江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终136号上诉人（原审原告）李国雄，男，1957年8月9日出生，汉族，江西省万年县人，务农，住万年县。委托代理人汪金财，江西立凭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）万年县房屋征收补偿办公室，住所地：江西省万年县六零北路。法定代表人江群，该办公室主任。委托代理人董治国，万年县住房和城乡建设局工作人员。委托代理人汪志雄，江西万年红律师事务所律师。被上诉人（原审被告）万年县国土资源储备中心，住所地：万年县陈营镇建德大街与万盛大道西北交叉角。法定代表人陈军发，该中心主任。委托代理人胡祥涛，万年县自然资源局工作人员。上诉人李国雄与被上诉人万年县房屋征收补偿办公室、被上诉人万年县国土资源储备中心要求确认行政协议无效一案不服德兴市人民法院（2020）赣1181行初49号行政判决。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，万年县石镇镇总体规划（2013--2030）、2014年万年县石镇镇北部片区控制性详细规划，案涉区域将建成沿河绿化景观。为实施棚改，万年县石镇镇人民政府在2016年6月制作了棚改工作宣传提纲。2016年7月江西省住房和城乡建设厅赣建复〔2016〕22号《关于确认上饶市棚户区改造项目的复函》（以下简称《复函》）将万年县城市棚户区（城中村）改造项目列入其中。2016年8月上饶市水利局饶水建字〔2016〕216号《上饶市水利局关于印发五河治理防洪工程万年县石镇镇防洪项目实施方案的批复》（以下简称《批复》）同意实施石镇镇防洪工程。2017年7月7日，万年县政府办公室印发《万年县城市棚户区（城中村）改造梓埠沿河带石镇片区集体土地上房屋征收与补偿安置实施方案》（以下简称“《实施方案》”）的通知，方案授权万年县房屋征收补偿办公室、万年县国土资源储备中心作为房屋征收部门进行征收。2017年9月12日，上述两部门作为甲方与乙方李国雄签订了案涉《房屋征收与补偿安置协议》（以下简称“《协议》”），2017年10月29日李国雄完成搬迁，2017年11月1日李国雄领取了补偿款。另查李国雄2000年所建房屋无土地使用权证和房屋产权证，位置在万年县石镇圩堤脚外20米内滩涂。李国雄在2017年10月份看到棚改工作宣传提纲后，认为万年县房屋征收补偿办公室、万年县国土资源储备中心与其签订的补偿安置协议没有按棚改宣传提纲承诺办，李国雄向法院提起诉讼，要求确认案涉《协议》无效。原审认为，本案万年县房屋征收补偿办公室、万年县国土资源储备中心取得万年县人民政府的授权，根据万年县石镇镇总体规划、万年县石镇镇北部片区控制性详细规划，对《复函》和《批复》范围内的李国雄的房屋，根据棚户区改造的政策，有权按照《实施方案》的标准对李国雄的房屋进行征收补偿，并有与李国雄签订《协议》的行政职权。双方签订的《协议》现已履行完毕，且本案签订的《协议》不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的行政行为无效的情形，也不具备《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的无效情形。故对李国雄要求确认《协议》无效的诉请，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李国雄的诉讼请求。上诉人李国雄上诉称：第一，原审判决认定事实不清，对两被上诉人实施土地及房屋征收补偿的主体资格认定不当。上诉人房屋坐落在万××县××下西关集体土地上，依照法律法规的规定，应当先由国土资源管理部门进行征收，之后再由相关部门按照国有土地上房屋实施征收，或由国土资源管理部门在进行土地征收的同时，按照地上附着物予以征收补偿。两被上诉人均非法定的集体土地征收部门，不是适格行政主体，无权实施案涉土地及房屋的征收补偿行为。两被上诉人称实施本案征收行为的目的是为了棚户区改造，但原审认定本案征收目的是为了江西五河治理防洪工程征地，显然认定错误，且原审认定本案征收审批程序完整错误。按照法律法规规定，农村集体土地征收应当按照指定征收土地方案并报批、征地方案经依法批准后发布征地公告、进行土地勘查定界、调查确认土地、拟定发布征地补偿方案和相关被征地农民养老方案、组织听证、签订征收土地协议等一系列程序，两被上诉人未按照法定程序进行，其发布的《实施方案》也未经万年县人民政府批准。原审将上诉人房屋认定为违法建筑属于严重认定事实错误。上诉人2000年所建自建房虽然未办理建房审批手续，但经认定不属于违法建筑，两被上诉人也对该房屋进行了补偿，说明该房屋并非违法建筑。综上，原审认为案涉《协议》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形事实认定错误。第二，原审判决对上诉人提出的行政赔偿请求不予审查有违法律规定。《中华人民共和国国家赔偿法》规定：“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”上诉人在提起确认无效之诉时一并提起赔偿之诉符合法律规定，原审判决未对上诉人赔偿请求予以审查不当，请二审法院依法撤销原审判决，在查明事实基础上直接改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人万年县房屋征收补偿办公室二审答辩称：第一，万年县房屋征收补偿办公室取得了万年县人民政府的授权，有权与上诉人签订《协议》，主体合法，原审认定正确。