山东省济宁高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁0891行初171号原告王中德，男，1957年4月15日出生，汉族，住山东省济宁市任城区。委托代理人许安港，北京市国汉律师事务所律师，代理权限一般代理。被告济宁市任城区人民政府唐口街道办事处，统一社会信用代码1137081100432503X5，住所地济宁市任城区105国道东150米。负责人李凡红，主任。出庭行政机关负责人王汉卫，济宁市任城区人民政府唐口街道办事处副主任。委托代理人潘荣奎，山东文思达律师事务所律师，代理权限一般代理。委托代理人杨茜，山东文思达律师事务所律师，代理权限一般代理。被告济宁市任城区人民政府，统一社会信用代码11370811MB2792953D，住所地济宁市任城区任城大道**。法定代表人张令华，区长。委托代理人王鑫，济宁市任城区司法局工作人员，代理权限一般代理。委托代理人陈雨，山东文康（济宁）律师事务所律师，代理权限一般代理。原告王中德诉被告济宁市任城区人民政府唐口街道办事处（以下简称唐口街道办事处）、济宁市任城区人民政府（以下简称任城区政府）行政强制一案，原告于2020年5月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后以（2020）鲁0891行初79号行政裁定书，将本案移送至济宁市任城区人民法院处理。济宁市任城区人民法院受理后，以此案需指定管辖为由报请济宁市中级人民法院指定管辖。济宁市中级人民法院以（2020）鲁08行辖46号行政裁定书指定本院管辖。本院于2020年10月13日重新立案受理。于2020年10月15日、16日分别向被告唐口街道办事处、任城区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。二被告在法定期限内向本院提交答辩状和证据材料，本院依法将答辩状发送原告。本院依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告王中德及委托代理人许安港，被告唐口街道办事处行政机关负责人王汉卫、委托代理人杨茜，被告任城区政府委托代理人王鑫、陈雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王中德诉称，原告是济宁市任城区唐口街道办事处吴村村民。世代生活在微山湖沿岸，1995年前后，山东省为了增加当地居民的收入，发出了“向湖进军”开发利用微山湖的号召，在当地政府和集体的大力支持下，原告在村里承包了部分池塘，并缴纳了承包费，从此经营池塘成为了原告一家的主要收入来源。近几年由于原告改养了南美白对虾，同时也得益于党的科教兴农的好政策，又加之市区两级渔业部门对沿湖一带养殖户数年来的技术培训，使得原告的养殖效益由原来的亩产三四百元猛增到五六千元。时至2019年11月，池塘经营效果良好。但在2019年11月之前，区镇村三级相关部门对池塘进行面积测量和地上附着物、设施清点的统计工作，并要求退养还湖。2019年11月28日，在原告与被告唐口街道办事处未就涉案池塘的补偿达成协议的情况下，被告唐口街道办事处向包括原告在内的大多数村民下达了《南四湖核心区池塘责令限期拆除通知书》。原告的大量渔业养殖设备、设施、建筑物及构筑物均被强制拆除，损失巨大。被告唐口街道办事处在没有与原告就补偿达成一致意见的情况下，将原告的渔业养殖设备、设施、建筑物及构筑物强制拆除，明显违法。为维护原告的合法权益，原告依据《行政复议法》，对涉案的强制行为向任城区政府申请复议。任城区政府做出了维持被告唐口街道办事处作出的具体行政行为的决定。原告对被告唐口街道办事处的拆除行为和任城区政府作出的行政复议决定不服，向法院提起行政诉讼，请求：1、撤销济宁市任城区人民政府作出的济任政复决字［2020］16号行政复议决定书；2、确认被告济宁市任城区人民政府唐口街道办事处强制拆除原告的渔业养殖设备、设施、建筑物及构筑物的行为违法。原告王中德向法庭提交了以下证据：1、行政复议决定书，证明被告任城区政府在行政复议决定书中已认定案涉拆除行为是被告唐口街道办事处组织实施；2、承包合同，证明原告与村委签订承包合同及承包时池塘面积；3、《南四湖核心区池塘责令限期拆除通知书》3份，证明被告唐口街道办事处下发通知并组织实施拆除。被告唐口街道办事处辩称，一、原告在南四湖沿岸养鱼无法律依据。