湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终963号 上诉人（原审原告）钟昌松 委托诉讼代理人魏平，上海天尚（武汉）律师事务所律师。 委托诉讼代理人喻智，上海天尚（武汉）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）武汉经济技术开发区（汉南区）自然资源和规划局，住所地武汉经济技术开发区东风大道**。 负责人周克辉，该局局长。 委托诉讼代理人孔梦婕，该局工作人员。 委托诉讼代理人张琪，湖北瑞通天元律师事务所律师。 上诉人钟昌松诉被上诉人武汉经济技术开发区（汉南区）自然资源和规划局（以下简称区资源规划局）限期交出土地决定一案，不服武汉经济技术开发区人民法院（2020）鄂0191行初3号行政判决书，向本院提起上诉。本院2020年9月16日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，均未提出新的事实和证据或理由，合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。 原审法院经审理查明，2012年3月25日，武汉经济技术开发区（汉南区）管理委员会（以下简称管委会）在区资源规划局网站上公告〔2012〕第14号《武汉经济技术开发区管委会征收土地公告》和武土征补武开公告〔2012〕第14号《武汉市国土资源管理局武汉经济技术开发区分局征收土地补偿安置方案公告》。同月30日，武汉经济技术开发区军山街办事处(以下简称军山街办事处)委托武汉市军山开发建设有限公司（以下简称军山开发公司）负责全街辖区内集体土地的征收和房屋拆迁工作。同年4月20日，军山街办事处将《军山街农村房屋拆迁安置补偿方案》在军××村村民委员会公告栏上进行了张贴公告。2017年8月28日，武汉铁路运输中级法院作出（2017）鄂71行初9号《行政判决书》，确认管委会组织实施征收钟昌松位于武汉经济技术开发区（汉南区）军山镇的房屋所在集体土地行为违法。2018年3月7日，管委会向钟昌松作出[2018]第001号《征收土地公告》。同年7月11日，军山街办事处将《钟昌松房屋拆迁补偿安置具体意见》送达钟昌松。2019年6月18日，区资源规划局根据军山街办事处的申请，向钟昌松作出WK-001号《交出土地通知书》，钟昌松申请听证后，区资源规划局依法组织了听证。2019年8月15日，区资源规划局作出WK-002号《责令限期交出土地决定书》并送达钟昌松。另查明，2020年3月20日，武汉经济技术开发区（汉南区）国土资源和规划局更名为武汉经济技术开发区（汉南区）自然资源和规划局。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，区资源规划局具有作出责令限期交出土地决定书的法定职权。管委会组织实施征收钟昌松位于武汉经济技术开发区（汉南区）军山镇的房屋所在集体土地行为虽被确认违法，但并未被撤销，管委会于2018年3月7日向钟昌松作出的[2018]第001号《征收土地公告》系就同一征收行为再次向钟昌松进行告知，并非新的征收行为，钟昌松已明确知晓其房屋所在地将被征收的主要内容。钟昌松房屋所占用土地已经政府征收，对征收的范围、征收的补偿标准均予以公告。区资源规划局在军山街办事处履行完法定程序后，作出WK-002号《责令限期交出土地决定书》并无不当。钟昌松请求撤销WK-002号《责令限期交出土地决定书》的事实及理由不足，不予支持。综上所述，区资源规划局作出《责令限期交出土地决定书》的行为符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告钟昌松的诉讼请求。 上诉人钟昌松不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，上诉人主观上并没有阻挠国家建设的恶意。上诉人钟昌松于上世纪九十年代中后期在武汉市经济技术开发区军××村自购房屋经营“样样红副食店”，办理了相关的经营许可证。2014年初有政府拆迁办的工作人员多次上门与钟昌松就该地其所有的房屋拆迁事宜做工作，建议其自行做房地产价值等评估。2014年5月，武汉安联信资产评估公司评估钟昌松的“样样红副食店”的房屋价值为12699144.99元，但政府拆迁办不予认可，故一直没有达成协议，即便是在本案原审起诉前的听证程序中，上诉人也多次表达了并非阻挠国家建设，只是因为补偿价格和补偿方式实在太低，且难以接受，才造成今天的状态，上诉人没有阻挠国家建设的任何想法。二、原审法院对具体行政行为的程序以及部分事实没有查明就依法认定，判决错误。根据《武汉市被征收集体土地上房屋拆迁申请强制执行规定》第二条：被征收集体土地上房屋拆迁补偿安置方案经所在区人民政府（含开发区、风景区、化工区管委会）组织相关部门审核并公布后，在规定的签约期限内，与被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议的，由所在乡镇人民政府（街道办事处）负责根据房屋拆迁补偿安置方案形成房屋拆迁补偿安置具体意见，送达被拆迁人，并要求其在30日内作出答复。