浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1467号 上诉人（原审原告）刘某，女，汉族，1981年1月5日出生，住临海市。 上诉人（原审原告）戴诗琪，女，汉族，2002年7月26日出生，住临海市。 二上诉人的共同委托代理人董琛，北京京平律师事务所律师。 上诉人（原审原告）余某，男，汉族，2004年6月24日出生，住临海市。 委托代理人董琛，北京京平律师事务所律师。 法定代理人刘某，女，汉族，1981年1月5日出生，住临海市。系余某母亲。 被上诉人（原审被告）临海市人民政府，住所地临海市东方大道**。 法定代表人王丹，市长。 委托代理人赵乐平。 委托代理人李宏伟，浙江全力律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）临海市人民政府邵家渡街道办事处，，住所地临海市邵家渡街道邵临东路** 法定代表人王**，主任。 委托代理人俞洁琼，浙江全力律师事务所律师。 刘某、戴诗琪、余某因诉临海市人民政府（以下简称临海市政府）、临海市人民政府邵家渡街道办事处（以下简称邵家渡街道）不履行法定职责一案，不服台州市中级人民法院（2020）浙10行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月12日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告刘某系临海市邵家渡街道大路王村村民，原告戴诗琪、余某的户口于2015年6月从临海市白水洋镇大泛村迁入临海市邵家渡街道大路王村。为推进城中村改造、规范改造建设行为，完善城市功能，2018年5月25日临海市政府出台临市委办［2018］27号《中共临海市委办公室、临海市人民政府办公室关于印发〈临海市城中村改造建设安置补偿实施意见（试行）〉的通知》，规定：全市范围内的城中村改造建设、安置补偿适用本意见；……拆迁村安置人口的户口性质（农业和非农业）以2016年6月30日登记和认定方法进行确定，有下列情况的按以下规定计算：……（三）成年女子出嫁的，其配偶户改前为非本村农业人口的，应随夫家安置，女方及其子女不计入该村拆迁安置人口数；其配偶户改前为非农业人口的，本人及子女户口仍在拆迁村的，可与其父母拼户的兄弟家庭中计算安置人口数，也可单独安置；（四）离婚未满5周年且双方均未再婚的，按离婚前的户限额标准执行；离婚满5周年的或离婚未满5周年但一方再婚满2周年的，或再婚未满2周年已生育小孩的，原籍在拆迁村的男方及符合入赘条件的女方可按户安置，另一方可单独安置等。2018年7月26日，被告临海市政府出台临政函［2018］58号《临海市人民政府关于同意临海市汇港湖区块城中村改造建设集体土地上房屋征收（拆迁）补偿安置方案的批复》，同意批准了补偿安置方案，该补偿安置方案规定：房屋征收（拆迁）范围为临海市邵家渡街道大路王村、枧川村、枧西村，详见征收（拆迁）红线范围。房屋征收（拆迁）主管部门为临海市国土资源局，实施单位为临海市政府邵家渡街道办事处。……被拆迁人符合分家立户（分家析产）的，以市政府发布的本区块拆迁公告之日前的《土地使用证》、《房屋所有权证》及其他合法有效凭证为依据，兼顾公序良俗，由家庭成员代表在分家契约上签字，并经村民委员会同意，杜绝不合理分家析产。拆迁村安置户人口的户口性质（农业和非农业）以2016年6月30日登记和认定方法进行确定等。三原告与刘某的父母等人所居住的房屋在此处征收范围内。2019年7月12日，被告邵家渡街道与被安置户主刘守满签订了《临海市集体土地上房屋征收（拆迁）补偿安置协议书（农业户）》（以下简称案涉补偿安置协议），约定：安置人口数3人，组成人员为户主刘守满及妻子王美清、儿子刘海波。安置方式选择实物与货币相结合安置，无偿安置高层住宅建筑面积220平方米、地、地下夹层贮藏室1个、地下停车位1个币补偿人民币3266460元。房屋拆迁补偿费等合计人民币342321.84元等。2019年10月25日，原告刘某分别向二被告寄送请求行政补偿申请书，认为：上述补偿安置协议中并未对申请人及两子女进行补偿安置，请求依法履行行政补偿安置的法定职责，安置申请人高层住宅建筑面积440平方米、地、地下夹层贮藏室2个、地下停车位2个告邵家渡街道于2019年12月20日作出回复，载明：临海市人民政府已委托我单位一并对你作出答复。经查，你系大路王村村民刘守满之女，嫁到白水洋黄坦大泛村，男方为农村户口。你的户口一直在大路王村未迁出，你所生育一女一子户口也落户在大路王村，均属应迁未迁人员。后你与你丈夫于2015年6月离异，至拆迁公告发布之日不满5周年，不符合计入安置人口数或单独安置等情形。政府己履行了对刘守满户的补偿安置职责。你个人另行提出行政补偿或安置请求，缺乏相应法律政策依据等。三原告认为被告邵家渡街道与刘守满签订的补偿安置协议将其排斥在安置补偿范围之外，严重侵害了其生存居住权，诉至原审法院，请求：1.判决确认二被告不履行对三原告征地补偿安置职责行为违法；2.判决二被告依法履行对三原告的征地补偿安置职责，即安置高层住宅建筑面积440平方米、地、地下夹层贮藏室2个、地下停车位2个.一并对被告制定的《临海市汇港湖区块城中村改造建设集体土地上房屋征收（拆迁）补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）第四条第九款第三、四项以及第四条第十四款、《临海市城中村改造建设安置补偿实施意见（试行）》（以下简称《安置补偿实施意见（试行）》）第十四条第三款、第四款及第十八条的合法性进行审查。 