山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终590号 上诉人(原审被告)青岛西海岸新区自然资源局，住所地青岛市黄岛区长江路**福瀛大厦。 法定代表人高永强，局长。 出庭负责人李涛，副局长。 委托代理人刘阳，该局工作人员。 委托代理人云万林，山东倡通律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）青岛殿国房地产开发有限公司，住，住所地青岛经济技术开发区江山北路****楼/div> 法定代表人赵殿国，执行董事。 委托代理人谷艳农，北京大成（石家庄）律师事务所律师。 委托代理人于苗苗，北京大成（青岛）律师事务所律师。 原审被告青岛经济技术开发区规划建设局，住所地，住所地青岛市黄岛区王台镇台中路**iv> 法定代表人刘峰，局长。 委托代理人李玉木，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。 委托代理人由静，山东文康（青岛西海岸）律师事务所实习律师。 原审第三人青岛开发区投资建设集团有限公司，住所地青，住所地青岛市黄岛区阿里山路****v> 法定代表人张金楼，董事长。 委托代理人张琦，该公司工作人员。 上诉人青岛西海岸新区自然资源局（以下简称西海岸自然局）因被上诉人青岛殿国房地产开发有限公司（以下简称殿国公司）诉其与原审被告青岛经济技术开发区规划建设局（以下简称开发区规划局）、原审第三人青岛开发区投资建设集团有限公司（以下简称开发区投资公司）建设用地规划许可一案，不服青岛市黄岛区人民法院于2020年7月29日作出的（2020）鲁0211行初101号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月24日在第27法庭公开开庭审理了本案。上诉人出庭负责人李涛及委托代理人刘阳、云万林，被上诉人法定代表人赵殿国及委托代理人谷艳农，原审被告法定代表人刘峰及委托代理人李玉木，原审第三人委托代理人张琦到庭参见诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，原青岛经济技术开发区国土资源局于2002年8月9日将位于江山北路西侧土地（面积33335平方米）划拨给原告，原青岛市规划局黄岛分局于2002年9月26日向原告颁发青规黄用地字（2002）003号建设用地规划许可证，于2002年12月20日向原告颁发青规黄建管字第（2002）170号建设工程规划许可证。2015年1月23日，原告起诉要求原黄岛区国土资源和房屋管理局办理涉案土地国有建设用地使用证,青岛市中级人民法院于2015年10月26日作出（2015）青行终字第275号终审判决，判令该局于判决生效后一个月内针对原告办证申请依法履行相应职责，后被告自然资源局承继了该局相关权属职责。2019年9月4日，两被告依第三人青开投资公司申请，向其颁发涉案规划许可证，亦均加盖了相关印章。庭审中，原告殿国公司主张涉案许可证下有6200平方米土地与其权属土地存有重叠；被告规划建设局对此不予认可；被告自然资源局主张仅有3000余平方米土地存有重叠。原告、被告、第三人均认可许可证所指向的道路已由第三人施工完毕。 原审法院认为，中华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款、第三十六条分别规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查”、“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”本案中，两被告向第三人青开投资公司颁发涉案许可证，所依据的材料主要为青西新管发【2019】19号文件及《函》（由黄岛区辛安街道办事处出具），但19号文件仅仅载明本区基础设施和社会公益性项目的投资计划，未确定土地权属，《函》除本身具有未载明出具时间的形式瑕疵外，其出具单位辛安街道办事处也无权确定该《函》本身所载“该宗土地界址清楚，补偿到位，无纠纷，地上附着物已，地上附着物已拆清场完毕”事项。另，被告自然资源局存有明知（2015）青行终字第275号行政判决中已判令该局应于判决生效后一个月内针对原告办证申请依法履行相应职责且在庭审中自认涉案许可证下有部分土地与原告权属土地有重叠，存有重大争议的情况。至于被告规划建设局提出其系接受被告自然资源局的委托实施涉案行政行为，法律责任应由被告自然资源局承担的抗辩。原审认为，《中华人民共和国行政许可法》第二十四条虽规定行政机关可以在法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，委托其他行政机关实施行政许可，但同时亦规定委托机关应当将受委托行政机关和受委托事实行政许可的内容予以公告，而两被告均未提交证据证明已将上述委托事项对外公告，且被告规划建设局提交的也仅为分工协议，故其之抗辩与事实不符，与法律无据，本院不予采纳。