南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）桂7102行初328号 原告广西盛邦生物制药有限公司，住所地广西壮族自治区宾阳县古辣镇稔竹开发区**。 法定代表人陆世平，该公司董事长。 委托代理人游浩，广西桂新律师事务所律师。 被告南宁市应急管理局，住所地，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区双拥路**iv> 法定代表人黄展邦，该局局长。 委托代理人陈凌虹，该局工作人员。 委托代理人潘庆金，广西君桂律师事务所律师。 被告南宁市人民政府，住所地广，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区嘉宾路**v> 法定代表人周红波，该市市长。 委托代理人梁承乐，该市政府工作人员。 委托代理人王颖，该市政府工作人员。 原告广西盛邦生物制药有限公司（以下简称盛邦公司）不服被告南宁市应急管理局（以下简称市应急局）行政处罚及被告南宁市人民政府（以下简称市政府）行政 -2- 复议一案，于2020年8月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月10日收到补正材料，同日立案后，于法定期限内向市应急局和市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭审理了本案。原告盛邦公司的委托代理人游浩，被告市应急局的委托代理人陈凌虹、潘庆金，被告市政府的委托代理人梁承乐、王颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月5日，市应急局对盛邦公司进行检查，认定盛邦公司存在未按照市应急局的《现场检查方案》中所列的内容完善相关安全生产方面的资料，于是其当场向盛邦公司出具了（南）应急责改〔2019〕危-14号《责令限期整改指令书》，要求盛邦公司对所列问题进行整改，于2019年10月14日前整改完毕。市应急局于2019年9月6日对盛邦公司作出（南）应急罚〔2019〕70号《行政处罚决定书》（以下简称70号处罚决定），载明盛邦公司违法事实及证据，并决定对盛邦公司作出共处人民币4万元罚款的行政处罚。盛邦公司不服该处罚决定，向市政府申请行政复议。市政府于2020年8月3日作出南府复议〔2019〕222号《行政复议决定书》（以下简称222号复议决定），认定：“市应急局作出的《处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。”决定维持该处罚决定书。盛邦公司不服上述处罚决定和复议决定，诉至本院。 盛邦公司诉称，一、市应急局作出的70号处罚决定未明确处罚的相对事项，程序违法。2019年7月5日，市应急局对盛邦公司进行检查，认定盛邦公司存在未按照市应急局的《现场检查方案》中所列的内容完善相关安全生产方面的资料，于是其当场向盛邦公司出具了（南）应急责改〔2019〕危-14号《责令限期整改指令书》，要求按照其要求进行整改，并在2019年10月14日前整改完成。盛邦公司接到上述《责令限期整改指令书》后，马上组织按照市应急局的要求进行整改。 -3- 2019年7月20日完善了《广西宾阳县盛邦生物制药有限公司安全生产应急救援预案》。2019年7月10日补全了《安全生产应急救援和应急预案演练记录》，并对相关员工安全培训工作的材料进行了收集和建档等，严格按照《责令限期整改指令书》的要求提前完成了相关安全生产方面的整改工作。2019年9月6日，市应急局仍然向盛邦公司作出70号处罚决定，处罚理由仍以上述《责令限期整改指令书》为据对盛邦公司作出了处罚决定，具体依据为：1.未如实记录安全教育和培训情况（无安全教育和培训台账）；2.未将事故隐患排查治理情况如实记录；3.未按照规定制定生产安全事故应急救援预案，2018年度未按照规定组织生产安全事故应急救援预案演练等情况。盛邦公司进行整改后，市应急局仍以上述的《责令限期整改指令书》的依据进行处罚,显然有悖于客观事实。市政府对市应急局作出的处罚是针对盛邦公司在整改之前的行为还是整改之后的行为，其并未加以区分、甄别和纠正，在对处罚客体并未明确的情况下作出了222号复议决定，对市应急局作出的行政处罚决定予以维持，这显然也是错误的。二、市应急局对同一个事项作出了两个不同的处罚行为，其行政行程序也是违法的。