西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1262号 上诉人（原审被告）西安市鄠邑区应急管理局，住所地陕西省西安市鄠邑区。 法定代表人刘文平，局长。 委托代理人杨小涛，该单位工作人员。 委托代理人刘柯夫，北京德和衡（西安）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）宝鸡华誉物流股份有限公司，住所地陕西省宝鸡市。 法定代表人孙继民，董事长。 委托代理人郑曦耀，陕西秦川律师事务所律师。 委托代理人梁楠，陕西秦川律师事务所实习律师。 上诉人西安市鄠邑区应急管理局（以下简称鄠邑区应急管理局）与被上诉人宝鸡华誉物流股份有限公司（以下简称华誉公司）其他行政管理行政处罚一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1569号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告华誉公司为物流中介服务企业，马某某为陕CXXX**号车驾驶员（该车行驶证车主：高勤），2019年11月13日，原告与马某某签订《货物运输合同》，约定由陕CXXX**号车将“宝鸡杭叉”的货物经杨凌至鄠邑区西安瑞德宝尔建材有限公司（以下简称瑞德宝尔公司）来回运输，由原告向马某某支付运费3500元，并约定“承运方在运输过程中必须遵守交通规则，否则发生的一切不安全事故与托运方无关，造成的货物损失由承运方赔偿”。2019年11月15日，被告向鄠邑区人民政府作出《关于成立瑞德宝尔XX组的请示》，内容为“2019年11月14日晚20时30分左右，宝鸡杭叉工程机械有限公司在瑞德宝尔库房叉车装辊筒时，辊筒将货车司机压伤，造成一人死亡。经我局核查，初步认定为生产安全事故。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第十九条、第二十二条规定和《陕西省人民政府办公厅关于生产安全事故调查处理有关问题的通知》（陕政办发【2017】119号）规定，提请区政府成立由区应急管理局牵头、区XX委、市公安局鄠邑分局、区总工会、区人社局等组成的事故联合调查组对此起事故进行调查处理。……主要职责：查明事故发生经过、原因、人员伤亡情况和直接经济损失；认定事故的性质和事故责任，提出对事故责任者的处理建议；总结事故教训，提出防范和整改措施；提交事故调查报告。妥否，请批示！”2019年11月16日，被告对“西安瑞德宝尔建材有限公司“11.14生产安全事故案”进行立案调查，并于2019年11月18日形成《西安市鄠邑区XX组会议纪要》，决定：“11.14”事故调查处理工作分三个工作组：XX组。由区应急管理局牵头，区总工会、公安鄠邑分局、区秦岭保护局配合；……”2019年11月15日至17日，被告鄠邑区应急管理局分别向瑞德宝尔公司、宝鸡杭叉机械工程有限公司、原告华誉公司作出调查询问，原告公司员工述称原告无权对司机进行培训，并口头告知司机在运输过程中注意安全。2019年11月29日，工作单位为“西安安信实业有限公司”高工王武林与“西安特种设备检验检测院”教授高工杜平虎出具《“11.14”死亡事故现场勘查及技术分析报告》，认定事故概况为“2019年11月14日晚20时30分许，位于西安市鄠邑区瑞德宝尔建材有限公司仓库门前场外道路下行右侧，在利用叉车给大货车装运传送机滚筒过程中，1名装车工人（货车司机）死亡”。后被告向本院提交的专家资质证书上载王武林工作单位为“西安高新区建设工程质量安全监督站”。2020年1月22日，被告向鄠邑区人民政府提交《关于西安市鄠邑区“11.14”事故调查处理意见的报告》，称被告会同区XX委、区总工会、公安分局、区人社局、区XX组XX组，对事故进行了全面调查分析，形成该报告，认定“货车司机马某某安全意识淡薄、在装车过程中头部与车帮或辊筒发生触碰身亡，对此次事故负直接责任”；“华誉物流公司管理不到位，对派遣车辆驾驶人员安全教育培训不到位，是造成此次事故的次要原因”；整改措施为“……华誉物流公司应强化安全生产主体责任意识，加强对车辆的安全管理及对驾驶员的安全教育培训工作，与公司所属车辆车主逐一签订安全责任书，把安全生产责任制真正落实到实处”。2020年2月13日，被告向原告作出（鄠）安监罚告【2020】5号《行政处罚告知书》，查明“你单位存在下列行为：2019年11月14日晚8时30分许，西安市鄠邑区西安瑞德宝尔建材有限公司内发生一起致一人死亡的生产安全责任事故。经西安市鄠邑区XX组调查，你单位对派遣车辆驾驶人员安全教育培训不到位，对此次事故负次要责任。”“以上事实主要证据如下：西安市鄠邑区‘11.14’事故调查报告”，并告知原告享有陈述申辩的权利。原告于2020年4月1日向被告提交《申辩意见》，述称，马某某与原告为货运合同关系，原告公司对其无管理权及培训义务，原告公司不应当承担事故次要责任。2020年4月15日，被告向原告作出涉案处罚决定，以其认定的上述事实认为原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第二款的规定，依据该法第九十四条第三项的规定，决定对原告作出罚款45000元的行政处罚决定。原告不服，于2020年5月27日向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定。