广西壮族自治区河池市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）桂12民再24号 二审上诉人（原审原告）：河池市自然资源局（原河池市国土资源局）；住所地：河池市颐园路**；统一社会信用代码：11451200008045158A。 法定代表人：莫绍乾，该局局长。 委托诉讼代理人：谢新育，河池市自然资源局土地利用科科长。 委托诉讼代理人：罗政岐，广西政岐利律师事务所律师。 二审上诉人（原审被告）：广西家学房地产开发有限公司（简称家学公司）；住；住所地：南宁市兴宁区人民中路**人民商厦**房一社会信用代码：914501005898468925。 法定代表人：韦家飞，该公司董事长。 委托诉讼代理人：韦霄云，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张宸，北京市盈科（南宁）律师事务所实习律师。 二审上诉人河池市自然资源局与二审上诉人广西家学房地产开发有限公司（简称家学公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2018年12月17日作出 （2018）桂12民终1577号民事判决，已经发生法律效力。2020年3月18日，河池市自然资源局向本院提交《关于请求对河池市中级人民法院（2018）桂12民终1577号民事判决和金城江区人民法院（2018）桂1202民初240号民事判决提起审判监督程序的报告》，要求对本案进行再审，经本院院长提交审判委员会讨论认为，该判决有漏项，导致裁判结果错误，于2020年5月15日作出（2020）桂12民监3号裁定，由本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。二审上诉人河池市自然资源局的委托诉讼代理人谢新育、罗政岐,二审上诉人广西家学房地产开发有限公司的委托诉讼代理人韦霄云、张宸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河池市自然资源局称，1.本院（2018）桂12民终1577号民事判决与广西壮族自治区高级人民法院的同类判决结果相矛盾。在广西壮族自治区高级人民法院针对该局诉广西河池市星宇房地产开发有限公司及广西一方土实业开发有限责任公司国有土地出让合同纠纷一案的判决中，广西壮族自治区高级人民法院认定采纳国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）【简称国办发〔2006〕100号文】中关于违约金的计算范围和标准为每天千分之一(1‰)的比率约定，这一约定是双方当事人在《国有土地出让合同》第三十条中按照该文件规定的比率所作出的特殊约定，但本院作出的（2018）桂12民终1577号民事判决和金城江区人民法院（2018）桂1202民初240号民事判决却不采纳国办发〔2006〕100号文件的规定。2.本院（2018）桂12民终1577号民事判决并未对一审判决中利息部分进行判明。本案利息支付依据为家学公司与原河池市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》中明确约定，土地受让方因分期支付土地出让金需按银行同期贷款利率 向出让方支付分期支付土地出让金利息，此特殊约定为双方真实意思表示，未违反国家法律法规，应予得到支持。3.本院（2018）桂12民终1577号民事判决结果只判决驳回原河池市国土资源局和广西家学房地产开发有限公司的上诉请求，没有判决维持原判，属于漏判的情形。同时也没有判决一审案件受理费的负担比例是否维持。 广西家学房地产开发有限公司辩称，利息和违约金不能同时适用，国办发〔2006〕100号文件属行政规章，在调整民事主体之间的法律关系中不能作为计算违约金的依据，亦不能作为约束当事人的规定。河池市自然资源局没有举证证明广西家学房地产开发有限公司逾期支付土地出让金给其造成的损失，原审法院酌情调整违约金的比例依法有据，请求维持原判。 河池市自然资源局向一审法院起诉请求：1.判令被告支付土地出让金1400万元；2.判令被告支付土地出让金利息1950472.23元；3.判令被告支付违约金1276.1万元；4.判令被告承担本案诉讼费。 一审法院认定事实：2002年5月10日，广西壮族自治区人民政府以桂政土批函〔2002〕122号文件批准河池市征收金城江街道办事处（原金城江镇）维六社区、教育社区（该两社区原为维六村）集体土地77.4174亩用于城市建设用地。2005年11月15日，河池市人民政府以河政发[2005]56号文发布《河池市人民政府征收土地方案公告》，文件将征收土地位置、土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费及附着物补偿标准、被征收土地所涉及的农业人口安置办法、征地补偿登记方式及时间等内容进行了公告。河池市六圩镇六圩社区芝田小组的部分集体土地及该小组部分农民的土地在上述土地征收范围内。 