江苏省东台市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏0981行初100号 原告：周正兰（系彭正木之妻），女，汉族，居民。 原告：彭建武（系彭正木长子），男，汉族，居民。 原告：彭建东（系彭正木次子），男，汉族，居民。 上述三原告共同委托代理人：黄志生，射阳县合兴法律服务所法律工作者。 被告：江苏射阳港经济开发区管理委员会，住所地射阳县射阳港人民东路**。 法定代表人：邓海峰，该管理委员会主任。 出庭负责人：苏仕佳，该管理委员会副主任。 委托代理人：王雪楠，江苏瀛鑫（射阳）律师事务所律师。 彭正木因认为被告江苏射阳港经济开发区管理委员会（以下简称射阳港开发区管委会）未履行安置塘口的法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月15日立案后，向被告射阳港开发区管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本案诉讼过程中，因彭正木死亡，其近亲属周正兰（系彭正木之妻）、彭建武（系彭正木长子）、彭建东（系彭正木次子）申请作为原告参加本案诉讼，本院依法予以准许。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告周正兰、彭建武、彭建东的共同委托代理人黄志生，被告射阳港开发区管委会的副主任苏仕佳及委托代理人王雪楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周正兰、彭建武、彭建东诉称，周正兰、彭建武、彭建东分别系彭正木之妻、长子、次子。彭正木等22户农民于1990年响应政府的号召，搬迁至被告境内承包开发荒地和滩涂，并与被告签订了长期土地承包合同，土地承包面积达867.60亩，其中彭正木承包的面积为235.80亩。2012年2月，被告所属的射阳县射阳港渔工贸开发公司（以下简称渔工贸公司）下发通知，收回了包括彭正木在内的22户农民的承包地，仅对房屋、附属设施及塘口的基础设施给予了部分赔偿，对彭正木被征地后的安置义务却拒绝履行。2018年8月19日，彭正木向被告射阳港开发区管委会出具《请求答复信》，要求被告射阳港开发区管委会重新划给彭正木塘口。被告射阳港开发区管委会收到彭正木的请求后，未履行安置义务，也未给予明确答复。同年12月，彭正木向法院提起诉讼，要求被告履行对彭正木承包地被征用后给予政策安置即重新划给原告塘口的法定职责。2019年11月5日，被告明确表示庭后帮助彭正木落实解决到位，彭正木遂撤回起诉。同年11月6日，彭正木再次向被告射阳港开发区管委会出具书面申请，要求被告对彭正木安置塘口的申请事项给予答复。2020年1月1日，被告射阳港开发区管委会向彭正木作出答复函，明确表示拒绝履行安置塘口的法定职责。三原告认为，被告射阳港开发区管委会作为行政机关，应当对彭正木被征用后的235.80亩塘口重新进行安置。被告怠于履行法定职责的行为，已侵犯了三原告的合法权益。故三原告诉至法院，请求判令被告履行法定职责，重新划给原告周正兰、彭建武、彭建东塘口235.80亩，并由被告承担本案的诉讼费用。 原告周正兰、彭建武、彭建东向本院提交了以下证据： 1.苏政发[2011]40号《江苏省人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（节录）1份。拟证明调整后的土地补偿费和安置补助费最低标准从2011年4月1日起实施，征用农用地应当进行补偿和安置。 2.盐政发[2000]190号《盐城市征用土地补偿和安置办法》1份。拟证明征用农用地应当保障被征地人得到补偿和安置，原告要求被告履行安置塘口的义务有相关的政策依据。 3.落款日期为2014年11月17日渔工贸公司出具的《关于渔工贸公司23户原承包户基本情况汇报》1份。拟证明原告的承包地被征用后，渔工贸公司向被告出具了情况汇报，被告对其余66户进行了安置，原告作为承包户也应当被安置重新划给塘口。 4.射阳县市场监督管理局企业登记资料查询表1份。拟证明被告是渔工贸公司的主管部门和出资人，渔工贸公司的行为应当视为被告的行为。 