江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终256号 上诉人（原审被告）泰州市海陵区人民政府城东街道办事处，住所地江苏省泰州市海陵区口泰路**。 法定代表人刘新民，主任。 委托代理人刘小星，江苏运泰律师事务所律师。 委托代理人王琦，江苏运泰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）泰州中加生态园发展有限公司，，住所地江苏省泰州市东风北路** 法定代表人陈体江，董事长。 委托代理人杨东升，江苏圣典（泰州）律师事务所律师。 委托代理人季馨羽，江苏圣典（泰州）律师事务所律师。 原审第三人泰州市海陵区城东街道唐甸村村民委员会，住所，住所地江苏省泰州市海陵区城东街道唐甸村村庄西北角div> 法定代表人徐国华，主任。 原审第三人泰州市海陵区城东街道孙金村村民委员会，住所，住所地江苏省泰州市海陵区泰渔路**div> 法定代表人张友云，主任。 两原审第三人共同委托代理人陈海华，江苏运泰律师事务所律师。 两原审第三人共同委托代理人王景阳，江苏运泰律师事务所律师。 上诉人泰州市海陵区人民政府城东街道办事处（以下简称城东街道办）因城建行政强制一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初265号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2019年2月20日至2019年3月28日，泰州中加生态园发展有限公司（以下简称中加公司）在泰州市××××号中加公司内建设的建筑设施被拆除。中加公司提供的录像及照片显示城东街道办的主要负责人及多名工作人员在拆除现场。2019年3月14日，城东街道办向中加公司出具书面材料，载明：城东街道根据市、区“大棚房”专项整治工作要求，由唐甸村组织实施拆除中加生态园范围内的全部违建房屋、物流大棚及部分道路。拆除的相关影像资料及部分评估资料（含房屋面积），将提供一份给中加公司。并附拆除项目：1.智能温室大棚一处；2.水族馆一处；3.饭店一处；4.木房16间；5.员工宿舍4小排；6.河西35户房屋；7.养殖房；8.部分道路。城东街道办在落款处盖章。中加公司认为，城东街道办的强拆行为造成其数千万元合法财产损失，为维护自己的合法权利，诉至法院，请求确认城东街道办的强拆行为违法。 原审另查明，2018年至2019年期间，全国“大棚房”专项整治清理工作在行政机关进行自上而下部署、落实、交办、整改、督办。2018年10月10日，城东街道办按照江苏省开展“大棚房”问题专项清理整治行动电话会议的部署，确保“大棚房”治理行动取得实效，成立城东街道“大棚房”整治专项行动领导小组，组长为城东街道党工委副书记、办事处主任梅宏俊。2019年2月21日，泰州市海陵区“大棚房”问题治理专项行动领导小组办公室向各镇、街、园区转发泰州市“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室《关于做好“大棚房”问题违法违规项目整改整治及检查验收工作的通知》（泰专项行动办〔2019〕6号），该通知要求落实责任，乡镇政府（街道办事处）主要负责同志为第一责任人，指定专人负责具体落实，确保整改工作责任明确、分工具体。 原审再查明，中加公司于2010年9月27日经原泰州市工商行政管理局登记成立，法定代表人陈体江。2011年11月11日，中加公司法定代表人陈体江（甲方）与泰州市海陵区城东街道孙金村村民委员会（以下简称孙金村委会）（乙方）签订农村承包土地经营权流转合同，约定：乙方接受本村农户委托，将所属承包地、自留地以乙方名义流转给甲方使用……流转形式为租赁（承包经营），流转期限自2012年1月1日至2028年12月31日。合同鉴证方为泰州市海陵区城东街道土地流转服务中心。中加公司法定代表人陈体江（甲方）又与泰州市海陵区城东街道唐甸村村民委员会（以下简称唐甸村委会）（乙方）签订农村承包土地经营权流转合同，约定的流转形式及期限与上述合同一致。