济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁71行终214号 上诉人（原审原告）邵军义，男，1957年4月3日出生，汉族，住青岛市城阳区。 委托诉讼代理人王毳毳，山东华政律师事务所律师。 委托诉讼代理人于丽赟，山东华政律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）青岛市城阳区综合行政执法局，住所地青岛市城阳区长城路**。 法定代表人杨相贤，局长。 委托诉讼代理人姚波，该单位工作人员。 委托诉讼代理人张新萍，山东海乐普律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市城阳区人民政府，住，住所地青岛市城阳区正阳中路**/div> 法定代表人解宏劲，区长。 委托诉讼代理人杨长清，该单位工作人员。 委托诉讼代理人张新萍，山东海乐普律师事务所律师。 原审第三人青岛城阳振兴工贸有限公司，住所地，住所地青岛市城阳区惜福镇西葛村iv> 法定代表人范光德，执行董事。 原审第三人青岛市城阳区惜福镇街道西葛家社区居民委员会，住所地，住所地青岛市城阳区惜福镇街道西葛家社区iv> 法定代表人黄聿青，主任 上诉人邵军义因与被上诉人青岛市城阳区综合行政执法局（以下简称城阳区执法局）、青岛市城阳区人民政府（以下简称城阳区政府）及原审第三人青岛城阳振兴工贸有限公司（以下简称振兴工贸公司）、原审第三人青岛市城阳区惜福镇街道西葛家社区居民委员会（以下简称西葛家社区居委会）行政处罚及行政复议一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初92号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年12月11日，城阳区执法局向振兴工贸公司作出并送达青城行执限决字〔2019〕第799号《行政处罚决定书》，认定其未办理建设工程规划许可证，擅自开工建设案涉房屋工程，违反了《城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条第（二）项和《城乡规划法》第六十四条之规定，决定给予没收案涉违法建设的砖混联排房屋工程（共6个单体），责令振兴工贸公司于收到本处罚决定书之日起三日内腾空交付上述工程，并告知了诉讼和复议的权利。邵军义对上述行政处罚决定不服，向城阳区政府申请行政复议。2020年4月27日，城阳区政府作出青城政复决字〔2020〕5号《行政复议决定书》，认定城阳区执法局作出的案涉《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，依法决定维持城阳区执法局作出的案涉《行政处罚决定书》。另查明，邵军义2015年4月14日与第三人西葛家社区签订《购房合同》，约定购买案涉房屋工程2号楼201户房屋。 原审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定，行政行为的利害关系人，必须拥有合法权益，就本案而言，案涉房屋工程系未办理建设工程规划许可证擅自开工建设而成的违法建筑，邵军义必然不能对案涉房屋享有合法的产权，没收违法建设的案涉房屋工程的案涉行政处罚决定就必然不会侵犯其合法权益，故其不是案涉行政处罚决定的利害关系人。邵军义既非案涉行政处罚决定的相对人，又非利害关系人，不符合上述规定的提起诉讼的主体条件，不是本案适格原告，邵军义对案涉房屋的权利主张来源于其与第三人西葛家社区居委会签订的《购房合同》，可通过民事诉讼途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回邵军义起诉。 邵军义不服，提出上诉，请求撤销青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初92号行政裁定并依法改判支持上诉人全部诉讼请求。事实和理由：一审法院认为上诉人因不对案涉房屋享有合法产权，从而据此认定原告不是案涉行政处罚决定利害关系人，不是本案适格原告，属于认定事实错误。一、本案行政诉讼法意义上的“合法权益”不单单指的是“产权”，还应包括“居住使用权”、“对房屋构筑材料的所有权”等其他合法权益。上诉人对案涉房屋享有居住使用权利以及对房屋构筑材料享有所有权等合法权益。上诉人不仅购买了案涉房屋，支付了购房款，并且已实际入住使用。