广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终311号上诉人（原审原告）：湛江地标投资有限公司。住所地：湛江市坡头区海湾南路**。法定代表人：谢志杰，董事长。委托代理人：徐丽华、孟祥辉，均为北京市两高律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路**。法定代表人：曾进泽，市长。委托代理人：李林聪，湛江市自然资源局工作人员。委托代理人：杨康德，广东承诺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江市自然资源局（原湛江市国土资源局）。。住所地：湛江市人民大道中**法定代表人：吴松江，局长。委托代理人：李林聪，该局工作人员。委托代理人：杨康德，广东承诺律师事务所律师。湛江地标投资有限公司（以下简称地标公司）因诉湛江市人民政府、原湛江市国土资源局行政协议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2018）粤08行初365号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年7月29日，原告地标公司在湛江市土地与矿业权交易中心以公开挂牌竞买方式成交取得位于湛江市坡头区海东新区沿海大道以东、金湾南路以南、柏西路以西、28米规划道路北侧，宗地编号为GGC2013XXX号的70420.75平方米国有建设用地使用权，并与湛江市土地与矿业权交易中心签订了该宗地的《国有建设用地使用权交易成交确认书》。2013年7月30日，原告地标公司与被告湛江市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：440804-2013－0000XX）。该合同第四条约定：本合同项下出让宗地编号为GGC2013XXX，宗地总面积为70420.75平方米；出让宗地坐落于湛江市坡头区海东新区沿海大道以东、金湾南路以南、柏西路以西、28米规划道路北侧；出让宗地的平面界址图见附件1；第八条约定：本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民大写壹亿捌仟壹佰万元（小写：181000000元），每平方米为人民币大写贰仟伍佰柒拾点贰陆元(小写2570.26元）；第十三条中的其他要求第2点约定：“本地块开发单位应在竞得首期70420.75平方米用地基础上尽量整合本地块南北两侧道路网格内其它零星用地（约30710.45平方米）纳入本项目统一规划建设。”2014年4月1日，原告地标公司取得70420.75平方米国有土地使用证[证号：湛国用（2014）第000XX号]。被告方从2017年起将上述零星用地（约30710.45平方米）中的6832.23平方米（宗地编号：WGC2018XXX）进行网上竞价出让。2018年6月12日，原告地标公司以网上竞价的方式竞得涉案面积70420.75平方米建设用地南侧，面积6832.23平方米国有建设用地使用权，并于2018年6月15日与湛江市土地与矿业权交易中心签订了该宗地的《国有建设用地使用权网上竞价交易成交确认书》，竞得价为6880万元。2018年7月3日，被告原湛江市国土资源局作出湛国土资（利用）〔2018〕481号《湛江市国土资源局关于终止湛江市海东新区龙王湾路以东、体育路以北、柏西路西侧6832.23平方米用地供地通知》，以地标公司逾期不签出让合同违约为由决定终止上述6832.23平方米用地供地，没收地标公司履约保证金500万元。原告向原审法院提起行政诉讼，请求：1、判令被告湛江市人民政府、湛江市国土资源局将地块编号为WGC2018XXX的地块，以及该地块南北两侧共计面积30710.45平方米剩余零星用地的土地使用权以协议出让的方式出让给原告。2、判令被告湛江市人民政府、湛江市国土资源局将上述两块剩余零星用地（面积30710.45平方米）按原被告双方签订的合同（编号440804-2013-000XX)中约定的出让单价，以协议方式出让给原告。3、判令两被告承担本案诉讼费用。原审法院认为，本案系土地行政协议纠纷。原告地标公司于2013年7月30日与被告原湛江市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：440804-2013－0000XX），本合同标的是出让宗地编号为GGC2013XXX，宗地总面积为70420.75平方米的土地。该合同虽然约定本地块开发单位应在竞得首期70420.75平方米用地基础上尽量整合本地块南北两侧道路网格内其它零星用地（约30710.45平方米）纳入本项目统一规划建设，但并没有约定将其它零星用地（包含6832.23平方米）卖给70420.75平方米的竞得单位（即原告）。根据合同约定，无论什么单位竞得，竞得单位须按要求统一规划建设。原告地标公司的诉讼请求没有事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告地标公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告地标公司负担。上诉人地标公司不服原审判决，上诉提出：一、土地出让合同约定的“整合零星用地、统一规划建设”条款既是上诉人的义务，同样也是被上诉人的义务。被上诉人依法征收后再出让给上诉人，上诉人受让零星用地后再与主体地块统一规划建设，只有这样双方各自履行义务，才能实现合同目的。二、被上诉人征收零星用地后挂牌出让，系被上诉人单方面放弃“整合零星用地、统一规划建设”的合同目的，不再履行合同义务的违约行为。国有土地使用权网上招拍挂，面向社会不特定对象，完全有可能被其它竞拍者竞得，如此一来就根本不可能再实现“整合零星用地、统一规划建设”的合同目的，被上诉人已完全撇开了双方的合同约定、要求和义务，该零星用地的出让、开发已不受原合同要求约束，事实上将零星用地的开发与主体地块分割开来，显然是违约行为。三、以协议价格、协议方式将零星用地出让给上诉人，是双方出让合同的应有之义。