济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终207号 上诉人（原审原告）牟德君，男，1964年2月15日出生，汉族，住山东省潍坊市奎文区。 上诉人（原审原告）刘加华，男，1972年2月4日出生，汉族，住山东省青岛市市**。 二原告共同委托诉讼代理人金学善，山东运策律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区综合行政执法局，住所地山东省青岛市银川东路**。 负责人魏福强，局长。 委托诉讼代理人毕健，女，该单位工作人员。 委托诉讼代理人于文鑫，山东泰成律师事务所律师。 上诉人牟德君、刘加华因诉被上诉人青岛市崂山区综合行政执法局（以下简称崂山区执法局）行政处罚决定一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 本案行政争议形成的过程如下，崂山区执法局于2019年11月27日对牟德君、刘加华作出青崂综法罚决〔2019〕第M001号《行政处罚决定书》，称牟德君、刘加华于2013年3月20日在崂山区沙子口街道小河东社区条子山违法建设房屋壹处，建筑面积360平方米，未取得建设工程规划许可证，认定该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款之规定，依据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条第（二）项和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定给予没收上述违法建设的壹处房屋的行政处罚，并告知二当事人复议及诉讼权利。牟德君、刘加华不服该行政处罚决定，诉至原审法院。 原审法院经审理查明，牟德君的户籍所在地是山东省潍坊市奎文区民生东街****楼****，刘加华的户籍所在地是户籍所在地是山东省青岛市市**大尧三路******。建（94）字第93088号集体土地建设用地使用证，土地使用者为郭玉良，，地址位于&ldquo沙子口镇小河东村”，用地面积168平方米，建筑占地96平方米。 2019年11月16日、11月18日，崂山区执法局对案涉房屋进行现场勘验，并分别对刘加华、牟德君进行调查询问，认定涉案房屋位于青岛市崂山区沙子口街道小河东社区条子山，建设于2013年，主体完工，正在装修，东西12米，南北10米，三层砖混结构，建筑面积360平方米，由牟德君、刘加华共同出资建设并实际管理。2019年11月17日，崂山区执法局向青岛市崂山区自然资源局、青岛市自然资源和规划局崂山规划分局发出《关于协助对沙子口街道小河东社区牟德君房屋出具相关认定意见的函》。同日，青岛市崂山区自然资源局作出《关于沙子口街道小河东社区牟德君房屋占用土地规划情况的说明》，称牟德君位于沙子口街道小河东社区房屋图斑编号370212WT0211号，占用的土地符合土地利用总体规划，规划地类为农村居民点用地，认为该建筑符合《山东省人民政府违建别墅问题清查整治装修行动设施方案》中“2018年年底‘多规合一’前符合土地利用总体规划和城乡规划之一的，视同符合规划，可以不予拆除，予以没收或者保留”的分类处置要求。次日，青岛市自然资源和规划局崂山规划分局作出《关于沙子口街道相关房屋出具相关意见的复函》，称其自成立以来未办理来函中提到的沙子口街道小河东社区牟德君房屋的建设工程规划许可手续。2019年11月20日，崂山区执法局作出青崂综法先告〔2019〕第M001号《行政处罚事先告知书》并向二人送达，告知其拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其享有提出听证、陈述和申辩的权利。2019年11月27日，崂山区执法局作出案涉青崂综法罚决〔2019〕第M001号《行政处罚决定书》并向二人送达。同时，告知二人复议和诉讼的权利。二人对上述行政行为不服，向原审法院提起诉讼。 原审法院另查明，2011年10月21日，二原告与郭玉良签订《宅基地转让协议书》，约定郭玉良将沙子口小河东条子山宅基地一块转让给二原告。 原审法院再查明，山东省人民政府1988年发布（88）鲁政函114号文，决定“撤销崂山县、设立崂山区”；1997年发布鲁政函民字〔1997〕10号文，决定“撤销中韩镇、沙子口镇、王哥庄镇、北宅镇，分别设立中韩、沙子口、王哥庄、北宅街道”。 原审法院认为，《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条第（二）项规定，市和各区城市管理行政执法机关依照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，集中行使查处有关违反城市规划管理规定行为的职权。据此，被告崂山区执法局依法享有对崂山区未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行查处的职权。 《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者××应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，案涉房屋位于沙子口街道，且山东省人民政府于1997年撤销“沙子口镇”设立“沙子口街道”，已经将沙子口街道所有区域都纳入城市规划区内，故二原告2013年建设案涉房屋时，应当依据《城乡规划法》取得建设工程规划许可证。被告根据调查的事实及调取的证据，认定二原告建设于崂山区沙子口街道小河东社区条子山的房屋未办理建设工程规划许可证擅自建设的行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定。其后，依据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条第（二）项及《城乡规划法》第六十四条的规定作出并向二原告送达案涉《行政处罚决定书》，证据充分，程序合法，适用法律正确。