北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终630号上诉人(一审原告)北京金春土产经理部，住所地北京市门头沟区增峪路**。法定代表人臧冰，总经理。委托代理人杨华，北京市在线律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区人民政府大峪街道办事处，，住所地北京市门头沟区滨河路**法定代表人李红忠，主任。委托代理人张久忠，北京市门头沟区人民政府大峪街道办事处工作人员。委托代理人袁琰，北京乾同律师事务所律师。被上诉人(一审被告)北京市门头沟区人民政府，住，住所地北京市门头沟区新桥大街**/div>法定代表人付兆庚，区长。委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府工作人员。上诉人北京金春土产经理部（以下简称金春土产部）因限期拆除决定及行政复议一案，不服北京市门头沟区人民法院（2020）京0109行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2011年9月，金春土产部在北京市门头沟区增峪路19号投资建设金春时代商场项目。2013年3月，该项目正式建设完成。2013年8月，金春土产部取得土地使用权证书。2012年11月，金春土产部出资成立法人独资有限责任公司即北京金春时代商场管理公司，负责对金春时代商场进行经营管理。2020年3月20日，北京市门头沟区人民政府大峪街道办事处（以下简称大峪街道办）对门头沟区增峪路19号2处建筑物涉嫌违法建设进行立案调查。2020年3月21日和3月25日，大峪街道办对现场进行了勘验检查，确定上述2处建筑物的建筑面积为13234.97平方米。2020年3月26日，大峪街道办向北京市规划和自然资源委员会门头沟分局（以下简称门头沟分局）发出《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的函》，北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）于当日作出《关于北京市门头沟区增峪路19号贰处建筑物规划审批情况的函》（京规门执函[2020]第0001号），载明位于北京市门头沟区增峪路19号的贰处建筑物，总建筑面积13234.97平方米，未依法取得建设工程规划许可证。2020年3月30日，大峪街道办向金春土产部作出【2020】001号《权利义务告知书》。2020年4月3日，金春土产部的代理人领取了权利义务告知书并接受了大峪街道办的调查询问。2020年4月13日，大峪街道办作出【2020】001号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限期拆除决定），并于次日向金春土产部进行了送达。被诉限期拆除决定主要内容为：“你单位位于北京市门头沟区增峪路19号建设的贰处建筑物，点位①为地上4层地下1层的钢筋混凝土结构建筑，地上，地上**单层建筑面积3208平方米，总面积12833.24平方米；地下；地下**建筑面积208平方米；点位②为砖混结构平房，南北长20.8平方米，东西宽9.3米，面积为193.44平方米。贰处建筑物总面积为13234.97平方米，经规划自然资源部门协查复函证明，该建筑物未依法取得建设工程规划许可证，属违法建设。以上事实有现场检查笔录、证据照片、规划复函、陈述申辩笔录等材料为证。你单位搭建违法建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，影响了本市城市规划管理秩序，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，本行政机关决定：限你单位收到本决定15日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期未拆除的，本行政机关将报请门头沟区人民政府责成有关部门依法强制拆除。依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担。当事人逾期不缴纳的，执法机关可依法加处滞纳金。”金春土产部不服，于2020年4月29日向北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）申请行政复议，门头沟区政府受理后，于2020年6月22日作出门政复字〔2020〕6号《复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持大峪街道办作出的被诉限期拆除决定，并将被诉复议决定送达金春土产部及大峪街道办。