广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤行终1233号上诉人（原审原告）：黄立明，男，1964年9月6日出生，汉族，住广东省佛冈县。被上诉人（原审被告）：佛冈县人民政府，住所地广东省佛冈县石角镇。法定代表人：蔡旭东，县长。委托代理人：李功添，佛冈县自然资源局法规股股长。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛冈县石角镇人民政府。法定代表人：陈志锋，镇长。委托代理人：曹维利，该府工作人员。委托代理人：曾慧光，广东德磊律师事务所律师。上诉人黄立明因与被上诉人佛冈县人民政府（以下简称佛冈县政府）、佛冈县石角镇人民政府（以下简称石角镇政府）土地征收补偿纠纷一案，不服清远市中级人民法院（2019）粤18行初352号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审法院经审理查明，2006年，因城镇建设需要，佛冈县政府与佛冈县石角镇凤城村委会石三村民小组（以下简称石三村民小组）签订《征地补偿协议》，约定佛冈县政府征收石三村民小组位于白山仔、新竹塘、桐油园、湴塱的59.895亩土地，并给予土地补偿费和安置补助费、青苗补偿费共计1660289.4元，双方还约定了付款时间和方式、土地的交付等。该协议加盖了石三村民小组的公章，并由黄立明、黄泽彬、黄谷连等村民代表签名。2015年9月8日，佛冈县政府发布《征收土地预公告》（佛国土征预字〔2015〕5号），对拟征收土地的位置、用途、面积和征地补偿标准和被征地农民安置途径等予以公告。2016年5月30日，广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于佛冈县2015年度第三批次城镇建设用地的批复》（粤国土资〔建〕字〔2016〕260号），同意征收包括石三村民小组在内的若干集体的土地合计22.3248公顷。2016年6月14日，佛冈县政府作出《征收土地公告》（佛府〔2016〕27号），对批准征地机关、建设用地用途、被征收土地所有权人和被征土地位置、被征地单位和征地面积及地类、征地补偿标准和农业人口安置途径、征地补偿登记等予以公告，并将上述公告张贴在凤城村委会村务公开栏及相关村民小组处，同时在佛冈县政务公开网上发布。另查明，黄立明系石三村民小组村民，其有0.32亩承包地位于征地范围之内。2010年10月20日，佛冈县政府出具委托书，委托石角镇政府对石三村民小组等32个村民小组约950亩土地开展征地前期工作。2019年11月8日，石角镇政府向黄立明发出《告知书》，内容为“因城镇发展建设需要，贵户位于106国道城南新区（佛冈东劲首期用地）承包使用的土地属于本次征地范围，面积0.32亩。该土地已符合法定的开发要求，因贵户与我镇多次协商未果，现石角镇政府已将该土地的征地地款10128元一次性以专款形式划入凤城村委专用账户，请贵户迅速到凤城村委会领取该土地补偿款。未尽事宜请尽快到石角镇政府征地办洽谈协商。”黄立明对该告知书不服，并认为佛冈县政府违法征地，遂向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告作出的《告知书》；2.确认被告违反法定程序，超越法定权限征收黄立明承包土地的行政行为违法；3.判令被告承担本案诉讼费用。原审法院认为，本案系土地行政征收纠纷，争议焦点为黄立明提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。关于第一项诉讼请求。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据查明的事实，石角镇政府向黄立明发出的《告知书》主要涉及两部分内容：一是告知黄立明其0.32亩承包地的土地补偿款的支付和领取事宜，二是要求黄立明到石角镇政府征地办公室协商其他征地事宜。对于第一部分内容，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条关于“土地补偿费归农村集体经济组织所有；……需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用”的规定，被诉《告知书》涉及的土地补偿费（安置补助费）的权利主体并非作为石三村民小组成员的黄立明。如果黄立明认为石角镇政府将属于石三村民小组的土地补偿费（安置补助费）直接支付给集体成员个人，损害了集体利益，根据上述司法解释的规定，应当由石三村民小组起诉或过半数以上村民以石三村民小组名义起诉，黄立明个人并无权起诉。