河北省承德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀08行初27号 原告张春荣，男，1952年12月28日出生，住承德市双桥区。 委托代理人吕凤英（系张春荣妻子），女，1955年9月1日出生，住址同上。 委托代理人段士铮，男，（系高庙村集体推荐），住承德市双桥区。 被告承德市双桥区人民政府（以下简称双桥区政府），机构地址承德市双桥区中华路6号。 法定代表人杨磊，男，区长。 委托代理人娄国伟，男。 委托代理人周耀川，男，北京市雨仁（承德）律师事务所律师。 被告承德市人民政府（以下简称承德市政府），机构地址承德市行政中心南楼。 法定代表人常丽虹，女，市长。 委托代理人王玉凤，女。 第三人承德市狮子沟国有林场（以下简称狮子沟林场），住所地承德市双桥区小老虎沟碧麓家园**后山。 法定代表人肖俊龙，男，场长。 委托代理人刘红梅，女，副场长。 -2- 委托代理人姜文韬，男，河北山庄（北京）律师事务所律师。 第三人承德市双桥区水泉沟镇高庙村村民委员会（以下简称高庙村委会），地址承德市双桥区水泉沟镇高庙村村民委员会。 法定代表人赵宏国，男，村主任。 委托代理人张常树，男。 原告张春荣诉请撤销被告双桥区政府承双政林处字（2020）2号林权争议行政处理决定、承德市人民政府承政复决字（2020）53号行政复议决定一案，本院于2020年8月28日立案后，依法向二被告送达了行政起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。2020年10月23日本院组织各方当事人进行了证据交换。2020年10月29日、11月17日本院依法组成合议庭公开开庭，其中在11月17日开庭审理本案时，原告张春荣及其委托代理人吕凤英、段士铮，被告双桥区政府的委托代理人周耀川、娄国伟，被告承德市政府的委托代理人王玉凤，第三人狮子沟林场的委托代理人刘红梅、姜文韬，第三人高庙村委会的委托代理人张常树到庭参加了诉讼。二被告的负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。 2020年6月12日双桥区政府作出承双政林处字（2020）2号林权争议行政处理决定的主要内容：1、双桥区水泉沟镇高庙村老道沟沟膛至五道沟口黄土包区与狮子沟国有林场合作造林地块，面积为320平方米。2、此合作造林地块林地所有权为水泉沟镇高庙村集体所有；林地使用权、林木所有权在 -3- 合作造林期间为高庙村集体和狮子沟国有林场共同所有；林木所有权按照1981年双方签订的山林权属协议书进行分配。 2020年8月20日承德市政府作出承政复决字（2020）53号行政复议决定的主要内容：维持承德市双桥区人民政府承双政林处字（2020）2号林权争议行政处理决定。 原告张春荣诉称：第一、我是1985年承包的这块地，有承包合同，有承德市政府颁发的土地证；我种了十几年果树，2016年11月3日被狮子沟国有林场无理砍伐了1000多棵。第二、行政复议决定中所说的确权和四至与我一个字不识的农民无关。第三、双桥区政府承双政林处字（2020）2号林权争议行政处理决定将争议地块确归高庙村所有，高庙村有权将此土地承包给村民。别人无权改变承包权。狮子沟国有林场砍伐了树就该赔偿。 原告向本院提交的证据如下：1、村土地台账表。拟证明张春荣0735号承包地2亩,共三块地,窦家沟、草帽梁、前山，至今没变。2、土地承包合同。拟证明从2000年1月1日起至2029年12月31日止,原告对上述三块地有土地承包使用权。3、土地承包证。拟证明上述三块地没有变。4、高庙村2020年5月8日出具的证明,1982年分队时把土地及地上果树都分给了村民,村民都管这种地叫果树地,张春荣的土地承包证上的前山就是这块地,使用权归张春荣所有。5、高庙村委会2018年9月20日出具的证明。