河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2746号上诉人（一审原告）河南新黄河蓄电池有限公司。住所地：博爱县产业集聚区（中山路北侧）。法定代表人王振方，总经理。委托代理人王书文，河南新黄河蓄电池有限公司职工。委托代理人刘小艳,河南华凌律师事务所律师。被上诉人（一审被告）博爱县人民政府。住所地：河南省博爱县中山路**。法定代表人张红卫，县长。委托代理人杨大周，博爱县自然资源局工作人员。委托代理人王振中,河南金谷律师事务所律师。河南新黄河蓄电池有限公司因诉博爱县人民政府要求确认行政行为违法一案，不服焦作市中级人民法院（2020）豫08行初129号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明，2011年6月21日，博爱县发展和改革委员会向河南新黄河蓄电池有限公司出具豫焦博爱工［2011］00076《河南省企业投资项目备案确认书》，对其申请备案的年产100万只（高新）车用密封免维护铅蓄电池系列产品项目准予备案。项目建设地点为博爱县产业集聚区；主要建设内容为年产100万只（高新）车用密封免维护铅蓄电池系列产品，占地50亩……。2011年9月23日，博爱县人民政府召开第103次常务会议，研究了包括新黄河公司年产100万只（高新）车用密封免维护蓄电池系列产品在内的项目等工作，会议提出了要求新黄河公司年产100万只（高新）车用密封免维护蓄电池系列产品项目加工工艺要采用先进工艺，切实做好环保工作。2011年10月12日，博爱县国土资源局作出博国土资执罚决字（2011）258号行政处罚决定书，以河南新黄河蓄电池有限公司未经县级以上人民政府批准，擅自占用柏山镇贵屯村耕地33019.8平方米（折合49.53亩）建蓄电池厂，属违法占地为由，责令退还非法占用的土地33019.8平方米（折合49.53亩）；没收在非法占用的33019.8平方米土地上建筑物及其他设施；对占用的33019.8平方米处以每平方米二十元罚款，罚款金额为陆拾陆万零叁佰玖拾陆元整。2012年3月29日，博爱县工业集聚区管委会出具证明，河南新黄河蓄电池有限公司年产1000万千伏安时蓄电池项目符合园区规划要求，同意该项目由焦作市区搬迁至博爱县产业集聚区。2012年4月1日，博爱县发展和改革委员会又向河南新黄河蓄电池有限公司出具豫焦博爱工［2012］00017《河南省企业投资项目备案确认书》，对其申请备案的年产1000万KVAh新型大容量密封免维护铅蓄电池项目准予备案，原备案（备案号：豫焦博爱工［2011］00076）作废，该确认书要求该项目经环保、土地等相关部门审批办理相关手续后方可开工建设；项目建设地点为博爱县产业集聚区；主要建设内容为年设计生产能力1000万KVAh，项目用地100亩……。2012年5月30日，河南新黄河蓄电池有限公司向博爱县财政局提出申请要求财政扶持资金660,396元，博爱县财政局予以审批同意拨付陆拾陆万零叁佰玖拾陆元整。2013年12月30日，河南省人民政府作出《关于博爱县2013年度第二批城市建设用地的批复》，同意博爱县转用并征收柏山镇贵屯村集体耕地3.1364公顷、林地0.1656公顷，征收柏山镇贵屯村集体建设用地0.9249公顷，共计4.2269公顷（其中耕地3.1364公顷），作为该县2013年度第二批城市建设用地。2014年8月26日，博爱县城乡规划管理局对《博爱县国土资源局关于确定BAGT2014-19地块土地规划条件的函》复函称，挂牌出让地块位于博爱县丰收路北侧，东邻贵屯村地，西邻强力公司，南邻丰收路，北邻贵屯村地，总占地面积33019.80平方米，合49.53亩，根据博爱县产业集聚区发展规划属于工业用地……。经挂牌出让，河南新黄河蓄电池有限公司竞得上述宗地，2014年12月4日，博爱县国土资源局与河南新黄河蓄电池有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，2015年1月19日，博爱县国土资源局为河南新黄河蓄电池有限公司办理了国有建设用地使用权登记。河南新黄河蓄电池有限公司不服该登记行为，认为涉案项目完整应为100亩用地，仅给其办理了其中49.53亩的用地手续，土地价格又从原来政府规定并约定的每亩6.4万元，上涨为每亩近10万元。而且分割后下欠的50多亩土地手续，至今还是不给其办理，致使其无法正常用地。遂诉至法院，一审请求：依法确认博爱县人民政府将不符合土地利用总体规划的土地出让给河南新黄河蓄电池有限公司的行政行为违法。一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。