宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终271号 上诉人（原审原告）银川暖源供热有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区丰登镇。 法定代表人吴国锋，总经理。 委托代理人刘虎龙，宁夏搏强律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人刘睿，宁夏搏强律师事务所律师（特别授权）。 上诉人（原审被告）银川市自然资源局（原银川市国土资源局），住所地宁夏回族自治区银川市金凤区宁安北街**。 法定代表人沈爱红，局长。 行政机关出庭负责人朱文河，该局副局长。 委托代理人赵强，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。 上诉人银川暖源供热有限公司（以下简称暖源供热公司）、银川市自然资源局因不履行法定职责一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初604号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2004年丰登镇政府决定建设丰登集镇供热中心，拟选址在北五环以北、集镇规划内部路网以东，规划占用土地10亩，计划征用联丰村集体耕地0.67公顷，作为建设丰登集镇供热中心项目用地。为此，丰登镇政府先后向金凤区政府、金凤区经济统计局、银川市房管局物业办供热科等部门递交了请示和报告。2004年3月27日，金凤区经济发展统计局向丰登镇政府作出《关于丰登集镇供热中心项目立项的批复》，原则同意丰登镇就丰登集镇供热中心项目开展前期工作，计划征用联丰村土地10亩进行建设。2004年3月28日，银川市规划和国土资源局在《土地利用总体规划局部调整方案》中表述“为实施丰登集镇供热中心，同意将该地块0.6668公顷一般农田调整为建设用地”，省级土地行政主管部门在该《调整方案》中审查意见为“同意对原丰登乡土地利用总体规划作局部调整”。2004年8月13日，银川市规划和国土资源局作出银规土建选书[2004]字第78号《建设项目选址意见书》，同意丰登镇供热中心在规划北五环路以北，集镇规划路以东，总占地面积约10亩范围内选址建设。2005年4月12日，自治区政府向银川市政府作出《关于金凤区城镇建设用地的批复》（宁政土批字[2005]79号），同意将金凤区丰登镇联丰村集体耕地6.9505公顷转用、征收为国有建设用地后，作为金凤区城镇建设用地，具体建设项目用地由银川市政府依法审批，经营性项目建设用地必须以招标、拍卖、挂牌出让方式供给。 2005年5月30日，丰登镇政府与原告签订《关于建设银川市丰登镇集中供热中心项目合同书》，约定由原告投资建设丰登镇集中供热中心；集中供热中心建成后，由原告自主经营管理，自负盈亏，属地照章纳税；集中供热中心是丰登镇的基础建设工程，丰登镇政府向原告提供项目建设用地12亩，每亩地价2万元；供热中心一期建成并开始正常供热后，用地由丰登镇政府协助原告办理土地证，有关费用丰登镇政府协助原告给予减免或缓交。2007年8月2日，丰登镇政府与原告签订《账务结算清单》，对双方的债权债务进行结算，明确原告应缴纳土地款257200元，实际缴纳土地款331780元，丰登镇政府尚欠原告余款56940元。8月6日，丰登镇政府向原告付清余款56940元。 2007年至2018年，原告多次向丰登镇政府、金凤区政府提交报告，请求为其办理丰登镇集中供热中心土地使用证。丰登镇政府也多次向金凤区政府报送请示，协调解决案涉土地使用证办理事宜。2018年10月24日，银川市国土资源局委托宁夏恒正不动产评估咨询有限公司对丰登供热中心项目划拨供地进行成本测算。2018年12月20日，宁夏恒正不动产评估咨询有限公司出具《丰登供热中心项目划拨供地成本测算》，测算出该宗地于估价期日2018年10月24日正常情况下取得土地实际发生的客观土地取得费用、相关税费、新增建设用地有偿使用费共计368.20万元。2018年12月17日，银川市政府召开国土规划工作专题会议，对原告申请办理丰登供热中心项目土地手续事宜，决定由原告向银川市政府缴纳土地划拨成本费369万元后，银川市国土资源局负责将位于金凤区丰登安置区四期用地西侧、规划路北侧面积10165.01平方米（约合15.25亩）用地划拨给原告。 