广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤19行初36号原告：张波。被告：东莞市人民政府。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：林伟忠，东莞市司法局工作人员。委托代理人：李振玉，东莞市司法局工作人员。第三人：东莞市市*监督管理局。负责人：陈锡稳，局长。委托代理人：李建军，该局工作人员。委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。原告张波诉被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）及第三人东莞市市*监督管理局（以下简称“东莞市场监管局”）行政复议纠纷一案，于2020年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月8日立案后，向被告东莞市政府送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料，向第三人东莞市场监管局送达了起诉状副本等诉讼材料。被告东莞市政府在法定期限内向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭审理了本案。原告张波、被告东莞市政府委托代理人李振玉、第三人东莞市场监管局的委托代理人李建军、翟连带到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张波于2019年2月26日以中国邮政挂号信的形式向第三人东莞市场监管局邮寄了一份举报投诉信，举报投诉东莞市东坑镇家源百货店涉嫌销售不符合食品安全标准的松花蛋，请求依法对该百货店的违法行为进行处罚，并依照最高奖励标准奖励原告。东莞市场监管局收到上述举报信后，经调查，于2020年2月27日作出东市监投复〔2020〕30022701号《关于对东莞市万购超市有限公司举报的回复》，认为不能认定万购超市存在违法行为，该局不予立案，也不支持原告的奖励请求。原告不服，向东莞市政府提出行政复议申请，东莞市政府于2020年4月14日作出东府行复〔2020〕117号《行政复议不予受理决定书》，认为原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，决定不予受理。原告不服东莞市政府作出的案涉复议不予受理决定，提起本案行政诉讼。原告张波诉称：原告于2019年2月26日以中国邮政挂号信XA10776052544向第三人东莞市场监管局邮寄举报投诉信，书面举报投诉东莞市东坑镇家源百货店在从事食品经营活动中，销售不符合食品安全标准的“8枚松花蛋(产品条码：6971304920025)”。请求其依法查处违法线索，对违法线索行政处罚，处罚完毕后告知原告处置结果并奖励原告。原告依照《食品药品投诉举报管理办法》第十一条第一款规定提交了产品购买票据及产品实物图片等证据，以佐证原告是因权利受损而提起的举报投诉。该邮件于2019年2月28日送达第三人。第三人默认受理了投诉举报，期间于2019年5月27日书面告知原告，因案情复杂，第三人需要对案情延长30个工作日的办结期限。第三人其后作出《关于对东莞市万购超市有限公司举报的回复》（东市监投复〔2020〕30022701号。原告不服其处置情况，于2020年3月20日向被告东莞市政府提交了行政复议申请。被告收到行政复议申请后，以原告现有的证据不能证明原告是案涉产品的实际消费者，通知原告补正材料。原告不得已于同月27日向被告提交了补正行政复议的材料，并明确因原告此前刷卡消费时用的信用卡，信用卡账单记录仅保留一年，购买案涉产品的记录已经无法提供。但原告此前曾向国家税务总局东莞市税务局举报本案被举报人不依法开具发票等行为，该行为在东莞国税的复议决定书中已经查明原告即为案涉产品的购买者。原告于2020年3月27日将上述材料补正给被告后，被告于2020年3月29日签收并于2020年4月14日作出《行政复议不予受理决定书》（东府行复〔2020〕117号）”。原告依旧不服，遂提起本案行政诉讼。首先是程序问题。原告认为，原告的行政复议补充材料已于2020年3月29日送达被告，被告截至2020年4月14日才作出案涉《行政复议不予受理决定书》，期间总计11个工作日，远超出了《行政复议法》第十七条第一款所规定的决定是否受理行政复议的期限，应视为本案被告已经受理了行政复议。