广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终1030号上诉人（原审原告）：李利辉，男，1975年11月9日出生，汉族，住广东省揭东县。委托代理人：吴华伟、麦得钦，广东香山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：黄沛文，该局工作人员。委托代理人：殷坤仪，广东保信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅，住所地广东省广州市天河区********，统一社会信用代码11440000MB2D02159F。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：王燕军，该厅工作人员。委托代理人：卢永壮，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人李利辉因与被上诉人中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）、广东省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）自然资源行政处罚一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初442号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2019年4月19日，市自然资源局通过打黑专案专办线索发现李利辉存在未经批准在中山市三乡镇泉眼村**号地段实施建设并建成一座三层砼结构建筑物及水泥硬底化庭园等设施的涉嫌违法占地行为，前往现场拍照取证，在两名泉眼村委会工作人员的见证下进行勘测并制作现场勘测笔录。同年4月29日，市自然资源局向李利辉发出接受调查通知书，要求其于同年5月5日前接受调查。同年5月6日，市自然资源局前往中山市看守所对李利辉进行调查并制作询问笔录，李利辉承认其约于2014年2月开始在涉案土地上动工实施建设，2014年12月建成，建设费用由其支付，其既未办理用地审批手续、报建手续，亦未领取涉案土地的使用权证。同日，市自然资源局向李利辉发出了责令停止违法行为通知书，责令停止违法占用土地的行为，听候处理。次日，市自然资源局对泉眼村委会进行调查并制作询问笔录，泉眼村委会指认涉案土地是李利辉实施平整建设并支付建设费用，李利辉并非该村村民，李利辉既没有办理用地审批手续，也没有领取涉案土地的使用权证。同年5月16日，市自然资源局对李利辉涉嫌违法占地的行为立案查处。同年6月5日，市自然资源局对该案进行会审。同年6月10日，市自然资源局向李利辉发出行政处罚告知书，告知李利辉其违法事实、拟将作出的行政处罚、法律依据以及享有陈述、申辩和听证的权利。同年6月14日，李利辉签收该行政处罚告知书，随后提交了听证申请书以及租赁合同、土地转让合同、转让协议、用地图等证据材料，申请听证。同年8月14日，市自然资源局在中山市看守所举行听证会，听取李利辉的陈述申辩。同年l0月16日，市自然资源局作出中山自然资执法决字[2019]452号行政处罚决定,认定李利辉实施了非法占用土地的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条的规定，决定对其处以以下处罚：1.责令退还非法占用的1454.94平方米土地；2.对非法占用1454.94平方米建设用地处以每平方米10元的罚款，共计罚款14549.4元。同年10月21日，李利辉签收该行政处罚决定书。李利辉不服，于2019年12月11日向省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅于2019年12月16日受理，后2020年2月10日决定延长复议审查期限30日，再于2020年3月12日作出粤自然行复[2019]623号行政复议决定，维持市自然资源局作出的前述行政处罚决定，并分别于2020年3月13日、16日将文书送达李利辉、市自然资源局。李利辉仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销市自然资源局于2019年l0月l6日作出的中山自然资执法决字[2019]452号行政处罚决定书；2.撤销省自然资源厅于2020年03月12日作出的粤自然行复[2019]623号行政复议决定书；3.判令市自然资源局、省自然资源厅承担本案诉讼费。原审法院另查明，2019年5月6日的现场勘测笔录载明当事人为李利辉，用地现状为建成一幢砼结构建筑物、篮球场及围墙设施，用地面积为1454.94平方米。李利辉对该现场勘测笔录签名确认。原审法院又查明，涉案1454.94平方米土地的利用现状地类为建设用地，根据《中山市三乡镇土地利用总体规划(2010-2020年)》，该宗用地符合规划。原审法院又查明，2019年5月21日、6月21日、7月19日、8月19日、9月18日，市自然资源局分别作出延长调查期限呈批表，将涉案违法行为的查处期限进行延期。