山东省济南市历下区人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁0102行初462号原告董某某，男，汉族，1972年出生，住山东省济阳县。法定代理人董某甲（原告的哥哥），男，汉，1967年出生，农民，住山东省济阳县。委托代理人王树能，山东怀法律师事务所律师。委托代理人范玉峰，山东怀法律师事务所律师。被告济南市济阳区自然资源局，住所地济南市。法定代表人张世东，局长。出庭负责人霍学勇，济南市济阳区自然资源局副局长。委托代理人刘瑞开，山东荟萃律师事务所律师。原告董某某诉被告济南市济阳区自然资源局行政处理一案，于2020年8月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告济南市济阳区自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月4日公开开庭审理了本案。原告董某某的法定代理人董某甲、委托代理人王树能、范玉峰，被告济南市济阳区自然资源局的出庭负责人霍学勇、委托代理人刘瑞开到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告董某某诉称，原告系残疾人，一直由董某甲监管，在区民政局的扶助和董某甲的帮助下经办事处和村委同意在涉案闲地上建设了居住房屋，该房屋系原告的唯一住宅。2020年4月17日晚上10点钟被告向原告监护人下达了《责令改正违法行为通知书》（济阳自然责改字（2020）第54号），要求自收到通知之日起至2020年4月18日10时前予以整改完毕。18日10时涉案房屋被推倒在旁边池塘里，对原告的权益造成了严重损害。原告认为被告下达的整改通知没有告知原告享有的陈述权和申辩权，没有告知救济途径，没有保障原告可向法院起诉的权利，另该违法行为通知书的送达严重违反法定程序，且从整改时间上看也是无法完成的，是不符合基本常识的，应认定行政行为明显违法。原告的诉讼请求为：1.请求撤销被告于2020年4月17日作出的《责令改正违法行为通知书》（济阳自然责改字（2020）第54号）；2.本案全部诉讼费用由被告承担。原告董某某提交如下证据材料：1.2020年9月29日济南市济阳区人民政府作出的济阳复决字（2020）31号《行政复议决定书》；2.济阳公（济）行终止决字（2020）8号《终止案件调查决定书》；3.2020年7月16日被告出具的情况说明一份；4.残疾人证一份；5.涉案房屋强制拆除前、后现场照片8张；6.扶贫健康证、济阳街道一户一案实施记录表、贫困户基本信息、帮扶责任人信息。被告济南市济阳区自然资源局辩称，一、答辩人作出的《责令改正违法行为通知书》（济阳自然责改字（2020）第54号）属于整个行政处罚行为中的一个环节，并非最终的行政行为，属于过程性、阶段性行为，不会对原告的合法权益产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应裁定驳回原告起诉。二、答辩人作出的《责令改正违法行为通知书》（济阳自然责改字（2020）第54号）认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告要求撤销无事实和法律依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告济南市济阳区自然资源局在法定期限内向本院提交书面证据即：1.《责令改正违法行为通知书》（济阳自然责改字（2020）第54号）及送达回证、送达现场的照片；2.测绘公司出具的董某某占用济阳街道董家道口村集体土地测绘报告。法律依据：《土地管理法》第4条、第44条、第67条、第68条、第77条、第83条。经庭审质证，被告对原告所举证据1-4的真实性无异议，但认为证据1-2与本案无关；对证据5的情况不清楚需要核实；对证据6系复印件，与本案无关。本院对原告所举证据1-4的真实性予以确认；对证据5因无拍摄时间及地点的标识无法予以确认，对证据6系复印件无法予以确认。原告对被告所举证据1的真实性无异议，对证据2的真实性有异议，认为被告未经调查不能证明其作出的行政行为合法。本院认为，被告所举证据1-2系其履行职责过程中制作或收集的材料，本院对证据1-2的真实性予以确认。经审理查明，2020年4月17日，被告济南市济阳区自然资源局作出编号济阳自然责改字（2020）第54号《责令改正违法行为通知书》，主要内容为：“当事人：董某某、监管人：董某甲：你（单位）于2017年10月，未经依法批准擅自占用济阳街道办事处董家道口村集体土地0.12亩，（其中耕地0.12亩）用于建设房屋及其他设施的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十三条的规定，现责令你（单位）自收到本通知之日起至2020年4月18日10时前予以整改完毕，逾期不改正的，将依法追究法律责任。主动纠正违法行为，消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或免予行政处罚。……”。2018年1月22日，济南市残疾人联合会给原告董某某颁发残疾人证一份，记载“董某某，1972年6月28日出生，肢体智力残疾，残疾等级贰级，监护人董某甲”。