山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终570号 上诉人（原审原告）市南区好味道友一家黄焖鸡米饭店，住所地青岛市市**江西路**。 经营者姜茂文，男，汉族，1985年9月11日出生，户籍地山东省曲阜市。 被上诉人（原审被告）青岛市市南区综合行政执法局，，住所地青岛市市**宁夏路****** 负责人方和川，副局长。 出庭负责人佟峻，副局长。 委托代理人张翠英，山东汉通律师事务所律师。 委托代理人王鹏飞，山东汉通律师事务所律师。 上诉人市南区好味道友一家黄焖鸡米饭店因诉被上诉人青岛市市南区综合行政执法局行政处罚一案，不服青岛市市南区人民法院(2020)鲁0202行初59号行政判决，在法定限期内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月29日在第二十七审判庭公开开庭进行了审理。上诉人市南区好味道友一家黄焖鸡米饭店的经营者姜茂文，被上诉人青岛市市南区综合行政执法局出庭负责人佟峻及委托代理人王鹏飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2019年9月7日，被告对原告作出南罚综法决字【2019】第70163号行政处罚决定书，认定原告在市南区江西路97号商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层新建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，该行为违反《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款之规定，对原告处罚“予以关闭，罚款人民币壹万元整”。原告不服，诉至法院。 原审法院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条规定，“……禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。……”。本案中，原告虽然合法取得相关工商、食药等手续，但其经营场所明显违反上述法律的强制性规定，亦违背其在办理工商登记时所作“住所（经营场所）承诺书”。故被告作出行政处罚决定所认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告市南区好味道友一家黄焖鸡米饭店的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。 上诉人不服原审判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、原审法院认定事实不清。上诉人取得营业执照、食品经营许可证之后才开始经营，并按照营业执照的经营范围开展。在申请颁发营业执照前，依法书写承诺书，且营业场所符合经营餐饮的条件，并没有违反相关法律规定。被上诉人作出的涉案行政处罚决定违法，属于滥用职权的行为。但原审法院没有对上诉人经营情况进行审理，也没有对营业场所是否符合相关规定进行审理，也没有对被上诉人的具体行政行为是否合法进行审理，有悖以事实为依据，以法律为准绳原则。本案国家工商行政机关的行政行为与被上诉人的行政行为相抵触，抵触的后果强加给上诉人，若被上诉人认为上诉人经营场所属于国家禁止设立的餐饮区，那么国家工商部门就应当不给于上诉人颁发营业执照及食品卫生等行政许可，但国家的工商行政部门合法颁发了营业执照，意味着上诉人没有违反法律规定，可以进行经营。二、原审法院适用法律错误。1、原审法院认为上诉人违反了《中华人民共和国大气污染防治法》，但根据上诉人营业执照内容显示，2017年上诉人取得了该执照，《中华人民共和国大气污染防治法》颁布公示时间在上诉人申请颁发营业执照之前，如果上诉人违反国家法律，相关行政机关可以给予书面告知上诉人因违反该法的规定不给颁发营业执照，但本案相关行政机关赋予了上诉人经营的权利，故上诉人认为经营合法。退一步讲，即使被上诉人认为上诉人违反《中华人民共和国大气污染防治法》，也不应当立即下达行政处罚决定书，应当首先联合工商行政部门撤销上诉人的营业执照，从而上诉人就无法继续经营，而行政机关却违反依法为民的原则，盲目下达行政处罚决定书，对上诉人显失公平。2、被上诉人在庭审中提交的环境影响登记表已经充分证实了上诉人经营没有任何违反环境保护法实施细则的相关规定，若违反规定，环保部门不可能给予审核通过。综上，特提起上诉，请求二审法院撤销原审判决，依法改判，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人青岛市市南区综合行政执法局答辩称，一、原审判决事实认定清楚，适用法律正确，应依法予以维持。关于上诉人强调的证照、承诺书、《建设项目环境影响登记表》问题，被上诉人再次重申：营业执照属于行政许可证件，是市场监督部门核准经营者依法在其经营场所开展经营活动的一种行政许可。