湖北省恩施市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂2801行初70号公益诉讼起诉人湖北省恩施市人民检察院。被告恩施市自然资源和规划局，住所地：恩施市施州大道**。法定代表人魏顺军，该局局长。出庭负责人杨德清，该局执法大队队长。委托代理人杨军，湖北正典律师事务所律师。公益诉讼起诉人湖北省恩施市人民检察院（以下简称市检察院）诉被告恩施市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）履行法定职责公益诉讼一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人市检察院指派检察员童文、检察官助理李慧惠出庭履行职责，被告市自然资源和规划局的出庭负责人杨德清及其委托代理人杨军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人市检察院诉称，2014年，恩施市舞阳坝街道办事处阳鹊坝村螺丝井组村民黄应刚与女婿张斌在未经相关部门批准的情况下，将承包经营及转包的耕地、林地租赁给同组村民邓孝毕（2018年6月4日死亡）作为倒场倾倒弃土。邓孝毕指定胡华将约5万立方米的土石方倾倒在黄应刚、张斌的耕地、林地中，后邓孝毕将倒场填埋。2015年7月12日，经恩施市高源勘测设计有限公司（以下简称高源公司）勘测，黄应刚等人所毁损的土地中含有耕地11.14亩、林地11.79亩。2015年9月9日，原恩施市国土资源局作出《责令停止违法行为通知书》，要求黄应刚立即停止违法行为，听候处理。此后，恩施市国土资源局未再对黄应刚、张斌等人违法改变土地用途的行为履行监管职责。2016年，黄应刚擅自在填埋的倒场上搭建钢架棚和活动板房。钢架棚建筑面积189.6平方米，活动板房建筑面积123.75平方米，总建筑面积313.35平方米。2019年3月至7月下旬，黄应刚在未经相关部门批准的情况下，将2014年用作倒场的耕地4.7805亩、林地2.094亩与李春富合伙开办水泥砖厂；2019年2月至7月，黄应刚之子黄镜在未经相关部门批准的情况下，将2014年用作倒场的耕地4.455亩、林地0.414亩出租给程刚加工板房，收取租金；2019年1月至9月，张斌在未经相关部门批准的情况下，将2014年用作倒场的林地4.6035亩、耕地2.97亩出租给朱文林开办墓碑加工厂，收取租金；将另外2.7075亩林地部分出租给谭林伟堆放废旧建材，收取租金，剩余林地用于自己堆放物品。张斌擅自在承包经营的耕地上动工搭建两处钢架棚（一层），总占地面积250.06平方米。2019年3月29日，根据《恩施市机构改革实施方案》，中共恩施市市委、恩施市人民政府（以下简称市政府）将国土资源局的职责、市发展和改革局的组织编制主体功能区规划职责及其他局的相关职责整合，组建恩施市自然资源和规划局。2019年5月30日，公益诉讼起诉人向被告发出恩市检行公[2019]42280100029号《检察建议书》，建议其对黄应刚等人在舞阳坝街道办事处阳鹊坝村螺丝井组违法改变土地用途的行为依法履行监督管理职责。2019年8月28日，被告市自然资源和规划局书面回复称，对黄应刚等三人违法改变土地用途的行为，组织专班进行调查处理，于2019年7月26日，协同恩施市“两违”清理整顿领导小组办公室（以下简称市“两违办”）、舞阳坝街道办事处、城管、公安等单位对黄应刚的违法建筑依法实施了强制拆除。后经公益诉讼起诉人跟进调查，虽然黄应刚等人所损毁土地上的钢架棚、活动板房已拆除，但仍堆放有塔吊材料、墓碑石材和模板，地，地表覆盖大量砾石坏土地资源的违法行为依然存在，被损毁的土地没有得到恢复，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害的状态。现依法提起行政公益诉讼，请求判准：被告市自然资源和规划局对黄应刚、黄镜、张斌等人在恩施市舞阳坝街道办事处阳鹊坝村螺丝井组违法改变土地用途的行为依法履行监管职责。审理中，公益诉讼起诉人明确监管职责为恢复土地原状。公益诉讼起诉人市检察院为支持其诉讼请求，向本院提交了如下四组证据：第一组证据：1.《恩施市机构改革实施方案》；2.市委办公室、市政府办公室关于印发《恩施市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知。证明：被告具有法定监管职责。第二组证据：1.原恩施市国土资源局对黄应刚的询问笔录一份；2.原恩施市国土资源局对黄应刚下达的《责令停止违法行为通知书》及《送达回证》各一份。