四川省广安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川16行终161号 上诉人（原审被告）川渝合作示范区广安枣山物流商贸园区管理委员会,住所地四川省广安市广安区站前大道东段**。 法定代表人陈俊楠，主任。 委托代理人黄沁雪，四川信和信律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）邓树文，男，汉族，生于1957年2月18日，住四川省广安市广安区。 委托代理人邓培军，男，生于1982年10月24日，住址同上。系邓树文之子。 上诉人川渝合作示范区广安枣山物流商贸园区管理委员会因园区行政强制，不服四川省广安市前锋区人民法院（2020）川1603行初264号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审认定，原告系枣山镇火山村**村民，在该组有承包地和住宅用地。四川省人民政府以（川府土〔2013〕236号）《关于广安市广安区2012年第6批乡镇建设用地的批复》，批准征收广安区枣山镇河西村1、2、3、4、6、7、9组，火山村1、2组，枣山村1组集体土地。原告的房屋位于该批次乡镇建设用地范围内。2013年11月25日川渝合作示范区广安枣山物流商贸园区管理委员会（以下简称枣山物流园区管委会）发布《广安枣山物流商贸园区管理委员会关于广安区2012年第6批乡镇建设用地征收土地方案的公告》，该公告第七条“征地补偿登记。被征收土地四至范围内的土地所有权仁即青苗附着物产权人，在本公告公布之日起10日内持土地权属证明或其他有关证明材料到枣山物流商贸园区国土资源环保局（广安奇瑞汽车4S店办公楼3楼，办理征地补偿登记。土地所有权人、使用权人在规定期限内不办理征地补偿登记的，视为放弃其应有的权益。）。由于邓树文与拆迁部门对房屋拆迁补偿未达成协议，2020年4月在邓树文不知情的情况下,其位于火山村2组的房屋被强制拆除。 根据中共广安市委机构编制委员会文件广委编发〔2013〕32号《川渝合作示范区广安枣山物流商贸园区管理委员会主要职责工作机构和人员编制规定》，枣山园区管委会设7个工作机构，其中国土资源环保局（增设市国土资源局枣山园区分局、市环境保护局枣山园区分局牌子）负责园区土地集约利用，搞好土地利用规划；做好土地征收、拆迁、储备工作和被拆迁农民的安置工作；负责园区土地整理、综合开发利用工作等。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一、二款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。本案中发出案涉房屋的征地公告是被告枣山物流园区管委会，且征地补偿登记部门也系园区国土资源环保局，枣山物流园区管委会属于国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构外的其他开发区，有一定的政府管理职责，且案涉房屋在其开发区内，相应的拆迁安置补偿工作由其组织实施。在原告不清楚是谁拆除其房屋的情况下，应推定由被告组织实施。根据“谁行为，谁被告”原则，故枣山物流园区管委会系本案适格被告。 被告拆除原告房屋的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四条“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”、第八条“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；…”、第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”、第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：…”、第三十六条“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。…”、第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。…”、第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”的规定，强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。行政机关作出强制执行前，应当事先催告当事人。本案中，被告无强制执行权，且在实施强制拆除行为前也未依法履行作出行政决定、催告当事人履行义务等法定程序。故，其强制拆除行为违法。综上，被告拆除涉案房屋的行为违反了法定程序，对原告的诉讼请求，依法予以支持。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，判决确认被告川渝合作示范区广安枣山物流商贸园区管理委员会于2020年4月强制拆除原告邓树文位于火山村2组的房屋行为违法。 上诉人枣山园区管委会上诉称，一、被上诉人并未提供证据证明损害发生时间，一审人民法院未充分审查是否尚在诉讼时效范围内。一审庭审中，被上诉人虽然向法庭提交了房屋被拆前后的照片，但相关照片上均无拍摄时间，被上诉人亦未提供其他证据证明房屋被拆除时间，无法确认其损害发生的准确时间。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中，被上诉人提交的证据未能充分证明其系在知道或应当知道做出行政行为之日起六个月内提出的诉讼，而一审人民法院在被上诉人证据不充分的情况下，并未审查其是否在诉讼时效范围内遂予以判决，不符合相关程序规定，作出的判决存在错误。二、一审人民法院推定上诉人系本案适格被告没有事实和法律依据。本案中，上诉人已向法庭提交证据证明，上诉人系受广安市广安区人民政府委托依法代管枣山镇和广门乡，虽然相关土地征收公告系以上诉人名义发出，相关征收行为以上诉人名义征收，但根据《〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条之规定，上诉人并不是本案适格被告。一审人民法院仅以“谁行为，谁被告”原则，认定上诉人系本案适格被告，突破了委托关系有关法律规定。三、一审人民法院仅凭推定即认定上诉人行政行为违法缺乏事实依据。