北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终1125号上诉人（一审原告）徐洪昌，男，1972年6月4日出生，汉族，户籍所在地山东省莘县。委托代理人刘婉莹，北京敬华律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市交通执法总队，住所地北京市西城区北礼士路**。法定代表人黄建军，总队长。委托代理人罗承财，北京市交通执法总队干部。委托代理人龙琍，北京市天如律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市交通委员会，，住所地北京市丰台区六里桥南里**首发大厦**法定代表人李先忠，主任。出庭负责人孟桥，副主任。委托代理人蔺一，北京市交通委员会干部。委托代理人王国平，北京市普华律师事务所律师。上诉人徐洪昌因诉北京市交通执法总队（以下简称市交通执法总队）所作京交法（5）字05FXY1900497《北京市交通执法总队交通行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定）以及北京市交通委员会（以下简称市交通委）所作京交复字〔2019〕32号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0102行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2019年11月18日，市交通执法总队作出被诉处罚决定，主要内容为：2019年09月18日20时21分，徐洪昌驾驶×××号车（以下简称涉案车辆）行驶至朝阳区崔各庄地铁站被检查人员示证检查，经查徐洪昌驾车在崔各庄地铁站载1名女乘客送往东辛店村，在崔各庄地铁站外揽活与乘客商议车费为5元，检查时，乘客尚未支付此次车费。另查徐洪昌未取得巡游出租汽车经营许可证件，涉案车辆未取得巡游出租汽车经营许可证件，其行为构成未经许可擅自从事巡游出租汽车客运经营。此行为违反《北京市查处非法客运若干规定》（以下简称《若干规定》）第二条的规定。以上违法事实有现场笔录、现场检查笔录、询问笔录、证明材料等予以佐证。经查事实清楚，根据《若干规定》第四条的规定，本机关决定给予如下处罚：罚款伍万元整。徐洪昌在接到本处罚决定书之日起十五日之内到就近银行缴纳罚款。到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。2020年1月10日，市交通委作出被诉复议决定，主要内容为：维持市交通执法总队作出的被诉处罚决定。徐洪昌不服上述行政行为，诉至一审法院称，2019年9月18日徐洪昌驾驶涉案车辆行驶至朝阳区崔各庄地铁站附近，该车刚停稳下来，便上来一位女士，徐洪昌未确认便驾车向西行驶大约300米后，发现此女士并不是徐洪昌要接送的朋友，遂将车停在路边准备掉头，后市交通执法总队以徐洪昌及涉案车辆没有从事巡游出租车经营许可证件为由，依据《若干规定》第四条之规定向徐洪昌作出了被诉处罚决定，对徐洪昌作出罚款五万元的行政处罚并要求徐洪昌接到本处罚通知书决定之日起十五日内到就近银行缴纳罚款，到期不缴纳罚款的，每日按照罚款数额的3%加处罚款，2019年11月18日徐洪昌提交了书面材料，申请暂缓缴纳罚款。2019年11月21日徐洪昌依法向市交通委提交《行政复议申请书》，市交通委于2020年1月10日向徐洪昌作出被诉复议决定，维持了被诉处罚决定。徐洪昌认为：第一，于崔各庄上车的女乘客是其自己上错了车，并不是徐洪昌要使用涉案车辆进行载客，徐洪昌并无载客的意向，且在徐洪昌知道接送错人以后将涉案车辆调头的行为更能证明徐洪昌并不是想使用涉案车辆载客，第二，市交通执法总队告知徐洪昌只有签署了被诉处罚决定之后，徐洪昌才能将涉案车辆开回家，故徐洪昌签字的行为是逼于无奈，并不是承认违法行为。徐洪昌请求法院确认市交通执法总队作出被诉处罚决定的行为违法，并责令其重新作出具体的行政行为，并请求撤销市交通委作出的被诉复议决定，由市交通执法总队、市交通委承担诉讼费用。市交通执法总队一审辩称，一、市交通执法总队具有查处非法巡游车的法定职责。《北京市出租汽车管理条例》第三条规定：“市交通行政主管部门主管本市出租汽车管理工作，负责本条例的组织实施……”《若干规定》第四条规定：“未经许可擅自从事或者组织从事巡游出租汽车客运经营的，由交通行政执法部门、城市管理综合行政执法机关（以下统称执法部门）依照职责分工责令停止经营，扣押车辆，有违法所得的，没收违法所得；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处1万元以上5万元以下罚款；违法所得2万元以上的，处违法所得2倍以上10倍以下罚款；对非法安装的专用营运标识、设施，予以没收。”