江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣07行终525号上诉人（原审原告）：肖林生，男，1967年8月13日出生，汉族，江西省兴国县人，农民，住兴国县。委托代理人：郭小梅，江西南芳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：兴国县自然资源局，住所地：兴国县潋江镇凤凰大道**。法定代表人：赖如钦，该局局长。出庭应诉负责人：刘禹锋，该局副局长。委托代理人：肖四桂，男，系兴国县自然资源局法规股工作人员。委托代理人：廖乐芳，江西国兴律师事务所律师。原审第三人：肖益林，男，1965年10月15日出生，汉族，江西省兴国县人，兴国县城岗中学教师，现住兴国县。原审第三人：肖小平，男，1973年5月15日出生，汉族，江西省兴国县人，务农，住兴国县。委托诉讼代理人：肖益林，男，系肖小平同胞兄弟，即本案原审第三人肖益林。上诉人肖林生因林业行政登记一案，不服兴国县人民法院（2020）赣0732行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，原告肖林生与第三人肖益林、肖小平系同胞兄弟，均为案外人肖明优的儿子，1981年6月5日，兴国县颁发的兴林证字第0126469号江西省兴国县自留山经营权证存根中载明：“经审查落实，确定下列山林面积伍亩划给肖明优户作自留山，进行造林绿化。山权归城岗公社（镇、场）迴龙大队罗金生产队所有。经济管理权及林产品永远归肖明优所有。任何单位和个人不得侵犯”。当时确认该山林面积时，肖明优户上共有六个人口，即肖明优夫妇、肖明优母亲、肖益林、肖林生、肖小平。2005年8月9日，肖明优提交林权登记申请表一份，根据1981年颁发的兴林证字第0126469号江西省兴国县自留山经营权证中确定的面积进行确权，林权登记申请表载明“林地使用期”为长期，“林权共有权利说明”处为空白，2006年9月11日，兴国县人民政府颁发了林权证编号为360603093319的林权证给肖明优。2018年3月12日，肖明优向兴国县林业局提出申请，因登记在肖明优名下林权证编号为360603093319的林权证遗失，申请补办，并在备注栏上注明：“肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有”。兴国县林业局经审查，于2018年5月2日补办了林地所有权人为肖明优的兴国县林证字（2018）第2612010001号林权证，在该份林权证的注记栏中载明：“肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有”。2019年6月18日，肖明优投诉称有人未经其本人同意擅自将林地变为三个儿子共有，2019年7月5日，兴国县林业局作出兴林字[2019]51号“办理肖明优信访事项答复意见书”，处理意见为：“我局根据其申请给予重新发证并注明‘肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有’”。2019年8月1日，肖明优向兴国县人民政府申请行政复议，被申请人为兴国县林业局、第三人为肖益林、肖林生、肖小平，请求确认被申请人兴国县林业局2018年5月2日在兴国县林证字（2018）第2612010001号林权证注记中加注肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有的行为违法，并重新发证给肖明优。2019年8月8日，兴国县人民政府作出兴府复[2019]13号行政复议不予受理决定书，决定对肖明优于2019年8月1日提出的行政复议申请不予受理。原告肖林生对该决定不服，以兴国县人民政府、兴国县自然资源局为被告，肖益林、肖小平为第三人向赣州市中级人民法院提起行政诉讼，2019年11月22日，赣州市中级人民法院作出（2019）赣07行初227号行政裁定书，驳回原告肖林生对兴国县人民政府的起诉，同日作出（2019）赣07行初227号之一行政裁定书，裁定将本案原告对被告兴国县自然资源局的起诉移送于都县人民法院管辖，2019年12月9日，赣州市中级人民法院将该案移送至于都县人民法院，2020年1月19日，原告肖林生在隐瞒上述情况下向法院提起行政诉讼。法院审理认为，鉴于该案已经由赣州市中级人民法院裁定移送至于都县人民法院，原告基于同一当事人，同一诉讼标的又向兴国县人民法院提起诉讼，构成重复起诉，于是做出（2020）赣0732行初1号行政裁定书，裁定：“驳回原告肖林生对被告兴国县自然资源局，第三人肖益林、肖小平的起诉”。