宁夏回族自治区中卫市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁05行终35号 上诉人（原审原告）：中卫市富农畜牧养殖专业合作社。住所地：宁夏回族自治区中卫市沙坡头区。 法定代表人：常勇，社长。 委托诉讼代理人：吴轶庭，宁夏辅德（中卫）律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）：中卫市沙坡头区环境保护局。住所地：宁夏回族自治区中卫市沙坡头区。 负责人：李福华，局长。 出庭负责人：张宏。 委托诉讼代理人：尹国强，宁夏君元律师事务所律师，代理权限为特别授权。 上诉人中卫市富农畜牧养殖专业合作社（以下简称富农合作社）因与被上诉人中卫市沙坡头区环境保护局（以下简称沙坡头区环保局）行政撤销一案，不服宁夏回族自治区中卫市沙坡头区人民法院（2020）宁0502行初4号判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月6日立案后，经阅卷、询问当事人后不开庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审查明，沙坡头区环保局与中卫市沙坡头区农牧林业科技局于2018年6月14日对富农合作社检查时，认为富农合作社存在“未验先投”；未及时对污水、畜禽粪便等进行收集、贮存、清运和无害化处理，排放恶臭气体；未建设环保设施前，将污水排到养殖场一土坑内等环境违法行为。沙坡头区环保局于2018年6月22日对富农合作社作出卫沙环罚告字〔2018〕19号《行政处罚事先告知书》，拟对富农合作社作出罚款人民币32万元的行政处罚，并告知富农合作社可自收到该告知书之日起7日内向沙坡头区环保局提出书面陈述申辩意见，并于同日将该告知书依法送达富农合作社。2018年6月25日，沙坡头区环保局以富农合作社存在上述环境违法行为为由，作出卫沙环罚字〔2018〕13号《行政处罚决定书》，对富农合作社作出罚款32万元的行政处罚，并于2018年6月26日向富农合作社送达该《行政处罚决定书》。后沙坡头区环保局作出卫沙环催字〔2018〕12号督促履行义务催告书、卫沙环催字〔2018〕10号督促履行义务催告书。后富农合作社不服提起诉讼，一审经审理，认为沙坡头区环保局作出的卫沙环罚字〔2018〕13号《行政处罚决定书》，违反了法定程序，判决撤销其作出的卫沙环罚字〔2018〕13号《行政处罚决定书》。 2019年7月8日，沙坡头区环保局以富农合作社环境保护设施未经验收便投入生产，进行奶牛养殖活动，存在未验先投的违法行为；未及时对污水、畜禽粪便等进行收集、贮存、清运和无害化处理，排放恶臭气体，其中氨排放超标，不符合《恶臭污染物排放标准》（GB14554-96），作出卫沙环罚告字〔2019〕12号《行政处罚事先告知书》，拟对富农合作社作出20万元的行政处罚，并告知了陈述申辩和听证的权利及期限。富农合作社逾期未提出陈述申辩和听证申请，沙坡头区环保局于2019年7月19日作出卫沙环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》，以富农合作社上述两项行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条、《中华人民共和国大气污染防治法》第七十五条之规定为由，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条、《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条第（八）项之规定，对富农合作社作出20万元的行政处罚。故，富农合作社向一审法院起诉请求：撤销沙坡头区环保局作出的卫沙环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》；诉讼费由沙坡头区环保局承担。 一审认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，双方系本案适格主体。沙坡头区环保局接到富农合作社存在环保违法行为的反馈后，经收集证据及调查后，认定富农合作社在环境保护设施未经验收便投入生产，进行奶牛养殖活动，存在未验先投的违法行为；以及未及时对污水、畜禽粪便等进行收集、贮存、清运和无害化处理，排放恶臭气体，经检测，氨最大监控浓度超过了标准限值，不符合《恶臭污染物排放标准》（GB14554-96）。遂根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条、《中华人民共和国大气污染防治法》之第一百一十七条第（八）项之规定，对富农合作社分别处以罚款20万元、2万元，共计22万元的行政处罚正确。 