河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1702号上诉人（一审原告）河南科丰实业有限公司。住所地：郑州市金水区经三路****楼**。法定代表人周胜利，董事长。上诉人（一审原告）郑州科丰学校。住所地。住所地：郑州市中原区郑上路须水工贸园区iv>法定代表人周国林，校长。共同委托代理人申惠文，河南郑声律师事务所律师。共同委托代理人李永超，河南郑大律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府。住所地。住所地：郑州市中原区桐柏路**iv>法定代表人李晓雷，区长。委托代理人姬静明，郑州市中原新区管委会工作人员。委托代理人于亚东，河南克谨律师事务所律师。上诉人河南科丰实业有限公司（以下简称科丰公司）、郑州科丰学校（以下简称科丰学校）因诉被上诉人郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）履行行政协议纠纷一案，不服郑州市中级人民法院作出的（2019）豫01行初831号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。科丰公司、科丰学校一审请求：1．判决中原区政府履行1995年4月24日签订的《郑州市须水工贸园土地使用权出让合同书》约定的办理涉案土地有关手续的义务（一审当庭明确为包括但是并不限于涉案土地征转审批手续直至科丰公司、科丰学校获得国有土地使用权登记）；2．本案诉讼费由中原区政府承担。郑州市中级人民法院一审查明，1994年6月“河南科丰实业发展公司”（该公司2000年12月4日更名改制为本案河南科丰实业有限公司）获得郑州市教育委员会《关于河南科丰实业发展公司开办“郑州科丰学校”的批复》（郑教普字［1994］第18号），批准其开办郑州科丰学校，即本案另一原告。1995年3月科丰学校向郑州市土地管理局提交《关于使用土地的申请》，郑州市中原区土地管理局签章同意，郑州市土地管理局签章并注明“同意用地，请抓紧办理有关手续”。1995年4月24日乙方科丰公司（科丰学校）与甲方“郑州市须水工贸园区管理委员会”签订本案涉诉《郑州市须水工贸园区土地使用权出让合同书》，三方均在该协议上签章。该协议主要内容为：根据土地管理法、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，双方就出让土地使用权一事达成如下合同：一、出让地块基本情况。1．土地面积约73亩（以实际测量定界为准，东西约200米，南北宽约150米）。2．土地坐标和地号北临郑上路，东距须水桥头约500米。3．土地用途办学。4．使用年限70年。5．建设期限1年。6．土地出让价格每亩叁万捌仟万整人民币。7．其他：上述土地价格为最终价格，包括各项费用。二、双方责任。甲方责任：1．负责办理土地有关手续。2．负责提供“四通”（即排水、电、路、通讯）基础条件。3．负责其他有关事项的协调工作。乙方责任：1．保证使用土地资金按时按期到位，合同生效十日内向甲方按比例缴纳保证金（空白）。2．乙方应按甲方总体规划设计，建设并接受甲方管理。合同生效后六个月内如占而不动或圈而不建者，按国家土地管理有关规定，工贸园区管理委员会有权收回土地使用权。3．乙方在合同期内，有依法继承权，可以转让、抵押、出租。但必须依照规定办理过户有关手续。三、付款方法。合同生效，乙方付壹拾万元整人民币；乙方正式动工前，乙方再付给甲方捌拾万元人民币；剩余款项乙方保证于1995年12月底前付清，等等内容。科丰公司、科丰学校出示了其向郑州市须水工贸园区管理委员会缴纳征地款、道路占用土地款、办土地证款的收据原件共9张，金额合计290万元。1995年7月“郑州市须水工贸园区管理委员会”签章为科丰学校出具“因开发区土地手续未办完，经开发区研究同意准许学校先开工，后补办有关建筑手续”的书面材料一份。1996年4月郑州市中原区计划统计局针对“须水工贸园区管委会”下达《关于集体固定资产投资计划的通知》［中原计统字（96）第15号］，批复同意科丰学校中学部计划投资900万元，占地37亩；小学部计划投资900万元，占地35亩，请抓紧办理各种手续。1995年7月科丰学校申请建设用地，投资文件即为中原计统字（96）第15号，土地管理部门意见处显示经研究同意区土地局意见，为科丰学校办理中原区须水镇小李庄村在郑上路南4816017平方米土地的征地手续和有关手续，并按有关规定交该校使用，请邢局长审后转征地处办，1996年6月15日相关负责人签字并加盖郑州市土地管理局原工程师室印章，上述信息记载于“郑州市城乡建设用地申请表”上。1996年6月10日郑州市中原区土地管理局签章并签署“同意清查补办手续”意见在“郑州市建设用地清理检查登记表”上。