广东省广州市中级人民法院 执 行 裁 定 书 (2020)粤01执复701号 复议申请人（申请执行人）：广州市规划和自然资源局，住所地广州市越秀区吉祥路**。 法定代表人：彭高峰，职务：局长。 委托诉讼代理人：陈佳丽、蔡耀芳，均系广州市规划和自然资源局海珠区分局工作人员。 被执行人：李志光，男，1984年12月4日出生，汉族，住广州市海珠区。 复议申请人广州市规划和自然资源局不服广东省广州市海珠区人民法院（以下简称海珠法院）（2020）粤0105执1065号裁定，向本院申请复议，本院受理后，依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。 申请执行人广州市规划和自然资源局依据发生法律效力的广州铁路运输中级法院作出的（2019）粤71行审复505号行政裁定书，向海珠法院申请执行，要求被执行人李志光：一、退还非法占用的土地；二、拆除临时建构物及其他设施、掀起硬化地面、清理地表、移走车辆、恢复土地原状。海珠法院已于2020年1月16日予以立案。 海珠法院查明，广州市国土资源和规划委员会于2017年11月10日对李志光作出穗国土规划海罚【2017】40号《土地违法案件行政处罚决定书》，主要内容：一、退还非法占用的土地；二、拆除临时建构物及其他设施、掀起硬化地面、清理地表、移走车辆、恢复土地原状；三、……。后李志光未按期申请复议或提起行政诉讼，也未履行前述处罚决定。广州市规划和自然资源局向广州铁路运输法院申请强制执行前述行政处罚决定书。广州铁路运输法院经审查后，作出（2018）粤7101行审5941号行政裁定书，裁定不准予强制执行广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土规划海罚【2017】40号《土地违法案件行政处罚决定书》。广州市规划和自然资源局不服上述行政裁定向广州铁路运输中级法院提出复议。广州铁路运输中级法院经审查后，作出（2019）粤71行审复505号行政裁定书，裁定：一、撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行审5941号行政裁定；二、准予强制执行广州市国土资源和规划委员会作出的穗国土规划海罚【2017】40号《土地违法案件行政处罚决定书》。 海珠法院认为，行政机关作出行政决定后，如当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，则涉及行政强制执行的问题。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”至于哪些行政行为行政机关可以申请人民法院强制执行，哪些行政行为行政机关可以依法自行强制执行的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”可见，行政机关能否向人民法院申请强制执行，关键看其是否具有相应的行政强制执行权。法律将行政强制执行权赋予某些行政机关的主要目的在于提高行政效率，及时执行行政决定。如果行政机关有行政强制执行权，又向人民法院申请执行，不但浪费司法资源，而且会降低行政效率。故对于有行政强制执行权的行政机关申请执行其行政行为的，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条第一款第一项、第三款的规定，人民法院应当裁定不予受理。 本案中，申请执行人广州市规划和自然资源局的第二项执行请求，系对穗国土规划海罚【2017】40号《土地违法案件行政处罚决定书》中所确定的违法建筑物及其设施的拆除。对此，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”而《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”综合以上法律规定及批复内容，虽然《中华人民共和国土地管理法》未赋予行政机关强制拆除的执行权，但因相对人的违法建造行为同时违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，而该法明确规定相关行政机关具有强制拆除的执行权。申请执行人向人民法院申请强制拆除违法建筑物及设施，不符合法律规定，人民法院对该项执行请求应裁定不予受理，因已受理立案，故对申请执行人的该项执行请求应予以驳回。 对于申请执行人广州市规划和自然资源局的第一项执行请求，即退还非法占用的土地，海珠法院认为：“退还非法占用的土地”中的“退还”不是指退还土地所有权，因为违法占用土地者既没有合法用地手续，又未进行登记，土地所有权自始未转移。处罚决定中所谓“退还”应当是指制止违法者非法建设行为，消除非法占用的状态，恢复所有者使用土地的条件。自责令“退还非法占用的土地”的行政处罚决定作出之日，即可视为被非法占用的土地已“自然回归”土地所有权人手中。其他执法方式都是实现退还的具体手段。在具体执法手段中，对不符合土地利用总体规划的，要责令限期拆除违法建构物及其他设施，这也是穗国土规划海罚【2017】40号《土地违法案件行政处罚决定书》的第二条处罚决定的处理思路。即行政处罚决定第二条“拆除临时建构物及其他设施、掀起硬化地面、清理地表、移走车辆、恢复土地原状”可视为是实现处罚决定第一条“退还非法占用的土地”的具体手段，如果拆除违法建构物部分履行完毕，则退还非法占用土地部分即可履行完毕。另因为申请执行人的第二项执行请求被海珠法院驳回，即第二项执行内容未成就的情况下，第一项执行请求自然不具备执行条件，故应一并驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百五十五条第一款第一项、第三款，及《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的规定，裁定驳回申请执行人广州市规划和自然资源局的强制执行申请。 复议申请人广州市规划和自然资源局不服海珠法院作出的（2020）粤0105执1065号裁定，向本院申请复议。请求撤销（2020）粤0105执1065号裁定。事实与理由：—、上位法对申请法院强制执行已有明确规定。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”和《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”都规定了当事人逾期不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。根据《广东省高级人民法院关于我省铁路运输法院集中管辖广州市行政案件公告》，经最高人民法院批准，广东省高级人民法院根据广州市行政审判工作的实际情况，确定由广州铁路运输中级法院、广州铁路运输第一法院（现为广州铁路运输法院）跨行政区划管辖广州市行政案件，其中公告第六条明确，对准予执行的，由行政机关所在地或不动产所在地的基层人民法院执行。该案我局已依法向广州铁路运输法院申请强制执行，广州铁路运输法院已裁定准予执行，故我局向海珠法院申请执行符合法律有关规定。二、行政机关强制执行权应与《中华人民共和国城乡规划法》相配套使用，不能将《中华人民共和国城乡规划法》的执行条款适用于违反《中华人民共和国土地管理法》的行为。