甘肃省皋兰县人民法院 民 事 判 决 书 （2020）甘0122民初503号 原告（反诉被告）：国网甘肃省电力公司皋兰县供电公司，住所地，甘肃省皋兰县石洞镇新兴路**。 负责人：李宜周，该公司经理。 委托诉讼代理人：杨道润。 委托诉讼代理人：张智，该公司法律顾问。 被告（反诉原告）：王彩霞，女，1973年3月20日生，汉族，住，住甘肃省兰州市城关区/div> 委托诉讼代理人：魏晋双，甘肃银衡律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨红霞，甘肃银衡律师事务所律师。 被告（反诉第三人）：甘肃建工工程承包有限公司，住，住所地，甘肃省兰州市七里河区建工中街**/div> 法定代表人：蔡红宇，该公司董事长。 委托诉讼代理人：张世平，该公司员工。 委托诉讼代理人：柴晨艳，甘肃熙和律师事务所律师。 原告（反诉被告）国网甘肃省电力公司皋兰县供电公司（以下简称“皋兰县供电公司”）与被告（反诉原告）王彩霞、被告甘肃建工工程承包有限公司（以下简称“建工公司”）返还原物纠纷一案，本院于2020年6月28日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告（反诉被告）皋兰县供电公司委托诉讼代理人杨道润、张智，被告（反诉原告）王彩霞委托诉讼代理人魏晋双，被告建工公司委托诉讼代理人张世平、柴晨艳到庭参加诉讼，本案现己审理终结。 原告（反诉被告）皋兰县供电公司向本院提出诉讼请求：1.请求法院判令两被告立即退出场地，返还原告土地；2.请求法院判令两被告连带支付原告2013年8月1日至2020年6月1日的损失2636088元，并支付直至退出场地、实际返还原告土地之日止的继续损失；3.两被告承担本案所有诉讼费用。事实与理由：2012年11月29日，被告建工公司中标原告“皋兰县供电公司电力小区（业务用房及职工经济适用房）第一标段办公室楼”工程项目，并领取了《中标通知书》。2013年5月20日，被告建工公司及王彩霞带领施工队进驻现场做开工前准备。同年7月，中办发【2013】17号《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》要求停止该项目建设，原告即通知两被告，同时要求两被告退出场地，返还原告土地。但时至今日，两被告在该场地堆放建筑材料，停放施工机械，长期占用场地。原告认为，该工程施工合同并未签订，两被告应当退出该场地，现两被告长期占用该场地无合法依据，其占用行为已给原告造成巨大损失，特向法院提起诉讼。 被告（反诉原告）王彩霞与被告建工公司共同辩称：1.王彩霞占有土地是根据中标通知准备施工发生的行为，不是非法占有。2.被告长期占有土地是因原告通知该项目缓建而造成的。3.原告项目缓建直到2020年3月才通知二被告撤场，也没有告知撤场原因。4.原告的建设项目至今没有取消也没有办理任何废止中标的手续。5.原告的场地损失没有任何依据，该场地并不是经营用地。6.原告通知二被告中标进入场地做施工前的准备而违法不签订合同，违反诚实信用原则，给二被告造成的损失原告应承担缔约过失责任。此外，被告建工公司还辩称：建工公司领取《中标通知书》未签订合同但双方已形成合同关系，建工公司在无过错的情况下属合法占有土地，不应承担赔偿责任，故应驳回原告对建工公司的诉讼请求。 被告（反诉原告）王彩霞向本院提出诉讼请求：1.请求反诉被告赔偿各项损失1369743.37元；2.反诉费用由被告承担。事实与理由：2012年11月1日，皋兰县供电公司因建设电力小区工程施工项目公开招标并发出招标公告和招标文件，招标文件确定的开工日期为2012年11月26日，建工公司投标并中标。2012年11月29日，业主单位、招标代理和皋兰县招标办向建工公司发出了皋建施招字（2012）52号《兰州市建设工程施工招标中标（交易成交）通知书》，确定皋兰县供电公司电力小区（业务用房及职工经济适用房）第一标段办公楼（业务用房）由建工公司中标。中标内容为：总价12397982.91元，开工时间2012年11月26日，竣工日期2013年12月10日，质量标准合格，项目经理张新安，《中标通知书》由皋兰县建筑工程招标投标办公室进行了认证。皋兰电力小区项目建设工程招标要约和中标承诺达成合意后，因中标通知书确定的开工日期为2012年11月26日，根据施工图纸和投标书确定的工程临时设施项目及开工准备需要，业主向建工公司提交了施工图纸并按中标通知确定的开工时间进行临时设施的搭建，为正式开工做准备。因反诉原告系建工公司确定的劳务施工队，反诉原告垫付了投标相关费用，组织人员、材料和设备实际完成了临时设施的搭建，并准备了建筑机械设备，衔接了施工水电，雇佣施工队人员并购买了保险，为开工做好准备。2013年12月，皋兰县供电公司因工程需要延期施工，暂缓工程建设。建工公司和反诉原告一直停工等待反诉被告皋兰县供电公司的开工通知，建设工地一直由反诉原告雇佣人员看护现场。反诉被告施工场地一直处于缓建和停建状态，反诉被告也一直没有告知项目废除和撤离场地，直到2020年3月，反诉被告突然通知建工公司和反诉原告撤离场地。 虽然本案建设工程施工合同没有签订，但招标是建立合同关系的要约，投标并中标是建立合同关系的承诺。经过要约和承诺达成一致合意，合同关系即成立。