安徽省蚌埠市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖03行初97号 原告毛振翠，女，1963年12月17日出生，汉族，住安徽省蚌埠市龙子湖区。 委托代理人苗沙沙，北京万典律师事务所律师。 委托代理人姜泉，北京万典律师事务所律师。 被告蚌埠市人民政府，住所地安徽省蚌埠市东海大道**。 法定代表人王诚，市长。 出庭负责人吴道俊，蚌埠市人民政府秘书长。 委托代理人吴振坤，蚌埠市自然资源和规划局公职律师。 委托代理人范永潭，安徽易润律师事务所律师。 原告毛振翠诉被告蚌埠市人民政府不履行法定职责违法一案，向本院提起诉讼。本院于2020年10月9日立案后,依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月6日公开开庭审理了本案。原告毛振翠及其委托代理人苗沙沙、姜泉，蚌埠市人民政府出庭负责人吴道俊、委托代理人吴振坤、范永潭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告毛振翠起诉称，原告在蚌埠市经济开发区长淮卫镇余滩村陈台子5组36号拥有房屋一处，部分用于自住，部分用于经营商店，商店依法办理了营业执照、食品经营许可证等各类经营证照。2017年1月份，蚌埠市经济开发区长淮卫镇人民政府、蚌埠市自然资源和规划局经济开发区分局组织大量人员将原告的房屋强制拆除，但未对原告进行补偿安置。原告为及时获得补偿安置权益，通过申请信息公开，获知蚌埠市人民政府于2017年4月7日作出了《关于2016年第85批次城市建设用地征地拆迁的通告》，得知蚌埠市人民政府应为本案征收行为的责任主体。原告遂依法向被告邮寄补偿安置申请书，但被告收到后超期未进行处理，原告认为其不予处理的情形属于行政不作为，应当依法确认违法。具体理由如下：一、被告作为本案征收主体，有法定职权对原告进行补偿安置。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第四款、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中的规定，本案中，蚌埠市人民政府于2017年4月7日作出征迁通告，在原告未签订补偿安置协议，且未享受补偿安置的情况下，征迁部门对原告的房屋实施违法强制拆除，且在拆除后仍未对原告依法进行补偿安置。房屋征迁是城市发展建设，提升民生质量的重要方式，原告作为受益群众完全支持政府的征收行为，但是房屋征收实施单位在本案征收过程中程序违法，不听取被征收人的迫切诉请，在未对被征收人进行补偿安置的情况下实施房屋强拆，导致征收中矛盾激增，严重损害被征收人的合法权益。尤其本案，原告一家的房屋用于商业经营，在未达成协商一致的情况下就被政府部门采取强制措施予以拆除，对原告造成了巨大的经济损失及心理负担。蚌埠市人民政府作为本案的法定征收机关，不仅应当督促下级部门依法进行征收，更应当保障对被征收人的补偿安置及时落实。二、原告依法向被告提出补偿安置申请，被告超出法定期限不予处理的行为属于行政不作为，应确认其行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权，财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”原告为争取应得的补偿利益，于2020年6月12日向被告邮寄补偿安置申请，被告于同年6月14日签收，但至今未对原告的申请作出处理，被告的行为已构成行政不作为。综上，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(六)项之规定，提起本案诉讼，请求确认被告超期未对原告的补偿安置申请进行处理的行政行为违法。 原告毛振翠向本院提交了以下证据： 1.原告身份证、建房申请、证明及缴税证明，证明涉案房屋系原告的合法财产，依法进行征收的，应当对原告落实补偿安置； 2.蚌埠市人民政府于2017年4月7日作出的《关于2016年第85批次城市建设用地征地拆迁的通告》，证明被告作出了涉案房屋的征收拆迁通知，系本案征收行为的征收主体，有职责对原告进行补偿安置，亦为本案适格被告； 3.