安徽省淮南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖04行初88号 原告周茂胜，男，汉族，1964年9月21日生，住安徽省淮南市大通区。 委托代理人周乾坤，周茂胜之子，男，住安徽省淮南市大通区。 委托代理人赵野，北京市广盛律师事务所律师。 被告安徽淮南高新技术产业开发区管理委员会（淮南市山南新区管理委员会），住所地安徽省淮南市山南新区淮河大道**，统一社会信用代码11340400574407336Q。 法定代表人李群，该管委会主任。 委托代理人常峰，该管委会工作人员。 委托代理人喻泉，安徽喻泉律师事务所律师。 被告淮南市大通区人民政府，住所地安徽省淮南市大通区民主东路**，统一社会信用代码113404025815171465。 法定代表人张友贤。 委托代理人程玉，该区政府工作人员。 委托代理人张庆，安徽竞合律师事务所律师。 被告淮南市孔店乡人民政府，住所地安徽省淮南市大通区孔店乡，统一社会信用代码113404020030044964。 法定代表人王来刚，该乡人民政府乡长。 出庭负责人周琦，该乡政府副乡长。 委托代理人朱勇，安徽光淮律师事务所律师。 原告周茂胜诉被告安徽淮南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称淮南高新区管委会）、淮南市大通区人民政府（以下简称大通区政府）、淮南市孔店乡人民政府（以下简称孔店乡政府）行政强制一案，于2020年9月14日向本院提起诉讼。本院受理后于2020年11月11日公开开庭审理了本案。原告周茂胜及其委托代理人周乾坤、赵野，被告淮南高新区管委会的委托代理人常峰、喻泉，大通区政府的委托代理人程玉、张庆，孔店乡政府的出庭负责人周琦及委托代理人朱勇到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称：大通区××店乡费郢村目前正在进行征迁工作,原告宅基地（集体土地使用证编号:长集建（1999）字第77051号）位于处在次征收范围内。原告及家人均为本村村民,在前述宅基地上设了房屋并一直居住。2020年9月1日上午,在事先未收到任何通知情况下,原告的房屋被强制拆除,院内、屋内财物被掩埋。在原告家人、亲戚对现场进行拍摄时,拆迁人员还试图抢夺手机。经原告家人、亲戚辨认,到场的人员中有孔店乡党委书记、乡长、副乡长,及高新区副主任等人。原告认为,依据《中华人民共和国物权法》第42条、第64条、第121条规定原告是案涉宅基地的合法用益物权人，也是房屋及院内、屋内物品的合法所有权人，相关政府部门在未经合法程序进行拆迁征地的情况下，没有事先通知便强行拆除原告房屋，明显违背了征地相关法律法规要求，侵犯了原告的合法物权。根据《中华人民共和国土地管理法》和其他相关法律法律规定，征收双方达不成征收补偿协议的，应当由房屋征收部门及时作出征收补偿决定，若被征收人在法定期限内既不复议又不起诉的，方可申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第53条、第54条规定。孔店乡政府及高新区管委会既未依法作出征收补偿决定，也未申请人民法院强制执行，却直接派人到场进行强拆，该强制拆除行为缺乏事实根据，违反法定程序。另根据《中华人民共和国土地管理法》第47条以及淮国土资征迁告字［2018］第23号《淮南市国土资源局关于征地补偿方案公告》第七条可知，大通区政府是此次征收工作的组织实施单位，应当对征收过程中的强拆行为负责。原告为保护合法自身合法，向法院提起诉讼，请求：一、依法确认被告于2020年9月1日强行拆除原告房屋的具体行政行为违法;二、本案诉讼费用由被告承担。 被告淮南高新管委会辩称：第一，淮南市人民政府征收公告淮府征告字（2018）第23号及淮南市国土资源局关于征地补偿安置方案公告淮国土资征迁告字（2018）第23号内容显示，本机关不应是案涉房屋的拆迁实施机关；第二，案涉房屋地处淮南市大通区行政区划内，案涉房屋的拆迁非本机关组织实施。综上，原告对本机关的起诉没有事实及法律依据，本机关请求人民法院查明事实，依法驳回原告对答辩人的诉请。 被告大通区政府辩称：一、本案系集体土地征收，根据安徽省人民政府2016年3月16日【皖政地（2016］284号】《关于淮南市大通区2015年度第13批次城镇建设用地的批复》的规定，淮南市人民政府拟对大通区××店乡费郢村部分集体土地进行征收。2016年4月23日淮南市人民政府作出《淮南市人民政府征收土地公告》【淮府征告字（2016）第20号】规定了被征收土地的所有权人、征地位置、征地面积等。