青岛铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）鲁7102行初76号原告王贤，男，2000年8月13日出生，汉族，住山东省日照市东港区。委托诉讼代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。委托诉讼代理人马丽雅，北京楹庭律师事务所律师。被告青岛市黄岛区海青镇人民政府，住所地山东省青岛市黄岛区海青镇政府驻地。负责人王信卿，镇长。委托诉讼代理人宋丽，山东光浩律师事务所律师。王志敏诉被告青岛市黄岛区海青镇人民政府（以下简称海青镇政府）行政强制一案，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月23日立案后，于2020年4月25日向被告海青镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案的审判须以其他行政案件的审理结果为依据，而关联案件尚未审结，本院于2020年6月18日依申请裁定中止审理本案。因王志敏于2020年7月9日死亡，其子王贤作为其权利义务继受人参加诉讼，王志敏的其他继承人放弃参加诉讼，本院依法变更原告为王贤，王志敏已经进行的诉讼行为对原告王贤有效。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。王志敏、原告委托诉讼代理人陆迦楠，被告出庭负责人刘妍、委托诉讼代理人宋丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王贤主张被告海青镇政府于2019年11月7日将王志敏承包地上看护房、仓库、猪舍、鸡舍等设施强制拆除，导致种植的树木、花卉毁坏，养殖的家禽死亡，行政强制行为违法。原告王贤诉称，王志敏为青岛市黄岛区海青镇大芦疃村（以下简称大芦疃村）村民，世代居住生活在该村，2014年，王志敏从本村集体承包了村西林地约120亩，用于种植或养殖，承包期限20年。王志敏承包的土地，自解放前至今一直都是本村集体农用地。2019年11月4日，被告作出《通知》，内容为“根据省、市、区河长制办公室要求，你处在海青镇潮河河道管理范围内所建设的建筑物、构筑物应予清除。……限你处于2019年11月6日前自行清除所建设的建筑物、构筑物等一切阻水障碍物，逾期不予清理的将组织拆除，并由设障者负担全部清障费用。”2019年11月7日，被告在没有出示任何执法手续的情况下，将王志敏承包地上看护房、仓库、猪舍、鸡舍等设施违法强制拆除，导致种植的竹子、绿化树、桃树、苹果树等树木和花卉毁坏，养殖的鸡、鸭、鹅等家禽死亡，严重侵害了王志敏的土地承包经营权，被告的强制行为违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特提起诉讼，请求判决：确认被告强制拆除王志敏承包地上农业设施及毁损种植的竹子、桃树、苹果树、绿化树等树木及花卉的行为违法。庭审中，原告自述，王志敏案涉承包地上的建筑物、构筑物分两次被强制拆除，第一次由其他行政机关于2018年11月29日实施，第二次由被告于2019年11月7日实施。原告王贤向本院提交了以下证据：1.《林地承包合同》《见证书》，拟证明王志敏合法拥有土地承包经营权。2.《清障责任通知书》、青黄政复决字〔2018〕190号《行政复议决定书》、（2019）鲁0211行初38号《行政判决书》，拟证明青岛市黄岛区人民政府防汛抗旱指挥部（以下简称防汛抗旱指挥部）于2018年9月17日以王志敏违反《中华人民共和国防洪法》第四十二条为由，限期其清除潮河海青镇大芦疃村段河道管理范围内违法建设的钢管结构构筑物及看护房，但该《清障责任通知书》被青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）和青岛市黄岛区人民法院（以下简称黄岛区法院）确认违法。3.《行政强制执行催告书》、青黄政复决字〔2018〕227号《行政复议决定书》，拟证明原青岛市黄岛区水利局于2018年11月21日向王志敏作出《行政强制执行催告书》，黄岛区政府认为其超越法定职权，确认其于2018年11月29日强制拆除王志敏承包地上钢结构护棚、钢板围网、大门，清除其承包地上树木的行政行为违法。4.《通知》，拟证明被告限期王志敏自行清除在海青镇潮河河道管理范围内所建设的建筑物、构筑物等一切阻水障碍物，并告知王志敏，逾期不予清理的将组织拆除。5.照片，拟证明被告于2019年11月7日对王志敏案涉建筑物、构筑物实施了强制拆除。6.航拍视频，拟证明王志敏承包的地块与案外人地块相邻，而该案外人的地块被认定不在河道范围内，且至今尚有地上物未被拆除，原告认为被告选择性执法。7.（2020）鲁0203行初76号《行政判决书》，拟证明青岛市市北区人民法院（以下简称市北区法院）认定被告作出的案涉《通知》超越职权、违反正当程序，判决撤销案涉《通知》。被告海青镇政府辩称：一、因潮河海青镇大芦疃村河段位于被告辖区，被告仅配合参与防汛抗旱指挥部的清除工作，并非该项工作的清除主体，故被告并非本案适格主体。