浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行初223号 原告屠忠良，男，1972年12月31日出生，汉族，住杭州市余杭区。 被告杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平西大街**。 法定代表人陈如根，区长。 委托代理人干鑫亮。 原告屠忠良认为杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）不履行行政征收法定职责，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告发送起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月28日公开开庭审理了本案。原告屠忠良，被告余杭区政府的委托代理人干鑫亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告屠忠良起诉称：原告系在建湖杭铁路沿线住户。根据浙发改基综［2019］446号《省发展改革委关于印发的通知》的要求，对在环评影响线之内的住宅，应优先采取功能置换或予以拆迁安置；上述实施意见同时明确铁路沿线县（市、区）政府作为征地拆迁的实施主体，负责辖区内的征地拆迁工作。2019年10月，因湖杭铁路建设需要，被告对铁路沿线的土地和房屋进行征拆，并由属地街道具体实施征迁工作。随后，杭州市余杭区人民政府仓前街道办事处（以下简称仓前街道办）公布了仓前街道区域范围铁路沿线的拆迁安置对象，其中不含原告的房屋。2019年11月，原告先后向仓前街道办和杭州市余杭区信访局（以下简称余杭信访局）提出信访诉求，余杭信访局告知转由仓前街道办处理回复。2019年12月6日，原告收到仓前街道办作出的仓信访复字［2019］69号《信访事项处理意见书》，该意见认为环境影响线切中主房的房屋可以征迁，切中院子、道地、辅房等不纳入该项目征迁，湖杭铁路环境影响线仅切中原告房屋阳台柱子或大雨棚，经征询湖杭铁路有限公司（以下简称湖杭铁路公司）意见，认为不属于主房范围而未列入征迁对象。该意见书与事实不符。原告房屋为三层砖混结构，一层南立面确实存在柱子和阳台，但二、三层并不存在意见书中所称的“大雨棚”或“阳台”。湖杭铁路是高架形式，其建成后将直接对整幢房屋的日照等造成影响，且铁路运行中产生的噪音、电磁辐射等环境污染对房屋的二、三层的影响比底层更大。该意见书未考虑二、三层房屋情况，显然错误。房屋中不同使用功能的区域具有相应存在价值，缺少任何部分均会影响房屋使用价值；同时，根据房屋测绘方面的规定，阳台也应包含在测绘面积之内。所谓的“大雨棚”或“阳台”区域既是在原告宅基地合法使用权范围内，也是房屋的组成部分，该意见书将房屋的“大雨棚”或“阳台”排除在主房之外,缺乏依据，也不符合常理。湖杭铁路公司是该项目的业主单位，无权对主房的定义和环境评价问题作出解释，仓前街道办不应采用该公司意见决定拆迁与否。原告房屋与铁路线距离较近，湖杭铁路的建设施工对房屋的结构安全产生较大影响，现房屋多处开裂沉降，直接影响了居住安全，且施工噪音、扬尘对原告产生直接影响。被告作为湖杭铁路沿线的土地、房屋的征迁主体，应严格按照浙发改基综［2019］446号《省发展改革委关于印发的通知》履职。请求：1、责令被告履行法定职责，对原告位于余杭区××街道××村××组××号住房依照《2019年地铁项目及湖杭铁路项目拆迁安置补偿初步方案》予以拆迁安置；2、判令被告承担本案诉讼费用。庭审中，原告明确其第1项诉请为责令被告按照浙发改基综［2019］446号文件要求，对原告房屋先进行功能置换，无法置换的，按拆迁处理。 原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、浙发改基综［2019］446号《省发展改革委关于印发的通知》，证明对位于环境影响线之内的住宅应予以拆迁安置，且该通知明确被告为征地拆迁的实施主体，应当主动履行职责；2、仓信访复字［2019］69号《信访事项处理意见书》，证明环境影响线已切中原告房屋，被告听取湖杭铁路公司的错误意见，怠于履行法定职责；3、余集建（土）字第ｊ-37-1-ｃ号《集体土地建设用地使用证》《居民户口簿》，证明位于杭州市余杭区××街道××村××组××号××层房屋系原告合法建筑，原告为户主；4、房屋照片，证明原告房屋立面的结构状况，房屋的二、三层并无被告所称的“大雨棚”或“阳台”；5、施工现场照片，证明目前因相距过近，铁路施工已造成原告房屋多处开裂，对房屋结构造成损害；6、《请求依法履职申请书》及邮寄凭证，证明原告申请被告履行法定职责，但被告至今未予回复也不履职；7、《余杭区仓前街道苕溪村一组小涧7-1号（屠忠良）户房屋至湖杭高铁桥墩距离测量报告》，证明原告房屋位于环境影响线之内，被告应当主动履行职责。 