辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)辽13行终155号上诉人(原审第三人)国有喀左县卧虎沟林场，住所地喀左县卧虎沟乡四家子村。法定代表人葛秀鹏，场长。委托代理人周文革，国有喀左县卧虎沟林场副场长。委托代理人王宗仁，辽宁正明律师事务所律师。被上诉人(原审原告)赵振忠，男，1966年9月19日出生，汉族，农民，住喀左县。委托代理人李彩文（系赵振忠妻子），女，1963年3月21日出生，汉族，农民，住喀左县。委托代理人宿淑国，辽宁赛德律师事务所律师。原审被告(行政机关)喀左县自然资源局，住所地喀左县大城子街道湖南路。法定代表人李广涵，局长。委托代理人白晓隆，喀左县国土资源局法制股股长。委托代理人姜悦明，辽宁正明律师事务所律师。原审被告(复议机关)喀左县人民政府，住所地喀左县大城子街道团结路**。法定代表人刘敬华，县长。委托代理人徐倩，喀左县司法局法制股股长。上诉人国有喀左县卧虎沟林场因撤销行政复议决定一案，不服喀喇沁左翼蒙古族自治县人民法院（2018）辽1324行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人国有喀左县卧虎沟林场(以下简称卧虎沟林场)的委托代理人周文革、王宗仁，被上诉人赵振忠及其委托代理人李彩文、宿淑国，原审被告喀左县自然资源局(以下简称自然资源局)的委托代理人白晓隆、姜悦明，原审被告喀左县人民政府(以下简称县政府)的委托代理人徐倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，1976年6月10日原东风人民公社王营子生产大队革命委员会（现甘招镇王营子村民委员会）与卧虎沟林场革命委员会（现喀左县国有卧虎沟林场）签订协议书，将位于第七、八生产大队经营的光棍梁荒山转让给卧虎沟林场经营，明确权属归卧虎沟林场所有，光棍梁面积约300亩，四至为：北至宋家店山界，西至第七、八队地界，南至宋家店刺槐沟，东至三家西沟山界。1978年10月7日，原东风人民公社西沟生产大队革命委员会（现甘招镇西沟村村民委员会）与卧虎沟林场革命委员会签订协议书，将位于西大洼的荒山转让给卧虎沟林场经营，明确权属归卧虎沟林场所有，西大洼荒山面积约150亩，四至为：北至分水岭，西至宋家店梁，南至去宋家店小道，东至沟心。1983年10月4日，被告县政府依据1978年10月7日的协议书为卧虎沟林场办理了0014545号林权证(以下简称45号林权证)，主要内容是：1.坐落地点为甘招乡西沟村西大洼，四至为：东至沟心，西至宋家店梁，南至去宋家店小道，北至洼心与沟心，面积166亩。2.坐落于西山的面积1057亩，四至为：东至北头车道南头沟心，西至宋家店沟心，南至耕地，北至去宋家店小道。1990年5月10日县政府依据1976年6月10日的协议书为国有卧虎沟林场办理了0014548号林权证(以下简称48号林权证)，主要内容是：坐落地点为甘招乡王营子光棍梁面积281亩，四至为：东至沟底，西至耕地边，南至宋家店刺槐沟，北至沟心。1983年10月3日原甘招公社西沟大队与卧虎沟国营林场签订承包国营护林合同，主要内容是：大队自愿承包看护西山国营油松林，面积583.5亩，承包范围的四至为：东至北头小道，南头大沟心，西至宋家店沟心，南至耕地，北至去宋家店小道。2003年10月13日，县政府为卧虎沟林场换发了喀政林证字（2003）第0300299号林权证，其中02113242604K1DYMY0061No.1《森林、林木、林地登记表》(以下简称No.1《登记表》)依据45号林权证换发，02113242604K1DYMY0063No.3《森林、林木、林地登记表》(以下简称No.3《登记表》)依据48号林权证换发。2013年原告赵振忠因公益林补贴面积一事与卧虎沟林场发生争议，于2018年5月23日向县政府申请复议，请求一、撤销县政府发放给卧虎沟林场0300299号林权证中No.1、No.3《登记表》确定的林地使用权人和所有权人内容；二、确认林权证中No.1《登记表》确认的林地使用权和林木所有权全部为赵振忠所有，No.3《登记表》所载林地使用权和林木所有权部分为赵振忠所有。