贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终338号上诉人(原审被告)：仁怀市综合行政执法局。所在地：仁怀市中枢街道富康路**。法定代表人：孙正彪，该局局长。委托诉讼代理人：陈家乐。委托诉讼代理人：王旭，贵州仁致律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：唐安忠，男，1940年2月19日出生，汉族，，住仁怀市委托诉讼代理人：徐旭，贵州雅实律师事务所律师。上诉人仁怀市综合行政执法局因与被上诉人唐安忠撤销行政行为一案，不服习水县人民法院（2020）黔0330行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月24日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。被上诉人（原审原告）唐安忠一审诉讼请求：撤销仁怀市综合行政执法局作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》（仁综执法拆字〔2019〕第05-297号）。一审法院审理查明：2019年10月22日，仁怀市综合行政执法局向唐安忠作出《责令限期拆除违法建筑通知书》（仁综执法拆字〔2019〕05-250号），认定唐安忠在坛厂街道枇杷社区仓上组涉嫌违法建设，未经城乡规划行政主管部门批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条规定，依照该法第六十四条、第六十六条规定，限唐安忠立即自行拆除违法修建的建筑物及其他设施,并告知唐安忠逾期不拆除，仁怀市综合行政执法局将依照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，依法对该违法建设进行强制拆除。2019年11月25日，仁怀市综合行政执法局制作了《“两违”巡查日志》，载明工作人员在巡查中发现唐安忠在坛厂街道枇杷社区仓上组新建房屋，该房屋为唐安忠在自己原有宅基地上拆除后重新修建。2019年12月9日，仁怀市综合行政执法局又向唐安忠作出了涉诉的《责令限期拆除违法建筑通知书》（仁综执法拆字〔2019〕05-297号）。唐安忠不服，遂提起诉讼。一审法院认为，本案仁怀市综合行政执法局作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》，是仁怀市综合行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条规定，作出由唐安忠承担法律责任的结果性决定，该通知书直接设定了唐安忠限期拆除房屋的义务，并非过程性行为，属可诉行政行为。本案中，仁怀市综合行政执法局虽经巡查发现唐安忠在原宅基地上拆除房屋重新修建未经规划许可，但未查清唐安忠新建房屋的体量、规模、功能、对规划实施造成的具体影响及该影响能否消除，也未查清唐安忠原有房屋是否适合居住、唐安忠拆除重建是为了改善居住条件还是另有他用。对此，可责令其先行停止建设，综合评判其建房目的、对规划实施的具体影响及该影响能否消除等，然后根据评判结果作出责令限期拆除决定，或者要求、引导其完善相关手续后进行合法建设。本案唐安忠在原宅基地上拆除重建，仁怀市综合行政执法局未查清唐安忠建房对规划实施的具体影响、也未查清是否为改善居住条件等情况，径行责令唐安忠限期拆除新建房屋，该行政行为事实不清，证据不足。程序方面，仁怀市综合行政执法局在未经执法监督进行纠正的情况下，对唐安忠两次作出同样的《责令限期拆除违法建筑通知书》，程序违法。适用法律方面，仁怀市综合行政执法局在《责令限期拆除违法建筑通知书》中同时适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和第六十六条，该两条规定了不同违法行为应承担的法律责任，仁怀市综合行政执法局同时适用该两条属适用法律错误，同时也印证其事实不清。综上，仁怀市综合行政执法局所作行政行为事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决：撤销仁怀市综合行政执法局所作《责令限期拆除违法建筑通知书》（仁综执法拆字〔2019〕第05-297号）。案件受理费50元，由仁怀市综合行政执法局承担。上诉人仁怀市综合行政执法局上诉称，1.依照《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，在规划区内实施的任何建设行为（含新建、扩建、改建）均需事先报城乡规划主管部门审批。被上诉人未经我市城乡主管部门批准，擅自在该区域实施违法建设，其行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。上诉人依照《中华人民共和国行政强制法》第二条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，对其下达《责令限期拆除违法建筑通知书》，要求其对违法行为作出整改并无不当。2.上诉人下达的通知书系依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条作出行政强制措施。行政强制措施并非终局性的行政行为，只需基本事实清楚即可。一审法院认为未查清新建房屋的体量、规模、功能等，将行政处罚的证明标准用在本案的行政强制行为中，不当提高行政机关行政行为的证明标准，明显是适用法律不当。3.依照《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。对行政行为的合理性审查限于是否属于第七十条规定的“明显不当”的情形。在本案中，一审法院关于被上诉人是否有房屋居住，拆除重建是改善居住还是另有他用，规划区内是否应考虑居民实际生活需要等方面的审查，明显超越了人民法院审查行政行为合理性的范围。4.被上诉人唐安忠已经七十多岁，其家庭经济状况良好，其将老家房屋改建，寻求所谓的居住保障，不符合常理。5.上诉人作出的通知系过程性行为，并不具有终局性。被上诉人未按照通知履行相关义务，上诉人也并未将其违法建设的房屋予以拆除，而是依法对其违法建设行为立案查处。一审过程中，上诉人已提交立案查处的证据。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项规定，应驳回被上诉人的起诉，综上，请求：撤销习水县人民法院作出的（2020）黔0330行初30号行政判决；依法改判驳回被上诉人诉讼请求。被上诉人唐安忠辩称，1.被上诉人修建的房屋并不影响任何规划，不属于《中华人民共和国城乡规划法》规定必须拆除的情形，上诉人作出的行政行为违反法律规定。2.行政机关作出的任何种类的行政行为均需查清全部事实，特别是主要事实。上诉人所述案涉行政行为系行政强制无需查清全部事实的理由不成立。3.《中华人民共和国城乡规划法》对未办理规划许可的建设行为规定了两种执法方式，限期改正和限期拆除均明确了适用范围。4.若被上诉人不限期拆除案涉建筑物，县级以上地方人民政府将责令有关部门强制拆除，故上诉人的行为对被上诉人产生权利义务关系，并非过程性行为。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院二审期间，被上诉人唐安忠提交了照片四张、《情况说明》一份，证明唐安忠房屋存在安全隐患，但唐安忠不愿搬离。上诉人仁怀市综合行政执法局质证认为：照片的真实性由法院查实，除第一张照片以外，其他三张不能确定系唐安忠房屋；对《情况说明》的真实性不持异议，对关联性持有异议，不能证明唐安忠修建房屋合法。本院对被上诉人唐安忠二审期间提交的证据的真实性予以采信。本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，上诉人作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》为唐安忠设定了限期拆除房屋的义务，属可诉行政行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，在未取得建设工程规划许可证情况下视以下几种处理情形：未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。结合本案查明事实，仁怀市综合行政执法局虽经巡查发现唐安忠未经规划许可在原宅基地上拆除房屋重新修建，但仁怀市综合行政执法局在未提供该建设行为对规划实施造成的具体影响及该影响能否消除的证据的情形下，径行作出限期唐安忠自行拆除其房屋的行政行为，系证据不足。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条是适用于不同的建设行为，而上诉人将此两条规定同时作为作出《责令限期拆除违法建筑通知书》的依据，属于适用法律错误。故被诉《责令限期拆除违法建筑通知书》系认定事实不清，适用法律错误，一审判决予以撤销并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人仁怀市综合行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长  赖丽莉审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年十一月二十日法官助理袁瑾书记员胡茜茜