山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020）鲁02行终623号 上诉人（原审原告）王翠芝。 委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府金家岭街道办事处，住所地青岛市崂山区深圳路**。 法定代表人万延俊，主任。 出庭负责人刘立新，该街道办事处建设发展中心主任（副处级）。 委托代理人林鸿刚，山东诚功（崂山）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区综合行政执法局，住，住所地青岛市崂山区银川东路**/div> 法定代表人魏福强，局长。 委托代理人毕健，该局工作人员。 委托代理人于文鑫，山东泰成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府，住所，住所地青岛市崂山区仙霞岭路**div> 法定代表人王锋，代理区长。 委托代理人侯鑫鑫，青岛市崂山区人民政府行政复议委员会办公室工作人员。 委托代理人吴学联，山东德衡律师事务所律师。 上诉人王翠芝因诉被上诉人青岛市崂山区人民政府金家岭街道办事处（以下简称“金家岭街道办事处”）、青岛市崂山区综合行政执法局（以下简称“崂山综合执法局”）作出的《通知》及被上诉人青岛市崂山区人民政府（以下简称“崂山区政府”）行政复议一案，不服青岛市崂山区人民法院（2019）鲁0212行初63号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月9日在互联网法庭进行了法庭调查。上诉人王翠芝委托代理人邬宏威，被上诉人金家岭街道办事处负责人刘立新及委托代理人林鸿刚，被上诉人崂山综合执法局委托代理人毕健、于文鑫，被上诉人崂山区政府委托代理人侯鑫鑫、吴学联参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告在青岛市午山社区水库南侧地块建有5处板房和1处钢架门等建（构）筑物。2018年11月，国家自然资源督察济南局在土地例行督察抽查中，午山社区水库南侧162号和164号图斑未通过审核，国家自然资源督察济南局要求彻底整改后，青岛市人民政府办公厅下发《关于印发青岛市土地例行督察发现问题整改工作方案的通知》（青政办字【2018】123号）文件，要求对于土地例行督察中发现的问题进行全面整改，消除土地违法状态。2018年11月21日，崂山国土资源分局向各相关街道办事处发出《关于对例行督察中期督导审核未通过图斑进行紧急整改的函》，该函载明“对抽查审核不通过的北宅街道75号图斑、金家岭街道162和164号图斑……，要求进行现场核查核实，按照国家自然资源督察济南局提出的标准彻底予以整改。”2018年11月27日，被告金家岭街道办事处、崂山综合执法局向原告发出《通知》，主要内容为：“经调查，您位于午山水库南侧的地块为2017年度国土资源卫片图斑的162号和164号，涉嫌违法用地，地块上，地块上涉及5处板房和1处钢架门等建筑物及构筑物涉嫌违法建设018年11月29日前，自行拆除上述图斑内建（构）筑物，恢复耕地状态。逾期，相关部门将组织联合执法，予以清理。”2018年12月4日，涉案地块上的建筑被金家岭街道办事处组织街道执法中队拆除。原告王翠芝不服被告崂山区政府不予受理行政复议申请决定，于2018年12月25日向青岛市中级人民法院提起行政诉讼。青岛市中级人民法院经审理后于2019年3月4日作出（2019）鲁02行初1号行政判决，判决如下：一、撤销被告青岛市崂山区人民政府作出的崂政复不字（2018）8号《不予受理行政复议申请决定书》；二、责令被告青岛市崂山区人民政府在法定期限内对原告的行政复议申请依法作出处理。2019年4月15日，被告崂山区政府作出《行政复议申请受理通知书》。2019年6月11日，被告崂山区政府作出《行政复议决定书》（崂政复决字【2019】30号），决定如下：维持被申请人金家岭街道办事处和崂山综合执法局于2018年11月27日作出的关于对申请人位于午山水库南侧地块上涉及的5处板房和1处钢架门等涉嫌违法的建筑物及构筑物限期自行拆除的《通知》。被告崂山区政府于次日以EMS特快专递方式邮寄送达给原告，并分别于2019年6月21日、6月24日送达给崂山综合执法局和金家岭街道办事处。 原审法院认为，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。未就用地、建设行为按照当时有效的法律、法规及规范性文件办理相关审批手续，其所建房屋属违法建筑。本案中，原告虽主张其就涉案建（构）筑物享有合法的权利，但其提交的五份流转协议中协议双方对土地未附相关土地权属文件，且原告在庭审中未提交相关审批规划手续。综合原告提交的证据，并不足以充分证明其主张。本案中，原告未取得相关审批手续在涉案土地上进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，金家岭街道办事处和崂山综合执法局联合作出涉案《通知》，催告原告履行义务，并无不当。被告崂山区政府依法作出《行政复议决定书》（崂政复决字【2019】30号），维持金家岭街道办事处和青岛市崂山综合执法局联合作出的《通知》，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王翠芝的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。 上诉人王翠芝不服原审判决，向本院提出上诉，其主要上诉理由为：一、上诉人十年前在午山社区午山水库南侧地块建设了部分建筑物及构造物，用于发展绿化苗木，一直合法经营。被上诉人金家岭街道办事处及崂山综合执法局于2018年11月27日在没有与上诉人协商的情况下，作出涉案《通知》错误。涉案地上建筑物及构造物属于原告私人所有财产，涉案地块没有经过法定程序征收，也没有制定相应的补偿赔偿方案。在没有就当事人的财产予以合法补偿的情况下，作出涉案《通知》明显违法。且送达上诉人的《通知》系伪造，已经涉嫌伪造国家公文，属于刑事犯罪。