2018年8月17日，县政府作出喀政行复字(2018)4号行政复议决定：维持0300229号林权证中No.1、No.3《登记表》内容。1999年9月30日赵振忠与甘招乡西沟村村民委员会签订合同书，主要内容是：西沟村将西山油松林承包给赵振忠，面积100亩，四至为：西至宋家店边界，南至作业道边界，东至李树奎边界以土沟为界，北至分水岭为界，承包期限为1999年9月30日至2019年9月30日；2007年1月16日双方签订延期承包合同，期限为2020年至2045年。1999年9月13日赵振忠与水泉乡西沟村民委员会签订合同书，主要内容是：：地点为大西山李树奎退出地段四至为：东至沟上沿，西至分水岭为界，南至以道为界，北至李树奎交界处。期限自1999年9月13日至2019年9月13日止，续签期限自2020年至2045年。在案件庭审后，赵振忠、卧虎沟林场均提出鉴定申请。卧虎沟林场要求对No.1、No.3《登记表》的四至进行鉴定，并制作现场图；对赵振忠与西沟村委会与1999年9月30日签订的《合同书》中的林地的四至进行鉴定，并制作现场图。2020年4月13日朝阳森源林业规划设计有限公司作出了鉴定结论：卧虎沟林场的林权证与赵振忠的承包合同确有重叠。赵振忠申请对被告提交的1978年10月7日的两份协议中，红石拉山和西大洼的地点及每个协议的四至进行位置鉴定，并制作现场图；申请对被告提交的45、48号林权证中的坐落位置及四至进行位置鉴定，并制作现场图；申请对No.1、No.3《登记表》小地名“西沟里”、“光棍梁”的位置及四至进行鉴定，并制作现场图。2020年4月13日朝阳森源林业规划设计有限公司作出了鉴定结论：赵振忠的林地承包合同与卧虎沟林场的林权证确有重叠。对上述两份鉴定结论本院进行了庭审质证。2019年2月11日中共喀左县委下发了（2019）1号文件，已将喀左县国土资源局、喀左县林业局的职责转至喀左县自然资源局。原审法院认为，根据法律规定二被告具有作出被诉行政行为的法定职责。本案中，被告自然资源局作出的行政行为认定事实不清，程序违法。首先自然资源局在为卧虎沟林场换发林权证时，改变了原林权证的四至坐落地点，经鉴定赵振忠的承包合同四至与卧虎沟林场林权证四至确有重叠；其次依据法律法规规定，林业主管部门在换发林权证前应对登记申请依法进行受理公告，事实上自然资源局未履行法定程序。县政府作出的被诉复议决定将与本案无关的卧虎沟林场与甘招乡西沟村委会签订的协议书作为48号林权证的依据，违反证据规则的规定，属采信证据错误，其作出的行政行为存在严重瑕疵。综上，赵振忠的诉讼请求证据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条六款，第七十条第一项、第三项，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决：一、撤销喀政林证字（2003）第0300299号林权证中No.1、No.3两处林权登记；二、撤销喀左县人民政府于2018年8月17日作出的喀政行复字（2018）4号复议决定；三、被告喀左县自然资源局在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费50元由二被告负担。上诉人的上诉请求：撤销一审法院行政判决，发回一审法院重审或者依法裁定驳回被上诉人的起诉，由被上诉人负担诉讼费用。事实与理由：一、赵振忠的合同中明确约定承包面积为100亩，而其自行指认的面积却达到300余亩，这与合同约定存在重大差距，超出的200余亩基本都在上诉人的林地范围。赵振忠自述在承包的林地栽植的是山杏，而被其指认的大部分林地却生长着四、五十年生的松树。上诉人林地范围的数据完全是来源于辽宁省2010林业资源数据库，该数据库的资料是于1983年8月调绘，1985年出版，远远早于赵振忠承包林地的时间。林地中所谓的重叠部分完全是赵振忠自行指认所致，背离客观事实。