山东省乳山市人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1083行初32号原告：青岛德源泰置业有限公司乳山分公司,住所地乳山市商业街东。法定代表人：徐立勇，总经理。委托代理人：陈京海，乳山持正法律服务所法律工作者。委托代理人：相婷婷，青岛德源泰置业有限公司乳山分公司工作人员。被告：乳山市自然资源局，住所地乳山市商业街**。法定代表人：于荣恺，局长。委托代理人：任一夫，乳山市自然资源局工作人员。委托代理人：曲翔宇，山东时中律师事务所律师。原告青岛德源泰置业有限公司乳山分公司诉被告乳山市自然资源局行政撤销一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈京海、相婷婷，被告乳山市自然资源局负责人刘卫东，委托代理人任一夫、曲翔宇到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告于2014年7月10日作出乳国土资字〔2014〕11号《收回国有建设用地使用权决定书》认定：根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请乳山市人民政府批准，我局决定依法无偿收回两宗国有建设用地使用权。原告诉称，原、被告于2010年11月21日签订《国有建设用地使用权出让合同》，由被告出让坐落于银滩旅游度假区××南面积共计58277平方米的宗地给原告。合同签订后，原告依约支付出让价款，并积极推进项目进展。2010年12月20日，原告取得了案涉地块土地证，土地证号为乳银国用（2010）第0154号、乳银国用（2010）第01**。因国家政策调整，被告告知原告需要更换新的土地证，并于2012年5月25日正式为原告颁发乳银国用（2012）第0005号、乳银国用（2012）第0006号土地使用权证，之后原告积极推进项目进展，重新办理立项手续，设计申报等。2014年4月1日，被告下发《闲置土地认定书》，认定原告上述两宗国有土地为闲置土地。2014年7月10日被告下发乳国土资字〔2014〕11号《收回国有建设用地使用权决定书》，将原告上述两地块予以无偿收回。原告认为，导致被告更换土地证的原因是国家政策变更，致使原告前期已完成的立项、规划方案等手续和地勘资料、设计图纸等全部作废。为推进项目建设，原告不得不重新就规划等手续进行申报。故闲置土地的认定应从核发新土地证的时间即2012年5月25日起计算两年，按此计算，该宗地截止2014年5月25日才能认定为闲置时间超过两年。而乳山市国土资源局在2014年3月4日就开始认定我公司闲置土地超过两年，且禁止原告对涉案土地进行开发建设活动，违反了《闲置土地处置办法》第12条之规定，被告提前下达闲置土地认定书，且禁止原告开发的行为违法，被告据此作出收回土地的决定无事实和法律依据。自被告送达乳国土资字〔2014〕11号决定书后，原告不停向有关部门申诉，且上级行政机关相关负责人也不断给予批复，责令有关部门对收回土地行为给予处理。同时原告仍在积极推进项目进展，于2014年6月5日通过立项手续审批，2016年9月7日取得规划设计方案审批意见书。综上，为维护原告合法权益，故诉至法院，请求依法判如所请。原告在法定期限内提交以下证据：1、乳银国用（2010）第0154号、乳银国用（2010）第0155号国有建设用地使用权证；2、乳银国用（2012）第0005号、乳银国用（2012）第0006号土地使用权证；3、乳山滨海新区经济发展局2013年11月27日致市发改局《关于转报利群乳山阳光海岸小区住宅二期项目立项的请示》；4、乳山阳光海岸项目平整合同、建设工程勘察合同、建设工程监理合同；5、交通银行电子回单凭证629883744672。交通银行编号为49670507的记账回执；6、交通银行编号为00566015、00566016的转账支票存根、交通银行编号为43905372记账回执；7、被告于2014年4月1日下发的《闲置土地认定书》；8、2014年6月5日，乳山市发展和改革局给原告出具的《关于青岛德源泰置业有限公司乳山分公司阳光海岸小区一期项目的核查意见》；9、2014年10月24日，乳山市滨海新区管理委员会致乳山市人民政府《关于撤销市政府的请示》；10、文件处理单（文号27）；11、滨海新区文件处理单（收文日期2014.11.12）；12、乳山市城乡规划管理局于2016年9月7日给原告出具的规划（建筑）设计方案审批意见书》（编号：2016-138）；13、原告于2017年9月13日致乳山市人民政府《关于加快推进利群乳山阳光海岸项目的函》；14、2019年9月16日，乳山市人民政府《文件处理单》（编号2620）；15、原告于2020年7月24日致乳山市人民政府《关于加快推进乳山阳光海岸项目的函》；16、行政复议申请书和提出答复通知书。被告辩称，一、原告的起诉已经超过起诉期限，应当依法驳回起诉。2014年7月10日，被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》，并送达给了原告，决定依法收回原告取得的乳银国用（2012）第0005号和乳银国用（2012）第0006号两宗国有土地使用权。