山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行初162号 原告淄博市淄川区双杨镇杨兰村村民委员会，统一社会信用代码54370302B476265291。住所地：淄博市淄川区双杨镇杨兰村。 法定代表人孙**，主任。 委托代理人李士军，山东扬帆盛铭律师事务所律师。 被告淄博市人民政府，住所地：淄博市张店区人民西路**。 法定代表人于海田，市长。 出庭负责人鹿斌佐，淄博市人民政府副秘书长。 委托代理人王继锋，淄博市自然资源局工作人员。 被告山东省人民政府，住所地：济南市历下区省府前街**。 法定代表人李干杰，省长。 委托代理人张凡，山东省人民政府工作人员。 原告淄博市淄川区双杨镇杨兰村村民委员会（以下简称“杨兰村委”）诉被告淄博市人民政府、山东省人民政府行政答复及行政复议一案，于2020年8月4日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月5日立案后，当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案。原告杨兰村委的委托代理人李士军，被告淄博市人民政府的负责人鹿斌佐及委托代理人王继峰，被告山东省人民政府的委托代理人张凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年2月18日，被告淄博市人民政府针对原告杨兰村委的申请，作出《确权申请答复意见书》，主要内容如下：根据2004修正的《山东省实施办法》第六条以及2010修改的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款的规定，本机关不具有农村集体所有土地的确权职权，建议向淄川区人民政府或者淄川自然资源局就相关土地提出确权申请。原告不符该答复，向被告山东省人民政府提起行政复议。 被告山东省人民政府于2020年6月24日作出鲁政复决字[2020]109号行政复议决定，主要内容如下：因被申请人不具有农村集体所有土地的确权职责，淄博市人民政府告知申请人向淄川区人民政府或者淄川自然资源局就相关土地提出确权申请，该《确权申请答复意见书》认定事实清楚，适用法律正确，决定维持淄博市人民政府作出的《确权申请答复意见书》。 原告杨兰村委诉称，依据2004修正的《山东省实施办法》第六条第六款“设区的市人民政府可以对市辖区内的国有土地和农民集体所有的土地实行统一登记”及原国家土地管理局2010修改的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”的规定，被告淄博市人民政府具备对集体土地所有权进行确权的法定职责，且涉案土地已由被告淄博市人民政府审批并颁发土地使用权证的客观事实，可以证实被告淄博市人民政府已经履行了“统一登记”的法定职责。据此，被告淄博市人民政府的《确权申请答复意见书》及被告山东省人民政府予以维持的复议决定书，认定事实错误、适用法律不当，为此，请求：1、撤销被告淄博市人民政府2020年2月18日作出的《确权申请答复意见书》；2、撤销被告山东省人民政府2020年6月24日作出的鲁政复决字[2020]109号行政复议决定书；3、请求判令被告淄博市人民政府重新作出具体行政行为；4、本案诉讼费用由两被告承担。 原告向本院提交如下证据：证据1、土地确权申请书。证明原告向被告提出土地确权申请，要求对淄政土管(补办)（1998）492号土地批件项下土地在征用前的土地所有权进行确权。证据2、确权申请答复意见书。证明被告淄博市人民政府针对原告的申请，作出土地确权申请答复意见及答复理由。证据3、行政复议申请书。证明原告在收到《确权申请答复意见书》之后，按照法律程序向被告山东省人民政府提出行政复议申请。证据4、被告山东省人民政府邮寄单据，证明以邮寄方式寄出复议决定书及邮寄的具体时间。证据5、快递查询单据，证明原告收到复议决定书及收到的具体时间。证据6、鲁政复决字[2020]109号，证明被告山东省人民政府作出了行政复议决定。 被告淄博市人民政府辩称，1、被诉行政行为不属于行政诉讼案件的受案范围。法释[2018]1号《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。在本案中，被诉答复行为不对本案原告设定任何权利和义务，不减损其任何利益，依法不属于行政诉讼案件的受案范围。2、原告提出的诉讼请求无事实及法律法规依据。2014年7月29日修正的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第一款规定，农民集体所有的土地由土地所有者向土地所在的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体所有土地所有权证书确认所有权。2004年修正的《山东省实施办法》第六条第一款规定，农民集体所有的土地由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。在本案中，涉案土地在被征收前属于集体所有的土地，位于淄川区人民政府的管辖区域内，被告依据上述法规的规定，告知原告向淄川区人民政府或淄川自然资源局提出确权申请并无不当。3、土地确权与土地登记具有本质的不同，在内容、形式、法律、法规依据、先后顺序、行使职权的机关看，均有所不同。综上所述，请求依法驳回原告诉讼请求。 被告淄博市人民政府向本院提交如下证据：证据1、确权申请答复意见书。证据2、行政复议决定书。证据3、2014年7月29日修正的《中华人民共和国土地管理实施条例》第四条第一款。证据4、2004年修正的《山东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第六条第一款。证据5、2010年修改的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款。证据1-5号证明被告作出的确权申请答复意见书合法。 被告山东省人民政府辩称，原告对淄博市人民政府作出的《确权申请答复意见书》的不服，向我机关提起行政复议申请，我机关于2020年3月27日收到该申请并依法予以受理，2020年5月19日作出《行政复议决定延期通知书》，将行政复议决定延期至2020年6月28日前作出，2020年6月24日，我机关作出鲁政复决字[2020]109号《行政复议决定书》，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告山东省人民政府向本院提交如下证据：证据1、行政复议申请书及邮寄单，证明2020年3月27日我机关收到原告提交的行政复议申请。证据2、鲁政复办受字[2020]109号《行政复议受理通知书》及邮寄单，证明2020年3月28日我机关受理了原告的复议申请。