湖南省邵阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘05行终256号 上诉人（原审原告）陈平，男，1982年9月1日出生，汉族，住新宁县。 上诉人（原审原告）何祥美，男，1968年11月19日出生，汉族，住新宁县。 上诉人（原审原告）徐善武，男，1974年11月22日出生，汉族，住新宁县。 上诉人（原审原告）李海群，男，1969年5月12日出生，汉族，住广东省深圳市福田区。 共同委托代理人刘健学，湖南湘安律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新宁县自然资源局，住所地新宁县金石镇解放路。 法定代表人喻建平，该局局长。 委托代理人肖峰，该局工作人员。 委托代理人伍铜球，湖南同求律师事务所律师。 原审第三人新宁县大富砖厂，住所地新宁县高桥镇大福村**。 负责人尹邦新，该厂执行事务合伙人。 委托代理人唐清平，湖南威仪律师事务所律师。 上诉人陈平、何祥美、徐善武、李海群因诉被上诉人新宁县自然资源局、原审第三人新宁县大富砖厂（以下简称大富砖厂）请求履行法定职责一案，不服湖南省武冈市人民法院（2020）湘0581行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，湖南省新宁县社教煤矿（以下简称社教煤矿）成立于1990年7月19日，属于全民所有制企业，经营范围为煤炭开采、销售。2004年9月社教煤矿办理了面积为45878平米的工业用地使用权登记，性质为国有，使用权类型为划拨，土地坐落于高桥镇井坪村。2005年社教煤矿进行改制，邵阳市龙江煤炭有限责任公司（以下简称龙江煤矿）以1068万元拍得社教煤矿全部资产，包括土地、证照、煤炭资源及债权债务，并与新宁县人民政府签订了《新宁县社教煤矿资产出让合同书》，但一直未对社教煤矿的性质及名称进行变更。2015年2月1日，何祥美、徐顺平等人将社教煤矿的股权整体转让给陈平后，何祥美、李海群、徐善武再从陈平名下购买了30%的股权，陈平实际占股70%，至此，社教煤矿的实际经营人变成本案的四原告。2016年10月17日，甲方新宁县人民政府、乙方新宁县社教煤矿与丙方新宁县高桥镇人民政府三方签订了《新宁县社教煤矿关闭协议书》。2020年3月26日，社教煤矿办理了注销登记。 2017年9月，高桥镇人民政府为整合砖厂，拟在高桥镇大富村重新新建1家新型环保砖厂，取名为大富砖厂，砖厂坐落于大富村1组。随后，大富砖厂先后与大富村1组、井坪7组签订了《土地征用合同》。协议签订后，未经相关部门批准，大富砖厂即在大富村1组、井坪村7组占用林地及工矿用地建砖厂窑炉，并搭建了钢架厂棚。2018年9月17日，新宁县自然资源局对尹邦新非法占用土地行为作出新国土资罚字［2018］第019号行政处罚决定书：1、没收尹邦新在大富村1组、井坪村7组非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、并处罚款89970元。2020年4月23日，新宁县自然资源局作出新自然资源决字［2020］（高桥）04号行政处罚决定书：1、没收尹邦新在大富村1组、井坪村7组非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；2、并处罚款：按5元／㎡处罚款89970元。3、退还非法占用的土地给大富村1组、井坪村7组集体经济组织。当日，大富砖厂（尹邦新）按照处罚决定缴纳了罚款。庭审中，大富砖厂承认占用了部分原社教煤矿的土地。 2018年10月21日，陈平的父亲陈南园以社教煤矿名义向新宁县国土资源局反映大富砖厂侵占社教煤矿土地问题，新宁县国土资源局答复土地侵权纠纷由法院受理，当事人可以申请高桥镇人民政府调处或提起民事诉讼。陈南园对信访答复意见不服，提出复查，新宁县人民政府作出新政信复查字［2019］4号信访复查意见书，认为申请人请求确认大富砖厂土地使用权范围与申请人社教煤矿土地使用权范围是否存在重叠及重叠面积数额的复查事项属于被申请人职责范围，对新宁县国土资源局的《信访事项处理意见书》予以撤销并退回重新处理。