安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖05行初51号 原告庆克林，男，1973年11月26日出生，汉族，住江苏省浦口区。 委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。 被告和县人民政府，住所地安徽省和县行政中心**。 法定代表人汪强，该县县长。 出庭负责人邵章伟，该县副县长。 委托代理人裴学文，安徽汪维斌律师事务所律师。 原告庆克林诉被告和县人民政府行政征收补偿一案，本院于2020年10月9日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭进行了审理。原告庆克林及其委托代理人汤圣泉，被告和县人民政府委托代理人裴学文到庭参加诉讼，副县长邵章伟作为负责人出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 庆克林诉称，原告原系安徽省和县乌江镇四联村村民，2003年1月30日与乌江镇四联村委会签订《土地承包合同书》，约定由原告承包该村166亩土地进行种植与养殖，承包期限自2003年1月30日至2033年1月20日止，合同签订后原告开始投资经营。2017年5月4日，被告发布《和县人民政府关于乌江镇四联村境内部分集体土地征收决定的公告》（和政〔2017〕25号），征收包括原告承包土地在内的集体土地。被告与征地范围内的其他农户签订了补偿安置协议，却一直未与原告签订补偿协议，未对原告的苗木和地上附属物给予补偿。2019年6月26日，原告向被告邮寄《补偿申请书》等材料，要求被告对上述苗木及附属物进行补偿，补偿数额暂计850万元，被告未予答复。2020年3月，原告提起行政诉讼，请求依法确认被告不履行行政补偿职责的行为违法，并责令被告履行法定职责。诉讼过程中，被告委托乌江镇人民政府于2020年4月27日向原告作出《集体土地苗木补偿决定》，该决定内容为：一、你户苗木评估价值为1813328元，现决定给予你户苗木补偿款1813328元。二、关于你户的房屋及其他附属物补偿待征迁组与你户所在村民组及你户协商后再行决定补偿。三、如不服本决定，可依法在两个月内申请复议或六个月内向人民法院提起诉讼。原告认为被告的补偿行为缺乏事实和法律依据，故提起行政诉讼，请求撤销被告委托乌江镇人民政府作出的《集体土地苗木补偿决定》，并责令被告按照原告申请书的要求进行补偿，本案诉讼费用由被告承担。 庆克林就其主张向本院提交了以下六组证据（均为复印件）： 第一组证据：集体土地苗木补偿决定一份，证明被诉具体行政行为； 第二组证据：1.补偿申请书一份、2.原告身份证、3.《和县人民政府关于乌江镇四联村境内部分集体土地征收决定的公告》（和政〔2017〕25号）一份、4.原告与和县乌江镇四联村委会《土地承包合同书》一份，证明原告诉讼主体资格以及被告具有补偿职责却未在法定期限内作出答复； 第三组证据：1.马鞍山市中级人民法院(2020)皖05行初8号行政判决书、2.安徽省高级人民法院(2020)皖行终781号行政判决书，证明被告诉讼主体资格适格； 第四组证据：照片三张，证明原告苗木及附属物现状； 第五组证据：中华人民共和国安徽省和县公证处（2018）皖和公证字第535号公证书，证明苗木及附属物现状； 第六组证据：合肥沃野生态园林工程有限公司《和县乌江镇四联社区拟征收土地涉及部分森林资源资产价值评估补充报告》合沃评字（2015）第002-1号，证明存在两份报告，原告的补偿款应是两份报告评估价值总和，被告第一次委托评估时存在遗漏。 被告和县人民政府辩称：1.原告户籍在江苏省，不是和县乌江镇四联村委会村民。2.苗木所在土地系乌江镇四联村委会东一、东二、东三、东四村民组集体所有，被告已委托乌江镇人民政府与村民签订征地补偿安置协议。3.被告已就案涉土地、附属物、苗木征收发布了征收公告，公布了征迁安置政策和补偿标准。4.苗木所在的土地经安徽省人民政府批准被依法征收，被告履行了相应的征收程序。5.被告授权乌江镇人民政府委托鉴定，合肥沃野生态园林工程有限公司对案涉苗木进行评估，评估价格为1813328元。6.征迁工作组多次与原告就苗木补偿问题进行协商，被告在协商未果情形下委托乌江镇人民政府依照法定程序和评估报告确定金额向原告作出补偿决定，实体正确，程序合法。7.评估公司对苗木进行评估时，评估鉴定人员、征迁工作组人员、村委会人员以及原告父亲庆光学均在场，原告父亲庆光学对苗木进行了现场清点和确认，征迁以户为单位，应视作原告参与征收评估程序。综上，被告按照法律规定履行征收补偿职责，在双方无法达成一致情形下，被告依法作出补偿决定，原告要求撤销该决定缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告诉请。 和县人民政府就其主张向本院提交以下证据（均为复印件）： 1.《和县国土资源局征地拆迁补偿标准安置途径告知书》（和国土公告[2013]第16号）、（和国土告[2014]第69号）、（和国土告[2015]第6号）、（和国土告[2016]第48号）、（和国土告[2017]第11号）各一份，证明相关职能部门依据被告指示发布了征收补偿标准； 2.《安徽省人民政府建设用地批复》（皖政地〔2013〕367号）、（皖政地〔2015〕487号）、（皖政地〔2016〕1103号）、皖政地（增加挂钩）〔2017〕115号各一份，证明案涉苗木所在地被依法征收； 3.