贵州省织金县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔0524行初1号 原告张德俊,男，1938年6月29日生，汉族,住贵州省纳雍县。 委托代理人顾峻峰（特别授权），贵州君印律师事务所律师。 被告纳雍县厍东关彝族白族苗族乡人民政府。住所地：纳雍县厍东关乡东关街上。 法定代表人尚云，该乡乡长。 委托代理人阮谊（特别授权），贵州煜昌祥律师事务所律师。 委托代理人尚菊（一般授权），贵州煜昌祥律师事务所实习律师。 第三人纳雍县厍东关乡长坡村吉家湾组（65个劳动力）。住所地：纳雍县厍东关乡长坡村吉家湾组。 诉讼代表人艾德书，男，1954年4月12日生，汉族,住贵州省纳雍县。 诉讼代表人张大勋，男，1970年12月24日生，汉族,住贵州省纳雍县。 诉讼代表人吉永康，男，1967年4月30日生，汉族,住贵州省纳雍县。 原告张德俊诉被告纳雍县厍东关彝族白族苗族乡人民政府及第三人纳雍县厍东关乡长坡村吉家湾组（65个劳动力）土地行政管理（土地）一案，于2020年7月11日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月16日立案后，于2020年7月21日向被告纳雍县厍东关彝族白族苗族乡人民政府及第三人纳雍县厍东关乡长坡村吉家湾组（65个劳动力）送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月26日公开开庭审理了本案。原告张德俊的委托代理人顾峻峰，被告纳雍县厍东关彝族白族苗族乡人民政府的委托代理人阮谊、尚菊，第三人纳雍县厍东关乡长坡村吉家湾组（65个劳动力）诉讼代表人艾德书、张大勋、吉永康，被告纳雍县厍东关彝族白族苗族乡人民政府乡长尚云作为被诉行政机关出庭应诉负责人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年6月26日，被告纳雍县厍东关彝族白族苗族乡人民政府作出的《关于长坡村张家老包荒山、土地纠纷调查处理意见》，载明：纳雍县厍东关彝族白族苗族乡人民政府根据申请人张德俊、张志学对林地使用权确权的申请进行调查，根据调查结果，厍东关彝族白族苗族乡人民政府对张家老包土地、树林（林地）的土地权属作出如下处理意见：张家老包争议的土地、树林（林地）管理使用权属恢复2008年前的承包管理使用权。对土地、树林（林地）的权属明确如下：一、王家寨组张志学等**村民（含张志学、陈定一、孙忠雨、孙忠禄、孙良华、孙良荣、孙良香、王昭海、张祖珍、吉少英、王直三）土地按自己当年所分得的面积和四至界耕种管理经营使用。二、张家老包树林（林地）管理权和经营权归张志学个人使用。三、吉家湾组张德俊等65个劳动力的饲料地（其中张德俊有2个劳动力的饲料地，地名单为：张德俊2个、孙中能1个、张德良2个、张德云2个、张志远2个、张志平2个、吉正方2个、谢德超1个、张志友2个、周训才4个、罗昌松1个、罗昌贵1个、王昭或1个、黄正学1个、罗昌银2个、罗昌奎2个、谢大荣2个、张志勇2个、李芳枝2个、李连江2个、艾德书2个、艾德华2个、艾少荣2个、王永贵2个、王永付2个、王国良2个、彭先文1个、艾中学2个、罗昌俊2个、罗昌连1个、罗国明2个、张祥2个、张志士1个、张志高2个、罗昌学2个、吉正荣2个）插花在张志学1986年纳雍县人民政府颁发的《林山草坡使用证》四至界限内，具有自然存在性。饲料地面积约8亩，四至清楚，管理经营使用权归吉家湾组村民集体所有。2007年，长坡村张家老包因小土地开发，所涉及村民的土地、树林（林地）地界遭损坏严重，情况复杂，一时暂难将土地的权属划到农户。综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，以上所争议的土地、树林（林地）恢复2008年前权属管理使用。若无异议，厍东关彝族白族苗族乡人民政府将在60日内指导厍东关彝族白族苗族乡长坡村村民委员会对张家老包所争议土地、树林（林地）勘界分到所涉及的农户。 原告张德俊诉称，因原告张德俊与同村王家寨组的张志学为张家老包林地的使用权发生争议。2020年6月26日被告厍东关彝族白族苗族乡人民政府下发了上述处理意见。该处理意见事实不清，证据不足。其理由:依据1986年9月1日纳雍县人民政府向张志学颁发的《林山草坡使用证》，该证载明：户主张志学，住纳雍县雍新区，承包人口5人，地名张家老包，承包荒山面积1亩。四至界线为东抵陶营，西抵熟地，南抵环路，北抵环路。 