前山果树地是承包范围内张春荣的果树，由张春荣自家种植。6、五份证明。前山被砍伐的土地是张春荣的承包地。7、狮子沟林场未经过高庙村委会、承包人和全体村民同意,砍伐村民果树的证据。8、张春荣的土 -4- 地承包合同和土地证至2029年有效。9、双桥区政府2013年作出的林地权属争议的处理决定,确认高庙村与狮子沟合作造林地所有权为高庙村集体所有。10、河北省承德市革委会（82）复100号批复。 被告双桥区政府答辩称：第一、涉诉行政处理决定程序合法。第二、涉诉行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确。涉案林地位于狮子沟国有林场范围内，并于2013年10月25日纳入《狮子沟林场林地保护利用规划》内。原告于2019年5月15日陈述“本案争议地块不在其土地承包经营权证书上记载的两亩承包地范围内”。第三、涉诉行政处理决定认定“本案争议地块的林地所有权属于高庙村委会；林地使用权、林木所有权属于狮子沟国有林场与高庙村委会共同共有”的事实清楚。 被告双桥区政府向本院提交的证据如下：1、林木、林地确权申请书。2、《关于提交林木、林地确权证据的通知》。3、林权争议处理决定书。4、送达回执6份。1-4号证据拟证明双桥区政府作出的林权争议行政处理决定程序合法。5、山林权属协议书、林地所有权、林木使用权执照存根两张。拟证明1981年9月10日狮子沟林场与高庙村委员会签订了山林权属协议书,明确双方林地及合作林地的四至范围。涉案地块位于老道沟膛至五道沟口黄土包(队3成,国7成)林地范围内,后由承德市政府给狮子沟国有林场颁发林地使用执照、林木所有权证。6、(2017)冀0802民初2631号民事判决书。拟证明原告未能提供有效证据证明其承包的土地位于承德市狮子沟林场2016年度森林抚育项目作业范围内。7、承德市人民政府承市 -5- 政字（2013）147号狮子沟国有林场林地保护利用规划(2011-2020年)的批复、2016年度中央财政森林抚育高庙村734小班作业范围图、中央财政公益林抚育补贴项目作业小班基础材料。拟证明2013年10月25日经承德市政府批复狮子沟林场将与张春荣争议地块纳入《狮子沟林场林地保护利用规划(2011-2020)》范围内,林班号为0001B,734小班,并由狮子沟林场进行抚育。8、双桥区农业农村局调查笔录5份。拟证明2019年5月15日张春荣明确陈述本案争议林地不在其土地承包经营权证书上记载的两亩承包地范围之内。9、林权争议行政处理决定卷宗其他材料。拟证明涉案林地使用权、林木所有权不属于原告。 被告承德市政府答辩称：第一、涉诉行政复议决定程序符合相关法律规定。第二、涉诉行政复议决定适用法律正确，复议决定的结论符合相关法律规定。 被告承德市政府向本院提交的证据如下：1、行政复议申请书。2、行政复议受理通知书。3、送达回证。1-3号证据拟证明被告在法定期间内作出受理行政复议案件决定并向当事人送达了行政复议受理通知书。4、提出答复通知书。5、送达回证。6、行政复议答复书。4-6号证据拟证明被告在法定期间内向被申请人送达了行政复议申请书副本,并要求被申请人提出答复。7、第三人参加行政复议通知书。8、EMS快递单。拟证明被告依法通知与本案有利害关系的第三人参加行政复议。9、涉诉行政复议决定书、EMS快递单及送达回证。拟证明被告依照法定程序审查行政复议当事人提交的相关证据材料。依法作出行政复议决定书,并向当事人送达了行政复议决定书,同时 -6- 证明被告行政复议决定在法定期限内作出。 第三人狮子沟林场陈述称：第一、按照1981年9月10日狮子沟国有林场与原高庙大队签订的《山林权属协议书》约定的四至、亩数，本案争议的“老道沟沟膛至五道沟黄土包”，高庙大队占3成，狮子沟林场占7成。第二、1982年3月3日狮子沟林场取得承德市政府核发的林木所有权证、林地使用证。