河南省鹿邑县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1628行初54号原告：罗志远，男，1950年10月5日出生，汉族，住河南省鹿邑县。被告：鹿邑县自然资源局，住所地河南省鹿邑县商砺路北侧，统一社会信用代码11411725MB1CO7491J。法定代表人：冯文君，职务局长。委托诉讼代理人：荣飞，该局工作人员。被告：河南省自然资源厅，住所地河南省郑州市金水东路**，统一社会信用代码114100000051842241。主要负责人：刘金山，中共河南省副厅长。委托诉讼代理人：熊代博，该厅工作人员。委托诉讼代理人：马静华，河南大正律师事务所律师。原告罗志远不服被告鹿邑县自然资源局鹿自然资执罚〔2020〕17号行政处罚决定及被告河南省自然资源厅豫自然资复〔2020〕39号行政复议决定，于2020年10月23日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月23日受理后，依法由审判员宋琨适用简易程序于2020年11月25日公开开庭审理了本案。原告罗志远，被告鹿邑县自然资源局委托诉讼代理人荣飞，被告河南省自然资源厅委托诉讼代理人熊代博、马静华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告鹿邑县自然资源局于2020年8月4日作出鹿自然资执罚〔2020〕17号行政处罚决定，认定被处罚人罗志远未经依法批准，于2002年在鹿邑县谷阳办事处罗楼行政村后罗楼自然村村东占用集体建设用地1304平方米用于建厂房仓库的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条结合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《河南省国土资源厅〈关于印发行政处罚裁量标准和内部制约制度的通知〉的有关规定进行处罚：“《中华人民共和国土地管理法》第七十七条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”结合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《河南省国土资源厅〈关于印发行政处罚裁量标准和内部制约制度的通知〉豫国土资发〔2009〕95号》有关规定，该违法行为属于轻微。由于当事人违法占用的土地为建设用地，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理。对当事人作出如下行政处罚：1、自接到本行政处罚决定书后，责令限期15日内退还非法占用的1304（1.956亩）平方米土地给谷阳办事处罗楼行政村后罗楼村民委员会；2、处以非法占用建设用地1304平方米（1.956亩）每平方米处以3元罚款：计款：叁仟玖佰壹拾贰元整（小写3912元）。原告罗志远不服，向被告河南省自然资源厅申请行政复议，被告河南省自然资源厅于2020年10月12日作出豫自然资复〔2020〕39号行政复议决定，决定维持被申请人2020年8月4日作出的《行政处罚决定书》（鹿自然资执罚〔2020〕17号）（以上标点符号、字词错误原文如此）。原告罗志远向本院提出诉讼请求：1.依法撤销鹿邑县自然资源局作出的鹿自然资执罚（2020）17号《行政处罚决定书》；2.依法撤销河南省自然资源厅作出的豫自然资复〔2020〕39号《行政复议决定书》；3.诉讼费用由被告承担。事实和理由：《行政处罚决定书》适用程序错误，根据《行政处罚法》第三十八条“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”的规定，行政机关负责人在作出决定之前，应当对处罚决定书进行审核，并且审核人员应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，但是本案的《行政处罚决定书》中并没有审核人员的资质证明，也未出现审核记录。《行政处罚决定书》认定事实错误，2002年原告建造房屋时《城乡规划法》还没有被制订，根据1998年的《土地管理法》，农民可以拥有自留地并长期使用，既然农民有权使用自留地，就不存在非法占用建设用地的说法。《行政处罚决定书》适用法律错误，《行政处罚决定书》依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条对原告作出限期15日内退还非法占用的1304平方米土地给谷阳办事处罗楼行政村后罗楼村村民委员会，但是没有任何现行法律规定农民应当向村委会退还土地。《行政处罚法》第八条没有责令退回土地这种处罚，鹿邑县自然资源局无权创设行政处罚的种类。根据2020年版本《土地管理法》第五十九条，原告房屋所在的地块不属于本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续的地块，不需要任何单位审批。