浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1435号 上诉人（原审原告）俞则法，男，1962年9月25日出生，汉族，住浙江省临海市。 被上诉人（原审被告）临海市港航口岸和渔业管理局，住所地浙江省临海市东方大道****。 法定代表人刘勇，该局局长。 俞则法因要求确认临海市港航口岸和渔业管理局（以下简称临海市港渔局）2003年对“浙临渔2××××”船所作出的“相应证书失效、马力指标收回”的行政行为违法一案，宁波海事法院2020年7月8日作出（2020）浙72行初13号行政裁定。俞则法不服，向本院提出上诉。本院于2020年8月7日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2001年10月11日，原告俞则法等人购入一艘渔船，申办过户手续，并缴纳了渔船检验等有关规费，核定船号为“浙临渔2××××”，但未取得捕捞许可证。2001年11月23日，该渔船在海上作业时被撞沉。2016年6月17日，俞则法向临海市信访局反映，其所有的“浙临渔2××××”船被盗卖马力指标，要求查处盗卖船舶马力指标、证书行为并归还船舶马力指标和证书。原临海市海渔局经调查，于2016年8月17日作出临渔信访答字［2016］1号《信访答复意见书》，核实如下情况：俞则法与黄道都、黄达进、金敬生、毕乃玉五人合股于2001年10月11日向临海市原东洋镇八份村徐金法购买“浙临渔2××××”船（船长15.6米、宽2.8米、深1.3米、总吨11、主机功率88.2千瓦、木质），当时该船市场购买价格为1.38万元，购入后，船名号更改为“浙临渔2××××”，并在年审缴费后于2001年10月29日办理船舶所有权登记证书，字号为Ｊ4-011065，“浙临渔2××××”船的捕捞许可证收回后由临海市渔政渔港监督管理站办理新证。2001年11月23日，“浙临渔2××××”船在海上作业时被不明船舶撞沉，2002年起该船停止年审缴费；2003年，临海市渔政渔港监督管理站对“浙临渔2××××”船“有船无证”情况进行了处理，相应证书失效，马力指标收回。原临海市海渔局据此答复俞则法，其所反映事项属历史遗留问题，“浙临渔2××××”船在未依法办结转户手续的情况下，于2001年11月23日沉没，俞则法等5位股东未及时按规定申请新建船舶，造成相关证书失效。信访反映的其他问题以临海市纪委、检察院调查结论为准。2018年10月29日，俞则法向原临海市海渔局申请政府信息公开，原临海市海渔局于2018年12月4日作出临海渔依申［2018］1号政府信息公开告知书，答复告知如下：一、经查找，未找到2003年关于对“浙临渔2××××”船“有证无船”的处理决定书或相应文件及相关送达凭证。二、我局未专门制作自2003年起对灭失渔船的马力指标处置概况，你要求提供马力指标处置三项内容我局未形成单独的纸质材料，如确有需要，可到本单位信息公开机构查询，地址为临海市东方××道××号××室。三、“浙临渔2××××”号渔船与浙临渔2××××无连带关系，经征求第三人意见，不同意我局公开其相关信息。俞则法不服诉至法院，请求确认被告临海市港渔局2003年对“浙临渔2××××”船所作出的“相应证书失效、马力指标收回”的行政行为违法。另查明，根据临市委〔2019〕5号《中共临海市委临海市人民政府关于印发的通知》，将市海洋与渔业局的职责……整合，组建市港航口岸和渔业管理局，不再保留市海洋与渔业局。 原审法院认为，本案双方争议焦点在于：一是原告是否因被告行政行为丧失船网工具指标；二是原告起诉是否超过法定期限。关于第一个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国渔业法》第二十三条第一款规定，“国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。……批准发放海洋作业的捕捞许可证不得超过国家下达的船网工具控制指标，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式转让，不得涂改、伪造、变造。……”原告俞则法等人购入渔船后，虽已申请办理渔船过户，但尚未办结手续并取得捕捞许可证。此后，渔船在出海作业中因发生碰撞而沉没。