被上诉人华誉公司的一审诉讼请求为：1.撤销被告鄠邑区应急管理局作出的（鄠）安监罚[2020]08号行政处罚决定；2.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，本案的争议焦点为被告鄠邑区应急管理局作出的（鄠）安监罚[2020]08号行政处罚决定是否合法，是否应当被撤销。职权依据方面，根据鄠办字【2019】54号《中共西安市鄠邑区委办公室西安市鄠邑区人民政府办公室关于印发〈西安市鄠邑区应急管理局职能配置内设机构和人员编制规定〉的通知》第三条“区应急管理局贯彻落实党中央、省委、市委、区委关于应急管理工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对应急管理工作的集中集中统一领导，主要职责是：……（十五）依法组织指导生产安全事故调查，监督事故查处，责任追究和整改措施落实情况，组织开展自然灾害类突发事件的调查评估工作。”的规定，本案中，被告鄠邑区应急管理站具有对其辖区内生产安全事故的调查及处理职权，对此一审法院依法予以确认。事实依据方面，根据本案查明的事实，原告华誉公司与马某某为平等民事主体之间的货物承运合同关系，被告作出处罚依据的事实为马某某为原告公司从业人员，亦在其《关于西安市鄠邑区“11.14”事故调查处理意见的报告》中认定对其派遣车辆驾驶人员安全教育培训不到位，应对其公司所属车辆逐一签订安全责任书，因被告在对原告公司工作人员作出调查询问及原告在其申辩意见及证据材料中均辩称原告公司与马某某的法律关系问题，被告对此事实未进行充分调查核实及回应，而最终认定原告违反《安全生产法》第二十五条“生产经营单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训。”属于认定事实不清，证据不足。另据本案查明，被告未向一审法院提交其据以作出涉案现场勘查及技术分析报告的专家资质证书、且该专家工作单位材料相互矛盾，故一审法院对该现场勘查及分析报告的合法性不予采信。另据国务院令(第493号)《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十一条“特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。”之规定，涉案事故发生地为西安市鄠邑区，与原告公司所在地宝鸡市并非同一县级以上行政区域，故涉案事故调查程序未依照上述规定依法进行，构成违法，因其程序缺失对事故事实的认定情况具有一定影响，故一审法院对被告仅以涉案事故报告作为认定原告存在违法行为的事实依据，一审法院对其合法性依法不予认可，对原告认为涉案处罚决定应当予以撤销的主张予以支持。综上，被告鄠邑区应急管理局因处罚事实不清、证据不足且程序违法，涉案处罚决定依法不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：撤销被告西安市鄠邑区应急管理局于2020年4月15日向原告宝鸡华誉物流股份有限公司做出的（鄠）安监罚[2020]08号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告西安市鄠邑区应急管理局负担。 上诉人鄠邑区应急管理局上诉称：一审法院认为鄠邑应急管理局做出处罚决定所依据的事实不清为错误认定。1.一审法院认为“华誉公司与马某某为平等民事主体之间的货物承运合同关系,”是对双方法律关系的错误认定。按照华誉公司与宝鸡杭叉机械设备有限公司(以下简称杭叉公司)签订合同及华誉公司与马某某签订合同来看,马某某并不是为华誉公司运送货物,而是华誉公司指派马某某去完成其按照合同接受的杭叉公司货物运送工作,从合同关系上看符合劳务派遣的构成特征。同时马某某与华誉公司之间的关系,按照劳动法及相关法规,应认定为存在事实上的劳动关系。故鄠邑区应急管理局依据安全生产法第九十四条第(三)项对华誉公司作出处罚所依据的事实清晰正确。2.一审法院认定“原告在其申辩意见及证据材料中均辩称原告公司与马某某的法律关系问题,而被告对此事实未进行充分调查核实及回应…”是缺乏根据的错误解读。上诉人作出处罚决定前已仔细查看该事故证据资料及被上诉人提交的申辩意见及其他材料。对该案的事实证据以及被上诉人认为自己为马某某与杭叉公司之间中介方的申辩已经知悉并进行了充分的调查核实。但按照行政处罚法,该过程并不会在相应的法定文书中得以体现,且行政处罚法无要求对陈述申辩专门做出书面回应的规定。一审法院要求上诉人自证对被上诉人提出的意见及证据进行了充分调查核实及回应,超越了行政处罚的法定办案要求。二、一审法院认定鄠邑区应急管理局作出行政处罚证据不足存在程序违法为对客观事实的认定错误。1.一审法院认为“被告未向本院提交其据以作出涉案现场勘查及技术分析报告的专家资质证书,且该专家工作单位材料相互矛盾,”与事实不符。上诉人在一审证据中已经提交了两名专家的高级工程师证、正高级工程师证复印件,其中王武林高级工程师因为不同时期工作变动出现了职称证明与报告中体现出的从业单位不一致的情况,时间上看并无矛盾。并且王武林高级工程师目前仍为西安市应急局安全专家库中公示专家,故该现场勘查及分析报告具备合法性。2.