广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终173号上诉人(原审第三人)陈定，男，汉族，1972年2月15日生，住广东省深圳市宝安区前进二路桃源居10区******804房，公民身份号码440************018。委托代理人林胜邦，广东领会律师事务所律师。委托代理人陈鹏鸿，广东领会律师事务所实习律师。被上诉人(原审原告)陈有平，男，汉族，1949年4月9日生，住所地为雷州市**********，公民身份号码为440************01X。被上诉人(原审原告)：陈有安，男，汉族，1952年9月3日生，住广东省雷州市******110号，公民身份号码440************01X。被上诉人(原审原告)陈有顺，男，汉族，1958年7月3日生，住广东省雷州市******三队021号，公民身份号码440************036。被上诉人(原审原告)陈有利，男，汉族，1964年4月1日生，住广东省雷州市******021号，公民身份号码440************019。以上四被上诉人共同委托代理人宋建，广东红棉律师事务所律师。原审被告雷州市自然资源局，住所地：雷州市********。法定代表人周虎，局长。委托代理人韩琦震，该局工作人员。委托代理人刘卫强，该局工作人员。上诉人陈定因与被上诉人陈有平、陈有安、陈有顺、陈有利，原审被告雷州市自然资源局土地行政登记纠纷一案，不服广东省湛江经济技术开发区人民法院(2020)粤0891行初274号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月24日立案后,依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明:涉案土地坐落于龙门镇龙覃线西那尾村，属于雷州市*******民集体所有。2007年3月，雷州市*************民小组出具《证明材料》，载明陈有安在涉案土地建牛栏及种植木菠萝树等作物，并认为涉案地不是陈有安的地，限期陈有安十日内清理上述作物完毕。2007年3月12日，陈定提交雷集建[2008]082415204580号《农村村民宅基地申请审批表》，申请涉案土地作为陈定的宅基地使用，其申请理由为“家里住房紧张，急需建房”，申请建房面积为116.1平方米，后那尾村民委员会作出“符合申请宅基地条件，同意审核”的审查意见。2008年12月11日，雷州市龙门镇人民政府作出“拟同意该村民使用该村原有建设用地116.1平方米作为住宅使用”的批准意见。2009年2月25日，雷州市******民委员会向雷州市自然资源局出具《证明书》，载明“陈定同志是我们那尾村的村民，经他本人申请和本村全体村民代表大会表决通过，村民小组研究决定，规划村里的宅基地壹座（面积116.1㎡）给他家作为宅基地”。2009年6月15日，雷州市自然资源局向龙门镇人民政府作出雷国土资函[2009]277号《关于批准陈定使用宅基地的通知》，内容载明“同意陈定使用村内集体建设用地116.1平方米，用途为宅基地”。同日，陈定提交雷集建[2008]082415204580号《土地登记申请书》，申请登记依据为：“1.雷州市***民宅基地申请审批表[雷集建[2008]082415204580号]；2.雷国土字函[2009]277号关于批准陈定使用宅基地的通知；3.本人身份证复印件；4.那尾村村民小组证明2份”，四至为东距陈瑞兴宅基地0.5米、南距陈德法住宅1米、西距陈军宅基地0.5米、北距陈琰宅基地4米。后雷州市自然资源局制作《地籍调查土地登记审批表》，在调查附记一栏注明“调查情况属实，该宗地土地使用面积以本次实地丈量面积为准，同意拟予注册登记”，并作出“经审核，该宗地土地使用权属合法，上述内容正确，符合土地登记有关规定，同意拟予注册登记”，并呈报至雷州市人民政府，后雷州市人民政府作出同意的批准意见。2010年1月5日，雷州市人民政府向陈定颁发雷府集用[2008]082415204580号《集体土地使用权证》。陈有平等四人不服雷府集用[2008]082415204580号《集体土地使用权证》的颁证行政行为，遂诉至原审法院。另查明，2020年4月10日，陈有平等四人向雷州市自然资源局提交《关于要求撤销陈定、陈瑞兴、陈琰、陈海鹰等人集体土地使用权的申请书》，申请将涉案土地确权至陈有平等四人。2020年4月13日，雷州市******民小组向雷州市自然资源局出具《证明》，告知涉案土地仍存争议。2020年6月15日，雷州市*********村民小组组长陈玉锋、村民委员会委员王举德进行询问并制作《询问笔录》，陈玉锋和王举德均在笔录中称涉案土地的权属争议仍未能处理，最好是处理土地权属纠纷才能发证。在庭审中，原审法院依法传唤证人陈飞出庭作证，陈飞称涉案土地的权属争议仍需陈有平等四人和陈定进行处理。雷州市自然资源局称其作出涉案土地行政登记仅作形式上的书面审查，并未进行现场勘验，系通过那尾村民小组出具的材料确认涉案土地的四至面积及相邻人。对于涉案土地的使用，陈有平等四人称其在涉案土地种植了有三四十年的果树，涉案的平房也建成三十多年，陈定称涉案土地上有果树。原审法院认为，本案属于土地行政登记纠纷。本案的争议焦点：一、陈有平等四人与雷府集用[2008]082415204580号《集体土地使用权证》是否有利害关系，陈有平等四人的主体资格是否适格。