宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终371号 上诉人（原审原告）刘某，男，1963年1月13日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区银川市。 委托代理人孙林刚，男，1965年1月15日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区银川市西夏区（特别授权）。 委托代理人齐永红，男，1967年12月7日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区贺兰县（特别授权）。 被上诉人（原审被告）银川市西夏区镇北堡镇人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区镇北堡镇。 法定代表人卿峰，镇长。 行政机关出庭负责人王欢，该镇副镇长。 委托代理人曹慈义，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。 上诉人刘某因与被上诉人银川市西夏区镇北堡镇人民政府（以下简称镇北堡镇政府）行政强制一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初254号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月4日公开开庭审理了本案。上诉人刘某及其委托代理人孙林刚、齐永红，被上诉人镇北堡镇政府副镇长王欢及其委托代理人曹慈义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，银川市西夏区广爱种植养殖农民专业合作社（以下简称广爱合作社）成立于2008年12月23日，法定代表人李庆。2011年12月8日，银川市西夏区镇北堡镇芦花村村民委员会与李庆签订《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，将芦花村八组的590亩土地转让给李庆经营，土地四至为东至滞洪库，南至排洪沟，西至影视城，北至排洪沟，期限30年，自2012年1月1日至2042年12月31日止。李庆取得上述土地后，以广爱合作社的名义申请建设生态观光休闲农业创业基地，其中培训中心规划面积30亩，多功能温室大棚和节能日光温室规划面积450亩，特种设施养殖种植规划面积120亩。被告镇北堡镇政府审核后向银川市西夏区人民政府进行了请示，在《西夏生态现代农业创业示范基地实施方案》中确定成立基地建设领导小组，对建设规划、建设进度、建设内容提出明确要求，采取合作社＋农户的运作模式。西夏生态现代农业创业示范基地建成后，共有温棚300栋。广爱合作社为甲方，原告刘某作为乙方，双方签订《土地温棚经营权流转合同书》，温棚位于第2排第11栋，总占地面积20×94米，流转时间30年，自2012年1月1日至2042年12月31日止，乙方有权自己决定种植经营，乙方有责任保护土地、温棚的林木、排灌、通电等国家设施及园区设施。第四条中约定乙方按月缴纳水、电费、物业卫生费（一次性缴纳土地流转费、设施建设费）。第五条违约责任约定为：1、乙方未经甲方同意擅自改变设计和扩大建筑面积的；2、乙方未经甲方及有关部门书面同意，出卖土地、温棚的；3、乙方未经有关部门批准，擅自建房和违章建筑的，甲方责令乙方拆除和会同有关部门进行处罚。2018年9月28日，被告制定《镇北堡镇开展“大棚房”专项清理整治行动实施方案》，于同年10月9日制定《镇北堡镇开展“大棚房”专项清理整治行动工作方案》，同年11月25日，被告制定《镇北堡镇开展“大棚房”专项清理整治行动整治整改拆除方案》，决定在11月27日至12月1日期间对广爱温棚和绿苑温棚进行强制恢复、依法拆除。2018年11月29日至30日，被告组织人员和机械，强行拆除了原告的阳光育苗棚。原告对拆除行为不服，向法院提起本案行政诉讼。请求依法判令：1、确认被告强拆原告阳光育苗棚的行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院另查明，被告在拆除前对广爱温棚园区内各农户家庭人口及看护管理房、阳光育苗棚的面积进行摸排调查，制作调查表。原告在使用过程中对阳光育苗棚的地面进行了硬化，增加厕所等生活设施。 一审法院认为，被告镇北堡镇政府在2018年11月29日至30日期间对原告刘某的阳光育苗棚实施强制拆除行为，属于行政强制执行，该拆除行为是否合法，应从行政机关的拆除职权、事实依据和拆除程序等方面进行审查，对此分述如下：（一）关于原告的诉讼主体资格。原告与广爱合作社签订流转合同，该流转合同中约定了土地流转费和设施建设费，但未明确具体数额，原告没有向法庭提交其支付上述费用的证据，故法院仅确定原告通过流转合同获得温棚的使用权。该温棚流转时包括蔬菜大棚、看护管理房和阳光育苗棚共三部分，被告对其中的阳光育苗棚实施拆除，势必影响到原告的正常使用，原告与被告的拆除行为具有利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，原告是本案适格原告。