第三、2013年10月25日，承德市政府批复狮子沟林场林地保护利用规划。从1981年至今，诉争林地一直由承德市狮子沟国有林场经营管理，与原告没有任何关系。二被告作出的涉诉行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，应当予以维持。原告起诉没有事实和法律依据，诉求不能成立，请法院驳回原告诉讼请求。 第三人狮子沟林场向本院提交的证据如下：1、承德市林业局关于对《承德市狮子沟国有林场2016年年度中央财政森林抚育补贴项目(公益林)作业设计暨实施方案》的批复。2、承德市狮子沟国有林场2016年度中央财政森林抚育补贴项目(公益林)作业小班基本情况一览表。3、狮子沟国有林场2016年度中央财政公益林抚育补贴项目作业小班基础材料证明。4、承德市狮子沟国有林场2016年度中央财政森林抚育补贴项目(公益林)作业设计图。1-4号证据拟证明狮子沟林场对诉争林地具有使用权，且对该林地及林木一直经营管理，林地上林木属于公益林，获得中央财政补贴，该林地与张春荣无关。5、林木采伐许可证。拟证明狮子沟林场获得河北省林业厅、承德市林业局批准取得林木采伐许可证，对诉争林林木进行采伐，对林地及林木经营管理。6、林权证明。拟证明1981-1982 -7- 年，原双桥区水泉沟公社高庙大队（现水泉沟镇高庙村委会）的山林确权调查表，显示在诉争区域林地及林木归属承德市狮子沟国有林场。7、狮子沟国有林场在高庙村抚育林木照片。拟证明诉争地为林地，地上有林木，是承德市狮子沟国有林场抚育，诉争地非承包土地。8、水泉沟镇高庙村张春荣案林地确权说明。拟证明争议地位于林场林地保护范围内，林班号为00001B，734小班。9、承德市狮子沟国有林场2016年度中央财政森林抚育高庙村734小班作业范围图。拟证明734小班为中央财政森林抚育具体范围为林地，由狮子沟林场经营管理。10、双桥区政府林权争议行政处理决定书。拟证明认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。 第三人高庙村委会陈述称：争议土地为张春荣等28户村民的承包地，均有《土地承包合同》、《土地承包经营证书》，二被告所作的涉诉行政行为认定事实不清，适用法律错误，应予以撤销。 第三人高庙村委会未向本院提交证据。 原告对被告出示的证据的质证意见如下：所有证据均不认可（以书面质证意见为准）。 被告承德市政府对被告双桥区政府出示的证据没有异议。 第三人狮子沟林场对被告双桥区政府出示的证据没有异议。5号证据中1981年狮子沟林场与原高庙大队签订的协议书，1982年革委会的批复，1982年3月3日林地使用证存根，均明确承德市政府给狮子沟林场和高庙大队合作造林颁发了林木所有权证和林地使用权证，证明了双桥区政府作出的涉诉处理决定是正确的。 -8- 第三人高庙村委会对被告双桥区政府出示的证据的质证意见如下：合作造林一共是275亩，老百姓的地是300多亩，张春荣的地在275亩以外。2013划分林场的保护区，未通过村同意把老百姓的土地划进保护区是错误的，在275亩之内确权为林地没啥说的，275亩之外是老百姓的土地。 原告对被告承德市政府出示的证据的质证意见如下：依据事实和法律都是错误的，都是单方面的，承德市政府将争议地确权给狮子沟林场的事实和法律也是错误的。因为原告的承包合同有承德市政府的公章，承德市政府却又将该地划归狮子沟林场，相互矛盾，严重错误。 被告双桥区政府对承德市政府出示的证据没有异议。 第三人狮子沟林场对承德市证据的真实性及证明目的没有异议。 第三人高庙村委会对承德市政府出示的证据认可。因复议决定的结果是按照双桥区政府的决定作出的，所以是错误的。 被告双桥区政府对原告出示的证据的质证意见如下：对1、2、3组证据的真实性认可，对证明目的不予认可，双桥区农业局对原告调查并制作笔录，原告明确陈述本案争议地块不在其承包合同范围内。