2011年9月19日，被告因开发房地产项目的需要，与河池市六圩镇六圩社区芝田屯韦庆祖等26户农民签订合作开发协议书，韦庆祖等26户同意将尚未取得土地使用权属证书的安置用地交由被告开发房地产项目，双方对补偿模式及方式进行了约定。 2012年8月2日，河池市住房和城乡建设局对河池市土地储备中心《关于要求尽快落实六圩社区芝田组第三期28户整合安置用地规划选址的函》作出批复意见，同意将六圩社区芝田组第三期28户整合安置用地规划安排在芝田组第二期整合地块北面，用地面积7.527亩。次日，河池市住房和城乡建设局对河池市土地储备中心《关于要求尽快落实六圩社区芝田组队办企业用地规划选址的函》作出批复意见，同意将六圩社区芝田组队办企业用地规划安排在芝田组第二期整合地块北面，用地面积8.75亩。 2012年8月6日，被告与芝田小组签订《整合开发集体队办企业用地村民安置协议书》，芝田小组同意将该队集体用地6亩交由被告进行整合开发并约定相关权益。 2013年1月15日，六圩镇六圩社区芝田组与河池市土地储备中心签订《委托开发协议书》，约定：芝田组自愿将其经济发展用地6亩交予河池市市土地储备中心按城市规划组织出让后由受让方对该用地进行统一开发，为利于地块规划、增加招商可行性，市土地储备中心增加10.277亩（其中芝田组第三期26户28间整合地块面积7.392亩，土地储备库内土地面积2.885亩）建设用地捆绑出让，26户28间整合地块土地收入归26户所有，储备库内土地的土地收入归政府所有。 2013年3月3日，河池市土地储备中心制定《六圩社区芝田组及韦庆祖等26户预留产业用地整合开发方案》，该方案列明的主要内容为：“一、整合开发对象为金城江区六圩镇六圩社区芝田组及该组韦庆祖等26户（28间）预留产业用地13.392亩〔其中村民小组集体经济发展用地6亩，韦庆祖等26户（28间）第三期生活安置整合用地7.392亩〕。为利于地块规划，增加招商可行性，另增加储备库内2.886亩土地一同与上述两个地块捆绑作商住用地向市场出让，该地块为CB2012-15，土地面积10852.1平方米（折合16.278亩）。二、开发方式按照规划部门批准的规划设计方案，市土地储备中心征求群众意见签订土地安置协议书后，交由国土部门以挂牌方式公开选择开发商对地块进行开发。三、13.392亩土地出让后的实际收入扣除土地成本280.079万元及土地出让业务费和政府应收‘五金’（即国有土地收益基金、农业土地开发资金、城镇廉租住房保障金、教育资金、农田水利建设资金）及相关税费后，剩余部分全额作为收回土地的补偿资金拨予市土地储备中心，再由市储备中心安排给土地竞得者用于建设芝田组群众安置房。资金不足部分由土地竞得者自行筹措，政府不用承担任何费用。土地竞得者签订成交确认书后，需与芝田村民小组和该组26户农户签订安置协议书。”此外，该方案第四条安置办法中就土地竞得者应满足的条件作了详细的规定。 2014年3月18日，河池市金城江区人民政府对六圩镇六圩社区芝田组报来的《关于要求将六圩镇六圩社区芝田组集体经济发展用地和韦庆祖等26户失地农民生活安置用地整合开发的请示》作出金政函〔2014〕28号《关于六圩镇六圩社区芝田组集体经济发展用地和韦庆祖等26户生活安置用地整合开发的批复》。 2014年5月26日，原河池市国土资源局制定《河池市城区CB2012-15号地块国有建设用地使用权出让方案》，方案主要内容为：一、河 池市土地储备中心拟将河池市城西新区面积为10852.1平方米（折合16.278亩）国有建设用地使用权对外公开出让。该宗地是我市实施城市总体规划而征收六圩社区芝田组农民的土地后安置给该组6亩的队办企业用地和7.392亩的第三期生活安置整合用地，为利于地块规划，增加招商可行性，市储备中心将储备库内2.886亩土地连同上述两个地块整合开发。鉴于该组村民无能力投资开发而委托市土地储备中心处置并将经过金城江街道办同意的《六圩镇六圩社区芝田组集体经济发展用地和韦庆祖等26户生活安置用地整合开发方案》上报金城江区人民政府，金城江区人民政府以金政函〔2014〕28号文予以批准。河池市浩业土地评估事务所对该地块进行评估，总地价2691.3208万元，已报原河池市国土资源局备案。二、出让方式为挂牌出让。三、土地挂牌出让起始价设定为2700万元，竞买保证金1300万元。四、特别约定：1.因该宗地涉及六圩社区芝田组群众生产安置及该组韦庆组等26户农户的生活安置等相关事项，竞买申请人在报名时须书面承诺按照金城江区人民政府以金政函[2014]28号文批准的《六圩镇六圩社区芝田组集体经济发展用地和韦庆祖等26户生活安置用地整合开发方案》的要求实施。2.竞得人须书面承诺在签订成交确认书后30日内，凭成交确认书、承诺书等相关凭证材料原件到原河池市国土资源部门签订《国有建设用地使用权出让合同》。竞得人未按要求签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为放弃竞得土地使用权，注销成交确认书，并不退还竞得人竞买保证金本金，保证金全额上缴地方国库。 