2018年12月18日，银川市国土资源局向原告发出银国土资函[2018]1135号《关于缴纳丰登供热中心项目用地划拨成本费用的函》，载明：“贵公司申请办理丰登供热中心项目用地手续，该事宜经市人民政府2018年12月17日专题会议研究，同意由贵公司向市人民政府缴纳369万元土地划拨成本费后将该用地划拨给贵公司，各项规划指标按市规划管理局出具的《规划设计条件审定意见书》（银规设审字[2018]96号）执行。请贵公司尽快缴纳后办理该项目用地手续。”2018年12月24日，暖源供热公司向银川市国土资源局报送了暖源供热[2018]98号《关于要求办理土地证意见的报告》，提出继续要求办理土地证，土地价格应尊重事实、尊重合同约定。 2019年6月26日，被告向原告发出《关于银川暖源供热有限公司缴纳土地划拨成本费的函》，载明：“你公司关于缴纳丰登镇供热中心项目土地划拨成本费事宜，按照财政部《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综[2009]74号）‘除国务院有明确规定以外，任何人民政府均不得减免缓缴或者变相减免土地出让收入’规定，经市人民政府研究，由你公司按照市人民政府（2019年第29期）专题会议精神，向市人民政府缴纳369万元土地划拨成本费后办理。”2019年7月7日，原告向银川市国土资源局提交了暖源供热[2019]10号《关于银川暖源供热有限公司缴纳土地款的报告》，认为原告与丰登镇政府依据《中华人民共和国合同法》于2005年5月30日签订了《关于建设银川市丰登镇集中供热中心项目合同书》，该合同已履行完毕，不应再重新缴纳369万元土地划拨成本费。原告不服，故诉至法院，请求依法判令：1、确认被告银川市自然资源局未依法履行法定职责为原告办理土地使用证的不作为行为违法，被告银川市自然资源局履行法定职责为原告依法取得的12.86亩建设用地(位置:北五环以北、集镇规划路以东)办理土地使用权证；2、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，人民法院审查行政机关是否履行法定职责，主要包括行政机关是否享有法定职责、该法定职责是依职权主动行使还是依当事人申请行使，是否已经履行法定职责等几个方面。结合本案，分述如下：一、被告是否负有办理土地使用权证的法定职责。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。依据该法律规定，被告作为市级人民政府土地行政主管部门，负有办理土地使用权属证书的职责。二、该法定职责是依职权主动行使还是依当事人申请行使。《土地登记规则》第十条规定，国有土地使用权由使用国有土地的单位及法人代表或者使用国有土地的个人申请登记。《不动产登记暂行条例》第十五条第一款规定，当事人或者其代理人应当向不动产登记机构申请不动产登记。依据上述规定，办理国有土地使用权证，应当以土地使用人申请为前提，被告依土地使用人的申请而履行相应职责。三、被告是否已经履行法定职责。 原告自2007年起多次向丰登镇政府、金凤区政府申请办理土地使用证，因丰登镇政府和金凤区政府并非土地使用证办理机关，故不应视为土地使用权登记申请。被告于2018年12月18日向原告发出国土资函[2018]1135号《关于缴纳丰登供热中心项目用地划拨成本费用的函》，该函中“贵公司申请办理丰登供热中心项目用地手续，该事宜经市人民政府2018年12月17日专题会议研究”的内容，可以确定原告在2018年才向被告提出过办理土地使用权证的申请。 本案中，原告向被告提出申请，要求按照土地出让方式办理土地使用证，根据宁夏回族自治区人民政府于2005年4月12日宁政土批字[2015]79号《关于金凤区城镇建设用地的批复》中“同意将集体土地征收后转为国有建设用地，具体建设项目用地由银川市政府依法审批”的内容，结合2007修订的《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十三条、第十五条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条、第十六条的规定，原告在申请时应当提交书面的土地使用权出让合同。 《不动产登记暂行条例》第十七条规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。 被告于2018年12月18日向原告发出银国土资函[2018]1135号《关于缴纳丰登供热中心项目用地划拨成本费用的函》，要求原告向银川市人民政府缴纳369万元土地划拨成本费后将土地划拨给原告，办理项目用地手续。