河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2594号上诉人（一审原告）滑县上官镇贵和种植家庭农场。住所地：滑县上官镇上官村。经营者刘孟阳，男，汉族，1968年1月20日出生，住滑县。被上诉人（一审被告）滑县人民政府。住所地：滑县解放路中段。法定代表人陈忠，县长。被上诉人（一审被告）滑县公路管理局。住所地：滑县滑州路中段。法定代表人李革，局长。滑县上官镇贵和种植家庭农场（以下简称贵和农场）因诉滑县人民政府、滑县公路管理局行政强制一案，不服河南省安阳市中级人民法院（2019）豫05行初250号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。贵和农场一审诉讼请求：确认滑县人民政府、滑县公路管理局毁坏苗木的行政行为违法。安阳市中级人民法院一审查明，贵和农场位于滑县上官镇上官村，经营者为刘孟阳，该农场种植有苗木。2017年，因新增省道306线滑县境老爷庙乡西至新乡交界段改建工程项目的需要，其所在的集体土地被占用。滑县公路管理局对贵和农场的案涉苗木进行了清点，制定《新增省道306线滑县境老爷庙乡至新乡交界段改建工程各项附着物统计表》，根据《滑县人民政府关于公布我县国家建设征地地上附着物补偿标准和青苗补偿费标准的通知》（滑政文〔2016〕70号）的规定，对贵和农场补偿案涉苗木移植费423516元，刘孟阳在该附着物统计表上签字确认。2017年7、8月份，滑县公路管理局组织相关单位对贵和农场的苗木进行清除。另查明，2017年6月12日，滑县公路管理局向滑县上官镇财政支付中心拨付S306地上附着物补偿款2210143元。经刘孟阳在《上官镇省道306树木补偿费领取表》上签字确认，滑县上官镇财政支付中心将案涉苗木移植补偿费423516元转账至刘孟阳指定的农业银行账户。后因刘孟阳对补偿数额提出异议，滑县公路管理局委托滑县正浩价格评估有限公司对包括贵和农场在内的案涉S306线滑县境改建工程所占用土地范围的地上附着物进行评估，出具滑正评〔2017〕第39号《关于对滑县公路局S306线滑县境改建工程附着物的价格评估报告书》，其中贵和农场的案涉苗木等地上附着物评估价值共计574486.9元，经刘孟阳在《滑县公路局S306线滑县境改建工程附着物拆迁评估一览表》上签字确认。2017年12月28日，滑县公路管理局向滑县上官镇财政支付中心拨付S306地上附着物二次补偿款1070541元。2018年4月25日和2018年6月14日，刘孟阳分别以借款形式出具150000元和170000元的借条两份，滑县上官镇财政支付中心分别将该二笔钱款转账至其指定的农业银行账户。2018年10月12日，濮阳市华龙区人民法院作出（2018）豫0902财保1274号民事裁定，将刘孟阳在滑县上官镇财政所处案涉306省道补偿款予以查封。庭审中，贵和农场陈述被诉毁坏苗木行为的具体表现形式是强行将案涉苗木清除，系滑县公路管理局组织清除，并称上述以借款形式领取的两笔共计320000元系案涉苗木价值补偿款，虽然剩余地上附着物补偿款被有关人民法院查封，但认为滑县公路管理局仍未足额补偿。滑县公路管理局提交的河南省正浩价格评估有限公司于2019年10月8日出具的《关于2017年5月份受滑县公路管理局委托对S306线滑县境改建工程附着物价格评估的情况说明》载明，该公司出具的价格评估报告书涉及评估标的附着物补偿为市场价全额补偿，属于滑县人民政府《关于公布该县国家建设征地地上附着物补偿标准和青苗补偿费标准的通知》（滑政文〔2016〕70号）文件中的苗木类青苗补偿和保留补偿，不是移植补偿。安阳市中级人民法院一审认为，关于贵和农场提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。从贵和农场起诉状中的事实和理由及庭审述称看，本案被诉行政行为实质是强制清除苗木的事实行为，贵和农场陈述案涉苗木系2017年7、8月份被清除，根据当时生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上述规定中的“知道或者应当知道具体行政行为内容”，包括行政相对人知道或者应当知道作出行政行为的责任主体。本案中，贵和农场于2019年8月26日提起本案诉讼，滑县人民政府、滑县公路管理局未提交证据证明贵和家庭农场知道或者应当知道诉权或起诉期限的时间，以及贵和农场具体知道或者应当知道清除案涉苗木的责任主体的时间。