广东省佛山市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤06民终10438号上诉人（原审原告）：佛山市三水乐平工业发展公司，住所地广东省佛山市三水区。法定代表人：陆某1。委托诉讼代理人：张栩，广东百浩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：梁健开，男，住广东省佛山市南海区。被上诉人（原审被告）：佛山市三水年丰投资开发有限公司，住所地广东省佛山市三水区。法定代表人：梁健开。上诉人佛山市三水乐平工业发展公司（以下简称乐平公司）因与被上诉人梁健开、佛山市三水年丰投资开发有限公司（以下简称年丰公司）合同纠纷一案，不服广东省佛山市三水区人民法院（2019）粤0607民初4829号之一民事裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。上诉人乐平公司上诉请求：1.撤销一审裁定，裁定原审法院重新审理本案；2.本案诉讼费用由梁健开、年丰公司承担。事实与理由：一审法院认定事实错误，本案属民事纠纷，不属行政纠纷，乐平公司无法通过行政诉讼程序主张自己的权利。一、《合作协议书》属民事合同，不是行政合同。三水范某镇城某房产开发公司（以下称城某公司）是民事主体，城某公司与年丰公司签订的《合作协议书》属民事合同，因履行该合同产生的纠纷属民事纠纷。2006年1月23日年丰公司与三水区乐平财政所签订的《关于对三水中心科技工业区范某开发区土地出让金收取、使用试行管理的确认书》（以下简称《确认书》）与本案主张的土地管理费、企业管理费没有关系。乐平公司主张的不是土地出让金，而是《合作协议书》中约定的土地管理费2000元/亩，企业管理费240元/亩/年，该费用是固定单价，与年丰公司出让的土地面积有关，与土地出让金无关。《合作协议书》第十条第2款第②项约定了两项费用，前半句约定的是土地出让金，土地出让金是按三水最新文件规定最低标准由政府相关部门收取。后半句约定的是土地管理费2000元/亩，由城某公司收取，该费用与土地出让金无关，并不是从土地出让金中分割出来的费用。乐平公司提交的土地出让合同显示，范某经济开发区大量的土地出让金标准是1元/平方米，即666.67元/亩，低于合同中约定的土地管理费标准费，土地管理费不可能是从土地出让金中分割出来的款项。本案乐平公司主张的款项不涉及土地出让金收支。一审法院将本案乐平公司主张的土地管理费与土地出让金认定为同一性质款项属认定事实错误。一审法院认为《合作协议书》是为实现行政管理目的而签订缺乏证据支持。《合作协议书》中并未约定行政机关的相关权利义务，城某公司与年丰公司在履行《合作协议书》过程中可能涉及到行政管理事项的，需另行办理相关行政审批手续，如办理规划、立项手续、土地审批手续、缴纳土地出让金、办理土地使用权证等，这些事项属行政管理事项，城某公司无权办理，《合作协议书》中也未约定城某公司有职责去办理上述事项，城某公司仅是“协助”年丰公司办理上述事项。事实上，城某公司也已经利用自己资源协助年丰公司办理了相关审批手续，使年丰公司开发的土地顺利获得土地批文。年丰公司应按合同约定向城某公司支付土地管理费和企业管理费。一审法院仅因乐平公司和城某公司是集体所有制企业就认定《合作协议书》是为实现行政管理目的而签订，该认定缺乏法律依据，《合作协议书》中也不存在行政机关权利义务条款。二、除提起本案诉讼，乐平公司无其他权利救济途径，乐平公司不可能通过行政诉讼途径主张权利。按合同约定，乐平公司有权收取土地管理费和企业管理费。如本案驳回起诉则乐平公司没有其他权利救济途径。因城某公司与佛山市三水区乐平镇人民政府并不存在行政协议关系，乐平公司无权起诉佛山市三水区乐平镇人民政府，而佛山市三水区乐平镇人民政府也不可能通过行政诉讼程序起诉年丰公司要求其支付土地管理费和企业管理费。本案款项性质并非土地出让金，年丰公司开发的已办证土地已签订土地出让合同，已缴纳土地出让金，无论从主体性质还是合同义务上，乐平公司都无权要求年丰公司支付土地出让金。《确认书》内容仅涉及土地出让金问题，未涉及本案主张的土地管理费和企业管理费，一审法院将《合作协议书》《确认书》混同对待缺乏事实和法律依据，这两份文书签订主体、性质及内容均不同，《确认书》属行政管理关系，《合作协议书》属民事关系，不可混同对待。一审法院认为佛山市三水区乐平镇人民政府可依据《合作协议书》及《确认书》行使行政权利，审查年丰公司基础投入和兑现开发过程中应支付的各种费用，仅系一审法院单方意愿，不能以此为由驳回起诉。（一）《合作协议书》中并未约定乐平镇人民政府有权对年丰公司进行审计。（二）本案一审程序中，乐平公司申请对年丰公司进行审计，并要求一审法院责令年丰公司提供审计所需材料，但年丰公司拒不提供，导致无法进行审计。