广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1212号 上诉人（一审原告）彭文，男，1986年7月8日出生，汉族，住柳州市鱼峰区。 委托代理人朱达人，广东人民时代律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）柳州市人民政府，住所地：柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人邓贺今，柳州市柳东新区征地拆迁和房屋征收补偿服务中心副主任。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 上诉人彭文因其诉被上诉人柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）行政协议一案，不服南宁铁路运输中级法院作出的（2020）桂71行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年9月14日组织各方当事人到庭进行调查、询问。上诉人彭文及其委托代理人朱达人，被上诉人柳州市政府委托代理人邓贺今、张勇军，到庭参加调查、询问。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：2019年3月31日，柳州市柳东新区征地办公室（甲方）与彭文（乙方）签订一份《房屋拆迁产权调换安置协议》，主要内容为：鉴于2013年11月柳州市柳东新区征地办公室已经对柳州市××××区六座村民委大利屯集体土地进行了征收，因“柳东新区官塘片滨江生态湿地公园项目”建设需要，柳州市人民政府决定对该项目范围内的六座村民委大利屯集体土地上房屋进行拆迁，根据《中华人民共和国土地管理法》《柳东新区农民居住安置办法》（柳东管发[2017]53号）等有关法律法规和相关文件规定，双方就乙方位于被征收土地上的房屋拆迁补偿安置进行产权调换之相关事宜，达成协议：乙方的被拆迁房屋座落在柳州市鱼××区××村××号，被拆迁房屋无所有权证，被拆迁房屋总建筑面积为273.22㎡；补偿安置办法：乙方同意对被拆迁的有证房屋实行限额产权调换和货币补偿相结合方式，产权调换安置房位于古山苑小区；乙方可得到的调换安置房屋的建筑面积为172.8㎡；若乙方选择的安置房屋建筑面积小于可调换安置房屋的建筑面积的，甲方按3000元/平方米的标准向乙方支付面积差的补偿款；若乙方选择的安置房屋建筑面积大于可调换安置房屋建筑面积的，乙方应按《柳东新区农民居住安置办法》（柳东管发[2017]53号）第十六条规定内容支付面积差的购房款；乙方被拆迁的房屋，甲方给予房屋材料补偿、装修补偿及其他补偿款，总计为146795.77元；根据有关政策及方案，甲方补偿安置乙方被拆迁的房屋是唯一合法的房屋，乙方若在本村另有其他房屋则不再享受拆迁的任何补偿。 签订上述协议后，彭文将协议中约定的涉案房屋交付给柳州市柳东新区征地办公室。2019年9月24日，彭文签订了选房确认单。2019年10月5日，彭文向广西柳州市东城投资开发集团有限公司支付了古山居苑16栋16-3号房屋差价款23056元。柳州市政府已向彭文支付了房屋材料补偿、装修补偿款146795.77元，未向彭文交付协议中约定的安置房，为此彭文提起本案诉讼，请求：柳州市政府依法履行《房屋拆迁产权调换安置协议》义务，向彭文交付古山居苑小区172.8㎡安置房屋。 另查明，柳州市土地征用与征地办公室以及柳州市城市投资建设发展有限公司于2005年2月25日发布的《“三门江大桥”工程（东岸）集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》中载明：柳州市三门江大桥工程建设涉及集体土地上的房屋拆迁实行全货币补偿安置办法，即被拆迁房屋完全以货币的方式进行拆迁补偿安置，对被拆迁房屋的产权人（使用人）不再提供安置回建地。2005年3月18日，柳州市安泰房屋拆迁服务有限公司（甲方，受委托拆迁单位）与彭文的母亲何玉凤（乙方，被拆迁人）签订一份《房屋拆迁货币补偿协议书》，主要内容为：因建设“三门江大桥项目建设工程”，需拆迁乙方在该工程红线范围内的房屋及附属物；乙方的被拆迁房屋座落在六座村大利屯，房屋所有权使用权证载明建筑面积为297㎡，无所有权依据房屋建筑面积为101.16㎡；依据该工程房屋拆迁补偿安置方案，经核算甲方应给乙方被拆迁房屋补偿及其他补偿金额总计538659.85元。2005年4月11日，何玉凤收到该补偿款，其房屋已被拆除。 2020年4月1日，柳州市阳和工业新区管理委员会作出《通知》，给予在三门江大桥工程项目中符合安置条件的被拆迁户以6550元/㎡的优惠价格购置古山居苑房屋。彭文及其母亲何玉凤在《三门江大桥工程项目符合安置条件被拆迁户情况统计表（阳和新区安置部分）》中，统计表中载明何玉凤一户中的家族成员为彭文及何玉凤，均符合安置条件，已领取补偿款538659.85元，有证房屋面积为297㎡，无证面积为101.16㎡，安置房上限购买面积为100㎡。 