金春土产部不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉限期拆除决定及被诉复议决定。2020年9月10日，一审法院判决认为，《北京市城乡规划条例》第五十八条规定：“市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。街道办事处查处违法建设，可以依照国家和本市有关规定开展综合执法工作，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权。”第六十二条第一款规定：“乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”依据上述规定，大峪街道办对本行政区域内未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的行为具有查处的职责；门头沟区政府有权受理上诉人提交的行政复议申请。结合双方的诉辩主张，一审法院认为，本案的主要争议焦点为，大峪街道办作出的被诉限期拆除决定认定事实是否清楚，即涉案建筑是否属于违法建设。依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九条之规定，本市行政区域全部为规划区。本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。根据该条例第九十二条的规定，城镇违法建设是指未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。根据上述规定，金春土产部应在取得建设工程规划许可证后进行建设，金春土产部提供的会议纪要、复函等文件均不能证明涉案建筑取得了规划行政主管部门的审批手续。大峪街道办根据北京市规划和自然资源委员会出具的《关于北京市门头沟区增峪路19号贰处建筑物规划审批情况的函》，认定涉案房屋属于违法建设并无不妥，一审法院予以支持。关于金春土产部认为涉案建筑物属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建设的主张。一审法院认为，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十六条第一项的规定，未取得建设工程规划许可证，但是已进入规划审批程序并取得审核同意的规划文件，且按照规划文件的内容进行建设的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建设。而本案金春土产部并未提供证据证明涉案建筑已经进入规划审批程序并取得审核同意，故对该项主张，一审法院不予支持。在行政程序方面，大峪街道办在查处过程中履行了立案、现场勘查、调查询问、权利告知、作出被诉限期拆除决定并送达等程序，程序合法。门头沟区政府履行了受理、通知答复、收取答复及证据材料、进行书面审查、作出被诉复议决定并送达等程序，其所作被诉复议决定程序合法，适用法律依据正确，一审法院应予支持。上诉人请求撤销被诉复议决定及被诉限期拆除决定的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，一审法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回了金春土产部的诉讼请求。上诉人金春土产部不服，向本院提起上诉。其主要上诉理由为：1.一审判决没有就涉案建筑形成的原因进行调查，属于事实认定不清。被上诉人作出的被诉限期拆除决定及被诉复议决定违反了行政法诚实守信以及合理行政基本原则。上诉人提交的一系列证据可以证明涉案建筑是门头沟区政府重点招商引资项目，属于“三边工程”。虽没有取得规划许可证，但一直是在政府的指引下进行建设的，且门头沟区政府多次承诺协调办理手续。涉案建筑至今未取得规划许可证，是政府部门机构和领导调整等原因导致的；2.涉案建筑投资巨大，对周边百姓生活提供便利，具备改正补齐手续的可能，限期拆除有违行政法合理行政基本原则；3.被诉限期拆除决定只认定了两处违法建设，涉案建筑附近还有一处配电室，配电室建筑面积更大，上诉人认为被上诉人认定的违法建设有可能是配电室。另外，在相关诉讼之后，有些投资人与上诉人签署了投资合作协议，其因投资方式取得了涉案建筑的份额。一审法院未考虑商户的权利，属于事实认定不清。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审的诉讼请求。被上诉人大峪街道办、门头沟区政府同意一审判决，请求维持一审判决，驳回上诉。在法定举证期限内，被上诉人大峪街道办向一审法院提交了如下证据：1.立案审批表，证明2020年3月20日，大峪街道办工作人员巡视时发现增峪路19号建筑涉嫌违法建设，建议立案调查，当日经领导审批后决定立案调查;2.