江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏08行初101号 原告何正能，男，汉族，1968年8月13日出生，教师，住淮安市淮安区。 委托代理人马玉珍，退休工人，住址同上，系何正能妻子。 被告淮安市淮安区人民政府，住所地淮安市淮安区淮城镇西长街**。 法定代表人颜复，该区区长。 行政机关负责人王成伟，该区副区长。 委托代理人刘长建，该区政府办党组成员。 委托代理人王世明，该区司法局工作人员。 被告淮安市人民政府，住，住所地翔宇南道**/div> 法定代表人陈之常，该市市长。 委托代理人纪乐雨，该市司法局工作人员。 委托代理人黄梅，江苏引航律师事务所律师。 原告何正能诉被告淮安市淮安区人民政府（以下简称区政府）、淮安市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开及行政复议一案，于2020年9月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭审理了本案。原告何正能及其委托代理人马玉珍，被告区政府行政机关负责人王成伟及其委托代理人刘长建、王世明，被告市政府委托代理人纪乐雨、黄梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年7月，原告向被告区政府提出信息重新答复（公开）申请，要求公开《清华苑北侧地块拆迁安置补偿细则（2014）》（以下简称《拆迁安置细则》），被告区政府作出淮信复[2020]第25号答复（以下简称《25号答复》），原告不服向被告市政府申请行政复议，市政府作出[2020]淮行复第43号复议决定（以下简称《43号复议决定》），维持被告区政府《25号答复》，原告不服《43号复议决定》，向本院提起行政诉讼。 原告何正能诉称：1、被告市政府认定涉案拆迁为集体土地房屋拆迁系事实错误，应为被告区政府实施的国有土地房屋拆迁，区政府发布拆迁通告，依据权力之所在即职责之所在，亦即义务之所在的原则，区政府系涉案信息公开的法定主体。2、被告市政府适用淮政发[2007]33号文件（以下简称《33号文件》）认定被告区政府不负有公开职责属于适用法律错误，应当适用《城市房屋拆迁管理条例》，区政府发布《房屋拆迁通告》明确具体工作由淮安市淮安区城市资产投资发展中心（以下简称城投中心）、城东乡人民政府负责，区政府是事实征收主体。3、被告区政府《房屋拆迁通告》的合法性值得商榷。4、被告区政府提供拆迁参考政策是故意混淆概念，原告申请的是《拆迁安置细则》文件。综上，请求依法撤销被告市政府《43号复议决定》和被告区政府《25号答复》，审查市政府复议决定涉及的33号文件合法性，责令被告公开《拆迁安置细则》，两被告承担本次诉讼费用。 原告在庭审终结前向本院提供以下证据： 1、原告身份证、《信息重新答复（公开）申请书》； 2、区政府《25号答复》； 3、原告《行政复议申请书》； 4、市政府《43号复议决定》； 5、区政府《房屋拆迁通告》； 6、（2017）最高法行他206号《土地的执行问题请示案的答复》； 7、房地产评估报告； 8、淮安区征收办公室向市政府答辩的答辩状； 9、楚建（2005）77号文件； 10、市住建局城乡建设交办单、拆迁协议； 11、区政府（2020）3号信息公开答复书； 12、区政府（2020）5号信息公开答复书； 13、原告2007年7月7日给城投中心的邮寄单； 14、区政府（2020）4号信息公开答复书； 15、对方在拆迁调查表答辩状向原告提供的发改委文件和征地批文。 原告所举上述证据旨在证明：涉案土地是国有土地，故这次土地拆迁是国有土地上房屋拆迁。评估报告标明日期是2014年3月，复印时间是2011年，背面书写时间是2017年11月21日，表明拆迁办在拆迁前并没有给评估报告，报告适用的文件是楚建（2005）77号文件，是按照国有土地进行评估。城乡建设交办单上载明是对城市房屋拆迁评估。两份信息公开答复书说明其没有拆迁许可证、没有拆迁规划、拆迁方案。城投中心称没有参与拆迁，原告家的拆迁是城东乡和拆迁办组织实施的，尽管区政府在拆迁通告上称委托城投中心和城东乡政府负责拆迁事宜，但是原告从未见到过城投中心的工作人员。 被告区政府、市政府对原告所举证据经庭审质证均认为，证据1-3、5真实性无异议，但不能证明原告证明目的，证据4不能作为证据，证据6-15与本案无关联性。 被告区政府答辩称，经区政府了解及核实，结合市政府[2020]淮行复第16号复议决定（以下简称《16号复议决定》），原告所述地块系集体土地房屋拆迁，根据《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》第六条规定，争议地块拆迁补偿安置细则制作单位应为城投中心，区政府既未制作亦未保存过该信息，不负有公开的法定职责。另查明，原告所申请的《拆迁安置细则》不存在，只有《书香门第（清华苑）北侧地块土地征地、房屋拆迁补偿安置参照政策》，且原告在历次行政诉讼及行政复议过程中已经获取，其知情权已经得到充分保障。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告区政府向本院提供以下证据：1、原告《信息重新答复（公开）申请书》及邮寄证明；2、区政府《25号答复》及送达回证。证据1-2证明区政府信息公开答复程序合法。3、市政府《16号复议决定》。证明被告区政府信息公开答复内容合理。法律依据为《中华人民共和国政府信息公开条例》。 原告对被告区政府所举证据经庭审质证认为，证据2不合法，其他证据均予以认可。被告市政府对区政府所举证据均予以认可。 被告市政府答辩称，市政府所作出的维持决定程序正当，符合法律规定，事实认定清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回原告诉讼请求。 