河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫15行终208号上诉人（原审原告）魏道文，男，汉族，1971年6月27日生，住河南省信阳市浉河区。委托代理人邹佳莱，上海市彭旨平律师事务所律师。被上诉人（原审被告、原行政机关）信阳市市场监督管理局。住所地：信阳市新五大道**。统一社会信用代码：1141150000673371。法定代表人孙云宏，局长。出庭应诉负责人钱世子，该局分管市场执法的党组成员。委托代理人刘强，该局工作人员。委托代理人朱建华，河南冠南律师事务所律师。被上诉人（原审被告、复议机关）信阳市人民政府，住，住所地：信阳市新五大道**/div>法定代表人尚朝阳，市长。委托代理人张衡，该市政府工作人员。上诉人魏道文因其诉被上诉人信阳市市场监督管理局、信阳市人民政府盐业管理行政处罚及复议决定行政争议一案，不服信阳市平桥区人民法院（2020）豫1503行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人魏道文及其代理人邹佳莱，被上诉人信阳市市场监督管理局出庭应诉负责人钱世子及委托代理人刘强、朱建华，被上诉人信阳市人民政府委托代理人张衡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，在今年年初全国疫情严重期间，原告魏道文通过非法渠道购买32吨益盐堂牌精制盐，该批盐为碘标A区［碘含量（18-33）mg/kg］，不符合河南省市场食盐碘标B区［碘含量（21-39）mg/kg］的要求。该批盐存放于浉河区金牛山物流集聚区金润国际建材市场原告租赁的仓库内，后来陆续对外销售9吨，违法所得最少是3,150元。余下23吨被被告信阳市场监管局扣押。原告的妻子杨士兰向被告信阳市场监管局陈述：这批盐是魏道文联系和亲手经办的，她不知情。该案经过被告立案、调查取证、行政处罚事先告知和听证告知、集体讨论等程序。被告认定原告的行为构成无食盐定点批发企业证书从事食盐批发业务，违反《食盐专营办法》第十二条的规定。依据《食盐专营办法》第二十六条第（二）项和《河南省盐业行政处罚裁量标准》的规定，被告对原告作出没收违法盐产品23吨和违法所得3,150元，罚款320,000元的处罚。原告魏道文不服提起行政复议，2020年7月11日，被告信阳市政府作出信政复决字（2020）26号行政复议决定，维持信阳市场监管局作出的信市监盐决（2020）006号行政处罚决定。原告仍不服，起诉要求撤销上述处罚决定及复议决定。原审同时查明，原信阳市盐业管理局是信阳市人民政府直属正处级事业单位，是信阳市的盐业管理、食盐专营和盐政执法的主管单位，对全市盐业实行垂直管理。该局2019年5月22日被撤销，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》的规定，其盐业管理和盐政执法职能被划入被告信阳市市场监督管理局。原审认为：原告魏道文在全国疫情严重期间，为了追求更高利益，从非法渠道购进严禁在河南市场销售的食盐。其行为不仅违反《食盐专营办法》有关食盐定点批发制度，而且违反了国家和河南省有关食用盐碘含量标准的强制性规定，××存在风险和隐患。被告信阳市场监管局作为信阳市人民政府的食盐管理执法部门，具有对食盐这一特殊食品市场销售监督管理职能。被告依据魏道文本人自认和购买食盐者的陈述，就低不就高地认定售出9吨食盐价格是每吨1,250元，进而确定该批32吨食盐的货值是40,000元。被告依据原告违法经营食盐货值金额确定对原告罚款标准符合法律规定。本案中，原告违法经营食盐的货值40,000元，根据《河南省盐业行政处罚裁量标准》第一部分第四条（关于违反《食盐专营办法》第十二条的行政处罚）的规定，非食盐定点批发企业经营食盐批发业务，货值金额3万元以上不足5万元的，属一般违法行为，处罚的标准是没收生产经营的食盐和违法所得，并处货值金额7倍以上不足9倍的罚款。被告对原告处以货值金额8倍的罚款，符合上述处罚标准，并无不当。被告对原告的违法行为经立案、调查取证、行政处罚事先告知和听证告知、集体讨论等法定程序，依法作出的行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。被告信阳市政府收到原告的行政复议申请后，依法受理，并通知信阳市场监管局进行答复，后在法定期限内作出复议决定并送达原告，符合《行政复议法》第十七条、第三十一条等相关规定，复议程序合法。关于原告认为被告信阳市场监管局只是食盐质量安全管理部门，不是盐业主管部门，无权对原告经营食盐的行为进行查处的理由，与被告信阳市场监管局提交的证据和法院查明的事实不符，该项理由不成立。