浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1465号 上诉人（原审原告）张燕，女，1981年2月28日出生，汉族，住杭州市下城区。 委托代理人费国炎，男，1971年4月6日出生，汉族，住杭州市上城区，系张燕丈夫。 委托代理人贺宝健，浙江海通联合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市下城区人民政府，住所地杭州市文晖路**。 法定代表人柴世民，区长。 委托代理人赵俊杰。 委托代理人汪禹光，浙江海浩律师事务所律师。 原审第三人张**，男，1976年8月22日出生，汉族，住杭州市下城区，现住杭州市下城区。 张燕诉杭州市下城区人民政府（简称下城区政府）城建行政强制及行政赔偿案一案，杭州市中级人民法院2020年7月3日作出（2019）浙01行初463号行政裁定。张燕不服，向本院提出上诉。本院于2020年8月12日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2016年，下城区城中村改造三村连片工程指挥部（以下简称指挥部）下属东新分指挥部发布《告知书》，因长木村城中村改造项目建设，在长木村区域实施房屋搬迁。案涉房屋在搬迁实施范围内，杭州市下城区城市建设投资发展集团有限公司（简称下城城投集团）系搬迁实施单位。2018年5月1日，搬迁人下城城投集团（甲方）与被搬迁人张**（陈飞凤）户（乙方）签订《房屋搬迁补偿安置协议书（调产安置）》（编号：×××42），对补偿安置等事项作出约定，同时约定乙方在2018年5月10日前将所有房屋搬迁完毕并腾空房屋交与甲方，户主张**与陈飞凤在乙方签名处签名捺印。2018年5月11日，下城城投集团委托拆房公司对案涉房屋实施拆除。案涉房屋被拆除时，原告张燕自称仍居住生活在案涉房屋内，原告张燕的公公费章根在拆除当时即在案涉房屋内。原告不服提起诉讼，请求判定被告于2018年5月11日对德胜里42号房屋组织实施强制拆除的行为违法；判令被告按照被违法拆除的房屋同地段商品房的平均交易价格35000元／平方米的标准赔偿原告相关损失共计2117.8709万元。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据本案查明的事实，被诉拆除行为于2018年5月11日即已实施，原告张燕却迟至2019年7月22日方始向本院提起行政诉讼，已经超过法律规定的起诉期限，且无正当理由，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告张燕的起诉。 张燕上诉称，一、本案没有超出起诉期限。本案提起诉讼前，上诉人不知道适格被告，也不知道房屋什么原因被强制拆除。案涉房屋于2018年5月11日被强制拆除，上诉人经依法申请行政复议，下城区国土分局作出的《违法建筑认定移交函》被杭土复〔2018〕第21号撤销。2018年12月6日上诉人以杭土复［2018］第21号为主要证据，上诉人以为房屋是被事先出具了告知书的杭州市下城区“三改一拆”行动领导小组办公室、杭州市下城区东新街道拆违领导小组办公室两家单位作为违法建筑强制拆除，向下城区人民法院提起诉讼起诉要求确认上述单位强制拆除案涉房屋的行为违法并赔偿损失，2018年12月29日上诉人收到该案两被告“行政答辩状及证据材料”，该案两被告在答辩状中都否认其自身组织实施了对上诉人房屋的强拆行为，并且一致指证案涉房屋是被下城区城投集团组织拆除，上诉人没有因自身原因耽误起诉期限。这两家单位是本案被上诉人下属的临时机构，下城区城投集团是本案被上诉人的委托代理人，下城区人民法院受理该案后，应当向上诉人释明变更适格的被告或者直接将该案移送杭州市中级人民法院管辖，但下城区人民法院既不释明、又不移送，而是迟至2019年3月21日仍向上诉人发送《传票》，定于2019年4月12日开庭审理该案，上诉人委托家人向下城区人民法院申请中止案件审理或者移送杭州市中级人民法院审理，2019年4月12日下城区人民法院径自作出了（2018）浙0103行初101号《行政裁定书》。上诉人于2019年7月22日向杭州市中级人民法院提起本案诉讼时，已经如实提供了《关于张燕诉下城区人民政府违法强拆房屋并申请赔偿一案起诉期限的说明》，法庭已经对此进行了审查，在2019年10月22日本案一审开庭审理过程中，法庭未将起诉期限问题作为本案争议问题进行审理，被上诉人也未提出任何异议，法院不应事后再对此进行主动审理。