二、雷州市自然资源局颁发雷府集用[2008]082415204580号《集体土地使用权证》是否合法。一、关于陈有平等四人与雷府集用[2008]082415204580号《集体土地使用权证》是否有利害关系，陈有平等四人的主体资格是否适格的问题。《中华人民人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”2007年3月，雷州市*************民小组出具《证明材料》，载明陈有安在涉案土地建牛栏及种植木菠萝树等作物，即在颁发雷府集用[2008]082415204580号《集体土地使用权证》之前陈有安已使用涉案地。庭审中陈定亦确认涉案土地上有种植果树，且陈有平等四人称其亦在涉案土地上建造平房，故可证明陈有平等四人存在使用涉案土地的事实。结合雷州市******民小组于2020年4月13日向雷州市自然资源局出具《证明》，可确认陈有平等四人与雷府集用[2008]082415204580号《集体土地所有权证》的颁证行政行为存在利害关系，其起诉符合行政诉讼法第四十九条规定，可作为本案适格原告参加诉讼。二、关于雷州市自然资源局颁发雷府集用[2008]082415204580号《集体土地使用权证》是否合法。《土地登记办法》第九条第一款第（五）项规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（五）地上附着物权属证明；”和第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。”从雷州市*************民小组于2007年3月出具《证明材料》，可看出陈有安在涉案土地建的牛栏及上种植木菠萝树等作物，但陈定提交申请涉案登记时，没有提供地上附着物权属的证明，雷州市自然资源局在作出涉案土地行政登记前仅作形式上的书面审查，亦没有进行现场勘验，系通过那尾村民小组出具的材料确认涉案土地的四至面积及相邻人。此外，结合雷州市******民委员会那尾村民小组于2007年3月出具的《证明材料》，那尾村村民小组组长陈玉锋、村民委员会委员王举德的询问笔录以及证人陈飞的证人证言，均确认涉案土地仍存争议。雷州市自然资源局作为涉案土地行政登记管理部门，应对涉案土地是否存在权属争议进行审查，但在本案中，雷州市自然资源局并没有提供相应的调查结果以及涉案土地所存权属争议的解决结果。因此，雷州市自然资源局所作雷府集用[2008]082415204580号《集体土地使用权证》的颁证行政行为依据显属不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的;”之规定，撤销雷州市自然资源局于2010年1月5日作出雷府集用[2008]082415204580号《集体土地使用权证》的行政行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决：撤销雷州市自然资源局于2010年1月5日作出雷府集用[2008]082415204580号《集体土地使用权证》的行政行为。案件受理费50元，由雷州市自然资源局负担。陈定不服原审判决，向本院提起上诉请求：一、撤销原审判决，依法改判驳回陈有平等四人对雷州市自然资源局的起诉或驳回全部诉讼请求；二、本案一审、二审诉讼费用由陈有平等四人承担。事实与理由：一、原审庭审笔录记载，陈有平等四人均承认已经向那尾村村民小组申请取得宅基地，并据此在权属土地上起有房屋居住至今。对集体其他宅基地已无权主张权属及权益，否则违反“一户一宅”原则，属于“非法占有土地”，不具备法律规范所保护的合法权益，不是本案利害关系人。二、陈有平等四人未能提供任何证据证明已经就涉案宅基地向那尾村村民委员会提出申请，那尾村村民代表大会也没有任何有关陈有平等四人申请涉案宅基地的决议，更没有任何政府部门就陈有平等四人申请宅基地依法公告。由此可以证明，陈有平等四人与涉案宅基地不具有任何利害关系。三、陈有平等四人主张其子女并没有取得宅基地，以此证明其系利害关系人。但行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，也仅指公法上的利害关系；其子女利益遭受侵害，恰好是属于私法的反射性利益，不能因此而证明其系本案行政利害关系人。四、雷州市人民政府于2010年1月5日向陈定登记核发雷府集用[2008]082415204580号《集体土地使用权证》前，于2008年10月20日已在那尾村张贴《关于土地登记申请审核情况公告》及《那尾村陈琰等人宅基地规划平面图》，其中内容为：“对公布的土地使用权，对登记申请有异议的，请于2008年11月26日到龙门国土资源所申请复查手续，逾期没有提出异议的，则视为上述公布的权益有效，将准予登记。”但是没有任何人在规定期限内向相关部门提出异议，而陈有平等四人在2020年6月11日提起行政诉讼，明显超过起诉期限。五、陈有平等四人在原审质证过程中，对陈定提交的雷府集用[2008]082415204580号《集体土地使用权证》三性均无异议，则系认可《集体土地使用权证》办理过程合法合规，但原审法院未能据此采信证据错误。陈有平等四人辩称：一、其一直使用涉案土地至今。陈定在原审时也承认这一点。根据雷州市自然资源局在原审时提供的村民小组出具的证明材料载明陈有安在涉案土地上建有牛栏及木菠萝等果树。雷州市自然资源局把涉案土地确权给陈定和陈瑞兴，涵盖了其使用的土地，侵害了其使用权，其与该土地行政登记行为具有利害关系。至于其能否取得集体使用权是另外法律关系，与本案无关。