广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤19行终389号上诉人（原审原告）：陈金好。是原审原告张均全的妻子。上诉人（原审原告）：张家强。上诉人（原审原告）：张家升。以上三位上诉人共同委托代理人：宋筠，广东宏港律师事务所律师。以上三位上诉人共同委托代理人：冯梓欣，广东宏港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市自然资源局。法定代表人：赖健伟，该局局长。委托代理人：吕松，该单位工作人员。委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。原审第三人：东莞市沙田镇中围沙二股份经济合作社。法定代表人：周志坚，该经济合作社法人。委托代理人：曾淑云,东莞市沙田镇法律服务所法律服务工作者。上诉人陈金好、张家强、张家升因与被上诉人东莞市自然资源局及原审第三人东莞市沙田镇中围沙二股份经济合作社（以下简称“中围沙二经合社”）其他行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初956号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年12月11日，张均全、张家强、张家升向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销东莞市自然资源局作出的《复函》东自然资（执法15）函〔2019〕36号；2.东莞市自然资源局不履行查处非法占地土地违法行为的行政行为违法；3.东莞市自然资源局履行查处非法占地土地违法行为的法定职责；4.东莞市自然资源局承担本案诉讼费。原审法院经审理查明：2019年7月1日，张均全、张家强、张家升向东莞市自然资源局提交《查处土地违法行为申请书》，主张的大致内容：2018年，立沙岛危险化学品救援指挥基地的施工单位在施工过程中将工程范围扩大到了张均全、张家强、张家升的土地上，未经张均全、张家强、张家升同意擅自铲除了土地上的香蕉等果树，违法在张均全、张家强、张家升的土地上进行推填土，存在超面积填土行为，请求东莞市自然资源局查处沙田镇中围村沙头小组地字号土地违法行为，责令违法填土单位立即停止土地违法行为并强制其在2019年7月15日前整改完成。2019年8月1日，东莞市自然资源局向张均全、张家强、张家升作出东自然资（执法15）函〔2019〕36号《复函》，函复主要内容：立沙岛危险化学品救援指挥基地项目已办理农用地转用及征地手续，临时用地范围已办理了临时用地审批手续。张均全、张家强、张家升不服，向原审法院提起诉讼。另查，2018年5月21日，广东省人民政府向东莞市人民政府作出粤府土审（12）〔2018〕1号《广东省人民政府关于东莞市2017年度第八批次城镇建设用地的批复》，主要内容是：“一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意你市将东莞市沙田镇中围股份经济联合社……陈屋贝股份经济联合社属下的集体农用地12.6882公顷[耕地6.1794公顷、园地5.7508公顷、林地0.0647公顷、养殖水面0.4408公顷、其他农用地（不含养殖水面）0.2525公顷]转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地17.5333公顷，未利用地4.1512公顷。以上合计34.3727公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为东莞市城镇建设用地。……”2018年7月3日，原东莞市国土资源局向沙田镇人民政府作出《关于东莞市2017年度第八批次（沙田镇）城镇建设用地的复函》，载明：市人民政府于2018年6月12日发布《征收土地方案公告》（〔2018〕第6-1号）和《征收土地补偿安置方案公告》（〔2018〕第6-1号），被征地村组及相关权利人均无异议，并已完成征地补偿登记及补偿款支付。2018年12月29日，原东莞市国土资源局沙田分局向东莞市沙田镇人民政府作出《关于东莞市沙田镇立沙岛危险化学品救援指挥基地项目临时用地的批复》，主要内容是：“一、同意你单位临时使用位于东莞市******，面积为8628.5平方米的集体土地，现状地类为农用地8628.5平方米（耕地2917平方米、其他农用地5711.5平方米），建设用地0平方米，具体用地范围以地形图红线圈定和2000国家大地坐标标定的位置为准。……”再查，庭后经现场勘查以及调查，张均全、张家强、张家升主张其承包土地面积为7亩多，有一部分在被征收的土地范围内，有一部分在临时用地范围内，并在卫星图片中指认并标注其承包的土地有①②③部分组成，但没有证据予以证明，中围沙二经合社确认张均全、张家强、张家升指认的②③部分是张均全、张家强、张家升承包的土地。