陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终229号   上诉人（原审原告）：李小武，男，1973年10月28日出生，汉族，住陕西省汉中市南郑区。委托代理人：徐荣海，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汉中市南郑区人民政府。住所地：陕西省汉中市南郑区。法定代表人：曹俊强，该区人民政府区长。委托代理人：张建华，该区人民政府工作人员。上诉人李小武因诉被上诉人汉中市南郑区人民政府(以下简称南郑区政府)行政复议决定一案，不服汉中市中级人民法院（2019）陕07行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明：原告系汉中市南郑区XX镇XX村XX组村民，曾在本村组内承包耕种集体土地。南郑区XX园一期项目，从2015年11月开始，在征地文件未经审批前即实际征收项目范围内的集体土地，并投入使用。原告李小武在中所营村的承包地位于濂水公园一期征地范围内，并被实际征收。尤曼吉公司在濂水公园一期征地范围内修建了游乐园，其使用土地包含了原告李小武被实际征收的承包地。2016年5月31日，陕西省人民政府以陕政土批[2016]66号、陕政土批[2016]67号审批土地文件，批准征收包含原告李小武的承包地在内的土地。原告李小武认为尤曼吉公司修建的XX园XX乡规划建设手续，属于违法建设，因此于2017年3月14日申请原南郑县住房和城乡建设管理局（以下简称原南郑县住建局）对尤曼吉公司的违法行为予以查处。原南郑县住建局将李小武的举报材料移交给大河坎镇人民政府（以下简称大河坎镇政府）处理。大河坎镇政府向原南郑县住建局做了回函，但未对尤曼吉公司的违法建设行为予以处理。原告李小武遂向汉中市南郑区人民法院提起行政诉讼，要求大河坎镇政府履行法定职责。汉中市南郑区人民法院经审理后，作出(2017)陕0721行初13号行政判决，责令大河坎镇政府按照相关法律法规规定对李小武举报的事实进行查处。2018年5月21日，XX镇XX镇政处字（2018）第0006号《行政处罚决定书》（以下简称6号行政处罚决定），以尤曼吉公司的建设工程未办理建设工程规划审批手续为由，对尤曼吉公司作出罚款737500元的行政处罚。原告李小武认为大河坎镇政府的行政处罚不当，仅对违法行为人尤曼吉公司处以罚款，未依法决定限期拆除违法建设，违反了城乡规划法相关规定，应当予以纠正。遂于2018年7月3日向南郑区政府法制办公室邮寄了行政复议申请书，请求撤销大河坎镇政府作出的6号行政处罚决定的全部决定内容，责令大河坎镇政府重新作出行政处罚决定。南郑区政府法制办公室于2018年7月4日收到李小武邮寄的行政复议申请书，未出具书面不予受理决定，也未作出行政复议决定。2018年9月7日，李小武向本院提起诉讼，要求被告履行行政复议职责。该案经本院审理后，于2018年12月20日作出（2018）陕07行初173号行政判决，判决责令被告在法定期限内，XX镇XX号行政处罚决定提出的行政复议申请作出行政复议决定。后被告于2019年3月18日作出南政复决字[2019]第4号《行政复议决定书》（以下简称4号行政复议决定书），以原告的复议申请不符合法定受理条件为由，驳回了原告的行政复议申请。原告诉至法院，请求：1.撤销被告作出的4号行政复议决定书，并责令被告重新作出具有实体裁判内容的行政复议决定。2.诉讼费由被告承担。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》相关规定，只有符合条件的行政行为相对人或利害关系人有申请行政复议的资格，对于非行政行为针对对象的原告资格本质特征是“法律上的利害关系”。本案中，原告李小武针对大河坎镇政府作出的行政处罚决定提出行政复议申请，而其本人并非该行政处罚行为相对人，判断其是否具备行政复议申请人资格就要看其是否为该行政处罚行为的利害关系人，即该行政处罚行为对其权利义务是否产生了实际影响，对其合法权益是否造成了不利影响。本案中，XX镇XX号行政处罚决定，被处罚的行政相对人为尤曼吉公司，该公司违法建设使用的土地在2016年5月31日经法定程序已转为国有建设用地，在2017年3月原告李小武向有关部门检举时其在该土地上已不存在合法权益，该处罚内容是否适当并不影响原告李小武的合法权益，其与该行政处罚行为不具有法律上的利害关系。因此被告南郑区政府在受理行政复议申请后，发现原告李小武的申请不符合行政复议法及条例规定的受理条件，决定驳回行政复议申请符合相关法律规定。