《和县人民政府关于批转乌江明发新城项目集体土地征地拆迁补偿安置方案的通知》（和政〔2013〕4号）、《和县人民政府办公室关于印发乌江镇农民集体土地房屋拆迁安置细则的通知》（和政办〔2017〕27号）、《和县人民政府办公室关于印发乌江镇农民集体土地征地拆迁补偿安置方案的通知》（和政办〔2017〕28号）各一份，证明被告公布了案涉地块征地安置政策和补偿标准； 4.《和县乌江镇四联社区征地补偿安置协议书》四份（分别是东一、东二、东三、东四村民组），证明被告已委托乌江镇人民政府与案涉地块的集体经济组织签订了征地补偿安置协议； 5.合肥沃野生态园林工程有限公司《和县乌江镇四联社区拟征收土地涉及部分森林资源资产价值评估报告书》合沃评字（2015）第002号，证明案涉苗木价值为1813328元。 6.《和县乌江镇四联社区拟征收土地涉及的部分森林资源资产调查原始记录复印件》（当庭提供），证明案涉苗木进行现场勘察和评估，原告父亲庆光学对苗木的数量、规格、型号进行了确认，全程参与评估程序。 经庭审质证，庆克林对和县人民政府提交的证据质证意见为，证据1的真实性认可，合法性和关联性不予认可，未经法定批准不认可其合法性，原告依据2017年的征地公告提出补偿申请，所以不具有关联性，且达不到被告的证明目的。证据2的真实性不持异议，除皖政地（增加挂钩）〔2017〕115号文件外，其他不具有关联性，且达不到被告的证明目的。证据3的真实性无异议，但对和政〔2013〕4号文件的合法性及关联性有异议，对和政办〔2017〕27号、和政办〔2017〕28号文件的合法性有异议，被告未提交征地补偿方案拟定过程中的听取意见材料，征地补偿标准应当在相应地块的征收补偿方案中体现出来。证据4真实性不持异议，但达不到被告的证明目的，协议书系对集体经济组织的土地补偿费进行补偿，未对权利人所有的苗木和附属物进行补偿。证据5真实性无异议，但对其内容有异议，评估报告作出时间是2015年8月，而征收事实发生时间是2017年，评估报告有效期一般为一年左右，该评估报告已失效，评估报告记载的苗木数量、规格与实际不符，且未对房屋等附属物进行评估，存在遗漏，达不到被告的证明目的。证据6超过法定举证期限，应当视为没有证据，形式和内容存在瑕疵，不能证明原告参与评估程序。 和县人民政府对庆克林提交的证据质证意见为，对第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，能够证明被告在与原告协商未果情况下依法作出补偿。对第二组证据的真实性无异议，但达不到原告的证明目的，集体土地承包协议虽然以个人名义签订，但实际经营者仍然以户为单位，被告对原告的申请已经作出答复，符合法律规定。对第三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，能够证明被告的答复行为合法。对第四组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，苗木的数量、规格、型号应当以评估机构记载为准。第五组证据和第六组证据不符合举证规则，公证文书作出时间系2018年，并非案涉地块实际征收时间，不能反映征收时现状。合沃评字（2015）第002-1号评估报告没有评估机构盖章，也没有评估人员签字，被告没有委托评估机构进行补充评估。本案苗木实际情况应当以第一次现场勘察时并经原告父亲签字确认的评估结果作为依据。 经庭审举证、质证，本院对证据认证如下：原告提交的第一至五组证据予以采信，可据以认定原告承包土地发生征收，原告向被告提出补偿申请的事实。原告提交第六组证据没有评估机构盖章，也没有评估人员签字，不具有真实性，不予采信。被告提交证据1-3以及证据5具有真实性，本院依法予以认定。本案系被告征收原告苗木引发的补偿案件，被告提交的证据4系被告与其他集体经济组织之间的征地补偿情况，与本案不具有关联性，本院不予认定。被告提供的证据6超过法定举证期限，本院不予认定。 庭后，原告向本院提交评估鉴定申请书一份，请求法院委托评估机构对原告承包土地上的苗木、房屋、道路、桥梁、水库等建筑物、构筑物等设施进行评估。 经审理查明，2003年1月30日，原告庆克林与乌江镇四联村委会签订《土地承包合同书》，约定由原告承包该村166亩土地进行种植与养殖，承包期限自2003年1月30日至2033年1月20日止。2013年8月21日、2015年8月6日、2016年10月13日、2017年4月24日，安徽省人民政府分别作出《关于和县2013年第8批次城（集）镇建设用地的批复》（皖政地〔2013〕367号）、《关于和县2015年第4批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2015〕487号）、《关于和县2016年第3批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2016〕1103号）、《关于和县2017年第3批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》皖政地（增加挂钩）〔2017〕115号，同意征收包括案涉土地在内的集体，作为乌江明发新城项目用地。2015年1月8日，乌江镇人民政府委托合肥沃野生态园林工程有限公司对拟征收土地所涉森林资源资产进行清查、评定估算，并形成合沃评字(2015)第002号评估报告书，评估基准日为2014年10月13日，评估的树木等价值1813328元。