河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终667号上诉人（原审原告）崔秋芳，女，1960年8月25日出生，汉族，住河南省巩义市。委托代理人张义华,北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）巩义市孝义街道办事处，住所地河南省巩义市孝义路**。法定代表人高明，主任。出庭应诉负责人李朝辉，该单位党工委委员、武装部长。委托代理人贺红霞，巩义市孝义街道办城建办主任。委托代理人张西武，河南星光律师事务所律师。上诉人崔秋芳因诉被上诉人巩义市孝义街道办事处（以下简称孝义街道办）强制拆除房屋一案，不服河南省巩义市人民法院（2020）豫0181行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，崔秋芳的农家小院位于巩义市孝义街道办白沙滩区，属于市政府储备地拆迁范围。2018年3月5日，孝义街道办和西沟村委对崔秋芳的农家小院的附属物进行登记造册，并经崔秋芳丈夫张志敏签字认可。2018年5月2日，张志敏出具承诺书，申请领取部分拆迁补偿款369,512元，并承诺七日内将地面建筑物及附属物拆迁完毕，剩余补偿款待现场清除完毕后一次性领取。2018年5月3日，孝义街道办将369,512元补偿款转入张志敏账户，张志敏本人签字确认。后张志敏未在承诺期限内自行拆除建筑物及附属物。2018年5月12日，孝义街道办将崔秋芳的农家小院及附属物进行拆除。2019年3月22日，张志敏以其房屋被不明身份的人拆除为由向巩义市公安局邮寄查处申请书，请求巩义市公安局依法查处违法行为，后张志敏以巩义市公安局不履行法定职责诉至登封市人民法院。巩义市公安局提交的答辩状中载明，张志敏向其提出申请后，经孝义路派出所调查，张志敏控告的事项系政府拆迁安置补偿，不属于公安机关的管辖范围，并告知张志敏。2019年8月13日，被告继续对原告的农家小院及附属物予以拆除。2019年9月23日，张志敏诉至本院要求确认被告拆除涉案房屋的行为违法。事实和理由为：2018年5月12日，一群不明身份的人将涉案房屋拆除。后经了解系被告拆除了涉案房屋。本院审理后于2020年2月27日作出（2019）豫0181行初110号行政裁定，裁定驳回张志敏的起诉。张志敏不服上诉，河南省郑州市中级人民法院审理后于2020年5月20日作出（2020）豫01行终116号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。原审认为，被告于2018年5月12日将涉案房屋拆除，并于2019年8月13日再次予以拆除。被告2019年8月13日的拆除行为是在原拆除行为的基础上进行的，是对2018年5月12日的拆除行为的补强，都是对涉案房屋予以拆除。被告于2018年5月12日及2019年8月13日对涉案房屋实施的拆除行为系同一个行为。原告的丈夫张志敏在被告对涉案房屋的拆除行为全部实施后，向本院起诉要求确认被告拆除涉案房屋的行为违法。本院审理后作出（2019）豫0181行初110号行政裁定驳回张志敏的起诉，该行政裁定已发生法律效力。原告在其丈夫要求确认被告拆除涉案房屋行为违法的主张被驳回后，以自己的名义起诉要求确认被告拆除涉案房屋行为违法，实质上系重复起诉，应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第六项规定，裁定：驳回原告崔秋芳的起诉。崔秋芳上诉称：上诉人系巩义市孝义镇西沟村**村民,在村里拥有合法的承包地,后响应政府发展农家乐的号召,自行筹资建盖数十间房屋经营农家乐,并办理了营业执照等相关手续。2018年5月12日,一群不明身份人员强行闯入,将上诉人一部分房屋拆除,因还有一部分房屋存在,上诉人一家仍在此居住。2019年8月13日凌晨,一群不明身份人员强行闯入,将上诉人剩余的房屋全部拆除,院内物品、果树全部毁损。2020年7月6日,上诉人以被上诉人强拆行为违法向一审法院提起行政诉讼，其经过审理，于2020年10月28日向上诉人送达了(2020)豫0181行初35号行政裁定书,以上诉人重复起诉为由裁定驳回起诉。上诉人认为,一审法院事实认定不清,适用法律错误,依法应予改判。