安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行终42号上诉人成都海力体育文化有限公司，住所地成都市锦江区大慈寺路********，统一社会信用代码91510100564479635J。法定代表人胡海洋，该公司执行董事兼总经理。委托代理人陆在春，上海金茂凯德(芜湖)律师事务所律师。被上诉人淮南市公共资源交易监督管理局，，住所地安徽省淮南市山南新区政务中心**统一社会信用代码11340400571776005M。法定代表人黄涛，该局局长。出庭负责人陈家雪，该局副局长。委托代理人李靖，安徽徽商(淮南)律师事务所律师。被上诉人淮南市人民政府，，住所地安徽省淮南市山南政务中心**法定代表人张孝成，该市市长。委托代理人董仲良，市政府法律顾问。委托代理人朱永乐，淮南市司法局工作人员。一审第三人淮南市康菲健康管理有限公司，，住所地淮南市田家庵区人民南路**老体育场内)，统一社会信用代码913404003227850822。法定代表人张群，该公司总经理。委托代理人潘龙敏，安徽从法律师事务所律师。上诉人成都海力体育文化有限公司（以下简称成都海力公司）与被上诉人淮南市公共资源交易监督管理局（以下简称市公管局）、淮南市人民政府（以下简称市政府）、一审第三人淮南康菲健康管理有限公司（以下简称康菲公司）其他行政行为一案，成都海力公司于2020年1月7日向淮南市田家庵区人民法院提起诉讼。田家庵区人民法院分别于2020年5月21日、6月28日两次公开开庭审理了本案，于同年7月3日作出一审判决。判决送达后，成都海力公司不服，向本院提起上诉。本院于2020年9月7日立案，并依法组成合议庭，2020年10月19日公开开庭审理了本案，现已审理终结。一审原告成都海力公司在一审中诉称：2019年6月18日上午，安徽佳德拍卖有限公司受淮南市体育开发公司委托于淮南公共资源交易中心发布“淮南市体育场全民健身中心部分场馆五年租赁权拍卖公告”。公告截止到2019年6月26日12:00，拍卖时间为2019年6月27日9:30，公告载明报名方式为网上报名，拍卖起拍价为405万元，要求竞买人系从事体育健身、培训管理经营的法人单位，具有游泳馆高危体育项目的许可证，并要求竞买人于2019年6月26日12:00前缴纳保证金40万元至指定账户。成都海力公司依公告要求于规定时间内完成网上报名；于2019年6月25日将40万元保证金付至指定账户；于2019年6月27日依规定委托代理人幸雷参加现场竞拍，并以686万元高价竞得淮南市体育场全民健身中心部分场馆五年租赁权。2019年7月6日，康菲公司向市公管局投诉要求确认成都海力公司竞得淮南市体育场全民健身中心部分场馆五年租赁权的结果无效。2019年8月19日，市公管局在未查明案件事实以及法律关系的情况下，认定成都海力公司与康菲公司串通“围标”以及成都海力公司向康菲公司借用资质的“违法”事实成立，并错误适用《中华人民共和国拍卖法》第四条及《淮南市公共资源交易管理条例》第二十六条第(一)项规定作出淮公投处字【2019】9号《投诉处理决定书》，认定成都海力公司竞得淮南市体育场全民健身中心部分场馆五年租赁权的结果无效。然而，成都海力公司事实上没有也不可能存在与第三人串通围标，成都海力公司资质健全无需借用他人资质，《投诉处理决定书》事实认定不清，法律适用错误。2019年10月11日，成都海力公司向市政府提起行政复议，市政府在未对市公管局作出决定书依据的事实、法律及程序进行实质审查以及未对原具体行政进行任何分析的情况下，于2019年12月24日作出淮府复决【2019】38号《行政复议决定书》予以维持。市公管局作出的《投诉处理决定书》(淮公投处字【2019】9号)及市政府作出的《行政复议决定书》(淮府复决【2019】38号)均缺乏事实及法律依据，应当予以撤销。向一审法院诉请：一、撤销淮南市公共资源交易监督管理局于2019年8月19日作出的《投诉处理决定书》(淮公投处字【2019】9号)；二、撤销淮南市人民政府于2019年12月24日作出的《行政复议决定书》(淮府复决【2019】38号)；三、本案的诉讼费由被告承担。一审被告市公管局一审答辩称：一、答辩人2019年8月19日做出的《投诉处理决定书》认定事实清楚。