1996年7月“郑州市须水工贸园区管理委员会”签章作出《关于郑州科丰学校尽快办理土地使用证申请的批复》称：你校“关于尽快办理规划证、土地证有关手续的申请”收悉，一年来，你校已成为郑州市社会力量办学示范单位，为此园区管委会将尽快办理土地使用证有关手续，以便你校进一步扩建。1996年9月至1997年10月，科丰学校分次向郑州市规划勘测设计研究院缴纳了道路红线设计费、拨地定桩控规设计费、路网设计费、测点、出工、图纸费等费用。1997年4月郑州须水工贸园区管委会出具证明，称科丰学校在（中学部）在1995年7月须水工贸园区征用土地37亩，属学校。1997年9月须水镇土地管理所出具证明，称科丰学校在须水镇小李庄村第二村民组所用土地系非耕地。1997年9月27日郑州市国土资源局针对中原区土地管理局、科丰学校作出《关于郑州科丰学校新建学校用地问题的补偿安置方案》（郑土征安〔1997〕103号文件）：经研究，拟在郑上路南、今日世界度假村东征用中原区须水镇小李庄村第二村民组非耕地48160平方米（以市土地局定界图为准），交郑州科丰学校作为新建学校的建设用地。受市土地管理局委托，中原区土地管理局于一九九七年九月二十七日组织乡、村、组及建设单位的有关人员，按照《土地管理法》和省、市有关规定共同商定征地补偿安置方案如下：一、土地补偿费：按三类耕地年产值的六倍计算补偿。二、安置补偿费：小李庄村第二村民组现有农业人口320人，耕地280亩，人均耕地面0.88亩，安置补助费按三类耕地年产值标准的四倍计算补偿。市土地管理局原则上同意上述方案，待报市政府批准后，各有关方面要尽快落实用地补偿安置方案，抓紧办理有关手续。1998年1月-4月经市土地管理局、郑州市人民政府主管副市长等负责人签批同意为科丰学校补办手续。1998年6月23日郑州市中原区土地管理局向科丰学校作出《缴款通知》，载明：因你单位申请补办用地手续，现已经郑州市土地管理局批准，请你单位于1998年7月15日前将罚款缴纳我局，以备尽快完善用地手续，逾期不缴者，后果自负。1998年12月18日科丰学校与“郑州市须水工贸园区管理委员会”就科丰学校办理土地使用证一事举行会议并形成《会议纪要》，会议确定：科丰学校按市土地局办证界定面积按原合同每亩叁万捌仟元整对郑州市须水工贸园区管理委员会付款，清查土地办证罚款每亩壹万元由郑州市须水工贸园区管理委员会负担。同日科丰学校向郑州市须水工贸园区管理委员会支付捌拾万元整土地款（办土地证款），该笔款项包含在前文所称290万元中。2000年1月5日，郑州市土地管理局测绘队出具图号为土测字（1999）第550号的郑州市土地管理局定界图，显示土地使用者科丰学校，用地位置郑上路南，用途学校，原使用者中原区须水镇小李庄村第二村民组，原土地类别非耕地。2003年4月中原区政府下发中原政［2003］6号文件，撤销“郑州市须水工贸园区管理委员会”，并将须水工贸园区事宜移交郑州市中原区须水镇人民政府进行管理。2003年10月30日郑州市中原区国土资源局作出中原国土资告字（2003）第67号《土地行政处罚告知书》，同年11月24日作出中原国土资罚字（2003）第80号《土地行政处罚决定书》，经处罚前告知后，决定：1．没收你单位在非法占用的土地上新建的教学楼、食堂、办公楼、锅炉房、传达室、配电房、澡堂、公寓等建筑物。2．按非法占用土地每平方米10元计算，罚款426130元。2006年12月24日科丰学校向郑州市中原区财政局缴纳“依据土地管理法实施条例处罚”款426130元。2006年11月30日《河南省人民政府办公厅关于土地专项清查中违法违规历史遗留问题的处理意见》（豫政办〔2006〕101号）中“二、分类处理土地违法违规历史遗留问题（一）关于不同时段土地历史遗留问题的处理。对1999年1月1日经修改后公布的《土地管理法》（以下简称新《土地管理法》）实施以前的各类违法违规用地行为，按照没修改前的《土地管理法》规定进行处罚后，依法完善用地手续。对新《土地管理法》实施后到《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）下发各类违法违规用地行为，属于政府责任的，由当地政府向上一级政府作出深刻书面检查；属于用地单位或个人责任的，由当地国土资源管理部门依法处罚。在落实耕地占补平衡、做好征地补偿安置工作后，对于符合土地利用总体规划的，依法办理用地手续；不符合土地利用总体规划的，依法调整规划并补办用地手续。对国发〔2004〕28号文件下发后发生的违法违规用地行为，必须坚持既处理事、又处理人的原则，经依法处理后补办用地手续。其中，对国发〔2004〕28号文件下发后顶风违法违规的，要依法从严处理。”该文件已经被《河南省人民政府关于废止豫政办〔2006〕101号文件的决定》（豫政〔2009〕58号）废止。后科丰学校因办理土地证问题多次信访。