湖南省益阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘09行终133号上诉人（原审原告）谈守政，男，1957年8月16日出生，汉族，住湖南省南县。委托代理人杨建明，湖南中楚律师事务所律师，代理权限为一般代理。委托代理人陈伟，湖南中楚律师事务所律师，代理权限为一般代理。被上诉人（原审被告）南县麻河口镇人民政府。住所地：湖南省南县麻河口镇麻河口街道。法定代表人肖彬，该镇镇长。出庭负责人王建军，该镇副镇长。委托代理人张军武，湖南跃海律师事务所律师，代理权限为一般代理。上诉人谈守政因诉被上诉人南县麻河口镇人民政府行政强制一案，不服湖南省沅江市人民法院（2020）湘0981行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审认定，2003年5月16日，谈守政与麻河口镇芦苇场签订了《芦苇租赁合同》，该合同约定麻河口镇芦苇场将杨家洲垸的芦苇面积均租赁给谈守政，租赁期限为2004年元月1日至2006年12月31日。随后，谈守政多次与麻河口镇芦苇场及南县麻河口镇人民政府签订了《芦苇租赁合同》、《承包合同》、《补充合同》，以及与案外人姚迎辉签订《权利义务转让协议书》，租赁期限延长至2030年12月30日。2012年1月5日，谈守政向南县麻河口镇人民政府出具了《对麻河口镇政府的承诺书》，该承诺书内容为谈守政个人将芦苇改为良田，不损害集体任何利益，不影响政策的规定，特别是洪水季节，如上级主管部门要求平垸行洪，谈守政无条件服从，无须任何补偿。所有建设如有违背政策的行为纯属谈守政个人行为，自负责任。谈守政在其承包的杨家洲垸的芦苇面积上分别于2012年11月14日、2014年3月21日和2015年1月13日成立了南县某某优质稻种植专业合作社、南县某某家庭农场和南县某某农机专业合作社，并以南县某某优质稻种植专业合作社的名义多次对杨家洲垸的原有堤坝进行了修复加固。为了贯彻落实省市关于洞庭湖区矮围网围专项整治工作，南县麻河口镇人民政府于2018年9月2日张贴了《告杨家洲承包业主和相关群众书》，该群众书的告知内容为南县麻河口镇人民政府决定对麻河口镇杨家洲矮围网围进行拆除，并对工程红线范围内的房屋和附属物进行移除。请杨家洲承包业主在9月7日之前自行将工程红线范围内已登记的相关树木、坟墓进行迁移。逾期不迁移的，镇人民政府将组织相关职能部门依法进行打击，费用由物主承担。2019年1月12日，南县麻河口镇就南县麻河口镇杨家洲矮围的拆除工程与湖南某某水利水电工程建设有限公司签订了《南县麻河口杨家洲矮围拆除工程合同协议书》，协议约定工程期限应在2019年3月21日前完成。随后，南县麻河口镇杨家洲垸的原始堤坝的上下游均被实施了强制拆除。另查明，南县麻河口镇杨家洲垸系1998年平垸行洪、移民建镇的范围。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。根据该条法律规定，行政诉讼的原告必须是行政行为的相对人或者其他与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，案涉行政强制拆除行为针对的是已平垸行洪的原南县麻河口镇杨家洲垸的堤坝，该堤坝平垸行洪后，属于应当拆除的堤坝，谈守政明显不具有所有权、使用权或者管理权，故谈守政不是案涉行政行为的相对人。谈守政在庭审中提出谈守政一直对案涉堤坝出资进行修缮、维护和加固，故谈守政对案涉堤坝具有直接的利害关系的意见，经查，谈守政与南县麻河口镇芦苇场、南县麻河口镇人民政府签订的《芦苇租赁合同》、《补充合同》，均约定谈守政承包地系南县麻河口镇杨家洲垸的芦苇面积，并未包括案涉堤坝，芦苇的种植不需要堤坝防洪保护，对平垸行洪的堤坝修缮、维护、加固，明显不具有应依法需保护的合法权益，故谈守政也不是案涉行政行为的利害关系人。综上，谈守政不是案涉行政行为的相对人，亦不是被诉行政行为的利害关系人，谈守政就案涉堤坝的拆除明显不具有需依法保护的合法权益，故谈守政不具备起诉的原告主体资格，应驳回谈守政的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回谈守政的起诉。上诉人谈守政不服原审裁定，向本院提起上诉称：上诉人一直系涉案堤坝所在芦苇场的合法承包人，涉案堤坝作为芦苇场的围挡，系芦苇场不可分割的组成部分，上诉人一直有对涉案堤坝出资加固、修缮，对涉案堤坝履行了管理职责和维护义务，对涉案堤坝依法享有权益，上诉人是涉案强拆行为的行政相对人。此外，被上诉人强拆涉案堤坝，将堤坝所拆的泥土全部覆盖、堆积在上诉人承包种植的40亩水稻和30亩冬瓜以及养殖龙虾的水田上面，直接压坏损毁上诉人种养的稻虾水田，造成上诉人直接经济损失达50万元。上诉人与涉案强拆行为具备利害关系，系本案适格原告。综上，原裁定认定事实不清、证据不足，适用法律错误，上诉请求：一、依法撤销原审裁定；二、直接改判确认被上诉人行政强制拆除行为违法；三、本案的一、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人南县麻河口镇人民政府答辩称：1996年、1998年，南县麻河口镇杨家洲垸连续两年遭受了百年难遇的大洪水后，根据《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》（中发【1998】15号）文件精神，中共湖南省委、湖南省人民政府颁发了《关于平垸行洪、退田还湖、移民建镇的若干意见》，益阳市人民政府发布了《益阳市平垸行洪移民建镇管理暂行办法》，南县人民政府发布了《南县第二期平垸行洪移民建镇管理实施办法》，对南县麻河口镇杨家洲垸内的杨家洲村共计183户、人口780、良田面积1500亩，其他面积1100亩全面实行“双退”。