甘肃省定西市安定区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘1102行初27号 原告李效祖，男，1965年1月12日出生，汉族，住甘肃省通渭县。 委托诉讼代理人秦博杰，甘肃西润律师事务所律师。 被告通渭县陇川镇新林村民委员会，住所地甘肃省通渭县陇川镇新林村下庄社。 法定代表人李守杰，该村委会主任。 第三人通渭县陇川镇人民政府，住所地甘肃省通渭县陇川镇蔡家铺村。 法定代表人杨鹏峰，该镇镇长。 委托诉讼代理人南永峰，该镇党建办主任。 原告李效祖认为被告通渭县陇川镇新林村民委员会（以下简称新林村委会）不依法履行双方签订的《协议书》，于2020年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年6月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因通渭县陇川镇人民政府（以下简称陇川镇政府）与本案被诉行政协议有利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月25日公开开庭审理了本案。原告李效祖及其委托诉讼代理人秦博杰，被告新林村委会的出庭负责人李守杰，第三人陇川镇政府的出庭负责人杨鹏峰及委托诉讼代理人南永峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李效祖诉称，2015年9月2日，根据《通渭县易地扶贫搬迁项目管理实施办法》（通政办发[2014]21号）文件精神，被告与原告等村民签订项目协议书。根据协议要求，易地搬迁盖房项目由村民自行负责，项目工程按照统一设计，建筑面积不小于80平方米，建设完成后经陇川镇政府验收后给予每户相应项目补贴。2016年2月，原告根据统一要求，在其原有宅基地以外建设房屋。同年5月，原告完成了主体工程建设。2016年8月，被告在无任何书面文件的情况下，口头告知新建房屋建筑面积不得大于100平方米。同月，被告、第三人派人审核验收住房建设情况，仅通过皮尺测量房屋建筑面积。经测绘，原告的房屋建筑面积为102.2平方米，且未出具任何书面测量报告。事后，被告以新建房屋建筑面积不得大于100平方米为由，告知原告不能通过验收，取消原告的易地搬迁补贴资格。2016年年底，被告及第三人要求将原告的易地搬迁项目更改为危房改造项目，给原告补偿部分款项，原告因本人无违约行为，拒绝该补偿要求。2017年年底，被告及第三人为尽快解决此问题，推脱履行《协议书》约定的义务，拒绝上报原告易地搬迁补贴项目，严重侵害了原告的合法权益，故提起诉讼，请求判决被告新林村委会履行协议书约定的内容，根据相关文件要求向原告兑现易地搬迁建房补贴资金。 原告李效祖向法庭提交了以下证据：1.《协议书》；2.通渭县人民法院（2019）甘1121民初933号民事裁定书、定西市中级人民法院（2020）甘11民终199号民事裁定书。 被告新林村委会辩称：（一）案涉协议是为摸底订立的意向性协议，被告未行使行政职能，不是本案适格被告。为了使陇川镇2016年度插花安置易地搬迁项目及时推进，被告于2015年下半年配合陇川镇政府摸底扶贫户的建房需求，与原告签订了案涉协议。被告在摸底确定原告的意向后，将摸底情况统一上报至陇川镇政府。根据本案事实，新林村委会在案涉纠纷中未作出任何具体的行政行为，从新林村委会在案涉项目实施过程中行使的职能来看，也不能认定村委会在案涉纠纷中行使了基于法律、法规授权的管理职能或者行政职能。因此，原告将新林村委会列为被告提起本案诉讼，属于对事实和法律的认识错误。（二）原告未批先建，私自施工造成建设项目不符合易地扶贫搬迁项目的建设要求，导致发生无法享受补贴的结果，被告不应承担任何法律责任。原告在2016年2月开始建设，当年5月就完成了主体工程，经测量，建筑面积102.2平方米。2016年7月，《甘肃省人民政府关于加快推进“十三五”时期易地扶贫搬迁工作的意见》（甘政发〔2016〕68号）及相关施工设计图纸下发。按照通渭县发改局的要求，易地扶贫搬迁项目的搬迁距离和建筑面积属于验收的硬性指标，因原告所建房屋距其原宅基直线距离仅有10米，搬迁距离未达到200米，且面积超标（按照原告家庭人口，验收面积应为100平方米），基于此，陇川镇政府未予上报。此后，通渭县发改局对不符合条件的项目重新进行了核查，确认原告所建项目不符合条件。因此，原告所建项目不能享受补贴系其自身行为所致，与被告没有任何关系。（三）被告与第三人的行为不具有可诉性，应当依法驳回原告的起诉。案涉易地扶贫搬迁项目的验收主体是发改部门，所有的易地扶贫搬迁项目经发改部门验收合格后，由发改部门直接将补贴款拨付给农户。被告不具有行政主体资格，第三人并非补贴款的拨付机关。