西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行终1162号 上诉人（原审原告）尹行长，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住陕西省安康市汉滨区，公民身份号码XXXXXXXXXX********。 委托代理人尹行言，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住宁夏灵武市东塔镇朔方路园艺场家属区，公民身份号码XXXXXXXXXX********，系上诉人之堂弟。 被上诉人（原审被告）安康市自然资源局汉滨分局。住所地陕西省安康市汉滨区。统一社会信用代码：XXXXXXXXXXXXXXXXXXX。 负责人李忠安，局长。 上诉人尹行长因与被上诉人安康市自然资源局汉滨分局（下称自然资源汉滨分局）责令交出土地决定一案，不服安康铁路运输法院（2020）陕7101行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，尹行长是汉滨区XX镇XX村**村民。2012年11月20日，汉滨区人民政府土地储备中心向汉滨区XX镇XX村作出《征收土地预告知书》，拟征收西桥村五、六、十一、十二组集体土地2.4216公顷，具体用地面积、范围以现场勘测定界图表为准。同日安康市国土资源局汉滨分局向汉滨区XX镇XX村发出《听证告知书》，告知拟征收土地的土地补偿费倍数为10倍，安置补助费倍数为18倍，地上附着物及青苗补偿标准参照《关于月河川道工业园区建设征地拆迁补偿有关事宜的通知》（汉政法[2020]4号）文件规定标准执行，安置方式以货币安置为主。2012年12月2日，汉滨区XX镇XX村作出土地权属证明，确定该村被征收的2.4216公顷中的农用地为2.3699公顷（耕地2.2976公顷，其他农用地0.0723公顷），建设用地为0.0517公顷。尹行长的集体承包土地位于被征收范围内。2012年12月30日，汉滨区XX镇XX村作出《放弃听证证明》，载明经村组及群众代表充分协商后达成共识，认为征地补偿标准确定合理，安置办法切实可行，符合群众意愿，一致表示对征地补偿安置方案无异议，决定放弃听证。2013年2月28日，汉滨区土地统征储备中心与汉滨区XX镇XX村XX组签订《统一征地协议书》，确定被征收土地面积为21.5391亩，各项土地补偿款共计1355255.9元。同日西桥村村委会主任、六组组长、统征中心丈量人、乡镇协调办经办人共同在《征地拆迁补偿登记表》上签字确认，该表中的“拆迁房屋面积”一栏为空白，“拆迁附属物”一栏中除坟墓为9座外，猪圈、厕所一栏为空白。2013年12月31日，陕西省人民政府作出《关于安康市汉滨区2012年度第七批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批[2013]736），同意将安康市汉滨区乡级土地利用总体规划确定的XX镇XX村XX组12.5842公顷集体农用地转为建设用地，连同上述有关村组0.6483公顷建设用地和0.099公顷未利用地合计13.3315公顷集体土地依法征收为国有，用于城镇建设。2014年8月8日，安康市人民政府作出《关于安康市汉滨区2012年度第七批次农用地转用和土地征收的批复》（安土批发[2014]72号），基本内容同上。2014年9月1日，汉滨区人民政府作出《土地征收公告》（汉政字[2014]90号），公告内容为安康市汉滨区2012年度第七批次项目建设农用地转用和土地征收的有关事项。2014年9月10日，安康市国土资源局汉滨分局作出《XX镇XX村XX村集体土地征收补偿安置实施方案公告》，对征地范围、征地补偿标准、支付对象和支付方式、关于被征地农民养老问题予以了公告。2020年3月9日，土地征收部门将381816.8元征地补偿款支付给五里镇财政审计所。同日汉滨区五里镇征迁办公室向尹行长户作出《征地拆迁补偿费领取通知书》，请尹行长在三日内持身份证到西桥村委会办理领取征地拆迁补偿费存单。尹行长拒绝签收该《征地拆迁补偿费领取通知书》，汉滨区五里镇征迁办公室予以留置送达。2020年3月13日，自然资源汉滨分局作出责令交出土地决定书，责令尹行长户在该决定书送达之日起三日内交出0.8054亩土地。另查明，尹行长常年在其居住的房屋旁从事生猪养殖经营。