湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘07行终177号 上诉人（原审被告）常德市鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室，住所地湖南省常德市鼎城区玉霞街道善卷路**。 法定代表人杨华，主任。 委托代理人钟润初，湖南如金律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人（原审第三人）李纯，男，1988年7月2日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区。 委托代理人潘高峰，湖南云济律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人肖友，湖南云济律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 上诉人（原审第三人）罗成，男，1977年5月3日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 委托代理人戴成龙，湖南劲鸣律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人刘啸，湖南劲鸣律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被上诉人（原审原告）唐士平，男，1961年12月26日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。 委托代理人丁伟志，湖南南天门律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 原审第三人常德市国隆置业投资有限公司，住所，住所地湖南省常德市鼎城区玉霞街道临江社区车站路div> 法定代表人顾红娟，董事长。 委托代理人陈国述，湖南先锋律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原审第三人上海佳城电器有限公司，住所，住所地上海市松江区海港镇叶新公路div> 法定代表人顾红娟，执行董事。 上诉人常德市鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室（以下简称鼎城区征补办）、李纯、罗成因与被上诉人唐士平及原审第三人常德市国隆置业投资有限公司（以下简称国隆公司）、上海佳城电器有限公司（以下简称佳城公司）房屋征收补偿协议一案，不服澧县人民法院（2020）湘0723行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，鼎城区征补办根据常德市鼎城区人民政府《关于同意2015年城市棚改项目的批复》（常鼎致函〔2014〕74）文件精神，将善卷片区国龙大厦棚改项目点进行改造。2015年1月12日，鼎城区征补办与唐士平签订《国有土地上房屋征收补偿协议》。该协议约定因国龙大厦旧城改造项目建设需要征收唐士平位于常德市鼎城区玉霞街道办事处临江社区私有商住房屋一栋，建筑面积为180.19平方米，结构为混合，楼层为1-2层，自建面积为30.77平方米，产权人为唐士平，土地使用权性质为国有。鼎城区征补办对唐士平被征收房屋实行产权调换，置换房屋后鼎城区征补办不再支付唐士平被征收房屋价值补偿费。产权调换房屋位于国龙大厦建设项目地块内，建筑面积为180平方米（建筑面积以房屋产权部门核定的为准）。鼎城区征补办于2017年4月1日前向唐士平交付产权调换安置房。在《国有土地上房屋征收补偿协议》附件上，附有《国龙大厦一楼置换房屋位置示意图》，该示意图对该项目征收补偿中产权调换的三户（唐士平、夏雨、彭晋国）的准确位置、门面数量、门面宽度、高度、面积作了具体的绘制。其中唐士平置换门面三间，位于项目桥南路国龙大厦西北角，面积为180平方米，佳城公司在唐士平置换门面位置图处加盖印章。后唐士平认为鼎城区征补办未按约定向其交付置换房屋，遂于2020年1月19日提起行政诉讼。 另查明，2017年6月21日，唐士平以国隆公司、佳城公司为被告，以李纯、罗成为第三人向常德市鼎城区人民法院提起民事诉讼，请求判令唐士平对《国有土地上房屋征收补偿协议》第2条约定位置示意图确定的三间180平方米调换房享有法定优先权，且依法享有物权；判令国隆公司将上述协议第2条约定位置示意图确定的三间180平方米调换房交付给唐士平，并办理相关登记手续；判令撤销国隆公司与李纯、罗成在原常德市鼎城区房管局的网签备案手续；判令国隆公司承担违约责任并赔偿唐士平损失。