贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行初293号原告：游万长，男，汉族，1933年3月23日生，住贵州省正安县。委托代理人：张定龙，贵州首约律师事务所律师。被告：正安县人民政府。住所地正安县珍州西路。法定代表人：吴起，县长。行政机关出庭负责人：李俊，副县长。委托代理人：荣强。委托代理人：周林君，贵州山一（正安）律师事务所律师。原告游万长诉被告正安县人民政府（以下简称正安县政府）确认强制行为违法一案，于2020年6月18日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向正安县政府送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月25日公开开庭审理了本案。原告游万长的委托代理人张定龙、被告正安县政府行政机关出庭负责人李俊及其委托代理人荣强、周林君到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2009年，正安县向原告颁发了《林权证》，此证上登记了凤仪镇山峰村沙坝组，四至为东至公路、南至雷贤顺林、西至雷贤明土、北至雷贤兵林，面积为0.1亩（原告对该面积有异议，实际面积为3.67亩）。2019年4月17日，正安县政府印发《关于对正安县城山峰闹塘桥和崇兴寺片区改造范围内土地、房屋进行征收补偿的决定》（正府发[2019]5号），征收面积64.54亩，涉及原告林地。期间，由凤仪街道办山峰社区支部书记吴猛等人出面协调土地征收事宜。协商中，原告要求提供批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围和面积及征地补偿标准，但吴猛等人未提供，仅告知原告征收依据为正安县政府的正府发[2019]5号文件。因无法确认征收的合法性，加之原告对林地有异议，未签订征收协议。2019年10月29日，在无任何通知的情况下，正安县政府委托“不明机关”实施强制拆除，指挥挖掘机对原告家庭林地进行破坏，将所有林木损坏，并强行占地施工，原告家人多次到现场交涉无果。综上，根据法律规定，被告的行为严重损害了原告的合法权益，拆除行为程序违法，拆除主体不合法，其行为违背了依法行政及程序公正原则。为维护原告的合法权益，特向法院提起诉讼，请求：1.确认正安县政府强制占用原告林地的行为违法，并立即停止违法占用林地行为，将林地归还原告。2.诉讼费用由被告承担。原告游万长向本院提交了下列证据：第一组：原告身份证复印件。证明原告诉讼主体适格。第二组：林权证，林地面积测量图纸。证明正安县政府于2009年4月2日向原告颁发林权证，权利人为游万长，涉案林地四至为东至公路，南至雷贤顺林，西至雷贤明土，北至雷贤兵林，林地的实际面积为2446.15平方米，林权证上登记为庙堡的林地被被告强行占用。第三组：凤办复[2020]3号文件，党政办复[2020]1号文件，凤办复[2020]7号文件。证明：原告之子因原告合法持有林权证的林地面临“非法”征收，曾向相关部门进行申诉的事实，但有关部门对原告之子的申诉请求未能妥善处理，且调查核实的情况与客观事实不符，并且对原告之子提出的“要求提供批准征地机关、批准文号、用途、范围等相关文件及资料”该项申诉请求，有关部门既未向原告提供，也未明确告知原告有权依法申请政府信息公开。第四组：2019年10月29日录制的视频录像。证明被告对原告的林地进行强制违法拆除及原告到拆除现场进行阻拦的事实。被告正安县政府答辩称：答辩人按照政府相关文件要求，依职权对原告涉案林地进行拆除，符合法律规定，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。1.征收案涉林地符合文件要求和法律规定。为改善人居环境，促进经济发展，按照正府通告[2019]3号和遵府函[2014]135号文件要求，将崇兴寺范围内的林地规划为发展区域，符合正安县城总体规划。原告的林地位于规划区内，答辩人进行征收符合文件要求。2019年4月17日，答辩人根据正府通告[2019]3号文件要求，作出正府发[2019]5号文件，载明了征收的相关事项。为传达前述文件精神，山峰社区多次召集包括原告之子游志国、游志超在内的当地居民召开座谈会，且每次会议均释明了征地用途、范围、面积及补偿标准等事项，与会人员均签字确认，答辩人在征地前履行了相应义务。征收案涉林地不仅改善原告生活环境，而且让很多居民取得实惠。