广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1803行初213号原告连州市龙潭峡谷百果庄园有限公司。地址：连州市九陂镇龙潭村长牛坪连龙公路旁（原龙潭敬老院旧址）。法定代表人禤毅，总经理。委托代理人杨建文，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被告连州市自然资源局。地址：连州市白水东路。法定代表人黄洲敏，局长。委托代理人李东红，该局干部。委托代理人邓振林，广东北湖律师事务所律师。被告连州市人民政府。地址：连州市爱民路**。法定代表人唐庆卫，市长。委托代理人陈冬玲，连州市司法局干部。委托代理人顾永春，广东定海针（清远）律师事务所律师。原告连州市龙潭峡谷百果庄园有限公司（以下简称百果庄园公司）诉被告连州市自然资源局、连州市人民政府土地行政管理纠纷一案，原告百果庄园公司于2020年6月9日向本院提出行政诉讼。本院于同年6月11日受理后，于同年6月12日向被告连州市自然资源局、连州市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告百果庄园公司的总经理禤毅及其委托代理人杨建文，被告连州市自然资源局的委托代理人李东红、邓振林，被告连州市人民政府的委托代理人陈冬玲、顾永春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年1月20日，被告连州市自然资源局对原告百果庄园公司作出连自然资执法罚字〔2020〕1号《行政处罚决定书》（以下简称涉案处罚决定）。原告不服，向被告连州市人民政府申请行政复议。同年5月14日，连州市人民政府作出连府行复〔2020〕6号《行政复议决定书》（以下简称涉案复议决定），维持了涉案处罚决定。原告百果庄园公司诉称，2014年10月，原告与连州市九陂镇人民政府签定投资意向书。2015年4月，连州市龙潭峡谷百果庄园项目在连州市发展和改革局立项备案，项目总投资1.2亿元，规划总面积1800-2000亩，其中生态果园示范基地800亩、生态旅游项目设施占地约500亩（观光玻璃桥、休闲度假木屋100间、“准四星级”酒店1间、休闲水上乐园大型蝴蝶园、彩色滑道等特色项目）。该项目于2016年、2017年、2019年被列入清远市重点项目，于2018年被确认为连州市重点项目。连州市人民政府将该项目作为打造大湾区“菜篮子”“果篮子”“后花园”，推动连州市本地生态资源供给与大湾区市场需求有效对接的重点旅游建设项目。连州市九陂镇人民政府作为该项目的牵头单位，每月、每季度、每年度向连州市人民政府汇报备案工程进度。在两级政府的支持下，尽管用地指标未能落实，原告在2017年至2018年底建设完成了20多间休闲配套度假木屋和游泳池、7000多平方米停车场及约5公里旅游配套道路硬地化，投资700多万元建好供电供水工程，并按总面积的30%进行了绿化等配套建设，成功举办了2018年、2019年连州桃花节。但原告于2015年进行用地调规并申请的100亩农用地指标，直至2019年10月才仅有部分获批。由于用地瓶颈制约，原告投资1千多万元的几个项目无法落地，特别是住宿配套建设，导致整个项目严重拖延，尚有4500万元资金无法投入。2019年11月20日，连州市自然资源局对原告占地建设百果庄园旅客中心及游客住宿区一案立案调查。2020年1月20日，被告对原告作出涉案处罚决定。原告不服，向连州市人民政府提起行政复议。同年5月14日，连州市人民政府作出涉案复议决定，维持了涉案处罚决定。连州市龙潭峡谷百果庄园项目作为市重点旅游建设项目，在连州市九陂镇人民政府、连州市人民政府的大力支持及监督下予以推进。原告基于对政府的信赖，全力投入资金予以建设，但被告未能及时调配足额的用地指标给原告。被告应根据国土资规〔2015〕10号《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》，实事求是，行政为民，为企业营造良好投资环境。连州市自然资源局作出涉案处罚决定缺乏事实根据和法律依据，属违法行为。一、连州市龙潭峡谷百果庄园项目是清远市打造的重点项目，在连州市九陂镇人民政府的督导下进行建设，并向连州市人民政府、清远市人民政府报备，原告不存在违法的主观故意。若强制拆除，将对原告造成重大损失，对该旅游项目的形象造成不良影响。二、原告所建的民宿建筑物，均在总体规划范围内。三、配套设施的建设是为了承办连州桃花节、桃果节而赶建的，最终目的是为了打造美丽连州及推出连州特色旅游。四、涉案建筑的违法状态可通过后期用地指标、补报相关手续予以解决。为维护合法权益，原告特提起诉讼，请求判决：1.确认连州市自然资源局作出涉案处罚决定的行政行为违法，并撤销涉案处罚决定；2.确认连州市人民政府作出涉案复议决定的行政行为违法，并撤销涉案复议决定；3.诉讼费由被告负担。原告百果庄园公司向本院提交了以下证据：1.广东省企业投资项目备案证，2.乡村建设规划许可证，3.《证明》，4.