辽宁省铁岭市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）辽12民终2046号上诉人（原审原告）：齐炳华，男，1952年2月11日出生，汉族，住昌图县。委托诉讼代理人：陈文博、徐瑞霞，均系北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：铁岭市两家子农垦有限公司，住所地昌图县两家子镇街内。法定代表人：石玉生，该公司经理。委托诉讼代理人：李英，辽宁银冈律师事务所律师。委托诉讼代理人：马连峰，公司总经理。被上诉人（原审被告）：铁岭市农垦企业集团有限公司，住所地昌图县两家子街内。法定代表人：马春时，集团董事长。委托诉讼代理人：张志安，集团党委副书记。上诉人齐炳华因与被上诉人铁岭市两家子农垦有限公司（以下简称农垦公司）及铁岭市农垦企业集团有限公司（以下简称集团公司）土地租赁合同纠纷一案，不服昌图县人民法院（2020）辽1224民初1376号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月10日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人齐炳华及其委托诉讼代理人陈文博、徐瑞霞、被上诉人农垦公司委托诉讼代理人马连峰、李英及集团公司委托诉讼代理人张志安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。齐炳华上诉请求：撤销一审判决，依法发回重审或改判；本案一审、二审诉讼费由农垦公司及集团公司承担。事实与理由：一、一审法院认定事实不清，证据不足。1、齐炳华与农垦公司之间的《土地承包合同》尚在合同期内，合同应当继续履行。2、《土地承包合同》合法有效，农垦公司不享有合同解除权，合同应当继续履行。根据《中华人民共和国合同法》第95条的规定解除权系形成权，需要在特定的期限内行使，依据《合同法》第55条第一款“具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权，撤销权消灭”，《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》(中发〔2015)33号）、《中共辽宁省委、辽宁省人民政府关于进一步推进农垦改革发展的实施意见》分别于2015年11月27日及2016年9月6日就已颁布，在此后的四年内农垦公司并未行使解除权，故农垦公司不再享有法定解除权。国家、地方生效的法律法规都应依法被执行，且上位法律法规应优先适用于下位的法律法规。国务院、辽宁省对于农垦改革具有相关规定，铁岭市的文件不应优先适用上位法律法规。地方法规对于实施细则制定细化规定，但是对于原则性的规定不需要且事实上铁岭市的文件也并未作出细化规定，农垦公司不能以2018年铁岭市颁布的文件否认上级政府文件的生效时间。国务院、辽宁省的文件始终有效，只是农垦公司丧失了撤销权，不得依据该文件的规定解除合同。3、集团公司属于本案的诉讼主体。2019年12月12日农垦公司与集团公司共同作出《关于收缴退休职工土地租赁费的通知》，单方面做出提高土地租赁费，否则强行收回土地的决定，并委托银同律师事务所出具《辽宁银律师事务所律师函》。上述文件的出具主体皆为农垦公司及集团公司共同作出，且该事实在一审判决中也被予以认定。集团公司系农垦公司100%控股股东，根据《公司法》第六十三条之规定：“一人有限责任公司的股东不能证明公司财产独立于股东自己的财产的，应当对公司债务承担连带责任。因此，集团公司应对农垦公司的债务承担连带责任。4、一审法院认定的本案诉争焦点不完全。一审中齐炳华第一项诉讼请求的内容包含两点，一是请求法院依法确认合同有效，二是由其他家庭成员按照农场在职职工标准继续履行合同。一审判决错误的将本案诉争焦点归纳为退休职工土地承包租赁合同是否继续履行，由此认定子女优先租赁经营的前提条件未成就暂不涉及土地承包租赁费收取和土地承包租赁费收费标准问题，显然是对诉争焦点归纳不完全。