被告厍东关彝族白族苗族乡人民政府在无任何依据情况下下发处理意见，载明张志学1986年办理的《林山草坡使用证》四至中将吉家湾组饲料地和王家寨组农户耕地包含在内”，不能得出“除吉家弯”组65个劳动力饲料地和王家寨组11户农户耕地外，其余林地属于张志学”,并恢复2008年前承包管理使用权的结论。因原告张德俊与张志学发生争议张家老包的土地，张德俊之兄张德顺同样持有国家颁发的《林山草坡使用证》，被告在未查清两证是否重叠的情况下作出了上述调查处理意见，属事实不清，证据不足，认定事实错误。请求：1.依法撤销厍东关彝族白族苗族乡人民政府作出的《关于长坡村张家老包荒山、土地纠纷调查处理意见》。2.诉讼费用由被告承担。 原告未向本院提交证据。 被告纳雍县厍东关彝族白族苗族乡人民政府辩称，被告于2020年6月26日作出的厍东关彝族白族苗族乡人民政府《关于长坡村张家老包荒山、土地纠纷调查处理意见》系处理该事项中的程序性行为，并未对原告的实体权益造成侵害，不是具体行政行为，不具有可诉性。 被告纳雍县厍东关彝族白族苗族乡人民政府为支持自己的主张，在举证期限内向本院提交了如下证据：第一组证据：1.《厍东关彝族白族苗族乡人民政府关于长坡村张家老包荒山、土地纠纷争议处理意见》；2.送达回证；3.张志学行政复议申请书；4.张德俊行政复议申请书；5.行政复议合并审理通知书；6.行政复议答复通知书；7.厍东关乡人民政府行政复议答复书；8.纳雍县人民政府纳府行复决字〔2019〕6号行政复议决定书，以上1-8组证据用以证明2019年1月30日，被告厍东关乡人民政府作出原告张德俊在案涉争议地没有荒山，吉家湾组在争议地有35户65个劳动力的饲料地、王家寨组11户在争议地有耕地，除吉家湾组65个劳动力的饲料地及王家寨组11户耕地外，其余林地属于张志学的处理意见，是张志学及张德俊不服该处理意见，向纳雍县人民政府申请行政复议，经纳雍县人民政府复议后，决定撤销该处理意见，责令被告厍东关乡人民政府重新作出处理决定；9.《厍东关彝族白族苗族乡人民政府关于长坡村张家老包荒山、土地纠纷争议处理意见》；10.行政复议申请书；11.第三人参加行政复议通知书；12.吉家湾组65个劳动力关于张家老包林地纠纷的情况说明；13.行政复议法律文书送达地址确认书；14.行政复议答复通知书；15.行政复议答复书；16.厍东关乡党政办文件处理笺、行政复议案件延期审理通知书、送达回执；17.纳雍县人民政府纳府行复决字〔2019〕26号行政复议决定书。9-17组证据用以证明2019年10月30日，被告厍东关乡人民政府作出《厍东关彝族白族苗族乡人民政府关于长坡村张家老包荒山、土地纠纷争议处理意见》，建议张志学、张德俊及吉家湾组65个劳动力、王家寨组11户按法律程序依法起诉，维护自己的权益，张志学不服该处理意见，申请行政复议，经纳雍县人民政府复议后，决定撤销被告厍东关乡人民政府2019年10月30日作出的《关于长坡村张家老包荒山、土地纠纷争议处理意见》；18.厍东关乡党政办文件处理笺；19.厍东关彝族白族苗族乡人民政府作出的《关于长坡村张家老包荒山、土地纠纷争议处理意见》；20.送达图片及送达回证，18-20组证据用以证明厍东关乡人民政府经再次调查，于2020年6月26日作出《厍东关彝族白族苗族乡人民政府关于长坡村张家老包荒山、土地纠纷争议处理意见》，并送达相关当事人；21.纳雍县人民法院（2012）黔纳行初字第3号行政判决书、毕节市中级人民法院（2012）黔毕中行终字第40号行政判决书，证明纳雍县人民政府于2009年4月19日为张德俊颁发的纳府林证字（2008）第××号《林权证》被撤销的事实；22.张志学身份证、林山草坡证；23.林权证，22-23组证据用以证明张志学持有林山草坡证及林权证的事实。24.纳雍县人民法院（2014）黔纳行初字第14号行政判决书、毕节市中级人民法院（2014）黔毕中行终字第95号行政判决书，用以证明纳雍县人民政府被依法判决履行为张志学进行林权登记的法定职责；25.纳雍县人民政府关于撤销厍东关乡长坡村张志学林权证的批复、纳雍县林业局的通知，用以证明张志学持有的纳府林证字（2008）020280002号林权证被撤销的事实；26.纳雍县厍东关乡人民政府会议纪要、通知，证明厍东关乡成立领导小组、联合调查小组调查吉家湾组和王家寨组纠纷争议情况；27.谈话笔录、情况说明、1980年劳力情况、会议签到册、会议议程、纳雍县厍东关彝族白族苗族乡人民政府关于长坡村张家老包林地纠纷调查情况、处理意见，26-27组证据用以证明长坡村吉家湾组在张家老包有65个劳动力的饲料地，但没有荒山；张志学的《林山草坡使用证》四至界内包含吉家湾组65个劳动力的饲料地和王家寨组9户农户承包地；28.