江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终266号 上诉人（原审被告）兴化市综合行政执法局，住所地兴化市丰收路**。 法定代表人孙广周，局长。 参加诉讼负责人王志森，副局长。 委托代理人杨雨明，江苏兴华人律师事务所律师。 上诉人（原审被告）兴化市人民政府，住，住所地兴化市拥绿园路**/div> 法定代表人方捷，市长。 委托代理人唐凤华，兴化市司法局工作人员。 委托代理人徐建庆，江苏兴华人律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）朱伯仁，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人李鄂陵，北京京平律师事务所律师。 委托代理人昶广平，北京京平律师事务所律师。 上诉人兴化市综合行政执法局、兴化市人民政府因与被上诉人朱伯仁城建行政处罚及行政复议一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院（2020）苏1202行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，朱伯仁于1993年取得原临城乡东五里村地块的集体土地建设用地使用证，载明用地面积为134㎡，建筑占地95.1㎡。后朱伯仁于2004年在上述地块翻建房屋，并于2007年3月15日向所在地村建所申请变更房屋产权证，村委会加盖印章予以确认。朱伯仁在上述房屋内经营浴室，并由村建站、村委会在住所（经营场所）使用证明上加盖印章予以证明。2018年9月3日兴化市人民政府作出东五里危旧房改造一期工程集体土地征收及房屋搬迁补偿方案，朱伯仁房屋被纳入征收范围，但未能与征收部门达成补偿协议。2018年10月16日，兴化市人民政府昭阳街道办事处、兴化市住房和城乡建设局、兴化市城市管理行政执法局向朱伯仁作出通知，称朱伯仁户位于昭阳街道××东××里的房屋属违法建设，责令自行将违法建设拆除，并给予适当补偿，对拒不拆除的将依法强制拆除，由此引发的后果由违建行为人承担。朱伯仁不服，向兴化市人民政府申请复议。复议机关于2018年12月25日作出（2018）兴行复第27号行政复议决定书，撤销兴化市人民政府昭阳街道办事处、兴化市住房和城乡建设局、兴化市城市管理行政执法局于2018年10月16日以共同的名义作出的通知，责令兴化市城市管理行政执法局在60日内依法调查并重新作出处理决定。2019年7月16日，兴化市综合行政执法局根据市房屋征收工作领导小组交办，对朱伯仁涉嫌违法翻扩建行为进行立案审批。次日对朱伯仁进行了调查询问，并进行了现场检查，记载现场情况为：当事人于2003年期间，未经许可在昭阳街道××东××号翻扩建一处三层砖混结构房屋以及在北侧建设一处二层砖混结构房屋，其中翻扩建房屋一层面积为：A处东西12.28m×南北12.05m=147.97㎡；B处东西2.87m×南北9.8m=28.13㎡；合计面积为176.1㎡；二层面积为：C处东西12.28m×南北12.05m=147.97㎡；三层面积为：D处东西12.28m×南北12.05m=147.97㎡；三层顶楼有一处面积为6.49㎡的活动板房（G处）；北侧房屋一层面积为：E处东西12.28m×南北3.35m=41.14㎡；北侧房屋二层面积为：F处东西5.18m×南北2.97m=15.38㎡，两处房屋合计面积528.6㎡。当事人在现场未能提供合法手续，该两处房屋涉嫌违法建筑，提取现场照片3张及勘查平面图等证据。2019年7月24日，兴化市综合行政执法局向朱伯仁发出责令整改通知书，载明：你户于2003年期间，在昭阳街道××东××号翻扩建一处三层砖混结构房屋以及建设一处二层砖混结构房屋，合计建筑面积528.6㎡。因未能提供相应的合法手续，该行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》的相关规定，现通知你户于2019年7月28日18时前按以下要求自行整改到位：自行拆除上述建筑物，并恢复原状。