北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京01行终715号上诉人（一审原告）狄桂英，女，1986年8月14日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。委托代理人周冠武（系狄桂英之夫），1981年6月17日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。被上诉人（一审被告）北京市公安局海淀分局青龙桥派出所，住所地北京市海淀区二龙闸路**。法定代表人李军威，所长。委托代理人闫飞，北京市公安局海淀分局工作人员。委托代理人康凯，北京市公安局海淀分局青龙桥派出所工作人员。被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，，住所地北京市海淀区长春桥路**法定代表人王合生，代区长。委托代理人王兵先，北京市海淀区人民政府工作人员。委托代理人裴娜，北京嘉观律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）闵潇仪，女，1981年7月2日出生，汉族，住北京市海淀区。被上诉人（一审第三人）陈世贵，男，1946年11月9日出生，汉族，住北京市海淀区。上诉人狄桂英因终止案件调查决定书及复议决定一案，不服北京市门头沟区人民法院（2020）京0109行初65号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2018年11月5日16时45分，北京市海淀区青龙桥街道林业科学研究院社区居民委员会（以下简称林科院社区居委会）居干闵潇仪和志愿者陈世贵，到狄桂英家中进行2018北京市年度人口抽样调查工作。狄桂英及其孩子在家，闵潇仪和陈世贵当时推开狄桂英家门，进入狄桂英家门内，站在门内口处。狄桂英要求闵潇仪和陈世贵离开，并和陈世贵发生言语冲突后打电话报警，闵潇仪和陈世贵自行离开。北京市公安局海淀分局青龙桥派出所（以上简称青龙桥派出所）接警并于2018年11月5日作出京公海（青）受案字[2018]000560号《受案登记表》，将受案回执送达狄桂英。2018年11月5日，青龙桥派出所对狄桂英、闵潇仪和陈世贵进行询问并制作了询问笔录，在询问笔录中狄桂英称，陈世贵非法侵入住宅并损坏狄桂英家门锁，要求对陈世贵依法处理。2018年11月5日，青龙桥派出所对狄桂英家门锁进行检查，并进行拍照，确认狄桂英家门锁并没有被破坏。2018年11月8日，青龙桥派出所作出京公海（青）行终止决字[2018]000001号《终止案件调查决定书》（以下简称被诉终止调查决定书），内容如下：因狄桂英被非法侵入他人住宅一案具有没有违法事实的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，现决定终止调查。2018年12月13日，作出京公海（青）补正字[2018]1号《补正说明》，两者共同认定狄桂英被非法侵入他人住宅一案具有没有违法事实的情形，决定终止调查。终止决定书和补正说明已送达狄桂英。狄桂英不服，于2019年1月4日向北京市海淀区人民政府（以上简称海淀区政府）提起行政复议。海淀区政府受理后于同日向青龙桥派出所作出《行政复议答复通知书》。2019年2月26日，海淀区政府作出海政复决字[2019]1号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉终止调查决定书，并将被诉复议决定向狄桂英、青龙桥派出所送达。狄桂英不服，向法院提起行政诉讼。诉讼请求为：1.撤销青龙桥派出所出具的被诉终止调查决定书；2.撤销海淀区政府作出的被诉复议决定；3.诉讼费用由青龙桥派出所、海淀区政府承担。2020年9月29日，一审法院作出裁定认为，村民委员会、居民委员会成员或工作人员在履行行政管理职责或受行政机关委托，因故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》的调整范围，亦不属于公安机关的行政管理职责。一方面，根据现行宪法和有关法律的规定，在农村和城市按居住地区设立人民群众自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，即农村村民委员会和城市居民委员会。村民委员会、居民委员会是村民、居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会、居民委员会的主要职责包括自治事项和协助政府开展工作两个方面。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定：“居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。居民委员会的任务：（一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（二）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；（三）调解民间纠纷；（四）协助维护社会治安；（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（六）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。”