河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3891号上诉人（一审被告）洛阳市涧西区人民政府。住所地：河南省洛阳市涧**西苑路**。法定代表人周玉甫，区长。委托代理人刘丽丽，该区政府工作人员。委托代理人刘世军，河南坤达律师事务所律师。被上诉人（一审原告）徐学兰，女，1947年1月5日出生，汉族，住河南省洛阳市涧**。委托代理人朱少军，河南大鑫（郑州）律师事务所律师。一审被告洛阳市人民政府。。住所地：河南省洛阳市洛龙区开元大道**法定代表人刘宛康，市长。委托代理人赵晓飞，该市政府工作人员。委托代理人高梦阳，河南开物律师事务所律师。上诉人洛阳市涧西区人民政府（以下简称涧西区政府）因与被上诉人徐学兰及一审被告洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）房屋征收决定一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（2018）豫03行初301号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人涧西区政府的委托代理人刘丽丽、刘世军，被上诉人徐学兰及其委托代理人朱少军，一审被告洛阳市政府的委托代理人赵晓飞、高梦阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。徐学兰一审诉讼请求：撤销涧西区政府于2018年4月16日作出的《涧西区人民政府关于吉林路轴研汇金A地块改造项目国有土地上房屋征收的决定》（洛涧政〔2018〕3号文件）；撤销洛阳市政府于2018年7月31日作出的洛政复决字〔2018〕第129-137号《行政复议决定书》。一审法院查明：徐学兰系洛阳市涧西区轴研所家属院住户，在轴研所家属院拥有合法房屋。涧西区政府为了加快城市发展，改善轴研所居民居住条件和生活环境，对涧西区吉林路轴研所进行改造。涧西区政府珠江路办事处于2017年7月对该地区进行入户发放入户征求意见表，对该地区拆迁改造及安置补偿问题进行入户调查，并于2017年8月10日出具《轴研汇金项目入户调查情况》：“同意征迁1069户（含有条件同意），55户视为不同意，同意率为95％。”2017年9月22日，洛阳市国土资源局向轴研汇金项目指挥部作出《关于洛阳轴研汇金广场项目用地的意见》：“洛阳轴研汇金广场项目建设地点位于延安路以南、珠江路以东、吉林路以北、洛铜43号街坊以西，占地面积63.18亩，四至范围位于洛阳市中心城区土地利用总体规划范围线内，符合《洛阳市土地利用总体规划（2006-2020年）》。”2017年9月28日，洛阳市城乡规划局向涧西区政府作出《关于轴研所家属区改造项目A区地块规划情况的说明》：“轴研所家属区改造项目A区地块位于珠江路与延安路交又口东南角，用地东至用地界，西至珠江路，南至吉林路，北至延安路。经核查城市总体规划及相关控规，该地块规划为居住用地，项目建设符合规划要求。”2017年11月10日，洛阳市人民政府房屋征收办公室作出《关于涧西区吉林路轴研汇金A地块改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案的审核意见》，向涧西区旧城改造工作领导小组反馈了补偿安置方案的审核意见。2017年11月15日，《涧西区吉林路轴研汇金A地块改造项目安置补偿方案》公示征求意见，公示期限为2017年11月16日至2017年12月15日。2017年12月16日，《涧西区吉林路轴研汇金A地块改造项目安置补偿方案征求意见情况》和《涧西区吉林路轴研汇金A地块改造项目安置补偿方案征求意见汇总情况解答》张贴公示。2018年1月19日，洛阳市涧西区第十五届人民代表大会第二次会议批准《关于涧西区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划（草案）的报告》，批准涧西区2018年国民经济和社会发展计划，其中旧城棚户区项目的第2项为轴研所地块。2018年1月22日，洛阳市发展和改革委员会作出《关于印发2018年洛阳市第一批重点建设项目名单的通知》（洛发改办（2018）5号），其中洛阳轴研科技整体改造提升一期项目被列入2018年洛阳市第一批重点建设项目名单。同日，涧西区政府作出《涧西区吉林路轴研汇金A地块改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》并进行张贴公示。