云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云26行终82号上诉人（一审被告）丘北县双龙营镇人民政府（以下简称双龙营镇政府）。统一社会信用代码：11532626015215389E。住所地：丘北县双龙营镇西街**。法定代表人谭伟，镇长。被上诉人（一审原告）王彩琼，女，1969年5月4日出生，汉族，农村居民，云南省丘北县人，住，住丘北县/div>被上诉人（一审原告）杨立志，男，1966年8月6日出生，汉族，农村居民，云南省丘北县人，住，住丘北县/div>上诉人双龙营镇政府因城乡建设行政管理行政决定一案，不服云南省丘北县人民法院（2020）云2626行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月7日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。一审判决根据当事人的举证并经庭审质证认定，2018年11月21日一审被告双龙营镇政府收到丘北县普者黑旅游度假区管理委员会移交的“关于王彩琼、杨立志涉嫌违法违规建设的情况说明”材料，称“王彩琼、杨立志在丘北县区建设名为“普者彝家古宅”的房屋涉嫌违法违规建设，总面积：653.28平方米（其中规划用途为农村道路：121.10平方米，规划用途为一般旱地：532.18平方米）”。双龙营镇政府2018年12月20日作出丘双政限拆字［2018］第100号《丘北县双龙营镇人民政府违法建筑限期拆除通知书》。通知内容为：“责令你（单位）立即停止其违法行为，并于2018年12月26日前自行拆除”，同日向一审原告送达了通知书。一审被告双龙营镇政府2018年12月21日作出《丘北县双龙营镇人民政府违法建筑认定书》，认定内容为：“当事人，未到我单位办理规划建设的相关合法手续，擅自在丘北县区建设名为‘普者彝家古宅’的房屋，占地总面积：653.28平方米（其中规划用途为农村道路：121.10平方米，规划用途为一般旱地：532.18平方米），工程已完工，该建筑属违法建设”。一审被告双龙营镇政府2018年12月27日作出丘双政府告字［2018］第02号《丘北县双龙营镇人民政府陈述、申辩、告知书》。告知内容为：“你（单位）于2014年底在丘北县区建设名为‘普者彝家古宅’的房屋，未经审批，未批先建的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，本机关拟对你（单位）作出2019年1月2日前拆除位于丘北县区建设名为‘普者彝家古宅’的违法建筑，总面积：653.28平方米（其中规划用途为农村道路：121.10平方米，规划用途为一般旱地：532.18平方米），并恢复原貌的强制措施。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，你（单位）有权进行陈述、申辩的权利，请你（单位）在收到本告知书之日起3日内向本机关进行陈述、申辩”。同日送达了一审原告。同日，双龙营镇政府又作出丘双政限决字［2018］第02号《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》，决定内容为“当事人于2014年底在丘北县区建设名为‘普者彝家古宅’的房屋，未经审批，未批先建的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，本机关决定对你（单位）作出行政处罚：限你（单位）于2019年1月2日前拆除位于丘北县区建设名为‘普者彝家古宅’的违法建筑，总面积：653.28平方米（其中规划用途为农村道路：121.10平方米，规划用途为一般旱地：532.18平方米），并恢复原貌的强制措施”。本行政决定，可以在收到本行政决定书之日起60日内向丘北县人民政府申请行政复议或在六个月内直接向丘北县人民法院提起诉讼。一审原告王彩琼、杨立志向一审被告双龙营镇政府申请陈述、申辩，一审被告双龙营镇政府于2019年1月7日丘双政限决字［2018］第02号《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》下发后作出答复，“决定维持丘双政限决字［2018］第02号决定”。一审被告双龙营镇政府于2019年3月22日对一审原告王彩琼、杨立志位于丘北县区建设名为“普者彝家古宅”的房屋进行强制拆除。2019年3月27日一审原告王彩琼、杨立志向一审法院提起诉讼，1、请求确认一审被告作出的《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》违法；2、确认一审被告拆除一审原告“普者彝家古宅”房屋的行为违法；3、判令一审被告赔偿一审原告房屋损失1801200元。后一审原告王彩琼、杨立志撤回请求1、确认一审被告作出的《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》违法。