北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终5841号上诉人（一审原告）河源市汇通矿业有限公司，住所地广东省河源市东源县曾田镇蒲田村委会办公楼内。法定代表人陈建胜，经理。委托代理人赵祖国，湖南澧州律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷**。法定代表人刘昆，部长。委托代理人刘磊，中华人民共和国财政部工作人员。委托代理人高丽春，北京市中伦律师事务所律师。河源市汇通矿业有限公司（以下简称汇通公司）因诉中华人民共和国财政部（以下简称财政部）行政复议不予受理决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的(2020)京01行初383号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。汇通公司的委托代理人赵祖国，财政部的委托代理人刘磊、高丽春到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年5月20日，财政部针对汇通公司的行政复议申请作出财复议〔2020〕46号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称不予受理决定），主要内容如下：一、《中华人民共和国会计法》第三十一条第三款规定，财政部门有权对会计师事务所出具审计报告的程序和内容进行监督。《中华人民共和国注册会计师法》（以下简称注册会计师法）第五条规定，国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导。《会计师事务所执业许可和监督管理办法》（财政部令第97号，以下简称97号令）第四十八条第一款规定，财政部应当加强对省级财政部门监督、指导会计师事务所和注册会计师工作的监督检查。97号令第五十条第五项规定，省级以上财政部门应当将被实名投诉或者举报的会计师事务所列为重点检查对象，实施严格监管。97号令第六十三条规定，会计师事务所或者注册会计师违反法律法规及本办法规定的，由省级以上财政部门依法给予行政处罚。违法情节轻微，没有造成危害后果的，省级以上财政部门可以采取责令限期整改、下达监管关注函、出具管理建议书、约谈、通报等方式进行处理。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条规定，申请人认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第二项规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，广东省财政厅对会计行业的监督管理与汇通公司没有行政法上的利害关系，粤财监函〔2020〕16号《关于广东天华华粤会计师事务所有限公司有关投诉事项的复函》（以下简称16号复函）不会对汇通公司的合法权益直接产生影响。汇通公司请求撤销16号复函的复议请求不属于行政复议法第二条规定的行政复议范围，也不符合行政复议法实施条例第二十八条规定的行政复议受理条件。二、汇通公司的其他复议请求不属于行政复议法第二条规定的行政复议范围，也不符合行政复议法实施条例第二十八条规定的行政复议受理条件。根据行政复议法第十七条第一款的规定，财政部决定不予受理汇通公司提出的行政复议申请。汇通公司不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销不予受理决定，判决财政部重新作出行政行为；2.本案诉讼费由财政部承担。一审法院经审理查明，汇通公司向广东省财政厅提交《投诉广东天华华粤会计事务所有限公司、何伟斌、谭毅松故意出具虚假审计报告》,该投诉书的落款时间为2020年3月20日，汇通公司请求广东省财政厅依据注册会计师法第三十九条以及97号令第七十条、第七十三条规定，对广东天华华粤会计师事务所有限公司(以下简称华粤会计师事务所)、何伟斌、谭毅松依法查处，涉嫌犯罪移送司法机关。2020年4月2日，广东省财政厅作出16号复函，答复主要内容为：汇通公司的投诉事项与汇通公司股东李某光于2019年9月26日投诉事项相同，属于同一事实和理由再次提出同一诉求，有关事项已在李某光投诉受理期间依法进行了相应的核查处理，故广东省财政厅不再重复处理。2020年5月14日，汇通公司不服**复函以广东省财政厅作为被申请人，向财政部提交行政复议申请书，复议请求如下：1.广东省财政厅作出的16号复函明显错误，不履行法定职责，涉嫌包庇放纵会计师出具虚假审计报告的违法犯罪，请求依法纠错撤销；2.华粤会计师事务所的行为故意违反注册会计师法第二十条、第二十一条、第二十二条规定，故意出具虚假审计报告，请求责令广东省财政厅依据97号令第四十六条、第五十五条、第六十三条、第六十七条、第七十条、第七十三条、第七十六条规定履行法定职责，对华粤会计师事务所故意违法违规行为作出行政处罚决定，依法移送涉嫌犯罪，依法追究广东省财政厅官僚主义的渎职责任。同年5月15日财政部收到汇通公司的行政复议申请书，同年5月20日，财政部作出不予受理决定，并于同年5月29日向汇通公司邮寄送达，汇通公司于同年6月2日签收。汇通公司不服不予受理决定，于同年6月7日向一审法院邮寄起诉状等材料，提起本案诉讼。一审法院另查明，汇通公司股东李振光就本案投诉事项曾向广东省财政厅进行过投诉，广东省财政厅于2019年11月14日向李振光作出粤财监函〔2019〕26号《关于投诉广东天华华粤会计师事务所有限公司有关事项的复函》，并在回复李振光的同时，将天华华粤审字（2018）10807号《专项审计报告》（以下简称《专项审计报告》）中存在的部分审计程序不足、获取审计证据不充分等问题，向广东省注册会计师协会发函，通知该协会按照行业管理规定对该事务所严肃处理（如进行约谈、通报等方式），要求华粤会计师事务所对《专项审计报告》存在的问题立刻整改，提高执业质量，并督促、引导事务所加强内部审核、严控执业风险。