广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书(2020)粤2071行初864号原告：潘爱民，女，1972年1月17日出生，汉族，住广东省中山市**********，公民身份号码450************02X。被告：中山市公安局东升分局裕安派出所，住所地广东省中山市**********。负责人：余宏国，所长。委托代理人：谢雁春，中山市公安局东升分局工作人员。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：许勇，广东孚道律师事务所律师。第三人：何镇锋，男，1978年11月12日出生，汉族，住广东省中山市***********，公民身份号码442************452。第三人：罗会义，男，1973年6月3日出生，汉族，住贵州省遵义市凤岗县************，公民身份号码522************517。第三人：邱伟娟，女，1985年10月12日出生，汉族，住广东省中山市*******************，公民身份号码441************043。原告潘爱民不服被告中山市公安局东升分局裕安派出所（以下简称裕安派出所）公安行政处罚决定及中山市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定，于2020年6月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理立案后，依法向被告市公安局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因何镇锋、罗会义、邱伟娟与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案。原告潘爱民，被告裕安派出所的负责人余宏国及其委托代理人谢雁春，被告市政府的委托代理人李栋、许勇，第三人何镇锋到庭参加诉讼。第三人罗会义、邱伟娟经本院传票合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告裕安派出所于2019年9月15日作出山公行罚决字[2019]21473号行政处罚决定，对原告潘爱民处以罚款200元。潘爱民不服，申请行政复议。被告市政府于2020年5月25日作出中府行复[2019]1325号行政复议决定，维持了上述行政处罚决定。原告潘爱民诉称，第三人何镇锋、罗会义、邱伟娟请求撤销新物业合同一案关乎中山市******小区全体业主权益，全体业主依法享有知情权，***小区业主委员会代表全体业主，该小区全体业主是事实上的被诉讼主体，而其作为业主委员会主任，其权利只限于执行业主委员会的相关决定。当小区业主委员会收到民事起诉状后，按照法律法规及小区议事规则，召开业委会会议并将该民事起诉状内容向全体业主公告，并未构成侵犯个人隐私。且该撤销物业合同民事诉讼案件已在中山市第二人民法院开庭审理，相关法律文书已当庭宣读，所有小区业主都可以到法院旁听，并非秘密。再者，中山市第二人民法院作出的民事判决认定其及紫熙园小区业主委员会并未侵犯业主何镇锋及邱伟娟隐私权。因此，裕安派出所作出的涉案行政处罚决定认定的事实有误，应予撤销。同时，办案民警涉嫌营私舞弊，暴力执法，对其造成极大的精神痛苦和误工损失，应给予一定的精神抚慰和误工赔偿，并书面赔礼道歉。综上，为维护其合法权益，请求法院判令：1、撤销被告裕安派出所作出的山公行罚决字[2019]21473号行政处罚决定书（派出所）；2、撤销被告市政府作出的中府行复[2019]1325号行政复议决定书；3、由两被告承担本案诉讼费用。庭审中，原告潘爱民增加诉讼请求如下：责令被告裕安派出所登报向原告潘爱民赔礼道歉，并撤销原告潘爱民案底。被告裕安派出所辩称，关于该撤销权案件民事起诉状的相关细节问题：(1)在该撤销权案件中，中山市******小区业主委员会的被告资格，是基于《物权法》、《物业管理条例》等法律法规、最高人民法院的相关复函的特殊规定而取得的特殊被告主体，诉讼效果虽及于全体业主，但又区别于“委托代理”、“代表人诉讼”等。因为，业主委员会的被告主体地位并非基于全体业主的授权、推选而取得。（2）第三人何镇锋、罗会义、邱伟娟起诉的对象是中山市******小区业主委员会，并非是中山市******小区业主大会。