重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终571号 上诉人（一审原告）陈显忠，男，汉族，1944年8月17日出生，住重庆市九龙坡区。 委托诉讼代理人向前，重庆万友律师事务所律师。 委托诉讼代理人顾杨波，北京大成（成都）律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）四川省武胜县经济合作后勤服务中心，住所地四川省广安市武胜县沿口镇振兴路会展中心**。 法定代表人陈卓，局长。 委托诉讼代理人顾杨波，北京大成（成都）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人何兵，重庆市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人张勇，中渡律师事务所律师。 一审第三人重庆市九龙坡区规划和自然资源局，住，住所地重庆市九龙坡区直港大道**/div> 法定代表人蒋峰，局长。 委托诉讼代理人严晏，重庆市九龙坡区规划和自然资源局工作人员。 陈显忠因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政裁决一案，陈显忠、四川省武胜县经济合作后勤服务中心（原四川省武胜县投资促进四局，简称武胜四局，现更名为四川省武胜县经济合作后勤服务中心）不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初221号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审审理查明，1992年12月28日，重庆市政府作出《重庆市人民政府关于石桥高新技术开发办公室征用土地的批复》(重府地〔1992〕565号)，批准征收原石桥乡白合村柳背桥经济合作社全部集体土地，并撤销建制。2010年4月2日，重庆市高新区管委会发布《关于柳背桥、双巷子经济合作社拆迁补偿安置实施细则的通知》(渝高技委发〔2010〕3号)。2010年4月12日，原重庆市国土房管局高新区分局发布《关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》(2010第1号)，启动柳背桥、双巷子房屋拆迁补偿工作。 陈显忠不属于原石桥乡白合村柳背桥经济合作社农业人口，不属于本次征地人员及住房安置对象。陈显忠持有乡村房屋所有权证，登记所有权性质为集体，房屋用途为综合楼，砖混结构，建筑面积2328平方米。2017年10月30日，重庆市九龙坡区征地实施机构现场据实清理登记，陈显忠在清理登记表上签字确认。重庆同诚房地产土地资产评估有限公司按照清理登记表上房屋面积及结构进行评估，评估总价为386.93万元。2018年2月12日，重庆高新区征地服务中心向陈显忠发出《征地拆迁房屋补偿通知书》，告知陈显忠对其房屋的调查结果及补偿金额。陈显忠对此补偿方案不服，向重庆市九龙坡区人民政府申请协调，请求对其房屋参照国有土地上房屋征收标准予以补偿，因协调不成，重庆市九龙坡区人民政府于2018年12月作出协调意见书，并告知陈显忠可向重庆市政府申请裁决。2019年1月7日，陈显忠向重庆市政府申请裁决。请求：1.对陈显忠位于高新区原百合村柳背桥一栋房屋（武胜会所）的征地拆迁补偿标准进行裁决；2.请求参照国有土地上房屋征收补偿标准对该房屋予以补偿；3.请求将陈显忠依法享有该房屋的补偿款30%的份额直接支付给陈显忠。2019年1月29日，重庆市政府作出《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕29号，简称《裁决书》），裁决对陈显忠要求对其房屋参照国有土地上房屋征收标准予以安置补偿不予支持；对陈显忠请求将其享有的30%的房屋补偿款支付陈显忠的请求予以支持。该裁决书已邮寄送达陈显忠。 一审另查明，1993年3月25日，武胜县人民政府驻重庆办事处与重庆石桥民政企业公司签订《关于合资开发八达综合楼的合同》（涉案房屋）。 