四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川01行终1150号 上诉人（原审原告）伍红卫，女，1975年7月9日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。 上诉人（原审原告）刘跃才，男，1975年11月17日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。 上诉人（原审被告）成都市青白江区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市青白江区华金大道二段**。 法定代表人吴熙，局长。 委托诉讼代理人兰波，四川达和律师事务所律师。 委托诉讼代理人唐远雨，四川达和律师事务所律师。 被上诉人成都市青白江区大弯街道办事处。住。住所地：四川省成都市青白江滨河路**/div> 法定代表人杨华。 上诉人伍红卫、刘跃才因与上诉人成都市青白江区规划和自然资源局（原成都市青白江区国土资源局，以下简称青白江区规划和自然资源局）、被上诉人成都市青白江区大弯街道办事处（以下简称大弯街办）其他行政行为一案，不服四川省金堂县人民法院（2020）川0121行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，伍红卫、刘跃才先后租赁红阳街道办事处永红村五组、永红村××组土地修建了厂房。2009年6月3日，伍红卫在租赁的前述土地上成立了成都市欣晨金属制品有限公司，该公司的厂房分别坐落于永红村××、××组。2009年4月2日、2013年9月26日，原成都市青白江区国土资源局先后向伍红卫、刘跃才作出了《国土资源行政处罚决定书》，认定其在永红村五组修建的厂房违法，责令其自行拆除违法建筑、恢复土地原状。自2013年起，四川省人民政府、成都市人民政府陆续作出批复，分批次批准了青白江区城镇建设用地农用地转用和土地征收实施方案。其中，在2014年12月30日成都市人民政府作出的2014年第35批城镇建筑用地实施方案的批复中，同意将包括永红村××组在内的部分集体农用地转为建设用地并征收为国家所有，据青白江区规划和自然资源局提供的示意图显示，该次征地范围与伍红卫、刘跃才在永红村××组的成都市欣晨金属制品有限公司用地范围有小部分重合。 以上事实有当事人身份信息、营业执照，成都市人民政府作出的2013年第129批、2014年第35批、2015年第71批、2016年第14批、2016年第84批、2017年第4批、2018年第172批、2018年第93批、2018年第182批城镇建设用地实施方案的批复，《土地租赁协议》，青国土资监〔2009〕第1-12号、青国土资监〔2013〕第1-29号《国土资源行政处罚决定书》及送达回证，《成都市人民政府关于同意青白江区调整乡镇（街道）行政区划的批复》（成府函〔2019〕124号）等证据在案为证。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，......市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施......”。征收补偿、安置的职权主体是土地行政主管部门，而非乡、镇政府。故，本案中不论是伍红卫、刘跃才起诉的大弯街办，或是大弯街办答辩提及的弥牟镇政府，或是青白江区的其他乡、镇政府，均不具有伍红卫、刘跃才诉称的征地补偿法定职责，即便其接受土地行政主管部门的委托实施征收补偿的某些具体工作，仍不能成为征收补偿行政诉讼的适格被告。因此，伍红卫、刘跃才起诉大弯街办，依法应予以驳回。 本案的争议焦点，是青白江区规划和自然资源局是否应当履行伍红卫、刘跃才诉称的征收补偿法定职责。结合各方当事人提交的征地批复和征地范围示意图，可认定伍红卫、刘跃才位于永红村××组的成都市欣晨金属制品有限公司有小部分用地面积属于征地范围，对伍红卫、刘跃才在该面积内的合法修建的建筑物、构筑物或其他附着物，依法应当予以补偿。伍红卫、刘跃才称位于永红村××、××组的成都市欣晨金属制品有限公司和四川欧克建筑材料公司均在征地范围内，理由是当地农民已与政府签订拆迁补偿协议并搬迁完毕，据此推断永红村××、××组土地已全部被征收，伍红卫、刘跃才的该主张明显缺乏事实和法律依据。从各方当事人提交的证据看，除了伍红卫、刘跃才在永红村××组的成都市欣晨金属制品有限公司有小部分用地面积属于征地范围，伍红卫、刘跃才诉称的其他厂房并不属于征地范围，且其中的四川欧克建筑材料公司与伍红卫、刘跃才的关系也并无证据证明。因而，对伍红卫、刘跃才诉称的不属于征地范围内的厂房，不存在征地补偿的问题。青白江区规划和自然资源局辩称伍红卫、刘跃才的企业厂房均为违法建筑，不应予以补偿，但并未提供伍红卫、刘跃才在永红村××厂房系违法建筑的证据，故对青白江区规划和自然资源局的该意见，不予采信。