湖南省澧县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0723行初111号 原告周尚科，男，1961年11月19日出生，汉族，湖南省临澧县人，住临澧县。 原告欧二英（周尚科之妻），女，1962年11月6日出生，汉族，湖南省临澧县人，住临澧县。 上述二原告委托代理人龙立军，湖南省天思律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被告临澧县自然资源局，住所地湖南省临澧县朝阳西街**。 法定代表人章兴桂，局长。 委托代理人陈雪凤，湖南省远大律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被告临澧县农业农村局，住，住所地湖南省临澧县安福镇八方楼以下简称临澧县农业局） 法定代表人陈凯，局长。 委托代理人李坤，该局法律顾问，代理权限为一般授权。 第三人临澧县原种场，住，住所地湖南省临澧县安福镇/div> 法定代表人夏华。 2018年6月和11月，原告周尚科、欧二英就临澧县人民政府强拆其住房和煤场的行为、土地侵权及行政赔偿分别向常德市中级人民法院提起行政诉讼；常德市中级人民法院分别作出（2018）湘07行初79、159号判决，两原告和临澧县人民政府不服，均上诉至湖南省高级人民法院，湖南省高院作出（2019）湘行终1302、1303号判决，认为常德市中级人民法院认定事实不清，分别撤销上述判决，发回重审。2019年12月20日，常德市中级人民法院作出（2019）湘07行初152号裁定书，以两原告将被告变更为临澧县征地拆迁事务所、临澧县农业局、临澧县原种场，不属于中级人民法院管辖的一审行政案件为由，裁定移送至本院管辖。本院在收到案卷材料后，2020年4月29日以两原告提交的诉状与行政诉讼相关法律规定不符，向两原告予以释明并责令补正告知书。2020年6月8日，两原告将诉状变更为以临澧县农业局、临澧县自然资源局为被告、临澧县原种场为第三人，请求确认临澧县原种场与原告周尚科2018年2月1日签订的《关于周尚科、欧二英藕煤作坊强拆后各问题的处理协议》无效。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭进行了审理。原告周尚科、欧二英及委托代理人龙立军，被告临澧县自然资源局机关负责人张俊及委托代理人陈雪凤，被告临澧县农业局委托代理人李坤，第三人法定代表人夏华到庭参加诉讼，被告临澧县农业局行政机关负责人因故未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2018年2月1日，第三人临澧县原种场与原告周尚科签订了一份《关于周尚科、欧二英藕煤作坊强拆后各问题的处理协议》，二原告认为该协议是一份无效协议，向本院提起行政诉讼。 原告周尚科、欧二英起诉称：2006年，临澧县农业局下属的原种场为改造生活环境，将临澧县原种场污水横流的超家堰以6万元价格卖给詹克伍。詹克伍将该堰填平后租给案外人陈长高办煤球厂。后来，詹克伍又将该地块卖给夏波、夏忠。2014年8月，夏波、夏忠以60万元价格将土地及煤球厂棚卖给了两原告，且当时两原告为了慎重起见还与原种场签订了书面转让协议。之后其投资250多万元硬化地面、购买机器设备、扩建厂棚1300平方米、修建住房146平方米。2016年6月，临澧县政府因建设需要，将煤球厂5亩多土地中的1亩左右土地纳入征地范围，因两原告认为补偿过低未能与临澧县政府达成协议。2017年12月14日，因拆迁补偿未能达成协议，两原告的整个煤球厂及住房被临澧县政府组织有关部门以拆违名义拆除，没有对原告进行任何补偿和安置，临澧县政府随后占用原告煤球厂土地修建了公路。 2018年1月，临澧县征拆所与临澧县农业局签订了《农科路煤场房屋及地上附属物拆除包干处理协议》，就原告的煤场被拆除后遗留问题委托临澧县农业局处理，临澧县征拆所并支付78.816万元费用。临澧县农业局下属单位临澧县原种场于2018年2月1日与原告周尚科签订《关于周尚科、欧二英藕煤作坊强拆后各问题的处理协议》，约定将临澧县征拆所出资的78.816万元作出处理两原告的煤场被拆除后的一次性包干费用支付至原告周尚科。原告周尚科在妻子因维权致伤住院期间医疗费用，且年关将近、相关债权人索要债务，生活困难的情形下，迫于上述相关压力，只能接受案涉协议及给予的资金。