其次，是案件实体的问题。原告于2019年2月份提起举报投诉，依照《食品药品投诉举报管理办法》第十五条的规定，第三人默认受理本案投诉举报，可见第三人已经对举报投诉的合规性进行了审查。作为复议机关，在审理行政复议受理期间，未进入案件实际审查便直接以原告不能证明是案涉产品的购买者，扩大了行政复议的受理审查范围，明显违反了《行政复议法实施条例》第五十四条、《行政复议法》第四条的规定。原告请求：1.撤销被告作出的东府行复〔2020〕117号《行政复议不予受理决定书》，责令其限期受理原告的行政复议申请；2.本案的诉讼费用由被告承担。原告张波向本院提供以下证据：1.穗群申举〔2019〕102C号举报投诉信，证明依照《食品药品投诉举报管理办法》第十一条的规定，原告向第三人提交举报信内容及提交的时间。2.产品实物图片，证明被举报产品违法的事实。3.产品购买票据（即POS签购单、超市购物票据），证明原告是产品购买者，亦是权利受到损害方，因权利受损提起的举报。4.行政复议申请书，证明原告向被告提交的行政复议申请材料及时间。5.行政复议补正材料，证明原告依照被告要求向被告补充了行政复议补充意见和证据。6.挂号信回执及查询结果，证明被告于2020年3月29日收到行政复议补正材料的时间。7.东府行复〔2020〕117号《行政复议不予受理决定书》，证明被告作出不予受理行政复议决定的具体时间。8.《国家税务总局东莞市税务局稽查局检举税收违法行为查办结果简要告知书》及发票，证明国家税务总局东莞市税务局稽查局于2020年4月7日告知原告，已责令被举报人向原告开具发票，原告是产品购买者。原告曾向被告提交东税行复决（2020）1号《行政复议决定书》以证明发票对应的是2019年2月24日的购物行为。被告东莞市政府答辩称：一、被告作出《行政复议不予受理决定书》的程序合法。被告于2020年3月16日收到原告邮寄的行政复议申请。经审查，被告2020年3月23日出具了《补正行政复议申请材料通知书》，并依法送达给原告。被告于2020年4月14日作出东府行复〔2020〕117号《行政复议不予受理决定书》，并依法送达给原告，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条和第四十条关于受理、作出复议决定和送达的程序规定。二、被告作出《行政复议不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确。经审查，原告提交的POS签购单、销售小票无法证明是其本人购买了案涉商品，而原告补正的受理案件通知书、行政复议决定书，仅证明其向东莞市税务局稽查局检举东莞市东坑镇家源百货店存在税收违法，并对东莞市税务局稽查局的处理行为提出了复议和诉讼，亦无法证明其是案涉商品的实际购买者。即，现有证据不足以证明原告是为维护自身合法权益而向东莞市场监管局提出投诉。综上，原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理，并无不当。请求驳回原告的全部诉讼请求。东莞市政府向本院提供以下证据：第一组：1.穗群行复〔2020〕175号《行政复议申请书》；2.原告向东莞市政府邮寄的行政复议申请书的邮寄凭证；3.举报投诉信；4.POS签购单；5.购物小票；6.《关于对东莞市万购超市有限公司举报的回复》，证明原告向被告申请行政复议。第二组：《补正行政复议申请材料通知书》及邮寄凭证，证明东莞市政府依法要求原告补正材料。第三组：1.《行政复议补正材料》；2.受理案件通知书；3.国家税务总局东莞市税务局行政复议决定书及原告邮寄复议补充材料给被告的凭证，证明原告向东莞市政府补正的相关材料，但也无法证明其是案涉商品的实际购买者。第四组：《行政复议不予受理决定书》的邮寄凭证，证明东莞市政府依法向原告送达《行政复议不予受理决定书》。第三人东莞市场监管局述称：一、针对原告投诉事项，第三人的处理符合法定程序。第三人收到原告邮寄的举报投诉信后于2019年5月27日向广东省惠州市市*监督管理局发出东市监稽函〔2019〕S30034号《关于协助调查“佳宇特大松花蛋”相关标签情况的函》，请求其协助调查。同日，第三人向原告发出（东）市监投延告〔2019〕S30052702号《投诉举报延期办理告知书》，将投诉的办理、答复期限延长30个工作日。