辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1471号上诉人（一审原告）：毕素兰，女，1953年9月11日出生，汉族，住辽宁省阜新市新邱区。委托诉讼代理人：丛根宝（毕素兰之夫），男，1949年12月11日出生，汉族，住辽宁省阜新市新邱区。被上诉人（一审被告）：阜新市新邱区人民政府。住所地：辽宁省阜新市新邱区新邱大街**。法定代表人：刘昕，区长。委托诉讼代理人：纪瑛，新邱区司法局工作人员。委托诉讼代理人：高晓春，辽宁公明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：阜新市新邱区长营子镇人民政府。。住所地：辽宁省阜新市新邱区新邱大街法定代表人：王金龙，镇长。委托诉讼代理人：孙川，镇政府工作人员。委托诉讼代理人：尤铭川,辽宁公明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：阜新市新邱区长营子镇长营子村村民委员会。。住所地：辽宁省阜新市新邱区长营子镇长营子村本街法定代表人：于国华，主任。委托诉讼代理人：张绍文，辽宁公明律师事务所律师。委托诉讼代理人：李忱倩，辽宁公明律师事务所律师。上诉人毕素兰因与被上诉人阜新市新邱区人民政府（以下简称新邱区政府）、阜新市新邱区长营子镇人民政府（以下简称长营子镇政府）、阜新市新邱区长营子镇长营子村村民委员会（以下简称长营子村委会）颁发土地承包经营权证一案，阜新市中级人民法院作出（2019）辽09行初5号行政裁定，驳回毕素兰的起诉。毕素兰向本院提起上诉，本院作出（2019）辽行终764号行政裁定，一、撤销阜新市中级人民法院（2019）辽09行初5号行政裁定；二、本案指令阜新市中级人民法院继续审理。阜新市中级人民法院于2020年8月24日作出（2020）辽09行初73号行政裁定，驳回毕素兰的起诉。毕素兰不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2020年11月5日，本院组织各方当事人进行询问，毕素兰及其委托诉讼代理人丛根宝，新邱区政府的委托诉讼代理人高晓春，长营子镇政府的委托诉讼代理人尤铭川，长营子村委会的委托诉讼代理人张绍文、李忱倩到庭参加询问活动。本案现已审理终结。毕素兰诉称，其系长营子村村民，出嫁女，生产队解体后分田到户承包土地至今，时称第一轮土地承包，为期15年。1997年1月1日，其与长营子村委会签订土地承包合同，至2027年1月1日届满，称为第二轮土地承包，为期30年。依据《中华人民共和国土地承包法》第二十二条、第二十三条的规定，请求人民法院：1.判令三被上诉人履行职责，为其颁发土地承包经营权证；2.诉讼费50元、误工费1,200元、打印费20元、交通费144元由三被上诉人承担，并处罚金。案在该院审理过程中经询问，毕素兰诉称坚持原诉讼请求不变，要求新邱区政府履行法定职责，保护其土地承包合法权益，坚持诉新邱区政府、长营子镇政府、长营子村委会作为被告。新邱区政府、长营子镇政府均辩称，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》《农村土地承包经营权登记工作规程》的规定，其需接到镇政府及村委会上报材料后，方能实施颁证行为，因其未接到相关材料，不存在为毕素兰颁证的事实和条件。长营子村委会辩称，其不是行政机关，也不是行政机关指派参与行政行为的部门，不能成为行政诉讼适格被告。一审法院经审理查明，1997年1月1日，毕素兰与长营子村委会签订了耕地承包合同，承包期限30年，毕素兰耕种承包地至今。毕素兰原系长营子村村民，在2000年左右转为城镇户口，新邱区政府及长营子镇政府均未收到村组上报关于毕素兰颁证的相关材料，毕素兰至今未取得农村土地承包经营权证。2020年8月18日，该院就毕素兰起诉新邱区政府、长营子镇政府为被告不适格，本案所诉适格被告应为长营子村委会等相关事宜已向毕素兰释明。2020年8月25日，该院亦对新邱区政府、长营子镇政府、长营子村委会进行了询问及相关释明与告知。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。农业部令第33号《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。该办法第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。故村民委员会将应颁发土地承包经营权证的审批材料报送乡（镇）人民政府农村经营管理部门的行为属于规章授权履行行政管理职责的行为，当事人如对该行为不服，应以村民委员会为被告。本案中，长营子村委会未将毕素兰申请颁发土地经营权证的材料上报长营子镇政府审查。新邱区政府、长营子镇政府均未收到长营子村委会上报的相关材料，故毕素兰直接诉请新邱区政府、长营子镇政府颁发土地经营权证不符合上述相关规定。毕素兰一并起诉新邱区政府、长营子镇政府、长营子村委会不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的共同被告条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。案在审理过程中，该院已向毕素兰释明新邱区政府、长营子镇政府不是本案适格被告，适格被告应为长营子村委会，但毕素兰坚持起诉新邱区政府、长营子镇政府、长营子村委会作为被告，并要求新邱区政府履行法定职责，保护土地承包合法权益，但经该院释明，毕素兰仍坚持拒绝变更被告。又本院亦对长营子村委会告知其应为毕素兰所诉适格被告。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定驳回毕素兰的起诉。毕素兰上诉称，一、请求撤销阜新市中级人民法院(2020)辽09行初73号裁定，并开庭审理；二、要求被上诉人各司其职，各履其责，并提交答辩状，如不提交应视为默认；三、新增诉累2,100元，原损失1,414元，由被上诉人承担；四、本案保留追究长营子村委会的法律责任。理由：一、其提供的土地承包合同，三被上诉人没有异议，其请求均系三被上诉人应履行的法定职责也没有争议。二、按照《中华人民共和国土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，三被上诉人均为适格被告。三、一审法院未开庭审理，剥夺了其陈述、辩论、质证的权利，合议庭组成不合法。该案系被上级法院发回重审案件，吴晖、焦海龙两位审判人员系（2019）辽09行初5号案件的合议庭组成人员。四、一审法院释明长营子村委会为本案适格被告，只有理由，没有法律依据。长营子村委会不是本案确权、颁证的主体，是按照新邱区政府制定的流程表进行工作。本案发生的行政行为，当由国家行政机关即新邱区政府解释、确认、指令、纠正、追究。新邱区政府、长营子镇政府在本院询问时辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回毕素兰的上诉请求。长营子村委会在本院询问时辩称，村委会不是行政机关，不是本案适格被告。一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。农业部令第33号《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。该办法第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。从本案查明的事实来看，各方当事人均认可长营子村委会未将毕素兰申请办理土地承包经营权证的材料向长营子镇政府报送审查，毕素兰如对该行为不服，应以长营子村委会为被告。长营子镇政府及新邱区政府在未收到相关审核材料的情形下，不存在相应的法定职责，并非本案适格被告。经一审法院释明，毕素兰坚持以三被上诉人为共同被告，一审法院裁定驳回毕素兰的起诉，并无不当。关于毕素兰提出一审违反法定程序未开庭审理的主张。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。一审法院经询问后认为本案无需开庭审理，迳行裁定驳回毕素兰的起诉，符合上述规定。关于毕素兰提出一审法院违法组成合议庭的主张。经查，2020年5月26日，本院作出（2019）辽行终764号行政裁定，一、撤销阜新市中级人民法院（2019）辽09行初5号行政裁定；二、本案指令阜新市中级人民法院继续审理。本案系指令继续审理的案件，并非毕素兰主张的发回重审案件，原合议庭组成人员参加本案审理，并无不当。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。毕素兰的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二〇年十一月二十五日法官助理倪弘毅书记员曲宏