广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终160号上诉人（原审原告）韶关市*********投资开发有限公司。住所地广东省韶关市武江区********韶关市辉越科技创业服务有限公司科研服务楼B313号。法定代表人韩佳佳，执行监事。委托代理人吴豪兵，河南前行律师事务所律师。被上诉人(原审被告)韶关市自然资源局。住所地广东省韶关市武江区***。法定代表人许险峰，局长。委托代理人沙冠华，韶关市自然资源局市*管理科副科长。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。上诉人韶关市*********投资开发有限公司（以下简称法思诺有限公司）因与被上诉人韶关市自然资源局（以下简称韶关自资局）自然资源行政其他一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年5月15日，原韶关市国土资源局与法思诺有限公司签订编号为440**********036的《国有建设用地使用权出让合同》，约定将坐落于韶关市*********浈江片区原246线省道东侧，宗地编号为2015A10，面积为252092平方米的国有建设用地（以下简称涉案土地）使用权出让给法思诺有限公司。同时还约定原韶关市国土资源局于2015年6月13日将出让宗地按现状土地条件交付给法思诺有限公司，法思诺有限公司同意该合同项下宗地建设项目在2016年6月22日之前开工，2018年6月22日之前竣工。2015年5月19日，法思诺有限公司就涉案土地办理了地字第440********002Y号《建设用地规划许可证》。2015年7月14日，法思诺有限公司就涉案土地办理了韶府国用（2015）第020500090号《国有建设用地使用权证》。2016年6月15日，原韶关市国土资源局与法思诺有限公司签订编号为440**********036的《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款），将原编号为440**********036的土地出让合同中约定动工时间修改为2016年12月22日，竣工时间修改为2018年12月22日。2018年1月29日，原韶关市国土资源局向法思诺有限公司作出韶浈国土资（闲）字〔2018〕001号《闲置土地调查通知书》，法思诺有限公司于2018年2月8日作出了《关于闲置土地调查通知书的复函》。2018年11月2日，原韶关市国土资源局向法思诺有限公司作出韶浈国土资（闲）字〔2018〕011号《闲置土地调查情况告知函》，法思诺有限公司于2018年11月8日作出《关于闲置土地调查情况告知函的复函》。2019年10月22日，韶关自资局作出韶自然资（浈闲调）字［2019］72号《闲置土地调查通知书》，并于2019年11月7日将该通知书粘贴在涉案土地的围栏处。2019年11月12日，法思诺有限公司的委托代理人张子龙到韶关市浈江区自然资源局接受调查。韶关市浈江区自然资源局工作人员在询问时向张子龙释明其就法思诺有限公司涉嫌闲置土地问题进行调查。张子龙称法思诺有限公司原股东广东省粤科产业园投资开发有限公司已对涉案土地进行土地平整并建有施工活动板房。后广东省珠海瑞嘉文化传播有限公司（以下简称瑞嘉公司）于2019年7月25日在广东联合产权交易中心竞得法思诺有限公司百分之百的股权，并于2019年9月23日完成营业执照的变更，瑞嘉公司此前并不清楚涉案土地涉及行政诉讼案件以及涉嫌逾期动工1000天。此外，法思诺有限公司向韶关市浈江区自然资源局提交了涉案土地出让、涉诉、产权交易等材料共20份。2019年12月17日，韶关自资局作出韶自然资（浈闲认）字［2019］19号《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因。韶关自资局于2019年12月23日将该《闲置土地认定书》送达给法思诺有限公司。法思诺有限公司不服，向一审法院提起行政诉讼。2020年6月16日，一审法院组织韶关自资局和法思诺有限公司到涉案土地进行现场勘查。经双方当事人确认，涉案土地上有5栋临时活动板房，除此之外，无其他建筑物。涉案土地已平整，但现已长满野草。一审法院经审理认为，《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”本案法思诺有限公司于2015年5月15日与原韶关市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定2016年6月22日之前开工，并于2015年7月14日办理了涉案土地的《国有建设用地使用权证》。此后法思诺有限公司又于2016年6月15日与原韶关市国土资源局签订合同补充条款，将涉案土地的动工时间修改为2016年12月22日。虽然法思诺有限公司称涉案土地已进行土地平整并建有活动板房，但根据《闲置土地处置办法》第三十条规定“本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。”的规定，法思诺有限公司所称的平整土地、建活动板房，并不能认定为《闲置土地处置办法》中所称的动工开发行为，且法思诺有限公司亦未取得涉案项目的施工许可证。虽然法思诺有限公司称其已在涉案土地上投资了6000万元，但是未提交证据予以证明。此外，法思诺有限公司还称涉案土地存在行政纠纷、有村民阻碍施工，导致其被迫停工。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（四）项规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；”明确了因处置土地上相关群众信访事项造成无法动工开发的，可以按《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条规定处置。