一审法院认为“事故调查程序未按照上述规定(《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十一条)依法进行,构成违法,因其程序缺失对事故事实的认定情况具有一定影响,……,本院对其合法性依法不予认可”,为一审法院对事实的错误判断。被上诉人因履行合同发生事故的实际履约地为西安市鄠邑区瑞德宝尔厂区内,鄠邑区人民政府依法组织调查。鄠邑区人民政府的调查行为不应因宝鸡市人民政府未履行参与事故调查的职责而违法,而应认定该起事故调查存在瑕疵,且瑕疵不应作为事故调查报告合法性不被认可的理由。3.一审法院认为“对被告仅以涉案事故报告作为认定原告存在违法行为的事实依据,”是对客观事实的错误认定。上诉人认定被上诉人存在违法行为的事实依据除事故报告外,还包括被上诉人提交的申辩意见等其他材料,以上证据已在一审证据中提交。故一审法院根据以上观点最终“认定行政处罚决定依法不能成立”为对事实的错误认定及法律法规的错误适用。三、鄠邑区应急管理局做出的行政处罚决定程序合法。2019年11月14日晚,西安市鄠邑区西安瑞德宝尔建材有限公司内发生一起致一人死亡的生产安全责任事故。鄠邑区人民政府依法成立西安市鄠邑区XX组,委托鄠邑区应急管理局在内的七个部门共同参与了事故调查,期间西安市鄠邑区XX组邀请了两名专家参与,并形成《“11.14”事故调查报告》,该报告经鄠邑区人民政府批复后生效。随后上诉人鄠邑区应急管理局按照鄠邑区政府做出的批复要求,先是对被上诉人进行了充分地告知,并在收到被上诉人提交的申辩意见及其他证据后,结合以上全部材料最终做出行政处罚决定,并有效送达。该处罚决定的做出完全符合一般处罚的法定程序,不存在违反相关法律法规的情形。综上所述,请求：1.判决撤销西安铁路运输法院行政判决书(2020)陕7102行初1569号判决；2.本案一、二审诉讼费费用全部由被上诉人承担。 被上诉人华誉公司二审答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 二审中各方当事人均未提交新的证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。 本院认为，上诉人鄠邑区应急管理局作出（鄠）安监罚【2020】08号《行政处罚决定书（单位）》，系基于其认为被上诉人违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第二款的规定，并依据该法第九十四条第三项的规定，决定对被上诉人作出罚款45000元的行政处罚决定。其中《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第二款规定，“生产经营单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。劳务派遣单位应当对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训”。因此，被上诉人华誉公司与马某某之间是否构成劳务派遣关系，应当作为审查该案涉行政处罚书事实依据重点。劳务派遣是指由劳务派遣机构与派遣劳工订立劳动合同，把劳动者派向其他用工单位，再由其用工单位向派遣单位支付服务费用的一种用工形式。劳务派遣关系其中一个显著的特征为：派遣单位与被派遣劳动者之间需订立劳动合同，派遣单位与用工单位之间应订立劳务派遣协议，并由派遣单位向劳动者支付相应报酬。本案中，被上诉人华誉公司与陕CXXX**号车驾驶员马某某（该车行驶证车主：高勤）实际签订了《货物运输合同》，在该《货物运输合同》中约定了运输货物种类、运输费用及违约责任等内容。虽上诉人主张，按照华誉公司与杭叉公司所签订的合同，以及华誉公司与马某某签订合同来看,马某某并不是为华誉公司运送货物,而是华誉公司指派马某某去完成其按照合同接受的杭叉公司货物运送工作,从合同关系上看符合劳务派遣的构成特征。但通过与劳务派遣的概念与特征进行比对，该主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。鉴于被上诉人华誉公司与马某某之间并不存在劳务派遣关系，但上诉人鄠邑区应急管理局却认为被上诉人华誉公司违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第二款的规定，并对其予以处罚。该案涉《行政处罚决定书》缺乏必要的事实依据，应当依法予以撤销。但针对一审法院认为，因被上诉人华誉公司系事故发生单位，据国务院令(第493号)《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十一条规定，涉案事故调查程序未依照上述规定依法进行，构成违法的意见。本院需要指出，事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。从本案现有证据而言，不宜认定被上诉人华誉公司系事故发生单位，故鄠邑区XX组进行事故调查，符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人西安市鄠邑区应急管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曹 伟 审 判 员  张 博 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理  段茗琪 书 记 员  赵成园 1