云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云26行终89号上诉人（一审原告）罗世元，男，1973年2月10日生，壮族，云南省广南县人，住广南县。上诉人（一审原告）黄秀珍，女，1975年7月15日出生，壮族，云南省广南县人，住广南县。二上诉人委托诉讼代理人农定玻，云南汉剑律师事务所执业律师，特别授权代理。被上诉人（一审被告）广南县八宝镇人民政府。统一社会信用代码：115326270152158482。机构地址：广南县八宝镇发达街28号。法人代表人黄永锐，镇长。被上诉人（一审被告）富宁县花甲乡人民政府。统一社会信用代码：115326280152173332。机构地址：富宁县花甲乡花甲街。法人代表人卢建国，乡长。上诉人广南县八宝镇俄色村民委员会牛坪村小组罗世元、黄秀珍诉广南县八宝镇人民政府、富宁县花甲乡人民政府行政行为侵权及行政赔偿一案，不服云南省广南县人民法院2020年6月19日作出（2020）云2627行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年9月21日受理后，依法组成合议庭，书面审理本案。本案现已审理终结。一审法院认定，2007年7月24日，一审原告罗世元、黄秀珍承包位于广南县小组卓腊水田0.4亩，四至界限：东至罗世廷田边，南至高上田，西至山坡，北至人行小路。2015年前后，富宁县花甲乡那耶村委会和广南县八宝镇俄色村委会协商达成共识，由那耶村委会牵头，俄色村委会配合，共同修建一条从那耶村委会到俄色村委会的乡村公路（也称旅游公路），当公路修至俄色××牛××村小组路段时，挖路的泥土将罗世元、黄秀珍位于俄色××牛××村小组卓腊水田掩埋。罗世元、黄秀珍先后向广南县人民政府、广南县农业农村和科学技术局、八宝镇政府反映，2019年6月，八宝镇政府、花甲乡政府共同作出《关于俄色村委会牛坪、街上、下坪三个村小组罗世元等8户水田改旱地实施方案》，其中实施措施：决定采取水田改旱地的方式进行复垦，水田改旱地后按照相关政策给予相应补偿（即：田每亩补偿18000元），补偿款由花甲乡政府和八宝镇政府按各负责50%的比例共同筹资给予解决，现将相关事项说明如下：（一）由花甲乡政府和八宝镇政府再次组织人员现场勘察并确定施工方案，2019年6月25日前完成；（二）由花甲乡政府确定施工队并编制预算（抄送八宝镇政府核对认可），2019年6月30日前完成；（三）实施水田改旱地复垦，2019年7月30日前完成；（四）预算编制出来经双方认可后即时筹资，由八宝镇政府编制花名册通知所涉及农户携带居民身份证复印件、户口簿复印件、银行卡复印件及村委会证明等材料到八宝镇政府办理相关补偿手续。2019年8月27日，广南县农业农村和科学技术局作出《对八宝镇××牛××村小组罗朝相等2人来信反映信访事项的答复意见》，意见如下：针对俄色村委会与花甲乡那耶村委会修建旅游公路泥土掩埋其户土地和新建八宝镇俄色小学校都占着信访人家的承包土地的事实要求，现根据调查情况，作出以下答复意见：（一）落实好《关于俄色村委会牛坪、街上、下坪三个村小组罗世元等8户水田改旱地实施方案》，争取富宁县花甲乡那耶村委会至广南县八宝镇俄色村委会公路项目占着俄色村委会牛坪、街上、下坪三个村小组罗世元等8户都得到补偿；（二）等我们聘请的作业公司完成作业任务，移交相关档案，才能启用新的农村土地承包经营权证资料核实所占地块面积；（三）……。2019年8月27日，八宝镇人民政府作出《关于俄色村委会牛坪小组罗朝相、罗世元反映有关事项的答复意见书》，意见如下：1.关于反映修建富宁县花甲乡那耶村委会到广南县八宝镇俄色村委会的乡村公路掩埋你们2户卓腊土地（水田）1.6亩，无法栽种的问题。经工作组现场查看，你们反映的问题属实，经八宝镇政府与花甲乡政府多次沟通协商，决定采取水田改旱地加以补偿的方式，由花甲乡政府和八宝镇政府共同出资对修路泥土掩埋的水田进行复垦，改成旱地归还你们种植，并以18000元／亩的标准对你们进行补偿，但你们2户坚持要求将土地恢复原状或者按照国家征地补偿标准进行补偿，致使复垦和补偿工作无法继续进行，建议你们2户走司法途径解决；2.……。由于罗世元、黄秀珍与八宝镇政府、花甲乡政府对修路泥土掩埋的水田进行复垦和补偿问题未达成一致意见，而形成纠纷。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”的规定，那耶村委会与俄色村委会为了村民方便出行和发展旅游业，经双方协商达成共识，由那耶村委会牵头，俄色村委会配合，共同修建一条从那耶村委会到俄色村委会的乡村公路，在修路过程中，因那耶村委会请的施工队在挖路时将罗世元、黄秀珍位于俄色××牛××村小组卓腊水田掩埋，导致罗世元、黄秀珍的水田被掩埋丢荒至今是施工队的行为所致，系民事行为，并不是八宝镇政府和花甲乡政府的行政行为所致，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》调整的范畴，而八宝镇政府、花甲乡政府作出的水田改旱地实施方案是政府为了减少农户的损失而作出的补救措施，也是政府履行行政职能的体现。