安徽省淮南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖04行终68号 上诉人吴长利（一审原告），女，1955年4月出生，汉族，住安徽省淮南市谢家集区。 被上诉人淮南市谢家集区唐山镇人民政府（一审被告），住所地安徽省淮南市谢家集区卧龙山路西100米，统一社会信用代码113404040030592432。 法定代表人李二宝，系该镇镇长。 委托代理人杨杰，安徽竞合律师事务所律师。 一审第三人邱松，男，1978年10月7日出生，汉族，住安徽省淮南市谢家集区。 上诉人吴长利因与被上诉人淮南市谢家集区唐山镇人民政府（以下简称唐山镇政府）、一审第三人邱松行政协议一案，不服淮南市谢家集区人民法院（2020）皖0404行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，原告吴长利、第三人邱松系安徽省淮南市谢家集区唐山××邱岗村村民，二人系母子关系，吴长利随其子邱松共同生活。吴长利、邱松在其承包地内开挖水塘从事甲鱼养殖业务，其水塘面积为3.3亩。因农批物流园项目建设需要，吴长利、邱松家的房屋与甲鱼塘均在征地范围内。2019年2月12日，邱松与唐山镇政府签署一份《框架协议》，该协议载明：邱岗农批物流园征迁户邱松在征迁范围内有一处房屋和一块约3.3亩的甲鱼塘，同意按征迁方案签约，所有包含在内总价110万元。2019年2月21日，邱松在《农副产品物流园项目土地及附属物补偿明细表》的“领款人签字”一栏中签名、捺手印，该表载明了甲鱼塘及相应附属物的补偿明细，共计补偿346043.07元。邱松亦认可该补偿款项已汇至其银行账户。2019年2月25日，谢家集区城市重点工程建设指挥部作为征收安置机构（甲方），淮南市谢家集区唐山镇人民政府作为征收实施单位（乙方）与被征收人邱松“三方在平等协商一致的基础上，就房屋征收平偿事宜订立本协议。一、补偿方式：货币化补偿，货币化产权安置。二、实行货币补偿：实行货币化产权安置，过渡房和居住问题均由丙方自行解决。三、甲方支付丙方以下补偿安置费用：1、货币化产权安置款432000元；2、房屋补偿款202491.2元；3、室内装潢及附属物补偿款115668元；4、搬迁费600元；5、临时过渡安置费3200元”共计753959.2元。后3.3亩甲鱼塘及相应设施被拆除。2019年10月14日，相关部门将房屋补偿款753959.20元以存单方式支付给邱松。 一审法院另查明，位于唐山××邱岗村土地使用者是吴长利的丈夫、邱松的父亲邱传元，其于2010年去世。 一审法院认为，吴长利作为被征收房屋及土地上的用益物权人，认为唐山镇政府与邱松签订的征收征用补偿协议损害了其合法权益，根据《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第五条第（二）项的规定，有权提起诉讼，故吴长利作为本案原告，诉讼主体适格。对于涉案的《谢家集区农批物流元项目房屋征收补偿安置协议》及《框架协议》系谢家集区城市重点工程建设指挥部、唐山镇人民政府及邱松签订的三方协议，吴长利认为该协议损害了自己的合法权益要求确认协议无效，规矩《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施…县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议”，唐山镇政府并不具有签订补偿协议的资格，因此将唐山镇人民政府列为被告主体并不适格，且吴长利又不愿变更，应当驳回原告起诉。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第三项规定，裁定驳回原告吴长利的起诉。 宣判后，吴长利不服一审裁定，上诉至本院称：一、一审法院在本院认为部分第3页第14行-17行存在基础事实认定错误的情形。案涉《框架协议》中被上诉人并不是相对方也未加盖公章,更无谢家集区城市重点工程建设指挥部参与该协议的证据,故一审法院认为《框架协议》系谢家集区城市重点工程建设指挥部、唐山镇人民政府及邱松签订的三方协议属于基础事实认定错误。