湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终190号上诉人（一审原告）：岳阳市自然资源和规划局，住所地岳阳市岳阳大道**。负责人：陈峰，局长。委托代理人：谢兵。委托代理人：薛冬定，湖南昌言律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：岳阳市江流农业科技开发有限公司，住，住所地岳阳市经济技术开发区康王乡乌江村下山组农01-02/div>法定代表人：彭健，总经理。委托代理人：许尚礼，男，汉族，1948年9月8日出生，住岳阳楼区。上诉人岳阳市自然资源和规划局（以下简称岳阳市自规局）与被上诉人岳阳市江流农业科技开发有限公司（以下简称江流公司）不服限期拆除决定行政处罚一案，不服岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。岳阳市自规局上诉请求：1、撤销君山区人民法院（2020）湘0611行初112号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、由被上诉人承担本案的诉讼费用。事实与理由:1、被上诉人所建房屋位于城市规划区内。被上诉人所建房屋位于康王乡乌江村岳阳××道连接线北侧,根据岳阳市城市总规划（1996-2015）和（2008-2030）,该房屋属于城市规划区内。2、被上诉人没有办理规划许可手续。被上诉人未经规划行政许可,擅自建设涉案房屋,被上诉人的法定代表人彭健也承认没有办理规划许可手续。3、程序合法。上诉人进行了调查，对被上诉人下达了《限期拆除事先告知书》，被上诉人申请听证，2019年12月27日举行了听证,2020年3月17日上诉人向被上诉人下达《限期拆除决定书》。4、应当拆除、被上诉人所建房屋的土地属于集体土地不能从事宾馆等商业开发、属于无法采取改正措施消除影响的、依据《城乡规划法》第64条,应当限期拆除。根据《城乡规划法》第40条、第64条之规定,上诉人作出的限期拆除决定行为合法、一审判决上诉人作出的限期拆除决定行政行为证据不足不成立。一审判决认定事实错误,请求二审法院依法改判支持上诉人的上诉请求。被上诉人江流公司答辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。二、岳阳市自规局三次重新重复对涉案房屋江流农园主楼作出违法建设认定，行政行为违法事实明显，不因原告放弃诉讼请求而消灭。三、《限期拆除决定书》违反行政机关必须查明事实的法定原则，事实不清的，不得给予行政处罚。涉案房屋建设于2006年至2009年底，被上诉人认定的涉案房屋建设时间与事实不符，属于认定事实不清。四、涉案《限期拆除决定书》程序违法，岳阳市自规局三次对涉案房屋作出违法建筑认定，没有将听证报告送达给被上诉人，违反法定听证程序时限，实体和程序均违法。五、《限期拆除决定书》违反行政处罚过罚相当原则和法定公正原则，应予撤销。六、《限期拆除决定书》适用法律错误，涉案房屋是位于城市规划区还是乡村规划区或是乡镇规划区，岳阳市自规局没有提供证据证明，另外涉案房屋是2009年底已建成的房屋，不是在建房屋，岳阳市自规局适用《城乡规划法》第六十四条指的是未取得规划许可建设的行为，应当是在建行为，应适用责令停止建设、限期改正、消除影响等处罚措施，本案限期拆除决定适用该法条属于适用法律错误。七、招商引资需要得到行政许可的建筑、规划手续不全的房屋，并非一概认定为违法建设，并责令限期改正，依法应当引导补办手续。江流公司向一审法院起诉请求：1、确认岳阳市自规局三次作出的涉案房屋系违法建设认定的行政行为违法，并依法予以撤销；2、确认岳阳市自规局2020年3月13日作出《限期无偿自行拆除决定书》违法，并依法予以撤销；3、由岳阳市自规局承担本案诉讼费。一审庭审时，经法院当庭对江流公司释明，江流公司放弃了第一项诉讼请求。一审法院查明，2006年12月18日，岳阳市经济开发区农村工作办公室作出岳经管农发［2006］12号《关于隆兴达乌江葡萄园项目立项的批复》：岳阳市隆兴达农业科技开发有限公司，你公司《关于隆兴达乌江葡萄园立项申请报告》已收悉，经研究，认为项目符合我区发展现代农业的要求，同意你公司在京珠高速公路岳阳××村段两侧投资1000万元，用地200亩创建隆兴达乌江葡萄园。