广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初636号原告：江门市江海区乐平地产策划有限公司。住所地：广东省江门市江海区礼乐文华豪庭****。法定代表人：倪志恩，该公司经理。委托代理人：黄俊科、刘慷，均系广东香山律师事务所律师。被告：江门市自然资源局。住所地：广东省江门市蓬江区******。负责人：刘建新，该局局长。出庭负责人：唐建安，该局副局长。委托代理人：侯伟洋，该局工作人员。委托代理人：林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。原告江门市江海区乐平地产策划有限公司（以下简称“乐平地产公司”）诉被告江门市自然资源局土地行政补偿纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年10月29日公开开庭进行了审理。乐平地产公司的委托代理人黄俊科、刘慷，江门市自然资源局的出庭负责人唐建安及委托代理人侯伟洋、林达荣，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。乐平地产公司诉称，2005年因城轨建设，江门市自然资源局需要征用乐平地产公司名下两块国有土地使用权的部分土地，而且因城轨设计通过上述地块，将上述土地分割为四块[土地证号为江国用（2008）第300694号、第300695号、第300698号、第3006**]，极大地增加了乐平地产公司土地开发利用的成本和难度。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条的规定，江门市自然资源局征收乐平地产公司的土地，应当按照被征收土地的原用途给予乐平地产补偿，同时根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，江门市自然资源局应当先行制定征收土地的征地补偿安置方案后，再行收地利用乐平地产公司的土地进行城轨建设项目。但是江门市自然资源局却迟迟未能落实对征用乐平地产公司土地的征地补偿方案。为保证民生公益项目的顺利进行，乐平地产公司在补偿方案未落实的情况下，基于对江门市自然资源局的信任先行将被征用土地交给江门市自然资源局施工利用，剩余未征用的土地经江门市自然资源局重新整合为两块商住用地[江国用（2013）第301485、江国用（2013）第301486号]供乐平地产公司继续使用。然而，江门市自然资源局却迟迟未能落实征用乐平地产公司的征地补偿方案，江门市自然资源局未给予补偿即先行利用乐平地产公司土地的行为，违反了上述土地管理法律法规的规定，该违法行为给乐平地产公司造成被征用土地的价值损失，并因江门市自然资源局拖延补偿的行为造成了乐平地产公司经济损失的扩大，江门市自然资源局应当就其违法行为给乐平地产公司造成的所有损失承担赔偿责任。具体损失构成如下：因江门市自然资源局自征用乐平地产公司土地以来一直表示拟以增加乐平地产公司剩余土地容积率，及评估征地行为给乐平地产公司带来的损失作价现金补偿的方式作为征地补偿的方案。2013年2月，江门市发展和改革局启动征收土地补偿评估招投标工作，选定江门市诺诚房地产土地评估公司负责评估工作，后又通过法定手续将评估工作转由江门市经华万达资产评估土地房地产估价有限公司（以下简称“经华估价公司”）负责。经华估价公司于2017年5月出具的《土地估价报告书》，得出因征收土地造成的损失共计5677.79万元；以2014年11月30日作为估价期日得出土地价格为每平方米1147元，即乐平地产公司剩余可利用土地当时的增容费为30997675元。该评估报告不仅征求了江门市各部门的意见，且通过了省、市两级专家组的评审。但是江门市自然资源局并没有及时按照该评估结果制定征地补偿方案落实应给予乐平地产公司的征地补偿。