南四湖池塘退养是中央环保督查反馈意见及省、市、区统一的要求。依据《物权法》第四十六条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有。滨湖大道以东在土地利用现状图上为湖泊水面，湖泊水面属国家所有。原告无权在属于国家所有的湖泊水面进行养殖活动。2018年5月，山东省委、省政府印发《山东省贯彻落实中央环境保护督察组督察反馈意见整改方案》(鲁发［2018］23号)，针对南四湖省级自然保护区内长期存在人工养殖活动等问题提出明确整改措施，要求2020年底前全面清理完成核心区、缓冲区31.4万亩的人工养殖，退还非法占用的湿地，进行生态修复。2018年6月10日，济宁市委、市政府印发《济宁市贯彻落实中央环境保护督察组督察反馈意见整改落实实施方案》(济发［2018］21号)，对南四湖省级自然保护区人工养殖整改也提出了具体要求，要求2019年底前，核心区池塘全面退出养殖。2020年底前，完成缓冲区池塘退出养殖工作。2019年3月12日，济宁市中央环境保护督察整改工作领导小组印发了《2019年南四湖环境督察反馈问题整改工作方案》，要求有关乡镇(街道)向非法圈圩池塘所有人下达限期拆除通知，责令自行拆除。对逾期没有拆除的，由乡镇(街道)政府(办事处)组织有关单位代为拆除。对拒不清理或暴力抗法的养殖户，由公安机关依法严厉打击。2019年4月10日，市政府办公室印发《南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》(济政办字(2019)11号)。方案确定的任务目标是，2019年底前全面完成南四湖省级自然保护区核心区内池塘退养工作。2019年11月14日，任城区人民政府办公室制定了《任城区南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》，要求12月底前全面完成南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作；要求全面清理退养池塘内养殖水产品，全面清理养殖用房(船)、线路、机井等池塘地面附着物及船只、投饵机、增氧机、用于养殖的发电机(电瓶)、渔具、渔网等养殖设施。任城区农业局、唐口街道办事处于2019年4月就向核心区养殖户进行了宣传，传达上级退养精神。7月再次进行调研，摸清养殖户基本情况。10月下发了停养通知书。11月农业局等六部门联合下发了公告，对南四湖核心区池塘进行彻底清理整治。针对池塘退养问题，唐口街道办事处要求相关村召开了两委会、村民代表等相关会议，进行研究、宣传、通告此事，已经做到了家喻户晓。根据法律规定及各级相关规定要求，拒不配合退养工作的，唐口街道办事处、区农业农村局联合六部门进行强制拆除，全面完成南四湖核心区养殖，池塘退养工作。二、涉案强制执法的行政行为系唐口街道办事处及六部门联合执法，执法主体适格，其执法活动程序合法。涉案的行政执法系唐口街道办事处、区农业农村局联合六部门进行联合执行。唐口街道办事处仅系联合执法的参与配合单位。限期拆除通知书系唐口街道办事处及六部门联合做出的，而不是唐口街道办事处单方做出的。强制拆除行为系原告拒不执行六部门联合做出的限期拆除通知书要求，被联合执法进行强制拆除，而不是被告进行的强制拆除。原告占用南四湖核心区进行养殖，其养殖不仅包括池塘，还包括相关附属物，联合执法一并可以进行强制拆除。综上，原告的诉讼请求无法及事实依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告唐口街道办事处向法庭提交下列证据：1、济宁市中央环境保护督察整改工作领导小组印发的《2019年南四湖环境督察反馈问题整改工作方案》（济环督改［2019］2号）；2、济宁市人民政府办公室印发的《南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》（济政办字［2019］11号）；3、济宁市任城区自然资源局作出的《关于任城区南四湖土地性质的情况说明》；4、被告等六部门联合下发的《关于清理整治南四湖省级自然保护区核心区养殖池塘的通告》；5、关于清理整治南四湖省级自然保护区核心区养殖池塘的通告的公示照片以及原告所在村两委、村民代表等召开会议进行研究、宣传、通告照片；6、济宁市任城区人民政府办公室印发的《济宁市任城区南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》（济任政办字［2019］37号）；7、山东省人民政府关于统一南四湖省级自然保护区的批复（鲁政字［2003］218号）；8、中共山东省委文件（鲁法［2018］23号文）；9、拆除时照片6张；10、南四湖核心区与环境区的界限及桩位分布图两份。