北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终717号上诉人（一审被告）北京市公安局海淀分局，住所地北京市海淀区长春桥路**。法定代表人谭权，局长。委托代理人闫飞，北京市公安局海淀分局工作人员。被上诉人（一审原告）舒秀分，女，1967年6月28日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。一审被告北京市海淀区人民政府。上诉人北京市公安局海淀分局（以下简称海淀公安分局）因政府信息公开及行政复议一案，不服北京市门头沟区人民法院（2020）京0109行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2018年7月2日，舒秀分以邮寄方式向海淀公安分局邮寄《政府信息公开申请表》，申请公开“关于舒秀分2017年10月24日被人推倒摔伤案件的全部卷宗”。海淀公安分局于7月3日收到后作出海公信息公开（2018）第49号《登记回执》并邮寄送达舒秀分。同年7月20日，海淀公安分局作出海公信息公开（2018）第49号-延《政府信息延长答复期告知书》，告知舒秀分将于2018年8月10日前作出答复。同年8月10日，海淀公安分局作出海公信息公开（2018）第49号-非政《非政府信息告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：“根据您的申请‘关于舒秀分2017年10月24日被人推倒摔伤案件的全部卷宗’。经查，您的申请涉及刑事案件。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号，以下简称原信息公开条例）第二条的规定，您申请获取的信息不属于原信息公开条例第二条的调整范围，本机关不再按照原信息公开条例的相关规定进行答复。”海淀公安分局将被诉告知书邮寄送达舒秀分。舒秀分不服，于2018年10月6日向北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）申请行政复议。海淀区政府受理后，于同年10月10日作出海政复答字〔2018〕293号《行政复议答复通知书》并送达海淀公安分局。海淀公安分局于同年10月25日向海淀区政府提交《答复书》及证据材料。同年11月30日，海淀区政府作出海政复决字〔2018〕293号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持海淀公安分局作出的被诉告知书。舒秀分不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销海淀公安分局作出的被诉告知书并作出公开答复；2.撤销海淀区政府作出的被诉复议决定；3.本案诉讼费用由海淀公安分局、海淀区政府承担。2020年9月30日，一审法院判决认为：原信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，舒秀分申请公开的信息为“关于舒秀分2017年10月24日被人推倒摔伤案件的全部卷宗”，海淀公安分局答复称舒秀分的申请涉及刑事案件，依法不属于上述条例第二条的调整范围。故本案的争议焦点为：舒秀分申请公开的信息是否属于原信息公开条例第二条规定的政府信息。《公安机关办理刑事案件程序规定》（2012年修订，以下简称原公安机关刑事案件规定）第一百六十八条规定，公安机关接受案件时，应当制作受案登记表，并出具回执。第一百七十三条第一项规定，经过审查，对告诉才处理的案件，公安机关应当告知当事人向人民法院起诉。第一百七十四条规定，经过审查，对于不够刑事处罚需要给予行政处理的，依法予以处理或者移送有关部门。第一百七十五条第一项规定，公安机关接受案件后，经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微不需要追究刑事责任，或者具有其他依法不追究刑事责任情形的，经县级以上公安机关负责人批准，不予立案。根据上述规定，受理公民报案后，根据案件性质，公安机关存在多种处理的可能性，包括刑事立案、予以行政处理或移送有关部门、不予立案等。《立案决定书》是判断案件进入刑事立案程序的重要标志，也是用以证明案件正式进入刑事侦查程序的关键证据。本案中，海淀公安分局提交的《受案登记表》不足以证明海淀公安分局已对舒秀分主张的被人推倒摔伤事件进行刑事立案。海淀公安分局仅凭《受案登记表》认定舒秀分申请公开的政府信息属于公安机关在履行刑事侦查职责过程中所制作的信息，并据此答复不属于政府信息的证据并不充分，依法应予撤销。被诉复议决定存在同样的问题，亦应予以撤销。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条之规定，判决撤销被诉告知书，撤销被诉复议决定，责令海淀公安分局于判决生效之日起十五个工作日内对舒秀分的申请重新作出答复。