建昌县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽1422行初65号 原告：常某。 委托诉讼代理人：冯某红。 被告：绥中县自然资源局。 负责人：王某常。 委托诉讼代理人：赵某。 委托诉讼代理人：刘某宇。 原告常某不服被告绥中县自然资源局土地行政处罚一案,本院于2020年10月20日立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭进行审理。原告常某及其委托诉讼代理人冯某红，被告绥中县自然资源局的委托诉讼代理人赵某、刘某宇，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告绥中县自然资源局于2014年2月20日对原告常某作出绥国土罚字〔2014〕188号行政处罚决定，认定原告常某未经批准，于2013年9月份在绥中县李家堡乡老虎圈村老虎屯非法占用土地5676平方米建养殖场行为，处罚条款为：1.责令退还非法占用的土地，限15日自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.并处每平方米10元罚款，罚缴额计56760元。 原告常某诉称：请求法院撤销原绥中县国土资源局作出的绥国土罚字（2014）188号行政处罚决定，由被告承担本案诉讼费、邮寄费等费用。被告处罚相对人错误，不应当对原告进行处罚。该养殖场系案外人张奇峰所建，老虎圈子村时任领导、现任领导及全体村民人人皆知，原国土资源局在原告不知情的情况下对原告进行处罚明显存在主体错误。被告对原告进行处罚适用法律错误。根据当时生效的国土资发（2010）155号第一项进一步界定设施农用地范围中规定“直接用于经营性养殖的畜禽舍，…，属于设施农用地”。根据第二项区分用地情况实行分类管理第（一）条规定明确设施用地管理方式。生产设施和附属设施用地直接用于或服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农用地管理。证明未改变该宗土地使用性质，该宗土地仍属于农用地。国土资发（2014）127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中第二项第（一）条规定，设施农业用地按农用地管理。证明未改变该宗土地性质，该宗土地仍属于农用地。国土部、农业部155号通知中规定设施农用地是县级农业部门和国土部门进行审核，而不是审批或批准。127号通知中规定是将与村委会、乡政府签订的用地协议进行备案，亦不是审批或批准。现行的自然资源部、农业农村部关于设施农用地管理有关问题的通知自然资规（2019）4号，对设施农用地的政策更加宽松，由经营者或集体经济组织向乡政府备案，对设施农用地仍未要求审批或批准。绥中县国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”进行处罚，而该条规定是对未经批准或者采取骗取批准，非法占用土地的（设施农用地不用批准，只需要审核或备案即可），而且是对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的（设施用地按农用地管理），限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条进行罚款处理，显然绥中县国土局适用法律错误，该行政处罚应予以撤销。 该养殖场所占用的土地多数为牧草地（5254㎡），少量交通运输用地（421㎡），未占基本农田，符合设施农用地的要求，虽然未经县级国土部门、农业部门审核或备案，但目前我国还未出台针对未经审核或备案进行查处的相关法律，在“法无禁止即可为”原则下，建养殖场应不属于违法行为。被告在没有法律依据的情况下对原告进行处罚明显错误，应当撤销。被告对原告进行处罚程序违法。原告于2020年7月12日去李家信用社取款时，银行工作人员告知账户已被法院查封，不能办理取款业务，这时原告才知道国土局对原告进行过行政处罚，但国土局执法人员从未没找过原告，原告也从未签过字，更未收到过国土局作出的任何行政处罚材料。经打听得知法院于2020年7月9日给原告送过执行通知书和报告财产令，但该材料是李明志签收转交张奇峰，原告并不知情。后来到国土局去咨询才知道对原告的处罚材料上所留的联系方式均为张奇峰的电话158××××56977），包括法院的传票上留的电话号也是张奇峰的，因此，原告从未收到过国土局作出的行政处罚决定书和法院所有手续，所以被告对原告进行处罚的程序违法。综上所述，绥中县国土局作出的绥国土罚字（2014）188号行政处罚违法，应予以撤销。 原告常某向本院提交证据如下： 1.（2020）辽1421执恢407号传票，下达日期2020年7月8日，拟证明没有超过诉讼时效； 2.手机号登记信息查询，拟证明被告卷宗中的电话均是张奇峰的； 3.