上述证据证明原告的池塘在南四湖核心区，针对原告存在的长期违法情况，被告按照省、市、区的工作要求，成立六部门联合执法，协同其他部门对原告的池塘进行保护性拆除，被告在拆除过程中的协助行为是按照上级工作安排进行的，是符合法律规定的。被告任城区政府辩称，一、被告作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。原告的渔业养殖生产经营设施及附属物位于省级南四湖湿地自然保护区核心区内，应当予以清除。1996年济宁市政府将南四湖确立为市级湿地自然保护区，2003年经山东省政府批准成为省级湿地自然保护区，原告系济宁市任城区唐口街道办事处吴村村民，其从事的渔业养殖生产经营设施及附属物都在湿地自然保护区核心区内，属于全民所有的水域。按照《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第二十八条、《山东省湿地保护办法》第十九条的规定，原告渔业养殖生产经营设施及附属物应当予以清除。唐口街道办事处清除原告渔业养殖生产经营设施及附属物是根据省、市、区政府的要求和工作安排进行的，其行政行为合法合理。2018年5月，山东省委、省政府印发《山东省贯彻落实中央环境保护督察组反馈意见整改方案》(鲁发[2018]23号)，针对南四湖省级自然保护区内长期存在人工养殖活动等问题提出明确整改措施，要求2019年底前核心区池塘全面退出养殖。2019年3月，济宁市中央环境保护督察整改工作领导小组印发了《2019年南四湖环境督察反馈问题整改工作方案》，要求有关乡镇(街道)向非法圈占池塘所有人下达限期拆除通知，责令自行拆除，对逾期没有拆除的，由乡镇政府(街道办事处)组织有关单位代为拆除。根据省、市两级党委、政府的要求，经调查摸底确定，2016年3月原告与所在村委签订了承包期为十年的鱼池承包合同，进行渔业养殖，鱼池位于南四湖省级自然保护区核心区。2019年10月，唐口街道办事处和任城区农业农村局联合下发了《关于限期清理、拆除南四湖省级自然保护区核心区内渔业池塘水产品及养殖设施的通告》。2019年11月8日，农业农村局又联合六部门下发了《关于清理整治南四湖省级自然保护区核心区养殖池塘的通告》，通过区、街道、村三级给原告在内的广大村民进行法律宣传，不得在自然保护区进行经营活动，告知其限期清理。但原告拒不清理，唐口街道办事处依据《中华人民共和国渔业法》及《中华人民共和国自然保护区条例》的规定，按照省市两级党委、政府文件的要求，对原告经营的池塘进行强制清理证据确实充分，有明确的法律依据。二、被告作出的行政复议决定程序合法。原告认为唐口街道办事处强制拆除其池塘设施的具体行政行为违法，向我单位提起行政复议申请，我单位于2020年1月6日收到复议申请，按照法定程序予以受理和审批。2020年4月3日，我单位根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定作出济任政复决字［2020］16号《行政复议决定书》，维持了济宁市任城区唐口街道办事处清理违法建筑的具体行政行为，并依法进行了法律文书的送达。三、在湿地保护区核心区的渔业养殖不是原告赖以生存的唯一生活来源。原告系唐口街道办事处吴村村民，在该村有居住的房屋，有承包的农业经营的土地，其生活能够得到足够的基本保障。四、唐口街道办事处强制清理原告的池塘符合党中央的方针政策和法律规定，原告拒不清理于法于理不符。党中央提出：金山银山，不如绿水青山，而且绿水青山就是金山银山。《中华人民共和国自然保护区条例》明文规定，禁止任何人进入自然保护区的核心区，原告在核心区进行养殖活动应当被禁止、被清理。综上所述，被告作为复议机关作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求于法于理不符，依法应予驳回。被告任城区政府向法庭提交了行政复议受理通知书、行政复议决定延期通知书、提出行政复议答复通知书、行政复议决定书及送达回证，证明被告任城区政府行政复议程序合法。