湖南省宁乡市人民法院民 事 判 决 书（2020）湘0124民初666号原告：宁乡高新技术产业园区管理委员会，住所长沙市宁乡高新技术产业园区金洲北路**。法定代表人：苏继桃。委托诉讼代理人：喻文驰，湖南泓锐（宁乡）律师事务所律师。委托诉讼代理人：何婵玉，湖南泓锐（宁乡）律师事务所律师。被告：江西双胞胎投资有限公司，住，住所江西省宜春市上高县工业园/div>法定代表人：鲍洪星，该公司董事长。委托诉讼代理人：张洪刚，湖南君荣律师事务所律师。被告：长沙双胞胎饲料有限公司，住，住所宁乡金洲新区美洲北路/div>法定代表人：王杨松，该公司总经理。委托诉讼代理人：陈敏，湖南君荣律师事务所律师。原告宁乡高新技术产业园区管理委员会（以下简称宁乡高新管委会）与被告江西双胞胎投资有限公司（以下简称江西双胞胎）、长沙双胞胎饲料有限公司（以下简称长沙双胞胎）合同纠纷一案，本院于2020年1月8日立案受理后，依法适用简易程序于2020年4月5日公开开庭进行了审理，原告宁乡高新管委会委托诉讼代理人喻文驰、何婵玉，被告江西双胞胎委托诉讼代理人张洪刚，被告长沙双胞胎委托诉讼代理人陈敏到庭参加了诉讼。后因案情复杂，本案不宜适用简易程序，本院于2020年4月26日作出裁定将本案转为普通程序审理，于2020年9月11日依法适用普通程序组成合议庭公开开庭再次进行了审理，原告宁乡高新管委会委托诉讼代理人喻文驰、何婵玉，被告江西双胞胎委托诉讼代理人张洪刚，被告长沙双胞胎委托诉讼代理人陈敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1、判决两被告以土地面积73.6亩为基数，按10万元/亩的标准向原告支付违约金736万元；2、判决被告按照《投资合同书》约定，向原告支付履约保证金100万元；3、由被告承担本案诉讼费用。事实与理由：2013年6月17日，原告（原宁乡县金州新区管理委员会）与被告江西双胞胎签订《双胞胎集团投资建设金洲新区年产36万吨绿色饲料生产基地项目投资合同书》（以下简称《投资合同书》），《投资合同书》约定被告江西双胞胎投资约3亿元在宁乡金洲新区建设年产36万吨绿色饲料生产基地项目，项目用地位置为华纳大制药项目以南，美洲北路以东，总用地面积约73.6亩，项目用地为工业用地，通过招拍挂程序以出让方式取得，合同地价为24万元/亩；被告江西双胞胎应确保在2014年8月30日前实现项目竣工投产，项目竣工投产三年内（即2014年8月30日至2017年8月30日）实现累计纳税不低于30万元/亩的指标，若未达到，合同地价按34万元/亩执行。被告应在原告函后一个月内无条件将地价款的差额部分约人民币736万元（即73.6亩×10万元/亩）一次性付至原告指定账户。2014年9月2日原告与被告江西双胞胎又签订《双胞胎集团投资建设金州新区年产36万吨绿色饲料生产基地项目补充协议》（以下简称《补充协议》），《补充协议》中被告江西双胞胎对完成《投资合同书》约定税收考核指标作出了相应的保证，并承诺缴纳100万元的履约保证金。2013年7月16日，被告江西双胞胎在宁乡登记成立项目公司即长沙双胞胎，2014年4月12日和2014年11月18日，被告江西双胞胎以被告长沙双胞胎的名义在宁乡县国土资源交易中心通过互联网竞得编号宁土（2014）网挂013号、宁土（2014）网挂089号地块的国土建设用地使用权，土地面积（含分摊面积）合计为73.6亩。被告本应将土地款1766.4万元汇款至由原告全资控股的长沙金洲新城投资控股集团有限公司账户，由其代收后再转交至宁乡财政账户中，但被告仅向长沙金洲新城投资控股集团有限公司汇款1733.68万元和向国土资源交易中心汇款33万元（国有土地出让交易保证金后转为土地款）。截止到2017年8月30日，被告税收考核期已届满，根据税务机关提供的完税证明证实，被告在宁乡市缴纳的税收未达到30万元/亩，未完成税收考核指标，根据《投资合同书》的约定，被告需在合同地价24万元/亩的基础上增加10万元/亩的标准向原告支付违约金即736万元。