济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终225号 上诉人（原审被告）济南市莱芜区人民政府张家洼街道办事处，住所地济南市莱芜区鲁矿大街**。 法定代表人张立清，主任。 委托代理人魏述杰，山东鲁中环宇律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吕圣福，男，1969年2月14日出生，汉族，住济南市莱芜区。 原审被告济南市莱芜区人民政府，住所地济南市莱芜区文化北路**。 法定代表人秦蕾，区长。 委托代理人朱丹，女，济南市莱芜区司法局工作人员。 委托代理人黄宾，山东崔鑫律师事务所律师。 吕圣福诉济南市莱芜区人民政府（以下简称莱芜区政府）、济南市莱芜区人民政府张家洼街道办事处（以下简称张家洼街道办）于2019年8月6日、8月17日作出的强制拆除行为违法一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，涉案房屋位于码头村，该房屋集体土地建设用地使用证（编号：莱集建（91）字第02560096号）登记的土地使用者为吕圣福之父吕修学，吕修学已逝世。吕圣福及其母亲张春芳、其兄吕圣发、其姐吕圣英均认可2007年吕圣福通过分家分得该房屋。码头村自2015年起启动“城中村”改造项目，2015年11月，码头村委会制定《码头村城中村改造实施方案》，载明根据市委市政府〔2014〕6号、7号文件精神和2015年关于加快推进城中村改造的文件精神，该村被列入城中村改造范围。经村委两委会研究，并召开全体党员、村民代表会，进行广泛讨论，充分征求大家的意见后，在张家洼街道办督导下，与原莱芜市莲河置业有限公司签订了拆迁安置开发协议。该村实施村庄整体拆迁、整体建设、分批安置，计划四年内改造完成。2015年11月1日，码头村委会与原莱芜市莲河置业有限公司签订《“城中村”改造合作开发合同》，载明在张家洼街道办督导下，双方达成该协议，码头村委会保障施工现场“三通一平”即水通、电通、路通，分批次拆迁平整土地。2015年12月张家洼街道办制定《张家洼街道办事处梁坡片区“一河两岸”改造实施方案》，载明经张家洼街道办事处研究同意，实施梁坡片区“一河两岸”改造，即李梁坡村、码头村“城中村”改造，拆迁计划规定首先由两村村委会通过召开两委会、党员会、居民代表会，并征求广大人民意见后，分别制定拆迁安置方案并进行公布，码头村计划2016年6月1日前完成拆迁，该村村庄面积138.16亩，全部拆迁。后码头村“城中村”改造方案先后通过相关政府职能部门的行政审批。2018年2月28日，张家洼街道办制定《张家洼街道办事处码头村“城中村”改造调整方案》，载明由于规划四路以南拆迁户要求高拆迁难度大等原因，建议对原改造方案予以调整。同年2月，码头村委会调整了原改造方案，并逐级通过报相关政府职能部门的行政审批。 涉案房屋于2019年8月6日、8月17日被码头村委会组织人员拆除。涉案房屋被拆除时，吕圣福报警，梁坡派出所受理后，经调查核实，认为涉案房屋拆除行为系张家洼街道办相应拆迁行为，不构成刑事犯罪和治安违法。吕圣福不服梁坡派出所莱新区公（梁坡）不立字〔2019〕45号《不予立案通知书》，向济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局申请复议，济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局作出莱高新区公刑复字〔2019〕第20号《刑事复议决定书》，认为报案事项系政府拆迁行为，不构成故意毁财刑事犯罪，维持了梁坡派出所不予立案的决定。 另查明，2017年6月19日，原莱芜市人民政府办公室作出莱政办发〔2017〕12号《关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》，该意见规定各区政府（管委会）是“城中村”改造的实施主体，全面负责所辖区域内“城中村”的改造、安置、建设配套等工作。继续实行区级会审、市级备案、区级审批制度。 原审法院认为，根据双方的诉辩意见，本案争议焦点是：一、吕圣福是否具有原告主体资格；二、本案起诉是否超出起诉期限；三、本案是否为行政拆迁，拆迁主体如何认定，是否合法。分别评述如下： 一、关于吕圣福是否具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一、二款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案中，济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局卷宗相关调查证据中，码头村村两委成员、党员等均明确承认吕圣福在码头村存在涉案房屋，经本院调查核实，吕圣福近亲属认可其分家分得涉案房屋，因此吕圣福与本案拆迁行为具有利害关系，其主体资格适格。 二、关于本案起诉是否超出起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案涉案房屋拆除如系行政行为，无证据证实行政机关已经告知起诉期限等，因此，本案起诉期限至少为强拆行为发生之日起一年，吕圣福起诉并不超出法定起诉期限。 三、本案是否为行政拆迁，拆迁主体如何认定，是否合法。 首先，在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于城中村改造等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题，但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。根据本案查明的事实，虽然码头村委会通过村民自治的形式制定了《码头村城中村改造实施方案》，并与原莱芜市莲河置业有限公司签订《“城中村”改造合作开发合同》，根据码头村委会会议纪要、码头村党支部书记田凤鸣等人在公安机关所做笔录中的陈述以及（2020）鲁0116行初16号行政判决认定的事实，本案拆迁行为系由码头村委会组织实施，但村委会进行城中村改造的行为均是在张家洼街道办的督导下进行的，且《关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》，明确规定各区政府（管委会）是“城中村”改造的实施主体，全面负责所辖区域内“城中村”的改造、安置、建设配套等工作，张家洼街道办也于2015年12月制定梁坡片区“一河两岸”改造实施方案，决定对李梁坡、码头村实施“城中村”改造，其中对码头村拆迁工作亦有规定。