湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘06行终145号上诉人（原审原告）：李建中，男，1971年3月14日出生，汉族，住临湘市。委托诉讼代理人：肖太勋，临湘市民声法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：临湘市自然资源局，住所地临湘市长盛西路**。法定代表人：程金波，该局局长。委托诉讼代理人：黎志强。委托诉讼代理人：孙岳兰，湖南雄剑律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：临湘市林业局，，住所地临湘市长盛西路**法定代表人：尹建新，该局局长。委托诉讼代理人：李珞瑜，湖南永发律师事务所律师。原审第三人：临湘市五里牌街道千针村村民委员会，住，住所地临湘市五里牌街道千针村/div>负责人：杨安国，村书记。上诉人李建中因与被上诉人临湘市林业局、临湘市自然资源局及原审第三人临湘市五里牌街道千针村村民委员会（下称千针村委会）土地征收管理纠纷一案，不服君山区人民法院（2019）湘0611行初182号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。李建中上诉请求：1、撤销君山区人民法院（2019）湘0611行初182号行政裁定；2、责令君山区人民法院对本案进行实体审判，支持上诉人的诉讼请求。事实与理由：一、本案的《苗圃征地协议》和《补充协议》系行政协议，一审裁定“在行政诉讼法第一次修正后实施点之前，本案中《苗圃征地协议》不视为行政协议”的认为与认定的事实自相矛盾。首先，本案的征地是临湘市林业局作为行政单位的行政行为；其次，一审认定“土地归属变更划拨手续未最终完成”也就是说，虽然征地协议签订在2015年5月1日前，但该协议并未最终履行，应该不受时间点的限制；再次，上诉人是2015年底才知道自己的宅基地被违法征用的，也在时间点之后；最后，上诉人先后两次向君山区人民法院提起诉讼，一审法院进行了审查，本案符合行政诉讼法第49条规定的法庭条件。二、上诉人是本案权益受损的直接利害关系人，具备原告诉讼主体资格，一审裁定认定事实错误。上诉人合法取得了诉争宅基地的使用权，并且全家四口人只有此一处宅基地，两被上诉人与第三人以行政征地协议等将上诉人依法取得的宅基地使用权划归临湘市林业局，直接损害了上诉人的利益。三、两被上诉人侵权的具体行政行为十分明显，临湘市自然资源局划定了具有法定效力的征地红线图并加盖公章，该行为导致上诉人丧失了诉争宅基地的使用权，且《苗圃征地协议》与《补充协议》的一方当事人是临湘市林业局，因此，两被上诉人均为侵害上诉人权利的具体侵权人。四、上诉人的诉讼请求明确具体，上诉人历次起诉的诉讼请求只有两条：1、撤销临湘市自然资源局划定的用地红线图，将上诉人的宅基地使用权依法返还给上诉人；2、确认临湘市林业局与第三人签订的协议无效并予以撤销，因《苗圃征地协议》涉及到他人利益，上诉人只请求明确并撤销与上诉人相关的部分，其诉讼请求是明确的。五、被上诉人的行政侵权行为给上诉人造成了极大的损害，导致上诉人无法过正常的生活。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审人民法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人临湘市林业局辩称，一、李建中在上诉中将临湘市林业局列为被上诉人改变了临湘市林业局在一审中诉讼第三人的诉讼地位，对临湘市林业局的权利义务产生了实际影响，不符合法律规定。二、李建中在上诉状事实理由部分的诉讼请求超过了其一审诉讼请求，不符合法律规定。三、临湘市林业局在苗圃征地程序中的义务已完成，临湘市林业局不负征地范围内宅基地的安置责任。实际上临湘市林业局已按月支付了补偿款并向临湘市自然资源局报请了用地审批手续，支付了办证费用、管理费等费用,临湘市林业局作为用地申请单位的义务已经完成。另外，根据《补充协议》约定，不论李建中的宅基地是否在红线范围内,该地都已经按标准征收，村委会负有为范围内的村民另行安排宅基地的义务,林业局苗圃不再负担安置费用。且现今林业局苗圃已成为独立的事业法人单位即临湘市林业科学技术研究所,是征地行为的获益主体和实际用地单位，即使存在返还宅基地情形,临湘市林业局也不是返还义务方,不是本案的适格主体。三、本案李建中的起诉已经超过了诉讼时效。