因公函中提出的划拨方式办理用地手续，与原告申请的以出让方式取得土地使用权存在不对称情形，不符合《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，不应视为被告对原告提出的办理土地权属证书申请进行了审查，不履行法定职责的情形存在。 原告向被告提交申请后，是否满足土地使用证办理的条件，需要由被告进行审查后作出相应处理意见，故法院对原告要求法院直接判令被告办理土地使用证的请求不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令被告银川市自然资源局于判决生效后十五日内对原告银川暖源供热有限公司的办证申请作出处理。驳回原告银川暖源供热有限公司请求判令被告银川市自然资源局为其依法取得的12.86亩建设用地办理土地使用权证的诉讼请求。案件受理费50元，由被告银川市自然资源局负担。 宣判后，暖源供热公司不服，向本院提起上诉称，一、一审认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。不是被上诉人应当按照土地使用权出让方式，为上诉人办理案涉土地使用权证。上诉人以有偿受让方式，以每亩2万元取得案涉12.86亩土地使用权，建设供热中心。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第九条、第十三条的规定，根据本案土地出让的事实，被上诉人应当依法履行法定在职责为上诉人办理土地使用权证。二、上诉人以出让方式取得案涉土地，符合土地使用权出让方式的办证条件，上诉人已经向被上诉人提出办证申请，被上诉人应当履行法定职责为上诉人办理土地使用证。案涉建设土地来源合法，土地权属清晰。建设项目土地出让合同早已经履行完毕，土地出让交易法律事实已经完成，上诉人已经具备法律规定的办证条件。自2006年至2009年，上诉人多次向丰登镇政府、金凤区政府及被上诉人提出办证申请，因被上诉人不履行法定职责。致使上诉人未取得土地使用权证。综上，请求二审法院：1、撤销银川市铁路运输法院作出的（2019）宁8601行初604号行政判决，依法改判被上诉人履行法定职责为上诉人依法取得的12.86亩建设用地（位置：北五环以北，集镇规划路以东）办理土地使用权证。2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人银川市自然资源局辩称，一、上诉人的诉请没有事实依据。按照《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，不动产登记以申请登记为原则，不论其申请登记材料是否齐备，在未能就案涉土地登记事宜提出申请的情况下，无法为其办理登记。二、上诉人未依法缴纳划拨土地费用。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，划拨土地在一定情况下需要缴纳补偿、安置费用，而非无偿取得。在向上诉人送达《关于缴纳丰登镇供热中心项目用地划拨成本费用的函》后，又向其送达了《关于银川暖源供热有限公司缴纳土地划拨成本费用的函》，其至今未缴纳该费用，故无法为其办理土地划拨后的后续手续。 上诉人银川市自然资源局提起上诉称，一、案涉土地不符合办理不动产登记的条件。按照《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条的规定，被上诉人需要办理案涉土地的不动产权证书的，需要在不动产登记部门填写申请表，并提交取得土地使用权的划拨决定书、缴纳划拨土地费用的票据等相关资料。被上诉人提交的证据显示，其没有符合上述规定的资料要件，且至今都未取得案涉土地的使用权手续。上诉人已经通过书面发函的形式履行了法定职责，其对案涉土地性质认识错误。案涉土地自2004年至今未在土地管理部门办理任何用地手续，土地管理部门至今未准许被上诉人使用案涉土地，且在土地管理部门未向被上诉人办理土地出让（或划拨）的相关手续前，其占有案涉土地的行为本身没有任何法律依据。按照《中华人民共和国土地管理法》第五十五条的规定，出让土地必要要缴纳土地出让金，且在缴纳土地出让金后方可使用土地。但是，被上诉人至今未缴纳土地出让金，也没有向土地管理部门缴纳任何费用。因此，被上诉人仅凭其向丰登镇政府缴纳的331780元就认为已经出让取得并有权使用土地，没有任何依据，且一审法院以上诉人发出的银国土资函[2018]1135号《关于缴纳丰登供热中心项目用地划拨成本费用的函》中所述的划拨方式与被上诉人申请的出让方式不一致为由，认定上诉人未履行职责，无事实依据。三、上诉人已经就相关事项向被上诉人明确告知。