重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝行终421号 上诉人(一审原告)重庆市綦江区成远煤业有限公司，住所地重庆市綦江区石壕镇紫龙村，统一社会信用代码9150022262208371X6。 法定代表人冯成强，总经理。 委托代理人徐荣海，北京京坤律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)重庆市綦江区人民政府，住所地重庆市綦江区古南街道中山路**，组织机构代码75007446-3。 法定代表人姜天波，区长。 委托代理人谢勇，重庆言实律师事务所律师。 委托代理人王丰平，綦江区规划和自然资源局副局长。 上诉人重庆市綦江区成远煤业有限公司(以下简称成远煤业公司)因与被上诉人重庆市綦江区人民政府(以下简称綦江区政府)关闭采矿权一案，不服重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，原綦江县林业局于2000年3月9日向原綦江县人民政府提出关于建立“綦江县万隆县级自然保护区”的请示。原綦江县人民政府经研究后，同意建立“綦江县万隆县级自然保护区”。2012年3月，綦江区政府组织相关部门对綦江范围内的自然保护区界线及功能区进行核查和基础调查工作。2012年6月，綦江区政府将相关资料报送给重庆市环保局。2013年11月，重庆市环保局向各区县通知了重庆市人民政府批准同意的各个自然保护区范围、界线及功能区划的结果，其中包括綦江区万隆县级自然保护区。2018年10月9日，重庆市綦江区人民法院作出驳回成远煤业公司起诉请求确认綦江区林业局、綦江区环保局建立万隆县级自然保护区行为违法的裁定。成远煤业公司所属成远煤业公司黄矸塘煤矿、成远煤业公司紫龙煤矿均于2001年5月21日成立。 2018年6月19日，原重庆市国土资源和房屋管理局(以下简称原重庆市国土房管局)根据《2018年自然保护区和“四山”管制区矿业权退出工作方案》以及因黄矸塘煤矿、紫龙煤矿部分或全部在綦江区万隆县级自然保护区内，作出关于不予办理黄矸塘煤矿、紫龙煤矿延续登记的决定。2018年9月19日，重庆市国土房管局在重庆日报上发布黄矸塘煤矿、紫龙煤矿采矿许可证废止公告。经比对地图坐标，黄矸塘煤矿、紫龙煤矿在綦江区万隆县级自然保护区内。 2015年5月，原环境保护部等部委下发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》；2017年8月，原重庆市国土房管局根据中共重庆市委办公厅、重庆市人民政府办公厅关于落实中央环保督察反馈意见整改实施方案的要求，制定了《重庆市自然保护区范围采矿权退出方案和重庆市人民政府204号令发布后四山管控范围新建28个矿山退出方案》；2018年4月，重庆市人民政府办公厅下发《2018年自然保护区和“四山”管制区矿业权退出工作方案》，要求自然保护区范围内采矿权于2018年12月31日前全部退出自然保护区，纳入关闭计划；明确规定各区县人民政府是行政区域自然保护区和“四山”管制区矿业权退出工作的责任主体和实施主体，退出方式为关闭注销，时间要求在2018年11月前全部完成整改验收，12月底前完成整改销号，及规定了明确的实施步骤。綦江区政府于2018年5月启动涉案煤矿关闭程序，于2018年9月发布关闭公告，于2018年10月18日作出强制密闭的决定，于2019年1月作出强制封闭井口的决定。在此期间，綦江区政府、原綦江区国土资源和房屋管理局(以下简称原綦江区国土房管局)分别召集成远煤业公司就涉案煤矿退出的相关问题召开了相关会议。 上述事实，有经庭审质证、认证的下列证据证实：《重庆市环境保护局关于公布王二包等51处重庆地方级自然保护区面积、范围、界线及功能区划的通知》，黄矸塘煤矿、紫龙煤矿营业执照(副本)，黄矸塘、紫龙采矿权与万隆自然保护区重叠情况，《重庆市国土房管局关于不予办理延续登记的决定》，重庆日报9月19日废止采矿许可证公告，行政裁定书，《中共重庆市綦江区委办公室重庆市綦江区人民政府办公室关于印发的通知》《重庆市綦江区人民政府办公室关于印发重庆市綦江区成远煤业有限公司黄矸塘煤矿退出万隆自然保护区工作实施方案的通知》《重庆市綦江区人民政府办公室关于印发重庆市綦江区成远煤业有限公司紫龙煤矿退出万隆自然保护区工作实施方案的通知》《重庆市綦江区人民政府关于2018年度关闭万隆自然保护区内煤矿采矿权的公告》《重庆市綦江区人民政府关于强制密闭綦江区万隆自然保护区内煤矿的决定》，原綦