江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终483号上诉人（一审原告）徐荣国，男，1966年2月7日出生，汉族，住江西省丰城市。被上诉人（一审被告）丰城市人民政府，住所地：丰城市府前路**。法定代表人徐结强，该市政府市长。上诉人徐荣国因其诉被上诉人丰城市人民政府行政强制违法一案，不服江西省宜春市中级人民法院作出的（2020）赣09行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审认定，2003年原告徐荣国与丰城市河洲街道办事处签订《协议书》，协议约定：购买丰城市河洲街道再生物资大市场的土地用于再生物资经营。之后，原告在该市场内建设房屋并用于再生物资的经营。2019年8月31日，原告所有的房屋被拆除，原告认为系被告丰城市人民政府因征收而拆除。故诉至法院，请求确认被告拆除原告所有的围里废品市场26号房屋及附属设施违法。审理期间，丰城市河洲街道办事处向法院出具一份《关于我辖区围里再生资源市场搬迁拆除的说明》，说明本案涉案房屋系因围里再生资源市场环保不达标，被上级相关部门要求整改，为尽快完成整改任务，改善环境，故对4户未签订搬迁补偿协议的经营户的房屋、厂房等设施进行拆除。另查明,原告徐荣国房屋所在地的土地使用权证为国用（2007）41379626号，使用权人为丰城市河洲街道办事处，地，地类（用途）业，终止日期：2053年1月1日，使用权面积：167334.17㎡。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，行政相对人提起行政诉讼，应当以作出行政行为的行政机关为被告。本案中，原告并无证据证明丰城市人民政府存在拆除其房屋的行政行为，丰城市河洲街道办事处已经自认该拆除行为系其所为，且为该国有土地使用权人。丰城市河洲街道办事处具有独立承担法律责任的主体资格，原告应当以丰城市河洲街道办事处为被告，提起行政诉讼。庭审后，该院已向原告释明，原告应当变更被告后，再向人民法院提起行政诉讼，原告仍坚持本案诉讼。原告的起诉，属于错列被告的情形，依法应当予以驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告徐荣国的起诉。徐荣国不服，提出上诉称：1.请求二审法院依法撤销（2020）赣09行初26号行政裁定。2.指令宜春市中级人民法院继续审理。在本案中，没有法律、法规、规章授权河洲街道办事处强制拆除上诉人的房屋，收回上诉人的土地。相反，有证据表明，被诉的违法行为是被上诉人授权河洲街道办事处实施的，相关的法律责任由被上诉人承担。主要事实和理由是：1.丰城市人民政府授权河洲街道办事处实施了搬迁行为。2.即便具体拆除工作是河洲街道办事处实施，但丰城市人民政府依然是本案适格被告。3.即使一审法院在被上诉人发布《河洲街道围里社区城中村改造房屋土地征收补偿办法》，也对超过二百户围里废品市场的房屋所有权人进行补偿的情况下，仍然认可被上诉人指鹿为马称涉案土地不存在房屋征收，没有法律、法规、规章授权街道办事处以落实环保整改为名非法强制拆除他人房屋。综上，在有确实充分证据表明本案系征收过程中的违法强拆的情况下，即使是河洲街道办事处自认拆除是其所为，但没有法律、法规、规章授权其实施该违法行为，应以丰城市政府为被告。一审法院作出的裁定认定事实及适用法律错误，特提起上诉，请求撤销一审裁定。被上诉人丰城市人民政府答辩称：1、被上诉人从未授权河洲街办实施拆除行为。答辩人虽出台了《河洲街道围里社区城中村改造房屋土地征收补偿办法》，但只是对有关区域内房屋土地征补工作的内部指导；虽授权丰城市国有土地上房屋征收服务中心作为征收主体，并确认丰城市河洲街道办事处作为征收实施单位，但并未授权委托及确认任何单位实施相关的拆除行为。而且，被上诉人既没对上诉人房屋设施作出征收决定，也没有对其下达征收公告，更没有与其签订征收补偿协议，对其进行征收补偿。事实上，拆除上诉人房屋设施行为是河洲街办为收回其享有使用权的土地，完成上级环保督察整改任务实施的，与被上诉人没有关系。再者，河洲街办在实施拆除行为时，相关区域内的房屋基本征收完毕，为及时完成督察任务，整治环境，河洲街办才实施相关拆除行为。