四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川04行终43号 上诉人（原审原告）赵华铃，女，1989年10月9日出生，汉族，住四川省米易县。 委托诉讼代理人邓武涛（赵华铃丈夫），男，1989年12月29日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审被告）攀枝花市卫生健康委员会。住所地：四川省攀枝花市**人民街**。统一社会信用代码：11510300MB1665397E。 法定代表人徐翠，主任。 委托诉讼代理人龙飞雨，攀枝花市卫生健康委员会政策法规与体制改革副科长。 委托诉讼代理人邱琼，四川民慷律师事务所律师。执业证号：15104201511325898。 原审第三人攀枝花市中西医结合医院。。住所地：四川省攀枝花市**桃源街**统一社会信用代码：12510300450960682U。 负责人田巨龙，院长。 委托诉讼代理人贤安娃，攀枝花市中西医结合医院医患办主任。 上诉人赵华铃因与被上诉人攀枝花市卫生健康委员会，原审第三人攀枝花市中西医结合医院卫生行政管理一案，不服四川省攀枝花市东区人民法院（2020）川0402行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：2017年3月13日，赵华铃因“摔伤致右肘肿痛、活动受限1+天”收入攀枝花市中西医结合医院肩肘外科住院治疗，入院诊断：肱骨髁间骨折（右肱骨髁间粉碎性骨折）。2017年3月22日，在全麻下行“右肱骨骨折切开复位钢板内固定术”，2017年4月5日，伤口拆线见右肘伤口发黑，5*4CM部分皮肤坏死，伤口分泌物培养提示感染。2017年4月11日，在全麻下行“右肱骨骨折髁间粉碎性骨折术后感染伴肘后皮肤坏死清创，VSD放置术”。术后转入攀枝花市中西医结合医院手显微外科进一步治疗，于2017年5月10日办理出院，出院诊断：1.肱骨髁间骨折（右肱骨髁间粉碎性骨折）；2.手术后切口感染（右肘伤口感染伴皮肤坏死）。 2019年10月，赵华铃向攀枝花市卫生健康委员会提交《关于对攀枝花市中西医结合医院人员举报书》，请求攀枝花市卫生健康委员会依职查处被举报人攀枝花市中西医结合医院的周永文医师违规开具中药处方，超范围行医等违规违法行为。2019年10月29日，攀枝花市卫生健康委员会因赵华铃于同年10月连续递交4封举报投诉信，举报攀枝花市中西医结合医院在诊疗过程中存在“违规开具中药处方、超范围行医、违规开具抗菌药物、违反感染管理办法、未进行术前讨论涉嫌非法行医行为”，攀枝花市卫生健康委员会对上述举报投诉予以受理，建议由攀枝花市卫生和计划生育监督执法支队派员认真进行查核，并将结果及时反馈该委员会，同时交由医疗监督科调查处理。同日，攀枝花市卫生和计划生育监督执法支队接到攀枝花市卫生健康委员会转来赵华铃4封举报投诉信后，该支队稽查科按照《攀枝花市卫生和计划生育监督执法支队涉及违法行为举报投诉办理工作制度》，对投诉相关情况进行了受理登记，制作了《受理举报案件登记表》。2019年10月30日，攀枝花市卫生和计划生育监督执法支队派出卫生监督员前往攀枝花市中西医结合医院就赵华铃投诉的相关问题进行现场调查核实，并调取了相关记录资料。经查，1999年7月22日，原攀枝花市卫生局作出《关于市中西医结合医院申请举办“西学中”学习班的批复》（攀中医发〔1999〕18号），告知攀枝花市中西医结合医院，经研究决定，同意其举办“西学中”学习班，希望其注重教学质量，培养好临床适用的中西医结合人才。周永文医师具有合法的医师执业资格，执业类别：临床，执业范围：外科专业；并参加了攀枝花市中西医结合医院组织的2010-2012年度“西医人员学习中医药理论知识”培训班，且培训考试合格。2019年11月28日，攀枝花市卫生和计划生育监督执法支队向攀枝花市卫生健康委员会出具《攀枝花市卫生和计划生育监督执法支队关于投诉市中西医结合医院相关问题调查情况的报告》（攀卫监〔2019〕66号），“关于周永文医师超范围行医的问题”的调查结论为：根据国家中医药管理局《关于转发》（国中医药医政综合便函〔2011〕89号）中规定：“根据《中华人民共和国中医药条例》和《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》，参加过中医药知识培训和中医药适宜技术推广培训的临床类别执业医师，在临床工作中提供相应的中医药服务，不应认定为超出注册执业类别和范围执业。”因此，攀枝花市中西医结合医院周永文医师开具中医处方的行为不属于超范围行医。 2020年1月19日，攀枝花市卫生健康委员会作出被诉回复，并以邮寄方式向赵华铃送达。赵华铃于2020年1月24日收到被诉回复后，于2020年5月9日提起诉讼。 一审法院认为:《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。