2.拆除涉案林地程序合法。2019年9月5日，正安县凤仪街道棚改办指挥部告知原告之子游志国、游志超等人于9月15日到现场进行土地丈量，原告收到通知后，未在告知时间内明确表态。为了拆迁工作的顺利推进，同时保证原告的合法权益，不得不委托有资质的测绘公司对原告林地进行丈量，并要求多家单位参与，保证测量结果的客观公正。3.原告主张未签订征收协议的原因之一是对被征林地面积有异议，与客观事实不符。4.案涉行为不具有可撤销性，原告诉请答辩人归还林地的理由不能成立。即便答辩人在拆除过程中存在程序上的瑕疵而导致行为被确认违法，但对原告权利不产生实际影响。若撤销本案行政为，会给公共利益造成重大损害，另外，林地已被拆除，不复存在，其要求返还林地，无任何意义。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告正安县政府向本院提交下列证据：第一组：1.遵义市人民政府遵府函[2014]135号文件及正安县城总体规划图；2.正府通告[2019]3号文件及正府发[2019]5号文件；3、会议记录。证明目的：1.遵义市人民政府对正安县城总体规划作出批复，同时证明被告征收涉案林地符合正安县城总体规划及该文件要求；2.证明被征林地属于规划区范围；3.被告针对山峰社区崇兴寺片区改造项目的征收范围、征收与补偿时间等事项作出通告，同时告知对通告有异议者可走法律救济途径；4.被告依法作出征收补偿决定，明确了具体补偿时间、补偿方案等事项；5.被告多次召集包括原告之子游志国、游至超等人在内的当地居民召开座谈会，并且每次会议都释明了征地的用途、范围、面积及征地补偿标准等事项，与会居民均签字确认，答辩人在征地前履行了相应的义务，进一步证明了征地程序的合法性。第二组：1.通知及现场送达照片；2.测绘公司资质证书、现场记录表、数据统计表；3.补偿兑现明细表；4.现场照片。证明目的：1.被告告知原告在规定的期限内丈量被拆林地并送达原告，原告拒绝签收，同时拒绝配合被告委托第三方进行测量工作，与其提出对林地面积有异议自相矛盾；2.被告委托具备测绘资质的遵义黔北精诚测绘有限公司对涉案林地进行测量，测绘结果为1138.21㎡的事实；3.测绘现场有多家单位负责人参与，互相监督，测绘程序合法，结果客观公正。4.证明被告在拆除涉案林地前，履行了相关法定义务，并保证了原告的合法权益，被告拆除涉案林地程序合法；5.相关被征收居民领取补偿费用，被告按照相关文件要求积极履行补偿义务；6.涉案林地已被拆除，不复存在，该行政行为不具有可撤销内容，原告诉请归还林地不能实现。经庭审质证，本院对证据认证如下：对原告出示的第一组原告身份信息及第二组证据的中的林权证的真实性、合法性、关联性予以确认，对第二组中林地面积测量图纸的真实性予以确认，对第三组、第四组证据的真实性、关联性予以确认。对被告出示的证据的真实性、合法性、关联性予以确认。经审理查明：原告系正安县凤仪镇山峰村（现已变更为凤仪街道办事处山峰社区）沙坝组村民。2009年4月，被告向原告家庭颁发了正安林证字（2008）第××号林权证，该证上记载了庙堡等林地，其中：庙堡的面积为0.1亩，四界为：东至公路、南至雷贤顺林、西至雷贤明土、南至雷贤兵林。2014年6月30日，经遵义市人民政府作出遵府函〔2014〕135号批复，原则同意了《正安县城市总体规划（2013-2030）》，并作出相关要求。为拓展城市空间，改善人居环境，提升城市品位，完善市政公共设施建设，促进经济发展，根据正安县城总体规划，2019年3月29日，被告发布正府通告〔2019〕3号《关于实施山峰闹塘桥和崇兴寺片区改造项目征拆行为的通告》，决定对山峰闹塘桥和崇兴寺片区实施改造，并附正安县山峰闹塘桥片区改造征拆红线图。2019年4月17日，被告发布正府发〔2019〕5号《关于正安县城山峰闹塘桥和崇兴寺片区改造范围内土地、房屋进行征收补偿的决定》，决定对山峰闹塘桥和崇兴寺片区改造范围内的土地、房屋进行征收，并附征拆红线图、征收补偿方案。原告家庭的庙堡林地被纳入前述改造项目范围内。2019年4月起，征拆项目指挥部、山峰社区等单位组织征收改造范围内的民众代表召开会议，就有关征拆工作的相关事宜进行座谈，传达相关文件精神，听取民众意见。原告之子游志国、游志超参加了有关座谈。2019年9月5日，被告下设的凤仪街道棚改工程建设指挥向原告之子游志国、游志超发送通知书，要求其于2019年9月15日到庙堡土地现场，对该土地进行丈量，但其拒收。嗣后，被告组织镇、社区及相关单位干部，并委托遵义黔北精诚测绘有限公司对案涉林地进行了测绘。