浙江省宁波市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙02行终409号上诉人（原审原告）徐飞龙，男，1963年8月9日出生，汉族，住宁波市北仑区。委托代理人张怀（特别授权代理），浙江大宇律师事务所律师。委托代理人郑新安（特别授权代理），浙江甬泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波大榭开发区建设管理中心，住所地宁波市大榭开发区中信广场****。法定代表人邹其发，主任。委托代理人龚海峰（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。委托代理人胡潇潇（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波市北仑区大榭街道办事处，住所地宁波市大榭开发区兴岛南路**。法定代表人董海，主任。委托代理人朱君浩（特别授权代理）。委托代理人李翔（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。上诉人徐飞龙因诉被上诉人宁波大榭开发区建设管理中心（以下简称大榭建设中心）、宁波市北仑区大榭街道办事处（以下简称大榭办事处）行政协议纠纷一案，不服象山县人民法院于2020年8月28日作出的（2020）浙0225行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月9日受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理认定，宁波大榭开发区龙山采石场（以下简称龙山采石场）位于宁波大榭开发区龙山村涂毛洞山，原系龙山村集体企业，2001年转制为个人独资企业，投资人原告徐飞龙，资金数量60万元，转制资产不包括矿区范围内的集体土地使用权。2008年1月，矿区范围内的集体土地被依法征收。2010年1月29日，原告徐飞龙取得证号为××的《采矿许可证》，生产规模43万吨／年，矿区面积0.0273平方公里，有效期一年，自2010年1月29日至2011年1月29日。2011年1月28日，原宁波市国土资源局大榭开发区分局向龙山采石场作出《关于关闭宁波大榭开发区龙山采石场的通知》，其采矿许可证于2011年1月29日期满后将依法收回并予以注销。2011年5月24日，龙山采石场向国土分局提交了《关于要求注销采矿权的申请报告》，申请对该矿山进行采矿权注销。2011年6月，采矿许可证依法完成了注销手续，但未腾退矿区范围内的土地、房屋等。2014年4月28日，宁波大榭开发区管委会公布征收集体所有土地房屋拆迁有关价格和费用通知。2014年5月5日，宁波大榭开发区管委会、党工委作出会议纪要，为大榭今后发展腾出空间，加大重大项目建设，决定对龙山采石场历史遗留问题进行处置，原则上参照以往采石场处置方式进行，此项工作由街道、房屋征收办两家单位负责，并确定宁波国信资产评估有限公司、宁波忠正房地产土地资产评估有限公司、宁波新新测绘设计研究有限公司承担采石场的评估测绘工作，由三家单位先后对建筑物、装饰、附属物、构筑物、生产设施设备、场地填方、场内堆放产成品等进行了评估、测绘。被告基于评估价值，并结合龙山采石场的实际情况，经双方充分协商后确定补偿金额。对采石场的补偿原则：（1）房屋按照评估价减50元后予以补偿；（2）装修及附属设施按照评估价予以补偿；（3）产成品搬迁、塘渣回填按照测绘数据经计算后予以补偿；（4）设施设备按照登记在采石场名下的纳入补偿范围，未登记的设备按照矿山开采规模核定后纳入补偿范围，其他未登记设备不予补偿，对于纳入补偿范围的设备，按照评估价值结合设备种类确定补偿比例予以补偿。另外，补偿项目中涉及的生产及电力设备、配套机械及车辆、备品备件及附属设施等，由于采石场有权对该部分设备进行处置，财产残值仍由其享有。2014年9月3日，龙山采石场向原宁波大榭开发区房屋征收管理办公室（以下简称原大榭征收办）提交《关于要求确定评估公司的申请》，要求由宁波忠正房地产土地资产评估有限公司对采石场的房屋、装修、设备基础及附属物进行评估工作，并于同日签署《关于龙山采石场资产评估单位产生程序的确认书》。2014年9月5日，宁波忠正房地产土地资产评估有限公司对龙山采石场进行丈量，并于2015年8月17日形成《房屋征收评估清单》。2014年11月11日，原大榭征收办向龙山采石场作出《通知书》，告知其于近日由原大榭征收办、龙山采石场和宁波国信资产评估有限公司三方对采石场的财产进行清点核实，该《通知书》由龙山采石场盖章确认。2014年11月14日，龙山采石场向宁波国信资产评估有限公司提交《产权持有者承诺函》。2015年3月，宁波新新测绘设计研究有限公司受大榭街道办委托，对涂毛洞山龙山采石场的产成品方量、塘渣回填量进行了测绘。2015年8月12日，宁波国信资产评估有限公司作出《资产评估报告书》及《资产评估明细表》，龙山采石场各项设施设备的评估价值计28312790元。2015年8月18日，宁波大榭开发区龙山采石场与被告大榭建设中心、大榭街道办签订榭拆（2015）（十三）一号《集体土地非住宅用房拆迁协议》，因采石场关闭，原、被告就采石场房屋及其附属设施拆迁补偿达成协议，原告同意就龙山村采石场的房屋及其附属设施交给两被告拆除，被告补偿原告各项费用共计18011960元，具体补偿项目：1、房屋1226790元；2、装修及附属物689197元；3、生产设备、电力设施、配套机械及车辆9050188元；4、备品备件及附属设施1401211元；5、产成品提前搬迁奖励费1556512元；6、固定构筑物及其他2072886元；7、砖厂及混凝土搅拌站965176元；8、一次性经济补偿1050000元。