贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终435号上诉人（一审原告）：遵义市建录运输有限公司，住所地：遵义市汇川区高桥镇十字村。统一社会信用代码：91520303722186898K。法定代表人：杨碧丽，总经理。委托代理人：吴勇。委托代理人：张兴成，贵州佳信律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：遵义市综合行政执法局。地址：遵义市汇川区人民路**。统一社会信用代码：11520300009902115Q。法定代表人：申剑，局长。委托代理人：黎安洪，该局工作人员。委托代理人：黎成祥，贵州佳信律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：遵义市人民政府，住，住所地：遵义市新蒲新区府前路一社会信用代码：115203000095002207。法定代表人：黄伟，市长。上诉人遵义市建录运输有限公司（以下简称建录公司）因与遵义市综合行政执法局（以下简称遵义市执法局）、被上诉人遵义市人民政府作出撤销行政处罚决定及行政复议决定一案，不服遵义市播州区人民法院（2020）黔0321行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2019年10月16日，遵义市执法局作出(2019）遵综执06字第33号《行政处罚决定书》，该决定书主要载明：2016年12月29日15时44分，银白高速公路1573KM+90M(下行）处发生一起较大道路交通事故，造成4人死亡，3人受伤。遵义市建录公司对银白（道安）高速公路湄潭段“12.29”较大道路交通事故的发生负有管理责任，依据《安全生产法》第一百零九条第（二）项：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……（二)发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款……”之规定，决定对建录公司处罚款人民币五十万元的行政处罚。建录公司不服向遵义市人民政府申请行政复议，经该府审查，作出遵府行复[2019]301号行政复议决定，维持遵义市执法局的行政处罚决定。建录公司仍不服，向人民法院提起行政诉讼要求予以撤销前述处罚决定及复议决定。一审法院查明，2016年12月29日15时44分，银白高速公路1573ＫＭ＋90Ｍ（下行）处，贵Ｃ×××**号小型普通客车与前方道路上同向行驶的登记在原告名下并由余仁友驾驶的贵Ｃ×××**号轻型仓栅式货车发生碰撞，造成贵Ｃ×××**号小型普通客车所乘人员4人死亡、3人受伤，两车均不同程度受损的道路交通事故。该交通事故发生后，2016年12月30日，遵义市人民政府成立道安高速公路湄潭段“12·29”较大道路交通事故调查组，对本次事故开展调查查明并认定︰（一）建录公司未依法履行企业安全生产主体责任。（1）公司未按规定设立安全管理机构，未按规定配齐安全管理人员；（2）公司从业人员的教育培训不严格，学习档案不完善；（3）公司隐患排查不到位，台账建立不规范；（4）公司主要负责人和相关管理人员未经主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格；（5）公司未按规定提取和使用安全生产费用。（二）贵Ｃ×××**号轻型仓栅式货车核定载质量：1750ｋｇ，事故发生时实载：7270ｋｇ；肇事前后部灯光装置、车尾反光标示不符合《机动车运行安全技术条件》（ＧＢ7258-2012）。遵义市公安局交通管理局道安高速公路交通警察大队作出责任认定，其中事故形成原因分析︰陈超未按照操作规范安全驾驶车辆且超速行驶是造成较大事故的主要原因；余仁友驾驶车尾反光标示不符合技术标准的贵Ｃ×××**号轻型仓栅式货车在正常情况下以低于高速公路规定的最低时速行驶，是造成事故的次要原因。（三）2017年7月25日，该事故调查者，作出银白高速公路湄潭段“12·29”较大道路交通事故调查报告。经市人民政府成立的事故调查组调查认定并经市人民政府批复同意：建录公司，未依法履行企业安全生产主体责任，对该起事故发生负有管理责任，决定由市交通运输局依法处理，由市安全监管局依法依规实施行政处罚。2017年8月22日，遵义市人民政府作出批复，同意事故调查组的处理意见。2019年6月25日，遵义市应急管理局将道安高速湄潭段“12·29”较大道路交通事故案件移送遵义市执法局，2019年7月19日，遵义市执法局依法立案受理。2019年9月24日，该局向建录公司送达了《行政处罚告知书》，告知该公司违法事实、处罚依据和拟作出的行政处罚，并告知该公司有权进行陈述、申辩和要求举行听证。在法定期限内，建录公司于2019年9月25日提出陈述申辩，同时申请举行听证的权利。2019年10月11日，被告遵义市执法局举行了听证。2019年10月16日，被告遵义市执法局作出（2019）遵综执06字第33号《行政处罚决定书》。原告不服，向被告遵义市人民政府申请复议，遵义市人民政府于2020年2月4日作出遵府行复［2019］301号行政复议决定书。原告不服，诉至一审法院，请求支持如前诉请。审理中,原告认为行政处罚是以遵义市人民政府关于银白高速交通事故的调查报告的批复为依据,而原告已就遵义市人民政府的批复向遵义市中级人民法院提起了行政诉讼,故请求中止本案的审理。