安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖08行终138号 上诉人（原审原告）潜山县东盛石业有限公司，住所地潜山市官庄镇开发区。 法定代表人王自才，董事长。 委托代理人余同中，潜山市官庄镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）潜山市自然资源和规划局，住所地潜山市梅城镇潜阳路**。 法定代表人江毅，局长。 出庭负责人韩久翔，副局长。 委托代理人程晨阳，安徽上止正律师事务所律师。 委托代理人程若梅，安徽上止正律师事务所实习律师。 上诉人潜山县东盛石业有限公司（以下简称东盛公司）因诉潜山市自然资源和规划局（以下简称潜山市资源规划局）土地管理行政处罚一案，不服安徽省岳西县人民法院（2020）皖0828行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年10月27日公开开庭审理了本案，上诉人东盛公司法定代表人王自才及委托代理人余同中，被上诉人潜山市资源规划局负责人韩久翔及委托代理人程晨阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 东盛公司原审诉称：一、行政处罚事实不清。东盛公司是招商引资企业,2010年，东盛公司根据潜山市资源规划局提供的方案，与光荣组及平峰村签订土地租赁协议开办石材加工厂，租期十五年。其后，潜山市资源规划局审批安排了12134㎡建设用地。2011年12月东盛公司交付了24268元土地管理费。从2011年建厂至今东盛公司一直从事石材加工，获官庄镇人民政府企业纳税贡献奖。2017年，按原潜山县人民政府对石材加工企业综合整治的要求，东盛公司依规进行了整改并获准恢复生产。在此期间，潜山市资源规划局均未提出东盛公司擅自占用耕地问题。二、行政处罚程序不合法。东盛公司在收到处罚告知书后，进行书面申辩，但潜山市资源规划局未采纳；潜山市资源规划局在处罚告知书中未明示东盛公司享有听证的权利。三、潜山市资源规划局土地执法采用双重标准。2011年前后，官庄镇境内26家石材加工企业均无建设用地手续，其中19家自愿关停的企业还获得政府数千万元补偿，潜山市资源规划局仅对东盛公司实施处罚，是采用双重标准。四、超过行政处罚追责时效。东盛公司2011年建厂，如果潜山市资源规划局认为东盛公司占地建厂违法，也已超过两年，应当不予追究。五、东盛公司是招商引资的民营企业，建厂初期得到政府大力支持和土地税收优惠政策，即使用地手续不全，潜山市资源规划局应当配合完善，而不能“朝令夕改”、“一刀切”，让企业血本无归。综上，请求撤销潜山市资源规划局作出的70号处罚决定。 原审法院查明的事实：2010年11月26日，潜山县官庄镇平峰村村委会（甲方）、光荣组村民（乙方）与潜山县闽鑫矿业有限公司（以下简称闽鑫公司）（丙方）签订《转让山地、水田建石材加工厂的协议书》，约定乙方将大小垅山地及两边荒废的水田转让（出租）给丙方建石材加工厂，期限十五年，自2010年12月起至2025年12月止。丙方按山地每亩1100元、水田年租金6000元给付乙方。2010年12月10日闽鑫公司办理企业登记。2011年1月31日闽鑫公司向原潜山县国土部门缴纳了24268元临时用地管理费。2011年前后，闽鑫公司在该地块建造厂房及沉淀池等附属设施从事石材加工销售。2016年2月4日，闽鑫公司的法定代表人由林兴娣变更为王自才，同日，公司注册资本和高级管理人员等也进行了变更。2016年5月18日闽鑫公司通过环保部门验收。2016年12月21日，闽鑫公司的企业名称变更登记为东盛公司，继续进行石材加工销售，但一直未办理企业用地审批手续。2017年6月，原潜山县县委县政府对该县石材企业（包括东盛公司）的环境保护和安全生产开展综合整治行动。同年9月13日潜山县石材企业综合整治行动工作领导小组下发文件，同意东盛公司恢复生产，同时提出“完善相关手续”等五项要求。 2019年4月23日，潜山市资源规划局受理黄小安等人对东盛公司违法占地建厂的信访投诉。同年4月24日，潜山市资源规划局对东盛公司的法定代表人王自才进行调查和现场勘测，王自才陈述该公司没有用地审批手续，勘测笔录中载明东盛公司的用地四至范围，王自才签名确认。