新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）新行终96号 上诉人（一审原告）：张志国，男，锡伯族，住新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州。 委托诉讼代理人：靳娟娟（系张志国妻子），女，汉族，住新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州。 委托诉讼代理人：方月柱，北京恒略律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：博乐市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州博乐市南城党政联合办公楼。 法定代表人：阿西克特，该市市长。 委托诉讼代理人：柳静，女，博乐市司法局行政复议（应诉）办主任。 委托诉讼代理人：李颖锐，新疆爱博律师事务所律师。 上诉人张志国与被上诉人博乐市人民政府林业行政强制及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院（2020）新27行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张志国的委托诉讼代理人靳娟娟、方月柱，被上诉人博乐市人民政府委托诉讼代理人柳静、李颖锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年3月21日，新疆维吾尔自治区林业和草原局作出新林资字［2019］295号《关于国道3018线精河至阿拉山口公路工程开展前期工作先行使用林地的批复》，要求博尔塔拉蒙古自治州交通运输局（以下简称博州交通局）依法及时足额支付林地补偿费、地上附着物和林木的补偿费等费用，并要求博尔塔拉蒙古自治州林业和草原局做好监督管理工作。2019年5月9日，博乐市林业和草原局作出《关于G3018线精河至阿拉山口公路工程（博乐市段）使用林地的公示》，该公示记载，2019年5月8日，博州交通局向博乐市林业和草原局申请G3018线精河至阿拉山口公路工程（博乐市段）使用林地，根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国森林法实施条例》和国家林业局《建设项目使用林地审核审批办法》的规定，将有关情况进行了公示：一、项目名称：G3018线精河至阿拉山口公路工程（博乐市段）；二、项目批准单位：新疆维吾尔自治区发展和改革委员会；三、用地单位：博州交通局；四、被使用林地单位：博乐市；……七、拟对该申请进行审核上报，相关单位和个人对该申请选址范围内对林地、林木权属有异议的可于2019年5月9日-2019年5月15日期间向博乐市林业和草原局反映，逾期不予受理。2019年，G3018线精阿高速项目经过张志国林地，因就林地赔偿未达成一致意见，张志国诉至法院，请求确认博乐市人民政府强制征收张志国林地的行为违法，判令博乐市人民政府赔偿张志国85.15亩林地征收安置补助费、青苗林木等地上附着物损失以及其他损失共计20092810元。 另查明，2006年，张志国取得博乐市林业局颁发的编号为A6500022762号博乐市林证字（2006）第D20060002号林权证，在森林、林木、林地状况登记表一览中记载：林地所有权权利人是集体，林地使用权权利人：张志国，森林或林木所有权权利人及使用权权利人：张志国，坐落：达镇一牧场拜西布拉克，面积：1507亩，主要树种红柳、沙枣，林种：生态林，林地使用期：30年，终止日期：2034年12月，该登记表还记录了林地四至等其他内容。张志国自认曾享受国家退耕还林补贴，前八年自2000年至2007是每亩160元，后八年自2008年到2015年为每年90元。 一审法院认为，本案争议的焦点系博乐市人民政府是否为本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。新疆维吾尔自治区林业和草原局作出的新林资字［2019］295号《关于国道3018线精河至阿拉山口公路工程开展前期工作先行使用林地的批复》及博乐市林业和草原局作出的《关于G3018线精河至阿拉山口公路工程（博乐市段）使用林地的公示》，均可证实G3018线精河至阿拉山口公路工程（博乐市段）的征收单位是博州交通局，而并非博乐市人民政府，故博乐市人民政府不是适格被告。一审庭审中，经法庭向张志国进行释明后，其拒绝变更被告也不追加被告。综上，一审法院认定张志国的诉讼请求不能成立，不予支持。经该院审判委员会会议讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，遂裁定驳回张志国的起诉。 张志国上诉称，1.一审法院认定事实不清，未调查清楚实施案涉行政行为的主体。本案强制破坏林地的行为是事实行为，并非法律行为，而且博乐市人民政府提交的证据和一审调查认定的事实可以证实博州交通局是案涉项目的用地单位，但无法证实博州交通局是征收单位，故不能简单地认定或推定其为违法行政行为的实施单位。一审法院直接将其认定为征收单位，没有事实和法律依据；2.博乐市人民政府应被认定为强制征收实施主体。