（二）被告是否享有法定拆除职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。同时，在“大棚房”问题专项清理整治行动中，地方各级政府将清理整治任务和责任逐级落实到乡镇（街道）、村组，故被告享有相应的拆除权限。（三）被告实施拆除行为的事实依据是否正确充分。广爱合作社在2012年将建成的蔬菜大棚流转给原告，根据原告提交的证据七中领导视察照片，可以看出阳光育苗棚内宽敞明亮，没有硬化地面，被告在拆除前摸排调查时拍摄的照片，可以看出部分农户改变了阳光育苗棚的外观，法院审理中进行实地现场查看，通过对比，可以确定原告等农户在使用过程中对阳光育苗棚的地面进行了硬化，增加厨房、厕所等生活设施，将阳光育苗棚改变为日常生活区域，改变了阳光育苗棚原有农业用地的用途。根据国家“大棚房”问题清理整治的文件精神和宁夏回族自治区“大棚房”问题违法违规用地整改标准及对标准的解释说明，应当属于清理整治范围，故被告实施拆除的事实依据充分。（四）被告的拆除行为是否符合法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应当作出书面的强制执行决定送达当事人。本案中，被告仅向原告等农户口头宣讲了国家相关政策以及不主动拆除的后果，但没有按照上述法律规定履行相应程序，直接将原告的阳光育苗棚进行拆除，该拆除行为违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告银川市西夏区镇北堡镇人民政府在2018年11月29日至30日期间实施强制拆除原告刘某的阳光育苗棚的行为违法。案件受理费50元，由被告银川市西夏区镇北堡镇人民政府负担。 宣判后，刘某不服,向本院提起上诉称，一、一审判决认定土地性质错误，涉案土地性质为沙石非耕地，并非农用地，不在“大棚房”问题清理整治范围内。二、关于是否改变阳光育苗棚外观事实，一审判决认定错误。上诉人并未对阳光育苗棚面积及外观进行任何更改。三、关于是否对阳光育苗棚的地面进行硬化以及是否改变阳光育苗棚原有农业用地用途事实，一审判决认定错误。上诉人仅对阳光育苗棚内必要的过道，摆放无土育苗盘的场地，用面包砖进行铺设，并没有将阳光育苗棚内其他土地进行铺设。四、上诉人确实增加了厕所，但厕所并未建设在阳光育苗棚内，是建设在阳光育苗棚外。在阳光育苗棚被拆除前已经自行将厕所拆除了。综上，请求二审法院：1、撤销银川铁路运输法院（2020）宁8601行初254号行政判决本院认为部分“（三）被告镇北堡镇政府实施拆除行为的事实依据是否正确充分。”中的认定，并依法改判；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人镇北堡镇政府辩称，被上诉人实施拆除行为的事实依据充分。一审判决对被上诉人实施拆除行为的事实依据部分分析认定正确，不应被撤销。被上诉人按照“大棚房”专项清理整治的实施方案对阳光育苗棚进行拆除，事实依据充分。通过一审法院双方提交的证据可以看出部分农户改变了阳光育苗棚的外观，并且在一审法院审理过程中实地现场对比，确定上诉人在使用过程中对阳光育苗棚的地面进行了硬化，增加厕所等生活设施，将阳光育苗棚改变为日常生活区域，改变了阳光育苗棚原有农业用地的用途。根据国家“大棚房”问题清理整治的文件精神和宁夏回族自治区“大棚房”问题违法违规用地整改标准及相关解释说明，上诉人的阳光育苗棚属于清理整治范围，被上诉人实施拆除的事实依据充分。综上，请求二审法院：驳回上诉人的上诉请求。 本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为上诉人刘某被被上诉人镇北堡镇政府拆除的阳光育苗棚是否属于违法建设。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一、三款规定:“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……。”根据上述规定，建设单位或者个人在乡、村庄规划区内进行建设，应当取得城市、县人民政府城乡规划主管部门颁发的乡村建设规划许可证。本案中，上诉人被拆除的阳光育苗棚是否属于违法建设，应由城市、县人民政府城乡规划主管部门予以认定，属于行政机关的法定职权。一审法院不宜直接认定上诉人被拆除的阳光育苗棚为违法建设，本院予以纠正。但被上诉人的涉案强制拆除行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序。一审判决确认被上诉人拆除上诉人的阳光育苗棚的行为违法，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘某负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二〇年十一月十日 书记员 段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……