原告对被告唐口街道办事处提供证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，合法性和关联性不认可；对证据2三性均无异议，但被告未按照该实施方案进行；对证据3的合法性不认可，土地性质以及行政区划应当以具体客观的利用现状图为准，而不是以《情况说明》为准，案涉所在区域的现状并不是天然的湖泊水面，而是基于集体利用开发后的个体养殖区。且位于微山行政区，被告不具备行政管辖权；对证据4合法性和关联性均不认可，被告唐口街道办事处无权下达行政强制的通告，从下达通告到强制拆除没有经过六个月的诉讼期，且原告池塘不在核心区；对证据5三性均不认可；对证据6真实性无异议，但合法性不认可，此通知中区政府明确要求唐口街道办事处向渔民下达限期拆除通知，该通知中明确规定了退养的补偿费用一次性发放到街道，由唐口街道办事处结合实际制定并组织实施；对证据7真实性无异议，合法性及关联性不认可，此批复是山东省人民政府2003年作出，时隔17年当地的自然环境发生重大变化，在2019年是否还要建立省级自然保护区以及如何建立自然保护区应当适用最新的政策及文件；对证据8真实性无异议，但关联性不认可，本案没有任何关于自然保护区的红线图，原告的养殖是否在红线图内无法核实；对证据9真实性、合法性不认可，就算有公安、渔政、综合执法等部门参与，也仅仅是配合；对证据10合法性、关联性不认可，2019年的规划不能确定上世纪90年代池塘的合法性。原告对被告任城区政府提供证据的真实性均无异议。被告唐口街道办事处对原告提供证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，但对决定书认定其组织实施了拆除原告池塘的事实不认可，其只是配合；对证据2真实性无异议，但认为案涉池塘系国家所有，村委无权分包，原告属违法养殖；对证据3真实性无异议，但认为是在六部门联合通知之后，进行的一次催告和提醒。唐口街道办事处对被告任城区政府提供的证据无异议。被告任城区政府对原告提供的证据无异议，认为其认定案涉拆除行为系被告唐口街道办事处组织实施是正确的。对被告唐口街道办事处提供证据的真实性均无异议。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告唐口街道办事处提供的济宁市中央环境保护督察整改工作领导小组印发的《2019年南四湖自然保护区环境督察反馈问题整改工作方案》、济宁市人民政府办公室印发的《南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》、济宁市任城区自然资源局作出的《关于任城区南四湖自然保护区土地性质的情况说明》、被告六部门联合下发的《关于清理整治南四湖省级自然保护区核心区养殖池塘的通告》、济宁市任城区人民政府办公室印发的《济宁市任城区南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》系相关部门为推进南四湖综合治理池塘退养工作制定、印发的相关实施方案、通知、通告等，原告对池塘退养工作表示支持，各方对上述证据的真实性均无异议，上述证据的效力，本院予以确认；被告唐口街道办事处提供的证据7、8、9、10系当庭提交，未在法定期限内举证，其效力本院不予认定。被告任城区政府提供的有关复议程序方面的证据证实其履行了相应的复议程序，当事人对其真实性均无异议，本院确认有效。原告提供证据的真实性各方无异议，其真实性本院予以确认。经审理查明，原告王中德系济宁市任城区唐口街道办事处吴村村民，在其村东南四湖省级自然保护区核心区有鱼塘一处，用于渔业养殖。2019年4月10日，济宁市人民政府办公室作出《关于印发南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案的通知》，要求各部门认真组织实施南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作。2019年11月14日，济宁市任城区人民政府办公室作出关于印发《济宁市任城区南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》的通知。该实施方案在明确指导思想、任务目标、基本原则的基础上，对各部门的职责进行了分工，唐口街道办事处的主要职责为：履行属地池塘退养工作主体责任，贯彻落实区南四湖省级自然保护区核心区人工养殖整改工作专班领导小组的决策部署，对逾期未退养的实施强制退养。