福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽04行终105号 上诉人（原审被告）泰宁县住房和城乡建设局，住所地泰宁县状元街**建设大楼，统一社会信用代码：11350429003791178H。 法定代表人邹宁生，局长。 出庭负责人吴明生，副局长。 委托代理人徐秋霖，福建纵然律师事务所律师。 委托代理人郝少松，福建纵然律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）俞裕滨，男，1971年9月3日出生，汉族，住福建省福清市。 委托代理人李月华，福建闽律律师事务所律师。 委托代理人施婷，福建闽律律师事务所律师。 原审第三人三明坤泰房地产开发有限公司，，住所地泰宁县杉城镇水南西街**组织机构代码：55505665-7。 法定代表人陈静，负责人。 上诉人泰宁县住房和城乡建设局（以下简称泰宁住建局）与被上诉人俞裕滨、原审第三人三明坤泰房地产开发有限公司（以下简称三明坤泰公司）注销备案登记一案，不服福建省明溪县人民法院（2020）闽0421行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年9月24日公开开庭审理了本案。上诉人泰宁住建局的出庭负责人吴明生及其委托代理人徐秋霖、郝少松，被上诉人俞裕滨的委托代理人李月华到庭参加诉讼。原审第三人三明坤泰公司经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2014年,俞裕滨与三明坤泰公司签订了八份《商品房买卖合同》，并办理了合同登记备案手续。其中本案诉争的合同编号：ＭＦ-2007-01-ＮＯ.0578707，于2014年5月13日在泰宁县房地产管理所办理了登记备案手续，该合同约定，三明坤泰公司将位于泰宁县房产出售给俞裕滨，讼争房产建筑面积118.14平方米，合同中双方对房屋交易价款及付款方式、期限未约定。2014年5月12日，俞裕滨向三明坤泰公司汇款5232330元。2014年9月24日起至2016年5月5日，俞裕滨与三明坤泰公司签订的八份《商品房买卖合同》中，有七份《商品房买卖合同》经双方申请、确认后办理了合同登记备案的注销手续。2015年7月6日，三明坤泰公司向泰宁县房地产管理所提交了《实际购房户与非正式购房备案户关系理顺确认函》，申请将俞裕滨与三明坤泰公司签订的ＭＦ-2007-01-ＮＯ.0578707《商品房买卖合同》注销登记备案，并申请将案涉房屋由王剑平、章芳芳与三明坤泰公司签订的《商品房买卖合同》办理登记备案手续。2015年7月8日，泰宁县房地产管理所根据三明坤泰公司提交的《实际购房户与非正式购房备案户关系理顺确认函》、丹霞名府非正式销售明细册等材料，办理了ＭＦ-2007-01-ＮＯ.0578707《商品房买卖合同》的注销登记备案手续，并于次日给予王剑平、章芳芳与三明坤泰公司签订的ＭＦ-2007-01-ＮＯ.0578827《商品房买卖合同》办理登记备案手续。俞裕滨认为，泰宁县房地产管理所在俞裕滨不知情的情况下，注销登记备案，侵害了俞裕滨的合法权益，从而提起本案诉讼。另查明，泰宁县房地产管理所属事业单位法人，由泰宁住建局举办，2019年5月31日泰宁县房地产管理所更名为泰宁县房地产服务中心。 原审认为，根据建设部《城市商品房预售管理办法》第一条：“为加强商品房预售管理，维护商品房交易双方的合法权益，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》，制定本办法。”第十条第一款：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”以及《住房和城乡建设部关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》第二条第（十）项：“严格预售商品住房退房管理。……已签订商品住房买卖合同并网上备案、经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由，所退房源应当公开销售。”等规定，商品房预售合同登记备案手续既是行政机关加强商品房预售管理的手段和方式，也是保障商品房交易双方合法权益的行政行为；虽然办理登记备案手续是房产开发企业单方办理的，但办理注销登记备案应当由双方申请，否则将影响合同另一方的交易安全和其他合法权益，从立法目的和行政参与原则来说，都要求行政机关在办理商品房预售合同注销登记备案手续应当由合同双方共同参与。