广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终163号上诉人（原审第三人）林汉华，男，1985年1月15日出生，住湛江市霞山区*********。公民身份号码：440************453。委托诉讼代理人钟东，广东宏东律师事务所律师。委托诉讼代理人钟翰涛，广东宏东律师事务所律师。上诉人（原审被告）湛江市霞山区住房和城乡建设局，住所地湛江市霞山区*****。法定代表人彭珠耀，局长。委托代理人陈寅宾，该局工作人员。委托代理人苏永昌，湛江市霞山区公职律师事务所律师。被上诉人（原审原告）林胜福，男，1952年5月17日出生，汉族，住湛江市霞山区*********。公民身份号码：440************710。被上诉人（原审原告）林银英，女，1947年9月25日出生，汉族，住湛江市霞山区绿塘下村新区*******。公民身份号码：440************447。被上诉人（原审原告）林桂兰，女，1956年6月18日出生，汉族，住湛江市霞山区********。公民身份号码：440************529。被上诉人（原审原告）林桂芳，女，1959年11月29日出生，汉族，住湛江市霞山区*****1巷85号。公民身份号码：440************420。被上诉人（原审原告）林爱清，女，1962年11月22日出生，汉族，住湛江市赤坎区************。公民身份号码：440************448。以上五被上诉人共同委托代理人柯绍雨，广东大展律师事务所律师。以上五被上诉人共同委托代理人谢明演，广东大展律师事务所律师。上诉人林汉华、湛江市霞山区住房和城乡建设局（以下简称：霞山区住建局）因城市规划行政许可纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2017年7月24日，原湛江市国土资源局霞山分局出具湛国土资霞（报建）（2017）81号《关于110603号地块土地利用总体规划及地类情况审核证明》，认为位于湛江市霞山区*********1*（下称涉案土地）的土地符合《湛江市霞山区土地利用总体规划（2010-2020年）》，地类为城镇住宅用地（建设用地）。2018年5月30日，原湛江市城市规划局向第三人林汉华作出湛城规（霞山）〔2018〕312号《湛江市城市规划局关于下达霞山区上坡塘村中三巷1号新建房屋建筑方案的批复》，同意第三人所报建筑方案新建一幢框架结构六层房屋，并提出需要遵守的事项清单。同日，原湛江市城市规划局向第三人颁发了《建设工程规划许可证》（建字第440********0056号）。2018年8月22日，第三人填写了建筑工程施工许可证申请表，并委托案外人周光辉向被告霞山区住建局提交了上述申请表以及建设工程规划许可证复印件、建筑方案批复复印件、国土局审核土地证明复印件、建筑、结构施工图纸、施工合同、人防异地建设申请表等申请材料。2018年9月7日，原湛江市城市规划局对第三人作出《准予建设行政许可决定书》（编号：2018059），对第三人提出的办理建筑工程施工许可证的申请予以准许。同日，原湛江市城市规划局向第三人颁发了《建筑工程施工许可证》（编号440************101），该证载明：根据《中华人民共和国建筑法》第八条的规定，经审查，本建筑工程符合施工条件，准予施工；建设单位为林汉华，工程名称为一幢框架结构六层房屋，建设地址位于霞山区上坡塘村中三巷1号，建设规模为398.15平方米。第三人于2019年开始在涉案土地上建房，已建至第五层。另查明，原告林胜福、林银英、林桂兰、林桂芳、林爱清是兄弟姐妹关系，其主张涉案土地使用权属其享有，并称自2012年起向村委会及信访局等部门反映其宅基地被侵占问题。湛江市信访事项复查复核委员会于2017年1月9日向原告作出湛信复告〔2017〕2-1号《关于林胜福等人信访事项复查申请不予受理告知书》，认为原告反映的问题属于宅基地使用权纠纷，告知其应通过行政裁决、行政确认、行政复议、行政诉讼等途径解决，对其信访事项复查申请不予受理。第三人在庭审中称2014年至2015年间相关部门工作人员曾就涉案宅基地问题向其调查。第三人在涉案土地上所建房屋的南面是原告建设并出租给他人使用的平房，两者相隔一巷道。再查明，原告另案起诉湛江市自然资源局，请求撤销原湛江市城市规划局向第三人颁发的《建设工程规划许可证》（建字第440********0056号），本院以（2020）粤0891行初3号立案受理。原审法院认为，本案属于施工行政许可纠纷。被诉行政行为是被告霞山区住建局向第三人林汉华颁发《建筑工程施工许可证》（编号440************101）的行政行为。本案的争议焦点是：一、原告林胜福等人与被诉行政行为是否有利害关系；二、原告的起诉是否超过起诉期限；三、被诉行政行为是否合法。关于原告与被诉行政行为是否有利害关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，根据原告提交的《关于林胜福等人信访事项复查申请不予受理告知书》以及当事人的当庭陈述等证据，在被诉行政行为作出前，原告就与第三人对涉案土地发生权属纠纷，且相关部门曾指导原告通过行政裁决、行政确认、行政复议、行政诉讼等途径解决。被诉行政行为是城乡建设主管部门对第三人在涉案土地上进行建筑工程施工作出的行政许可行为，原告作为涉案土地的争议方，与该行政行为有利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。