反诉被告皋兰县供电公司不签订合同、工程延期缓建的相关行为构成缔约过失，应赔偿反诉原告的投标费用、临时设施搭建、看护现场费用、施工准备费用等损失。现反诉请求驳回皋兰县供电公司的诉讼请求，支持反诉原告王彩霞的反诉请求。 原告（反诉被告）皋兰县供电公司辩称：1.王彩霞单独不能提起反诉，本案反诉不成立。本案中，本诉原告是皋兰县供电公司，被告是王彩霞和建工公司，并没有第三人。即便是提起反诉，反诉中的原告也应当是王彩霞和建工公司，而不仅仅是王彩霞，将建工公司作为第三人提出反诉，不符合法律和司法解释规定的反诉形式要件。2.反诉原告知道涉案合同目的不能实现。2013年7月23日，中办发【2013】17号《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，该《通知》规定，各级党政机关5年内一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所，国有及国有控股企业参照本通知执行。该《通知》是公开的国家政策，作为中标人应当知道涉案合同目的客观不能实现。3.反诉原告应当及时止损，反诉请求所谓的损失属于恶意扩大损失，即便反诉原告有损失，也无权占有供电公司的土地，这是两种不同性质的法律关系。4.反诉原告主张的损失无法定的事实依据，其不但不存在任何损失，反而在皋兰供电公司的土地上经营获取收益。 本案无争议的焦点：该涉案场地现为王彩霞和建工公司实际占有，原被告双方对该事实无争议，本院予以认定。 本案有争议的焦点：1.中标是否形成合同关系；2.双方诉请的损失应否应由对方承担；3.二被告占用涉案场地是合法占有还是非法占有；4.王彩霞的反诉主体是否适格。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。本院认定事实如下：2012年11月1日，皋兰县供电公司因建设电力小区办公楼（业务用房）工程施工项目公开招标并发出招标文件，2012年11月29日，业主单位皋兰县供电公司、招标代理机构甘肃轩业工程造价咨询有限责任公司和皋兰县建筑工程招标投标办公室向建工公司发出了皋建施招字（2012）52号《兰州市建设工程施工招标中标（交易成交）通知书》，该《通知书》确定皋兰县供电公司电力小区（业务用房及职工经济适用房）第一标段办公楼（业务用房）由建工公司中标，中标内容为：总价12397982.91元；开工时间2012年11月26日；竣工时间2013年12月10日；项目经理张新安。该《通知书》由皋兰县建筑工程招标投标办公室进行了认证，后王彩霞作为建工公司劳务施工队进驻现场做开工前准备。2013年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发中办发【2013】17号《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，该通知要求，自本通知印发之日起5年内，各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所；国有及国有控股企业参照本通知执行。基于该通知所要求事项，本案双方因相关国家政策未签订建设工程施工合同。2013年12月6日，建工公司向平安养老甘肃分公司出具《工程延期报告》，载明涉案工程因皋兰县供电公司政策原因申请停工，皋兰县供电公司亦在该份《工程延期报告》写到：“根据国务院办公厅关于进一步严格控制机关办公楼堂馆所建设问题的通知要求，我公司办公楼暂停缓建。”2018年3月14日，皋兰县供电公司与建工公司续签了《低压供用电合同》，建工公司及王彩霞一直占用该涉案场地。 2020年3月11日皋兰县供电公司向建工公司发出《国网皋兰县供电公司关于协商归还我公司土地的函》，载明：建工公司将在该幅土地上临时搭建的建筑物自行拆除、堆放的建筑材料及机械设备自行清理，皋兰县供电公司将依法收回土地；3月18日，皋兰县供电公司又向建工公司发出《限期撤离通知书》，要求建工公司在接到该《通知书》10日内撤离涉案场地。 另查明，甘（2018）皋兰县不动产第0000310号《不动产产权证》载明：涉案土地为国网甘肃省电力公司皋兰县城郊供电公司单独所有；权利类型为国有建设用地使用权；权利性质为划拨。 本院认为：首先，关于中标是否形成合同关系的争议。皋兰县供电公司发出招标文件，建工公司中标“皋兰县供电公司电力小区（业务用房及职工经济适用房）第一标段办公室楼”工程项目，并领取了《中标通知书》，该招标投标并中标的行为属于法律规定的要约和承诺，承诺生效时合同成立，故双方成立合同关系。后中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》要求各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所，国有及国有控股企业参照该《通知》执行，基于该《通知》的要求，本案双方合同无法履行，合同目的也客观不能实现。该《通知》在双方招投标阶段是不可预见也不能克服的，属于法律意义上的不可抗力事件，《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的……依据此规定，本案双方之间形成的合同关系已具备法定解除条件，可以解除。 其次，关于双方诉请的损失应否应由对方承担及二被告是否有权占有涉案场地的争议。 第一，皋兰县供电公司的诉讼请求。