安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖08行终116号 上诉人（原审原告）吕小兰，女，汉族，1966年8月26日出生，住安徽省太湖县。 委托代理人徐刘海，福建福民律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）太湖县土地房屋征收补偿安置中心，住所地安徽省太湖县晋熙镇建设路**。 法定代表人甘学军，主任。 出庭负责人汪助辉，副主任。 委托代理人唐功彬，安徽唐功彬律师事务所律师。 上诉人吕小兰因诉太湖县土地房屋征收补偿安置中心（以下简称太湖县征收中心）不依法、未按约定履行房屋征收补偿安置协议一案，不服安徽省岳西县人民法院（2020）皖0828行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案，上诉人的委托代理人徐刘海、被上诉人太湖县征收中心出庭负责人汪助辉及其委托代理人唐功彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 吕小兰一审起诉称：原告与太湖县住房和城乡建设局（以下简称太湖县住建局）签订《国有土地房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《安置协议》），约定安置方式为产权调换。2015年12月16日，太湖县人民政府将国有土地上房屋征收补偿安置职责从太湖县住建局划归被告。被告无视上述征收补偿安置方案，于2018年8月8日通知原告交房，并于当月28日召开内部会议，决定安置房进深8米后2米的单价为6120元。原告等被征收户联名向太湖县信访局及被告提出反对意见，要求按原方案执行。被告原负责人葛良生口头答应如果刘晓恒户胜诉，其他户享受同等待遇，该户提起诉讼后，法院终审判决确认被告单方改变征收补偿安置方案的行为无效。原告据此多次要求被告退还多收的费用遭拒绝，故诉请法院判令被告返还原告门面房结算款21773.64元，增补停业损失递增费4840元，并由被告承担本案诉讼费用。 原审法院查明的事实：2015年12月8日，太湖县机构编制委员会下发太编（2015）6号文件，明确太湖县征收办主管全县土地房屋征收补偿安置工作。2015年12月16日太湖县人民政府办公室下发太政办发（2015）31号文件，将国有土地上房屋征收补偿安置职责从太湖县住建局××土地房屋征收补偿安置办公室（以下××太湖县征收办）。因机构改革，2019年5月28日中共太湖县委办公室下发办（2019）76号文件，通知太湖县征收办更名为太湖县征收中心。 2014年11月24日，太湖县人民政府启动太湖县新城菜市场改造项目工程，发布了《房屋征收决定公告》，并附《房屋征收补偿与安置方案》和《房屋征收范围图》。原告的房屋在该项目征收范围内。2015年6月19日，吕小兰与太湖县住建局签订《安置协议》，双方对合同主体、被征房屋情况、补偿方式及金额、搬迁期限、违约责任等内容进行了约定。2016年7月14日，恒丰公司通过竞拍方式取得该地块国有建设用地使用权。在建设过程中，恒丰公司委托设计单位对该地块原规划设计预案进行评审后提出变更设计方案，在报经有关部门批准后，恒丰公司按新设计方案进行施工建设，由此导致协议约定的用于安置吕小兰户的店面总面积、正屋面积以及正屋后不规则部分的形状发生了变更。工程竣工验收后，2018年8月8日，太湖县征收办书面通知各被征收人于2018年8月31日前到恒丰公司办理交房手续，逾期视为放弃产权置换，改为货币补偿。在此期间，原告与太湖县征收办就房屋新增部分的房价如何计算发生争议。2018年8月28日被告召开会议，对菜市场安置房结算问题提出处理意见；2018年9月13日，原告等人向太湖县信访办和县征收办提出异议意见。2018年10月30日，太湖县征收办与吕小兰签署《结算表》，结算内容包括：1、协议总补偿款的数额；2、未拨付补偿款的数额；3、应增补停业损失的数额；4、产权调换房屋总价的数额。该表合计栏中写明，吕小兰户应增补交纳的购房款金额为231753元。吕小兰在该表户主栏签名并书写日期。