江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终475号上诉人（原审原告）胡寿山，男，1957年12月27日出生，汉族，住吉安市吉州区。被上诉人（原审被告）吉安市吉州区人民政府，住所地吉安市吉州区吉安北大道**。法定代表人尹冬苟，该区区长。委托代理人胡国敏，江西秉志律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吉安市吉州区白塘街道办事处，住所地吉安市吉州区广场西路**。法定代表人程峰，该办主任。出庭负责人谢卫群，该办副主任。委托代理人戴发泉，吉安市吉州区司法局白塘司法服务所所长。上诉人胡寿山因诉吉安市吉州区人民政府（以下简称吉州区政府）、吉安市吉州区白塘街道办事处（以下简称白塘街道办）强拆其房屋行为违法一案，不服吉安市中级人民法院（2020）赣08行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，胡寿山系吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村村民，在该村建有房屋。1991年9月28日，吉安市人民政府向其颁发了吉市集建（1991）字第白-吉-2**号集体土地建设用地使用证，用地面积182.4平方米建筑占地面积145平方米，用途为住宅。2003年4月，吉安市人民政府向其颁发了吉（白）集用（2003）字第Ⅱ-390号集体土地使用证，使用权面积26平方米，用途为附房。2003年7月，吉安市人民政府向其颁发了吉（白）集用（2003）字第Ⅱ-393号集体土地使用证，使用权面积119平方米，用途为住宅。2018年9月10日吉州区政府作出吉区府字［2018］111号《吉安市吉州区人民政府关于吉安高铁站前新区第二期集体土地上房屋征收决定》，胡寿山的房屋在该征收范围内。2018年11月23日，吉安市吉州区城市管理局对胡寿山作出吉州城管罚字〔2018〕第（8203）号行政处罚决定，认定胡寿山2018年在白塘街道南岸村未经批准搭建建筑物，违反了《江西省城乡规划条例》第四十三条的规定，根据《江西省城乡规划条例》第七十一条的规定，限胡寿山2018年12月8日前自行拆除违章建筑。胡寿山不服，向吉安市青原区人民法院提起行政诉讼，诉请撤销该行政处罚决定。在诉讼过程中，吉安市吉州区城市管理局自行撤销了该行政处罚决定。2019年5月17日，吉安市青原区人民法院作出（2019）赣0803行初3号行政判决，确认该行政处罚决定违法。2019年5月15日，吉州区城管局向胡寿山作出吉州城管罚字〔2019〕第（8301）号《行政处罚决定书》，认定胡寿山在少批多建、批二层建三层，违反了原《江西省实施办法》第二十六条和现《江西省城乡规划条例》第七十一条的规定，限2019年5月30日前自行拆除违章建筑物。胡寿山不服，向吉安市青原区人民法院提起行政诉讼，诉请撤销该行政处罚决定。在该诉讼过程中，胡寿山位于吉安市吉州区的涉案房屋于2019年9月11日被强制拆除。当时，胡寿山向“110”报警平台报警，《接处警登记表》中处警情况记载“经了解，系白塘街道与高铁指挥部对胡寿山的房屋（南岸村44栋、47栋）进行拆迁”。2019年10月7日，胡寿山向吉安市人民政府提起行政复议，要求确认吉州区政府、白塘街道办该强制拆除房屋行为违法。2020年3月27日，吉安市人民政府作出吉府复字〔2019〕54号行政复议决定，驳回胡寿山的行政复议申请。胡寿山仍不服，向法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，吉安市吉州区城市管理局出具书面情况说明，自认其在2019年9月11日组织人员依据吉州城管罚字〔2019〕第（8301）号行政处罚决定拆除了胡寿山的房屋。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，胡寿山诉请确认吉州区政府、白塘街道办强制拆除其房屋行为违法，吉州区政府、白塘街道办均否认实施了该强拆行为，故胡寿山依法应当对其涉案房屋系吉州区政府、白塘街道办强制拆除承担举证责任。胡寿山提供的证据不足以证明吉州区政府、白塘街道办实施了该强拆行为，且吉安市吉州区城市管理局向法院出具情况说明，自认胡寿山的涉案房屋系其于2019年9月11日依据吉州城管罚字〔2019〕第（8301）号行政处罚决定所拆除。