福建省莆田市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽03行终280号 上诉人（原审被告）：福建省仙游县林业局，住所地福建省仙游县。 负责人：邱金宇，局长。 委托诉讼代理人：刘志亮，系福建省仙游县林业局干部。 委托诉讼代理人：傅伟仙，福建升恒律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：林朝明，男，1972年12月19日出生，汉族，住福建省仙游县。 委托诉讼代理人：林丽香、欧世杰（实习），福建众益律师事务所律师。 福建省仙游县林业局（以下简称仙游县林业局）因不履行颁发林业采伐许可证一案（另一被告仙游县度尾镇人民政府，莆田市涵江区人民法院根据原告林朝明于2020年7月29日的申请，于当日作出了（2020）闽0303行初21号行政裁定准许其撤回对被告仙游县度尾镇人民政府的起诉），不服莆田市涵江区人民法院于2020年８月2１日作出了（2020）闽0303行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人仙游县林业局副局长苏燕洪、委托诉讼代理人刘志亮、傅伟仙，被上诉人林朝明的委托诉讼代理人林丽香到庭参加诉讼。现已审理终结。 原审判决认定：2018年度,林朝明向仙游县林业局申请采伐其位于仙游县度尾镇后埔村312亩巨尾桉遭到拒绝后，多次向仙游县信访局、莆田市12345便民服务平台信访，反映关于要求协调解决申请林木采伐证的问题，仙游县林业局在信访回复中表示，出于维护社会安定稳定、林区治安管理和保护森林的需要，决定暂缓审批林朝明的林木采伐申请。2020年1月9日,林朝明通过向仙游县林业局局长及仙游县度尾镇林业工作站站长邮寄方式再次向仙游县林业局递交《林木采伐申请表》,申请采伐上述争议林木,仙游县林业局以申请表中没有村委、林业站、镇政府签署意见,不符合办证程序为由而未作出处置。林朝明遂于2020年2月24日向法院提起行政诉讼。 本案审理过程中，林朝明自愿撤回对另一被告仙游县度尾镇人民政府的起诉，法院已另行制作行政裁定书。 原审法院认为,根据《中华人民共和国森林法》第三十二条第一款规定“采伐林木必须申请采伐许可证”、第五款“农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木,由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。”仙游县林业局作为县级林业行政主管部门,对本辖区内林木采伐具有办理林木采伐许可证的职责。本案中,仙游县林业局、林朝明对于林朝明于2018年和2020年1月9日向仙游县林业局提交采伐申请并无异议。仙游县林业局以出于维护社会安定稳定、林区治安管理和保护森林的需要，决定暂缓审批林朝明于2018年度提出的林木采伐申请，但并未在规定时间内向林朝明出具书面文件予以说明，又以林朝明于2020年1月9日提交的申请没有村委、林业站、镇政府签署意见,不符合办证程序为由而未对林朝明的采伐申请作出处置。依照《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定“申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理”，“行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证”。仙游县林业局逾期未告知,应视为其自收到申请材料之日即2020年1月9日受理了林朝明的申请。此外,仙游县林业局以林朝明的申请不符合2019年3月12日颁发的《福建省林业局关于修订森林采伐管理办法的通知》及2020年1月13日颁发的《仙游县林业局关于印发的函》的规定为由拒绝受理林朝明的申请,属于以事后的规范性文件约束原告事先的行为,属于适用错误。仙游县林业局在受理林朝明的申请后,至今未作出具体行政行为,不符合法律规定,构成行政不作为。但由于对林朝明的申请作出何种处理是仙游县林业局行政职权的范围,依法应由仙游县林业局根据具体情况作出,因此,仙游县林业局应当对林朝明的申请作出具体行政行为。综上所述,依据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项规定,判决:福建省仙游县林业局应于本判决生效之日起30日内对林朝明申请颁发林木采伐许可证予以处理。本案受理费50元，由福建省仙游县林业局负担。 仙游县林业局上诉请求：撤销原判并改判驳回林朝明对仙游县林业局的诉讼请求。事实与理由：1、原判将“林朝明于2020年1月9日向仙游县林业局局长邮寄邮件”认定为“仙游县林业局对于林朝明于2020年1月9日向仙游县林业局提交采伐申请没有异议”，明显偏离了事实。2、根据《森林法》第三十二条的规定，上诉人具有办理辖区内林木采伐许可证的职责，但2019年3月12日新订的《福建省森林采伐管理办法》第二十四条第（三）款明确规定：森林、林木所在的编限单位有相应的采伐限额。