福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 （2020××闽01**行初233号 原告:郑秀如，女，汉族，1955年6月20日出生，住福建省福州市仓山区。 委托诉讼代理人:胡宝岭，北京京平律师事务所律师。 委托诉讼代理人:王娟娟，北京蓝科律师事务所律师。 被告:福州市仓山区住房保障和房产管理局，住所地福州市仓山区下藤路十锦小区**楼。 负责人:林烽，局长。 委托诉讼代理人:吴雪兰，女，工作人员。 委托诉讼代理人:方传勇，福建新世通律师事务所律师。 原告郑秀如不服被告福州市仓山区住房保障和房产管理局于2020年4月28日作出的仓房征撤字［2020］28号《撤销（协议编号：ＤＮＭＡ2058101××决定书》一案，于2020年6月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告郑秀如及委托代理人胡宝岭、王娟娟、被告的诉讼委托代理人吴雪兰、方传勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2020年4月28日作出的仓房征撤字［2020］28号《撤销（协议编号：ＤＮＭＡ2058101××决定书》，内容：因东部3＃农民新城地块（福州东部新城3号社会保障房××项目建设需要，本局发布了仓房征［2018］9号《东部3号农民新城地块（福州东部新城3号社会保障房××项目集体土地房屋征收补偿方案》，对坐落于仓山区城门镇下洋村山边（无门牌号××的房屋实施征收补偿。2018年9月14日，本局与你就该房屋按照无产权房屋认定流程签订了《房屋征收补偿安置协议书》（协议编号：ＤＮＭＡ2058101××。经核查，与你户签订该协议是根据你户报告和具结，采取城门镇人民政府、三江口指挥部、征收实施单位三江口房屋征收有限公司和所在村下洋村民委员会“四方认定”的方式，将该原为工业厂房、车间等生产性建筑共56.46平方米认定为具备居住条件的住宅，并按照榕政办［2013］100号《福州市房屋征收补偿实施细则》中第六条关于1984年1月5日至2004年10月26日建造的无产权房屋采用“752”维权政策将总建筑面积393.4平方米折算确权面积160.93平方米予以货币补偿，共可领取货币补偿、补助及奖励费共计3274013元，不符合我市现行征迁政策。本局已于2019年12月23日向你公告送达了撤销该协议的告知书，你提出书面异议，经审查，该异议不成立，故本局不予采纳。现本局决定撤销该协议，重新与你签订征收补偿协议。请你收到本决定书后10日内与征收实施单位联系依法重新签订征收补偿协议。如对本决定不服，你可自收到本决定书之日起60日内向仓山区人民政府或福州市仓山区住房保障和房产管理局申请行政复议或在6个月内向福州市鼓楼区人民法院或仓山区人民法院提起行政诉讼。 原告郑秀如诉称，2018年9月14日，原告与被告共同签订了《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：ＤＮＭＡ2058101××。《房屋征收补偿安置协议书》,明确约定了双方的权利义务，按照约定，被告应向原告给付补偿、补助及奖励费共计3274013元。上述协议书经三方签名、盖章，已经发生法律效力。2019年12月23日，被告对原告作出《撤销（协议编号：ＤＮＭＡ2058101××告知书》，以《房屋征收补偿安置协议书》不符合本市现行征迁政策为由，告知原告撤销该协议书。原告对此不服，提出书面异议，被告于2020年4月28日仍以上述理由对原告作出《撤销（协议编号：ＤＮＭＡ2058101××决定书》，正式决定撤销该协议书。原告认为，该协议书是合法有效的行政协议，对于原、被告双方均具有拘束力，均应依法、依约全面、及时地履行协议所约定的义务。已经生效的行政协议，在没有违反法律强制性规定的情况下，不得任意撤销或变更。因此，被告对于该协议书的撤销没有法律依据，在实体及程序上均违法。撤销行政协议的权力，同样属于法定职权，即使是理论上所称的“行政优益权”，也必须在有法律明文规定的前提下都能行使。否则，如果允许行政机关动辄以政策变动为由随意撤销行政协议，势必使行政协议的内容难以确定，行政相对人的依赖利益难以保障。本案被告仅以该协议书不符合本市现行征迁政策为由予以撤销，严重违背了契约精神，亦有违法治政府、诚信政府建设的要求。