贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔03行终366号上诉人(原审被告)：桐梓县楚米镇人民政府。住所地：桐梓县楚米镇**村。法定代表人：王亚飞，镇长。委托诉讼代理人：李金富。被上诉人（原审原告）：杨先德，男，1952年11月27日出生，汉族，住桐梓县。委托诉讼代理人：王宗勇。被上诉人（原审被告）：桐梓县交通运输局。住所地：桐梓县娄山关街道蟠龙大道汽车站**。法定代表人：张元平，局长。委托诉讼代理人：张绍勇，贵州贵遵律师事务所律师。委托诉讼代理人：夏小雪，贵州贵遵律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：遵义市交通运输局。住所地：遵义市新蒲新区兴遵西路**。法定代表人：周权茂，局长。委托诉讼代理人：郑维专，贵州维专律师事务所律师。上诉人桐梓县楚米镇人民政府（以下简称楚米镇人民政府）因与被上诉人杨先德、桐梓县交通运输局、遵义市交通运输局确认违法纠纷一案，不服习水县人民法院（2019）黔0330行初522号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月26日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审原告杨先德一审诉讼请求：确认楚米镇人民政府、桐梓县交通运输局、遵义市交通运输局2017年修建楚米镇栗树坪至洋烟公路强行毁损扇子垭、梁子上的方竹林地12.23亩的行为违法；案件受理费由楚米镇人民政府、桐梓县交通运输局、遵义市交通运输局负担。一审法院审理查明：桐梓县楚米镇三台村的洋烟村民组“插花”在该县马鬃乡出水村的地域范围内，即被出水村地域包围。2012年洋烟村民组的村民为了出行方便，挖通了从三台村栗树坪至洋烟村民组××毛路，宽度在2.5米以下，该路要从杨先德户承包的林地中通过，大约占地有400多米，杨先德为马鬃乡出水村团结组村民，不是洋烟村民组村民，当时未产生争议。2015年10月25日，贵州省人民政府制定《贵州省人民政府“十三五”农村公路“建养一体化”服务项目实施方案》，明确各地、州、市人民政府采取建养一体化方式实施。遵义市人民政府授权遵义市交通运输局负责组织实施对遵义市辖区内纳入建养一体化项目的招投标工作。2016年4月26日，遵义市交通运输局与中国建筑股份有限公司签订《遵义市“十三五”农村公路“建养一体化”总体服务协议》（第ZY2合同标段），依法确定中标人为中国建筑股份有限公司后，由各县、市、区交通运输局依据招标文件内容与中标人签订合同。同日，桐梓县交通运输局与中国建筑股份有限公司签订《遵义市“十三五”农村公路“建养一体化”总体服务协议》（第ZY2合同标段），并签署施工任务确认单，确定项目名称为桐梓县楚米镇栗树坪至洋烟撤并建村硬化路，线路总长4.292公里，路基宽度为4.5米，路面宽度为3.5米。在脱贫攻坚中，桐梓县人民政府于2017年制定《桐梓县道路交通扶贫大比武大决战实施方案》，该方案规定，“（二）实施方式…2.通组通寨路。采取一事一议财政奖补、群众投工投劳的方式建设，通组通寨路不采取招投标，乡（镇、街道）履行项目业主的主体责任，村民委员会为建设主体；不进行勘察设计，由县交通局制定并印发工程技术指标、工程管理及验收细则。乡、镇、街道必须严格按照工程技术标准组织实施，由交管站牵头开展工程质量监管工作。…（四）通组通寨路补助方式。补助金只能用于铺面子所需要的水泥、山砂、碎石等材料费、运输费和铺装费，不能用于打底子的各项费用。”《桐梓县通组通寨路项目路面硬化奖补实施办法》第三条规定，“通组通寨路项目采取一事一议财政奖补方式进行建设，由群众投工投劳，按照群众打底子，政府铺面子的方式实施。”对于被占地农户没有补偿的具体规定。2017年4月，因建设楚米镇栗树坪至洋烟撤并建村硬化路，需要加宽原修建毛路的路面，即需要扩大占用杨先德户的承包林地，楚米镇人民政府在组织实施的过程中，杨先德户持有异议，认为应该得到合理的补偿。杨先德的妻子王先凤多次阻止施工方施工，被桐梓县公安局于2017年9月19日作出桐公法行罚决字〔2017〕1760号行政处罚决定书，处行政拘留五日。2018年，杨先德向楚米镇人民政府信访，要求补偿。楚米镇人民政府于2018年7月4日作出信访回复，不予补偿。