山东省滨州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）鲁16民终3291号 上诉人（原审原告）：劳店镇人民政府。住所地：阳信县劳店镇人民政府驻地。 法定代表人：孙玉来，镇长。 委托诉讼代理人：田凤枝，山东开言律师事务所律师。 委托诉讼代理人：彭美玲，山东开言律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：阳信正邦塑业有限公司。住所地：阳信县劳店镇陈楼。 法定代表人：常振勇，该公司经理。 被上诉人（原审被告）：常书训，男，1949年6月14日出生，汉族，住阳信县。 两被上诉人委托诉讼代理人：顾宗新，山东王田律师事务所律师。 上诉人劳店镇人民政府因与被上诉人阳信正邦塑业有限公司（以下简称正邦公司）、常书训合同纠纷一案，不服阳信县人民法院（2020）鲁1622民初682号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月27日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 劳店镇人民政府上诉请求：1.依法撤销一审民事判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1.一审判决把本案定性为招商引资合同无任何依据，一审判决认定事实不清，适用法律错误，导致作出错误判决。根据2006年7月10日双方签订的《土地租赁协议书》，明显属于土地租赁合同纠纷，而非招商引资合同，一审判决把本案定性为招商引资合同错误。上诉人与被上诉人签订的是土地租赁合同，属于民事行为（滨州市中级人民法院（2019）鲁16民终2337号民事裁定书对该事实已作出认定），只要系双方真实意思表示，且不违反法律规定，即为有效合同。上诉人作为出租人是否收取租金，是对自己权利的处分，并不违反法律规定。2.一审判决认定该合同为招商引资合同关系无任何法律依据。被上诉人正邦公司及被上诉人常书训在未征得出租人同意的情况下，擅自把租赁土地中的一部分与他人签订《场地租赁合同》、《场地使用协议》，违反法律规定，违法转租是被上诉人根本违约，属于本案关键，一审判决不但不认定该事实，还认定被上诉人违法转租土地的行为是招商引资行为，属于认定事实错误。通过上诉人一审时提供的《场地租赁合同》能够证明被上诉人擅自将44.5亩土地中的约6到7亩土地转租给朱连海作为阳信正大驾校训练场地，租赁期限15年，并收取租金；被上诉人与阳信港华燃气有限公司签订《场地使用协议》，被上诉人擅自转租约11亩土地，租期30年，并收取租金。被上诉人两次转租出去的土地共计约18亩，占上诉人出租给被上诉人土地40%。在上诉人与被上诉人签订的土地租赁协议，未对转租进行约定的情况下，应遵循法定，根据《中华人民共和国合同法》第224条第二款规定：“承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。”一审判决并未对该事实进行实质审理认定，属于认定事实错误。3.招商引资是指地方政府(或地方政府成立的开发区)吸收投资(主要是非本地投资者)的活动。招商引资一度成为各级地方政府的主要工作，并且在各级政府报告和工作计划中出现。即招商引资行为是一种政府行为，而被上诉人作为企业或个人作为民事主体一方没有招商引资的权利。一审判决认定被上诉人违法转租的行为属于招商引资行为，没有任何法律和事实依据，认定事实错误。上诉人与被上诉人签订的土地租赁协议，并非土地出让合同，上诉人没有为被上诉人办理土地使用权审批手续的义务。一审判决认定上诉人尚未协助被上诉人办理涉案土地使用权审批手续没有任何依据。4.