西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1261号 上诉人（原审被告）西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地陕西省西安市长安区兴隆街道西太路高新区大项目建设指挥部。 法定代表人齐海兵,主任。 委托代理人张西宁，工作人员。 委托代理人吕智平，陕西洪振律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张有记，男，汉族，1946年12月20日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住甘肃省庆阳市西峰区。 委托代理人沈磊,北京市盈科（西安）律师事务所律师。 委托代理人宋广浩,北京市盈科（西安）律师事务所律师。 原审被告西安市高新区兴隆街道办事处，住所地西安市高新区交叉口西北角。 负责人常彦真，主任。 委托代理人张森鹏，该单位工作人员。 委托代理人李超，陕西云德律师事务所律师。 上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）与被上诉人张有记、原审被告西安市高新区兴隆街道办事处（以下简称兴隆街办）其他行政管理行政合同纠纷一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1406号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2012年8月17日，原告张有记（乙方：被拆迁人）与西安市高新区长安通讯产业园管理办公室（甲方：拆迁人）签订《拆迁安置补偿协议书》，约定甲方对乙方予以住房安置总面积210㎡并给予经济补偿费106133元，并向原告出具《西甘河拆迁安置房屋移交验收单》，该单据记载“被拆迁人：张有记；移交时间：2012年10月1日。制卡单位：西安高新区长安通讯产业园管理办公室。”后该办公室于2018年7月13日向原告作出《关于撤销〈西甘河拆迁安置房屋移交验收单〉的决定书》，原告张有记于2018年8月向一审法院提起行政诉讼，要求撤销上述《决定书》，该案审理过程中，一审法院向本案被告高新管委会依法调取了（2012-永久-拆迁办-3551）《长安区XX乡XX村拆迁安置协议》，后原告于2018年10月24日向一审法院递交撤诉申请，自愿撤回该案的起诉。2019年4月19日，原告向该办公室递交《房屋拆迁安置申请书》，要求后者按照与原告签订的《拆迁安置补偿协议书》向原告办理拆迁安置房屋手续，2020年4月15日，被告兴隆街办向原告作出《告知书》，认为因2018年7月13日西安高新区长安通讯产业园管理办公室向原告下发了《关于撤销〈西甘河拆迁安置房屋移交验收单〉的决定书》，该被告只能执行该决定书，如原告对该决定书有异议，建议其通过司法程序维护其权益。2020年4月28日，原告向一审法院提起行政诉讼。另查明，根据高新党发【2008】22号《中共西安高新区工委西安高新区委员会关于设立西安高新区长安通讯产业基地管理办公室的通知》被告设立西安技术产业园开发区长安通讯产业基地管理办公室，且被告认可其已向原告发放其安置协议书中涉及的经济补偿款，但协议中所涉210㎡房屋未予安置，该协议未被撤销，亦未与其辩称的原告其他兄弟户签订涉案拆迁房屋的安置补偿协议。原告述称其因未被安置房屋，于2015年至今租房度日，并提供其房东刘恩庆视频证言及书面证言，其中2016年房屋租金8000元、2017年10000元，2018年12000元、2019年15000元，并已预支付2019年10月至2020年10月房屋租金15000元。再查明，经一审法院询问，原告述称其于2018年11月曾向其所属管辖法院提起民事诉讼，要求被告高新管委会根据涉案协议履行为其安置房屋的法定职责，但被告知其诉请不属于民事诉讼受案范围而未予立案。被上诉人张有记的一审诉讼请求为：1.判令被告依法履行与原告签订的《拆迁安置补偿协议书》，向原告兑现房屋安置义务;2.判令被告补偿原告因未享受安置住房导致的租房损失80000元（暂从2015年2月17日计算至2020年6月8日，共计1938天，约合64个月——计算至实际安置之日）；3.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，本案的争议焦点为1、本案是否属于行政诉讼受案范围；2、本案原告起诉是否超过法定起诉期限；3、二被告是否存在不履行法定职责的情形，是否应当向原告履行安置补偿的法定职责并补偿原告主张的租金损失。