山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁15行终250号 上诉人（原审原告）：仙树凡，男，1963年4月29日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。 被上诉人（原审被告）:聊城市东昌府区道口铺街道办事处。住所地：聊城市东昌府区道口铺街道办事处道口铺村。 法定代表人：袁虎城，主任。 委托代理人：任学英，该单位工作人员。 委托代理人：张仪茹，山东鲁风律师事务所律师。 原审第三人：仙保利，男，1982年1月16日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。 原审第三人：程小香，女，1983年3月21日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。 上诉人仙树凡因与被上诉人聊城市东昌府区道口铺街道办事处要求履行法定职责一案，不服山东省聊城市东昌府区人民法院（2020）鲁1502行初289号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定：原告仙树凡与第三人仙保利、程小香均系道口铺街道办事处仙庄村村民。因2亩土地的耕种使用权问题，原告仙树凡与第三人仙保利、程小香存在争议。向一审法院提起民事诉讼，要求确认原告取得涉案2亩土地的承包经营权。2017年11月20日一审法院作出（2017）鲁1502民初5783号民事裁定，认为该案系承包经营权纠纷，不属于法院民事诉讼受理范围，故驳回了原告的起诉。原告不服，提起上诉。2018年4月16日聊城市中级人民法院作出（2018）鲁15民终441号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2018年5月13日原告向被告递交了申请书，要求被告处理其与第三人仙保利、程小香之间的土地承包经营权争议。因被告未予处理，原告于2018年8月16日向一审法院诉讼，请求判令被告履行处理原告与第三人之间土地承包经营权争议的法定职责。在案件审理过程中，经法院释明，2018年10月10日原告申请撤诉。一审法院作出（2018）鲁1502行初188号行政裁定书，准许原告撤回起诉。2019年12月6日原告就（2017）鲁1502民初5783号案件申请再审，12月27日聊城市中级人民法院作出（2019）鲁15民申202号民事裁定书，驳回了原告仙树凡的再审申请。2020年1月12日原告再次向被告递交申请书，要求被告处理其与第三人之间的土地承包经营权争议。2020年4月21日原告向一审法院提起本案诉讼，要求判令被告履行处理原告与第三人之间土地使用权争议的法定职责。 原审法院认为：关于原告起诉是否属于重复起诉及起诉是否超过法定起诉期限问题。虽然2018年8月16日原告提起的（2018）鲁1502行初188号案件与本案在当事人、诉讼标的及诉讼请求三方面均相同，但是原告撤回（2018）鲁1502行初188号案件起诉的原因是经法院的释明，告知其可申请再审解决争议，故在再审程序驳回原告的再审申请后，原告再次提起本案诉讼，不宜认定为重复起诉及超过起诉期限。 《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。本案中原告与第三人就涉案承包地均未与仙庄村委会签订《农村土地承包合同》或办理《农村承包土地经营权证》，二者因对涉案承包地的使用权发生争议，其实质是因农村土地承包经营权而产生的纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条第一款规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条规定，发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。根据上述规定，在处理农村土地承包经营权纠纷中，被告只能进行调解，并无法律法规等授权被告具有对农村土地承包经营权纠纷作出裁决等处理意见的职权。而根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第二项的规定，调解行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政调解是当事人双方自愿选择的一种纠纷解决方式，并非被告必然应当履行的法定职责。 综上，在被告证明其已安排、协助仙庄村委会进行调解的情况下，原告要求判令被告履行处理其与第三人之间土地承包经营权争议的法定职责，没有事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，案件受理费50元，由原告仙树凡负担。 上诉人仙树凡不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决，发回重审或者依法改判。事实和理由：2007年上诉人家庭5口人承包了仙庄村四组东头6亩土地，取得的使用权，当时仙庄村四组实行每年去人去地，添人排号添地。2010年6月上诉人的女儿仙美燕死亡，当年秋天，四组组长任保臣和原审第三人父母仙立泉，王桂香找到上诉人，要求上诉人退出2亩土地给仙立泉，当时上诉人不同意，按四组规定仙立泉不该接上诉人的地，在小组长的劝说下上诉人对小组长任保臣和仙立泉夫妻说：“如今后地动不成，这2亩地在还给我。”当时小组长和仙立泉夫妻说：“只要动不成，保证把这块地在还给你。”就这样，上诉人告将承包的6亩土地划出2亩给仙立泉种。2012年上诉人儿子结婚添了一口人，2013年又添了个孙女，已经到添地的时候，2013年秋仙庄村四组的所谓实行的去人去地、添人添地的规定行不通了，该退的不退，该添的不添。2015年秋上诉人找到仙庄四组组长任保臣和原审第三人父母仙立泉、王桂香协商，仙立泉主动将涉案2亩土地归还给上诉人，一直耕种至今。仙立泉、王桂香夫妻二人先后于2015年12月和2016年去世。2017年8月2日上诉人发现涉案土地种植的玉米被药毁坏，次日找到程小香，程小香说：“就是我用药打死的”，上诉人立即报警，道口铺派出所教导员说：“因地有争议，没法处理，找政府司法所处理。”上诉人找到道口铺司法所王所长，王所长说：“我没法处理，得有村里证明是你的地。”上诉人找村干部，村干部说：“我不能给你写这个证明。”上诉人认为，上诉人是涉案土地最初取得合法承包经营权的，仙庄村四组实行的所谓去人去地、添人添地的做法违反了土地承包期30年不变的政策和法律规定，其作法是无效的。且2015年经上诉人与原审第三人双方协商，涉争承包地归还给上诉人，所以上诉人是涉案土地的合法承包经营者，合法的土地使用权人。为维护上诉人的合法权益，2017年8月上诉人向人民法院提起民事诉讼，经一、二、再审法院审理认为：“本案涉案土地使用权争议应由相关政府部门处理，不属于人民法院民事案件的受理范围。”根据人民法院的释明，上诉人于2020年1月17日向被上诉人邮递申请书，请求被上诉人处理上诉人与原审第三人之间的土地承包经营权争议，被上诉人拖着不给处理。为维护上诉人合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，于2020年4月21日向原审法院提起行政诉讼，原审法院判决。上诉人认为，民事一、二、再审判决均认为，该案不属于人民法院民事案件的受理范围，理应属于行政案件的受理范围，故提起上诉。 被上诉人聊城市东昌府区道口铺街道办事处未提交答辩状。 原审第三人仙保利、程小香未提交书面陈述意见。 本院经审查查明的事实与一审判决一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为，被上诉人是否具有处理农村集体土地承包经营权争议的法定职责。 根据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”根据上述规定，本案被上诉人聊城市东昌府区道口铺街道办事处作为乡级人民政府并没有受理和处理上诉人与原审第三人土地承包经营权争议的法定职责。上诉人要求被上诉人履行法定职责的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人仙树凡负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年十一月十八日 法官助理高世宁 书记员吴晨茜