浙江省丽水市莲都区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1102行初62号 原告朱珍仙，女，1937年10月10日出生，汉族，住浙江省缙云县。 委托代理人（特别授权）舒子华，女，1960年3月10日出生，汉族，住浙江省缙云县。系原告朱珍仙之女。 委托代理人（特别授权）周小明，浙江丽大律师事务所律师。 被告缙云县人民政府五云街道办事处，住所地浙江省缙云县复兴街**。统一社会信用代码：11332526002660694N。 法定代表人张伟峰，该街道办事处主任。 出庭负责人钭永强。 委托代理人（特别授权）蒋土福，浙江民晖律师事务所律师。 原告朱珍仙诉被告缙云县人民政府五云街道办事处要求确认行政协议无效一案，于2020年7月9日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭进行了审理。原告朱珍仙及委托代理人舒子华、周小明，被告缙云县人民政府五云街道办事处的出庭负责人钭永强及委托代理人蒋土福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告朱珍仙于2018年12月20日与被告缙云县人民政府五云街道办事处签订《缙云县洋泉区块项目征地房屋补偿公寓协议书》。 原告朱珍仙诉称，2018年12月20日，或违法或缺少合法前置行政程序的前提下，被告与原告签订了《缙云县洋泉区块项目征地房屋补偿公寓安置协议书》，约定原告自愿将坐落于缙云县五云街道名山村洋泉1号等房屋和附属物，作价614198.00元，交给甲方（被告）拆除。但是该征地拆迁补偿协议缺少最基本的前置行政程序，显然违法，同时协议也显失公平，因此原告申请法院确认该行政协议违法，继而确认该行政协议无效，理由如下：一、评估程序违法。因房屋价值重大，并且与所在位置、层高等多种因素密切相关，因此普通人往往很难知晓具体价值，而必须依赖专业评估机构的评估，以此为基础签订后续的拆迁补偿协议或者作出补偿决定，因此合法合规的评估程序是拆迁补偿协议合法性的基础。评估程序既是保护行政相对人的手段，也是防止国有资产流失的重要法定程序，试想，如果征收部门撇开评估程序而以“合意”为名将超过房屋实际价值的巨额补偿款支付给被征收的关系人，正常的征收程序将不复存在。2014年《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：被征收人或者房屋征收部门对估价结果有异议的，应当自收到评估报告之日起十日内，向出具评估报告的房地产价格评估机构书面申请复核评估。但是作出征收决定的部门以及被告并未向原告送达评估报告，因此剥夺了原告申请复核的权利，属于严重的行政程序缺陷，没有合法的评估程序以及合法的评估报告，原、被告签订补偿协议自然失去合法性和公正性的基础。二、被告的行政确权缺乏事实与法律依据。原告的房屋共计五层，但是被告在确权的时候仅仅确认1至3层的产权，对第四、第五层不予确认，对其中的中堂半间、走廊和天井共计19.18平方米也不予确认。原告共计有220.12平方米的房屋未被确认，对上述确权行为被告没有提出法律依据和事实依据。三、《安置补偿协议书》显失公平。被告利用原告弱势地位和文化水平低的劣势，与原告签署了上述征收补偿协议。原告的邻居邱友仙的房屋面积与原告基本相同，却享有400多平方米的补偿安置，因此上述补偿协议显失公平。行政行为不但必须合法同时必须合理，该补偿安置协议严重不合理。总而言之，行政协议具有公法性和私法性双重属性，公法性是其基础，即本案的征收补偿协议必须符合相关行政法律法规，只有前置的行政程序合法，后续的协议才可能合法有效。前置的评估程序和行政确权不合法，属于《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法的情形”，后续的拆迁补偿协议自然缺乏双方合意的基础。