陕西省商洛市商州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕1002行初43号 公益诉讼起诉人：商洛市商州区人民检察院。 法定代表人：雷世俊，该院检察长。 被告：山阳县自然资源局,住所地山阳县与二小路交叉路口往东北约100米。 法定代表人：王治明，该局局长。 委托代理人：韩祺，山阳县自然资源局收储中心主任。 委托代理人：胡一，陕西界坤律师事务所律师。 公益诉讼起诉人商洛市商州区人民检察院诉被告山阳县自然资源局不履行法定职责一案,于2020年8月31日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案，依法组成合议庭,于2020年10月22日公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人商洛市商州区人民检察院检察员王**、代理检察员陈康,被告山阳县自然资源局委托代理人韩祺、胡一到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人商洛市商州区人民检察院诉称,山阳县人民检察院2016年5月3日发现，山阳县国土资源局在举办国有建设用地使用权挂牌出让活动中，山阳盛合镁业有限公司竞得编号GY2014-让-15地块国有土地使用权，并签订了成交确认书。2014年12月5日，山阳县国土资源局在山阳盛合镁业有限公司未按规定交清土地出让金的情况下，与其签订《国有建设用地使用权出让合同》，内容如下：“出让人出让给竞得人的宗地位于山阳县工业集中区，宗地面积为81973.74平方米。该地块成交单价为375.00元/平方米，成交价款为3074.0152万元；公摊面积为4353.025平方米，成交价款163.2384万元；成交总价3237.2536万元。同时规定了违约责任，受让人未按照合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款，自滞纳之日，每日按迟延支付款项的千分之一向出让人缴纳违约金，延期付款超60日，经出让人催交仍不支付的，出让人有权解除合同，并可请求受让人赔偿损失”。后山阳盛合镁业有限公司一直未缴纳土地出让金，2015年9月25日，山阳县国土资源局向山阳盛合镁业有限公司下达了《土地出让金催交通知书》，限其在2015年10月20日前全额交清3237.2536万元土地出让金。但山阳盛合镁业有限公司并未按期缴纳，山阳县国土资源局也未再对该公司采取其他有效措施，致使山阳盛合镁业有限公司一直未补缴其欠缴的3237.2536万元土地出让金。 2016年5月6日，山阳县人民检察院向山阳县国土资源局发出山检行建（2016）3号诉前检察建议书，建议：1、要切实增强法律意识，严格按照法律法规全面准确履行职责。2、积极采取措施，追缴山阳县盛合镁业有限公司拖欠的土地出让金，避免国有资产遭受损失。2016年6月6日，山阳县国土资源局作出书面回复：山阳县山阳盛合镁业有限公司欠缴土地出让金3237.2536万元属实。同时采取以下措施：一是对山阳盛合镁业有限公司下达了《土地出让金催交通知书》，如不能按期缴纳，将依法向山阳县人民法院申请支付令追缴；二是按照目前企业违法占地建设的事实，由监察大队按照前期立案调查取证的资料作出决定，并移送县人民法院执行。 山阳县人民检察院跟进调查查明，山阳县国土资源局在收到检察建议后，于2016年5月23日，对山阳盛合镁业有限公司又下达了《土地出让金催交通知书》，限其在2016年5月30日前对尚欠3237.2536万元土地出让金全额交清。但山阳盛合镁业有限公司仍未按期缴纳，并于2016年8月18日向山阳县人民政府、山阳县国土资源局申请缓交土地出让金，实行分期支付，计划：2016年8月20日前支付归还100万元；2016年12月31日前支付归还1137.2536万元；2017年12月31日前支付归还2000万元，结清该宗土地全部出让金。后山阳盛合镁业有限公司分别于2016年8月18日缴纳土地出让金100万元；2016年9月2日缴纳土地出让金100万元；2016年11月30日缴纳土地出让金400万元；2017年1月5日缴纳土地出让金100万元，此后未能继续按照计划依次缴纳。2017年6月29日经山阳县政府研究，决定依法收回位于县域工业集中区原出让给山阳盛合镁业有限公司该宗面积81973.738平方米（合122.961亩）国有土地使用权中的47444.113平方米（合71.166亩，未建设使用）国有土地使用权，保留出让34529.625平方米（合51.7944亩，已建设使用），原签订的土地出让成交确认书及电子监管号为6110242014B00835号土地出让合同注销，土地交县政府收储。