浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终909号 上诉人（原审原告）周春芳，女，1966年6月8日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 上诉人（原审原告）陈秀琴，女，1953年4月19日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 上述两上诉人的共同委托代理人陈连平，1965年10月19日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区，现住浙江省温州市鹿城区。系陈秀琴之弟。 上诉人（原审第三人）吴国良等13人（名单附后）。 诉讼代表人吴国良、姚银兴、沈大中。（身份信息附后） 上诉人（原审第三人）王仕云，男，1948年11月14日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 上诉人（原审第三人）林秀英，女，1949年2月19日出生，汉族，住浙江省瑞安市。 上诉人（原审第三人）郑雪云，男，1963年9月14日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 吴国良等13人、王仕云、林秀英、郑雪云的共同委托代理人王卫洲、康静，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告暨复议机关）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区省府路**。 法定代表人郑栅洁，省长。 委托代理人谢伟。 原审第三人温州市鹿城区南汇街道龙沈村经济合作社，住所地浙江省温州市鹿城区南汇街道龙沈新村**。 负责人周显华。 原审第三人浙江省温州市鹿城区南汇街道开源社区居民委员会，住，住所地浙江省温州市鹿城区车站大道丽景花苑****/div> 法定代表人何腊丽，主任。 陈秀琴、周春芳、吴国良等13人及王仕云、林秀英、郑雪云因浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准一案，不服温州市中级人民法院于2019年12月10日作出的（2018）浙03行初374号行政判决，向本院提出上诉。本院于5月13日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：为实施城市规划，温州市人民政府拟申请温州市本级城镇低效用地2018年度第六批次（鹿城区第二批次）建设用地7.0391公顷，土地利用现状全部为存量建设用地，需征收集体土地7.0391公顷，拟用于鹿城区南汇街道龙沈村旧村改造地块A块、B块、C块、D块。其中鹿城区南汇街道龙沈村旧村改造地块A块涉及沈国连使用的集体土地，B块涉及其余原告及第三人使用的集体土地。2018年1月28日，龙沈村召开村民代表大会，讨论土地征收事宜，并形成代表大会决议。2018年1月29日，原温州市国土资源局鹿城分局向龙沈村送达温土资鹿征告[2018]0017号《征地告知书》，告知征地用途、征地位置、征地规模、补偿标准、安置途径等事项，并在村务公开栏内张贴。2018年2月2日，鹿城区城镇低效用地再开发领导小组办公室出具审核意见，载明龙沈村沈宅自然村改造地块“均属已上图入库并报国土资源部备案的低效用地再开发范围（其中包含0.0053公顷用地在低效用地图斑范围外，满足低效用地边角地政策可一并纳入征收），选址符合鹿城区城镇低效用地再开发规划。”2018年2月5日，原温州市规划局对涉案地块建设用地出具规划意见，确认规划功能为公园绿地、二类居住用地、商业用地、城市道路用地、教育科研用地、中小学用地和水域。2018年2月6日，龙沈村村民委员会对涉案土地权属情况予以盖章确认。2018年4月3日，原温州市国土资源局鹿城分局向龙沈村送达温土资鹿听告[2018]0017号《征地听证告知书》，告知拟征收地块的面积、征地补偿安置方案，以及在5个工作日内可申请听证等事项，并附《征地补偿安置方案》在村务公开栏内张贴公布。在规定期限内，龙沈村及相关权利人未提出听证要求。2018年4月16日，温州市征地事务处、鹿城区南汇街道办事处与龙沈村签订温土资鹿征协[2018]0017号《征地补偿安置协议书》，对征地面积、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。2018年4月16日，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。