该院于2018年11月19日作出（2017）湘0703民初1228号民事判决，判决唐士平对诉争房屋位于国龙大厦一楼的121号、126号商品房及国龙大厦售楼部享有优先取得权；国隆公司于该判决生效后十日内将坐落于国龙大厦一楼按《国龙大厦一楼置换房屋位置示意图》标记的三间门面共计180平方米的商品房交付给唐士平；驳回唐士平的其他诉讼请求。国隆公司、李纯、罗成不服该判决，向本院提起上诉，经审理于2019年6月11日作出（2019）湘07民终163号民事裁定，裁定撤销上述民事判决，发回该院重审。该院于2019年7月18日立案后，经审理认为唐士平与鼎城区征补办签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》为行政协议，属于行政诉讼案件的受案范围，该院遂于2019年10月25日作出（2019）湘0703民初2501号民事裁定，驳回唐士平的起诉。唐士平根据该裁定，于2019年12月以常德市鼎城区人民政府、鼎城区征补办、常德市鼎城区不动产登记中心为被告，以国隆公司、佳城公司、李纯、罗成为第三人向本院提起行政诉讼，请求鼎城区征补办、常德市鼎城区人民政府履行《国有土地上房屋征收补偿协议》约定的产权调换义务，并依法判令其对置换三间门面享有法定优先权；判令第三人国隆公司、佳城公司、履行协议书第二条约定的义务，将位置示意图确定的三间180平方米的调换房屋交付给唐士平并办理相关登记手续；判令常德市鼎城区不动产登记中心撤销其依法享有法定优先权的置换房屋预备登记给李纯、罗成的预备登记行为；判令鼎城区征补办、常德市鼎城区人民政府赔偿延期交付置换房屋而给其造成的损失。本院于2019年12月27日作出（2019）湘07行初166号行政裁定，以被告不适格，而且经本院释明后，其拒绝变更被告为由，裁定驳回唐士平的起诉。2020年7月17日，唐士平向一审法院提起本案诉讼，提出如上诉讼请求。 一审法院认为，本案被诉行政行为：鼎城区征补办（甲方）与唐士平（乙方）于2015年1月12日签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》。该协议第二条约定，经双方协商同意，甲方对乙方被征收房屋实行产权调换，置换房屋甲方不再支付乙方被征收房屋价值补偿费，产权调换房屋位于国龙大厦建设项目地块内，建筑面积为180平方米。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”该条例第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。 鼎城区征补办系常德市鼎城区人民政府确定的房屋征收部门，受常德市鼎城区人民政府委托，且具有独立的法人资格，主体适格，是本案的适格被告。唐士平对鼎城区征补办的行政职权、行政程序无异议，一审法院确认合法。本案双方当事人对于案涉行政协议，双方存有争议的问题：一是本案诉讼是否超过起诉期限和诉讼时效；二是唐士平和鼎城区征补办签的征收补偿协议是否合法有效；三是唐士平所提的具体损失是否有法律和事实依据。一审法院逐一评判如下： 一、关于本案诉讼的起诉期限与被告的主体适格问题。 唐士平与鼎城区征补办于2015年1月12日签订《国有土地上房屋征收补偿协议》，现行有效的行政诉讼法司法解释关于起诉期限的规定“知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”，但该司法解释于2018年2月8日实施，故针对2015年1月12日签订的涉案协议仍应适用2003年3月10日施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的“两年”起诉期限规定。本案中，根据涉案协议约定，鼎城区征补办约定于2017年4月1日前向唐士平交付产权调换安置房，起诉期限应从2017年4月1日起计算。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，唐士平提交的常德市鼎城区人民法院作出的（2017）湘0723民初1228号判决书证明，唐士平系2017年6月21日就涉案协议向常德市鼎城区人民法院主张权利，即唐士平已在法定起诉期限内向常德市鼎城区人民法院主张权利提起诉讼，并不影响唐士平向鼎城区征补办主张权利提起行政诉讼的起诉期限，符合法定起诉期限。