在此期间，经过乐平地产公司多次申请，江海区规划局于2013年6月出具《乐平地产策划有限公司礼乐新民长围地块规划条件》，于11月9日出具《关于核准文华豪庭小区（一期）规划方案的复函》，于2014年12月23日颁发了《建设用地规划许可证》及总平面批复意见，正式将征地后乐平地产公司剩余可利用土地（即一期土地）的容积率从2.0上调至2.5，乐平地产公司马上对一期土地开始建设施工，至2016年基本销售完毕；2016年2月15日，江门高新技术产业开发区国土规划和环境保护局、江门市江海区国土规划和环境保护局共同对乐平地产公司的另一块剩余可利用土地（即二期土地）发出《江海区礼乐新民村长围城轨南侧地块规划条件》，确定二期土地容积率为2.5,2017年4月27日，江门市规划局给二期土地核发了《建设用地规划许可证》以及总平面批复意见，二期土地现正在建设施工。但尽管乐平地产公司从2007年起数次申请落实征地补偿，且一期土地早在2014年批准调整容积率并现已建设完毕，二期土地在2016年批准调整容积率，按照上述经华估价公司合法有效的《土地估价报告》以2014年11月30日为评估日期确定的土地价格为每平方米1147元的评估结果，江门市自然资源局应及时向乐平地产公司收取两块用地的土地增容费，以便及时落实征地补偿手续，完成征地补偿。但是江门市自然资源局却迟至2018年11月8日才向乐平地产公司发出《用地缴款项目表》，要求乐平地产公司按照当时的标准，即每平方土地使用权价格3096元，缴纳名为土地出让款的一期用地和二期用地的增容费共计83669400元。乐平地产公司为不影响剩余用地的项目开发进度，以免进一步扩大损失，迫不得已与江门市自然资源局签署了《国有土地使用权出让合同补充合同》并如期缴纳了所有增容税费。但是，由于江门市自然资源局的拖延补偿行为，造成乐平地产公司多缴纳土地增容费52671725元。经华估价公司在《土地估价报告》中确定的因江门市自然资源局征地行为给乐平地产公司造成的损失5677.79万元并未包括因江门市自然资源局拖延落实补偿措施给乐平地产公司造成的上述土地增容费增加损失。因此，乐平地产公司向江门市自然资源局主张因延迟至2018年11月8日才落实征地补偿措施给乐平地产公司造成的土地使用费损失52671725元，并赔偿因此导致乐平地产公司延迟开发利用土地的经营性损失20891146.87元。综上，乐平地产公司认为江门市自然资源局对乐平地产公司的土地未征先用、延迟补偿，且不顾乐平地产公司的多次申请，迟迟不予办理征地补偿手续达十数年之久，最终导致乐平地产公司巨额经济损失，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》有关征地补偿的法定原则，严重侵害了乐平地产公司的合法权益。为此，特依法起诉，请求判令：1、江门市自然资源局延迟至2018年11月8日实施征地补偿的行为违法；2、江门市自然资源局承担本案所有诉讼费用。乐平地产公司在庭审中明确诉讼请求中的“征地补偿”是指国有土地被收回延迟补偿所导致的经济损失，并补充事实和理由如下：2008年，因为轻轨的建设，把乐平地产公司所有的土地一分为四，造成了乐平地产公司土地面积的减少及房地产开发项目的重大影响。为此，江门市政府多次通过文件表态，要对乐平地产公司的上述损失依法进行补偿。2008年，乐平地产公司与江门市政府指定的部门签署数份协议，对土地面积减少这部分的损失进行了补偿，对于房地产经营开发的损失，市政府通过相关文件要求其下属包括发改部门、土地管理部门、重大项目监督办公室、规划部门各司其职，负责各个环节，补偿的方式为提高涉案土地的容积率以及给予现金补偿，具体的容积率的提高需要支付增容费以及现金补偿的数额均通过摇珠选取评估公司，由评估报告的结果来进行补偿。所以，本案所涉的土地的补偿实际是分为上述的两部分，即土地本身价值的补偿以及经营开发损失的补偿。第一部分补偿已经完成（该部分补偿涉及股东纠纷，乐平地产公司处没有任何收取款项的凭证，也没有留存任何的协议，只是在本次诉讼中通过江门市自然资源局所提交的相关证据材料得知上述事实，所以乐平地产公司暂时并不予确认，但基于对江门市自然资源局及政府的信赖，乐平地产公司暂时认可该事实）。