辽宁省大连市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽02行终442号 上诉人（原审原告）大连市建设工程集团有限公司，住所地大连市西岗区纪念街**，统一社会信用代码9121020024238887XQ。 法定代表人王洪日。 委托代理人王元波，辽宁元明律师事务所律师。 委托代理人丛林，辽宁元明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）大连市甘井子区财政局，住，住所地大连市甘井子区明珠广场**一社会信用代码11210211001647914D。 负责人宋庆生，局长。 委托代理人姚嫄，该局工作人员。 委托代理人华洋，北京市京都（大连）律师事务所律师。 原审第三人中国建筑第五工程局有限公司，住，住所地长沙市雨花区中意一路**一社会信用代码91430000183764483Y。 法定代表人田卫国。 委托代理人姜文琪，该司工作人员。 委托代理人冯伟，辽宁卓政律师事务所律师。 原审第三人大连万峰置业有限公司，住所地，住所地大连市甘井子区甘北路****会信用代码91210200058082424W。 法定代表人李扬。 委托代理人程国滨，辽宁法大律师事务所律师。 委托代理人王飘飘，辽宁法大律师事务所律师。 原审第三人大连泛华工程招投标代理有限公司，住所地大连市西岗区白云新村山，住所地大连市西岗区白云新村山庄北二街**00711363692L。 法定代表人牟明林。 委托代理人王娟，该司工作人员。 上诉人大连市建设工程集团有限公司与被上诉人大连市甘井子区财政局、原审第三人中国建筑第五工程局有限公司、大连万峰置业有限公司、大连泛华工程招投标代理有限公司工程建设项目招标投标投诉处理决定一案，不服大连市沙河口区人民法院（2019）辽0204行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 大连市沙河口区人民法院于2020年6月1日作出（2019）辽0204行初127号行政判决认定：2019年9月19日，万峰公司作为招标人，委托泛华公司作为招标代理人，对港区改造项目B区施工总承包工程发布招标公告。 案涉项目招标文件作出如下规定，投标人资格和评标办法中均规定：企业无处罚期内的不良行为记录；项目经理无负责的在建项目，无建设行政主管部门作出的处罚期内的不良记录；截止2019年10月8日，经“信用中国”网站，“中国执行信息公开网”网站查询被列入失信被执行人或严重违法失信行为记录名单的按废标处理，具体以招标代理网络查询为准。关于解释权规定：构成本招标文件的各个组成文件应互为解释，互为说明；如有不明确或不一致，构成合同文件组成内容的，以合同文件约定内容为准，且以专用合同条款约定的合同文件优先顺序解释；除招标文件中有特别规定外，仅适用于招标投标阶段的规定，按招标公告（投标邀请书）、投标人须知、评标办法、投标文件格式的先后顺序进行解释；同一组成文件中就同一事项的规定或约定不一致的，以编排顺序在后者为准；同一文件不同版本之间有不一致的，以形成时间在后者为准；按本款前述规定仍不能形成结论的，由招标人负责解释。关于项目经理业绩评分标准：近五年（2014年1月1日）至今承担的建筑面积在70000㎡（含）及以上或工程造价在20000万元（含）及以上的住宅及公建等建筑工程，一项得2分；满分2分。注：时间以证明文件（中标通知书或施工合同）签署日期为准，复印件须加盖公章（以辽宁建设工程信息网为准）。 2019年10月11日，港区改造项目B区施工总承包中标候选人进行公示，第一中标候选人为中建五局公司，第二中标候选人为市建设公司。 2019年10月12日，市建设公司就上述招投标活动向万峰公司、泛华公司提出异议，并提交《关于对港区改造项目B区施工总承包工程招投标活动的异议函》，对中建五局公司提出三点异议：1.中建五局公司在“信用中国”网站上有11条行政处罚记录，不符合招标文件要求的“企业无处罚期内的不良行为记录”；2.中建五局公司在“信用中国”网站上有11条行政处罚记录，不符合招标文件规定的“截止2019年10月8日，经‘信用中国’网站……查询，被列入失信被执行人或严重违法失信行为记录名单的，按废标处理”；3.中建五局公司项目经理解江涛在“全国建筑市场监管公共服务平台”网站与“辽宁建设工程信息网”网站上个人工程业绩有两个不同项目，且开竣工日期重叠。根据招标文件规定的“如发现本项目第一中标候选人出现弄虚作假行为，一经证实取消其中标资质，由第二中标候选人增补”，解江涛在“辽宁建设工程信息网”上的业绩弄虚作假，应取消其中标资质，由第二中标候选人增补。 2019年10月15日，万峰公司、泛华公司共同作出《关于对港区改造项目B区施工总承包工程招投标活动异议函的答复》，主要内容为：1.中建五局公司在“信用中国”网站上的行政处罚类别均为罚款，处罚类别中并无处罚期限，符合招标文件要求的企业无处罚期内的不良行为记录；2.经核查“信用中国”、“中国执行信息公开网”两个网站，中建五局公司并未被列入失信被执行人、失信黑名单、政府采购严重违法失信名单中，符合招标文件要求；3.依据招标文件评标办法的评审原则，项目经理业绩评审时以辽宁建设工程信息网诚信库为准，该公司查看评标委员会的评审记录及中建五局公司的投标文件，评标委员会严格依照招标文件规定的评审原则进行评审，未发现投标文件中所报项目经理业绩有弄虚作假行为。 