2008年1月28日中原区国土资源局向该区信访局作《关于郑州科丰学校办理土地证问题的情况说明》，其中称：1996年中原区政府成立郑州市须水工贸园区管委会。科丰学校是1995年中原区须水工贸园区招商项目，并与该园区签订了土地使用权出让合同书，1998年12月须水工贸园区管委会就科丰学校土地证办理问题召开了会议并出有会议纪要，明确科丰学校负责向工贸园区管维护支付土地款和各项颁证费，由管委会负责为其办理用地手续，后因双方协议落实执行不到位，造成科丰学校国有土地使用权证至今没有办理。原进驻工贸园区十多户企业同时也存在上述类似问题。中原区政府于2003年4月撤销了须水工贸园区管委会，并将工贸园区管理事宜移交须水镇人民政府进行管理。科丰学校等企业在原工贸园区使用的土地，在当时须水工贸园区管委会和招商入驻企业均没有依法办理合法用地手续。根据河南省人民政府办公厅《关于土地清查专项整治中违法违规历史遗留问题的处理意见》（豫政办［2006］101号）文件精神，及有关政策规定，完善上述用地手续，需先办理集体建设用工地使用手续。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十条、《河南省实施办法》第四十九条规定的土地用途管制制度“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准”办理《集体土地使用证》，再报省政府审批土地征收手续。但报省政府审批必须提交《集体土地使用证》，把《集体土地使用证》列为必报件之一。该企业用地与工贸园区管委会签订合同，同时该企业向园区支付了各项费用，企业的用地手续应由管委会负责协调土地所有权人申请办理。现因工贸园区撤销，无人出面协调土地所有权人申请办理集体建设用地使用证事宜，故造成该企业的土地征用报批手续无法办理。2008年2月21日须水镇人民政府作出《关于郑州科丰学校、郑州工友特钢经销公司反映问题的情况调查》，其中称：科丰学校1995年4月与原须水工贸园区管委会签订了土地使用权合同书，合同现该宗地土地使用面积73亩，价格每亩3.8万元整（负责办理土地证）。同时，合同规定办证时以土地部门实际测量为准。合同签订后，原须水工贸园区管委会开始办着手办各种手续。科丰学校先后向管委会缴纳各种款项223万元。前期手续已半齐，包括主管市长签字，已交到市土地局。由于土地部门实测土地面积（办证面积）为91.5532亩，按照合同科丰学校尚欠土地款及颁证等费用124.9万元。不知当时科丰学校是何原因一直没有及时交清应缴纳款项，错过了办证的最佳时机。2006年底，省委、省政府为解决全省土地方面的问题，出台文件，提出原各违法用地单位缴纳违法占地罚款、耕地占补平衡费、新增建设用地有偿使用费后，可按程序办理征地手续。科丰学校按照相关规定交纳了此次费用。但市2006年6月出台的有关规定，工业用地最低出让价不得低于25.6万元，划拨土地办证费用也远远超过3.8万元/亩，加之走征地手续需相关村重新盖章，而相关各村认为当时定的地价偏低（1万多元/亩），要求现在按征地政策算账、补偿。几种原因致使相关手续没有继续办理。2008年3月中原区集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出中原信联纪〔2008〕2号《中原区集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议2008年第二次例会会议纪要》，其中称：“一、关于郑州科丰学校土地证办理问题。郑州科丰学校与原须水工贸园区管委会于1995年签订了土地使用权合同，因种种原因至今未办理土地使用证。会议要求，由须水镇牵头，郑州机械（加工）产业园区、区国土局积极配合，摸清每家企业的具体情况，做通工作。针对各企业的不同情况，可先为郑州科丰学校、郑州工友特钢经销公司办理集体企业土地使用证。在下步工作中，如需办理国有土地证，待完善相关手续，补交相关款项后再予办理。”郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会（以下简称小李庄村委会）签章向中原区国土资源局提交《用地申请》称，“本村位于北临郑上路、东距须水桥头约500米一块集体土地，现同意出让给郑州科丰学校使用，需办理土地使用证，请贵单位给予办理。”该村出具证明称，科丰学校占用我村集体土地，无经济纠纷，无地权纠纷等。须水镇人民政府签章作出《现场勘测报告》称，科丰学校已建成，用地总面积48745平方米，用途为教育。上述三份材料均无落款时间。2008年8月15日中原区政府签章为小李庄村委会颁发了郑中原集用（2008）第字026号集体建设用地使用证，土地使用权人为郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会，坐落于郑州市中原区须水镇小李庄村，地号10-，地号10-3-6-001，图号48.00-54.00，地类用地，使用权类型批准拨用集体建设用地，使用权面积48744.8平方米。