本案法思诺有限公司所称的（2017）粤02行终6号案，是行政规划许可纠纷，不是土地权属纠纷，法思诺有限公司亦未提交证据证明法院在处理该行政纠纷时通知其停止在涉案土地进行项目建设，且韶关市中级人民法院已于2017年3月20日作出终审判决，查明涉案土地已征收为国有土地，法思诺有限公司通过网上挂牌出让方式竞得涉案土地使用权，原韶关市城乡规划局依法思诺有限公司的申请对涉案土地办理《建设用地规划许可证》符合法律规定。再者，如上所述，涉案行政纠纷早已在2017年3月30日作出终审判决，而韶关自资于2019年11月对涉案土地进行调查时，法思诺有限公司仍未对涉案土地动工开发。因此，法思诺有限公司认为涉案土地存在行政纠纷导致其未动工的理由不能成立。对于法思诺有限公司提出有村民阻碍施工的意见，虽然法思诺有限公司向一审法院提交了5张图片予以证明其主张，但这些图片并不能充分证明有村民阻碍施工的情形，如阻碍施工的时间、地点、人数、阻碍方式、持续时间等情况，亦不能证明村民阻碍施工的行为持续、客观导致了法思诺有限公司无法动工开发。且从法思诺有限公司2018年11月8日向原韶关市国土资源局提交的《关于闲置土地调查情况告知函的复函》可以看出，虽然法思诺有限公司自称2017年1月9日有村民堵塞施工道路导致混凝土搅拌车无法进入，但在2017年1月9日之后，便无其他相关材料证明有村民阻工。因此，法思诺有限公司提出的因涉案土地的行政纠纷、村民阻工导致无法动工的意见，不符合上述法律规定。韶关自资局认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因，认定事实清楚，适用法律、法规正确。关于韶关自资局作出本案被诉的韶自然资（浈闲认）字［2019］19号《闲置土地认定书》的程序问题，根据《闲置土地处置办法》第五条“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。”的规定，韶关自资局发现有涉嫌构成闲置土地的，应当向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。本案韶关自资局于2019年10月22日作出韶自然资（浈闲调）字［2019］72号《闲置土地调查通知书》，但于2019年11月7日将该《闲置土地调查通知书》粘贴在涉案土地的围栏上。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”的规定，只有在受送达人拒绝接收文书的，送达人才可以采取留置送达，且留置送达要邀请其他见证人在场而不仅仅是送达人。本案韶关自资局未向一审法院提交证据证明法思诺有限公司拒绝接收文书而留置送达《闲置土地调查通知书》，送达回证上亦只有送达人签名，未有见证人签名。因此，韶关自资局送达《闲置土地调查通知书》给法思诺有限公司的程序不合法。虽然韶关自资局送达《闲置土地调查通知书》程序不合法，但韶关自资局事后已通知法思诺有限公司到场接受调查，并向其释明是就涉案土地涉嫌构成闲置土地一事进行调查，法思诺有限公司亦委托人员到场进行陈述、申辩并提交有关文件材料，因此，上述送达不合法并未影响法思诺有限公司陈述和申辩的权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，一审法院确认韶关自资局于2019年12月17日作出的韶自然资（浈闲认）字［2019］19号《闲置土地认定书》程序轻微违法，但不予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：确认韶关自资局于2019年12月17日作出的韶自然资（浈闲认）字［2019］19号《闲置土地认定书》程序违法。上诉人法思诺有限公司不服一审法院的行政判决向本院提起上诉称：原判认定事实错误，程序不合法。一、对于是否动工开发，韶关自资局没有尽到调查义务。（一）在韶关自资局作出《闲置土地认定书》之前，没有依照法律规定履行调查义务，原判却代替韶关自资局进行调查，但调查结果也没有达到能够证明土地为闲置土地的标准。一审法院组织双方到现场勘察，确认土地上有临时活动板房及土地已经平整，但据此便确认土地为不符合法律规定的动工开发条件，且明确确认法思诺有限公司未提交证据予以证明该地块有投资，一审法院程序违法。因为认定闲置土地的举证责任在于韶关自资局。（二）一审法院在没有查清涉案地块是否需要深挖坑或者是否需要桩基的情况下，便确认涉案地块不符合动工条件认定事实错误。在作出决定之前，韶关自资局并没有调查清楚涉案地块的建设是否需要深挖基坑或者是否需要打入所有基础桩。二、韶关自资局对闲置期限的起止时间确认有误。因为涉案土地存在行政纠纷，一审法院认为属于行政许可纠纷，不是土地权属纠纷，不能作为无法动工的理由，不符合法律规定。在土地纠纷处理过程中，法思诺有限公司被当做案件当事人要求参与庭审，对于《建设用地规划许可证》是否符合法律规定的结果直接影响法思诺有限公司能否动工开发，韶关自资局应当按照法律规定同意法思诺有限公司延长开发期限。由于涉案《闲置土地认定书》认定的闲置土地起算点为约定的动工开发期限开始计算存在错误。此外，一审判决认为相关行政纠纷已于2017年3月30日做出终审判决，韶关自资局于2019年11月对涉案土地进行调查时，法思诺有限公司仍未对案涉土地动工开发，也属于代替行政机关作出行政认定。因为如果法院认定闲置期限的起算点是2017年3月30日，那么韶关自资局的《闲置土地认定书》的起算点即存在错误，该认定书也应当予以撤销。三、韶关自资局的行政行为程序严重违法，而不是轻微违法。因为韶关自资局并没有向法思诺有限公司送达《闲置土地调查通知书》，事后通知法思诺有限公司所做调查也不属于给予法思诺有限公司的陈述或者申辩的权利。韶关自资局提交的证据《询问笔录》内容表明，询问仅为涉案地块的现状和发开建设计划等，不属于法思诺有限公司的陈述或者申辩。上诉请求：一、撤销一审法院的行政判决，依法撤销韶关自资局作出的《闲置土地认定书》。二、本案诉讼费用由韶关自资局负担。