原告肖林生对该裁定不服，依法提起上诉，2020年7月3日赣州市中级人民法院做出（2020）赣07行终283号行政裁定书，指令兴国县人民法院继续审理该案。根据原告及第三人陈述，肖明优母亲及肖明优妻子已经去世，在1981年颁发自留山经营权证时认定的家庭成员中还有4人。1982年9月，第三人肖益林考入兴国师范学校就读，1985年7月毕业，开始在教育行业履职至今。2018年6月13日，原告肖林生、第三人肖益林、肖小平签订林地协议书一份，协议书第二条内容为：“二、自留山开发后，所有权还是和林权证上的一致，肖明优三子（肖益林、肖林生、肖小平）平均共同所有”。为加快推进政府职能转变和机构改革，着力建设人民满意的法治政府和服务政府，根据《兴国县人民政府职能转变和机构改革实施方案》《兴国县国土资源局（兴国县不动产登记局）主要内容职责内设机构和人员编制规定》及《兴国县不动产登记中心主要职责内设机构和人员编制规定》等文件规定，土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记工作已经统一归口到兴国县国土资源局（现兴国县自然资源局）负责承办。原审法院认为，本案争议的焦点为本案是否超过诉讼时效及是否应当复议前置及当时兴国县林业局补办林权证的行为是否违法。一、关于本案是否超过诉讼时效及复议前置问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。本案属于山林权纠纷，2019年8月1日，案外人肖明优以兴国县林业局为被申请人，肖益林、肖林生、肖小平为第三人向兴国县人民政府申请行政复议，请求确认被申请人兴国县林业局2018年5月2日在兴国县林证字（2018）第2612010001号林权证注记中加注“肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有”的行为违法，并重新发证给肖明优。2019年8月8日，兴国县人民政府作出不予受理的决定。本案原告肖林生（行政复议中的第三人）不服该复议决定，向赣州市中级人民法院提起诉讼。在肖明优提起的行政复议案件中，肖益林、肖林生、肖小平三兄弟均有利害关系，属有独立请求权的第三人，其享有的权利和义务应和申请人一致，肖林生对该复议决定不服提起行政诉讼，符合先行复议后再进行行政诉讼的法律规定，第三人肖益林提出要以肖林生为申请人先行提起行政复议后再起诉的理由不成立，法院不予支持。被告兴国县自然资源局和第三人肖益林提出该案已过诉讼时效。法院认为，虽然被告补发林权证的行为发生在2018年5月，但庭审中肖林生陈述他是在2019年6月4日在城岗法庭开庭时才知道这事的，肖明优于2019年8月1日向兴国县人民政府申请行政复议，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出，法律另有规定的除外”。肖林生对兴府复[2019]13号行政复议不予受理决定书不服后向赣州市中级人民法院提起诉讼，2019年11月22日，赣州市中级人民法院作出（2019）赣07行初227号之一行政裁定书。本案的起诉期限起算点应当从2019年6月4日开始计算，时间在六个月之内，符合诉讼时效的规定。故被告自然资源局、第三人肖益林提出的诉讼时效问题依法无据，法院不予支持。二、关于当时兴国县林业局补办林权证的行为是否违法问题。国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满户依照前款规定相应延长”。1981年办理自留山证时，以肖明优为主的家庭成员有6口人，在确认自留山面积时是根据当时的人口数进行计算，2005年办理山林权证时，也是根据之前以肖明优为主的家庭承包的面积来确定的，并没有根据人员的变动进行相应的调整。《林地和林地权属登记管理办法》第十七条规定：“发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办”。肖明优将2006年颁发的林权证遗失后，依法申请补办，2018年3月12日肖明优写了一份申请书，该申请书中的内容经兴国县城岗乡迴龙村民委员会及兴国县城岗乡林业工作站核实盖章确认，兴国县林业局收到申请后，于2018年5月2日补办了兴国县林证字（2018）第2612010001号林权证。《林地和林地权属登记管理办法》第十二条：“在公告期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记”。原告肖林生在公告期间没有提出异议。第三人肖益林陈述，他是受肖明优的委托经过三兄弟口头授权同意后去操办补证等相关事宜的。