安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终1074号 上诉人（一审原告）马鞍山市志发生猪养殖农民专业合作社，住所地安徽省马鞍山市雨山区佳山乡前庄村神头组，统一社会信用代码93340504MA2PPPP4XC。 法定代表人徐志发，该合作社负责人。 被上诉人（一审被告）马鞍山市雨山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区湖西南路**，统一社会信用代码113405046941470738。 法定代表人沈春霞，该区区长。 马鞍山市志发生猪养殖农民专业合作社（以下简称志发养殖合作社）因诉马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）行政复议一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2020）皖15行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 志发养殖合作社向一审法院起诉称，2020年1月29日，马鞍山市雨山区城市管理行政执法局（以下简称雨山区城管局）向其送达限期拆除事先告知书【马雨城管（规划）告知字〔2020〕第C02279号】，要求其三日内将位于采石宋山村刘村队的违法建设拆除。2020年2月4日，志发养殖合作社向雨山区政府申请行政复议，要求撤销雨山区城管局的告知书。2020年4月7日，雨山区政府作出行政复议决定书（雨复决〔2020〕6号），该决定书认为：申请人主体不适格，雨山区城管局作出告知行为事实清楚、证据充足、适用法律正确、程序正当且告知行为不对申请人实际权益产生实际影响，不属于行政复议受案范围，遂驳回志发养殖合作社的行政复议请求。志发养殖合作社认为雨山区城管局的告知行为属于具体行政行为，对雨山区政府的行政复议决定不服，提起行政诉讼，请求：1.撤销雨山区政府行政复议决定书（雨复决〔2020〕6号）；2.责令雨山区政府重新作出行政复议决定；3.由雨山区政府负担本案诉讼费。 一审法院经审理查明：2020年1月20日，雨山区城管局采用留置送达方式，向徐志发送达限期拆除事先告知书【马雨城管（规划）告知字〔2020〕第C02279号】，该告知书记载“徐志发：经查，你擅自在采石宋山村刘村对实施建设违法建（构）筑物(面积310平米)，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，拟对你作出自收到限期拆除决定书之日起叁日内自行拆除该违法建设的决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，你有权进行陈述或申辩，你收到本事先告知书之日起叁日内到雨山区城管局进行陈述和申辩，逾期视为放弃陈述和申辩权利。”徐志发对该告知书不服，于2020年2月4日，以志发养殖专业户的名义向雨山区政府申请行政复议。2020年4月7日，雨山区政府作出行政复议决定书（雨复决〔2020〕6号），该决定书认为：申请人主体不适格，雨山区城管局作出告知行为事实清楚、证据充足、适用法律正确、程序正当且告知行为不对申请人实际权益产生实际影响，不属于行政复议受案范围，驳回志发养殖合作社的行政复议请求。志发养殖合作社对该行政复议决定书不服，以致成诉。 另查明，志发养殖合作社于2012年3月31日成立，住所地安徽省马鞍山市××佳山乡××组，注册资本306万元，法定代表人徐志发，业务范围：牲畜、家禽饲养及销售，水产养殖及销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2020年5月7日，该合作社进行变更登记，住所地变更为安徽省××雨山区××前庄村××组，注册资本变更为473万元，业务范围变更为：牲畜、家禽饲养及销售，水产养殖及销售；蔬菜、水果、园艺产品、茶叶、花卉种植（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 一审法院认为，本案的争议焦点是：雨山区政府作出的案涉行政复议决定书是否符合法律规定。 一、关于申请主体问题。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五条规定，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的公民、法人或者其他组织为申请人。本案中，志发养殖合作社的登记地址与雨山区城管局限期拆除告知书所载地址并非同一地块，且在案证据亦未能证明案涉建（构）筑物属于志发养殖合作社的财产，雨山区城管局向徐志发本人作出限期拆除告知书，其行政相对人是徐志发本人而非志发养殖合作社，故应以徐志发的名义提出申请，而不应以志发养殖合作社的名义提出申请行政复议。 二、关于申请事项问题。雨山区城管局在违法建设案件调查过程中向徐志发作出限期拆除告知书，该告知书记载了违法事由和拟处罚的种类以及徐志发应当享有的陈述申辩权。严格意义上，该告知行为是行政处罚程序中的阶段性行为，目的是为了保障徐志发能够在调查阶段充分发表自己的意见。阶段性行政行为是否可诉取决于其对行政相对人的实体权益是否产生实际影响，若阶段性行政行为所产生的法律效果被最终行为所吸收，当事人应当针对最终的行政行为申请救济。