长坡村支部委员会、村民委员会关于张家老包荒山、土地纠纷争议重新划界分配实施方案、会议安排、村支两委会议、实施方案表决签字表，用以证明重新划界分配实施方案征求群众意见的事实；29.张志学书写的重新调查材料、调查笔录，用以证明经张志学要求，厍东关乡人民政府组织联合调查组展开调查的事实；30.厍东关彝族苗族白族乡关于长坡村吉家湾组张德俊与本村王家寨组张志学因张家老包林地土地权属纠纷调查报告。用以证明王家寨组在张家老包有山、有地；吉家湾组在张家老包没有山，但有地（饲料地）；厍东关无权受理张志学的确权申请，介绍其向纳雍县人民政府申请确权；31.厍东关乡会议纪要，用以证明张德俊在争议地没有荒山；吉家湾组在争议地有35户65个劳动力饲料地；王家寨组11户在争议地有耕地；争议地除吉家湾组65个劳动力的饲料地及王家寨组11户农户耕地外，其余林地属于申请人；争议地所涉及群众如无异议，长坡村村民委员会将组织争议地所涉及农户到争议地进行划界；32.会议记录、会议议程、签到册、争议处理意见、反映记录；用以证明张德俊对厍东关乡人民政府于2019年1月30日作出的调查处理意见不服的事实；33.图片，用以证明张志学、张德俊反映土地确权问题及厍东关乡人民政府所做的工作；34.询问笔录、关于张家老包林地耕地权属纠纷调查情况汇报，用以证明吉家湾组在张家老包有土地；根据厍东关乡张志学、张德俊山林土地调查组的情况汇报，建议由乡国土部门、林业部门牵头具体划分界线，乡综治办、司法所、涉及村合理配合；35.厍东关乡关于长坡村王家寨、吉家湾组耕地、林地权属纠纷划界工作方案、工作图片、会议签到册，用以证明厍东关乡人民政府于2019年10月25日组织对争议地重新划界的事实；36.会议记录、调查笔录、调查工作图片，用以证明相关单位组织调查张志学、张德俊土地确权的事实。 第三人述称，对纳雍县厍东关彝族白族苗族乡人民政府作出的《关于长坡村张家老包荒山、土地纠纷调查处理意见》没有意见。 第三人向本院提交了以下证据：厍东关乡长坡村吉家湾组65个劳动力在张家老包有饲料地对乡调查处理意见的情况说明。用以证明第三人纳雍县厍东关乡长坡村吉家湾组（65个劳动力）在吉家湾组有土地。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对被告提交的第2.3.4.5.6.7.8.9.10.11.14.16.17.18.20.21.24.25.26.29.32.33组证据均无异议，对第1组证据的三性无异议，但达不到其证明目的，因该处理意见已经被撤销，证实了部分依据不真实，作出的处理意见不合法，对第12组证据，该组证据证人应当当庭接受质询，该份证据不能作为定案的依据，第13组证据，不能证明程序是否合法，第15组证据，恰好证实了被告的程序不合法，关于第19组证据，结论不是真实结论，况且该意见不能作为自证的依据，关于第22组证据，虽然张志学持有林山草坡证但该证四至不明确，且存在权属争议，所以其虽持有草坡证但不具有草坡证表征的权利，关于第23组证据，张志学持有的林权证已被纳雍县人民政府撤销，关于第27组证据，除张德俊询问笔录外，其余均属证人证言，质证意见同第12组、22组证据意见一致，该草坡证表征权利远小于群众理解范围，关于28组证据，恰好说明了处理依据不实，程序不合法，因张家老包的林权土地权属根据历史渊源，事实合同早已明确，关于第30组证据，调查无依据支撑，其他质证意见同第1组证据一致，关于第31组证据，因张德俊是否有荒山应充分尊重历史和事实，而不是通过会议方式得出，关于第33组证据，并不能证明程序合法，关于第34组证据，证明被告在作出处理意见之前，具有明显的不合法事项，关于第35组证据，恰好证实了被告超越职责处理，程序不合法，组织谁并没有明确指出，第36组证据达不到被告证明目的。 第三人对被告提交的证据无异议。 原、被告对第三人提交的证据无异议。 经庭审质证。本院对上述证据认定如下：原、被告及第三人提交的证据与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明本案相关的事实，依法作为本案定案的依据。 经审理查明，纳雍县厍东关彝族白族苗族乡长坡村王家寨组的张志学与原告张德俊为张家老包(地名)约30亩荒山、土地发生争议，被告纳雍县厍东关彝族白族苗族乡人民政府于2019年1月30日作出《关于长坡村张家老包荒山、土地纠纷争议调查处理意见》。张志学及张德俊均不服该调查处理意见，向纳雍县人民政府申请行政复议，纳雍县人民政府于2019年4月28日作出纳府行复决字【2019】6号行政复议决定书，认为被告作出的《关于长坡村张家老包荒山、土地纠纷争议调查处理意见》认定事实不清，决定撤销被告于2019年1月30日作出的调查处理意见，责令被告重新作出处理决定。