2019年5月以前，信阳市的盐业管理和执法、食盐专营是信阳市盐业管理局，2019年5月信阳市盐业管理局被撤销以后，信阳市的盐业管理和执法部门是被告信阳市场监管局，这一点已经被本轮政府机构改革的一系列文件充分证实。关于原告认为应该处罚杨士兰经营的粮油店，而不应该处罚他个人（魏道文）的诉讼理由，既与杨士兰本人陈述对购进案涉食盐不知情，都是魏道文经手的询问笔录不相符，也与原告魏道文向被告信阳市场监管局陈述的食盐购买销售的情况不相符。关于原告认为被告信阳市场监管局应该适用《盐业行政执法办法》的诉讼主张，该办法是1991年6月6日由原轻工业部颁发，属于部门规章，该办法第一条即开宗明义阐明：为了《盐业管理条例》贯彻施行，根据《盐业管理条例》及国家有关规定，制定本办法，《盐业条例》于1996年已被废止，该办法同时亦应废止。同时，该办法是由原轻工业部颁发的，1993年原轻工业部被撤销，该办法就没有可以适用的部门。关于原告认为被告没有事先告知处罚决定所依据的事实、理由和依据，以及告知原告享有陈述申辩权利，处罚决定不能成立的诉讼主张，与本案的客观事实不符。被告在调查终结后，于2020年4月27日向原告魏道文送达了信市监盐（2020）006号行政处罚/行政处罚听证告知书。该告知书从形式上看具有两层含义，一是行政处罚告知，二是行政处罚听证告知，从实质内容上看，也确实对原告进行了拟作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚的内容，以及原告有权进行陈述、申辩，并可要求举行听证的权利等。总之，原告认为被告信阳市场监管局无权对食盐销售行为进行查处，没有适用《盐业行政执法办法》，程序严重违法，认定事实完全错误从而导致适用法律错误，执法目的非法等诉讼理由，原告既没有提供相关证据予以证明，也没有提供相关的法律依据，更与本案查明的事实不符。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告魏道文的诉讼请求。上诉人魏道文上诉称：（一）原审判决认定事实错误。没有信阳市市场监督管理局的三定方案证据，不能证明信阳市市场监督管理局为信阳市盐业的主管部门，原审认定“市盐业管理局被撤销以后，信阳市的盐业管理部门是被告信阳市场监管局，这一点已经被本轮政府机构改革文件充分证实”，属职权主体认定错误。国务院《食盐专营办法》第四条第一款明确规定食盐专营的职能归盐业主管部门，第二款的食盐质量管理职能归食药监或市场监管局。因为食盐批发许可证是盐业行政主管部门颁发的，谁许可谁管理，上诉人配偶有营业执照、食盐经营许可证，原审判决认定“既与杨士兰本人陈述对购进案涉食盐不知情，都是魏道文经手的询问笔录不相符，也与原告魏道文向被告信阳市场监管局陈述的情况不相符”，属行政管理相对人主体认定错误。认定批发货值错误。已售部分认定批发错误，被诉行为认定为9吨，全部是批发。什么是批发，与数量，价格是否有关，原审均未认定。已售部分，客户自用的部分被认定为批发的法律依据是什么？未售的23吨食盐被认定为批发的法律依据是什么？原告不能自用？不能用于零售？不能用于送人？不能用于储备？故未出售部分认定为批发没有依据。（二）原审判决认定被诉行为适用法律正确，错误。程序法适用错误，被上诉人始终没有提供作出被诉行政行为适用的是什么程序性法律规范，原审判决也没有认定被诉行政行为适用的是什么程序性法律规范。原审中原告提出《盐业行政执法办法》是盐业行政执法的专门性程序法规范。而被上诉人根本不知道这个程序性法律规范。原审判决为了维护被诉行政行为。认定《盐业行政执法办法》因为《盐业管理条例》废止了、颁布者原轻工业部被撤销了，该办法就没有可以适用的部门了。因为盐业改革开始后，2016年国务院下发的是《盐业管理条例》修改征求意见及《食盐专营办法》修改征求意见两份文件。汇总的意见多数认为应当“两法合一”或者“三法合一”（国务院《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》）。最后采纳“两法合一”，相关内容合并入《食盐专营办法》，这才废止了《盐业管理条例》。更需要提出的是2017年盐改之后，盐业非法经营犯罪立案都还适用2002年《最高人民检察院关于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2020年4月1日已经废止）追究刑事责任的。原审认为“轻工业部被撤销了，办法就没有可以适用的部门了”，这是没有机构改革中职能转移基本常识的认定。国家轻工部撤销后，由国家轻工总会承担原轻工部的盐业管理职能；国家轻工总会撤销后，由国家经贸委承担盐业管理职能；国家经贸委撤销后，由国家发改委承担盐业管理职能；工信部成立后，盐业管理职能从国家发改委分离出来，划归工信部。工信部至今没有废除《盐业行政执法办法》。