山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终609号 上诉人（原审原告）韩霞，女，汉族，1975年4月13日出生，住青岛市黄岛区。 委托代理人邢芳，北京京平律师事务所律师。 委托代理人范拼搏，北京京平律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区隐珠街道办事处，住所地青岛市黄岛区月牙河路**。 法定代表人车明超，主任。 委托代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。 委托代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区综合行政执法局，，住所地青岛市黄岛区双珠路** 法定代表人肖政，局长。 委托代理人吴振军，该单位工作人员。 委托代理人于臻，山东光浩律师事务所律师。 原审第三人青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会，住所地，住所地青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村iv> 法定代表人冯学存，村主任。 委托代理人王锡春，山东晨鸿律师事务所律师。 上诉人韩霞因诉被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道办事处（以下简称隐珠街道办）、青岛市黄岛区综合行政执法局（以下简称黄岛区综合执法局），原审第三人青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会（以下简称大荒庄村委会）行政强制拆除一案，不服山东省青岛市黄岛区人民法院（2020）鲁0211行初59号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审经审理查明，涉案房屋位于黄岛区××办事处××号，系原告父亲韩忠臣建设。据原告在诉状中所称，其在2013年通过分家的方式取得该房屋，并提交其父亲韩忠臣和母亲高泗芹签名、捺印的《分家单》（记载的日期为2013年3月20日）予以证明，但二被告及第三人对此均不予认可。2019年8月10日，大荒庄村委会召开党员、村民代表会议、社员代表会议，并形成《青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄收回集体土地使用权的决议》。主要内容如下：“大荒庄村改项目自2018年9月开始启动，《隐珠街道办事处大荒庄村村庄搬迁安置补偿方案》已经表决通过且公示，但仍有43处未签订补偿协议、未拆除房屋。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》及《中华人民共和国土地管理法》的规定，决议如下：一、收回水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地的集体土地使用权。二、按照《隐珠街道办事处大荒庄村村庄搬迁安置补偿方案》的补偿方式对收回集体土地上的房屋及附属物进行安置补偿。三、水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地范围内的房屋及附着物于下达通知之日起5日内自行拆除，如不拆除由村委会组织拆除”。2020年1月11日，大荒庄村委会向原告的父亲韩忠臣作出《限期交回土地通知》，要求原告于收到通知之日起5日内自行搬离涉案房屋内的自有物品并将房屋附属物予以拆除。2020年1月15日，大荒庄村委会向韩忠臣作出《友情提示》，告知韩忠臣大荒庄村委会将择机拆除涉案房屋，要求韩忠臣将室内物品予以清理，否则视为放弃物予以拆除。2020年1月21日，涉案房屋的院子、二楼房屋及三楼阳台等被强制拆除。2020年3月24日，原告的父亲韩忠臣以大荒庄村委会为被告向法院提起行政诉讼，称其系涉案房屋的权利人，要求撤销大荒庄村委会于2020年1月11日向其作出的《限期交回土地通知》。法院于2020年5月11日作出（2020）鲁0211行初87号行政裁定书，认为大荒庄村委会作出的《限期交回土地通知》系村集体自治行为，故裁定驳回了韩忠臣的起诉。 原审另查明，被告黄岛区综合执法局于2020年1月16日向韩忠臣作出青黄综法罚字[2020]第202000067号《行政处罚决定书》，认定韩忠臣建设的涉案房屋系未经批准、非法占地建住宅，故责令其将非法占用的123.3平方米土地3日内退还权属单位。韩忠臣对此不服，向黄岛区人民政府提起行政复议。黄岛区人民政府于2020年4月13日作出青黄复决字﹝2020﹞39号《行政复议决定书》，认定青黄综法罚字[2020]第202000067号《行政处罚决定书》对涉案房屋的占地面积认定不清，适用法律错误，故依法予以撤销。