广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终562号上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府。法定代表人黄伟明，镇长。委托代理人梁兆祥，该镇政府工作人员。委托代理人叶谋，广东树本律师事务所律师。上诉人（原审第三人）朱健全。委托代理人朱炯锡。被上诉人（原审原告）朱相朝。委托代理人陈学丰，广东品高律师事务所律师。委托代理人贺文斌，广东品高律师事务所律师。原审被告佛山市南海区人民政府。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人邓小晶，南海区司法局工作人员。委托代理人梁镇忠，广东盈宇律师事务所律师。上诉人佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称狮山镇政府）、上诉人朱健全因与被上诉人朱相朝规划行政许可以及与原审被告佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）行政复议纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，位于佛山市南海区罗村街道街边龙珠村**、地号为***896、面积60.9平方米的宅基地登记在朱健全名下，朱相朝所建房屋在该宅基地北侧。2018年3月13日，朱健全向狮山镇政府所属佛山市南海区狮山镇国土城建和水务局（以下简称狮山镇国土局）提交《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划设计要求申请表》，申报其位于佛山市南海区狮山镇街边龙珠村***、地号为***896土地的自建住宅用地规划设计要求，朱健全申请土地的面积为56平方米，其中佛山市南海区******龙珠股份合作经济社、佛山市南海区狮山镇街边社区*民委员会均盖章同意朱健全的用地规划设计要求申请。为此，朱健全提交了《佛山市南海区规划建设项目登记表》、朱健全身份证复印件、佛府南集用（2012）第***268号《土地使用权证》、宗地平面图、宅基地个人建房退缩协议、《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划设计要求申请表》。狮山镇国土局受理后于同年3月21日作出《农村宅基地规划条件（公示稿）》，审批同意该农村宅基地规划条件作为公示稿进行公示，并于2018年4月28日至同年5月4日将上述《农村宅基地规划条件（公示稿）》在佛山市南海区狮山镇街边社区*民委员会、佛山市南海区******龙珠股份合作经济社的公示栏以及朱健全住宅用地地块上进行了公示。公示期间，未收到关于对朱健全宅基地建房规划设计要求的书面异议材料。2018年5月14日，狮山镇国土局向朱健全作出编号罗村-规划条件（2018）188号《农村宅基地规划条件》（以下简称《农村宅基地规划条件》），审批同意该地块出具农村宅基地规划条件，并载明土地使用权人为朱健全，地号***896，建筑基底面积不大于56平方米，建筑层数5层，首层建筑高度4.5米，西侧为空地，外飘1.5×8.05米，并在规划条件中附有建筑退让红线及坐标，其与北面两栋建筑相距分别为2米、2.12米。2019年9月19日，朱相朝通过政府信息公开知晓狮山镇国土局向朱健全作出《农村宅基地规划条件》。朱相朝不服于2019年11月15日向南海区政府申请行政复议，当天南海区政府依法受理并将受理通知书送达给了朱相朝。同日南海区政府向狮山镇政府发出《提出行政复议答复通知书》，狮山镇政府次日收取。2019年11月26日，狮山镇政府向南海区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年12月3日，南海区政府向朱健全发出《第三人参加行政复议通知书》，次日朱健全收取该通知书并在同年12月16日向南海区政府提出了异议。2020年1月13日，南海区政府作出《行政复议决定书》，决定维持狮山镇政府作出的《农村宅基地规划条件》。该决定书均于次日送达朱相朝、狮山镇政府、朱健全。再查，庭审中，狮山镇政府表示作出案涉行政行为后并不会再向朱健全颁发《建设规划许可证》，朱健全持有《农村宅基地规划条件》后，向狮山镇政府报备建筑方案手续即建设的平面立面图就可建房。朱健全获得狮山镇国土局作出的《农村宅基地规划条件》后，至今未在其宅基地上拆旧建新。一审法院认为，《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款规定：“乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。”第八条规定：“村庄、集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。”