故在起诉对象上，何镇锋等人已作出了具体选择，在何镇锋等人未选择“业主大会”作为被告的前提下，紫熙园小区全体业主显然并非是该案诉讼当事人。而是不是本案诉讼当事人，在案件信息知情权的详尽程度、参与诉讼程度方面，有着本质的区别。(3)该撤销权案件起诉状的核心内容为:撤销被告作出的决议、确认被告作出的行为无效。何镇锋等人的核心诉求是认为东升镇紫熙园小区业主委员会的擅自决定无效，所针对的是该业主委员会及相关成员，而非全体业主。需要强调的是，业主委员会擅自决定违法与全体业主表决内容违法，分属不同概念，含义完全不同。(4)该撤销权案件起诉状所涵盖的属于他人隐私信息的核心内容为姓名、出生日期、详细住址、身份证号码。根据《中华人民共和国居民身份证法》第三条第二款规定，公民身份证号码是每个公民唯一、终身不变的身份代号。由此可见，姓名、出生日期、详细住址、身份证号码等，虽同属个人隐私范畴，但有强弱之分，法律对身份证号码的属性进行了特别规定，属“隐私中的隐私”，应采取安全措施进行特别保护。知情权与隐私权均是法律法规明文规定的两种民事权利，但两权利之间并没有高低位阶之分。无论现行法律法规、立法草案，或是实务操作，在知情权与隐私权交叉冲突时，无一例外，均采“限制利用、安全使用”原则，谨慎、妥善处理两者的边际关系。故基于身份证号码的“唯一终身”属性，其属于“可以识别特定个人的身份信息”，且属于“与公民其他隐私信息高度关联的身份信息”，应区别于姓名、出生日期等一般个人信息，采取必要的安全措施、进行特别保护。其他答辩意见：1、第三人何镇锋、罗会义、邱伟娟提起的撤销权案件中对象仅为“业主委员会”，起诉的核心事由为“业主委员会擅自决定违法”，撤销权案件的判决结果虽和全体业主有利益关系，但若最终撤销，其法律含义并非指向“全体业主表决内容违法”，而是指向“业委会擅自决定违法”，而业委会的擅自决定(未经全体业主实际表决)所带来的责任风险，最终应归责于业委会成员，而无法归责于全体业主。假如最终被判决撤销，而引发其他的违约责任问题，原告潘爱民作为业委会主任，必定是承担责任的主体。2、基于诉讼规则获得当事人身份信息的，应根据诉状表达的内容来确定公开的对象。在限定范围内，鉴于已公开，则不属秘密;而在限定范围之外，则仍属于秘密，应采隐私安全保护措施。在该撤销权案件中，因起诉而自愿公开的范围，应限定在紫熙园业主委员会成员之间，而潘爱民将公开的范围扩大到全体业主，属于不当关联。其次，潘爱民根据“全体业主可到庭旁听”，而得出“全体业主可得到涉及隐私的信息”，在逻辑上是错误的，在实操中是不可能实现的。3、综合潘爱民向我所陈述的散布动机和微信聊天记录，其主观动机就是在双方矛盾已逐渐激化的情况下，为宣泄个人情绪而伺机散布他人隐私，潘爱民公布撤销权案件起诉状的动机不当。即使潘爱民的目的正当，承认其是为了保障全体业主的知情权而公开起诉状，但其手段依然过当，该撤销权案件的起诉状，涵盖了身份证号码这一“隐私中的隐私”，基于其“唯一、终身”的特殊属性，需采必要的安全措施进行特别的保护。但潘爱民“有条件采取而未采取、应当采取而未采取”任何安全保护措施，将他人身份证号码散布于众的行为，已造成了现实的危险结果，应认定为手段不当，滥用了知情权，侵犯了他人的隐私权。4、中山市第二人民法院作出的民事判决认为潘爱民动机正当、公开范围正当，但该判决并未就“身份证号码的特殊属性”进行实质评价，亦未对“若屏蔽身份证号码会否阻碍保障知情权”进行实质评价，而我所认为被答辩人潘爱民“动机不当、范围不当、手段不当"，潘爱民的动机是为了发泄私愤，该起诉状副本应限定在业主委员会成员之间查阅，应采取屏蔽身份证号码的安全保护措施。关于潘爱民隐晦表达的“民事预决行政”的陈述，我所认为民事先行判决，并不必然预决后面的行政诉讼，两者是性质不同的诉，两者举证规则不同，诉讼规则不尽相同，所依据的法律亦不尽相同。最终，无论何种性质的诉讼，均应“以事实为依据、以法律为准绳”作为原则，进行判决。5、潘爱民与何镇锋等人的侵犯隐私权纠纷一案，我所认为该纠纷属于民间、邻里纠纷，在受理案件后，我所是迫切希望双方化解矛盾、和解(调解)收场的，但双方矛盾较深、无法调解，故我所只能根据调查所得的违法事实进行行政处罚。在行政处罚过程中，亦充分考虑了“民间、邻里”属性，根据《治安管理处罚法》第四十二条，适用一般情节(五日以下拘留或五百元以下罚款)，在罚款的中下限幅度对其进行处罚。