四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行终1412号 上诉人（原审原告）李桂芳，女，1963年1月15日出生，汉族，住四川省丹棱县。 被上诉人（原审被告）丹棱县人民政府。住所地：四川省丹棱县丹棱镇县街**。 法定代表人黄秀航，县长。 委托代理人马萍，丹棱县司法局副局长。 委托代理人商晓娟，丹棱县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）丹棱县石桥乡人民政府。住所地：四川省丹棱县石桥乡江陵路**。 法定代表人丁圆胜，乡长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 委托代理人李彦，四川达宽律师事务所律师。 上诉人李桂芳因诉被上诉人丹棱县人民政府（以下简称丹棱县政府）、丹棱县石桥乡人民政府（以下简称石桥乡政府）土地行政补偿一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2019）川11行初161号人民政府（以下简称丹棱 县政府）、丹棱县石桥乡人民政府（以下简称石桥乡政府）土地行政补偿一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2019）川14行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审审理查明，2018年1月9日，四川省人民政府作出川府发〔2018〕4号《关于做好2018年全省重点项目工作的通知》，将四川省丹棱县至蒲江县的S401线丹蒲快速路列为2018年全省重点项目。2018年12月25日，四川省人民政府向丹棱县政府作出川府土〔2018〕1122号《关于S401线丹蒲快速路丹棱段建设工程（一期）建设用地的批复》，批准丹棱县政府将丹棱县包括石桥乡麻柳村1、2、3、4组在内的集体土地共16.6617公顷征收为国家所有。丹棱县政府取得征地批文后，于2019年2月2日作出丹棱府公〔2019〕3号《征收土地公告》。 李桂芳系四川省丹棱县石桥乡村民，其家庭有承包土地。2018年8月1日，石桥乡政府与麻柳村3组签订《土地补偿协议书》，载明：丹蒲快速路建设项目需征收麻柳村3组集体土地49.55亩；征收土地的土地补偿费和安置补助费标准为耕地每亩31960元，非耕地为每亩15980元，青苗和地上附着物补偿标准按丹棱县政府相关文件规定的标准执行，按实计算，一次性补偿给所有权人；在土地款和地面附着物、附属物补偿款付清后，麻柳村3组在30日内交出土地。协议还对其他事宜进行了约定。该协议涉及李桂芳户的承包地面积为0.65亩。2018年9月5日，石桥乡政府将包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费在内的征地款25796元转入李桂芳账户，但李桂芳与丹棱县政府、石桥乡政府未签订征收土地补偿协议。李桂芳不服征地补偿标准，提起诉讼，请求:1.判决丹棱县政府、石桥乡政府与李桂芳签订的征收土地补偿协议无效；2.判决丹棱县政府、石桥乡政府支付李桂芳土地补偿款、安置补助费、青苗补助费共计15万元（具体数额以实际评估为准）。 一审法院认为，本案的争议焦点为李桂芳提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。据此，对补偿标准有争议的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议），在此类复议前置案件中，复议机关的处理决定是人民法院受理案件的必要条件。本案中，李桂芳提出的第1、2项诉讼请求，其实质是对土地征收实施过程中确定的土地补偿标准有异议，故李桂芳应当按照规定的程序寻求救济，其以丹棱县政府、石桥乡政府为被告直接向法院提起诉讼，不符合行政案件的受理条件。李桂芳与丹棱县政府、石桥乡政府并未签订征收土地补偿协议，李桂芳请求确认征收土地补偿协议无效，无事实依据。李桂芳提起本案诉讼不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（五）项的规定，裁定驳回李桂芳的起诉。 上诉人李桂芳上诉称，《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）明确要求“根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平”，但本案中，丹棱县政府、石桥乡政府执行的土地年产值是2014年确定的，地上附着物和青苗补偿标准是2012年制定的，严重违反国家的规定，确定的补偿金额过低，不符合法律的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，李桂芳不服征地补偿决定，有权直接提起诉讼。一审法院关于李桂芳的本案起诉不符合起诉条件的认定是错误的，驳回李桂芳起诉的裁定，适用法律错误。请求撤销一审法院（2019）川14行初45号行政裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人丹棱县政府答辩称，李桂芳诉讼请求的实质是对征地补偿标准不服，因此，在未经行政复议前置程序处理的情形下，李桂芳提起的本案诉讼，不符合法律规定的起诉条件。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回李桂芳的上诉，维持一审裁定。 被上诉人石桥乡政府答辩称，李桂芳诉讼请求的实质是对征地补偿标准不服，一审法院对李桂芳诉讼请求的认定是准确的。征地补偿标准争议，依法应当由行政机关先行处理，李桂芳直接就征地补偿标准争议向人民法院提起诉讼，不符合法律规定的起诉条件。丹棱县政府、石桥乡政府确定的对李桂芳的补偿金额符合依法制定的征地补偿标准，没有侵害李桂芳的合法权益。一审法院裁定驳回李桂芳的起诉，认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求驳回李桂芳的上诉，维持一审裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，李桂芳在本案中提出了两项诉讼请求：一是确认丹棱县政府、石桥乡政府与李桂芳签订的征地补偿协议无效，二是责令丹棱县政府、石桥乡政府履行征地补偿职责，支付15万元补偿费用（具体数额以实际评估为准）。李桂芳的起诉是否符合 法律规定的起诉条件，是本案争议的焦点。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。本案中，李桂芳提出了确认丹棱县政府、石桥乡政府与其签订的征地补偿协议无效的请求，但李桂芳未提交证据证明征地补偿协议客观存在，因此，李桂芳关于确认征地补偿协议无效的起诉，明显没有事实根据。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在征地补偿安置活动中，市、县人民政府的主要职责是批准（制定）补偿安置方案；在依法制定征地补偿安置方案后，市、县人民政府的土地行政主管部门具体组织实施，具体承担补偿安置职责，市、县人民政府并不负有具体的补偿安置职责；乡（镇）人民政府依法不负有征地补偿安置职责，即使其具体进行了补偿物调查、补偿费用发放的活动，实际上也属于受委托实施的行为。本案中，李桂芳请求丹棱县政府、石桥乡政府履行补偿安置职责，支付土地补偿款、安置补助费、青苗补助费共计15万元（具体数额以实际评估为准），但丹棱县政府、石桥乡政府明显没有相应的职责。一审法院裁定驳回李桂芳的起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定。 需要进一步指出的是，本案是李桂芳对征地过程中行政机关单方确定的补偿费用不服而提起的诉讼，在李桂芳对其被征收土地上附着物的种类、数量等事实均未提出异议的情形下，对具体的征地补偿金额不服，实质上是对征地补偿安置标准有异议，因此，一审法院指出的李桂芳应通过对补偿安置标准的异议程序解决本案补偿争议，确是解决本案争议的应有途径。 综上，一审法院裁定驳回李桂芳的起诉，认定事实清楚，适用法律、法规正确。李桂芳的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 胡 华 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二〇年十一月十七日 书记员 李瑞雪