四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终882号 上诉人（原审原告）陈天英，女，1955年7月12日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 委托代理人董琛，北京京平律师事务所律师。 委托代理人朱晓彬，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泸州市江阳区人民政府。住所地：四川省泸州市江阳区星光路**。 法定代表人廖俊，区长。 委托代理人饶兴立，四川理光律师事务所律师。 委托代理人王松，四川理光律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泸州市人民政府。住所地：四川省泸州市江阳区江阳西路**。 法定代表人杨林兴，市长。 委托代理人郑瑶。 委托代理人王俊霖。 上诉人陈天英因诉泸州市江阳区人民政府（以下简称区政府）房屋征收决定、泸州市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服四川省泸州市中级人民法院（2019）川05行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 被诉行政行为：2019年5月21日，区政府作泸江府发〔2019〕11号国有土地上房屋征收决定（以下简称11号征收决定），决定征收泸州市鸿运大厦棚户区改造项目范围内国有土地上房屋及建构筑物（具体范围详见征收红线图）。原告不服，向市政府申请行政复议，市政府以泸市府复决〔2019〕40号行政复议决定（以下简称40号复议决定），维持了区政府的上述征收决定。 一审法院经审理查明，1995年2月10日，原泸州南建房地产开发公司（以下简称“南建公司”）取得拆许字（95）第4号《房屋拆迁许可证》，对泸州市江阳区鸭儿凼1#-2#实施房屋拆迁。此后，南建公司与部分住户签订了城市房屋拆迁补偿协议，后因规划调整，该项目被搁置。经政府有关部门协调，泸州家晟房地产开发有限公司（以下简称家晟公司）于2010年参与该项目实施。家晟公司于2011年4月26日取得地字第泸规用（2011）-045号《建设用地规划许可证》。该许可证载明：项目名称“鸿运大厦”，用地位置“前进中路”，用地面积“13598平方米”，以及容积率、建筑密度、用地性质等信息，并附有用地红线图。2013年10月24日，泸州市江阳区发展和改革局（以下简称江阳区发改局）作出《关于城南丽景旧城棚户区改造等项目规划情况的复函》（泸江发改函〔2013〕5号），确认鸿运大厦旧城棚户区改造项目符合《泸州市江阳区2012年国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》，并纳入了《泸州市江阳区2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年计划草案的报告（书面）》。同年11月22日，原泸州市国土资源局江阳区分局作出《关于的复函》（泸市国土资江函〔2013〕103号），确认鸿运大厦旧城棚户区改造项目用地范围符合泸州市江阳区（2006―2020年）中心城区土地利用规划。同月14日，原泸州市城乡规划管理局作出《关于江阳区前进中路鸿运大厦旧城棚户区改造项目符合城乡规划的复函》，确认鸿运大厦项目符合城乡规划要求，并附《前进中路鸿运大厦旧城棚户区改造项目征收红线图》。原告陈天英位于前进中路100号16幢、建筑面积743.16平方米的工业用房在该项目征收范围内。 2016年10月13日，区政府常务会议审议了泸州市江阳区住房和城乡建设局提出的《鸿运大厦项目遗留问题处置方案》，会议原则同意泸州市江阳区人民政府国有土地上房屋征收办公室征收中心作为实施单位组织实施该项目的征收工作，有关部门配合，加快项目推进。后区政府将上述方案报请市政府，获得批准。区政府将鸿运大厦项目列入2018年国民经济和社会发展计划，明确2018年推动鸿运大厦项目的开工建设。2018年1月18日，江阳区第九届人民代表大会第二次会议第三次全体会议批准了江阳区2018年国民经济和社会发展计划。2018年11月28日，泸州市江阳区人民政府国有土地上房屋征收办公室（以下简称区政府征收办）在被征收区域发布《告知书》，告知项目名称：鸿运大厦棚户区改造项目；征收范围：鸿运大厦棚户区改造项目区域范围内的房屋及建构筑物（具体范围以征收红线图为准）；并告知了征收部门、征收实施单位、征收现场办公地址以及其他有关权利义务等内容。同年12月21日，区政府征收办在拆迁区域发布《关于鸿运大厦棚户区改造项目房屋征收调查摸底情况的公示》，明确项目范围有被征收人304户，已签约293户，剩余11户，签约比例为96.38%，并就剩余房屋调查摸底情况进行公示。同月28日，区政府在鸿运大厦项目范围内发布《泸州市江阳区人民政府关于公布（征求意见稿）的通告》（泸江府布〔2018〕27号）。2019年2月15日，区政府发布并公示了《泸州市江阳区人民政府关于鸿运大厦棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）>征求公众意见和修改情况的通告》（泸江府布〔2019〕2号），确认在方案公示期内未收到书面形式反馈意见。同年3月28日，区政府征收办作出泸江征收办〔2019〕25号《关于鸿运大厦棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，确认该项目的社会稳定风险等级为低风险，可实施。