湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终691号上诉人（原审原告）吴某某，女，1955年8月6日出生，汉族，住湖南省浏阳市。委托代理人唐某某，女，1981年6月16日出生，汉族，住址同上，系上诉人的女儿。委托代理人李宁，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浏阳市自然资源局，住所地湖南省浏阳市白沙路**。法定代表人寻文，局长。委托代理人钟丹。被上诉人（原审被告）浏阳市征地拆迁事务所，，住所地湖南省浏阳市白沙路**法定代表人蔡江水，所长。委托代理人黄建。被上诉人（原审被告）浏阳荷花街道办事处，住，住所地湖南省浏阳市金沙南路**/div>法定代表人潘擎炬，主任。委托代理人刘林峰，湖南浏阳河律师事务所律师。第三人浏阳市荷花街道唐洲社区居民委员会，住所地，住所地浏阳市荷花街道唐洲社区天马路**iv>负责人刘良清，主任。委托代理人寻楚鹏。第三人谭应平，男，1981年11月12日出生，汉族，住湖南省浏阳市。委托代理人李宁，北京圣运律师事务所律师。上诉人吴某某与被上诉人浏阳市自然资源局、被上诉人浏阳市征地拆迁事务所（以下简称浏阳市征拆所）、被上诉人浏阳市荷花街道办事处（以下简称荷花街道办事处），原审第三人浏阳市荷花街道唐洲社区居民委员会（以下简称唐洲居委会）、原审第三人谭应平确认签订行政协议行为违法纠纷一案，上诉人吴某某不服长沙铁路运输法院(2020)湘8601行初435号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年6月18日,浏阳市自然资源局发布了《拟征地告知书》，拟征收浏阳市荷花街道办事处唐洲社区境内3.2983公顷土地，作为唐洲社区唐洲片区棚改项目用地，吴某某房屋及土地在该项目征地拆迁范围内。该项目是浏阳市征地制度改革试点项目之一。浏阳市自然资源局根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》（中办发[2014]71号）第二条第一款第二点的规定，启动摸底调查和协议签订工作。2019年11月4日，谭应平受吴某某委托与浏阳市征拆所签订《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》、《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》、《农村房屋拆迁补偿奖励补助协议》，主要内容有：1.依据为《长沙市征地补偿实施办法》（103号令）、《浏阳市征地补偿安置实施办法（浏政发[2019]5号）》、《浏阳市征地补偿安置若干问题补充规定》（浏自然资发〔2019〕11号）；2.补偿建筑面积为261.32平方米，生产用房33.17平方米，各项补偿款共计1590206元；3.吴某某在第一阶段内（2019年11月2日至6日）倒房给予奖励8万元，无违章或是自动拆除违章奖励72000元，放弃保障性房源安置每户奖励6万元，共计奖励242000元。4.拆除吴某某户生产实施补偿22252元，拆除青苗0.18亩补偿1188元，该两项共计补偿23440元。荷花街道办事处和唐洲居委会在该上述协议上盖印，荷花街道办事处工作人员施立明、赖金如和吴某某的委托代理人谭应平在上述协议上签名。现吴某某认为，棚改项目涉及集体土地征收的，同样需要按照相关法律规定严格履行集体土地的征收程序，但是浏阳市自然资源局、浏阳市征拆所、荷花街道办未批先征的具体行政行为明显违反法律规定，严重损害了包括吴某某在内的广大被征收人的合法权益。因而提起该案诉讼。目前，涉案房屋并未被拆除，协议约定的款项浏阳市自然资源局、浏阳市征拆所、荷花街道办亦未支付。原审法院认为，案涉协议系浏阳市自然资源局为履行其征收补偿安置职责，依法委托其内设机构浏阳市征拆所与被征收人签订的合同，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议的范畴。因行政协议兼具行政行为与民事合同的双重特征，可综合适用行政及民事法律法规判断其合法性。一、协议签订主体合法。《长沙市征地补偿实施办法》第五条规定：“土地行政主管部门可以将征地工作中事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担”。