2013年2月28日汉滨区土地统征储备中心与汉滨区XX镇XX村XX组签订《统一征地协议书》之后，尹行长未经有权机关批准，在涉案0.8054亩土地上修建了猪圈进行生猪养殖。 原审法院认为，汉滨区人民政府土地统征储备中心于2012年11月20日向汉滨区XX镇XX村发出《征收土地预告知书》，同日安康市国土资源局汉滨分局向汉滨区XX镇XX村发出《听证告知书》，公布了征地补偿标准和村民安置方案，西桥村放弃听证权利，经土地现状调查和实地丈量，2013年2月28日汉滨区土地统征储备中心与汉滨区XX镇XX村XX组协商一致签订《统一征地协议书》，XX村XX组的集体土地已经被征收为国有，转为建设用地用于城镇建设。2013年12月31日陕西省人民政府作出《关于安康市汉滨区2012年度第七批次农用地转用和土地征收的批复》，对上述土地征收行为进行了授权追认，故上述土地征收行为程序合法，《统一征地协议书》合法有效。土地征收部门已将《统一征地协议书》约定的征地补偿款实际支付到位，尹行长拒绝受领土地补偿款，其占用土地的行为已经影响到国家建设。自然资源汉滨分局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，责令尹行长户在该决定书送达之日起三日内交出已被征收的0.8054亩土地，并依法告知了诉权。该《责令交出土地决定书》的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，尹行长诉请予以撤销的理由不能成立，该院依法不予支持。关于尹行长提出该责令交出土地决定将导致其无法继续进行生猪养殖、违背国家关于鼓励生猪养殖政策的主张，该观点显然属于对国家关于鼓励生猪养殖政策的曲解。从事生猪养殖必须符合法律规定，养殖场所的选择必须符合当地的土地利用规划。《中华人民共和国畜牧法》第二十二条规定：“从事种畜禽生产经营或者生产商品代仔畜、雏禽的单位、个人，应当取得种畜禽生产经营许可证。”第四十条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：……（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；……”尹行长未经有权机关批准，在涉案已被政府征收的0.8054亩土地上从事生猪养殖，既没有办理畜禽生产经营许可证，又不符合该土地用于城镇建设的土地利用规划，显然违反了上述法律规定，不具有法律保护的利益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了尹行长的诉讼请求。 尹行长不服原审判决上诉称一审法院认为上诉人尹行长猪圈建筑物用地位置不当事实错误。西桥村1981年土地承包给农民耕种，上诉人尹行长2013年花二十五万余元所建成的猪圈建筑物用地是鬼坟滩水道西侧洪水冲毁滩涂鬼坟滩地，上诉人尹行长花了五万余元水泥沙石钢筋，两万多元农民工工资对河沟两边灌上水泥钢筋防洪护坡墙，并搭上钢筋水泥桥梁，才能通往远离村民住宅区生活区水源地很远西桥村水道河西坟滩地0.8054亩修建猪圈养猪场及建筑物。上诉人尹行长修建成的猪圈建筑物水电路设施不违反《畜牧法》的规定。被上诉人2020年3月9日丈量上诉人尹行长猪圈建筑物土地面积。我国《宪法》规定国务院领导全国行政工作。陕西省人民政府2012至2014年对安康市汉滨区XX镇XX村征地陈旧文件无权推翻国务院2019年8月21日常务会议农民养猪优惠用地文件，综合施策，恢复生猪生产，支持农户养猪用地，保障猪肉供应五方面举措，要安排用地支持异地重建，发展规模养殖，支持农户养猪。依照我国《行政诉讼法》被告举证规定，被上诉人在一审中不举证，视为一审中承认了尹行长法庭陈述一年出栏一千头肥猪。一审法院判决未给表述这件行政争议的根本事实环节。上诉人尹行长依照本案一审审判长法庭指导请法庭协调本案被上诉人异地解决15亩猪圈用地异地养殖场猪圈搬迁、银行贷款等事宜。一审法院采信被上诉人向法庭提交书面证据全是复印件印章，上诉人尹行长根本看不清汉滨区五里镇西桥村村民委员会证明证据印章影子。汉滨区XX镇XX村村民委员自治组织法人尚存。本案被上诉人有充足的时间到西桥村村民委员会加盖红色有效日期印章，签上西桥村村民委员会法人名字并捺指印，才能符合法庭质证证据规定。《国务院常务会议》2019年8月21日，取消生猪生产附属设施用地15亩上限。