宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）宁01行终305号 上诉人（原审原告）张某，住宁夏回族自治区贺兰县。 委托代理人李某1，北京京平律师事务所律师（一般代理）。 委托代理人刘丽薇，北京京平律师事务所律师（一般代理）。 被上诉人（原审被告）贺兰县习岗镇人民政府。 法定代表人陈某，镇长。 行政机关出庭负责人，陈某，镇长。 委托代理人李某2，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 上诉人张某张某因与被上诉人贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）其他行政管理一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初177号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 原告张某张某诉称，2019年1月30日，原告收到被告张贴于贺兰县京星特禽养殖场外的限期整改通知书。原告认为该《限期整改通知书》没有事实和法律依据，实体及程序上均违反了法律法规的规定。一是认定违法主体错误。《限期整改通知书》中记载仓库为贺兰县京星特禽养殖场所有，原告既不是所有人，也不是实际使用人。二是被告认定违法事实不清，主要证据不足。依据国土资源部、农业部国土资发[2007]220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》、国土资发[2010]155号《关于完善实施农用地管理有关问题的通知》、国土资发[2014]127号《关于进一步支持实施农业健康发展的通知》，养殖场包括生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。贺兰县京星特禽养殖场用地不是建设用地，属于农用地，无需办理农用地转用和规划许可手续，不存在违法建设的情形。三是被告不具备认定涉案建筑违法和给予行政处罚的主体资格。2016年国务院批复的《银川市城市总体规划（2011-2020）》已将习岗镇纳入城市规划区，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、第六十五条的规定，城市规划区内的违法建筑认定权、处罚权归县级以上规划行政主管部门，被告不具备行政管理职权，且被告应当提交其具有作出行政处罚的依据。故被告作出涉案《限期整改通知书》属于超越行政职权，行政行为违法。四、被告的行政行为违反法定程序。依据《中华人民共和国行政强制法》《建设行政处罚程序暂行规定》，查处违法建设行为时，执法机关应当履行立案、调查、现场勘验和检查、询问违法行为人、拟作出行政处罚决定、给予行政管理相对人陈述、申辩、听证的权利。而被告在《限期整改通知书》中仅载明强制拆除房屋的内容，未告知原告有行政诉讼的权利，程序违法。故原告诉至法院，请求依法判令：1、撤销被告作出的《限期整改通知书》；2、本案诉讼费由被告承担。 一审法院查明，2019年1月30日，被告作出《限期整改通知书》，内容为：“张某张某，你户在五星村3社，私自改变土地用途，违反城乡规划，未经审批建设仓库，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十、四十一条之规定，该建筑属违法建设，现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令你户在收到本通知之日起七日内自行整改。逾期不整改的，将依法予以强制整改，所造成的一切后果由你户自行承担。如对本通知有异议，可以申请行政复议。”原告诉状中称该通知书张贴于京星特禽养殖场院外，其于当日收到该通知书。但原告当庭陈述该通知书中记载的仓库原告既不是所有权人，也不是实际使用人，被告认定违法行为人错误。被告没有提交证据证明该通知书中记载的仓库确为原告所有。 一审法院认为，最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，裁定驳回起诉。本案中，虽然被告向原告张某张某作出限期整改通知书，但原告陈述自己既不是涉案通知书中记载仓库的所有权人，也不是实际使用者，被告也未提交证据证明该仓库确为张某张某所有或者使用，故该限期整改通知书对原告合法权益并不产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告张某张某的起诉。 宣判后，张某张某不服，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实错误。作出行政处罚必须要有处罚主体和被处罚人。一审裁定认定被上诉人作出的《限期整改通知书》是对违反规划行政管理行为的行政惩戒，而上诉人正是行政管理的相对人和行政处罚的被处罚主体。公民的名誉权受法律保护。被上诉人杜撰上诉人违反规划行政管理法规，违法建设仓库，责令限期整改，并将限期整改通知书张贴于众，使不了解真相的人们误认为上诉人是一个违法的不良公民。上诉人的道德形象受损，社会评价降低，对上诉人的合法权益产生实际影响。二、一审法院对行政违法行为不作实体审理，认为存在原告主体资格的问题，存在偏袒、包庇行政机关的情形。本案属于撤销违法行政行为的案件，审理的重点是行政机关是否具有行政职权，行政处罚主体（对象）是否正确，执法程序是否合法，违法事实是否清楚。（一）案涉《限期整改通知书》的执法主体错误。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，2016年国务院批复的《银川市城市总体规划（2011-2020年）》已将习岗镇纳入城市规划区，其规划行政管辖权属贺兰县城乡规划主管部门，显然被上诉人作为乡、镇级人民政府属于超越行政职权的违法行政。（二）认定违法事实错误。依据国土资源部、农业部《关于进一步支持实施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的规定，养殖场包括生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。依据《中华人民共和国和城乡规划法》第四十二条的规定，畜禽养殖用地不是建设用地，属于农用地，无需办理农转用和规划许可手续，不存在违法建设的情形。（三）处罚主体错误。限期整改通知书认定的违法建设仓库属于贺兰县京星特禽养殖场所有，租赁给贺兰县京星塑料制品有限公司使用。上诉人即不是仓库的所有人、使用人，更不是仓库的建设者。被上诉人将上诉人列为处罚对象明显存在认定违法主体和处罚对象错误。（四）违反法定程序。限期整改通知书中设定了强制整改的内容，却不告知相对人行政诉讼的权利，严重违反法定程序。综上所述，请求二审法院：1、撤销银川铁路运输法院作出的（2019）宁8601行初583号《行政裁定书》；2、指定其他基层人民法院继续审理；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”被上诉人习岗镇政府虽然对上诉人张某张某作出涉案《限期整改通知书》，但是上诉人陈述其并非涉案《限期整改通知书》中载明的仓库的所有权人或实际使用人。被上诉人亦无证据证明上诉人为该仓库的所有权人或实际使用人。涉案《限期整改通知书》对上诉人的合法权益不产生影响。故一审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二〇年十一月二十三日 书记员 吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……