同日，山阳县国土资源局与山阳盛合镁业有限公司重新签订了《国有建设用地使用权合同》，山阳盛合镁业有限公司现有占用的国有土地51.7944亩，需缴纳土地出让金1294.86万元，减去之前已缴纳700万元土地出让金，尚欠594.86万元未缴纳。同日，山阳盛合镁业有限公司再次向山阳县政府、山阳县国土资源局申请缓交，计划：2017年7月底前还款200万元；2017年8月底前还清剩余欠款394.86万元。2017年7月31日盛合镁业缴纳土地出让金200万元，此后再未缴纳。截至目前，山阳盛合镁业有限公司缴纳土地出让金900万元，还拖欠土地出让金394.86万元。山阳县自然资源局未依照法律规定全面依法履行监管职责，致使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。 商洛市商州区人民检察院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、第六十七条第一款、第七十七条第一款、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第十四条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、第十六条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第二十条第三款、第二十三条第二款、《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第五条、第十一条第一款、《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发[2010]34号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号）第一项、第七项之规定，山阳自然资源局对山阳盛合镁业有限公司未依法缴纳土地出让金的违法行为具有监管职责，经山阳县人民检察院发出诉前检察建议督促履职，被告既未依法全面履行职责，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，提起诉讼，请求判令山阳县自然资源局对山阳盛合镁业有限公司未依法缴纳土地出让金的行为依法履行监管职责，维护国家利益和社会公共利益。 公益诉讼起诉人商洛市商州区人民检察院为证明其主张，向本院提交如下证据: 1.征收征用土地协议书两份。证明山阳县人民政府统一征地办公室依法征收山阳县城关镇陈家湾村李沟坦组83.173亩土地、陈家湾村职家坦组89.689亩土地。项目名称山阳县县域工业集中区（一期征地）。 2.关于山阳县2012年度第二批次农用地转用和土地征收的批复（陕政土批〔2013〕755号）。证明陕西省人民政府同意商洛市国土资源局将山阳县城关镇桃园村、五里桥村、陈家湾村14.9767公顷集体农用地转为建设用地，并依法征收为国有。 3．山阳盛合镁业有限公司年产10万吨镁合金生产线建设项目备案的通知、环境影响报告书、建设项目选址意见书、山阳县县域工业集中区管理委员会关于同意山阳盛合镁业有限公司入驻县域工业集中区的函。证明山阳盛合镁业有限公司年产10万吨镁合金生产线建设项目被批准入驻山阳县县域工业集中区的情况。 4.山政国土函〔2014〕29号宗地规划条件设置的函、关于挂牌出让山阳县工业集中区等区域内十宗国有建设用地使用权的请示（山政国土字〔2014〕129号）及批复（山政函〔2014〕68号）、国有建设用地使用权出让公告（山国土告字〔2014〕8号）及出让须知。证明经山阳县人民政府批准，山阳县国土资源局以挂牌方式公开出让山阳县工业集中区等区域10宗国有建设用地使用权（包含编号GY2014-让-15宗地）。 5.山阳盛合镁业有限公司竞买编号为GY2014-让-15地块资料、竞买通知书、国有建设用地使用权出让价格确定记录、挂牌出让竞买报价单、成交确认书、成交公告。证明2014年11月24日，山阳盛合镁业有限公司竟得编号GY2014-让-15地块国有建设用地使用权，成交单价为每平方米375元，成交总价3237.2536万元。 6．国有建设用地使用权出让合同。