2014年6月13日，河池市人民政府对原河池市国土资源局报来的《河池市国土资源局关于请求审批河池市城区CB2012-15、CB2013-1、CB2013-7、CB2013-9号地块国有建设用地使用权出让方案的请示》作出 河政函〔2014〕95号《关于河池市城区CB2012-15号地块国有建设用地使用权出让方案的批复》，“原则同意以拍卖或挂牌方式将位于河池市城西新区，编号为CB2012-15号国有存量建设用地使用权对外公开出让。请依法依规做好国有建设用地使用权出让的有关工作。附件：河池市城区CB2012-15号地块国有建设用地使用权出让方案。” 2014年7月1日，原告在《河池日报》登载河池市出让国有建设用地使用权拍卖（挂牌）交易公告，公告内容对地块基本情况及建设规划要求、竞买人范围、竞买者报名时间及地点、报名方式作了具体要求；除此，公告第三项的内容为：“CB2012-15号、CB2013-9号、CB2013-7、CB2013-1号等4宗地块均设定有特别约定要求：详见拍卖（挂牌）出让文件。” 2014年7月23日，被告向原告书面出具承诺书一份，内容为:“我方自愿参加河池市城区CB2012-15号地块国有建设用地使用权竞买活动，若能竞得该地块，我方承诺同意以下特别约定条件：1.因该宗地涉及六圩社区芝田组群众生产安置及该组韦庆祖等26户农户的生活安置等相关事项，竞买申请人在报名时须书面承诺按照金城江区人民政府以金政函[2014]28号文批准的《六圩镇六圩社区芝田组集体经济发展用地和韦庆祖等26户生活安置用地整合开发方案》的要求实施。2.竞得人须书面承诺在签订成交确认书后30日内，凭成交确认书、承诺书等相关凭证材料原件到市国土资源部门签订《国有建设用地使用权出让合同》。竞得人未按要求签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为放弃竞得土地使用权，注销成交确认书，并不退还竞得人保证金本金，保证金全额上缴地方国库。特此承诺。”当日，被告交纳竞拍保证金1300万元。 2014年7月24日至2014年8月4日，在河池市国土资源交易与评 估中心大厅对CB2012-15号、CB2013-9号、CB2013-7、CB2013-1号等4宗地块举行挂牌出让活动，被告竞得CB2012-15号地块的国有建设用地使用权，并与挂牌出让人河池市国土资源交易与评估中心签署了《成交确认书》。 2014年9月5日，原告向被告发出缴款通知书，要求其按照河政函[2014]95号文的批复及《成交确认书》中确认的成交价缴纳剩余出让金及价格调节基金。 2015年1月13日，原告（出让人）与被告（受让人）签订桂土出字[河池]201501号《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定的主要内容为：“本合同项下出让宗地编号为CB2012-15号，宗地面积10852.10平方米。出让价款为2700万元，原缴纳的1300万元保证金其中540万元转为定金，余下的760万元作为土地出让价款。受让人同意分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款，第一期1400万元，付款时间2015年2月6日之前。第二期1300万元，付款时间2015年6月6日之前。受让方需按银行同期贷款利率（利息计算期限自2015年2月6日起算至付清全部土地出让价款之日止）向出让人支付延期付款利息。其他土地利用要求：1.建设规划设计以市规划主管部门审批为准；2.按照河政函〔2014〕95号批复的土地出让方案和金城江区人民政府批准的《六圩镇六圩社区芝田组集体经济发展用地和韦庆祖等26户生活安置用地整合开发方案》（金政函[2014]28号）的要求实施。受让人应当按照本合同的约定按时足额交付国有建设用地使用权出让价款，受让人不按时交付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延交付款项的１‰向出让人缴纳违约金；超过60日未付清全部土地出让价款并经出让人催交后仍不交付国有建设用地 使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人所交的定金不予返还；受让人还需赔偿出让人的其他经济损失。” 2015年1月15日，原告向被告发出《缴款通知书》，要求被告按照出让合同的约定分两期交纳国有建设用地使用权出让金及价格调节基金。 2017年7月7日，原告再次向被告发出《关于限期缴纳土地出让金、违约金及利息的通知》，要求被告按期缴纳土地出让金及逾期产生的违约金和利息。 另查明，涉案土地被告已开发建设，现主体工程处于封顶状态。因未交纳剩余土地出让金，其尚未取得土地使用权证及预售许可证。原告因多次催缴土地出让金未果，遂向该院提起诉讼，请求判如所请。 