本案中，泰宁县房地产管理所仅凭房地产开发企业单方申请函及房地产开发企业单方提供未经购房人俞裕滨核实确认的其他材料，办理了注销登记备案手续，该行为涉及购房人俞裕滨的合法权益，俞裕滨不服该行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及其《司法解释》第十二条第（四）项的规定，可依法提起行政诉讼。根据建设部《城市商品房预售管理办法》第四条第三款：“市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责本行政区域内城市商品房预售管理。”规定，泰宁住建局系其辖区内城市商品房预售管理工作的建设行政主管部门，泰宁县房地产管理所由泰宁住建局举办，无法律、法规或规章规定具有城市商品房预售管理职权，其行使了商品房预售中的登记备案管理职权，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以泰宁住建局为被告。本案诉争行政行为系在未通知俞裕滨情况下办理，无证据证明俞裕滨应当何时开始知道该行政行为的内容，泰宁住建局提出俞裕滨提起诉讼已过起诉期限的意见不予采纳。泰宁县房地产管理所未经俞裕滨和三明坤泰公司共同申请，仅凭三明坤泰公司单方提交的申请函以及未经俞裕滨核实确认的其他有关材料，就办理了《商品房买卖合同》注销登记备案手续，其作出该行为的主要证据不足，缺乏法律依据，应当确认为违法。俞裕滨和三明坤泰公司签订的《商品房买卖合同》登记备案手续已被注销，案涉房产又由三明坤泰公司与王剑平、章芳芳签订了《商品房买卖合同》，且办理了合同登记备案手续，在该登记备案手续未被注销或确认违法前，客观上无法恢复俞裕滨和三明坤泰公司原合同登记备案手续，俞裕滨提出的该项诉请不予支持，案涉房屋存在两个买卖合同情况，如存在其他争议，俞裕滨应另行主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项的规定，据此判决：一、确认原泰宁县地产管理所作出的注销俞裕滨与三明坤泰公司签订的编号：ＭＦ-2007-01-ＮＯ.0578707《商品房买卖合同》登记备案行为违法；二、驳回俞裕滨的其他诉讼请求。案件受理费50元，由泰宁住建局负担。 上诉人泰宁住建局上诉称：一、被上诉人俞裕滨的“购房人”身份尚无法确定，诉权基础不确定，起诉时机未成熟，依法应裁定驳回其起诉。被上诉人俞裕滨以其系案涉房屋的“购房人”作为诉权基础提起本案诉讼，但原审第三人三明坤泰公司已明确否认与俞裕滨之间存在商品房买卖合同关系，不认可其“购房人”身份，且提供了其与俞裕滨之间存在借贷关系的证据，虽然本案行政诉讼不能对此民事关系进行审判，但该节关系到俞裕滨的诉权基础是否成立，仍应进行必要的审查，若认为根据本案证据俞裕滨的购房人身份存疑的，则应认定其主张的“购房人”身份和诉权基础尚无法确定，起诉时机尚未成熟，应要求其先行通过民事诉讼解决相关争议，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第一款第（六）项之规定，本案应进行中止处理。若俞裕滨拒绝就本案客观存在的必须先行解决的民事争议提起诉讼，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，依法应裁定驳回其起诉。二、被诉注销商品房预售合同登记备案行为对被上诉人俞裕滨的权利义务未产生实际影响，依法亦应裁定驳回其起诉。对于本案已客观存在的“一房二合同”的民事争议，是争议产生的根源，只有解决该争议才能实质化解纠纷，故俞裕滨只能先行通过民事诉讼或者仲裁来解决已客观存在的合同争议。被诉的注销商品房预售合同登记备案行为，不具有诉的利益和必要：一是本案所涉的仅是商品房预售合同登记备案，不属于不动产登记，不产生物权效力，仅是行政管理措施；二是根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2003〕7号）第六条第一款规定，商品房预售合同登记备案对合同效力不产生影响；三是根据《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第十五条规定，商品房预售合同登记备案对一房数卖纠纷的处理结果均没有影响。因此，被诉行政行为不影响也不改变被上诉人俞裕滨与三明坤泰公司的民事法律关系，审理本案也不能解决实质争议，没有进行审判的必要性，不应纳入行政诉讼受案范围，应根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，裁定驳回其起诉。