原告认为，《投资合同书》及《补充协议》系原、被告双方的真实意思表示，是被告江西双胞胎在宁乡金州新区投资项目享受园区有关招商引资优惠政策而签订的协议，双方均应按约履行。现原告已协助相关部门按期将项目宗地交付被告使用并办理好相关手续，但被告违反《投资合同书》的约定，在税收考核期内未达到《投资合同书》约定的税收考核指标，理应按照10万元/亩的标准向原告承担违约责任。另外，被告向原告支付的1733.68万元系土地款，而承诺的100万元履约保证金因考核未达标必须向原告补缴。原告多次催促被告履行上述支付义务，但被告至今未予以履行，其行为严重侵犯了原告的合法权益。综上所述，根据相关法律法规的规定，原告为维护原告的合法权益，向贵院提起诉讼。被告江西双胞胎辩称：一、本案诉争的《投资合同书》系招商引资类行政协议，被答辩人无权提起民事诉讼。（一）行政协议的要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定是行政法的权利义务关系。（二）《投资合同书》符合行政协议的上述全部要素，被答辩人是行政机关，被答辩人的行为均系行政行为，被答辩人行使的均系行政职权，《投资合同书》中被答辩人的权利义务均系行政权利义务，《投资合同书》的内容与被答辩人作为机关法人民事主体的民事权利义务无任何关系。1、《投资合同书》的主体一方当事人宁乡高新技术产业园区管理委员会是行政机关。2、《投资合同书》中被答辩人行使的均系行政职权。3、本案中《投资合同书》的签订目的是为了公共利益。4、《投资合同书》约定的相对权利义务是行政法上的权利义务。二、被答辩人第一项诉讼请求没有法律依据。（一）涉案土地价款必须依照法定程序（招拍挂程序）予以确认，不能协议或单方变更，变更条款应属无效。（二）答辩人已经依法取得案涉土地的合法使用权。（三）被答辩人不具备调整土地价款这一行政职能，也无权收取土地出让价款。三、被答辩人第二项诉讼请求缺乏法律依据且已过诉讼时效。四、本案系招商引资行政协议纠纷，不属于国有土地使用权出让合同纠纷，不应适用最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》。五、因《投资合同书》、《补充协议》产生的纠纷应当依据《行政诉讼法》进行审理。六、《投资合同书》类政府与企业之间的投资协议，定性为行政协议，引发的纠纷按行政纠纷处理是当前主流裁判观点。被告长沙双胞胎公司辩称：答辩人同意答辩人江西双胞胎的答辩意见。另我方补充，答辩人非涉案合同主体，答辩人并未对涉案合同的权利义务进行确认，答辩人并非本案适格被告，应当驳回对答辩人的起诉。在庭审调查过程中，当事人围绕自己的主张进行了举证、质证，现分列如下：（一）原告宁乡高新管委会提交的证据：证据1、原告的组织机构信息，拟证明原告诉讼主体资格；证据2、两被告的企业登记信息，拟证明被告的诉讼主体资格；证据3、《投资合同书》，拟证明原告与被告江西双胞胎公司签订了《投资合同书》的事实；证据4、《补充协议》，拟证明原告与被告江西双胞胎公司签订《补充协议》的事实，约定需缴纳100万元的履约保证金保证税收考核完成；证据5、《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明原告按照《投资合同书》的约定让被告长沙双胞胎公司成功受让了土地；证据6、土地登记卡，拟证明被告长沙双胞胎公司在金洲新区成功受让了土地；证据7、被告江西双胞胎公司支付地价的汇款记录，拟证明被告江西双胞胎公司按照合同约定将地价款支付给了原告；证据8、税收考核，拟证明被告长沙双胞胎公司在2014年8月30日至2017年8月30日期间的税收考核不达标，依照《投资合同书》、《补充协议》约定需要向原告支付10万元/亩的违约金以及履约保证金100万元；证据9、催告函，拟证明原告已经按照《投资合同书》约定向被告公司履行了先期催告；证据10、全国组织机构统一社会信用代码公式查询，拟证明原告宁乡高新技术产业园区管理委员会的名称变更情况，以及原告系事业单位的事实。