征告〔2017〕15号）、《关于龙湾区永中街道下湾村征地房屋补偿范围内房屋调查的通告》（温龙征调〔2017〕18号）、关于永中街道下湾村城中村改造工程建设范围内房屋调查情况的公示（第一批）、龙湾区永中街道下湾村城中村改造项目范围内未登记房屋初审认定公示（第一批）、《永中街道下湾村旧村改造项目社会稳定风险评估报告》《关于公开征求龙湾区永中街道下湾村征收集体土地涉及房屋补偿方案意见的通知》《关于要求批准龙湾区永中街道下湾村征收集体土地涉及房屋补偿方案的请示》等予以证实本院认为：根据案情并结合原、被告的诉辩意见，本案争议焦点为：第一，原告的起诉是否超过法定期限；第二，被诉批复是否合法。第一，原告的起诉是否超过法定期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。本案中，被诉批复于2017年12月30日作出，并于2018年1月3日在下湾村村委会宣传栏和龙湾区政府门户网站等处公告，被告据此主张自公告之日起，包括原告在内的被征收农民即已知道或者应当知道被诉批复的内容，其于2020年5月提起本案诉讼已超过法定期限。但被告提交的张贴公告的照片、网站截图并不属于证明原告已经知道被诉批复的直接证据。在原告明确否认其自2018年1月3日起即已知道被诉批复的情况下，人民法院需要根据具体案情和证据材料，依法综合判断原告“应当知道”被诉批复的时间，进而判断原告的起诉是否超过法定期限。被告虽然于被诉批复作出后在下湾村村委会宣传栏张贴公告，但因原告房屋在被诉批复作出前已被拆除，该张贴行为并不能对原告产生相应的公告后可“告知”的效果。龙湾区政府门户网站虽有发布公告，但仅凭此证据亦难以认定原告应当知道被诉批复的内容。在被告没有提交其他证据证明原告知道被诉批复内容的具体时间的情况下，原告自认于2020年5月通过申请政府信息公开获知被诉批复内容，并于当月22日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。第二，被诉批复是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。我市征收集体土地工作实践中，一般对土地和地上房屋分别制定补偿方案，土地补偿方案和地上房屋补偿方案均应当根据前述规定进行公告、听取意见。关于公告的地点，前述条文规定的比较原则，即“被征收土地所在地的乡（镇）、村”。对此，《征收土地公告办法》予以细化，该《办法》第三条规定，征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。本案中，征地单位因征收下湾村集体土地，拟定涉案地上房屋补偿方案后，在“龙湾区××路××号拆迁现场办公室”处公告，该地点位于下湾村区域范围外，不符合前述法律规定。被告辩称“拆迁现场办公室”系征收机构工作地点，在此处公告更有利于被征地农民获知涉案地上房屋补偿方案内容，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。涉案地上房屋补偿方案虽在龙湾区政府门户网站上公告，但根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令143号）第十一条第（一）项关于“征地补偿安置方案公告应当在被征地单位进行张贴……同时在当地政府或者国土资源部门门户网站进行公开”的规定，在被征收土地所在地的村、组内公告和门户网站公开系并列关系，均属征收单位应当履行的职责，在门户网站公开的行为不能代替在被征收土地所在地的村、组内公告。综上，被告在作出被诉批复前，未依法进行公告，违反法定程序，影响被征地农民依法提出意见建议，依法本应撤销被诉批复，鉴于在案证据可证明征收下湾村集体土地将用于浙南科技城建设，有利于改变城市面貌，改善居住环境，助推城市转型发展，故被诉批复涉及国家利益和社会公共利益，撤销后会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，故依法判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认被告温州市人民政府于2017年12月30日作出的《关于龙湾区永中街道下湾村征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》（温政土房龙〔2017〕11号）的行为违法。本案案件受理费50元，由被告温州市人民政府负担。如不服本判决，可在本判决送达后十五天内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  章宝晓审 判 员  杨贤斌人民陪审员  戴艾位二〇二〇年十一月二十五日代书 记员  裘方圆