经原省国土资源厅审查，省政府于2018年4月23日作出浙土字（330302）A[2018]-OO04号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称4号审批意见）。陈秀琴等人不服，分别向省政府申请行政复议。省政府于2018年8月28日作出浙政复[2018]298号《行政复议决定书》（以下简称298号复议决定），决定维持被诉征地审批。陈秀琴、周春芳不服，于2018年9月21日提起本案诉讼，经补正，该院于2018年10月8日立案受理。吴国良等13人、王仕云、林秀英、郑雪云分别于2018年9月17日至9月21日，向国务院申请行政复议裁决。国务院于2019年10月28日分别作出国复[2019]1873号、国复[2019]1874号、国复[2019]1875号《行政复议裁决申请不予受理决定书》，以该院已经依法受理当事人对被诉征地审批、被诉复议决定提起的行政诉讼，吴国良16人的申请不属于可以申请行政复议裁决的情形，决定不予受理吴国良16人的行政复议裁决申请。经该院核实，涉案土地上违法建设用地行为已处置完毕。另查明，2019年5月16日，温州市鹿城区人民政府作出温鹿政发[2019]42号《关于同意南汇街道村改社区的批复》，撤销龙沈行政村，原村划龙桥、沈宅自然村并入开源社区。温州市鹿城区南汇街道龙沈村经济合作社予以保留。 一审法院认为：本案系原告陈秀琴、周春芳不服被诉征地审批及被诉复议决定而提起的诉讼。本案审理中，因吴国良16人为被诉复议决定的共同申请人，以及因龙沈村村委会撤销，其本案诉讼权利义务应由温州市鹿城区南汇街道龙沈村经济合作社、浙江省温州市鹿城区南汇街道开源社区居民委员会承继，该院依职权追加上述人员及组织为本案第三人。结合各方的诉辩意见，该院就本案争议焦点评述如下：一、本案是否应由法院管辖。根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条、第十六条第二款的规定，对省人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的省人民政府申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决；公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。本案中，陈秀琴、周春芳与吴国良16人作为被征收人，不服被诉征地审批，分别向省政府申请行政复议，省政府予以合并审理并作出被诉复议决定。此后，陈秀琴、周春芳不服，提起行政诉讼，该院已经依法受理，而吴国良16人向国务院提出行政复议裁决申请，系针对同一行政行为及行政复议决定请求救济，不符合上述规定，且现国务院已经作出不予受理决定书，本案应由法院管辖。第三人吴国良16人主张该院不具有管辖权，缺乏法律依据，该院不予采纳。二、被诉征地审批是否合法。省政府在作出被诉征地审批前，温州市有关部门已与案涉龙沈村签订征地补偿安置协议，履行相关征地告知程序，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论。在前述征地准备事项完成的基础上，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。经原省国土资源厅审查，省政府作出被诉《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市本级城镇低效用地再开发2018年度第六批次建设用地7.0391公顷（征收集体土地7.0391公顷）。上述审批行为符合《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称实施条例）第二十条规定的审批权限和程序。涉案土地系因旧村改造用地报征，符合因公共利益需要征收的法定条件，且所涉低效用地已经事前报备，纳入低效用地范围，亦符合土地利用总体规划。征地补偿及安置补助标准符合土地管理法第四十七条的规定。集体土地征收具有国家强制性，法律法规并无规定集体土地征收须经村民同意，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中有关“在征地报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认”等征地程序的设置，旨在保障集体土地有关权利人的知情权、参与权和救济权，并非将经农村集体经济组织和农户同意作为征地的前置条件。