黑龙江省哈尔滨市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黑01行终474号 上诉人（一审原告）安锡文，男，1955年6月4日出生，汉族，户籍地哈尔滨市南岗区，现住哈尔滨市南岗区。 被上诉人（一审被告）哈尔滨市司法局，住所地哈尔滨市香坊区香坊大街**。 负责人吴勇，局长。 上诉人安锡文因诉被上诉人哈尔滨市司法局（以下简称市司法局）行政备案一案，不服哈尔滨市香坊区人民法院（2020）黑0110行初69号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，安锡文在起诉状及本院在对安锡文进行询问时，安锡文均称于2016年4、5月时知道其被备案为广福律师事务所的合伙人，因此，安锡文应自知道其被备案为广福律师事务所合伙人时起六个月内提起诉讼，而安锡文提起本案行政诉讼已超过了法定的起诉期限，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回安锡文的起诉。 安锡文不服一审裁定，向本院提起上诉称，第一，行政诉讼时效的起算应当是从行政相对人知道具体行政行为之日起计算，所谓“知道”是指行政机关在作出具体行政行为时，以书面形式告知相对人行为内容，包括具体行政行为所依据的规范性文件及诉权和起诉期限，而非道听途说，也不仅仅是行政机关简单的决定、批准、审批、处罚内容，这里的行政机关的内容应当包括所依据的规范性文件的内容，这样行政相对人才能真正知道行政机关的行为是否合法，否则就不能视为相对人知道行政行为内容，如果依照法律规定具体行政行为可以以口头形式告知，亦必须制作笔录。安锡文没有过按市司法局合伙协议变更办事指南规定的要求提交过并有经本人签字的入伙申请，没参加过合伙人同意变更律师事务所合伙协议的会议纪要，没有在变更后的律师事务所合伙协议上签字，更没有在市司法局律师管理处在有全体合伙人同时在现场会议纪要上签字。安锡文至今也不知道何时何地何人将自己变更为合伙人以及合伙协议约定的权利义务，合伙的起至期限等全部具体真实内容。安锡文的知道是从他人之口的知道，是日常生活中的知道，是传说中的知道。既然是传说就走了样，不能反映事物的真实情况本质特征，不足为信，不是法律意义上的知道，更不是行政诉讼法上的知道。市司法局至今也没有证据证明其在作出将安锡文变更为合伙人的具体行政行为时，以书面形式告知安锡文。安锡文到现在也不知道合伙是谁，合伙协议是怎么约定的。一审裁定仅以安锡文知道被登记为合伙人为由，而不考量安锡文是否知道将安锡文变更为合伙人的具体内容，没有分清变更合伙人是表面形式，合伙后面承载的权利义务才是内容。第二，安锡文在一审提交的2016年8月29日安锡文询问笔录证据中市司法局称：今天我们就哈尔滨市呼兰区司法局移送至市司法局，关于你所违反法定程序办理变更负责人、合伙协议、住所、合伙人等事项及大量投诉问题，要求给予行政处罚的有关问题找你再次了解情况…。市司法局对安锡文及广福律师事务所的另外两位律师进行了多轮多次的调查询问，扣押了安锡文的律师执业证和广福律师事务所的两枚公章，其严肃性严格性严重性非同寻常。所以安锡文一直在等待市司法局对广福律师事务所和安锡文问题的调查处理结果。然而时隔四年，仍然不见市司法局作出的书面结论。是市司法局的不作为造成行政诉讼时效的超过，责任在市司法局。在安锡文起诉的前六个月，发生了全国全世界的新冠疫情，小区不让出门，法院不受理案件。依据行政诉讼法第四十八条之规定及按全国人大、最高法院的说明和解释精神，属于不可抗力，行政诉讼时效中断。本案亦属于不超过五年的诉讼时效。第三，2016年8月，市司法局在调查广福律师事务所问题时，广福律师事务所另一位律师杨炳柱坚决否认其为合伙人，当时安锡文心存疑虑。经过三年多寻访，终于在今年五月从一位知情人那里得知真相，安锡文被合伙的全部申请材料是他人代签字，而杨炳柱的全部申请材料是由一位老年妇女签字，而且是在市司法局同时办理了二位合伙人的变更。由此，就不是合伙申请人向市司法局提交虚假材料而作出变更合伙人登记的，而是市司法局与申请人恶意串通，制作虚假材料，雇佣他人顶替真人签字，故意违法作出变更登记行政行为。依据行政诉讼法第七十五条规定：“行政行为有实施没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（四）其他重大且明显违法的情形。”行政行为同时存在重大且明显违法情形时，应认定行为无效。“重大”是指从行为的内部要素来看，其行为错误已经达到了连信赖利益保护原则都无法为其进行解释的境地;“明显”则指从行为的外观要素而言，该行为的错误一目了然，一般人都能很容易地分辨出来。本案中的合伙人变更登记行为即属于重大且明显违法的情形，特别是市司法局作为专门管理律师事务的司法行政机关，不能也不会是受到相对人的欺骗而作出的，只能是恶意串通故意违法的作出违法的行政行为。无效的行政行为，自始无效，不受行政诉讼的限制。第四，由于市司法局与申请变更人恶意串通，违法变更合伙律师事务所的合伙人，变更合伙协议、章程，调查询问后，长达四年无任何结论，令安锡文无所适从，不能执业，不能转所，给安锡文造成极大的经济损失和精神损害，所以本案还应该适用最高人民法院办公厅关于印发《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的通知（法办〔2012〕62号）中以虚假材料获取公司登记问题的相关规定。综上，一审裁定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院判决市司法局具体行政行为违法，判决该具体行政行为无效，判令市司法局赔偿经济损失和精神损害，以维护安锡文的合法权益。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”法律规定的“知道”行政行为内容并非要求知道行政行为的所有内容，只要知道行政行为的主要内容或者必要内容即可。本案中，安锡文自认于2016年4、5月时既已知道其被备案为广福律师事务所的合伙人，其若不服该备案行为，并寻求通过诉讼途径解决，应当在法定期限内及时提出。关于起诉期限，安锡文作为一名执业律师，其应当知晓不服行政行为提起诉讼的法定期限，即应当在知道备案行为之日起六个月内提起行政诉讼；即使安锡文不知道诉权及起诉期限，也应从知道备案行为之日起一年内提起诉讼。故安锡文于2020年8月才向人民法院提起行政诉讼，已经远远超过法定起诉期限。一审以超过法定期限为由裁定驳回安锡文的起诉，符合法律规定。 安锡文提起本诉的诉讼请求为判决市司法局变更登记安锡文为律师事务所合伙人的具体行政行为违法并撤销，因此，本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的确认行政行为无效之诉，本院对安锡文上诉要求确认市司法局被诉行政行为无效的主张不予支持。 人民法院并非解决纠纷的唯一途径，更无权受理超过法定期限的起诉。安锡文若对市司法局备案行为仍有异议，可寻求其他途径解决。 综上，一审裁定驳回安锡文的起诉并无不当，依法应予维持。安锡文的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  范晓军 审判员  王福民 审判员  刘 颖 二〇二〇年十一月十日 法官助理陈晓玲 书记员徐畅