呼和浩特市中级人民法院行政判决书（2020）内01行终104号上诉人（原审原告）：内蒙古格瑞新能源运营管理有限公司。法定代表人：李振友，该公司执行董事兼经理。委托诉讼代理人：谢旭东，慧聪律师事务所律师。委托诉讼代理人：李思达，慧聪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：呼和浩特市住房和城乡建设局。法定代表人：张玮，局长。委托诉讼代理人：刘丁鸣，内蒙古誉昊律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵雪飞，该局政策法规科科员。上诉人内蒙古格瑞新能源运营管理有限公司（以下简称格瑞公司）因与被上诉人呼和浩特市住房和城乡建设局（以下简称呼市住建局）撤销行政处理决定一案，不服呼和浩特市新城区人民法院（2020）内0102行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人格瑞公司的委托诉讼代理人谢旭东，被上诉人呼市住建局的委托诉讼代理人刘丁鸣、赵雪飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年1月5日格瑞公司与内蒙古永业生物技术有限责任公司签订《2012年永业生物科技园太阳能光电建筑应用示范项目可研编写、方案设计咨询、实施代建委托协议》,双方约定由格瑞公司负责“2012年永业生物科技园太阳能光电建筑应用示范项目”的可研报告编写、可研报告专家评审、施工方案设计、施工图专家评审咨询、工程招标、实施代建、工程验收等全部工作。2012年7月18日内蒙古自治区财政厅印发内财建﹝2012﹞957号《内蒙古自治区财政厅关于下达2012年太阳能光电建筑应用示范补助资金预算指标的通知》，在该通知的附件《2012年太阳能光电建筑应用示范项目补助资金汇总表》中将内蒙古格瑞永业生物科技园太阳能光电项目列为补助项目，此次拨付补助资金490万元。并在该通知中载明“上述示范项目原则上都要在2013年5月底前建成”。2012年9月19日，格瑞公司出具了收到呼和浩特市住房保障和房屋管理局的490万元拨款的收据，呼和浩特市住房保障和房屋管理局将490万元补助资金拨付至格瑞公司账户。2013年5月30日，呼和浩特市住房保障和房屋管理局与呼和浩特市财政局印发呼房发﹝2013﹞120号《关于内蒙古格瑞永业生物科技园1MW太阳能光电建筑应用示范项目申请验收的报告》，文件内容为呼和浩特市住房保障和房屋管理局及呼和浩特市财政局报告内蒙古格瑞永业生物科技园1MW太阳能光电建筑应用示范项目已完工，申请验收，并将《内蒙古格瑞永业生物科技园1MW太阳能光电建筑应用示范项目验收报告》上报给内蒙古自治区财政厅、住房和城乡建设厅，请示审核。2013年12月17日，财政部、科学技术部、国家能源局、住房和城乡建设部印发财办建﹝2013﹞90号《财政部办公厅、科学技术部办公厅、国家能源局综合司、住房和城乡建设部办公厅关于清算2012年金太阳和光电建筑应用示范项目的通知》，通知中写明2013年6月30日前完成并网发电的，按原补助标准5.5元/瓦进行清算。2013年12月31日前完成并网发电的，补助标准按5元/瓦进行清算。2014年6月30日前完成并网发电的，补助标准按4元/瓦进行清算。2014年6月30日后未建成并网的项目，取消示范资格并收回已拨付的补助资金。2015年12月3日，内蒙古自治区财政厅印发内财建﹝2015﹞1953号《内蒙古自治区财政厅关于清算太阳能光电建筑应用示范项目补助资金的通知》，载明“2009-2012年示范项目未在规定期限内完成竣工验收的，取消示范资格，收回预拨资金（具体收回预拨资金额度详见附件），收回预拨资金通过2015年年终结算由相关盟（市）上解自治区财政”并在附件中列明内蒙古格瑞永业生物科技园太阳能光电项目逾期验收，收回补助资金344万元。