安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1041号 上诉人（一审原告）刘刚，男，1971年12月13日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 上诉人（一审原告）陈守富，男，1966年3月13日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 被上诉人(一审被告)安徽省宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路**。 法定代表人孔晓宏，该市市长。 上诉人刘刚、陈守富因诉安徽省宣城市人民政府（以下简称宣城市政府）行政征收一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2020)皖18行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 刘刚、陈守富向一审法院诉称，其二人于2000年承包了长岗林场的土地，现用于种植早熟梨。2016年6月宣城市政府对其承包土地违法实施了征收。根据安徽省人民政府作出的皖行复〔2020〕110号、皖行复〔2020〕111号、皖行复〔2020〕112号《行政复议决定书》、《中华人民共和国森林法》及其实施条例、《建设项目使用林地审核审批管理办法》、《中华人民共和国土地管理法》、《征收土地公告办法》、《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》等法律规定，宣城市政府征收其二人承包的土地没有法律依据，即征收土地行为违法。请求：1.确认宣城市政府根据安徽省人民政府作出的皖政地〔2016〕1616号《关于宣城市2016年第17批次城市建设用地的批复》、皖政地〔2017〕625号《关于宣城市2017年第06批次城市建设用地的批复》、皖政地〔2017〕879号《关于宣城市2017年第08批次城市建设用地的批复》对其承包土地所实施的征收行为违法；2.判令宣城市政府向其二人归还承包土地，并恢复土地原状；3.责令宣城市政府对其二人承包的土地停止一切其它侵害行为，消除对其二人的不利影响。 宣城市政府向一审法院答辩称，1.集体土地征收行为涉及省级以上人民政府的征地批复即批准行为、市、县人民政府的征收土地公告行为、市、县人民政府自然资源规划部门制定、公告征地补偿安置方案的行为以及市、县人民政府所属土地征收有关职能部门、下级人民政府（派出机关）的经费管理、社会保障、签订协议、发放补偿款、落实安置房、信息公开等一系列具体补偿安置实施行为。二原告提起的本案诉讼，仅笼统地要求确认宣城市政府土地征收行为违法，没有具体指向何种行政行为，属于诉讼请求不明确。2.二原告针对土地征收过程中的相关行为已经提起行政复议和行政诉讼，部分诉求已经受到生效裁判、复议决定的拘束。综上，本次起诉不符合行政诉讼法第五十一条规定的立案条件，请求驳回刘刚、陈守富的起诉。 一审法院审理查明，2000年1月1日，刘刚、陈守富分别与原宣城市宣州区古泉镇付村村民委员会签订《长岗林场承包合同》，约定刘刚、陈守富分别承包该村所有的14.5亩、50亩山场，承包年限均为50年。刘刚、陈守富在其前述承包山场上种植了早熟梨。2016年，前述承包山场被征收。 一审法院另查明，2019年11月11日，刘刚以宣城市政府为被告向本院提起诉讼，请求确认宣城市政府征收其土地行为程序违法[案号为（2019）皖18行初84号]，本院经审理认为刘刚的诉讼请求不明确，在本院释明后刘刚仍未明确其诉讼指向，故本院裁定驳回刘刚的起诉。刘刚不服该裁定，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院经审理，于2020年3月19日作出(2020)皖行终198号终审裁定：驳回上诉，维持原裁定。 二原告提交的《行政起诉状》载明的第一项诉讼请求为“依法判令宣城市政府征收土地具体行政行为违法”，该院认为该诉讼请求不具体、不明确，于2020年8月13日通知刘刚、陈守富来院明确所诉行政行为的具体指向。刘刚、陈守富主张其要求确认宣城市政府根据安徽省人民政府作出的皖政地〔2016〕1616号《关于宣城市2016年第17批次城市建设用地的批复》、皖政地〔2017〕625号《关于宣城市2017年第06批次城市建设用地的批复》、皖政地〔2017〕879号《关于宣城市2017年第08批次城市建设用地的批复》对其承包林地实施的征收行为违法。