另一方面，村民委员会、居民委员会在特定情形下可具有行政主体资格，并可受行政机关委托行使涉及行政权力的事项。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款、第二款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”本条赋予了村民委员会、居民委员会在履行行政管理职责时成为行政诉讼被告的资格地位，但对于仅接受行政机关委托时作出的行为仍以委托机关为被告。行政诉讼法的调整范围对应的是公共行政关系，实践中除了行政机关以外，其他组织依照法律、法规或者规章授权的也可以作出行政行为，属于行政诉讼法的调整范围。对于村民委员会、居民委员会履行行政管理职责时的违法行为，可以村民委员会、居民委员会为被告提起行政诉讼而获得救济。权力转移而责任归属不变是行政委托的内在含义。对于村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为违反法律规定的，可以委托机关为被告提起行政诉讼而获得救济。综上，村民委员会、居民委员会协助政府的工作方式，可以分为两类情况：一是通过履行法律、法规赋予的基层群众自治组织的自治权，以协助政府的工作；二是根据法律、法规、规章的授权或者基于政府及其派出机关的委托，以协助政府的工作。村民委员会、居民委员会成员或工作人员在履行前种职权时，并不改变其权力性质和身份性质；但当其履行后种职权时，其权力性质和身份性质已发生改变，应视为行政机关工作人员的履职行为。在权力性质上，无论是授权还是受委托，村民委员会、居民委员会成员或工作人员行使的都是国家公权力。在身份性质上，应对行政机关工作人员的范围作扩大理解，不仅限于行政机关工作人员，对于村民委员会、居民委员会依据授权或受委托从事相应行政管理事项的成员或工作人员，也应在特定情况下视为行政机关工作人员。本案中，林科院社区居委会属于基层群众自治性组织。《全国人口普查条例》第三条第四款规定：“村民委员会、居民委员会应当协助所在地人民政府动员和组织社会力量，做好本区域的人口普查工作。”《北京市统计条例》第八条规定：“市和区、县人民政府统计机构负责本行政区域内统计工作的组织、协调、指导和监督。区、县人民政府统计机构在乡、镇人民政府和街道办事处派出统计机构，负责本地区统计工作；村和社区的统计工作站点负责相关统计工作。市和区、县人民政府有关部门应当明确具体负责统计工作的机构或者人员，依法开展和管理本部门职责范围内的统计工作。”《北京市年度人口抽样调查工作联席会议办公室关于做好北京市2018年年度人口抽样调查工作的通知（京人调办发[2018]2号）》规定：“各区人口抽样调查办公室要按照全市统一部署，做好调查工作的组织管理。被抽中的乡、镇、街道要迅速成立人口抽样调查办公室，具体负责调查工作的组织实施。相关社区居（村）委会要动员、组织居民群众和社会力量，积极参与并配合做好调查工作。”根据《青龙桥街道2018年年度人口抽样调查工作方案》，林科院社区属于北京市样本点。根据上述规定，林科院社区居委会具有依据法律、法规、规章的授权履行统计相关人口数据的职责。本案中，闵潇仪系林科院社区居委会居干，持有北京市统计局制发的《统计调查证》（聘用单位为海淀区统计局）。陈世贵系社区志愿者，自2011年以社区志愿者身份协助社区居委会及社区警务站处理社区的一些事务。《全国人口普查条例》第十七条规定：“每个普查小区应当至少有一名普查员，负责入户登记等普查工作。每个普查区应当至少有一名普查指导员，负责安排、指导、督促和检查普查员的工作，也可以直接进行入户登记。”《全国人口普查条例》第二十四条规定：“人口普查对象应当按时提供人口普查所需的资料，如实回答相关问题，不得隐瞒有关情况，不得提供虚假信息，不得拒绝或者阻碍人口普查工作。”《北京市统计条例》第六条第一款规定：“国家机关、企业事业单位和其他组织以及个体工商户和个人等统计调查对象，应当依照法律法规和统计调查制度的规定，真实、准确、完整、及时地提供统计调查所需资料。”《青龙桥街道2018年年度人口抽样调查工作方案》还规定：“各社区要严格按照进度做好前期的准备工作，促进各个阶段的工作有序进行，各点位人口抽样调查员要依据《统计法》，严格按照调查技术标准认真履行调查员权利，在摸底工作、入户登记和数据录入过程中严格执行调查规定，确保调查数据质量真实有效。”从行为性质上看，闵潇仪、陈世贵于2018年11月5日到狄桂英家中进行人口抽样调查工作，闵潇仪持有相关统计证件，从事的是行政法规所赋予的统计职责，陈世贵虽不具有相关统计证件，但从行为性质而言，属于协助居民委员会工作人员共同进行人口抽样调查的行为，亦应认定为履行统计职责的行为。从身份上看，闵潇仪、陈世贵属于居民委员会工作人员，在履行统计职责时亦应视为行政机关工作人员。一审法院认为，行政机关工作人员在执行职务时因故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。同时，依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。本案中，闵潇仪、陈世贵虽为居民委员会工作人员，但履行的是行政法规所赋予的统计职责，可视为行政机关工作人员。