被告新宁县自然资源局成立于2019年3月16日，系原新宁县国土资源局和城乡规划管理局撤并后组建而成，相应职能职责一并划转。原告认为被告无视原告的控告检举，对违法占地、非法建设行为未履行监管职责，遂提起本案诉讼，请求判决被告履行法定义务作出拆除第三人非法占用原告国有划拨土地违法建设砖厂建筑物的行政处理决定。 原审认为，社教煤矿自成立到注销登记从未变更过其全民所有制的性质，原登记在社教煤矿名下的国有划拨土地同样也没有进行过变更登记，四原告取得的社教煤矿的股权，其实质是社教煤矿的承包经营和开采权，而非煤矿及土地的所有权。社教煤矿与政府签订关闭协议并办理了注销登记后，四原告对社教煤矿的承包经营权也不再享有。大富砖厂未经批准非法占地，被告新宁县自然资源局已做出了没收在大富村1组、井坪村7组非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，退还土地的行政处罚。土地上新建的建筑物和其他设施被没收后，大富砖厂已丧失所有权，大富砖厂如在法定期限内对该行政处罚不复议或起诉，新宁县自然资源局到期后可拆除新建建筑物及其他设施并退还土地。新宁县自然资源局对大富砖厂非法占地行为已履行其法定职责作出行政处罚决定，故对原告的诉讼请求，予以驳回。原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈平、何祥美、徐善武、李海群的诉讼请求。 上诉人陈平、何祥美、徐善武、李海群上诉称，对原审所查明的案件事实没有异议，没有任何证据能证明上诉人与社教煤矿是发包承包关系。原审判决的本院认为无中生有地认为上诉人取得的社教煤矿股权实质是承包经营权和开采权，这种表述侵犯了上诉人对社教煤矿土地的使用权。被上诉人提交两份没收大富砖厂地上建筑物的处罚决定是转移目标，对于大富砖厂占用国有划拨土地从事违法建设并未予以处理。请求二审撤销原判，改判被上诉人拆除第三人建在上诉人国有划拨土地上的砖厂建筑物。 被上诉人新宁县自然资源局答辩称，被上诉人已经履行了相应的法定职责，原判正确，请求维持。 原审第三人大富砖厂述称，上诉人对新宁县社教煤矿的土地不享有任何权利，无原告主体资格。砖厂的选址是通过上诉人何祥美介绍的，现在又起诉行政机关拆除，其动机和目的具有不法性。上诉人未提供证据证明土地已通过合法程序和手续变更到上诉人名下，在社教煤矿关闭、注销后，土地所有权仍属国有。请求二审驳回上诉，维持原审判决。 本院认为，上诉人的诉讼请求是要求被上诉人新宁县自然资源局履行查处大富砖厂占用社教煤矿的国有划拨土地修建砖厂建筑物的行为，因此，本案应围绕被上诉人是否收到相关违法行为线索、是否对该类违法行为有查处的法定职责、是否履行了法定职责等内容进行审查。根据原审查明的事实，原新宁县国土资源局在2018年就已收到有关社教煤矿土地被非法占用的投诉并当作信访案件进行处理，被新宁县人民政府复查复核程序予以撤销并要求重新处理。被上诉人提交的新国土资罚字［2018］第019号和新自然资源决字［2020］（高桥）04号两份行政处罚决定书，从内容很明显可以看出是对大富村1组、井坪村7组集体土地被非法占用的处罚，而非对国有土地上的违法行为作出的处罚。社教煤矿的土地系国有划拨土地，对国有土地的违法占地行为，被上诉人是否具有查处的法定职责，被上诉人是否对社教煤矿投诉的事项进行了调查或给予过明确答复等事实，原审均未进行审理，而将被上诉人对非法占用集体土地作出的行政处罚判定为已履行了上诉人请求履行的职责，属于认定基本事实不清、证据不足，遗漏判决。另需指出的是，上诉人与社教煤矿属于何种民事法律关系不是行政诉讼案件的审理范围，原判在本院认为中评判上诉人与社教煤矿为承包经营关系，超出行政审判合法性审查的范围，明显不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下： 一、撤销湖南省武冈市人民法院（2020）湘0581行初第106号行政判决； 二、发回湖南省武冈市人民法院重审。 审 判 长  蒋红玲 审 判 员  刘朝晖 审 判 员  杨皞陟 二〇二〇年十一月二十九日 法官助理刘文彬 代理书记员  曾欣亚 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； ……