山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行终156号 上诉人（原审原告）李艳，女，1975年4月8日出生，汉族，居民，住日照市东港区。 委托代理人宋玉成，北京市中盾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）日照经济技术开发区管理委员会，住所地日照经济技术开发区温州路**。 法定代表人徐淑利，主任。 行政机关出庭负责人杨士峰，副主任。 委托代理人袁昊晨，日照经济技术开发区管理委员会党政办公室工作人员。 委托代理人刘成森，山东律苑律师事务所律师。 上诉人李艳因诉被上诉人日照经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）不履行法定职责一案，不服日照市岚山区人民法院（2020）鲁1103行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审认定，李艳与北京路街道宋家湖村委会（以下简称宋家湖村委会）签订土地租赁合同，租赁期限为2010年1月1日至2014年12月31日，租赁集体土地1.05亩。该土地坐落于兖日铁路桥以北、××路××、××路以西。合同约定：合同期内，如政府征用土地，本合同解除，承租人必须在宋家湖村委会通知的期限内交还土地。承租人投资建设的地上附着物赔偿款归承租人。如宋家湖村委会规划占用，合同终止，承租人经批准建设的房屋等地上附着物，宋家湖村委会按承租人建设时实际成本，折价补偿承租人。合同还约定：本合同到期时，如继续租赁，承租人优先；如双方不再签订租赁合同，承租人投资的建筑物限期无偿自行拆除，宋家湖村委会收回土地。如承租人拒不拆除，宋家湖村委会安排拆除，费用由承租人支付。李艳租赁该土地后，建设了房屋并用于投资设立日照市大伟地质勘探有限公司。房屋建设未取得建设规划部门批准手续。 2016年12月20日，开发区管委会对李艳以违法建设为由立案查处。2017年3月2日，开发区管委会向李艳下达行政处罚听证申请告知书，2017年3月16日，召开了行政处罚听证会。开发区管委会依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出行政处罚决定，责令李艳限期拆除。后因违法标的物不复存在，开发区管委会于2018年5月9日作出日开综执不处（2018）第0001号不予行政处罚决定，依法撤销日开综执处（2017）第0002号行政处罚决定，并送达给李艳。 2009年1月19日，日照市人民政府发布土地征收公告，按照2009年日照市人民政府的土地征收公告，李艳租赁土地不在征收土地范围内。自2016年10月起，宋家湖村委会多次向李艳发出书面通知，告知其因铁路公园建设，根据村民自治原则，需要李艳于2016年12月31日前腾退土地，否则即组织强制拆除，并告知李艳因其建设的建筑物没有任何规划、建设审批手续，根据《日照人民政府关于对全市违法建设进行治理的通告》（2016年11月22日）、《日照经济技术开发区项目建设地上附着物补偿暂行办法》（日开办发[2016]1号）规定，一律不予赔偿，对一些历史上形成的，虽未取得规划、建设部门批准手续，但经村居“两委”研究同意建设的建筑物、构筑物、临时设施，且与村居集体签订承包租赁合同，每年及时上交集体承包租赁费的，因项目建设需要在规定时限内全部无偿拆除的，不评估、不打价，可按最高不超过历年所缴纳承包租赁费总额的50%（具体比例视情况定）作为拆除补偿，补偿费由区财政承担。根据该规定，经统计计算应退给李艳租赁费金额为9450元予以一并补偿。李艳不同意上述补偿，未能自行拆除房屋等建筑物。 2017年2月17日，宋家湖村委会召开村两委会议，因李艳未能履行承诺自行拆除，决定由宋家湖村委会进行强制拆除。2017年6月1日，宋家湖村委会安排人员、车辆，对李艳的房屋等建筑物全部予以强制拆除。 2019年8月30日，李艳向日照市人民政府递交《请求履行法定职责申请书》，日照市人民政府向开发区管委会发出《履行职责通知书》，通知书载明：“2009年1月19日，市政府发布2009年第12号征收土地公告后，你单位在组织土地征收补偿安置工作时，未能按照法律规定全面履行补偿安置职责，以致相关当事人向市政府提出异议并诉至法院。现通知你单位在收到本通知后，在法定期限内履行相关安置职责，妥善处理补偿安置行政争议，保障被征收人合法权益。” 另查明，2009年1月6日，山东省人民政府批准包括部分涉案土地在内的土地农转用并征收为国有土地。日照市土地管理局颁发的证号为日集用（1999）字第051号《集体土地使用证》，由宋家湖村委会持有，土地权益仍属于宋家湖村委会享有。 2019年3月25日，李艳起诉宋家湖村委会财产损害赔偿纠纷，2019年8月5日，日照经济技术开发区人民法院作出（2018）鲁1191民初745号民事判决，判决驳回了李艳的诉讼请求。