一审庭后中原区政府提交郑州市中原区自然资源局于2020年4月7日签章出具给“中原新区管理委员会”的《关于的复函》一份，称：经查询，郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会于2008年6月2日提交用地申请，申请补办位于郑上路南、杭州路东集体土地使用权，总面积48744.8平方米，该局依法受理。经中原区政府批准，2008年8月15日依法依规将该宗集体土地使用权登记在郑州市中原区须水镇小李庄村民委员会名下。该宗集体土地使用权办理完毕后，该局通知小李庄村委会领取集体土地证，至今未领取。科丰公司、科丰学校对该复函中所称小李庄村委会未领取该集体建设用地使用证的说法不予认可，认为该说法掩盖了中原区政府以中原信联纪［2008］2号会议纪要确定的先为科丰学校办理集体企业土地使用证、下步再为科丰公司、科丰学校办理国有土地证的工作思路，这才是中原区政府2008年办理土地使用权人为小李庄村委会、用途为科教用地的集体建设用地使用证的真实意图；该证的办理就是为科丰公司、科丰学校办理国有土地使用证做准备的，不会颁发给小李庄村委会，只是该证办理后，中原区政府不再为科丰公司、科丰学校继续办理国有土地使用证了。2012年因南水北调工程项目建设占用科丰公司（科丰学校）的部分土地，须水街道办事处南水北调工程项目建设协调指挥部与科丰公司（科丰学校）签订补偿协议，科丰公司（科丰学校）也领取了相应补偿款。中原区政府提交了《郑州市人民政府关于郑州市中原区须水镇总体规划（2014—2030年）的批复》，同意中原区政府呈报的《郑州市中原区须水镇总体规划（2014—2030年）》。根据《郑州市中原区须水镇总体规划（2014—2030年）》，涉案宗地已规划调整为基础设施建设用地，用于道路建设及绿化。一审认为：本案争议焦点是科丰公司、科丰学校诉请判令中原区政府履行1995年4月24日签订的《郑州市须水工贸园土地使用权出让合同书》约定的办理涉案土地有关手续的义务（一审当庭明确为包括但是并不限于涉案土地征转审批手续直至科丰公司、科丰学校获得国有土地使用权登记）的诉讼请求能否获得支持。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院第73号令，自1991年2月1日起施行至1998年12月31日废止）第十八条规定“国家建设用地的审批程序：（一）建设单位持经批准的设计任务书或者初步设计、年度基本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地。（二）县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准。（三）建设用地的申请，依照法定批准权限经县级以上人民政府批准后，由被征用土地所在的县级以上人民政府发给建设用地批准书，土地管理部门根据建设进度一次或者分期划拨建设用地。（四）建设项目竣工后，建设项目主管部门组织有关部门验收时，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地（城市规划区内的建设项目竣工后，由城市规划行政主管部门会同土地管理部门核查实际用地），经认可后依照本条例第二章的有关规定，办理土地登记手续，核发国有土地使用证。在城市规划区内申请建设用地，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，依照前款规定的程序办理。”即根据当时的土地管理法律法规，应当走上述法定程序，才能获得合法的国有建设用地使用权。本案被诉《郑州市须水工贸园土地使用权出让合同书》签订于1995年，虽名为“土地使用权出让合同”，但是签订该合同时该合同所指“北临郑上路，东距须水桥头约500米”的涉案土地性质为小李庄村委会（第二村民组）的集体土地。因此，该合同并非国有土地使用权出让合同。根据上述行政法规的规定，合同甲方“郑州市须水工贸园区管理委员会”以及成立该机构的中原区政府均无权就涉案土地的出让事宜与科丰公司、科丰学校订立被诉土地使用权出让合同。而是应当由县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准，后报请有法定批准权限的县级以上人民政府（本案中为河南省人民政府）批准用地，由被征用土地所在的县级以上人民政府（本案中为郑州市人民政府）发给建设用地批准书，土地管理部门划拨建设用地。期间由建设单位与被征地单位直接签订集体土地征收补偿合同，对被征地单位补偿安置到位。建设项目竣工、验收后，由县级以上人民政府办理土地登记手续，核发国有土地使用证。