济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终172号 上诉人（原审原告）张建林，男，1972年11月27日出生，汉族，住山东省济南市历下区。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地山东省济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林，男，济南市司法局工作人员。 委托代理人王宣东，男，济南市司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）济南市历下区人民政府，住所地山东省济南市历下区解放东路**。 法定代表人李国强，区长。 委托代理人侯本庆，山东众英律师事务所律师。 张建林因诉济南市人民政府（以下简称济南市政府）、济南市历下区人民政府（以下简称历下区政府）行政复议一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，张建林系济南市历下区姜家庄村民，其父张学德在该村北街东头路南152号拥有房屋一处，张建林为户籍登记常住人口。2010年2月1日，山东省人民政府作出鲁政土字[2010]374号批复，同意征收济南市历下区龙洞街道办事处和智远街道办事处集体建设用地293379平方米，用于城市建设。5月15日，济南市人民政府发布[2010]97号征地公告，征收姜家村集体土地27.0464公顷，并对执行征地补偿标准所依据的规范性文件予以明确。同日，济南市国土资源局作出[2010]106号安置公告，载明根据省政府374号批复等拟定征收土地补偿安置方案。2016年12月6日，盛福片区指挥部作出《致广大村民的一封信》（以下简称《一封信》），对姜家庄拆迁、补偿安置工作予以明确，为村民提供房屋安置补偿或货币安置补偿二种补偿方案，还对享受安置待遇人员的确定、搬家费、过渡费、取暖费、拆迁补偿协议的签订、选房登记、拆迁奖励费等予以明确。《一封信》发布后，张建林与历下区政府进行协商，因张建林对补偿标准不满意未能签订拆迁安置补偿协议，后张建林通过法律途径寻求救济。 2019年9月5日，张建林以历下区政府为被申请人向济南市政府提起行政复议申请，请求对《一封信》中拆迁补偿标准进行调整，要求参照国有土地上房屋补偿标准进行补偿。9月9日，济南市政府作出《补正行政复议申请通知书》并向张建林送达。9月11日，张建林提交补正后《行政复议申请书》。9月17日，济南市政府作出《行政复议申请受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》，并分别向张建林及历下区政府送达。9月23日，历下区政府向济南市政府提交答复书和相关证据材料。11月7日，济南市政府作出《延期审理通知书》，并于次日向张建林、历下区政府送达，将行政复议决定延期至2019年12月10日前作出。11月15日，济南市政府作出《行政复议听证通知书》，并向张建林、历下区政府送达。11月21日，济南市政府组织召开听证会。12月4日，济南市政府作出济政复决字〔2019〕383号《行政复议决定书》，向张建林、历下区政府送达。张建林不服复议决定，在法定期间内向原审法院提起诉讼。 另查明，2018年4月20日，张建林作为其父亲张学德的委托代理人向济南中院提起诉讼，所诉内容虽涉及案涉房屋，但诉讼请求不同于本案，不构成重复诉讼。 再查明，姜家庄于2016年12月开始拆迁安置，截至2019年12月2日，全村大约280户，已有约270户左右的村民按照《一封信》的内容签订拆迁安置补偿协议并安置完毕。含张建林在内的11户村民未签订拆迁安置补偿协议，且房屋也未拆除。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”根据上述规定，结合双方当事人争议的焦点，原审法院对济政复决字[2019]383号行政复议决定的合法性进行审查，分述为三个方面： 一、关于行政复议决定的程序是否合法问题。济南市政府收到张建林行政复议申请后，履行了形式审查、通知补正职责，保障了张建林申请复议的程序权利。张建林于2019年9月11日补正《行政复议申请书》后，济南市政府决定受理张建林的复议申请，并在两个月的复议处理期限届满前，于11月7日作出延期决定，将复议决定延期至12月10日前作出,符合法律规定。11月21日组织召开听证会，于12月4日作出行政复议决定并依法送达，未超出依法延长后的复议审理期限。原审法院对复议程序合法性予以确认。 二、关于张建林与历下区政府主体是否适格问题。案涉房屋征收前，张建林系姜家庄村集体经济组织成员，其父张学德在该村建有房屋，张建林的户籍与其父登记在同**口簿下。《一封信》涉及姜家庄村民房屋安置补偿问题，与张建林有利害关系，影响其实体权利，因此张建林具备原告主体资格。《一封信》系历下区政府下设历下区政府成立的临时机构盛福片区指挥部作出，且根据《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》，历下区政府为城中村改造的拆迁安置主体，故历下区政府是本案适格的被告。 