湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行终227号 上诉人(原审被告)安乡县人力资源和社会保障局，住所地湖南省安乡县深柳镇文昌湾社区文昌路。 法定代表人马成林，该局局长。 委托代理人戴建国，湖南信义律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被上诉人(原审原告)肖汉章，男，1962年5月13日出生，汉族，住湖南省安乡县。 委托代理人周勇，湖南芙蓉(常德)律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人陈颖，湖南芙蓉(常德)律师事务所实习律师，代理权限为一般授权代理。 原审第三人安乡桂华纸业有限公司，住所地安乡县下渔口镇六合村**(六角尾码头)。 法定代表人肖珍莲，执行董事。 上诉人安乡县人力资源和社会保障局(以下简称安乡县人社局)因与被上诉人肖汉章及原审第三人安乡桂华纸业有限公司(以下简称桂华公司)社会保障行政处理一案，不服湖南省澧县人民法院(2020)湘0723行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，桂华公司成立于2004年，肖汉章于2013年11月1日入职该公司工作。2012年，因经营出现困难，公司整体出租给案外人高健经营，肖汉章继续在此工作。2016年，高健注册成立湖南新祥纸业有限公司(以下简称新祥公司)，继续整体承租桂华公司的厂房、设备，并以新成立的公司名义为肖汉章购买了工伤保险。2018年，因国家环保政策的原因，安乡县人民政府关闭了桂华公司、新祥公司(新祥公司现已注销)，现正在处理关闭后的相关事宜。 2019年上半年，肖汉章以桂华公司未为其缴纳社会保险费为由，与其他桂华公司员工分别向安乡县人社局举报和投诉，请求责令桂华公司为其缴纳社会保险。因安乡县人社局未及时立案受理，肖汉章于2019年8月提起行政诉讼。2019年11月7日，安乡县人社局认为桂华公司的行为违反《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)第五十八条、第六十三条之规定，作出《立案决定书》，并书面告知肖汉章，肖汉章遂撤回起诉。 2020年3月11日，安乡县人社局对案件相关情况进行调查后，对肖汉章作出安人社征销字[2020]1号《撤销立案决定书》(以下简称1号撤销立案决定书)，以被投诉主体桂华公司的违法行为不具备连续性且超过劳动保障违法行为查处期限、肖汉章劳动关系已发生变更、新祥公司已被注销而失去执法对象、超出执法范围为由，依照《劳动和社会保障部办公厅关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》文件规定，决定撤销立案决定书。肖汉章不服1号撤销立案决定书，提起本案诉讼，请求：1.撤销安乡县人社局对肖汉章作出的1号撤销立案决定书；2.责令安乡县人社局对肖汉章的投诉重新作出处理。 一审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第六十三条第一款规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。”《社会保险费征缴暂行条例》第五条规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。”第十三条规定：“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳；”故安乡县人社局具有责令用人单位限期缴纳社会保险费的法定职责。 关于肖汉章与桂华公司的劳动关系问题。在肖汉章与原用人单位没有签订劳动合同的情况下，案外人高健自2012年整体承租桂华公司期间，对外依然是以桂华公司的名义开展生产和经营，且肖汉章的工资均系以桂华公司名义发放，故能够认定肖汉章在此期间与桂华公司存在劳动关系。2016年，新祥公司成立后，因工伤保险费用由该公司缴纳，在此期间，肖汉章与桂华公司之间是否还存在劳动关系不能确定。 本案争议的焦点问题是，本案是否适用《劳动保障监察条例》第二十条的规定。 