青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终92号 上诉人（原审原告）黄志智等77人，名单附后。 上述77人的诉讼代表人： 史国庆，男，汉族，1970年11月13日出生，住青海省湟源县和平乡加牙麻村**，该村村民。 史正福，男，汉族，1965年5月13日出生，，住青海省湟源县和平乡加牙麻村**该村村民。 杜增贵，男，汉族，1979年12月11日出生，住青，住青海省湟源县和平乡加牙麻村**村民。 被上诉人（原审被告）湟源县人民政府,住所地西宁市湟源县城关镇建设西路**。 法定代表人史超，该县县长。 出庭行政机关负责人王瑞麟，该县副县长。 委托代理人蒲富华，青海竞帆律师事务所律师。 委托代理人李程浩，青海竞帆律师事务所律师。 原审第三人湟源县和平乡茶汉素村民委员会，，住所地西宁市湟源县茶汉素村 法定代表人赵廷有，该村委会主任。 委托代理人岳启胜，青海延辉（湟源）律师事务所律师。 上诉人黄志智等77人与被上诉人湟源县人民政府（以下简称湟源县政府）、原审第三人湟源县和平乡茶汉素村民委员会（以下简称茶汉素村委会）撤销颁证行政行为一案，已由西宁市中级人民法院于2020年8月11日作出（2020）青01行初9号行政判决。黄志智等77人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月23日公开开庭审理了本案。上诉人黄志智等77人的诉讼代表人史国庆、史正福、杜增贵，被上诉人湟源县政府的行政机关负责人王瑞麟及其委托代理人蒲富华、李程浩，原审第三人茶汉素村委会的法定代表人赵廷有及委托代理人岳启胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉的行政行为：2012年3月14日，湟源县政府给茶汉素村委会颁发的源政草原承包经营权（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》的行政行为。 一审法院经审理查明，2012年5月3日，湟源县和平乡人民政府与茶汉素村委会谢文军等420户联户签订了《青海省草原承包经营合同书》，湟源县和平乡人民政府将茶汉素村的4块草原共计3522.9亩承包给谢文军等420户,承包期限为50年，从2012年3月6日起至2062年3月6日止。在《青海省草原承包经营合同书》后面附有草原承包情况表，谢文军联户承包的3522.9亩草原分为四块，第一块是阳坡1445.2亩，第二块是银洞沟阴坡927.5亩，第三块是东山620.7亩，第四块是罗尔干南阳坡529.6亩，在草原承包情况表上分别备注了四块草原的图号、等级及类型、每块草原的四至等。在草原勘界登记表上，茶汉素村委会签字、盖章确认了草原的面积、四至等。2012年3月14日，湟源县人民政府向谢文军联户发放了源政草原承包经营权（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》。同一时期，湟源县和平乡人民政府与加牙麻村村委会也签订了《青海省草原承包经营合同书》，按照上述程序，湟源县人民政府给加牙麻村也颁发了一万多亩草原的《青海省草原承包经营权证》。2019年，加牙麻村村民对茶汉素村村民承包的罗尔干南阳坡529.6亩草原的使用发生了争议，加牙麻村的村民遂诉至法院，要求撤销湟源县政府颁发给茶汉素村民谢文军联户的（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》。 黄志智等77人系湟源县和平乡加牙麻村村民，加牙麻村委会出具证明表示对黄志智等77人的诉讼不参与、不表态。 一审法院认为，根据《中华人民共和国草原法》第十一条“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权”的规定，湟源县政府具有对辖区内草原承包经营权颁证的法定职责，颁证主体资格符合法律规定。茶汉素村委会主张根据法律规定政府确定的草原使用权的主体应为村集体经济组织，即使认为颁证行为不合法，本案提起诉讼的主体也应为湟源县和平乡加牙麻村民委员会，黄志智等村民无权提起诉讼，原告主体资格不适格。黄志智等村民认为湟源县政府作出的草原承包经营权证书对村民的权利、义务产生了实际影响，故村民有权提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，政府确定草原使用权的主体系集体经济组织，村民从形式上与行政行为没有关系，但确定给集体经济组织使用的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营，因此村民从内容上又与行政行为有关系，符合法律规定的与行政行为有利害关系的相关规定，黄志智等村民有权提起行政诉讼，原告主体资格适格，茶汉素村委会主张原告主体资格不适格的抗辩理由不能成立，不予支持。湟源县政府辩称政府在2012年同时为加牙麻村、茶汉素村颁发了《草原承包经营权证》，从颁证至今已有9年之久，黄志智等人在2020年才提起行政诉讼，已超过了法定的起诉期限。黄志智等人称村民们在2019年才知道政府将本案争议的草场承包给了茶汉素村。湟源县人民政府颁证的行为确实发生于2012年，但相关的权属证书是颁发给村集体经济组织的，无证据证实村民知道或者应当知道草原承包经营权证颁发的时间及具体内容，故湟源县人民政府抗辩原告的起诉超过起诉期限的理由不能成立。