《使用林地审核同意书》，上述证据1-4共同证明原告项目建设依法依规；5.《清远市人民政府办公室关于印发清远市2017年重点建设项目计划的通知》，证明涉案项目是清远市重点工程建设项目；6.《清远市2017年重点建设项目进展情况表》，7.《连州市龙潭峡谷百果庄园项目推进工作汇报》，上述证据6、7共同证明政府对涉案工程的重视和支持，原告的工程建设行为均是在政府认可的情况下实施的；8.涉案处罚决定，证明连州市自然资源局处罚不当；9.涉案复议决定，证明涉案复议决定违法；10.《投资意向书》，11.《2016年连州市重点建设项目进展情况督查表（9月）》，12.《九陂镇2016年度经济运行情况汇报》，13.《征地委托函》，上述证据10-13共同证明原告无违法故意，原告的行为基于对政府的信赖，批地程序足以证明原告无擅自违法占用土地的事实，原告的信赖利益应受到保护，被告应遵守对原告的支持及承诺；14.吉尼斯纪录证书，15.擎天玻璃桥图片，上述证据14、15共同证明擎天玻璃桥以520米的长度打破世界纪录，获得吉尼斯世界纪录最长的玻璃桥称号。被告连州市自然资源局辩称，一、涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，内容适当。（一）原告违法事实清楚。2016年8月起，原告未经批准非法占用土地建设百果庄园旅客中心及游客住宿区，共建设约20000平方米。涉案处罚决定处罚的是建有建筑物和其他设施部分，占地面积约7046平方米（折合10.57亩），其中符合土地利用总体规划面积约3931.3平方米（设施农用地1269.2平方米、林地1039.05平方米、其他土地452.82平方米、旱地1170.26平方米），不符合土地利用总体规划面积约3114.68平方米（设施农用地529.96平方米、林地1332.33平方米、其他土地1178.19平方米、旱地74.2平方米）。（二）涉案处罚决定证据确凿。1.根据《连州市百果庄园实地核查勘测报告》，原告未经批准占用土地建设百果庄园旅客中心及游客住宿区，建有建筑物和其他设施部分占地面积约7046平方米，其中在非法占用土地上违反土地利用总体规划新建建筑物和其他设施1360.48平方米，符合土地利用总体规划新建建筑物和其他设施1295.81平方米。2.根据《百果庄园土地利用总体规划图（局部）》《连州市百果庄园土地利用现状图（局部）》《连州市百果庄园非法用地地类明细表》《连州市百果庄园不符合规划用地地类明细表》《连州市百果庄园符合规划用地地类明细表》，原告被处罚的10.57亩土地范围内，不符合土地利用总体规划用地面积4.6718亩，符合土地利用总体规划用地面积5.8967亩。3.根据龙潭百果庄园影像图、、地块现状照片及百果庄园数量统计可证明原告在非法占用的土地上的建设情况4.原告在《调查笔录》中亦承认其未经县级以上人民政府、自然资源主管部门批准占用土地建设的违法事实。（三）涉案处罚决定适用法律、法规正确，内容适当。原告未经批准占用土地建设百果庄园旅客中心及游客住宿区行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，连州市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定作出涉案处罚决定，符合法律、法规的规定。原告的诉请无事实和法律依据，企业经营必须基于合法的有利于国家社会发展的目的，原告诉称的后续补报措施不能作为该项目取得合法用地手续的依据。（四）涉案处罚决定程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，连州市自然资源局作出涉案处罚决定，进行了立案、调查，并告知当事人有进行陈述、申辩及要求举行听证的权利，且经连州市自然资源局领导班子集体讨论，符合法定程序。二、连州市人民政府查明案件事实，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出涉案复议决定，决定维持涉案处罚决定，符合法律规定。综上，涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告连州市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.统一社会信用代码证书，证明连州市自然资源局的主体情况；2.《立案呈批表》，证明连州市自然资源局在巡查中发现原告存在违法行为后立案查处；3.营业执照，证明原告主体情况；4.《委托书》、居民身份证、《调查笔录》，证明原告承认存在未经批准非法占用土地的违法事实；5.《连州市百果庄园实地核查勘测报告》，证明原告未经批准占用土地建设，百果庄园旅客中心及游客住宿区范围的面积约2000平方米，建有建筑物部分占地面积约7046平方米（分为4个地块），违反土地利用总体规划新建建筑物和其他设施1360.48平方米，符合土地利用总体规划新建建筑物和其他设施1295.81平方米；6.