被告市政府向本院提供以下证据： 1、2020年8月14日，原告提交的行政复议申请材料，证明原告申请行政复议事实； 2、2020年8月18日，市政府向区政府送达的提出答复通知书及送达回证，证明市政府在法定期限内要求被申请人区政府提交作出具体行政行为的证据依据； 3、2020年8月25日，区政府提交的行政复议答复材料，证明区政府在法定期限内向市政府提交了作出具体行政行为的证据依据； 4、2020年9月11日《43号复议决定》及送达材料，证明市政府在法定期限内作出了行政复议决定并送达给各方当事人。 证据2-4进一步证明市政府作出涉案复议决定程序合法。 5、淮安市中级人民法院（2018）苏08行初62号行政判决书、江苏省高级人民法院（2018）苏行终1284号行政判决书，证明上述两份生效判决在已查明事实部分均已认定涉案地块的土地性质为集体土地，进一步证明市政府作出的涉案行政复议决定事实认定正确。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条；《政府信息公开条例》第二条、第十条、第三十六条；《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》第六条。 原告对被告市政府所举证据经庭审质证认为，证据4、5不合法，其他证据均予以认可。被告区政府对市政府所举证据三性均予以认可。 经审查，本院对双方证据认证如下：原告所举证据1-3、5真实性、合法性、关联性予以确认；证据4为本案被诉行为，不作证据认定，原告所举其他证据与本案没有关联性，不予认可。除《43号复议决定》因是本案被诉行政行为不作证据认定外，对于被告区政府和市政府所举其他证据的真实性、合法性、关联性予以认可。 经审理查明： 2020年1月2日，何正能向区政府提交《信息公开申请书》一份，要求区政府公开《拆迁安置细则》。区政府于2020年1月22日作出淮信复[2020]第7号《政府信息公开申请答复告知书》告知申请人：“经审查，您提交的清华苑北侧地块拆迁补偿细则文件的政府信息公开申请，经检索，你申请的‘清华苑北侧地块拆迁补偿细则文件’文件不存在。”原告对该答复不服向市政府申请行政复议，后市政府作出《16号复议决定》，决定撤销区政府淮信复[2020]7号《政府信息公开申请答复告知书》。 2020年7月6日，原告以邮寄方式再次向区政府提交《信息重新答复（公开）申请书》一份，要求区政府公开《拆迁安置细则》。2020年7月28日，区政府作出《25号答复》，告知原告：“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（五）项规定以及淮安市人民政府《淮安市人民政府行政复议决定书》（[2020]淮行复第16号）精神，您申请公开的信息非机关答复范围。建议您向拆迁人淮安市淮安区城市资产投资发展中心申请查询，联系方式：0517-8703****，联系地址：翔宇大道1007号”。并于2020年7月30日，向申请人进行了邮寄送达。申请人对该答复不服，于2020年8月14日向市政府提出行政复议申请，市政府受理后于同月18日向区政府送达提出答复通知书，区政府于同月25日提交行政复议答复材料。9月11日市政府作出《43号复议决定》，维持区政府《25号答复》，并将该《43号复议决定》向何正能和区政府进行了送达。 又查明：2014年3月15日，区政府发布《房屋拆迁通告》，对清华苑北侧地块实施房屋拆迁。该项目名称为清华苑北侧地块建设工程，拆迁人为城投中心，该项目的组织领导工作由淮安市淮安区原城东乡政府负责，具体实施工作由淮安市淮安区泽淮房屋拆迁有限公司负责。2014年6月4日，原告与项目拆迁人城投中心、拆迁实施单位淮安市淮安区泽淮房屋拆迁有限公司达成补偿安置协议。该地块为集体土地性质。 再查明：2017年10月30日，何正能向区政府提出信息公开申请，请求公开清华苑北侧拆迁资金使用情况信息。区政府收到信息公开申请后作出淮信复[2017]13号《政府信息公开申请答复书》，认为其未制作、保存关于清华苑北侧拆迁资金使用情况的政府信息，何正能申请公开的政府信息不属于区政府公开范围。何正能不服，向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月25日作出（2018）苏08行初62号行政判决，该份判决书载明：。清华苑北侧地块建设工程虽系被告发布《房屋拆迁通告》，但淮安区政府并不具体负责项目拆迁实施工作，而拆迁资金使用情况属于项目拆迁实施过程中可能产生的信息，淮安区政府以其并不制作或保存该信息向原告告知，并无不当。同时认为，被告作为《房屋拆迁通告》的发布者，对集体土地拆迁补偿负总责，应当知道谁在管理使用拆迁资金，其未能尽到充分告知义务，原则上应予撤销并责令其重新作出答复，但本案审理中被告已经将该信息的公开机关予以明确，现城投中心也出具《情况说明》认可该项目地块拆迁资金是由该单位在管理使用，原告在庭审中也已知晓，再撤销被告所作答复并责令其重新告知已无必要，故仅对其未充分告知确认其违法性。遂判决：一、确认被告淮安市淮安区人民政府淮信复[2017]13号政府信息公开申请答复违法；二、驳回原告何正能的其他诉讼请求。 何正能不服，向省高院提起上诉，省高院于2019年4月29日作出（2018）苏行终1284号行政判决，维持本院（2018）苏08行初62号行政判决。该判决认为：“清华苑北侧地块拆迁属于集体土地房屋拆迁，产生的‘拆迁资金使用情况’等信息不属于政府信息公开条例规定的应当主动公开的政府信息”；“清华苑北侧地块的拆迁由城投中心具体负责，淮安区政府虽未制作或者保存案涉信息，但应当能够确定城投中心为公开义务主体”；“如何正能还需要申请公开其他拆迁有关的信息，可以向城投中心申请查阅”。 