江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终179号上诉人（原审原告）焦正树，男，1952年4月17日生，汉族，住江西省吉安市吉安县。被上诉人（原审被告）吉安县公安局，住所地江西省吉安市吉安县敦厚镇庐陵大道**，统一社会信用代码11361021014817361N。法定代表人刘剑，局长。委托诉讼代理人刘辉，男，住吉安县敦厚镇，系该局工作人员。上诉人焦正树因诉被上诉人吉安县公安局治安管理行政处罚一案，不服吉安市青原区人民法院（2020）赣0803行初167号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2020年5月25日，焦正树留其儿子焦浩文（1979年10月13日出生，贰级智力残疾）一个人在家中，从湖南怀化乘坐Z150次火车准备前往北京上访反映其作为原告胜诉的民事判决未得到执行等问题，当日19时许，吉安县永和镇政府干部、永和镇张巷村委会村干部和吉安县公安局永和派出所民警将焦正树从列车停靠的石家庄站劝返带回吉安县。同年5月26日，永和镇张巷村委会出具《关于焦正树儿子焦浩文情况说明》，证明焦浩文平时生活缺乏自理能力，主要靠父亲焦正树照顾，不会做事等内容。同日，永和派出所民警就焦浩文的情况等对焦正树弟弟焦阳生、焦正树的邻居谢兰香和焦金生及与焦正树同村的村民郭银香进行询问，焦阳生表示：“焦浩文智力低下，说话结巴，有点笨，说不全话，焦正树之前多次去北京上访，然后就让他儿子一个人在家。有次去北京去了十几天没回，就让他儿子一个人在家，没人去照顾焦浩文，焦浩文一个人在家煮饭生活，无自理能力，家里搞得乱”，谢兰香表示：“焦浩文智力低下，是个残疾人，没有工作能力，平常在家都是焦正树照顾他，焦正树每次去上访就把焦浩文一个人扔在家，没有其他人照顾他，很可怜，如果焦正树长期不回来，焦浩文估计会饿死”，焦金生表示：“没有基本的自理能力，是个残疾，智力低下，哑巴，平常是焦正树在照顾他的生活起居，如果焦正树外出告状去的话，就会把焦浩文扔在家里，没人去照顾。如果时间长的话，肯定会出问题”，郭银香表示：“一生出来就有点问题”“他不会自己煮饭做菜”“焦正树一般出门好几天的话，会先煮好好几天的饭，做一些萝卜干之类的菜留给焦浩文吃。焦浩文会自己吃饭，只是不会做饭”。同年5月27日，永和派出所民警对焦正树进行了询问，询问笔录第4页至第5页记载“问：你是否知道现在系全国两会期间，且2020年5月17日中办国办人民来访接待室、中央纪委国家监委来访接待大厅、全国人大常委会办公厅人民来访接待室联合发布了公告称‘中央和国家机关来访接待场所继续关闭’的事情？答：我知道，但是我听说5月18日国家信访部门会进行接待，于是我就在5月25日搭乘火车准备去北京上访……问：焦浩文是否有自理能力？答：焦浩文不会做饭不会洗衣服，平时都是我在照顾他，我不在身边的话他生活不能自理。问：既然你知道焦浩文生活不能自理，为何还要去北京上访，不照顾焦浩文的生活？答：一是我反映诉求的意愿强烈，二是我去北京进行上访之前我也没有说嘱咐别人帮我照顾他，但是我会提前做好几天的饭菜给焦浩文，但是焦浩文是怎么生活我就管不到了”等内容。同日，永和派出所民警就焦正树和焦浩文的情况等对永和镇村委会干部王建平和永和镇政府民政所干部龙学飞进行了询问，王建平的询问笔录第2页记载“第一次是2020年5月11日，焦正树乘上了火车去北京，当时由政府干部刘雨玮将焦正树接到乡政府，然后打电话叫我去乡政府接焦正树回家，那次就明确告诉了焦正树‘两会期间，不能去北京上访’；第二次是2020年5月20日，当晚18时许，我们发现焦正树不在家，然后向政府报告，之后就有干部将焦正树在火车站拦下，我和村委书记肖金根去了吉安市火车站将焦正树接回，并告知其‘现在两会期间，不要再去上访了’……”等内容，龙学飞的询问笔录第2页记载“问：你们是否下发2020年5月17日中办国办人民来访接待室等部门下发的‘中央和国家机关来访接待场所继续关闭’的公告至各村委？答：有的，我们已经将这个公告下发至各村委会。问：焦正树是否知道公告内容？答：知道，并且焦正树5月11日和5月20日从北京被劝回时，村委会干部及政府干部已经告知了他不能再次进京上访……问：焦正树的家庭情况？答：他有一个智力残疾的儿子叫焦浩文，40来岁，生活不能自理。问：焦正树去北京上访期间，焦浩文由谁照顾？答：没有人照顾他，焦正树去北京上访，会提前做好几天的饭菜给焦浩文”等内容。同年5月27日，吉安县公安局受理焦正树2020年5月25日在把有智力障碍的儿子焦浩文留在家中无人照看的情况下乘坐火车准备前往北京上访的行政案件，并告知焦正树“公安机关查明你于2020年5月25日凌晨，在明知2020年5月17日中办国办人民来访接待室等部门联合发布的关于‘中央和国家机关来访接待场所继续关闭’的公告情况下，仍然从湖南怀化火车站乘坐Z150火车前往北京上访，并将无自理能力的儿子焦浩文（贰级智力残疾）滞留在家中，无人看管……你的行为已构成遗弃、拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十五条第二项、第五十条第一款第一项的规定对你进行处罚”，同时告知其有陈述和申辩的权利。