浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1311号 上诉人（原审原告）张娟，女，1987年12月12日出生，汉族，住金华市金**。 委托代理人王金龙，北京在明律师事务所律师。 委托代理人黄伟，北京在明律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地金华市双龙南街**。 法定代表人尹学群，市长。 委托代理人许晨。 委托代理人蔡宗翰，浙江一剑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市金东区孝顺镇人民政府，住，住所地金华市金**府前路**/div> 法定代表人杜胜君，镇长。 应诉负责人宋少杰，金华市金东区鞋塘办事处副主任。 委托代理人戴海军，浙江恒霁律师事务所律师。 张娟诉金华市人民政府、金华市金东区孝顺镇人民政府（以下简称孝顺镇人民政府）不履行拆迁安置法定职责一案，浙江省金华市中级人民法院于2020年6月8日作出（2019）浙07行初715号行政裁定。张娟不服，向本院提出上诉。本院于2020年7月14日立案受理后依法组成合议庭，并于2020年9月28日组织各方当事人进行调查，上诉人张娟的委托代理人王金龙、黄伟，被上诉人金华市人民政府的委托代理人许晨、蔡宗翰，被上诉人孝顺镇人民政府的委托代理人戴海军参加调查。为实质化解行政争议，征求当事人意愿后，本院进行了1个月协调但未果。本案现已审理终结。 原审裁定载明，原告张娟起诉称：原告居住的房屋位于金华市金东区××镇××村××街××号。原告于2009年3月与洪友刚结婚，因其丈夫为上门女婿，其户口迁至原告居住地。原告于2012年8月与洪友刚离婚，户籍未迁出，居住至该房屋被征收时一直享有集体组织成员资格。2015年9月，因阿里巴巴二期项目建设，被告对该房屋进行征收。在征收时，被告对同户籍内的原告前夫洪友刚及其女儿洪嘉美进行了安置，对原告却以“外嫁女”为由，拒绝履行安置职责。为维护合法权益，原告于2019年8月28日向被告金义都市新区管理委员会提出安置申请，其于10月22日作出拒绝履行安置职责的回复。现原告在外租房居住。被告行为严重侵犯原告权益。金义都市新区管委会系金华市人民政府的派出机构，其依据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见》，负责其辖区范围内的集体所有土地上房屋征收与补偿工作，为此产生的行为后果应由金华市人民政府承担。为维护自身权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，请求判令：1.责令被告履行安置职责，安置约129平方米住宅一套；2.责令被告承担本案诉讼费用。 原审法院认为，原告张娟户口所在村房屋被征收，故其与本案有利害关系，其有权提起行政诉讼，原告主体适格。行政诉讼起诉期限是法定起诉条件之一，是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。原告在诉状中称：“2015年9月，因阿里巴巴二期项目建设，被告对该房屋进行征收。在征收时，被告对同户籍内的原告前夫洪友刚及其女儿洪嘉美进行了安置，对原告却以外嫁女为由，拒绝履行安置职责”，且被告金华市金东区孝顺镇人民政府与原告父亲张尚土（户主）在2015年9月30日签订《房屋征收安置补偿协议》，故原告张娟于2015年9月知道或者应当知道其权利被侵害。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案中原告提起诉讼明显已超过法定期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告张娟的起诉。 张娟上诉称，一审法院以其提起诉讼明显超过法定期限为由裁定驳回起诉，属于认定事实不清，适用法律错误。一、根据行政诉讼法第四十七条第一款规定，上诉人提起本案诉讼，系请求确认被上诉人金华市人民政府不履行补偿安置职责的行为违法，并判令其对上诉人进行补偿安置的履行职责之诉，起诉期限应当从被上诉人于2019年10月22日以《告知函》形式作出拒绝履行补偿安置法定职责之日起计算，上诉人于2019年12月10日提起行政诉讼，完全符合起诉期限的规定。最高人民法院（2019）最高法行申11781号行政裁定书亦明确“在依职权履行法定职责案件中，如行政机关已经明确拒绝履行法定职责，说明原告已经知道不履行法定职责行为的存在，即应开始计算起诉期限”；二、依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”。行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履责期限届满之日起六个月内提起诉讼。上诉人于履职申请遭拒后的6个月内起诉，法院应当依法受理；三、一审法院认定“原告张娟于2015年9月知道或者应当知道其权利被侵害”事实不清。2015年9月，上诉人父亲张尚土签订的《房屋征收安置补偿协议》中并未明确规定无上诉人安置房。2018年10月18日，上诉人依据金华市金东区人民法院（2018）浙0703民初3027号民事判决书才最终确定协议中的安置房并不包括上诉人的安置房，即上诉人未获安置补偿。而且被上诉人履责义务呈持续存在状态，不因超过起诉期限而免除，即使超过起诉期限，根据最高人民法院（2018）最高法行申208号案件裁判观点，上诉人再次提出履责申请，被上诉人有义务继续履行，在拒绝履行行为作出后6个月内起诉，人民法院应依法审理。