南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终371号 上诉人（一审原告）兰亮生，男，1958年8月31日出生，汉族，住广西柳州市城中区。 被上诉人（一审被告）柳州市自然资源和规划局，住所地广西壮族自治区柳州市高新一路北一巷**。 负责人李继昭，局长。 委托诉讼代理人汪子钰，该局法规科工作人员。 委托诉讼代理人李岳芝，柳州市城中区征地拆迁办公室工作人员。 上诉人兰亮生因诉柳州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）行政决定一案，不服柳州铁路运输法院（2020）桂7101行初272号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审审理查明，兰亮生居住在柳州市城中区××号，系本村村民。其母亲许秀群（于2008年去世）取得宅基地110.60平方米（位于静兰村××），并批准建设有房屋建筑面积287.71平方米。房屋建好后，一直由兰亮生及其母亲共同居住。2005年11月22日，许秀群与六个子女（长子莫文革、次子兰其刚、三子莫文新、长女莫金凤、四子兰亮生、五子兰润生）达成《分房协议书》，内容为：1．兰亮生与许秀群共同居住；2．莫文革、兰其刚、莫文新为居民，自愿放弃房屋继承权；3．莫金凤、兰润生自愿放弃房屋继承权，另外申请要地建房。 2009年12月10日，原柳州市国土资源局（现为市自然资源和规划局）作出《关于柳州市土地交易储备中心桂柳路东段东侧城中村改造项目建设用地预审的复函》，同意项目建设用地（占地面积571205平方米）通过预审。2009年12月28日，柳州市发展和改革委员会作出《关于柳州市土地交易储备中心桂柳路东段东侧城中村改造项目立项的批复》，同意桂柳路东段东侧城中村改造项目立项，规划总面积为571205平方米。2010年12月17日，广西壮族自治区人民政府作出《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2010年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2010〕739号），同意柳州市申报的2010年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案，即同意使用经国务院批准农用地转用和土地征收的土地265.4773公顷，使用国有建设用地23.1469公顷、国有未利用地4.1150公顷，共计292.7392公顷的土地作为柳州市2010年度第一批次城市建设用地。2011年1月27日，柳州市人民政府作出《柳州市人民政府关于同意公告柳州市2010年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案征收土地方案的批复》，同意原柳州市国土资源局所报的柳州市2010年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案征收土地方案。2011年2月24日，柳州市人民政府作出《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2011〕第6号）并予以张贴，公告了建设用地项目名称、用途、征收土地位置、被征地村（组）、地类、面积及补偿费用标准等，告知被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人在2011年2月25日至2011年3月10日间持土地权属证书或其他有关证明材料到柳州市××拆迁办公室拆迁科办理征地补偿登记手续等。2011年3月24日，市自然资源和规划局作出《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2011〕第8号）并予以张贴公告，公告了建设用地项目名称、用途、征收土地位置、被征地村（组）、地类、面积及补偿费用标准，被征地村（组）需要安置的农业人口数量及农业人员安置途径、土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费的支付方式和支付对象，地上附着物补偿标准等，告知被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向市自然资源和规划局提出等。该公告张贴后，在规定的期间内，被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人均无书面不同意见反馈，亦不要求举行听证会。2011年5月9日，柳州市人民政府批准《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》（柳政函〔2010〕第222号），同意对该项目范围内集体土地上的房屋及附属物进行拆迁。市自然资源和规划局履行并完成征地程序后，因涉案土地在规划用地范围内，兰亮生未在规定时间内到指定地点办理房屋拆迁相关手续，市自然资源和规划局于2019年6月23日、6月28日分别向兰亮生送达了《房屋拆迁通知》《办理房屋拆迁手续通知书》，分别告知兰亮生在2019年6月30日前和7月5日前到拆迁公司办公室办理房屋拆迁补偿安置等拆迁手续，并腾空房屋。但兰亮生未在规定期限内到拆迁部门办理房屋拆迁补偿等手续，也未腾空房屋，交出土地。