2002年12月1日起施行的《渔业捕捞许可管理规定（2002）》第九条规定，制造、更新改造、购置、进口海洋捕捞渔船，必须经主管机关批准，由主管机关在国家下达的船网工具控制指标内核定船网工具指标；第十条规定，因海损事故造成捕捞渔船灭失后申请船网工具指标的，应当提供按规定办理的捕捞许可证注销手续证明；第十四条规定，指标申请获得批准后，由批准机关发给《渔业船网工具指标批准书》，申请人凭《渔业船网工具指标批准书》办理渔船制造、更新改造、购置或进口手续，并申请渔船船名、办理船舶检验、登记和渔业捕捞许可证，《渔业船网工具指标批准书》的有效期不超过18个月。据此，在本案情形中，“浙临渔2××××”船被撞沉灭失后，船网工具指标申请人应当在其取得《渔业船网工具指标批准书》后18个月内办理渔船重新制造等手续，以便完成渔船过户并依法取得捕捞许可证。渔业主管机关根据申请人的船网工具指标申请批准发放捕捞许可证的行为，属于依申请的行政许可行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，原告认为被告未履行该法定职责的，应当在行政诉讼中提供其已向被告提出申请的证据。本案中没有证据证明“浙临渔2××××”船在出海作业中被撞沉后，原告已经按规定申请办理重新制造渔船等手续，也没有证据反映原临海市海渔局在该渔船沉没后至2016年8月17日作出《信访事项答复意见书》之前针对原告俞则法或者“浙临渔2××××”船作出过任何具体行政行为。至于《信访事项答复意见书》中有关“2003年，临海市渔政渔港监督管理站对浙临渔2××××‘有证无船’情况进行了处理，相应证书失效，马力指标收回”的内容，被告在庭审中已作了合理的解释，应理解为原告等人的船网工具指标因渔船沉没未在规定的期间完成重新制造渔船等手续而失去效力。此外，由于国家对捕捞业实行船网工具控制指标管理，且船网工具控制指标须按规定审批，故“浙临渔2××××”船网工具指标失效后如何处理与原告俞则法不再具有法律上的利害关系。本院认为，原告对被告提起行政诉讼要求人民法院确认被告行政行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和第二十五条第一款的规定，须以被告已经作出实质性影响其权益的具体的行政行为为前提。本案中，因被告并未作出此类行政行为，原告俞则法要求确认被告临海市港渔局2003年对“浙临渔2××××”号船所作出的“相应证书失效、马力指标收回”的行政行为违法，缺乏事实和法律依据，不符合法定的起诉条件，应裁定驳回起诉。关于第二个争议焦点。根据前述分析，本案不再对双方之间第二个争议焦点进行评析。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回原告俞则法的起诉。 俞则法上诉称，一、一审认定事实错误。1.认定“虽已申请办理渔船过户，但尚未办结手续并取得捕捞许可证”与事实不符，上诉人履行完所有办证手续，并取得相关证件号，缴纳了所有规费。出门生产渔船即被撞沉，作为船东自然要先处理沉船，再购买或重置新船，当申请人提出要求重置新船时，被上诉人告诉上诉人渔船证件下不来，真实情况是被上诉人工作人员，在沉船15个月的时候，私下将上诉人的马力指标出卖给案外人陈学强。到2016年8月17日，才收到信访答复相关证书失效，马力指标收回。2.被上诉人强调，上诉人未在规定18个月内提出重置船舶的要求，所以将上诉人的马力指标没收。可是被上诉人保管上诉人的渔船马力指标有没有达到18个月，上诉人推算只有15个月就将指标转给案外人陈学强。被上诉人没收上诉人的马力指标连告知一下都不做，决定书都没有，不能让人信服。为马力指标，上诉人从沉船5个月后，一直向纪委、公安、检察等机关反映，被上诉人明知，一审认定上诉人仅在2016年后提出诉求错误。3.被上诉人信访答复中告知上诉人，“2003年临海市渔政渔港监督管理站对浙临渔2××××（有证无船）情况进行了处理，相应证书失效，马力指标收回”，这个行政行为对上诉人有重大影响和巨额利益关系，一审认定没有影响，实为被上诉人开脱责任。二、适用程序方面，被上诉人整个诉讼过程中，没有提供证据。根据行政诉讼的举证规则，被告要对自己行政行为合法性进行举证证明，本案驳回起诉错误。请求二审查明事实，依法指令一审法院继续审理。 临海市港渔局答辩称，上诉人以为自己办理浙临渔2××××号船的有关手续就取得了马力指标，一艘渔船要出海捕鱼，最起码必须有捕捞许可证，上诉人根本没有取得浙临渔2××××号的捕捞许可证。2001年10月11日，俞则法等人通过买卖买入浙临渔2××××号渔船，同时船名号变更为浙临渔2××××，并开始办理过户手续。2001年11月23日浙临渔2××××号渔船在未完成捕捞许可证办理的情况下出海捕鱼被他人船舶撞沉，导致浙临渔2××××号渔船马力指标转移中止。