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”。据此，有权对本案强制拆除行为提起行政诉讼的主体为涉案房屋的实际权利人。原告韩霞称其通过分家的方式取得涉案房屋，但从法院查明的事实来看，原告的父亲韩忠臣曾作为涉案房屋的权利人向法院提起（2020）鲁0211行初87号行政诉讼，故原告是否是涉案房屋的实际权利人存在异议，原告亦未提交其他证据予以佐证，故其不具备本案的原告主体资格，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告韩霞的起诉。案件受理费50元免予收取，退还原告。 上诉人韩霞不服原审裁定，上诉称，上诉人为青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村村民，其父韩忠臣在大荒庄××号建造房屋，依法缴纳费用，并留存收款凭证。2013年在上诉人父亲的主持下，经家庭成员共同协商同意，将坐落于隐珠镇大荒庄村××号房屋归上诉人所有。自此，涉案房屋便由上诉人生活居住使用。2018年10月，该村以村庄改造为名实施拆迁，上诉人房屋被划入拆迁范围内。在未签订补偿协议的情况下，2020年1月21日上午，上诉人涉案房屋的院子、二楼房屋及三楼阳台被有关单位非法强制拆除。上诉人立即报警，经过多方调查了解，并在现场摄像、照片的指认下，确定强拆主体为隐珠街道办与黄岛区综合执法局。为此，上诉人向青岛市黄岛区人民法院提起行政诉讼，请求确认被上诉人强制拆除涉案部分房屋的行政行为违法。一审法院以上诉人不具备原告主体资格为由裁定驳回起诉。上诉人认为，一审法院认定事实错误、证据不足、适用法律错误，依法应予撤销，具体理由如下：一、上诉人已经提供了充分证据证明涉案大荒庄××号房屋系上诉人所有，上诉人为涉案房屋的实际权利人。一审法院认定上诉人不具备原告主体资格，认定事实错误，适用法律错误。2000年上诉人父亲韩忠臣向村主任张忠林为上诉人申请宅基地，2000年11月13日上诉人父亲替上诉人向村委交纳宅基地场地费、村委向国土所办证费共7000元，2002年经土管所所长现场放线后修盖涉案房屋。上诉人提交的证据《分家单》，证明2013年在上诉人父亲韩忠臣的主持下，经家庭成员共同协商并同意，将大荒庄××号房屋归上诉人韩霞所有。上诉人父亲韩忠臣作为涉案房屋产权人，具有处分该房屋的权利，并且对涉案房屋进行分配，上诉人亲属4人均在《分家单》上签名捺印确认，并有见证人签名见证。该做法符合当地的农村风俗习惯，并无不当，该分家单是各家庭成员的真实意思表示，且不违反法律、法规的强制性规定。因上诉人丈夫没有宅基地，在《分家单》签订后，涉案房屋便为上诉人的唯一住房，上诉人亦按约定对其分得的房产进行居住管理，故该分家单合法有效应予确认，上诉人为涉案房屋的实际权利人。上诉人提交的证据《隐珠街道办事处大荒庄村宅基地公示一览表》作出时间为2018年10月24日，明确大荒庄××号现土地使用者为上诉人，并盖有青岛西海岸新区隐珠街道办事处大荒庄村搬迁安置委员会的公章。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，村民委员会虽然是基层群众性自治组织，但上述法律明确规定村民委员会对本村集体土地享有经营、管理的权力，基于对村集体土地进行经营管理而作出并公示的文件应当具有公信力。大荒庄村委会将《隐珠街道办事处大荒庄村宅基地公示一览表》张贴并公示，足以充分证明上诉人享有大荒庄××号土地使用权，为涉案房屋的实际权利人。《分家单》签订之后，上诉人在大荒庄××号生活居住，室内财产均为上诉人享有。2018年10月25日作出的《大荒社区评估明细表》，再次明确上诉人为大荒庄××号房屋产权人，评估及补偿的对象也是上诉人。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定，本案中被上诉人在未经上诉人同意，且未签订补偿协议的情况下实施强拆行为，不仅侵犯上诉人的人身权益，更是直接侵犯上诉人合法的财产权益，上诉人依法有权作为原告提起诉讼。二、一审裁定违反行政诉讼证据规则的规定，作出一审裁定未依据上诉人提交的证据，认定事实错误。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条、第七十二条第二款的规定，《法官行为规范》第五十一条的规定，本案中，一审裁定在正文部分对于上诉人提交的《分家单》、《隐珠街道办事处大荒庄村宅基地公示一览表》均未明确指明不予采纳的理由，就认定了事实，显然一审裁定认定事实错误。