在涉案的土地当中有两块土地需要提高容积率，一块土地在2013年已经取得规划许可，将2.0提高至2.5，2016年基本销售完毕，但是没有缴纳土地出让金，即增容费。地。地块二2016年取得规划许可容费直至2018年11月才收到江门市自然资源局的通知予以缴纳。在市政府实施对乐平地产公司经营损失的补偿中，经过法定程序所作出的《损失补偿咨询报告》是重要的补偿依据，其理由：1、经过法定程序摇珠选取具有鉴定资质的评估机构，其鉴定方式具有鉴定依据及使用的科学技术手段，是完全合法有效的补偿依据；2、该《损失补偿咨询报告》中的评估项目实质上有两项。第一项是因为征地行为所造成的经营损失，二是以2014年11月30日为基准日期的土地增容费的收费标准。因为根据上述的第一点，市政府以及相关部门对于乐平地产公司的承诺，即提升容积率至2.5，但是由乐平地产公司支付提高容积率所需要交付的增容费，同时支付现金补偿，需要支付的增容费以及现金补偿之间按照多除少补的原则进行计算。2018年11月，乐平地产公司和市政府指定的部门签署土地开发项目损失补偿协议，对于该协议需要说明的是：1、补偿的是评估报告中的现金补偿部分；2、该协议明确了今后不以任何理由对损失补偿资金报告所确认的损失提出增加补偿的要求，而本案的诉求要求赔偿的有两方面，一方面是因被告在履行其收取增容费的行政职能时，违法不及时收取，导致乐平地产公司的损失，损害了乐平地产公司的财产权；二是评估报告中已经列明暂时无法评估那一部分的损失，损失补偿协议所确定的损失与乐平地产公司起诉要求补偿的损失不是同一损失。乐平地产公司在法定期限内向本院提交的证据有：1、江国用（2008）第300694号、江国用（2008）第300695号、江国用（2008）第300698号、江国用（2008）第300699号、江国用（2013）第301485号、江国用（2013）第301486号土地使用权证和粤（2017）江门市不动产权第1009477号不动产权证书；2、《用地缴款项目表》《土地契税项目表》《国有土地使用权出让合同补充合同》《一般缴款书（收据）》《广东省政府性基金（资金）通用票据》、转账凭证；3、《土地估价报告书》《乐平地产策划有限公司土地开发项目损失补偿协议》《关于乐平地产策划有限公司土地开发项目损失补偿咨询报告（送审稿）》；4、乐平地产公司所得税年度纳税申报表（2011年-2017年）；5、江海规发〔2013〕69号《关于核准文华豪庭小区（一期）规划方案的复函》、江海规设字〔2013〕11号《乐平地产策划有限公司礼乐新民长围地块规划条件》、江规地字第[2014]0077号《建设用地规划许可证》、《广东省江门市商品房预售许可证》7份；6、高新规发〔2016〕11号《关于提供江海区礼乐新民村长围城规南侧地块规划条件及用地红线图的复函》、高新规设字〔2016〕7号《江海区礼乐新民村长围城轨南侧地块规划条件》、地、地字第**《建设用地规划许可证》规发〔2017〕214号《江门市城乡规划局关于核准文华豪庭（二期）修建性详细规划方案的复函》；7、江规发〔2005〕154号《关于要求调整轻轨新民段线路走向问题的复函》；8、[2007]52号《关于轻轨交通工程江门段征地拆迁会议纪要》；9、江国土资函字〔2008〕198号《复函》；10、江发改重点〔2012〕652号《关于再次报送对江海区乐平地产策划有限公司建设用地补偿有关情况的请示》；11、《关于乐平地产策划有限公司建设项目开工的请示》；12、《江门市人民政府办公室文件处理表》《江门市人民政府办公室文件呈批表》；13、江发改重点函〔2016〕57号《关于乐平公司建设用地容积率提升有关问题的复函》；14、《关于尽快解决乐平公司礼乐地块容积率历史问题的请求》；15、江门市城乡规划局信访受理告知书、江规复〔2018〕0638号《江门市城乡规划局关于乐平公司礼乐地块容积率问题信访事项办理情况的复函》；16、〔2018〕10号《市政府党组（扩大）会议纪要》；17、（2019）粤07行初15号《行政裁定书》、（2019）粤行终1727号《行政裁定书》；18、江发改重办〔2018〕763号《关于乐平地产策划有限公司礼乐新民长围地块开发项目有关情况的报告》。