河北省安国市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0683行初36号 原告高阳县锦华街道北关社区居民委员会，住所地高阳县金鑫小区院内，统一社会信用代码：55130628MEA7358582。 法定代表人李占杰，该社区居民委员会主任。 委托代理人曹虎占，男。 委托代理人张文柱，河北佳逢律师事务所律师。 被告高阳县城市管理综合行政执法局，住所地高阳县建新大街**，统一社会信用代码：1113062835900601221。 法定代表人宋旭涛，该局局长。 委托代理人何登攀。 委托代理人于文忠，河北兴阳律师事务所律师。 被告高阳县人民政府，，住所地高阳县高阳镇正阳路**统一社会信用代码：11130628777529993Q。 法定代表人闫向阳，该县县长。 委托代理人郭敏。 —2— 委托代理人冯亚楼，河北兴阳律师事务所律师。 原告高阳县锦华街道北关社区居民委员会（以下简称高阳北关居委会）不服被告高阳县城市管理综合行政执法局（以下简称高阳行政执法局）做出的高城执罚决字[2020]第6-001号行政处罚决定书、高阳县人民政府（以下简称高阳县政府）做出的高政行复决字〔2020〕9号行政复议决定书，于2020年10月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月10日立案后，于2020年10月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭审理了本案。原告高阳北关居委会委托代理人曹虎占、张文柱，被告高阳行政执法局委托代理人何登攀、于文忠，被告高阳县政府委托诉讼代理人郭敏、冯亚楼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告高阳行政执法局于2020年5月20日做出高城执罚决字[2020]第6-001号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，做出如下行政处罚：按照工程应处罚面积总造价的5%，给予你（单位）伍拾叁万捌仟陆佰肆拾伍元整（538645元）罚款的行政处罚。原告高阳北关居委会不服，向高阳县政府申请行政复议，被告高阳县政府于2020年9月27日做出高政行复决字〔2020〕9号行政复议决定书， —3— 决定依法维持高城执罚决字[2020]第6-001号行政处罚决定书。 原告高阳北关居委会诉称：一、依法撤销被告高阳县城市管理综合行政执法局做出的高城执罚决字[2020]第6-001号行政处罚决定书；二、依法撤销被告高阳县人民政府做出的高政行复决字〔2020〕9号行政复议决定书；三、被告承担本案诉讼费。事实与理由：2020年5月20日被告高阳县行政执法局以高阳北关居委员会超规划施工为由做出高城执罚决字[2020]第6-001号行政处罚决定书，高阳县北关居委员会不服该处罚决定，向高阳县政府申请复议，高阳县政府做出高政行复决字〔2020〕9号行政复议决定书，维持了高阳县行政执法局的处罚决定。我们认为上述处罚决定书及复议决定书缺乏事实和法律依据。1、原告不存在未按建设工程规划许可证违规建设的行为。高阳县金城花园住宅小区系高阳县锦华街道北关社会居民委员会（原高阳县高阳镇北关村委会）与河北金汉阁房地产开发有限公司共同开发的工程项目。高阳县北关居委员会仅负责提供土地及协助办理相关手续，河北金汉阁房地产开发有限公司负责具体施工及项目资金。对于如何施工我们不懂，也没有参与，所以是否超出规划设计要求，不是我社区的行为。政府颁发的建筑工程施工许可证、商品房预售许可证都是针对的河 —4— 北金汉阁房地产开发有限公司。2、被告高阳行政执法局已超处罚时效，不应再对我社区进行处罚。根据《行政处罚法》第二十九条：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。高阳县金城花园住宅小区是在2009年开始施工，2011年交付使用。在2018年前，没有相关单位对超规划施工进行调查、处理。故时隔八年后再行处罚，不应得到支持。3、高阳县金城花园住宅小区原计划分两期开发，第一期主要负责安置高阳县政府“三年大变样”拆迁的十多户被拆迁户。根据高阳县政府的承诺，需向河北金汉阁房地产开发有限公司支付560多万元的安置费用，但高阳县政府却至今没有给付安置款项，造成河北金汉阁房地产开发有限公司无法继续开发。如果河北金汉阁房地产开发有限公司能够继续开发二期工程，超规划的问题也就不会存在，因此隔断历史遗留原因去进行处罚是不恰当的。综上，被告做出的行政处罚和复议决定没有事实和法律依据，请依法支持原告的诉讼请求。 被告高阳行政执法局辩称，一、被答辩人存在未按建设工程规划许可证违规建设的行为，这一点事实清楚，证据充分、适用法律正确。