江区国土房管局会同煤管局石壕镇邀请煤矿企业召开座谈会图片，自然保护区煤矿关闭公告张贴照片、送达回执，綦江区政府与关闭退出煤矿企业召开沟通会照片，《重庆市人民政府办公厅关于印发2018年自然保护区和“四山”管制区矿业权退出工作方案的通知》《重庆市国土房管局关于印发重庆市自然保护区范围采矿权退出方案和重庆市人民政府204号令发布后四山管控范围新建28个矿山退出方案的通知》《环境保护部国家发展和改革委员会财政部国土资源部住房和城乡建设部水利部农业部国家林业局中国科学院国家海洋局关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》《重庆市人民政府办公厅关于印发2018年自然保护区和“四山”管制区矿业权退出工作方案的通知》等。 一审法院经审理认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，綦江区政府于2018年10月18日作出《重庆市綦江区人民政府关于强制密闭綦江区万隆自然保护区内煤矿的决定》(綦江府告〔2018〕69号)，但该决定并未告知成远煤业公司起诉期限，故本案的起诉期限至少应至2019年10月届满。现成远煤业公司于2019年5月向人民法院提起诉讼，并未超过起诉期限，綦江区政府辩称成远煤业公司的起诉已超过法定起诉期限的意见不能成立。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第一款规定，被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。本案中，綦江区政府在举证期限届满前已向人民法院书面申请延期举证并获人民法院准许，故成远煤业公司认为綦江区政府逾期提供证据，视为没有相应证据的理由不成立，依法不予采纳。 《中华人民共和国自然保护区条例》第十二条第二款规定，地方级自然保护区的建立，由自然保护区所在的县、自治县、市、自治州人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门提出申请，经地方级自然保护区评审委员会评审后，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报省、自治区、直辖市人民政府批准。本案中，綦江区万隆县级自然保护区经綦江区政府报送重庆市环保局，经重庆市人民政府批准同意后设立，系依法设立的地方级自然保护区。 《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。该法第二十八条第一款规定，地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。该条例第三十五条规定，违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施。本案中，成远煤业公司所属黄矸塘煤矿、紫龙煤矿在綦江区万隆县级自然保护区内进行开矿，违反该条例的上述禁止规定，其被注销采矿许可证后的采矿行为明显具有违法性，应退出自然保护区，依法实施关闭，永久密闭煤矿井筒。密闭矿井是关闭煤矿的后续保障措施，当地县级以上人民政府及有关行政主管部门有权通过采取关闭煤矿、密闭矿井等行政强制措施，责令其停止违法采矿行为，从根本上消除违法开矿可能对自然保护区的破坏或影响，以保护自然保护区的生态环境，符合法律规定。 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：执行上级国家行政机关的决定和命令；办理上级国家行政机关交办的其他事项。本案中，重庆市人民政府办公厅下发《2018年自然保护区和“四山”管制区矿业权退出工作方案》等规范性文件，要求自然保护区范围内采矿权于2018年12月31日前全部退出自然保护区，纳入关闭计划；明确规定各区县人民政府是行政区域自然保护区和“四山”管制区矿业权退出工作的责任主体和实施主体。上述规范性文件系具有上级行政机关的强制执行效力的指挥性决定和命令，綦江区政府必须依法执行，綦江区政府具有作出关闭自然保护区内煤矿的法定职权。綦江区政府按照上述规范性文件从2018年5月启动关闭程序，2018年9月发布关闭公告，2018年10月作出强制密闭的决定，2019年1月作出强制封闭井口的决定，并依法进行送达。在此期间，綦江区政府、原綦江区国土房管局分别召集成远煤业公司就涉案煤矿退出的相关问题召开了相关会议，保证了成远煤业公司的知情权及相关权利。