上诉人收到的补偿安置意见要根据拆迁补偿安置方案形成，然而被上诉人在原审庭审中提交的证据均显示，所有的依据均是军山街办事处所制定的安置补偿方案，但根据土地管理法的相关规定，要以市、县人民政府批准和发布的补偿安置方案为依据才合法，街道办事处不具备批准和制定安置补偿方案的法定权利。同时，对上诉人的补偿安置意见的出具单位是村委会和军山开发公司。按上述规定，要求是由街道办事处负责形成补偿安置意见，但上诉人收到的意见是村委会和军山开发公司形成的，不符合形成和发布主体的资格。再，被上诉人没有任何向上诉人送达《责令限期交出土地决定书》的合法证据，连送达回证都没有，送达程序不合法。综上，请求：1、依法撤销武汉经济技术开发区人民法院（2020）鄂0191行初3号行政判决书并发回重审；2、被上诉人承担本案的全部诉讼费用。 被上诉人区资源规划局答辩称：一、被上诉人认定上诉人无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不搬迁和交出土地，阻挠国家建设征收土地的事实清楚，符合作出责令交出土地决定的情形。二、被上诉人作出《责令限期交出土地决定书》符合法定程序。三、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。 各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院。本院经审查，原审被告证据4关于房屋测量的“情况说明”，其不能作为测量房屋的依据；证据5中的《钟昌松房屋拆迁补偿安置具体意见》及送达的照片，拟证明上诉人知道补偿标准，但未签协议，其不能达到“拒绝”和“阻挠”事实的证明目的；证据8、9被诉行为的程序证据，因缺乏其他辅助性的程序材料，所提交的两份证据均不能达到证明目的。本院对双方当事人提交的能证明本院所认定事实的证据予以确认。 本院经审理查明，上诉人钟昌松系武汉经济技术开发区军山街川江村村民，其在军××村和檀军公路旁有3栋砖混结构房屋，该房屋使用的土地系集体土地，上诉人的房屋主要用于自住和经营“样样红副食店”等。 2012年3月23日，湖北省国土资源厅同意征收军××村、王家村的集体农用地，用途为交通运输。同月25日，管委会在被上诉人区资源规划局网站上发布〔2012〕第14号《武汉经济技术开发区管委会征收土地公告》和武土征补武开公告〔2012〕第14号《武汉市国土资源管理局武汉经济技术开发区分局征收土地补偿安置方案公告》。上诉人钟昌松上述房屋使用的土地在征收的范围内。同月30日，军山街办事处委托军山开发公司负责全界辖区内的集体土地征收和房屋拆迁以及还建社区的建设和供地协调工作。同年4月军山街办事处张贴了《军山街农村房屋拆迁安置补偿方案》。2018年7月11日，军山开发公司与军××村委会、川江村委会联合出具《钟昌松房屋拆迁补偿安置具体意见》，认定上诉人的房屋总面积为744.56平方米，提出了按照“拆一还一”的政策享受还建安置房和整体评估两种方案，要求钟昌松在30日内给予答复和签订安置补偿协议。因钟昌松拒绝签订房屋拆迁补偿安置协议，同年8月24日军山开发公司和两村委会又向钟昌松发出《函告》，通知还建房的安置点和领取补偿款95881.8元。2019年4月11日，军山开发公司与龙湖村、川江村两村委会村再次向上诉人出具《安置房及补偿款领取通知书》，通知上诉人钟昌松安置房8套共870.78平方米，补偿款172846.8元折抵房款还需交36259.2元。送达时上诉人拒绝签收。随后拆迁部门对该通知以及送达的行为进行了公证。 2019年6月18日，被上诉人区资源规划局根据军山街办事处的《责令交出土地申请书》及提交的材料，向钟昌松作出WK-001号《交出土地通知书》，同年8月15日，区资源规划局以钟昌松“拒绝搬迁拒不交出土地的行为，严重影响了征收工作的正常进行”，作出WK-002号《责令限期交出土地决定书》，责令其在决定送达之日起10日内交出案涉土地。上诉人钟昌松对此不服，向原审法院提起诉讼，要求撤销该决定书。 另在本院审理期间，被上诉人区资源规划局向本院提交了：2019年3月7日该局武规选【2019】028号《建设项目选址意见书》及附图、2019年9月11日自然资源部办公厅的自然资办函【2019】1538号《关于武汉市轨道交通16号线（汉南线）建设用地预审意见的复函》、2019年7月17日武汉市发改委的武发改基础【2019】328号《关于报送武汉市轨道交通16号线（汉南线）工程可行性研究报告审批意见的请示》以及《关于武汉市轨道交通16号线（汉南线）工程可行性研究报告审批意见》和附件、2019年9月11日省发改委《关于武汉市轨道交通16号线（汉南线）工程可行性研究报告审批意见的函》等文件。上述均反映上诉人钟昌松房屋所使用的案涉土地，经国家及地方的自然资源和规划部门以及湖北省、武汉市发改委的批准，现已纳入武汉市轨道交通16号线（汉南线）项目工程建设范围。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”与此相对应的《武汉市被征收集体土地上房屋拆迁申请强制执行规定》，即是为规范我市集体土地的房屋拆迁，作出责令交出土地决定以及申请执行所依据的事实和程序上的规定，其应具备在被征收集体土地上房屋拆迁过程中，被拆迁人已依法获得补偿安置或无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不搬迁和交出土地等前提条件。 