二、王志敏承包地上的看护房、钢管结构构筑物等建筑物、构筑物属于《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定的阻碍行洪的违法障碍物，危害防汛和社会公共安全，依法应予拆除。被告海青镇政府向本院提交了以下证据：1.《清障责任通知书》，拟证明防汛抗旱指挥部为本案清除行为主体，被告并非本案适格主体。2.（2019）鲁0211行初38号《行政判决书》，拟证明王志敏承包地上的建筑物、构筑物及种植物位于潮河海青镇大芦疃村河段河道管理范围内，属于阻碍行洪的违法障碍物，依法应予清除。3.《林地承包合同》《见证书》，拟证明王志敏承包土地范围及合同约定的权利义务。经庭审质证，被告对原告提交的证据1真实性无异议，但认为合同明确约定，王志敏如需在承包的林地内新建看护房，必须报有关主管部门批准，且不得扩大使用面积，阻碍行洪；对证据2真实性无异议，但认为法院的判决不仅认定防汛抗旱指挥部作出的《清障责任通知书》程序违法，还查明王志敏在河道管理范围内建造钢管结构构筑物及看护房违反法律规定，依法应全部清除；对证据3，《行政强制执行催告书》真实性不清楚，认为黄岛区政府在行政复议决定中也仅认定原青岛市黄岛区水利局行政强制行为超越法定职权，违反法定程序，并未对原告案涉建筑物、构筑物是否违法作出认定；对证据4，认为系被告依据省、市、区河长制办公室及防汛抗旱指挥部的要求作出催告王志敏自行清除所建设的建筑物、构筑物的通知，不能证明被告就是拆除主体；对证据5真实性有异议，认为无法核实该组照片拍摄位置，故该组照片无法证明案涉清除主体；对证据6，认为与本案无关；对证据7，认为根据该行政判决，案涉《通知》被撤销是因不符合法定程序，仅能证明被告配合清除的行为程序违法，不能证明被告配合清除行为违法。原告对被告提交的证据1真实性认可，合法性、证明目的不认可，认为王志敏已就《清障责任通知书》提起行政复议及行政诉讼，该通知已被确认违法，与被告没有关联性，不能证明防汛抗旱指挥部与被告之间的关系；对证据2真实性认可，证明目的不认可，认为该判决已经确认《清障责任通知书》违法；对证据3真实性、合法性、关联性均认可，认为能够证明王志敏合法拥有土地承包权，案涉地块性质为林地，没有证据证明其位于河道管理范围内。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，能够证明王志敏承包案涉地块，本院依法予以采信；证据2，能够证明防汛抗旱指挥部于2018年9月17日向王志敏作出《清障责任通知书》，该《清障责任通知书》已被黄岛区政府、黄岛区法院确认违法等事实，本院依法予以采信；证据3，与本案没有关联性，本院依法不予采信；证据4、5，能够证明被告向王志敏作出《通知》，并根据《通知》对其实施了强制清除等事实，本院依法予以采信；证据6，能够证明案涉地块及其周围地块情况，本院依法予以采信；证据7，能够证明案涉《通知》已被生效判决撤销，本院依法予以采信。被告提交的证据，内容真实客观，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据，本院依法予以采信。经审理查明，王志敏系大芦疃村村民，于2014年4月2日与海青镇大芦疃村民委员会（以下简称大芦疃村委会）签订《林地承包合同》，承包大芦疃村委会坐落在村西的林地约120亩，从事农林业种植或养殖业，约定：土地四至为东至大阡外跟界，西至河东岸界，南至淹子崖界，北至王志海原成材林地界；承包期限自2014年4月2日起至2034年12月31日止；所承包的林地必须用于从事农林业种植或养殖业使用，王志敏如搞规模化畜牧养殖，须经相关部门批准；王志敏在承包期内必须保护好所承包林地，如需在承包的林地内新建看护房，必须报有关主管部门批准，否则责任自负；王志敏在承包期内不得扩大使用面积，阻碍行洪，否则造成一切后果自负。2018年9月17日，防汛抗旱指挥部对王志敏作出青黄汛旱字〔2018〕第9号《清障责任通知书》，告知其根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条的规定，按照谁设障、谁清除的原则，限其于2018年9月20日完成清除潮河海青镇大芦疃村段河道管理范围内违法建设的钢管结构构筑物及看护房，逾期不清除的，由防汛抗旱指挥部强行清除，所需费用由王志敏承担。王志敏对该《清障责任通知书》不服，向黄岛区政府申请行政复议。2018年12月28日，黄岛区政府作出青黄政复决字〔2018〕190号行政复议决定，以防汛抗旱指挥部作出《清障责任通知书》的行为程序违法为由，确认该行为违法。王志敏不服，向黄岛区法院提起行政诉讼，要求撤销该《清障责任通知书》及上述行政复议决定。2019年5月30日，黄岛区法院作出（2019）鲁0211行初38号行政判决，以严重程序违法为由，确认防汛抗旱指挥部作出上述《清障责任通知书》的行政行为违法，同时根据查明的事实，认定“原告在河道管理范围内建设钢管结构构筑物及看护房，违反了防洪法等法律的强制性规定，依法应当全部清除”。