5.落款日期为2007年11月27日《彭正木所占土地面积丈量情况》及附图各1份。拟证明彭正木235.80亩土地被征用后没有得到安置。 6.原射阳港乡党委书记张正祥出具的《证明》1份。 7.2007年11月27日《关于原射阳港水禽养殖场及彭正木同志有关情况的反映》1份。 8.2008年10月21日《关于原射阳港水禽场负责人彭正木同志有关情况的反映》1份。 上述证据6-8，拟证明彭正木在原射阳港水禽养殖场担任负责人，从事水禽养殖的事实。 9.射阳县人民法院[2009]射民一初字第2743号民事判决书1份。拟证明彭正木主张经济补偿的事实。 10.企业名称为射阳港水禽养殖场的《企业法人申请开业登记注册书》1份。拟证明彭正木担任原射阳港水禽养殖场法定代表人的事实。 11.《淡水养鱼承包合同》1份。拟证明彭正木承包养殖的事实。 12.落款日期为2019年11月6日彭正木向被告提交的《请求答复信》及2020年1月1日被告作出的《答复函》各1份。拟证明彭正木向被告提出安置塘口的申请，被告虽然对彭正木的请求作出答复，但该答复明确拒绝为彭正木安置塘口。 被告射阳港开发区管委会辩称，1.原告周正兰、彭建武、彭建东要求被告履行安置土地的法定职责，没有法律依据。原告周正兰、彭建武、彭建东要求被告履行法定职责的前提是被告有对其进行土地安置的法定职责，而被告拒不履行。但无论是彭正木之前提交的《请求答复信》，还是周正兰、彭建武、彭建东本次提交的起诉状，均没有提交要求被告履行法定职责的法律依据。2.案涉土地系国有土地，渔工贸公司在承包合同到期后收回土地，不存在被告对土地的征收或征用行为。案涉土地并非农村集体土地，土地使用权人是射阳县海涂开发有限责任公司（以下简称海涂公司）。因历史原因，案涉土地由渔工贸公司对外发包。渔工贸公司在签订的《国有土地承包合同》到期后收回土地，系平等民事主体之间的合同行为，不涉及被告对土地的征收或征用。至于收回土地后作何用途，与原告无关。3.原告在诉状中陈述的“1990年响应政府号召，搬迁至被告境内承包开发荒地和滩涂，并与被告签订了土地长期承包合同”等内容与事实不符。经核实，含彭正木在内的22人户籍（除周才荣是2011年9月15日迁入渔工贸公司以外）均不在渔工贸公司，有的在其他乡镇，也有的在外县。被告辖区内的土地全部是国有土地，故不存在彭正木所谓的“农民承包地”，被告也从未与彭正木签订长期土地承包合同。三原告提起本案诉讼，无事实依据。综上，被告不存在征用彭正木土地的行为，现行的法律、法规也没有规定被告有对三原告进行安置的义务。虽然被告作为行政机关应当依法履行法定职责，但在法律、法规没有明确授权的情况下，行政机关也不能乱作为。三原告申请安置土地的事项，不属于被告的法定职责范围，请求依法裁定驳回原告周正兰、彭建武、彭建东的起诉。 被告射阳港开发区管委会向本院提交了以下证据： 1.2020年1月1日被告作出的《回复函》及陈恩荣出具的《答复函》收件材料各1份。拟证明被告于2019年11月8日收到彭正木等22人的《请求答复信》后，针对彭正木的请求，被告对案涉土地性质以及被告为何不具有土地安置的法定职责作了说明，2020年1月1日被告作出《答复函》，并于当月6日向彭正木送达。 2.射国用（2003）字第02322号《国有土地使用权证》1份。拟证明三原告主张的案涉土地，土地使用权人是海涂公司，三原告要求被告给予土地安置没有事实和法律依据。 3.苏政复[2018]118号《江苏省人民政府关于设立江苏徐州云龙经济开发区和江苏射阳港经济开发区的批复》1份。拟证明被告于2018年10月经江苏省人民政府批准为省级经济开发区。 4.射办发[2001]10号射阳县委办公室、射阳县人民政府办公室《关于印发〈射阳县海涂改革方案〉的通知》1份。拟证明射阳县人民政府将国有海涂使用权委托给海涂公司行使，由海涂公司对全县海涂等资源性资产统一对外发包。 5.落款日期为2004年8月16日海涂公司与渔工贸公司签订的《国有滩涂（海涂）土地承包合同书》1份。拟证明案涉土地经射阳县人民政府确权给海涂公司后，海涂公司与渔工贸公司签订土地承包合同，将国有滩涂土地发包给渔工贸公司经营管理，渔工贸公司向海涂公司缴纳承包金。 