河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2770号上诉人（一审原告）新乡市凤泉区四季青种植农民专业合作社。住所地：新乡市凤泉区五陵村南。法定代表人张廷凡，总经理。委托代理人南小河，河南三策律师事务所律师。委托代理人王胜玉，河南三策律师事务所律师。上诉人（一审被告）新乡市凤泉区潞王坟乡人民政府。住所地：新乡市凤泉区游览路。法定代表人吕小童，乡长。出庭负责人郝好强，副乡长。委托代理人任保国，河南普建律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新乡市人民政府。住所地：新乡市人民东路**。法定代表人王登喜，市长。委托代理人姜文平，新乡市自然资源和规划局工作人员。委托代理人岳碧云，河南普建律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新乡市凤泉区人民政府。。住所地：新乡市区府路**法定代表人范文卿，区长。委托代理人李振宇，新乡市凤泉区人民政府工作人员。委托代理人陈玲玲，河南普建律师事务所律师。新乡市凤泉区四季青种植农民专业合作社（以下简称四季青合作社）诉新乡市人民政府（以下简称新乡市政府）、新乡市凤泉区人民政府（以下简称凤泉区政府）、新乡市凤泉区潞王坟乡人民政府（以下简称潞王坟乡政府）要求确认强制行为违法一案，新乡市中级人民法院依法作出（2020）豫07行初22号行政判决。四季青合作社、潞王坟乡政府均不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭对本案进行了审理。上诉人四季青合作社委托代理人南小河、王胜玉，上诉人潞王坟乡政府出庭负责人郝好强及委托代理人任保国，被上诉人新乡市政府委托代理人姜文平、岳碧云，被上诉人凤泉区政府委托代理人李振宇、陈玲玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。四季青合作社一审诉称，四季青合作社于2010年10月1日与新乡市凤泉区潞王坟乡五陵村村委会及村民签订《土地租赁合同》，承包其位于五陵村京广铁路南150亩土地用于农业种植和经营。后四季青合作社投入大量人力、物力将土地予以平整，并建起温室、冷库以及各种附属设施，从事蔬菜、葡萄树、香椿树、皂角树等农蔬、果木及经济林的种植和经营。2019年10月25日，新乡市政府发布新政土（2019）244号《新乡市人民政府征收土地方案公告》，对包括四季青合作社经营的农业生产基地范围的土地予以征收。但新乡市政府、凤泉区政府、潞王坟乡政府在该公告公布之前即开始实际实施征收，在没有就补偿达成一致，没有履行补偿程序的情况下，于2019年8月20日，强行拆除了四季青合作社的6座温室等生产用房，于2019年11月14日、11月25日、12月5日分别对四季青合作社的温室、大棚、冷库、水井、房屋等附属物多次进行强拆，致使四季青合作社终止经营，没有得到合理合法的补偿，对四季青合作社造成重大财产损失。综上，一审被告的行政行为在程序和实体上均违法，故提起诉讼，请求确认一审被告对四季青合作社农业生产基地及地上地下附属物组织实施强制拆除的征收实施行为违法。因四季青合作社一审起诉状中诉讼请求不明确，经一审法院释明，四季青合作社重新明确其诉讼请求为：确认一审被告对四季青合作社农业生产基地及地上地下附属物组织实施强制拆除的行为违法。新乡市中级人民法院一审查明，2010年9月20日，四季青合作社与潞王坟乡五陵村委会签订《土地租赁合同》，租赁该村150亩土地用于农业种植和经营，租赁期五年。2015年6月10日，四季青合作社的法定代表人张廷凡又陆续与部分村民签订《土地自愿流转合同》，继续使用该村土地。自租赁土地后，四季青合作社在该宗土地上建设生产基地，兴建温室、冷库等设施，并栽种有蔬菜、果树等。2018年8月6日，新乡市国土资源局凤泉区分局对潞王坟乡五陵村委会作出[2018]第17号《征地告知书》，称新乡市政府拟征收该村集体土地71.4924公顷，用于水利及水域设施用地。2019年10月25日，新乡市政府发布新政土[2019]244号《新乡市人民政府征收土地方案公告》，对包括潞王坟乡五陵村在内的部分集体土地进行征收，用于新乡市凤泉湖引黄调蓄及配套工程（一期）建设用地。四季青合作社经营的农业生产基地即处于五陵村此次被征收范围。四季青合作社称一审被告在未依法对其补偿的情况下，于2019年8月20日、11月14日、11月25日、12月5日对其所有的温室、大棚、冷库、水井、房屋等附属物分多次进行强制拆除和清理，现已拆除清理完毕，四季青合作社以无法继续经营、重大财产遭受损失为由，提起诉讼。在征地过程中，潞王坟乡政府曾委托新乡市德鑫资产评估事务所对“因拆迁补偿所涉及五陵村村民张廷凡的地上（下）附属物”进行评估，2019年9月3日新乡市德鑫资产评估事务所作出新德鑫评报字[2019]第018号《资产评估报告书》，以2019年1月18日为评估基准日，对四季青合作社的相关资产评估价值为7006748.80元。