四川省西充县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川1325行初52号 原告：阆中市农商互动农业专业合作社联合社，住所地：四川省阆中市郎家拐街**。 法定代表人：杨剑华，执行董事。 委托诉讼代理人：黄辉，四川智见成律师事务所律师，特别授权。 被告：阆中市市场监督管理局，，住所地：四川省阆中市七里新区长安西路** 法定代表人：何力，局长。 参加诉讼行政机关负责人：杨松，副局长。 委托诉讼代理人：郑涛，四川源正律师事务所律师。 委托诉讼代理人：常炯。 原告阆中市农商互动农业专业合作社联合社（以下简称阆中农商互动联合社）与被告阆中市市场监督管理局（以下简称阆中市监局）未履行法定职责一案，于2020年9月1日向本院提起诉讼，本院依照最高人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号）、《关于同意调整南充市行政案件集中管辖法院的批复》（法〔2017〕282号）和四川省南充市中级人民法院《关于印发〈关于行政案件集中管辖试点工作的实施方案〉的通知》于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭进行了审理。原告阆中农商互动联合社的委托诉讼代理人黄辉；被告阆中市监局参加诉讼行政机关负责人杨松、委托诉讼代理人常炯、郑辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告阆中农商互动联合社向本院提出如下诉讼请求：一、确认被告不履行变更登记职责和未在法定期限内对公安机关移送的案件作出行政处理的行为违法；二、本案的诉讼费由被告负担。事实和理由：原告成立于2016年5月31日，法定代表人为杨剑华，业务范围包括采购、供应成员农产品种植、水产和畜禽养殖所需的生产资料，组织、收购、运输、贮藏、销售成员种植的农产品及养殖的水产和畜禽。 2016年10月下旬，原告向被告提交“亿来顺种植专业合作社”、“大发养殖专业合作社”成员变更申请，被告以“正在调查上述合作社”为由拒绝办理变更登记。 2017年1月8日，阆中市公安局对原告涉嫌非法吸收公众存款案作出不予立案的决定。2017年4月21日，阆中市公安局将案件移送至被告。然而，原告至今未收到被告作出的任何行政处罚以及对该案的最终处理结果。 原告认为，被告应当在收到阆中市公安局移送案件的90日内，即2107年7月22日之前作出处理决定，但被告至今未对该案进行处理。依照“信赖利益保护原则”，由于原告对被告未进行行政处罚的行为已产生信赖，故原告一直认为所经营业务合法合规。但直到一年后，阆中市公安局再次启动刑事程序，以原告所经营业务涉嫌非法吸收公众存款进行立案，由此导致原告遭受了重大损失。故根据相关法律法规，特向贵院提出确认被告的行政不作为违法，请求人民法院依法处理。 原告为证明其主张，向本院提交了以下证据： 1.原告营业执照复印件； 2.原告法定代表人证明； 3.原告法定代表人身份证复印件。 拟证明原告主体适格。 4.《阆中市监局关于阆中农商互动联合社有关申请的回复》，拟证明原告向被告提交信息公开申请，被告回复称“没有管辖权，不予受理”。 5.《阆中市公安局移送案件通知书》，拟证明案件已由阆中市公安局移交至被告，被告有进行行政处理的法定职责。 6.刑事判决书，拟证明原告曾于2016年10月下旬向被告提交过成员变更登记资料。 7.《中共阆中市委农村工作委员会、阆中市农牧业局、阆中市监局关于阆中农商互动联合社调查情况的报告》，拟证明被告对原告进行了调查。 被告阆中市监局辩称，一、原告主体不适格且本案不属于行政诉讼的受案范围。首先，原告与阆中市亿来顺种植专业合作社、阆中市大发养殖专业合作社均系依法登记设立的农民专业合作社，根据《农民专业合作社法》第四条规定，各自具有独立法人资格。其次，我局拒绝办理成员变更登记的行为不影响原告的权利义务，原告无权就此提起行政诉讼。同时，我局收到公安机关移送的原告涉嫌的非法吸收公众存款案未对原告作出处理，并不影响原告的权利义务。原告因涉嫌违法犯罪被追究刑事责任所产生的损失无疑应当由原告及其法定代表人杨剑华等自行承担。国家机关未及时对个别违法犯罪行为加以打击，不能成为行为人继续实施违法犯罪活动的理由。二、本案已超过法定起诉期限。原告诉称我局拒绝办理成员变更登记的行为发生在2016年10月下旬，按照行政诉讼法的规定，原告应在2017年4月下旬前提起行政诉讼；即或是我局未在收到移送案件的90日内作出处理决定，原告也应在2018年1月22前向法院提起诉讼。三、原告诉我局以“正在调查上述合作社”为由拒绝为阆中市亿来顺种植专业合作社、阆中市大发养殖专业合作社办理成员变更登记，缺乏证据证明。四、我局对原告涉嫌非法吸收公众存款案没有管辖权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条、第十六规定，《非法金融机构和非法金融业务活动取缔方法》第四条、第九条、第二十二条的规定,并依据《阆中市人民政府办公室关于印发阆中市监局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（阆府办发〔2015〕113号文件）的内容，我局没有对非法吸收公众存款等非法金融业务活动进行监督管理、查处的法定职责，原告主张被告不作为的理由不能成立。 