因此，本案被诉土地使用权出让合同，实质上是“郑州市须水工贸园区管理委员会”及中原区政府为了发展须水工贸园区、吸引经营主体入驻，在上述法定的集体土地征收补偿出让（划拨）程序之外，抛开了县、市土地管理部门、市政府和省政府以及被征地单位（集体土地所有权人小李庄村委会），而自行与科丰公司、科丰学校签订的带有招商引资性质的行政合同，合同约定内容包含了土地使用权出让、土地面积、用途、土地出让价格、使用年限及双方权利义务，其中本案争议的就是“郑州市须水工贸园区管理委员会”“负责办理土地有关手续”的条款。由于该合同的签订及其内容均不符合集体土地征收出让法定程序的要求，因此，从1995年合同订立及科丰公司、科丰学校使用涉案土地之始，涉案土地的征地、用地批准手续及颁证手续就一直处于“补办”的状态。且根据上述行政法规的规定，上述手续的办理均非“郑州市须水工贸园区管理委员会”及中原区政府的法定职权和职责，该合同签订本身就是“郑州市须水工贸园区管理委员会”及中原区政府的越权行为。涉案合同关于“郑州市须水工贸园区管理委员会”“负责办理土地有关手续”的约定依法只能理解为“郑州市须水工贸园区管理委员会”及中原区政府积极协调和帮助科丰公司、科丰学校去申办国有土地使用权证（该事项并非司法评判的事项），而不能理解为“郑州市须水工贸园区管理委员会”及中原区政府有法定义务且必须确保科丰公司、科丰学校取得涉案土地的国有土地使用权证，否则构成违法。当然，当时双方合同上述约定的本意是甲方要保证为科丰公司、科丰学校办理土地手续的。由于该合同签订于1995年，我国土地有偿出让制度开始施行不久，各地开发区、工贸园区等纷纷涌现，征地用地中的违法违规现象较多出现，我国中央和地方政府对违法违规用地行为也多次进行专项整治。2006年11月30日《河南省人民政府办公厅关于土地专项清查中违法违规历史遗留问题的处理意见》（豫政办〔2006〕101号，该文件已经被《河南省人民政府关于废止豫政办〔2006〕101号文件的决定》豫政〔2009〕58号废止）提出“分类处理土地违法违规历史遗留问题”，对于不同时段土地历史遗留问题分类进行处理。其中规定“关于对1999年1月1日经修改后公布的《土地管理法》（以下简称新《土地管理法》）实施以前的各类违法违规用地行为，按照没修改前的《土地管理法》规定进行处罚后，依法完善用地手续。对新《土地管理法》实施后到《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）下发各类违法违规用地行为，属于政府责任的，由当地政府向上一级政府作出深刻书面检查；属于用地单位或个人责任的，由当地国土资源管理部门依法处罚。在落实耕地占补平衡、做好征地补偿安置工作后，对于符合土地利用总体规划的，依法办理用地手续；不符合土地利用总体规划的，依法调整规划并补办用地手续。对国发〔2004〕28号文件下发后发生的违法违约用地行为，必须坚持“既处理事、又处理人”的原则，经依法处理后补办用地手续。其中，对国发〔2004〕28号文件下发后顶风违法违规的，要依法从严处理。”因此，对于涉案合同合法性、有效性也不能用现在十分严苛的法治眼光来审视和评价。从科丰公司、科丰学校涉案土地手续的办理历程来看，“郑州市须水工贸园区管理委员会”及中原区政府也一直在积极协调和帮助科丰公司、科丰学校去申办国有土地使用权证。1995年3月郑州市中原区土地管理局、郑州市土地管理局签章同意科丰学校的《关于使用土地的申请》。1996年4月郑州市中原区计划统计局中原计统字（96）第15号《关于集体固定资产投资计划的通知》批复同意郑州科丰学校投资计划。1996年6月郑州市中原区土地管理局签章并签署“同意清查补办手续”意见在“郑州市建设用地清理检查登记表”。1997年9月27日郑州市国土资源局针对中原区土地管理局、科丰学校作出《关于郑州科丰学校新建学校用地问题的补偿安置方案》（郑土征安〔1997〕103号），并经郑州市国土资源局负责人、郑州市人民政府主管市长签批同意为科丰公司、科丰学校涉案土地补办手续。1998年6月23日郑州市中原区土地管理局向科丰学校作出《缴款通知》，通知科丰公司、科丰学校缴纳罚款，以备尽快完善用地手续。并经过了郑州市土地管理局的勘测定界，定界图号为郑土测字（1999）第550号。据科丰公司、科丰学校提交的须水镇人民政府出具的《关于郑州科丰学校、郑州工友特钢经销公司反映问题的情况调查》显示，须水镇人民政府认为“由于土地部门实测土地面积（办证面积）为91.5532亩，按照合同科丰学校尚欠土地款及办证等费用124.9万元。不知当时科丰学校是何原因一直没有及时交清应缴款项，错过了办证的最佳时机。”2006年底全省清查违法用地时，依据政策原各违法用地单位缴纳违法占地罚款、耕地占补平衡费、新增建设用地有偿使用费后，可按程序办理征地手续。