重庆市第四中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝04行终167号 上诉人（原审原告）戴明昌，男，土家族，1953年3月16日出生，住重庆市黔江区。 被上诉人（原审被告）重庆市黔江区供销合作社，住所地重庆市黔江区河滨西路中段**，统一社会信用代码19500114009130848。 法定代表人秦晓红，该社主任。 委托代理人邓明刚，该社企业科科长。 委托代理人庞俊超，重庆金讼律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）黔江土家族苗族自治县农业生产资料公司企业改制领导小组，，住所地重庆市黔江区城东街道办事处解放路** 负责人李方林，该小组组长。 委托代理人庞俊超，重庆金讼律师事务所律师。 上诉人戴明昌因诉被上诉人重庆市黔江区供销合作社（简称黔江区供销社）、黔江土家族苗族自治县农业生产资料公司企业改制领导小组（简称农资公司改制领导小组）行政回复一案，不服重庆市黔江区人民法院（简称黔江区法院）(2020)渝0114行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明：根据国发[2009]40号文件《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》以及中发[2015]11号文件《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》，供销合作社是为农服务的合作经济组织。黔江区供销社原组织机构代码记载其机构类型为事业法人，其于2020年6月4日更换成统一社会信用代码证书，载明其机构性质为“其他”。戴明昌系原黔江土家族苗族自治县农业生产资料公司（简称农资公司）职工，农资公司的主管单位是黔江区供销社。2000年11月21日，工商行政管理机关吊销了农资公司的企业法人营业执照。2003年4月1日，戴明昌自愿申请进入农资公司再就业服务中心，并于当日与农资公司再就业服务中心签订《重庆市国有企业下岗职工基本生活保障和再就业协议》。2003年4月20日，戴明昌申请自愿解除与农资公司的劳动关系，农资公司于当日下发《黔江县农业生产资料公司关于解除劳动关系的批复》，同意戴明昌与公司解除劳动关系。2003年4月20日，戴明昌申请自愿解除与农资公司再就业服务中心签订的《重庆市国有企业下岗职工基本生活保障和再就业协议》，并于当日签订《解除进中心协议通知书》。2004年5月12日，农资公司改制领导小组制定《关于企业改制安置职工的实施方案》并向黔江区供销社报送。2004年7月10日，重庆市黔江区经济体制改革办公室以黔江体改办发[2004]14号文原则同意农资公司企业改制方案。2004年8月14日，农资公司制定《黔江县农业生产资料公司关于企业职工安置具体实施办法》，同时附安置职工花名册，在该花名册中有戴（代）明昌。2013年4月15日，戴明昌向黔江区供销社提出《关于支付“双解除”经济补偿金和赔偿金或者按企业安置方案落实其安置房产》的书面请示，黔江区供销社于2013年4月24日作出来信回复，以戴明昌的请求已经人民法院的两次生效裁判所羁束而未予支持。戴明昌对此不服，于2016年3月17日向黔江区法院提起请求判令黔江区供销社按照区体改办的批复要求在一定期限内履行安置下岗职工的法定义务、依法落实戴明昌对置换资产的房屋产权手续的诉讼，以及提起请求判令黔江区供销社支付快进快出“中心”的经济补偿和奖励金8200元、并支付16400元赔偿金的诉讼。黔江区法院于2016年7月7日作出（2016）渝0114行初15号以及（2016）渝0114行初16号行政裁定，驳回戴明昌的起诉。戴明昌不服上诉至重庆市第四中级人民法院，该院经审理驳回戴明昌的上诉，维持黔江区法院原裁定。戴明昌不服向重庆市高级人民法院申请再审，该院驳回戴明昌的再审申请。2019年5月10日，农资公司改制领导小组制作《完善企业改制安置职工实施方案》，并附有黔江县农资公司职工安置费花名册，该花名册中没有戴明昌。 2019年5月10日，戴明昌向黔江区供销社递交《维权申请书》，要求保护戴明昌享有的经济补偿安置权利。