在潜山市资源规划局提交的东盛公司两份用地图中分别载明该公司各类占地总面积为12787.45㎡（其中耕地面积8390.97㎡），建筑总面积为1737.21㎡，对此，东盛公司当庭予以认可。潜山市资源规划局提交的《官庄镇土地利用总体规划（2006-2020）东盛石材厂违法占地套合图》标明，东盛公司的建设用地符合官庄镇土地利用总体规划。根据调查的情况，潜山市资源规划局经会议研究，于2019年6月6日将《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》送达王自才本人。东盛公司在收到上述告知书后，于2019年6月14日向潜山市资源规划局提交《情况反映》材料，提出陈述申辩意见。2019年6月17日潜山市资源规划局作出70号处罚决定，对东盛公司未经批准擅自占用集体土地进行厂房及沉淀池建设的行为作出行政处罚。处罚决定书于2019年7月1日送达东盛公司。东盛公司不服，成讼。 原审法院认为，本案争议焦点：潜山市资源规划局对东盛公司作出的行政处罚是否合法。根据土地管理法第六十六条和第七十一条之规定，潜山市资源规划局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对本辖区内土地违法行为有监督检查和实施处罚的职责。企业登记材料证实，东盛公司成立时间是2010年12月10日，是2016年12月21日由闽鑫公司变更登记而来，通过转让，东盛公司承继了闽鑫公司的权利义务。本案中，闽鑫公司在2011年前后，未经批准非法占用集体土地并在该土地上新建建筑物和其他设施的事实存在，东盛公司作为闽鑫公司名称变更后的企业，一直实际占用该土地、厂房进行石材加工，且至今仍未办理用地审批手续，致使该违法行为一直处于连续或继续状态。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款之规定，违法行为有连续或继续状态的，行政处罚追责时效从违法行为终了之日起计算。综上，潜山市资源规划局对东盛公司实施行政处罚主体合法，且未超过追责时效。本案中，潜山市资源规划局在收到相关人员投诉后，即对东盛公司未经批准非法占地的事实进行了调查，同时对涉案非法占地面积和违法建设面积进行了现场勘测，东盛公司对勘测结果，当庭表示无异议，该行政处罚证据确凿。潜山市资源规划局根据调查的事实，依照《土地管理法》第七十六条第一款和《土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对东盛公司作出退还非法占用的土地、没收新建建筑物并处罚款的行政处罚。东盛公司作为闽鑫公司的继受企业，是违法标的物的实际占有人和使用人，也是该违法状态的责任人，应当承担退还非法占用的土地和交出在该土地上新建的建筑物的法律义务。对罚款问题，根据《土地管理法》第七十六条第一款规定，是“可以并处罚款”，即，行政机关是否并处罚款以及罚款数额多少，应当根据当事人的违法情节而定。本案中，潜山市资源规划局无证据证明东盛公司是非法占地和违法建设的初始行为人；客观上讲，造成涉案违法行为存在的原因是多方面的，潜山市资源规划局在对东盛公司作出退还全部所占土地、没收所有建筑物行政处罚的同时，再对其并处127874.5元的罚款，数额过高，明显不当。处罚前，潜山市资源规划局依法进行了调查，将处罚告知书和听证告知书送达东盛公司，听取陈述申辩，在经集体研究后作出处罚决定，并在法定期限内将处罚决定书送达东盛公司，程序合法。综上所述，潜山市资源规划局依法定职权对东盛公司作出责令退还非法占用的土地和没收在该土地上新建的建筑物的行政处罚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，东盛公司要求撤销潜山市资源规划局上述行政处罚，原审法院不予支持；潜山市资源规划局并处罚款的数额明显不当，原审法院依法予以变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条、第六十九条之规定，判决：一、变更潜山市资源规划局作出的潜自然资罚决字（2019）70号《行政处罚决定书》中处罚主文第3项，对东盛公司“并处罚款人民币127874.5元”，改为：并处罚款人民币20000元。二、驳回东盛公司要求撤销潜山市资源规划局作出的潜自然资罚决字（2019）70号《行政处罚决定书》中处罚主文第1项（责令退还违法占用的集体土地12787.45平方米）和第2项（没收在违法占用土地上新建的建筑物1737.21平方米）的诉讼请求。 