再查明，根据《柳东新区农民居住安置办法》（柳东管发[2017]53号）第十四条规定，被征收人按照一户一宅（按现行户籍）标准并且在规定的征收期限内办理完征收手续并清空交出房屋的，有效产权面积的确定可以按以下优惠款项执行：（三）符合并满足下列条件：1.达到法定结婚年龄或已结婚并生育小孩；2.达到分户条件的，必须保证一名小孩与父母同住。 根据柳州市公安局柳东分局于2020年3月16日出具的《关于协助调取何玉凤、彭文户籍资料的回函》，何玉凤、彭文在2011年8月之前在新城派出所和雒容派出所有双重户口，2011年8月24日，何玉凤到新城派出所提出申请注销位于柳州市××××区六座村委大利屯45号的户籍，其现在户籍地址为柳州市××××区雒容镇三门江林场十二湾分场住宅区34号，户内成员有彭正超（户主）。2011年8月9日，彭文到新城派出所提出申请注销位于柳州市××××区雒容镇三门江林场十二湾分场住宅区34号的户籍，其现在户籍地址为柳州市鱼××区××村××号，户内无其他成员。 根据《中共柳州市委员会柳州市人民政府关于加快柳东新区建设的决定》（柳发〔2008〕36号）规定，在柳东新区实行特区式管理，行使市一级经济和行政管理权限。 南宁铁路运输中级法院一审认为，关于《房屋拆迁产权调换安置协议》是否合法有效的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”本案应从协议的签订主体是否合法，协议的内容是否符合法律法规规定，是否存在侵害社会公共利益或他人合法权益的情形几个方面进行审查，进而审查被告是否应履行协议约定的义务。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告”。本案中，根据《中共柳州市委员会柳州市人民政府关于加快柳东新区建设的决定》（柳发〔2008〕36号）的规定，柳州市政府授权柳东新区实行特区式管理，行使市一级经济和行政管理权限，柳东新区征地办公室作为柳东新区的下属部门，具备签订涉案协议的法定职权，由此产生的法律责任由柳州市政府承担，因此柳州市政府是本案适格被告。 关于协议的内容是否符合法律法规规定，是否存在侵害社会公共利益或他人合法权益情形的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”的规定，以及《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第六条规定，符合相应条件的，可以户为单位申请农村宅基地；第七条规定，村民申请宅基地应当向市、县（市）国土资源行政主管部门提出，由有批准权的人民政府审批。即农村房屋所有权遵循“一户一宅”的原则，申请宅基地必须以户为单位，且经过法定的审批程序。本案中，在2005年政府实施三门江大桥项目建设拆迁工程时，彭文与其母亲何玉凤在同一户籍中，即位于六座村民委大利屯，其二人作为六座村大利屯的集体经济组织成员，以户为单位享有宅基地权利。在三门江大桥项目建设拆迁工程中，何玉凤作为户主于2005年3月18日与柳州市安泰房屋拆迁服务有限公司签订《房屋拆迁货币补偿协议书》，得到了相应的货币补偿，该协议书中涉及的房屋被拆除，协议书已履行完毕。同时，柳州市阳和工业新区管理委员会于2020年给予在三门江大桥工程项目中符合安置条件的被拆迁户以优惠价格购置古山居苑房屋，彭文及其母亲何玉凤作为一户属于被安置对象，其二人作为一户享有的宅基地权利，已获得安置补偿。而在《房屋拆迁货币补偿协议书》履行完毕后，何玉凤将户口迁出**村大利屯，**村民委大利屯**户口中只剩彭文一人，其变更为户主，之后彭文又在六座村大利屯建造房屋，但其未能提供重新申请宅基地的合法手续，彭文与柳州市柳东新区征地办公室签订《房屋拆迁产权调换安置协议》，再一次获得安置补偿。根据彭文及其母亲何玉凤的户籍变动情况，以及《柳东新区农民居住安置办法》（柳东管发〔2017〕53号）第十四条“达到分户条件的，必须保证一名小孩与父母同住”规定，彭文并不符合分户条件，其作为六座村大利屯的集体经济组织成员，重复获得安置补偿的行为，违反了“一户一宅”的规定，侵犯了集体经济组织的补偿安置秩序，增加政府在征地拆迁工作中的公共支出，从而损害社会公共利益。因此，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”及《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（四）损害社会公共利益”的规定，彭文与柳州市柳东新区征地办公室签订的《房屋拆迁产权调换安置协议》应属无效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。”的规定，经一审法院释明，彭文仍拒绝变更其诉讼请求，故对彭文要求柳州市政府履行《房屋拆迁产权调换安置协议》约定的义务，向其交付安置房屋的诉讼请求，不予支持。 综上，彭文要求柳州市政府履行给付义务的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回彭文的诉讼请求。 上诉人彭文上诉称：一、彭文与柳州市政府签订《房屋拆迁产权调换安置协议》所涉的房屋是彭文依法获得的宅基地上建造的房屋，彭文是涉案房屋的合法权利人。