湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘03行终167号上诉人（原审原告）湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组，住所地湘潭县易俗河镇赋江村。负责人周兴兵，组长。委托代理人叶宇林，湖南惟明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘潭县自然资源局（原湘潭县国土局），住所地湘潭县易俗河镇贵竹路东侧。法定代表人王铁钢，局长。委托代理人王志刚。委托代理人林运，湖南湘晋律师事务所律师。原审第三人湘潭县易俗河镇人民政府，住所地湘潭县易俗河镇雪松南路**。法定代表人张宏，镇长。委托代理人胡勇。委托代理人龙智，湖南绥之律师事务所律师。上诉人湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组（以下简称下阳组）因与被上诉人湘潭县自然资源局、原审第三人湘潭县易俗河镇人民政府确认颁发国有土地使用权证行为违法一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2020）湘0302行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。一审裁定认定，1986年，经原湘潭县计划委员会潭政计字(1986)100号文件批准，原湘潭县易俗河乡党委、政府决定兴办集体企业湘潭县白水泥厂，厂址选择在该乡赋江村上阳组、下阳组、稿塘组以及青狮村黎家组交界的烟山岭上，需要征用上述村组的土地。1986年12月10日，在两村代表见证下，白水泥厂筹备领导小组与赋江村下阳组等四村民小组签订《土地征用协议书》，约定征用土地的范围和补偿标准，并以此作为征用土地计算征用费的依据。1987年1月10日原湘潭县易俗河乡人民政府作为白水泥厂的主管单位分别与原告下阳组、稿塘组、黎家组签订《征收土地协议书》，其中征收下阳组荒山7.69亩、补偿标准为100元/亩，茶山6.71亩、补偿标准560元/亩。上述建设用地，经湘潭县人民政府签署“经审查同意在红线范围内征用31.77亩，请上级批示”，湘潭市人民政府签署“同意报省审批”。此后，1987年7月7日，湘潭县白水泥厂、易俗河乡人民政府与下阳组签订《白水泥厂征用土地补充协议》，对征用原告土地进行了追加补偿，并在协议第四条约定“原协议因打字有误，‘征收’应改为‘征用’。如今后甲方厂房转让，土地使用权归乙方所有”。1991年11月9日，白水泥厂与下阳组、稿塘组、黎家组再次签订补偿协议，对征用以上村民小组的集体土地再次追加了部分补偿款。2002年2月1日，湘潭县易俗河镇政府根据有关企业改制政策发布公告，决定将湘潭县白水泥厂资产采用“承债式整体转让”。2002年2月6日，第三人易俗河镇政府通过招标湘潭县白水泥厂所有资产（土地使用权除外）、债权、债务以及经营成果转让给袁菊兰（湘潭县金狮白水泥有限公司法人），并将相关情况对外发布通告。在转让之时，湘潭县易俗河镇政府企业管理站以自己的名义向湘潭县国土资源局提出土地使用权登记申请。2002年3月1日，原湘潭县国土资源局就湘潭县白水泥厂土地权属问题发布公告，确认“湘潭县白水泥厂所使用的土地经合法征用后，其土地所有权已不再属所在地村、组农民集体所有”。2002年6月，原湘潭县国土资源局土地监察中队以湘潭县易俗河镇企业办1987年未经依法批准擅自占用本镇集体土地31.77亩地兴办白水泥厂为由对其予以罚款3万元的处罚，并同意其补办用地手续。2002年12月30日，原湘潭县国土资源局向湘潭县人民政府提交了《关于湘潭县白水泥厂申请登记发证的请示》，请求湘潭县人民政府依据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第三、四款规定为湘潭县白水泥厂发放国有土地使用权证的问题明确批示。2003年1月9日，湘潭县人民政府作出（2003）政土字第1号《国家建设征（拨）用土地审批单》，批准湘潭县易俗河镇企业办（白水泥厂）用地31.77亩。2003年1月13日，湘潭县人民政府在前述请示上签署意见，同意发证。2003年4月15日，湘潭县易俗河镇企业办补办了《建设用地许可证》，完善了相关手续。据此，2003年4月20日，湘潭县人民政府根据湘潭县易俗河镇企业管理站提交的土地登记申请书、单位法定代表人证明、土地权属来源（《土地征用协议书》、《白水泥厂征用土地补充协议书》等）、建设用地许可证、湘潭县人民政府国家建设征（拨）用土地审批单等资料，将上述征用土地颁发潭国用［2003］字第Ａ××8号国有土地使用权证给了湘潭县白水泥厂的主管部门湘潭县易俗河镇企业管理站。潭国用［2003］字第Ａ××8号国有土地使用权证该宗地坐落于××镇××村××青狮村，地，地类途）为办厂，使用权类型为划拨，使用权面积为21180㎡，该证现已注销。2005年4月，第三人易俗河镇政府与湘潭县金狮白水泥有限公司签订《原改制企业白水泥厂厂区内土地转让协议书》，将易俗河镇企业管理站上述《国有土地使用权证》上登记的土地全部转让给湘潭县金狮白水泥有限公司。2006年1月28日，原湘潭县国土资源局与湘潭县金狮白水泥有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定宗地出让土地面积为17894.3平方米，用途为工业，土地出让金为671036元。