项目建设的有关手续按程序办理。岳阳经济开发区康王乡人民政府在批复上盖章。江流公司于2006年在岳阳经济技术开发区××乡××村××组××村组流转了集体土地约200亩，并取得了岳阳经济技术开发区农村工作办公室的立项批复，同意创建隆兴达乌江葡萄园。后江流公司在岳阳经济开发区××乡××村××组修建了涉案房屋，占地面积632平方米，总建筑面积1831平方米。因京港澳高速公路岳阳收费站车道改扩建项目的需要，2014年10月20日湖南省人民政府以（2014）政国土字第1887号《农用地转用、土地征收审批单》批准了岳阳市国土局征收岳阳经济技术开发区康王乡乌江村、斗篷村、龙凤嘴村、新合村部分集体土地的申请。江流公司部分葡萄园、鱼池、水泥坪地、生产辅助用房及零星树木在拆迁红线范围内。2015年8月20日，江流公司与收费站西移指挥部签订《江流农园红线内征拆补偿协议》，就上述红线内相关设施共计补偿江流公司1029145元。2015年8月21日，在岳阳经济技术开发区康王乡乌江村村民委员会以及岳阳××开发区××核实江流公司房屋的基本情况并签署意见后，岳阳市规划局的派出机构开发区规划分局在《被拆迁房屋合法性认定表》签署意见：经查核实，彭健你单位（岳阳江流农业科技开发有限公司）在××乡××村××组××栋房屋，总建筑面积1920平方米，未在规划部门办理相关手续，属违法建筑。2016年5月6日，江流公司向岳阳市岳阳楼区人民法院提起行政诉讼，请求确认岳阳市规划局2015年8月21日作出的《被拆迁房屋合法性认定表》行政行为违法，并判决赔偿因认定江流公司的房屋属违法建筑给江流公司造成的损失五万元。2016年8月9日，岳阳市岳阳楼区人民法院认定上述认定表对江流公司的权利义务产生了直接的影响，岳阳市规划局未通知江流公司参与存在程序违法，并以（2016）湘0602行初字188号《行政判决书》判决岳阳市规划局2015年8月21日作出的《被拆迁房屋合法性认定表》的行政行为违法。后岳阳市人民政府于2015年9月30日组织人员拆除了江流公司位于车道改扩建项目红线范围内的设施设备等，江流公司对上述行政强制行为不服，向岳阳市中级人民提起行政诉讼，岳阳市中级人民法院于2016年10月25日作出（2016）湘06行初41号行政判决，判决确认岳阳市人民政府实施的强制拆除江流公司部分葡萄园、钓鱼池和停车场的行政行为违法，由岳阳市人民政府赔偿江流公司因强拆行为导致的经济损失30000元。后湖南省高级人民法院作出（2016）湘行终1460号行政判决书予以维持。2017年8月30日，经开区收费站西移指挥部与江流公司签订《江流农园征拆遗留问题补偿协议》，协议中对江流农园范围内施工红线内外受损补偿和国土概算的遗漏补偿，不包括江流宾馆补损，共计补偿江流公司996654.5元。2018年1月15日，岳阳市规划局岳阳经济开发区分局作出违法建设认定书，内容为：彭健，经我局调查核实，你户于2009年下半年至2011年间未经规划许可，在康王乡乌江村岳阳京珠连接线北侧，修建了一栋三层房屋，占地面积：632㎡；总建筑面积1831㎡。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十八条之规定，认定你户所建房屋为违法建设。2018年5月2日，江流公司向岳阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认岳阳市政府超红线外行政强拆强占行政行为违法，并责令市政府参照乌江服务区的征拆补偿标准赔偿因强拆强占造成江流公司农园宾馆停产停业生产经营性损失792万元。该案在审理过程中，经法院主持调解，双方当事人自愿达成如下协议：一：根据市政府批示精神，本案应诉处理事宜由岳阳经济开发区管理委员会负责；二、由岳阳经济开发区管理委员会给予岳阳市江流农业科技开发有限公司生产帮扶资金等各项费用共计320万元整，签订本协议之日支付20万元，余款300万元于2019年2月28日前支付。