经开庭质证，被告江西双胞胎公司、长沙双胞胎公司对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1，三性无异议，证明目的有异议。原告系行政机关，《投资合同书》权利义务的约定涉及多个行政管理领域，多项行政管理职能，属行政协议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，原告非适格原告；证据2，三性无异议，对证明目的有异议。《投资合同书》属行政协议，本案不属于人民法院受理民事案件的范围，原告无权以双胞胎集团和长沙公司为被告提起民事诉讼；证据3，对证据的合法性及证明目的有异议。1、土地出让价款有严格的法定程序，《投资合同书》中原、被告双方关于土地出让价格的约定违反法律的禁止性规定，应属于无效条款；2、《投资合同书》的性质是行政协议，本案应适用行政诉讼程序。具体而言：（1）《投资合同书》的一方当事人即原告系行政机关；（2）原告在《投资合同书》中处分的主要是行政职权；（3）《投资合同书》的目的是为了公共利益；（4）《投资合同书》的主要内容约定的是行政法上的权利义务。不能依据《投资合同书》追究两被告的民事责任；证据4，对证据的合法性和证明目的有异议。《补充协议》涉及对经过招拍挂程序的土地价格进行调整，违反法律规定。《补充协议》系在《投资合同书》的基础上签订，亦属于行政协议，应受行政法调整，适用行政诉讼程序；证据5，对证据的三性无异议，证明目的有异议。该合同系由原告按照合同约定促成宁乡市国土资源局与被告签订，证明原告行使的是行政职权。被告已经履行完毕合同义务；证据6，对证据证明目的有异议。被告系在原告与宁乡市国土资源局协调后取得涉案土地，证明原告主要行使的是行政职权；证据7，对证据证明目的有异议。根据《国务办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。原告代收被告的土地款，证明原告主要行使的是行政职权；证据8，对证据真实性、证明目的有异议。该证据非纳税凭证，只是税务机关单方统计，仅供参考，真实性存疑。按照合同约定，被告有义务完成约定的纳税指标，但这并不是被告作为民事主体需要履行的义务，而是作为纳税行政相对人应当履行的行政义务，原告无权据此提起民事诉讼；证据9，对证据的合法性、真实性有异议。土地出让价由招拍挂确定，不能由双方依据税收调整；纳税是法定义务，不能与土地出让价挂钩。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的相关规定，国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，被告“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。《投资合同书》中原、被告双方关于土地出让价款调整的约定违反法律的禁止性规定，应属于无效条款；证据10，对证据真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，原告主要行使的是行政职能。（二）被告江西双胞胎、长沙双胞胎未向本院提交证据。当事人提交的上列证据，本院综合认证如下：原告宁乡高新管委会提交的证据1-10，本院认为其来源合法、内容真实、与本案具有关联性，本院依法予以采信。