原告时至今日才提起诉讼，距收到决定书之日已经超过六年。依据《最高人民法院关于适用的解释》第69条的规定，依法应当驳回原告的起诉。二、被告作出的涉案行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。被告在检查中发现原告在2010年取得两宗土地未动工开发，启动了闲置土地调查程序。2014年3月4日向原告送达了《闲置土地调查通知书》告知涉案土地涉嫌构成闲置，被告将开展调查工作，要求其在30日内提供土地开发利用情况、闲置原因及相关情况说明的材料书面报被告。2014年3月17日，原告邮寄了《关于乳山阳光海岸项目土地使用情况的说明》，对涉案土地情况进行说明。2014年4月1日向原告送达了《闲置土地认定书》，告知原告涉案土地被被告认定为闲置土地，同时送达了《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告涉案土地已经被认定为闲置土地，土地将依法无偿收回，其可在五个工作日内提出听证。根据原告申请，2014年4月24日，被告组织了听证，充分听取了原告对涉案情况的说明。被告报市政府同意后，在2014年7月10日作出《收回国有建设用地使用权决定书》并送达给了原告。综上，原告起诉超过了起诉期限，被告作出的涉案行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求依法驳回原告起诉或诉讼请求。被告在法定期限内提交以下证据：1、土地（矿产）违法案件询问笔录；2、闲置土地调查通知书及EMS送达回执；3、关于乳山阳光海岸项目土地使用情况的说明；4、闲置土地认定书及EMS送达回执；5、闲置土地处置听证权利告知书；6、听证申请书、听证告知书、乳山市国土资源局认定闲置土地听证笔录；7、关于申请协助调查的函；8、关于协助调查事项的复函；9、乳山市国土资源局关于收回银滩旅游度假区常家庄村南两宗地建设用地使用权请示；10、乳山市人民政府关于收回银滩旅游度假区××南两宗建设用地使用权的批复；11、《收回国有建设用地使用权决定书》（乳国土资字〔2014〕11号）；12、EMS邮寄单回执；13、关于对乳山市国土资源局《收回国有建设用地使用权决定书》的回复；经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下质证意见：证据1记载的询问时间有涂改痕迹，对其他内容真实性予以认可。后附照片未显示拍摄时间，对真实性不予认可。被告只询问证人李某，没有对原告进行询问系程序违法，证人李某的身份及笔迹无法确认。对证据2中闲置土地调查通知书的真实性无异议，但EMS快递单并非回执单，是收件人存单，收件人处没有任何人签字。对证据3的真实性予以认可。证据4中闲置土地认定书的真实性无异议，但EMS快递单并非回执单，是收件人存单，收件人处没有任何人签字。证据5真实性予以认可但证明内容不予认可。证据6-11真实性予以认可，证明内容不予认可。证据12EMS快递单并非回执单，是收件人存单，收件人处没有任何人签字。证据13真实性予以认可，能够说明涉案土地系因土地证更换导致原告方不能办理相关手续。被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1真实性有异议。对证据2真实性予以认可。对证据3的真实性不予认可。对证据4真实性不予认可，约定施工时间是2013年9月1日，即使按照合同执行期已经超过了土地出让合同约定的施工日期。证据5和证据6的真实性予以认可，但与待证事实缺乏关联性。证据7的真实性予以认可，对证明内容不予认可。证据9-15的真实性予以认可，但与待证事实缺乏关联性，原告提交的证据都是被告在作出收回决定后与有关部门进行协调的经过，上述文件即使是真实的也不能超过起诉期限后仍提起诉讼。证据16均系复印件，对其真实性不予认可，原告也未提交复议申请被受理的文书，原告起诉已经超过起诉期限。本院对以上证据认证如下：原告提交的证据与本案待证事实具有关联性，能够证实原告在收到《收回国有建设用地使用权决定书》后与当地政府积极沟通，本院对此予以采信。被告提交的证据与本案待证事实具有关联性。经审理查明，2010年11月11日，原告青岛德源泰置业有限公司乳山分公司通过招拍挂程序取得了位于银滩旅游度假区××南两宗土地共计74376平方米的国有土地使用权。2010年11月21日，原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同》。2010年12月20日被告为原告颁发乳银国用（2010）第0154号土地使用权证，载明土地使用权人：青岛德源泰置业有限公司乳山分公司座落银滩旅游度假区、常家庄村南使用权面积52324平方米。另颁发乳银国用（2010）第0155号土地使用权证，载明土地使用权人：青岛德源泰置业有限公司乳山分公司座落银滩旅游度假区、常家庄村南使用权面积22052平方米。2012年5月25日，被告对同一块用地为原告颁发乳银国用（2012）第0005号土地使用权证和乳银国用（2012）第0006号土地使用权证。