河北省任丘市人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀0982行初38号 原告任丘市立华房地产开发有限公司，住所地任丘市会战道西、北站路南。 法定代表人陈清波，总经理。 委托代理人麻雅良，河北乾骥律师事务所律师。 委托代理人张甫林，该公司员工。 被告任丘市自然资源和规划局，住址任丘市渤海东路。 法定代表人刘亚光，局长。 委托代理人吴涛，该局工作人员。 委托代理人杨胜秋，该局工作人员。 原告任丘市立华房地产开发有限公司诉被告任丘市自然资源和规划局行政处罚决定一案，于2020年8月18日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月19日立案后，于2020年8月24日向被告任丘市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭审理了本案，原告任丘市立华房地产开发有限公司的委托代理人麻雅良、张甫林、被告任丘市自然资源和规划局的委托代理人吴涛、杨胜秋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告任丘市立华房地产开发有限公司诉称，请求撤销任丘市自然资源和规划局作出的任自然资规罚决（2019）1号行政处罚决定。事实和理由，任丘市自然资源和规划局作出的任自然 -2- 资规罚决（2019）1号行政处罚决定书认定的事实和适用法律错误。一、在市政府规划管理部门确定的2008038宗地规划设计条件中建筑退道路红线、绿地或者地界距离一项中西侧不得占压道路红线，且根据中华人民共和国建设用地规划许可证中附的用地红线图，也只是显示不得占压道路红线，并未体现必须退让道路红线的内容，故该行政处罚决定无事实和法律依据。二、任丘市自然资源和规划局作出该处罚决定书所依据的《河北省城乡规划条例》第八十一条的规定，该条文中所称无法采取改正措施消除影响的情形为占压城市道路或占压城市管线等情形，而本案中原告只是在建设中存在未退让道路红线两米，并不存在占压道路管线的情况，故该行政处罚所认定的事实与适用法律错误。三、该项目已列入房地产遗留项目，按照省人民政府关于解决房地产遗留问题的指导意见及沧州市地产遗留问题的指导意见，均要求按现状出具认定意见作为登记办证的要件，采取现状登记。由此可以认定现状认定即从轻的情节，即现状认定就是行政许可，不应认定为违法，且法律责任中也未规定不拆除就是免除了违法责任，不应当采用没收违法收入的措施，不应该片面的理解为不拆除就应当没收违法收入，现状认定就是认可现实建筑只应当处以工程造价的5%的罚款，故认定事实错误。四、未建设采暖热力站不是开发商的主观过错，未在一期建设采暖热力站改为二期建设，是市政府综合考虑后，改为二期建设目的是为整个片区整体供热供暖规划设计的，不是本小区热力站专用。五、处罚程序违法。被告的《行政处罚听证告知书》，任自然资规罚听告（2019）1号、 -3- 《行政处罚事先告知书》任自然资规罚先告（2019）1号的听证内容、告知内容与《行政处罚决定书》的内容和处罚金额不相一致。综上，被告认定的事实与客观事实不符，因此所适用的法律错误。 原告任丘市立华房地产开发有限公司向本院提供了以下证据：1、行政处罚决定书〔任自然资规罚（2019）1号〕；证明目的是处罚的第一项中，被告称原告未退让道路两米红线，被告的认定没有事实和法律依据，原告没有在建筑的过程中被被告告知过需要退两米的红线，原告是在自己的土地使用权内进行土地建设，是合法的，再有该项中，被告称作为公共道路街巷通行的情形，在房屋权属登记中无计算建筑面积，而又按照0.5层的建筑面积工程造价对该公共道路街巷进行了没收，并按照该公共道路总造价5%予以罚款，显然是违背被告所适用的关于房屋建筑面积计算和房屋权属登记有关问题的通知的规定，在处罚的第二项中，采暖热力站未建设，处以工程造价5%的罚款，违背了法律规定和客观的事实，既然没有建设，何来工程造价，这个也违反了住建部关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见第12条的规定，该条明确规定，对违法行为处罚应以存在的违反城乡规划事实的建筑物造价作为罚款的基数，既然该采暖热力站没有建设，也就没有处罚的基数，并且根据客观情况，原告方根据所承建的小区属于旧城改造项目，根据小区的楼房的位置和情况，便于住户均匀取暖，任丘市供热公司已将该采暖供热站在小区的合适的位置进行了建设，并且该行为也已经得到了被告方的认可，因此对采暖供热站的情况不应再进行处 -4- 罚。该处罚决定书第一页也认可了原告的承建的时间是2013年的6月20日开工，2015年9月30日竣工（这是建设时间）,而被告在2019年才下发处罚决定书，已经明显超过处罚时效。