广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终470号上诉人（原审原告）：周金旺，男，1972年10月4日出生，汉族，住广东省茂名市茂**。委托代理人：冯耀坤，女，1976年8月24日出生，汉族，住广东省茂名市茂**。被上诉人（原审被告）：茂名市茂南区人民政府。住所地：广东省茂名市茂**站南路**。法定代表人：廖述毅，该区区长。委托代理人：邓耀洲，广东海日律师事务所律师。上诉人周金旺因与被上诉人茂名市茂南区人民政府（以下简称茂南区政府）房屋征收补偿决定纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2018）粤09行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：周金旺被征收的房屋一幢共五层，房屋基底面积149.625平方米，建筑面积812.35平方米，位于茂名市茂**公馆镇XX村委会XX村****。周金旺建造该幢房屋时，除已领取有《建设用地批准书》（批准用地面积为120平方米）外，并无领取有乡村建设规划许可证和建设工程规划许可证，该幢房屋至今仍未领取房屋产权证。2017年10月16日，广东省国土资源厅同时作出粤国土资（建）字〔2017〕527号《广东省国土资源厅关于茂南区2015年度第十七批次城镇建设用地的批复》和粤国土资（建）字〔2017〕528号《广东省国土资源厅关于茂名市茂南区2015年度第十五批次城镇建设用地的批复》，同意征收茂名市茂南区公馆镇书房岭村、造腾村等村共计78.5507公顷的土地作为建设广东石油化工学院西城校区项目的用地。依据上述征地批复，茂名市国土资源局于2017年10月17日同时向茂南区政府作出茂国土资函〔2017〕458号《关于转发〈广东省国土资源厅关于茂名市茂南区2015年度第十五批次城镇建设用地的批复〉的函》和茂国土资函〔2017〕459号《关于转发〈广东省国土资源厅关于茂南区2015年度第十七批次城镇建设用地的批复〉的函》。根据上述征地批复文件批准的征地范围，周金旺现居住的房屋及猪、鸡舍养殖场均纳入了本次征地的范围。2017年10月25日，茂南区政府在涉案土地被批复征收后，向周金旺发出《限期办理补偿登记手续及搬迁告知书》，限期三天办理补偿登记。同年10月31日，茂南区政府在周金旺逾期不办理补偿登记及未能与周金旺达成房屋征收协议的情况下作出茂南府决字〔2017〕15号《房屋征收决定书》，对周金旺的房屋及猪、鸡舍养殖场予以征收，补偿人民币为1556627.6元。该决定书于同年11月1日留置送达给周金旺。同年11月8日，茂名市国土资源局在茂名市人民政府发布《征收土地方案公告》后，同时发布了茂国土资公告〔2017〕20、23号两张《茂名市国土资源局征收土地补偿安置方案公告》。2018年5月2日，周金旺不服茂南区政府作出的上述房屋征收决定，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.判决撤销茂南区政府作出的茂南府决字〔2017〕15号《房屋征收决定书》；2.判决被告承担本案诉讼费。本案在审理过程中，茂南区政府于2018年12月17日作出茂南府决〔2018〕5号《关于撤销〈房屋征收决定书〉的决定》，决定撤销其对周金旺作出的茂南府决字〔2017〕15号《房屋征收决定书》。经原审法院征询周金旺是否撤诉的意见后，周金旺明确表示不同意撤诉，要求继续审理并对被诉行政行为是否合法作出判决。另查明，茂南区政府于2017年10月31日对周金旺作出房屋征收决定的同时，也一并对周金旺所在村的村民黄国标、杨进创、周迪富等约10人作出《房屋征收决定书》，该房屋征收决定的征收事实和补偿标准均与周金旺的房屋征收决定相同，属同类的行政行为。由于黄国标、杨进创、周迪富等人未在规定的期限内提起行政复议或行政诉讼，茂南区政府于2018年8月1日对上述已生效的房屋征收决定向茂名市茂南区人民法院提起非诉执行申请。在茂名市茂南区人民法院作出非诉执行裁定之前，部分村民已自觉履行了茂南区政府作出的房屋征收决定，主动拆除了房屋，而黄国标、杨进创、周迪富则不同意履行房屋征收决定。据此，茂名市茂南区人民法院于2018年8月13日对黄国标、杨进创、周迪富3人分别作出（2018）粤0902行审279、280、281号等3份《行政裁定书》。该裁定书认为，茂南区政府作出的《房屋征收决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，遂裁定对茂南区政府作出的《房屋征收决定书》准予执行，交由茂南区政府组织实施。现上述3份行政裁定已发生法律效力并已执行完毕。