浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1312号 上诉人（原审原告）廖卸牛，男，汉族，1949年8月9日出生，住浙江省兰溪市。 委托代理人陈晨、李**，北京诚略律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）兰溪市人民政府，住所地浙江省兰溪市府前路**。 法定代表人王新锋，市长。 委托代理人吴志潮，该府工作人员。 委托代理人胡庆根，浙江溪源律师事务所律师。 浙江省金华市中级人民法院审理原告廖卸牛诉被告兰溪市人民政府房屋拆迁管理（拆迁）不履行特定职责一案，于2020年6月4日作出（2019）浙07行初712号行政裁定。廖卸牛不服，提出上诉。本院于2020年7月14日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案中拆迁人兰溪市城南房屋拆迁有限公司与原告廖卸牛签订《补偿安置协议书》的时间为2003年12月7日，其于2019年12月5日才提起诉讼明显已超过法定期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告廖卸牛的起诉。 廖卸牛上诉提出：一、一审裁定认定事实错误。上诉人提起本案诉讼，起诉期限不应当从2003年12月7日起算。上诉人在兰溪市××镇××村××村××村××;地建造房屋房屋建筑面积198.26平方米，均系上诉人的合法财产。因城南马公嘴地块开发的需要，上诉人的上述房屋被纳入征收范围，上诉人因此享有获得补偿安置的权利。上诉人的儿子廖建伟1978年1月22日出生，2002年8月15日独立分户，但没有独立的宅基地，一直与上诉人共同居住于上述房屋。依据兰政办发【2003】10号《兰溪市人民政府关于印发〈城南马公嘴地块集体土地上房屋拆迁补偿安置实施办法〉的通知》（以下简称《实施办法》〉确定的一户一宅的拆迁安置政策，拆迁方为保障被上诉人及其儿子廖建伟均享受到拆迁安置利益，在上诉人未提出异议的情况下，将上述房屋平均分配为两部分，即上诉人合法拥有99.13平方米，廖建伟合法拥有99.13平方米，且兰溪市城南房屋拆迁有限公司就此与上诉人及廖建伟分别签订了《补偿安置协议》，分别就各自的房屋货币补偿、附属物补偿、搬迁补助等费用，房屋搬迁，房屋安置以及相关费用的支付时间均进行了明确约定。被上诉人亦认可上诉人及其儿子廖建伟分别为独立的户头，根据上述《补偿安置协议》将相关补偿款分户、分别发放。故结合《实施办法》和《补偿安置协议》，上诉人及其儿子廖建伟分别享有就上述房屋“拆一还一”、“一户一宅”的补偿安置权利。征收拆迁行为系行政行为，征收方与被征收方不仅仅是通过协议建立债权债务关系；而且被上诉人作为涉案项目的拆迁实施主体，具有对上诉人进行补偿安置的法定职责。在上诉人未就拆迁项目获得自身本应享有的拆迁利益的情况下，被上诉人依职权应履行的法定补偿安置之职责一直存在，该职责及作为义务不因被上诉人怠于履行而消灭。且因本案《补偿安置协议》中并未明确约定履行期限，结合涉案地块近年来有人陆续获得补偿安置、但目前尚有若干户补偿安置问题未解决的事实，无法判断上诉人得知自己权利受到侵害的时间，也就无法确定上诉人起诉期限的起算时间。一审裁定单纯以签订《补偿安置协议》的时间即2003年12月7日起算起诉期限，认定上诉人的起诉超过法定起诉期限，认定事实严重错误。二、一审法院适用法律错误。本案不应直接适用《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律规定，以超过起诉期限为由驳回上诉人的起诉。上诉人于2003年12月7日与兰溪市城南房屋拆迁有限公司签订了《补偿安置协议》，结合同一地块其他相同情形的被征收人获得的补偿利益，以及被上诉人具有法定的补偿安置职权，上诉人提起本案诉讼，请求履行上述《补偿安置协议》，对上诉人进行安置。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。本案系要求履行行政协议的案件，应当参照民事法律规范，而不应直接依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，认定上诉人提起本案诉讼超过起诉期限，裁定驳回起诉。一审裁定适用法律严重错误。1.本案实质属于物权纠纷，不应当适用诉讼时效的相关规定。依据《民法总则》第一百九十六条的规定，物权请求权不适用诉讼时效的规定。本案中，上诉人的宅基地被纳入征收范围，其对宅基地的使用权系用益物权。上诉人要求被上诉人履行协议内容即补偿安置职责，实质是要求兑现自己作为村民所享有的宅基地使用权，而并非一般合同所成立的转让、交换、租赁等交易关系。