市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，万年县人民政府确定万年县房屋征收补偿办公室具体落实征收与补偿事宜，符合法律规定。且本案房屋征收符合万年县石镇镇总体规划、万年县石镇镇北部片区控制详细规划、万年县2017年国民经济和社会发展计划等，征收履行了相关法定程序，具有合法性。第二，上诉人与万年县房屋征收补偿办公室自愿签订《协议》，不违背法律和行政法规强制性规定，合法有效，原审法院适用法律正确。本案《协议》不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效情形和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的情形，亦不违反《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，上诉人与万年县房屋征收补偿办公室签订本案协议后，完成搬迁并领取了相应补偿款，该《协议》已经履行完毕，现上诉人作为一名完全民事行为能力人，在《协议》履行完毕后，又要求确认该《协议》无效，显然违背了诚实信用原则，原审对其诉请不予支持，适用法律正确。第三，本案上诉人案涉房屋建在万年县石镇圩堤脚外20米内滩涂上，不是坐落在集体土地，土地性质属国家所有，无需先由国土资源管理部门进行征收，且上诉人的案涉房屋建设在河道管理范围，严重危害河岸堤防安全和妨碍河道行洪，没有办理任何手续，应当认定为违法建筑，无需赔偿或补偿。综上上诉人之请求没有事实与法律依据，请二审法院依法裁定驳回上诉，维持原判。被上诉人万年县国土资源储备中心答辩认为，本案《协议》是上诉人与万年县房屋征收补偿办公室签订，其未与上诉人签订本案《协议》，上诉人错列其为被告，应当驳回起诉。对于事实方面的答辩意见与万年县房屋征收补偿办公室的意见一致。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案二审主要争议仍然是本案《协议》是否属于无效行政协议。由于本案《协议》属于行政协议，兼具行政行为与合同的双重性质，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、二款的规定，应当从行政诉讼法以及相关民事法律规范的双重角度审查本案《协议》是否存在法律规定的无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据该规定，只有在行政行为实施主体不具有行政主体资格和行政行为没有依据等重大且明显违法情形时，行政行为才能确认无效。本案中，《实施方案》确定征收主体为万年县人民政府，万年县人民政府根据征收行为的需要，委托两被上诉人与上诉人具体协商补偿安置事宜，代表征收主体与被征收人签订补偿协议，并不违反《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“县级以上地方人民政府负责组织实施征地工作”的规定，故对上诉人主张两被上诉人均不是法定的征收部门，不是本案适格的行政主体的意见，本院不予采纳。对被上诉人万年县土地储备中心提出，其未与上诉人签订本案《协议》，不是本案适格被告的意见，本院审查后认为，案涉《协议》是征收实施部门制作提供的格式文本，在《协议》文本中已明确“甲方”为两被上诉人，其没有提交其他证据证明自己不是本案《协议》签订主体之一，因此，本院对其提出的该主张不予支持。关于本案《协议》是否存在重大且明显违法，是否存在符合相关民事法律规定的无效情形。经查明，本案《协议》清楚记载了被征收房屋的基本情况以及现金补偿、补助奖励等具体内容，并由上诉人李国雄签字确认，且双方签订的该协议内容已经履行完毕。审查该《协议》的内容并结合本案其他证据，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大、明显违法以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的欺诈、胁迫、违反法律强制规定、损害国家或公共利益等无效情形。故上诉人主张本案《协议》为无效协议没有事实和法律依据，本院不予支持。对于上诉人提出本案征收行为审批程序不合法、原审对其房屋认定为违法建筑错误并对其赔偿请求不予审查等问题。本院认为，征收行为涉及多环节多阶段的行政行为，上诉人的诉请是确认案涉《协议》无效，本案仅就案涉《协议》是否无效进行审理和评判，对于征收行为审批程序是否合法不属本案审查范围，且与案涉《协议》是否无效并无直接关联。而在案涉《协议》不存在无效情形下，上诉人提出赔偿请求缺乏事实基础，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院对上诉人的上述意见亦不予支持。另需释明的是，原审判决并未认定上诉人案涉房屋属违法建筑，上诉人应该对原审判决作出正确解读。综上所述，上诉人李国雄的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李国雄负担。本判决为终审判决。审判长 张   明   华审判员 王鹿审判员余细花二〇二〇年十一月九日法官助理王景琪书记员黄明佳