宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）宁01行赔初19号 原告张某1，住宁夏回族自治区贺兰县。 原告王某1，住宁夏回族自治区贺兰县。 原告张某2，住宁夏回族自治区贺兰县。 委托代理人栾某，北京市京悦律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人苗某，北京市盛廷律师事务所律师（特别授权）。 被告贺兰县人民政府。 法定代表人赫某，县长。 委托代理人万某，贺兰县司法局科员（特别授权）。 委托代理人王某2，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 原告张某1、王某1、张某2与被告贺兰县人民政府行政赔偿一案，于2020年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月24日受理后，于2020年8月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月5日公开开庭审理了本案。原告王某1、张某2及张某1、王某1、张某2的委托代理人栾某，被告贺兰县人民政府的委托代理人万某、王某2到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告张某1、王某1、张某2诉称，张某某在贺兰县金贵镇原2814渔场的土地上建有房屋用于居住和开办加工厂。被告以“银川市东郊水源地整治拆迁”为名，对包括张某某在内的多家厂房及房屋进行征拆。张某某对此次征拆的合法性与补偿合理性持有异议，故双方未能达成征拆补偿协议。2018年11月23日，被告将张某某的房屋进行了强制拆除。银川市中级人民法院于2019年10月9日作出（2019）宁01行初195号行政判决：一、确认被告于2018年11月23日强制拆除张某某房屋的行政行为违法；二、被告于本判决生效之日起六十日内对张某某的赔偿请求作出处理。宁夏回族自治区高级人民法院二审作出（2020）宁行终1号行政判决予以维持。张某某于2019年9月14日因病去世，三原告为张某某的遗嘱继承人。被告于2020年6月30日作出《关于对张某某补偿事宜的处理决定》对原告履行的赔偿义务不足以弥补原告的实际损失。故三原告诉至本院，请求依法判令：1.撤销被告作出的《关于对张某某补偿事宜的处理决定》；2.责令被告赔偿原告房屋、房屋附属物、房屋装修费用、搬迁安置费、维权费用损失、停产停业损失及其它被毁物品损失共计5435742.9元。 三原告为证实自己的主张，向本院提交了以下证据： 证据一、集体土地使用证两份、《土地及土地使用权转让协议》两份、宗地图一份、张某某死亡证明及遗嘱各一份（均出示原件，提交复印件）。证明目的：原告的主体资格及被强拆房屋的合法性。张某某已经去世，其继承人张某1、王某1、张某2作为原告参加诉讼。 证据二、张某某房屋、物品损失赔偿清单、金贵镇水源地拆迁统计表（均提交复印件）、强拆视频光盘及照片、高压供用电合同（出示原件，提交复印件）。证明目的：原告的损失情况。 证据三、金贵信答复字[2019]10号《关于汉佐村陈某某反映征地补偿信访事项办理情况处理意见书》（提交复印件）。证明目的：本案属于征地拆迁，被告已经准备了补偿资金。 证据四、《关于对张某某补偿事宜的处理决定》（提交复印件）。证明目的：被告作出了补偿处理决定。 证据五、银川市中级人民法院（2019）宁01行初195号行政判决、宁夏回族自治区高级人民法院（2020）宁行终1号行政判决（均提交复印件）。证明目的：本次赔偿诉讼为第二次赔偿诉讼。 被告贺兰县人民政府辩称，一、贺兰县金贵镇人民政府拆除的建筑物中包含张某某违法建设的内容。根据中央第八环境保护督查组反馈意见和生态环境部有关问题的函，银川市人民政府就贺兰县辖区涉水源地范围内的环境污染及违规建设问题要求被告对辖区内进行排查处理。经排查，张某某的建筑物位于东郊水源地，该片区土地性质为水域地，系一级保护区。涉案建筑物非水源保护设施及建设项目，建设前未经过相关部门进行环境影响评价，也未报请任何职能部门审批，其建设行为不符合《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律有关规定，系违法建筑物。同时张某某在水源地区域内长期排放生产生活垃圾，已严重影响该区域的水源质量，对东郊水源地的环境安全造成了风险隐患，由贺兰县金贵镇人民政府予以拆除。《关于对张某某补偿事宜的处理决定》认定事实清楚，法律适用正确，程序正当。根据银川市中级人民法院（2019）宁01行初195号及宁夏回族自治区高级人民法院（2020）宁行终1号行政判决书内容，张某某与张某某、张某某于2006年5月20日分别签订《土地及土地使用证转让协议》，合同约定张某某将汉佐村十社宅基地1838平方米、张某某将汉佐村十社宅基地270平方米转让给张永刚。