广东省韶关市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）粤02行终176号 上诉人（原审被告）始兴县太平镇人民政府。住所地广东省始兴县************。 法定代表人李子榕，镇长。 出庭负责人刘欠雄，中共始兴县太平镇委员会副书记。 委托代理人卢优君，始兴县太平镇人民政府综治办主任。 委托代理人李茂春，广东天行健（曲江）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）刘熙良，男，1967年12月12日出生，汉族，住广东省始兴县******民委员会竹元村民小组23号。 被上诉人（原审原告）黄秀丽，女，1969年12月3日出生，汉族，住广东省始兴县******民委员会竹元村民小组23号。 被上诉人（原审原告）刘海萍，女，2001年10月17日出生，汉族，住广东省始兴县******民委员会竹元村民小组23号。 被上诉人（原审原告）刘伟强，男，2003年10月7日出生，汉族，住广东省始兴县******民委员会竹元村民小组23号。 以上四名被上诉人的共同委托代理人杨珍，广东行而知律师事务所律师。 以上四名被上诉人的共同委托代理人何易琼，广东行而知律师事务所实习律师。 上诉人始兴县太平镇人民政府（以下简称太平镇政府）与被上诉人刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强不履行保护人身权法定职责纠纷一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年9月8日，竹元村民小组作出《竹元组中古坑征地款分配方案》，以刘熙良母亲是外嫁女为由认定原告一家属于外迁户，拒不分配征地款给刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强。2020年3月13日，刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强向太平镇政府提出申请，请求确认其具有竹元村民小组集体经济组织成员资格。2020年3月23日，始兴县太平镇人民调解委员会作出《关于何世兰等信访事项的处理意见书》，告知刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强“你们的村民资格不是由太平镇人民政府认定。”2020年5月19日，刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强以太平镇政府不履行确认其竹园村民小组集体经济组织成员资格的法定职责为由提起行政诉讼。 另查明，刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强的户籍所在地均为广东省始兴县************。刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强以刘熙良为承包方代表家庭承包了始兴县******竹元经济合作社的4块土地共计1.66亩，承包期限从1999年1月1日至2028年12月31日，合同编号为440********9100016J。 一审法院认为，太平镇政府须履行确认刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强是否具有始兴县*********民小组集体经济组织成员资格的法定职责，理由如下：根据地方各级政府组织法第六十一条第三项、第四项、第六项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《中华人民共和国农业法》第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”虽然上述法律未直接规定由乡（镇）人民政府对农村集体经济组织成员资格进行行政确认，但是其相关规定从总体上要求我国的基层人民政府对农村村民自治事务进行监督，授权乡（镇）人民政府对农村集体经济组织依法自治外的事项进行处理的权力。由于法律亦未明确规定由村民自治组织对农村集体经济组织成员资格进行确认，因此，太平镇政府主张刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强的集体经济组织成员资格不是由太平镇政府确认的抗辩意见，不符合上述法律规定的精神实质，不予采纳。依据行政诉讼法第四十七条第一款规定，行政机关应当在收到行政相对人的申请后两个月内作出处理。本案中，始兴县太平镇人民调解委员会于2020年3月23日作出《关于何世兰等信访事项的处理意见书》，告知刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强“你们的村民资格不是由太平镇人民政府认定。”既不是以太平镇政府名义作出的，也未依法履行确认农村经济组织成员权资格的法定职责，不符合前述法律的规定，确属行政不作为。现刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强请求判令太平镇政府依法履行确认集体经济组织成员资格的法定职权，理据充分，予以支持。综上，太平镇政府在收到刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强的申请书后，未在法定期限内作出处理，构成行政不作为。刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强请求被告太平镇政府履行法定职责于法有据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，判决：始兴县太平镇人民政府应于判决发生法律效力之日起在法定期限内对刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强申请确认其是否具有始兴县*********民小组集体经济组织成员资格履行法定职责。 