同月31日，该项目征收补偿费用在江阳区住房和城乡建设局予以专户存储。同年5月21日，区政府作出11号征收决定，并于当日以泸江府布〔2019〕4号通告的形式在征收现场进行张贴。征收决定载明了征收项目名称、房屋征收范围、房屋征收部门、房屋征收实施单位、签约期限、征收补偿方案等内容。 原告不服该征收决定，于2019年7月19日向被告市政府申请行政复议。同月22日，市政府通知原告对申请进行补正，次日依法受理。并向行政复议当事人送达《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》。复议被申请人区政府在法定期限内向市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据。市政府于2019年8月30日作出40号复议决定，维持区政府作出的11号征收决定。行政复议决定书于同年9月4日送达原告。 原告仍不服，遂提起本案诉讼，请求确认区政府作出的11号征收决定和市政府作出的40号复议决定违法并予以撤销。 同时查明：2017年以来，鸿运大厦项目范围内的部分被拆迁户多次联名向区、市两级政府递交信访材料，要求政府解决历史遗留的“鸿运大厦”拆迁项目长期无法修建问题。 一审法院认为，双方争议焦点为：1.原告房屋所在区域是否有政府征收的必要；2.鸿运大厦项目是旧城改造还是棚户区改造，区政府实施征收是否损害未与开发商签约的11户被征收人的合法权益；3.区政府作出的11号征收决定是否符合法律法规规定的征收实体要件，程序是否合法。 对本案的争议焦点，该院评述如下： 一、关于征收的必要性 根据庭审查明的事实，鸿运大厦拆迁项目始于1995年南建公司拆迁，期间南建公司退出而由家晟公司继续实施，但直到本案征收决定作出前，在长达二十四年的时间内未能完成项目建设，致使近三百已签约户不能按时得到房屋安置，引发社会不稳定因素。2011年国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后，城市国有土地上房屋的拆迁改造须由政府组织实施，因而由开发公司主导的鸿运大厦拆迁项目建设存在法律障碍。区政府为解决该历史遗留问题，化解社会矛盾，决定将商业开发项目转变为政府征收，确系基于公共利益的需要。而且本项目的时间跨度本身证明拆迁区域属于旧城棚户区，有拆迁改造的必要。 二、关于旧城区改建与棚户区改造 旧城区改建是法律概念，在国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》中均有规定，而棚户区改造是政策概念，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）中对此加以规定。无论是旧城区改建还是棚户区改造，均是国家为了改变城镇老旧城区基础设施落后现状，改善群众居住条件，提升城市功能而实施的重大民生工程，二者没有严格的界限。虽然被告在有关征收文件中对二者没有加以区分，但不影响被告区政府作出征收决定的合法性。原告关于旧城区改建和棚户区改造实行不同的操作模式、程序、补偿标准，区政府实施征收对未与开发商签约的11户被征收人不公平的意见缺乏相应的法律法规依据，该院不予采纳。 三、关于征收的实体和程序要件 区政府启动鸿运大厦征收项目，其根本目的是解决该区域内已签约住户的房屋安置问题，已签约户是征收项目实施的直接受益者，因而应推定已与开发公司签约的住户同意政府征收，区政府启动征收项目后，享有原开发公司在拆迁安置协议中的相应权利，即应视为签约户与区政府征收办签订了安置补偿协议。鸿运大厦建设项目是一个整体的、系统的工程，有统一的规划、设计，因此签约率应当以项目区域内的总户数为计算基数，而不应以原告主张的未与开发公司签约的11户为基数。至征收决定作出前，项目区域内总共304户已有293户与开发商签订了安置补偿协议，签约率达到96.38%，达到《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第二十一条规定的标准。 鸿运大厦棚户区改造项目符合泸州市江阳区2012年国民经济和社会发展第十二个五年计划，项目用地符合江阳区（2006―2020年）中心城区土地利用规划和城乡规划要求。区政府将鸿运大厦项目纳入2018年国民经济和社会发展计划。区政府决定启动政府征收后，依法开展各项征收活动，确定了征收部门和实施单位。区政府征收办在被征收区域发布《告知书》，进行调查摸底并公示。区政府发布征收补偿方案征求意见稿，公开征求意见，在30日公示期内未收到书面形式反馈意见。区政府征收办对项目社会稳定风险进行了评估，项目征收补偿费用在江阳区住房和城乡建设局予以专户存储。以上事实表明，区政府作出的征收决定，符合法律法规的规定，具备作出征收决定的实体要件，程序合法。 被告市政府依法受理原告的行政复议申请，按照法定程序作出复议决定，事实清楚，适用法律正确。 综上所述，被告区政府作为县级人民政府，具有国有土地上房屋征收的职权，其作出的11号征收决定和市政府作出的40号复议决定，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，均不具有可撤销的情形；原告陈天英的诉讼请求和理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈天英的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告陈天英负担。 陈天英不服，上诉称：区政府作出的11号征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十二条的规定，其未向法院提交证据材料证明其征收行为合法，应当视为其没有相应的证据，依法应当承担举证不能的法律后果。