经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见为：证据1的真实性无异议，关联性有异议，该份文件是江苏省人民政府为保护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保障被征地农民的基本生活而调整提高征地补偿标准，土地征收的对象是集体土地，而本案中原告主张的案涉土地系国有土地，因此该份文件不能成为原告主张被告有对其进行土地安置的职权依据；证据2的真实性无异议，但该文件中涉及的征地补偿和安置事宜是将集体土地征用为国有土地，而案涉土地系国有土地，因此与本案无关联性；证据3的真实性无异议，证明目的有异议，该份情况汇报是渔工贸公司对原告等23户诉求的整理材料，不能证明被告有安置塘口的法定职权；证据4的真实性无异议，证明目的有异议，该份证据只能证明被告是渔工贸公司的出资人，不能证明渔工贸公司的行为就是被告的行为，渔工贸公司是独立的法人主体，其与原告签订土地承包合同系民事行为，而不是行政行为；证据5的真实性无异议，证明目的有异议，不能证明彭正木的土地被征用，射阳港水禽养殖场是射阳港乡于1991年成立的乡办集体企业，彭正木是该水禽养殖场的场长，三原告在本案中主张的安置土地即该份证据中显示的土地面积，被告的前身射阳县临港工业区管理委员会曾起诉要求彭正木返还非法占有原射阳港水禽养殖场的土地，射阳县人民法院作出（2007）射民一初字第3233号生效民事判决，判决彭正木交还原射阳港水禽养殖场的土地给射阳县临港工业区管理委员会，射阳县临港工业区管理委员会于2008年7月15日向射阳县人民法院申请执行，目前还有部分土地被三原告占用；证据6-8的真实性无异议，与本案无关联性；证据9的真实性无异议，证明目的有异议，该份判决书是被告要求彭正木给付非法占有土地的使用费，与本案无关联性；证据10由法院依法审核；证据11的真实性无异议，与三原告主张被告征用彭正木的土地无关联性；证据12中的《请求答复信》的真实性无异议，证明目的有异议，不能证明被告具有安置土地的法定职责，对《答复函》的真实性、合法性均无异议。 原告对被告所举证据的质证意见为：证据1的真实性无异议，合法性有异议，原告认为被告应当为原告重新安置塘口；证据2的真实性无异议，证明目的有异议，该《国有土地使用权证》载明的土地用途仍然是农用地，原告承包的土地被征用，被告有安置补偿的义务；证据3由法院依法审核；证据4、5的真实性无异议，证明目的有异议，虽然原告是与渔工贸公司签订土地承包合同，但是渔工贸公司是受被告的委托行使对外发包权，且渔工贸公司是被告出资注册的隶属单位，因此，渔工贸公司与原告签订土地承包合同的行为应当视为被告的行政行为，被告具有安置塘口的义务。 经审理查明，2001年4月5日，射阳县委、射阳县人民政府发布《射阳县海涂改革方案》，主要内容为：成立海涂公司，按照政企分设的原则，海涂公司为国有海涂资产经营性公司，县政府将收回原海涂使用者通过行政划拨取得的国有海涂使用权，在明晰经济责任关系的前提下，将海涂使用权委托给海涂公司行使。海涂公司的主要职能包括按照招投标管理的有关法律法规，对全县海涂等资源性资产统一对外发包，对用滩企业转包、转让、租赁等经营方式开展监督等。渔工贸公司要实行“两田”制，搞活土地经营权。对原进滩落户的农民以全县人均耕地占有量为基数，按人口连片划分计税田，与内地农民同样待遇。其余土地作为经济田全部进入市场招标竞包。2003年4月，射阳县人民政府向海涂公司颁发了射国用（2003）字第02322号《国有土地使用证》，证载主要内容为：土地使用者海涂公司，土地坐落于射阳××垦区，用途农用地，土地使用权面积100550.60亩。 1991年，原射阳县射阳港乡注册登记成立乡办集体企业射阳港水禽养殖场，彭正木被招聘为该水禽养殖场的场长。射阳港水禽养殖场经营场所的范围是：东匡河以西，八中沟以南，河西一号进水渠以北，排水沟以东。1995年4月10日，射阳港水禽养殖场被原射阳县工商局注销登记。该企业被注销后，由于原射阳县射阳港乡与彭正木就有关水禽养殖场的账目未能结算，彭正木一直滞留在该水禽养殖场。2005年9月16日，彭正木在原水禽养殖场土地上兴办了射阳县正木棉业有限公司。 