工商信息查询及（2019）京0109行初107号行政判决书，证明上诉人系涉案建筑的建设单位，是适格的查处相对人;3.现场检查笔录、现场勘验笔录、附图、照片，证明2020年3月21日和3月25日，大峪街道办的两名执法人员对涉案建筑物现场进行了勘验、检查、测绘，确定了建筑面积；4.协查函及市规自委的复函，证明大峪街道办向规自委申请协助调查涉案建筑的规划审批情况，市规自委确认该建筑未取得建设工程规划许可证；5.权利义务告知书、短信截图、现场张贴照片、送达回证，证明在多次联系上诉人领取权利义务告知书未果的情况下，大峪街道办通过短信和现场张贴的方式送达权利义务告知书；2020年4月3日，大峪街道办向上诉人直接送达了权利义务告知书；6.陈述申辩笔录及授权委托手续，证明2020年4月3日，大峪街道办事处制作陈述申辩笔录，听取上诉人的陈述和申辩；上诉人认可未取得建设规划许可证；上诉人认可已经收到权利义务告知的短信通知，知晓张贴情况，同意签收权利义务告知书；上诉人表示4月4日答复大峪街道办是否对涉案建筑进行重新测量；7.短信截图，证明截止4月5日，上诉人未答复是否对涉案建筑重新测量，已经超出其自行承诺的期限，应视为对现场检查和勘验无异议；8.被诉限期拆除决定、送达回证、授权委托手续，证明大峪街道办作出被诉限拆决定书并向上诉人直接送达。在法定举证期限内，被上诉人门头沟区政府向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书及相关材料、门政复字〔2020〕6号行政复议申请受理通知书及送达回证，证明门头沟区政府对上诉人的复议申请依法予以立案受理；2.行政答复通知书及送达回证，证明门头沟区政府在立案受理上诉人行政复议申请后在法定期限内向大峪街道办送达了行政复议答复通知书、行政复议申请书副本；3.行政复议答复书及证据材料，证明大峪街道办在法定期限内提交书面答复及证据材料；4.被诉复议决定及送达回证，证明门头沟区政府在法定期限内审结行政复议案件并依法送达上诉人和大峪街道办。在法定举证期限内，上诉人金春土产部提交了如下证据：1.被诉限期拆除决定及被诉复议决定，证明二被上诉人作出的具体行政行为；2.京门国用（2013）第00062号国有土地所有权使用证，证明涉案建筑已经取得所有权使用证；3.《北京市门头沟区人民政府区长办公会议纪要》（门政会〔2011〕214号），证明区长办公会议同意金春百货商场设计方案，并责令原区规划分局负责对方案审核把关；4.《关于北京金春土产经理部申请注册北京金春时代商场管理公司的请示》（门投促文〔2012〕31号），证明金春时代商场管理公司经相关部门批准注册；5.《北京市门头沟区人民政府关于北京金春土产经理部办理现状协议出让手续有关事宜的函》（门政函〔2013〕1号），证明门头沟区政府向市国土资源局致函，写明本项目没能及时办理相关用地手续，被上诉人便要求上诉人开始拆迁建设；该文件已经自认上诉人未完善手续便动工拆迁建设是在区政府的要求指引下完成；6.《金春百货项目协调会议纪要》（门政会〔2013〕220号），证明区政府时任书记批示要求相关部门协助解决上诉人诉求；7.《北京市门头沟区投资促进局关于报审门头沟新城07街区MC00-0007-6001地块控制性详细规划的函》（门投促函〔2015〕1号）,8.《关于征求门头沟新城07街区MC00-0007-6006地块控制性详细规划意见的函》（规门函〔2016〕114号）,9.《北京市国土资源局门头沟分局关于门头沟新城07街区MC00-0007-6006地块控制性详细规划意见的复函》（京国土门函〔2016〕283号）,证据7-9证明上诉人积极完善地块控制性规划，各职能部门沟通意见函;10.金春时代商场奠基、开业报道及照片，证明商场在政府的引导下动工、建设、开业；商场动工建设一直以来都是在门头沟区政府的支持指引下进行;11.原北京市规划委总体处到现场勘查照片，证明涉案建筑积极申请完善规划手续，配合规划委勘察现场;12.金春时代广场项目专题会安排及照片，证明区委书记及区政府主要领导参加安排上诉人项目建设情况，进一步证明上诉人项目在区政府安排与指引下建设；13.中共北京市门头沟区委办公室来电来访来邮报告单（【2013】第44号），证明金春土产部法人臧冰向区政府领导来访，区领导作出批示，要求协调解决抵抗产权安置与开发事项。上述证据均经庭审质证，一审法院认为，上诉人提交的证据1、大峪街道办提交证据8中的被诉限期拆除决定、门头沟区政府提交证据4中的被诉复议决定系被诉行政行为，不属证据范畴，一审法院在此不予评价；对上诉人提交的证据2-13的真实性、合法性予以认可，但达不到涉案建筑系取得规划审批手续属合法建设的证明目的；大峪街道办提交的其他证据均系在执法过程中形成，具有真实性、合法性及关联性，一审法院均予采纳；门头沟区政府其他证据能够证明门头沟区政府在受理上诉人的复议申请后，作出被诉复议决定并送达的过程，一审法院予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院查阅了一审卷宗，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。