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……。”在集体土地征收过程中，涉及多个不同级别行政机关所实施的一系列行政行为，如审批、备案、公告、补偿、安置等行为，故原告应当提出具体的诉讼指向。本案中，二原告提交的《行政起诉状》载明的第一项诉讼请求为“依法判令宣城市政府征收土地具体行政行为违法”，在该院向二原告予以释明后，二原告要求确认宣城市政府根据安徽省人民政府作出的皖政地〔2016〕1616号《关于宣城市2016年第17批次城市建设用地的批复》、皖政地〔2017〕625号《关于宣城市2017年第06批次城市建设用地的批复》、皖政地〔2017〕879号《关于宣城市2017年第08批次城市建设用地的批复》对其承包林地实施的征收行为违法，仍然没有明确指向于征收过程中的哪个具体行政行为，属诉讼请求不具体、不明确，不符合法定起诉条件，依法应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告刘刚、陈守富的起诉。 刘刚、陈守富上诉称，一、一审裁定认定事实错误，适用法律错误。一审中，原告提供的证据事实清楚，证据确凿。根据安徽省人民政府作出的皖行复〔2020〕110号、〔2020〕111号、〔2020〕112号行政复议决定中清楚的阐明了征收林地不符合森林法规定，征收土地程序不符合国务院规定，因此省政府复议机关作出了确认批复违法的结果。具体到本案，根据三个批复复议决定的内容和结果，复议机关已经对所有的征地程序依法进行了认真审理，并明确说明征收土地程序不符合国务院规定。因此上诉人认为无需再对一审法院所述的一系列行政行为一一进行起诉，确无必要。且不说征收土地的过程性程序是否具有可诉性，如果按照一审法院裁定书所表达的意思，在一系列的行政行为中逐一进行诉讼，不但会增加行政相对人的诉累，且极大的浪费国家的司法资源。人民法院在审理土地征收案件中确认政府征收土地具体行政行为违法时，本身就应当依据土地管理法、征收土地公告办法等法律规定对征收土地程序以及规范性文件进行全面的合法性审查。据此，征收土地的行政行为是否合法，必须要进行全面的审查。上诉人的一审诉求有具体的诉讼请求，法院应当依法确认宣城市人民政府征收土地行政行为违法。征收农村集体土地不仅仅是对土地所有权的征收，更是对土地使用权的征收，征收土地实际受到最大损害的是土地使用权人，是剥夺土地承包经营权人依法享有、占有、使用、受益的权益。从而至使土地使用权人丧失了生计和经济来源，严重侵害了上诉人的合法权益。综上，请求：1、依法撤销2020皖18行初58号行政裁定书;2、依法改判支持一审诉请。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。征收土地包含征收公告、征收土地批复、征收决定、安置补偿方案、交出土地、强制拆除等多阶段行政行为，征收环节中的各行政行为若侵犯被征收人的合法权益均可提起行政诉讼。故法律规定原告提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求，若原告诉讼请求不明确，一审法院应予以释明。本案中，刘刚、陈守富主张其要求确认宣城市政府根据安徽省人民政府作出的皖政地〔2016〕1616号《关于宣城市2016年第17批次城市建设用地的批复》、皖政地〔2017〕625号《关于宣城市2017年第06批次城市建设用地的批复》、皖政地〔2017〕879号《关于宣城市2017年第08批次城市建设用地的批复》对其承包林地实施的征收行为违法，但没有指向征收过程中的某个具体行为。在一审法院向其释明后，仍然没有明确指向于征收过程中的哪个具体行政行为，其诉讼请求不具体、不明确。据此，刘刚、陈守富提起的本案之诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，故刘刚、陈守富的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  胡 萍 审判员  安 翔 二〇二〇年十一月十八日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。