2019年7月5日，市应急局向盛邦公司出具了（南）应急责改〔2019〕危-14号《责令限期整改指令书》，该《责令限期整改指令书》有明确的客体事项，明确的规定和相关期限，并且附有处罚的救济渠道。很显然市应急局已将上述的《责令限期整改指令书》视为行政处罚行为，然而其于2019年9月6日又向盛邦公司作出了70号处罚决定，违反了我国行政处罚法规定的“一事不再罚”原则，该作出的行政处罚行为显然也是违法的。三、盛邦公司已经依法依规落实了各项安全措施，市应急局作出的行政处罚行为没有事实依据。盛邦公司自2014年10月通过了农业部兽药GMP（兽药生产质量管理规范简称）认证以来，严格执行兽药GMP所要求的各项规章制度，取得了近30个产品批准文号，在各级政府部 -4- 门的领导下依法依规进行生产经营。在生产安全工作方面，盛邦公司依法依规严格落实各项生产安全措施：1.在生产过程中所使用到的少量食用酒精专门建有危险物品库单独存放；2.配备有防爆装置和消防砂、消防用水等防火防爆设施；3.化验室检验用到的少量易制毒试剂在公安部门备案，且按规定双人双锁管理；4.车间布局严格按照兽药GMP要求设计，配备有应急指示灯、安全门、灭火器等设备；5.每个岗位制定有操作规程，员工上岗之前均经过严格的安全生产培训，并做好评优培训记录；6.定期开展安全生产培训和演练等。原告成立五年以来，在区农业厅、兽药监察所、市农业农村局、县农业农村局对安全生产工作严格的监督和指导下，盛邦公司对安全生产工作极为重视，从未发生过一起安全生产事故。四、市应急局对原告进行处罚，违背了我国行政处罚法规定的“处罚与教育相结合”的原则。市应急局于2019年7月5日向原告下发《责令限期整改指令书》，未告知盛邦公司的整改依据，所要求整改的内容不具体，不明确，也无针对性。然而，针对市应急局提出的问题，盛邦公司从未有相关的政府部门给予检查、指导和监督。如果盛邦公司存在诸如市应急局所处罚内容，仍被准许经营生产运作五年多时间，市应急局作为安全生产管理的职能部门，这也应属于渎职行为，其不应将自己违法失职行为强加于原告，而由盛邦公司承担。另外，针对市应急局就安全生产方面具体做法和要求，其从未向盛邦公司提供相关的具体内容或者模板参照，盛邦公司只能依照自己对法律理解来落实安全生产措施和开展安全生产工作。盛邦公司自2014年11月10日成立至今已经有五年多时间，几乎每一年均有主管部门下来检查、指导和监督工作，但对于市应急局指出的相关安全生产问题从来没有哪一个部门指出，反倒是市应急局首次进入盛邦公司驻地就提出自己的要求，没有让企业改过机会，贸然动用处罚大棒，这显然是一种官僚主义行为。生产安全工作无小事，但企业创办也不容易，他为国家增加了税收，也为社会解决了部 -5- 分人员的就业问题，作出了自己应有的贡献。如果行政部门仅以处罚为目的，这完全违背了我国社会主义执法为民的法治理念。综上，请求依法判决：1.撤销市应急局作出的70号处罚决定；2.撤销市政府作出的222号复议决定；3.诉讼费由二被告承担。 盛邦公司向本院提交了以下证据：1.营业执照、2.兽药生产许可证、3.兽药GMP证书，证据1-3证明盛邦公司诉讼主体资格及具备相关生产经营资质；4.责令限期整改指令书、5.行政处罚决定书、6.行政复议决定书，证据4-6证明市应急局作出具体行政处罚行为违法的事实；7.厂房与建设管理文件目录、生产管理制度文件目录、8.GMP管理文件、9.各年度现场监督检查记录、10.现场核查意见、11.各年度员工个人安全生产培训档案、12.安全生产小组成员任命书、13.安全生产应急救援预案、14.安全生产应急救援和应急预案演习记录、15.安全生产与消防培训测试、16.安全生产培训签到表、17.在职员工安全生产培训现场照片，证据7-17证明盛邦公司依法依规做好安全生产的各方面的工作，并未存在市应急局作出处罚所依据的情形，市应急局对盛邦公司进行处罚无事实依据，同时存在违反法律程序的行为；18.快递回执单，证明盛邦公司于2020年8月14日签收《行政复议决定书》，起诉符合法律规定。 市应急局辩称，一、盛邦公司违法行为事实清楚，证据确凿。市应急局的行政执法人员于2019年7月5日对盛邦公司依法开展安全生产监督检查时发现该公司存在“未如实记录安全教育培训和培训情况（无安全教育和培训台帐）”、“未将事故隐患排查治事情况如实记录”、“未按照规定制定生产安全事故应急救援预案，2018年未按照规定组织生产安全事故应急救援预案演练等情况”三个违法事实。