河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终785号 上诉人（原审原告）高如国，男，1979年2月1日出生，汉族，住所地青县。 被上诉人（原审被告）沧州市人民政府。住所地：沧州市解放西路。 法定代表人梅世彤，该市市长。 原审第三人许金梅，女，1962年6月28日出生，汉族，住所地青县。 原审第三人许金良，男，1968年2月26日出生，汉族，住所地青县。 上诉人高如国因诉沧州市人民政府（以下称“沧州市政府”）土地行政复议一案，不服沧州市中级人民法院作出的（2020）冀09行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，许金梅原持有涉案土地的《集体土地建设用地使用证》［青集建（98）字第18680号］和《房屋所有权证》（1998年10月22日填发）。2009年因“三年大变样”拆迁工作，许金梅拆除了涉案土地上的原房屋，相关部门未对许金梅进行补偿，但准许原拆迁户(许金梅)在原址建造新房。新房建成后，许金梅在该处房屋内居住。后许金梅将其持有的涉案土地的《集体土地建设用地使用证》［青集建（98）字第18680号］和《房屋所有权证》（1998年10月22日填发）的原件交到村委会。2009年青县国土资源局向许金梅出具了承诺书，内容有：被拆迁人许金梅，因积极配合“三年大变样”拆迁拆违工作，我局郑重承诺，你的土地使用手续按相关程序正在操作过程中，我局将提供一切便利和配合，及时将土地证书交付于您。村委会2010年6月3日为许金梅出具了证明，内容有：许金梅在我村北环路南侧有门脸楼一处，房产手续正在办理中。2010年6月6日，村委会向青县国土资源局出具《证明》称：为落实青拆（2008）14号文件精神，对104国道西侧、北环路南侧实行拆迁改造，由于被拆迁户的房子都是过去盖得(的)老房子，所以没有统一办理土地使用证。该《证明》载明涉案土地被拆迁户包括许金良，但未载明被拆迁户包括许金梅。村委会同时向青县国土资源局提供被拆迁户的房屋产权证。提供的许金良的房屋产权证与许金梅的《房屋所有权证》除“所有权人”处不同外，其他内容完全相同。2009年11月9日，河北省人民政府作出冀政征函[2009]0838号《关于青县2009年度第一批次城镇面貌三年大变样城中村改造征收集体建设用地的批复》，同意征收集体建设用地2.5822公顷。涉案土地在上述征收土地范围内。经相关部门研究，涉案土地通过招拍挂的形式公开出让。许金良等6人参与包括涉案土地在内的一宗土地（529.05平方米）的竞拍并竞拍成功。2010年5月25日，许金良等6人与青县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同载明：该宗地为6人联合购买，并约定了每人分摊的土地使用权面积。其中，许金良分摊86.25平方米。后青县人民政府(以下简称“青县政府”)为许金良颁发青国用(2011)第197号国有土地使用权证。因许金良与高如国的债务纠纷，许金良的涉案土地及地上房屋被青县人民法院查封。青县人民法院向青县国土资源局送达《协助执行通知书》［（2015）青民初字第2266号］。许金梅得知青县政府为许金良颁发了土地使用权证，认为该行为侵犯其合法权益，遂向沧州市政府提起行政复议申请。青县政府向沧州市政府提交了其作出土地行政登记行为的全部证据材料：1、河北省人民政府建设用地批复，2、青县土地资产管理委员会文件，其中关于出让条件第(2)项规定：如果其他人参加竞买，竞买人需就房屋拆迁等问题与原土地使用权人达成书面协议后，方可竞买。3、村委会证明及房产证复印件，4、青县国土资源局公告，5、青县国有建设用地使用权出让文件，6、青县国土资源局(2010)32-39号地拍卖出让说明，7、青县住房和城乡建设局关于北环路南侧开发带建设用地规划要求，8、参加(2010)30-43号地公开出让领导到会名单，9、竞买申请书，10、身份证明件，11、委托书和受委托人身份证复印件，12、报价单，13、招拍委成员底价报告单，14、土地出让底价结果，15、(2010)32号地底价制定结果，16、摘牌成交确认书(2010)32号，17、出让金票据，18、完税证明，19、国有建设用地使用权出让审批卡片，20、国有建设用地使用权出让合同。沧州市政府收到许金梅的复议申请后，履行了下列程序：制作行政复议立案审批表，制作行政复议答复通知书通知青县政府答复，接受青县政府行政复议答复和提交的证据材料，制作第三人参加复议通知书通知许金良参加复议，因许金良下落不明制作行政复议科呈文笺报请中止复议，制作行政复议中止通知书通知各方当事人中止复议，制作行政复议科呈文笺报请恢复复议，制作恢复审理通知书通知各方当事人恢复复议，对复议申请人许金梅进行询问并制作询问笔录，制作行政复议案件呈报笺呈报复议决定，作出(2015)053号行政复议决定（以下简称“案涉行政复议决定”）并向各方送达。 