东盛公司上诉称：上诉人不服原审判决，提出上诉，理由如下：1.事实不清，证据不足。闽鑫公司是取得临时用地许可，并缴纳土地管理费后建厂从事石材加工销售，而且原审中被上诉人认可收取闽鑫公司土地管理费的事实，这充分证明闽鑫公司初始取得被上诉人许可。2017年9月13日，潜山县石材企业综合整治行动工作领导小组下文：同意东盛公司恢复生产，更能印证闽鑫矿业或上诉人不存在未经批准擅自占地的违法行为，而原审认为闽鑫公司未经批准非法占用集体土地违法事实存在。而事实是，闽鑫矿业在2011年1月30日已合法取得12134㎡临时用地准许。2.上诉人作为行政处罚的主体不适格。上诉人和被上诉人在原审中均递交企业登记信息，足以确认上诉人与闽鑫公司是两个不同的企业：闽鑫公司是2010年12月10日依法成立的股份有限公司，注册资金为100万元，2016年12月21日注销。而东盛公司成立于2016年12月10日，自然人控股，由王自才占股100%,注册资金为600万元。这是两个完全独立的企业，双方无任何重叠和关联部分，也非原审认定仅高级管理人员变更。被上诉人将闽鑫公司违法犯罪行为的处罚后果由上诉人承担是极不公正，也无任何法律依据。3.地类未查明。2011年1月30日，被上诉人收取上诉人土地管理费后，安排闽鑫公司12134㎡临时用地，土地性质由农村集体土地变为建设用地，根据《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.2规定：违法用地发生时，该用地已批准为建设用地，应当按建设用地判定，而被上诉人未调查核实占用土地的现状地类，原审也未明释，即作出被诉行政处罚,该处罚应被撤销。4.适用法律不当。综合本案事实，涉案的土地案件，应适用于《中华人民共和国土地管理法》第五十七条和第八十条规定。因为涉案土地属闽鑫公司，在被上诉人方取得临时用地许可，依法与村委会签订临时用地合同，依约支付临时用地补偿费，如果闽鑫公司存在违法行为，也只是临时用地到期后未归还。综上，原审判决有失公正，依法应当撤销。上诉人上诉请求：1.撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求，撤销被上诉人所作出的（2019)70号行政处罚决定；2.两审诉讼费用由潜山市资源规划局承担。 潜山市资源规划局辩称：一、原审认定上诉人非法占地事实清楚，证据充分。上诉人2013年缴纳的是临时使用土地费，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第三款规定，期限不超过两年。被上诉人2019年4月进行现场勘测调查时，上诉人的法定代表人确认2018年7月份未经批准擅自占用林地与耕地进行了石材加工的事实，原审庭审调查时上诉人对勘测结果也无异议。二、被上诉人将上诉人作为行政处罚的被处罚主体，原审予以支持并无不当。上诉人由闽鑫公司变更而来，两者具有法律上的承继关系，况且被上诉人对上诉人开展现场勘测调查时，上诉人法定代表人已确认2018年7月份未经批准，擅自占用12787.45平方米（加工区7769.49平方米+沉淀池5017.96平方米）林地与耕地进行石材加工的事实。三、土地种类已查明为林地与耕地。判定违法种类时已进行了现场套合，确定为林地和耕地，涉案地块未批准为建设用地，未办理农用地转用手续。四、被上诉人及原审适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条非法占地的处罚规定并无不当。该法五十七条仅涉及临时使用土地的批准、合同内容和使用期限，并未规定超过期限后非法占地的处罚，第八十条则是规定侵占征地补偿款的法律责任，与本案争议无关联。总之，原审认定事实清楚，适用法律正确。请二审法院驳回上诉，维持原判。 潜山市资源规划局向原审法院提交的证据： 第一组职权依据：1.《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条；2.《土地管理法》第七十六条第一款。共同证明潜山市资源规划局的权限和职责。 第二组认定事实的证据：3.