旧证和新证的土地使用权人、使用权面积、土地用途一致未发生变更。另查明，2014年2月3日乳山市国土资源局滨海新区分局经调查认定：2010年11月11日青岛德源泰置业有限公司乳山分公司通过招拍挂程序取得了位于银滩旅游度假区××南两宗土地共计74376平方米（111.57亩）的国有土地使用权，批准用途为商住用地，土土地证号为乳银国用[2012]0005号（住宅用地出让面积220**方米）,乳银国用[2012]0006号（商住用地，出让面积52324平方米，其中住宅用地38124平方米，商业用地14200平方米），按照国有建设用地使用权出让合同约定的动工建设日期为2011年11月1日之前，因该公司自身原因至今未动工建设，期限已满两年，我局经调查认定，该单位上述宗地属闲置土地。2014年3月4日，被告乳山市国土资源局作出《闲置土地调查通知书》，并邮寄送达原告。2014年3月17日，原告收到闲置土地调查通知书后出具了《关于乳山阳光海岸项目土地使用情况的说明》指出因土地证更换，前期规划等工作作废，新的规划方案已于2012年报规划局审批通过，公司正积极推进项目建设。2014年4月1日，乳山市国土资源局作出闲置土地认定书并邮寄送达原告，闲置土地认定书认定：一、认定你公司位于银滩旅游度假区××南两宗，总面积为74376平方米（111.57亩）的国有土地为闲置土地，我局将申报乳山市人民政府无偿收回上述建设用地使用权。二、自本认定书送达之日起，你公司未经我局书面许可，不得在认定的闲置土地上开工建设。同日被告向原告送达《闲置土地处置听证权利告知书》。2014年4月4日，原告方申请进行听证。2014年4月16日被告作出听证通知书并送达原告。2014年4月24日被告组织召开听证会。2014年5月21日，乳山市国土资源局申请乳山市城乡规划管理局协助调查“2012年1月30日起，规划设计方案已通过审批，是否已具备开工条件，至今是否发生更改。2、该公司自2012年1月30日起，是否积极申请办理开工手续，以及该宗土地批准开工的情况。”2014年5月22日，乳山市城乡规划管理局复函:“青岛德源泰置业有限公司乳山分公司位于乳山××旅游度假区的阳光海岸开发项目规划方案，自2012年1月30日经市规划局审批后，未做任何变更，截止目前，规划部门也未收到该单位任何关于办理规划许可手续的申请。”2014年6月13日，被告乳山市国土资源局作出乳国土资请字〔2014〕52号《乳山市国土资源局关于收回银滩旅游度假区××南两宗建设用地使用权的请示》。2014年6月26日，乳山市人民政府作出乳政征出字〔2014〕22号《乳山市人民政府关于收回银滩旅游度假区××南两宗建设用地使用权的批复》，同意依法无偿收回上述两宗国有建设用地使用权，并注销国有建设用地使用权证书（乳银国用[2012]0005号,乳银国用[2012]0006号。）2014年7月10日，乳山市国土资源局作出乳国土资字〔2014〕11号《收回国有建设用地使用权决定书》。再查明，原告在收到《收回国有建设用地使用权决定书》后即申请行政复议，后撤回行政复议申请。2014年10月24日乳山市滨海新区管理委员会致乳山市人民政府《关于撤销市政府的请示》中指出申请乳山市人民政府撤销《关于收回银滩旅游度假区××南两宗国有建设用地使用权的批复》（乳政征出字[2014]22号）。2014年11月12日，乳山市政府相关负责人批示“请办公室通知该公司抓紧办理相关手续，早日开工。”2016年9月7日乳山市城乡规划管理局出具《规划（建筑）设计方案审批意见书》（编号：2016-138）同意利群乳山“阳光海岸”规划设计方案。2017年9月22日、2019年9月16日市政府相关负责人分别作出批示。2020年7月29日市政府相关负责人又作出批示“尽可能朝着有利于企业发展的角度处理相关问题，不要久拖不决”。在此期间，原告也积极组织施工招投标，选择工程项目施工公司，开展临时围墙的砌筑，岩土工程勘察工作并缴纳相关费用。另外，原告在庭审中主张2010年12月20日被告向其颁发的乳银国用（2010）第0154号、乳银国用（2010）第0155号土地使用权证存在瑕疵，未将原件交付给原告导致原告无法正常办理以土地使用权证为前置条件的相关审批手续，被告对乳银国用（2010）第0154号、乳银国用（2010）第0155号土地使用权证的真实性有异议，但未提交相关证据证明2012年5月25日又为原告颁发乳银国用（2012）第0005号,乳银国用（2012）第0006号土地使用权证的依据和原因。本院认为本案的争议焦点1、本案是否超过起诉期限；2、被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实是否清楚，程序是否合法,适用法律是否正确。关于第一个争议焦点，原告起诉是否超过起诉期限的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，原告在接到被告的行政决定书后即在法定期限内申请行政复议主张权利。在复议期间，地方政府以协调返还原告土地为由要求原告撤回复议申请，乳山市滨海新区管理委员会于2014年10月24日致乳山市人民政府《关于撤销市政府的请示》，并要求原告抓紧办理相关手续，早日开工。