针对焦点1，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。该项规定系2014年11月1日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定》所增加。尽管该决定自2015年5月1日起施行，但一概以此时间为界认定因行政协议产生的争议是否属于行政诉讼受案范围并不确当，一个重要原因是修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》明确列举行政诉讼受案范围的第十一条第一款在其第八项作了兜底规定。本案中，原告称其在拿到拆迁安置协议后即向其所属管辖法院提起民事诉讼，但被告知属于行政诉讼范畴而未被立案的主张符合常理及现实情况，且本案所涉安置协议一方主体为行使行政权力对案涉房屋实施拆迁并应当履行安置补偿义务的行政机关而非其他民事主体，故在此情况下，将原告的诉权再次阻挡在行政诉讼门槛之外，原告的安置补偿救济途径将无路可循，故一审法院对涉案安置补偿协议作为行政协议予以审查，符合实质性解决原告诉争权益的行政诉讼立法精神。针对焦点2，起诉期限与诉讼时效不同。在法定期限内提起诉讼为行政诉讼的一种法定起诉条件，诉讼时效则为民事诉讼的一种实体判决条件。因行政协议兼具公法性与私法性的双重属性，故应当区分适用起诉期限和诉讼时效的规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”之规定，对于行政机关基于单方行使权力作出的变更、解除行政协议等行为，适用起诉期限制度；对于涉及行政机关单方行使权力的不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，则适用诉讼时效制度。本案中，原告认为被告未履行与其所签协议中的向原告安置房屋义务，则应当适用诉讼时效制度。经一审法院询问并结合本案证据审查，原告与被告高新管委会虽早于2012年8月已签订涉案安置补偿协议，但结合协议中关于过渡期三十个月的约定、被告高新管委会于2018年7月向原告作出《关于撤销〈西甘河拆迁安置房屋移交验收单〉的决定书》、原告于2018年底拿到涉案安置补偿协议，于2019年4月向被告高新管委会申请履行协议内容，被告兴隆街办于2020年4月始向原告作出告知其寻求司法救济的回复，即原告基于安置协议及信赖利益等待被告高新管委会安置房屋，被告高新管委会在未撤销涉案协议、亦未与其辩称的原告其他亲属户签订涉案拆迁房屋安置补偿协议的情况下，其怠于履行安置补偿义务并对原告信赖期待的拒绝应构成对诉讼时效的合理中断事由，其告知原告通过司法途径维权的行为，应当构成原告未超过本案诉讼时效的合理抗辩事由。针对焦点3，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”及本案查明的事实，被告高新管委会作为涉案安置协议一方行政主体，在该协议仍合法有效且未被撤销、该被告亦向原告部分履行协议约定的给付补偿款的情况下，应当依照《合同法》、《行政诉讼法》及上述条例的规定诚信、依约履行涉案协议中的相关义务，故对被告认为原告兄弟亲属间存在继承权益纠纷的辩称因不能抗辩该协议合法有效的事实且不属于一审法院审查范畴，一审法院对该辩称依法不予认可，对原告认为该被告应当依约履行协议的主张依法予以支持。因涉案协议约定的过渡期满截至2015年2月17日，故截至该日止被告应当依约向原告履行房屋安置义务，故原告主张被告至今未能履约造成原告租房度日的主张符合常理，一审法院依法予以支持。但因原告向一审法院提交的2020年租房合同、房主证言等不足以完全印证其主张租金80000元的损失具体数额，故一审法院结合今年度房屋租赁行情、其租房年限等合理因素，将其未被安置房屋导致的租金年损失暂定10000元/年为宜，其损失共计应计算至被告最终实际向其安置房屋时止。综上，如行政机关存在依职权应履行的法定职责，其即应持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而归于消灭，亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决：一、被告西安高新技术产业开发区管理委员会于本判决生效之日起六十日内按照其与原告张有记签订的拆迁安置补偿协议内容向原告依法履行安置房屋的法定职责；二、被告西安高新技术产业开发区管理委员会向原告张有记补偿其因未被及时安置房屋造成的租金损失10000元/年（计算自2015年2月17日至被告实际向原告安置房屋之日止）。