在相关法律、法规对关闭自然保护区内煤矿程序没有明确规定的情况下，綦江区政府的涉案行政行为符合正当性程序原则，程序合法。 综上所述，綦江区政府作出的涉案《重庆市綦江区人民政府关于强制密闭綦江区万隆自然保护区内煤矿的决定》，系依法履职的行为，且证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。成远煤业公司的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回成远煤业公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由成远煤业公司负担。 成远煤业公司上诉请求：1.撤销一审判决或者将本案发回重审；2.判决撤销綦江区政府作出的强制密闭成远煤业公司所属的黄矸塘煤矿、紫龙煤矿的行政决定。事实及理由：綦江区政府作出强制密闭煤矿决定是以两煤矿建立在自然保护区内为由作出的，事实上綦江区政府作出决定时没有确实充分的证据证明两煤矿就在自然保护区内。綦江区政府作出强制密闭煤矿的决定没有法律依据，程序严重违法，也没有职权依据。一审判决存在严重问题，采信了綦江区政府逾期举示的证据，一审判决应当依法撤销。 綦江区政府二审答辩称：一审判决认定事实清楚，有充分证据支持。綦江区万隆县级自然保护区的设立合法，成远煤业公司所属的两煤矿矿区面积与自然保护区重合，依法应当退出自然保护区。綦江区政府作出关闭决定后，成远煤业公司所属两个煤矿没有在规定的期限退出。綦江区政府经相关职能部门催告后作出的强制密闭决定合法。綦江区政府在举证期限届满前已向人民法院书面申请延期举证并获人民法院准许。 二审期间，成远煤业公司向本院举示了两份新证据：2016年7月26日綦江区煤炭工业管理局作出的《证明》以及2018年4月9日国家发展和改革委员会、工业和信息化部等六部委作出的《关于做好2018年重点领域化解过剩产能工作的通知》，拟证明成远煤业公司所属的两煤矿不属于关闭退出对象。綦江区政府质证认为，綦江区政府作出关闭采矿权决定依据的是环境保护方面的法律法规，而綦江区煤炭工业管理局出具的《证明》系针对产能过剩，与本案不具有关联性。对此，本院认为，前述证据与本案不具有关联性，不予采信。 本院二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是綦江区政府作出綦江府告〔2018〕69号《重庆市綦江区人民政府关于强制密闭綦江区万隆自然保护区内煤矿的决定》是否应当撤销的问题。自然保护区是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于重要地位。自然保护区是由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的区域。设立自然保护区的目的是守护自然生态，保育自然资源，保护生物多样性与地质地貌景观多样性，维护自然生态系统健康稳定，提高生态系统服务功能；服务社会，为人民提供优质生态产品，为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务；维持人与自然和谐共生并永续发展。因此，在自然保护区的管理中最重要的原则是保持其原有的生态状态，尽量减少人类活动的干预。但实践中，一些企业和单位无视国家法律法规，一些地方重发展轻保护，为了追求眼前和局部的经济增长，在自然保护区内盲目开发、过度开发、无序开发，使自然保护区受到威胁和影响不断加大，有的甚至遭到破坏。2015年5月，原环境保护部等部委下发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，要求进一步加强对涉及自然保护区开发建设活动的监督管理，严肃查处各种违法违规行为。为重点了解地方各级党委和政府贯彻落实国家环境保护决策部署，解决突出环境问题，落实环境保护主体责任情况，国家在2016年初成立了中央环境保护督察组，赴各地开展环境保护督察工作。2017年8月，原重庆市国土房管局根据市委办公厅、重庆市人民政府办公厅关于落实中央环保督察反馈意见整改实施方案的要求，制定了《重庆市自然保护区范围采矿权退出方案和重庆市人民政府204号令发布后四山管控范围新建28个矿山退出方案》。2018年4月，重庆市人民政府办公厅下发《2018年自然保护区和“四山”管制区矿业权退出工作方案》，要求自然保护区范围内采矿权于2018年12月31日前全部退出自然保护区，纳入关闭计划；明确规定各区县人民政府是行政区域自然保护区和“四山”管制区矿业权退出工作的责任主体和实施主体，退出方式为关闭注销，时间要求在2018年11月前全部完成整改验收，12月底前完成整改销号，及规定了明确的实施步骤。