辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终477号上诉人（一审原告）：郭长祥，男，1938年12月2日出生，满族，农民，住辽宁省凤城市。委托诉讼代理人：郭晓东（郭长祥之子），男，1975年7月10日出生，满族，住辽宁省凤城市。委托诉讼代理人：李久凯，北京京益律师事务所律师。上诉人（一审原告）：唐荣利，男，1962年7月28日出生，满族，农民，住辽宁省凤城市。委托诉讼代理人：李久凯，北京京益律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨婷婷，北京京益律师事务所律师。上诉人（一审原告）：曾凡龙，男，1963年5月15日出生，满族，农民，住辽宁省凤城市。委托诉讼代理人：李久凯，北京京益律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨婷婷，北京京益律师事务所律师。上诉人（一审原告）：于雷，男，1978年12月19日出生，汉族，农民，住辽宁省凤城市。委托诉讼代理人：李久凯，北京京益律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨婷婷，北京京益律师事务所律师。上诉人（一审原告）：郭丽芹，女，1961年2月28日出生，满族，农民，住辽宁省凤城市。委托诉讼代理人：李久凯，北京京益律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨婷婷，北京京益律师事务所律师。上诉人（一审原告）：赫荣珍，男，1946年7月29日出生，满族，农民，住辽宁省凤城市。委托诉讼代理人：李久凯，北京京益律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨婷婷，北京京益律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：凤城市人民政府。住所地：辽宁省凤城市邓铁梅路**。法定代表人：刘向东，该市市长。委托诉讼代理人：袁锋，男，凤城市自然资源局工作人员。委托诉讼代理人：刘贞彦，辽宁圣权律师事务所律师。上诉人郭长祥、唐荣利、曾凡龙、于雷、郭丽芹、赫荣珍因与被上诉人凤城市人民政府（以下简称凤城市政府）不履行土地征收补偿安置职责一案，不服辽宁省丹东市中级人民法院（2019）辽06行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2020年9月8日，本院组织双方当事人进行询问，郭长祥的委托诉讼代理人郭晓东、李久凯，唐荣利、曾凡龙、于雷、郭丽芹、赫荣珍的委托诉讼代理人李久凯，凤城市政府的委托诉讼代理人袁锋、刘贞彦到庭参加询问活动。本案现已审理终结。郭长祥、唐荣利、曾凡龙、于雷、郭丽芹、赫荣珍诉称，六人均系辽宁省凤城市凤凰城区城东村**村民，在该村均有承包地若干亩，承包期限从2008年2月至2028年2月，并长期在此以土地耕种维持基本生计。2015年5月8日，辽宁省凤城市公安局凤凰城分局、辽宁省凤城市综合执法局、辽宁省凤城市征收局利用挖掘机对其耕地及树苗进行碾压、毁坏。在追查此事的过程中，六人得知，自家的承包地纳入凤城市增减挂钩项目第14批次建新地块用地的征收范围内。然而六人的承包地遭遇毁坏之前均未看到过涉案项目的征地公告、征地补偿安置方案公告等相关征地批准文件。随后在长达三四年的时间内，山水雅园小区已经在涉案地块修建完毕，六人的补偿问题却迟迟未履行到位。请求：1．请求依法确认凤城市政府未在法定期限内履行征地补偿安置法定职责的行政行为违法；2．请求依法判决凤城市政府限期对其被征收的承包地进行补偿安置，并将补偿款项支付给六人，履行征地补偿安置的法定职责；3．本案诉讼费用由凤城市政府承担。凤城市政府答辩称，其依法履行了征收土地补偿的法定义务，责成凤城市国有土地收购储备管理中心将补偿款按时给付城东村村委会，补偿款已经全部足额发放，安置补助费涵盖于征地补偿费之中。六人诉求无理，请依法驳回。一审判决认定如下事实，辽宁省人民政府作出辽政地挂［2013］132号《辽宁省人民政府关于凤城市增减挂钩项目第14批准建新地块用地的批复》，同意将凤城市凤凰城经济管理区城东村27.0491公顷集体土地征为国有，作为凤城市增减挂钩项目建新地块用地。郭长祥、唐荣利、曾凡龙、于雷、郭丽芹、赫荣珍均系城东村**村民，承包经营的部分土地位于征用范围内。凤城市政府作出的征收土地方案载明，城东村被征收土地的区片综合地价标准每公顷90万元，征收耕地26.045公顷，每公顷210万元；其他农用地0.9837公顷，每公顷90万元，未利用地0.0204公顷，每公顷72万元，征地补偿费用为5559.4518万元。2013年10月12日，凤城市国有土地收购储备管理中心作为甲方与乙方凤城市城东村民委员会签订征地补偿协议书，约定甲方征用乙方集体土地27.0491公顷，补偿计5559.4518万元。