江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏08行终193号 上诉人（一审被告）盱眙县应急管理局，住所地江苏省盱眙县天泉南路消防大队东侧。 法定代表人杨金昌，该局局长。 委托代理人谢新城，该局监察大队大队长。 委托代理人李明军，江苏衡胜律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）盱眙玉苹沙石经营部，住所地江苏省盱眙县古桑街道办事处白虎村。 经营者李玉苹，女，汉族，1962年11月11日出生，居民身份证号码3208301962********，住江苏省盱眙县古桑乡白虎村贺组**。 实际经营者王正权，男，汉族，1966年3月3日出生，居民身份证号码3208301966********，，住江苏省盱眙县古桑街道白虎村 上诉人盱眙县应急管理局（以下简称盱眙应急局）与被上诉人盱眙玉苹沙石经营部（以下简称玉苹经营部）行政处罚决定一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初283号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月2日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审经审理查明：玉苹经营部的登记经营者为李玉苹，实际经营者为王正权。玉苹经营部拥有一大一小两台装载机，其中小装载机机身上有WA320标识。 2018年3月23日，WA320装载机左后轮轮胎损坏，玉苹经营部的装载机驾驶员成松联系轮胎修理工夏方祥，夏方祥告知要换一个新轮胎。后成松与轮胎销售者陈强福联系，购买了一只新轮胎。当日晚上8时许，陈强福、夏方祥一起送新轮胎至玉苹经营部。夏方祥将新轮胎安装在WA320装载机上并充足气体，于当日晚上11时许离开。3月24日早晨8时许，成松发现昨晚新安装的轮胎漏气了，就通知陈强福和夏方祥前来维修，早上10时许修好后，再次离开。玉苹经营部支付夏方祥两次安装维修费用300元。当日11时30分许，成松发现轮胎仍然漏气，再次联系夏方祥前来维修，因夏方祥在其他地方忙不能前往。成松便联系陈强福，同时告知玉苹经营部的另一台大装载机也要更换轮胎，要陈强福带一只新轮胎过来。陈强福便联系贺加宝，两人一起至玉苹经营部。贺加宝在更换大装载机新轮胎后，对WA320装载机的轮胎进行修理，贺加宝将已经放完气的轮胎压条拆下，因压条两端缺口较大，王正权帮忙找来长约1厘米的扁铁条一根。之后，成松与王正权离开现场，贺加宝借用沙石经营部的电焊机，将扁铁条焊接到压条缺口处，后将改过的压条重新安装后，给轮胎充气。14时50分许，充气完成后，贺加宝在轮胎正面用水浇在压条处，测试轮胎是否漏气，陈强福在轮胎侧面观看，测试过程中轮胎突然爆炸，爆炸产生的冲击力致轮胎整体脱落，压条、钢圈崩出，击打到贺加宝，将贺加宝冲击到东侧5米处，陈强福也因气流冲击受伤。事故发生后，贺加宝被送至盱眙县中医院抢救，当日16时14分许，贺加宝经抢救无效死亡，陈强福经住院治疗康复。贺加宝生前长期从事轮胎修补，但未办理机动车维修经营许可。 事故发生后，当地公安部门、安全监督部门介入案件调查，并进行了现场勘验，对涉案的相关人员分别进行了询问谈话，并制作了谈话笔录。其中，陈强福在谈话中陈述其只是销售轮胎，不包安装。王正权在谈话中陈述其购买的轮胎是包安装的，这是行业惯例，这个轮胎安装后维修两次仍然漏气，是废旧轮胎，不是山东恒宇轮胎。成松在2018年3月25日的上午、下午两次谈话中先是陈述买轮胎包安装，后又表示买轮胎不包安装，是经营部自己找人安装或维修。夏方祥在谈话中陈述，其是受玉苹经营部的雇佣前往玉苹经营部处修轮胎。具体买轮胎是否包安装，是双方商谈的，正常是不包安装的。出事的这次陈强福销售的轮胎是不包安装的。 2018年3月26日，盱眙县政府下发了《关于成立盱眙玉苹沙石经营部“3.24”一般物体打击事故调查组的通知》。2018年5月23日，调查组形成该事故的调查报告，认定该起事故的原因是：（一）直接原因：贺加宝修补轮胎作业违规操作，站位选择不当。擅自在圆形压条两端缺口处焊接扁铁条，且安装压条未能确保止圈锁止牢固，致在充气完成后测试时，轮胎突然爆炸，巨大冲击力致钢圈、压条崩出，轮胎滚落，飞出物体直接打击到站在轮胎正面正在测试的贺加宝身体，致其伤重死亡，陈强福受冲击受伤。（二）间接原因：1、玉苹经营部安全生产管理缺失，不具备基本安全生产条件，无法保证安全生产；2、陈强福在未查验贺加宝是否具有修补轮胎相应资质情况下，擅自帮助玉苹经营部联系、介绍贺加宝进厂从事装载机轮胎修补作业；3、贺加宝在未取得工商营业执照和机动车维修经营许可（道路运输经营许可证）的情况下从事轮胎修补作业，不具备安全生产条件，修补轮胎违规操作。对事故性质定性为一起生产安全责任事故。对事故责任认定为：（一）玉苹经营部对事故发生负有主要责任；（二）王正权对事故发生负有主要领导责任；（三）陈强福对事故发生负有责任；（四）贺加宝负有直接责任，但已死亡不再追究。该调查报告报盱眙县政府审批。