2006年12月6日，湘潭县人民政府对前述宗地国有土地使用权的出让予以批准。湘潭县金狮白水泥有限公司在缴纳相关税费和土地出让金后于2006年12月8日向被告申请土地登记，经土地管理部门审核后，湘潭县人民政府决定对该宗地分两证进行登记。2006年12月11日，湘潭县人民政府为湘潭县金狮白水泥有限公司颁发了潭国用（2006）第Ａ17098号和潭国用（2006）第Ａ17099号《国有土地使用权证》其中第Ａ17098号证登记面积为1108.6平方米，第Ａ17099号证登记面积为67857平方米，宗地座落于湘潭县××镇××村××青狮村，地，地类途）为工业，使用权类型为出让。原告认为湘潭县人民政府为湘潭县金狮白水泥有限公司颁发的国有土地使用权证违法，向湘潭市人民政府申请行政复议，2014年6月19日，湘潭市人民政府作出潭复决字［2014］第31号《行政复议决定书》，维持湘潭县人民政府于2006年12月11日为湘潭县金狮白水泥有限公司颁发的潭国用（2006）第Ａ17098号、第Ａ17099号《国有土地使用权证》。原告不服，提起行政诉讼，请求法院撤销湘潭县人民政府颁发的潭国用（2006）第Ａ17098号、第Ａ17099号《国有土地使用权证》，原审法院于2014年10月16日作出（2014）雨法行初字第21号行政判决维持了湘潭县人民政府所颁发的潭国用（2006）第Ａ17098号、第Ａ17099号《国有土地使用权证》，该判决已发生法律效力。2015年4月原告向湘潭县人民法院提起诉讼，请求确认易俗河镇政府的征地补偿安置行为违法以及湘潭县人民政府向原湘潭县易俗河乡人民政府企业管理站颁发潭国用［2003］字第Ａ××8号国有土地使用权证违法。湘潭县人民法院作出（2015）潭行初字第43号裁定驳回原告起诉，原告不服，上诉至湘潭市中级人民法院，湘潭市中级人民法院作出（2015）潭中行终字第134号行政裁定书维持一审裁定。原告向湖南省高级人民法院申请再审，湖南省高级人民法院作出（2016）湘行申567号行政裁定，指令湘潭市中级人民法院再审。湘潭市中级人民法院作出（2019）湘03行再2号行政裁定书，撤销湘潭县人民法院（2015）潭行初字第43号裁定书和湘潭市中级人民法院（2015）潭中行终字第134号行政裁定，发回湘潭县人民法院重审。发回重审后，原告撤回该案起诉，向原审法院分别提起本案诉讼确认湘潭县自然资源局向原湘潭县易俗河乡人民政府企业管理站颁发潭国用［2003］字第Ａ××8号国有土地使用权证违法及另案诉讼请求确认易俗河镇政府的征地补偿安置行为违法诉讼。一审法院认为，原告下阳组是案涉集体土地的被征用人，与案涉土地具有利害关系，其具备原告主体资格，推举诉讼代表及提起本案诉讼有村民小组会议讨论决定形成的推举书，符合《中华人民共和国村民组织法》的规定，能够提起本案诉讼，故原审法院认为下阳组是本案适格的诉讼主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，白水泥厂筹备领导小组（原湘潭县易俗河乡人民政府）与原告于1986年12月10日签订《土地征用协议书》，到2003年，湘潭县人民政府将案涉土地颁发潭国用［2003］字第Ａ××8号国有土地使用权证给了湘潭县白水泥厂的主管部门湘潭县易俗河镇企业管理站，湘潭县易俗河镇企业管理站征用案涉土地已实际占有、使用、管理17年。根据《国家建设征用土地条例》（1982）第五条“征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”和《中华人民共和国土地管理法》（1986）第二十四条“国家建设所征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。”之规定，集体土地一经征用，即为国家所有，原告案涉土地自1986年12月10日签订《土地征用协议书》后就已属于国家所有，原告至2015年起诉主张权利，已时过29年，明显超过了法律规定的起诉期限。同时，根据原审法院2014年10月16日作出(2014)雨法行初字第21号行政判决查明“2002年2月1日，湘潭县易俗河镇政府根据有关企业改制政策发布公告”及原湘潭县国土资源局就湘潭县白水泥厂土地权属问题于2002年3月1日发布的公告，原告自2002年就应当知道案涉土地权属已不再属于村组集体所有，其于2015年4月28日针对原颁证行为提起诉讼，也已时隔12年，亦明显超过了法律规定“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的起诉期限。综上所述，据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告湘潭县易俗河镇赋江村下阳村民小组的起诉。本案受理费50元，依法予以免收。一审裁定送达后，下阳组向本院提起上诉，请求撤销原裁定依法改判。其主要理由是：一、一审事实认定错误。1.土地征用正式协议签订于1987年1月10日，1986年12月10日所签协议未涉及土地四至，属于意向书性质，案涉颁证行为发生在2003年，一审法院认定自1986年12月10日涉案土地就已属国家所有错误；2.2002年2月1日第三人发布的公告和2002年3月1日被上诉人发布的公告，不具有真实性、合法性，不能作为定案的依据。