浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终768号 上诉人（原审原告）绍兴上虞作明联运有限责任公司，住所地浙江省绍兴市上虞区曹娥街道渡江路**。 法定代表人王作明，该公司董事长。 委托代理人王坚炬。 委托代理人王树人，北京君致律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区人民政府，住，住所地浙江省绍兴市上虞区百官街道市民大道**/div> 法定代表人徐军，区长。 委托代理人车国荣。 委托代理人沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）绍兴市上虞经济开发区投资开发集团有限公司，住所地，住所地浙江省绍兴市上虞经济开发区iv> 法定代理人诸荣刚，董事长。 委托代理人沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。 绍兴上虞作明联运有限责任公司（以下简称作明公司）因诉绍兴市上虞区人民政府（以下简称上虞区政府）、绍兴市上虞经济开发区投资开发集团有限公司（以下简称投资公司）房屋征收行政合同一案，不服浙江省绍兴市中级人民法院（2019）浙06行初93号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭审理了本案。上诉人作明公司的委托代理人王坚炬、王树人，被上诉人上虞区政府的委托代理人车国荣、沈国标，被上诉人投资公司的委托代理人沈国标到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案延长了审理期限三个月；经征询双方当事人同意，本案的协调期间为一个月，从法定审理期限中扣除。本案现已审理终结。 作明公司向原审法院起诉请求：变更涉案补偿协议约定的补偿金额，即增加“改变房屋用途补贴16539831元，并支付自2018年10月29日起至付清时止按中国人民银行同期贷款基准利率计算的利息”，案件诉讼费由上虞区政府及投资公司承担。 原审法院经审理查明：作明公司成立于1998年1月，在绍兴市上虞区曹娥街道××路××号、42号两处房屋被列为征迁改造范围。根据《上虞区曹娥老区征迁改造补偿安置办法》（虞政办发（2016）61号）第五点第（三）项第4小点“……1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行后至2010年10月1日《浙江省城乡规划法》施行前，未经合法手续同意私自将办公、住宅等用房改为商业用房的，其房屋用途按房屋改变前的审批用途认定。如房屋所有权人确以改变用途后的商业用房经营为生，可根据合法有效的工商营业执照及税务登记等有效证明，以实际经营面积为准，按已经营年限给予补贴，每年补贴标准为该征迁改造范围内商业用房的市场评估价格与原房屋用途的市场评估价格差价的3%。……”2018年7月9日作明公司以涉案房屋已改变房屋用途，改变后的用途是商业用房为由，要求绍兴市上虞区曹娥老区征迁改造工作指挥部（以下简称征迁改造指挥部）按经营年限给予每年3%的商业补贴，但征迁改造指挥部并未同意。同年9月7日，原上虞经济开发区投资开发有限公司（甲方）、原告（乙方）、征迁改造指挥部（丙方）签订涉案补偿协议，约定乙方将座落于曹娥街道渡江路的房屋（34号、42号，建筑面积为2496.7平方米，土地面积2364.56平方米、495.93平方米，土地性质为国有出让，用途为仓储、办公）交于甲方拆除。甲方补偿乙方补偿金额共计人民币12883266元。上述协议已经履行完毕。作明公司认为涉案补偿协议将房屋用途定性为“仓储、办公”有误，造成补偿款明显不合理，遂诉至法院，要求变更补偿金额，增加“改变房屋用途补贴16539831元”并支付相应利息。作明公司于2019年5月9日以浙江省上虞经济开发区管理委员为被告，投资公司为第三人在绍兴市上虞区人民法院提起诉讼，绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初65号行政裁定认为，征迁改造指挥部系上虞区政府组建，作明公司起诉被告不适格，驳回作明公司起诉。作明公司遂以上虞区政府为被告提起本案之诉。 另查明，登记在作明公司名下的渡江路42号的房屋同时登记为上虞作明联运有限责任公司大件运输分公司和上虞作明联运有限责任公司货物配载分公司的营业场所，1999年该房屋的国有土地使用权登记用途为“办公用地”，2006年房屋所有权登记设计用途为“办公”。登记在原告名下的位于××路××号房屋为上虞作明联运有限责任公司曹娥分公司登记地址。1999年该房屋国有土地使用权登记土地用途为“仓储用地”，2006年房屋所有权登记设计用途为“仓储”。 另查明，2018年7月26日，上虞经济开发区投资开发有限公司改名为“绍兴市上虞经济开发区投资开发集团有限公司”。 原审法院认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。涉案补偿协议系房屋征收补偿协议，作明公司认为涉案补偿协议订立过程中遗漏补偿内容，以上虞区政府为被告起诉法院要求增加补偿款，属于人民法院行政案件受案范围。