综上，一审法院对不履行法定职责案件的起诉期限计算存在事实认定不清，适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令金华市中级人民法院继续审查并作出实体判决。 被上诉人金华市人民政府答辩称：一、上诉人寄送《履行安置补偿职责申请》是希望借助行政机关内部上下级的层级监督机制来维权，该份申请不属于要求金华市金义都市新区管理委员会履行法定职责的申请，上诉人所谓应以《回复函》的作出时间作为本案起诉期限的计算时点的说法没有事实及法律依据。《履行安置补偿职责申请》的标题以及首部“申请事项”中虽然均注明要求“履行安置补偿职责”，但是上诉人在“事实及依据”部分明确强调“申请人父亲张尚土与鞋塘办事处签订《集体土地上房屋征收安置补偿协议》”“鞋塘办事处未履行安置职责”，并“请求金义都市新区管委会责令鞋塘办事处履行安置职责”。可见，上诉人虽然将具有案涉房屋补偿安置职责的行政主体由金华市金东区孝顺镇人民政府混淆为“鞋塘办事处”，但是，其本身亦认可金华市金义都市新区管理委员会不承担案涉房屋补偿安置的工作。上诉人所谓要求履行职责的主体指向的是“鞋塘办事处”，其之所以向金华市金义都市新区管理委员会寄送申请函件，目的在于借助行政机关内部上下级的层级监督机制，通过金华市金义都市新区管理委员会来督促具有相关补偿安置职责的行政主体积极履行职责。因此，上诉人通过《履行安置补偿职责申请》提出的申请实际上并不属于要求履行法定职责的申请，至少该份申请所谓履行职责的要求不指向金华市金义都市新区管理委员会。金华市金义都市新区管理委员会并无案涉房屋补偿安置的职责，其通过《回复函》对上诉人所做的告知行为不可诉。既然如此，上诉人提出应以金华市金义都市新区管理委员会《回复函》作出时间作为本案起诉期限的计算时点的说法没有事实及法律依据。二、一审裁定合法有据，应当予以维持。上诉人在起诉状中称：“2015年9月，因阿里巴巴二期项目建设，被告对该房屋进行征收。在征收时，被告对同户籍内的原告前夫洪友刚及其女儿洪嘉美进行了安置，对原告却以外嫁女为由，拒绝履行安置职责”，而被上诉人金华市金东区孝顺镇人民政府与上诉人父亲张尚土（户主）在2015年9月30日签订《房屋征收安置补偿协议》，因此，可知上诉人于2015年9月知道或者应当知道其权利被侵害。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案中上诉人提起诉讼明显已超过法定期限。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人孝顺镇人民政府答辩称：一、被上诉人所作《回复函》不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。本案中，金义都市新区管理委员会作出的《回复函》系告知全部安置到位的事实，系上级行政机关对下级行政机关作出的安置进行告知，该告知行为对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围；二、上诉人提起诉讼已超过法定期限。上诉人在原审诉状中称：“2015年9月，因阿里巴巴二期项目建设，被告对该房屋进行征收。在征收时，被告对同户籍内的原告前夫洪友刚及其女儿洪嘉美进行了安置，对原告却以外嫁女为由，拒绝履行安置职责”，而被上诉人金华市金东区孝顺镇人民政府与上诉人父亲张尚土（户主）在2015年9月30日签订《房屋征收安置补偿协议》，因此，可知上诉人于2015年9月知道或者应当知道其权利被侵害。在本案中，不管是依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，或依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，上诉人提起诉讼均已超过法定期限。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》等规定，公民、法人或者其他组织应当在法定期限内提起行政诉讼；未能依法起诉的，人民法院对已经受理的应当依法裁定驳回起诉。本案中，上诉人张娟提起本案行政诉讼，要求“责令被告履行安置职责，安置约129平方米住宅一套”。虽然上诉人向金华市金义都市新区管理委员会提出安置申请，金华市金义都市新区管理委员会也作出过涉案回复，但上诉人张娟在原审提交证据表明，其父亲张尚土作为户主已于2015年9月就该户补偿安置事项，与被上诉人孝顺镇人民政府签订了房屋征收安置补偿协议。上诉人张娟上诉称，2018年10月18日，其依据金华市金东区人民法院（2018）浙0703民初3027号民事判决书才最终确定其未获补偿安置，该民事判决明确载明“2018年4月13日，金华市金东区孝顺镇人民政府及金华市金义都市新区管理委员会征迁安置局出具《情况说明》一份，明确户主为张尚土的农业家庭户6人，张婷享受单独立户政策，张尚土、金苏奶、洪友刚、洪嘉美等4人享受高层安置待遇，张娟因外嫁农嫁农，不享受高层安置待遇”。据此，有关行政机关已就上诉人张娟主张的补偿安置作出了明确拒绝，在此情况下，起诉期限无法因上诉人张娟提出了本案履职申请而再次起算。综上，原审法院裁定驳回上诉人张娟提起的本案行政诉讼，结论正确。 综上，上诉人张娟提出的上诉请求缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持；原审法院以超过法定起诉期限为由，裁定驳回上诉人张娟的起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  管 征 审 判 员  吕柏超 审 判 员  李竺娉 二〇二〇年十一月十一日 法官助理  朱秀华 书 记 员  吴 琳