新疆维吾尔自治区和静县人民法院民 事 判 决 书（2020）新2827民初261号 原告：和静县人民政府，住所地新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州和静县。法定代表人：阿尔特，和静县人民政府县长。委托诉讼代理人：李承忠，男，和静县司法局干部。被告：新疆金阳光铁路建设管理有限公司，住所地新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州和静县。法定代表人：曹柏君，新疆金阳光铁路建设管理有限公司董事长。被告：正平路桥建设股份有限公司，住所地青海省西宁市。法定代表人：张海明，正平路桥建设股份有限公司总裁。委托诉讼代理人：黄小伟，青海树人律师事务所律师。委托诉讼代理人：张萍，青海树人律师事务所律师。原告和静县人民政府（以下简称和静县政府）与被告新疆金阳光铁路建设管理有限公司（以下简称金阳光铁路公司）、被告正平路桥建设股份有限公司（以下简称正平路桥公司）合同纠纷一案，本院于2020年4月12日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告和静县政府的委托诉讼代理人李承忠，被告正平路桥公司的委托诉讼代理人黄小伟、张萍到庭参加诉讼，被告金阳光铁路公司经传票传唤无正当理由拒不庭参加诉讼。本案现已审理终结。和静县政府向本院提出诉讼请求：1.判令被告偿还原告欠款14,899,250元；2.判令被告支付原告提起诉讼而产生的一切费用，包括诉讼费、律师费等。事实和理由：原告为加快和静县优势资源开发，尽快将资源优势转化为经济优势，就巴伦台至伊尔根地方铁路项目，和静县政府与正平路桥公司签订投资意向书，双方约定：正平路桥公司在和静县设立项目公司，项目前期办理科研、环评、用地手续发生的一切费用先由原告和静县政府垫付，项目通过自治区发改委核准（以批复为准），被告方须向原告归还本项目批复前发生的一切费用。此后，正平路桥公司、若羌县西部黄金开发有限责任公司、和静县希望投资（集团）有限公司于2011年成立金阳光铁路公司。2011年至2014年期间，原告和静县政府共借支14,899,250元，用于金阳光铁路公司巴伦台至伊尔根地方铁路前期费用。根据自治区发改委批复文件，该项目已通过批复。根据约定，被告应当归还原告垫付的所有费用。金阳光铁路公司未答辩。正平路桥公司辩称，根据双方当事人签署的和静县巴仑台至巩乃斯投资意向书中的约定，因该铁路项目前期科研环评用地手续发生的一切费用就由和静县政府垫付，在本项目未通过自治区发改委核准的情况下，前期垫付费用均由和静县政府自行承担。而目前自治区发改委未对意向书中的铁路项目核准，根据约定其费用应当由和静县政府承担，和静县政府要求正平路桥公司返还费用无任何事实依据和法律依据。和静县政府起诉已超过诉讼时效依法丧失胜诉权，因此，诉讼请求不能成立。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据,本院对证据认定如下:1.和静县政府提供《投资开发建设项目意向书》原件（简称《意向书》），用以证实双方达成的意向书设定了合作的基本原则、方式的事实，根据意向书被告成立了金阳光铁路公司承接铁路项目。被告正平路桥公司对该证据的合法性、关联性无异议，本院予以认定；2.和静县政府提供的《预算拨款凭证》、《交易流水》、《结算票据》、《项目资金报账单》、《收据》、《关于解决和静县巴伦台-伊尔根地方铁路项目前期费用的报告》、《关于垫付和静县巴伦台至伊尔根至巩乃斯东地方铁路项目前期费用的报告》、《会议纪要》，用以证实支付垫付资金14,899,250元。被告正平路桥公司对该证据真实性无异议，本院予以认定；3.和静县政府提供的《关于巴伦台至伊尔根地方铁路项目核准的批复》、《自治区发展改革委关于巴伦台至伊尔根地方铁路项目核准延期的批复》，用以证实项目被核准的事实。被告正平路桥公司认为双方签订的《意向书》约定的项目为和静县巴伦台-巩乃斯铁路建设项目投，而核准的项目为巴伦台至伊尔根地方铁路项目，核准的项目与约定的项目不具有关联性。