支付征收款的单位是丰城市棚户区改造工作指挥部，只能说明征收补偿中的补偿环节由丰城市棚户区改造工作指挥部代表被上诉人进行，但与拆除没有关系，且一旦补偿到位，征收补偿过程就已完成，拆除环节并不是征收补偿过程必然的组成部分。2.拆除行为既是河洲街办自主实施行为，被上诉人自然不是适格被告。相关法律规定，收回国有土地，对国有土地上房屋进行征收补偿确是市、县人民政府的职权，但拆除不必然是市县人民政府的职权，任何单位均有可能实施。街道办事处虽是县区人民政府的派出机构，但也属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力和资格。河洲街办作为依法享有行政职权，独立对外承担法律责任的行政主体，对本身享有使用权的土地，自然可以自主决定实施土地上房屋设施拆除行为，决定土地如何使用。很明显，拆除行为既为河洲街办自主实施行为，河洲街办又可以独立对外承担法律责任，可以作为被告参与行政诉讼，被上诉人自然不是适格被告。3.河洲街办有责任进行环保整治，完成治理任务。案涉土地上的市场经过十几年的发展，环境状况已相当恶化，“脏、乱、差”，污染严重，严重损害了环境和公共利益。根据“谁污染、谁治理”的原则，案涉土地使用权人既为河洲街办，在环保如此不达标的情况下，作为行政机关的河洲街办自然有责任进行治理。很明显，搬迁市场内的污染企业，拆除其中房屋设施，就是河洲街办进行环境整治的组成部分，河洲街办自然有权进行相关拆除行为，以达到环境整治的目的。综上，被上诉人从未授权河洲街办实施相关拆除行为，而拆除行为是作为土地使用权人并具有独立承担法律责任主体资格的河洲街办为完成环保督察要求、整治环境而自主决定实施的，被上诉人明显不是适格被告。一审法院在查清事实，并向上诉人释明，而上诉人又不变更被告，仍坚持诉讼的情况下，根据行政诉讼法司法解释有关规定，裁定驳回上诉人的起诉，明显认定事实及适用法律均正确无误，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。二审查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案系上诉人徐荣国不服被上诉人丰城市人民政府行政强制违法的纠纷，从上诉人徐荣国的诉讼请求及本案卷宗材料来看，可以确定本案争议焦点是：被上诉人丰城市人民政府是否为本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，丰城市人民政府虽然在2003年8月15日发布《关于加强废旧物资经营加工市场管理的通告》，系政府履行宏观管理的职责。上诉人徐荣国的房子在2019年8月31日被拆除，但上诉人并无确凿、充分的事实证据证实案涉房屋是被上诉人丰城市人民政府组织拆除的，且丰城市人民政府拒绝承认拆除案涉房屋。在一审诉讼期间，丰城市河洲街道办事处于2020年5月26日出具《关于我辖区围里再审资源市场搬迁拆除的说明》，证实该街道办事处为及时完成整改要求，改善环境，治理环境，于2019年8月底组织实施了对包括徐荣国在内的再生资源市场内的经营户的房屋、厂房等设施进行拆除。由此可见，河洲街道办事处作为案涉房屋所占国有土地使用权人，已经自认拆除了案涉房屋，且具有独立承担法律责任的主体资格。在此情况下，上诉人应以丰城市河洲街道办事处为适格被告依法起诉，其以丰城市人民政府为被告，属于被告不适格。在一审法院已向徐荣国释明，其可在变更适格被告后再依法向有管辖权的人民法院起诉，但徐荣国拒绝变更被告，仍坚持起诉且未提供能证实该行政行为存在的有关事实根据，根据上述法律规定，徐荣国的起诉不符合法定起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的。本案中，徐荣国的起诉即属于此种情况，依法应裁定驳回起诉。故一审法院裁定驳回其起诉，并无不当。综上所述，上诉人徐荣国的上诉理由，因事实、证据、法律依据不足，不予支持。一审法院认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  方石清审判员  王丽君审判员  古豪莉二〇二〇年十一月十八日书记员  万立强