2019年09月11日一审原告王彩琼、杨立志再次提起诉讼，1、请求撤销一审被告2018年12月27日作出丘双政限决字［2018］第02号《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》；2、诉讼费由一审被告承担。一审判决认为，一审被告双龙营镇政府对本辖区内违法建筑调查处置属于其法定职责、职权范围。一审被告双龙营镇政府认为一审原告王彩琼、杨立志存在违法建筑，向一审原告王彩琼、杨立志发出《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》，因而一审被告双龙营镇政府的行为属于行政处罚行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。据此规定，2018年12月27日一审被告双龙营镇政府向一审原告王彩琼、杨立志告知3日内向本机关陈述、申辩。同日，一审被告双龙营镇政府又向一审原告王彩琼、杨立志作出丘双政限决字［2008］第02号《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》。一审被告双龙营镇政府2018年12月27日在告知一审原告王彩琼、杨立志陈述、申辩的同时又向一审原告王彩琼、杨立志作出丘双政限决字［2008］第02号《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》未遵循法定程序，行政行为程序违法，依法应予撤销。一审原告王彩琼、杨立志诉请撤销一审被告双龙营镇政府2018年12月27日作出丘双政限决字［2008］第02号《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》成立，依法应予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决如下：撤销一审被告双龙营镇政府2018年12月27日作出丘双政限决字［2008］第02号《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》。案件受理费人民币50.00元，由一审被告双龙营镇政府负担。上诉人双龙营镇政府不服一审判决上诉称，一、被上诉人撤回起诉后无正当理由再行起诉，依法应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第七项的规定，撤回起诉后无正当理由再行起诉的，应当裁定驳回起诉。被上诉人于2019年3月27日诉请确认《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》违法，后又自行撤回起诉。根据前述规定，应当依法驳回起诉。二、上诉人作出的《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》不具有可撤销内容，依法不应判决撤销。《行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。”上诉人已经根据《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》，拆除了被上诉人的违法建筑，《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》已经没有可撤销的内容。被上诉人的违法建筑已经拆除，即便人民法院认为上诉人作出的《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》程序违法，也已经不具备可撤销的内容，依法不应判决撤销。综上，被上诉人撤回起诉后无正当理由再行起诉，应当依法驳回起诉。上诉人作出的《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》已经不具备可撤销的内容，依法不应判决撤销。上诉请求：（一）撤销(2020)云2626行初6号《行政判决书》，改判驳回被上诉人（一审原告）的诉讼请求；（二）本案的诉讼费由被上诉人承担。被上诉人王彩琼答辩称，一审人民法院作出的行政判决书适用法律正确，事实认定清楚，证据确实充分，依法应驳回上诉人的上诉请求。首先，上诉人作出的《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》程序违法，实体违法，应当撤销该违法的具体行政行为；涉案具体行政行为指向的被上诉人的涉案房屋已经由上诉人在2019年3月22日进行了违法强制拆除，丘北县人民法院出具了（2020）云2626行初6号行政判决书对此事实予以确认并且已经生效。上诉人强制拆除涉案房屋的具体行政行为已经被人民法院确认违法，上诉人违法强制拆除房屋所依据的该涉案《限期拆除决定书》也必然是违法的具体行政行为。