还查明，本案所涉的建设广东石油化工学院西城校区项目的征地工作已基本完成，批准征收的全部农村集体土地除周金旺房屋所占用的土地外，均已交由广东石油化工学院西城校区开发建设，唯独周金旺的房屋及猪、鸡舍养殖场占用的土地未交由征地项目开发建设。原审法院审理认为：根据周金旺起诉时提出的请求和理由，并结合双方当事人在庭审时的诉辩意见，本案的主要争议焦点为：茂南区政府征收周金旺的房屋所适用的补偿标准是否符合法律、法规和规范性文件的规定。根据茂名市人民政府发布的茂府〔2012〕104号《茂名市市辖区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》第十九条规定“房屋按照附表1规定的标准予以补偿。”第二十三条规定“在房屋征收公告日前，被征收人拥有合法产权并以该房屋为主要生活居住用房的，房屋征收实施单位征收该房屋时应给予被征收人妥善安置。安置应遵循‘一户一宅’的原则，如被征收人在村集体土地上还有与被征收房屋相当或更好的生活居住用房，则不再给予安置，只按本办法第十九条的标准对其被征收房屋给予补偿。”第二十四条规定“……选择货币式安置的被征收人，必须符合本办法第二十三条规定的安置条件，如不符合安置条件的，只按本办法第十九条的标准给予补偿。货币式安置按以下标准支付：……（二）近郊区（指紧靠市区的居民居住区和近期城市建设用地等与市区关系密切的区域），钢筋混凝土结构房屋按4160元/㎡支付，砖瓦结构房屋按3770元/㎡支付。”依据上述规定，对房屋征收的补偿要达到按4160元/㎡的标准予以补偿的条件，必须要满足被征收房屋属于被征收人的合法建筑和符合上述办法第二十三条的规定，以及被征收房屋所在的位置属于城市近郊区域的条件。本案中，周金旺被征收的房屋没有取得乡村建设规划许可证、建设工程规划许可证和房屋产权证，其用地面积也超过当地规定最多120平方米的用地标准，应属违章建筑，不属合法产权的范围。而且，涉案房屋所在的位置为乡村，不属城市周围的近郊区域，故征收该房屋的补偿标准应适用上述茂府〔2012〕104号文第十九条规定的标准予以补偿。基于该事实，茂南区政府对周金旺所作的《房屋征收决定书》，按照上述茂府〔2012〕104号文第十九条规定的标准对周金旺作出补偿，并不违反法律、法规和规范性文件的规定，对茂南区政府适用的补偿标准原审法院应予支持。周金旺起诉称其被征收房屋应当按照4160元/㎡的标准予以补偿的意见，因其不符合上述办法第二十三条、第二十四条第一款第（二）项规定的条件，故其请求按4160元/㎡的标准予以补偿的主张，缺乏事实根据和法律依据，对其该项主张原审法院不予支持。至于周金旺诉称被诉房屋征收决定没有对其养殖的鱼塘给予补偿的意见，因鱼塘所属的土地一并纳入了集体土地的征收范围，且征收鱼塘的行为不属本案被诉房屋征收决定所列的征收范围，故征收鱼塘是否给予周金旺补偿的问题不属本案的审查范围，对此原审法院不作评判。如周金旺对鱼塘征收行为有异议，可另寻途径解决。此外，由于本案被诉房屋征收行为与茂南区政府同时对黄国彪、杨进创、周迪富作出的房屋征收行为，属同类的行政行为，而茂南区政府对黄国彪、杨进创、周迪富所作的房屋征收决定，已被生效的茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行审279、280、281号3份行政裁定确认为合法的行政行为。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，原审法院应当对茂南区政府作出的茂南府决字〔2017〕15号《房屋征收决定书》的合法性予以确认。因此，周金旺认为被诉房屋征收决定违法的主张不成立，对该主张原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回原告周金旺的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告周金旺负担。周金旺不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判支持其原审诉讼请求。主要理由：一、原审法院认定事实错误。1.错误认定上诉人合法产权的范围和对其涉案房屋按《茂名市市辖区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》第十九条的补偿标准给予补偿。原审法院认定上诉人房屋为违章建筑超越职权，该房屋是其唯一生活居住用房，茂南（2012）批字590号是其在该村唯一的宅基地证明，完全符合“一户一宅”政策。2.认定上诉人房屋不属于“城市近郊”错误。3.将鱼塘补偿排除在征收范围外错误。二、原审法院依据他人案件判决本案错误。三、原审法院适用法律错误。