辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1337号上诉人（一审原告）：刘凤兰，女，1938年3月26日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳市龙城区。委托诉讼代理人：马长鹏，辽宁亮法律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：朝阳市龙城区人民政府。住所地：辽宁省朝阳市龙城区中山大街二段**。法定代表人：杨松涛，区长。委托诉讼代理人：迟玉安，朝阳市龙城区交通运输局工作人员。委托诉讼代理人：李树轩，辽宁森盛律师事务所律师。刘凤兰因与朝阳市龙城区人民政府（以下简称龙城区政府）履行征收补偿职责一案，不服辽宁省朝阳市中级人民法院（2020）辽13行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2020年10月23日，本院组织双方当事人进行询问，刘凤兰的委托诉讼代理人马长鹏，龙城区政府的委托诉讼代理人迟玉安、李树轩到庭参加询问活动。本案现已审理终结。刘凤兰诉称，2017年初，因锦承铁路扩能建设工程，龙城区政府下设的临时机构龙城区铁路建设管理办公室负责其所在地区的征地工作。2017年7月13日，龙城区政府工作人员对董顺名下的蔬菜地进行了实地测量，确定董顺名下“葱”地8000平米被征收。因董顺去世，该土地又由其实际耕种。根据《朝阳市铁路建设征地拆迁补偿标准》规定，被征占的8000平米的“葱”应该归类于大地蔬菜类，具体补偿标准为每平米40元，其应得补偿总金额为32万元。但在实际补偿时，龙城区政府不按朝阳市确定的征地补偿标准执行，而是另行主张评估价格补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。龙城区政府作为锦承铁路扩能工程征收土地的实施人，在没有作出具体征收决定的情况下，拒不按朝阳市政府的征收补偿标准给予其补偿，导致其至今未能得到合理的征收补偿。为维护自己的合法权益，请求法院判令龙城区政府按照朝阳市人民政府办公室2014年1月21日发布的《朝阳市铁路建设征地拆迁补偿标准》，补偿其被征收的蔬菜地补偿款32万元，由龙城区政府承担诉讼费用。龙城区政府答辩称，2014年5月13日，中国铁路总公司和辽宁省人民政府批复了《锦承线朝阳至叶柏寿段扩能改造工程可行性研究报告》。项目确定后开始进行项目征地工作。2014年12月23日朝阳市人民政府发布通告，规定“自通告发布之日起，任何组织和个人在铁路建设规划控制线内抢建、抢栽、抢种的房屋以及地上附着物和各类植物，征地时一律不予补偿”。2015年1月8日征地部门在拟征地沿线的大平房镇相关村组张贴通告进行了公示。但当年征地工作因故未能进行，刘凤兰及当地村民均正常种植庄稼并收获。2016年5月，朝阳市政府安排铁路建设工作逐步启动。2016年秋，刘凤兰及大平房镇部分村民得知铁路建设工作即将启动后，在铁路征地红线内的大田地上散播菜籽种菜，但并未正常管理经营，荒草成片，种菜的目的就是想获得征地蔬菜补偿。2017年3月14日龙城区政府发布锦承线龙城区段预征收土地公告并张贴公告，与大平房镇西街村委会签订征地补偿协议。2017年6月份开始对全线进行地上附着物核量和补偿。包括刘凤兰在内的171户村民在大田地种菜行为，给征地补偿工作带来巨大困难。按蔬菜地对这部分村民进行补偿，既不符合朝政办发〔2014〕5号文件规定，又对大部分被征地群众极不公平。为此，经多次调研并请示上级部门，2017年6月龙城区召开区长办公会议，形成会议纪要，内容为考虑到群众的切身利益，决定引入评估机构确定合理价格。评估报告出具后，170户村民与政府签订补偿协议，只有刘凤兰一家拒不同意，未签订协议。2017年铁路施工部门并未进入刘凤兰家土地，刘凤兰家大葱全部自行收获，未造成任何损失。2019年5月13日才进地施工，故刘凤兰的大葱不应该获得任何补偿。综上，刘凤兰家的蔬菜不符合朝政办发〔2014〕5号文件规定的补偿标准，大平房镇170户村民均支持政府决定，按委托评估作价的价格补偿完毕，龙城区政府实难对原告一家特殊补偿。刘凤兰的诉请无事实和法律依据，请法院依法驳回刘凤兰的诉讼请求。一审判决认定如下事实，2014年12月23日，朝阳市人民政府对锦承线扩能改造工程发布通告，确定在铁路规划红线内建设项目立即停止审批，在铁路建设规划控制线内抢栽、抢种、抢建房屋及其附着物和各类植物，征地时一律不予补偿。2015年1月，在龙城区大平房镇的征地区域内，予以公示。2017年3月，龙城区政府发布预征地公告，并在征地区域公示。刘凤兰被征收土地地类为旱地。2017年7月13日，龙城区政府对刘凤兰征占土地上的大葱进行核量，面积为8000平方米。2017年7月31日，龙城区政府委托朝阳方正资产评估公司对刘凤兰栽种的大葱进行评估，评估价值是44,640元。