贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔03行终364号上诉人(原审被告)桐梓县人民政府。法定代表人龙斌，县长。委托代理人令狐飞。上诉人（原审第三人）唐元绪，男，汉族，1944年4月20日出生，贵州省桐梓县人，住桐梓县。委托代理人唐国林，男，汉族，1988年10月1日出生，贵州省桐梓县人，住桐梓县，系唐元绪之孙。委托代理人游礼琳。被上诉人（原审原告）唐元书，男，汉族，1948年4月17日出生，贵州省桐梓县人，住桐梓县。委托代理人唐国容，女，汉族，生于1991年5月5日，贵州省桐梓县人，住桐梓县，系唐元书之孙女。上诉人桐梓县人民政府、唐元绪与被上诉人唐元书因林业行政登记一案，不服贵州省习水县人民法院（2020）黔0330行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：唐方廷在1954年土改时确认享有岩上的山林所有权，桐梓县人民政府颁发有土地房产所有证，四至界址为：东至唐银廷、西至唐绍臣、南至唐银安、北至胡春轩。1982年林业三定时，唐元书取得自留山两幅（自留山证号为桐林自字第48483号），地名分别为大湾上吉和后山，其中大湾上吉的四至界址为：上大岩贤、下唐元金、左唐元绪、右唐少成；唐元绪自留山一幅（自留山证号为桐林自字第48453号），地名为杨古老，四至为下其土、左唐元香、上唐正友、右杨文友。2008年集体林权制度改革时，唐元书及唐元绪所在的箭头村经村民会议讨论通过了林改方案，方案载明“1．原划到户的自留山不变，只换发林权证；2．原划到户的责任山不变，不作任何调整，本次林改只换发林权证，山林所产生的收益归农户；3．纠纷山不纳入林改，待纠纷解决再进行林改，由本人申请填发林权证；4．凡流转或承包的山林以协议和合同为准，由接受方或承包方申请办理林权证；5．原由集体统一管理的山林，这次全部纳入林改，山林不再分到一家一户，山林所产生的效益，按照土地下户时的划地人口90％分给农户，提10％作山林的管理费。”唐元书以其取得大湾上吉自留山为权利基础，于2008年6月13日以地名大湾填写了林权登记申请表，其后发包方箭头村大坡组与唐元书于2008年12月17日签订了承包合同，承包期限70年，从2008年1月1日至2079年12月31日，此后唐元书取得桐梓县人民政府颁发的林权证。唐元绪以其取得杨古老自留山为权利基础，2008年6月14日以地名椿天子湾填写了林权登记申请表，申请林权登记，另外还申请了“六角田、岩上”两幅林权登记，林权登记申请表内表载明的主要权利依据是本次林改方案。其后发包方箭头村大坡组与唐元绪于2008年12月17日签订了承包合同，承包期限70年，从2008年1月1日至2079年12月31日。其后，桐梓县人民政府于2009年1月6日向第三人颁发了桐县府林证字（2008）第××号林权证，将地名为椿天子湾、六角田、岩上的林地使用权、林木所有权和林木使用权登记为第三人享有，其中岩上一幅林地的林权登记内表编号为520322071004ＭＤＹＭＳＹ00846。被告颁证之后，原告认为岩上一幅山林是其父亲唐方廷在土改时取得，在林改结束后在家中才找到土地房产所有证，据此土地房产所有证，向原桐梓县天坪乡人民政府申请裁决，该府于2009年10月10日作出《林权争议行政裁定书》，后唐元绪申请复议，因天坪乡政府未在复议期限提交证据，被撤销。此后纠纷一直未得到实质处理。2018年，唐元书又要求尧龙山政府处理，该府作出回复，认为涉案岩上的争议地，桐梓县人民政府已经颁证确认，未作处理。2018年2月4日，唐元书向桐梓县人民政府就岩上争议地进行确权，桐梓县人民政府于2019年3月26日作出答复书，认为“岩上”争议地在林改时已经颁证确认林权给唐元绪，并载明了具体林权证编号，对原告的申请不予支持。唐元书向遵义市人民政府申请行政复议，该府于2019年7月15日作出遵府行复［2019］104号行政复议决定，撤销了桐梓县政府作出的回复，责令桐梓县政府在60日内重新作出行政行为。2019年9月27日，原告向遵义市中级人民法院提起诉讼，要求撤销被诉林权证，该院受理后，将案件裁定移交原审法院审理。一审法院认为：虽然原告和第三人之间就“岩上”林地的争议由来已久，但桐梓县人民政府于2019年3月26日作出的答复书才载明具体林权证编号以及土地登记的情况，原告才能有的放矢的提起行政诉讼，原告于2019年9月27日提起诉讼，没有超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的一年的起诉期限，被告及第三人认为原告超过起诉期限的理由不成立。为了巩固林业三定以及土地下户的政策，我省于2008年对农村集体林权制度进行了改革。在林改时，原告及第三人在林业三定时取得的自留山已经申请了林权登记，原告及第三人不持异议。