山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1411号 上诉人（原审原告）黄炳英，女，1957年4月5日出生，汉族，住邹城市。 委托代理人郝长青，北京京坤律师事务所律师。 委托代理人王翠翠，女，1984年12月18日出生，汉族，住址同××人，系上诉人女儿。 被上诉人（原审被告）邹城市人民政府，住所地邹城市平阳东路**。 法定代表人杜庆节，市长。 委托代理人张昭栋，山东匡衡律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）邹城市自然资源和规划局，住所，住所地邹城金山大道**div> 法定代表人王永文，局长。 委托代理人邵珊珊，该局工作人员。 委托代理人孙涛，山东法至上律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）邹城市凫山街道石家庄社区居民委员会，住所地邹，住所地邹城市凫山街道石家庄驻地v> 法定代表人张志龙，主任。 上诉人黄炳英因与邹城市人民政府、邹城市自然资源和规划局（以下简称自然资源局）、邹城市凫山街道石家庄社区居民委员会行政强制一案，不服济宁市中级人民法院（2020）鲁08行初32号行政判决，向本院提起上诉。 原审认定：原告黄炳英系邹城市凫山街道石家庄村（后改为石家庄居委会）村民，与其夫王洪新(2016年7月去世)育有两女，其家庭在该村享有承包耕地1.52亩。2012年3月2日，山东省人民政府作出《关于邹城市2011年第一批次城镇建设用地的批复》（鲁政土字[2012]93号），同意邹城市凫山街道石家庄社区等农用地转为建设用地并征收。2012年3月7日，被告邹城市人民政府发布2012年第4号征收土地公告，对上述批复范围的土地进行征收。原告家庭承包土地在上述征收范围内。2015年8月，第三人自然资源局将包括原告承包土地在内的面积为72269平方米的国有建设用地使用权挂牌出让，山东圣奥建设开发有限公司取得该国有土地使用权。第三人石家庄居委主张，山东圣奥建设开发有限公司系受其委托取得涉案国有建设用地，该宗土地用于石家庄社区棚改项目。2017年8月9日，原告家庭在承包土地上所建房屋被强制拆除，第三人石家庄居委对于其实施了上述拆除行为的事实无异议。2018年2月8日，原告提起本案诉讼，要求确认被告邹城市人民政府强制拆除其房屋的行为违法。 另认定，济宁市中级人民法院两次裁定驳回原告以强制拆除违法为由对邹城市人民政府的起诉，山东省高级人民法院两次裁定指令该院继续审理。 原审认为：涉案被拆除建筑物的面积约688平方米，该建筑物系原告在其家庭承包的1.52亩耕地上建设。无论原告还是第三人均未能提供充足的证据证明涉案建筑的建设时间，仅能确认涉案建筑2016年4月5日的存在状态，对于涉案建筑的建设时间究竟是在2012年涉案土地征收之前还是征收之后，依据现有证据无法确认。第三人石家庄居委对于实施了对涉案建筑的拆除行为并无异议，其应当对实施该行为承担相应责任。本案中并没有行政机关认可组织实施或参与实施涉案强制拆除行为，对于本案行政责任主体的推定，应遵循“职权之所在即责任之所在”的基本原则。如果涉案建筑建设于2012年（即涉案集体土地实施征收）之前，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十六条之规定，第三人自然资源局作为县级以上土地行政主管部门具有对违法用地行为的监督查处职责，故第三人自然资源局应及时发现原告前述违法用地行为并对其所建建筑物作出处理。如果涉案建筑建设于2012年（即涉案集体土地实施征收）之后，第三人自然资源局于2015年已将涉案国有建设用地使用权挂牌出让，根据相关法律规定，第三人自然资源局在履行土地出让职责，拍卖、交付涉案国有土地使用权时应保障土地为净地状态，故第三人自然资源局亦应在该时间发现涉案建筑并进行相应处理。综上，无论涉案建筑系在土地征收之前还是土地征收之后建设，第三人自然资源局均具有对该建筑调查及处理的职责，但直至2017年8月9日第三人石家庄居委将涉案建筑拆除，第三人自然资源局都未能履行相应职责，而第三人石家庄居委对涉案建筑的拆除行为亦事实上导致第三人自然资源局无需再履行相应职责，故根据“职权之所在即责任之所在”的基本原则，第三人自然资源局应对本案强制拆除行为承担相应行政责任。