江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终487号上诉人（原审原告）陈圭水，男，1951年1月4日出生，汉族，住乐平市。被上诉人（原审被告）铅山县人民政府，住所地上饶市铅山县河口镇黄岗山社区人民路**。法定代表人危岩，该县县长。委托代理人林知兵，铅山县司法局工作人员。被上诉人（原审被告）铅山县应急管理局，，住所地上饶市铅山县河口镇城东社区胜利路**法定代表人葛敏鸿，该局局长。委托代理人刘松青，该局工会主席。委托代理人杜琦，该单位法律顾问。被上诉人（原审被告）铅山县虹桥乡人民政府，住，住所地上饶市铅山县虹桥乡虹桥村/div>法定代表人余跃进，该乡乡长。委托代理人张正，该乡司法所所长。委托代理人詹田均，该单位法律顾问。上诉人陈圭水因诉铅山县人民政府、铅山县应急管理局、铅山县虹桥乡人民政府其他行政行为一案，不服上饶市中级人民法院(2020)赣11行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，根据《江西省化解过剩产能工作领导小组办公室关于全省“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》（赣化解产能办〔2017〕35号），窑山煤矿应于2017年关闭。根据2017年7月11日发布的《江西省化解过剩产能工作领导小组办公室关于印发江西省煤炭产能置换指标交易工作实施方案的通知》（赣化解产能办〔2017〕42号），合法在籍、且在“十三五”期间关闭退出的煤矿的产能，可用于产能置换指标交易。通过市场化方式开展煤炭产能置换指标交易，交易双方达成协议，签订书面交易合同。地。地方煤矿按照自愿原则委托各设区市化解煤炭过剩产能牵头部门统一开展指标交易，也可自行开展指标交易。对选择委托各设区市化解煤炭过剩产能牵头部门统一交易的，组织企业签订授权统一交易的书面委托书。对委托统一交易的，由各设区市化解煤炭过剩产能牵头部门委托产权交易机构或采取其他公平公正交易方式开展指标交易，达成交易协议的，各设区市化解煤炭产能过剩牵头部门和产能置换指标购买方签订书面交易合同。对委托统一交易产能指标的所得收益，按年度根据产能规模进行平均分配的方式分配给各委托企业。2017年以后退出产能的交易所得限次年12月31日前分配到位。煤炭产能置换指标交易是市场行为，煤矿企业自行承担交易风险以及交易引发的民事责任。各设区市化解煤炭过剩产能牵头部门承担组织实施产能指标交易工作的相关责任。2017年，姚国华、陈增芝代表窑山煤矿与上饶市煤炭行业管理办公室签订交易授权委托书，约定窑山煤矿于2017年9月前关闭到位，自愿决定选择委托统一交易的方式，将煤矿退出的产能4万吨，委托给上饶市煤炭行业管理办公室统一开展产能置换指标交易。该委托书载明窑山煤矿的税号、开户行、账号、户名等信息，其中账号为62×××33、户名为李兰英、开户行为中国工商银行上饶三清支行。2017年4月20日，铅山县人民政府办公室发布《铅山县煤炭行业2017年化解过剩产能实施方案》，就铅山县做好2017年煤炭行业化解过剩产能工作进行部署，主要任务和政策是加大煤矿关闭退出宣传力度、对关闭矿井进行验收、严格治理不安全生产、严格控制超能力生产、对关闭退出的煤矿实行梯级奖补、做好职工安置，返还验收通过关闭退出煤矿存储的安全生产风险抵押金、矿山地质环境恢复治理保证金以及盘活土地资源。2017年9月14日，铅山县煤炭行业化解过剩产能办公室发布通知，明确铅山县化解煤炭行业过剩产能领导小组成员单位职责，其中产煤乡（镇）职责是落实关闭煤矿退出任务、对关闭矿井进行验收、协助人社局对关闭煤矿的职工身份和职工安置审核工作、督促关闭矿井做好职工安置维护社会稳定工作以及对关闭的矿井进行日常巡查工作；县煤行办职责是指导煤矿进行现场关闭工作、上报关闭矿井注销煤矿安全生产许可证相关资料、验收关闭矿井以及巡查。2017年11月21日，铅山县人民政府召开县长办公会议，确定根据《关于江西省煤炭产能减量转换指标交易进展情况及价款结算的函》（赣产权函〔2017〕62号）文件要求，铅山县包括窑山煤矿在内共有21家产能转让煤矿企业，要求有关部门在2017年11月30日前帮助指导产能指标转让的煤矿企业向相应指标受让企业开具合格增值税发票的相关工作。