故罗世元、黄秀珍请求确认八宝镇政府、花甲乡政府强行占用罗世元、黄秀珍承包土地的行为违法和判决八宝镇政府、花甲乡政府按照国家征地补偿标准一次性补偿罗世元、黄秀珍经济损失112266元无事实和法律依据，一审法院不予支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条（二）项裁定驳回罗世元、黄秀珍的起诉。案件受理费50元，由罗世元、黄秀珍负担。罗世元、黄秀珍不服一审裁定，上诉称：一、一审法院认定事实错误。从广南县农科局、八宝镇政府作出的书面回复中，明确富宁县花甲乡那耶村委会至广南县八宝镇俄色村委会公路项目属于乡村公路建设项目，该公路修建过程中侵犯了一审原告的土地承包经营权。该修路项目是两一审被告违法作出的具体行为，施工队是受两一审被告的指示进行施工的，结果应当由两一审被告承担。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第二十六条的规定，本案应当属于行政诉讼受案范围。二、两一审被告在事后的共同作出《关于俄色村委会牛坪、街上、下坪三个村小组罗世元等8户水田改旱地实施方案》，确认了“富宁县花甲乡那耶村委会至广南县八宝镇俄色村委会公路项目属于花甲乡实施的乡村公路，项目于2015年开工建设，后因项目取消停工至今。项目实施时，在广南县八宝镇俄色村委会地界掩埋了牛坪、街上、下坪三个村小组罗世元等8户3亩农田”这一事实，并明确了由两一审被告共同对一审原告进行补偿，如果不是两一审被告共同实施的项目，两一审被告以何理由补偿？如果没有补偿理由进行补偿，该补偿行为本身便具有违法性。因此，不承认自己做出的具体行政行为的违法性而只承认行为发生后的补偿措施，这对于政府工作而言，于情于理皆说不通。一审原告承包地被侵占了2.1亩，侵占之前一直因地制宜的栽种水稻，因历史遗留问题，土地承包证上只登记了0.4亩，但2018年新一轮土地确权广南县农科局已对上诉人承包地进行了重新测量和绘图，并确认2.1亩的实际面积，一审原告当时在测量结果上进行了签字确认。因客观现无法取得该测量数据，但一审原告在起诉时已经依法提交了《申请法院调取证据申请书》，一审法院对此申请却视而不见，不到有关部门调取承包地实际面积也不实地进行测量，属于认定事实不清及认定事实错误。二、一审被告行政行为不合法。根据我国《行政诉讼法》第三十四条的规定，本案庭审过程中，两一审被告均未提交任何证据证明行政行为的合法性，也未能提供作出该行政行为所依据的规范性文件，依法应承担举证不能的法律后果。依据我国《土地管理法》第四十三条至第四十六条之规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的士地的以外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国家征收原属于农民集体所有的土地的，应当按照法定程序，报请有权机关批准并组织实施。因此，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续，即使该修路项目属于乡（镇）村公共设施和公益事业建设公共设施，即使无需通过土地征收程序，也必须办理农用地转建设用地审批手续，即《土地管理法》第六十一条：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。尤其本案所涉农用地还是耕地（水田），根据我国《土地管理法》对耕地的特殊保护政策，即“占多少，恳多少”，“占一补一”的原则，两一审被告更应严格履行以上程序。三、根据《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》等相关政策规定，修建农村道路即使不需要办理土地征收审批手续，也需要市县人民政府审批，并报省国土资源厅备案。且需项目报批程序后，再组织实施。本案中，两一审被告对该修路项目并未履行项目建设审批程序，其作出的具体行政行为并不合法。综上，一审法院认定事实错误，导致法律适用错误。为维护上诉人的诉讼请求，请人民法院依法立案，给予公正审判并支持上诉人诉讼请求。被上诉人八宝镇人民政府、被上诉人花甲乡人民政府在二审中未提出答辩意见。一审原告向一审法院提交下列证据材料（均为复印件）：第一组1.身份证、户口本复印件，2.八宝镇政府、花甲乡政府工商登记信息，证明一审原、被告具备法定诉讼主体资格；第二组《农村土地承包经营权证》、《农村土地承包经营权证登记簿》，证明一审原告承包广南县八宝镇俄色村民委牛坪村小组土地，农村土地承包经营权地证编号：270201501006；第三组1.