具体理由如下:一、上诉人不属于重复起诉:案涉强拆行为属于即时性事实行为，一个拆除行为即一个事实行为，互为独立，一审法院将两次拆除行为认为系同一行政行为，系事实认定错误。上诉人用于开办农家乐的房屋分别于2018年5月12日及2019年8月13日被被上诉人实施了两次拆除行为。其中，2018年5月12日，被上诉人第一次强制拆除的仅仅是上诉人厨房及一部分房屋，还有部分房屋及车库、猪圈、大量果树存在。第一次拆除完成后，上诉人一家依然在此居住生活，虽然被上诉人2018年实施的第一次拆除行为给上诉人部分房屋财产造成了损毁，但是丝毫不影响剩余房屋、车库、猪圈及果树等物品的使用价值。2019年8月13日，被上诉人再次实施强制拆除行为，才将上诉人的剩余房屋、车库、猪圈和果树等全部拆除，本案中上诉人所诉的为第二次拆除行为。被上诉人实施的两次拆除行为均为即时、独立事实行为，严重侵犯了上诉人合法权利，均独立可诉。且两次拆除房屋针对对象也不同。河南省高级人民法院作出的(2020)豫行终524号行政判决书裁判要点也认为，强制拆除行为属于即时性的事实行为，一个拆除行为即为一个事实行为，应当分别提起行政诉讼。二、一审法院将两次强拆行为认定为同一行政行为，与其作出的(2019)豫0181行初110号行政裁定书及郑州市中级人民法院作出的(2020)豫01行终116号行政定书互相矛盾。针对2018年5月12日被上诉人实施的第一次拆除行为，2019年9月23日上诉人夫张志敏提起确认强拆违法之诉。一审法院经过审理作出(2019)豫0181行初110号行政裁定书，以张志敏超过一年起诉期限为由裁定驳回起诉。上诉人不服，向郑州市中级人民法院提起上诉，认为2019年8月13日被上诉人第二次拆除，应当视为2018年5月12日第一次拆除行为的继续，应当以2019年8月13日计算起诉期限。郑州市中级人民法院作出的(2020)豫01行终116号行政裁定书仍以第一次强拆时间即2018年5月12日作为起诉期限的起算点，维持了上述110号裁定书，等于否认两次强拆行为系同一行政行为。但是在本案中，一审法院又认为两次拆除行为系同一行政行为，依照法理知识，如果是同一行政行为应当以终局性行政行为即2019年8月13日的拆除行为来吸收阶段性行政行为即2018年5月12日的拆除行为，并以终局性行政行为终了之日作为起诉期限的起算点。那么，张志敏在2019年9月23日的起诉并没有超出起诉期限，如此一审法院作出110号裁定书及郑州市中级人民法院作出的116号裁定书认定上诉人超出起诉期限的事实就存在错误。反之，本案一审法院将两次拆除行为认定为同一行为属于认定事实错误，应当撤销。综上，请求：依法撤销河南省巩义市人民法院作出的（2020）豫0181行初35号行政裁定书，指令一审法院继续审理本案。孝义街道办答辩称：一、一审认定上诉人起诉为重复诉讼，裁定驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人丈夫张志敏就本案确认强制拆除房屋违法一案已经向人民法院提起过诉讼，经一、二审法院裁定驳回张志敏的起诉。上述案件诉讼请求和事实理由、依据的证据与本次上诉人起诉的诉请和事实理由、证据一样，上诉人就同一事实，同一行政行为再次提起诉讼，系重复起诉，应当驳回起诉。二、上诉人称“涉案拆除行为属于即时性事实行为，一个拆除行为即一个事实行为，互为独立，一审法院将两次拆除行为认为系同一行政行为，系事实认定错误”的上诉理由不能成立。2018年3月，被上诉人配合市国土局开始对白沙滩区地面附属物进行清点、丈量、测算、补偿、拆迁。西沟村张志敏农家饭店在此范围之内。2018年3月5日，对张志敏农家饭店占地面积、资产、附属物进行了清点、丈量，2018年4月20日和5月2日对附属物补单，后经国土局审核，张志敏本人于2018年5月2日签订了附属物放弃承诺书，承诺7日内将地面附属物、建筑物拆迁毕，并领取了地上附属物补偿款。随后街道办和村委经张志敏现场同意，于2018年5月12日对其农家饭店部分地上附属物进行了拆除，此时，拆除的行政行为已经发生，上诉人认为自己权利受到侵害，应依法及时主张权利。2019年8月13日的拆除是在2018年上诉人和其丈夫张志敏签字确认的拆除附属物明细表范围之内，只是对没有拆除到位的地方，为了以后使用土地，土地使用人对涉案土地的平整，而不是被上诉人作出的新的拆除行政行为。因此，一审裁定认定，2018年5月12日及2019年8月13日对涉案房屋的拆除行为系同一行政行为，认定事实正确。