江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终267号 上诉人（原审被告）兴化市综合行政执法局，住所地江苏省兴化市丰收**。 法定代表人孙广周，局长。 参加诉讼负责人王志森，副局长。 委托代理人杨雨明，江苏兴华人律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）潘加才，性别××年××月××日生，××族。 上诉人兴化市综合行政执法局因城建行政处罚限期拆除一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院（2020）苏1202行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，潘加才的父亲潘国源（已故）于上世纪八十年代在原××田镇杨花村建设房屋。此后潘加才户对上述房屋进行了加建，直至2010年向所在村缴纳部分费用后对上述房屋进行了改建。潘国源去世后，上述房屋由潘加才实际使用。后该房屋被纳入征收范围，但潘加才未能与征收部门达成补偿协议。2019年7月12日，兴化市综合行政执法局根据市房屋征收工作领导小组交办，对潘加才涉嫌违法翻扩建行为进行立案审批。同日，兴化市综合行政执法局执法人员对杨花村支书徐兴付、会计徐义涛进行了调查询问，被调查人均陈述，位于杨花村××组潘加才户房屋大概2010年左右翻扩建，原房屋大概有60多平方米，现翻扩建大概有300多平方米，该户翻扩建没有办理建设工程规划许可证，没有经过同意和缴纳相关费用。兴化市综合行政执法局执法人员对涉案房屋进行了现场检查，记载现场情况为：当事人于2010年期间，在兴化市××田街道××花村××组将原有房屋拆除进行翻扩建，经现场测量，北侧一处为局部三层砖混结构房屋，面积为340.22平方米；南侧东、西两处砖木结构房屋，东侧一处为“7”字形，面积为30.39平方米，西侧一处东西长3.52米，南北长4.16米，面积为14.64平方米。上述三处房屋合计建筑面积为385.25平方米。在现场未能联系到当事人，现场已提取照片4张。2019年7月26日，兴化市综合行政执法局向潘加才发出责令整改通知书，载明：“你户于2010年期间，在兴化市××田街道××花村××组翻扩建房屋三处，合计建筑面积为385.25平方米，因未能提供相应的合法手续，该行为已涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》的相关规定，现通知你户于2019年7月28日18时前按以下要求自行整改到位：自行拆除上述建筑物，并恢复原状。逾期未按要求整改，本机关将采取相应措施强制整改到位，并视情作出相应的行政处罚”。2019年7月29日，兴化市自然资源和规划局向兴化市综合行政执法局作出函复，认为：1、经查阅相关档案资料，我局未查询到庞怀玉、潘加才和刘洪康三户涉及征收房屋（分别位于垛田街道南仇村、杨花村和小戚村）的相关不动产权和规划许可手续；2、该三户市政府已列入征收范围，不可采取改正措施消除对规划实施的影响。2019年8月1日，兴化市综合行政执法局向潘加才作出限期拆除事先告知书，拟依法对潘加才户作出限期拆除上述违法建设的处理决定，并告知陈述、申辩和提交证据。并于当日通过留置、现场张贴及发送短信告知的方式送达上述限期拆除事先告知书。针对该告知书，潘加才于2019年8月4日出具申请书进行陈述申辩。2019年8月6日，兴化市综合行政执法局作出兴综执限拆字[2019]第AF02号限期拆除决定书，并于同日向潘加才进行邮寄送达。2019年8月8日，兴化市综合行政执法局作出兴综执强催字[2019]第AF02号督促催告书，称如潘加才户无正当理由仍不对上述催告履行，将在报请兴化市人民政府同意后，予以行政强制拆除，并告知陈述、申辩权。2019年8月9日，兴化市人民政府作出《市政府关于责成垛田街道等单位对潘加才户翻扩建建筑物实施强制拆除的通知》（兴政发[2019]102号），责成垛田街道、市综合行政执法局、自然资源和规划局、住建局、公安局等单位对潘加才户擅自翻扩建的建筑物实施强制拆除。后上述房屋被强制拆除。潘加才诉至法院，请求法院撤销兴化市综合行政执法局作出的兴综执限拆字[2019]第AF02号限期拆除决定书。 原审另查明，潘加才于2020年2月初向江苏省泰州市海陵区法院提起诉讼，请求确认行政机关于2019年8月9日强拆其房屋的行为违法，其将原审诉请内容与该案一并提交，后经法院释明后作为不同案件予以受理，故而原审于2020年3月13日立案。 原审法院认为，根据兴化市政府关于印发《兴化市城市规划建设管理规定》的通知（兴政发[2002]62号）的规定，城市规划区是指城市老城区、市区、近郊区、远郊区以及因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。涉案房屋位于垛田镇的杨花村，属于近郊区范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》的相关规定，在城市、镇规划区内，应取得建设工程规划许可证进行建设。同时根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，还需办理审批手续。根据本案查明的事实，涉案房屋原建于上世纪八十年代，后进行加建，2010年左右又进行了改建。但本案潘加才在诉讼中既未能提供经过当地政府审批的集体土地使用证、房屋产权登记证书等证据，也未能证明房屋建设时办理建设工程规划许可证等手续，仅提供所谓的村委会证明或证人证言，这不足以证实其房屋是合法的、经审批的建筑。本案中，兴化市综合行政执法局对涉案房屋进行了调查和现场勘验，取得了兴化市自然资源和规划局出具的函复等材料，其在上述调查的基础上，作出被诉限期拆除决定，认定事实清楚，程序并无不当。 但《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。