四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终140号 上诉人（原审原告）：邓志文，男，1984年5月19日出生，住四川省犍为县。 被上诉人（原审被告）：犍为县公安局玉津派出所，住所地四川省犍为县玉津镇北街**。 负责人：王**，该所所长。 委托诉讼代理人：袁伟，该所工作人员。 被上诉人（原审被告）：犍为县公安局，住，住所地四川省犍为县玉津镇凤岭街**/div> 法定代表人：文军，该局局长。 委托诉讼代理人：周柯余，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）：犍为县人民政府，住，住所地四川省犍为县玉津镇西街**/div> 法定代表人：孙廷鹏，该府县长。 委托诉讼代理人：朱祥基，该府司法局工作人员。 委托诉讼代理人：沈武华，四川升力律师事务所律师。 原审第三人：刘素琼，女，1956年7月29日出生，住四川省犍为县。 上诉人邓志文因诉被上诉人犍为县公安局玉津派出所（简称玉津派出所）、犍为县公安局公安行政登记及被上诉人犍为县人民政府（简称犍为县政府）公安行政复议一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2020）川1102行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月13日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明：邓志文与刘素琼系母子关系。2019年12月31日，邓志文向玉津派出所提交《申请》，自愿与户主刘素琼分户，并提交邓志文和刘素琼向四川省犍为县玉津镇瑞雪村5组居民委员会的《宅基地用地申请》。该《宅基地用地申请》中，邓志文和刘素琼提出各自修建房屋的新宅基地用地申请。瑞雪村5组居民委员会在该《宅基地用地申请》签署情况属实，并载明邓志文和刘素琼确实一直没有住房。此外，还递交了邓志文和刘素琼的户口簿。该户口簿的《常住人口登记卡》载明，户主为刘素琼，住址在瑞雪村****，户内成员包括户主刘素琼之子邓志文。 2020年1月5日，玉津派出所收到邓志文递交的《分户申请》，邓志文自愿与原户人员刘素琼分户，分户原因为分灶单独生活。 2020年3月24日，玉津派出所对邓志文作出《关于不予办理分户申请的答复书》（简称《不予分户答复》），根据四川省公安厅、四川省国土资源厅、四川省扶贫和移民工作局等八部门联合制发的川公发〔2018〕113号《关于规范农村地区户籍登记管理工作的通知》（简称川公发〔2018〕**文件）规定，邓志文未提交房产手续或者国土部门出具的关于宅基地分户回函，故其分户申请不符合分户政策，不予办理。玉津派出所并于次日向邓志文邮寄送达《不予分户答复》。同时，该答复还载明了分户需要的条件和需要提交的申请材料。邓志文不服，于同年4月2日向犍为县政府申请复议。犍为县政府受理后，犍为县公安局于同年4月14日作出了《行政复议答辩书》。2020年5月14日，犍为县政府作出犍府复〔2020〕14号《行政复议决定书》（简称《复议决定书》），认为《不予分户答复》符合川公发〔2018〕113号文件中规范农村地区户籍户籍登记原则等规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持《不予分户答复》。并于次日向邓志文邮寄该复议决定。 原审法院另查明，2010年12月30日，四川省人民政府作出的川府函〔2010〕285号《四川省人民政府关于岷江航电龙溪口枢纽工程建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口的通知》（简称川府函〔2010〕285号文件）载明，从2010年12月31日起，岷江航电龙溪口枢纽工程水库淹没影响区及枢纽工程建设区禁止新增建设项目和迁入人口。瑞雪村5组在该文件规定的禁止新增建设项目和迁入人口范围内。 原审法院认为，根据《中华人民共和国户口户口登记条例》第三条第二款中关于“镇人民委员会和公安派出所为户口户口登记机关”定，玉津派出所具有作出《不予分户答复》的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第二项关于“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：（二）对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议”的规定，犍为县政府具有对玉津派出所作出《不予分户答复》予以复议的职权。 