湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘31行终122号上诉人（原审原告）：王楚珍，女，1949年2月23日出生，土家族，湖南省永顺县人，住北京市海淀区。委托诉讼代理人：刘家辉，北京市德润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永顺县自然资源局。住所地：永顺县灵溪镇永顺大道**。法定代表人：谢深洪，男，该局局长。被上诉人（原审被告）：永顺县城市管理和综合执法局。。住所地：永顺县灵溪镇棚场街**法定代表人：王大辉，男，该局局长。原审第三人：符登俊，男，1989年2月14日出生，土家族，湖南省永顺县人，住湖南省永顺县。上诉人王楚珍因与被上诉人永顺县自然资源局、永顺县城市管理和综合执法局及原审第三人符登俊不履行法定职责一案，不服花垣县人民法院（2020）湘3124行初110号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。原审经审查认为，关于履行法定职责之诉，不意味着公民、法人或者其他组织随便向一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起不作为之诉。一般来说，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉应当具备几个条件：第一，向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律规范的规定、某一行政机关的允诺以及先行行为引起作为义务、某一行政协议的约定。总之，申请人要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获得了诉权。第四，被申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对个人的一般性调整，必须基于法律规范的明确规定。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的法定权利和合法利益。在原告合法权益未受侵犯的情况下，即使行政机关的“不作为”有可能侵害公共利益，个体也不必然具有提起行政诉讼的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。对于原告资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款又进一步作出具体规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条对“与行政行为有利害关系”进行明确界定。据此，“利害关系”应当包含四个方面的含义，即：一、存在一项法律规范赋予和保护的权利或利益；二、该权利或利益归属于原告个人；三、该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害；四、该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性。虽然相邻权受损属于行政诉讼原告适格情形之一，但该条规定应当理解为权利人只能就对相邻权产生直接影响的行政行为提起诉讼，而不能理解为只要涉及相邻权，权利人即可对任何行政行为提起司法救济。影响原告主体资格是否成立的因素可分为以下两种，一是起诉人诉请保护的权益类型，二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好符合行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人才具有原告主体资格，反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。故法律一般只赋予行政行为的相对人以及由此直接蒙受不利影响的主体提起诉讼的权利。本案中，第三人符登俊申请在永顺县××镇××社区××组××房，永顺县自然资源局为其颁发了《建设工程规划许可证》。建设过程中，因涉嫌未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，永顺县城市管理和综合执法局先后向符登俊下达《违法建房停建通知书》、《限期拆除违法建房通知书》；但违法建筑部分未予以拆除，该建筑主体已经完工。经庭审查明，原告王楚珍房屋与第三人符登俊搭建的具体位置之间并未相毗邻，该房屋搭建本身对王楚珍个人通风、采光、通行等相邻权益并无直接影响，现王楚珍以公共通行权、居住安全及前述等利益受影响为由提起本案诉讼，与被诉行政强制行为不具有法律上利害关系，不具备原告主体资格。其次，原告认为二被告未依法履行职责，行使的是公民对行政机关的普遍监督权，即对行政机关不影响自身利益行为基于监督权而提出的申诉、控告，此类监督权不属于受行政诉讼法调整的权益。对于永顺县自然资源局的起诉，其亦未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定提供其向永顺县自然资源局提出申请的证据。再者，行政强制是具有行政强制权的行政机关，依据法律法规的规定，在法定职权内，对行政强制相对人实施的行政强制行为，即行政强制是依职权的行政行为。是否对相对人采取行政强制措施，是由具有行政强制权的行政机关依照法律法规具体规定进行裁量，而不是仅根据举报线索对被举报人实施行政强制，或仅凭据申请人申请对第三人实施行政强制措施。综上，原告王楚珍不具备本案原告主体资格，对其起诉应依法不予立案，已立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告王楚珍的起诉。案件受理费50元，退还原告王楚珍。王楚珍上诉称,1.原审未仔细阅读本案被上诉人提供的证据，亦未到现场进行查看，即作出上诉人与第三人建筑不相毗邻的认定，属于认定事实错误。第三人违法建筑缩减了相邻间距，对上诉人房屋造成安全隐患，且影响上诉人的通风、采光，直接损害了上诉人的重大利益。上诉人与该被诉行政行为具有利害关系。因此，一审认为对上诉人通风、采光、通行相邻权益无直接影响，并认定上诉人不具备主体资格错误。2.本案被上诉人在发现第三人违法建设后，虽然下达了停工通知和限期拆除通知，但是没有依法采取任何行政强制措施，导致第三人违法建筑竣工，属于不履行法定职责。综上，被上诉人的消极履行法定职责的行为直接导致上诉人的相邻权受到侵害，上诉人有权向法院提起行政诉讼。请求依法撤销花垣县人民法院（2020）湘3124行初110号裁定，指令花垣县人民法院继续审理。本院经审查认为，本案审查的焦点是：上诉人王楚珍的诉请是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人王楚珍诉请：1.确认永顺县自然资源局、永顺县城市管理和综合执法局未依法履行职责；2.责令永顺县自然资源局、永顺县城市管理和综合执法局依照《行政强制法》第44条之规定，继续履行相应职责。经查，2018年6月26日，被上诉人永顺县城市管理和综合执法局对原审第三人符登俊的违法建设行为进行了查处，作出了《违法建房停建的通知》；同年7月31日作出《违法建房停建的通知》及《关于拆除非法建筑的通知》，要求符登俊立即停止违法修建行为并限其于2018年8月2日前自行拆除非法建筑。因案涉违法建筑并未被拆除，上诉人王楚珍于2020年6月6日向被上诉人永顺县城市管理和综合执法局邮寄《行政执法申请书》，申请事项为：“要求对永顺县灵溪镇玉屏村符登俊私建房违法建筑作出限期拆除通知书”。因被上诉人永顺县自然资源局、永顺县城市管理和综合执法局未作出上诉人王楚珍申请之行为，王楚珍向法院提起被诉行政机关不履行法定职责之诉。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政强制法》相关规定的精神，对涉及违反上述法律的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已授予行政机关强制执行权，人民法院应不予受理行政机关的此类强制执行申请。上诉人王楚珍向原审提起本案履行拆除违法建筑职责之诉，实为向人民法院申请强制执行，其诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，原审以上诉人王楚珍不具备本案原告主体资格为由，驳回上诉人的起诉，虽适用法律错误，但结果处理恰当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吴代双审判员  石 俊审判员  卓凤霞二〇二〇年十一月十七日法官助理向星霖书记员宋云瑞附：本裁定适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……