证明山阳县国土资源局与山阳盛合镁业有限公司签订国有建设用地使用权出让合同，约定出让宗地位于山阳县工业集中区，编号为GY2014-让-15，面积为81973.74平方米，单价为375.00元╱平方米，价款为3074.0152万元；公摊面积为4353.025平方米，价款163.2384万元；成交总价3237.2536万元。并约定了付款方式，违约责任等。 7.出让宗地平面界址图。证明编号为出让宗地界址情况。 8.山国土催字（2015）03号、山国土催字（2016）02号土地出让金催交通知书。证明山阳县国土资源局分别于2015年9月25日、2016年5月23日向山阳盛合镁业有限公司发出土地出让金催交通知书，要求山阳盛合镁业有限公司缴清其拖欠的土地出让金。 9.承诺、山阳盛合镁业有限公司关于申请缓缴土地出让金的请示、还款计划。证明山阳盛合镁业有限公司于2016年8月18日申请缓缴土地出让金的情况。 10.山阳县盛合镁业有限公司董事长刘明厚的询问笔录。证明2014年11月，山阳县盛合镁业有限公司拍得120余亩土地，拖欠了3200余万土地出让金，已经缴纳了700余万元，现还欠2500余万元，山阳县国土资源局催缴过三次，该公司将积极想办法筹措资金，2017年年底全部缴清该公司所欠土地出让金。 11.山阳县人民政府关于收回山阳县盛合镁业有限责任公司一宗国有土地使用权的函（山政函〔2017〕90号）。证明经山阳县人民政府研究决定，依法收回位于县域工业集中区原出让给山阳盛合镁业有限公司该宗面积81973.738平方米（合122.961亩），编号为GY2014-让-15，国有土地使用权中的47444.113平方米（合71.166亩，未建设使用）国有土地使用权，土地交县政府收储，保留出让34529.625平方米（合51.7944亩，已建设使用）国有土地使用权，注销原签订的土地出让成交确认书及土地出让合同。 12.山阳县国土资源局与山阳盛合镁业有限公司签订的国有建设用地使用权出让合同（电子监管号6110242014B00835-1）、宗地平面界址图。证明2017年6月29日，山阳县国土资源局与山阳盛合镁业有限公司重新签订了《国有建设用地使用权合同》，编号为GY2014-让-15，总面积为34529.63平方米，单价为374.99元╱平方米，成交总价1294.8609万元，并明确了该出让宗地的四址。 13.山阳盛合镁业有限公司园区新征土地款缓缴及还款计划的申请书。证明山阳盛合镁业有限公司因资金紧张，申请缓缴拖欠的594.86万元土地出让金，计划2017年7月底前还款200万元，2017年8月底前还清剩余欠款394.86万元。 14.山阳县国土资源局开具的陕西省政府非税收入收款收据4张、山阳盛合镁业有限公司向山阳县财政局城镇建设资金专户转账记录5份。证明山阳盛合镁业有限公司截至2020年8月6日已缴纳土地出让金900万元。 15.立案决定书、检察建议书。证明山阳县人民检察院于2016年5月4日对本案予以立案，于2016年5月6日向山阳县国土资源局发出诉前检察建议，履行了公益诉讼诉前程序。 16.山阳县国土资源局回复（山政国土函(2016)109号）、情况说明。证明山阳县国土资源局2016年6月6日对检察建议进行了回复。 17.山阳县机构改革实施方案。证明因山阳县机构改革，2019年2月24日将山阳县国土资源局的职责及山阳县发展改革局等单位职责整合，组建山阳县自然资源局，作为县政府工作部门，不再保留县国土资源局。 18、指定管辖决定书。 被告山阳县自然资源局辩称，一、山阳县人民检察院向山阳县国土资源局发出检察建议，建议我局对陕西盛合镁业科技集团有限公司（原山阳盛合镁业有限公司）拖欠土地出让金的行为作出处理。我局高度重视，也采取了积极有效催收土地出让金的措施。 2017年6月29日，山阳盛合镁业有限公司在山阳县国有建设用地使用权挂牌出让活动中竞得编号为GY2014-让-15号国有建设用地使用权，并签订了《成交确认书》，该宗地位于山阳县城关街办工业集中区，宗地面积为34529.625平方米。按《成交确认书》约定应在10日内全额缴纳土地出让金，并在15日内签订《国有建设用地使用权出让合同》，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、第六十七条第一款，《中华人民共和国城镇土地使用权出让和暂行条例》第六条、第十四条，《关于招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第二十条第三款、第二十三条第二款之规定，我局积极催收，山阳盛合镁业有限公司从欠缴土地出让金3000余万元到现在所欠土地出让金款项为394.86万元，我局已经尽到了催收土地出让金的义务。 