张某某在取得上述土地后，除原有房屋外，又私建房屋进行木材加工，未办理任何规划手续及环境影响评价，亦无物权凭证。且该建筑物位于银川市东郊水源地，系一级保护区，属于违法建筑物，其赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，涉案违法建筑物等不属于国家赔偿范围。张某某仅对原张某某在汉佐村十社宅基地270平方米的房屋享有合法权益，按照贺政发〔2012〕80号《贺兰县城乡建设拆迁安置补偿办法（试行）》第二十二条试行房地分离房屋拆迁的补偿标准砖混结构二等550元/m2计算，同时根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，被告作出涉案处理决定，对其补偿148500元。综上，原告的赔偿请求缺乏事实及法律依据。请求本院驳回原告的诉讼请求。 被告为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据： 证据一、证据1-1《关于对贺兰县金贵镇天和金属塑胶加工部补偿事宜的处理决定》一份。证据1-2《送达回证》一份。证据1-3贺政发〔2012〕80号《贺兰县城乡建设拆迁安置补偿办法（试行）》（均出示原件，提交复印件）证据目的：被告依据法院生效判决对原告作出涉案处理决定并送达。 证据二（证据2-1、2-2提交复印件，证据2-3、2-4、2-5、2-6、2-7、2-8、2-9出示原件，提交复印件）证据2-1《自治区人民政府关于银川市水源地及保护区调整方案的批复》(宁政函[2008]130号)。证据2-2《银川市人民政府关于审批银川市水源地及保护区调整方案的请示》(银政发[2008]82号)。证据2-3东郊水源地问题点位分布图。证据2-4宁夏回族自治区环境保护监察执法局《关于加强城市集中式饮用水水源保护区企业环境监管的函》(宁环监函[2016]58号)。证据2-5《关于加快推进饮用水水源地保护区环境问题整改工作的通知》(银水治办发[2017]1号)。证据2-6《关于转发的通知》(银水治办发[2018]37号)。证据2-7《关于饮用水水源地环境保护专项督查情况的通报》(银水治办发[2019]3号)。证据2-8中华人民共和国生态环境部办公厅《关于通报2018年饮用水水源地环境保护专项行动有关情况和2019年工作安排的函》（环办执法函[2019]212号）。证据2-9情况说明两份。证据目的：1、涉案违法建筑物位于银川市东郊水源地，均为一级保护区，该地域土地性质为水域地；2、原告在水源地的建筑物无审批手续且影响污染水域环境；3、贺兰县自然资源局未给原告办理过土地及房屋登记，原告建筑无合法的土地规划许可，也未经过有关环保部门进行环评。 证据三、《金贵镇北湖渔场鱼池拍卖合同》一份（提交加盖银川市中级人民法院调档公章的复印件）。证据目的：1.被拆除的房屋没有相关建筑许可审批手续和环评审批手续，也无房屋的物权凭证，非合法建筑物。2.该合同约定，拍卖仅限于养殖用池塘及其使用经营权；购买人在购买后的经营中，不得私自随意改变现有池塘设计和池塘用途，不准在池塘取土和建设永久性建筑物，确需取土和建设改变用途的，必须按照规定程序申请报批，并按照规划进行建设，属临时性的也须经渔场管理部门批准才能进行。该合同经贺兰县公证处公证。3.被告拆除的系违法建筑物，不在国家赔偿范围之内。 证据四、证据4-1银川市中级人民法院（2019）宁01行初195号行政判决一份（提交复印件）。证据4-2宁夏回族自治区高级人民法院（2020）宁行终1号行政判决一份（出示原件，提交复印件）。证据目的：原告涉案建筑物系违法建设，被告对辖区内饮用水源地一级保护区内已建成的与供水设施和保护水源地无关的建设项目具有责令拆除的法定职责。贺兰县金贵镇人民政府拆除的系违法建筑物，不在国家赔偿范围之内。 经庭审质证，原告对被告提交的证据提出了以下异议：对证据一的真实性、关联性予以认可，但对其合法性及证明目的不予认可。认为涉案建筑物从未被任何的政府有关部门认定为违法建筑。在拆除之前，被告也没有履行责令整改或者要求限期拆除的义务。从原告开始建设一直到被拆除，政府各部门均默认建筑的合法性。因此不能作为违建而不予赔偿或补偿。从合理性来讲，如果建筑在建设开始之时，政府部门不让建设，则不会形成本案建筑被拆除的事实。原告也就不会产生损失。故被告应当予以赔偿。认为证据一中证据1-3的标准偏低。根据《中华人民共和国土地管理法》及在2019年《中华人民共和国土地管理法》修改之前国土资源部的文件规定，土地征收补偿的标准应当三年调整一次。该文件是2012年发布的，只能反映当时的成本价值情况。而本案应当按照重置成本价进行补偿或赔偿。故该文件的标准不足以弥补原告的损失。被告作出的处理决定仅对宅基地范围之内的建筑进行补偿，没有合理性、合法性。对证据二的真实性予以认可，但对其合法性、关联性及证明目的均不予认可。