本案中，原温州市国土资源局鹿城分局已经发布《征地告知书》和《征地听证告知书》，通过向龙沈村村民委员会送达或公告方式，告知拟征收地块的用途、位置、规模、补偿标准和安置途径和拟征收地块的面积、地类、补、地类方案及申请听证权利与期限。在规定期限内，龙沈村村委会没有提出听证要求。温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处对涉案批次土地进行权属调查，符合温州市人民政府令第143号《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第三条的规定。龙沈村村委会对土地权属调查结果予以确认。虽然本案报批材料中将村民代表大会决议作为被征地农村集体经济组织和农户确认的材料，做法不够规范，但已基本保障了被征地集体经济组织和农户的知情权等程序权利，该瑕疵不足以影响被诉征地审批的合法性和效力。另，涉案土地上的违法建设用地行为已处置完毕，原告陈秀琴、周春芳的房屋是否应认定为合法房屋，不属于被诉征地审批审查范围。因此，原告陈秀琴、周春芳以被诉征地审批违法为由请求予以撤销的理由，均不能成立，该院不予采纳。综上，省政府经复议决定维持被诉征地批准行为，并无明显不当，程序亦合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈秀琴、周春芳的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，公告费300元，由陈秀琴、周春芳负担。 周春芳、陈秀琴上诉称：一、一审法院追加第三人是为了逃避超出法定判决时效的法律责任。（一）一审法院在审理中追加吴国良等16人为本案第三人，是一审法官滥用职权，实属违法追加的违法行为。上诉人申请行政复议时，被上诉人省政府分别对吴国良等13人案号为浙政复[2018]298号，王仕云、林秀英案号为浙政复[2018]307号，郑雪云案号为浙政复[2018]309号，周春芳、陈秀琴案号为浙政复[2018]320号予以立案，2018年7月10日被上诉人特意向温州市鹿城区人民政府发出浙政复[2018]320号《行政复议答复通知书》和《重点答复问题清单》，并指令鹿城区政府按照被上诉人《重点答复问题清单》作出答辩意见和提供证据资料，指明鹿城区政府补救这次征地的违法行为。由于被上诉人批准征收土地的违法行为难以补救，被上诉人采取四个合并审理的违法行为，并作出298号复议决定。两上诉人不服被上诉人的复议决定，于2018年9月21日提起行政诉讼，其他申请人分三个案件向国务院申请裁决。经补正材料后，一审法院于10月8日受理，11月27日开庭审理本案。案件从2018年10月8日受理开始算起，到了2019年5月7日已经满6个月期限，一审法院在同年5月15日再次开庭已经超出6个月的法定期限，违反行政诉讼法第八十一条之规定。（二）一审法院追加温州市鹿城区南汇街道开源社区居委会为本案第三人违反土地管理法第十条、《居民组织法》第一条的规定。（三）一审法院公告追加第三人，向省高院申请延长审理期限是为了逃避超出法定时效的责任。吴国良等16人不服被上诉人作出的行政复议决定，向国务院申请裁决，符合行政复议法第四十条规定，不应该追加其为本案的第三人，一审法院要追加第三人，也应当在法定期限的6个月内追加，法院后续发出公告，追加吴国良等16人为第三人，是违法无效的。二、一审判决认为“4号审批意见符合土地管理法第四十四条、第四十五条和实施条例第二十条规定的审批权限和程序。”是错误的、违法的。298号复议决定认定和证据资料显示《征地告知书》、《征地听证告知书》、《征地补偿安置方案公告》等其他公告只送达到村委会，没有任何证据证明送达到被征地农民（包括上诉人）。被上诉人的认定剥夺了被征地农民(包括原告)的知情权、话语权、听证权。原温州市国土资源局鹿城分局《关于对龙沈村沈宅自然村旧村改建地块未收到征地听证申请说明》、龙沈村《关于对拟征龙沈村沈宅自然村旧村改建地块放弃征地听证的证明》，这两份证据其实是证明了该两个单位相互串通，剥夺上诉人的知情权、听证权，根本没有把听证的通知送达上诉人，上诉人没有申请听证，是温州市自然资源和规划局以及南汇街道办事处造成的。关于南汇街道龙沈村《村民代表会议纪要》明显造假。2018年1月28日的村民代表大会决议表明，本次会议主持人是周显华，村民代表应到51人，实到43人。但实际签到人数只有37人，2018年8月8日龙沈村委会出具证明中却说到会人数有43人。2018年4月16日《村民代表会议纪要》套用1月28日村民代表会议决议，把会议主持人周显华改成了沈黎业，村民代表实到43人改成44人，凭空多出了“经与会村民(代表)讨论，同意本次地补偿安置事项，(其他有关意见：无)。