2019年9月25日，柳州市城中区自然资源局（以下简称城中区自然资源局）作出城中资源规划执交字〔2019〕20号《责令限期交出土地处理决定》（以下简称20号交地决定），查明兰亮生位于柳州市城中区××组的土地及地面附着物，土地（含附着物）总面积1.091亩（地块号：6980）；房屋（含附属设施）总建筑面积430.25平方米（其中批准房屋建筑面积287.71平方米，无证建筑面积142.54平方米），该土地及附着物所占用的土地包含在柳州市年第一批次城市建设用地获准征收土地范围内。该处理决定认为兰亮生拒不搬迁、拒不交出已被国家依法征收土地的行为，违反了《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十二条第二款的规定，属于阻挠国家建设征收土地的违法行为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令兰亮生在接到交地决定之日起5日内搬出已被征收土地上的房屋及附属设施，交出房屋及附属设施所占用的土地1.091亩（地块号：6980号）。兰亮生于2019年9月26日收到该交地决定，并把城中区自然资源局作为被告起诉至柳州市城中区人民法院（以下简称城中区法院）要求撤销20号交地决定，城中区法院作出（2020）桂0202行初9号行政裁定书认为兰亮生所诉应是市自然资源和规划局（本案被告），且经释明后不同意变更被告，裁定驳回兰亮生的起诉。兰亮生不服并提起上诉。柳州市中级人民法院作出（2020）桂02行终171号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。2020年6月15日，兰亮生把市自然资源和规划局作为被告起诉到城中区法院，要求判决撤销市自然资源和规划局委托作出的20号交地决定。城中区法院将本案移送至原审法院审理。 另查明，根据中共柳州市委办公室柳办〔2019〕45号《中共柳州市委办公室柳州市人民政府办公室关于印发〈柳州市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（以下简称45号文）第三条（二十二）与城区政府有关职责分工，下列城区内的自然资源和规划管理职责由城区政府负责，第3点规定：负责实施征收集体土地和收回国有土地的补偿安置工作。包括……根据市政府和市自然资源和规划局的委托，承担征地拆迁“两公告一登记”工作，负责办理征地拆迁责令交地、信息公开及信访事项。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对阻挠国家建设征用土地的，有权责令其交出土地。市自然资源和规划局作为柳州市土地行政主管部门，具备作出限期交出土地决定的职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”以及45号文的规定，城中区自然资源局是受市自然资源和规划局的委托，依法向兰亮生作出20号交地决定，因此本案被告市自然资源和规划局主体适格。 关于兰亮生提出20号交地决定涉及的土地登记在母亲许秀群名下，房屋是许秀群及其子女共同建造，因此该处理决定所列当事人欠缺的意见，一审法院认为，涉案土地及房屋原由许秀群和兰亮生共同使用和居住，许秀群去世后，涉案土地及房屋的实际使用人是兰亮生，故20号交地决定将兰亮生作为交出土地的当事人并无不当。至于涉案土地上的房屋可能存在继承的情况，市自然资源和规划局作出征收补偿决定后，相关继承人可以就补偿所得自行分配或通过民事法律程序解决。 综上，市自然资源和规划局征收兰亮生使用的集体土地，取得了广西壮族自治区人民政府的批准，且履行了征收集体土地“两公告一登记”的手续，征地程序合法，一审法院予以确认。市自然资源和规划局委托城中区自然资源局于2019年9月25日作出的20号交地决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，但20号交地决定的告知程序上存在以下问题：1.市自然资源和规划局委托城中区自然资源局作出该处理决定，其不应当又作为复议机关对处理决定予以审查。2.根据《最高人民法院关于同意实施南宁铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖行政案件试点工作的批复》（法〔2018〕6号）以及广西高级人民法院作出《广西壮族自治区高级人民法院关于南宁铁路运输两级法院受理部分行政案件的通知》（桂高法〔2018〕60号）的规定，原由柳州市市辖区法院管辖，以柳州市本级行政执法部门为被告的一审案件由一审法院管辖。因此，本案中，市自然资源和规划局作为适格被告应由一审法院管辖，故20号交地决定告知当事人的管辖法院不当。虽然20号交地决定告知当事人的救济程序不当，但属于程序轻微违法。兰亮生已经向一审法院提起诉讼，对其权利未产生实际影响。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认柳州市自然资源和规划局委托柳州市城中区自然资源局于2019年9月25日作出的20号交地决定违法。 上诉人兰亮生上诉称：1.柳资源规划执交字〔2020〕1号《责令限期交出土地处理决定》（以下简称1号交地决定）与20号交地决定都是针对同一地块(地块号**）、同一房屋及其附属物，内容也一致，只是1号交地决定增加了5个当事人，既然两个决定均以同样的事实理由和法律依据要求同一个当事人交出同一块土地和房屋，那么后一个决定（1号交地决定）送达即生效，则前一个决定（20号交地决定）已被取代而失效，或者由市自然资源和规划局撤销。2.