法规明确取得仙游县度尾镇人民政府的采伐指标是向上诉人申请办理采伐许可证的前置行政行为，林朝明在尚未取得采伐指标的情况下，尚未具备条件向上诉人申请办理采伐许可证的。林朝明在不具备条件，是无权申请的，在此情况下认定林朝明提交申请，显然是错误的。３、不存在上诉人不作为，如按原审判决执行，会造成上诉人乱作为。林朝明确实至今未获采伐许可，但其症结在于其至今未获得度尾镇人民政府的采伐指标。上诉人要求林朝明在取得度尾镇人民政府的采伐指标后申请，这是严格执法，并非是不作为。在实践和逻辑上，如原判决正确成立的话，在执行过程中存在两种情况：上诉人仍然要求林朝明提供取得度尾镇人民政府的采伐指标的条件，这会致使林朝明的诉求仍然没有得到解决，这对林朝明是不公平的，让其失去行政诉讼的意义；上诉人直接颁发林木采伐许可证给林朝明，这等于让上诉人绕过闽林政【2015】36号通知和《福建省森林采伐管理办法》的规定，这显然是让上诉人违法、乱作为。故原审判决在实践和逻辑上是行不通的，显然是错误的。 林朝明答辩意见：原审判决事实清楚，适用法律证据，上诉人上诉理由不能成立，依法应当予以维持。事实与理由：1、上诉人在上诉理由中混淆和区分林业局局长收到邮件和承认收到采伐申请概念，是为了推卸责任；2、度尾镇人民政府的上报行为是行政机关内部下呈上审的内部程序，也没有法律规定明确办理采伐许可证需要乡镇人民政府的前置行政行为，上诉人显然是任意扩大解释和理解法规。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，当事人均无异议，本院予以确认。 二审中，仙游县林业局提供以下证据：证据１、2013年10月7日《中共仙游县委办公室、县人民政府办公室印发关于加快推进行政服务中心标准化建设实施意见的通知》和仙政文2016-70号《仙游县人民政府关于进一步深化三集中三到位提升行政服务中心标准化建设水平的实施意见》复印件各一份，证实：现在所有的行政机构的行政审批事项均进驻在县行政服务中心，设立专门窗口进行审批。证据２、2017年林朝明的林木采伐许可证，证实：林朝明之前在仙游县林业局办理过采伐许可证，知晓办理采伐许可证的材料和程序及仙游县林业局依法行政的事实，即符合条件的颁发采伐许可证的事实。林朝明质证认为：对证据1不是一审判决后形成的新证据，文件的时间分别是2013年和2016年，不能作为二审审查的新证据；行政诉讼案件行政机关应当要向法庭举证是法律法规等行政作为的法律依据，而非政策依据或者文件依据，且该两份文件还可能不能上升政策文件，不能作为行政案件定案依据的文件；该两份文件关联性、合法性也有问题。对于证据２真实性没有异议，但是关联性有异议。该证据与本案所诉的无关。本院审查认为，仙游县林业局提供的上述证据，不符合新证据的要求，不予审查。 经本院组织协调，仙游县林业局、度尾镇人民政府同意对林朝明申请林木采伐许可证按照相关规定、程序予以办理。 本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三十二条第一、五款规定，仙游县林业局作为县级林业行政主管部门,对本辖区内林木采伐具有办理林木采伐许可证的行政职权；根据《森林法》第三十条规定，国家制定统一的年度木材生产计划，仙游县林业局作为审核发放采伐许可证的部门，不得超过年采伐限额发放采伐许可证；根据2019年3月12日颁发的《福建省林业局关于修订森林采伐管理办法的通知》及2020年1月13日颁发的《仙游县林业局关于印发的函》的规定要求，仙游县林业局将年度采伐限额（指标）分配到乡镇人民政府，故乡镇人民政府负有合理分配、安排采伐指标的职责。林朝明申请林木采伐许可证，应先获得林木所在地度尾镇人民政府分配的采伐指标后，再向仙游县林业局申请办理，仙游县林业局无权直接受理并核发林木采伐许可证。林朝明未经乡镇人民政府的层报而直接以邮寄方式向仙游县林业局局长递交采伐林木许可证申请，且申请材料也不齐全，不符合正常申请办理程序。故原判认为仙游县林业局在受理后,至今未作出具体行政行为,不符合法律规定,构成行政不作为不当，予以纠正。仙游县林业局关于此节的上诉理由，予以采纳；但以撤销原判并改判驳回林朝明对仙游县林业局的诉讼请求的上诉请求，不能成立，不予采纳。仙游县林业局应在经乡镇人民政府同意层报后在法定的期限内对林朝明申请颁发林木采伐许可证予以处理。原审判决与申请颁发林木采伐许可证的相关程序规定不符，应予变更。综上所述,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项规定,判决如下: 变更莆田市涵江区人民法院（2020）闽0303行初21号行政判决为：福建省仙游县林业局应在仙游县度尾镇人民政府同意层报之日起30日内对林朝明申请颁发林木采伐许可证予以处理。 本案一、二审受理费50元，由福建省仙游县林业局负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈若男 审判员  陈寿统 审判员  刘爱兵 二〇二〇年十一月十七日 书记员  林毅青 附本案适用的主要法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。