不认可4号证据主张证明的内容，案涉争议地块没有果树，该证明也与原告在调查笔录中陈述的事实矛盾。对5号证据的真实性不予认可，经现场核实并没有果树。对6号证据即5份证明的真实性不认可，达不到其证明目的，证明中提到的四至范围与实际不符，案涉地块经核实不存在果树，周围也不存在耕地，均为松树林。对7号证据的真实性不认可，达不到原告的证明目的，案涉地块不存在人工种植 -9- 果树。对8号证据，认可原告有承包地，但案涉地块土地并未在原告承包合同范围内。对9号证据真实性认可，但与本案无关。10号证据恰恰可以证明狮子沟林场与高庙村委会之间的合作林经过有关部门批准确认。 被告承德市政府对原告出示的证据的质证意见与双桥区政府的质证意见一致。 第三人狮子沟林场对原告出示的证据的质证意见如下：同意双桥区政府的质证意见。对1-3号证据的真实性认可，对其证明目的不认可。张春荣陈述本案诉争地块不在其土地承包经营权证书所记载的两亩承包地范围内。对4-13号证据的真实性及证明目的均不认可，涉案地块为松林地，没有果树。对14号证据不认可，本案诉争地块不在张春荣土地承包经营权证书所记载的两亩地范围内。对15号证据的真实性认可，双桥区政府2013年的决定与2020年的2号决定是一致的，即高庙村与林场合作造林林地所有权为高庙村集体所有。对16号证据的真实性认可，该批复及山林权属协议书证明1981年9月10日，承德市狮子沟国有林场与原双桥区水泉沟公社高庙大队（现水泉沟镇高庙村委会）签订《山林权属协议书》，合作造林；1982年3月3日，原承德市革委会对合作造林予以批复，该证据证明双桥区政府的确权决定是正确的。原告提交16号证据能够证明1982年双桥区政府已经把权属确认了，原告承包是在这个之后。 第三人高庙村委会认为原告出示的证据基本合理。 原告对第三人狮子沟林场出示的证据的质证意见如下：都不承认也不认可，都是非法的证据，和承包地毫无关系。 -10- 被告双桥区政府、承德市政府对第三人狮子沟林场出示的证据的质证意见如下：真实性认可，前9组证据可以证明案涉林地应该归高庙村委会和狮子沟林场共同共有。 第三人高庙村委会不认可第三人狮子沟林场出示的证据。 经庭审质证、认证，本院对各方出示的证据确认如下：被告双桥区政府出示的1-9号证据的真实性；1、2、4-7号证据的合法性、关联性，本院予以确认；9号证据的证明目的本院不予确认。被告承德市程序方面的证据，各方无异议，本院予以采信。原告出示的1-3、9、10号证据本身的真实性、关联性，本院予以确认；原告出示的其他证据的合法性，本院不予确认。第三人狮子沟林场出示的1-10号证据的真实性，1-9号证据的合法性、关联性，本院予确认；10号证据的证明目的，本院不予确认。 经审理查明，争议地为油松林地，位于承德市双桥区沟黄土包区域。南至油松林边，北至坎边，东至油松林边，西至油松林边。林班号为0001Ｂ.734,面积320平方米。2013年10月25日经承德市人民政府批复，上述争议地块纳入了《狮子沟国有林场林地保护利用规划（2011-2020）》范围内。 1981年9月10日，狮子沟林场与原高庙大队签订《山林权属协议书》，约定合作造林，在争议地上造的林木按照“高庙大队3成，狮子沟林场7成”分。 1982年3月3日，由承德市政府颁发的《林地使用执照》存根显示：林地坐落是“高庙大队、老道沟膛至五道沟黄土包”；姓名是“承德市狮子沟林场”；亩数是275；备注内显示 -11- “系与高庙大队合作造林265亩，尚有荒山10亩”。 1982年3月3日，由承德市政府颁发的《林木所有证》存根显示：单位姓名是“狮子沟林场与水泉沟公社高庙大队合作造林”；林木坐落是“高庙大队、从老道沟膛至五道沟黄土包”；树种为油松；亩数是265；备注内显示“分成比例队三成、国七成”。 1999年3月高庙村委会与张春荣签订《土地承包合同》。张春荣所持的《土地承包经营权证书》中记载：草帽梁、窦家沟、前山共两亩。