原告2002年在自留地上与同村村民一样的盖房行为不违反《土地管理法》的规定，政府也没有为我们村任何村民颁发权属证明，村民不应当为政府的懒政行为承担责任。《行政处罚决定书》违反了《行政处罚法》“一事不两罚”的原则，原告认为具有清晰票号的周字（2002）No0001257号票据完全能证明原告已经尽到了举证责任，该票据能证明鹿邑县自然资源局本次对原告的处罚属于二次处罚。超过了行政处罚的期间，依据《行政处罚法》第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算之规定，原告在2002年就已经建房结束，事过18年，鹿邑县自然资源局对我们进行二次处罚，属于违法。违反了公平原则，后罗楼村的村民都在自留地上盖了房子，就原告被再次处罚。如果涉案的土地属于农村集体经济组织分给村民的自留地，没有被征用为国有土地，那么现在中铁十五局竟然在地动工建设已经一年多了。如果涉案土地已经被征用为国有土地，《行政处罚决定书》怎么能让原告把土地退还给罗楼村委会，在逻辑上太荒谬了，没有法律依据和事实依据。鹿自然资执罚（2020）17号《行政处罚决定书》认定事实错误，适用法律错误，适用程序错误，应当予以撤销。豫自然资复（2020）39号《行政复议决定书》，称“认定事实清楚，程序合法，内容适当”本机关决定维持被申请人2020年8月4日作出的《行政处罚决定书》鹿自然资执罚［2020］17号，是明知故犯，必须予以撤销。被告鹿邑县自然资源局辩称，被诉行政行为认定事实清楚、证据充分。罗志远未经批准于2002年在鹿邑县谷阳办事处罗楼行政村后罗楼村村东占用集体建设用地1304平方米，用于建厂房仓库的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”因此罗志远的行为属违法占地行为。以上事实有询问笔录1份、现场勘测笔录、土地利用总体规划图、、地类认定书、地利用现状图现场照片等证据予以证实。被诉行政行为程序合法。被告在作出被诉行政行为的职权依据为《中华人民共和国土地管理法》第六十七条。被告在作出被诉行政行为时严格按照《中华人民共和国行政处罚法》以及《国土资源行政处罚办法》规定的法定程序作出，程序合法。罗志远起诉的理由不能成立。罗志远称其所占用的土地为自留地不存在非法占用建设用地的说法没有依据。不论是1998年的《土地管理法》还是2020年的《土地管理法》，都规定了占用集体土地兴办企业、建住宅等都需要办理相应的审批批准手续。本案中的违法占地行为从建设之日起至今都没取得相应的审批批准手续或其他合法手续。所以认定其占用集体土地建厂房仓库的行为属非法占地行为，认定事实清楚证据充分。被诉行政行为没有违反一事不再罚原则。在本案的调查阶段，罗志远提供了一张“河南省罚没款统一收据”，称其已被处罚过。但是罗志远提供的票据已模糊不清，不能辩认具体内容，罗志远也未能提供其他材料证明票据内容，案件承办人员在财务部门没查到票据的存根，在执法部门也未查到相应的行政执法案卷，无法证明该票据与本案具有关联性。所以不能认定该票据是对本案非法占地行为作出处罚的罚款票据，也不能证明被诉行政行为违反了一事不再罚原则。被诉行政行为没有超过处罚期限。本案中的非法占地行为从2002年占地建设时至今，《土地管理法》都规定应当办理相应的审批批准手续，但罗志远一直没有朴办，也未取得会法的土地使用证或房屋所有权证等合法手续，其非法占地行为一直处于连续继续状态。《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”所以被诉行政行为在法定处罚时效内。责令将非法占用的土地退还给村民委员会适用法律正确。根据《土地管理法》第七十七条的规定，对于非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。因本案所涉土地尚未进行征收，土地所有权人仍为村民委员会，所以作出将土地退还给土地所有权人村民委员会的处罚并无不当。被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请依法予以维持。被告河南省自然资源厅辩称，被告依法受理原告的行政复议申请，在法定期限内作出并送达行政复议决定书，程序合法。被告作出的豫自然资复[2020]39号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。根据行政复议申请人的申请和被申请人提交的答复书和证据材料，经被告审理查明，原告于2002年在鹿邑县谷阳办事处罗楼行政村后罗村村东占用集体土地1304平方米，但一直未办理审批手续，违法行为处于连续状态。鹿邑县自然资源和规划局按照法律规定依法进行查处，并履行了受理、立案、调查、告知和听证、决定等法定程序，作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，内容适当。