《连州市百果庄园土地总体规划图（局部）》《百果庄园土地利用总体规划图（局部）》《连州市百果庄园非法用地类明细表》《连州市百果庄园符合规划用地地类明细表》《连州市百果庄园不符合规划用地地类明细表》，证明原告非法用地范围内有建筑物的10亩土地不符合规划用地及符合规划用地的地类及面积；7.《龙潭百果庄园影像图》、、地块现状照片《百果庄园数量统计》，证明原告在非法占用土地上的建设情况；8.《房地产估价报告》，证明原告在非法占用土地上建设的建筑物，符合规划用地的有12栋，建筑面积1153.38平方米，评估价值2453812元；9.《自然资源违法案件调查报告》，证明原告的违法事实和处理意见；10.《违法案件审理记录》，证明涉案处罚决定经连州市自然资源局执法部门及负责人集体讨论而作出；11.《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、送达回证，证明连州市自然资源局作出涉案处罚决定前告知了原告有权进行陈述和申辩，有要求听证的权利；12.涉案处罚决定、《缴费通知书》、《广东省非税收入（电子）票据》、《非法财物移交书》、《没收非法财物清单》、送达回证，证明涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，内容适当；原告缴纳了罚款；13.涉案复议决定，证明连州市人民政府经复议维持了涉案处罚决定；14.《公告》及送达回证、照片，证明原告拒不自行拆除违法建筑，被强制拆除；15.《结案呈批表》，证明案件处理完毕。法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第四十二条、第四十三条，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十七条，《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第二十四条。被告连州市人民政府辩称，一、原告未经批准违法占用土地的事实清楚，证据充分。（一）根据《连州市龙潭峡谷百果庄园有限公司现场勘测图》可知,原告违法占用的土地分为4块（（地块一594588平方米、、地块二73091平方米、、地块三18482平方米、、地块四18408平方米），在非法占用的土地上违反土地利用总体规划新建建筑物和其他设施1360.48平方米，符合土地利用总体规划新建建筑物和其他设施1295.81平方米。（二）原告对其违法占地建设的事实已予以确认。连州市自然资源局对原告的经理温光辉制作了《调查笔录》，其承认原告建设时仅向林业部门进行过申请及在连州市发展和改革局办理过备案，未办理合法有效的用地手续。原告亦在诉状中明确表示其存在违法占地建设的事实。二、涉案复议决定合法有效。连州市自然资源局经实地调查，确认原告存在违法占地建设百果庄园旅客中心及游客住宿区的事实，原告对该违法事实也予以确认。连州市人民政府作出维持涉案处罚决定的涉案复议决定，符合法律、法规的相关规定，合法有效，原告的诉请缺乏事实和法律依据。三、连州市人民政府作出涉案复议决定,符合依法行政的原则，原告的诉讼请求依法应予驳回。法无授权即禁止，行政机关的一切行为都必须依法作出，要有法可依。原告称涉案建筑的违法状态可通过后期用地指标补报相关手续予以解决的主张，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的基本原则，亦不符合国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第二十四条规定。国家对旅游业发展用地是支持的，但支持的是企业合法用地行为，而不是违法用地行为，且涉案项目属于政府重点项目，原告更应遵守国家法律、法规，而不是享有特权。综上，涉案处罚决定及涉案复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告违法占地建设的事实清楚，证据充分，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告连州市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.《复议申请书》，证明原告提出复议请求；2.营业执照、法定代表人身份材料、授权委托材料，证明原告申请行政复议的主体资格；3.涉案处罚决定，证明原告提出行政复议的行政行为；4.广东省企业投资项目备案证，5.乡村建设规划许可证，6.《证明》，7.《使用林地审核同意书》，8.《清远市人民政府办公室关于印发清远市2017年重点建设项目计划的通知》，9.《清远市2017年重点建设项目进展情况表》，10.《连州市龙潭峡谷百果庄园项目推进工作汇报》，11.《公告》，上述证据4-11共同证明原告提供的复议证据材料；12.《行政复议受理通知书》及送达回执，证明行政复议受理情况及送达程序；13.《行政复议答复通知书》及送达回执，证明行政复议答复通知情况及送达程序；14.