第十八条规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理:…(二)使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”由此可见，狮山镇政府作为镇级人民政府，具有负责其辖区内村庄、集镇规划建设管理工作。本案中，狮山镇国土局作为狮山镇政府的内设机构向朱健全作出《农村宅基地规划条件》，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，应视为委托。根据委托代理关系的法律特征，除非法律另有规定，代理人应当以委托人的名义而不能以自己的名义作出行政行为。因此狮山镇国土局以自己的名义作出的案涉被诉行政行为属于超越职权，依法应予撤销。此外从事实认定和法律适用来看，根据狮山镇政府制定的《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》中附件1《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划技术规定》来看，该技术规定对历史形成街区进行了特殊性的规定，即四邻不予签名由村（居）委会申请上级主管部门召开专家论证进行解决，也就是说历史形成街区中宅基地建房许可需要更多一项的程序即专家论证。经庭审调查，狮山镇政府表示对历史形成街区并没有明文的规定，且狮山镇没有划定特定的区域范围当作历史形成街区，只要经济社提供所制定的相应规范标准就可认定历史形成街区。但在举证期限内，狮山镇政府并未提供任何证据证明朱健全所在区域不属于历史形成街区。对该消极事实的举证，狮山镇政府是有能力取得证据的，但狮山镇政府和南海区政府将是否属于历史形成街区的举证责任转嫁给朱相朝，该举证责任的分配明显违反了行政诉讼法的相关规定，且明显与常理不符，不予支持。因此狮山镇政府在作出案涉《农村宅基地规划条件》时主要证据不足，事实认定不清，亦应予以撤销。因原行政行为与维持的复议行为具有同向性，南海区政府在原行政行为明显不当的情况下，作出行政复议决定维持原行政行为，该复议决定亦应一并予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项、第七十九条规定，判决：一、撤销佛山市南海区狮山镇国土城建和水务局2018年5月14日作出编号罗村-规划条件（2018）188号《农村宅基地规划条件》；二、撤销佛山市南海区人民政府作出的南海府行复〔2019〕961号《行政复议决定书》；三、佛山市南海区狮山镇人民政府在法定期限内对朱健全的申请重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由佛山市南海区狮山镇人民政府、佛山市南海区人民政府共同承担。上诉人狮山镇政府上诉称：一、原审判决认定事实错误，法律适用错误，应予改判。1.2010年，中央编办会同中央农办、国家发展改革委、公安部、民政部、财政部在全国确定了包括上诉人狮山镇在内的25个经济发达镇进行行政管理体制改革试点，广东省和佛山市先后出台《广东省关于简政强镇事权改革的指导意见》《佛山市简政强镇事权改革试点指导意见》，赋予狮山镇县级职能权限。所以狮山镇国土局属于“县级以上地方各级人民政府的职能部门”，属独立的行政主体，有权以自己的名义行使行政职权。2.《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”《广东省城乡规划条例》第五十一条规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托镇人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。”故狮山镇国土局作为县级职能机构，有权以自己的名义行使职权。3.狮山镇政府下辖四个管理处，有数十个享有行政职权的部门或机构，若将该部门或机构的审批类工作均盖狮山镇政府公章，不具有现实可行性。二、原审法院理解有误。《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划技术规定》分为一般规定和特殊规定，在满足一般规定的情形下，无须考究是否属于历史形成街区。本案中，案涉《农村宅基地规划条件》的审批结果已经在股份社公示栏和宅基地上进行公示，被上诉人朱相朝当时并未提出异议。现朱相朝以“旧街区”取代“历史形成的街区”，认为该街区属于历史形成街区，但又没有提交任何证据予以证明，其主张不应得到支持。故狮山镇政府上诉请求：1.撤销原审判决；2.驳回被上诉人朱相朝的全部诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费由朱相朝承担。上诉人朱健全上诉称：1.上诉人狮山镇政府作出案涉《农村宅基地规划条件》认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，不应撤销。2.被上诉人朱相朝提出行政复议和行政诉讼的目的是想拖延案涉房屋重建或者是想达到其要求逼迫上诉人朱健全作出让步。由于朱健全的房屋是邻里间最为破旧、最迟申请重建的房屋，若案涉《农村宅基地规划条件》被撤销将导致建房申请需重新处理，明显不公。