广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂01行终343号 上诉人南宁市武鸣区两江镇两江社区第2生产队，住址：南宁市武鸣区两江镇两江顺政路**。 负责人韦吉强，队长。 上诉人南宁市武鸣区两江镇两江社区第2生产队因征地行政补偿一案不服南宁市西乡塘区人民法院于2020年9月23日作出的（2020）桂0107行初245号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审裁定认为，根据起诉人提出的诉讼请求，其系对被诉人南宁市武鸣区自然资源局作出的〔2018〕2号南宁市武鸣区自然资源局征收土地补偿方案（第五条）不服（以下简称《方案》)，请求人民法院审查其合法性。现结合其起诉的事实和理由，具体分析如下：一、关于《方案》是否可诉的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征 地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。据此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。通常，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，被诉《方案》作为不对起诉人产生实际影响的行为，不具有可诉性。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。二、关于征收补偿安置方案确定的补偿标准的救济问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《方案》第六条，被征收土地四至范围内的权利人对一方案内容如有不同意见或者要求听证的，请在2018年6月16日至2018年7月5日期限内以书面形式送达南宁市武鸣区国土资源局。逾期不提出的，视为放弃听证权利。故即起诉人对涉案方案所确定的补偿方式，实质即补偿标准存在异议，在程序保障上仍应当先向被起人提出。 由其先组织听证协调，协调不成，再向被起人的上一级政府申请复议（裁决）。在此类需行政程序前置的案件中，当事人直接针对补偿标准提起诉讼，同样不符合起诉条件。由上可知，无论是《方案》本身还是该方案所确立的补偿标准，起诉人对此提出的诉讼，均不符合法定的起诉条件。起诉人的诉讼理由不能成立，依法应不予立案。综上，起诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条第二款之规定，裁定：对起诉人南宁市武鸣区两江镇两江社区第2生产队的起诉，不予立案。 上诉人上诉称，一、本案2020年7月27日，上诉人因不服项目用地开发商广西两江投资有限公司强制清表行为，向武鸣区人民政府申请政府信息公开，于同年8月29日收悉被上诉人于2018年6月15日，作出〔2018〕2号《南宁市武鸣区国土资源局征收土地补偿安置方案公告》。针对南宁市武鸣区国土资源局作出该《方案》第五条，货币安置上诉人，不能解决上诉人就业、住房、社会保障等问题。明显是降低上诉人全队265人被征地农民原有生活水平和严重侵害上诉人长远生计保障的权益，依法应当纠正。二、一审判决查明事实不清。本案上诉人已多次向武鸣区人民政府和被被上诉人提出协调和要求听证，武鸣区人民政府和被上诉人均不理不睬，最近一次是2020年9月5日，上诉人再次向被上诉人南宁市武鸣区自然资源局提出关于要求对南宁市武 鸣区2017年第十六批次乡镇建设用地项目征地拆迁补偿安置方案听证申请书，至今没有下文，不得已提起行政诉讼。综上所述，请求撤销一审裁定，指令一审法院受理本案。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”据此，征收土地补偿安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门拟订后予以公告，听取意见后再报市、县人民政府批准，因此，县人民政府土地行政主管部门公告的征收土地补偿安置方案并非正式的征收土地补偿安置方案，其要经过听取意见再经市、县人民政府批准后，才成为正式的征收土地补偿安置方案，才对当事人的权利义务产生实际影响。本案中被诉的征收土地补偿安置方案是由南宁市武鸣区国土资源局公告的，依照上述法律法规的规定，还处于听取意见阶段的行为，因此，该公告并不对当事人的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一 条第二款第（十）项的规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，原告所诉的〔2018〕2号《南宁市武鸣区国土资源局征收土地补偿安置方案公告》不属于行政诉讼的受案范围，一审法院不受理其起诉正确，依法应予以维持。 另外，即使上诉人起诉经市、县人民政府批准的征收土地补偿安置方案亦不可诉。根据前述《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”国务院法制办公室作出的国法[2011]35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”据此，当事人如果对市、县人民政府批准的征收土地补偿安置方案不服，应当先依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。当事人如果未经复议直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理。 综上所述，依照《 中华人民共和国行政诉讼法》第 八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。 审 判 长  晏 琼 审 判 员  韦影年 审 判 员  黄影颖 二〇二〇年十一月十七日 法官助理  林国帅 书 记 员  蒙 媛 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置 办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》 第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。