河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终54号 上诉人（原审原告）董印彬，男，1975年9月15日出生，汉族，住河北省廊坊市安次区。 委托代理人路永强，北京楹庭律师事务所律师。 委托代理人张凤宾，北京楹庭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）廊坊市自然资源和规划局，住所地河北省廊坊市广阳道**。 法定代表人马江水，该局局长。 委托代理人胡志强，该局工作人员。 委托代理人李杨，河北天枢律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）河北省自然资源厅，，住所地河北省石家庄市桥**红旗大街** 负责人周金中，党组书记。 委托代理人安蕴峰，该厅工作人员。 委托代理人邢也，河北卓联律师事务所律师。 上诉人董印彬诉被上诉人廊坊市自然资源和规划局行政处罚、河北省自然资源厅行政复议决定一案，不服石家庄市桥西区人民法院（2019）冀0104行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，原告董印彬系廊坊市安次区董常甫村村民。1998年2月20日，原告与董常甫村委会签订《协议书》，董常甫村委会将土地出租给原告使用，租期至2042年2月20日。2004年2月18日，原告与董常甫村委会签订《租地协议》，约定原告租用董常甫村北路东一处东西30米、南北35.5米的土地，租期至2042年2月18日。2019年2月21日，被告廊坊市自然资源和规划局根据群众举报对原告于1998年未经批准擅自占用安次区龙河园区董常甫村集体土地1614平方米的行为予以立案，并制作《国土资源违法案件立案呈批表》。同日，廊坊市自然资源和规划局安次区分局工作人员对龙河园区管委会两名工作人员王征、孙洪涛进行询问制作调查笔录，并对现场进行勘测制作现场勘测笔录，拍摄占地现场照片。同日，廊坊市自然资源和规划局安次区分局作出安土（2019）第003号建设用地审核意见：经一调图审查，该地块占用该村集体土地0.1614公顷，其中水浇地0.0563公顷、沟渠0.1051公顷。并作出［2019］019号规划审查表：经审查，该宗符合《安次区土地利用总体规划（2010-2020年）》。同日，安次国土分局监察股根据上述调查结果作出《案件调查报告》：认定原告未经批准，于1998年陆续占用龙河园区董常甫村集体土地1614平方米，经调查，此地块无合法用地手续，属违法占地，建议立即退还占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。同日，被告廊坊市自然资源和规划局作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》并送达原告。原告提出听证申请，于2019年3月7日进行听证并制作听证笔录。2019年3月8日，被告廊坊市自然资源和规划局作出廊国土资罚字（2019）第0319008号《行政处罚决定书》，决定1、责令将非法占用的1614平方米土地退还给龙河园区董常甫村村集体；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。2019年3月21日，原告向被告河北省自然资源厅申请行政复议，请求撤销廊国土资罚字（2019）第0319008号《行政处罚决定书》。2019年5月17日，被告河北省自然资源厅作出冀自然资复议延字﹝2019﹞017号《行政复议延期审理通知书》，行政复议决定延期至2019年6月21日之前作出。2019年6月18日，被告河北省自然资源厅经调查作出冀自然资复议决字﹝2019﹞017号《行政复议决定书》，决定维持廊国土资罚字（2019）第0319008号《行政处罚决定书》。并向原告送达复议决定。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。该案中，被告廊坊市自然资源和规划局接群众举报后，依法立案并予以调查，经查证原告未经许可占用农村集体土地1614平方米，依法告知其享有听证、陈述和申辩等权利后，根据询问笔录、现场勘测笔录、规划审查表等证据作出行政处罚决定，事实清楚，符合法定程序，适用法律、法规正确，应予维持。被告河北省自然资源厅在法定期限内作出复议决定，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。故原告请求撤销行政处罚决定及行政复议决定于法无据，该院不予支持。遂判决驳回原告董印彬的诉讼请求。 上诉人董印彬不服，上诉至本院，1．请求撤销石家庄市桥西区人民法院作出的（2019）冀0104行初140号行政判决；2．改判撤销冀自然资复议决字〔2019〕017号《行政复议决定书》；3．改判撤销廊国土资罚字（2019）第0319008号《行政处罚决定书》；4．本案诉讼费用由两被上诉人承担。事实和理由：一审法院审查事实不清且适用法律错误，为了维护上诉人的合法权益，故须对一审判决予以纠正。1．一审法院认定事实错误。（1）上诉人不存在违法占地。