至2003年4月21日因马力指标转移超过18个月时限（2001年10月11日至2003年4月21日已有18个月多10天），临海市渔政渔港监督管理站对浙临渔2××××号渔船进行处理：本应转移至浙临渔2××××号渔船的马力指标被重新分配。其意思是如果浙临渔2××××号渔船没有被撞沉并办理完相关的手续，其马力指标本应转移至浙临渔2××××号渔船。由于浙临渔2××××号渔船被撞沉且未重置渔船，导致浙临渔2××××号渔船马力指标在规定时间内无法办理转移，所以对浙临渔2××××号渔船马力指标进行了重新分配。上诉人强调自己18个月内重置船舶的要求，但上诉人没有重置船舶的事实和证据，没有向被上诉人原主管部门提出过要求。在上诉人未重置船舶的情况下，原马力指标转移自然中止。至2016年向信访部门提出要求答复已经超过法定时间。上诉人以被上诉人信访答复是行政行为，不符合本案的事实和法律，因为上诉人的诉请的2××××号船相关事实发生在2001年。上诉人的船只被撞沉，其相应的证书自动失效，不是被上诉人作出具体行政行为造成的。上诉人提到举证责任问题不适合本案，因为被上诉人从未对上诉人所谓的马力指标收回作出过任何具体的行政行为。是上诉人自己行为使马力指标转移中止。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院对原审裁定认定案件事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点是上诉人诉称的“临海市港渔局2003年对“浙临渔2××××”船所作出的“相应证书失效、马力指标收回”的行政行为”是否存在。根据《中华人民共和国渔业法》第二十三条第一款、《渔业捕捞许可管理规定（2002）》第九条、第十条、第十四条规定，国家对捕捞业实行捕捞许可证制度；批准发放海洋作业的捕捞许可证不得超过国家下达的船网工具控制指标。制造、更新改造、购置、进口海洋捕捞渔船，必须经主管机关批准，由主管机关在国家下达的船网工具控制指标内核定船网工具指标，并由申请人填写《渔业船网工具指标申请书》，持户籍证明或工商营业执照向其户籍或企业所在地县级以上渔业行政主管部门提出申请，逐级上报至有审批权的主管机关审批。因海损事故造成捕捞渔船灭失后申请船网工具指标的，应当提供按规定办理的捕捞许可证注销手续证明。指标申请获得批准后，由批准机关发给《渔业船网工具指标批准书》，申请人凭《渔业船网工具指标批准书》办理渔船制造、更新改造、购置或进口手续，并申请渔船船名、办理船舶检验、登记和渔业捕捞许可证，《渔业船网工具指标批准书》的有效期不超过18个月。据此，根据上述规定，因海损事故造成捕捞渔船灭失后申请船网工具指标的，应当提供按规定办理的捕捞许可证注销手续证明，并填写《渔业船网工具指标申请书》向渔业行政主管部门提出申请，《渔业船网工具指标批准书》的有效期不超过18个月。故从法律上分析，渔业主管机关根据申请人的船网工具指标申请批准发放捕捞许可证的行为，属于依申请的行政许可行为，《渔业船网工具指标批准书》有效期满将自动失效。本案中，各方对上诉人等人2001年缴纳渔船检验等有关规费，核定船号为“浙临渔2××××”，2001年11月23日该渔船在海上作业时被撞沉的事实，均无异议。但根据上诉人一审中提供材料，并无证据证明上诉人在“浙临渔2××××”船被撞沉灭失后，就其取得《渔业船网工具指标批准书》后于18个月内申请办理渔船重新制造等手续，故依据上述规定，上诉人诉称其取得的《渔业船网工具指标批准书》，应于取得该批准书18个月后自动失效。一审法院认定，因被上诉人并未作出行政行为，上诉人要求确认被上诉人临海市港渔局2003年对“浙临渔2××××”号船所作出的“相应证书失效、马力指标收回”的行政行为违法，缺乏事实和法律依据，裁定驳回起诉，并无不当。至于上诉人有无办结手续并取得捕捞许可证问题，因上诉人没有直接提供证据证明，且与本案处理并无直接关联性，不属于本案审理范围。对于案涉临渔信访答字［2016］1号《信访事项答复意见书》中有关“2003年，临海市渔政渔港监督管理站对浙临渔2××××‘有证无船’情况进行了处理，相应证书失效，马力指标收回”的内容，被上诉人一审庭审中已作了合理解释，一审认定应理解为上诉人等人的船网工具指标因渔船沉没未在规定的期间完成重新制造渔船等手续而失去效力，并无不当。 综上，原审裁定事实清楚，适用法律法规正确，结论正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  吕柏超 审判员  马良骥 审判员  张 榆 二〇二〇年十一月三日 书记员  韦若莎