郑州科丰学校按照相关规定交纳了违法占地罚款。据须水镇人民政府《关于郑州科丰学校、郑州工友特钢经销公司反映问题的情况调查》显示，“市2006年6月出台的有关规定，工业用地最低出让价不得低于25.6万元，划拨土地办证费用也远远超过3.8万元/亩，加之走征地手续需相关村重新盖章，而相关各村认为当时定的地价偏低（1万多元/亩），要求现在按征地政策算账、补偿。几种原因致使相关手续没有继续办理。”后因科丰公司、科丰学校不断信访，中原区政府及其国土部门积极设法解决科丰公司、科丰学校涉案土地的办证问题。2008年1月中原区国土资源局向该区信访局出具《关于郑州科丰学校办理土地证问题的情况说明》，提出了先办理《集体土地使用证》，再报省政府审批土地征收手续的方案。2008年3月中原区作出中原信联纪〔2008〕2号会议纪要，要求“由须水镇牵头，郑州机械（加工）产业园区、区国土局积极配合，摸清每家企业的具体情况，做通工作。针对各企业的不同情况，可先为郑州科丰学校、郑州工友特钢经销公司办理集体企业土地使用证。在下步工作中，如需办理国有土地证，待完善相关手续，补交相关款项后再予办理。”因此，中原区政府为小李庄村委会颁发了郑中原集用（2008）第字026号集体建设用地使用证（使用权面积48744.8平方米）。但是该证小李庄村委会至今都未领取，仍由中原区自然资源局保存。科丰公司、科丰学校称该证本来就是中原区政府为科丰公司、科丰学校办理国有土地使用权证做准备的，小李庄村委会并不是涉案土地真正的权利人，真正的权利人是科丰公司、科丰学校。此后，科丰公司、科丰学校国有土地使用证的办证进展再无下文。科丰公司、科丰学校认为是中原区政府怠于履行被诉合同义务所致。由此可见，作为涉案集体土地征收审批程序和国有土地使用权颁证程序中具有法定职权职责的郑州市土地管理部门和郑州市人民政府，也基于被诉《郑州市须水工贸园土地使用权出让合同书》以及由此产生的科丰公司、科丰学校支付相应土地款、中原区政府中原区政府及其设置的“郑州市须水工贸园区管理委员会”向土地原所有权人小李庄村委会支付相应补偿款后实际取得土地，并将涉案土地实际交给科丰公司、科丰学校使用，且未办理合法用地手续的客观情况，签批同意为科丰公司、科丰学校使用涉案土地补办用地手续。2006年河南省专项清查土地违法违规历史遗留问题时，科丰公司、科丰学校也按照郑州市中原区国土资源局的要求缴纳了非法占地的罚款。如果司法全盘否认被诉合同的效力的话，那么科丰公司、科丰学校从1995年起支付被诉合同约定相应土地价款后投资建校并实际使用涉案土地至今将丧失权利来源基础，而且也导致此前郑州市中原区国土资源部门呈报补办手续、催缴土地罚款、郑州市土地管理部门及郑州市人民政府的审批同意补办用地手续的行为丧失了前提和基础。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”本案虽不是典型的国有土地使用权合同，但是参照上述规定，郑州市土地管理部门及郑州市人民政府已经用其后续行政行为事实上追认了该合同及科丰公司、科丰学校用地的事实，并审批同意给科丰公司、科丰学校补办用地手续，还让科丰公司、科丰学校补交罚款用于补办用地手续。当时《河南省人民政府办公厅关于土地专项清查中违法违规历史遗留问题的处理意见》（豫政办〔2006〕101号）也是允许补办用地手续的。关于涉案合同约定的“郑州市须水工贸园区管理委员会”及其撤销后的中原区政府“负责办理土地有关手续”义务，科丰公司、科丰学校明确为包括但是并不限于涉案土地征转审批手续直至科丰公司、科丰学校获得国有土地使用权登记，是否能够履行，司法能否判令履行，科丰公司、科丰学校诉讼请求能否获得支持问题。首先，办理土地征转审批手续、国有土地使用权登记的法定职权机关均非中原区政府，司法无法判令其就上述事项履行法定义务；科丰公司、科丰学校所称的中原区政府协助和推进义务，也非行政诉讼的可裁判事项。其次，小李庄村委会名下的郑中原集用（2008）第字026号集体建设用地使用证是涉案合同义务履行的法律障碍。虽然中原区政府当时办理该证的目的是继续推进为科丰公司、科丰学校办理涉案土地国有土地使用证的程序，但是该证的颁发系因小李庄村委会申请而来，国土档案中该证项下土地已经登记在小李庄村委会名下，从法律上讲，小李庄村委会有权随时将该证领走。即便中原区政府同意以小李庄村委会该集体建设用地使用证为基础推进为科丰公司、科丰学校办理国有土地使用权证的程序，也要受制于小李庄村委会是否愿意配合以及其提出的要求能否得到满足等，如此前的办证程序中小李庄村委会已经提出了当时的地价偏低、要求按征地政策算账、补偿问题。且在现行法律框架下，负责土地征转审批手续及国有土地使用权证颁证的法定机关均非中原区政府，也不允许未经合法程序直接将集体建设用地转化为国有建设用地。