湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1075号上诉人（原审原告）李会群，男，1957年10月13日出生，汉族，住邵东市。上诉人（原审原告）贺礼香，女，1957年3月19日出生，汉族，住邵东市。委托代理人赵军虎，男，1955年7月25日出生，汉族，住邵东市，委托代理人赵兰英，女，1957年9月19日出生，汉族，住邵东市。被上诉人（原审被告）邵东市人民政府，住所地邵东市机关大楼。法定代表人周玉凡，该市市长。委托代理人刘锴。委托代理人刘昕，湖南人和人律师事务所律师。李会群、贺礼香诉邵东市人民政府国有土地上房屋征收决定及补偿方案一案，邵阳市中级人民法院于2020年6月30日作出（2020）湘05行初174号行政判决。李会群、贺礼香不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，邵东县工业品市场始建于上世纪九十年代初，因存在严重火灾隐患，原邵东县人民政府自2017年以来计划对该市场进行升级改造。邵东县发展和改革局审查认为工业品市场消除安全隐患、促进升级换代符合该县《国民经济和社会发展第十三个五年规划》、符合《邵东县“十三五”商贸流通发展规划》、符合《邵东县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告》（2017年12月26日县第十七届人民代表大会第三次会议通过），于2019年3月6日发函同意该市场实施改造。同年3月22日，原邵东县人民政府批复同意邵东县住建局启动房屋征收程序。同年3月25日，邵东县人民政府房屋征收办公室发布《征收公告》，告知征收范围、注意事项及房屋调查和征求意见等内容。同年4月8日，原邵东县人民政府发布《关于关闭邵东县工业品市场（一期）的公告》，决定于2019年5月30日关闭该市场，关闭后将对所有建筑物予以拆除，私有资产按有关法律法规予以补偿。同年4月25日拟定了《邵东县人民政府〈关于邵东县工业品市场消除安全隐患改造项目拟征国有土地上房屋征收与补偿方案〉》（征求意见稿）并在邵东市人民政府网上予以公布。同年6月11日对工业品市场房屋调查登记结果进行公示。同年6月18日组织召开了拟征国有土地上房屋征收与补偿听证会。2019年7月，湖南昱志社会稳定风险评估有限公司就邵东县工业品市场消除安全隐患改造项目出具社会稳定风险评估报告，最终评定风险等级为低风险。经邵东市人民政府2019年第5次常务会议研究通过，2019年10月31日，邵东市人民政府发布了《关于决定征收邵东市工业品市场消除安全隐患改造项目内国有土地上房屋的公告》（邵东政发［2019］6号，以下简称《房屋征收决定》），公告了征收范围、征收部门（邵东市住房和城乡建设局）、征收补偿安置及奖励方法（按《邵东市人民政府关于邵东工业品市场消除安全隐患改造项目内国有土地上房屋征收与补偿方案》实施）、申请复议和提起诉讼的权利及期限。《邵东市人民政府关于邵东工业品市场消除安全隐患改造项目内国有土地上房屋征收与补偿方案》（邵东政函［2019］13号，以下简称《房屋征补方案》）也于同日印发。《房屋征补方案》明确了补偿方式、补偿范围、补偿标准、奖励办法、征收实施时间等事项，其中关于“被征收房屋价值”的规定为“依法选定具备相应资质的房地产价格评估机构按照住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》评估确定”。该《房屋征收决定》和《房屋征补方案》在征收范围内、政府官方网站上予以公告。李会群、贺礼香认为上述决定和方案不合法，遂提起本案诉讼，请求撤销《房屋征收决定》和《房屋征补方案》。2019年9月，邵东县被批准撤县设市，相应的行政机关名称也随之变更，原邵东县人民政府现更名为邵东市人民政府。原审另查明，原邵东县人民政府作出关闭工业品市场的行政决定已经过人民法院行政诉讼合法性审查，本院于2019年12月9日作出（2019）湘行终1848号行政判决，确认该关闭决定具有公益性、正当性。（2019）湘行终1848号行政判决已生效。原审认为，本案被诉行政行为应为被告邵东市人民政府作出《房屋征收决定》的行为，附带审查《房屋征补方案》的合法性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第八条（三）项规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；……”。邵东县工业品市场因存在重大火灾隐患，经整改仍不能消除，需要关闭改造，邵东市人民政府为此对该市场的私有房屋作出征收决定，符合上述法律规定，行政主体合法。对市场实施改造是关闭市场的后续行为，二者的目的是一致的，为实施改造项目征收房屋同样具备公益性和正当性。