2016年5月9日淮南市国土资源局根据淮南市“淮府征告字（2016）第20号公告”，作出《关于征地补偿安置方案公告》【淮国土资征迁告字（2016）第22号】，拟定了《征地补偿安置方案》规定了土地补偿费、安置补助费的标准数额、支付对象和支付方式；规定了地上附着物、青苗费的补偿标准；失地农民的养老保险安置措施及征地拆迁安置的具体办法等并予以公示。二、答辩人没有组织、实施、参与本案的强制拆除行为，征收行为，是指依据我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，或依据省政府的批复，对城市建设用地农用地转用的土地进行征收的一系列法律行为。而强制拆除行为，仅指对案涉房屋实施强制拆除的具体行政行为。二者实施主体或重和，或不同。本案中，答辩人对原告的房屋，未组织、实施、参与强制拆除行为，正如原告在诉状中陈述，到场的强制人员中也未涉及答辩人及其相关人员。因此，答辩人没有组织、实施、参与本案的强制拆除行为，应驳回原告对答辩人的起诉。 被告孔店乡政府答辩称：根据安徽省人民政府2016年3月16日【皖政地（2016］284号】《关于淮南市大通区2015年度第13批次城镇建设用地的批复》的规定，淮南市人民政府拟对大通区××店乡费郢村部分集体土地进行征收。2016年4月23日淮南市人民政府作出《淮南市人民政府征收土地公告》【淮府征告字（2016）第20号】规定了被征收土地的所有权人、征地位置、征地面积等。2016年5月9日淮南市国土资源局根据淮南市“淮府征告字（2016）第20号公告”，作出《关于征地补偿安置方案公告》【淮国土资征迁告字（2016）第22号】，拟定了《征地补偿安置方案》规定了土地补偿费、安置补助费的标准数额、支付对象和支付方式；规定了地上附着物、青苗费的补偿标准；失地农民的养老保险安置措施及征地拆迁安置的具体办法等并予以公示。2020年8月10日大通区政府根据省市文件规定，作出《Ｅ2-3项目征地拆迁补偿安置方案》【大府〔2020〕33号】规定：征收期为2020年5月1日至8月20日,同时方案又规定了签约期限及奖励办法等。2020年3月大通区人民政府委托答辩人对上述拟征收地块进行征迁工作。根据淮南市《淮南市征收集体土地补偿安置办法》的规定答辩人组织相关单位开展对拟征用土地及房屋、地面附着物等进行测量登记，与被征迁人签定《补偿安置协议》、按规定发放补偿款等工作。按照上述文件答辩人组织相关单位开展对拟征用土地及房屋、地面附着物等进行测量登记，与被征迁人签定《补偿安置协议》、按规定发放补偿款等工作。本案被答辩人周茂胜涉案房屋位于大通区××店乡费郢村，属拟征用土地范围内。2019年８月份答辩人按照征迁程序到被答辩人家进行测量、登记，并根据现场测量情况制作《拆迁登记表》、《拆迁补偿明细表》，在准备签订补偿安置协议书时，被答辩人不愿签补偿安置协议。经过答辩人工作人员多次上门沟通协商均无果，无奈答辩人给被答辩人下达《限期交出土地通知书》，被答辩人不履行也不进行申诉。根据要求答辩人于2020年9月1日协同有关单位对该房屋进行了拆除，同时作了保全公证。答辩人认为对孔店乡费郢村等集体土地进行征收于法有据，补偿标准符合规定。被答辩人诉称“事先没有收到任何通知”不符合事实。 原告在法定期限内向本院提交以下证据： 一、集体土地建设用地使用权证，证明原告对案涉场地、房屋享有物权； 二、2020年9月1日强拆现场照片以及视频，证明孔店乡政府及高新区管委会直接参与强拆。照片里有高新区管委会副主任许耀，乡政府的领导都在； 三、淮国土资征迁告字（2018）第23号《淮南市国土资源局关于征地补偿安置方案公告》，证明大通区政府是此次征收工作的组织实施单位。 被告淮南高新管委会对原告的证据经质证认为：对证据一无异议；对证据二的证明观点有异议，管委会与强拆行为无关系，管委会副主任许耀是在现场，这块土地是在大通区的行政区划内，这块土地拆迁后，净地要交付给管委会，所以去了一趟，对证据三无异议。 被告大通区政府对原告的证据经质证认为：对证据一无异议；证据二区政府不在现场，可以证明区政府未组织实施案涉强拆行为；证据三跟乡政府适用的公告不一样，就算一样，我们认为其证明目的也只是证明区政府作为征收的实施单位，而不是案涉强行拆除的实施单位。 被告孔店乡政府对原告的证据经质证认为：对证据一的真实性无异议，能反映出原告周茂胜房屋用地面积105平方米；对证据二的真实性有异议，无法确定拍照时间、地点；对证据三真实性无异议，但与本案无关。 被告淮南高新管委会向本院提交以下证据：淮府征告字【2018】23号征收公告；证明案涉的土地征迁与高新区管委会没有关系。 