山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1532号 上诉人（原审原告）于凤君，男，1970年12月8日出生，汉族，居民，住莒县。 被上诉人（原审被告）莒县人民政府，住所地莒县振兴东路**。 法定代表人王霞，县长。 委托代理人李刚田，山东聚祥律师事务所律师。 委托代理人陈会升。 被上诉人（原审被告）日照市人民政府，住，住所地山东省日照市东港区北京路**/div> 法定代表人李永红，市长。 委托代理人郭强。 委托代理人李兴民。 原审原告于凤君诉莒县人民政府（以下简称莒县政府）、日照市人民政府(以下简称日照市政府)不履行法定职责及行政复议一案，不服日照市中级人民法院于2020年7月28日作出的（2020）鲁11行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告于凤君向原审法院起诉称，原告是莒县城阳镇南关二街村民，在××街××住房，具备房屋所有权证和土地证。因实施南关片区棚户区改造项目,该房屋被列入征收范围，原告系合法的被征收人，但被告莒县政府至今未和原告签订书面安置补偿协议，也未对原告作出书面房屋征收补偿决定。2019年11月8日，原告向莒县政府提出履行法定职责的申请，并与原告依法签订书面安置补偿协议，以保障原告的基本生活，实现依法征收。被告莒县政府于2019年11月26日作出的《莒县人民政府关于于凤君履职申请书的答复》称：“与本村住户签订具体安置补偿协议属于莒县城阳街道南关社区南关二街经济股份合作社的内部事务，并非县政府法定职责”。2019年12月17日，原告向日照市政府提出复议申请。被告日照市政府于2020年4月21日作出的《日照市人民政府驳回行政复议申请决定书》称：“被申请人没有与申请人签订房屋安置补偿协议的职责”、“驳回申请人于凤君的行政复议申请”，维持了被告莒县政府不作为的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。另外，根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》，在《中华人民共和国土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据该法第十七条的规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。根据相关法律规定，请求：1.依法撤销日照市政府作出的日政复驳字［2019］253号《日照市人民政府驳回行政复议申请决定书》；2.依法撤销莒县政府于2019年11月26日作出的《莒县人民政府关于于凤君履职申请书的答复》，并责令莒县政府限期履行法定职责；3.本案诉讼费用由两被告承担。 原审法院审理查明，原告于凤君系莒县城阳镇南关二街居民，涉案房屋系其于1995年自建而成，四至分别为：东至孙刚、南至小巷、西至夹道、北至小巷，并办理了土地使用证和房屋产权证。2006年5月5日，原告于凤君（甲方）与葛荣照（乙方）签订《房屋买卖协议》，该协议约定：“按照房产管理规定，该房屋属集体用地，非甲方所能买卖，但属于甲方房产，宅基地使用权售给乙方后，甲方无权干涉乙方的使用、居住权限。……该房土地改为他用时，乙方享有该村民房应有的权利和义务，包括按照有关规定，以甲方的名义办理拆迁补偿费、异地安置费、旧房换楼（新房宅基地）等等与该房有关的权利。甲方不得因时间的推移，收取配合乙方办理以上项目的费用。”协议签订后，葛荣照按照约定交付了房款并实际入住涉案房屋。 2011年1月11日，莒县政府发布[2011]第1号《征收土地方案公告》，征收土地位置包括“城阳街道办事处、大湖村、孔家街、公家园街、南关一街、南关二街”。为顺利实施城中村棚户区改造工程，促进社会发展和公共利益的需要，改善居民生活环境和居住条件，莒县城阳街道启动南关社区棚户区搬迁安置补偿工作，并于2016年11月13日下发城街办发[2016]50号《城阳街道2017年度棚户区搬迁安置补偿方案》，规定“由街道办事处统一组织，以村街为主体，城投公司运作，积极争取银行的资金支持，对现有村庄进行搬迁安置”，并详细规定了改造范围及时间安排、把握原则、操作流程、房屋补偿及楼房安置标准、补偿安置政策、奖励政策及安置办法等事项。2017年4月30日，南关二街合作社作为协议一方主体与李京爱签订了《拆迁安置补偿协议书》，补偿内容为：房屋拆迁安置补偿费92500元，120平方米的安置楼房，搬迁过渡安置费28000元，搬迁、回迁补助费各1000元，协议签订奖励20000元等。涉案房屋目前已拆迁灭失。 原审法院另查明，2017年2月16日，原告于凤君向莒县人民法院提起民事诉讼，请求确认其与葛荣照2006年5月5日签订的《房屋买卖协议》无效，莒县人民法院经审理认为，涉案房屋买卖协议因违反了法律的强制性规定，于2017年5月26日作出（2017）鲁1122民初1114号民事判决，确认涉案房屋买卖协议无效。之后，葛荣照以于凤君为被告向莒县人民法院提起民事诉讼，请求判令于凤君赔偿其经济损失20万元，其中包含购房款80000元及利息，于凤君反诉请求判令葛荣照返还房屋、恢复原状，莒县人民法院经审理于2017年11月27日作出（2017）鲁1122民初3333号民事判决，根据双方过错程度，于凤君返还葛荣照购房款80000元，涉案房屋因拆迁而增值部分按照葛荣照与于凤君7:3的比例进行分配，计算获得葛荣照应得份额为64750元（92500元70%），搬迁奖励费20000元以及临时过渡费补助28000元由葛荣照所有。