浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终430号上诉人（原审原告）陈权金，男，1962年12月22日出生，汉族，住温州市龙湾区。委托代理人李霞，北京京平律师事务所律师。委托代理人黄群雁，北京太古律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市自然资源和规划局，住所地温州市惠民路**光明桥边。法定代表人冯金考，局长。委托代理人夏启。委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住，住所地温州市鹿城区绣山路**/div>法定代表人姚高员，市长。委托代理人陈秋晨。委托代理人陈芳芳，北京德恒（温州）律师事务所律师。上诉人陈权金因诉被上诉人温州市自然资源和规划局（以下简称市资规局）、温州市人民政府（以下简称市人民政府）责令交地决定及行政复议一案，不服温州市龙湾区人民法院（2020）浙0303行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月28日受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：陈权金所有的房屋位于温州市龙湾区××街道××村××路××号（原门牌号为梅头镇埭头村滨江巷16号），于1999年10月4日取得温房权证瑞安市房权证梅头镇字第0×**号房屋所有权证，于2004年10月8日取得温集用（2004）第2-21572号集体土地使用证。该房屋所在区域已被列入征收范围但尚未签订征收补偿协议。2018年10月16日，原温州市国土资源局作出温土资责开〔2018〕7号责令交出土地决定，陈权金提起行政复议，在行政复议过程中，原温州市国土资源局以相关程序存在瑕疵为由撤销了该决定书。2018年11月18日，涉案房屋被温州市经济技术开发区管理委员会强制拆除。2019年4月3日，市资规局作出温土资房开书〔2019〕7号责令交出土地决定方案告知书，告知陈权金在该告知书送达之日起15日内就货币补偿或产权调换两种方案之一作出书面选择。告知书送达后，陈权金未作出选择，故市资规局于2019年5月8日作出温土资责开〔2019〕7号《责令交出土地决定书》（以下简称被诉责令交地决定），具体内容如下：“陈权金户：你户坐落在龙湾区××街道××村××路××号房屋，属温州市洞头至鹿城公路龙湾永中至××段××期（经开区段）征地范围，该范围内集体土地于2015年12月17日经国务院（国土资函〔2015〕862号）批准征收为国有土地……现本局作出如下决定：一、责令你户在本决定书送达之日起15日内将坐落在龙湾区××街道××村××路××号房屋搬迁腾空交温州市龙湾区人民政府海城街道办事处验收、交出已被征收的土地。二、你户坐落在龙湾区××街道××村××路××号按照货币补偿方式给予补偿，具体货币补偿方案如下：1、房屋补偿金额：根据温州方正房地产土地评估有限工伤评估，合法产权（含视同合法）建筑面积81.05平方米，房屋评估价值为545580元；室内装修等评估价值为14678元，共计560258元。2、临时安置费：合法产权（含视同合法）建筑面积81.05平方米，临时安置费标准为每月15元／平方米，一次性计算6个月，计7295元。3、搬迁费：1216元。4、违法建筑面积4.57平方米，不予补偿。”陈权金收到上述责令交出土地决定后，在期限内向市人民政府提出行政复议申请，市人民政府于2019年9月16日作出温政行复〔2019〕117号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了被诉责令交地决定。陈权金不服，提起本案诉讼，请求撤销被诉责令交地决定及被诉复议决定。另查明，因机构改革，原温州市国土资源局的职责由市资规局履行。原审法院认为：1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。被告作为土地行政主管部门，具有作出被诉《责令交出土地决定书》的职权，符合法律规定。2、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条第一款规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……以上规定是合法的责令交出土地决定的最低限度。本案中，2016年3月22日，市人民政府发布了2016年第501号《征收土地公告》，就征地拟开发项目的用途、征地范围、征地补偿标准等予以公告。涉案房屋的所在集体土地已经被征收为国有，但陈权金拒绝对房屋补偿方式作出选择且一直未履行腾空搬迁的义务，该行为已阻挠了国家建设征收土地，违反《中华人民共和国土地管理法》关于征地拆迁的规定，原温州市国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定作出被诉责令交出土地决定符合法律规定。但因原责令交出土地决定相关程序存在瑕疵，市资规局秉承自查自纠的原则，作出新的责令交出土地决定并无不妥。同时，因各被征收人未能在规定时间内协商选定房地产评估机构，海城街道办事处从已报名的13家房地产评估机构中摇号确定并经公证处现场公证，程序合法。市资规局根据集体土地使用证认定征收陈权金土地面积40.50平方米，并根据房屋征收评估报告确定房屋货币补偿金额560258元（含室内装修等价值14678元），认定事实清楚。综上，市资规局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定作出被诉责令交地决定，事实清楚、适用法律正确、程序合法，市人民政府维持的复议结果正确。据此，陈权金诉请要求撤销两被告作出的行政行为的意见，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回陈权金的诉讼请求；案件受理费50元，由陈权金负担。陈权金上诉称：一、被诉责令交地决定严重减损上诉人的补偿利益。《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法》《温州市洞头至鹿城公路龙湾永中至××段××期（经开区段）征收集体土地涉及房屋补偿方案》规定的“一三落地”“三五底顶”政策是被征收拆迁人应当享有的补偿安置利益。