被告和第三人只是在项目实施过程中对扶贫户的建设意向和工程建设项目进行统计、上报，最终是否符合条件、是否给予补贴，由发改部门确定。被告和第三人摸底、上报的行为不具备最终的、对外的法律效力，属于不可诉的行政行为。综上，请求驳回原告的起诉。 被告新林村委会向本院提交了以下证据、依据：1.统一信用代码证书、法定代表人身份证明及身份证复印件，证明其主体身份；2.《协议书》复印件，证明该协议系未签署日期的意向性摸底协议；3.《通渭县人民政府办公室关于印发通渭县易地扶贫搬迁项目管理实施办法的通知》（通政办发[2014]21号），证明易地扶贫搬迁项目管理实施办法由通渭县发改局制定，项目由发改局负责计划管理、组织协调，监督检查、验收评估；4.《甘肃省人民政府关于加快推进“十三五”时期易地扶贫搬迁工作的意见》（甘政发〔2016〕68号），证明2016年甘肃省易地扶贫搬迁文件的相关规定以及下发时间为2016年7月27日；5.《通渭县人民政府办公室关于转发〈定西市易地扶贫搬迁工程实施细则〉的通知》，证明定西市关于2016年易地搬迁工程实施细则的相关规定；6.《通渭县人民政府办公室关于印发〈通渭县易地扶贫搬迁项目建设管理办法〉的通知》（通政办发〔2016〕133号），证明通渭县2016年易地扶贫搬迁项目建设的相关规定，并证明前述通政办发[2014]21号文件同时废止，不再适用于2016年的易地扶贫搬迁项目；7.通渭县发改局《入户核查情况汇总表》，证明通渭县发改局入户核查，确定原告所建房屋因“近距离搬迁、面积超标”不能纳入2016年度易地搬迁项目的事实；8.原、被告于2017年1月17日签订的《协议》，证明原告承认其自建房屋建筑面积超标的事实，以及原告拒绝变更为危房改造项目的事实。 第三人陇川镇政府述称：（一）原告的情况符合陇川镇2016年度实施的插花安置的易地搬迁项目。2015年下半年，被告为摸底扶贫户是否有意愿实施2016年度易地搬迁项目，与原告签订了案涉协议。当时正值摸底阶段，项目并未开始，存在诸多不确定的因素，故被告在与原告签订协议时将第三条内容留空。在确定实施项目的意向后，原告在没有获得项目的情况下，在距离原宅基地10米左右的地方自行修建了房屋，于2016年5月完成了主体工程，建筑面积102.2平方米。按照通渭县发改部门的要求，搬迁距离和建筑面积属于验收的硬性指标，原告所建房屋搬迁距离未达到200米，面积超标，第三人在2016年5月、8月上报两批易地搬迁工程摸底情况时，按照不符合条件，未予上报。此后，发改部门针对不符合条件的项目进行了核查，发现原告所建项目不符合条件。因此，原告的自身行为导致其所建项目不能享受补贴，与第三人无关。（二）原告违反案涉协议的约定自行修建房屋，是导致其无法享受补贴的根本原因。案涉协议第1、3条明确约定了原告的责任，但原告违反约定自作主张实施建设项目，导致不符合发改部门的要求无法申报，原告应就其自身行为承担相应的责任。（三）陇川镇政府不是本案适格的第三人，应当依法驳回原告的起诉。 第三人陇川镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.统一信用代码证书、法定代表人身份证明及身份证复印件，证明其主体身份；2.《协议书》复印件，证明该协议系未签署日期的意向性摸底协议；3.《甘肃省人民政府关于加快推进“十三五”时期易地扶贫搬迁工作的意见》（甘政发〔2016〕68号），证明2016年甘肃省易地扶贫搬迁文件的相关规定以及下发时间为2016年7月27日；4.《陇川乡人民政府关于上报陇川乡2016年第一批易地扶贫搬迁工程摸底情况的报告》（陇政发〔2016〕95号）、《陇川乡人民政府关于上报陇川乡2016年第二批易地扶贫搬迁工程摸底情况的报告》（陇政发〔2016〕139号），证明原告所建房屋未纳入2016年易地扶贫搬迁项目的事实；5.《甘肃省定西市通渭县2016年易地扶贫搬迁工程施工图》复印件，证明原告所建房屋与2016年甘肃省易地扶贫搬迁项目规定的施工图纸不符的事实；6.通渭县发改局《入户核查情况汇总表》，证明通渭县发改局入户核查，确定原告所建房屋因“近距离搬迁、面积超标”不能纳入2016年度易地搬迁项目的事实。 经庭审质证，被告、第三人对原告提交的证据1有异议，认为该协议是摸底协议，不是建设协议；对证据2、3无异议。原告对被告提交的证据1无异议；对证据2的证明目的有异议，认为被告在通渭县人民法院（2019）甘1121民初933号民事案件的审理中认可该协议的签署日期为2015年9月2日，该证据系具体的书面协议，不是摸底协议；对证据3无异议；对证据4的关联性及证明目的有异议，认为该文件下发的时间为2016年7月27日，而案涉协议签订于2016年5月，时间前后矛盾；对证据5的关联性及证明目的有异议，认为案涉协议明确约定建筑面积不得小于80平方米，被告在原告建设好主体架构的基础上，口头告知原告建筑面积不得大于100平方米，单方面违背了该证据的规定，属于无效行为，且原告的房屋建筑面积未超过100平方米；对证据6的证明目的有异议，认为不能证明证据3已废止；对证据7的真实性、合法性及关联性均有异议，认为该证据为复印件，未加盖发改局的公章，仅为发改局单方面的统计材料，不能说明原告不符合政策规定；对证据8的合法性、关联性及证明目的有异议，认为该证据与案涉协议无关，且该证据中的内容并非原告书写，原告仅在最后落款。