浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1477号 上诉人（原审原告）陈连平，男，1965年10月19日出生，汉族，现住浙江省温州市鹿城区。 被上诉人（原审被告暨复议机关）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路**。 法定代表人郑栅洁，省长。 委托代理人金超。 委托代理人余红彬。 陈连平因浙江省人民政府（以下简称省政府）土地政府信息公开及政府信息公开行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2020年7月14日作出的（2020）浙01行初141号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年8月14日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年10月26日，陈连平通过邮寄方式向被告提交政府信息公开申请，同年10月29日，被告收到原告提交的政府信息公开申请书。该申请对所需信息内容描述为“1.要求公开省政府以浙土字（330304）A［2018］－0006号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收土地范围的第二次土地调查成果图和报批征收土地的现状图。2.温州市人民政府以城镇低效用地报经省政府审批征收土地，省政府以浙土字（330304）A［2018］－0006号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收土地，请省政府信息机关提供批准上述土地的法规或规定批准征收依据”。所需信息用途描述为“温州市瓯海区梧田街道老殿后村城中村改造之用”。同年11月18日，被告作出《政府信息公开延期告知书》（［2019］014号），告知因信息检索所需，需延期答复。2019年12月9日，被告向原告作出了浙自然资信答［2019］147号《关于陈连平有关政府信息公开申请的答复意见》（以下简称147号答复），并于同日向原告邮寄送达了上述书面答复意见书。陈连平不服该答复意见，向被告提出行政复议申请。2020年2月12日，被告收到原告邮寄的行政复议申请书，请求撤销被告于2019年12月9日作出的147号答复，责令被告重新作出政府信息公开答复，并提供第二次土地调查成果图及政策依据、资料等相关资料。2020年2月13日，被告作出浙政复［2020］48号行政复议申请材料补正通知书并邮寄送达原告，要求予以补正。2020年2月24日，被告收到原告补正材料。同日，被告作出浙政复［2020］48号行政复议案件受理通知书和行政复议答复通知书，分别邮寄送达原告与被告的自然资源信息公开机构。2020年3月25日，被告作出48号复议决定，并于3月31日向原告邮寄送达。 原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。”原告向被告提交的政府信息公开申请，其第一项内容要求公开“浙土字（330304）A［2018］－0006号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收土地范围的第二次土地调查成果图和报批征收土地的现状图”。但根据原浙江省国土资源厅《关于改进报省政府批准的城市分批次建设项目用地审查报批工作的通知》（浙土资发［2009］20号）、《关于进一步改进国土资源行政审批工作提高行政审批效率的若干意见》（浙土资发［2013］78号）的规定，2018年9月18日，被告作出浙土字（330304）A［2018］－0006号《浙江省建设用地审批意见书》时，报省审批材料中无需上报原告申请公开的第一项内容所涉及的材料，故被告作出案涉答复意见第一项告知申请公开的信息不存在，符合条例第三十六条的规定。被告在告知中指引原告向温州市自然资源和规划局鹿城分局申请查询虽存在错误，但在复议决定中已予以指正。原告申请公开的第二项内容要求公开作出案涉建设用地审批意见，批准征收土地的法规或规定批准征收依据，其实质是对被告作出案涉建设用地审批意见的质疑和咨询，并非条例所规制的政府信息公开请求，省政府作出的答复意见第二项亦已根据条例第三十九条的规定告知其不按政府公开申请处理。政府信息公开之诉中，人民法院须依照条例作司法审查，而行政机关对不属于信息公开请求的申请所作的答复合法与否，不能依照条例的规定进行评判，不能进入政府信息公开之诉的实体审查，因此答复意见第二项的告知内容不属于本案审查的范围。被告收到原告的政府信息公开申请后，经延长答复时间，在法定期限内作出政府信息公开答复，并将书面答复意见书邮寄送达原告，程序合法。被告作出行政复议决定对该答复行为予以维持，具有事实和法律依据。被告收到原告提交的行政复议申请后，经补正，在法定期限内作出浙政复［2020］48号行政复议决定（以下简称48号复议决定），并送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政程序合法。综上，被诉政府信息公开答复意见第一项及行政复议决定认定事实的主要证据充分，适用法律、法规正确，行政程序合法。原告的诉讼请求理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈连平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈连平负担。 陈连平上诉称：一、本案的核心问题就是上诉人申请公开的“政府信息”是属于政府信息公开的范畴。