根据《武汉市被征收集体土地上房屋拆迁申请强制执行规定》第三条规定：被拆迁人已经依法获得补偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不搬迁和交出土地的，区人民政府应当组织相关部门将有关证据资料通过公证机构办理证据保全公证后，由乡镇人民政府（街道办事处）向土地主管部门提供下列材料：（一）作出责令交出土地决定的申请及相关依据；（二）被征收集体土地上房屋拆迁补偿安置方案；（三）被拆迁房屋的基本情况；（四）针对被拆迁人的房屋拆迁补偿安置具体意见，且确定的补偿内容已履行或者已提存的证据；（五）沟通协商记录材料；（六）土地主管部门认为需要提供的其他材料。上诉人钟昌松的房屋所使用的集体土地于2012年进入土地征收程序，其后上诉人与负责安置补偿的相关部门多次进行沟通协商，因分歧较大迟迟未达成安置补偿协议。直至2019年，军山街办事处向被上诉人区资源规划局提出了《责令交出土地申请》，并依照上述规定，提交了相关材料，被上诉人据此向上诉人钟昌松作出了被诉的WK-002号《责令限期交出土地决定书》。军山街办事处提交的材料所反映的事实是被上诉人作出被诉行为的事实依据。从上述材料反映的安置补偿的事实来看，存在以下问题：一是只有军山街办事处的《农村房屋拆迁安置补偿方案》，而没有区资源规划局的《征收土地补偿安置方案》；二是被拆迁人钟昌松房屋的地址、面积、结构、用途等基本情况不甚清晰，关键是对钟昌松房屋面积的认定缺乏依据；三是2018年7月11日，军山开发公司与军××村委会、川江村委会联合出具《钟昌松房屋拆迁补偿安置具体意见》，实则是就安置补偿的方式向钟昌松征求意见，并非上述规定要求的最终的安置补偿的具体意见，且无补偿内容已履行或提取的证据。从被诉行为认定的事实来看，存在的问题是：一、案涉集体土地上钟昌松房屋的地址为“龙湖村王家湾81号”没有依据；二、责令钟昌松交出土地，却无土地面积的认定或四至及方位指向。综上，无论是安置补偿的基础性行为，还是被诉的责令交出土地决定的行为，均无法认定上诉人钟昌松实施了阻挠国家建设征收土地的行为，由于上述证据不足，从而对“上诉人依法获得补偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置，或拒不搬迁和交出土地”的事实认定不清。 根据《武汉市被征收集体土地上房屋拆迁申请强制执行规定》第四条：“土地主管部门收到乡镇人民政府（街道办事处）提供的上述材料后，经研究认为符合作出责令交出土地决定情形的，应当向被拆迁人发出《交出土地通知书》，被拆迁人在《交出土地通知书》规定的期限内提出异议的，土地主管部门应当组织调解；被拆迁人要求听证的，应当在规定时间内提出书面听证申请，由土地主管部门负责组织听证。《交出土地通知书》规定期限届满，被拆迁人未提出异议或者异议不能成立，且拒不搬迁和交出土地的，土地主管部门应当作出《责令限期交出土地决定书》，并依法送达被拆迁人。”该条系是关于作出决定的程序性的规定。本案被上诉人区资源规划局向法院提交的证据只有军山街办事处的《责令交出土地申请书》和该局的《交出土地通知书》、被诉的WK-002号《责令限期交出土地决定书》。而被上诉人区资源规划局收到申请后，决定受理、组织调解、组织听证等程序是否履行，虽其称已组织听证，也进行了调解，但均应向法院提交相关证据来证实。因行政程序不符合上述规定，使被诉行政行为依然存在事实不清的问题。 原审判决未针对本案被诉行为进行审理，判决驳回钟昌松的诉讼请求没有事实依据和法律依据，该判决应予撤销。鉴于被上诉人区资源规划局的被诉行政行为事实不清，证据不足，且程序不符合规定，亦应判决撤销。但因案涉土地现属于武汉市轨道交通16号线（汉南线）项目工程建设范围，撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。因此本案宜确认被诉行政行为违法，由被上诉人区资源规划局采取补救措施，组织有资质的专业测绘机构对上诉人钟昌松的房屋进行测量，确定房屋面积，并会同管委会充分听取上诉人钟昌松的意见，督促拆迁安置补偿部门在60日内完善补偿内容，对钟昌松房屋的拆迁安置补偿做到有法可依，有据可查，予以公平公正合理的解决。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、撤销武汉经济技术开发区人民法院（2020）鄂0191行初3号行政判决书； 二、确认被上诉人武汉经济技术开发区（汉南区）自然资源和规划局于2019年8月15日向上诉人钟昌松作出的WK-002号《责令限期交出土地决定书》违法； 三、被上诉人武汉经济技术开发区（汉南区）自然资源和规划局采取补救措施，督促拆迁安置补偿部门在60日内，解决上诉人钟昌松涉案房屋的拆迁安置补偿问题。 本案一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人武汉经济技术开发区（汉南区）自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 肖 丹 审判员 刘 忠 审判员 陈小萍 二〇二〇年十一月十八日 法官助理马颖杰 书记员姜淑娟