因此上诉人对案涉房屋构筑材料享有所有权，并且对案涉房屋享有使用的权利，也可通过将使用权让渡给他人获得财产权益。如果不承认违法建筑买受人对违法建筑享有前述居住使用等合法利益，那么其他主体均可对违法建筑付诸私人之力，任意加以占用和损毁。如此一来对社会秩序的破坏显然更加明显。如果违法建筑买受人作为被执行人享有合法占有权益的违法建筑能够被用以强制执行，那么更能够说明违法建筑所附载的合法权益具有法律认可的价值。最高人民法院关于转发住房和城乡建设部《关于无证房产依据协助执行文书办理产权登记有关问题的函》的通知（法[2012]151号）第二条规定，执行程序中处置未办理初始登记的房屋时，具备初始登记条件的，执行法院处置后可以依法向房屋登记机构发出《协助执行通知书》；暂时不具备初始登记条件的，执行法院处置后可以向房屋登记机构发出《协助执行通知书》，并载明待房屋买受人或承受人完善相关手续具备初始登记条件后，由房屋登记机构按照《协助执行通知书》予以登记；不具备初始登记条件的，原则上进行“现状处置”，即处置前披露房屋不具备初始登记条件的现状，买受人或承受人按照房屋的权利现状取得房屋，后续的产权登记事项由买受人或承受人自行负责。以上规定对“违法建筑”的执行规则作出了明确规定，最高人民法院的意见表明，“违法建筑”在强制执行程序中，能够通过法院拍卖或者当事人协商变价等方式予以执行。这也充分印证了违法建筑买受人除不动产登记意义上的产权外，仍对违法建筑享有其他合法权益。二、两被上诉人已分别在行政处罚及行政复议程序中认可上诉人与案涉行政处罚行为具有利害关系。1.被上诉人城阳区执法局在作出案涉行政处罚决定前，向上诉人送达了青城行执利告字[2019]第799号《行政处罚利害关系人告知书》，该告知书明确载明“该行政处罚可能涉及买受人相关利益”，并组织利害关系人进行了听证程序。由此可见被上诉人城阳区执法局认为上诉人与案涉行政处罚具有利害关系，否则没有必要向上诉人送达行政处罚利害关系人告知书。2.本案行政复议阶段，被上诉人城阳区政府作出青城政复决字[2020]5号《行政复议决定书》，决定维持案涉行政处罚决定书，并非以上诉人不具备利害关系为由驳回行政复议申请。由此可见被上诉人城阳区政府亦认为上诉人与案涉行政处罚具有利害关系，否则没有必要进行实体处理。三、原审判决第8页倒数第四行认为“原告对案涉房屋的权利主张来源于其与第三人西葛家社区签订的《购房合同》，可通过民事诉讼途径解决”，也能反映出一审法院认可上诉人对案涉房屋享有一定的合法权益，但却作出与之矛盾的判决结果。另外，即使上诉人通过民事诉讼途径主张权利，也不影响上诉人在本案中的行政诉讼原告主体资格。上诉人有权依据购房合同提起民事诉讼，亦有权对自身合法权益造成影响的案涉行政处罚行为提起行政诉讼。综上所述，案涉行政处罚行为明显会对上诉人合法权益造成影响，上诉人与案涉行政处罚行为具有利害关系，应为本案适格原告。 被上诉人城阳区执法局辩称，原审裁定认定事实清楚、适用法律准确，上诉人的上诉缺乏事实和法律依据。一、上诉人对涉案房屋不享有合法权益，其主张对涉案房屋享有合法权益的理由依法不能成立。涉案房屋为违法建筑，上诉人购买涉案房屋的行为属无效行为。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条、五十八条规定，无效的合同自始没有法律约束力。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。既然根据法律规定应当返还，也就不存在上诉人对涉案房屋享有居住权和对房屋构筑材料享有所有权问题。最高人民法院关于转发住房和城乡建设部《关于无证房产依据协助执行文书办理产权登记有关问题的函》的通知（法[2012]151号）第一条规定：各级人民法院在执行程序中，既要依法履行强制执行职责，又要尊重房屋登记机构依法享有的行政权力；既要保证执行工作的顺利开展，也要防止“违法建筑”等不符合法律、行政法规规定的房屋通过协助执行行为合法化。该条规定说明违法建筑在法院执行过程中仍然是被作为违法建筑对待。另据答辩人了解，上诉人就购买涉案房屋一事对本案两第三人等向青岛市城阳区人民法院提起民事诉讼，法院已判决确认双方签订的购房合同无效，两第三人等应当向上诉人返还购房款。该判决更加说明上诉人对涉案房屋不享有合法权益。综上，上诉人对涉案房屋不享有合法权益是不争的事实。二、上诉人对涉案行政处罚行为有无利害关系应依法进行判定，而不应依据哪个个人或单位的意见作为判定依据。