李建中最早知道行政行为内容以及自己权益被侵害的时间是2015年底，而李建中直至2019年才提起本案诉讼,已经超过了法定诉讼时效。四、不论是从行政协议角度还是从普通合同看,《苗圃征地协议》及《补充协议》都未违反国家强制性规定,不存在无效或撤销情形。原临湘市五里牌乡村民委员会对于土地拥有完整的处置权，签订涉案协议主体适格且内容不违法，不存在无效情形。李建中认为该协议侵害了其宅基地使用权,但宅基地使用权不等于土地所有权，即使侵害了其使用权,协议约定由村委会另行调配宅基地,李建中起诉要求确认协议无效、撤销协议没有法律依据。另外，李建中不是《苗圃征地协议》及《补充协议》的当事人,涉案协议也不存在《合同法》规定的可撤销情形。综上，李建中的上诉主张并不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人临湘市自然资源局辩称，答辩人不是本案的适格被告,具体理由为:1、通过一审庭审查明,答辩人既没有为临湘市林业局苗圃园划定用地红线图(所谓的临湘市林业局苗圃征地地形图并不是具有法定效力的用地红线图,且在一审庭审中,没有一方当事人出示过原件而只是一个复印件),也没有作出征地的行政行为,更没有为其颁发国有土地使用权证书,即答辩人并没有作出被答辩人诉称的具体行政行为,答辩人不是本案适格被告,被答辩人提出的诉讼请求与答辩人无关。2、被答辩人在其上诉状中称:临湘市自然资源局已经划定了具有法定效力的征地红线图并加盖公章,作出了具体的行政行为,正是这一具体的行政行为使其丧失了涉争宅基地的使用权。这一认识是完全错误的。第一,答辩人没有作出用地红线图,不能以所谓的地形图代替征地红线图；第二,答辩人没有作出征地的具体行政行为,即使有征地补偿协议,但后续征地、划拨用地手续都没有完成;第三,答辩人没有向临湘市林业局苗圃园颁发国有土地使用权证书。故被答辩人的涉争宅基地的使用权仍然合法存在,其上面建设有房屋,也不影响其正常使用。综上,答辩人认为一审裁定认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,请求二审驳回上诉,维持原判。原审第三人千针村委会述称，1998年进行征收，到2015年李建中才提起诉讼，征收土地后，李建中一家住在家里，他父母去世后，不知道他们是出去打工了还是住在别的地方了，一审法院也进行了调查，请求二审法院依法判决。李建中向一审法院起诉请求：1、确认临湘市林业局与千针村委会签订的损害李建中利益的《苗圃征地协议》属于部分无效的行政协议，并予以撤销；2、由临湘市自然资源局承担本案诉讼费用。一审法院查明，李建中系原临湘市五里牌乡车坪村坪水组村民。1998年办理好建房手续后，在该组107国道北侧一处130㎡宅基地上建成一栋二层楼住房。2000年12月8日，林业局苗圃（甲方）根据湖南省林业厅湘林计函[2000]38号文件要求及临湘市委、政府有关文件精神，与原临湘市五里牌乡车坪村（乙方）签订了《苗圃征地协议》，苗圃园分期征收车坪村200亩土地，用作苗圃种植基地。土地面积按国土局红线图实测面积分类土地价格据实核算。征地补偿款待国土部门批准并且国债资金到林业局账户后分批付款。征地等费用由乙方分组到户，甲方不参与管理。2001年3月14日，双方又签订了《补充协议》，约定了甲方只负责李子春（李建中父亲，已去世）房屋按文件标准给予补偿等事项。林业局代表苗圃园在补充协议上加盖了印章。协议签订后，苗圃园向千针村支付了相应征地补偿款，向国土局缴纳了征地管理费。临湘市土地测绘队制作的《临湘市林业局苗圃征地地形图》圈定了苗圃用地红线，车坪村、五里牌乡人民政府、国土局、临湘市人民政府在地形图上加盖了印章。李建中房屋所在地在红线范围内。苗圃园将征收的土地用于了苗圃基地建设，但土地权属变更、划拨手续未最终完成。李建中的房屋一直使用至今。2016年5月，车坪村合并到千针村。2017年12月26日，中共临湘市委机构编制委员会发出《关于市林业局下属事业单位机构编制调整的通知》，同意将临湘市国有苗圃更名为临湘市林业科学技术研究所，是公益类事业单位。一审法院认为，合同具有相对性，即便是行政协议也是如此。李建中不是《苗圃征地协议》合同当事人。将行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，界定为行政协议并纳入行政诉讼审查范围，是2015年5月1日起事实的《中华人民共和国行政诉讼法》（第一次修正版）的规定。因此，由于《苗圃征地协议》签订于2000年，在行政诉讼法第一次修订后实施时间点之前，本案中《苗圃征地协议》不视为行政协议，李建中既不是合同当事人也不是与“行政行为”有利害关系的当事人，其不具有适格原告诉讼主体资格。