浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终331号 上诉人（原审原告）李宝甫，男，1942年3月8日出生，汉族，户籍所在地宁波市海曙区，现住宁波市鄞州区。 委托代理人俞俊辰（特别授权代理，系上诉人外孙），男，1992年4月20日出生，汉族，户籍所在地宁波市海曙区，现住宁波市海曙区。 被上诉人（原审被告）宁波市自然资源和规划局，住所地宁波市和济街**（东部新城民安东路**）。 法定代表人孙义为，局长。 委托代理人王泽柱（特别授权代理）。 委托代理人兰军华（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）宁波市甬昇房地产估价有限公司，住所地宁，住所地宁波市海曙区启文路********（双号）-331室（单号）。 法定代表人朱伟，副经理。 李宝甫诉宁波市自然资源和规划局（以下简称宁波资规局）、宁波市甬昇房地产估价有限公司（以下简称甬昇公司）土地行政管理行政裁决一案，不服宁波市海曙区人民法院（2020）浙0203行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 根据李宝甫的申请，宁波资规局于2019年6月4日作出《裁决书》（以下简称被诉裁决），认定李宝甫的房屋位于原宁波市海曙区××路××号，总建筑面积405.2平方米，为原海曙区甬丰村金家塘自然村所属集体土地上的自建住宅用房。根据宁波市南站西路拓宽改造工程项目建设需要，李宝甫的上述房屋被列入拆迁范围内，李宝甫因补偿价格等问题未能与实施方达成协议。2013年3月8日，宁波市海曙区人民政府（以下简称海曙区政府）召开专题会议，就有关拆迁遗留问题进行研究，对李宝甫合法房屋调产安置参照同期原甬丰村南站区域旧村改造项目房屋调产安置办法处理。据此，宁波市海曙区望春街道征地拆迁办公室（以下简称望春拆迁办）委托甬昇公司对李宝甫合法房屋部分的装修进行评估，以便为房屋拆迁补偿提供参考依据。甬昇公司于2019年1月29日出具编号为003的《评估报告》（以下简称《评估报告》），被拆迁房屋住宅装修补偿金额为84572元。望春拆迁办以该评估结果与李宝甫商谈装修补偿事宜，李宝甫对该评估结果有异议，于2019年4月7日向甬昇公司申请复核。甬昇公司于2019年4月16日出具《复核结果》，李宝甫不服，向宁波资规局申请裁决。宁波资规局认为，甬昇公司2019年1月29日作出的《评估报告》基本事实清楚，适用依据正确，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第二十一条第二款的规定，驳回了李宝甫的裁决请求。 原审法院认定，李宝甫坐落于宁波市海曙区的房屋（土地性质为集体土地）于2002年9月被纳入铁路南站区域改造（一期）工程项目拆迁范围，李宝甫因补偿价格等问题一直未与实施方达成协议。2013年，海曙区政府召开专题会议，并于3月8日形成〔2013〕11号《关于月湖西区二期两处军产房拆迁安置补偿相关事宜等协调会议纪要》（以下简称《会议纪要》），其中载明“会议讨论并原则同意区南站区域开发建设指挥部提交的《关于原甬丰村金家塘自然村李宝甫等村民拆迁补偿相关事宜的请示》。鉴于南站西路原甬丰村金家塘自然村李宝甫、金卫国等4户人家房屋原已列入宁波市南站区域改造（一期）工程项目，且上述被拆迁房屋底层实际作为商业用房使用，会议原则同意每户被拆迁户底层临街房屋为商业用途，土地按照房屋面积分摊，土地用途在扣缴征地等费用后为国有划拨商业用途，其最终补偿价格按宁波市国有土地上房屋征收补偿相关政策处置，由海曙区房屋征收事务所负责办理；其余合法房屋调产安置参照同期原甬丰村南站区域旧村改造项目房屋调产安置办法给予安置；无证房屋及棚屋参照集体土地上房屋拆迁政策处置，由海曙区望春街道征地拆迁办公室处理安置，所有补偿费用列入南站区域改造项目成本。具体房屋面积详见下表……”，该《会议纪要》中同时明确李宝甫房屋的总面积为405.20㎡，其中商业面积122.81㎡、调产面积224.82㎡、无证面积57.57㎡。 