2017年5月4日，被告发布《和县人民政府关于乌江镇四联村境内部分集体土地征收决定的公告》（和政〔2017〕25号），决定征收包括庆克林承包土地在内的集体土地。 2019年6月26日，原告庆克林向被告和县人民政府提交《补偿申请书》，申请事项为：请求县政府因土地征收对申请人承包地上的苗木及附着物进行补偿，补偿数额暂计850万元（具体以评估鉴定结果计算）。双方协商未果，被告委托乌江镇人民政府于2020年4月27日向原告作出《集体土地苗木补偿决定》，该决定内容为：一、你户苗木评估价值为1813328元，现决定给予你户苗木补偿款1813328元。二、关于你户的房屋及其他附属物补偿待征迁组与你户所在村民组及你户协商后再行决定补偿。三、如不服本决定，可依法在两个月内申请复议或六个月内向人民法院提起诉讼。原告认为评估存在遗漏，被告认为征收时部分苗木为幼苗，双方协商未果情形下，应当按照当时评估的价格给予补偿。双方就苗木补偿事宜无法达成一致，以致成讼。 本院认为，本案的争议焦点为，一、原告庆克林提出补偿申请是否具有事实和法律依据；二、被告和县人民政府委托乌江镇人民政府作出的《集体土地苗木补偿决定》是否符合法律规定。 一、原告庆克林有权提出补偿申请。2013年起，经安徽省人民政府批准，乌江镇范围内部分集体土地先后被征收，地方政府按照土地使用情况逐步开展征收工作。2015年1月8日乌江镇政府委托合肥沃野生态园林工程有限公司对庆克林承包地上的苗木价值进行评估。2017年5月4日，和县人民政府发布征收决定公告，庆克林承包的乌江镇四联村集体土地位于公告征收范围内，因庆克林对评估鉴定数额不认可，双方未能签订补偿协议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。由上述规定可知，被征收人在未签订补偿协议或未收到补偿决定时，可以依法请求市县人民政府或其指定的征收管理部门依法履行补偿安置职责。本案中，庆克林虽然不是被征土地集体经济组织成员，但作为被征土地的实际经营者，有权就其所有的附着物和青苗补偿费向和县人民政府提出补偿申请。 二、原告庆克林提出的补偿申请缺乏事实和法律依据。原告提起本案的诉讼请求之一是责令被告按照原告申请书的要求进行补偿，而原告的申请书记载：请求和县人民政府因土地征收对庆克林承包地上的苗木及附着物进行补偿，补偿数额暂计850万元（具体以评估鉴定结果计算）。行政征收的补偿项目和标准应当符合国家法律法规的规定，当事人提出补偿申请应当有明确的补偿项目、补偿依据和补偿金额。原告在诉讼中述称850万元由合沃评字（2015）第002号与合沃评字（2015）第002-1号两份评估报告的评估价格叠加组成，而合沃评字（2015）第002-1号评估报告既无评估机构盖章，也无评估人员签字，无法确定其真实性以及与合沃评字（2015）第002号评估报告之间的关系，因此，庆克林提出的850万元补偿申请缺乏事实和法律依据。 三、被告和县人民政府委托乌江镇人民政府作出的《集体土地苗木补偿决定》不符合法律规定。本案诉争土地已纳入征收范围，至本案诉讼时该土地未实际建设使用，原告庆克林一直在该土地上生产经营。本案中，实际承包人系庆克林，被告和县人民政府在评估程序中应当听取原告庆克林的意见并做好相应的证据保全工作，本次征收双方在协商未果情形下，原告庆克林于2019年6月26日向被告和县人民政府提交《补偿申请书》，而被告和县人民政府却以2015年1月8日合沃评字（2015）第002号评估报告作为补偿依据，且未提交证据证明已经保障了原告庆克林的参与权，评估程序正当性和补偿时效性明显不当。因此，被告和县人民政府委托乌江镇人民政府作出的《集体土地苗木补偿决定》不符合法律规定。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十九条规定，原告或者第三人有证据或者有正当理由表明被告据以认定案件事实的鉴定结论可能有错误，在举证期限内书面申请重新鉴定的，人民法院应予准许。本案中，原告庆克林的委托代理人在庭审结束后向本院提交评估鉴定申请书不符合上述司法解释的规定。鉴于本案征收程序已经启动，征收现场仍然存在，原告庆克林可以与被告和县人民政府共同协商委托评估鉴定并达成补偿协议；协商不成，则被告和县人民政府应当按照程序正当的原则对原告庆克林作出公平补偿。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十条第（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告和县人民政府委托乌江镇人民政府作出的《集体土地苗木补偿决定》。 二、责令被告和县人民政府在本判决生效之日起六十日内重新作出补偿决定。 三、驳回原告庆克林其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告和县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  孙长洪 审判员  齐 萍 审判员  焦明君 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理蔡超 书记员夏丽 附法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。