二、被上诉人一审答辩状中提供的两份协议书违法无效，法庭应不予采信。（一）案涉《房屋搬迁补偿安置协议书（调产安置）》（编号×××42）和《协议书（部分货币化安置）》（编号新×××42）的依据不合法。1.案涉协议书关于德胜里42号房屋合法面积为零、总安置面积为零、家庭常住人口符合安置人数为4人等内容是被上诉人及其授权部门审核认定的结果，不是协议双方当事人真实的意思表示。2.案涉协议书认定德胜里42号房屋的合法补偿面积和总安置面积为零，其依据不合法或者没有依据。3.案涉协议书认定德胜里42号符合安置人口为4人的依据《下城区城中村改造三村连片工程指挥部（东新分指挥部）会议纪要》（长木分指挥部〔201811号）也违法无效。4.德胜里42号符合安置人口应当按照本次城中村改造拆迁的补偿安置政策的相关规定认定。案涉二份协议书均严重背离《下城区农居征收补偿安置实施办法》《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》关于拆迁安置人口、房屋总安置面积认定、计算的相关规定，应当认定为无效。（二）下城区城投集团的协议主体不合法。因被上诉人拆迁不合法，下城区城投集团不具有合法的补偿人资格，其本身也不具备独立与上诉人进行协商、谈判、订立拆迁补偿协议的主体资格，更没有审核、确认上诉人家庭成员拆迁安置资格和房屋合法面积的职权，而是应当按照上诉人与被上诉人之间达成的安置补偿意向及相关的补偿安置政策签订拆迁补偿协议。（三）下城区城投集团超越被上诉人的委托代理范围、损害上诉人合法权益而订立的案涉协议书，法院应当不予采信。（四）案涉协议书关于德胜里42号房屋合法面积和总安置面积为零、符合安置人口为4人等内容，系下城区城投集团工作人员利用信息不对称对上诉人及家人实施恶意欺诈的结果。三、上诉人在与下城区城投集团关于房屋合法面积、总安置面积和符合安置家庭人口数的协商过程中，由于双方协商不一致，被上诉人违反法定程序组织强拆了上诉人的房屋，造成“上诉人的房屋拆迁义务被全部履行完毕”的法律事实，据此，被上诉人的行为应当视同或者合理推定为“被上诉人同意履行对上诉人家庭全部合理合法的安置补偿义务”，被上诉人对其委托授权的事项及案涉《协议书》的合法性等未尽到审慎审查、监督的义务，应当承担强拆违法并给予赔偿的相应法律责任。请求二审撤销本案一审行政裁定，支持上诉人的一审诉讼请求。 下城区人民政府答辩称，一、案涉房屋基于下城城投集团与房屋权利人签订的搬迁补偿协议而拆除，该协议合法有效，应当被各方遵守。案涉房屋系张高炎（张**）户（张高炎已过世）在未办理任何用地审批手续的情况下于1993年建造，无合法权属资料。案涉房屋户口在册人员为户主张**、母亲陈飞凤、妹妹张燕、外甥费嘉燊（张燕与费国炎之子）。2018年5月1日，就案涉房屋搬迁补偿安置事宜，下城城投集团与张**户签订了《房屋搬迁补偿安置协议书》，确定对户内人员张**、陈飞凤、张燕、费嘉燊进行现房调产安置，给予该户最优惠的安置待遇。后该户申请要求将安置方式变更为部分货币化安置并提前安置房屋一套。2019年3月15日，下城城投集团与该户就上述变更事宜签订了相关协议。在协议签订过程中，张**、陈飞凤、张燕均为亲笔签字，费嘉燊因尚未成年由其母亲张燕代签。2019年3月29日，下城城投集团与该户就搬迁补偿资金进行了结算。因此，案涉搬迁补偿协议是双方协商后自愿达成的合法有效的协议，应被包括上诉人在内的各方所遵守。二、上诉人超过法定起诉期限提起行政诉讼，一审裁定驳回起诉正确。1.下城城投集团委托拆房公司对案涉房屋拆除的时间为2018年5月11日。上诉人当时知悉房屋拆除事宜但未及时提出异议，直至2019年7月22日才向一审法院提起行政诉讼。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，一审裁定驳回起诉正确。2.2018年5月1日，下城城投集团与张**户签订《房屋搬迁补偿安置协议书》，上诉人在该协议上亲笔签名且代其子费嘉燊签字。因此，上诉人已知晓案涉房屋搬迁补偿项目的实施主体。此外，2019年3月14日、3月16日，上诉人曾向答辩人邮寄《关于确认德胜里42号张燕户拆迁安置资格和房屋合法面积的报告》，要求答辩人履行法定职责，之后又以答辩人为被告，向杭州市中级人民法院提起履行法定职责的行政诉讼（案号为（2019）浙01行初462号）。由此可见，上诉人从一开始就完全清楚本案的适格被告是答辩人，并不存在其所说的无法认定房屋强拆的适格主体问题。3.就案涉房屋拆除、赔偿事项，上诉人已在法定期限内向下城区人民法院起诉，案号为（2018）浙0103行初101号。