对于第二项内容，只是通知黄立明协商有关征地事宜，未给黄立明设立强制性义务，对黄立明的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。关于第二项诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第二条规定：“行政机关能够提供下列证据之一，经查证属实的，可以作为认定依法发布征收土地公告的证据：（一）行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料：……征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。”本案中，石三村民小组涉案土地的征收已经有权机关批准，并由佛冈县政府于2016年6月14日发布了征收土地公告。从佛冈县政府提供的相片来看，能够证明佛冈县政府已经将征地公告张贴于石三村民小组处，应认定黄立明于公告张贴之日起满10个工作日已经知道了被诉征地行为。但黄立明于2019年11月25日才提起本案诉讼，显然已经超过行政诉讼法规定的六个月起诉期限且无正当理由。综上所述，黄立明本案起诉不符合原告资格、受案范围和起诉期限等法定条件，本不应予立案；已经立案的，应当驳回起诉。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，本案不再开庭审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条第一款、第四十九条第一项和第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项和第二项的规定，裁定驳回黄立明的起诉。黄立明不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原裁定，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）黄立明承包的涉案土地不在被征收土地范围内，被上诉人违反法定程序征收土地。被上诉人在（2018）粤行初179号案中辩称，根据《广东省国土资源厅关于清远市佛冈县石角镇2013年度第一批次城镇建设用地的批复》、《广东省国土资源厅关于佛冈县2015年度第三批次城镇建设用地的批复》、《佛冈县人民政府征收土地公告》（佛府〔2016〕27号、佛府〔2017〕29号）所确定城镇建设用地勘测定界图，可以证实黄立明所承包的土地并非在被征收土地范围内。（二）涉案土地未经批准征收的情况下，被上诉人作出涉案《告知书》缺乏法律依据，该行为无效且违法。该告知书系对黄立明作出，侵犯了其权利。（三）黄立明提起的本案诉讼未超过起诉期限。黄立明提起本案诉讼并非申请撤销2016年6月14日的征地公告。该征地公告并非批准征收白山仔、桐油园的批文。原审法院认定事实不清，适用法律错误。被上诉人佛冈县政府辩称：（一）黄立明不是本案适格的诉讼主体。若黄立明对该府作出的涉及农村集体土地的行政行为不服，且村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，也应当由过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼。（二）该府实施的征地行为合法。2013年4月26日，佛冈县国土资源局作出佛冈土征预字〔2013〕2号《征收土地预公告》，并在石角镇凤城村委张贴。2014年9月10日，涉案土地经广东省国土资源厅批复同意为佛冈县石角镇2013年度第一批次城镇建设用地（粤国土资建字〔2014〕995号）。2014年10月23日，该府发布《征用土地公告》并在石角镇凤城村委会张贴。2006年，该府与石三村民小组签订征地补偿协议，共征收土地59.895亩，其中黄立明使用的土地为2.45亩。经报省国土资源厅批准征收2013年第一批的土地。石三村村民小组被征收的土地为27.51亩，黄立明使用的土地为0.32亩。（三）该府已经与石三村民小组签订《征地补偿协议》并支付了征地补偿款。2006年，该府与石三村民小组签订了征地补偿协议后，共支付石三村民小组土地补偿款1660289.40元，因石三村民小组没有对公账号，补偿款划入时任村组长黄谷多（已故），并办理签收盖章收取了集体的土地补偿款，后因村民反映黄谷多挪用集体征地补偿款，经政府查实属实后，为保障村民的利益，政府冻结和追回了该笔补偿款，后经村民小组召开会议表决同意由政府作为分配主体，将该土地补偿费按农村承包责任田的面积计算由村民自行领取。（四）本案已过起诉期限。该府已于2013年4月26日张贴公示了《征收土地预公告》，于2014年10月23日张贴公告《佛冈县人民政府征收土地公告》。因此，黄立明最迟于2014年10月23日知道或者应当知道该府征收土地行为的内容，而黄立明于2019年11月28日才向提起本案诉讼，明显超过了起诉期限且无正当理由。