重庆同诚房地产土地资产评估有限公司按照清理登记表上房屋面积及结构进行评估，原重庆市九龙坡区国土资源管理分局对被拆迁房屋及构筑物补偿内容为：1、综合楼（砖混）：2328㎡×1400元/㎡=3259200元；2、办公室（砖墙石棉瓦）：81.5㎡×870元/㎡=70905元；3、车间（砖墙石棉瓦）：68.5㎡×870元/㎡=59595元；4、库房（砖墙石棉瓦）：15.58㎡×870元/㎡=135555元；5、厕所（砖墙石棉瓦）：4.32㎡×870元/㎡=3758元；6、库房（砖墙彩钢）：32.71㎡×870元/㎡=28458元；7、接待室（彩钢房）：34.04㎡×810元/㎡=27572元；8、废品房（砖墙彩钢）：34.85㎡×870元/㎡=30320元；9、门卫室（砖墙石棉瓦）：7.44㎡×870元/㎡=6473元；10、主楼副楼（砖墙石棉瓦）：35.64㎡×870元/㎡=31007元；11、主楼顶（砖墙彩钢）：305.52㎡×870元/㎡=265802元；12、钢柱彩钢棚：345.26㎡×210元/㎡=72505元。十二项合计补偿金额3869150元。补偿项目第一项陈显忠持有合法权属证书，第二至十二项未经有权批准机关批准建设，且无合法权属证书。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”重庆市政府作为批准征用土地的人民政府，具有对陈显忠提出的征地补偿安置标准裁决申请进行裁决的职权。重庆市政府受理裁决申请后，在法定期限内，依照法定程序作出裁决决定，并将裁决书送达陈显忠，其裁决程序合法。 一、关于陈显忠的房屋是国有土地上房屋还是集体土地上房屋的争议焦点。陈显忠持有房产证为乡村房屋所有权证，登记所有权性质为集体。且陈显忠并未提供其房屋获得划拨的相关手续。尽管征地批复上有“按行政划拨的方式划拨给石桥高新技术开发办公室作为华新机械厂等九个企业的还建和修住宅工程用地”的表述，但陈显忠并未提供证据证明，该土地已经通过划拨方式划拨给陈显忠，故陈显忠的房屋仍然属于集体土地上的房屋，其称涉案房屋属于国有土地上的房屋的理由不能成立。 二、关于陈显忠的房屋能否按照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿的争议焦点。实践中，有些农村集体土地虽然已经被批准征收，但由于种种原因，有关部门对农村集体土地上的房屋没有补偿，也一直由原住户继续使用。若干年后，有关部门补偿安置时，房屋所在的地方已经纳入城市规划区，周围的房屋价格已经城市化，如果仍然按照农村集体土地上附着物的标准补偿，难以解决农民的居住问题。因此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”它针对的对象是住房安置对象，解决的问题是被征地农民的住房安置问题。本案陈显忠不属于住房安置对象，其在集体经济组织土地上建设的房屋不属于住房。第三人重庆市九龙坡区规划和自然资源局经过评估后，按照评估价格对其安置补偿并无不当。陈显忠请求按照国有土地上房屋标准予以补偿亦无法律依据，不予支持。 另，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及《重庆市土地管理规定》第三十七条第三项之规定，重庆市政府裁决的范围是被征地单位和个人对征地补偿标准或者征地补偿安置方案有异议。而关于房屋被征收后，安置补偿对象对安置补偿费用的支付比例及支付对象等要求显然不属于裁决范围，重庆市政府对此予以裁决，属于适用法律错误。综上，重庆市政府作出的安置补偿裁决部分适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决：一、撤销重庆市人民政府作出的渝府地裁〔2019〕29号征地补偿安置争议裁决的第二项内容；二、驳回陈显忠的其他诉讼请求。 陈显忠、四川省武胜县经济合作后勤服务中心上诉称，一审判决认定事实不清，分配举证责任错误。重庆市九龙坡区规划和自然资源局陈述也认可行政划拨土地给与重庆石桥民政企业公司修建房屋。2010年再次就被拆迁房屋所在地实施土地征收，所涉土地应为原划拨使用的国有土地。