安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终986号 上诉人（一审原告）盛真武，男，1976年6月30日出生，汉族，住安徽省天长市。 上诉人（一审原告）盛碧顺，男，1951年7月12日出生，汉族，住安徽省天长市。 被上诉人(一审被告)安徽省天长市人民政府，住所地安徽省天长市商务中心**，组织机构代码003211575-5。 法定代表人贺家平，该市市长。 委托代理人祝发平，安徽扬天律师事务所律师。 上诉人盛真武、盛碧顺因诉安徽省天长市人民政府（以下简称天长市政府）不依法履行更正登记法定职责一案，不服安徽省滁州市中级人民法院(2020)皖11行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 盛真武、盛碧顺向一审法院诉称，1995年农村土地二轮承包时，其家庭承包共有人为4人计4份承包地，含盛碧顺。2010年10月30日，盛碧顺所在村民小组谕兴社区刘庄队，以盛碧顺转为公办教师为由，将其承包地抽回。其认为，刘庄队集体讨论的行为不得对抗法律法规。此后，其因土地承包纠纷及确权登记变更，多次信访并向人民法院提起诉讼，法院均以“未书面申请”为由，裁判其败诉。2019年11月，其再次向滁州市中级人民法院提起行政诉讼，要求天长市政府对颁发给申请人的（皖1**）第002130049号《农村土地承包经营权证书》错误登记履行更正的法定职责，添加盛碧顺的姓名及相应的土地承包份额。该院经审查作出（2019）皖11行初163号行政裁定书，以“原告没有证据证明于2019年4月之后向天长市政府提出过书面更正申请”为由，裁定“不予立案”。之后其于2019年12月30日、2020年3月6日、2020年4月9日分别三次向天长市政府书面提出更正申请。期间其多次致电天长市市长热线7021467及滁州市市民专线12345，但天长市政府至今未回复。2020年4月8日，天长市金集镇人民政府以农经站2018年9月25日的“答复”复印件回复其:“家庭土地承包农户部分成员已是国家公务员、事业单位工作人员或已享受了国家企业退休养老待遇政策，有的还是农业户籍的人员，不属于家庭承包人员，不能作为共有人登记”。但该“答复”没有引用有效的法律、法规及政策条文，也与《中华人民共和国土地承包法》第二十六条相悖。且同校退休教师余益林与盛碧顺同一性质，但余益林姓名、承包地均登记在（皖天106）第200050033号《农村土地承包经营权证》中，该证书系天长市政府颁发。现金集镇回复，但该镇非颁证机关，也非案件的行政诉讼主体。就该“答复”能否视同天长市政府的答复，其于2020年4月9日再次书面询问天长市政府，但天长市政府至今无回复。故起诉要求判令天长市政府对颁发给盛真武户的《农村土地承包经营权证书》的错误登记履行更正的法定职责并承担本案诉讼费用。 天长市政府向一审法院答辩称，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、《安徽省实施办法》第五条及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条、第十六条及《安徽省农村土地承包经营权登记变更办理实施细则》第2.1.1（1）、第2.1.3.2（5）的规定，盛真武、盛碧顺申请《农村土地承包经营权证书》添加盛碧顺的变更登记，应向天长市金集镇农村经营管理部门提出变更申请，盛真武、盛碧顺直接向其寄送材料的行为不符合法律规定。综上，请求依法驳回盛真武、盛碧顺的诉讼请求。 一审法院审理查明，2011年，盛真武、盛碧顺发现盛真武户领取的天长市政府换发的二轮土地承包经营证已没有其姓名。为此，盛碧顺多次向天长市金集镇人民政府、天长市农委及上级行政机关上访、信访及向天长市人民法院、滁州市人民法院、安徽省高级人民法院提起诉讼、上诉。2019年4月，天长市人民政府为盛真武户换发农地承包权（皖1**）第002130049号《农村土地承包经营权证书》，承包方家庭成员共有情况栏记载人员为：盛真武、郑如琴、盛华欣。盛碧顺、盛真武于2019年12月30日向天长市政府提出申请，要求变更天长市政府（皖1**）第002130049号《农村土地承包经营权证书》，增加盛碧顺的姓名及相应的土地承包份额。2020年3月31日，天长市金集镇人民政府向盛真武作出如下回复：你所反映“因土地承包登记时少登记一人，故要求变更土地承包证书”一事，金集镇人民政府及相关部门已多次给予答复（如：农经站2018年9月25日答复），此次不作重复答复。盛真武、盛碧顺不服，提起本案诉讼。 一审法院认为，本案争议焦点为：盛真武、盛碧顺要求天长市政府履行更正登记有无事实和法律依据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第十一条规定，农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。第十五条规定，办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料:（一）变更的书面请求;（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料;（三）农村土地承包经营权证原件。第十六条规定，乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。根据上述规定，盛真武、盛碧顺认为天长市政府向其颁发的农村土地承包经营权证应增加盛碧顺的姓名及相应的土地承包份额，应按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条之规定先向金集镇人民政府提出变更申请，并提交相应材料，经金集镇人民政府审核并符合规定的，报请天长市政府依法办理变更手续。故盛真武、盛碧顺迳行向天长市人民政府提出变更登记申请不符合上述程序性规定。天长市政府在收到盛真武、盛碧顺的变更申请后，其下属单位金集镇人民政府于2020年3月31日明确告知盛真武对于其反映“因土地承包登记时少登记一人，故要求变更土地承包证书”，相关部门已经对此答复，其可以查找以前回复文件，如农经站2018年9月25日答复。