安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖02行终181号 上诉人（原审原告）任加平，男，1959年12月30日出生，汉族，住安徽省无为市。 委托代理人李站波，北京圣运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无为市自然资源和规划局，住所地安徽省无为市无城镇二坝路**，统一社会信用代码11340217MB171892XD。 法定代表人汪道松，局长。 委托代理人莫宏明，安徽铭盛律师事务所律师。 委托代理人肖仁贵，安徽铭盛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）芜湖市自然资源和规划局，住所地安徽省芜湖市鸠江区政通路**，统一社会信用代码11340200MB157599XK。 法定代表人金玉峰，局长。 委托代理人牛广军，该单位工作人员。 上诉人任加平因与被上诉人无为市自然资源和规划局、芜湖市自然资源和规划局行政强制行政复议一案，不服安徽省无为市人民法院（2020）皖0225行初80号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，任加平系无为市无城镇董桥行政村万年自然村村民，其户在该村拥有建筑面积为282.39平方米的住宅房。为实施城乡规划，原无为县人民政府申请无为县2016年第8批次城镇建设用地，需征收集体土地。该批次建设用地涉及征收原无为县无城镇董桥村民委员会集体土地。2016年7月8日，安徽省人民政府作出《关于无为县2016年第8批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2016〕734号文）批复，同意在该批次申报的无为县泉塘镇建国社区、金牛村，福渡镇福渡社区、公路村，红庙镇海云村、闸北村，姚沟镇飞雁村、陡沟镇陡沟社区、赫店镇留桥村、洪巷镇洪巷社区，无城镇董桥村、王福村、官塘村、檀树社区用地范围内，将集体农用地19.0750公顷转为集体建设用地并征为国有，另征集体建设用地4.5252公顷、未利用地1.096公顷。2016年7月11日，原无为县人民政府根据上述批复制定了[2016]15号《征收土地方案公告》，原无为县国土资源局根据该公告制定了[2016]15号《征收补偿安置方案公告》并在被征地集体经济组织董桥村民委员会予以张贴公告。2016年7月29日，原无为县国土资源局向无为县人民政府上报《关于要求批准征地补偿安置方案[2016]15号的报告》，同年7月30日，原无为县人民政府作出《关于征地补偿（2016）15号的批复》，批准了上述征地补偿安置方案。后，原无为县国土资源局会同无城镇人民政府组织实施了本案土地征收工作，对有关征地权属和地面附着物进行了调查与登记。因任加平户认为征地补偿标准过低，一直没有签订征地补偿协议。2019年9月15日，经原无为县公证处公证，原无为县自然资源和规划局对未能签订征地补偿协议的任加平户房地产评估抽签选择了评估机构。2019年12月25日，芜湖新天地房地产估价事务所有限公司对任加平户住宅用房及附属设施，作出了芜新房估（询）〔2019〕第B685号《房地产估价结果报告》，确定估价对象房屋及附属物在价值时点的价值为479329元。2019年12月31日，该报告向任加平户进行了送达，任加平拒绝签收。2020年3月12日，无为市自然资源和规划局作出实为补偿决定的《任加平户房屋征收补偿安置方案》，并于2020年3月13日向任加平进行了送达。《任加平户房屋征收补偿安置方案》明确告知原告货币补偿安置方式和房票安置补偿方式二者择一：货币补偿，合计补偿金额1253084.98元；房票安置补偿，任加平户可以兑换1414418.35元。同时，该补偿决定亦告知了补偿款存储路径及领取方式。任加平未就前述方案提出复核或诉讼。2020年3月26日及2020年4月16日，无为市自然资源和规划局工作人员两次同任加平谈话，任加平提出安置三套商品房，每套不少于120平方米，附属物另算等要求，并拒绝在笔录上签字确认。2020年4月16日，无为市自然资源和规划局作出无自然资规执法告字（2020）05号《责令交出土地告知书》并于同日送达任加平。任加平不服，提出书面《陈述申辩书》，无为市自然资源和规划局于2020年4月23日作出《关于任加平陈述申辩事项的答复意见》并向任加平进行了送达。2020年4月26日，无为市自然资源和规划局作出无自然资规执法字（2020）05号《责令交出土地决定书》并于2020年4月28日送达任加平。任加平不服该决定，在法定期限内向芜湖市自然资源和规划局提出行政复议。芜湖市自然资源和规划局受理后，于2020年7月17日作出芜自然资规函（2020）284号《行政复议决定书》，决定维持无自然资规执法字（2020）05号《责令交出土地决定书》。任加平仍不服，提起本案诉讼。 原审认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”具体到本案，被诉责令交出土地决定行为作出之前，前述法条中的（一）、（二）项条件均已成就，关键在于第（三）项条件是否已经成就，即任加平的安置补偿方式及金额是否已经依法确定，任加平是否存在无正当理由拒绝接受安置补偿的情形。由于现行法律未建立集体土地上房屋征收安置补偿的裁决机制，无为市对集体土地上房屋征收工作中与被征收人达不成协议如何处理，也未作出相应规定。有鉴于此，征收部门在与任加平多次协商均达不成协议的情况下，径行组织人员依法确定案涉房屋及附属物的征收面积，对案涉房屋及附属物进行价值评估后送达评估结果，通知任加平选择具体补偿安置方案并领取补偿，可视为已经履行了相应的安置补偿职责。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《中华人民共和国土地管理法事实条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有异议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”任加平不服征收补偿安置决定，实质是对补偿安置标准有异议，可另案解决行政争议，不应当影响征收土地方案的实施。故此，任加平无正当理由拒绝接受安置补偿，已经影响到征收工作的正常进行，依照前述规定，无为市自然资源和规划局可依法作出责令交地的行为。无为市自然资源和规划局作出的案涉《责令交出土地通知书》，认定事实清楚，证据充分，程序正确，并无重大、明显违法。