因此，小李庄村委会名下郑中原集用（2008）第字026号集体建设用地使用证的存在，是被诉合同约定的中原区政府“负责办理土地有关手续”继续履行及科丰公司、科丰学校获得国有土地使用权证的法律障碍。第三，科丰公司、科丰学校涉案土地补办用地手续的程序，能否在郑州市土地管理部门及郑州市人民政府前期审批行为的基础上继续往下走以及如何走，能否作为一个特殊历史遗留问题特别加以解决以及如何解决，在现行法律和政策框架下，司法不能提供解决方案，也无法判令仅有形式上的合同义务、却无实质履约能力和法定职权的中原区政府来继续履约加以解决，或是如科丰公司、科丰学校所称判令中原区政府继续推动和协助科丰公司、科丰学校补办用地手续及土地登记。中原区政府已明确称涉案合同无法继续履行。第四，《郑州市中原区须水镇总体规划（2014-2030年）》已经将涉案土地规划调整为基础设施建设用地，用于公共道路建设和绿化，该问题也是个现实障碍。另中原区政府称，整个郑州市须水工贸园的用地均是采用签订类似涉案合同的方式交用地单位使用，也都未办理用地手续和国有土地使用权登记，可见是中原区政府为招商引资主导合同的签订、履行，中原区政府对于涉案合同的订立、科丰公司、科丰学校不能取得合法用地手续和国有土地使用权登记是负有主要责任的，即便涉案合同中中原区政府“负责办理土地有关手续”条款因法律和现实障碍不能履行，中原区政府也应当积极采取补救措施，妥善解决后续问题。综上，科丰公司、科丰学校诉请判令中原区政府履行1995年4月24日签订的《郑州市须水工贸园土地使用权出让合同书》约定的办理涉案土地有关手续的义务（包括但不限于涉案土地征转审批手续直至科丰公司、科丰学校获得国有土地使用权登记）在法律上和现实上都不具有可行性，故其诉求一审不予支持。但科丰公司、科丰学校如认为中原区政府设立的“郑州市须水工贸园区管理委员会”不当签订被诉合同、承诺为科丰公司、科丰学校“负责办理土地有关手续”无果给科丰公司、科丰学校造成了损失，科丰公司、科丰学校可依法主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回科丰公司、科丰学校的诉讼请求。案件受理费50元，由科丰公司、科丰学校负担。科丰公司、科丰学校不服一审判决，向本院提起上诉称：一审已认可涉案“合同书”法律效力，在被上诉人已部分履行合同约定义务的情况下，一审却认为被上诉人依约履行义务不具有法律上和现实上的可行性，实属事实认定不清、适用法律错误，应予改判。一、一审事实认定错误，法律逻辑混乱。1.一审认为“郑中原集用(2008)第字026号集体建设用地使用证是涉案合同义务履行的法律障碍”属于事实认定错误。该证对小李庄并不能发生法律效力，自然就不可能也更不应该认为其构成义务履行的“法律障碍”。2.本案中，“总体规划”内容的实施尚有不确定性，被上诉人并没有提交涉案土地的控制性详细规划和修建性详细规划，以及修建道路或绿化的“一书两证”，所以，该“总体规划”的不确定性不能构成继续履约的现实障碍。3.根据“郑中原集用(2008)第字026号集体建设用地使用证”办证时的申请材料可知，小李庄是“同意出让给郑州科丰学校使用”的。科丰学校占小李庄土地“无经济纠纷，无地权纠纷”，这也是一审判决已查明的事实。不能因为“时下”小李庄的不诚信而认为地价偏低构成为上诉人继续办理用地手续的障碍，更不能因该不实陈述而认为上诉人对未能及时办证的后果负有相应责任。二、一审适用法律错误。1.一审判决认为约定的协助和推进义务非被上诉人“法定职责”，非行政诉讼可裁判事项，是对“法定职责”的偏狭错误理解。2.政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设有着重要的表率和导向作用。法院应当监督政府及相关工作部门兑现向行政相对人依法作出的政策承诺，而不应当支持地方以机构改革、人员更替等理由违约毁约。直到本案诉讼时，上诉人在长达25年时间内一直实际占用涉案土地但未办理土地登记的状态。该未登记状态给上诉人带来的不利影响和经济损失不可谓不大。被上诉人及其工作部门未依法、及时、全面履行“合同”义务和相关纪要内容，不依法履职甚至互相推诿，显然是全部症结的原因所在。对于25年来因法律法规政策调整等原因，出现原有规定与现有规定相冲突的，应当考虑保护相对人信赖利益，作出对上诉人有利的解释和执行，而不能因此加重上诉人的实际负担。在对“合同书”约定的理解存在分歧时，应当本着有利于相对人的原则进行解释。三、涉案“合同书”不存在无法或不能继续履行的法定事由1.涉案“合同书”在法律上、事实上均能够履行，而且被上诉人已经履行了部分义务，剩余部分合同义务应当继续履行。首先，该合同义务并不存在法律上的履行不能。其次，该合同义务并不存在事实上的履行不能。再者，即使《郑州市中原区须水镇总体规划(2014-2030年)》有调整，涉案土地相当一部分仍然规划为“中小学用地”，仍然是事实上可以履行的。