涉案的“岩上”林地，并非第三人唐元绪林业三定时取得的自留山或者集体管护山，也无证据证明是其承包的责任山，第三人在林改之前也没有流转或承包该山林的协议或合同，原告及第三人所在箭头村的林改方案，也并未明确，涉案的山林应当进行发包确权。故，唐元绪申请将“岩上”林地林权申请登记的证据不充分。被告也未提交三榜公示的材料，不能证明被告已经进三榜公示，故，被告的颁证程序不符合《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》（黔林改办通［2007］3号）第三条“确权发证工作流程：按照摸底调查现有林权——第一榜公示——制定、通过林改方案——勘界——第二榜公示——签订（完善）合同——林权权利人申请发证——审核——输机——发证前第三榜公示——颁证——建档12个步骤实施”的规定，程序违法，为此，依法应撤销被告对“岩上”林地林权的行政登记行为。原告与其余林地登记无利害关系，故不宜撤销被诉全部林权登记。至于在林改过程中，箭头村村委会与第三人签订的承包合同，只是林权改革过程中的一个程序行为，不能用作证明第三人取得林权依据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条、第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销桐梓县人民政府于2009年1月6日向第三人颁发了桐县府林证字第××号林权证对“岩上”的林权登记。案件受理费50元，由被告承担。上诉人桐梓县人民政府不服一审判决，上诉称：撤销习水县人民法院（2020）黔0330行初56号行政判决，发回重审或者直接改判驳回唐元书的起诉。理由：1.唐元书诉讼主体资格认定不清，对于唐元书父亲的名字问题，唐元绪在一审时提交了墓碑照片和曲谱，证明唐元书父亲叫唐天寿而不叫唐方廷，唐元书也未提供有效证据证明唐方廷与唐天寿是同一人，一审在没有确认唐方廷身份情况下认定唐元书有主体资格不当。2.新中国成立后，土地山林经过了土改、合作社和人民公社几个时期，林业三定对林地的分配不是土改的翻版，而是根据集体的林地数量和现有人口进行的重新分配的。2008年的集体林权制度改革是对林业三定的补充和完善。经过几个历史时期后，唐元书在林业三定时在争议地处分配到的林地是“大塆上吉”，其兄弟唐元金分配到的是“大塆下吉”。“大塆上吉”四至界畔十分清楚，即唐元绪管理的“岩上”部分并不在其林业三定分配给唐元书的林地范围内。一审判决未查明土改证登记“岩上”林地与唐元绪2008年林改登记“岩上”林地关系情况下支持唐元书起诉理由明显错误。3.一审判决认定唐元绪申请将“岩上”林地林权申请登记的证据不充分不当。首先，由于历史原因，当年农村山林土地颁证不太规范，同时也由于时间较长并非户户都能完整保存权利证书，2008年集体林权制度改革时，林权证书并非林权登记申请的唯一依据。其次，对于唐元绪申请“岩上”林权登记，一有唐元书桐林自字第48483号自留山证存根及集体山林管理证（草表）中“大塆上吉”的山林左侧（东）抵“唐元绪”记载。二是该林地从林业三定到2008年林改由唐元绪管理没发生过争议的事实（唐元书确权申请及诉状均表示林业三定时因年幼不清家中土地房产情况未能及时主张权利，是林改颁证后找到土改证才开始主张权利）。三是2008年林改时唐元书与唐元绪作为林地相邻人，互相在林权登记表上作为接界人签字确认的事实。相关历史书证和管理事实均可证明第三人申请林权登记事实清楚，证据充分。4.唐元书与唐元绪属于同组村民，又是林地相邻人，同批参加林改和获得林权证，原天坪乡人民政府2009年行政裁决已经载明唐元绪持有林权证，尧龙山人民政府2018年5年5月15日向唐元书送达了《关于唐元书与唐元绪林木林地纠纷的回复》更加明确2009年1月颁发给唐元绪的林权证是经双方指界认可的，政府颁证事实充分、有理有据。即唐元书即便以尧龙山人民政府2018年5月15日的书面答复起算，至原告2019年9月26日提起行政诉讼已早超过了六个月的起诉期限。5.《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条规定的12个步骤是工作流程，其中三榜公示、输机和建档等属于共性流程，三榜公示资料以村为单位，并非个案归档资料，不需要装入个案档案资料。唐元书也没有对三榜公示及颁证程序提出异议。一审法院在当事人没有对颁证程序提出异议情况对三榜公示如有疑义，应根据行诉法第三十九条的规定要求政府提供或补充，一审判决在当事人未提出，也未依法要求提供或补充情况认定不能证明已经进行三榜公示过于武断。一审判决一方面认定桐梓县人民政府颁证程序违法，又不判决撤销林权证，却只判决撤销林权证登记的其中之一幅登记。即不明确唐元书是否对该林地享有使用权，也未明确政府在下步工作中是否需要对该林地对该林地重新按程序颁证，将导致政府下步工作无法开展。