逾期未按要求整改，本机关将采取相应措施强制整改到位，并视情作出相应的行政处罚。2019年7月26日兴化市综合行政执法局向兴化市自然资源和规划局发函，该局于2019年8月7日作出函复，称：1、根据城管部门提供的相关手续显示，昭阳街道东五里村朱伯仁的该户房屋有土地证，证载面积134.1㎡（其中建筑占地95.1㎡）；2、经查阅相关档案资料，未查询到朱伯仁户的相关规划许可手续；3、市政府已将该户房屋列入征收范围，不可采取改正措施消除对规划实施的影响。2019年8月12日，兴化市综合行政执法局向朱伯仁作出限期拆除事先告知书，拟依法对朱伯仁户作出限期拆除上述违法建设的处理决定，并告知陈述、申辩和提交证据。2019年8月20日，兴化市综合行政执法局作出兴综执限拆字[2019]第AE01号限期拆除决定书，认定朱伯仁户于2003年期间未经规划主管部门批准，在兴化市昭阳街道××东××号翻扩建一处三层砖混结构房屋以及新建一处二层砖混结构房屋，属违法建设，责令朱伯仁户于2019年8月20日18时前自行拆除上述建筑物，逾期不拆除，将在报请兴化市政府同意后，依法给予强制拆除。同日向朱伯仁送达。2019年8月22日兴化市综合行政执法局作出兴综执强催字[2019]第AE01号督促催告书，称如朱伯仁户无正当理由仍不对上述催告履行，将在报请兴化市人民政府同意后，予以行政强制拆除，并告知陈述、申辩权。2019年8月23日兴化市人民政府作出兴政发[2019]111号通知，责成昭阳街道办、兴化市执法局、兴化市资源局、兴化市住建局、兴化市公安局等单位对冯学华等4户擅自建设（翻扩建）的建筑物实施强制拆除。请昭阳街道办、兴化市执法局、兴化市资源局、兴化市住建局、兴化市公安局等单位密切配合，确保强制拆除顺利完成。2019年8月29日，昭阳街道办及昭阳街道城管中队等将朱伯仁带至新城村村部，与其就房屋拆迁补偿事宜进行协商，未达成一致意见，2019年8月30日上午11时将朱伯仁送回五里村。2019年8月30日上午，朱伯仁户上述房屋被强制拆除。朱伯仁不服上述限期拆除决定书，于2019年9月19日向兴化市人民政府申请复议，兴化市人民政府于2019年9月23日决定予以受理，并作出受理通知书，并于2019年9月24日向兴化市综合行政执法局作出答复通知书。兴化市综合行政执法局答复后，兴化市人民政府于2019年11月19日作出延期审理通知书，并依法送达。后于2019年12月16日作出[2019]兴行复第51号行政复议决定书，复议维持。朱伯仁不服，向原审法院提起本案诉讼，请求判决撤销涉案的限期拆除决定书和行政复议决定书。 另查，朱伯仁于2020年3月向泰州市中级人民法院提起诉讼，请求确认行政机关于2019年8月30日强拆上述房屋的行为违法。泰州市中级人民法院于2020年7月7日作出(2020)苏12行初26号行政裁定书，裁定如下：一、驳回朱伯仁对兴化市人民政府、兴化市住房和城乡建设局、兴化市自然资源和规划局及兴化市公安局的起诉；二、本案移送泰州市海陵区人民法院审理。该案处于上诉过程中。 原审法院认为，根据兴化市政府关于印发《兴化市城市规划建设管理规定》的通知（兴政发[2002]62号）的规定，城市规划区是指城市老城区、市区、近郊区、远郊区以及因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。涉案房屋位于原昭××镇××村，属于近郊区范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》的相关规定，在城市、镇规划区内，应取得建设工程规划许可证进行建设。同时根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，还需办理审批手续。根据本案查明的事实，涉案房屋于1993年取得集体土地建设用地使用证进行建设，2004年左右进行了改建。但朱伯仁在诉讼中既未能提供经过当地政府审批的房屋产权登记证书等证据，也未能证明房屋建设时办理建设工程规划许可证等手续，仅提供村委会、村建站的证明，不足以证实其房屋是合法的、经审批的建筑。