富农合作社提出沙坡头区环保局对其未验先投进行处罚所适用的法律依据错误，应适用《畜禽规模养殖污染防治条例》相关规定，而《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条仅规定了在未建设污染防治配套设施，或者污染防治设施不合格，以及未进行废弃物无害化处理的情况下，才能对其进行相关处罚，且富农合作社规模不符合《建设项目环境影响评价分类管理名录》中年出栏生猪5000头及以上，或涉及环境敏感区，需要编制建设项目环境影响报告书的情形，因此，富农合作社的规模达不到应当制作环评报告，以及对其环保设施进行先验收后使用的法定条件的辩论意见。经审查，《畜禽规模养殖污染防治条例》对环保设施的验收事宜未进行相应规定，而《建设项目环境保护管理条例》对此作出了具体规定，《畜禽规模养殖污染防治条例》虽属特别法，但特别法没有规定的，应当适用一般法的规定，故本案应当适用《建设项目环境保护管理条例》。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，畜禽养殖场、养殖小区项目，在年出栏生猪5000头（其他畜禽种类折合猪的养殖规模）及以上或涉及环境敏感区的，需制作环评报告，环境敏感区又包括以居住为主要功能的区域，而本案富农合作社的住所地在中卫市沙坡头区永康镇永乐村，显然属于环境敏感区。故富农合作社应当制作环评报告，并就其配套建设的环保设施验收合格后投产。富农合作社还提出沙坡头区环保局作出涉案行政处罚所依据的中卫市中正环境检测有限公司《检测报告》的监测数据不真实、监测方法不符合相关规定的辩论意见。经审查，监测机构进行环境监测时，根据污染现场的实际情况，选用最符合现场实际污染情况的排放标准予以评价。《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）规定：“排污单位排放(包括泄漏和无组织排放)的恶臭污染物，在排污单位边界上规定监测点(无其他干扰因素)的一次最大监督值(包括臭气浓度)都必须低于或等于恶臭污染物厂界标准值。”《突发环境事件应急监测技术规范》（HJ589-2010）中规定“应急监测通常采集瞬时样品，采样量根据分析项目及分析方法确定”、“采样频次主要根据现场污染状况确定”、“依据不同的环境区域功能和事故发生地的实际污染情况，力求以最低的采样频次，取得最有代表性的样品”。本案中，中正检测公司在富农合作社厂区周界布设4个浓度最高监测点，并连续监测1小时，最终结果按照《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）中恶臭污染物厂界标准值中二级现有标准进行评价。另，关于中正公司检测报告时间和中共中卫市沙坡头区委员会《关于中央第二环保督查组“回头看”第451号转办案件调查核实情况的报告》时间矛盾的问题，沙坡头区环保局当庭已作出合理解释，不再赘述。一审判决：驳回富农合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由富农合作社负担。 富农合作社不服上述判决向本院提起上诉，请求：1.撤销一审行政判决，并撤销沙坡头区环保局作出的卫沙环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》；2.一、二审案件受理费由沙坡头区环保局承担。事实与理由：一、2017年9月1日实行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二条规定，对建设项目的环境影响评价实行三类管理：第一类是实行环境影响报告书，第二类是环境影响报告表，第三类是填报环境影响登记表。根据该规定名录的第一类畜牧业中规模数据，富农合作社未达到编制上述三类环境影响评价的强制性要求。二、2017年10月1日国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》第十七条规定，建设单位进行自我验收。富农合作社已于2018年11月进行自我验收并委托宁夏盛博恒环保工程有限公司制作了验收监测报告。沙坡头区环保局2019年7月19日作出涉案处罚决定认定富农合作社存在未验先投不符合事实。三、处罚认定富农合作社氨气排放超标不符合《恶臭污染物排放标准》与事实不符，检测报告使用的监测方法不符合规定。《恶臭污染物排放物标准》第6.2条规定：连续排放源相隔2H采一次，共采集四次，取其最大测定值。本案环保局出具检测报告时仅采集了一个小时四个点的数据并取了最大值，认定富农合作社氨气超标，不符合规定。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，请求支持富农合作社的上诉请求。 沙坡头区环保局答辩称，一、富农合作社建设时向环保局提交了环境报告书。2016年12月14日，环保局按照当时的法律规定，给富农合作社予以书面回复告知必须经环保局验收合格后方可投入生产。