被上诉人韶关自资局答辩称：韶关自资局作出的《闲置土地认定书》证据确凿。2019年11月7日，韶关自资局拟向法思诺有限公司送达《闲置土地调查通知书》，到达法思诺有限公司厂区后，未发现有工作人员在厂区办公，且无法联系法思诺有限公司，韶关自资局将《闲置土地调查通知书》张贴在厂区门口。法思诺有限公司知道《闲置土地调查通知书》后，委托张子龙于2019年11月12日到韶关市浈江区自然资源局处理相关事宜，并提交了土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料，韶关自资局经过现场勘察、询问、查阅法思诺有限公司提供的有关材料。调查核实：2015年3月15日，法思诺有限公司与原韶关市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得涉案土地使用权，合同约定法思诺有限公司于2016年6月22日前开工建设，于2018年6月22日前竣工。2016年6月15日，法思诺有限公司与原韶关市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》，约定动工时间改为2016年12月22日，竣工时间改为2018年12月22日。但截止2019年11月前，法思诺有限公司并未对涉案地块进行建设。法思诺有限公司的行为，构成《闲置土地处置办法》第二条规定的闲置土地情形，且是自身原因造成土地闲置。法思诺有限公司提出的涉案地块存在经济纠纷导致无法按期建设经查不能成立。因为有关纠纷并不存在阻却法思诺有限公司施工建设的情形，且有关案件已于2017年3月20日由广东省韶关市中级人民法院作出终审判决。即使法思诺有限公司认为存在障碍，但障碍已于2017年3月20日消除。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。本院另查明：一、2016年10月8日，法思诺有限公司领取了《建设工程规划许可证》。二、在法思诺有限公司于2019年10月17日制作的《韶关市*********投资开发有限公司汇报文件》所列20个序号的资料名称当中，没有施工许可证。本院认为：韶关自资局于2019年12月17日作出的韶自然资（浈闲认）字［2019］19号《闲置土地认定书》程序违法。《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”明确了相关法律文件所规定或者约定的动工开发日期届满一年而未动工开发的，属于闲置土地行为。《闲置土地处置办法》第三十条规定“本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。”明确了“动工开发”明确标志是以依法取得施工许可证为前提，如果没有取得施工许可证，不应认定为已经“动工开发”。《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定：“在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门（以下简称发证机关）申请领取施工许可证。工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院住房城乡建设主管部门备案。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工计可证。”本案法思诺有限公司虽然依法领取了《建设用地规划许可证》、《国有建设用地使用权证》、《建设工程规划许可证》，但法思诺有限公司提供的相关证据未能说明该公司已经依照《中华人民共和国建筑法》第七条：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。”的规定，在动工开发前，已经依法领取了施工许可证或者已经向县级以上人民政府有关部门申请领取施工许可证，由于法思诺有限公司没有提供证据，说明其已经依法领取了施工许可证，说明其依法领取正式施工进行“动工开发”，故本案韶关自资局以法思诺有限公司未领取施工许可证等为由，确认该公司闲置土地，符合规定。至于法思诺有限公司认为涉案土地存在行政纠纷导致其无法动工等理由，经查不能成立。如前所述，法思诺有限公司在取得土地使用权后，并未领取施工许可证。从许可的角度分析，有没有村民阻碍施工并不直接影响法思诺有限公司依法取得施工许可证。不仅如此，法思诺公司提交的部分证据，试图证明村民在阻碍施工。但有关证据包括照片、行政判决书等，只能说明有部分村民在现场，阻碍施工的情形显示不明。而且，有无达到无法动工开发的状态，并无证据说明。对于法思诺有限公司称2017年1月9日有村民堵塞施工道路导致混凝土搅拌车无法进入，但法思诺有限公司有无依照《闲置土地处置办法》第八条第一款第（四）项规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置……（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；”的规定，提供土地闲置原因说明材料，向韶关自资局说明原因，并由韶关自资局审核，从而采取相应的措施进行处理，没有证据显示。由于法思诺有限公司没有按照相关规定进行处理，从而导致土地被确认为闲置，应当确认属于其自身原因造成土地闲置。此外，一审法院认定韶关自资局未依法将《闲置土地调查通知书》送达给法思诺有限公司的问题，经查属实，一审法院判决确认韶关自资局的行政行为程序违法有依据。综上所述，韶关自资局的行政行为程序存在瑕疵，应当确认行政行为程序违法。法思诺有限公司上诉理由不充分，依法应当驳回。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人韶关市*********投资开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年十一月三十日法官助理  张文康书 记 员  罗智健