《北京市人民政府办公厅关于进一步加强交通运输场站周边秩序管理的通知》（京政办函〔2011〕30号）规定：“市交通执法部门负责城六区交通运输场站及周边的出租汽车运营秩序监管”。根据上述规定，市交通执法总队具有查处交通运输场站及周边地区非法经营巡游出租汽车的法定职责。二、徐洪昌的违法行为事实清楚、证据确凿。2019年9月18日20时21分，徐洪昌驾驶涉案车辆行驶至北京市朝阳区崔各庄地铁站被市交通执法总队执法人员示证检查。经查：徐洪昌驾车从崔各庄地铁站载1名女乘客送往东辛店村，并在崔各庄地铁站外揽活时与乘客商议车费为5元。检查时乘客尚未支付车费。执法人员对乘客进行询问，制作了《询问笔录》，乘客在《询问笔录》上确认“属实”后签字。因徐洪昌无《巡游出租汽车驾驶员证》，涉案车辆无《道路运输证》，结合对乘客的《询问笔录》，市交通执法总队初步认定，徐洪昌涉嫌未经许可擅自从事巡游出租汽车客运经营，违反了《若干规定》第二条的规定。根据上述调查情况，执法人员制作了《现场检查笔录》，徐洪昌确认“情况属实”后签字。2019年9月19日，徐洪昌到市交通执法总队处接受进一步调查处理，执法人员根据询问情况制作了《询问笔录》，徐洪昌对市交通执法总队查明的违法事实予以认可。因此，徐洪昌的违法行为事实清楚，证据确凿。三、市交通执法总队所作处罚决定程序合法。市交通执法总队在行政处罚过程中，依法展开了检查、调查、询问、权利告知、案件处理审批等执法程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律规定。2019年9月18日现场检查时，执法人员双人执法、示证检查，指出了徐洪昌的违法行为，告知其相关权利，并在次日办理了立案审批手续。9月19日，徐洪昌到市交通执法总队处接受进一步调查处理。执法人员根据询问情况制作了《询问笔录》，告知其享有申请回避、陈述、申辩的权利。同日制作《权利告知书》，告知徐洪昌拟给予行政处罚的事实、理由和依据，以及其享有的陈述、申辩和要求听证的权利。徐洪昌现场签收，但未在规定期限内提出听证申请。2019年11月18日，市交通执法总队经集体讨论后依法作出被诉处罚决定，当日现场送达徐洪昌。因此，市交通执法总队的行政处罚决定符合法定程序。四、市交通执法总队所作处罚决定适用法律法规正确。2004年6月29日，国务院公布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号），其附件《国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录》第112项为：出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发。《若干规定》第二条规定：“在本市行政区域内从事客运经营的经营者、车辆和驾驶人员应当依法取得相应许可。未经许可不得从事或者组织从事客运经营。”第四条规定：“未经许可擅自从事或者组织从事巡游出租汽车客运经营的，由交通行政执法部门、城市管理综合行政执法机关（以下统称执法部门）依照职责分工责令停止经营，扣押车辆，有违法所得的，没收违法所得；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处1万元以上5万元以下罚款；违法所得2万元以上的，处违法所得2倍以上10倍以下罚款；对非法安装的专用营运标识、设施，予以没收。”本案中，徐洪昌使用涉案车辆运载乘客收取车费的行为，已经构成未经许可擅自从事巡游出租汽车客运经营，违反《若干规定》第二条的规定。依据《若干规定》第四条的规定，应当给予1万元以上5万元以下的罚款。因徐洪昌是在群众反映强烈的热点地区从事非法巡游车经营，且是在公安、交通、城管等多部门专项行动期间违法经营，严重影响社会公共安全和首都道路交通秩序，具有从重处罚情节。故市交通执法总队作出罚款5万元的被诉处罚决定，适用法律正确。综上所述，市交通执法总队对徐洪昌所作的被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。请求人民法院驳回徐洪昌的诉讼请求。市交通委一审辩称，一、市交通委作出的被诉复议决定，程序合法，符合行政复议法及行政复议法实施条例规定。因徐洪昌涉嫌未经许可擅自从事巡游出租汽车客运经营，徐洪昌收到被诉处罚决定后，于2019年11月21日向市交通委提出书面行政复议申请。市交通委是北京市人民政府的组成部门之一，是本市交通行政主管部门。