被告余杭区政府答辩称：一、原告位于余杭区××街道××村××组××号××路项目拆迁范围，故被告及仓前街道办均无对其进行拆迁安置的职责。浙发改基综［2019］446号《省发展改革委关于印发的通知》第一条第（三）项规定“杭州市、湖州市、衢州市、台州市及沿线县（市、区）政府作为征地拆迁实施主体，具体负责辖区内的征地拆迁实施工作”；第（四）项规定项目公司负责“及时提供土地勘测定界成果资料、用地红线图”等工作。第三条第（一）项规定“（2）环境敏感区建筑物拆迁距铁路外轨中心线30米以内的住宅……优先采取功能置换措施……无法置换的按拆迁处理”；第（二）项规定“房屋拆迁数量由项目公司与当地政府协商一致，依法委托有资质的房屋评估机构或测绘单位，按用地红线图和当地政府有关政策规定，对住房……等进行调查丈量”。案涉项目拆迁过程中，被告及仓前街道办并不承担确定具体拆迁范围以及拆迁数量的职责，而是负责辖区内的征地拆迁实施工作。本案原告房屋位于项目环境敏感区附近，因此项目公司委托的测绘单位对案涉房屋按规定进行了调查丈量。经现场实地勘察，原告房屋不在湖杭铁路环境敏感区内，不满足环境敏感区建筑物拆迁的规定，故不在本次拆迁范围内。经仓前街道办与项目公司协商沟通，项目公司明确对案涉房屋的情形不予征迁。故被告并无对原告房屋进行拆迁安置的法定职责。原告起诉要求被告履行法定职责缺乏事实和法律依据，应驳回原告的起诉。二、被告及相关拆迁负责部门已经就湖杭铁路项目履行了相应职责。根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》、《实施意见》的规定，被告确定仓前街道办具体负责其辖区内拆迁安置相关工作。仓前街道办于2019年10月20日制定了《2019年地铁项目及湖杭铁路项目拆迁安置补偿初步方案》并公示，随后根据方案与所涉拆迁户分别签订安置补偿协议。因原告房屋不在拆迁范围内，故未与其签订安置补偿协议。请求依法驳回原告的起诉。 被告在法定期限内向本院提交的证据有：1、浙发改基综[2019]446号《省发展改革委关于印发的通知》，证明案涉项目拆迁的依据；2、《2019年地铁项目及湖杭铁路项目拆迁安置补偿初步方案》，证明仓前街道办已制定案涉项目拆迁安置补偿方案；3、《关于苕溪村屠水泉、屠忠良两户房屋拆迁范围的情况说明》；4、勘测定界图；证据3-4共证明经测绘单位及项目公司认定，原告房屋不属于拆迁范围内；5、《请求依法履职申请书》及所附材料，证明原告所提履职申请的具体内容。 本院认为：根据浙发改基综[2019]446号《省发展改革委关于印发的通知》及双方当事人的陈述，原告屠忠良系因自己的房屋坐落在湖杭铁路沿线而余杭区政府未对其房屋进行征收，故提起本案诉讼。屠忠良的诉讼请求实质是诉求余杭区政府对其房屋进行行政征收。 无论集体土地征收还是国有土地上房屋征收，均系政府为实现公共利益及未来发展目标而作的计划决定。此类决定的作出与否并非法律问题，不属司法审查范围。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，无论集体土地征收还是国有土地上房屋征收，征收决定作出之前均须通过繁复的前置审查。囿于行政机关和司法机关的职能区分及司法审查的被动性，司法审查中并无审查征收之前置条件是否成就之可能。因此，在政府未作征收决定时，公民、法人或其他组织以政府不履行行政征收法定职责而提起履责之诉，不属人民法院行政诉讼的受案范围。 综上，原告屠忠良提起本案诉讼，不属《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用 驳回原告屠忠良的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 秦 方 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二〇年十一月十六日 法官 助理 李惠娴 书 记 员 寿 芳 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。