市建设公司对上述答复不满，于2019年10月22日向甘区财政局提交投诉书，提出经查询“信用中国”网站发现，中建五局公司存在11条行政处罚记录，中建五局公司项目经理业绩涉嫌弄虚作假的情形，认为：1.被投诉人万峰公司对“无处罚期内的不良行为记录”的解释，不符合相关规定；2.中建五局存在严重违法失信行为的记录；3.中建五局公司项目经理业绩存在弄虚作假的情形，应按废标处理。投诉请求：确认中建五局公司不具有投标资格，取消其中标资格；责令暂停招标投标活动；对被投诉人万峰公司在招标活动中的违法违规行为进行查处。 2019年11月1日，甘区财政局向万峰公司、泛华公司、中建五局公司送达《工程建设项目招标投标活动投诉答复通知书》及投诉书副本。 2019年11月8日，万峰公司、泛华公司、中建五局公司分别向甘区财政局提供书面意见并提交相关材料。2019年11月18日，甘区财政局向中建五局公司送达《关于协助工程建设项目招投标投诉处理提供材料的通知》。次日，中建五局公司向被告提供《中建五局关于〈关于协助工程建设项目招标投标投诉处理提供材料的通知〉的回复》。 万峰公司、泛华公司共同出具的《关于对港区改造项目B区施工总承包工程招投标活动投诉书的陈述意见》中认为：一、“处罚期”是指行政处罚期间，受《行政处罚法》规定和调整，如“责令停产停业三个月”，“行政拘留15日”等，而非所谓的公布期，公示期、有效期，投诉人主张“处罚期”等同于公示期没有事实及法律依据。中建五局公司在“信用中国”网站上的11条不良行为处罚类别均为罚款，不存在行政处罚期间，其满足招标文件关于投标人“无处罚期内的不良行为记录”的要求。二、根据相关文件的规定以及相关部门向中建五局公司开具的《涉及一般失信行为行政处罚信息信用修复决定书》，中建五局公司存在的失信行为记录不属于严重违法失信行为。三、本次招投标活动中项目经理只提供一项业绩，该业绩已依据诚信库管理规定经过相关部门原件审核，并经该公司复核辽宁建设工程信息网信息，与投标文件所报信息一致，此项业绩不存在弄虚作假行为。 中建五局公司提交的书面意见与本案意见基本一致，此外，中建五局公司向被告提交“信用中国”网站截图以及《涉及一般失信行为行政处罚信息信用修复决定书》、缴纳罚款的单据以及中建五局公司其他工程的中标通知书等材料。泛华公司提交的书面意见与本案意见基本一致。 甘区财政局在“中国执行信息公开网”中查询失信被执行人，在“信用中国”网中查询失信惩戒对象，未检索到中建五局公司。2019年11月23日，被告甘区财政局作出甘财招诉[2019]1号工程建设项目招标投标活动投诉处理决定，主要内容如前所述，并于2019年11月25日向市建设公司、万峰公司、泛华公司、中建五局公司送达。 另查，根据“信用中国”网站查询，自2019年4月22日至9月11日，中建五局公司在“信用中国”网站上有11条罚款的行政处罚记录，11项罚款均已于2019年9月23日前缴纳，其中9条行政处罚相关部门出具处罚信息信用修复决定书，另外两条2019年7月的深建罚[2019]201、171号行政处罚信息于2019年10月经申请已经被修复。 又查，2019年4月9日，大连市住房和城乡建设局对大连市甘井子区人民政府作出《关于进一步落实原市建委向市内四区下放工程招标投标管理行政职权的通知》：按照市委、市政府工作要求，从4月15日起，该局不再办理甘井子区管辖的房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理工作，请甘井子区政府抓紧安排有关部门承接。2019年8月22日，大连市甘井子区委机构编制委员会对甘区财政局作出甘编发[2019]16号《关于区财政局增设政府采购科增加行政编制的批复》，同意甘区财政局增设政府采购科，挂招投标监管科牌子，主要职责包括：拟定区政府采购有关制度，组织区本级政府采购预算编制，研究提出区本级政府集中采购目录、限额标准；处理政府采购投诉及举报事宜，监督管理政府采购活动并查处违法违规行为；组织制定政府向社会力量购买服务制度，监督政府向社会力量购买服务活动；负责工程招投标监督、招标项目和招标文件备案等。 大连市沙河口区人民法院（2019）辽0204行初127号行政判决认为：依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条规定的“县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定”。以及大连市甘井子区委机构编制委员会作出的甘编发[2019]16号《关于区财政局增设政府采购科增加行政编制的批复》中对甘区财政局职责的确认，甘区财政局具有作出案涉投诉处理的法定职责。根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十四条第一款、第十六条、第十八条第一款、第二十一条规定，行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况。在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。行政监督部门处理投诉，有权查阅、复制有关文件、资料，调查有关情况，相关单位和人员应当予以配合。必要时，行政监督部门可以责令暂停招标投标活动。负责受理投诉的行政监督部门应当自受理投诉之日起三十个工作日内，对投诉事项做出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。