福建省三明市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）闽04行赔终7号 上诉人（原审原告）何小明，男，1960年8月18日出生，汉族，住福建省三明市宁化县。 委托代理人聂丽芳、卜凡，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁化县城郊镇人民政府，住所地福建省宁化县翠江镇红色巷**，统一社会信用代码：11350424003760224Y。 法定代表人巫铠攸，该镇镇长。 出庭负责人何利平，该镇副镇长。 委托代理人陈学财，该镇政府干部。 委托代理人罗泽幸，福建策问律师事务所律师。 上诉人何小明因诉被上诉人宁化县城郊镇人民政府（以下简称城郊镇政府）行政赔偿一案，不服福建省永安市人民法院（2020）闽0481行初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年11月10日公开开庭审理了本案。上诉人何小明及委托代理人聂丽芳、卜凡，被上诉人城郊镇政府副镇长何利平及其委托代理人陈学财、罗泽幸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，因兴泉铁路建设需要，宁化县人民政府于2016年10月20日印发《宁化县人民政府关于印发浦梅、兴泉铁路（宁化段）征地拆迁补偿安置方案的通知》（宁政文〔2016〕187号），原告何小明位于宁化县城郊镇连屋村双茶亭组铜板桥的养殖场在征收土地范围内。原告何小明与被告城郊镇政府因补偿标准不能达成一致意见，原告何小明拒不交出土地。2018年5月3日，被告城郊镇政府制作宁化县房屋征收补偿计算表，载明原告何小明的补偿款合计177097.88元，原告不同意该补偿标准，拒绝在补偿表上签字。被告城郊镇政府通过宁化县城郊镇连屋村村民委员会分别于2018年5月9日、7月26日向原告何小明的银行账户汇入100000元、77097.88元补偿款。2018年8月13日，被告城郊镇政府重新制作宁化县房屋征收补偿计算表，在管理房项目新增补偿款17725.56元，重新计算原告何小明补偿金额为194823.44元，原告仍不同意该补偿标准，拒绝在补偿表上签字。2018年8月15日，被告城郊镇政府向原告何小明的银行账户内汇入17725.56元补偿款，合计向原告何小明支付补偿款194823.44元。 另查明，2018年8月3日，被告城郊镇政府实施了对原告何小明的养殖场的拆除行为，原告何小明不服被告的强拆行为，于2018年10月15日向福建省建宁县人民法院提起行政诉讼，请求确认被告的强拆行为违法。2019年4月8日，福建省建宁县人民法院作出（2018）闽0430行初43号行政判决书，判决被告城郊镇政府于2018年8月3日对原告何小明的养殖场强行拆除的行为违法。被告城郊镇政府不服判决，向福建省三明市中级人民法院提起上诉，该院于2019年9月2日作出（2019）闽04行终51号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年11月11日，原告何小明向被告城郊镇政府提起行政赔偿的申请，被告于2019年12月17日作出《决定书》，原告于2019年12月20日签收该《决定书》。 又查明，原告何小明对被告城郊镇政府于2018年8月13日制作的宁化县房屋征收补偿表记载的主要设施项目、规格、数量无异议，但认为补偿单价过低（详见何小明提供的赔偿清单列明的单价），且遗漏的设施项目有：1、四相电线电杆，单价：每千米30,000元，数量：0.7千米，金额21,000元；2、猪槽，单价：每米100元，数量：200米，金额20,000元；3、小猪护栏，单价：每个200元，数量：16个，金额3,200元；4、猪饮水嘴，单价：每个4元，数量：34个，金额136元；5、室内水管，单价：每米25元，数量：96米，金额2,400元；6、水沟，单价：每米30元，数量：300米，金额9,000元；7、水泥坪，单价：每平方米50元，数量：400平方米，金额20,000元；8、猪场内设备，金额6,000元；9、水井，单价：每米450元，数量：38米（被告记载为12米），金额17,100元；10、停产停业赔偿，单价：每年80,000元，数量：34年（2018年-2051年），金额2,720,000元；11、厨房用具1套，金额850元；12、电扇1个，金额230元；13、床1张，金额630元；14、沙发1张，金额2,800元；15、精神损失费，金额50,000元。 再查明，原告何小明系城镇居民身份，向宁化县城郊镇连屋村村民租赁土地搭盖涉案养殖场，未办理农用地审批手续和养殖许可。2017年何小明将养殖场承包给案外人养殖，承包期为二年，被告城郊镇政府实施强拆时，该养殖场由案外人经营。 原审认为，本案系被告城郊镇政府强制拆除原告何小明的养殖场引发的行政赔偿争议。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”由于涉案养殖场被强制拆除的行为已被生效判决确认违法，且违法主体确定为被告城郊镇政府，针对涉案养殖场原有补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，被告城郊镇政府依法应对原告何小明的财产损失承担行政赔偿责任。