四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行再3号 抗诉机关四川省人民检察院。 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）成都正导投资管理有限公司。住所地：四川省成都市成华区双林路********。 法定代表人汪辉君，董事长。 委托代理人郑德强，四川公生明律师事务所律师。 委托代理人黄波，四川锦界律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）成都市公安局成华区分局。住所地。住所地：四川省成都市成华区府青路二段**新**iv> 法定代表人赵凯雄，局长。 委托代理人许亮，男，该单位工作人员。 委托代理人王沁，男，该单位工作人员。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）成都指南针计算机学校。住所地：。住所地：四川省成都市双流区黄水镇****v> 法定代表人屈晓敬，董事长。 委托代理人陈媛，四川致高律师事务所律师。 委托代理人周弋涵，四川致高律师事务所律师。 再审申请人成都正导投资管理有限公司（以下简称正导公司）因与被申请人成都市公安局成华区分局（以下简称公安成华分局）、成都指南针计算机学校（以下简称指南针学校）公安行政管理一案，不服本院（2017）川01行终1023号行政判决，向四川省高级人民法院申请再审，四川省高级人民法院驳回了正导公司的再审申请。正导公司仍不服，向检察机关申请监督。四川省人民检察院于2019年8月23日作出川检民（行）监[2019]51000000196号行政抗诉书，向四川省高级人民法院提出抗诉。四川省高级人民法院于2019年10月13日作出（2019）川行抗1号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。四川省成都市人民检察院检察员指派骆轶、姜洋出庭。申诉人正导公司的委托代理人黄波、郑德强，被申诉人公安成华分局的委托代理人许亮、王沁，指南针学校的委托代理人陈媛、周弋涵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年1月22日，一审原告正导公司起诉至成都市成华区人民法院（以下简称一审法院）称，正导公司系指南针学校的合法举办人，根据学校的相关规定，学校印章一直由正导公司委派到学校的专人负责妥善保管，并按规定流程用印，指南针学校的印章从未丢失。正导公司在了解到公安成华分局为指南针学校补刻公章的事后，分别向公安成华分局位于成华区政务中心的窗口单位和治安大队特种行业管理科提交了情况告知函和撤销印章准刻证的申请书，并向公安成华分局提交了屈晓敬作为学校的法定代表人明知指南针学校印章保管和用印流程而欺骗公安成华分局的证据，公安成华分局均未作出任何处理意见。故根据《行政许可法》第六十九条相关规定提起诉讼，请求：撤销公安成华分局作出的成公治第00090900号印章准刻证的行政行为；2.责令公安成华分局依法收缴该印章准刻证项下刻制的印章。 一审被告公安成华分局辩称：屈晓敬作为指南针学校的法定代表人，向该局提交相关材料证明指南针学校的学校印章、财务章及法定代表人印章遗失，经审核该材料符合规定，该局予以许可。随后屈晓敬登报，声明该三枚印章失效，在登报声明印章遗失失效期间，无任何利害关系人表明与此有关。后正导公司向该局提交其保管的三枚印章，该局将正导公司提交的指南针学校的公章，与指南针学校在该局备案的三枚印章印文交与鉴定。四川求实司法鉴定所出具的司法鉴定意见书（川实求鉴【2017】文鉴1806号）表明，正导公司提供的指南针学校三枚公章印文，与第指南针学校成立后备案于成都市公安局数据库中的上述印章印文均不是出自同一印章。该局对屈晓敬申请补刻指南针学校印章的相关材料尽到了合理的审核义务，并且该局请了专业的鉴定人员对正导公司提供的印章进行了鉴定，且该局在走访调查时未发现屈晓敬在申请印章补刻时有欺骗行为。同时，当时屈晓敬申请印章补刻的理由为原用章已经遗失，遗失并非毁损或者灭失，是有可能以原貌再次出现的，这是一个客观事实，并不具有欺骗的性质，该局认为对于客观存在的情况，对方通过登报方式予以公告，在公告期间给相关利害关系人留有一定的主张权利的机会，但在此公告期间，无任何利害关系人，主张印章未遗失，或者是法定代表人捏造事实，公安机关有依据相信指南针学校陈述的情况是客观事实。