本案中，甘区财政局在受理原告的投诉后，查阅招投标文件，听取被投诉人及相关利害关系人的陈述和申辩，核实相关网站信息，于法定期限内作出案涉投诉处理决定书，并送达给投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人，程序合法。 根据《中华人民共和国招标投标法》第四十条，评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条规定，评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见，招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据。关于原告提出的三项投诉事项，一、中建五局公司是否符合招标文件要求的“无处罚期内的不良行为记录”投标人资格。而该争议源于上述规定的“处罚期”一词，《行政处罚法》中并无关于处罚期的概念和解释，各方当事人对“处罚期”存在不同理解。根据招标文件中对“解释权”的规定，对于招标文件的解释通过其他方法不能形成结论的，由招标人负责解释。本案招标人万峰公司在行政程序及本案诉讼中对“处罚期”均进行了解释，认为处罚期不同于原告主张的公示期或公告期，罚款类的行政处罚不存在处罚期，且中建五局公司的罚款均已全部缴纳，故中建五局公司无处罚期内的不良行为记录。根据招标文件对招标人解释权的规定，该院认可招标人万峰公司对该问题的主张。因此，原告的该项投诉事项不成立。二、关于原告投诉中建五局公司存在严重违法失信行为记录。对投标人资格的评审应以招标文件规定为准，招标文件中关于投标人资格涉及严重违法失信情况的具体规定为：截止2019年10月8日，经“信用中国”网站，“中国执行信息公开网”网站查询被列入失信被执行人或严重违法失信行为记录名单的按废标处理，具体以招标代理网络查询为准。本案中，经检索，中建五局公司在上述两个网站并未被列入上述相应名单。原告主张中建五局公司的具体违法行为构成严重违法失信行为并不能推定中建五局公司不符合上述投标人资格要求。三、关于原告投诉中建五局公司项目经理解江涛业绩存在弄虚作假。招标文件中对项目经理资格规定：项目经理无负责的在建项目，无建设行政主管部门作出的处罚期内的不良记录。关于项目经理业绩评分标准：“近五年（2014年1月1日）至今承担的建筑面积在70000㎡（含）及以上或工程造价在20000万元（含）及以上的住宅及公建等建筑工程，一项得2分，满分2分。注：时间以证明文件（中标通知书或施工合同）签署日期为准，复印件须加盖公章；（以辽宁建设工程信息网为准）”。本案中，中建五局公司投标文件中提供的项目经理解江涛业绩为“保利壹号公馆建设项目（二标段）”施工负责人，经在辽宁建设工程信息网核查该业绩真实，亦无证据证明解江涛存在其他负责的在建项目。原告提出的解江涛曾同时在两个建设工程项目上担任项目负责人违反《注册建造师管理规定》的主张，不能证明解江涛在投标文件中提供的上述业务虚假，亦不能据此认定其不符合上述招标文件对项目经理的资格规定及评分标准。故甘区财政局认定原告投诉的三项事项不成立，并依法作出案涉投诉处理决定，该院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告大连市建设工程集团有限公司的诉讼请求。 上诉人大连市建设工程集团有限公司的上诉请求：一、请求依法撤销大连市沙河口区人民法院作出的（2019）辽0204行初127号行政判决，并依法支持上诉人原审诉讼请求。二、判令被上诉人承担本案一、二审案件受理费。事实和理由：一、针对“无处罚期内的不良行为记录”的解释，一审法院仅以招标文件对解释权的规定认可招标人万峰公司的主张，判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的。针对招标文件中规定的“不能形成结论的，由招标人负责解释”的问题，上诉人认为，招标人可以针对招标文件规定的事项进行解释，但是这种解释亦应当是符合国家法律法规及政策文件的精神下的解释，而不能是曲解、片面、随意性地解释。一审法院仅以招标文件对解释权的规定认可招标人万峰公司的主张，未阐明招标人万峰公司的解释是否符合国家法律法规及政策文件的有关规定，实属法律适用错误，应予纠正。上诉人认为，在现行法律行政法规对“处罚期”未有明确规定的情况下，应根据相关规范性文件及招投标市场的惯例，对“处罚期”进行界定及解释。鉴于被上诉人及各第三人已确认投标人是否存在处罚期内的不良行为记录以“信用中国”网站查询结果为准，那么就应从国家建设“信用中国”网站的目的、作用及“信用中国”网站运行机制的规范性文件来等方面来界定及理解“处罚期”的含义，这样才符合法律解释规则及法律适用的逻辑。 二、针对中建五局涉及项目经理业务问题，一审法院事实认定错误、适用法律不当。1.原告针对中建五局涉及项目经理业绩的投诉，是指中建五局项目经理解江涛在2016年4月至2019年4月期间同时担任“大运河孔雀城英国宫五期（1）建设项目（2）”及“保利壹号公馆建设项目（二标段）施工”两个项目的负责人的情况，其涉嫌违反《注册建造师管理规定》第二十一条规定，或者其业绩涉嫌弄虚作假。2.针对上述问题，上诉人提供的第三组证据中的证据5“全国建筑市场监管公共服务平台网站截图页”，能够证明中建五局项目经理解江涛在2016年4月至2019年4月期间同时担任“大运河孔雀城英国宫五期（1）建设项目（2）”及“保利壹号公馆建设项目（二标段）施工”两个项目的负责人的情况，该证据直接关系到中建五局项目经理业绩涉嫌违反《注册建造师管理规定》第二十一条规定，或者其业绩涉嫌弄虚作假的情况，与本案存在关联性。