会议还要求县内煤矿企业转让产能指标所得的交易价款优先用于偿还债务，首先用于偿还煤矿企业职工的欠薪。2017年12月12日，窑山煤矿关闭退出经省级验收合格。2017年12月27日，铅山县人民政府、铅山县虹桥乡人民政府、铅山县煤炭行业管理办公室向上饶市化解煤炭过剩产能工作领导小组提交申报单，内容为：根据《关于江西省煤炭产能减量置换指标交易进展情况及价款结算的函》，我县已委托交易的铅山县广发煤矿等21家2016-2017年关闭煤矿已出具合规的增值税发票，现将分次拨付指标交易款矿井名单（虹桥乡）上报如下：铅山县窑山煤矿，开户名李兰英，账号62×××33，实际拨付金额230.5658777万元，剩余未拨付资金200万元。2018年2月12日，铅山县人民政府、铅山县虹桥乡人民政府、铅山县煤炭行业管理办公室再次向上饶市化解煤炭产能过剩工作领导小组提交申报单，申报理由及窑山煤矿相关银行账户信息与2017年12月27日申报单一致，但实际拨付金额为58万元，剩余未拨付资金为142万元。之后，窑山煤矿产能置换指标交易款共计430.5658577万元中的288.5658577万元被打入上述李兰英账户。另查明，2018年7月23日，铅山县人民法院作出（2018）赣1124民初215号民事判决，判令窑山煤矿在该判决生效后三日内付清陈圭水劳动报酬392000元；2018年12月27日，铅山县人民法院作出（2018）赣1124民初1478号民事判决，判令窑山煤矿在该判决生效后三日内付清陈圭水为处理该煤矿事务垫付的费用577901元。2018年11月9日，铅山县人民法院制定窑山煤矿系列案件执行分配方案，其中，陈圭水分配金额约13288.8元。再查明，根据2019年1月发布的《铅山县机构改革方案》，铅山县煤矿安全生产监督管理局等单位行政职能整合至新组建的铅山县应急管理局。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应符合下列条件：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实依据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。结合各方当事人的诉请及答辩情况，本案的争议焦点为：陈奎水提起本案诉讼是否符合起诉条件，主要为本案是否属于行政诉讼受案范围及陈奎水是否适格。具体评析如下：一、本案是否属于行政诉讼受案范围。经庭审释明，陈圭水确认被诉行为是铅山县人民政府、铅山县应急管理局、铅山县虹桥乡人民政府于2017年12月27日及2018年2月12日进行的申报确认行为，要求铅山县人民政府、铅山县应急管理局、铅山县虹桥乡人民政府撤回该申报行为并追回拨付至李兰英账户的窑山煤矿去产能补偿款288万元。根据2017年7月11日发布的《江西省化解过剩产能工作领导小组办公室关于印发江西省煤炭产能置换指标交易工作实施方案的通知》（赣化解产能办〔2017〕42号），符合条件的关闭退出的煤矿可进行煤炭产能指标置换交易，其可选择委托给各设区市化解煤炭过剩产能牵头部门统一开展指标交易，也可以自行交易。交易成功后，交易产能指标的收益按年度根据产能规模平均分配给各委托企业。该置换交易是市场交易行为，各委托企业需自行承担交易风险及引发的民事责任。各设区市化解煤炭过剩产能牵头部门承担组织实施产能指标交易工作的相关责任。故煤矿将煤炭产能指标委托给牵头部门开展统一交易，交易成功后获取交易收益是民事行为。本案中，窑山煤矿与上饶市煤炭行业管理办公室签订交易授权委托书，承诺于2017年9月前关闭到位，自愿决定选择委托统一交易的方式，委托给上饶市煤炭行业管理办公室统一开展产能置换指标交易。该交易授权委托书载明窑山煤矿的账号为62×××33、户名为李兰英、开户行为工商银行三清支行。故案涉款项是窑山煤矿转让指标的交易款，并非是政府补助款项，在窑山煤矿退出关闭经省级验收通过，且产能置换指标交易亦已成功的情况下，拨付该款项至交易授权委托书指定的账户是依据该委托协议进行的民事履约行为。根据相关通知，铅山县人民政府、铅山县应急管理局、铅山县虹桥乡人民政府仅负有指导关闭煤矿及善后处置的职责，不具有拨付及处置该交易款的职责，仅是协助做好相关工作。