河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1571号上诉人（原审原告）洛阳宝铁物流服务有限公司，住所地河南省洛阳市西工区九都路上阳花园******。法定代表人蔺现关，该公司董事长。委托代理人王森，河南洛太律师事务所律师。委托代理人裴杰，河南洛太律师事务所律师。被上诉人（原审被告）渑池县人民政府，住所地，住所地渑池县会盟路中段iv>法定代表人谢喜来，该县人民政府县长。委托代理人王新强，该县人民政府办公室工作人员。委托代理人杨岗军，河南洛韵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）渑池县英豪镇人民政府，住所地，住所地渑池县英豪镇西iv>法定代表人张文文，该镇人民政府镇长。出庭应诉负责人任东博，该镇人民政府副镇长。委托代理人董朝卿，河南锐达律师事务所律师。上诉人洛阳宝铁物流服务有限公司（以下简称洛阳宝铁物流）因与被上诉人渑池县人民政府（以下简称渑池县政府）、渑池县英豪镇人民政府（以下简称英豪镇政府）确认行政行为违法一案，不服河南省三门峡市中级人民法院（2019）豫12行初235号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人洛阳宝铁物流的委托代理人王森、裴杰，被上诉人渑池县政府的委托代理人王新强、杨岗军，被上诉人英豪镇政府的出庭应诉负责人任东博及委托代理人董朝卿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人洛阳宝铁物流原审诉讼请求：一、依法确认渑池县政府作出的渑环攻坚办（2018）255号《关于对洛阳宝铁物流服务有限公司依法取缔到位的督办通知》（以下简称《督办通知》）和英豪镇政府作出的《依法取缔通知书》违法并予以撤销。二、本案诉讼费用由被告负担。原审法院经审理查明：为深入贯彻落实省、市关于打好打赢大气污染防治攻坚战，依法整治取缔“散乱污”企业的决策部署，2017年5月24日，河南省环境污染防治攻坚战领导小组办公室下发《关于印发河南省全面排查整治“散乱污”企业专项行动方案的通知》（豫环攻坚办【2017】146号）。该通知规定：“各地要提高一级实施整治取缔工作，原来由乡级负责的，提至县级组织实施；原来由县级负责的，提至省辖市组织实施”；“土地、环保、工商、质检等手续不全的，且不能完善手续的污染企业，一经查实，严格依法取缔拆除”；“取缔类企业要由县级以上政府下达关停取缔文件，责令企业负责人限期自行拆除设备、清理原料，限期未拆除清理到位，依法强制取缔，做到断水断电、清除设备、清除原料、吊销执照四个到位”；“各级政府是散乱污企业排查整治取缔的责任主体，乡（镇、办事处、产业集聚区）政府负责散乱污企业全面排查和日常监管工作，县（市、区）政府负责散乱污企业整治取缔工作，组织相关部门和乡（镇、办事处、产业集聚区）政府按照标准时限整治取缔散乱污企业”。2018年3月27日，河南省环境污染防治攻坚战领导小组作出《关于做好防止“散乱污”企业死灰复燃工作的通知》（豫环攻坚办［2018］75号），明确建立完善省级考核、市级督查、县级整治、乡级排查、网格监管”的责任机制。2018年4月1日，渑池县环境污染防治攻坚战领导小组根据豫环攻坚办［2018］75号作出《渑池县环境污染防治攻坚战领导小组办公室关于做好防治“散乱污”企业死灰复燃工作的通知》（渑环攻坚办［2018］79号），明确乡镇人民政府按照属地管理原则及“乡镇排查、网格监管”的工作机制，负责组织本行政区域内“散乱污”企业排查整治取缔工作。洛阳宝铁物流系2016年8月15日于洛阳注册成立的有限责任公司，公司经营范围为物流服务、普通货物运输服务（凭有效许可证经营）、仓储服务等。2016年8月22日，洛阳宝铁物流与三门峡英豪煤矿有限公司签订了《租赁合同书》，租赁位于三门峡渑池县英豪镇辖区的英豪煤矿有限公司铁路货场发运货物并对货场进行了改造。2017年12月31日，洛阳宝铁物流与洛阳车务段英豪车站、三门峡英豪煤矿有限公司签订专用线共用协议（有效期为一年），利用洛阳车务段英豪车站专用线开办露天散煤铁路运输。