黔江区供销社于2019年7月29日作出《关于戴明昌维权申请书请求事项的回复》，以戴明昌作为农资公司（病）退休人员，养老、医疗都得到妥善安置，其主张经济补偿安置权利请求，既无事实依据，也无法律、法规和政策支持，建议请予息诉息访。戴明昌对此不服，提起本案诉讼，要求撤销《关于戴明昌维权申请书请求事项的回复》，并要求黔江区供销社对戴明昌的维权申请请求事项重新作出答复。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据上述法律规定，行政诉讼的起诉条件应当符合系针对行政行为提起的诉讼。本案中，黔江区供销社的原组织机构代码记载其机构类型为事业法人，其于2020年6月4日更换成统一社会信用代码证书载明其机构性质为“其他”，其系为农服务的合作经济组织，既不是行政机关，也不是经法律、法规和规章授权的履行行政职责的组织。戴明昌向黔江区供销社申请要求保护其享有的经济补偿安置权利，黔江区供销社对其《维权申请书》作出《关于戴明昌维权申请书请求事项的回复》，戴明昌不服提起诉讼要求撤销《关于戴明昌维权申请书请求事项的回复》并针对其申请重新作出答复，因黔江区供销社不是行政主体，其回复行为不是行政行为。因此戴明昌的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”戴明昌的起诉应当予以驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回戴明昌的起诉。案件受理费50元，退还戴明昌。 上诉人戴明昌诉称，一、原审认定黔江区供销社不是行政机关，也不是法律法规授权履行行政职责的组织，与其实际履行法律法规授权职责的事实不符。1.黔江区供销社举示的证据13证明自认改制方案由其审批，符合《中华人民共和国企业国有资产法》第五十三条规定，黔江区供销社行使审批权的行为符合重庆市黔江区人民政府（简称黔江区政府）的授权范围。重庆市黔江区经济体制改革办公室（简称黔江区体改办）把改制方案转批给黔江区供销社组织实施，符合《全民所有制工业企事业转换经营机制条例》第三十九条、《重庆市黔江区国有企业改制暂行办法》第三条规定。故黔江区供俏社具有法律规章授权的审批职责，其也履行了改制方案审批职责。2.黔江区供销社举示的证据19-20证明，黔江区供销社对2004年改制方案和2019年改制方案分别进行了重复审批，黔江区政府对其审批行为又进行了行政监督，并对2004年改制方案作出“原则同意”的批复，对2019年改制方案作出的是“不予审定”。两个行政行为都是针对《企业改制安置职工实施方案》是否合法而作出，因此，《企业改制安置职工实施方案》是政府各职能部门作出具体行政行为的具体内容。故农资公司改制领导小组制定方案，黔江区供销社对方案进行审批，均属于过程性行为。过程性行为只有是经过上级监督机关审定后才具有法律上的确定力、拘束力和强制执行力而产生不可变更力，未经监督机关审定的则不具有法律效力。戴明昌是针对审批的“效力先定、假定合法”的2019年改制方案和黔江区供销社作出的答复行为提起的撤销之诉，故戴明昌的起诉有明确的诉讼请求和被诉的行政行为，且撤销2019年改制方案，并不影响2004年改制方案的继续执行，也不影响其他职工的合法权益。二、黔江区供销社对戴明昌提出的《维权申请书》作出的答复属于行政行为。戴明昌是针对2019年改制方案不服提出的维权申请，按照权利义务对等原则，行使审批权的黔江区供销社，有责任和义务对申请内容进行处理的职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，《最高法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，黔江区供销社向戴明昌作出的答复行为属于与戴明昌有利害关系的具体行政行为。综上，戴明昌提起的行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件。故请求撤销（2020）渝0114行初71号行政裁定，发回原审法院重新审理或由上级法院自行审理。 被上诉人黔江区供销社辩称，一、黔江区供销社既不是行政机关，也不是法律法规授权履行行政职责的组织，戴明昌认为黔江区供销社属行政机关的观点纯属断章取义。