经审查，《意向书》签订后，被告金阳光铁路公司实施项目申报工作，根据被告金阳光铁路公司2014年6月18日出具的《关于垫付和静县巴仑台至伊尔根至巩乃斯东地方铁路项目前期费用的报告》的申请，原告和静县政府向被告金阳光铁路公司支付了前期垫付资金，该报告的标题及内容能够直接反映出巴伦台至伊尔根地方铁路项目是根据《意向书》约定项目的分段项目部分，因此，核准批复的项目与《意向书》约定的项目具有关联性，对该组证据本院予以认定；4.和静县政府提供的《催款函》，用以证实垫付资金支付后向被告金阳光铁路公司催款的事实。被告正平路桥公司对该证据真实性无异议，但认为超过诉讼时效，本院对催款事实予以认定。本院经审理认定事实如下：为加快和静县优势资源开发，2011年1月8日，原告和静县政府（甲方）与被告正平路桥公司（乙方）签订《和静县巴伦台-巩乃斯铁路建设项目投资意向书》（以下简称《意向书》）。内容为：一、项目概况。乙方沿国道218线建设巴伦台-巩乃斯铁路建设项目，铁路全长163公里，起点位于和静县巴伦台镇，终点位于巩乃斯，项目投资概算为6,000,000,000元，乙方项目建成后为沿线矿山企业和旅游业服务，采取收费方式收回投资。二、项目前期工作。1.自本意向书签订之日起15个工作日内，乙方和巴州君柏房地产开发有限公司合资在和静县依法注册成立法人公司开展项目申报工作。2.按照“利益共享、责任共担”的原则，甲方协助乙方开展项目前期工作，本项目前期工作甲方牵头以乙方公司名义申报，乙方全程参与委托申报过程并给予认可。前期办理可研、环评、用地手续发生的一切费用先由甲方垫付，本项目若通过自治区发改委核准（以自治区发改委下达的批复为准），乙方须向甲方支付本项目批复以前发生的一切费用，甲方与乙方另行签订正式投资协议。若本项目没有通过自治区发改委核准，前期发生的费用则由甲方承担。三、甲方权利和义务。1.甲方做好项目选址、项目立项、工程可行性研究报告评审工作，并在办理环评、安评、用电、用水、用地等有关手续时，在政策允许的前期下给予乙方支持和协助。2.甲方针对本项目专门成立项目协调服务领导小组，协调解决项目启动和实施过程中遇到的各种困难和问题，协助乙方办理本项目前期手续。3.甲方及时向乙方提供涉及本项目有关土地、草场、资源、气象等相关基础资料，为项目可研提供设计依据，确保本项目顺利启动。4.甲方对本项目建设负有监督、检查、协调、服务的责任，并提供政策上的帮助和指导，全力配合乙方开展铁路建设工作，在建设和运营过程中出现的问题，在法律规定的范围内，甲方安排公安、国土、安监、招商、环保、草原监理等职能部门及项目所在地乡镇人民政府予以协调解决。5.项目建设期间，甲方可协调县内钢铁、建材、物流运输企业优先支持本项目建设。6.项目建成后，以市场经济为原则，在互利共赢的前提下，甲方可为本项目组织货源，协调组织境内沿本项目铁路线的矿山企业通过该新建铁路运输矿产品，甲方承诺项目建成后货物运输量不低于20,000,000吨。7.乙方享受国家、自治区及和静县招商引资优惠政策并由甲方负责落实。如国家、自治区出台新的相关优惠政策，乙方可依法享受。8.针对本项目其他重大事宜实行“政策随项目”和“一事一议”的办法，由双方进一步磋商，在互惠互利的前提下给予乙方更加优惠的政策。四、项目批准后，项目建设工作全部由乙方负责，并且在三年时间内完成本项目投资建设，乙方要高标准规划做好项目建设工作，项目的设计、建设要按照国家相关法律法规及规范要求执行。为保障货物运输能力，建成后的铁路年运输能力不低于20,000,000吨。五、工程计划进度安排。2011年6月底之前完成项目可研和前期工作。2011年10月底之前完成项目立项。2012年3月完成项目设计。2012年3月正式开工建设，建设工期30个月，2014年9月全部竣工。六、本协议书一式四份，甲乙双方各执一份，县法制办、招商局各存一份，本意向书自双方签字之日起生效。