一审法院认为该证据与本案不具有直接关联性而不予采信是错误的，属于事实认定错误。3.针对上述问题，被上诉人在审理投诉时并未对上诉人提出的质疑以及相关线索进行核实、取证，仅仅听取万峰置业、中建五局的陈述和申辩，仅凭中建五局项目经理解江涛在投标时不存在负责在建项目的情形，即认定中建五局项目经理业绩不存在弄虚作假，其未尽到《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条规定的职责；即便中建五局项目经理的“大运河孔雀城英国宫五期（1）建设项目（2）”及“保利壹号公馆建设项目（二标段）施工”两个项目业绩均为真实，但其涉嫌违反《注册建造师管理规定》，被告亦应当根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十四条规定，将中建五局项目经理涉嫌违法的情况反映至其他主管行政机关，并建议其行政主管机关予以处理，但被上诉人在处理本次投诉事项时未尽到上述监管职责。一审法院针对被上诉人未尽上述监管职责的情形未进行审查即认定被上诉人作出的具体行政行为程序合法，显属认定事实错误，适用法律不当。 综上，上诉人认为，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求依法撤销一审判决，并依法支持上诉人原审诉讼请求，以维护国有公司的合法权益。 被上诉人大连市甘井子区财政局答辩意见：一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确，不应被撤销。一审判决认为依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条及大连市甘井子区委机构编制委员会作出的甘编发[2019]16号《关于区财政局增设政府采购科增加行政编制的批复》中对甘井子区财政局职责的确认，被上诉人大连市甘井子区财政局具有作出案涉投诉处理的法定职责。被上诉人依据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》相关规定，要求被投诉人及相关第三人进行答复，根据调查事实在法定期限内作出投诉处理决定，并送达上诉人等相关当事人，程序合法。对于上诉人投诉事项，关于第一项“处罚期”的界定，认为《行政处罚法》中没有“处罚期”的规定，在当事人对“处罚期”存在不同理解时应当按照招标文件要求，由招标人负责解释；对上诉人提出的第三人中建五局存在严重违法失信记录的问题，认为应当严格按照招标文件要求，以招标文件规定的网站查询结果为准，在相关网站没有查询记录的情况下，上诉人投诉事项不成立；对上诉人提出的第三人中建五局存在项目负责人业绩造假的问题，认为招标文件已经明确了项目经理资格规定，该案中中建五局施工负责人业绩经在辽宁建设工程信息网核查真实，上诉人提出中建五局施工负责人原在两个建设项目违反《注册建造师管理规定》不能证明中建五局投标文件中提供的项目负责人业绩造假。 二、被上诉人认定第三人中建五局不存在处罚期内的不良行为记录，事实依据充分，法律适用准确。首先，案涉项目《招标文件》第15页规定，投标人的资质条件之一为“在中国境内注册的独立企业法人资格，企业无处罚期内的不良行为记录”；第二章第1.4.1条规定，对于投标人是否存在不良记录，应以“信用中国”网站的查询结果为依据。在评标过程中，经评标委员会检索，自2019年4月22日至9月11日，第三人中建五局在该网站上虽有11条罚款的行政处罚记录，但都是已经在行政处罚决定书规定的期限内履行完毕的。其次，《处理决定书》认定第三人中建五局“无处罚期内的不良行为记录”符合《行政处罚法》的规定。虽然《行政处罚法》没有明确规定“处罚期”这一概念，但是被上诉人结合《行政处罚法》是所有实施行政处罚的行政法律、法规的上位法的依据这一实际情况，根据《行政处罚法》第四十四条规定的“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行”的文义内容来理解，认为《招标文件》中“无处罚期内的不良行为记录”的表述，应是指投标人没有在行政处罚决定书的期限内没有履行完毕的处罚的情况，符合法律解释规则及法律适用的逻辑。在案涉招标事项投诉期间，第三人中建五局提交了已经履行完毕前述11条处罚的相关材料，证明其在行政处罚决定书规定的期限内履行了行政处罚，因此，不违反《招标文件》的这一要求。而且招标文件对于解释权的规定也明确了，“按本款前述规定仍不能形成结论的，由招标人负责人解释”，上诉人也同意一审法院关于招标文件的解释权归招标人的观点。上诉人提出的“公示期”即“履行期”的主张没有法律依据，完全是一种单方的主观理解。 三、《处理决定书》对第三人中建五局在招标过程和《投标文件》中不存在“弄虚作假”的行为的认定正确。根据《注册建造师管理规定》第二十一条的规定，注册建造师不得同时在两个及两个以上的建设工程项目上担任施工单位项目负责人。案涉项目《招标文件》第54页对项目经理的资格评审标准进行了规定，为“项目经理无负责的在建项目，无建设行政主管部门作出的处罚期内的不良记录”。本案中，第三人中建五局投标文件中提供的项目负责人业绩仅为“保利壹号公馆建设项目（二标段）”一项的施工负责人，经在辽宁省建设工程信息网核查该业绩真实。