山东省济南市历下区人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁0102行初603号原告于某某，男，1969年出生，汉族，住济南市历下区。被告济南市历下区自然资源局,住所地济南市。法定代表人仲伟选，局长。被告济南市历下区人民政府智远街道办事处，住所地济南市。法定代表人付延华，主任。委托代理人侯本庆，山东众英律师事务所律师。被告济南市历下区综合行政执法局（济南市历下区城市管理局），住所地济南市。法定代表人时玉峰，局长。委托代理人段朝立，该局工作人员。委托代理人李乐成，山东胜远律师事务所律师。原告于某某诉被告济南市历下区自然资源局、济南市历下区人民政府智远街道办事处、济南市历下区综合行政执法局（济南市历下区城市管理局）、济南市历下区人民政府行政处理一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月26日立案后，依法向被告济南市历下区自然资源局、济南市历下区人民政府智远街道办事处、济南市历下区综合行政执法局（济南市历下区城市管理局）、济南市历下区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理完结。原告于某某诉称，原告是历下区智远街道办事处义和庄村民，2020年3月29日收到被告济南市历下区自然资源局、济南市历下区人民政府智远街道办事处、济南市历下区综合行政执法局共同作出的《通告》。该《通告》以彻底解决中央环保督查中群众反映的义和庄原济南市历下区石油化工厂遗留污染场地问题，全力做好义和庄石油污染场地拆除修复治理工作为理由，要求原告于2020年3月30日24时前对所建违法建设自行拆除。原告认为《通告》认定事实错误、适用法律错误、程序违法，严重侵害了原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，向济南市历下区人民政府申请行政复议，济南市历下区人民政府于2020年6月19日作出了《行政复议决定书》，维持了涉案《通告》。原告认为被告济南市历下区自然资源局、济南市历下区人民政府智远街道办事处、济南市历下区综合行政执法局作出的《通告》程序严重违法、认定事实错误、适用法律错误，严重侵害了原告的合法权益，应予撤销。济南市历下区人民政府作出维持《通告》的行政复议决定，属于认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。现原告为维护自身的合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，向贵院提起行政诉讼，望贵院主持公道，判如原告所请。原告的诉讼请求为:请求人民法院依法撤销被告济南市历下区自然资源局、济南市历下区人民政府智远街道办事处、济南市历下区综合行政执法局作出的《通告》。被告济南市历下区自然资源局辩称，一、针对被答辩人的违章建筑，答辩人作出了《通告》，但该通告不属于行政诉讼的受案范围。根据《行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；”的相关规定，提出行政诉讼的前提条件是行政机关的具体行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益。而本案中，答辩人针对被答辩人的违章建筑仅作出了案涉《通告》，该《通告》是一个公告或广而告之行为，未对其实体权利义务产生影响，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围，请求法院依法查明事实，驳回其诉讼请求。二、答辩人作出案涉《通告》的行为，符合法律规定和文件精神。被答辩人在非法占用的土地上违法建设，未取得建设工程规划手续，属于违法建筑。为彻底解决中央环保督察中群众反映的义和庄原济南市历下区石油化工厂遗留污染场地问题，全力做好义和庄石油污染场地拆除修复治理工作，根据《土地管理法》、《城乡规划法》的相关规定，答辩人联合历下区智远街道办事处、历下区综合行政执法局在政府的统一部署下集体联合行动，依法向被答辩人下达《通告》，告知其尽快拆除违章建筑的行为，符合法律规定和文件精神。综上，请求法院依法查明事实，驳回被答辩人的诉讼请求。被告济南市历下区人民政府智远街道办事处辩称,一、义和庄石油污染场地修复治理是中央环保督察督办事项，根据中共济南市历下区委办公室印发的《历下区义和庄原济南市历下石油化工厂遗留污染场地修复治理工作方案》(历下办发〔2018〕54号)，答辩人全面负责义和庄石油污染场地修复治理工作，具体组织污染场地内建筑物的拆除工作，及时清空污染场地地上物，划定修复治理施工场地，严格按照时间节点完成污染场地修复工作的立项、招标、环评等工作，监督修复治理机构的日常工作，确保按时完成治理任务。因此，答辩人有权要求相关方拆除、清空影响、妨碍义和庄石油污染场地修复治理工作的地上物。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”以及《济南市城乡规划条例》第八十一条“进入规划审批程序的下列违法建设由城市管理行政执法部门负责查处：(一)取得选址意见书、国有土地使用权出让合同、建设用地规划许可证或者建设工程设计方案通过审查，但未取得建设工程规划许可证进行建设的；(二)擅自改变建设工程许可内容进行建设的；(三)擅自改变临时建设工程规划许可内容进行建设，经批准建设的临时建筑物、构筑物逾期未拆除的；(四)未取得乡村建设规划许可证或者擅自改变乡村建设规划许可内容进行建设的。前款第四项内容，属于镇所辖村庄规划区范围的，由镇人民政府负责查处。城市、县城、镇规划区建设用地范围内，未进入规划审批程序的违法建设，由城市管理行政执法部门负责查处。国土资源主管部门应当依照土地管理法律、法规规定，对违法建设的用地行为进行查处”之规定，违法建设依其所属不同情形依法由城市管理行政执法部门、镇人民政府、国土资源主管部门行使查处职权。义和庄石油污染场地在答辩人的辖区内，答辩人作为历下区政府的派出机关，行使历下区政府赋予的职权，有权协助有关部门做好环境卫生、环境保护工作。