2、任丘市旧城改造办公室文件〔任旧改发（2010）2号〕；证明目的是本案所涉案的华科苑小区是经政府批准的旧城改造项目，在有关问题的处理上，应该不同于纯商品楼房开发的小区。 3、河北省委办公厅、省政府办公厅——关于解决房地产开发遗留问题的指导意见；其中第三条的内容，这说明了就是连占压五线的建设项目也应该是采取出具规划认定意见，而并不要求进行处罚。4、《沧州市政府办公室关于加快解决房地产开发遗留问题的实施方案》；第一条第3项中治理的范围包括了旧城改造的开发项目，在第三条的第1项也明确规定了占压五线的行为对确实无法采取改正措施的由规划部门按照现状出具规划认定意见，在该条的第6项中，也明确规定了对已入住的项目的由规划等有关部门按照现状出具认定意见作为登记办证的要件，采取现状登记，也就是证实了对占压红线的旧城改造项目，由于历史等原因，应该办理相关的登记和规划认定，不应该再进行处罚。5、《任丘市房地产开发项目清理规范领导小组关于房地产开发遗留问题解决方案》；已经将华科苑小区列为了遗留问题解决的范围。因此，对涉案小区的是否存在占压道路红线的行为按照该证据3证据4的省委省政府和市委市政府的要求不应再进行处理，更何况原告方并没有占压道路红线。6、2008038宗地规划设计条件；其中明确规定，该宗地的西侧要求的是规划中的文化道，不得占压道路红线，而并没有要求原告 -5- 退两米的道路红线。7、建设工程消防验收意见书、园林绿化工程竣工验收报告、建设工程竣工验收备案表、人防工程认可证书；证明原告方的旧改项目已经由上述部门进行了验收合格的认定，并没有认为原告方存在占压红线的情况。8、规划认可意见；证实被告方在2019年11月20日已经就原告方承建的华科苑旧城改造项目对采暖供热站的行为已经予以了认可，因此，此次再进行处罚显然不符合法律和客观事实，以及对处罚决定书中第3项中的消防水池及泵房增建91平米，也进行了认可，此次不应再进行处罚。9、《沧州市城乡规划行政处罚裁量权标准》证明了被告所作的处罚违背了该标准。该标准中规定擅自改变建筑物定位尺寸，最多处以工程造价10%的罚款，而并没有要求予以没收。 被告任丘市自然资源和规划局辩称，一、我单位作出的任自然资规罚决（2019）1号行政处罚决定认定事实清楚。经查，任丘市立华房地产开发有限公司进行建设的任丘市华科苑住宅小区项目位于任丘市连公司任丘基地北侧，立华房地产开发有限公司在建设过程中涉嫌违反《建设工程规划许可证》（任建字第130982201410029837、130982201510029942号）规定进行建设，该公司违规建设行为包括：1、未退让道路红线两米建设商业。2、采暖热力站未建设225平米。3、消防水池及泵房地上增建91平米。4、增加减小区出入大门一个的违法行为。以上事实有任丘市立华房地产开发有限公司出具的《关于任丘市华科苑住宅小区出入口违法大门建设的承诺》、《关于利用商业门市抵顶罚没款的方案》、张甫林询问笔录、现 -6- 场勘验笔录、任丘市立华房地产开发有限公司与张连星等七户买受人签订的买卖合同、增值税发票等证据予以证实。二、我单位对任丘市立华房地产开发有限公司进行的处罚所适用法律和程序并无不当。因任丘市立华房地产开发有限公司未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第九条、第四十三条的规定，我单位发现其违法行为后，依法向该单位送达了相关法律文书，在处罚过程中听取了当事人的申辩，保障了当事人的合法权益，当事人对自己的违法行为也是认可的，并且做出了相关承诺，并提出用商业门市折抵罚没款的方案。因此我单位依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《河北省城乡规划条例》第八十一条、建设部办公厅关于《关于房屋权属登记中如何确定不计算建筑面积的公共通道的请示》的复函和《沧州市城乡规划行政处罚裁量权标准》的有关规定作出的处罚并无不当。综上所述，我单位作出的任自然资规罚决（2019）1号行政处罚决定书应当依法予以维持。 被告任丘市自然资源和规划局向本院提供了以下证据：1、立案审批表，证明案件来源及立华公司涉嫌违反规定；2、行政执法证复印件，证明执法人员执法资格；3、调查通知书；4、报送资料清单；5、调查通知书送达回证；证明通知当事人应当提交的证据并接受调查说明情况。6、营业执照复印件；7、房地产企业资质证书复印件；8、授权委托书；9、法人身份证复印件；10、受委托人身份证复印件；证明当事人的基本情况。11、核准证复印件；12、国有建设用地使用证；证明华科苑住 -7- 宅小区项目占地面积、建筑面积、建设地点、用地性质及建设规模。13、建设用地规划许可证复印件；14、建设工程规划许可证复印件；15、规划方案图复印件；16、建设工程规划许可证复印件；17、规划方案图复印件；18、建筑工程施工许可证；证明华科苑小区涉及红线位置及其原始设计方案。