根据湖南省高院和常德市中级人民法院的审判指引，故两原告只能就该案涉协议无效事由提起诉讼。因此，请求：1、依法确认临澧县原种场与原告周尚科2018年2月1日签订的《关于周尚科、欧二英藕煤作坊强拆后各问题的处理协议》无效；2、本案诉讼费由被告承担。 原告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据： 第一组证据：1、限期拆除决定书复印件一份。拟证明临澧县城管局以拆违名义于2017年12月14日对两原告名下的煤厂予以强制拆除；临澧县城管局2017年9月29日下达限期拆除决定，告知两原告6个月内起诉的权利，但临澧县城管局告知的救济期限未到就实施了强拆行为。 第二组证据：2、农科路（安福路-柏郊路）煤场房屋及地上附属物拆除包干处理协议复印件一份。拟证明原告煤厂被临澧县城管局以拆违名义拆除后，由承担集体土地征收补偿工作的临澧县征拆所委托临澧县农业局对两原告进行补偿，金额为78.816万元；临澧县征拆所委托临澧县农业局对被城管局强拆的行政相对人实施补偿，主体、程序、内容均违法，临澧县农业局实施征地拆迁补偿同样违法。 第三组证据：3、关于周尚科、欧二英藕煤作坊强拆后各问题的处理协议复印件一份。拟证明临澧县农业局下属的临澧县原种场于2018年2月1日对两原告被强拆的煤厂进行了补偿金额为78.816万元；土地征收职权属于县级以上土地行政主管部门，原种场无权实施土地征收补偿，更无权对城管局拆违的行政相对人进行补偿，协议违法。 第四组证据：4、原告欧二英住院病历（临澧县中医院、临澧县人民医院）复印件各一份。拟证明原告欧二英因其所属的煤厂被强拆后一直没有得到任何补偿，到临澧县政府信访被拒，于2018年1月30日服农药自杀，被临澧县政府送医治疗；原告周尚科在煤厂和住宅被强拆未得到任何补偿，妻子服毒自杀还在抢救、无钱办理丧事、一家十几口人流落街头食宿无着的情况下，不得已接受了临澧县原种场给予的78.816万元补偿，原告周尚科系被胁迫签订补偿协议。 第五组证据：5、棚改片区公职人员未签情况表复印件一份。（安福镇政府），拟证明被强拆煤厂及周边实际在进行“农科路（安福路-柏郊路）建设项目”征地拆迁。 第六组证据：6、农科路（安福路-柏郊路）建设项目房屋拆迁补偿明细表；7、农科路（安福路-柏郊路）补征地块（煤厂）建设项目房屋拆迁补偿明细表，拟证明两原告的煤厂被临澧县城管局以拆违名强拆时，临澧县征地拆迁事务所正以“农科路（安福路-柏郊路）建设项目”征地名义与两原告协商拆迁补偿；临澧县征地拆迁事务所给予两原告煤厂的补偿价格为995683元（不包括另外4亩未征土地及原告被损坏财产的价值） 第七组证据：8、临澧县农科路（安福路-柏郊路）道路改造工程中标候选人公示；9、临澧县农科路（安福路-柏郊路）道路改造工程中标候选人公示；10、关于临澧县农科路（安福路-柏郊路）道路改造工程可行性研究报告的批复；11、全县住房和城乡建设工作会议新闻稿；“李正才督导城建项目”新闻稿；12、“辛春生调度渣土管理综合整治工作”新闻稿；13、“李正才督导城建项目”新闻稿；14、“临澧县住房和城乡建设局2017年工作总结暨2018年工作计划”新闻稿。上述证据拟证明临澧县农科路（安福路-柏郊路）道路改造工程2016年即已进行发审、招标，2017年底已经建成通车；临澧县城管局之所以在指定的救济期限未满的情况下急于实施强拆，是临澧县政府急于实施农科路（安福路-柏郊路）道路改造工程，执法目的不当，并不是真正的拆违，而是用暴力手段压制不服从违法征收的被拆迁人。 第八组证据：15、常德市征地信息公开平台公布的临澧县农科路（安福路-柏郊路）征地信息；16、2019政国土字第985号农用地转用、土地征收审批单；17、临澧县农科路（安福路-柏郊路）征地报批“一书四方案”；18、临澧县农科路（安福路-柏郊路）“拟征地告知书”及送达回证；19、临澧县农科路（安福路-柏郊路）“拟转用土地告知书”及送达回证；20、临澧县农科路（安福路-柏郊路）“拟征地现状确认书”；21、放弃听证决议；22、临澧县农科路（安福路-柏郊路）“征收土地公告”；23、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（2019）政国土字第985号。