二、柳州市阳和工业管理委员会是基于三门江大桥征收而与何玉凤签订《房屋拆迁货币补偿协议书》，其所涉的房屋与彭文现有的房屋不是同一房屋，所有权人也不是同一主体。即使三门江大桥征收与何玉凤签订《房屋拆迁货币补偿协议书》期间，彭文与何玉凤虽系同一家庭成员，但现时上诉人却是一个独立家庭户口的集体组织成员。因此，何玉凤已获得拆迁房屋的安置补偿也不等同彭文已获得过拆迁安置补偿。三、彭文获得宅基地及在宅基地上建造房屋没有违反现行法律规定。彭文出生于大利屯，是大利屯集体组织成员，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，彭文享有在集体分配或者祖辈留下的宅基地上建造房屋的权利。四、村民行使继承权获得的宅基地和基于历史的原因等种种情形就可以突破“一户一宅”的原则。本案中，彭文的宅基地来源是由于历史的原因和作为集体组织成员的身份而获得，彭文建造涉案房屋没有违反“一户一宅”的原则。五、双方签订的行政协议所约定交易的事项，是客观真实存在的，是一种等价交易行为。双方签订的行政协议是双方的真实意思表示，所涉的标的物是客观真实存在，彭文具有独立的民事主体资格，双方签订的行政协议不存在《合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。综上，请求撤销一审判决，判令柳州市政府履行双方签订的《房屋拆迁产权调换安置协议》的给付义务。 被上诉人柳州市政府答辩称：一、柳州市政府已履行完拆迁安置补偿法定职责，彭文也已将全部拆迁补偿款领取完毕。2005年3月18日，彭文之母何玉凤作为户主与柳州市安泰房屋拆迁服务有限公司签订了一份《房屋拆迁货币补偿协议书》，并作为户代表于2005年4月11日领取了所有拆迁补偿款。柳州市政府己履行完拆迁安置补偿的法定职责。二、彭文恶意隐瞒己领取拆迁补偿款的事实，欺诈柳州市政府再次签订了《房屋拆迁产权调换安置协议》，该协议为无效协议，柳州市政府无须依照该协议履行二次拆迁补偿安置义务，并且柳州市政府要求彭文返还骗取的第二次拆迁补偿款。彭文系何玉凤及彭正超的独生子，原随其父彭正超落户于鹿寨县雒容镇三门江林场十二湾分厂住宅区5-4-34号，为城镇户口，不属于六座村大利屯集体经济组织的成员。由于彭文及何玉凤频繁变动户籍登记，导致彭文不是六座村大利屯的集体经济组织成员却获得了六座村大利屯45号的独立户口。即使彭文属于六座村大利屯集体经济组织的成员，根据分户原则，彭文作为何玉凤及彭正超的独生子，不符合独立分户条件，其户口应随其母何玉凤登记为**。彭文以欺诈的手段与柳州市政府签订了《房屋拆迁产权调换安置协议》，损害了国家利益，该协议为无效协议。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”行政机关签订征地补偿安置协议是行政机关履行征收法定职责的行为，征收补偿协议的内容不能损害社会公共利益。本案的争议焦点为彭文是否符合安置补偿的条件。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《柳东新区农民居住安置办法》（柳东管发〔2017〕53号）第十四条规定：“达到分户条件的，必须保证一名小孩与父母同住。”2005年“三门江大桥”工程项目以货币的方式进行拆迁补偿安置，柳州市安泰房屋拆迁服务有限公司与彭文的母亲何玉凤签订《房屋拆迁货币补偿协议书》，按照该协议规定何玉凤得到足额补偿，该户已经得到安置。同时，柳州市阳和工业新区管理委员会于2020年给予在三门江大桥工程项目中符合安置条件的被拆迁户以优惠价格购置古山居苑房屋，彭文及其母亲何玉凤作为一户属于被安置对象，其二人作为一户享有的宅基地权利，已获得安置补偿。结合我国农村居民建房“一户一宅”的审批原则，何玉凤家庭已经拥有一处宅基地并已得到补偿安置，彭文要求另行得到补偿安置，没有事实和法律依据，且彭文作为何玉凤唯一的儿子，不符合《柳东新区农民居住安置办法》规定的分户条件，其亦未能提供重新申请宅基地的合法手续。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（四）损害社会公共利益……”。彭文不符合安置补偿条件，一审判决认定彭文与柳州市柳东新区征地办公室签订的《房屋拆迁产权调换安置协议》无效正确。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条规定：“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。”经一审法院释明，彭文仍拒绝变更其诉讼请求，故一审判决驳回彭文的诉讼请求是正确的。 综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人彭文的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人彭文负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二〇年十一月二日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 黄思敏