食品经营许可证是法律规定的食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动必备许可证件。建设项目环境影响登记表备案并不具备行政许可效力，不存在主管部门的审查环节，只能证明环保部门收到了上诉人提交的登记表。上诉人违反《中华人民共和国大气污染防治法》的强制性规定实施经营活动，依法应予处罚，与其是否取得许可证件、完成建设项目备案无关。上诉人自行填报环境登记表向环保部门备案的行为并不代表其实际经营活动符合法律规定要求，也不等同于已获得环保部门批准认可，更不能免除其实施违法行为后所应承担的法律责任。根据上诉人的《住所（经营场所承诺书）》可以看出，上诉人在开办餐饮企业前，已经自行作出相应承诺，并签字确认，在禁设区开办餐饮业，明显违反了自行作出的承诺。同样在上诉人的《建设项目环境影响登记表》中可以看出，主要环境影响仅填报“废水、固废”，承诺如存在弄虚作假、隐瞒欺骗自担全部责任，并签字确认，亦明显违反了自行作出的承诺。此外，市场监督管理部门给上诉人颁发证照行为本身不会对上诉人造成经济损失，造成上诉人主张所谓的损失是由于上诉人未按照之前承诺的经营业态从事所谓餐饮服务，其实际未对其所申请的经营场所的合法性作出有效承诺。《中华人民共和国大气污染防治法》立法目的是保护和改善环境，该法作为一部环境保护方面的特别法，对包括经营者在内的公民、法人、其他组织以及行政机关当然具有普遍约束力。作为经营者要保证食品安全、保证其房屋性质、专门设施、结构和所处楼层、油烟排放、包括消防安全等均符合有关法律要求，故住所申报承诺不代表违法行为免责。关于上诉人主张的应首先联合工商行政部门撤销营业执照的主张，于法无据。综上所述，原审判决事实认定清楚，适用法律正确。二、上诉人混淆了信赖利益保护、住所申报承诺制、加强事中事后监管之间的关系。本案中上诉人实际未对其所申请的经营场所的合法性作出有效承诺，亦不存在受法律保护的信赖利益，而且关于其证照撤销问题，与本案无关，和本案涉及的违法事实不是同一法律关系，不影响本案违法事实的认定。青岛市环保部门对《青岛市餐饮服务业环境污染防治监督管理办法》的政策解读中明确指出：“加强事中事后监管是规范餐饮服务业的关键，……注意新老有别，妥善化解矛盾”。上诉人开业时间为2016年《中华人民共和国大气污染防治法》实施以后，亦不属于“新老有别”。综上所述，上诉人的请求于法无据，应当依法予以驳回。 关于原审法院的审判程序，上诉人未持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 上诉人原审时向法院提交如下证据：1、营业执照。2、食品经营许可证。3、住所经营场所承诺书。4、建设项目环境影响登记表及证明一份。5、照片一组及证明两份。6、公共烟道更换修缮后的照片一组。7、经营者自述证明。 被上诉人青岛市市南区综合行政执法局原审时向法院提交如下证据：1、青政办字[2018]118号《关于进一步明确环境保护领域部分行政执法职责的通知》、生态环境部的部长信箱中“关于《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条在餐饮监管中适用的回复”及截图。2、取证照片、整改照片、询问笔录及授权委托书、听证笔录。3、上诉人营业执照、经营者身份信息、上诉人食品经营许可证、上诉人住所（经营场所）承诺书、上诉人建设项目环境影响登记表、青政发[2016]17号《青岛市商事主体住所（经营场所）登记管理办法》及截图、《青岛市商事主体住所（经营场所）登记管理办法》政策解读及截图、《青岛市餐饮服务业环境污染防治监督管理办法》政策解读及截图、青南政办发[2017]31号《市南区商事主体住所（经营场所）禁设区域目录》及截图。4、现场勘验笔录、南综法限改字[2019]第70344号责令限期改正通知书及送达回证、南综法听告字[2019]第70105号行政处罚听证告知书及送达回证、南综法听通字[2019]第00008号行政处罚听证通知书及送达回证、南综法罚决字[2019]第70163号行政处罚决定书及送达回证。5、上诉人的烟道照片。6、青岛市生态环境局市南分局对市南区新风尚美食餐厅作出的青环南罚字[2018]026号《处罚决定书》。 上述证据已经原审法院庭审质证、认证，电子卷宗已随案移送本院。双方当事人对上述证据的质证意见与原审时相同。经审查，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，根据双方当事人诉辩意见及本案开庭审理情况，本案的争议焦点为：一、涉案行政处罚决定认定事实是否清楚。二、涉案行政处罚决定适用法律是否正确及行政程序是否合法。 第一，关于涉案行政处罚决定认定事实是否清楚的问题。本案中，根据被上诉人在原审中提交的证据2取证照片、询问笔录及听证笔录内容显示，上诉人经营场所是在本市市南区江西路97号商住综合楼内的商用部分，与居民层相邻，上诉人对此也无异议。