窑山煤矿等关闭验收通过后，铅山县人民政府根据《关于江西省煤炭产能减量置换指标交易进展情况及价款结算的函》，要求铅山县相关单位帮助指导窑山煤矿在内的交易成功的煤矿做好开具增值税发票等工作。确认窑山煤矿开具增值税发票后，铅山县人民政府、铅山县应急管理局、铅山县虹桥乡人民政府向上饶市化解煤炭过剩产能工作领导小组提交申报单，确认窑山煤矿已开具增值税发票，上报拨付交易款，该行为是行政机关内部层报行为，本身产生不发生批准或拨付案涉交易款给窑山煤矿的后果。且申报单中上报的窑山煤矿的账户并非铅山县人民政府、铅山县应急管理局、铅山县虹桥乡人民政府审核确定，而是依据窑山煤矿与上饶市煤炭行业管理办公室签订的交易授权委托书确定的账户上报，故案涉款项打入李兰英账户也非铅山县人民政府、铅山县应急管理局、铅山县虹桥乡人民政府申报行为所致。故，案涉款项打入李兰英账户是依据窑山煤矿与上饶市煤炭行业管理办公室签订的交易授权委托书，将其指标交易成功后的交易款予以支付的行为，是民事行为；该款项并非政府补助款项，铅山县人民政府、铅山县应急管理局、铅山县虹桥乡人民政府不负有拨付或管理案涉款项的职责，被诉申报确认行为也不直接发生拨付及发放案涉交易款项至李兰英账户的结果，该行为对当事人权益不产生直接影响，不属于行政诉讼受案范围。二、原告是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，被诉的行政行为涉及其相邻权或公平竞争权、在行政复议等行政程序中被追加为第三人、要求行政机关依法追究加害人法律责任的、撤销或变更行政行为涉及其合法权益的等情形属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，陈奎水诉请审查的行为是铅山县人民政府、铅山县应急管理局、铅山县虹桥乡人民政府的申报确认行为，该行为的申报对象为上饶市化解煤炭过剩产能工作领导小组，申报事项为窑山煤矿的交易款，故陈圭水不是该行为的相对人。生效民事裁判确认窑山煤矿应支付陈圭水劳动报酬及垫付款，陈圭水与窑山煤矿为债权债务关系，且该债务关系的发生与该申报行为没有利害关系，其不属于行政诉讼中的利害关系人。陈圭水与窑山煤矿的债务纠纷，已经人民法院生效判决确认，其可在执行程序中予以救济。故陈圭水不是被诉行为的相对人，也与该行为不具有利害关系，不是本案适格原告。综上，陈圭水提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回陈圭水的起诉，案件受理费50元退还给陈圭水。陈奎水不服提起上诉，请求撤销一审裁定，依法判处三被上诉人撤回同意申报转账至李兰英账号的行政行为，并责令三被上诉人追回划给李兰英账户的去产能补偿款288万元，本案诉讼费由三被上诉人承担。事实和理由为：本案事实是陈增芝、姚国华已于2016年1月1日签订了转让协议，于2016年4月26日通过铅山县工商管理局过户给姬建，姬建是窑山煤矿的法人。姬建2017年2月15日写给姚国华的委托已侵犯了廖政武的合法权益，是非法的委托书，而三被上诉人却采信该份委托书。姬建并未委托陈增芝去上饶市去产能办公室办理置换产能的手续，陈增芝并非法人，其与上饶市煤炭行业管理办公室签订的煤炭产能指标交易授权委托书是非法的。铅山县人民政府等被上诉人依据陈增芝提供的虚假材料所办理的煤炭产能指标交易授权委托书，在未进行严格审查情况下作出签字盖章确认申报单的行为，属于“主要证据不足”的情形，该审批盖章确认行为，系违法行政行为。铅山县人民政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，请求驳回上诉人的上诉请求。事实和理由为：在关闭窑山煤矿的整个程序中，铅山县人民政府只是协调各相关职能部门配合上级相关部门推动铅山县煤炭行业供给侧结构改革，并未针对包括窑山煤矿在内的2017年度所有确定关闭的煤矿作出任何具体行政行为。铅山县人民政府按照窑山煤矿签订的《煤炭产能指示交易授权委托书》指定的李兰英账户填写并上报两份《铅山县煤炭产能指标交易款申报单》具有事实和法律依据，亦是铅山县人民政府向《煤炭产能指示交易授权委托书》的被委托人上饶市煤炭行业管理办公室进行申报，系内部层报行为，依法不具有可诉性；案涉款项系由江西省产权交易所直接打入李兰英账户，故铅山县人民政府申报转账至李兰英账户的行为并非行政行为。