获得地方政府的批示后原告积极推进项目开发工作。期间乳山市发展和改革局给原告出具了《阳光海岸小区一期项目的核准意见》，乳山市城乡规划局给原告出具了《规划（建筑设计方案审批意见书）》。在原告申诉下，政府相关部门负责人不断给予批复，原告相信被告系政府组成部门，地方政府可以解决相关事宜，直到2020年7月29日地方政府仍给予回复让原告相信地方政府一直都在解决原告的土地事宜。故在此期间原告耽误起诉期限的客观原因不在于自身，而是基于对政府信赖利益的考量，原告基于对公权力信任的行为产生的正当利益应当予以保护。综合考虑本案原告耽误起诉期限的客观原因并结合当前企业对优化营商环境的需求，本案不宜认定原告的起诉超过法定期限。关于第二个争议焦点，被告作出的乳国土资字〔2014〕11号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。《闲置土地处置办法》第四条，“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”被告乳山市自然资源局作为国土资源主管部门，具有查处闲置土地的法定职责。本案中，2014年4月1日被告在《闲置土地认定书》中认定原告公司位于银滩旅游度假区××南两宗总面积为74376平方米的国有土地为闲置土地，土土地证号为乳银国用（2012）第0005号和乳银国用（2012）第00**并责令原告未经书面许可不得开工建设。原告主张合同签订后，被告颁发的乳银国用（2010）第0154号、乳银国用（2010）第0155号国有建设用地使用权证存在瑕疵系复印件，导致无法正常办理审批手续，实际上原告并未合法取得涉案土地的使用权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”可见出让合同出让的土地使用权，应依法办理审批登记手续。土地使用权出让年限的起始日期，应当自领取或者颁发土地使用权证之日起计算，只有领取土地使用权证后，方可视为原告合法取得涉案土地的土地使用权。”被告在《收回国有建设用地使用权决定书》中和诉讼中均未对乳银国用（2010）第0154号、乳银国用（2010）第0155号土地使用权证颁发的合法性予以证实和合理说明，且对其真实性不予认可。原、被告均认可的乳银国用（2012）第0005号和乳银国用（2012）第0006号土地使用权证系被告于2012年5月25日颁发给原告的，且《收回国有土地使用权决定书》中决定收回的土地亦是乳银国用（2012）第0005号和乳银国用（2012）第0006号使用权证项下的土地。故原告主张闲置土地的认定应自依法取得土地使用权的时间即2012年5月25日计算，本院予以支持。故被告于2014年4月1日作出的《闲置土地认定书》系未到法定期限而作出的认定行为，据此作出的《收回国有建设用地使用权决定书》系认定事实不清，证据不充分。另外，《闲置土地处置办法》第五条，“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。”第七条“市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：（一）询问当事人及其他证人；（二）现场勘测、拍照、摄像；”（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。本案中被告在向原告送达闲置土地调查通知书和闲置土地认定书前，仅对威海市宏德利房地产开发有限公司部门经理李某进行询问并拍摄现场照片，未对原告青岛德源泰置业有限公司予以调查，未听取其陈述和申辩，即被告未提供证据证明其依法履行了“调查核实”义务。《闲置土地处置办法》第八条，“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……（六）政府、政府有关部门的其他行为。”第十二条，“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；……”本案中，原告在闲置土地调查阶段已经表明未正常推进项目开发原因系政府有关部门的行为导致的，被告未对原告何时合法取得土地使用权证及项目无法推进的原因进行调查核实，在未尽审核义务的情况下被告即作出处理决定，其程序存在瑕疵。综上，原告于2012年5月25日取得合法的土地使用权证，被告在未依法调查核实情况下，于2014年4月1日即责令被告未经书面许可不得在认定的闲置土地上开工建设，并作出《收回国有建设用地使用权决定书》系认定事实不清，程序存在违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告于2014年7月10日作出的乳国土资字〔2014〕11号《收回国有建设用地使用权决定书》。案件受理费50元，由被告乳山市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审 判 长  李玉宝人民陪审员  王 强人民陪审员  董文光二〇二〇年十一月十三日书 记 员  宫 洁