河北省玉田县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0229行初31号 原告：焦秀敏，女，汉族，1936年9月9日生，汉族，住玉田县。 委托代理人：齐耐力，北京正义律师事务所律师。 委托代理人：谢明，北京正义律师事务所律师。 被告：玉田县自然资源和规划局，住所地玉田县伯雍西街**。 法定代表人：高义华，局长。 委托代理人：王金玉，男。 委托代理人：张志远，河北梁雪冬律师事务所律师。 原告焦秀敏不服被告玉田县自然资源和规划局（以下简称玉田县资规局）作出的玉资规赔决（2020）1号不予赔偿决定一案，于2020年6月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月3日立案后，于2020年6月8日向被告玉田县资规局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月17日公开开庭审理了本案。原告焦秀敏及委托代理人齐耐力、谢明、被告玉田县资规局的委托代理人王金玉、张志远到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告玉田县资规局于2020年2月12日作出玉资规赔决（2020）1号不予赔偿决定，决定对赔偿请求人焦秀敏提出的赔偿请求不予赔偿。 原告焦秀敏诉称，判决撤销被告于2020年2月12日作出的玉资规赔决（2020）1号不予赔偿决定书。事实和理由：1971年2月，原告丈夫卢志海在河北省唐山市玉田县购买了一处房产，自此原告一家便在此居住。1972年4月，原告购买房产的契约经河北省玉田县革命委员会指挥部，即当时的政府部门认定。1976年9月，玉田县革委会财政局查照专用介绍信显示：对原告的宅基地进行测量，测得原告的地基亩数是5分7厘4，即382平方米。1986年原告及丈夫卢志海对所购房屋进行了修建。1995年卢志海去世。2019年6月下旬，被告给原告配发了《玉田县西王庄村区域棚户区改造项目补偿与安置手册》，以及注明被搬迁人为原告儿子卢玉峰的“西王庄村区片平房补偿清单”，由于在该清单上，关于原告的宅基地面积及房屋面积均与原告实际情况不符，故原告不同意签订拆迁补偿协议。2019年7月，被告在原告门上贴上了责令限期拆除违法建筑处罚决定书，2019年7月12日，被告将原告的合法房屋强制拆除，并在电视台进行歪曲事实的报道。2019年7月16日，原告向唐山市自然资源的规划局就责令限期拆除违法建筑处罚决定书提起行政复议，被告在复议程序的答辩中，提交了县政府办公室指令被告对原告房屋进行强制拆除的批复。2019年9月29日，唐山市自然资源和规划局作出复议决定，撤销了上述处罚决定书。2019年11月27日，原告向被告寄交了行政赔偿申请书及相关证据材料。被告于2020年2月12日作出玉资规赔决（2020）1号不予赔偿决定书。原告认为被告的不予赔偿理由不成立。理由如下：1．原告的合法宅基地面积为382平方米，而不是被告所称的166.67平方米。被告对原告合法宅基地面积的事实认定错误，在不予赔偿决定书中对相关事实的表述与事实严重不符。原告现住宅基地系1971年2月购买，根据政府认定的购房契约及测量，原告的地基亩数是382平方米，不是被告所称166.67平方米。根据被告的补偿安置方案第（三）款，合法宅基地面积大于200平米的，按1：1安置。据此原告应得的安置房面积应该是382平方米，而不是236.19平方米。原告要求赔偿342万元的房屋价款，是依照原告合法宅基地面积380平方米，按1：1安置当时房地产市场价9000元计算的。2019年11月27日原告向被告寄交了要求赔偿342万元的申请书及相关证据材料，被告一直没有给原告消息，被告称“要求其提供请求赔偿金额的相关证据及理由，但请求人拒不提供。”与事实严重不符。2．不予赔偿决定书第2条的表述自相矛盾，进一步确认了原告宅基地及地上房屋的合法性。被告既然在拆除原告房屋时认定原告的房屋属于违法建筑，根据被告发布的《玉田县人民政府关于西王庄区域棚户区改造搬迁与补偿安置方案》第31条“属于违法建筑不予补偿安置”的规定，原告在不同意与被告签订拆迁补偿协议的情况下是得不到任何补偿的。但被告又称可以按照《补偿安置方案》规定的标准进行补偿安置。由此可见，被告的所作所为，一方面进一步确认了原告宅基地及地上房屋的合法性，另一方面也显现出被告执法的随意性和违法性。3．被告对原告所在地区拆迁没有合法依据。