据此，望春拆迁办委托甬昇公司对李宝甫合法房屋部分的装修进行评估，甬昇公司于2019年1月29日出具《评估报告》，其中载明：“住宅装修补偿部位1，使用面积56.6㎡，单价480元/㎡；部位2使用面积80.6㎡，单价340元/㎡；部位3使用面积75㎡，单价400元/㎡。被拆迁房屋评估金额：附属物评估价+装修评估价0+84572=84572元”。李宝甫不服该《评估报告》，于2019年4月7日向甬昇公司申请复核，甬昇公司于同年4月16日作出《复核结果》。 2019年4月25日，李宝甫以甬昇公司为被申请人，向宁波资规局提交《行政裁决申请书》，认为：《评估报告》只是复印件，估价人员是否具备评估资格没有证明材料；《评估报告》确定附属物评估价为0元，明显与事实不符；《评估报告》中确定的面积为212.2㎡只是被拆迁房屋二楼和三楼部分的使用面积，遗漏了一楼未按商业用房补偿评估的其他部分房屋使用面积的装修；《评估报告》在2019年1月29日作出，但按2012年7月的估价时点计算评估价格，适用依据错误，不符合公平补偿原则。为此，请求宁波资规局撤销甬昇公司作出的《评估报告》和《复核结果》，并责令其重新作出评估报告。宁波资规局于2019年5月6日受理了李宝甫的申请后，通知甬昇公司提交书面答辩意见及相关材料。宁波资规局于2019年6月4日作出案涉被诉裁决，决定驳回李宝甫的裁决请求，并于2019年6月10日寄送给李宝甫，李宝甫于2019年6月11日签收。李宝甫不服该被诉裁决，于2019年12月11日向宁波市北仑区人民法院寄送起诉状，因不符合管辖规定，宁波市北仑区人民法院将材料退回李宝甫，李宝甫于2019年12月15日向慈溪市人民法院邮寄起诉材料。经慈溪市人民法院报请本院指定管辖，本院指定本案由原审法院管辖。 原审法院认为，首先，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第二十一条第二款规定：“拆迁当事人对评估结果有异议的，应当在公示期限内向原评估机构书面申请复核，原评估机构应当在收到书面申请后5个工作日内出具书面复核结果；当事人对复核结果仍有异议的，可以在收到复核结果后10日内向土地行政主管部门书面申请裁决。裁决部门受理裁决申请后，可提请房地产价格评估专家委员会对评估结果进行鉴定，房地产价格评估专家委员会出具的鉴定结论可作为裁决依据。裁决部门应当自受理裁决之日起30日内作出书面裁决。”据此，宁波资规局具有作出被诉裁决的法定职权。 其次，根据《会议纪要》所明确的内容，李宝甫被拆迁房屋除底层临街房屋按照宁波市国有土地上房屋征收补偿相关政策处置外，其余合法房屋调产安置参照同期原甬丰村南站区域旧村改造项目房屋调产安置办法给予安置，无证房屋及棚屋参照集体土地上房屋拆迁政策处置。望春拆迁办据此委托甬昇公司对李宝甫合法房屋部分的装修进行评估。 关于李宝甫在裁决申请中提出《评估报告》的形式问题，宁波资规局在裁决时审查了评估人员的注册证书，并指出了《评估报告》中估价人员签章瑕疵问题。该院认为，甬昇公司出具的《评估报告》中“估价人员签章”一栏未注明房地产估价师的注册号及签名日期，不符合《房地产估价规范》（GB/T50291-2015）第7.0.17条的规范要求，但甬昇公司已经在《评估报告》盖章确认，且经审查，甬昇公司的估价人员具备相应资质，故该瑕疵问题对评估结果及李宝甫的实体权利义务并无实质性影响，宁波资规局已经在被诉裁决中对此问题予以指正，并无不当，该院予以确认。 关于李宝甫在裁决申请中提出《评估报告》中附属物评估价为0元的问题，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十一条第四款规定：“本条例所称的附属设施是指住宅用房附属的经认定合法的畜舍、门斗及建于宅基地以外的厕所等设施。”根据甬价管[2007]117号文件第六条规定，附属物的补偿费具体标准在附表四规定幅度内合理确定，该文件附表四中规定的附属物为：地坪、水井、禽舍、畜：地坪房外厕所等附属用房、围墙、围墙门、坟墓、自行车房、门斗等其他附属物。审理中，李宝甫认可其房屋不存在上述甬价管[2007]117号文件附表四中规定的附属物，但又认为其57.57㎡的无证房屋属于附属物的范围，于法不符，原审法院不予采纳。