辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终626号上诉人（一审被告）：本溪市人民政府，住所地辽宁省本溪市高新区枫叶路**。法定代表人：田树槐，该市政府市长。委托诉讼代理人：于水，本溪市司法局工作人员。上诉人（一审第三人）：本溪市明山区人民政府，住，住所地辽宁省本溪市明山区滨河北路**/div>法定代表人：王福渊，该区政府区长。委托诉讼代理人：时志兴，该区土地房屋搬迁服务中心工作人员。委托诉讼代理人：杨玉春，辽宁平正律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：韩德连，女，1961年11月1日出生，汉族，住址辽宁省本溪市明山区。被上诉人（一审原告）：邵淑清，女，1947年7月17日出生，汉族，住址辽宁省本溪市明山区。被上诉人（一审原告）：黄锡坤，女，1979年7月10日出生，汉族，住址辽宁省本溪市明山区。被上诉人（一审原告）：孙学忠，男，1973年1月10日出生，满族，住址辽宁省本溪市平山区。被上诉人（一审原告）：马志新，男，1974年9月2日出生，满族，住址辽宁省本溪市明山区。五被上诉人共同委托诉讼代理人：魏庆忠（被上诉人邵淑清丈夫），男，1944年4月17日出生，汉族，住址辽宁省本溪市明山区。五被上诉人共同委托诉讼代理人：梁洪彦（被上诉人韩德连丈夫），男，1959年8月16日出生，汉族，住址辽宁省本溪市明山区。韩德连等五人诉本溪市人民政府（以下简称本溪市政府）、第三人本溪市明山区人民政府（以下简称明山区政府）行政复议一案，辽宁省本溪市中级人民法院于2018年2月13日作出（2018）辽05行初1号行政裁定，驳回韩德连等五人的起诉，韩德连等五人不服，向本院提出上诉。本院于2019年9月9日作出了（2018）辽行终448号行政裁定，撤销原裁定，指令继续审理。一审法院于2019年12月24日作出了（2019）辽05行初96号行政判决，本溪市政府及明山区政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年11月5日组织各方当事人进行询问。上诉人本溪市政府的委托诉讼代理人于水，上诉人明山区政府的委托诉讼代理人时志兴、杨玉春，被上诉人韩德连等五人的共同委托诉讼代理人魏庆忠、梁洪彦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2011年12月明山区政府作出《房屋征收决定》，涉及的房屋征收项目为本钢基建大院改造项目，五原告的房屋位于征收范围之内，双方至今未签订房屋征收补偿协议。2014年5月9日，梁洪彦向本溪市公安局明山分局北地派出所报案，该所为其作了询问笔录。同年5月11日，办案人在该笔录上说明：“经民警到现场调查，电表系动迁单位拆除的，不构成案件”。五被上诉人于2017年9月8日向本溪市政府提出行政复议申请，请求确认明山区政府拆除五被上诉人居民用电设施行为违法。市政府于同年12月7日作出本政行复决字[2017]第198号行政复议决定，以明山区政府不是适格主体为由驳回五被上诉人提出的行政复议申请。另，2018年2月5日本溪市公安局明山分局北地公安派出所（以下简称北地派出所）作出的《北地派出所关于基建大院动迁工作情况说明》（以下简称情况说明）中记载，“经过了解，拆迁人员系本溪国茂公司所找，并挂靠明山区人民政府的拆迁队，由明山区人民政府负责动迁居民的房屋的验收工作，房屋验收合格后交付拆迁队进行拆迁。”一审法院认为：本案的争议焦点上诉人本溪市政府以明山区政府作为行政复议被申请人主体不适格为由，驳回复议申请是否正确。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，明山区政府作出房屋征收决定，是涉案房屋征收主体，五被上诉人发现其所居住房屋的居民用电设施（电表及其输送电线）被拆除后向公安机关报案，经过公安机关几次调查后，在调查笔录及情况说明中记载“电表等系动迁单位拆除”、“拆迁人员系本溪国茂公司所找”。虽然拆迁人员系本溪国茂公司所找，但以现有证据不能证明拆除行为系本溪国茂公司自己行为，明山区政府作为征收主体，是该行为的实际受益人，应当视为明山区政府组织实施。五被上诉人对此不服申请行政复议，符合受理条件，复议机关应当受理并在法定复议期限内作出实体处理决定，故对五被上诉人提出的撤销复议决定的请求予以支持。被诉复议决定错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）项之规定，判决：一、撤销本溪市政府作出的本政行复决字[2017]第198号行政复议决定；二、责令本溪市政府在本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。本溪市政府上诉请求：1、撤销一审判决，改判上诉人作出的本政行复决字[2017]第198号行政复议决定驳回理由正确。2、上诉费由被上诉人承担。事实与理由：被上诉人均为本钢基建大院居民，2011年由明山区政府征收，但被上诉人与明山区政府一直未签订征收补偿协议，房屋也一直未被强制拆除。2014年5月，被上诉人韩德连的丈夫梁洪彦到公安机关报案，称自家用电设施被破坏。2017年7月，被上诉人由公安机关得知，强制拆除其房屋用电设施及其输送电线的行为系由“动迁单位”所为。被上诉人认为，明山区政府为其房屋的征收人，公安机关所指“动迁单位”即为明山区政府，因此该强制拆除房屋用电设施的具体行政行为系由明山区政府所做出。被上诉人于2017年9月8日向本溪市政府提起行政复议，要求复议机关确认明山区政府做出的该行政强制行为违法。本溪市政府在审理过程中发现公安机关笔录中所记载的“动迁单位”，并未明确是明山区政府，被上诉人也未能提交其他能够证明强制拆除其用电设施的行为系明山区政府所为的证据，因此，明山区政府作为行政复议案件的被申请人主体不适格，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条一项之规定，被上诉人向本溪市政府提起的行政复议申请不符合行政复议受理条件。本溪市政府按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条一款二项之规定，于2017年12月7日作出了驳回的行政复议决定，并在2017年12月12日向被上诉人送达。因此，一审法院认定事实证据不足。