原告所在被拆迁区域属于西王庄村集体土地，但至今没见到被告对该集体土地的征收决定，根据被告发布的《玉田县人民政府关于西王庄区域棚户区改造搬迁与补偿安置方案公告》中提到的《河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》、《唐山市人民政府关于印发唐山市国有土地上房屋征收与补偿实施意见的通知》，都是关于国有土地的，其中没有涉及到集体土地的文件，故原告认为被告本次拆迁的整个程序都是违法的。被告在征收土地过程中，因原告未同意被告单方面草拟的拆迁补偿方案，在明知原告房屋为合法建筑的情况下，故意编造事实进行违法建筑调查，无视原告出具的老房契且参照已经失效近20年法规的情况下错误认定原告的房屋为违法建筑，随后在未向法院申请强制执行的情况下，擅自动用行政权力对原告的合法房屋进行强制拆除，对原告造成了严重的财产损失。被告还在当地电视台进行歪曲事实的报道，致使原告的精神受到了严重刺激，名誉受到损害。又因原告房屋被拆除后已无恢复原状的可能，原告为行政复议及本次诉讼而聘请律师所支付的律师费，均属于原告的直接损失，故提出上述诉讼请求，望判之所请，维护原告的合法权益。 原告焦秀敏向本院提交了以下证据： 证据1、买卖房产草契； 证据2、河北省革命委员会房屋买卖印契； 证据3、玉田县革委会财政局查照专用介绍信。 证据1-3证明原告的合法宅基地面积为5分7厘4，该宅基地上的房屋系合法建筑。 证据4、玉田县人民政府关于西王庄区域棚户区改造搬迁与补偿安置方案； 证据5、西王庄村区片平房补偿清单。 证据4-5证明被告认可原告的宅基地是合法的，但未按照实际宅基地面积给与原告安置房屋；该清单是被告提供给原告的，也是原告第3项请求的赔偿数额依据。 证据6、玉自规罚决〔2019〕第15号责令限期拆除违法建筑处罚决定书； 证据7、唐资规复决字〔2019〕18号行政复议决定书。 证据6-7证明被告的行政处罚决定书被撤销，被告拆除原告房屋的行为是违法的。 证据8、焦秀敏寄交赔偿申请书的快递单据，证明原告的申请书是2019年11月27日寄交的，其后，被告未再找过原告。 证据9、玉资规赔决（2020）1号不予赔偿决定书，证明被告的具体行政行为。 证据10、电视台的歪曲报道视频，证明当地电视台对被告违法拆迁行为进行了歪曲事实的报道，在当地对原告造成了不良影响。 证据11、玉田县人民政府办公室关于自然资源和规划局强制拆除玉田镇西王庄村区域焦秀敏、卢玉峰违法建筑请示的批复，证明被告的违法行为经过县政府的批准，故被告和玉田县政府应承担共同赔偿责任。 证据12、本案被违法拆迁房屋周边邻近二手房的房产价格信息，证明与原告房屋情况近似的房屋的市场价格，原告诉求中被违法拆除房屋的直接损失342万元是合理的。 证据13、焦秀敏制作的测量视频，证明原告在被告违法强拆其房屋的前一天对房屋进行紧急自行测量的情况。 证据14、律师费发票，证明由于被告的违法行为，导致原告聘请律师维权的直接损失。 被告玉田县资规局辩称，不予赔偿决定并非独立可诉的行政行为。不予赔偿决定仅系赔偿义务机关对赔偿请求人的赔偿请求进行先行处理的程序性行为，并非独立可诉的具体行政行为。原告提出撤销不予赔偿决定的诉讼请求，其实质目的仍是申请行政赔偿，原告也已另行提起了行政赔偿诉讼。因此原告对不予赔偿决定提起行政诉讼，要求撤销，缺乏法律依据。被告在作出不予赔偿决定之前已经履行了协商程序，程序合法。原告于2019年11月7日向被告提交行政赔偿申请书，要求赔偿房屋灭失损失600900元，屋内物品损失12000元，律师费70000元，精神及名誉损失费200000元。被告收到申请后，根据《国家赔偿法》的有关规定，组织工作人员于2019年11月在被告二楼会议室与原告及其亲属三人就赔偿事宜进行协商，并释明原告就赔偿数额及屋内物品损失情况应提供相应证据，但原告拒不提供，因此协商未达成一致意见。在被告作出决定之前，原告于2019年11月27日再次提出赔偿申请，仅将原申请赔偿房屋灭失损失600900元变更为3420000元。鉴于原告再次申请没有提出新的理由及证据，没有再次协商的必要，因此被告于2020年2月12日作出不予赔偿决定。焦秀敏认为其合法宅基地面积为382平方米没有任何依据。根据调查，焦秀敏位于西王庄村的宅基地并没有取得宅基地使用证，该宅基地购于1971年2月，有买卖草契。