广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终292号上诉人（原审原告）广东省湖光农场，住所地湛江市麻章区湖光镇。法定代表人陈悦，书记。委托代理人叶英鹏，广东万维律师事务所律师。委托代理人黄炎华，广东万维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）遂溪县自然资源局，住所地遂溪县*********。法定代表人刘桂兴，局长。原审第三人遂溪县********经济合作社，住所地遂溪县********。法定代表人周连坚。上诉人广东省湖光农场因土地行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初574号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审认为：本案属于土地行政登记纠纷。根据诉辩双方的意见，归纳本案的争议焦点是：原告广东省湖光农场与被诉行政行为是否有利害关系，是否具备诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”同时，《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定,公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料”。据此，原告提起本案诉讼时应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的起诉材料。本案中，被诉行政行为是遂溪县人民政府向第三人遂溪县********经济合作社颁发遂府集有（2013）第12487号《集体土地所有权证》的具体行政行为。原告广东省湖光农场提交了1957年1月30日湛江专员公署作出的《关于国营湖光农场场间土地规划的批复》以及《国营湖光垦殖场场间土地整理设计图》、《压盖示意图》等证据用于证明颁发给第三人的涉案《集体土地所有权证》项下的土地与原告“五六版图”中的土地存在重叠。但经庭审调查，原告对究竟涉案《集体土地所有权证》项下的土地与原告“五六版图”中的哪部分土地存在重叠，重叠面积有多大并不清楚，原告当庭陈述其根据卫星图与“五六版图”中的土地对比形成的《压盖示意图》，发现存在重叠。但“五六版图”形成时间久远，且版图中的土地范围及四至并不确定，原告依据其自行制作的《压盖示意图》而认定存在重叠，依据不足。根据庭审调查，被告和第三人均陈述涉案土地一直以来均由第三人村民管理、使用，原告从未对涉案土地主张过权属，土地使用从无争议，而原告又不能提供证据证明其对涉案土地有使用和管理的事实，故原告主张遂溪县人民政府向第三人颁发涉案《集体土地所有权证》侵害了其土地权益的意见，原审法院不予采纳。由于原告未能提供证据证明其在涉案土地范围内存在任何法律保护的现有权益，故原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系，原告不具备诉讼主体资格，无权诉请撤销涉案《集体土地所有权证》。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告广东省湖光农场的起诉。案件受理费50元，不予收取，于本裁定生效后退还给原告广东省湖光农场。上诉人广东省湖光农场上诉请求：一、依法判决撤销（2020）粤0891行初574号行政裁定，改判支持上诉人原审诉讼请求，或发回重审。二、由被告负责本案的诉讼费用。上诉人广东省湖光农场上诉的事实和理由：原审判决以“五六版图形成时间久远，且版图中的土地范围及四至并不确定”以及“被告陈述涉案土地一直以来均由第三人村民管理、使用。原告从未对涉案土地主张过权属，土地使用从无争议”和“原告未能提供证据证明其在涉案土地范围内存在任何法律保护的现有权益”为由，判决驳回上诉人原审起诉，上诉人认为原审判决认定事实错误，适用法律不当，程序违法。主要理由如下：一、涉案2398.699932平方米国有土地使用权属上诉人所有，事实清楚，证据充分。1957年1月30日湛江专员公署以《关于国营湖光农场场间土地规划的批复》将坐落在第二、四、九新鹿区、《国营湖光垦殖场场间土地整理设计图》（以下简称“五六版图”）范围内面积103277亩国有土地划拨给上诉人使用，涉案土地一直由上诉人种植橡胶林使用，1996年台风吹毁上诉人橡胶林后，涉案土地被第三人占用。自1957年1月30日起涉案国有土地使用权属上诉人所有事实清楚，证据充分。原审判决以“五六版图形成时间久远，且版图中的土地范围及四至并不确定”以及“被告陈述涉案土地一直以来均由第三人村民管理、使用。原告从未对涉案土地主张过权属，土地使用从无争议”为由，认定上诉人在涉案土地范围内不存在任何法律保护的现有权益，原审判决认定事实错误。二、遂溪县人民政府核发给第三人遂府集有（2013）第12487号集体土地所有证占用上诉人2398.699932平方米国有土地使用权，事实清楚。上诉人原审提交的涉案土地位置航拍《压盖示意图》及五六版图，己清楚标注遂府集有（2013）第12487号集体土地所有证占用上诉人土地的具体位置和面积，并且为进一步明确上诉人被占用土地与涉案土地证证载土地的具体重叠情况，上诉人已于原审举证期内，向原审法院申请委托测绘。