上诉人太平镇政府不服一审判决向本院提起上诉称，一、最高人民法院生效判决已经确认，人民政府没有确定农村集体经济组织成员资格的具体行政职权。2019年l2月27日最高人民法院作出的(2019)最高法行申13764号行政裁定一案中表明“现有的法律、法规并未授权县级人民政府可以确定农村集体经济组织成员的资格。有关集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织讨论决定。同时，有关农村集体经济组织成员资格的纠纷，亦不属行政诉讼的受案范围”。最高人民法院生效判决已经确认：l、人民政府没有确定农村集体经济组织成员资格的具体行政职权；2、有关集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织讨论决定；3、有关农村集体经济组织成员资格的纠纷，并不属行政诉讼的受案范围。二、《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》已经于2020年7月31日起实施，(2019)最高法行申13764号行政裁定应作为本案裁决的参考。二、一审法院适用法律错误，且违背了“法无授权则禁止”的公权力行使的法律常识。一审法院在判决书一方面承认没有法律法规直接授权乡(镇)人民政府有权对农村集体经济组织成员资格进行行政确认；另一方面又根据《村民委员会组织法》第二十七条、《农业法》第七十七条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三项及第四项的规定，推论得出镇人民政府有权对集体经济组织成员资格申请进行确认的结论，适用法律明显错误。同时也违背了“法无授权则禁止”的公权力行使的原则。集体经济组织成员资格认定的问题属于村民自治的范畴，属于民事诉讼的私法管辖范畴，不应作为行政案件立案和审理。上诉请求：撤销一审判决，依法改判驳回起诉。 被上诉人刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强答辩称，刘熙良一家是始兴县*********小组村民，户籍所在地均为始兴县******竹元组23号，长期在水南村竹元组生产、生活，以家庭承包土地为基本生活保障、在竹元村小组参与城乡合作医疗保险且履行法律、法规和组织章程规定的义务，尽到与其他村民相同的义务。而根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第(三)项、第(四)项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权……(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；(四)保护各种经济组织的合法权益；”《中华人民共和国农业法》第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合理要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”明确了作为基层人民政府应当基于维护农村集体经济组织及其成员的合法权益的需要或者根据农民、农业生产经营组织的要求，作出相应的行政行为。此外，《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡(镇)、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”也明确了在广东省行政区域范围内，作为基层人民政府应当监督农村集体经济组织的行为。刘熙良、黄秀丽、刘海萍、刘伟强向太平镇政府提出申请，请求确认具有竹元村集体经济组织成员资格，但太平镇政府在法定期限内没有对请求事项作出行政行为，属于行政不作为。综上所述，太平镇政府没有依法履行法定职责，其上诉理由没有法律依据，应当维持原判、驳回上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第五条：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》的通知（粤委办[2006]142号）第二条“（五）对已实行股份合作制改革或‘村改居’的地方，各级党委、政府要指导和帮助村（居）委会、村民小组，按照《广东省农村集体经济组织管理规定》（以下简称《规定》），切实解决好出嫁女等权益的遗留问题；对正在实行股份合作制改革或‘村改居’的地方，要依法完善改革的方案，使符合农村集体经济组织成员或股东资格的出嫁女等享有平等权利；对将要实行股份合作制改革或‘村改居’的地方，要把保障出嫁女等权益的内容纳入改革方案，依照《规定》界定集体经济组织成员身份或股东资格，杜绝性别歧视问题的出现；对已在改革中按《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》通过签订协议或其他合理办法解决出嫁女权益的，从稳定大局出发，可不再变更。”的规定，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬等各项权利，是镇人民政府的职权。因此，本案太平镇政府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益的法定职责。太平镇政府上诉认为其不具有确认集体经济组织成员资格（身份）的职权理由不成立，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人始兴县太平镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 万 靖 审判员 徐肇廷 审判员 邹征衡 二〇二〇年十一月十七日 书记员 罗智健