1987年12月17日，玉田县人民政府印发《关于宅基地清理发证问题的几项规定》，对全县居民的宅基地进行了一次全面彻底的清理，符合条件的确认宅基地使用权，颁发宅基地使用证，原老房契、地契、地契一律作废府对焦秀敏的宅基地没有确权发证，当时不予发证的具体原因因时间久远无法考证。因此在西王庄棚户区改造搬迁工作中，棚改指挥部认定组对于其宅基地的合法面积进行了认定。退一步讲，即使1987年清理宅基地时，焦秀敏的宅基地符合发证条件，根据《关于宅基地清理发证问题的几项规定》第四款第二项的规定，1962年9月27日至1987年12月17日之间取得宅基地，建房有合法批准手续的，按批准面积发证，即根据《河北省土地管理条例》规定，城市郊区，每处宅基地不得超过167平方米。另根据有资质的评估公司入户测量结果，焦秀敏宅基地实际占地面积为350.8平方米。焦秀敏提出其合法宅基地面积应为382平方米，与事实不符且没有任何法律依据。原告要求赔偿房屋灭失的直接损失342万元与房屋实际价值严重不符。被告拆除原告主房建筑面积141平方米，配房建筑面积18.94平方米，建筑总面积159.94平方米，而原告要求按照382平方米新建商品房价值给予赔偿，与被拆除房屋实际价值严重不符。被告并非西王庄区域棚户区改造的实施主体，原告对搬迁补偿政策不认可与被告无关。请依法驳回原告的起诉。 被告玉田县自然资源和规划局向本院提交了以下证据： 证据1、通知、注到表，证明在作出不予赔偿决定之前已经履行了协商程序，程序合法。 证据2、棚改指挥部认定组会议纪要； 证据3、玉田县人民政府关于宅基地清理发证问题的几项规定［玉政（1987）76号］。 证据2-3证明原告宅基地合法面积是由相关职能部门组成的认定组认定，符合相关规定，与被告无关。 证据4、棚改搬迁入户测量登记表，证明原告主张的合法宅基地面积与实际测量面积不符。被告拆除原告房屋面积为159.94平方米。 证据5、棚户区改造搬迁补偿清单，证明原告的赔偿请求已经远超出其应得到的搬迁补偿利益； 证据6、责令限期拆除违法建筑处罚决定书； 证据7、强制拆除违法建筑决定书； 证据8、公证处补偿款领取通知书. 证据6-8证明原告房屋被拆除后，已经得到了搬迁补偿，房屋拆除损失已经得到救济，其合法权益并未受到损害。 证据9、西王庄村纳入城市规划区的证明； 证据10、中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知。 证据9-10证明《西王庄村区域棚户区改造搬迁与补偿安置方案》参照国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，符合相关法律规定，合法有效。 证据11、玉田县人民政府关于西王庄区域棚户区改造搬迁与补偿安置方案公告； 证据12、《西王庄村区域棚户区改造搬迁与补偿安置方案》。 证据11-12证明被告并非西王庄区域棚户区改造项目实施主体，原告对搬迁补偿政策不认可，与被告无关。房屋是否属于违法建筑与可得安置房面积无关。被告拆除原告房屋行为对补偿安置房面积无影响。 经庭审质证，被告玉田县资规局对原告焦秀敏提供证据的质证意见：对证据1-3真实性认可，关联性不认可，随着土地管理法正式实施，1987年玉田县人民政府印发了关于宅基地清理发证问题的几项规定，对全县居民宅基地进行了全面彻底的清理，符合条件的确认宅基地使用权，颁发宅基地使用证，原老房契、地契、地契一律作废原告提出的证据1-3已经作废，不能证明宅基地合法性。对证据4、5真实性认可，证明目的不认可，原告宅基地没有使用证，在西王庄棚户区改造搬迁工作中，指挥部认定组对其宅基地合法面积根据相关证据进行了认定，为167平方米，补偿清单上也有明确记载，而非证明原告宅基地实际占地面积即为合法面积。对证据6、7认可。对证据8证明目的不认可，原告于2019年11月7日提交申请书，要求赔偿房屋损失600900元，被告收到申请书后根据国家赔偿法规定组织工作人员于2019年11月27日在玉田县资规局二楼视频会议室与焦秀敏等三人就赔偿事宜进行协商，并释明原告就赔偿数额等提供相应证明，原告拒不提供，因此未达成协商协议，后原告又于2019年11月27日再次提出赔偿申请，将原申请赔偿房屋灭失损失600900元变更为3420000元，鉴于原告再次申请，仍未提供新的理由证据，无再次协商必要，故被告于2020年2月12日作出不予赔偿决定。对证据9认可。对证据10关联性不认可，被告并非电视报道制作单位，该报道与本案无关。证对据11真实性认可，证明目的不认可。