福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽04行初41号 原告廖松才，男，1947年7月28日出生，汉族，农民，住福建省上杭县。 原告邓赠连，女，1958年12月10日出生，汉族，农民，住福建省上杭县。 以上两原告共同委托代理人廖秉移（系原告廖松才、邓赠连之子），男，农民，住福建省上杭县。 原告廖秉移，男，1991年2月20日出生，汉族，农民，住福建省上杭县。 以上三原告共同委托代理人林艳玉，福建明经律师事务所律师。 被告上杭县人民政府，住所地福建省上杭县临江镇北大路**。统一社会信用代码：11350823004113934K。 法定代表人王波，该县县长。 委托代理人李军，该县农业农村局工作人员。 委托代理人兰福江，福建杭川律师事务所律师。 原告廖松才、邓赠连、廖秉移不服被告上杭县人民政府作出的注销农村土地承包经营权证行为，于2020年7月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月17日立案后，于2020年7月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案。原告廖秉移及原告的共同委托代理人林艳玉，被告上杭县人民政府的委托代理人李军、兰福江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年3月13日，上杭县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室(以下简称上杭县土地承包经营权确权办)作出《关于注销廖松才户〈农村土地承包经营权证〉的通知》。 原告廖松才、邓赠连、廖秉移诉称：原告是土生土长在福建省上杭县白砂镇官洋村的农民，自上个世纪80年代开始即在该村内承包集体土地用于耕种经营，维持家庭生计。2016年开始进行第二轮土地承包工作，有了之前土地承包工作经验，第二轮承包工作非常细致：首先在2016年10月进行“承包方调查”；其次在2017年3月进行“承包地块调查”，承包地块是第一轮承包地块的延续，调查表上有村民、村主任、政府工作人员的签字确认；在发包方、村民以及村主任和政府都认可的情况下，最后在2017年8月9日上杭县白砂镇官洋村委会与原告签订了编码：350823105217070015J的《农村土地（耕地）承包合同》（合同保存在被告处），原告也在2019年3月拿到了被告2018年11月5日颁发的闽（2018）上杭县农村土地承包经营权第188090号《农村土地承包经营权证》，该证在附记载明：本证系农村承包地确权后核发；该证承包地块示意图显示原告承包地块22块，承包地块总面积9.286亩。第二轮承包后原告继续耕种着承包的土地，维持家庭生计。但到2020年3月27日，被告拿着2019年3月13日作出的《关于注销廖松才户〈农村土地承包经营权证〉的通知》逼着廖秉移签字，理由是原告承包的土地中有1.5亩是村民廖启萱（村主任的侄儿）家的，承包地块公示时廖启萱漏了。原告耕种涉案地块20多年了，廖启萱都没有发现漏了，但双龙高速铁路建设需要征用涉案地块时，就称漏了，而从村到镇再到县里，无视原告两轮承包耕种涉案地块的事实，将原告的农村土地承包经营权证强行注销，致使原告维持生计所耕种的土地成了无源之水无本之木，党和国家赋予原告的承包经营权无法得到保障。综上，原告在第二轮土地承包经营中，依法取得被告颁发的土地承包经营权证。原告在土地承包期内，不存在《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定的情形，但被告滥用职权强行注销，该注销行为缺乏事实和法律依据，侵害了原告的合法权益。三原告因证被强行注销导致精神焦虑无法成眠而摔伤住院，伤害极大。为此，请求：1.依法撤销被告作出的注销原告闽（2018）上杭县农村土地承包经营权第188090号证书编号：NO.D3508230004363《农村土地承包经营权证》的具体行政行为；2.本案诉讼费用（包括原告为实现权利的所有支出包括但不仅限于车费、住宿费等费用）由被告承担。诉讼中，原告变更其诉讼请求为：1.请求依法确认被告强行注销行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担，并明确其所诉行政行为系指上杭县土地承包经营权确权办于2020年3月13日作出的《关于注销廖松才户〈农村土地承包经营权证〉的通知》。 原告廖松才、邓赠连、廖秉移向本院提交了以下证据: 1.《农村土地承包经营权证》，以证实原告依法取得土地承包经营权。 