江门市自然资源局辩称：一、本案中不存在乐平地产公司诉称的“征地行为”，事实上是“收回国有土地行为”，并且涉案收回国有土地的补偿已落实，故乐平地产公司诉讼请求的“迟延实施征地补偿违法”与事实不符，依法不能成立。（一）依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条的规定，“征收土地”是将农村集体所有的土地依法转为国家所有。本案中，应城际轻轨建设需要，需收回乐平地产公司的土地共6286㎡、其中证号江国用（2003）第302266号中的用地850.1㎡、证号江国用（2003）第302267号中的用地4361㎡、证号江国用（2003）第300147号中的用地1175.3㎡。经江门市人民政府批准，原江门市国土资源局于2008年3月13日作出《关于收回江门市江海区乐平地产策划有限公司土地使用权的批复》（江国土资地字〔2008〕11号），决定收回上述土地。由此可见，上述土地使用证项下的土地属于国有土地，涉案收地行为属于《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的“收回国有土地”，而非乐平地产公司所诉称的“征收土地”。（二）2008年3月6日，原江门市国土资源局（甲方）与乐平地产公司（乙方）签订一份《城际轨道江海路段征收土地补偿协议书》，其中第一条：“乙方根据城际轻轨项目建设需要，同意甲方征收乙方土地6286.4平方米（其中：工业用地850.1平方米、商住用地5436.3平方米，详见附件红线范围内土地）作城际轻轨项目建设用地。”第二条：“有关甲方征收乙方土地补偿标准与补偿金额问题，待地块评估报告完成后由甲、乙双方及广东珠三角城际轨道交通有限责任公司根据评估结果另行协商解决。”（三）2008年3月7日，根据乐平地产公司和广东珠三角城际轨道交通有限责任公司签订的《协议书》，明确双方同意以江门市中恒土地评估公司出具的评估报告书作为征用土地结算标准。广东珠三角城际轨道交通有限责任公司依法支付了乐平地产公司相应补偿款。（四）2009年1月8日，根据广东珠三角城际轨道交通有限责任公司、乐平地产公司和原江门市国土资源局先后签订四份《城际轻轨江海路段征收土地及青苗补偿协议书》，明确按照江门市政府2007年12月15日召开的轻轨交通工程征地拆迁会议所确立的：以20.4米的宽度征地，再按照市场价的一定比例对因征地后红线外部分造成的影响进行适当补偿的原则（[2007]52号），广东珠三角城际轨道交通有限责任公司同意另外补偿乐平地产公司6.3915亩商住用地800.8549万元，1.7629亩商住用地220.8976万元，1.5299亩工业用地48.4978万元，0.8553亩商住用地107.169万元。二、针对乐平地产公司土地被收回导致经济损失的补偿，礼乐街道办与乐平地产公司于2018年11月已签订《乐平地产策划有限公司土地开发项目损失补偿协议》，并且已履行完毕。在江门市自然资源局履行了收回土地的土地补偿之后，关于收回乐平地产公司土地使用权所产生的经济损失补偿问题上，经市、区两级政府研究后，2018年11月，礼乐街道办受江海区政府委托于2018年11月与乐平地产公司签订《乐平地产策划有限公司土地开发项目损失补偿协议》，并且已履行完毕。广东省高级人民法院作出的（2019）粤行终1727号《行政裁定书》已确认上述事实。三、乐平地产公司在诉状中所称的二期商住土地的土地增容费行为与涉案收地补偿行为不属同一行政行为，与本案审理无关。（一）2013年5月22日乐平地产公司向市政府发出的《请示》，包含以下内容：“目前上述商住用地的土地整合工作已完成，鉴于损失评估及解决补偿仍需要较长的时间。