原告对第三人提交的证据中与被告提交的证据相同部分的质证意见同上述质证意见。另外，原告对第三人提交的证据1无异议；对证据4的关联性及证明目的有异议，认为该证据为第三人作出的政府文件，发送对象为通渭县发改局，是符合审批要求的农户的汇总名单，无法证明原告不符合政策规定，不能享受补偿金的事实；对证据5的证明目的有异议，对被告和第三人测绘的计算依据有异议，仅通过皮尺测绘所得结果缺乏严谨性，不能证明原告建设的房屋不符合要求。被告、第三人对对方提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：各方当事人在举证期限内提交的证据，能够反映本案的真实情况，与本案待证事实相关联，本院均予以采信，并据以认定本案的相关事实。 经审理查明，2015年下半年，新林村委会（甲方）与李效祖（乙方）签订《协议书》，约定：“根据《通渭县易地扶贫搬迁项目管理实施办法》（通政办〔2014〕21号）文件精神。经协商并请示主管部门同意，陇川乡新林村易地扶贫搬迁项目采取分户自建。经甲乙双方协商，自愿达成如下协议：1.由乙方推选成立村民理事会自行建设，所有找工程队、建设质量、竣工验收和安全生产由理事会与乙方自行负责。2.本工程按照统一设计，户型为两大一小砖混结构，外加厨房、围墙、大门，建筑面积不小于80㎡。3.乙方住宅工程必须在年月日前开工，并于年月底前完成。建设完工经乡政府验收后给予项目补贴，户均万元。达不到建设标准或按期完不成的，不予兑现补助资金。4.为确保项目按时开工，按期完成，由乙方向甲方缴纳元保证金，工程完工后，如数退还。5.本协议自签订之日起生效……签订日期：年月日”。2016年2月，李效祖开始建设房屋，并于当年5月竣工。 另查明，2014年3月3日，通渭县人民政府办公室印发《通渭县易地扶贫搬迁项目管理实施办法》（通政办发[2014]21号），该办法规定：“第二条县发改局是易地扶贫搬迁项目的行政主管部门，在县人民政府的领导下，承担易地扶贫搬迁项目的具体管理职责。第三条各乡镇人民政府是易地扶贫搬迁项目的建设单位，在县易地扶贫搬迁工作领导小组的领导下，具体负责易地扶贫搬迁项目的建设工作。” 2016年7月27日，甘肃省人民政府发布《甘肃省人民政府关于加快推进“十三五”时期易地扶贫搬迁工作的意见》（甘政发〔2016〕68号），该意见规定：“家庭人口4人以上的，住房面积控制在100平方米以内。”该意见同时规定了补助标准。该意见还规定：“乡镇政府要做好搬迁对象筛选审查、贴息贷款户身份核查、土地和住房分配、户籍迁移、施工组织、后期管护等工作。” 还查明，2019年5月16日，李效祖就本案纠纷向通渭县人民法院提起民事诉讼，通渭县人民法院于2019年7月20日作出（2019）甘1121民初933号民事裁定，以该案不属于民事诉讼受案范围为由裁定驳回起诉。李效祖提起上诉后，定西市中级人民法院作出（2020）甘11民终199号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。李效祖遂向本院提起本案行政诉讼。 本院认为：本案的争议焦点为被告新林村委会是否应当履行案涉协议，向原告李效祖支付补贴资金。本案中，根据相关政策规定，被告新林村委会并不具有与原告李效祖签订案涉协议的行政职权。并且，从案涉协议约定的内容来看，该协议确为被告新林村委会为了配合相关行政机关实施2016年度易地搬迁项目进行摸底时所签。原告李效祖在相关政策未出台之前完成房屋建设，现因所建房屋不符合验收标准而无法获得项目补贴，其要求被告新林村委会向其兑现补贴资金的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李效祖的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李效祖负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于甘肃省定西市中级人民法院。 审 判 长  魏晓东 人民陪审员  刘彩霞 人民陪审员  祁红梅 二〇二〇年十一月五日 法 官 助理安永功 书记员许大林 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。