原射阳港乡撤并后，2004年4月根据中共射阳县委的文件规定，由江苏省射阳外向型农业综合开发区管委会统一管理和开发经营农业开发区核心范围内的土地资源和其他资源，农业开发区内土地使用权属由县国土部门重新确权并换发国有土地使用证。2006年6月17日，江苏省射阳外向型农业综合开发区管委会更名为射阳县临港工业区管理委员会，后又更名为射阳港开发区管委会。2018年10月30日，江苏省人民政府作出苏政复[2018]118号《关于设立江苏徐州云龙经济开发区和江苏射阳港经济开发区的批复》，同意设立江苏射阳港经济开发区为省级经济开发区。 射阳港开发区管委会的前身射阳县临港工业区管理委员会因多次要求彭正木交还土地未果，该管委会于2007年10月29日向射阳县人民法院提起诉讼，要求彭正木交还占用的原射阳港水禽养殖场的土地。射阳县人民法院于2008年5月26日作出（2007）射民一初字第3233号民事判决，判令彭正木将其占用的原射阳港水禽养殖场的土地交还给射阳县临港工业区管理委员会。2008年7月15日，射阳县临港工业区管理委员会向射阳县人民法院申请强制执行（2007）射民一初字第3233号案件，要求彭正木让出原射阳港水禽养殖场的土地。执行过程中，射阳县人民法院委托射阳县价格认证中心对射阳县正木棉业有限公司、射阳港水禽养殖场整体资产进行价格鉴定，并形成射价证〔2009〕141号、190号两份鉴定结论。2009年5月25日，射阳县人民法院依法将要求彭正木迁让出原射阳港水禽养殖场土地的执行公告进行张贴。但因彭正木提出的问题未能解决，最终未能将原射阳港水禽养殖场的土地执行交还至射阳县临港工业区管理委员会，并终结对该案的执行。 2008年9月23日，射阳县临港工业区管理委员会又因土地使用费问题向射阳县人民法院提起诉讼，射阳县人民法院于2010年12月10日作出（2009）射民一初字第2743号民事判决，判令彭正木支付射阳县临港工业区管理委员会土地使用费142586元，承担利息7184元，计149821元，扣除射阳县临港工业区管理委员会认可彭正木投入部分本息22420.74元，彭正木尚需支付127400.26元。 2019年11月6日，彭正木等22人向被告射阳港开发区管委会提交《请求答复信》一份，主要内容为：“我们于1990年初响应政府号召，搬迁至开发区境内开发荒地和滩涂，并与政府签订了土地承包合同，涉案面积达867.60亩。2012年2月，政府所属的射阳港渔工贸公司下发通知，收回了我们承包的塘口。此间，仅对承包塘口的基础设施、附属设施和房屋进行了赔偿。塘口被收回后，由于管委会拒绝履行塘口安置的行政义务，导致我们生存和生活无法维持。多年来，虽然我们信访、走访等均无果。2019年11月5日在东台市人民法院审理时管委会承诺对我们安置主张给予答复，于是我们撤回了诉讼。故今再次具文，请求在法定的期限内答复。” 被告射阳港开发区管委会于2019年11月8日收到上述《请求答复信》后，于2020年1月1日作出《答复函》，并于当月6日向彭正木等22人的代表人陈恩荣送达。该《答复函》的主要内容为：“一、江苏射阳港经济开发区范围的所有土地都是国有土地。二十世纪八十年代初，为了响应射阳县人民政府的号召，一部分人由于各种原因从其他乡镇到原射阳港乡开发滩涂，与各乡镇签订了《开发滩涂承包合同》。到了九十年代初，由于滩涂管理体制的变化，《开发滩涂承包合同》变更为期限三至五年的承包合同。二○○○年后，承包合同的期限变更为一年。但无论是什么内容的承包合同，都改变不了滩涂的国有的性质。……射阳县人民政府于2001年成立射阳县海涂开发有限责任公司，2003年4月将原射阳县港垦区100550.6亩土地划拨给射阳县海涂开发有限责任公司。故你们原与射阳县射阳港渔工贸开发公司签订的《射阳县国有海涂资源土地承包合同》中的土地，虽然土地用途属于农用地，但土地性质、类型属于国有划拨土地。二、2012年上半年，射阳县射阳港渔工贸开发公司在原2010年12月1日所订立的《射阳县国有海涂资源土地承包合同》到期后收回土地，其行为的性质不属于对农民集体所有土地的征收。