江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终523号上诉人（原审原告）张江金，男，1961年3月15日出生，汉族，住弋阳县。委托代理人黄爱华，北京京平律师事务所律师。委托代理人段佳丽，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）弋阳县人民政府，住所地弋阳县行政中心大楼。法定代表人陈敏，该县县长。委托代理人陈金标，江西贤和律师事务所律师。委托代理人周红伟，江西贤和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上饶市人民政府，住所地上饶市信州区凤凰大道上饶市行政中心。法定代表人陈**，该市市长。委托代理人张联华，上饶市司法局工作人员。委托代理人刘俊楠，上饶市司法局工作人员。上诉人张江金因诉弋阳县人民政府、上饶市人民政府土地其他行政行为及行政复议一案，不服上饶市中级人民法院（2020）赣11行初34号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，张江金在弋阳县拥有自建房屋。2020年1月20日，弋阳县人民政府发布弋府土征告字［2020］1号征收土地公告，对弋阳县南岩镇水南村共12.2903公顷集体土地予以征收。同日，弋阳县人民政府发布《关于公布的公告》，该公告载明：经弋阳县人民政府第十六届第八十次政府常务会议研究，批准同意《弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》（以下简称《方案》）。张江金对弋阳县人民政府批准该《方案》行为不服，于2020年3月20日向上饶市人民政府申请行政复议，上饶市人民政府于2020年5月8日作出饶府复字［2020］06号复议决定，决定维持弋阳县人民政府批准《方案》的行为。张江金不服该批准行为及复议决定，于2020年5月19日向一审法院提起诉讼，请求判决撤销弋阳县人民政府作出的批准《方案》行政行为以及上饶市人民政府作出的饶府复字［2020］06号复议决定。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服依法提起诉讼的，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。故公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应针对终局性、对外发生法律效力、对其合法权益产生实际影响的行为进行。行政机关为作出行政决定而进行的过程性行为不直接对当事人设定权利义务，不产生直接影响。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。故弋阳县人民政府对《方案》进行审批是对下级部门报请的事项进行内部审批，补偿方案经审批后还需相关征收部门继续组织实施。因此，批准《方案》行为具有阶段性特征，属过程性行为，其本身不对张江金权利义务产生直接影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款之规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。综上，张江金的起诉不符合法定起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回张江金的起诉，案件受理费50元退回张江金。张江金上诉称，一审裁定认定事实和适用法律错误，请求依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。事实和理由为：一、弋阳县人民政府批准《方案》的行为系具体行政行为，对上诉人的权利义务产生实质性的影响，具备可诉性，属于行政诉讼受案范围。1.从法律规定上来看，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征用土地公告办法》第七条、第十一条规定，市、县级人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟定的征地补偿安置方案，须经市、县级人民政府批准后，由土地行政主管部门组织实施。换言之，征地补偿安置方案经过市、县级人民政府的批准才具有法律效力，土地行政主管部门根据市、县级人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作，属于对批准行为的外化，具有内部审批行为外化的效力，符合具体行政行为的特征，属于行政诉讼受案范围。2.从批准《方案》的内容上看，案涉批准行为系弋阳县人民政府依据职权针对2019年棚户区改造（城中村项目）的补偿安置单方批准作出的。在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置途径的依据，直接影响到包括上诉人在内的被征收土地权利人的实体权益，属于行政诉讼受案范围。3.从法律效果上看，弋阳县人民政府批准《方案》的行为，是一个独立的行政行为。该批准行为已经对广大案涉项目的被征收土地权利人关于征收房屋的补偿作出一个特定的标准，对其被征收人具有确定力、羁束力，将来亦要按照此方案予以执行，该行政行为的实施对象特定，即该征收项目集体土地上房屋的权利人；且《方案》的适用也必然影响包括上诉人在内的广大被征收人的权益，从而达到征收补偿的法律效果，属于可诉的行政行为。二、被诉批准《方案》行为不属于过程性行为，不属于行政诉讼法明确排除在受案范围之外的事项，一审裁定限缩了受案范围，理解、适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定明确的是方案须经批准以及批准后由谁组织实施的问题，而非将“批准方案”和“组织实施方案”分割成两个绝对孤立的阶段。批准生效的方案通常会被组织实施，对外发生效力，影响行政相对人的实体权益，故其不属于过程性行为，也并非不直接影响上诉人的权利义务。一审裁定基于错误理解限缩了受案范围，本案属于人民法院行政诉讼受案范围。综上所述，案涉批准《方案》行为以及上饶市人民政府复议决定属于行政诉讼受案范围，上诉人提起本案诉讼符合起诉条件。弋阳县人民政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求无事实根据和法律依据，请求依法予以驳回。事实和理由为：一、弋阳县人民政府作出的案涉批准行为系内部的过程性行为，对上诉人的权利义务不产生直接影响。本案中，集体土地上房屋征收补偿安置方案作为征地补偿安置方案的组成部分，弋阳县人民政府对《方案》作出的批准行为，系根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定履行法定审查批准职责作出的内部审批行政行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，不能单独对被征收主体的合法实体权益产生实际影响。同时从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。一审裁定驳回起诉并无不当。二、退一步讲，即使弋阳县人民政府批准《方案》的行为属于行政诉讼受案范围，该行为也是法符合法律规定的。上饶市人民政府答辩称，上饶市人民政府作出的案涉行政复议决定事实清楚，程序合法，请求维持案涉行政复议决定。事实和理由为：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条、第十三条、第二十二条、第二十八条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》等规定，上诉人对弋阳县人民政府作出的批准《方案》的行政行为不服申请行政复议，上饶市人民政府依法享有管辖权和审理权。二、弋阳县人民政府作出的批准《方案》的行为事实清楚、程序合法。弋阳县人民政府作出的批准行为是履行相应法定职责的行为，该《方案》的制定经过了征求意见、修改、公告等法定程序，充分听取了广大被征收人意见，程序合法。三、上饶市人民政府作出案涉复议决定的程序合法。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《征收土地公告办法》第七条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。根据上述规定，征地补偿安置方案最终由土地行政主管部门对外发布并实施。而弋阳县人民政府批准《方案》的行为，属于补偿安置方案制定和实施过程中上级机关对下级机关请示事项进行答复和批准的过程性行政行为，属于行政审批中的政府内部审批事项，没有直接对上诉人的权利义务产生实际影响和法律后果，不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款关于“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”的规定，公民、法人或者其他组织对复议行为不服诉至法院的，如原行政行为不符合行政诉讼受理条件，法院应当裁定驳回对复议行为的起诉。本案中，上诉人对上饶市人民政府作出的案涉行政复议决定不服提起诉讼，因上诉人对弋阳县人民政府批准《方案》的行为提起行政诉讼不符合行政诉讼受理条件，故一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。另，上诉人如对补偿安置标准、补偿安置结果不服，可依法就补偿安置标准和最终的安置补偿决定申请救济，或者诉请有关部门履行安置补偿职责。综上，上诉人张江金的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郑红葛审判员  章 华审判员  彭彩玲二〇二〇年十一月二十五日书记员  张建平