《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》2019年9月4日文件第三条的相关规定，生猪养殖设施用地可由养殖场(户)与乡政府、农村集体经济组织通过协商签订协议方式即可获得用地。被上诉人应当按照国务院文件、2019年9月4日《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》指导养殖场户了解用地规定，帮助协调解决用地问题。被上诉人实际利用公权力给74岁农民养猪场户上诉人尹行长使绊子。上诉人尹行长向一审法庭陈述，一年可XX镇XX市场居民对猪肉的消费。被上诉人一审向法庭表述不认可。但被上诉人一审又不举出相反证据证明法庭陈述成立。证明上诉人尹行长向一审法庭陈述事实成立。上诉人尹行长向一审法院法庭提交书面证据陕西省安康市中级人民法院行政判决书(2015)陕中行初字第00002一2号第6页5行“另查明，原告尹行长多年在其居住的房屋旁从事生猪养殖经营，其养猪场对周围居住邻居造成一定的环境污染，尹行长即在新建成的XX环XX道旁的未征土地上新建养猪场，但该养猪场一直未得到相关部门的规划审批”。上诉人尹行长在西桥村水道西侧滩涂乱坟滩修建成的猪圈养殖场建筑物、桥梁、水电路设施在先，被上诉人在西桥村征地工作在后。陕西省高级人民法院行政判决书(2015)陕行终字第00023-2号维持安康市中级人民法院行政判决书(2015)安中行初字第00002-2号。证明上诉人尹行长2013年所建成的猪圈养殖场用地不在本案被上诉人2012至2014征地范围之内。上诉人尹行长所建成的猪圈养殖场用地是荒滩坟茔之地。被上诉人2020年3月13日扔在上诉人尹行长家里桌子上责令交出0.8054亩土地决定。上诉人尹行长2013年前花了三十余万元修建成的是猪圈养殖场及附属水电路设施。不是被上诉人在一审中所描述2020年3月13日征收尹行长户(《责令交出土地决定书》[2020]01号)0.8054亩土地平地。是受《国务院常务会议》2019年8月21日文件和《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》2019年9月4日文件特殊保护的用地猪圈及附属建筑物与水电路设施。请二审法院协调被上诉人为上诉人尹行长解决15亩搬迁猪圈用地选址及养殖场(户)小微养殖企业。支持上诉人尹行长尹某某周xx合伙养猪场发展养猪规模，解决农民就业生活来源，民生脱贫攻坚、实际问题。请求二审法院1、依法撒销一审法院(2020)陕7101行初124号行政判决书;2、依法撒销安康市自然资源局汉滨分局2020年3月13日《责令交出土地决定书》安自然资汉分责决字[2020]1号；3、依法判决责令被上诉人法律文书依法生效次日五个工作日为上诉人尹行长和儿子尹某某儿媳周xx合伙养猪场办理土地使用证书;4、依法判决被上诉人在《安康日报》显著版面100字对上诉人尹行长赔礼道歉;5、两审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人自然资源汉滨分局在二审中未提交书面答辩意见。 二审经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告……没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。具体到本案中，安康市自然资源局汉滨分局系安康市自然资源局的派出机构，其在无法律、法规或者规章授权的情况下所做出的行政行为应依法视为行政诉讼法第二十六条所规定的委托，当事人不服提起行政诉讼则应以该委托的机关为被告，即上诉人尹行长应以安康市自然资源局为被告提起诉讼。鉴于本案是二审，无法告知原审原告对原审被告进行变更，且当事人如在二审程序中变更原审被告，既不符合行政诉讼法的规定，亦违背两审终审制的诉讼原则，还会剥夺各方当事人可能需要使用的上诉权等诉讼权利。 综上，原审法院对尹行长的起诉进行实体审理并作出判决确有不妥，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销安康铁路运输法院（2020）陕7101行初124号行政判决； 二、驳回尹行长的起诉 一、二审案件受理费共计100元，全部退还尹行长。 本裁定为终审裁定。 审判长  朱爱琳 审判员  王 方 审判员  周玲玲 二〇二〇年十一月二十日 书记员  陈 萌 1