宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终210号 上诉人（原审原告）杨某，男，1946年8月2日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区贺兰县。 委托代理人曾学兵，宁夏矜群律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）贺兰县洪广镇人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县洪广镇洪运东路**。 法定代表人岳建平，镇长。 行政机关出庭负责人刘占荣，该镇副镇长。 委托代理人闫波，该镇司法所所长（特别授权）。 委托代理人王秉，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。 上诉人杨某因与被上诉人贺兰县洪广镇人民政府(以下简称洪广镇政府)土地行政管理一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，原告杨某系贺兰县洪广镇洪广村二社村民，杨某和其子杨学军自1997年始先后在贺兰县洪广镇洪广村二社苗家田以北、老罗渠向东开垦荒地100余亩。2009年2月23日，杨某与洪广镇洪广村村民委员会签订了《土地转让合同》，约定“将杨学军开发的洪广村二社苗家田以北、老罗渠向东60亩土地转让给杨某开发耕种，合同转让期限为20年（自2006年12月至2027年12月），转让期内享受国家粮食补贴，土地转让费为每亩五元（计300元），共计6000元，由于地势沙化，鼓励本人种树治沙，减免1000元。”2007年11月初，被告组织开展全镇农田水利建设过程中占用该村土地共35.54亩，其中在原告杨某开发的洪广村二社苗家田以北、老罗渠向东的土地上开挖排水沟占用21.8亩，被告对该占用的土地均未予以补偿。后原告女儿杨学梅要求被告进行予以赔偿。2015年4月29日、6月18日，被告先后作出洪政信字（2015）17号、洪政信字（2015）21号《关于洪广镇洪广村杨学梅信访事项的答复意见书》，确认挖沟占用登记在杨学梅名下的土地面积为13.57亩，认为“该土地性质为集体所有土地，……所占用土地属基础性公益事业，村委会没有此项补偿资金，且国家没有相关补偿政策，涉及土地权属事项不在政策允许范围之内，因此提出的要求原则上应不予补偿，也不能予以确权”。 2016年5月27日，洪广镇洪广村村民委员会与原告签订《农村土地（耕地）承包合同》一份，原告承包土地总面积为120.68亩，承包期限为30年，自1998年1月1日至2027年1月31日。2017年8月24日，贺兰县人民政府向原告颁发贺农地承包权（2016）第032677号《农村土地承包经营权证》，证载原告承包地的总面积为120.68亩，承包期限为30年，自1998年1月1日至2027年1月31日。 2016年1月12日银川市兴庆区人民法院受理了原告诉被告土地行政管理一案，原告诉讼请求为：1、确认被告2007年11月初在原告承包地上开挖排水沟征用原告24.48亩承包经营地行为违法；2、判令被告赔偿原告耕地损失费318240元；3、判令被告支付迟延支付占地赔偿利息330048.6元。银川市兴庆区人民法院经审理后作出（2016）宁0104行初7号行政判决，判决：被告洪广镇政府对占用原告21.8亩土地事宜进行处理。被告不服，向银川市中院提起上诉，银川市中院于2016年12月12日作出（2016）宁01行终132号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。因被告未在法定期限内作出处理，原告向兴庆区法院申请强制执行，兴庆区法院作出（2017）宁0104执1594号《限期履行义务通知书》。2017年8月2日，被告作出《关于杨某反映21.8亩的土地处理决定》，对涉案的21.8亩土地按100元/亩的标准进行补偿，共计2180元。该决定告知原告：“如对决定不服，可以进行法律诉讼。”原告对该处理决定不服，再次诉至兴庆区法院。2017年10月10日，兴庆区法院受理了原告诉被告土地行政管理一案，原告诉讼请求为：撤销被告2017年8月2日作出的《贺兰县洪广镇人民政府关于杨某反映21.8亩土地的处理决定》，并判决被告依法重新作出处理意见，诉讼费由被告负担。