《合同法》第五十二条第五项规定违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，因此原被告之间签订的补偿协议违反了《国有土地上房屋征收补偿条例》强制性规定，属于违法且无效的合同。综上，请求法院判决原、被告之间签订的《缙云县洋泉区块项目征地房屋补偿公寓安置协议书》无效。 原告向本院提供的证据有：1、原告身份证，待证原告身份情况；2、确权公示表，待证被告对原告的房屋进行确权情况；3、缙云县洋泉区块项目征地房屋补偿公寓安置协议书，待证原、被告双方曾签订安置协议书。 被告缙云县人民政府五云街道办事处辩称，一、案涉房屋征收补偿安置协议，系由原告朱珍仙与被告缙云县人民政府五云街道办事处自愿签订，应为合法有效。2018年10月26日，缙云县人民政府发布关于“缙云县洋泉区块改造项目”《征地房屋补偿公告》[(2018)第1号]，被告为该项目征地房屋补偿安置工作具体组织实施单位。原告朱珍仙户房屋座落该项目征地房屋补偿范围内。经核查：原告朱珍仙户与案外人邱友仙户的老房为一幢农家四合院(七间)，东边一半为邱友仙户，西边属原告朱珍仙户，其中天井、中堂为两户共有共用。1996年间，两户将包括天井、中堂在内的整幢四合院各半分割。2009年，原告朱珍仙户将老房拆除重建为五层砖混结构房屋，但该房屋未经审批也未办理产权登记。根据历史航拍图片、地、地形图及实地测量数据对原告房屋进行确权委托评估公司对原告房屋价值进行评估。2018年12月20日，原告朱珍仙与被告自愿签订了房屋征收补偿安置协议。2018年12月27日，原告朱珍仙自愿将房屋腾空并提交验收申请。由此可见，被告作为“缙云县洋泉区块改造项目”征地房屋补偿安置工作具体组织实施单位，对原告朱珍仙户房屋的征收补偿安置具有法定职权，而且也实际履行了相应的法定职责。案涉房屋征收补偿安置协议，系由原告朱珍仙自愿签订，应为合法有效。二、原告朱珍仙诉请确认案涉房屋征收补偿安置协议无效，缺乏相应的事实依据和法律依据。其一，评估报告送达过程中虽然欠缺原告亲笔签收程序，但本案事实足以表明：原告朱珍仙实际已收到评估报告并知悉评估结果，并不影响其相应权利的自主行使。规范的送达程序应该由收件人亲笔签收，但在实际生活中，部分工作人员在送达时，因嫌麻烦借口追求工作效率而省略了送达签收程序，这是一种比较普遍的现象。结合本案事实，足以认定原告朱珍仙在签订补偿安置协议前实际已收到评估报告并知悉评估结果，理由如下：1、各被征收人房屋价值的评估结果全部进行了公示。各被征收人如有异议，可以向评估公司反映，并由评估公司工作人员进行说明和解释。2、案涉房屋征收补偿安置协议中有专门条款约定被征收房屋的具体补偿金额。补偿金额依据评估结果进行确定，如果原告朱珍仙在签订该协议时不知道其具体补偿金额，或者对评估结果持有异议，根本不可能自愿签订案涉房屋征收补偿安置协议，更不可能自愿将房屋腾空交付拆除。3、案涉房屋征收补偿安置协议中有专门条款约定，“与本协议有关的房地产评估报告是本协议不可分割的组成部分”。由此也足以说明，作为协议一方当事人的原告朱珍仙在签订该协议时不可能没有收到评估报告。被告认为，评估报告送达过程中欠缺原告亲笔签收程序只是一种程序瑕疵，并不影响原告实际行使相关权利。因为，是否接受评估结果是原告的权利选择，是否签订补偿安置协议也是原告的权利选择。原告既已选择签订补偿安置协议，那一定是原告选择接受评估结果后的必然结果。原告现以“未送达评估报告，影响原告申请复核权利”为由诉请确认补偿安置协议无效，是一种出尔反尔、不讲诚信的表现，其目的在于利用评估报告送达程序的不规范来推翻自愿签订的补偿安置协议。其二，对原告户被征收房屋进行确权依据充分。首先，对原告户被征收房屋进行确权是符合法律规定的履行职责行为。