公安机关接到被上诉人韩德连的丈夫梁洪彦报案后，以盗窃案由立案并做相关笔录，虽然公安机关工作人员在笔录的空白处写有“系动迁单位所为”等字样，但这并不是最终的刑事案件侦查结果，且“动迁单位”也并未明确系明山区政府。在公安机关尚未侦破该起盗窃案件，且被上诉人案涉房屋尚且存在，明山区政府对该地块并未实施强制征收的情况下，一审法院认定明山区政府“是该行为的实际受益人，应当视为明山区政府组织实施”的观点显然是推定的，并没有相关证据支持。一审法院超越职权。公安机关具有侦查盗窃案件的法定职权，一审法院用推定的行政判决来代替公安机关刑事案件的侦查结果，显然是超越了其法定职权。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，确认上诉人作出的行政复议决定结果正确。明山区政府上诉请求：1、撤销一审判决，发回重审或依法改判。2、一审、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一审认定明山区政府拆除五被上诉人所居住房屋的居民用电设施事实不清。本案事实是2011年12月明山区政府对五被上诉人所居住区域的本钢基建大院项目实施征收，双方至今未签订房屋征收补偿协议。在此期间，明山区政府没有对五被上诉人所居住区域房屋和居民用电设施实施拆除。一审法院依据北地派出所作出的《北地派出所关于基建大院动迁工作情况说明》认定明山区政府拆除五被上诉人所居住房屋的居民用电设施事实不清。该情况说明记载“经过了解，拆迁人员系本溪国茂公司所找，并挂靠明山区政府拆迁队，由明山区政府负责动迁居民的房屋的验收工作，房屋验收合格后交付拆迁队进行拆迁。”该情况说明不客观、不真实，不能作为认定案件事实的依据。首先，无法证明其进行何种调查。其次，明山区政府没有拆迁队不存在挂靠，虽然明山区政府负责对已经签订补偿协议的动迁居民房屋的验收工作，但是五被上诉人没有签订房屋征收补偿协议，就没有对五被上诉人房屋验收，更没有对他们居住的用电设施进行拆除。因此，一审法院依据该不客观、不真实的情况说明认定明山区政府对五被上诉人所居住房屋的居民用电设施拆除事实不清，请二审法院支持上诉人的上诉请求。韩德连等五人答辩称：1、请求二审法院驳回本溪市政府和明山区政府的上诉，维持一审判决；2、诉讼费由上诉人承担。具体理由如下：1、一审判决是对被诉本政行复决字[2017]第198号《行政复议决定书》是否合法进行了裁判，并未判决“作出原行政行为机关”承担义务或减损其权益，明山区政府作为一审第三人依法不具有上诉权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定，明山区政府作为一审第三人，只有在人民法院判决其承担义务或者减损其权益时，方有权提起上诉。本案，一审判决只是判决复议机关重新作出复议决定，并未对一审第三人作出的原行政行为作出判决。因此，明山区政府的义务和权益并未受到影响或减损，其无权上诉。2、上诉人以“动迁单位并未明确明山区政府”便排除明山区政府承担法律后果，与最高法院判例要旨相悖。根据最高人民法院公布的2019年征地拆迁10大经典案例“[2017]最高法行再102号”案裁判要旨，原告在起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任；对合法建筑的拆除，首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。因此，本案一审判决认定明山区政府是拆除上诉人房屋的实际受益人，应当视为明山区政府组织实施的事实清楚，适用法律、法规正确，依法应当判决驳回上诉。本溪市政府以一审判决认定该事实为推定作为上诉撤销一审判决的理由，明显与最高法院判例相悖。3、被诉行政复议决定认定拆除被征收房屋用电设施非征收单位及作出被诉行政行为履行了法定程序的主要证据不足。上诉人作为被诉行政机关，在收到起诉状副本之日起的15日内，并未向人民法院提交排除征收单位明山区政府偷拆被征收房屋违法行为的证据和作出被诉行政复议决定经本溪市政府负责人同意或者经本溪市政府集体讨论通过的证据，严重违反《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条和《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定。被诉行政行为严重违反法定程序，依法应当予以撤销。本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的客体是本溪市政府[2017]第198号行政复议决定的合法性。各方当事人对本溪市政府具有法定职权以及复议程序的合法性均未提出异议，本院经审查予以确认。本案争议的焦点是本溪市政府作出的行政复议决定是否具有事实及法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责。因而，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体，并应承担相应的法律责任。本案中，涉案房屋位于征收范围内，且在明山区政府进行征收过程中发生强制拆除行为。对于征收范围内合法房屋的拆除应认定为行政强制行为，该强制行为应推定系明山区政府实施，并由其承担相应责任。本溪市政府仅以行政复议申请人未提交能够证明强制拆除行为系明山区政府所为为由，认定明山区政府作为行政复议被申请人主体不适格，缺乏事实和法律依据。关于被上诉人提出的一审第三人是否有权提起上诉的问题。本案中，一审判令撤销本溪市政府作出的行政复议决定，并责令其限期重新作出行政行为。鉴于该判决有可能减损第三人明山区政府的权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。虽然本案审理的是本溪市政府[2017]第198号行政复议决定的合法性问题，但仍涉及到对原行为的审查，因此，明山区政府对一审判决不服，提出上诉符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。本溪市人民政府、本溪市明山区人民政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，对其上诉请求均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由本溪市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年十一月二十四日法官助理刘春晓书记员赵晓迪