河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再118号再审申请人(一审原告、二审上诉人)崔荣江,男,汉族,1957年1月30日生,住北京市西城区。委托代理人崔笑，女，汉族，1979年6月16日生，住郑州市。委托代理人高承才，北京市中创（郑州）律师事务所律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人)河南省郑州市二七区人民政府,住所地河南省郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。出庭负责人侯寒松，综合整治项目指挥部负责人。委托代理人尚丹，郑州市房屋征收与补偿办公室工作人员。委托代理人闫学新，河南豫威律师事务所律师。再审申请人崔荣江因与被申请人河南省郑州市二七区人民政府(以下简称二七区政府)履行补偿安置协议一案,不服本院(2019)豫行终3559号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出(2020)最高法行申3112号行政裁定，指令本院再审。崔荣江、二七区政府均申请本案再审进行书面审理，本院依法另行组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2012年11月26日，崔荣江与二七区政府签订《征收住宅房屋产权调换补偿安置协议》。崔荣江向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，请求：（一）依法判令二七区政府履行其与崔荣江签订的《征收住宅房屋产权调换补偿安置协议》；（二）依法判令二七区政府为崔荣江提供安置面积为77.39平方米的房产；（三）依法判令二七区政府补发自2018年5月-2019年7月的过渡费5804.1元及至本案安置终结的过渡费；（四）依法判令二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付违约金。（五）本案诉讼费用由二七区政府承担。郑州铁路运输中级法院一审查明：2012年11月26日崔荣江与二七区政府成立的临时机构二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部签订了补偿安置协议。该协议约定，二七区政府为崔荣江安置房屋面积77.39平方米，临时安置期限36个月（自2012年12月10日至2015年12月10日）；过渡费按有证建筑面积每月每平方米12元发给临时安置补助费，暂发6个月，计4643.28元（每月不足500元的，按500元发放）；二七区政府未按照约定期限支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付滞纳金。过渡期结束后，二七区政府依照安置方案规定，对崔荣江过渡费进行了翻倍发放。协议签订后，二七区政府依约向崔荣江支付过渡费，三年期满后，并按每月每平方米24元的标准翻倍发放，目前安置房屋尚未建成。2018年4月26日，郑州市人民政府作出郑政（2018）28号文件，规定在临时安置期间，按被征收房屋建筑面积每平方米每月30元的标准发放给被征收人临时安置费，不足1800元，按照1800元发放。该文件自下发之日起实施。崔荣江据此诉至一审法院。郑州铁路运输中级法院一审认为，依法签订的协议，应当依约履行。本案所涉协议为在旧城改造中因二七区政府征收崔荣江房屋而向崔荣江进行安置补偿的行政协议。该协议中，双方就安置房屋的面积、过渡费发放等事项进行了约定。协议签订后，二七区政府依约向崔荣江发放了过渡费等各项费用，并在36个月临时安置期满后按规定向崔荣江双倍发放了过渡费。就政府而言，在签订补偿安置协议后，应尽力加快对安置房的建设，以使被拆迁人能够早日回迁，过上稳定的生活。但拆迁安置工作又是一个复杂工程，存在着诸多不确定因素而会对安置房的建设进度造成影响。本案中，双方所签安置补偿协议并未对安置房交房时间作出明确约定，仅是在过渡费的发放时间及标准进行了约定，二七区政府亦按约定进行了履行，故不能认定二七区政府已构成违约。关于崔荣江主张的二七区政府应履行补偿安置协议为崔荣江提供安置面积为77.39平方米的房屋，因该请求为协议中约定的内容，依然为有效内容，在具备交房条件时，二七区政府应及时交付，无需再行主张。关于崔荣江要求按照郑政（2018）28号文件补发过渡费问题。郑政（2018）28号文件出台于2018年4月26日，该文件明确规定自下发之日起实施，不产生溯及既往的效力。涉案协议签订于2012年，早于该文件出台时间。涉案协议的签订系经过双方协商，在平等自愿的基础上达成的一致意见，是其真实意思表示。在涉案协议未经确认违法并被撤销的情况下，二七区政府按照协议约定履行并支付相应的过渡费并无不当，且二七区政府在约定过渡期结束后，也将过渡费进行了翻倍发放，故崔荣江的该项请求没有法律依据，一审法院不予支持。关于崔荣江主张的违约金问题。