2015年12月24日，呼和浩特市财政局印发呼财建﹝2015﹞14号《关于清算太阳能光电建筑应用示范项目补助资金的通知》，要求市城乡建设委员会、市住房保障和房屋管理局按要求办理具体项目资金回收事宜，附件中将内蒙古格瑞永业生物科技园太阳能光电项目列为逾期验收项目，总补贴预算金额146万元，已拨付资金490万元，核准装机容量366KW，本次应收回资金344万元。2017年8月21日，格瑞公司向呼和浩特市财政局通过内蒙古银行转账支付122.5万元，备注为：退经费。2017年8月24日，呼和浩特市财政局向呼和浩特市住房保障和房屋管理局开具122.5万元退经费收据。122.5万元中包括内蒙古格瑞永业生物科技园太阳能光电项目所退资金49万元。2019年9月27日，呼市住建局向格瑞公司作出呼住建发﹝2019﹞651号《行政处理决定书》，要求格瑞公司在收到决定书之日起10日内，将295万元财政补助资金上交呼市住建局。另查明，2019年1月29日，中共呼和浩特市委办公厅及呼和浩特市人民政府办公厅发布《呼和浩特市机构改革的实施意见》，将原呼和浩特市住房保障和房屋管理局等机构整合，组建呼和浩特市住房和城乡建设局。2017年6月15日，呼和浩特市住房保障和房屋管理局、呼和浩特市财政局，组织呼和浩特市2009-2012年国家太阳能光电建筑应用示范项目申报单位召开了专题会议，其中格瑞公司股东石云参加会议并签到。原审法院认为，2012年，原呼和浩特市住房保障和房屋管理局根据内财建〔2012〕957号《内蒙古自治区财政厅关于下达2012年太阳能光电建筑应用示范补助资金预算指标的通知》附件中载明的项目及补助资金金额，向原告拨付内蒙古格瑞永业生物科技园太阳能光电项目490万元补助资金，格瑞公司于2012年9月19日出具收款收据。财政部、科学技术部、国家能源局、住房和城乡建设部于2013年12月17日联合印发的财办建〔2013〕90号《财政部办公厅、科学技术部办公厅、国家能源局综合司、住房和城乡建设部办公厅关于清算2012年金太阳和光电建筑应用示范项目的通知》，将住房和城乡建设行政机关列为清算2012年金太阳和光电建筑应用示范项目的行政机关。内蒙古自治区财政厅于2015年12月3日向相关盟市财政局和自治区住房和城乡建设厅印发的内财建〔2015〕1953号文件，列明了因未按期办理竣工验收，按相应补助标准予以清算后，内蒙古格瑞永业生物科技园太阳能光电项目应收回补助资金金额为344万元。呼和浩特市财政局于2015年12月24日作出的呼财建〔2015〕14号《关于清算太阳能光电建筑应用示范项目补助资金的通知》载明，由市城乡建设委员会、市住房保障和房屋管理局负责收回补助金。根据以上事实可知，呼市住建局具有遵照上级机关的指示，向格瑞公司履行发放及收回补助资金的职责。呼市住建局根据内蒙古财政厅作出的内财建〔2015〕1953号文件，将已经向呼市住建局退回的补助资金49万元核减后，向格瑞公司作出要求退回295万元补助资金的行政处理决定，具有事实和法律依据，且呼市住建局在作出被诉行政处理决定书前，向格瑞公司进行了告知，格瑞公司亦行使了相应的陈述、申辩的权利，程序合法。格瑞公司在本案中主张其已经在规定的时限前建成竣工，但内蒙古自治区财政厅作出的内财建〔2015〕1953号文件已经认定了内蒙古格瑞永业生物科技园太阳能光电项目逾期验收及应当收回资金的金额，呼和浩特市财政局依据内财建〔2015〕1953号文件作出呼财建〔2015〕14号《关于清算太阳能光电建筑应用示范项目补助资金的通知》，呼市住建局依据内财建〔2015〕14号文件作出《行政处理决定书》，并无不当。格瑞公司认为本案所诉行政处理决定超过了《中华人民共和国行政处罚法》规定的处理时限，但行政处理决定系针对已经向格瑞公司发放的财政补助的收回决定，而非行政处罚，不应当适用相关的法律规定。综上，呼市住建局作出的呼住建发〔2019〕651号《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规及规范性文件正确，程序合法，格瑞公司请求撤销该行政行为的请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回格瑞公司的诉讼请求。