中围沙二经合社主张张均全、张家强、张家升承包的土地面积为6.75亩，其中在“地字号”土地上是4.33亩，在“神字号”土地上是1.52亩，在“塘地”上是0.9亩，并提交记录本予以佐证，该记录本显示：均全2002年，神字1.52，地字4.05，地字田尾0.28，塘地0.90，共6.75。其中，地字每份1.35亩，张均全3份×1.35亩=4.05亩；神字西边43份，每份0.69亩，均全1份0.69亩，东边每份0.548亩，均全1份0.83亩，有田多。东莞市自然资源局根据张均全、张家强、张家升所指认的土地范围、土地施工前的卫星图制作了一份卫星影像套图，该套图显示张均全、张家强、张家升指认的①号土地面积为2.1亩，该部分土地一部分在被征收土地范围内，一部分在临时用地范围内；②号土地面积为4.5亩，该部分土地全部在被征收土地范围内；③号土地面积为0.3亩，该部分土地全部在被征收土地范围内。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国物权法》第五十九条第一款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据上述规定，由于农村集体土地属于集体成员集体所有，故有权对涉及农村集体土地的行政行为提起诉讼的应当是村民委员会、农村集体经济组织、过半数的村民或者土地使用权人、实际使用人。本案中，涉案临时用地批复所涉及的土地为集体土地，张均全、张家强、张家升主张该临时用地占用其承包的土地，但并未提交证据予以佐证。中围沙二经合社提交的记录本详细的记载了该村村民的土地承包情况以及该村“神字号”、“地字号”等土地的承包情况，且记载的张均全、张家强、张家升所承包土地的面积与张均全、张家强、张家升所确认的土地面积基本一致，张均全、张家强、张家升亦认可其真实性，故原审法院对该记录本的真实性予以确认。从该记录本记载的内容可知，张均全、张家强、张家升在涉案“地字号”地块所承包的土地面积为4.33亩，而根据张均全、张家强、张家升、中围沙二经合社在卫星地图所指认及确认的情况以及东莞市自然资源局的卫星影像套图所显示的土地面积来看，可以确认张均全、张家强、张家升在“地字号”地块所承包的土地范围包含②③部分，均在征收土地范围内，而综合本案证据以及各方的主张来看，并无证据可以证明张均全、张家强、张家升所指认的①号土地由张均全、张家强、张家升承包。综上，张均全、张家强、张家升并非涉案临时用地的使用权人、实际使用人，无权以自己的名义对涉及案涉土地的行政行为提起诉讼。关于张均全、张家强、张家升主张涉案土地征收违法的问题，由于与本案涉诉行为不属于同一行政行为，故不在本案审查范围内。由于本案不进入实体审查，故对张均全、张家强、张家升的现场勘验测量鉴定申请，原审法院不予准许。张均全、张家强、张家升法庭辩论终结后向原审法院提交对涉案批复批准时间的真实性进行鉴定的申请，已经超过举证期限，原审法院不予准许。综上，张均全、张家强、张家升提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的法定起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回张均全、张家强、张家升的起诉。本案不收取案件受理费。一审宣判后，张均全、张家强、张家升不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：撤销原审裁定，由东莞市第一人民法院依法对本案进行审理，并作出判决。事实与理由：原审法院认定事实、适用法律错误。一、本案起因是案外单位推倒张均全、张家强、张家升土地上的耕种的农作物，超面积、范围违法填土，非法占有土地，侵害张均全、张家强、张家升的合法权益。土地违法行为波及的土地包括沙田镇中围村沙头小组“地字号”土地，张均全、张家强、张家升作为该“地字号”所属农村集体经济组织的成员，与土地违法行为是否被查处、纠正有行政法上的利害关系，张均全、张家强、张家升在东莞市自然资源局不全面履行查处职责时提起诉讼符合法律法规的规定。二、张均全、张家强、张家升是涉案临时用地的实际使用人，与本案的处理有利害关系，主体适格。原审法院认为张均全、张家强、张家升不是使用人属于认定事实错误。张均全、张家强、张家升在一审提交的证据《关于中围村沙头小组地字号土地权属的证明》及中围沙二生产队的过半家庭户签名证实了，张均全、张家强、张家升是涉案“地字号”土地的实际使用人。且三份《催告函》中，按青苗补偿款每亩3000元，张均全、张家强、张家升合计应分得青苗补偿款32178元（10746+10716+10716）。经过计算《催告函》上面的数据，得知张均全、张家强、张家升的土地面积为10.726亩（32178÷3000）。