本案中，对徐志发的权利和义务产生实际影响的是拆除行为而非告知行为，因此，徐志发可以就行政机关的拆除行为是否符合法律规定申请行政复议，不应当针对告知行为申请行政复议。 三、关于复议程序和法律适用问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。本案中，雨山区政府于2010年2月10日受理志发养殖合作社的行政复议申请书后，于同年2月17日要求雨山区城管局作出答辩，经过复议调查，并依据申请人与被申请人提供的证据材料在法定期限内作出行政复议决定，依法向双方当事人进行送达，符合法定程序。雨山区政府在审查过程中，根据申请人的请求结合具体案情，发现在申请主体和申请事项方面存在不符合法律和法规规定的受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项之规定驳回复议申请并无不当。 综上所述，被告雨山区政府作出的行政复议决定有事实和法律依据，程序合法，结论正确，符合法律规定。原告志发养殖合作社诉请撤销被告雨山区政府的行政复议决定书于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马鞍山市志发生猪养殖农民专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马鞍山市志发生猪养殖农民专业合作社负担。 志发养殖合作社上诉称，志发养殖合作社的法定代表人是徐志发，雨山区城市管理执法局向该社法人徐志发作出限期拆除告知书，事实上是针对合作社的农场，也还是侵害了该合作社的利益，合作社作为申请行政复议的主体适当。且所申请复议的事项属于行政复议审查范围，雨山区政府回避实体问题，作出的复议决定没有事实依据，故上诉请求撤销一审判决，判令雨山区政府重新作出复议决定。 志发养殖合作社向一审法院提交以下五组证据复印件：1.徐志发的身份证，证明其法定代表人主体资格；2.志发养殖合作社的营业执照，证明该合作社从事合法养殖经营的事实；3.现场强制拆除的照片，证明雨山区政府事实强制拆除行为的事实；4.雨山区城管局作出的限期拆除事先告知书【马雨城管（规划）告知字〔2020〕第C02279号】，证明强拆事实发生在疫情期间；5.当庭提供雨山区消防救援大队出具的报警情况说明（报警时间为2018年1月2日20时04分），证明强拆事实。 雨山区政府向一审法院提交以下证据和依据复印件：1.统一社会信用代码证，证明被告诉讼主体资格；2.谈话笔录，证明原告在提起行政复议时以合作社作为申请人；3.原告登记信息，证明原告登记地址并非案涉地址；4.宋山村委会的违法建设摸排登记表，证明案涉违法建设归徐志发所有且位于宋山村内；5.雨山区城管局《关于商请认定采石街道曹培平等105户是否属于违法建设的函》、马鞍山市自然资源和规划局《关于辖区“疑似违建”配合认定的意见》（马自然资规〔2020〕5号）、马鞍山自然资源和规划局雨山分局《关于采石街道曹培平等105户认定以及是否可以补办建设工程规划许可证的复函》、中共马鞍山市委办公室马鞍山市人民政府办公室《关于印发的通知》（办〔2020〕2号），证明开展违法建设专项治理且案涉建筑无法补办规划许可的事实；6.行政复议答复通知书及送达回证，证明雨山区政府在法定期限内办理行政复议事项；7.行政复议答复书，证明雨山区城管局及时进行答复；8.雨山区政府行政复议决定书（雨复决〔2020〕6号）及送达回证，证明雨山区政府在法定期限内作出行政复议决定且内容合法。主要法律依据是《中华人民共和国行政行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项。 以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的焦点是，志发养殖合作社对雨山区城管局作出的限期拆除事先告知申请行政复议是否符合法律规定。 《中华人民共和国行政复议法》第六条对行政复议的范围作出具体规定，根据该条规定的精神，可复议的行政行为应是对当事人权利义务产生实际影响的行为，阶段性行为、程序性行为不属于行政复议审查范围。本案中，雨山区城管局向徐志发作出限期拆除事先告知书，从内容上看，该告知书是在作出限期拆除决定前告知徐志发享有进行陈述和申辩的权利，是为后续作出限期拆除决定或实施强拆行为作准备。该告知行为旨在保障被告知人相关程序权利，不属于有拘束力的行政决定，本身不对被告知人的实体权利义务产生实际影响。志发养殖合作社对该行为申请行政复议不符合法律规定，雨山区政府以不属于行政复议受理范围为由驳回复议申请，于法有据。雨山区政府收到行政复议申请后，依法开展通知、调查、作出复议决定、送达等工作，复议程序合法。一审判决驳回志发养殖合作社诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。志发养殖合作社的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由马鞍山市志发生猪养殖农民专业合作社负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  安 翔 二〇二〇年十一月十九日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……