二、我局向陕西盛合镁业科技集团有限公司采取了有效的催收手段，对下欠394.86万元土地出让金唯一的法律途径只有向法院提起诉讼，请求法院依法强制执行。但各种原因未起诉，并非我局故意不作为。 被告山阳县自然资源局为证明其主张，向本院提交如下证据: 1、山阳县自然资源局土地出让金催交通知书。 2、起诉状。 3、律师函。 以上证据，证明被告山阳县自然资源局已经履行职责。 被告山阳县自然资源局对公益诉讼起诉人商洛市商州区人民检察院出示的1-18号证据的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，认为被告已经履行了法定职责。 公益诉讼起诉人商洛市商州区人民检察院对被告山阳县自然资源局出示的证据的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，认为被告未全面履行职责。 合议庭对以上证据评议认为，公益诉讼起诉人商洛市商州区人民检察院提供的证据来源合法，内容客观真实，能够证明案件事实，本院予以采信。被告山阳县自然资源局提供的证据具有真实性和合法性,但不能达到被告证明其依法履行监管职责的证明目的。 经审理查明,2014年12月5日，出让人山阳县国土资源局与受让人山阳盛合镁业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，内容如下：山阳县自然资源局出让给山阳盛合镁业有限公司的宗地位于山阳县工业集中区,宗地编号为GY2014-让-15，宗地面积为81973.74平方米,宗地用途为工业用地,土地使用权出让年期为50年,土地使用权出让金为每平方米375元,出让价款为3074.0152万元。公摊面积为4353.025平方米，价款163.2384万元。共计3237.2536万元。受让人同意本合同签订之日起一次性付清国有建设用地使用权出让价款。同时规定了违约责任，受让人未按照合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款，自滞纳之日，每日按迟延支付款项的千分之一向出让人缴纳违约金，延期付款超60日，经出让人催交仍不支付的，出让人有权解除合同，并可请求受让人赔偿损失。”后山阳盛合镁业有限公司一直未缴纳土地出让金，2015年9月25日，山阳县国土资源局向山阳盛合镁业有限公司发出《土地出让金催交通知书》，限其在2015年10月20日前全额交清3237.2536万元土地出让金。但山阳盛合镁业有限公司并未按期缴纳，山阳县国土资源局也未再对该公司采取其他有效措施，致使山阳盛合镁业有限公司一直未缴纳所欠的土地出让金3237.2536万元。 2016年5月6日，山阳县人民检察院向山阳县国土资源局发出山检行建（2016）3号诉前检察建议书，建议山阳县国土资源局切实增强法律意识，严格按照法律法规全面准确履行职责。积极采取措施，追缴山阳县盛合镁业有限公司拖欠的土地出让金，避免国有资产遭受损失。2016年5月23日，山阳县国土资源局对山阳盛合镁业有限公司发出《土地出让金催交通知书》，限其在2016年5月30日前对尚欠3237.2536万元土地出让金全额交清。但山阳盛合镁业有限公司仍未缴纳，2016年6月6日，山阳县国土资源局向山阳县人民检察院作出书面回复：山阳县山阳盛合镁业有限公司欠缴土地出让金3237.2536万元属实。同时采取以下措施：一是对山阳盛合镁业有限公司下达了《土地出让金催交通知书》，如不能按期缴纳，将依法向山阳县人民法院申请支付令追缴；二是按照目前企业违法占地建设的事实，由监察大队按照前期立案调查取证的资料作出决定，并移送县人民法院执行。 2016年8月18日，山阳盛合镁业有限公司向山阳县人民政府、山阳县国土资源局申请缓交土地出让金，实行分期支付，计划2016年8月20日前支付100万元，2016年12月31日前支付1137.2536万元，2017年12月31日前支付2000万元，结清该宗土地全部出让金。山阳盛合镁业有限公司分别于2016年8月18日缴纳土地出让金100万元，2016年9月2日缴纳土地出让金100万元，2016年12月30日缴纳土地出让金400万元，2017年1月5日缴纳土地出让金100万元，此后未能按照计划依次缴纳。 2017年6月29日，经山阳县政府研究，决定依法收回位于县域工业集中区原出让给山阳盛合镁业有限公司该宗面积81973.738平方米（合122.961亩）国有土地使用权中的47444.113平方米（合71.166亩，未建设使用）国有土地使用权，保留出让34529.625平方米（合51.7944亩，已建设使用），原签订的土地出让成交确认书及电子监管号为6110242014B00835号土地出让合同注销，土地交县政府收储。 