原审法院又查明，李利辉未履行中山自然资执法决字[2019]452号行政处罚决定所确定的义务。原审法院再查明，2012年10月25日、2014年6月1日、2016年7月18日，李利辉分别与吴某、樊某、陈某和谭某签订转让协议、租赁合同、土地转让合同。原审法院认为：原审法院应根据全面审查的原则对市自然资源局的行政处罚行为、省自然资源厅的行政复议行为作合法性审查。第一，职权方面。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条第一款的规定，市自然资源局作为中山市人民政府的土地行政主管部门，在本行政区域内对非法占用土地的行为具有行政处罚职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，省自然资源厅作为市自然资源局的上一级主管部门，具有对市自然资源局作出的行政行为进行行政复议的职权。第二，事实认定、法律适用方面。本案中，李利辉和泉眼村委会的询问笔录、现场勘测笔录、现场照片等证据足以证明李利辉实施了未经批准非法占用土地的行为，李利辉明确承认其在涉案土地上建设房屋是未经用地审批手续，涉案土地并未领取使用权属证书。市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，对李利辉作出责令退还非法占用的土地并罚款14549.4元的处罚，均系在法定范围之内，法律适用正确，并无不当，原审法院予以支持。省自然资源厅作出涉案行政复议决定予以维持，处理结果适当。李利辉与案外人签订的转让、租赁协议属于民事行为，相关协议不能违反法律、行政法规的强制性规定。李利辉以其与案外人签订民事协议并支付对价为由主张其是合法使用涉案土地进行建设，不构成非法占用土地的主张，原审法院不予支持。李利辉因签订相关民事协议导致的损失，可另寻民事途径救济。第三，程序方面。市自然资源局对李利辉违法占用土地的行为立案调查，对当事人及相关人员进行询问，举行听证会听取当事人的陈述申辩，并经审批延长查处期限，查明事实后作出涉案行政处罚决定并将文书送达当事人，程序合法。省自然资源厅受理李利辉的行政复议申请后依法延长行政复议审查期限，在法定期限内作出涉案行政复议决定并送达相关文书，程序亦合法。综上，李利辉要求撤销市自然资源局作出的涉案行政处罚决定以及省自然资源厅作出的涉案行政复议决定的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九的规定，判决：驳回李利辉的诉讼请求。案件受理费50元，由李利辉负担。上诉人李利辉不服原审判决，向本院提起上诉称：1.上诉人从村集体处合法购买涉案土地，合法使用涉案土地，并非非法占有，不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十七条所规定的非法占有土地的情形；2.被上诉人市自然资源局已经明确涉案土地符合土地利用总体规划，上诉人在上述土地兴建房屋，作自住用途，不属于非法占用土地的情形；3.2001年，中山市三乡镇泉眼经济联合社通过与他人合作开发的方式转让涉案土地，将涉案土地用作村民宅基地使用，后续转让给上诉人使用，因此上诉人受用上述土地应当得到法律的保护。综上，请求二审法院判令：1.撤销广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初442号行政判决，改判撤销市自然资源局作出的中山自然资执法决字[2019]452号行政处罚决定，撤销省自然资源厅作出的粤自然行复[2019]623号行政复议决定；2.判令被上诉人承担本案案件受理费。被上诉人市自然资源局辩称：1.上诉人通过买卖、租赁等方式取得涉案土地的使用权是民事行为，但是任何单位和个人在对土地进行建设时均需要办理相应的审批手续，但本案中上诉人并未获批建设；2.我局作出的中山自然资执法决字[2019]452号行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，应当予以维持。2014年2月始，李利辉在泉眼村**号地段处实施建设，建成一座三层砼结构建筑物及水泥硬底化庭园等设施。经现场勘测，占地面积为1454.94平方米。经调查取证，确定违法占地人员是本案李利辉。我局发现违法线索之后，于2019年4月19日对现场进行拍照，固定现场现状；于同年5月6日对李利辉作询问笔录，李利辉承认兴建违法建筑并支付建设费用；同日，与测绘公司对现场进行勘测，形成勘测笔录，经测量确定违法占地面积为1454.94平方米；于同年5月7日对中山市三乡镇村民委员会（以下简称泉眼村委会）的工作人员陈某作询问笔录，陈某指明李利辉为涉案土地的违法建设人。根据《关于中山市违法用地地块的地类证明》，涉案土地地类为建设用地，根据《土地利用总体规划用途分类情况表》，涉案土地规划为城镇用地。我局发现违法线索之后向李利辉发出接受调查通知书、责令停止国土资源违法行为通知书。我局于2019年6月10日作出行政处罚告知书，告知李利辉享受陈述、申辩和听证的权利，并于同年6月14日送达该告知书。同年6月17日，李利辉提出听证申请，并提供相关材料。