四川省峨眉山市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1181行初109号 原告：于同喜，男，1962年1月10日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：刘家蓉（系于同喜之妻），女，1963年6月30日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：姜泉，北京万典律师事务所律师。 原告：杨莉，女，1968年1月8日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：姜泉，北京万典律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王丽媛，北京万典律师事务所律师。 原告：潘怀清，男，1952年4月17日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：姜泉，北京万典律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王丽媛，北京万典律师事务所律师。 原告：吴玉才，男，1953年7月21日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：姜泉，北京万典律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王丽媛，北京万典律师事务所律师。 原告：陈宣英，女，1972年9月7日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托诉讼代理人：姜泉，北京万典律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王丽媛，北京万典律师事务所律师。 被告：乐山市住房和城乡建设局，住所地四川省乐山市市中区滨河路**，统一社会信用代码11511000008551464K。 法定代表人：杜驰，该局局长。 委托诉讼代理人：潘建，四川齐天律师事务所律师 委托诉讼代理人：陈思安，四川齐天律师事务所律师。 第三人：乐山城市建设投资有限公司，，住所地四川省乐山市市中区春华路**，一社会信用代码91511100680447921K。 法定代表人：刘叔勇。 委托诉讼代理人：张健鑫，四川高贸律师事务所律师。 原告于同喜、杨莉、潘怀清、吴玉才、陈宣英诉被告乐山市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）房屋拆迁行政许可纠纷一案，本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》于2020年8月4日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因乐山城市建设投资有限公司（以下简称乐山城投公司）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月19日公开开庭进行了审理，原告杨莉、潘怀清、吴玉才、陈宣英与其委托诉讼代理人姜泉、王丽媛及原告于同喜的委托诉讼代理人刘家蓉，被告市住建局的副调研员叶德松及委托诉讼代理人陈思安，第三人乐山城投公司的委托诉讼代理人张健鑫到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 2020年6月15日，被告市住建局对第三人乐山城投公司作出《关于高频焊管厂等11个棚改项目拆迁期限的批复》载明：你公司《“关于高频焊管厂等11个棚改项目”房屋拆迁许可再次延期申请》收悉。经核实，你公司于2010年12月20日取得“高频焊管厂等11个棚改项目”《房屋拆迁许可证》（拆许字〔2010〕第02号）（以下简称2010年02号《房屋拆迁许可证》），拆迁期限未2010年12月20日至2011年12月19日。期间，由于拆迁工作一直未完成，你司申请延长拆迁期限，拆迁工作仍未完成。为顺利完成项目拆迁工作，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第三十五条规定，经局党组会研究，同意你公司“高频焊管厂等11个棚改项目”《房屋拆迁许可证》拆迁期限延长至2020年12月19日。请你公司认真做好政策宣传和动员工作，依法进行拆迁。 原告于同喜、杨莉、潘怀清、吴玉才、陈宣英诉称：五原告在乐山造纸厂拥有合法国有土地房屋，2010年政府曾以棚户区改造名义启动拆迁工作的，当时是以模拟拆迁的形式进行，因为很多被拆迁户不满意，甚至上访，因此后来就该拆迁项目就停止了，但是2019年政府又启动拆迁，原告并未见到征收文件，按照2011年1月21日发布并施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》，国有土地上的房屋应当由市县级以上人民政府作出征收决定，并对拆迁人进行补偿等程序。五原告委托律师对该项目的合法性进行调查，通过政府信息公开得知，涉案地块并未作出征收决定或者征收补偿决定，涉案征收项目用的文件是被告作出的2010年02号《房屋拆迁许可证》拆迁期限延长至2020年12月9日的批复，五原告房屋所在的雪衫社区位于2010年02号《房屋拆迁许可证》项目范围内，五原告与该批复有利害关系，五原告认为该批复存在违法、失效等问题，依法应当撤销，具体理由如下：1.被告未对第三人提交的申请文件进行全面审查。