上述证据拟证明临澧县“农科路（安福路-柏郊路）建设项目”征地2018年5月28日才发布拟征地告知，湖南省人民政府2019年8月5日才进行征地批复，临澧县人民政府2019年8月12日才进行征地公告，而实际上农科路（安福路-柏郊路）2017年底已经完成土地征收并建成通车，显然临澧县政府实施了一个没有获得征地批复就进行土地征收的违法行为；两原告的煤厂就是在临澧县政府违法实施土地征收的过程中，被临澧县政府以违建的名义强制拆除，属于典型的以“拆违代替拆迁”，强拆行为以及安排农业局原种场给两原告进行补偿的行为完全违法。 第九组证据：24、（2019）湘行终1302、1303号行政裁定书一份；25、（2018）湘07行初79、159号判决书一份；拟证明违法强拆两原告煤厂及住宅的是临澧县人民政府主管副县长苏群英亲自带队实施的行为；违法强拆行为导致了两原告煤厂机械设备，储存的原煤，家族财产损失；临澧县城管局实施强拆时，其下达的行政文书指定的救济期限都没有到期。 被告临澧县自然资源局答辩内容：1、临澧县自然资源局不是本案适格的主体，应当依法驳回原告的诉讼请求；2、原告申请确认无效的协议不是行政协议；3、原告申请确认协议无效无事实和法律依据。请求驳回原告的起诉。 被告临澧县自然资源局为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据： 1、临澧县征拆所与临澧县农业局签订的《关于农科路煤场房屋及土地附着物拆除包干处理协议》复印件一份，拟证明临澧县自然资源局与被告临澧县农村农业局协议的签订，不是原告申请确认涉案协议无效的理由； 2、常德市中级人民法院（2018）湘07行初159号行政判决书复印件一份，拟证明原告房屋及地上附着物的拆除不是临澧县自然资源局的具体行政行为，临澧县自然资源局无须就相关补偿与原告签订行政协议。 被告临澧县农业局辩称：1、本案不属于行政诉讼受案范围；2、临澧县农业局不是本案适格的被告；3、第三人与原告签订的协议系原告的违章建筑在被相关职能部门强拆后，由第三人与原告协商后达成处理协议的行为，应是合法有效的；4、原告对房屋强拆后房屋和土地的补偿是没有异议的，只是认为部分损坏的物品、设备不包括在内，即使原告确有部分物品、设备损失没有包括在内，也不影响协议的法律效力。请求驳回原告的起诉。 被告临澧县农业局在举证期限内未提交证据材料。 第三人临澧县原种场陈述：1、本案《关于周尚科、欧二英藕煤球作坊强拆后各问题的处理协议》是有效协议，是双方自愿签字认可的；2、请求判令协议上没有双方签字的“附注条款”无效；3、原告的损失已经得到了合理的补偿。请求法院确认合同有效，驳回原告的诉讼请求。 第三人临澧县原种场为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据： 《关于周尚科、欧二英藕煤作坊强拆后各种问题的处理协议》复印件一份。 经庭审质证，被告临澧县农业局对原告提交的证据1、2、3、4、8—25真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为案涉协议属于民事行为，不能作为原告要求认定协议无效，且与临澧县农业局无关联；被告临澧县自然资源局对原告提交的证据1与本案无关联；证据2三性均无异议，但与第三人和原告签订的协议是无关联的，不能达到证明目的；证据7、8真实性有异议；原告提交其他证据与临澧县自然资源局质证意见一致。第三人临澧县原种场对原告提交的证据与临澧县自然资源局、临澧县农业局质证意见一致。原告对临澧县自然资源局、第三人提交的证据认为案涉协议属于胁迫情形下予以签订的，应认为是无效。 本院认为原告提交的证据，内容客观真实，与本案具有关联性，本院均予以确认；被告临澧县自然资源局、第三人提交的证据，符合证据三性原则，能够作为本案的定案依据，且与本案均具有关联性，本院予以确认。 经审理查明：超家堰地块原系临澧县原种场的一处废弃堰塘。2006年临澧县原种场经支委会研究决定，将该堰以6万元价格卖给詹克伍，詹克伍将该堰填平、硬化、治污后租给案外人陈长高办煤球厂。后詹克伍又将该地块卖给夏波、夏忠。2014年8月21日，夏波、夏忠又将该地块卖给欧二英。2014年11月11日，周尚科、欧二英在原种场煤厂内修建住房，临澧县规划局执法大队发现后，依法采取相应措施拆除尚未完工的违法建筑。2015年10月29日，周尚科未经临澧县规划局批准，再次在原种场煤厂内修建面积为146平方米的住房，层次为一层。