2020年4月15日，山东盛凯测绘工程有限公司作出《董某某占用济阳街道董家道口村集体土地测绘报告》，主要内容为“一、工程概况。受济阳区自然资源局的委托，我单位于2020年4月15日对董某某占用济阳区济阳街道董家道口村集体土地进行测绘，该地块位于济阳区济阳街道董家道口村北……四、测量结论。根据实测该地块占地面积63平方米（0.0945亩）。根据2018年济阳区济阳街道土地利用现状图判定，建筑物及其它设施占用其耕地63平方米（0.0945亩）；根据济阳区济阳街道土地利用总体规划（2006-2020年）判定，该宗地不符合土地利用总体规划；根据济阳区济阳街道基本农田保护图判定建筑物及其他设施未占用基本农田”。庭审中，原、被告均陈述确认：2020年4月17日晚上在村委会办公室，被告向董某甲送达《责令改正违法行为通知书》（济阳自然责改字（2020）第54号），当时在场人员有被告工作人员、村委会的领导以及管区的工作人员，董某甲因送达时间并非工作时间拒签。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十八条规定“县级以上人民政府自然资源主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定“土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：……（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；……”《国土资源执法监察巡查工作规范》第十五条规定“……国土资源行政主管部门根据违法行为报告单对违法行为进行审核或核查，确认为违法行为的，应当依法及时向违法当事人下达《责令停止违法行为通知书》或者《责令改正违法行为通知书》，停止办理相关审批手续。”根据上述法律法规的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门在履行监督检查职责时，有权采取责令非法占用土地的单位或者个人停止或者改正违反土地管理法律、法规行为的措施。这种责令停止或者改正违法行为的措施性质上有两个特点：一是土地行政主管部门在作出责令停止违反土地管理法律、法规行为的决定时，已经认定被责令单位或者个人存在非法占用土地的事实；二是这种责令停止或者改正违法行为的措施属于强制性措施，被责令的单位或者个人必须遵守，如果被责令的单位或者个人不遵守，就会承担不利的法律后果。由此可以看出，责令停止或者改正违法行为一经作出便对行政相对人设定了义务，无论该行政行为是否合法，若行政相对人不执行土地行政主管部门的责令行为，就会受到行政处罚或者其他形式的不利后果。责令停止或者改正违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为，如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误的责令停止，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。因此，为保障被责令单位或者个人的合法权益，应当赋予被责令单位或者个人法律救济的途径。本案中，被告对原告作出《责令改正违法行为通知书》（济阳自然责改字（2020）第54号），其中要求“……现责令你（单位）自收到本通知之日起至2020年4月18日10时前予以整改完毕，逾期不改正的，将依法追究法律责任。主动纠正违法行为，消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或免予行政处罚”。由此可以看出，被告作出所诉责令停止行为，包含认定原告存在非法占用土地的事实和其必须遵守上述命令否则就会受到行政处罚的两个事实，同时设定了原告必须遵守的法定义务，则对原告的权利义务产生实际影响。故原告提起本案诉讼属于人民法院受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……。”第六十二条规定“……农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。……农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案中，原告对其建设房屋所占用土地的情形并未提供经人民政府审核批准的相应手续，故其占用土地建房的行为并不具有合法性，被告对其作出的《责令改正违法行为通知书》（济阳自然责改字（2020）第54号）符合法律规定，并无不当。本院对原告的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告董某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告董某某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长 刘 文人民陪审员 李 杰人民陪审员 马呈云二〇二〇年十一月十八日法官 助理 杨淑贤书 记 员 黄晓斐