其次，上诉人违法强制拆除涉案房屋系对被上诉人合法房屋的实质性侵害行为，上诉人作出的涉案《限期拆除决定书》是针对被上诉人合法房屋的程序性侵害行为。该涉案《限期拆除决定书》的作出，成为了上诉人违法强制拆除被上诉人房屋的程序性依据。结果行为是违法的，其作出的该程序性行为也必然是违法。第三，一审程序中的质证环节针对涉案《限期拆除决定书》作出的程序、依据进行了充分的质证，上诉人提供的证据被上诉人均不认可且充分说明了法律依据和事实理由。不仅《限期拆除决定书》这一具体行政行为本身是违法的，而且强制拆除房屋这一结果行政行为也违法，更加佐证了其所依据的强制拆除房屋的《限期拆除决定书》违法。第四，关于被上诉人起诉没有超过法定时效，且属于行政诉讼法规定的时效适用的例外情形，且该事实已经由贵院作出行政裁定书指令一审人民法院继续审理本案而证实，贵院作出的行政裁定书已经生效，时效问题符合法律规定，当时在一审人民法院是上诉人作出的变更诉讼请求，只选择了确认强拆违法之诉，而且当时法官告知上诉人可以针对撤销行政处罚诉讼请求再行起诉。因此，上诉人才作出了变更。第五，上诉人提出不具有撤销行政处罚的上诉意见不成立。该涉案行政行为的做出是在违法强制拆除房屋之前，且前后两个行政行为的中间跨越时间比较长。这不适用于不具有可撤销内容的规定。已经作出的该涉案的行政行为具有可撤销性，是事实存在的行政行为，与强制拆除房屋行为分属于不同阶段的行为，撤销该行政行为不受之后强制拆除房屋行为的影响。也就是在强制拆除房屋之前，该涉案的行政处罚行为就已经作出且存在了。且该涉案的行政行为也始终作为上诉人拒绝对于被拆除房屋进行赔偿的非法借口和理由，涉案行政行为的撤销与被上诉人的获得赔偿的利益息息相关，被上诉人要求撤销也符合诉讼的受理范围。被上诉人杨立志在二审中未提交书面答辩材料。一审原告王彩琼、杨立志向一审法院提交以下证据：第一组：一审原告王彩琼、杨立志身份证复印件，以证明一审原告主体适格的事实；第二组：《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》，以证明一审被告双龙营镇政府作出的行政行为违法的事实；第三组：2019年3月27日的行政起诉状、传票、受理通知书，以证明本案没有超过起诉期限的事实；第四组：《建房申请书》两份、普者黑景区单位（个人）建房用地申请前置审核表、宗地图，以证明涉案房屋属于合法建筑，一审原告享有合法的土地使用权及房屋所有权的事实；第五组：普者黑村集体土地使用权转让协议，以证明一审原告享有合法土地使用权，经普者黑村委会批准建房用地属于合法建筑的事实。一审被告双龙营镇政府向一审法院提交了以下证据：第一组：1、案件来源登记表；2、关于王彩琼、杨立志涉嫌违规建设的情况说明（丘北县普者黑景区管理委员会）；3、普者黑景区管理委员会巡查记录（2015年3月11日）；4、违法填土建房情况（2015年3月11日）；5、违法填土、建房情况说明（2015年3月11日）；6、2015年3月26日丘北县普者黑旅游度假区管理委员会调查询问笔录（被调查人王彩琼）；7、调查取证现场、照片（2015年3月26日）；8、丘北县普者黑旅游度假区管理委员会审批书（2015年3月28日）；9、丘北县普者黑旅游度假区管理委员会责令整改（恢复）决定书（2015年4月28日）；10、送达回证，以证明2015年3月普者黑景区管理委员会在巡查工作中发现一审原告未经依法审批，违法建盖房屋，普者黑景区管理委员会依据《风景名胜区条例》、《云南省风景名胜区条例》的相关规定，责令一审原告停止建盖，恢复原状。但一审原告拒不停止建盖。根据《云南省违法建筑处置规定》，2018年11月，普者黑景区管理委员会将案件移交给一审被告的事实；第二组：11、双龙营镇政府立案审批书（2018年11月21日）；12、双龙营镇政府案件审批表；13、询问笔录（被询问人王彩琼）；14、询问笔录（被询问人杨立志）；15、询问笔录（被询问人卓文琴）；16、《租房合同》；17、普者黑景区规划平面图；18、丘北县普者黑彝家古宅平面布局图；19丘北县普者黑彝家古宅用地范围图、界址点坐标表；20、现场勘验笔录；21、《丘北县双龙营镇人民政府违法建筑限期拆除通知书》、送达回证、送达情况照片；22、《丘北县双龙营镇人民政府违法建筑认定书》；23、双龙营镇政府陈述、申辩告知书、送达回证；24、双龙营镇政府关于“王彩琼、杨立志陈述、申辩”的答复、送达照片；25、案件调查报告；26、案件审批表；27、《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》、送达回证；28、执法人员《行政执法证》，以证明一审被告作出的《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》证据确凿、程序合法的事实；第三组证据：29、《行政起诉状》，以证明一审原告于2019年3月27日诉请确认《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》违法，后又自行撤回起诉的应当驳回起诉的事实。