宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终258号 上诉人（原审被告）贺兰县习岗镇人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县水源路**。 法定代表人陈保家，镇长。 行政机关出庭负责人陈保家，镇长。 委托代理人董怀章，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人李军勤，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审原告）常某1，男，1962年3月14日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区平罗县。 被上诉人（原审原告）常某2，男，1985年10月2日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区贺兰县，系被上诉人常某1之子。 共同委托代理人曾学兵，宁夏矜群律师事务所律师（特别授权）。 上诉人贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）因与被上诉人常某1、常某2行政强制及行政赔偿一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初648号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2005年3月10日，原告常某1与案外人缪某签订《菜棚转让协议》，购买两栋温室菜棚，改造后用于养鸡。2008年7月21日，双方补签《土地承包经营权转让合同》，贺兰县习岗镇新胜村村民委员会和贺兰县习岗镇农村合作经营管理站均在该转让合同上盖章，贺兰县人民政府于2018年11月15日向原告常某2发放农村土地承包经营权证。2019年1月10日，中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室作出贺党办发[2019]2号《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》，确定国土部门负责对各乡镇排查清理结果再审核、再监督，各乡镇根据排查结果制定整改方案，依法依规整治。2019年3月8日，贺兰县自然资源局向各乡镇发出贺自然资函[2019]25号《关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》，该函后附《贺兰县“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表-习岗镇》，表中序号58为习岗镇红旗养殖区，界定为Ⅰ类问题，改变设施农用地用途面积245亩，整改整治情况：未整改到位（（地坪未复垦建筑垃圾未清理，部分房屋未拆除）。2019年4月3日，被告习岗镇政府的工作人员向原告常某1口头告知第二天要拆除养鸡场，原告常某1于4月4日将蛋鸡出售给彭保军和陈波，将鸡笼拆除后送给张志斌。4月5日下午，被告组织人员和机械拆除了北侧养鸡棚，4月7日拆除了南侧养鸡棚，将已经硬化的地面铲除露土。2019年9月，原告常某2针对拆除行为提出信访，被告于2019年10月15日作出习政信答字[2019]61号《关于常某2反映政府强制拆除温棚要求赔偿经济损失信访事项答复意见书》，答复意见书中载明信访诉求为：反映其是习岗镇新胜村四社村民，今年4月7日我家温棚被强拆，认为我在温棚内搞养殖，政府同意为我补偿，但只给我补钢架，其余损失不予补偿，请政府予以补偿。核处情况为：“2019年4月开展大棚房专项整治活动，常某2改变土地用途，建设存在违章建筑，因时间紧任务重，工作人员在整治拆除违建时造成常某2温棚钢架受损，经镇领导协调，对损失的钢架（64个），以60根补偿，每根100元的补偿，共计补偿6000元，常某2可到镇政府办理补偿手续。”原告常某2未对该信访答复提出书面复查申请，于2019年12月10日向法院提起本案行政诉讼。请求依法判令：1、确认被告2019年4月5日至2019年4月7日期间对原告位于××县四社的两座养鸡场进行拆除的行为违法；2、被告向原告赔偿因强制拆除养鸡场造成的各项经济损失1405856元；3、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，本案系被告习岗镇政府强制拆除而引发的诉讼，针对原告常某1、常某2的诉讼请求，结合案件当事人在本案中的争议焦点，法院从以下几个方面进行阐述。（一）关于原告提出的规范性文件合法性审查请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，原告认为中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室作出的贺党办发[2019]2号《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》赋予被告对耕地上违法建筑直接强制拆除的职权，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条、第八十三条的规定，要求法院对贺党办发[2019]2号文件进行合法性审查。因本案拆除行为由被告实施，被告向法院提交实施拆除行为的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、第六十五条，且贺党办发[2019]2号文件系中共贺兰县委办公室和贺兰县人民政府办公室联合印发，发文文号为贺兰县党委，不属于规范性文件的审查范围，故法院对原告提出的规范性文件合法性审查请求不予支持。（二）关于原告的两栋鸡棚是否属于此次贺兰县“大棚房”的整治范围。原告常某1于2005年从案外人缪某处通过转让方式取得两栋温室菜棚的土地使用权，将温室菜棚改造后用于养鸡。2008年7月21日，双方补签《土地承包经营权转让合同》，此时鸡棚已经建成并正在经营，位于红旗养殖区的规划范围内，贺兰县新胜村村民委员会和被告习岗镇政府等管理部门在转让合同上的盖章行为，应视为对原告常某1改造温室菜棚进行养鸡的行为予以默许。中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》（贺党办发[2019]2号）中对清理范围确定为四类，其中Ⅰ类问题为在各类农业园区占用耕地或者直接在耕地上违法违规进行建设非农设施。本案中，原告常某1在2005年建设的养鸡棚位于红旗养殖区内，贺兰县自然资源局在2019年将红旗养殖区内245亩土地上的建设界定为Ⅰ类问题，但在明细表中未列明各养殖户的具体情况，被告据此认为原告将原有的温室菜棚改造为养鸡棚，改变土地的用途，属于清理整治范围。对此，法院认为，原有的温室菜棚建设在耕地上，属于农业用途，按农用地进行管理。