同时该项目的招标日期为2019年10月9日，被上诉人在处理投诉中，没有发现有证据证明第三人中建五局拟委派的项目经理解江涛在2019年10月9日之后存在负责的在建项目，且第三人中建五局于同日作出承诺，该项目项目经理解江涛“现阶段没有担任任何在施建设工程项目的项目负责人（园林项目除外）”，被上诉人针对上诉人投诉事项也是严照依据招标文件要求进行审查。因此，第三人中建五局在本次招标过程和《投标文件》中不存在“弄虚作假”的行为，上诉人提出的第三人中建五局项目经理在此前的行为中存在同时担任两个项目的负责人，与被上诉人处理本案投诉事项没有关联。 综上，被上诉人大连市甘井子区财政局认为其有权作出案涉的《处理决定书》，其作出该行政行为程序、内容均合法，认定事实清楚、适用法律正确；一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉人的诉讼请求。 原审第三人中国建筑第五工程局有限公司答辩意见：答辩人认为，答辩人符合招标文件规定的投标人的资格要求，不存在项目经理业绩弄虚作假的情形，招投标合法有效。沙河口区人民法院（2019）辽0204行初127号行政判决，认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法，应予维持。一、答辩人符合“企业无处罚期内的不良行为记录”的条件。招标文件第二章“投标人须知”第1.4.1条规定的投标人资质条件为：（1）在中国境内注册的独立企业法人资格，企业无处罚期内的不良行为记录。（2）投标人须具有建设行政主管部门颁发的建筑工程施工总承包一级及以上资质。上诉人认为答辩人存在“处罚期内的不良行为记录”，没有证据支持。（一）法律、法规中没有“处罚期”的概念，招标单位有权进行解释。招标文件第10.11.1条关于解释权规定，按该条款规定仍不能形成结论的，由招标人负责解释。上诉人投标时对此规定未提出异议，故出现争议应当以招标人解释为准。关于“处罚期”如何解释，答辩人尊重招标人的解释权。《立法法》亦有相关原理，即哪个机关立的法哪个机关有权解释。（二）“处罚期”不等同于“公示期”。招标文件及招标人均未明确“处罚期”等同于“公示期”，上诉人替招标人作出解释于法无据。“信用中国”网站亦无不良行为记录公示期的说法，只是将行政处罚内容登记在网页上。上诉人在向被上诉人投诉时并未提及其在本案诉讼中所引用的《建筑市场诚信行为信息管理办法》、《国家发展改革委办公厅关于进一步完善行政许可和行政处罚等信用信息公示工作的指导意见》和《国家发展改革委办公厅关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》等部委规章效力的文件，而是引用了《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》中的相关规定。上诉人投诉时引用的国务院办公厅的规定，涉及的是对失信行为的惩戒，而非对不良行为记录的惩戒。该《指导意见》原文为：“以相关司法裁判、行政处罚、行政强制等处理结果为依据，按程序将涉及性质恶劣、情节严重、社会危害较大的违法失信行为的市场主体（注：并非上诉人所称的存在不良行为记录的市场主体）纳入失信联合惩戒对象名单。‘……’加快构建跨地区、跨行业、跨领域的失信联合惩戒机制，从根本上解决失信行为反复出现、易地出现的问题”。答辩人认为，《指导意见》中的公示期或者惩戒期限，针对的是失信行为，而非不良行为记录，而“失信”与“不良行为”是不同的概念。上诉人在投诉时偷换概念，将《指导意见》调整的“违法失信行为的市场主体”偷换成“存在不良行为记录的市场主体”，人为扩大了惩罚范围。建设部《建筑市场诚信行为信息管理办法》仅在第十条规定了诚信行为记录实行公布制度，并未规定公布期限为惩戒期或处罚期。《国家发展改革委办公厅关于进一步规范“信用中国”网站和地方信用门户网站行政处罚信息公示工作的通知》也只规定了行政处罚信息在公示网站的公示期限，并未规定处罚期。《国家发展改革委办公厅关于进一步完善行政许可和行政处罚等信用信息公示工作的指导意见》也未规定处罚期，而是规定了行政处罚信息公示期限。《国家发展改革委办公厅关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》（发改办财金（2019J527号）也是规定了行政处罚信息公示期限。其中第二条“严格执行行政处罚信息公示期限”规定，“涉及一般失信行为的行政处罚信息自行政处罚决定之日起，在信用网站最短公示期限为三个月，最长公示期限为一年。涉及严重失信行为的行政处罚信息自行政处罚决定之日起，在信用网站最短公示期限为六个月，最长公示期限为三年”。据此规定亦无法得行政处罚信息公示期限为处罚期的结论。另外，由于答辩人的11条行政处罚记录均在六个月内修复，据此亦可反证答辩人受到的行政处罚不是严重失信行为，而是一般失信行为。可见，从上述文件及现有法律、法规、文件看，均无法得出公示期就是处罚期的结论。从文字表述看，“处罚期”应为“正处于接受行政处罚的期间”。而上诉人投诉答辩人的11条行政处罚措施均为罚款，且均缴纳完毕，故不存在处罚期间。“处罚期”与“公示期”概念的内涵与外延均不相同，上诉人主观将二者划上等号，既无权威，又无依据。（三）从招标文件中“无处罚期内的不良行为记录”的文字表述看，即使投标人存在不良行为记录，只要不在处罚期内，亦为合格投标人。招标文件第二章“投标人须知”第1.4.1条规定的投标人资质条件为：（1）在中国境内注册的独立企业法人资格，企业无处罚期内的不良行为记录。（2）投标人须具有建设行政主管部门颁发的建筑工程施工总承包一级及以上资质。