《行政复议答复书》，证明连州市自然资源局的行政复议答辩情况；15.《立案呈批表》，证明连州市自然资源局对原告违法占地案进行立案；16.营业执照、《委托书》，证明原告主体及委托负责人；17.《调查笔录》，证明连州市自然资源局与原告进行占地情况调查；18.《自然资源违法案件调查报告》，证明连州市自然资源局对原告违法占地案调查后形成报告；19.《违法案件审理记录》（2020年1月6日），证明连州市自然资源局执法股就原告违法占地案进行开会审理；20.《违法案件审理记录》（2020年1月7日），证明连州市自然资源局领导班子就原告违法占地案进行开会审理；21.《连州市自然资源局发文稿纸》、《行政处罚告知书》及送达回证，证明连州市自然资源局作出处罚告知书及送达情况；22.《连州市自然资源局发文稿纸》、《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明连州市自然资源局的作出听证告知书及送达情况；23.《连州市自然资源局发文稿纸》、涉案处罚决定及送达回证，证明连州市自然资源局作出涉案处罚决定及送达情况；24.《缴费通知书》《广东省非税收入（电子）票据》，证明原告的罚款缴费情况；25.《连州市百果庄园非法用地类明细表》，26.《连州市百果庄园不符合规划用地地类明细表》，27.《连州市百果庄园符合规划用地地类明细表》，28.《龙潭百果庄园影像图》，29.《连州市百果庄园土地总体规划图（局部）》，30.《百果庄园土地利用总体规划图（局部）》，31.照片3张，32.《连州市百果庄园实地核查勘测报告》及测绘图纸，上述证据25-32共同证明原告违法占地；33.《公告》，证明连州市自然资源局在拆迁前进行了公告程序；34.涉案复议决定及送达回执，证明行政复议结果及送达程序。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。经庭审质证，一、对于原告百果庄园公司提交的证据，（一）被告连州市自然资源局的质证意见是：证据1-7、10-15的关联性有异议，不能因项目的合法性否定原告未经批准非法占用土地的违法性，与原告未经批准非法占用土地的违法事实无关；证据8、9的证明内容有异议，涉案处罚决定及涉案复议决定合法。（二）被告连州市人民政府的质证意见是：证据1-4的真实性、合法性无异议，关联性、证明内容有异议，不能以此否定原告未经批准违法占地建设的事实；证据5的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明原告建设用地是合法的；证据6、7的真实性、合法性无法认定，关联性、证明内容有异议，不能证明原告不存在违法用地建设的事实；证据8、9的证明内容有异议，涉案处罚决定及涉案复议决定合法合理，不存在违法不当的情形；证据10的真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据11、13-15的真实性无异议，关联性有异议；证据12的真实性无法认定，关联性有异议，没有连州市九陂镇人民政府的公章。二、对于被告连州市自然资源局提交的证据、依据，（一）原告百果庄园公司的质证意见是：证据1、3、10、15无异议；证据2的真实性、合法性无异议，关联性有异议，对认定的违法事实有异议，原告使用土地是政府支持、允许的，并向政府报备建设进度，与认定原告违法无关，不能认定连州市自然资源局的行政行为合法；证据4的真实性、合法性无异议，关联性有异议，《调查笔录》没有涉及到是否违法的描述，不存在原告承认违法的事实，与连州市自然资源局行政行为是否合法无关；证据5的真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据6-8的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明原告违法及连州市自然资源局的行政行为合法；证据9的真实性无异议，合法性、关联性有异议，不能证明原告违法及连州市自然资源局行政行为合法；证据11的真实性无异议，合法性、关联性有异议，涉案处罚决定查明事实不清，对必要的证人如连州市九陂镇人民政府、相关村民委员会及自然资源等部门和人员，未作任何调查取证，上述部门和相关人员对原告使用土地的过程是知悉的，对原告的行为是认可的；调查和取证是行政机关对立案处理的案件，为查明案情、收集证据而依法定程序进行的专门活动，是行政处罚的核心程序；调查取证应当遵循全面、客观、公正的原则；证据12的真实性无异议，关联性有异议，原告缴纳罚款不代表涉案处罚决定程序及实体合法；证据13的真实性无异议，合法性、关联性有异议，连州市人民政府认定事实错误；证据14的真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告不具有违法的主观故意，也无实施违法行为，连州市自然资源局要求原告拆除建筑物缺乏依据。连州市自然资源局适用法律错误。（二）被告连州市人民政府的质证意见是：均无异议。