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出的维持行政复议决定书符合法律规定。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2002年，原告罗志远未经批准在鹿邑县谷阳街道办事处（原为鹿邑县城郊乡人民政府）辖区内占地1304平方米建筑房屋，至今未办理审批手续。2020年4月26日，经鹿邑县人民政府作出关于调整鹿邑县鸣鹿街道建德社区等45个居民委员会的批复（鹿政文〔2020〕12号）同意，鹿邑县谷阳街道办事处下辖19个社区居民委员会，分别为常古洞社区居民委员会、小何庄社区居民委员会、吴家园社区居民委员会、胡半截楼社区居民委员会、谭集社区居民委员会、王寨社区居民委员会、陈楼社区居民委员会、吴楼社区居民委员会、朱桥社区居民委员会、任庄社区居民委员会、张辛社区居民委员会、孙阁社区居民委员会、翟庄社区居民委员会、前罗楼社区居民委员会、后罗楼社区居民委员会、大何社区居民委员会、戚家园社区居民委员会、程庄社区居民委员会、南关社区居民委员会。2020年8月4日，被告鹿邑县自然资源局对原告罗志远作出鹿自然资执罚〔2020〕17号行政处罚决定，认定原告“未经依法批准，于2002年在鹿邑县谷阳办事处罗楼行政村后罗楼自然村村东占用集体建设用地1304平方米用于建厂房仓库”。对原告“作出如下行政处罚：1.自接到本行政处罚决定书后，责令限期15日内退还非法占用的1304（1.956亩）平方米土地给谷阳办事处罗楼行政村后罗楼村民委员会；2.处以非法占用建设用地1304平方米（1.956亩）每平方米处以3元罚款：计款：叁仟玖佰壹拾贰元整（小写3912元）”。原告罗志远不服，向被告河南省自然资源厅申请行政复议。2020年10月12日，被告河南省自然资源厅作出豫自然资复〔2020〕39号行政复议决定，决定“维持被申请人2020年8月4日作出的《行政处罚决定书》（鹿自然资执罚〔2020〕17号）”。原告仍不服，诉讼来院。以上事实有原告提交的河南省罚没款统一收据、河南省人民政府关于鹿邑县2018年度第四批城乡挂钩试点项目征收土地的批复（豫政土〔2019〕690号）、河南省人民政府关于鹿邑县2019年度第五批城乡挂钩试点项目征收土地的批复（豫政土〔2020〕42号）、河南省人民政府关于鹿邑县2019年度第四批乡镇建设征收土地的批复（豫政土〔2019〕51号），被告鹿邑县自然资源局提交的违法线索登记表、责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书、送达回证、核查报告、关于罗志远非法占地情况的报告、抄告单、立案呈批表、接受调查通知书、送达回证、行政执法证、罗志远居民身份证、询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、规划认定书、总体规划图、、地类认定书土地利用现状图、河南省罚没款统一收据、调查报告、审理记录、处理决定呈批表、事先告知书、听证告知书、送达回证、听证通知书、申诉书、听证笔录及照片、行政处罚决定书、送达回证及照片、行政复议决定书，被告河南省自然资源厅提交的收文处理单、行政复议申请书、行政复议答复通知书、行政复议答复书、授权委托书、统一社会信用代码证书、证据目录、行政复议决定书、邮件交寄单，以及本院调取的鹿邑县民政局关于设置、调整、更名鸣鹿街道建德社区等45个居民委员会的请示（鹿民文〔2020〕6号）、鹿邑县人民政府关于调整鹿邑县鸣鹿街道建德社区等45个居民委员会的批复（鹿政文〔2020〕12号）在案佐证。本院认为，被告鹿邑县自然资源局作出被诉的原行政行为即鹿自然资执罚〔2020〕17号行政处罚决定时，鹿邑县谷阳街道办事处辖区内没有鹿邑县谷阳办事处罗楼行政村，没有鹿邑县谷阳办事处罗楼行政村后罗楼自然村，没有谷阳办事处罗楼行政村后罗楼村民委员会。故原行政行为认定原告“在鹿邑县谷阳办事处罗楼行政村后罗楼自然村”违法占地主要证据不足，对原告作出退还土地“给谷阳办事处罗楼行政村后罗楼村民委员会”的行政处罚明显不当。复议决定维持原行政行为，亦属错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十条第六项、第七十九条的规定，判决如下：撤销被告鹿邑县自然资源局2020年8月4日作出的鹿自然资执罚〔2020〕17号行政处罚决定及被告河南省自然资源厅2020年10月12日作出的豫自然资复〔2020〕39号行政复议决定。案件受理费五十元，减半收取计二十五元，由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。审判员 宋 琨二〇二〇年十一月二十五日书记员 李龙龙