山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁01行终1018号 上诉人（原审原告）王恩暴，男，1960年2月8日出生，汉族，住济南市。 委托代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 委托代理人李安南，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市章丘区住房和城乡建设局，住所地济南市。 法定代表人李经国，局长。 委托代理人于忠，章丘翔宇法律服务所法律工作者。 原审第三人济南市章丘区房屋征收服务中心，住所地济南市。 法定代表人李发浩，主任。 委托代理人张浩，该单位工作人员。 委托代理人范仲新，山东百脉律师事务所律师。 上诉人王恩暴因与被上诉人济南市章丘区住房和城乡建设局（以下简称章丘住建局）、原审第三人济南市章丘区房屋征收服务中心（以下简称章丘房屋征收中心）行政协议一案，不服济南市章丘区人民法院（2020）鲁0181行初23行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告王恩暴系章丘区绣惠街道船北村村民。2005年11月7日，原告与济南市城镇建设开发公司签订购房合同，购买了济南市城镇建设开发公司开发的章丘绣惠镇大桥路综合商住楼3号楼2号室。该房屋为三层商住房，总建筑面积为386.856㎡，院落面积为194.4㎡。原告未就该涉案房屋办理房屋所有权证、土地所有权证。 2006年6月16日，原章丘市人民政府为绣惠镇大桥路北侧土地颁发了章集用（2006）第041xxxx号土地使用权证，土地使用权人为绣惠镇人民政府，土地所有权人为绣惠镇农民集体，用途为集贸市场，使用权类型为批准拨用企业用地，使用权面积为34115.6㎡。后绣惠镇人民政府委托济南市城镇建设开发公司开发建设大桥路北侧部分商住楼房并由该公司出售给个人。 2018年12月10日，济南市章丘区人民政府下发《济南市章丘区人民政府国有土地上房屋征收决定》（章政房征决字[2018]9号），决定对绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有土地上的房屋实施征收。原告的涉案房屋位于上述征收范围内。 2018年12月12日，山东国建土地房地产评估测绘有限公司接受章丘房屋征收中心的委托，对绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有土地上商业用房作出山国章房估字（2018）第Z067号征收估价报告，估价结果为被征收商业用房的评估单价为8350元/平方米；对绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有建设用地使用权市场咨询价格作出评估报告，估价结果为国有土地使用权土地单价800元/平方米、补交出让金单价320元/平方米。 2018年12月13日，第三人章丘房屋征收中心向章丘区旧城（村）改造指挥部就绣惠街道驻地提升项目国有土地征收拆迁补偿安置有关问题请示，建议：1、对被征收房屋参照国有划拨土地上国有商业房屋的征收政策执行；2、土地部分按照评估的国有土地出让价值扣减百分之四十；3、房屋部分，有房产证的按照商业房评估价格的78%确定；无房产证的按照商业房评估价格的75%确定。2018年12月17日，章丘区旧城（村）改造指挥部下发批复，同意按照上述请示的方案执行。 2018年12月31日，原告（乙方）与第三人章丘房屋征收中心（甲方）签订了《绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有土地上私有商业用房征收补偿协议书》，该协议中约定：“一、乙方被征收房屋位置、建筑面积及安置补偿：乙方房屋位于大桥路路北沿街房，经实际测量，并经乙方确认，乙方商业房屋398.46平方米。……经过双方确认，乙方放弃安置的商业房面积398.46平方米，甲方应付给乙方补偿费人民币3327141.00元；二、附属物、补助费等相关补偿费用：(一)乙方附属物补偿费用总额人民币394778.60元（详见附表）。（二）商业房按照双方认定的被征收商业房建筑面积每平方米700元标准给予一次性停产、停业补偿及临时周转补助费，周转期暂按36个月计算，不再享受周转房租费。乙方商业房面积0平方米，合计人民币0元。扣出让金（133.86㎡+194.40㎡）*320元/㎡=105043.20元、扣税398.46㎡*8350元*25%=831785.25元。以上费用总计人民币-542049.85元。……”原告对该协议第二条（二）中扣除土地出让金和税款的内容约定不服，诉至原审法院。 原审法院认为，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。据此，当事人对行政机关职权变更前作出的行政行为不服，应当以继续行使其职权的行政机关为被告。本案中，其一，《济南市章丘区人民政府国有土地上房屋征收决定》（章政房决字[2018]9号）明确涉案房屋所在区域的房屋征收部门系济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会，章丘房屋征收中心系征收实施单位。其二，根据济南市章丘区机构编制委员会《关于城市更新局等机构编制事项的通知》（章编发[2017]3号），章丘房屋征收中心为区住建委所属财政拨款公益一类事业单位，并不具有独立承担行政法律责任的能力，其行为后果应当由所属的行政机关承担。故，如对章丘房屋征收中心在房屋征收与补偿工作中的行为有争议，应以济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会为被告。