重庆市高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)渝行终744号 上诉人(一审原告)重庆美优园林有限公司，住所地重庆市巴**界石花木世界**19-1。 法定代表人石中伟，该公司总经理。 委托代理人王静，北京中师律师事务所律师。 委托代理人张军，北京中师律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)重庆市巴南区人民政府，住所地重庆市巴**龙洲湾街道龙海大道**。 法定代表人何友生，该区区长。 委托代理人丁敏，该区政府工作人员。 委托代理人刘星，重庆海力律师事务所律师。 上诉人重庆美优园林有限公司(以下简称美优园林公司)因与被上诉人重庆市巴南区人民政府（以下简称巴南区政府）确认行政行为违法一案，不服重庆市第五中级人民法院(2020)渝05行初178号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 美优园林公司一审诉称，美优园林公司所有的苗圃位于重庆市巴南区界石镇(渝湘路水界段第11号，桩号K81+700—K81+750)，面积约9120平方米，美优园林公司在该地块种植有大量珍贵树木。2018年7月24日，美优园林公司树木被不明身份人员强行挖掘，现案涉地块被新建铁路重庆枢纽东环线项目所占用。现经美优园林公司调查取证得知，强挖美优园林公司树木系巴南区政府组建的铁路枢纽东环线巴南段建设指挥部（以下简称东环线指挥部）所为，其组建机关为巴南区政府。美优园林公司认为，东环线指挥部在整个强挖过程中，没有出示任何合法的文件，亦未履行任何法定程序，属于违法行为。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定，强挖美优园林公司树木的违法后果应当由巴南区政府承担。据此，请求法院依法确认巴南区政府强挖美优园林公司树木的行为违法。 巴南区政府一审辩称，1.巴南区政府没有实施本案诉称的挖掘行为。2018年7月24日，重庆市巴南区交通局(以下简称巴南区交通局)配合东环线施工单位中铁二十局对渝湘双线特大桥正线范围内及临时用地区域组织过现场清表。由于案涉地块并非东环线项目征用地块，系国有建设用地，产权人是重庆高速公路集团有限公司南方营运分公司（以下简称高速公路南方营运公司）。该案涉地块使用不存在行政征收程序，其清表行为不需征得巴南区政府同意，是施工单位按照重庆市交通委员会《关于枢纽东环线巴南区境内占用高速公路国有土地事宜会议纪要》（渝交委纪要[2018]30号）文件要求实施。2.美优园林公司不是案涉地块的利害关系人。2019年5月，东环线指挥部与高速公路南方营运公司签订《重庆市巴南区铁路枢纽东环线巴南段占用渝湘高速公路界水路巴南区正线划拨土地的占地补偿协议》。巴南区交通局于2019年6月4日将用地补偿款464835元支付给高速公路南方营运公司。施工单位在高速公路南方营运公司案涉地块的施工行为得到了案涉土地使用权产权人的许可。2007年9月25日，高速公路南方营运公司与重庆市千帆园林景观工程有限公司（以下简称千帆园林公司）达成《水界高速公路弃土场苗木种植协议》，该协议第十四条约定：“如遇国家征用土地、或甲方转让土地……对乙方进行移栽赔偿……”。千帆园林公司与重庆市巴南区界石镇人民政府（以下简称界石镇政府）、巴南区交通局正在协商移栽补偿过程中，美优园林公司不具有原告主体资格。3.美优园林公司自身权益已得到维护。2018年7月9日，美优园林公司与巴南区政府征地办公室、界石镇政府签署《征地拆迁补偿费用协议书》。重庆市巴南区交通委员会于2018年8月31日向美优园林公司指定银行账户支付了约定费用395957.44元。《征地拆迁补偿费用协议书》是双方真实意思表示，且美优园林公司已实际收到补偿费用，其本身权益得到了维护。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(二)有明确的被告……”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”第六十九条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：错列被告且拒绝变更的。”本案中，巴南区政府辩称其不是本案适格被告，系巴南区交通局配合东环线施工单位中铁二十局对案涉地块实施现场清表。现巴南区交通局自认其于2018年7月24日组织中铁二十局对渝湘双线特大桥正线范围内及临时用地区域铁路建设占地上的苗木进行了搬迁，而案涉地块位于前述清表范围内。故美优园林公司对案涉搬迁苗木的行为不服，应当以巴南区交通局为被告。美优园林公司将巴南区政府列为本案被告，属于被告不适格，经一审法院向美优园林公司释明后美优园林公司拒绝变更被告，根据上述法律规定，美优园林公司拒不变更被告，其起诉应当予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定，裁定如下：驳回美优园林公司的起诉。本案不收取案件受理费。 