江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终419号上诉人（原审原告）铅山县鹅湖镇月塘村第七村民小组，住所地江西省铅山县鹅湖镇月塘村。负责人王道良，该村小组组长。委托代理人吴志华，江西贤和律师事务所律师。委托代理人黄强强，江西贤和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）铅山县人民政府，住所地江西省铅山县新行政中心主楼。法定代表人石斌，该县常务副县长。委托代理人林知兵，该县司法局工作人员。委托代理人孙中平，该县农业农村局工作人员。原审第三人王君林，男，1973年7月20日出生，汉族，住江西省铅山县。委托代理人詹田均，铅山县法律援助中心律师。上诉人铅山县鹅湖镇月塘村第七村民小组（以下简称第七村小组）因诉铅山县人民政府、第三人王君林农村土地承包经营权行政登记一案，不服上饶市中级人民法院（2020）赣11行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明，王君林系第七村小组成员。2002年，第七村小组召开村民小组会议，对村小组田地统一分配承包，按家庭人口，王君林户应分配承包2.18亩田地，但该2.18亩田地并未实际发包给王君林，而是以面积更大的“草垅”地块置换，草垅地块实际由王君林承包经营，以2.18亩的数额承担农业税、领取耕地地力保护补贴，当年未签订农村土地承包协议。2014年6月3日，中共铅山县委办公室、铅山县人民政府办公室联合下发《关于印发的通知》，在全县范围内推进开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，并对主要工作内容、方法步骤、保障措施等作了详细规定。2014年9月，铅山县农业局与江西省煤田地质局测绘大队签订《铅山县农村土地承包经营权确权登记颁证测绘和管理信息系统建设项目承包实施合同》，将包括案涉土地所在的鹅湖镇等6个乡镇的土地测绘工作委托江西省煤田地质局测绘大队实施。经土地调查、测绘、公示确认等程序，2015年12月16日，铅山县人民政府颁发证号为铅府农地承包权（2015）第62039号《农村土地承包经营权证》，登记内容主要有：发包方鹅湖镇月塘村七组，承包方王君林，承包方式为家庭承包，承包地实测面积总计14.79亩，并附承包地示意图。2015年12月24日，时任第七村小组组长王德水与王君林签订一份《农村土地（耕地）承包合同》（编号361124103014070003J），载明王君林承包土地总计14.79亩，承包期限30年。2016年11月16日，王君林与案外人上饶县大地红种养殖专业合作社（张文峰、杨涛）签订一份《协议》，约定将草垅地块13亩出租给案外人用于种植葡萄。另查明，2019年1月22日，因建设需要征收土地，经铅山县人民政府批准，铅山县鹅湖镇月塘村委会与王君林签订《征收土地协议书》，征收案涉土地中的6.377亩，土地补偿款为257,579元。该款项王君林已经领取。一审法院认为，一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，第七村小组认为铅山县人民政府向王君林颁发案涉农村土地承包经营权证，侵犯了其合法权益，向法院提起诉讼，属于行政诉讼受案范围，且根据上述法律、法规的规定，本案当事人均适格，铅山县人民政府认为本案不属于行政诉讼受案范围的主张，不予支持。二、铅山县人民政府向王君林颁发案涉农村土地承包经营权证是否合法。（一）案涉颁证行为的事实依据部分，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，国家向已经取得的承包经营权的承包方颁发承包经营权证以登记确认，承包方实际取得承包经营权是登记确认的事实基础。本案中，第七村小组主张王君林家庭户只承包经营2.18亩土地，但未提供2.18亩的书面承包合同，未能指明该2.18亩土地的具体所在，更未能举证证明王君林除案涉草垅地块之外还承包经营了其他土地。相反，第七村小组认可未实际发包2.18亩土地给王君林，而是以2.18亩土地的标准抵扣王君林实际承包草垅地块的“租金”，与王君林陈述的“草垅地块面积更大、但属于三级田、折算成2.18亩良田”的陈述是一致的，再结合王君林多年来实际经营管理案涉草垅地块，并将该地块出租给其他人经营的客观事实，且在案涉铅山县全县范围内推进开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，第七村小组及其村民在公示过程中未提出异议，时任小组长亦代表第七村小组与王君林补签了《农村土地（耕地）承包合同》予以完善，故可以认定第七村小组实际上将案涉草垅地块发包给王君林家庭户承包经营，王君林家庭户取得案涉土地承包经营权，铅山县人民政府向王君林颁发案涉农村土地承包经营权证认定事实清楚。（二）案涉颁证行为的程序部分。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，实行家庭承包的，颁发农村土地承包经营权证应遵循以下程序：在土地承包合同生效后，由发包方将相应的材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门，由乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，为了贯彻落实党中央和省委的决策部署，健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村土地承包经营权的物权保护，铅山县人民政府在全县范围内推进开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，确定村民小组、村委会、乡（镇）人民政府、农业管理部门等相关单位的工作职责，在相对集中的时间内、集中相应的人员统一开展工作，并经摸底调查、入户调查、实地勘测、公示、确认归户、编制登记簿等一系列程序后，颁发农村土地承包经营权证，程序正当、符合法律规定。必须指出的是，铅山县人民政府向王君林颁发的案涉农村土地承包经营权证中存在填写王君林身份证号错误的情形，因案涉农村土地承包经营权证中记载的其他信息与农村土地承包经营权登记簿记载的信息一致，该错误并非影响案涉颁证行为合法性的关键要素，不影响案涉农村土地承包经营权证的法律效力，但铅山县人民政府应当及时进行更正。综上，铅山县人民政府向王君林颁发案涉农村土地承包经营权证认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序符合法律规定，原告的诉请无事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回第七村小组的诉讼请求。