广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂01行终155号 上诉人（原审原告）黄居珍，男，1960年6月1日出生，壮族，住广西隆安县； 委托代理人陆寿东，广西益佳律师事务所律师。 委托代理人孙会振，广西益佳律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）隆安县住房和城乡建设局；所在地隆安县城厢镇蝶城路**，统一社会信用代码114501230077432889。 法定代表人林卓周，局长。 委托代理人许培东，该局城乡建设信息中心负责人。 委托代理人林宇海，广西钰锦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）隆安县人民政府；所；所在地隆安县城厢镇广场路**一社会信用代码11450123MB0173630K。 法定代表人甘诚，县长。 委托代理人黄雪莉，隆安县司法局工作人员。 委托代理人李文清，隆安县法律服务所法律工作者。 上诉人黄居珍因与被上诉人隆安县住房和城乡建设局（以下简称隆安县住建局）、被上诉人隆安县人民政府（以下简称隆安县政府）规划行政处罚及行政复议一案，不服南宁市西乡塘区人民法院（以下或称一审法院）于2020年3月3日作出的（2019）桂0107行初187号行政判决，向本院提起上诉；本院于2020年5月25日立案后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年7月23日组织各方当事人到庭进行询问。上诉人黄居珍及其委托代理人陆寿东、孙会振，被上诉人隆安县住建局委托代理人许培东、林宇海，被上诉人隆安县政府委托代理人黄雪莉、李文清到庭参加了询问。本案现已审理终结。 一审判决认定原审原告黄居珍在隆安县××东村栏××队集体土地（该土地属于2009年颁布的《隆安县县城总体规划（2007-2020）》中隆安县县城总体规划范围内）上建设涉案建（构） 筑物（包括生产生活用房砖混结构43.29平方米、钢架棚35平方米、简易杂物房13.68平方米、卫生间11.25平方米、楼顶水柜4平方米、水池占地面积78.5平方米、水柜占地面积52平方米、生产生活用房砖瓦结构71.5平方米、原石场工作房24平方米；养殖房砖混结构162平方米、养殖房砖瓦结构102平方米、管理房砖混结构12.96平方米、水池占地面积113.04平方米；铁皮石斛种植房简易钢架棚63平方米；水池占地面积10平方米、简易养殖房7.5平方米、简易杂物房35平方米,以上建(构)筑物总建筑面积838.72平方米；以下统称涉案建筑物），原审被告隆安县住建局因此于2019年5月9日向黄居珍作出隆住建行决字[2019]第29号《行政处罚决定书》（内容为限黄居珍在收到决定书之日起3日内自行拆除涉案建筑物；以下简称处罚决定），黄居珍不服处罚决定，于2019年7月8日向原审被告隆安县政府提起行政复议申请，经审理，隆安县政府于2019年8月26日作出隆府复议[2019]1号《行政复议决定书》（复议结果为维持处罚决定；以下简称复议决定），黄居珍仍不服，遂向一审法院提起本案行政诉讼，诉求撤销处罚决定和复议决定，诉讼费由原审被告负担的案件事实；一审判决认为黄居珍未能提供证据证实涉案建筑物均建造于上世纪八、九十年代，鉴于涉案建筑物所在地在2009年划入隆安县县城的总体规划区以内，因此属于《中华人民共和国城乡 规划法》的调整范围，黄居珍未经规划主管部门审批同意，擅自在规划区内建设涉案建筑物，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，且涉案建筑物影响了隆安县县城的总体规划，隆安县住建局据此认定黄居珍所建设的涉案建筑物为违法建筑物，并责令黄居珍限期拆除，并无不当；即使涉案房屋为黄居珍所主张的建设于1998年，但是由于黄居珍在尚未办理建房手续的情况下就擅自建设涉案建筑物，且至今未补办相关手续，亦是违反法律法规的有关规定，依法应承担相应的法律责任；综上，一审判决认为被诉处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，复议决定的程序合法，适用法律、法规正确，实体处理亦无不当，据此判决驳回黄居珍的诉讼请求。 上诉人黄居珍上诉称，涉案建筑物位于隆安县××东村栏××屯的“凹荣山”附近，原为荒山荒地，上诉人为响应政府号召，于1998年起到该地开荒种植农作物和养殖，期间为了方便管理，上诉人在2000年前先后建设了涉案建筑物，其中有水柜的立牌为证；因为涉案建筑物所在地是于2009年才划入隆安县县城总体规划范围之内，《中华人民共和国城乡规划法》亦是2008年1月1日起实施，所以涉案建筑物并没有违反任何法律法规的规定，亦没有补办建设工程规划许可证的必要。综上，一审判决认定上诉人建设涉案建筑物的行为违法，不仅缺乏法律依据，而且是错误 的；为维护自身合法权益，上诉人特此提起上诉并请求：撤销一审判决，改判撤销被诉处罚决定和复议决定，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人隆安县住建局答辩称，本案中，上诉人黄居珍未能提供证据证实涉案建筑物均建造于上世纪八、九十年代；因为黄居珍建设涉案建筑物没有办理相关建设手续，即使涉案建筑物均建造于上世纪八、九十年代，但是在2009年之前，涉案建筑物依次违反《村镇建房用地管理条例》《广西壮族自治区土地管理实施办法》《中华人民共和国城市规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》《广西壮族自治区实施办法》等法律法规的有关规定，在2009年之后，则是违反《中华人民共和国城乡规划法》《关于完善设施农用管理有关问题的通知》《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》等法律法规的规定，可见涉案建筑物的违法状态一直持续至今。总之，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人黄居珍的的上诉理由不能成立，恳请二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人隆安县政府答辩称，本案中，上诉人黄居珍未能提供证据证实涉案建筑物均建造于上世纪八、九十年代，黄居珍提供的水柜照片上的户主名称为“余桂庆”，工程地址位于震东周黄。 均与涉案建筑物无关；涉案建筑物至今客观存在，违法行为有连续或者继续状态，始终处于未办理任何审批手续状态，隆安县住建局因此对其作出的被诉处罚决定，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，并无不当；即使涉案建筑物均建造于上世纪八、九十年代，按照《村镇建房用地管理条例》第五条、第十四条，《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定，涉案建筑物也应办理建房申请审批手续，但黄居珍未办理且至今也未补办手续；按照农业部2014年9月29日发布实施的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》相关规定，农业设施用地建房也要办理申请、审批手续，据此，从1982年2月13日起，无论涉案建筑物建于何时、是何用途，均应办理相关申请审批手续，而黄居珍建设涉案建筑物显然是没有办理相关手续的。