贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔03行终409号上诉人（一审原告）：重庆耀祥实业有限公司，住所：重庆市北部新区星光五路**C3-13-3、C3-13-4、C3-13-5、C3-13-6，统一社会信用代码：91500000669281845Y。法定代表人：黄云靖，职务：总经理。委托代理人：廖栋，重庆乾乙律师事务所律师。委托代理人：蒋建全，重庆乾乙律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：遵义市播州区自然资源局，住所：贵州省遵义市播州区遵南大道**，统一社会信用代码：11520321009516230Q。法定代表人：杨先学，局长。委托代理人：江航。委托代理人：王静，贵州子尹律师事务所律师。一审第三人：遵义市顺聚房地产开发有限公司，住，住所：贵州省遵义市播州区龙坑街道共青社区中山南湖之春第********一社会信用代码：91520393MA6H3G791N。法定代表人：向东，执行董事。一审第三人：遵义中山房地产开发有限公司，住所：贵州省遵义市红，住所：贵州省遵义市红花岗区白杨路三中住房******1520302755358991A。管理人：贵州他山律师事务所。委托代理人：向东，贵州他山律师事务所律师。上诉人重庆耀祥实业有限公司（下称耀祥公司）因与被上诉人遵义市播州区自然资源局（下称播州自然资源局）、第三人遵义市顺聚房地产开发有限公司（下称顺聚房开公司）、第三人遵义市中山房地产开发有限公司（下称中山房开公司）土地行政登记一案，不服遵义市汇川区人民法院（2020）黔0303行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。现已审理终结。一审法院查明，2017年9月7日，遵义市红花岗区人民法院依据中山房开公司申请，作出（2017）黔0302破申2号民事裁定书，裁定受理中山公司破产清算申请，并于次日作出（2017）黔0302破1号决定书，指定贵州他山律师事务所担任中山房开公司管理人。中山公司第一次破产债权人会议决议设立债权人委员会，选任何光远、耀祥公司、贵州天寿建筑工程有限公司、龚涛为债权人委员会成员，遵义市红花岗区人民法院于2017年11月14日作出决定书，对债权人会议设立的债权人委员会成员予以认可，并指定耀祥公司为债权人会议主席。2019年6月27日，中山房开公司债权人委员会召开会议，针对案涉土地利用问题，会议纪要第二、第三项载明：“二、前述分配27%房屋的确认书签署确定后，耀祥公司须于2019年7月2日带土地证、股东会决议和章程等办理共有土地证（耀祥公司共有人部分）的注销手续。三、耀祥公司作为项目土地使用权共有人注销后，由遵义中山房地产开发有限公司作为该项目土地100%使用权人，并以遵义中山房地产开发有限公司为主体向相关部门按联合开发协议及补充协议申报完善南湖馨城项目联合开发建设的相关手续。如果后续须改变项目部分或全部土地使用权，须由债权人大会按程序表决通过后执行”。2019年10月30日，根据中山房开公司、耀祥公司的申请，播州自然资源局将案涉土地使用权由中山房开公司、耀祥公司共有变更为中山房开公司单独所有。2019年11月11日，播州自然资源局根据中山房开公司的申请，将案涉土地使用权由中山房开公司单独所有变更为顺聚房开公司单独所有。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，行政行为的相对人或与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织才有权提起行政诉讼。首先，耀祥公司并非播州自然资源局于2019年11月11日实施的国有土地使用权变更行政行为的相对人。其次，中山房开公司的破产申请已为遵义市红花岗区人民法院受理，遵义市红花岗区人民法院指定了贵州他山律师事务所作为该公司管理人。根据《中华人民共和国破产管理法》第二十五条第一款第（六）项“管理人履行下列职责：…（六）管理和处分债务人的财产；”的规定，贵州他山律师事务所以中山房开公司管理人身份申请将中山公司单独所有的国有土地使用权变更为顺聚房开公司单独所有，系履行管理人职责的行为。根据《中华人民共和国破产管理法》第二十三条“管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。管理人应当列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况，并回答询问。”第六十八条第一款第（一）项“债权人委员会行使下列职权：（一）监督债务人财产的管理和处分；”以及第六十九条第一款第（一）项“管理人实施下列行为，应当及时报告债权人委员会：（一）涉及土地、房屋等不动产权益的转让；”的规定，破产企业的管理人向人民法院报告工作并接受债权人会议、债权人委员会的监督，管理人实施管理和处分债务人财产的行为违反法律规定，侵犯了债权人利益的，债权人可以通过债权人会议、债权人委员会行使监督权，也可以根据《中华人民共和国企业破产法》第一百三十条的规定主张赔偿责任。但是，管理人为全体债权人利益行使职权，应保障其一定程度的独立性，即管理人行使职权的行为，是否符合法律的规定，是否符合全体债权人的整体利益，应当由全体债权人共同评价，依照程序共同表决和处理。事实上，管理人处分债务人财产的行为，即便未在事前报告债权人委员会或债权人会议，但如果符合全体债权人的整体利益，仍有可能获得债权人会议的追认，此时不应直接否定管理人行为的效力。