原告的诉讼请求依法不能成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款(二)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李小武的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李小武负担。上诉人李小武上诉称：2015年11月开始，上诉人承包耕地被违法侵占，尤曼吉公司在上诉人承包地上修建游乐场项目。上诉人认为尤曼吉公司修建的游乐场项目未取得城乡规划建设手续，向原南郑县住建局邮寄了《违法建设行为查处申请书》，请求原南郑县住建局对尤曼吉公司违法修建的游乐园项目予以查处。后原南郑县住建局将该举报材料移交至大河坎镇政府处理，但大河坎镇政府未对违法建设行为进行查处。后上诉人将大河坎镇政府不履行法定职责的行为起诉至人民法院，经生效裁判判决大河坎镇政府限期履行法定职责。2018年5月21日，XX镇XX号行政处罚决定，对尤曼吉公司作出了行政处罚决定。但上诉人认为，涉案的行政处罚决定，仅对违法行为人尤曼吉公司处以罚款，未依法决定限期拆除违法建设，明显不当。遂向南郑区政府提出行政复议申请，要求复议机关撤销大河坎镇政府作出的行政处罚决定。后南郑区政府以上诉人的复议申请不符合法定受理条件为由，驳回了上诉人的复议申请。上诉人不服，提起本案诉讼。原审法院以上诉人与涉案的6号行政处罚决定之间不具有法律上利害关系为由，驳回上诉人诉讼请求是错误的。上诉人认为，尤曼吉公司建设游乐园项目使用的土地被征收为国有的时间是在2016年5月31日，而2015年11月濂水公园一期征地工作就结束。这说明尤曼吉公司的违法建设行为发生在上诉人所属集体土地使用权尚未被征收为国有之前。因此，涉案的违法建设行为和对该违法建设行为作出的行政处理结果，均与上诉人具有法律上的利害关系。原审判决以上诉人投诉检举的时间点来认定与上诉人的利害关系，而未以违法建设行为发生时间点来认定与上诉人的利害关系，认定错误。请求：撤销原审判决，发回重审或改判；诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人南郑区政府答辩称：（一）涉案被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据汉中市中级人民法院(2018)陕07行初173号行政判决查明的事实，尤曼吉公司在濂水公园一期征地范围内修建了游乐园。2016年5月31日，陕西省人民政府以陕政土批[2016]67号审批土地件，批准征收了包含上诉人的承包地在内的土地。大河坎镇政府对尤曼吉公司作出行政处罚决定，行政相对人是尤曼吉公司，行政处罚决定与尤曼吉公司有利害关系，只有尤曼吉公司有资格对行政处罚决定提起行政复议或者行政诉讼。2016年5月31日，在陕政土批[2016]67号审批土地件下发后，包含上诉人承包地在内的土地已经法定程序转为国有建设土地。上诉人对该宗承包地已不再具有承包权，不再享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利。大河坎镇政府对尤曼吉公司作出行政处罚的行为，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，上诉人与大河坎镇政府作出的处罚行为没有利害关系。上诉人的行政复议申请不符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的受理条件。（二）上诉人自2017年起，针对尤曼吉公司的建设行为提起3次行政诉讼，1次行政复议，其提起诉讼的目的并不是为了保护其正当权益，应属于滥用诉权、恶意诉讼。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明：2017年3月14日，上诉人李小武向原南郑县住建局提交《违法建设行为查处申请书》，要求原南郑县住建局对尤曼吉公司违法修建的游乐园项目予以查处。该申请书在事实和理由中称：2015年11月开始，李小武的承包地被尤曼吉公司修建的游乐园项目侵占，且尤曼吉公司修建的XX园XX乡建设规划手续，属于违法建设，请求予以查处。XX镇XX号行政处罚决定，只对尤曼吉公司未取得城乡建设规划手续的行为进行了处罚。另查明，2018年5月17日，汉中市中级人民法院作出（2017）陕07行初119号判决，确认被告南郑区政府实施的征收原告李小武承包耕地的行政行为违法。该判决审理查明部分载明：“南郑县人民政府（现南郑区政府）为建设濂水公园一期项目，于2015年11月开始实际征收原告所在村组的集体土地。2015年11月19日被告将土地补偿费用予以发放，原告没有领取该费用。”