2019年6月25日，惠州市市*监督管理局下辖单位博罗县**监督管理局作出博市监函〔2019〕136号《关于协助调查“佳宇特大松花蛋”相关标签情况的复函》。2020年2月27日，第三人作出东市监投复〔2020〕30022701号《关于对东莞市万购超市有限公司举报的回复》，书面告知原告处理结果。依照《食品药品投诉举报管理办法》第15条第1款、第20条的规定，第三人已在法定期限内依法作出了答复，符合法定程序。二、针对原告的投诉事项，第三人的处理情况。第三人先后于2019年4月2日对万购超市进行现场检查，于2019年4月4日，对万购超市法定代表人刘海峰进行询问调查。原告主张案涉“佳宇特大松花蛋”存在配料表中标注添加量最多为水、配料中的“食盐”并非产品配料的通用名称、标注的能量值超出误差允许范围，所投诉事项均涉及生产厂家的生产行为是否合法问题。案涉“佳宇特大松花蛋”的生产商为博罗县佳宇蛋品有限公司，生产行为发生在惠州市博罗县，超出第三人的管辖范围，由广东省惠州市市*监督管理局管辖，因此，第三人于2019年5月27日向广东省惠州市市*监督管理局发函请求协助调查。根据“属地管理、分级管辖”的原则，博罗县**监督管理局负责调查协查问题，并于2019年6月25日回函反映，在博罗县佳宇蛋品有限公司内没有发现与协查函附件中相片类似包装的产品、食品标签和包装材料，且经查阅该公司生产记录，并无发现2019年1月29日批次的“佳宇特大松花蛋”的生产记录情况。综上，结合前述调查及一系列证据，第三人认为，原告提供的购物小票仅显示有“精装松花皮蛋”、“松花蛋”、“皮蛋”，不能证明万购超市有出售原告所提供的产品图片显示的“佳宇特大松花蛋”，且经协查，并没有发现生产厂家2019年1月29日批次的“佳宇特大松花蛋”的生产记录情况，故现有证据尚不足以证明万购超市存在违法行为，第三人作出不予立案处理决定，事实清楚，适用法律正确。三、第三人对原告作出不予奖励决定，符合规定。依据《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第三款的规定，由于原告投诉的违法事实并不成立，第三人已作出不予立案处理，故原告并不符合举报奖励条件。四、原告长期通过反复投诉、行政复议、行政诉讼及民事诉讼等方式，对商家施加压力以谋取非法利益，不断消耗行政资源，挤占司法资源的行为，已构成滥诉，依法应驳回起诉。依据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的规定，要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。经在无讼案例网查询，仅通过“张波”、“行政”、“食品”三个关键词搜索到的行政案件就高达167个，数量之庞大，有异于常人；所起诉的事项几乎都是因投诉举报相关食品不符合食品安全标准而认为行政机关不予查处或者对查处结果不满意，或者认为行政机关对其因投诉举报而提出的政府信息公开申请不予答复或者对答复不满意，或者对相应的行政机关针对其投诉举报事项而提起的行政复议结果不满意，或者认为行政机关应当对其举报进行奖励而没有进行奖励。由此可见，原告购买食品的目的并不是为生活消费需要，其通过大量诉讼所要求保护的利益不具有正当性或者没有保护的价值，已构成滥诉。对于其投诉举报，不论行政机关如何答复，对原告均不产生实际影响，人民法院亦无必要进行实体审理，以任其耗费有限的行政资源和司法资源，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，应驳回其起诉。综上，对于原告的投诉事项，第三人已依法履行法定职责，依程序依职权进行核查并书面答复原告，复议机关不予受理原告的复议申请正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人东莞市场监管局向本院提供以下证据：1.举报投诉信、产品图片、购物小票、挂号信，证明第三人收到原告投诉举报。。2.现场检查笔录，证明第三人对万购超市进行现场检查，现场未发现与原告提供的产品图片一致的案涉食品“佳宇特大松花蛋”。3.询问调查笔录、万购超市《营业执照》和《食品经营许可证》，证明万购超市确认原告提供的购物小票图片是其出具，但主张购物小票显示原告所购买的商品名称中没有“佳宇特大松花蛋”，否认销售过原告提供的产品图片所显示的“佳宇特大松花蛋”。4.