故鼎城区征补办辩称唐士平就涉案协议提起诉讼已超过起诉期限的答辩主张，不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”。本案中，鼎城区征补办是国龙大厦旧城改造项目的房屋征收部门，其具体实施对该区域的房屋征收与补偿工作。鼎城区征补办在职权范围内与唐士平就案涉房屋签订了产权调换协议，唐士平不服，以鼎城区征补办为被告提起本案诉讼，符合上述规定，即鼎城区征补办是本案适格的被告。鼎城区征补办辩称其单独作为被告不当，理由不成立。 二、唐士平和鼎城区征补办签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》是否合法有效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”。本案中，鼎城区征补办系由常德市鼎城区人民政府成立，负责组织、协调、推进城市规划区内国有土地上的房屋征收拆迁工作的临时机构，其具备与被征收人签订征收补偿协议的主体资格。唐士平、鼎城区征补办于2015年1月12日签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》，系双方当事人真实意思表示，该协议未损害国家、集体利益，也未侵害其他人的合法权益，且不违反法律规定，属于有效的行政协议。鼎城区征补办应当继续按照协议约定全面履行义务，即按照协议约定给唐士平调换位于国龙大厦建设项目地建筑面积为180平方地块内的房屋。唐士平的该项诉讼请求于法有据，故鼎城区征补办辩称该协议属无效协议，不予采信。 三、唐士平请求鼎城区征补办赔偿延期交付置换房具体损失是否有事实和法律依据。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，唐士平提出鼎城区征补办违反行政协议，请求鼎城区征补办赔偿延期交付置换房造成相应的损失。唐士平提出赔偿损失，应具体明确各项损失，且应提交相应证据证实各项损失的相关证据，故鼎城区征补办辩称唐士平的诉讼请求不明确，不予支持。 至于唐士平请求国隆公司、佳城公司按照协议约定为其办理登记手续，根据唐士平提交的证据，该行政协议权利义务主体是鼎城区征补办与唐士平，不涉及唐士平与国隆公司、佳城公司之间的行政法律关系。如涉及其他相关权益纠纷，属于民事纠纷，唐士平对其与国隆公司、佳城公司之间就涉案房屋纠纷而产生的权利义务可通过民事诉讼来主张自己的权利，故唐士平请求国隆公司、佳诚公司交付调换房屋并协助办理相关登记手续的诉讼主张，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条，《中华人民共和国合同法》第一百零七条之规定，判决：一、鼎城区征补办于本判决生效后三十日内将坐落于常德市鼎城区国龙大厦按《国龙大厦一楼置换房屋位置示意图》标记的三间门面共计180平方米的产权调换房交付给唐士平；二、驳回唐士平的其他诉讼请求。案件受理费50元，由鼎城区征补办负担。 上诉人鼎城区征补办上诉称：一、一审判决错误认定《国有土地上房屋征收补偿协议》系双方当事人的真实意思表示。1、上诉人没有征收唐士平案涉房屋的意思。2、唐士平明知其案涉房屋不是上诉人所征收。3、国隆公司和佳城公司是关联公司，投资主体基本相同，股东是一家人，其认可案涉收购行为，门面调换是其真实意思，也愿意履行调换义务。二、一审判决错误认定《国有土地上房屋征收补偿协议》合法有效，该协议应属无效。1、案涉项目系商业开发，不需要上诉人征收，案涉项目土地上房屋的收购主体是国隆公司。2、常德市鼎城区人民政府对该宗土地及房屋没有作出征收决定。3、上诉人对建设后的门面无处分权，无权调换给唐士平。三、一审判决错误认定上诉人为履行调换房屋义务的主体。一审法院没有审理唐士平的第二项诉讼请求，即国隆公司与佳城公司是否应履行调换义务。国隆公司和佳城公司应该履行承诺，按示意图将180平方米的门面交付给唐士平，一审法院判决驳回唐士平该诉讼请求错误。综上理由，请求撤销一审判决，驳回唐士平针对上诉人的诉讼请求，改判由国隆公司和佳城公司承担约定门面调换义务。 上诉人李纯上诉称：一、唐士平与鼎城区征补办签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》系无效协议，一审判决认定该协议有效并判令鼎城区征补办继续履行协议，显属错误。