海珠法院认为对违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权的司法解释实际上来源于最高人民法院针对北京市高级人民法院的专项请示作出的《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（以下简称《批复》）。《批复》指出“根据《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国城乡规划法》有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不予受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”但《批复》强调的“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除”，主要是因为“违法的建筑物、构筑物、设施等”涉及城乡建设、土地管理、环境保护等多个领域，不同法律有不同的规定，相关的行政机关并非都有强制执行权。而《中华人民共和国城乡规划法》对违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除的主体已作出了明确规定。因此，《批复》要解决的是城乡建设规划领域的相关问题，应与由《中华人民共和国城乡规划法》作出的相关行政处罚决定相配套使用，而不能片面理解为对所有类型的行政机关对所有类型的行政机关提出的非诉行政执行申请，人民法院均不再受理。而我局作出行政处罚的依据是《中华人民共和国土地管理法》，不是《中华人民共和国城乡规划法》，不能将《中华人民共和国城乡规划法》的执行条款适用于违反《中华人民共和国土地管理法》的行为。且《中华人民共和国城乡规划法》规定的是违法建筑，不是本案的违法用地，根据《中华人民共和国城乡规划法》及《广州市违法建设查处条例》，我市违法建设的查处执法机关是市、区城市管理综合执法机关，我局依法不具有违法建设的强制拆除的执行权。综上，海珠法院应当受理并执行申请执行人的第二项执行请求，在申请执行人的第二项执行内容成就的情况下，第一项执行请求也具备执行条件，应当一并受理和执行，因此，复议申请人申请撤销（2020）粤0105执1065号执行裁定，裁定海珠法院予以执行复议申请人的全部执行请求。 本院经审查，本院确认执行异议裁定查明的事实。 本院认为，本案争议的焦点在于海珠法院是否应当受理复议申请人提出的强制执行申请。本院认为海珠法院不予受理复议申请人提出的强制执行申请符合法律及司法解释的规定，理由如下： 第一,根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的规定，对于此类违法建筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，故应由行政机关自行实施强制执行，行政机关向人民法院提出执行申请的，人民法院不再受理。广州市规划和自然资源局对被执行人作出穗国土规划海罚【2017】40号《土地违法案件行政处罚决定书》，被执行人不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定，行政机关可以依法强制拆除。 第二，关于复议申请人认为铁路运输法院已经裁定准予强制执行，那么其向海珠法院申请执行符合法律有关规定。根据《关于我省铁路运输法院集中管辖广州市行政案件的公告》第六条，自2016年1月1日起广州铁路运输中级法院管辖的非诉执行案件，准予执行的，由广州铁路运输中级法院执行局执行或交由有关部门组织实施；广州铁路运输第一法院管辖的非诉执行案件，准予执行的，由行政机关所在地或不动产所在地的基层人民法院执行，或交由有关部门组织实施。铁路运输法院准予强制执行的案件并非必然由基层人民法院执行，铁路运输法院裁定准予强制执行只是对行政处罚的合法性进行审查，但是由于行政裁定并未明确是否由基层人民法院组织实施执行，还是由有关部门组织实施执行，复议申请人依据行政裁定不能必然得出由海珠法院管辖的结论，所以基层法院依据法律和司法解释对本案是否应由法院主管范围进行判定并无不当，复议申请人的该项理由亦不成立。 第三，关于复议申请人提出行政强制法应和城乡规划法的配套适用，不能将城乡规划法的条款适用于违反土地管理法的行为。对此，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四条第二款规定，在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律法规的规定。本案涉及非法占用土地，在土地加盖建筑物等，此类行为必然没有经过城乡规划主管部门的审批，必然是违反城乡规划法的；因此，不论行政处罚是否引用城乡规划法，都属于城乡规划法以及最高法院批复适用的范围。 第四，关于复议申请人认为其没有行政强制执行权，应由人民法院强制执行的问题。首先，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。虽然不是所有的行政机关都有行政强制执行权，但是这里明确了这类强制拆除案件就是由行政机关继续强制执行，而非司法机关强制执行。其次，虽然原广州市国土资源和规划委员会没有强制执行权，但是结合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责令有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。这条法律已经充分考虑城乡规划主管部门没有强制执行权，规定人民政府可以责成有关部门拆除，这里的“有关部门”虽然未明确是谁，但是肯定是行政有关部门，不可能是司法部门。再次，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。这里的“行政机关”应作广义的理解，如前所述，城乡规划法已经明确此类违法建筑由地方人民政府责令有关部门拆除，那么，不因未具体写明某个行政机关就否定法律授权给行政机关拆违的权力。复议申请人以其没有行政强制执行权申请人民法院强制执行理据不足，复议申请人应向同级人民政府提出申请或者另寻其他途径解决其没有行政强制执行权的问题。 综上，复议申请人所提复议请求不成立，本院予以驳回。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条，《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回广州市规划和自然资源局复议申请，维持广东省广州市海珠区人民法院（2020）粤0105执1065号异议裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长 黄 征 审判员 胡伟东 审判员 叶洁靖 二〇二〇年十一月二十五日 书记员 陈洁雅                                                                                                                                                                莫乔珍