重庆市政府应当承担涉案土地为集体土地事实的举证责任。一审法院错误理解《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定，请求参照执行国有土地征收补偿标准的主体为土地权利人，并未只限定为住房安置对象作出相应限制。一审判决撤销裁决第二项内容侵害武胜四局作为“八达综合楼”合资经营者的合法权利，适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审判决，予以改判。 重庆市政府、重庆市九龙坡区规划和自然资源局二审中未向本院提交书面答辩意见。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了证据如下： 1.《重庆市人民政府关于石桥高新技术开发办公室征用土地的批复》(重府地〔1992〕565号)； 2.重庆高新区管委会关于印发《柳背桥、双巷子经济合作社拆迁补偿安置实施细则》的通知（渝高技委发﹝2010﹞3号）； 3.《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》（2010年第1号）； 证据1-3，拟证明陈显忠的房屋所在集体土地已经依法征收。 4.乡村房屋所有权证； 5.《关于合资开发八达综合楼的合同》； 6.《关于合资开发八达综合楼（后更名为重庆柏林饭店）的补充协议》； 7.《关于实施重庆石桥民政企业公司改制的决定》； 8.《建筑物补偿清理登记表》； 9.《房地产咨询报告》； 10.《征地拆迁房屋补偿通知书》； 证据4-10，拟证明（1）陈显忠房屋在征地红线范围内，持有乡村房屋所有权证，证载权利人为陈显忠、重庆石桥民政企业公司，登记所有权性质为集体，房屋用途为综合楼，砖混结构，建筑面积为2328平方米；（2）该房屋系四川省武胜县人民政府驻重庆办事处与重庆石桥民政企业公司合资修建，双方1993年3月15日签订的《关于合资开发八达综合楼的合同》，约定“如因不可抗力的因素造成双方必须解体，其资金分配按双方投资比例分配”；1995年5月26日双方签订的《关于合资开发八达综合楼（后更名为重庆柏林饭店）的补充协议》明确了四川省武胜县人民政府驻重庆办事处投资比例为70%，重庆石桥民政企业公司投资比例为30%；（3）2006年8月12日渝州路街道办事处作出《关于实施重庆石桥民政企业公司改制的决定》，同意重庆石桥民政企业公司改制为民营所有制企业（陈显忠私人），街道对公司的所有资产进行评估作折旧处置，以实物形式一次性转让给陈显忠；（4）2017年10月30日，九龙坡区征地实施机构对该房屋进行清理丈量，陈显忠在清理登记表上签字确认；（5）九龙坡区征地实施机构委托对清理丈量的建（构）筑物评估，评估总价为386.93万元，并按评估总价向陈显忠发出征地拆迁房屋补偿通知书。 11.《征地补偿安置争议协调意见书》（九龙坡府协﹝2018﹞24号）； 12.行政裁决申请书； 13.征地补偿安置争议裁决材料收件单； 14.《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁﹝2019﹞29号）及快递单； 证据11-14，拟证明重庆市政府作出涉诉裁决的程序合法。 陈显忠向一审法院提交并举示证据如下： 1.《关于撤销武胜县人民政府驻成都办事处和武胜县人民政府驻重庆办事处的通知》（武机编发〔2015〕59号），拟证明武胜办事处与武胜四局的继受转让； 2.原重庆市沙坪坝区国土局向石桥公司颁发的土地使用权证，拟证明陈显忠及第三人武胜四局系土地权利人； 3.《重庆高新区管委会办公室关于支持武胜会馆征地拆迁的函》； 4.《征地拆迁房屋补偿通知书》； 5.《行政处理决定书》（九龙坡国土监[处理决定]〔2018〕23号）； 证据3-5，拟证明在实际拆迁中重庆市九龙坡区规划和自然资源局是知道武胜四局作为第三人，但是在所有行政程序中均没有将武胜四局纳入当中； 6.（2016）渝行终176号行政判决，拟证明赵国凤也是柳背桥社，法院已经确认按照国有土地房屋进行补偿。已经确认在改制的时候柳背桥社已经全部纳入城市规划区。 第三人重庆市九龙坡区规划和自然资源局、武胜四局未向一审法院提交证据。 