1、成都海力公司存在串通投标的违法行为可以得到认定。幸雷是淮南市璇雷体育文化有限公司的股东。成都海力公司委托幸雷作为代理人，办理淮南市体育场全民健身中心部分场馆五年租赁权拍卖项目的全部事宜，对幸雷在项目过程中的一切行为均予以认可，成都海力公司承担幸雷行为的全部法律后果及法律责任。幸雷与康菲公司的工作人员微信聊天截图和《淮南市康菲健康管理有限公司&淮南市璇雷体育文化传播有限公司游泳培训项目协议》能够证实，成都海力公司的委托人幸雷在淮南市体育场全民健身中心部分五年租赁权拍卖公告发布的当天下午、拍卖会开拍的前一天晚上向康菲公司员工提议在竞拍之前“围标”，在拍卖会开始前威胁要求康菲公司签订合作协议，成都海力公司存在串通投标的违法行为可以得到认可。2、淮南市璇雷体育文化传播有限公司借用成都海力公司资质和名义参与竞拍的违法事实可以得到认可。答辩人在受理投诉后，依法对成都海力公司的法定代表人胡海洋进行了调查询问，胡海洋称：“(淮南市康菲健康管理有限公司和淮南市璇雷体育文化传播有限公司)后来因为没合作成，(幸雷)才找的我们公司来竞拍，因为我们公司有资质。”另外，根据对淮南市璇雷体育文化传播有限公司资质的调查，淮南市璇雷体育文化传播有限公司自身不具备项目所竞拍所需的“游泳馆高危体育项目的许可证”资质。因此，幸雷在此拍卖项目过程中，并非仅仅是成都海力公司的委托代理人。幸雷在与康菲公司“谈合作”不成后，因成都海力公司具有资质，主动联系成都海力公司、借用成都海力公司资质和名义参与竞拍的违法事实可以得到认可。二、答辩人2019年8月19日做出《投诉处理决定书》程序合法。1、答辩人具有作出投诉处理决定的职权。根据《淮南市人民政府关于公布淮南市市级政府权责清单目录(2019年本)的通知》(淮府【2019】46号)，答辩人具有管理投诉及行政处罚的权责。2、答辩人2019年8月19日做出《投诉处理决定书》程序合法。2019年7月9日康菲公司向答辩人提起投诉，2019年7月11日答辩人依法予以受理。受理投诉后，答辩人依法调取相关材料、向拍卖项目的各方参与人予以核实，对成都海力公司的法定人依法进行询问，在法定的期限内作出投诉处理决定，程序合法。三、答辩人2019年8月19日做出《投诉处理决定书》适用法律正确。幸雷作为成都海力公司的投标代理人，在项目拍卖前向康菲公司明确提出要“串通投标”，成都海力公司违反《中华人民共和国拍卖法》第四条“拍卖活动应当遵守有关法律、行政法规、遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则”之规定。幸雷在此次项目拍卖过程中，借用他人资质和名义参与拍卖，违反《淮南市公共资源交易管理条例》第二十六条:“公共资源交易竞争主体应当遵守交易程序和交易规则，不得有下列行为:(一)以他人名义交易或者以其他方式弄虚作假骗取项目竞得”之规定。在淮南市体育场全民健身中心部分场馆五年租赁权拍卖项目竞拍的过程中，成都海力公司违反行政法律规范规定的禁止性义务，根据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条“违反本法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任”及《淮南市公共资源交易管理条例》第十九条“有下列情形之一的，应当中止交易：(一)因交易系统发生故障交易不能进行的；(二)交易期间公共资源交易项目权属有争议的；(三)因不可抗力致使交易不能进行的；(四)其他依法应当中止交易的情形”之规定，答辩人对拍卖结果依法认定无效，答辩人于2019年8月19日做出《投诉处理决定书》适用法律正确。综上，答辩人作出的《投诉处理决定书》认定事实清楚。程序合法、适用法律正确，成都海力公司的诉讼请求无事实和法律依据，恳请人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，驳回成都海力公司的诉讼请求。一审被告市政府一审答辩称:市公管局作出的淮公投处字【2019】9号《投诉处理决定书》，认定事实清楚、程序合法、适用依据正确。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，决定:维持淮南市公共资源交易监督管理局作出的淮公投处字【2019】9号《投诉处理决定书》。