李宝甫认为其房屋内有锅炉房、有线电视、电话线路等属于附属设施，该院认为，上述设施不属于《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》及甬价管[2007]117号文件规定的附属设施及附属物。甬昇公司及宁波资规局认为李宝甫上述主张不属于甬昇公司的估价范围，并无不妥。 关于李宝甫在裁决申请中提出《评估报告》估价时点问题，根据《宁波市拆迁集体所有土地房屋价格评估办法》第九条规定：“被拆迁房屋的估价基准日（估价时点）为拆迁公告发布之日。”案涉《评估报告》作出时间虽为2019年1月29日，但并无依据表明房地产估价公司需以《评估报告》出具时间作为估价时点来评估装修价值。甬海征〔2012〕第2号拆迁公告发布时间为2012年5月19日，李宝甫房屋的补偿方案在2013年3月8日的〔2013〕11号《会议纪要》中明确，搬迁时间在2013年5月。综合上述情况，甬昇公司将案涉房屋装修的估价时点确定为2012年7月并适用甬价管[2007]117号文件作为评估依据，并无不当。 关于李宝甫在裁决申请中提出《评估报告》面积问题，根据甬价管[2007]117号文件第七条规定，房屋装饰补贴费按装饰部分房屋使用面积计算，具体标准由房地产评估机构在附表五规定幅度内评估确定。住宅装饰部分使用面积与住宅房屋建筑面积并不相同，案涉《评估报告》的装饰部分使用面积由甬昇公司工作人员现场丈量确定，同时载明了装修的内容。李宝甫认为应按照其房屋建筑面积282.39㎡（总面积405.2㎡-商业面积122.81㎡）来确定装饰部分使用面积，缺乏依据，该院不予采纳。根据李宝甫房屋的装修部位面积及装修内容，宁波资规局在被诉裁决中认定甬昇公司的评估面积和评估单价符合甬价管[2007]117号文件的规定，并无不当，该院予以确认。 再次，裁决程序方面，《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》并未规定土地主管部门在裁决过程中必须提请房地产价格评估专家委员会对评估结果进行鉴定，即提请鉴定并非必经的法定程序，李宝甫以宁波资规局未提请鉴定为由认为宁波资规局程序违法，缺乏依据，该院不予采纳。《浙江省行政程序办法》第五章“特别行政执法程序”第八十五条规定：“具有行政裁决权的行政机关，应当根据法律、法规的规定，依据申请对公民、法人或者其他组织之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷作出行政裁决。”因此，行政裁决行为作为特别行政执法程序有别于一般行政执法程序。李宝甫向宁波资规局提出裁决申请，在申请书中已经充分行使了陈述的权利，《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》也并未规定听证、申辩系行政裁决必经的法定程序。宁波资规局于2019年5月6日受理了李宝甫的申请，于2019年6月4日作出被诉裁决，并告知相关诉权、期限，并未侵害李宝甫的知情权、参与权、表达权和监督权。因此，宁波资规局所作的裁决程序符合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第二十一条的规定。 综上，宁波资规局所作的被诉裁决事实清楚，程序合法，适用法律正确，李宝甫要求撤销被诉裁决并责令宁波资规局重新进行裁决的请求缺乏依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李宝甫的诉讼请求。 李宝甫上诉称：一、原审认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予纠正。首先，宁波资规局提交的《勘察表》上签字的估价人员系甬昇公司的辅助工作人员，不具备房地产价格评估的资格，其作出的涉案房屋装修部分使用面积为212.2㎡缺乏合法性。根据宁波资规局提交的《会议纪要》《房屋建筑面积计算书》的内容表明被拆迁房屋总面积为405.2㎡，减去商业用房建筑面积122.81㎡，则可调产安置的面积为282.39㎡，因涉案房屋用于旅馆，房屋均为精装修，按照日常生活经验可知，装修部分的实际使用面积远不止《评估报告》确定的212.2㎡。