2018年10月15日，遵义市交通局作出遵交函〔2018〕186号《遵义市交通运输局关于桐梓县香炉岩至刘家等66个撤并建村硬化路项目施工图设计及预算的批复》，同意了涉案“楚米镇栗树坪至洋烟撤并建制村硬化路（十三五总体规划）”，并批复各项目建设资金除上级补助外，其余部分由地方政府自筹。2019年5月22日，杨先德以楚米镇人民政府为被告，桐梓县交通局、桐梓县马鬃苗族乡出水村村民委员会、桐梓县楚米镇三台村村民委员会为第三人向桐梓县人民法院提起民事诉讼，要求支付补偿费120000元。桐梓县人民法院于2019年10月25日作出（2019）黔0322民初3079号民事裁定书，以案涉通村路不属于“一事一议”项目，开展占地协调等工作系楚米镇人民政府履行其行政管理职责的行为为由，驳回杨先德的起诉。杨先德持2019年11月4日桐梓县马鬃乡出水村村民委员会出具的《证明》：“出水村团结组村民杨先德户因楚米镇三台村修建通组公路至洋烟坝组，途经村民杨先德经济林梁子上至豺狗坟，共计长度466.5米，除去路面及边沟，另打坏与填埋该户经济林品种方竹共计12.23亩”，以及林权证等证据提起本案诉讼。一审法院认为，从本案查明事实来看，遵义市交通局仅根据《贵州省人民政府“十三五”农村公路“建养一体化”服务项目实施方案》，针对全市的农村公路“建养一体化”服务项目与中标单位签订《遵义市“十三五”农村公路“建养一体化”总体服务协议》（第ZY2合同标段），并于2018年10月15日作出交通局遵交函〔2018〕186号《遵义市交通运输局关于桐梓县香炉岩至刘家等66个撤并建村硬化路项目施工图设计及预算的批复》，同意了涉案“楚米镇栗树坪至洋烟撤并建制村硬化公路（十三五总体规划）”，并未毁损杨先德的林地、林木，故杨先德所列遵义市交通局为被告主体不适格，应驳回杨先德对遵义市交通局的起诉。桐梓县交通局只是与中国建筑股份有限公司签订《遵义市“十三五”农村公路“建养一体化”总体服务协议》（第ZY2合同标段），并签署施工任务确认单以及于2018年将楚米镇栗树坪至洋烟撤并建制村硬化公路报遵义市交通局审批，并未毁损杨先德的林地、林木，故杨先德所列桐梓县交通局为被告主体不适格，应驳回杨先德对桐梓县交通局的起诉。本案硬化公路是从桐梓县楚米镇三台村栗树坪到三台村洋烟村民组的通组公路，按照《遵义市人民政府关于印发遵义市农村“组组通”公路三年大决战实施方案的通知》（遵府发（2017）9号）的规定，“二、建设管理任务…通组公路由县级公路管理机构或乡镇人民政府负责组织实施，县级交通运输部门负责监督管理，乡镇、村负责群工协调。通组公路实施模式按照依法依规、实事求是、因地制宜的原则，由各县（市、区）自行确定，既可选择有资质的企业按施工总承包的方式实施，也可由乡镇组织群众负责路基开挖完成后选择有资质的企业进行路面施工，还可探索其他适宜的方式组织实施。“组组通”公路建设涉及的征地拆迁及线路走向问题，要通过村民一事一议的方式协调完成。”楚米镇人民政府是具体的组织实施者，主体合法，本案公路在硬化的过程中，要占用杨先德户承包的林地，杨先德户以未得到补偿持有异议，其妻子以此阻止施工方还被公安机关拘留，楚米镇政府无证据表明已经通过一事一议的方式，妥善协调处理了杨先德户涉案的占地问题，杨先德户主张楚米镇人民政府占用杨先德承包的林地加宽、硬化公路过程中损坏方竹林（共计长度466.5米，宽4.5米，面积2099.25平方米），有出水村村委会的证明予以佐证，杨先德要求确认该行为违法，原审法院予以支持。至于主张楚米镇人民政府还有另外打坏与填埋杨先德户林地、林木的问题，无证据表明是楚米镇人民政府授意施工方随意弃土造成，按照相关规定，施工方不能随意弃土，故该行为属于民事行为，杨先德应以施工方为被告提起民事诉讼寻求救济。综上，杨先德所列遵义市交通局、桐梓县交通局为被告，主体不适格，应驳回起诉，所列楚米镇人民政府为被告正确，且经审查，楚米镇人民政府占用杨先德承包的林地修建公路并损坏方竹林（共计长度466.5米，宽4.5米，面积2099.25平方米）的行为违法，应判决确认，杨先德主张楚米镇人民政府另外还打坏与填埋杨先德户林地、林木违法的诉讼请求，应判决驳回。按照判决吸收裁定的原则，不再另行制作行政裁定书。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三项之规定，判决、裁定：1.确认楚米镇人民政府占用杨先德承包的林地加宽、硬化通组公路并损坏方竹林的行为违法；2.驳回杨先德对遵义市交通运输局、桐梓县交通运输局的起诉。3.驳回杨先德的其他诉讼请求。