补偿安置申请书、邮寄底单及签收记录，证明原告依法向被告申请落实补偿安置，被告在接收材料后未在法定期限内予以处理，其行为属于行政不作为，应当确认其行为违法。 被告蚌埠市人民政府答辩称，答辩人认为被答辩人诉请的“确认被告超期未对原告的补偿安置申请进行处理的行政行为违法”无事实和法律依据。理由如下：一、案涉地块征地补偿安置具体实施主体不是答辩人，答辩人无法定职责直接对被答辩人进行征地拆迁补偿安置，答辩人不是本案适格的主体。1、答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《安徽省人民政府建设用地批复》(皖政地〔2016〕1477号)，于2017年4月7日依法作出了《关于2016年第85批次城市建设用地征地拆迁的通告》（蚌政通〔2017〕35号)。2017年5月5日，蚌埠经济开发区管理委员会、原蚌埠市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（蚌征安补〔2017〕第45号），根据《蚌埠市人民政府关于调整蚌埠市集体土地征收拆迁补偿安置标准的通知》(蚌政〔2013〕38号)规定，征地拆迁补偿安置具体实施工作由蚌埠经济开发区管理委员会负责。2、蚌埠经济开发区管理委员会在发布《征地补偿安置方案公告》后，由其下属蚌埠长淮卫镇人民政府进行征地补偿具体实施工作。二、答辩人已经履行应尽的法定职责，答辩人无法定职责直接对被答辩人进行征地拆迁补偿安置，被答辩人应向征地拆迁的具体实施主体即蚌埠经济开发区管理委员会申请补偿安置。答辩人收到被答辩人的《补偿安置申请书》后立即要求征地拆迁补偿安置的具体实施主体蚌埠经济开发区管理委员依法依规处理。经核实，该地块土地征收部门长淮卫镇人民政府已就征收被答辩人土地、房屋补偿安置问题与被答辩人进行多次商谈，因被答辩人要求补偿数额巨大，无事实和法律依据，双方尚未达成一致意见。下一步，为妥善化解行政争议，答辩人将督促辖区土地征收部门继续与被答辩人协商安置补偿事宜，力争缩小差距，依法依规完成被答辩人土地、房屋安置补偿。综上所述，答辩人已经履行了应尽的法定职责，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《蚌埠市人民政府关于调整蚌埠市集体土地征收拆迁补偿安置标准的通知》(蚌政〔2013〕38号)规定，答辩人不是案涉地块征地拆迁补偿安置具体实施的责任主体，无法定职责直接受理对被答辩人进行征地拆迁补偿安置。被答辩人认为答辩人超出法定期限不予处理的行政行为违法没有法律依据，辖区土地征收部门正在与被答辩人就安置补偿事宜进行商谈，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告蚌埠市人民政府向本院提交了以下证据： 事实依据: 1.安徽省人民政府《关于蚌埠市2016年第85批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2016〕1477号）； 2.蚌埠市人民政府《关于2016年第85批次城市建设用地征地拆迁的通告》(蚌政通〔2017〕35号)； 3.征地补偿安置方案公告（蚌征安补〔2017〕第45号）。 上述证据证明：（1）被告征收的集体土地合法；（2）具体实施征地补偿安置的主体系蚌埠市经济开发区管理委员会，而不是被告。 4.长淮卫镇人民政府《关于毛振翠户的征收补偿意见》，证明：（1）长淮卫镇人民政府就原告提出的安置补偿问题向蚌埠市经济开发区管理委员会汇报意见；（2）具体实施征地补偿安置的是蚌埠市经济开发区管理委员会下属职能机构长淮卫镇人民政府。 5.行政复议决定书、蚌埠市蚌山区人民法院（2019）皖0303行初43号行政裁定书，证明原告及原告的亲属就涉案土地征收曾提起行政复议及行政诉讼的事实。 法律及文件依据： 1.蚌埠市人民政府《关于调整蚌埠市集体土地征收拆迁补偿安置标准的通知》(蚌政〔2013〕38号); 2.《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》(皖政〔2015〕24号); 3.蚌埠市人民政府《关于调整蚌埠市集体土地上青苗房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》(蚌政〔2016〕19号); 4.