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定︰“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。该规定具体包括行政机关作出的行政行为主要证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序，处罚是否适当。关于被告遵义市执法局作出的行政处罚决定认定事实证据是否确凿，适用法律、法规是否正确问题。涉案交通事故，造成4人死亡，已构成较大安全事故。本案焦点是原告对发生涉案交通事故是否负有责任。原告建录公司作为运输企业，其所属车辆在道路上行驶属于从事生产经营活动，其收取挂靠管理费，依法应当对挂靠其名下从事运输经营活动的车辆是否符合安全标准依法进行监管和对从业人员进行安全教育培训。车辆实际所有人余仁友将其车辆挂靠到原告建录公司经营是为了加强对营运车辆及从业人员的安全管理，但原告建录公司未按规定履行企业安全生产主体责任。涉案交通事故次要原因是︰（1）驾驶员余仁友驾驶的机动车安全机件不符合国家标准；（2）驾驶员余仁友在行驶的正常情况下以低于高速公路规定的最低时速行驶。发生涉案交通事故有事故车辆司法鉴定报告和交通警察大队事故责任认定书等相关证据充分证明，足以认定。从发生涉案交通事故原因分析，与原告建录公司没有按照法律规范要求对其公司进行管理有一定的因果关系，被告认定原告建录公司对发生涉案交通事故负有责任，有事实根据，于法有据，理由充分，予以支持。涉案交通事故发生后，遵义市人民政府依法安排相关执法部门派人成立事故调查组对事故有关问题进行调查，其体现人民政府对发生安全事故查处的力度、强度、重视程度及工作效率，该调查组调查的证据材料更具有证明力。事故调查组根据调查证据材料形成综合的《事故调查报告》，事故调查组的调查报告属于行政机关根据工作需要形成的内部材料，并报遵义市人民政府《批复》，是属于程序性质。《事故调查报告》内容来源于事故调查组调查的证据材料，遵义市人民政府作出的《批复》是针对《事故调查报告》提出的处理意见。调查材料、《事故调查报告》及《批复》都能全面客观充分证明事故具体经过、事故原因等。即被告根据事故调查组调查的证据、《事故调查报告》及《批复》对原告作出处罚，事实认定证据确凿充分，予以确认。《安全生产法》第二条规定︰在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。该法是对安全生产经营单位的适用范围和调整事项的规定，本案原告作为运输企业性质的特殊性，其车辆行驶往返于各个运输场所之间应属于企业正常生产经营活动。涉案事故属于道路交通事故，但道路交通安全法对从事运输企业违反安全生产法有关规定如何处罚并没有罚则规定。对此，最高人民法院于2010年10月27日就关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题予以答复，答复中明确︰根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。故被告遵义市执法局对涉案交通事故适用《安全生产法》予以处罚，于法有据。且《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款也规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。综上所述，被告遵义市执法局根据涉案事故发生的原因分析及后果，认定原告对该交通事故负有责任，有其事实根据。被告根据《安全生产法》第一百零九条第（二）项关于“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；”之规定，对原告建录公司作出（2019）遵综执06字第33号《行政处罚决定书》对其罚款五十万元，适用法律正确，量罚适当，予以支持。关于被告遵义市执法局作出的行政处罚程序是否符合法定程序问题。本次事故发生后，遵义市人民政府根据事故性质，依法成立事故调查组，对相关事实及事故原因等展开全面调查并根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关规定，作出《事故调查报告》，并依法报经遵义市人民政府《批复》，对此，遵义市应急管理局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款关于“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”的规定，依法将该案移送有处罚职权的被告遵义市执法局作出处理，符合法律规定。被告遵义市执法局依法受理后，在涉案交通事故调查组调查的事实认定证据确凿后，依法向原告送达行政处罚告知书，告知原告作出处罚的事实、理由、依据及拟处罚结果，同时告知其依法享有陈述、申辩和听证的权利。期间被告依法根据原告申请组织听证并经负责人集体讨论后，依法作出（2019）遵综执06字第33号《行政处罚决定书》，符合法定程序。被告遵义市人民政府作出遵府行复[2019]301号行政复议决定书予以维持亦无不当。关于原告请求中止本案审理的问题,虽然遵义市人民政府关于银白(道安)高速公路湄潭段“12·29”较大道路交通事故调查处理意见的批复中决定由市安全监管局依法依规实施行政处罚,但对原告作出行政处罚具体行政行为的机关系具有独立主体资格的遵义市综合行政执行局,而本案不是必须以原告诉遵义市人民政府案的判决结果为依据,故对原告该主张不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告遵义市建录运输有限公司的诉讼请求。