美优园林公司因对一审裁定不服而向本院提起上诉，请求撤销一审法院(2020)渝05行初178号行政裁定，指令一审法院继续审理本案。事实与理由：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”在本案中，根据《巴南区政府办公室关于成立铁路枢纽东环线巴南段建设指挥部的通知》(巴南府办发[2017]75号)可知，东环线指挥部系由巴南区政府设立，负责铁路枢纽东环线巴南段建设的相关土地征收、拆迁、补偿安置工作。同时，东环线指挥部于2018年7月16日出具的《关于交付铁路枢纽东环线渝湘双线特大桥占用渝湘高速国有土地有关事宜的函》（铁路东线巴南办发[2018]7号）亦载明：“经区政府研究同意，我部定于7月24日由东环线施工单位中铁二十局进场施工”，表明强挖美优园林公司苗木的决定为巴南区政府作出，并由东环线指挥部做好施工前准备工作。巴南区交通局于2019年12月12日出具的《关于石中伟信访信件的回复》中亦载明：“由东环线指挥部牵头实施控制性工程先行用地维护正常施工秩序，对该区域内的苗圃进行了搬离。”以上事实可以证明强挖行为是东环线指挥部组织实施的，而东环线指挥部系巴南区政府为推进铁路枢纽东环线建设工作而设立的实施机构，故巴南区政府应为案涉强挖行为的责任承担主体，具有作为本案被告的主体资格。 巴南区政府答辩称，为加快推进铁路枢纽东环线建设，经研究决定成立东环线指挥部，东环线指挥部只是东环线巴南段项目推进的协调办事机构，本身不具备行政职权。东环线指挥部办公室设在巴南区交通局。2018年7月24日，巴南区交通局配合东环线施工单位中铁二十局对渝湘双线特大桥正线范围内及临时用地区域铁路建设占地上的苗木进行搬移，案涉地块位于前述清表范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，美优园林公司若对搬迁苗木的行为不服，应当以巴南区交通局为被告。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。 本院认为，美优园林公司在本案中主张东环线指挥部在对包括案涉地块在内的区域进行清表时将其所有的树木强行挖掘，而东环线指挥部系巴南区政府设立，故请求确认巴南区政府强挖树木的行为违法。对此，根据《巴南区政府办公室关于成立铁路枢纽东环线巴南段建设指挥部的通知》(巴南府办发[2017]75号)可知，东环线指挥部系巴南区政府为推进铁路枢纽东环线建设而设立的临时机构，其法律责任应当由其设立机关巴南区政府承担。美优园林公司在本案中请求确认巴南区政府的强挖行为违法，应当举证证明巴南区政府设立的东环线指挥部组织实施了挖掘行为。从美优园林公司在本案中举示的证据来看，其举示的由东环线指挥部出具的《关于交付铁路枢纽东环线渝湘双线特大桥占用渝湘高速国有土地有关事宜的函》（铁路东线巴南办发[2018]7号）虽载明“经区政府研究同意，我部定于7月24日由东环线施工单位中铁二十局进场施工”，该函件仅系东环线指挥部经巴南区政府批准后拟实施的施工计划，不能直接证明美优园林公司的树木实际由东环线指挥部组织施工单位进行搬离。美优园林公司举示的巴南区交通局出具的《关于石中伟信访信件的回复》中虽载明“由东环线指挥部牵头实施控制性工程先行用地维护正常施工秩序，对该区域内的苗圃进行了搬离”，但巴南区交通局并非有权对本案被诉行政行为实施主体予以认定的机关，又由于巴南区交通局在本案中向一审法院出具《关于渝湘双线特大桥正线范围内临时用地区域地块清表的情况说明》，明确载明由巴南区交通局组织中铁二十局对案涉区域铁路建设占地上的苗木进行了搬迁，变更了其在《关于石中伟信访信件的回复》中的意见，故单凭巴南区交通局出具的《关于石中伟信访信件的回复》不能直接证明东环线指挥部组织实施了案涉苗木搬离行为。此外，本案证据显示铁路枢纽东环线巴南段建设过程中部分工作由东环线指挥部实施，部分工作由巴南区交通局实施，案涉土地的原承租单位千帆园林公司就有关苗木及盆景行政搬迁赔付的意见亦系向巴南区交通局作出，重庆市交通委员会《关于枢纽东环线巴南区境内占用高速公路国有土地事宜会议纪要》（渝交委纪要[2018]30号）亦载明千帆园林公司种植苗木补偿事宜由巴南区交通局负责实施，故案涉土地上苗木的搬离由巴南区交通局组织施工单位中铁二十局实施存在较大可能。在美优园林公司未能举示确切的直接证据证明搬离行为系由东环线指挥部组织实施，巴南区交通局又自认由其组织实施的情况下，一审法院认定应以巴南区交通局为被告并无不当。经一审法院释明后，美优园林公司拒绝变更被告，一审法院裁定驳回美优园林公司的起诉，亦无不当。 综上，美优园林公司的上诉理由不成立，本院对其上诉请求不予支持。一审裁定驳回美优园林公司的起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案依法不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  谭振亚 审判员  杨卉萍 审判员  黄 成 二〇二〇年十一月十六日 书记员  杨逍霄