2013年10月14日，凤城市国有土地收购储备管理中心将土地补偿费用共计5559.4518万元，打入凤城市凤凰城经济管理区经营管理站的账户内，由其代收。同月31日将地上附着物补偿费800万元以预付方式打入该账户内。六人于2018年10月22日通过EMS邮寄方式向凤城市政府提交申请，申请其履行土地征收补偿安置职责，凤城市政府于2018年10月25日签收。六人以凤城市政府未履行土地征收补偿安置职责为由向一审法院提起行政诉讼。另查明，郭长祥、于雷、郭丽芹、赫荣珍曾与郭丽萍于2015年7月13日向一审法院提起行政诉讼，要求撤销凤城市政府于2015年4月23日作出的《凤城市人民政府关于限期清理征收区域违规新建新增项目的通知》（以下简称“通知”），一审法院作出（2015）丹行初字第00019号行政判决书，查明：“2013年4月22日，凤城市国土资源局作出《关于做好征收区域地上附着物调查核量工作的通知》，通知凤凰城区城东村告知相关村民组及村民，配合征收部门做好征收区域地上附着物调查核量工作。2013年4月24日至26日，凤城市国土资源局对城东村L、R区地及周边道路地上附着物进行核量并作出核量统计表，统计表中没有五位原告的情况。2013年5月3日，凤城市林业调查规划院作出《凤凰城区城东村动迁林木调查情况说明》，后附《城东村动迁林木补偿明细表》，共计补偿金额2,186,045元，明细表中没有五位原告的情况。…2013年12月23日，凤城市政府作出（2013）年第24号征用土地公告，对凤凰城经济管理区城东村总面积27.0491公顷的土地进行征用。”该案已发生法律效力。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例（2011修订）》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”凤城市政府代表国家组织实施土地征收，对被征收人进行安置补偿也系其应当履行的义务。六人庭审中明确，其要求凤城市政府履行土地征收补偿安置职责，即给付《中华人民共和国土地管理法（2004年修订）》第四十七条规定的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。关于土地补偿费，经查，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，归农村集体经济组织所有。凤城市政府责成凤城市国有土地收购储备管理中心于2013年10月将土地补偿费用打入凤城市凤凰城经济管理区经营管理站账户，数额与征收补偿协议约定数额一致，即已完成给付义务。关于安置补助费，凤城市政府辩称其支付的土地补偿费中含有安置补助费。经查，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第三部分第十二条，明确规定为完善征地补偿办法，省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，区片综合地价的标准，根据《辽宁省人民政府办公厅关于实施征地区片综合地价标准的通知》（辽政办发〔2010〕2号）第一款的规定，为征收一般农用地土地补偿费与安置补助费之和。本案中，凤城市政府支付的土地补偿费数额与其根据区片综合地价标准确定的补偿数额一致，可以证明其已支付安置补助费。关于六人所称凤城市政府未给付其地上附着物和青苗的补偿费之主张。经查，凤城市国土局对征收区域内地上附着物和青苗进行过调查统计，没有郭长祥、于雷、郭丽芹、赫荣珍四人的登记情况，该事实已经法院生效判决予以认定。本案中六人提供的五张照片也无法看出拍摄时间、、地点及与本案关联性因此既无法推翻已生效判决查明的上述事实，也无法证明唐荣利、曾凡龙在被征收区域内有符合征收条件的地上附着物和青苗，凤城市政府应当补偿而未补偿。综上，凤城市政府已履行征收补偿安置职责，郭长祥、唐荣利、曾凡龙、于雷、郭丽芹、赫荣珍的诉讼请求及理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郭长祥、唐荣利、曾凡龙、于雷、郭丽芹、赫荣珍的诉讼请求。案件受理费50元，由郭长祥、唐荣利、曾凡龙、于雷、郭丽芹、赫荣珍负担。郭长祥、唐荣利、曾凡龙、于雷、郭丽芹、赫荣珍上诉称，1．请求依法撤销辽宁省丹东市人民法院作出的（2019）辽06行初51号行政判决书，并依法改判，支持上诉人原审诉讼请求；2．本案诉讼费用由被上诉人承担。其上诉理由是：一审法院审理该案认定事实不清，适用法律错误，应依法予以撤销。凤城市政府的下属行政机关凤城市国有土地收购储备管理中心作为甲方与乙方凤城市城东村民委员会签订征地补偿协议书，系受凤城市政府委托从事的具体补偿事宜，在郭长祥等人的补偿安置问题无法通过协商或签订协议方式解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判，合法土地的被征收人可以依法请求市、县人民政府依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。