2012年5月3日，原泰州市国土资源局海陵分局向中加生态园作出泰海国土资函[2012]1号《关于中加生态园项目用地报批的函》，载明：你单位报来中加生态园项目总体规划图该局用地科已进行了初审，不符合国土资源部、农业部联合下发的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》文件和区政府办公室《关于完善实施农用地管理的通知》（泰海政办[2011]63号）文件精神；你单位重新规划设计后，由城东街道办根据泰海政办[2011]63号文件要求，报区政府组织农业、国土、规划、住建、水利、环保、城管等部门会办审批；5月31日前需完成设施农用地审核手续的办理。 原审审理中，中加公司认为被拆除的建筑为合法建筑，但未提交相关建设的用地、规划、建设审批手续。城东街道办庭审中陈述，城东街道根据上级文件成立工作组，拆除期间，工作组进入唐甸村、孙金村配合做好“大棚房”整治工作。 原审法院认为，本案的争议焦点为：1.拆除行为的实施主体，即本案的被告应当如何确定；2.拆除行为是否合法。 关于焦点1，因涉案拆除行为欠缺确定行政机关作出的要式文书，故应结合相关证据综合认定拆除行为的决策者与实施者。首先，中加公司依据录像、照片及城东街道办向其作出的书面说明，认为系城东街道办实施了拆除行为，拆除现场有城东街道办工作人员在场，完成了初步举证责任。其次，城东街道办根据相关文件要求设立了城东街道“大棚房”整治专项行动领导小组，该领导小组系城东街道办成立的临时机构，其作出行政行为的相应法律后果应当由设立该临时机构的城东街道办承担。第三，从城东街道办设立“大棚房”整治专项行动领导小组的形式可知城东街道办具有“大棚房”整治工作的相应行政管理职责。唐甸村委会、孙金村委会仅系城东街道办的行政助手和行政辅助者，两村委会并无能力独立开展“大棚房”整治工作，即使两村委会实际实施了拆除行为也系受城东街道办委托所为。综上，城东街道办系本案适格的被告。 关于城东街道办及两村委会主张本案系两村委会根据合同约定拆除违法建筑、属于民事自救行为、不属于行政诉讼受案范围的意见。该院认为，法律并未赋予民事主体在非紧急状态下进行积极恢复权利的私力救济权力，两村委会根据合同约定即径行实施拆除行为于法无据，涉嫌违法；城东街道办作为行政机关在两村委会实施涉嫌违法的所谓“自救行为”时，主要负责人及多名工作人员均在现场与常理不符；该意见亦与全国“大棚房”专项整治清理工作在行政机关进行自上而下部署、落实、交办、整改、督办的事实不符，故对城东街道办及两村委会的上述意见法院不予采信。 关于焦点2，城东街道办作为政府派出机关，组织实施拆除中加公司位于泰州市××××号建设的建筑设施，具备行政行为的主体要素与权能要素，涉案拆除行为应认定为行政行为。城东街道办未提交证明行政行为在职权、事实认定以及程序等方面合法性的证据，故其实施的拆除行为应予确认违法。城东街道办对其向中加公司作出的书面说明中所附拆除项目未持异议，法院予以确认。 据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认城东街道办于2019年2月20日至2019年3月28日拆除中加公司在泰州市××××号所建智能温室大棚、水族馆、饭店、木房16间、员工宿舍4小排、河西35户房屋、养殖房、部分道路的行为违法。案件受理费50元，由城东街道办负担。 城东街道办不服，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，并发回重审或者依法改判。理由如下：1.法院不能以城东街道办在拆迁现场的视频及照片就认定城东街道办系案涉拆迁主体。从拆迁现场的视频及照片可以看出，除了城东街道办的工作人员在现场外，还有公安、城管、区政府的工作人员；2.虽然城东街道办成立了“大棚房”整治专项行动领导小组，但是系依据政府相关文件要求实施的。本案的拆迁行为是村委会的民事自救行为，与上诉人成立领导小组没有关联；3.