经一审庭审质证，陈显忠对重庆市政府举示证据的质证意见为：证据1-3真实性与关联性没有异议，对证明目的有异议。在重府地〔1992〕565号批复中已经明确被征收土地按划拨方式给高新区技术开发区，在征收后，已经是国有土地。被拆迁的房屋是在1992年征收后，才修建的房屋。证据4-10真实性、关联性没有异议，但不能达到重庆市政府证明目的。登记的状态是当时的状态，不是现在状态。重府地〔1992〕565号文件已经明确土地是划拨土地，在乡村房屋所有证上没有载明土地性质，只是登记了房屋所有权性质是集体。街道办事处对原石桥公司所有权进行处理，那么也不是集体资产，房屋性质也应该是国有。证据11-14真实性关联系没有异议，但是重庆市九龙坡区规划和自然资源局知道武胜四局应该作为权利人参加行政程序，虽然重庆市政府在裁决中将武胜四局作为了权利人，但是在具体行政程序中未通知武胜四局参加，属于程序违法。重庆市政府对证据1无异议，认为证据2陈显忠提交的土地使用权证不全，从其内容显示是农村土地使用权证。对证据3-5真实性、合法性无异议，但是不能达到证明目的，武胜四局没有作为安置补偿申请人申请裁决，裁决是依申请的行政行为，不通知武胜四局参加裁决是正确的。对证据6真实性、合法性没有异议，但是不能达到证明目的。赵国凤是原农村经济组织成员，与陈显忠存在主体差异。第三人重庆市九龙坡区规划和自然资源局与重庆市政府质证意见一致。第三人武胜四局质证意见与陈显忠相同。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：重庆市政府的证据7与案件不具有关联性，不予采信，其余证据真实、合法与案件具有关联性，予以采信。陈显忠提交的证据6与案件不具有关联性，不予采信；其他证据真实、合法与案件具有关联性，予以采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。 二审另查明，重庆石桥民政企业公司在1992年因石桥铺高科技开发园建设需要搬迁，市政府划拨取得18870平方米的土地，持有土地证。原重庆石桥民政企业公司与原武胜县人民政府驻重庆办事处共同投资在划拨的土地上联建“八达综合楼”，1994年12月10日取得《乡村房屋所有权证》，“所有权性质”登记为集体，“建筑面积”为2328平方米，“所有权人”登记为重庆石桥民政企业公司。1995年5月26日双方签订《补充协议》明确重庆石桥民政企业公司占房屋30%，原武胜县人民政府驻重庆办事处占70%。2006年8月22日，重庆市九龙坡区人民政府渝州路街道办事处签发《关于实施重庆石桥民政企业公司改制的决定》，明确街道对公司的所有资产进行评估折旧处置，以实物形式一次性转让给公司负责人陈显忠，陈显忠获得拆迁房屋中重庆石桥民政企业公司持有的相应权益。2015年12月14日武胜县机构编制委员会签发武机编发〔2015〕59号《通知》，撤销了原武胜县人民政府驻重庆办事处，明确原武胜办事处的“人、财、物”等权利与义务由第三人武胜四局继受。 本院认为，关于涉案房屋性质问题。根据《重庆市征地补偿安置办法》第六条规定：“地上;地上建筑物补偿以集体土地使用权证和农村房屋所有权证登记的合法面积为准计算物按实计算。青苗补偿按征地时实际种植面积计算”，第十二条规定：“征地拆迁具有土地使用权属证书和其他合法权证的企业建（构）筑物，按重置价格计算补偿费用后，原建（构）筑物归国定所有，由土地行政主管部门负责处置。被拆迁企业的搬迁损失费（含设备搬迁损耗、停工损失及搬迁费）按所搬迁设备的折旧后净值的15％至20％计算。”本案中，虽然重庆石桥民政企业公司在1992年因石桥铺高科技开发园建设需要搬迁取得划拨土地之后与原武胜县人民政府驻重庆办事处共同投资联建“八达综合楼”，但房屋建成之后于1994年12月10日该企业取得的《乡村房屋所有权证》中“所有权性质”明确载明为“集体”并非为“国有”土地，陈显忠本人系通过企业改制而获得原重庆石桥民政企业公司的资产，其行政程序中并没有提供相应证据足以推翻《乡村房屋所有权证》上述认定，故上诉称涉案房屋属于国有土地上的房屋的理由不能成立。 