浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)浙行终1463号 上诉人（原审原告）胡伟明等19人（名单附后）。 诉讼代表人胡伟明，男，1966年12月20日出生，汉族，住杭州市余杭区。 诉讼代表人范正文，男，1957年9月10日出生，汉族，住杭州市余杭区。 诉讼代表人郁贵忠，男，1960年11月13日出生，汉族，住址杭州市余杭区。 上诉人的共同委托代理人袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府,住所地杭州市余杭区临平西大街**。 法定代表人陈如根，区长。 委托代理人干鑫亮。 委托代理人朱立。 胡伟明等19人诉杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）不履行补偿安置法定职责一案，杭州市中级人民法院于2020年7月10日作出（2020）浙01行初143号-1行政裁定。胡伟明等19人不服，向本院提出上诉。本院于2020年8月12日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2020年1月6日，原告胡伟明等19人及张继桥等7人向余杭区政府提出《履行补偿安置法定职责申请书》，认为其是浙江世贸布艺城业主，虽然没有办理商铺的房屋所有权证，但一直是相应商铺的实际权利人，浙江世贸布艺城于2018年6月被强拆，但申请人未获得任何补偿安置。因案涉地块土地使用权已被收回，且余杭区政府批准将案涉地块挂牌出让并登记在开发公司名下，请求余杭区政府根据《土地管理法》第五十八条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行补偿安置义务，依法对申请人的商铺作出补偿安置决定。余杭区政府于2020年3月6日作出被诉《回复》，内容如下：你们是浙江世贸布艺城的租赁户。世贸布艺城地块经2008年2月挂牌出让，杭州众望房地产开发有限公司（以下简称众望公司）竞得该地块土地使用权后，于2008年2月27日与原杭州市国土资源局余杭分局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得上述地块国有建设用地使用权。根据土地出让合同的约定，，地块为毛地出让由受让人自行负责拆迁。2008年9月24日，众望公司取得余杭区建设局核发的拆许字（2008）第8号拆迁许可证。本机关并未对案涉土地进行征收，故你们所提申请不适用《土地管理法》给予补偿。并且，本机关也未对案涉房屋作出国有土地上房屋征收决定，因此你们所提申请也不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出补偿安置决定。就你们所提出的申请事项，建议你们与拆迁人协商解决。若协商不成，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理”，按照原《城市房屋拆迁管理条例》规定的法律途径解决。原告不服，诉至法院。 另查明，原告等人与余杭市江南丝绸市场有限公司于1996年左右签订进场合同，买断该公司位于“新江南丝绸市场”（现余杭区世贸布艺城）的某营业用房50年使用权。上述营业用房所坐落的国有土地使用权证被收回、注销后，2008年1月26日,原杭州市国土资源局余杭分局（以下简称原余杭国土分局）发布公告，决定对包括该被收回土地使用权地块在内的余政挂出［2008］09号地块（总用地面积为45434平方米）采用毛地挂牌方式出让。同年2月27日，众望公司竞得该地块。2018年5月23日，杭州富云置业有限公司（以下简称富云公司）登记成立（系众望公司的子公司）。经测绘，原余杭国土分局、众望公司、富云公司于7月27日签订《关于余土合（毛）字［2008］53号 原审法院认为，原告胡伟明等19人依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，要求余杭区政府对其商铺作出补偿安置决定，并提起本案履行法定职责之诉。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”本案中，原告签订的《进场合同》仅就营业用房的使用权作出约定，并不涉及物权的转移，原告未能提交证据证明其系案涉土地的使用权人及房屋的所有权人，故其不具有提起本案履职之诉的原告资格。