综合各方诉辩意见，本案争议的焦点主要有：1．《不予分户答复》是否合法；2．《复议决定书》是否合法。 （一）关于《不予分户答复》是否合法问题 川公发〔2018〕113号文件中第六部分关于“规范农村地区居民分户政策”的规定并不违反《中华人民共和国户口户口登记条例》的规定，作为案件审理的参考适用的规范性文件。本案中，即使如《宅基地用地申请》载明的邓志文和刘素琼没有住房，不能按照川公发〔2018〕113号文件中关于“申请分户的居民已取得国土、住建、规划等部门颁发的《宅基地使用权证》或《不动产登记证》《建房许可证》等相关权属证明，并已在获批准的宅基地上新建了房屋，办理了《村镇房屋所有权证》的，公安部门按照‘一房一户’政策，为其新建房屋编制户籍户籍地址，分户居民登记在新的户口户口地址上”定，提交相关权属或者许可证明材料，但对于邓志文需要为申请宅基地建房，要求公安部门按照“一家一户”政策办理同址分户的，根据前述文件中关于“由公安部门通报国土部门，对申请分户群众是否具备获批宅基地条件和相关资料进行初核，符合条件的，由国土部门向公安部门出具关于宅基地分户的函，公安部门再办理分户；或由公安部门先行予以分户，在原房屋地址下编制附号或在村社编制公共集体户，暂将分户群众落户到附号或村社公共集体户上，并通报国土部门”的规定，也是应当由公安部门通报国土部门，对邓志文是否具备获批宅基地条件和相关资料进行初核，并将国土部门初核结果作为其作出是否分户的依据。甚至可以由公安部门先行予以分户，再通报国土部门，按照程序办理。并非玉津派出所作出的《不予分户答复》中，要求邓志文提交国土部门出具的关于宅基地分户回函才予以分户。因此，玉津派出所作出的《不予分户答复》的行为，属于违反前述办理分户程序规定的行为。 根据川府函〔2010〕285号文件中关于岷江航电龙溪口枢纽工程水库淹没影响区禁止新增建设项目的规定，邓志文申请宅基地所在地的瑞雪村5组在该区域内，因此邓志文不能再申请宅基地（集体建设用地）进行项目建设。参考川公发〔2018〕113号文件中关于“统征区、未统征但土地已冻结区，是否允许分户，按县级及县级以上人民政府相关政策规定执行”的规定，因邓志文目前已经不具有申请在瑞雪村5组取得宅基地条件，也就不符合基于在该村获批宅基地而取得户籍户籍分户的规定。div> 基于玉津派出所作出的《不予分户答复》，不予履行分户决定程序违法，同时因玉津派出所实际已经不能再履行为邓志文分户的职责，故不需要撤销该答复，也不能判决玉津派出所履行职责，只能判决确认玉津派出所作出的《不予分户答复》违法。 （二）关于《复议决定书》是否合法问题 犍为县政府作出的《复议决定书》，对违法的《不予分户答复》予以维持，属于适用法律错误。同时，根据《中华人民共和国户口户口登记条例》第三条第二款的规定，派出所属于依据法律授权，具有以自己名义作出《不予分户答复》派出机构。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款关于“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人”的规定，复议的被申请人应当是玉津派出所，而非犍为县政府在《复议决定书》所确定的犍为县公安局。故犍为县政府错误确定被申请人，属于程序违法。据此，对犍为县政府作出的《复议决定书》应当撤销。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项关于“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”以及第七十九条关于“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决：一、确认犍为县公安局玉津派出所于2020年3月24日对邓志文作出的《关于不予办理分户申请的答复书》违法；二、撤销犍为县人民政府于2020年5月14日作出的犍府复〔2020〕14号《行政复议决定书》；三、驳回邓志文的其他诉讼请求。案件受理费50元，由犍为县公安局玉津派出所、犍为县人民政府负担。 上诉人邓志文上诉称：一审判决引用和查明上诉人申请的瑞雪村五组宅基地在川府函（2010）285号文件载明预测淹没的影响区范围内，却为何没有查明川府函（2010）285号文件中第4条规定该通知的有效期限是按（四川省人民政府办公厅关于印发《中大型水利工程建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口的通知》管理办法的通知）川办函（2007）279执行。一审法院将水利工程建设的预测淹没的虚拟影响区当成是淹没的实体区位，同时也有权责令被诉机关提交证据，证明川府函（2010）285号文件的有效期限会对上诉人主张的分户和建房权利构成直接限制的关键所在。