青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终108号 上诉人（原审原告）马忠强，住甘肃省东乡族自治县。 委托诉讼代理人戴金花，北京金诉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西宁市人民政府，住所地青海省西宁市城中区南关街**。 法定代表人张晓容，该市市长。 委托诉讼代理人张弛，西宁市行政复议与应诉局负责人。 委托诉讼代理人林玲，西宁市行政复议与应诉局干部。 上诉人马忠强因与西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）城建行政许可一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审审理查明：2013年9月24日，原告马忠强与马哈三、马五得签订《西宁市房屋买卖契约》，购得西宁市城西区园树村127号房屋。2016年8月，城辉公司取得了宁规地字2016第030号《建设用地规划许可证》（加盖西宁市政府行政审批专用章）。2019年4月12日，案涉房屋被强制拆除。2019年10月9日马忠强向原审法院提起行政诉讼，请求确认西宁市城中区人民政府强制拆除行为违法。2019年11月8日，原审法院作出（2019）青01行初71号行政判决，确认西宁市城中区人民政府对案涉房屋实施的强制拆除行为违法。2019年10月10日马忠强向西宁市自然资源和规划局邮寄申请书，要求对在原案涉房屋地面及周边进行施工的城辉公司违法用地及违规建设的行为进行查处。2020年3月9日，马忠强向西宁铁路运输法院提起行政诉讼，请求确认西宁市自然资源和规划局对其邮寄的违法查处申请书未予回复的行为违法。西宁铁路运输法院于2020年4月13日作出（2020）青8601行初35号行政裁定，驳回原告马忠强的起诉。马忠强不服提起上诉，原审法院于2020年7月14日作出（2020）青01行终58号裁定，驳回上诉，维持原裁定。 另查明，2015年10月22日，西宁市机构编制委员会下发《关于西宁市行政审批局（市人民政府行政服务中心）组建有关工作的通知》（宁编委发（2015）28号），将市级行政审批事项和带有审批性质的行政服务事项，根据不同属性，分为市场主体监管审批、社会事务服务审批、建设项目集中审批三个板块，按照“应划尽划、集中审批、稳妥推进”的原则，采取不同模式，进入西宁市行政审批局进行审批。2015年12月3日，西宁市政府办公厅下发《关于印发市行政审批局主要职责内设机构和人员编制的通知》（宁政办（2015）219号），明确西宁市行政审批局为西宁市政府的派出机构，与西宁市政府行政服务中心合署办公，将83项行政审批职责和部分带有审批性质的行政服务事项划入市行政审批局集中行使，其主要职责为组织市级行政审批服务事项集中受理办理。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”、第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，马忠强提起行政诉讼应当首先具备原告主体资格。行政诉讼的原告，是指可以以自己的名义向人民法院提起诉讼，请求法院审查被诉行政行为并作出相应裁判。与被诉行政行为是否具有法律上的利害关系，是确认公民、法人或者其他组织是否能够成为行政诉讼原告的一个必要条件。与行政行为有利害关系是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响，公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到侵害或不利影响，是由被诉行政行为造成的。本案中，马忠强通过购买取得集体土地上房屋的使用权，因被行政机关违法强制拆除，从而引起上诉人针对该房屋提起多个行政诉讼，这些诉讼的最终目的在于解决房屋被违法强制拆除后的赔偿问题，与城辉公司取得的《建设用地规划许可证》并无法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第五条规定：行政机关依据行政许可法第二十六条第二款规定统一办理行政许可的，当事人对行政许可行为不服提起诉讼，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。本案中，原告所诉的宁规地字2016第030号《建设用地规划许可证》虽然由西宁市行政审批局统一办理并加盖西宁市政府行政审批专用章，但其属于集中审批建设类事项，即建设用地规划许可证的具体审批事项仍由市规划局履行并承担相应的法律责任。即使原告需对建设用地规划许可证提起诉讼，也应当对作出具有实质影响行为的市规划局提起诉讼。故原告所诉被告不适格。经向原告释明，原告仍然坚持其诉讼请求，应裁定驳回起诉。综上，马忠强不具有提起本案行政诉讼的原告资格，其所诉被告亦不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项之规定，裁定如下：驳回原告马忠强的起诉。本案诉讼费50元，退还原告马忠强。 上诉人马忠强不服，上诉称：1.撤销青海省西宁市中级人民法院于2020年9月7日作出的（2020）青01行初20号行政裁定书，依法指令由一审人民法院继续审理；2.一审、二审诉讼费由被上诉人承担。具体理由如下：一、上诉人与本案存在利害关系，属于本案的适格主体。2013年9月24日，上诉人马忠强与马哈三、马五得签订《西宁市房屋买卖契约》，购得西宁市城西区园树村127号的房屋，并在此经营家庭宾馆，宾馆位于西宁市城西区果树村路127号（现地址为“西宁市城中区砖厂路元树村127号”）。案涉房屋曾被划入西塔高速公路改线工程项目的拆迁范围，但后又被告知不属于该项目拆迁范围内，经上诉人进行调查及诉讼判决后确定，案涉房屋亦不属于砖厂路土地储备项目征收和拆迁范围内。案涉房屋不属于任何一个征收拆迁项目的情况下，已被违法拆除。当上诉人至现场查看时发现，案涉房屋的土地上及周边已经开始名为“西宁市砖厂路棚户区改造工程项目”的施工工作，施工单位为西宁城辉建设投资有限公司，上诉人发现此项目所取得的建设用地规划许可证违法，应予以撤销。案涉具体行政行为违法，在上诉人宾馆的原有地块进行建设，严重影响了上诉人的正常使用和财产权，与本案存在利害关系，一审法院认为上诉人不具备主体诉讼资格，属于事实认定错误，应予以撤销。二、案涉的《建设用地规划许可证》程序违法，应予以撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”以及青海省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第三十条：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持项目批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请建设用地规划许可证。”