因此本案纠纷的实质是物权纠纷，不适用民事法律法规中关于诉讼时效的规定，上诉人提起本案诉讼也不应当受诉讼时效的限制。2.即使将本案纠纷性质认定为履行协议纠纷，本案也应当适用《合同法》的规定来判断是否超过诉讼时效。上诉人签订的上述《补偿安置协议》第四条约定“乙方愿意按村庄规划要求异地安置房基，安置的办法按照实施方案执行”，上诉人符合《安置办法》规定的安置条件，其依法应当获得安置房，但是被上诉人至今未予履行对上诉人的补偿安置职责，依据《合同法》第六十二条第一款第（四）项“履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间”之规定，本案中双方在协议中并未约定协议的履行期限，上诉人可以随时要求被上诉人履行协议。3.即便适用诉讼时效的相关规定，本案应当适用《民法通则》《民法总则》中最长诉讼时效的规定。《民法通则》第一百三十七条规定“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”《民法总则》第一百八十八条第二款规定“诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。”本案系拆迁所致的补偿安置纠纷，关系到被拆迁人的居住权益，被上诉人不履行或者不积极履行补偿安置义务，严重侵犯上诉人的合法权益。一审裁定适用起诉期限的相关规定，不利于上诉人实体权利的保障。出于对被拆迁人合法权利的保障，以及维护社会秩序的稳定性的考虑，本案应当适用20年的最长诉讼时效规定。故，上诉人提起本案诉讼未超过期限。综上，一审裁定以上诉人提起的诉讼已过法定期限为由裁定驳回起诉，认定事实和适用法律错误。请求撤销原审行政裁定，指令一审法院继续审理本案。 兰溪市政府答辩称：一、本案的诉讼期限起算时点明确。本案中上诉人与兰溪市城南房屋拆迁有限公司签订的协议书中支付补偿款的时间是“甲方在2003年4月20日前将本协议第二条规定的补偿总额一次性支付给乙方”。2003年4月20日就是补偿款支付争议的诉讼期限起算时间点。上诉人与兰溪市经济开发区社会发展局拆迁安置办公室签订的协议中，安置房交付时间是在2005年8月31日前，该时间为安置房交付争议诉讼期限的起算时间点。上诉人称本案补偿安置协议中并未明确约定履行期限，无法判断上诉人得知自己权利受到侵害的时间，也就无法确定上诉人起诉期限的起算时间的主张与事实不符，本案不存在上诉人所称的无法确定起诉期限起算时间的情形。二、本案是债权纠纷，应当适用有关诉讼时效的规定。本案所涉二份协议的约定而产生的权利属于债权，并非物权，所引发的争议属于债权纠纷，诉讼时效期间依法应适用从知道或应当知道权利被侵害时计算这一规定。三、本案不适用二十年的最长诉讼期限。如前所述，涉案协议履约期限明确，即使存在未履约情形，上诉人也应当自约定的履约期间届满时即知道其权利受到侵害，上诉人称其可依据合同法第六十二条第一款第四项随时要求答辩人履行协议、适用二十年的最长诉讼时效的观点显然缺乏事实依据。综上，本案一审裁定以上诉人提起诉讼明显已超过法定期限为由驳回其起诉，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立。请求依法驳回其上诉，维持原裁定。 本院认为，本案争议焦点为上诉人廖卸牛提起本案诉讼是否符合起诉条件。对此，评析如下：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓事实根据，是指能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的事实。本案中，上诉人廖卸牛起诉要求被上诉人履行房屋拆迁补偿安置协议，但从廖卸牛提供的证据看，廖卸牛于2003年12月7日与兰溪市城南房屋拆迁有限公司签订《集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》第四条明确约定，安置的方法按照实施方案执行。而《城南马公嘴地块集体土地上房屋拆迁补偿安置实施办法》规定，对涉案地块的房屋拆迁按“拆一还一”“一户一宅”的原则安置。此外，廖卸牛起诉时提供的各项应收、应付补偿款清单、拆迁安置过渡房租发放清单和廖建伟安置房土地使用权证、房屋所有权证等反映，被上诉人已履行前述《集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，对廖卸牛户的涉案被拆迁房屋进行了补偿安置。故廖卸牛提起本案诉讼，要求被上诉人履行房屋拆迁补偿安置协议，因缺乏事实根据而不符合起诉条件，原审法院裁定驳回廖卸牛的起诉并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋旭东 审判员  黄 寒 审判员  许 勤 二〇二〇年十一月十三日 书记员  许亚芬