《营业执照》及法定代表人身份证复印件、企业登记信息、《转让山地、水田建石材加工厂的协议书》、《领条》、《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》、《现场勘测笔录》、《询问笔录》、《东盛矿业有限公司用地图》、土地现状调查照片、《官庄镇土地利用总体规划东盛石材厂违法占地套合图》、《用地情况示意图》。共同证明，东盛公司存在违法占地的行为；涉案建设用地符合官庄镇建设用地总体规划。 第三组，适用的法律：4.《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款，第三十六条，第四十三条。5.《土地管理法》第七十六第一款，《土地管理法实施条例》第四十二条。共同证明，潜山市资源规划局对东盛公司违法占地行为实施行政处罚适用法律法规正确，处罚适当。 第四组，处罚程序的证据：6.《关于东盛矿业有限公司的举报及诉求信》、《行政程序受理告知书》及送达回证、《立案呈批表》、《依法履职情况答复书》及送达回证、《案件会审记录》、《违法案件处理决定呈报表》、《行政处罚告知书》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证、《行政处罚决定书》及送达回证。共同证明潜山市资源规划局对东盛公司作出的行政处罚程序合法。 东盛公司向原审法院提交的证据： 1.私营企业基本注册信息查询单，证明东盛公司和潜山县闽鑫矿业有限公司（以下简称闽鑫公司）系同一企业，于2016年12月21日变更名称。 2.转让山地水田建石材加工厂的协议书，证明东盛公司依法取得土地使用权；该地块是荒山和废弃农田，并非耕地。 3.安徽省政府非税收入专用收据，证明东盛公司于2011年向潜山市资源规划局缴纳了临时用地管理费，潜山市资源规划局许可东盛公司建厂，东盛公司用地符合规划。 4.潜山县委县政府办秘（2017）34号文件，证明在潜山县石材企业综合整治中，东盛公司系整治对象，潜山市资源规划局是参加综合整治的单位且已派员参加。 5.潜石整（2017）8号文件，证明东盛公司符合整治验收标准，各职能部门（包括潜山市资源规划局）验收后同意东盛公司恢复生产，东盛公司生产加工石材行为合法。 6.2014年、2015年奖牌照片，证明辖区政府对东盛公司工作的肯定以及东盛公司存在的必要性和合法性。 7.行政处罚告知书，证明潜山市资源规划局处罚事实不清，未告知东盛公司享有听证权。 8.情况反映材料，证明东盛公司在收到处罚告知书后，向潜山市资源规划局陈述建厂经过、理由和意见，潜山市资源规划局未采纳。 9.行政处罚决定书，证明潜山市资源规划局处罚事实不清，适法不当；潜山市资源规划局认定东盛公司放弃陈述申辩和听证权利与事实不符。 以上证据均已随卷移送本院。经审理，原审法院对证据的审核认定符合法律规定。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：本案争议焦点是潜山市资源规划局对东盛公司作出的行政处罚是否合法。《土地管理法》（2004年修正版）第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案上诉人实际占用案涉土地、厂房进行石材加工，且至今仍未依法办理用地审批手续，上诉人未经批准非法占地的事实客观存在。上诉人是违法标的物的实际占有人和使用人，也是该违法状态的责任人，应当承担退还非法占用的土地和交出在该土地上新建的建筑物的法律义务。潜山市资源规划局在收到相关人员投诉后，对事实进行了调查，同时对涉案非法占地面积和违法建设面积进行了现场勘测，该行政处罚证据确凿。潜山市资源规划局在处罚前履行了处罚前告知义务，听取陈述、申辩，在经集体研究后作出处罚决定，行政处罚程序合法。 考虑到无证据证明上诉人是非法占地和违法建设的初始行为人，被上诉人对上诉人并处127874.5元的罚款，数额过高，明显不当。原审判决变更罚款数额适当。综上，原审判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潜山县东盛石业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 明 审判员 刘 鑫 审判员 汪雨情 二〇二〇年十一月十八日 法官助理江曙 书记员朱亦然 附：适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；