6.根据《农村土地承包法》第二十三条、第二十四条规定，一审判决认定承包合同不是取得林权依据明显错误，且政府为唐元绪颁证还依据了唐元书“大塆上吉”的山林左侧（东）抵“唐元绪”的记载、纠纷前三十多年管理事实以及唐元书作为“岩上”林地两侧接界人签字确认无异议的事实。综上：一审判决认定事实不清，程序违法，适用法律错误，请二审人民法院支持上诉人的上诉请求。上诉人唐元绪不服一审判决，上诉称：撤销习水县人民法院（2020）黔0330行初56号行政判决，发回重审或者直接改判驳回唐元书的起诉。理由：1.一审判决未对唐方廷身份作出认定，唐元书与争议林地没有利害关系。2.唐元书与唐元绪在林业三定时期属于同村不同组，且唐元书取得的自留山证中的“大塆上吉”左抵唐元绪，大塆上吉的左边正好是涉案林地，长期由唐元绪管理。唐元书未提出过异议，一审法院无视唐元书在唐元绪林权登记申请表上作为接界人签字的事实，认定唐元绪取得岩上林地登记证据不充分属于主观臆断。3.不能以县人民政府未提价三榜公示材料即否定三榜公示的事实。4.唐元书知晓唐元绪在2009年1月6日即获得政府颁发的林权证，但唐元书在2019年才提起行政诉讼，超过起诉期限。5.涉案林地从林业三定至今38年，上诉人一直进行耕管，箭头村委会一直认可。即便撤销颁证，根据唐元书的证据也不无将案涉林地确认给唐元书，将形成资源浪费。综上，请二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人唐元书辩称，请求撤销桐梓县人民政府作出的具体行政行为，责令重新作出颁证行为。理由：1.唐天寿和唐方廷是同一人，被上诉人已向户籍机关进行调查，但由于历史原因未查询到唐天寿或唐方廷户籍档案，经询问同村老人，证实唐方廷即为唐天寿。2.桐梓县人民政府于2019年3月26日作出《答复书》，载明了唐元绪准确的林权证信息，被上诉人才得知合法权益受到侵害，并于2019年9月27日提起行政诉讼请求撤销该证，未超过期限期限规定。3.被上诉人自留山证左界不能直接证明被上诉人已持有林权证的“大湾上吉”山林与唐元绪山林相邻。从证据来看，唐元绪在1982年有且只有一幅椿天子湾，桐梓县人民政府也在一审庭审时承认唐元绪此前作为“岩上”山林使用权依据的自留山证实际为椿天子湾，即唐元绪自1982年始一直没有争议地“岩上”的权属依据。桐梓县人民政府认为唐元绪管护山林的事实也无证据佐证。4.唐元书和唐元绪在2003年之前不属于一个生产队，生产队的合并仅是人员合并，桐梓县人民政府提交的唐元绪承包合同，发包人唐森林属于岩伦生产队村民，其将属于岩伦生产队的山林发包给大龙生产队村民，属于无权发包，该承包合同系无效合同。桐梓县人民政府未提交三榜公示的材料，一审认定上诉人颁证程序违法有事实和法律依据。5.被上诉人提供的《土地房产所有证》系新中国成立后颁发的权属证书，该证中的山林地名清楚，四至清晰，能够证明争议山林的使用权系被上诉人之父享有，且属于岩伦生产队。桐梓县人民政府否定该事实并在唐元绪没有任何证据的情况下为其颁证没有事实和法律依据。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，唐元书应与被诉行政行为具备利害关系才能提起诉讼。我国的土地政策经过土改、合作社、四固定、林业三定等时期，土改证不能当然表明对争议地享有当下的权属，还要结合各时期的土地权属是否连贯来考虑。具体到本案，唐元书以唐方廷1954年的《土地房产所有权证》主张争议地的权属，但合作社时期，土改期间分配给个人（家庭）私有的土地，变更为集体所有。至1980年代初，土地、林地下户时，不当然按土改时的权属状态下户。唐元书仅以1954年的《土地房产所有权证》主张争议地权属，证据不充分。另，从桐梓县人民政府提交的1982年的桐林自字第48483号自留山证存根及集体山林管理证（草表）来看，在林业三定时期，唐元书的“大塆上吉”林地四至未包含本案争议地，故唐元书提供的证据不足以证明其与被诉颁证行为具备利害关系，唐元书提起的本诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项关于起诉条件的规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”规定，应驳回唐元书的起诉。综上，一审法院认定事实基本清楚，但适用法律错误，本院予以纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销习水县人民法院（2020）黔0330行初56号行政判决；二、驳回被上诉人（原审原告）唐元书的起诉。一审、二审中各方当事人预交的诉讼费用自行申请退回。本裁定为终审裁定。审判长  唐永群审判员  方 兵审判员  吴梦吟二〇二〇年十一月十八日法官助理袁瑾书记员任权贵