据甘（2018）皋兰县不动产第0000310号《不动产产权证》载明，本案土地为国网甘肃省电力公司皋兰县城郊供电公司单独所有。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。涉案土地已经登记，权属关系明确，其所有权人为皋兰县供电公司，后因双方合同目的根本无法实现，双方应及时解除合同，王彩霞和建工公司继续占有涉案土地，其行为属于无权占有。《中华人民共和国物权法》第三十四条规定，无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物，故皋兰县供电公司要求王彩霞和建工公司返还土地的诉讼请求本院予以支持。本案双方对合同行为没有继续履行，虽是由于相关国家政策所致，作为招标方，皋兰县供电公司应自中共中央办公厅、国务院办公厅于2013年7月印发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》后及时告知中标方建工公司和劳务施工队王彩霞以解除合同，但同年12月10日皋兰县供电公司仍在建工公司向平安养老甘肃分公司出具《工程延期报告》中加盖章公章并写到：“根据国务院办公厅关于进一步严格控制机关办公楼堂馆所建设问题的通知要求，我公司办公楼暂停缓建”，皋兰县供电公司并没有向对方明确表示涉案工程停建，且于2018年再次和建工公司续签了《低压供用电合同》，后直至2020年3月才书面通知王彩霞和建工公司退出场地以解除合同，以上证据足以证明皋兰县供电公司怠于行使合同解除权，其对王彩霞和建工公司在此期间占有涉案土地自身存在过错，且该土地性质是国家划拨用地，禁止变更用途和出租，不存在其所称的租金损失，故对于皋兰县供电公司要求王彩霞和建工公司赔偿损失的诉讼请求本院不予支持。 第二，王彩霞的反诉请求。《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定，因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任。本案因国家政策所引起的不可抗力事件导致双方合同无法继续履行，但因皋兰县供电公司怠于告知王彩霞和建工公司及时退出场地解除合同，导致王彩霞和建工公司一直占有涉案场地并为此支付了保险费、招标交易费、工人工资及其他相关费用，皋兰县供电公司应对王彩霞的损失应承担部分赔偿责任。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》是公开的国家政策，王彩霞和建工公司作为中标人，应当知道涉案合同目的客观不能实现，且在《中标通知书》中规定的开工时间不能开工时，应及时与皋兰县供电公司协商进行止损，而不应一直被动等待皋兰县供电公司的书面通知，其对自身各项损失存在一定的过错，亦应承担相应的责任。王彩霞于2012年11月至2013年12月因处于施工准备阶段，在此期间支付的保险费17357元、招标交易费12000元、招标文件费1000元、王树海、魏永庆、姜付3人的工资共135000元，本院予以认定。而2014年1月至2020年3月，王彩霞及建工公司工程已无法继续开工，工地也无其他建筑设施和建筑材料，即使留守工地，2人轮守便可，因皋兰县供电公司对王彩霞提供的工资表真实性无异议，按3600元/月计算，2014年1月至2020年3月工人工资共532800元，本院予以认定。对于王彩霞其他损失的计算没有事实和法律依据，且其自身存在过错应自行承担部分责任，故本院对王彩霞其他反诉请求不予支持。皋兰县供电公司应赔偿王彩霞损失共计698157元。 最后，关于王彩霞反诉主体是否适格的争议。王彩霞是建工公司委托的临时劳务队施工人，皋兰县供电公司明知王彩霞是劳务施工人，且将王彩霞列为本案被告，建工公司也认可王彩霞的反诉主体地位，王彩霞的反诉请求与皋兰县供电公司的本诉请求是基于同一法律关系。《最高人民法院关于适用的解释》第二百三十三条第二款规定，反诉与本诉的诉讼请求基于相同法律关系、诉讼请求之间具有因果关系，或者反诉与本诉的诉讼请求基于相同事实的，人民法院应当合并审理。故本案王彩霞的反诉主体适格。 综上，依照《中华人民共和国物权法》第九条、第三十四条，《中华人民共和国合同法》第九十四条、第一百一十七条，《最高人民法院关于适用的解释》第二百三十三条第二款之规定，判决如下: 一、被告（反诉原告）王彩霞、被告甘肃建工工程承包有限公司返还原告（反诉被告）国网甘肃省电力公司皋兰县供电公司土地（坐落：石洞镇中堡村；证书编号:甘皋兰县不动产第0000310号）； 二、原告（反诉被告）国网甘肃省电力公司皋兰县供电公司赔偿被告（反诉原告）王彩霞损失698157元，于本判决生效之日起三十日内付清； 三、驳回原告（反诉被告）国网甘肃省电力公司皋兰县供电公司其他诉讼请求； 四、驳回被告（反诉原告）王彩霞其他反诉请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费已减半收取13944元，由原告（反诉被告）国网甘肃省电力公司皋兰县供电公司负担；先予执行费500元、反诉费8564元，由被告（反诉原告）王彩霞负担。 如不服本判决，可以在判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。 审判员 白种明 二〇二〇年十一月十八日 书记员 胡吉娟