被上诉人茂南区政府二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、上诉人的上诉理由不成立。1.上诉人对被征收房屋不拥有合法产权，该府适用《茂名市市辖区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》第十九条的补偿标准给予上诉人补偿正确。2.该府已对上诉人承包鱼塘进行征收补偿，且补偿款已足额支付给上诉人所在经济组织，上诉人上诉称该府将鱼塘补偿排除在征收范围外没有依据。经审查，本院对原审法院查明认定的事实予以确认。本案二审期间，茂南区政府向本院提交《延期审理申请书》称，上诉人周金旺与房屋征收实施单位公馆镇人民政府达成协议同意政府征收其房屋及养殖场，在领取《建设用地规划许可证》《建设工程施工许可证》《建设用地批准书》之日起三日内撤回本案上诉，恳请本院对本案延期审理。该府提交了上诉人周金旺与公馆镇人民政府达成的《补充协议》，就相关征收补偿安置问题进行了约定。上述协议签订后，经本院多次催促，但双方均未能向本院提交已履行完上述协议的有关情况。本院认为，本案二审的争议焦点为茂南区政府作出的涉案《房屋征收决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有本案中，尽管广东省国土资源厅经广东省人民政府同意于2017年10月16日作出了涉案用地批复，但在茂名市人民政府作出征收土地公告以及茂名市国土资源局于同年11月8日作出征收土地补偿安置方案公告之前，茂南区政府已先于同年10月25日作出《限期办理补偿登记手续及搬迁告知书》，又于同年10月31日作出涉案被诉《房屋征收决定书》。由此可见，茂南区政府作出《房屋征收决定书》之时，涉案征收土地决定及征地安置补偿方案尚未在被征集体土地公告，被征土地集体及相关权利人尚无法对相关安置补偿标准提出意见，安置补偿方案尚未经有权机关批准，该府此时作出的《房屋征收决定书》违反上述法定程序，剥夺了被征收人对征收及安置补偿的知情权、参与权，依法应当认定为违法并予以撤销。鉴于茂南区政府在一审期间已自行撤销上述《房屋征收决定书》，该行为不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，人民法院应当判决确认上述行政行为违法。同时，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，结合公馆镇人民政府与周金旺之间在二审期间签订相关协议对本案补偿另有约定等情况，应当一并判决茂南区政府在一定期限内重新作出房屋征收补偿决定或者采取其他补救措施履行法定补偿职责。原审法院认定涉案《房屋征收决定书》合法，判决驳回周金旺的诉讼请求错误，本院予以纠正。原审法院还认定本案被生效的茂名市茂南区人民法院（2018）粤0902行审279、280、281号3份行政裁定所拘束，但上述非诉行政裁定所审查的行政行为与本案并非同一行政行为，上述认定适用法律错误，本院予以指正。需要指出的是，原审法院既未调查被征范围内其他集体土地上房屋产权登记情况及同类建筑物补偿安置情况，也未充分考虑到周金旺在建造涉案房屋之前已领有土地管理部门核发的《建设用地批准书》等情况，仅以周金旺被征收房屋未取得乡村建设规划许可证、建设工程规划许可证和房屋产权证，其用地面积超过当地用地标准为由认定涉案房屋全部为违章建筑，理据不足，本院予以纠正。因我国农村宅基地上房屋产权登记工作尚不够规范，是否认定为违章建筑应当综合考虑各方面因素谨慎判断。另外，涉案鱼塘属于附着物，依照前述土地管理法实施条例之规定，征收鱼塘的补偿应当归其所有者所有，茂南区政府以该鱼塘已纳入征地范围将其归入土地补偿费统一归村集体的主张于法无据，其作出的上述《房屋征收决定书》存在遗漏补偿的情况，其在后续履行补偿职责中应当一并予以考虑。综上，上诉人周金旺的上诉请求成立，本院予以支持。原审判决错误，本院撤销并改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：一、撤销广东省茂名市中级人民法院（2018）粤09行初26号行政判决；二、确认茂名市茂南区人民政府于2017年10月31日作出的茂南府决字〔2017〕15号《房屋征收决定书》违法；三、限茂名市茂南区人民政府于本判决生效之日起90日内重新作出房屋征收补偿决定或者采取其他补救措施履行补偿职责。本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人茂名市茂南区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年十一月十八日书记员  杨海萍