兴庆区法院经审理后作出（2017）宁0104行初136号行政判决，判决：撤销被告洪广镇政府于2017年8月2日所作《关于杨某反映21.8亩的土地处理决定》，责令被告于本判决生效之日起60日内重新作出处理决定。被告不服，向银川市中院提起上诉，银川市中院于2018年4月3日作出（2018）宁01行终11号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。因被告未在法定期限内作出处理，原告向兴庆区法院申请强制执行，2018年7月17日，被告作出《贺兰县洪广镇人民政府关于杨某反映21.8亩的土地处理决定》，对涉案的21.8亩土地按500元/亩的标准进行补偿，共计10900元。该决定告知原告：“如对以上决定不服，可以进行法律诉讼”。原告仍不服被告所作处理决定，第三次诉至兴庆区法院，请求判令：1、撤销被告2018年7月17日作出的《贺兰县洪广镇人民政府关于杨某反映21.8亩土地的处理决定》；2、被告依据贺兰县人民政府贺政发（2003）137号文件规定，按每亩7000元赔偿因被告原因使原告丧失21.8亩承包地的损失152600元，并自2007年11月10日起按一年定期存款利息计算直至赔偿款付清为止。兴庆区法院经审理于2018年10月8日作出（2018）宁0104行初296号行政判决，判决：撤销被告洪广镇政府于2018年7月17日所作《关于杨某反映21.8亩的土地处理决定》，责令被告于本判决生效之日起60日内重新作出处理决定。原告不服该判决，上诉至银川市中院，银川市中院于2019年6月24日作出（2019）宁01行终124号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。 2019年12月18日，被告作出《关于杨某反映21.8亩土地的处理意见》，载明：“杨某：根据《银川市兴庆区人民法院执行通知书》【（2019）宁0104执8305号】要求，经我镇研究决定，虽然你所反映的土地属开发地，土地性质为集体所有土地，同时农田水利建设占用土地属基础性公益事业，没有相关补偿政策，原则上不应予以补偿。但考虑到你开发土地的实际，故撤销（2018）年7月9日作出的《关于杨某反映21.8亩土地的处理意见》中500元/亩补助标准，并重新作出涉案的21.8亩土地按照505元/亩的标准进行补助，共计11009元。如对以上决定不服，可以进行法律诉讼或者申请行政复议”。原告对上述处理意见不服，故诉至法院，请求依法判令：1、变更被告2019年12月18日作出的《关于杨某反映21.8亩土地的处理意见》中补助原告11009元为补偿原告152600元，并自2007年11月10日起按一年定期存款利息计算利息直至补偿款152600元付清为止；2、被告承担本案诉讼费。 另查明，贺政发[2003]137号《关于印发的通知》中第一...（一）...6中确定了当时的青苗补偿费标准为：一般农作物每亩补偿300-500元，多年生农作物按照当地耕地前3年平均年产值的3倍补偿，没有耕作种植的不予补偿。 一审法院认为，被告2007年11月因组织开展全镇农田水利建设而占用原告承包土地21.8亩的事实已被生效的法院判决所确认。故结合原告的诉讼主张以及被告的辩称意见，本案的争议焦点为被告是否应当对占用原告承包的21.8亩土地进行补偿以及如何进行补偿，此亦即本案行政争议的实质所在。被告于2007年因农田水利建设占用该村土地35.54亩，其中占用原告承包地超过占用该村土地总数一半以上，达21.8亩。但本案被告系因实施农田水利建设而占用原告土地，属为实施基础性公益事业占用，并非因城乡建设而征收原告土地，故对原告要求被告按照贺政发[2003]137号《关于印发的通知》里征用农村土地标准进行补偿的主张不予支持。原、被告案涉行政争议历经三次判决仍未得到实质化解的根本原因在于补偿标准的确定问题，亦即合理性问题。因实践中无相关政策对该种情况是否补偿及如何补偿作出具体规定，也无相同情况给予补偿的先例可供参照，对此，法院认为，可参照贺政发[2003]137号《关于印发的通知》里青苗补偿费的标准来综合考量对原告的补偿问题。该通知对青苗补偿费的补偿标准为300元--500元/亩。而被告2019年12月18日作的《关于杨某反映21.8亩土地的处理意见》中补偿标准为505元/亩，被告虽未明确说明补偿标准和依据，但就补偿的数额来说已给原告进行了合理补偿。原告要求被告变更补偿数额，但被告所作处理意见并非属于对款额的确定确有错误。