陈奎水不是铅山县人民政府案涉申报行为的利害关系人，其主体资格不符合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定的情形。铅山县应急管理局、铅山县虹桥乡人民政府在法定期限内未向本院提交答辩意见。本院认为，本案的争议焦点为陈奎水提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。根据赣化解产能办〔2017〕35号《江西省化解过剩产能工作领导小组办公室关于全省“十三五”后四年化解煤炭过剩产能方案有关事项的通知》，窑山煤矿应于2017年关闭。赣化解产能办〔2017〕42号《江西省化解过剩产能工作领导小组办公室关于印发江西省煤炭产能置换指标交易工作实施方案的通知》规定，符合条件的关闭退出的煤矿可进行煤炭产能指标置换交易，其可选择委托给各设区市化解煤炭过剩产能牵头部门统一开展指标交易，也可以自行交易，交易成功后交易产能指标的收益按年度根据产能规模平均分配给各委托企业。本案中，窑山煤矿按照上述规定选择了委托上饶市煤炭行业管理办公室统一交易的方式开展产能置换指标交易，并签订了《煤炭产能指标交易授权委托书》。该交易授权委托书明确窑山煤矿充分认识到产能置换指标交易市场行为、存在交易不成功等方面的风险以及交易价格没有统一标准、存在波动性和不确定性，对交易时出现的不同地区、不同企业或不同时段价格差异现象完全理解、无条件接受，并在尾部载明了窑山煤矿的开户银行、账号和户名，其中户名明确为李兰英。2017年11月6日，江西省产权交易所向上饶市煤炭行业管理办公室等部门发出赣产权函〔2017〕62号《关于江西省煤炭产能减量置换指标交易进展情况及价款结算的函》，明确委托在该所挂牌的煤炭产能减量置换指标转让交易款已全部到达该所指定专用账户，请相关各职能部门按照煤炭产能减量置换指标转让交易合同的约定向相应的指标受让方开具合规的增值税发票，并将发票和专款通知（附转款单）送达至该所，该所在确认各受让方收到相应合规发票后扣除一定比例的交易服务费后的交易价款按照专款通知书的要求转至相应账户。由此可知，案涉款项是窑山煤矿转让煤炭产能指标的交易款项，并非陈奎水所主张的政府补助款项。2017年12月，窑山煤矿关闭退出经省级验收通过。在确认窑山煤矿已开具增值税发票的情形下，三被上诉人遂根据赣产权函〔2017〕62号《关于江西省煤炭产能减量置换指标交易进展情况及价款结算的函》，向上饶市化解煤炭过剩产能工作领导小组提交《铅山县煤炭产能指标交易款申报单》，将窑山煤矿拨付指标交易款的相关情况上报，该申报单中上报的窑山煤矿开户名、账号和开户行等情况依据的是窑山煤矿与上饶市煤炭行业管理办公室签订的《煤炭产能指标交易授权委托书》中确定的开户行、账号以及户名，而非三被上诉人另行指定。也即，窑山煤矿转让煤炭产能指标交易款288.5658577万元转入李兰英账户系依据窑山煤矿与上饶市煤炭行业管理办公室签订的《煤炭产能指标交易授权委托书》，将窑山煤矿指标交易成功后的交易款予以支付的行为亦非三被上诉人履行拨付或管理政府补助款的职责。因此，三被上诉人的案涉申报行为，系协助相关部门做好化解煤炭过剩产能工作所实施的行为，该行为本身不产生拨付及发放窑山煤矿指标交易款至李兰英账户的后果，对窑山煤矿的权利义务并不产生实际影响，不属于行政诉讼法及其司法解释规定的行政诉讼受案范围。虽生效民事判决确认窑山煤矿应向陈奎水支付劳动报酬及垫付款，陈奎水亦因该款项执行不到位而提起本案诉讼要求三被上诉人撤回案涉申报行为，但陈奎水不是三被上诉人案涉申报行为的相对人，其与窑山煤矿的债权债务关系并非三被上诉人的申报行为所导致。因此，陈奎水不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款以及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定的与“与行政行为有利害关系”的公民，其就三被上诉人的案涉申报行为提起诉讼，不具有原告主体资格。综上，上诉人陈奎水提起的诉讼不符合行政诉讼法定起诉条件，其上诉请求不能成立，本院不予支持。一审裁定驳回陈圭水的起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郑红葛审判员  章 华审判员  彭彩玲二〇二〇年十一月二十日书记员  张建平