该判决现已生效。原审查明的其余事实属实，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是：上诉人李小武是否具有本案行政复议申请人资格；上诉人李小武与涉案的6号行政处罚决定是否存在利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政行为的相对人和与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政复议或行政诉讼。关于如何理解“与行政行为具有利害关系”的问题，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系。”（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（以下简称14号答复）规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。据此，举报人为维护自身合法权益，举报相关违法行为人，要求相关行政机关进行查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为，有权申请行政复议，具有行政复议申请人资格。结合本案情况，首先，尤曼吉公司占用的土地范围包含了上诉人李小武的涉案承包地。尤曼吉公司占用涉案土地的行为发生于2015年11月，涉案土地的征地批复是2016年5月31日作出。且在涉案土地被占用时，上诉人李小武并未领取土地补偿费。上诉人李小武向原南郑县住建局举报时，主要的理由有两项：一是上诉人李小武认为其本村承包地被尤曼吉公司未批先征，影响其合法的土地权益；二是认为尤曼吉公司未取得城乡规划建设手续，属于违法建设。故李小武认为存在非法占用其承包地行为，而向行政机关举报，要求对尤曼吉公司的占地行为进行查处。李小武基于其是违法占地行为受害人，为维护自身合法权益而进行的举报，该情形符合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项及《14号答复》的规定。故李小武对行政机关根据其举报事项作出的6号行政处罚决定申请行政复议，具备行政复议申请人资格。其次，李小武系举报程序的启动者。根据本案查明的事实，上诉人李小武向行政机关举报尤曼吉公司占用其土地后，XX镇XX号行政处罚决定。上诉人李小武认为该行政处罚决定不当，遂向南郑区政府申请行政复议。在南郑区政府未对其行政复议申请作出处理的情形下，上诉人李小武向汉中市中级人民法院提起诉讼，要求南郑区政府履行行政复议职责。后经汉中市中级人民法院判决，南郑区XX号行政复议决定。据此，上诉人李小武为维护自身权益，向行政机关举报尤曼吉公司的违法事实，大河坎镇政府据此举报对尤曼吉公司作出涉案6号行政处罚决定。上诉人李小武为维护自身合法权益而请求行政机关查处违法行为，对行政机关就举报事项作出的6号行政处罚决定不服，申请行政复议，具有行政复议申请人资格。关于被上诉人南郑区政府认为，6号行政处罚决定的行政相对人是尤曼吉公司，只有作为行政行为相对人的尤曼吉公司才有权提起行政复议申请的辩称理由。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项以及《14号答复》的相关规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织也有权提起行政复议或行政诉讼。被上诉人南郑区XX镇XX号行政处罚决定时，该宗土地完成征收，与上诉人李小武已不具有利害关系，否定上诉人李小武的行政复议申请资格，驳回上诉人的复议申请，属于适用法律错误。关于李小武的行政复议请求是否成立的问题，属行政复议受理后进一步审查的事项。综上，被上诉人南郑区XX号行政复议决定，适用法律错误，依法应予以撤销。原审判决适用法律错误，依法应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第二项之规定，判决如下：一、撤销汉中市中级人民法院（2019）陕07行初18号行政判决；二、撤销被上诉人汉中市南郑区人民政府作出的南政复决字[2019]第4号《行政复议决定书》；三、责令被上诉人汉中市南郑区人民政府依法重新作出行政行为。一、二审案件诉讼费各50元，由被上诉人汉中市南郑区人民政府负担。本判决为终审判决。   审 判 长   马小莉   审  判  员      杨成会审  判  员      赵  婧  二〇二〇年十一月六日  法官助理     王  鑫法官助理     王子曦书 记 员   铁梦瑶1