《关于协助调查“佳宇特大松花蛋”相关标签情况的函》及附件、EMS底单；《关于协助调查“佳宇特大松花蛋”相关标签情况的复函》、EMS底单，证明博罗县**监督管理局回函反映在博罗县佳宇蛋品有限公司内没有发现与协查函附件中相片（即原告提供的产品图片）类似包装的产品、食品标签和包装材料，且经查阅该公司生产记录，并无发现2019年1月29日批次的“佳宇特大松花蛋”的生产记录情况。5.投诉举报延期办理告知书、EMS底单，证明第三人将投诉办理、答复期限延长30个工作日。6.关于对东莞市万购超市有限公司举报的回复、EMS底单，证明第三人已书面告知原告投诉举报的办理结果。7.无讼案例查询结果、部分镇街分局的投诉统计表，证明原告不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序，已构成滥诉，依法应驳回原告起诉。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证如下：对证据1、2、4、5、6、7，真实性、合法性、关联性予以确认；对证据3、8的合法性、真实性确认，关联性不确认，不能证明原告是案涉产品的消费者，另案的行政复议决定书反映在2020年2月13日前国家税务总局东莞市税务局稽查局东坑分局已向原告邮寄出补开的发票，而原告在本案复议阶段称并未收到补开的发票，其在诉讼中提交的发票落款时间为2019年4月29日，与本案无关。第三人对原告提交的证据质证如下：对证据1、4-7，真实性、合法性、关联性予以确认；对证据2，真实性、合法性、关联性不予确认；对证据3、8，关联性不予确认，无法证明原告是案涉产品的购买者。原告对被告提交的证据质证如下：对第一组证据1-5、第三组证据的真实性、合法性、关联性予以确认；对第一组证据6、第二组、第四组证据真实性确认，不确认合法性。第三人对被告提交的证据的三性均予以确认。原告对第三人提交的证据质证如下：对证据1，真实性、合法性、关联性予以确认；对证据2、3、6真实性予以认可，对其合法性、关联性不予认可；对证据4、5、7，真实性、合法性、关联性不予确认。被告对第三人提交的证据的三性均予以确认。本院对上述证据认证如下：对原告、被告、第三人提交的证据的真实性均予以确认。第三人提交的“无讼案例查询结果、部分镇街分局的投诉统计表”与本案不具有关联性，本院予以排除。经审理查明：2019年2月26日,原告张波向第三人东莞市场监管局邮寄了举报投诉信，举报投诉东莞市东坑镇家源百货店（营业执照名称：东莞市万购超市有限公司，以下简称“万购超市”）涉嫌销售不符合食品安全标准的松花蛋，请求依法对该百货店的违法行为进行处罚，并依照最高奖励标准奖励原告。第三人于2019年2月27日收到该投诉举报信。案件受理后，第三人于2019年4月2日对万购超市进行现场检查并制作《现场检查笔录》，该笔录反映，万购超市出示合法有效的《营业执照》及《食品经营许可证》，在万购超市销售货架上未发现“佳宇特大松花蛋”；第三人又于2019年4月4日对万购超市法定代表人刘海峰进行询问调查并制作《询问调查笔录》，该笔录反映刘海峰确认原告提供的购物小票图片是其公司出具，但主张购物小票显示原告所购买的商品为“精装松花皮蛋”、“松花蛋”、“皮蛋”，而不是“佳宇特大松花蛋”，否认销售过原告提供的产品图片所显示的“佳宇特大松花蛋”，且登录其公司销售系统，用关键词搜索，结果显示没有“佳宇特大松花蛋”。针对原告投诉事项涉及生产厂家的生产行为是否合法问题，第三人于2019年5月27日向广东省惠州市市*监督管理局发函请求协助调查，同日作出《投诉举报延期办理告知书》，并向原告送达。博罗县**监督管理局于2019年6月25日作出《关于协助调查“佳宇特大松花蛋”相关标签情况的复函》。该复函反映，在博罗县佳宇蛋品有限公司内没有发现与协查函附件中相片类似包装的产品、食品标签和包装材料，且经查阅该公司生产记录，并无发现2019年1月29日批次的“佳宇特大松花蛋”的生产记录情况。2020年2月27日，东莞市场监管局作出东市监投复〔2020〕30022701号《关于对东莞市万购超市有限公司举报的回复》，认为不能认定万购超市存在违法行为，该局不予立案，也不支持原告的奖励请求，于2020年3月3日向原告送达该回复。原告不服东莞市场监管局上述回复，遂向被告东莞市政府提出行政复议申请。2020年3月16日，被告收到原告邮寄的《行政复议申请书》以及有关材料。