国务院《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。依据上述规定，攀枝花市卫生健康委员会具有负责全市医疗机构及其卫生技术人员依法执业情况的监督检查的法定职权。故攀枝花市卫生健康委员会是本案适格被告。攀枝花市卫生健康委员会受理赵华铃的举报申请后，交由攀枝花市卫生和计划生育监督执法支队对赵华铃提出申请的内容进行调查，卫生执法监督人员到攀枝花市中西医结合医院进行现场调查核实，并调取了相关记录资料，通过调查核实，攀枝花市卫生健康委员会针对赵华铃的申请内容逐项答复并送达给赵华铃，程序合法。 结合各方当事人的诉辩意见及一审庭审调查情况，案件的焦点问题在于：攀枝花市卫生健康委员会作出的被诉回复中“关于周永文医师执业范围问题”的认定是否合法。对此，一审法院评判如下：四川省卫生厅、四川省中医药管理局于2014年1月23日印发的《四川省卫生厅四川省中医药管理局关于进一步加强中医类别医师执业范围管理有关问题的通知》（川中医药办发〔2014〕14号）中规定：“各级卫生（中医）行政部门及各级医疗机构要鼓励临床类别医师积极学习研究和运用中医理论与诊疗技术。临床类别医师通过省级卫生行政部门、中医药管理局部门批准举办的西学中班系统学习中医药专业（中医药基础、临床主要课程）知识并培训考核合格者允许运用中医药诊疗技术和方法。”国家卫生健康委办公厅、国家中医药局办公室于2019年7月1日发布的《关于印发第一批国家重点监控合理用药药品目录（化药及生物制品）的通知》（国卫办医函〔2019〕558号）中规定：“对于中药，中医类别医师应当按照《中成药临床应用指导原则》《医院中药饮片管理规范》等，遵照中医临床基本的辨证施治原则开具中药处方。其他类别的医师，经过不少于1年系统学习中医药专业知识并考核合格后，遵照中医临床基本的辨证施治原则，可以开具中成药处方；取得省级以上教育行政部门认可的中医、中西医结合、民族医医学专业学历或学位的，或者参加省级中医药主管部门认可的2年以上西医学习中医培训班（总学时数不少于850学时）并取得相应证书的，或者按照《传统医学师承和确有专长人员医师资格考核考试办法》有关规定跟师学习中医满3年并取得《传统医学师承出师证书》的，既可以开具中成药处方，也可以开具中药饮片处方。”赵华铃依据上述规范性文件的规定，认为临床类别医师应当通过省级卫生行政部门、中医药主管部门批准举办的西学中班系统学习中医药专业知识并培训考核合格者才允许开具中成药处方。根据《四川省行政规范性文件管理办法》第二十六条：“规范性文件应当自公布之日起30日以后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的，可以自公布之日起施行。”之规定，规范性文件应当自公布之后施行，本案所涉及的周永文医师参加“西医人员学习中医药理论知识”培训班的时间系在上述两份规范性文件施行之前，根据规范性文件不溯及既往的原则，本案所涉焦点问题不宜适用上述规范性文件。 《医疗机构管理条例》第二十七条规定：“医疗机构必须按照核准登记的诊疗科目开展诊疗活动。”第二十八条规定：“医疗机构不得使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作。”根据相关证据显示，赵华铃所投诉的周永文医师持有合法的执业医师资格证和执业医师执业证书，其在攀枝花市中西医结合医院从事医师工作并未违反上述法规规定。《中华人民共和国中医药条例》第三条规定：“国家保护、扶持、发展中医药事业，实行中西医并重的方针，鼓励中西医相互学习、相互补充、共同提高推动中医、西医两种医学体系的有机结合，全面发展我国中医药事业。”从有利于发展我国中医药事业的角度出发，现行法律亦鼓励中、西医两种医学体系有机结合。四川省卫生健康委员会办公室、四川省中医药管理局办公室于2019年11月1日印发的《关于印发第一批四川省重点监控合理用药药品目录（化药及生物制品）的通知》（川卫办发〔2019〕17号）中规定：“鼓励西医学习中医药理论，提高中成药临床应用水平。对于非中医类别的执业医师和按法律法规规定可独立执业的非中医类别执业助理医师，在（国卫办医函〔2019〕558号）发布之前，已经取得相应医师资格并注册执业，且在院校教育或毕业后通过各种方式学习中医药专业知识的，可以开具中成药处方；前述条件之外的，必须在院校教育或毕业后通过各种方式累计学习不少于1年中医药专业知识，并经所在主要执业机构考核合格，或经全科医生转岗培训取得合格证，可以开具中成药处方。”本案中，周永文医师系非中医类别执业医师，其参加了攀枝花市中西医结合医院、攀枝花学院医学院组织的2010-2012年度“西医人员学习中医药理论知识”培训班且考试合格，符合上述文件中非中医类别执业医师通过各种方式学习中医药专业知识可以开具中成药处方的规定，攀枝花市卫生健康委员会认定攀枝花市中西医结合医院周永文医师开具中医处方的行为不属于超范围行医并无不当。