2018年6月沙坡头区环保局现场检查时，发现富农合作社自行安装环保设施但并没有将环保设施报环保局验收，富农合作社未验先投的违法行为一直持续到沙坡头区环保局检查后。2018年6月22日下达了《行政处罚事先告知书》，2018年6月25日正式下发了《行政处罚决定书》。二、富农合作社的养殖规模和所在区域属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中需要做环评报告的情形。三、环境监测是完全依据《恶臭污染物排放标准》的采样采集方式和标准值进行的监测，中正环境监测公司在富农合作社厂区四个点放置了四个检测器一小时内连续进行监测，最后取四个检测器的最大值。《突发环境事件应急监测技术规范》中规定，监测量、采样频次也要根据现场污染的情况取最具代表性的样品，所以不存在必须按照隔两个小时测一次的采样方式进行监测，沙坡头区环保局的检测方式符合法律规定。综上，请求二审依法驳回上诉，维持原判。 二审期间，双方当事人均未向本院提交新的证据。 二审查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。另查明，2016年12月14日，中卫市环境保护局对富农合作社向其报送的《中卫市富农养殖专业合作社环境影响报告书》经研究函告富农合作社：同意富农合作社按照上报的报告书所列项目进行建设，但同时要求富农合作社严格按照报告书提出的各项污染防治措施予以落实，各项标准符合规范要求；并且项目竣工投入运行前须报中卫市环境保护局申请办理项目竣工环保验收手续，经验收合格后方可投入生产。 本院认为，关于富农合作社提出根据2017年9月1日施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，富农合作社的规模达不到应当制作环评报告的强制性要求，并且2017年10月1日施行的《建设项目环境保护管理条例》第十七条规定建设单位的环保设施不再需要经过环保部门的验收，富农合作社已于2018年11月进行自我验收，沙坡头区环保局认定富农合作社存在“未验先投”违法行为不符合客观事实的上诉意见，经审查，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，畜禽养殖场、养殖小区项目在年出栏生猪5000头（其他畜禽种类折合猪的养殖规模）及以上或涉及环境敏感区的，需制作环评报告，环境敏感区包括以居住为主要功能的区域，本案富农合作社的经营所在地在中卫市沙坡头区永康镇永乐村，该村有常住居民聚居，属于上述名录中的环境敏感区，故富农合作社应当制作环评报告。其次，2016年12月14日，中卫市环境保护局对富农合作社的函复内容中明确提出富农合作社应严格按照报告书提出的各项污染防治措施予以落实，各项标准须符合规范要求，并且项目竣工投入运行前须申请办理项目竣工环保验收手续，经验收合格后方可投产，但截至2018年6月14日在相关执法机关进行环保污染检查时富农合作社对早已投产的涉案项目还未申请办理项目竣工环保验收，无验收合格材料，本案存在环评工作未验收先投产的客观事实。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不得给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案自2016年12月14日中卫市环保局向富农合作社函告需要申请环保验收并经验收合格方可投产之日至2018年6月14日相关执法机关对富农合作社进行环保污染执法检查期间，富农合作社的违法状态持续存在，故沙坡头环保局认定富农合作社存在“未验先投”违法事实，并对其作出相应行政处罚认定事实清楚，适用法律正确。 关于富农合作社提出本案行政机关认定其违法事实依据的《检测报告》使用的监测方法不符合规定的问题，经审查，监测机构进行环境监测时，根据污染现场的实际情况，选用最符合现场实际污染情况的排放标准予以评价。本案中正检测公司在富农合作社厂区周界布设4个浓度最高监测点，并连续监测1小时，最终结果按照《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）中恶臭污染物厂界标准值中二级现有标准进行评价，其检测方法符合相关规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人富农合作社的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人中卫市富农畜牧养殖专业合作社负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 娟 审判员 王 军 审判员 杨 涛 二〇二〇年十一月三日 书记员 冯岳花 本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。