6、关于潘爱民反映办案民警营私舞弊、暴力执法对其造成精神痛苦和误工损失，申请给予精神抚慰和误工赔偿请求的问题，办案民警执法过程中虽有言语上的欠妥，但整个执法过程符合法律规定，同时执法过程也并未对潘爱民身体造成伤害，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第十七条及第三十五条关于精神损害抚慰金的相关规定。反观潘爱民将民警接报案后依法开展调查的活动理解为强势介入小区的民事纠纷，并使用“公权私用，甘为某些势力的鹰犬”、“营私舞弊”等个人臆测并带有侮辱、讲谤性的词语，实属不妥。综上所述，我所对潘爱民散布他人隐私作出罚款200元的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，办案程序合法，适用法律正确。潘爱民要求撤销涉案行政处罚决定及要求赔偿的请求没有合理依据，请求法院依法驳回潘爱民的诉讼请求。被告市政府辩称：1.根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款及第十二条第一款的规定，我府具有处理本案行政复议事项的法定职权。2.我府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。经审查相关证据、依据和其他有关材料，我府认为原告潘爱民未经第三人何镇锋。罗会义、邱伟娟同意，将该三人的住址、身份证号码等个人隐私信息发布到微信群，潘爱民实施了散布他人隐私的违法行为，被告裕安派出所作出的涉案行政处罚决定事实清楚、证据充分，依据正确，程序合法。3.我府作出的涉案行政复议决定程序合法。潘爱民于2019年9月26日向我府申请行政复议，我府受理其申请后向裕安派出所送达提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本等材料。本案经延长审查期限和中止审理后，我府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出涉案行政复议决定，并将行政复议决定文书分别送达潘爱民及裕安派出所。综上所述，我府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回潘爱民的诉讼请求。第三人何镇锋述称，原告潘爱民是在其他业主提出想知道哪些人起诉该小区业主委员会的情况下才发布撤销权案件起诉状的，且潘爱民仅发布了起诉状的第一页内容，并不是完整的内容，其行为明显存在攻击的故意。被告裕安派出所及市政府作出的涉案行政行为合法。第三人罗会义未到庭陈述其诉讼意见。第三人邱伟娟未到庭陈述其诉讼意见。经审理查明，潘爱民、何镇锋、罗会义、邱伟娟均是中山市******(富湾国际)小区业主，潘爱民是紫熙园小区业主委员会主任。何镇锋、罗会义、邱伟娟因不服紫熙园业主委员会于2019年1月作出的聘用新物业管理公司的决议，向中山市第二人民法院提起撤销权纠纷民事诉讼。潘爱民作为业主委员会负责人，在接收了民事起诉状副本(内含三名业主姓名、住址及身份证号码)后，于2019年5月10日17时许将该起诉状副本拍照发送至“富湾纯业主论坛群”，且未采取屏蔽措施。2019年5月11日，何镇锋向裕安派出所报案，称潘爱民通过微信在富湾国际小区业主群泄露他人身份隐私信息。裕安派出所以属该单位管辖的行政案件立案调查处理。办案民警分别对何镇锋、罗会义、邱伟娟及潘爱民进行询问并制作了询问笔录。2019年9月15日，办案民警对潘爱民制作了行政处罚告知笔录，告知了拟对其作出行政处罚的事实、依据和理由，潘爱民在笔录上注明需要申请行政复议并签名确认，但未提出陈述、申辩。当天，裕安派出所作出山公行罚决字[2019]21473号行政处罚决定书（派出所），根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（六）项的规定，决定对潘爱民的处以罚款200元。办案民警亦于当天向潘爱民宣告并送达了该处罚决定书。潘爱民不服，于2019年9月26日向市政府申请行政复议。市政府经受理、审查后，于2020年5月25日作出中府行复[2019]1325号行政复议决定书，维持了裕安派出所作出的前述行政处罚决定。市政府分别于2020年5月27日、6月4日将该行政复议决定书送达潘爱民及裕安派出所。潘爱民仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。