张春荣在2019年5月15日的询问笔录中承认：“狮子沟林场砍树的地方不在我的土地承包经营权证书上两亩范围内，是村里分给我的一块果树地，狮子沟林场砍树的地方在我果树地内”。 2013年3月27日，双桥区政府作出《关于水泉沟镇高庙村与狮子沟国有林场权属争议的处理决定》[承双政决（2013）1号]，确认高庙村与狮子沟林场合作造林林地所有权应为高庙村村集体所有。2013年，承德市人民政府印发《狮子沟国有林场林地保护利用规划（2011-2020）的批复》[承市政字（2013）147号]，争议地被规划在保护区范围内。 2016年11月3日，狮子沟林场进行森林抚育时与张春荣因林地权属产生争议后，张春荣曾向双桥区人民法院提起过赔偿之诉。 2018年12月24日狮子沟林场就争议地块的林地、林木所有权、使用权申请双桥区政府确权。2020年2月22日双桥区政府作出的承双政林处字（2020）2号林权争议行政处理决定，被承德市政府作出的承政复决字（2020）53号行政复议决 -12- 定以“遗漏当事人”为由予以撤销并责令双桥区政府重新作出行政行为。2020年6月12日双桥区政府作出承双政林处字（2020）2号林权争议行政处理决定。其主要内容：1、双桥区水泉沟镇高庙村老道沟沟膛至五道沟口黄土包区与狮子沟国有林场合作造林地块，面积为320平方米。2、此合作造林地块林地所有权为水泉沟镇高庙村集体所有；林地使用权、林木所有权在合作造林期间为高庙村集体和狮子沟国有林场共同所有；林木所有权按照1981年双方签订的山林权属协议书进行分配。 张春荣不服上述行政处理决定，向承德市政府申请行政复议，承德市政府于2020年8月20日作出承政复决字（2020）53号行政复议决定，维持了双桥区政府承双政林处字（2020）2号林权争议行政处理决定。 张春荣不服二被告作出的上述行政行为，向本院提起行政诉讼。因其诉状中未列高庙村委会为第三人，本院依法追加。另外，因张春荣的诉讼请求中有“责令狮子沟国有林场赔偿我被林场无理砍伐的1000多棵果树及因砍树造成的五年多时间此地荒废的损失”的诉讼请求，本院在庭前及庭审开始时均向其明确“此诉讼请求不是本案审查的范围”。 本院认为，林权争议处理机构受理了当事人确权申请后，是否作出确权决定，首先应当且必须查明争议地有无已经登记在当事人名下且未经法定程序撤销的证照存在。 一般而言，在林木林地登记前，争议双方均没有林木林地的有效凭证，此时产生的有关林木林地所有权和使用权的争 -13- 议，当然属于林木林地权属争议。但是，林木林地已经登记发证，林木林地的所有权和使用权已经依法予以确认，一方当事人仍以存在权属争议为由向林权争议处理机构提出申请是否属于林木林地权属争议，应参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定的“……已经颁发权属证书且该证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理”。 本案中，1982年3月3日，狮子沟林场取得了承德市政府颁发的争议地《林地使用执照》；1982年3月3日，由承德市政府颁发的《林木所有证》存根显示的单位姓名是“狮子沟林场与水泉沟公社高庙大队合作造林”。上述事实表明，争议地块的林地、林木所有权、使用权，已经于1982年3月3日由承德市政府依法确认。另一个关键的事实是，2013年3月27日，双桥区政府作出《关于水泉沟镇高庙村与狮子沟国有林场权属争议的处理决定》[承双政决（2013）1号]，确认高庙村与狮子沟林场合作造林林地所有权应为高庙村村集体所有。2013年，承德市人民政府印发《狮子沟国有林场林地保护利用规划（2011-2020）的批复》[承市政字（2013）147号]，争议地被规划在保护区范围内。参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，双桥区政府不应当再次作出涉诉行政处理决定。