该表备注内容为:“户主金额确定后签名，然后将金额交到江淮村镇银行财政专户，评（凭）单据到征收办开具发票，然后到开发商办理房屋交接手续。”2018年11月1日，吕小兰按结算表中应增补交纳的购房款金额向太湖县征收办交纳了231753元。同日，太湖县征收办开具收款《收据》和交房《说明》，吕小兰持此《说明》，到恒丰公司办理了网签合同及交房手续。2019年6月3日太湖县不动产登记中心根据吕小兰夫妇的委托申请办理了该房屋不动产转移登记。另查，刘晓恒诉太湖县征收中心、太湖县住建局、太湖县房屋征收事务所征收补偿安置协议一案，经太湖县人民法院（2019）皖0825行初1号和安庆市中级人民法院（2019）皖08行终100号判决确认：刘晓恒与太湖县住建局签订的《房屋征收补偿安置协议书》，双方意思真实，不违反相关法律法规强制性规定，对双方具有拘束力。协议中双方对产权调换房的价格进行了约定。规划变更后，双方并未就增加的面积如何结算达成新的协议，太湖县征收办单方确定8-10米之间的面积价格按6120元/㎡结算属单方变更合同，没有法律依据，遂判决太湖县征收办继续履行房屋征收补偿安置协议。 原审法院认为，本案争议焦点：1.双方签署的结算表，是否应当视为双方对规划变更后的房屋如何结算达成了协商一致的意见？2.原告的诉讼请求是否应当得到支持？ 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条以及太湖县相关文件之规定，太湖县征收中心有组织实施本行政区域内国有土地上房屋征收补偿安置的法定职责。本案中，原告与太湖县住建局签订的《安置协议》，系双方真实意思表示，不违反相关法律法规强制性规定，各方应当按照合法、合约的原则履行。该协议签订一年多后，因建设单位对安置房的建设规划设计进行了变更，导致原协议安置房的面积、位置和结构发生改变，进而引发原被告双方对变更后的房价如何结算产生争议。在此情况下，双方均有权提出自己的意见。原被告双方对协议总补偿款的数额、未拨付补偿款的数额、应增补停业损失的数额、产权调换房屋总价的数额以及原告应增补交纳购房款的数额进行当面结算，原告对上述结算数额签字确认并实际履行了补交义务，该情形应当视为原被告双方对规划变更后的房屋结算内容达成了协商一致的意见，是对原《安置协议》中相关内容的变更，该变更行为不违反相关法律规定。交房《通知》属于被告单方告知事项；刘晓恒的案情与本案明显不同。原告认为被告交房《通知》的内容属于胁迫、被告未按原负责人口头答应按刘晓恒案同等对待属于欺诈，该主张不符合相关法律规定，不予支持。双方结算后，原告按结算结果补交了房屋差价款，被告开具交房《说明》，原告持此《说明》到恒丰公司办理了网签合同并办理了该房屋不动产转移登记，至此，原被告双方对拆迁安置补偿协议的主要内容均已履行完毕。原告诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。 吕小兰上诉称：一、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定,案涉《新城菜市场人民路店面房各户结算表》（以下称《结算表》），应属无效。太湖县征收中心在进行房屋置换工作并通知交房时，表示如果上诉人不接受在规定期限内办理交房手续，不接受被上诉人单方面变更《结算表》规定的差价结算标准，上诉人将只能获得相应的货币补偿。该通知限制上诉人获得补偿方式，以其政府部门的优势地位实施了胁迫行为，上诉人和被上诉人之间签订的《结算表》应属无效。太湖县征收中心在进行房屋置换工作并通知交房时，实施了欺诈行为。在房屋被征收人××欲××太湖县征收中心时，被上诉人相关负责人曾告知上诉人，若刘晓恒案胜诉，其他户享受同等待遇。其目的是让上诉人尽快以《结算表》的差价结算标准尽快收房。上诉人基于对这一主体身份承诺的信赖而签订了《结算表》。二、行政机关做出具体行政行为应当遵循合理行政原则。合理行政原则项下包含公平公正对待原则，即行政机关要平等对待行政相对人，面对同等情况应当同等对待。本次国有土地房屋征收与补偿安置是行政机关做出的具体行政行为。在本案一审判决前，刘晓恒诉太湖县征收中心一案，经太湖县人民法院（2019）皖0825行初1号和安庆市中级人民法院（2019）皖08行终100号审理判决，被上诉人单方变更《协议书》的行为被判决无效，太湖县征收办应当按原《协议书》继续履行协议。