综上，答辩人作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉请。一审法院经审理查明：2019年6月18日上午，淮南市体育开发公司委托安徽佳德拍卖有限公司在淮南市公共资源交易网发布“淮南市体育场全民健身中心部分场馆五年租赁权”拍卖公告，公告截止到2019年06月26日12:00，拍卖时间为2019年06月27日09:30,原告海力公司及第三人康菲公司在规定的时间内完成网上报名、交纳约定的保证金，其中，淮南市璇雷文化传播有限公司股东幸雷代表原告海力公司参与拍卖活动。2019年7月4日，第三人康菲公司向淮南市体育开发公司提出质疑，淮南市体育开发公司于2019年7月5日进行了回复，以投诉人提出的拍卖场外有关事宜为市场行为，淮南市体育开发公司无权干涉和拍卖现场内的拍卖过程有视频监控作证为由，请投诉人向拍卖监督机关投诉。2019年7月9日，第三人康菲公司因不满淮南市体育开发公司作出的质疑答复，向淮南市公共资源教育监督管理局提出投诉，要求依法受理并作出成都海力体育文化有限公司竞拍“体育场全民健身中心部分场馆五年租赁权”结果无效的决定。淮南市公共资源交易监督管理局在调查了相关事宜后，认为:1、被投诉人的委托人幸雷在淮南市体育场全民健身中心部分场馆五年租赁权拍卖公告发布的当天下午、拍卖会开拍的前一天晚上向淮南市康菲健康管理有限公司员工提议在竞拍之前“围标”,和在拍卖会开始前威胁要求投诉人签合作协议，有串通“围标”的违法事实。2、被投诉人明知淮南市璇雷体育文化有限公司与投诉人谈合作不成及淮南市璇雷体育文化有限公司不具备“游泳馆高危体育项目的许可证”项目竞拍的资源后，在主动联系被投诉人后，仍向其借用资质以被投诉人的名义参与竞拍的事实成立。作出淮公投处字【2019】9号《投诉处理决定书》认定被投诉人竞得淮南市全民健身体育中心部分场馆五年租赁权的结果无效。成都海力公司不服该决定，于2019年10月11日向淮南市人民政府申请行政复议，淮南市人民政府于2019年12月24日作出淮府复决【2019】38号行政复议决定书，决定维持原处理决定。一审法院认为：《中华人民共和国拍卖法》第四条规定“拍卖活动应当遵守有关法律、行政法规，遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则”。《淮南市公共资源交易管理条例》第二十六条“公共资源交易竞争主体应当遵守交易程序和交易规则，不得有下列行为：(一)以他人名义交易或者以其他方式弄虚作假骗取项目竞得”。本案中，原告的拍卖委托人幸雷违规围标事实成立，幸雷的前后表现说明幸雷作为股东的璇雷公司想从事该项目经营，借用原告资质。而原告是明知的，仍将公司资质借给幸雷使用，违反法律规定，原告的拍卖委托人幸雷的行为显然缺失诚信，以原告的名义获取项目承租权行为违反法律规定，行政机关为规范拍卖市场秩序对原告进行了处罚符合法律规定，复议机关的复议决定适用法律正确，双方对此没有争议。原告的拍卖委托人幸雷在拍卖公告发布的当天下午及拍卖会的前一天晚上，通过微信与第三人康菲公司的工作人员联系意图“围标”，并进行协商合作，在拍卖会进场前，淮南市璇雷体育文化传播有限公司的股东隗小璇手持打印盖好章的协议要求与第三人康菲公司签订协议，在遭拒后，在拍卖现场多次举牌，该行为违反法律法规的规定。幸雷是淮南市璇雷体育文化传播有限公司的股东，因为该公司没有“游泳馆高危险性体育项目经营许可证”，幸雷先是与具有该许可证的第三人康菲公司联系合作未果，又与同样具有该许可证的原告联系，原告的法定代表人胡海洋在调查笔录中也认可该事，同时胡海洋谈到今后会与璇雷公司进行相应的合作。由此，原告将资质借与没有资质的璇雷公司及幸雷，亦不符合法律规定。故被告公管局认定原告竞得淮南市全民健身体育中心部分场馆五年租赁权的结果无效的结论，事实清楚。依据上述理由，一审法院判决驳回原告成都海力体育文化有限公司的诉讼请求。宣判后，成都海力公司不服一审判决，上诉至本院，请求二审法院撤销（2020）皖0403行初1号判决，依法改判撤销淮南市公共资源交易监督管理局《投诉处理决定书》（淮公投处字【2019】9号）撤销淮南市人民政府《行政复议决定书》（淮府复决【2019】38号），诉称：（一）一审判决事实认定不清且法律适用错误，依法应予撤销。