从上下文看，“企业无处罚期内的不良行为记录”的资格并非指在“信用中国”公示有效期内，上诉人的理解无法律依据。而根据“无处罚期内的不良行为记录”的文字表述看，即使存在不良行为记录，如果不在处罚期内，亦为合格投标人。（四）答辩人无处于处罚期内的行政处罚。法律、法规对于“处罚期”无明确定义，参照《行政处罚法》第四十四条规定，行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。按照该规定，答辩人已在行政处罚履行期限内缴纳罚款，故答辩人不存在处于“处罚期”内的行政处罚行为。 二、答辩人项目经理“解江涛”在“保利壹号公馆建设项目（二标段）担任施工负责人”的业绩是真实的，且该项目已竣工验收合格。答辩人在投标过程中不存在“弄虚作假”的行为。《招标文件》第二章“投标人须知”第1.4.1条规定的投标人资质条件中项目负责人要求为，“项目经理具有建筑工程专业一级以上注册建造师资格，无负责的在建项目，无建设行政主管部门做出的处罚期内的不良记录”。《招标文件》第三章“评标办法”第2.2.4（4）“其他因素评分标准”中注明，“时间以证明文件（中标通知书或施工合同）签署日期为准，复印件需加盖公章；（以辽宁建设工程信息网为准）”。答辩人在此次投标过程中拟委派的项目经理解江涛，曾担任“保利壹号公馆建设项目（二标段）”施工负责人，该项目已竣工验收合格并在辽宁建设工程信息网上公示，为真实业绩。上诉人投诉时提及的解江涛负责的“大运河孔雀城英国宫五期（1）建设项目（2）”也已经竣工验收合格。故解江涛在答辩人投标时并无负责在建项目，且其担任“保利壹号公馆建设项目（二标段）”施工负责人之业绩亦是真实的，故答辩人在本次投标过程中不存在“弄虚作假”行为。《招标投标法实施条例》第四十二条第二款规定，“投标人有下列情形之一的，属于招标投标法第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的行为：（一）使用伪造、变造的许可证件；（二）提供虚假的财务状况或者业绩；（三）提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明；（四）提供虚假的信用状况；（五）其他弄虚作假的行为”。答辩人在本次投标中并不存在前述弄虚作假的行为，解江涛业绩为真实业绩。至于上诉人反映的解江涛担任两个项目负责人的问题，因两个工程均已竣工验收，与本次招标无关，不能认定答辩人项目负责人业绩存在弄虚作假。 综上，原审第三人中国建筑第五工程局有限公司认为被上诉人甘井子区财政局作出的具体行政行为合法有效，一审判决正确，应予维持。 原审第三人大连万峰置业有限公司答辩意见：一审法院作出的（2019）辽0204行初127号行政判决认定事实清楚，适用法律正确。一、一审法院关于第一中标候选人中建五局无处罚期内的不良行为记录的认定合法、准确。第一，依据《招标文件》第40页第二章投标人须知第10.11条解释权规定，“按本款前述规定仍不能形成结论的，由招标人负责解释”。答辩人作为案涉项目招标人，在招投标双方对招标文件内容的理解存在歧义的情况下，答辩人有权对此进行解释。第二，关于《招标文件》规定的“企业无处罚期内的不良行为记录”，无论从《招标文件》拟定该条款的本意，还是依据《行政处罚法》的相关规定，案涉争议的“处罚期”，均系指《行政处罚法》意义上的行政处罚履行期间，而非上诉人主张的不良行为记录信息的公示期或公告期。《行政处罚法》第四十四条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行”。答辩人正是基于《行政处罚法》的这一规定，在《招标文件》中拟定“投标人须具有中国境内注册的独立企业法人资格，企业无处罚期内的不良行为记录”这一投标人资格要求。因此，案涉争议的“处罚期”自始是指《行政处罚法》意义上的行政处罚期间，受《行政处罚法》规范和调整，而非上诉人所谓的不良行为记录信息的公示期限。上诉人现依据“信用中国”网站运行机制的规范性文件，主观认为“处罚期”为不良行为记录的公示期或公告期，该理解不仅完全曲解了《招标文件》中规定该条款的本意，亦突破了法律效力的位阶，与上位法《行政处罚法》的规定相冲突。因此，上诉人对“处罚期”自行作出的不当解释有违《行政处罚法》及《招标文件》的规定，没有事实及法律依据。第三，第一中标候选人中建五局的11条行政处罚记录，处罚类别均为罚款，中建五局已于招标公告发布前缴纳了全部罚款，即中建五局在投标前已经完全履行了行政处罚决定，中建五局符合《招标文件》规定的“无处罚期内的不良行为记录”的投标人资格。综上，一审法院认定第一中标候选人中建五局无处罚期内的不良行为记录，属认定事实清楚、适用法律正确。 二、上诉人主张第一中标候选人中建五局的项目经理业绩涉嫌弄虚作假没有事实依据，一审法院对此作出的认定合法、正确。第一，《招标文件》中对投标人项目经理的资格要求及评分标准均作出明确规定，依据《招标投标法》第四十条规定：“评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较”。经评标委员会依法评审，第一中标候选人中建五局符合《招标文件》规定的投标人资格要求及评审标准。《招标文件》第10页投标人资格要求中规定，“项目经理具有建筑工程专业一级注册建造师资格，无负责的在建项目，无建设行政主管部门做出的处罚期内的不良记录”。经评标委员会审查，第一中标候选人中建五局的项目经理投标时无负责的在建项目。