北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2020)京02行终1086号上诉人（一审原告）于凤长，男，1964年10月24日出生，汉族，住北京市房山区。委托代理人韩翠晶，北京天达共和律师事务所律师。委托代理人杜瑞泽，北京天达共和律师事务所实习律师。上诉人（一审被告）北京市房山区水务局，住所地北京市房山区良乡昊天大街**。法定代表人张海生，局长。参加诉讼的行政机关负责人王庆军，副局长。委托代理人张新建，北京市博维律师事务所律师。于凤长、北京市房山区水务局（以下简称房山区水务局）因于凤长诉房山区水务局水务管理行政强制一案，不服北京市房山区人民法院（2020）京0111行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。房山区水务局于2019年12月26日对于凤长作出京房水限拆字〔2019〕1号限期自行拆除决定书（以下简称被诉限拆决定），主要内容为：2019年12月12日，房山区水务局水政监察员在检查中发现，于凤长在北京市房山区青龙湖镇小苑上村水利工程管理范围内建筑房屋。经勘验，所建房屋为6套农家院，结构为砖木，每套农家院建筑物面积为340平方米，共计建筑面积为2040平方米，及其附属设施等，总占地面积约6000平方米。于凤长建设房屋时未经水行政主管部门审核批准，其行为违反了《北京市水利工程保护管理条例》第九条第二项之规定，属违法行为。于凤长在收到京房水改字〔2019〕0141号责令限期改正通知书（以下简称0141号责改通知），未按照其要求在限期内整改。以上事实有现场勘查笔录、询问笔录、现场复查记录等材料为证。现依据《北京市水利工程保护管理条例》第二十一条第二项之规定，责令于凤长自收到被诉限拆决定之日起15日内自行拆除上述建筑房屋及其附属设施，清理好现场，并接受复查。逾期不拆除的，将依法移送有关部门给予强制拆除。于凤长向一审法院诉称，一、被诉限拆决定事实认定不清。1.涉案建筑设施已经过合法审批。1998年12月28日，北京市房山区计划委员会向北京市房山区崇各庄乡人民政府作出关于移址建设崇各庄乡敬老院可行性研究报告的批复，同意在小苑上村南侧占地6500平方米，新建敬老院1500平方米。同年12月31日，北京市房山区土地管理局、北京市房山区人民政府签署同意乡镇事业建房用地审批表，审批通过了该土地范围内的建房用地申请。2.涉案拆除范围并非水利工程管理范围。首先，乡镇事业建房用地申请审批表明确载明，拆除范围内土地的隶属单位为小苑上村，占地类型为非耕地。故涉案土地为小苑上村合法拥有的集体土地。其次，根据《北京市水利工程保护管理条例》第八条第四款规定，水利工程管理单位应当对水利工程的范围进行标图立界。本案中，房山区水务局并未在现场竖立界标以确定水利工程管理范围。再次，在本案拆除范围内的敬老院于1998年获得政府同意建设的批复并开工建设，该建筑设施长期存在于该土地范围之内，在此处进行房屋建设不存在合法性问题。二、被诉限拆决定违法责任人认定错误。2003年8月10日，于凤长与北京市房山区青龙湖镇小苑上村村民委员会（以下简称小苑上村委会）签订土地租赁协议，于凤长与涉案土地及建筑物系租赁关系，于凤长仅对涉案建筑具有使用权，即使该建筑设施确为违法建筑，于凤长也并非直接的违法责任人，亦不负有对其进行拆除的法定责任。三、被诉限拆决定限期于凤长15日内拆除相关建筑，违反法律规定。依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、第五十三条规定，在法定的行政复议、诉讼期间，行政机关不得对相关建筑予以强制拆除，行政相对人也有权在此期间内寻求法律救济，并保有涉案建筑。本案中，被诉限拆决定限于凤长在15日内自行拆除涉案建筑设施，但该期限远远短于法定的行政复议、诉讼期限。综上，于凤长请求确认被诉限拆决定违法。房山区水务局辩称，被诉限拆决定认定事实清楚、程序合法。于凤长对房山区水务局提起的诉讼没有事实和法律依据，请求依法予以驳回。事实与理由：一、根据《北京市水利工程保护管理条例》的相关规定，房山区水务局作为北京市房山区人民政府水行政主管部门，是管理水利工程的主管机关，负责水利工程管理工作，对违反《北京市水利工程保护管理条例》的单位或个人有给予行政处罚的法定职责。二、被诉限拆决定认定事实清楚、程序合法。2019年12月12日，房山区水务局的水行政监察员在检查中发现于凤长建设的房屋涉嫌违反《北京市水利工程保护管理条例》的规定，房山区水务局即刻立案调查，并进行了现场勘查、询问于凤长有关情况等工作。