济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终173号 上诉人（原审原告）张建林，男，1972年11月27日出生，汉族，住山东省济南市历下区。 被上诉人（原审被告）济南市历下区人民政府，住所地山东省济南市历下区解放东路**。 法定代表人李国强，区长。 委托代理人侯本庆，山东众英律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）济南市历下区智远街道办事处姜家庄村民委员会，，住所地山东省济南市历下区中林路东首南姜家花园 法定代表人张斌，主任。 张建林因诉济南市历下区人民政府（以下简称历下区政府）、第三人济南市历下区智远街道办事处姜家庄村民委员会（以下简称姜家庄村委会）行政补偿一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2002年7月20日，张建林与姜家庄村委会签订《土地承包协议书》，张建林承包本村土地1.66亩，按村里统一规划建造塑料大棚，用于种植；承包期限20年；承包期间，如政府征用土地，本协议终止，所得到补偿款归张建林。张建林在承包土地上建造两个塑料大棚。2006年历下区政府启动片区改造,案涉地块在拆迁范围内。 根据历下区政府（2016）007号会议精神，历下区政府通过济南市历下区国有资产运营有限公司（系历下区政府设立的投融资平台）将姜家庄村的地上物拆迁补偿款打包支付姜家庄村委会，由村委会按照前期调查摸底的数额，委托评估公司对大棚等地上物的补偿金额进行评估，然后根据评估报告将补偿金额分别支付给村民。2017年2月28日，姜家庄村委会与济南鼎恒土地房地产评估咨询有限公司（以下简称鼎恒评估公司）签订《委托协议合同》，对济南市历下区智远街道办事处姜家庄村闭合圈外地上附属物及青苗进行估价。2017年3月17日，鼎恒评估公司出具《济南市历下区智远街道办事处姜家庄村闭合圈外补偿分户评估报告》，大棚按每个10万评估计算，姜家庄村大棚共计56个大棚，补偿总额为5605880元，姜家庄村大棚补偿明细中显示：张建林、个数（个）2、盛果（颗）628、单价（元）300、初果（颗）45、单价（元）260，金额200100元，涉张建林的分户评估报告编号为鲁鼎恒房估（2017）字第1063号（以下简称1063号评估报告），该页显示张建林的地上房屋及附属物（大棚）评估金额为20万元。 2017年4月8日，历下区政府设立的盛福片区指挥部发布通告，启动了姜家庄闭合圈外拆迁工作，拆迁期限定于2017年4月11日9时至2017年5月11日9时。拆迁协议由被拆迁人携带本人身份证到姜家庄村委会签订。4月15日，张建林与姜家庄村委会签订《地上物拆迁补偿协议》，协议约定：“一、拆除范围：位于姜家庄集体非农用地上大棚二处乙方（即张建林）需拆除的全部地上物及附属物。补偿款金额：根据测量结果及相关政策，乙方补偿金额为200000元。本补偿款补偿对象为乙方需拆除的全部地上物及附属物。三、乙方在本协议签订生效后5日内自行拆除本协议范围内的全部地上物及附属物……四、拆除完毕后（以拆除验收单为准）7个工作日内根据本协议甲方（姜家庄村委会）向乙方一次性支付补偿款……”4月17日，盛福片区指挥部对姜家庄拆迁进行验收，张建林写下承诺，内容为：本人与村委会已签订《地上物拆迁补偿协议》，村委会已对圈外大棚二处的全部地上物及附属物进行了补偿。现本人承诺：自愿放弃本人圈外大棚二处的全部地上物及附属物的所有权，村委会有权随意处置。 历下区政府依据鼎恒评估公司出具的《济南市历下区智远街道办事处姜家庄村闭合圈外补偿分户报告》，通过济南市历下区国有资产运营有限公司将姜家庄村大棚补偿的相关款项5605880元拨付给姜家庄村委会，姜家庄村委会按照与张建林签订的《地上物拆迁补偿协议》，将约定的补偿款足额发放给张建林，张建林亦自认领取了该补偿款。 另查明，编号为鲁鼎恒房估（2017）字第1102号《济南市历下区智远街道办事处姜家庄村闭合圈外补偿分户评估报告》（以下简称1102号评估报告）显示，，地上房屋及附属物大棚）评估价总额为12431332.44元，该报告确系鼎恒评估公司作出，该项评估价除姜家庄村大棚款外，还包含着闭合圈外的房产，这部分是村集体的财产。 还查明，2019年12月30日，山东省人民政府对含姜家庄村的农用土地转用和土地征收实施方案作出同意的批复。 原审法院认为，本案的争议的焦点有两点，一、案涉《地上物拆迁补偿协议》是否无效；二、张建林要求历下区政府补足补偿款20万元的诉讼请求能否成立。 关于第一个焦点问题，案涉《地上物拆迁补偿协议》是否无效。原审法院认为，案涉《地上物拆迁补偿协议》系集体土地拆迁补偿协议，具有行政行为的属性，应当符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规的相关规定。历下区政府组织实施土地征收时虽然未取得征地批复，但在原审辩论终结前已取得了征地批复，视为已采取了补救措施。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。故原审法院认定案涉《地上物拆迁补偿协议》有效。 关于第二个焦点问题，张建林要求历下区政府补足补偿款20万元的诉讼请求能否成立。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，集体土地征收补偿工作由县级以上地方人民政府组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有本案中，历下区政府临时机构盛福片区指挥部以发布通告的方式，启动姜家庄闭合圈外拆迁补偿工作，历下区政府是该项工作的行政责任主体。