退一万步说，即使一审人民法院推定房屋拆除由上诉人组织实施，但这也仅为推定，并非事实，不能因推定即认定上诉人实施了违法行政行为。本案中人民法院据以认定的行政行为系作为的行政行为，而作为的行政行为认定是否违法的一个必要前提系行政机关实施了该行政行为。于本案来说，无任何证据证明上诉人实施了具体行政行为，而事实上上诉人亦确实未实施任何房屋拆除行为。对于没有实施的行政行为，人民法院以何为据认定上诉人存在行政行为违法。因此，上诉人认为，一审人民法院在没有任何事实和证据的基础上仅凭推定即认定上诉人行政行为违法，系事实认定不清，应当予以纠正。综上，上诉人认为，一审人民法院认定本案相关事实缺乏事实依据，不符合法律规定，其据此作出的裁判存在错误，损害了上诉人的合法权益，依法应当予以纠正，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定，提起上诉，请求人民法院撤销原判，改判驳回上诉人诉讼请求。 被上诉人邓树文未向本院提交答辩意见。 原审证据，已随案移送本院。本院查明，被上诉人邓树文被拆除房屋系在原址改建。本院认定的其他案件事实与一审认定的案件事实一致。 本院认为，行政机关对公民、法人或非法人组织实施行政强制执行，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定。本院讼争的焦点是上诉人是否属于本案适格的行政主体；被上诉人是否应当提供证据证明自己是被拆除房屋的主体和房屋被拆除时间的证据；上诉人拆除被上诉人房屋是否合法；一审判决是否合法。 关于上诉人是否属于适格行政主体的问题。上诉人枣山园区管委会作为地市级人民政府成立的园区管委会，按照中共广安市委机构编制委员会广委编发（2013）32号通知实施的《川渝合作示范区广安枣山物流园区商贸园区管理委员会主要职责工作机构和人员编制规定》中，枣山园区管委会具有“根据广安市国民经济和社会发展规划及年度计划，组织编制园区经济社会发展规划和年度计划，经市委、市政府审查批准后组织实施”的职责，具有相应职级的行政管理权力。按照《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”的规定，上诉人属于适格的行政主体。同时，在集体土地征收范围内，被上诉人房屋被拆除，没有其他行政主体表示对拆除行为负责，具有法定征收职责的区（县、市）级人民政府，应当承担相应的征收职责。在本案诉讼中被上诉人提供的广安市自然资源和规划局的《关于邓树文申请查处违法占地情况的回复》证明，上诉人系被上诉人所在集体组织土地征收补偿安置主体，征收被上诉人所在集体组织土地及被上诉人房屋的主体为上诉人。故原审推定上诉人系拆除被上诉人房屋的行政主体，并无不当。 关于被上诉人是否应当提供证据证明自己是被拆除房屋的主体和房屋被拆除时间的证据的问题。被上诉人的房屋系被征收土地上应当征收补偿的房屋，在没有被上诉人知晓、上诉人与被上诉人没有达成行政补偿协议、行政补偿裁决、没有安置补偿到位、没有拆除决定等法定情况下房屋被公开拆除。被上诉人主张相应权利，承担房屋所有权客观存在的举证责任。被上诉人在原审中提供的《广安县乡镇企业农村居民建房站地许可证》、《乡镇规划选址建设意见书》、房屋被拆除前的照片，证明自己系房屋权利主体，事实客观。被拆除房屋系被上诉人所有的证明任务，被上诉人已经完成。上诉人称被上诉人原审起诉未说明房屋被拆除的具体时间，因此，其起诉不合法的观点，因被拆除房屋的事实成立，被上诉人的原审起诉，并未超过法定起诉期限。因此，上诉人的上诉观点，不成立。 关于上诉人枣山园区管委会拆除被上诉人房屋的行为是否合法的问题。上诉人在没有和作为被征收主体的被上诉人达成房屋征收补偿协议、没有做出征收补偿裁决，并补偿到位的情况下，对被上诉人的房屋实施拆除，属于行政强制执行行为。上诉人的行政强制执行行为是否合法，涉及以下问题。 1.在被上诉人与征收补偿部门没有达成补偿协议，是否作出补偿安置行为，上诉人是否按照《中华人民共和国行政强制方法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”的规定，对被上诉人的房屋的性质、面积、合法性等，依法作出认定，并作出拆除被上诉人房屋的行政决定；被上诉人是否存在不履行生效行政决定的情形； 2.被上诉人不依法履行生效行政决定，上诉人是否按照《中华人民共和国行政强制方法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”的规定，履行了催告义务。 3.被上诉人如有法律赋予的行政强制执行权，是否按照《中华人民共和国行政强制法》第四章规定的程序，实施行政强制拆除。 4.上诉人没有法律赋予的行政强制执行权力，是否按照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”的规定，申请人民政府执行。 根据一审法院移交的证据，上诉人没有提交上述证据。其行政强制执行行为，不具有合法性。 关于一审判决是否合法的问题。一审法院接收原审原告的起诉状后，履行了立案受理，权利义务告知，公开开庭审理，作出行政判决，送达法律文书的法定职责和义务，审判程序合法；认定上诉人行政强制执行行为违法的事实，有双方当事人提供的证据证明。认定事实清楚。由于上诉人的行政行为，不具有可撤销的内容，一审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，做出本案行政判决，适用法律正确。 综上所述，上诉人拆除被上诉人房屋的行政强制执行行为违法。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。上诉人请求撤销原判，驳回原审原告诉讼请求的主张，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人川渝合作示范区广安枣山物流商贸园区管理委员会承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈爱华 审 判 员 冯烈钢 审 判 员 叶官清 二〇二〇年十一月三日 法官助理 王 茗 书 记 员 吴 娇 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。