故朱健全上诉请求：1.撤销原审判决；2.驳回被上诉人朱相朝的全部诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费由朱相朝承担。被上诉人朱相朝答辩称：一、原审判决适用法律正确。上诉人狮山镇政府在二审中重新增加一审中未举证的规范性文件，作为其作出具体行政行为的依据，有悖行政诉讼的相关规定，不应支持。二、原审判决认定事实清楚。1.狮山镇政府在受理朱健全的申请作出被诉《农村宅基地规划条件》时，有必要对朱健全所在区域是否属于历史形成街区进行审查，然后根据具体情况进行审批。2.是否属于历史形成街区是根据狮山镇政府制定的《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划技术规定》作出的认定，狮山镇政府有义务，也有能力证明案涉房屋所在区域是否属于历史形成街区。三、狮山镇政府的上诉理由不成立。《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划技术规定》并没有规定什么情况下适用一般规定，什么情况下适用特殊规定，无法推导出狮山镇政府关于“在满足一般规定的前提下，无需考究是否属于历史形成街区”的主张。四、二审中提交的证据不应采纳。1.上诉人朱健全二审中补充提交的资料系由龙珠股份经济合作社出具，龙珠股份经济合作社无权对“历史形成街区”问题作出认定，且朱健全的父亲朱炯锡是龙珠股份经济合作社的社长，存在利害关系。2.上述材料已经在行政复议阶段提交。综上，恳请二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告南海区政府答辩称：一、原审判决混淆了宅基地用地许可和建设规划许可的审批条件，法律适用明显错误。案涉《农村宅基地规划条件》针对的是农村村民建设住宅的规划条件所作的审批手续，而非用地审批手续。从《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定来看，其应为村民建设宅基地的用地审批所作的规定，并非在已经审批的宅基地上建设住宅申领建设规划许可所作的规定。村民建设住宅规划应根据《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城乡规划条例》的规定，在本省核发乡村建设规划许可证的职权主体应为城乡规划主管部门，即便城乡规划主管部门可委托镇政府实施，也不能改变核发乡村建设规划许可证的主体应为城乡规划主管部门。故一审法院认定狮山镇政府具有作出案涉《农村宅基地规划条件》的职权，适用法律和处理结果错误。二、城乡规划主管部门是否核发乡村建设规划许可证并不影响职权法定。一审判决认定狮山镇政府作出案涉《农村宅基地规划条件》后不会再向朱健全颁发建设规划许可证。但该事由并不构成乡村建设规划许可职权的有效转移，不能作为狮山镇政府作出乡村建设规划许可决定的职权来源。三、狮山镇政府作出案涉《农村宅基地规划条件》属于层报性质的过程性行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项以及《广东省城乡规划条例》第五十一条规定，镇政府对当事人申领乡村建设规划许可的审核仅为过程性的层报行为，最终对外产生权利义务影响的行为为城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证，则狮山镇政府作出案涉《农村宅基地规划条件》并不属于行政诉讼受案范围。综上，原审判决认定事实错误、适用法律依据错误、判决结果错误。请求二审法院在全面查明案件事实的基础上，依法撤销一审判决，裁定驳回被上诉人朱相朝的起诉或发回重审。二审期间，上诉人朱健全向本院提交了如下新证据：1.罗村街道农村宅基地用地退缩审批表1份；2.案涉房屋所在村街道的现场照片3张；3.佛山市南海区**国土资源管理所出具的《宅基地信息登记情况》《关于住房困难户申报农村民房拆旧建新报建的公示》《关于危房申报原规模改建的公示》，拟证明有关部门已经同意上诉人朱健全的建房申请，被上诉人朱相朝也已签名确认。且案涉房屋所在街道的房屋二层以上都是飘出征地红线范围。本院组织各方当事人质证，上诉人狮山镇政府对上述证据的真实性无异议。被上诉人朱相朝对上述证据的真实性无异议，关联性不予确认，且认为以上证据的形成时间为2012年，并非案涉行政行为所依据的资料，且上述证据没有在一审阶段提交，应不构成新证据。原审被告南海区政府对上述证据不予确认，其认为上述照片没有载明拍摄人、拍摄时间和证明内容等要素，不符合证据的形式要求，其他证据与本案无关联性。经审查，上述证据均属朱健全在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，狮山镇政府针对朱健全在既有宅基地上拆旧房建新房的申请，作出本案被诉之《农村宅基地规划条件》，被诉行政行为属于规划许可行为。各方当事人对狮山镇政府具有相应的行政职权不持异议，本院经审查亦予以确认。