市应急局在对盛邦公司开展执法检查过程中制作了《现场检查记录》、《勘验笔录》[（南）应 -6- 急勘〔2019〕危-14号]；对现场进行拍照取证，并对盛邦公司的副总经理刘华、生产部经理陆锡云进行询问并制作询问笔录。盛邦公司向市应急局提供公司签章并签名确认的《关于我公司安全生产管理方面存在问题的情况说明》等证据材料，证实盛邦公司存在以上违法事实。市应急局收集的证据材料相互印证，形成完整的证据链，盛邦公司存在违法行为，事实清楚，证据确凿。 二、市应急局对盛邦公司作出的行政处罚，程序合法。1.市应急局于2019年7月3日制作关于对盛邦公司进行执法检查的《现场检查方案》[（南）应急检〔2019〕危-9号]，明确检查内容，并安排具体执法人员于2019年7月5日对盛邦公司实施现场检查，检查方案得到单位主管领导的审核批准。2.市应急局于2019年7月5日10时到盛邦公司实施现场检查，根据现场情况制作《现场检查记录》、《勘验笔录》、拍照记录；对盛邦公司副总经理刘华、生产部经理陆锡云进行询问并制作询问笔录，要求该公司对有关情况进行书面说明。3.市应急局根据执法检查发现的问题，2019年7月5日依法对盛邦公司下达了（南）应急责改〔2019〕危-14号《责令限期整改指令书》，责令该公司限期整改。4.市应急局执法人员根据现场对盛邦公司执法检查发现的问题，依法建议立案调查，报单位主管领导审批决定。市应急局于2019年7月8日决定对盛邦公司违法情况进行立案调查。5.根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条有关规定，市应急局在作出行政处罚决定之前，告知了盛邦公司作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知了盛邦公司依法享有的权利。市应急局于2019年8月23日向盛邦公司直接送达了《行政处罚告知书》[(南)应急罚告〔2019〕57号]和《行政处罚听证告知书》[(南)应急听告〔2019〕31号]，书面告知其享有陈述、申辩、申请听证等权利，其可以在收到告知书之日起3日内提出书面申辩意见或者听证申请。盛邦公司在上述期限届 -7- 满前未提交书面申辩意见和听证申请，而在上述期限届满后才向市应急局提出申辩意见和听证申请，市应急局以其逾期提出的听证申请，依法不予组织听证。6.市应急局根据对盛邦公司立案调查的违法事实，拟对其实施行政处罚，并经局内履行审查、审核、审批程序，于2019年9月6日对盛邦公司作出罚款4万元的行政处罚，并于2019年9月12日向盛邦公司邮寄送达行政处罚文书。故，市应急局对盛邦公司依法开展的安全生产日常监督检查和作出的罚款行政处罚具体行政行为，于法有据、程序合法。 三、市应急局对盛邦公司作出的行政处罚适用法律法规正确。1.市应急局对盛邦公司具有行政检查和处罚的职权。市应急局依据《中共南宁市委办公室南宁市人民政府办公室关于印发〈南宁市应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（南办字〔2019〕74号）第三条“南宁市应急管理局贯彻落实党中央、自治区党委和市委关于应急工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对应急工作的集中统一领导。主要职责是：（一）……。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理工作。”、第四条“市应急管理局设下列内设机构：（八）危险化学品安全监督管理科。负责全市化工（含石油化工）、医药、危险化学品和烟花爆竹安全生产监督管理工作，依法监督检查相关行业生产经营单位贯彻执行安全生产法律、法规情况及其安全生产条件、设备设施安全情况……。”等有关职责规定，根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称“《安全生产法》”）第九条第一款“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”、第六十二条第一款第（一）（二）项“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作， -8- 对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（一）进入生产经营单位进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况；（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；……。”