《中华人民共和国土地管理法》(2004); 5.《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2014修订); 6.《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》(2015修正）。 双方当事人对所举证据质证意见及本院认证意见： （一）被告对原告所举证据质证意见：对原告提供的证据1中的“原告身份证及缴税证明”真实性无异议，但是缴税证明与原告无关，缴税人载明的系陈虎；对证据1中的“建房申请及证明”的三性均有异议，该申请及证明载明的权利人分别是陈虎及陈兴，并非原告，不能证明原告对案涉的房屋享有权利，且该申请及证明仅盖有余滩村村委会印章，无单位负责人及经办人员的签名，不符合证明材料的形式要件，同时该证据也不能证明案涉房屋系经过合法审批建造的，且原告提供的这两份证据并不能证明原告建房履行了审批手续，属于擅自建设，证据1达不到原告的证明目的。对证据2的三性均无异议，但对原告的证明目的有异议。被告并非征地补偿安置的具体实施主体，根据相关法律法规规定，案涉地块上的征地拆迁补偿安置具体实施工作由蚌埠经济开发区管理委员会负责，由其下属的长淮镇人民政府具体组织实施并与征地拆迁户签订《征地拆迁补偿安置协议》。因此，被告并非本案适格主体。对证据3证明被告收到原告的补偿安置申请书这一事实无异议，但对补偿安置申请书内容的合法性关联性有异议。被告在收到原告的补偿安置申请书后及时将原告的申请交由蚌埠经济开发区管理委员会和蚌埠市自然资源和规划局依法予以处理，因此，被告已经履行了应尽的法定职责。 本院认证意见：被告对证据1中的身份证复印件无异议，本院予以认定。被告对证据1中缴税证明的真实性无异议，但认为与原告无关，对证据1中的建房申请及证明的三性均有异议，经查，缴税证明的纳税人陈虎于1997年1月3日因农建占用耕地0.156亩纳税390元；建房申请系陈虎于2005年5月30日向余滩村委员申请在自己家院内盖3小间30平方米的普通小房养鸡；余滩村委员于2011年11月8日出具的证明载明陈兴在蚌长路北10米处，面积150平方米申请开日杂百货店。上述缴税证明、建房申请、余滩村委员的证明因无其他证据印证，不能证明原告所建的涉案房屋经过相关部门审批，本院对上述证据的证明目的不予认定。被告对证据2的三性均无异议，本院予以认定。被告对证据3证明被告收到原告的补偿安置申请书的事实无异议，本院予以认定；被告对证据3中的补偿安置申请书内容的合法性、关联性有异议，但本案系因补偿安置申请书引起的诉讼，本院对关联性予以认定，对证明目的不予认定。 （二）原告对被告所举证据质证意见：对证据1-5的真实性没有意见，对其合法性和证明目的不予认可。证据4仅是政府的内部意见，不是对原告的一个补偿决定，原告对该证据不知情，该证据对原告不发生法律效力。同时原告不认可证据4的证明目的（2），因该份证据不能够证明蚌埠市经济开发区下属的长淮镇镇政府是征收补偿职责的主体。通过被告的以上证据可以看出，原告的房屋被拆除之后，至今并未得到任何的补偿和安置，导致补偿安置久拖不决，根据土地管理法第四十六条以及土地管理法实施条例第二十五条等规定，蚌埠市人民政府是作出土地征收的申请主体和征收主体，对征收范围内的被征收人具有补偿安置的法定职责。另外，根据最高人民法院第一巡回法庭于2018年7月23日发布的《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》中关于诉讼参加人的相关答复：集体土地征收和国有土地上房屋征收中，被征收人起诉不履行征收补偿法定职责行为的，应当以依法享有作出征收补偿法定职权的县级以上人民政府为被告，因此被告的主体适格。 本院认证意见如下：原告对证据1-5的真实性没有异议，对其合法性和证明目的不予认可，经审查，证据1-3，5均为政府或部门的批复、通告、公告以及省政府的行政复议决定，且省政府的行政复议决定维持了皖政地〔2016〕1477号批复，故对上述证据本院予以确认。证据4系长淮卫镇人民政府向蚌埠经济开发区管理委员会书面汇报《关于毛振翠户的征收补偿意见》，该补偿意见虽系内部行文，但该补偿意见为长淮卫镇人民政府针对毛振翠向被告提交的《补偿安置申请书》作出的情况报告，本院予以认定。 