根据采信的证据，结合庭审中原、被告辩论意见，本院查明如下案件事实：2013年6月17日，原告宁乡高新管委会与被告江西双胞胎签订宁金招字（2013）第013号《投资合同书》，约定：被告江西双胞胎总投资约3亿元在宁乡金洲新区年产36万吨绿色饲料生产基地项目，项目用地位置为华纳大制药项目以南，美洲北路以东，总用地面积约73.6亩，项目用地为工业用地，通过宁乡县国土资源管理局以公开招拍挂程序，原告将促成国土部门将项目宗地国有土地使用权出让给被告，原告应在2013年8月30日前为被告江西双胞胎协调完成土地平整事宜，被告江西双胞胎承诺在收到原告下达的《进场施工通知书》一个月内，即2013年8月30日前启动项目基础建设，并确保在2014年8月30日前实现项目竣工投产。合同地价为24万元/亩，包括土地出让金等所有征地、拆迁、安置费用及项目宗地出让费用；被告江西双胞胎若在三年税收考核期内（2014年8月30日起至2017年8月30日止），每年度税收考核时间内实际纳税额度达到15万元/亩、20万元/亩、30万元/亩、40万元/亩，则原告按被告江西双胞胎用地面积分别奖励被告1万元/亩、2万元/亩、3万元/亩、4万元/亩，被告项目竣工投产三年内累计缴纳税收不低于30万元/亩，若未达到，合同地价按34万元/亩执行。被告应在原告函后一个月内无条件将地价款的差额部分约人民币736万元（即34万元/亩的合同地价与24万元/亩合同地价的差额部分）一次性付至原告指定账户。该项目享受宁乡县和金洲新区现行的招商引资优惠政策。被告江西双胞胎项目公司正式注册成立后，由被告江西双胞胎项目公司自动承接本合同关于被告江西双胞胎的相应权利和义务。2014年9月2日，原告与被告江西双胞胎又签订《补充协议》，约定：被告江西双胞胎未能按《投资合同书》约定时间竣工投资，被告江西双胞胎在本补充协议签订之日起3个工作日内向原告支付100万元履约保证金；保证范围：1、2014年12月31日前完成项目竣工投产；2、2015年缴纳的各项税收不低于500万元/年；3、截止至2017年8月30日止累计各项税收不低于30万元/亩。如被告江西双胞胎实现本补充协议第一条约定第1、2项保证内容，则原告应向被告江西双胞胎返还100万元履约保证金，如被告江西双胞胎未能实现各项税收不低于30万元/亩，土地价款按照34万/亩执行。为保证被告项目实施单位“长沙双胞胎饲料有限公司”项目用地《国有土地使用权证》及尽快建成投产，原告应在5个工作日内办理被告项目已挂牌用地出让费用相关结算手续，并在1个月时间内协调宁乡县国土部门办理《国有土地使用权证》到被告项目实施单位名下。2013年7月16日，被告江西双胞胎项目公司即被告长沙双胞胎成立。2014年9月5日，宁乡县国土资源局与被告长沙双胞胎签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让宗地面积为42593.9平方米，用途为工业用地，出让价款为12150000元。合同签订后，湖南宁乡县国土资源局向被告长沙双胞胎办理了出让国有建设用地使用权初始登记，且被告长沙双胞胎分别于2014年9月9日、2015年2月10日受让了土地面积为42593.9平方米、4269.1平方米，共计70.3亩，另公摊面积3.3亩未发证。因被告江西双胞胎公司自《投资合同书》签订、履行以来，从2014年8月30日起至2017年8月30日止，缴纳的各项税收未达到30万元/亩的考核要求，2018年1月8日，原告向被告江西双胞胎、长沙双胞胎送达《催告函》，要求两被告在原宗地合同地价24万元/亩的基础上另增加10万元/亩向原告补交土地款866.69万元。另查明：2017年,原告宁乡县金洲新区管理委员会变更为宁乡高新技术产业园区管理委员会。本院认为：本案争议的焦点:一、案涉《投资合同书》的性质？二、被告长沙双胞胎未达到缴税考核要求，两被告是否应向原告支付736万元违约金？三、原告主张的履约保证金100万元是否支持？关于争议焦点一：协议是经过谈判、协商而制定的共同承认、共同遵守的文件。利用协议来约定权利义务是各种社会主体普遍采用的手段。