原审法院认为，本案三原告起诉请求二被告履行征地补偿安置法定职责，但从在案证据看，原告刘某父亲刘守满已于2019年7月12日与被告邵家渡街道签订了案涉补偿安置协议，三原告作为户成员，如不服该协议，应针对上述协议提起诉讼，而不应提起本案不履行法定职责之诉。经原审法院释明，三原告坚持原诉讼请求。故三原告的起诉不符合法定条件，依法予以驳回。对三原告请求附带审查的《补偿安置方案》第四条第九款第三、四项及第四条第十四款、《安置补偿实施意见（试行）》第十四条第三款、第四款及第十八条的合法性在本案中亦不作审查。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告刘某、戴诗琪、余某的起诉。 刘某、戴诗琪、余某不服原审法院行政裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审行政裁定；2．指令原审法院继续审理本案。事实和理由：一、上诉人依法享有的土地征收补偿安置权不容剥夺。上诉人刘某等三人是大路王村村民，其享有的合法安置补偿权是任何单位和个人均无权剥夺。两被上诉人将三上诉人排斥在补偿安置之外，明显违反了《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定。二、原审裁定存在如下错误，应当依法撤销。（一）临海市政府补偿安置方案部分条款违法。该补偿安置方案第四条第九项第4目、第5目对农村离婚妇女及其子女设置了补偿安置限制条件，明显违背《中华人民共和国宪法》第四十八条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条及第三十三条、《中华人民共和国未成年人保护法》第三条的原则规定。（二）原审裁定对《补偿安置方案》《安置补偿实施意见（试行）》的违法性不予置评是不履行审判监督职能。（三）原审裁定以本案属于行政协议纠纷为由驳回上诉人的起诉，是偷换概念，混淆了不同的法律关系。1.本案案由是要求行政机关履行法定职责的不作为之诉，而非行政协议的合同之诉。2.上诉人的补偿安置权被侵害，并不是邵家渡街道与刘守满签订的案涉补偿安置协议所致，而是临海市政府发布补偿安置方案已经将上诉人排斥在补偿安置之外。3.原审裁定释明要求上诉人起诉邵家渡街道与刘守满之间的行政协议，纯属误导。 临海市政府答辩称：一、答辩人已依法履行相应法定职责，不是本案适格被告。二、政府的补偿安置工作已经落实，并未侵犯上诉人的合法权益。该区块涉及的征迁是村集体土地，落实政策时皆以家庭户为单位。根据邵家渡街道查询户口登记情况以及上诉人提供的证据，该三人与刘守满同属一户。在与刘守满户签订案涉补偿安置协议时，上诉人并未单独立户，也不符合分户条件，不具备单独安置等另予安置的条件。邵家渡街道按约向该户支付了各项补偿，并根据政策规定明确了相应安置内容，已履行了相应法定职责。三、本案属于重复信访行为，答辩人及邵家渡街道办事处已多次进行答复，可不予重复处理。四、《补偿安置方案》制定程序合法，内容不违反法律规定。五、上诉人要求一并审查《安置补偿实施意见（试行）》没有事实和法律依据。该意见是指导性文件，不是作出具体行政行为的依据，也不是本案征迁补偿安置工作的直接依据。根据《中华人民共和国行政法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”之规定，不应对该意见予以审查。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 邵家渡街道答辩称：答辩人已依法履行了相应补偿安置职责，本案被答辩人不符合计入安置人口数或单独安置等其他另行安置条件。2019年7月12日，答辩人与被安置户主刘守满签订了案涉补偿安置协议，并按约向刘守满安置户支付了各项补偿。其后，因三被答辩人对该补偿安置协议有异议，多次向各级信访部门反映。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织、依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。因此，规范性文件的本质特征为针对不特定对象的反复适用性。本案中，《补偿安置方案》的主要内容是为临海市汇港湖区块城中村改造项目中涉及的拆迁范围补偿安置方式、补偿安置标准等事项，仅仅是针对汇港湖区块城中村改造项目范围内房屋人员，其适用对象具有特定性，不具有普遍约束力，同时也只是对该区域内的拆迁补偿提出的实施意见，不具有反复适用性。故答辩人认为上诉人提出对该补偿安置方案进行审查，没有任何依据。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案中，根据原审查明的事实，本次补偿安置系以户为单位进行，三上诉人的户口均在刘守满户内，户主刘守满于2019年7月12日与邵家渡街道签订了案涉补偿安置协议。根据被上诉人的确认，其认为三上诉人不符合补偿安置的条件，而非遗漏了对三上诉人的补偿。据此，本案实质是对案涉补偿安置协议的争议，三上诉人以诉请履行法定职责的形式提起本案诉讼，不符合法定起诉条件。故在原审对三上诉人已经释明且其不同意变更诉讼请求的情况下，原审据此驳回三上诉人起诉，并无不当。相应地，对三上诉人提出附带审查《补偿安置方案》第四条第九款第三、四项及第四条第十四款、《安置补偿实施意见（试行）》第十四条第三款、第四款及第十八条的合法性的请求，亦不予审查。 综上，上诉人刘某、戴诗琪、余某的上诉理由不能成立，不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇二〇年十一月十日 书记员  朱胤佐