浏阳市自然资源局作为土地行政主管部门系集体土地征收补偿工作的法定实施主体，其将签订拆迁补偿合同的事务性工作委托给浏阳市征拆所，因此浏阳市征拆所具备与吴某某户签订拆迁补偿合同的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托行使其职权的行政机关是被告，因此浏阳市自然资源局是本案适格被告。根据合同相对性原则，浏阳市征拆所作为协议的签订方，可以作为被告，其所签订拆迁补偿合同的法律责任由委托机关浏阳市自然资源局承担。同理，荷花街道办事处在行政协议上签名盖印，根据合同相对性原则，亦为本案适格被告。吴某某书面委托谭应平签订上述协议，谭应平具有签订协议的代理权，其所签订协议的权利义务归于委托人吴某某。故案涉协议的签订主体合法，系当事人真实意思表示。第三人主张签订的是空白委托书和空白协议的意见，没有证据证实，即使是空白协议或空白委托书，也是当事人对自己权利义务的处分。二、协议签订程序合法。湖南省浏阳市是全国征地制度改革试点市县之一，唐洲社区唐洲片区棚改项目又是浏阳市征地制度改革试点项目之一。《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》（中办发[2014]71号）第二条第一款第二点规定，要与被征地村集体经济组织（或村民小组）中绝大多数成员就补偿标准等内容达成书面协议、征地补偿安置资金和社会保障费用落实后方可启动土地征收程序。浏阳市自然资源局在预征地公告发布后，在浏阳市征拆所发布征地公告正式启动征收程序前，进行摸底调查并与被征收人签订相关征收补偿协议，符合上述通知的规定，并不违反法定程序，特别是该项试点成果总体上已经被修改后的《中华人民共和国土地管理法》所吸收。故吴某某主张未批先征程序违法的意见不予采纳。三、协议内容合法。在协议签订时均有效，协议内容约定的补偿金额、补偿标准、补偿种类均符合上述规章和规范性文件的要求，吴某某亦未主张和举证证明补偿标准或是补偿金额违反上述规定损害其合法权益。综上所述，案涉协议的签订是当事人真实意思表示，签订主体合法、程序合法、内容合法，吴某某关于案涉协议违法的主张缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回吴某某的全部诉讼请求。上诉人吴某某上诉称：一审判决认定事实有误、适用法律错误，现依法向贵院提出上诉，具体事实与理由如下：一、案涉《补偿协议》签订并非上诉人真实意思表示，且签订程序违法，一审法院事实认定错误。1、案涉《补偿协议》签订存在胁迫情形，使得上诉人在违背真实意思的情况下签订。上诉人之女唐某某在浏阳市××街道××社区××组拥有一处300多平米的房屋（不在本次征收范围之内）。被上诉人因未与上诉人达成《补偿协议》，联合当地拆违部门胁迫第三人即上诉人女婿谭应平，明确表示不尽快签订案涉《补偿协议》就将上诉人之女唐某某300多平米房屋以违法建筑为由拆除，上诉人已经提供了相关通话、微信语音聊天记录及其文字说明证实了上述违法情形（详见上诉人一审提供的证据15、16）。故案涉《补偿协议》并非上诉人及第三人谭应平的真实意思表示是非常明确的，一审法院事实认定有误，一审的认定无异于在鼓励行政机关违法行政，纵容甚至是鼓励行政机关为实现征收目的随意侵害被征收人的合法权益，恳请贵院予以纠正。2、被上诉人未履行征地前置程序即组织签订案涉《补偿协议》无法律依据。根据《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》第三项以及《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，棚改项目涉及集体土地征收的，同样需要按照相关法律规定严格履行集体土地的征收程序，即需要经过国务院或省级人民政府批准才能进行征收，上诉人一审提供的证据5-8均可以证明案涉地块未得到任何征地批准文件，被上诉人在此情况下即开展组织签订案涉《补偿协议》工作明显违法。一审法院认定案涉房屋及土地在项目征地拆迁范围内，项目是浏阳市征地制度改革试点项目之一，但事实上被上诉人并未提供相应证据证明这一点，法院径行认定理应予以纠正。即便是一审法院认可案涉项目确为试点项目，也理应查明被上诉人是否履行了签订协议前必要的相关程序。依据行政法上的正当程序原则，被上诉人至少应当公开安置补偿方案，并依法保障被征收人应有的建议权等，再与被征收人协商签订补偿协议。