四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1973号 上诉人（原审被告）南充市自然资源和规划局。住所地：四川省南充市万年西路**。 法定代表人陈正泽，局长。 被上诉人（原审原告）李桂芳，女，汉族，1951年9月6日出生，住四川省南充市嘉陵区。 委托代理人夏国蕾，四川果城律师事务所律师。 原审被告南充市嘉陵区人民政府。住所地：四川省南充市嘉陵区耀目路。 法定代表人史燚，区长。 上诉人南充市自然资源和规划局（原南充市国土资源局，以下简称南充市国土局）因与被上诉人李桂芳及原审被告南充市嘉陵区人民政府（以下简称嘉陵区政府）行政赔偿一案，不服四川省南充市中级人民法院(2018)川13行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 四川省南充市中级人民法院审理查明，2008年2月，李桂芳租用南充市嘉陵区李渡镇土地梁村4社集体土地，从事生猪饲养和经销，并以个人名义办理了《个体工商户营业执照》《税务登记证》《排放污染物许可证》和《动物防疫合格证》等证照。 2008年12月31日，四川省人民政府作出川府土（2008）1420号《关于南充市嘉陵区2008年第十二批乡镇建设用地批复》（以下简称1420号批复），批准征收了南充市嘉陵区李渡镇土地梁村3、4、5、6、8社的部分集体土地。李桂芳的养殖场位于被征地范围。2011年3月31日，南充市人民政府发布《征收土地通告》，公告了省政府1420号批复，并告知征收的土地作南充化学工业园建设用地。2011年4月2日，南充市国土局作出《征地补偿安置方案公告》，就征地补偿安置的有关事项进行公告。同年7月29日，南充市房屋拆迁事务所作出被拆迁房屋现场勘丈登记表，对李桂芳养殖场的房屋进行勘丈。同年8月10日南充市国土局嘉陵分局发布《房屋拆迁公告》，嘉陵区政府决定由南充市国土局嘉陵分局对化学工业园新材料用地范围农房等实施拆迁，相关拆迁补偿安置事宜，由南充市国土局嘉陵分局具体实施。同年11月23日，嘉陵区政府就南充市化学工业园区内征地拆迁安置有关问题召开紧急专题会议，并形成备忘录，该备忘录第10页第44项提到李桂芳有钢架结构养猪场，属规划冻结前建房，该户的猪按50元/头，猪场房屋按200元/平方米给予补助。 2013年9月13日，南充市国土局嘉陵分局作出地面附着物清点表，对李桂芳租用土地上的地面附着物进行清点。经过多次协商，李桂芳与南充市国土局嘉陵分局未就拆迁安置补偿达成协议。2014年7月李桂芳养殖场被拆除。因就补偿问题未达成协议，2016年6月7日李桂芳就强拆问题提起行政诉讼，一审法院2018年8月10日作出（2018）川13行初11号行政判决，确认南充市国土局对李桂芳养殖场的强制拆除行为违法。 另查明，李桂芳被拆厂房共计2115.11平方米，为砖木结构。其他地面附着物包括：泥集碎石路280米；机井3口、人工井13米1口；砖砌排污渠350米×0.6米×0.8米；砖砌储水池6米×5米×3米，2口；化粪池8米×5米×6米，2口；沼气池14.6米×7米，1口；砖砌排水沟450米×0.4米×0.5米；2.5铜芯线，480米；PPR50型水管1100米；大灶3个；饲料机1台；三轮车1辆；喂料推车1台；磅称1台；塑料大水桶10个；抽水泵机3台；砖砌水缸10口；猪60头。南充市国土局嘉陵分局针对上述财物作出的《李渡镇土地梁村李桂芳养猪场补偿表》中，明确补偿金额共计为373781元。李桂芳除对房屋面积和水池、化粪池、沼气池的单价认定有异议外，其余无异议。 再查明，李桂芳于2018年6月4日向一审法院申请要求对其被强拆养殖场的损失进行司法鉴定。一审法院依法委托评估过程中，因双方当事人均未提供评估所需资料，2018年11月12日，终结评估。2007年9月10日，四川省人民政府作出川府函【2007】180号批复，同意南充市《关于修订南充市征地地上附着物和青苗补偿标准的报告》（南府【2007】26号），该报告附件中，田间蓄水池确定的最高补偿标准为5000元-10000元。南充市人民政府【2013】南府发18号《南充市城市规划区征地补偿安置办法》中地上构筑物及其他附属设施补偿标准表中，载明粪池，土粪池50元/立方米；水泥、三合土粪池80元/立方米；条石粪池260元/立方米。沼气池，产气沼气300元/立方米；未产气沼气60元/立方米。堰塘、鱼池，浆砌鱼池300元/立方米；砖石砌筑鱼池380元/立方米；土鱼池30元/立方米。 一审判决认为，因南充市国土局经一审法院判决认定强拆李桂芳养殖场行为违法，因而本案的争议焦点在于如何界定李桂芳因强制拆除行为而产生的损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，虽然李桂芳对其损失负有举证责任，但由于南充市国土局的强拆行为，导致李桂芳的房屋已经灭失，客观上无法举证，因此应当由南充市国土局承担本案举证责任。本案诉讼中，李桂芳对其损失申请了司法鉴定，但由于鉴定资料不足，客观上无法启动鉴定，因此亦无法通过鉴定的方式确定李桂芳的实际损失。但由于李桂芳被强拆房屋涉及征收安置，确定李桂芳的损失时除适用《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定外，亦应考虑征收安置补偿的相关规定，确保李桂芳实际所获得的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。