因此，中建五局既无与此相关的弄虚作假的行为，亦未违反《注册建造师管理规定》第二十一条的规定。《招标文件》第61页第三章评标办法2.2.4（4）其他因素评分标准中，对项目经理业绩评分标准进行规定，并规定项目经理业绩以辽宁建设工程信息网查询为准。第一中标候选人中建五局提供的项目经理业绩为解江涛曾担任“保利壹号公馆建设项目（二标段）”施工负责人的业绩，该业绩已在辽宁建设工程信息网上公示，评标委员会亦按照招标文件的规定对此进行了核查，经核查，该项目经理业绩属于真实业绩，上诉人主张第一中标候选人中建五局的项目经理业绩涉嫌弄虚作假的行为，没有事实依据。第二，上诉人主张第一中标候选人中建五局的项目经理业绩涉嫌弄虚作假，其对此并未提供合法、有效的证据予以证明，其主张缺乏事实依据，依法不应予以采信。一审法院以“原告提出的解江涛曾同时在两个建设工程项目上担任项目负责人违反《注册建造师管理规定》的主张，不能证明解江涛在投标文件中提供的上述业务虚假，亦不能据此认定其不符合上述招标文件对项目经理的资格规定及评分标准”为由，驳回上诉人关于“第一中标候选人中建五局的项目经理业绩涉嫌弄虚作假”的主张，认定事实清楚、适用法律正确。 综上，原审第三人大连万峰置业有限公司认为上诉人的主张没有事实及法律依据，请求依法驳回上诉人的全部诉讼请求。 原审第三人大连泛华工程招投标代理有限公司未有书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 又查，被上诉人大连市甘井子区财政局于2019年11月23日作出甘财招诉[2019]1号工程建设项目招标投标活动投诉处理决定。投诉人大连市建设工程集团有限公司、被投诉人大连万峰置业有限公司。投诉人于2019年10月22日向该局递交了“大连港甘井子港区宗地改造项目B区施工总承包”项目的投诉书。投诉人请求与主张：请求确认第一中标候选人不具备投标资格，取消其中标资格；责令暂停招标投标活动；请求对被投诉人在招标投标活动中的违法行为进行查处。投诉事项：1.被投诉人在《关于对大连港甘井子港区宗地改造项目B区施工总承包工程招投标活动异议函的答复》中对“无处罚期内的不良行为记录”的解释不符合相关规定；2.第一中标候选人中国建筑第五工程局有限公司存在严重违法失信行为的记录；3.第一中标候选人项目经理业绩存在弄虚作假的情形，应按废标处理。 针对投诉人的投诉事项及请求，该局对投诉人提交的投诉书、本项目招标文件、投标文件、被投诉人及相关当事人书面答复等有关材料进行了审查。被上诉人大连市甘井子区财政局经调查后认定的基本事实：该项目招标人为被投诉人大连万峰置业有限公司，代理机构为大连泛华工程招投标代理有限公司，项目名称为：大连港甘井子港区宗地改造项目B区施工总承包。项目招标公告发布于2019年9月19日，第一中标候选人为中国建筑第五工程局有限公司。投诉人因对大连港甘井子港区宗地改造项目B区施工总承包工程评标结果不满于2019年10月12日向被投诉人提出异议，被投诉人于2019年10月15日作出异议答复。投诉人因对异议答复不满于2019年10月22日向该局提出投诉，该局在收到投诉人的投诉书后依法进行了审查并于同日予以受理。 关于投诉事项1：被投诉人在《关于对大连港甘井子港区宗地改造项目B区施工总承包工程招投标活动异议函的答复》中对“无处罚期内的不良行为记录”的解释不符合相关规定。该项目《招标文件》第二章第1.4.1条规定，投标人的资质条件之一为“在中国境内注册的独立企业法人资格，企业无处罚期内的不良行为记录”；“截止2019年10月8日，经‘信用中国’网站、‘中国执行信息公开网’网站查询，被列入失信被执行人或严重违法失信行为记录名单的按废标处理”。经检索，自2019年4月22日至9月11日，第一中标候选人在“信用中国”网站上有11条罚款的行政处罚记录。由于《行政处罚法》没有明确规定“处罚期”这一概念，结合《行政处罚法》是所有实施行政处罚的行政法律、法规的上位法，具体的处罚行为都是依据单行的法律、法规作出的这一实际情况，并根据《行政处罚法》第四十四条规定的“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行”的文义内容，可以认为，该项目招标文件中规定的“处罚期内”的表述，应是指投标人没有在行政处罚决定书的期限内没有履行完毕的处罚的情况。如果第一中标候选人的11条罚款处罚都依据处罚决定履行完毕，则不违反招标文件的这一项要求。在本投诉处理期间，第一中标候选人提交了已经履行完毕前述11条处罚的相关材料，证明其在行政处罚决定书规定的期限内履行了行政处罚，其具备招标人的资格条件。因此，投诉事项１缺乏事实依据。 关于投诉事项2：第一中标候选人存在严重违法失信行为的记录。根据该项目《招标文件》第10页“投标人资格要求”中明确规定的“截止2019年10月08日，经‘信用中国’网站、‘中国执行信息公开网’网站查询，被列入失信被执行人或严重违法失信行为记录名单的按废标处理”的内容，以在上述两个网站查询的结果为准。除此之外，不能认定第一中标候选人存在失信被执行人或严重违法失信行为的问题。在上述两个网站的记录名单中，在没有第一中标候选人的情况下，则不属于《招标文件》要求废标的情形。因此，投诉事项2缺乏事实依据。 关于投诉事项3：第一中标候选人项目经理业绩存在弄虚作假的情形，应按废标处理。根据《注册建造师管理规定》第二十一条的规定，“注册建造师不得同时在两个及两个以上的建设工程项目上担任施工单位项目负责人”。