并且，答辩人在行政处罚利害关系人告知书中明确记载“你与青岛城阳振工贸有限公司（实际控制人：范学雷）是民事法律关系，如你认为执法行为与你有利害关系，要求听证、陈述、申辩，应在收到本通知后三日内向我机关提出，逾期未提出的，视为放弃此权利。”也就是说，答辩人在行政处罚程序中并未认可上诉人与涉案行政处罚行为具有利害关系。因此，一审法院依法认定上诉人非案涉行政处罚决定的利害关系人正确。三、上诉人本身无权提起本案诉讼。一审法院认为“原告对案涉房屋的权利主张来源于其与第三人西葛家社区签订的《购房合同》，可通过民事诉讼途径解决。”，此意见反映不出一审法院认可上诉人对涉案房屋享有一定的合法权益，事实上，通过上诉人对两第三人等就涉案购房合同提起的民事诉讼判决结果来看，上诉人对涉案房屋并不享有合法权益。是上诉人本身无权提起本案诉讼，这与上诉人是否通过民事诉讼途径主张权利及上诉人是否有权就购房合同提起民事诉讼无任何关系，一审法院认为上诉人可通过民事诉讼途径主张权利仅是依法分析解决途径。综上，涉案行政处罚行为对上诉人的合法权益明显不产生任何影响，一审裁定认定事实清楚、适用法律准确，上诉人的上诉依法不能成立，请求依法驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。 被上诉人城阳区政府的答辩意见与城阳区执法局答辩意见相同。城阳区政府向本院提交了青岛市城阳区人民法院（2020）鲁0214民初1188号民事判决书。 原审第三人振兴工贸有限公司未提交书面陈述意见。 原审第三人西葛家社区居委会未提交书面陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见以及据此查明的事实。另查明，邵军义已对包括西葛家社区居委会、振兴工贸有限公司在内的五名被告提起民事诉讼，青岛市城阳区人民法院已作出（2020）鲁0214民初1188号民事判决书。 本院认为，本案争议的焦点问题是邵军义是否具有原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条等相关规定，行政诉讼适格的原告应与被诉行政行为有利害关系，以自己的名义主张自己的权利。本案诉请审查的行政行为是城阳区执法局作出青城行执限决字〔2019〕第799号行政处罚的行为以及城阳区政府作出的青城政复决字〔2020〕5号行政复议决定。本案行政处罚的被处罚人是振兴工贸公司，处罚内容为没收案涉违法建设的砖混联排房屋工程（共6个单体），责令振兴工贸公司于收到本处罚决定书之日起三日内腾空交付上述工程。邵军义不是该行政处罚的被处罚人。根据其原审提交的起诉状及原审庭审笔录，其主张与该处罚决定有利害关系的主要理由是“未将第三人西葛家社区列为行政处罚相对人进行处罚。”影响其向西葛家社区居委会主张民事权利，因而“主要事实不清，证据不足”，请求撤销案涉处罚决定及复议决定。根据城阳区政府向本院提交的青岛市城阳区人民法院（2020）鲁0214民初1188号民事判决书，邵军义已对包括西葛家社区居委会、振兴工贸有限公司在内的五名被告提起民事诉讼，民事诉讼一审已认定购买涉案房屋的合同无效，并判决返还其购房款。邵军义原审中据以主张其与本案行政处罚具有利害关系的情形已不存在。“无证房产”与违法建筑不同。涉案房屋为违法建筑，依法不能进入房地产交易。邵军义作为违法建筑购买人，对案涉房屋不享有合法的产权，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定的对违法建设的处罚，依法应当对建设单位作出。在行政机关依法对涉案违法建筑决定没收，邵军义已对购买涉案房屋的合同提起民事诉讼的情形下，邵军义二审中提出的“居住使用权”“对房屋构筑材料的所有权”的主张于法无据。城阳区执法局、城阳区政府在答辩中明确否认在行政处罚及行政复议程序中认可上诉人与案涉行政处罚行为具有利害关系，违法建筑是否被出卖并不属于城阳区执法局作出本案被诉行政处罚行为时依法应当考虑的因素。原审法院认为邵军义与被诉行政行为不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“利害关系”并无不当。裁定驳回邵军义的起诉，有事实依据和法律依据。邵军义主张其作为涉案房产购买人并进而具备行政诉讼原告资格的主张依法不能成立。 综上，邵军义上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王维东 审判员  窦玉康 审判员  王小鲁 二〇二〇年十一月二十四日 法官助理赵飞 书记员贾若羿