证明：2015年9月9日，原恩施市国土资源局对黄应刚等人违法改变土地用途的违法行为已知晓并责令其停止违法行为。3.市”两违办”情况说明一份。证明：黄应刚等人从2014年起至今，违法改变土地用途的行为一直持续。4.高源公司出具的《占地现场勘测报告》一份。证明：黄应刚等人2014年上半年至2015年7月损毁耕地的面积为7425.5平方米（11.14亩）、林地的面积为7857.3平方米（11.79亩）。5.2019年5月10日，公益诉讼起诉人市检察院拍摄的案涉违法改变土地用途现场照片一组。证明：黄应刚、邓孝毕、黄镜、张斌违法改变土地用途的现状，该处土地已平整，地，地表有大量砾石植条件被破坏殆尽。6.2019年9月23日，恩施市森林公安局对黄应刚的询问笔录一份。证明：2019年，黄应刚、黄镜、张斌违法改变用途的土地在2014年曾被作为倒场，填埋弃土。7.恩施市城市管理执法局（以下简称市城管执法局）的回复。证明：黄应刚在2016年、张斌在2019年违法搭建钢架棚的情况。第三组证据：《检察建议书》及送达回证各一份。证明：公益诉讼起诉人于2019年5月30日向市自然资源和规划局发出诉前检察建议。第四组证据：1.市自然资源和规划局的书面回复；2.2020年6月15日、2020年9月8日拍摄的现场照片及视频各一组；3.恩施市森林公安局立案决定书一份；4.恩施市森林公安局撤销案件决定书一份；5.恩施市林业局出具的情况说明一份；6.恩施市林业局于2019年9月23日对黄应刚、黄镜、张斌分别下达的《林业行政处罚决定书》三份；7.恩施市林业局2019年9月24日分别对黄应刚、黄镜、张斌下达的《责令限期恢复原状通知书》；8.《林业行政处罚文书送达回证》三份；9.《责令限期恢复原状通知书送达回证》三份；10.湖北省罚没收入票据三份。证明：经公益诉讼起诉人跟进调查，违法改变用途的土地并未恢复原状，市自然资源和规划局未依法完全履行职责，致使国家利益和社会公共利益受损。被告市自然资源和规划局对公益诉讼起诉人市检察院提交证据的真实性均无异议，认为违法土地未复垦是事实。并说明在2015年9月发现违法行为后，被告按照市政府的安排将该案移交市“两违办”进行了处理。后续将按照市政府的安排由市“两违办”对地上建筑拆除、清场后，责令占用耕地的当事人依法恢复土地原状。被告市自然资源和规划局辩称，一、被告前期履职情况。1、黄应刚涉嫌违法占用土地行为属实，其违法占用土地的面积、用途与公益诉讼起诉人起诉的一致。2015年9月10日，对黄应刚的违法行为，被告作出了《责令停止违法行为通知书》，责令黄应刚立即停止违法行为，听候处理。2、2015年9月，被告对七里坪高速公路出口周边区域开展了专项清理后，向市政府专题报告并提出处理建议：一是对发现的违法案件由市“两违办”按照《城乡规划法》的有关规定依法立案查处，及时拆除建（构）筑物；二是要求舞阳坝街道办事处进一步发挥主体责任职责，采取综合措施，加强监管；三是建议扩宽“两违”范围，防止出现“两违”执法盲区。时任市政府分管领导，罗永生副市长签署“同意所拟。请两违办会同舞阳办事处、龙凤镇、城管局、规划局依法依规查处。另请市规划局向州规划局专题汇报，完善高速公路出口规划”意见，随后，被告将清理发现的15件案件移送给市”两违办”公室处理，黄应刚涉嫌违法占地案件亦在移送案件中。3、市城管执法局已经对黄应刚的违法行为进行查处。2019年6月6日，市城管执法局立案调查，7月22日送达《强制拆除决定书》，2019年7月26日，被告协同“两违办”，舞阳坝街道办事处，市城管执法局、公安局等部门对黄应刚的违法建筑进行拆除。二、被告将继续依法履行职责，责令黄应刚对违法占用的土地恢复原状。被告在接到公益诉讼起诉人的诉状后，高度重视，并经现场查看发现违法状态未彻底消除，土地未恢复原状。为此，向市政府专题请示，市政府已安排市“两违办”限期组织强拆和清场，舞阳坝街道办事处在强拆后组织复耕。综上，被告将进一步协调相关部门按市人民政府统一安排继续履行相应监管职责。被告市自然资源和规划局在法定举证期限内向本院提交了以下四组证据：第一组证据：1、组织机构代码证书；2、法定代表人身份证书；3、法定代表人身份证。证明被告的主体资格。第二组证据：1、现场勘测笔录；2、黄应刚占地现场勘测报告；3、黄应刚询问笔录；4、黄应刚林权证、土地承包经营权证；5、责令停止违法行为通知书；6、送达回证。证明：被告责令黄应刚立即停止违法行为、听候处理。第三组证据：1、原恩施市国土资源局关于七里坪高速公路出入口周边圈地建厂（场）行为清理情况的报告及批示；2、市城管执法局行政案件立案审批表；3、市城管执法局强制拆除决定书。