一审法院判决：一、被告广西家学房地产开发有限公司向原告原河池市国土资源局支付土地出让金1400万元；二、被告广西家学房地产开发有限公司向原告原河池市国土资源局支付违约金2818681.66元；三、驳回原告原河池市国土资源局的其他诉讼请求。 原河池市国土资源局不服一审判决，上诉请求：1.撤销一审判决，改判家学公司支付土地出让金1400万元，支付土地出让金利息1950472.23元，支付违约金1276.1万元，三项合计28711472.23元。2.由家学公司承担本案全部诉讼费。 广西家学房地产开发有限公司不服一审判决，上诉请求：1.撤销一审判决第二项，改判由家学公司支付违约金428103.62元；2.本案一、二审诉讼费由原河池市国土资源局负担。 本院二审对一审认定的事实予以确认。 本院二审认为，一、关于本案能否同时适用逾期付款利息条款和违约金条款的问题。本案利息的给付并非合同目的和履行合同本身，其实际是对不完全履行合同的救济手段，本质上是一种民事赔偿责任的承担方式。违约金是合同当事人在合同中预先约定的，由违约一方支付给对方一定数额的金钱或金钱以外的其他财产，是对损害赔偿金额的预先确定，其适用不以实际损害发生为前提，即不管守约方是否存在实际损失，只要一方当事人存在违约，违约方就应当向守约方支付违约金。根据现行合同法的规定，我国对违约金的性质认定是“补偿为主、惩罚为辅”，故虽然违约金的适用不以损失的实际发生为要件，但当事人可以“造成的损失”为依据要求对违约金进行调整，因此最终违约金的具体数额事实上与实际损失额密切相关，所以违约金与一般的损害赔偿金在功能上是相同的。基于以上分析，即违约金与利息损失在性质和功能上的一致性，本院认为二者不宜同时适用，具体到本案应适用违约金条款，利息损失等作为守约方损失的一部分，可以将其作为确定违约金数额大小的标准，但不应简单地叠加适用。原河池市国土资源局上诉主张逾期付款利息和违约金应同时支持缺乏法律依据，本院不予支持。 二、关于违约金的数额如何计算的问题。1.家学公司主张，在认定违约金数额时，不应以1400万元，而是应以实际拖欠河池市国土局的金额即204.2811万元为基数进行计算，其在签订本案土地出让合同前已经支付给芝田村民小组的674万元应从违约金基数中予以扣除。本院认为，本案《国有建设用地使用权出让合同》中对家学公司现行支付给芝田村民的款项如何处理并未有任何约定，原河池市国土资源局不予认可，相关部门也未对此有明确答复，相反，该合同对土地出让价款的数额2700万元及款项支付时间已经做了明确约定，家学公司在合同上签字 认可，就应按约定履行其付款义务，对于一审判决其还应支付1400万元土地出让金，家学公司也未提出上诉，视为服判，故本案违约金应该以1400万元为基数，根据实际逾期天数进行认定。家学公司关于违约金基数的上诉主张依法不成立，不予支持。2.原河池市国土资源局主张双方关于违约金的约定标准符合国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中的规定，本院认为，国务院办公厅的该规定系从行政管理角度规范国有土地出让收入的缴纳，属于行政规章，在调整平等民事主体之间的法律关系中不宜直接作为计算违约金的依据。本案双方当事人对于违约金的承担虽然参照上述规定作了约定，但是土地使用权出让合同当事人作为民事平等主体，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条的规定，有权请求人民法院对于过分高于实际损失的违约金予以适当减少，人民法院可以进行调整。原河池市国土资源局主张涉案违约金不能调整，缺乏依据，不予支持。一审判决酌情以中国人民银行公布的同期同类贷款利率上浮30%计算本案违约金有事实和法律依据，应予维持。 综上，上诉人原河池市国土资源局和上诉人家学公司的上诉请求均不成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，实体处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决：驳回上诉人原河池市国土资源局和上诉人广西家学房地产开发有限公司的上诉请求。 本院再审对一、二审查明的事实予以确认。 根据双方当事人的诉辩意见，本院归纳本案的争议焦点为：1.本案能否既支持按同期银行贷款利率标准计算的利息损失，同时又支持合同约定的每日1‰的违约金？2.如果一方认为违约金过高，举证责任应当如何分配？应否对合同约定的违约金进行调整？ 本院再审认为，河池市自然资源局已经按照合同约定将编号为CB2012-15号，面积为10852.10平方米的土地交付广西家学房地产开发有限公司，广西家学房地产开发有限公司未按合同约定支付土地出让金1400万元，已构成违约。河池市自然资源局诉请广西家学房地产开发有限公司支付土地出让金1400万元，本院予以支持。因利息损失是资金被违约方占用时的实际损失，故河池市自然资源局诉请广西家学房地产开发有限公司支付自2015年2月7日起至2017年11月20日止按银行同期贷款利率计算利息，依法有据，本院予以支持。