2018年1月23日，由市房屋征收办公室牵头，涧西区政法委、涧西区信访局、涧西区建设局、涧西区服务业发展局、涧西区珠江路办事处、涧西区轴研汇金地块改造开发项目指挥部等相关部门、单位组成的信访评估小组作出《涧西区吉林路轴研汇金A地块改造项目国有土地上房屋征收工作社会稳定风险评估报告》认为：“涧西区轴研汇金地块改造开发项目征收工作社会稳定风险存在，但房屋征收与补偿安置方案是切实可行的，大部分群众是认可的，具备实际征收工作条件。”2018年2月11日，涧西区政府第15次常务会议原则同意对轴研汇金A地块国有土地房屋及地上附属物进行征收。2018年4月16日，涧西区政府作出洛涧政（2018）3号《涧西区人民政府关于吉林路轴研汇金A地块改造项目国有土地上房屋征收的决定》，并公示。徐学兰对此征收决定不服，于2018年6月13日向洛阳市政府申请行政复议，洛阳市政府于2018年6月14日，向涧西区政府送达《行政复议答复通知书》。2018年6月22日，涧西区政府向洛阳市政府递交《行政复议答复书》及相关证据材料。洛阳市政府经审查于2018年7月31日，作出洛政复决字（2018）第129-137号《行政复议决定书》决定维持《涧西区人民政府关于吉林路轴研汇金A地块改造项目国有土地上房屋征收的决定》（洛涧政（2018）3号）。徐学兰仍不服，提起本案诉讼。一审另查明，2018年6月11日，洛阳银行长江路支行作出《证明》：“客户‘洛阳市涧西区轴研汇金地块改造开发项目指挥部’在洛阳银行长江路支行账户开立账户，账号为67×××76。截止到2018年5月31日，该账户余额为伍仟零贰万捌仟柒佰壹拾壹元贰角捌分（50028711.28元）。洛阳银行长江路支行对公对账单显示，2018年3月21日前，洛阳市涧西区轴研汇金地块改造开发项目指挥部账户余额为********.28元。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条规定，涧西区政府具有负责本辖区国有土地上房屋征收工作的职责和职权，即其为了旧城区改建，有权作出房屋征收决定，实施房屋征收行为。依照该《条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。但是涧西区政府所举证据不能证明征收决定作出前征收补偿费用足额到户，可能影响被征收人及时足额补偿到位，故涧西区政府作出征收决定程序违法。且涧西区政府在被诉征收决定中称涉案项目为棚户区改造项目，但涧西区政府所提交的证据不能证明本案征收决定作出时该项目被批准为棚户区改造项目。故涧西区政府作出的被诉征收决定程序违法，事实不清，依法应予撤销。洛阳市政府作出的行政复议程序合法，但是复议决定认为被诉征收决定合法，予以维持，属认定事实错误，适用法律不当，故被诉行政复议决定应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：一、撤销洛阳市涧西区人民政府2018年4月16日作出的洛涧政〔2018〕3号《涧西区人民政府关于吉林路轴研汇金A地块改造项目国有土地上房屋征收的决定》。二、撤销洛阳市人民政府2018年7月31日作出的洛政复决字〔2018〕第129-137号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由洛阳市涧西区人民政府负担。上诉人涧西区政府不服一审判决，向本院上诉称，一、上诉人作出的洛涧政〔2018〕3号《涧西区人民政府关于吉林路轴研汇金A地块改造项目国有土地上房屋征收的决定》是在履行其法定职权，不存在超越职权的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，上诉人作出上述决定的目的是为了加快城市发展，改善居民居住条件和生活环境，实质是为了整个吉林路轴研汇金A地块上全体居民的公共利益，故上诉人作出被诉决定是其法定的职责范围。二、上诉人的决定程序合法，不存在违法问题。2017年7月，涧西区珠江路办事处对该地区拆迁改造及安置补偿问题进行了入户调查，2017年8月10日出具了同意率为95％的《轴研汇金项目入户调查情况》。2017年9月22日，洛阳市国土资源局出具轴研汇金工程项目用地符合《洛阳市土地利用总体规划（2006-2020）》的意见。2017年9月28日，洛阳市城乡规划局经核查确认轴研所家属区改造项目A区地块规划为居住用地，项目建设符合规划要求。2018年1月19日，洛阳市涧西区第十五届人民代表大会第二次会议批准《关于涧西区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划（草案）的报告》，批准涧西区2018年国民经济和社会发展计划，其中旧城棚户区项目的第二项为轴研地块。