邵东市人民政府提交了证据证明邵东县工业品市场消除安全隐患改造项目符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，对被征收房屋组织了调查、公示并拟定了征收房屋的补偿方案，召开听证会和座谈会广泛征求公众意见，在经过社会稳定风险评估后，通过政府常务会议研究决定，作出《房屋征收决定》并公布《房屋征补方案》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）的相关规定，程序合法。《房屋征补方案》适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（湖南省人民政府令第268号）和《邵阳市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（邵市政发［2019］1号）的相关规定，确定被征收房屋的补偿标准、奖励办法等方案，对被征收房屋的价值由依法选定的评估机构按照《国有土地上房屋征收评估办法》评估确定，该方案内容并未违反法律、法规的规定。李会群、贺礼香位于被征收范围内的房屋尚未被拆除，邵东市人民政府也未对其房屋作出具体的征收补偿决定。评估被征收房屋的行为属于补偿程序中的过程性行为，不是本案的审理范围。原告对评估行为有异议，可在邵东市人民政府对其作出征收补偿决定后另行主张权利。据此判决驳回了李会群、贺礼香的诉讼请求。李会群、贺礼香上诉提出：原审认定被上诉人作出的《房屋征收决定》、《房屋征补方案》具有合法性缺乏事实和法律依据。现有证据无法证明被上诉人作出的《房屋征收决定》具有公益性和正当性，即使具有公益性和正当性也应当对被征收人作出合理的补偿。原判认定被上诉人在听证、公告实体、程序合法也是错误的。请求二审撤销一审判决，支持上诉人之诉请。邵东市政府答辩称：答辩人对当时工业品市场存在重大安全隐患的现状事实认定清楚，依法作出的征收决定和补偿方案是为了彻底消除市场的消防安全隐患，是为了人民群众的生命安全而作出的行政行为，具有正当性和公益性；答辩人作出的征收决定和补偿方案符合相关法律的规定，并不存在上诉人所称的违法情形。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。当事人在一审提交的证据材料已随案移送本院，经审查，一审采信的证据材料可以作为认定案件事实的依据，本院二审予以确认。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，合法性审查的具体内容包括行政机关作出行政行为是否具有或超越法定职权、目的是否合法、事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法等方面。本案争议的焦点即为邵东市人民政府作出《房屋征收决定》是否合法，同时附带审查《房屋征补方案》是否合法。根据国务院令第590号第四条第一款、第八条（三）项、第九条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条例第十条、第十二条、第十三条、第十五条规定了作出房屋征收决定应当履行的主要程序，即拟定征收补偿方案并公布征求意见、进行社会稳定风险评估、征收补偿费用足额到位、对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等组织调查登记并将结果公布。本案中，邵东市政府属于县一级人民政府，具有作出房屋征收决定的法定职权。根据本案查明的事实，原邵东县工业品市场因存在重大火灾隐患，经多次整改仍不能消除安全隐患，为实施防灾减灾工作，邵东市人民政府在对市场关闭的基础上，对该市场的私有房屋作出征收决定，具备公益性和正当性。且邵东市政府在作出涉案房屋征收决定前分别经过发改、国土、规划等部门审批，能够证明涉案征收项目符合邵东市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入国民经济和社会发展年度计划。因此，邵东市政府作出的房屋征收决定符合公共利益的需要及相关规划、计划。邵东市政府在作出《房屋征收决定》和《房屋征补方案》前，对被征收房屋组织了调查、公示并拟定了征收房屋的补偿方案，召开听证会和座谈会广泛征求公众意见，在经过社会稳定风险评估后，通过政府常务会议研究决定，作出《房屋征收决定》并公布《房屋征补方案》，程序合法。《房屋征补方案》明确了补偿方式按照国务院、湖南省、邵阳市的相关规定执行，内容不违反法律法规的规定。故上诉人提出的《房屋征收决定》和《房屋征补方案》违法的理由本院不予采信。因本案是针对征收决定进行审查，对上诉人房屋的补偿决定尚未作出，其提出的补偿价格过低的理由，不属于本案的审理范围，上诉人在征收补偿决定作出之后可另行主张权利。综上，上诉人李会群、贺礼香的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李会群、贺礼香负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  赵 旻二〇二〇年十一月二十三日书记员  杨雅婷