在听证程序中，上诉人也自认其为“高空排放”，并表示“根据《中华人民共和国大气污染防治法》来说我们确实是违法的”。同时，《中华人民共和国大气污染防治法》于2016年1月1日开始施行，上诉人于2017年开始经营，上诉人经营者填写的《建设项目环境影响登记表》中所载上诉人建设项目性质为“新建”，故被上诉人认定上诉人存在在商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层新建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的行为，认定事实清楚，证据确实充分。 第二，关于涉案行政处罚决定适用法律是否正确的问题及行政程序是否合法的问题。《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款规定：“禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。”第一百一十八条第二款规定：“违反本法规定，在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正；拒不改正的，予以关闭，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”根据上述规定可知，禁止在商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建油烟、异味、废气的餐饮服务项目，若违反该规定，由相应职权部门责令改正，拒不改正的，予以关闭并处一万元以上十万元以下的罚款。2017年8月24日，青岛市市南区人民政府办公室也印发了青南政发[2017]31号《关于印发市南区商事主体住所（经营场所）禁设区域目录的通知》，该通知附件“市南区商事主体住所（经营场所）禁设区域目录”第20项餐饮业也规定了禁止在商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建油烟、异味、废气的餐饮服务项目，并将该区域设置为禁设区域。 本案中，上诉人在市南区江西路97号商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层新建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第二款的规定，经被上诉人作出《责令限期改正通知书》后，上诉人未在规定的期限内改正，经过听证程序，被上诉人向上诉人作出予以关闭并处罚款一万元的行政处罚决定，符合《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第二款的规定。关于上诉人认为相关职权部门已经为上诉人颁发营业执照、食品经营许可证，说明上诉人的经营是合法的，被上诉人作出的涉案行政处罚决定是违法的主张，本院认为，相关职权部门为上诉人颁发相关证照的行为，与涉案行政处罚行为非同一行政法律关系，上诉人在经营过程中，相关职权部门通过事中、事后监管，发现上诉人存在违反法律禁止性规定的行为，可以依据法律规定进行行政处罚。同时，《青岛市商事主体住所（经营场所）登记管理办法》（2016年8月1日起施行，有效期至2021年7月31日）第一条规定：“为放宽商事主体准入条件，简化住所（经营场所）登记手续，降低创业成本，强化事中、事后监管，根据《中华人民共和国物权法》……等法律法规和规定，结合我市实际，制定本办法”。第五条规定：“实行住所（经营场所）申报承诺制，承诺应就产权权属、使用功能及法定用途做出符合事实和规定的承诺，申请人凭住所（经营场所）承诺书申请登记。申请人对承诺内容的真实性和合法性负责，登记机关不再审查其产权权属、使用功能及法定用途。”本案中，上诉人签订住所（经营场所）承诺书，承诺对其申请登记（备案）的住所（经营场所）已依法取得使用权，该住所（经营场所）不属于非法建筑……不在政府设定的《禁设区目录》内……，若违反承诺，自愿接受审批、监管部门的处罚，直至吊销（撤销）许可证或营业执照，并承担不履行以上承诺所产生的一切法律后果。因上诉人涉案经营场所属于餐饮业禁设区域，故上诉人的上述承诺也不具有真实性，上诉人也应承担不利法律后果。综上，上诉人关于颁发证照就证明上诉人经营行为合法的主张不能成立，本院不予支持。关于行政程序，被上诉人依法履行了调查、询问及听证等义务，其行政程序并无不当，本院确认涉案行政处罚程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人市南区好味道友一家黄焖鸡米饭店承担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年十一月十一日 法官助理 王云逸 书记员赵洪峰 书记员张淑杰