涉案地块征收报批时，如果没有第二次土地调查成果图和征地现状图，就缺乏了涉案报批地块的最主要证据和依据，涉案报批是严重违反了国土资源部国土资发[2009]10号《关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》第四条第二款、国土资源部国土资发（2016）147号《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的通知第（十二）项以及省人民政府《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发[2014]人20号）的规定。所以，上诉人申请政府信息公开是符合条例第二十条的规定。二、被上诉人的答复不符合上诉人的要求，违反了条例的规定，一审法院驳回上诉人原审诉讼请求于法无据。（一）一审判决故意避开国土资源部国土资发[2009]10号《关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》和已经中央全面深化改革领导小组和国务院审定的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国主资源部国土资发[2016]147号）的规章规定，违法采用“原浙江省国土资源厅《关于改进报省政府批准的城市分批次建设项目用地审查报批工作的通知》（浙土资发[2009]20号）、《浙江省国土资源厅关于进一步改进国土资源行政审批工作提高行政审批效率的若干意见》（浙土资发[2013]78号）的文件”为依据进行判决，违反了《中华人民共和国立法法》第八十七条的规定，属枉法裁判。（二）《浙江省国土资源厅关于进一步改进国土资源行政审批工作提高行政审批效率的若干意见》（浙土资发[2013]78号）第三条第二项第1目的意见，是针对单独选址建设项目用地报省审查材料取消土地利用现状局部图、土地利用总体规划局部图、标准农田省级确认表、土地利用总体规划修改批复等四项材料，并没有包含第二次土地调查成果图及报批征收土地现状图，第二次土地调查成果图及报批征收土地现状图是对拆迁项目安置补偿的前置条件，被上诉人没有第二次土地调查成果图及报批征收土地现状图的，该涉案地块征收报批手续严重违法，也是严重违反了国土资源部国土资发[2009]10号《关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》第四条第二款规定。三、一审判决认为上诉人申请公开的第二项内容要求公开作出案涉建设用地审批意见，批准征收土地的法规或规定批准征收依据，其实质是对被告作出案涉建设用地审批意见的质疑和咨询，并非条例所规制的政府信息公开请求，实际是转移审判方向，为被上诉人不履行法定职责违法行为开脱责任。涉案建设项目是以城镇低效用地再开发的报批，应当根据国土资源部国土资发[2009]10号《关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》“2010年1月1日起，土地管理各项工作必须以第二次土地调查结果及政策为依据。各级建设用地报批、土地整理复开发项目立项等工作，必须以国家确认的第二次土地调查成果及政策为基础依据。”一审判决不依据上述规章规定进行判决，属枉法裁判。四、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。一审判决“政府信息公开之诉中，人民法院须依照条例作司法审查，而行政机关对不属于信息公开请求的申请所作的答复合法与否，不能依照条例的规定进行评判，不能进入政府信息公开之诉的实体审查，因此答复意见第二项的告知内容不属于本案审查的范围。”的认定是错误的，违法的。省政府于2019年1月28日作出浙政复[2018]357号《行政复议决定书》，确认其作出的《浙江省建设用地审批意见书》浙土字（330302）A[2017]-0007号具体行政行为违法。同样的是省政府对温州市瓯海区梧田街道老殿后村城中村改造（二期）工程项目也是以城镇低效用地报批，省政府是采取双重标准进行批准。根据上述事实，上诉人请求一审法院将省政府的违法行为移送有关部门依法予以处理，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款的规定。综上，请求撤销一审判决，指令原审法院重审；撤销147号答复和48号复议决定，责令被上诉人重新做出政府信息公开答复，并提供第二次土地调查成果图及政策依据、资料等相关资料。 省政府答辩称：一、48号复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服147号答复，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，2019年10月29日，答辩人自然资源政府信息公开工作机构收到上诉人提交的政府信息公开申请。同年11月18日，答辩人作出《政府信息公开延期告知书》（[2019]014号），告知因信息检索所需，需延期答复。2019年12月9日，答辩人向上诉人作出了147号答复。答辩人认为，根据《土地调查条例》第三条、第十条、第二十六条规定，土地调查工作按照全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与的原则组织实施。县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门进行土地调查。县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门做好土地调查成果的保存、管理、开发、应用和为社会公众提供服务等工作。