我公司为了能尽可能减少该地块开发建设的财物费用的损失，同时也减轻财政补偿负担，特申请批准尽快开工建设，现提出如下方案：我公司整合后的两块商住用地，请求尽快落实给予我公司2.5容积率的规划条件先对其中的一块商住用地【江国用（2013）第301485号】进行开发建设。另外一块商住地【江国用（2013）第301486号】的容积率则待损失补偿方案落实后按多除少补的原则处理。请政府结合我公司的实际情况，予以批示。”市政府收文后经研究批准：“1、同意乐平地产公司先按2.5容积率的规划条件对其中一块商住用地进行开发建设，另外一块商住用地的容积率待评估报告完成后，经相关部门共同确定损失补偿方案后按多除少补原则处理；2、请江海乐平公司按程序办理有关报批手续；3、请市发展改革局（市重点项目办）督促第三方评估公司尽快完成评估工作，并会同江海区政府及市有关职能部门尽快研究制定江海乐平公司的损失补偿方案报市政府审批；4、请江海区政府及市有关职能部门对江海乐平公司上述地块的损失补偿评估工作及今后的开发建设予以积极支持配合。”显然，土地容积率问题不属于涉案收地补偿方案的内容。（二）2018年8月28日，乐平地产公司向原江海区国土资源和环境保护局发出《申请书》，申请对上述《请示》中所指的“另外一块商住地”【原证号为：江国用（2013）第301486号，后变更为：粤（2017）江门市不动产权第1009477号】补缴相应的费用。收到乐平地产公司的申请后，2018年11月9日，江门市自然资源局与乐平地产公司签订《国有土地使用权出让合同补充合同》，第二条约定“乙方需向甲方补缴地价8366.94万元。”此后，乐平地产公司缴纳了上述土地增容费。（三）据上可见，乐平地产公司所诉称的二期商住土地的土地增容费行为与涉案收地补偿行为不属同一行政行为，与本案审理无关。而且，关于土地增容费的问题，是由乐平地产公司依法定程序提出申请，再由乐平地产公司与江门市自然资源局通过签订《国有土地使用权出让合同补充合同》予以明确，并且已履行完毕。乐平地产公司将土地增容费与本案征地补偿混为一谈，显然是错误的。综上所述，乐平地产公司的诉求缺乏事实根据及法律依据，依法应予驳回。江门市自然资源局在法定期限内向本院提交的证据和依据有：1、《江门市国土资源局建设用地报批表》、江国土资地字〔2008〕11号《关于收回江门市江海区乐平地产策划有限公司土地使用权的批复》、江门市区**信用合作联社礼乐信用社出具的《函》4份、江门市区**信用合作联社环市信用社出具的《函》2份、《江门市创华投资发展有限公司股东会决议》3份、《江门市江海区乐平地产策划有限公司股东会决议》3份、附图1份、江门市创华投资发展有限公司出具的《函》3份、江国用（2003）字第300147号《国有土地使用证》、江国用（2003）字第302266号《国有土地使用证》、江国用（2003）字第302267号《国有土地使用证》；2、[2007]52号《关于轻轨交通工程江门段征地拆迁会议纪要》《城际轨道江海路段征收土地补偿协议书》《协议书》《土地估价结果一览表》3份、《城际轻轨江海路段征收土地及青苗补偿协议书》4份、《委托付款通知书》4份、《收据》4份；3、《关于乐平地产策划有限公司建设项目开工的请示》《江门市人民政府办公室文件处理表》《江门市人民政府办公室文件呈批表》；4、《关于乐平地产策划有限公司土地开发项目损失补偿咨询报告（送审稿）》；5、〔2018〕10号《市政府党组（扩大）会议纪要》《乐平地产策划有限公司土地开发项目损失补偿协议》《预算拨款凭证（回单）》；6、《申请书》及附件、《用地缴款项目表》《土地估价结果一览表》5份、粤国土资利用发〔2013〕141号《转发国土资源部办公厅关于发布的通知》《国有土地使用权出让合同补充合同》；7、《中华人民共和国土地管理法》。经审理查明，2008年3月6日，原江门市国土资源局（甲方）与乐平地产公司（乙方）签订《城际轨道江海路段征收土地补偿协议书》,约定：“……一、乙方根据城际轻轨项目建设需要，同意甲方征收乙方土地6286.4平方米（其中：工业用地850.1平方米、商住用地5436.3平方米，详见附件红线范围内土地）作城际轻轨项目建设用地。