证明：1、被告根据市政府统一安排将黄应刚涉嫌违法占地案件移交两违办处理；2、市城管执法局已作出强拆决定。第四组证据：《关于解决黄应刚违法改变土地用途公益诉讼相关问题的请示及批复》。证明：市政府批示由市“两违办”依法组织强拆，舞阳坝街道办事处搞好配合，强拆后组织复耕。公益诉讼起诉人对被告所举证据的真实性均无异议。但认为被告把案件移交给市“两违办”，由城管部门处罚，仅移交行政处罚权，但恢复土地原状的监管职责仍在被告。根据双方当事人举证、质证情况，公益诉讼起诉人、被告对所举证据的真实性互无异议，本院均予以采信。经审理查明，2014年，恩施市舞阳坝街道办事处阳鹊坝村螺丝井组村民黄应刚与其女婿张斌在未经相关部门批准的情况下，将承包经营及转包的耕地、林地租赁给同组村民邓孝毕（2018年6月4日死亡）作为倒场倾倒弃土。2015年7月12日，经高源公司勘测，黄应刚等人所毁损的土地中含有耕地11.14亩、林地11.79亩。2015年9月9日，原恩施市国土资源局（现恩施市自然资源和规划局）作出《责令停止违法行为通知书》，要求黄应刚立即停止违法行为，听候处理。同年10月16日，恩施市国土资源局就黄应刚等15件土地违法案件向市政府作出《关于七里坪高速公路出入口周边圈地建厂（场）行为清理情况的报告》，建议由市政府协调市“两违办”、市城管执法局，按照《城乡规划法》的有关规定依法立案查处，及时拆除被占用土地上的建构筑物，并将七里坪部分地段公路两边100米范围纳入“两违”专班严管，防止出现“两违”执法盲区。2019年3月至7月下旬，黄应刚在未经相关部门批准的情况下，将2014年用作倒场的耕地4.7805亩、林地2.094亩与李春富合伙开办水泥砖厂；2019年2月至7月，黄应刚之子黄镜在未经相关部门批准的情况下，将2014年用作倒场的耕地4.455亩、林地0.414亩出租给程刚加工板房，收取租金；2019年1月至9月，张斌在未经相关部门批准的情况下，将2014年用作倒场的林地4.6035亩、耕地2.97亩出租给朱文林开办墓碑加工厂，收取租金；将另外2.7075亩林地部分出租给谭林伟堆放废旧建材，收取租金，剩余林地用于自己堆放物品。张斌擅自在承包经营的耕地上动工搭建两处钢架棚（一层），总占地面积250.06平方米。2019年5月30日，公益诉讼起诉人市检察院向被告发出《检察建议书》，建议其对黄应刚等人违法改变土地用途的行为依法履行监督管理职责。2019年8月28日，恩施市自然资源和规划局书面回复称，已于2019年7月26日，协同市“两违办”、舞阳坝街道办事处、城管、公安等单位对黄应刚等人的违法建筑依法实施了强制拆除。后经公益诉讼起诉人跟进调查，发现损毁土地上的钢架棚、活动板房虽已拆除，但仍堆放有塔吊材料、墓碑石材和模板，地，地表覆盖大量砾石坏土地资源的违法行为依然存在，被损毁的土地没有得到恢复，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害的状态。另查明，2019年3月29日，根据《恩施市机构改革实施方案》，中共恩施市市委、恩施市人民政府将国土资源局的职责、市发展和改革局的组织编制主体功能区规划职责及其他局的相关职责整合，组建恩施市自然资源和规划局。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定,未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状。被告对黄应刚、张斌、黄镜等人违法占地的违法行为,具有法定监管职责。被告虽对黄应刚等人违法占用土地的行为下达了《责令停止违法行为通知书》,其后又联合其他部门对违法建筑物进行了拆除，但是并未采取有效措施监督黄应刚等人将非法占用的土地全部恢复原状，导致国家利益和社会公共利益受损，因此，公益诉讼起诉人要求被告继续履行法定职责并无不妥，本院予以支持。据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定,判决如下:责令被告恩施市自然资源和规划局对恩施市舞阳坝街道办事处阳鹊坝村螺丝井组村民黄应刚、张斌、黄镜非法占用的土地恢复原状的行为继续履行监管职责。案件受理费免予收取。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  陈勇军审 判 员  张 玲审 判 员  向 涛人民陪审员  贺全银人民陪审员  黄汉卿人民陪审员  张友新人民陪审员  王清国二〇二〇年十一月十七日法官助理曹璐书记员刘九江