诉讼费：案件受理费50元，由格瑞公司承担。格瑞公司上诉请求：1.依法撤销呼和浩特市新城区人民法院（2020）内0102行初14号行政判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求即依法撤销被上诉人呼市住建局作出的“呼住建发[2019]651号”行政处理决定书；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一审法院判决认定事实不清，适用法律错误,程序违法。一、被上诉人不具备作出案涉行政处理决定的职权,被上诉人系超越职权作出行政决定,且被上诉人的行政行为系对原行政给付行为的撤回,但被上诉人并非原行政给付作出的行政机关。故被上诉人系违法行政,应依法予以撤销。首先,被上诉人作出本案行政决定书,其职权来源并非直接依据法律规定,被上诉人对本案并无行政管理、处理权限,案涉事宜也并不属于被上诉人管辖,其无权以自己的名义作出本案行政决定。其次,被诉行政行为作出前乃至一审庭审中,被上诉人并未取得内蒙古财政厅或住建厅的行政委托,即使是委托执法,被上诉人也应当以委托人的名义作出行政行为,但其在本案中却直接以自己名义作出了行政行为。但事实上,案涉行政行为作出的职权主体应当为自治区财政厅,且没有委托行政的法律、法规依据,不得进行委托行政。综上,一审法院仅仅认为被上诉人具有遵照上级机关的指示,向上诉人履行收回补助资金的职责。却不依法审查认定“上级机关的指示”其法律性质及法律依据。故一审法院该认定明显违背法律规定,更是与整个行政诉讼法律、法规的基本精神相违背。因被上诉人根本就不具备对案涉行政事项作出处理所需的,法定的自身合法拥有的职权,其超越职权作出的行政决定理应依法撤销。二、被上诉人作出的行政决定依据错误。被上诉人一审中也明确承认其并未对案涉事宜进行过实质审查,对收回补助资金的具体实施依据、计算方式等,并不知情,也未实体调查,只是根据上级机关的函件、发文,向上诉人直接作出处理决定。同时,被上诉人依据的均为上级机关作出的文件,该文件本身并不是被上诉人再作出行政行为的依据,上级机关的文件同样属于具体行政行为,更重要的是该文件也从未向上诉人作出或送达。被上诉人不应依据具体行政行为再作出具体行政行为,被上诉人应当依据法律法规以及具体事实作出行政行为,但其明显仅仅是根据上级机关要求,直接将上级机关的要求转化为行政决定。三、上诉人实施的太阳能项目均早已完成竣工、并网并交付使用。具备领取全部补助资金的条件。被上诉人作出的行政决定无事实、法律依据。根据国家和内蒙古自治区相关主管部门对“内蒙古格瑞永业生物科技园太阳能光电项目”批复文件的要求,该项目已于2013年6月底前建成竣工并向呼和浩特市财政局以及原呼和浩特市住房保障和房屋管理局提交了该项目的验收申请报告,2013年6月29日,呼和浩特市财政局以及原呼和浩特市住房保障和房屋管理局向内蒙古财政厅、住房和城乡建设厅提出了该项目的验收申请报告。因此,“内蒙古格瑞永业生物科技园太阳能光电项目”在国家相关主管部门要求的时间前完成了该项目的建设竣工并上报,至于验收实施并非由上诉人主导和安排。因被上诉人一方主管机关延误具体验收时间,不应当成为损害上诉人权益的依据。该项目上诉人已在规定时间节点完成验收,正常并网发电,按照批准装机容量完成建设并交付使用。完全符合相关规定及要求,且被上诉人并未提供任何证据证明该项目未交付、未竣工验收。故被上诉人作出行政行为依据错误,依据不足且超越职权,应依法撤销。四、时效问题。本案财政补助资金的支付系基于上诉人和项目主管实施的政府机关形成的行政协议,被上诉人对行政协议约定的双方权利义务有争议应当通过行政诉讼予以解决,而非在双方已经形成行政协议法律关系后,通过行政命令改变行政协议约定的合同义务。此外,基于行政协议法律关系支付的款项,如果要解除协议或收回已支付款项的事宜，还应当适用民事法律相关规定。因此,除了适用行政处理、处罚的时效制度外,还应当适用民事法律关系中规定的时效。