该批复是根据法律规定上级行政机关对下级行政机关的内部审批行为,并不对外创设权利、义务，执法过程的程序性环节。故玉田县人民政府与本案无关，不应承担赔偿责任。对证据12真实性、证明目的不认可，原告房屋为集体土地上房屋，且建造于1986年，原告要求按9000元每平米进行赔偿，与市场价不符。对证据13真实性、关联性不认可，被告作出不予赔偿决定书记载房屋土地面积系具有资质的评估公司进行测量，原告并非专业人士，自行测量结果不能作为认定依据。对证据14真实性认可，证明目的不认可，律师费不属于国家赔偿法规定的直接损失。 原告焦秀敏对被告玉田县资规局提供证据的质证意见：对证据1真实性不认可，卢春梅、芦冬梅签字不是本人所签，且协商程序不是作出行政决定的法定程序。证据2、3与本案无关联性，不对原告产生法律效力，不具备合法性。证据3不具有合法性。证据4不具有合法性、真实性，调查人、产权人没有签字。对证据5真实性、合法性不予认可，无签字。对证据6真实性认可，关联性不认可，该证据已被上级行政机关撤销。补偿清单不认可，无签字。对证据8关联性不认可，原告未与被告签订拆迁补偿协议。对证据10、11关联性不认可，不具有合法性。对证据11真实性认可，适用片面，以官方文件为准。对证据12真实性、合法性不认可，没有公章，且未经合法行政审批手续。对证据13真实性、合法性不认可。 本院对上述证据认证如下：对原告焦秀敏提交的证据4、6-9予以确认，对证据11的关联性不予确认，对证据1、2、3、5、10、12-14不予确认。对被告玉田县资规局提交的证据6、7、12予以确认，对证据3、10的真实性予以确认，对证据4、8、11本案暂不予确认，对证据1、2、5、9不予确认。 经审理查明，原告焦秀敏住所为玉田县左四里**。1971年2月10日，经中人沈宝和说合，马玉兰将座落在玉田县城关公社西王庄大队的草房叁间卖与芦志海名下永远为业。钱款笔下付清，随带老契。截止到一审法庭辩论终结前，焦秀敏居住的房屋未按相关规定办理登记手续。2019年7月6日被告玉田县资规局向原告焦秀敏送达了责令限期拆除违法建筑处罚决定书，限原告在2019年7月7日前将其建设的违法建筑拆除完毕，逾期将强制拆除。2019年7月12日，被告玉田县资规局将案涉房屋强制拆除。原告焦秀敏遂向唐山市自然资源和规划局提出行政复议，该局作出唐资规复决字〔2019〕18号行政复议决定，认定玉田县资规局在行政复议期间提交的证据材料，不足以证明其具体行政行为的合法性，撤销玉自规罚决〔2019〕第15号责令限期拆除违法建筑处罚决定书。2019年11月30日，原告焦秀敏向被告玉田县资规局提出赔偿申请。被告玉田县资规局于2020年2月12日作出玉资规赔决（2020）1号不予赔偿决定书，对原告焦秀敏的赔偿请求不予赔偿。 上述事实，有原、被告的陈述及提交的证据等予以证实。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯他人财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。唐山市自然资源和规划局作出的唐资规复决字〔2019〕18号行政复议决定书，认定玉田县资规局在行政复议期间提交的证据材料，不足以证明其具体行政行为的合法性，撤销玉自规罚决〔2019〕第15号责令限期拆除违法建筑处罚决定书。原告焦秀敏有权向被告玉田县资规局主张赔偿。被告于2020年2月12日作出的玉资规赔决（2020）1号不予赔偿决定书认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。 综上所述，原告的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告玉田县自然资源和规划局于2020年2月12日作出的玉资规赔决（2020）1号不予赔偿决定书。 案件受理费50元，由被告玉田县自然资源和规划局负担。于本判决生效之日起三日内向本院交纳。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。 审 判 长  刘丽颖 人民陪审员  周 彤 人民陪审员  高小雅 二〇二〇年十一月六日 书 记 员  王玉婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第四条第（四）项行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。