补办证件主要目的是为了保护肖明优一家对农村土地的家庭承包权，在办证过程中，被告兴国县自然资源局在没有看到肖明优的授权委托书的情况下就进行了办证行为，导致现在原告肖林生对第三人肖益林的代办行为不予认可，被告兴国县自然资源局在材料审查过程中把关不严，程序不当，但对办证目的没有影响。在补办证件时，根据申请人的要求，被告兴国县自然资源局在林权证“森林、林木、林地状况登记表”注记一栏中载明：“肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有”的字样，《中华人民共和国农村土地承包法（2018修正）》第二十四条规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。登记机构处按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用”。第三十二条规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”。在承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。农村土地的承包、经营是以家庭为单位而非户主个人发生，已取得的承包土地权益不因户籍身份变化而变化。原告肖林生认为第三人肖益林已是非农户口，第三人肖小平长期不在该村小组居住生活，丧失了该林地的承包权，与农村土地承包政策不符，法院不予采纳。涉案林地的承包面积当初是按肖明优名下6口人确定的，现在肖明优的母亲及妻子已经去世。被告兴国县自然资源局在林权证“森林、林木、林地状况登记表”注记一栏中载明：“肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有”的字样，表达上有瑕疵，容易让人在理解该句话的过程中引起歧义，根据法律规定，如果要在土地承包经营权证或者林权证等证书列明家庭成员，则应将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入，本案没有将全部家庭成员注记在内。被告兴国县自然资源局在办证的过程中程序出现纰漏，文字表述不准确，与法律规定不符。我国的土地承包政策是以家庭承包为主，土地的所有权归集体所有，我国的林地政策长期以来没有改变，也没有因为家庭成员的变更而发生变化，在当前政策没有改变的情况下，本案涉案林地还是属于以肖明优为首的家庭承包，其人员架构应该和1981年确认的人员保持不变。实际上涉案林地不管是登记在肖明优名下，还是登记为肖林生、肖益林及肖小平三人共有，在现有林权政策没有改变的情况下，均为以肖明优为户主包括肖林生、肖益林及肖小平在内的家庭成员共同享有的林权。被告虽然在办证的过程中没有严格把关，但是对涉案林地承包经营权的权利人的实际权益并没有造成实质性影响，在2018年6月13日肖林生、肖益林、肖小平三人签订的林地协议字上，三兄弟也明确“二、自留山开发后，所有权还是和林权证上的一致，肖明优三子（肖林生、肖益林、肖小平）平均共同所有”。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”。据此，对兴国县自然资源局2018年5月2日颁发的兴国县林证字（2018）第2612010001号林权证法院依法不予撤销。原告及其他林权权利人如果认为该林权证的有关内容需要进一步明确，可以到原林权登记机关申请更正或者补办。综上，被告兴国县自然资源局依法补办林权证证据确凿，适用法律、法规正确。但被告兴国县自然资源局在办证过程中程序出现纰漏，文字表述不准确，程序上存在轻微违法行为，对此法院予以确认。但同时该行为并没有对原告及相关权利人的权益造成实质性影响，没有与我国现行的农村土地承包经营政策相违背，原告肖林生要求撤销被告兴国县自然资源局于2018年5月2日颁发的兴国县林证字（2018）第2612010001号林权证的诉讼请求，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条之规定，判决：一、确认被告兴国县自然资源局补发兴国县林证字（2018）第2612010001号林权证的行为违法；二、驳回原告肖林生的诉讼请求。案件受理费50元，原告肖林生已预缴，由原告肖林生承担。上诉人肖林生向本院提起上诉，要求：1.撤销原判主文第二项，改判撤销被上诉人兴国县自然资源局2018年5月2日颁发的兴国县林证字（2018）第2612010001号林权证，由被上诉人重新颁发林权证给肖明优、肖林生、肖小平、余菊香、肖玉成、肖新圳；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实与理由：1.