一审法院将“认定竞得结果无效”认定为行政处罚，但被上诉人市公管局做出的《投诉处理决定书》“认定上诉人竞得淮南市全民健康体育中心部分场馆五年租赁权结果无效”并非行政处罚，其实际上是以“行政确认”的方式否定案涉竞拍合同的效力。被上诉人淮南市公管局不具有“认定竞得结果无效”的行政职权，在市级政府权力清单与责任清单目录（2019本）中，公管局的职权虽包括“公共资源交易管理投诉处理”但不包括“行政确认”。一审法院关于上诉人存在围标事实认定不清且法律适用错误。被上诉人市公管局提交的卷宗材料中并无证据证明“淮南市璇雷体育文化传播有限公司的股东隗小璇手持打印盖好章的协议要求与第三人康菲公司签订协议”。一审法院认为上诉人“在拍卖现场多次举牌”“违反法律规定”的认定荒谬。上诉人按照拍卖规则进行现场举牌，通过正常的竞价超出拍卖起始价59%竞拍成功，充分说明上诉人通过合法竞争赢得承租经营机会。一审法院认定幸雷存在串通围标的行为系事实认定不清，一审判决由“原告的拍卖委托人幸雷违规围标事实成立”进而认为上诉人存在围标行为的认定违反基本的形式逻辑。（二）上诉人不存在围标行为。客观上无标可围，主观上无“通”可“串”，案涉拍卖仅有两个参与人，二者在竞拍过程是竞价竞争关系，决定了二者间的零和博弈关系。（三）一审判决认为上诉人存在借用资质属于事实不清且法律适用错误。一审判决杜撰出“借出资质”概念并将其与“合作经营”可能性无限关联。一审判决行政相对人认定混乱且归责错误。案涉承租权的最终法律后果承受者为上诉人而非幸雷，本案的行政相对人系上诉人而非幸雷同，一审法院认定幸雷存在违法行为却要上诉人为此承担不利的法律后果。上诉人不存在“以他人名义交易”的情形，本案仅有上诉人与第三人参与了竞拍，上诉人资质健全不需要也不存在以他人名义参与竞拍交易。（四）一审法院无视原具体行为以及一审本身存在的程序违法。原具体行为未告知上诉人依法享有的权利，也未向法院提交《投诉处理决定书》依法送达的证明，未在法定举证期限内向人民法院递交案涉具体行政行为的完整卷宗。一审法院追加了康菲公司为第三人却没有追加幸雷及璇雷公司为第三人。被上诉人市公管局答辩称：1.幸雷借用上诉人资质参与竞拍的违法事实成立。在整个拍卖过程中，上诉人除了使用公司账户缴纳竞拍保证金和给幸雷出具授权委托书及提交参与竞拍所需的证件外，并无任何正常的参与拍卖的经营行为，如市场调研、市场分析、经营状况预测。在拍卖公告发布后，幸雷先是提议帮助康菲公司围标，在康菲公司未同意围标后，联系上诉人并以上诉人名义报名参与竞拍。在拍卖前威胁康菲公司签订《游泳培训项目协议》，在康菲公司拒绝签订协议后，幸雷多次举牌，最终将起拍价405万元竞卖至686万元。因此名义上为上诉人公司报名竞拍，但实际上是幸雷在提议帮助康菲公司围标未果后，幸雷决定参与竞拍，整个竞拍过程均由幸雷个人控制和决定，基于幸雷既不是上诉人公司的法定代表人，亦不是上诉人公司的大股东，更不是上诉人公司的实际控制人，做幸雷借用上诉人资质和名义参与竞拍的违法事实可以得到认定。2.上诉人串通围标的违法事实成立。上诉人给幸雷出具授权委托书的时间为2019年6月21日，委托书载明在拍卖项目过程中，代理人的一切行为，均代表上诉人，上诉人承担代理人行为的全部法律后果及法律责任。在2019年6月26日拍卖会开拍的前一天晚上，幸雷与另一竞拍人康菲公司工作人员微信聊天时，明确要求康菲公司签订游泳项目培训协议，否则将在第二天举行的拍卖中举牌竞拍，上诉人串通“围标”的违法事实成立。3.答辩人具有作出投诉处理决定的职权，认定中标或者成交无效属于投诉处理行为。参照《政府采购质疑和投诉办法》第三十二条的规定，公共资源交易监督管理部门在处理投诉时，认定中标或者成交结果无效属于投诉处理行为。4.答辩人2019年8月19日做出的《投诉处理决定书》程序合法。5.答辩人2019年8月19日做出的《投诉处理决定书》适用法律正确。6.一审判决程序合法。