案件受理费50元，由被告西安高新技术产业开发区管理委员会负担。 上诉人高新管委会上诉称：一、案涉房屋归属纠纷在于被上诉人违背承诺,一审法院对案件事实认定不清。本案起因为长安区XX街XX村的土地征收行为。在征地过程中,对征地范围内的合法地上附着物及相关权利人需要相应补偿安置。本案所涉房屋为被上诉人等兄弟祖遗房产。被上诉人在签订安置协议时明确承诺“本人披露的张有记户的家庭构成、户籍情况,以及该户及其所有被拆迁房屋的共有人和权利人的情况,真实、完整、有效、无疏漏”。承诺“若户内部或与他人有纠纷,或者张有记户内部对本协议内容有争议,或者本人疏漏相关权利人或财产造成纠纷的,本人承诺自行妥善解决并承担责任”,并承诺“如因上述确认事宜存在虚假,不完整,无效等情况,或者违反本承诺,因此给贵办及相关单位、个人造成损失的,由本人承担全部损失”。签订协议后,被上诉人兄弟张登记等就该院房产归属向上诉人下属机构长安园管办提出异议,要求将该院安置房屋等归其所有,并向长安园管办提供了1995年5月30日分书遗嘱,遗嘱显示老屋房产及老人所有财产归赡养人张登记所有,与其他人无关。本协议即日起以前所有分书、协议、条款等同时作废。该分书遗嘱与被上诉人提供的1962年、1986年分书文件内容矛盾,由此,案涉房产归属产生争议。为避免矛盾激化,上诉人、兴隆街办、西甘河村、动迁公司等与被上诉人四兄弟多次谈话调解,但无果。为避免矛盾激化长安园管办暂缓了被上诉人在XX基地XX房XX房工作,并要求被上诉人等以协商或者司法途径明确各自的继承权限及份额,在解决好内部争议后再行分配安置房屋。因被上诉人在签订安置协议时有明确承诺,“若户内部或与他人有纠纷,或者张有记户内部对本协议内容有争议,或者本人疏漏相关权利人或财产造成纠纷的,本人承诺自行妥善解决并承担责任”。本案争议的产生恰恰是因被上诉人虚假承诺导致产生相关争议,依据被上诉人的承诺,应当由其自行妥善解决并承担责任。承诺不可背弃,被上诉人的承诺是签订安置协议的条件之一,协议签订后因被上诉人承诺内容失实导致产生纠纷,被上诉人具有按承诺内容自行解决相关纠纷的责任。在纠纷解决之前,上诉人停止履行协议是为了避免纠纷扩大,并不违背双方协议精神,也不是上诉人怠于履行安置补偿的法定职责。本案一审法院没有全面查清事实,对被上诉人在签订协议过程中的承诺内容没有审查,导致双方的权利义务失衡,被上诉人不能只享受权利,但却对自身义务可以弃之不顾。一审法院基于此,并判决上诉人补偿被上诉人每年一万元租金损失更是因果错误,将本应由被上诉人承担的责任转由上诉人承担,是未查明事实的一种错误归责。二、被上诉人超过法定起诉期限,一审法院不予认定与法不符。本案所涉房屋安置工作于2015年开始组织回迁,因被上诉人家庭内部纠纷,上诉人下属机构长安园管办明确告知被上诉人停止其房屋回迁分配,要求包括被上诉人在内的所有权利主张人通过司法途径确定各自的继承权限后再行分配安置房屋。但被上诉人没有按照其承诺内容履行,一直没有以合法、合理手段就房屋继承进行协商或者请求司法裁决并拖延至今。根据一审法院的认定,本案应适用诉讼时效制度。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条的规定,“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年”,“诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的,依照其规定”。关于时效中断,该法第一百九十五条规:有下列情形之一的,诉讼时效中断,从中断、有关程序终结时起,诉讼时效期间重新计算:(一)权利人向义务人提出履行请求;(二)义务人同意履行义务;(三)权利人提起诉讼或者申请仲裁;(四)与提起诉讼或者申请仲裁具有同等效力的其他情形。本案一审判决认为被上诉人于2019年4月向上诉人申请履行协议、兴隆街办告知被上诉人寻求司法救济的回复等均不产生时效中断的效果。一审法院认定被上诉人起诉未超过诉讼时效与事实不符。三、一审法院适用法律错误。一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定进行判决,法律适用错误。