被告为证明其主张，在法定期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据： 1.被告统一社会信用代码证； 2.被告法定代表人身份信息证明。 拟证明阆中市监局的主体资格、基本身份信息。 第二组证据： 3.《阆中市人民政府办公室关于印发阆中市监局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（阆府办发〔2015〕113号）； 4.《中共阆中市委办公室阆中市人民政府办公室关于印发的通知》（阆委办〔2019〕79号）； 5.《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。 拟证明被告对非法吸收公众存款等金融违法行为不具有监督管理和查处的法定职责，被告不存在行政不作为。 第三组证据： 6.阆中农商互动联合社《准予登记通知书》、《农民专业合作社成员名册》、《章程》； 7.阆中市亿来顺种植专业合作社、阆中市大发养殖专业合作社、阆中市多彩植专业合作社《准予设立登记通知书》。 拟证明阆中市亿来顺种植专业合作社、阆中市大发养殖专业合作社、阆中市多彩植专业合作社是原告的成员，原告和他们均为依法登记的农民专业合作社。 经庭审质证，原告对被告提交的“3-5”证据的真实性、合法性不持异议，对其关联性有异议，原告认为该证据无法证明被告对非法吸收公众存款不具有查处职责，且被告未对原告部分社员无备案和超范围经营等行为进行处理；对被告提交的其余证据的真实性、合法性、关联性均不持异议。被告对原告提交的“1-3”证据的真实性不持异议；“4”的真实性、合法性、关联性不持异议；对“5-7”证据的合法性、关联性有异议，被告认为本案的争议焦点是被告是否对公安机关移送的案件具有管辖权。 本院对上述证据认定如下：对原告提交的证据“6”,因不是生效法律文书且系网上部分打印，其真实性、关联性不能确认，不予采信；原告提交的其余证据以及被告提交的证据符合证据真实性、合法性、关联性，予以采信。 诉讼中原告当庭明确表示对其要求确认被告不履行变更登记职责违法不予主张，故对该主张及相关事实不予审理。 经审理查明，原告阆中农商互动联合社成立于2016年5月31日，法定代表人为杨剑华，业务范围包括采购、供应成员农产品种植、水产和畜禽养殖所需的生产资料，组织、收购、运输、贮藏、销售成员种植的农产品及养殖的水产和畜禽。 2016年12月因原告及其法定代表人杨剑华涉嫌犯非法吸收公众存款罪，被阆中市公安局调查。2017年1月8日阆中市公安局作出不予立案的决定后，于2017年4月21日将原告涉嫌非法吸收公众存款罪的案件材料移送至被告，被告于同日收到该案卷资料。 2017年5月25日，中共阆中市委农村工作委员会、阆中市农牧业局、阆中市监局向阆中市人民政府提交了《关于阆中农商互动联合社调查情况的报告》，该报告记载了阆中农商互动联合社以及其两个分支机构和阆中市大发养殖专业合作社、阆中市亿来顺种植专业合作社、阆中市多彩种植专业合作社存在自成立之日就没有按照法律规定开展经核准的涉农业务；“新成员”未在登记部门备案；通过介绍提成、定额工资等形式要求其设立时的成员对外宣传、介绍他人入社入股，并按不同的股金种类支付不同的利息的问题，并建议由阆中市银监部门对阆中农商互动联合社等开展的入股付息等活动定性为从事非法经营活动，市场监管局吊销其所有营业执照等内容。 2018年6月8日原告法定代表人杨剑华涉嫌犯非法吸收公众存款罪，被阆中市公安局立案侦查并被监视居住，2018年12月13日被逮捕，该案目前尚在人民法院审理之中。 2020年8月13日，原告向被告提出了政府信息公开申请；2020年8月14日，被告向原告作出《关于阆中农商互动联合社有关申请的回复》，该回复载明：“经查，2017年1月阆中市公安局将阆中农商互动联合社非法吸收公众存款案移送至本局。本局认为，非法吸收公众存款罪的违法行为本局没有管辖权，故本局不予受理。其案卷内容系由阆中市公安局制作，依据《中华人民共和国信息公开条例》第十条第一款之规定，建议你单位向阆中市公安局申请信息公开。” 2020年9月1日，原告向本院提起行政诉讼，请求判令被告不履行法定职责、未在法定期限内对所受案件作出行政处理的行为违法。由于原告的诉讼请求不明确，经本院释明后，原告明确其诉讼请求为确认被告对公安机关移送的案件未进行处理的行为违法。 本院认为，本案的争议焦点：一、原告的起诉是否超过起诉期限？二、本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围？三、被告对阆中市公安局移送原告涉嫌非法吸收公众存款案未作处理，是否违反“信赖利益保护原则”？该不作为行为是否违法？ 关于争议焦点一：原告的起诉是否超过起诉期限？ 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条均对依申请情形下行政机关不履行法定职责的起诉期限作出了相应规定，但对行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限，现行法律、法规及司法解释均未作出明确规定，对于此种情形，一般不适用起诉期限的相关规定。本案中，原告起诉被告未依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十条规定的“行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件，应当依法作出处理”履行法定职责，则属于行政机关依职权应当履行法定职责的情形，故本案不适用起诉期限的规定，原告的起诉不受起诉期限的限制。 