上诉人一审时提交的证据6，即2019年6月到兴国县林业局调取的申请复印件，与被上诉人提交的《申请书》不一致，被上诉人在一审提交虚假证据，原判没有追究。2.上诉人一审时提交的证据3，即投诉，兴林字[2019]51号答复意见书、兴府复[2019]13号行政复议不予受理决定书足以证明第三人肖益林未经父亲肖明优及弟弟肖林生、肖小平授权去操办补证事项，并且在申请书上伪造“肖明优”签字，但原判还是认定“2018年3月12日，肖明优向兴国县林业局提出申请，因登记在肖明优名下林权证编号为360603093319的林权证遗失，申请补办，并在备注栏上注明‘肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有’。”显然是认定事实错误。被上诉人疏于审查，第三人肖益林骗得的补办林权证应予撤销。3.被上诉人补办林权证的档案中没有共有权人肖林生、肖小平的户口册、身份证复印件，显然违法，其补办证件加注内容系主要证据不足，明显不当。4.2018年6月13日，肖林生、肖益林、肖小平签订的林地协议书侵犯了肖明优的合法权益，被诉颁证行为在前，该协议不能作为判断被诉行政行为是否合法的证据。5.被诉行政行为加注“肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有”，显然侵犯了相关权利人肖明优的合法权益，违反了《农村土地承包法》第24条规定，明显不当，上诉人从来没有说过肖小平丧失了该林地的承包权。6.1998年土地承包合同订立30年土地不变，是以家庭为单位，家庭增人不增地、减人不减地，1982年9月，第三人肖益林考入兴国师范学校，1985年7月毕业，开始在教育行业履职至今。1985年7月起第三人肖益林有了固定工作，不再以土地为主要生活来源，不具有村民资格，丧失了农村土地承包经营权，事实上1998年肖益林也没有承包到土地，且其1994年已与上诉人等分家。《江西省山林权属争议调解处理办法》第八条规定“发生山林权属争议时，双方当事人所在地的人民政府及其有关部门必须及时采取有效措施，防止事态扩大，并不得单方面发放山林权证和林木采伐许可证等可能影响山林权属争议调处的证照，发放的一律无效”，第二十八条规定：“林业三定后，农村户口转为城镇户口的，其原在农村的自留山的山权和天然林林权收归当地集体所有”。故本案争议林地肖益林从1982年开始就没有了林权。《农村土地承包法》2003年3月1日才实施，原判依据该法认定肖益林拥有林权，属适用法律错误。肖益林争林权应该在1982年就要争。7.原判既已确认被上诉人行为违法，却不令其分担案件受理费，明显不当。综上，原判认定事实、适用法律均错误，依法应予纠正，上诉人肖林生依法上诉，请予支持。被上诉人兴国县自然资源局答辩意见，一、本案已经过了诉讼时效证件颁发的时间是2018年5月份。上诉人一直和证件登记人肖明优是居住在一起的。实际上在办理该证件过程中，上诉人就知道了，在庭审中，肖林生陈述他是在2019年6月4日在开庭的时候才知道这个事情，显然与事实不符，这个时间之前（办证过程及颁发证件）肖林生就多次向村委会、乡政府反映这个事情。所以本案的诉讼时效应该从2018年5月份开始计算。二、委托的形式有口头委托，也有书面委托，不能局限于书面委托才是委托。到目前为止，委托人知道这个案件正在诉讼过程中，都没有提出他没有委托这个事项，实际上这个委托是真实的。办证机关在这个过程中没有得到委托人提出异议的这个情况，所以该证件补证没有登记瑕疵。三、原审法院在适用法律上是准确的，程序上是合法的。最后确认补发证件的行为违法，对该判决答辩单位保留意见，并尊重法院判决。原审第三人肖益林、肖小平答辩意见，一、行政行为对原告的合法权益明显不产生实际影响。涉案林地的林权为肖明优及其三子肖益林、肖林生、肖小平四人共有。林地只在1981年分了一次至今没有变动，兴国县所有分到了林地后转为公职人员的其林地至今未撤销。原林权证和档案只有户主尚明优一个人的名字，没有林权共有人肖林生和其他共有人的名字，那时因为登记不规范，大家的都只写了户主的名字，没有登记共有人；补办的林权证依法登记了在1981年分到了林地的共有人肖林生和其他共有人。行政行为对原告肖林生的合法权益明显不产生实际影响，原审认定对权利人的实际权益没有造成实质性影响，认定正确。二、超过法定期限起诉且无行政诉讼法第四十八条规定的情形。1.行政复议后超过法定15天的期限起诉。