《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定，申请领取房屋拆迁许可证的，申请人应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：(一)建设项目批准文件；(二)建设用地规划许可证；(三)国有土地使用权批准文件；(四)拆迁计划和拆迁方案；(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。对于以上规定的文件，要么失效，要么由于时间变化，情况发生重大变化，无法保证，比如资金到位问题，原来的资金证明很显然无法满足现在征收补偿需要。2.批复未在拆迁范围内进行公告，亦未举行听证。《城市房屋拆迁管理条例》第八条规定，房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工作。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第四十六条也规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。延长《房屋拆迁许可证》拆迁期限行为属于行政许可行为，行政机关应当告知包括五原告在内的利害关系人，并听取其意见，五原告享有要求听证的权利。被告径行作出将2010年02号《房屋拆迁许可证》拆迁期限延长至2020年12月19日的行为违法。3.根据2011年1月21日发布并施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》，国有土地征收，应当由市县级人民政府作出房屋征收决定和房屋征收补偿决定，但是该项目并未作出房屋征收决定或者房屋征收补偿决定，且至今相关部门并未启动拆迁程序。综上所述，请求人民法院：1.判决撤销被告市住建局于2020年6月15日，对第三人乐山城投公司作出《关于高频焊管厂等11个棚改项目拆迁期限的批复》；2.本案诉讼费由被告承担。 被告市住建局辩称：1.被告向第三人颁发2010年02号《房屋拆迁许可证》的行政行为符合法律规定。根据已生效的乐山市中级人民法院(2012)乐行终字第91号《行政判决书》中的认定，被告向第三人颁发2010年02号《房屋拆迁许可证》的行政行为不违反法律、法规的规定，该行为的程序虽然存在瑕疵，但并未损害五原告的利益，不影响被告颁证行为的效力。第三人向被告申请办理房屋拆迁许可证的材料符合《城市房屋拆迁管理条例》规定的形式要件，虽然材料存在载明内容不规范的情形，但并不影响其效力。五原告的房屋位于乐达、雪杉社区，因本次棚改拆迁项目多范围广，涉及广大被拆迁人的利益，第三人在申请办理房屋拆迁许可证之前，采取了签订模拟拆迁协议的方式，征求了包括五原告在内的相关人员对拆迁计划和拆迁补偿安置方案的意见，五原告所在社区、办事处联合出具的《社会各界及被拆迁人对安置补偿方案的意见》中也载明了乐达、雪杉社区项目同意率为98.14%，实际上已达到了听证的目的和效果，被告未再举行听证并听取被拆迁人的意见虽存在瑕疵，但并未损害被拆迁人的利益，不影响颁证行为的效力。2.被告于2020年6月15日作出的《关于高频焊管厂等11个棚改项目拆迁期限的批复》符合法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。《城市房屋拆迁管理条例》第九条规定，拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。《四川省城市房屋拆迁管理条例》第十二条规定，城市房屋拆迁许可期限不得超过一年时间。未在房屋拆迁许可规定的期限内实施拆迁的，拆迁人应当在拆迁许可期限届满15日前，向城市房屋拆迁管理部门提出延期拆迁的申请，城市房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。批准延长期限的，延长期限不得超过6个月。逾期未申请的，其房屋拆迁许可证自行失效，拆迁人应当重新提出城市房屋拆迁许可申请。第三人申请延长拆迁期限和被告批准延长的行为，符合上述法律、法规的规定，合法有效。涉案申请和批准延长拆迁期限的行为是在2010年02号《房屋拆迁许可证》基础上进行延续的行为，故拆迁期限延长，并未损害被拆迁人的利益，程序合法。请求人民法院依法驳回五原告的诉讼请求。 第三人乐山城投公司述称：2010年02号《房屋拆迁许可证》的颁发及期限的延长合法有效，请求人民法院依法驳回五原告的诉讼请求。 经审理查明：2010年12月20日，被告（原名乐山市住房和城乡规划建设局）向第三人颁发2010年02号《房屋拆迁许可证》，拆迁期限从2010年12月20日至2011年12月19日。五原告的房屋位于前述《房屋拆迁许可证》拆迁范围内。由于拆迁工作一直未完成，第三人于2011年11月28日、2012年6月1日、2012年12月3日、2013年6月4日、2013年12月2日、2014年6月4日、2014年12月1日、2015年6月1日、2015年11月24日、2016年5月31日、2016年11月24日、2017年6月2日、2017年11月27日、2018年6月4日、2018年11月30日、2019年6月3日、2019年11月27日、2020年6月3日向被告提出延长拆迁期限申请，被告均作出准予延期半年的批复。2020年7月2日，原告吴玉才向被告申请政府信息公开，要求获得“乐达社区雪杉棚户区改造项目的房屋拆迁许可证及拆迁许可证延期文件；建设用地规划许可证及延期或续期文件”。2020年7月2日，被告向其公开《房屋拆迁许可证》、拆迁许可延期批复、建设用地规划许可证。五原告对被告作出的拆迁许可延期批复不服，诉至本院主张判如前述。 另查明：2012年4月，金幼洪等15人向乐山市市中区人民法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告于2010年12月10日向第三人的颁发2010年02号《房屋拆迁许可证》并判决被告赔偿其损失。