广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1614号上诉人（原审原告）：魏书庆，男，1971年8月16日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。委托代理人：刘付宁、霍卫平，均系广东海鸥律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区人民东路**。法定代表人：姚奕生，该市市长。上诉人魏书庆因与被上诉人珠海市人民政府（以下简称市政府）行政复议纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院（2019）粤04行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2001年9月22日，魏书庆与珠海路桥房产开发有限公司（后更名为珠海路桥实业集团有限司，以下简称路桥公司）签订编号为2001001的《荣岱市场房屋买卖合同》（以下简称《房屋买卖合同》），约定路桥公司将位于珠海市前山岱山路68号荣岱市场一层X7号、X8号商铺出售给魏书庆,建筑面积168.96平方米,价款170万元。合同约定路桥公司必须在2002年底办好产权初始登记，在政府有关政策、法规允许路桥公司转让的情况下，魏书庆付清全部房款后三个月，把产权移交给魏书庆，各自承担国家应缴税费。若路桥公司未能在2002年底办好产权初始登记，并把复印件给魏书庆，则魏书庆有权要求退房及退已交房款，并按银行现行贷款利率计息。2003年5月14日，路桥公司向原珠海市国土资源局提交《关于荣岱农贸市场办理房地产变更手续的请示》，该请示称“因我司建设农贸市场时市政府没有规定市场用地的出让地价，全部市场系按300元/平方米收费，属于划拨土地使用权。经了解，前山翠微市场、拱北海荣市场等已建成投入使用的市场也是按照300元/平方米收费，属划拨性质，现在上述市场经批准已补地价至650元/平方米后变更为出让性质。为更好经营和管理荣岱市场，为周围市民造福，我司申请参照已有案例，按650元/平方米补地价后，将荣岱市场土地使用权性质由划拨改为出让。”2003年6月19日，原珠海市国土资源局根据路桥公司《关于荣岱农贸市场办理房地产变更手续的请示》作出《关于荣岱农贸市场申请改变用地性质问题的批复》（以下简称涉案批复），同意路桥公司拥有的荣岱农贸市场用地（珠房地字**，面积778.96平方米；珠房地字X2，面积237.03平方米；；珠房地字**面积85.94平方米；珠；珠房地字**积1024.49平方米；珠房；珠房地字**389.48平方米；珠房地；珠房地字**129.50平方米；珠房地字；珠房地字**4.08平方米）在按650元/平方米补交地价后，土地性质由划拨变更为出让，同时规定该公司在办理变更登记时应符合下列条件:1.不得改变原批准的农贸市场功能；2.今后不得分割转让或销售;3.项目今后不得分割登记办证。魏书庆不服原珠海市国土资源局作出的涉案批复，于2018年12月27日向市政府提起行政复议，市政府受理其行政复议申请后依法向原珠海市国土资源局发出行政复议答复书，原珠海市国土资源局在10日内提交了行政复议答复书及证据、依据。因路桥公司与复议案件有利害关系，市政府依法追加其为第三人。路桥公司提交了《第三人行政复议答辩书（补充意见）》。因情况复杂，案件延长审理期限30日。2019年3月21日，市政府作出被诉行政复议决定书，认为魏书庆与涉案批复没有利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第四十八条第一款第二项规定，驳回其行政复议申请。被诉行政复议决定书于2019年3月28日邮寄送达魏书庆和珠海市自然资源局、路桥公司。魏书庆不服被诉行政复议决定，于2019年4月3日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被诉行政复议决定，重新受理魏书庆的行政复议申请；2.由市政府承担本案诉讼费用。原审法院审理认为，本案争议焦点是原告魏书庆与涉案批复是否存在行政法上的利害关系。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”行政法中的利害关系是一个不确定的法律概念，需要在个案中具体确定。划拨土地转为出让土地依法需由土地主管部门审批，是否准许，出让条件如何规定和约定，由土地主管部门决定，或由出让人和买受人双方协商确定，且仅在出让方和受让方之间产生约束力，此乃土地出让与受让法律关系应有之义。土地主管部门准许划拨土地转为出让土地时并不需要考虑受让方之外其他人的情况，事实上，路桥公司在请示中也并未提及已与他人签订房屋买卖合同的事实。因此，魏书庆与涉案批复没有利害关系，被诉行政复议决定适用法律正确，程序合法，本院予以支持。魏书庆与路桥公司之间的《房屋买卖合同》签订于涉案批复作出之前，双方在合同中已约定在政府有关政策、法规允许路桥公司转让的情况下，魏书庆付清全部房款后三个月，把产权移交给魏书庆，各自承担国家应缴税费，否则，魏书庆有权要求退房及退已交房款，并按银行现行贷款利率计息。这说明，买卖双方对于涉案房产最终是否能够办理转移登记并不完全确定，并因此约定了不能办理转移登记的处理方法，故双方之间的纠纷应依据合同，循民事法律途径解决。综上，魏书庆的诉讼主张缺乏理据，原审法院不予支持。市政府作出的被诉行政复议决定适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回原告魏书庆的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告魏书庆承担。上诉人魏书庆不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由：一、涉案批复与上诉人有利害关系。二、原审法院在本案中没有就双方是否存在利害关系的事实作进一步调查。只要行政行为客观上具有影响上诉人的权益可能性就足够了，涉案批复已影响了上诉人不能获得已购商铺的产权证书。三、原审判决未能全面、完整陈述本案已查明事实。四、1998年7月1日实施的《珠海市土地管理条例》第五十四条规定，“划拨土地使用权需转让、出租、抵押或者改为经营性用途时，应当经规划国土管理委员会批准，并向市规划国土主管部门补交地价款，办理转让和变更登记手续。”故珠海市划拨土地的转让条件就是补交地价款，并无其他限制条件。五、对于涉案批复，原审法院应当审查其作出限制条件是否符合法律规定，但该法院对此避而不谈，反而要求上诉人通过民事诉讼解决，违反法定程序。六、原审法院明显对双方合同约定条款理解错误，本案中珠海市国土资源局在批复中限制路桥公司转让商铺的规定不符合法律规定，应当撤销，使得上诉人与路桥公司之间的商铺买卖合同能够顺利履行。综上，请求：撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。被上诉人市政府答辩称：魏书庆仅是与路桥公司签订荣岱农贸市场用地上部分房产转让合同的受让人，不是涉案批复的行政相对人和相关划拨用地、房产的权利人，其与涉案批复没有利害关系。该府作出涉案复议决定驳回魏书庆的复议申请，符合法律规定。请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案系行政复议纠纷，审理的焦点问题是市政府作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，魏书庆并非是珠海市国土资源局作出涉案批复的行政相对人，未有证据显示其与路桥公司签订的《房屋买卖合同》处分涉案划拨国有土地使用权已经有权行政机关批准或已办理物权相关登记，上述合同仍属于一般债权，其不能仅以涉案批复可能损害其债权实现为由主张与涉案批复之间的利害关系。市政府以魏书庆与涉案批复之间无利害关系为由，驳回其行政复议申请，符合上述行政法规规定。原审法院判决驳回魏书庆的本案诉讼请求正确，本院予以维持。魏书庆的上诉主张欠缺法律依据，本院不予采信。综上，上诉人魏书庆的上诉请求不成立，本院予以驳回。被上诉人珠海市人民政府的答辩请求有理，本院予以支持。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人魏书庆负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年十一月十一日书记员  杨海萍