被告城郊镇政府主张原告何小明的养殖场系违法建筑，本案中，在案并无证据证明涉案养殖场为违法建筑，对于该项主张，不予认可。围绕双方当事人的诉辩理由，本案确定的争议焦点为城郊镇政府对何小明财产损失的赔偿范围和赔偿标准问题。 关于原告何小明财产损失的范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。”原告何小明认为被告城郊镇政府遗漏的项目有：四相电线电杆、猪槽、小猪护栏、猪饮水嘴、室内水管、水沟、水泥坪、猪场内设备、水井（深度差26米）、停产停业损失、厨房用具1套、床1张、沙发1张、精神损害赔偿。庭审中，被告城郊镇政府自认按照养猪场的生产条件，原告何小明列明的遗漏项目中：猪槽、小猪护栏、猪饮水嘴、室内水管、水沟、水泥坪予以认可。对于原告何小明罗列的其他遗漏项目，被告城郊镇政府认为在实施强拆时，养殖场房屋内的物品已经全部搬走，对于房屋内的财物不予认可。关于房屋内财物的损失问题，对违法强拆造成的财产损失，应予赔偿。本案中，被告城郊镇政府未提供证据证明其在实施强制拆除过程中采取了证据保全措施，也不能证明其按正当程序妥善保管了室内物品，对此，其应承担举证不能的法律后果。根据原告何小明提供的赔偿清单，结合日常生活经验，对何小明列明的上述遗漏项目除停产停业损失和精神损害赔偿外，予以认定。 关于停产停业赔偿的问题，《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗的补偿费等费用排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。依据上述法律规定，集体土地上房屋征收时是否需要补偿停产停业损失没有明确规定。本案中，原告何小明并非被征收土地的村集体成员，在征收土地前已经将涉案养殖场承包给案外人经营，在案无证据证明原告何小明存在停产停业损失，原告该项主张无事实和法律依据，不予支持。 关于精神损害赔偿金的问题，原告何小明未能提供证据证明其精神健康遭受严重损害的后果，亦不能证明被告城郊镇政府的强拆行为与损害后果存在因果关系，且该项主张在本案中无法律依据，不予支持。 关于原告何小明财产损失的赔偿标准问题。面对违法强拆，行政机关在承担赔偿责任时应当秉持全面赔偿和公平合理的原则。首先，应当区分违法强拆发生的背景。其次，为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对被拆迁人的损失赔偿不应当低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。再次，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人的补偿标准和安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案，被告城郊镇政府为确保兴泉铁路（宁化段）工程建设顺利进行，在征地拆迁工作中违法对原告何小明的养殖场实施拆除行为，虽然被告的行政行为被确认违法，但其目的系为了国家利益和公共利益，保障国家重点工程项目得以顺利进行。原告何小明主张的赔偿标准系通过咨询泥水工重建养猪场需要的市场价格，既无在案证据支持其主张，又没有考虑折旧、损耗等合理消耗，其主张不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，人民法院针对赔偿案件可以组织调解。本案审理期间多次组织调解，因双方分歧过大难以达成调解协议。因原告何小明的养殖场已被被告城郊镇政府违法拆除，难以对房屋及其他财产损失进行鉴定，人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照补偿方案确定的补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额。 宁化县人民政府印发《浦梅、兴泉铁路（宁化段）征地拆迁补偿安置方案》，对征地范围内的公民和组织统一适用该补偿安置标准，并且在制定征地拆迁补偿安置方案时，根据《福建省人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（闽政〔2012〕57号）、《三明市人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（明政文〔2012〕241号）规定要求，结合本县实际，全面考量了重置价格和耐用年限等合理计算方式，对建筑物及房屋附属设施作了补偿标准。为确保其他被拆迁人的补偿安置标准的合法权益不受侵害，全面考虑政策规定的连续性、一致性和公平性，本案何小明的养殖场的赔偿标准按照《浦梅、兴泉铁路（宁化段）征地拆迁补偿安置方案》的补偿标准。 原告何小明主张根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修订）第四十七条规定，宁化县人民政府并非省级人民政府，其作出关于调整征地补偿标准的文件不应被适用。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2014修订)第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”以及该条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”根据上述法律法规规定，宁化县人民政府有权制定、发布辖区内征地补偿标准。 