双方因对补偿价格持不同意见，未达成补偿协议。龙城区政府未对补偿款进行提存。2019年3月3日，刘凤兰因要求给予征占地补偿，向该院提起行政诉讼。一审法院认为，龙城区政府作为案涉土地征收主体，具有对征收土地地上物进行补偿的法定职责。2014年，朝阳市人民政府发布案涉土地的征地通告。双方对案涉土地地类性质为旱地无争议，从现场照片看，为成片玉米种植间种大葱，虽案涉土地上有大葱种植行为，刘凤兰主张按菜地给予补偿，既与地类性质不符，也不符合常识。龙城区政府针对案涉土地上农民玉米田间种蔬菜现象通过会议形成纪要，对被征收土地地上物以评估方式作价补偿，亦无明显违法不当之处。但截止至本案开庭审理时，龙城区政府未对刘凤兰的补偿作出补偿决定，亦未对应予补偿的款项予以提存，属于未完全履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决龙城区政府在本判决生效后30日内采取补救措施，依法全面履行对刘凤兰被征收土地地上物补偿的法定职责。案件受理费50元，由龙城区政府负担。刘凤兰上诉称，一、请求撤销辽宁省朝阳市中级人民法院（2020)辽13行初23号行政判决，并依法改判龙城区政府按照朝阳市人民政府办公室2014年4月21日发布的《朝阳市铁路建设征地拆迁补偿标准》，确定应补偿其被征收蔬菜地款额为32万元，并及时给付。二、由龙城区政府承担本案的全部诉讼费用。其上诉理由是：1.一审法院认定事实错误。一审法院案涉土地确认为旱地，但旱地一词并非专业法律术语，亦与朝阳市人民政府【2014】5号文件中对蔬菜类土地的补偿标准不符，文件中规定只有两类：棚内每平方米100元，大地每平方米40元；2.一审判决适用法律错误。一审判决以区政府的会议纪要作为判决依据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定作出判决，但并未判决龙城区政府违法，同样是适用法律错误；3.人民法院应该判决龙城区政府按朝阳市人民政府的补偿标准对其种植的葱地进行补偿。其他170户被征收人接受龙城区政府通过评估的补偿方式，不能证明龙城区政府补偿行为的合法性。对于违法的行政行为应予以纠正。龙城区政府在本院询问时答辩称，1.旱地一词是专业术语，根据土地利用现状的分类，耕地包括水田、水浇地和旱地，一审法院认定的事实正确；2.从其向一审法院提供的证据照片来看，刘凤兰在玉米地中间种植大葱，完全能够证明案涉土地为旱地。综上，请求二审法院依法驳回刘凤兰的上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，龙城区政府作为案涉土地的征收主体，具有对被征收人进行补偿的法定职责。刘凤兰与龙城区政府的征收部门并未达成补偿协议，龙城区政府应当及时对刘凤兰作出征收补偿决定。在龙城区政府未对刘凤兰作出征收补偿决定的情形下，刘凤兰诉请龙城区政府履行征收补偿职责，一审法院判决龙城区政府在本判决生效后30日内采取补救措施，依法全面履行对刘凤兰被征收土地地上物补偿的法定职责，并无不当。根据本案查明的事实，诉辩双方对刘凤兰的土地在征收范围内没有争议，双方争议的焦点是刘凤兰被征收土地上的地上物应按蔬菜类作物还是应该按旱地类作物补偿。2017年8月14日，龙城区政府发布《龙城区人民政府预征（收）土地公告》，其中载明“地上附着物补偿标准按照市政府有关文件规定的补偿标准执行”。朝阳市人民政府朝政办发【2014】5号《朝阳市铁路建设征地拆迁补偿标准》附件6规定了蔬菜、花卉、药材及其它补偿标准。对于辣椒、茄子、黄瓜、豆角等补偿标准为棚内每平方米100元，大地每平方米40元；玉米、高粱、豆类、小麦、芝麻等每亩2,000元。龙城区政府应在查明事实的基础上，根据被征收地块的补偿方案，依法对刘凤兰作出征收补偿决定。刘凤兰提出一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》不当的主张。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”本案为履行法定职责之诉，一审法院判决龙城区政府在一定期限内履行职责，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定。一审法院适用法律错误，本院予以指出，但判决结果正确，应予维持。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果并无不当，依法应予维持。刘凤兰的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由刘凤兰负担。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二〇年十一月二十五日法官助理倪弘毅书记员曲宏