安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1221行初133号 原告阜南银泰汽车城置业发展有限公司，住所地阜南工业园区省道S328南侧、浩辉印染东侧机械电子产业园**楼，统一社会信用代码91341225MA2NPK2A75（1-1）。 法定代表人葛亚宾，任经理。 委托代理人韩应征，安徽谈锋律师事务所律师。 被告阜南县自然资源和规划局，住所地安徽省阜南县鹿城镇赵集路**，统一社会信用代码11341225MB163331X2。 法定代表人刘西恒，该局局长。 委托代理人王秋硕，该局职工。 委托代理人王雪竹，安徽坤慧律师事务所律师。 原告阜南银泰汽车城置业发展有限公司不服被告阜南县自然资源和规划局于2018年12月6日作出的《关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知》一案，于2019年12月2日向阜南县法院提起行政诉讼。2019年12月9日，阜南县法院向阜阳市中级法院报请指定其他法院管辖。2020年4月17日，阜阳市中级法院作出（2020）皖12行辖48号行政裁定，裁定本案有临泉县法院管辖。本院于2020年8月6日予以立案，于2020年8月7日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案。原告阜南银泰汽车城置业发展有限公司的委托代理人韩应征，被告阜南县自然资源和规划局的委托代理人王秋硕、王雪竹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告阜南银泰汽车城置业发展有限公司诉称，原告于2017年8月8日通过招拍挂方式在阜南县××牌××号土地，并与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，以114278400元价格受让位于省道Ｓ328北侧、南阳大道西侧，陶子河南侧、经九路东侧的184.32亩的土地，用于建设阜南国际汽车城项目。原告取得该宗土地使用权后，立即启动项目建设的前期各项工作，于2017年9月22日正式进场。但由于受政府环保要求，于2017年11月至2018年1月封闭停止施工；阜南县政府对原告的阜南国际汽车城规划方案进行多次评审调整，至2018年11月15日被告才向原告颁发建字第341225201300049号《建设工程规划许可证》及施工许可证。2018年12月6日，被告对原告作出《关于缴纳阜南县ＦＮ2017-26号宗地延期开工违约金的通知》，让原告每延期一日按照土地出让金总额的1‰标准缴纳延期开工违约金，从2017年12月8日计算至2018年11月15日违约金3908.3213万元。被告的行为是滥用职权，毫无道理，请求法院依法撤销被告作出的上述《关于缴纳阜南县ＦＮ2017-26号宗地延期开工违约金的通知》。 原告阜南银泰汽车城置业发展有限公司向本院提供了如下主要证据： 第一组：1、2017年8月8日阜南县FN2017-26号宗地出让合同；2、2018年12月6日关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知。证明原被告所签订的合同属于行政协议，其法律依据为行政诉讼法第十二条，如果本案是平等主体的民事关系，被告则无权向原告以发通知的形式索要违约金。因此，本案属于行政诉讼而非民事诉讼。 第二组：1、阜南县城乡规划委员会会议纪要第2期；2、原告公司汽车城项目方案修改过程解析。证明该项目直到2018年5月9日，项目方案才获得阜南规委会的批准，批准该方案时，有被告的工作人员李亚军（被告副局长）、刘东坡在场，同时被告到2018年11月15日才为原告公司颁发建设工程规划许可证及施工许可证，在此之前无法施工，被告又以此为理由要求原告支付开工违约金显然没有法律依据。 被告阜南县自然资源和规划局辩称，被告向原告发出的《关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知》，是基于双方于2017年8月8日签订的《国有建设用地使用权出让合同》中的相关约定发出的，是基于平等主体之间应当履行的义务，不具有处罚性质，是民事行为，应由民事法律进行调整；如果本案系行政案件，被告根据土地管理法第五条的规定，主体适格，根据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》及原告的违约行为，被告作出的涉案通知，事实清楚，证据充分，程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告阜南县自然资源和规划局在法定举证期限内向本院提供了证明其行政行为合法性的以下证据和依据： 第一组：最高人民法院关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释及民事案由第七十七条都是现行有效的司法解释。证明原告所举的证据及效力没有该司法解释有效，不具有法律效力。 第二组：1、2017年8月8日阜南县FN2017-26号宗地出让合同；2、2018年12月6日关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知。证明被告是基于双方约定的条款行使民事权利。 经庭审举证质证，当事人对以上证据的质证意见如下： 阜南县自然资源和规划局对阜南银泰汽车城置业发展有限公司提举的第一组、第二组证据均提出异议，认为最高人民法院关于审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释明确规定了土地使用权出让合同适用民法中的合同法予以调整，因此本案不是行政合同，是平等主体之间的民事合同；由于原告没有按时开工履行合同，且没有出现不可抗力的原因，耽误延期开工的原因是原告自身造成，至于规划设计也是原告自身问题所导致的，被告依据出让合同向原告发出要求承担违约金的通知，没有任何违法之处，平等主体之间发出违约金通知是合法的。阜南银泰汽车城置业发展有限公司反驳认为，在行政诉讼法修改之前，全国法院对出让合同纠纷案件有作民事案件处理，有作行政案件处理，但行政诉讼法修改后，该类案件已完全作为行政案件处理，最高人民法院第三巡回法庭开庭审理的第一案，就明确此类案件属于行政案件，不属于民事案件（2017年11月17日最高人民法院网报道）；规划设计方案的通过是规委会决定的，并没有一个明确确定方案的具体要求。 