同日，龙山采石场提交《承诺书》，《承诺书》第五条载明：“本石场（本人）认可2015年8月18日签订的补偿协议已就采石场矿区内所有历史遗留问题及补偿事宜全部处理完毕，本石场（本人）不再提出任何异议。”2015年9月20日，龙山采石场内主生产线及配套设施拆除，房屋腾空。龙山采石场领取了全部补偿款18011960元。2019年12月—2020年1月，原告向政府部门提出政府信息公开申请，要求两被告及其他政府部门公开在签订讼争的拆迁协议时对拆迁标的作过评估的评估报告。根据宁波国信资产评估有限公司在2015年8月12日作出的甬国评报字（2015）第156号《资产评估报告书》中的评估结果，原告拆迁范围内的生产设备、电力设施、配套机械、车辆、备品备件及砖厂、混凝搅拌站的相关设备的评估价值为28312790元。原告认为在拆迁补偿过程中，涉案协议的签订存在重大误解和显失公平，自身合法权益受到侵害，故向该院提起诉讼，请求撤销协议并按评估报告赔偿或补偿原告相应的损失。原审法院认为，原大榭征收办、被告大榭街道办与龙山采石场签订的《集体土地非住宅用房拆迁协议》，协议名虽为集体土地非住宅用房拆迁协议，实际事由则为龙山采石场采矿权到期，矿区范围内的集体土地被征收，土地、房屋、设备等未腾退，两被告根据宁波大榭开发区管委会、党工委的会议纪要，为大榭今后发展腾出空间，加大重大项目建设，参照以往其他采石场的处置方式，对龙山采石场历史遗留问题及补偿事宜进行的处置，协议内容仅是对采石场矿区内所有历史遗留问题及补偿事宜进行约定，并不涉及集体土地使用权的征收，该案为一个非典型的集体土地房屋征收补偿协议，故不能适用《中华人民共和国土地管理法》中关于集体土地征收的规定进行合法性审查，但程序可参照适用。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，该案双方签订的《集体土地非住宅用房拆迁协议》有行政协议特性，属于行政协议，属于行政诉讼受案范围。根据该司法解释的规定，该院应对行政协议的契约效力性及行政协议行为的合法性进行双重审查。龙山采石场为个人独资企业，其为该案《集体土地非住宅用房拆迁协议》的签约方，企业被注销后，作为投石场所涉财产接受评估的事实，且该评估涉及标的额较大、评估项目多，对于原告来说应属生产生活重大事项，原告理应会及时跟进评估进展、了解评估结果。在知悉龙山采石场正在接受评估的情况下，原告仍与被告签订了涉案《集体土地非住宅用房拆迁协议》，该院有理由相信该协议系双方真实意思表示，且原告于协议达成之日又作出《承诺书》，承诺：“本石场（本人）认可2015年8月18日签订的补偿协议已就采石场矿区内所有历史遗留问题及补偿事宜全部处理完毕，本石场（本人）不再提出任何异议。”协议签订之后，龙山采石场内主生产线及配套设施拆除，房屋腾空，原告领取了全部补偿款18011960元。被告基于评估价值，结合龙山采石场的实际情况及其他采石场的处置方式，双方经协商一致确认具体补偿项目，协议内容并未违反法律法规的强制性规定，也未损害原告的合法财产补偿权益，涉案协议应认定合法有效。故原告请求撤销协议，理由不能成立，该院不予支持。该案两被告负责涉案采石场处置工作后，与原告共同选定评估机构，评估机构对采石场的房屋、装修、设备基础及附属物进行清点核实，对采石场的产成品方量、塘渣回填量进行测绘，在此基础上，原、被告就采石场房屋及其附属设施拆迁补偿达成《集体土地非住宅用房拆迁协议》，原告同意就龙山村采石场的房屋及其附属设施交给两被告拆除，被告补偿原告各项费用18011960元，程序基本正当。但根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》规定，评估结果应当公示。被告在涉案行政处理过程中没有证据证明履行了对评估价格的告知、送达义务，侵害了原告的知情权，未履行正当程序原则，应确认签订协议程序违法。综上，涉案《集体土地非住宅用房拆迁协议》合法有效，协议内容未损害原告的合法权益，不存在法定的可撤销情形。但被告在涉案处理过程中未将案涉评估报告送达原告，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十四条第一款第（二）项及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条的规定，判决确认两被告与龙山采石场签订《集体土地非住宅用房拆迁补偿协议》行为违法并驳回原告要求两被告补偿损失本金16896215元、利息3853046元的诉讼请求。上诉人上诉称：一、一审判决认定事实错误。首先，一审判决认定争议的协议非征收补偿协议,无需按照集体土地征收规定进行合法性审查认定有误。直到2014年,被上诉人告知上诉人采石场被纳入了征收范围,需实施征收补偿的行政行为,并最终与上诉人签订了《集体土地非住宅用房拆迁协议》。该协议性质上应为集体土地房屋征收补偿协议,需适用法定程序,实施补偿应当以确定并公告的征收集体土地的补偿办法为依据。其次，《集体土地非住宅用房拆迁协议》的签订未经双方充分协商,被上诉人也未告知补偿原则或折价方案。被上诉人从未告知上诉人评估结果,也未告知上诉人对采石场的补偿原则，诱骗上诉人签下《承诺书》。