针对李桂芳房屋的安置补偿问题，南充市国土局嘉陵分局制作了《李渡镇土地梁村李桂芳养猪场补偿表》，确定李桂芳应获取的安置补偿金额为373781元，南充市国土局认可李桂芳提供的《李渡镇土地梁村李桂芳养猪场补偿表》，表示可按该表进行赔偿。李桂芳对该表的异议主要是房屋面积单价和水池、化粪池、沼气池（以下简称三池）的单价。关于房屋面积单价，虽然李桂芳提供的备忘录系复印件，但该复印件内容完整，且不仅包含李桂芳养殖场处理问题，还包括其他问题，李桂芳的伪造难度很大，同时，经一审法院释明要求，南充市国土局也未提供证据证明该备忘录的虚假性，因而应对该证据的真实性予以认定。由于南充市国土局没有提供其按100元/平方米进行安置的具体政策依据，因此，本着有利于行政违法受害人的原则，对于李桂芳所主张的200元/平方米的补偿标准应予支持，可按该标准确定单价。关于三池的问题，由于李桂芳提供的鉴定结论是其单方制作，无法采信，且诉讼中委托鉴定也因客观原因不能进行，因此对李桂芳提出的三池的补偿金额亦无法采信，由于李桂芳养殖场于2014年7月被拆除，应按照拆除时施行的安置文件即南充市人民政府【2013】南府发18号《南充市城市规划区征地补偿安置办法》的规定，确定对三池的补偿金额。但由于南充市国土局对李桂芳地面附着物清点记载过于简略，不能明确其三池所对应的具体类型，因此无法直接按照该规定进行套算，但即使按该规定确定的最低补偿标准计算，南充市国土局所主张的10150元/个的标准也明显过低，因而对该三池的补偿金额结合前述规定酌情考虑以15万元计算。综上，按《李渡镇土地梁村李桂芳养猪场补偿表》确定的金额并结合备忘录以及一审法院酌定三池补偿金额，对李桂芳的损失金额应按684542元计算。 关于李桂芳主张的利息损失，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第二条第二款规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务；第三十二条规定国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。依照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条第二款的规定，财产不能恢复原状或者灭失的，应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失。本案中，涉案房屋确已无法返还，应当以违法拆除不能返还时的财物价值为赔偿金基数的方式进行国家赔偿。南充市国土局作为赔偿义务机关，有及时支付赔偿金的法定义务。其违法强制拆除李桂芳房屋后，理应及时履行赔偿义务，尽快支付违法损害赔偿金，以使赔偿金的孳息尽早归于受害人，尽可能减少受害人的损失。根据国家赔偿法第三十六条第八项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，本案应当以赔偿直接损失为原则。若违法损害赔偿金不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务，未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。因而对于利息可从2014年8月1日（强拆次月）起算，按684542元为基数计算。 关于利率标准，在目前法律并未作出明确规定的情况下，可以通过类比国家赔偿法最相近似的具体规定，来衡平赔偿标准。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）项“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”的规定，违法损害赔偿金应当计付银行同期存款利息。依照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款规定，国家赔偿法第三十六条第（七）项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。利率应以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第十五条第一款、第三十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决南充市国土局于一审判决生效之日起向李桂芳支付赔偿金684542元，并从2014年8月1日起计算资金利息，算至付清之日止，利息标准按一审判决生效之日中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利；驳回李桂芳的其他诉讼请求。 上诉人南充市国土局上诉称，（一）承担国家赔偿的前提是行政行为被确认违法，原审以其作出的（2018）川13行初11号行政判决为依据判决上诉人承担行政赔偿责任。但上诉人不服该判决已提起上诉，此案正在二审过程中。故上诉人是否实施了强制拆除行为尚无定论，不能据此认定上诉人负有行政赔偿责任。（二）原审判决认定的损失和确定的赔偿标准与法律规定严重不符，其所判决赔偿金额远超法律规定范围，加重上诉人的举证责任。综上，原审判决认定事实和适用法律均存在严重错误，请求撤销（2018）川13行初12号行政判决；改判驳回李桂芳的诉讼请求和由李桂芳承担本案全部诉讼费用。 本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，本院2019年9月作出（2019）川行终923号行政判决，判决维持一审法院（2018）川13行初11号行政判决。