综上，为了全面、公平、合理的赔偿原告何小明的财产损失，惩戒被告城郊镇政府违法行政行为，实质性化解行政争议，关于《宁化县房屋征收补偿计算表》（2018年8月13日）何小明对设施项目、规格、数量无异议的部分，价格按照补偿表单价执行，被告城郊镇政府已经向原告何小明支付了该部分赔偿金。对于表上遗漏何小明的补偿项目，按照《浦梅、兴泉铁路（宁化段）征地拆迁补偿安置方案》的补偿标准予以赔偿，对于补偿标准没有列举的财产项目，按照何小明的赔偿请求予以赔偿（详见下表）。                            何小明赔偿清单                               序号                       项目名称                       单位                       单价                       数量                       金额                               1                       四相电线电杆                       千米                       30000                       0.7                       21000                               2                       猪槽                       米                       100                       200                       20000                               3                       小猪护栏                       个                       200                       16                       3200                               4                       猪饮水嘴                       个                       4                       34                       136                               5                       室内水管                       米                       25                       96                       2400                               6                       水沟                       米                       30                       300                       9000                               7                       水泥坪                       平方米                       50                       400                       20000                               8                       猪场内设备                                                                                         6000                               9                       水井                       米                       90                       26                       2340                               10                       厨房用具                       套                                             1                       850                               11                       电扇                       个                                             1                       230                               