、第一百一十条“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。……。”以及《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》（2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过）一、“现行法律规定的行政机关职责和工作，《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在有关法律规定尚未修改之前，调整适用有关法律规定，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担；……。”等有关规定，结合盛邦公司为从事兽药生产销售的医药制造类企业，按《国民经济行业分类》（GB/T4754—2017）属于“制造业”中的“医药制造业”类的企业具体情况，市应急局享有对盛邦公司依法开展安全生产日常监督检查、行政处罚等行政管理职权，所作出的具体行政处罚行为，主体合法。2.市应急局对盛邦公司作出的行政处罚，适用法律准确。市应急局依据《安全生产法》第九十四条“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；……：（四）未如实记录安全生产教育和培训情况的、（五）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的、（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的”和《广西安全生产行政处罚自由裁量指引》中《中华人民共和国安全生产法》相关规定实施标准的第九条自由裁量实施标准第一项关于“安全生产教育和培训情况未记录或者部分虚假的，责令限期改正，可以处2万元以下的罚款……。”、第十条自由裁量实施标准第一项“未将一般事故隐患排查治理情况如实 -9- 记录或者未向从业人员通报的，责令限期改正，可以处2万元以下的罚款；……。”、第十一条自由裁量实施标准第一项“未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者演练未定期组织开展的，责令限期改正，可以处2万元以下的罚款；……，”的有关规定，盛邦公司存在的多项违法行为，对其处共计人民币肆万元整罚款的行政处罚，裁量适当、适用法律正确。四、盛邦公司请求法院撤销市应急局作出的70号处罚决定及市政府作出的222号复议决定，缺乏事实理由和法律依据。1.市应急局对盛邦公司作出责令限期整改指令并非行政处罚，市应急局根据盛邦公司整改前的违法行为作出罚款行政处罚并不违反《行政处罚法》第八条的规定，未与行政处罚关于“一事不再罚”原则相冲突。2.盛邦公司在生产经营活动中未按《安全生产法》的规定，未切实履行安全生产有关的教育、培训、事故隐患排查及事故应急救援演练等工作，存在多项违法事实。盛邦公司的生产经营活动符合产品质量规范并不等同于符合安全生产的法律规范。3.盛邦公司存在违反安全生产法的违法行为，公司并未意识到其生产经营活动应当接受应急管理部门关于安全生产方面的行政监督管理，市应急局对其责令限期整改仅仅是治标。为了督促盛邦公司在安全生产方面树立危险防范意识，对安全生产事故隐患，时刻保持高度警惕，杜绝事故的发生。故，对其整改前的违法行为作出罚款行政处罚，是合法、适当的，与“处罚与教育相结合原则”并不冲突。 综上所述，盛邦公司存在安全生产的多项违法行为，盛邦公司诉讼请求撤销市应急局作出的70号处罚决定及市政府作出的222号复议决定，缺乏事实理由和法律依据。市应急局的作出行政处罚决定适用法律正确、处罚行为程序合法，南宁市人民政府作出的222号复议决定正确，均应依法裁判维持，恳请法院依法裁判驳回盛邦公司的诉讼请求。 市应急局向本院提交了以下证据、依据：1.《现场检查方案》（南）应急检 -10- 〔2019〕危-9号，证明市应急局依行政执法程序开展执法检查活动；2.《现场检查记录》（南）应急检记〔2019〕危-9号，证明市应急局依法对盛邦公司开展行政执法检查，现场检查发现原告存在违法事实进行如实记录并经盛邦公司现场负责人陆锡云签名确认；3.《勘验笔录》（南）应急勘〔2019〕危-14号，证明市应急局对盛邦公司生产经营场所依法进行勘验、检查，并对现场勘验检查的情况予以记录，拍照取证，由盛邦公司现场负责人刘华、陆锡云签名确认；4.