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，判令1、撤销被告作出的仓房征撤字〔2020〕28号《撤销〈房屋征收补偿安置协议书〉（协议编号：ＤＮＭＡ2058101××决定书》；2、被告限期履行《房屋征收补偿安置协议书》中规定的义务，即向原告给付补偿、补助及奖励费共计3274013元；3、本案诉讼费由被告负担。 原告向本院提交如下证据：B1.《房屋征收补偿安置协议书》、《房屋征收补偿费用确认表》及《搬迁顺序号码单》，证明原、被告及房屋征收实施单位签订该协议书，该行政协议合法有效；在该协议书及《房屋征收补偿费用确认表》中，各方对被征收房屋的基本情况和补偿安置的面积均予以确认，确定原告应得的补偿、补助及奖励费共计3274013元，内容明确、具体、符合法律规定，因而原告诉请被告继续履行该行政协议具有充分的事实依据及法律依据。 Ｂ2.《撤销（协议编号：ＤＮＭＡ2058101××告知书》及《撤销（协议编号：ＤＮＭＡ2058101××决定书》，证明被告在没有任何事实及法律依据的前提下，作出单方撤销行政协议的行为，明显属于随意违约。 B3.仓三指专题纪要[2019]58号，证明征迁指挥部于2019年3月29日以《会议纪要》的形式，对涉案房屋因历史原因被地形图标注为“车间”，但上述房屋于2004年前均已改作住宅使用，并经四方认定，具备居住条件。该《会议纪要》是原、被告双方签订涉案行政协议的合意基础和基本依据，被告恶意毁约违反了该《会议纪要》。 Ｂ4、北京市朝阳区人民法院（2018××京01**行初722号《行政判决书》，证明目前全国各地的司法实务中已经达成基本的共识，即“有错必纠”主要适用于课以义务的违法行政行为，但对于授益性行政行为而言，信赖保护原则在一定程度上应优于有错必纠原则。本案中，被告明显是以“有错必纠”之名义进行随意违约、恶意毁约。 B5、2019年12月福州市城乡建设局《回复意见》官网截图，证明本案地形图的注记为参考底图，只能作为方位参考，不能够证明涉案房屋的性质及实际用途，以及是否具备居住条件。 Ｂ6严可松（系原告配偶××电费交费单，证明案涉房屋一直在按时足额缴纳水电费，房屋一直正常居住使用。 B7、福州市仓山区城门镇下洋村村民委员会《证明》，证明原告始终在按时按量向村委会缴纳水费，案涉房屋为原告家庭的居住用房，房屋性质是住宅。 被告福州市仓山区住房保障和房产管理局辩称，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一××主要证据不足的；（二××适用法律、法规错误的；（三××违反法定程序的；（四××超越职权的；（五××滥用职权的；（六××明显不当的。”，并参照《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定“行政机关发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”被告作为行政机关，有“行政优益权”，在行政合同中享有较行政相对人优先的权利，依法享有单方面变更和解除合同的权利。经核查，与原告签订的该协议是根据原告报告和具结，将该原为工业厂房、车间等生产性建筑认定为具备居住条件的住宅，并按照榕政办〔2013〕100号《福州市房屋征收补偿实施细则》中第六条关于1984年1月5日至2004年10月26日年建造的无产权房屋采用“752”维权政策折算确权面积予以货币补偿。根据榕房函〔2019〕778号文《关于对东部3＃地二期项目房屋征收补偿整改的函》和被告调查审核发现，该协议将原为工业厂房、车间等生产性建筑认定为具备居住条件的住宅，被告也在2019年5月9日给上级的《报告》中表述：“故房屋地形图被标示‘车间’”，因此，该协议存在认定事实错误，适用补偿规定错误，补偿金额明显不当。原告在《具结书》等资料中把原为工业厂房的建筑表述成住宅，明显不实。该协议补偿条款存在重大误解和显失公平，如果该协议生效，将直接损害国家利益。根据依法行政和有错必纠原则，被告发现原行政行为不当时，应当依据新的事实和证据撤销或变更原具体行政行为。因此，被告根据新的事实，作出的仓房征撤字〔2020〕28号《撤销（协议编号：ＤＮＭＡ2058101××决定书》合法有效，通知原告重新签订征收补偿安置协议合理合法。