审理中，盛真武、盛碧顺亦提供了金集镇农经站2018年9月25日作出《关于盛真武申请变更经营权证书家庭成员的答复》，该答复载明“家庭土地承包农户部分成员已是国家公务员、事业单位工作人员或已享受了国家企业退休养老待遇政策，有的还是农业户籍的人员，不属于家庭承包人员，不能作为共有人登记……你户盛碧顺已转为国家教师，不属于家庭承包人员，不能作为共有人，不能作为集体经济组织成员进行登记……”由此可以认定，天长市政府对盛真武、盛碧顺的申请履行了告知义务，不存在不履行法定职责情形。综上，盛真武、盛碧顺主张要求天长市政府对颁发给盛真武户的《农村土地承包经营权证书》的错误登记履行更正的法定职责的诉讼请求于法无据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告盛真武、盛碧顺的诉讼请求。 盛真武、盛碧顺上诉称，原审判决与裁判理由明显存在以下脱节:其一、原审认为原告应先向金集镇人民政府提出变更申请与在案事实不符，明显因回避实体审判而故意错误认定事实。本案相关行政机关已经多次明确作出了不予变更登记的行政决定，原审法院罔顾前述事实，仍然认为原告应先向金集镇人民政府申请。其二、原审遗漏案涉被诉行政行为的合法性审查，程序违法。案涉0049号证书颁证行为是否合法正是上诉人诉请变更错误登记的诉讼请求能否成立的重要前提条，但原审回避了审查。其三、原审判决与前诉生效裁定存在矛盾，当事人无所适从。综上，上诉请求：1、撤销滁州市中级人民法院2020皖11行初39号行政判决;2、责令原审法院对本案被诉行政行为合法性进行全面审查;3、责令原审法院依法对本案进行实体审理;4、被上诉人承担本案一、二审诉讼费。 天长市政府答辩称，盛真武、盛碧顺在上诉状中对原审判决的相关认定事实及理由未提出任何异议,其一提出要对“盛碧顺农转非且享受了事业单位工作人员固定工资待遇,不享受集体经济组织的土地承包权,不属于家庭承包人员,不再确权登记”进行实体审判。答辩人认为,本案中,在盛真武、盛碧顺未按法律法规规定程序履行相关申请义务前,尚不存在对盛碧顺是否符合享受集体经济组织的土地承包权进行实体审判。其二提出“确认0049号证书颁证行为违法”。本案,盛真武、盛碧顺提出的诉请是履行更正的法定职责,而其上诉中提出原审漏审“确认0049号证书颁证行为违法”,这是两个不同的诉讼,且原审法院不存在漏审行为。其三,盛真武、盛碧顺提出,之前法院的裁判文书提出“原告未先向行政机关提出申请的,人民法院裁定驳回起诉”,其推断为“于2019年4月之后向天长市人民政府提出过书面更正申请”的材料。原审法院之前未向其释明是向金集镇人民政府提出,存在原审判决同前诉生效裁定的矛盾。其实原审判决同前诉生效裁定之间不存在矛盾,前诉生效裁定引用《行政诉讼法解释》第93条第一款之规定中的行政机关是指“有权”行政机关,而不是任意行政机关。综上,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,请求依法驳回盛真武、盛碧顺的上诉请求。 天长市政府向一审法院提举下列证据：证据一、《中华人民共和国农村土地承包法》；证据二、安徽省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法；证据三、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》；证据四、《安徽省农村土地承包经营权证变更办理实施细则》。 盛真武、盛碧顺向一审法院提交下列证据：证据一、身份证复印件两份，证明其诉讼主体资格；证据二、天长市农业耕地承包合同档案（代合同副本），证明其系谕兴社区农村二轮土地的承包人，土地承包期限为30年；证据三、皖天106第002130049号《农村土地承包经营权证书》，证明证书在前合同约定的承包期内，但与前合同记载不符，漏登记了盛碧顺；证据四、（皖天106）第200050033号《农村土地承包经营权证书》，证明该证书权利人余益林与盛碧顺系同校同事，均由农户转为公办教师，但他得到了天长市政府的确权和发证；证据五、（2015）天行初字第00008号行政判决书，证据六、（2016）皖11行终16号行政判决书，证据七、滁州市中级人民法院（2019）皖11行初163号行政裁定书。上述三份裁判文书载明：其应直接向行政主管机关书面申请更正，其未书面申请而直接起诉行政机关无法律依据，其据此向天长市人民政府提出更正申请；证据八、邮寄交寄单四份，证明其多次向天长市政府提出申请，天长市人民政府未进行答复；证据九、变更农村土地承包经营权申请书三份，证明其已向天长市政府提出书面申请及申请书的内容；证据十、情况汇报，证明天长市政府对其书面更正申请拒不回复，构成行政不作为；证据十一、关于盛真武申请变更经营权证书家庭成员的答复，证明天长市政府作为有行政主体资格的单位未作出明确回复，其下属单位金集镇人民政府的回复内容与法律相悖。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条之规定，盛真武、盛碧顺认为天长市政府向其颁发的农村土地承包经营权证应增加盛碧顺的姓名及相应的土地承包份额，应先向金集镇人民政府提出变更申请，并提交相应材料，经金集镇人民政府审核并符合规定的，报请天长市人民政府依法办理变更手续。故盛真武、盛碧顺迳行向天长市政府提出变更登记申请不符合上述程序性规定。同时，本案证据证明天长市政府对盛真武、盛碧顺的申请履行了告知义务，不存在不履行法定职责的情形。故上诉人盛真武、盛碧顺的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人盛真武、盛碧顺负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  胡 萍 审判员  安 翔 二〇二〇年十一月二日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。