2017年6月29日，出让人山阳县国土资源局与受让人山阳盛合镁业有限公司重新签订了《国有建设用地使用权合同》，内容如下：出让宗地位于山阳县工业集中区,出让宗地编号为GY2014-让-15，宗地总面积34529.63平方米，国有建设用地使用权出让价款1294.8609万元。并约定了相关内容。 山阳盛合镁业有限公司此前共缴纳土地出让金700万元，下欠土地出让金594.86万元，并向山阳县政府、山阳县国土资源局申请缓交，计划2017年7月底前还款200万元，2017年8月底前还清剩余欠款394.86万元。2017年7月31日，山阳盛合镁业有限公司缴纳土地出让金200万元，尚欠土地出让金394.8609万元。 另查明，2017年8月，山阳盛合镁业有限公司更名为陕西盛合镁业科技集团有限公司。 2019年2月24日,中共山阳县委、山阳县人民政府印发《山阳县机构改革实施方案》的通知（山字[2019]19号），将山阳县国土资源局的职责与其他部门职责整合,组建山阳县自然资源局,作为县政府工作部门,不再保留山阳县国土资源局。 山阳县自然资源局未依照法律规定全面依法履行监管职责，致使国家利益仍处于受侵害状态。公益诉讼起诉人商洛市商州区人民检察院根据商洛市人民检察院商检五部行公指管(2020)1号指定管辖决定书,向本院提起行政公益诉讼。 本院认为,《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”商洛市商州区人民检察院在提起公益诉讼前依法向山阳县自然资源局发出检察建议,并以山阳县自然资源局在接到检察建议后没有依法全面履行监管职责,国家利益仍处于受侵害状态为由提起诉讼,符合法定起诉条件。 《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定:“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定:“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款规定:“市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。”依据上述规定,被告山阳县自然资源局作为本辖区国土资源行政主管部门,负有本辖区内组织实施土地使用权出让、土地出让金征收等法定职责，本案被告主体资格适格。 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定:“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内,支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的,出让方有权解除合同,并可请求违约赔偿。”本案中,山阳县国土资源局与山阳盛合镁业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》后,山阳盛合镁业有限公司未按约定支付土地出让金,山阳县国土资源局虽进行了多次催缴,但在山阳盛合镁业有限公司拖延不付的情况下,未进一步依法采取有效措施处理。2016年5月6日，山阳县人民检察院向山阳县国土资源局发出检察建议后,山阳县国土资源局在规定期限内进行了回复,但至公益诉讼起诉人向本院提起行政公益诉讼时,陕西盛合镁业科技集团有限公司拖欠的土地出让金仍未收回,国家利益持续处于受侵害状态,因此,应认定山阳县自然资源局未依法全面、适当履行监管职责。被告山阳县自然资源局认为其已经履行了职责,与事实不符,本院不予支持。 综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第三项之规定,判决如下: 责令被告山阳县自然资源局在本判决生效之日起30日内对陕西盛合镁业科技集团有限公司未缴纳土地出让金的行为依法履行法定职责。 案件受理费50元，由山阳县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。 审 判 长 林    增    锋 审 判 员 任    录    齐 审 判 员 赵         徽 人民陪审员 李    刚    振 人民陪审员 李高岐人民陪审员王立祥 人民陪审员 王    濒    鑫 二〇二〇年十一月十九日 书 记 员 王         悦 1