无论适用何种时效制度,被上诉人作出收回已付款的行为均在届满时效后。不应再支持其要求返还款项的诉求。一审法院判决认定的其他事实及依据亦错误。综上所述,一审法院认定事实不清,适用法律错误,程序违法,请依法支持上诉人的上诉请求,改判支持上诉人一审诉讼请求。呼市住建局辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。二、被上诉人作出的行政处理决定书事实清楚，适用法律正确，上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，应当予以驳回。2012年12月20日，根据内蒙古自治区财政厅下达2012太阳能光电建筑应用示范项目预算指标的通知称，根据财政部文件给予内蒙古格瑞永业生物科技园太阳能示范项目补贴资金490万元，即上诉人开发建设的“永业生物科技园太阳能示范项目”获得2012年太阳能光电建筑应用示范项目补助资金490万元。2013年12月17日，财政部办公厅、科学技术部办公厅、国家能源局综合司、住房和城乡建设部办公厅《关于清算2012年金太阳和光电建筑应用示范项目的通知》（财办建〔2013〕90号）规定，逾期验收的项目、已建成未验收或未并网发电的项目，如在2013年12月31日（含）前完成验收程序且并网发电，按5元/瓦的补助标准清算财政补助资金；如在2014年6月30日（含）前完成验收程序且并网发电，按4元/瓦的补助标准清算财政补助资金。2015年12月3日，内蒙古自治区财政厅作出《关于清算太阳能光电建筑应用示范项目补助资金的通知》（内财建[2015]1953号），要求相关单位将补助资金收回，其中确定收回上诉人内蒙古格瑞永业生物科技园太阳能示范项目补贴资金344万元。2015年12月24日，呼和浩特市财政局作出《关于清算太阳能光电建筑应用示范项目补助资金的通知》（呼财建[2015]14号），要求上诉人应退回财政补助资金344万元。后经过对补助资金的清算汇总，确定上诉人内蒙古格瑞永业生物科技园太阳能示范项目应退回补贴资金295万元。2019年8月14日，被上诉人依法向上诉人送达了《行政处理意见告知书》，要求上诉人退还补助资金。上诉人于2019年8月15日提出书面陈述、申辩。经研究，被上诉人认为上诉人辩称逾期验收非其原因造成的理由不成立，决定不予采纳，2019年9月27日，被上诉人作出《行政处理决定书》，要求上诉人收到决定书后十日内将应退回的补助资金上交被上诉人。综上，被上诉人作出的行政处理决定书事实清楚，适用法律正确，上诉人要求撤销的诉讼请求不能成立，应当予以驳回。三、针对上诉人的行政诉讼的事实与理由，（一）案涉太阳能光电补助项目，由被上诉人（原呼市房管局）筛选项目，逐级上报至住建部、财政局进行审核。因此，被上诉人是项目主管单位之一，有权作出行政处理决定，要求上诉人退回资金。其次，被上诉人作出《行政处理决定书》的主要依据之一系财政部、住建部联合发布《关于清算2012年金太阳和光电建筑应用示范项目的通知》（财办建〔2013〕**），其中要求住建局按照相关标准清算补助资金并予以收回。另，呼和浩特市财政局作出《关于清算太阳能光电建筑应用示范项目补助资金的通知》（呼财建[2015]14号）亦载明，由被上诉人收回补助资金。综上，被上诉人有权亦有职责作出《行政处理决定书》，要求上诉人退回补助资金。（二）上诉人项目逾期验收并收回部分补助资金系内蒙古自治区财政厅文件所确定的，因此，行政处理决定书中要求上诉人退还补助资金认定事实清楚，符合规定。内蒙古自治区财政厅作出《关于清算太阳能光电建筑应用示范项目补助资金的通知》（内财建[2015]1953号），未按期办理竣工验收的，按相应补助标准予以清算，并要求相关单位将补助资金收回，其中确定收回上诉人呼和浩特市锦盛达学校1.5MW太阳能光电建筑应用项目补贴资金457万元。被上诉人无权审查内蒙古自治区财政厅作出的文件效力，因此，被上诉人根据该文件作出行政处理决定书的符合规定。