湖北省大冶市人民法院行 政 裁 定 书（2020)鄂0281行初117号原告王腊梅，女，汉族，1954年12月4日出生，住大冶市。委托诉讼代理人施斌，北京京平律师事务所律师。被告大冶市自然资源和规划局（以下简称资规局），住所地：大冶市新冶大道**。法定代表人张松，该局局长。行政出庭负责人阮云霞，该局总规划师。委托诉讼代理人罗焱，该局员工。委托诉讼代理人徐美君，湖北维佳律师事务所律师。被告大冶市人民政府（以下简称市政府），，住所地：大冶市湛月路**法定代表人周军，市长。委托诉讼代理人罗爱娇，司法局工作人员。委托诉讼代理人陈甲武，湖北华全律师事务所律师。原告王腊梅与被告资规局、被告市政府不履行法定职责纠纷一案，本院于2020年8月31日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告及其委托诉讼代理人施斌、被告大冶市自然资源和规划局行政出庭负责人阮云霞、委托诉讼代理人罗焱、徐美君，被告市政府委托诉讼代理人罗爱娇、陈甲武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告提出以下诉讼请求：1、依法确认被告资规局对原告家庭承包的位于金山店镇伏三村的土地不予不动产确权登记的行政不作为违法，责令被告资规局限期对原告家庭承包的位于大冶市××店镇伏三村的土地进行不动产确权登记，并向原告颁发权属证书；2、撤销被告市政府作出的冶政复决字（2020）24号《驳回行政复议申请决定书》；3、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告家庭承包了位于大冶市××店镇伏三村的土地，依据法律规定于2020年3月21日以特快专递形式向被告资规局邮寄了《土地确权登记申请书》1份，要求被告农经中心对原告家庭承包的位于大冶市××店镇伏三村的土地进行不动产登记。被告资规局于2020年3月22日签收该特快专递，至今仍未履行法定职责。原告认为，被告资规局作为行政机关没有依法履行法定职责，是典型的行政不作为，侵犯原告的合法权益，遂于2020年6月15日向被告市政府提起行政复议申请。2020年8月14日，原告收到被告市政府作出的冶政复决字（2020）24号《驳回行政复议申请决定书》，该复议决定驳回原告的行政复议申请。被告资规局未履行法定职责及被告市政府作出的冶政复决字（2020）24号《驳回行政复议申请决定书》的具体行政行为违法。原告提交了以下证据证明（均为复印件）:1、原告身份证明，证实原告诉讼主体适格；2、原告邮寄的土地确权登记申请表、快递单据、投递查询记录，证明被告资规局收到原告申请后未履行法定职责；3、原告向被告市政府邮寄的行政复议申请书、快递单据、投递查询记录；4、被告市政府作出的驳回行政复议申请决定书；以上证据证明被告市政府作出错误的复议决定。被告资规局辩称：我局已经对原告提交的土地确权登记申请书予以书面答复，告知原告其申请办理事项的职能不属我局，建议原告向其他行政机关申请办理，已经履行了法定职责。原告申请事项不属我局职责，其请求应予驳回。被告资规局提交了以下证据证明（均为复印件）：1、不动产不予登记告知书；2、不动产权证书（证明）EMS邮寄单；以上证据证明已经履行了告知义务。3、大冶市机构编制委员会文件，关于设立市不动产登记机构的通知，证明资规局没有进行案涉土地确权登记的行政职权。被告市政府答辩：1、对原告申请办理事项，被告资规局已经书面告知不属其职责范围；依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定，原告申请事项应当由大冶市农业行政主管部门办理，被告答复并无不当，已经履行了职责；2、我方依法受理原告的行政复议申请并依法定程序作出复议决定，已依法履行法定职责。综上，原告所诉无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告市政府提交了行政复议申请书、受理通知书、答复通知书、行政答复书、行政复议决定书及送达回证，证明市政府已依法受理原告的行政复议申请，且依法作出行政复议决定，程序合法。经庭审质证，原告对被告资规局提交的证据1真实性予以认可，证明目的不予认可，原告认为被告资规局有权利也有义务管理大冶市范围内的土地管理事务，该告知书建议原告向大冶市财政局申请办理的行政告知属于推卸责任，财政局与土地登记无关；对证据2真实性及证明目的予以认可，但该告知书的送达不能证明被告已经履行相应法律职权，行政机关法律职权的履行应该体现在实质内容上；对证据3真实性无异议，对证明目的不予认可，该文件的制作没有法律依据，文件上虽然说有5年过渡期，但文件没有说明过渡期的开始时间。