一审宣判后，原告建录公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判为支持上诉人的上诉请求。事实和理由：一、一审程序错误。被诉行政行为是以遵义市政府的批复中所载的内容，作为启动处罚程序和实体处罚的根据。一审判决有明确的记载，在该部分内容中，已经明确记载了处罚决定是根据调查组的报告、批复等作为证据而作出的。对于市政府的批复，上诉人已经提起了诉讼，遵义中院已受理，若遵义中院撤销市政府的批复中上诉人应负管理责任的内容，被上诉人的处罚将失去依据，为此，应中止本案的诉讼，等待遵义中院的裁判结果生效后才能恢复审理，一审没有中止显然是错误的。一审认为是程序性质，属于是否受理的范畴，而遵义中院已经受理，因此不予中止，理由不能成立。二、上诉人不应承担管理责任。上诉人已尽到管理责任，至于余仁友在驾车途中的具体操作，任何人都无法对当时的情况进行控制，完全是其个人的行为，不能归责于上诉人。三、处罚明显失当。余仁友驾车在前面正常通行，后车的违法驾驶才是导致交通事故的直接原因，即使余仁友驾驶车辆车速低于限速，但不是造成事故的直接原因。即使按照60公里的时速，后车必然追上而发生事故。因此，对上诉人予以巨额罚款完全不合理。四、一审判决适用法律错误。综上，请二审法院撤销一审判决，将本案发回重审或予以改判。被上诉人遵义市执法局答辩称：上诉人对本案事故负有管理责任，本案不存在处罚失当。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请二审法院予以维持。被上诉人遵义市人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经本院二审查明的事实与一审基本一致。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院对行政行为是否合法进行审查。为此，本案审查的重点是遵义市执法局作出的被诉行政处罚决定是否合法。结合当事人的意见，当事人各方对案件的基本事实并无争议，本案的争议焦点为，1.上诉人是否应承担安全生产的管理责任。2.处罚决定是否存在明显不当。对焦点1，涉案车辆登记在上诉人名下，上诉人系涉案车辆的登记所有人，不论上诉人是该车辆的名义所有人还是实际所有人，上诉人依法是安全生产教育和培训义务的责任主体，理应对其名下的车辆进行必要的管理，对驾驶人员进行安全生产教育和培训。在卷证据显示，本案发生事故的主要原因虽是驾驶员陈超操作不当，但登记在上诉人名下的余仁友驾驶的车辆，严重超载，行驶速度远远低于高速公路的最低限速标准，且车辆在隧道内行驶，但反光标识不符合技术标准，也是造成事故的发生的次要责任。加之上诉人在相关安全管理机制建立和落实上不完善，对驾驶员的管理和安全教育不到位，而余仁友车辆行驶前的状况及行使中的状况恰恰是上诉人未履行安全管理主体责任的体现。故对上诉人主张其不存在未履行管理责任，不应承担安全生产责任意见的意见，本院不予采纳。对焦点2，本案中发生了4人死亡的事故，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（三）项“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；……”的规定，属于较大事故，就本案的实际情况来看，上诉人对事故的发生负有安全管理责任，根据《安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款”之规定，遵义市综合执法局结合上诉人的违法行为、性质和情节，考虑其社会危害程度，在法定量罚幅度内，按最低的处罚金额，对上诉人作出罚款50万元的行政处罚决定，适用法律正确，量罚适当。对上诉人认为处罚失当的理由，本院不予采纳。本案中，遵义市执法局经履行法定程序，依法调查事实，对上诉人作出行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚适当。遵义市政府在复议过程中履行了相应的程序，维持了遵义市执法局的行政处罚决定，复议程序合法，复议结果正确。一审法院综合全案事实，驳回上诉人的一审诉讼请求，并无不当。对上诉人要求撤销一审判决，撤销行政处罚决定和复议决定的请求，本院不予支持。上诉人主张其对遵义市政府就事故调查报告所作的批复有异议，已向人民法院提起诉讼要求撤销，故申请对本案中止审理。本院认为，首先，该批复是遵义市政府向相关职能机关作出，本身并不直接对外发生法律效力，对上诉人产生直接影响的是被诉处罚决定及复议决定。其次，遵义市执法局对上诉人进行处罚，主要是基于调查的事实和搜集的证据，被诉处罚决定中载明的金额也是在后续处罚行为中确定的，人民法院对遵义市政府的批复是否进行合法性审查及审查结果如何，不影响本案的审理，故对上诉人要求中止审理本案的申请，本院不予准许。综上，上诉人的上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遵义市建录运输有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  冯再军审判员  方 兵二〇二〇年十一月十九日法官助理王喻庆书记员陈顺