河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终666号上诉人(原审原告)王武军，男，汉族，1989年5月13日出生，住所地河南省汤阴县。被上诉人（原审被告）河南省通信管理局，住所地河南省郑州市民航路**。法定代表人宋灵恩，局长。被上诉人（原审被告）中华人民共和国工业和信息化部，住所地北京市西城区西长安街**。法定代表人苗圩，部长。上诉人王武军因与被上诉人河南省通信管理局、中华人民共和国工业和信息化部（以下简称工信部）投诉举报告知及行政复议决定一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2020）豫0105行初46号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，2019年12月4日，王武军向被告河南省通信管理局邮寄《举报、投诉函》，被举报、投诉人为中国移动通信集团河南有限公司安阳分公司，其要求：一、依法查办被举报人的违法行为并按照最高奖励规定奖励举报人；二、依法责令被投诉人给投诉人补卡并依法赔偿投诉人各项损失；三、依法对举报、投诉人的举报、投诉及时进行审查，并将案件的所有处理，书面加盖印章后有效邮寄告知举报、投诉人。2019年12月18日，河南省通信管理局作出〔2019〕46号《告知单》，内容为，“信访人王武军：2019年12月7日您部门研究处理。特此告知。反映的信访事项，已转相关。”该《告知单》未加盖被告河南省通信管理局的公章。同日，河南省通信管理局作出〔2019〕46号《告知单》，内容为，“信访人王武军：2019年12月7日您反映的信访事项，已转相关部门研究处理。特此告知。”2020年1月21日，河南省通信管理局作出豫通局访函〔2019〕46号答复，内容为：“信访人王武军：关于您反映移动号码无法补卡等问题，经认真调查核实，现答复如下：经查，现您使用套餐的专用备卡已到货，可到安阳营业厅办理补卡。针对您未在安阳本地的情况，移动公司已为您申请绿色通道协助代办。”2019年12月26日，王武军向工信部邮寄《行政复议申请书》，要求确认河南省通信管理局作出的《告知单》未盖章、未告知是否受理原告的举报投诉、以信访处理举报投诉等违法。2020年3月13日，工信部作出工信复驳字〔2020〕第2号《驳回行政复议申请决定书》，主要内容为：经审理查明，被申请人于2019年12月7日收到申请人邮寄的《举报、投诉函》，主要内容为：手机号码134××××****、135××××****均开通网际飞车05版动感地带套餐；河南移动公司自2010年起限制申请人办理业务、参加优惠、上网并乱扣上网费、故意让sim卡注册失败、手机卡不能使用、不给补卡等。随后，被申请人于2019年12月13日向河南移动公司下发《关于对信访人反映其移动号码无法补卡问题进行调查处理的通知》，该公司于2019年12月25日向被申请人提交《关于客户反映134××××****、135××××2643号码无法补卡问题的调查处理情况汇报》（〔2019〕46号），其中向申请人邮寄的一份未加盖印章。被申请人经调查核实：1.申请人手机号码134××××****、135××××****办理的套餐分别是动感都带05版套餐B、套餐A，均开通网际飞车业务，属于WAP包月套餐。2.由于WAP包月套餐已经享受上网优惠，河南移动公司推出优惠套餐时，不再予以叠加优惠。3.网际飞车WAP包月套餐是河南移动公司早期推出的，现已停售。该套餐是在当时的2G网络条件下访问WAP应用，河南移动公司未承诺该套餐可以使用更高速率的移动上网服务和更丰富的互联网应用。4.申请人上述两个手机号码近一年的消费账单中，每月扣除基本套餐费、流量费和基本通话费外，未产生其他的费用，不存在多扣费。5.申请人所用卡品是基于2G网GPRS技术及CMWAP提供的业务，可补换普通SIM卡；河南移动公司营业厅的小卡均为4GUSIM卡，与申请人使用的套餐不兼容。申请人需要先取消现行套餐，再补换4GUSIM卡；如继续使用现行套餐，河南移动公司需要调配普通SIM卡；现该公司营业厅已调配到普通SIM卡，申请人可以前往办理补卡手续。另查明：被申请人于2020年1月21日向申请人作出答复（豫通局访函〔2019〕46号），告知备卡到货、可办理补卡。本机关认为:（一）《中华人民共和国电信条例》第三条第二款规定：“省、自治区、直辖市电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导下，依照本条例的规定对本行政区域内的电信业实施监督管理”。据此，被申请人作为河南省电信管理机构，具有对辖区内电信业实施监督管理的法定职责。（二）《中华人民共和国电信条例》第二十三条规定:“电信资费实行市场调节价”。本案中，被申请人对申请人的举报事项进行调查，查明：1.河南移动公司作为独立的电信市场主体，有权自行设定具体的资费套餐内容，属于其自主经营权范围。2.申请人的两个手机号码近一年的消费账单均无乱扣费现象。3.河南移动公司营业厅没有普通SIM卡，已向申请人说明需要调配之后才能补卡。现该公司营业厅已调配普通卡，申请人可办理补卡。被申请人根据调查情况，未发现河南移动公司存在违反通信行业相关法律法规的行为，但因尚在履职调查处理期间，未向申请人作出答复通知，并未怠于履行职责。（三）目前，我国对投资举报事项处理程序没有统一规定，《中华人民共和国电信条例》等对通信业投诉举报处理流程程序亦无相关规定，但电信管理机构应当在合理期限内作出处理。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关为旅行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：……没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。”