上诉人无正当理由未到庭参加诉讼，下城区人民法院于2019年4月12日裁定按撤诉处理。答辩人认为，即便如上诉人所说的不清楚本案适格为答辩人，也是因为其无正当理由不参加庭审所导致的后果，如其配合法院参加庭审，自然可以在该案庭审中明确案涉房屋拆除、赔偿事项的适格被告为答辩人。且该案件被撤诉之后，其又以相同事实和理由重复提起本案诉讼，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十条“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。”的规定，仍应驳回其本案一审起诉。请求驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人张**没有向本院提出答辩意见。 经审查，本院对原审裁定认定案件事实予以确认。另查明，杭州市下城区人民法院于2019年4月12日作出（2018）浙0103行初101号行政裁定，认定“原告张燕、费国炎诉杭州市下城区城市管理局、杭州市下城区人民政府东新街道办事处房屋拆迁管理（拆迁）其他行政行为及行政赔偿一案中，原告经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条之规定，裁定本案按原告张燕、费国炎撤诉处理。”另外，因案涉房屋搬迁补偿安置协议纠纷，上诉人曾于2019年4月9日以杭州市下城区人民政府为被告提出行政诉讼，杭州市中级人民法院作出（2019）浙01行初231号行政裁定驳回起诉。 本院认为，本案争议焦点是上诉人提出本案诉讼是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第六十九条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，而向人民法院提出行政诉讼，其起诉可由人民法院立案审理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，属于不变期间，人民法院应依职权审查起诉期限，相对人超过起诉期限起诉的，人民法院裁定不予受理，受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉。本案中，根据查明的事实，被诉拆除行为于2018年5月11日即已实施，并为上诉人所明知；在上诉人与费国炎诉杭州市下城区城市管理局、杭州市下城区人民政府东新街道办事处房屋拆迁管理（拆迁）其他行政行为及行政赔偿一案中，被诉行政行为与本案被诉拆除行为系同一行为，且系因上诉人与费国炎经法院传票传唤，无正当理由拒不到庭，被杭州市下城区人民法院于2019年4月12日裁定按撤诉处理；因案涉房屋搬迁补偿安置协议纠纷，上诉人曾于2019年4月9日以杭州市下城区人民政府为被告提出行政诉讼。故本案并不存在因上诉人对被诉拆除行为主体不明确，而使其不能提出诉讼主张的情况，应认定不属于“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”情况。原审裁定认定，张燕迟至2019年7月22日方始向法院提起行政诉讼，已经超过法律规定的起诉期限，裁定驳回起诉，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条规定，经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，可以按照撤诉处理。人民法院对受理立案案件以《传票》通知当事人参加开庭审理，系履行审判职权行为，杭州市下城区人民法院作出（2018）浙0103行初101号行政裁定按撤诉处理并无不当。同理，因行政诉讼的起诉期限属于人民法院审理行政案件依职权审查范围，原审法院对此进行审查并作出认定也并无不当。上诉人提出其不知道本案适格被告、下城区人民法院作出裁定前未作释明或主动移送、原审法院不应对本案起诉期限主动审理，并以此为由认为本案没有超出起诉期限，缺少相应的事实和法律依据，不能成立。至于上诉人提出本案涉及两份协议书违法无效的问题，因本案一审系程序上驳回起诉，不属于本案二审审理范围，本院不予审理。 综上，原审裁定事实清楚，适用法律法规正确，结论正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  吕柏超 审判员  马良骥 审判员  张 榆 二〇二〇年十一月十日 书记员  韦若莎