天津市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）津01行终461号上诉人（原审原告）刘聿，男，1954年8月29日出生，汉族，住天津市河**。委托代理人韩靖，女，1968年11月17日出生，汉族，住天津市南开区。委托代理人朱辉，北京大成（苏州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市规划和自然资源局南开分局，住所地天津市南开区广开四马路**。法定代表人郑晓辉，局长。委托代理人左晓璇。上诉人刘聿因请求撤销政府信息公开答复并重新作出一案，不服天津市南开区人民法院（2020）津0104行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审人民法院经审理查明，2019年11月1日，原告向被告提出政府信息公开申请。原告的申请事项为：向申请人公开、说明和解释，在作出规南发字〔2014〕53号函时（被告）适用的法律、法规依据；在发函适用对象、发文主体存在的问题，进行法律授权依据上的解释、说明并公开相关文件规定。被告受理后，于2019年11月18日作出编号：南开2019-038号《政府信息公开答复书》，认为原告申请的规南发字〔2014〕53号函适用的法律、法规、文件规定依据等事项不属于政府信息。原告收到该答复书后提起本诉，要求撤销被告作出的答复书，责令被告重新作出答复。另，规南发字〔2014〕53号函系指，2014年9月11日，天津市规划局南开区规划分局作出对天津市××房地产开发有限公司的《关于对津南长2001-022号地块容积率调整申请相关意见的函》。因机构改革，被告由天津市规划局南开区规划分局更名为天津市规划和自然资源局南开分局。一审人民法院认为，被告系行政机关，具有对其履行管理职能中产生并保存的政府信息公开的职责。原告的申请涉及内容实际是，要求被告针对规南发字〔2014〕53号函的合法性解释、说明，不属政府信息公开规定的内容。被告受理原告的申请后，以答复书的形式履行了告知说明义务，被告对原告的答复并无不当。因此，对原告的诉讼主张，无法支持。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决：驳回原告刘聿的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘聿负担。上诉人刘聿不服一审判决上诉称，1.一审判决认定事实不清。在一审庭审中，上诉人对被上诉人提出的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第三十七条依据均提出异议,且上诉人特别提出“如果被告认为不属于政府信息,那么被告需要在庭审中进行举证说明”,而一审判决对此至关重要的异议主张,进行了选择性的排除认定,因此该认定明显违法。一审判决认为“原告申请涉及的内容实际是,要求被告针对53号函的合法性解释、说明不属于政府信息公开规定”与上诉人诉请不一致,认定被上诉人依据以上条款说明其出具53号函的法律依据不是政府信息,属于事实审查不清。现有证据证实被上诉人出具的53号函,是一个具体的行政行为,又是其在履行行政管理职能过程中制作的,以一定形式记录、保存的信息，此函已被国家机关列为证据使用,上诉人要求的信息公开请求主张不涉及信息不予公开的规定。依照政府信息公开的原则是“公开为原则,不公开为例外”、“行政机关拒绝公开政府信息的,必须在信息公开条例明确的法定不公开理由当中找到依据”。当原判决将上诉人的诉讼请求确定为不属于政府信息公开时,应按照信息公开条例的规定,将确定出具53号函的法律依据不属于政府信息公开的理由给予明确,至少应确定53号函不属于政府的具体行政行为后,才能再确定出具53号函的法律依据不属于政府信息公开的内容。由于一审人民法院判决违背了《中华人民共和国政府信息公开条例》《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》及《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,该判决结果理应给予撤销。2.一审判决证据不足、适用法律不当。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条规定,被告拒绝向原告提供政府信息的,应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。现被上诉人以《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第三十三条、第三十四条、第三十七条规定内容,证实上诉人所要求公开53号函的信息请求不属于政府信息,本身就是在规避且不想将53号函的信息进行公开,其背后原因是被上诉人在明知案涉地块使用权已发生转移、申请人津通公司已不是该地块的持有人,该容积率的调整应依法由案涉地块使用权已发生转移后的建设单位重新提出申请的情况下,要求案涉地块持有人即建设单位金栋公司须重新申请,仍坚持违法违规对不是案涉地块的建设单位,且没有申请主体资格的津通公司发出53号函。在2008年以前，天津市所有规划方案被规划局强制作废,该地块建设单位必须重新申请,且2012年天津市政府批准的该地块控制性规划容积率强制指标由1.47调整到2.7和4.3的情况下,被上诉人公然违反在2014年出具容积率1.16的53号函,实际建成容积率约0.7。其目的就是规避规划审批,灭失国家土地出让金及土地增值税等各种税收的收入,违规批准低密度高档洋房。因此,上诉人强烈要求被上诉人对53号函的出台依据进行公开。中国法制出版社出版的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定理解与适用》第五条,条文释义第八十一页、李广宇《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定理解与适用》以及《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定，行政机关的内部事务信息,包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息,可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息,可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的,从其规定。现上诉人提出的公开53号函的法律依据并不包含在内,其作出53号函的具体行政行为,肯定是依法依规并在其履行行政管理职能过程中制作的,以一定形式记录、保存的信息。被上诉人作为行政机关在“法无授权不可为”条件下,理应对该具体行政行为作出的政府信息负有举证责任，这是行政诉讼举证责任分配的基本原则，在政府信息公开行政诉讼中亦应适用。上诉人请求二审人民法院：1.依法撤销一审判决;2.依法责令被上诉人对(规南发字〔2014〕53号)函,在合法合规、发文依据进行信息公开;3.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人天津市规划和自然资源局南开分局辩称，被上诉人作出的被诉《答复书》符合法定要求，履行程序合法，适用法律法规正确。一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，请求二审人民法院：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条的规定，被上诉人天津市规划和自然资源局南开分局具有受理政府信息公开申请并依法作出答复的法定职责。本案争议的焦点是被诉的《答复书》是否正确。被上诉人天津市规划和自然资源局南开分局提供的证据能够证明，其在收到上诉人的政府信息公开申请后，履行了受理、查询、作出被诉《答复书》并依法送达申请人的法定程序，其履行的行政程序符合法律规定。上诉人向被上诉人申请公开的信息为：1.“如实向申请人公开、说明和解释，在作出（规南发字〔2014〕53号）函时，适用的法律法规及文件规定依据；2.针对（规南发字〔2014〕53号）函，在发函适用对象、发文主体存在的问题，进行法律授权依据上的解释、说明并公开相关文件规定。”该申请事项实质上是上诉人要求被上诉人天津市规划和自然资源局南开分局对2014年9月11日针对天津市××房地产开发有限公司作出的《关于对津南长2002-022号地块容积率调整申请相关意见的函》的合法性进行解释说明，上诉人的申请属于咨询，不属于政府信息。被上诉人对上诉人的申请作出的答复正确。一审判决并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由理据不足，其上诉请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人刘聿负担。本判决为终审判决。审判长  任桂红审判员  韩 宇审判员  芦一峰二〇二〇年十一月三十日法官助理李奕萱书记员韩恩康附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……