二、有关甲方征收乙方土地补偿标准和补偿金额问题，待地块评估报告完成后由甲、乙双方及广东珠三角城际轨道交通有限责任公司根据评估结果另行协商解决。……”2008年3月7日，乐平地产公司（甲方）与广东珠三角城际轨道交通有限责任公司（以下简称“珠三角城轨公司”）签订《协议书》，约定：“因城际轻轨建设需要，根据江规函〔2008〕49号函及江规〔2007〕33号文件精神，本协议就乙方征用甲方位于江海区礼乐镇土地的评估事宜，经双方协商一致，达成如下协议……三、甲、乙双方同意以江门市中恒土地评估有限公司出具的评估报告书作为征用土地结算标准。……”2008年3月13日，原江门市国土资源局向乐平地产公司发出《关于收回江门市江海区乐平地产策划有限公司土地使用权的批复》，载明：“经江门市人民政府江地政（2008）9号文件批准，决定收回你公司位于江门市江海区*****头咀、新民村长围（土名）地段6286㎡土地……）地段6286㎡土地……的使用权订的《城际轨道江海路段征收土地补偿协议书》（江国土资用地协议（2008）3号）约定的条款执行。”2008年3月25日至2009年1月8日期间，珠三角城轨公司（甲方）与乐平地产公司（乙方）、原江门市国土资源局（丙方）先后签订了四份《城际轻轨江海路段征收土地及青苗补偿协议书》，约定明确按照江门市政府2007年12月15日召开的轻轨交通工程征地拆迁会议所确立的：以20.4米的宽度征地，再按照市场价的一定比例对因征地后红线外部分造成的影响进行适当补偿的原则（[2007]52号），珠三角城轨公司同意补偿乐平地产公司6.3915亩商住用地800.8549万元，1.7629亩商住用地220.8976万元，0.8553亩商住用地107.169万元，1.5299亩工业用地48.4978万元。乐平地产公司分别于2008年4月17日、2008年11月20日、2009年1月21日收到上述补偿款项。2013年5月，乐平地产公司向江门市人民政府提交《关于乐平地产策划有限公司建设项目开工的请示》，载明：“目前上述商住用地的土地整合工作已完成，鉴于损失评估及解决补偿仍需要较长的时间。我公司为了能尽可能减少该地块开发建设的财务费用的损失，同时也减轻财政补偿负担，特申请批准尽快开工建设，现提出如下方案：我公司整合后的两块商住用地，请求尽快落实给予我公司2.5容积率的规划设计条件先对其中的一块商住用地【江国用（2013）第301485号】进行开发建设。另外一块商住地【江国用（2013）第301486号】的容积率则待损失补偿方案落实后按多除少补的原则处理。请政府结合我公司的实际情况，予以批示。”江门市人民政府收文后经研究批准：1、鉴于落实乐平地产公司评估补偿方案仍需一段较长时间，为最大限度减少该公司的经济损失，拟同意乐平地产公司先按2.5容积率的规划设计条件对其中一块商住用地进行开发建设，另外一块商住用地的容积率待评估报告完成后，经相关部门共同确定损失补偿方案后按多除少补原则处理；2、请乐平地产公司按程序办理有关报批手续；3、请发展改革局（市重点项目办）督促第三方评估公司尽快完成评估工作，并会同江海区人民政府及市有关职能部门尽快研究制定乐平地产公司的损失补偿方案报市政府审批；4、请江海区人民政府及市有关职能部门对乐平地产公司上述地块的损失补偿评估工作及今后的开发建设予以积极支持配合。2017年8月28日，经华估价公司出具了江经华[2017]（估）字第DS001号《关于乐平地产策划有限公司土地开发项目损失补偿咨询报告》，估价项目名称为：乐平地产公司名下位于江门市江海区*****长围地段两宗城镇混合住宅用地（共54048平方米）因广珠城轨建设造成的损失评估及提出补偿建议。估价结果为：轻轨建成后对乐平地产公司名下位于江门市江海区*****长围地段两宗城镇混合住宅用地（共54048平方米）所造成的经济损失为5675.81万元。