2019年11月8日，济宁市任城区农业农村局、济宁市任城区自然资源局、济宁市公安局市中区分局、济宁市任城区综合行政执法局、济宁市生态环境局任城区分局、济宁市任城区人民政府唐口街道办事处六部门联合发布《关于清理整治南四湖省级自然保护区核心区养殖池塘的通告》，要求自本公告发布之日起至2019年11月30日，对任城区辖区内南四湖省级自然保护区核心区内的养殖池塘的水产品及渔业养殖设备设施、建筑物及构筑物等进行清理。2019年11月底，在原告养殖设施设备、附着物等尚未清理完毕的情况下，被告唐口街道办事处组织工作人员对原告鱼塘实施强制清理。2020年1月，原告向任城区政府申请行政复议，任城区政府于2020年4月3日作出济任政复决字［2020］16号《行政复议决定书》，决定维持唐口街道办事处清理原告鱼塘的具体行政行为。本院认为，当事人争议的焦点问题为：1、强制清理原告鱼塘的行为是包括被告唐口街道办事处在内的六部门联合实施，还是被告唐口街道办事处组织实施；2、如上述行为系被告唐口街道办事处组织实施，该行为是否违法，3、被告任城区政府复议程序是否合法、复议决定是否正确。关于焦点问题1，唐口街道办事处主张案涉强制清理行为系六部门联合实施，理由是《关于清理整治南四湖省级自然保护区核心区养殖池塘的通告》是济宁市任城区农业农村局等六部门联合发布的。但济宁市任城区人民政府办公室在《济宁市任城区南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》中对包括上述六部门在内的参与单位进行了职责分工，明确了唐口街道办事处的主要职责为履行属地池塘退养工作主体责任、对逾期未退养的实施强制退养等。该工作实施方案确定强制清理养殖户池塘的主体为唐口街道办事处。因南四湖池塘退养工作涉及农业农村发展、生态环境治理、自然资源保护、公务活动维稳等方面，六部门联合出台清理整治通告，是按照各自职权对池塘退养活动提出的工作要求,被告唐口街道办事处以此证明六部门联合强制清理原告池塘，证据不足。原告还向法庭提供被告唐口街道办事处向部分池塘养殖户出具的《南四湖核心区池塘责令限期拆除通知书》，证实唐口街道办事处系池塘拆除的主体。原告及被告任城区政府均主张案涉清理行为是唐口街道办事处组织实施。据此，本院认定强制清理原告池塘的行为系被告唐口街道办事处组织实施。关于焦点问题2，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”；第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”；第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”。在唐口街道办事处向部分养殖户出具的《南四湖核心区池塘责令限期拆除通知书》中责令养殖户“务必在11月30日前完成清理清除，如在限期内未清理的，执法部门将依法强制清理”，被告唐口街道办事处在养殖户自行清理期限未满的情况下，强行组织人员清理了原告的池塘，未依照上述法律规定向原告进行事先催告，未告知原告享有的相关权利并听取当事人的陈述和申辩，其强制清理原告池塘的行为程序违法。关于焦点问题3，被告任城区政府认定唐口街道办事处组织实施强制清理原告池塘的行为，并在行政复议中履行了受理、提出行政复议答复通知、延期通知、送达等程序，认定事实和复议程序并无不当。但以强制清理程序适当维持唐口街道办事处强制清理原告池塘的具体行政行为，属复议结果错误，依法应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十四条第二款第（一）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、确认被告济宁市任城区人民政府唐口街道办事处强制清理原告王中德的渔业养殖设备、设施、建筑物及构筑物的行为违法；二、撤销被告济宁市任城区人民政府作出的济任政复决字［2020］16号《行政复议决定书》。案件受理费50元由被告济宁市任城区人民政府唐口街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  田常明审 判 员  潘玉清人民陪审员  于爱军二〇二〇年十一月十八日书 记 员  肖 月