根据以上确认的证据及庭审中当事人的相关陈述，本院审理查明的事实为，2016年12月30日，安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕1477号《关于蚌埠市2016年第85批次城市建设用地的批复》，同意在该批次申报的蚌埠市龙子湖区（经济开发区）长淮卫镇余滩村用地范围内，将集体农用地13.3617公顷（其中耕地12.5593公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地6.3918公顷，以上合计批准建设用地19.7535公顷，按呈报的土地开发利用规划用途，用于城市建设，不得改变用地位置。2017年4月7日，蚌埠市人民政府发布了《关于2016年第85批次城市建设用地征地拆迁的通告》（蚌政通〔2017〕35号），该通告载明了征地范围、征地面积及地类、征地拆迁补偿标准及安置办法等事项。2017年5月5日，原蚌埠市国土资源局、蚌埠经济开发区管理委员会发布了《征地补偿安置方案公告》（蚌征安补〔2017〕第45号）。原告系长淮卫镇余滩村陈台子**村民，在该村陈台子36号有房屋，2017年1月3日该房屋被拆除。后陈虎、毛振翠、陈兴以蚌埠市自然资源和规划局经济开发区分局、蚌埠市龙子湖区长淮卫镇人民政府、蚌埠经济开发区管理委员会为被告向蚌埠市蚌山区人民法院提起诉讼并要求确认强拆违法，并于2019年8月8日向该院申请撤诉，该院于当日作出（2019）皖0303行初43号行政裁定，准许陈虎、毛振翠、陈兴撤回起诉。陈兴又以安徽省人民政府为被申请人，蚌埠市人民政府为第三人向安徽省人民政府申请行政复议，要求撤销安徽省人民政府作出的皖政地〔2016〕1477号《关于蚌埠市2016年第85批次城市建设用地的批复》，安徽省人民政府于2019年12月18日作出皖行复〔2019〕290号行政复议决定书，维持了皖政地〔2016〕1477号批复。 2020年6月12日，原告通过委托代理人以邮寄的方式向被告提交《补偿安置申请书》，申请被告及时履行补偿安置职责，依法对原告进行货币补偿或者进行房屋产权置换。被告收到《补偿安置申请书》后，将该申请书及时转给了蚌埠经济开发区管理委员会和蚌埠市自然资源和规划局，要求上述两单位依法依规进行处理。2020年7月9日，蚌埠市龙子湖区长淮卫镇人民政府针对区发展规划局转交毛振翠的《补偿安置申请书》向蚌埠经济开发区管理委员会书面汇报《关于毛振翠户的征收补偿意见》。针对原告的补偿安置申请，蚌埠市龙子湖区长淮卫镇人民政府还给予其口头答复，并也与其协商过补偿事宜。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”也就是说，要求行政机关履行法定职责，须以该行政机关具有法定职责为前提。本案中，毛振翠以邮寄的方式向蚌埠市人民政府提交《补偿安置申请书》，要求蚌埠市人民政府及时履行补偿安置职责，其主要理由是蚌埠市人民政府发布了《关于2016年第85批次城市建设用地征地拆迁的通告》（蚌政通〔2017〕35号），但蚌埠市人民政府发布该通告是根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条第一款“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”规定的履责行为，具体实施土地征收、负责补偿安置的主体不是蚌埠市人民政府，蚌埠市人民政府提交的《征地补偿安置方案公告》（蚌征安补〔2017〕45号）亦能证明其不具有直接补偿安置的职责。因此，毛振翠直接向蚌埠市人民政府要求其及时履行补偿安置职责，不属于蚌埠市人民政府的职责范围，且蚌埠市人民政府将该申请及时转给了蚌埠经济开发区管理委员会和蚌埠市自然资源和规划局负责办理，故蚌埠市人民政府对毛振翠的申请不予补偿安置的行为不构成不履行法定职责。毛振翠要求确认蚌埠市人民政府对其补偿安置申请未进行处理的行政行为违法的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告毛振翠的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  姚利华 审 判 员  魏常树 人民陪审员  史文彦 二〇二〇年十一月二十五日 法官助理王立强 书记员王芸芸