被征地农户，被征土地承包经营农户(代表)、青苗和附着权利人(代表)人列席会议”的字句，且没有会议代表和会议列席人签名，只有南汇街道办事处副主任项方义、街道拆迁办领导王一琳签字。所以，该《村民代表会议纪要》是街道办事处、街道拆迁办伪造的。一审法院没有审查被上诉人作出复议决定，没有审查上诉人申请的复议请求和事实理由，温州市人民政府对本案征收土地以“城镇低效用地”报批，不符合《国土资发(2016)147号》文件的规定。依据《温州市人民政府办公室转发温政办市国土资源局关于市区城镇低效用地和“三改一拆”土地涉及征地补偿若干意见的通知[2013]194号规定：“(一)‘城镇低效用地1’是耕地，‘城镇低效用地2’是园地。”所以，本次土地征收经温州市人民政府批准，报省政府备案是违法的，是超越法定职权范围，实属骗取批准。三、涉案征收不是公共利益。鹿城区政府和南汇街道办事处对龙沈村沈宅自然村保障性安居工程没有取得任何的房屋拆迁手续，在上诉人诉南汇街道办事处房屋拆迁管理行政强制三案中只提供调查登记表、没有印章的温州市城市中心区(横渎河西地块)规划修改、鹿城区政府温鹿政办[2017]25号《关于下达2017年度鹿城区城中村改造及项目建设拨钉清障工作计划的通知》。所以，南汇街道办事处对龙沈村沈宅自然村实施房屋拆迁是严重违反了国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二款的规定。一审判决认为上诉人提供的证据17与本案不具有关联，不予接纳，实属违法。四、根据省政府浙自然资信答[2019]169号《关于沈克和、周春芳、陈秀琴有关政府信息公开申请的答复意见》中承认第二次土地调查成果资料，系由当地国土资源主管部门保存、管理、开发、应用及为社会公众提供服务。由此证明，涉地块没有依据第二次土地调查成果资料报批，是严重违反了国土资源部国土资发[2009]10号《关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》第四条第二款规定和国土资源部国土资发(2016)147号《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》的通知第(十二)项规定。省政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见[浙政发(2014)20号]第五条第(三)款规定，用地行为发生在2010年1月1日之前的应按“妥善处理历史遗留用地问题”来安排处理。温州市人民政府《关于推进节约集约用地加快城镇低效用地再开发试点工作的实施意见(试行)》也有同样的规定。从上述事实与法律的规定完全可以说明省政府以城镇低效建设用地批准本案土地征收行政行为违法，而被上诉人作为行政复议机关在没有查清事实的前提下，驳回申请人的行政复议申请，认定事实不清，证据不足、适用法律错误。一审法院也支持被上诉人的违法行为，系错上加错。五、一审判决对上诉人提交的证据5--加盖了南汇街道办事处和龙沈村村民委员会的公章和调查表，不予采信，是错误和违法的。上诉人提供的该证据是由龙沈村村委会提供的，因为南汇街道办事处把空白的调查表，加盖了街道办事处公章，街道办事处强迫龙沈村村委会成员签字盖章，然后拿回去补填数据，补齐签名。所以，本次征收土地程序不符合土地管理法第四十四条、第四十五条和实施条例第二十条规定的征收程序。温州市人民政府及其温州市国土资源局的上述行政行为是超越法定职权，上诉人除请求撤销省政府4号审批意见外，并向有关纪检机关移送本案的违法行政的有关主要责任人追究其违法责任。六、报批调查由街道办事处调查是违法的，土地管理部门不调查是没有履行法定职责。龙沈村沈宅自然村的房屋拆迁是征收集体土地上的宅基地房屋拆迁。依据土地管理法第五条第二款规定，上诉人所在村的集体所有土地被征收土地后的《征收土地补偿安置方案公告》由原温州市国土资源局发布，对征收土地的地上附着物安置也应由土地行政主管部门与上诉人协商房屋拆迁事宜，街道办事处不是农村征收土地的补偿安置法定机关(构)，原温州市国土资源局没有作任何调查，属不履行法定职责。温州市鹿城区南汇街道办事处在未取得任何拆迁的相关手续情况下，于2017年6月7日和7月4日将上诉人房屋拆除（涉案地块的报批时间为2018年4月23日)，属违法。关于温州市人民政府温政发(2013)101号《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》的第一条、第四条规定及温州市国土资源局和温州市鹿城区人民政府于2014年1月27日签订《委托管理协议》对南汇街道办事处的违法行为进行庇护，也是违反了国务院国发(2004)12号《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》第一条规定，上诉人要求贵院对温政发(2013)101号和《委托管理协议》的合法性进行审查，应当予以撤销。