被上诉人正邦公司及被上诉人常书训，违反双方签订的《土地租赁协议书》中关于“总投资不少于1000万元和进行工业生产、独立经营”约定，一审判决对被上诉人的投资数额和是否独立经营等严重违约问题，未进行审查认定，属于认定事实错误。关于“投资数额”，根据上诉人在工商部门调取的工商信息，证明被上诉人正邦公司的投资仅60万元，被上诉人一审时主张其投资已达1561万元，但没有任何有效证据证实。一审判决故意回避被上诉人投资不到位的问题，对被上诉人违约投资不到位问题不进行审查认定，属于认定事实不清。根据上诉人一审时提供的证据，能明确证明被上诉人两次把土地违法转租，被上诉人不是单纯地进行工业生产和独立经营，其转租面积占总承租面积的40%，转租赚取租金已成为被上诉人重要的经营盈利项目，被上诉人构成违约。5.一审判决认定土地租赁协议的合同目的已实现，无任何依据。上诉人把土地租赁给被上诉人，并免除被上诉人租金，是为了让被上诉人进行投资（不少于1000万元），独立经营，带动当地产业项目发展和解决劳动就业，并且，实现税收增长。而被上诉人多年来未曾向税务部门缴纳营业等方面税收，足以证明被上诉人早已不正常生产经营。上诉人把租赁的土地进行转租盈利，这明显违反了双方的合同约定，也造成上诉人把土地租赁给被上诉人的合同目的无法实现。上诉人为被上诉人支付土地费用，被上诉人不按照合同约定进行投资经营，而是通过转租租赁的土地进行盈利，被上诉人这种行为是变相的侵占国家和集体的财产，合同目的不能实现，一审判决认定合同目的已实现无任何依据。6.上诉人与被上诉人签订的《土地租赁协议书》中，关于租赁期限50年的约定，违反法律规定，属于无效约定，一审判决未对该事实进行认定，属于认定事实不清。根据双方签订的协议第一条“甲方向乙方提供土地44.5亩，租赁期限为2006年7月10日至2056年7月9日，共计50年”，根据《中华人民共和国合同法》第214条“租赁期限不得超过20年，超过二十年的，超过部分无效”。一审对该事实未进行审理认定，属于认定事实不清。7.管理费问题。被上诉人早已不正常生产经营，上诉人根据合同约定自被上诉人停产期间从第三年开始向上诉人每年交3万元管理费，被上诉人也已缴纳了2009年、2010年管理费。2015年后被上诉人又开始不正常生产经营，但未交过管理费，上诉人有权根据合同约定向被上诉人收取管理费并解除合同。一审判决认定事实错误，被上诉人的主张无事实和法律依据，不应予以支持。 正邦公司、常书训辩称，上诉人的上诉无事实和法律依据，上诉人无权解除合同。双方签订的土地租赁合同名义上是租赁合同，实际是劳店镇人民政府招商引资项目，从整个合同内容来看没有交纳租金的约定，在被告公司投资到位，连续生产的情况下，可以充分利用土地资源独立生产经营，双方并非是土地租赁关系，实际上是以招商引资为目的形成的招商引资合同关系。2.上诉人主张被上诉人投资不到位，其该项主张与事实不符。被上诉人在2007年投资时建设了厂房、办公室、购买了设备、因土地低洼，有一半是水库，公司投资垫土等投资达1561万元。这一事实在2007年投资记账凭证、账目及资产负债表完全可以证实。3.上诉人称被上诉人不进行正常工业生产与事实不符。被上诉人自2007年建厂以来一直在正常生产，从未间断，也不断进行投资，不断扩大生产和经营，不存在任何违约行为，被上诉人提交加工合同、购买设备的合同、银行交易流水及2018年环评报告等证据完全可证实。4.被上诉人公司正常生产期间，上诉人给被上诉人公司出具了工业用地的证明，同意建设塑料制品项目，环保局为被上诉人办理了环保验收，说明被上诉人公司一直在正常生产经营。5.上诉人主张收取12万元的管理费没有任何事实和法律依据，双方合同明确约定停产期间从第三年开始，乙方向甲方每年交3万元管理费，而从该案来看被上诉人公司自2007年投资建厂从未间断生产，也一直投资扩大生产和经营，根据双方合同的约定，上诉人无权收取管理费。