如果此次涉诉确权决定的结果“尘埃落定”，事必会涉及到重新登记颁证问题。一个无法回避的事实是，在1982年3月3日争议地的权属证照效力已经确认的情况下，再 -14- 发的“后证”与“前证”的效力根本就无法确认。基于此，本院应当确认，双桥区政府作出的涉诉行政处理决定严重违反法定程序，依法应当被撤销。承德市政府作出维持双桥区政府涉诉行政处理决定的行政复议决定，依法亦应当被撤销。 就实质解决问题而言，无论是狮子沟林场，还是高庙村委会，抑或是张春荣以及“其他利害关系人”，如果认为自己应当享有争议地林地、林木的权属，首先应当且只能对争议地1982年3月3日承德市政府颁发的《林地使用执照》或《林木所有权证》向原登记机关申请更正登记，也可以向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向人民法院提起撤销之诉。本案中，狮子沟林场“手持1982年3月3日的《林地使用执照》却又申请重新确权”，此行为着实令人费解。而双桥区政府本应当释明并引导狮子汉林场或其他提出确权申请的当事人通过“正当、合法、合规的途径”解决，却依狮子沟林场的申请重新作出了涉诉行政处理决定，属于未尽到审慎审查义务而作出的“明显不当”的行政行为，依法应当被撤销。 本案中，本院依法应当且只能审查二被告作出的涉诉行政行为的合法性，由于原告张春荣诉请本院“责令狮子沟国有林场赔偿其被狮子沟林场砍伐的1000多棵果树及因砍树造成五年多时间此地荒废的损失”的诉讼请求不属于本案审查的范围，因此，本院对此既不予审查也不予确认。 综上，双桥区政府作出的涉诉行政处理决定程序违法且明显不当，依法应当被撤销；因承德市政府作出维持双桥区政府涉诉行政处理决定的行政复议决定，依法亦应当被撤销。原告张春荣诉请撤销二被告作出的涉诉行政行为的主张成立，本院 -15- 予以支持。为督促行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、（六）项，第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销承德市双桥区人民政府于2020年6月12日作出的承双政林处字（2020）2号林权争议行政处理决定。 二、撤销承德市人民政府于2020年8月20日作出的承政复决字（2020）53号行政复议决定。 案件受理费50.00元，由承德市双桥区人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长 刘松平审判员闫鸿人民陪审员李久实 二〇二〇年十一月十九日 法官助理 李              挺 书 记 员 韩       东       旭 -16- 判后提示 适用法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；（六）明显不当的；第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 上诉 如果你不服本判决，在收到此判决书之日起15日内，你有权提起上诉，且需按对方当事人人数提交上诉状副本，并按省高院指定的银行账号交纳上诉费（上诉时交纳与一审判决同等数额的上诉费，上诉费直接汇至河北省高级人民法院在建设银行中华南大街支行的13×××59账号），上诉期满七日未交纳上诉费，按自动撤回上诉处理。如果你申请减免缓交上诉费，须向河北省高级人民法院提出申请；如果你在法定期限内没交上诉费，你将失去上诉权；如果上诉期的最后一天是法定节假日，上诉期将延长到法定节假日结束后上班的第一天。 判决生效 如果你和对方没有上诉，此判决将于上诉期限届满的次日发生法律效力。如果双方或一方上诉，河北省高级人民法院的终审判决或裁定送达之次日将是法律文书生效之日。