临澧县规划局发现后，于2016年5月28日立案调查，于2016年5月30日作出临规拆告字[2016]04号限期拆除告知书，并于当日将该告知书直接送达周尚科。临澧县规划局于2016年6月3日作出临规拆决字[2016]04号限期拆除决定书，并于当日将该决定书直接送达周尚科。2017年7月24日，临澧县控违办向临澧县城管局下达第43号交办函：“临澧县规划局向周尚科下达临规拆决字[2016]04号限期拆除决定后，周尚科的违建还未拆除，因拆除职能已划转到你局，请接到交办函后，立即拿出拆除方案组织拆除。”2017年8月2日，临澧县城管局对周尚科作出临城管催字[2017]06003号履行行政决定催告书，并告知当事人收到本催告书后依法享有陈述权和申辩权，该催告书当日便留置送达给周尚科，2017年8月4日，周尚科针对该催告书提出陈述和申辩，2017年8月7日，临澧县城管局针对周尚科的陈述和申辩作出复核意见书，同时作出临城管执字[2017]06003号强制执行决定书和临城管公告[2017]06003号行政强制执行公告，当日将上述三份文书留置送达给周尚科。 2017年8月15日，临澧县控违办向临澧县城管局下达第45号交办函：“周尚科于2014年以来私自在原种场煤厂内建设面积为1300平方米的钢架棚和围墙，请你局组织人员对违建事实进行调查核实，并依法按程序实施行政强拆。”2017年8月30日，临澧县城管局针对周尚科修建的1300平方米钢架棚和围墙展开立案调查、现场检查、勘验和询问，2017年9月4日，临澧县城管局向临澧县规划局发出临城管协调字[2017]9号协助调查函，请求查询周尚科的1300平方米钢架棚和围墙是否取得建设工程规划许可证，同日临澧县规划局向临澧县城管局回复称：“上述建设行为未取得工程规划许可，且2014年10月8日临澧县规划局对周尚科作出临规停字[2014]第162号责令停止建设通知书。”2017年9月5日，临澧县城管局作出临城管先告知字[2017]06005号限期拆除违法建筑事先告知书，并告知当事人收到本告知书后依法享有陈述、申辩权，该告知书当日便留置送达给周尚科。2017年9月7日，周尚科针对该告知书提出陈述和申辩，2017年9月11日，临澧县城管局针对周尚科的陈述和申辩作出复核意见书，2017年9月13日，临澧县城管局将复核意见书留置送达周尚科。2017年9月29日，临澧县城管局作出临城管拆字[2017]06005号限期拆除决定书，次日将该决定书留置送达给周尚科。2017年10月30日，临澧县城管局作出临城管催字[2017]06005号履行行政决定催告书，次日将该催告书留置送达给周尚科。2017年11月21日，临澧县城管局作出临城管执字[2017]06005号强制执行决定书和临城管公告[2017]06005号行政强制执行公告，当日将上述两份文书留置送达给周尚科。 2017年12月14日，临澧县控违办报请临澧县政府批准后，组织相关职能部门对涉案的围墙、棚及房屋予以强制拆除。强拆过程中，原告周尚科、欧二英不在现场。虽有公证人员到场，但没有对屋内物品及煤厂内机器设备等进行清点登记造册，亦没有针对强拆过程制作公证文书。周尚科、欧二英提交的证据证实，强拆前，临澧县控违办没有将煤厂的机器设备搬离现场，致部分机器设备受损。 因两原告的棚、围墙及房屋强制拆除前，临澧县政府对两原告未予补偿。2018年1月25日，临澧县征地拆迁事务所就拆除相关事项与临澧县农业局签订《农科路煤场房屋及地上附属物拆除包干处理协议》，协议约定：“范围为农科路煤场房屋及地上附属物拆除后所有遗留问题处理；金额为78.816万元；临澧县征地拆迁事务所负责资金的拨付，宣传解释政策及法律法规；临澧县农业局负责处理各种矛盾及有关遗留问题。”2018年1月30日，欧二英因拆迁补偿问题携带农药到临澧县政府上访反映诉求，因诉求未解决，遂服药，后被送往医院抢救脱险。 2018年2月1日，临澧县农业局的下属机构临澧县原种场（根据临澧县农业局于2020年3月25日发布文件，临澧县原种场属于所属副科级事业单位）与原告周尚科签订《关于周尚科、欧二英藕煤作坊强拆后各问题的处理协议》，协议载明：“因农科路建设需要，2017年12月14日强拆了乙方的煤球作坊，经双方协商达到（成）如下协议：1、对强拆周尚科煤球作坊后的各问题处理方法实行费用包干...煤球作坊地上附属物的处理费用（不含2014年年建东边146平米的平房的相关费用及其它费用8万元等）；2、包干费用78.816万元；3、乙方收到此费用后，此事就此了结。”