本案上诉人与刘晓恒面对的是相同的情况，即行政机关单方面变更行政协议，唯一的不同在于上诉人在遭受胁迫与得到口头承诺的情况下无奈签字。在同样面临政府征收且被征收商铺地段、价值均相似的同等情况下，上诉人应当得到公平公正的合理对待。三、行政机关做出具体行政行为应当遵循诚实守信原则。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的具体行政行为，被上诉人单方面变更行政协议的具体行政行为有损当事人的信赖利益。四、基于双方签订的《协议书》，一审法院对增补停业损失不予认定存在明显错误，应当增补停业损失递增费。上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 太湖县征收中心辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人与太湖县住建局签订《安置协议书》后，因建设单位对安置房的建设规划设计进行了变更，导致原协议安置房的面积、结构等发生改变，因而房屋的价值也相应发生变化。后上诉人与原太湖县征收办就安置协议总补偿款的数额、未拨付补偿款的数额、应增补停业损失的数额、产权调换房屋总价的数额以及上诉人应增补交纳购房款的数额进行当面结算，协商一致后签署了《结算表》,上诉人于次日已补交了安置房差价款，原太湖县征收办开具了交房《说明》，上诉人持该《说明》到建设单位办理了网签合同及交房等手续。以上事实，足以证明上诉人与被上诉人在协商一致的基础上变更了原《安置协议书》约定的安置房结算价格，实际结算和结清了安置房价款与房屋征收补偿款（含增补停业损失）的差价款，并已实际履行。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人的上诉理由均不能成立。1.上诉人关于《结算表》无效的理由明显不能成立。其一，交房《通知》属于单方告知事项，且内容不构成胁迫；其二，刘晓恒案与本案明显不同，且被上诉人的负责人未曾口头答应按刘晓恒案同等对待，不存在欺诈情形；其三，上诉人关于“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同应属无效”的观点不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”的合同无效情形，上诉人对《合同法》第五十二条的理解和适用明显错误。2.被上诉人不存在未公平对待行政相对人的问题。太湖县新城菜市场改造项目沿街店面房安置户共21户，除刘晓恒户1外，其他各户均根据房屋结构的变化与被上诉人协商一致变更了原安置协议的结算价格并已实际履行；被上诉人未与刘晓恒户达成变更协议，也未单方面作出变更刘晓恒户原安置协议的决定。刘晓恒案与本案明显不同。3.《结算表》中含有增补停业损失，双方已实际结算并已履行。上诉人要求增补停业损失的理由不能成立。4.本案中，被上诉人不存在不当得利的问题，上诉人要求返还不当得利缺乏事实依据。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。 吕小兰向原审法院提交的证据： 1.房屋征收决定公告及征收补偿安置方案。证明：①产权调换房与被征房屋证载面积按1：1置换，超出或不足面积部分按评估价结算，由同一评估机构、同一评估时点进行评估。②实行产权调换的，按同区位、同路段、同性质房屋租金1：1给予停产停业损失补偿，补偿期限为腾空交房之日起至调换房屋交付后4个月。 2.安置协议。证明协议明确补偿方式为产权调换以及结算单价和停业损失的计算方式。 3.评估价格表和结算表。证明原告门面房评估价格以及被告结算时少算了原告二个月停业损失费，多收了原告产权调换房屋总价款21773.64元。 4.会议记录。证明被告违反征收补偿安置方案，擅自变更8米后2米的房价标准为6120元。 5.不予受理告知书和投诉件。证明原告等人向县信访局和被告提出价格变更异议，被告以我们已向法院起诉为由不予受理。 6.恒丰.世纪城综合查验结果公告。证明恒丰.