但一审法院在被上诉人未提供所谓的试点范围实施细则等文件，又未提供证据证明制定了相应的安置补偿方案，并向被征收人公告的情况下，径行认定被上诉人并不违反法定程序，明显是偏听偏信。二、一审法院法律适用错误。1、被上诉人提出的《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》系未向社会公布的文件，不得作为行政管理依据，法院亦不能以此为依据判断行政机关行政行为的合法性。一审判决认为根据该通知的相关规定，案涉项目为该规定的试点项目之一，故本案未经报批组织签订《补偿协议》的行为不违反法定程序。但经上诉人证实，相关官网未能查询到上述中办发（2014）71号文件，一审中上诉人曾向一审法院询间，并希望被上诉人提供相应文件全文，一审法官查询后亦未找到即要求被上诉人提供，被上诉人明确表示该文件为保密文件只能在庭审中让上诉人核实，不能直接提供给上诉人。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》第（八）项之规定，上述中办发（2014）71号文件并未向社会发布，被上诉人以此为依据实施征收行为严重损害了上诉人合法权益且违反合法行政之原则。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，上述文件亦不属于人民法院审理行政案件的依据，上述中办发（2014）71号文件连规章都算不上，一审法院却依然据此判断案涉行政行为的合法性，是典型的适用法律错误，恳请贵院予以纠正。2、本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条进行裁判。基于前述事实，加之案涉《补偿协议》本身补偿金额过低，不足以保障上诉人原有生活水平不降低，长远生计有保障，故本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条依法撤销案涉《补偿协议》。此外，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，应判决被上诉人组织签订案涉《补偿协议》的行为违法并擞销案涉《补偿协议》。一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回上诉人全部诉讼请求属于法律适用错误。综上，一审判决事实认定、法律适用均存在错误，为维护上诉人合法权益，现依法向贵院提出上诉，请求：一、撤销长沙铁路运输法院作出的（2020）湘8601行初435号行政判决，并依法改判；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人浏阳市自然资源局辩称：一、一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应当予以维持。（一）涉案协议签订主体合法。根据《长沙市征地补偿实施办法》第五条之规定。答辩人作为土地行政主管部门系集体土地征收补偿工作的法定实施主体，将签订涉案协议的事务性工作委托给浏阳市征地拆迁事务所，符合法律法规的规定，协议签订主体合法。（二）涉案协议签订程序合法。浏阳市作为全国征地制度改革试点市县之一，上诉人房屋所在的唐洲片区棚户区改造建设项目系征地制度改革试点项目之一，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作意见〉的通知》（中办发〔2014〕71号）第二条第一款第二点之规定，浏阳市征地拆迁事务所在启动征地程序之前，与上诉人签订农村房屋拆迁补偿货币安置协议，程序合法。（三）涉案协议内容合法。涉案协议所约定的补偿金额、补偿标准、补偿种类均符合《长沙市征地补偿实施办法》（103号令）、《浏阳市征地补偿安置实施办法》（浏政发〔2019〕5号）、《浏阳市征地补偿安置若干问题补充规定》（浏自然资发〔2019〕11号）规章和规范性文件的要求。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回上诉人的上诉。被上诉人浏阳市征拆所辩称：拆迁补偿协议程序合法，补偿内容都是合法有效的，一审法院认定事实清楚，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人荷花街道办辩称：1、上诉人认为协议的签订系基于被上诉人等的胁迫、签订的是空白协议、替换协议等事实没有相应证据的支持。