（三）被上诉人作出的行政处理决定书并非行政处罚行为也非行政协议，被上诉人要求适用《行政处罚法》规定的行政处罚时效或民事诉讼时效，无任何法律依据，不能成立。（四）此前房管局和财政局已多次通过召开会议等方式，通知上诉人应退还的金额，上诉人此前也并未对此提出异议，视为对退还补助资金事宜的认可，此时提出异议，不能成立。综上，被上诉人作出的行政处理决定书事实清楚，适用法律正确，上诉人要求撤销的诉讼请求及事实理由均不能成立，应当予以驳回。二审中，依本院要求被上诉人向本院提交中共呼和浩特市委办公厅呼党办发〔2019〕10号中共呼和浩特市委办公厅、呼和浩特市人民政府办公厅《关于印发的通知》（2019年1月29日），对该证据，上诉人质证对真实性认可，认为不能证明被上诉人对本案事宜有处理权限。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。另查明，2013年12月17日，财政部、科学技术部、国家能源局、住房和城乡建设部印发财办建﹝2013﹞90号《财政部办公厅、科学技术部办公厅、国家能源局综合司、、住房和城乡建设部办公厅关于清算2012年金太阳和光电建筑应用示范项目的通知》该通知第二条“太阳能光电建筑应用示范工程”载明：（一）2012年太阳能光电建筑应用示范项目第一批于2013年5月31日（含）前、第二批于2013年6月30日（含）前按期验收、并网发电的项目，按照5.5元/瓦补助标准和实际完成装机规模拨付剩余30%补助资金。（二）逾期验收的项目、已建成未验收或未并网发电的项目，如在2013年12月31日（含）前完成验收程序且并网发电，按5元/瓦的补助标准清算财政补助资金；如在2014年6月30日（含）前完成验收程序且并网发电，按4元/瓦的补助标准清算财政补助资金。2019年1月29日，中共呼和浩特市委办公厅及呼和浩特市人民政府办公厅发布《呼和浩特市机构改革的实施意见》，将原市城乡建设委员会、原市住房保障和房屋管理局、原市园林管理局的职责等整合，组建呼和浩特市住房和城乡建设局。本院认为，本案的争议焦点为：呼市住建局于2019年9月27日作出的呼住建发﹝2019﹞651号《行政处理决定书》认定事实是否清楚，适用法律、法规及规范性文件是否正确，程序是否合法。2012年7月18日，案涉项目被内蒙古自治区财政厅列为补助项目，并下拨补助资金490万元，但要求案涉项目原则上要在2013年5月底前建成，2012年9月19日，原呼和浩特市住房保障和房屋管理局将490万元补助资金拨付给格瑞公司，2013年5月30日，该局与呼和浩特市财政局对案涉项目向内蒙古财政厅、、住房和城乡建设厅报告申请验收依据2013年12月17日财政部、科学技术部、国家能源局、住房和城乡建设部印发的财办建﹝2013﹞90号、2015年12月3日内蒙古自治区财政厅印发的内财建﹝2015﹞1953号及2015年12月24日呼和浩特市财政局印发的呼财建﹝2015﹞14号文件，原市城乡建设委员会、原市住房保障和房屋管理局具有收回补助资金的职责。因此，在清算中，因案涉项目逾期验收，被内蒙古自治区财政厅明确收回的补助资金344万元，具体落实工作应由原市城乡建设委员会、原呼和浩特市住房保障和房屋管理局负责，因机构改革，原市城乡建设委员会、原呼和浩特市住房保障和房屋管理局等机构整合为呼市住建局，故呼市住建局负有收回上述补助资金的职责，格瑞公司提出呼市住建局不具有该项职责的上诉理由无事实和法律依据，不能成立。关于格瑞公司提出案涉项目早已完成竣工并网并交付使用的上诉理由，其未提供相应证据予以佐证，故不能成立。综上所述，呼市住建局作出的呼住建发﹝2019﹞651号《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律、法规及规范性文件正确，程序合法。格瑞公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人格瑞公司负担。本判决为终审判决。审判长 徐金平审判员 于晓华审判员 王静宇二〇二〇年十一月十六日书记员 赵骁蒙