2.《关于注销廖松才户〈农村土地承包经营权证〉的通知》，以证实被告违法注销原告的农村土地承包经营权证。 3.《白砂镇人民政府关于廖秉移信访事项处理答复意见书》（砂政信复〔2020〕15号），以证实被告的行为给原告造成事实上的损失。 被告上杭县人民政府答辩称：一、被诉具体行政行为已被作出机构撤销，不具有可诉性。上杭县土地承包经营权确权办于2018年9月25日进行土地承包经营权登记，并于2018年11月5日制作闽（2018）上杭县农村土地承包经营权第188090号《农村土地承包经营权证》。上杭县白砂镇官洋村王坑廖屋组村民廖启萱于2020年1月13日和2020年1月17日分别向上杭县白砂镇人民政府、上杭县农业农村局提出《关于请求撤销官洋村王坑长福组廖松才户土地确权证书的报告》，该报告以耕地编号3508231052170700127（面积0.601亩）和3508231052170700115（面积1.107亩）权属为官洋村王坑廖屋组且由其家庭于2005年分田承包到户时承包经营至今为由，要求撤销廖松才的《农村土地承包经营权证》。2020年2月25日，上杭县白砂镇人民政府向上杭县土地承包经营权确权办报送《白砂镇人民政府关于请求撤销廖松才户农村土地承包经营权证书的函》及附件《关于廖启萱、廖松才两户土地确权争议纠纷调查核实情况的报告》。2020年3月13日，上杭县土地承包经营权确权办作出《关于注销廖松才户〈农村土地承包经营权证〉的通知》，2020年3月27日由廖秉移签收，工作人员听取了廖秉移等人意见。根据各方反映的意见，2020年3月24日，上杭县土地承包经营权确权办召开关于注销廖松才户农村土地承包经营权证的专题会议。根据会议决定，2020年4月22日，上杭县土地承包经营权确权办作出《关于注销廖松才户〈农村土地承包经营权证〉的通知》，2020年4月26日，送达廖秉移（其拒绝签收）。2020年8月12日，上杭县土地承包经营权确权办作出《关于撤销〈关于注销廖松才户《农村土地承包经营权证》的通知〉的通知》（杭农地办〔2020〕04号），并送达给廖松才。该通知撤销了该确权办于2020年3月13日和2020年4月22日作出的两份通知，被诉具体行政行为因撤销已不存在，自始无法律效力，不具有可诉性。二、《农村土地承包经营权证登记簿》的相关登记内容未因被诉具体行政行为变更，被诉具体行政行为未对原告造成实际影响和损失。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。农村土地承包经营权证登记簿、承包合同登记和其他登记材料，由县级以上地方农业行政主管部门管理。从2020年3月13日上杭县土地承包经营权确权办作出《关于注销廖松才户〈农村土地承包经营权证〉的通知》，到2020年8月12日该确权办作出撤销该通知的通知，所涉承包地的《农村土地承包经营权证登记簿》的登记内容并未因被诉具体行政行为变更，上杭县土地承包经营权确权办及白砂镇、村相关部门并未干扰原告的生产经营，未对原告造成实际影响和损失。2020年8月12日作出撤销通知后，上杭县土地承包经营权确权办及白砂镇、村干部多次到原告家中作解释说明，并动员原告撤回起诉，以免讼累。三、关于廖启萱户反映的土地承包经营纠纷问题，被告将引导当事人另行通过法定途径解决。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告上杭县人民政府向本院提交了以下证据： 1.《关于注销廖松才户〈农村土地承包经营权证〉的通知》两份，以证实上杭县土地承包经营权确权办作出的具体行政行为。 2.《关于撤销〈关于注销廖松才户《农村土地承包经营权证》的通知〉的通知》（杭农地办〔2020〕04号）、照片，以证实被告主动作出撤销决定并留置送达原告。 经庭前交换证据，原告对被告提供的证据的真实性无异议，对其合法性有异议。被告对原告提供的证据的真实性均无异议，对原告提供的证据3的关联性有异议，认为不能证明原告主张。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2和被告提供的证据，对方当事人对其真实性不持异议，且与本案具有关联性，本院对其真实性予以确认，并将综合全案情况审查认定相关证据的证明效力。原告提供的证据3与本案缺乏关联性，本院不予采信。 经审理查明，2018年11月5日，上杭县人民政府颁发闽（2018）上杭县农村土地承包经营权第188090号《农村土地承包经营权证》。该证载明发包方上杭县白砂镇官洋村王坑组，承包方代表廖松才，承包方式家庭承包，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日止，承包方家庭成员廖松才、邓赠连、廖秉移，承包地确权总面积9.286亩，承包地块总数22块等。