浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1831号 上诉人（原审原告）范其刚，男，1955年1月14日出生，汉族，住海宁市。 委托代理人王兰，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路**。 法定代表人曹国良，市长。 委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。 上诉人范其刚因与被上诉人海宁市人民政府房屋行政强制一案，不服浙江省嘉兴市中级人民法院于2020年8月24日作出的（2020）浙04行初51号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年10月16日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明：原告范其刚与其妻子赵惠明建在海宁市××镇××号（现门牌号为第八巷23号）的房屋于1993年取得集体土地建设用地使用证。2019年8月30日，海宁市人民政府发布海宁市人民政府征收土地方案公告（海征公［2019］第12号），公告海宁市2019年度计划第五批次建设用地经浙江省人民政府浙土字（330481）Ａ［2019］-0005浙江省建设用地审批意见书批准征收集体土地3.2047公顷，其中海宁市盐官景区1903、1904地块属于征收范围。2020年4月27日，海宁市自然资源和规划局向范其刚（范豪杰户）作出海自然资规决字（2020）第1号责令限期交出土地决定书并于同日送达。原告于2020年4月30日向法院起诉称2020年4月28日，原告的海宁市房屋被不明身份人员拆除，通过海宁市人民政府征收土地方案公告得知征收部门是海宁市人民政府，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，原告认为拆除原告房屋的主体是被告海宁市人民政府。故向一审法院提起诉讼请求依法确认被告强制拆除其房屋的行政行为违法。另，2020年5月21日，海宁市盐官镇人民政府作出范其刚（范豪杰）户房屋拆除情况说明，确认海宁市盐官镇人民政府2020年4月28日拆除案涉房屋。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”在行政强制拆除案件中，起诉人应当提供证据证明存在其所有的建筑被拆除、毁损的事实，以及拆除行为系被诉行政机关所为。本案中，原告范其刚因认为其房屋被违法强制拆除而提起行政诉讼，并将海宁市人民政府列为被告，但其提供的证据不能证明被告参与实施了该强制拆除行为。海宁市盐官镇人民政府自认实施了案涉房屋的拆除行为，海宁市人民政府亦说明海宁市人民政府虽然是集体土地征收的组织实施单位，但集体土地征收范围内房屋的拆迁安置补偿工作均由该土地所在乡镇人民政府或街道办事处具体实施，此说明也与海自然资规决字（2020）第1号责令限期交出土地决定书中的相关内容表述相符。故海宁市人民政府不是本案的适格被告。本院依法对原告进行了释明，但原告在庭审中明确拒绝对被告进行变更。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，裁定驳回原告范其刚的起诉。 范其刚上诉称：一审裁定事实认定不清、证据不足、法律适用错误。1.被上诉人为本案的适格被告，一审法院事实认定不清。最高人民法院（2018）最高法行再106号《行政裁定书》认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2019）第四十七条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”以及根据《中华人民共和国土地管理法》（2004）第四十六条规定和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。该案的相关情况与本案件具有类似性，一审法院应参照该参照上述意见作出相应判决。结合本案的相关情况，案涉房屋于2020年4月28日被不明身份人员进行强制拆除，同时上诉人被控制人身自由，无法举证证明强拆案涉房屋人员的信息。后根据信息公开回复的材料得知，案涉房屋被纳入征收范围，相应的《征收土地方案公告》是由被上诉人作出，因此上诉人推定被上诉人强拆其房屋，符合相关法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”在本案中，被上诉人无法提供证据证明案涉房屋是在其不知情的情况下由海宁市盐官镇人民政府违法强拆，因此应推定被上诉人海宁市人民政府是案涉房屋的强拆主体。2.一审法院法律适用错误。由第一点的论述，可知海宁市人民政府是案涉房屋的强拆主体。一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第二十六条第一款的规定，驳回起诉，属于法律适用错误。综上，请求：1.依法撤销浙江省嘉兴市中级人民法院作出的（2020）浙04行初51号行政裁定，指令原审法院继续审理；2.本案的诉讼费用由被上诉人承担。 海宁市人民政府辩称：2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定了“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定了“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”故市、县人民政府及其土地行政主管部门通常是征地补偿安置工作的组织实施主体。但是，实践中也有一些市、县级人民政府结合本地开展工作的需要，将补偿安置工作交由乡（镇）人民政府或街道办事处具体组织实施。本案即属于此种情形。答辩人在原审答辩中已经明确，海宁市集体土地征收范围内房屋的拆迁安置补偿工作均由该土地所在乡镇人民政府或街道办事处具体实施。答辩人原审提交的海自然资规决字（2020）第1号责令限期交出土地决定书，也明确记载海宁市盐官镇人民政府系涉案房屋的拆迁安置补偿实施单位。而且，盐官镇人民政府在其出具的范其刚（范豪杰）房屋拆除情况说明中，也明确承认其于2020年4月28日拆除了案涉房屋。综上，在现有证据足以证明案涉房屋系由盐官镇人民政府自行组织拆除的情况下，被答辩人仍然认为应当推定答辩人系案涉房屋的强拆主体，无事实和法律根据。经依法释明后，被答辩人拒不变更被告，原审法院遂裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。故请求驳回上诉、维持原裁定。 经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”故原告在提起行政诉讼时应当提供被诉行政行为存在和被告作出了被诉行政行为的初步证据。本案中，上诉人在提起本案诉讼时明确说明涉案房屋被不明身份人员拆除，并没有提供证据证明被上诉人及其工作人员实施了被诉强制拆除行为，故上诉人的起诉不符合行政案件的受理条件。上诉人主张涉案房屋已经列入土地征收范围，被上诉人是土地征收的法定组织实施单位，应当推定其强制拆除了涉案房屋。对此，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”故集体土地征收的法定组织实施主体是县级人民政府及其土地管理部门，但上述法律规定并不意味着集体土地征收过程中的所有行为均是由县级人民政府及其土地管理部门实施或者由其承担法律责任，而是应当结合具体案件事实，区分其他组织实施的行为是受县级人民政府或者土地管理部门委托实施的行为还是基于其自主意识所实施的行为。如果属于后者，应当由具体实施行为的行政机关承担法律责任。只有在相关房屋已经被列入拆迁范围且无证据证明行政机关或者其他主体实施了强制拆除行为，亦无任何行政机关或者其他主体承认实施了强制拆除行为的情况下，才能依据土地管理法及其实施条例的规定，推定具有法定职权的县级人民政府及其土地管理部门为强拆主体。本案中，盐官镇人民政府在一审程序中已经提交了《范其刚（范豪杰）户房屋拆除情况说明》，承认涉案房屋由其整体拆除；上诉人亦未提交证据说明盐官镇人民政府实施涉案拆除行为属于受海宁市人民政府或海宁市自然资源和规划局的委托而实施，故原审法院认为被上诉人海宁市人民政府不是本案适格被告，在庭审释明且上诉人拒绝变更的情形下，裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘家库 审判员  马国贤 审判员  徐亮亮 二〇二〇年十一月十二日 书记员  张玉洁