根据《分房协议书》第一条“现有红砖石头结构110㎡的房屋留给我（许秀群）与四子兰亮生居住，以我的名字登记房屋的土地使用证，产权归我所有”，协议所写的房屋为110㎡红砖石头房，而市自然资源和规划局责令交出的房屋面积则是430.25㎡的砖混别墅，可见并不是同一栋房屋；该协议亦明确土地及房屋属许秀群使用、所有，还明确许秀群有子女六人，且该协议没有原件和出处，兰亮生与其他兄弟没有签字，对其真实性不予认可；许秀群去世后，兰亮生与其他兄弟一起居住，一审判决认为许秀群去世后，涉案土地及房屋的实际使用人是兰亮生与事实不符。3.土地及其房屋的实际使用人和所有人为许秀群以及其六个子女，六个子女对房屋都有继承权，对涉案土地和房屋的处置都涉及到六个子女的合法权益,但市自然资源和规划局作出的20号交地决定遗漏了当事人，即许秀群的其他五个子女，剥夺了他们的抗辩、知情利。综上，一审判决认定基本事实不清，证据不足，遗漏当事人，程序违法，请求二审法院撤销一审判决并发回重审或直接改判撤销20号交地决定；本案诉讼费由市自然资源和规划局承担。 被上诉人市自然资源和规划局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持原判，驳回上诉。 市自然资源和规划局在一审庭审后向一审法院提交以下证据：1.兰润生房屋拆迁产权调换安置协议；2.莫金凤房屋拆迁产权调换安置协议；拟证明兰润生、莫金凤在其他地方的房屋已得到安置补偿。上述证据一审时未经质证，本院二审期间，市自然资源和规划局将上述证据作为新证据提交。经组织质证，兰亮生认为该2份证据是在本案一审答辩前已形成，应在一审中提交，故不予质证。兰亮生向本院提交以下证据：1.柳州市城中区人民法院（2020）桂0202行初34号相关材料（案件受理通知书、起诉状、参加诉讼申请书），拟证明在另案中兰亮生、兰其刚、莫金凤、兰润生提起了诉讼，莫文革、莫文新也申请参加了诉讼；2.柳州市城中区城市管理行政执法局（以下简称城中区执法局）作出的《责令限期拆除决定书》，拟证明该决定书针对涉案房屋当事人有4人，而本案当事人只有1人，与城中区执法局认定的当事人相矛盾；3.（2020）桂7101行初328号相关材料（案件受理通知书、起诉状）；4.（2020）桂7101行初338号相关材料（案件受理通知书、起诉状）；以上2份证据拟证明市自然资源和规划局作出的（2020）1号责令限期交出土地处理决定书，针对涉案房屋的当事人有6人；4.许秀群户口本，拟证明户口里有兰润生及其家人，当时与兰亮生一起居住。市自然资源和规划局质证认为，1.证据1-2与本案无关，城中区执法局作出决定的法律依据和市自然资源和规划局作出决定的法律依据不同，两个部门的工作职责和程序也不同，不能因为城中区执法局将其他4人列为当事人，市自然资源和规划局也应将其列为当事人；2.证据3-4的诉讼对象和诉讼请求与本案无关，对其关联性不予认可；3.证据5提供的户口本中，兰润生一页盖了迁出章，因此不能证明在市自然资源和规划局作出责令交地决定时，兰润生与其家人还在一起居住，不认可其证明目的。经审查，本院对双方提供证据的真实性予以确认，但与本案没有关联性，故不予以采纳。 兰亮生对以下一审认定事实有异议：1.一审认定涉案房屋一直由兰亮生及其母亲共同居住不是事实，该房屋由兰亮生和母亲许秀群以及四个兄弟（除了莫金凤）一起居住；2.2005年11月22日，许秀群与六个子女达成的分房协议书不是事实，同时，一审法院也遗漏查明协议中的第一条；3.《柳州市人民政府征收土地公告》《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》两个公告没有证据证明已经公告，且《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》没有公章，没有法律效力；4.公告的照片内容模糊不清，不能确认张贴地点及拍摄人的身份，也不能证明以上两公告进行了公告的告知程序；5.柳政函〔2010〕第222号没有在村里公告，也没有征求村里的意见，这个方案与征地补偿方案没有关联性；6.没有证据证实兰亮生收到《房屋拆迁通知》《办理房屋拆迁手续通知书》，送达书仅有市自然资源和规划局工作人员签字，不符合法律规定。对于以上异议，兰亮生没有提供相应证据予以证实，本院不予支持。 经审查，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，市自然资源和规划局作为柳州市土地行政主管部门，具备作出限期交出土地决定的职权。城中区自然资源局受市自然资源和规划局的委托，依法向兰亮生作出的20号交地决定事实清楚，证据充分，但告知程序不当，一审判决确认其违法，本院予以支持。关于兰亮生认为1号交地决定与20号交地决定内容一致，20号交地决定应在1号交地决定送达生效后失效，或者由市自然资源和规划局撤销的意见。由于本案审查的是20号交地决定的合法性，且兰亮生已对于1号交地决定另案起诉，故对其主张，本院不予支持。关于兰亮生提出20号交地决定遗漏当事人的意见，本院认为涉案土地及房屋原由许秀群和兰亮生共同使用和居住，许秀群去世后，涉案土地及房屋的实际使用人是兰亮生，故20号交地决定将兰亮生作为交出土地的当事人并无不当，对其主张，不予支持。 综上所述，上诉人兰亮生的上诉请求不能成立，应予驳回;一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兰亮生负担。 本判决为终审判决。 长黄顺超审判长黄顺超 员袁宇飞审判员袁宇飞 员贝黄欢审判员贝黄欢 二〇二〇年十一月二十四日 法官助理  理林欢林欢 员黄泽清书记员黄泽清