在房屋征收过程中进行的“房屋确权”，实际涉及两方面内容：一是以是否经过用地及规划审批为标准，确定被征收房屋的合法性；二是以房屋的产权归属为标准，确定房屋的实际权利人。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《土地管理法》、《城乡规划法》的相关规定，对于征收范围内未经登记的房屋建筑进行调查、认定和处理，应属于县级人民政府确定的房屋征收补偿安置实施单位以及县级以上地方人民政府土地管理及城乡规划等行政主管部门的法定职责。结合本案《缙云县城(洋泉区块)房屋征收面积确权公示表“编号YQ37号”》所记载的“初审意见”及“认定意见”内容，作为房屋征收补偿安置组织实施单位的被告，与有关职能部门组成的“县确权小组”共同对征收范围内、未经登记的原告朱珍仙户房屋权属进行调查、甄别、认定和处理，应属符合法律规定的实际履行职责行为。其次，对原告户被征收房屋的合法性及权利归属的调查、甄别、认定，合法合规。原告朱珍仙户于2009年将老房拆除重建为五层砖混结构房屋，但该房屋未经审批也未办理产权登记，予以确权将涉及合法性的认定及权利归属的认定两个方面内容。依照《缙云县洋泉区块征收集体所有土地房屋补偿安置实施方案》第十一条关于“被征收房屋的合法权源以《房屋所有权证》《土地使用证》或其他有效权属凭证为准。未经产权登记及权源不明确的房屋，由县国土、建设、综合执法等职能部门认定。违法违章建筑不予补偿”的规定，以及《缙云县城2018年度房屋征收范围内违法用地和违法建设处理意见》第五条“涉及违法用地建造住宅房屋的，按以下规定处理……(三)1999年1月1日土地管理法修正案实施后违法占地建造的房屋，不予补偿安置，按重置价的30%给予自行拆除补贴”，第六条“在合法用地上进行违法建设住宅房屋的，按以下规定处理……(三)2005年4月26日《缙云县农村村民建房管理暂行规定》实施后至房屋征收公告发布之日前建造的房屋，按以下规定处理：1.拆(改)建的：(1)原有房屋二层以内的，现有房屋三层内与原房屋体量相比增加的建筑面积，按规定补交市政基础设施配套费后予以确认补偿安置；第三层不享受签订协议、腾空、搬迁、临时安置补助费等奖励和补助。(2)四层以上部分不予补偿安置，第四层按重置价的70%给予自行拆除补贴，五层以上升建部分按重置价的30%给予自行拆除补贴”的规定，作为房屋征收补偿组织实施单位的被告，与有关职能部门组成的“县确权小组”共同对征收范围内、未经登记的原告朱珍仙户房屋权属进行调查、甄别、认定和处理，并通过《缙云县城(洋泉区块)房屋征收面积确权公示表“编号YQ37号”》进行公示。对此，原告户当时并无异议。由此可见，原告诉称“被告的行政确权缺乏事实与法律依据”与本案事实明显不符，纯属无稽之谈。其三，原告朱珍仙户与案外人邱友仙户拆建前老房子结构、面积基本相同虽属客观事实，但因拆建时间不同从而导致补偿安置面积存在明显差异，实属事出有因，并非执行补偿安置政策显失公平。原告朱珍仙诉称“原告邻居邱友仙的房屋面积与原告基本相同，却享有400多平方米的补偿安置面积，因此补偿协议显失公平”。被告认为，如前所述，原告朱珍仙户与案外人邱友仙户拆建前的老房系四合院一分为二，其结构、面积虽基本相同，但也存在明显区别：首先，两户于1996年将共有共用的天井、中堂各半分割后，邱友仙户当时即将天井、中堂进行搭建，而原告朱珍仙户迟至2009年进行拆建时才将天井占用建房。依照《缙云县城2018年度房屋征收范围内违法用地和违法建设处理意见》第五条“涉及违法用地建造住宅房屋的，按以下规定处理……(二)1982年2月13日国务院《村镇建房用地管理条例》实施后至1999年1月1日土地管理法修正案实施前违法占地建造的房屋，没收作价回购后，按本意见第六条规定予以确认补偿安置”的规定，邱友仙户占用天井建房予以确认补偿安置，而原告朱珍仙户占用天井建房因不符合条件不能予以确认补偿安置。