综上，被诉复议决定以及一审判决认定的事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，处理恰当，恳请二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人黄居珍，被上诉人隆安县住建局、隆安县政府一审期间提交的全部证据材料，已经随案移送本院；二审期间，被上诉人隆安县住建局、隆安县政府均无证据补充或者提出新证据。 二审期间，上诉人黄居珍补充提出余桂庆、黄居珍的《结婚 证》以及标明夫妻关系的《常住人口登记卡》的复印件；本院经组织质证，鉴于被上诉人隆安县住建局、隆安县政府以上诉人黄居珍补充提出的上述补充证据没有原件核实为由，对该补充证据的关联性、真实性和合法性不予认可，本院因此不对该补充证据作出认证。 一审判决对涉案证据作出的认证结果，本院予以确认。 本院经审理查明的事实，与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的法治方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，应当对行政行为是否合法进行审查。 行政处罚是行政主体为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，给予违反行政管理秩序、依法应当受到行政处罚的行政相对人的法律制裁；在行政诉讼领域，行政处罚行为属于典型的可诉行政行为。 本案中，被诉处罚决定是被上诉人隆安县住建局以上诉人黄 居珍所有的涉案建筑物违反《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条的规定为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出限期黄居珍自行拆除的处罚决定；那么，根据诉辩双方意见，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，被诉处罚决定是否查明涉案违法事实，即是被诉处罚决定是否合法的焦点问题。 关于上述焦点问题，首先，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的相关规定，隆安县住建局应对涉案建筑物违反《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条规定的违法事实负有举证责任，黄居珍虽然可以提供证明涉案建筑物没有违法的证据，但是即使黄居珍提供的证据不成立，亦不能免除隆安县住建局对涉案建筑物的违法事实所应负有的法定举证责任；其次，因为《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，所以涉案建筑物的建造时间和经过尤为重要，本案中，从各方举证结果来看，虽然黄居珍举证证明涉案建筑物建造于2000年之前的证据不能成立，但是隆安县住建局的举证只是证明了涉案建筑物的存在现状，并没有任何证据能够证明涉案建筑的建造时间和过程；最后，依据《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，《中华人民共和国城乡规划法》不溯及既往。 据此，隆安县住建局以“从1982年2月13日起，无论涉案建筑物建于何时、是何用途，均应办理相关申请审批手续，而黄居珍建设涉案建筑物显然是没有办理相关手续”为由，辩解涉案建筑物违法事实的存在，本院不予支持。据上所述，隆安县住建局没有查明涉案违法事实的存在，因此作出的被诉处罚决定应予撤销；被上诉人隆安县政府复议维持被诉处罚决定的结果不当，依法亦应撤销。 综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，判决结果不当，本院依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第二项，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下： 一、撤销南宁市西乡塘区人民法院于2020年3月3日作出的（2019）桂0107行初187号行政判决； 二、撤销被上诉人隆安县住房和城乡建设局于2019年5月9日作出的隆住建行决字[2019]第29号《行政处罚决定书》； 三、撤销被上诉人隆安县人民政府于2019年8月26日作出隆府复议[2019]1号《行政复议决定书》。 本案一、二审诉讼费各50元，共计100元，由被上诉人隆安县住房和城乡建设局全部负担。 本判决为终审判决。 审判长  韦影年 审判员  黄影颖 审判员  晏 琼 二〇二〇年十一月九日 书记员  何亦舒 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第三十七条原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证 据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《中华人民共和国立法法》 第九十三条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单 行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。 3、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第一条根据 行政诉讼法第 三十二条和第 四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。 第六条原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。 4、《中华人民共和国行政处罚法》 第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行 为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。 5、《中华人民共和国城乡规划法》 第二条制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以 下的罚款。 第七十条本法自2008年1月1日起施行。《 中华人民共和 国城市规划法》同时废止。 6、《诉讼费用交纳办法》 第十三条第一款第（五）项第2目案件受理费分别按照下列标准交纳：（五）行政案件按照下列标准交纳：1.商标、专利、海事行政案件每件交纳100元；2.其他行政案件每件交纳50元。第二十九条第一款诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。