其次，根据《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》第三十四条的规定，本案一审裁定中，同样未对不予采纳上诉人代理人代理意见而说明理由。上诉人认为一审法院不仅有违上述法律的规定，更没有查清本案事实，认定事实错误。三、一审法院以上诉人父亲韩忠臣曾作为涉案房屋的权利人提起(2020)鲁0211行初87号行政诉讼，否认上诉人的原告主体资格，一审法院认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，2020年1月11日，原审第三人大荒庄村委会针对上诉人父亲韩忠臣作出《限期交回土地通知》，上诉人父亲韩忠臣为《限期交回土地通知》的行政行为相对人，故依法提起行政诉讼，该行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定。韩忠臣在诉状中称其为山东省青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村村民，在大荒庄××号建有房屋，建房时依法缴纳费用，并留存收款凭证，以上均是按照事实表述涉案房屋的来源。韩忠臣作为行政行为的相对人提起诉讼，而非以所有权人的名义起诉，且韩忠臣起诉并不意味着涉案房屋就属于韩忠臣所有。一审法院仅以上诉人的父亲韩忠臣向本院提起(2020)鲁0211行初87号行政诉讼，就否认上诉人为涉案房屋的实际权利人无任何证据，明显认定事实错误。综上所述，上诉人为涉案房屋的实际权利人，具备本案的原告主体资格，有权依法针对涉案房屋被违法强制拆除行为提起行政诉讼。请求法院：1、依法撤销青岛市黄岛区人民法院作出的（2020）鲁0211行初59号行政裁定；2、指令青岛市黄岛区人民法院继续审理本案。 被上诉人隐珠街道办辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人黄岛区综合执法局辩称，一、上诉人提供的证据不足以证明其系大荒庄××号房屋的实际权利人。首先，《分家单》系韩忠臣家庭内部的协议，对外不具有公示力，不能产生物权变动的法律效力，且该《分家单》的真实性有待确认。即使该《分家单》内容真实，因涉案房屋没有经过合法审批手续，属于违法建设，韩忠臣的处分属于无效处分，上诉人认为其依法取得所有权的主张不能成立。对于《公示一览表》系村民自行向村委会所作的申报，村委会提报后面向社会公示接受社会监督提出异议，期满后村委会再根据公示反馈的信息核实，因村委会没有确权的法定职责，故不产生确权效力。关于《大荒社区评估明细表》因上诉人并未在原审中出示，故被上诉人对其真实性无法确认，退一步讲，即使该表内容真实，该表作出时间为《公示一览表》发布的次日即2018年10月25日，系村委会根据申报信息所作出的初步评估，故不具有确权效力。因此，《公示一览表》以及《大荒社区评估明细表》均无法证明上诉人系涉案房屋的所有权人，上诉人作为本案诉讼主体不适格。其次，上诉人关于原审法院未对证据材料在裁定书中予以论证也未说明是否采纳理由的主张，被上诉人认为，原审系驳回起诉裁定，最高人民法院《行政诉讼文书样式》对该类文书的写作规范作出如下说明:“行政裁定书裁定事实、理由部分仅需围绕本案是否符合起诉条件予以写明。”[见样式21:行政裁定书(驳回起诉用)]原审法院在(2020)鲁0211行初59号行政裁定书中的事实、理由部分已围绕上诉人是否具有起诉资格予以写明，符合法律规定，并不违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条第二款的规定，因此，对上诉人的该上诉理由不应支持。最后，原审法院在事实认定部分查明村委会向韩忠臣作出《友情提示》以及被上诉人向其作出《行政处罚决定书》等事实，因此，原审法院认定上诉人不具备原告主体资格并非仅依据韩忠臣提起过(2020)鲁0211行初87号行政诉讼这一事实。此外，上诉人自述大荒庄村委会针对韩忠臣作出《限期交回土地通知》以及韩忠臣向村委会缴纳建房款的事实，上诉人主张其为涉案房屋的所有权人明显缺乏充分证据予以证明。因此，原审法院裁定驳回其起诉认定事实清楚，适用法律正确，原审裁定不应被撤销。二、即使上诉人主体适格，因被上诉人未实施拆除涉案房屋的行为，因此作为本案被诉主体不适格。综上，原审法院裁定驳回上诉人起诉认定事实清楚，适用法律正确，上诉人与被上诉人均非本案诉讼的适格主体，上诉人的上诉请求不成立，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。 原审第三人大荒庄村委会述称，一、上诉人韩霞不具备本案的原告主体资格，无权提出本案之诉。本案涉案的房屋位于大荒庄村××号，2020年1月黄岛区综合执法局在执法过程中对涉案的房屋进行立案调查，经调查查明涉案的房屋是无证无档房屋，系上诉人之父韩忠臣未经审批违法建设的房屋，是违章建筑。