三、对于被告连州市人民政府提交的证据、依据，（一）原告百果庄园公司的质证意见是：证据1、2、12、13、16、17、21-23无异议；证据3、14有异议，涉案处罚决定认定事实错误；证据4-11无异议，证明原告在政府许可之下使用土地，因政府不能及时批地导致的后果，不应由原告承担，根据行政行为的信赖利益原则，原告的利益依法应予以保护；证据15的真实性、合法性无异议，关联性有异议，对认定的违法事实有异议，原告使用土地是政府支持、允许的，并向政府报备建设进度，与认定原告违法无关，不能认定连州市自然资源局的行政行为合法；证据18-20有异议，连州市自然资源局查明事实不清，调查不全面；证据24的真实性无异议，可证明连州市自然资源局行政行为违法，原告受损；证据25-32的真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告是基于信赖利益原则，在政府许可下使用土地进行建设，不应归责于原告，，地方政府应当保护原告的信赖利益证据33的关联性有异议，公告只是程序性问题，不能证明连州市自然资源局涉案行政行为实体的合法性，不能用某一程序合法对抗行政行为整体程序违法以及实体违法；证据34的真实性无异议，合法性、关联性有异议，涉案复议决定认定事实错误。连州市人民政府适用法律错误。（二）被告连州市自然资源局的质证意见是：均无异议。本院对上述证据认证如下：一、对原告百果庄园公司提交的证据1-6、10、13，具有真实性，但均无法证实原告建设龙潭峡谷百果庄园项目已取得合法的用地手续；证据7、11、12，真实性无法确认，本院不予采信；证据8、9，具有真实性、关联性，其合法性在待下的本院认为部分阐述；证据14、15，与本案无关。二、对被告连州市自然资源局提交证据12中的涉案处罚决定及证据13，具有真实性、关联性，其合法性在待下的本院认为部分阐述；证据1-11、14、15及证据12中的其他证据，均具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信。三、对被告连州市人民政府提交的证据3及证据34中的涉案复议决定，具有真实性、关联性，其合法性在待下的本院认为部分阐述；其他证据，均具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信。经审理查明，2015年4月14日，原告百果庄园公司与连州市九陂镇人民政府签订《投资意向书》，约定原告在连州市九陂镇建设龙潭峡谷百果庄园项目。2016年8月起，原告未经自然资源主管部门批准，擅自在连州市九陂镇占地建设百果庄园旅客中心及游客住宿区。2019年11月20日，被告连州市自然资源局对原告违法占地案进行立案调查。经连州市自然资源局实地勘察，原告建设的百果庄园旅客中心及游客住宿区约20000平方米（折合30亩），建筑物和其他宿舍占地面积约7046平方米（折合10.57亩），其中符合土地利用总体规划面积约3931.32平方米（设施农用地1269.2平方米、林地1039.05平方米、其他土地452.82平方米、旱地1170.26平方米），该范围内新建建筑物和其他设施1295.81平方米；不符合土地利用总体规划面积约3114.68平方米（设施农用地529.96平方米、林地1332.33平方米、其他土地1178.19平方米、旱地74.2平方米），该范围内新建建筑物和其他设施1360.48平方米。2020年1月14日，连州市自然资源局向原告发出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，及享有陈述、申辩和听证的权利。原告在规定期限内没有向连州市自然资源局提出陈述、申辩和申请听证。连州市自然资源局认为原告上述占地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，经集体讨论后于同年1月20日作出涉案处罚决定，决定给予原告以下处罚：“1、退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上部分新建的建筑物和其他设施1360.48平方米；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施1295.81平方米；3、对符合土地利用总体规划3931.32平方米土地处以每平方米人民币15元罚款，共计人民币伍万捌仟玖佰陆拾玖元整（￥58969.00）”。连州市自然资源局在涉案处罚决定中告知了原告申请复议和诉讼的权利，并于同日送达给了原告。同年2月14日，原告缴纳了58969元罚款。原告对涉案处罚决定不服，于同年3月19日向被告连州市人民政府申请行政复议。同年5月14日，连州市人民政府作出涉案复议决定，维持了连州市自然资源局作出的涉案处罚决定。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。庭审中，原告表示对连州市自然资源局认定的违法用地面积7046平方米（折合10.57亩）没有异议。