湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终667号上诉人（原审原告）赵小敏，男，1975年8月19日出生，汉族，身份证住址湖南省邵阳县。被上诉人（原审被告）长沙市望城区征地拆迁事务所，住所地长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路**。法定代表人夏德军，副所长。委托代理人史俊生。委托代理人龚露露，湖南仁润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局望城分局，住，住所地长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路**/div>法定代表人舒志清，局长。委托代理人史俊生。委托代理人龚露露，湖南仁润律师事务所律师。上诉人赵小敏因与被上诉人长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称望城资规分局）、长沙市望城区征地拆迁事务所（以下简称为望城区征拆所）行政协议纠纷一案，不服长沙铁路运输法院作出的(2020)湘8601行初360号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2015年7月20日，长沙市望城区2014年度第一批次建设用地项目经湖南省人民政府（2015）政国土字第1036号《农用地转用、土地征收审批单》合法审批，长沙市望城区人民政府于2018年1月13日发布（望征[2018]5号）《长沙市望城区人民政府征收土地方案公告》。望城资规分局于2018年12月10日依法发布（征求意见公告[2018]72号）《征地补偿安置方案征求意见公告》。征地补偿安置方案报经批准后，望城资规分局于2019年2月1日发布（实施公告[2019]12号）《征地补偿安置方案实施公告》，“三公告”均公布征地项目名称、用途、位置、面积、征地补偿标准和安置办法等征拆事项，并在被征地集体经济组织进行张贴、公示。经营者为赵小敏的宏泰围栏加工厂厂房在用地红线范围内，总建筑面积为265.2平方米，于2012年5月2日注册，未办理用地审批手续，征拆职能部门认定该厂“其他建筑面积”为：红砖188.225平方米、空心砖76.95平方米，该厂类型为个体工商户，组成形式为个人经营。赵小敏的户籍所在地为湖南省邵东县，其本人未纳入本次拆迁补偿安置，其妻子王姨系案涉征收范围内被征收人王四龙户家庭成员。2018年12月15日，望城区征拆所与王姨就拆除宏泰围栏加工厂签订了《房屋协议拆迁腾地补偿合同》，对宏泰围栏加工厂补偿总金额为64989元，另加6000按期拆迁腾地奖。2018年12月21日，涉案厂房被拆除，2019年2月3日，王姨领取了上述款项并出具了收条。另白沙洲街道办事处补偿了赵小敏签约奖金2万元，亦由赵小敏的妻子王姨领取。在签订上述合同时，王姨提交了一份赵小敏的《授权委托书》。现赵小敏认为，其并未授权王姨签订补偿合同，《授权委托书》并非其亲笔签名和捺印，王姨无代理权而签订的合同应认定为无效合同，因而提起本案诉讼。原审法院认为：该案争议的焦点为案涉《房屋协议拆迁腾地补偿合同》的效力问题。该协议系行政协议，具有两个方面的属性，既有作为行政管理方面的“行政性”，也有作为法律关系主体合意产物的“合同性”。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，受相关合同制度的约束。因此，针对原告提出确认涉案《房屋协议拆迁腾地补偿合同》无效的请求审查，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范的相关规定。一、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。该案中，湖南省人民政府（2015）政国土字第1036号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收案涉土地作为长沙市望城区2014年度第一批次建设用地（家政学院项目），原告赵小敏的宏泰围栏加工厂位于用地红线范围内，长沙市望城区人民政府发布了征收土地的公告，被告望城资规分局作为土地行政主管部门，具备对原告的宏泰围栏加工厂实施征收的法定职权。二、《长沙市征地补偿实施办法》第五条规定：“土地行政主管部门可以将征地工作中事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担”。被告望城资规分局作为土地行政主管部门系集体土地征收补偿工作的法定实施主体，其将签订拆迁补偿合同的事务性工作委托给望城区征拆所，因此望城区征拆所具备与原告赵小敏户签订拆迁补偿合同的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行使其职权的行政机关是被告。因此，根据合同相对性原则，望城区征拆所作为协议的签订方，可以作为被告，但其所签订拆迁补偿合同的法律责任由委托机关望城资规分局承担。三、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决无效。”