安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1042号 上诉人（一审原告）彭冬成，男，1971年11月9日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 被上诉人(一审被告)安徽省宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路**。 负责人洪琳，该区常务副区长。 被上诉人(一审被告)安徽省宣城市人民政府，住，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路**/div> 法定代表人孔晓宏，该市市长。 上诉人彭冬成因诉安徽省宣城市宣州区人民政府（以下简称宣州区政府）不履行法定职责及安徽省宣城市人民政府（以下简称宣城市政府）行政复议一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2020)皖18行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 彭冬成向一审法院诉称，其位于夏渡林场内××房屋因××医药卫生学校项目建设需要被××经济技术开发区管理委员会（以下××经××区管委会）强制拆除，该拆除行为已被人民法院确认违法。宣州区政府未履行对该房屋的相关情况进行调查认定的法定职责，该政府若认为其不是上述房屋的征收主体，那么就无权对房屋面积及合法性进行认定，也无权作出实体答复，复议机关亦未对此予以合法性审查。请求：1、撤销宣城市人民政府作出的宣行复字［2020］11号《驳回行政复议申请决定书》；2、确认宣州区人民政府对《未经登记房屋建设认定申请书》所涉事项予以认定的行为违法；3、本案诉讼费由宣城市人民政府和宣州区人民政府负担。 宣州区政府向一审法院答辩称，一、其非案涉房屋的征收补偿实施主体。根据相关文件规定，宣城经开区管委会是案涉房屋的征收补偿实施主体，其不参与对案涉房屋的征收补偿工作。案涉房屋所在土地为集体土地而非国有土地，故彭冬成请求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款之规定，对案涉房屋进行调查、认定，无事实根据和法律依据。二、对案涉房屋进行调查认定无实际意义。案涉房屋系未经规划许可的违法建筑，已被强制拆除，该拆除行为已被人民法院生效判决确认违法，且相关行政机关已对彭冬成作出行政赔偿决定，据此，相关行政机关不应再按照国有土地上房屋征收补偿的相关程序对案涉未登记房屋进行调查、认定。请求驳回彭冬成的诉讼请求。 宣城市政府向一审法院答辩称，一、被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确。案涉房屋已于2018年5月11日被宣城经开区管委会拆除，该管委会于2019年3月8日针对上述拆除行为对彭冬成作出了行政赔偿决定。对案涉房屋的调查认定工作已由宣城市宣州区金坝街道办事处（以下简称“金坝办事处”）实施完成，该调查认定行为已被整个征收行为所吸收。彭冬成若对调查认定结果不服，应当对其权利义务产生最终影响的行政补偿决定或行政赔偿决定提起复议或诉讼，而不能将征收行为中已经实施的基础行为单独地分割出来要求行政机关再次履行。彭冬成因不服前述赔偿决定已提起行政赔偿诉讼，对其申请的对案涉房屋予以调查认定的实体利益已被行政赔偿之诉所包含，故其对此提起行政复议实无必要。二、被诉复议决定程序合法。其于2020年3月23日受理彭冬成的复议申请并于当日将复议申请书副本及相关材料送达宣州区政府并要求该政府提交书面答复。宣州区政府在法定期限内提交了行政复议答复书及相关证据、依据材料。其经审查，于2020年5月18日作出宣行复字[2020]11号《驳回行政复议申请决定书》并于当日邮寄送达双方当事人。请求驳回彭冬成的诉讼请求。 一审法院审理查明，因皖南医药卫生学校新校区项目建设需要征收彭冬成承包的位于宣州区××街道××庙社区内的林场及地上建筑物。宣城市政府在2015年12月2日发布的《征收土地公告》及《征地补偿安置方案公告》中载明宣州区政府和宣城经开区管委会为本次征地补偿安置工作的具体实施主体。宣州区政府具体负责位于鳌峰办事处辖区内的征地补偿安置事项，宣城经开区管委会具体负责位于金坝××辖区内的征地补偿安置事项，前述林场及地上建筑物位于金坝××辖区内。2017年10月20日，宣城经开区管委会针对皖南医药卫生学校新校区项目的征收事宜向金坝办事处下发了《房屋征收任务交办单》。2018年4月2日，金坝办事处制定了《靖庙社区（皖南医药卫生学校项目）房屋面积公告表》，对案涉项目各被拆迁户的户籍、人口、房屋结构及房屋面积的调查认定情况进行了公示，其中包括彭冬成位于靖庙社区林场内的四处总计为1670.24㎡的房屋，该房屋面积与彭冬成所述一致。2018年5月11日，宣城经开区管委会组织人员拆除了案涉房屋并清除了林场内的苗木。2018年5月18日，金坝办事处作出《宣城市皖南医药卫生学校项目彭冬成承包山场房屋及绿化苗木征收补偿告知书》，告知彭冬成案涉房屋面积为1670.24㎡（含太阳升宾馆299.45㎡），补偿金额为497455元，装潢附属补偿金额为380000元……。