案涉行政强制拆除的行为针对的是以平垸行洪的原南县麻河口镇杨家洲垸的堤坝，该堤坝平垸行洪后，属于应当拆除的堤坝，一审法院对此事实认定正确。从上诉人提交的合同及承诺书内容可知，被上诉人并未允许上诉人改变种植芦苇生态用途而变成稻虾种养用途，加之南县“两围”整治办拆除部分大堤堤坝时，正是枯水季节，并不影响上诉人的本应该经营的芦苇生产与销售，并且芦苇是喜水植物，如果有充足的水源，对芦苇的生长是极其有利的，故南县“两围”拆迁指挥部强制拆除原有防洪大堤堤坝并没有侵害承包人的承包权益。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审人民法院依法裁定驳回上诉，维持原裁定，并由上诉人承担本案上诉费用。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。双方当事人在二审中均没有提供新证据。二审查明，2002年2月，湖南省人民政府下发《关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》（湘政发【2002】3号），明确要组织清除“双退”堤垸的行洪障碍，保证洪道畅通，同时明确了平垸行洪、退田还湖、移民建镇工程的补助及扶持政策。2016年3月25日，益阳市人民政府发布《关于进一步加强洞庭湖矮围网围拆除工作的通知》，明确洞庭湖所有违规捕捞、养殖的矮围、网围实现功能性摧毁，达到与河湖相通，恢复湿地本来面貌，凡由政府或部门参与发包经营的，由政府或部门负责解除合同，自行妥善解决经济纠纷。2018年7月13日，为贯彻落实《湖南省人民政府办公厅关于开展洞庭湖区矮围网围清理整治的通知》（湘政办明电【2018】45号）精神，益阳市人民政府办公室印发《益阳市全面彻底清理整治洞庭湖区矮围网围行动实施方案》，决定全面开展彻底清理整治洞庭湖区矮围网围行动，明确依法解除矮围网围承包合同，对照工作目标和整治标准，对现存水面以上具备施工条件的应拆除矮围网围进行全面清理拆除，9月底前完成整治任务；在水面以下暂时不具备施工条件的矮围（需经市人民政府同意，报省直相关部门备案），待枯水季节实施全面清理拆除，2018年年底前全面完成整治任务。2018年7月24日，南县召开县委常委会议，会议强调要高度重视洞庭湖区矮围网围整治工作，并明确“杨家洲垸（麻河口镇）”矮围网围整治责任人员。2018年9月12日，南县人民政府召开县长办公会议，专题研究县矮围网围、平垸行洪“双退”垸整治工作。二审中，南县麻河口镇人民政府陈述，杨家洲垸从2018年9月开始拆除，上下游各拆除750米。二审查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是谈守政是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；第四十九条第（一）项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。对于利害关系的判断，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条作出了更为具体的规定。与行政行为有利害关系，应当符合以下几个条件，一是原告主张的必须是权利或者类似权利的利益；二是权益归属于原告；三是权益损害实际存在而非主观臆想；四是原告主张的权益受到行政规范的保护。本案中，南县麻河口镇人民政府拆除“杨家洲垸”，是落实加强对洞庭湖生态环境治理的现实需要，属政策性拆除。谈守政主张南县麻河口镇人民政府强制拆除“杨家洲堤坝”行为违法，事实上，杨家洲垸系南县平垸行洪、退田还湖、移民建镇的范围，涉案堤坝属于应清除的行洪障碍，堤坝本身并不具有合法权益，上诉人亦认可“案涉被拆除的堤坝是一直存在老堤坝”且矮围“应该拆除”，故其以“南县某某优质稻种植专业合作社多次对杨家洲垸的原有堤坝进行了修复加固”为由提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定。此外，上诉人还提出被上诉人将堤坝所拆的泥土覆盖、堆积在上诉人承包地造成损失的问题，如前所述，对涉案堤坝的拆除是基于洞庭湖生态环境的治理和防洪抗汛的需要，南县麻河口镇人民政府因不便转运将推土堆积在上诉人承包种植的水稻和冬瓜种植面积，涉及到行政补偿的问题，被上诉人在二审庭审中亦陈述“稻谷和冬瓜面积我们都全部进行了登记，等上面政策下来就进行补偿”，上诉人可另循途径解决。至于上诉人与被上诉人的承包合同非本案审查范围。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实基本清楚，处理正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 吴 斌审判员 刘文煜审判员 傅爱军二〇二〇年十一月二十五日书记员 郑思聪