任加平认为无为市自然资源和规划局作出的《责令交出土地决定书》在实体和程序上均严重违法、补偿标准明显偏低且无补偿依据的主张不能成立。芜湖市自然资源和规划局在受理原告的复议申请后，在法定期限内根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出维持决定并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条的规定，判决驳回任加平的诉讼请求。案件受理费50元，由任加平负担。 上诉人任加平上诉称，1、一审法院认定事实错误，上诉人任加平户不符合被责令交出土地的条件，无为市自然资源和规划局在实施征地行为时，没有依照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序进行，严重违法；2、本案上诉人不存在“依据依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿”的情形，一审法院认定上诉人已经依法获得合理合法安置补偿，系认定事实不清；3、芜湖市自然资源和规划局作出的复议决未全面审查被诉责令交地的合法性，作出复议维持决定，缺少事实和证据，依法亦应撤销。综上请求撤销一审判决，改判支持上诉人原审诉请，一二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人无为市自然资源和规划局答辩称，1、被上诉人作出的责令交出土地决定书程序合法；2、被上诉人作出的责令交出土地决定书事实依据充分，适用法律正确；3、上诉人诉请撤销《任加平户房屋征收补偿安置方案》不符合法律规定。综上一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人芜湖市自然资源和规划局答辩称，1、上诉人故意混淆法律关于土地征收程序的规定；2、上诉人故意曲解最高院《关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款的有关规定；3、被上诉人芜湖市自然资源和规划局系依据法律规定作出的行政复议决定。综上请求二审维持一审判决驳回上诉。 经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为被上诉人无为市自然资源和规划局作出的《责令交出土地决定书》是否符合法律规定，应否予以支持。 一、被上诉人无为市自然资源和规划局作出案涉《责令交出土地决定书》未有超越职权或滥用职权的情形。《土地管理法实施条例》第四十五条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门有责令交出土地的职权，本案中被上诉人无为市自然资源和规划局作为无为市土地行政主管部门应具有作出责令交出土地决定书的相应职权，主体适格。 二、被上诉人无为市自然资源和规划局作出案涉《责令交出土地决定书》适用法律法规正确、符合法定程序，依据充分。 案涉土地依法取得安徽省人民政府批准征收，征地批复为皖政地【2016】734号《关于无为县2016年第8批次城镇建设用地的批复》。其后无为县人民政府发布《征收土地方案公告》，原无为县国土资源管理局发布《征地补偿安置方案公告》，补偿安置方案经无为县人民政府批准并由原无为县自然资源局依照法定程序组织实施，故涉案土地征收程序合法，并无上诉人所称的程序违法之处。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”该条虽然是对责令交出土地之后人民法院对非诉执行申请审查的规定，但它明确将原土地使用权人已经依法得到安置补偿或无正当理由拒绝接受安置作为人民法院准许自然资源主管部门向法院申请执行责令交出土地决定的前置条件，故被征收人获得安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿是审查责令交出土地行为的合法性要件。关于何谓“无正当理由拒绝接受补偿安置”，应理解为征收人与被征收人达成补偿安置协议后被征收人无正当理由反悔的，及被征收人依据无明显不当的补偿安置方案作出补偿决定，将补偿费用进行了提存等情形。 本案中因与上诉人任加平就相关补偿安置事宜经数次协商未能达成协议，原无为县自然资源局遂采取评估方式确定被征收物住宅用房和附属物的价值，且该评估结果不低于依据芜湖市人民政府集体土地征收补偿相关文件规定得出的被征收房屋的货币化补偿价。后被上诉人无为市自然资源和规划局作出补偿决定并告知上诉人任加平补偿款存储路径及领取方式，故可以视为上诉人任加平的补偿安置权益已经得到保障，上诉人任加平现无正当理由拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行，无为市自然资源和规划局遂作出责令交出土地决定，该决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。 三、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定:“……对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定:“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”上诉人任加平对补偿标准、额度的异议，应依照上述法律规定依法申请裁决，不能影响征收土地方案的实施。且本案亦不符合参照国有土地上房屋征收与补偿标准实施的情形，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的参照国有土地上房屋征收与补偿标准的，需以“征收集体土地上行政机关未就房屋及其他不动产进行安置补偿”为前提，本案中，征收集体土地时，已经决定与地上附着物一并予以补偿。至于补偿是否合法、合理，上诉人已经另案提起行政诉讼，本案对补偿合法性问题不予理涉。 被上诉人芜湖市自然资源和规划局作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，应予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人任加平负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二〇年十一月十二日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。