因此，行政行为存在是人民法院受理行政案件的前提和条件。本案中，河南新黄河蓄电池有限公司的诉讼请求是“依法确认博爱县人民政府将不符合土地利用总体规划的土地出让给河南新黄河蓄电池有限公司的行政行为违法”。经一审法院询问，河南新黄河蓄电池有限公司认为博爱县人民政府实际交付其100亩土地，但只办理了49.53亩土地的土地使用权证，其余50.47亩博爱县人民政府以不符合土地利用总体规划为由不予办证。但根据双方当事人提交的证据以及河南新黄河蓄电池有限公司陈述，该50.47亩土地并未经过征收以及招拍挂等程序出让给河南新黄河蓄电池有限公司，河南新黄河蓄电池有限公司所诉的土地出让行为并不存在，其提起本案诉讼没有事实根据，不符合行政诉讼的起诉条件，依法不应受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回河南新黄河蓄电池有限公司的起诉。河南新黄河蓄电池有限公司不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、一审将上诉人的诉讼请求偷换概念，认定事实错误。上诉人是请求确认被上诉人将不符合土地利用总体规划的土地出让给上诉人的行政行为违法，但是一审却认定案涉“50.47亩土地并未经过征收以及招拍挂等程序进行出让给上诉人，上诉人所诉的土地出让行为并不存在。”，二者明显不是一个概念。二、上诉人已经足额缴纳了土地出让金，被上诉人也已经将出让的土地交付给上诉人并为上诉人设定了界桩让上述人使用，双方之间的土地交易行为即已经发生并成立。上诉人系被上诉人招商引资企业，上诉人的项目依法依规经第三方编制了可行性研究报告，并经发展和改革委审查核准备案，项目总投资6亿元，用地100亩,年产值30亿元，年利润4亿元。在被上诉人的支持和安排下，上诉人分两次取得了项目用地100亩，并且上诉人已按被上诉人的要求足额支付了所有的土地出让金,被上诉人为上诉人颁发了其中49.53亩的土地使用权证，其余的50.47亩土地被上诉人在上诉人支付过土地出让金后也将该土地交付给了上诉人使用,并为上诉人设定了界桩。上诉人此时双方的土地交易行为即已成立，一审裁定上诉人所诉的土地出让行为不存在明显错误。三、案涉50.47亩土地是否经过征收以及招拍挂等程序并不影响双方土地交易行为的成立，一审法院适用法律错误，上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，人民法院应当予以受理。上诉人的起诉有事实依据，被上诉人的行政行为违法，侵害了上诉人的合法权益，上诉人的起诉符合行政诉讼的起诉条件，人民法院应当受理。综上，请求撤销一审裁定,改判确认被上诉人将不符合土地利用总体规划的土地出让给上诉人的行政行为违法。被上诉人博爱县人民政府答辩称，上诉人未履行征收及招拍挂等程序，不存在答辩人将土地出让给上诉人的行政行为。上诉人缴纳的土地出让金仅是一期出让土地的土地出让金，并非二期的土地出让金，拟出让的二期由于土地性质为农用地，在办理转为建设用地过程中，不符合土地利用总体规划，无法出具预审意见，该申请被驳回。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，土地出让是履行法定程序并签订土地出让合同的整体行为，是一个法律概念。本案被诉的行政行为是博爱县人民政府的土地出让行为，但河南新黄河蓄电池有限公司所诉称的出让行为在法律上并不存在，这一点连河南新黄河蓄电池有限公司也予认可。河南新黄河蓄电池有限公司所称的土地出让行为，是其认为博爱县人民政府交付或允许河南新黄河蓄电池有限公司使用涉案土地、允许和收取预付土地出让金等行为，总体上构成“事实上的出让行为”。但是，一方面出让行为是法律行为而不是事实行为，如果不具备法定条件，就不能称为“土地出让”，也不可能存在“事实上的出让行为”；另一方面，事实行为中一般不能再包含独立产生实际影响的其他事实行为，如果包含，则应当单独成为另一个事实行为，不应将一系列的事实行为再抽象为一个新的不存在的、概念性的事实行为。基于上述理由，河南新黄河蓄电池有限公司将博爱县人民政府一系列事实行为总结为“出让行为”，本院不予认可。由于本案诉讼缺乏基本的事实根据，不能证明被诉的行政行为存在，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，应驳回其起诉。河南新黄河蓄电池有限公司的信赖利益可通过补偿诉讼解决。一审裁定适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 松审判员 万宗杰审判员 马传贤二〇二〇年十一月二十三日法官助理袁楠书记员玄晟颐