李振光不服，向财政部申请行政复议，2020年2月4日，财政部作出财复议〔2020〕12号《驳回行政复议申请决定书》，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，驳回了李振光的行政复议申请。一审法院认为，根据汇通公司、财政部的诉辩理由，能够确定本案的争议焦点为：汇通公司提出的行政复议申请是否符合行政复议的受理条件，即汇通公司与被复议行为之间是否存在利害关系。行政复议法实施条例第二十八条对于行政复议申请应当符合的条件作出具体规定，其中第二项规定，行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中汇通公司认为，华粤会计师事务所在汇通公司股东与汇通公司发起人之间的民事诉讼案件中故意出具虚假审计报告而向广东省财政厅进行投诉，请求广东省财政厅对华粤会计师事务所及其两位会计师进行查处。因此，上述利害关系的审查实质为针对会计师事务所及会计师的执业行为，汇通公司与财政部门的监督管理行为之间是否具有利害关系，汇通公司是否可以针对财政部门的监督管理行为提起行政复议。首先，注册会计师法第一条规定，为了发挥注册会计师在社会经济活动中的鉴证和服务作用，加强对注册会计师的管理，维护社会公共利益和投资人的合法权益，促进社会主义市场经济的健康发展，制定本法。该法第五条规定，国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导。97号令第三条规定，省级财政部门应当遵循公开、公平、公正、便民、高效的原则，依法办理本地区会计师事务所执业许可工作，对本地区会计师事务所进行监督管理。同时，第四十五条第三项规定，省级以上财政部门依法对会计师事务所和注册会计师的执业情况实施监督检查；第五十条第五项规定，会计师事务所被实名投诉或举报的，省级以上财政部门应当将其列为重点检查对象，实施严格监督。但相关法律、法规或规章中并未对财政部门有关投诉举报事项的受理、处理和答复的职责、程序作出明确规定。其次，注册会计师法第四十二条规定，会计师事务所违反该法规定，给委托人、其他利害关系人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。华粤会计师事务所出具的《专项审计报告》是受汇通公司发起人的委托，作为汇通公司股东与汇通公司发起人之间的民事诉讼案件中的证据使用。如果汇通公司认为上述审计报告损害其合法权益，可以通过请求民事侵权赔偿等法定途径予以救济，尚无法律、法规规定财政部门履行对会计师事务所进行监督管理的职责时，需考量或保护被审计单位有民事纠纷的其他个人或者企业的权益。因此，广东省财政厅针对汇通公司的投诉举报履行监督管理职责并未对其权利义务产生影响。且广东省财政厅所作16号复函系对已处理过的相同事项不再处理的告知行为，亦未对汇通公司设定权利义务。第三，关于汇通公司提出请求财政部依法追究广东省财政厅官僚主义的渎职责任、请求财政部责令广东省财政厅对华粤会计师事务所故意违法违规行为作出行政处罚决定，依法移送涉嫌犯罪等复议请求，实际系要求财政部门基于维护行政管理秩序和公共利益的要求，为不特定市场主体提供一般性权利保护，该职责的履行同样不会对汇通公司的合法权益造成减损。因此，汇通公司与被复议的行为之间不具有法律上的利害关系，不具有本案行政复议申请人主体资格，财政部据此作出不予受理决定正确。此外，财政部在收到汇通公司提出的行政复议申请后，在法定期限内作出不予受理决定，并依法向汇通公司送达，程序上符合行政复议法第十七条的规定，汇通公司对行政复议程序亦无异议，故对财政部作出不予受理决定的行政程序之合法性予以确认。综上，财政部作出的不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。汇通公司的诉讼理由均缺乏事实及法律依据，对其诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回汇通公司的诉讼请求。汇通公司不服一审判决，向本院提起上诉，主要认为一审判决故意违背事实和法律法规，审判程序违法，遗漏当事人。故请求二审法院依法撤销原判，发回重审；一、二审诉讼费由被上诉人承担。财政部坚持一审答辩意见，认为一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院驳回汇通公司的上诉，维持原判。一审证据材料均已随案移送本院，本院同意一审的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。行政复议法实施条例第二十八条第二项规定，行政复议的申请人与具体行政行为有利害关系是申请行政复议的法定条件之一。本案中，汇通公司不服广东省财政厅针对其投诉作出的16号复函，向财政部申请行政复议。但广东省财政厅所作16号复函系对已处理过的相同事项不再处理的告知行为，未对汇通公司设定新的权利义务，不属于行政复议范围。根据注册会计师法及97号令的相关规定，广东省财政厅对会计行业的监督管理与汇通公司没有行政法上的利害关系。汇通公司所提其他复议请求亦不属于行政复议受理范围。故财政部所作不予受理决定并无不当，行政程序亦无不当。综上，一审法院判决驳回汇通公司的诉讼请求正确，本院予以维持。汇通公司的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人河源市汇通矿业有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇二〇年十一月三十日法官助理 唐珊珊书 记 员 周 晶