安徽省安庆市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖08行终134号 上诉人（原审原告）洪海波，男，1972年2月10日出生，汉族，住安徽省安庆市潜山县。 委托代理人汪正江，潜山市彭岭法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）潜山市自然资源和规划局，住所地安庆市潜山市梅城镇潜阳路**。 法定代表人江毅，局长。 原审第三人安徽潜山县南华科技有限公司，，住所地安徽省安庆市潜山市经济开发区 法定代表人朱晓云，执行董事。 上诉人洪海波因诉潜山市自然资源和规划局、原审第三人潜山南华公司（以下简称潜山南华公司）行政登记一案，不服安徽省望江县人民法院（2020）皖0827行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 洪海波原审起诉称：2013年6月18日，洪海波与潜山南华公司签订《建设工程施工合同》，约定：工程名称为潜山南华公司工程科研楼；工程地点：潜山县经济开发区；承包范围是土建建设，工程款支付方式和时间为主体结构封顶时付150万元，竣工验收后三个月内付清。合同签订后，洪海波积极全面履行合同义务，该工程于2014年6月完工。后潜山南华公司又将该工程的增补工程、水电及装饰装修工程交给洪海波承建。潜山南华公司以资金周转困难为由，未按期支付工程款，也未对该工程进行竣工验收。2014年11月25日，原潜山县房地产管理局向潜山南华公司发放了潜梅城字第58610号房地产权证，潜山南华公司取得该产权证，并进行抵押借款。2019年6月18日，因潜山南华公司欠洪海波工程款四百多万元，潜山南华公司无钱支付，洪海波作为实际双包施工人，为追索该工程款便向法院起诉。在案件审理中洪海波方才发现2014年11月25日，原潜山县房地产管理局对洪海波承建的该工程科研楼发放了潜梅城字第58610号房地产权证，潜山南华公司取得该产权证后进行抵押贷款。法院对该案件以该工程未进行竣工验收，驳回洪海波诉讼请求。因该工程中的建筑物未进行竣工验收，尚未取得合法资格，潜山市房地产管理局违规给潜山南华公司发放该楼房地产证书，其行为违法，严重侵犯了洪海波的合法权益。综上所述，洪海波认为，潜山市自然资源和规划局没有尽到法定的审查义务，而违规违法地发放房地产权证。洪海波为维护自身的合法权益，具状诉诸法院，诉讼请求：一、依法撤销潜山市自然资源和规划局(原潜山县房地产管理局)于2014年11月25日为潜山南华公司发放的潜梅城字第58610号房地产权证；二、诉讼费用由潜山市自然资源和规划局和潜山南华公司负担。 原审法院经审理查明：2013年6月18日，潜山南华公司将其位于潜山市经济开发区的科研办公楼工程承包给潜山县第一建筑安装工程有限公司，洪海波为该项目双包施工人。2014年11月25日原潜山县房地产管理局根据潜山南华公司的申请，为其坐落于潜山市经济开发区××水路××号的房屋办理了房地权证（证号为潜梅城字第58610号）。潜山县第一建筑安装工程有限公司因与潜山南华公司建设工程施工合同纠纷曾向潜山市人民法院起诉，潜山市人民法院于2019年11月5日作出（2019）皖0824民初3030号民事判决，因案涉工程未进行竣工验收，潜山南华公司支付潜山第一建筑安装工程有限公司的工程款条件尚未成就，判决驳回潜山县第一建筑安装工程有限公司的诉求。洪海波认为，因潜山市自然资源和规划局给潜山南华公司的房屋办理房地产权抵押登记，导致潜山南华公司以房地产权向银行抵押贷款，影响了洪海波债权的实现。成讼。 另查明，根据潜编字[2015]24号《关于县不动产登记管理机构设置有关问题的通知》内容：“整合全县房屋、林地、土地等不动产登记职责，由县国土资源局统一承担”。根据潜山市人民政府2019年机构改革文件内容，潜山市将潜山市国土资源局职责整合后，成立潜山市自然资源和规划局，不再保留潜山市国土资源局。 原审法院认为，本案的争议焦点为：1、洪海波的起诉是否超过起诉期限；2、洪海波是否是本案的适格诉讼主体。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。洪海波在潜山县第一建筑安装工程有限公司向潜山市人民法院提起诉讼后，即2019年10月24日开庭时得知潜山市自然资源和规划局对洪海波双包施工的工程发放了潜梅城字第58610号房地产权证，于2020年3月2日向潜山市人民法院提起行政诉讼，故未超过起诉期限。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”本案中，洪海波认为其作为施工人就在建工程享有合法权益，而涉案房屋的权属登记阻碍了其通过在建工程实现债权。但是根据当时有效的《房屋登记办法》中房屋登记的有关规定来看，并未要求不动产登记机关在房地产初始登记时应当考虑主债权以外的其他债权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。该法第四十九条第（一）项之规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”本案中，被诉的行政行为是潜山市自然资源和规划局为潜山南华公司办理房地产权证的行为，行政行为相对人是潜山南华公司，洪海波并非行政登记行为的相对人。结合本案在案证据认定的事实，洪海波提交的证据不足以证实其对涉案房屋拥有所有权权益或者潜山市自然资源和规划局的上述行政登记行为侵犯了其合法权益。