陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终113号   上诉人（原审原告）：赵军波，男，汉族，1973年11月7日出生，住陕西省华阴市华山镇五方管区。上诉人（原审原告）：陈花风，女，汉族，1973年2月23日出生，住陕西省华阴市华山镇五方管区，系上诉人赵军波之妻。 被上诉人（原审被告）：华阴市人民政府。住所地：陕西省华阴市。法定代表人：李晓曦，该市人民政府市长。委托代理人：董玮，该市华山镇人民政府干部。上诉人赵军波、陈花风因诉被上诉人华阴市人民政府（以下简称华阴市政府）征收行为违法及行政赔偿一案，不服渭南市中级人民法院（2019）陕05行初13号行政裁定，向本院提起上诉。该案渭南市中级人民法院曾作出（2017）陕05行初65号行政判决，赵军波、陈花风不服，向本院提起上诉。本院作出（2018）陕行终351号行政裁定，撤销原判并发回渭南市中级人民法院重审。渭南市中级人民法院重审后作出上述本案一审裁定。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，当事人提起诉讼，应当具有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定，“具体的诉讼请求”是指：请求判决撤销或者变更行政行为；请求判决确认行政行为违法；请求判决行政机关予以赔偿或者补偿……当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额。本案中，原告的第一项诉讼请求是确认华阴市政府2012年在华阴市华山镇五方管区XX村的征地行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。实践中，征收土地的全部过程要经过征收行为、补偿行为和强制或非强制实施行为等多个阶段的行为完成。征收土地行为是由一系列行政行为构成，从征收决定到征收补偿安置决定或协议再到强制拆除地上附着物，包含了多个独立的行政行为，这些行政行为是由不同的行政机关分别依照法定程序来实施，适用的对象也不相同，人民法院对不同行政行为的合法性进行审查的标准和范围也不相同。当事人不服土地征收行为的应当明确针对征收过程中哪一个具体行政行为提起诉讼，而笼统的要求确认征收土地行为违法属于诉讼请求不具体。在本次审理中本院针对陈花风、赵军波第一项诉讼请求不明确的问题反复多次进行释明，要求其明确被告行政行为违法的具体请求，并告知其诉讼请求不明确的法律后果，但原告始终坚持其诉讼请求不变，导致第一项诉请无法审理。原告的第一项诉讼请求属诉讼请求不明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，应当予以驳回。原告的第二至五项请求是主张赔偿及进行复耕问题，因该部分请求是建立在确认被告行政行为违法的基础上，在行政行为尚未被确认违法的情况下，原告主张被告承担赔偿责任缺乏事实根据，无权直接针对赔偿提起诉讼，因而其所主张的其他请求仍然不符合第四十九条第（三）项规定的起诉条件，故对其该部分请求亦应予以驳回。综上，原告的诉讼请求不符合人民法院行政案件的起诉条件，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一） 项之规定，裁定驳回原告陈花风、赵军波的起诉。案件受理费50元，退还原告陈花风、赵军波。上诉人赵军波、陈花风上诉称：（一）被上诉人征收行为违反法律法规、违反法定程序，主要证据不足。1、被上诉人的征地行为已被渭南市中级人民法院（2015）渭中行初字00058号行政判决确认违法。华阴市政府的征地行为，未提供法定的征地审批手续，未依照法定程序提供征收土地的依据，应视为没有证据，故华阴市政府的征地行为系违法批准、征收、占用。2、华阴市国土资源局挂牌出让公告，系非法转让土地使用权，且涉案地块六年来一直荒芜，违反《中华人民共和国土地管理法》相关规定。3、非法征地范围内原有林木面积20亩以上，在被上诉人违法征收过程中已遭破坏。被上诉人至今未提供毁坏林木的法律依据和相关手续，系滥伐林木，违反了《中华人民共和国森林法》的相关规定。4、被上诉人至今未责令相关部门公示涉案地块的土地补偿费用情况，违反了《中华人民共和国土地管理法》及政府信息公开的相关规定。（二）被上诉人及其各级主管部门主要负责人，漠视人民群众利益，迫使上诉人的合法权益至今未得到有效解决。请求：1.撤销原审裁定；2.依法改判：（1）确认被上诉人华阴市人民政府2012年在华阴市华山镇五方管区XX村的征地行为违法；（2）要求被上诉人华阴市政府赔偿因违法征地行对上诉人造成的经济损失陆拾万元；（3）要求被上诉人赔偿上诉人因多次上访造成的损失一万元；3.