齐炳华认为该土地租赁合同纠纷中，其承租方是以家庭户主为代表的所有家庭成员，家庭成员某一人退休不应当影响合同继续履行的效力，其他家庭成员享有继续承租权。土地租赁费的调整系对合同主要内容的变更。根据《农业部、国务院农村综合改革工作小组关于加强国有农场农业职工负担管理的意见》（农垦发[2008]003号）第一条第一项“规范土地承包收费。国有农场依法向农工收取的土地承包费，必须实行总量控制、定项限额、定向使用、财务公开、审计监督的管理办法。具体的收费项目及收取标准，由各省（区、市）农垦主管部门根据本地实际情况制定，报农业部备案。各省（区、市）农垦主管部门应按照国办发[2006]25号文件要求，合理确定收费项目和标准，切实将农工负担减下来。以垦区为单位，土地承包收费应低于税费改革前的水平，并随着各项配套改革的逐步深化而下降。国有农场因物价指数变动、国家政策调整和产业结构调整等因素影响，需要调整土地承包收费项目和标准，调整方案必须经农场职工代表大会审议通过，报省（区、市）农垦主管部门审核批准。”《辽宁省人民政府办公厅文件》（辽政办发【2006】77号），第二条第（四)项第4小项，完善职工代表大会制度，国有农场的资产处置、各项收费、投资融资、变更土地使用方向等重大事宜，都要以职工代表大会讨论通过作为决策依据。农垦公司没有提供证据证明土地价格经由职工代表大会讨论通过，也没有不符合《公司法》规定的民主程序，故农垦公司单方上调土地租赁费的决定不具有政策和法律依据。综上，一审法院对事实认定不清，回避了涉案合同的效力问题，合同是否被解除以及解除事由问题。二、一审法院法律适应错误，理由是，农垦职工既是农民又是农工，具有双重身份。一方面以农业生产为主要收入来源，另一方面应享受农场职工的社保待遇。根据《农业部办公厅关于幵展2014年度农垦改革进展等情况调查的通知》第6条可知基本田缴费收入应用于为职工提供基本生活保障和支付社保统筹费，但是农垦公司却一直未承担为齐炳华缴纳社保的义务（另案审理中），即农垦职工并未实质享受农场职工的社保待遇。而在土地租赁中，农垦公司又根据“退休职工享受社保待遇之后应交还国有土地”，从而单方提高土地租赁价格，这种“两头堵”的方式给农工家庭造成了极大的经济负担。因此农垦土地承包是一种特殊类型的土地承包租赁合同，在适用《合同法》的同时，也应参照《中华人民共和国农村土地承包法》，实行“增人不增地、减人不减地”的原则，真正实现权、责一致的目的，保证农工的合法权益。铁岭市两家子农垦有限公司辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。铁岭市农垦企业集团有限公司辩称，一审判决认定事实清楚，请求维持原判。齐炳华向一审法院的起诉请求：1、请求确认《土地承包合同》有效，由其他家庭成员按照农场在职职工标准继续履行合同；2、土地是农民以家庭为单位依法耕种的承包田，农垦公司私定收取的每亩300元租赁费不成立；3、诉讼费由农垦公司、集团公司承担。一审法院认定事实：2018年7月17日，经铁岭市政府国有资产监督管理委员会批复，铁岭市两家子农场由全民所有制企业改制为国有独资的有限责任公司，即铁岭市两家子农垦有限公司，原单位的债权、债务由新公司承接。耕地权利人为原铁岭市两家子农场，权利类型国有农用地使用权。权利性质其他方式承包。2015年11月27日，中共中央、国务院下发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》，2016年9月6日，中共辽宁省委、辽宁省人民政府下发《关于进一步推进农垦改革发展的实施意见》中表明：(六)创新农业经营管理体制。坚持和完善以职工家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制，积极培育新型农业经营主体，推进多种形式的适度规模经营和标准化生产。强化国有农场统一经营管理和服务职能，整合碎片化资源和不同功能主体，发挥统一经营优势，逐步构建一体化的经营管理体制。通过发展公司制、股份制等农业经营形式，引导农事企业与合作组织、职工建立紧密的利益联结机制。