三、《一封信》中房屋拆迁安置补偿标准是否合法问题。案涉房屋土地征收系济南市政府为加快推进城中村建设而为，本质上是为了公共利益的需要。2010年5月15日，济南市政府根据山东省政府鲁政土字[2010]374号批复发布[2010]97号征地公告，征收姜家村集体土地，并对征收补偿标准依据予以明确。同日，济南市国土资源局作出106号征收土地补偿安置方案公告。2016年12月6日，盛福片区指挥部作出《一封信》，对拆迁安置补偿作出具体规定。其选择以被安置人口数量作为安置依据，提供房屋安置补偿或货币安置补偿二种补偿方案，符合济政办发[2015]16号《济南市人民政府办公厅关于调整征地地上物附着物和青苗补偿标准的通知》以及济政发[2014]7号《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》的规定，故《一封信》中所涉房屋拆迁安置补偿标准合法。 《最高人民法院关于审理农村集体土地行政案件若干问题的规定》的第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”从该条款可以看出，集体土地被依法征收且未进行安置补偿是适用国有土地上房屋价值补偿标准的前提。而本案发生在旧村改造过程中，历下区政府在获得征地批准后，济南市国土资源局作出了补偿安置方案公告，且姜家庄村约280户中已有约270户的村民签订拆迁安置补偿协议并安置补偿完毕。张建林因对补偿标准有异议，所以其未能与政府相关部门达成补偿安置协议，且案涉张建林的房屋至今未被拆除，故本案不符合上述条款规定的情形。 为从根本上化解矛盾、解决纠纷，历下区政府应在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，考量其他被拆迁人补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性，同时综合考量张建林近几年来因未能拆迁安置补偿所带来的种种生活上的不利，参照现行有效的法律法规、、地方政府规章及相关政策给予张建林安置。 原审法院综合上述三个方面的分析意见，认定张建林的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张建林的诉讼请求；案件受理费50元由张建林负担。 张建林不服，向本院提出上诉。请求：1.撤销原审判决并依法改判；2.撤销济政复决字(2019)383号行政复议决定；3.依法判令被上诉人参照国有土地上房屋的征收补偿标准给予上诉人补偿安置。事实与理由：1.原审法院事实认定不清。（1）张建林涉案情况完全符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中第十二条第二款规定的情形，应参照国有土地上房屋征收补偿标准对张建林补偿安置。（2）原审法院未审查被上诉人在征收后近七年的时间里，怠于履职，未在法定期限内给予张建林公平合理的补偿，而且至今十年未对张建林作出征收补偿决定，当属未履行法定职责。（3）在2016年实施补偿时案涉土地已是国有土地。（4）首先，涉案土地是在2010年征收，被上诉人在获得征地批准，济南市国土资源局作出补偿安置方案后，其未按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定在90天内给予张建林及时、足额的补偿。因被上诉人怠于履职，当时未予以补偿，全部责任应由被上诉人承担。《关于进一步加快城中村改造建设的通知》济政办(2014)7号文件是2014年下发的，2016年姜家庄村才被列入旧村改造的拆迁范围，原审法院认定涉案土地征收是在旧村改造过程中，据此视作征地同时给予了补偿安置。但，涉案土地自征收至旧村改造近七年的时间未对张建林实施补偿，这分明是被上诉人挟旧村改造之名，行土地征收补偿安置之实，以降低拆迁成本，掩盖其失职之责。其次，原审法院认定大多数村民签订了补偿协议，上诉人就必须签订是错误的。再者，涉案房屋至今未被拆除，上诉人的诉求是针对补偿安置方案即《致广大村民的一封信》中涉及集体土地地上物的补偿标准应参照国有土地上房屋补偿标准予以补偿，不是对强制拆除房屋提起诉讼与房屋拆除无关。2.原审法院适用法律错误。（1）原审法院未对被上诉人制定的涉案补偿安置方案的法律法规适用是否正确进行审查。上诉人涉案情形完全符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中第十二条第二款规定。而被上诉人提供的制定涉案补偿依据是济政办(2014)7号文件和济政办(2015)16号文件，都是针对集体土地征收以及集体土地地上物的补偿标准，仅能规范集体土地被征收前或征收中的城中村改造项目，而不包括征收七年未予补偿的涉案情形，且其内容未有涉及“征而未补”特殊情形应以集体土地补偿标准予以补偿安置的规定。所以被上诉人据此制定的涉案补偿安置方案没有法律依据。因此，应认定《致广大村民的一封信》中所涉房屋拆迁安置补偿标准没有法律依据。（2）原审法院未遵照下位法应当服从上位法的基本原则。（3）原审法院未审查被上诉人是否履行法定补偿职责。