综上，两被告依第三人青开投资公司之申请，依据其本案提交的材料为事实依据，于2019年9月4日为第三人颁发地字第370206201917037号建设用地规划许可证，既无事实之依据，又有悖于法律之规定，应依法撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”。本案中，两被告为第三人青开投资公司颁发涉案许可证，后第三人依此进行了道路施工并已完毕。原审认为，相应道路的建设是为了便于社会不特定的个人和群体进行通行，提升了社会资源的利用效率，增加了社会公共利益，故两被告为第三人颁发涉案许可证的行为，原审依法不予撤销，确认其行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政许可法》第二十四条、第三十四条第一款、第三十六条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认被告青岛西海岸新区自然资源局、青岛经济技术开发区规划建设局为第三人青岛开发区投资建设集团有限公司颁发地字第370206201917037号建设用地规划许可证的行为违法。案件受理费50元（原告已预交），由被告青岛西海岸新区自然资源局、青岛经济技术开发区规划建设局负担。 上诉人西海岸自然局不服原审判决，上诉称，一、上诉人为原审第三人核发的建设用地规划许可证与被上诉人无法律上利害关系，被上诉人不具备本案原告诉讼主体资格。2002年9月26日，青岛市规划局黄岛分局核发给被上诉人青规黄用地字(2002)003号建设用地规划许可证，载明用地项目名称为农民安置房，用地位置江山北路西，用地面积33335平方米。后因被上诉人不予配合给安置居民办理房地产权证，2013年1月28日经青岛市人民政府批准将26018平方米划拨给了黄岛街道办事处，并办理了不动产登记，余6668平方米土地使用权纳入政府储备。即涉案建设用地规划许可证(地字第370(地字第**土地使用权已纳入政府储备，上诉人为原审第三人核发的建设用地规划许可证(地字第370206201917037号)(地字第**认定上诉人在向第三人颁发涉案许可证前，应确定土地权属于对《城乡规划法》的错误理解。《城乡规划法》第三十七条规定：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。可见，以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，核发建设用地规划许可证的条件是，建设项目取得相关部门批准、核准或者备案，建设项目符合控制性详细规划，行政许可实施机关只负责判断建设项目是否取得准入许可，建设项目拟占用的土地是否符合控制性详细规划。经人民政府审批后，方能由土地主管部门划拨土地。建设项目拟占用的土地是否权属明确，建设项目最终能否取得国有土地使用权，均与行政许可实施机关颁发建设用地规划许可证的行政行为无关。2019年4月22日，青岛西海岸新区管委《关于印发2019年度基础设施和社会公益性项目固定资产投资计划的通知》(青西新管发[2019]19号)文件确定由第三人负责建设大学生租赁住宅项目配套工程，说明设项目已经取得相关部门批准，2019年9月4日，第三人申请颁发建设用地规划许可证，上诉人审查了第三人提交的相关文件后，认为第三人申报项目符合控制性详细规划，申请材料齐全，符合法定形式，决定予以行政许可，为第三人核发了核发建设用地规划许可证(地字第370206201917037号)。而一审判决认定上诉人在向第(地字第**《城乡规划法》的错误理解。上诉人为原审第三人核发建设用地规划许可证(地字第370206201917037号)事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确。三、被上诉人(地字第**行终字第275号行政判决书履行了法定职责。一审判决认定：2015年1月23日，被上诉人起诉要求原青岛区国土资源和房屋管理局办理涉案土地国有建设用地使用证，青岛市中级人民法院于2015年10月26日，作出(2015)青行终字第275号行政判决书，判令该局于判决生效后一个月内针对原告申请依法履行相应职责，后被告自然资源局承继了该局相关权属职责。上诉人认为，虽然(2015)青行终字第275号行政判决判令上诉人于判决生效后一个月内针对原告申请依法履行相应职责，但并未认定被上诉人享有争议土地使用权。事实上，上诉人在收到该判决后作出了不予登记决定书，履行了法定职责，被上诉人并未就该不予登记决定提起复议或行政诉讼。综上所述，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人起诉或诉讼请求。 