同日，房山区水务局向于凤长作出0141号责改通知，要求其排除阻碍、采取补救措施。2019年12月14日，房山区水务局进行复查，于凤长并未按要求整改。基于上述事实，依据《北京市水利工程保护管理条例》第九条第二款、第二十一条第二款之规定，房山区水务局对于凤长作出被诉限拆决定，要求于凤长15日内自行拆除违法建设，符合法律规定。三、房山区水务局对于凤长作出的行政处罚决定符合法律规定，于凤长自愿拆除违法建设。2019年12月26日，于凤长收到被诉限拆决定后没有异议，并向房山区水务局明确自愿拆除违法建设。2020年3月12日，因于凤长无力自行拆除违法建设，于凤长向房山区水务局提出申请，帮助其拆除涉案违法建设。2020年4月3日，房山区水务局按照于凤长的要求将涉案违法建设全部清除完毕。2020年8月28日，一审法院作出（2020）京0111行初78号行政判决认为，《北京市水利工程保护管理条例》第九条第二项规定，在水利工程的管理范围内，禁止擅自建筑房屋和在河道及引水、排水渠内筑坝，在库区内填库造地。第十一条规定，确有必要在水利工程管理范围和保护范围内进行建设的，应当按照保护水利工程安全的要求提出设计，根据水利工程管理权限分别报经市和区水行政主管部门审核同意，依照《北京市城乡规划条例》的规定报批。第二十一条第二项规定，有违反本条例第九条第二项、第三项、第八项规定的行为的单位或个人，给予处罚：责令排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处5万元以下罚款。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。本案中，现有证据不能证明房山区水务局作出被诉限拆决定的处罚前履行了上述法律规定的法定程序，故被诉限拆决定属于程序违法。鉴于涉案建筑物已被拆除，被诉限拆决定不具有可撤销的内容，故应予以确认违法。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认房山区水务局于2019年12月26日作出的被诉限拆决定违法。于凤长不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决并予以改判。于凤长的上诉理由如下：一审判决仅认定被诉限拆决定程序违法，未对案件实体部分进行认定，属认定事实不清。1998年12月28日，北京市房山区计划委员会向北京市房山区崇各庄乡人民政府作出关于移址建设崇各庄乡敬老院可行性研究报告的批复，同意在小苑上村南侧占地6500平方米，新建敬老院1500平方米。同年12月31日，北京市房山区土地管理局、北京市房山区人民政府签署同意乡镇事业建房用地审批表，审批通过了该土地范围内的建房用地申请。因此，涉案建筑设施已经过合法审批。涉案建筑设施所在区域并非水利工程管理范围。根据《北京市水利工程保护管理条例》第八条第四款规定，水利工程管理单位应当对水利工程的范围进行标图立界。本案中，房山区水务局并未在现场竖立界标以确定水利工程管理范围。而且，在本案拆除范围内的敬老院于1998年获得政府同意建设的批复并开工建设，该建筑设施长期存在于该土地范围之内，在此处进行房屋建设不存在合法性问题。房山区水务局一审诉讼期间提交的《国有土地使用权证》所涵盖的范围，不包括涉案建筑设施所在区域。房山区水务局一审诉讼期间提交的图纸形成于1981年，且仅有小苑上村委会的印章，而在此后的1998年，北京市房山区计划委员会、北京市房山区土地管理局、北京市房山区人民政府分别作出审批、批复，明确涉案地块为村集体土地。于凤长通过政府信息公开申请，从北京市规划和自然资源委员会房山分局获取了《2018年北京市房山区土地利用现状图（局部）》，该文件明确将涉案地块土地利用现状划为村庄，因此，从国土管理方面，涉案地块不应属于水利工程管理范围。房山区水务局亦不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决。房山区水务局的上诉理由如下：一审法院认定1998年12月28日，北京市房山区计划委员会对北京市房山区崇各庄乡人民政府作出《关于移址建设崇各庄乡敬老院可行性研究报告的批复》，同意乡人民政府在小苑上南侧占地6500平方米，新建敬老院1500平方米；本批文有效期一年，请据此办理占地并进行规划设计等前期准备工作，待前期工作完成后报北京市房山区计划委员会审批。1998年12月31日，乡（镇）村集体建设用地批准书载明，建设单位为崇各庄小苑上村；建设项目名称为乡敬老院；批准书有效期限自1998年12月至1999年12月等与事实不符，上述两份批准文件与房山区水务局的被诉限拆决定没有任何关联。