被答辩人称金城花园住宅小区是其与河北金汉阁房地产开发有限公司共同开发的项目，项目施工其没有参与，据此否认其存在未按建设工程规划许可证违规建设的行 —5— 为，根本站不住脚。根据中华人民共和国建字第130628（2010）00001号建设工程规划许可证，金城花园住宅小区的建设单位为高阳县北关村委会--即被答辩人的前身。按照该建设工程规划许可证，金城花园小区总建设面积应为31168平方米，根据保定市城乡规划设计研究院提供的竣工测量报告，该项目建设住宅楼两栋，总建筑面积43842.89平方米，实际建设面积超出规划12674平方米。作为建设工程规划许可证上面明确的建设单位，因金城花园住宅楼未按建设工程规划许可证明确的建设规模施工建设，被答辩人应对上述违法行为承担责任。被答辩人的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、四十三条的规定，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定对被答辩人做出行政处罚，处罚完全得当。二、答辩人对被答辩人的处罚未超过时效。根据《行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。被答辩人的上述违法一直处于继续状态，因此答辩人对其做出处罚没有超时效。三、被答辩人所称的历史遗留原因，与其违法行为没有关联性。无论该历史遗留问题是否存在，都不能作为被答辩人违法的理由。综 —6— 上，答辩人做出的案涉行政处罚决定书，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应依法维持，被答辩人的诉讼请求理据不足，应予以驳回。 被告高阳县人民政府辩称，一、答辩人做出的高政行复决字〔2020〕9号行政复议决定书程序合法。被答辩人因不服高阳行政执法局做出的高城执罚决字[2020]第6-001号行政处罚决定书，于2020年7月15日提出行政复议申请，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定依法予以受理。答辩人依法向高阳行政执法局送达申请书副本，答辩人经书面审查本案材料后依法做出案涉行政复议决定书，并送达各方当事人。答辩人做出案涉行政复议决定书程序合法。二、答辩人做出的高政行复决字〔2020〕9号行政复议决定书事实清楚、证据确实充分。在复议过程中，被答辩人向答辩人提交了行政复议申请书、法定代表人身份证明、法定代表人身份证（复印件）、高阳行政执法局行政处罚决定书（复印件）、授权委托书等证据材料。高阳行政执法局向答辩人提交了行政复议答复书、处罚卷宗（复印件）一份。高阳行政执法局认定被答辩人存在未按建设工程规划许可证违规建设的行为有中华人民共和国建字第130628（2010）00001号建设工程规划许可证、保定市城乡规划设计研究院提供的竣工测量报告等证据证实，高阳 —7— 行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定对被答辩人做出的案涉行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，答辩人做出案涉行政复议决定书依法维持高城执罚决字[2020]第6-001号行政处罚决定书。三、《行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。被答辩人的上述违法一直处于继续状态，因此高阳行政执法局对被答辩人做出处罚没有超时效。综上，答辩人做出的案涉行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当。本案被答辩人起诉主张没有任何事实和法律依据，请法院查明事实依法裁判。 原告北关居委会向本院提交了以下证据： 1、高城执罚决字[2020]第6-001号行政处罚决定书； 2、高政行复决字〔2020〕9号行政复议决定书； 3、建设工程施工许可证； 4、商品房预售许可证； 5、高阳县住房和城乡建设局出具的《告知书》。 以上证据拟证明原告高阳北关居委会不是违法超规划施工 —8— 者，被处罚主体不应是原告。 被告高阳县行政执法局向本院提交了以下证据、依据： 1、高阳县城乡规划管理局关于金城花园小区项目（房地产遗留问题）的告知函； 2、立案审批表； 3、高阳县北关村委会（申请人的前身）向规划局提交的办理规划许可证的各项材料； 4、中华人民共和国建字第130628（2010）00001号建设工程规划许可证； 5、保定市城乡规划设计研究院做出的高阳县金城花园小区竣工测量成果说明； 6、高阳县整治处理违法违规建设项目的意见的通知； 7、执法调查通知书； 8、执法证复印件； 9、检查（勘验）笔录； 10、李占杰的调查询问笔录； 11、高阳行政执法局调查终结报告； 12、责令（限期）改正通知书及送达回证； 13、重大行政执法决定法制审核意见表； 14、高阳行政执法局案件集体讨论笔录； —9— 15、行政处罚事先告知书及送达回证； 16、行政处罚听证告知书及送达回证； 17、案件处理内部审批表； 18、高城执罚决字[2020]第6-001号行政处罚决定书及送达回执； 19、高政行复决字〔2020〕9号行政复议决定书。 