2020年3月13日，上杭县土地承包经营权确权办作出《关于注销廖松才户〈农村土地承包经营权证〉的通知》，主要内容为：由于廖松才户的农村土地承包经营权证不符合农村土地承包经营权证书发放的程序和条件，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条规定，对廖松才户的农村土地承包经营权证书[闽（2018）上杭县农村土地承包经营权第188090号，证书编号：NO.D3508230004363]进行注销，同时作废农村土地(耕地)承包合同、农村土地承包经营权登记簿等相关的土地确权登记信息，并予以公告。该通知于2020年3月27日送达给廖秉移。2020年4月22日，上杭县土地承包经营权确权办再次作出《关于注销廖松才户〈农村土地承包经营权证〉的通知》。2020年8月12日，上杭县土地承包经营权确权办作出《关于撤销〈关于注销廖松才户《农村土地承包经营权证》的通知〉的通知》（杭农地办〔2020〕04号），并送达给廖松才。该通知主要内容为：上杭县土地承包经营权确权办是上杭县人民政府设立的办理农村土地承包经营权证的临时机构，无权独立作出行政处理决定，撤销2020年3月13日及2020年4月22日下发的《关于注销廖松才户〈农村土地承包经营权证〉的通知》。 另查明，上杭县土地承包经营权确权办是上杭县人民政府设立的承担农村土地承包经营权确权、颁证工作的内设机构。 本院认为，本案争议焦点为上杭县土地承包经营权确权办注销原告农村土地承包经营权证的行为是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证；第二十一条规定，符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。本案中，上杭县土地承包经营权确权办是上杭县人民政府设立的承担农村土地承包经营权确权、颁证工作的内设机构，无权以自己的名义作出注销农村土地承包经营权证的行为，因此，其作出本案被诉行政行为超越职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，上杭县土地承包经营权确权办认为廖松才户的农村土地承包经营权证不符合农村土地承包经营权证书发放的程序和条件，并根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条规定作出被诉行政行为，被告上杭县人民政府在行政诉讼中并未提供上杭县土地承包经营权确权办作出被诉行政行为的证据和依据，应视为被诉行政行为没有相应证据和依据，即主要证据不足，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、四项，被诉行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，且超越职权，属违法行政行为，可予撤销。因上杭县土地承包经营权确权办在本案审理中作出《关于撤销〈关于注销廖松才户《农村土地承包经营权证》的通知〉的通知》（杭农地办〔2020〕04号）并送达，本案被诉行政行为已改变，但原告仍然要求确认该行政行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，本案应当判决确认被诉行政行为违法。上杭县土地承包经营权确权办作出被诉行政行为，注销原告农村土地承包经营权证，同时作废原告的农村土地(耕地)承包合同、农村土地承包经营权登记簿等相关土地确权登记信息，对原告的权利义务造成实际影响，属行政诉讼的受案范围。被告上杭县人民政府主张被诉行政行为已被撤销故不具有可诉性及被诉行政行为未对原告造成实际影响均不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，判决如下： 确认上杭县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室于2020年3月13日作出的《关于注销廖松才户〈农村土地承包经营权证〉的通知》违法。 案件受理费50元，由被告上杭县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  李祖超 审 判 员  吴小琼 人民陪审员  林宝招 二〇二〇年十一月三日 书 记 员  林冬妮 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。