二、鉴于以上涉案事实属于历史遗留问题(距今已达十年以上)，同时依据《山东省行政程序规定》等相关法律规定，涉案《通知》明显属于程序违法，依法应予撤销。被上诉人崂山区政府作出涉案复议决定，维持了被上诉人金家岭街道办事处及崂山综合执法局作出的涉案《通知》，严重违法。三、原审法院没有查明本案的基本事实，直接驳回上诉人的诉讼请求，明显违法。涉案《通知》违背客观事实，其要求拆除上诉人合法的房屋，缺乏相应的事实依据和法律依据。原审法院对此没有进行审查，也没有审查行政复议程序违法的情况，依法应予撤销。特提起上诉，请求二审法院依法撤销原审判决，撤销涉案《通知》及《行政复议决定书》。 被上诉人金家岭街道办事处答辩称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，上诉人的上诉请求没有事实依据，应当依法予以驳回。 被上诉人崂山综合执法局答辩称，上诉人请求撤销涉案《通知》无事实与法律依据，其没有规划部门核发的规划手续，系国家自然资源督察济南局发现违法建设事实清楚。综上，原审判决认定事实清楚，应当予以维持。 被上诉人崂山区政府答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。 关于原审法院的审判程序，上诉人明确表示不持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 上诉人原审时向法院提交如下证据：1、通知；2、（2019）鲁02行初1号行政判决书；3、行政复议决定书；4、强拆照片九张；5、上诉人受伤照片两张；6、受案回执、法医学人体损伤程度鉴定书及附件共九页；7、五份土地流转协议、起诉状一份、（2017）鲁0212民初1690号民事裁定书；8、情况说明。 被上诉人金家岭街道办事处原审时向法院提交如下证据：1、国家自然资源督察济南局《例行督察意见书》（济【2018】3号）和崂山区国土资源局《关于对国家土地总督察济南局下发遥感监测图斑及例行督察反馈违法用地问题整改的函》、卫片违法用地图斑明细表、监测图斑外业记录表；2、青岛市人民政府办公厅《关于印发青岛市土地例行督察发现问题整改工作方案的通知》；3、涉案《通知》。 被上诉人崂山区综合执法局原审时向法院提交如下证据：1、《关于印发青岛市土地例行督察发现问题整改工作方案的通知》（青政办字[2018]123号）一份；2、监测图斑记录表（162号、164号）两份；3、崂山区国土资源分局关于对例行督察中期督导审核未通过图斑进行紧急整改的函一份；4、现场照片六张。 被上诉人崂山区政府原审时向法院提交如下证据：1、（2019）鲁0212民初1号行政判决书；2、行政复议申请受理通知书及EMS快递底单；3、行政复议申请答复通知书及送达回证；4、金家岭街道办事处提交书面答复及证据材料一宗；5、崂山区综合执法局提交书面答复及证据材料一宗；6、《行政复议决定书》（崂政复决字【2019】30号）及EMS快递底单、派送信息、送达回证。 上述证据已经原审法院庭审质证，电子卷宗已随案移送本院。经询问上诉人，其对原审查明的事实无异议。经审查，本院确认原审判决认定的案件事实成立。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及本案庭审情况，本案的争议焦点为：一、被上诉人金家岭街道办事处及崂山综合执法局作出的涉案《通知》是否合法；二、被上诉人崂山区政府的行政复议程序是否合法。 一、关于被上诉人金家岭街道办事处及崂山综合执法局作出的涉案《通知》是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条规定：“市和各区城市管理行政执法机关集中行使下列职权：……（二）依照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为……。”根据上述法律规定可知，在城市规划区内进行建（构）筑物建设的，建设单位应当向城乡规划主管部门或其他法定部门申请办理建设工程规划许可证，未办理建设工程规划许可证的，青岛市、区城市管理行政执法机关具有查处违反城市规划管理规定行为的法定职责。涉案建（构）筑物系基于国家自然资源督查济南局在土地例行督查抽查过程中，因未通过审核而发现，并要求整改。青岛市人民政府办公厅及崂山国土资源分局先后下发文件要求进行现场核查核实予以整改。上诉人自认其在涉案地块建设的涉案建（构）筑物，并未办理任何规划审批手续。其在原审中提交的证据七流转协议五份均系复印件，且从内容上看无法确定土地四至，也未附有相关的土地权属证书，无法证明上诉人系合法使用涉案土地。故涉案《通知》认定上诉人违法用地进行违法建设，并限期上诉人自行拆除涉案建（构）筑物并无不当。上诉人主张被上诉人金家岭街道办事处及崂山综合执法局并无联合作出涉案《通知》的职权，本院认为，依据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条的规定，被上诉人崂山综合执法局作为青岛市的城市管理行政执法机关，具有查处违反城市规划管理规定行为的法定职责。同时，为消除上诉人涉案违法状态，被上诉人金家岭街道办事处作为涉案土地所在街道，在涉案《通知》上盖章，并无不当。故上诉人上述主张不能成立，本院不予支持。 二、关于被上诉人崂山区政府的行政复议程序是否合法的问题。本案中，上诉人主张被上诉人崂山区政府行政复议超期，经审查，本院认为，被上诉人崂山区政府于2019年4月1日收到责令其对上诉人的行政复议申请作出处理的（2019）鲁02行初1号行政判决，因其有法定十五天的上诉期，其于2019年4月15日作出受理通知书，符合法律规定。其于2019年6月11日作出涉案行政复议决定书，于2019年6月12日向上诉人邮寄，并未超过法定六十日的行政复议期限，故上诉人关于被上诉人崂山区政府行政复议超期的主张不能成立，本院不予支持。经审查，本院确认被上诉人崂山区政府行政复议程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王翠芝负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 英 审判员 徐奎浩 审判员 孙志刚 二〇二〇年十一月十八日 法官助理 宫惠敏 书记员赵洪峰 书记员李丹