双方同意此款支付给岳阳市江流农业科技开发有限公司法定代表人彭健，户名彭健，开户行：岳阳县信用合作联社，账号：6230********；三、岳阳经济开发区管理委员会履行第二项义务后，岳阳市江流农业科技开发有限公司及法定代表人彭健承诺放弃向法院提起任何诉讼及向岳阳市人民政府、岳阳经济开发区管理委员会和政府其他部门主张任何权利的权利，双方就京港澳高速公路岳阳收费站车道改扩建项目的所有纠纷全部了结；四、岳阳市江流农业科技开发有限公司及法定代表人彭健承诺在任何情况下不将本协议内容作为江流农园宾馆建筑合法性认定的依据；五、如岳阳市江流农业科技开发有限公司及法定代表人彭健违反本协议，其领取本协议下的全部费用全额退还，并按照总额的20%承担违约金。2019年11月26日，岳阳市自规局对江流公司作出岳资规限告字（2019）第3004号《限期拆除事先告知书》，后江流公司申请听证，岳阳市自规局于2019年12月27日举行听证。2020年1月3日，岳阳市自规局作出听证报告，对《限期拆除事先告知书》予以维持。2020年3月13日，岳阳市自规局作出岳资规限拆字（2020）第3001号《限期拆除决定书》，认定江流公司在城市规划区内，未经规划行政许可，擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属无法采取财政措施消除影响的情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令江流公司自收到本决定书之日起三日内，自行无偿拆除违法建设，建筑面积1831平方米。江流公司不服，于2020年3月18日向法院提起行政诉讼，诉请如前。一审法院认为，本案的焦点在于涉案房屋是否在城乡规划区内，没有取得建设工程规划许可证情况下，属于“无法采取改正措施消除影响，必须限期拆除”的情形。1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一、三款:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”、“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”岳阳市自规局提交了岳阳市城市总体规划（1996—2015），证明江流公司涉案房屋在城市规划区内。江流公司认为在2006年岳阳市经济技术开发区管辖范围是岳阳市火车站到王家河。康王乡还属岳阳县管辖。《岳阳市城市总体规划》（2008—2030）第九十三条，农业布局是康王乡，属远郊农业区和近郊农业圈范围的乡镇。庭审时，岳阳市自规局没有予以说明，事后也未提交该区域的总体规划和详细规划的证据，系证据不足。《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十七条规定：违反本办法规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府责令停止建设，当事人应当自接到停止建设通知书之日起立即停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。有下列情形之一的，属于前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（一）未依法取得建设工程规划许可证，且不符合控制性详细规划的强制性内容或者超过建设用地规划条件确定的容积率、建筑高度、建筑密度的；（二）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度，且超出合理误差范围的；（三）在已竣工验收的建设项目用地范围内擅自新（改、扩）建，或者利用建设项目擅自新（改、扩）建的；（四）存在建筑安全隐患、影响相邻建筑安全，或者导致相邻建筑的通风、采光、日照无法满足国家和省有关强制性标准的；（五）侵占现状以及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、地、地下工程道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的；（六）其他应当认定为无法采取改正措施消除影响的。本案中，根据在案证据，涉案房屋没有取得建设工程规划许可证，但是，岳阳市自规局并没有提供涉案建筑所在区域控制性详细规划，也没有“无法采取改正措施，消除对规划实施影响的”证据，据此，岳阳市自规局迳行认定涉案房屋属于“无法采取改正措施消除影响，必须限期拆除”的情形，系证据不足。涉案房屋的建设时间。