建立经营面积、收费标准、承包租赁期限等与职工身份相适应的衔接机制，职工承包租赁期限不得超过其退休年限；职工退休时，要将其承包租赁的土地交还国有农场，在同等条件下该承包租赁土地可由其在国有农场务农的子女优先租赁经营。国有农场新开垦的土地、退休职工交还的承包租赁土地以及以其他方式得到的土地，可由国有农场统一经营或按市场价对外租赁经营，所得收益用于职工社保、改善职工生产生活条件及农场基础设施建设等。对租赁经营国有农场土地的，要严格按照合同法规范管理。加强承包和租赁收费管理，全面推行收支公开，强化审计监督。2018年1月18日，中共铁岭市委、铁岭市人民政府下发《关于进一步推进农垦改革发展的实施意见》，2019年11月19日，集团公司《关于农垦集团两家子农垦有限公司依法清理共有农场土地遗留问题向铁岭市国资委、铁岭市农业农村局予以请示》，2019年12月6日铁岭市农业农村局、铁岭市人民政府国有资产监督管理委员会作出批复。农垦公司、集团公司已按文件要求告知农垦公司(原两家子农场)退休职工及职工子女，农垦公司、集团公司自2020年1月1日起收回2019年12月31日前退休职工和2019年11月15日前死亡职工原来承包的土地，收回的土地优先租赁给退休、死亡职工子女进行租赁经营。1998年，齐炳华代表家庭成员与原铁岭市两家子农场签订了《土地承包合同》。齐炳华是农垦公司(原铁岭市两家子农场)的农工，齐炳华于2012年2月退休，退休后，享受了企业养老金社会保障待遇。一审法院认为，国有农场的土地是国家划拨的国有土地，国有农场拥有土地使用权，国有农场是以土地等资源性资产为基本生产资料的农业企业。农垦土地承包租赁管理不适用《中华人民共和国农村土地承包法》。农垦土地是国有土地，属于国家划拨用地，所有权归国家，使用权归国有农场；农工与农场签订承包租赁合同后，在承包租赁期限内享有承包租赁经营权。农垦土地与承包租赁者之间的权利义务法律关系依《中华人民共和国合同法》调整。农垦土地承包合同依据《中华人民共和国合同法》的规定，遵循权利、义务和责任一致的原则制定。农工承包租赁农垦土地，具有相对请求权，只在合同期限、范围内生效。为贯彻落实中共中央、国务院下发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》(中发[2015]33号)精神，2016年9月6日，中共辽宁省委、辽宁省人民政府下发《关于进一步推进农垦改革发展的实施意见》中表明建立经营面积、收费标准、承包租赁期限等与职工身份相适应的衔接机制，职工承包租赁期限不得超过其退休年限；职工退休时，要将其承包租赁的土地交还国有农场，在同等条件下该承包租赁土地可由其在国有农场务农的子女优先租赁经营。该实施意见明确了职工承包租赁期限不得超过其退休年限，并且退休职工已享受社会保障待遇。该实施意见所确定的职工承包租赁期限不得超过其退休年限不损害职工的利益，不违反合同法相关规定。合同解除，是指合同有效成立后，当具备合同解除条件时，因当事人双方或者一方的意思表示而使合同关系自始消灭或者向将来消灭的一种行为，包括协议解除、约定解除、法定解除三种方式。协议解除是当事人双方在合同履行过程中，协商一致使合同归于消灭的行为，只要协议内容不违反法律规定，不损害国家、集体、他人和社会公共利益，即为有效。约定解除是当事人双方事先在合同中约定一方解除合同的条件，在约定的条件成就时，享有解除权的人即可解除合同的行为。法定解除是指在合同有效成立后，没有履行或者尚未全部履行以前，当法律规定的合同解除事由出现时，当事人一方依据法律规定解除合同的行为。其特点在于由法律直接规定合同解除的条件，当该条件出现时，当事人可依据法律直接行使解除权将合同解除，而无须征得对方同意。齐炳华与农垦公司(铁岭市两家子农场)签订土地承包合同，在履行期间发生了权利义务的变化，即齐炳华退休时，承包租赁的土地已到期，齐炳华退休后，已享受企业退休职工国家社会保障待遇，从合同履行的公平原则考虑，齐炳华退休时，享受国家社会保障待遇，就应终止享有对原铁岭市两家子农场土地的承包权利，应将承包租赁的土地届时返还给发包方。《土地承包合同》确定的权利和义务应终止履行。