于凤君不服一审判决，上诉于日照市中级人民法院，日照市中级人民法院于2018年3月30日作出（2018）鲁11民终470号民事判决，驳回上诉，维持原判。于凤君不服二审判决提起再审申请，日照市中级人民法院于2019年4月30日作出（2019）鲁11民申49号民事裁定，驳回于凤君的再审申请。 2019年11月8日，原告于凤君向被告莒县政府提出履行法定职责申请，请求莒县政府依法就涉案房屋履行与于凤君签订书面安置补偿协议的职责。2019年11月26日，被告莒县政府作出《莒县人民政府关于于凤君履职申请书的答复》，答复内容为：“与本村住户签订具体安置补偿协议属于莒县城阳街道南关社区南关二街经济股份合作社的内部事务，并非县政府法定职责。”2019年12月17日，原告于凤君向被告日照市政府提出行政复议申请，请求依法确认莒县政府于2019年11月26日作出的《莒县人民政府关于于凤君履职申请书的答复》违法，责令莒县政府依法就涉案房屋履行与于凤君签订书面安置补偿协议的职责，因受疫情影响，不能正常开展调查核实证据等活动，日照市政府于2020年2月5日决定中止审理，于2020年4月13日恢复审理，于2020年4月21日作出日政复驳字[2019]253号《日照市人民政府驳回行政复议申请决定书》，决定驳回于凤君的行政复议申请。 原审法院再查明，2010年12月30日，山东省人民政府作出鲁政土字[2010]1957号《关于莒县2010年第五批次城镇建设用地的批复》，同意征收莒县城阳街道办事处集体建设用地197623平方米用于城镇建设，其中包括南关二街合作社4.8221公顷土地。 原审法院认为，本案争议的的焦点问题有两个：一是莒县政府是否具有签订涉案拆迁安置补偿协议的法定职责；二是莒县政府作出的涉案答复、日照市政府作出的涉案复议决定是否合法。 关于第一个焦点问题。原告于凤君与案外人葛荣照签订的《房屋买卖协议》中，专门约定了如遇涉案房屋土地改为他用时，案外人葛荣照享有涉案村民房应有的权利和义务，该约定意味着双方于签约之时已预见涉案房屋及土地被征收征用的可能，并对拆迁安置中的经济利益进行了自由处分。因此，南关二街合作社在符合上位法规定前提下，通过与相关利益主体签订协议等方式解决补偿安置问题并无不当。虽然生效裁判已经确认涉案房屋买卖协议无效，但于凤君在取得对价的情况下已将涉案房屋及宅基地转让交付多年，法院生效裁判对相应的拆迁利益、现金补偿等也依法进行了分配。在已有法院生效民事裁判羁束的情形下，原告于凤君就同一房屋再次申请莒县政府与其签订安置补偿协议，无事实和法律依据，不予支持。原告要求莒县政府履行签订拆迁安置补偿协议的法定职责，不属于法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责，对原告的该项诉讼请求，不予支持。 关于第二个争议焦点。莒县政府于2019年11月26日作出的涉案《莒县人民政府关于于凤君履职申请书的答复》，是基于南关二街合作社已经在符合上位法规定前提下，与相关利益主体签订了协议解决补偿安置问题的事实，且原告要求莒县政府签订拆迁安置补偿协议，不属于法律、法规、规章等明确规定的行政管理职责。因此，涉案答复并无不当，原审法院予以确认。另外，日照市政府依法受理行政复议申请，因受疫情影响依法中止审查，办理期限及送达程序合法，作出的涉案行政复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，原审法院依法予以确认。综上，原告于凤君的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告于凤君的诉讼请求。案件受理费50元，由原告于凤君承担。 上诉人于凤君不服原审法院判决，请求撤销原审法院判决；发回重审或依法改判；诉讼费由被上诉人承担。理由：1.案涉房屋及土地属上诉人所有，上诉人有权获得安置补偿利益。但莒县人民政府至今未与上诉人签订书面安置补偿协议，也未作出书面房屋征收补偿决定。2.案外人葛荣照不具有本村户口，不具有房产证、土地使用证，属于外来购房户，不应享有同本村村民相同的拆迁利益。3.莒县人民政府作出的《莒县人民政府关于于凤君履职申请书的答复》称：“与本村住户签订具体安置补偿协议属于莒县城阳街道南关社区南关二街经济股份合作社的内部事务，并非县政府法定职贵”，该说法没有法律依据。4.莒县人民政府称依据《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发[2014]36号)，棚户区改造项目不属于对房屋的征收补偿。该文件属于规范性文件，不能与上位法相冲突，棚户区改造前提也应当是依法进行征收。5.莒县人民政府可以通过合法程序委托有关部门与本村住户签订安置补偿协议，但该职责及法律后果仍应由其承担。南关二街股份经济合作社不具有行政主体资格，不是与本村住户签订安置补偿协议的合法主体。6.日照市人民政府所作的《驳回行政复议申请决定书》违反法律规定，依法应予撤销。综上，一审法院认定事实有误，适用法律错误，请求支持上诉人的上诉主张。 