另查明，2017年6月14日，连州市发展和改革局向原告颁发了龙潭峡谷百果庄园项目的广东省企业投资项目备案证。2018年8月7日，连州市九陂镇建设办公室向原告颁发了乡村建设规划许可证。又查明，2020年4月，连州市自然资源局组织有关人员对原告涉案不符合土地利用总体规划的建筑物和其他设施进行了拆除。本院认为，本案系土地行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据原告的诉讼请求、两被告的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、连州市自然资源局作出的涉案处罚决定是否合法；二、连州市人民政府作出的涉案复议决定是否合法。争议焦点一，关于连州市自然资源局作出的涉案处罚决定是否合法的问题。（一）认定事实方面。本案中，原告未经自然资源主管部门批准，于2016年8月起擅自在连州市九陂镇占地建设百果庄园旅客中心及游客住宿区。经连州市自然资源局实地勘察，原告建设的百果庄园旅客中心及游客住宿区建筑物和其他宿舍占地面积约7046平方米，其中符合土地利用总体规划面积约3931.32平方米，该范围内新建建筑物和其他设施1295.81平方米；不符合土地利用总体规划面积约3114.68平方米，该范围内新建建筑物和其他设施1360.48平方米。以上事实，有连州市自然资源局提交的《调查笔录》《连州市百果庄园实地核查勘测报告》《连州市百果庄园土地总体规划图（局部）》《百果庄园土地利用总体规划图（局部）》《连州市百果庄园非法用地类明细表》《连州市百果庄园符合规划用地地类明细表》《连州市百果庄园不符合规划用地地类明细表》《龙潭百果庄园影像图》《百果庄园数量统计》、、地块现状照片等证据予以证实足以认定。（二）法律适用方面。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，连州市自然资源局责令原告退还非法占用的土地，对原告不符合土地利用总体规划的违法占地行为，限期拆除该范围内新建的建筑物和其他设施，对原告符合土地利用总体规划的违法占地行为，决定没收该范围内新建的建筑物和其他设施，并处以每平方米15元，共58969.8元（3931.32平方米×15元/平方米）罚款的行政处罚，适用法律、法规正确。（三）程序方面。连州市自然资源局对原告违法用地行为立案后，依法向原告的工作人员进行了调查询问，也进行了现场勘查，并向原告发出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知了其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述申辩和申请听证的权利。连州市自然资源局作出涉案处罚决定后，亦告知了原告履行行政处罚的方式、期限及申请复议和诉讼的权利，且依法进行送达，程序合法。综上，连州市自然资源局作出的涉案处罚决定具有合法性。原告认为其龙潭峡谷百果庄园项目先后被列入清远市、连州市重点项目，属于信赖利益，其违法用地行为可通过补办手续予以完善的主张。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第二十四条“强化对土地执法行为的监督。建立公开的土地违法立案标准。对有案不查、执法不严的，上级国土资源部门要责令其作出行政处罚决定或直接给予行政处罚。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为。”的规定，原告违法用地行为事实清楚、证据确凿，故连州市自然资源局依法对其进行处罚，并无不当。对于原告上述主张，本院不予采信。争议焦点二，关于连州市人民政府作出的涉案复议决定是否合法的问题。连州市人民政府受理了原告的行政复议申请后，按照行政复议程序的有关规定进行了调查、审核，在法定期限内作出涉案复议决定，并依法进行送达，复议程序合法，实体处理得当。综上所述，连州市自然资源局作出的涉案处罚决定及连州市人民政府作出的涉案复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告请求撤销连州市自然资源局作出的涉案处罚决定及连州市人民政府作出的涉案复议决定，缺乏事实和法律依据，理由不充分，本院不予支持；连州市自然资源局、连州市人民政府的抗辩理由成立，本院予以采纳。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告连州市龙潭峡谷百果庄园有限公司的全部诉讼请求。本案受理费50元，由原告连州市龙潭峡谷百果庄园有限公司负担（已预交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈桂清人民陪审员  王秋桂人民陪审员  李立宪二〇二〇年十一月二日书 记 员  肖 颖附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。