2018年4月4日，洛阳宝铁物流在渑池县英豪镇建设的年周转400万吨货物的物流仓储项目经渑池县发改委备案。洛阳宝铁物流自述于2018年10月10日组织货源，正式开始了营运，从事露天散煤仓储、运输。洛阳宝铁物流未办理环评手续和建设污染防治设施，经营过程中未采取有效的降尘抑尘措施，污染周边环境。2018年10月，周边群众多次向河南省委、省政府第八环境保护督察组举报：渑池县英豪镇幸福里小区南侧有一大型堆煤场扬尘严重。渑池县政府在接到三门峡市环境保护委员办公室交办的省委省政府环境保护督查举报件后，于2018年10月25日，由渑池县环境污染防治攻坚战领导小组办公室向英豪镇政府作出渑环攻坚办［2018］255号《关于对洛阳宝铁物流服务有限公司依法取缔到位的督办通知》（以下简称《督办通知》）。该通知载明：“2018年10月23日，环境监察执法人员现场检查时发现你镇境内洛阳宝铁物流仍在违法经营散煤销售，且未办理环评手续和建设污染防治措施，大量露天堆存散煤，未采取任何减尘抑尘措施，严重污染周边环境，近期，不断接周边群众举报，影响十分恶劣。鉴于以上情况，请你镇按照‘散乱污’取缔标准‘二断三清’要求进行取缔，督促其在2018年10月31日上午12时前完成取缔任务……”。英豪镇政府接到上述督办通知后，于2018年10月30日作出《关于对洛阳宝铁物流依法整改的通知》，要求洛阳宝铁物流：立即整改，停止进煤、转煤、出煤等一系列运营行为；对货场所有原料及原煤原地封存，全部覆盖，落实洒水等降尘抑尘措施，消除扬尘污染；11月15日前将所有原煤清运完毕。上述整改通知送达信息显示洛阳宝铁物流拒签。2018年11月9日，英豪镇政府对洛阳宝铁物流作出《依法取缔通知书》，告知：“群众多次举报，反映你处所租煤台原煤堆积现象严重，扬尘污染现象突出，严重污染周边环境，经多方核查，情况属实，依据渑池县环境污染攻坚战的有关要求，限你处于2018年11月15日前按照‘两断三清’的工作要求，立即清空场地，拆除生产设备，疏散工作人员，迅速取缔到位。逾期取缔不到位的，将依据大气污染防治法的有关要求，采取强制措施予以取缔。”另查明：1、英豪镇政府对洛阳宝铁物流下达《依法取缔通知书》后，通过现场督导、召开会议等方式劝说、督导洛阳宝铁物流将其散煤运走、消除污染隐患，但洛阳宝铁物流未履行。2018年12月21日至2019年1月3日，英豪镇政府出面协调车辆，将洛阳宝铁物流场内的散煤及煤泥运转到就近的渑池县三华实业有限公司煤场处保管。英豪镇政府工作人员通知洛阳宝铁物流尽快将其煤及煤泥拉走，洛阳宝铁物流至今未拉，仍在渑池县三华实业有限公司煤场处保管。2、2016年11月11日，河南宝铁物流有限公司在三门峡市渑池县注册成立，公司经营范围为道路普通货物运输。洛阳宝铁物流与河南宝铁物流有限公司虽工商登记信息不一致，但在渑池境内经营场地为同一地点，经营范围、实际经营人均相同。3、2019年4月17日，洛阳宝铁物流在卢氏县人民法院起诉要求确认英豪镇政府作出的《依法取缔通知书》违法，洛阳宝铁物流申请撤回起诉。后洛阳宝铁物流在三门峡市中级人民法院提起违法确认之诉，要求确认渑池县人民政府作出的《督办通知》和英豪镇政府《依法取缔通知书》违法并撤销，诉讼中经法庭释明，洛阳宝铁物流明确诉求为确认渑池县镇政府作出的《督办通知》违法并撤销。洛阳宝铁物流同时提起赔偿之诉，要求渑池县政府对英豪镇政府拉走其煤炭、拆除其地磅、挖断其道路及取缔导致的工人工资予以赔偿。后上述两案经原审法院审理后裁定驳回起诉，河南省高级人民法院裁定指令继续审理，引发本案。原审法院认为：一、从主体上看，《督办通知》的发文主体是渑池县污染防治攻坚战领导小组办公室，渑池县污染防治攻坚战领导小组系渑池县政府组织成立，故该领导小组及领导小组办公室的行为均应视为渑池县政府的行为。根据豫环攻坚办【2017】146号确定的“提级整治”、“县级以上人民政府下达关停取缔文件”、豫环攻坚办［2018］75号确定的“县级整治、乡级排查”的要求，渑池县污染防治攻坚战领导小组办公室以《督办通知》形式对英豪镇政府提出具体的执法要求应认定为行政委托，受委托的英豪镇政府在《督办通知》要求范围内作出的《依法取缔通知书》应视为渑池县政府的行为，行为后果也应由渑池县政府承担。