黄志智等村民及茶汉素村委会均认可2012年是第一次与湟源县和平乡人民政府签订《草原承包经营合同书》并领取《草原承包经营权证》的时间，黄志智等村民并无证据证实本案诉争的罗尔干南阳坡529.6亩草原使用权原属于加牙麻村委会，湟源县政府将原属于加牙麻村的草原使用权调整给了茶汉素村，故此次发证是对原有历史基础的确认，未新增或者调整相应的草场范围。加牙麻村委会与茶汉素村委会分别就两村承包的草原与和平乡人民政府签订了《草原承包经营合同书》，合同的内容包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级等，合同内容完全符合法律规定，诉争的罗尔干南阳坡529.6亩草原虽位于加牙麻村，但一直以来茶汉素村的部分耕地也位于加牙麻村，两村和睦相处，共同耕种、放牧，在签订草原承包合同及办证过程中，湟源县政府对于勘界地块进行了勘界登记、绘制了图例，虽然勘界登记时没有邻村加牙麻村委会的签字、盖章，工作存在瑕疵，但加牙麻村委会在签订《草原承包经营合同书》时并没有对罗尔干南阳坡529.6亩草原使用权发包给茶汉素村提出异议，且对草原承包勘界登记的形式法律并无明确规定，黄志智等77人的诉讼请求及所依据的理由尚不足以证明湟源县政府的颁证行政行为有重大且明显违法的情形，不具有法定撤销的情形，其诉讼主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄志智等77人的诉讼请求。案件受理费50元，由黄志智等77人负担。 黄志智等77人上诉请求：请求撤销一审判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。事实和理由：一、湟源县政府及茶汉素村委会提交的材料无法证明诉争草原在颁发草原承包经营权证之前属于茶汉素村委会。相反，黄志智等77人提交的湟源县政府文件显示1982年茶汉素大队与加牙麻大队存在土地使用权争议，茶汉素大队在加牙麻大队只有130亩耕地，并没有草场。依据《土地登记规则》第十二条：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：3.土地权属来源证明。茶汉素村委会在取得草原承包经营权证的时候，并没有任何相关的权属来源证明，关于土地权属的证明责任应当由湟源县政府承担。二、根据《青海省人民政府办公厅转发省农牧厅关于进一步完善草原承包工作意见的通知》“三、主要任务（四）全面推进草原承包到户（联户）工作”。各地要在切实做好草原勘界工作，明确草原界线的基础上，根据《青海省草原承包办法》，加快推进草原承包工作。对牧区冬春草原，必须一次性承包到户，明确权属界线，签订承包合同，落实责任、权利和义务。所以，应当先勘界、确权，再进行草原承包到户工作。根据《土地登记规则》第七条之规定，初始土地登记程序：1.申报；2.地籍调查；3.权属审核；4.注册登记；5.颁发土地证书。在本案中，先签订草原承包经营权合同，再补办勘界手续，程序严重违法。三、在《湟源县草原生态保护补助奖励机制草原勘界登记表》上，只有茶汉素村四名人员进行勘界，同时进行村委会签字盖章。并没有专业的勘测机构人员签名盖章，同时也没有相关利害关系人、相邻权人在场确认，亦没有对勘界结果进行公示。对于草原承包经营范围的勘界，应当遵守《不动产登记暂行条例》第十六条之规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（五）与他人利害关系的说明材料。依据1993年国家土地管理局制定的《城镇地籍调查规程》1.7规程适用范围：本规程适用于全国城镇和独立工矿区。原则上也适用于城镇和村庄。界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。茶汉素村委会对草场的勘界程序既没有相邻权人、利害关系人进行确认，也没有进行公示，属于明显的违法。四、根据《土地登记规则》之规定，登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。公告期满，土地所有者、土地使用者、他项权利拥有者及其他土地权益有关者，对土地申请登记审核结果未提出异议的，报经人民政府批准，进行注册登记。湟源县政府为茶汉素村委会颁发草原承包经营权证前没有任何公示，严重损害黄志智等77人合法利益，程序违法。五、签订《草原承包经营合同书》的双方为和平乡人民政府与加牙麻村委会，黄志智等77人并不知道草原承包经营合同的具体内容，该承包经营权合同中，对地块的记载采取的是经纬度坐标点方式，黄志智等77人即便看到该承包经营合同，也无法确认该地块被错误登记在茶汉素村委会名下，且知道该行为也不能视为其对自己权利的放弃。六、根据《青海省人民政府办公厅转发省农牧厅关于进一步完善草原承包工作意见的通知》第三部分“主要任务”第（四）项“各地政府对草原界线不清的，草原界线未定或有争议的，在定界或争议解决前，暂不进行承包”。本案中，湟源县人民政府文件源政（1982）182号文件能证明茶汉素大队和加牙麻大队在1982年已经对耕地和林地进行了划分，茶汉素大队在加牙麻地区不享有草原承包经营权。 