要实现“整合零星用地、统一规划建设”的合同目的，被上诉人必须为上诉人能够“统一规划建设”提供条件，必须确保上诉人能够作为该零星地块的唯一受让人，被上诉人显然只能以协议价格、协议方式将零星用地出让给上诉人。四、以协议价格、协议方式将零星用地出让给上诉人，并不违反法律规定。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。湛江市自然资源局答辩称：一、原审法院认为，合同虽然约定本地块开发单位应在竞得首期70420.75平方米用地基础上尽量整合本地块南北两侧道路网格内其他零星用地（约30710.45平方米）纳入本项目统一规划建设，但并没有约定将其他零星用地（包含6832.23平方米）卖给70420.75平方米的竞得单位。根据合同约定，无论什么单位竞得，竞得单位须按要求统一规划建设。故，一审法院以被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，依法驳回其诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。二、涉案土地为国有土地，土地用途为城镇住宅用地（兼容零售商业用地）依法应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让，不适用协议出让。经过湛江市人民政府批准，答辩人根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》相应规定将涉案土地通过网上竞价的挂牌方式出让，并刊登公告，程序合法。被答辩人参与竟拍，竟得后违约，应当承担违约责任。三、编号为GGC2013XXX地块的《国有土地使用权出让合同》明确约定出让的地块位置、面积、单价等，在签订该合同时，并没有涉及编号为WGC2018XXX地块的约定，更没有约定答辩人以协议的方式将WGC2018XXX地块出让给被答辩人。故被答辩人主张该约定是双方的共同义务，答辩人将零星用地挂牌出让是不履行合同义务的违约行为，应当以协议方式将零星用地出让给被答辩人明显没有事实依据，更没有法律依据。原审法院依法驳回被答辩人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持，请求二审法院维持原判。被上诉人湛江市人民政府答辩称：一、原审法院认为，合同虽然约定本地块开发单位应在竞得首期70420.75平方米用地基础上尽量整合本地块南北两侧道路网格内其他零星用地（约30710.45平方米）纳入本项目统一规划建设，但并没有约定将其他零星用地（包含6832.23平方米）卖给70420.75平方米的竞得单位。根据合同约定，无论什么单位竞得，竞得单位须按要求统一规划建设。故，一审法院以被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，依法驳回其诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。二、涉案土地为国有土地，土地用途为城镇住宅用地（兼容零售商业用地）依法应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让，不适用协议出让。经过湛江市人民政府批准，答辩人根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》相应规定将涉案土地通过网上竞价的挂牌方式出让，并刊登公告，程序合法。被答辩人参与竞拍，竞得后违约，应当承担违约责任。三、编号为GGC2013XXX地块的《国有土地使用权出让合同》明确约定出让的地块位置、面积、单价等，在签订该合同时，并没有涉及编号为WGC2018XXX地块的约定，更没有约定答辩人以协议的方式将WGC2018XXX地块出让给被答辩人。故被答辩人主张该约定是双方的共同义务，答辩人将零星用地挂牌出让是不履行合同义务的违约行为，应当以协议方式将零星用地出让给被答辩人明显没有事实依据，更没有法律依据。原审法院依法驳回被答辩人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持，请求二审法院维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为行政协议纠纷，争议的焦点是被上诉人原湛江市国土资源局是否应该履行涉案行政协议的内容。上诉人地标公司与原湛江市国土资源局签订的编号为440804-2013－0000XX的《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让宗地总面积为70420.75平方米，并约定本地块开发单位应在竞得上述首期用地基础上尽量整合本地块南北两侧道路网格内其它零星用地纳入本项目统一规划建设。从以上《国有建设用地使用权出让合同》约定内容来分析，该约定是要求地块开发单位尽量整合其它零星用地，纳入统一规划建设，并不能由此推定湛江市人民政府或原湛江市国土资源局负有将其它零星用地（包含6832.23平方米）协议出让给地标公司的义务，更不能作为湛江市人民政府将该其它零星用地用于挂牌出让即是违约的依据。原审法院经审理认定地标公司起诉要求按编号为440804-2013-000XX的《国有建设用地使用权出让合同》中约定的出让单价，以协议方式受让涉案地块共计30710.45平方米土地使用权的主张没有事实和法律依据，并据此判决驳回地标公司要求以协议方式、协议单价受让涉案地块的土地使用权的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人地标公司上诉主张，应履行出让合同的约定由被上诉人以协议价格、协议方式将零星用地出让给上诉人，被上诉人征收零星用地后挂牌出让，显然是违约行为等，上诉请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求，因缺乏理据，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人地标公司承担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年十一月五日书记员  刘桂宜