重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2020)渝05行终550号上诉人（一审原告）张啟富，男，汉族，1961年2月26日出生。住址：重庆市璧山区。委托代理人刘辉，重庆格林威律师事务所律师。委托代理人赵诗诚，重庆格林威律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市巴南区规划和自然资源局。住所地：重庆市巴**龙州大道**附**。法定代表人张一兵，局长。委托代理人徐涛，该局工作人员。委托代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。上诉人张啟富因与被上诉人重庆市巴南区规划和自然资源局行政处罚一案，不服重庆市南岸区人民法院作出的（2020）渝0108行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月9日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2009年3月，重庆启富汽车驾驶培训学校与巴南区金古村长田坎社村民小组签订租地协议，张啟富是该驾校法定代表人，租地面积24.6亩，出租期限为2009年3月14日至2028年8月31日止，每年租金及协调费约55080元，现金支付，支付后村里开具了收据。张啟富未经批准擅自于2018年5月开始在该地块倾倒弃土（渣），原重庆市巴南区国土资源管理分局于2018年8月10日立案查处，向张啟富送达了《接受调查通知书》，并进行了询问、现场勘测，以及由重庆欣荣土地房屋勘测技术研究所制作了与遥感监测影像套合图、土地利用现状套合图、与土地规划套合图、实测图等，与土地利用现状套合图显示张啟富占用农用地面积15.19亩，其中耕地面积15.16亩、建设用地面积0.26亩，与土地利用规划套合图显示规划符合情况为符合规划面积15.45亩。2018年9月13日中止调查，原重庆市巴南区国土资源管理局和重庆市规划局巴南区分局进行合并为重庆市巴南区规划和自然资源局，重庆市巴南区规划和自然资源局对占用耕地15.16亩委托鉴定，农业生态环境及农产品质量安全司法鉴定中心于2019年5月27日作出《司法鉴定意见书》，鉴定意见为受鉴耕地属于严重破坏。重庆市巴南区规划和自然资源局于2019年6月3日向巴南区公安分局移送涉嫌土地犯罪材料。后经核实张啟富倾倒弃土（渣）范围，根据2018年12月28日《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2018〕2171号），该宗地已批复同意转为建设用地并予以征收，重庆市巴南区规划和自然资源局于2019年7月12日将该情况函告巴南区公安分局，巴南区公安分局经侦查核实后解除了对张啟富的刑事措施。2019年8月21日，重庆市巴南区规划和自然资源局向张啟富送达了《行政处罚告知书》，经张啟富申请，重庆市巴南区规划和自然资源局于2019年9月19日组织举行了听证。2019年9月23日，重庆市巴南区规划和自然资源局作出了巴南规资处字第〔2019〕84号《行政处罚决定书》，于2019年9月29日送达张啟富。张啟富不服，提起诉讼。一审法院认为张啟富未经批准擅自于2018年5月开始在涉案地块倾倒弃土（渣），原重庆市巴南区国土资源管理分局于2018年8月10日立案查处，并于2019年9月23日作出行政处罚决定书。张啟富违法行为发生时，涉及本案行政处罚的10107平方米（15.16亩）土地的土地利用现状类为农用地中的耕地，全部符合土地利用规划，2018年12月28日起经重庆市人民政府批复同意转为建设用地并予以征收。根据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，判定违法用地占用地类应对照标示的现状地类进行判定，违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。张啟富违法行为发生时，违法占用土地虽然符合规划，但按土地利用现状类判定应属于耕地，2018年12月28日起经重庆市人民政府批复同意转为建设用地是在张啟富违法行为发生之后，并不影响违法用地占用地类属于耕地的判定。虽然张啟富违法行为发生时，违法占用土地符合规划，之后又经重庆市人民政府批复同意转为建设用地，但违法行为发生时该现状地类属于耕地，是农民重要的生产资料，受国家法律法规的保护，且在转为建设用地并予以征收组织实施完成前仍应由农民进行耕种,张啟富所称并未破坏耕地的理由不能成立，张啟富所称金古村长田坎社于签订合同之时亦并未告知该土地是否为耕地用途更不能成为破坏耕地的理由。张啟富未经土地行政主管部门批准，擅自在巴南区金古村长田坎社倾倒弃土，破坏耕地10107平方米，已经违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，重庆市巴南区规划和自然资源局认定的事实清楚。