宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）宁01行终400号 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人杨文明，男，1971年10月18日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）杨生喜，男，1951年1月5日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）杨凤花，女，1952年2月12日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）杨文川，男，1982年1月15日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）吴桂霞，女，1973年1月27日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）杨坤，女，1994年10月16日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）杨飞，男，1992年11月9日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）杨小红，女，1976年11月15日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）杨文财，男，1979年6月5日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）马玲红，女，1973年6月2日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区吴忠市。 上诉人（原审原告）杨瑞，女，2002年8月9日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）杨生忠，男，1955年3月8日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）王金兰，女，1956年4月15日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）杨文俊，男，1975年8月8日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）马飞飞，女，1979年9月22日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）杨娜，女，1999年10月15日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）杨凌飞，男，2003年11月30日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 法定代理人杨文俊，男，1975年8月8日出生，系上诉人杨凌飞父亲。 上诉人（原审原告）王少霞，女，1969年3月10日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。 上诉人（原审原告）王小玲，女，1991年10月4日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区吴忠市。 共同委托代理人赵海丽，宁夏大远律师事务所律师（特别授权）。 共同委托代理人贾雅娴，宁夏大远律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）灵武市白土岗乡人民政府，住所地宁夏回族自治区灵武市白土岗乡。 法定代表人邢颖，乡长。 行政机关出庭负责人张政，该乡副乡长。 委托代理人韩静，宁夏灵州律师事务所律师(特别授权)。 被上诉人（原审被告）宁夏回族自治区灵武市新火村村民委员会，住所地宁夏回族自治区灵武市白土岗乡新火村。 负责人马立军，主任。 被上诉人（原审被告）灵武市农业农村局（原灵武市农牧局），住所地宁夏回族自治区灵武市灵州大道南侧。 法定代表人武波，局长。 行政机关出庭负责人保国栋，该局副局长。 委托代理人李沛东，宁夏迪通律师事务所律师（特别授权）。 上诉人杨文明等19人因与被上诉人灵武市白土岗乡人民政府（以下简称白土岗乡政府）、宁夏回族自治区灵武市新火村村民委员会（以下简称新火村村委会）、灵武市农业农村局行政协议一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初117号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 原审原告杨文明等19人诉称，杨文明等19人系灵武市白土岗乡新火村一队**村民。2003年，灵武市人民政府向原告所在的白土岗乡新火村一队三组20户96人发放灵草证字（2003）第0058号《草原使用权证》（以下简称“《草原使用权证》”）。2018年9月3日，白土岗乡政府与新火村村委会、灵武市农牧局签订《协议书》，约定在位于灵武市白土岗乡新火村的国有草原上建设白土岗养殖基地，用于畜禽养殖，草原面积4841.9亩；该草原用于白土岗养殖基地养殖场及其配套设施的建设，按照占用草原每亩300元给予新火村村委会一次性草原看护费，共计1452570元，上述款项由白土岗乡安排新火村村委会按照实际占用草原的情况，支付给辖区相关农户。原告认为，杨文明等19人系新火村一队**村民，也是《草原使用权证》记载的20户96人中的成员，新火村村委会与白土岗乡政府、灵武市农牧局签订《协议书》对涉案草原进行处分，损害了各原告的合法权益。故原告诉至法院，请求依法判令：1、确认被告白土岗乡政府与新火村村委会、灵武市农牧局签订的《协议书》无效；2、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告起诉称被告新火村村委会与白土岗乡政府、灵武市农牧局签订《协议书》对涉案草原进行处分，损害其合法权益，并提交《草原使用权证》，欲证明杨文明等19名原告是《草原使用权证》上记载的20户96人中的成员，享有该草原的使用权。同时，各原告认为根据其提交的身份证、户口薄，可以证明其为新火村村民，与新火村村委会签订的涉案《协议书》有利害关系，具有原告资格。经审理，本院认为，原告提交的《草原使用权证》记载天然草原使用权权利人为杨文智，注记部分载明联户承包：王金山、王金川、杨文智、杨生忠、杨生礼、杨文学、杜学军、王国荣、王金柱、王金财、王国良等20户96人，未明确96人的具体信息，故原告提交的证据尚无法证实除杨生忠外其他18名原告与涉案草原有利害关系，具有原告资格。法院释明应分别诉讼后，19名原告仍坚持一并提起本案诉讼，故原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及相关法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告杨文明等19人的起诉。 宣判后，杨文明等19人不服，向本院提起上诉称，一、一审裁定认定事实错误。确认上诉人无法证明与涉案草原有利害关系，明显属于事实认定错误。上诉人所提交的《草原使用权证》承包权人中已经明确注记有上诉人杨生忠等共计20户96人，新火村一队**已经领取所谓草原看护费的人员为**74人，而未领取的恰好为22人，分别为杨文明、吴桂霞、杨坤、杨飞、杨小红、杨生喜、杨凤花、杨文川、杨文财、马玲红、杨瑞、杨生忠、王金兰、杨文俊、马飞飞、杨娜、杨凌飞、王少霞、王小玲以及杨文林、康丽娟、杨玲（该3人已撤回起诉）。被上诉人提交的证据中载明的已经领取看护费的74人+未领取看护费的22人=96人。本案中上诉人的构成为：以上未领取看护费的22人-已撤诉的杨文林、康丽娟、杨玲3人=19人。故现有证据能够证明各上诉人是草原使用权证所记载的使用权人。且在《草原使用权证》注记中已经明确列明其中1名上诉人杨生忠的名字，而涉案草原是以组为单位进行联产承包，各上诉人均为新火村一队三组成员，上诉人杨生忠作为各上诉人的代表注记在《草原使用权证》的承包权人中，是约定俗成，且在庭审中被上诉人也认可各原告为新火村一队**的村民，各上诉人对涉案草原具有使用权。本案一审诉讼请求为确认新火村村委会与白土岗乡政府、灵武市农业农村局所签订的协议书无效，故上诉人只要证明系新火村村委会村民即可证明与协议书有利害关系，为本案适格原告。二、一审裁定适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。各上诉人系《草原使用权证》所载明的20户96人中的联产承包中的成员，《草原使用权证》载明土地承包期限至2053年，但在未履行任何程序的情况下，被上诉人即将涉案草地租赁出去的具体行政行为违法，损害草原使用权人的合法权益，故各上诉人虽然具有适格的诉讼主体资格。而一审裁定适用《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》第六十九条第一款第（一）项之规定明显属于法律适用错误。请求二审法院：1、依法撤销原裁定，发回原审法院重审；2、相关诉讼费用由被上诉人承担。 本院认为，上诉人杨文明等19人诉称案涉《协议书》对其合法权益产生影响，请求确认案涉《协议书》无效。上诉人的提交的《草原使用证》上记载的草原使用权权利人为杨文智，注记部分载明联户承包：王金生、王金川、杨文智、杨生忠、杨生礼、杨文学、杜学军、王国荣、王金柱、王金财、王国良等20户96人，未明确96人的具体信息。上诉人一审期间提交的证据不能证明除杨文忠外，其他18位上诉人属于该《草原使用证》中载明的草原使用权权利人。不能证明除上诉人杨文忠外其他上诉人与案涉《协议书》有利害关系。本案除上诉人杨文忠外，其他18位上诉人不具有原告的主体资格。经一审法院释明后，上诉人仍坚持共同起诉。故一审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二〇年十一月二十五日 书记员 吴佳敏 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……