2018年1月22日，洛阳市发展和改革委员会作出《关于印发2018年洛阳市第一批重点建设项目名单的通知》（洛发改办〔2018〕5号），其中洛阳轴研科技整体改造一期项目列入2018年洛阳市第一批重点建设项目名单，同日，上诉人作出涉案房屋征收与补偿安置方案并公告，又作出涉案房屋征收工作社会稳定风险评估报告，2018年2月11日，上诉人召开了第十五次常务会议原则同意对轴研汇金A地块改造项目国有土地上房屋及地面附属物进行征收。2018年4月16日，上诉人作出被诉房屋征收决定，洛阳市涧西区轴研汇金地块改造开发项目指挥部在洛阳银行长江路支行开立了专户。被诉决定作出依据的法律正确，符合公共利益及“四规划一计划”的要求，程序合法。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求，本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人徐学兰辩称，一、一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉。二、上诉人作出的洛涧政〔2018〕3号征收决定程序违法、实体违规：1.征收决定认定征迁地块为棚户区改造错误，根据洛棚改（2016）2号文件规定的棚户区认定条件，被征迁地块上的建筑物均不符合棚户区改造的对象和条件。2.征收决定是2018年4月16日作出，而洛阳市政府批复的棚户区改造为2018年9月12日，属于未批先征，滥用职权。3.汇金项目分为A、B、C三个地块，征迁户基本都在A地块上居住，上诉人先对C地块棚户区改造立项，其直接将C地块的调查意见直接移植到A地块上使用，并据此作出征收决定。4.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，房屋征收涉及被征收房屋人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，本次拆迁涉及1069户，但上诉人在复议、一审、二审中均未提供必备材料。5.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定、第十七条规定，A地块上的拆迁户1069户，补偿费用大概需要4亿元左右，而上诉人存储的费用仅有5000万左右，征收补偿费用未足额到位。洛阳市政府给上诉人的复议意见中也明确提到补偿费用不足。6.作出的风险评估报告不符合要求，只有政府部门参加，没有邀请被征迁户、中介机构、人大代表等参加，不具有代表性。7.上诉人统计的户数为1069户，同意户数是95%，但至今上诉人组织签订补偿协议和领取安置序号证才200多户，被征迁户成立的业委会随后一次统计不同意率达77%。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。一审被告洛阳市政府述称，在行政复议阶段，洛阳市政府对上诉人的征收决定进行审查时发现，该征收决定作出前，征收补偿费用未足额到位，项目指挥部账户余额不足以支付所有被征收人的征收补偿费用，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，故洛阳市政府于2018年7月31日向上诉人作出《行政复议意见书》，要求其尽快将征收补偿费用足额到位，确保有足额资金用于该征收项目补偿安置。同时，鉴于实际征收过程中上诉人已按征收进度及时分批补足征收补偿费用，且洛阳市政府已就此事项提出书面建议，因此作出了维持的复议决定。综上，请求依法予以裁判。本院二审查明的事实除与一审查明的事实一致外，另查明，2018年9月12日，洛阳市棚户区改造工作领导小组办公室作出的洛棚改办函〔2018〕6号《关于涧西区轴研汇金A地块改造项目棚户区改造立项的复函》载明，该地块位于珠江路以东、洛铜43号街坊以西、延安路以南、吉林路以北。根据市政府《关于加快推进棚户区改造工作若干意见》（洛政〔2014〕5号）、市棚改办领导小组《关于洛阳市城市棚户区改造项目办理立项有关事项的通知》（洛棚改〔2016〕2号）及2018年8月27日召开的棚户区改造项目立项协调会精神，准予涧西区轴研汇金A地块改造项目立项，有效期2年。本院认为，一、涧西区政府征收涉案房屋系为了公共利益需要。涧西区政府实施涉案房屋征收项目，目的是为了加快旧城改造，完善配套设施，改善轴研所居民居住条和居住环境，促进区域经济发展。并且，涉案房屋征收项目作为2018年涧西区旧城棚户区城中村征迁改建项目已被纳入《涧西区2018年国民经济和社会发展计划》，并经洛阳市涧西区第十五届人民代表大会第二次会议审议通过并批准。