吉林省吉林市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）吉02行终86号上诉人（原审原告）赵某，男，1973年3月7日出生，住磐石市。被上诉人（原审被告）磐石市农业农村局。法定代表人王某，局长。委托代理人侯某。委托代理人潘某。原审第三人刘某，男，1962年7月9日出生，住磐石市。上诉人赵某因诉被上诉人磐石市农业农村局撤销农村土地承包经营权证一案，不服吉林省磐石市人民法院（2020）吉0284行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人赵某在原审诉称：1.请求磐石市人民法院依法认定磐石市农业局为刘某颁发农村土地经营权证的行为违法无效，依法判令撤销刘某持有的吉（2018）磐石市农村土地承包经营权第101803号证书；2.请求磐石市人民法院依法判令由被告或第三人承担本案的诉讼费用。事实理由：在1996年春节前必须完成的磐石市二轮土地承包工作中，原告赵某家以其父亲赵金才为代表的农户，在××镇五社取得4块土地共1.36（0.24＋0.64＋0.45＋0.03）公顷的承包权，每一块土地的边界四至，见《朝阳山镇土地承包经营权证登记簿》。从2016年开始，草庙村五社依法开展了重新打地测量土地的确权工作。朝阳山镇农村经济合同管理站与其聘用的某农村土地确权测量公司为原告赵某家在1996年二轮土地承包时所取得的4块土地共1.36公顷承包田依法进行了登录记载。其中西沟0.45公顷水田地，位居于水库下（北）侧（边儿），实地面积现在已经扩大开垦到0.85公顷土地，加上位居于水库上（南）侧（边儿）实地面积是0.15公顷土地的地块，其边界四至是：东是山、西是山、南是山、北是水库；坝下坝上两块合计共计是1公顷的水田地，也都被刘某经村组报批登记在涉案的“101803号农村土地经营权证书”里，致使现在以赵某为代表人的农户6口人总计5块1.87（或者说1.88）公顷土地，都被错误登记在刘某所持有的“101803号农村土地经营权证书”里。在2016年到2020年的农村土地重新测量确权颁证工作中，由于草庙子村民委员会人为故意错误的报送材料，朝阳山镇经管站对该发包方的报送材料，没有严格履行初审程序，县级主管部门磐石市农业局，对朝阳山镇的报送材料没有认真履行审核程序，在没有磐石市政府委托授权的情况下，涉案农村土地经营权证，从其雇用的某土地确权测量公司的工作人员矫正手中随意流放到第三人刘某手中，致使刘某非法持有该证件，不能依法收回。《农村土地承包法》确立对农村土地适用所有权、承包权、耕种经营权等三权分立制度，只要原告赵某一家6口人在履行二轮土地承包合同期间的村民资格没有丧失，则其一家人到2027年土地承包权就不会丧失或随意转移到他人名下。因此，在2020年1月6日颁发涉案“101803号农村土地经营权证书”时，村、组未依法定条件进行申报，朝阳山镇政府工作人员未依法定条件据实予以核实，致使其填报、签批、发放的程序与实体均违法。原告依法具状起诉，请求磐石市人民法院依法认定被告磐石市农业局（代表人民政府）为第三人刘某颁发“吉（2018）磐石市农村土地承包经营权第101803号证书”的行为违法无效，依法判令撤销第三人刘某所持有的“吉（2018）磐石市农村土地承包经营权第101803号证书”，并承担诉讼费用。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》法释（2018）1号第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》法释（2018）1号第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告与第三人争议的焦点问题还是该土地的承包经营权归属问题，也就是使用权争议问题，首先应由人民政府处理。（2020）吉0284民初939号民事裁定书已作出应由人民政府处理的决定。故原告赵某的起诉不符法定条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《中华人民共和国土地管理法》第十四条及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释法释（2018）1号第十三条、第六十九条的规定，裁定驳回赵某的起诉。