四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行终2240号 上诉人（原审原告）龙方银，男，1962年1月7日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 委托代理人郭祥宏，四川鑫中云律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）遂宁市人民政府。住所地：四川省遂宁市河东新区环岛商务中心**楼。 法定代表人邓正权，市长。 委托代理人王骞，遂宁市司法局工作人员。 委托代理人邓建华，遂宁市司法局工作人员。 上诉人龙方银因诉遂宁市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服四川省遂宁市中级人民法院（2020）川09行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，2017年7月4日，龙方银等人针对其国土员身份被清退等事项向原蓬溪县国土资源局（以下简称县国土局）提出信访。2017年8月23日，县国土局向龙方银等人作出《关于梁春杰等二十八名原清退国土员信访事项处理意见书》（蓬国土资信字〔2017〕1号）。龙方银等人不服，向原遂宁市国土资源局（以下简称市国土局）提出复查申请。2017年10月13日，市国土局作出《关于决定撤销的通知》（遂国土资函〔2017〕198号），撤销了蓬国土资信字〔2017〕1号意见书。2018年1月24日、25日，龙方银等人集体到中共四川省委、四川省人力资源和社会保障厅及原四川省国土资源厅（以下简称省国土厅）上访。2018年1月25日，省国土厅组织市国土局、县国土局、人事处、信访处主要领导和人员接待了龙方银等人。2018年4月20日，中共蓬溪县委机构编制委员会办公室向龙方银等人作出《关于梁春杰等同志申请核实事项的答复意见书》（蓬编办函〔2018〕16号），认定其不属于区乡镇党政机关编制内人员。2018年6月27日，县国土局向龙方银等人作出《不再受理告知书》。2018年7月11日，蓬溪县社会保险事业管理局向龙方银等人作出《关于梁春杰等同志反映的信访问题处理意见书》（蓬社险信字〔2018〕1号），对其诉求不予支持。龙方银等人不服，向蓬溪县人力资源和社会保障局提出复查申请。2018年9月3日，蓬溪县人力资源和社会保障局向龙方银等人作出《信访事项复查意见书》（蓬人社信复〔2018〕1号），对蓬社险信字〔2018〕1号予以支持。龙方银等人不服，向蓬溪县人民政府提出复核申请。2018年11月21日，蓬溪县人民政府向龙方银等人作出《关于梁春杰信访事项的复核意见》（蓬府复〔2018〕138号），对其要求复核的三个事项不予支持。2018年10月23日，县国土局重新受理龙方银等人的信访申请，并于同年10月24日向其作出《关于梁春杰等三十五名原清退国土员信访事项处理意见书》（蓬国土资信字〔2018〕3号）。2019年4月15日，龙方银向中共四川省委彭清华书记提出信访。2019年6月27日，蓬溪县自然资源和规划局作出《信访事项处理意见书》（蓬自然资源规划信处字〔2019〕4号）。2019年8月13日，遂宁市自然资源和规划局（以下简称市自规局）作出《关于撤销的通知》（遂自然资规函〔2019〕108号），撤销了该处理意见书。 2019年10月21日，龙方银作为申请人，以市自规局为被申请人向市政府提出行政复议申请，请求确认市自规局未依法定程序向龙方银出具信访事项复查意见书的行为违法，责令市自规局限期向申请人出具书面复查意见书并交与申请人。2019年12月17日，市政府作出遂府复〔2019〕85号《驳回行政复议申请决定书》，认为：“申请人曾就同一事实数次提出信访，且已信访终结。本案中申请人的行政复议请求实质是对被申请人未履行《信访条例》第三十四条规定的信访复查职责而提出的申诉，复议申请的对象仍属于信访事项，不属于行政复议受案范围，申请人可根据《信访条例》第三十六条的规定向相关信访工作机构进行申诉。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定：驳回申请人龙方银的行政复议申请。申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼”。 一审法院认为，本案争议焦点为龙方银的行政复议申请是否属于行政复议受理范围，市政府决定予以驳回是否正确。 《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定了公民、法人或者其他组织享有行政复议权，同时规定了公民、法人或者其他组织申请行政复议的条件亦即行政复议机关受理行政复议申请的条件。因此行政复议机关受理行政复议申请的前提条件是行政复议申请属于行政复议受理范围，如果行政复议申请不属于行政复议受理范围，行政复议机关可以根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定决定驳回行政复议申请。对于行政机关针对信访事项作出的行政行为，相关法律、司法解释亦规定不纳入行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》〔（2005）行立他字第4号〕规定“湖北省高级人民法院：你院鄂高法（2005）210号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》收悉。经研究，答复如下：一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。 根据上述法律、司法解释规定精神，对于明显是针对信访事项提出的行政复议申请，其实质是信访申诉行为，明显不属于行政复议受理范围，行政复议机关作出不予受理或者驳回行政复议申请决定，对当事人的实体权利义务不产生实质影响，不应纳入人民法院行政诉讼受案范围。因此对于不服行政复议机关针对信访事项作出的不予受理或者驳回行政复议申请决定而提起行政诉讼的，人民法院可以迳行裁定不予立案或者立案后裁定驳回起诉。 本案中，龙方银向市政府申请行政复议，请求确认市自规局未依法定程序向其出具信访事项复查意见书的行为违法，责令市自规局限期向其出具复查意见书，其请求事项实质上是针对其所认为的市自规局未履行信访法定职责的行为而提出，其申请复议的对象明显属于信访事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的行政复议受理范围。故市政府作出行政复议决定，驳回龙方银的行政复议申请，符合相关法律规定。龙方银的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回龙方银的起诉。 龙方银不服，上诉称：一审法院认定事实和适用法律错误，“信访事项”与“信访过程中的不作为行为”是两个不同的概念，一审混淆了概念，市自规局逾期不予答复的不作为行为违法，该行政不作为行为属于行政复议受案范围；一审法院程序错误，应当作出判决而不是裁定驳回起诉。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理或改判确认市政府作出的驳回行政复议申请决定违法并重新作出行政行为。 市政府答辩称：上诉人曾就同一事实数次提出信访，且已信访终结；上诉人申请复议的对象明显属于信访事项，不属行政复议受案范围；该府作出的驳回行政复议申请决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，提出行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受案范围。龙方银申请行政复议，请求确认市自规局未依法定程序出具信访事项复查意见书的行为违法并责令其限期出具书面复查意见书交与龙方银，实质是对行政机关未履行《信访条例》规定的信访处理职责而提出的申诉，复议申请的对象仍属于信访事项，不属于行政复议受案范围。根据相关法律规定，对于复议机关作出的《驳回行政复议申请决定书》，属于人民法院行政诉讼受案范围，应当进行审理后作出实体判决。但是，对于明显是针对信访事项申请行政复议，其实质是申诉信访行为，明显不属于行政复议受案范围，复议机关作出《驳回行政复议申请决定书》，对申请人的权利义务并不产生实际影响，不应纳入人民法院行政诉讼受案范围，否则实际上是允许当事人通过行政复议的方式将信访事项导入诉讼程序，违反相关法律、司法解释的规定。因此，对于上述情形，上诉人不服提起诉讼，人民法院可迳行裁定不予立案或者立案后裁定驳回起诉。一审裁定驳回龙方银的起诉并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人龙方银的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 毛学龙 审 判 员 朱 珠 审 判 员 吕元华 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理 刘晴雯 书 记 员 周建秋