建设单位在未进行提供法律、法规规定的各项手续前，被上诉人向其颁发案涉行政许可文件，系程序违法，应予以撤销。同时，根据《闲置土地处置办法》第二十一条：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四））地块位置使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”而经上诉人现场查看及结合自身情况来看，案涉房屋所涉地块并未取得相应的用地手续，既未签订土地使用权合同，也取得出让或划拨等批准文件，且案涉房屋也没有得到合理的安置补偿，征地拆迁工作并未进行完毕，存在诸多纠纷。在此情况下，施工单位仍然进行施工，应予以严肃处理。此外，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”而在本案中，被上诉人在颁发此行政许可文件前，均未向上诉人进行告知，也未听取上诉人意见，程序严重违法。三、被上诉人系适格主体，具备相应的法律责任，应承担相应的法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，虽然本案问题涉及规划问题，但是，本案涉及的建设用地规划许可证是由西宁市人民政府盖章作出，宁规地字2016年第030号《建设用地规划许可证》及附件附图对外具有公示性，应由对此盖章批准的单位承担相应的法律责任，一审法院认为应由规划部门负责属于事实认定错误，应予以撤销。并且，从被上诉人证据的内容上看，西宁市行政审批服务局，在职能划分中，明确的载明了，市城乡规划和建设局在内的21个部门，83项审批的内容划入了派出机构，划转之后也是加盖的是被上诉人的印章，被上诉人应当承担相应的后果。同时，从被上诉人提交的文件来看，都晚于被诉具体行政行为的作出时间，如果真的存在机构改革，那么涉案具体行政行为的本证上应当盖其他单位的公章，而不是被上诉人的公章。一审法院认为被上诉并非适格被上诉人属于事实认定错误，应予以撤销。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，2016年6月6日，西宁市人民政府发布第145号西宁市人民政府令，公布了《西宁市人民政府决定取消、调整、保留实施和暂缓实施的行政审批项目目录》，该目录中明确西宁市人民政府决定保留实施的《建设工程施工许可证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等行政审批项目的实施机关为西宁市城乡规划和建设局。2019年3月16日，中共西宁市委办公室、西宁市人民政府办公室印发《西宁市行政审批服务局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知，该规定明确西宁市行政审批服务局是市政府工作部门，为正县级。并确定了该局的相关职能和职责。 本院认为，本案的争议焦点是：1.马忠强是否本案适格原告；2.西宁市人民政府是否本案的适格被告。具体评述如下： 一、马忠强不是本案适格原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政诉讼的原告有两个判断：行政行为的相对人或与行政行为有利害关系的人，就本案而言，马忠强诉请撤销颁发给城辉公司的宁规地字2016第030号《建设用地规划许可证》，其显然不是该行政许可行为的相对人，那么马忠强是否与该行政许可行为有法律上的利害关系，则需要审查马忠强的合法权益是否受到所诉行政许可行为法律意义上的不利影响或不法侵害。本案中，马忠强自述，2013年9月24日，其与马哈三、马五得签订《西宁市房屋买卖契约》，购得西宁市城西区园树村127号的房屋。从其所购房屋的性质看，该房屋建造在集体土地上，马忠强购买前该房屋用于宾馆经营，马忠强通过购买取得案涉房屋的使用权。马忠强提交的证据显示，案涉房屋已因征收被西宁市城中区人民政府强制拆除，该行为被生效判决确认违法，且土地被规划许可给城辉公司使用并已经建设，恢复原状已无可能。故侵害马忠强权利的是西宁市城中区人民政府强制拆除行为。对案涉房屋享有的合法权利，马忠强可通过征收补偿或者行政赔偿得到保障，在此前提下，后续许可行为与其再无利害关系，马忠强对后续许可不具有诉的利益，不属于本案适格原告。 二、西宁市人民政府不是本案的适格被告。一般说，原告与被诉行政行为无利害关系情形下，无需继续审查作出具体行政行为的主体，即适格被告问题。但因本案案涉行政行为涉及机构改革后适格被告的确认问题，为发挥行政审判职能作用，有必要对本案适格被告进行阐述。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。确定行政案件的适格被告，既要根据作出行政行为时的名义和身份，也要依据其权利的来源，并结合所依据的实体法律规范综合判定。本案中，马忠强诉请撤销城辉公司取得的宁规地字2016第030号《建设用地规划许可证》，该证上虽加盖了西宁市人民政府行政审批专用章，但根据原审法院和本院查明的事实，该公章的使用，是基于青海省政府“放管服”改革和行政审批便民服务的需要，尽管加盖统一印章，但审批权限有明确的界定。对外公开发布的第145号西宁市人民政府令上进一步明确《建设工程施工许可证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等行政审批项目的实施机关为西宁市城乡规划和建设局(现为西宁市自然资源和规划局)。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第五条“行政机关依据行政许可法第二十六条第二款规定统一办理行政许可的，当事人对行政许可行为不服提起诉讼，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。”的规定，本案适格被告应为西宁市自然资源和规划局。 本案因西宁市城中区人民政府违法拆除马忠强购买使用的房屋引发，西宁市政府作为其上级机关，应加强对其依法行政的监督，敦促西宁市城中区人民政府确定案涉房屋涉及的征收和补偿方案，尽快依法完成征收补偿或者赔偿，全面化解行政争议。 综上，原审法院裁定认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人马忠强的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 边红丽 审 判 员 孔 菲 审 判 员 吴晓良 二〇二〇年十一月十六日 法官助理 江喜梅 书 记 员 范献育