被诉责令交地决定仅按照上诉人房屋实际面积计算补偿金额，明显不符合上述规定。二、案涉房屋价值评估报告严重缺乏客观真实性，违反法律规定。1.上诉人与被上诉人在原审中分别提交的评估报告内容不一致，说明该评估报告被擅自修改，不能作为行政行为的依据。2.评估报告上所附《不动产登记信息查询记录》的制作时间迟于评估报告的制作时间。3.评估报告选取的房屋交易案例与案涉房屋完全没有可比性，且评估报告缺乏可比实例位置图和外观照片。4.评估机构没有依法进行实地查勘，即使进行过现场查勘，其查勘也不符合法律规定，没有通知上诉人参与，也没有无利害关系第三方见证。三、被诉责令交地决定程序违法。被上诉人对于应当公告或公示的事项采取网上公示的方式不符合征收拆迁相关规定，无法保障被征收人的知情权、异议权、听证权。四、被诉责令交地决定缺乏事实依据。被诉责令交地决定作出前，征收拆迁部门已经强行拆除了涉案房屋，责令对象不存在。五、被诉责令交地决定变相以行政补偿代替行政赔偿。根据最高院司法判例精神，违法强拆给被征收人造成损失的，被征收人有权要求征收部门承担行政赔偿责任，且行政赔偿的标准不得低于征收补偿标准。涉案房屋被强拆的行为已经确认违法，上诉人有权选择诉请行政赔偿，无需通过责令交地决定予以补偿。综上，请求撤销原判，支持上诉人原审诉讼请求。市资规局答辩称：一、“一三落地”和“三五底顶”补偿模式仅适用于被征收人在补偿方案规定的期限内经协商一致后签订补偿协议的情形，需通过协商方式才能确定。因上诉人未在规定期限内签订补偿协议，在责令交地程序中也没有选择具体的补偿模式，故被上诉人依照补偿方案规定按合法建筑面积予以货币补偿，符合法律规定。二、涉案房屋价值评估报告合法有效。1.评估报告已经依法送达，上诉人对评估结果有异议，应按规定程序进行救济。2.被上诉人提交的评估报告与送达给个别上诉人的评估报告文本存在个别文字差异和附件材料差异，并不影响评估结果的客观性和合法性。由于被征收人对评估报告提出复核申请，评估机构经复核认为重大事项方面均没有违背征收补偿评估的基本原则、整体上符合《房地产估价规范》，故维持原评估结果。但评估机构对原报告中个别专业术语的表述进行了规范修正并补充附件材料后重新装订，将重新装订的报告提供给被上诉人，因而造成文本个别差异。三、征收程序中的公告和公示采取网上公告方式并未违反法律规定，且补偿方案的公示方式是否合法不属本案审查范围。四、案涉房屋拆除前被上诉人已作出责令交地决定，因上诉人提起行政复议，被上诉人撤销了责令交地决定并重新作出被诉责令交地决定。虽然作出被诉责令交地决定时案涉房屋已被拆除，但因房屋权利人对房屋占用的土地控制和权证注销等未处理，仍需土地管理部门作出责令交地决定。综上，请求驳回上诉，维持原判。市人民政府答辩称：一、被诉责令交地决定事实依据充分，法律适用正确。1.案涉房屋所在集体土地已经被征收为国有，但上诉人未与实施单位签订补偿协议且一直未履行腾空搬迁义务，阻挠了国家建设征收土地，市资规局作出被诉责令交地决定，事实依据充分。2.“一三落地”“三五底顶”属于补偿奖励政策，只有符合相关政策的农户在签约期限截止日前签订协议并腾空房屋才依法享有选择的权利。上诉人既未在签约期限截止日前签约，也未腾空房屋，不享有该奖励；根据《补偿方案》第五条第（五）款规定，上诉人的房屋价值补偿按照不低于补偿方案公告之日的市场评估价值来确定。3.房屋价值评估报告事实清楚，程序合法，应依法予以采信。（1）因被征收人未能在规定时间内协商选定房地产评估机构，海城街道办事处从报名的评估机构中摇号确定并经公证处现场公证，程序合法。（2）评估报告系具有资质的评估机构作出，其估算方法不违反规定，评估公司也已派人到现场勘察核实，内容真实可信。（3）上诉人对评估报告提出复核申请后，经评估公司复核维持原评估结果，但上诉人未在10日内向温州市房地产价格评估专家委员会申请鉴定，现上诉人主张评估报告违法，无法律依据。4.被诉责令交地决定程序合法。市资规局对房屋补偿方案公告、协商选定评估机构等均予以现场张贴方式公告，符合法律规定。5.上诉人因房屋被强拆提起国家赔偿与行政机关依法行政的履职行为并不冲突，被诉责令交地决定并非替代行政赔偿。二、市人民政府作出被诉复议决定程序合法、正当。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审诉讼中，双方当事人没有向本院提供新的证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院认为：本案系集体土地征收涉及房屋补偿，而《中华人民共和国土地管理法》及实施条例对土地被征收后地上房屋如何补偿并无具体规定。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，被诉责令交地决定中认定涉案房屋中4.57平方米未登记建筑属于违章建筑，不予补偿，但市资规局未提供相关证据证明有关部门已对该部分建筑进行过调查、认定和处理。故市资规局在作出被诉责令交地决定时未对该房屋权属状况及是否应予补偿作出处理，属于基本事实认定不清，应予撤销。市人民政府作出维持的复议决定错误，应予一并撤销。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误，本院予以纠正。综上，上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销温州市龙湾区人民法院（2020）浙0303行初6号行政判决；二、撤销温州市自然资源和规划局于2019年5月8日作出的温土资责开〔2019〕7号《责令交出土地决定书》；三、撤销温州市人民政府于2019年9月16日作出温政行复〔2019〕117号《行政复议决定书》。本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人温州市自然资源和规划局、温州市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 诸智影审 判 员 戴华斌审 判 员 杨贤斌二〇二〇年十一月二十七日代书记员 金雄风