综上，《勘察表》不具有合法性和真实性，依法不能作为定案的依据，原审法院据此认定装饰部分房屋使用面积，认定事实错误。其次，甬价管[2007]117号文件第六条规定，“拆除住宅用房的附属设施，拆迁人应当按规定给予补偿……补偿费用标准，价格主管部门有规定的，从其规定；无规定的，根据市场水平确定”。因此住宅用房的附属设施应当包括但不限于该文件第六条列举的种类范围，本案房屋中有57.57㎡属于无证房屋，未被作为可安置面积予以补偿，故应当按照前述附属物的补偿标准予以补偿。再次，房地产估价一般虽应遵循估价时点原则，但同时还应遵守及时、合法、公平等原则。本案房屋价格评估结果虽然没有及时作出，但原因在拆迁人，相应的责任应由拆迁人承担。《评估报告》按2012年7月的估价时点计算确定本案房屋拆迁评估价格，不符合征地补偿应当遵循的及时、公平原则。最后，2002年宁波市“南站地区改造（一期）工程项目”的相关拆迁许可证在2012年本案房屋拆迁时早已自行失效，与本案房屋的拆迁价格评估没有关联，一审判决和被诉裁决对与本案没有关联的事实胡乱进行认定，属于认定事实不清。二、被诉裁决作出程序违法。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第二十一条第二款之规定，宁波资规局需对涉案评估结果提请房地产价格评估专家委员会对评估结果进行鉴定，只有房地产价格评估专家委员会作出的鉴定结论才可以作为裁定的依据。宁波资规局未按照该条规定，提请房地产价格评估专家委员会进行鉴定就作出了被诉裁决，程序违法。《浙江省行政程序办法》规定行政相对人有知情权、参与权、表达权和监督权以及陈述权、申辩权。本案宁波资规局在裁决作出前拒绝李宝甫查阅甬昇公司提交的答辩材料，也未书面告知李宝甫拟作出的裁决的事实、理由、依据和决定，以及李宝甫享有的陈述、申辩权。违反了《浙江省行政程序办法》第五条、第六条和第五十二条等的规定，侵害了李宝甫的权益，程序严重违法。综上，请求撤销原审判决，并撤销宁波资规局作出的被诉裁决，并责令其重新作出行政裁决。 宁波资规局答辩称：一、根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第三十三条规定，被拆迁住宅用房的附属设施、装饰费用，由拆迁人予以补偿。该条例第二十一条规定，附属设施是指住宅用房附属的经认定合法的畜舍、门斗及建于宅基地以外的厕所等设施。根据甬价管[2007]117号《关于测定公布征收集体所有土地房屋拆迁安置价格和补偿费用的通知》第六条规定，附属设施包括附属物和配套设施，其中附属物补偿具体标准在该通知附表四规定幅度内合理确定，配套设施的补偿费用标准，价格主管部门有规定的，从其规定，无规定的，根据市场水平确定。本案中，李宝甫提出涉案房屋用于宾馆经营有许多设施，该等设施其实属于资产，并非前述条例及甬价管[2007]117号文件规定的附属物，甬昇公司系房地产评估机构不具备对资产进行评估的资质，作为房地产评估机构的甬昇公司只能就附属物及装饰装修部分通过甬价管[2007]117号文件附表标准进行合理确定。李宝甫所称的“无证房屋”实质上就是违章建筑，与前述条例规定的可予补偿的附属物完全不是一回事，李宝甫混淆视听，其说法不能成立。因李宝甫所在的住宅用房无前述条例第二十一条及甬价管[2007]117号文件附表四所列畜舍、门斗、宅基地以外的厕所等附属物，故在涉案评估报告中载明附属物价值为0。二、根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第二十一条第二款，“裁决部门受理裁决申请后，可提请房地产价格评估专家委员会对评估结果进行鉴定，房地产价格评估专家委员会出具的鉴定结论可作为裁决依据。”可见，提请房地产价格评估专家委员会对评估结果进行鉴定，并非作出价格裁决前的必经法定程序。李宝甫以被诉裁决未提请房地产价格评估专家委员会进行鉴定为由，认为裁决程序违法无法律依据。