宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）宁01行终392号 上诉人（原审原告）马金良，男，1936年11月5日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区银川市。 委托代理人邱福荣，宁夏浩非原律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人陈静，宁夏浩非原律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）银川市金凤区丰登镇新联村村民委员会，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区丰登镇新联村。 负责人王随宁，主任。 委托代理人董成诚，北京市盈科（银川）律师事务所律师（特别授权）。 原审第三人陈国喜，男，1952年9月8日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区银川市。 上诉人马金良因与被上诉人银川市金凤区丰登镇新联村村民委员会（以下简称新联村村委会）其他一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初360号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 原告马金良诉称，原告系丰登镇新联村六队村民。1998年8月13日，原告为自己渔业养殖的土地（东靠陈兴云、西靠十一队分界沟、南靠唐生义、北靠新丰沟）依法在贺兰县人民政府办理了集体土地使用证。因土地权属争议纠纷，原告与第三人陈国喜产生多次争议诉讼。第三人陈国喜系信用社干部，不属于丰登镇新联村的村民，且2018年1月10日，新联村公布的村股改股民名单中也没有第三人陈国喜，故其无权分得任何土地补偿款。2018年5月7日，被告新联村村委会和第三人陈国喜签订《征地补偿款协议》，将21亩土地补偿款共计378000元发放给了陈国喜。原告认为，原告持有政府合法有效的集体土地使用证，涉案的土地补偿款应当归属原告。被告签订的《征地补偿款协议》严重侵害了原告的合法权益，应当撤销。故原告诉至法院，请求依法判令：1、撤销2018年5月7日被告新联村村委会与第三人陈国喜签订的《征地补偿款协议》；2、本案诉讼费由被告承担。 一审法院查明，2018年5月7日，被告新联村村委会和第三人陈国喜签订了《（预收地）补偿款发放协议》，约定预收新联村集体所有土地涉及陈国喜耕地21亩，土地及地上附着物共计补偿378000元，并约定土地在遇国家统征前承包权归陈国喜，经营权归新联村村委会，如遇国家统征时土地价格调整，新联村村委会按实时土地价格补发差额土地征收款。该协议签订后，被告新联村村委会以村集体资金向第三人陈国喜支付了该笔补偿款。原告马金良认为，被告新联村村委会和第三人陈国喜签订了《（预收地）补偿款发放协议》所涉土地使用权应为原告马金良享有，故该笔补偿款应支付给原告马金良。故原告诉至法院。 另查明，1998年8月13日，马金良取得贺兰县人民政府颁发的贺集用(1998)字第1300855号集体土地使用证，地号VI-5-3,座落于贺兰县原丰登乡新联六社，用途为渔业养殖，使用权类型为划拨，使用权面积22亩(1330平方米)，填证机关为贺兰县土地矿产资源管理局(现名为贺兰县国土资源局)和贺兰县丰登乡土地管理所(现名为银川市金凤区丰登镇土地水务工作站)。第三人陈国喜于1999年2月取得了《贺兰县集体土地使用证》[丰登乡集用(99)61号]及《水产养殖许可证》。2007年8月，金凤区政府向第三人陈国喜颁发了换发后的银金集用(2007)字第0033号《集体土地使用证》。2005年至2007年间，马金良与案外人陈进国等村民与第三人陈国喜因土地使用权发生争议，2007年5月18日，银川市金凤区丰登镇人民政府就双方争议土地使用权作出处理意见，认定“陈国喜持有贺兰县政府颁发的合法的土地使用证和养殖许可证，其手续合法。”马金良等人对银川市金凤区丰登镇人民政府作出的处理意见不服，向银川市金凤区人民法院（以下简称金凤区法院）提起行政诉讼。2007年7月5日，该院判决驳回了马金良等人的诉讼请求。2012年3月16日，银川市金凤区丰登镇人民政府向银川市国土资源局作出《关于裁决马金良贺集用(1998)字第1300855号集体土地使用证法律效力的请示》。2012年5月22日，银川市国土资源局作出《关于注销马金良贺集用(1998)字第1300855号集体土地使用证的请示》。2012年6月11日银川市人民政府作出《关于注销马金良名下贺集用(1998)字第1300855号集体土地使用证的批复》，同意注销马金良名下贺集用(1998)字第1300855号《集体土地使用证》。2012年7月2日，银川市国土资源局作出《关于注销马金良名下贺集用(1998)字第1300855号集体土地使用证书的通知》，认为马金良于1998年取得的贺集用(1998)字第1300855号《集体土地使用证》，属贺兰县原丰登乡土地管理所超越授权发证，该集体土地使用证已报经银川市人民政府批准注销，并告知马金良接此通知后十五日内到银川市国土资源局办理土地证注销手续，逾期不办理，银川市国土资源局将公告予以注销，原土地使用证书废止。2012年11月1日，马金良不服银川市人民政府作出的《批复》，向宁夏回族自治区人民政府申请行政复议，宁夏回族自治区人民政府维持了该《批复》，马金良不服，向法院提起诉讼。2013年5月9日，宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院(以下简称吴忠市中级法院)作出(2013)吴行初字第1号行政判决，马金良不服，向宁夏回族自治区高级人民法院(以下简称自治区高级法院)提起上诉。