陕 西 省 高 级 人 民 法 院     行 政 裁 定 书     （2020）陕行终740号     上诉人（原审原告）：杨小军，男，1966年3月6日出生，汉族，住西安市雁塔区。   委托代理人：贺剑，陕西方强律师事务所律师   上诉人（原审原告）：陶克娟，女，1983年8月20日出生，汉族，住西安市雁塔区。   委托代理人：贺剑，陕西方强律师事务所律师。   上诉人（原审原告）：杨某某，男，2006年7月14日出生，汉族，住西安市雁塔区。   法定代理人：杨小军，男，1966年3月6日出生，汉族，住西安市雁塔区。   委托代理人：贺剑，陕西方强律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：西安市雁塔区人民政府。住所地：西安市雁塔区。   法定代表人：王斌，区长。   委托代理人：庞曼，该政府工作人员。   委托代理人：王小龙，泰和泰（西安）律师事务所律师。   上诉人杨小军、陶克娟、杨某某因诉被上诉人西安市雁塔区人民政府（以下简称雁塔区政府）履行法定职责一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初713号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。   原审法院查明：1990年10月，杨小军与雁塔区XX街道办事处XX村XX组村民叶某某结婚，将其户口从宜君县迁入XX村XX组。1992年4月，杨小军与叶某某离婚，并于2006年7月11日与陶克娟登记结婚，杨某某于同年出生。2013年10月21日，西安市人民政府作出《关于雁塔区东等驾坡村城中村改造项目拆迁工作的通告》，XX村XX城中村改造。同时，确定雁塔区城中村改造办公室（雁塔区棚户区改造办公室）具体负责涉案项目拆迁安置工作。杨小军认为，自己符合拆迁安置条件，但西安市雁塔区棚户区改造办公室，作为涉案项目的拆迁人，迟迟不与其按照被拆迁村的村民进行安置，签订补偿安置协议，于2019年8月27日向法院提起诉讼，请求判如前述。   原审法院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，但应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，杨小军等人因认为雁塔区棚户区改造办公室未与其签订补偿安置协议，侵犯其合法权益，进而要求其上级机关雁塔区政府责令雁塔区棚户区改造办公室作出相关安置补偿行为。雁塔区政府的责令行为，本质上系行政机关内部监督管理行为，并不属于人民法院行政诉讼受案范围，杨小军等人的起诉依法应当裁定驳回。综上，遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回杨小军、陶克娟、杨某某的起诉。案件受理费50元，退还杨小军、陶克娟、杨某某。   上诉杨小军、陶克娟、杨某某上诉称：一审认定事实错误，程序违法。依照西安市人民政府2007年发布的《西安市城中村管理办法》第六条规定，区人民政府负责本辖区XX城中村改造工作。依照西安市人民政府2014年发布的《西安市棚户区改造管理办法》第六条规定，区人民政府负责本辖区XX户区改造工作。无论是雁塔区城中村改造办公室还是雁塔区XX中心，都是雁塔区XX城中村具体实施的内设机构，与雁塔区政府并不存在上、下级的层级管理。其要求雁塔区政府责令其内部机构的工作人员履行法定职责就是要求雁塔区政府履行其法定职责，属于法院行政诉讼的受案范围。且根据行政诉讼法解释第二十条规定，雁塔区XX中心不能独立承担法律责任，不是法律法规和规章授权的内设或派出机构，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。退一步讲，即使上诉人提出的“责令其内设机构履行法定职责与上诉人签订拆迁补偿协议的”诉讼请求不妥，那么一审法院也应当依据行政诉讼法解释第六十八条第三款的规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”一审法院在未能按照上述法律规定要求上诉人明确其诉讼请求的情况下直接驳回起诉，显然属于程序违法。上诉人诉讼请求就是请求雁塔区政府依据《西安市城中村改造管理办法》第四十一条规定，与其签订拆迁补偿安置协议。该请求合理合法，应予支持。请求撤销一审裁定，指令一审法院审理并支持其一审全部诉讼请求，由被上诉人雁塔区政府承担本案的全部诉讼费用。   被上诉人雁塔区政府答辩称：1、涉案东等驾坡村城中村改造项目启动于2011年1月7日，当时依据的是《西安市城中村改造管理办法》（有效期为2007年10月20日至2014年10月31日）。根据“法不溯及既往” 原则，本案应适用该管理办法，而不包括上诉人上诉状中所称的《西安市棚户区改造管理办法》。2、答辩人既非东驾坡村城中村改造项目所涉土地及地上附着物的征收主体，也非该改造项目的改造主体，更非拆迁补偿安置协议的签订主体，不应成为东等驾坡村城中村改造项目中被拆迁人与拆迁人之间签订拆迁补偿安置协议纠纷中的被告。3、2019年3月6日，西安市雁塔区城中村改造办公室改制为西安市雁塔区XX村XX户区改造服务中心，为雁塔区政府下属事业单位，具有独立承担责任的能力，答辩人与该XX中心之间存在着内部层级关系。一审裁定驳回杨小军等起诉于法有据。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人上诉请求。   经审理查明，杨小军、陶克娟、杨某某称，2019年6月，其向雁塔区政府邮寄安置补偿申请书，雁塔区政府称收到举报材料，但并未收到其安置补偿申请。杨小军、陶克娟、杨某某提交的挂号信函收据及邮件跟踪查询单并未显示其邮寄内容。   2019年3月，雁塔区城中村改造办公室更名为西安市雁塔区XX村XX户区XX中心（以下简称雁塔区XX中心），属于雁塔区政府直属事业单位法人。   上述事实有庭审笔录、当事人陈述等在卷佐证，证据充分，足以认定。   一审查明其余事实属实，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。…行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《中华人民共和国土地管理法》四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，虽然根据西安市人民政府文件，涉案城中村改造项目拆迁安置工作由西安市雁塔区城中村改造办公室具体负责，但西安市雁塔区城中村改造办公室系雁塔区政府直属事业单位法人，并非行政机关，其作为行政主体参加诉讼或承担行政责任需要法律、行政法规或规章授权，否则应视为委托。本案涉及集体土地上房屋的征收，法律、法规、规章并未授权雁塔区城中村改造办公室可行使集体土地征收的相关行政职权。雁塔区XX村XX室XX城中村改造项目拆迁安置工作应视为受委托。   如果雁塔区城中村改造办公室受雁塔区政府委托，雁塔区城中村改造办公室实施行为即为雁塔区政府行为，杨小军等所诉签订补偿安置协议、支付过渡费等因集体土地征收引起拆迁补偿等由雁塔区政府组织实施，杨小军要求雁塔区政府责令其城中村改造办公室与其签订安置协议等，即是要求雁塔区政府履行安置补偿义务。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”本案中，杨小军、陶克娟、杨某某要求雁塔区政府履行法定职责，但其提交证据并不能证明其向雁塔区政府提出安置补偿申请，故其提出履职之诉，不符合起诉条件，应裁定驳回其起诉。   综上，上诉人杨小军、陶克娟、杨某某的上诉理由和请求缺乏事实和法律依据，不予支持；一审裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长  王勇   审判员  张慧颖   审判员  张安品         二〇二〇年十一月二十七日     书记员  贺鑫        1