二、1、根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“合同无效的法定情形有下列情形之一的，合同无效：（一××一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；……（四××损害社会公共利益。”该协议拟制时存在原告提供资料不实，将原为工业厂房、车间等生产性建筑表述成住宅，损害国家利益和社会公共利益，依法应无效。2、该协议第七条规定：“若乙方（即原告××提供虚假证明、资料的，甲、丙方有权解除本协议”，现查明原告提供资料不实，将原为工业厂房、车间等生产性建筑表述成住宅，明显不当，被告也有权撤销或解除该协议。三、被告行政行为均严格按照规定和程序办理，不存在违法违规行为。被告严格按照《中国人民共和国土地管理办法》、《福州市城区集体土地征收补偿安置实施细则（试行××的通知》、《福州市房屋征收补偿实施细则》等规定，制定相关征收方案和计划，严格按照程序办理各项征收手续。被告在核查时发现该协议条款认定事实有误，不符合我市现行征迁政策，存在损害国家利益和社会公共利益的情形，被告严格按照规定程序依法及时主动纠正错误。同时，根据该协议第九条规定：“若经征收审核组审核发现被征收房屋基本情况、补偿安置面积或金额与审核结果不符，甲、丙两方有权要求乙方据实补偿安置。乙方同意甲、丙方审核结果，并以核实情况进行安置，乙方应当配合甲、丙两方重新签订《房屋征收补偿安置协议书》”，现被告根据核实的情况，决定撤销协议编号为ＤＮＭＡ2058101的《房屋征收补偿安置协议书》并通知原告重新签订《征收补偿安置协议》，符合法律法规要求和原协议的规定。综上所述，被告认为原告的诉请缺乏事实及法律依据，应予以驳回，以维护被告的合法权益。 被告向本院提交如下证据：Ａ1、合同号为ＤＮＭＡ2058101的《房屋征收补偿安置协议书》及拆迁档案，证明因东部3号农民新城地块（福州东部新城3号社会保障房××项目需要，其在征收福州市仓山区泰山前无门牌号××房屋时，根据该项目被征收户房屋认定表（1××、基本住房需求面积人口认定表（2××、航拍矢量图、郑秀如出具的具结书，本局与郑秀如签订了该协议。 Ａ2、撤销《房屋征收补偿安置协议书》（协议编号ＤＮＭＡ2058101××立案审批表、告知书、申辩意见、决定书及送达材料，证明其经调查核实，依法定程序撤销该协议。 经庭审质证、认证，原告对证据A1真实性无异议，但认为原、被告双方是在对涉案房屋实施“四方认定”之后签订的，各方均已确认涉案房屋符合居住条件且已作为住宅使用，被告所提交的房屋认定表等均明确载明涉案房屋的建造用途为“住宅”。被告所称原告提供资料不实、涉案行政协议事实认定错误，无任何依据。对证据A2真实性无异议，合法性及证明对象有异议，行政优益权必须依照法定的权限和程序来行使，而不能仅仅是以理论上尚有争议的行政优益权学说进行搪塞。 被告对证据B1、B2真实性无异议，证明对象有异议，协议不符合征迁政策，同时违反合同法规定，已经被撤销。对证据B3真实性无异议，但内容不符合相关法律规定，不能作为本案认定房屋性质的文件。认为证据B4与本案无关，且来源不明。对证据B5真实性无异议，证明对象有异议，不仅仅是作为方位参考，结合原告报告及具结书，原告自认该房屋原为车间，后改为有居住条件的住宅，作为拆迁补偿只能以车间补偿，不能以住宅补偿。对证据B6真实性无异议，关联性有异议，该地址是有门牌号，签订的协议是没有门牌号，且该电费时间是2014年1月至2016年6月，其他时间的电费情况均未体现，故不能证明原告的证明对象。对证据B7的真实性无异议，该证明缺乏出具证明的村委会负责人的签名。 本院认为，原、被告对真实性均无异议的证据，可以作为本案认定事实的依据。被告对证据B4真实性有异议，该证据仅是对一份判决书的评析，本院可作为参考，但不予采纳。 经审理查明，航拍图对讼争房屋标注为车间。 2018年9月15日，被告委托的福州市仓山区三江口房屋征收有限公司向原告出具《搬迁顺序号码单》。 仓山区三江口片区征迁指挥部于2019年3月29日出具仓三指专题纪要[2019]58号关于研究东部3号农民新村地块项目扫尾等问题的纪要，内容：2019年3月24日上午，仓山区政府党组成员、福州新区仓山功能区党委副书记、管委会常务副主任、指挥部郑子记指挥长主持召开会议，专题研究东部3号农民新村地块项目扫尾等问题。一、东部3号农民新村地块项目扫尾等问题。