江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终271号 上诉人（原审被告）靖江经济技术开发区管理委员会，统一社会信用代码×××22Ｈ，住所地靖江市阳光大道**。 法定代表人罗晓东，主任。 委托代理人李静、刘巧雯，江苏骥江律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）靖江市欧美亚艺术培训有限公司，统一社会信用代码×××36Ｇ，住所地靖江市城北园区新三路**。 法定代表人谢金松，经理。 上诉人靖江经济技术开发区管理委员会因确认管委会行政强制违法一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初245号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，靖江市欧美亚艺术培训有限公司（以下简称欧美亚公司）成立于2013年2月18日，类型为有限责任公司（自然人独资），住所地位于靖江经济开发区城北园区××号，法定代表人谢金松。欧美亚公司于2016年至2018年期间与多位承租人签订租赁合同，将房屋出租给靖江市一中学生家长。2019年2月11日，欧美亚公司所在靖江经济开发区城北园区××号综合楼被实施停电。靖江经济技术开发区管理委员会（以下简称靖江开发区管委会）提供的视频资料显示，同日，欧美亚公司建筑内外有多名人员在一楼入口处进驻，其中有穿警服的人员。2019年2月13日，靖江经济技术开发区城北园区管委会（以下简称城北园区管委会）在欧美亚公司处张贴了通告，载明：为学生租赁工业厂房作为学生公寓事宜，经相关行政职能部门确认，出租的房屋违反规定改变房屋使用性质。该行为导致租赁房屋无法安全使用，城北园区管委会作为属地政府，劝阻承租户搬离租赁房屋，以彻底消除重大安全隐患。 另查明，2018年3月2日下午，受靖江市副市长、市公安局局长委托，靖江市人民政府办公室组织召开消防联席会议，专题研究市一中周边学生公寓消防安全隐患整改问题。靖江市人民政府于2018年3月29日制作了第7期专题会议纪要，会议明确，要按照安全生产“属地属管”原则，由城北园区管委会牵头，市各有关单位全力配合，做好市一中周边5家学生公寓消防安全隐患整改工作。 欧美亚公司提供的《市一中周边学生公寓处置方案》（以下简称处置方案）显示：城北园区管委会于2018年11月14日制作了上述处置方案，载明：按照《市政府关于市一中周边学生公寓消防安全隐患整改事宜的会议纪要》要求，由城北园区管委会按照属地属管原则，牵头做好市一中学生公寓消防安全隐患整改工作。第一阶段依法实施告知。第二阶段责令改正验收。第三阶段依法采取措施：实施时间2018年12月15日开始；实施内容：（1）派出所安排警力，对实施现场落实安全保卫、警戒监控、防火防盗各项措施，维护现场秩序，打击非法违法行为；（2）供电所安排专业人员，对学生公寓楼实施断电措施，拆除主供电线路，封存主配电柜；（3）水管站安排专业人员，对学生公寓楼实施断水措施，切断、拆除主供水线路，封存相关供水设备设施；……。欧美亚公司提供的《通讯录》显示：小学生公寓名称“易达”，社区维稳负责人顾梓娣，成员陈兴荣、徐泓、严秋松、孙烨、彭亚飞，派出所负责人孙晖，园区规划中队周晔群、何震，市一中联络人黄加荣；周金骅被安排在天明园社区维稳成员一栏。欧美亚公司提供的收条显示：2019年初，清理学生公寓过程中因值守人员疏忽导致泰州巴易达空调有限公司玻璃门损坏，维修人收款后向欧美亚公司法定代表人谢金松出具了收条，严秋松、陈兴荣、周金骅均在该收条中签名，证明情况属实。 2019年2月11日，靖江市规划局向原靖江市经济和信息化委员会（以下简称靖江市经信委）发函，载明：“经查，位于靖江经济开发区城北园区××号的泰州巴易达暖通工程有限公司存在未取得建设工程规划许可证实施的违法建设，根据《泰州市违法建设专项治理工作五年行动实施方案》要求，请贵委按照职责，督促靖江市供电公司对该企业实施断电。”同日，靖江市经信委向国网靖江市供电公司发送《关于对泰州巴易达暖通工程有限公司实施停电的通知》，要求该公司配合靖江市规划局实施断电措施。国网靖江市供电公司于2020年7月15日向原审法院出具情况说明，载明：2019年2月11日下午，该公司接到靖江市经信委通知后，派营销部4名工作人员现场协助实施断电，现场有属地政府和公安等部门联合执法。 又查明，欧美亚公司的法定代表人谢金松在与欧美亚公司相同的地址注册成立了泰州巴易达空调有限公司。欧美亚公司法定代表人谢金松以泰州巴易达空调有限公司为原告、以靖江市华汇水务有限公司为被告，以靖江市华汇水务有限公司于2019年2月11日对欧美亚公司实施停水时故意损害欧美亚公司供水阀门为由向靖江市人民法院提起民事诉讼。