因此按照相关法律规定，按程序准予指南针学校补刻印章的申请。故该局的行政行为并无错误，希望法院驳回正导公司的诉讼请求。 一审第三人指南针学校述称，指南针学校具有组织机构代码证，是有独立的法人资格的，学校享有自己的管理权，屈晓敬作为学校的法定代表人，是唯一的代表人，也是学校的董事长，是有权利决定印章的挂失或补刻；本案中，印章的挂失和补刻均严格依照国家行政法律法规的规定进行，无任何违法违规行为；即便正导公司因管理权问题对印章提出异议，那也属于法人内部治理及民商事法律关系范畴，不存在涉嫌违法违规的问题；公安成华分局的行政行为正确，请求驳回正导公司的全部诉讼请求。 一审法院查明，指南针学校系一所民办非企业单位，办学类型为非学历职业技能培训，成立于2010年4月，法定代表人及举办人为屈晓敬。2011年12月19日，经成都市人力资源和社会保障局批准，指南针学校举办人由屈晓敬变更为正导公司。2016年11月22日，指南针学校在成都《天府早报》作出声明，声称“成都指南针计算机学校公章（编号：5101000093273）、财务专用章（编号：5101000093272）、屈晓敬法人私章（编号：5101000094023）因不慎丢失，特此声明作废）”。2016年11月23日，指南针学校法人屈晓敬向公安成华分局提出申请，申请书载明：“成都指南针计算机学校因工作人员交接于2016年11月18日在成都不慎将学校的公章（编号：5101000093273）、财务专用章（编号：5101000093272）、屈晓敬法人私章（编号：5101000094023）遗失，已于2016年11月22日登报作废，未报案。现特向贵局申请补刻我单位学校公章、财务专用章、屈晓敬法人章各一枚。现由我单位法人屈晓敬前来办理。法人无变更、法人无误。望批准，由此产生的责任自负。特此申请”。屈晓敬在该申请书上签字确认。同时，屈晓敬向公安成华分局提交2016年11月22日的天府早报一份、民办非企业单位登记证书、民办学校办学许可证、法人身份证等原件材料。 公安成华分局收到屈晓敬的申请后，经对屈晓敬的材料进行审核，认为屈晓敬的申请符合补刻公章的条件，遂同意为指南针学校补刻公章，并出具成公治第00090900号《印章准刻证》，由成都裕辉印章有限公司补刻公章。2016年11月24日，屈晓敬携相关资料及印章取件单至成都裕辉印章有限公司双流分公司领取了补刻的印章，补刻的印章分别为成都指南针计算机学校单位专用章（编号：5101089937172）、成都指南针计算机学校单位专用章财务章（编号：5101089937173）、屈晓敬法人章（编号：5101089937174）。 2016年12月24日，正导公司向公安成华分局递交申请，称其为指南针学校的合法举办人，指南针学校的印章一直由其保存，并未丢失，屈晓敬谎称印章丢失，提供虚假材料向公安成华分局申请印章补刻，请求公安成华分局撤销为指南针学校补刻印章的行政行为，并收缴屈晓敬申请补刻的公章。公安成华分局收到申请后，分别于2017年1月18日，2017年2月24日通知正导公司的工作人员到公安成华分局做询问笔录，并通过电话方式向正导公司的工作人员问询正导公司法定代表人的联系方式，欲通知正导公司的法定代表人前往接受讯问；2017年3月16日，公安成华分局通知屈晓敬做询问笔录；2017年3月，公安成华分局提取了正导公司提交的由其保存的指南针学校的印章模型，并将该印章模型与指南针学校在成都市公安局处备案登记的印章模型予以了对比鉴定。经公安成华分局委托，四川求实司法鉴定所于2017年3月9日出具川实求鉴【2017】文鉴1806号《司法鉴定意见书》，鉴定内容为在正导公司处保存的指南针学校的印章与指南针学校在成都市公安局备案登记的印章不一致。后正导公司请求公安成华分局撤销为指南针学校补刻印章的行政行为，并收缴补刻的印章未果，遂诉至法院。 一审法院受理后，经正导公司申请，一审法院委托四川鼎诚司法鉴定中心，将由正导公司保存的指南针学校的印章，与指南针学校在公安成华分局处备案登记的印章予以比对。2017年6月1日，四川鼎诚司法鉴定中心出具鼎诚司鉴（2017）文鉴字第0063号《司法鉴定意见书》，鉴定结论为“原告成都正导投资管理有限公司提供的‘成都指南针计算机学校5101000093273’、‘成都指南针计算机学校财务专用章5101000093272’、‘屈晓敬印5101000094023’印章印文与同名在成都市公安局成华分局的样本印文具有同源性，即检材印文是以同名样本印模底板所制作的印章形成”。 