北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终1023号上诉人（一审原告）北京天赐圣泉育马场，住所地北京市房山区长沟镇南甘池村南云居寺北侧。法定代表人王军宁，董事长。委托代理人范伯松，北京实地律师事务所律师。委托代理人秦峰，北京实地律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市房山区长沟镇人民政府，住所地北京市房山区长沟镇长沟大街**。法定代表人王大宝，镇长。委托代理人陈洋，北京市房山区长沟镇人民政府工作人员。委托代理人董芙蓉，北京元辅律师事务所律师。上诉人北京天赐圣泉育马场（以下简称天赐圣泉育马场）因诉北京市房山区长沟镇人民政府（以下简称长沟镇政府）履行设施农业用地备案职责一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0111行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。长沟镇政府于2020年6月15日作出《北京市房山区长沟镇人民政府关于北京天赐圣泉育马场农业设施用地备案报告书的答复》（以下简称涉案答复），主要内容为：天赐圣泉育马场邮寄的《农业设施用地备案报告书》，长沟镇政府已收悉。依据自然资规〔2019〕4号《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（以下简称《4号文》）等相关规定，根据有关事实，作出如下答复意见：一、天赐圣泉育马场申请备案地块涉及的租赁合同约定用途及实际建设非农业用途，不符合设施农业用地的条件。《4号文》规定，设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。设施农业属于农业内部结构调整，设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续。依据上述规定，设施农业用地是用于农业用途。2003年2月13日，长沟镇政府与北京王冠经济贸易有限公司（以下简称王冠经贸公司）签订的租赁合同中，约定用途是建设“圣泉文化公园”，并非农业用途。天赐圣泉育马场实际建设的天赐圣泉马术俱乐部也并非农业用途。因此，天赐圣泉育马场申请农业设施用地备案不符合设施农业用地基本条件。二、申请设施农业用地备案，也应先备案，后进行建设。天赐圣泉育马场申请备案的建设于2007年就已建设完成。不符合申请备案、进行建设的顺序。三、天赐圣泉育马场因违法占地建设已经由国土部门作出行政处罚，不具备申请设施农业用地备案的合法条件。2014年10月28日，原北京市国土资源局作出京国土（房）分局罚字[2014]第50号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称第50号国土处罚决定），没收天赐圣泉育马场非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施3905.27平方米。天赐圣泉育马场在国土部门作出处罚决定后申请农业设施用地备案不具备合法的基本条件。四、天赐圣泉育马场申请备案地块涉及的其他建筑物因系违法建设，已经由长沟镇政府作出《限期拆除决定书》，不具备申请设施农业用地备案的合法条件。长沟镇政府经向北京市规划和自然资源委员会房山分局发函查询，王军宁位于房山区长沟镇云居寺路北侧天赐圣泉马术俱乐部的建筑物、构筑物，未取得乡村建设规划许可证等审批手续。王军宁建设的上述建筑物、构筑物属于违法建设。长沟镇政府已于2020年5月27日作出长政限拆字[2020]第2号《限期拆除决定书》。王军宁不服该《限期拆除决定书》向法院提起行政诉讼，现在该案正在审理中。天赐圣泉育马场申请农业设施用地备案不具备合法的基本条件。天赐圣泉育马场向一审法院诉称，2020年6月15日，长沟镇政府向天赐圣泉育马场作出涉案答复，不同意给予天赐圣泉育马场的农业设施用地进行备案。天赐圣泉育马场认为，上述涉案答复没有事实和法律规范依据，严重侵害天赐圣泉育马场合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应当依法予以撤销，故天赐圣泉育马场特诉至法院。请求：1.撤销长沟镇政府2020年6月15日作出的涉案答复；2.本案诉讼费用由长沟镇政府承担。长沟镇政府向一审法院辩称：一、长沟镇政府所作涉案答复程序合法。二、长沟镇政府所作涉案答复适用法律正确、事实清楚、证据充分。1.天赐圣泉育马场申请备案地块涉及的租赁合同约定用途及实际建设非农业用途，不符合设施农业用地的条件。2.申请设施农业用地备案，也应先备案，后进行建设。3.天赐圣泉育马场因违法占地建设已经由国土部门作出行政处罚，不具备申请设施农业用地备案的合法条件。