城东街道办与两村委会并非委托关系，城东街道办只是为两村委会提供法律建议。被上诉人存在违规用地的行为，城东街道办建议两村委会与被上诉人解除租赁合同，维护村集体的合法权益。两村委会最终采取何种方式，城东街道办并不过问；4.本案的拆迁行为并无强制性质。从拆迁现场的视频来看，被上诉人提前将违法房屋内有价值的财物腾空，其是自愿将违法房屋交给两村委会拆除的，拆迁现场并不存在暴力冲突、阻工的现象。一审法院在认定事实和适用法律上都存在错误，请求法院依法支持上诉人诉请。 被上诉人中加公司在二审中答辩称：1.上诉人在其辖区内具有“大棚房”整治的行政管理职责，并向被上诉人出具了行政强制拆除通知书，同时上诉人多名工作人员都在拆迁现场参与强拆工作；2.被上诉人并不同意拆迁行为，并多次至上诉人处要求停止强拆。上诉人上诉状中陈述被上诉人主动将房屋腾空与视频内容不符。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决。 原审第三人唐甸村委会在二审中答辩称，本案被上诉人租赁唐甸村土地，违反合同约定改变土地农业用途进行商业开发，唐甸村委会根据合同约定拆除违法建筑属于民事自救行为，不属于行政诉讼的受案范围。 原审第三人孙金村委会在二审中答辩称，本案被上诉人租赁孙金村土地，违反合同约定改变土地农业用途进行商业开发，孙金村委会根据合同约定拆除违法建筑属于民事自救行为，不属于行政诉讼的受案范围。 本院经审理确认一审查明的事实。 本院认为,本案二审中的主要争议焦点为城东街道办是否是案涉拆除行为的主体。 首先，根据本院查明的事实可知，上诉人城东街道办按照相关文件的部署，成立城东街道办“大棚房”整治专项行动小组，城东街道办主要负责同志是“大棚房”问题违法违规整治整改及检查验收工作的第一责任人，具有统筹推进抓向整改工作，确保治理行动取得实效的职责。其次，2019年3月14日上诉人城东街道办出具的情况说明明确载明：“城东街道根据市、区“大棚房”专项整治工作要求，由唐甸村组织实施拆除中加生态园范围内的全部违建房屋、物流大棚及部分道路。拆除的相关影响资料及部分评估资料（含房屋面积），将提供一份给中加生态园发展有限公司。”由此可见，中加公司案涉房屋是因“大棚房”专项整治活动被拆除的，且上诉人城东街道办为了实施拆除行为，推进专项整治工作，已就被上诉人的房屋、装饰装潢及附作物等委托专业评估机构进行了评估。再次，上诉人及被上诉人提交的强拆现场视频录像均能证明上诉人城东街道办的工作人员在现场指挥强拆。综合上述三点，足以认定实施本次拆除的主体是上诉人城东街道办。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，唐甸村委会和孙金村委会虽然承认系由其实施的强制拆除行为，但村委会并不具有强制拆除他人房屋的法定职权，且结合情况说明中的相关内容及视频录像中反映的相关事实，可以认定即便系唐甸村委会和孙金村委会具体实施了案涉拆除行为，亦应视为受上诉人城东街道办的授权即委托，相应的法律责任应由委托机关即上诉人城东街道办承担。 上诉人城东街道办在法定的举证期限内未提交事实拆除行为的证据、依据，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条的相关规定，应视为被诉行政行为没有相应的证据。 据此，原审法院判决城东街道办的拆除行为违法并无不当，且程序合法，本院依法予以维持；上诉人的上诉请求不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人泰州市海陵区人民政府城东街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 曹海霞 审 判 员 刘春生 审 判 员 蔡 鹏 二〇二〇年十一月十六日 法官助理 冯 露 书 记 员 王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；