因此，胡寿山的涉案房屋系吉安市吉州区城市管理局所拆除，吉安市吉州区城市管理局是本案适格被告。经法院依法释明，胡寿山拒绝变更被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更被告的，裁定驳回起诉”的规定，依法应当驳回胡寿山的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回胡寿山的起诉。胡寿山预交的案件受理费50元予以退回。胡寿山不服原裁定，向本院提起上诉称，1、街道办、区城管、兴桥城管、医务人员、指挥部人员都在强拆现场，强拆现场的视频和街道办的答辩可以确定该事实。2、多部门同时在场的情况下，应当认定是高铁指挥部强拆了涉案房屋。3、区城管自称拆除涉案房屋的依据是征收而非处罚决定。4、应当是指挥部（区政府）组织、调派区城管实施了本次强拆。5、指挥部以其名义组织各部门强拆了涉案房屋，依法应当以组建其的区政府来承担法律责任。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人吉州区政府答辩称，胡寿山房屋被拆除的具体行政行为并非吉州区政府所做。《通知》虽是由吉州区政府作出的文件，但该文件是依据事实与法律作出的，符合法律规定。尽管征收工作是以此文件为基础，吉州区高铁站前新区土地房屋征收工作指挥部为吉州区政府设立的临时机构，但胡寿山没有提供证据证明高铁指挥部强行拆除了其房屋，《接处警登记表》的记录只是有其自己的主观表述，并没有相关的调查笔录佐证。综上，吉州区政府并未对胡寿山的房屋进行违法强拆，不存在任何违法行为。故请求驳回上诉。被上诉人白塘街道办答辩称，实际拆除房屋的是具有执法权的城管局。要求城管局限期拆除案涉房屋是指挥部作为上级部门对下的工作要求，是不可诉的行政指导行为。《接处警登记表》只是公安机关根据胡寿山的陈述进行的记录，没有进行调查。白塘街道办没有实施该拆除行为。故请求驳回上诉，维持原判。各方当事人向一审法院提交的证据材料已全部随案移送本院，本院经查证核实，对其证据效力予以确认。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案被诉拆除行为属于事实行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“作出行政行为的行政机关是被告”的规定，在确定被告时重点在于查明谁具体实施该事实行为，行为实施者具有行政主体资格即属于适格被告。同时，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定可知，适格被告属于起诉条件之一，行政相对人应当提供证据证明被诉行政行为系由谁实施。上诉人胡寿山主张本案属于征收过程中的强制拆除行为，并提供现场照片拟证明有多个部门的工作人员在场，从而推定吉州区政府设立的征收工作机构高铁指挥部组织实施了被诉拆除行为。但征收行为属于涉及多个部门、多个程序的综合性行为，多个行政机关在征收程序中职责分工不同，不能仅简单依据在场人员的工作单位，而直接推定该机关实施了后续拆迁事实行为，尤其在已有责任承担主体的情况下，适用推定并不合理，也无必要。本案中，吉安市吉州区城市管理局已出具《情况说明》自认实施了被诉拆除行为，两次作出《行政处罚决定书》限期拆除的亦是吉安市吉州区城市管理局，吉州区政府、白塘街道办则明确否认其实施了拆除行为。一审裁定据此认定吉州区政府、白塘街道办不是本案适格被告，并无不当。本案被告不适格产生的原因属于错列被告的情形，即依照法律规定，原告所诉两被告均为不符合法律规定的被告。经人民法院释明后，胡寿山仍不同意变更不适格被告。原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，裁定驳回胡寿山的起诉，于法有据。胡寿山可以另行向有管辖权的基层人民法院提起行政诉讼，其诉权亦能得到充分保障。综上，上诉人胡寿山的上诉理由缺乏证据支持，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  谢丽萍审判员  陈雯雯审判员  万进福二〇二〇年十一月十二日书记员  刘 敏