四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行终2245号 上诉人（原审原告）赵雪琴，女，1964年9月24日出生，汉族，住四川省蓬溪县。 委托代理人郭祥宏，四川鑫中云律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）遂宁市人民政府。住所地：四川省遂宁市河东新区环岛商务中心**楼。 法定代表人邓正权，市长。 委托代理人邓建华。 委托代理人王骞。 上诉人赵雪琴因诉遂宁市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服四川省遂宁市中级人民法院（2020）川09行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明：2017年7月4日，原告赵雪琴等人针对其国土员身份被清退等事项向原蓬溪县国土资源局提出信访。2017年8月23日，原蓬溪县国土资源局向原告赵雪琴等人作出《关于梁春杰等二十八名原清退国土员信访事项处理意见书》（蓬国土资信字〔2017〕1号）。原告赵雪琴等人不服，向原遂宁市国土资源局提出复查申请。2017年10月13日，原遂宁市国土资源局作出《关于决定撤销的通知》（遂国土资函〔2017〕198号），撤销了该处理意见书。2018年1月24日、25日，原告赵雪琴等人集体到中共四川省委、四川省人力资源和社会保障厅及原四川省国土资源厅上访。2018年1月25日，原四川省国土资源厅组织市、县国土资源局、人事处、信访处主要领导和人员接待了原告赵雪琴等人。2018年4月20日，中共蓬溪县委机构编制委员会办公室向原告赵雪琴等人作出《关于梁春杰等同志申请核实事项的答复意见书》（蓬编办函〔2018〕16号），认定其不属于区乡镇党政机关编制内人员。2018年6月27日，原蓬溪县国土资源局向原告赵雪琴等人作出《不再受理告知书》。2018年7月11日，蓬溪县社会保险事业管理局向原告赵雪琴等人作出《关于梁春杰等同志反映的信访问题处理意见书》（蓬社险信字〔2018〕1号），对其诉求不予支持。原告赵雪琴等人不服，向蓬溪县人力资源和社会保障局提出复查申请。2018年9月3日，蓬溪县人力资源和社会保障局向原告赵雪琴等人作出《信访事项复查意见书》（蓬人社信复〔2018〕1号），对蓬溪县社会保险事业管理局作出的《关于梁春杰等同志反映的信访问题处理意见书》（蓬社险信字〔2018〕1号）予以支持。原告赵雪琴等人不服，向蓬溪县人民政府提出复核申请。2018年11月21日，蓬溪县人民政府向原告赵雪琴等人作出《关于梁春杰信访事项的复核意见》（蓬府复〔2018〕138号），对其要求复核的三个事项不予支持。2018年10月23日，原蓬溪县国土资源局重新受理原告赵雪琴等人的信访申请，并于同年10月24日向其作出《关于梁春杰等三十五名原清退国土员信访事项处理意见书》（蓬国土资信字〔2018〕3号）。2019年4月15日，原告赵雪琴向中共四川省委彭清华书记提出信访。2019年6月27日，蓬溪县自然资源和规划局（以下简称蓬溪自规局）作出《信访事项处理意见书》（蓬自然资源规划信处字〔2019〕4号）。2019年8月13日，遂宁市自然资源和规划局（以下简称市自规局）作出《关于撤销的通知》（遂自然资规函〔2019〕108号），撤销了该处理意见书。 2019年10月21日，原告赵雪琴作为申请人，以市自规局为被申请人向市政府提出行政复议申请，请求确认被申请人未依法定程序向申请人出具信访事项复查意见书的行为违法，责令被申请人限期向申请人出具书面复查意见书并交与申请人。2019年12月17日，市政府作出遂府复〔2019〕84号驳回行政复议申请决定（以下简称84号驳回决定），认为：“申请人曾就同一事实数次提出信访，且已信访终结。本案中申请人的行政复议请求实质是对被申请人未履行《信访条例》第三十四条规定的信访复查职责而提出的申诉，复议申请的对象仍属于信访事项，不属于行政复议受案范围，申请人可根据《信访条例》第三十六条的规定向相关信访工作机构进行申诉。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定：驳回申请人赵雪琴的行政复议申请。申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼”。赵雪琴不服，遂提起本案诉讼，请求：1.确认市政府作出的84号驳回决定违法，并撤销该决定；2.本案诉讼费由市政府承担。 一审法院认为：本案争议焦点为，原告赵雪琴的行政复议申请是否属于行政复议受理范围，市政府决定予以驳回是否正确。 