福建省龙岩市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽08行终190号 上诉人（原审原告）龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）业主委员会，住所地龙岩市新罗区中城龙腾北路**。 负责人修晓龙。 委托代理人郭蓬，男，汉族，1985年10月4日出生，住龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）,小区业主。 被上诉人（原审被告）龙岩市住房和城乡建设局，住所地龙岩市新罗区南环西路**，统一社会信用代码113508000040831228。 法定代表人吴红斌，局长。 委托代理人陈建明，福建吴子胜律师事务所律师。 委托代理人陈晓钢。 上诉人龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）业主委员会因与被上诉人龙岩市住房和城乡建设局城乡建设行政管理一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2020）闽0802行初65号号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政管理相对人可以直接针对对其权利义务产生影响的对外发生法律效力的行为，以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告，提起行政诉讼。本案中，龙岩市住房和城乡建设局发给其下级新罗区住房和城乡建设局的《龙岩市住房和城乡建设局关于做好“理想城”小区外墙建筑装饰线条损坏掉落安全工作的通知》，属于上下级之间的管理与被管理关系之间内部而所作的行政行为，不对原告的权利义务产生直接影响，不属于人民法院司法监督范畴，也非行政诉讼受案范围。原告起诉要求撤销被告作出的《龙岩市住房和城乡建设局关于做好“理想城”小区外墙建筑装饰线条损坏掉落安全工作的通知》，不符合起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，遂裁定：驳回原告龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）业主委员会的起诉。本案不收取案件受理费。 宣判后，原审原告龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）业主委员会不服，向本院提起上诉称，一、被上诉人作出通知，除了将通知下发给新罗区住房与城乡建设局，还抄送给了龙岩市城市管理局，并最终下发给上诉人所在的小区物业公司福建福临门物业管理有限公司，而物业公司并不属于被上诉人的下级部门，因此被上诉人的行政行为已明显超出内部行政行为的范围，一审法院作出属于内部行政行为的认定与事实不符。二、该通知中明确写道“请你局督促”理想城“小区物业服务企业加强外墙装饰装修管理，对小区外墙建筑装饰线条进行全面排查，迅速采取有效措施消除不当使用造成的安全隐患”，以及附件中写道“已在窗套建筑装饰线条及阳台的建筑装饰线条处安装的防盗网或其他挂载物件应尽快移除”，显然，该通知的目的是要求上诉人所在小区的业主们将防盗网拆除，这必然也对上诉人的权利义务产生了直接影响。同时，该通知中对于开发商交付的房屋存在质量问题只字未提，却让无辜且本就是受害者的业主们承担责任，被上诉人的这一行政行为严重侵害了全体业主们的利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上诉人作为具有利害关系的其他组织，有权对该被上诉人的行政行为提起诉讼，因此一审法院作出该行政行为对上诉人的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼受案范围的认定与事实情况不符，同时也适用法律错误。三、上诉人认为被诉行政行为是否属于内部行为，不应当仅凭通知上载明的通知对象来认定，而应当看该通知作出的背景原因以及通知最终要传达告知的对象是谁，简而言之，就是该通知对谁的权利义务产生了影响。本案中，被上诉人是在收到上诉人的投诉反映后才到现场去核实调查，调查后作出该通知。显然，该通知的最终目的是为了处理业主们反映的问题，为了给业主们一个答复，并且被上诉人最终也将通知内容通过下发给物业公司的方式传达给了业主。因此，该行政行为已超出了上下级监督管理范围，产生了实质性的外部影响和外部法律效力。四、针对被上诉人作出认定外墙装饰线条掉落是由于业主安装防盗网等不当使用造成的问题,被上诉人没有提交任何证据材料证实。相反，上诉人却提交了大量还未装修入住的房屋存在外墙装饰线条掉落是照片和视频证据，以此可以推翻被上诉人的认定结论，同时庭审中被上诉人还表态对于做的不足的地方会积极改进，并陈述说会委托厦门的相关鉴定机构来调查鉴定装饰线条掉落的原因。由此也证明了被上诉人承认其作出的认定结论是没有事实依据的。请求：1、撤销原裁定；2、指令一审法院进行实体审理或者由二审法院审理并作出支持上诉人诉讼请求的判决。 被上诉人龙岩市住房和城乡建设局答辩称，一、被诉行政行为系答辩人督导下级住建部门具体履行相关行政职责的内部行政行为，与上诉人没有事实利害关系，上诉人不是适格起诉主体。《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案被诉的《龙岩市住房和城乡建设局关于做好“理想城”小区外墙建筑装饰线条损坏掉落安全工作的通知》（龙建房函﹝2019﹞13号）系答辩人要求下级住建部门对已建成并竣工验收完成后的商品房屋履行建设安全管理行政监督职能，属于内部行政行为，并未要求上诉人履行相应义务，与上诉人没有事实上的利害关系。上诉人认为该通知目的是要求业主拆除防盗网，同时要求业主承担责任，这是上诉人的主观猜测。二、本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，“（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案答辩人通知新罗区住房和城乡建设局督促“理想城”小区物业服务企业加强管理，不产生外部法律效力，根据上述规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、答辩人委托其所属事业单位龙岩市建设工程质量监督站实地查看核实符合有关规定。根据住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》和福建省住房和城乡建设厅《福建省房屋和市政基础设施工程质量安全监督工作标准》的规定，工程质量安全监督具体工作可以委托所属的建设工程质量安全监督机构实施，因此答辩人委托龙岩市建设工程质量监督站实地查看核实符合规定。请求：驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：“……（三）行政指导行为”。联系本案而言，从上诉人起诉状中称向被上诉人投诉的是开发商交付的房屋存在质量问题，小区外墙装饰线条存在多处严重损坏掉落情况。依照《建设工程质量管理条例》第四条“县处级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”的规定，上诉人投诉的事项属于龙岩市新罗区住房和城乡建设局的法定职责，不属于被上诉人的法定职责，被上诉人作为龙岩市新罗区住房和城乡建设局的上级主管部门，收到上诉人的投诉后，作出本案被诉的《龙岩市住房和城乡建设局关于做好“理想城”小区外墙建筑装饰线条损坏掉落安全工作的通知》（龙建房函﹝2019﹞13号）系被上诉人要求下级住建部门对已建成并竣工验收完成后的商品房屋履行建设安全管理行政监督职能，属于行政指导行为，依照前述司法解释规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依法应裁定驳回起诉。 综上，原审裁定适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条错误，但裁定驳回上诉人的起诉结果正确，本院依法予以维持。上诉人龙岩市新罗区龙腾明珠（理想城）业主委员会的上诉理由不成立，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  卢宝报 审判员  黄智勇 审判员  丁建岩 二〇二〇年十一月二十六日 书记员  张晴雯 附注：引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。