被诉之《农村宅基地规划条件》上加盖“佛山市南海区狮山镇国土城建和水务局规划管理股业务专用章（3）”印章，即该行政行为以狮山镇政府的内设机构狮山镇国土局的内设机构名义作出，显属不当。但是，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，狮山镇国土局的行为应视为行政委托。本案以狮山镇政府为被告，则不宜以狮山镇国土局超越职权为由确认狮山镇政府超越职权。一审法院认定狮山镇政府超越职权不当，本院予以纠正。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”本案朱健全拟建房屋与原审原告朱相朝的房屋相邻，对朱健全建房的建设工程规划许可直接关系到朱相朝的重大利益，狮山镇政府应当充分保障朱相朝的陈述、申辩权利。虽然狮山镇国土局在一定范围内公示了《农村宅基地规划条件（公示稿）》，但是该公示行为并非法定的告知形式，也没有明确朱相朝等具体利害关系人范围，且该公示中也没有告知利害关系人具有陈述、申辩权利和陈述、申辩渠道等内容，所以该公示行为尚不足以保障朱相朝等利害关系人的陈述、申辩权利。狮山镇政府在没有听取朱相朝等利害关系人陈述、申辩意见前提下，作出被诉《农村宅基地规划条件》，违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，应予撤销。《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》第四条规定：“凡在狮山镇范围内合法取得农村宅基地土地使用证且符合城乡规划要求的，应按以下的报建程序进行规划申报和报备手续：（一）申报规划设计要求（公示稿）；（二）公示规划设计要求方案规划管理部门在10个工作日内出具设计要求公示稿后，由属地村（居）委会协助规划部门组织现场公示工作，公示期为7个自然日。在公示期满3天后，由项目所属村（居）委会负责汇总公示期限起所征集的公众意见，并形成公示意见。（三）申报规划设计要求（正式稿）1.如公示期没有异议或投诉意见的项目，申请人可持相关资料到项目所属各社区行政服务中心或镇行政服务中心规划窗口申请办理《建设项目规划设计要求》（正式稿）；2.如公示期出现异议或投诉意见的项目，属地村（居）委会将以书面形式告知申请人相关公示意见，并协助申请人理顺问题后再办理二次公示。如二次公示期间仍然出现异议或投诉意见的，可由村（居）委会申请上级主管部门召开专家论证进行解决。（四）委托设计建筑方案申请人持《建设项目规划设计要求》（正式稿）委托具备相关资质的设计单位进行设计建设方案。（五）报备建筑方案申请人持相关建设方案资料到项目所属村（居）委会申请住宅建筑方案报备，经报备后方可进行施工建设。（六）报备规划验收”《狮山镇农村宅基地个人自建住宅规划技术规定》规定：“三、外飘（阳台及其他）（一）两座住宅建筑间距超过3米（含3米）的，二层及二层以上准许外飘（不准封闭墙体）；房屋最多准许外飘两侧；外飘部分的投影宽度不能超过相应间距的三分之一，且宽度的上限为1.8米。对于历史形成的街区，可遵循历史延续性，结合该地区实际情况制定相应规范，并经项目四邻利害关系人签名确认后（如有四邻由于个人原因提出不合理意见、不予签名的情况，由村（居）委会申请上级主管部门召开专家论证进行解决。）提请经济社和村（居）委会审核同意，且经公示无异议后参照执行。”上述规定强调“对于历史形成的街区，应遵循历史延续性，结合本地区实际情况制定相应规范。”其中“历史形成的街区”并非法律概念，而是事实描述，结合上下文判断，应当是指下述情形：在既有村落中进行改建、扩建、拆旧建新，拟建房屋与相邻房屋之间间距等规划条件不能满足《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》一般规定。本案中，朱健全拆旧房建新房，其拟建房屋申报的规划条件是否符合《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》中“历史形成的街区”情形，有相关房屋的现状、相关宗地图、集体土地使用权证、房屋所有权证、证人证言等证据证实，足以作出判断。一审法院关于被诉之《农村宅基地规划条件》主要证据不足的认定与案件事实不符，本院予以纠正。案涉拟建房屋属于历史形成的街区中的旧房翻新，按照《狮山镇农村宅基地个人自建住宅建设管理办法及规划技术规定》，其规划许可需要遵循特殊程序规定，狮山镇政府未收集四邻签字也未按照该规定进行二次公示和经过专家论证，其程序亦不正当。综上所述，狮山镇政府作出案涉《农村宅基地规划条件》，违反法定程序，应予撤销。上诉人狮山镇政府和上诉人朱健全的上诉理由均不能成立。一审判决处理结果正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区狮山镇人民政府和上诉人朱健全共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二〇年十一月十九日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