经铁岭市政府国有资产监督管理委员会批复，铁岭市两家子农场由全民所有制企业改制为国有独资的有限责任公司，即铁岭市两家子农垦有限公司，是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，齐炳华代表家庭成员与农垦公司(原铁岭市两家子农场)签订的《土地承包合同》，未与集团公司签订《土地承包合同》，齐炳华代表家庭成员与集团公司未确立土地承包的权利义务关系，集团公司不属于本案诉讼主体。在诉讼中齐炳华表示农垦公司收取土地租赁费300元不合理且没有依据。但在关于贯彻落实中共中央、国务院下发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》(中发[2015]33号)精神，2016年9月6日，中共辽宁省委、辽宁省人民政府下发《关于进一步推进农垦改革发展的实施意见》中已表明建立经营面积、收费标准、承包租赁期限等与职工身份相适应的衔接机制，职工承包租赁期限不得超过其退休年限；职工退休时，要将其承包租赁的土地交还国有农场，在同等条件下该承包租赁土地可由其在国有农场务农的子女优先租赁经营的规定。本案诉争的焦点是退休职工土地承包租赁合同是否继续履行，所以在同等条件下，退休职工承包租赁土地可由其在国有农场务农的子女优先租赁经营的前提条件未成就前暂不涉及土地承包租赁费收取和土地承包租赁费收费标准问题。综上所述，齐炳华要求确认与农垦公司(原铁岭市两家子农场)签订的《土地承包合同》有效、继续履行的诉讼请求，本院不予支持；依照《中华人民共和国合同法》第九十一条、第九十四条、第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定，判决：一、驳回齐炳华要求从2020年1月1日起继续履行1998年与铁岭市两家子农垦有限公司(原铁岭市两家子农场)签订的《土地承包合同》中涉及齐炳华本人的权利义务的诉讼请求；二、驳回齐炳华对铁岭市农垦企业集团有限公司的诉讼请求；案件受理费100元，由齐炳华负担。本院二审期间，当事人未提交新的证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。从上述规定可以看出，只有在村民集体发包本集体所有或本集体依法使用的土地时，才能适用《土地承包法》。在本案审理过程中，上诉人对被上诉人的公司主体身份无异议，被上诉人不属于农民集体组织。因此，由于发包主体的不同，一审法院认为本案争议合同不适用《土地承包法》并无不当。上诉人主张根据《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》中法[2015]33号文件其同户子女具有优先租赁的权利。该意见载明:“职工退休时，在同等条件下其承包租赁土地可由其在农场务农的子女优先租赁经营”。可见该文件关于子女是否有优先租赁权是附条件的，应为职工退休时且在同等条件下才可优先租赁经营，此条件是否成就，不属于本案的审理范围。在此情况下，上诉人主张土地承包人同户子女享有优先承租权没有事实和法律依据。关于上诉人称被上诉人如收回土地应对其进行经济补偿并补偿其自行缴纳的社会养老费用一节，因上诉人未提交相关证据证明其是否存在损失亦未提出反诉，无法支持其该项请求。另在本案中，国家政策的调整属于《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的”中的不可抗力情形，原审法院依据该条第五项解除合同属于适用法律不当，但判决解除合同的结果正确。综上所述，齐炳华的上诉请求不能成立，应予以驳回。一审判决认定事实正确，虽适用法律有不当之处，但判决结果与本院经审理后作出的裁判结论一致，应予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第二百二十七条,《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十四条规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由齐炳华负担。本判决为终审判决。审判长 姜 军审判员 曹红鹰审判员 姜福田二〇二〇年十一月二十六日法官助理徐聪书记员王胜男