上诉人海淀公安分局不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，发回重审。其主要上诉理由略为：1.根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百七十一条的规定，对接受的案件，或者发现的犯罪线索，公安机关应当迅速进行审查。对于在审查中发现案件事实或者线索不明的，必要时，经办案部门负责人批准，可以进行初查。初查过程中，公安机关可以依照有关法律和规定采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施。海淀公安分局提交的证据中的《受案登记表》，依据上述规定，明确记载将舒秀分报称的2017年10月24日被推倒的案件作为刑事案件办理，并经过办案部门负责人审批。该登记表证明案件属于初查阶段，虽然未作出刑事立案，但也未将案件转为行政案件办理。初查行为属于刑事案件办理的一个阶段，属于刑事侦查行为，不属于行政行为。2.门头沟区人民法院（2019）京0109行初13号行政裁定书，及北京市第一中级人民法院（2019）京01行终571号行政裁定书，均认为舒秀分报称的2017年10月24日被推倒的案件，海淀公安分局温泉派出所已于2017年10月28日登记为刑事案件予以受案，系刑事行为。被上诉人舒秀分在二审审理期间未发表意见。一审被告海淀区政府在二审审理期间未发表意见。在法定举证期限内，上诉人海淀公安分局向一审法院提交了如下证据：1.政府信息公开申请材料；2.登记回执及邮寄凭证；3.延长答复期告知书及邮寄凭证；4.非政府信息告知书及邮寄凭证；5.受案登记表；6.王某某询问笔录；7.（2019）京0109行初13号行政裁定书；8.（2019）京01行终571号行政裁定书。以上证据证明海淀公安分局作出被诉答复正确。海淀公安分局提交原信息公开条例作为其法律法规依据。在法定举证期限内，被上诉人舒秀分向一审法院提交了如下证据：1.政府信息公开申请书，证明舒秀分向海淀公安分局提出政府信息公开申请。2.登记回执及非政府信息告知书，证明海淀公安分局收到并受理舒秀分的政府信息公开申请，海淀公安分局作出的被诉告知书程序违法，答复认定事实不清。3.行政复议决定书，证明舒秀分在法定期限内提起诉讼，海淀公安分局、海淀区政府作出的被诉行政行为事实不清、证据不足、适用法律错误。4.登记回执及海淀区政府（2015）第24号政府信息公开告知书，证明涉案的信息属于政府信息。5.北京市高级人民法院（2016）京行终3542号行政判决书，证明北京市高级人民法院判决已经认定是否已经进入刑事诉讼程序应以公安机关立案为判断标准，本案所涉案件至今未被公安机关作为刑事案件正式立案，故海淀公安分局认定涉案信息涉及刑事案件不属于政府信息错误。6.录音录像，证明舒秀分被推倒后到海淀公安分局辖区派出机构温泉派出所报案，民警不受理也不立案，涉案的信息属于海淀公安分局履行工作职责中制作并保存的且依法公开的政府信息。7.关于下发《海淀北部地区先行启动区土地腾退工作实施方案》的通知（北部委发〔2011〕1号），证明海淀公安分局是舒秀分宅基地所在地参与宅基地腾退合作单位，海淀区政府是主导腾退的政府机关，共同参与并实施村民宅基地腾退工作。8.温泉镇人民政府废止行政规范性文件目录（2016年12月31日前制发），证明《温泉镇宅基地腾退安置及补偿方案》已被废止，温泉镇宅基地腾退不合法。9.温泉镇人民政府证据材料登记表，10.受案回执、工作说明，11.温泉镇人民政府关于让拆迁住院居民办理出院手续的复函，12.北京老年医院诊断证明书，证据9-12证明舒秀分所建的三处房屋因宅基地腾退于2013年12月9日在温泉镇人民政府未告知、未经合法程序、未给予安置补偿的情况下被暴力强拆；为阻止舒秀分通过合法渠道向相关部门反映问题，对舒秀分实施跟踪监视、围堵拦截、限制自由、控制、故意伤害等行为。13.温泉镇太舟坞村民委员会《证明》、协议书，14.房地产所有证，15.林权证，证据13-15证明舒秀分的丈夫梁建东依继承享有的合法财产被腾退，相关部门强行拆毁房屋并未给梁建东补偿；为阻止舒秀分通过合法渠道向相关部门反映问题，对舒秀分实施跟踪监视、围堵拦截、限制自由、控制、故意伤害等行为。16.中国移动通信客户通话详单，证明舒秀分在被跟踪监视、围堵拦截、限制人身自由时曾多次拨打求助电话未果；2017年10月24日早晨被推倒摔伤后多次拨打110报警寻求行政救济不予受理，要求立案被拒绝。17.北京大学国际医院检查报告单，证明舒秀分被跟踪、围堵拦截、控制、限制人身自由并推倒摔伤的违法事实。18.录音录像，证明舒秀分被跟踪、围堵拦截、控制、限制人身自由，海淀公安分局不受理，也不立案，涉案信息属于海淀公安分局在履行工作职责过程中制作并保存且依法公开的政府信息。舒秀分提交了下列法律法规依据：《中华人民共和国刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》《公安机关执法公开规定》《公安部关于深入推进依法行政工作的通知》。