一审法院对上述证据认证如下：一审原告王彩琼、杨立志提交的第一组证据来源合法，具有客观真实性和关联性，其证明效力一审法院予以采信；第二组证据不属于证据范畴，一审法院不予确认；第三组证据来源合法，具有客观真实性和关联性，其证明效力一审法院予以采信；第四组证据证明涉案房屋属于合法建筑，享有合法的土地使用权及房屋所有权缺乏合法性，其证明效力一审法院不予采信；第五组证据证明一审原告享有合法土地使用权缺乏合法性，其证明效力一审法院不予采信。一审被告双龙营镇政府提交的第一组1-10号证据证明一审原告王彩琼、杨立志未经审批违法建房的情况，该组证据来源合法、具有客观真实性和关联性，其证明效力一审法院予以采信；第二组11-26号证据证明双龙营镇政府立案调查取证，该证据来源合法、具有客观真实性和关联性，其证明效力一审法院予以采信。第二组中27号证据不属于证据范畴，一审法院不予确认。第二组28号证据来源合法、具有客观真实性和关联性，其证明效力一审法院予以采信；第三组29号证据来源合法、具有客观真实性和关联性，其证明效力一审法院予以采信。上述证据已随案移送本院。本院认为，一审法院对上诉人王彩琼、杨立志，被上诉人双龙营镇政府在一审中提交的证据认证正确，本院对上诉人王彩琼、杨立志，被上诉人双龙营镇政府在一审中提交的证据作出的认证与一审相一致。经审查，一审法院审理程序合法。本院二审查明的事实除一审被告双龙营镇政府2018年12月21日作出《丘北县双龙营镇人民政府违法建筑认定书》与一审法院认定不一致外，其余事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院经二审查实，一审被告双龙营镇政府于2018年11月21日作出《丘北县双龙营镇人民政府违法建筑认定书》。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，上诉人双龙营镇政府有权作出丘双政限决字［2018］第02号《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》，主体适格。被上诉人王彩琼、杨立志于2019年3月27日向一审法院提起（2019）云2626行初8号行政诉讼中的一项诉讼请求为“确认一审被告发给一审原告的《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》违法”，与本案被上诉人请求依法撤销上诉人2018年12月27日作出的《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》（丘双政限决字[2018]第02号）的被诉行政行为一致，经一审法院（2019）云2626行初8号行政诉讼承办法官释明后上诉人于2019年7月1日主动变更诉讼请求为确认一审被告拆除一审原告“普者彝家古宅”房屋的行为违法。一审法院在（2019）云2626行初8号行政案件的诉讼处理中，对本案被上诉人请求依法撤销上诉人2018年12月27日作出的《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》（丘双政限决字[2018]第02号）的诉讼请求，未作出书面行政裁定书，准许被上诉人撤回本案诉讼请求。本案不符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（七）项规定的“撤回起诉后无正当理由再行起诉的，应当裁定驳回起诉。”法律适用情形，对上诉人双龙营镇政府认为被上诉人撤回起诉后无正当理由再行起诉，依法应当裁定驳回起诉的上诉理由，本院不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第七十四条第二款第（一）项规定的“行政行为违法，但不具有可撤销内容。”这种情况主要是指行政事实行为。所谓行政事实行为，指的是行政机关作出的不创设新的行政法律关系但在实际上影响当事人利益的行为。本案对被诉丘双政限决字[2018]第02号《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》的裁判处理，不适用上述法律规定的情形,对上诉人双龙营镇政府认为上诉人作出的《丘北县双龙营镇人民政府限期拆除决定书》不具有可撤销内容，依法不应判决撤销的上诉理由，本院不予支持。综上所述，上诉人双龙营镇政府的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，判决结果并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人丘北县双龙营镇人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  何建兵审判员  郑茂丹审判员  王要师二〇二〇年十一月二十五日书记员  李 昂