本案争议焦点为：1、被告区政府所作信息公开答复是否合法；2、被告市政府复议决定是否合法；3、淮政发[2007]33号文件是否属于行政诉讼附带审查的范围，如果属于，则该文件是否合法。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。……”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条规定：“公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：……（五）认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。……”本案中，原告何正能对被告作出的信息公开答复不服，认为被告未向其公开申请的信息，有权提起行政诉讼。 关于争议焦点1，修改前的《政府信息公开条例》第十一条规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；”第十二条规定“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；”修改后的《政府信息公开条例》第二十一条亦规定：“除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。”因此，有关房屋拆迁安置补偿细则（或方案、政策等）信息的公开义务主体既有设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门，也有乡（镇）人民政府，具体由哪个行政机关公开，应当根据各自的职责范围、不同时期、不同行政行为的实际情况来确定。具体到本案中，涉案拆迁系集体土地上房屋拆迁，市政府33号文件第六条规定“拆迁人申请实施房屋拆迁的，应向市拆管机构提交下列资料：（一）建设用地规划许可证（附红线图）；（二）征地批准文件及征地方案通告；（三）补偿安置资金证明；（四）补偿安置实施方案。”据此可以认定涉案信息应由拆迁人制作；根据区政府《房屋拆迁通告》，可知清华苑北侧地块拆迁项目的拆迁人为城投中心，组织领导工作由原城东乡政府负责，具体实施工作由淮安市淮安区泽淮房屋拆迁有限公司负责，涉案诉请公开的信息属于项目拆迁实施过程中可能产生的信息。而区政府并不是拆迁项目实施主体。《政府信息公开条例》第三十六条规定“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；”因何正能不认同《书香门第（清华苑）北侧地块土地征地、房屋拆迁补偿安置参照政策》即为其诉请的信息，区政府以其并不制作或保存该信息向原告告知，并同时告知其向原城投中心申请查阅并无不当。 原告何正能认为，涉案房屋拆迁为国有土地上房屋拆迁，拆迁通告为区政府通告，区政府是事实征收主体，负有公开涉案信息主体职责，故而诉请人民法院判令区政府公开诉请信息，这是其对政府信息公开法律制度的误解。政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开案件解决的是被申请行政机关“有没有政府信息、是不是政府信息、该不该公开、公开途径方式对不对”等问题，不判断信息本身合不合法问题，亦不判断没有制作该信息（文件）即实施行政行为是否违法问题。被诉行政机关是否制作或获取了涉案信息是一种“客观存在”，而不能是“推定存在”，且省高院（2018）苏行终1284号生效判决已经明确告知“如何正能还需要申请公开其他拆迁有关的信息，可以向城投中心申请查阅”，其仍然向区政府申请公开涉案地块拆迁信息，并申请行政复议，无疑是对行政资源的浪费，故何正能根据拆迁通告等证据认为区政府存在其申请公开所需信息的主张，不予支持。 关于争议焦点2，原告不服区政府信息公开答复向市政府申请行政复议，市政府及时受理并向区政府送达了答复通知书及申请书副本，依法进行了审查，并在法定期限内作出了复议决定，送达行政复议各方当事人，程序合法，应予维持。 关于争议焦点3，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本院认为，此规范性文件是指作出被诉行政行为的直接依据。原告何正能提请审查的市政府33号文件是淮安市、县政府及相关行政机关实施拆迁行为的依据，并非作出政府信息公开答复的依据，本案系政府信息公开案件，故不属于本案一并审查的规范性文件的范围，本院不予理涉。 综上，经全面审查，被告区政府作出淮信复[2020]第25号答复符合法律规定，被告市政府作出[2020]淮行复第43号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。原告何正能诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告何正能的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告何正能负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：62×××67） 审判长  何正洪 审判员  王伏刚 审判员  徐晓丽 二〇二〇年十一月二十日 书记员  金 琦 附：相关法律条文及司法解释 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：…… （三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式； 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：…… （五）认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。