因此，对管理人的监督，只能根据法律的规定，由债权人会议或债权人委员会按程序启动和执行。债权人会议、债权人委员会的监督意见是否成立，应由人民法院审查裁断。单个的债权人无论享有多大比例的债权，都不能代表全体债权人的利益。单个债权人只能通过债权人会议、债权人委员会对管理人行使权利，而不能越过债权人会议、债权人委员会的决策、执行程序和人民法院的审查权，以自己的名义直接对管理人进行监督。事实上，承认单个债权人以自己的名义对管理人直接进行监督的权利，甚至可能损害其他债权人的利益。综上所述，耀祥公司作为中山公司的破产债权人之一，其权益变动与播州自然资源局依照中山房开公司申请变更案涉土地使用权的行政行为存在客观上的关联，但该关联关系并不属于法律上的利害关系。因此，耀祥公司不具有针对该行政行为提起行政诉讼的主体资格。据上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告重庆耀祥实业有限公司的起诉。一审宣判后，耀祥公司不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案继续审理。事实和理由：一、一审认定事实错误。1.上诉人和中山房开公司作为原（2013）0368号土地使用权人，上诉人股东会议是将共有的（2013）0368号土地使用权予以注销，但被上诉人并未按上诉人和中山房开公司的要求依法注销上诉人的土地使用权，而是将上诉人拥有的土地使用权份额转让给中山房开公司。被上诉人的行政行为违法，该行政行为与上诉人存在直接的利害关系，故上诉人是本案适格的诉讼主体，一审认定事实错误。2.被上诉人明知案涉土地系破产财产，在没有召开债权人大会同意，也未经人民法院依法出具的破产重整裁定的前提下，仅依据顺聚房开公司的申请，便违法将案涉土地的权利人登记在第三人顺聚房开公司名下，被上诉人的登记行为违法。3.根据最高法院关于适用《企业破产法》若干问题的规定（二）第23条之规定，上诉人作为债权委员会主席，在管理人怠于行使追偿债权时，其有权代表全体债权人提起诉讼。二、一审裁定程序错误、适用法律不当。一审法院于2020年6月15日向上诉人与被上诉人等发出了“证据交换、召开庭前会议”的通知书，并由法官助理召集各方组织证据交换。在一审裁定前，并未由合议庭开庭审理本案。故一审法院未经过正常的调查、法庭辩论等环节，一审法院程序错误。2.一审基于错误认定上诉人没有诉讼主体资格，从而导致一审裁定适用法律不当。综上，一审裁定认定事实错误，程序错误且适用法律不当。请二审法院依法撤销一审裁定，指令对本案继续审理。被上诉人播州自然资源局在法定期限内未提书面答辩意见。一审第三人顺聚房开公司、中山房开公司在法定期限内未提交书面参诉意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），本院对一审查明的事实予以确认，另查明：2013年6月30日，遵义市播州区人民政府（原遵义县人民政府）颁发遵县国用（2013）第0368号土地使用权证，该证上载明：土地使用权人为中山房开公司和耀祥公司，坐落为龙坑镇花青社区326国道北侧，面积29531.1平方米。期限为2011年9月22日至2051年9月22日。2019年10月30日，播州自然资源局依当事人申请，将前述地块的使用权人由中山房开公司、耀祥公司变更为中山房开公司。本院认为：结合当事人的意见，本案的争议焦点为上诉人提起本案诉讼，是否符合法律规定的起诉条件。首先，在卷证据显示，就案涉地块的土地使用权人，至少存在3次登记行为，第一次登记的土地使用权人为中山房开公司、耀祥公司，第二次由中山房开公司、耀祥公司变更登记为中山房开公司，第三次由中山房开公司变更登记为顺聚房开公司，后顺聚房开公司取得不动产登记证书，从各次登记行为的沿革来看，存在前后承继和依存关系。根据物权登记公示公信及法定效力，上诉人曾系涉案土地的共有权人，其有权对涉及土地的转移登记行为提起诉讼。其次，实践中，涉及对房屋、土地等不动产多次转移登记行为进行合法性审查问题，较为复杂，仅审查后续不动产转移登记行为，涉及当事人起诉主体资格等问题，往往不能对争议进行妥善处理，有效监督行政机关依法，实质化解行政争议。为此，就同一房屋多次转移登记行为的起诉问题，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”作出了具体规定，前述规定虽是针对房屋作出，但房屋和土地均系不动产，根据房地一体原则，在当事人针对多次转移登记的土地登记提起诉讼的法律规则适用上，可以参照适用。本案中，上诉人仅对第二次转移登记（即2019年11月11日）行为提起诉讼要求撤销，而未对中山房开公司、耀祥公司变更登记为中山房开公司的首次转移登记提起诉讼，不符合前述司法解释的规定，人民法院应不予受理，已经受理的，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条一款第十项之规定，应裁定驳回起诉。基于此，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，结果正确。对上诉人要求撤销一审裁定的理由，本院不予采纳。综上，上诉人的上诉请求不能成立，一审裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  黎光勇审判员  冯再军审判员  方 兵二〇二〇年十一月十九日法官助理王喻庆书记员陈顺