被告再次调查后，于2019年10月30日作出《关于长坡村张家老包荒山、土地纠纷争议调查处理意见》，张志学不服该调查处理意见，向纳雍县人民政府申请行政复议，纳雍县人民政府于2020年3月23日作出纳府行复决字【2019】26号行政复议决定书，决定撤销被告于2019年10月30日作出的调查处理意见，责令被告重新调查作出确权处理。被告经调查后，于2020年6月26日再次作出《关于长坡村张家老包荒山、土地纠纷争议调查处理意见》，作出如下处理意见：张家老包争议的土地、树林（林地）管理使用权属恢复2008年前的承包管理使用权。对土地、树林（林地）的权属明确如下：一、、王家寨组张志学等**村民（张志学、陈定一、孙忠雨、孙忠禄、孙良华、孙良荣、孙良香、王昭海、张祖珍、吉少英、王直三）土地按自己当年所分得的面积和四至界耕种管理经营使用。二、张家老包树林（林地）管理权和经营权归张志学个人使用。三、吉家湾组张德俊等65个劳动力的饲料地（其中张德俊有2个劳动力的饲料地，地名单为：张德俊2个、孙中能1个、张德良2个、张德云2个、张志远2个、张志平2个、吉正方2个、谢德超1个、张志友2个、周训才4个、罗昌松1个、罗昌贵1个、王昭或1个、黄正学1个、罗昌银2个、罗昌奎2个、谢大荣2个、张志勇2个、李芳枝2个、李连江2个、艾德书2个、艾德华2个、艾少荣2个、王永贵2个、王永付2个、王国良2个、彭先文1个、艾中学2个、罗昌俊2个、罗昌连1个、罗国明2个、张祥2个、张志士1个、张志高2个、罗昌学2个、吉正荣2个）插花在张志学1986年纳雍县人民政府颁发的《林山草坡使用证》四至界限内，具有自然存在性。饲料地面积约8亩，四至清楚，管理经营使用权归吉家湾组村民集体所有。2007年，长坡村张家老包因小土地开发，所涉及村民的土地、树林（林地）地界遭损坏严重，情况复杂，一时暂难将土地的权属划到农户。综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，以上所争议的土地、树林（林地）恢复2008年前权属管理使用。若无异议，厍东关彝族白族苗族乡人民政府将在60日内指导厍东关彝族白族苗族乡长坡村村民委员会对张家老包所争议土地、树林（林地）勘界分到所涉及的农户。原告张德俊不服，诉来本院，请求：1.撤销厍东关彝族白族苗族乡人民政府作出的《关于长坡村张家老包荒山、土地纠纷争议调查处理意见》；2.诉讼费由被告承担。庭审中，被告纳雍县厍东关彝族白族苗族乡人民政府以其处理意见系其在作出处理决定前的程序性行为，不属具体行政行为，未侵害原告张德俊的合法权益，不具有可诉性为由进行答辩。 本院认为，原告张德俊与纳雍县厍东关彝族白族苗族乡长坡村王家寨组的张志学因长坡村张家老包荒山、土地发生纠纷，张志学申请被告纳雍县厍东关彝族白族苗族乡人民政府确权，被告厍东关彝族白族苗族乡人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，于2020年6月26日作出对张家老包争议的土地、树林（林地）恢复2008年前权属管理使用的处理，该行为是对原告张德俊权益的处分，其行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于具体行政行为的规定，不属作出决定程序性行为，该答辩理由不能成立，不予采纳。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。再根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第五项之规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的。本案中，依据上述法律规定，原告张德俊应当在被告作出处理意见后，应当先向被告纳雍县厍东关彝族白族苗族乡人民政府的上级行政机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼，原告未先向行政机关申请复议而直接向本院提起诉讼，依法应当驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第五项之规定，裁定如下： 驳回原告张德俊的起诉。 案件受理费50元,免予收取。 如不服本裁定,可在裁定书送达之日起十日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  过 霞 审 判 员  刘 凯 人民陪审员  吴洪艳 二〇二〇年十一月二十四日 书 记 员  陈婷婷