贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终340号上诉人（原审被告）：湄潭县林业局，所在地：湄潭县湄江街道中山西路林业巷**。法定代表人：陈勇，局长。委托诉讼代理人：李明辉，副局长。委托诉讼代理人：雷海波，贵州名城（湄潭）律师事务所律师。上诉人(原审被告)：湄潭县人民政府。。所在地：湄潭县湄江镇天文大道行政中心****统一社会信用代码：11520328009530155X。法定代表人：李勰，县长。委托代理人：张仁忠。委托代理人：陈其斌。被上诉人（原审原告）浩浤（中国）茶海文化有限公司。。住所地：贵州省遵义市湄潭县湄潭茶场湄潭中国茶海景区办公楼统一社会信用代码：9152030006772314XF。法定代表人周毅真，经理。委托代理人周浩杰，广东嘉得信律师事务所律师。上诉人湄潭县人民政府、湄潭县林业局因与被上诉人浩浤（中国）茶海文化有限公司（以下简称浩浤茶海公司）撤销行政行为一案，不服凤冈县人民法院（2020）黔0327行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：2012年11月14日，湄潭县人民政府与（香港）浩浤集团有限公司签订了《国际茶海示范观光基地综合开发协议书》（以下简称协议书），约定由（香港）浩浤集团有限公司对湄潭县永兴茶场“中国茶海”景区进行开发建设和经营，同时规定（香港）浩浤集团有限公司须在湄潭县注册单独的公司，独立负责该项目实施并依法纳税。2013年5月13日，（香港）浩浤集团有限公司以周毅真为法定代表人，在湄潭注册成立浩浤（中国）茶海文化有限公司，该公司具体负责茶海景区项目的开发建设。2013年12月11日，贵州省人民政府黔府用地函［2013］356号关于湄潭县2013年度第三批城镇建设用地的批复，批准将涉案范围的国有农用地3.2863公顷转为建设用地，湄潭县政府并于2014年3月13日将永兴镇茶海景区土地挂牌出让，浩浤茶海公司竞得永兴镇茶海景区ＣＲ2014-4-01宗地11854.62㎡的国有建设用地使用权，2014年4月16日与湄潭县国土资源局签订成交确认书。同年4月25日、30日，浩浤茶海公司与湄潭县国土资源局分别签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：湄国土资ＣＲ2014-4-01号）、《国有建设用地交地确认书》。2014年6月13日，湄潭县城乡规划局核发了《建设用地规划许可证》（地字第**），2014年6月19日，湄潭县人民政府作出批复，同意原告使用位于湄潭县茶场的国有建设用地11854.62㎡作国际茶海文化示范基地建设（国际酒店项目）用地，使用期限40年。永兴茶场所在区域已在2009年规划为中国西部茶海景区，原告的国际酒店项目位于该风景名胜区二级保护区内。2017年9月5日，湄潭县住房和城乡建设局以原告未办理土地审批手续和选址意见书，违反了《贵州省风景名胜区条例》的规定，在原告项目处张贴了《停建公告》，内容为：“浩浤茶海公司未办理土地审批手续、未办理项目选址意见书，责令浩浤茶海公司在本公告发出之日起立即停止违法建设行为，待完善相应报批手续后再行施工，如不执行本公告决定，将依据相应法规按上限从严从重进行处罚”。2019年5月12日，省办公厅印发《中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅关于印发中央第五生态环境保护督察组对贵州省中央生态环境保护督察“回头看”及长江流域生态问题专项督察反馈意见和孙志刚在情况反馈会上的讲话通知》，其内容载明原告项目所在的风景名胜区至今仍未按照整改报告要求完成整改工作，风景名胜区内违建项目仍未完善手续。2019年6月3日，湄潭县林业局认为原告对需整治项目整治不力和未到湄江风景名胜区主管部门办理相关审批手续，根据《风景名胜区条例》第四十条第一款（三）项之规定作出（湄林行罚字［2019］1号）《行政处罚决定》：“一、责令被处罚人浩浤（中国）茶海文化有限公司立即停止建设；二、由被处罚人浩浤（中国）茶海文化有限公司立即自行拆除国际文化示范基地（国际酒店项目）中茶海之星酒店建筑面积为15319㎡（其中，A栋建筑面积为11450㎡；B栋建筑面积为3869㎡）；三、对被处罚人浩浤（中国）茶海文化有限公司处罚款50万元（限收到决定书之日起15日内缴纳），到期不交纳罚款，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。原告不服湄潭县林业局的处罚决定，向湄潭县政府申请行政复议，湄潭县政府受理后，依法履行了行政复议程序，经审查后，于2019年10月25日作出（湄府行复决字［2019］5号）《行政复议决定书》，维持湄潭县林业局作出的行政处罚决定。原告不服上述处罚决定及复议决定，向原审法院提起诉讼。