因此，贵和农场提起本案诉讼未超过上述规定的起诉期限。滑县人民政府、滑县公路管理局主张贵和农场提起本案诉讼超过法定起诉期限缺乏事实根据和法律依据，不予支持。关于被告是否适格的问题。从贵和农场和滑县人民政府、滑县公路管理局提交的证据及审理查明的事实看，贵和农场案涉土地位于省道306线滑县境老爷庙乡西至新乡交界段改建工程项目范围内，滑县公路管理局是该改建工程项目的组织实施和责任主体。案涉苗木被清除时，现场有滑县公路管理局工作人员在场，结合将案涉苗木清除符合该改建工程工作的目的，该清除行为实质上是案涉改建工程工作的一部分，应认定滑县公路管理局是组织实施清除苗木行为的主体，系本案适格被告。贵和农场主张滑县人民政府对案涉土地进行了征收亦应对清除苗木行为承担法律责任，缺乏事实根据和法律依据，其该项主张不予支持。关于被诉强制清除苗木行为是否存在的问题。虽然滑县公路管理局在对贵和家庭农场案涉苗木等地上附着物进行清点并经刘孟阳签字确认后，组织实施了清除苗木的行为，但事后刘孟阳领取了相关补偿款423516元，且因刘孟阳对苗木补偿标准提出异议，滑县公路管理局委托相关评估机构对案涉苗木等地上附着物进行了评估，刘孟阳对评估结果签字确认，并再次领取了增加的案涉苗木等地上附着物补偿款共计320000元，视为其对滑县公路管理局清除案涉苗木行为的认可。至于剩余地上附着物补偿款无法领取系因刘孟阳涉及其他诉讼被相关人民法院查封，而非滑县公路管理局拒绝支付。因此，贵和农场主张滑县公路管理局实施了强制清除其案涉苗木的行为，缺乏事实根据。综上，虽然贵和农场提起本案诉讼未超过法定起诉期限，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合法定起诉条件，应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，贵和农场提起本案诉讼不符合上述法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回贵和农场的起诉。贵和农场不服一审裁定，向本院上诉称，1、一审判决未认定滑县公路管理局强行侵占土地的行为系违法行为错误。案涉项目的实施仅有滑县发展与改革委员会立项批复文件,没有经过合法征收、划拨等手续，强行占用土地的行为违法。2、强行清除、毁坏涉案苗木的行为属于行政违法行为。被上诉人强行占用土地,并强制清除土地上的苗木等附着物,贵和农场明确表示对补偿的数额有异议,要求被上诉人对涉案苗木等进行重新评估并补偿。被上诉人在未足额补偿完毕的情况下,强行清除上诉人涉案苗木的行为属于行政违法行为3、一审判决认定贵和农场向被上诉人借款的行为系领取补偿款的行为是错误的。2018年4月25日、6月14日,贵和农场分别借款15万元、17万元,并向被上诉人出具了借条,双方是借贷关系,并非是一审判决书认定的领取涉案苗木等地上附着物补偿款,两者是完全不同的法律关系。综上,请求撤销一审裁定,依法改判确认清除涉案苗木行为系行政违法行为。本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，从一审提交的证据来看，滑县人民政府、滑县公路管理局在清除贵和农场的树木之前，并未与贵和农场达成协议，尽管贵和农场的负责人刘孟阳在附属物统计表上签字认可清点附属物的情况，以及在树木被清除之后领取了423516元的补偿款，但由于清除树木前没有经过贵和农场书面同意的证明材料，不能以此证明清除树木得到了贵和农场的认可。并且，423516元补偿款仅是树木移植费用补偿，并非是对树木价值的补偿，滑县人民政府、滑县公路管理局在仅仅支付移植费用，未就树木进行足额补偿的情况下，就清除了案涉树木，事实依据和法律依据不充分。原审认定贵和农场领取补偿款，视为其对清除树木行为的认可，并以此认定贵和农场起诉不符合行政诉讼法第四十九条的规定起诉条件，适用法律错误。综上，贵和农场的上诉理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销河南省安阳市中级人民法院（2019）豫05行初250号行政裁定；二、本案指令安阳市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 杨 巍审判员 田伍龙审判员 王江**二〇二〇年十一月三十日书记员 赵艳涛