依据：1、河北省人民政府关于同意阜平十县（市）开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复； 2、《高阳县城市管理综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知； 3、《中华人民共和国城乡规划法》； 4、《中华人民共和国行政处罚法》。 以上证据、依据拟证明案涉行政处罚决定处罚主体正确，认定事实的证据确凿，程序合法。 被告高阳县政府向本院提交了以下证据： 1、行政复议申请书及提交的材料、证据； 2、申请人身份证明及委托书； 3、行政复议立案审批表； 4、行政复议答复通知书； 5、被申请人提交的答复书； —10— 6、被申请人提交的材料、证据等； 7、被申请人法定代表人身份证明及授权委托书； 8、延期审理通知书； 9、行政复议决定审批表； 10、行政复议决定书； 11、送达回证、邮寄收据。 依据：《中华人民共和国行政复议法》。 以上证据、依据拟证明其做出的行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，内容适当。 经庭审质证，原告北关居委会对被告高阳行政执行局提交证据的质证意见为：1、对证据的真实性均无异议，对调查的事实无意见，但北关居委会不是违反规划的实际施工人，不应是被处罚主体；2、案涉土地使用权登记的主体是河北金汉阁公司，建设工程施工许可证及商品房预售许可证也都是河北金汉阁公司，故本案争议的建设工程实际施工人应是河北金汉阁房地产开发有限公司；3、本案所涉及的规划许可证审核面积为31168平方米，但高阳县建设局所颁发的建筑工程施工许可证的建设规模是39000平方米，商品房预售许可证上预售总建设面积37168平方米，从数字上看，高阳县政府不同的行政机关对本案涉及的建筑面积审核是不一致的，高阳县行政执法局仅 —11— 依据规划许可证的许可面积做出处罚与其他单位所颁发的相关建筑面积不一致。 原告北关居委会对被告高阳县政府提交证据的真实性均无异议。 被告高阳行政执法局对原告高阳北关居委会提交证据的质证意见为：1、对原告提交的证据1、2的真实性无异议；2、证据3、4、5与本案无关联性，案涉行政处罚是因未按建设工程规划许可证施工建设，规划许可证上的建设单位是原告，处罚主体也应是原告。 被告高阳县政府对原告高阳北关居委会提交证据的质证意见：1、同意被告高阳行政执法局的质证意见；2、规划许可证是前置程序，办理了规划许可证，才可以办其他证件，具体办理的其他证是以谁的名义办的不清楚。 本院对上述证据认定如下：二被告提交的证据于行政程序中形成，可综合分析后作为认定案涉行政行为是否合法的证据，对原告提交的证据，本院对其真实性予以确认，但对证据3、4、5的关联性不予认可。 经审理查明，2009年12月30日制证机关为河北省发展和改革委员会做出《河北省固定资产投资项目核准证》，准予高阳县北关村委会（原告前身）建设名称为高阳县金城花园的建设 —12— 项目。2009年12月31日高阳县国土资源局做出《建设用地批准书（临时土地证）》，用地单位为北关村委会，建设项目名称为金城花园项目。2010年1月29日高阳县高阳北关村村民委员会向县城乡规划管理局提出申请，申请办理《建设工程规划许可证》，同日高阳县城乡规划管理局颁发建字第130628（2010）00001号建设工程规划许可证，建设单位为高阳县北关村委会，建设项目名称为金城花园住宅楼，建设规模31168平方米。2017年9月27日，受高阳县北关村委会委托，保定市城乡规划设计研究院对高阳县金城花园小区及其周边现状进行了实际测量，并做出《高阳县金城花园小区竣工测量成果说明》，2017年12月13日高阳县城乡规划管理局函告高阳行政执法局：“金城花园小区占地位于高阳县商贸大街以东、西庄村村南。该项目办理的建设工程规划许可证总建筑面积31168平方米。根据保定市城乡规划设计研究院提供的竣工测量报告，项目建设住宅楼2栋，共计2栋，住宅楼层数1＃、2＃地下1层、地、地上**建设面积43842.89平方米（地上（地上建设面积41523平方米，地下，地下建设面积2319平方米），实际建筑面积超12674平方米。”