《询问笔录》（陆锡云），证明市应急局对盛邦公司职员进行询问，了解情况，听取现场负责人陈述，核实查证盛邦公司在安全生产方面的违法情况；5.陆锡云身份证（复印件），证明被询问人陆锡云的身份信息；6.《询问笔录》（刘华），证明市应急局对盛邦公司职员进行询问，听取现场负责人陈述，核实查证盛邦公司在安全生产方面的违法情况；7.刘华身份证（复印件），证明被询问人刘华的身份信息；8.《情况说明》，证明盛邦公司书面确认其在安全生产中存在多项安全生产违法的事实，印证市应急局行政执法检查时发现的违法事实；9.《责令限期整改指令书》（南）应急责改〔2019〕危-14号，证明市应急局检查发现盛邦公司存在安全生产违法行为、事故隐患，依法责令其限期改正，并由盛邦公司现场负责人签名签收；10.《立案审批表》（南）应急立〔2019〕57号，证明市应急局对检查发现违法事实，经初步核实后，认为盛邦公司的违法行为属于市应急管理部门的职权管辖范围，拟报请依法启动立案调查程序进行处理；11.《营业执照》，证明盛邦公司工商登记信息；12.《任命通知书》（刘华）盛邦发〔2014〕第6-01号，证明盛邦公司任命刘华为公司副总经理，全面负责安全生产工作；13.《任职的通知》（陆锡云）盛邦发〔2015〕第01号，证明盛邦公司任命陆锡云为生产部经理，全面负责公司生产管理工作；14.安全管理知识合格证，证明盛邦公司的陆锡云为公司安全生产负责人；15.企业各级人员情况表（文件编号： -11- REG-XZ-0004-01），证明陆锡云为盛邦公司安全生产负责人及公司人员情况；16.《案件处理呈批表》（告知），证明市应急局依法对盛邦公司违法行为进行立案调查后，依法进行审查、审核、审批，拟进行行政处罚事项，报请本部门负责人进行审批，符合法定程序；17.《法制审核意见》，证明市应急局法制审查机构对拟作出的行政处罚事项进行合法性和合理性审查，出具法制审核意见，符合法定程序；18.《行政处罚告知书》（南）应急罚告〔2019〕57号，证明市应急局在作出行政处罚前向盛邦公司书面告知其存在的违法事实、处罚依据、拟处罚金额及享有陈述、申辩的权利；19.《行政处罚听证告知书》（南）应急听告〔2019〕31号，证明市应急局在作出行政处罚前向盛邦公司书面告知其享有听证的权利，对其存在的违法事实、处罚依据、拟处罚金额，依法履行权利告知义务；20.《陈述申辩书》，证明盛邦公司逾期提交陈述申辩，市应急局依法不予审查回复，符合法定程序；21.《听证申请书》，证明因盛邦公司逾期提交听证申请，市应急局依法不再组织听证，符合法定程序；22.内部审查处理意见，证明市应急局内部法制审核部门对盛邦公司逾期提交陈述申辩和听证申请的情况，经法制审查认为逾期提交材料视为放弃权利，建议不予组织审查和听证；23.《案件处理呈批表（决定）》（南）应急处呈〔2019〕66号，证明市应急局作出《行政处罚决定书》前依法报请本部门负责人进行审批审批，行政处罚事项，符合法定程序；24.70号处罚决定，证明市应急局对违法事实调查清楚、证据确凿，依法职权和程序对其作出行政处罚决定；25.《文书送达回执》（南）应急回〔2019〕危-15号，证明市应急局已依法向盛邦公司送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》，行政处罚行为符合法定程序。 法律依据：安全生产法、行政处罚法、安全生产违法行为行政处罚办法、广西 -12- 安全生产行政处罚自由裁量指引、全国人大常委会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定、中共南宁市委办公室南宁市人民政府办公室关于印发《南宁市应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知、国民经济行业分类（GB/T4754—2017） 市政府辩称，根据市应急局向市政府提交的《现场检查记录》、《勘验笔录》、《责令限期整改指令书》和盛邦公司副总经理刘华、生产部经理陆锡云配合制作的询问笔录等证据材料，可以充分证明：盛邦公司存在“未如实记录安全教育和培训情况（无安全教育和培训台帐）；未如实记录事故隐患排查治理情况；未按照规定制定生产安全事故应急救援预案，且2018年未按照规定组织生产安全事故应急救援预案演练等情况”的三个违法事实。