綦江区政府于2018年5月启动涉案煤矿关闭程序，于2018年9月发布关闭公告。原綦江区国土房管局在2018年9月30日作出催告通知，要求成远煤业公司所属黄矸塘煤矿、紫龙煤矿在2018年10月10日前完成井口密闭工作。但成远煤业公司所属黄矸塘煤矿、紫龙煤矿在前述规定的期限内仍未完成井口密闭工作，綦江区政府在2018年10月18日才作出綦江府告〔2018〕69号《重庆市綦江区人民政府关于强制密闭綦江区万隆自然保护区内煤矿的决定》。 关于成远煤业公司黄矸塘煤矿、紫龙煤矿是否在自然保护区范围内的问题。本案中，原重庆市国土房管局在2018年6月19日向成远煤业公司作出《关于不予办理延续登记的决定》，载明成远煤业公司在2017年12月29日向原重庆市国土房管局申请黄矸塘煤矿、紫龙煤矿采矿许可证延续登记，经咨询后自行收回了申请资料，2018年5月23日，成远煤业公司要求原重庆市国土房管局尽快办理采矿许可证延续登记，原重庆市国土房管局经过核实发现黄矸塘煤矿部分矿区在綦江区万隆县级自然保护区内、紫龙煤矿全部矿区在綦江区万隆县级自然保护区内，决定不予办理黄矸塘煤矿、紫龙煤矿采矿许可证延续登记。该证据足以证实成远煤业公司所属黄矸塘煤矿、紫龙煤矿在自然保护区范围内。 关于成远煤业公司强制密闭的法律依据问题。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。成远煤业公司所属黄矸塘煤矿、紫龙煤矿的采矿许可证有效期在2017年12月30日已经届满。如果采矿许可证无法得到延续登记，在采矿许可证有效期限已经届满的情况下，在自然保护区内的采矿权就应当退出。目前法律法规对自然保护区内矿业权退出并未规定明确的行政程序。綦江区政府在作出关闭自然保护区内采矿权决定时已经责令成远煤业公司所属黄矸塘煤矿、紫龙煤矿在2018年9月底前退出，但黄矸塘煤矿、紫龙煤矿并未退出。原綦江区国土房管局在2018年9月30日又向成远煤业公司进行了催告，督促成远煤业公司所属黄矸塘煤矿、紫龙煤矿在2018年10月10日完成井口密闭工作。但黄矸塘煤矿、紫龙煤矿在2018年10月10日仍未完成井口密闭工作，綦江区政府在此情形下才作出强制密闭矿井的决定。綦江区政府的上述行为符合国家环境保护政策，亦不违反法律规定。 关于是否应当依照行政处罚法规定的程序作出强制密闭决定的问题。由于行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒，是对行政相对人科处新的义务，而在采矿许可证有效期已经届满的情况下退出自然保护区，本身不具有制裁性、惩罚性，不属于行政处罚。成远煤业公司要求綦江区政府按照行政处罚的程序作出关闭决定的理由不能成立。 关于职权依据问题。《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。该法第二十八条第一款规定，地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。2018年4月重庆市人民政府办公厅下发《2018年自然保护区和“四山”管制区矿业权退出工作方案》，亦明确规定各区县人民政府是行政区域自然保护区和“四山”管制区矿业权退出工作的责任主体和实施主体。因此，綦江区政府作出强制密闭的行政决定有相应的职权依据。 关于一审程序问题。成远煤业公司上诉称，一审法院采信綦江区政府逾期提交的证据不当。经查，一审法院在立案后指定了举证期限，要求当事人在2019年5月28日将所有证据向法院提交。2019年5月23日，綦江区政府向一审法院提交了延期举证申请书，陈述了无法在举证期限内提交所有证据的理由，申请延期举证。据此，成远煤业公司认为綦江区政府没有提交延期举证申请书、一审法院不应采信綦江区政府证据的理由不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。成远煤业公司的上诉理由依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市綦江区成远煤业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 黄 成 审判员 杨卉萍 审判员 谭振亚 二〇二〇年十一月二十三日 书记员 杨逍霄