此外，没有证据证明余杭区政府作出了征收决定，余杭区政府亦没有依法作出补偿安置决定的法定职责。 综上，原告胡伟明等19人提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告胡伟明等19人的起诉。 胡伟明等19人上诉称：原审裁定适用法律错误。一、上诉人系补偿安置法律关系的主体，具备行政诉讼的主体资格。1、根据司法解释，上诉人系补偿安置法律关系的主体，进而具备行政诉讼的主体资格。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”从本案的实际情况来看，上诉人的商铺虽然未经登记，但系实际使用人，就权利内涵来说，享有的是所有权而不是租赁权。买断营业权50年就意味着取得了所有权。《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，商业用地土地使用权出让最高年限是四十年，综合或者其他用地五十年。原杭州市国土资源局和众望公司签订的《国有土地使用权出让合同》第六条约定使用期限是四十年。事实上，按照杭州市规划和自然资源局不动产登记部门提供的信息，和上诉人情况相同的，共有797个商铺办理了房产证。事实上，案涉商铺依法被征收或者拆迁，上诉人才是真正的补偿安置法律关系的主体。而且，案涉房屋是商业用房，营业权的损失、装修装饰、停产停业的损失都是支付给上诉人。2、司法实践中，类似本案情况，上诉人系补偿安置法律关系的主体，有权申请行政复议或者提起行政诉讼，已经没有争议。上诉人在此仅仅提供2018年最高法院的四个判例，最高法院(2018）最高法行再190号、最高法行申2376号、2624号、2872号行政裁定书。3、被上诉人在原审提供的有关不动产登记行为的行政复议决定书、一二审判决书，不能证明上诉人与本案没有利害关系。行政复议决定、一二审判决是否正确暂且不说，即使是正确的，生效判决即二审判决也只是认为，不动产物权登记只考虑权属沿革，不需要考虑地上物补偿安置，因为上诉人没有取得物权，因此与案涉地块土地使用权登记行为没有利害关系，并没有也不可能说对于地上建筑物享有合法补偿安置权益的当事人要求政府履行补偿安置的法定职责与当事人没有利害关系。浙江省高级人民法院（2019）浙行申1070号行政裁定的表述更加清楚：“再审申请人沈月平等28人主张的基于《进场合同》而对营业房享有的权利，以及后续的要求补偿的权益等，均不构成与案涉不动产登记行为有利害关系的依据。”但是，不能说对营业房享有的权利，以及要求政府履行补偿安置的法定职责与当事人没有利害关系。4、被上诉人在原审中提供的有关成交确认书的行政复议决定书、一二审判决书也不能证明上诉人与本案没有利害关系。浙江省高级人民法院（2019）浙行终918号行政判决p6对于判决理由是这样阐述的：“成交确认书主要约束出让人和竞得人，其既不直接设立国有土地使用权，也不是国有土地的收回决定，并不直接影响上诉人对案涉地块上营业用房的使用权，上诉人并非案涉地块挂牌出让的竞得人，因此上诉人与被诉签订成交确认书的行为不具有利害关系。”这就是说，影响上诉人对案涉地块上营业用房的使用权或者补偿安置权益的行政行为，当然包括不履行补偿安置职责的行为，与上诉人具有利害关系。5、2020年4月9日，杭州市中级人民法院（2020）浙01行终81号行政判决己经确认上诉人与相关行政行为具有利害关系。由于开发商未经取得施工许可在案涉地违法施工，上诉人向余杭区住建局投诉，余杭区住建局超出法定期限作出答复，经过行政复议、一审程序，上诉人向杭州中院上诉，杭州中院确认余杭区住建局超出法定期限作出答复违法，并撤销了行政复议决定和一审判决。当然，就是认定了上诉人与余杭区住建局不依法查处案涉地块违法施工行为具有利害关系，上诉人与被上诉人不依法履行补偿安置法定职责具有利害关系自然就更加清楚了。二、被上诉人具有对上诉人进行补偿安置的法定职责。1、根据法律规定，被上诉人具有对上诉人进行补偿安置的法定职责。余杭区住建局曾经针对案涉房屋核发过拆迁许可证，符合拆迁条件，也便符合征收条件。被上诉人依法应当予以征收、补偿安置。《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《城市房屋拆迁管理条例》调整的对象其实是一样的，都是因为公共利益所需拆迁或者征收房屋并给予依法补偿。