原审认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。高如国的证据能够证明涉案土地，因许金良与高如国的债务纠纷，青县人民法院已经予以查封，且复议决定撤销了青县政府为许金良颁发国有土地使用权证的行政行为，复议决定涉及到高如国的合法权益，高如国具有原告的诉讼主体资格。虽然高如国未参加行政复议，但其按照上述规定提起了行政诉讼，未影响其诉讼权利的行使，行政复议过程中，沧州市政府未追加高如国参加行政复议并无不当。 青县政府1998年为许金梅进行了土地行政登记，颁发了青集建（98）字第18680号《集体土地建设用地使用证》，登记机关1998年10月22日为许金梅填发了《房屋所有权证》，但在2010年土地征收过程中，未对土地权利人进行补偿，且青县土地资产管理委员会文件中关于出让条件第(2)规定：如果其他人参加竞买，竞买人需就房屋拆迁等问题与原土地使用权人达成书面协议后，方可竞买，即该文件认可参加竞买的应为原房屋所有权人，而实际操作过程中，也是原房屋所有权人参加竞买，但对于许金良不是原房屋所有权人及土地使用权人青县政府未能审查出来，因此应当认定许金梅作为原房屋所有权人具有提起行政复议的主体资格。 2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第九条第一款规定：申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。《河北省土地登记办法》第十七条规定：申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属依据、证明等材料，共同使用一宗土地的一并提交共同使用该宗土地的合同或者其他材料；（四）符合国家有关技术规程要求的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物的权属证明；（六）法律、法规规定的完税或者减免税凭证；（七）法律、法规、规章规定的其他材料。该案中，青县政府未在法定期限内向沧州市政府提交许金良办理土地行政登记时需要提交的土地登记申请书等文件资料，违反了以上规定。2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。青县政府的土地行政登记行为，亦违反了上款规定。因此青县政府的土地行政登记行为存在认定事实不清，证据不足，程序违法的情形，故复议决定撤销青县政府的土地行政登记行为，认定事实清楚，适用法律正确。 沧州市政府进行行政复议，履行了《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序。许金梅知道青县政府的土地行政登记行为后，即向沧州市政府申请行政复议，未超过申请行政复议的法定期限。高如国的起诉理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回高如国的诉讼请求。 上诉人高如国不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、一审法院依据市政府提出的国有土地证登记材料时的“申请书手续”不全而判决支持市政府的行政复议决定，属于事实认定错误，适用法律法规错误。许金良依据青县政府国有土地征收的招拍挂的合法程序出资取得国有土地使用权并依法登记，在办该手续时都是基层政府和组织统一办理的，而报备申请手续是否全面不影响登记产权的实质。二、许金良是通过依法定拍卖程序取得的国有土地使用权，许金梅如有争议不应针对青县政府国有土地拍卖登记问题，而是通过其他民事途径解决，故其申请行政复议主体不适格，沧州市政府撤销许金良拍卖所得国有土地的登记显然不妥。自土地登记至许金梅申请复议已经达5年之久，已超过申请复议期限。三、沧州市政府作出案涉行政复议决定事实认识错误，违反法律程序。青国用(2011)第197号国有土地使用权证载明的土地是许金良通过参与竞拍取得，许金良于2010年5月25日与青县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并由国土资源局颁发了《国有土地使用权证》，程序合法有效。2015年7月该土地因经济纠纷被青县人民法院保全、查封，依据是法院生效的民事判决、民事裁定、协助执行通知，经其申请已进入执行阶段。四、许金梅向沧州市政府提起行政复议存在程序和实体上的错误，上诉人的权利已得到法律的保护和支持。