认为上述文件均不是针对行政相对人个人的。没有向原告作出过任何通知，对原告不能产生效力。建房的时候所有的建房情况、生态环境及土地各个部门都是明知的。建房都是允许的。不能因为后来上级有要求，就把房屋作为违建拆除而不予赔偿。故证据二不能作为不予赔偿的依据和理由。对证据三的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。此合同是贺兰县金贵镇人民政府依法拍卖给梁宗山的。拍卖的合法性不应存在任何异议。该合同不能达到被告的证明目的。对证据四的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。 被告对原告提交的证据提出了以下异议：对证据一中营业执照的真实性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可。对《土地及土地使用权转让协议》的真实性、合法性、关联性予以认可。认为该合同所反映的270平米是被告依法作出涉案的处理决定的唯一依据。对集体土地使用证的真实性、合法性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可。认为该集体土地使用证载明土地使用者为张某某、张某某，与原告无关。对宗地图的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。对死亡证明的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。对遗嘱的真实性、合法性及证明目的有异议。认为该遗嘱为代书遗嘱，不符合《中华人民共和国继承法》代书遗嘱的法定条件。该遗嘱中所载明的拆迁款并非继承的范围。且见证人张某某系与张某某签订《土地及土地使用权转让协议》的相对方，具有利害关系。对证据二中张永刚房屋、物品损失赔偿清单的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。认为该证据系原告单方统计。对金贵镇水源地拆迁统计表的真实性、关联性予以认可，但对其合法性及证明目的不予认可。认为该统计表中涉及的建筑物系原告私自建设，属于违法违规的建筑物。且原告在统计表中签字认可。认为高压供用电合同与本案无关。该合同系国网宁夏电力公司贺兰县供电公司与宁夏恒泽通农业开发有限公司之间的用电合同，与原告无关。对强拆视频光盘及照片的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。认为该证据系原告单方制作，没有具体的拍摄时间，且从视频内容无法辨认出原告的财产及相应的损失。对证据三的真实性、合法性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可。对证据四、五的真实性、合法性、关联性和证明目的均予以认可。 本院对上述证据认证如下： 对原告提交的证据一的真实性予以认可，可以证明原告的主体资格，对于原告的其他证明目的，本院不予采信。证据二中的金贵镇水源地拆迁统计表及证据五来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。证据二中的张永刚房屋、物品损失赔偿清单、强拆视频光盘及照片、高压供用电合同需由被告进一步核实，本院不予认定。证据三与本案无关，本院不予采信。对证据四的真实性、关联性及证明目的予以认可，但对其合法性，本院不予认可。 对被告提交的证据一的真实性、关联性及证明目的予以认可，但对其合法性，本院不予认可。对被告提交的证据二、三、四的真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予采信。 经审理查明，2003年9月3日，贺兰县金贵镇人民政府（甲方）与张永刚父亲张占山（乙方）签订了《金贵镇北湖渔场渔池拍卖合同》并经贺兰县公证处公证。该合同约定张占山取得金贵镇北湖渔场6-5、6-6、7-4面积为20亩的鱼塘经营使用权，其使用期限从2003年4月1日至2033年3月30日止。合同第七条约定，乙方在购买后，对所购买的池塘使用权、资产所有权可进行出租、转让和继承，但乙方必须通过县镇有关部门变更相应的手续。第九条约定，乙方在购买后的经营中，不得私自随意改变现有池塘设计和池塘用途，不准在池塘拜上取土和建设永久性建筑物，确需取土和建设改变用途的，必须按照规定程序申请报批，并按照规划进行建设，属临时性的也须经渔场管理部门批准才能进行。2006年5月20日，张某某（甲方）与张某某（乙方）、张某某（甲方）与张某某（乙方）分别签订了《土地及土地使用证转让协议》。合同约定张某某将汉佐村十社宅基地1838平米、张某某将汉佐村十社宅基地270平米转让给乙方。张某某自述其受让上述宅基地后，除原有房屋外，张某某又自建房屋两千多平米进行木材加工。