历下区政府将姜家庄的地上物拆迁补偿款打包支付给姜家庄村委会，并由其对涉拆片区的土地及地上物进行调查摸底、委托评估机构对大棚等地上物进行评估、与张建林等村民签订《地上物补偿协议》，将补偿款支付给村民，其本质上是把行政权委托给姜家庄村委会，其法律后果应由历下区政府承担。姜家庄村委会基于行政委托，按照评估机构确定的补偿金额与张建林签订的《地上物拆迁补偿协议》，未违反法律、法规的禁止性规定，张建林亦无证据证明历下区政府、姜家庄村委会在签订协议过程中，有隐瞒欺诈行为，故案涉协议合法有效。姜家庄村委会已足额将补偿款支付给了张建林，历下区政府已经履行征收补偿职责。张建林要求历下区政府按照每个大棚20万元标准补偿，是基于1102号评估报告所载地上房屋及附属物（大棚）评估价总额为12431332.44元除以56个大棚得出，因该报告不是案涉大棚补偿的依据，故该诉讼请求无事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，张建林的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张建林的诉讼请求；案件受理费50元，由张建林承担。 张建林不服，向本院提出上诉。请求：1.撤销原审判决；2.依法判令《地上物拆迁补偿协议》为无效协议；3.依法判令历下区政府依法履行公平合理的补偿职责，补足张建林补偿款及因经济增长递增部分20万元。事实与理由：1.原审法院事实认定不清。（1）原审法院未对作为补偿依据的评估报告进行合法性审查。评估报告是补偿的标准，评估报告是否合法有效决定了补偿标准是否公平合理。但本案中，历下区政府未按照评估报告给予张建林足额补偿。评估报告载明：20万元补偿款明细为大棚内果树盛果期628棵，每棵300元；初果期45棵，每棵260元，共计200100元。此仅为棚内果树的价值，大棚本身的价值并没有补偿。历下区政府对此未作解释，只是在庭审过程中反复强调，已按每个大棚10万元履行了补偿义务，但历下区政府56个大棚总计支付补偿款560万元，1102号分户评估报告显示大棚评估金额为12431332.44元。（2）原审法院要求张建林对调查评估人员制作的调查笔录发表质证意见时，张建林要求出示“其他集体财产的房屋”的项目明细及评估现场调查数据；以及上诉人质疑为什么“其他集体财产的房屋”会包括在大棚的评估项目中，均未予答复，且未出示任何证据证明。原审法院对这种未经充分质证的证据也予以了采纳，并支持了历下区政府的诉求。（3）全村56个大棚面积各异，最多的相差近50%，而补偿款却是按每个大棚统一10万元补偿，这既不符合一般补偿的基本逻辑，更违背了要公平合理补偿的法律原则。（4）原审法院没有查明上诉人大棚本身的价值补偿是通过何种方式计算体现的。2.原审法院适用法律错误。（1）补偿过程中历下区政府未告知张建林委托评估的事实；未让被拆迁人选择评估机构；未送达分户评估报告；第三人利用虚假信息欺骗张建林签订补偿协议(如果提前知道评估结果是绝对不会签订补偿协议的)；让张建林签虚假承诺书，称不签就不发补偿款，且签订一年后才获得补偿款，历下区政府这种刻意隐瞒、有意误导、与民争利的行为，严重损害了张建林的合法权益。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：……（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；……”因此，本案行政行为当然是无效的行政行为。（2）历下区政府提供的证据四“征地批文”应当视为超过举证期限，原审法院不应采纳。（3）历下区政府依据的评估报告的评估时点是2006年3月，而补偿是在2017年4月15日实施的，根据相关法律规定，补偿数额应在评估金额的基础上按照本区域经济增长的幅度递增至实际补偿之日。（4）《征地拆迁补偿协议》属于行政部门的行政行为，不仅要受《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）的规范，还应当受到《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的规范。原审法院只强调补偿协议属双方合意的达成必须遵守，却不审查补偿依据是否合法，补偿主体是否已经履行了法定职责，是否给予了上诉人公平合理的足额补偿。（5）《行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”第七十三条规定：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。” 历下区政府答辩称，1.原审法院认定事实清楚，适用法律准确，依法应予维持。张建林的上诉请求没有事实根据及法律依据，应依法驳回其上诉。（1）鼎恒评估公司就1102号评估报告已经做出解释说明，该评估报告中载明的金额12431332.44元，不仅包括大棚的补偿款，还包括其他地上房屋的补偿款。对张建林诉称的大棚补偿并不是按照该评估报告所补偿的，而是按照1063号评估报告中载明的金额对其补偿的。在1063号评估报告中，评估公司认为考虑到各家村民大棚内果树无法完全套用济政办发〔2015〕16号地上附着物和青苗补偿标准文件，基于以上粗略测算标准，经与姜家村委会协商本公司综合评估，以上大棚按10万每个评估计算。说明该评估报告不仅考虑了大棚内的果树，而且还考虑了地上附着物的情况。