被上诉人市政府答辩称其作出的淮府复决【2019】38号《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，田家庵区人民法院作出的（2020）皖0403行初1号行政判决认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。一审第三人康菲公司陈述意见称：第三人认为被上诉人受理投诉并作出决定的行为符合《淮南市公共资源交易管理条例》第五条的规定。第三人认为上诉人名义代理人幸雷意图围标未果后，在拍卖现场多次举牌的行为，属于恶意竞拍行为。该行为不仅扰乱了公平竞争的市场秩序也损害了其他合法经营者的合法权益。任何民事行为的实施是否有效，均是建立在合法基础上，如果该行为前提是违法，那么其后果无论是“高”或“低”均是无效的结果。不能因为恶意违法行为形成的“高价竞拍”就是合法竞拍。第三人认为璇雷公司及幸雷不符合法律规定的第三人身份，其只能作为“证人”参加诉讼活动。一审法院查明的有关经营权拍卖的过程，以及在此竞拍开始前璇雷公司股东幸雷、隗小璇等的行为等各方均无异议。本院予以确认。一审证据已随卷移送本院。经审理查明，一审认证正确，二审对一审认定的事实予以确认。二审经审理查明：淮南市体育场全民健身中心部分场馆的业主单位为淮南市体育开发公司，上一个五年租赁权为本案第三人康菲公司竞得。其中游泳项目由淮南璇雷体育文化体育传播公司实际经营。淮南市璇雷体育文化传播有限公司自身不具备项目所竞拍所需的“游泳馆高危体育项目的许可证”资质，幸雷、隗小璇同为该公司股东。二审另查明：2014年《淮南市公共资源交易管理条例》和《淮南市人民政府关于公布市级政府权责清单目录（2019年本）的通知》规定了公共资源交易监督管理局行使9项行政处罚权。本院认为，公平竞争是市场经济活动的基本原则，市场参与者都应遵守。在竞拍活动中，参与的市场主体不受其他参与者的不当干扰，是竞拍活动公平的一项重要保证。不公平的竞拍或不保证公平竞争的竞拍，都是违反公平原则的行为，有关行政机关可以依据自己的职责，对其作出处理。案涉淮南市体育场全民健身中心部分场馆租赁权拍卖，是一场小型拍卖，参与竞拍的仅两家企业。一为本案上诉人，另一为本案第三人康菲公司。本案上诉人如其所称，在整个竞拍过程中并未派员参加开展任何工作，其所有参与竞拍活动为案外人璇雷公司股东幸雷所代理，并声明幸雷在竞拍过程中所有的工作其均予以认可并愿承担后果。因而上诉人对其代理人幸雷的活动不得割裂视之，而应全面对待、整体判断。那么自拍卖公告发布后，幸雷都做了些什么呢？在案证据可以证实，幸雷除开展参加竞拍活动外，还直接通过微信联络另一竞拍人公司的员工，或利诱、或威胁，要求对方与自己合作。直到竞拍活动开始前幸雷所在的璇雷公司另一股东隗小璇要求康菲公司与璇雷公司合作。显然这种行为是一种是对竞拍他方的干扰。对于这种干扰行为，受到干扰的一方即本案一审第三人康菲公司通过提出质疑、向本案被上诉人投诉等方式表明无法接受、不能容忍。由于本案竞拍活动参加者仅两家公司，其中一方干扰另一方，另一方受到了干扰。本次投标活动不能再被认可为公平的投标活动。应当说是一次存在有重大不公正因素的投标。因而被上诉人针对本次投标中存在的问题的严重性，否定本次投标的有效性，是一个合理的行政决定。借用他人资质投标，是招投标领域的一个顽瘴痼疾，现实中由于借入出借双方利益一致，又导致相当难以查处，许多借用他人资质参与投标活动的行为人还使用合法形式对这种违规行为进行掩饰，更是加大了行政机关的查处难度。基于行政机关在调查处理此类严重问题时的困境，可以将投标保证金的来源作为是否存在借用他人资质参与投标的一个重要指征。本案中上诉人所交纳的投标保证金的来源，上诉人比其他任何人都更清楚。在卷证据提示该笔保证金存在由璇雷公司股东的特定关系人支付的可能。上诉人在本案中的行为并非如其所言清白无瑕。上诉人既然接受代理人的所作所为，又对代理人所有的公司的某些行为给予默认甚至支持，上诉人自然也应因此承担相应的责任。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审诉讼费各50元均由成都海力体育文体公司承担。本判决为终审判决。审判长  唐海燕审判员  王 伟审判员  江 峰二〇二〇年十一月十七日书记员  刘舒婷附法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。