安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)皖02行赔终9号 上诉人（原审原告）芜湖永盛驾驶培训有限公司，住所地芜湖市弋江区高新技术产业开发区天井路**，统一社会信用代码91340200336769913Y。 法定代表人侯在龙，该公司董事长。 委托代理人徐邦本，该公司总经理。 被上诉人（原审被告）芜湖市弋江区城市管理行政执法局，，住所地芜湖市弋江区港西路南50米统一社会信用代码113402037349690488。 法定代表人杨维斌，该局局长。 委托诉讼代理人黄俊，安徽宇润律师事务所律师。 委托诉讼代理人徐允清，安徽宇润律师事务所律师。 上诉人芜湖永盛驾驶培训有限公司（以下简称永盛驾训公司）因与被上诉人芜湖市弋江区城市管理行政执法局（以下简称弋江区城管执法局）其他行政管理行政赔偿一案，不服安徽省芜湖市弋江区人民法院（2019）皖0203行赔初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，2015年3月11日，永盛驾训公司与黄燕实业公司签订《场地租赁合同》一份，约定黄燕实业公司将公司部分场地及部分楼层出租给永盛驾训公司用于驾校培训，租期三年，从2015年4月18日至2018年4月17日，年租金为550000元，第一年按季支付，第二年起半年支付一次，前三年租金不变，如再续约，以后根据市场情况双方协商再议，本合同提前终止或租赁期满时，双方均需提前1个月书面告知对方进行协商，若续签则需重新签订租赁合同，如租赁期满内永盛驾训公司未能履行租赁合同期限，则需补偿3个月租金；在合同租赁期内，如因政策或法规的原因导致永盛驾训公司不能继续经营的，黄燕实业公司不承担任何责任。永盛驾训公司承租上述场地后，以此为住所于2015年4月29日登记成立了芜湖永盛驾驶培训有限公司，对场地进行了道路硬化，建设了驾驶培训所需的坡道等设施，并搭盖了活动板房作为经营用房，开展机动车驾驶培训活动。2018年1月9日，根据弋江区委、区政府《关于开展高新区境内驾校整治专项工作的方案》的文件精神，弋江区经信委向黄燕实业公司下发了整治驾校专项实施方案，黄燕实业公司接到相关整治要求后即通知了永盛驾训公司。2018年1月23日，芜湖市国土资源局向黄燕实业公司下达《责令限期改正违法行为通知书》（芜土执法弋江[2018]002号）载明：黄燕实业公司将位于鲁港镇牌楼村用途为工业的国有土地使用权上厂房（场地）私自租给他人用于开办驾校（检测中心）等的行为，涉嫌不按照批准用途使用国有土地，违反了《土地管理法》第56条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第1款项目的规定，根据该条第2款的规定，现责令你公司接到通知后立即关停驾校（检测中心）等无关项目，改正违法行为，逾期拒不改正的，将依法追究你公司的法律责任。2018年2月6日，弋江区城管执法局向永盛驾训公司送达（弋）城管（规划）询[2018]079号询问调查通知书，就永盛驾训公司在弋江区高新区天井山路32号黄燕实业公司厂区内搭建四处房屋、两处停车棚的行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定通知负责人于2018年2月8日9时接受调查。同年2月8日，永盛驾训公司校长夏燕喜到弋江区城管执法局高铁中队接受询问调查，确认涉案的六间房屋（彩钢瓦结构）由永盛驾训公司私自建设，未履行相关审批手续。2018年2月14日，弋江区城管执法局向永盛驾训公司送达（弋）城管（规划）责[2018]83号《责令改正通知书》，以永盛驾训公司在高新区黄燕实业公司内搭建坡道及地面附属物的行为违反了《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第十七条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第四十二条第五项的规定，责令永盛驾训公司自收到本通知书之日起至2018年2月22日前自行拆除建设坡道及地面附属物，恢复原状，逾期未改正的，将依法予以处理。同年2月22日，弋江区城管执法局动用挖掘机将永盛驾训公司建设的坡道及地面予以强制拆除。永盛驾训公司于同年3月15日诉至原审法院，请求判决撤销上述《责令改正通知书》，并确认其无效。2018年6月7日，原审法院作出（2018）皖0203行初7号行政判决书，确认弋江区城管执法局作出的（弋）城管（规划）责[2018]83号《责令改正通知书》无效。弋江区城管执法局不服该判决，向本院提起上诉。后该案发回重审。