河北省任丘市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0982行初42号 原告任守华，男,汉族，1948年9月29日生，住所地任丘市。 委托代理人麻雅良，河北春至律师事务所律师。 委托代理人纪建伟，河北春至律师事务所律师。 被告任丘市自然资源和规划局，住所地河北省任丘市渤海东路。 法定代表人刘亚光，局长 出庭行政机关负责人孔文献，系该局副局长 委托代理人吴涛。 委托代理人李凤祥。 原告任守华诉被告任丘市自然资源和规划局行政处罚决定一案，于2020年10月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月10日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭审理了本案。原告任守华的委托代理人麻雅良、纪建伟、被告任丘市自然资源和规划局出庭行政机关负责人孔文献及委托代理人吴涛、李凤祥均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告任守华诉称，请求撤销任丘市自然资源和规划局对原 -2- 告任守华作出的任自然资罚【2020】007号处罚决定。事实和理由：一、被告不应该对原告实施处罚，原告不应是被处罚的主体。燕赵新民居是季家铺村委会依照河北省农村宅基地管理办法和河北省国土资源厅中共河北省委河北省人民政府农村工作办公室关于农村新民居示范工程建设用地的指导意见主导建设的。发放宅基地的主体也是村委会，新民居建设的目的是旧村改造和解决宅基地无房户的住房问题，村委会和本人签订的协议是按指导意见引进的社会力量参与新民居示范工程建设。但原告不属于建设主体，只是承建方，因此处罚主体错误。二、燕赵新民居项目是多人共同建设的，是经季家铺村委会授权委托，永丰路办事处盖章备案以及顺应当时任丘市农工部在全市开展的积极推动新民居建设的大环境，符合农村新民居建设的政策要求，此项目受到了上级有关部门领导的夸奖和赞扬，所以建设燕赵新民居是符合当时政策规定的。原告只是房屋建设的施工人，是受季家铺村委会的授权才建设燕赵新民居项目，也是响应上级有关部门的政策号召，为了改善季家铺村的村容村貌。因此，涉案项目并不是原告独自施工建设，是多人建设所成，原告只是项目的施工人之一，被告不能依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条和《中华人民共和国土地管理法》第七十六条对原告作出行政处罚，属于适用法律错误，原告不应是任自然资罚【2020】007号处罚决定书中受处罚的责任方。三、新民居建设属于新鲜事物，虽属于宅基地范畴，但法律法规没有明确程序，宅基地的审批程序明确规定宅基地申请人年满18周岁以上，无宅基地的本村村民可申请宅 -3- 基地，同时由本人申请逐级审批。而新民居是由村委会主导建成后，发放给符合宅基地申请条件的村民，两者的差别是新民居在建设时未确定发放给谁，而宅基地是建设前是确定了使用者。这也是农村住宅楼建成后有可能向本集体经济组织以外的人发售形成小产权的主因，这是制度不健全造成的。本案中村委会在建设初期向永丰路办事处申请建设新民居并获得了同意和备案，同时新民居建设是任丘市农工部主导的，其新民居建设样式是农工部提供的省级新民居建设获奖作品。只是建成后村委会由于两委班子不团结，未按合理价格回购新民居给社会力量承建方造成了极大的经济压力。在村委会未按照河北省农村宅基地管理办法的规定给本集体经济组织符合宅基地条件的成员逐级上报审批的情况下，经承建方多次催告无效的情况下，承建方为回收资金将建设完成的新民居发售给了本村村民，在发售后存在少部分村民在购买新民居后对外转让的情况，这不是承建方的过错，是村委会不依法履职造成的，任丘市自然资源和规划局应当对季家铺村委会进行处罚，责令村委会依法整改，回购承建方建设的新民居，规范少数村民转售的行为，而不是对不履职的村委会不予以处理而放任，将本应村委会履职的责任视为承建方的过错，而对承建方作出行政处罚侵犯承建方的合法权益。 原告任守华向本院提交了以下证据：1、两份关于燕赵新民居拆旧建新的申请书，证实了涉案项目的建设是经办事处党委政府同意，并且是由村委会主导的，原件被告已经核实了；2、行政处罚通知书（2019年12月24日），证明被告方已经对 -4- 原告方销售新民居进行处罚，而又作出（2020）007号处罚决定书，没有法律依据。 被告任丘市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1.任丘市纪委监委问题线索分办呈批表、立案呈批表，证明线索来源、案件基本情况及立案情况；2.询问笔录及身份证复印件，证明被调查人员身份及调查人陈述；3.