于凤长建设的6栋涉案建筑在北京市清理违建别墅范围内，一审法院没有对于凤长擅自建设涉案建筑的违法行为予以认定，属事实不清。一审法院认定涉案建筑于2004年开始建设，于2007年建设完成，是对原敬老院的原址重建，该认定不属实。本案被诉行政行为是限拆决定，其性质属于行政命令行为。根据2012年12月19日国务院法制办对陕西省人民政府法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函，限期拆除行为不属于行政处罚。据此一审法院认定房山区水务局没有履行《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚程序，没有法律依据。在一审诉讼期间，于凤长提交了以下证据：1.关于移址建设崇各庄乡敬老院可行性报告的批复，证明被拆除建筑经过合法审批。2.乡镇事业建房用地申请审批表、乡（镇）村集体建设用地批准书附件，证明被拆除建筑经过合法审批，且涉案土地不属于水利工程管理范围。3.土地租赁协议书及其附件、小苑上村党员村民代表一事一议、2000年小苑村两委班子一事一议，证明于凤长与涉案土地及建筑系合法租赁关系，不存在于凤长违法建设房屋的事实。4.被诉限拆决定，证明被诉行政行为。5.北京水宫餐饮有限公司营业执照、小苑上村委会证明、建设项目乡（镇、街道）环保意见表；6.北京蓝通海洋包装制品有限公司营业执照；证据5、6证明被拆除建筑属于合法建筑。7.视频，证明房山区水务局自认从未对涉案的拆除区域依法竖立水利保护的界桩。在一审诉讼期间，房山区水务局提交了以下证据：1.立案审批表，证明房山区水务局经检查予以立案。2.现场勘验笔录，证明房山区水务局水政监察员进行现场勘验。3.2019年12月12日于凤长询问笔录，证明经过确认于凤长2004年开始建设，2007年完工。4.0141号责改通知和送达回证，证明要求于凤长限期改正并送达。5.2019年12月12日徐秀清询问笔录、2019年12月13日刘瑞询问笔录，证明于凤长2004年开始建设，开发人是于凤长。6.现场复查记录，证明房山区水务局于2019年12月24日到涉案场地进行复查，于凤长未按照通知书内容进行改正。7.案件调查终结报告；8.案件处理呈批表；9.集体讨论记录；证据7—9证明房山区水务局按照内部流程通过了案件调查，出具案件终结报告，以及集体讨论记录最终结果一致同意向于凤长下达被诉限拆决定。10.被诉限拆决定和送达回证，证明房山区水务局于2019年12月26日向于凤长送达被诉限拆决定，要求于凤长自收到后15日内自行拆除上述房屋，清理现场并接受复查；11.申请，证明于凤长申请房山区水务局帮助其拆除涉案建筑；12.证明材料（现场照片7页、卫星图、国有土地使用证和图纸、土地租赁协议书和村民代表、两委一事一议材料、于凤长身份证复印件），证明房山区水务局现场勘验人员在送达限期改正通知书和复查中的执法照片；卫星图证明在崇各庄水库范围内；国有土地使用证和图纸证明房山区水务局是涉案土地使用权人，涉案土地在使用权范围内；租赁协议和一事一议材料是村委会提供的涉案建筑的相关材料；于凤长身份证复印件。经庭审质证，一审法院对上述证据认定如下：于凤长提交的证据5、6，因与本案审查的内容不具有关联性，故不予采纳。房山区水务局提交的证据11，系被诉限拆决定作出后房山区水务局收集的证据，不作为证明被诉限拆决定合法性的证据。于凤长、房山区水务局提交的其他证据，能够反映案件真实情况、与待证事实关联、来源和形式符合法律规定，均予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对于凤长、房山区水务局一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：1998年12月28日，北京市房山区计划委员会对北京市房山区崇各庄乡人民政府作出《关于移址建设崇各庄乡敬老院可行性研究报告的批复》，同意北京市房山区崇各庄乡人民政府“在小苑上南侧占地6500平方米，新建敬老院1500平方米……；本批文有效期一年，请据此办理占地并进行规划设计等前期准备工作，待前期工作完成后报我委审批。”1998年12月29日，北京市房山区城市规划管理局对北京市房山区崇各庄乡人民政府作出《选址规划意见通知书》，同意北京市房山区崇各庄乡人民政府申报的“崇各庄乡敬老院”在崇各庄乡小苑上村南选址，规划建设用地面积约6500平方米，同时告知北京市房山区崇各庄乡人民政府，应征求土地、农业、水利部门意见。