6.港华燃气公司属于被上诉人招商引资的项目，是上诉人安排的项目，且系经县规划局、国土局批准的项目，并非被上诉人非法转租，且该项目为经济发展做出贡献。正大驾校陈楼分校是被上诉人独立自主的经营行为，不存在违约。7.被上诉人使用的土地，其中靠近公路的十几亩土地在205国道绿化时被占用，上诉人同意给予一定补偿，但是一直没有兑现。上诉人起诉被上诉人请求解除合同是因为，被上诉人不同意将部分土地给上诉人使用。 劳店镇人民政府向一审法院起诉请求：1.依法解除2006年7月10日原告与被告签订的《土地租赁协议书》，被告向原告返还其租赁的土地；2.判令被告向原告支付自2015年至2019年其公司停产期间的管理费12万元；3.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认定事实：2006年7月10日原告劳店镇人民政府（简称甲方）与被告正邦公司（简称乙方）的代表常书训签订了《土地租赁协议》，约定：一、甲方为乙方在陈楼经贸园区提供土地44.5亩，东至排水沟，西至汽车站，南至205国道，北至永馆路，土地租赁期限50年，自2006年7月10日至2056年7月9日。二、该项目属招商引资，土地无偿使用。乙方必须正常不间断生产，连续停产超过五年，甲方有权收回该土地，停产期间从第三年开始，乙方向甲方每年交3万元的管理费。三、乙方在甲方提供的土地上进行工业生产，总投资不少于1000万元。四、自签订本协议之日起，乙方在一个月内全面动工建设，在三个月内投产，企业所有建筑设计必须符合园区的总体规划。五、乙方在此土地上独立经营、自负盈亏，享受企业所得税“免二减三”的优惠政策，其他必须依法经营，照章纳税。六、甲方负责协调关系，帮助乙方办理企业成立的有关手续，费用由乙方承担。七、甲方为乙方所用水、电、路、讯通到厂区门口，达到“四通一平”。八、甲方为乙方的生产经营提供良好的治安环境。九、如甲乙双方违反以上条款中任何一条，则视为违约。十、如遇道路改造升级加宽，地上建筑物补偿归企业所有，土地补偿金归甲方所有。十一、以上条款如有不妥，则双方协商解决，与本协议具有同等法律效力。十二、本协议自双方签订之日起生效，一式两份，甲、乙双方各执一份。该协议签订后，正邦公司在劳店镇人民政府提供的土地上进行投资建了厂房、购买设备生产塑料制品至今，生产线由一条增加到四条，生产规模由800吨增加到1600吨。2014年8月18日，经劳店镇人民政府前任领导和正邦公司的共同努力，招商引来阳信港华燃气有限公司，在劳店镇人民政府为被告提供的土地上投资落户建设天然气门站及配套设施，经营天然气至今。2019年8月26日，劳店镇人民政府以正邦公司违反协议，投资不到位，不能正常生产经营，将土地转租盈利，严重背离政府招商引资的目的，给镇政府造成恶劣影响为由，向正邦公司发出《解除土地租赁协议通知书》，并要求正邦公司自接到通知之日起10日内返还租赁土地，并支付拖欠的2015年至2019年停产期间的管理费12万元。正邦公司接到劳店镇人民政府的上述通知后，书面回复劳店镇人民政府，称镇政府单方解约违反合同法，不同意解除合同。之后，劳店镇人民政府提起本案之诉。另查明，正邦公司自2007年1月23日注册成立，股东为常书训、常振峰、常振勇父子三人，各占认缴出资比例的33.33%。 一审法院认为，原告劳店镇人民政府与被告正邦公司的代表常书训签订的涉案《土地租赁协议书》，名义上是土地租赁，但从协议内容来看，劳店镇人民政府无偿向正邦公司提供土地，正邦公司在该土地上投资建厂进行工业化生产，并约定了投资底限和土地使用年限，并非是土地租赁关系，实际上是以招商引资为目的形成的招商引资合同关系。该招商引资合同是在双方自愿基础上签订的，不违反相关政策规章和法律禁止性规定，合法有效，只是时至今日劳店镇人民政府方尚未协助正邦公司办理涉案土地使用权审批手续。