贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终353号上诉人（原审被告）：湄潭县林业局，所在地：湄潭县湄江街道中山西路林业巷**。法定代表人：陈勇，局长。委托诉讼代理人：李明辉，副局长。委托诉讼代理人：雷海波，贵州名城（湄潭）律师事务所律师。上诉人(原审被告)：湄潭县人民政府。。所在地：湄潭县湄江镇天文大道行政中心****统一社会信用代码：11520328009530155X。法定代表人：李勰，县长。委托代理人：张仁忠。委托代理人：陈其斌。被上诉人（原审原告）遵义浩宏科技有限公司。住所地：贵州省遵义市湄潭县湄潭茶场永兴片区综合办公室**。统一社会信用代码：915203280657631131。法定代表人周毅真，经理。委托代理人周浩杰，广东嘉得信律师事务所律师。上诉人湄潭县人民政府、湄潭县林业局因与被上诉人遵义浩宏科技有限公司确认行政行为违法一案，不服凤冈县人民法院（2020）黔0327行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：2009年7月30日，贵州省人民政府作出（黔府函［2009］154号）《关于湄江风景名胜区总体规划的批复》，同意批准《湄江风景名胜区总体规划》，湄潭县永兴茶场所在区域被规划为中国西部茶海景区。2012年11月14日，湄潭县人民政府与（香港）浩浤集团有限公司签订了《国际茶海示范观光基地综合开发协议书》（以下简称协议书），约定由（香港）浩浤集团有限公司对湄潭县永兴茶场“中国茶海”景区进行开发建设和经营，同时规定（香港）浩浤集团有限公司须在湄潭县注册单独的公司，独立负责该项目实施并依法纳税。2013年4月2日，（香港）浩浤集团有限公司以周毅真为法定代表人，在湄潭注册成立遵义浩宏科技有限公司，该公司具体负责茶海景区项目的开发建设。2013年12月11日，经省人民政府批准将协议书内国有农用地3.2863公顷转为建设用地，并于2014年3月13日将永兴镇茶海景区内9宗地块挂牌出让。2014年4月16日，遵义浩宏科技有限公司竞标得到永兴镇茶海景区ＣＲ2××14-4-03宗地10784㎡的国有建设用地使用权，并于同年4月24日、4月30日与湄潭县国土资源局分别签订《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地交地确认书》，约定将永兴镇茶海景区宗地编号Ｒ2××14-4-03的宗地出让遵义浩宏科技有限公司，宗地用途为其他商服用地（旅馆业）。经申请遵义浩宏科技有限公司依法取得了位于湄潭县茶海景区15416㎡（10784㎡）商业用地的《建设用地规划许可证》（证号为地字第520000201435979号）、土地使用权证（证号为湄国用2014第02-211号）。在建设、规划等手续办理后，遵义浩宏科技有限公司进行木屋小镇项目建设，在Ｒ2××14-4-03的宗地内建成建筑面积为1863㎡的商业用房，并对建成的房屋在2015年4月办理了房屋产权登记。2019年5月12日，中共贵州省委办公厅文件黔党办发［2019］10号内容为中央第五生态环境督察组对贵州省第一轮中央环境保护督察整改情况开展了“回头看”，并针对贵州省长江流域生态问题统筹安排了专项督察，形成了督察意见，其中提到遵义浩宏科技有限公司擅自在湄江省级风景名胜区内动工建设建筑项目，违反了《风景名胜区条例》的相关规定，湄潭县至今仍未按照整改报告要求完成整改工作，并要求其在30个工作日内将整改方案报送，6个月内报送整改落实情况，并及时通过中央和省级主要新闻媒体向社会公开。根据中央第五生态环境督察组提出的督察意见，湄潭县林业局依据对风景名胜区管理职责，未下发任何的强制拆除决定或通知的情况下，于2019年5月27日强制拆除位于永兴镇茶海景区15416㎡（10784㎡）上兴建的1863㎡商业用房。遵义浩宏科技有限公司对该强制拆除行为不服，于2019年10月16日向湄潭县政府提出行政复议申请，湄潭县政府于2020年1月15日作出《行政复议决定书》（湄府行复决字（2019）15号），确认湄潭县林业局强制拆除的行为合法。原告不服，向本院提起诉讼。另查明，湄潭县林业局是湄潭县政府的职能部门，根据中共湄潭县委办公室湄党办发[2019]19号文件，原湄潭县国土资源和城乡规划局、县住房和城乡建设局等相关部门的风景名胜区等管理职责划入湄潭县林业局，文件从2019年3月30日起施行。