原告对被告市政府提交的证据三性均无异议，但认为被告市政府在行政复议审理过程中认定事实不清。被告资规局对原告提交的对证据1无异议；对证据2真实性无异议，关联性有异议，被告资规局已经向原告邮寄告知书，履行了相关法律职责；对证据3、4的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为市政府作出的复议决定事实清楚、程序合法，适用法律正确。被告市政府对原告提交证据的真实性、合法性均无异议，对证明目的有异议，认为不能证明市政府作出错误的复议决定，其他质证意见同被告资规局。被告资规局、被告市政府对对方证据相互认可。本院对当事人无异议的证据依法予以确认，对有异议的证据，结合案件客观事实，进行综合认定。经审理查明：原告与其他部分村民于2020年3月21日以邮寄形式向被告资规局提出书面申请，要求为其家庭承包的位于大冶市××店镇伏三村的土地进行不动产登记、办理土地承包经营权证。被告资规局收到申请后，于2020年4月13日作出不动产登记不予登记告知书，并于次日邮寄送达原告。告知书内容为：目前我市农村土地承包经营权登记仍处于不动产登记过渡期内，相关登记职责未划转至我局，因此我局及不动产登记中心无农村土地承包经营权登记的行政职权，建议你向大冶市财政局申请办理，同时告知了救济途径和方法。原告于2020年6月15日向被告市政府申请行政复议。被告市政府受理后，经审理认为依照法律规定和职责分工，大冶市农村经济经营管理局负责农村土地承包经营权登记、发证工作，被告资规局没有相应职责并已履行告知义务，原告要求其办理权属登记和颁证没有事实和法律依据，被告市政府作出冶政复决字（2020）24号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请，并于2020年8月14日依法送达原告。原告不服，故向本院提起诉讼。另查明，原大冶市农村经济经营管理局由大冶市财政局管理，负责大冶市农村承包经营土地的权属登记和颁证工作。2020年9月，大冶市机构编制委员会决定变更为大冶市农村经济经营服务中心，划转大冶市农业农村局管理。在原告起诉大冶市农村经济经营服务中心、大冶市人民政府不履行法定职责另案中，原告认可已获知上述事实。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。当事人对行政机关提起诉讼，要求行政机关履行法定职责，应当以该行政机关具有法律、法规、规章授权的法定职责为前提。《中华人民共和国物权法》第十条规定，国家对不动产实行统一登记制度，统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律和行政法规规定；《不动产登记暂行条例》第五条第（四）项规定，耕地、林地、草地等承包土地经营权，依照本条例的规定办理登记；《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，是针对特定的农村土地承包经营权登记、颁证。从法律关系理解，《中华人民共和国物权法》、《不动产登记暂行条例》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》三部法律法规之间是普通法和特殊法的关系；在法律的适用上，应当优先适用特殊法。因此，原告申请办理承包经营土地权属登记、颁证，应当适用《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，由县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责。被告资规局实际也未获得授权对农村家庭承包经营土地进行确权登记并颁发证书，不是本案适格被告；且被告资规局已向原告书面答复，其行为没有影响原告合法权益，并无不当。被告市政府依法受理原告的行政复议申请并作出驳回原告行政复议申请的复议决定，该决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告王腊梅的起诉。案件受理费50元，退还原告王腊梅。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。审 判 长  黄 静人民陪审员  张远发人民陪审员  吴玉珍二〇二〇年十一月九日书 记 员  柯 亭