湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终154号上诉人（原审原告）：刘楚文，男，1973年3月1日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。委托诉讼代理人：张小华，北京圣运（上海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市岳阳楼区拆迁安置服务中心，住所地岳阳市岳阳楼区南湖游路**。法定代表人：毛召满，主任。委托诉讼代理人：李向欣，湖南坤中律师事务所律师。上诉人刘楚文因与被上诉人岳阳市岳阳楼区拆迁安置服务中心（以下简称岳阳楼区拆迁安置中心）房屋搬迁补偿行政协议案，不服岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。刘楚文向一审法院起诉请求：确认《岳港片区公有存量房屋搬迁补偿协议》无效。一审法院认定事实：2017年1月6日，岳阳市岳阳楼区人民政府根据全区棚改工作计划，决定启动原水运农场和岳港棚户区棚改征收拆迁工作。岳港棚户区改造指挥部是岳阳市岳阳楼区人民政府设立的临时工作机构之一。2017年9月1日，岳阳市岳阳楼区人民政府发布《岳阳楼区岳港棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，决定按照《国有土地上房屋征收补偿条例》、《湖南省实施〈国有土地上房屋征收补偿条例〉办法》、《岳阳市加速推进市中心城区棚户（旧城）区改造十大片区实施方案》及《岳阳市中心城区国有土地上房屋征收补偿奖励标准》的规定，对岳阳楼区岳港棚户区改造项目征收红线范围内国有土地上房屋及附属物实施征收。岳阳楼区征收安置局（岳阳楼区拆迁安置中心的前称）是征收部门。岳阳市岳阳楼区人民政府同时公告了《岳阳楼区岳港棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》。原岳阳港务总公司在此次棚户区改造范围之内。该公司改制后的剩余资产（土地、地、地上建筑物于2015年8月27日由岳阳市人民政府国有资产监督管理委员会划归岳阳市交通建设投资有限公司作注册资本。刘楚文与其父亲刘新耕均系原岳阳港务总公司职工。该公司将位于岳港片区××社区××栋××号的房屋分配给刘新耕家居住。该房屋居住面积26.11平方米，加建面积32.8平方米。房屋在棚改时，由刘楚文与其父母居住。2017年12月30日，因父亲年事已高，身体不好，刘楚文以户主身份与岳阳楼区岳港片区棚户区改造项目部签订了《岳港片区公有存量房屋搬迁补偿协议》。由于是公有房屋，依照房屋征收补偿安置方案的规定，刘楚文只能获得搬迁补偿费。刘楚文选择了一次性货币补偿的安置补偿方式，六项搬迁补偿项目（包括奖励金）总计补偿金额为183484元。刘楚文在签订补偿协议的同时，还签署了包含“本人已知晓自己在公房搬迁过程中的全部权利与义务”“上述承诺事项均为本人真实意思表达，不存在欺诈、胁迫、乘人之危等情形”等内容的《承诺书》。至本案庭审时止，刘楚文及父母既没有领取补偿款，也没有腾出房屋。刘楚文认为，房屋是其父亲的，其本人没有权利签订协议；项目部不是行政职能部门，无权与补偿对象签订相关协议；岳阳楼区人民政府以征收决定公告代替征收决定违反法律、行政法规的强制性规定；诉争协议并非刘楚文真实意思表示。总之，协议无效。一审法院认为，棚户区改造，是国有和集体土地上房屋征收的原由之一。棚户区改造的征收安置补偿工作，依照国务院令第590号、《国有土地上房屋征收评估办法》《湖南省实施〈国有土地上房屋征收补偿条例〉办法》等法律、行政法规、规章、规范性文件的规定进行。岳阳楼区拆迁安置中心是岳阳市岳阳楼区人民政府确定的征收部门，是行政职能机构，“负责棚户区改造的组织实施与统一管理”是其职能之一。岳阳楼区岳港片区棚户区改造项目部是岳阳市岳阳楼区人民政府设立的临时（阶段性）工作机构，具体承办征收安置补偿事务性工作。虽然岳阳市岳阳楼区人民政府启动棚改项目的会议决定原征收安置局牵头负责对项目实施过程进行具体业务指导，但从法律意义上讲，项目部作出的行为，就是现岳阳楼区拆迁安置中心的行为。项目部不是行政主体，岳阳楼区拆迁安置中心对项目部实施的征收安置补偿行为承担法律责任。实践中，由项目部、街道办事处、乡镇人民政府组织进行入户调查、签订补偿协议是普遍现象，一审法院认可这些房屋征收实施单位、机构签订协议的效力得到房屋征收部门认可时作为签约一方的资格，虽然这种签约模式不合乎规范，但协议设定的权利义务，由作出征收决定的县级以上人民政府或者其确定的征收部门享有和承担。刘楚文以合同相对性原理认定项目部不具有行政主体资格从而认定协议无效的意见，一审法院不予采纳。岳阳楼区拆迁安置中心认为自己不是协议当事方因而不是本案适格被告的辩论意见没有事实和法律依据，一审法院亦不予采纳。国务院令第590号第八条规定对市、县级人民政府作出房屋征收决定并没有形式上的要求，召开会议并形成会议纪要，就是作出决定的一种方式。刘楚文认为以公告方式代替决定违反了法律强制性规定，没有事实和法律依据。