从社会角度及客观事实来看，涉案合同的目的已实现，不但招商引来了正邦公司投资创业，还引来了港华公司的投资，两家企业并存，产生了1+1>1的效果，促进了地方经济的发展，增加了税收。纵观合同条款，对正邦公司享有的土地使用权，并没有作限制性约定，其向第三方有偿提供土地使用权，也是招商行为，劳店镇人民政府以此主张正邦公司违约而行使合同解除权，无合同依据。劳店镇人民政府以正邦公司投资不到位，不能正常生产，并连续停产等违约行为，要求其支付管理费，并解除合同的诉求，证据不足，故依法不予支持。从正邦公司的管理者及股东构成来看，系本地农民以家族方式投资创业，在公司现代化管理、财务制度、招揽人才、产业升级创新等方面存在若干不足，劳店镇人民政府应尽最大努力在各方面帮扶企业，而不是找借口毁灭一个企业，望劳店镇人民政府严于律己，取信于民，不忘初心。综上，一审法院依据《中华人民共和国合同法》第九十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定判决：驳回原告劳店镇人民政府的诉讼请求。案件受理费2700元，减半收取1350元，由原告劳店镇人民政府负担。 二审期间，上诉人提交滨州市中级人民法院（2019）鲁16民终2337号民事裁定书一份，证明滨州市中级人民法院认定本案案由是土地租赁合同纠纷一案。经质证，被上诉人对该裁定书真实性无异议，对证明目的有异议，该证据不属于新证据，且该民事裁定书主要解决的问题是该案是否属于民事纠纷，是否应该由阳信县人民法院按照民事案件处理。本院认为，被上诉人对上述证据的真实性无异议，对其真实性予以确认，但是该证据仅是认定案件的性质，并未对案由作出认定，不能证实上诉人的主张。二审查明的事实与一审认定的基本事实一致。 本院认为，上诉人劳店镇人民政府与被上诉人正邦公司的代表常书训签订的涉案《土地租赁协议书》，名义上是土地租赁，但从协议内容来看，该协议第二条约定，“该项目属招商引资，土地无偿使用”。劳店镇人民政府无偿向正邦公司提供土地，正邦公司在该土地上投资建厂进行工业化生产，并约定了投资底限和土地使用年限，涉案协议并非是土地租赁协议，实际上是招商引资协议，双方之间是以招商引资为目的形成的招商引资合同关系，一审判决对此认定并无不当。招商引资合同是政府和投资方经过协商一致的结果，在协商的过程中双方的地位是平等的，是完全平等的两个主体，招商引资合同是民事合同。涉案合同并非是土地租赁合同，根据双方的合同约定，正邦公司对涉案土地所享有的使用权，并没有作出明确的限制性约定，其向第三方有偿提供土地使用权，并不违反合同约定和法律规定，劳店镇人民政府以此主张正邦公司违约而行使合同解除权，没有依据。 关于投资问题。正邦公司一审中提交的资产负债表、记账单和凭证、环保局的登记表等证据能够形成证据链，证明该公司在涉案土地上进行了投资建设和生产经营，其投资金额达到了合同约定的总投资额的最低限额，对此上诉人虽然有异议，但是并未提交有效证据予以反驳，正邦公司的投资并未违反合同约定。对于土地租赁期限，涉案合同并非是土地租赁合同，不适用有关于土地租赁的有关法律规定。 从现有证据无法证实正邦公司违反合同约定超过5年未正常经营，劳店镇人民政府以此为由请求解除合同并支付管理费，劳店镇人民政府对上述主张，证据不足，依法不予支持。 综上所述，劳店镇人民政府的上诉请求不能成立，应予驳回;一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费2700元，由上诉人劳店镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张玉珍 审 判 员 刘 伟 审 判 员 杨 慧 二〇二〇年十一月九日 法官助理 商俊娇 书 记 员 崔淑敏