该案中，望城区征拆所在征收的过程中与原告赵小敏的妻子王姨签订了拆迁补偿合同，系双方真实意思表示，协议中对原告赵小敏的宏泰围栏加工厂的补偿金额是依据《长沙市征地补偿实施办法》和有关文件的规定进行调查核实并核定的，不违反法律、行政法规的强制性规定，未损害原告的合法权益，该协议合法有效。关于原告提出签订协议时未授权给王姨，王姨所递交的《授权委托书》并非其亲笔签名和捺印所以协议无效的主张。经审查，赵小敏与王姨系合法夫妻，且夫妻关系正常。首先，王姨应对其所提交的《授权委托书》的真实性承担主要责任，望城区征拆所没有理由怀疑王姨作为赵小敏的妻子提交虚假的《授权委托书》，因此即使《授权委托书》非赵小敏签名捺印，望城区征拆所不存在过错。其次，王姨签订协议的行为构成表见代理。王姨系赵小敏的合法妻子，即使未取得赵小敏的授权，望城区征拆所亦有理由相信王姨有代理权，其法律后果应该由赵小敏承担，因此有无《授权委托书》和《授权委托书》的真假均不影响《房屋协议拆迁腾地补偿合同》的效力，故对赵小敏提出对《授权委托书》真假进行鉴定的申请本院予以驳回。最后，我国的个体工商户一般都是家庭投入，家庭经营，收益归家庭共同支配，原告赵小敏不能提供其他证据证明宏泰围栏加工厂是其个人投入、个人进行经营，收益归个人支配时，王姨作为有完全民事行为能力的家庭成员，有权对宏泰围栏加工厂进行处分。综上，原告提出的上述主张没有事实根据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，原审法院判决：驳回原告赵小敏的诉讼请求。本案受理费50元，由原告赵小敏负担。赵小敏不服上述一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院对关键的法律事实不予查清认定，故意回避案件的关键争议焦点，且适用法律错误。1、两被上诉人的土地征收违法。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第四条第十九款的规定，案涉征地审批单作出后超过两年未实施已经自动失效，望城区政府如继续实施征地行为需重新报批，在未经审批前望城区政府不得实施征地行为，即行政行为的实施主体没有合法的法律依据；2、赵小敏系案涉围栏加工厂经营者，组成形式属于个人经营，经营场所为望城区星城镇腾飞村**，并于2012年5月2日依法获得个体工商户营业执照，其合法的财产依法受保护。根据《个体工商户条例》第二条、第十八条、第二十六条之规定，个体工商户系采用个人经营模式的，以个人全部财产承担民事责任。根据权利义务被上诉人望城资规分局、望城区征拆所共同答辩称：1、案涉项目征地拆迁程序合法，该项目《农用地转用、土地征收审批单》系省政府依法作出的已具有法律效力的审批文件，在未经法定程序确认其违法或失效之前具有法律效力，相关下属行政机关及其部门依法应予执行，且本案属于行政协议纠纷，上诉人对案涉审批单的主张不属于本案审查范围，该审批单是一个前置的独立行政行为；2、上诉人妻子与被上诉人签订案涉协议合法有效，未违反行政诉讼法第七十五条以及合同法第五十二条的规定，上诉人与被上诉人理应受合法协议的约束。3、上诉人与其妻子王姨系合法夫妻，属于夫妻关系存续期间，基于此被上诉人对于上诉人的妻子所提交的授权委托书有充分的理由相信其真实性，被上诉人对此不存在过错。即使未取得授权，王姨作为上诉人妻子，被上诉人也有理由相信其有代理权，王姨签订案涉协议的行为构成表见代理，相应法律后果由上诉人承担。4、个体工商户一般属于家庭投入、家庭经营，家庭共同支配收益的现状，在上诉人不能提供充分的证据，证明属于其个人投入、经营的情况下，其妻子王姨作为家庭成员之一，有权对加工厂进行处分，当然有权与被上诉人签订案涉协议。综上，案涉协议系基于当事人真实意思表示而签订，上诉人妻子也有权与征拆职能部门签订案涉协议，上诉人要求确认协议无效没有事实和法律依据。请求驳回上诉人的诉讼请求。本院二审查明事实与一审无异。本院认为，赵小敏上诉请求不能成立。本案中，赵小敏与王姨系夫妻关系，在二人夫妻关系存续期间，案涉宏泰围栏加工厂所属地块被征收。王姨作为该户主要家庭成员，在其配偶赵小敏并非案涉地块所属集体经济组织成员的情况下，其作为被征地所属集体经济组织成员，有权作为该户代表就征收拆迁补偿事宜与征收部门订立协议。关于赵小敏主张案涉宏泰围栏加工厂系其个人经营问题。本院认为，案涉宏泰围栏加工厂的个体工商户登记经营模式虽为个人经营，但结合赵小敏自述案涉厂房办公用房系其岳父（即王姨之父）名下，且其与王姨夫妻关系至本案一审起诉时仍处于存续期间，案涉宏泰围栏加工厂明显不符合赵小敏自述个人投资的情形，赵小敏亦无其他证据足以证实案涉宏泰围栏加工厂系其个人投资、个人经营以及收益由个人支配，故原审法院在查明案涉行政协议不具备《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国合同法》规定的无效情形的情况下驳回其诉讼请求正确。综上所述，上诉人赵小敏提出的各项上诉理由均不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人赵小敏负担。本判决为终审判决。审判长  杨林华审判员  董强强审判员  刘 青二〇二〇年十一月二十七日书记员  廖 苏附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。