第一，《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”该案中，肖汉章与桂华公司劳动关系是否终结不能确定、且在肖汉章与桂华公司、新祥公司未签订劳动合同的情况下，肖汉章的工作场所、工作性质均未发生变化，对肖汉章而言与之前的工作状态并无差别。在此情形下，应该认定桂华公司的违法行为具有连续性、没有超过2年的追诉时效。故安乡县人社局辩称肖汉章的投诉已超过法定追诉时效的观点，不予采纳。 第二，社会保险费缴纳是否属于行政处罚、追缴社会保险费是否适用行政处罚相关追诉时效的规定，法律法规并未明确。鉴于社会保险是国家为了预防和分担年老、失业等社会风险，强制社会多数成员参加的社会保障制度。《最高人民法院行政法官专业会议纪要》明确规定劳动保障行政部门依据《劳动保障监察条例》第二十条规定，以企业未依法缴纳社会保险费行为在2年内未被发现，也未被举报、投诉为由不再查处的，人民法院不予支持；当事人请求履行上述查处职责，且能够提供相应材料初步证明企业存在未依法缴纳社会保险费用的，人民法院应当判决责令有关劳动保障行政部门履行相应职责。同时，《人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复》也要求对超过二年期限投诉的，依法予以处理。 综上所述，安乡县人社局适用《劳动和社会保障部办公厅关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》的相关规定，以肖汉章此次投诉超过法定追诉时效查处期限为由撤销立案决定属适用法律错误，其作出的1号撤销立案决定书依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决：一、撤销安乡县人社局于2020年3月11日对肖汉章作出的1号撤销立案决定书；二、安乡县人社局对肖汉章的投诉事项重新作出处理。案件受理费50元，由安乡县人社局负担。 上诉人安乡县人社局不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.维持安乡县人社局作出的1号撤销立案决定书；3.案件受理费由肖汉章负担。理由如下：安乡县人社局履行追缴社会保险费义务必须是投诉者能证明有明确的劳动合同关系、工资证明等。本案中，肖汉章没有向安乡县人社局提供其与桂华公司存在劳动合同关系的证据，且拒不提供桂华公司工作年限与每年每月工资具体情况。桂华公司也没有提供肖汉章劳动合同关系与工资等具体情况。故安乡县人社局无法测算与追缴社会保险费。安乡县人社局已经履行了法定职责，一审法院认定事实和适用法律均错误。 被上诉人肖汉章答辩称，安乡县人社局上诉状的内容不符合客观事实，其上诉请求及理由没有事实根据，一审判决处理正确，请求驳回上诉，维持原判。理由如下：1.肖汉章与桂华公司、新祥公司有事实劳动关系，两家公司都为肖汉章发放了工资，劳动合同应由用人单位提供。2.肖汉章没有拒不提供工作年限和工资标准，相关资料在提出投诉时已向安乡县人社局提交。 原审第三人桂华公司未向本院提交书面陈述意见。 当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院审理查明的事实基本予以认可。 另查明，2012年2月18日，桂华公司将其所属的4#纸机(1760圆网造纸机)、5#纸机(1760短长网造纸机)二条完整生产线(启配套碎浆、漂洗、磨浆等设施)及一台4吨锅炉，部分五金仓库，部分成品仓库，部分废纸原料仓库出租给案外人高健生产经营，租赁期限自2012年2月18日至2017年2月18日。租赁期间，高健一直以桂华公司的名义生产经营。2016年4月7日，高健注册成立新祥公司，注册资本200万元，该公司为自然人独资公司。2016年7月1日，桂华公司与新祥公司签订租赁合同，桂华公司将其所属的1#、2#、4#纸机及一台4吨锅炉、部分五金仓库、部分成品仓库、部分废纸原料仓库出租给新祥公司，租赁期限自2016年7月1日至2017年7月1日。 2018年7月9日，常德市人民政府办公室下发常政办函[2018]48号《关于印发＜常德市造纸企业引导退出实施方案＞的通知》，要求各区县市于2018年坚决退出制浆产能和落后产能；2019年，全面退出造纸产能；鼓励造纸企业2018年内提前退出产能。