青海省德令哈市人民法院   行政判决书   （2020）青2802行初66号   原告：马学军，男，回族，1975年4月14日出生，住青海省格尔木市。   委托诉讼代理人：杨学春，北京市京师律师事务所律师。   被告：格尔木市城市管理综合行政执法局，所在地格尔木市昆仑南路西台巷**。   法定代表人：青排，该局局长。   委托诉讼代理人：刘学民，男，汉族，1970年5月9日出生，系该局行政执法大队副大队长，现住格尔木市。   委托诉讼代理人：许国涛，青海盐成律师事务所律师。   原告马学军诉被告格尔木市城市管理综合行政执法局其他纠纷一案，于2019年12月18日向本院提起行政诉讼，本院于2020年6月16日作出（2019）青2802行初54号行政裁定书，原告马学军不服（2019）青2802行初54号行政裁定书上诉于青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院于2020年10月22日作出（2020）青28行终41号行政裁定书，该裁定书撤销本院作出的（2019）青2802行初54号行政裁定书，并指令本院继续审理。本院于2020年10月29日立案后，依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭审理了本案。原告马学军及其委托诉讼代理人杨学春到庭参加诉讼，被告格尔木市城市管理综合行政执法局的委托诉讼代理人刘学民、许国涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告格尔木市城市管理综合行政执法局作出[2019]0056号《限期拆除通知书》，该通知书：“马文学，您方于2019年6月25日在玉龙巷北东侧巷内，因未经规划部门批准，擅自建房行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条（二次翻建中一层、二层）的有关行为规定，现责令你方于2019年6月25日前将违法建筑进行无条件拆除（302㎡），并清理好现场，恢复原状，并告知复议和诉讼权利等内容。   原告马学军诉称，原告房屋位于玉龙巷北东侧。现因“格尔木市2019年城市建成区棚户区改造项目”对原告房屋进行征收。在实施征收的过程中，原告因补偿标准不合理未与征收方达成补偿安置协议。2019年6月25日，被告以原告未经规划部门批准，擅自建设为由，限原告于2019年6月25日前无条件拆除302平方米房屋。被告做出的限期拆除通知，受送达人名字错误，不是原告的姓名，却标注了原告的房屋地址，未尽到审慎注意的义务。同时，被告未依法对原告进行调查询问、现场勘验，未依法向原告下发行政处罚决定，未依法告知原告具有申述、申辩和听证等权利，严重违反法定程序。原告认为，被告做出的限期拆除通知系违法行为。为维护原告合法权益不受侵害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，特向人民法院提起诉讼，现请求判令：撤销被告做出的格城管拆字第0056号限期拆除通知书；案件受理费由被告承担。   原告马学军围绕其主张，向本院提交了以下证据：   1.[2019]第0056号限期拆除通知书复印件一份，拟证实被告对原告作出的行政处罚，被告主体适格。   2.庄基地批复和转让协议复印件各一份，拟证实原告对涉案土地具有合法使用权。   3.申请书和规划用地申请表复印件各一份，拟证实原告房屋建设已经取得行政审批。   4.通知文件三份及照片复印件一份，拟证实原告房屋处于征收范围的事实。   5.格城改指（2019）8号通知书复印件一份以及北四片区修建性详细规划复印件一份，拟证实案涉房屋已经纳入征收范围并按照拆迁补偿标准予以补偿以及案涉房屋应属于合法建筑。   被告格尔木市城市管理综合行政执法局辩称，原告曾建房屋未取得相关审批手续，属于违法建筑的事实应当予以确认。原告增建房屋不属于征收范围，更不属于合法建筑。对于双方争议的2019年限期拆除通知书被告在查明事实基础上依法送达，文书中告知了相关权利义务，综上请求驳回原告诉求。   被告格尔木市城市管理综合行政执法局向本院提交了以下证据、依据：   1.图片资料3张、违法建筑认定函复印件一份、行政处罚事先告知书等文书送达现场张贴照片、《限期拆除通知书》及《送达回证》和现场下达《限期拆除通知书》照片三张、《行政处罚决定书》及《送达回证》和现场下达《行政处罚决定书》照片、《强制执行催告书》及《送达回证》和现场下达和《强制执行催告书》照片，拟证实西城区马学军建（构）筑物系违法建筑的事实。   2.