现场勘测、土地利用现状图、现场照片，证明现场建成别墅分布情况、占地地类；4.调查报告，证明案件初步调查情况；5.行政处罚告知书、送达回证、行政处罚听证告知书、送达回证、违法案件处罚决定书、送达回证，证明我单位作出的处罚程序合法；6.证明材料，案件调查过程中原告提供的相关材料；7.行政处分建议书，证明我单位作出处罚向任丘市纪委反馈情况；8、限期整改通知书（2020年3月26日），证明我单位对季家铺村委会应当按照宅基地管理办法的规定回购新民居，发放给符合条件的成员。 原告任守华对被告任丘市自然资源和规划局提交的证据质证如下：对被告所出示的询问笔录当中原村支书杨春元在2019年12月12日的询问笔录第三页当中，其已经认可新民居的设计方案是得到村委会同意，以及新民居的发放是村委会负责，在第二页中，杨春元也陈述了新民居是由村委会推动，并且是有办事处同意建设新民居，因此说明了证明目的，新民居的建设主导方是村委会，以及新民居的建设是经办事处同意的，已经根据被告卷宗当中的任丘市燕赵新民居的建设报告也认可了建设的土地属于建设用地，符合土地利用规划，也认可了该新 -5- 民居的建设办事处盖章同意，特别是在该报告的第二页第五行当中，也经调查核实了该新民居项目的建设一直是由村委会主导，而原告担任法人的苗圃公司和季家铺村的9个村民只是承建方，因此，既然主导是村委会，如果进行处罚也应该是处罚村委会，并且在卷宗当中有经村委会和永丰路办事处盖章同意的拆旧建新的审批申请。因此证实了原告方参与燕赵新民居的承建是按照村委会的要求以及经办事处同意进行建设，因此原告并不是被处罚的主体。对其他证据没有异议。 被告任丘市自然资源和规划局对原告任守华提供的证据质证如下：没有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据本院确认证据效力；被告提供的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，本院确认证据效力。 经审理查明，2020年4月7日，被告任丘市自然资源和规划局以“原告任守华等燕赵新民居建设人在2009年至2012年期间经季家铺村委会同意，永丰路办事处备案，采用社会力量建设方式占用永丰路办事处季家铺村集体土地，按照省农工部推荐的河北新农村民居建筑设计获奖作品燕赵新民居建设的163栋新民居住宅楼，该占地位于季家铺村村××二机厂场部建设用地），占地面积为52097平方米（合78.1458亩），占地类别为建设用地，占地在《任丘市土地利用总体规划（2010-2020）》所确定的允许建设区内，建设规模为建筑面积为59114.25平方米，容积率为1.1347。该新民居建成后发售给了部分不符合宅基地申请条件的村民及其他成员的行为，违 -6- 反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定”为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出如下行政处罚：1、退还建设新民居所非法占用的集体土地；2、依照《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，对任守华等人建设的163栋农村住宅建筑物和其他设施，责令任守华等人60日内与季家铺村村委会进行协商处置，由村委会依法对163栋住宅发放给符合宅基地条件的村民。原告任守华不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销任丘市自然资源和规划局对其作出的任自然资罚【2020】007号处罚决定。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”被告任丘市自然资源和规划局并未提供证据证实在作出任自然资罚【2020】007号处罚决定之前已告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由、依据及原告依法享有的权利，故被告作出的行政处罚决定程序违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 撤销任丘市自然资源和规划局2020年4月7日对原告任守华等燕赵新民居建设人作出的任自然资罚【2020】007号处罚决定。 案件受理费50元，由被告任丘市自然资源和规划局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院 -7- 递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省沧州市中级人民法院。 审判长 张立春人民陪审员吕水仙人民陪审员刘冬梅 二〇二〇年十一月十九日 书记员 颜        秋        杰