重庆市巴南区规划和自然资源局立案后，依法进行调查核实，并按程序作出了相关文书，送达当事人，组织举行了听证，充分保障了张啟富陈述、申辩和听证的权利，其行政程序合法。重庆市巴南区规划和自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条之规定，对张啟富的破坏耕地的违法行为作出责令进行复垦恢复种植条件以及罚款的行政处罚决定，符合法律规定。综上所述，重庆市巴南区规划和自然资源局作出的行政处罚决定证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。张啟富的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不应支持。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张啟富的诉讼请求。上诉人张啟富不服一审判决，上诉来院，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。主要理由如下：1、上诉人的行为并未破坏耕地，涉案地块属于重庆市人民政府批复的居住为主的城市新区规划，在上诉人与社集体签订《农村土地承包经营权出租合同》时，该地块已经变更为建设用地规划。2、一审法院援引《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，认为判定违法用地占地类型应对照标示的现状地类判定，被上诉人曾函告重庆市巴南区公安分局解除对上诉人的刑事强制措施，足以证明该宗土地的性质已不属耕地。3、该宗地的性质已经转变，实际已不具备法律需要保护的法益，亦不再具备可处罚的意义。被上诉人机械适用法律，作出要求上诉人复垦恢复并缴纳罚款，由于该宗地已经非农用耕地，复垦恢复耕地既无必要，也与土地现状的客观事实不符。被上诉人重庆市巴南区规划和自然资源局答辩称，上诉人破坏耕地的违法行为是在案涉地块取得征地相关批准文件之前，当时案涉地块属于耕地，且在土地批准文件下达至正式实施前仍继续交由农民耕种。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人在一审中提供并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认证正确。据此，本院认定事实与一审法院认定事实无异。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚”，被上诉人重庆市巴南区规划和自然资源局作为重庆市巴南区的土地行政主管部门，具有对本行政区域土地违法行为实施行政处罚的法定职责。被上诉人重庆市巴南区规划和自然资源局依法立案进行调查，在作出行政处罚前进行了陈述权、申辩权及听证权利的告知，并根据张啟富的申请依法组织了听证，行政程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；…”之规定，本案中，被上诉人重庆市巴南区规划和自然资源局提供的现场勘测笔录、土地利用现状套合图、实测图等相关图纸，以及农业生态环境及农产品质量安全司法鉴定中心出具的《司法鉴定书》，能够证明上诉人从2018年5月起开始实施在涉案地块倾倒弃土（渣）的违法行为，该行为造成耕地严重破坏。被上诉人根据上述规定，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、《重庆市物价局重庆市财政局重新核定重庆市国土资源和房屋管理系统土地、矿产行政事业性收费标准的通知》（渝价〔2001〕346号）附表一“占用耕地面积收费标准20元/平方米-30元/平方米），占用基本农田按占用非基本农田收费标准上浮50%-100%”、《重庆市巴南区国土资源行政处罚裁量基准》（巴南国土发〔2011〕99号）：非法占用耕地（开垦费处罚）二类镇街裁量幅度“按当地镇街应收耕地开垦费的标准1倍处罚款”，对张啟富破坏10107平方米耕地行为作出303210元的罚款并无不当。虽然案涉土地在2018年12月28日已经重庆市人民政府批准征收为国有建设用地，但上诉人违法行为发生时，案涉土地属于集体农用耕地，在征收实施完成前仍由农民进行耕种，上诉人认为其未破坏耕地，案涉地块已不具有保护的意义的上诉理由不能成立。此外，刑事处罚是各种处罚中最严厉的强制方法，与行政处罚在适用法律、对证据适用规则等方面均有不同，所以巴南区公安分局解除对张啟富的刑事强制措施，并不影响张啟富的行政违法行为应受行政处罚。综上，一审判决事实清楚、证据充分、审理程序合法，判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人张啟富的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼受理费50元，由上诉人张啟富负担。本判决为终审判决。审判长  冉崇高审判员  陈 霞审判员  周 琦二〇二〇年十一月十八日书记员  周 刚