补偿建议为：项目总损失金额为5675.81万元，如容积率增加至2.5，应补缴地价款3099.65万元，剩余金额为2576.16万元；结合乐平地产公司于2017年1月向市政府作出除增加0.5的容积率外，其他不需政府补偿的承诺，最终建议通过提高项目整体容积率至2.5（即整体提高容积率0.5）作为补偿，而未能通过增加容积率作为补偿的剩余金额不再另行补偿。2018年8月28日，乐平地产公司向原江海区国土资源和环境保护局发出《申请书》，载明：“……根据2018年8月28日江海区政府召开关于江门市乐平地产策划有限公司事项协调会传达市政府相关的会议精神，同意该地块的容积率适当提高至2.5。为此，我司现申请该地块补缴相应的费用，特此请示。”2018年11月8日，原江门高新技术产业开发区国土资源和环境保护局向乐平地产公司发出《用地缴款项目表》，载明：用地单位：乐平地产公司，规划面积：出让27025㎡，地块位置：江海区礼乐新，地块位置段，批准用地时间：2018年11月8日，缴款项目：土地出让价款，应缴款：83669400元。2018年11月9日，原江门市国土资源局（甲方）与乐平地产公司（乙方）签订《国有土地使用权出让合同补充合同》，该合同约定：“用地位于江门市江海区*****长围地段，权属江门市江海区乐平地产策划有限公司二期用地（粤（2017）江门市不动产权第1009477号），使用权面积19857平方米。根据2018年8月28日区政府召开关于江门市江海区乐平地产策划有限公司事项协调会传达市政府相关的会议精神，同意对该公司二期用地增容补地价。根据规划部门提供的意见，经核算增加计容建筑面积为27025平方米。按照《关于蓬江区江海区商住出让土地开发强度管理的意见》（江规〔2009〕76号），经江门市人民政府批准，现就该宗地签订本补充合同如下：一、乙方受让本宗土地使用权规划设计指标作如下调整：……该地块容积率≤2.5，合计补缴计容建筑面积为27025平方米，需补缴地价。二、乙方需向甲方补缴地价8366.94万元：（一）乙方必须于2019年1月9日前，一次性付清上述土地使用权出让金。……”2018年12月3日，江门市江海区********办事处（以下简称“礼乐街道办”）（甲方）与乐平地产公司（乙方）签订《乐平地产策划有限公司土地开发项目损失补偿协议》，载明：“为加快解决江门市江海区乐平地产策划有限公司（以下简称‘乐平公司’）土地开发项目因广珠城轨建设造成的损失补偿问题，甲乙双方依照《乐平地产策划有限公司土地开发项目损失补偿咨询报告》（估价报告编号：江经华[2017]（估）字第DS001号）（以下简称‘损失补偿咨询报告’）、江门市政府党组（扩大）会议纪要（〔2018〕10号）、江海区政府工作会议纪要（〔2018〕5号）文件精神（详见附件），在平等、自愿、协商一致的基础上达成如下协议：一、补偿主体：受江海区人民政府委托，礼乐街道办事处作为补偿主体，与乐平公司签订土地开发项目损失实施补偿协议。二、补偿依据：根据江门市发展和改革局委托江门市经华万达资产评估土地房地产估价有限公司出具《损失补偿咨询报告》内容，结合市政府党组（扩大）会议纪要（〔2018〕10号）、江海区政府工作会议纪要（〔2018〕5号）文件精神。三、补偿金额：按照《损失补偿咨询报告》显示，针对乐平公司名下位于江门市江海区*****长围地段两宗城镇混合住宅用地（共54048平方米）因广珠城轨建设造成的经济损失补偿，甲方共需支付乙方补偿金额为5675.81万元……四、甲方首先加强与市、区级财政部门的沟通，保证款项在乙方完成缴付2018年11月8日江门市高新技术产业开发区国土资源和环境保护局发给乐平公司的《用地缴款项目表》中的应缴款8366.94万元之日起十五个工作日内完成将款项支付到乙方账户的工作，否则应向乙方以未付金额按日支付1‰滞纳金。……六、本协议自签订之日起即生效，双方共同遵守执行，今后不以任何理由对《损失补偿咨询报告》所确认的损失提出增加补偿要求……”2018年12月6日，乐平地产公司按上述协议的规定补缴了8366.94万元土地出让价款。