市政府通告、行政处罚法（第十五条、第二十条）、城乡规划法条例、城市管理执法办法条例、海西州城镇管理条例、中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作指导意见、青海省人民政府办公厅关于印发加强城市（县）建成区违法建设专项治理工作实施方案的通知、住房建设部关于印发城市建成区专项治理工作五年行动方案的通知复印件各一份，拟证实被告的行政行为依法有据的事实。   经庭审质证，被告格尔木市城市管理综合行政执法局对原告马学军提交的证据质证意见如下：对证据1的质证意见为实质的处罚对象是马学军；对证据2的质证意见为原告马学军的转让协议是无效的，该份证据无法证明原告的土地合法使用权；对证据3的质证意见为该证据是复印件，2018年住建局是建设规划的主管部门，马学军没有取得该部门的批准；对证据4的质证意见为对真实性认可，原告的房屋不属于征收范围，与本案没有关联性。对证据5的质证意见为格城改指（2019）8号通知书下达的对象不是原告，与本案无关，针对北四片区修建性详细规划，证据是复印件，不符合要件形式，本身无法证明原告房屋纳入征收范围。本案原告诉求是要求撤销限期拆除通知书，应当仅对执法程序的合法性进行举证，本份证据与本案没有关联性。   原告马学军对被告格尔木市城市管理综合行政执法局提交的证据质证意见如下：对证据1的质证意见为图片资料真实性不予认可，照片拍摄没有原始载体，不能显示时间，无法证明原告居住面积302平方米；对认定函不予认可，该证据没有文号，不具有行政文书的格式；对3-8份证据都不予认可，3-7份证据都属于2018年行政行为材料与本案无关，第8份证据被告明知原告住址和身份信息，被告依然违法留置送达。对证据2的质证意见为对真实性无异议，对关联性和证明目的不予认可，被告未按法定程序进行，行政机关查处违法建筑在巡查过程中发现的应当按照一般程序立案审批，执法人员应当取证，对现场进行勘察，向规划部门发函，并向房屋安全鉴定机构申请进行认定，由规划部门进行鉴定，能改正的改正，改正不了的就拆除，而被告按照行政处罚简易程序对现场进行认定，现场处罚作出格式文书不符合行政处罚法的规定；对证据2的质证意见真实性、合法性无异议，对证据的关联关系及证明内容有异议。行政机关在查处违法建筑时，要正确适用法律。行政处罚的作出，应当依法作出，查处违法建筑在巡查过程中发现的，应向原告送达停工通知书，并且按一般程序进行立案审批，执法人员应当在进行调查取证，并对违法现场进行勘查，并向规划部门发函，向房屋安全机构进行安全鉴定，经鉴定符合危房改造的由，由规划部门对违法建筑进行认定，能改正的进行改正，不能改正方可作出拆除决定。被告未依据行政处罚法对违法建筑拆除，也未给足原告申辩权利，故对被告作出的决定予以撤销。   本院对原告的证据认证如下：对于原告提交的证据1，结合被告在庭审中的意见，本院对其真实性予以采信。对原告提交的证据2，因格尔木市金峰路办事处人民路庄基地的批复相对人并非原告，且转让协议系复印件，故本院对其真实性不予采信。对原告提交的证据3，因规划用地审批无市住建局的签字确认，故本院对该组证据的证明方向不予采纳。对原告提交的证据4，被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以采信。对原告提交的证据5，被告不予认可，且未体现原告的证明方向，本院对该组证据的证明方向不予采纳。   本院对被告的证据认证如下：对被告提交的证据1，关于《违法建筑认定函》系格尔木市住房和城乡建设局在其职权范围内作出，本院对其真实性予以认可，予以采信；关于格城管拆字[2019]第0056号《限期拆除通知书》，与原告出具的限期拆除通知书一致，本院对其真实性予以认可；关于《停工通知书存根》《行政处罚事先告知书》、格城管拆字[2018]第1208号《限期拆除通知书》《行政处罚决定书》《强制执行催告书》以及以上文书的送达的照片和送达回证，与本案审理的格城管拆字[2019]第0056号《限期拆除通知书》并无关联性，故本院对其关联性不予采纳；关于行政执法证，因其属于有权行政机关所颁发，故本院对其真实性予以认可。关于提供3张房屋概况的照片，此组照片为行政机关事先调查取证，虽不能反映具体拍摄时间及具体复建和增建房屋面积，根据原告陈述，能反映原告房屋复建和增建事实，本院对其真实性予以认可，予以采信。对被告提交的证据2，原告对其真实性无异议，故本院对其真实性予以采信。   