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。 二审审理期间双方当事人均未向本院提交新的证据，双方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送至本院，经审理本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第二十一条第二款的规定，宁波资规局具有作出被诉裁决的法定职权，对此各方没有争议，本院经审查予以确认。 本院认为，对于李宝甫提出的《评估报告》形式问题，《评估报告》落款仅有评估师签名未注明房地产估价师的注册号及签名日期，不符合《房地产估价规范》（GB/T50291-2015）第7.0.17条的规范要求，但该评估报告落款已有具备相应资质的评估师签名，且加盖有甬昇公司的公章，故《评估报告》的瑕疵不足以影响本次评估的结果，对李宝甫的权利不产生实质影响，被诉裁决对此予以指正，并无不当。对于《评估报告》认定的装修部分实用面积，根据甬价管[2007]117号文件第七条规定，房屋装饰补贴费按装饰部分房屋使用面积计算，具体标准由房地产评估机构在附表五规定幅度内评估确定。案涉《评估报告》的装饰部分使用面积由甬昇公司工作人员现场丈量确定，同时载明了装修的内容，且《勘察表》上亦有见证人员签名。现李宝甫未能举证证明《评估报告》所载装饰部分房屋实用面积与实际不符，故对于李宝甫提出的该项主张，本院不予支持。关于李宝甫提出的附属物估价问题，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十一条第四款规定：“本条例所称的附属设施是指住宅用房附属的经认定合法的畜舍、门斗及建于宅基地以外的厕所等设施。”本案李宝甫所有的57.57㎡的无证房屋并非前述规定中所指的附属设施。故对于其该项主张本院亦不予支持。 关于李宝甫提出的《评估报告》估价时点问题，根据《宁波市拆迁集体所有土地房屋价格评估办法》第九条规定：“被拆迁房屋的估价基准日（估价时点）为拆迁公告发布之日。”《会议纪要》明确李宝甫除商业用途房屋外的其余合法房屋调产安置参照同期原甬丰村南站区域旧村改造项目房屋调产安置办法给予安置，而原甬丰村旧村改造项目的拆迁公告发布时间为2012年5月19日，甬昇公司将案涉房屋装修的估价时点确定为2012年7月并适用甬价管[2007]117号文件（评估报告作出时仍有效）作为评估依据，并无不当。 关于程序方面，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第二十一条第二款，“裁决部门受理裁决申请后，可提请房地产价格评估专家委员会对评估结果进行鉴定，房地产价格评估专家委员会出具的鉴定结论可作为裁决依据。”可见，提请房地产价格评估专家委员会对评估结果进行鉴定，并非作出价格裁决前的必经法定程序。李宝甫以裁决作出前未提请房地产价格评估专家委员会对评估结果进行鉴定为由，认为被诉裁决程序违法，并无法律依据，本院不予支持。《浙江省行政程序办法》第五章“特别行政执法程序”第八十五条规定：“具有行政裁决权的行政机关，应当根据法律、法规的规定，依据申请对公民、法人或者其他组织之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷作出行政裁决。”宁波资规局依法受理了李宝甫的申请后，通知了甬昇公司进行答辩，在30日内作出了被诉裁决并送达了李宝甫及甬昇公司，裁决程序未违反《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》及《浙江省行政程序办法》的规定，故对于李宝甫关于被诉裁决程序违法的主张，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，李宝甫上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李宝甫负担。 本判决为终审判决。 审判长  俞朝凤 审判员  孙 雪 审判员  贺 磊 二〇二〇年十一月二十三日 书记员  俞 佳