4.天赐圣泉育马场申请备案地块涉及的其他建筑物因系违法建设，已经由长沟镇政府作出限期拆除决定书，不具备申请设施农业用地备案的合法条件。综上，长沟镇政府于2020年6月15日作出的涉案答复适用法律正确、事实清楚、证据充分、程序合法。请求法院依法驳回天赐圣泉育马场的起诉或驳回其诉讼请求。2020年8月25日，一审法院作出（2020）京0111行初118号行政判决认为，根据《4号文》第四条之规定，市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理。国家、省级自然资源主管部门和农业农村主管部门负责通过各种技术手段进行设施农业用地监管。设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。据此，长沟镇政府具有经经营者申请进行设施农业用地备案的法定职责。本案中，天赐圣泉育马场向长沟镇政府提交《农业设施用地备案报告书》，要求长沟镇政府对其位于北京市房山区长沟镇云居寺路北侧天赐圣泉马术俱乐部的于2003年至2007年建设完成的农业设施用地进行备案，长沟镇政府作出涉案答复告知天赐圣泉育马场针对上述申请不予进行农业设施用地的备案，故此本案的诉讼标的为天赐圣泉育马场要求长沟镇政府进行农业设施用地备案的请求能否成立。根据《4号文》第一条之规定，设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。一审法院认为，首先，王冠经贸公司与长沟镇政府签订的《租赁合同》约定天赐圣泉育马场承租相关土地的目的为“圣泉文化公园”的综合开发建设，后2010年1月5日天赐圣泉育马场与北京市房山区长沟镇西甘池村村民委员会（以下简称西甘池村委会）签订的《土地租赁合同》再次约定天赐圣泉育马场用地使用性质为旅游开发、文化设施建设、高级养殖业等项目，据此上述土地使用性质的约定未明显属于农业生产用途。其次，天赐圣泉育马场主张其实际用于养殖育马属于农业用途，然天赐圣泉育马场向一审法院提交的证据不足以证明其租赁相关土地实际进行农业生产，属于上述规定之设施农业用地，故此天赐圣泉育马场的上述主张不能成立。长沟镇政府针对天赐圣泉育马场《农业设施用地备案报告书》作出不予备案的结论，并无不当。然而，针对天赐圣泉育马场提交的《农业设施用地备案报告书》，长沟镇政府作出的涉案答复告知天赐圣泉育马场不予备案的四项理由。针对第二项理由，一审法院认为，根据《4号文》第四项之规定，设施农业用地由村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。据此，长沟镇政府认为申请设施农业用地备案应先备案，后进行建设，该理由缺乏法律依据，予以指明。另，针对长沟镇政府作出的第三项、第四项理由，一审法院认为，长沟镇政府未向一审法院提交证据证明天赐圣泉育马场主张申请设施农业用地备案的土地包含或属于第50号国土处罚决定涉及的土地，天赐圣泉育马场亦主张上述两处涉案土地分属不同的地块，据此，长沟镇政府作出的涉案答复中的第三项理由缺乏事实依据，予以指明。另，长沟镇政府于2020年6月15日作出涉案答复之时，长政限拆字[2020]第2号《限期拆除决定书》尚处于诉讼过程中，长沟镇政府据此认定天赐圣泉育马场不具备申请农业用地备案的合法条件亦缺乏事实依据，予以指明。据此，长沟镇政府作出的涉案答复针对天赐圣泉育马场《农业设施用地备案报告书》作出不予备案的结论，并无不当，该涉案答复理由部分存在的相关问题一审法院已进行指明。综上，天赐圣泉育马场要求长沟镇政府针对其《农业设施用地备案报告书》进行设施农业用地备案的理由不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了天赐圣泉育马场的诉讼请求。天赐圣泉育马场不服一审判决，上诉至本院，认为：1.一审判决拒绝采纳天赐圣泉育马场提交的关键证据，直接导致本案事实认定错误、判决结果错误；2.一审判决对于长沟镇政府是否具有对天赐圣泉育马场的涉案申请不予备案的职权没有予以明确；3.一审判决仅以《租赁合同》及《土地租赁合同》为依据，认为不予备案并无不当极其错误。请求：1.撤销一审行政判决，发回重审或改判支持天赐圣泉育马场一审诉讼请求：2.本案诉讼费用由长沟镇政府承担。长沟镇政府同意一审判决，请求予以维持。在一审审理期间，长沟镇政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.《农业设施用地备案报告书》，证明天赐圣泉育马场就位于北京市房山区长沟镇云居寺路北侧天赐圣泉马术俱乐部的建设向长沟镇政府申请农业设施用地备案；2.《租赁合同》《补充协议》，证明长沟镇政府与王冠经贸公司签订的租赁合同中，约定用途是建设“圣泉文化公园”，并非农业用途；3.