一审庭审中，正导公司及指南针学校均陈述称，按照指南针学校的约定，指南针学校的印章及营业执照原件等由正导公司保管，若指南针学校需用印章及相关证件原件，应由相关人员向正导公司提出申请，经签字确认后方能领取使用。 一审法院另查明，正导公司因申请鉴定，向四川鼎诚司法鉴定中心支付了鉴定费。正导公司与指南针学校法定代表人屈晓敬，因经营指南针学校而引发相关民事纷争，现正在诉讼之中，双方因民事纠纷导致公章使用产生矛盾。 一审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”指南针学校的法定代表人屈晓敬与指南针学校的举办人即正导公司，因使用公章的问题发生纷争，屈晓敬进而向公安成华分局称指南针学校的公章遗失，登报公示后向公安成华分局提出补刻公章的请求。公安成华分局依照法律规定，对屈晓敬提交的补刻公章的申请材料进行形式审查后，作出了为指南针学校补刻公章的行政许可。现指南针学校的举办人即正导公司提出，指南针学校的公章一直按照约定由其保管而并未遗失，且经过鼎盛司法鉴定机构鉴定，正导公司保管的指南针学校的印章与指南针学校在公安成华分局处备案登记的印章一致，故指南针学校公章遗失的事实不存在，公安成华分局基于对指南针学校法定代表人屈晓敬提供的虚假事实，进而做出的为指南针学校补刻公章的行政许可行为，虽公安成华分局依法进行了形式审查，其行政行为本身不存在错误，但该行政行为系基于虚假事实而做出，按照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，应予撤销。另外，根据《诉讼费用交纳办法》第十二条之规定，诉讼过程中因鉴定、公告等发生的依法应当由当事人负担的费用，应根据谁主张、谁负担的原则决定由谁承担。本案中，公章鉴定申请是由正导公司提出，鉴定报告也是由正导公司为支持其诉讼主张作为证据提交，故公章鉴定费应由正导公司承担。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、第六十九条第二款，《中华人民共和国还行政诉讼法》第七十条第六项的规定，判决：一、撤销公安成华分局作出的成公治第00090900号印章准刻证；二、责令公安成华分局依法追缴补刻的成都指南针计算机学校单位专用章（编号：510108993717）、成都指南针计算机学校单位专用章财务章（编号：5101089937173）、屈晓敬法人章（编号：5101089937174）。 指南针学校不服，向本院提起上诉称，一审法院未适当审核正导投资公司作为原审原告的诉讼资格，其根本不享有诉权。一审法院认定“指南针学校公章遗失的事实不存在”、“涉诉行政行为系基于虚假事实作出”，属于认定主要事实错误。一审法院引用《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、第六十九条第二款以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项判决撤销涉案行政行为，属于适用法律明显错误。请求撤销一审判决。 本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院二审认为，本案的争议焦点为，公安成华分局针对指南针学校作出成公治第00090900号印章准刻证的行政行为是否符合法律规定。参照《四川省印章业治安管理工作规定》相关规定，指南针学校向公安成华分局申请补刻该校公章、财务专用章、法定代表人名章时，提交了指南针学校民办非企业单位登记证书、办学许可证、法定代表人屈晓敬身份信息、有法定代表人屈晓敬签字的遗失情况说明及刻章申请等材料，并将印章遗失情况予以登报公示。公安成华分局接受申请后，对指南针学校提交的相关材料进行审核并认定上述材料符合《四川省印章业治安管理工作规定》的规定，作出被诉印章准刻行政行为。根据本案查明的事实，指南针学校向公安成华分局提交的材料均非伪造，遗失情况说明及补刻申请上法定代表人屈晓敬的签名均系真实的。指南针学校的法定代表人屈晓敬作为公章的合法使用人，认为公章遗失，系一种主观认识状态，无论此种认识是否准确，均是其真实意思表示，因此，指南针学校向公安成华分局提交的遗失情况说明和公章遗失登报声明等材料并非虚假材料，符合《四川省印章业治安管理工作规定》的规定。