2019年11月4日，被告作出《通知》，告知王志敏根据省、市、区河长制办公室要求，其在海青镇潮河河道管理范围内所建设的建筑物、构筑物应予清除，依据《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条规定，限其于2019年11月6日前自行清除所建设的建筑物、构筑物等一切阻水障碍物，逾期不予清理的将组织拆除，并由设障者负担全部清障费用。原告对该《通知》不服，向市北区法院提起行政诉讼，要求撤销该《通知》。2020年9月15日，市北区法院作出（2020）鲁0203行初76号行政判决，以超越职权、违反正当程序为由，撤销被告作出的上述《通知》，该判决现已生效。被告当庭自述，其根据省、市、区河长制办公室要求，于2019年11月7日配合防汛抗旱指挥部对王志敏在海青镇潮河河道管理范围内所建设的案涉建筑物、构筑物进行了强制清除。原告对案涉强制拆除行为不服，遂提起本案诉讼。诉讼过程中，王志敏于2020年7月9日死亡，其子王贤作为其权利义务继受人参加诉讼，王志敏的其他继承人放弃参加诉讼。本院认为，本案的争议焦点问题有：一、被告是否是本案适格主体；二、被告实施的案涉行为是否合法。关于第一个焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告以本机关名义向王志敏作出《通知》，责令其限期自行清除所建设的建筑物、构筑物等，告知逾期不予清理的将组织拆除，并于该《通知》规定的履行期限届满次日实施了案涉强制拆除行为，符合上述规定，系本案适格被告。被告关于其系根据省、市、区河长制办公室要求，配合防汛抗旱指挥部进行的清除，并非清除工作主体的主张，本院认为，被告作出案涉《通知》，自认实际参与了案涉拆除行为，且提交的证据不足以证明实施拆除的另有其他行政机关或其系受防汛抗旱指挥部委托而实施的案涉拆除行为，故其该主张无事实依据，本院不予采纳。关于第二个焦点问题。《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。本案中，被告向王志敏作出《通知》，要求王志敏限期自行清除所建设的建筑物、构筑物等一切阻水障碍物，王志敏逾期不履行，被告遂作出案涉拆除行为，因此，案涉拆除行为的性质为行政强制，具体为行政强制执行。《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担，故有权组织强行清除阻碍行洪障碍物的主体为防汛指挥机构，本案被告并非防汛指挥机构，无权组织强行清除，却组织实施了案涉强制拆除行为，属于超越职权。另外，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条明确规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，当事人有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，且行政强制执行决定应当以书面形式作出；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告实施案涉拆除行为前未书面催告、公告，未告知原告享有的陈述权和申辩权，亦未作出书面的行政强制执行决定，实施案涉拆除行为时未待复议和诉讼法定期限届满，确有悖于上述法律规定，属于违反法定程序。综上，被告实施的案涉强制拆除行为超越职权，违反法定程序，依法应予撤销。鉴于案涉建筑物、构筑物已被强制拆除，案涉强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销的内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应予判决确认违法。需要指出的是，被告作出的案涉《通知》虽被生效行政判决撤销，但“原告在河道管理范围内建设钢管结构构筑物及看护房，违反了防洪法等法律的强制性规定，依法应当全部清除”的事实亦经生效行政判决确认。本院认为，河道管理范围内土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求，如在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，属妨碍河道行洪的行为，应予纠正。综上所述，原告的诉讼请求于法有据，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项，第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告青岛市黄岛区海青镇人民政府于2019年11月7日强制拆除王志敏在海青镇潮河河道管理范围内所建设的案涉建筑物、构筑物的行政行为违法。案件受理费50元，由被告青岛市黄岛区海青镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。审 判 长  展晓文人民陪审员  王 群人民陪审员  李宗林二〇二〇年十一月十七日法官助理李欣书记员周敏