浙江省杭州市江干区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0104行初135号 原告蒋更卫，男,汉族,1964年11月30日出生，住杭州市上城区。 委托代理人杨先筱，北京京师（杭州）律师事务所。 被告杭州市江干区住房和城市建设局，住所地杭州市凤起东路**。 法定代表人楼建平，局长。 出庭负责人满启信，分管负责人。 委托代理人沈奎刚。 委托代理人梁月军，浙江卓特律师事务所律师。 第三人浙江紫晶大酒店有限公司，，住所地杭州市江干区庆春东路**紫晶商务城 法定代表人黄俊梅，董事长。 委托代理洪刚，浙江同策律师事务所律师。 原告蒋更卫诉被告杭州市江干区住房和城市建设局、第三人浙江紫晶大酒店有限公司不履行法定职责一案，原告蒋更卫于2020年6月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告蒋更卫诉称，原告蒋更卫以承租人（非业主使用人）的身份承租于杭州市江干区××室房屋，承租时间为：2009年7月至2020年2月，原告于2018年5月提前退租。第三人于2009年下半年开始将紫晶商务城2幢、3幢的机房设备间，擅自改变房屋用途，将共用部位，物业管理用房（机房）的部分面积改造成宿舍出租于内部员工，并违建卫生间、淋浴间，厨房。在员工宿舍私建、使用过程中，造成原告房间漏水，墙壁渗水、发霉，地，地板腐烂活用具和工作设备被损坏。给原告的生活、工作及财产造成极大影响和损害。并且，员工宿舍与机房之间仅用木板相隔，无消防措施，存在极大的安全隐患。为维护原告的合法权益，原告在杭州市房管局的指导下于2019年12月6日投诉至被告，请求被告调查处理此事。然而，被告于2020年1月6日书面回复原告，称其根据《浙江省城乡规划条例》第61条规定，“房屋使用人擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，没收违法所得，对个人处二千元以上二万元以下的罚款，对单位处一万元以上十万元以下的罚款。”为由，把责任推诿给城乡规划主管部门。 原告认为，被告的答复与投诉内容不完全相符，错误援引行政法规，系行政不作为。具体事实和理由陈述如下：1、第三人系本小区建设单位和物业单位，《物业管理条例》有明确法律责任条款。被告所援引的《浙江省城乡规划条例》第61条规定，该条款规定的情形是房屋使用人擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途行为。而本案第三人是一个特殊的义务主体，系小区的建设单位和物业单位。根据《浙江省城乡规划条例》第四十七条和第六十二条规定，本案的性质应归纳为建设单位和物业单位擅自改变小区共有区域的房屋用途。《物业管理条例》第五十七条，第六十二条，第六十三条第一项、第三项均明确规定建设单位擅自处分属于业主的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权的；物业服务企业擅自改变物业管理用房的；擅自利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的；由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，对单位处5万以上20万以下的罚款。2、物业管理区域内的物业均为非住宅，物业管理用房的所有权属于该物业管理区域内的全体业主。本案系机房被改变房屋用途。机房系物业管理用房，根据《浙江省物业管理条例》第28条“物业管理用房依法属于全体业主共同所有。未经业主大会同意，不得改变其用途。”、《杭州市物业管理条例》第29条“物业管理区域内的物业均为非住宅，物业管理用房的所有权属于该物业管理区域内的全体业主，其所有权不得分割、转让和抵押，其用途不得擅自改变。”的规定，机房是为全体业主服务，也就是说该房屋的所有权人及使用人应当为全体业主。3、第三人系擅自改建、占用物业共用部位，被明令禁止。《浙江省物业管理条例》第44条第三项，擅自改建、占用物业共用部位，《杭州市物业管理条例》第42条第四项、第十项明令禁止，擅自改变房屋用途，占用共用部位。第三人擅自将物业管理用房的部分面积改造成员工宿舍，用于出租，牟取私利，侵害了全体业主的权益。