本案林业行政登记依照行政复议法第三十条应先行政复议，涉案的兴府复【2019】13号行政复议的时间为2019年8月9日，有兴国县政府的决定书和第三人二审已申请贵院调取的送达回证为据，而上诉人最早向人民法院的起诉时间为2019年9月20日，有答辩人原审提交的原告起诉状为据，在2019年8月底就超过法定15天的起诉期。2.即使可以直接向人民法院起诉，也已超过法定的起诉期限。具体行政行为的时间是2018年5月2日；并且2018年6月13日被答辩人肖林生已在签订协议的第二条确认涉案林权证内容，协议有肖林生的签名按手印并经两审法院判决合法有效，有答辩人原审提交的林权证、两审判决书为据；被答辩人肖林生最早向人民法院起诉的时间为2019年9月20日，有答辩人原审提交的肖林生起诉状为据。自2018年5月2日或从2018年6月13日开始计算，至2019年9月20日共15个月，早超过行政诉讼法第四十六条规定的六个月法定期限，即使期限是一年也超过三个月。三、涉案林权证的补办和登记林权共有人，遵从四位林权共有人的意愿有协议字为据，按当地风俗儿子分户后林地都是均分给儿子，依照土地承包法第二十四条等有关法律办理。四、被答辩人捏造事实诉讼且与其签订的协议自相矛盾。被答辩人把肖明优及其三子四人共有的林地捏造成其一家四人及肖明优和肖小平六人共有。众所周知，林地只在1981年分了一次至今没有变动，兴国县所有分到了林地后转为公职人员的其林地都未被撤销，分林地时被答辩人才十四岁未取妻生子，何来妻和子女分到了林地，且与其签订的经两审判决合法有效的协议自相矛盾。五、被答辩人原审提交的证据3（投诉、兴林字【2019】51号答复意见书）、5、6和信用社流水复印均是复印件，从未见（包括庭审质证时）其原件或证明与原件一致的复印件，真实性、合法性、关联性均无法证明。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，本案争议焦点为被上诉人兴国县自然资源局颁发兴林证字（2018）第2612010001号林权证的合法性问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。”《中华人民共和国物权法》第一百零三条：“共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。”本案中，因林权共有人具有亲属身份上的法律关系，因此在无各方明确约定的情况下应当属于家庭共同共有财产，且2006年颁发的林权证实质上对上述事实也已进行了确认。因本案起诉的对象为遗失06年林权证后补办的（2018）第2612010001号林权证书，因此，后续的补办证书不能与前述06年的林权证书内容相矛盾，原审第三人肖益林于2018年3月12日持有一份上有户主肖明优签字的补办证书申请书向被上诉人兴国县自然资源局申请补办登记，但申请书仅有户主肖明优的签字，且申请书对家庭共有的林权份额重新进行分配，因此，被上诉人兴国县自然资源局如需对林权登记证书内容上明确个人份额的行为，实质上已经超出了原登记证书的登记内容，因此需征得家庭共有人的一致同意。现补办申请书上虽有肖明优签字，但肖明优后续对该申请书的真实性提出异议并经信访途经反映，否认该申请书的真实性。被上诉人兴国县自然资源局在补办林权登记证书时未对申请材料进行核查，工作程序存在不当，且补办林权证书权利人处仅有肖明优与注记中内容“肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有”相矛盾，因此该补办的林权登记证书应当予以撤销，并由被上诉人重新作出林业行政登记。另外，上诉人肖林生与原审第三人肖林生、肖小平2018年6月13日达成了《林地协议字》，该协议已被本院生效民事判决确认为合法有效。虽然协议上有关于家庭内部份额的约定，但该协议约定在后，补办登记行为在前，后面协议不能证明前述行政行为的合法性。综上，被上诉人兴国县自然资源局作出的补办登记证书主要事实不清，本院依法予以撤销。原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销兴国县人民法院（2020）赣0732行初7号行政判决；二、撤销被上诉人兴国县自然资源局颁发兴林证字（2018）第2612010001号林权证；三、责令被上诉人兴国县自然资源局于本判决生效后60日内重新作出林业行政登记的具体行政行为。一审、二审案件受理费共100元，由被上诉人兴国县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二〇年十一月三十日法官助理王豪书记员黄婷