涉案土地登记行政行为侵占上诉人国有土地使用权事实清楚，证据充分。原审判决认定“经庭审调查，原告对究竟涉案《集体土地所有证》项下的土地与原告五六版图中的哪部分土地存在重叠、重叠面积有多大并不清楚”，原审判决认定事实错误。三、原审法院为偏面追求结案率，不依法安排庭审程序，对上诉人原审提交的证据及测绘申请不进行审查，程序错误。（一）原审法院将涉及14个第三人的34个案件合并审理，严重不负责任。（2020）粤0891行初566号至（2020）粤0891行初599号共34个案件，虽然属于同类型案件，且为同一被告，但34个案件涉及14个第三人，且案涉标的不是同一标的，原审法院为偏面追求办案效率将上述案件合并审理，一方面不能做到全面审查案件事实，导致草率否定上诉人土地来源依据及被诉行政行为侵占上诉人国有土地使用权的事实；另一方面给被告掩饰其行政行为违法及挑拨众多第三人攻击国家农垦土地政策提供条件，无形中对占用农场国有土地有理的行为起到了支持的作用，严重破坏国家农垦土地政策，原审庭审安排严重不负责任。（二）为证明涉案土地登记行政行为侵占上诉人国有土地使用权的事实，上诉人原审除提交上诉人土地权属来源证据材料外，还提交了上诉人国有土地使用权被侵占的具体位置和面积的证据，并且为进一步明确上诉人被侵占土地与涉案土地证证载土地的具体重叠情况，上诉人在原审举证期内，已向原审法院申请委托测绘。但原审法院为偏面追求结案率，对上诉人原审提交的证据和被告提交的充分证明涉案土地证证载土地与上诉人土地存在争议的证据不做全面审理，而且对上诉人原审提出的测绘申请也不做审查，而草率认定上诉人与被诉行政行为没有法律上的利害关系，程序违法。综上所述，上诉人认为原审判决认定事实错误，程序违法，严重损害上诉人的合法权益及国有资产安全，严重破坏国家农垦土地政策，为此，特向贵院提起上诉，请依法判决支持上诉人的上诉请求。被上诉人遂溪县自然资源局未作书面答辩。原审第三人遂溪县********经济合作社未作书面答辩。本院认为，本案是土地行政登记纠纷，被诉行政行为是遂溪县人民政府向原审第三人遂溪县********经济合作社颁发遂府集有（2013）第12487号《集体土地所有权证》。本案争议焦点：上诉人广东省湖光农场的原告主体是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；”上诉人广东省湖光农场提起本案诉讼时，应向法院提交证据证明其与被诉行政行为有利害关系。上诉人广东省湖光农场向原审法院提交的1956年2月10日遂溪县委湛江市委批准的《国营湖光垦殖场场间土地整理设计图》(五六版图)和1957年1月30日湛江专员公署作出的《广东省湛江专员公署关于国营湖光农场场间土地规划的批复》，均没有土地四至的明确内容，无法证实该批复和设计图所表述的土地与被诉土地证项下土地相邻或重叠。上诉人广东省湖光农场向原审法院提交的《压盖示意图》，据上诉人在原审庭审时称是根据网上下载的航拍图和五六版图比照后请测量队对五六版图范围内土地进行测量而形成。由于制作该示意图所依据的五六版图的土地四至不明确，本院认为该示意图无法证实五六版图内的土地与被诉土地证项下土地相邻或重叠。上诉人广东省湖光农场向原审法院提交的证据无法证明其与被诉行政行为有利害关系，其原告主体不适格，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定裁定驳回其起诉是正确的。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条规定：“根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。”上诉人广东省湖光农场向原审法院提起诉讼的（2020）粤0891行初566号至599号共三十四宗案件中，上诉人广东省湖光农场所提交的主张证明与被诉行政行为有利害关系的主要证据均为1956年2月10日遂溪县委湛江市委批准的《国营湖光垦殖场场间土地整理设计图》和1957年1月30日湛江专员公署作出的《广东省湛江专员公署关于国营湖光农场场间土地规划的批复》，被告均为遂溪县自然资源局，被诉行政行为均为土地行政登记，原审法院对上述三十四宗案件一并审理，符合《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条第四项之规定。综上，上诉人广东省湖光农场的上诉无理，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张 明审 判 员  杨纯京审 判 员  麦江梅二〇二〇年十一月二十五日法官助理  梁康宁书 记 员  陈彩华附：相关法律条文及司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第二十七条当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第七十三条根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。