广西壮族自治区田林县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)桂1029行初1号 原告：广西熙禾房地产开发有限公司田林分公司，地址：田林县鸿湾路鸿湾里小区**楼**。 法定代表人：陈辉，该公司负责人。 委托诉讼代理人：黄海，广西万科律师事务所律师。 被告：田林县水利局，，地址：田林县乐里镇河滨路** 法定代表人：梁祖承，该局局长。 委托诉讼代理人：梁启光，该局副局长。 委托诉讼代理人：罗宝，广西桂百（田林）律师事务所律师。 原告广西熙禾房地产开发有限公司田林分公司（以下简称：熙禾公司）诉被告田林县水利局行政处罚纠纷一案，本院于2020年1月10日立案，依法适用普通程序，于2020年3月19日公开开庭进行了审理。原告其及委托代理人黄海、被告田林县水利局的委托代理人黄宝、梁启光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月14日，被告认为原告未经水行政主管部门审查同意，擅自在乐里河百花寨大桥至东丈大桥河段右岸河道管理范围内修挡土墙的行为，违反《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，依据该法第五十五条第（一）项规定，作出水罚[2019]03号行政处罚决定书，对原告作出行政处罚：一、采取其他补救措施；二、处五万元的罚款。 原告熙禾公司诉称，被告作出具体行政行为程序上根本不合法，认定事实不清。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定除外。该条文所规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。所谓违法行为的连续状态是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。本案中，原告实施行为并不是独立的，而是整体上一起进行施工。被告认定原告于2019年5月整体全部竣工作为实施行为终了根本 无事实依据。涉案挡土墙的修建，原告于2016年3月3日与被告及县住建局商议前，就已基本上对该涉案挡土墙主体的地基、框架、以及所使用到的范围确定修建完毕，并达成一致意见。结合建筑实际情况，原告实施的修建行为已固定成为一种形态。本案的发生时间应从原告对该涉案挡土墙主体的地基、框架以及所使用到的范围确定修建完毕时间起算（及2016年3月份之前），直到2019年5月22日，被告收到百色市河长办转发的文件才发现此行为的发生。因原告实施此行为，被告在二年后才发现，故此依法不应作出处罚。 其次，原告在修建涉案挡土墙期间，2016年5月6日，同步向各有关部门申请，经田林县土地城建工作领导小组组织各部门就原告提交《作关于鸿湾里项目沿线河堤园林景观建设方案》开会讨论后，作出田土地城建纪要[2016]3号的会议纪要，一致同意我公司提交的鸿湾里园林景观设计方案一。在此原告承建涉案建筑物过程中，完全依照鸿湾里园林景观设计方案一进行施工。根据《中华人民共和国行政许可证》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。原告的行为已经依法程序向有关行政机关进行申请，并已经经过讨论一致同意，这使得原告值得对行政机关行为的信赖。所谓的行政信赖保护原则应当受到法律保护，因为行政相对人对行政主体作出的行政行为的合理性、正当性值得信赖，也就是说行政相对人基于行政主体的行政行为，而安排自己的某项事务，并对行政相对人的这项行政行为产生了确信和信任。故此原告现作出该行为根本不存在违法行为。同时原告在承建鸿湾里园林景观项目原本是被告及县级各有关部门的领导曾多次到实地进行指导、检查，但就原告实施行为的基础上实施行为，在承建该项目并不是一、两天竣工，施工过程中并未见到或收到被告的工作人员进行监督与制止的口头或书面告知。直到原告承建涉案项目竣工二年后才拟作出该具体行政行为，这明显依理来说存在不妥之处，依法存在不正当的行为。 再次，原告依法取得田林县人民政府出让位于河道边的国有土地使用权，必定产生在一定的河道范围内修建建筑物，现所修建的涉案挡土墙完全符合行洪、输水的要求。被告适用《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款对原告作出处罚根本没有事实的依据。从被告作出处罚当中根本无证据认定原告建筑该涉案挡土墙影响河势、危害河岸提防安全和其他妨碍河道行洪的活动。 综上所述，被告对原告作出该处罚决定缺乏事实依据，存在程序违法，适用法律存在错误。原告根本不存在违法之处，完全是在合法、合理以及确信和信任行政机关行为的基础上承建项目，被告作出本处罚决定完全不考虑客观实际以及本案发生的 来源而作出处罚，其所作的该具体行政行为根本无事实和法律依据，存在不合法之行为，应该予以撤销。为维护法人的合法权益，特提起诉讼，请求法院依法判决撤销被告作出水罚[2019]03号行政处罚决定书；本案的诉讼费由被告承担。 原告为证实自己的主张提供以下证据、依据：1.营业执照，证实原告主体资格；2.行政处罚决定书，证明被告作出具体行政行为损害原告合法权益，原告有权依法向法院提起行政诉讼的事实；3.