天赐圣泉育马场工商信息，证明天赐圣泉育马场的经营范围不属于农业用途。4.第50号国土处罚决定，证明天赐圣泉育马场因违法占地建设已经由国土部门作出行政处罚，不具备申请设施农业用地备案的合法条件；5.长政限拆字[2020]第2号《限期拆除决定书》，证明天赐圣泉育马场申请备案地块涉及的其他建筑物因系违法建设，已经由长沟镇政府作出限期拆除决定书，不具备申请设施农业用地备案的合法条件；6.行政起诉状，证明王军宁不服长沟镇政府所作限期拆除决定书向法院提起行政诉讼，现在该案正在审理中；7.涉案答复，证明长沟镇政府针对天赐圣泉育马场的申请作出涉案答复，向天赐圣泉育马场告知有关情况。在一审审理期间，天赐圣泉育马场在法定期限内向一审法院提交了如下证据：第一组证据1.天赐圣泉育马场营业执照、工商信息、企业住所证明和种畜禽生产经营许可证;2.王冠经贸公司工商信息；3.北京天赐圣泉旅游文化发展有限公司工商信息及企业住所证明；上述证据证明：1.王冠经贸公司注册情况，在长沟镇政府的要求和支持下，作为履行前述招商引资协议的项目公司，北京天赐圣泉旅游文化发展有限公司于2007年2月在涉案地址设立，天赐圣泉育马场于2009年5月27日在涉案地址设立；2.王冠经贸公司、北京天赐圣泉旅游文化发展有限公司经营状态；3．天赐圣泉马术俱乐部没有进行过登记注册，其经营实体历经王冠经贸公司、北京天赐圣泉旅游文化发展有限公司和天赐圣泉育马场；4.天赐圣泉育马场经营范围包括养殖，属于典型的农业企业；5.长沟镇政府对于天赐圣泉育马场的经营范围和农业性质非常清楚，当年同意在此经营，如今不予备案，有违行政行为的一贯性与合法性。第二组证据4.2007年7月16日《房山区发展和改革委员会建设项目征求意见函》（房发改基函字[2007]第135号）；5.长沟镇政府所赠“马头巨石”照片四张；6．天赐圣泉育马场与西甘池村委会的《土地租赁合同》；7.2009年9月24日施行《长沟镇农村经济合同管理暂行办法》；8.北京长沟园林绿化工程有限公司与天赐圣泉育马场于2018年1月18日补签的《长沟镇2014年平原地区造林工程—长沟湿地公园项目区赛马场内新增林木资源养护管理协议书》；9.北京长沟园林绿化工程有限公司及其股东单位的公示信息；10.2020年1月22日《长沟镇人民政府关于处置天赐圣泉育马场罚没建筑物及其他设施有关事项通知》；11.北京市行政事业单位资金往来结算票据；上述证据证明涉案土地性质及《租赁合同》的内容。首先，天赐圣泉马术俱乐部的建设与运营完全符合租赁合同的相关宗旨；其次，变更为“天赐圣泉文化艺术活动中心”，长沟镇政府是明知及认可的；另外，西甘池村委会也确认“该片土地用途包括高级养殖业”；证据4证明长沟镇政府和房山区发展和改革委员会于2007年7月，已经将合同主体变更为北京天赐圣泉旅游文化发展有限公司；证据6、证据8证明天赐圣泉马术俱乐部的经营实体，2003年2月13日之前的原有地上物已经通过地上物补偿费方式由王冠经贸公司和天赐圣泉育马场予以买断；证据7和证据9证明长沟镇政府对于证据6和证据8的知悉和同意；证据10证明天赐圣泉马术俱乐部的建筑的“建设者”；证据11证明《租赁合同》和《关于原“圣泉文化公园”合同的补充协议》已经实际履行。第三组证据12.2020年2月14日《房山区畜禽养殖禁养区划定方案》，证明根据该文件第三条第一款，马包含在畜禽种类之中，涉备案用地不在禁养区，符合规划，应该依法备案。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认，天赐圣泉育马场提交的证据4未盖有公章，不予采纳。证据5、证据7至10、证据12与本案所审查的内容不具有关联性，不予采纳。天赐圣泉育马场提交的其他证据及长沟镇政府提交的证据，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对长沟镇政府、天赐圣泉育马场在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：王军宁出资成立王冠经贸公司，2003年2月13日，王冠经贸公司与长沟镇政府签订租赁合同，合同约定长沟镇政府将南甘池、西甘池、坟庄、六间房四村共有的场地一块出租给王冠经贸公司进行“圣泉文化公园”的综合开发建设，租赁土地方位东至甘池路西侧，西至燕南大理石厂东侧，南至房云路北侧，北至长峰饮料厂南侧，总面积444亩，租赁期限30年，自2003年2月13日起至2034年2月13日止。2006年6月20日，王冠经贸公司与长沟镇政府签订《关于原“圣泉文化公园”合同的补充协议》，补充协议约定了地上物补偿、土地租金调整、投资及建设速度等事宜。天赐圣泉育马场于2009年5月27日成立，其法定代表人为王军宁，经营范围为养殖、销售英纯血马、温血马、阿拉伯马；承办展览展示。