攀枝花市卫生健康委员会依据周永文医师参加培训的时间适用国家中医药管理局《关于转发》（国中医药医政综合便函〔2011〕89号）处理赵华铃的投诉举报事项以及认定周永文医师的行医问题，亦无不当。 综上所述，攀枝花市卫生健康委员会接到赵华铃提出的举报申请后，履行了立案、调查等程序，依据现有证据对攀枝花市中西医结合医院周永文医师执业范围问题进行认定，已经按照法定程序对赵华铃申请的事项进行调查并作出答复。赵华铃要求撤销被诉答复中关于周永文医师执业范围问题的答复的诉讼请求，理据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回赵华铃的诉讼请求。 赵华铃不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审行政判决，支持上诉人的全部诉讼请求；案件诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审判决缺乏事实依据。周永文医师参加的西学中班并未经过任何行政审批，攀枝花市卫生健康委员会提供的攀枝花市卫生局“1999年批准攀枝花市中西医结合医院西学中班”文件和攀枝花市卫生健康委员会信息公开答复存在明显矛盾，不存在真实性。二、一审判决缺乏法律依据。周永文医师参加攀枝花市中西医结合医院自行组织的“西学中”学习班，其学习班无四川省卫生健康委员和中医药管理局行政审批。其培训合法性无法律依据，其开具中药处方行为更无法律依据，其临床医师开具中药处方已经违背了《中华人民共和国执业医师》《医师定期考核办法》《关于执业医师执业过程中执业范围暂行规定》《医疗机构管理条例实施细则》等禁止性法律条款，临床医师开具中药处方合法必须遵循相应的法律法规，否则其合法性缺乏法律依据。综上，周永文医师参加的西学中班培训和考核其合法性缺乏法律依据，依据该培训认定其开具中药处方合法缺乏法律依据，恳请二审法院支持上诉人的诉讼请求。 攀枝花市卫生健康委员会辩称，一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序正当，请求驳回上诉人的上诉请求。二、本案争议的周永文医师是否超范围执业的问题。被上诉人根据周永文医师的执业情况结合相关法律法规、规范性文件的规定，认定周永文医生未超范围执业问题，被上诉人已在一审答辩中充分阐述，一审判决已从事实上、法律法规、规范性文件的适用和效力上进行了充分明确的认定和评判，被上诉人不再赘述。 攀枝花市中西医结合医院述称，同意被上诉人的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，攀枝花市卫生健康委员会及攀枝花市中西医结合医院对一审判决认定的事实无异议，赵华铃经本院传票传唤未到庭接受法庭询问，视为放弃对一审判决认定的事实提出异议的权利。本院对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据国家中医药管理局《关于转发》（国中医药医政综合便函〔2011〕89号）中规定：“根据《中华人民共和国中医药条例》和《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》，参加过中医药知识培训和中医药适宜技术推广培训的临床类别执业医师，在临床工作中提供相应的中医药服务，不应认定为超出注册执业类别和范围执业。”周永文医师系非中医类别执业医师，其参加了攀枝花市中西医结合医院、攀枝花学院医学院组织的2010-2012年度“西医人员学习中医药理论知识”培训班且考试合格，符合上述文件中非中医类别执业医师通过各种方式学习中医药专业知识可以开具中成药处方的规定。因此，攀枝花市中西医结合医院周永文医师开具中医处方的行为不属于超范围行医。攀枝花市卫生健康委员会认定攀枝花市中西医结合医院周永文医师开具中医处方的行为不属于超范围行医并无不当。攀枝花市卫生健康委员会依据周永文医师参加培训的时间适用国家中医药管理局《关于转发》（国中医药医政综合便函〔2011〕89号）处理原告的投诉举报事项以及认定周永文医师的行医问题，亦无不当。攀枝花市卫生健康委员会接到赵华铃提出的举报申请后，履行了立案、调查等程序，依据现有证据对攀枝花市中西医结合医院周永文医师执业范围问题进行认定，已经按照法定程序对赵华铃申请的事项进行调查并作出答复。赵华铃要求撤销被诉答复中关于周永文医师执业范围问题的答复的上诉请求不能成立，不予支持。 综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由赵华铃负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇二〇年十一月三十日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永