三、上诉人不是本案适格被告。案涉被诉的行政行为系原泰宁县地产管理所以自己的名义独立作出，原泰宁县地产管理所系依法登记的独立的事业单位法人，根据2013年8月14日印发的《中共泰宁县委机构编制委员会关于泰宁县住房和城乡规划建设局所属事业单位清理规范方案的批复》及2015年11月15日印发的《中共泰宁县机构编制委员会关于调整县房地产管理所职能及编制的通知》，原泰宁县地产管理所在2015年期间的职责包括商品房预售登记备案等，履行法律规定的房地产管理部门职责。本案被诉的注销商品房预售合同登记备案行为，也是由原泰宁县地产管理所作出，而非与上诉人共同作出，依法应由原泰宁县地产管理所承担法律责任，作为法律案件的诉讼主体。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，原泰宁县地产管理所属于具有独立承担法律责任的机构，应为本案适格被告，故原判决认定上诉人为适格被告适用法律错误。综上，请求二审法院：1、撤销福建省明溪县人民法院作出的（2020）闽0421行初9号行政判决，依法改判驳回被上诉人起诉；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人俞裕滨答辩称：被上诉人一次性付清购房款，签订《商品房买卖合同》，并依法在泰宁县房地产服务中心进行备案登记。被上诉人就是实际的购房人，也是本案适格的原告。未经被上诉人同意，泰宁县房地产服务中心注销原有的备案登记，使开发商有了将诉争房产再行出售的可能，这势必会对合同当事人的权利义务产生巨大的影响。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部分登记备案。国务院令248号《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款规定，商品房开发企业应当将房屋预售合同报房产管理部门登记备案，是房地产管理部门对商品房开发企业的一种监督管理措施，其目的是加强房地产管理部门对商品房开发企业的监督管理，防止开发商一房数卖，损害合同当事人的合法权益。因此，注销房屋的备案登记行为无论从行为主体、职权要素和内容等方面看，对合同当事人的权利义务产生了重大的实际影响，一审已审理查明，泰宁县房地产服务中心，是事业单位法人，虽然业务范围包括商品房预售登记备案的职能，但是其不是法律意义上的行政机关，根据《行政诉讼法》第二十六的规定，由泰宁住建局对外承担责任。综上所述，上诉人陈述的事实和理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉、维持原判。 原审第三人三明坤泰公司未到庭，但书面述称：1、原审第三人与被上诉人之间事实上是“名为买卖，实为借贷”关系。因资金紧张，原审第三人向被上诉人及王长棋等三人借款，以包含案涉丹霞名府7幢12单元1302室在内的8套房产通过买卖方式备案登记在被上诉人方，登记的目的是为借款提供保证，双方并非真实的买卖关系。2、因原审第三人与被上诉人之间“名为买卖，实为借贷”关系，故签订的《商品房买卖合同》并非双方真实意思表示，由此产生的备案登记是可撤销的；又因案涉丹霞名府7幢12单元1302室房屋确实还存在真实的购房户王剑平，泰宁县房地产服务中心根据原审第三人的申请注销原备案登记，符合法律规定。3、泰宁县房地产服务中心依据原审第三人申请及提供的材料作出注销备案登记，并没有对被上诉人合法权益产生实际影响。4、本案已过诉讼时效。综上所述，被上诉人的起诉没有事实和法律依据，原审第三人同意上诉人的上诉请求。 本案证据均已随案移送本院。二审庭审中，上诉人、被上诉人及原审第三人均没有提出新证据和新的质证意见，仍以在原审提供的有关证据证明各自的主张，并坚持在原审中对有关证据的质证意见。二审查明的事实和一审一致。 本院认为，行政机关作出行政行为应当事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。本案争议焦点是：上诉人泰宁住建局委托的泰宁县房地产管理所作出的注销俞裕滨与三明坤泰公司签订的《商品房买卖合同》备案登记行为是否有事实根据，该被诉行政行为是否合法。