该案审理中，靖江市华汇水务有限公司否认其实施了停水行为，靖江市人民法院于2020年1月17日作出（2019）苏1282民初7427号民事判决，驳回了欧美亚公司诉讼请求。 再查明，城北园区管委会系靖江经济开发区管委会的派出机构。 原审庭审中，靖江开发区管委会陈述：欧美亚公司提交的通讯录中易达后面的负责人顾梓娣系靖江开发区管委会副主任，手机号码正确；严秋松、孙烨是孤山镇安监科的工作人员，陈兴荣、彭亚飞是新一村村委会工作人员，徐洪是借调在拆迁科工作。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案的争议焦点为：1.欧美亚公司诉称的强制行为是否存在；2.如存在强制行为，强制行为实施的主体如何认定；3.强制行为是否合法。 关于争议焦点1，对于限制人员通行的事实，欧美亚公司提供的视频资料、处置方案、通讯录、收条能够相互印证，初步证明2019年2月11日，现场有穿警察制服的人员及其他人员对欧美亚公司所在靖江经济开发区城北园区××号综合楼一楼实施警戒，限制人员通行。靖江开发区管委会否认现场存在限制人员通行行为，但未举出相反证据予以反驳，原审法院不予采信。 对于采取停电措施，欧美亚公司提供的视频资料与原审法院调取的靖江市规划局向靖江市经信委发送的函件及靖江市供电公司出具的情况说明能够相互印证，证明2019年2月11日，供电部门对靖江经济开发区城北园区××号实施了断电措施。 对于采取停水措施，从欧美亚公司提供的视频资料无法看出存在停水行为，靖江市华汇水务有限公司在民事判决中对实施停水行为予以了否认，综合欧美亚公司所举证据，尚不能判定2019年2月11日当天存在停水行为，故对欧美亚公司诉称的强制停水事实，原审法院不予认定。 关于争议焦点2，行政机关在实施强制行为时往往不通知相对人到场，相对人即便在场，也会受限于现场封锁或禁止取证等现实情况，故不应苛以欧美亚公司过重举证责任。通常情况下，行政强制行为发生在行政管理领域中，为实现行政管理目的，主要由行政机关依照行政程序作出的行政行为，是典型的行政机关单方行为。因此，在无明确实施主体的情况下，应当首先推定具有相应行政管理职责、需要实现其行政管理目的的行政机关为适格被告，除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。本案中，相关证据能够证明城北园区管委会制定了处置方案，并对现场处置进行了人员分工，相关人员对现场处置过程中造成的玻璃门损坏亦予以签证确认，城北园区管委会系靖江开发区管委会的派出机构，欧美亚公司根据以上事实指认靖江开发区管委会为被告合乎情理。在靖江开发区管委会不能举证证明有其他主体组织实施警戒、限制人员通行行为的情况下，其应当对案涉实施警戒、限制人员通行的行为承担行政法律责任。 对于断电行为实施主体的认定，根据查明的事实，系靖江市规划局致函靖江市经信委，要求靖江市经信委督促靖江市供电公司对欧美亚公司实施断电，靖江市供电公司接到靖江市经信委通知后实施了断电行为。靖江市规划局具有独立承担法律责任的能力，断电行为的实施主体不应推定为靖江开发区管委会。 关于争议焦点3，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照规定申请人民法院强制执行。本案中，靖江开发区管委会并未提交证据证明其在实施强制行为前履行了上述程序，其径行组织人员对欧美亚公司实施警戒、限制人员通行的行为，违反法定程序，依法应当确认违法。 综上，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁判：一、确认靖江开发区管委会于2019年2月11日组织人员对欧美亚公司位于靖江经济开发区城北园区××号综合楼一楼实施警戒、限制人员通行的行为违法；二、驳回欧美亚公司要求确认靖江开发区管委会于2019年2月11日对欧美亚公司位于靖江经济开发区城北园区××号综合楼采取停电、停水强制措施的起诉。案件受理费50元，由靖江开发区管委会负担。 靖江开发区管委会不服，向本院提出上诉，认为原审判决认定事实不清，靖江开发区管委会并未实施案涉行政强制行为且欧美亚公司的起诉已超过起诉期间，请求二审法院依法撤销原审判决并依法改判。 欧美亚公司答辩称，靖江开发区管委会作为一级政府，颠倒黑白、否定事实、推卸责任，如何向人民群众交待？欧美亚公司的出租房屋经过了消防部门的验收，国土管理部门也没有提出异议。上诉人违法强行关闭宿舍通行道路有现场监控录像及租住的39名被清退人员及其家属可以证明。