综上，原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回原告杨某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 宣判后，杨某不服，向本院提起上诉称：一、一审判决参照青苗补偿费的标准认定被上诉人以每亩505元补偿上诉人合理，是不公平的判决。一审认定实践中无相关政策对该种情况是否补偿及如何补偿作出具体规定，也无相同情况给予补偿的先例可供参照，那就应该按照公平原则对上诉人补偿，对上诉人的补偿数额进行确定。二、一审判决与案件事实不符，偏袒被上诉人。涉案土地在2007年初由被上诉人占用，在银川地区，11月初已经没有农作物，一审法院按照青苗补偿费标准来衡量被上诉人的补偿决定是否合理，与事实不符。三、一审判决是对银川市兴庆区人民法院（2018）宁0104行初296号行政判决和银川市中级人民法院（2019）宁01行终124号行政判决的间接否定。2018年7月17日，被上诉人作出《贺兰县洪广镇人民政府关于杨某反映21.8亩的土地处理决定》，对涉案的土地按500元/亩的标准进行补偿。上诉人对该决定不服，诉至银川市兴庆区人民法院，并判决撤销该决定，责令被上诉人重新作出处理决定。上诉人不服，诉至银川市中级人民法院，被判决驳回上诉，维持原判。可见，银川市兴庆区人民法院和银川市中级人民法院都认为，按照每亩500元的标准进行补偿不合理。但是银川铁路运输法院却认为按照每亩505元进行补偿是合理的。这是对生效判决的间接否定。四、上诉人的一审诉讼请求有事实依据和法律依据，应当得到支持。事实是被上诉人2007年11月组织开展全镇农田水利建设没有合法手续占用了上诉人具有承包经营权的21.8亩耕地。法律依据是《中华人民共和国农村土地承包法》第六十五条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定。根据上述法律规定，司法权可以干涉行政权，但是仅限于行政行为对款额的确定和认定有错误的情形。上诉人所诉政策依据是贺政发（2003）137号《贺兰县城乡建设征用土地及拆迁补偿安置办法》，该文件明确规定2007年政府征用案涉土地的补偿标准是每亩7000至8000元，这也是上诉人要求变更的标准依据。请求二审法院：1、撤销银川铁路运输法院作出的（2020）宁8601行初78号行政判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人洪广镇政府辩称，一、本案涉及的行政处理决定是基于农田水利基本设施产生的，农田水利基本设施建设行为既不属于征收也不属于征用，没有改变土地的属性。还是由村集体负责。二、根据一审查明事实，上诉人于1997年开始开垦荒地，2009年与村民委员会签订土地转让合同，2016年与村民委员会签订农村土地承包合同，并于2017年取得农村土地承包权。而本案涉及的土地，上诉人并没有取得合法的土地承包手续，这与上诉状中所称“土地承包经营权及土地承包20年”的事实不符。三、本案被上诉人作出的行政处理决定及一审法院参照贺兰县人民政府贺政办发（2007）130号文件，补偿及补助标准合理。上诉状中所称《中华人民共和国土地承包法》第六十五条条系2018年该法修改后的规定。而本案所涉建设行为系2007年，应该适用之前的法律规定。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求二审法院：依法驳回上诉人的上诉请求。 本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，2007年被上诉人洪广镇政府占用上诉人杨某的承包地是基于实施基础性公益事业占用。针对上诉人要求被上诉人就占用其承包地的行为进行补偿的要求，因无相关政策对该种情况是否补偿及如何补偿进行明确的规定，且无相同情况给予补偿的先例可供参照。被上诉人参照贺兰县人民政府贺政发[2003]137号《关于印发的通知》中青苗补偿费的标准进行补偿，标准适宜。故一审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨某负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二〇年十一月五日 书记员 吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……