二、从内容上看，《督办通知》有明确的违法行为人及违法事实、取缔要求及取缔期限，即为洛阳宝铁物流设定了权利、义务；英豪镇政府向洛阳宝铁物流发出《依法取缔通知书》及转运清运货场煤炭等行为正是落实《督办通知》的具体行动，体现了“散乱污”企业整治取缔“层层抓落实”的责任要求，其行为也使《督办通知》相关内容外化，对洛阳宝铁物流的权利义务产生实际影响。三、从行为的合法性上看，洛阳宝铁物流经营建设行为违法，渑池县政府以《督办通知》形式要求英豪镇政府作出《依法取缔通知书》并无不当。1、根据《中华人民共和国大气污染防治法》第七条规定，企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施，防止、减少大气污染，对所造成的损害依法承担责任。第十八条规定，企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件。第七十二条规定，贮存煤炭、煤歼石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、沙土等易产生扬尘的物料应当密闭；不能密闭的，应当设置不低于堆放物高度的严密围挡，并采取有效覆盖措施防治扬尘污染。《建设项目环境影响评价分类管理名录》第四十一类第130项规定，从事煤炭仓储、集运应当取得环境影响评价批准文件后方可从事项目建设。本案中，洛阳宝铁物流系在洛阳登记成立的经营仓储、物流、普通货物运输服务的公司法人，其在渑池县英豪镇境内从事煤炭仓储、集运，在建设过程中未依法取得环境影响评价报告，在经营过程中大量露天堆存散煤、未采取有效减尘抑尘措施，严重污染周边环境，其经营行为属于《中华人民共和国大气污染防治法》所禁止的违法行为，符合豫环攻坚办［2017］146号文件所确定的取缔标准。2、根据《河南省全面排查整治“散乱污”企业专项行动方案》（豫环攻坚办【2017】146号文）规定，土地、环保、工商、质检等手续不全的，且不能完善手续的污染企业，一经查实，严格依法取缔拆除。取缔类企业要由县级以上政府下达关停取缔文件，责令企业负责人限期自行拆除设备、清理原料，限期未拆除清理到位，依法强制取缔，做到断水断电、清除设备、清除原料、吊销执照四个到位。县（市、区）政府负责散乱污企业整治取缔工作，组织相关部门和乡（镇、办事处、产业集聚区）政府按照标准时限整治取缔散乱污企业。本案中，渑池县政府在收到河南省委省政府环境保护督察转办的举报线索后，经环保部门查证，下达《督办通知》，要求英豪镇政府督促洛阳宝铁物流于2018年10月31日上午12时前完成取缔任务；英豪镇政府在收到《督办通知》后，向洛阳宝铁物流作出并送达《关于对洛阳宝铁物流有限公司依法整改通知》，并在洛阳宝铁物流未按要求整改的情况下，向其作出《依法取缔通知书》，上述《督办通知》、《依法取缔通知书》的作出并无不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回洛阳宝铁物流的诉讼请求。一审案件受理费50元，由洛阳宝铁物流负担。上诉人洛阳宝铁物流上诉称：一、原审法院认定事实错误。1、英豪镇政府原审中并未提供向洛阳宝铁物流送达《关于对洛阳宝铁物流有限公司依法整改的通知》的证据，且该通知内容为洒水降尘措施，停止原煤的进、转、出等生产经营，并非洛阳宝铁物流完善、整改货场环境、手续，通知设定的履行期届满期为2018年11月15日。然而，英豪镇政府在该履行期限未满的情况下，又于同年11月9日作出《依法取缔通知书》，要求洛阳宝铁物流停产停业、清理剩余原煤、关闭现有货场，侵害了洛阳宝铁物流的合法权益。原审判决仅依据一份无法证明是否送达的整改通知，就认定渑池县政府履行了告知义务和整改期限属认定事实错误。2、原审法院认定《依法取缔通知书》为洛阳宝铁物流设定了权利义务，但从该通知内容可知，渑池县政府仅为洛阳宝铁物流设定清除场地、取缔到位等义务，并没有告知洛阳宝铁物流听证、陈述、申辩权及救济途径。