一审法院认为,根据《风景名胜区条例》第四条“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”的规定，湄潭县林业局系湄潭县人民政府依据中共湄潭县委办公室湄党办发［2019］19号文件规定的职责调整，设置的风景名胜区管理机构，自2019年3月30日起行使职责，具有对湄潭县辖区的管理职能；本案所涉木屋小镇建筑物位于湄潭县林业局管理的中国西部茶海景区范围内，其强制拆除行为发生在2019年5月27日，故湄潭县林业局被告主体适格。本案的争议焦点为：湄潭县林业局的行政强制行为和湄潭县人民政府的复议决定认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律、法规是否正确、程序是否合法。行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。本案所涉建筑系在取得建设用地规划许可证、土地使用权手续后进行建设，建设完毕后并办理了相应产权登记手续的房屋。虽然被告湄潭县林业局辩称，浩宏科技公司的相关用地手续以及规划许可证已被废止，其木屋小镇房屋属不合法的建筑。但在本案中未提供原告的被拆房屋产权证书已经合法程序废止的证据，湄潭县林业局认定原告木屋小镇房屋为违法建筑的事实不清，证据不足，对其该主张不予采纳；根据《中华人民共和国行政强制法》第四条“行政强制的设定和事实，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”之规定，即使原告木屋小镇房屋的相关手续已被废止，对其房屋的拆除是行政机关作出影响当事人重大权益的行政行为，也必须遵循正当法律程序，强制拆除应当按照行政强制程序进行，方能切实保护当事人合法权益。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”的规定，本案中，被告湄潭县林业局在对案涉房屋进行拆除前，并未制作相应的书面催告通知送达给浩宏科技公司，剥夺了当事人的陈述申辩权，且行政强制执行需经催告后才能实施。湄潭县林业局主张对于在景区内修建建筑物属于禁止行为，对案涉房屋进行强制拆除不采取前置措施的辩解理由无法律依据，本院不予采纳。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出…。”之规定，湄潭县林业局在未经催告的情况下，也未制作书面的强制执行决定送达给原告，直接实施强制执行措施拆除原告房屋的行为违反了法定程序，强制拆除行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为（三）违反法定程序的；”的规定，对原告的诉讼主张予以支持；但湄潭县林业局的拆除行为已实施，无可撤销的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，确认湄潭县林业局的拆除行为违法。湄潭县政府受理原告的复议申请后，依法送达了受理通知、答辩通知等，程序合法，但其复议决定湄潭县林业局强制拆除行为合法不当，依法应予撤销。综上所述，根据《中华人民共和国行政强制法》第四条、第三十五条、第三十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项的规定，判决如下:1.确认湄潭县林业局于2019年5月27日强制拆除遵义浩宏科技有限公司木屋小镇1863㎡商业用房的行为违法；2.撤销湄潭县人民政府湄府行复决字（2019）15号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告湄潭县林业局承担。上诉人湄潭县林业局不服，上诉请求：1.撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。理由：1.房屋产权证书只是证明房屋产权权属的文书，上诉人对被上诉人实施的行政强制执行，是基于涉案房屋的建设行为，并不涉及房屋的产权问题。涉案木屋小镇房屋位于中国西部茶海景区，坐落于湄江风景名胜区二级保护区内，属于湄江风景名胜区核心景区。根据《风景名胜区条例》的规定，要征得风景名胜区管理部门的批准，被上诉人未经风景名胜区管理部门的批准，其建设木屋小镇是违法行为。