违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定。 济南市政府未提交书面答辩意见。 历下区政府答辩称，1.原审法院认定事实清楚，适用法律准确，张建林的上诉请求不能成立，应依法驳回其上诉请求。2010年5月15日，济南市政府根据山东省政府鲁政土字〔2010〕374号批复，发布〔2010〕97号征地公告，征收姜家庄村集体土地，并对征收补偿标准依据予以明确。同日，济南市国土资源局做出106号征收土地补偿安置方案公告。因此，在征收集体土地的同时，已经制定并发布安置补偿方案，原审法院认定事实正确，适用法律准确，依法应予维持。张建林以《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定认为对其应当依据国有土地上房屋补偿标准补偿，没有事实根据和法律依据。2.张建林诉称的涉案房屋所在土地属于集体土地，对其房屋的拆迁补偿应当适用集体土地征收的相关法律、法规或政策规定。《致广大村民的一封信》中所涉房屋拆迁安置补偿办法是依据《中华人民共和国土地管理法》《济南市土地征收管理办法》《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》(济政发〔2014〕7号)以及姜家庄村实际情况制定的拆迁安置补偿政策，是符合当时的拆迁补偿政策规定的。同时该村共计约**居民，截至2016年底就已有大约270户的居民签订了拆迁补偿安置协议，由此也证实《致广大村民的一封信》所涉及的拆迁安置补偿政策，是符合村民的切身利益的，是合理合法的。张建林认为《致广大村民的一封信》中所涉及房屋拆迁安置补偿标准没有法律依据，与事实不符。3.根据原审查明的事实，历下区政府对张建林诉称的姜家庄村已完全履行了法定补偿职责。由于张建林对拆迁补偿标准有异议，拒不接受补偿安置，未能与政府部门达成协议，其诉称的涉案房屋也未予以拆除，无法对其进行补偿安置，这是张建林自身的原因所造成的，与历下区政府无关。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经本院调查，张建林及历下区政府均认可涉案房屋已于本案二审期间被拆除。除此之外，本院同意原审法院查明的其他事实。 二审中，张建林向本院提交下列证据：证据1.12345市长热线电话录音文字整理一份、高洪芳居民死亡医学证明（推断）书复印件一份、常住人口登记卡索引表部分复印件一份、代书遗嘱复印件一份、离婚协议书复印件一份，拟证明张建林为案涉房屋产权所有权人。证据2.鲁政复再驳字〔2018〕264号《驳回行政复议申请决定书》复印件一份、（2018）鲁行终2891号《行政判决书》复印件一份，拟证明《一封信》为历下区政府的行政行为。经查，上述证据中的高洪芳居民死亡医学证明（推断）书、常住人口登记卡索引表、代书遗嘱、离婚协议书、鲁政复再驳字〔2018〕264号《驳回行政复议申请决定书》，均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予接纳；12345市长热线电话录音、（2018）鲁行终2891号《行政判决书》与本案待证事实明显不具有关联性，本院不予采纳。 本院认为，根据原审判决以及张建林的上诉理由，本案二审期间的争议焦点是：对案涉房屋是否应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿安置。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。本案中，涉案土地在2010年2月被批准征收后，济南市国土资源局于2010年5月公告了〔2010〕106号《济南市国土资源局征收土地补偿安置方案公告》。历下区政府在具体推进征收补偿工作时作出《致广大村民的一封信》，其中规定的补偿安置标准符合《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》(济政发[2014]7号)和《济南市征地地上附着物和青苗补偿标准》（济政办发〔2015〕16号）等济南市城中村补偿安置政策的规定，对被征收人的合法权益已经予以了保障。且姜家庄村约280户中已有约270户的村民签订拆迁安置补偿协议并安置补偿完毕。原审法院虑及上述情形，认为本案不应参照执行国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿，并无不当之处。 济南市政府作出济政复决字〔2019〕383号《行政复议决定书》，程序合法，无明显不当之处。原审法院判决驳回张建林撤销该复议决定书的诉讼请求亦无不当。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，张建林的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由张建林负担。 本判决为终审判决。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年十一月十六日 法官助理李燕 书记员鞠彤