《关于农村土地承包经营权被侵犯的情况反映》及快递单号；2.广南县农科局、八宝镇政府答复意见；3.关于俄色村委会牛坪、街上、下坪三个村小组罗世元等8户水田改早地实施方案；4.侵占土地现场图片，证明1.2015年，花甲乡那耶村委会和八宝镇俄色村委会共同修建互通两乡镇的乡村公路（当时称旅游公路），该公路修至八宝镇××牛××村小组路段时，修路挖的泥土将一审原告承包的卓腊水田全部掩埋，导致一审原告承包水田荒废至今，后该项目也因取消而停工至今；证明2.该项目实施并未办理任何土地征收及农用地转批手续；证明3.一审原告书面反映到广南县政府、纪委、农科局等部门，后广南县农科局、八宝镇政府经实地调查后作出书面回复，确认了八宝镇政府、花甲乡政府侵占一审原告承包地的事实，却未能就赔偿问题达成一致意见；第四组1.一审原告实地测量被侵占承包地面积图纸、《见证书》，2.富宁县人民政府关于小赛和黄果树电站外送电至广西线路工程征地补偿标准的批复；证明1.经一审原告测量、绘图及相关见证人见证，一审原告被侵占承包地面积为2.1亩；2.八宝镇政府、花甲乡政府应按照国家征地补偿标准一次性赔偿一审原告经济损失，提供相邻县城的征地补偿标准以供参考。一审被告八宝镇人民政府、一审被告花甲乡人民政府均未提交证据材料。一审法院认为一审原告提交的第一组证据中的1号客观真实，予以认可，2号虽然客观真实，但不予认可证明内容；第二组证据客观真实，合法，予以认可；第三组证据虽然客观真实，但对证明1的内容予以认可，证明2的内容不予认可，证明3广南县农科局、八宝镇政府的答复予以认可，对确认了八宝镇政府、花甲乡政府侵占一审原告承包地的事实不予认可；对第四组证据中的1号系一审原告单方面制作的现场图，不予认可，2号证据与本案无关，不予认可。上述证据、材料已随案移送本院。本院认为，一审法院对一审原告提交的证据材料审核认定正确，本院予以确认。本院二审查明本案的事实，与一审查明的事实一致，本院以确认。经审查，一审法院审判程序合法。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据该条法律的立法本意，满足提起行政诉讼的要件应当是行政机关和行政机关工作人员实施了行政行为，且该行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益，双方发生行政争议，同时该行政争议属于行政诉讼法的受案范围，方能依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国和行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，富宁县花甲乡那耶村委会与广南县八宝镇俄色村委会为了村民方便出行和发展旅游业，共同协商修建两村之间的乡村公路。因在修路过程中，那耶村委会请的施工队在挖路时将上诉人罗世元、黄秀珍位于俄色××牛××村小组卓腊水田掩埋，导致罗世元、黄秀珍的水田丢荒至今。而上诉人罗世元、黄秀珍的水田被掩埋是当时施工队修路的行为所致，系民事侵权行为，并非八宝镇政府和花甲乡政府的行政行为所致，罗世元、黄秀珍的起诉不属于《中华人民共和国行政诉讼法》调整的范畴。另外，在该片水田因修路被掩埋后，罗世元、黄秀珍多次向有关单位反映要求解决，八宝镇政府、花甲乡政府通过调查后，共同作出水田改旱地实施方案，这是政府为了减少农户的损失而作出的补救措施，也是政府履行行政救济管理职能的具体体现。罗世元、黄秀珍认为修建两村乡村公路是花甲乡政府和八宝镇政府实施的具体行政行为，请求确认侵权行为违法并要求赔偿经济损失112266元无事实依据和法律依据，一审法院据此裁定驳回一审原告罗世元、黄秀珍起诉并无不当。罗世元、黄秀珍的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼第四十九条规定的；”的规定，一审法院认定罗世元、黄秀珍的起诉不属于行政诉讼法的受案范围，应当适用该条法律驳回一审原告罗世元、黄秀珍的起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条是关于人民法院裁判方式的法律适用，而一审法院以该条作为本案裁判依据属于适用法律错误，本院予以纠正。综上所述，上诉人罗世元、黄秀珍的起诉不属于行政诉讼受案范围，其请求确认侵权行为违法并要求赔偿其经济损失无事实依据和法律依据。一审法院作出的（2020）云2627行初5号行政裁定认定事实清楚，虽适用法律错误，但裁判结果正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。一、二审已经交纳的案件受理费予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  陈古洪审判员  何建兵审判员  王要师二〇二〇年十一月十九日书记员  段忠莹