首先，关于涉案土地使用权取得，上诉人通过签订《协议书》和《租地协议》租赁取得的南外环沿线土地使用权。后在董常甫村村民委员会的介入下先后购得涉案两幅地块上的房产。根据房地一体原则，上诉人因购得房屋而合法使用土地。通过合法的民事行为取得相关使用土地的权利。其次，上诉人属于历史遗留问题，根据1983年的《土地利用现状图》，上诉人涉案地块的房屋在1983年就已经存在，因此可以认定上诉人的用地行为最初发生在1983年之前。根据农村普遍存在的现实情况，这类用地行为绝大部分是没有办证的，现实情况也不可能认定每个人的土地都是违法占地。同时，根据《关于集体建设用地和宅基地使用权确权登记发证的意见》第一条的规定，可以得出1986年之前的用地行为是应当作为历史遗留问题直接登记发证的，对该类用地行为的合法性目前也是可以直接确认的，按照违法建筑处理是错误的。并且，上诉人多次申请办证，但相关部门不予配合。根据《中共河北省委、河北省政府出台关于大力发展民营经济的意见》的规定，结合本案在一审判决中，确认了上诉人涉案地块符合土地利用总体规划，在此前提下，现上诉人自1998年至今已经21年的时间使用涉案土地，完全符合上述规定。因此，相关部门应当为上诉人办理集体建设用地手续，不能因为政府部门的不作为而确认上诉人合法使用土地的行为违法。综上，一审法院认定上诉人未经许可占用土地，属于事实认定错误。（2）被上诉人河北省自然资源厅作出的《行政复议决定书》存在违法。被上诉人河北省自然资源厅在案件调查过程中，发现了用地行为的发生时间，以及用地行为有两个主体（即木器加工厂和上诉人）的事实，但在作出的《行政复议决定书》中，忽略上述事实。存在严重违法。2．一审法院适用法律错误。首先，在适用法律方面，违背了“法不溯及既往”的原则。本案用地行为最初发生在1983年之前，而1983年并没有《土地管理法》及不存在农用地转用的规定，也不存在农用地和建设用地区分的问题。事实上，农用地转用的规定是从1998年版的《土地管理法》开始的。因此，用地行为发生时并不存在农用地转用的问题，也就不能要求上诉人履行上述责任。现被上诉人廊坊市自然资源和规划局适用现行的《土地管理法》第四十三条的规定，是不合适的。根据法律规定，应当以用地行为发生时的法律来判定其行为是否违法。而不应该用之后的法律进行判定。这也符合法律的作用之一，即对行为人具有行为规范的性质。所以，从法理来讲，被上诉人廊坊市自然资源和规划局适用之后的农用地转用规定来判定上诉人的行为是错误的。其次，有关《土地管理法》第四十三条、四十四条及七十六条的适用也存在错误。《土地管理法》第四十三条、第四十四条规定的内容为占用土地进行建设的行为。而上诉人是通过购买取得的现有房屋，并未违反上述规定，第七十六条规定的是非法占用土地并使用的处罚措施，事实上，上诉人占用土地是基于上述合法的民事行为，根本不存在未经批准或者骗取批准的情况，也不存在“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地”的违法情况。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，向贵院提起上诉，望贵院依法裁判，请求支持上诉人的上诉请求。 被上诉人廊坊市自然资源和规划局辩称，1．答辩人作出的处罚事实清楚、程序合法。答辩人收到群众举报，发现被答辩人于1998年未经批准擅自占用安次区龙河园区董常甫村集体土地1614平方米。答辩人于2019年2月21日对龙河园区管委会包村干部王征、孙洪涛进行了询问并制作了询问笔录，并对被答辩人占地现场进行了现场勘测。经答辩人一调图审查，确认被答辩人用地范围内地类为水浇地0.0563公顷、沟渠0.1051公顷，用地符合土地利用总体规划。2019年2月21日，答辩人对被答辩人非法占地一案进行了审理，审理认为被答辩人未经批准擅自用地的行为违法，应作出行政处罚。2019年2月21日，答辩人向被答辩人送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。2019年3月8日，答辩人作出廊国土资罚字（2019）第0319008《行政处罚决定书》并向被答辩人送达，责令被答辩人退还土地，没收地上建筑物。2．被答辩人的上诉理由不能成立。涉案土地至今均未办理过合法用地手续，因此违法占地的事实持续存在，我国长期对土地特别是农村集体土地的使用进行严格的管理，即使在《土地管理法》出台之前，使用农村集体土地也是需要经过行政机关的审批后才能合法使用，被答辩人在上诉状中认为建房较早的土地可以直接确权发证明显不符合法律规定，理由不能成立。综上，答辩人作出的行政处罚事实清楚、程序合法、使用法律正确。请求驳回被答辩人的上诉。 被上诉人河北省自然资源厅辩称，1．答辩人作出冀自然资复议决字〔2019〕017号《行政复议决定书》程序合法。被答辩人于2019年3月21日向答辩人提出行政复议申请，经延期审理30日，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定于2019年6月18日作出冀自然资复议决字〔2019〕017号《行政复议决定书》，并邮寄被答辩人。2．答辩人作出冀自然资复议决字〔2019〕017号《行政复议决定书》适用法律正确，内容适当。