本案中，原告与被告江西双胞胎签订的《投资合同书》、《补充协议》，主要是对被告长沙双胞胎公司“绿色饲料生产基地项目”落户宁乡金洲新区的竣工投产、招商引资优惠政策等具体事宜进行约定，内容属于对双方权利义务方面的规定，协议签订过程中，双方意思表示真实，《投资合同书》、《补充协议》应认定有效，原告宁乡高新管委会为引进被告江西双胞胎相关项目提供了一定的优惠条件及服务，同时也约定如被告江西双胞胎项目公司长沙双胞胎达不到一定条件，即通过违约赔偿的方式收回相应的优惠条件，双方当事人对于具体的优惠和违约条款均作了明确的约定，双方当事人应当诚实履约。另根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”，本案所涉《投资合同书》、《补充协议》分别签订于2013年6月17日及2014年9月2日，故此类招商引资合同引发的纠纷按民事合同处理更为适宜。综上，该《招商合同书》、《补充协议》具有民事合同的性质。关于争议焦点二：原告与被告江西双胞胎签订的《投资合同书》约定：“被告江西双胞胎应确保在三年税收考核期内（2014年8月30日起至2017年8月30日止），被告项目竣工投产三年内累计缴纳税收不低于30万元/亩，若未达到，合同地价按34万元/亩执行。被告应在原告函后一个月内无条件将地价款的差额部分约人民币736万元（即34万元/亩的合同地价与24万元/亩合同地价的差额部分）一次性付至原告指定账户。”该合同书签订后,被告长沙双胞胎在2014年8月30日至2017年8月30日期间未达到缴纳税收30万元/亩，未完成税收考核指标，故应承担合同相应的违约责任。原告高新区管委会与被告江西双胞胎签订的《投资合同书》约定，被告江西双胞胎项目公司正式注册成立后，由被告江西双胞胎项目公司自动承接本合同关于被告江西双胞胎的相应权利和义务，被告长沙双胞胎系被告江西双胞胎成立的项目公司，应当认定长沙双胞胎系该《投资合同书》的承接者，在被告长沙双胞胎承接《投资合同书》权利义务的情况下，被告长沙双胞胎对此应承担合同相应的违约责任，即向原告支付736万元违约金。关于争议焦点三：2014年9月2日，原告与被告江西双胞胎签订的《补充协议》约定：“被告江西双胞胎公司未能按《投资合同书》约定时间竣工投资，被告在本补充协议签订之日起3个工作日内向原告支付100万元履约保证金。”该协议签订后,被告江西双胞胎未按协议的约定时间支付100万元履约保证金，原告于2018年1月8日向两被告发出的《催告函》中亦未明确履约保证金，且两被告对原告该项诉讼请求提出时效抗辩，故对原告要求被告江西双胞胎、长沙双胞胎支付履约保证金100万元的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第六十一条、第一百零七条之规定，并经本院审判委员会讨论决定判决如下：一、被告长沙双胞胎饲料有限公司在本判决生效之日起10日内支付原告宁乡高新技术产业园区管理委员会违约金7360000元；二、驳回原告宁乡高新技术产业园区管理委员会的其他诉讼请求。如未按本判决确定的期限履行给付金钱的义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案案件受理费70320元，由原告宁乡高新技术产业园区管理委员会负担13800元，由被告长沙双胞胎饲料有限公司负担56520元。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  姜启平审 判 员  陈 峣人民审判员  万素平二〇二〇年十一月二十日书 记 员  蔡 勇附相关法律条文：《中华人民共和国合同法》第六十条第一款当事人应当按照约定全面履行自己的义务。第六十一条合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。