盛邦公司的上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第四款、第三十八条第一款、第七十八条的规定，市应急局根据《广西安全生产行政处罚自由裁量指引》中《中华人民共和国安全生产法》相关规定实施标准的第九条自由裁量实施标准第一项：关于“安全生产教育和培训情况未记录或者部分虚假的，责令限期改正，可以处2万元以下的罚款……”；第十条自由裁量实施标准第一项：“未将一般事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的，责令限期改正，可以处2万元以下的罚款……”；第十一条自由裁量实施标准第一项：“未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者演练未定期组织开展的，责令限期改正，可以处2万元以下的罚款……”的规定，对盛邦公司未如实记录安全生产教育和培训情况的行为处以1万元罚款；对未将事故隐患排查治理情况如实记录的行为处以1.5万元罚款；对未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的行为处以1.5万元罚款。上述行政决定符合法律的规定、裁量适当。另被答辩人在复议程序中主张市应急局所作处罚决定没有事实依据，并提供了“安全生产应 -13- 急救援预案及演练记录”，经审查，前述材料无法证明是在安全监督检查之前已经制定和实施，故市政府不予采纳。因此，市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持市应急局作出70号处罚决定。 关于盛邦公司提出“市政府未对市应急局作出的处罚决定针对的是盛邦公司整改前和整改后的行为进行区分”的起诉理由。市政府认为，根据《安全生产法》第九十四条“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款……”的规定可知，在该法律条款中，并不以盛邦公司存在逾期不整改的情形作为处以罚款的前置性条件。故盛邦公司是否进行整改，均不影响市应急局按照法律规定对其作出处罚决定，进而也不会影响市政府对复议案件的审理结果。另根据《行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，市应急局作出的《责令限期整改指令书》只是行政处罚中的程序性行为。盛邦公司关于《责令限期整改指令书》与《行政处罚决定书》属于两个不同的行政行为是对相关法律规定的错误理解。 综上，市政府作出222号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，盛邦公司的诉讼请求理由不充分，请法院依法驳回其诉讼请求。 市政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书，证明盛邦公司申请复议的时间、事项、请求、事实和理由；2.法定代表人证明及身份证复印件、授权委托书，证明盛邦公司的法定代表人身份情况及委托情况；3.70号处罚决定，证明本案行政复议的事项是市应急局作出的具体行政行为，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，且属于该法第十三条规定的由市政府作为行政复议机关的级别管辖范围；4.行政复议案件受理通知书、行政复议案件提交答复通知书、延期审理通知书、中止行政复议通知书，证明市政府依法受理本案行政复议申请；书面通知复 -14- 议申请人相关立案受理情况；通知被申请人提出书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；证明行政复议程序合法；5.行政复议答复书、证据目录，证明南宁市应急管理局就原告的行政复议请求、事实和理由所作的书面答复内容，且证明市应急局作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料内容（该目录项下的具体证据由南宁市应急管理局另行提交）；6.行政复议决定书，证明市政府作出222号复议决定的时间、事实、理由、法律依据和复议决定结果；7.行政复议文书送达地址确认书、送达回证，证明市政府依法履行了办理行政复议案件的相关程序，程序合法。 经庭审质证：一、盛邦公司对市应急局提供的证据1、10的真实性、合法性、关联性无法确认，认为该证据是市应急局内部文件，且在作出处罚时未向盛邦公司出示；对证据2-4、6、8的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明内容有异议，不认可盛邦公司存在违法行为；对证据5、7、9、11、14、15、20、21、25的真实性、合法性、关联性无异议；对证据12.