本案受理费50元，由第七村小组负担。第七村小组不服一审判决，向本院提起上诉称，一、认定事实错误。1、一审将补签的承包合同作为认定案件事实的依据。2、王君林管理的草垅地块并非通过置换，而是经出租方式取得。3、出租且免租金并不等同于发包，王君林实际承包0.57亩地，上诉人将草垅地块免费出租给王君林使用，只为弥补其未全部获得承包地的补偿。二、颁证程序违法。1、未履行公示程序。被上诉人仅提供农村土地承包经营权调查信息公示表，无张贴公告，无法证明已履行了公示程序。2、调查程序违法。承包方调查表无调查人员的签字，更无审核人员的审核意见，缺少相邻地块权利人、指界人、本地块指界人的签字。3、登簿程序违法。上诉人未提供农业行政主管部门审核、编制的登记簿，其提供的农村土地承包经营权登记簿上的登簿人是王君林自己。4、颁证前未签订承包合同。案涉承包经营权证作出时间为2015年12月16日，被上诉人提供的承包合同签订时间是2015年12月24日，属于具体行政行为作出后自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人颁发的铅府农地承包权（2015）第62039号《农村土地承包经营权证》或者发回重审，本案诉讼费由被上诉人承担。铅山县人民政府答辩称，1、答辩人颁发案涉农村土地承包经营权证有事实依据。根据相关法律法规，铅山县委办公室、县政府办公室印发《铅山县农村土地承包经营权确认登记颁证工作实施方案》，并于2014年9月通过招标确定了第三方进行确权勘测登记建档工作，上诉人先行进行了调查摸底，形成《农户承包地登记基本信息表》并予以公示，在此基础上，负责勘测的第三方进行测绘确定。其中王君林所承包的草垅地块有7块，总面积为14.79亩，四至均清晰，在调查信息公示期间上诉人各户均未提出异议。2、答辩人颁发案涉农村土地承包经营权证的程序合法。2014年9月，答辩人通过招标确定第三人负责确权勘测登记建档工作，2014年10月开始，上诉人启动本组二轮土地发包工作，之后答辩人对上诉人报送的涉及王君林的申请材料审核通过，颁发案涉农村土地承包经营权证。3、上诉人的上诉理由与事实不符，与法律相悖。草垅地块并未出租，而是因王君林除草垅地块外没有其他的承包土地，草垅地块中的7块田地由其实际承包；上诉人无《出租协议》等证据证明其将草垅地块出租给王君林管理，更无证据证明草垅地块是以出租且免租金的形式补偿王君林。上诉人作出的《会议决议》不合法，不能作为证据使用。该决议涉及草垅地块的处理，作为实际承包人的王君林却没有参会，严重侵害了王君林的合法权益。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，铅山县人民政府为王君林颁发农村土地承包经营权证的行为，发生在2014年全县范围内推进开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作之时。根据中共铅山县委办公室、铅山县人民政府办公室联合下发的《关于印发的通知》规定,确定村民小组、村委会、乡（镇）人民政府、农业管理部门等相关单位的工作职责，在相对集中的时间内、集中相应的人员统一开展工作，并经摸底调查、入户调查、实地勘测、公示、确认归户、编制登记簿等一系列程序后，颁发农村土地承包经营权证。本案中，铅山县鹅湖镇月塘村村民委员会在承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表上审核盖章、铅山县鹅湖镇月塘村第七村民小组与王君林签订《农村土地（耕地）承包合同》（编号361124103014070003J）,能够证明王君林所在的集体经济组织认可王君林对涉案草垅地块享有承包权的事实。因此,铅山县人民政府在二轮土地承包的基础上,经过发包方调查、承包方调查、铅山县鹅湖镇月塘村村民委员会审核、专业测绘公司实际测量、公示等程序,确定王君林户承包地的块数和位置、面积,并颁发被诉农村土地承包经营权证,并无不当。虽然被诉农村土地承包经营权证颁发在前,相应的农村土地承包合同签订在后,铅山县人民政府的颁证程序有不当之处,但其颁证的依据充分。第七村小组诉称涉案的草垅地块并非由王君林承包,但未提供充分证据予以证实。第七村小组虽提供一份会议记录，但其中关于“草垅做机动田归生产队投标出租”的内容不明确，未载明草垅的面积，且参加会议人数不符合法律规定，王君林亦未参会，故仅凭该会议记录不能证明其上述主张。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定,承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定,农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。该办法第四条第一款规定,实行家庭承包经营的承包方,由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。根据上述规定,承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权,县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证,确认土地承包经营权。因此,颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为,而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为,颁发承包经营权证的主要依据是生效的农村土地承包经营合同书。本案中,第七村小组请求撤销王君林农村土地承包经营权证的主要理由是,被诉农村土地承包经营权证所载的草垅地块并非分配给王君林承包,而是免费出租给王君林使用，王君林并不享有承包经营权,故本案的实质争议是土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定,因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。综上，上诉人第七村小组的上诉理由缺乏证据支持，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人铅山县鹅湖镇月塘村第七村民小组承担。本判决为终审判决。审判长  谢丽萍审判员  陈雯雯审判员  万进福二〇二〇年十一月二十日书记员  刘 敏