此外，洛阳市发展和改革委员会还将“轴研所科技整体改造提升一期项目”确定为2018年洛阳市第一批重点建设项目，且洛阳市棚户区改造工作领导小组办公室准予涧西区轴研所汇金A地块改造项目立项，被征收区域内的95%的住房同意拆迁改造。综上，可以认定涧西区政府征收涉案房屋属于对旧城区的改造，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定，且符合公共利益需要。二、涧西区政府在征收涉案房屋过程中履行了法定程序。涧西区政府在作出被诉房屋征收决定前，已经将涉案房屋征收项目列入了国民经济和社会发展计划，并且涉案房屋征收项目先后经过洛阳市国土资源局、洛阳市城乡规划局审查通过，符合洛阳市土地利用总体规划、城乡规划，故涧西区政府征收涉案房屋符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定。涧西区政府在具备了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条规定的条件后，依法针对涉案房屋征收项目向被征收人进行入户调查并公布调查结果，拟定征收补偿安置方案并报洛阳市政府审核批准，就征收补偿安置方案公开征求意见、对征求意见进行汇总解答并公示，对征收工作进行社会稳定风险评估，提交涧西区政府常务会议讨论决定，设立专户存储征收补偿费用等，涧西区政府在全面履行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的房屋征收补偿程序后，作出洛涧政〔2018〕3号《涧西区人民政府关于吉林路轴研汇金A地块改造项目国有土地上房屋征收的决定》，符合法定程序要求。三、征收补偿费用未足额到位，可以认为涉案房屋征收决定轻微违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款关于征收补偿费用应当“足额到位、专户存储、专款专用”的规定，主要是为了保障被征收人及时、足额得到补偿，但对于货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式并存的征收项目，“征收补偿费用”既包含货币补偿，又包括房屋产权调换，这种情况下的“足额到位”既指向货币，又指向房屋，由于房屋产权调换会减少补偿资金需求量，因此，在不影响被征收人依法获得征收补偿的前提下,可以适当变通补偿资金的存储模式，而非机械性地要求一次性足额进行存储。本案中，涧西区政府在作出被诉房屋征收决定前，项目专设账户仅有五千万元资金，不能证明涉案项目征收补偿费用足额到位，因此，原审认定涉案房屋征收项目征收补偿费用未足额到位，并无不当。鉴于涉案房屋征收项目的入户调查情况显示绝大多数被征收人选择的是房屋产权调换，不需要涧**政府将安置房折算为货币支付给被征收人，即使涉案房屋征收项目的征收补偿费用未足额到位也不实际影响被征收人的权利，应当认定涧西区政府征收涉案房屋的轻微违法。另，涧西区政府当庭承诺后期还会继续注资，洛阳市政府还向涧西区政府作出《行政复议意见书》要求继续注资确保涉案房屋征收项目进行，涧西区政府的违法行为未严重到应予撤销的程度，而且在95%的被征收人同意征收的情况下，撤销涧西区政府作出的被诉房屋征收决定会给社会公共利益造成损害，故不宜撤销被诉房屋征收决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成生大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”的规定，本案应确认涧西区政府作出的涉案房屋征收决定违法，一审法院撤销被诉房屋征收决定，法律依据不充分。洛阳市政府作出复议决定维持被诉房屋征收决定不当，一审法院判决撤销复议决定正确。综上，一审判决适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第一款之规定，判决如下：一、撤销河南省洛阳市中级人民法院（2018）豫03行初301号行政判决第一项；二、维持河南省洛阳市中级人民法院（2018）豫03行初301号行政判决第二项，即撤销洛阳市人民政府2018年7月31日作出的洛政复决字〔2018〕第129-137号《行政复议决定书》；三、确认洛阳市涧西区人民政府2018年4月16日作出的洛涧政〔2018〕3号《涧西区人民政府关于吉林路轴研汇金A地块改造项目国有土地上房屋征收的决定》违法。一、二审案件受理费共计100元，由洛阳市涧西区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 王江**二〇二〇年十一月二十七日法官助理王立威书记员金硕