被上诉人石角镇政府辩称：原审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。（一）该府不是本案适格被告。该府受佛冈县政府的委托，在实施征收涉案土地工作过程中，向黄立明发出的涉案《告知书》内容只是告知黄立明关于征收土地的相关事宜，通知黄立明在合理期限内与代理征地的该府协商解决征地补偿相关事宜，并没有作出违法具体行政行为，该告知书并未损害黄立明的任何利益，黄立明的请求缺乏事实根据和法律依据。（二）黄立明认为涉案土地未获上级批准、并未公告，不是事实。涉案土地为佛冈县石角镇2013年度第一批次建设用地。佛冈县国土资源局2013年4月26日预公告（佛冈土征预字〔2013〕2号），次日在石角镇凤城村委张贴。涉案土地经广东省国土资源厅于2014年9月10日批复同意为佛冈县石角镇2013年度第一批次城建用地（粤国土资建字〔2014〕995号），佛冈县政府于2014年10月23日发布征用土地公告，上述两公告于2013年10月23日在石角镇凤城村委会张贴。（三）黄立明并非是所征收土地的所有人，其只有使用权，即只能对其耕种的地上物提出补偿请求。该府在代理佛冈县政府实施政府工作过程中，已与黄立明所在的石三村民小组签订了《征收土地补偿协议书》，对被征土地的面积、补偿标准及数额均已经由石三村民小组超过三分之二的村民（含黄立明）签名确认。双方确认征收石三村民小组土地共59.895亩，并支付土地补偿费和安置补助费共1617165元，青苗补助费43124.4元，合共1660289.4元给石三村民小组。其中黄立明使用土地的亩数是2.45亩，2006年签订协议后黄立明已收取2.45亩地上物补偿款128060元。经报广东省国土资源厅批准征收2013年第一批的土地，石三村村民小组被征收的土地为27.51亩，黄立明使用的土地是0.32亩，黄立明应获得的补偿款为10128元（至发告知书时，石三村民小组没有村民小组长，也没有对公账号，告知书所划至在专用账号的征地补偿款和地上物补偿款指该10128元），在征地补偿中，已按佛冈县政府发布征地补偿标准补偿，征地补偿标准在佛冈县政府征地公告中已公示。（四）该府在2018年的告知书与涉案告知书中所述的土地补偿款均为2006年签订征地协议后，因石三村民小组没有对公账号，补偿款划入时任村组长黄谷多（已故），办理签收盖章收取了集体的土地补偿款，后因村组长挪用集体征地补偿款，政府冻结该款项，后经村民小组召开会议表决同意由政府作为分配主体，将该土地补偿费按农村承包责任田的面积计算给村民领取。黄立明应获得的土地补偿款为10128元，且要求黄立明与该府协商的补偿事宜为二次补偿的问题。在协商中，双方未达成一致意见，故尚未签订协议，告知书对黄立明未产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受理范围。经审查，原审认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案系土地征收补偿纠纷。二审争议焦点是，上诉人与通知领取土地补偿费的《告知书》有无利害关系，上诉人起诉征收承包地决定是否超期。关于补偿纠纷。通常情况下，土地补偿费归集体所有，被征地农民个人与土地补偿费支付决定无利害关系，但据被上诉人答辩，本案是因石三村民小组情况特殊，由被上诉人直接计付个人应得的土地补偿费给被征地农民。原审裁定认为上诉人与针对他的土地补偿费领取通知之间无利害关系，法律适用有误，本院予以纠正。关于征收纠纷。被上诉人主张涉案土地征收时间是2014年而非原审裁定认定的2016年，征地公告已于2014年10月23日在凤城村委会张贴，上诉人2019年11月起诉已超期，因征地公告在被征地农民集体的具体张贴日期，被上诉人并没有提供书面证明或视听资料予以证实，本院不予采信，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，本案应按上诉人起诉未超期处理。原审裁定未查清涉案土地属于哪一份征地公告范围以及征地公告在被征地农民集体的具体张贴日期，就以《征收土地公告》（佛府〔2016〕27号）的落款日为张贴日期进而认为上诉人起诉超期，认定事实不清，本院予以纠正。综上，原审裁定适用法律错误、认定事实不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销清远市中级人民法院（2019）粤18行初352号行政裁定；二、本案指令清远市中级人民法院继续审理。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年十一月十二日法官助理段弘宏书记员林希翱