关于鸿湾里楼盘河边重做挡土墙的报告、田土地城建纪要[2016]3号及签收清单，证明原告拟承建该挡土墙时依法向被告田林县水利局、县国土局提出申请的有关内容，行政机关应该知道原告修建该挡土墙的有关事实，并经各种行政法定程序到现场勘查、商议、讨论等，并未对此提出任何异议，使得原告在相信于行政行为时承建涉案挡土墙，原告根本不存在违法行为;4.关于鸿湾里部分河堤洽谈商纪要、关于拨付鸿湾里楼盘河边（乐里河）挡土防洪工程经费的请示及签到表，证明涉案挡土墙是原告与被告共同出资修建，2016年3月份之前对该涉案挡土墙的整体上已修建完毕，被告认为原告存在该违法行为终了时间应是2016年3月份之前，直至2019年5月份，被告才发现原告此行为的发生，被告对原告作出处罚根本无事实和法律依据；5.田河长办[2018]19号，证明原告对涉案挡土墙修建没有影响到汛期行洪的事实，被告对原告作出本处罚决定根本无事实和法律依据；6.田林县水利局关于撤销（田水水管[2019]4号）水行政许可审判事项的通知，证明被告认可原告对该涉案挡土墙的修建及使用，故此被告对原告作出处罚决定程序违法，根本不符合事实和法律依据的事实。 被告田林县水利局辩称，一、原告擅自在乐里河百花寨大桥至东丈大桥河段右岸河道管理范围内修建挡土墙的违法行为，已经超出了行政处罚追责的两年失效，从而认为被告作出的田水罚[2019]03号《行政处罚决定书》（以下简称3号处罚决定书）程序不合法，是没有事实和法律依据的。根据《中华人民共和国行政处罚》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”及司法解释“行政处罚追责时效是指行政机关追究违法行为当事人的行政法律责任的法定有效期限。违法行为已经超过追责时效期限的，不再追究行政法律责任。本条第一款具体规定了行政处罚的追责时效为二年。同时，针对某些特殊形式的行政违法案件，本法规定，如果其他法律对时效有特殊规定的，依其它法律规定的时效执行。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十八条的规定。本条第二款明确了追责时效的起算方法。这里所指的“违法行为发生之日”，即指违法 行为停止之日。所谓“违法行为有连续或者继续状态的”，就是指连续行政违法行为或继续违法行为。连续违法行为是指同一违法当事人连续两次或两次以上实施性质相同的违法行为。继续违法行为是指同一违法当事人在一定时间内所实施的处于继续状态的违法行为。”之规定，而原告的违法行为是从2016年3月3日起2019年5月停止，期间处于继续状态的违法行为，由此可知，原告的“违法行为发生之日”，即指违法行为停止之日，应从2019年5月起算行政处罚追责时效，因此，被告的3号处罚决定并未超出行政处罚追责时效，其程序合法，适用法律正确。二、原告诉称其修建挡土墙的行为在2016年5月6日向各有关部门申请，但经被告立案调查得知，原告在2016年期间虽然分别向有关部门提交申请，其中有《中共田林县委员会会议纪要》田纪要[2014]48号及《田林县土地城建工作领导小组会议纪要》田土地承建纪要[2016]3号，该两份会议纪要曾提出“一是请广西熙禾房地产开发有限公司在原规划用地范围内进行绿化及景观设计，不能超出红线范围以外的设计。二十设计单位要与水利部门对接，挡土墙设计应符合水利部门规定的行洪要求，结合水利部门防洪堤方案，统一规划设计，并整合防洪堤工程资金一并实施。”但直至被告作出处罚决定前，原告均未得到任何职能部门书面批复或许可，就超出宗地红线范围，擅自占用河道修建挡土墙的违法行为，其行为严重违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的规定。因此，被告依据《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一项“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的”之规定，对原告作出03号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、使用法律正确。三、原告违法修建挡土墙的行为已经严重占用河道行洪断面，其占用河道面积为6652.82平方米，长631.69米，严重妨碍河道行洪断面，因此，被告作出03号《行政处罚决定书》，处罚原告：一、采取其他补救措施。二、处五万元的罚款，是合法有据的。因此，被告作出的03号《行政处罚决定书》程序合法、事实清楚，适用法律正确，原告提出的诉讼请求既没有事实依据，也没有法律依据，恳请法院依法驳回原告的起诉。 被告提供如下证据、依据：1.田水管[2019]4号《田林县水利局关于印发田林县鸿湾里滨江景观道路工程涉河路段的通知》、《田林县水利局关于撤销（田水水管[2019]4号）水政许可审判事项的通 知》、田水立[2019]3号《立案审批表》及桂河长办函[2019]7号《自治区河长制办公室关于水利部第二次暗访反馈问题限时整治销号的通知》，用以证明原告在未经水行政主管部门审查同意，擅自在乐里河百花寨大桥至东丈大桥河段右岸河道管理范围内修建挡土墙，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定的事实；2.