该项目《招标文件》第54页“2.1.2资格评审标准”对项目经理的资格评审标准进行了规定，要求“无负责的在建项目，无建设行政主管部门作出的处罚期内的不良记录”。该项目的开标日期为2019年10月9日，现无证据证明第一中标候选人拟委派的项目经理解江涛在2019年10月9日之后存在负责的在建项目，且第一中标候选人于同日作出承诺，项目经理解江涛“现阶段没有担任任何在施建设工程项目的项目负责人（园林项目除外）”，所以第一中标候选人在该项目的招标过程和《投标文件》中不存在“弄虚作假”的行为。因此，投诉事项3缺乏事实依据。综上，投诉事项1、2、3缺乏事实依据。 被上诉人大连市甘井子区财政局处理决定：根据以上调查结果，该局认为投诉人的投诉事项缺乏事实依据，根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（七部委11号令）第二十条第（一）项的规定，处理决定：驳回投诉人大连市建设工程集团有限公司的投诉。 认定上述事实的证据有当事人提交的、经原审法院庭审质证并随卷移送上诉审法院的证据等在卷为凭。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款、第三款的规定和《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》以及大连市甘井子区委机构编制委员会甘编发[2019]16号《关于区财政局增设政府采购科增加行政编制的批复》，本案被上诉人大连市甘井子区财政局具有作出案涉投诉处理决定的法定职权。 本案上诉人大连市建设工程集团有限公司上诉所依据的事实和理由与其向被上诉人大连市甘井子区财政局投诉的三项事由具有相关性。 国家发展改革委办公厅于2019年4月30日发布了《国家发展改革委办公厅关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》（发改办财金〔2019〕527号）主要内容有，明确涉及严重失信行为的行政处罚信息范围、明确涉及一般失信行为的行政处罚信息范围、有序开展涉及一般失信行为的行政处罚信息信用修复、有序开展涉及严重失信行为的行政处罚信息信用修复。该通知表明信用可修复。 案涉《招标文件》第二章第1.4.1条规定，投标人的资质条件（1）“在中国境内注册的独立企业法人资格，企业无处罚期内的不良行为记录”。因行政处罚法没有具体规定处罚期，有权部门也没有作出“处罚期”的解释，依据《招标文件》第二章第10.11解释权规定“按本款前述规定仍不能形成结论的，由招标人负责解释”，原审法院认为招标人有解释权，并同时认可招标人对于“处罚期”的解释，并无不妥。上诉人认为应当从“中国信用”网站的运行机制、目的来解读“处罚期”属于其个人理解，与招标文件的具体规定不相符。 案涉《招标文件》第一卷第一章“三、投标人资格要求”中明确规定的“截止2019年10月8日，经‘信用中国’网站、‘中国执行信息公开网’网站查询，被列入失信被执行人或严重违法失信行为记录名单的按废标处理”。该招标文件规定了“失信被执行人”、“严重违法失信行为记录”的筛选和查询方式。按照前述规定的筛选和查询方式，被上诉人大连市甘井子区财政局依据筛选和查询的结果，认为不存在“严重违法失信行为记录”，并无不当。 《招标文件》第二章第1.4.1条关于“项目负责人”规定“项目经理具有建筑工程专业一级及以上注册建造师资格，无负责的在建项目，无建设行政主管部门做出的处罚期内的不良记录”。案涉投标文件开标于2019年10月9日上午10点30分。经被上诉人在辽宁建设工程信息网核查项目经理解江涛为“保利壹号公馆建设项目（二标段）”施工负责人的业绩真实，根据《招标文件》文件规定“无负责的在建项目”，原审法院认为依查询结果亦无证据证明项目经理解江涛存在其负责的其他在建项目，并无不当。《注册建造师管理规定》第二十一条第二款规定，注册建造师不得同时在两个及两个以上的建设工程项目上担任施工单位项目负责人。“大运河孔雀城英国宫五期（1）建设项目（2）”、“保利壹号公馆建设项目（二标段）”均竣工于案涉投标文件开标日之前，即2019年10月9日之前。上诉人的该节上诉理由与前述招标文件的规定“无负责的在建项目”不相符。 关于上诉人认为涉嫌违反《注册建造师管理规定》并应将情况反映至其他主管行政机关的上诉理由。上诉人投诉是基于下述法律法规而提起，即《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》，被上诉人也是基于前述法律对本案所涉的招标投标活动予以监督，并受理、处理投诉、作出决定。被上诉人依据《招标文件》文件中规定的具体考核指标“无负责的在建项目”，对此节投诉事实，进行了调查核实，并作出决定，并无不当。 综上所述，被上诉人大连市甘井子区财政局作出案涉工程建设项目招标投标投诉处理决定处理程序合法、适用法律正确，处理结果正确。上诉人大连市建设工程集团有限公司上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原审判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连市建设工程集团有限公司负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审判长 宋 君 审判员 许其睿 审判员 李 健 二〇二〇年十一月六日 书记员 刘 媛 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。