本案中，公安成华分局在作出被诉印章准刻行政行为时，已经按照《四川省印章业治安管理工作规定》相关规定尽到了合理审慎的审查义务，并无不当，正导公司要求撤销被诉印章准刻行政行为并责令公安成华分局追缴补刻印章的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。指南针学校公章内部管理问题以及正导公司与屈晓敬之间的民事纠纷，应当通过民事途径解决。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应当予以纠正。指南针学校的上诉理由成立，予以支持。依据，本院二审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决：一、撤销成都市成华区人民法院（2017）川0108行初32号行政判决；二、驳回正导公司的全部诉讼请求。 四川省人民检察院提出抗诉意见，认为二审判决认定事实不清、适用法律错误。1.二审判决认定事实错误。第一，指南针学校明知印章并未遗失。在双方对印章管理达成约定的前提下，屈晓敬未经管理人同意即登报声明印章遗失并向公安成华分局提出补刻印章申请的行为，违反约定及诚实信用原则。第二，指南针学校申请行政许可时反映情况不真实。第三，公安成华分局审查印章补刻申请时未尽到合理审慎审查义务。2.二审判决适用法律错误。第一，本案涉及的印章管理问题应适用民办非企业单位印章管理的特别规定，其效力明显高于《四川省印章业治安管理工作规定》，应优先适用。第二，本案判决的法律依据应为《行政许可法》而非《四川省印章业治安管工作规定》。3.二审判决以指南针学校提交的印章遗失公告、民办非企业单位登记证书、办学许可证、法定代表人身份信息等材料真实为由，认可公安成华分局行政许可合法有效，忽略了印章遗失系虚构这一本质事实，变相认可指南针学校因公章使用纷争而捏造的印章遗失事实，客观上会助长不诚信行为，不利于诚信社会建设。 再审申请人正导公司称：1.撤销二审判决；2.支持一审诉讼请求，即依法撤销公安成华分局作出的成公治第00090900号印章准刻证，责令公安成华分局依法追缴补刻的指南针学校单位专用章、单位专用章财务章、法人章。事实和理由：1.本案中，公安成华分局未尽合理申慎的审查义务，作出的印章准刻行为之间严重违反了《民办非企业单位印章管理规定》规定的法定程序，依法应当撤销。刻制印章须持登记管理机构开具的同意刻制印章介绍信等。2.指南针学校的法定代表人屈晓敬因单方违法解除与汪辉武之间签署协议，虚构事实欺骗公安机关，以取得案涉的印章，严重违反诚实信用原则，同时其利用行政机关、司法机关以达到其不法目的的行为不应被法律所支持。3.国务院2003年2月27日下发的《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变第一批行政审批项目管理方式的决定》虽将民办非企业单位印章管理制度由审批制改为备案制，但并不能据此否认案涉印章属于行政许可范畴。4.指南针学校屈晓敬明知指南针学校印章未遗失，却向公安成华分局提供虚假材料，反映不实信息，从而骗取印章准刻的行政许可。公安成华分局在审理时对此并未查明，存在明显不当的情形。 被申请人公安成华分局辩称：1.2003年2月27日，国务院下发的《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变第一批行政审批项目管理方式的决定》，明确将《民办非企业单位印章管理规定》中的审批项目取消，公安机关对此类印章的行政管理职权变更为备案制，不存在法律适用错误。2.该局作出印章准刻证系在法定职权范围内，程序合法，符合法律规定。在收到正导公司提出撤销印章准刻证的申请后，积极履职，对印章和印模是否一致进行鉴定并联系各方当事人了解情况。在查证过程中，正导公司主要负责人经多次通知仍不予以配合。该局在本案过程中依法依规行使行政职权，请求法院结合案件具体情况，依法作出判决。 被申请人指南针学校辩称：1.抗诉机关以二审判决认定事实错误的抗诉理由，不是《行政诉讼法》第九十一条规定的应再审情形。2.二审判决认定事实清楚，法律适用正确，应予以维持。（1）认定事实方面，指南针学校不存在明知印章未遗失的情形，屈晓敬是否违反约定及诚实信用原则，涉及其与汪辉武之间的民事争议，已超出了公安机关的形式审查范畴，不能影响公安成华分局颁发印章准刻许可证，且公安机关已尽合理审慎义务，程序合法。（2）适用法律方面，二审判决未适用民政部《民办非企业单位印章管理规定》而适用四川省公安厅《四川省印章业治安管理工作规定》并无错误，本案判决不应适用《行政许可法》。 再审中，各方当事人均未提交新证据。