2018年12月18日，安乡县人民政府基于上述环保政策原因，关停新祥公司。2019年9月3日，新祥公司办理了注销登记，但无清算信息。 国家企业信用信息公示系统显示，新祥公司于2016年、2018年为其员工购买了工伤保险，2017年未为其员工购买任何社会保险。 2019年7月26日，肖汉章针对桂华公司未为其申办社会保险参保登记、缴纳养老保险费等问题，向安乡县人社局社会保险基金征缴管理处提交书面投诉申请书。2019年7月30日，安乡县人社局针对肖汉章对桂华公司的投诉，予以立案。2019年11月7日，安乡县人社局向桂华公司发送立案告知书。肖汉章于2019年11月21日向安乡县人社局提交了工作年限及工资标准表、个人身份证复印件、社会保险投诉表、相关证物(桂华公司工作牌等)及工资流水清单。根据安乡县人社局的引导，肖汉章于2019年12月对桂华公司与新祥公司同时提出投诉，要求桂华公司与新祥公司在规定期限内，为其补缴社会保险费(包括：养老保险、失业补偿金、医疗保险、经济补偿金)。 与肖汉章同时提出投诉申请的，还有另外25人，安乡县人社局立案后，对25人作出了相同的撤销立案决定。该25人不服，已经另案提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为:一、本案是否超过劳动保障监察的追诉时效；二、肖汉章与桂华公司之间的劳动关系问题；三、新祥公司的注销是否导致安乡县人社局失去执法对象。 一、本案没有超过劳动保障监察的追诉时效 《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”本案中，桂华公司与新祥公司之间系租赁关系，新祥公司生产经营所聘用员工基本上都是桂华公司聘用的员工。肖汉章在桂华公司、新祥公司工作，两公司均未为其申办社会保险参保登记，并缴纳养老保险。由于肖汉章的工作地点、场所、性质等均未发生变化，桂华公司、新祥公司的违法行为一直处于连续状态，直至新祥公司于2018年12月18日关停，桂华公司与新祥公司的违法行为才终了。据此，肖汉章投诉要求桂华公司与新祥公司为其补缴社会保险费(养老保险、失业补偿金、医疗保险、经济补偿金)的劳动监察时效，均应从2018年12月18日起算。肖汉章于2019年开始投诉，未超过2年的追诉时效。安乡县人社局作出撤销立案决定的第一项理由即截止投诉之日桂华公司的违法行为超过法定追诉时效，因此而不能成立。 二、肖汉章与桂华公司的劳动关系问题 肖汉章向安乡县人社局投诉，要求桂华公司、新祥公司为其补缴社会保险费，综合安乡县人社局、桂华公司所举证据材料来看，可以证明肖汉章2016年6月之前曾在桂华公司工作，2016年7月之后在新祥公司工作。根据国家企业信用信息公示系统显示，新祥公司于2016年开始为职工购买工伤保险。且肖汉章在投诉时提交了工作年限及工资标准表、相关证物及工资流水清单等，已经初步证明其在桂华公司劳动的事实。安乡县人社局作出撤销立案决定的第二项理由即肖汉章所提供的材料不足以证明其与桂华公司的劳动关系存续至2018年12月18日关停时止，亦不能成立。 三、新祥公司未经清算而注销，并不必然导致安乡县人社局失去执法对象。新祥公司是自然人独资公司，股东为高健，注册资本200万。新祥公司虽于2019年注销，但无清算信息。新祥公司未经清算，直接注销，本案中并无证据证明新祥公司没有财产进行分配。因此，新祥公司的注销并不必然导致安乡县人社局失去执法对象，安乡县人社局作出撤销立案决定的第三项理由即新祥公司已注销，失去执法对象，也不能成立。 综上所述，安乡县人社局作出的1号撤销立案决定，适用法律错误，应予撤销。一审判决实体处理并无不当，本院予以维持。安乡县人社局的上诉请求及理由均不成立，本院不予支持。安乡县人社局应于本判决生效之日起60日内对肖汉章的投诉依法重新作出处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安乡县人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王继春 审 判 员 唐招军 审 判 员 刘应典 二〇二〇年十一月二十五日 法官助理 曾丰琪 书 记 员 杜 玲 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。