也因此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第35条规定：“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”换句话说，拆迁许可证失效，就应该适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》办理。从本案情况来看，被上诉人需要经过征收、补偿安置两个环节，才能完成对上诉人的补偿安置法定职责。原审裁定认为被上诉人没有作出征收决定，就没有作出补偿安置决定的职责，既是对上诉人诉讼请求的误解，也未能正确理解被上诉人的法定职责。2、前行行为决定了被上诉人必须履行补偿安置的法定职责。首先，案涉地块土地使用权己经被收回。2007年11月26日，原余杭国土分局填写《收回国有土地使用权补偿安置情况表》“收回国有土地补偿及其其它费用标准”栏记载：“与摘牌单位签订拆迁补偿协议”、“按有关规定办理”。2019年1月7日，杭州市原国土资源局出具《关于浙集复12[2018]125号行政复议涉及地块原国有土地使用权收回注销的事实情况补充说明》，证明案涉地块土地使用权己经被收回。其次，2008年1月26日，案涉地块土地使用权经被上诉人批准被挂牌出让，并登记到富云公司名下。“毛地”出让，违法了《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号规定：“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”，侵犯了上诉人的合法权益。同年2月27日，原余杭国土分局和众望公司签订《国有土地使用权出让合同》，其中第五条明确约定：“;地上建筑物附着物的拆迁工作及费用由受让人自行负责。”2018年7月9日，被上诉人以余政办简复2018第276号简复单同意将由上述出让合同的权利义务转由众望公司的全资子公司富云公司承受。但是，不管是众望公司还是富云公司都没有对上诉人进行补偿安置。不仅如此，为了给富云公司核发土地使用权，针对上诉人的异议，原余杭国土分局《关于＜土地登记异议书＞的回复》称：“经查，该地块上原产权人均己签署了拆迁协议并补偿到位，拆迁工作己经完毕。”致使案涉土地使用权登记到了富云公司名下，并导致上诉人的商铺遭到非法强拆。综上所述，请求撤销杭州市中级人民法院（2020）浙01行初143号一1行政裁定，指令原审法院继续审理。 余杭区政府答辩称：一、上诉人系浙江世贸布艺城租赁户，其对案涉地块及建筑物不享有不动产权利，不具有提起履行法定职责诉讼的主体资格。上诉人的《履行补偿安置法定职责申请书》要求被上诉人依据《土地管理法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定“履行补偿安置义务”。但是，上诉人与余杭市江南丝绸市场有限公司或浙江世贸布艺城有限公司就进驻“新江南丝绸市场”或“浙江世贸布艺城”事宜而签订的《进场合同》，仅就营业用房的使用权作了相关约定，未涉及物权转移。上诉人不能以《进场合同》来主张土地使用权或房屋所有权等不动产物权权益。针对《申请书》中所涉地块及建筑物，上诉人不属于土地使用权人或者房屋所有权人。在沈月平、张继桥等28人不服原杭州市国土资源局将案涉地块的土地使用权登记给案外人富云公司的行政案件中，浙江省自然资源厅浙集复12[2018]125号《行政复议决定书》指出“申请人对营业房拥有的权利，不属于被申请人作出案涉不动产登记行为时应予考量并保护的权益，申请人与案涉不动产登记行为不具有行政法上的利害关系”。杭州市西湖区人民法院(2019)浙0106行初32号《判决书》认为“被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确”。杭州市中级人民法院(2019)浙01行终638号《判决书》认为“沈月平等28人所主张的基于《进场合同》而对营业房享有的权利并非物权，不属于不动产登记的考量范围，故沈月平等28人与案涉国有建设用地使用权登记没有利害关系”。在沈月平、张继桥等28人不服原国土余杭分局将案涉地块挂牌出让给杭州众望房地产开发有限公司的行政案件中，浙江省高级人民法院(2019)浙行终918号《判决书》亦认为“上诉人与被诉签订成交确认书的行为不具有利害关系，其不具有申请行政复议的主体资格”。