而狄桂英的报警事项实质指向为行政机关工作人员执行职务过程中的行为，行政机关工作人员具有依法进行社会管理的职责，其在依法执行职务过程中是否存在因故意或过失给行政相对人造成侵害行为，不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》的调整范围，故狄桂英的报警事项不属于公安机关的职责范围。青龙桥派出所作出的《终止案件调查决定书》仅是针对上述事项向狄桂英所采取的一种书面告知，并未改变公安机关对于狄桂英的报警事项本身不具有管辖职权的性质，在公安机关对于狄桂英的报警事项本身不具有法定职责的情形下，无论以履责之诉还是撤销之诉方式提起诉讼均不属于行政诉讼的受案范围，故狄桂英要求撤销青龙桥派出所作出的被诉终止调查决定书的诉讼请求，不符合法定的起诉条件，法院依法予以驳回。基于此，对狄桂英要求撤销海淀区政府作出的被诉复议决定的诉讼请求，应一并予以驳回。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项及第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回了狄桂英的起诉。上诉人狄桂英不服一审裁定，上诉至本院，其主要上诉理由为：1.一审裁定认定“行政机关工作人员执行职务过程中的侵权行为，不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》的调整范围，故狄桂英的报警事项不属于公安机关的职责范围”，该认定没有法律依据。经查询，一审法院的法律依据可能为国务院法制办秘书行政司名为“国法秘函（2005）256号”，但该复函已经废止，国务院法制办公室也已撤销。根据2006年3月起实施的《中华人民共和国治安管理处罚法》，任何人只要非法侵入他人住宅，均要承担相应的法律责任，不存在“公安没法管行政机关工作人员”的问题。此外，由人大制定的国家法律《中华人民共和国治安管理处罚法》高于国务院制定的条例，更高于国务院的复函，就本案来说，一审法院应列明法律依据，准确引述法律条文，对违法犯罪行为依法进行公证处理。2.闵潇仪、陈世贵借履行职务之机，夜间非法侵入上诉人住宅的行为，属于《刑法》第二百四十五条“非法侵入住宅罪”的行为，涉嫌犯罪，属于公安机关的职责范围。陈世贵不是居委会工作人员，属于无业退休人员，没有劳动合同或其他证据证明他有履行统计职责的法定身份，因此不能视为行政机关工作人员。3.一审裁定存在明显的逻辑错误。综上，请求撤销一审裁定，依法指令一审法院继续进行实体审理。被上诉人青龙桥派出所、海淀区政府及闵潇仪、陈世贵均同意一审裁定并请求维持。经审查，本院对一审法院查明的案件事实予以确认。本院认为：村民委员会、居民委员会是村民、居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》及《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，村民委员会、居民委员会的主要职责包括自治事项和协助政府开展工作两个方面。在特定情形下，根据法律、法规、规章的授权或者基于政府及其派出机关的委托，村民委员会、居民委员会可具有行政主体资格，并可受行政机关委托行使涉及行政权力的事项，此时，对于其成员或工作人员依据授权或受委托从事相应行政管理事项的行为，应视为行政机关工作人员的履职行为。本案中，林科院社区居委会属于基层群众自治性组织。根据《全国人口普查条例》《北京市统计条例》《北京市年度人口抽样调查工作联席会议办公室关于做好北京市2018年年度人口抽样调查工作的通知（京人调办发[2018]2号）》《青龙桥街道2018年年度人口抽样调查工作方案》等相关规定，一审法院认定林科院社区居委会具有依据法律、法规、规章的授权履行统计相关人口数据的职责，本院认同一审法院的认定意见，在此不赘。闵潇仪系林科院社区居委会居干，持有北京市统计局制发的《统计调查证》（聘用单位为海淀区统计局）。陈世贵系社区志愿者，自2011年以社区志愿者身份协助社区居委会及社区警务站处理社区的一些事务。闵潇仪、陈世贵于2018年11月5日到狄桂英家中进行人口抽样调查工作，闵潇仪持有相关统计证件，陈世贵虽不具有相关统计证件，但从行为性质而言，属于协助居民委员会工作人员共同进行人口抽样调查的行为，其二人行为均应认定为履行行政法规赋予的统计职责的行政行为，应视为行政机关工作人员的履职行为。根据一审法院查明的事实，狄桂英所诉被非法侵入他人住宅行为发生于行政机关工作人员履行统计相关人口数据职务期间，应视为行政机关工作人员履行职务行为，针对该行为，狄桂英可通过其他法律途径予以救济，青龙桥派出所对狄桂英所主张的涉案事项不负有调查处理的法定职责。一审法院认定狄桂英所主张的涉案事项不属于公安机关履行治安管理职责的范围，亦不属于行政诉讼的受案范围，并无不当。而青龙桥派出所针对狄桂英的报警事项作出被诉终止调查决定书，系履行法定的程序答复义务，该情形并不影响答复内容可诉性的判断。综上，狄桂英针对被诉终止调查决定书及被诉复议决定所提诉讼不符合法定起诉条件，不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。一审法院裁定驳回狄桂英的起诉正确，本院应予维持。狄桂英的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  赵 锋审 判 员  王春光审 判 员  魏浩锋二〇二〇年十一月二十六日法官助理  李晓林书 记 员  宋 涛