5月30日，盱眙县政府作出批复，同意事故调查组对事故的原因分析和责任认定。5月31日，盱眙应急局对该案予以立案，并进行了相关调查取证工作。2018年6月30日，盱眙应急局申请延长办案期限。 2018年7月2日，盱眙县运输管理所出具证明一份，主要内容为：依据中华人民共和国交通运输部《机动车维修管理规定》，从事机动车维修（包括轮胎动平衡及修补）经营的，应在办理营业执照后，依法取得机动车维修经营许可（道路运输经营许可证）。未经许可不得从事机动车维修经营活动。 2018年7月9日，盱眙应急局作出行政处罚告知书，拟对玉苹经营部处以罚款26万元，并同时送达了听证告知书。玉苹经营部后申请进行听证，盱眙应急局于7月24日组织召开了听证会。后盱眙应急局于2018年9月6日作出行政处罚决定书，对玉苹经营部处以26万元罚款。玉苹经营部不服，向淮安市应急管理局申请复议，在复议过程中，盱眙应急局以听证程序不当为由撤销了原处罚决定，玉苹经营部申请撤回复议申请。淮安市应急管理局于2019年2月18日作出行政复议终止决定书。 此后，盱眙应急局继续开展调查工作，询问了相关案件当事人。2019年3月8日，再次做出行政处罚告知书和听证告知书，拟处罚款26万元。3月11日，玉苹经营部申请听证。盱眙应急局于3月22日召开了听证会。3月18日，组织召开了交通安全类专家会议，并形成专家意见：经事发现场勘察及询问相关当事人，认定事故发生的直接原因是小松WA320左后轮钢圈压条磨损、变形以及违规焊接，导致钢圈压条不能锁止牢固，在充气后钢圈压条崩出致人死亡。轮胎质量问题与事故发生没有直接关系。 经集体讨论后，盱眙应急局于2019年4月3日作出涉案处罚决定，认定：2018年3月24日，玉苹经营部的一台Ｗ×××××装载机在修理轮胎（新更换）过程中，突然发生轮胎爆炸事故，致一人死亡，一人受伤事故。经调查查明，玉苹经营部未依法配备安全生产管理人员；未建立生产安全事故隐患排查治理制度，未及时发现并消除事故隐患；将装载机轮胎安装和修理业务发包给不具备资质的个人。玉苹经营部对事故发生负有责任。以上事实违反了《安全生产法》第二十一条、第三十八条、第四十六条的规定，依据《安全生产法》第一百零九条第一款第（一）项的规定，决定给予26万元罚款。玉苹经营部不服该处罚决定，提起行政诉讼。 另查明：经现场比对，涉案轮胎上没有品牌标识。 还查明：贺加宝的近亲属贺学礼、肖冀琴、贺康诉玉苹经营部、王正权、陈强福生命权纠纷一案，盱眙县法院于2018年10月19日作出一审判决，就贺加宝至玉苹经营部修理轮胎，认定为双方之间系承揽关系，贺加宝为承揽人、玉苹经营部为定作人。玉苹经营部未检查贺加宝是否具备营业资质，便将承揽事宜委托无资质的承揽人贺加宝，其存在选任过失，应承担相应的责任。一审判决贺加宝自行承担75%的责任，玉苹经营部承担20%责任，陈强福承担5%责任。一审宣判后，玉苹经营部、王正权提起上诉，在该案二审庭审中，陈强福当庭陈述其销售的是山东产的恒宇牌轮胎。业务员也是山东的，以前有送货单，现在找不到了。该二审判决认定：从本案的事实经过来看，陈强福不能证明其出售的轮胎系合格的产品，该轮胎自安装后已经连续修补两次仍然漏气，不排除轮胎存在质量问题，且贺加宝确实是陈强福直接找来修补轮胎，陈强福作为专门出售轮胎的经营者，其对维修工的维修水平应当有充分的了解。虽然事故的最终原因未明确是维修工的责任还是轮胎质量不合格所致，但贺加宝是受陈强福之邀，来为其出售的轮胎做售后服务。因此本案事故发生的原因无论是因为贺加宝维修水平问题还是轮胎质量问题，就玉苹经营部与陈强福之间的责任来说，陈强福应承担的责任显然要大于玉苹经营部。玉苹经营部的负责人王正权作为装载机的所有人，其提供铁条供焊接压条使用，也间接与事故有关联。该二审判决改判责任承担比例，贺加宝自负75%的责任，陈强福承担20%的责任，玉苹经营部承担5%的责任。 在一审审理过程中，经向淮安市人力资源和社会保障局咨询了解，对轮胎维修工种，没有准入资格要求。 一审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，发生安全生产事故的，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定予以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下罚款；……根据国务院493号令《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（四）项、第十九条第（二）项、第三十二条的规定，一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。本案中，盱眙应急局对其辖区内发生的，经事故调查组确认属于安全生产责任事故的违反安全生产规定行为，具有查处的法定职责，行政相对人对行政处罚不服的，有权提起诉讼。 关于玉苹经营部未依法配备安全生产管理人员；未建立生产安全事故隐患排查治理制度，未及时发现并消除事故隐患。一审法院认为，通过盱眙应急局的调查、玉苹经营部的陈述及案件举证情况，可以认定盱眙应急局对该两项事实认定并无不当，一审法院予以确认。 