可见，本案城中村改造系由行政机关主导进行，码头村委会由于不具有拆除房屋的职权，本案强拆行为不应当认定系其自主实施，而应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。张家洼街道办主张本案强拆系村民自主实施，但其提供的证人证言等证据与相关证人在公安机关所做陈述不符，且之前在公安机关的陈述有会议纪要等证据予以印证，因此，对张家洼街道办提交的村委会证明、证人证言不予采信，对其该项主张不予支持。 其次，关于本案具体拆迁责任主体，应结合相关证据，对莱芜区政府、张家洼街道办在涉案城中村改造项目中的作用进行全面审查和认定。综合全案来看，莱芜区政府虽系全面负责的实施主体，但其多是从行政审批、综合指导等方面进行工作，张家洼街道办具体实施了其辖区内的城中村改造工作，系其辖区内城中村改造的具体实施主体，其制定的实施方案中亦有关于拆迁的计划，因此应认定张家洼街道办为本案强拆行为责任主体。 再次，关于本案拆迁行为是否合法。如上所述，相关法律法规对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除，且张家洼街道办并未就其行为合法性进行举证，因此，其强拆行为违法。 综上，吕圣福主体资格适格，莱芜区政府不是本案适格被告，张家洼街道办强制拆除吕圣福房屋的行为违法，但该行为系事实行为，不具有可撤销的内容，应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，判决驳回吕圣福对济南市莱芜区人民政府的起诉；确认济南市莱芜区人民政府张家洼街道办事处强制拆除吕圣福莱集建（91）字第02560096号集体土地建设用地上房屋的行为违法。 张家洼街道办对原审判决不服，向本院提出上诉，请求撤销（2020）鲁7101行初195号行政判决，依法改判驳回吕圣福对张家洼街道办的诉讼请求。事实与理由：1.码头村委会是村民自治组织，城中村改造实施方案和改造开发合同均经过了村民自治形式。张家洼街道办的督导行为是根据原莱芜市的相关文件实施的内部行为，并未改变村民自治决定，未外化为行政行为，依法不具有可诉性；2.张家洼街道办根据上级安排负责辖区内的城中村改造工作，但城中村改造工作并不等同于本案具体的强拆行为，也没有证据证明码头村委会实施的强拆行为系受张家洼街道办委托。原审判决既认定本案强拆行为是码头村委会组织实施，又认定张家洼街道办是强拆行为的责任主体，该认定自相矛盾。3.码头村委会与张家洼街道办从法律上并不具有行政机关的上下级隶属关系，原审判决以“相关法律并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁、强制拆除，且张家洼街道办并未就其行为合法性进行举证”为由，认定张家洼街道办对码头村的强拆行为承担责任，该认定没有法律依据。 吕圣福未予答辩。 莱芜区政府未向本院提交书面意见。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，本案系在城中村改造过程中，因吕圣福莱集建（91）字第02560096号集体土地建设用地上房屋被拆除而引起的行政确认之诉。通过分析张家洼街道办的上诉理由和原审判决，本案的争议焦点应包括以下方面：一、被诉拆除行为是行政强制行为还是村民自治行为；二、被诉拆除行为的责任主体如何确认；三、被诉拆除行为是否具有合法性。 关于第一个争议焦点，被诉拆除行为是行政强制行为还是村民自治行为。涉案房屋是在济南市莱芜区城中村改造的过程中被拆除的。原莱芜市人民政府《关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》明确，“各区政府(管委会)是“城中村”改造的实施主体，全面负责所辖区域内“城中村”的改造、安置、建设配套等工作。”该意见还明确，区级政府主要负责“城中村”改造中各种方案的审批工作。张家洼街道办先后制定《梁坡片区“一河两岸”改造实施方案》及《张家洼街道办事处马头村“城中村”改造调整方案》，决定对码头村实施城中村改造及根据实际情况对原改造方案进行调整，张家洼街道办一直对村委会“城中村”改造行为进行督导，同时结合已生效的（2020）鲁116行初16号行政判决认定的“原莱芜市人民政府此前就莱芜地区“城中村”改造工作制定的相关规范性文件亦规定辖区各区政府（管委会）是该项工作的实施主体，相应的镇（街道）政府（办事处）为具体实施主体”等事实以及吕圣福因涉案房屋被拆除报警后公安机关作出的《不予立案通知书》及《刑事复议决定书》关于报警事项系政府拆迁行为的认定，足以证明涉案片区的城中村改造工作是在政府主导下进行的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。”虽然码头村委会通过村民自治形式制定了《码头村城中村改造实施方案》，并组织实施了案涉房屋的拆除行为，在现行法律法规均未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除的情况下，被诉强拆行为应认定为系受行政机关委托实施的行政强制行为。 关于第二个争议焦点，被诉拆除行为的责任主体如何确认。如前所述，涉案片区的城中村改造工作是在政府主导下进行的，但区级政府主要负责“城中村”改造中各种方案的审批工作，相应的街道办事处为具体实施主体，且张家洼街道办在上诉状中陈述“张家洼街道办根据上级安排负责辖区内的城中村改造工作”，因此，原审法院结合全案证据，认定莱芜区政府系全面负责的实施主体，张家洼街道办具体实施辖区的城中村改造工作，认定事实清楚，本院予以确认。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”张家洼街道办委托码头村村委会实施了案涉强制拆除行为，张家洼街道办是案涉强制拆除行为的责任主体，是本案适格被告，拆除行为的法律后果应由张家洼街道办承担。 关于第三个争议焦点，被诉拆除行为是否具有合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”张家洼街道办未举证证明被诉强制拆除行为的作出符合法律法规规定的强制拆除房屋的程序和方式，不能证明被诉强制拆除行为的合法性，故原审法院确认强制拆除行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 综上，张家洼街道办的上诉理由不能成立，应予驳回。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南市莱芜区人民政府张家洼街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理李燕 书记员张赛