在上述评估程序中，包括潞王坟乡政府工作人员、新乡市德鑫资产评估事务所工作人员、张廷凡等在内的人员共同对四季青合作社部分资产进行了现场盘点，张廷凡在盘点表上签字。在张廷凡向潞王坟乡政府提供了个人身份证和银行卡信息后，2019年10月23日，潞王坟乡政府向张廷凡转账支付7006748.80元，后又针对部分地脉管线的补偿事项向张廷凡支付50000元。上述款项现由张廷凡持有。截至四季青合作社起诉时，相关征收部门均未与四季青合作社签订书面补偿协议。一审另查明，在一审庭审过程中，潞王坟乡政府副乡长郝好强作为证人出庭作证，其证言内容显示案涉强制拆除清理行为系由潞王坟乡政府组织实施。庭审后，潞王坟乡政府向一审法院提交书面情况说明一份，称案涉强制拆除清理行为系潞王坟乡政府所为，针对四季青合作社的财产进行拆除清理发生在2019年11月14日、11月25日、12月5日，而发生在2019年8月20日的拆除清理行为系针对新乡市凤泉区农业农村局的财产进行，与四季青合作社无关，且已对新乡市凤泉区农业农村局补偿到位。一审认为，四季青合作社用于生产经营所租赁的土地，被列入新乡市凤泉湖引黄调蓄及配套工程（一期）建设用地项目征地范围，其对相关地上（下）附属物被强制拆除清理的行为不服提起诉讼，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的可以以自己的名义提起诉讼”的规定，四季青合作社具备本案原告主体资格。本案的争议焦点为案涉强制拆除清理行为的实施主体是谁、该强制行为是否合法。关于案涉强制行为的实施主体问题。四季青合作社承租的土地被列入新乡市凤泉湖引黄调蓄及配套工程（一期）建设用地项目征地范围，四季青合作社提交的相关证据能够证实潞王坟乡政府参与实施了强制拆除清理行为，且从案涉强制行为发生的时间节点2019年11月14日、11月25日、12月5日来看，正处于潞王坟乡政府2019年10月23日向张廷凡转账支付7006748.80元款项之后，潞王坟乡政府提交的书面情况说明及证人证言能够证实其系案涉强制行为的实施主体，其应当对案涉强制行为的发生承担法律责任。至于四季青合作社主张新乡市政府、凤泉区政府也实施了强制行为的问题，综合在案证据，不能证实新乡市政府、凤泉区政府组织实施或参与了强制行为，故四季青合作社要求新乡市政府、凤泉区政府对案涉强制行为承担法律责任的理由，不予支持。关于案涉强制行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，征地工作开始后，有权机关应当与四季青合作社签订补偿协议，或作出补偿安置决定（裁决）等明确四季青合作社依法享有的补偿安置内容，即使被征收人应得补偿款已领取或被提存，其仍拒不交出土地的，亦应由相关土地行政主管部门依法责令其限期交出，并申请人民法院强制执行。但是，潞王坟乡政府违反上述法律规定，在相关征收部门尚未与四季青合作社就补偿款达成合意、亦未与其签订补偿协议的情况下，即将案涉地上（下）的相关附属物予以强制拆除清理，该强制行为显属程序违法。尽管四季青合作社的法定代表人张廷凡在与潞王坟乡政府协商补偿事宜的过程中，参与了相关财物的现场盘点并进行了签字确认，但该行为只能证明张廷凡参与了待评估财产的范围清点，不能证明其已认可上述评估报告中价值7006748.80元的结论。对于张廷凡将个人身份证和银行卡复印件交予潞王坟乡政府，后又接收7006748.80元款项并持有至今的行为，是否可以认定其已接受7006748.80元作为全部补偿款的事实，一审认为，结合当事人各方的证据及诉辩意见，可以认定虽然张廷凡将7006748.80元作为部分补偿款持有至今，但不能证实四季青合作社就补偿事项已与相关征收部门达成一致意见。潞王坟乡政府辩称强制行为系在对四季青合作社履行补偿义务之后依法进行的，缺乏事实根据和法律依据，一审不予采纳。因案涉强制行为已实施完毕，不具有可撤销内容，故四季青合作社请求确认潞王坟乡政府对其租赁土地的地上（下）附属物进行强制拆除清理行为违法的诉讼请求，应予支持。关于四季青合作社主张确认2019年8月20日发生的强制拆除清理行为违法的问题，因四季青合作社未能提交有效证据证实其与2019年8月20日被强制拆除清理的财产具有利害关系，故对四季青合作社该项诉讼请求，一审不予支持。四季青合作社要求确认新乡市政府、凤泉区政府强制拆除清理行为违法的诉讼请求，因缺乏有效证据证实，一审不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，判决：一、确认潞王坟乡政府于2019年11月14日、11月25日、12月5日对四季青合作社租赁的五陵村集体土地的地上（下）附属物组织实施强制拆除清理的行政行为违法；二、驳回四季青合作社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由潞王坟乡政府承担。