三、一审法院(2019)豫0181行初110行政裁定书及郑州市中级人民法院作出的(2020)豫01行终116号行政裁定书，并不矛盾。首先，上诉人自己提供的2018年5月12日照片证明被上诉人违法强拆，说明张志敏就在现场照相，其完全知道是被上诉人实施了拆除房屋行为;其次，2018年张志敏、上诉人崔秋芳和被上诉人一起对张志敏农家小院建筑物、附属物清点后，张志敏、上诉人崔秋芳没有异议，并在对张志敏农家小院拆除附属明细表上签字的行为，也可以证明上诉人知道被上诉人实施拆除房屋行为；其三，上诉人称2019年8月13日被上诉人继续对上诉人农家小院折除，因此起诉期间应从2019年8月13日计算的理由更不能成立。因为2018年被上诉人已经对张志敏农家小院拆迁附属物登记造册，上诉人和张志敏签字认可，2018年5月2日张志敏签字承诺在七日内拆除附属物和建筑物，并领取了补偿款369，512元。在2018年5月12日，被上诉人对张志敏农家小院拆除，此时，拆除的行政行为已经发生，上诉人认为自己权利受到侵害，应依法及时主张权利。2019年8月13日，只是对2018年5月12日没有拆除到位的地方补强，不是拆除行政行为的延续，也不属于行政诉讼起诉期间的延长。起诉期限在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。起诉人如果未在法律规定的期间内提起诉讼且无正当理由，其诉权即告丧失。设置起诉期限的目的和功能在于，在尽可能为当事人行使诉权提供比较充裕的时间的同时，也兼顾行政行为效力的维护，以确保行政法律关系尽早安定。本案中，上诉人尽管主张在房屋被拆除一次没有拆除完毕，进行二次拆除，但并不能带来本案起诉期限中断的效果，其也不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限扣除和延长的法定情形。四、上诉人对补偿标准和附属物清点没有异议，上诉人丈夫张志敏已收到了附属物拆迁补偿款。被上诉人配合相关部门清点后，将附属物拆迁补偿款转入上诉人丈夫张志敏提供的账户，上诉人已经收到了附属物拆迁补偿款共计369，512元。综上，一审定认定事实清楚，适用法律正确，请依法予以维持。在二审审理期间，被上诉人提交《承诺书》两份要求作为新证据予以认定，用以证明与上诉人同地方滩区其他土地使用户拆迁过程中都是采取与上诉人一样的方式，签订承诺书、领补偿款然后拆除。经审查，本院认为，上述证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条中关于“新的证据”的规定，且与本案缺乏关联性，本院不予采信。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：本案中，涉案农家小院的附属物已经孝义街道办和西沟村委对附属物进行登记造册，并经崔秋芳丈夫张志敏签字认可。2018年5月2日，张志敏亦出具承诺书称，申请领取部分拆迁补偿款369，512元，承诺七日内将地面建筑物及附属物拆迁完毕，剩余补偿款现场清除完毕后一次性领取。次日，孝义街道办依约将上述369，512元补偿款转入张志敏账户。从上述情况来看，上诉人家庭实质上已经就涉案农家小院与被上诉人达成合意，即上诉人家庭已经就涉案农家小院的拆除及补偿问题进行了处分，且被上诉人亦已按照双方合意进行了相应履行。故在涉案承诺书中约定由上诉人家庭自行拆除而对未自行拆除时如何拆除缺乏明确约定情形下，被上诉人实施了被诉拆除行为，即便如上诉人所称其对补偿标准有异议，已对承诺反悔，该行为亦属于合意双方就合意内容具体履行而发生的争议，不同于司法实践中缺乏前因的强制拆除行为，上诉人如对此不服，应按照双方合意内容寻求相应救济途径。上诉人主张被上诉人实施了强制拆除行为缺乏事实根据，其起诉应予驳回。但一审裁定认为涉案拆除行为与在前的2018年5月12日的拆除行为系同一行为，上诉人提起本案诉讼构成重复起诉的理由错误，应予纠正。综上，一审裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，予以退还上诉人。本裁定为终审裁定。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇二〇年十一月二十七日书记员 景慧洁