原告对被告淮南高新管委会的证据经质证认为：该公告不能说明被告未参与强制拆除行为，我方在强制拆除时候的录像里管委会的负责人也在现场指挥，因此管委会直接参与了拆除行为，且依据淮南市征收集体土地，补偿安置办法第三条，市政府引导本市行政区域内征收补偿工作，各区政府负责组织本级政府，有关部门和乡镇政府、街道办实施安置工作，淮南山南管委会协同有关区政府开展有关征地工作，因此管委会参与征收补偿工作，既有相关安置办法的规定，也有现场实施强拆行为的事实，为适格被告。 被告大通区政府对被告淮南高新管委会的证据无异议。 被告孔店乡政府对被告淮南高新管委会的证据经质证认为：对真实性无异议，该公告与本案所依据的公告不是一份公告，与本案无关联性。 被告大通区政府在法定期限未向法院提交证据。 被告孔店乡政府向本院提交以下证据、依据： 一、统一社会信用代码证及法人身份证明，证明被告主体情况。 二、安徽省人民政府皖政地（2016）284号《关于淮南市大通区2015年度第13批次城镇建设用地的批复》，淮南市人民政府淮府征告字（2016）第20号征收土地公告，淮南市国土资源局淮国土资征迁告字（2016）第22号征地补偿安置方案公告，淮南市人民政府淮府（2015）95号关于印发淮南市征收集体土地上附着物和青苗补偿标准的通知，淮南市人民政府淮府（2013）39号关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知，大通区政府大府（2020）33号《E2-3项目征地拆迁补偿安置方案》，大通区政府委托书，共同证明征收行为符合法律规定，补偿标准符合规定。 三、周茂胜农村集体土地申报登记综合表（2010）年，周茂胜E2-3项目拆迁登记表，周茂胜户征迁补偿安置协议，周茂胜E2-3项目拆迁补偿明细，照片、政府热线受理单；限期交出土地通知书，公证处物品清单，共同证明原告房屋基本情况及经协商原告不签订补偿安置协议及拆除物的情况。 法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第46条，《中华人民共和国土地管理法实施办法》第25条，《安徽省实施办法》第33条第一款第二项。 原告对被告孔店乡政府的证据经质证认为：对证据一无异议；对证据二：1、批复本身无异议，第四条表明土地征收事实不存在且要依法征收，不能在没有给补偿的时候强行征地。2、公告无异议。3、这个方案是2016年发布的方案，当时我们原告里边涉及的项目是2020年，启动的123地块的征收项目，不能作为最终补偿方案的标准。4、是地上附着物的补偿，是15年的标准于2020年相距甚远，应当作出调整。5、39号文件是13年的办法，对集体土地征收补偿，依照最新的国土法第48条。6同前五组意见。7、是授权委托书，恰巧证明了乡政府是由区政府授权实施的征收行为，乡政府在实施过程中，所做的一切行为，区政府都应当承担责任，并不因为没有直接实施而免责。对证据三：1、土地及土地申报登记综合表，用途是宅基地使用权申报登记工作，证明书本身并不是一个决定性的结果，而是过程中的一个程序文件。而且该文件里面原告没有签字，里边签字是伪造，里面描述的文字也并非原告所写，而里面的面积也没有经过准确测量。2、土地登记法人代表身份证明书认可。3、项目拆迁登记表评估时原告没有在家没有参与里边评估项目面积跟图都不准。4、协议原告从来没有见过，被告没有签订合法有效的补偿安置协议在没有签订协议的情况下，对我方实施的强制拆除，违反了征收规定。5、照片是后贴的，上面没有盖章。只能证明在征收过程中，双方尽量协商，别的无法证明。6、政府热线服务平台受理记录单，证明是我方土地，7、文书是不存在。8、物品清单原告没有在场，不了解情况，而且里边清点人跟签字人都是工作人员，相应的工作人员，刘军跟张帆也没在上面签字。 被告淮南高新管委会对被告孔店乡政府的证据均无异议。大通区政府的委托书和限期交出土地的通知书证明本案的强拆行为并非是管委会所为。 被告大通区政府对被告孔店乡政府的证据经质证认为：对大通区政府的委托书有异议，委托乡政府为具体的实施单位，应当以实际的强拆人来承担法律后果。其他证据无异议。 本院对上述证据、依据认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需要核实的证据，真实性予以审查认定；对前述证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法适用。 经审理查明：2016年3月16日安徽省人民政府作出《关于淮南市大通区2015年第13批次城镇建设用地的批复》（皖政地【2016】284号），批复同意在该批次申报的大通区××店乡费郢村用地范围内，将集体农用地20.4720公顷（其中耕地17.6855公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地7.0231公顷。