山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1530号 上诉人（原审原告）韩茂义，男，1952年3月28日出生，汉族，住山东省莱州市。 委托代理人杨林忠，男，1970年2月11日出生，汉族，住山东省莱州市。 被上诉人（原审被告）莱州市人民政府，住所地山东省莱州市府前街**。 法定代表人李勇刚，市长。 委托代理人张娜，山东文景律师事务所律师。 委托代理人胡晓丽，山东文景律师事务所律师。 上诉人韩茂义因与被上诉人莱州市人民政府土地征收一案，不服烟台市中级人民法院作出的（2020）鲁06行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年至2019年期间，因涉案土地征收拆迁事宜，万家村工作人员等多次与原告韩茂义沟通协调，但始终未能就拆迁安置补偿达成协议。后经万家村民委员会申请、被告及其职能部门逐级呈批，根据山东省人民政府《关于莱州市2019年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字Ｆ〔2019〕13号），被告于2019年12月5日发布《莱州市人民政府征收土地公告》（2019年第52号），公告征收万家村集体土地，征收的范围及用途为：“一、征收土地位置及用途地块一：位于××路××南，山东嘉麟房地产开发有限公司以西，总面积2.0590公顷，涉及文峰路街道万家村建设用地2.0590公顷，其中建设用地2.0590公顷。该地块土地作为住宅用地。上述土地宗地四至详见土地勘测定界图……”该公告于2019年12月5日由被告在万家村张贴，而原告诉称的宅基地不在上述公告的征地范围内。本案所涉宅基地的面积为217.5㎡（约0.32亩），该宅基地周边不规则矩形范围内有约3亩集体土地也未纳入本案征收土地范围。从原审法院现场勘查的情况来看，该宅基地目前北、西部分因工地施工进行围挡，南向房门距围挡约7米，东向为通往小区内部道路的宽约6米的土路，房屋具备基本的通风、采光及出行条件。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的……”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被告莱州市人民政府系涉案土地的征收公告及组织实施主体，虽未作出征收决定，但其根据山东省人民政府《关于莱州市2019年第2批次建设用地的批复》（鲁政土字F〔2019〕13号）作出《莱州市人民政府征收土地公告》（2019年第52号）并不只是征地批复的送达告知程序，而是被告对外告知征收意思的表意行为，其法律效果是与被征收人之间设定具体征收法律关系，属于具有外部效力和确定行政行为效果的可诉行政行为，内容与土地征收决定具有相同法律效力，系被告有权作出的具体行政行为，本案依法属于人民法院受理行政案件范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案原告对诉称的宅基地及房屋享有财产权益是客观事实。虽然该宅基地并非位于被告公告征地范围内，但从被告提交的万家村南苑路南地块用地范围规划控制图、万家村建设用地勘测定界图来看，被告公告的征地范围对原告的相关居住权利产生实际影响，符合上述规定中“利害关系人”的身份特征，故原告提起本案诉讼的主体适格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案被告于2019年12月5日作出《莱州市人民政府征收土地公告》（2019年第52号），原告于2020年5月20日向原审法院提起诉讼，不超过法律规定的起诉期限。 关于被告发布的征收公告内容是否合法的问题。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”根据上述规定，人民法院对于行政案件的审查不仅局限于行政机关作出行政行为的事实是否充分、依据是否合法、程序是否正当，还应当就行政行为是否合理进行审查认定。因本案原告并非所诉征地公告的行政相对人，本案审查的重点应当确定为：被告征地公告中确定的征地范围是否对原告的财产权益及生活条件造成明显的实质不利影响，其程度是否足以认定“行政行为明显不当”。 被告作为征收涉案土地的行政主体，其目的是对万家村进行旧村改造，改善村民生存条件和居住环境。被告提交的万家村南苑路南地块用地范围规划控制图、万家村建设用地勘测定界图显示，在××路××房地产开发有限公司的征地范围内，单独排除了原告所使用的宅基地，而未将原告周围的土地予以征收是客观事实。尽管被告辩称在前期与原告进行了反复充分的沟通未能就拆迁安置补偿事宜达成一致，但被告仍可通过提存补偿款、作出征收决定、申请司法部门强制拆除等手段在对原告宅基地及房屋进行合理补偿后，对涉案土地予以合法征收，被告不予征收涉案宅基地的行为与棚户区改造项目的公益性原则和目的不一致，从而影响了原告获得更高品质生活的权利，行政行为确有不当之处。