19、河北省增值税发票、销售不动产统一发票；20、商品房买卖合同（预售）；证明其销售收入。21、华科苑住宅小区竣工图测量技术总结及实测图（1号楼）；22、华科苑住宅小区竣工图测量技术总结及实测图（2、3、4号楼）；23、房地产评估报告；24、结算审查报告书；25、建设施工合同；证明华科苑小区实际施工情况。26、关于任丘市华科苑住宅小区出入口违法大门建设承诺；27、关于利用商业门市房抵顶罚没款方案；证明立华公司对其违法行为认可并主动提出了补交罚没款意见。28、询问笔录；29、现场检查笔录；30、现场照片；证明华科苑小区违法事实及现场情况。31、案件调查报告；32、责令限期改正通知书；33、责令整改通知书送达回证；34、行政处罚事先告知书；35、行政处罚事先告知书送达回证；36、行政处罚听证告知书；37、听证告知书送达回证；38、行政处罚听证告知书；39、听证告知书送达回证；40、案件集体讨论记录；41、案件调查终结报告；42、重大行政执法决定法制审核意见表；43、行政违法案件处理决定审批表；44、行政处罚决定书；45、行政处罚决定书送达回证。证明处罚程序合法 原告任丘市立华房地产开发有限公司对被告任丘市自然资源和规划局提供的证据质证如下：对立案审批表真实性没有意 -8- 见，合法性有意见。因为涉案项目建设时间是2013年到2015年竣工，但是被告处罚立案的时间是2019年10月，明显超过两年处罚时效；对证据12真实性没有意见，说明原告进行建设是在自己的土地使用权范围内进行建设，没有占压道路红线；对证据13没有意见，也恰恰证实了原告的用地位置就是在规划的文化道东侧，并没有要求原告退两米的红线进行建设；对证据14的真实性没有意见，但对证明目的有意见，该工程许可证的位置也是文化道的东侧，原告意图说用规划报建方案图来证实其规划许可的位置是要求原告退两米的道路红线，但对该证明目的原告表示不予认可，通过该许可证无法证实被告的目的，该平面图中并没有加盖原告的公章，并且通过该图纸也没有体现任何要求退两米红线的字样，实际情况是原告所建设的沿街的商业门脸一楼有两米的挑空走廊，并没有压占道路的红线，原告认为原告的建设行为也符合该图纸当中的设计情况，原告的对报建方案图的理解就是一楼挑空进行建设，并不能理解成整体建筑退两米红线，被告只向原告发放了建筑工程许可证，对方案图的使用和要求并没有向原告进行明确的告知；对证据19、20没有意见，但不能据此证明被告的处罚是合法的目的；对证据23合法性以及关联性有异议，标注的是立华房地产开发有限公司，但是没有看到原告的委托书，因此对合法性有异议，且该报告只是证实了其对建筑物的估价情况，不能证实被告的处罚合法；对证据25的真实性没有意见；对证据28有意见，其对建设的情况和要求并不知情，被告进行处罚应该依据书证和物证充分综合来考虑，通过现场照片也恰恰证实了该沿街门 -9- 脸有一层两米挑空走廊，原告认为也符合被告所出示的平面图的情况；对证据34意见是，处罚的第三页第四项只是对增建的小区出入门、大门一个，只是说予以没收，而没有5%罚款的内容，而在最后的处罚决定书当中在此项又增加了5%的罚款，因此该处罚程序错误；对其他证据的合法性及证明目的均有异议，不能证实被告的处罚合法有据。 被告任丘市自然资源和规划局对原告任丘市立华房地产开发有限公司提供的证据质证如下：证据3的文件是涉密的；对证据2旧城改造办公室的文件与规划审批没关联性；对证据5中文件中说依法依规严肃处理；对证据6在程序上存在违法违规，应先出具规划意见后，才存在后面的行为，没有验收这些都是非法无效的，他先认可是不对的；对证据8裁判标准套用违反了规划的情形，认定有问题，我们采用的是自由裁量情形的第3框（证据中标注）。对其他证据的证明目的不认可。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、7、8本院确认证据效力；证据9不属于证据；其余证据不具有关联性，不确认证据效力。被告提供的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，本院确认证据效力。 经审理查明，2020年2月19日，被告任丘市自然资源和规划局认定原告任丘市立华房地产开发有限公司因任丘市华科苑住宅小区未按照《建设工程规划许可证》规定建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第九条、第四十三条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《河北省城乡规划条例》第八十一条、建设部办公厅关于《关于房屋权属登记中如何界 -10- 定不计算建筑面积的公共通道的请示》的复函和沧州市城乡规划行政处罚裁量权标准的有关规定，作出了任自然资规罚决（2019）1号行政处罚决定：“1、未退让道路红线两米的违法商业建设，属于退伍线不足无法采取改正措施消除影响的情形，属应拆除内容。