在二审审理期间，上诉人向本院提交投资合作协议和借款抵押协议两份，用以证明其他投资者对涉案建筑也享有份额。被上诉人大峪街道办、门头沟区政府对该证据的关联性、及真实性不予认可。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，上诉人提交的证据不符合该条有关“新的证据”的规定，本院不予接纳。本院认为：根据《北京市城乡规划条例》的相关规定，北京市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。行政机关在进行违法事实的认定时，应当依据适时有效的法律法规规定。本案中，涉案建筑建设于2013年8月，故对违法建设性质的认定应适用原《北京市城乡规划条例》的相关规定。原《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款规定，城镇建设工程未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证许可内容进行建设的，由规划行政主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处该建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价百分之十以下的罚款。本案中，大峪街道办依据市规自委出具的《关于北京市门头沟区增峪路19号贰处建筑物规划审批情况的函》，认定涉案建筑未取得建设工程规划许可证，且上诉人也认可其尚未取得建设工程规划许可证。因此，大峪街道办将涉案建筑认定为违法建设并无不当。上诉人主张门头沟分局下发协查函时未明确涉案建筑具体是哪两处建筑，但市规自委出具的函件已明确标示出点位1和点位2，不涉及上诉人主张的配电室。关于涉案配电室是否属于违法建设不属于本案审理范围。关于上诉人主张涉案建筑面积测量有误一节，大裕街道办依法对涉案建筑进行了测量并告知了上诉人，上诉人在行政程序中并未提出异议，故对该主张，本院不予支持。关于上诉人主张其尚可采取改正措施消除对规划实施影响一节。因涉及是否可以采取改正措施的程序问题，应适用现行《北京市城乡规划条例》的规定，该条例第七十五条规定，建设工程未取得规划许可证件或者未按照规划许可证许可内容进行建设的，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，执法机关责令限期改正，处该建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款。根据适时有效的《北京市禁止违法建设若干规定》第二十六条第一项的规定，未取得建设工程规划许可证，但是已进入规划审批程序并取得审核同意的规划文件，且按照规划文件的内容进行建设的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建设。本案中，涉案建筑已经建成，且未取得规划许可。上诉人未能提供关于已进入规划审批程序并取得审核同意规划文件的证据，无法证明涉案建筑系按照规划文件的内容进行建设的。涉案建筑不存在“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的可能性，大峪街道办作出被诉限期拆除决定，符合上述规定。故金春土产部据此提出的上诉请求，无事实与法律依据，本院不予支持。关于上诉人主张他人在涉案建筑上享有权利一节。《北京市城乡规划条例》第九十二条第二款规定，违法建设的当事人，包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或管理人。本案中，大峪街道办通过对涉案建筑进行现场检查、勘验，对金春土产部的委托代理人进行询问，结合国有土地使用权证、权利义务告知书等证据材料，确定涉案建筑的建设单位系金春土产部，且上诉人亦认可涉案建筑系其建设，该认定并无不当。上诉人虽主张涉案建筑所有权尚有他人，但并不影响金春土产部系其建设单位的认定。综上，上诉人的上诉理由，均缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京金春土产经理部负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 杨晓琼审 判 员 徐钟佳审 判 员 李 茜二〇二〇年十一月二十七日法官助理 刘 娜书 记 员 尹 粤