二、本案诉争事由为上诉人请求确认被上诉人与第的《谢家集区农批物流园项目房屋征收补偿安置协议》及《框架协议》无效。上诉人主张无效的理由之一为根据《土地管理法》、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等相关规定结合本案,被上诉人在无法定职权或区政府的授权的情况下与第三人邱松签订上述协议属于无效情形,被上诉人在案涉《谢家集区农批物流园项目房屋征收补偿安置协议》中签字盖章的行为属于超越职权的行政行为,故被上诉人系本案的适格被告。三、本案中《谢家集区农批物流园项目房屋征收补偿安置协议》的甲方谢家集区城市重点工程建设指挥部,上诉人认为系实施征收补偿安置的临时机构,不具有行政诉讼主体资格,同时在上述协议中将其表述为“征收安量机构”,被上诉人为“征收实施单位”,可见甲方在上述协议中的职能为辅助确定安置补偿数据的作用,而非实施征收的主体。结合一审案件中被上诉人的答辩状及庭审过程中的陈述,被上诉人均主张其与第三人邱松签订的案涉协议有效,也未对自身签订上述协议的主体资格、履行上述协议的主体资格表示异议。由此可见,被上诉人作为案涉协议的征收实施单位,系本案适格的被告。四、原审法院认定上诉人随其子(即本案第三人邱松)共同生活系事实认定错误的情形，没有证据支持,庭审过程中亦未针对该事实开展法庭调查。五、被上诉人系本案适格被告,原审法院依据《土地管理法》的相关规定认定被上诉人作为被告主体不适格,进而驳回上诉人起诉,属于事实认定错误、法律适用错误的情形。本案中,被上诉人并未举证证明其签订上述协议系谢家集区人民政府的委托实施,故签订案涉协议的行为与谢家集区人民政府无关。原审法院根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定,认主定被上诉人并不具有签订补偿协议的资格,因此将其列为被告体不适格,属于适用法律错误的情形。本案中,正是因为被上诉人并无权利签署相关安置补偿协议,该行为符合《行政诉讼法》第七十五条所规定的情形,上诉人才提起本案诉讼请求人民法院依法确认案涉协议无效。综上，原审裁定存在事实认定错误，法律适用错误的情形，请求二审法院：一、依法撤销安徽省淮南市谢家集区人民法院(2020)皖0404行初3号《行政裁定书》;二、依法指令原审法院对本案进行实体审理;三、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人唐山镇政府、第三人邱松二审均未作答辩。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查；对于有错列被告情形的，应当在司法审查后依法释明，经依法释明或者指定期间补正，原告拒绝的，裁定驳回起诉。本案中，一审法院已查明,涉案的《谢家集区农批物流园项目房屋征收补偿安置协议》及《框架协议》系谢家集区城市重点工程建设指挥部、唐山镇人民政府及邱松签订的三方协议，故上诉人请求判决确认唐山镇政府与邱松签订的《谢家集区农批物流园项目房屋征收补偿安置协议》及《框架协议》无效，属于有具体的诉讼请求和事实根据。一审法院对此应当依法审查涉诉行政协议的合法性并作出相应裁判，同时，亦应当对吴长利将唐山镇政府列为被告的情形进行审查，在向一审原告释明后依法作出处理。而一审法院未对唐山镇政府的被告主体资格问题予以司法审查，仅说明唐山镇政府非适格被告，亦未指明何为适格被告，即迳行裁定驳回吴长利的起诉，属认定事实不清，依据不足，依法应予纠正。 综上，上诉人的上诉请求成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销淮南市谢家集区人民法院（2020）皖0404行 初3号行政裁定； 二、本案指令淮南市谢家集区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  张德玉 审判员  王 伟 审判员  江 峰 二〇二〇年十一月二十六日 书记员  刘舒婷 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。