依法撤销华阴市政府2012年在华阴市华山镇XX村的征地行为，归还土地，并予以复耕；4.本案诉讼费由被上诉人华阴市政府承担。被上诉人华阴市政府答辩称：（一）涉案地块已于2012年12月31日经陕西省人民政府（2012）898号文件批准，由农用地转换为建设用地。此后，华山健康养老中心指挥部下发了（2012）01号文件，确定了项目用地建筑物、青苗及附着物的补偿标准。2013年5月18日，华阴市华山镇政府受国土部门委托发布了征地公告，国土部门与宁城村村委会签订了征地合同，对村集体土地及地上附着物进行了补偿。后又将该宗土地进行了挂牌出让。故华阴市政府的征地行为公开透明、程序合法、补偿到位，不存在上诉人所称的无审批手续、非法强征的情形。上诉人补偿款的发放事宜具体由所在村集体负责，上诉人拒绝按照政府制定的补偿标准接受补偿，以通过诉讼、上访等方式，要求政府对其进行超标准补偿，依法应不予支持。（二）本案征地程序2012年启动，2013年5月18日华山镇政府发布了征地补偿公告，上诉人诉称其土地2014年7月13日被强占，却在2017年7月起诉主张其经济林和土地被占用的损失，要求确认征地行为违法，明显超出了行政诉讼法规定的六个月的起诉期限。（三）本案一审期间，上诉人主张确认的行政行为无明确所指，属于诉讼请求不明确且拒不更正，故一审裁定驳回起诉正确。请求：驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明：二审审理期间，上诉人称原审法院曾向其释明要求明确第一项诉讼请求，但其不同意。上诉人在二审询问中仍坚持认为其第一项诉讼请求所称征地行为违法，是指该征地行为从一开始征收就违法，每一个程序都是违法的，违法程度由法院判断。以上事实，有询问笔录等在卷佐证。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。据此，当事人如提起行政诉讼，其诉讼请求应当是明确且具体的，应指向具体的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，集体土地征收行为既包括省级人民政府征收土地批准行为，也包括县级以上人民政府、土地行政主管部门的组织实施行为；该组织实施行为还包括征收土地方案的公告、补偿登记、补偿安置方案公示批准、责令交出土地等多个阶段、不同内容的行政行为。因此，征地行为由多个独立的行政行为构成，涉及多个行政机关，人民法院并不能在一个行政案件中对不同行政机关的多个行政行为一并审理并作出合法性评价。人民法院受理请求确认征地行为违法的案件，应当要求原告明确其所诉的征收土地行为具体是指哪一个行政行为，笼统的以征地行为违法作为诉讼请求提起诉讼，属于诉讼请求不明确，经释明后拒不变更或明确的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人赵军波、陈花风原审的第一项诉讼请求，即要求确认华阴市政府2012年在华阴市华山镇五方管区XX村的征地行为违法。结合其要求确认征地行为违法的主要理由，既有认为征地程序违法、土地违法占用的内容，也有认为强行清表违法、土地出让违法等理由，人民法院无法判断其诉讼请求。故赵军波、陈花风要求确认华阴市政府2012年在华阴市华山镇五方管区XX村的征地行为违法的诉讼请求，属于诉讼请求不明的情形。原审法院向上诉人释明后，其拒绝变更诉讼请求，原审法院对该诉讼请求裁定驳回，并无不当。上诉人赵军波、陈花风原审的其余诉讼请求，即要求复耕、要求华阴市政府予以行政赔偿等，其主要理由是基于华阴市政府对其涉案土地的违法征收所致。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定，行政机关违法行使行政职权是相对人取得国家赔偿请求权的前提条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”上诉人的其余的诉讼请求是建立在确认被上诉人华阴市政府行政行为违法的基础上，在行政行为尚未被确认违法的情况下，上诉人赵军波、陈花风要求被上诉人华阴市政府行政赔偿，缺乏事实根据，且其余诉请亦不符合起诉条件。故原审法院裁定驳回起诉，并无不当。    综上，上诉人赵军波、陈花风的上诉请求均不能成立，本院依法不予支持。原审裁定正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。    审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    涂道勇  二〇二〇年十一月十三日  法 官 助 理    王子曦书   记  员    铁梦瑶 1