在中央环保督察已经明确必须治理的污染项目，在原告不能按照答辩人的要求清空妨碍污染修复治理工作的地上物时，答辩人有权协助相关部门将涉案房屋要求拆除。二、原告不能提供义和庄石油污染场地修复治理场地内其相关地上物的合法建设手续，属于违法建设，而且严重影响、妨碍了义和庄石油污染场地修复治理工作进行，应当予以拆除。为避免不能按中央环保督察要求期限完成义和庄石油污染场地修复治理工作，导致环境污染继续存在的严重后果，答辩人与历下区自然资源局、历下区城市管理局(综合行政执法局)共同作出涉案《通告》，要求原告自行拆除违法建设，并无不当。综上所述，答辩人认为，答辩人与历下区自然资源局、历下区城市管理局(综合行政执法局)共同作出的涉案《通告》并无不当，该通告认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。被告济南市历下区综合行政执法局（济南市历下区城市管理局）辩称，一、答辩人与本案被告济南市历下区自然资源局、济南市历下区人民政府智远街道办事处(下称其他两被告)，根据中央环保督察和历下区委的工作安排，清理义和庄污染场地违章建筑物是职责所在。案涉的义和庄石油污染场地修复治理工作，是中央环保督察督办事项，中共济南市历下区委办公室也下发了《历下区义和庄原济南市历下石油化工厂遗留污染场地修复治理工作方案》(历下办发(2018)54号)【下称54号文】。54号文第四条“责任分工”中，参与义和庄污染场地治理修复工程的职能部门有十四家，包括：智远街道办事处、区发改委、区财政局、区审计局、区住建局、区城管局、区综合执法局、历下国土分局、区环保局、区司法局、历下公安分局、区纪委(区监察委)、区检察院、历下控股集团。答辩人属于治理修复工程的职能部门之一。根据中央环保督察部门和历下区委的工作安排，为确保按时完成污染治理任务，依法清理义和庄污染场地上的违章建筑物，是答辩人与本案其他两被告的职责所在。二、答辩人与本案其他两被告联合发布涉案《通告》，告知原告限期自行拆除违法建设，于法有据，并无不当。答辩人与本案其他两被告根据工作领导小组的安排，共同在《通告》上盖章，通知原告自行拆除违法建设，符合《济南市城市管理综合执法暂行规定》第十三条关于：“执法人员发现违法行为，应当当场责令其改正，当场不能改正的，责令其限期改正”之规定，并无不当。三、案涉《通告》属于程序性文书，并非行政处罚行为，未对原告实体权利义务产生影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。答辩人与本案其他两被告联合下发的《通告》，是针对在联合调查过程中发现的违法行为，以书面形式通知其限期自行改正。《通告》已明确告知原告，对其所建违法建设自行拆除，逾期不拆将依法强拆，并非是行政强制拆除决定，对原告实体权利义务不产生影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款关于“下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。四、被告济南市历下区人民政府作出的《行政复议决定书》，维持答辩人与本案其他两被告作出《通告》的具体行政行为，并无不当。综上所述，请求人民法院依法驳回原告对答辩人的起诉。被告济南市历下区人民政府辩称，我机关于2020年3月31日收到涉案行政复议申请人于某某递交的《行政复议申请书》后，于2020年4月2日决定受理并作出《行政复议申请受理通知书》和《行政复议答复通知书》，分别送达给了申请人、被申请人。因案情复杂，我机关于2020年5月29日作出《延期审理通知书》，并在延长的期限内作出《行政复议决定书》并送达给申请人、被申请人双方。综上所述，我机认为涉案行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等有关法律法规的规定，程序合法，适用依据正确，请法院依法驳回原告于某某的诉讼请求。经审理查明，2020年3月29日，济南市历下区自然资源局、济南市历下区人民政府智远街道办事处、济南市历下区综合行政执法局（历下区城市管理局）共同作出《通告》，内容为：“于某某：为彻底解决中央环保督察中群众反映的义和庄原济南市历下区石油化工厂遗留污染场地问题，全力做好义和庄石油污染场地拆除修复治理工作，根据《土地管理法》《城乡规划法》等……请于2020年3月30日24时前对所建违法建设自行拆除……”。2020年3月31日，原告于某某向被告济南市历下区人民政府申请行政复议，同年4月2日，被告济南市历下区人民政府决定受理并作出《行政复议申请受理通知书》和《行政复议答复通知书》，因案情复杂，于2020年5月29日作出《延期审理通知书》，并于2020年6月19日作出《行政复议决定书》内容为:“……维持三被申请人2020年3月29日作出的《通告》的具体行政行为。……”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”起诉应当属于人民法院受案范围是提起诉讼的法定条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”本案中，三被告向原告作出《通告》，仅是对违反法律规定的行为进行调查告知，并对违反法律规定的状态予以纠正，故涉案《通告》并非行政处罚。另，涉案《通告》中并未明确违法建设的具体坐落、面积等信息进行记载，所载“逾期未自行拆除的，将依法拆除”的内容，也表明可能对原告产生实际影响的是行政机关依照调查结果最终做出的行政处理等具体行政行为，故涉案《通告》仅为行政程序中对原告权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不具可塑性，故不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告于某某的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  刘 文人民陪审员  马跃进人民陪审员  张立芝二〇二〇年十一月十九日法官 助理  唐 颖书 记 员  李 宇