被告于2020年3月23日作出《补正行政复议申请材料通知书》，要求原告自收到该通知之日起15日内补正关于案涉商品系其本人消费购买的相关证明材料，于2020年3月24日送达给原告。张波于2020年3月27日寄出补正材料，投递情况反映该邮件于2020年3月29日被签收。2020年4月14日，被告作出东府行复〔2020〕117号《行政复议不予受理决定书》，认为原告所提交的证据无法证明其是案涉商品的实际购买者，即现有证据不足以证明原告是为维护自身合法权益而向第三人提出投诉，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。2020年4月16日，被告向原告邮寄送达了该决定书。原告不服东莞市政府作出的案涉复议不予受理决定，提起本案行政诉讼。本院认为，本案为行政复议纠纷。本案的争议焦点为被告东莞市政府作出的东府行复〔2020〕117号《行政复议不予受理决定书》是否合法有据。本院论述如下:首先，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告东莞市政府具有对于第三人东莞市场监管局作出的行政行为进行行政复议的法定职权，其主体适格，本院依法予以确认。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”该法第四十条规定：“行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”东莞市政府于2020年3月16日收到原告邮寄的《行政复议申请书》以及有关材料，于2020年3月23日作出《补正行政复议申请材料通知书》，要求原告自收到该通知之日起15日内补正关于案涉商品系其本人消费购买的相关证明材料，于2020年3月24日送达该通知书给原告，于2020年4月14日作出东府行复〔2020〕117号《行政复议不予受理决定书》。本院认为，被告在收到复议申请后，在五个工作日内通知原告补正材料；另外，被告酌定十五日的补正期限是合理的，虽原告在补正期限到期前提交了补正材料，但该补正期限是为充分保障原告申请复议的权利，原告在该期限届满前可多次提交材料，以避免因材料不充分导致复议申请不符合受理条件。被告遵循这一有利于复议申请人的原则，在该补正期限届满前未对原告的复议申请进行处理，而是在补正期限届满后计算受理行政复议申请的期间，在五个工作日内作出案涉《行政复议不予受理决定书》，符合前述规定，程序合法，本院依法予以确认。其次，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”原告提交的POS签购单、销售小票，反映万购超市于2019年2月24日出售了案涉商品，但该两项证据不足以证实原告为实际购买人。原告出具《行政复议补正材料》，确认其未能提供案涉交易的刷卡账单，即案涉交易是否原告本人进行、该信用卡的持卡人是谁等事实存疑。而原告提供的受理案件通知书、东税行复决（2020）1号《行政复议决定书》《国家税务总局东莞市税务局稽查局检举税收违法行为查办结果简要告知书》及发票，仅能证明原告向东莞市税务局稽查局检举东莞市东坑镇家源百货店存在税收违法，并对东莞市税务局稽查局的处理行为提出了复议和诉讼，亦无法证明其是案涉商品的实际购买者。因此，由于原告未能提供证据证明其本人于2019年2月24日在万购超市购买了案涉商品并支付的事实，原告向东莞市场监管局提交的举报投诉信，属于举报性质。东莞市场监管局作出东市监投复〔2020〕30022701号《关于对东莞市万购超市有限公司举报的回复》未对原告自身合法权益产生影响，原告与该回复之间不存在利害关系。被告认定现有证据不足以证明原告是为维护自身合法权益而向东莞市场监管局提出投诉，作出案涉《行政复议不予受理决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，决定不予受理原告的行政复议申请，于法有据，并无不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张波的诉讼请求。本案收取案件受理费50元，由原告张波承担（已预交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  韦艳芹审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年十一月九日书记员  姚慧君