山东省聊城市中级人民法院 民 事 裁 定 书 (2020)鲁15民终3226号 上诉人（原审被告）：聊城市东昌府区郑家镇人民政府，住所地：山东省聊城市东昌府区郑家镇府前街**。 法定代表人：殷秀真，镇长。 委托诉讼代理人：郑辉，男，1991年1月14日出生，汉族，该镇政府经济发展办公室副主任，住山东省聊城市东昌府区。 委托诉讼代理人：张连全，聊城东昌法恒法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）：东昌府区郑家镇郑家村村民委员会，住所，住所地：山东省聊城市东昌府区郑家镇郑家村div> 法定代表人：郑德松，村委会主任。 委托诉讼代理人：张树杰，山东万航律师事务所律师。 委托诉讼代理人：赵书青，山东万航律师事务所实习律师。 上诉人聊城市东昌府区郑家镇人民政府（以下简称郑家镇政府）因与被上诉人东昌府区郑家镇郑家村村民委员会（以下简称郑家村委会）土地租赁合同纠纷一案，不服山东省聊城市东昌府区人民法院（2020）鲁1502民初5355号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月2日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 郑家镇政府上诉请求：1.依法撤销一审民事判决，改判驳回被上诉人的起诉；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。理由：一、一审法院漏列有独立请求权的第三人，审理程序违法。上诉人以镇政府的名义签订转让土地使用权协议书后，将该宗土地分别转让给10户村民使用，这**村民是实际占有使用权人，对该宗土地及地上不动产享有占有、使用、收益的权利。一审法院判决解除合同和案涉土地上的占有使用人具有利害关系。一审法院应当查清事实依法追加该宗土地上的占有使用人为本案有独立请求权的第三人参加诉讼。一审法院没有查清本案事实，漏列有独立请求权的第三人，审理程序违法。二、一审法院没有查清本案的事实，认定事实错误。上诉人为了发展乡镇企业与被上诉人在1991年7月1日签订的《转让土地使用权协议书》，上诉人没有实际使用该土地，而是将该宗土地转让给10户村民办企业使用。10户村民按合同约定在该宗土地上办企业及商业使用。一审法院没有查清该宗土地的实际使用人。使用该宗土地的10户村民在该宗土地上经营近30年。上诉人与被上诉人签订的《转让土地使用权协议书》的时间为50年，自1991年7月1日起至2041年7月1日止，协议期满继续使用。上诉人与10户企业业主签订的期限也是50年，且都在正常经营。一审法院判决解除合同对上诉人及实际使用人产生严重损失，不利于社会稳定，造成不良的社会后果。在上诉人所在的行政辖区郑家镇有几百户同样的情况，难道都要解除合同吗？解除合同必然引起社会不安定因素，会导致全镇混乱，造成严重后果。三、法院应当驳回原告的起诉。本案是土地使用权纠纷，上诉人与被上诉人签订的《转让土地使用权协议书》系有效合同。双方自签订以来均按照协议约定履行，一审法院判决解除合同，没有法律依据。 二审中，郑家镇政府又补充以下上诉意见：1.撤销一审民事判决的事实依据；2.确认上诉人与被上诉人签订的《转让土地使用权协议书》合法有效的法律依据：一、签订《转让土地使用权协议书》的背景：1991年，郑家镇政府为发展镇办企业，租赁郑家村第八生产组一宗面积65.18亩的土地，建设了6家工业企业，租期50年，并约定协议期满镇政府可继续使用该宗土地，协议条款不再变更。2000年起，因上述企业面临破产改制，镇政府将企业债权债务及土地使用权一并转租给经营者或其他个人。随着时代发展，该宗土地所处位置逐渐成为镇驻地的商业居住中心，而企业的生产经营也大多成为停产状态。自改制后，上述企业的沿街区域，被陆续开发成2-3层的商业门店，有的还建起了住宅楼房并对外进行了销售或出租。2020年4月，其中一个企业对现有门脸房进行改造，引起了村民对这宗土地的租赁行为的质疑，遂将郑家原始土地承包人郑家镇政府起诉到东昌府区人民法院。