2018年12月10日，礼乐街道办按上述协议的规定向乐平地产公司支付了5675.81万元补偿款。另查明，乐平地产公司于2019年以江门市人民政府、江门市自然资源局为共同被告，向江门市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令：1、江门市人民政府、江门市自然资源局延迟实施征地补偿行为违法；2、江门市人民政府、江门市自然资源局赔偿因征用乐平地产公司土地延迟补偿造成的乐平地产公司损失73562871.87元以及相应利息；3、江门市人民政府、江门市自然资源局承担案件所有诉讼费用。江门市中级人民法院经审理后，于2019年10月10日作出（2019）粤07行初15号《行政裁定书》，认为江门市自然资源局（原江门市国土资源局）经江门市人民政府批准，决定收回乐平地产公司的土地使用权，江门市自然资源局应该成为该案适格被告，江门市人民政府不是该案适格被告，经法庭释明后，乐平地产公司仍然决定将江门市人民政府列为被告之一，且乐平地产公司提起该案诉讼也不符合起诉条件，判决驳回乐平地产公司的起诉。乐平地产公司不服上述《行政裁定书》，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院经审理后，于2020年3月26日作出（2019）粤行终1727号《行政裁定书》，驳回上诉，维持原裁定。又查明，2018年12月29日，《江门市机构改革方案》已经省委、省政府批准并印发。其中组建江门市自然资源局，将江门市国土资源局的职责整合入江门市自然资源局。本院认为，本案系土地行政补偿纠纷。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，涉案土地用于城市轻轨项目，属为公共利益需要使用土地，江门市自然资源局（原江门市国土资源局）报经江门市人民政府批准，决定收回乐平地产公司的土地使用权，根据上述法律规定，江门市自然资源局在本案中被告主体适格，本院予以确认。综合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：乐平地产公司请求判令江门市自然资源局延迟至2018年11月8日实施征地补偿的行为违法是否有事实依据。本案中，因城际轻轨项目建设需要，江门市自然资源局经江门市人民政府批准，收回涉案国有土地。江门市自然资源局在2008年、2009年间先后与乐平地产公司签订《城际轨道江海路段征收土地补偿协议书》《城际轻轨江海路段征收土地及青苗补偿协议书》等多份协议书，相关的土地补偿费用已全部支付完毕。针对乐平地产公司因土地被收回导致经济损失的补偿，礼乐街道办受江海区人民政府委托于2018年11月与乐平地产公司签订《乐平地产策划有限公司土地开发项目损失补偿协议》，并于2018年12月10日按照上述协议的规定向乐平地产公司支付了5675.81万元补偿款，即相关经济补偿亦在双方约定的期限内支付完毕。关于乐平地产公司认为江门市自然资源局未及时向其收取涉案土地增容费，致延迟实施征地补偿的主张。本院认为，涉案土地增容费收取与涉案收地补偿不属同一行政行为，与本案审理无关，对乐平地产公司上述主张，本院不予采纳。故乐平地产公司请求判令江门市自然资源局延迟至2018年11月8日实施征地补偿的行为违法缺乏事实依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告江门市江海区乐平地产策划有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元（已由原告江门市江海区乐平地产策划有限公司预交），由原告江门市江海区乐平地产策划有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  谢颖翔人民陪审员  王杜花人民陪审员  陈晓青二〇二〇年十一月二十三日书 记 员  林惠敏