原港务公司安排职工住房，不是确定房屋所有权给职工，带有为职工提供居所的福利性质。刘楚文与其父亲同为原公司职工，现在同住该房屋，由于其父亲年事已高、身体状况不好，在刘楚文提供全部资料并确认提供资料的真实性，其父亲知晓征收事务且默认情况下，以户主身份签订补偿协议，符合当时客观实际情况。刘楚文现以不是房屋权利人为由否认协议的效力，一审法院不予认可。刘楚文在三份文件上签名，尤其在载有“真实意识表达”内容的《承诺书》上签名，作为具有完全民事行为能力人，应当对自己的行为承担法律责任。刘楚文称签订搬迁补偿协议不是自己真实意思表示，没有事实依据。岳阳楼区拆迁安置中心认为刘楚文不是房屋所有权人、被征收的对象，但是，刘楚文是职工福利房权益的享受者。对人员进行安置补偿，是房屋征收过程中的一个环节，刘楚文一家有权在国有资产再次处置时获得公平的搬迁补偿。岳阳楼区拆迁安置中心否定作为协议一方当事人的刘楚文资格的理由不能成立。综上所述，无论是从《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定还是民事法律规范的角度看，《岳港片区公有存量房屋搬迁补偿协议》的签订，不存在协议无效的法定情形。岳阳楼区拆迁安置中心作出订立房屋搬迁补偿行政协议的行政行为具有法定职权，适用法律正确，遵守法定程序，无滥用职权和明显不当行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回刘楚文的诉讼请求。案件受理费50元，由刘楚文负担。刘楚文上诉请求：撤销原判，确认房屋搬迁补偿协议无效，或发回重审。事实和理由：1.岳阳楼区拆迁安置中心不具有签订案涉房屋搬迁补偿协议的行政主体资格。岳阳楼区拆迁安置中心系岳阳楼区岳港片区棚户区改造项目的征收部门，可以委托征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。签订案涉搬迁补偿协议的另一方岳阳楼区岳港片区棚户区改造项目部系临时征拆机构，本身没有职权以自己的名义与刘楚文签订协议，也未获得岳阳楼区拆迁安置中心的委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，案涉搬迁补偿协议的签订方岳阳楼区岳港片区棚户区改造项目部因不具有行政主体而无效；2.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十三条的规定，国有土地上房屋征收应当具有房屋征收决定，并在房屋征收决定作出后依法公告形成房屋征收决定公告文件，其作出的目的和意义均不相同，两者之间不能彼此代替，即不能以房屋征收决定公告代替房屋征收决定。本案征收过程中，存在以“征收决定公告”代替“征收决定”的违法行为，故意规避权利人就“征收决定”行为起诉的权利。故岳阳楼区拆迁安置中心作出案涉搬迁补偿协议的前置程序不合法，该协议因违反《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定而无效；3.签订案涉搬迁补偿协议并非刘楚文的真实意思表示。在签订案涉房屋搬迁补偿协议前，岳阳楼区拆迁安置中心的委托的岳阳楼区岳港片区棚户区改造项目部工作人员蔡华带领刘楚文等部分被征收人员前往安置房处进行参观，并告知刘楚文，只要在案涉搬迁补偿协议上签名捺印后就会为刘楚文提供一套类似的安置房。如果项目部的工作人员没有对刘楚文进行虚假承诺，刘楚文就不会在补偿协议上签名捺印。因此案涉搬迁补偿协议并非刘楚文的真实意思表示；4.刘楚文并非案涉房屋的权利人，无权处分该房屋。该房屋并非一审法院所认定的原港务公司分配给刘楚文及其父亲共同居住。刘楚文签订补偿协议的第二天，项目部的工作人员找到刘楚文的父亲刘新耕，要求刘新耕在其身份证复印件上书写“我将新建山二栋108公房给刘楚文”。当时，刘楚文向父亲解释，签了协议会得到一套房屋和18万多元的补偿款，父亲在基于这些补偿的基础上，同意了签字捺印的要求。刘新耕虽然知晓征收事务但不知晓签订协议的具体补偿内容，其默许刘楚文以户主身份在案涉补偿协议上签字是以房屋安置为前提。因此父亲刘新耕在身份证复印件上的签名捺印并未形成追认。岳阳楼区拆迁安置中心辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明：1.刘楚文于2019年6月5日以岳阳市岳阳楼区人民政府为被告向本院提起诉讼，请求公开岳阳楼区岳港棚户区改造项目房屋征收决定，本院于2019年9月24日作出（2019）湘06行初149号行政判决，判决驳回刘楚文的诉讼请求，该判决已经发生法律效力；2.刘楚文于2019年6月3日以岳阳市岳阳楼区人民政府为被告向本院提起诉讼，请求撤销岳阳市岳阳楼区人民政府作出的《岳阳楼区岳港棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，本院以刘楚文的起诉超过了起诉期限，且刘楚文已经与拆迁项目部达成了搬迁补偿协议，已无可诉利益为由，作出（2019）湘06行初146号行政裁定，驳回刘楚文的起诉。