东昌府区法院于2020年7月10日作出一审判决，判决解除村委会与郑家镇政府当年签订的这份土地转让协议。为避免租赁户的财产损失，为保障企业的稳定发展提起上诉。二、上诉人没有违反《转让土地使用权协议书》中约定的内容。郑家村村民委员会起诉郑家镇政府，是因为协议约定镇政府对该宗土地的使用用途为用于发展乡办企业和科研开发项目，不准搞掠夺性经营（即建窑烧砖、挖坑养鱼）。客观上讲，土地租赁行为发生后，镇办企业为镇上的发展起到了非常重要的带动作用，为郑家镇乃至聊城市填补了三项产品空白：1.圆锥保持器；2.圆锥轴承滚子；3.保持器模具；同时，也使郑家村村民的土地收益也得到提升，每年每亩的价格为1500斤小麦折款。期间，该宗土地在1996年经程序审批后，变更为集体建设用地，履行该协议双方都受益。需要说明的是，镇政府在企业改制后的建设需要，把当时的企业生产路12米，每边拓宽了约10米，这些都是占用的使用人的地方，没有做任何补偿。三、上诉人与村委会签订协议书后，当年建造门面房及楼房时，被上诉人郑家村委会并没有阻拦，应视为默认。而且合同的甲方也没有权利阻拦。协议的第二条约定村委会不准建窑烧砖、挖坑养鱼，镇政府使用人没有烧砖、也没有养鱼，每年的小麦款都如期支付，镇政府没有违背协议的地方。村委会起诉上诉人解除协议违反诚信原则。被上诉人自签订土地使用权协议到起诉时近30年的时间，被上诉人是因为社会的进步，经济的发展及土地位置带来的经济利益的因素提起的诉讼，相比签订合同时的土地产生的利益有所提高。但30年前上诉人就按1500斤小麦的折款价格交纳的租赁费，当时也没有如此高的租赁价格啊！上诉人就考虑到社会发展的事实，因此，在30年前就支付高额的租赁费用。租赁土地的现状为，有工厂、企业及居民的住所，解除合同会造成镇政府及村民的混乱，导致不安定因素，也会造成极大的经济损失。四、一审的判决解除村委会与郑家镇政府之间当年签订的协议是存在很大问题的。首先这份协议是有效协议，法院应当维护合同双方当事人的合法权益，不应当解除这份有效的协议。其次，郑家镇像这样签订协议的企业大概应该有几万家，乃至全国这种情况更是不计其数。如果判决解除当年的协议，肯定会造成整个郑家镇所有镇区门店、住房的生产经营和生活居住隐患，进而会对郑家镇的营商环境造成极大的破坏，甚至会引起其他乡镇的不良影响，产生一系列负面的连锁反应。五、上诉人郑家镇政府与被上诉人郑家村委会签订的《转让土地使用权协议书》系有效合同。根据《中华人民共和国合同法》第八条规定：依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。第四十四条第一款规定：依法成立的合同，自成立时生效。基于上述事实，请二审法院依法撤销一审判决，驳回一审的起诉，并确认上诉人与被上诉人签订的合同有效。 郑家村委会辩称：一、上诉人将案涉合同土地转租给案外人10户村民，该10户村民在案涉土地上进行用于房地产开发建设，既违反了合同约定，也违反了法律的强制性规定，被上诉人有权要求解除合同。二、案涉租赁合同约定的租赁期限超过了二十年的法定限制，超过部分无效，不再受期限的限制，被上诉人有权随时要求收回租赁物。三、上诉人未经被上诉人同意擅自转租，被上诉人有权要求解除合同。四、本案不存在物权争议，上诉人主张依据《土地管理法》第十四条的规定，本案应由政府先行处理解决的上诉理由不能成立。五、上诉人主张一审漏列有独立请求权第三人，该理由不能成立。上诉人上诉所称的有独立请求权的10户村民，是上诉人将被上诉人土地予以转租形成租赁合同的承租方，该10户村民和上诉人之间属于另外、独立的法律关系，与本案无关，该10户村民对本案诉讼标的并无独立请求权，不能作为本案有独立请求权的第三人参加诉讼。综上，上诉人提出的上诉理由均不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 郑家村委会向一审法院提出诉讼请求：依法解除原被告签订的《转让土地使用权协议书》。 一审法院认定事实：1991年7月1日，原告（甲方）与被告（乙方）签订《转让土地使用权协议书》一份。原告将村东路北土地一宗提供给被告经营使用。协议书载明：为了发展乡办企业，经土管部门同意，双方签订协议。