支付违约金需以存在违约事实为前提。双方签订协议后，二七区政府已经履行了协议约定的多项补偿权益，崔荣江也已足额获得了协议约定的除了安置房屋之外的其他补偿权益，在二七区政府不存在违约事实的情况下，崔荣江主张二七区政府支付违约金没有事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，崔荣江的诉讼请求不能成立，一审法院据此作出（2019）豫71行初481号行政判决：驳回崔荣江的诉讼请求。一审案件受理费50元，由崔荣江负担。崔荣江不服，向本院提起上诉，请求：依法改判支持其一审诉讼请求。本院二审查明的事实与一审一致。本院二审认为，关于崔荣江请求二七区政府履行与其签订的安置协议，为其提供安置面积为77.39平方米的房产的问题。因为案涉项目拆迁尚未清零，原址回迁的安置房尚未开始建造，二七区政府虽然积极推进安置房项目进度，但目前客观上不具有交付安置房的条件，在此情况下，即使判决二七区政府交付安置房，也会导致判决将来客观上长期无法执行的后果，不但不能及时实现崔荣江的权益，也使判决显得毫无意义。故一审判决根据本案实际情况对于崔荣江要求二七区政府交付安置房的诉讼请求不予支持并无不妥，但二七区政府应继续积极推进项目工程，尽早履行交房义务。关于崔荣江请求二七区政府补发自2018年5月至2019年7月的过渡费5804.1元及至本案安置终结的过渡费问题。2018年4月26日郑州市人民政府颁布郑政（2018）28号文件《关于国有土地上房屋征收和国有土地使用权收回有关问题的意见》，对于住宅房屋临时安置费标准作出了调整，该文件规定“实行期房安置并由被征收人自行解决临时安置房的，在临时安置期间，按被征收人房屋建筑面积每平方米每月30元的标准发给被征收人临时安置费，不足1800元的，按照1800元发放”，前述意见结合当前房屋租赁市场实际情况，为满足被征收人的基本居住条件，确保被征收人平稳过渡，对临时安置费的给付标准作出的具体明确的规定，其效力及于本案当事人之间签订安置协议。且自2012年11月26日，崔荣江与二七区政府签订安置协议至2018年4月26日，五年多时间过去，物价上涨水平等均发生了明显的情势变更，故对于崔荣江请求二七区政府补发自2018年5月至2019年7月的过渡费5804.1元的请求，具有事实和法律依据，原审法院予以支持。关于崔荣江请求二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付逾期交房违约金的问题。首先，崔荣江与二七区政府签订的安置协议中并无二七区政府未按约定期限支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付违约金的约定。该约定的各种补偿费包括协议约定的多项补偿权益及过渡费，并不及于逾期交房的违约责任，且二七区政府已按照协议约定的安置补偿费标准按期足额发放，并不存在未按约定期限支付补偿费用的情形。其次，本案双方当事人于安置协议中对交房日期也没有作出具体明确的约定。根据合同法第六十一条的规定，双方可以协议补充相关内容，不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。本案中，现有证据和交易习惯并不能得出二七区政府应当何时交房的具体日期。二七区政府未能及时交付安置房有拆迁阻力大等诸多原因，并不能证明可以全部归责于政府一方的责任。考虑到上浮过渡费支付标准为被征收人房屋建筑面积每平方米每月30元，已经可以弥补被拆迁人的过渡期间的损失，可以满足被拆迁人在过渡期间正常的房屋租金支出。故崔荣江主张按房屋征收总额的3‰支付违约金的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持并无不当。综上所述，崔荣江的上诉请求部分成立，予以支持。一审判决驳回崔荣江要求二七区政府交付安置房及承担逾期交房违约金的诉讼请求并无不当，予以维持。一审判决驳回崔荣江要求二七区政府交付安置房及承担逾期交房违约金的诉讼请求并无不当，予以维持。本院二审据此作出（2019）豫行终3559号行政判决：一、二七区政府于判决生效后30日内向崔荣江支付2018年5月至2019年7月的过渡费5804.1元；二、驳回崔荣江的其他诉讼请求。一、二审案件受理费50元，由二七区政府和崔荣江各负担50元。崔荣江申请再审称：1.涉案补偿安置协议明确安置期为36个月，期满应当交付安置房，二七区政府在签订补偿安置协议多年后未履行协议约定的安置房屋义务，应依法判决二七区政府在法定期限内交付安置房。2.二七区政府并未履行涉案补偿安置协议中约定的安置义务，应当按照征收时房屋征收补偿总额的3‰支付违约金。请求：撤销一、二审判决，依法改判。二七区政府辩称：1.28号文件中关于临时安置费标准调整的规定不应适用于其实施以前已下达征收决定的项目，原审法院适用该规定，直接变更了协议的内容，提高了临时过渡费发放标准，缺少法律依据。2.二七区政府并未拖欠补偿费，不应支付违约金。