更何况，《郑州市中原区须水镇总体规划(2014-2030年)》仅仅是规划，是否完全合法，是否完全执行，都存在问题。法院据此规划，就裁判不能履行，不符合基本的法律事实。2.对于涉案合同如何履行，司法不能代替或阻断行政回答即使因规划原因，导致部分涉案土地手续无法继续办理，但其他大部分涉案土地手续办理义务还应当继续履行。至于被上诉人如何推动办证程序的进行以及能否完全得到履行，是判决执行的问题，也是行政权的范畴。综上，请求依法裁判被上诉人积极履行合同约定义务，以使遗留问题最终解决，维护上诉人的合法权益。被上诉人中原区政府答辩称：一、涉案土地出让协议实质为招商引资性质的行政合同，而非土地出让合同。答辩人与工贸园区管委会不是土地出让的法定主体，没有出让国有土地的法定职权和职责，上诉人也不是涉案土地的所有权人，涉案土地项目建设也未履行立项、规划、许可土地收储及耕地占补等报批程序，该协议的签订及内容也不符合集体土地征收出让的法定程序要求。是导致涉案土地手续没有办理，答辩人无法履行合同义务的主要原因。二、因答辩人不具有出让土地的法定职权，且该土地出让违反集体土地出让的法定程序，上诉人要求答辩人继续为其办理土地手续在法律上履行不能。且该土地已于2008年登记在小李庄村委会名下，该区域规划已调整为基础设施建设用地，用于公共道路建设和绿化，上诉人要求答辩人继续为其办理土地手续在事实上也履行不能。请求驳回上诉人上诉请求。二审另查明，根据中原区须水镇总体规划（2014-2030），涉案土地一部分规划为南水北调绿化带，一部分规划为道路及道路两侧的绿地，一部分规划为住宅用地。本院认为，本案争议的主要问题是涉案土地使用权出让协议的效力、是否能够办理土地手续及信赖利益的保护问题。一、涉案土地出让协议的效力问题。涉案土地出让协议的主要内容是由科丰学校出资，由中原区政府下属机构原园区管委会办理土地的有关手续。这一协议是在1995年全国推动市场经济发展、政府招商引资、用地限制较为宽松的历史背景下签订的，此后中原区政府及其职能部门、郑州市人民政府及其职能部门为履行该协议作出了大量的工作和行为，虽然最终未能办成土地使用手续，但就涉案行政协议的效力而言，应当认定中原区政府、郑州市人民政府以自己的行为对涉案协议进行了追认，从而认可该行政协议的法律效力。实际上，在签订上述协议后，原园区管委会即同意科丰学校先进行建设，科丰学校除支付土地款、土地罚款等款项外，还相继进行了相关教育设施的建设，并使用至今，科丰学校对上述投资行为具有充分的信赖利益，如否定该协议的效力，不利于稳定基于涉案协议所产生的秩序及相关社会关系，不利于保护科丰学校的信赖利益，也不利于维护政府的诚信形象。二、关于能否办理土地手续的问题。本案被告是中原区政府，从法律上看没有直接办理土地使用权证的职权，但实际上，中原区政府具有办理有关土地手续的可能性，比如组织土地和规划部门做好土地和规划的基础手续及上报工作等等，对于这些法定义务，有关职能部门从1995年以来也一直都持续履行着，只是由于法律和现实上的各种原因，土地证最终未能办理。不过，从现在生效的总体规划看，涉案土地一部分规划为南水北调绿化带，一部分规划为道路及道路两侧的绿地，一部分规划为住宅用地，整体上办理土地手续的条件已不具备，故科丰学校关于办理土地手续的诉讼请求，本院不予支持。三、关于信赖利益的保护问题。涉案信赖利益的保护，首先面临的障碍是中原区政府为小李庄村委会办理的集体土地使用权证，该土地证本来就是为了履行涉案协议中所约定的“办理土地手续”而准备的，在上世纪九十年代已经给予小李庄村委会土地补偿、行政机关允许科丰学校进行投资建设、科丰学校在涉案土地上长期办校经营的情况下，仍然认可小李庄村委会对涉案土地的权利，将对社会稳定、对信赖利益保护产生一系列的影响，应当否认该集体土地证所具有的法律效力。如仅从法律角度看，在行政机关明知存在争议、涉案土地上存在他人大量建筑物的情况下，行政机关为第三人办理土地使用证的行为，属于“重大明显”违法，可认定为无效，在此基础上，科丰学校也可直接主张信赖利益所造成的损失，而中原区政府及其有关部门也应当积极采取措施，对小李庄村委会的土地证依法处理，对科丰学校的损失予以补偿。对于涉案土地规划中部分存在的“住宅用地”问题，中原区政府可通过协商、采取补救措施等，对科丰学校做出更为有效的保护行为。综上，二审虽在协议效力、权利保护等裁判理由上，与一审不一致，但结论是相同的，一审判决可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人河南科丰实业有限公司、郑州科丰学校均担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇二〇年十一月二十三日法官助理袁楠书记员玄晟颐