该条内容规定的是行政机关不履行法定职责的判决原则。但本案所涉安置补偿协议的履行并非是上诉人的法定职责。安置补偿协议的履行需要根据协议的具体内容予以明确,上诉人承担的是合同责任,是意定责任,而不是法定职责。一审法院适用法律明显不当。综上所述,上诉人认为一审判决认定事实不清,适用法律错误。请求：1.依法撤销西安铁路运输法院(2020)陕7102行初1406号行政判决；2.请求将本案发回重审;3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人张有记二审答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 原审被告兴隆街办二审陈述称，兴隆街办意见与高新管委会上诉意见相同。 上诉人高新管委会二审中提交了以下证据： 《2020年张登记上访材料》；证明目的：因案涉房屋权属之间有争议，所以上诉人高新管委会暂停分配房屋。 经质证被上诉人张有记对上述证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。原审被告兴隆街办对上述证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。 本院对上述证据认证如下：对上述证据的真实性予以认可，对证明目的不予认可。 被上诉人张有记、原审被告兴隆街办二审中均未提交新的证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。 本院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”本案中，上诉人高新管委会下设的西安市高新区长安通讯产业园管理办公室与被上诉人张有记2012年8月17日签订了《拆迁安置补偿协议书》，该《拆迁安置补偿协议书》中对安置房的使用性质、结构、建筑面积等进行了约定。现上诉人虽主张案涉拆除房屋存在权属纠纷，其已要求被上诉人等以协商或者通过司法途径明确各自的继承权限及份额，在解决好内部争议后再行分配安置房屋。但本院认为，因继承产生的物权分配可能同时存在多种法定情形，故要求被征收人在《拆迁安置补偿协议书》签订时完全排除其他全部权利纠纷，确实存在现实困难，也不利于征收补偿效率和征收补偿法律关系的稳定。因此，对上述情形，征收人在签订房屋征收补偿协议时，可根据实际情况，将协议签订时房屋的所有人或共有人确定为被征收人，而无需查明继承等相关民事事项，将所有的继承人均列为被征收人。征收人在与相关房屋权利人签订拆迁补偿安置协议书，并履行相应补偿义务后，相关继承人可以就补偿所得自行分配或通过民事法律程序解决。目前案涉《拆迁安置补偿协议书》仍具有法律效力未被撤销，上诉人应当依照《合同法》、《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，诚信、依约履行涉案《拆迁安置补偿协议书》中的相关义务。基于上诉人未履行相应的安置义务，一审法院参照相应的市场租赁行情，酌定将被上诉人未被安置房屋导致的租金年损失暂定10000元/年，并无不当。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案中，被上诉人张有记于2019年4月向上诉人高新管委会申请履行协议内容，原审被告兴隆街办于2020年4月始向被上诉人作出告知其寻求司法救济的回复，被上诉人张有记基于安置协议及信赖利益期待上诉人高新管委会安置房屋，但上诉人高新管委会无正当法律理由怠于履行安置补偿义务，应构成对诉讼时效的合理中断事由，被上诉人张有记向一审法院提起诉讼，未超过本案诉讼时效。 被上诉人高新管委会认为一审判决适用法律错误。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”该条文中，法定职责的范围即包括行政协议约定的义务。一审法院据此作出判决，并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人西安高新技术产业开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曹 伟 审 判 员  张 博 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理  段茗琪 书 记 员  赵成园 1