2018年8月10日，彭冬成不服宣城经开区管委会的强制拆除行为，向宣州区人民法院提起行政诉讼。2018年12月1日，宣州区人民法院作出（2018）皖1802行初53号行政判决，确认宣城经开区管委会强制拆除彭冬成承包山场内建筑物及清除林地内苗木的行为违法。2019年3月8日，宣城经开区管委会对案涉房屋及相关苗木作出行政赔偿决定，决定赔偿彭冬成承包山场内建筑物、树木及附属设施经济损失2934397元（其中包括案涉1670.24㎡房屋的赔偿款497455元及装潢款380000元）。此后，彭冬成向宣州区人民法院提起行政赔偿诉讼，该院于2019年6月11日立案受理［案号为：（2019）皖1802行赔初2号］，该案正在审理之中。 一审法院另查明，2019年12月15日，彭冬成向宣州区政府提交《未经登记房屋建筑认定申请书》，申请该政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”之规定，组织人员对彭冬成位于国有夏渡林场内未经登记的四处房屋进行调查认定。2020年3月20日，彭冬成认为宣州区政府未履行对案涉房屋进行调查认定的法定职责，向宣城市政府提起行政复议。2020年5月18日，宣城市政府作出宣行复字[2020]11号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回彭冬成的行政复议申请。彭冬成不服前述复议决定，于2020年5月22日向该院提起本案行政诉讼。 一审法院认为，有权部门在房屋征收过程中对征收范围内未经登记的建筑进行调查认定的行为，仅是嗣后市、县级人民政府作出补偿决定或赔偿决定的准备性事项，该行为尚不具备最终的法律效力，系过程性行为，其本身不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关和被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，故不属于行政诉讼的受案范围。结合本案而言，彭冬成请求宣州区政府对其房屋进行调查认定的本意是最终实现自身的拆迁补偿或赔偿利益，经查实，金坝办事处已对案涉房屋进行调查认定并予以公示，案涉房屋已被相关部门强制拆除且该强制拆除行为已被法院确认违法，其后，相关部门作出了行政赔偿决定，彭冬成亦已对此提起行政赔偿之诉，此情形下，彭冬成若对调查认定行为不服，应当对其拆迁利益产生最终影响的行政赔偿决定寻求法律救济，以此来实现自身的拆迁实体利益。在案涉房屋已经灭失及彭冬成已提起行政赔偿之诉的前提下，其请求宣州区政府对案涉房屋再予以调查认定，既无实际意义也无法律依据。在彭冬成能够依法直接对行政赔偿决定寻求救济的情形下，其起诉要求宣州区政府履行对未经登记的案涉房屋进行调查认定的法定职责，也不具有请求人民法院进行审理和判决的必要性和实效性。综上，彭冬成提起的本案诉讼不属于人民法院的受案范围，应依法驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告彭冬成的起诉。 彭冬成上诉称，一审法院裁定驳回起诉认定事实严重错误，适用法律依据严重错误。1、房屋面积确权登记认定是房屋补偿的事实依据，该行为不属于一审法院认为的系补偿决定或赔偿决定的过程性行为，房屋面积、用途确权认定是作为补偿的依据，直接关乎被征收人资产权益。根据宣城市集体土地上房屋征收补偿规定，征收人应当对拆迁范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织摸底调查登记进行初审，最后由区政府审定。申请人1670.24平米没有经管委会审定，区政府明显行政不作为。一审法院认为经金坝办事处认定即可没有法律依据，属于认定事实严重错误。2、国家赔偿与房屋面积、用途确权认定是两个不同行政程序实施的行政行为，一审法院将其认为属于一个行政行为严重错误。国家赔偿的前提需要对被拆迁房屋合法性确权认定。而初审与终审在未追认的前提下如何保障上诉人合法权益。请求撤销宣城市中级人民法院作出2020皖18行初43号行政裁定书；指令一审法院继续审理本案。 本院认为，在国有土地上房屋征收过程中，有权部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，仅是市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围。本案彭冬成在案涉房屋已经灭失且已提起行政赔偿之诉的前提下，其请求宣州区政府对案涉房屋再予以调查认定，既无实际意义也无法律依据，彭冬成完全可以通过行政赔偿诉讼寻求救济。宣城市政府受理彭冬成的行政复议申请后，发现宣州区政府没有相应法定职责，而驳回彭冬成的行政复议申请符合法律规定。 综上，上诉人彭冬成上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  胡 萍 审判员  安 翔 二〇二〇年十一月十八日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。