请求二审法院撤销一审判决，撤销11号征收决定及40号复议决定，由被上诉人承担本案诉讼费用。 区政府提交答辩意见称：一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。一审判决不具有可撤销内容，上诉人的上诉请求没有法律依据及事实依据，应予驳回。上诉人的上诉目的不具有正当性，且损害了广大被征收人的合法权益，并造成了国家财产的浪费和损失。请求二审法院依法及时裁判，维持一审判决，实现对公共利益及国家财产的保护。 市政府提交答辩意见称：一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人的上诉主张依法不能成立，请求二审法院依法驳回其上诉请求。 一审判决记载了当事人提交的证据材料及质证意见。经审查，一审法院采信的证据符合行政诉讼证据有关真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定一致，本院予以确认。 本院认为，江阳区政府作出的11号征收决定及市政府作出的40号复议决定是否合法，是本案的争议焦点。 （一）关于江阳区政府作出的11号收决定是否合法 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”；《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定“房屋所有权总面积过三分之二且总户数过三分之二的房屋所有权人明确同意改建的，方可纳入旧城区改建范围”。本案中，案涉鸿运大厦棚户区改造项目属历史遗留问题，该项目所涉区域基础设施落后，且该项目自1995年开始实施拆迁到2019年长达二十四年时间未能完成项目建设，致使近三百户已签约户不能按时得到房屋安置，对其生产生活均造成了严重的不利影响，项目的建设直接关系到被征收人的切身利益。根据审理查明的事实，鸿运大厦棚户区改造项目被征收人中有96.38%已经签订征收补偿协议，说明该项目的绝大多数被征收人同意改建，且认可政府对该项目实施的征收和征收补偿方案所确定的补偿标准。因此，被诉房屋征收决定符合公共利益的需要且确有必要。 《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定“房屋征收部门应当对房屋征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等进行调查登记”；第十三条规定“在房屋征收范围确定后，市、县级人民政府应当组织城乡规划、住房城乡建设、国土资源等相关部门依法对房屋征收范围内的未经登记的建筑物进行调查、认定和处理”。本案中，江阳区政府仅提交了江阳区国有土地上房屋征收办公室2018年12月11日作出的《关于鸿运大厦棚户区改造项目房屋征收调查摸底情况的公示》及鸿运大厦棚户区改造项目房屋征收调查摸底情况明细表,但上述证据不能证明其在作出11号征收决定前，对上诉人的被征收房屋进行了入户调查，并对其未经登记的建筑物进行了认定和处理，不符合上述规定，属程序违法。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。本案中，江阳区政府提交的泸州市商业银行余额对账单反映的是为泸州市江阳区住房和城乡建设局2019年3月31日在账号为2011××××2460的账户上有余额35750750.29元，并不能证明该账户上的资金为鸿运大厦棚户区改造项目的征收补偿费用，不符合上述规定，属程序违法。 一审法院未对上述两个法定程序进行审查，即认为区政府作出的征收决定符合法律、法规的规定，具备作出征收决定的实体要件，程序合法缺乏相应的事实依据，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”规定，本案中，江阳区政府作出的11号征收决定程序违法，依法应当撤销，但因该项目的征收符合公共利益的需要且确有必要，撤销该征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此，应判决确认11号征收决定违法。 陈天英不服11号征收决定，向市政府申请行政复议。市政府经审查作出40号复议决定，认为江阳区政府作出的11号征收决定程序合法，不存在应当撤销的情形，并维持了11号征收决定。该复议决定认定事实基本清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。 综上，江阳区政府作出的11号征收决定程序违法。市政府作出的40号复议决定适用法律错误。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，上诉人的部分上诉请求成立，本院予以支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销四川省泸州市中级人民法院（2019）川05行初68号行政判决； 二、确认泸州市江阳区人民政府2019年5月21日作出的泸江府发〔2019〕11号国有土地上房屋征收决定违法； 三、撤销泸州市人民政府2019年8月30日作出的泸市府复决〔2019〕40号行政复议决定。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由泸州市江阳区人民政府、泸州市人民政府各承担50元。 本判决为终审判决。 审判长 朱 珠 审判员 王凤红 审判员 蒋 茜 二〇二〇年十一月十七日 书记员 廖珍珑