另外，原审判决仅依据未显示日期的照片，即认定英豪镇政府下达《依法取缔通知书》后，通过现场劝说、会议等方式督导洛阳宝铁物流尽快将散煤运走，属认定事实不清，证明不足。二、原审法院适用法律错误、程序违法。1、依据河南省环境污染防治攻坚领导小组办公室作出的豫环攻坚办（2017）146号文件第三条第5项之规定，取缔企业要由县级以上政府下达关停取缔文件，故英豪镇政府不具备作出取缔通知的主体资格。同时，英豪镇政府作出的《依法取缔通知书》违反了《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第三十条、第三十一条、第三十二条的相关规定，剥夺了洛阳宝铁物流的合法权益，应依法予以撤销。2、渑池县政府作出的《督办通知》未调查取证，也未告知洛阳宝铁物流享有陈述和申辩的权利，更未履行法定的告知义务和听证等程序，直接认定洛阳宝铁物流存在违法经营散煤销售行为程序违法。综上，请求撤销原判，改判支持洛阳宝铁物流的原审诉请，一、二审诉讼费用由渑池县政府和英豪镇政府承担。渑池县政府答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，被诉具体行政行为合法。事实与理由：一、渑池县政府在收到河南省环境保护督察组转办的举报线索后，经环保部门查证，洛阳宝铁物流存在无证无照经营且严重污染环境的事实，于是渑池污染防治攻坚战领导小组办公室向英豪镇政府下达《督办通知》，要求英豪镇政府督促洛阳宝铁物流于2018年10月31日前完成取缔任务，英豪镇政府收到《督办通知》后，向洛阳宝铁物流作出并送达了《关于对洛阳宝铁物流有限公司依法整改的通知》，该整改通知洛阳宝铁物流拒签，不仅没有整改的意思表示，而且还继续进行进煤、转运等行为，对周边环境造成了严重污染。英豪镇政府是在洛阳宝铁物流无证无照严重污染且拒绝整改的情况下，向洛阳宝铁物流下达了《依法取缔通知书》，该行政行为合法。二、渑池县污染防治攻坚战领导小组办公室依据豫环攻坚办（2017）146号作出的（2018）255号《督办通知》，对英豪镇政府提出具体的执法要求属于行政委托行为，并非具体行政行为，无需告知洛阳宝铁物流听证陈述申辩权利。因此，洛阳宝铁物流要求对《督办通知》进行听证、陈述、申辩于法无据。三、英豪镇政府作出《关于对洛阳宝铁物流有限公司依法整改的通知》后，依法向洛阳宝铁物流进行了送达，送达信息一栏显示洛阳宝铁物流拒签，当时有七位在场人在通知上签字，证明洛阳宝铁物流拒签的事实，洛阳宝铁物流上诉认为没有向其送达不符合事实。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。英豪镇政府答辩称：一、洛阳宝铁物流从事露天散煤仓储、运输，未办理环评手续，也未建设污染防治措施，属违法经营。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三条、第十六条及《建设项目环境影响评价分类管理名录》第四十一类第130项之规定，从事煤炭仓储、集运应当取得环境影响评价批准文件后方可从事项目建设，开展经营。洛阳宝铁物流在没有办理环评手续情况下，从2018年10月开始在涉案租赁土地私自经营原煤仓储和销售，对周边环境造成了严重扬尘污染，属违法经营。二、英豪镇政府根据上级委托依法进行取缔，不存在违法行为。英豪镇政府根据渑池县环境污染防治攻坚战领导小组办公室作出的渑环攻坚办（2018）255号《督办通知》要求，对洛阳宝铁物流在没有办理环评手续、违法经营散煤的存储销售行为，向洛阳宝铁物流下达《关于对洛阳宝铁物流依法整改的通知》，洛阳宝铁物流拒签该通知并仍进行经营。英豪镇政府是在洛阳宝铁物流未按要求进行整改的情况下，对洛阳宝铁物流进行了依法取缔，该依法取缔行为并无不当。原审判决认定英豪镇政府在督办通知要求范围内作出《依法取缔通知书》应视为渑池县政府的行为系认定事实清楚，适用法律正确，洛阳宝铁物流的上诉理由不能成立，应驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与原审查明事实相一致。本院认为：为保护环境，防止大气污染，打赢蓝天保卫战，保障公民的生存健康权，推进生态文明建设和社会经济可持续发展，近年来，国家在保护生态环境层面加大了对环境污染的治理和投入。