湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1315号上诉人（原审原告）：刘衍新，男，1969年10月29日出生，汉族，住湖南省岳阳市岳阳楼区。委托诉讼代理人：刘衍国，男，1972年9月13日出生，汉族，住湖南省岳阳市岳阳楼区。系刘衍新之弟。被上诉人（原审被告）：岳阳市南湖新区管理委员会。住所地：湖南省岳阳市南湖街道南湖游路**。法定代表人：雷欣，该管委会主任。委托诉讼代理人：徐培根。委托诉讼代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。原审第三人：刘慧林，女，1997年2月1日出生，汉族，住湖南省岳阳市岳阳楼区，系刘衍新之女。委托诉讼代理人：刘衍国，男，1972年9月13日出生，汉族，住湖南省岳阳市岳阳楼区。系刘慧林之叔叔。原审第三人：岳阳市南湖新区求索街道办事处。住所地：湖南省岳阳市云梦路**。法定代表人：曾新良，该街道办主任。委托诉讼代理人：李磊。委托诉讼代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。原审第三人：岳阳市自然资源和规划局南湖新区分局。住。住所地：湖南省岳阳市南湖新区街道南湖游路**/div>法定代表人：陈伟，该局局长。委托诉讼代理人：雷祖敏，该局工作人员。委托诉讼代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。上诉人刘衍新因诉被上诉人岳阳市南湖新区管理委员会（以下简称南湖新区管委会）及原审第三人刘慧林、岳阳市南湖新区求索街道办事处（以下简称求索街道办）、岳阳市自然资源和规划局南湖新区分局（以下简称南湖新区国土分局）确认行政协议无效一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院于2019年9月27日作出的（2019）湘06行初215号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年11月12日作出（2019）湘行终1852号行政裁定，撤销湖南省岳阳市中级人民法院作出的（2019）湘06行初215号行政裁定，指定该院继续审理。湖南省岳阳市中级人民法院于2020年8月20日作出(2020)湘06行初26号行政判决，刘衍新不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年4月14日，岳阳市国土局发布天灯咀半岛棚户区改造项目拟征地告知书[2017]23号，2017年8月23日，岳阳市人民政府根据1993年8月25日湖南省人民政府审批单和12月3日岳阳市人民政府用地审批单，发布岳土征告字[2017]17号征收土地公告，征收南湖新区天灯社区525亩集体土地。2017年9月7日，岳阳市国土局发布（2017）24号天灯咀半岛棚户区改造（二期）项目征地补偿安置方案公告，征收土地公告与征地补偿安置方案公告在征地区域进行了张贴。2017年7月9日，项目部及街道办等对名义为刘衍新女儿刘慧林的房屋进行了丈量登记，确认面积为244.78平方米，但户主栏刘慧林名字由他人代签。2018年5月7日，项目部最终确认刘慧林房屋补偿金额为1196499元。2017年12月5日，南湖新区管委会将刘衍新在天灯一期项目中未拆除的房屋及本案诉争房屋一并予以拆除。后经协商，2018年4月28日，刘衍新以儿女刘慧林的名义（乙方）与天灯咀（二期）棚户区改造项目指挥部签订了《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称《安置协议》）（刘衍新称，协议签订时间为2018年1月20日，为空白协议），协议约定房屋面积为244.78平方米，房屋主体结构补偿861894元、装饰装修补偿144420元、奖金补偿159107元、附属设施补偿24478元、搬家过渡费6600元，合计补偿1196499元。同日，刘衍新以刘慧林的名义出具了领款凭条，领取了补偿款。南湖新区管委会称拆迁补偿表最终确认补偿款为1196499元的时间为2018年5月7日，而协议签订时间为4月28日，协议签订时间在前的原因是先签订的协议，后走的审批流程。2018年6月13日，刘衍新就涉案房屋被强拆提起诉讼，要求确认南湖新区管委会强拆其房屋行政行为违法，湖南省岳阳市中级人民法院于2018年11月20日作出（2018）湘06行初105号行政裁定书，裁定驳回了刘衍新的起诉。刘衍新不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，2019年5月15日，该院作出（2019）湘行终420号行政裁定，维持了湖南省岳阳市中级人民法院作出的（2018）湘06行初105号行政裁定。湖南省高级人民法院（2019）湘行终420号行政裁定书中认定刘衍新作为刘慧林的家长，代表女儿刘慧林签订协议，行政机关有理由相信是刘衍新的真实意思表示，且行政机关在二期项目中允许刘衍新以刘慧林名义拆迁，实际上是为了实现被拆迁户的利益最大化，充分保护被拆迁人利益之行为，如刘衍新对拆迁协议有异议，可另行主张权利。另查明，2011年6月30日，刘衍新与南湖风景区拆迁指挥部签订了房屋收购协议，面积为201.16平方米，其母胡珍云签约面积为242.56平方米，其弟刘衍国的签约面积为214.81平方米。上述房屋属于天灯一期被收购的房屋。2018年4月28日，另案刘衍国以其儿子刘权的名义签订了214.81平方米的补偿安置协议，加上本案签约面积244.78平方米，刘衍国一家一、二期房屋面积总计为945.87平方米。刘衍新称其父母房屋有600多平方米，自己房屋面积大约有200多平方米，其弟刘衍国房屋面积150多平方米。刘衍新不服，提起本案诉讼，请求：确认刘衍新以刘慧林的名义与南湖新区天灯咀二期指挥部所签《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁评估补偿安置协议》无效。本案审理过程中，经湖南省岳阳市中级人民法院释明，刘衍新不同意变更诉讼请求，坚持要求确认行政协议无效。