本案审理中（庭审结束后），原告于2020年5月15日向原审法院提交鉴定申请，要求对被告湄潭县政府提交的湄潭县发展和改革局湄发改通［2017］11号、12文件，湄潭县城乡规划局湄规复［2017］52号文件及湄潭县政府湄府发［2017］66号文件的盖章时间与落款时间是否一致进行鉴定。1.2019年3月30日，湄潭县湄党办发［2019］19号文件和湄潭县林业局职能配置内设机构和人员编制规定，将风景名胜区、自然遗产、地质公园管理职责划入县林业、地质公园管理职责划入县林业局前已经被实际拆除。一审法院认为,根据《风景名胜区条例》第四条之规定：“风景名胜区所在地县级以上地方政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区保护、利用和统一管理工作。”，中共湄潭县委办公室湄党办发［2019］19号文件，确定原湄潭县国土资源和城乡规划局、县住房和城乡建设局等相关部门的风景名胜区管理职责划入湄潭县林业局，文件从2019年3月30日起施行。湄潭县林业局作为湄潭县风景名胜区的管理职能部门，2019年6月3日，有权对辖区内风景名胜区的违法行为作出行政行为，是本案适格的被告主体。对原告的鉴定申请，未在开庭审理前向原审法院提出，根据查明的案件事实，其鉴定申请的内容与被告的行政行为是否违法在本案中无实质关联，故对其提出的鉴定申请原审法院不予准许。本案的争议焦点为：被告湄潭县林业局的行政处罚及湄潭县政府的复议决定认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法。本案中，《湄江风景名胜区总体规划》已于2009年7月获贵州省政府批准，浩浤（中国）茶海文化有限公司修建的酒店项目在湄潭县，位于湄江风景名胜区二级保护区范围内。浩浤（中国）茶海公司的案涉酒店项目，虽未经风景名胜区管理部门审批，但其在2014年6月获已得主管部门湄潭县城乡规划局的项目《建设用地规划许可证》，并经正当程序获得了该项目的《土地使用权证》后建设。至于该项目是否在风景名胜区二级保护区范围内，是否符合规划，浩浤（中国）茶海公司并不知情，其基于对主管部门办理的合法手续的信赖，建设涉案酒店项目无主观过错。但涉案酒店项目客观上建在了湄江风景名胜区二级保护区范围内，未经风景名胜区管理部门审批，湄潭县林业局作为有职责的管理机构，有权根据《风景名胜区条例》第二十七条“禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。”、第二十八条“在风景名胜区内从事本条例第二十六条、第二十七条禁止范围以外的建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。”的规定，对浩浤茶海公司建设酒店项目进行调查、处理。原告未经风景名胜区管理机构审核，也未办理相关审批手续在核心景区内施工，违反《风景名胜区条例》的规定。根据《风景名胜区条例》第四十条“违反本条例的规定，有下列行为之一的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元以上100万元以下的罚款：（三）在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的。”之规定，被告湄潭县林业局根据该条例规定对原告作出行政处罚适用法律正确。对原告认为被告湄潭县林业局没有相应职权进行处罚；适用法律错误，应当适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚，并根据有关法律规定，在景区内修建建筑物未办理相应审批手续的，应当责令其整改、完善，而不能直接要求强制拆除的主张不予支持。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”的规定，行政处罚应当严格依照法定程序进行。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”、第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案中，湄潭县林业局作出行政处罚决定未进行处罚前的告知，也未对被处罚人进行调查和询问，未告知被处罚人处罚的事实、理由及依据，也未告知当事人享有陈述、申辩权。同时根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”的规定，也未告知原告要求听证的权利。湄潭县林业局直接作出湄林行罚字［2019］1号《行政处罚决定》，剥夺了当事人的陈述、申辩和听证权利，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；”的规定，应当依法予以撤销。