江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终407号上诉人（原审原告）徐福英，女，1958年11月10日生，汉族，住江西省赣州市龙南县。上诉人（原审原告）李世茂，男，1981年7月1日生，汉族，住江西省赣州市龙南县。上诉人（原审原告）李声文，男，1973年11月15日生，汉族，住江西省赣州市龙南县。上诉人（原审原告）廖四娣，女，1965年11月24日生，汉族，住江西省赣州市龙南县。上诉人（原审原告）袁昌柏，男，1970年1月28日生，汉族，住江西省赣州市龙南县。诉讼代表人徐福英，女，1958年11月10日生，汉族，住江西省赣州市龙南县。诉讼代表人李世茂，男，1981年7月1日生，汉族，住江西省赣州市龙南县。被上诉人（原审被告）赣州市人民政府。住所地：赣州市章贡区长征大道**。法定代表人曾文明，该市市长。委托代理人何平，赣州市司法局工作人员。上诉人徐福英等5人因诉赣州市人民政府行政复议一案，不服赣州市中级人民法院（2020）赣07行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，原告徐福英、李世茂、李声文、廖四娣、袁昌柏等人不服龙南县人民政府2017年7月31日作出的《龙南县高铁新区（核心区）棚户区改造项目土地和房屋征收与补偿工作实施方案》（龙府办发﹝2017﹞47号），向赣州市人民政府申请行政复议，赣州市人民政府于2017年12月21日作出赣市府复字﹝2017﹞98号行政复议决定。原告不服该复议决定并诉至法院。2018年12月6日，江西省高级人民法院作出（2018）赣行终1007号行政判决，撤销了赣州市人民政府作出的行政复议决定。赣州市人民政府对原告的申请重新进行处理，于2019年12月9日作出了赣市府复字﹝2019﹞156号行政复议决定，驳回原告等人的行政复议申请。原告对该复议决定不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据该条规定，行政复议审理的对象是具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理······（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，原告对龙南县人民政府作出的征收补偿方案不服而申请行政复议。从征收补偿过程来看，市、县人民政府作出征收补偿方案是征收补偿中的一个环节，之后还需经相关征收部门组织实施，作出征收补偿方案具有阶段性特征。从对被征收人的具体权利义务产生影响上看，征收补偿方案一般不直接设定权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，对被征收人产生直接影响的应当是相关征收部门根据征收补偿方案所组织实施的具体的补偿安置、搬迁等行为。从征收补偿方案内容上看，该方案涉及人数众多的不特定对象，具有抽象性和一定的普遍约束力，属于行政规范性文件范畴。因此，作出征收补偿方案属于过程性行为，征收补偿方案本身并不对被征收人权利义务产生直接影响，具有一定的普遍适用性，属于行政规范性文件范畴，不属于具体行政行为，故原告的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收的人民政府裁决”。本案中原告如对该补偿安置方案载明的集体土地及房屋征收补偿标准有异议，不能直接申请行政复议，而应当根据上述规定申请协调、裁决。行政复议期间，原告未提供证据证明其已就该补偿标准向被申请人龙南县人民政府申请了协调，故该项复议请求不符合行政复议受理条件。被告驳回原告的复议申请并无不当，对原告的诉讼请求，应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐福英、李世茂、李声文、廖四娣、袁昌柏的诉讼请求。上诉人徐福英等5人不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由是：1、征收补偿方案对被征收人的权利义务产生直接影响。涉案《征收与补偿工作实施方案》规定了本次征地的具体补偿标准、房屋合法性、集体经济组织成员认定、建筑面积、宅基地面积认定、居民住宅房屋征收安置补偿、违法建筑处理、补偿（补助）款支付方式等内容，以上内容均关系被征收人在本次征地中的补偿数额的认定，对被征收人取得补偿安置利益至关重要，直接影响被征收人合法权益，与其具有利害关系。2、征收补偿方案并非针对不特定对象的规范性文件，属行政复议受案范围。依据征收补偿方案中适用范围，可知本次征收针对高铁新区（核心区）棚户区改造项目范围内的国有和集体土地及国有和集体土地上房屋、附属物、构筑物等，明确是针对此次征收房屋这一件事情，仅对本次征地事宜有效。依据征收补偿方案中征收范围，可知本次征收在龙南县里仁镇境内，并有明确的四至范围，所针对的人是征收范围内被征收人，在征地时已经确定，针对的对象是可数的。该征收补偿方案不能够反复适用。它仅适用于本次经批准的集体土地征收范围，不能适用于其他土地征收补偿安置。3、协商并非征收补偿方案复议的强制性前置程序，一审法院适用法律错误。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）称“依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”即按照行政复议法律、法规的规定向批准征地补偿、安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府提出复议申请。4、被上诉人未全面审查,作出的行政复议决定依据不足。被上诉人未审查当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，未全面审查征收补偿方案的合法性、合理性。一审法院亦未审查被上诉人作出行政复议决定的合法依据。一审法院认为被诉征收补偿方案不属于行政复议范围，证据不足。请求撤销一审行政判决；撤销被上诉人作出的赣市府复字[2019]156号行政复议决定；判令被上诉人受理上诉人的行政复议申请；本案上诉费用由被上诉人承担。被上诉人赣州市人民政府答辩称：答辩人作出的赣市府复字[2019]156号行政复议决定实体及程序均合法，请求驳回上诉人的上诉请求。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）第一条规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。原国土资源部《关于进一步推进依法行政实现国土资源管理法治化的意见》（国土资发[2011]186号）第23点意见明确，建立健全征地补偿标准争议裁决机制，对征地补偿标准争议要先行协调，协调不成的，依法进行裁决。本案中，徐福英等5人对龙南县人民政府印发的《征收与补偿工作实施方案》不服，向赣州市人民政府申请行政复议，其诉求实质是对征地补偿标准有异议，根据上述规定，对补偿标准有争议的，应先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请裁决（复议）。因无证据证明徐福英等5人就被诉《征收与补偿工作实施方案》向赣州市人民政府提出行政复议申请前，经过了协调程序，赣州市人民政府据此认定徐福英等5人提出的复议请求不符合行政复议受理条件，并依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定，驳回徐福英等5人的行政复议申请并无不当。综上，徐福英等5人的上诉理由依法不成立，原审判决驳回徐福英等5人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐福英、李世茂、李声文、廖四娣、袁昌柏负担。本判决为终审判决。审判长  蔡世军审判员  陈雯雯审判员  万进福二〇二〇年十一月三日法官助理钱强森书记员刘敏附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。2、国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）第一条规定：……依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。3、原国土资源部《关于进一步推进依法行政实现国土资源管理法治化的意见》（国土资发[2011]186号）第23点意见明确：……建立健全征地补偿标准争议裁决机制，对征地补偿标准争议要先行协调，协调不成的，依法进行裁决。……4、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……