2016年6月，李桂芳以嘉陵区政府、嘉陵区国土分局为被告提起行政赔偿诉讼，请求判令二被告向李桂芳补偿拆迁安置费962811.92元、赔偿拆迁过程中造成的财产损失100000元。2016年10月25日，四川省南充市中级人民法院作出（2016）川13行初28号行政裁定，认定李桂芳未提供证据证明其先行向嘉陵区政府、嘉陵区国土分局提出过赔偿请求，也无证据证明嘉陵区政府、嘉陵区国土分局的行政行为被确认违法，其诉讼请求无事实依据，裁定驳回李桂芳的起诉。李桂芳不服提起上诉。本院审理后以（2016）川13行初28号行政裁定适用法律不当，裁定撤销该裁定并指令四川省南充市中级人民法院继续审理本案。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定，行政机关违法行使行政职权，造成公民、法人或者其他组织合法权益的损害，是相对人取得国家赔偿的请求权基础。行政诉讼的结果是本案处理的前提，因李桂芳提起的南充市国土局强制拆除行政行为违法的行政诉讼，已被一审法院（2018）川13行初11号行政判决支持，且被本院（2019）川行终923号行政判决予以维持。因此，李桂芳在本案中具备请求南充市国土局作出赔偿的基础，南充市国土局对强拆李桂芳养猪场行为给李桂芳造成的损失依法应承担赔偿责任。李桂芳列嘉陵区政府为本案共同被告起诉主张强拆赔偿责任，未提供相关证据，缺乏事实根据。关于李桂芳主张的损失赔偿金，由于李桂芳的养猪场系土地、房屋征收过程中被强制拆除，应参照土地征收补偿标准，并确保其获得的赔偿不低于合法征收的行政补偿予以确定。诉讼中，李桂芳提供的南充市国土局嘉陵分局在征地过程中制作的《李渡镇土地梁村李桂芳养猪场补偿表》确定李桂芳应获取的征地补偿金为373781元，南充市国土局认可该证据，并表示可按该表作为赔偿依据。则本案审查重点集中在李桂芳对该表所载房屋和三池单价的异议是否成立，及李桂芳诉讼主张的迟延履行利息应否得到支持。 （一）关于李桂芳的2115.11平方米房屋，《李渡镇土地梁村李桂芳养猪场补偿表》按100元/平方米标准确定补偿211511元，李桂芳主张应按200元/平方米计补，依据是嘉陵区政府研究案涉项目征地拆迁安置备忘录记载有对李桂芳猪场房屋按200元/平方米给予补助。因南充市国土局对此未提供相反证据，故该项主张应予支持，即南充市国土局应再补偿211511元。 （二）关于三池的补偿金，《李渡镇土地梁村李桂芳养猪场补偿表》按10150元/个确定对李桂芳5个三池共补偿50750元。由于南充市国土局对李桂芳地面附着物清点记载过于简略，不能明确5个三池对应的具体类型，因此无法按照2014年7月强拆行为发生时施行的【2013】南府发18号《南充市城市规划区征地补偿安置办法》的规定直接进行套算，但即使按该规定确定的最低标准计算，补偿表确定的计算标准也明显过低。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，李桂芳应当对行政行为造成的损害提供证据，但因南充市国土局的原因导致李桂芳无法举证，应当由南充市国土局承担举证责任。南充市国土局未能举证，一审法院依照相关司法解释关于财产不能恢复原状或者灭失的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他合理方式计算的规定，酌情对李桂芳的5个三池损失确定为150000元，认定合理。即南充市国土局对李桂芳的三池应再补偿99250元。 （三）关于李桂芳主张的迟延履行利息问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，国家对财产损害的赔偿原则是赔偿直接损失。但该法第二条第二款同时规定，赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务。鉴于李桂芳自2014年被强拆至今长达六年未获补偿，其财物损失款确会发生高额孳息，按照行政赔偿惩罚性目的，一审法院以李桂芳的684542元赔偿金为基础（即补偿表确定的373781元+上述认定应再补偿的310761元），参照国家赔偿法第三十六条第（七）项返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息的规定，及《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款“银行同期存款利息，以作出生效赔偿判决时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利”规定，判决由南充市国土局承担自强拆次月起至付清之日期间的赔偿金利息亦无不当。 李桂芳起诉要求嘉陵区政府承担强拆行政赔偿责任无事实依据，一审法院判决驳回李桂芳对嘉陵区政府的诉讼请求，其处理确有不当，正确的做法应当是作出裁定驳回李桂芳对嘉陵区政府的起诉。鉴于一审判决对李桂芳的权利义务未造成实际影响，再行改判没有实际意义，因此，对一审法院判决的不当之处，本院予以指正，不再另行改判并裁定驳回李桂芳对嘉陵区政府的起诉。 综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。南充市国土局的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南充市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘永红 审判员  胡 华 审判员  刘洪峰 二〇二〇年十一月十三日 书记员  赵玮崙