原审法院于2019年3月29日作出（2019）皖0203行初3号行政判决书，认为永盛驾训公司在其承租的黄燕实业公司内建设驾驶培训所需的坡道等设施，因未向规划部门履行审批手续，弋江区城管执法局有权责令其限期改正；但永盛驾训公司建设的坡道等设施在黄燕实业公司内，并非城市道路范围内，故弋江区城管执法局依据《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第十七条和第四十二条规定（关于城市道路范围内违法搭建等的处罚规定）作出案涉《责令改正通知书》，系适用法律、法规错误；且弋江区城管执法局发出案涉《责令改正通知书》时，未告知永盛驾训公司有申请复议或提起诉讼的权利，故程序违法。故依法判决确认该《责令改正通知书》违法。当事人双方对该判决均未上诉，现该判决业已生效。2019年5月7日，永盛驾训公司向弋江区城管执法局邮寄送达赔偿申请书。后因弋江区城管执法局就该赔偿问题未予处理，成讼。 另本案审理过程中，永盛驾训公司提交芜湖市鑫泰房地产估价有限公司出具的《房地产估价报告》一份，对涉案场地附属设施、经营损失、搬迁补助费及停产、停业损失费等进行估价，估价时点为2018年5月8日，估价总价值为4759183元，包括附属物3227183元，搬迁费50000元、停产停业损失费1020000元、停业员工工资补偿费用360000元、员工社保医保补偿费用102000元。永盛驾训公司庭后提交永盛驾训公司损失明细表，载明工资损失333244.24元、社保损失124385.73元、学员退学损失137780元、车险损失41413.07元、车辆折旧损失197802.67元、场地租赁费137500元、因拆迁导致与往年少报名人数对比差额991250元、建设费1211752元、搬迁费50000元，合计3225127.71元。 原审认为，根据我国国家赔偿法等相关规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时具有造成财产损害的违法行为时，受害人具有取得赔偿的权利。在行政赔偿诉讼中，原告对自己的主张承担举证责任，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，原告建设的坡道及地面虽由被告拆除，但原告并未提交充分证据证明该坡道及地面系合法建设，拆除行为损害了其合法权益。根据庭审查明的事实，原告承租的厂房（场地）批准用途为工业，现原告用于开办驾校，显系改变土地建设用途，其应依法履行相应审批手续，但原告在接受被告的调查询问时，明确表明其未履行相应审批程序，且其至今亦未提交证据证明其履行了相关审批程序。被告针对该坡道及地面作出的《责令改正通知书》虽被确认违法，但相关生效裁判文书确认违法的理由系适用法律错误及程序违法，并未确认该坡道及其附属物系合法建设，相反该裁判文书明确确认原告建设坡道等设施，未向规划部门履行审批手续，被告有权责令其限期改正。同时，在被告作出《责令限期改正通知书》之前，2018年1月9日，弋江区经信委已经下发整治驾校专项实施方案，黄燕实业公司亦将相关整治要求通知了原告，故对于驾校的相关整治工作要求原告实际业已知晓，在那时其就应按照整治要求做好相关准备工作。原告诉请其停产停业损失、停业员工工资补偿费用、员工社保医保补偿费用等系由被告拆除行为导致无事实依据。综上，原告诉称被告及其工作人员损害其合法权益证据不足，原审法院难以确认，被告诉请原告赔偿其损失合计4759183元无充分事实法律依据，原审法院难以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十五条第一款，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决驳回原告芜湖永盛驾驶培训有限公司的赔偿请求。 上诉人芜湖永盛驾驶培训有限公司上诉称，请求二审法院撤销（2019）皖0203行赔初2号行政判决，依法改判支持其一审诉讼请求或者发回重审。事实及理由：一、原审法院认定事实不清。(一)原审法院依据《责令限期改正违法行为通知书》(芜土执法弋江[2018]002号)并不能得出上诉人对涉案坡道及地面不享有合法权益。即便开办驾校系改变土地建设用途，但也不能直接否定上诉人对涉案坡道及地面享有合法权益。芜湖市国土资源局于2018年1月23日下达《责令限期改正违法行为通知书》的对象是芜湖黄燕实业有限公司，并不是本案上诉人，而且通知书的内容是“立即关停驾校等无关项目，改正违法行为”，并没有强制要求必须拆除驾校所有设施。原审判决单纯判定被上诉人拆除涉案坡道及地面的行为并未损害上诉人合法权益的事实根据不足。(二)原审法院并未考虑上诉人业已签订场地租赁合同的事实。芜湖市国土资源局虽向芜湖黄燕实业有限公司下达了《责令限期改正违法行为通知书》，但并不意味着上诉人签订的场地租赁合同已经终止履行，更不代表被上诉人就可以违法随意拆除上诉人的涉案坡道及地面。上诉人于2015年4月30日与芜湖黄燕实业有限公司签订场地租赁合同后，在场地租赁合同尚未到期前，经出租人同意在场地上建设的涉案坡道及地面归属于上诉人，上诉人对其享有合法权益，被上诉人违法强拆行为已然损害上诉人合法权益。(三)原审法院并未全面认定被上诉人实施的违法行为。原审法院认为被上诉人下发的《责令改正通知书》被确认违法，是因为适用法律错误及程序违法，但并非仅仅如此。