被上诉人莒县政府提交书面答辩意见称，1.上诉人早在2006年5月5日就已经将涉案房屋出卖给葛荣照，并专门约定了如遇涉案房屋土地改为他用时，葛荣照享有涉案村民应有的权利义务。该约定意味着上诉人在和葛荣照签约之时已预见涉案房屋及土地被征收征用的可能，并对拆迁安置中的经济利益进行了自由处分。由此南关二街合作社在符合上位法的前提下，通过与相关利益主体签订协议等方式解决补偿安置问题符合法律规定。2.《城阳街道2017年度南关片区（南关二街）棚户区拆迁安置补偿方案》中明确规定：对于1991年之后发生的房屋、宅基地买卖，由所在村街综合考虑村规民约、历史沿革等因素，组织村民代表、党员进行讨论议定。即本案当时是否给与葛荣照安置及如何安置是南关二街经过会议讨论综合各种因素作出的决定，这种安置决定本身是村民集体的内部事项。3.本案是棚户区改造项目，当时根据实际需要是通过与村民签订协议等方式进行的棚户区改造并不涉及土地征收问题，上诉人称被上诉人的征收程序违法没有事实依据。4.上诉人提出的履行法定职责及签订书面安置补偿协议没有法律的明确规定。本案当中的拆迁安置补偿协议系棚户区改造实施过程中的协议补偿安置，并不是行政机关对房屋的征收与补偿，不应当依据房屋征收与补偿的相关法律规定来调整。我国关于棚户区改造的法律法规及政策中也没有明确规定县级人民政府是棚户区改造的法定实施主体，更未规定县级人民政府有与被拆迁户签订安置补偿协议的法定职责。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，请求二审法院予以维持。 被上诉人日照市政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据已经原审法院庭审质证。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案争议的关键在于原审法院驳回上诉人的诉讼请求是否合法正确。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”据此，公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向人民法院提起行政诉讼。一般而言，提起履行职责之诉，对原告而言，须具有实体法上的请求权基础；对被告而言，须具有相应的法定职责。 首先，公民、法人或者其他组织要求行政机关履行法定职责需要具备权利依据，这种权利依据来源可以基于法定，也可以基于行政承诺或双方约定。上诉人主张莒县政府应当履行安置补偿职责，应对其主张提供相关证据予以证明。根据本案一审查明的事实，莒县城阳街道办事处于2016年11月13日下发城街办发[2016]50号《城阳街道2017年度棚户区搬迁安置补偿方案》。从搬迁安置补偿方案的具体内容来看，系“由街道办事处统一组织，以村街为主体，城投公司运作，积极争取银行的资金支持，对现有村庄进行搬迁安置”。结合案外人葛荣照之妻李京爱与南关二街合作社签订及履行拆迁安置补偿协议的过程来看，搬迁安置补偿方案的制定和实施主体是莒县城阳街道办事处，签订和履行拆迁协议的双方是南关二街合作社和村民个人。上诉人要求莒县政府履行搬迁安置补偿方案中的安置补偿职责，缺乏足够的事实根据。 其次，上诉人请求判令莒县政府按照案涉方案要求与其签订拆迁补偿安置协议，但其于2006年5月5日已与案外人葛荣照就涉案宅基地上的房屋等签订房屋买卖协议，基于上述原因，案外人已就同一宅基房屋与南关二街合作社签订了拆迁补偿安置协议，该协议系在村民自治范围内自愿签订的房屋拆迁协议。在南关二街合作社对案外人就同一宅基院的安置补偿协议的效力未经法定程序予以否定的情况下，上诉人要求莒县政府与其重新签订拆迁补偿安置协议，不符合法律规定，本院不予支持。 再次，根据原审法院查明的事实，上诉人与案外人葛荣照曾因被拆房屋的买卖协议纠纷提起过民事诉讼。莒县人民法院作出的（2017）鲁1122民初1114号民事判决生效民事判决认定，涉案房屋买卖协议无效；之后，葛荣照以上诉人为被告向莒县人民法院提起民事诉讼，请求判令上诉人赔偿其经济损失20万元，上诉人反诉请求判令葛荣照返还房屋、恢复原状。日照市中级人民法院、莒县人民法院经过一审、二审、再审审查，对相应的拆迁利益、现金补偿等依法进行了分配。以上事实说明，上诉人提起本案履责之诉，实质上仍是对生效民事判决确认的房屋拆迁权益持有异议，其针对此民事争议申请行政机关履行保护财产权的法定职责，缺乏法律依据，上诉理由不能成立，应当予以驳回。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。因此，日照市政府依法作出的涉案行政复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，本院予以确认。原审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以支持。 综上，原审法院判决结果正确，程序合法。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人于凤君负担。 本判决为终审判决。 审判长  王云阁 审判员  许 琳 审判员  李 拙 二〇二〇年十一月十一日 书记员  王超群