山东省枣庄市市中区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0402行初88号 原告杨传文，男，1963年4月10日出生，汉族，住枣庄市台儿庄区。 委托代理人赵德国，山东枣庄台儿庄维益法律服务所法律工作者。 被告枣庄市台儿庄区商务局，住所地枣庄市台儿庄区文化路西首。 法定代表人王涛，局长。 原告杨传文（以下简称原告）因要求被告枣庄市台儿庄区商务局（以下简称被告）履行行政承诺，于2018年5月17日向本院提起行政诉讼，本院于2018年8月21日作出（2018）鲁0402行初22号行政裁定书，原告杨传文不服该裁定向山东省枣庄市中级人民法院提起上诉，山东省枣庄市中级人民法院于2018年12月20日作出（2018）鲁04行终183号行政裁定书。原告杨传文不服，向山东省高级人民法院申请再审，山东省高级人民法院于2020年4月13日作出（2020）鲁行再24号行政裁定书，裁定撤销一审、二审行政裁定书，指令本院继续审理本案。本院依法另行组成合议庭，于2020年11月13日公开开庭审理了本案。原告杨传文及其委托代理人赵德国到庭参加诉讼，被告枣庄市台儿庄区商务局经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告枣庄市台儿庄对外经济贸易委员会于2000年7月10日作出承诺书，承诺：对于区冷藏厂欠29户售兔户售兔款217万元按破产法规定，从企业清算所得中，按顺序、比例偿还。如得不到清偿，将冷藏厂破产后新组建企业上交的所得税进行返还，用于偿还售兔款。 原告诉称，1999年2月9日，台儿庄冷藏厂欠原告卖肉食兔款136118.31元，因台儿庄冷藏厂无力偿付欠款，原告等人找到其主管单位枣庄市台儿庄对外经济贸易委员会，枣庄市台儿庄对外经济贸易委员会于2000年7月10日向原告等人出具书面承诺书，承诺对冷藏厂欠原告肉兔款由冷藏厂破产后新组建的企业上交所得税进行偿还。枣庄市台儿庄区人民法院于2001年2月20日作出（2000）台经破字3号民事裁定书，裁定台儿庄冷藏厂破产，并发布公告债权分配率为零。台儿庄冷藏厂破产后，被江苏省扬州的馋神企业购买，至今正常经营。原告每年都向枣庄市台儿庄对外经济贸易委员会索要欠款，后枣庄市台儿庄对外经济贸易委员会与被告合并，职能由被告行使。原告向被告索要欠款无果，提起了民事诉讼。2017年1月10日枣庄市台儿庄区人民法院作出（2017）鲁0405民初97号民事裁定，因被告（原枣庄市台儿庄对外经济贸易委员会）对原告的承诺不是平等主体间的民事行为，不属于民事诉讼的受案范围，裁定不予受理。原告诉至本院，要求：1、确认被告对原告的承诺书的行政行为有效，判令被告履行承诺支付欠原告的肉食兔款136118.31元及利息；2、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交以下证据：1、原告的身份证明、台儿庄政府部门责任清单，证明双方的身份适格；2、冷藏厂向原告出具的欠条，证明原告主张权利的数额；3、被告的承诺书，证明原告的债权在冷藏厂破产前由被告承诺偿还，至今有效；4、台儿庄法院和枣庄市中级法院的民事裁定书一份，证明原告对权利没有放弃一直在主张，并经裁定确定该承诺为行政行为；5、被告的告知单，明确该案的诉讼时效没有超期。 被告提交书面答辩意见，1、对答辩人是适格的被告没有异议。2、原告所诉欠款计入了破产企业破产债务，人民法院已经作出了处理，因此再主张债权已经没有法律依据。3、原告的主张已经明显超过了起诉期限。原告所称的承诺是破产尚未终结时（2000年7月10日）作出的。原告的诉讼请求有悖于破产法，没有法律依据，且原告所称的新组建企业之事实没有出现，原告起诉没有事实依据。4、原告提起的行政诉讼已经枣庄市市中区人民法院（2018）鲁0402行初22号行政裁定书裁定驳回起诉，原告对该裁定不服提起上诉后，枣庄市中级人民法院作出（2018）鲁04行终183号行政裁定书，裁定驳回原告上诉，维持原裁定。现原告又以相同的诉讼标的、诉讼请求再次提起诉讼，属于重复起诉，依法应驳回原告的起诉。 被告向本院提交了以下证据、依据：1、公告；2、破产裁定；3、营业执照；4、企业变更情况。承诺书是在破产尚未终结前作出的，承诺的是在原企业基础上组建的企业就偿还，而现在没有在原基础上重新组建新企业。 经庭审质证，原告对被告提交的证据认为，1、承诺书对新组建企业没有明确说明，原告认为企业通过其他途径新建或者招商组建也是新组建的企业；2、冷藏厂虽已经破产，但在破产前对所欠杨传文的十多万元的债务已经转移至本案的被告，冷藏厂的职工宿舍当时并没有被列入破产财产，2017年该宿舍被政府征收，补偿款1500万元已划归被告的账户上，故被告应偿还原告的售兔款；3、承诺书的第二部分承诺用所得税进行返还偿还售兔款，现馋神企业仍正常经营纳税，所以被告应该履行承诺。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据与本案审查的事实有关联，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，且经过庭审质证，可作为证据使用。 经审理查明，1999年2月9日，枣庄市台儿庄冷藏厂欠原告卖肉食兔款136118.31元，因台儿庄冷藏厂无力偿付欠款，枣庄市台儿庄对外经济贸易委员会于2000年7月10日向原告等人出具书面承诺书，承诺：对冷藏厂欠29户售兔户款217万元按破产法规定，从企业清算所得中，按顺序、比例偿还。