市交通执法总队是市交通委所属的副局级交通执法机构。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十五条第一款第（三）项规定，市交通委有权受理徐洪昌不服市交通执法总队具体行政行为提出的行政复议申请，并作出被诉复议决定。由于徐洪昌的行政复议申请符合《行政复议法》第六条第（一）项规定的复议范围以及《行政复议法》第九条、第十条、第十一条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第十八条、第十九条规定的申请条件，市交通委根据《行政复议法》第十七条及和《行政复议法实施条例》第二十八条规定，审查后决定予以受理。并且，根据《行政复议法》第二十三条规定于2019年11月22日作出《北京市交通委员会行政复议答复通知书》（京交复字〔2019〕32号），在法定时限内将其连同徐洪昌的行政复议申请书副本一并发送给市交通执法总队，告知其在十日内提出书面答复，并提交作出被诉处罚决定的有关证据、依据等有关材料。市交通执法总队于2019年12月5日向市交通委提交了书面答复意见、作出被诉处罚决定的依据和有关证据等材料，符合《行政复议法》第二十三条规定。此后，市交通委根据《行政复议法》第二十二条规定和《行政复议法实施条例》第三十二条规定，由2名行政复议人员，采取书面审查办法审理该复议案件。市交通委的法制处对被诉处罚决定审查完毕后提出了处理意见，经报请负责人同意后，于2020年1月10日作出被诉复议决定，并于2020年1月13日邮寄送达给徐洪昌，符合《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定和第三十一条规定。综上，市交通委在审理徐洪昌行政复议申请过程中的各项程序（包括：受理行政复议申请、发送行政复议申请书副本、审理行政复议案件的方法、审查人数、作出被诉复议决定的时间、程序、送达方式等）符合法律规定，作出的被诉复议决定符合《行政复议法》及其实施条例的规定。二、市交通执法总队作出的被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法规正确，符合法定程序，徐洪昌诉称的理由不能成立，其诉讼请求理应予以被驳回。1.市交通执法总队具有查处非法从事巡游出租汽车客运经营活动的法定职权，有权作出被诉处罚决定。《若干规定》第四条规定：“未经许可擅自从事或者组织从事巡游出租汽车客运经营的，由交通行政执法部门、城市管理综合行政执法机关（以下统称执法部门）依照职责分工责令停止经营，扣押车辆，有违法所得的，没收违法所得；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处1万元以上5万元以下罚款；违法所得2万元以上的，处违法所得2倍以上10倍以下罚款；对非法安装的专用营运标识、设施，予以没收。”根据上述规定，市交通执法总队作为交通行政执法部门，具有对在监督检查过程中发现的，未经许可擅自从事或者组织从事巡游出租汽车客运经营的车辆予以扣押和查处的法定职责，有权作出被诉处罚决定。2.根据市交通执法总队提出的书面答复意见及作出被诉处罚决定的有关证据材料，徐洪昌未经许可擅自从事巡游出租汽车客运经营活动，事实清楚，证据确凿。2019年9月18日20时21分，市交通执法总队两名以上执法人员在朝阳区崔各庄地铁站对徐洪昌驾驶的涉案车辆示证检查。经查，发现徐洪昌从崔各庄地铁站搭载1名女乘客前往东辛店村，并商定车费5元，因遇检查，未行驶至乘客目的地，至执法检查时，车费尚未支付。执法检查当日，徐洪昌和涉案车辆无从事巡游出租汽车客运经营活动应具备的许可证件。上述事实有市交通执法总队制作的《询问笔录》《现场检查笔录》等证据材料佐证。3.市交通执法总队作出的被诉处罚决定，适用法规正确。根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（2002年国务院令第412号）规定，从事出租汽车经营活动的车辆、驾驶员应当取得相应运营证件。另外，《若干规定》第二条规定：“在本市行政区域内从事客运经营的经营者、车辆和驾驶人员应当依法取得相应许可，未经许可不得从事或者组织从事客运经营。”因此，从事巡游出租汽车客运经营需要依法取得行政许可。本案中，执法检查当日，徐洪昌及涉案车辆没有从事巡游出租汽车经营的许可证件，其搭载乘客、与乘客议定车费行为，已涉嫌构成未经许可擅自从事巡游出租汽车客运经营，且徐洪昌在群众反映强烈的重点地铁站周边未经许可擅自从事巡游出租汽车客运经营，并在多部门专项行动期间违法经营，属于严重危害道路运输安全的行为，具有从重处罚情节。