《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定了公民、法人或者其他组织所享有的行政复议申请权利，同时规定了公民、法人或者其他组织申请行政复议的条件亦即行政复议机关受理行政复议申请的条件。因此行政复议机关受理行政复议申请的前提条件是行政复议申请属于行政复议受理范围，如果行政复议申请不属于行政复议受理范围，行政复议机关可以根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定决定驳回行政复议申请。对于行政机关针对信访事项作出的行政行为，相关法律、司法解释亦规定不纳入行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（（2005）行立他字第4号）规定：“湖北省高级人民法院：你院鄂高法（2005）210号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》收悉。经研究，答复如下：一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。 根据上述法律、司法解释规定精神，对于明显是针对信访事项提出的行政复议申请，其实质是信访申诉行为，明显不属于行政复议受理范围，行政复议机关作出不予受理或者驳回行政复议申请决定，对当事人的实体权利义务不产生实质影响，不应纳入人民法院行政诉讼受案范围。因此对于不服行政复议机关针对信访事项作出的不予受理或者驳回行政复议申请决定而提起行政诉讼的，人民法院可以径行裁定不予立案或者立案后裁定驳回起诉。 本案中，原告赵雪琴向市政府申请行政复议，请求确认市自规局未依法定程序向其出具信访事项复查意见书的行为违法，责令市自规局限期向其出具复查意见书，其请求事项实质上是针对其所认为的市自规局未履行信访法定职责的行为而提出的，其申请复议的对象明显属于信访事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的行政复议受理范围。故被告市政府作出行政复议决定，驳回原告赵雪琴的行政复议申请，符合相关法律规定。原告赵雪琴的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告赵雪琴的起诉。本案不收取案件受理费，原告赵雪琴预交的案件受理费50元，本院依法予以退还。 赵雪琴不服，上诉称：一审法院认定事实和适用法律错误。市自规局逾期不作信访复查的不作为行为违法，上诉人对该行政不作为行为可以申请行政复议。一审法院裁定驳回上诉人的起诉错误。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理或改判被上诉人驳回行政复议决定违法并重新作出行政行为。 市政府提交答辩意见称：本案中，上诉人的行政复议请求事项实质上是针对其所认为的市自规局未履行信访复查职责的行为提出，其申请复议对象明显属于信访事项，其实质是信访申诉行为，不属于行政复议受理范围。该府作出的84号驳回决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，提出行政复议申请的前提条件，是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受案范围。赵雪琴向市政府申请行政复议，请求确认市自规局未依法定程序出具信访事项复查意见书的行为违法，责令其限期出具书面复查意见书并交与赵雪琴，实质是对行政机关未履行《信访条例》规定的信访处理职责而提出的申诉，复议申请的对象仍属于信访事项，不属于行政复议受案范围。根据相关法律规定，对于复议机关作出的《驳回行政复议申请决定书》，属于人民法院行政诉讼受案范围，应当进行审理后作出实体判决。但是，对于明显是针对信访事项申请行政复议，其实质是申诉信访行为，明显不属于行政复议受案范围，复议机关作出《驳回行政复议申请决定书》，对申请人的权利义务并不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围，否则实际上是允许当事人通过行政复议的方式将信访事项导入诉讼程序，违反相关法律、司法解释的规定。因此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”规定，针对赵雪琴对市政府作出的84号驳回决定不服提起的诉讼，应当裁定驳回起诉。一审裁定驳回赵雪琴的起诉并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人赵雪琴的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 朱 珠 审判员 毛学龙 审判员 吕元华 二〇二〇年十一月九日 书记员 廖珍珑