同日，吉安县公安局作出案涉行政处罚决定，焦正树于2020年5月27日至6月11日被拘留于吉安县拘留所。焦正树不服该决定，故提起行政诉讼。一审法院另查明，2020年1月28日，国家信访局发布《关于暂停接待群众来访的通知》，内容为：“为全面落实新型冠状病毒感染××疫情联防联控措施，最大限度减少人员流动聚集，保护人民群众生命安全，根据党中央防控工作决策部署和北京市有关防控安排，即日起，中央和国家机关群众来访接待场所暂时关闭，停止接待群众来访，恢复接待时间视疫情形势变化另行通知”等。2020年5月17日，中办国办人民来访接待室、中央纪委国家监委来访接待大厅、全国人大常委会办公厅人民来访接待室联合发布公告，内容为：“当前全国新冠××疫情防控形势虽然总体稳定，但部分地区又出现了散发病例和聚集性疫情，加之‘五一’假期以后全国人员流动性大，给疫情防控带来了新的不确定性，防范疫情反弹任务仍然艰巨繁重。为贯彻落实党中央关于继续做好疫情防控工作的决策部署以及北京市加强疫情防控工作安排，最大限度减少人员流动聚集，保护人民群众生命安全和身体健康，中央和国家机关来访接待场所继续关闭，恢复接待时间视疫情形势变化确定并及时通过新闻媒体向社会公告”等。一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。故吉安县公安局具有对辖区内违反治安管理处罚法的行为进行处罚的职权。关于吉安县公安局作出的案涉行政处罚决定是否合法的问题，为落实党中央关于继续做好新冠××疫情防控工作的决策部署以及北京市加强疫情防控工作安排，最大限度减少人员流动聚集，国家信访局等部门发布了中央和国家机关群众来访接待场所暂时关闭，停止接待群众来访的通知，焦正树在明知停止接待上访的情况下，仍然在2020年5月25日搭乘了火车准备前往北京，违反了新冠××疫情防控要求，依照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2020年2月6日联合发布的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染××疫情防控违法犯罪的意见》第二大点第（十）项“依法严惩妨害疫情防控的违法行为。实施上述（一）至（九）规定的行为，不构成犯罪的，由公安机关根据治安管理处罚法有关虚构事实扰乱公共秩序……拒不执行紧急状态下的决定、命令……等规定，予以治安管理处罚。”以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；”之规定，吉安县公安局对焦正树该行为处以拘留十日的处罚证据确凿、适用法律法规正确。为前往北京上访，焦正树将其儿子焦浩文一人留在家中，而焦浩文系没有独立生活能力的残疾人，焦正树作为其唯一的监护人，对其具有扶养义务，其行为构成了遗弃，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十五条第二项“有下列行为之一的，处五日以下拘留或者警告：（二）遗弃没有独立生活能力的被扶养人的。”之规定，吉安县公安局对焦正树该行为处以拘留五日的处罚证据确凿、适用法律法规正确。吉安县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。”规定对前述两项处罚合并执行，作出拘留焦正树十五日的案涉处罚决定适用法律法规正确。针对焦正树的违法行为，吉安县公安局对焦正树及相关人员进行调查询问，收集了相关书证，并听取了焦正树的陈述和申辩，吉安县公安局作出案涉行政处罚决定程序合法。综上所述，吉安县公安局作出的案涉行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，焦正树要求确认该决定违法的诉请应当予以驳回，而确认行政行为违法是赔偿损失的前提，故焦正树的第二项诉请也应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回焦正树的诉讼请求。上诉人焦正树不服上述一审判决，向本院提出上诉。请求：确认被上诉人吉安县公安局对上诉人作出的行政拘留处罚决定违法；本案诉讼费由被上诉人承担。其理由是：一、被上诉人在明知国家信访局发布了“关于暂停接待群众来访”的通知等文件，却还放任上诉人上访，不主动公开相应通知等政府信息给上诉人，属行政不作为，是对上诉人的打压行为。二、上诉人进京上诉是依法维权行为。首先，上诉人没有群访，只是一人去上访，而且是在上诉人作为原告的胜诉判决未能得到执行的情况下，上诉人上访理由正当。其次，上诉人没有越级上访。再次，上诉人在上访时未妨害社会安定和社会秩序。三、上诉人在上访期间没有遗弃缺乏独立生活能力的被扶养人。从孙海德和刘伯泉的证人证言可知，上诉人外出前一天就会请人照顾儿子焦浩文。被上诉人称上诉人遗弃缺乏独立生活能力的被扶养人没有事实依据。公安局所调查的证人都是上诉人的仇人，并不清楚上诉人家庭具体情况。王建平在公共场所陈述没有在公安机关做过笔录，龙学飞与上诉人没有来往，不了解上诉人家庭情况。上诉人自2020年5月25日出去上访至被拦截送返，只是离开家一天，在离开期间已经委托孙海德帮忙照顾儿子焦浩文。2020年5月27日上诉人被拘留了十五天，这期间没有人安排帮忙照顾其儿子。