根据协议内容及签字情况可知，涉案协议系谭应平的真实意思表示。2、涉案协议的签订符合中央的试点精神，且该文件并不违反相关规定。试点文件规定，在程序启动前，可与村组成员达成协议，双方签订协议并不违法法律规定，其程序并不违法。3、在与上诉人协商过程中，对涉案房屋的补偿均是按照现有政策足额考虑，补偿的金额符合相关规定，系足额补偿。其他意见与一审答辩意见基本一致。综上，上诉人的上诉请求没有依据，请二审法院予以驳回。原审第三人唐洲居委会陈述如下意见：同意被上诉人的意见。原审第三人谭应平陈述如下意见：一审提交的9-11证据可以证明第三人谭应平代替吴某某签订协议存在胁迫行为，一审判决未予认定不符合法律规定。谭应平作为吴某某的代理人在胁迫的情况下，违背自己的真实意思表示签订涉案协议。经二审审理查明，吴某某委托谭应平于2019年7月左右与荷花街道办工作人员赖金如、施立明签订涉案三份协议，并由唐洲居委会负责人签字并加盖公章。后涉案三份协议经荷花街道办、浏阳市征拆所加盖公章确认，并由其负责人签字或盖章。本院二审认定的其他事实与一审无异。本院认为，本案争议焦点为被上诉人签订涉案协议的行为的合法性问题。一、涉案协议签订主体适格。一方面，谭应平接受上诉人吴某某委托授权，处理唐洲棚户区改造建设项目中的征拆事宜协商、协议签订，其具备就吴某某户征收补偿安置事宜签订协议的主体资格。另一方面，根据《长沙市征地补偿安置条例》第三条、《长沙市征地补偿实施办法》第四条、第五条、第六条之规定，浏阳市自然资源局系浏阳市集体土地征收补偿工作的法定实施主体，其依法可将签订拆迁补偿合同的事务性工作委托给浏阳市征拆所，因此浏阳市征拆所具备与吴某某户签订拆迁补偿合同的主体资格。荷花街道办依法可协助浏阳市征收部门处理征地补偿事宜，其与吴某某委托代理人谭应平协商并签订协议行为效力经浏阳市征拆所确认。据此，涉案协议签订主体符合法律规定。二、涉案协议签订程序符合《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》（中办发[2014]71号）之规定。上诉人主张，被上诉人签订未履行征地前置程序及组织签订涉案协议违法。经审查，湖南省浏阳市是全国征地制度改革试点市县之一，涉案唐洲社区唐洲片区棚改征收项目系浏阳市征地制度改革试点项目之一。浏阳市自然资源局在预征地公告发布后，在浏阳市征拆所发布征地公告正式启动征收程序前，进行摸底调查并与被征收人签订相关征收补偿协议，符合中办发[2014]71号文件第二条第一款第二点之规定。同时，该项试点成果总体上已经被修改后的《中华人民共和国土地管理法》所吸收，故不应否定涉案协议签订程序的合法性。据此，对于上诉人的该项主张，不予采信。三、涉案协议系协议当事人的真实意思表示。上诉人主张，涉案协议的签订存在胁迫情形，违背上诉人的真实意思表示。同时，谭应平签订的系空白协议。本院认为，第一，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，当事人对胁迫事实的证明，人民法院确信该待证事实存在的可能性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。上诉人提供的证据不足以达到排除合理怀疑的程度，不足以认定胁迫事实的存在。第二，上诉人提供的证据不足以证明其在签订涉案协议时，协议内容为空白的事实。同时，在二审询问中，谭应平陈述被上诉人征收工作人员在与其协商时已将吴某某户房屋补偿明细以书面形式一一计算并予以告知。经审查，涉案协议补偿数额并未低于其协商时数额，故上诉人的上述主张，本院不予采信。四、案涉协议内容及补偿安置标准合法。涉案三份补偿协议的补偿内容及标准符合《长沙市征地补偿实施办法》（103号令）、《浏阳市征地补偿安置实施办法（浏政发[2019]5号）》、《浏阳市征地补偿安置若干问题补充规定》（浏自然资发〔2019〕11号）之规定。综上所述，上诉人吴某某的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人吴某某承担。本判决为终审判决。审判长 彭 杨审判员 陈蔚宇审判员 廖国娟二〇二〇年十一月二十三日法官助理高思聪书记员卿艳丹附相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。