且姜家庄村自2016年12月启动拆迁，闭合圈外的地上附着物及青苗都进行补偿，补偿款项均通过历下区国有资产运营公司支付给姜家庄村委会，然后再由姜家庄村民委员会支付给被拆迁人。（2）无论是《地上物拆迁补偿协议》，还是张建林2017年4月17日出具的《承诺》，均证实1063号评估报告中载明的200100元补偿款既包括果树也包括地上物的补偿。尤其是1102号评估报告不仅包括大棚还包括集体经济组织的其他房屋，对张建林诉称的大棚补偿是按照1063号评估报告中载明的金额予以补偿的。2.原审法院适用法律正确，案涉《地上物拆迁补偿协议》不违反法律法规的强制性规定，合法有效。且张建林也没有证据证明涉案《地上物拆迁补偿协议》（以下简称《补偿协议》）存在《行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法的情形。通过原审查明的事实，历下区政府已通过所属的投融资平台将补偿款支付给第三人，由第三人再支付给张建林，张建林也已实际收到补偿款，因此，历下区政府已经履行了补偿职责。3.张建林在二审程序中变更诉讼请求，无法律依据，应依法驳回其变更上诉请求。 姜家庄村委会未提交意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 二审中，张建林向本院提交下列证据：证据1.2020年5月21日原审法院向张建林出示评估人员的调查笔录以及张建林的质疑意见。证据2.2020年7月22日原审法院通过微信通知张建林历下区政府提交征地批文的微信记录。证据3.2020年1月19日张建林通过微信向原审法院提交证据的记录。经审查，上述证据1、证据2系原审法院的在卷质证记录；证据3是张建林在另案中通过微信向原审法院提交证据的微信截屏，与本案待证事实明显不具有关联性，本院不予采纳。 本院认为，本案二审期间的争议焦点是：1.被诉《补偿协议》是否无效；2.张建林要求历下区政府补足补偿款及因经济增长递增部分20万元的诉讼请求是否应予支持。 一、关于被诉《补偿协议》是否无效的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”的规定，对行政协议效力的审查，既要以《行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。本案中，被诉《补偿协议》属于行政协议，系双方自愿签订，且已经实际履行完毕。虽然历下区政府组织实施土地征收时未取得征地批复，但在一审法庭辩论终结前已经取得了征地批复，应视为已采取了补救措施，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效”的规定，原审法院可以据此确定《补偿协议》有效。经审查，被诉《补偿协议》亦不存在其他前述法律规定的重大且明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，原审判决驳回关于确认无效的诉讼请求并无不当。 上诉人在上诉意见中认为本案有《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第（二）项规定的“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”的情形，被诉行政行为当然无效。但上诉人并未充分说明亦未提交证据证明本案存在上述情形，故本院对其主张不予采信。上诉人在上诉意见中还认为，历下区政府提交的证据四“山东省人民政府建设用地批件”系超期举证，原审法院不应采纳。对此问题本院认为，《行政诉讼法》第三十九条规定“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定：“……有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；”从上述规定可以看出，并非只要被告超过举证期限，就必然产生视为被诉行政行为没有证据的法律后果。对于案件涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定，即便被告逾期举证，人民法院为了查清事实，仍然可以依职权向包括被告行政机关在内的人员调查取证。设定被告举证期限，目的是为了督促被告及时履行举证义务，更加有利于查明案件的事实真相；绝不是要掩盖事实真相，造成人民法院事实认定黑白颠倒的结果。本案中，历下区政府提交的证据四“山东省人民政府建设用地批件”，不仅涉及本案被诉行政协议的效力问题，也可能涉及姜家庄村其他村民50余个大棚的补偿问题，原审法院通知历下区政府补充提交，于法有据，并无不当。 二、关于张建林要求历下区政府补足补偿款及因经济增长递增部分20万元的请求是否应予支持的问题。本案中，张建林共提出两项诉讼请求，其后一诉讼请求应以前一诉讼请求为前提和基础。张建林与征收机关自愿签订《补偿协议》，对双方的权利义务进行了约定，且已经实际履行完毕。在张建林要求确认《补偿协议》无效的诉讼请求没有得到人民法院支持的情况下，其再继续要求历下区政府重新履行补偿义务也就失去了法律依据。因此，对其该项诉讼请求不应予以支持。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，张建林的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由张建林负担。 本判决为终审判决。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年十一月十一日 法官助理李燕 书记员鞠彤