没有证据证明被上诉人和第三人在法定地点进行有效公告，不能作为起诉期限起算点；3.2013年12月17日上诉人委托律师去调取档案，于2014年1月22日才在原湘潭县国土局档案室查询获取到涉案国有土地使用权证颁证这一行政行为，2014年提起行政复议，2015年4月上诉人提起诉讼，请求确认被上诉人为原湘潭县易俗河乡人民政府企业管理站颁发国有土地使用权证违法。本案的起诉时间根据湘潭县人民法院行政裁定书载明的是2015年4月28日，所以本案的起诉时间不迟于2015年4月28日。并且，湖南省高级人民法院作出行政裁定，指令湘潭市中级人民法院再审，省、市两级法院并未认定超过起诉期限。二、一审裁定适用法律错误。土地征用正式协议签订于1987年1月10日，《中华人民共和国土地管理法》于1987年1月1日生效并实施，本案应当适用该法，但一审法院适用1987年1月1日以后已经失效的《国家建设征用土地条例》，属于法律适用错误。被上诉人湘潭县自然资源局答辩称，一、一审裁定认定上诉人诉请确认颁布潭国用［2003］字第Ａ××8号国有土地使用证违法已过起诉期限，并无不妥之处。二、一审裁定认定自《土地征用协议书》签订后，土地即归国家所有，此既系事实认定清楚，也系法律适用正确。三、湘潭县人民政府为易俗河镇人民政府企业管理站颁发潭国用［2003］字第Ａ××8号国有土地使用证，证据充分、程序合法，不存在违法之处。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人湘潭县易俗河镇人民政府的意见同一审。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，一审裁定事实认定中除“2014年6月19日，湘潭市人民政府作出潭复决字[2014]第31号《行政复议决定书》”应纠正为“2014年6月19日，湘潭市人民政府作出潭复决字[2014]第30号《行政复议决定书》”外，其余事实认定清楚，本院依法予以确认。本院二审另查明：1.湘潭市雨湖区人民法院于2014年10月16日作出（2014）雨法行初字第21号行政判决维持了湘潭县人民政府所颁发的潭国用（2006）第A17098号、第A17099号《国有土地使用权证》后，上诉人不服向本院提起上诉，本院于2015年1月26日作出终审判决，驳回上诉，维持原判。2.原告下阳组诉被告湘潭县人民政府、第三人湘潭县易俗河人民政府确认征地补偿安置行为及颁发的国有土地使用权证违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月28日作出（2015）潭中行辖字第18号行政裁定，移交至湘潭县人民法院审理。3.在诉讼过程中，上诉人称其于2013年12月17日委托律师调取潭国用（2006）第A17098号国有土地使用权证相关档案，原湘潭县国土局于2014年1月22日将相关档案资料复印交给上诉人，此时才知晓涉案颁证行为的内容。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。……”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018.2.8日废止）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，上诉人下阳组自述称，上诉人委托律师去调取潭国用（2006）第Ａ17098号国有土地使用权证相关档案，于2014年1月22日获得相关档案材料后才知晓涉案国有土地使用权证颁证这一行政行为。被上诉人湘潭县自然资源局虽提出上诉人应于颁证之前即已知道或者应当知道该行政行为，但未提供充分证据予以证实，也无证据否定上诉人的主张，故本案的起诉期限应自2014年1月22日上诉人知道潭国用（2003）第Ａ17008号国有使用权证颁证行政行为的内容之日起开始起算。根据已查明的事实，原告下阳组与被告湘潭县人民政府、第三人湘潭县易俗河人民政府确认征地补偿安置行为及颁发的国有土地使用权证违法一案，曾向本院提起行政诉讼，本院于2015年4月28日作出（2015）潭中行辖字第18号行政裁定，移交至湘潭县人民法院审理，故本案上诉人首次起诉的时间应不迟于2015年4月28日，未超过法定起诉期限。一审以上诉人的起诉超过起诉期限为由裁定驳回起诉，适用法律错误，依法应予撤销，由一审法院继续审理。需要指出的是，本案与本院另案受理的上诉人易俗河镇赋江村稿塘村民小组、上诉人易俗河镇青狮村黎家村民小组分别诉被上诉人湘潭县自然资源局、原审第三人湘潭县易俗河镇人民政府请求确认颁发土地使用权证行为违法二案的被诉行政行为相同，均为湘潭县人民政府为易俗河镇人民政府企业管理站颁发潭国用［2003］字第Ａ××8号国有土地使用证，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定的共同诉讼，应作为同一案件进行审理，一审法院作为三个案件分别立案处理不当，应在继续审理过程中予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2020）湘0302行初13号行政裁定；二、本案指定湖南省湘潭市雨湖区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  秦泽湘审 判 员  何 翔审 判 员  田 晴二〇二〇年十一月二十三日法官助理陈书经代理书记员  邹玉蓉附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。……