村委会及村民证明，拟证明养殖场是张奇峰所建； 4.出示国土资发（2010）155号文件、出示国土资发（2014）127号文件，自然资规（2019）4号文件、土地现状利用分类，拟证明养殖场属于农业用地不需要批准，没有违反土地管理法第43条。 被告绥中县自然资源局辩称：请求依法判令驳回原告的诉讼请求。被告作出的行政行为合法。原告的诉讼请求已经超过诉讼时效。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼时效为6个月，超过6个月的，诉讼主体主张权利的，人民法院不予以保护。该处罚决定为2014年下发的，距今时间已达6年，早已超过了诉讼时效。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告绥中县自然资源局向本院提交证据如下： 1.立案呈批表; 2.国土资源违法案件调查报告; 3.常某违法占地的调查报告; 4.询问笔录; 5.常某身份证复印件; 6.涉案地籍信息; 7.违法案件会审记录; 8.行政处罚听证告知书; 9.行政处罚告知书、送达回证; 10.行政处罚决定书、送达回证; 11.履行行政处罚决定催告书、送达回证; 12.强制执行申请书。 被告用以上证据1—证据12，拟证明绥国土罚字〔2014〕188号处罚决定书符合法定程序，原告已无诉权，超过诉讼时效。 经审理查明，被告绥中县自然资源局于2014年2月20日作出绥国土罚字〔2014〕188号行政处罚决定，于2014年2月24日对该处罚决定依法予以送达。该处罚决定认定原告常某于2013年9月份在绥中县李家堡乡老虎圈村老虎屯非法占用土地5676平方米建养殖场行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，遂对原告作出“1.责令退还非法占用的土地，限15日自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.并处每平方米10元罚款，罚缴额计56760元。”的行政处罚。该处罚决定还具明了履行方式和期限、提起行政复议和行政诉讼的权利救济告知。原告常某认为处罚决定载明的违法行为并非其所为，未建养殖场，不是养殖场的经营者，其本人只是案涉地的权利人，对处罚过程并不知情，亦未对其进行送达，于2020年7月份银行卡被查封才知道的被诉行政行为，诉至本院而成诉。 又查明，在案在庭审准备阶段，被告二委托诉讼代理人当庭与案涉行政处罚的实际办案人员姜鹏核实，案涉行政处罚决定系直接向原告常某送达，且由原告常某本人予以签收。 另查明，被告绥中县自然资源局对绥国土罚字〔2014〕188号行政处罚决定已向绥中县人民法院进行申请强制执行非诉审查，绥中县人民法院于2014年7月18日作出了（2014）绥行审字第00467号行政裁定书，裁定“准予执行绥中县自然资源局作出的绥国土罚字（2014）第188号行政处罚决定。对该行政裁定书，绥中县人民法院已通过专递单号为EY622320379CN法院EMS专递于2014年8月5日发件进行送达，该专递所载明的收件人为常某，收件地址为李家堡乡老虎圈村老虎屯155号，寄送物为（2014）行审00467号。 上述案件事实，有立案呈批表、国土资源违法案件调查报告、常某违法占地的调查报告、询问笔录、常某身份证复印件、涉案地籍信息、违法案件会审记录、行政处罚听证告知书、行政处罚告知书、送达回证、行政处罚决定书、送达回证、履行行政处罚决定催告书、送达回证、强制执行申请书，以双方当事人的法庭陈述等证据予以证实，经本院审查及庭审充分质证，载卷为凭。 本院认为：行政相对人或者行政相关人向人民法院提起行政诉讼时，应当符合行政诉讼关于起诉期限的要求行使诉权，对于不符合法定期限要求的，人民法院不应当受理，已经受理的应当驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政诉讼法之所以设立起诉期限，在于督促相对人尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定。本案中，被告于2014年2月20日作出的绥国土罚字〔2014〕188号行政处罚决定，于2014年2月24完成送达，但原告于2020年10月20日向本院提起诉讼时，已超过了法定起诉期限。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定,裁定如下: 驳回原告常某对被告绥中县自然资源局的起诉。 案件受理费50.00元，退还给原告常某。 如不服本裁定,可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,向辽宁省葫芦岛市中级人民法院提起上诉。 审 判 长  刘恩来 人民陪审员  朱希亮 人民陪审员  张贵军 二〇二〇年十一月三十日 书 记 员  丁高奇