但鉴于被告在征收土地的同时在原告宅基地周围保留了十倍于原告宅基地面积的集体土地未予征收，在一定程度上保障了原告生存及生活条件。而原告在本案诉讼期间主张的水、电、出行交通等居住权利受损，涉及万家村其他村民房屋搬迁、旧村改造项目施工等多个行为，而非征地公告所导致的损害后果，因此，本案征地公告不符合行政诉讼法第七十条所规定的“行政行为明显不当”的情形，原告请求撤销《莱州市人民政府征收土地公告》（2019年第52号），无事实和法律依据，原审法院不予支持。 另外，原告并非本案征地公告的相对人，其对征地审批、公告、补偿安置阶段所提程序异议，不属于本案审查范围，原审法院不予审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告韩茂义关于撤销被告作出的《莱州市人民政府征收土地公告》（2019年第52号）的诉讼请求；案件受理费50元，由原告韩茂义负担。 韩茂义不服原审判决提起上诉，上诉请求：1.撤销原审判决，依法改判；2.请求判令被上诉人承担诉讼费用；3.请求判令被上诉人采取补救措施、排除妨碍、维护上诉人合法权利。事实和理由：一、原审法院没有对涉案地块土地征收过程中程序的合法性进行审查。1.莱州市人民政府征地过程中行政行为合法要件有缺失，韩茂义的宅基地应该在本次土地征收范围内，不征收则违法。2.莱州市人民政府土地征收过程有缺失。3.征地过程中征地申报材料造假。二、原审法院对把韩茂义宅基地排除在征地范围以外的行为是否合理审查不全面、不彻底。上诉人对法院认定的事实材料不认可。上诉人是本案征地的相对权利人，有权要求法庭对涉案地块征收程序进行合法性审查。水、电、出行交通等居住权利受损应定性为开发商在政府发布一系列土地征收文件后恶意所为的后果。莱州市人民政府在该涉案地块征收过程中，把韩茂义的宅基地排除在外，违背了棚户区改造政府主导、成片开发、公益性的基本属性，侵犯了产权人的财产权利。由于开发商在韩茂义的房子周围大肆施工，严重影响了韩茂义房屋的使用性、舒适性及相邻权等，造成了该房屋正常使用功能和财产权利的严重贬值，行政行为明显不当，依法构成行政侵权，由于莱州市政府贸然做出的土地征收和出让的先行行为，应该对韩茂义的房屋的财产损失承担赔偿责任。 莱州市人民政府提交意见称，一、莱州市人民政府对案涉土地征收行为合理适当。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。二、案涉土地征收并未影响韩茂义的生存及生活条件。三、本案涉及的万家村棚户区改造G地块征收事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，请求驳回韩茂义的上诉，维持原判。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十八条第三款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，应当裁定驳回起诉。因行政诉讼系对被诉行政行为的合法性进行审查，当事人所诉行政行为不明确，诉讼请求不具体，人民法院将无法进行案件审理和裁判，在当事人未能正确表达诉讼请求的情况下，法院应当向当事人释明并要求其明确诉讼请求。韩茂义提起本案诉讼，要求确认莱州市人民政府作出的万家村棚户区改造G地块土地征收行为违法。因征地行为包含一系列行政行为，该诉讼请求并不具体，在原审法院向韩茂义释明后，韩茂义虽将诉讼请求明确为判决撤销被告莱州市人民政府作出的万家村棚户区改造G地块征收决定，但该诉讼请求所指向的征收决定并不存在，韩茂义的该项诉讼请求缺乏相应依据。因此，韩茂义提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件，应裁定驳回起诉。原审法院最终判决驳回韩茂义关于撤销莱州市人民政府作出的《莱州市人民政府征收土地公告》（2019年第52号）的诉讼请求，确有不当，本院予以指正。另外，需要指出的是，人民法院释明权的行使虽可引导当事人明确诉讼请求，但诉讼请求的决定权仍系于当事人自身。上诉人应梳理并明确其诉讼请求，并就相应诉讼请求通过正确途径予以主张，依法维护自身合法权益。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销山东省烟台市中级人民法院作出的（2020）鲁06行初33号行政判决； 二、驳回韩茂义的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘晓华 审判员  公韶华 审判员  张晓宁 二〇二〇年十一月十九日 书记员  隗 娇