《意向书》签订后，2011年4月26日被告正平路桥公司、若羌县西部黄金开发有限责任公司、和静县希望投资（集团）有限公司共同成立了被告金阳光铁路公司，并以被告金阳光铁路公司开展上述项目推进工作。根据原告和静县政府逐级请示，2013年2月8日，新疆维吾尔自治区发展和改革委员会作出新发改交通〔2013〕503号《关于巴伦台至伊尔根地方铁路项目核准的批复》，主要内容为：同意建设巴伦台至伊尔根地方铁路线，建设单位为新疆金阳光铁路建设管理有限公司。新建线路全长93.5公里。请新疆金阳光铁路建设管理有限公司根据本核准文件办理相关手续。本核准文件有效期2年，自发布之日起计算。在核准文件有效期内未开工建设项目的，应在核准文件有效期届满30前申请延期。项目在核准文件有效期内未开工建设也未申请延期的，或虽提出延期申请但未获批准的，本核准文件自动失效。2015年3月20日，新疆维吾尔自治区发展和改革委员会作出新发改交通〔2015〕322号《自治区发展改革委关于巴伦台至伊尔根地方铁路项目核准延期的批复》，主要内容为：关于建设项目的名称、投资方、建设内容及建设规模等内容和指标仍按照核准批复文件执行，不得随意变更。鉴于项目征地拆迁、招投标等相关准备工作滞后，优化开特勒隧道等控制性工程技术方案，造成项目开工建设时间相应延迟，同意本次延期申请。延期申请有效期1年，自发布之日起计算，以后不得再次提出延期申请。建设年限调整为2015至2019年。在推进铁路项目申报等前期准备工作期间，根据意向书的约定以及被告金阳光铁路公司提交的报告、和静县财经领导小组的会议纪要等，原告和静县政府分别于2011年6月13日、6月27日、12月12日、2012年5月18日、2013年1月10日、12月10日、2014年9月3日陆续向被告金阳光铁路公司支付前期垫付资金14,899,250元。2019年10月6日，原告和静县政府向被告金阳光铁路公司送达了《催款函》，要求返还14,899,250元。另查明，《意向书》签订时乙方公司名称为青海省正平公路桥梁工程集团有限公司，其后变更为正平路桥建设股份有限公司。本案在诉讼受理前，根据原告和静县政府的申请，将被告金阳光铁路公司在金融机构相应的存款予以了诉前保全。本院认为，本案争议的焦点为：1.《意向书》的法律性质和效力，原告和静县政府要求被告返还垫付资金是否符合约定和法律规定；2.原告和静县政府的诉讼请求是否超过诉讼时效。关于第一个焦点问题。合同内容一般包括当事人基本情况、标的、数量、质量、价款或报酬、履行地点、履行期限和方式、违约责任、解决争议办法等基本事项，而意向书指在当前的交易实践中双方当人深入接触并在诸多问题上达成一致后，在缔结正式协议前就协商程序本身或就未来合同的内容所达成的各种约定。其实质是在正式签订合同前将不同程度的磋商内容以书面的形式固定下来，根据协商程度的强弱，对当事人的约束力程度也不同，即不同形式的意向是否具有法律效力，以及具有何种程度的法律效力各不相同。实践中，意向书具有多样性，合意双方将磋商、预约等内容以意向书、预约、认购书、纪要、备忘录等形式予以体现，相关内容中含有导致其丧失约束力的条款，诸如“本意向书不具有法律效力”“具体条款由正式合同具体规定”“双方权利义务由正式合同规定”等排除意向书实体性条款约束力的明确规定。但有的意向书具备了签约主体之间法律权利义务的内容，如果意向书实体性条款已具备合同的主要条款并且当事人没有明确排除约束力，同时一方已经履行了该意向书项下的部分义务，对方也接受的，在此情况下应当认定意向书履行的内容部分就具有合同的法律效力。意向书是否对双方具有约束力，应当结合具体情况判断意向书内容是否具体确定、当事人是否有受约束的意思，进而认定其效力。就本案而言，《意向书》内容简单、原则，权利义务不够全面、细化，主要目的是双方合意共同开展铁路项目建设的前期准备工作，包括项目申报、申报期间费用垫付以及成立第三方公司实施具体事务等，条件成就后即项目核准后作为后续共同实施铁路项目的基础。