3.涉案拆迁区域地表建筑未完全拆除清零，未交付房屋不完全是二七区政府过错，当前交付房屋客观上无法履行。二七区政府将加快安置房建设，使群众早日回迁。请求：撤销二审判决，维持一审判决。本院再审查明的事实除与原审查明的事实一致外，另查明：崔荣江被征收房屋建筑面积64.49平方米，双方约定上浮20%补偿，二七区政府应补偿崔荣江安置房77.39平方米。该事实有双方签订的《征收住宅房屋产权调换补偿安置协议》等在卷为据。本院再审认为，根据原审及本院再审查明的情况，崔荣江一审的诉讼请求实质上有三个：一是按照双方签订的《征收住宅房屋产权调换补偿安置协议》，依法判令二七区政府为崔荣江提供安置面积为77.39平方米的房产；二是依法判令二七区政府补发自2018年5月至2019年7月的过渡费5804.1元及至本案安置终结的过渡费；三是依法判令二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付违约金。（一）关于安置房问题。二七区政府有依照约定交付安置房的义务。但因双方约定的房屋安置为原址回迁，涉案拆迁区域地表建筑至今仍未完全拆除清零，安置房尚未开始建造，当前交付房屋并不现实。诉讼中，崔荣江明确表示要求二七区政府继续履行补偿安置协议，故二七区政府应积极推进项目工程，尽早履行交房义务。崔荣江可以在安置房建成具备交付条件后，依法向二七区政府主张交付房屋。（二）关于过渡费问题。双方补偿安置协议签订于2012年，协议约定按有证建筑面积每平方米每月12元向被征收人支付临时安置补偿费即过渡费，超过临时安置期36个月未能交房的，双倍支付临时安置补偿费，即每月每平方米24元。双方对过渡费的约定合法有效，故对变更之前的过渡费，仍应按双方原来约定的标准发放。郑州市政府28号文件2018年4月26日颁布并实施，该文件明确规定：“实行期房安置并由被征收人自行解决临时安置房的，在临时安置期间，按被征收人房屋建筑面积每平方米每月30元标准向被征收人发放临时安置费，不足1800元的，按照1800元发放。”该意见系结合当前房屋租赁市场实际情况，为满足被征收人的基本居住需要，确保被征收人的生活质量而对住宅房屋临时安置费标准作出的调整。本案中，案涉补偿安置协议签订至今已八年之久，协议中约定的安置房仍未解决，崔荣江根据市场行情主张变更增加过渡费符合实际情况，能够成立。根据案涉28号文件，2018年4月26日起，郑州市对新拆迁项目已经按照新的过渡费标准进行发放，崔荣江要求依据28号文件对双方约定的过渡费标准进行变更增加理由正当，原审予以支持正确。但原审仅对2018年5月至起诉之时即2019年7月期间的过渡费予以支持，对2019年7月之后的过渡费未予判决不妥，应予纠正。崔荣江被征收房屋建筑面积64.49平方米，根据郑州市政府28号文件规定，按每平方米每月30元标准计算过渡费，自2018年5月起，二七区政府每月应向崔荣江支付过渡费1934.7元（64.49×30），直至安置终结，每月已经支付过的过渡费，从中扣除。（三）关于日3‰违约金问题。二七区政府未能履行约定的交付安置房义务，应当依法承担违约责任。1.双方所签订的补偿安置协议约定，二七区政府未按约定期限支付各种补偿费的，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付违约金。补偿安置协议中并未约定逾期交付房屋的违约责任。二七区政府已按照协议约定按期足额发放各种补偿费，不存在未按约定期限支付补偿费的情形。2.不能及时交付安置房所造成的损失主要是过渡期间的租房损失。对于延期交房造成的其他损失，崔荣江未提供证据证明。根据当前租房市场情况，过渡费标准由被征收人房屋建筑面积每平方米每月24元上浮到每平方米每月30元（不足1800元的，每月按1800元）后，已可以弥补当事人的损失。因此，崔荣江主张二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付违约金依据不足，原审不予支持正确。综上，二七区政府应积极推进项目工程，尽早履行交房义务。原审对2019年7月之后的过渡费未予判决不妥，本院予以纠正。对崔荣江的其他诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条规定，判决如下：一、撤销本院(2019)豫行终3559号行政判决和郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初481号行政判决；二、二七区政府自2018年5月（含5月）起每月向崔荣江支付1934.7元过渡费，直至安置房交付（每月已经支付过的过渡费，从中扣除）；三、驳回崔荣江的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由崔荣江承担；二审案件受理费50元，由河南省郑州市二七区政府承担。本判决为终审判决。审判长 邹 波审判员 刘太键审判员 段励刚二〇二〇年十一月十六日法官助理姜浩书记员唐雅琦