本院再审查明的事实除与二审判决认定的事实一致外，另查明，2011年7月11日，屈晓敬与汪辉武签订《股权置换暨投资合作协议书》，约定：屈晓敬持有正导公司100%股权份额，并系指南针学校的投资人和举办者，拥有该学校100%的投资份额。汪辉武持有希望教育集团49%的股权份额，希望教育集团持有成都红五月影视制作广告有限公司（以下简称红五月公司）100%的股份。因此，汪辉武间接持有红五月公司49%的股份。经协商，汪辉武受让屈晓敬持有的正导公司90%的股权份额，屈晓敬受让汪辉武间接持有的红五月公司10%的股权份额等。该协议签订后，屈晓敬将所持正导公司90%的股权变更登记至汪辉武名下，指南针学校的举办者亦变更为正导公司。对于指南针学校单位专用章及财务专用章的管理，则建立了由正导公司管理，具体由汪辉武保管，指南针学校需要使用印章时，通过正导公司与希望教育集团共用的办公软件OA系统申请用章的管理模式。 本院再审认为，虽然指南针学校向公安成华分局申请补刻该校单位公章、财务专用章、屈晓敬法人私章时，所提交的指南针学校民办非企业单位登记证书、办学许可证、法定代表人屈晓敬身份证明、法定代表人屈晓敬签字的遗失情况说明、登报公示及刻章申请等材料齐全，形式合法，符合《四川省印章业治安管理工作规定》规定的材料要求，但根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条关于“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”的规定，以及该法第六十九条第二款关于“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”的规定，指南针学校申请补刻印章，其提供的材料除材料齐全、形式合法外，还应具备实质内容真实这一要件，如其故意以内容不真实的材料取得公安成华分局准刻证，则获得的准刻证应予以撤销。根据本案查明的事实，《股权置换暨投资合作协议书》签订后，指南针学校单位专用章及财务专用章的管理模式是印章由正导公司管理，该校用印均需通过正导公司审批。在前述印章管理模式下，指南针学校未经印章管理人正导公司同意或确认该印章已遗失，即登报声明印章遗失，该声明的内容与事实不符。屈晓敬签字的遗失情况说明，亦显属隐瞒事实真相。至于屈晓敬与汪辉武之间，即便因股权置换协议的履行发生纠纷导致印章管理使用不畅，屈晓敬亦应通过合法途径依法解决，而不应以欺骗手段解决问题。综上，指南针学校明知该校单位专用章和财务专用章并未遗失，并不符合补刻印章的条件，该校却向公安成华分局提供内容与事实不符的遗失情况说明、登报声明等材料申请补刻印章，属于以欺骗手段取得行政许可的情形，公安成华分局在不明实情的情况下准许指南针学校补刻印章后，正导公司向该局申请撤销印章准刻证，公安成华分局应在查明事实后依法予以撤销，但该局未予撤销。正导公司作为指南针学校的举办人，亦是印章的实际管理人，与本案具有直接的利害关系，其提起诉讼请求撤销公安成华分局准许刻制印章的行政行为，主体资格合法，其请求应予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决撤销公安成华分局作出的成公治第00090900号印章准刻证正确，但判决责令公安成华分局依法追缴补刻的成都指南针计算机学校单位专用章（编号：510108993717）、成都指南针计算机学校单位专用章财务章（编号：5101089937173）、屈晓敬法人章（编号：5101089937174）因无法律依据，应予撤销。本院二审认为指南针学校认为公章遗失是其真实意思表示，所提供的材料并非虚假材料，与事实不符，应予纠正。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条规定，判决如下： 一、撤销本院（2017）川01行终1023号行政判决及成都市成华区人民法院（2017）川0108行初32号行政判决； 二、撤销成都市公安局成华区分局作出的成公治00090900号印章准刻证； 三、驳回成都正导投资管理有限公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由成都市公安局成华区分局负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 军 审判员 杨 桓 审判员 明 静 二〇二〇年十一月二十三日 书记员 汪云川