田水责停[2019]14号《责令停止违法行为通知书》及送达回证、田水责纠[2019]第10号《责令纠正违法行为通知书》及送达回证，用以证明被告发现原告的违法行为后及时作出制止，并要求整改通知的事实；3.2016年期间原告分别向有关部门提交的各类申请材料及会议纪要，用以证明原告虽向有关部门提交申请，但在未取得批复的前提下，擅自占用河道修建挡土墙的持续实施违法行为；4.田水调[2019]03号《调查通知书》、《送达回证》、执法证及孟维新、罗江波和卢娟的询问笔录，用以证明被告立案后依法进行调查取证及原告自2016年3月起至2019年5月份持续实施占用河道修建挡土墙的违法行为；5.田水调[2019]04号《调查通知书》、《勘验笔录》、现场照片和《测绘成果报告》，用以证明原告超出宗地红线范围，擅自占用河道修建挡土墙的违法行为；6.田水函[2015]46号《关于解决田林县乐里河乐里镇政府所在地防洪整治工程（百花寨大桥至东丈大桥段）几点问题的函》和《关于限期拆除违法道路挡土墙的通知》，用以证明因原告的违法行为，被告多次通知要求及时拆除清理的事实；7.延期处理请示和批复，用以证明本案被告作出处罚决定程序合法；8.调查终结报告、审批表、负责人集体讨论记录及签到表，用以证明本案由负责人会议集体讨论决定；9.田水罚告字[2019]05号《行政处罚告知书》及送达回证，证明被告依法告知原告行政处罚行为及权利义务；10.申请听证申请书及相关材料和《听证笔录》《听证结论》，用以证明被告收到原告的要求举行听证后，依法召开听证会的事实；11.《行政处罚决定审批表》、田水罚[2019]03号《行政处罚决定书》及送达回证，缴费清单，用以证明该决定书程序合法、事实清楚、适用法律正确，且原告已签收处罚决定书并缴纳罚款的事实。 经庭审双方质证，本院对原、被告提供的证据作如下认定： 1.被告对原告的1至6号证据三性都没有异议，但对证明目的有异议，对原告证据三性本院予以认定，但原告提供的2至6号证据不能证明其目的； 2.被告提供的所有证据真实性、合法性及与案件的关联性本院予以确认。 综合庭审听取双方当事人的诉辩意见，经过举证、质证，本院认定以下法律事实： 2019年5月27日，被告田林县水利局对原告熙禾公司在乐里河百花寨大桥至东丈大桥河段右岸河道管理范围内修建挡土墙进行立案调查。采取现场勘察、收集固定物证、询问当事人、委托广西支点测绘有限公司现场测绘等方式，依法进行调查取证。查明，原告未取得行政主管部门审查同意擅自在乐里河百花寨大桥至东丈大桥河段右岸河道管理范围内修建挡土墙，该挡土墙于2016年5月开始动工建设，至2019年5月整体全部竣工。经广西支点测绘有限公司现场测量，并出具《广西熙禾房地产开发有限公司田林分公司开发泓湾里小区占用乐里河道右岸面积测绘成果报告》，该报告面积测量第6项结论为原告开发泓湾里小区其中一部分占用乐里河河道，区域为百花寨大桥至东丈大桥河段右岸，占用河道面积为6652.82平方米，护坡堤长度631.69米。为此被告认为原告建设挡土墙行为妨碍河道行洪。2019年9月26日被告向原告送达了《田林县水利局行政处罚告知书》（田水罚告字【2019】05号），2019年9月27日原告申请听证，被告于2019年10月9日举行听证。2019年10月14日，被告认为原告未经水行政主管部门审查同意，擅自在乐里河百花寨大桥至东丈大桥河段右岸河道管理范围内修挡土墙的行为，违反《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，依据该法第五十五条第（一）项规定，作出行政处罚决定书，对原告作出行政处罚：一、采取其他补救措施；二、处五万元的罚款。被告并于2019年10月16日将该决定书送达原告。 本案争议焦点：被告作出的田水罚[2019]03号行政处罚决定认定的事实是否清楚、程序是否合法、适用的法律是否准确。 本院认为，被告田林县水利局系县级人民政府水行政主管部门，依据《中华人民共和国防洪法》规定，对非法占用河道行为依法享有行政处罚权。 原告在乐里河百花寨大桥至东丈大桥河段右岸河道管理范围内修挡土墙，面积6652.82平方米，长度631.69米，有被告提供的《测绘成果报告》证实，本院应予以确认。原告修建该挡土墙并未取得水行政主管部门审查同意，对河道行洪有一定影响，阻碍河道行洪。被告的行为违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的规定。同时该法第五十五条第（一）项“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的”的规定。据此，被 告依职权对原告作出田水罚[2019]03号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确，应予维持。原告的主张因提供不了确凿的证据及充分的理由，故本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下： 维持被告田林县水利局作出的田水罚[2019]03号行政处罚决定。 案件受理费50元，由原告广西熙禾房地产开发有限公司田林分公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于百色市中级人民法院。 审 判 长  黄振忠 人民陪审员  李永汉 人民陪审员  韦忠成 二〇二〇年十一月十六日 书 记 员  苏 周