二、案涉林权证完全依据初始林权登记档案的四至范围确定，只不过是选择的小地名不同，不能因此改变实际林地范围。林业主管部门保存的林权登记档案主要依据是1978年的两份协议书，这两份协议书中标注的四至范围地名比较繁杂，上诉人在2003年换发林权证时工作人员选择的四至地名虽然与协议书中记载的有差别，但是没有改变上诉人的林地范围。喀左县人民政府的复议决定书中陈述的地名不准确，但经过庭审已经予以更正，不能因此影响本案裁判。三、2003年换发并不是林权初始登记，林业主管部门换发林权证依据是政府文件和林权登记档案资料，在程序上没有要求进行换证公示，换发林权证程序合法。上诉人的林权证四至范围早于赵振忠承包林地之前就已确定权属清晰。四、赵振忠不是本案的利害关系人，不具备诉讼的主体资格，应依法裁定驳回起诉。赵振忠的承包范围本来与案涉上诉人的林权证范围不存在任何冲突，赵振忠不是利害关系人。赵振忠之所以成为所谓的利害关系人无非是其自行指认林地范围，与上诉人林地范围重叠的假象所致。被上诉人答辩的主要内容，本案属于行政诉讼范围，本案是行政机关发证行为和复议行为是否符合法律规定问题，一审法院判决结果正确，请求维持一审法院判决。原审被告自然资源局答辩的主要内容，一、赵振忠的二份承包合同的四至范围互相矛盾，合同的真实性无法确定，不能作为认定案件事实的证据。二、本案属于民事纠纷，不是行政案件的受案范围。三、一审法院将上诉人的二个林权证撤销，超出了赵振忠的诉讼请求。原审被告县政府答辩的主要内容，答辩人采信证据过程并不影响林权证上边界内容记载，我机关作出的复议决定程序合法，请求撤销一审法院判决，维持复议决定。各方当事人未向本院提交新证据，其向原审法院提交的证据材料均随卷移送本院。本院认定原审法院经庭审质证且能够证明本案基本事实的证据有效，予以采信。本院认为，本案争议焦点是行政机关发证的行政行为与赵振忠持有的林地承包合同权属产生的争议。。地方人民政府对土地林业等不动产权属争议作出的处理决定，系行政机关居中行使裁决职权在权属争议双方提供证据的基础上作出，处理决定主要采取优势证据原则。因此，人民法院对此类案件权属处理决定合法性审查，应当保持司法谦抑，并应注意保持权利归属的稳定性，注意保护诚实守信长期实际占有和管业的当事人的权益。卧虎沟林场主张权利持有的No.1《登记表》是根据45号林权证换发的，No.3《登记表》是根据48号林权证换发的。赵振忠主张权利持有的是与甘招乡西沟村村民委员会签订的二份林地承包合同书。本案中，卧虎沟林场、赵振忠均申请对使用的地域范围进行鉴定，朝阳森源林业规划设计有限公司作出的鉴定结论，认定卧虎沟林场、赵振忠所主张的林地范围有重叠之处。在双方当事人均提供历史证据、权属证明情况下，，地方人民政府按照尊重历史面对现实的原则作出符合情理的权属处理，不能简单以司法机关判断代替行政机关初始判断。判断具体行政行为违法要素，主要从主体是否违法、是否具有事实依据、是否具有法律依据、是否明显不合理等方面予以审查。案涉林地权属争议，应由地方人民政府组织相关部门进行确权为妥，在尚未确权的情况下，原审法院径行撤销卧虎沟林场No.1、No.3林权登记表及复议决定，事实依据不足，适用法律不当。另外，被诉行政行为系换发证行为，参照最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款规定，公民、法人或者其他组织就未改变不动产登记内容的换发行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。故本案起诉亦不符合起诉条件，已经受理的，应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销喀喇沁左翼蒙古族自治县人民法院（2018）辽1324行初23号行政判决；二、驳回被上诉人赵振忠的起诉。一审案件受理费50元退回被上诉人赵振忠，二审案件受理费50元退回上诉人国有喀左县卧虎沟林场。本裁定为终审裁定。审判长  胡文涛审判员  王敏一审判员  郭继飞二〇二〇年十一月二十七日书记员  迟向洋(法官助理代)