二原告未办理建设工程规划许可证擅自建设房屋的事实清楚，被告依据现行法律作出案涉《行政处罚决定书》并无不当，因此，二原告的诉讼请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告牟德君、刘加华的诉讼请求。 牟德君、刘加华不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初116号行政判决书，并改判撤销被上诉人青崂综法罚决〔2019〕第M001号《行政处罚决定书》或将本案发回重审。事实与理由：1.被上诉人没收涉案房屋的决定证据不足。（1）被上诉人在缺少文件及档案材料佐证情况下，仅依据办事处提供的信息就出具《关于沙子口街道小河东社区牟德君房屋占用土地规划情况的说明》证明材料的行为不合法，该证据无效。（2）青岛市自然资源和规划局崂山规划分局作出《关于沙子口街道相关房屋出具相关意见的复函》是结合该规划分局成立时间提出的函复意见，但未附有该规划分局成立时间的证明材料，该证据不具有证明效力。2.上诉人提交的证据《集体土地建设用地使用证》，一审法院对上诉人提出的证明涉案房屋为合法建筑不应该被没收的主张未进行分析判断，直接不予采纳上诉人的主张，属于认定事实错误。3.一审法院证据不足，认定事实错误，必然导致适用法律错误。 青岛市崂山区综合行政执法局答辩称，被上诉人涉案房屋没有任何规划审批手续，违法建设事实清楚，其上诉状中提及理由偷换概念、混淆事实，没有任何事实及法律依据。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。理由是：1.被上诉人提供的《关于沙子口街道小河东社区牟德君房屋占用土地规划情况的说明》为青岛市崂山区自然资源局做出的明确认定，并非办事处做出，上诉人偷换概念，玩文字游戏，没有任何事实及法律依据。2.关于《关于沙子口街道相关房屋出具相关意见的复函》中规划分局成立的具体时间被上诉人当庭已做相关阐述（一审笔录10、11页），规划部门出具的认定意见于法有据。上诉人当庭也未拿出办理过相应规划审批手续的证据，违法建房事实清楚。3.上诉人提交的所谓“集体土地建设用地使用权证”土地使用人为“郭玉良”与其没有任何关系。“土地使用者、宗地图单位（××）”处有明显涂改痕迹。相关图号、、地号多处空白手写1994年日期却加盖的是1997年才设立的街道办事处的印鉴，证件为虚假的，不具有真实性，与本案更不具有关联性。被上诉人执法程序规范，上诉人违法事实清楚，相关有权部门出具了明确认定，不存在任何可撤销事由。请求依法驳回其上诉。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。二审期间上诉人没有提出新的事实、证据及理由。经审查，本院同意原审法院对上述证据分析认证意见及据此查明的案件事实，二审查明的案件事实与一审一致。 本院认为，一、关于被申请人崂山区行政执法局是否具有执法主体资格的问题。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条第（二）项规定，市和各区城市管理行政执法机关依照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，集中行使查处有关违反城市规划管理规定行为的职权。据此，被告崂山区执法局依法享有对崂山区未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行查处的职权。 二、关于被上诉人作出行政处罚决定是否合法的问题。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者××应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据上述法律规定，在城市规划区内进行房屋建设，需要办理建设工程规划许可证。本案中，上诉人主张其持有1994年10月8日崂山区人民政府给郭玉良颁发的《集体土地建设用地使用证》，所建房屋符合规划，系合法房屋。原审法院查明事实认定，山东省人民政府于1988年发布文件，决定“撤销崂山县、设立崂山区”；于1997年决定“撤销沙子口镇，设立沙子口街道”。上诉人于2013年3月20日施工建房，原审判决并未否定其持有《集体土地建设用地使用证》的合法性。但该证只能证明建房土地使用的合法性，不能由此推定在该土地上所建房屋的合法性，更不能用来对抗《城乡规划法》的法律效力。综上，上诉人在购买郭玉良名下涉案房屋宅基地后虽取得建房土地使用证，但其在建房时未到城市规划行政主管部门办理核发有效的建设工程规划许可证或其他批准文件，擅自建房的行为系违法，理应承担相应处罚。据此，被上诉人依据上述法律规定所作出行政处罚决定，于法有据。 三、关于原审判决中认定相关证据合法性的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第四十二条规定，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据。上诉人提出原审认定并采信被上诉人提供的《关于沙子口街道相关房屋出具相关意见的复函》《关于沙子口街道小河东社区牟德君房屋占用土地规划情况的说明》二份证据，认为被上诉人在成立时间及相关证明材料没有提供其他证据予以印证，该二份的证据的真实性和合法性无法证明，证据无效不具有证明效力。关于第一份证据，在原审法庭中，被上诉人明确告知崂山区自然资源和规划分局成立时间为2000年11月，上诉人违法建房行为发生在2013年，该局有权作出相关认定，且上诉人的辩护人并未提供证据予以反证。关于第二份证据，崂山区是青岛市辖区内的一个区，理应属于青岛市城市规划范围，这是众所周知的事实，无需其他证据予以佐证。综上，原审判决认定二份证据内容真实客观，与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人牟德君、刘加华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人牟德君、刘加华负担。 本判决为终审判决。 审判长  窦玉康 审判员  王小鲁 审判员  王维东 二〇二〇年十一月二十四日 法官助理赵飞 书记员贾若羿