由此可见，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。本案需要注意的是，涉案地块属于后纳入城市规划区范围，实际上在农村无证房屋并不等同于违章建筑，人民法院要根据具体案件进行具体区分，综合考量，作出合理判断。结合各地农村发展程度及行政管理的实际情况，村民在村集体土地上建设房屋普遍存在着只有部分建设手续或者完全缺乏建设手续的客观现实情况，之所以存在此状况是由于社会发展和政府管理的综合原因造成的，不是农村居民能够克服和解决的问题。相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。因此，兴化市综合行政执法局仅以涉案建设房屋未查询到不动产权和规划许可手续，即认定为违法建筑物，不符合客观实际。 涉案房屋已纳入征收范围，且兴化市自然资源和规划局在函复中以此为由认定涉案房屋不可采取改正措施消除对规划实施的影响。另外，兴化市综合行政执法局的立案审批表所记载的案件来源即为，据市房屋征收工作领导小组交办，即因为潘加才没有能够签订征收补偿协议，行政机关即不遵循法定的组织实施程序，而径行将涉案房屋认定为违法建筑并最终强制拆除。《江苏省城乡规划条例》第六条规定，制定和实施城乡规划，应当坚持以人为本，遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，协调城乡空间布局，改善人居环境和生态环境，促进资源能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，并符合国防建设和防灾减灾的需要，实现城乡经济社会全面协调可持续发展。即城乡规划建设以及执法机关相应的执法行为均应贯彻“以人为本”的理念，保障人民群众有所居、安于所居彰显的是人的基本权利与尊严，亦是依法行政的应有之义。城市管理综合执法部门的执法活动均须以此为依归，方能体现其正当性。本案认定违法建筑并予以拆除的根本原因在于潘加才未与征收部门达成安置补偿协议，行政机关因而以违建为由，强制推行征收实施工作所致，其执法目的显然不是为了严格土地的管理使用或者加强城乡规划管理，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，该行政行为的作出不符合法律规范的目的。 另外，本案中潘加才户所建房屋虽确属未批先建，但系在原有房屋基础上改扩建，房屋用途系自住，且已纳入征收范围。有权机关在确认该房屋为违建后，作出限期拆除决定并已实际强制拆除，极大的损害了潘加才户的征收补偿利益。法律并非仅是条文中所罗列的惩处性规定，其最终目的是为了维护人民的权益，保障社会的正常运行。针对潘加才户的客观情况，兴化市综合行政执法局未充分考虑违法建设人的居住利益，直接作出限期拆除决定必然将对潘加才户的权益造成过度损害，不符合比例原则的要求，应属明显不当，故对兴化市综合行政执法局作出的限期拆除决定依法应予撤销。 据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项的规定，判决撤销兴化市综合行政执法局于2019年8月6日作出的兴综执限拆字[2019]第AF02号限期拆除决定书。案件受理费50元，由兴化市综合行政执法局负担。 兴化市综合行政执法局不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判驳回潘加才的诉讼请求。事实和理由如下：1.原审认定涉案限期拆除决定书作出的程序并无不当，事实认定及处罚适用的法律亦无错误，据此应当予以维持；2.原审法院以“以人为本”及对社会发展和政府管理的综合因素的考量而适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定作出原审判决极为勉强，属适用法律不当。同时潘加才并非杨花村村民，其本人并没有在受赠农村宅基地上翻建、扩建的权利，法院不应当对其权利予以保护。 被上诉人潘加才答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院维持一审判决，驳回上诉。 原审判决据以定案的证据材料已随原审卷宗材料一起移送本院。经审查，原审认证正确，本院予以支持。 本院经审理除确认原审判决认定事实外，另查明，兴化市综合行政执法局案件立案审批表（兴综执立字〔2019〕第AF02号）中案件来源载明：据市房屋征收工作领导小组交办。 本院认为，行政行为应当具有正当性，行政主体作出行政行为须出于正当动机，符合正当目的。本案中，潘加才的父亲潘国源（已故）于上世纪八十年代在原××田镇杨花村建设房屋。此后潘加才户对上述房屋进行了加建，直至2010年向所在村缴纳部分费用后对上述房屋进行了改建。潘国源去世后，上述房屋由潘加才实际使用。兴化市综合行政执法局多年来对案涉房屋的扩建、加建均未执法，直至案涉房屋已被纳入征收搬迁范围，由市房屋征收领导小组交办，经商谈难以达成拆迁补偿方案后，上诉人兴化市综合行政执法局再针对案涉房屋作出限期拆除通知书，难谓行政目的正当。 至于潘加才虽非杨花村村民，但其身份并不影响其对案涉房屋所享有的权利。2015年潘国源去世，潘加才作为继承人继承了案涉房屋的所有权。兴化市综合行政执法局作出的限期拆除决定对潘加才的权利造成了影响。故兴化市综合行政执法局的上诉理由，本院不予采信。 综上，兴化市综合行政执法局作出的限期拆除决定书明显不当应予撤销，一审法院判决并无不当，本院依法予以维持；上诉人的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费用50元，由兴化市综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 曹海霞 审 判 员 蔡 鹏 审 判 员 刘春生 二〇二〇年十一月十二日 法官助理 冯 露 书 记 员 王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；