根据《上虞区曹娥老区征迁改造补偿安置办法》（虞政办发（2016）61号）第五点第（三）项规定，被征迁改造房屋用途性质认定以房屋所有权证的权属档案记载的用途为基本依据。同时规定1990年4月1日—2010年10月1日，“未经合法手续同意私自将办公、住宅等用房改为商业用房的，其房屋用途按房屋改变前的审批用途认定。如房屋所有权人确以改变用途后的商业用房经营为生，可根据合法有效的工商营业执照及税务登记等有效证明，以实际经营面积为准，按已经经营年限给予补贴，……”故作明公司主张涉案房屋可以获得上述补贴，其必须满足以下条件：1.房屋已经改变用途为商业用途；2.房屋所有权人以改变后的商业用途经营为生，并有工商营业执照及税务登记为证。涉案房屋及房屋项下的土地登记的用途为办公、仓储。对此各方当事人并无异议。本案的争议焦点在于被征收房屋实际用途的确定。从作明公司营业执照显示，作明公司的经营范围有货运、客运、出租车客运、卷烟、雪茄烟销售，货物公、铁、空、水路运输代理、搬运装卸，汽车货物配载，客票联售、小车出租；机电产品、汽车配件，五金建筑材料销售、停车服务等。故涉案房屋登记为办公、仓储用途，与其企业经营范围相符。作明公司主张涉案房屋用途已经改变，应当提供证据予以证明。但作明公司在一审举证期限内未提供涉案房屋实际使用情况的证据，不能证明涉案房屋实际用于商品销售等商业用途。虽然作明公司在原审庭审中陈述，涉案房屋在被拆除之前部分出租给第三方开展经营活动。对此，作明公司仅提供《房地产租赁许可证》，但未提供其将房屋租给饭店，并以该租金为生的相关证据。在作明公司的纳税证明中也无涉案房屋被用作商业用途，并以此经营为生的证据。作明公司虽然属于经营性企业，但并非所有经营性企业的厂房、办公用房、仓库等建筑物均定性为商业用途，作明公司在庭审中对涉案房屋使用情况的描述也明显不符合《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137–2011）B大类商业、商务、娱乐康体等设施用地的标准，无法判定房屋及用地实际使用为商业用途。综上，作明公司主张涉案房屋用途已经改变缺乏事实和法律依据，不予采纳，其要求变更协议补偿款项的主张亦缺乏政策依据，依法不能得到支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回作明公司的诉讼请求。本案案件受理费121038.99元，由作明公司负担。 作明公司上诉称：一、原审判决认证和查明事实部分错误和遗漏。1.原审中上虞区政府及投资公司提供的证据，没有围绕作明公司是否对涉案房屋改变用途进行，该证据证明的事实和本案没有关联性，更不能证明涉案房屋不是商业用房。2.1988年5月，原审中作明公司已经提交原上虞县人民政府文件佐证，原审判决认定作明公司成立于1998年1月不当。3.《上虞区曹娥老区征迁改造补偿安置办法》规定的条件与其上位法《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定不一致，应以上位法为准。4.作明公司提起本案诉讼，不是签合同时无异议而事后反悔，而是签合同前就已提出合理诉求，为顾全大局而签订协议，通过诉讼途径救济，原审判决对上述作明公司签订涉案补偿协议的背景未作出表述。5.作明公司原审中认为被征迁房屋已改变用途为商业用房，上虞区政府及投资公司应该执行《上虞区曹娥老区征迁改造补偿安置办法》，请求增加改变房屋用途补贴，原审判决表述为“作明公司认为，涉案协议将房屋用途定性为仓储、办公有误”，与作明公司原审诉请以及陈述不符。二、原审判决认定本案事实和理由错误。1.原审判决认定事实部分适用《上虞区曹娥老区征迁改造补偿安置办法》，确认涉案房屋改变用途，得到补偿的要件和上位法《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》不一致，应以上位法《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条为依据。2.原审判决认定被征收房屋实际用途确定的理由错误。（1）本案中上虞区政府及投资公司无证据，原审法院没有调查取证，就得出涉案房屋登记为办公、仓储用途，与作明公司经营范围相符的结论错误。（2）作明公司自1988年5月成立以来，一直是从事商业经营，涉案的房屋，一直是经营场所，有营业执照和税务登记等佐证。（3）涉案房屋是公司经营场所的主要部分，纳税证明是证明作明公司全部的商业经营，足以证明涉案房屋被用作商业用途。（4）原审中，作明公司已经提供了涉案房屋具体经营事项、营业执照，证明是经营场所，不存在仓储和办公情形。（5）涉案房屋在1990年前就改变为商业用房，涉案房屋的处理也是解决1990年4月1日前的历史遗留问题。而《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)B大类商业、商务、娱乐康体等设施用地的标准自2012年1月1日起实施，拿新标准对照老问题是错误，本案是房屋改变使用用途，与土地标准划分无涉。三、原审中作明公司的诉请，事实清楚，证据充分，符合行政规章规定。1.作明公司在1990年前就已经在涉案房屋从事商业经营活动。2.涉案房屋的经营收入用于正常纳税和支付企业员工的工资及各项支出。3作明公司的营业执照，涉案房屋的营业执照，证明涉案房屋是经营者重要的经营场所。4.