关于争议焦点二：本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围？ 原告请求确认被告不作为行为违法，是否属于人民法院行政诉讼受案范围？一般情况下，对于行政机关依职权应当履行保护公民、法人或其他组织的人身权、财产权等合法权益的法定职责而不履行，致使公民、法人或其他组织的人身权、财产权等合法权益因此遭受损害时，公民、法人或其他组织才对行政机关依职权应作为而不作为的行为具有诉的利益，其提起履行法定职责之诉才属于人民法院行政诉讼受案范围。而本案系原告认为被告未依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十条的规定对公安机关移送的案件依职权履行“依法作出处理”的职责提起的诉讼，明显不属于上述依职权未履行法定职责人民法院受案范围。 另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，判断本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围，关键在于被告未履行“依法作出处理”的职责是否对原告权利义务产生实际影响。对于“依法作出处理”如何理解，结合《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第一条、第二条、第八条的规定，应当指行政执法机关在行政执法过程中发现违法行为涉嫌犯罪，依法移送公安机关处理，经公安机关审查认为没有犯罪事实或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，依法不予立案后，将移送案件退回行政执法机关，行政执法机关再决定是否对违法行为立案查处。而是否立案查处，属于过程性行为和内部行为，只有当行政执法机关决定立案查处，并最终作出行政处理（处罚）决定，行政行为才具有成熟性和外化性，被处理（处罚）的公民、法人或其他组织才就行政处理（处罚）决定享有诉的利益，因此提起的诉讼才属于人民法院行政诉讼受案范围；反之，如果行政机关不予立案查处，则对公民、法人或其他组织权利义务不会产生实际影响，公民、法人或其他组织对此不作为提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，公安机关对被告阆中市监局移送的原告涉嫌非法吸收公众存款案件决定不予立案，并将此案移送被告阆中市监局，被告阆中市监局根据《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第四条第一款第（一）项“本办法所称非法金融业务活动，是指未经中国人民银行批准，擅自从事的下列活动：（一）非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款”、第六条“非法金融机构和非法金融业务活动由中国人民银行予以取缔”、第二十二条“设立非法金融机构或者从事非法金融业务活动，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由中国人民银行没收非法所得，并处非法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有非法所得的，处10万元以上50万元以下的罚款”的规定，以其不具有相应的法定职责未立案查处，符合法律规定；且该不予立案查处的行为，对原告的权利义务不产生实际影响，原告对此提起诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。 关于争议焦点三：被告对阆中市公安局移送原告涉嫌非法吸收公众存款案未作处理，是否违反“信赖利益保护原则”？该不作为行为是否违法？ 原告认为其依照“信赖利益保护原则”，对被告未进行行政处理行为产生信赖，从而导致其一直认为所经营业务合法合规，直至被刑事立案才知所经营业务涉嫌违法，致使其遭受重大损失的问题。首先，原告经营业务是否涉嫌违法犯罪是以其是否侵害刑事法律所要保护的社会关系为判断标准，与行政执法机关是否进行行政处理没有必然的因果关系。原告认为行政执法机关未对其违法经营行为进行处理则经营行为就合法合规，属于逻辑思维混乱。其次，根据信赖利益保护原则，法律只保护公民、法人或其他组织基于对行政机关的信赖，其合法权益因此遭受的损失。对于原告因违法犯罪遭受的损失，法律不予保护。原告认为其根据“信赖利益保护原则”遭受重大损失，系对“信赖利益保护原则”理解错误，被告的行为并无违法之处。 综上，被告对阆中市公安局移送原告涉嫌非法吸收公众存款案未作处理的行为，并不违违反相关法律、法规，对原告权利义务不产生实际影响，原告请求确认该不作为行为违法，于法无据，且依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告阆中市农商互动农业专业合作社联合社的起诉。 案件受理费50元，退还原告阆中市农商互动农业专业合作社联合社。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  张彦红 审 判 员  王洪先 人民陪审员  杨宏娟 二〇二〇年十一月十二日 书 记 员  龙璟澜