其三，根据《中共济南市章丘区委济南市章丘区人民政府关于济南市章丘区区级机构改革的实施意见》（章发[2019]7号），济南市章丘区住房和城乡建设管理委员会的职能由章丘住建局承继。综上，原告因第三人章丘房屋征收中心与其签订的房屋征收补偿协议，提起本案诉讼，章丘住建局为适格被告。 本案争议的焦点是第三人在与原告签订的征收补偿协议中扣除土地出让金和税款是否合法。 《济南市章丘区人民政府国有土地上房屋征收决定》（章政房决字[2018]9号）确定的征收范围为：南关、西关两村村域范围内所有建（构）筑物及东关北、东关南、东南隅、东北隅、西南隅、西北隅村域范围内剩余的建（构）筑物和上述范围内国有土地上的所有建（构）筑物。东至绣江路、西至绣江河、南至大桥路、北至文化路规划范围内的太平村、三星村、东关北村、东关南村的所有建（构）筑物和上述范围内国有土地上的所有建（构）筑物。原告的房屋尽管坐落在征收决定确定的范围内，但其土地性质为集体，不属于国有土地上的建筑。在拆迁过程中，原告在内的多户被征收人不同意按照集体土地的标准赔偿，第三人为妥善解决矛盾，请示并经济南市章丘区旧城村改造指挥部同意，决定对包括原告在内部分拆迁户补偿标准为：一、对上述被征收房屋，参照国有划拨土地上国有商业房屋的征收政策执行；二、土地部分，按照评估的国有土地出让价值，扣减百分之四十；三、房屋部分，对有房产证的，按照商业房评估价格的78%确定补偿标准，对无房产证的，按照商业房评估价格的75%确定补偿标准。第三人确定的该补偿标准高于集体土地上房屋的补偿标准，是对拆迁过程中遇到的特殊情况的灵活处理，并不违反法律禁止性规定。第三人与原告签订协议第二条扣除的出让金是按照该标准执行，即扣除每平方米评估价（国有土地使用权土地单价800元/平方米）的百分之四十（133.86㎡+194.40㎡）*320元/㎡=105043.20元；扣除的税款部分虽然表述欠妥，但实际是执行的无房产证房屋按照商业房评估价格的75%确定补偿的标准，即扣398.46㎡*8350元*25%=831785.25元。因此，第三人在与原告签订《绣惠街道驻地改造提升项目（二期）国有土地上私有商业用房房屋征收补偿协议书》第二条第（二）项中扣除土地出让金、税款的内容约定并无不当，且原告已按协议的约定领取了补偿款，协议已经履行完毕。现原告要求撤销该条款无事实和法律依据，原审法院不予支持。被告住建局主张原告与第三人于2018年12月31日签订《补偿协议书》，原告起诉状中原告起诉时间为2020年4月8日，故原告起诉超过法定起诉期限。经查明，原告第一次提起网上立案申请的时间为2019年12月1日。被告主张原告起诉超期于法无据，原审法院不予采信。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王恩暴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王恩暴负担。 上诉人王恩暴不服原审判决提起上诉，请求：撤销原审判决依法改判支持上诉人的全部诉讼请求，一、二审案件受理费由被上诉人负担。事实和理由如下：原审第三人向章丘区旧城（村）改造指挥部就绣惠街道驻地提升项目国有土地征收拆迁补偿安置有关问题请示的时间明显晚于安置补偿方案，该请示对本次拆迁补偿不产生法律效力。章丘区旧城（村）改造指挥部作出批复的时间也晚于补偿方案，因此在征收过程中的补偿依据只能是补偿方案。上诉人与原审第三人签订的协议中关于出让金和税款的约定违反征收程序和补偿规定，应当被撤销。根据城市房地产管理法第九条的规定，集体土地变更为国有土地以后才可进行出让，才可能会产生出让金，本案中，原审第三人只提交了涉案土地的集体土地使用证，没有提供变更为国有的相应文件，土地出让金没有产生，扣除土地出让金的行为不合法。涉案建设工程许可证时间为2003年8月1日，与涉案集体土地使用权证的时间严重不符。上诉人购买房屋合法并且支付了购房款，上诉人的房产在征收过程中应得到保护，上诉人没有义务缴纳土地出让金。 被上诉人章丘住建局未提交书面答辩意见。 原审第三人章丘房屋征收中心未书面陈述意见。 经审查,原审判决认定绣惠镇政府委托济南城建开发建设涉案商住楼房并出售在原章丘市政府颁发土地使用证之后确属证据不足，本院予以指出。本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，原章丘市政府2006年即颁发了章集用（2006）第041xxxx号土地使用权证，明确涉案房屋占用范围内的土地为集体土地，上诉人于2015年购买涉案房屋，应当知道涉案房屋系集体土地上房屋。涉案房屋征收决定征收的是四至范围内的国有土地上房屋，该征收决定所附的《征收补偿方案》适用于对国有土地上房屋进行补偿，上诉人要求适用该征收决定所附的《征收补偿方案》，实际是要求将涉案房屋作为国有土地上房屋进行补偿，该理由显然不能成立，本院不予支持。 《征收补偿协议》第二条第（二）项关于土地出让金、税款扣除内容的约定，实质是在上诉人补交约定的土地出让金、税款后，将其集体土地上房屋作为为国有土地上商业房屋进行补偿，该补偿标准高于集体土地上房屋的补偿标准，体现了章丘房屋征收中心答辩所称的“让利于民”精神，不违反法律、行政法规的明确规定，也与章丘区旧城（村）改造指挥部所作涉案批复确定的补偿标准一致，本院对上诉人撤销请求不予支持。 综上，上诉人王恩暴的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王恩暴负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙宝林 审 判 员 陈 伟 审 判 员 胡一帆 二〇二〇年十一月二日 法官助理 孙辉妮 书 记 员 常 玉