吉安县公安局答辩称，国家信访局于2020年1月28日、中办国办人民来访接待室、中央纪委国家监委来访接待大厅、全国人大常委会办公厅人民来访接待室于2020年5月17日先后发布公告和通知称“中央和国家机关来访接待场所关闭”。通知和公告同日通过新闻媒体向全社会公布。上诉人焦正树拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令，已触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项之规定，故依法对其作出行政拘留处罚。上诉人焦正树自述2020年5月份去过三次北京上访，分别是5月11日、5月20日和5月25日，上诉人进京期间均系我国新冠××疫情防控期间，存在交叉感染的风险，且国家信访局发布公告中已经申明“群众可通过网上投诉和写信等方式反映诉求，或就近就地走访，最大限度降低交叉感染风险”。上诉人焦正树仍然无视，且在京上访被劝回后，不听工作人员劝说，仍然执意前往北京上访。上诉人焦正树儿子焦浩文是贰级智力残疾人员，焦正树明知焦浩文无独自生活自理能力的情况下，仍然前往北京上访多日，上访期间将焦浩文遗弃在家中，致使焦浩文独自在家无人看管照顾，焦正树遗弃焦浩文的行为已触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十五条第（二）项之规定，故依法对其作出行政拘留的行政处罚。综上，被上诉人吉安县公安局对上诉人焦正树作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、法律手续完备，处罚公平、公正。请求二审法院予以维持。二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，2020年1月28日，国家信访局发布《关于暂停接待群众来访的通知》，内容为：“为全面落实新型冠状病毒感染××疫情联防联控措施，最大限度减少人员流动聚集，保护人民群众生命安全，根据党中央防控工作决策部署和北京市有关防控安排，即日起，中央和国家机关群众来访接待场所暂时关闭，停止接待群众来访，恢复接待时间视疫情形势变化另行通知”等。2020年5月17日，中办国办人民来访接待室、中央纪委国家监委来访接待大厅、全国人大常委会办公厅人民来访接待室联合发布公告，内容为：“当前全国新冠××疫情防控形势虽然总体稳定，但部分地区又出现了散发病例和聚集性疫情，加之‘五一’假期以后全国人员流动性大，给疫情防控带来了新的不确定性，防范疫情反弹任务仍然艰巨繁重。为贯彻落实党中央关于继续做好疫情防控工作的决策部署以及北京市加强疫情防控工作安排，最大限度减少人员流动聚集，保护人民群众生命安全和身体健康，中央和国家机关来访接待场所继续关闭，恢复接待时间视疫情形势变化确定并及时通过新闻媒体向社会公告”等。焦正树在全国疫情尚未完全解除，于2020年5月11日、5月20日两次进京上访被劝返，并且乡村干部也告知其疫情期间信访接访部门暂时关闭，希望其配合疫情防控不要再进京上访。焦正树在明知中央和国家机关来访接待场所继续关闭，停止接待上访的情况下，仍然在2020年5月25日搭乘火车准备前往北京上访，违反了新冠××疫情防控要求，依照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2020年2月6日联合发布的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染××疫情防控违法犯罪的意见》第二大点第（十）项“依法严惩妨害疫情防控的违法行为。实施上述（一）至（九）规定的行为，不构成犯罪的，由公安机关根据治安管理处罚法有关虚构事实扰乱公共秩序……拒不执行紧急状态下的决定、命令……等规定，予以治安管理处罚。”以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；”规定，吉安县公安局对焦正树该行为处以拘留十日的处罚证据确凿、适用法律法规正确。焦正树的儿子焦浩文系没有独立生活能力的残疾人，焦正树作为其唯一的监护人，对其具有扶养义务，根据吉安县公安局调查知情人员的笔录可见焦正树在多次前往北京上访期间将焦浩文一人留在家中，其行为构成了遗弃。吉安县公安局对焦正树该行为处以拘留五日的处罚符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十五条第二项“有下列行为之一的，处五日以下拘留或者警告：（二）遗弃没有独立生活能力的被扶养人的”的规定。最终吉安县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日”规定对焦正树作出拘留十五日的案涉处罚决定证据充分、认定事实清楚、适用法律法规正确、处罚程序合法。上诉人焦正树的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人焦正树负担。本判决为终审判决。审判长 吴 山审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇二〇年十一月二十四日法官助理胡传义书记员刘铃