二、一审判决判令鼎城区征补办将坐落于国龙大厦按《国龙大厦一楼置换房屋位置示意图》标记的三间门面共计180平方米的产权调换房交付给唐士平，违背基本法理，且无法执行。1、鼎城区征补办并非国龙大厦的房屋所有权人，无权就国龙大厦的任何房产进行交付。2、一审判决客观上无法执行。国龙大厦并未按照《国龙大厦一楼置换房屋位置示意图》进行规划、设计、建设，在该示意图标记的三间门面所在位置并未建成180平方米的产权调换房，而是建成了包括户型结构、面积均与示意图不一致的售楼部、121号、126号三间门面，该三间门面总面积为335.48平方米。一审判决交付房屋面积为180平方米，实际无法履行。三、国龙大厦一楼126号门面已由上诉人李纯全额出资合法购买，并实际占有、使用、收益，一审判决严重损害了李纯的合法权益。综上所述，一审判决认定事实、适用法律均有错误，其具体判项自相矛盾，客观上无法执行，请求：一、撤销一审判决，并确认唐士平与鼎城区征补办签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》无效；二、本案一、二审案件受理费由唐士平负担。 上诉人罗成上诉称：一、唐士平与鼎城区征补办签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》系无效协议。二、一审判决第一项内容在事实和法律上不能履行，因国龙大厦的建成现状和规划设计与国龙大厦一楼置换房屋位置示意图完全不同，从而导致协议无法履行。三、一审判决第一项内容使上诉人罗成的利益处于不确定状态。罗成已与国隆公司签订合同，购买国龙大厦1号楼121号商铺并依法办理了预告登记，具有物权效力。自2017年6月20日起，121号商铺就处于查封状态，无法办理不动产登记证，给罗成造成了巨大的经济损失。据此，请求：一、撤销一审判决第一项；二、确认唐士平与鼎城区征补办签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》无效。 被上诉人唐士平在规定期限内未提交书面答辩意见。 原审第三人国隆公司、佳城公司在规定期限内未提交书面陈述意见。 当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院审理查明的事实基本予以认可。 另查明，2015年1月12日，鼎城区征补办（甲方）与唐士平（乙方）签订《国有土地上房屋征收补偿协议》，协议第二点约定：“甲方对乙方被征收房屋实行产权调换，置换房屋甲方不再支付乙方被征收房屋价值补偿费。”“产权调换房位于国龙大厦建设项目地块内，建筑面积为180平方米（建筑面积以房屋产权部门核定的为准）。”协议第三点约定：装饰、附属设施价值补偿费120349元，搬迁费4000元，提前搬迁奖2000元，临时安置费233600元（每月1200元，共28个月），停产（或停业）损失补偿费116563元，其他住宅赠送公摊面积补助22841元，合计被征收房屋补偿总额为317353元。协议第四点约定：“甲方计划于2017年4月1日前向乙方交付产权调换安置房，置换房建成后，甲方以登报的方式通知乙方，乙方在登报公告之日起15日内，持本协议及身份证办理房屋接收手续，逾期视为乙方放弃置换，改变为货币补偿，货币补偿价格按本合同签订时的法律法规及政府文件标准执行。”协议第七点约定：“被征收人自行解决周转用房，过渡期限为28个月，过渡期限延期12个月以内的，按照标准的150%支付临时安置费；过渡期限延期12个月以上的，按照标准的200%支付临时安置费。”同日，佳城公司与唐士平签订《补偿合同》，合同约定：1、佳城公司补偿给唐士平1682647元，唐士平接受。2、唐士平必须在2015年3月20日前腾出位于临江社区国龙大厦地块内的房屋，交给拆迁机构拆迁。3、房屋拆迁后十日内佳城公司一次性向唐士平支付补偿款，唐士平关于前述房产的一切品补已完全了结，唐士平保证不在任何时候以任何理由任何方式向任何方主张权利。 为了明确产权调换房的具体位置、间数、高度、宽度以及相关的置换房要求，《国有土地上房屋征收补偿协议》附具了《国龙大厦一楼置换房屋位置示意图》，佳城公司在该示意图上加盖了公章。在签订协议时，国隆公司尚未编制国龙大厦的建筑设计方案。实际建成的国龙大厦与协议所附示意图的位置一致，但内部设计与房屋面积并不一致。该示意图确定位置的三间商铺，国龙大厦建成后的对应编号为101号、121号、126号。