市交通执法总队根据《若干规定》第四条规定作出被诉处罚决定，适用法规正确。4.市交通执法总队作出的被诉处罚决定，符合法定程序。本案中，市交通执法总队两人以上执法、示证检查，作出行政处罚决定前，已告知徐洪昌拟给予行政处罚的事实、理由和依据，其享有的陈述、申辩和要求听证的权利，保障了徐洪昌的知情权和申辩权，徐洪昌在法定期限内未提出要求听证；市交通执法总队履行立案审批，历经询问、检查等调查程序后，经由负责人审查并集体讨论决定后，作出行政处罚决定书，并直接送达徐洪昌，符合法定程序。综上，本案被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法规正确，符合法定程序。市交通委作出维持被诉处罚决定的被诉复议决定，符合《行政复议法》规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，请求驳回徐洪昌的全部诉讼请求。2020年7月27日，一审法院作出（2020）京0102行初20号行政判决认为：为加强北京市交通运输行业的行政执法工作，经北京市机构编制委员会批准，北京市成立了市交通执法总队，负责全市公共交通、公路及水路交通行业的综合执法工作，依法对违法违章行为实施行政处罚。本案中，市交通执法总队依法履行了进行了调查、取证、听取徐洪昌的申辩、告知等程序后，认定徐洪昌未取得巡游出租汽车经营许可证件，涉案车辆未取得巡游出租汽车经营许可证件，其行为违反《若干规定》第二条的规定。根据《若干规定》第四条的规定，制作了被诉处罚决定并当场送达。市交通执法总队所作的被诉处罚决定事实认定清楚，执法程序规范，法律适用正确，处罚幅度妥当，应予支持。根据《行政复议法》第十二条规定，在本案中市交通委作为市交通执法总队的上一级主管部门，具有根据徐洪昌的申请和《行政复议法》的相关规定受理徐洪昌的申请行政复议及作出被诉复议决定的法定职责。本案中，市交通委履行了受理、通知答复、收取答复及证据材料进行了书面审查、作出被诉复议决定、向徐洪昌及市交通执法总队送达被诉复议决定等程序，所作被诉复议决定，程序合法，适用法律依据正确，应予支持。徐洪昌请求撤销被诉处罚决定、被诉复议决定等的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回徐洪昌的诉讼请求。徐洪昌不服一审判决，上诉至本院，请求二审法院撤销一审判决。市交通执法总队同意一审判决，请求予以维持。市交通委同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，市交通执法总队在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1.交通行政处罚决定书及送达回证，证明市交通执法总队作出处罚决定并送达徐洪昌；2.现场检查笔录；3.询问笔录，对乘客的询问笔录，证据2与3证明徐洪昌违法从事巡游出租车客运经营；4.扣押车辆决定书；5.现场笔录，证明现场扣押涉案车辆及实施情况；6.立案审批表，证明办理立案审批手续；7.身份证、驾驶证、行驶证复印件，证明徐洪昌身份信息涉案车辆信息；8.询问笔录。对徐洪昌询问笔录，证明市交通执法总队核实案件事实；9.权利告知书及送达回证，证明告知徐洪昌依法享有的相关权利；10.延长扣押车辆期限决定书及送达回证EMS查询记录，证明作出延长扣押期限决定书并送达徐洪昌；11.扣押车辆处理决定书及送达回证EMS查询记录，证明作出解除扣押的决定并送达徐洪昌；12.申请，证明徐洪昌提出暂缓缴纳罚款的申请；13.询问笔录，证明市交通执法总队再次核实案件情况；14.送达案件送达信息确认书，证明徐洪昌提供的送达信息；15.案件处理审批表证明，处罚决定审批程序；16.集体讨论记录，证明重大案件领导积极讨论程序。在一审诉讼期间，市交通委在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1.行政复议申请书及相关材料，证明徐洪昌的行政复议申请符合法律规定的复议范围和申请条件；2.行政复议申请受理通知书及送达回证，证明市交通委根据法律规定及时受理徐洪昌的行政复议申请；3.行政复议答复通知书及送达回证，证明市交通委根据法律规定将徐洪昌的行政复议申请书副本发送给市交通执法总队，告知其在十日内提出书面答复，并提交作出被诉处罚决定的有关证据、依据和其他有关材料；4.行政复议答复意见，证明市交通执法总队在法定时限内提交了作出被诉处罚决定的有关证据、依据等有关材料；5.行政复议案件审批表，证明市交通委审理复议案件的人数及作出复议决定的程序符合法律规定；6.被诉复议决定送达回证，证明市交通委在法定时限内作出复议决定，并及时将被诉复议决定直接送达给徐洪昌。