阜南银泰汽车城置业发展有限公司对阜南县自然资源和规划局提举的证据提出了异议，认为法律的适用有一个先后顺序问题，被告所举的证据都是在行政诉讼法修改之前的，行政诉讼法第十二条第十一项，已经明确把该类协议列为行政协议；合同第三十三条约定的支付竣工违约金没有任何法律规定，违反法律规定。阜南县自然资源和规划局反驳认为，本案不属于行政诉讼法第十二条第十一项规定的内容；被告要求原告承担开工违约金，竣工违约金是下一步的问题，开工违约金是双方的约定，该出让合同是中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国国家工商总局联合制定的，其开工日期以及要求承担违约金的比例是国家要求的，也是原被告双方协商一致同意的，原告在签订本协议时对此条没有提出任何异议，此条也不违反任何法律规定。 本院对上述证据认证如下： 阜南银泰汽车城置业发展有限公司提举的第一组1号证据、第二组证据具有真实性，与本案具有关联性，予以确认；阜南银泰汽车城置业发展有限公司提举的第一组2号证据是本案审理的对象，其合法性待于审查。 阜南县自然资源和规划局提举的第一组证据与本案不具有关联性，不予确认；其提举的第二组1号证据具有真实性，与本案具有关联性，予以确认；其第二组2号证据是本案审理的对象，其合法性待于审查。 经审理查明，2017年8月8日，阜南县自然资源和规划局（原为阜南县国土资源局）作为出让人与阜南银泰汽车城置业发展有限公司作为受让人签订《国有建设用地使用权出让合同》，以114278400元价格受让位于省道S328北侧、南阳大道西侧、陶子河南侧、经九路东侧的122876.96平方米（合计184.32亩）的土地，用于建设阜南国际汽车城项目；合同第十六条约定，“受让人同意在本合同项下宗地建设项目在2017年12月8日之前开工，在2019年12月9日之前竣工。”“受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”第三十三条约定，“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。”“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金。”由于受政府大气污染防治、规划调整、办证审批等因素的影响，导致项目未能按合同约定时间开工。2018年12月6日，阜南县自然资源和规划局向阜南银泰汽车城置业发展有限公司作出《关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知》，根据延期的时间，每延期一日按照土地出让金总额的1‰标准缴纳延期开工违约金，请该公司接到本通知30日内支付延期开工违约金3908.3213万元，否则将另加收违约金滞纳金。阜南银泰汽车城置业发展有限公司不服，于2019年12月2日向法院提起行政诉讼。 本院认为，本案争议焦点为：1、本案是否属于行政诉讼的受案范围；2、被告作出的《关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知》是否合法。 关于本案是否属于行政诉讼的受案范围问题。本案审理的对象是被告作出的《关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款第（十二）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”本案被告作出的涉案通知的依据是双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十三条，而《国有建设用地使用权出让合同》根据行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定及行政协议司法解释的有关规定，明确规定矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议属于行政协议的范围，阜南县自然资源和规划局作为行政机关，出让涉案土地的行为，是为了实现行政管理或者公共服务目标，是行使行政职权的行为，作出的涉案通知也是一种行政行为，属于行政诉讼的受案范围。阜南县自然资源和规划局辩称本案是民事案件的理由不能成立，依法不予支持。 关于被告作出的《关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知》是否合法的问题。既然涉案通知属于行政行为，那么审查该行为就要从职权依据、认定事实、处理程序、适用法律等方面进行。本案中阜南县自然资源和规划局在法定期限内提举两份证据，即本案被告提举的第二组证据，双方当事人签订的《国有建设用地使用权出让合同》和涉案通知，超过法定举证期限当庭举证的一个证据，即本案被告提举的第一组证据。第二组2号证据涉案通知是本案审理的对象，其效力待定；第一组证据不适用于本案，最高法院已作出行政协议新的司法解释，相关规定已经取代了旧的规定；其有效证据只有一个，即第二组1号证据双方当事人签订的《国有建设用地使用权出让合同》，根据《国有建设用地使用权出让合同》的约定，对延建的认定没有提供证据支持，不能证明涉案通知的作出事实清楚，证据充分。在作出涉案通知之前，行政机关没有听取相对人的陈述和申辩，其处理程序也是违法的。 综上，阜南银泰汽车城置业发展有限公司起诉的理由成立，依法予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项之规定，判决如下： 撤销阜南县自然资源和规划局2018年12月6日作出的《关于缴纳阜南县FN2017-26号宗地延期开工违约金的通知》。 案件受理费50元，由被告阜南县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  李煌真 审 判 员  宋树宾 人民陪审员  刘玉忠 二〇二〇年十一月三日 书 记 员  宋亚茹 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的; (二)适用法律、法规错误的; (三)违反法定程序的; (四)超越职权的; (五)滥用职权的; (六)明显不当的。