其次，两户拆建时间不同，邱友仙户于2003年拆建，原告朱珍仙户迟至2009年进行拆建。依照《缙云县城2018年度房屋征收范围内违法用地和违法建设处理意见》第六条“在合法用地上进行违法建设住宅房屋的，按以下规定处理……(二)1996年5月31日《缙云县城城市总体规划(修编)》实施后至2005年4月26日《缙云县农村村民建房管理暂行规定》前建造的房屋，按以下规定处理：1、三层以内的，予以确认补偿安置……4、四层以上未经处罚的，第四层按建筑面积的70%可予补偿安置”，邱友仙户于2003年拆建的房屋除第四层按70%计算补偿安置面积外，一至三层均予计算补偿安置面积，故与原告户的补偿安置面积计算区别明显。由此可见，原告朱珍仙户与案外人邱友仙户拆建前的老房的结构、面积虽然基本相同，但因拆建时间不同等因素的客观存在，从而导致补偿安置面积的计算存在明显区别，并非执行补偿安置政策显示公平。综上，被告请求法庭依法驳回原告朱珍仙的诉讼请求。 被告缙云县人民政府五云街道办事处向本院提交了以下证据、依据：1、《征地房屋补偿公告》[(2018)第1号]，待证原告的房屋在案涉项目征收范围之内；2、《关于缙云县城洋泉区块项目征地房屋核查情况的公示》及《缙云县城（洋泉区块）房屋征收面积确权公示表》[编号YQ37号]，待证案涉房屋进行确权并进行公示；3、96年前后洋泉地形图，待证案涉房屋在96年前后坐落位置及面积；4、《房屋析产协议书》，待证原告户房屋与子女之间进行了分割、析产；5、《房屋现状面积测绘报告书》、《被征收房屋分户估价报告》；待证原告户房屋在经现场测量之后确认的占地面积、建筑面积，根据测量、评估结果委托评公司进行评估形成房屋价值的评估；6、《被征收房屋确权情况与补偿金额一览表》、《缙云县城洋泉区块项目征地房屋补偿公寓安置协议书》；待证原告在知晓被征收房屋征收、确权及补偿金额后自愿与被告方签订安置补偿协议；7、《公寓安置选房意向书》，待证原告对安置房屋进行选择；8、《房屋腾空验收申请》，待证原告签订房屋后自愿腾空房屋并交付；9、《缙云县城2018年度房屋征收范围内违法用地和违法建设处理意见》、《缙云县城洋泉区块征收集体所有土地房屋补偿安置实施方案》、《缙云县人民政府办公室关于成立缙云县新区项目建设房屋征收权属认定工作小组的通知》，待证讼争协议签订的法律依据。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下认证：原、被告提供的证据形式来源合法，客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信，作为认定本案事实的依据；对证据所待证的事实，以及双方所提质疑，本院将结合案情予以分析、认定。 经审理查明，2018年10月26日，缙云县人民政府因缙云县洋泉区块改造项目，需要征收缙云县五云街道名山村洋泉自然村的集体土地，其中包括原告朱珍仙位于该村邱友仙房西面的房屋。2018年11月9日，被告缙云县人民政府五云街道办事处向各房屋被征收户发布被征收房屋核查情况的公示，其中关于原告朱珍仙房屋公示载明，初审意见：1、土地现状：未提供相关证件，实测建筑占地面积93.2m2（经核：1996年地形图建筑占地面积74.02m2,东面为天井)，原因：原天井上扩建。房屋现状：该房屋坐落于邱友仙房屋西面，用途住宅，砖混结构共5层。自述原为土木结构老屋，2009年后拆建为现状（经核：1980年航拍图为土木结构，东面原为天井/其中东北角约三分之一面积为原中堂；2009年地形图未拆建）实测建筑面积：一层93.2m2，二层93.2m2，三层93.2m2，四层93.2m2，五层69.38m2，合计442.18m2。