本案中，兴化市综合行政执法局对涉案房屋进行了调查和现场勘验，取得了兴化市自然资源和规划局出具的函复等材料，其在上述调查的基础上，作出被诉限期拆除决定，程序并无不当。 但《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。由此可见，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。本案需要注意的是，涉案地块属于后纳入城市规划区范围，实际上在农村无证房屋并不等同于违章建筑，人民法院要根据具体案件进行具体区分，综合考量，作出合理判断。结合各地农村发展程度及行政管理的实际情况，村民在村集体土地上建设房屋普遍存在着只有部分建设手续或者完全缺乏建设手续的客观现实情况，之所以存在此状况是由于社会发展和政府管理的综合原因造成的，不是农村居民能够克服和解决的问题。相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。因此，兴化市综合行政执法局仅以涉案建设房屋未查询到相关规划许可手续，即认定为违法建筑物，不符合客观实际。 涉案房屋已纳入征收范围，且兴化市自然资源和规划局在函复中以此为由认定涉案房屋不可采取改正措施消除对规划实施的影响。另外，兴化市综合行政执法局的立案审批表所记载的案件来源即为，据市房屋征收工作领导小组交办，即因为朱伯仁没有能够签订征收补偿协议，行政机关即不遵循法定的组织实施程序，而径行将涉案房屋认定为违法建筑并最终强制拆除。《江苏省城乡规划条例》第六条规定，制定和实施城乡规划，应当坚持以人为本，遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，协调城乡空间布局，改善人居环境和生态环境，促进资源能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，并符合国防建设和防灾减灾的需要，实现城乡经济社会全面协调可持续发展。即城乡规划建设以及执法机关相应的执法行为均应贯彻“以人为本”的理念，保障人民群众有所居、安于所居彰显的是人的基本权利与尊严，亦是依法行政的应有之义。城市管理综合执法部门的执法活动均须以此为依归，方能体现其正当性。本案认定违法建筑并予以拆除的根本原因在于朱伯仁未与征收部门达成安置补偿协议，行政机关因而以违建为由，强制推行征收实施工作所致，其执法目的显然不是为了严格土地的管理使用或者加强城乡规划管理，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，该行政行为的作出不符合法律规范的目的。 另外，本案中，朱伯仁户所建房屋虽确属未批先建，但系在原领取集体建设用地使用证的土地上翻扩建，房屋用途包括了自住，且已纳入征收范围。有权机关在确认该房屋为违建后，作出限期拆除决定并已实际强制拆除，极大地损害了朱伯仁户的征收补偿利益。法律并非仅是条文中所罗列的惩处性规定，其最终目的是为了维护人民的权益，保障社会的正常运行。针对朱伯仁户的客观情况，兴化市综合行政执法局未充分考虑违法建设人的居住利益，直接作出限期拆除决定必然将对朱伯仁户的权益造成过度损害，不符合比例原则的要求，应属明显不当，故对上述限期拆除决定依法应予撤销。 根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，兴化市人民政府是依法履行行政复议职责的行政复议机关，具有作出行政复议决定的法定职责，其在受理朱伯仁的行政复议申请后，依法进行书面审查，程序合法。但涉案行政行为明显不当，兴化市人民政府予以维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条之规定，原审法院依法一并判决予以撤销。 综上，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条的规定，判决撤销涉案限期拆除决定书及行政复议决定书。 兴化市综合行政执法局不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判驳回朱伯仁的诉讼请求。