同年8月14日，我局在中山市看守所举行听证会，听取李利辉的陈述申辩理由。同年10月16日，我局依法作出中山自然资执法决字[2019]452号行政处罚决定书，并于同年10月21日送达。李利辉在未办理用地手续的前提下直接兴建建筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条的规定。我局根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》第一条的规定，对李利辉作出的处罚合法有据。综上所述，我局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确，请求二审法院予以维持。被上诉人省自然资源厅辩称：1.我厅受理程序合法。我厅于2019年12月12日收到李利辉的行政复议申请；于同年12月16日作出行政复议受理通知书，通过邮寄方式送达李利辉，同日作出提出答复通知书，通过邮寄方式送达市自然资源局，同时送达行政复议申请书副本及证据材料，以上程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第四十二条第二款的规定，受理程序合法。2.我厅作出粤自然行复[2019]623号行政复议决定查明事实清楚，认定正确，审查程序合法。我厅查明，李利辉于2014年2月开始在没有办理用地手续的情况下，在涉案土地上实施建设并建成一座三层砼结构建筑物及水泥硬底化庭园等设施，作自住用途，该建设行为涉及土地面积1454.94平方米，根据《中山市三乡镇土地利用总体规划(2010-2020年)》，符合土地利用总体规划，在2013年土地利用现状图中显示为村庄1454.94平方米。李利辉的行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正)第四十三条、第七十六条的规定，已构成非法占地的事实。市自然资源局于2019年5月16日予以立案，在履行调查询问、现场勘测、处罚前听证告知、举行行政处罚听证会等法定程序后，因案情复杂且存在李利辉因涉及刑事案件被羁押在看守所的情形，市自然资源局于2019年5月21日、6月21日、7月19日、8月19日、9月18日对案件依法进行延期，后于同年10月16日作出涉案处罚决定，并于同年10月21日直接送达李利辉，程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正)第七十六条及《国土资源违法行政查处工作规程》的规定，因违法占用的土地为建设用地，市自然资源局作出责令李利辉退还非法占用的1454.94平方米土地并罚款14549.4元的处罚内容，符合规定，并无不妥。因此，我厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持市自然资源局作出的涉案行政处罚决定。3.决定程序合法。因案情复杂，相关证据、依据需要进一步核实，我厅根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定于2020年2月10日作出延长行政复议审查期限通知书，延长审查期限30日。2020年3月12日，我厅作出粤自然行复[2019]623号行政复议决定，并分别送达李利辉及市自然资源局。综上，我厅作出粤自然行复[2019]623号行政复议决定所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法，恳请法院依法驳回李利辉的全部诉讼请求。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为自然资源行政处罚案，审查本案中市自然资源局作出的中山自然资执法决字[2019]452号行政处罚决定是否合法，在于审查其认定事实是否清楚、适用法律及处理结果是否正确，程序是否合法。在认定事实、适用法律和处理结果方面，本案中，李利辉未就涉案土地领取土地使用权属证书，其在涉案土地上实施的建设行为也未经批准，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定，市自然资源局作出中山自然资执法决字[2019]452号行政处罚决定责令李利辉退还非法占用的土地并罚款14549.4元的处罚，认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当，本院依法予以维持。在程序方面，原审法院已对此做充分论述，本院予以确认。省自然资源厅经立案、审查后，作出粤自然行复[2019]623号行政复议决定维持上述行政处罚决定，并向双方当事人进行了合法送达亦正确，符合法定程序，本院予以维持。至于李利辉提出其对涉案土地是合法使用，不构成非法占用土地的主张，原审法院对此亦予以充分论述，本院依法予以确认，在此不做赘述。综上所述，李利辉上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李利辉负担。本判决为终审判决。审判长 王 鹏审判员 高 琳审判员 王 昕二〇二〇年十一月一日书记员 肖炫霓