如得不到清偿，将冷藏厂破产后新组建企业上交的所得税进行返还，用于偿还欠售兔户售兔款。2001年2月20日，枣庄市台儿庄区人民法院作出（2000）台经破字3号民事裁定书，裁定台儿庄冷藏厂破产，并发布公告债权分配率为零。后因机构改革，枣庄市台儿庄对外经济贸易委员会与被告合并，职能由被告行使。 原告向被告索要欠款无果，提起过民事诉讼。2017年1月10日，枣庄市台儿庄区人民法院作出（2017）鲁0405民初97号民事裁定，裁定不予受理。后原告向本院提起行政诉讼，本院认为原告的起诉已超过了法定起诉期限，遂于2018年8月21日作出（2018）鲁0402行初22号行政裁定书，裁定驳回原告杨传文的起诉。原告杨传文不服该裁定向山东省枣庄市中级人民法院提起上诉，山东省枣庄市中级人民法院于2018年12月20日作出驳回上诉，维持原裁定的（2018）鲁04行终183号行政裁定书。原告杨传文不服，向山东省高级人民法院申请再审，山东省高级人民法院于2020年4月13日作出（2020）鲁行再24号行政裁定书，撤销了一审、二审的行政裁定书，并裁定指令本院继续审理本案。 本院认为，山东省高级人民法院作出的（2020）鲁行再24号行政裁定书已认定被告于2000年7月10日向原告出具书面承诺书的行为是行政主体作出的单方授益性行为，即行政允诺行为，故该行政承诺一旦作出，原告作为行政相对人即获得了承诺书项下的权益，且对这种权益有了行政法上的正当预期，被告应按照所作承诺的内容履行相应的义务，如果行政允诺条件约定不明或者无法实现时，为维护政府公信力，保障行政相对人合理范围内的期待利益，行政机关应对承诺履行不能产生的信赖利益损失进行必要的弥补。本案中，原告基于对被告的信任，未在台儿庄冷藏厂破产终结前向其申请债权，且被告至今未履行承诺书中允诺的事实，原告提起本案之诉，于法有据。该份承诺书载明，欠原告的售兔款可从台儿庄冷藏厂企业清算中或者从新组建企业上交的所得税进行返还后进行偿还。结合本案实际情况，台儿庄冷藏厂已破产终结无财产可供执行，原告提供的证据虽不能证明枣庄馋神食品有限公司系在台儿庄冷藏厂基础上新组建的企业，但被告仅提交枣庄馋神食品有限公司的企业变更情况而未提交台儿庄冷藏厂破产后该厂所有或使用的土地及职工等如何处理或处置的相关证明，故被告提交的证据亦不足以证明枣庄馋神食品有限公司不是在台儿庄冷藏厂基础上新组建的企业。另外，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三条“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”的规定及2000年1月16日国务院发布的国发[2000]2号《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》第一条“……各地区自行制定的税收先征后返政策，从2000年1月起一律停止执行”和第二条“……地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。对于需要国家财政扶持的领域，原则上应通过财政支出渠道安排资金。如确需要通过税收先征后返政策予以扶持的，应由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请，报国务院批准后才能实施”的规定，被告作为台儿庄区人民政府的职能部门，其无权对企业上缴的所得税进行分配、返还，故被告关于“将冷藏厂破产后新组建企业上交的所得税进行返还，用于偿还售兔款”的承诺违反了法律的禁止性规定，应认定被告的行政允诺行为为超越职权的允诺，是违法的行政行为。因被告的允诺内容违法导致原告的预期权益无法实现，被告应对违法允诺行为给原告造成的损失采取补救措施或进行必要的弥补，故原告要求被告履行承诺给付所欠136118.31元售兔款及利息的诉讼请求，本院予以支持。原告于2018年5月17日向本院提起行政诉讼主张权益，参照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）项的规定，本院酌定被告应自2018年5月17日起支付逾期利息，按照银行同期存款利息予以支付。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、参照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）项之规定，判决如下： 责令被告枣庄市台儿庄区商务局于本判决生效之日起十日内采取补救措施或弥补原告杨传文的损失136118.31元及利息（以136118.31元为基数，自2018年5月17日起至实际支付之日止，按照银行同期存款利息计算）。 案件受理费50元，由被告枣庄市台儿庄区商务局负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省枣庄市中级人民法院。上诉期满后七日内不交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  任建华 审 判 员  司永煜 人民陪审员  高 祥 二〇二〇年十一月三十日 法官 助理  杨帆帆 书 记 员  赵 昕