自治区高级法院于2013年7月29日作出(2013)宁行终字第3号行政裁定，将该案发回重审。吴忠市中级法院重新审理后，于2014年1月20日作出(2013)吴行初字第2号行政判决，马金良仍不服，向自治区高级法院提起上诉。自治区高级法院审理后，认为银川市人民政府、银川市国土资源局作出的注销马金良涉案集体土地使用证行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，于2014年5月20日作出(2014)宁行终字第2号行政判决，判决:一、撤销吴忠市中级法院作出的(2013)吴行初字第2号行政判决;二、撤销银川市人民政府《关于注销马金良名下贺集用(1998)字第1300855号集体土地使用证的批复)》;三、撤销银川市国土资源局《关于注销马金良所持有贺集用(1998)字第1300855号集体土地使用证书的通知)》;四、银川市国土资源局在法定期限内重新作出具体行政行为。该判决生效后，银川市国土资源局未作出具体行政行为。后原告不服金凤区人民政府向第三人陈国喜颁发的银金集用(2007)字第0033号《集体土地使用证》，诉至金凤区法院。金凤区法院审理后于2015年4月29日作出（2015）金行立初字第19号行政裁定，裁定驳回原告起诉。原告不服，上诉至银川中院，银川中院于2015年7月8日作出（2015）银行立终字第16号行政裁定书，撤销了金凤区法院所作（2015）金行立初字第19号行政裁定，指令金凤区法院立案受理。2015年7月28日，金凤区法院以该案被告为县级以上人民政府、不属于该院管辖为由，将案件移送至银川中院。银川中院审理后作出（2015）银行初字第45号行裁定，认为银川市国土资源局就涉案土地权属尚未重新作出具体行政行为，涉案土地使用权权属纠纷在政府确权前，原告要求确认金凤区政府为陈国喜颁发的集体使用证具体行政行为违法并撤销该证不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回原告起诉。原告不服，上诉至自治区高院，自治区高院经审理后认为：银川市金凤区丰登镇人民政府在2007年5月18日已经作出“关于陈国喜与马金良等人鱼池使用权属纠纷争议处理意见”，该处理意见认定“陈国喜持有贺兰县人民政府颁发的合法的土地使用证和养殖许可证，其手续合法。”马金良等人对银川市金凤区丰登镇人民政府的处理意见不服，向金凤区法院提起行政诉讼。2007年7月5日，法院判决驳回了马金良等人的诉讼请求。据此，陈国喜所持有的集体使用证是经过法定程序已经确权的合法使用证，后金凤区政府于2007年8月作出的银金集用(2007)字第0033号《集体土地使用证》，只是按照法律程序对陈国喜持有的土地使用证进行了更换。在本案中马金良要求确认金凤区政府颁发银金集用(2007)字第0033号《集体土地使用证》违法、并撤销该证的请求没有事实和法律依据。马金良的上诉理由不能成立。一审法院裁定以马金良的起诉不属于行政诉讼受案范围驳回起诉理由不当，二审予以纠正。自治区高院于2016年4月7日作出（2016）宁行终11号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为，被告新联村村委会与第三人陈国喜签订《（预收地）补偿款发放协议》，实质系被告新联村村委会与第三人陈国喜在平等协商、自愿达成一致的基础上收回集体所有土地使用权的行为。根据庭审查明的情况，本案不存在政府的征地行为，被告新联村村委会与第三人陈国喜签订《（预收地）补偿款发放协议》并非受政府委托而实施，被告向第三人发放的补偿款也并非来自政府资金，而系村委会的村集体资金，故被告新联村村委会与第三人陈国喜签订《（预收地）补偿款发放协议》并非行政协议，也非行政行为。另，被告与第三人陈国喜签订案涉协议的前提系根据陈国喜所持有的经过法定程序已经确权的合法使用证，故原告的诉讼请求亦没有事实和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条规定，裁定：驳回原告马金良的起诉。 宣判后，马金良不服，向本院提起上诉称，一审裁定认定事实和适用法律错误。首先，一审中，仅仅是被上诉人当庭陈述补偿款的资金来源系被上诉人的村集体自由资金，没有出示认可证据。且金凤区政府也未出示任何关于委托征收的证据。一审认定事实过程中违背了《中华人民共和国行政诉讼法》关于举证质证的规定，认定事实错误。其次，一审认定原审第三人的集体土地使用证经过法定程序确权，事实认定错误。上诉人与原审第三人的土地纠纷，没有任何一级政府进行确权。土地证上记载的面积存在重叠，即使进行土地确权，按照常理，也应当确认在前取得土地证的一方获得合法的土地使用权。上诉人取得土地证在先，因此应当依法确认上诉人对土地取得合法使用权。最后，原审第三人不具有村民资格，无权取得案涉土地，其利用不正当手段，恶意办理土地证，但是其“信用社干部”身份注定其无法合法取得案涉土地。综上，请求二审法院：1、依法撤销银川铁路运输法院作出的（2020）宁8601行初360号行政裁定书，发回重审；2、本案诉讼费、上诉费由被上诉人承担。 本院认为，上诉人马金良所诉涉及的征地补偿协议系被上诉人新联村村委会与原审第三人陈国喜于2018年5月7日签订的《（预收地）补偿款发放协议》。被上诉人系基层群众自治组织，其与原审第三人签订的上述协议属于以平等协商和自愿为基础的收回案涉集体土地使用权的行为，且被上诉人支付给原审第三人补偿款的资金来源于村集体资金，并非政府资金。故上述协议不属于行政协议或行政行为。上诉人所诉不属于行政诉讼的受案范围。一审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二〇年十一月二十四日 书记员 吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……