二、一审判决适用法律错误。一审法院在审理中未按照《中华人民共和国土地管理法》中关于集体土地征收的规定进行合法性审查。协议价格明显低于评估价值，且同拆迁范围内其他采石场补偿标准明显高于本案，故本案存在显失公平。综上，请求撤销一审判决第二项,依法改判支持上诉人全部诉讼请求。被上诉人大榭建设中心未进行书面答辩，在审理时辩称，被诉协议是自愿协商的结果，不存在违法的情形。被诉协议签订之前已委托第三方进行合理合法评估，上诉人在完全知情的情况下自愿签订被诉协议。一审法院驳回上诉人的请求符合规定，一审法院认为评估报告搜索你个大程序违法但其他的补偿费用已经到位，上诉人并没有合法权益的损失。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人大榭办事处辩称：一、被诉协议合法有效，两被上诉人具有签订被诉协议的法定职权。被诉协议约定的内容具有事实依据，适用法律正确。两被上诉人经与上诉人协商一致基础上及时签订被诉协议，两被上诉人按照约定支付补偿款，行为正当，程序合法。二、上诉人要求撤销的被诉协议的理由不能成立。上诉人并不存在重大误解签订被诉协议的情形，上诉人在签订被诉协议前已经充分知悉补偿对象、补偿规则和补偿内容，被诉协议内容公平合理，上诉人主张对设备补偿存在误解亦不符合常理。上诉人也同时作出承诺放弃异议权利，属于放弃合同撤销权，故其提出的重大误解签订协议的要求撤销不能成立。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。二审审理期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。上诉人于2020年11月13日向本院邮寄《调取证据申请》，请求本院向宁波市自然资源和规划局、大榭征收办公和大榭办事处调取龙山采石场征收征用款项的具体金额、拨付和使用情况。本院认为，无证据反映上诉人所申请调取的证据确实存在，且其所调取的证据亦不能证明上诉人在签订协议时不知晓评估报告的事实，对上诉人的调取证据申请，本院不予准许。本院除对一审判决认定的事实予以确认外，另查明，因机构改革原大榭征收办的相关职能由大榭建设中心负责。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。两被上诉人根据宁波大榭开发区管委会、党工委的会议纪要，为大榭今后发展腾出空间，加大重大项目建设，参照以往其他采石场的处置方式，对龙山采石场历史遗留问题及补偿事宜进行的处置，与龙山采石场签订的《集体土地非住宅用房拆迁协议》，符合上述规定的行政协议特征，属于行政诉讼的受案范围。经审查，该协议不存在明显重大违法情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。根据上诉人起诉状内容，上诉人认为其与两被上诉人签订的《集体土地非住宅用房拆迁协议》，存在《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定“因重大误解订立合同的”情形，而要求撤销该协议。属于应当参照民事法律规范所确定的诉讼时效的情形，故对上诉人要求撤销上述《集体土地非住宅用房拆迁协议》是否超过诉讼时效审查，应当按照《中华人民共和国合同法》第五十五条的规定。在签订被诉《集体土地非住宅用房拆迁协议》之前，经过上诉人提出评估申请并签署评估单位产生程序确认书、丈量并形成《房屋征收评估清单》、告知财产清点核实以及作出《资产评估报告书》和《资产评估明细表》等程序。上诉人作为个人独资企业龙山采石场的投资人，知晓采石场相关财产已经存在评估，且该评估涉及标的额较大、评估项目多，故该评估属于生产生活的重大事项的，上诉人理应会及时跟进评估进展、了解评估结果。上诉人陈述其在不知道评估报告的情况下，与两被上诉人签订了被诉《集体土地非住宅用房拆迁协议》接受了远低于评估价格的补偿金额，且作出补偿事宜全部处理完毕，不再提出任何异议的承诺，不符合一般常理。在上诉人未能举证证明两上诉人存在隐瞒评估结果的情形下，不足以否定上诉人至迟于2015年8月18日知晓评估报告的事实。对上诉人在超过《中华人民共和国合同法》第五十五条规定的除斥期间后提出撤销合同的诉讼请求，依法应予驳回。根据本案现有的证据，两上诉人未制作或保留向上诉人送达过涉案评估报告的书面材料，送达程序存在瑕疵，一审法院已确认违法，本院不再赘述。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人徐飞龙负担。本判决为终审判决。审判长  陈碧儿审判员  谭星光审判员  秦 峰二〇二〇年十一月二十五日书记员  王 鸿附本案适用的法律、法规及规范性文件：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……二、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第二十五条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。三、《中华人民共和国合同法》第五十四条下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。……第五十五条有下列情形之一的，撤销权消灭（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。