12                       床                       张                                             1                       630                               13                       沙发                       张                                             1                       2800                               合计                       88586                依照《中华人民人和国国家赔偿法》第四条第三项、第七条第一款、第十四条第二款、第十五条第一款、第三十六条第八项，《中华人民共和行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款、第三款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十五条规定，据此判决：一、被告城郊镇政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告何小明88,586元；二、驳回原告何小明的其他诉讼请求。 上诉人何小明上诉称：一、一审判决事实认定不清，进而对事实进行错误的司法认定，导致判决有误。（一）上诉人所合法拥有的养殖场属于合法建筑，而养殖场因被上诉人的强制拆除行为而导致毁损，应当依法得到合法赔偿。本案系因被上诉人的违法侵权行为导致的赔偿之诉，因强制拆除导致了上诉人的合法财产遭到损害，而关于养殖场的基本造价与设施都属于上诉人的实际支出。因此，上诉人的损失应当得到全面、合理的赔偿。（二）上诉人系与村委会签订《山地租赁合同书》，而非与村民，享有合法的使用权。一审判决所查明的“原告何小明系城镇居民身份，向宁化县城郊镇连屋村村民租赁土地搭盖涉案养殖场”与事实不符。上诉人并非与连屋村村民租赁土地修建养殖场，而是与连屋村民委员会签订《山地租赁合同书》修建养殖场，村集体对集体所有的土地享有经营、管理的权利，将涉案土地租赁给上诉人符合法律规定，故而上诉人合法享有土地使用权经营厂房。由于该部分事实的认定错误，导致后续对上诉人所列举的赔偿项目明细认定时存在偏差。（三）赔偿与补偿法律概念不同，一审法院将上述二者混淆，导致对赔偿项目及数额认定时存在错误。赔偿应当区别于补偿。被上诉人的行为已经经法院生效判决确认违法，其应当因自身的侵权行为承担赔偿责任，而该赔偿责任不应当等同于被上诉人作为征收实施机关的补偿义务。二、关于上诉人不能举证证明损失的部分，应当归咎于被上诉人，而不能将其不利的法律后果由上诉人承担。本案中，上诉人所经营的养殖场因被上诉人违法强制拆除，并由于被上诉人违反正当程序，不依法公证或者依法制作被拆除的地上附着物等有关物品清单，给上诉人履行举证责任造成困难，且被上诉人也未能提供有效证据证明上诉人养殖场内实际损失金额。上诉人所列明的猪圈、水井、水池、水塔等，结合日常生活经验，都属于上诉人经营养殖场所必要投入的附属设施。法院应当参考上诉人提交的损失清单、日常生活常识、物品属性特点以及物品市场价值等因素，来对赔偿数额进行酌定。在上诉人已经在涉案建筑内合法经营十余年的情况下，不可能预料未来会遭遇强拆，对于票据的保存更做不到完全且充分。再而，由于被上诉人强拆时手段粗暴，使得上诉人保存的票据也一并造成丢失，使上诉人在主张损失时举证不完全，该责任不能由上诉人承担。一审法院应当结合案件实际情况来酌情认定。三、被上诉人的停产停业损失部分同样属于因强制拆除行为导致的直接损失，根据国家赔偿法的有关规定，应当依法予以赔偿。综上所述，请求二审法院：1、撤销福建省永安市人民法院（2020）闽0481行初2号《行政赔偿判决书》，并依法改判；2、判令被上诉人赔偿上诉人因强拆导致的各项损失共计3366809.22元。 被上诉人城郊镇政府答辩称：一、上诉人何小明未对一审判决认定赔偿的项目及金额进行否定和提出上诉请求，视为上诉人对被征收的项目及金额已无异议。若上诉人何小明对一审判决认定赔偿的项目及金额有异议应当在上诉事实与理由依据法律规定及证据一一陈述，纵观上诉人的上诉状，无事实根据和法律依据、适用法律错误。二、何小明的上诉理由与事实错误，不能成立：1、上诉人认为本案“养殖场属于合法建筑”，那么上诉人就应有合法手续，按照“谁主张谁举证的原则”，就应当向法庭提供其“养殖场属于合法建筑”的证据，否则上诉人应当承担举证不能的法律后果。2、上诉人提供的《山地租赁合同书》第一段明确约定租赁给上诉人是造果园，而不是修建养殖场，上诉人已擅自违反该合同约定，改变了土地使用用途，还有在该合同书第四条第3、4、6、9、10款中也都明确了上诉人租赁地是果园用地及必须事前办好临时用地许可证后方可使用的规定。3、上诉人将《山地租赁合同书》作为新证据在二审中进行提交，反而证明了上诉人违反合同约定，擅自改变土地使用用途，并不能证明一审法院在“事实认定方面的错误及上诉人所列举的赔偿项目明细认定时存在偏差”的事实。4、关于上诉人陈述“被上诉人也未能提供有效证据证明上诉人养殖场内实际损失金额”的问题，城郊镇政府已在一审中向法庭提供了相关的项目、标准、数量、金额等表，有清单提供给了法庭。