被上诉人殿国公司答辩称，一、被上诉人对案涉部分土地享有合法的土地使用权，属于涉案项目土地的利害关系人。被上诉人缴纳了土地划拨款，并且部分土地办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，农民安置房已经验收，被上诉人依法依规取得了涉案土地使用权，属于利害关系人。二、上诉人与原审被告为原审第三人发放建设工地规划许可证的行为，违法了《城乡规划法》和《行政许可法》，主观过错明显，程序严重违法，侵犯了被上诉人的合法权益，原判并不不当。1、上诉人所提供的证据不足以作为其为原审第三人办法建设用地规划许可的合法事实依据。2、上诉人颁证行为程序严重违法，未告知利害关系人，也未听取利害关系人的陈述和申辩，违反了行政许可法的相关规定，应当予以撤销。3、根据《城乡规划法》第七条的规定“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”。在确定用地范围时要考虑到权属是否存在争议，是否补偿到位。三、上诉人对青岛市中级人民法院判令其履行法定职责的生效判决，无正当理由推诿多年，直到2019年12月9日才做出不予登记决定书，被上诉人已经申请复议。该案件与本案并无关联，但是可以证明上诉人明知涉案土地存在争议，主观行为严重违法。综上，请求判决驳回上诉人的上诉请求。 原审被告开发区规划局述称：同意上诉人的意见。一、根据《城乡规划法》的规定，以划拨方式取得土地的建设项目颁发建设用地规划许可证并不以建设项目以取得国有土地使用权为条件，所以一审判决认为存在土地权属争议无法律依据。二、虽然青岛中院判决上诉人就被上诉人的案涉申请履行法定职责，但没有判决认定被上诉人享有土地使用权。案涉土地也经青岛市人民政府批准，由上诉人划拨给黄岛街道办事处，而上诉人与被上诉人签订的《划拨土地协议书》没有实际履行，被上诉人没有取得涉案土地的使用权，所以也就不是本案行政行为的利害关系人。请求支持上诉人的上诉请求。 原审第三人开发区投资公司述称：同意上诉人意见。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，一、本案被上诉人殿国公司于2014年11月3日向原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局提出申请，要求将位于青岛市××区江山北路西侧划拨土地50亩的土地为其颁发国有土地使用证，后提起行政诉讼，本院作出（2015）青行终字第275号二审行政判决，该判决认为，原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局收到殿国公司提交的申请后，应当依照《土地登记办法》（2008）之规定，告知殿国公司需要补正的全部内容，或者书面告知殿国公司不予登记的理由。但原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局收到殿国公司申请后，未给予殿国公司答复，构成不履行法定职责，并判决原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局于本判决生效之日起一个月内针对殿国公司的办证申请依法履行职责。据此（2015）青行终字第275号二审行政判决系要求予以答复，并未对上述土地进行确权，被上诉人关于其对上述土地享有土地使用权的主张缺乏证据支持。 2019年4月22日，青岛西海岸新区管委作出《关于印发2019年度基础设施和社会公益性项目固定资产投资计划的通知》，确定由本案原审第三人负责建设大学生租赁住宅项目配套道路工程。青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局在2019年8月19日作出的《关于青岛开发区投资建设集团有限公司大学生租赁住宅项目配套道路工程用地预审意见》，明确涉案土地已经办理农用地转用和土地征收手续。因此，2019年9月4日，经原审第三人申请，为其颁发建设用地规划许可证，并无不当。 二、原青岛市规划局黄岛分局于2002年9月26日为被上诉人颁发青规黄用地字（2002）003号建设用地规划许可证，该规划许可证范围包含有本案被诉规划许可证范围的土地，在对被上诉人颁发的许可未进行处理的情况下，上诉人再为原审第三人颁发，有悖法律常识。但考虑到被上诉人之后未能取得涉案土地在内的国有土地使用权证，原审第三人也进行了道路施工并施工完毕，原审确认被诉颁证行为违法结果并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人青岛西海岸新区自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年十一月二十四日 法官助理 王云逸 书记员赵洪峰 书记员张淑杰