上诉人赵某上诉称：1.请求撤销（2020）吉0284行初26号行政裁定，认定磐石市农业局为刘某颁发农村土地承包经营权证的行为违法无效，撤销颁发给刘某的（2018）磐石市农村土地承包经营权第101803号证。2.由被上诉人承担本案的各项诉讼费用。事实及理由：原一审裁定确认的事实缺乏证据证明，致使其认定事实错误，适用法律错误，其裁定是抛开了诉讼请求，根据债权人原则上不具有原告资格的规定作出裁定，与本案的基本事实不符合。基于借贷的土地转让关系，与刘某持有2003年赵金才（赵某父亲，已去世）的土地承包经营权证、刘某的（2018）磐石市农村土地承包经营权第101803号证都已经被（2020）吉0284民初939号民事裁定认定是对争议五块2.014或者1.88公顷土地承包经营权的归属不具有证明力的证据，原一审的裁定，违反不诉不审不裁判原则。关于刘某的吉（2018）磐石市农村土地承包经营权第101803号证书是否应予依法撤销问题：一、五块共2.014或者1.88公顷土地是否确权登记在该证书里。农业局高明站长和测绘公司矫正与上诉人赵某在2020年4月21日的三个电话录音笔录和光盘，刘某在两次民事庭审中的庭审笔录等证据证明2.014公顷的五块土地都已经确权登记在该证书里。二、刘某是否在流转时已经取得了变更的土地承包合同。颁发农村土地承包经营权证的前提条件为承包方与发包方签订承包合同以取得土地承包经营权，然后进行层报审批合格后方可登记发放农村土地承包经营权证。本案中，刘某从两次民事庭审到一审行政庭审，自始至终一直都没有提供他与赵某双方和村、组签订的关于五块2.014公顷土地的变更承包合同，也未曾提供在土地流转时，赵某关于为刘某确权登记的书面申请和村民委员会或者村民小组的书面确认，也没有证明发包方和朝阳山镇人民政府向磐石市人民政府提出过颁证申请。三次庭审中上诉人每次都如实提供赵某家2003年和2018年的土地承包经营权证登记簿、颁证问题对策篇、最高人民法院2014年第3辑总第89157页的案例等权属证据，证明本案是土地承包经营权侵权纠纷。经审理查明：2003年8月30日磐石市人民政府为赵某家以其父亲赵金才为代表的农户发放了农村集体土地承包经营权证，经营权证记载承包土地4块共计1.36公顷。2015年2月11日，赵某、刘某双方签订了《转让水库土地协议》，协议约定赵某将6亩左右面积水库、10亩左右面积稻地转让给刘某。2017年1月20日赵某、刘某签订《转让土地协议书》，赵某将8.8亩土地转让刘某长期使用。2019年9月11日刘某向磐石市朝阳山镇草庙子村村民委员会申请重新确立承包关系，2019年9月15日磐石市朝阳山镇草庙子村村民委员会与刘某针对上述10亩及8.8亩土地签订了农村土地承包合同。2019年10月31日磐石市人民政府为刘某下发了（2018）磐石市农村土地承包经营权第101803号土地承包经营权证。赵某起诉要求撤销磐石市人民政府下发的（2018）磐石市农村土地承包经营权第101803号土地承包经营权证。本院认为：农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。涉案的10亩及8.8亩土地已由磐石市朝阳山镇草庙子村村民委员会发包给刘某，赵某主张自己对涉案18.8亩土地享有承包经营权并起诉要求撤销（2018）磐石市农村土地承包经营权第101803号土地承包经营权证，本案争议的实质是谁对涉案18.8亩土地享有承包经营权。赵某应当先行解决承包经营权纠纷，在经依法确认磐石市××镇民委员会将涉案18.8亩土地发包给刘某违法、赵某享有涉案18.8亩土地承包经营权后，才有起诉撤销（2018）磐石市农村土地承包经营权第101803号土地承包经营权证的行政诉讼主体资格。赵某的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原审法院裁定驳回起诉并无不当。综上，原审裁定适用法律正确，裁判结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张海啸审判员  郭娟娟审判员  张 薇二〇二〇年十一月二十三日书记员  隋雨桐