该案经两级人民法院审理，驳回金幼洪等15人的诉讼请求。 上述事实，有被告提交的2010年02号《房屋拆迁许可证》及附件、延期申请、延期批复、行政判决书，原告提交的政府信息公开申请，告知书，以及当事人陈述予以证实。 本院认为，《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第305条）第五条规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。被告市住建局系房屋拆迁管理部门，具有准予延期拆迁申请的行政职权。 综合各方诉辩意见，现对本案争议焦点评析如下： 一、关于被告作出被诉延期批复是否有法律依据的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。本案中，第三人于2010年12月20日领取2010年02号《房屋拆迁许可证》，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行之前，应当继续沿用《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。因此，被告适用《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定对第三人提出的延期拆迁申请作出被诉延期批复具有法律依据。 二、关于被告作出被诉延期批复实体是否合法的问题。 原告提出被告作出的2010年02号《房屋拆迁许可证》不合法，故在此基础上进行的延期行为也不合法，经查，案外人已于2012年对2010年02号《房屋拆迁许可证》提起过行政诉讼并经二审终审驳回诉讼请求，虽然人民法院在判决书中认定被告作出的房屋拆迁许可行为在程序上存在瑕疵，但该行为作为被诉延期批复的前置行为，除该行为存在重大且明显违法情形外，不能以此否定被诉延期批复的合法性。 原告提出被告未按照《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定的“五要件”审查第三人提交的延期拆迁申请材料，被诉延期批复实体违法。本院认为“法无授权不可为”，无论是《行政许可法》还是《城市房屋拆迁管理条例》、《四川省城市房屋拆迁管理条例》均未规定第三人在申请房屋拆迁许可延期的同时还应当提交其他申请材料，被告在作出延期批复时只能依据法律法规以及规章的规定，不能超出规定增设第三人的义务，因此原告提出被告未按照《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定的“五要件”审查第三人提交的延期申请材料，被诉延期批复实体违法的主张没有法律依据，本院不予支持。 《行政许可法》第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。《城市房屋拆迁管理条例》第九条规定，拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。《四川省城市房屋拆迁管理条例》第十二条规定，城市房屋拆迁许可期限不得超过一年时间。未在房屋拆迁许可规定的期限内实施拆迁的，拆迁人应当在拆迁许可期限届满15日前，向城市房屋拆迁管理部门提出延期拆迁的申请，城市房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。批准延长期限的，延长期限不得超过6个月。逾期未申请的，其房屋拆迁许可证自行失效，拆迁人应当重新提出城市房屋拆迁许可申请。经查，第三人因2010年02号《房屋拆迁许可证》涉及的拆迁项目多范围广等原因未能如期完成拆迁任务，且其历次延期拆迁申请均在法定期限内提出，不存在逾期未申请房屋拆迁许可证自行失效的情形，被告审查后作出被诉延期批复，准予延长的期限未超过6个月，符合上述法律法规的规定，该行政行为实体上并无不当。本案审理中，原告不认可被告提交的2014年6月16日、2017年6月9日、2017年12月1日延期批复的复印件，本院认为因被告已经说明上述三份延期批复因8.18洪水遗失，且根据《行政许可法》第五十条“行政机关逾期未作决定的，视为准予延续”的规定，即使被告未作出上述三份延期批复，也视为准予第三人的拆迁许可延期申请，并不影响被诉延期批复的合法性。原告提出延期批复存在断档，断档之后必然导致被诉延期批复违法的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。 三、关于被告作出被诉延期批复之前未履行听证程序是否合法的问题。《行政许可法》第三十六条、第四十七条中规定的“应告知利害关系人有权陈述、申辩、申请听证等事项”系针对最初申请行政许可的程序性规定，第五十条专门对许可有效期延续进行了规定，但第五十条并没有要求行政机关在作出延期审批之前必须告知利害关系人享有听证的权利并履行听证程序。同时，《城市房屋拆迁管理条例》、《四川省城市房屋拆迁管理条例》也没有要求房屋拆迁管理部门在作出拆迁许可延期审批之前必须告知利害关系人享有听证的权利并履行听证程序。因此，被告作出被诉延期批复之前未履行听证程序并无不当。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告于同喜、杨莉、潘怀清、吴玉才、陈宣英的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告于同喜、杨莉、潘怀清、吴玉才、陈宣英负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  冯心语 人民陪审员  李冬林 人民陪审员  黄 菲 二〇二〇年十一月十六日 书 记 员  吴 思