李艳不服判决提起上诉。在二审审理期间，李艳又提起本案行政诉讼。 2019年4月19日，李艳以日照市人民政府为被告提起行政诉讼。2019年9月23日，日照市中级人民法院因李艳提出撤回起诉申请，作出（2019）鲁11行初25号行政裁定，准予李艳撤回起诉。 2020年6月8日，日照市中级人民法院作出(2020)鲁11民终489号民事判决，终审判决认为，租赁期限截至2014年12月31日，到期后，李艳仍继续使用涉案土地，宋家湖村委会并未提出异议，但双方并未续订租赁合同，根据《中华人民共和国合同法》第二百三十六条的规定，双方之间形成不定期租赁合同关系。不定期租赁合同当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。双方在《土地租赁合同》第八条约定：“本合同到期时，如继续租赁，乙方优先，如双方不再订立租赁合同，乙方投资的建筑物，限期无偿自行拆除，甲方收回土地，如乙方拒不拆除，甲方安排拆除，费用乙方支付。”因包括涉案土地在内的土地日照市人民政府决定规划建设铁路公园，为配合政府决定，宋家湖村委会自2016年10月起，多次向上诉人发出书面通知，告知因铁路公园建设需要，要求上诉人限期腾退土地，否则将予以强制拆除。宋家湖村委会的上述行为应当认定为解除其与李艳之间的租赁合同的通知，该通知送达李艳，双方之间租赁合同的权利义务即终止。土地租赁合同权利义务终止后，因李艳与宋家湖村委会之间未就相应补偿事宜达成补充协议，李艳在涉案租赁土地上建设的房屋应当按照合同约定处理。尽管2009年1月6日山东省人民政府批准对宋家湖村部分土地农转用并征收为国有土地，但李艳租赁土地不在征收范围内。二审法院判决驳回上诉，维持原判。 原审认为，本案争议的焦点是，对日照市人民政府向开发区管委会发出的《履行职责通知书》，开发区管委会是否履行了职责，程序是否合法；涉案房屋强制拆除行为是否涉嫌违法。 在日照市人民政府向开发区管委会发出《履行职责通知书》后，开发区管委会应当履行职责。根据李艳于2009年12月3日与宋家湖村委会签订的土地租赁合同约定，合同已经终止，双方应合同约定办理，且李艳建设的房屋等建筑物并不在征收范围内，开发区管委会无需再对李艳被拆除的房屋等建筑设施履行征收补偿职责。但是，对于前期给予李艳的补偿利益，根据信赖保护原则，不应给予收回。故开发区管委会不存在不履行征收房屋补偿安置职责的行为。虽然在实体上不存在不履行征收房屋补偿安置的职责，但在程序上未能自收到日照市人民政府向开发区管委会发出的《履行职责通知书》之日起二个月内作出处理，根据诉讼法规定，开发区管委会逾期未处理程序违法。 宋家湖村委会根据与李艳签订的土地租赁合同约定，在李艳经通知后未能自行清除地上建筑物、构筑物时，宋家湖村委会可以组织人员予以清除，并对李艳可以不作任何赔偿。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定，村民委员会在权限范围内决议涉及村民利益的相关事项，只要不存在与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不侵犯村民的人身权利和财产权利的决议内容，村民也应遵照执行。故涉案房屋强制拆除行为，不存在违反相关法律、法规规定的情形。 综上所述，李艳请求确认开发区管委会未履行征收补偿安置相关的法定职责行为在程序上存在违法情况，原审法院予以支持。其请求的责令开发区管委会应当履行涉案相关的补偿职责理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项的规定，原审判决如下：一、确认开发区管委会对日照市人民政府于2019年8月30日向其作出的《履行职责通知书》未在法定期限内给予李艳处理程序违法；二、驳回李艳的诉讼请求。案件受理费50元，由李艳、开发区管委会各负担25元。 上诉人李艳上诉称：一、为维护合法权益，上诉人已经提起民事诉讼、行政诉讼，耗费了巨大的时间、精力，在日照市中级人民法院行政庭的协调下，日照市人民政府向开发区管委会出具《履行职责通知书》，要求开发区管委会在法定期限内履行相关补偿安置职责，但开发区管委会一直拒绝履行其法定职责。二、原审判决仅确认被上诉人的不作为违法，但对上诉人最关心的拆迁补偿安置问题未予支持错误。三、2009年1月6日，经鲁政土字[2009]239号山东省人民政府批准农转用并征收为国有土地，日照市人民政府于2008年9月10日发布拟征收土地公告，2009年1月19日发布征收土地公告，征收补偿行为发生在合同期内，政府在2009年1月19日后即需要补偿，涉诉的土地租赁合同不是政府不予补偿安置的理由，政府拖延补偿，超出了国家法律规定的征收补偿期限，被上诉人不作为违法。