至于违约金，双方合同约定，广西家学房地产开发有限公司不按时支付的，自滞纳之日起每日按迟延支付款项的1‰向河池市自然资源局缴纳违约金。河池市自然资源局与广西家学房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》系双方当事人在平等、自愿、协商一致前提下达成，是其真实意思表示，且未违反国家法律行政法规的强制性规定，依法应当确认有效，双方当事人应当按照合同的约定履行各自的义务，否则应当按约承担违约责任。 河池市自然资源局称应当依照合同约定的标准计算违约金，双方关于违约金的标准符合国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的规定。本院认为，国有建设用地使用权出让合同相较于普通的民事合同的确具有其特殊性，其中一方主体为政府自然资源行政主管部门，由其提供的土地出让合同格式文本必然会受到相关法律、法规和规范性文件的约束，受让方逾期支付土地出让金给出让方造成的资金损失，不能简单地以银行同期贷款利率或民间借贷规定的利息标准进行评判，应当考虑违约金条款内容的法定性、行政管理的强制性、违约责任的可预见性等因素。《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》国办发〔2006〕100号文件对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的违 约金标准做了明确规定，并明确了对违反本通知规定的责任后果，此规范性文件系针对国有土地交易市场做出的政策性规定，体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形，原则上不宜否定其效力，亦不宜依职权做出相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。原审法院不予认定，有违立法精神。虽然《中华人民共和国合同法》第一百一十四条规定“约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条规定“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决；当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为《合同法》第一百一十四条第二款规定的过分高于造成的损失”。上述法律规定虽然赋予人民法院适当调减违约金的裁量权，但结合本案实际情况，广西家学房地产开发有限公司与河池市自然资源局签订建设用地使用权出让合同，广西家学房地产开发有限公司作为房地产开发企业，对合同约定逾期支付土地出让金的违约计算标准及商业风险是清晰的。因国有建设用地出让合同的买受人不按合同约定的期限支付土地出让金导致有关资金不能按时上交国库，其所造成的损失是难以量化计算的，且根据谁主张，谁举证的证据规则，主张违约金比例过高的一方，应当承担举证责任。广西家学房地产开发有限公司主张违约金比例过高但不能举证证明本案违约金明显高于河池市自然资源局的损失，故应依法承担举证不能的法律后果。原审法院将涉案违约金计算标准调整为银行贷款利率上浮30%不当，本院予以纠正。河池市自然资源局主张本案违约金应当按照合同约定的日1‰计付，理由成立，依法应予支持。 综上所述，广西家学房地产开发有限公司未按合同约定支付土地出让金已构成违约，河池市自然资源局诉请广西家学房地产开发有限公司应支付土地出让金利息及违约金依法有据。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销本院（2018）桂12民终1577号民事判决和金城江区人民法院（2018）桂1202民初240号民事判决； 二、广西家学房地产开发有限公司向河池市自然资源局支付土地出让金1400万元及利息（自2015年2月7日起至2017年11月20日止，以1400万元为基数，按中国人民银行同期贷款利率计算）； 三、广西家学房地产开发有限公司向河池市自然资源局支付逾期缴纳土地出让金的违约金1267.8万元（违约金计算方式为：第一期从2015年2月7日至2017年11月20日止，100万元×1‰×1017天=101.7万元；第二期从2015年6月7日至2017年11月20日止，1300万元×1‰×897天=1166.10万元）； 四、驳回广西家学房地产开发有限公司的二审上诉请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 一审案件受理费185357元，二审案件受理费211282元，共计396639元，全部由广西家学房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 辉 审 判 员  黄庆文 审 判 员  寇四清 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理  莫 静 书 记 员  黄靖玉