此外，第三人在涉案土地上所建房屋的南面是原告建设的平房，两者相邻，从该角度而言，也应当对原告与被诉行政行为的利害关系予以确认。关于原告的起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”据此，本案应当适用一年的起诉期限，从知道或者应当知道行政行为内容之日起算。本案中，原告称其于2019年10月才得知被诉行政行为，被告及第三人未能提出相反证据，故原告于2019年12月26日提起本案诉讼，并未超过起诉期限。第三人认为其自2011年开始就使用涉案土地，原告一直没有提出异议，原告至今才提起诉讼，已超过起诉期限的意见，与法律规定不符，不予采纳。关于被诉行政行为是否合法问题。根据《建筑工程施工许可管理办法》第四条第一款第一项的规定，申请领取施工许可证依法应当办理用地批准手续的，需取得该建设工程用地批准手续。据此，就本案而言，对土地享有使用权是办理建筑工程施工许可证的前提条件。本案中，原告在被诉行政行为作出前已陆续向村委会、信访局等部门对涉案土地提出权属主张，第三人也承认相关部门曾就涉案土地问题向其调查，故该土地权属在客观上存在争议。法律对有权进行土地权属争议调处的机构作了规定，在土地权属争议未经有权的调处机构进行调查处理的情况下颁发建筑工程施工许可证，显属不当。因此，被诉行政行为属于认定事实不清，依据不足。综上所述，被告向第三人颁发《建筑工程施工许可证》（编号440************101）的行政行为主要依据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销被告湛江市霞山区住房和城乡建设局于2018年9月7日向第三人林汉华颁发的《建筑工程施工许可证》（编号440************101）。案件受理费50元，由被告湛江市霞山区住房和城乡建设局负担。林汉华不服原审判决，上诉称：一、林汉华系涉案土地的使用权人，对涉案土地享有无可争议的使用权，原审判决认定涉案土地权属在客观上存在争议系认定事实不清。首先，涉案土地所在的村委会及街道办事处均在林汉华填写的《湛江市*民建房审批表》上加注意见及盖章，表示涉案土地系林汉华世居土地，同意林汉华在涉案土地上建房，这证明林汉华对涉案土地享有使用权。其次，林胜福等人未能提交有效证明其拥有涉案土地使用权的证据。最后，林胜福等人虽然提交了《关于林胜福等人信访事项复查申请不予受理告知书》，但该告知书不能证明林胜福等人所反映的被侵占土地就是涉案土地，而林胜福等人提交的另一份《关于林胜福等人宅基地确权及分配申请的答复》中写到“来文要求对445平方米宅基地予以确权……”，但涉案土地面积仅为75平方米，与答复中提及的宅基地不相符，证明了林胜福等人并非对涉案土地提出权属主张，原审认定事实不清。二、原审判决认定林胜福等人于2019年10月才得知被诉行政行为，故于2019年12月26日提起本案诉讼并未超过起诉期限，系认定事实不清。在涉案《建设工程施工许可证》的法定申领前置程序中即《建设工程规划许可证》申领程序，原湛江市城市规划局霞山分局分别在宗地现场以及网站进行了两次公示，林胜福等人既然认为对该土地享有使用权，其应对该宗土地的用地行为非常关注，理应知道原湛江市城市规划局霞山分局于现场（现场公示位置位于高佬饭店门口，即林胜福居住地旁）进行的两次公示。林胜福等人虽声称2019年10月才得知被诉行政行为，但未提交任何证据予以证明。林胜福等人得知被诉行政行为作出后未于公示期内提出异议或于涉案《建设工程施工许可证》颁发后即刻提起诉讼，而是于2019年12月26日才提起本案诉讼，显然已超过起诉期限。三、原判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销霞山区住建局于2018年9月7日向林汉华颁发的《建筑工程施工许可证》（编号440************101），系适用法律错误。综上，请求：1、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初11号行政判决，驳回林胜福等人的诉讼请求；2、本案全部诉讼费用由林胜福等人承担。霞山区住建局不服原审判决，上诉称：原审判决关于被诉行政行为“认定事实不清，依据不足”的认定错误。一、原湛江市城市规划局向林汉华颁发《建筑工程施工许可证》的行政行为合法。二、本案必须以另案结果为依据，应当中止审理。即使另案结果是林胜福等人胜诉，也只是原湛江市城市规划局作出行政许可依据的事实发生改变，并非被诉行政行为不当。综上，请求：1、撤销（2020）粤0891行初11号行政判决；2、改判驳回林胜福等人的全部诉讼请求；3、判决本案一、二审的诉讼费由林胜福等人负担。林胜福、林银英、林桂兰、林桂芳、林爱清共同答辩称：一、涉案土地权属存在争议，林胜福等人与被行政行为有利害关系。该涉案土地系林胜福等人分得的宅基地，之前林胜福等人和父母一直居住在此，且有当时的湛江市人民公社录塘生产大队的证明文件为证。林汉华是通过非法掠夺林胜福等人土地的方式取得，违反法律规定，也侵占林胜福等人的合法权益。而且，林胜福等人原审提交的《林胜福等人信访事项复查申请不予受理告知书》,和一审时林汉华庭审的陈述可知，被诉行政行为作出前，林胜福等人与林汉华就涉案土地存在权属纠纷，且相关部门曾指导答辩人通过行政裁决、行政确认、行政复议、行政诉讼等途径解决。那也就是说，涉案土地存在争议，林胜福等人与被行政行为有利害关系。