国道G3018线精河至阿拉山口公路工程是永久性工程，符合行政征收的要素，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，集体土地征收过程中，只有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。故在被强制征收的林地位于征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明林地确系在其不知情的情况下由其他主体违法强征，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施；3.市、县级人民政府作为一级政府，有权组织实施征收，也负有确保被征收人获得公平补偿的义务。在组织实施征收过程中，应当积极主动履行补偿义务，以使行政相对人及时获得公平补偿。在无法与被征收人达成补偿协议的情况下，市、县人民政府或其土地管理部门依法应当通过作出补偿安置决定的方式履行补偿安置职责。本案中，在张志国尚未知晓征收公告内容，亦未签订补偿协议的情况下，林地被强占，故通过推定违法主体的方式要求确认违法并请求予以赔偿，合理合法；4.一审裁定中有关上诉人拒绝变更被告的表述，不符合事实。一审在未查明强制征收林地行为主体的情况下，上诉人推定被上诉人为违法行政行为的主体符合客观现实。请求：1.撤销一审行政裁定并确认被上诉人强制征收上诉人林地的行为违法；2.判令被上诉人赔偿上诉人85.15亩林地征收安置补助费、青苗林木等地上附着物损失共计20092810元；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 博乐市人民政府辩称，1.被上诉人并非是征用或征占张志国林地行为的实施及赔偿主体，不是本案适格被告。本案诉争具体行政行为，是博州交通局经新疆维吾尔自治区林业和草原局批示，修建国道公路的国家重点项目，其建设单位及用地单位是博州交通局，对项目所涉林地的使用部分进行公示的主体是博乐市林业和草原局，均非被上诉人；2.根据《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，因修建道路而占用或征用林地，相应的责任应由用地单位承担，故上诉人将被上诉人作为被告提起行政诉讼没有法律依据；3.据有关单位工作人员实地考察，上诉人在案涉林地上并未种植林木，上诉人亦未针对被征用而导致的损失提供有效证据证实，故其赔偿请求没有事实依据；4.一审法院在庭审中向上诉人释明后，上诉人仍坚持不变更被告，故驳回其起诉符合法律规定。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，应予以驳回。 本院对一审查明的事实予以确认。 另查明，一审庭审中，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》相关规定，向张志国释明是否变更或追加被告，其明确表示不追加、不变更。 再查明，二审庭审中，本案双方当事人均认可博乐市人民政府就案涉林地并未作出征收公告或者征收决定。上诉人明确其所诉行政行为系占用其林地、强制损毁林木的行为。 本院认为，上诉人提起本案诉讼系要求确认上诉人具有使用权的林地被占用以及强制损毁的事实行为违法。针对行政机关实施的事实行为提起的诉讼中，被告的确定原则上遵循“谁行为谁被告”的标准。本案中，被上诉人提供的证据，即新疆维吾尔自治区林业和草原局作出的新林资字［2019］295号《关于国道3018线精河至阿拉山口公路工程开展前期工作先行使用林地的批复》、博乐市林业和草原局作出的《关于G3018线精河至阿拉山口公路工程（博乐市段）使用林地的公示》以及本案已查明的事实可证实，博州交通局系取得博尔塔拉蒙古自治州精河县、博乐市和阿拉山口市合计64.6407公顷林地先行使用权的具体用地单位，亦是案涉建设项目的受益单位。本案现有证据无法证实博乐市人民政府实施或参与占用林地、毁损林木行为或委托其他单位实施上述行为，且双方当事人亦均认可博乐市人民政府就案涉林地并未作出征收公告及征收决定。因此，根据现有证据，无法证明或者推定本案的适格被告为博乐市人民政府，上诉人主张博乐市人民政府系被诉事实行为的责任主体，缺乏事实和法律依据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项之规定，当事人所起诉的被告不适格，人民法院经告知变更被告而其拒绝变更的，应当裁定驳回起诉。一审法院向上诉人释明变更被告，上诉人明确拒绝，故本案属于上诉人“错列被告且拒绝变更”的情形，一审法院据此驳回起诉并无不当。因本案尚在程序审查阶段，故对案涉行政行为是否合法的实体内容，本院不予审查。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人张志国的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 马      荣 审 判 员 迪丽娜 孜 ·巴克 审 判 员 斯      琴 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 塔吉古丽·艾则孜 书 记 员 吴      丹