即便李建中是适格原告，其起诉的被告自然资源局没有作出行政行为，其提出的诉讼请求亦与自然资源局无关；林业局苗圃已更名，并成为独立法人，李建中起诉的被告主体亦不适格。另外，李建中的诉讼请求是确认协议无效还是撤销协议，不明确。简而言之，李建中的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定。李建中在本案中并无诉讼利益，其可以过自己正常生活，也可以和林业局以及临湘市林业科学技术研究所就土地上房屋的征收补偿事宜进一步达成协议；临湘市林业科学技术研究所欲实质获得土地，应当通过完整的征地手续和国有土地出让、划拨法定程序取得。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项的规定，裁定：驳回李建中的起诉。案件受理费50元，由李建中负担。二审期间，被上诉人临湘市林业局向本院提交11份证据：证据1、建设用地申请表，证据2、（临）地）地呈字[2000]第**建设用地项目呈报说明书（2000.12.27）据3、征用土地方案（2000.12.10），证据4、供地方案（2000.12.20），证据5、临湘市建设用地报批土地权属、地类、、地类、地价审查意见（2000.12.18）、临集有（2000）08号集体土地所有权证明书，证据7、建设用地勘测定界验收报告，证据8、土地勘测定界技术报告书，证据9、土地估价结果一览表，证据10、土地估价技术报告，证据11、征收土地补偿协议书（2000.12.9），以上证据拟共同证明临湘市林业局依法履行了征地申报手续，临湘市人民政府依法进行了审查。上诉人李建中对临湘市林业局提交证据的质证意见为：对证据1-证据11的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，这组证据恰好证明临湘市自然资源局划定了征地用地的红线图，恰好证明协议损害了上诉人合法使用宅基地的权利。临湘市自然资源局对临湘市林业局提交证据的质证意见为：对该组证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该证据与临湘市自然资源局没有关联，不能证明林业局和自然资源局完成了征地手续，临湘市政府也没有颁发土地使用权证书，自然资源局也没有给划定用地红线图。第三人千针村委会对临湘市林业局提交证据的质证意见为：真实性无异议，对关联性有异议，经过多方调查，李建中的地基当时置换了，房屋没做处理，当时李建中不在家，李建中的父母因为补偿款太少没达成协议。经过庭审举证、质证，本院对临湘市林业局提交的证据认定如下：临湘市林业局提交的证据真实、与本案有关，本院予以采纳。本院二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，行政行为是行政机关运用行政职权对公共事务进行管理的行为，行政行为的行政职权性是其区别于民事行为、刑事司法行为的主要特征。判断一个协议性质是否为行政协议主要要看该行政协议是否是行政机关行使行政职权订立、履行的。上诉人李建中主张临湘市林业局与五里乡车坪村委会在2000年签订的《苗圃征地协议》侵害了其合法权益，故提起本案行政诉讼请求确认协议中损害其合法利益的无效并予以撤销。本案中《苗圃征地协议》属于行政机关运用行政职权订立的协议，虽然在2015年5月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（第一次修正版）才正式将行政协议纳入行政诉讼受案范围，但修改后的行政诉讼法只是将过去不统一的做法予以明确，不是新法才将行政协议案件纳入可诉范围，只是对新法实施之前已经按照民事诉讼处理的，也不再通过审判监督程序解决。对新法实施后起诉的行政协议案件无论其发生在新法实施之前还实施之后，都应当通过行政诉讼途径解决，因此，一审法院以涉案协议签订于行政诉讼法第一次修订后实施时间点之前便认定涉案《苗圃征地协议》不视为行政协议，不属于行政诉讼受案范围属于适用法律错误，本院予以纠正。综上，一审裁定适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销岳阳市君山区人民法院（2019）湘0611行初182号行政裁定；二、指令岳阳市君山区人民法院继续审理。审判长  刘景镔审判员  许震鹏审判员  王延红二〇二〇年十一月三日书记员  夏语涵