湄潭县政府受理原浩浤（中国）茶海公司的复议申请后，依法履行了法定程序，但未对湄潭县林业局作出的行政处罚决定程序违法予以纠正，复议维持湄林行罚字［2019］1号《行政处罚决定》不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，对湄潭县政府作出的湄府行复决字［2019］5号《行政复议决定书》应当一并予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销湄潭县林业局湄林行罚字［2019］1号《行政处罚决定》。二、撤销湄潭县人民政府湄府行复决字［2019］5号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由湄潭县林业局承担。该款原告已预交，由湄潭县林业局在本案生效后5日内直接支付给原告。上诉人湄潭县林业局不服，上诉请求：1.撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。理由：1.上诉人是湄潭县风景名胜区管理机构，依法有权对湄潭县域内的风景名胜区实施行政管理，对破坏风景名胜区的违法行为有权进行行政处罚。根据《湄江风景名胜区总体规划（2009-2025）》及贵州省人民政府黔府函（2009）154号《省人民政府关于湄江风景名胜区总体规划的批复》，被上诉人修建的酒店用房所在地位于中国西部茶海景区，坐落于湄江风景名胜区二级保护区内，属于湄江风景名胜区核心景区，其修建酒店的行为违反了《风景名胜区条例》的规定。2.一审法院认定上诉人作出行政处罚决定未进行处罚前的告知，未对被处罚人进行调查和询问，未告知被处罚人处罚的事实、理由及依据，也未告知当事人享有陈述、申辩和要求听证的权利，据此认为上诉人的处罚行为违反法定程序，但被上诉人的办公场所及公司注册地多年前就已经人去楼空，涉案建设项目早已成为烂尾楼，被上诉人多年来从未对被要求拆除的酒店建筑进行管理，也未与湄潭县人民政府、建设、土管等部门联系。上诉人在作出处罚前，经多方努力仍不能联系被上诉人，故未告知被上诉人相关权利是由被上诉人造成的，并非上诉人的过失。综上，请求支持上诉人的上诉请求。上诉人湄潭县人民政府不服，上诉请求：1.撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。理由：湄潭县永兴茶场所在区域为中国西部茶海景区。被上诉人相关建设、规划手续办理后进行酒店建设。2017年9月5日，湄潭县住房和城乡建设局作出停建公告，责令停止建设。2017年9月15日，湄潭县发展和改革局作出通知，废止了相应的用地批复。2019年6月3日，因生态环境督查，湄潭县根据《风景名胜区条例》作出了处罚决定，湄潭县人民政府认为，被上诉人在风景名胜区二级保护区内建设又被《风景名胜区条例》相关规定。被上诉人投资建设茶海之星酒店的行为本身属于《风景名胜区条例》禁止行为，同时其在投资建设前也未向风景名胜区管理部门进行申报，湄潭县据此认定被上诉人投资建设的茶海之星酒店属违法建筑并无不当。被上诉人于2016年便人去楼空，湄潭县林业局听取陈述、答辩客观不能，综上，请求支持上诉人的上诉请求。被上诉人浩浤茶海公司辩称，一审判决适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条，以及第四十二条的规定，行政机关在作出行政处罚前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有权进行陈述和申辩；对作出较大数额罚款的处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。《贵州省人民政府关于行政处罚较大数额罚款标准的规定》（贵州省人民政府令第87号）第二条规定，法律、法规、规章对某类违法行为罚款有最高限额规定（含具体罚款金额和违法所得百分比、倍数规定）的，罚款数额超过最高限额百分之五十（含百分之五十）的为“较大数额罚款”。结合本案查明事实，湄潭县林业局在被诉处罚决定书中适用的《风景名胜区条例》第四十条第一款规定的罚款最高限额为100万元，湄潭县林业局决定由浩浤茶海公司限期拆除案涉建筑并处罚款50万元，但其未提供证据证明已在对浩浤茶海公司进行处罚前，告知了其陈述申辩权和举行听证的权利，故湄潭县林业局作出的被诉处罚决定书程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，一审判决撤销并无不当，被诉复议决定维持了该处罚决定书，一审判决一并撤销亦无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湄潭县林业局、湄潭县人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  吴梦吟二〇二〇年十一月十七日法官助理袁瑾书记员任权贵