2010年1月5日，天赐圣泉育马场与西甘池村委会签订土地租赁合同，该合同约定天赐圣泉育马场曾于2003年2月13日以王冠经贸公司名义同长沟镇政府签订了土地租赁协议，后又于2006年6月20日同长沟镇政府签订了土地租赁补充协议。鉴于《中华人民共和国土地管理法》中的相关规定，且王冠经贸公司已经正式在本地注册并更名为天赐圣泉育马场，为明确法律关系，确保以往相关协议（合同）的合法性及各方义务的顺利执行，避免不必要的纠纷或误解，特签署本合同，作为之前签署两份协议中有关西甘池村委会所属土地权益的进一步明确补充或独立（超出原合同部分）的规定。本合同法律涉及范围仅限于天赐圣泉育马场与长沟镇政府所签署之协议中所含西甘池村委会权属土地部分相关有效条款。西甘池村委会同意将西甘池村所属114亩土地使用权出租给天赐圣泉育马场，土地位于东南岗，南至南甘池交界，西至口粮田，南至云居寺路李堂交界，北至口粮田南地块。同时将涉及土地租期确定为50年。另其中土地使用性质的约定为天赐圣泉育马场将该片土地用于旅游开发，文化设施建设，高级养殖业等项目。后王冠经贸公司显示于2011年10月17日吊销。另查明，2014年10月28日，原北京市国土资源局作出第50号国土处罚决定，该处罚决定的主要内容为天赐圣泉育马场于2004年占用长沟镇六甲房村和西甘池村集体土地进行施工建设3层楼房1栋，2012年基本竣工，用于办公及马术观礼台。经勘测，该项目占地面积2077.09平方米（折合3.12亩），建筑面积3905.27平方米。经核查，该宗地土地利用现状地类为农村居民点、坑塘水面、农村道路，土地利用总体规划为独立工矿区。未办理用地审批手续。天赐圣泉育马场占用集体土地建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款之规定，属于未经批准，非法占用土地行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定处罚如下：1.退还非法占用的集体土地2077.09平方米（折合3.12亩）。2.没收天赐圣泉育马场在非法占用的土地上新建的建筑物及其它设施3905.27平方米。3.对非法占用的土地2077.09平方米按每平方米18元的标准，处以罚款37388元整。再查明，2020年5月27日，长沟镇政府向天赐圣泉育马场的法定代表人王军宁作出长政限拆[2020]第2号《限期拆除决定书》，主要内容为：经查，王军宁建设的位于房山区长沟镇云居寺路北侧天赐圣泉马术俱乐部的建筑物、构筑物，面积5849.04平方米，未取得乡村建设规划许可证，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《北京市城乡规划条例》第二十九条、《北京市禁止违法建设若干规定》第三条之规定，属于违法建设。针对上述限期拆除决定书，王军宁于2020年6月1日向一审法院提起行政诉讼，截至长沟镇政府向天赐圣泉育马场作出涉案答复之时，该案件正在审理中。2020年4月23日，天赐圣泉育马场向长沟镇政府提交《农业设施用地备案报告书》，该报告书载明：天赐圣泉育马场就所属位于北京市房山区长沟镇云居寺路北侧天赐圣泉马术俱乐部的于2003年至2007年建设完成的农业设施用地，现依照《4号文》的第四条向贵机关备案。备案的具体内容为：一、养殖生产设施（马房）用地叁仟伍佰平方米；二、与养殖生产直接关联的粪污处置设施用地伍佰陆拾平方米；检验检疫等设施用地玖佰平方米。长沟镇政府于2020年6月15日作出涉案答复，天赐圣泉育马场不服涉案答复，向一审法院提起行政诉讼。本院认为，根据《4号文》第四条之规定，市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理。国家、省级自然资源主管部门和农业农村主管部门负责通过各种技术手段进行设施农业用地监管。设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。据此，长沟镇政府具有经经营者申请进行设施农业用地备案的法定职责。一审法院对本案争议焦点的归纳及认定结论并无不当，本院予以认可，鉴于一审法院对其认定已予充分论述，本院不再赘述。长沟镇政府依照《4号文》的规定，对设施农业用地备案申请进行审查，对不符合设施农业用地备案规定的申请不予备案亦显属其法定职责。一审法院判决驳回天赐圣泉育马场的诉讼请求是正确的，本院依法应予维持。天赐圣泉育马场的上诉请求，无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各五十元，均由北京天赐圣泉育马场负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 周建忠审 判 员 刘彩霞审 判 员 杨 波二〇二〇年十一月二十七日法官助理 李 珊书 记 员 王 正