二、陈定、陈荣已经不是本村村民，其不能享用本村集体土地。另外陈定和陈荣的父亲陈瑞兴已经死亡，按照法律规定他们继承的是房屋不是宅基地，宅基地不能继承。三、雷州市政府给陈定颁发证书并没有公告也没有向陈有平等四人送达。直到2020年4月陈有平等四人建房时才知道雷州市政府给陈定颁发了证书。因此其提起本案诉讼没有超过起诉期限。四、陈定认为陈有平等四人对雷州市政府给其颁发的集体使用权证无异议是错误。陈有平等四人就是因为雷州市政府违法给其颁发集体土地使用权证才提起诉讼。同时，对集体土地使用权证的前置程序中的土地登记申请书地籍调查审批表都有异议。五、雷州市政府给陈定发证的行为是否合法问题，陈定申请集体土地使用权证，没有经过村集体和村委会召开会议讨论，伪造了那尾村村长的签名，骗取村委会的盖章，雷州市自然资源局疏于审查，认定事实不清、证据不足、程序违法应当撤销，也未向雷州市自然资源局提供涉案土地权属来源情况资料，仅是以祖宗土地名义向雷州市自然资源局申请颁发集体土地使用权证。雷州市自然资源局在庭审时也承认未对涉案土地进行地籍调查，也未对地上附着物进行调查，已经违反了土地登记的规定，应当予以撤销。雷州市自然资源局辩称：其给陈定颁发集体土地使用权证是根据陈定所在的村民小组所出具的证明，认为这些土地是村集体安排给陈定作为宅基地使用，经过调查，我方认为是符合发证的条件，所以就颁发了涉案的集体土地使用权证。2020年4月，陈有平等四人以涉案的四宗土地未经村民小组投票通过，地上的附着物属于陈有平等四人使用未查清，且以涉案土地存在争议没有处理为由向我局提出信访要求撤销陈定的集体土地使用权证，我局经过调查正准备给陈有平等四人答复告知其如果对我局发证行为不服可以通过诉讼进行解决，但陈有平等四人在我局未作出答复前就已经提起了诉讼，请人民法院应当依法裁判。经审理查明：原审查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案属于土地行政登记纠纷。被诉行政行为是雷州市人民政府于2010年1月5日向陈定颁发雷府集用[2008]082415204580号《集体土地使用权证》的行政行为。综合各方当事人的诉、辩意见，本案的争议焦点是：1.陈有平等四人是否与涉案发证行为有利害关系；2.陈有平等四人提起本案诉讼是否超过起诉期限；3.涉案发证行为是否合法。一、关于焦点一。《中华人民人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”2007年3月，那尾村民委员会、那尾村民小组出具的《证明材料》载明陈有安在涉案土地建牛栏及种植木菠萝树等作物。2020年4月13日，雷州市******民小组向雷州市自然资源局出具《证明》，告知涉案土地仍存争议。2020年6月15日，雷州市*********村民小组组长陈玉锋、村民委员会委员王举德进行询问并制作《询问笔录》，陈玉锋和王举德均在笔录中称涉案土地的权属争议仍未能处理。综合以上查明事实，可以确认陈有平等四人与涉案发证行为有利害关系，有权提起本案诉讼。二、关于焦点二。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”陈定主张雷州市人民政府于2008年10月20日已在那尾村张贴《关于土地登记申请审核情况公告》及《那尾村陈琰等人宅基地规划平面图》，其中内容为：“对公布的土地使用权，对登记申请有异议的，请于2008年11月26日到龙门国土资源所申请复查手续，逾期没有提出异议的，则视为上述公布的权益有效，将准予登记。”没有人在此期间提出异议，因而本案超过了起诉期限。但光有这公告并不能证明陈有平等四人已经知道或应当知道该公告内容。而陈有平等四人自认在2020年4月才知道涉案发证行为，其于2020年6月11日提起本案诉讼并未超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的一年起诉期限。因此，雷州市自然资源局及陈定均未能举证证明其该项主张，应当承担举证不能的不利后果，本院对其该项主张不予采信。三、关于焦点三。《土地登记办法》第九条第一款第（五）项规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（五）地上附着物权属证明；”和第十八条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；”涉案土地上建有牛栏及种植有木菠萝树，但陈瑞兴提交申请涉案登记时，没有提供地上附着物权属的证明。如前所述，涉案土地权属存有争议且尚未解决，但雷州市自然资源局在作出涉案土地行政登记行为前对申请人提交的资料仅作书面审查，没有进行现场勘验了解，致使给存有争议的土地颁发了《集体土地使用权证》，明显违反了上述法律规定。原审法院据此判决撤销涉案雷府集用[2008]082415204580号《集体土地使用权证》并无不妥，本院予以维持。综上所述，陈定的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由陈定负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨纯京审 判 员 李常红审 判 员 吴有文二〇二〇年十一月二十四日法官助理 唐伟强书 记 员 朱志权附：适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。