原审法院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权，是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，首先，刘衍新对南湖新区管委会行政主体资格没有提出异议，南湖新区管委会具有征收补偿的法定职权和签约的行政主体资格；其次，南湖新区管委会在协议中依据湖南省人民政府[2014]113号文件确定刘衍新应予补偿的项目及金额适用法律法规正确；再次，南湖新区管委会在程序上对刘衍新的房屋进行了调查、丈量和合法性认定，并对房屋补偿金额依据相关文件进行了计算，虽然在房屋丈量时，刘慧林的名字由他人代签，房屋补偿金额的计算时间在签订协议之后，程序上存在瑕疵，但并不属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”情形。二、本案中的协议是为安置刘衍新的女儿刘慧林而以刘慧林的名义签订，目的是为使被拆迁人利益最大化，这与湖南省高级人民法院（2019）湘行终420号行政裁定书中认定一致。湖南省高级人民法院在该裁定书中认定刘衍新作为刘慧林的家长，代表女儿刘慧林签订协议，行政机关有理由相信是刘衍新的真实意思表示，且行政机关在二期项目中允许刘衍新以刘慧林名义拆迁，实际上是为了实现被拆迁户的利益最大化，充分保护被拆迁人利益之行为。因此，刘衍新代其女儿刘慧林签订协议并领取补偿款的行为，并未损害刘衍新的合法权益。三、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。《最高人民法院关于适用刘衍新上诉称：一、原审法院认定事实错误，上诉人涉案房屋在丈量时，该房屋的形状、面积签名是伪造的，不能作为涉案协议的依据。原审认定签订涉案协议的时间是2018年4月28日，实际上是2018年1月20日，当时签订的协议是空白的，因为是4月28日才补填房屋面积、金额，面积合法认定表、评估报告5月份才完成。涉案房屋补偿金额以评估的方式得出的，原审法院认为评定价格的依据是省（2014）113号文件，但该文件没有评估方式确定价格的规定。二、评估报告不能作为涉案协议的依据。被上诉人没有通知其参与评估机构选定，评估机构没有对现地进行查勘，评估报告没有送达给上诉人，剥夺了复核权，在补偿方式上只确定了货币补偿一种方式，剥夺了产权置换的权利。三、涉案房屋征拆程序违法。四、房屋合法性认定表、分户评估报告、评估计算表均系被上诉人签订协议后自行收集的证据，违反了《行政诉讼法证据规定》第六十条的规定。五、本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，涉案协议存在先签订空白协议，再完成协议所需要的涉案房屋金额、面积，属于重大明显违法行为，涉案协议应认定为无效。六、其在没有刘慧林授权的情况下，以刘慧林的名义签订涉案协议，违反了合同法的规定。七、原审法院对其提交的未采信证据没有说明理由。八、原审法院没有对被上诉人签订涉案协议的合法性进行审查。请求：1、撤销原审判决。2、本案一、二审案件受理费由南湖新区管委会负担。南湖新区管委会答辩称：1、关于签约的时间，上诉人签字是2018年1月，但涉案协议经层层审批，最终确定的时间是2018年4月28日。2、涉案房屋面积是准确的，上诉人刘衍新签订协议并领取了补偿款，其是知情并认可的。3、关于涉案协议系空白协议的问题，从刘衍新签订涉案协议、出具领条并领取补偿款情况看，其是知情并认可的。4、关于涉案房屋的价格确定问题，根据湘政函（2014）113号文件规定，补偿方式是货币补偿，价格的确定是参照国有土地上房屋价格补偿，保障了上诉人刘衍新的权益。请求驳回上诉，维持原判。刘慧林没有陈述意见。求索街道办、南湖新区国土分局陈述与南湖新区管委会意见一致。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实，予以确认。本院认为：本案的争议焦点为《安置协议》是否存在无效情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，涉案房屋位于天灯咀棚户区改造项目征收范围内，涉案土地经湖南省人民政府审批单和岳阳市人民政府用地审批单批准征收，征收土地公告经岳阳市人民政府发布，征地补偿安置方案经岳阳市国土资源局公告，签订《安置协议》的前置程序合法。南湖新区管委会作为具有征收补偿法定职权的行政主体，具有签订《安置协议》的行政主体资格，且该签订协议行为不违反法律规定，天灯咀（二期）棚户区改造项目征拆指挥部作为其设立的临时机构与刘慧林签订涉案《安置协议》，并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为构成无效的“重大且明显违法”的情形。涉案《安置协议》未对刘慧林减损权利或增加义务，相反，在征收过程中，南湖新区管委会已尽可能实现刘慧林、刘衍新户安置补偿利益的最大化。刘衍新提出涉案协议中明确的征收面积不准确，经调查询问，刘衍新自认在其签订涉案协议前就已经知道补偿款项为1196479元。该数额系《拆迁房屋丈量登记表》《被拆迁户房屋装修情况调查登记表》《天灯咀（二期）项目集体土地上房屋拆迁评估补偿计算表》中明确并计算出来的，可以推定刘衍新签订涉案协议前就知晓上述材料，对刘衍新提出的该上诉理由，不予支持。《安置协议》签订后，刘衍新实际领取了补偿款并出具了领款凭条，《安置协议》已实际履行。刘慧林、刘衍新作为完全民事行为能力人在一系列协议、文书上签字认可，其主张受欺诈、胁迫签订涉案协议，并未提交证据证明，依据不足，对该上诉理由亦不予采纳。《安置协议》不存在损害国家利益或公序良俗等情况以及民事法律法规中规定的其他合同无效情形。综上，《安置协议》不具有无效情形。原审法院在向刘衍新释明，刘衍新拒绝变更诉讼请求的情况下，判决驳回刘衍新的诉讼请求并无不当。综上所述，刘衍新的上诉理由不成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘衍新负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年十一月二十四日书记员  邹丹敏