在法定举证期限内，一审被告海淀区政府向一审法院提交如下证据：第一组证据：舒秀分提交的申请书及证据：1.行政复议申请书；2.身份证复印件；3.舒秀分提交的证据。该组证据证明舒秀分向行政复议机关提交行政复议申请。第二组证据：海淀公安分局提交的答复书及证据：4.行政复议答复书；5.法定代表人身份证明书；6.证据目录及证据材料。该组证据证明海淀公安分局在行政复议期间于法定期限内向复议机关提交了答复书及证据。第三组证据：复议机关的相关证据：7.复议申请邮寄凭证；8.行政复议答复通知书及送达回证；9.行政复议案件处理审批表；10.行政复议决定书及送达回证两份、邮寄送达快递单，该组证据证明复议机关依法受理复议申请、审理复议案件、作出复议决定并送达，程序合法。海淀区政府提交法律法规依据为《中华人民共和国行政复议法》。经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：舒秀分提交的证据2中的被诉告知书、证据3为被诉行政行为，不作为证据评价；舒秀分提交的证据4、5、7-17与本案不具有关联性，法院不予采纳；舒秀分提交的证据6、18因无法达到证明目的，法院不予采纳。舒秀分提交的其他证据具有真实性、合法性及与案件的关联性，法院予以采信。海淀公安分局提交的证据4中的被诉告知书为被诉行政行为，不作为证据评价；证据5、6因无法达到证明目的，法院不予采纳；证据7、8与本案不具有关联性，法院不予采纳；海淀公安分局提交的其他证据具有真实性、合法性及与案件的关联性，法院予以采信。海淀区政府提交的证据10中的被诉复议决定为被诉行政行为，不作为证据评价；海淀区政府提交的其他证据具有真实性、合法性及与案件的关联性，法院予以采信。上述证据全部随案移送本院。本院查阅了一审卷宗，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。经确认的有效证据能够作为认定本案事实的依据。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。对一审查明的事实，本院予以确认。本院认为：原信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。原公安机关刑事案件规定第一百六十八条、第一百七十一条第一款、第一百七十四条、第一百七十五条第一款规定，公安机关接受案件时，应当制作受案登记表，并出具回执。对接受的案件，或者发现的犯罪线索，公安机关应当迅速进行审查。经过审查，对于不够刑事处罚需要给予行政处理的，依法予以处理或者移送有关部门。经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微不需要追究刑事责任，或者具有其他依法不追究刑事责任情形的，经县级以上公安机关负责人批准，不予立案。根据上述规定，受案登记表是公安机关接受案件时制作的登记材料。对于接受的案件，公安机关经过审查，应当作出区分处理，或转入行政处理程序，或予以刑事立案，或作出不予刑事立案决定。因此，仅依据受案登记表不足以证明舒秀分申请涉及的其“2017年10月24日被人推倒摔伤案件”已经进入刑事侦查程序，属于刑事案件，海淀公安分局以舒秀分所申请信息涉及刑事案件，因此不属于政府信息为由进行答复属证据不足。一审法院对此认定正确，判决撤销被诉告知书及被诉复议决定，责令海淀公安分局于法定期限内对舒秀分的申请重新作出答复，处理并无不当，本院应予维持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。海淀公安分局的上诉理由均缺乏事实与法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市公安局海淀分局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王阳审 判 员 梁菲审 判 员 王贺二〇二〇年十一月二十四日法官助理 李蓓书 记 员 杨洁附：法律规范依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.《中华人民共和国政府信息公开条例》（中华人民共和国国务院令第492号）第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。3.《公安机关办理刑事案件程序规定（2012年修订）》（中华人民共和国公安部令第127号）第一百六十八条公安机关接受案件时，应当制作受案登记表，并出具回执。第一百七十一条对接受的案件，或者发现的犯罪线索，公安机关应当迅速进行审查。……第一百七十四条经过审查，对于不够刑事处罚需要给予行政处理的，依法予以处理或者移送有关部门。第一百七十五条公安机关接受案件后，经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微不需要追究刑事责任，或者具有其他依法不追究刑事责任情形的，经县级以上公安机关负责人批准，不予立案。……