2016年4月23日淮南市人民政府发布征收土地公告（淮府征告字【2016】第20号），明确被征收土地所有权人为××孔店乡费郢村，征地位置为大通区××店乡费郢村范围内，征地地类为集体农用地、集体建设用地，征地面积为27.4951公顷（412.4265亩）。2016年5月9日淮南市国土资源局发布《关于征地补偿安置方案公告》，公告明确了征收土地位置、地类、面积、土地补偿费、安置补助费标准、数额及支付方式以及其他事项。2020年8月10日，大通区政府作出大府（2020）33号《Ｅ2-3项目征地拆迁补偿安置方案》，方案明确所征收土地位于大通区××店乡费郢村境内，征收日期为2020年5月1日至2020年8月20日，签约期限内无法达成协议的，由区人民政府作出征收补偿决定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由区人民政府依法申请人民法院强制执行。2020年3月，大通区政府委托孔店乡人民政府根据相关文件规定，对涉案拟征收地块进行征迁。原告周茂胜案涉房屋获颁有长集建（1999）字第77051号《集体土地使用权证书》，在上述征迁范围内。 另查明，2020年8月13日，孔店乡人民政府对周茂胜户作出《责令限期交出土地通知书》，要求其在接到本通知书5日自行拆除房屋及其他地上附属物，交出应征土地，逾期将强制拆除。2020年9月1日，在原、被告双方就该房屋的征收补偿问题未达成安置补偿协议，被告也未依法作出征收补偿决定的情况下，孔店乡政府协同相关单位将原告的涉案房屋强制拆除。原告认为被告的强制拆除行为违法，故诉至法院，请求判如所请。 本案争议焦点：一、原告诉称的强制拆除行为是否存在，如存在,由何行政机关组织实施；二、该强制拆除行为是否合法。 对于争议焦点一，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，各方当事人对涉诉房屋被拆除的事实不持异议，主要争议在于该房屋具体由何行政机关组织实施。对此，本院认为，大通区政府和孔店乡政府共同组织实施了案涉房屋的强制拆除行为。首先，孔店乡政府对实施案涉强制拆除行为不持异议，市政府《关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》（淮府［2013]39号）要求“各区人民政府负责组织本级政府有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处实施辖区内征地补偿安置工作”，《E2-3项目征地拆迁补偿安置方案》也明确“签约期内无法达成协议的，由区人民政府作出征收补偿决定”，依据上述规定，被告大通区政府作为征收补偿的责任主体对此应当负有相应责任，其辩称已将征迁事宜委托给孔店乡政府，但该行为并非行政法意义上的委托，不能摆脱其主体责任。其次，孔店乡政府辩称其拆除涉案房屋是受到区政府委托，因其是集体土地补偿安置的具体实施单位，且又是强拆行为的具体实施者，因此，应认定其是强制拆除涉案房屋的责任主体。大通区政府与孔店乡政府是是本案的共同适格被告。此外，淮南高新区管委会既不是征收补偿责任主体，且无证据证明其组织或参与实施了案涉强制拆除行为，故其不是本案适格被告。 对于争议焦点二，本院认为，行政机关做出行政行为，应当符合法律规定。本案中，《E2-3项目征地拆迁补偿安置方案》已经明确“签约期内无法达成协议的，由区人民政府作出征收补偿决定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由区人民政府依法申请人民法院强制执行“。本案中，原告的房屋在征收范围内，符合安置补偿的条件。被告在对原告未作出征收补偿决定的情况下，迳行将原告的房屋强制拆除，显然违反上述规定，也不符合”先补偿，后搬迁“的原则。该拆除行为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认淮南市大通区人民政府、淮南市孔店乡人民政府于2020年9月1日强制拆除原告周茂胜案涉房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由淮南市大通区人民政府、淮南市孔店乡人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  张德玉 审 判 员  江 峰 人民陪审员  邓 红 二〇二〇年十一月二十三日 书 记 员  刘舒婷 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。