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《山东省土地征收管理办法》第六条的规定，在土地征收过程中，一般情况下，市、县土地行政主管部门是征收主体在征收决定中明确的征收部门，负责组织实施安置补偿、清理地上附着物等具体征收补偿工作，故经依法批准的征地过程中的强制拆除合法房屋行为所引发的行政案件中，强制清除行为的推定责任主体应为市、县土地行政主管部门而非发布土地征收公告的市、县级人民政府，故原告关于应由被告邹城市人民政府承担本案行政责任的主张，不予支持。第三人自然资源局和第三人石家庄居委应为本案强制拆除行为的共同责任主体。本案中，第三人未能提供证据证明在强制拆除涉案房屋前履行了催告、听取陈述申辩、送达、公告等程序，故其实施的涉案强制拆除行为主要证据不足，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七条规定的程序。 据上述认定事实和理由，判决确认第三人自然资源局和第三人邹城市凫山街道石家庄社区居民委员会2017年8月9日强制拆除原告黄炳英涉案建筑物的行为违法，驳回原告黄炳英的其他诉讼请求。 黄炳英不服，提出上诉称：1.上诉人房屋属于合法安置住宅并且属于村委会出具证明经工商登记的经营性用房。2.第三人邹城市自然资源和规划局一直否认参与强拆上诉人房屋，也没有承认其委托石家庄社区居委会强拆。原审对自然资源和规划局承担责任的推论缺乏事实基础，因为自然资源和规划局没有对上诉人房屋作出任何先前处理行为，在征地公告中邹城市人民政府也没有指定其作为具体的征收实施主体。从权力行使的角度，邹城市自然资源和规划局在2015年8月份将案涉房屋所在的土地进行挂牌、出让完成的时候，其在征收上的权力已经行使完毕。3.石家庄社区居委会自认的强拆行为系补充性行政事实行为，不具有独立的法律地位。石家庄社区居委会自认强拆系因推进棚户区改造项目所致。该项目是由政府主导的项目，居委会没有强拆的权利。其自认强拆行为是为了实现邹城市政府先前的征收行为，属于执行性行为和辅助性行为，不具有独立的法律地位。强拆导致的法律效果由邹城市人民政府的征收行为所吸收，强拆行为应视为邹城市人民政府的委托行为。请求撤销原判，改判确认邹城市政府强制拆除行为违法，赔偿损失，并追究相关责任人的行政和刑事责任。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：案涉强制拆除行为已被原审判决确认为违法，各方当事人对此均未上诉提出异议，本案争议的焦点是强制拆除涉案建筑物行为的责任主体的认定。对此问题，原审法院及本院已经两次审理，现原审判决确认自然资源局和石家庄居委为本案强制拆除行为的共同责任主体，且自然资源局和石家庄居委亦接受此判决。确认强制拆除行为的主体，目的在于明确由何主体承担相应的法律责任，上诉人诉讼目的亦在于使自己因强制拆除所受经济损失得以救济，因此，尽快就损失赔偿问题进行处理，有利于减少各方诉累，及时化解争议。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（二）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法对财产采取行政强制措施侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利；第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出；第十三条第一款规定，“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商”。依照上述规定，上诉人要求赔偿，应向自然资源局、石家庄居委提出，自然资源局、石家庄居委应与上诉人进行协商，协商不成的，应在两个月内作出决定。 原审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄炳英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 颖 审 判 员  李仲轲 审 判 员  朱毅伟 二〇二〇年十一月二十五日 法官助理  温贵能 书 记 员  王 璐