高阳行政执法局于2020年3月13日立案，经调查取证，查明高阳县北关居委会在正阳路××、××大街××、××村××花园小区项目工程， —13— 未按建设工程规划许可证施工建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条的规定，据此依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，拟做出按照工程造价5%罚款的行政处罚，罚款额伍拾叁万捌仟陆佰肆拾伍元整（538645元），并到城乡规划主管部门补办规划许可手续的行政处罚。同时告知了其陈述、申辩和听证权。经审批程序，被告高阳行政执法局于2020年5月20日做出案涉行政处罚决定书。原告高阳北关居委会不服，于2020年7月15日向高阳县政府提出复议申请，高阳县政府于2020年7月21日受理后，同月23日将行政复议申请书发送到高阳行政执法局，通知其10日内对该行政复议申请提交书面答复，并提交当初做出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。高阳行政执法局于2020年7月29日做出书面行政复议答复书。经审批程序，高阳县政府于2020年9月27日做出案涉行政复议决定书，认为高阳北关居委会在城市规划区范围内，未按建设工程规划许可证施工建设，属违法建设，且该建筑的违法情形一直存在。高阳行政执法局作为规划行政主管部门依法行使职权，依法履行了立案、调查、询问、告知等相关程序，做出案涉行政处罚决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议 —14— 法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持高城执罚决字[2020]第6-001号行政处罚决定书。高阳北关居委会于2020年9月27日收到案涉行政复议决定书，于2020年10月10日向本院提起诉讼，请求撤销案涉行政处罚决定书与案涉行政复议决定书。 另查明，高阳县北关村委会与高阳县锦华街道北关社区居民委员会是同一群众自治性组织。 本院认为，根据河北省人民政府冀政函〔2013〕34号《关于同意阜平等十县（市）开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第八条第（二）项，被告高阳行政执法局对案涉行政案件具有管理职权和管辖权。关于本案争议焦点，第一，对原告高阳北关居委会提出其不是建设施工单位，不应对其进行处罚的问题。高阳县城乡规划管理局依据原告的申请，于2010年1月29日给原告颁发《建设工程规划许可证》，被告高阳行政执法局按《建设工程规划许可证》上列明的建设单位（即高阳北关居委会）进行处罚符合法律规定。原告主张金城花园住宅小区是其和河北金汉阁房地产开发有限公司共同开发的工程项目，但其双方的合作关系另一法律关系，与本案争议无关联性，故原告认为建设主体已经发生变化，不应对原告进行处罚的理由不成立。第二，关于原告北关居委会提出已超处罚时效 —15— 的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告的违法行为一直处于继续状态，因此被告高阳行政执法局对其做出处罚没有超时效。 综上，高阳北关居委会在金城花园小区项目工程中未按建设工程规划许可证施工建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条的规定，上述违法事实有申请办理建设工程规划许可证的相关材料、检查（勘验）笔录、调查询问笔录、告知函及其他证据材料证实，被告高阳行政执法局据此依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，做出高城执罚决字[2020]第6-001号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。从在案证据看，被告依法履行了受案、询问、调查、审批、告知陈述申辩听证权及处罚事实、理由和依据等程序，执法程序并无不当。综上，被告高阳行政执法局做出高城执罚决字[2020]第6-001号行政处罚决定书，认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。被告高阳县政府做出的高政行复决字〔2020〕9号行政复议决定书，事实清楚，程序合法。故原告诉请没有依据，本院 —16— 不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百三十六条之规定，经合议庭合议，判决如下： 驳回原告高阳县锦华街道北关社区居民委员会的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告高阳县锦华街道北关社区居民委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。 审 判 长  王 梅 人民陪审员  赵红伟 人民陪审员  李会娟 二〇二〇年十一月三十日 书 记 员  薛思嘉