请求二审法院撤销原审判决，在查明事实的基础上依法改判或者发回重审，判令被上诉人对上诉人履行征收补偿安置的法定职责，一审、二审的诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人开发区管委会答辩称：一、涉案房屋未取得建设工程规划许可手续，无产权登记，系上诉人与宋家湖村委会签订《土地租赁合同》而建设的违法建筑，且该合同在涉案房屋被宋家湖村委会组织拆除前早已到期。二、2017年，开发区建设局、财政局、审计局、北京路街道办事处和宋家湖村委会联合进行清点评估，补偿上诉人历年上交承包费总额的百分之五十，金额9450元，上诉人至今未到宋家湖村委会领取该补偿费。三、《土地租赁合同》期限为2010年1月1日至2014年12月31日，上诉人在2009年1月未取得土地使用权。按照《土地租赁合同》第七条“乙方（上诉人）在租赁期内，进行房屋等固定投资建设，须书面向甲方（宋家湖村委会）同意后方可建设，否则，无论何时不做任何赔偿”、第八条“本合同到期时，如继续租赁，乙方优先。如双方不再订立租赁合同，乙方投资的建筑物限期无偿自行拆除，甲方收回土地，如乙方拒不拆除，甲方安排拆除，费用由乙方支付”的约定。根据《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，且上诉人拒绝支取补偿费用，被上诉人无需再对上诉人的被拆除房屋等建筑设施履行征收补偿职责。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求二审依法驳回上诉，维持原判。 原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中上诉人提交案外人钱祥吉的评估明细表一份，证实与被上诉人情况相同，案外人钱祥吉已获得补偿，被上诉人未给上诉人补偿不合法、不公平、不合理。 经质证，被上诉人对该证据的来源和真实性均有异议，认为该证据与本案没有关联性，该评估明细表上没有加盖任何委托人、评估人的印章，被上诉人不认可上诉人的证明目的，退一步讲，即便有补偿，该补偿也是宋家湖村委会的行为，被上诉人不知情。 对于上诉人提交的上述证据，本院将根据查明的案件事实予以综合认定。本院认定的案件事实与原审一致。 本院认为：现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平、合理补偿的制度，农村集体土地征收补偿形式虽然多样，参与主体虽然多元，但如果补偿问题无法通过协商或签订协议方式解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿问题进行过裁判，则被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的相关行政机关依法履行补偿职责，要求其依法作出补偿决定。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，相关行政机关需在合理期限内及时作出书面的补偿决定，并依法告知救济途径，而不能怠于履行补偿职责，造成补偿问题长期无法通过法治化渠道解决，既损害被征收人补偿权益，又提高补偿成本。涉案土地上的房屋虽未取得建设工程规划许可手续，无相关产权登记，但该房屋系由上诉人建设并长期实际使用，上诉人系适格的被征收人和补偿对象，应得到相应的补偿。虽然从2009年日照市人民政府发布的土地征收公告来看，上诉人所租赁的土地不在上述征收公告范围内，但从原审查明的事实可知，被上诉人所租赁土地上的房屋已全部被拆除，且已实际用于铁路公园建设，故对于上诉人所租赁土地上的房屋，应参照征收范围内的地上建筑物的同一补偿标准进行补偿。上诉人向日照市人民政府递交《请求履行法定职责申请》，请求日照市人民政府履行补偿安置职责，日照市人民政府向被上诉人发出《履行职责通知书》，要求被上诉人在法定期限内履行相关补偿安置职责，被上诉人应在法定期限内履行相关的补偿职责，但被上诉人未予履行，上诉人行政不作为违法。原审判决虽确认被上诉人未在法定期限内履行日照市人民政府于2019年8月30日向其作出的《履行职责通知书》程序违法，但认为被上诉人无需对上诉人履行补偿职责没有事实和法律依据，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下： 一、维持日照市岚山区人民法院（2020）鲁1103行初3号行政判决第一项； 二、撤销日照市岚山区人民法院（2020）鲁1103行初3号行政判决第二项； 三、责令被上诉人日照经济技术开发区管理委员会于本判决发生法律效力之日起三个月内对上诉人李艳作出补偿决定。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人日照经济技术开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 王 田 审判员 高月玉 二〇二〇年十一月十六日 法官助理王建秀 书记员李娜