会议听取了城门镇有关东部3号农民新村地块项目扫尾等问题的汇报，城门镇提出，项目剩余24个航拍号共计11434.27平方米未签房屋因早期历史原因被地形图标注为“车间”，但上述房屋于2004年前均已改作住宅使用，经四方认定，其中5088.77平方米具备居住条件，为积极化解项目遗留问题，会议决定：1、原则同意城门镇意见，上述未签房屋5088.77平方米具备居住条件部分，结合改造年限予以确权补偿。2、由城门镇林华锋同志牵头，具体协调落实要件补缺及签约补偿事宜等。 2019年4月16日的《项目被征收户房屋认定表》由仓山区城门镇下洋村村民代表认定小组、福州市仓山区城门镇下洋村民委员会、中共福州市仓山区城门镇下洋村总支委员会、仓山区东部新城征地拆迁安置指挥部城门镇分部及福州市仓山区三江口房屋征收有限公司共同盖章，确认原告被征收房屋面积393.40平方米，建造用途为住宅。 同日，由所在村、征收实施单位、镇工作组、指挥部监督组共同在项目房屋性质勘查认定表上对坐落于下洋村航拍号Ｂ-58-1房屋进行确认，四方认定结果：经四方现场查看，该房屋现状为两层房屋，认定该房屋第一层面积163.66平方米（84年-04年砖混××具备居住条件；余下第二层面积128.73平方米（84年-04年砖木××不具备居住条件，不予认定。对坐落于下洋村航拍号Ｂ-58-2房屋进行确认，四方认定结果：经四方现场查看，该房屋现状为一层砖混结构，认定该房面积44.55平方米（84年-04年砖混××具备居住条件。对坐落于下洋村航拍号Ｂ-59房屋进行确认，四方认定结果：经四方现场查看，该房屋现状为两层房屋，认定该房屋第一层面积540.91平方米（84年-04年砖混××具备居住条件；第二层面积456.98平方米（84年-04年砖木××不具备居住条件，不予认定。 2018年9月14日，原告向被告出具一份《承诺书》，内容：本人承诺向征收实施单位提供的所有材料是真实、合法、有效的。现本人请求先行与征收实施单位签订征收补偿安置协议书并搬迁封房，若有他人对房屋权属提出异议或提供的材料及所述内容不符，本人承诺并同意取消所签订的征收补偿安置协议，并按实际认定人口情况、涉迁房屋的建设年限结合该项目征收政策规定进行安置补偿。 原告向被告出具一份《报告》，内容：涉案房屋航拍号为B-59，总面积997.89平方米，该房屋建成后一家人居住，并以家庭小作坊为生计，2000年城门镇政府以保护环境为由勒令房屋所经营的家庭小作坊停业，本人响应政府要求，房屋已转变实际用途，为居住房。 原告向被告出具几份《具结书》，内容：本人与配偶在本村共有三处房屋；房屋坐落于城门镇下洋村山边无门牌号××、Ｂ-58-2、Ｂ59××，现遇征收，本人自愿要求货币补偿，今后如有异议，本人愿承担一切责任，与征收实施单位及个人无关等。 原告（乙方××与被告（甲方××、福州市仓山区三江口房屋征收有限公司（丙方××于2018年9月14日签订一份《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：ＤＮＭＡ2058101××，内容：乙方被征收房屋为砖混一等，成新率80%，总建筑面积393.4平方米；乙方同意实行货币补偿并放弃购买安置型商品房，其各项补偿、补助及奖励费总金额合计3274013元；若乙方提供虚假证明、资料的，甲、丙方有权解除本协议；本协议自甲、乙、丙三方均签字或盖章后方可生效，协议先由乙方签字或盖章，由丙方经办人员收回报征收审核组审核，若经征收审核组审核发现被征收房屋基本情况、补偿安置面积或金额与审核结果不符，甲、丙两房有权要求乙方据实补偿安置，乙方同意甲、丙两方审核结果，并以核实情况进行安置，乙方应当配合甲、丙两方重新签订《征收补偿安置协议书》，若乙方拒不配合的，甲、丙两方有权直接向法院起诉。其他约定事项：根据仓三指专题纪要［2019］58号签订协议。 2019年12月23日，被告向原告出具一份《撤销（协议编号：ＤＮＭＡ2058101××告知书》，内容：与你户签订《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：ＤＮＭＡ2058101××是根据你户报告和具结，采取“四方认定”的方式，将该原为工业厂房、车间等生产性建筑56.46平方米认定为具备居住条件的住宅，并按照榕政办［2013］100号《福州市房屋征收补偿实施细则》中第六条关于1984年1月5日至2004年10月26日年建造无产权房屋采用“752”维权政策折算确权面积160.93平方米予以货币补偿，共领取费用3274013元，不符合我市现行征迁政策，故本局决定撤销与你签订的《房屋征收补偿安置协议书》（合同号：ＤＮＭＡ2058101××。