原湛江市城市规划局要对所需审批的材料进行实质审查，确定是否存在争议土地，不能仅凭相关部门颁发的《建设工程规划许可证》就在涉案的土地上颁发《建筑工程施工许可证》。二、林胜福等人的行政起诉没有超过起诉期限。本案中，林汉华在2019年7月涉案的土地上建房，林胜福等人当时要求其停止施工，停止侵害行为并恢复原状，并开始到相关政府部门要求依法处理违法建房一事。到2019年10月才知道原湛江市城市规划局为林汉华颁发了《建设工程施工许可证》（第440************101号）。因此，林胜福等人的起诉并没有超过行政诉讼的起诉期限。三、为林汉华颁发的《建设工程施工许可证》违反法律规定。在本案行政行为作出之前，林胜福等人就涉案土地已向村委会、信访局等相关部门反映情况，林汉华也在一审庭审时承认相关部门曾就涉案土地问题向其调查，因此，涉案土地客观上是存在争议的。原湛江市城市规划局对拟颁发施工许可证的土地应当进行实质审查，了解涉案土地的真实情况，是否存在争议。涉案土地存在争议，原湛江市城市规划局就不能在权属未明确的情形下颁发《建设工程施工许可证》。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。二审期间，林汉华向本院提交了三组证据材料：1、现场照片；主张证明于2018年2月5日，原湛江市城市规划局于林胜福等人居住地旁，高佬饭店门口就涉案行政行为进行批前公示；2、卫生许可证、营业执照；主张证明涉案土地一直由林汉华占有使用，案外人黄小慧和黄婉平分别于2011年和2015年向林汉华租用涉案土地的房屋经营；3、房屋水费缴纳单；主张证明涉案土地一直由林汉华占用并使用，涉案土地的门牌号一直是湛江市霞山区*********1*。经质证，林胜福等人认为这部分证据在一审已存在，应该在一审提供。对证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，认为其在批前公示，根本不清楚，张贴地方并不显眼，在林胜福等人向村委和街道反映时也没有被告知批前公示；且没有办法看清其证据的内容，不能确定是否为原湛江市城市规划局的公示内容。对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，认为使用的土地与本案没有直接的关系，客观真实双方争议土地门牌号并不是1号而是湛江市霞山区**********8*。对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为其内容模糊不清，涉案土地所建的房屋一直都有缴纳水电费。霞山区住建局对林汉华提交的证据没有异议。经审查，本院认证认为：证据2在一审期间当事人已经提交，不属新证据，本院不予接纳；证据1、3均不符合新证据三性要求，本院不予采纳。案经本院二审审理查明，原审查明的事实清楚、证据充分，本院予以确认。本院认为，本案属于城市规划行政许可纠纷。本案争议的焦点为：林胜福等人与被诉的《建筑工程施工许可证》是否具有利害关系？依照《中华人民共和国建筑法》第一条、第二条、第七条、第八条等规定，建筑工程施工许可系建设行政主管部门认定建筑工程符合法定开工条件后对建设单位作出的开工建设许可，其主要是规范建设单位的开工建设行为，目的是监督和保障建筑工程的质量安全。本案被诉的建筑工程施工许可行为本身并不直接减损林胜福等人所诉请保护的土地权属权益，亦不存在减损相邻方的通风、采光等权益，故林胜福等人与该行政行为不具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，林胜福等人不具有本案原告诉讼主体资格，其起诉不符合法定条件，应予驳回。综上，林汉华、霞山区住建局上诉认为林胜福等人与被诉行政行为没有利害关系的意见成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初11号行政判决；二、驳回林胜福、林银英、林桂兰、林桂芳、林爱清的起诉。本案一、二审均不收取案件受理费，一审案件受理费50元，由原审法院退还给被上诉人林胜福、林银英、林桂兰、林桂芳、林爱清；二审案件受理费50元，由本院退还给被上诉人林胜福、林银英、林桂兰、林桂芳、林爱清。本裁定为终审裁定。审 判 长 麦江梅审 判 员 李常红审 判 员 吴有文二〇二〇年十一月十日法官助理 莫望春书 记 员 占 健附相关的法律、司法解释条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。《中华人民共和国建筑法》第一条为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，促进建筑业健康发展，制定本法。第二条在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。第七条建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。第八条申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）依法应当办理建设工程规划许可证的，已经取得建设工程规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的资金安排、施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施。建设行政主管部门应当自收到申请之日起七日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。