四季青合作社不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实错误。首先，新乡市政府是涉案公告的决定征收主体，凤泉区政府、潞王坟乡政府是征收行为的实施机关，也是强拆行为的实施机关，应确定三被上诉人的行为均违法。其次，三被上诉人在公告发布之前就进行了实际征收行为，在没有就补偿达成一致、没有履行补偿程序的情况下即强行拆除了上诉人的六座温室及生产用房的强拆行为违法。上诉人提供了在建设六座温室的过程中支出的工人费用与材料费用的清单，上诉人对六座温室是投入了大量的人力物力，可以证明上诉人对2019年8月20日强拆的六座温室是拥有相应的权益的，且六座温室内的经济作物也未经盘点。再次，上诉人并未收到被上诉人称的针对部分地埋管线的50000元补偿。请求：增判被上诉人新乡市政府、凤泉区政府强拆行为违法;纠正一审判决中2019年8月20日未认定为强拆的错误事实部分，一审判决中上诉人收到50000元地埋管线补偿的错误事实部分。潞王坟乡政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人与被上诉人四季青合作社就征收补偿达成合意，并全面履行了补偿义务，不存在违法行为。从被上诉人四季青合社参加盘点对盘点表无异议、对评估报告无异议、将银行账户及身份证复印件交给上诉人的两位乡长、接收并占有7006748.80元补偿款至今等事实行为来看，其就涉案地块上附着物的补偿事宜与上诉人已经达成了合意。根据《土地管理法》第四十七条规定，现行法律只是要求征收土地的按照被征收土地的原用途给予补偿，但并没有规定必须签书面补偿协议再给予补偿。就本案而言，上诉人与被上诉人四季青合作社事实上达成了口头补偿协议，并根据双方约定支付了全部补偿款，履行了法律赋予的补偿义务。一审对此认定事实及适用法律错误。二、上诉人组织拆除清理涉案场地上的附着物，系自由处置政府所有的财产，不存在违法强拆行为。上诉人已经按照双方达成的补偿合意，向被上诉人四季青合作社补偿到位，履行了法律上赋予的补偿义务。政府将补偿款支付到位后，涉案地块上的附着物即归政府所有。且被上诉人四季青合作社此前早已将自己的物品搬走，上诉人是处置已经归政府所有的地上附着物，并不是所谓的违法强拆。请求撤销一审判决第一项，改判驳回被上诉人四季青合作社的诉讼请求。被上诉人新乡市政府答辩称：一、被答辩人四季青合作社不具备本案原告主体资格。涉案土地所有权人为潞王坟乡五陵村委会，土地使用权人为涉案土地流转方即该村村民，并非被答辩人四季青合作社。被答辩人四季青合作社不是涉案集体土地征收行为的利害关系人。二、答辩人不应当成为本案被告。答辩人的公告行为仅是程序性告知，没有设定新的权利义务，不属于行政诉讼受案范围。且被答辩人四季青合作社也不是针对发布征收方案公告的程序性行为提起的诉讼，不应当列答辩人为被告。请求撤销一审判决，裁定驳回被答辩人四季青合作社的起诉。被上诉人凤泉区政府未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实基本一致。本院认为，关于本案强拆行为的被告问题，因本案的强拆行为属于事实行为，在没有证据证明相关行政机关委托拆除的情况下，按照“谁行为、谁被告”的原则，应由实际实施拆除的潞王坟乡政府作为被告承担法律责任。关于拆除行为的合法性问题，潞王坟乡政府主张是协议拆除，但未提交相应的补偿协议，即使如其所主张属于口头协议，也应当在作出责令交回土地决定或要求履行协议的书面决定后，依法申请人民法院强制执行，潞王坟乡政府未履行上述程序直接实施拆除，属于程序违法，应确认该拆除行为违法。关于2019年8月20日所拆除的6个温棚是否属于四季青合作社的问题，因四季青合作社的法定代表人张廷凡在盘点表中签字认可上述温棚属于新乡市凤泉区农业农村局的财产，且经查证新乡市凤泉区农业农村局提供的发包协议书、竣工验收报告等证据，该财产不应归属于四季青合作社。但是，对与温棚相对应的土地，四季青合作社享有使用权，其在该土地上有果树、生产设备等财物，潞王坟乡政府在拆除上述6个温棚时，应当就上述财物与四季青合作社协商，其未征得四季青合作社同意而直接拆除、毁损，该实施行为缺乏基本的事实和法律依据，也缺乏基本的程序要件，应确认违法。一审判决适用法律部分错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、维持新乡市中级人民法院（2020）豫07行初22号行政判决第一、二项，加判第三项；二、确认新乡市凤泉区潞王坟乡人民政府于2019年8月20日拆除、损毁涉案6个温棚所在区域除温棚外的其他地上附着物等财物的行为违法。二审案件受理费50元，由新乡市凤泉区潞王坟乡人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 万宗杰二〇二〇年十一月二十三日法官助理袁楠书记员玄晟颐