此间，被告下属相关单位与原告就补偿事宜进行协调、磋商，因差距过大，未达成一致意见，双方未签订征收补偿安置协议。2019年10月29日，被告组织相关人员将原告庙堡林地拆除占用，原告对该强制拆除占用行为不服，向人民法院提起诉讼，请求判如诉请。另查明：原告之子游志国对房屋和林地被征收有异议，先后向政府、信访局、纪委反映，凤仪街道办事处根据上级安排，对游志国的反映进行了相应回复。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院对行政行为是否合法进行审查。据此，本案审查的重点是被告于2019年10月29日强制占用原告庙堡林地的行为是否合法。首先，本案中，被告因实施城市改造项目，就原告涉案庙堡林地的补偿未能协商一致，将原告家庭林地强制占用，直接导致原告林地灭失，从行为性质上看，属行政强制执行行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”的规定，首先，作出行政强制拆除行为的前提是有合法的行政决定，但本案中，被告在实施强制拆除行为前，无合法的行政决定。其次，被告也未提供证据证明其有实施强制占用原告涉案林地的法定职权。故被告对原告林地实施强制占用的行为主要依据不足，超越法定职权。第二，行政强制行为往往涉及相对人财产权益转移、灭失，影响重大，矛盾尖锐，情况复杂，为此，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条对行政强制执行行为规定了严格的程序和步骤，行政机关在实施强制执行行为前，应书面催告当事人履行义务，并在催告书中明确载明当事人享有陈述和申辩的权利；当事人经催告逾期仍不履行行政决定且无正当理由时，有强制执行权的行政机关可以作出强制执行的决定，并在强制执行决定书中载明当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。但被告未按前述法律规定实施行政强制占用行为，其强制占用行为程序违法。第三，被告实施的强制行政行为超越法定职权、证据不足、程序违法，不符合强制执行的规定，依法应予撤销，但本案强制占用行为已执行完毕，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，应确认被告强制占用原告林地的行为违法。对被告认为其强制占用行为事实清楚，符合法律规定，程序合法的理由，本院不予采纳。原告诉请被告停止对庙堡林地的使用并要求返还该林地，因案涉林地已被实际拆除占用，客观上无法返还，加之案涉林地所在位置正处于正安县重大民生改造项目推进过程中，如若停止使用，不利于重大民生工程的推进，势必损害社会公共利益，故对原告要求停止占用案涉林地并及要求返还的请求，本院不予支持。因本案被告实施的项目所在区域已经纳入城市规划区，涉案项目的实施符合正安县城总体规划，为实质化解争议，避免诉累，减少诉争，有效解决当事人的利益诉求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”的规定，本案应判决被告采取补救措施。因本案系被告实施项目征收而实施的强制占用行为，应依法取得实施涉案项目征收所在区域的农用地转为建设用地并征为国有的土地批准手续，被告明确表示没有取得上述手续，并主张正安县作为国家深度贫困县，根据中央文件可以对项目用地边实施边上报审批，为此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条的规定，被告应当采取补救措施办理涉案项目的农用地转用并征为国有的土地批准手续。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告正安县人民政府于2019年10月29日强制占用原告游万长庙堡林地的行为违法。二、由被告正安县人民政府依照本判决采取补救措施；三、驳回原告游万长的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告正安县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉费50元，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。审 判 长  冯再军人民陪审员  冯光秋人民陪审员  吴跃美二〇二〇年十一月三日法官助理王喻庆书记员陈顺