一审法院对于上诉人所做的上述工作视而不见，仍认为没有履行登记职责，明显不符合事实。四、一审法院适用法律错误。按照《不动产登记暂行条例》第十七条规定，只有当不动产登记机构收到当事人的“不动产登记申请材料”时，才应当按照该条的规定内容处理。即便按照一审法院确定的被上诉人在2018年才向上诉人提出了办证申请，也仅仅是提出了“申请”，没有上述法律规定的“不动产登记申请材料”，一审法院将被上诉人的申请等同于法律规定的“不动产登记申请材料”，并据此认为上诉人未履行法定职责，属法律适用错误。请求二审法院：撤销一审判决书中“责令被告银川市自然资源局于判决生效后十五日内对原告银川暖源供热有限公司的办证申请作出处理”的内容，并改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人暖源供热公司辩称，一、案涉土地已经具备办理不动产登记的条件，符合以出让方式取得土地办证的条件。二、根据法律规定，土地使用权可以采取协议出让方式取得，且必须经过上诉人行政审批才能取得案涉土地使用。被上诉人提交的证据组成了一个完整的证据链，证明被上诉人取得案涉土地经过了丰登镇、金凤区、上诉人行政审批并向被上诉人出具了相关手续，已经缴纳了土地出让金，依法以协议出让方式取得案涉土地使用权，一审法院认定案涉土地性质和被上诉人取得土地手续合法有效。三、案涉土地上供热中心已经建成并运行了十四年，以现行规定和土地价格，按照土地划拨方式要求缴纳土地划拨成本费后办理土地使用权证，没有事实和法律依据。四、金凤区政府和丰登镇政府要求被上诉人缴纳土地出让金并出示了银川市会议纪要收费决定，被上诉人无权拒绝，且已经依法缴纳土地出让金，取得案涉土地使用权，没有侵害国家利益。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。上诉人暖源供热公司向本院提交如下证据：2006年2月23日，银川市人民政府会议纪要一份。证明目的：上诉人暖源供热公司履行了土地出让金缴付义务。 上诉人银川市自然资源局质证意见：对该证据的真实性、合法性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可。该会议纪要第三项明确记载，会议所针对的对象为丰登集镇商业用地挂牌出让事宜。因此该证据所指向的土地性质与案涉用地无关。与本案的审理没有任何关联性。按照国务院及原国土资源部规定，土地挂牌必须由国土部门进行，而且土地出让的收入必须收入财政账户，再由财政进行资金安排，必须坚持收支两条线的基本原则。 经庭审举证、质证，本院认为，上诉人暖源供热公司提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”的情形，本院不予采信。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，根据《土地登记规则》第十条规定，国有土地使用权由使用国有土地的单位及法人代表或者使用国有土地的个人申请登记。《不动产登记暂行条例》第十五条规定，当事人或者其代理人应当向不动产登记机构申请不动产登记。上诉人暖源供热公司认为其取得案涉土地使用权的方式为出让，向上诉人银川市自然资源局提出申请后，上诉人银川市自然资源局应当就上诉人暖源供热公司的申请是否符合办理土地使用权证的条件进行审查，并按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定进行办理。上诉人银川市自然资源局向上诉人暖源供热公司发出的银国土资函[2018]1135号《关于缴纳丰登供热中心项目用地划拨成本费用的函》中提出的是按照划拨方式办理土地使用权证，与上诉人暖源供热公司所申请按照出让方式办理土地使用权证不一致。应视为上诉人银川市自然资源局未就上诉人暖阳供热公司的申请进行审查。故一审判决认为上诉人银川市自然资源局存在不履行法定职责的情形，并判决责令其就上诉人暖源供热公司的办证申请作出处理，并无不当。综上，上诉人暖源供热公司及上诉人银川市自然资源局的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人银川暖源供热有限公司、银川市自然资源局各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  刘煜姗 审判员  刘泽民 审判员  马建菲 二〇二〇年十一月十三日 书记员  吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……