作明公司的纳税证明，证明作明公司以及涉案房屋的分公司，从事商业经营活动。5.原审判决也认定“作明公司（虽然）属于经营性企业”。6.根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条、《上虞区曹娥老区征迁改造补偿安置办法》第五条的规定，上虞区政府及投资公司应予以补偿。四、原审判决适用法律错误。原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定驳回作明公司的诉讼请求错误，本案中作明公司的诉请，理由充分，证据确实，符合法律法规规定。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误。请求：1.撤销原审判决；2.改判变更涉案补偿协议约定的补偿金额，即请求增加“改变房屋用途补贴16539831元”，并支付该款自2018年10月29日起至付清时止按中国人民银行同期贷款基准利率计算的利息；3.本案一、二审诉讼费由上虞区政政府、投资公司承担。 上虞区政府答辩称：一、涉案补偿协议已履行完毕，不存在法律规定的诉讼事由。涉案补偿协议签订后，协议主体已依法按约全部履行协议，相应的补偿款项作明公司也全部收取，不存在未依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除协议的情形。二、涉案补偿协议合法有效，不存在变更事由。涉案补偿协议即使作为行政协议，也体现合同制度的一般特征。涉案补偿协议系各方自愿签署，是合同主体真实意思的表示，协议内容并不违反法律强制性规定，合法有效。作明公司原审诉请是判令变更补偿金额，但并不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的存在欺诈、胁迫、乘人之危、重大误解等合同可变更的情形。三、原审法院对作明公司关于涉案房屋为商业用途的主张不符合相应条件，其用途已改变缺乏事实和法律依据的认定正确。1.不管是合同约定还是客观实际，均无法认定涉案房屋为商业用途。在涉案补偿协议签订前，作明公司提出将涉案房屋按商业用途进行认定，但征迁改造指挥部以书面形式明确回复依照相关政策无法认定涉案房屋为商业用途。在之后的签订补偿协议中，各方已明确涉案房屋的用途为仓储、办公。2.涉案房屋权属登记的用途为仓储、办公，实际用途也均为仓储和办公，作明公司要求认定为商业用途没有任何的事实和依据。涉案××路××号房产，原属嵊县食品公司所有，一直作为仓库使用；涉案渡江路42号房产，原属联丰村委所有，后上述房产通过各种方式转为作明公司所有，新近房产权证于1999及2006年办理。不管原有用途也好还是作明公司受让后的房产也好，其登记用途均为仓储和办公，而非商业用途。《上虞区曹娥老区征迁改造补偿安置办法》明确规定了被征迁改造房屋用途认定规则，即以房屋所有权证和权属档案记载的用途为基本依据，有房屋所有权证，且明确用途的，以现有合法房屋所有权证记载的用途为准。1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行后至2010年10月1日《浙江省城乡规划条例》施行前，擅自将工业、办公、住宅等用途改为商业用途的，按房屋改变前的审批用途认定。如房屋所有权人确以改变用途后经营为生的，可根据合法有效的工商营业执照及税务登记等有效证明，以实际经营面积为准，按已经营年限给予补贴。作明公司为交通运输类有限责任公司，注册地，注册地渡江路**业为运输服务，其经营范围与登记用途相符，更不可能以涉案房屋的经营为生活来源。即使作明公司是经营性企业，但房屋改变用途并获取补贴的认定并非只要经营性企业即可。因此，即便在作明公司未签涉案补偿协议之前，其提提出涉案房屋改变用途而要求补贴的主张也无法认定。综上，原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，作明公司的上诉没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 投资公司答辩称：一、涉案补偿协议已履行完毕，不存在法律规定的诉讼事由。涉案补偿协议签订后，协议主体已依法按约全部履行协议，相应的补偿款项作明公司也全部收取，不存在未依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除协议的情形。二、涉案补偿协议合法有效，不存在变更事由。涉案补偿协议即使作为行政协议，也体现合同制度的一般特征。涉案补偿协议系各方自愿签署，是合同主体真实意思的表示，协议内容并不违反法律强制性规定，合法有效。作明公司原审诉请是判令变更补偿金额，但并不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的存在欺诈、胁迫、乘人之危、重大误解等合同可变更的情形。三、原审法院对作明公司关于涉案房屋为商业用途的主张不符合相应条件，其用途已改变缺乏事实和法律依据的认定正确。1.不管是合同约定还是客观实际，均无法认定涉案房屋为商业用途。在涉案补偿协议签订前，作明公司提出将涉案房屋按商业用途进行认定，但征迁改造指挥部以书面形式明确回复依照相关政策无法认定涉案房屋为商业用途。在之后的签订补偿协议中，各方已明确涉案房屋的用途为仓储、办公。