案件受理费50元，由楚米镇人民政府承担。上诉人桐梓县楚米镇人民政府上诉称，1.涉案工程系桐梓县交通运输局为发包单位与中标单位签订的《建设工程施工合同》，该项工程于2018年获得遵义市交通运输局批复，涉及项目资金由上级拨付一部分，桐梓县人民政府自筹一部分，工程款由桐梓县交通运输局负责拨付给施工单位，上诉人不是工程的发包单位，不负责资金拨付，不参与工程监管，不是工程的组织实施者，一审法院认定上诉人是涉案工程组织实施单位与客观事实不符，属认定实施主体错误。2.根据桐梓县人民政府“大比武，大决战”工作方案，杨先德户的土地协调单位是桐梓县马鬃乡人民政府，杨先德之妻王先凤因阻工被行政拘留是桐梓县马鬃乡派出所处理，所以楚米镇人民政府无权处理楚米镇辖区以外的土地。因此一审法院认定上诉人协调案涉土地，属认定事实错误。3.涉及脱贫攻坚扶贫道路硬化项目，遵义市是按照“群众打底子，政府铺面子”，没有任何补偿，涉案公路硬化是在原有的道路上进行了硬化，一审法院认定占用长466.5米，宽4.5米，无事实依据。4.涉案工程不涉及土地征收，未改变原有土地性质，不存在具体行政行为，既然没有具体行政行为，就不存在行政违法。5.对于杨先德占地，已由楚米镇三台村支书陶正祥上门做工作，得到杨先德认可并协调施工单位免费为杨先德挖路800多米，杨先德还支付挖掘机油费500元，这就说明对于占地问题基层已协调，并得到杨先德的认可支持，对此重要事实一审法院未查清。综上，请求：撤销原判，依法判决驳回原审原告的诉讼请求；案件受理费由杨先德负担。被上诉人杨先德辩称，楚米镇人民政府、桐梓县交通运输局、遵义市交通运输局提交的所有文件均规定由镇人民政府做好群众工作，召开群众会议，认真组织实施。楚米镇人民政府指挥楚米镇派出所将杨先德之妻王先凤带到派出所，楚米镇人民政府是被告。请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人桐梓县交通运输局辩称，1.本案占用原审原告部分林地系一事一议，且原审原告及家人已经同意，原审判决认定没经过协商破坏原审原告林地，属认定事实错误。2.原审判决认定涉案林地的损坏是具体行政行为与客观事实不符，原审判决认定因施工而损害原审原告林地面积12.23亩的事实，没有充分证据证明。从原审原告的陈述来看，属于施工单位的侵权行为。3.原审原告要求“确认被告的行为违法并给与行政赔偿”，但原审法院参照土地管理法有关规定按照土地征收征用标准作出行政赔偿，不符合行政赔偿的法律制度和基本要求，属于适用法律错误。4.桐梓县交通运输局在本案中没有具体行政行为，依法不应当承担责任。综上，请求二审法院查清事实，依法裁判。被上诉人遵义市交通运输局辩称，遵义市交通运输局不存在违法行政行为，不应承担赔偿责任，一审认定事实清楚。其他行政机关的行为是否违法及是否对杨先德权利造成侵害，请二审法院依法审查。本院二审期间，各方当事人均未提供新证据。经核实，一审查明事实“同日，桐梓县交通运输局与中国建筑股份有限公司签订《遵义市“十三五”农村公路“建养一体化”总体服务协议》（第ZY2合同标段）”应为“同日，桐梓县交通运输局与中国建筑股份有限公司签订《遵义市“十三五”农村公路“建养一体化”服务第ZY2标段服务合同》”，本院予以纠正。本院对一审法院查明的其他事实予以确认。经本院审理另查明：《遵义市农村“组组通”公路三年大决战实施方案（2017-2019年）》（遵府发〔2017〕9号）第二项建设管理任务中第（三）点精心组织实施部分载明：“通组公路由县级公路管理机构或乡镇人民政府负责组织实施，县级交通运输部门负责监督管理，乡镇、村负责群工协调…‘组组通’公路建设涉及的征地拆迁及线路走向问题，要通过村民一事一议的方式协调完成”。《遵义市交通运输局关于桐梓县香炉岩至刘家等66个撤并建制村硬化路项目施工图设计及预算的批复》（遵交函〔2018〕186号）第（三十四）楚米镇栗树坪至洋烟撤并建制村硬化路（十三五总规划）第四点错车道载明：“全线共设置9处错车道，平均每公里2处，应按《关于进一步加强村道建设指标和施工控制的通知》（遵市交发〔2017〕16号）文件规定进一步核实增设，以保证行车安全）”。因杨先德的妻子王先凤多次阻止施工方施工，被桐梓县公安局于2017年9月18日传唤至桐梓县公安局楚米派出所询问室进行询问，王先凤陈述，马鬃乡出水村团结组在修建村村通户户通公路（楚米三台到马鬃通村公路），因该公路系扶贫公路，故修建该公路所被占的土地山林的村民没有任何赔偿，经群众会讨论过。