2010年12月1日，你们与射阳县射阳港渔工贸开发公司签订《射阳县国有海涂资源土地承包合同》，约定承包期限从2010年12月1日起至2011年11月30日止，期满甲方有权收回乙方承包的土地。合同到期后双方于2012年4月签订了《土地回收塘口基础设施拆除补偿协议书》，射阳县射阳港渔工贸开发公司已经对鱼塘塘口的基础设施、附属设施、房屋等给予了补偿。渔工贸开发公司在合同到期后收回承包土地，属于平等主体间的民事法律行为，其行为的性质不同于政府对农民集体所有土地的征收。三、对于国有土地的收回，没有再行安置土地的法律规定。……你们请求答复信中所提及的土地，就是国有土地，不存在征收的法律概念。……即使存在收回国有农用地行为,也没有在收回后需另行安置土地的法律规定。所谓安置补偿的概念也仅适用于农民集体所有的土地，……。综上所述，江苏射阳港经济开发区管理委员会没有征收土地的行为，我国现存的法律、法规也没有规定在射阳县射阳港渔工贸开发公司收回承包合同已经到期的国有海涂资源后，江苏射阳港经济开发区管理委员会对你们有安置土地的义务。故你们提出安置土地的请求不是江苏射阳港经济开发区管理委员会应当履行的法定职责。” 另查明，彭正木于2020年5月3日死亡，周正兰系彭正木之妻，彭建武系彭正木之长子，彭建东系彭正木之次子。审理中，原告方陈述：“根据被告丈量的占地235.80亩，现该土地已经被被告征用，彭正木应当得到安置。” 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。本案中，彭正木向被告射阳港开发区管委会提出履职申请，要求重新划给塘口，彭正木在提起诉讼的过程中死亡，周正兰、彭建武、彭建东作为彭正木的近亲属，可以提起本案诉讼。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，但应当符合该法第四十九条规定的起诉条件。该法第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，人民法院应当受理。此处的法定职责，是指行政机关根据法律、法规和规章等规定，具有直接、具体处理行政相对人所申请事项的职责。本案中，彭正木向被告射阳港开发区管委会提交《请求答复信》，要求被告射阳港开发区管委会重新安置塘口，因此，原告提起的本案诉讼属于履行职责之诉。对于履行职责之诉，依照上述规定，不意味着只要当事人提出申请，收到申请的行政机关就必须无条件满足其申请，也不意味着只要收到申请的行政机关“不作为”，提出申请者都可以提起履行法定职责之诉。在申请事项明显缺乏相应的事实依据、收到申请的行政机关明显不具有法定职责等情形下，则不具备法定的起诉条件，人民法院可以裁定驳回起诉。 本案的争议焦点在于三原告作为彭正木的近亲属，要求重新安置土地是否属于被告的法定职责，有无相应的事实根据。根据查明的事实，原射阳港水禽养殖场的土地性质为国有土地，彭正木生前占用的原射阳港水禽养殖场的土地已经生效裁判文书确认应当交还给被告射阳港开发区管委会，被告并不存在原告诉称的征用土地之行为。因此，原告要求被告履行土地被征用后的安置义务，没有事实根据，被告不具备为原告重新安置土地的法定职责。 综上，原告周正兰、彭建武、彭建东申请被告射阳港开发区管委会的履职事项，不属于被告射阳港开发区管委会的法定职责。原告的起诉缺乏事实根据，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告周正兰、彭建武、彭建东的起诉。 案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告周正兰、彭建武、彭建东。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。 审 判 长  张俊宏 审 判 员  丁 惠 人民陪审员  吴瑞根 二〇二〇年十一月四日 法官 助理  汤晓青 书 记 员  乐 梅 附：本裁定适用的相关法律依据 1．《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号） 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。