2.涉案房屋权属登记的用途为仓储、办公，实际用途也均为仓储和办公，作明公司要求认定为商业用途没有任何的事实和依据。涉案××路××号房产，原属嵊县食品公司所有，一直作为仓库使用；涉案渡江路42号房产，原属联丰村委所有，后上述房产通过各种方式转为作明公司所有，新近房产权证于1999及2006年办理。不管原有用途也好还是作明公司受让后的房产也好，其登记用途均为仓储和办公，而非商业用途。《上虞区曹娥老区征迁改造补偿安置办法》明确规定了被征迁改造房屋用途认定规则，即以房屋所有权证和权属档案记载的用途为基本依据，有房屋所有权证，且明确用途的，以现有合法房屋所有权证记载的用途为准。1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行后至2010年10月1日《浙江省城乡规划条例》施行前，擅自将工业、办公、住宅等用途改为商业用途的，按房屋改变前的审批用途认定。如房屋所有权人确以改变用途后经营为生的，可根据合法有效的工商营业执照及税务登记等有效证明，以实际经营面积为准，按已经营年限给予补贴。作明公司为交通运输类有限责任公司，注册地渡江，注册地渡江路**运输服务，其经营范围与登记用途相符，更不可能以涉案房屋的经营为生活来源。即使作明公司是经营性企业，但房屋改变用途并获取补贴的认定并非只要经营性企业即可。因此，即便在作明公司未签涉案补偿协议之前，其提提出涉案房屋改变用途而要求补贴的主张也无法认定。综上，原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，作明公司的上诉没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于：1.本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；2.作明公司提出变更协议的主张能否成立。 关于争议焦点一，涉案补偿协议系原上虞经济开发区投资开发有限公司（甲方）、征迁改造指挥部（丙方）为征迁作明公司涉案房产签订，故作明公司作为协议一方当事人，对协议内容不服，起诉请求变更协议，属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定的人民法院行政案件受案范围。 关于争议焦点二，首先，《上虞区曹娥老区征迁改造补偿安置办法》（虞政办发（2016）61号）第五点第（三）项规定，被征迁改造房屋用途性质认定以房屋所有权证的权属档案记载的用途为基本依据。同时规定1990年4月1日—2010年10月1日，“未经合法手续同意私自将办公、住宅等用房改为商业用房的，其房屋用途按房屋改变前的审批用途认定。如房屋所有权人确以改变用途后的商业用房经营为生，可根据合法有效的工商营业执照及税务登记等有效证明，以实际经营面积为准，按已经经营年限给予补贴，……”上述《上虞区曹娥老区征迁改造补偿安置办法》系上虞区政府制定的规范性文件，未被有权机关撤销或废止前，可以作为涉案房屋安置补偿的依据。根据上述规定，作明公司主张涉案房屋应当按照商业用房进行补偿，其应当提供充分有效的证据证明该房屋已经改变用途为商业用途，且作明公司以改变后的商业用途经营为生，并有工商营业执照及税务登记为证。其次，根据在案证据显示，涉案房屋及房屋项下土地登记的用途为办公、仓储，涉案补偿协议第二条亦明确载明房屋用途为仓储、办公，结合该补偿协议订立前作明公司曾向征迁改造指挥部打报告要求按照商业用房进行补偿但征迁改造指挥部明确回复不存在用途认定错误的情况，涉案补偿协议的订立过程不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的受欺诈、胁迫或乘人之危、重大误解等合同可变更的情形。再次，作明公司的经营范围虽显示有卷烟、雪茄烟销售，机电产品、汽车配件、五金建筑材料销售等内容，但综合作明公司在一、二审中的陈述以及涉案房屋现场照片等证据，作明公司的主营业务为综合运输业务服务，故原审判决认定涉案房屋登记的办公、仓储用途与作明公司的经营范围相符有相应依据。最后，一、二审中作明公司虽分别提交了《房地产租赁许可证》以及相关房屋租赁合同等证据，但从其提交的租赁合同看，租金总额较小，且租期最晚至2018年3月14日即涉案房屋征迁前届满，仅凭上述证据尚不足以证明作明公司主张的房屋租金系其主要收入或其依靠房屋租金为生。据此，鉴于涉案补偿协议已实际履行以及作明公司关于涉案房屋用地性质的描述也不符合原建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137–2011）B大类商业、商务、娱乐康体等设施用地的标准等情况，原审认定作明公司要求变更涉案补偿协议的理由不能成立，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人作明公司提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费121038.99元，由上诉人绍兴上虞作明联运有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  周进海 审判员  唐维琳 审判员  楼缙东 二〇二〇年十一月九日 书记员  潘 莉