本院认为，《农村公路建设管理办法》第五条第三款规定，村民委员会在乡级人民政府的指导下，可以按照村民自愿、民主决策的原则和一事一议制度组织村道建设。《贵州省公路条例》第四十三条第一款规定，村民委员会在县级人民政府交通运输主管部门及所属公路管理机构和乡镇人民政府的指导下，按照民主决策、一事一议等原则，组织本村村民做好村道的建设、养护和管理工作。《遵义市农村“组组通”公路三年大决战实施方案（2017年—2019年）》（遵府发〔2017〕9号）中规定，“组组通”公路建设涉及的征地拆迁及线路走向问题，要通过村民一事一议的方式协调完成。《贵州省公路条例》第六十四条第五项规定，村道是指不属于乡道以上公路，直接为农村经济、村民生产生活服务，纳入公路规划并按照公路技术标准建设或者已经建成并符合国家农村公路统计标准的建制村所辖区域内公路、建制村之间的联络公路、建制村与乡道以上之间的联络公路。结合本案查明事实，案涉道路系楚米镇栗树坪至洋烟撤并建制村硬化路，路基宽度为4.5米，路面宽度为3.5米，且《遵义市交通运输局关于桐梓县香炉岩至刘家等66个撤并建制村硬化路项目施工图设计及预算的批复》（遵交函〔2018〕186号）规定案涉道路全线共设置9处错车道，应按《关于进一步加强村道建设指标和施工控制的通知》（遵市交发〔2017〕16号）文件规定进一步核实增设。结合询问笔录中杨先德之妻王先凤的陈述，案涉道路系村村通户户通公路，被占地村民无赔偿，且经群众会讨论。综上，案涉道路为村道，由当地村民委员会通过一事一议的方式进行建设、管理。杨先德在本诉中主张桐梓县楚米镇人民政府征用其案涉林地，应当予以补偿的理由。按照《遵义市农村“组组通”公路三年大决战实施方案（2017-2019年）》（遵府发〔2017〕9号）、《桐梓县道路交通扶贫大比武大决战实施方案》的规定，乡镇履行项目业主的主体责任，按照工程技术标准组织实施；村民委员会为建设主体，县级交通局负责监督管理。案涉道路并非由桐梓县楚米镇人民政府、桐梓县交通运输局、遵义市交通运输局征收集体土地后修建，并不涉及集体土地征收及补偿问题。故杨先德诉请确认桐梓县楚米镇人民政府、桐梓县交通运输局、遵义市交通运输局强行毁损其林地的行为违法，缺乏相应的事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于起诉条件的规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项关于不符合行政诉讼法第四十九条规定，已立案的应裁定驳回起诉的规定，本院对杨先德提起本案诉讼予以驳回。综上，一审判决适用法律错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：一、撤销习水县人民法院（2019）黔0330行初522号行政判决；二、驳回被上诉人（原审原告）杨先德的起诉。一审案件受理费50元，由被上诉人杨先德申请退回；二审案件受理费50元，由上诉人桐梓县楚米镇人民政府申请退回。本裁定为终审裁定。审判长  赖丽莉审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年十一月二十四日法官助理袁瑾书记员胡茜茜附：相关法律、司法解释、部门规章、地方性法规：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。第八十九条第一款第二项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。2.《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。3.《农村公路建设管理办法》第五条第三款村民委员会在乡级人民政府的指导下，可以按照村民自愿、民主决策的原则和一事一议制度组织村道建设。4.《贵州省公路条例》第四十三条第一款村民委员会在县级人民政府交通运输主管部门及所属公路管理机构和乡镇人民政府的指导下，按照民主决策、一事一议等原则，组织本村村民做好村道的建设、养护和管理工作。第六十四条第五项本条例使用的下列术语，其含义为：（五）村道，是指不属于乡道以上公路，直接为农村经济、村民生产生活服务，纳入公路规划并按照公路技术标准建设或者已经建成并符合国家农村公路统计标准的建制村所辖区域内公路、建制村之间的联络公路、建制村与乡道以上之间的联络公路。