101号商铺曾用作国龙大厦售楼部，系国隆公司为唐士平预留的产权调换房，面积约为138平方米（未经有权机关测量）。121号商铺国隆公司已于2017年1月11日出卖给罗成，房屋买卖合同约定面积101.9平方米，合同经签约备案，备案号：213117。2017年5月9日，罗成对121号商铺办理了不动产预告登记。126号商铺国隆公司于2017年3月9日出卖给李纯，房屋买卖合同约定95.66平方米。2017年6月15日，合同经签约备案，备案号：216517。 2020年10月22日，本院对各方当事人进行了调查询问。经了解，李纯与罗成均愿意退出门面，前提是国隆公司需返还其购买房屋时的价款。 还查明，2012年4月17日，常德市鼎城区人民政府与佳城公司签订《国龙大厦建设项目投资框架协议》。协议约定：佳城公司（法定代表人顾红娟）和常德市中南家电有限公司（法定代表人顾庆刚，系顾红娟之父）合伙投资建设位于常德市鼎城区武陵镇大圆盘桥南路与沅江一桥交叉处的国龙大厦项目，经费由两家公司自筹；常德市鼎城区人民政府为佳城公司项目建设提供良好的外部环境，将该项目纳入“棚改”项目，使佳城公司享受“棚改”政策及招商引资的其他优惠。2013年4月9日，常德市中南家电有限公司变更为国隆公司。2014年9月24日，国隆公司法定代表人变更为顾红娟。 本院认为，本案的争议焦点为：一、唐士平的起诉是否超过起诉期限；二、《国有土地上房屋征收补偿协议》是否有效；三、鼎城区征补办是否未按约定履行被诉补偿协议；四、鼎城区征补办是否应当承担违约责任。 一、唐士平的起诉没有超过起诉期限。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据“程序从新，实体从旧”的行政诉讼法律适用规则，本案被诉协议中，未告知唐士平起诉期限，应适用关于一年的起诉期限的规定。一审法院认为本案应适用两年的起诉期限不当，本院予以纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，被诉补偿协议约定的交付产权调换房的日期为2017年4月1日前，唐士平至迟应于2017年4月1日知道协议不能履行，本案起诉期限则应从该日起算。唐士平知道协议不能履行后于2017年6月21日向人民法院提起民事诉讼，经一、二审、重审，民事诉讼的诉讼期间于2019年10月25日结束。因民事诉讼而耽误的起诉期限，属于非因自身原因耽误的起诉期限，应予扣除。至2020年1月19日，唐士平提起本案诉讼，没有超过一年的起诉期限。 二、《国有土地上房屋征收补偿协议》的签订合法有效。 常德市鼎城区棚户区改造工作领导小组办公室于2014年12月12日出具常鼎棚办［2014］11号《常德市鼎城区棚户区改造项目确认书》，确认国龙大厦棚改项目点符合鼎城区城市棚户区改造认定条件，同意列入鼎城区2015年度城市棚改项目，该项目在改造建设过程中按国家、省、市、区有关规定享受城市棚改优惠政策。改造形式为自筹共建，改造时间为2015年。虽然常德市鼎城区人民政府未针对国龙大厦棚改项目发布征收决定，但是为节约行政资源，提高行政效率，加快鼎城经济建设，鼎城区征补办作为专门负责鼎城区国有土地上房屋征收工作的部门，有权在公平、平等、自愿、且协商一致的基础上，依法与各改造户签订房屋征收补偿协议。因此，房屋征收补偿协议的签订，并不一定要在发布征收决定之后才能签订。本案中，经常德市鼎城区人民政府同意，国隆公司参与了国龙大厦棚改项目拆迁工作，并在国隆公司的努力下，包括唐士平在内的所有改造户都自愿签订了补偿协议，并主动腾房。故唐士平自愿与鼎城区征补办签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》并不违反法律规定，该协议属于合法有效的行政协议。鼎城区征补办、李纯、罗成主张该协议无效，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。 三、鼎城区征补办未按约定履行被诉补偿协议。 鼎城征补办与唐士平签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》第四点约定：“甲方计划于2017年4月1日前向乙方交付产权调换安置房，置换房建成后，甲方以登报的方式通知乙方，乙方在登报公告之日起15日内，持本协议及身份证办理房屋接收手续，逾期视为乙方放弃置换，改变为货币补偿，货币补偿价格按本合同签订时的法律法规及政府文件标准执行。”