协议主要内容为：“甲方提供给乙方的土地面积为65.18亩，使用期限为五十年，自1991年7月1日至2041年7月1日。乙方使用土地发展乡办企业和科研开发项目，不准高掠夺性经营（即建窑烧砖、挖坑养鱼）。乙方使用土地期间，每年每亩补偿甲方小麦750公斤。如甲方违约，须赔偿乙方的经济损失，并承担违约金五万元。如乙方违约，甲方有权中止本协议，并由乙方赔偿甲方五年的小麦。”近年来，案外人在涉案土地上建设住宅小区、商业门脸，有些项目已建成；有些项目已经开工或准备开工。 一审法院认为，原、被告签订的《转让土地使用权协议书》，名为“转让”实为“租赁”。原告提供给被告使用的土地属农民集体所有，系农用地，将该宗土地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续。现被告未经原告同意，未办理审批手续，“允许”他人在涉案土地上建设住宅小区、商业门脸，既违反了法律规定，也违反了双方约定，原告有权解除双方所签协议。被告辩称缺乏事实和法律依据，法院不予采信。综上所述，对原告诉求，法院应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第九十三条、第二百一十九条之规定，判决：解除原告东昌府区郑家镇郑家村村民委员会与被告聊城市东昌府区郑家镇人民政府于1991年7月1日签订的《转让土地使用权协议书》。案件受理费50元，由被告负担。 二审中，上诉人郑家镇政府提交：一、涉案土地上建筑物照片一宗，拟证明涉案土地已经建设了永久性建筑，有住宅（涉及居民基本生活保证的住宅）和工业厂房、沿街门市等，一审法院判决解除合同损害了涉案土地上使用人的合法权益。二、郑家镇经委代表镇政府对涉案土地上的企业作出的处理意见、公证书一宗，拟证明涉案土地上的企业在2000年时是亏损企业，由上诉人对亏损企业进行补偿，也就是说在2000年时涉案土地已经由现在使用占有人占有该土地而不是上诉人直接经营。 被上诉人郑家村委会质证称：对证据一，照片真实性无异议，但是照片内容显示上面有永久性住宅，这种土地使用方式违反了上诉人和被上诉人之间约定，属于对土地的破坏性使用，而且违反了国家的强制性规定。土地由案外人使用并不能构成上诉人违约的理由，在上诉人严重违反合同约定擅自改变租赁物用途且违反国家强制性规定的情况下，土地实际使用人的权益造成的损害应由上诉人承担，并不能据此构成不能解除合同的理由。对证据二，真实性无异议，但与本案没有关联性。上诉人陈述土地由案外人占有使用不是由上诉人直接使用，说明上诉人认可将案涉租赁物予以转租，该转租行为未经被上诉人同意，根据合同法相关规定被上诉人有权要求解除合同。 本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，1991年7月1日郑家村委会与郑家镇政府签订的《转让土地使用权协议书》中，载明郑家镇政府使用案涉土地的目的是为发展乡办企业和科研开发项目，而不是为自身从事商业活动进行营利。郑家镇政府签订该协议书是基于整个郑家镇经济的考量，是为了提高管辖范围内群众的收入和生活水平，该行为具有政府行政行为的性质，不属于民事行为。故本案并不单纯是案涉双方当事人之间产生的法律关系，不但涉及政府主导行为，而且涉及诸多案外人。因此，本案双方当事人之间发生的纠纷，不属于人民法院民事诉讼受案范围，应由政府部门统筹解决。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定如下： 一、撤销山东省聊城市东昌府区人民法院（2020）鲁1502民初5355号民事判决； 二、驳回东昌府区郑家镇郑家村村民委员会的起诉。 一审案件受理费50元，退还东昌府区郑家镇郑家村村民委员会；上诉人聊城市东昌府区郑家镇人民政府预交的二审案件受理费100元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长 石 鑫 审判员 孙久强 审判员 孔繁奎 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理李志新 书记员王倩倩