七、涉案地块没有建设用地项目规划选址意见书，不符合实施条例第十九条的规定。本次诉讼也没有提供建设用地项目规划选址书。一审法院不予审查《鹿城区土地利用总体规划局部图(2006--2020)(2015调整完善版)龙沈村沈宅自然村旧村改造地块》，该四个地块规划用途均为建设用地。改变土地用途没有经过权利人的同意是违法的，省政府以城镇低效建设用地报批是改变了土地使用功能，也是违背了国土资源部国土资发[2016]147号《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)的通知》第一条规定。所以，案涉土地以城镇低效建设用地报批是违法的。依据国土资源部部令第72号《土地利用总体规划管理办法》第十二条规定：“对直接涉及公民、法人和其他组织合法权益的规划内容，应当采取公告、听证或者其他方式，充分听取公众的意见。采取公告方式听取意见的，公告的时间不得少于三十日。采取听证方式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。”因此，《鹿城区土地利用总体规划局部图(2006--2020)改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第十一条、《土地利用总体规划（调整完善版)是违反上述规定的，也是违法的。八、行政复议法和行政诉讼法应做到有错必究，一审法院以“本案报批材料中将村民代表大会决议作为被征地农村集体经济组织和农户确认的材料，做法不够规范……该瑕疵不足以影响被诉征地审批的合法性和效力”为由，借以推脱自己的审查权，从而不审查被诉征地审批过程中损害上诉人的行政行为，实属不当。综上，请求撤销一审判决，指令原审法院继续审理，支持上诉人一审的诉讼请求，并依法作出公正判决；本案的上诉费及其他费用由被告承担。 吴国良等13人上诉称：一、涉案征地审批严重违法，复议决定及一审判决均对此认定错误。（一）涉案土地征收前未依法办理农用地转用审批手续，土地用途并未发生变更，故涉案土地实际包含农用地(水田)，被上诉人及一审法院认定事实均存在错误。本案中，吴国良等人具有农村集体土地承包经营权证审批表并在复议过程中提交给了省政府，用以证明涉案土地包含耕地(水田)，也一直在使用涉案土地并在土地上进行耕种。可见，涉案征收涉及农用地的事实清楚、明确。上诉人从不知道存在相关的农用地转用审批事项和手续，被上诉人也未举证存在相关的农用地转用审批文件，结合吴国良等人持有且提供给复议机关的农村集体土地承包经营权审批表，可以认定，涉案土地用途并未由农用地变更为建设用地，被上诉人以建设用地名义批准征收并作出复议决定认定涉案土地均为集体建设用地，不符合土地管理法第四条、第三十一条、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)第六条的规定，认定事实错误。（二）涉案征收涉及农用地，但未依法补充耕地，违反国家的占用耕地补偿政策，故涉案复议决定和一审判决都认定征收合法是错误的。相关部门直接以建设用地征收名义报批，未依法补充耕地和进行验收，明显不符合国家的耕地占用补偿制度，涉案的审批意见书应当予以撤销。而省政府作出复议决定前，应当对该部分内容进行审查、核实和确认，但其未对此予以审查、核实，而是直接维持涉案审批意见书，违反土地管理法第三十一条、实施条例第十六条规定。（三）被上诉人直接以建设用地名义批准征收，明显未进行农用地转用的计划指标审查，不符合实施条例第十九条、原国土部《关于完善农用地转用和土地审查报批工作的意见》一、(二)“......没有计划指标，擅自批准用地的，按非法批地查处。”、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第八条“……加强农用地转用审批的规划和计划审查，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导，凡不符合规划、没有农用地转用年度计划指标的，不得批准用地……”的规定。（四）被上诉人严重侵犯上诉人的知情权、确认权和听证权。相关部门在征地报批前根本没有将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，也没有将拟征土地现状的调查结果交被征地农户确认，征地程序违法，侵犯了上诉人的合法权益。