许金梅的原集体土地建设用地使用证已因国有土地征收、省政府文件、国有土地出让而撤销，其与集体组织的争议跟政府登记行为无关。五、案涉行政复议决定存在程序及内容违法，复议机关未通知上诉人参加听证属于程序错误。依据房地统一原则，许金良依法取得的国有土地上不可能再登记许金梅的房产，许金梅对地上物存在争议只能另行向许金良主张权利。六、沧州市中级人民法院(2017)冀09民终3129号民事判决已经终审驳回了许金梅的执行异议，且阐明了土地权属的确认应以土地登记证明为准，发生争议按《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》有关规定处理。沧州市政府撤销属于且登记在许金良名下的土地登记，损害了上诉人合法权益。综上，沧州市政府作出的案涉复议决定是严重错误和违反法律程序的，应予以撤销。一审判决事实认定和适用法律存在错误，故请求撤销一审判决，并改判撤销沧州市政府案涉行政复议决定。 被上诉人沧州市政府未在法定期限内提交答辩意见。 原审第三人许金梅、许金良均未在法定期限内提交陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人高如国一审诉请撤销沧州市政府作出的案涉行政复议决定，本案重点从五个方面审查作出案涉行政复议决定的合法性。一、关于许金梅的复议申请人资格。本案许金良并非原房屋所有权人及土地使用权人，而其持有与许金梅《房屋所有权证》除“所有权人”外其他内容完全相同的房屋产权证，故许金梅作为原房屋所有权人，是青县政府为许金良登记颁证行为的利害关系人，故沧州市政府认定许金梅具有提起行政复议的主体资格并无不当。二、关于许金梅申请复议是否超过法定期限的认定。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”本案中，青县人民法院于2015年7月24日就高如国诉许金良、东长平民间借贷纠纷一案，作出（2015）青民初字第2266号民事裁定和协助执行通知，许金梅于2015年8月因案涉土地和房屋被查封而获知青县政府为许金良颁发了案涉土地《使用证》，由此，沧州市政府认定许金梅于2015年9月18日提起行政复议申请，并未超过法定的申请复议期限，具有事实根据和法律依据。三、关于行政复议决定实体审查的合法性。根据2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第九条和《河北省土地登记办法》第十七条的规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交系列相关申请材料。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条的规定，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。被申请人未依法提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关应当决定撤销该具体行政行为。本案中，青县政府未在法定期限内向沧州市政府提交许金良办理土地行政登记时需要提交的土地登记申请书等文件资料，违反了上述相关规定。由此沧州市政府认定青县政府为许金良作出的土地行政登记行为存在认定事实不清、证据不足、程序违法的情形，并作出撤销土地行政登记行为的复议决定，于法有据。四、关于行政复议程序的合法性。沧州市政府在受理许金梅的行政复议申请后，履行了立案审批、通知被申请人答复、接受被申请人复议答复和证据材料、通知第三人参加复议、对复议申请人进行询问、作出行政复议决定并向各方送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等相关程序规定。五、关于未通知高如国参加行政复议的问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条的规定，行政复议期间第三人参加行政复议，行政复议机关可以通知而并非应当通知第三人参加复议，利害关系人亦可通过申请而参加行政复议。据此，沧州市政府未通知高如国参加行政复议，并不违反上述规定。 综上，沧州市政府作出的案涉行政复议决定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决驳回高如国的诉讼请求，结果并无不当，依法应予维持。上诉人高如国的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高如国负担。 本判决为终审判决。 审判长  柴学哲 审判员  韩锦霞 审判员  张晓鹏 二〇二〇年十一月二十五日 书记员  常琳璐