被上诉人建设该房屋的土地、建设、规划等手续均已被相关部门废止，其办理产权手续的依据均已丧失，该房屋产权证书应被撤销，不具有法律效力。2.被上诉人的办公场所及公司注册地多年前就已经人去楼空，涉案建设项目早已成为烂尾楼，被上诉人多年来从未对拆除的木屋小镇进行管理，也未与湄潭县人民政府、建设、土管等任何相关职能部门联系。上诉人在作出行政强制执行前，经多方努力仍不能联系被上诉人，故未告知被上诉人相关权利是由被上诉人造成的，并非上诉人的过失。综上，请求支持上诉人的上诉请求。上诉人湄潭县人民政府不服，上诉请求：1.撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。理由：湄潭县永兴茶场所在区域规划为中国西部茶海景区。被上诉人相关建设、规划手续办理后，被上诉人在湄江风景名胜区景区二级保护区内进行木屋小镇项目建设并建成了建筑面积1863m商业用房。2017年9月5日，湄潭县住房和城乡建设局作出停建公告，责令停止建设；2017年9月15日，湄潭县发展和改革局作出《湄潭县发展和改革局关于废止湄发改投资核准〔2013〕3号文件的通知》（湄发改通〔2017〕11号）。中共贵州省委办公厅（黔党办发〔2019〕10号文件，要求对木屋小镇项目整改。湄潭县林业局于2019年5月27日对木屋小镇实施了强制拆除。上诉人认为，被上诉人应当经风景名胜区管理机构审核取得建设许可前置手续后，依照有关法律、法规的规定办理规划、建设、施工等手续，但被上诉人至今未办理我国行政法规规定办理的行政许可、行政审批等手续。故一审法院仅凭房屋产权手续而认定被上诉人“木屋小镇合法”错误。被上诉人虽然取得了木屋小镇用地审批文件，并建设了1863m”的商业用房，但木屋小镇处于湄江风景名胜区景区二级保护区内，根据《风景名胜区条例》第二十七条、第二十八条和第四十条之规定，被上诉人投资建设该木屋小镇项目行为本身属《风景名胜区条例》禁止行为，同时其在投资建设前也未向风景名胜区管理部门申报，湄潭县林业局据此认定被上诉人投资建设的木屋小镇属违法建筑并强制拆除并无不当。被上诉人已于2016年便人去楼空，湄潭县林业局听取陈述、申辩客观不能。综上，请求支持上诉人的上诉请求。被上诉人遵义浩宏科技有限公司辩称，一审判决适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。本院认为，行政机关作出具体行政行为应遵循法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，行政机关作出强制拆除的具体行政行为前应经过作出行政决定、催告当事人履行义务、告知陈述和申辩权、作出强制执行决定并公告等程序，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。另，根据《风景名胜区条例》第五十一条规定，责令限期拆除在风景名胜区内违法建设的建筑物的，有关单位或者个人对责令限期拆除决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出责令限期拆除决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。据此，即便本案如上诉人湄潭县林业局所称系按照《风景名胜区条例》的相关规定对木屋小镇进行强制拆除，其强制拆除行为亦应按照《中华人民共和国行政强制法》、《风景名胜区条例》规定的程序进行。湄潭县林业局在未作出限期拆除决定，也未告知相对人陈述、申辩权，亦未履行催告、公告等程序的情况下自行强制拆除案涉建筑物，违反法定程序，应予撤销，但因强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，一审法院判决确认被诉拆除行为违法并无不当。湄潭县人民政府复议后作出的被诉复议决定未对湄潭县林业局的相应问题予以纠正，并认定湄潭县林业局作出的拆除行为合法不当，依法应予以撤销，一审法院判决撤销亦无不当。综上，上诉人湄潭县林业局、湄潭县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湄潭县林业局、湄潭县人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  吴梦吟二〇二〇年十一月十七日法官助理袁瑾书记员任权贵