世纪城2018年12月28日才通过验收，符合交付使用条件。 7.结算票据、收据、发票复印件。证明原告交费事实。 8.（2019）皖08行终100号行政判决书。证明：①被告主体合格。②被告单方变更8米后价格的行为已经司法确认为无效。 太湖县征收中心向原审法院提交的证据： 第一组证据：1.会太编[2015]6号文件；2.太政办发[2015]31号文件；3.中共太湖县委办公室办[2019]76号文件。证明太湖县国有土地上房屋征收补偿安置职责的调整情况和太湖县征收中心的设立及名称变更情况。 第二组证据：1.《房屋征收决定公告》附《太湖县新城菜市场改造项目国有土地上房屋征收补偿与安置方案》；2.《安置协议》。证明：①2014年11月24日太湖县政府决定启动太湖县新城菜市场改造项目区内国有土地上的房屋征收和补偿安置工作。②原告吕小兰户《安置协议》的具体内容。 第三组证据：1.太湖县规划局《新城菜市场拟处置地块规划设计条件》（附：临人民路商铺一层平面图）；2.《国有土地使用权公开出让成交确认书》；3.恒丰公司《关于新城菜市场地块若干问题的报告》；4.太湖县规划局批准的“太湖县恒丰.世纪城”商业一层平面图；5.《工程竣工验收报告》；6.《工程竣工验收备案表》。证明：该项目由恒丰公司建设以及该项目规划设计调整、工程竣工验收等事实。 第四组证据：1.《产权调换房评估价格表》；2.太湖县征收办2018年8月8日交房《通知》；3.太湖县征收办2018年8月28日《会议记录》；4.2018年10月30日《结算表》（吕小兰户）；5.2018年11月2日吕小兰银行交款凭证；6.2018年11月1日太湖县征收办出具的《收据》；7.2018年11月1日太湖县征收办出具的交房《说明》。8.太湖县不动产登记中心出具的不动产转移登记办结《证明》。以上证据证明：①太湖县征收办通知各被征收人办理交房手续的事实；②太湖县征收办根据产权调换房原评估价格和规划设计变更的实际情况适当调整安置房结算价格的事实；③吕小兰于2018年10月30日与太湖县征收办进行安置房价款以及房屋征收补偿（含增补停业损失）差价款结算，双方签署结算表，吕小兰交清差价款的事实；④太湖县征收办向吕小兰出具交房《说明》，恒丰公司交房并为吕小兰办理了房屋不动产转移登记的事实。 以上证据均已随卷移送本院，经审理，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为：本案争议焦点为双方签订的结算表是否应当视为双方协商一致对原协议进行了变更。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第七十七条规定，当事人协商一致，可以变更合同。本案双方订立的《房屋征收补偿安置协议》属于行政协议，系双方真实意思表示，不违反相关法律法规的强制性规定。在协议执行期间，太湖县征收中心以恒丰房产公司竞得涉案地块后，其委托设计单位对涉案地块规划及建筑设计预方案进行重新评审，优化了原设计方案并经批准为由，于2018年8月28日会议决定对安置的房屋进深8-10米之间的面积价格按6120元/㎡结算。2018年10月30日，双方对协议总补偿款的数额、未拨付补偿款的数额、应增补停业损失的数额、产权调换房屋总价的数额以及上诉人应增补交纳购房款的数额进行当面结算，上诉人在《结算表》上签名确认，该行为即表示其对结算表中约定的各项补偿金额予以认可，应视为双方对规划变更后的房屋结算内容协商达成了一致意见，对原协议进行了变更。上诉人按结算表确认的金额向被上诉人交清安置房差价款，并办理了涉案房屋网签合同及房屋不动产转移登记。至此，双方签订的拆迁安置补偿协议已履行完毕。现上诉人主张系因胁迫、欺诈而签订该结算表，缺乏事实依据。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吕小兰负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 明 审判员 刘 鑫 审判员 汪雨情 二〇二〇年十一月六日 法官助理江曙 书记员朱亦然 附：适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；