《意向书》明确了双方当事人的目的、基本情况、履行地点以及准备工作期间的简单的权利义务，特别是前期费用支付的要求等，同时《意向书》第二部分第2条也明确约定有“甲方与乙方另行签订正式投资协议”等条款，这表明双方当事人经过磋商，在条件成就时开展铁路建设项目工作的主要内容达成了合意，对将来正式签订合同进行了预先的安排，并以书面形式确定，据此，《意向书》不具备正式合同基本要素，不属于正式合同，是具有法律效力的预约性质的合同。《意向书》签订后，双方实际履行了部分内容，但又未严格执行《意向书》相关条款，对约定的部分内容进行了相应的变更。如《意向书》约定由被告正平路桥公司和巴州君柏房地产开发有限公司注册第三方公司，但实际由被告正平路桥公司和其他案外人成立了被告金阳光铁路公司开展铁路项目建设的前期工作；如《意向书》约定以乙方（被告正平路桥公司）各义开展项目申报工作，但实际由被告金阳光铁路公司名义开展申报工作；如《意向书》约定的项目名称为巴伦台-巩乃斯铁路建设项目，但实际申报的项目变更为巴伦台至伊尔根地方铁路项目。双方虽然对上述变更的部分即巴伦台至伊尔根地方铁路项目以及是否应当返还垫付资金存在争议，但经查巴伦台至伊尔根地方铁路项目是双方《意向书》约定项目的分段申报的部分，变更部分也是在《意向书》的框架下实施的；同时，《意向书》也约定有“甲方协助乙方开展项目前期工作，本项目前期工作甲方牵头以乙方公司名义申报，乙方全程参与委托申报过程并给予认可”条款，因此，可以认定变更部分均为双方认可后实施的，现变更后的巴伦台至伊尔根地方铁路项目已由相关部门核准，双方约定的返还条件成就，原告和静县政府要求返还垫付资金符合双方的约定和法律的规定，应当予以支持。其次，垫付资金的返还并不影响《意向书》的继续实施，也不阻碍双方后续相关正式合同的签订和履行。签订《意向书》时仅约定项目核准后由乙方（被告正平路桥公司）返还垫付资金，并未约定垫付资金收取、实际占有的主体，在实际履行期间，根据被告金阳光铁路公司申请，由原告和静县政府将垫付资金向被告金阳光铁路公司直接予以了支付，在此期间，被告正平路桥公司也并未提出异议，因此，应当由垫付资金的实际占有人即被告金阳光铁路公司承担连带返还责任。关于诉讼时效的问题。诉讼时效是指民事权利受到侵害的权利人在法定的时效期间内不行使权利，当时效期间届满时，债务人获得诉讼时效抗辩权。本案中双方仅约定项目通过核准后乙方（被告正平路桥公司）向甲方（和静县政府）支付本项目批复以前发生的一切费用，并未约定返还或主张的履行届满期限。因此，自返还条件成就后，在最长诉讼时效保护期间内，原告和静县政府均可随时主张权益。经查该项目于2013年2月8日核准，2015年3月20日核准延期，2019年10月6日原告和静县政府开展向被告金阳光铁路公司送达了《催款函》，现原告和静县政府起诉未超过诉讼时效，因此，对于被告正平路桥公司提出的超过诉讼时效的抗辩意见不予以采纳。综上，原、被告双方签订的《意向书》以及按照《意向书》实际变更履行的事项，是双方真实意思的表示，不违反法律禁止性规定，合法有效。在变更项目经核准即垫付资金返还条件成就后，原告和静县政府要求《意向书》约定的返还主体，以及变更后履行期间垫付资金实际占有人即被告金阳光铁路公司返还垫付资金的请求，事实清楚，证据充分，应当予以支持。根据《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决如下：一、被告正平路桥建设股份有限公司于本判决生效后，一次性向原告和静县人民政府返还垫付资金14,899,250元；二、新疆金阳光铁路建设管理有限公司对上述债务承担连带还款责任。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费111,195.50元，由被告正平路桥建设股份有限公司、被告新疆金阳光铁路建设管理有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院。审  判  长   李亚东人民 陪 审员   孙书花人民 陪 审员   西达娃二 ○ 二 ○ 年 十 一 月 一 日书  记  员   刘豪静