综上所述，洪海波既非行政行为的相对人，与该行政行为也没有利害关系，故洪海波诉讼主体不适格。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回洪海波的起诉。 洪海波上诉称:一、洪海波是适格的诉讼主体,原审驳回起诉明显错误。依据建设工程施工合同潜山南华公司出具的情况说明,该涉案发证的房屋是洪海波自行出资并进行自行组织建设而成,洪海波为本案建设工程实际施工人,同时潜山市人民法院(2019)皖0824民初3030民事判已经查明认定了这一事实,该判决已发生法律效力,依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条规定，洪海波是涉案房屋的实际施工人,与被上诉人发证给潜山南华公司抵押向银行贷款,有着法律上的利害关系,因该企业无其他财产,仅有唯一的涉案房屋,只能由上诉人洪海波优先受偿工程款。被上诉人的违法发证行为给洪海波的工程款追索人为设置障碍,其行政行为直接损害了洪海波的利益,洪海波是本案的直接利害关系人。由此可见，洪海波为其使自己所建的工程施工追索工程款的权益得以保护和实现,其作为本案诉讼主体是适格的,符合行政法的规定。原审法院驳回起诉明显错误。二、依据我国《建设工程质量管理条例》第十六条,建设到工程竣工报告后,应当组织设计、施工、工程监理等单位进行竣工验收,第五十八:未经竣工验收,擅自交付使用,应属违法行为。就本案而言,该涉案工程未经验收的事实已经生效民事判决予以确认。显然被上诉人为潜山南华公司涉案房屋办理房地权证的行为，严重违反法律规定,应依法撤销。三、原审法院驳回上诉人起诉的裁定,属于非法剥夺了上诉人对其所承建工程折价或拍卖的价款优先受偿的权利。依据《中华人民共和国合同法》第二百八十六条，上诉人对自己所建设工程的伍佰余万元价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿的权利被原审法院非法剥夺,依法应予纠正。综上所述,洪海波认为,原审法院对本案查明事实不清,认定证据牵强附会,适用法律错误。上诉请求:撤销安徽省望江县人民法院(2020)皖0827行初28号行政裁定,改判支持洪海波的原审诉讼请求,或者发回重审。 潜山市自然资源和规划局辩称：一、洪海波与被诉行政行为无法律上的利害关系，无相应的诉讼主体资格，原审裁定驳回起诉并无不当。对于与行政行为有无法律上的利害关系，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条予以明确，洪海波以其对行政登记行为指向的房产享有优先受偿权为由提起行政诉讼，不属于第十二条所列五项任何情形。同时，本案之诉也不属于该条所规定的“其他与行政行为有利害关系的情形”。案涉登记行为不影响其可能存在也可能通过依法行使的权利的实现。总之，洪海波既不是行政行为的相对人，与行政行为也无法律上的利害关系，其无原告主体资格，原审裁定驳回起诉并无不当。二、原审法院仅依程序审查就能确定洪海波有无原告主体资格，无须再对行政行为是否合法进行实体审查。三、洪海波如何通过民事诉讼解决其与案涉房产的产权人之间的债权纠纷及工程款优先受偿权纠纷，与其是否具有原告主体资格问题并没有直接的因果关系。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，潜山市自然资源和规划局依申请并予审核所颁发的房地产权证，依据充分，发证程序合法，洪海波上诉无事实和法律依据。 原审第三人潜山南华公司未提交陈述意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的案件事实基本一致。 本院认为:本案争议焦点是洪海波的起诉是否应当立案受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”从上述法律法规规定来看，债权作为一种相对权，债权的实现主要靠作为债权关系相对一方的债务人履行义务，原则上否定债权人的行政诉讼原告资格。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定，房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。由此可见，上述四种情形可以例外地承认债权人的原告资格。本案中，2014年11月25日原潜山县房地产管理局根据潜山南华公司的申请，为其办理了房地权证。上诉人认为，该办证导致潜山南华公司以房地产权向银行抵押贷款，影响了上诉人债权的实现。显然，本案情形不属于上述规定中例外承认债权人原告资格的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。该法第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”。本案中，洪海波作为原告诉讼主体不适格。原审裁定驳回起诉并无不当,应予维持。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐珂可 审判员  刘 鑫 审判员  汪雨情 二〇二〇年十月二十九日 法官助理江曙 书记员朱亦然 附：适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；