证据3、鲁政复办答字[2020]109号《提出行政复议答复通知书》及邮寄单、行政复议答复书及邮寄单，证明淄博市人民政府按要求提交答复。证据4、鲁政复延字[2020]109号《行政复议决定延期通知书》及快递单，证明2020年5月19日我机关作出延期通知，将行政复议决定延期至2020年6月28日前作出。证据5、鲁政复决字[2020]109号《行政复议决定书》及快递单，证明2020年6月24日我机关作出复议决定并向原告邮寄送达。证据1-5号还证明鲁政复决字[2020]109号《行政复议决定书》程序合法。 经过庭审质证。原告杨兰村委对被告淄博市人民政府提交的证据发表如下质证意见：对上述证据的真实性没有异议，但是被告淄博市人民政府具备对土地、集体土地进行确权的法定职责，且已经根据相关法律规定，履行了对涉案土地统一登记发证的法定职责。 被告山东省人民政府对被告淄博市人民政府提交的证据无异议。 被告淄博市人民政府针对原告杨兰村委提交的证据发表如下质证意见：对证据1-2三性无异议，但对证明内容有异议，相关证据不能证明被告具备集体土地的确权职责。对证据3-6的质证意见同被告山东省人民政府。 被告山东省人民政府对原告杨兰村委提交证据的发表如下质证意见：对证据1-2质证意见同被告淄博市人民政府的质证意见。对证据3-6的三性没有异议。 原告杨兰村委针对被告山东省人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据的真实性和关联性没有异议，但是该复议决定，适用法律错误。按照土地管理法的相关规定，被告淄博市人民政府具备集体土地确权职责，且实际征用土地以及发证过程中已经履行了法定的统一登记的职责，因此淄博市人民政府具备集体土地确权的法定职责。 被告淄博市人民政府对被告山东省人民政府提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：1、原被告各方对各方提交的证据真实性、关联性、客观性均无异议，且上述证据与本案待证事实具有关联性，本院依法予以采纳。2、被告淄博市人民政府提交的证据3-5为法律法规规定，本院将对其在本案中的适用，依法进行审查。3、原被告各方对对方证据证明目的提出的异议，本院将依法作出裁判。 经审理查明，2019年8月23日，原告杨兰村委以淄博市淄川区双杨镇双河村村民委员会为第三人向淄博市人民政府递交土地确权申请书，主要内容如下：淄博市人民政府在1998年12月30日以淄政土管（补办）（1998）492号征用、出让（使用、划拨）土地批件中所涉及的土地，将申请人所有的土地作为第三人的土地予以征用、出让。申请人认为依据《淄川土地登记发证明细表》、《杨兰村土地利用现状图》可以证实，涉案土地坐落于申请人辖区范围内，申请人与第三人在2005年7月13日签订的《土地权属界线协议书》、第三人2011年3月2日出具的《今证明》等书面证据，均证实涉案土地在征用前，其所有权为申请人所有。请求确认1998年12月30日淄政土管（补办）（1998）492号征用、出让（使用、划拨）土地批件中所涉及的土地，在征用前土地所有权为申请人所有。 被告淄博市人民政府收到该申请后未作出答复，2020年1月21日，山东省人民政府作出鲁政复决字[2019]577号行政复议决定书，确认淄博市人民政府不履行法定职责违法，责令淄博市人民政府在法定期限内重新作出行政处理。2020年2月18日，被告淄博市人民政府作出涉案《确权申请答复意见书》，原告杨兰村委不服该答复意见书，于2020年3月22日向被告山东省人民政府提起行政复议，被告山东省人民政府于2020年6月24日作出涉案鲁政复决字[2020]109号行政复议决定书，维持了被告淄博市人民政府的《确权申请答复意见书》，原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，根据2014年7月29日修正的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第一款规定，农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。2004年修正的《山东省实施办法》第六条第一款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。2010年修改的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。依据上述法律规定，农民集体所有的土地具有法定确认所有权职权的是县级人民政府，其土地管理部门具体承办，市级人民政府并不具有对农民集体所有的土地进行确认所有权的法定职权。本案中，原告杨兰村委作为集体经济组织，其针对集体所有的土地向被告淄博市人民政府提出确认土地所有权的申请，被告淄博市人民政府根据山东省人民政府作出鲁政复决字[2019]577号行政复议决定书的要求，依据《山东省实施办法》第六条第一款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款的规定，于2020年2月18日作出“本机关不具有农村集体所有土地的确权职权，建议向淄川区人民政府或淄川自然资源局就相关土地提出确权申请”的答复，并依法送达给原告杨兰村委，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。被告山东省人民政府收到原告杨兰村委的行政复议申请后，经过受理、审查、延期等程序，于2020年6月24日作出的[2020]109号行政复议决定，维持被告淄博市人民政府的答复意见书，并送达各方，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。原告杨兰村委诉讼所提的依据“设区的市人民政府可以对市辖区内的国有土地和农民集体所有的土地实行统一登记”及“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”，是指设区的市人民政府可以实行统一登记，并非指设区的市人民政府对集体土地所有权具有确权职责，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告淄博市淄川区双杨镇杨兰村村民委员会的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告淄博市淄川区双杨镇杨兰村村民委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  房 鹏 审 判 员  卢长普 审 判 员  许 平 二〇二〇年十一月十六日 法官助理  王敬波 书 记 员  王 琼