该违章建筑的产权人系韩忠臣而非上诉人韩霞。上诉人韩霞主张在2013年通过分家获得了涉案房屋，对此原审第三人认为韩忠臣家庭内部的分家对外不具有公示力，其分家协议的真实性无法确认。即使韩忠臣通过分家的方式将违章建设的房屋分给上诉人韩霞，也改变不了涉案房屋系违章建筑的属性。依照法律规定，韩霞也不能取得涉案房屋的所有权。韩忠臣曾向法院提起(2020)鲁0211行初87号行政诉讼，在该诉讼中上诉人之父韩忠臣诉称位于大荒庄村××号的房屋产权人系韩忠臣而非韩霞。因此，上诉人韩霞不具备本案的原告主体资格，无权提出本案之诉。二、大荒庄村委会不是行政机关，依法不应该作为行政诉讼的主体。三、上诉人韩霞主张案涉拆除行为违法无事实及法律依据。青岛市黄岛区人民政府于2017年1月26日批准大荒庄村改项目。大荒庄村改项目自2018年9月便开始启动大荒庄村庄改造。《隐珠街道办办事处大荒庄村村庄搬迁安置补偿方案》已经表决通过且公示，目前大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，但仍有部分村民未签订补偿协议、未拆除房屋，安置区无法办理相关手续从而影响安置区建设，直接侵犯了大荒庄村民的利益。大荒庄村委会于2019年8月10日根据部分村民代表提议召开村民代表会议，研究讨论并表决通过:收回水城路与镜台山路之间公共设施及公益事业用地范围内未签约的集体土地使用权，并拆除该区域内的房屋及附着物，按照《隐珠街道办事处大荒庄村村庄搬迁安置补偿方案》进行补偿。该范围内的房屋及附着物应于收到通知之日起五日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除。案涉房屋在该范围内，故大荒庄村委会于2020年1月11日向韩忠臣发出了《限期交回土地通知》。因其未按期拆除并向大荒庄交回土地，大荒庄又于2020年1月15日向其发出了《友情提示》，再次告知其村委会将择时择机予以拆除。在此期间，综合行政执法局于2020年1月16日作出了青黄综法罚字[2020]第202000067号《行政处罚决定书》。2020年3月10日，隐珠综合执法中队向大荒庄村发出《关于处置大荒庄村存在违法建设的通知》，要求村委会尽快组织或督促韩忠臣整改大荒庄××号违法建设房屋。鉴于以上事实，2020年5月2日，大荒庄村民委员会组织并实施了对案涉房屋2020年1月21日未拆除的部分进行了拆除，综上所述，请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提交的证据均已质证并已随案移送本院。经审查，本院确认原审法院查明的案件事实成立。对于上诉人二审提交的《大荒社区评估明细表》，依照《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款之规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。该证据不符合有正当理由可在二审中补充提交的情况，因此对上诉人在二审中补充提交的上述材料本院不予接纳。 本院查明，上诉人的父亲韩忠臣对原审法院作出的驳回其起诉的（2020）鲁0211行初87号行政裁定不服，提起上诉。本院于2020年9月27日作出(2020)鲁02行终430号行政裁定书，以被诉的《限期交回土地通知》属于行政诉讼的受案范围为由撤销原审裁定，指令原审法院继续审理该案。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。本案中，涉案房屋由上诉人父亲韩忠臣在未办理合法手续情况下建设，且至今上诉人并不持有土地使用权证或者房屋所有权证；在被上诉人黄岛区综合执法局于2020年1月8日对韩忠臣作出的《询问（调查）笔录》中，韩忠臣认可是其建设的房屋，并未主张涉案房屋已通过分家转移给上诉人韩霞；韩忠臣也就原审第三人大荒庄村委会对涉案房屋作出的《限期交回土地通知》提起行政诉讼，且法院已作出的一、二审行政裁定，认可了韩忠臣的原告主体资格；韩忠臣还是被上诉人黄岛区综合执法局因涉案房屋作出青黄综法罚字[2020]第202000067号《行政处罚决定书》的处罚相对人，其也向青岛市黄岛区人民政府提出了行政复议。可见，涉案房屋是由上诉人之父韩忠臣建设，上诉人对该房屋至今仍不持有合法权属证明，上诉人与涉案房屋的强制拆除行为间无利害关系，其无提起本案行政诉讼的原告主体资格。上诉人所提交的《分家单》、《隐珠街道办事处大荒庄村宅基地公示一览表》等证据材料，均不属于法定权属证据，不足以证明上诉人系涉案房屋的权利人。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理 王云逸 书记员赵洪峰 书记员张淑杰