本案中，被申请人于2019年12月7日收到申请人的举报投诉，在本机关受理行政复议申请时尚未向申请人作出处理答复。鉴于被申请人尚在进行调查处理，截至本机关受理行政复议时尚未超出60日履职期限，故被申请人未作出最终处理答复，并不违法。另，被申请人参照《信访条例》第二条关于“本条例所称信访，是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”的规定，积极处理申请人的举报，并无不当。不论被申请人以何种方式受理、处理申请人的举报，实质上均已经对申请人的举报的投诉事项进行了相应的调查，履行了相应的职责，处理程序并无不当。在案证据没有表明被申请人的存在怠于履行职责的问题。（四）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……申请人与具体行政行为有利害关系”。本案中，被申请人作出的《告知单》（〔2019〕46号）是行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，对申请人的合法权益不产生实际影响，不属于行政复议范围。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原审认为：河南省通信管理局作出的《告知单》（〔2019〕46号）是行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，对王武军的合法权益不产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。同时，河南省通信管理局于2020年1月21日已对王武军的举报、投诉作出了最终处理。据此，王武军对该行为的起诉，不符合行政诉讼的起诉条件，应予以驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第二款规定，工信部作为复议机关作出的行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。本案中，工信部是适格被告，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条及第一百三十六条第七款规定，复议机关决定维持原行政行为,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求；原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因此，王武军对工信部作出复议决定的起诉，应当一并予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，参照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项，第六十九条第一款第一项、第八项，第一百三十三条，第一百三十四条第二款，第一百三十六条的规定，裁定驳回王武军的起诉。王武军上诉称：一、上诉人向河南省通信管理局举报投诉涉案违法行为,河南省通信管理局作出的《告知单》（〔2019〕46号），根据《党政机关公文处理工作条例》第九条第十三项等规定，河南省通信管理局未加盖其机关印章的行为明显不符合规定。二、上诉人作为消费者为了维护自身合法权益而举报投诉中国移动通信集团河南有限公司，并不是针对河南省通信管理局及其工作人员职务行为反映情况、提出意见、建议等信访行为。本案中,河南省通信管理局对上诉人因自身合法权益受到侵害而提起的举报投诉事项混用了信访的有关规定，把两个相互独立的制度交织在一起，忽视了权利人对救济方式的选择，存在明显的不当之处，属适用法律错误。类似案件,合肥市中级人民法院（2020）皖01行终388号《行政判决书》等裁判文书也有明确判定。三、本案的受理告知并不是所谓的纯过程性行为。根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十六条等规定，对上诉人的投诉事项河南省通信管理局作出处理（受理）并告知上诉人，是其依法必须履行的法定职责和义务。退一步讲，即使被诉《告知单》（〔2019〕46号）的程序轻微违法，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条等规定，人民法院也应当依法确认其违法。综上，请求撤销一审裁定，指令原审人民法院继续审理或者由贵院依法审判。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：被上诉人河南省通信管理局针对上诉人王武军的举报投诉事项，于2019年12月18日作出《告知单》，并于2020年1月21日对王武军的举报投诉事项作出了最终处理。王武军要求撤销河南省通信管理局未盖章的《告知单》（〔2019〕46号），该被诉行为系程序中的告知行为，属于过程性行为，不是最终的处理意见，未对上诉人王武军的合法权益产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，上诉人对初始行政机关行为的起诉，不符合起诉条件，应予以驳回。对于初始行政机关的行为不属于复议或诉讼受案范围等受理条件的，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条及第一百三十六条第七款规定，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案被上诉人工信部作出的复议决定中认定河南省通信管理局已经履行相应职责，含有视为维持原初始行政机关行为的内容，因此，上诉人对工信部所作复议决定的起诉，依法应当一并予以驳回。一审查明事实清楚，证据确凿，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  刘紫娟二〇二〇年十一月二十七日书记员  马 芮