2018年11月23日，贺兰县金贵镇人民政府联合相关单位对张某某的房屋进行了强制拆除。张某某对该拆除行为不服，于2019年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月9日作出（2019）宁01行初195号行政判决，以被告强制拆除行为程序违法为由，判决：一、确认被告贺兰县人民政府于2018年11月23日强制拆除张某某房屋的具体行政行为违法；二、被告贺兰县人民政府于本判决生效之日起六十日内针对张某某的赔偿请求作出处理。被告不服，向宁夏回族自治区高级人民法院。该院于2020年2月25日作出（2020）宁行终1号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。为履行上述判决，被告于2020年6月30日作出《关于对张某某补偿事宜的处理决定》，载明：2006年5月20日，张某某与张某某、张某某分别签订《土地及土地使用证转让协议》，约定张某某将其在汉佐村承包开发的荒地1838㎡、张某某将其在汉佐村十社的宅基地270㎡转让给张某某。张某某取得上述土地后，除原有房屋外，又私自自建房屋两千多平方米进行木材加工。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，张某某未经审批私自自建的房屋属违法建筑。张某某仅对原张某某在汉佐村十社宅基地270㎡的房屋享有合法权益，其余房屋系违法建筑，不在国家赔偿范围之内。按照《贺兰县城乡建设拆迁安置补偿办法（试行）》第二十二条试行房地分离房屋拆迁的补偿标准砖混结构二等550元/㎡计，对张某某享有合法权益的270㎡房屋进行补偿。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《贺兰县城乡建设拆迁安置补偿办法（试行）》第二十二条的规定，决定对张某某补偿148500元。三原告不服，诉至本院，请求判如所请。 另查明，张某某于2019年9月14日因病去世，原告张某1系张某某儿子，原告王某1系张某某妻子，原告张某2系张某某弟弟。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”被告贺兰县人民政府于2018年11月23日强制拆除张永刚房屋的行为已被生效判决确认为违法，被告应对该行为给张某某造成的合法财产损害进行赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”的规定，张某某死亡后，张某1、王某1、张某2作为张某某的近亲属，有权提起本案诉讼。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一、三款:“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”的规定，建设单位或者个人在乡、村庄规划区内进行建设，应当取得城市、县人民政府城乡规划主管部门颁发的乡村建设规划许可证。故张某某被拆除房屋中的自建房屋是否属于违法建设应由城市、县人民政府城乡规划主管部门予以认定。被告提交的贺兰县自然资源局出具的《贺兰县自然资源局关于张某某等人（企业）在金贵镇2814渔场用地手续情况》中称该局工作人员通过套图对比，分析出张某某等人（企业）被拆建筑物部分占用耕地、部分占用水域。张某某等人（企业）所建建筑均未在该局办理过土地相关手续。该文件中并未认定张某某自建房屋是否属于违法建设。被告直接认定张某某被拆除自建房屋为违法建设依据不足。且该处理决定中未对三原告主张的维权费用等其他损失等进行核实处理。被告对张某某享有合法权益的270㎡房屋按照贺政发〔2012〕80号《贺兰县城乡建设拆迁安置补偿办法（试行）》进行补偿，未体现出其因违法强制拆除行为而进行赔偿的惩罚性，不足以弥补三原告的损失。故被告作出的《关于对张某某补偿事宜的处理决定》应予撤销。被告应针对三原告损失如何赔偿重新作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下： 一、撤销被告贺兰县人民政府于2020年6月30日向原告张某1、王某1、张某2作出的《关于对张某某补偿事宜的处理决定》； 二、被告贺兰县人民政府于本判决生效之日起六十日内针对原告张某1、王某1、张某2的损失重新作出处理。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审 判 长  刘煜姗 人民陪审员  刘明飞 人民陪审员  郭秀云 二〇二〇年十一月二十四日 书 记 员  段思琦 附:本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； …… 第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。