本院认为，本案为不服治安行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条的规定，裕安派出所对其辖区内侵犯他人人身权利的违法行为具有作出涉诉治安管理行政处罚决定的职权与职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款的规定，市政府对裕安派出所作出的具体行政行为具有行政复议的职权。隐私权，是指自然人享有的私人生活安宁与私人信息秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权。个人信息与隐私权的最大交叉点就在于有些个人信息属于私密信息，构成了隐私权的保护客体。公民的姓名、家庭住址、身份证号码等公民个人信息，属于公民个人的无形隐私，并与个人的生活安宁相关联，属于隐私权的保护范围。因此，裕安派出所将何镇锋、罗会义、邱伟娟的姓名、家庭住址、身份证号码认定为隐私权的保护范畴，符合法律的规定，本院予以支持。隐私权具有一定的相对性，隐私的秘密状态具有局部性和不平衡性，某些信息对于特定的群体是公开的，但对于其他人则处于保密状态，当事人就其私密向特定人进行了披露，或者在一定范围内公开，但并不等于完全抛弃其隐私。本案中，何镇锋、罗会义、邱伟娟因民事诉讼，将其姓名、家庭住址、身份证号码等个人信息向涉诉的当事人中山市******小区业主委员会公开，潘爱民作为中山市******小区业主委员会的主要负责人，属于上述个人信息公开的范围。但本案争议的焦点是，潘爱民是否有权将上述三人的个人信息向小区的全体业主公开？《物业管理条例》第六条规定：“房屋的所有权人为业主”，该条和第七条还对业主在物业管理活动中，享有的权利和履行的义务作了明确的规定。《物业管理条例》第八条第一款规定：“物业管理区域内全体业主组成业主大会。”《物业管理条例》第十一条第（三）项规定：“下列事项由业主共同规定：……（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员……”《物业管理条例》第十五条明确规定了业主委员会应当履行的职责。由此可见，《物业管理条例》中的业主、业主大会、业主委员会等分别属于不同的主体，享有不同的权利，履行不同的义务。即何镇锋、罗会义、邱伟娟因民事诉讼，将其姓名、家庭住址、身份证号码等个人信息向涉诉的当事人中山市******小区业主委员会公开，并不等于将上述信息向全体业主公开。潘爱民作为紫熙园小区业委会主要负责人，将涉案的民事起诉状副本拍照发送至小区业主微信群时，未对何镇锋、罗会义、邱伟娟三人的住址和公民身份证号码采取屏蔽的安全保护措施，并在该业主群内引发不当言论，具有一定的危害性。裕安派出所作为公权利机关，为保护公民的隐私权，认定潘爱民实施散布他人隐私的违法行为事实清楚，证据充分，本院予以支持。裕安派出所履行行政处罚前告知义务后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（六）项“有下列行为之一的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：......（六）偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的。”的规定作出山公行罚决字[2019]21473号行政处罚决定，对潘爱民处以罚款200元的处罚，适用法律正确，程序合法。同时根据行政赔偿应以行政行为违法为前提的归责标准，对潘爱民提出要求行政赔偿并赔礼道歉的请求，缺乏依据，本院不予支持。市政府经受理、审查潘爱民的行政复议申请后，依法作出涉案行政复议决定，并将行政复议决定书分别送达市公安局和当事人，程序合法。综上，潘爱民要求撤销裕安派出所作出的山公行罚决字[2019]21473号行政处罚决定书及市政府作出的中府行复[2019]1325号行政复议决定书，并要求被告向其赔偿和赔礼道歉的诉讼请求，理据不足，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告潘爱民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告潘爱民负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  李恒勇人民陪审员  李立坚人民陪审员  彭丽琨二〇二〇年十一月十九日书 记 员  关伟杰黎金凤