事实和理由如下：1.原审认定涉案限期拆除决定书作出的程序并无不当，事实认定及处罚适用的法律亦无错误，据此应当予以维持；2.原审法院以“以人为本”及对社会发展和政府管理的综合因素的考量而适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定作出原审判决极为勉强，属适用法律不当。 兴化市人民政府不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判。事实和理由如下：1.原审判决撤销限期拆除决定书和行政复议决定书缺乏依据。第一，朱伯仁的建筑物无任何批准手续，远超证载面积和农村宅基地标准，应认定为违法建筑物；第二，行政机关对违法建筑物进行查处，不因其是否被纳入征收补偿范围而受影响，即使按照征收补偿规定，朱伯仁的建筑物也不具备作为合法建筑物要求补偿的条件；第三，朱伯仁的建筑物用于浴室经营，限期拆除与朱伯仁的居住权无直接关联，不违反比例原则；2.朱伯仁已经就房屋拆除行为的合法性另案起诉，继续审理限期拆除决定书的合法性没有必要，且会出现重复审理的情形。 朱伯仁答辩称，上诉人不能仅以涉案房屋未查到相关规划许可手续即认定为违法建筑物；兴化市综合行政执法局对其房屋出具限期拆除决定书，显然是以拆违促拆迁的行为；被上诉人在房屋被拆除后，并无属于自己的稳定居所，只是在外面租房居住，上诉人没有考虑到被上诉人的实际居住需求。 原审判决据以定案的证据材料已随原审卷宗材料一起移送本院。经审查，原审认证正确，本院予以支持。 本院除确认原审判决认定事实外，另查明，2006年8月5日，兴化市城市管理局、兴化市建设局向朱伯仁下达限期拆除通知书，根据《中华人民共和国城市规划法》和国务院《城市市容和环境卫生管理条例》的规定，责令朱伯仁在2006年8月8日前自行拆除违法建设，逾期不自觉履行，将组织综合执法队伍强制拆除。2006年9月，相关部门仅将朱伯仁翻建房屋占用道路部分拆除，但对翻建的房屋主体部分未采取行政强制措施。2007年3月15日，朱伯仁向昭阳镇村建所申请变更房屋产权证，昭阳镇五岳村村民委员会盖章签字“情况属实”。 本院认为，首先，行政行为应当具有正当性，行政主体作出行政行为须出于正当动机，符合正当目的。本案中，朱伯仁于1993年取得集体土地建设用地使用证，于2004年在该地块进行了翻建。2006年，兴化市城市管理局、兴化市建设局仅对朱伯仁翻建的房屋部分执法，时隔多年至2019年，其时朱伯仁的房屋已被纳入征收搬迁范围，经商谈难以达成拆迁补偿方案后，上诉人兴化市综合行政执法局再针对朱伯仁于2004年翻建的房屋作出限期拆除通知书，难谓行政目的正当。 其次，行政行为应当符合比例原则，行政机关作出行政行为时对所维护的公共利益与其所损害的个人利益应当均衡考虑。本案中，朱伯仁的房屋已纳入征收搬迁范围，其违反城乡规划的事实虽然存在，但对公共利益的损害已然有限。兴化市综合行政执法局向朱伯仁发出限期拆除决定书，责令其限期拆除全部房屋，对当事人的征收补偿利益造成了较大的损害，不符合比例原则的要求。 关于在当事人就拆除行为提起诉讼后，本案是否有必要继续审理问题，本院认为，限期拆除决定书系行政机关对相对人作出的行政行为，对当事人的权利义务直接产生影响，属于行政诉讼受案范围，与房屋拆除行为在事实上虽有先后关联，但在法律上系独立的行政行为，当事人就拆除行为提起诉讼不属于依法应当终结本案审理的情形，故本案应当继续审理。 综上，兴化市综合行政执法局作出的限期拆除决定书明显不当应予撤销，兴化市人民政府予以维持的复议决定应当一并撤销，一审法院判决并无不当，本院依法予以维持；上诉人的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由兴化市综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 曹海霞 审 判 员 蔡 鹏 审 判 员 刘春生 二〇二〇年十一月五日 法官助理 李爱华 书 记 员 王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；