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的规定，征地决定作出后，被征收土地的所有权人、使用权人可到土地行政主管部门办理补偿登记，土地行政主管部门应当对征地范围内的建筑物、构筑物以及其他地上附着物的权属、面积、数量等情况进行调查、核实、认定，征地补偿安置方案确定后，土地行政主管部门应当与相关的权利人协商补偿，双方协商一致的，签订补偿协议对权利人予以补偿，未能达成一致意见的，由土地行政主管部门作出补偿决定，对权利人予以补偿后，权利人仍不搬迁的，土地行政主管部门可责令其搬迁，并可向被征地单位发出限期交地通知。本案中，伍红卫、刘跃才的诉讼请求是要求青白江规划和自然资源局通过与其签订拆迁补偿协议这种方式来对伍红卫、刘跃才进行补偿，但与被拆迁人协商补偿事宜仅是土地行政主管部门履行征地补偿职责过程中的一个环节，双方最终能否签订补偿协议，取决于土地行政主管部门与被拆迁人就征地范围内合法财产的补偿问题能否达成一致意见，若不能达成一致意见的，土地行政主管部门也可以通过作出补偿决定的方式来履行征地补偿职责，签订补偿协议并不是履行征地补偿职责的唯一选项，况且，签订协议是当事人真实意思自由表示的体现，通过诉讼手段强制当事人签订协议明显违背意思自治原则，不具有实践的可能性，因而，伍红卫、刘跃才请求判令青白江区规划和自然资源局与其订立拆迁补偿协议对其补偿，不予支持。就提出的诉讼请求的本质而言，实际是要求青白江区规划和自然资源局履行土地行政主管部门的征收补偿法定职责。原审法院认为，对伍红卫、刘跃才在永红村××组成都市欣晨金属制品有限公司属于征地范围内的土地上的建筑物、构筑物或其他地上附着物等财产进行调查、核实、认定，对依法应当予以补偿的财产，首先应与伍红卫、刘跃才通过协商进行补偿，如不能达成补偿协议的，则通过作出补偿决定的方式予以补偿。青白江区规划和自然资源局以伍红卫、刘跃才诉称的厂房均不在征收范围、实际未被拆除且系违法建筑为由，未履行前述法定职责，确系违法。 综上，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决驳回原告伍红卫、刘跃才对被告成都市青白江区大弯街道办事处的起诉；被告成都市青白江区规划和自然资源局于本判决发生法律效力之日起三个月内对原告伍红卫、刘跃才租用的位于成都市青白江区原红阳街道永红村××组的土地上属于征地范围内的财产依法履行征地补偿职责；本案案件受理费50元，由被告成都市青白江区规划和自然资源局负担。 宣判后，伍红卫、刘跃才与青白江区规划和自然资源局均不服。伍红卫、刘跃才向本院提起上诉称，1.永红村××、××组土地已被征收，且上诉人伍红卫、刘跃才土地包括在内；2.上诉人伍红卫、刘跃才提供的3-13份证据与本案存在关联性；3.上诉人伍红卫、刘跃才用地行为合法；4《处罚决定书》程序违法，已失去效力。原审认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判支持上诉人伍红卫、刘跃才的全部诉讼请求；案件诉讼费用由青白江区规划和自然资源局承担。 青白江区规划和自然资源局向本院提起上诉称，1.案涉厂房未经批准，属违法建筑；2.案涉厂房位于正在实施的征地范围内，仅很小一部分位于2014年12月30日成都市人民政府作出的2014年第35批城镇建设用地实施方案的批复之内，不具备实施征地补偿条件。案涉厂房不具备履行征地补偿职责的前提，原审判决不当，请求撤销原判，依法驳回伍红卫、刘跃才的全部诉讼请求；案件诉讼费用由伍红卫、刘跃才承担。 大弯街办二审中未提交答辩意见。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据在案证据和已查明的事实可知，2014年12月30日成都市人民政府作出的2014年第35批城镇建设用地实施方案的批复的征地范围与上诉人伍红卫、刘跃才在永红村××组的成都市欣晨金属制品有限公司的用地范围有一部分重合，上诉人青白江区规划和自然资源局作为土地征收补偿、安置的实施主体，依法应当对属于征地范围内的土地上的建筑物、构筑物或者其他地上附着物等财产进行调查、核实、认定，并作出相应的处理。青白江规划和自然资源局上诉所称案涉成都市欣晨金属制品有限公司系违法建筑，且仅有很小一部分属于征地范围内，不具备征收补偿条件的理由不能成立，本院不予支持。对于伍红卫、刘跃才提出的其位于永红村五组厂房在已征收土地范围内的上诉理由，其提供的证据不足以证明其主张，该上诉理由亦与审理查明的事实不符，本院不予支持。 此外，原审经审理查明大弯街办并非本案适格被告后，理应先行裁定驳回伍红卫、刘跃才对大弯街办的起诉，而不应一并判决驳回起诉，对此，本院予以指正。 综上，上诉人伍红卫、刘跃才、青白江区规划和自然资源局的上诉理由不成立，对其主张本院不予支持，原审判决并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人伍红卫、刘跃才、成都市青白江区规划和自然资源局分别负担。 本判决为终审判决。 审判长  喻小岷 审判员  李 衡 审判员  陈 楠 二〇二〇年十一月十九日 书记员  张明康