二、被上诉人并未对案涉地块土地进行征收，故被上诉人并不负有基于《土地管理法》对上诉人进行补偿安置的义务。就案涉地块，被上诉人并未做出国有土地征收决定。在《关于浙集复12[2018]125号行政复议涉及地块原国有土地使用权证收回注销的事实情况补充说明》中，原杭州市国土资源局也已明确“案涉地块国有土地使用权证的收回和注销是根据当事人的申请进行的，而非政府用行政命令收回”。因此，本案不存在需要基于《土地管理法》进行补偿安置的情形。三、被上诉人并未对案涉区块房屋进行征收，本案不存在需要对上诉人进行补偿安置的情形。余政挂出[2008]09号地块于2008年2月挂牌出让，由众望公司竞得该地块土地使用权，并于2008年2月27日与原余杭国土分局签订《国有建设用地使用权出让合同》。根据合同约定，，地块为毛地出让由受让人自行负责拆迁。众望公司于2008年9月24日取得原余杭区建设局核发的拆许字(2008)第8号《房屋拆迁许可证》，拆迁期限为2008年9月24日至2010年9月23日。众望公司于2010年和2011年两次提出延长拆迁许可证期限的申请，余杭区建设局依法将拆许字(2008)第8号《房屋拆迁许可证》延期至2012年9月23日。后因众望公司在拆迁许可法定期限内没有再次提出延长拆迁许可证期限，拆许字(2008)第8号《房屋拆迁许可证》已于2012年9月24日失效。在拆迁许可证有效期限内，上诉人没有与众望公司签订补偿协议。该《房屋拆迁许可证》失效之后，被上诉人并未对案涉区块房屋进行征收，故本案不存在被上诉人需要履行补偿安置职责的情形。即便要进行补偿安置，补偿安置的主体应当是拆迁人。四、被上诉人已经针对《履行补偿安置法定职责申请书》依法作出处理，并在《回复》中对上诉人进行指引和释明，符合法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理”。本案中，案涉拆迁许可证颁发于2008年9月24日，属于条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，应继续沿用原有的规定办理。因此，就上诉人所提出的申请事项，被上诉人已建议其与拆迁人协商解决，若协商不成，按照原《城市房屋拆迁管理条例》规定的法律途径解决争议。被上诉人作出的《关于张继桥等26人要求履行补偿安置法定职责申请的回复》完全符合法律规定。五、上诉人的上诉理由依法不能成立。被上诉人认为，上诉人在第一条上诉理由第二点中所提判决书的裁判观点与本案不存在任何关联，不能作为支持其上诉理由的依据。在一审诉讼过程中，被上诉人已经向一审法院提供了相关裁判案例作为答辩理由的依据。上诉人第一条上诉理由中的第三、四、五点内容，均系上诉人的主观推断，并无任何事实和法律依据。杭州市中级人民法院在(2020)浙01行初143号-1《行政裁定书》中亦已明确上诉人不具有提起履职之诉的原告资格，被上诉人没有依法作出补偿安置决定的法定职责。综上所述，请求人民法院驳回上诉，维持一审裁定。 经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，根据查明的事实，被上诉人余杭区政府并未对案涉区块房屋进行征收，案涉商铺的拆迁系众望公司根据原余杭区建设局核发的拆许字(2008)第8号《房屋拆迁许可证》所实施。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理”。涉及本案，案涉《房屋拆迁许可证》于2008年9月24日核发，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，应继续沿用原有的规定办理。因此，就上诉人所提出的申请事项，被上诉人已建议其与拆迁人协商解决，若协商不成，按照原《城市房屋拆迁管理条例》规定的法律途径解决争议。故原审法院认定被上诉人余杭区政府不具有上诉人所申请的作出补偿安置法定职责，并据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人提出的“被上诉人具有对上诉人进行补偿安置的法定职责”等上诉理由，经查不能成立，本院依法不予采纳。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  唐维琳 审判员  王玉岳 审判员  楼缙东 二〇二〇年十一月九日 书记员  张 莹