1998年12月31日，小苑上村委会取得《乡（镇）村集体建设用地批准书》，其附件载明：建设单位为崇各庄小苑上村；建设项目名称为乡敬老院；批准书有效期限自1998年12月至1999年12月。1999年11月1日，房山区水务局取得京房国用（1999）字第161号国有土地使用证，载明：土地使用者为房山区水务局；坐落为房山区崇青水库；；地号为L-09-09-01使用权类型为划拨。2003年8月10日，于凤长与小苑上村委会签订土地租赁协议书，约定：小苑上村委会将位于小苑上村南、荒坡地20亩租赁给于凤长使用，租赁时间为50年，自2003年8月10日至2053年8月10日；租用期内于凤长有权在承租土地上进行新建、扩建、改建永久性或临时性建筑物、构筑物或其他工程，但各种建筑项目必须于凤长自行办理各种审批手续，手续由相关部门批准后方可自建。于凤长在上述土地上建设涉案建筑物。2019年12月12日，房山区水务局在检查中发现，于凤长上述建筑房屋的行为涉嫌违反《北京市水利工程保护管理条例》第九条第二项的规定，房山区水务局随即开展立案调查、现场勘验、询问等工作，并向于凤长作出0141号责改通知，责令于凤长排除阻碍、采取补救措施。2019年12月24日房山区水务局进行复查，于凤长未进行整改。2019年12月26日，房山区水务局的负责人进行集体讨论。同日，房山区水务局作出被诉限拆决定并向于凤长送达。本院认为，根据《北京市水利工程保护管理条例》第九条第二项、第十一条的规定，在水利工程的管理范围内，禁止擅自建筑房屋和在河道及引水、排水渠内筑坝，在库区内填库造地；确有必要在水利工程管理范围和保护范围内进行建设的，应当按照保护水利工程安全的要求提出设计，根据水利工程管理权限分别报经市和区水行政主管部门审核同意，依照《北京市城乡规划条例》的规定报批。根据《北京市水利工程保护管理条例》第二十一条第二项的规定，对违反该条例第九条第二项规定的单位或个人，应责令排除阻碍或者采取其他补救措施，并可以处5万元以下罚款。本案中，房山区水务局在对于凤长作出被诉限拆决定前进行现场勘查制作的现场勘查笔录、对于凤长及小苑上村有关人员进行询问制作的询问笔录等在案证据，结合房山区水务局提交的京房国用（1999）字第161号国有土地使用证、北京市房山区城市规划管理局1998年12月29日对北京市房山区崇各庄乡人民政府作出的《选址规划意见通知书》等证据，可以证明于凤长未经水行政主管部门审核批准，在北京市房山区青龙湖镇小苑上村水利工程管理范围内建筑房屋2040平方米，其行为违反了《北京市水利工程保护管理条例》第九条第二项的规定的案件事实。根据该案件事实，房山区水务局对于凤长作出被诉限拆决定，责令于凤长15日内自行拆除上述建筑房屋及其附属设施并清理好现场，符合前述《北京市水利工程保护管理条例》第二十一条第二项的规定。虽然《北京市水利工程保护管理条例》未对水行政主管部门依据该条例第二十一条第二项的规定，对行政管理相对人作出相应限期拆除决定的行政程序作出明确规定，但是，行政机关作出行政行为应当遵守法定程序，此处的“法定”不仅包括法律、法规、规章和其他规范性文件的明文规定，还应当包括一般行政法原则所确定的程序。正当程序即是行政法的基本原则，其要义之一在于，行政机关作出任何对行政相对人或利害关系人不利的行政行为，都必须说明理由，并听取行政相对人或利害关系人的意见，以确保全面掌握案件事实，准确适用法律。本案中，房山区水务局对于凤长所作被诉限拆决定，责令于凤长自行拆除总计建筑面积2040平方米的建筑物及其附属设施，对于凤长的权利义务有重大影响，故在作出被诉限拆决定之前，房山区水务局应当遵循正当程序原则，告知拟对于凤长所作限拆决定的理由、事实及法律依据，并给予于凤长进行陈述和申辩的机会。因房山区水务局未履行上述告知程序，一审法院认定房山区水务局所作被诉限拆决定程序违法，并据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认房山区水务局于2019年12月26日作出的被诉限拆决定违法是正确的，本院应予维持。于凤长、房山区水务局的上诉理由均不成立，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费五十元，由北京市房山区水务局负担（于本判决生效之日起七日内交纳）；二审案件受理费五十元，由于凤长、北京市房山区水务局各负担二十五元（均已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  徐 宁审 判 员  孙轶松审 判 员  励小康二〇二〇年十一月三十日法官助理  崔天译书 记 员  刘欣恺