即张均全、张家强、张家升使用的涉案“地字号”土地的面积为11亩左右，并非中围沙二经合社所述只有4.33亩，只是该4.33亩是落在被征地的范围内，张均全、张家强、张家升在本案中主张的土地面积7亩多，是指张均全、张家强、张家升是涉案临时用地中7亩多面积的实际使用人，是指被案外单位违法占用的“地字号”土地面积7亩多，包含卫星影像套图上①号土地面积2.1亩的位置，及没有在卫星影像套图上标注的土地。三、张均全、张家强、张家升书面请求东莞市自然资源局查处土地违法行为，东莞市自然资源局是否查处、是否全面履行职责，与张均全、张家强、张家升有行政法上的利害关系，张均全、张家强、张家升具有本案原告主体资格,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定。《中华人民共和国土地管理法》第六条赋予张均全、张家强、张家升提出检举和控告的权利。但东莞市自然资源局收到行政申请后仍没有全面履行职责，依法查处土地违法行为。四、东莞市自然资源局出具的涉案临时用地范围的材料前后差别甚大，原审判决不但未对此查明，还不准许张均全、张家强、张家升现场勘验测量鉴定的申请，导致查明事实不清。张均全、张家强、张家升在一审中提交了《关于政府信息公开申请的答复》及附件涉案临时用地勘界图、土地现状图，该证据是东莞市自然资源局在本案起诉前出具的公开告知临时用地范围的答复，但在本案起诉后，东莞市自然资源局却提交了另一与该答复差别甚大的临时用地范围图；两份不一致的临时用地范围图，法院未查明哪份正确。被上诉人东莞市自然资源局辩称，一、张均全、张家强、张家升并非案涉临时用地的使用权人或实际使用人,与案涉举报事项不存在利害关系，不具有提起本案行政诉讼主体资格，依法应驳回起诉。对此一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。根据《行政诉讼法》第二十五条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条之规定，本案张均全、张家强、张家升并非案涉临时用地的土地使用权人或者实际使用人。张均全、张家强、张家升案涉投诉举报不属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一款第（五）项规定的为维护自身合法权益向行政机关投诉。故张均全、张家强、张家升本案起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定应驳回起诉。二、东莞市自然资源局对张均全、张家强、张家升举报事宜已依法履行职责，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效。2019年7月，张均全、张家强、张家升向东莞市自然资源局提交《查处土地违法行为申请书》，举报立沙岛危险化学品救援指挥基地超面积填土，要求予以查处。经调查，案涉地块位于沙田镇中围村（立沙水道桥与立沙东路交界处西北侧），属立沙岛危险化学品救援指挥基地项目及项目临时用地范围，面积约39.5亩。案涉土地中26.6亩属于立沙岛危险化学品救援指挥基地项目用地，已办理农用地转用和征收手续，为国有土地；剩余12.9亩为立沙岛危险化学品救援指挥基地项目临时用地，已办理临时用地手续，不涉及征地，目前仍属集体土地。另关于张均全、张家强、张家升举报材料涉及的东国资（沙）临地字〔2017〕1号《关于安阳市****发展有限责任公司申请临时用地手续的批复》所涉及的土地与案涉土地无关，属于广深沿江高速立沙岛互通立交项目的临时用地，该地块在临时用地期限届满后已复耕复绿。2019年8月1日东莞市自然资源局根据调查结果作出东自然资（执法15）函〔2019〕36号《复函》并送达张均全、张家强、张家升，告知其调查结果，事实清楚，依据充分，并无不当。综上，张均全、张家强、张家升与案涉投诉举报事项不存在利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格，依法应予驳回起诉。对此一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。东莞市自然资源局对张均全、张家强、张家升举报事宜已依法履行职责，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。原审第三人中围沙二经合社述称，一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。1.中围沙二经合社在卫星图片中指认的②③部分土地在2010年因承包期满后即没有重新发包，张均全、张家强、张家升的承包经营权益在此时起即已终止。