本案中，被上诉人于2018年2月14日向上诉人下发《责令改正通知书》，要求上诉人于2月22日之前自行拆除涉案坡道和地面，而此期间正值法定春节假期，我国亦有新春佳节不宜“动土”(拆除搬迁等)的传统，因而被上诉人的限期决定不符合法理和情理。另外，被上诉人强制拆除涉案坡道和地面的行为还是乘上诉人晚上下班后实施。可见，被上诉人剥夺了上诉人自行小心拆除、尽量保留设施价值的机会，理应予以赔偿。据此，原审法院在未全面认定被上诉人严重违法强拆行为的情况下，一概以非法利益为由驳回上诉人对其合法利益遭受损害请求国家赔偿的权利，实为不公。(四)原审法院将整治通知作为被上诉人强拆行为不会损害上诉人合法权益的理由。原审法院将弋江区信委下发的整治通知作为被上诉人强拆行为不会损害上诉人合法权益的理由，并据此认为上诉人赔偿请求没有事实依据，这一判定实乃难以服众。且原审法院在查明事实中说“黄燕实业公司接到相关整治要求后即通知了永盛驾训公司”并不属实，被上诉人并未提交该相关证据，原审法院如此认定属于认定事实不清。二、原审法院适用法律不当。(一)原审法院未正确适用有关证明规则的法律条文。本案上诉人已经尽到举证义务,不仅提出了证据证明涉案坡道及地面遭到被上诉人违法强拆，还出具了房地产评估报告证明具体损害数额，并且被上诉人也自认了强拆的事实，但原审法院却仍适用证明规则部分法律条文，认为上诉人“未提交充分证据证明拆除行为损害了其合法权益”，将举证责任全部归于上诉人，明显举证责任分配不当。(二)原审法院未正确适用有关合同效力的法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条属于管理性强制性规范，并不影响上诉人签订的场地租赁合同的效力，上诉人仍享有合法租赁权益。因此，原审法院判决驳回上诉人赔偿请求有失妥当。三、原审审理程序违法。本案中，被上诉人提交的芜湖市国土资源局于2018年1月23日下发的《责令限期改正违法行为通知书》系当庭举证，早已过了举证期限，原审法院却予以采信，将其作为重要定案依据，认为涉案坡道及地面不是合法建设，被上诉人违法强拆不损害上诉人合法权益，以此驳回上诉人赔偿请求，显然构成程序违法。综上所述，一审判决认定事实不清、适用法律不当、程序违法，请求二审法院判如所请。 被上诉人弋江区城管执法局二审未提交书面答辩意见。 二审经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是在行政机关做出的《责令改正通知书》被确认无效后，被强制拆除的坡道及附属物和停业等经营损失应否得到赔偿。 根据《国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。行政机关承担行政赔偿责任的构成要件为：一是行政机关和行政机关工作人员存在违法行为；二是违法行为侵犯了原告的合法利益；三是违法行为与原告的合法权益受损之间存在因果关系。具体到本案，上诉人永盛驾训公司诉讼请求不能得到支持的理由如下： 一、被强制拆除的坡道及附属物的合法性存在问题。根据案件材料可以看出，该坡道及附属物的建设是上诉人永盛驾训公司承租黄燕实业公司厂房后，在该公司厂房内自行建设，没有规划、建筑等审批手续。在一、二审诉讼过程中，上诉人没有提供该建设系合法建筑的证明材料。上诉人永盛驾训公司认为对于被拆除建筑物是否属于合法建筑的举证责任在于被上诉人弋江区城管执法局，此观点显系对相关法律规定及国家赔偿案件举证规则理解有误。该部分上诉理由本院不予支持。 二、政府强制拆除行为应否对坡道及附属物灭失承担赔偿责任问题。政府强制拆除行为虽是导致该坡道及附属物消失的直接原因，但根据国家赔偿基本理论可以看出，只有公民等合法财产被违法强制拆除的才可以得到国家赔偿。本案中，上诉人永盛驾训公司没有提交相关的合法财产证据，故该诉求不能得到支持。 三、关于拆除后上诉人永盛驾训公司的停业等经营损失是否得到国家赔偿。根据案卷材料可以看出：2018年1月9日，弋江区经信委下发整治驾校专项实施方案，2018年1月23日，芜湖市国土资源局向黄燕实业公司下达《责令限期改正违法行为通知书》（芜土执法弋江[2018]002号），在被上诉人弋江区城管执法局向上诉人永盛驾训公司作出《责令限期改正通知书》之前，黄燕实业公司亦将相关整治要求通知了上诉人永盛驾训公司，对该事实上诉人永盛驾训公司一审庭审予以认可，相关案卷材料亦予以证实。按照常理，上诉人永盛驾训公司在知晓上述整改要求后，即应做好公司经营善后工作。其后产生经营损失的，应由自己承担责任。故上诉人永盛驾训公司在本案中要求被上诉人弋江区城管执法局承担停业损失的诉求没有事实与法律依据。原审法院对其诉请不予支持的裁判理由正确，本院予以认可。 综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人永盛驾训公司的上诉理由均因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；