《任命通知书》（刘华）、证据13.《任职的通知》（陆锡云）的真实性、合法性、关联性无异议，但认为是盛邦公司按市应急局的要求临时出具的，不是真实意思表示；对证据16、17的真实性、合法性、关联性无法确认，是市应急局内部文件；对证据18、19的真实性、合法性无异议，但认为行政处罚告知书是在市应急局要求作出整改指令书之后收到的，盛邦公司认为处罚告知书是针对整改过后的行政行为；证据22.内部审查处理意见、证据23.《案件处理呈批表（决定）》（南）应急处呈〔2019〕66号，属于被告内部文件，真实性、合法性、关联性无法确认；对证据24的真实性、合法性、关联性无异议，但认为行政处罚决定书针对的是市应急局在整改之后的行为；对法律法规没有意见。二、盛邦公司对市政府提供的证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对其 -15- 证明内容有异议，认为这些证据都是市应急局作出的责令限制整改指令书之后的确认行为。三、市应急局对盛邦公司提供的证据1、12、18真实性、合法性、关联性无异议；证据2、3真实性无法核实，由法院进行核实；证据4-6的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容不予认可；证据7真实性有异议，认为厂房与建设管理文件目录，在市应急局行政执法时候并未提供，所以该份文件是否是在执法前已经存在无法核实；对生产管理制度文件目录，无具体时间，在行政检查时也未提供，故对真实性有异议；证据8、13-17真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据9真实性有异议；证据10关联性有异议；证据11真实性有异议；证据13-15的真实性、合法性，关联性有异议。市政府对盛邦公司提供的证据的质证意见与市应急局一致。四、市政府对市应急局提供的证据真实性、合法性、关联性无异议，市应急局对市政府提供的证据真实性、合法性、关联性无异议。 本院对上述证据认定如下：盛邦公司提交的证据7厂房与建设管理文件目录、证据9各年度现场监督检查记录和证据11各年度员工个人安全生产培训档案，在市应急局现场检查时并未提供且明确告知没有该档案，不能证明盛邦公司在生产经营活动中按《安全生产法》的规定切实履行安全生产有关工作，对上述证据本院不予认可。盛邦公司提交的其余证据均真实、合法，与本案有关联，可以作为认定案件事实的依据，本院予以认定。市应急局、市政府提交的证据均真实、合法，与本案有关联，可以作为认定案件事实的依据，本院予以认定。 经审理查明：市应急局于2019年7月3日制作关于对盛邦公司进行执法检查的《现场检查方案》[（南）应急检〔2019〕危-9号]，明确检查内容，并安排具体执法人员于2019年7月5日，对盛邦公司依法开展安全生产监督检查，发现该公司存在“未如实记录安全教育培训和培训情况（无安全教育和培训台帐）”、“未 -16- 将事故隐患排查治事情况如实记录”、“未按照规定制定生产安全事故应急救援预案，2018年未按照规定组织生产安全事故应急救援预案演练等情况”三个违法事实。遂制作了《现场检查记录》、《勘验笔录》等材料、对现场进行拍照取证，并对盛邦公司的副总经理刘华、生产部经理陆锡云进行询问并制作询问笔录。盛邦公司向市应急局提供公司签章并签名确认的《关于我公司安全生产管理方面存在问题的情况说明》等材料确认该三个违法事实。市应急局当场对盛邦公司下达了（南）应急责改〔2019〕危-14号《责令限期整改指令书》，责令该公司限期整改。 2019年7月8日，市应急局决定对盛邦公司违法情况进行立案调查，8月23日，向盛邦公司直接送达了《行政处罚告知书》[(南)应急罚告〔2019〕57号]和《行政处罚听证告知书》[(南)应急听告〔2019〕31号]，书面告知其享有陈述、申辩、申请听证等权利，其可以在收到告知书之日起3日内提出书面申辩意见或者听证申请。盛邦公司在期限届满前未提交书面申辩意见和听证申请，而在期限届满后才向市应急局提出申辩意见和听证申请，市应急局以其逾期提出的听证申请，依法不予组织听证。 2019年9月6日，市应急局对盛邦公司作出罚款4万元的行政处罚，并于2019年9月12日向盛邦公司邮寄送达行政处罚文书。 2019年11月5日，盛邦公司向市政府提出行政复议申请，请求依法撤销市应急局作出的70号处罚决定。