1.黔江体改办[2004]14号批复的第二条的内容说明改制的主体是农资公司，改制方案是农资公司改制领导小组作出，黔江区供销社作为其主管单位，仅是对改制小组报送的改制方案的合法合规性进行审查，实际履行的是主管单位对企业改制的指导、监督，方案的实施者是农资公司改制领导小组。因此，戴明昌以此批复的其中内容就断章取义地认为“审批”就是行政行为，黔江区供销社“审批”了农资公司报送的改制方案，黔江区供销社就是行政机关。该观点根本错误，不能成立。2.戴明昌为了自证其主张成立，随意援引法律法规规章是错误的，其观点根本不能成立。黔江体改办[2004]14号批复明确界定农资公司属集体企业，黔江府发[2001]176号《重庆市黔江区国有企业改制暂行办法》第二条明确规定供销社及其下属企业不是国有企业性质。戴明昌援引《中华人民共和国企业国有资产法》《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，是对上述法律法规的堆砌和滥用。二、戴明昌认为黔江区供销社作出的回复属行政行为的观点错误。戴明昌向黔江区供销社递交的《维权申请书》的诉求是保护其依法享有的经济补偿安置权利。戴明昌就此项诉求，曾提起过劳动争议仲裁.对仲裁裁决不服又提起诉讼，也曾单独以债务法律关系提起民事诉讼，经历了一审、二审，还两次提起行政诉讼，经历了一审、二审、再审，戴明昌的起诉要么被驳回诉求，要么被驳回起诉，二审、再审均未支持其诉求。基于此，黔江区供销社针对戴明昌曾经在各类诉讼中就同一事项一而再、再而三主张权利不能得到支持的前提下，结合生效法律文书认定的案件事实和判决结果给予戴明昌答复，意在向其解释、说明其要求保护的权利不应支持，建议息诉息访。须知，要成为行政行为，作出行为的主体必须是行政机关或者法律法规规章授权履行行政职权的组织。因黔江区供销社不是行政机关，也不是法律法规规章授权行使行政职权的组织，故黔江区供销社作出的回复不是行政行为。综上，原审裁定事实清楚、证据确实充分，程序合法，裁决结果正确，请求驳回戴明昌的上诉，维持原裁定。 被上诉人农资公司改制领导小组辩称，农资公司改制领导小组不是行政机关，也无权对戴明昌作出回复，该回复也不是农资公司改制领导小组作出。原审裁定事实清楚，证据充分，判决结果得当，请求驳回戴明昌的上诉，维持原裁定。 本院二审查明的事实和原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案是戴明昌不服黔江区供销社《关于戴明昌维权申请书请求事项的回复》而提起的行政诉讼二审案件。本案争议焦点为原审驳回戴明昌的起诉是否正确。 戴明昌认为黔江区供销社在农资公司改制中具有行政职权，该社对其作出的《关于戴明昌维权申请书请求事项的回复》系行政行为，其针对该回复提起的行政诉讼符合起诉条件，原审驳回其起诉应予纠正。经查，根据《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》中关于供销合作社性质的表述，供销合作社是为农服务的合作经济组织，以及黔江区供销社统一社会信用代码证书记载的机构性质为“其他”，证明黔江区供销社是为农服务的合作经济组织，不是行政机关。能作出行政行为的另一行政主体为法律法规规章授权的组织，该类组织是指依具体法律法规规章授权而行使特定行政职能的非国家行政机关组织。到目前为止，没有具体的法律法规规章授予供销合作社在其主管的企业改制中具有特定行政职能，故黔江区供销社不是法律法规规章授权的组织。因黔江区供销社不是行政机关，也不是法律法规规章授权的组织，其针对戴明昌作出的《关于戴明昌维权申请书请求事项的回复》不是行政行为，戴明昌对该回复提起行政诉讼无事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，戴明昌的起诉应当驳回，原审裁判正确。 综上，原审认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。戴明昌的上诉理由不成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇二〇年十一月十一日 法官助理 刘原菲 书 记 员 向芯颖