被上诉人也未对此进行审查和明确说明，其直接作出涉案复议决定并维持批复，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第十四条、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发[2004]238号)中关于征地工作程序、国土资源部《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》的规定。而一审判决以该瑕疵不足以影响征地审批的合法性和效力为由驳回一审原告的诉讼请求，也属错误。听证权利需要告知到被征地农民个人，被上诉人仅以村委会代替不具有公正性、合法性。当地政府及国土部门从未告知上诉人在内的被征地人有申请听证的权利，更未举行听证，省政府以向村委会送达听证告知书和放弃听证的证明、未收到征地听证申请的说明为由提出其履行了告知听证义务。但是，听证事项是否告知村委会并不免除相关部门将听证权利和事项告知被征地农民个人的义务，村委会不能代替被征地农民个人，也无权代替村民放弃听证，且在实际征地过程中，村委会就是政府实施征地的具体工作机构和部门，其与被征地农户在某种程度上存在利益冲突，将村委会放弃听证视为被征收人个人放弃听证的做法明显不具有正当性和客观性。(五)当地征收部门至今未能对上诉人的社会保障工作作出实质性安排，也从未与被征收农民沟通社保问题，在复议决定中也仅是认定被征地农民的社会保障问题已落实，但具体落实情况如何未进行说明、审查和认定，故并不足以说明上诉人的社会保障问题已经落实和解决，违反了《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2007]14号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发[2006]29号）。（六）涉案征收应当符合温州市土地利用总体规划、土地利用年度计划以及城市规划，不符合的，不得批准用地，而此次征地土地虽然涉及农用地，却是直接以建设用地名义报批，即直接将涉案农用地土地以建设用地名义进行征收和转用，明显不符合温州市土地利用总体规划和土地利用年度计划以及城市规划，违反土地管理法二十六条、实施条例第十九条、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）的有关规定，复议决定及一审判决均未对此进行纠正，属违法。（七）涉及村民利益的事项，应召开村民会议进行讨论决定，或者由村民会议授权村民代表会议讨论决定。但在本案中，上诉人并未参加过村民会议、村民代表会议，也不知道相关会议是否确实召开，且被上诉人也未举证证明村民代表会议已被授权决定征收事项。故上诉人认为，被上诉人提供的《龙沈村村民代表会议记录》、《南汇街道龙沈村村民代表大会决定》不具有真实性、合法性，不应予以采纳。（八）相关部门在2017年之前就已经开始实施征收，并由鹿城区南汇街道办事处于2017年3月发放了《鹿城区南汇街道横渡河西沈宅片区城中村改造宣传手册》，明显属于未批先征，应当依法进行查处，但相关部门未对违法事实进行查处即直接报批征地，被上诉人直接作出涉案批复并作出维持批复的复议决定，一审判决在没有证据的情况下直接认定违法建筑已经处置完毕，均属违法。二、一审法院证据采纳存在错误。被上诉人应当就征地审批及复议决定的合法性负担举证责任，但被上诉人未提交任何证据证明涉案土地已经完成了农用地转用手续，变为建设用地；且就人民法院一审认定案件的关键证据，即庭审后被上诉人提交的《温州市2016年度城镇低效用地调查更新成果汇交证明》、《鹿城区土地利用现状局部图》、《鹿城区低效图航拍图》、《龙沈村沈宅自然村旧村改造地块套低效范围示意图》、《鹿城区城镇低效用地再开发地块审批表》等材料而言，被上诉人提交法院的时间是庭审后，明显已经超过了行政诉讼的举证期限，不应予以采纳。更何况，该证据不属于被上诉人认定征地审批合法和作出复议决定的依据，故该证据根本不能作为本案的证据，不能以此认定涉案征地审批及复议决定合法，一审法院责令被上诉人补充证据并采纳该证据认定涉案复议决定及征地审批合法，严重违法。三、一审庭审程序违法。一审追加上诉人为第三人，但是一审开庭并未通知上诉人参加，在一审开庭以后再追加上诉人，剥夺上诉人参与庭审的权利。本案中上诉人本来是申请国务院裁决，一审法院主动追加上诉人为第三人，而且与国务院法制办联系，导致国务院法制办对于上诉人向国务院申请裁决被不予受理，一审的目的存在严重不正当。本案中，上诉人既没有收到开庭传票、也没有参与庭审，就作出了判决，上诉人的权利完全被剥夺。综上，请求撤销一审判决，撤销省政府作出的298号复议决定；撤销4号审批意见。 