市政府于2019年11月6日受理后，向市应急局发出《行政复议提交答复通知书》。2019年11月14日，市应急局向市政府提交《行政复议答复书》。2020年1月3日，市政府作出《延期审理通知书》，延长审理期限至2020年2月3日。2020年2月2日，市政府作出《中止行政复议通知书》。2020年8月3日，市政府作出222号复议决定，维持市应急局 -17- 作出的70号处罚决定。 本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》、《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》、《中共南宁市委办公室南宁市人民政府办公室关于印发〈南宁市应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（南办字〔2019〕74号）以及《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，二被告实施的行为均为其法定职责，系本案的适格被告。 本案中，关于《责令限期整改指令书》是否是一个独立的行政处罚行为，是否违反一事不再罚的原则的问题。本院认为，市应急局在对盛邦公司开展安全生产监督检查时，发现存在“未如实记录安全教育培训和培训情况（无安全教育和培训台帐）”、“未将事故隐患排查治事情况如实记录”、“未按照规定制定生产安全事故应急救援预案，2018年未按照规定组织生产安全事故应急救援预案演练等情况”三个违法事实，且有相应证据材料进行佐证。根据《安全生产法》第九十四条“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；……：（四）未如实记录安全生产教育和培训情况的、（五）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的、（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的”的规定，在执法检查中发现违法事实，为确保安全生产，防止发生安全事故，市应急局当场作出《责令限期整改指令书》要求涉事单位立即整改有必要性和紧迫性。在上述法律的同一款规定中，责令限期改正是处以罚款的前置程序，两者并不冲突。因此，《责令限期整改指令书》并非一个独立的行政处罚行为，而是后期行政处罚行为的前置程序，不违反一事不再罚的原则。 关于本案70号处罚决定和222号复议决定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确，是否应予撤销的问题。本案中，盛邦公司的违法事实有《现场检查 -18- 方案》、《现场检查记录》、《勘验笔录》和现场照片、盛邦公司现场负责人和职员的《询问笔录》、《情况说明》等证据证明，市应急局查明事实清楚、证据确凿。市应急局依法向盛邦公司送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》，程序合法。市应急局根据《安全生产法》、《广西安全生产行政处罚自由裁量指引》的有关规定，对应盛邦公司各项违法事实，处共计人民币4万元罚款的行政处罚，裁量适当、适用法律正确。市政府根据市应急局提交的《现场检查记录》、《勘验笔录》、《责令限期整改指令书》和询问笔录等证据材料，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出222号复议决定，维持市应急局作出70号处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法。综上，盛邦公司要求撤销70号处罚决定和222号复议决定的请求，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回广西盛邦生物制药有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由广西盛邦生物制药有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长 唐 薇 人民陪审员 胡 蓉 人民陪审员 章庆平 -19- 二〇二〇年十一月九日 法官 助理 黄靖媛 书 记 员 吴宾虹 附：相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。