你可以在接到本告知书之日起7日内向本局书面提出陈述、申辩意见。 2020年4月28日，被告向原告出具一份仓房征撤字［2020］12号《撤销（协议编号：ＤＮＭＡ2058101××决定书》。 另查，原告提交仓山区城门镇下洋村委会下洋村4211房屋2014年1月至2017年8月期间电费明细。 本院认为，根据福建省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》办法第九条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织国土资源、规划、房管、建设、工商、税务、城市管理行政执法等有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。市、县级人民政府可结合当地实际制定未经登记的建筑认定、处理办法。”的规定，被告仅由所在村、征收实施单位、镇工作组、指挥部监督组所谓“四方认定”显然不符合上述规定。其次，从原告缴纳电费的明细显示的用电地址仓山区城门镇下洋村委会下洋村4211与讼争房屋（无门牌号××不同。第三，根据《福州市房屋征收补偿实施细则》第六条“对无产权房屋的征收补偿原则上以福州市勘测院历年的航拍图（矢量图××为依据，经权利人具结并经村（社区××、镇（街道××确认并公示无异议后，根据建设年限区分处理…”的规定，本案讼争房屋经航拍图标注为车间，结合原告的报告讼争房屋为小作坊，且没有其他证据证明讼争房屋确系住宅。因此，本院认为讼争房屋为厂房更符合事实。同时，根据福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法（2011××第三十五条“建设单位或者个人不得擅自变更规划条件，确需变更的，应当按照以下程序进行：（一××依法向城乡规划主管部门提出变更申请，说明变更内容和依据；（二××城乡规划主管部门应当在审批前组织专家对变更的必要性进行论证，并通过当地政府网站或者主要报刊公示，采用多种形式征求利害关系人的意见，必要时组织听证；（三××城乡规划主管部门应当及时将变更后的规划条件在当地政府网站或者主要报刊公示，同时通报同级土地主管部门。变更用地性质、容积率的，城乡规划主管部门应当报请同级人民政府批准。变更内容不符合控制性详细规划的，不得批准。”的规定，说明产权房屋用途变更须符合强制性规定，本案房屋虽系无产权房屋，但变更用途必须符合相关安全卫生、环境保护、节约用地、节约能源等相关规定。根据《房屋征收补偿安置协议书》第七条“若乙方（即原告××提供虚假证明、资料的，甲、丙方有权解除本协议。”第九条“若经征收审核组审核发现被征收房屋基本情况、补偿安置面积或金额与审核结果不符，甲、丙两方有权要求乙方据实补偿安置。乙方同意甲、丙方审核结果，并以核实情况进行安置，乙方应当配合甲、丙两方重新签订《房屋征收补偿安置协议书》。”的规定，原告未如实称述，被告也可解除协议。综上所述，因本案系社会保障房项目，涉及公共利益，因此，原、被告双方签订的《房屋征收补偿安置协议书》违背了公平公正原则，损害公共利益。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”的规定，说明被告在符合上述情形下可以解除行政协议。因此，原告要求撤销被告作出的仓房征撤字【2020】28号《撤销（协议编号：ＤＮＭＡ2058101××决定书》及要求被告限期履行《房屋征收补偿安置协议书》中规定的义务即向原告给付补偿、补助及奖励费共计3274013元的主张，没有事实、法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告郑秀如的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  刘雨涛 审 判 员  郑 如 人民陪审员  官纯洁 二〇二〇年十一月十六日 书 记 员  陈晓希 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。