由于这部分商业地下基础建设与住宅楼是一体的，且部分商业已经售出，拆除可能引起住宅楼安全和社会稳定问题。对已经销售的，罚没其实际销售收入；对未售出部分按照市场评估价值没收收入，其中一层未封闭且未出售部分，依据“临街商铺底层外走廊属于《关于房屋建筑面积计算和房屋权属登记有关问题的通知》（建住房［2002］74号）第三条第（八）项规定的“作为公共道路街巷通行”的情形，在房屋权属登记中，不计算建筑面积”的精神，从轻处罚，按照0.5层建筑面积工程造价予以没收。同时并处商业建设工程总造价5%的罚款。2、采暖热力站未建设共225平方米，属于配套建设，没有销售收入，处其工程造价5%的罚款。3、消防水池及泵房地上增建91平方米，属于配套建设，没有销售收入，处其工程造价5%的罚款。4、增建小区出入口大门1个，没有销售收入，按照建设工程造价予以没收，并处工程造价5%的罚款；由于建设单位承诺当政府要求拆除时，建设单位无条件自行自费拆除，且属于配套建设，所以暂且保留。”原告任丘市立华房地产开发有限公司对上述行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼，请求法院撤销被告任丘市自然资源和规划局作出的任自然资规罚决（2019）1号行政处罚决定。 另查明，任丘市华科苑住宅小区商业建筑总面积3244.77 -11- 平方米，其中含红线2米内建筑面积687.78平方米。2020年11月5日，本院召集双方当事人对未建热力站的具体位置现状进行了现场勘验，双方当事人均认可为空地。 本院认为，被告任丘市自然资源和规划局在履行立案、调查、询问、陈述和申辩、权利义务告知、听证告知、处罚、送达等法律程序后，依法作出行政处罚决定，程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”被告任丘市自然资源和规划局作出的行政处罚决定第一项“1、未退让道路红线两米的违法商业建设，属于退伍线不足无法采取改正措施消除影响的情形，属应拆除内容。由于这部分商业地下基础建设与住宅楼是一体的，且部分商业已经售出，拆除可能引起住宅楼安全和社会稳定问题。对已经销售的，罚没其实际销售收入；对未售出部分按照市场评估价值没收收入，其中一层未封闭且未出售部分，依据“临街商铺底层外走廊属于《关于房屋建筑面积计算和房屋权属登记有关问题的通知》（建住房［2002］74号）第三条第（八）项规定的“作为公共道路街巷通行”的情形，在房屋权属登记中，不计算建筑面积”的精神，从轻处罚，按照0.5层建筑面积工程造价予以没收。同时并处商业建设工程总造价5%的罚款。”原告任丘市立华房地产开发有限公司已经建设完毕的商业建设总工程，虽未退让两米红线且不完全符合任丘市城乡规划局建设工程规划许可证的情况下，被告就对其作出“并处商业建设工程总造价5%的罚款”的处罚，属认定事实不清，主要证据不足， -12- 理由是：原告已建成的商业建设工程的总造价包含未退让红线两米外的合法商业建设工程的造价及未退让红线两米内的违法商业建设工程的造价，故根据上述法律规定的过罚相当的原则，应按未退让红线两米内违法商业建设工程的造价进行处罚，故被告作出的行政处罚决定属认定事实不清，主要证据不足。被告作出的行政处罚决定第二项“采暖热力站未建设共225平方米，属于配套建设，没有销售收入，处其工程造价5%的罚款”，被告在庭审中称依据的是“《沧州市城乡规划局行政处罚自由裁量权标准》规定的‘未按照建设工程规划许可证的要求配件配套设施、并占用这些设施的规划用地用于其他建设，未按批准的绿化方案进行建设、并占用绿化用地用于其他建设，退伍线不足等，无法采取改正措施消除影响的’自由裁量情形”而作出的原告未建设采暖热力站即对其处其工程造价5%的罚款。经过本院现场勘验，原告虽未建设采暖热力站，但原址现为空地并未用于其他建设，不属于上述“未按照建设工程规划许可证的要求配建配套设施、并占用这些设施的规划用地用于其他建设，且无法采取改正措施消除影响”的情形，故其作出的行政处罚决定也属认定事实不清，主要证据不足。综上，被告作出的行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销被告任丘市自然资源和规划局2020年2月19日对原告任丘市立华房地产开发有限公司作出的任自然资规罚决（2019）1号行政处罚决定。 -13- 案件受理费50元，由被告任丘市自然资源和规划局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省沧州市中级人民法院。 审判长 张立春人民陪审员吕水仙人民陪审员刘冬梅 二〇二〇年十一月二十五日 书记员 颜        秋        杰