关于玉苹经营部将装载机轮胎安装和修理业务发包给不具备资质个人的认定问题。 第一，本案的轮胎安装发生在购买并更换轮胎的过程中，在安装完毕并连续修理两次的情况下仍不能正常使用。陈强福称其销售的是山东恒宇轮胎，但是并未提供产品合格证或者进货单予以证明，且轮胎上无任何恒宇品牌标识，故本案轮胎爆炸不能排除系轮胎质量问题； 第二，陈强福称其只是销售轮胎，不包括安装，但本案三次轮胎安装修理，其均在现场，与其单独销售轮胎的身份有所不符。关于购买轮胎是否包括安装的问题，王正权主张包安装，陈强福主张不包安装，而成松的谈话笔录共计4次，其中2次公安询问笔录（2018年3月25日上午、下午）中关于购买轮胎是否包含安装的表述前后矛盾，盱眙应急局在后续的两次询问谈话（2018年3月29日、2018年6月28日）中未就该事项进行进一步核实； 第三，贺加宝系陈强福联系并带至现场进行轮胎作业，现有证据不能证明玉苹经营部将轮胎安装和修理业务单独发包给贺加宝。关于贺加宝和玉苹经营部之间的关系，盱眙法院一审判决双方之间系承揽关系，并判决玉苹经营部承担20%的赔偿责任。而淮安中院二审民事判决书并未认定双方之间存在承揽关系，而是认定贺加宝是受陈强福之邀，来为其出售的轮胎做售后服务，并改判玉苹经营部承担5%的赔偿责任。基于上述原因，一审法院认为，盱眙应急局认定玉苹经营部将装载机轮胎安装和修理业务发包给不具备资质的个人，没有事实依据。 综上，一审法院认为，玉苹经营部在安全生产方面确实存在未依法配备安全生产管理人员、未建立生产安全事故隐患排查治理制度的问题，应当予以纠正。但盱眙应急局认定玉苹经营部将装载机轮胎安装和修理业务发包给不具备资质的个人，没有事实依据，玉苹经营部在本次事故中所承担的责任与该处罚结果之间明显不适当，盱眙应急局作出的处罚决定，依法应予撤销。 经一审法院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销盱眙应急局盱眙县应急管理局作出的（盱）应急罚[2019]（大队-4）号行政处罚决定。 上诉人盱眙应急局上诉称：一、根据盱眙应急局调查的事实，玉苹经营部“3.24”轮胎打击事故的发生应当排除轮胎质量原因；二、陈强福负责销售轮胎，并不包括安装；三、认定贺加宝系受陈强福之邀来为其出售的轮胎做售后服务，没有事实依据。综上，一审法院判决撤销盱眙应急局行政处罚决定的理由均不能成立，请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人玉苹经营部辩称：盱眙应急局歪曲产品责任事故为安全责任事故。在贺加宝近亲属诉玉苹经营部、王正权、陈强福生命权纠纷一案中，贺加宝近亲属陈述销售给王正权的轮胎为山东恒宇牌，而玉苹经营部在盱眙应急局举行的听证会上举证的事故轮胎为进口的翻新的旧轮胎。综上，请求在查明事实的基础上驳回盱眙应急局的诉讼请求。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对一审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。 本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。”本案中，上诉人盱眙应急局具有对本辖区内安全生产工作进行监督管理并作出被诉处罚决定的主体资格和法定职权。 关于本案争议的玉苹经营部与贺加宝之间是否属于《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定的发包、承包范畴的问题。盱眙应急局主张玉苹经营部将装载机轮胎安装和修理业务发包给不具备资质个人，故其对玉苹经营部进行处罚符合法律规定。对此本院认为,《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。国家安全监管总局办公厅2017年3月31日对江苏省安全生产监督管理局作出《国家安全监管总局办公厅关于安全生产法有关条款适用问题的复函》(安监总厅政法函[2017]53号)对该条款进一步释明，《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定的发包、承包是一个广义的概念，既包括对建设项目的发包、承包，也包括生产经营单位将本单位的设备、设施、厂房、器材等委托他人进行保养、检测、维修、安装、改造和更换等工作。本案中，现有证据不能证明玉苹经营部的行为属于该条款所称的发包行为，也不能证明玉苹经营部将轮胎安装和修理业务委托给贺加宝，因此，盱眙应急局应当承担举证不能的不利后果。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人盱眙应急局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人盱眙县应急管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 石亚东 审 判 员 孙聂娟 审 判 员 孙志丹 二〇二〇年十一月十六日 法官助理 李欣越 书 记 员 陈青青