国土资源部、农业部作出的国土资发〔2010〕155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》明确将直接用于经营性养殖的畜禽舍界定为设施农用地，按农用地管理，故原告常某1将原有的温室菜棚改造为养鸡棚，并没有改变土地的用途，也不属于贺兰县此次“大棚房”整治范围，被告的辩解意见错误，法院不予采纳。（三）关于拆除行为的合法性审查。本案中，被告组织人员和机械拆除原告的养鸡场，属于行政机关强制措施的执行方式，被告应当按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序实施。被告在拆除养鸡场之前，没有向原告常某1作出过拆除决定及强制执行决定，没有履行催告程序，直接实施强制拆除行为，明显违反法定程序。（四）关于原告的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。针对原告在本案中提出的赔偿请求，在案件当事人无法协商一致的情形下，由被告先行作出处理意见较为适宜，故本案对原告的赔偿事项暂不做处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，判决：一、确认被告贺兰县习岗镇人民政府在2019年4月5日至4月7日期间拆除原告常某1、常某2养鸡场的行为违法；二、被告贺兰县习岗镇人民政府在判决生效后六十日内对原告常某1、常某2在本案中提出的赔偿请求作出行政赔偿决定。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。 宣判后，习岗镇政府不服,向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实错误，导致判决结果错误。一审判决中既认定原有的温室菜棚建设在耕地上，属于农业用途，又认定被上诉人常某1将原有的温室菜棚改造为养鸡棚，不属于贺兰县此次大棚房整治的范围，显然是对大棚房整治的范围认定错误。在大棚房整治的Ⅰ类问题中，所针对的就是在耕地上违法违规进行建设的行为。上诉人提交的《贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》中所列明的再排查、再清理范围及标准中所列明的四类问题中的第（一）项，贺兰县自然资源局将被上诉人在耕地上建设的建筑物及堆放大量货物的行为界定为大棚房整治的Ⅰ类问题并无不当。因此一审未将耕地与设施农用地进行明确区分，属事实认定错误，从而导致作出的判决结果错误，应当予以撤销。二、上诉人的拆除行为有法律依据和事实理由，且并非本案适格主体，不应当由上诉人承担责任。“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案是贺兰县人民政府响应国土资发[2014]127号文件精神作出的，贺兰县人民政府制定了“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案后，按照该方案的工作部署和安排，上诉人履行职责，落实方案要求，开展的相应工作，具有政策依据。在“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案对各职能部门进行了分工，拆除工作是相互配合共同协作的结果。三、上诉人依据的是贺兰县委办公室贺党办发（2019)2号《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》以及贺自然资函[2019]25号《贺兰县自然资源局关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》，确认了被上诉人系大棚房整治I类问题。一审判决认为应当适用国土资源局、农业部作出的国土资发[2010]55号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，明确将直接用于经营性养殖的畜禽舍界定为设施农用地，按农用地管理，故被上诉人将原有的温室菜棚改造为养鸡棚，并没有改变土地的用途，也不属于贺兰县此次大棚房整治范围，那么大棚房认定错误的责任应当由贺兰县人民政府及贺兰县自然资源局承担。上诉人是依据贺兰县人民政府及贺兰县自然资源局的决策和认定来履行自身职责，因此上诉人并非本案适格主体，不应当由上诉人承担责任。综上，请求二审法院：1、撤销银川铁路运输法院（2019）宁8601行初648号行政判决，将本案发回重审或依法改判；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人常某1、常某2辩称，一、被上诉人将蔬菜大棚改造成养鸡场，是农地农用，既然可以养鸡，具有一定的规模，肯定要建设鸡蛋房，放置鸡饲料的料棚等附属设施，这些附属设施完全符合国土资发[2014]127号规定的农用地范围。二、上诉人主张其拆除行为有法律依据和事实理由，但上诉人于2019年4月5日至7日将被上诉人的养鸡场拆除是不争的事实。因此上诉人是本案的适格主体，应该承担责任。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉诉请，依法予以维持原判。 本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为上诉人习岗镇政府拆除被上诉人常某1、常某2的养鸡场的程序和内容是否合法，是否应由上诉人承担赔偿责任。 关于上诉人拆除被上诉人的养鸡场是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……。”第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”本案中，上诉人认定被上诉人的养鸡场属于大棚房清理整治范围而实施拆除行为。根据《中华人民共和国行政强制法》的上述规定，上诉人在拆除之前，没有向被上诉人作出拆除决定及强制执行决定，没有向被上诉人履行催告程序，属于违反法定程序。因涉案养鸡场已被拆除完毕，故一审判决确认上诉人拆除被上诉人养鸡场的行为违法，并无不当。 关于上诉人是否应当承担赔偿责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，上诉人拆除被上诉人养鸡场的行为违法，对被上诉人的财产造成了损害。上诉人应对被上诉人的损失承担赔偿责任。为切实化解行政争议、节约当事人诉讼成本、减少司法及行政资源耗费。对于被上诉人提出的赔偿请求，应由上诉人先行作出处理。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贺兰县习岗镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二〇年十一月二日 书记员 段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……