王仕云、林秀英、郑雪云的上诉理由及请求与吴国良等13人一致。 省政府答辩称：一、被诉4号审批意见事实清楚、适用依据正确、程序合法。4号审批意见，符合土地管理法第四十四条、第四十五条和实施条例第二十条规定的权限和程序，符合实施条例第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求，符合土地管理法第四十七条规定的征地补偿及安置补助标准。二、被诉复议决定符合法定程序。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，从上诉人的上诉理由看，上诉人认为被诉征收行为违法及一审判决违法，主要存在以下几方面，对此本院作如下分析： 关于公共利益问题。从省政府提交的2018年2月5日原温州市规划局出具的《龙沈村沈宅自然村旧村改造地块A、B、C、D地块反馈土地意见》、《鹿城区土地地利用总规划局部图》（2006-2020年）（2015年调整版）--龙沈村沈宅自然村旧村改造地块、《龙沈村沈宅自然村旧村改造地块勘测定界图》等证据表明，案涉地块因龙沈村沈宅自然村旧村改造建设需要而征收，且被征收的土地所涉地块已纳入温州市鹿城区城镇低效用地再开发编制的规划范围内。故因旧城区改建而征收土地，且符合温州市鹿城区土地利用总规划,属于2004年土地管理法第二条第（四）项规定的“因公利益需要”。 关于案涉土地的用途及征收土地前未办理农转用手续、耕地补充手续及权属确认等问题。《龙沈村沈宅自然村旧村改造地块勘测定界图》、《鹿城区土地地利用总规划局部图》（2006-2020年）（2015年调整版）看，案涉土地被征收前系农村宅基地建设用地及城镇低效用地。原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》对城镇低效用地的界定是指城镇中布局散乱、设施落后、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。上诉人吴国良等人主张案涉土地范围内其有承包地在内缺乏相应的证据。对建设用地的征收，无需办理农转用手续，也不存在需办理耕地补充手续的问题。宅基地的权属，以被征收人领取的集体土地建设用地使用证记载的内容为准，故上诉人认为没有进行权属确认，被诉4号审批意见违法的理由不能成立。 关于没有保障上诉人的知情权、确认权和听证权的问题。据一审时省政府提交的原温州市国土资源局鹿城分局及南汇街道办事处2018年1月29日发布的《征地告知书》（温土资鹿征告[2018]0017号）及该征地告知送达回执、公告情况记录表、张贴照片等证据可以证明，征地报批前，相关部门已将本次征地的征地用途、位置、规划、补偿标准、安置途径、委托的勘测定界单位以及涉及征地报批前的其他相关事项均进行了告知。省政府提交的《征地听证告知书》（温土资鹿听告[2018]0017号）及该征地听证告知书送达回执、公告情况记录表、张贴照片等证据证明，原温州市国土资源局在征地报批前于2018年4月3日向龙沈村送达了关于龙沈村沈宅自然村旧村改造地块的听证告知书，该告知书在龙沈村村务公开栏内进行张贴并告知相关权利人有申请听证的权利。上诉人提交的龙沈村委会2018年4月16日出具的《关于对拟征龙沈村沈宅自然村旧村改造地块放弃征地听证的证明》以及同日原温州市国土资源局鹿城分局《关于对龙沈村沈宅自然村旧村改造地块未收到征地听证申请的说明》可以证明，在听证告知书规定的期限内上诉人并未提出要求听证的申请。故上诉人就此提出的上诉理由不能成立。 关于村民代表会议记录真实性的问题。上诉人周春云、陈秀琴对2018年4月16日的龙沈村村民代表大会决议提出异议，由于上述两份决议并非案涉征地的报批材料，故与本案无涉，对上述两份决议的合法性问题不作评判。吴国良等16位上诉人对2018年1月28日形成的村民代表大会的决议仅以“其未参加过村民代表大会、不知道村民大会是否召开过”为由，对上述决议的真实性、合法性提出异议，缺乏相应证据证明，故该上诉理由不能成立。 关于低效用地认定的问题。《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》第二部分第六点规定，市县国土资源部门会同有关部门，依据土地利用总体规划和城镇规划，组织编制城镇低效用地再开发专项规划，明确改造利用的目标任务、性质用途、规模布局和时序安排，……。专项规划经上一级国土资源部门核定，报同级人民政府批准后实施。故城镇低效用地认定应根据上述规定的程序进行认定，并非征地报批、审批过程中进行认定，且省政府也应一审法院的要求提交了相关的证据材料证明所涉低效用地已经事前报备，纳入低效用地范围，亦符合土地利用总体规划。