根据《杭州市物业管理条例》第六十五条，《浙江省物业管理条例》第五十五条，第五十八条，非业主使用人，是指房屋等物业的承租人和其他实际合法使用房屋等物业的人，物业服务企业除外，相关业主、非业主使用人可以依法提起诉讼。4、被告应为第三人的监督管理单位，《浙江省物业管理条例》第四条第一款，《杭州市物业管理条例》第三条，均明确规定县区级房产行政主管部门负责本行政辖区内的物业管理的“监督管理”工作。该条所称的“监督管理”所包含的内容应当包括行政主管部门对辖区下属物业公司的日常行为合法性的“监督”及“管理”两项权力，被告作为物业服务行业的管理部门，负责全区物业管理的监督工作。原告向被告投诉第三人的违法行为，被告应当行使监督管理权力，责令第三人限期改正并依法处理。5、被告有处理投诉举报的义务及及时查处违法行为的义务。《物业管理条例》第六十六条，《浙江省物业管理条例》第五十七条，《杭州市物业管理条例》第六十七条：“违反本条例规定，物业主管部门或者其他有关行政管理部门的工作人员有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：构成犯罪的，依法追究刑事责任：发现违法行为不依法予以查处的；（二）对投诉、举报不及时处理或者”以及（四）“其他玩忽职守、滥用职权”等，故被告及其工作人员有处理投诉举报和查处违法行为的义务。原告在向被告投诉后，被告应依职权及时对该投诉进行调查处理，但被告对“占用共用部位，用于住人”的投诉无回复，明显是回避事实，推卸责任并且援引错误法规，系行政不作为。 综上所述，原告认为被告行政不作为的具体行政行为违法，现依据《行政诉讼法》相关规定诉至贵院，请求：一、请求依法撤销被告2020年1月6日对原告蒋更卫的回复；二、请求依法判令被告依法履行法定职责处理第三人私自改建机房、占用共用部位、用于住人的违法行为；三、本案诉讼费用由被告承担。 被告杭州市江干区住房和城市建设局辩称，一、案件的基本情况。2019年12月6日，原告向被告提交《投诉举报》一份，要求根据《浙江省物业管理条例》第四条、第五十七条，根据《杭州市物业管理条例》第四十二条第四项、第十项、第十一项的规定，对第三人浙江紫晶大酒店有限公司擅自将杭州市江干区紫晶商务城2幢、3幢的机房设备间改变房屋用途、占用共用部位、安排内部员工入住，在机房设备间违建卫生间、厨房，并造成相邻物业3-1017室墙壁渗水、发霉、地、地板腐烂致相邻物业财产受到损害，工作和生活受到极大的影响，根据第十一项，要求被告立即调查，及时处理并书面回复处理结果。 被告于2020年1月6日，针对原告的投诉内容予以书面回复，并于2020年1月8日邮寄答复意见，告知其应向城乡规划主管部门进行反映，由城乡规划主管部门进行认定。 一、被告作出的回复所认定的事实清楚，适用法律正确。关于原告投诉的情况，被告依据《浙江省城乡规划条例》第六十一条的规定予以回复，符合法律规定，适用法律正确，即，房屋使用人擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，没收违法所得，对个人处一万元以上十万元以下的罚款。” 因此，被告告知原告向城乡主管部门进行反映，由城乡规划主管部门进行认定，适用法律完全正确。 另，原告引用《杭州市物业管理条例》第四十二条第四项、第十项、第十一项的内容，要求被告立即调查及时处理并书面回复处理结果，属于错误的理解上述规定。 《杭州市物业管理条例》第四十二条规定，物业使用中禁止下列行为：（一）违法拆改、变动房屋承重结构；（二）将无防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房，或者将卫生间改在下层住户的卧室、起居室（厅）、书房和厨房的上方；（三）违法搭建、改建建筑物、构筑物：违法挖掘房屋地下空间；（四）擅自改变房屋用途或者将配套设施挪作他用；（五）擅自改变房屋外立面：（六）擅自将雨污水混接或者在排水管上接管：损害管道燃气设施，占用、堵塞、封闭管道设施影响公共安全：（七）擅自占用绿地，损毁树木、绿化设施：（八）损坏消防设施，占用、堵塞、封闭消防通道、消防登高面等消防场地；（九）违反国家和地方规定，向环境超标排放污染物；（十）占用共用部位、共用设施设备：（十一）法律、法规禁止的其他行为。 