2.20010年10月15日，中围沙二经合社与东莞市沙田镇中围股份经济联合社签订了《统筹土地协议书》，案涉土地便交由中围经联社统筹使用。协议签订后，中围经联社支付了土地补偿款等相关费用，张均全、张家强、张家升亦领取了相应补偿款。3.中围经联社对案涉地块进行统筹后，因立沙岛整岛开发，根据相关文件要求，并不允许在立沙岛内耕种，因此，中围经联社在统筹土地后亦没有发包经营。综上，张均全、张家强、张家升自2010年起即不再是案涉地块的土地使用权人或实际使用人，与案涉地块无法律上的利害关系，不具有案涉诉讼的原告主体资格，请二审法院驳回上诉，维持一审裁定。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。另，在本院审理过程中，张家升向本院提交了由东莞市公安局交通警察支队洪梅大队于2020年8月19日作出的第441************021号《道路交通事故认定书》、证书编号为S442020069296的《居民死亡医学证明（推断）书》、《遗体火化证》、户口簿、《公证书（个人及家庭成员情况证明书）》予以证实，本案原审原告张均全于2020年7月24日因交通事故死亡，其第一顺序继承人为妻子陈金好、儿子张家强、儿子张家升。陈金好表示继承张均全在本案诉讼中的权利义务，继续参与本案诉讼。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”，可见，公民、法人或其他组织与行政行为具有法律上的利害关系，即行政行为对其的权利义务产生实际影响，方可具有提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，张均全、张家强、张家升向东莞市自然资源局提交《查处土地违法行为申请书》，主张的大致内容：2018年，立沙岛危险化学品救援指挥基地的施工单位在施工过程中将工程范围扩大到了东莞市******沙头小组地字号土地，涉及张均全、张家强、张家升在地字号的土地，未经其三人同意在土地上进行推填土、擅自铲除了土地上的香蕉等果树，存在超面积填土行为，请求东莞市自然资源局查处东莞市东辉建筑劳务有限公司在沙田镇中围村沙头小组地字号土地上的违法行为，责令违法填土单位立即停止土地违法行为并强制其在2019年7月15日前整改完成。东莞市沙田镇中围股份经济联合社与中围沙二经合社于2010年经签订《统筹土地协议书》，约定包括沙田镇中围村沙头小组地字号地块在内的集体土地，交由东莞市沙田镇中围股份经济联合社统筹，中围沙二经合社不得再以任何理由和方式向东莞市沙田镇中围股份经济联合社及任何第三方提出任何要求。该经联社于2017年3月30日取得证号为粤20**东莞不动产权第0050490号《不动产权证书》。结合广东省人民政府于2018年5月21日向东莞市人民政府作出的粤府土审（12）〔2018〕1号《广东省人民政府关于东莞市2017年度第八批次城镇建设用地的批复》、原东莞市国土资源局于2018年7月3日向沙田镇人民政府作出的《关于东莞市2017年度第八批次（沙田镇）城镇建设用地的复函》、原东莞市国土资源局于2018年12月29日向沙田镇人民政府作出的《关于东莞市沙田镇立沙岛危险化学品救援指挥基地项目临时用地的批复》，可确认东莞市******沙头小组地字号地块中属于立沙岛危险化学品救援指挥基地项目用地的部分，已办理农用地转用和征收手续，为国有土地；另属于立沙岛危险化学品救援指挥基地项目临时用地的部分，已办理了临时用地审批手续，仍属于东莞市沙田镇中围股份经济联合社的集体土地。在本案中，张均全等三人主张其承包的土地位于东莞市******沙头小组地字号地块上，由①②③部分地块组成，但其未能提交相应的土地权属证明或承包经营权证以证明其现为案涉土地使用权人，亦未能提交证据证明其实际使用案涉地块。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”张均全等三人无权代表所在集体经济组织提起诉讼，且其三人没有提供证据反映其为案涉土地使用权人或者实际使用人，因此，张均全等三人不具有提起本案的诉讼主体资格，其三人起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项所规定的起诉条件，原审法院驳回其起诉，处理正确，本院予以维持。综上，陈金好、张家强、张家升的上诉理由于法无据，不能成立，对其上诉请求，本院予以驳回。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案依照《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。（本页无正文）审判长  韦艳芹审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年十一月九日书记员  姚慧君