被答辩人请求撤销廊坊市自然资源和规划局作出的廊国土资罚字（2019）第0319008号《行政处罚决定书》。经答辩人查证，2019年2月21日，廊坊市国土资源局安次分局工作人员对龙河园区管委会两名工作人员进行了调查并制作了《调查笔录》调查说明董印彬占地两亩多，自1998年开始使用，未办理合法有效的用地手续。同日，廊坊市国土资源局安次分局工作人员进行现场勘测并制作了现场勘测笔录，拍摄了占地现场照片。2019年2月21日，廊坊市国土资源局安次区分局针对被答辩人的违法占地情况作出《建设用地审核意见》（安土（2019）第003号），审核意见载明经一调图审查，该地块占用该村集体土地0.1614公顷，其中水浇地0.0563公顷、沟渠0.1051公顷。2019年2月21日，廊坊市国土资源局安次分局作出《规划审查表》说明涉案土地符合《安次区土地利用总体规划（2010-2020年）》。2019年2月，廊坊市自然资源和规划局根据群众举报对被答辩人的违法占地案件予以立案。并于2月21日作出《案件调查报告》，说明经调查认定被答辩人未经批准，在没有合法用地手续的情况下占用集体土地，属于违法占地。建议立即退还占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。2019年2月21日，廊坊市自然资源和规划局作出廊国土告知字（2019）第0319008号《行政处罚告知书》，对被答辩人作出处罚的事项告知被答辩人。同日，廊坊市自然资源和规划局作出廊国土听告字（2019）第0319008号《行政处罚听证告知书》，告知被答辩人针对行政处罚被答辩人有陈述、申辩和听证的权利，并送达给被答辩人。2019年3月8日，廊坊市自然资源和规划局作出廊国土资罚字（2019）第0319008号《行政处罚决定书》，决定责令被答辩人将非法占用的1614平方米土地退还给龙河园区董常甫村村集体并没收被答辩人在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。答辩人认为，被答辩人未经批准占用集体土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。被上诉人廊坊市自然资源和规划局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，廊坊市自然资源和规划局依法举行听证后决定责令被答辩人将非法占用的1614平方米土地退还给龙河园区董常甫村村集体并没收被答辩人在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持廊坊市自然资源和规划局作出的廊国土资罚字（2019）第0319008号《行政处罚决定书》的复议决定。3．依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，石家庄市桥西区人民法院作出的（2019）冀0104行初140号行政判决适用法律正确，程序合法。答辩人作出的冀自然资复议决字〔2019〕017号行政复议决定适用法律正确，程序合法，内容适当。请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 经审理，二审查明的事实与一审查明认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人廊坊市自然资源和规划局作出的行政处罚决定载明：“经查，董印彬于1998年擅自占用安次区龙河园区董常甫村集体土地1614米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定。”也就是说，被上诉人廊坊市自然资源和规划局认为上诉人董印彬的占地行为发生在1998年，而行政处罚决定中援引的中华人民共和国土地管理法》于1999年1月1日起才施行，被上诉人廊坊市自然资源和规划局依据当时尚未施行的《中华人民共和国土地管理法》作出的行政处罚决定，属于适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人河北省自然资源厅作出复议决定予以维持也是错误的，亦应予撤销。一审判决驳回董印彬的诉讼请求不妥，依法应予纠正。综上所述，上诉人的上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销河北省石家庄市桥西区人民法院（2019）冀0104行初140号行政判决； 二、撤销被上诉人廊坊市自然资源和规划局2019年3月8日廊国土资罚字（2019）第0319008号行政处罚决定； 三、撤销被上诉人河北省自然资源厅2019年6月18日冀自然资复议决字〔2019〕017号行政复议决定。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人廊坊市自然资源和规划局、河北省自然资源厅共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志洲 审判员  李文华 审判员  魏其仓 二〇二〇年十一月十三日 书记员  袁琦琦