经县确权小组审核：1、2009年后拆建，用途住宅，砖混结构，共五层：建筑占地面积74.02m2，1-2层建筑面积148.04m2予以确认补偿安置；第三层建筑面积74.02m2（并补交35元/平方米的市政基础设施配套费，在签订时一并交纳）后予以确认补偿安置（但不享受签订协议、腾空、搬迁、临时安置补助费等奖励和补助）。第四层建筑面积74.02m2按重置价的70%予以自行拆除补贴；天井上扩建建筑原中堂占地面积6.40m2按基准地价予以补偿，占地面积12.78m2按土地征收标准予以补偿，1-5层建筑面积146.10m2按重置价的30%予以自行拆除补贴。后被告缙云县人民政府五云街道办事处委托丽水方证房地产评估有限公司对原告被征收房屋进行估价，该公司于2018年12月10日作出估价报告，确定估价对象于价值时点的重置价结合成新总价为55424元；货币补偿金额为523776元，装修补偿价值为84709元，附属物补偿价值为5713元。2018年12月20日，原告朱珍仙与被告缙云县人民政府五云街道办事处签订《缙云县洋泉区块项目征地房屋补偿公寓安置协议书》，约定原告朱珍仙自愿将坐落在缙云县五云街道名山村洋泉1号等的房屋（合法建筑面积64m2，建筑占地面积21.33m2，土地使用权性质为集体土地）和附属物，作价614198元，交给被告缙云县人民政府五云街道办事处拆除（具体详见附后被补偿房屋确权与评估报告等材料）。原告朱珍仙因此可获得安置建筑面积80m2，补偿搬迁费、临时安置补助费、签约及腾空奖等。协议第十一条附则中第2点约定，与本协议有关的房地产评估报告是本协议不可分割的组成部分。同日，原告选择公寓安置户型为110m2壹套，并在被告出具的《公寓安置选房意向书》上签字确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。一、原告主张讼争行政协议前置程序违法。原告诉请要求确认行政协议无效，因此本案仅审查行政协议的合法性，行政协议前置行政程序的合法性非本案审查范围。二、原告主张被告评估报告送达程序违法。本院认为，被告缙云县人民政府五云街道办事处虽未提供其送达评估报告的相应依据，但本案案涉被征收房屋评估报告形成于协议签订前，且协议中已明确评估报告的存在，协议中房屋价值的补偿也系依据评估报告的结论确定，原告在此情况下仍选择签订协议，即作出认可评估报告的意思表示，原告相应的权利并不会因其未亲自签收评估报告而受影响，因此原告以此为由认为被告行政行为程序严重违法，依据不足。三、原告主张讼争协议的确权行为违法。本院认为，被告在讼争协议签订前就原告被征收房屋的确权内容进行了公示，双方在此基础上签订了安置补偿协议，其所依据的确权面积事项已经被讼争协议第一条所吸收，该确权事项已经成为协议双方当事人的共同意思表示，且原告就确权行为违法未提供证据予以证实，故对原告的该主张，不予采纳。综上，讼争协议确定的补偿内容并不违反法律规定，且有相应的事实依据，被告签订协议的行政行为尚不足以认定程序严重违法，被告根据其行政管理职责订立行政协议的主体资格适格，故讼争协议的签订不符合行政诉讼法规定的行政行为无效的法律要件。同时，讼争协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，故原告认为讼争协议无效，缺乏事实和法律依据，不予支持。因讼争协议的签订不存在无效的情形，经本院释明，原告当庭表示拒绝变更诉请为撤销行政行为，坚持要求确认讼争行政行为无效的诉请，原告主张协议的签订显失公平，因显失公平非行政行为无效的情形，故本院在本案中不作评析。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条之规定，判决如下： 驳回原告朱珍仙的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  练 卿 审 判 员  朱燕红 人民陪审员  赵力强 二〇二〇年十一月二十五日 代书 记员  胡静雪