刘楚文向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院作出（2019）湘行终1775号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。3.2017年12月31日刘楚文签订补偿协议的第二天，刘新耕在其身份证复印件上书写“我将新建山二栋108公房给刘楚文。”该件现存放于岳阳楼区岳港片区棚户区改造项目部的档案中。本院二审查明的其他事实与一审一致，对一审认定的事实本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为：案涉《岳港片区公有存量房屋搬迁补偿协议》是否有效。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”的规定，岳阳市岳阳楼区人民政府是案涉房屋所在土地的征收主体，岳阳楼区拆迁安置中心是岳阳市岳阳楼区人民政府确定的房屋征收部门，负有征收补偿法定职责。岳阳楼区岳港片区棚户区改造项目部是岳阳市岳阳楼区人民政府成立的阶段性工作机构，任务完成后即撤销，该项目部不具有独立承担法律责任的能力，故以该项目部名义签订的案涉搬迁补偿协议，相应的法律后果由岳阳楼区拆迁安置中心承担，岳阳楼区拆迁安置中心是适格的行政主体，且具有行政主体资格，刘楚文上诉主张因岳阳楼区拆迁安置中心不具有行政主体资格，而导致搬迁补偿协议无效的理由不能成立，本院不予采纳；其次，本院已经发生法律效力的（2019）湘06行初149号行政判决认为“关于刘楚文认为其要求的岳阳市岳阳楼区人民政府公开岳港棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定，而岳阳市岳阳楼区人民政府提供的系岳港棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告而不是征收决定，属于不完全履行法定职责。本案中，岳港棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告已经包含了房屋征收决定的内容，两者相一致，刘楚文的知情权已得到了保障，刘楚文要求公开岳港棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定已无实际意义”，判决驳回了刘楚文的诉讼请求。且刘楚文起诉请求撤销岳阳市岳阳楼区人民政府作出的《岳阳楼区岳港棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》的案件，本院亦以刘楚文的起诉超过了起诉期限，且刘楚文已经与拆迁项目部达成了搬迁补偿协议，已无可诉利益为由，作出（2019）湘06行初146号行政裁定，驳回刘楚文的起诉。湖南省高级人民法院作出（2019）湘行终1775号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。故刘楚文上诉主张案涉搬迁补偿协议因签订前相关征地程序不合法而无效，其理由不能成立，本院不予采纳；最后，案涉搬迁补偿协议第二条搬迁办法中明确约定“选择一次性货币补偿办法”，其中并无安置房屋的约定，刘楚文上诉称项目部的工作人员告知会提供一套安置房，刘楚文对该陈述不能提供证据加以证明，且从岳港片区棚户区改造对公有房屋的搬迁补偿的实际情况来看，没有进行房屋安置的先例。刘楚文系完全民事行为能力人，案涉搬迁补偿协议的内容清晰明确，是刘楚文真实意思的表示。刘楚文在案涉搬迁补偿协议签订后的第二天，2017年12月31日，刘新耕在其身份证复印件上书写“我将新建山二栋108公房给刘楚文”，现该身份证复印件存放于项目部档案中，案涉房屋是岳阳港务公司分配给刘新耕的公房，刘楚文已经结婚另居他处，一审判决认定刘楚文与其父亲刘新耕同住案涉房屋，属于认定事实错误，本院予以指正。虽然刘新耕是案涉房屋的居住人，但该签字是刘新耕将居住权给予刘楚文，刘楚文在刘新耕签字后获得了案涉房屋的居住权，刘楚文有权在案涉搬迁补偿协议上签名。刘楚文上诉称，是其向父亲刘新耕解释，签了协议会得到一套房屋和18万多元的补偿款，父亲在基于这些补偿的基础上，同意了签字捺印的要求。但是根据常理分析，案涉搬迁补偿协议上并没有约定除货币补偿外，还有房屋安置，刘楚文在案涉搬迁补偿协议上签名后，即可以向其父亲刘新耕告知协议内容，刘新耕在知晓协议没有房屋安置的内容后，完全可以对协议不予认可，但事实上，在协议签订的第二天，刘新耕仍在其身份证复印件上书写“我将新建山二栋108公房给刘楚文”，说明刘新耕已经将案涉房屋的居住权和签订补偿协议的权利给予刘楚文。故刘楚文主张其不是案涉房屋的权利人，无权处分房屋，案涉协议不是其真实意思表示的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，刘楚文的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘楚文负担。本判决为终审判决。审判长  刘景镔审判员  许震鹏审判员  王延红二〇二〇年十一月十三日书记员  羿 林