1．按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，凤城市政府应为本案的征收主体。市、县人民政府可以结合实际需要，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，或者委托乡镇人民政府、区（县）征地事务机构等主体从事具体的补偿安置事宜，但市、县人民政府不能因此免除法定补偿安置义务；2．本案中，凤城市政府的下属行政机关凤城市国有土地收购储备管理中心作为甲方与乙方凤城市城东村民委员会签订征地补偿协议书，但至今郭长祥等人与凤城市城东村村民委员会就土地征收补偿安置问题未达成一致，凤城市政府作为征收主体，应当针对被征收人的土地或者其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责，依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等书面决定，即使认为被征收人补偿安置诉求“要价过高”，依法无法满足，亦应在合理期限内及时作出书面的补偿决定，并依法告知救济途径；而不能怠于履行补偿安置职责，或者以反复协商代替书面决定，造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决，造成既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本；3．关于土地补偿费，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款作出了土地补偿费归农村集体经济组织所有的规定。但《辽宁省关于农村集体土地征地补偿费用分配、使用和管理意见的通知》对于征地补偿费用分配办法作出了更详细的规定，其中第三条第一款规定，农民家庭承包土地被依法征收、征用的，被征地农民持土地承包经营权证，按照登记的承包地块对应面积获得相应的土地补偿费，其中支付给被征地农户部分不得少于80%，集体留用部分不得多于20%。承包方获得安置补助费的数额，按照承包方家庭成员中需要安置的农业人口计算。。地上附着物及青苗补偿费据实支付给其所有者有约定的从其约定。因此，土地补偿费中大于80%的部分属于实际被征地农民，一审法院以凤城市政府责成凤城市国有土地收购储备管理中心将补偿款打入了凤凰城经济管理区经营管理站账户，便认为完成了给付义务，与上述规定相违背；4．关于安置补助费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定，征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。现郭长祥等人不需要统一安置，该部分安置补助费用应当发给被安置人员个人，并且要按照承包方家庭成员中需要安置的农业人口计算，并非按照被征地亩数计算安置补助费；5．关于地上附着物及青苗补偿费。对于地上附属物没有进行登记，但并不代表地上附属物不存在。。地上附着物是否应当补偿界定依据是拟征地告知书的发布时间。根据《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。然而生效判决中仅依据封区的函，便认为郭长祥等人的树木属于抢栽、抢种完全与现行法律法规相违背，对于所谓“生效判决”的审判观点及决定，至今不予认可。另外涉案系依职权履行征地补偿法定职责之诉，，地上附属物是否应当补偿应当补偿多少，在其向凤城市政府提出履行补偿安置职责申请后，凤城市政府作为征收主体，也应当出具正式的书面征收补偿决定书，告知地上附着物应当补偿多少，及不予补偿的原因和救济途径。同理，在唐荣利、曾凡龙向凤城市政府提出履行征地补偿安置职责申请，并提供了地上物照片的情况下，应当由征收主体作出是否予以补偿、应当补偿多少的书面决定，一审法院分配举证责任错误，将其举证责任加重，依法应予撤销。凤城市政府辩称，1.依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，凤城市土地管理部门与村委会签订了安置补偿协议，并于2013年10月13日和31日分别通过经济区经管站向村委会支付土地补偿金5559.4518万元和地上附着物补偿款800万元，已经履行了安置补偿义务，并无失职失责；2.其履行安置补偿协议后，郭长祥等人的诉求已经发生法律关系的变化，不再是被征收人与人民政府安置补偿的法律关系，而是土地承包人与集体经济组织间的法律关系。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（七）项规定，征地补偿费的使用分配方案，应属涉及村民利益经村民会议讨论决定方可办理的事项，是村民民主自治的范围；3.