5、上诉人对于票据的问题，首先城郊镇政府在拆除之前有通知上诉人，对其财产项目、标准、数量、金额等，与上诉人及家人等无数次的见面商谈（案外第三人是知道的），时间长达2年之久，上诉人有充足的时间清点财产。上诉人对城郊镇政府提供的其财产项目、数量、金额等未提出异议，只对标准提出了异议；其次拆除时上诉人在场，未受任何的限制，手里有手机和相机，自己完全也可以拍照、摄像取证有什么财产被损；再次上诉人已将该养殖场承包给案外第三人多年，上诉人未在养殖场居住，不可能将票据等财物留在养殖场内，这是常识。三、上诉人适用法律错误。上诉人对《土地管理法》未明文规定及禁止性规定停产停业损失的问题，我们国家法律规定“法无授权不可为”，既然上诉人知道《土地管理法》未明文规定及禁止性规定停产停业损失，那么上诉人要求赔偿停产停业损失就是没有法律依据。综上所述，何小明的上诉理由与事实不能成立，一审法院认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，判决合情、合理、合法。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过庭审举证、质证。对原审认定的事实，本院予以确认。 在二审中，上诉人向本院提交《山地租赁合同书》，以证明其所建养殖场是与村集体签订山地合同。被上诉人城郊镇政府质证认为，上诉人提交的证据与其在原审庭审陈述不一致。本院认证认为，上诉人提交的该份证据欲证明内容与其在原审庭审时陈述其养殖用地是向其他村民租来的表述不一致，且在一审未提出，而在二审提出，已超过举证期限，对上诉人提交该份证据本院不予采信。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第一款第（4）项规定,赔偿请求人提起行政赔偿诉讼，该具体行政行为应当已被确认违法。本案系上诉人何小明在诉被上诉人城郊镇政府行政强制一案后提起的行政赔偿诉讼。而前案已经一审福建省建宁县人民法院作出（2018）闽0430行初43号行政判决及本院二审作出（2019）闽04行终51号行政判决，确认被上诉人于2018年8月3日对上诉人的养殖场强行拆除的行为违法。被上诉人违法拆除上诉人涉案房屋及附属设施，给上诉人造成财产损失，应当承担赔偿责任。因此，被上诉人应对违法拆除上诉人所有的涉案房屋及附属设施所造成的损失予以赔偿。上诉人主张被上诉人应赔偿其违法拆除所造成的养殖场、管理房及附属物损失、停产停业损失以及精神损失共计3366809.22元。为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对被拆迁人的损失赔偿不应当低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。因上诉人的养殖场已被被上诉人违法拆除，难以对房屋及其他财产损失进行鉴定，人民法院可以根据上诉人提出的行政赔偿请求，结合案件的具体情况，参照宁化县人民政府印发《浦梅、兴泉铁路（宁化段）征地拆迁补偿安置方案》（以下简称《方案》）的补偿标准予以赔偿。本案中，上诉人对被上诉人于2018年8月13日制作的宁化县房屋征收补偿表记载的主要设施项目、规格、数量无异议，对该无异议部分的价格按照补偿表单价执行。被上诉人已经向上诉人支付了该部分赔偿金（194823.44元）。对于表上遗漏上诉人的补偿项目，被上诉人未提供证据证明其在实施强制拆除过程中采取了证据保全措施，也不能证明其按正当程序妥善保管了室内物品，对此，其应承担举证不能的法律后果。根据上诉人提供的赔偿清单，结合日常生活经验，对上诉人列明的上述遗漏项目除停产停业损失和精神损害赔偿外，予以认定，该部分价格按照《方案》的补偿标准予以赔偿。对于补偿标准没有列举的财产项目，按照上诉人的财产请求予以赔偿。对上诉人提出的停产停业损失，经审查，由于上诉人在征收土地前已经将涉案养殖场承包给案外人经营，上诉人提交在案证据不足以证实其存在停产停业损失。其主张不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第六项规定，因此，对该主张本院不予支持。对上诉人主张精神损害赔偿金问题。经审查，由于上诉人提交的在案证据不足以证实被上诉人在征收过程中有造成上诉人身体受到伤害或者死亡的违法行为并导致上诉人精神损害的事实，上诉人主张不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定，为此，对该主张本院不予支持。因此，原审法院对上诉人提出被上诉人应赔偿其损失总计3366809.22元所作出的认定被上诉人除已向上诉人支付194823.44元外，另行再赔偿上诉人88586元并无不妥。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，所作处理并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人何小明负担。 本判决为终审判决。 审判长  张连财 审判员  吴小琼 审判员  李祖超 二〇二〇年十一月二十三日 书记员  林冬妮 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。