江流公司陈述是2006年—2009年建设，岳阳市自规局认定为2009年—2012年建设。岳阳市自规局没有证据证明涉案房屋建设的具体时间，属事实不清。行政允诺是一种单方的行政行为，对政府而言，实施行政行为必须诚实信用，不能违背信赖利益保护原则，行政允诺一旦作出，行政相对人即有了利益期待。作为国家机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，在公共利益和私人利益发生矛盾时，应当优先考虑公共利益的实现，但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。本案中，江流公司兴建葡萄园于2006年12月18日经过岳阳经济技术开发区立项批准，符合现代农业的要求，也征得了岳阳经济开发区康王乡人民政府的同意，后投入巨额资金陆续建有葡萄园、江流农园主楼、传达室、发电室、玻璃棚等，开展生产经营。涉案房屋曾作为宾馆对外经营住宿、餐饮。当地政府和有关行政部门应该知晓，但未对江流公司的行为进行制止或处罚，使江流公司认为符合当时的招商政策，政府认可的行为，也产生了利益期待。在行政执法中，行政机关既要依法行政，又要考虑历史原因，遵循比例原则，对行政相对人的权益造成的损害与实现目标之间不显失均衡。是否可以将涉案房屋作为葡萄园的辅助农业设施（用于仓库、生产储藏、酿酒等）考虑，减少行政相对人的权益损失。综上所述，岳阳市自规局作出的《限期拆除决定书》事实不清，缺乏主要证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：一、撤销岳阳市自规局作出的岳资规限拆字（2020）第3001号《限期拆除决定书》二、本案受理费50元，由岳阳市自规局负担。二审期间，双方均未向本院提交新证据。本院二审查明的基本事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为岳阳市自规局作出的限期拆除决定书是否应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。本案中，岳阳市自规局在2020年3月13日作出岳资规限拆字（2020）第3001号《限期拆除决定书》，认定江流公司在2009年下半年至2011年擅自建设一栋三层房屋，总建筑面积1831平方米，关于涉案房屋的建设时间，在2015年8月21日岳阳市自规局岳阳经济技术开发区分局作出的《被拆迁房屋合法性认定表》中认定砖混房屋1920平方米，房屋建成时间为2012年，江流公司主张涉案房屋建设时间为2006年至2009年底，岳阳市自规局在本案《限期拆除决定书》中认定房屋建设时间为2009年下半年至2011年，对涉案房屋的建设时间存在事实认定不清。另外，关于涉案房屋是否属于城市规划区，因涉及到不同时期的城市规划，涉案房屋所处地域原属岳阳县辖区，岳阳市自规局仅提供了岳阳市1996年至2015年城市总体规划，该城市总体规划中不能确定涉案建筑位于城市规划区还是乡镇规划区，另外岳阳市自规局没有提供涉案建筑所在区域控制性详细规划，不能证明是否属于《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十七条第一款第（一）项规定的无法采取改正措施消除影响的情形，岳阳市自规局在没有查明涉案建筑是否属于无法采取改正措施消除影响，是否可限期改正的情况下，径行对涉案建筑作出《限期拆除决定书》证据不足，亦不符合法律规定，另外，江流公司作为岳阳市经开区现代农业招商引资项目，涉案建筑物部分用于仓库、生产储藏、酿酒，该部分是否属于农用附属设施用地，岳阳市自规局对此没有调查认定，属于认定事实不清。一审法院以岳阳市自规局作出的《限期拆除决定书》认定事实不清，证据不足为由予以撤销，符合法律规定，并无不当。岳阳市自规局的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，本院予以维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人岳阳市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  许震鹏审判员  刘景镔审判员  王延红二〇二〇年十一月二十七日书记员  夏语涵