其中不包含的费用意思是指：146平方米的建筑系违法建设，同时奖励、执行等费用应当从征收补偿款中扣除。周尚科虽在协议上签字，但附注：“部分损坏物品不包括在内，我认为补偿太少，保留上(起)诉权利。”次日，周尚科领取了78.816万元，该款项由被告临澧县自然资源局支付。 另查明，2016年6月，因临澧县“农科路”（安福路-柏郊路）建设需要，临澧县人民政府拟对包括原告煤球作坊在内的土地进行征收，并开展相关的前期工作。临澧县征地拆迁事务所对原告的煤球作坊进行了入户调查，并初步对征收补偿进行估算，补偿金额为995683元。因原告对补偿款数额不予认可，故双方未能达成征收补偿协议。原告煤球作坊被强制拆除后，“农科路”（安福路-柏郊路）顺利建成通车，公路占用了原告煤球作坊的部分土地。2019年，临澧县人民政府补办了相关土地征收审批手续。 本院认为：行政协议是行政机关以及法律、法规、规章授权的组织为实现行政管理目标，在其职权范围内与行政管理相对人签订或者委托其他组织与行政管理相对人签订的具有行政法上权利义务关系的协议。本案中，被告临澧县自然资源局下属的临澧县征地拆迁事务所就拆除相关事项与临澧县农业局签订了《农科路煤场房屋及地上附属物拆除包干处理协议》后，第三人临澧县原种场作为临澧县农业局的下属单位与原告周尚科签订处理协议，因此临澧县原种场签订协议的行为应当视为受被告临澧县自然资源局的委托，且该协议系为实现强拆后的行政赔偿或补偿及相关事项处理的管理目标而签订，不属于平等主体之间的民事合同，而是一种行政协议。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。因此，本案被诉《关于周尚科、欧二英藕煤作坊强拆后各问题的处理协议》虽然是临澧县原种场与周尚科签订的协议，但其签订协议是基于临澧县征地拆迁事务所与临澧县农业局签订的《农科路煤场房屋及地上附属物拆除包干处理协议》，由于临澧县拆迁事务所不具有独立承担法律责任能力，其相应法律后果应由临澧县自然资源局承担，故临澧县自然资源局是本案的适格被告。临澧县农业局系受托行政机关、临澧县原种场系临澧县农业局的下属单位，均系本案的第三人，原告将临澧县农业局列为被告不当，但并不影响本案的处理。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”本案中，原告周尚科煤球作坊的拆除系临澧县人民政府组织实施，承担相应责任的应该为临澧县人民政府，临澧县自然资源局在没有授权或委托的情况下，与临澧县农业局签订包干协议，属于行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据的情形，受托的第三人临澧县原种场与原告周尚科签订处理协议依法应当认定为无效协议。同时，临澧县自然资源局具有土地征收的法定职责，其对原告周尚科的煤球作坊进行了入户调查，如涉案协议是土地征收补偿协议，因协议签订时土地征收尚未获得审批，故该协议的签订是没有合法依据的，且协议内容也不符合土地征收补偿法律相关规定。 综上所述，被告临澧县自然资源局委托临澧县农业局所属的临澧县原种场与原告周尚科签订的协议，属于行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，应当认定协议无效，原告获得的包干费用应予以返还。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，判决如下： 一、确认第三人临澧县原种场与原告签订周尚科签订的《关于周尚科、欧二英藕煤作坊强拆后各问题的处理协议》无效； 二、原告周尚科在获得赔偿后，返还被告临澧县自然资源局78.816万元。 案件受理费50元，由被告临澧县自然资源局负担。 如不服本判决，可自本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长  申文连 人民陪审员  彭培新 人民陪审员  雷宇凯 二〇二〇年十一月二十四日 法官 助理  罗岳勇 书 记 员  胡冰冰 附本判决适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《中华人民共和国合同法》第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。