具有强制执行力的人民法院尚且无法对年丰公司进行审计，一审法院让佛山市三水区乐平镇人民政府对年丰公司进行审计，不具有可操作性。（三）《合作协议书》中约定的土地管理费和企业管理费都是固定价格，不管年丰公司盈利与否，其均应按2000元/亩的标准支付土地管理费，按240元/亩/年的标准支付企业管理费，年丰公司对基础设施的投入与支付本案款项不存在关联性。对年丰公司进行审计不是其支付本案款项的必经程序。乐平公司提供的证据《关于年丰公司范某开发区情况说明报告》中年丰公司已确认已办证的土地面积为3300亩，依据该面积数据可以计算出本案的土地管理费和企业管理费金额，即本案诉讼请求金额。即使不按年丰公司自认的已办证土地面积计算，乐平公司从国土部门调取的证据也能反映范某经济开发区已获得土地批文的土地面积至少有2149.728亩。年丰公司已充分享受了《合作协议书》权利，独自开发范某经济开发区二十年，获得了巨大经济利益，其应按合同约定承担相应义务。综上，提起本案诉讼是乐平公司主张权利的唯一途径，一审法院认为《合作协议书》属行政协议性质缺乏事实和法律依据，请二审法院予以纠正。乐平公司向一审法院提出诉讼请求：1.梁健开、年丰公司向乐平公司支付拖欠的经营收入分配款18480000元[包括土地管理费6600000元（3300亩×2000元）、企业管理费11880000元（3300亩×600元×15年×40%）]及利息（以18480000元为基数，从起诉之日至梁健开、年丰公司实际清偿之日，按中国人民银行同期同类贷款利率计算）；2.梁健开、年丰公司承担诉讼费。一审法院认为，根据国务院《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，国家对国有土地使用权出让金实行严格管理监督，任何地区、部门、单位不得以土地换项目、先征后还、补贴等形式变相减免土地出让收入；同时，强化对土地出让金收支监督管理，防止国有土地资源收益缺失。因此，对于土地出让金收支管理，属于行政管理范畴，不属于民事主体之间平等协商、意思自治的民事行为范畴。同时，对于土地出让金的收支使用，涉及国家利益以及公共利益，人民法院应当依职权严格审查。佛山市三水区人民法院（2017）粤0607民初496号案经审理认为，年丰公司与佛山市三水区乐平镇人民政府签订的《确认书》，属于佛山市三水区乐平镇人民政府与年丰公司对范某开发区土地出让金的收取、使用、管理的协议，属于佛山市三水区乐平镇人民政府对年丰公司行使行政管理权，该确认书在性质上属于行政管理协议，不属于民事合同法律关系。而对乐平公司提供的《合同协议书》定性问题，法院结合佛山市三水区乐平镇人民政府委托年丰公司开发范某经济开发区的《委托书》，以及《确认书》、《合同协议书》的合同目的和具体条款来看，在乐平公司和城某公司均为集体所有制企业，与佛山市三水区乐平镇人民政府存在关联性的情况下，佛山市三水区乐平镇人民政府实质上是通过《确认书》对城某公司与梁健开签订的《合同协议书》进行了相应的补充，两者不是两份完全独立的协议，《合同协议书》及《确认书》均是为实现行政管理目的而签订的，故佛山市三水区乐平镇人民政府可以依据《合同协议书》及《确认书》行使其专项管理的行政权利，特别是审查年丰公司在范某经济开发区的基础设施投入和兑现开发过程中应支付的各种费用。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条的规定，裁定：驳回乐平公司的起诉。案件受理费132680元，免予交纳。二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。本院认为，本案二审的争议焦点为乐平公司的起诉是否属于人民法院民事诉讼的受案范围。本案中，乐平公司根据城某公司与梁健开签订的《合作协议书》主张梁健开及年丰公司支付经营收入分配款，包括土地管理费及企业管理费共计18480000元，根据上述《合作协议书》的签订主体来看，城某公司与梁健开均属平等的民事主体，《合作协议书》的内容亦是关于合作开发过程中民事权利义务的约定，故本案属于民事诉讼的受案范围，人民法院应对双方的权利义务进行实体审理。故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条的规定，裁定如下：一、撤销广东省佛山市三水区人民法院（2019）粤0607民初4829号之一民事裁定；二、本案指令广东省佛山市三水区人民法院审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 余珂珂审 判 员 李 虹审 判 员 黄玉凤二〇二〇年十一月九日法官助理 赵超琳书 记 员 黄卓敏