经审理查明，（2020）青28行终41号行政裁定书查明，2018年10月26日，因马学军未取得建设工程规划许可证，擅自在金北玉龙巷北头东侧院内增建176平方米的建筑，城管执法局先后对其下达《停工通知书》《行政处罚事先告知书》《限期拆除通知书》《行政处罚决定书》，后于2018年10月30日下达《强制执行催告书》并已履行完毕。2019年6月25日，城管执法局下达格城管拆字[2019]第0056号《限期拆除通知书》，责令其对金北玉龙巷北头东侧院内302平方米的建筑进行拆除，虽该通知相对人为马文学，但马学军承认该通知书张贴在其家门口，且该房屋的实际使用人亦为其本人，故该通知的相对人实际为马学军。   另查明，原告认可格城管拆字[2019]第0056号《限期拆除通知书》实际是向其下发，且已于2019年6月26日或27日收到格城管拆字[2019]第0056号《限期拆除通知书》。被告也认可格城管拆字[2019]第0056号《限期拆除通知书》实际是向原告作出，因工作人员的原因错误写成马文学。被告对格城管拆字[2019]第0056号《限期拆除通知书》中涉及的房屋未实施拆除行为。   再查明，原告曾在已被被告于2018年拆除的房屋原址上重新复建房屋。原告复建的房屋和增建第二层的房屋均未取得建房审批手续。原、被告均认可案涉房屋系原告所有。被告主张格城管拆字[2019]第0056号《限期拆除通知书》中所要原告拆除的房屋面积为302㎡（一层复建部分和二层新建部分面积合计302㎡）。格城管拆字[2019]第0056号《限期拆除通知书》记载建筑无为翻建一层、二层。   格尔木市人民政府于2017年3月30日作出的《格尔木市人民政府关于禁止并严厉打击违法占地违法建设行为的通告》中已明确自通告发出之日起，城市建成区内，未经市住房和城乡建设局、市国土资源局批准任何单位和个人不得擅自占用土地和擅自建设任何建筑物，且明确市城市管理局、市国土资源局应当会同公安、交通运输、市场监督管理部门，建立健全联合执法机制，切实采取有效措施，进一步加大对新增“两违”行为的打击力度。《海西蒙古族藏族自治州城镇管理条例》显示城镇管理部门对住房城乡建设方面法律法规规章规定的与城镇管理密切相关的全部行政处罚权。   本院认为，本案争议焦点是格城管拆字[2019]第0056号《限期拆除通知书》是否合法。根据《城市管理执法办法》第八条规定：“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权”和第十条规定：“城市管理执法主管部门依法相对集中行使行政处罚权的，可以实施法律法规规定的与行政处罚权相关的行政强制措施”的规定以及根据格尔木市人民政府于2017年3月30日作出的《格尔木市人民政府关于禁止并严厉打击违法占地违法建设行为的通告》和《海西蒙古族藏族自治州城镇管理条例》的规定，可知被告作为城市管理行政执法部门，具备对格尔木市城区规划区内违反城乡规划的建设行为作出行政处罚和行政强制的职权。   关于被诉格城管拆字[2019]第0056号《限期拆除通知书》是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。虽然《中华人民共和国城乡规划法》虽然对责令限期拆除的程序未作具体规定，但并不意味着行政机关作出限期拆除违法建设通知书时可以不遵循任何程序，其仍然要遵循程序正当（或正当程序）原则。根据程序正当原则，行政机关在对当事人作出不利决定前，应当将不利决定所依据的事实、理由和根据告知当事人，并给予当事人陈述、申辩的机会。就本案而言，被诉《限期拆除通知书》直接针对原告的房屋，而房屋系原告的重大生活资料，会对原告的权利会产生重大影响，但被告在庭审过程中并未向本院提交证据证明其作出被诉《限期拆除通知书》前已告知原告享有陈述、申辩的权利，违反了行政正当程序的基本要求。另外，案涉的《限期拆除通知书》中未告知要求原告拆除的是原告擅自复建和新建的建筑物，也未载明房屋的具体结构、房屋具体位置等事项，因此，被告作出的被诉《限期拆除通知书》存在告知事实不清。综上，基于案涉的《限期拆除通知书》违反行政正当程序及存在告知事实不清的情形，故依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：   撤销被告格尔木市城市管理综合行政执法局于2019年6月25日作出的格城管拆字[2019]第0056号《限期拆除通知书》。   案件受理费50元，由被告格尔木市城市管理综合行政执法局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。   审判长 李桂香   人民陪审员 马国芬   人民陪审员 党占伟     二〇二〇年十一月十八日   书记员 玛 瑙