国家市场监督管理总局成立后，承继了食药监部门对食盐质量安全管理的职能。所以，出台了《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（2018年12月21日国家市场监督管理总局令第2号公布）。该暂行规定第七十九条内容是废止了“原国家技术监督局令第45号公布的《技术监督行政处罚委托实施办法》，2001年4月9日原国家质量技术监督局令第16号公布的《质量技术监督罚没物品管理和处置办法》，2007年9月4日原国家工商行政管理总局令第28号公布的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，2011年3月2日原国家质量监督检验检疫总局令第137号公布的《质量技术监督行政处罚程序规定》，2011年3月2日原国家质量监督检验检疫总局令第138号公布的《质量技术监督行政处罚案件审理规定》，2014年4月28日原国家食品药品监督管理总局令第3号公布的《食品药品行政处罚程序规定》”。并没有废止《盐业行政执法办法》，因为这食盐专营管理不是市场监管局的职能。实体法适用错误，这里的实体法适用错误是指“货值”。实体法指向的是批发货物的货值，没有指向库存的货值或者购入的货值。也就是说，如果已售9吨全部认定为批发，这个9吨才是实体法所说的“货值”。事实认定错误，适用法律就肯定错误。请求撤销原判，并直接改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人信阳市市场监督管理局辩称，根据国务院《食盐专营办法》、《中共信阳市委办公室信办文［2019］46号》文第二条、第三条、第四条、第五条的规定，其是适格的盐业执法主体，依法具备行政处罚权。涉案的食盐系魏道文一人联系购买、批发、送货，且其是杨兰粮油店的实际经营人，上诉人魏道文是适格的被行政处罚相对人。经现场检查、询问相关人员、提起的微信付款图片及魏道文本人陈述，魏道文无证批发食盐事实清楚、证据充分。魏道文违规批发碘不达标的食盐，对其进行行政处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人信阳市人民政府辩称，同意信阳市市场监督管理局的答辩意见。一审判决正确，请求予以维持。二审经审理查明的事实与一审查明事实一致。本院认为：一、国务院《食盐专营办法》第四条规定“国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理。县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理”。中共信阳市委办公室信办文［2019］46号《中共信阳市委办公室信阳市人民政府办公室关于印发的通知》第三条规定“职能转变。…严守安全底线，依法加强食品安全…”，第五条规定“市市场监督管理局设下列内设机构：（十七）食品经营安全监督管理科。分析掌握全市流通领域食品安全形势，…组织实施并指导开展监督检查工作；组织食盐经营质量安全监督管理工作…”，根据上述规定，被上诉人信阳市市场监督管理局是县级以上人民政府确定的辖区内的食盐安全监督管理主管机关，有权对本辖区内违反盐业管理的行政为作出行政处罚。上诉人魏道文关于被上诉人信阳市市场监督管理局不是本市盐业主管机关的理由不能成立。二、原轻工业部《盐业行政执法办法》，并不是信阳市市场监督管理局作出被诉行政处罚时必须要适用的程序依据，被上诉人信阳市市场监督管理局对违法行为立案调查，制作了现场检查笔录、询问相关人员，出具有行政强制决定书和查扣物品清单，案件调查终结后，经过案件审核、集体讨论决定，向被处罚人送达行政处罚听证告知书，告知了陈述、申辩权，程序符合行政处罚法的规定。上诉人魏道文在询问笔录中自认其有批发食盐行为，且魏道文并未提供证据证明其该批发食盐行为经有权机关准许，根据《食盐专营办法》的规定，应当认定为违法批发食盐。被上诉人依据魏道文本人自认和购买食盐者的陈述，就低不就高地认定售出9吨食盐价格是每吨1,250元，进而确定该批32吨食盐的货值是40,000元，并无明显不当。故被诉处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予支持。三、被上诉人信阳市人民政府对上诉人作出的复议决定经立案审批、送达提出答复通知书、答复书后，作出复议决定，事实清楚，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，依法不应支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  阮晓强审判员  李洪宇审判员  张 伟二〇二〇年十一月十一日书记员  樊 鑫