关于涉案房屋能否参照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，1992年12月28日，《重庆市人民政府关于石桥高新技术开发办公室征用土地的批复》(重府地〔1992〕565号)，批准征收原石桥乡白合村柳背桥经济合作社全部集体土地，并撤销建制。该社人员农转非安置、集体资产补偿等工作已经完成，但部分房屋并未拆迁安置。直到2010年4月12日，原重庆市国土房管局高新区分局发布《关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》(2010第1号)，启动柳背桥、双巷子房屋拆迁补偿工作。原柳背桥社已于2009年被高新区管委会纳入“城中村”改造范围，故纳入城市规划区的房屋可以参照国有土地上房屋征收补偿标准进行安置补偿。仅从表面上看，陈显忠提出的请求为涉案房屋参照国有土地上房屋征收补偿标准，但结合其上述所提出涉案房屋性质为国有土地上房屋的内容进行关联分析，其诉讼的目的实质为基于涉案房屋的土地为“国有土地”，达到实现将该房屋的“土地补偿”一并纳入征收补偿的范围。而陈显忠的涉案房屋本身系通过企业改制而获得原重庆石桥民政企业公司的“八达综合楼”相关资产，与征地村民适用住房安置补偿标准不同，只能适用《重庆市征地补偿安置办法》第十二条规定的集体（企业）补偿标准予以相应补偿。2010年4月2日，重庆市高新区管委会发布《柳背桥、双巷子经济合作社拆迁补偿安置实施细则的通知》(渝高技委发〔2010〕3号)明确载明：“集体（企业）持有集体土地使用权证和乡村房屋所有权证的，有证面积房屋参照评估后的重置价格予以补偿”，该规定与《重庆市征地补偿安置办法》第十二条规定：“征地拆迁具有土地使用权属证书和其他合法权证的企业建（构）筑物，按重置价格计算补偿费用后，原建（构）筑物归国定所有，由土地行政主管部门负责处置。被拆迁企业的搬迁损失费（含设备搬迁损耗、停工损失及搬迁费）按所搬迁设备的折旧后净值的15％至20％计算”原则基本一致，即涉及房屋的重置价格并不包含土地价值在内，仅存在重置价格评估与否差别，而之所以增设相应评估程序，是因为可以充分保障当事人的补偿权益，保证公平、公正实现补偿，故陈显忠请求按照国有土地上房屋标准实现其“土地补偿”的理由于法无据，本院不予支持。重庆市九龙坡区规划和自然资源局实施征收中委托了重庆同诚房地产土地资产评估有限公司进行评估，《房地产咨询报告》也是按照清理登记表登记房屋面积及结构并进行“重置价格”评估，符合《重庆市征地补偿安置办法》第十二条相关规定。至于咨询报告是否遵照“重置价格”相关技术标准进行具体评估计算，当事人可以依照评估程序依法主张权利。 另外，一审判决认为：“《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：‘征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。’针对的对象是住房安置对象，解决的问题是被征地农民的住房安置问题”的理由存在明显认识错误，该规定请求适用对象并非仅限于“住房安置对象”一类人员，本院予以指出并纠正。 陈显忠提出“将申请人依法享有该房屋的补偿款30%的份额直接支付给申请人的请求”仅涉及合资双方当事人之间的内部民事权利义务，并不涉及权利人所对外主张的补偿利益等行政争议，况且“八达综合楼”房屋安置补偿费用的支付比例及支付对象与当事人签订合资协议内容相符且各方当事人对此并无争议，并无请求行政机关裁决之实益所在。一审法院针对安置补偿对象对安置补偿费用的支付比例及支付对象等请求不属于裁决范围已经进行阐述，故本院不再赘述。 综上，鉴于陈显忠、四川省武胜县经济合作后勤服务中心的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费共计100元，由上诉人陈显忠、四川省武胜县经济合作后勤服务中心各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  许 鹏 审判员  龙贤仲 二〇二〇年十一月十六日 书记员  张婉婷