故上诉人提出“低效用地确认违法”的上诉理由不能成立。 关于报批材料中缺少选址意见书的问题。涉案建设项目用地属分批次报批，而周春芳、陈连琴提出的选址意见书系单独选址建设项目用地时报批所需的材料，故该上诉理由不能成立。 关于社会保障落实的问题。温州市人民政府在报批时提交了温州市鹿城区人民政府《关于温州市本级城镇低效用地再开发2018年度第六批次建设用地（鹿城区第二批次）征收集体土地涉及的被征地农民社会保障费用落实情况说明》及鹿城区《被征地农民社会保障措施落实情况说明表》，上述证据表明，本次征收需保障的农业人口数为91人，同时对被征地农民基本生活保障专项资金的缴纳费用、标准、资金筹集渠道均作了明确，同时明确了需政府承担部分已落实到位，由村集体与个人承担部分待批准征地后予以落实。吴国良等人提出社会保障至今未予落实系征地批准后的组织实施行为，与本案被诉4号审批意见合法性无涉。 行政复议程序违法的问题。上诉人主要认为其是分四批提出行政复议申请的，而省政府作出一份行政复议决定违法。经查，上诉人对案涉的4号审批意见不服，分成周春芳和陈秀琴、王仕云和林秀英、吴国良等13人、郑雪云四批向省政府申请行政复议，省政府分别立案后，经审查发现四批申请人复议申请的行政行为系同一行政行为，故合并审理后作出298号复议决定，符合一事一复议的原则。 一审法院审判程序违法的问题。上诉人提出该理由主要涉及追加第三人、一审法院未通知追加的第三人参加开庭及一审法院审限问题。经查，省政府作出被诉复议决定后，周春芳、陈秀琴就案涉的4号审批意见和298号复议决定向杭州市中级人民法院提起诉讼，经杭州市中级人民法院告知后于同年9月21日向一审法院提起诉讼，而吴国良等13人、郑雪云及王仕云、林秀英则在收到省政府的复议决定后分三批向国务院申请裁决。一审法院受理了周春芳、陈秀琴的起诉后于2018年11月27日开庭审理了本案，后在审理过程中，发现吴国良等13人、王仕云、林秀英、郑雪云与本案具有利害关系，依职权将其列为本案的第三人，并无不当。后，一审法院通知上述16人参加诉讼，因上述16人拒收通知书无法直接送达，一审法院将起诉状、开庭传票等诉讼材料，在《浙江法制报》刊登公告进行送达。传票载明于2019年5月15日14时30分在温州市中级人民法院第八法庭开庭审理。故吴国良等16人认为一审法院未通知其开庭参加诉讼的理由不能成立。周春芳、陈秀琴于2018年9月21日向一审法院提起诉讼，经补正，一审法院于同年10月8日受理，因公告送达扣公告送达期限60日，经本院批准延长审理期限六个月，于2019年12月10日作出判决，并没有超过法定审理期限。至于上诉人提出的追加龙沈村经济合作××街道××区居民委员会的问题。上述当事人虽不是行政诉讼法规定的必须追加的第三人，但追加也不影响上诉人的权利。 一审法院证据采纳的问题。上诉人该项上诉理由主要是针对一审庭审后，责令省政府提交的有关低效用地方面的证据。如前所述。城镇低效用地的认定是否合法并非征地审批应审查的对象，且一审法院要求省政府提交的目的，也是为了进一步核实报批征收的地块中包含的城镇低效用地的真实性，从而进一步判定案涉征收是否符合公共利益的需要。上诉人就此提出的上诉理由也不能成立。 另外，上诉人陈秀琴还提出其房屋被强制拆除等问题，系土地批准征收后的实施行为，不属本案的审查范围。其要求对温州市人民政府制定的相关规范性文件进行审查，也不属本案审查范围。 综上，省政府在作出4号审批意见前，温州市征地事务处（甲方）、鹿城区南江街道办事处（丙方）已与龙沈村（乙方）签订征地补偿安置协议，也履行相关征地报批前告知程序，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论。在前述征地准备事项完成的基础上，原温州市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批。经审查，省政府认为案涉征收符合因公共利益需要，作出4号审批意见，同意温州市本级城镇低效用地再开发2018年度第六批次建设用地7.0391公顷（征收集体土地7.0391公顷），符合土地管理法第四十四条、第四十五条及实施条例第二十条规定的审批权限和程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费，由周春芳、陈秀琴、吴国良、沈大中、沈长荣、沈荣连、沈青泉、沈长华、吴国章、沈洪元、沈化榜、沈阿法、姚银兴、吴永锡、沈国连、王仕云、林秀英、郑雪云等18人共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 马惟菁 审 判 员 沈 妙 审 判 员 王富新 二〇二〇年十一月十二日 代书记员 陈 奥