现场弄坏的玻璃门也有上诉人的工作人员签字认可。上诉人是不合格的管理者，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审判决据以定案的证据材料均已随案移送本院。本院经审查，原审判决认证正确，本院予以支持。 本院经审理查明事实与原审判决认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人有无实施案涉行政强制措施。 根据本院查明的事实，第一，2018年3月29日的靖江市人民政府第7期《市政府关于市一中周边学生公寓消防安全隐患整改事宜的会议纪要》明确“要按照安全生产‘属地属管’原则，由城北园区牵头，市各有关单位全力配合，做好市一中周边5家学生公寓消防安全隐患整改工作……”。第二，2018年11月14日，城北园区管委会制定的处置方案载明“《市政府关于市一中周边学生公寓消防安全隐患整改事宜的会议纪要》（市政府专题会议纪要（第七期））要求，由城北园区管委会按照属地原则，牵头做好市一中学生公寓消防安全隐患整改工作。鉴于一中周边学生公寓（群租房）存在群死群伤安全风险，为切实消除重大安全隐患，经研究，现制订方案如下……”其中载明的处置目标为“通过驻镇部门与园区相关科室配合，统一行动，对一中周边群租形式的学生公寓依法进行取缔”，该方案还对各部门的职责进行了详细分工，并成立了处置领导小组。上诉人虽认为该处置方案不是其制作的，但并未提交任何证据予以否定。第三，上诉人下属的城北园区管委会于2019年2月13日在欧美亚公司处张贴了通告，载明：为学生租赁工业厂房作为学生公寓事宜，经相关行政职能部门确认，出租的房屋违反规定改变房屋使用性质。该行为导致租赁房屋无法安全使用，城北园区管委会作为属地政府，劝阻承租户搬离租赁房屋，以彻底消除重大安全隐患。同时要求承租户向城北园区管委提供真实有效的身份证件及租赁合同等，由城北园区管委会委托律师拟写诉状，帮助承租户要求出租人返还租金。第四，现场监控录像及现场处置组通讯录记载的工作人员名单也能证实城北园区管委会工作人员参与实施了案涉行政强制行为。第五，现场损害的玻璃门也经城北园区管委会工作人员签字确认。综上，原审判决认定城北园区管委会组织实施了案涉行政强制措施事实清楚，证据充分，并无不当。上诉人关于其未实施案涉行政强制行为的上诉意见不能成立，本院不予采纳。 关于上诉人上诉称，欧美亚公司的起诉已超过起诉期间的意见。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。本案中，行政行为发生在2019年2月11日，且上诉人未告知欧美亚公司起诉期限，欧美亚公司于2019年8月12日向原审法院提起诉讼，并未超过法定的起诉期限。 需要特别指出的是，诚实守信是社会主义的核心价值观之一，也是中华民族的传统美德。诚实守信不仅是每一个公民的基本道德规范，更是包括政府、行政机关在内的所有单位、企业应该共同遵照执行的行为准则。诚信政府是诚信社会的基石和灵魂，在构建和谐社会进程中应发挥其示范和表率作用，成为社会诚信的典范。诚信政府也是提升国家治理能力和治理体系现代化的客观需要。政府诚信缺失，就会降低社会公众对政府的信任度，增加政府的运作成本，阻碍整个社会诚信体系的建立，严重影响经济和社会发展的发展，损害党和政府的形象，甚至影响我国的国际竞争力和国际形象，不利于社会主义和谐社会的构建，国家长治久安更无从谈起。本案中，上诉人等相关政府部门为了学生、家长安全而进行违规学生公寓整治本是一件好事，但好事应该做好，在决策过程中应当具有法治思维方式，在实施过程中应当充分运用法治手段，依照法定程序进行，尤其是在整治行为发生后，更应当遵守诚实信用原则，依法妥善处理后续相关事宜，而不应该否定一切，一推了之，失信于民。上诉人要以此为鉴，在今后的工作中，不仅要做到依法行政，更要做到诚实守信，带头弘扬社会主义核心价值观，凝心聚力，为实现中华民族伟大复兴尽职尽责。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，本院依法予以支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 案件受理费50元，由上诉人靖江经济技术开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  顾金才 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年十一月九日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；