唐士平未在规定期限内取得产权调换房这一事实，各方当事人均无异议。鼎城区征补办未按协议的约定交付产权调换房，属于未按照约定履行行政协议。 关于鼎城区征补办主张交付产权调换房的义务主体应为国隆公司的问题，因国隆公司没有参与签订被诉行政协议，该协议中也就不可能为其确定相应的权利义务，故鼎城区征补办的该项诉讼主张，因无事实根据，本院不予支持。 四、鼎城区征补办应承担违约责任。 （一）被诉协议产权调换部分的内容客观上无法履行。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补偿措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本案中，《国有土地上房屋征收补偿协议》第二点约定：“经双方协商同意，甲方对乙方被征收房屋实行产权调换，置换房屋甲方不再支付乙方被征收房屋价值补偿费。产权调换房屋位于国龙大厦建设项目地块内，建筑面积为180平方米。”协议后附有《国龙大厦一楼置换房屋位置示意图》，示意图中标注了唐士平产权调换房屋的位置和面积。因国龙大厦并未按照《国龙大厦一楼置换房屋位置示意图》进行规划、设计、建设，在该示意图标记的三间房屋所在位置并未建成每间60平方米，三间共计180平方米的商铺，而是建成了包括户型结构、面积均与示意图不一致的101号、121号、126号三间商铺，该三间商铺总面积为335平方米左右。而且其中121号、126号商铺国隆公司已经卖给了李纯、罗成。因此造成鼎城区征补办无法按协议履行义务，应当承担不能履行行政协议的法律责任。一审判决第一项因鼎城区征补办客观上履行不能，没有实际执行力，一审判决适用法律错误，应予纠正。 （二）鼎城区征补办应采取补救措施，保护唐士平的征收补偿利益。由于导致鼎城区征补办不能按协议标准交付产权调换房的根本原因是国隆公司修建国龙大厦时，没有在约定位置修建出完全符合协议约定标准的产权调换房。且在本院二审调查询问各方当事人时，李纯与罗成均表示，只要国隆公司退还其购买案涉121号、126号商铺的购房款，愿意退出商铺。如果唐士平愿意取得该三间或其中两间商铺，对超出协议约定的面积，应找补商铺差价，与鼎城区征补办或者国隆公司结算，有权按实际面积优先取得该三间商铺。否则，唐士平对超出面积的商铺无优先取得权。如果唐士平不愿意取得案涉商铺，鼎城区征补办还可按《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，给予唐士平选择货币补偿或者房屋产权调换的权利。若唐士平选择房屋产权调换的，鼎城区征补办应当为其提供就近地段类似价值的房屋。此外，鼎城区征补办还可以充分尊重唐士平意愿的前提下，积极与国隆公司和佳城公司商讨，采取其他合法、合理且有效的补救措施。 关于唐士平请求鼎城区征补办赔偿延期交付置换房屋的损失问题，按照《国有土地上房屋征收补偿协议》第七条约定，鼎城区征补办未能按期交房，应对唐士平的有关损失承担违约责任。鼎城区征补办应与上述产权调换争议，一并采取补救措施，实质解决所有案涉行政争议。 综上所述，一审判决认定事实基本清楚，适用法律错误，应予纠正。鼎城区征补办、李纯、罗成的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款的规定，判决如下： 一、撤销澧县人民法院（2020）湘0723行初18号行政判决； 二、确认常德市鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室与唐士平于2015年1月12日签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》合法有效； 三、责令常德市鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室于本判决生效之日起两个月内采取补救措施； 四、驳回唐士平的其他诉讼请求。 一、二案件受理费各50元，共100元，由上诉人常德市鼎城区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  覃宏庆 审 判 员  杨名夏 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理  赵阳娟 书 记 员  肖 娓 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。