针对上述禁止性的行为，《杭州市物业管理条例》第六十五条之规定，明确了解决路径，即，业主或者非业主使用人违反本条例第四十二条第一款第三项、第四项、第五项规定的，由城乡规划主管部门依法查处：违反本条例第四十二条第一款第六项规定的，由市政设施和公用事业主管部门依法查处：违反本条例第四十二条第一款第七项规定的，由绿化主管部门依法查处：违反本条例第四十二条第一款第八项规定的，由公安机关消防机构或者公安派出所依法查处：违反本条例第四十二条第一款第九项规定的，由环境保护主管部门依法查处。违反本条例第四十二条第一款第十项规定的，相关利害关系人可以依法向人民法院提起诉讼。 故，根据《杭州市物业管理条例》的上述规定，进一步印证被告的回复完全符合法律规定，适用法律正确。 三、被告作出的回复之告知程序合法。2019年12月6日，原告向被告提交了《投诉举报》，被告经审查后，于2020年1月6日作出答复并送达给了原告，被告作出答复的程序完全符合法律规定。 四、本案系民事纠纷，原告在本案中主体资格不适格。原告要求被告对本案的相关情形履行监督职责，缺少法律依据。投诉举报是公民、法人参与行政管理的重要途径，有利于监督行政机关依法履行职责。但行政机关对原告所举报的事项之处理结果，应根据案件的事实依据现行法律法规作出，而不是依据举报人之意愿作出。就本案而言，原告要求处理的实质性问题是涉案房屋墙壁渗水、发霉、地、地板腐烂致其财产受到损害，工作和生活受到积大的影响，但原告这一诉求属于民事纠纷范畴，不属于被告监督的职责范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。而本案中，原告系案涉房屋的承租人，其认为权利受到侵害，应另案提起民事诉讼予以解决，而不是通过行政诉讼处理。 关于原告主张的第三人擅自改变房屋用途之问题。其权利主张的主体应当是案涉房屋的所有权人，房屋的性质是否改变，如何改变，也应当由房屋的所有权人根据法律法规之规定进行抉择，而非承租人的权利，承租人并非本案的利害关系人，因此，原告不是本案诉讼的适格主体。 综上，被告对原告作出的回复认定的事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。 第三人浙江紫晶大酒店有限公司述称，一、原告因与第三人存在民事诉争矛盾，向多部门无理举报。原告作为3-1017室租户与第三人之间的民事纠纷已经法院二审终结！ 二、第三人使用的与3-1017室相邻的物业管理用房系房屋竣工时即存在的状态，不存在原告所称的第三人私自改造情形； 三、原告就本案诉讼而言不存在诉的利益。 综合以上，第三人认为原告提起的行政诉讼没有事实和法律依据，是滥用诉权，请求人民法院依法驳回原告所有诉讼请求。 经审理查明，2019年12月6日，原告蒋更卫向被告杭州市江干区住房和城市建设局投诉举报第三人浙江紫晶大酒店有限公司擅自改变房屋用途的违法行为。2020年1月6日被告杭州市江干区住房和城市建设局作出答复，告知原告蒋更卫：关于浙江紫晶大酒店有限公司是否涉嫌擅自改变房屋用途问题，可根据《浙江省城乡规划条例》第六十一条规定“房屋使用人擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，没收违法所得，对个人处二千元以上二万元以下的罚款，对单位处一万元以上十万元以下的罚款”，向城乡规划主管部门进行反映，由城乡规划主管部门进行认定。并送达原告蒋更卫。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，有权提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项亦明确，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，蒋更卫因主张“浙江紫晶大酒店有限公司涉嫌擅自改变房屋用途，用于住人”，而要求杭州市江干区住房和城市建设局对浙江紫晶大酒店有限公司的违法行为进行查处，但蒋更卫非房屋所有权人，现亦非房屋使用人，并不具有直接对杭州市江干区住房和城市建设局的处理意见提起诉讼的原告主体资格。综上，原告蒋更卫的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定如下： 驳回原告蒋更卫的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审  判  长 杨佩林 人民 陪 审员 沈林宝 人民 陪 审员 祝福珍 二〇二〇年十一月二十四日 （代）书记员 戚丹红