关于安置补助费，已经涵盖在区片地价中，在5559.4518万元的土地补偿费项下，明确列明其中涵盖安置费用，即需要安置农业人口711人的社会保障费用；4.关于地上附着物及青苗补偿费，三级人民法院已有生效判决予以确认。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法（2004年修订）》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第三部分第十二条规定，为完善征地补偿办法，省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价。根据《辽宁省人民政府办公厅关于实施征地区片综合地价标准的通知》（辽政办发〔2010〕2号）第一款的规定，区片综合地价的标准，为征收一般农用地土地补偿费与安置补助费之和。本案中，案涉城东村被征收土地的区片综合地价标准每公顷90万元，征收耕地26.045公顷，每公顷210万元；其他农用地0.9837公顷，每公顷90万元，未利用地0.0204公顷，每公顷72万元，征地补偿费用为5559.4518万元。2013年10月12日，凤城市国有土地收购储备管理中心作为甲方与乙方凤城市城东村民委员会签订征地补偿协议书，约定甲方征用乙方集体土地27.0491公顷，补偿计5559.4518万元。2013年10月14日，凤城市国有土地收购储备管理中心将土地补偿费用共计5559.4518万元，打入凤城市凤凰城经济管理区经营管理站的账户内，由其代收。同月31日将地上附着物补偿费800万元以预付方式打入该账户内。即凤城市政府已经将案涉土地的土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费支付给凤城市凤凰城经济管理区经营管理站，由其代收。诉辩双方争议的焦点是凤城市政府未将上述各项补偿直接支付给郭长祥等人，是否应视为已经履行了征收补偿职责。关于土地补偿费，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有据此，凤城市政府将土地补偿费支付给村民委员会，符合上述规定。郭长祥等人依据《辽宁省关于农村集体土地征地补偿费用分配、使用和管理意见的通知》第三条第一款规定，提出凤城市政府应将土地补偿费的80%直接向其本人支付的主张。《辽宁省关于农村集体土地征地补偿费用分配、使用和管理意见的通知》第三条第一款只是明确了土地补偿费中土地承包人与集体经济组织间的分配比例，并未规定征收主体应将土地补偿费向被征收人直接支付，郭长祥等人的上述主张，本院不予支持。关于安置补偿助费，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定，征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。现郭长祥等人不需要统一安置，该部分安置补助费用应当发给被安置人员个人，并且要按照承包方家庭成员中需要安置的农业人口计算，并非按照被征地亩数计算安置补助费。本案中，凤城市政府已将根据区片综合地价确定的土地补偿费支付给村民委员会，其中包括安置补助费。2013年10月12日，凤城市政府下属的凤城市国有土地收购储备管理中心作为甲方与城东村民委员会作为乙方签订《征地补偿协议书》，协议第二条规定，甲方一次性将补偿费拨付给乙方，由乙方按有关规定进行补偿。由此可知，本次征收采用的是由农村集体经济组织安置的方式，凤城市政府将安置补助费支付给村民委员会，符合相关规定。郭长祥等提出凤城市政府应将安置补助费直接向其本人支付的主张，本院不予支持。关于地上附着物及青苗补偿费，本案中经凤城市政府批准，自2013年4月17日，凤凰城经济管理区城东新区区域开始实行封区。凤城市国土局于2013年4月22日作出调查核量通知，履行了封区告知职责，并于2013年4月24日至26日对案涉征收区域地上附着物进行现场核量。凤城市国土局制作的核量统计表、凤城市林业调查规划院于2013年5月3日出具的调查情况说明及城东村动迁林木补偿明细表，均未记载郭长祥等人已栽种了苗木。2015年5月29日，凤城市国土局对城东村二组组长宗胜的询问笔录予以证实。郭长祥、于雷、郭丽芹、赫荣珍四人的登记情况，已经法院生效判决予以认定。本案中郭长祥等人提供的照片无法看出拍摄时间、、地点及与本案关联性从本案现有证据看，既无法推翻已生效判决查明的上述事实，也无法证明唐荣利、曾凡龙在被征收区域内有符合征收条件的地上附着物和青苗，凤城市政府应当补偿而未补偿。郭长祥等人提出凤城市政府应向其支付地上附着物及青苗补偿费的主张，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由郭长祥、唐荣利、曾凡龙、于雷、郭丽芹、赫荣珍负担。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二〇年十一月二十五日法官助理倪弘毅书记员曲宏