获取农村宅基地前提条件是具备中国国籍和农村集体经济组织成员及具备完全行为能力的公民，该判决以预测性的调查通知文件和未查明文件有效期限的合法性，关联性就强行终止上诉人申请农村宅基地法律主体资格，这等同于终止上诉人中国国籍身份的法律主体效力，不具法律主体资格诉讼法院就不应该受理，这明显与我国现行法律法规规定相抵触。另征收土地审批权限在省、自治区、直辖市人民政府批准。很明显一审法院作出了选择性的查明事实，并将未查明的川府函（2010）号文件的有效期限认定为犍为县公安局行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律，法规正确。同理川公发（2018）113号文件禁止农村独生子女分户违反《中华人民共和国户口户口登记条例》第五条，有损行政机关公信力形成的基础条件以法律为准绳提供公共服务的契约精神。依据我国上位法律体系模式下的《中华人民共和国宪法》第八条，第十条，第三十三条《中华人民共和国国籍法》第四条《村民委员组织法》第二十四条第六款，及《中华人民共和国户口户口登记条例》第五条《中华人民共和国土地管理法》第四十六条《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二款的规定，护上诉人的合法权利，依法提起上诉，请求：1．撤销乐山市市中区人民法院作出（2020）川1102行初97号判决书。2．撤销犍为县玉津镇派出所做出的《不予分户答复》及犍为县政府做出的犍府复〔2020〕14号《行政复议决定书》。3．判决责令犍为县公安局履行法定职责，对上诉人的分户许可申请重新作出行政审批行为。 被上诉人犍为县公安局及玉津派出所辩称：1．1958年制定的《中华人民共和国户口户口登记条例》规定了户口登记工作由各级公安机关主管，就分户作出相关规定，现全国各地均以地方文件政策来进行调整，即应参考川公发（2018）113号文件进行执行。2．根据川府函〔2010〕285号文件的规定，邓志文不能分户。因此，玉津派出所作出的《不予分户答复》符合法律规定，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人犍为县政府辩称：1．犍为县政府作为复议机关主体合法，原审判决事实清楚，适用法律、法规正确，请求法二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人刘素琼述称：刘素琼与邓志文系母子关系，登记在同一户籍内。刘素琼曾经有房被拆了，现在没有房屋，想申请建房。邓志文结婚需要分户，刘素琼同意分户，请求撤销《不予分户答复》和《复议决定书》。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于《不予分户答复》是否合法问题，根据现行有效的川府函〔2010〕285号文件中“关于岷江航电龙溪口枢纽工程水库淹没影响区禁止新增建设项目”的规定，邓志文申请宅基地所在地的瑞雪村5组在该区域内，已禁止新增建设项目，故邓志文申请在瑞雪村5组取得宅基地已不具备相应的审批条件，不能获批宅基地继而不符合取得户籍户籍分户的条件，派出所作出的《不予分户答复》，虽程序违法，但结果正确。且邓志文要求分户的目的是获批宅基地建房，其本次诉讼不能实现其诉讼目的，客观上已无诉的利益，判决履行分户已无实际意义，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项关于“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”的规定，只能确认玉津派出所作出的《不予分户答复》违法。一审法院据此已进行了详细的评析，本院予以确认，不再赘述。 关于《复议决定书》是否合法问题。根据《中华人民共和国户口户口登记条例》第三条第二款的规定，派出所属于依据法律授权，具有以自己名义作出《不予分户答复》派出机构，复议的被申请人应为玉津派出所，而非犍为县政府在《复议决定书》所确定的犍为县公安局。且犍为县政府作出的《复议决定书》，对违法的《不予分户答复》予以维持，属适用法律错误，应予撤销。 综上所述，上诉人邓志文的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由邓志文负担。 本判决为终审判决。 审判长  李亚莉 审判员  雷璐娜 审判员  刘 平 二〇二〇年十一月九日 书记员  李菲菲 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。