河南省委、省政府专门成立河南省环境污染防治攻坚战领导小组，加大对全省环境污染防治工作的监督指导。对洛阳宝铁物流进行的查处行为，也是基于群众多次向省委省政府环境保护督查组反映洛阳宝铁物流在堆放、运输、销售煤炭过程中存在严重污染周边环境问题，要求相关部门依法查处的背景下，渑池县政府依据豫环攻坚办【2017】146号文件精神对洛阳宝铁物流作出的行政行为。关于渑池县污染防治攻坚战领导小组办公室作出的《督办通知》和英豪镇政府作出的《依法取缔通知书》是否合法问题。一、依照豫环攻坚办【2017】146号文件精神，土地、环保、工商、质检等手续不全的，且不能完善手续的污染企业，一经查实，严格依法取缔拆除。取缔类企业要由县级以上政府下达关停取缔文件，责令企业负责人限期自行拆除设备、清理原料，限期未拆除清理到位，依法强制取缔，做到断水断电、清除设备、清除原料、吊销执照四个到位。县（市、区）政府负责散乱污企业整治取缔工作，组织相关部门和乡（镇、办事处、产业集聚区）政府按照标准时限整治取缔散乱污企业。本案中，渑池县政府在收到河南省委、省政府环境保护督查组转办的举报线索后，经相关部门查证，洛阳宝铁物流在渑池县英豪镇境内从事煤炭仓储、集运时，相关手续并不齐全，并且在经营过程中未采取减尘抑尘措施，严重污染周边环境，属于豫环攻坚办【2017】146号文件规定的整治范围。为此，渑池县污染防治攻坚战领导小组办公室向英豪镇政府下达《督办通知》，要求英豪镇政府依法取缔。渑池县污染防治攻坚战领导小组因系渑池县政府成立，其对英豪镇政府下达《督办通知》的行为应视为渑池县政府的委托行为，由此而产生的后果应由渑池县政府承担。又因渑池县污染防治攻坚战领导小组办公室下达的《督办通知》无论从形式还是内容上分析，均为上级行政机关委托下级行政机关履行职责的内部函件，并不具有可诉性，因此，洛阳宝铁物流要求撤销《督办通知》的上诉理由不能成立，本院不予支持。二、根据《中华人民共和国大气污染防治法》的相关规定，企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；贮存煤炭、煤歼石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、沙土等易产生扬尘的物料应当密闭；不能密闭的，应当设置不低于堆放物高度的严密围挡，并采取有效覆盖措施防治扬尘污染。本案中，洛阳宝铁物流系在洛阳登记成立的公司法人，其经营范围为仓储、物流、普通货物运输服务；洛阳宝铁物流在未变更扩大经营范围，也未依法取得环境影响评价报告的情况下，在渑池县英豪镇境内从事煤炭仓储、集运，且经营过程中因大量露天堆存散煤，也未采取有效减尘抑尘措施，严重污染了周边环境，属于《中华人民共和国大气污染防治法》所禁止的违法行为，同时，也符合豫环攻坚办［2017］146号文件所确定的取缔标准。渑池县污染防治攻坚战领导小组办公室向英豪镇政府下达《督办通知》后，英豪镇政府向洛阳宝铁物流下达《关于对洛阳宝铁物流有限公司依法整改通知》，但洛阳宝铁物流拒收该整改通知，也未按照该整改通知的内容进行整改，继续对场地内煤炭进行经营，环境污染问题仍持续存在，并没有得到彻底有效的解决。英豪镇政府在洛阳宝铁物流拒不配合整改的情况下，向洛阳宝铁物流作出《依法取缔通知书》并无不当。英豪镇政府作出的《依法取缔通知书》系根据渑池县政府的行政委托实施的行政行为，由此而产生的法律后果应由渑池县政府承担。洛阳宝铁物上诉认为没有经过听证程序，没有听取其申辩，英豪镇政府作出的《依法取缔通知书》违法，应依法予以撤销的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人洛阳宝铁物流的上诉理由没有事实依据及法律依据，不能成立。原审判决处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人洛阳宝铁物流服务有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年十一月十七日法官助理崔璐书记员朱远秀