同时，根据《浙江省国土资源厅关于进一步改进国土资源行政审批工作提高行政审批效率的若干意见》（浙土资发[2013]78号）第三条第二项第（1）目的意见，报省审查材料取消标明项目范围的土地利用现状标准分幅图。故针对上诉人向答辩人申请公开的《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]-0006）批准征收土地范围内的第二次土地调查成果图及报批征收土地现状图，答辩人自然资源政府信息公开工作机构答复《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]-0006）报省材料中不存在相关信息，符合相关规定。但是，答辩人自然资源政府信息公开工作机构告知上诉人就上述信息向温州市自然资源和规划局鹿城分局申请查询，因相关批文涉及征收的土地位于温州市瓯海区，故该指引存在错误，对此予以指正。针对上诉人申请提供批准《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]-0006）的法规或规定依据，答辩人自然资源政府信息公开工作机构认为该申请事项不属于信息公开的范畴，并基于便民原则予以解释说明，并无不妥。程序上，答辩人自然资源政府信息公开工作机构于2019年10月29日收到上诉人的政府信息公开申请，同年11月18日作出《政府信息公开延期告知书》（[2019]014号），同年12月9日作出147号答复，符合条例第三十三条的程序规定。二、被诉的147号答复事实清楚，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，答辩人作出48号复议决定，维持147号答复。答辩人行政复议机构于2020年2月12日收到行政复议申请，同年2月24日收到补正材料。经审理，答辩人于同年3月25日作出48号复议决定，并向上诉人邮寄送达，程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定。请求依法驳回上诉，维持原判。 经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，2019年10月26日，上诉人陈连平通过邮寄方式向被上诉人省政府提交政府信息公开申请，对所需信息内容描述为：1、要求公开省政府以浙土字（330304）A［2018］－0006号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收土地范围的第二次土地调查成果图和报批征收土地的现状图。2、温州市人民政府以城镇低效用地报经省政府审批征收土地，省政府以浙土字（330304）A［2018］－0006号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收土地，请省政府信息机关提供批准上述土地的法规或规定批准征收依据。所需信息用途描述为温州市瓯海区梧田街道老殿后村城中村改造之用。条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《浙江省国土资源厅关于进一步改进国土资源行政审批工作提高行政审批效率的若干意见》（浙土资发[2013]78号）第三条第二项第（1）目规定，报省审查材料取消标明项目范围的土地利用现状标准分幅图、标明项目范围的土地利用总体规划局部图、规划修改批复、标准农田占补申请确认表等四项资料。《土地调查条例》第二十六条规定，县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门做好土地调查成果的保存、管理、开发、应用和为社会公众提供服务等工作。故上诉人要求公开的第一项信息中土地调查成果并非由省政府制作或保存，土地利用现状图也非省政府制作，且土地征收报批时已无须提交该材料，被诉的147号答复的第一项答复告知上诉人报批省政府的材料不存在相关信息，并无不当。但鉴于案涉土地在瓯海区辖区范围内，被上诉人在该项答复中告知上诉人向温州市自然资源和规划局鹿城分局申请查询存在错误，对此省政府作出的复议决定中已予以指正。上诉人申请公开的第二项内容要求公开作出案涉建设用地审批意见，批准征收土地的法规或规定批准征收依据。上诉人该申请并非政府信息公开申请，实际上是对案涉建设用地审批意见所依据的法律、法规进行咨询，故147号答复的第二项答复意见告知上诉人不按政府信息公开申请处理，并无不当。至于省政府根据便民原则告知上诉人相关的法律规定正确与否，无须法院作出评判，故一审法院认为答复意见第二项的告知内容不属于本案审查的范围，也无不当。政府信息公开保障的是申请人的知情权，法院的审查对象也是行政机关是否依法公开了申请人要求公开的信息，但对行政机关公开的信息所承载的内容的合法性不作评判。故上诉人在上诉中提到的将案涉土地认定为城镇低效用地属违法等理由，均不属本案审查范围。 省政府收到上诉人的政府信息公开申请后，经延长答复时间，在法定期限内作出政府信息公开答复，并将书面答复意见通过邮寄方式送达，程序合法。 省政府经审查，作出48号行政复议决定对147号答复行为予以维持，符合法律的规定。省政府收到上诉人提交的行政复议申请后，经补正，在法定期限内作出行政复议决定，并送达给上诉人，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的程序规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈连平负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 马惟菁 审 判 员 沈 妙 审 判 员 王富新 二〇二〇年十一月十二日 代书记员 陈 奥