根据住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品房住房预售制度有关问题的通知》（建房［2010］53号）第二条第十项的规定，对于已经签订商品房预售合同并完成网上备案的、经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由，才可注销备案登记。行政参与原则是行政程序的基本原则之一。本案中，泰宁县房地产管理所作出本案被诉行政行为时，上诉人所提供的证据不足以证实涉案合同双方当事人有向上诉人递交经合同双方协商一致需要解除合同及注销合同备案登记的相关事实材料，违反了行政参与原则。为此，泰宁县房地产管理所作出的该被诉行政行为无相应的事实根据。且作出被诉行政行为后，未告知相对人，违反《福建省行政执法程序规定》第五条第二款规定，属程序违法。由于该被诉行政行为系上诉人委托实施，其法律后果应由上诉人承担。为此，应视为上诉人所作出的本案被诉行政行为违法。对上诉人提出被上诉人俞裕滨的购房人身份尚无法确定，诉权基础不确定，起诉时机未成熟，依法应裁定驳回被上诉人起诉的主张，经审查，2014年,被上诉人俞裕滨与原审第三人三明坤泰公司签订了八份《商品房买卖合同》，并办理了合同登记备案手续。其中本案诉争的合同编号：ＭＦ-2007-01-ＮＯ.0578707，于2014年5月13日在泰宁县房地产管理所办理了登记备案手续，该合同约定，原审第三人将位于泰宁县房产出售给被上诉人，讼争房产建筑面积118.14平方米，合同中双方对房屋交易价款及付款方式、期限未约定。2014年5月12日，被上诉人向原审第三人汇款5232330元。为此，被上诉人系涉案房屋的购房人，泰宁县房地产管理所仅凭房地产开发企业单方申请函及房地产开发企业单方提供未经购房人被上诉人核实确认的其他材料，办理了注销登记备案手续，该行为涉及购房人被上诉人的合法权益，被上诉人不服该行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及其《司法解释》第十二条第（四）项的规定，可依法提起行政诉讼。因此，对上诉人提出的该主张，本院不予支持。对上诉人提出本案被诉行政行为对被上诉人的权利义务未产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围的主张，经审查，虽然买卖合同备案登记不确认新的权利和义务，也不涉及许可事项，且对合同效力也无影响，但并不意味着对相对人权利义务不产生任何影响。备案登记实际反映了商品房已经签订买卖合同的事实，注销备案登记使他人掌握不到买卖合同签订的情况，从而导致一房二卖风险增大，对原购房人显然存在影响。因此，注销买卖合同备案登记会对被上诉人产生影响，具有诉的利益，应当纳入行政诉讼受案范围。因此，对上诉人提出的该主张，本院不予支持。对上诉人提出其不是本案适格被告的主张，经审查，根据建设部《城市商品房预售管理办法》第四条第三款：“市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责本行政区域内城市商品房预售管理。”规定，上诉人系其辖区内城市商品房预售管理工作的建设行政主管部门，泰宁县房地产管理所由上诉人举办，无法律、法规或规章规定具有城市商品房预售管理职权，泰宁县房地产管理所作出的本案被诉行政行为虽行使了商品房预售中的登记备案管理职权，但属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。由于被诉行政行为系上诉人委托实施，其法律后果应由上诉人承担。当事人不服提起诉讼的，应当以上诉人为被告。因此，对上诉人提出的该主张，本院不予支持。对原审第三人三明坤泰公司在二审提出被上诉人俞裕滨起诉超过法定起诉期限的主张，上诉人泰宁住建局在一审中亦持此主张。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案被诉行政行为作出前后均并未告知被上诉人，上诉人也并未提供被上诉人起诉超过起诉期限的证据，一审认定本案未超过起诉期限并无不当。因此，对原审第三人提出的该主张，本院不予支持。 综上所述，原审认定事实清楚，适用法律正确，所作处理并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人泰宁县住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张连财 审判员  吴小琼 审判员  李祖超 二〇二〇年十一月二日 书记员  林群英 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。