在一审诉讼期间，徐洪昌在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：被诉处罚决定、被诉复议决定。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：徐洪昌、市交通执法总队、市交通委提交的证据材料均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，真实、合法，与本案具有关联性，予以确认。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2019年9月18日20时21分，徐洪昌驾驶涉案车辆从崔各庄地铁站搭载1名女乘客前往东辛店村，并商定车费5元。市交通执法总队的执法人员在朝阳区崔各庄地铁站对徐洪昌驾驶的涉案车辆示证检查。至执法检查时，车费尚未支付，徐洪昌和涉案车辆无从事巡游出租汽车客运经营活动应具备的许可证件。执法人员对乘客进行询问，制作了《询问笔录》，乘客在《询问笔录》上确认“属实”后签字。执法人员制作了《现场检查笔录》，徐洪昌确认“情况属实”后签字。次日，市交通执法总队办理了立案审批手续。2019年9月19日，徐洪昌到市交通执法总队处接受进一步调查处理。执法人员根据询问情况制作了《询问笔录》，告知其享有申请回避、陈述、申辩的权利。同日制作《权利告知书》，告知徐洪昌拟给予行政处罚的事实、理由和依据，以及其享有的陈述、申辩和要求听证的权利。徐洪昌现场签收，但未在规定期限内提出听证申请。2019年11月18日，市交通执法总队经集体讨论后依法作出被诉处罚决定，当日现场送达徐洪昌。徐洪昌于2019年11月21日向市交通委提出书面行政复议申请。市交通委向徐洪昌送达受理通知书。11月22日作出《北京市交通委员会行政复议答复通知书》（京交复字〔2019〕32号），将其连同徐洪昌的行政复议申请书副本一并送达给市交通执法总队，告知其在十日内提出书面答复，并提交作出被诉处罚决定的有关证据、依据等有关材料。市交通执法总队于2019年12月5日向市交通委提交了书面答复意见、作出被诉处罚决定的依据和有关证据等材料。市交通委指定的两名行政复议人员，采取书面审查办法进行了审理。经复议机构提出意见并报请负责人同意后，于2020年1月10日作出被诉复议决定，并将被诉复议决定送达给徐洪昌和市交通执法总队。本院认为，根据《北京市出租汽车管理条例》第三条规定：“市交通行政主管部门主管本市出租汽车管理工作，负责本条例的组织实施……”《若干规定》第四条规定：“未经许可擅自从事或者组织从事巡游出租汽车客运经营的，由交通行政执法部门、城市管理综合行政执法机关（以下统称执法部门）依照职责分工责令停止经营，扣押车辆，有违法所得的，没收违法所得；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处1万元以上5万元以下罚款；违法所得2万元以上的，处违法所得2倍以上10倍以下罚款；对非法安装的专用营运标识、设施，予以没收。”《北京市人民政府办公厅关于进一步加强交通运输场站周边秩序管理的通知》（京政办函〔2011〕30号）规定：“市交通执法部门负责城六区交通运输场站及周边的出租汽车运营秩序监管”。根据上述规定，市交通执法总队具有查处交通运输场站及周边地区非法经营巡游出租汽车的法定职责。根据《行政复议法》的相关规定，市交通委负有对被诉处罚决定进行行政复议并作出复议决定的法定职责。本案中，徐洪昌在未取得巡游出租汽车经营许可证件，涉案车辆未取得巡游出租汽车经营许可证件的情况下，驾驶涉案车辆在崔各庄地铁站载1名女乘客送往东辛店村，在崔各庄地铁站外揽活与乘客商议车费为5元，检查时，乘客尚未支付此次车费的事实，有现场笔录、现场检查笔录、询问笔录等证据证实，足以认定。市交通执法总队所作被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，执法程序合法，处罚幅度适当，并无不当。市交通委所作被诉复议决定亦无不当之处。综上，一审法院判决驳回徐洪昌的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。徐洪昌的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由徐洪昌负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘明研审 判 员 金 丽审 判 员 陈 丹二〇二〇年十一月二十六日法官助理 陶 军书 记 员 董梦楠