湟源县政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一、茶汉素村与加牙麻村对案涉草场存在使用权争议，2011年根据全省进一步完善草原承包工作的部署和安排，湟源县政府落实草原承包经营权登记工作，与双方均签订《青海省草原承包经营合同书》并按照相关程序办理了《青海省草原承包经营权证》，双方当时对于将案涉529.6亩草原承包给茶汉素村，均无异议，和睦共处多年。二、黄志智等77人认为湟源县政府颁证行为存在严重程序违法，理由不能成立。先签订草原承包经营合同书，再补办勘界手续，不属于程序严重违法。案涉地块一直为茶汉素村管理，本次颁证是在历史基础上的确认，未新增或调整相应的地址范围。对于黄志智等77人认为颁发草原承包经营权证前未进行任何公示，没有邻村签字盖章属程序违法的问题。相关法律对公示，邻村签字盖章等未做程序规定，湟源县政府是在双方无异议的基础上，为双方办理了草原承包经营权证。三、黄志智等77人认为勘界未遵守《不动产登记暂行条例》第十六条之规定，未提供与他人利害关系的说明材料。其所引用的条例为2014年颁布，无法约束七年前的行政行为。2012年办理草原承包经营权证，适用的是《草原法》《青海草原承包法》的规定，湟源县政府按照上述两部法律规定作出该行政行为。 茶汉素村委会述称，2011年湟源县农牧局依国务院、青海省政府、湟源县政府的相关规定颁发草原承包经营权证，湟源县政府、和平乡政府通过电视、开会、标语、派住村干部等进行了广泛宣传，宣传不留死角深入人心，加牙麻村与茶汉素村的脑山耕地和草原相邻，茶汉素村片片相间的耕地周围就是茶汉素村的草原，从人民公社开始两村依公社以地貌划分的行政界线各自耕地放牧无争议。在湟源县农牧局、和平乡政府以历史遗留划界时双方村委及村民都无异议。故湟源县政府给两村依法颁发了草原承包经营权证。这是对原有历史基础的确认，未新增或者调整相应的草场范围，加牙麻村委会与茶汉素村委会分别就两村承包的草原与和平乡人民政府签订了《草原承包经营合同书》，合同的内容包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级等，合同内容完全符合法律规定，诉争的罗尔干南阳坡529.6亩草原虽位于加牙麻村村庄附近，但与人民公社以来茶汉素村的部分耕地也位于加牙麻村村庄相邻，两村和睦相处，共同耕种、放牧，在签订草原承包经营合同及办证过程中，湟源县政府工作组进行了开会，张帖标语，发放宣传册等，草原承包政策家喻户晓，在发证至今的七年多时间里，两村村民放牧天天相遇，都遵守界线规定，未发生过任何冲突，故茶汉素村委会取得草原承包经营权证合法有效。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人对一审法院查明的事实均无异议，本院予以确认。 根据各方当事人的诉辩主张、述称意见及已查明的事实，对本案争议焦点分析认定如下： 一、关于黄志智等77人申请撤销湟源县政府给茶汉素村委会颁发的（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》，是否超过起诉期限的问题 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”之规定，虽茶汉素村村民与加牙麻村村民都领取了草原生态保护补助奖励，但该款系直接支付至村民个人账户，且相关的权属证书是颁发给村集体经济组织的，不足以证明黄志智等77人知道或者应当知道湟源县政府给茶汉素村委会颁发（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》的事实。故本案应适用二十年的起诉期限，即黄志智等77人未超过起诉期限。 二、关于黄志智等77人申请撤销湟源县政府给茶汉素村委会颁发的（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》的诉求应否予以支持的问题 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”之规定，黄志智等77人申请撤销湟源县政府给茶汉素村委会颁发的（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》须符合上述情形。根据《中华人民共和国草原法》第十一条“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权”之规定，湟源县人民政府具有对辖区内草原承包经营权颁证的法定职责。2012年5月3日，湟源县和平乡人民政府与茶汉素村委会谢文军等420户联户签订了《青海省草原承包经营合同书》，并附有草原承包情况表，谢文军联户承包的3522.9亩草原分为四块，第一块是阳坡1445.2亩，第二块是银洞沟阴坡927.5亩，第三块是东山620.7亩，第四块是罗尔干南阳坡529.6亩，在草原承包情况表上分别备注了四块草原的图号、等级及类型、每块草原的四至等。在草原勘界登记表上，茶汉素村委会签字、盖章确认了草原的面积、四至等。湟源县政府向谢文军联户发放了（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》。同一时期，湟源县和平乡人民政府与加牙麻村委会也签订了《青海省草原承包经营合同书》，按照上述程序，湟源县政府给加牙麻村也颁发了《青海省草原承包经营权证》。加牙麻村委会在签订《草原承包经营合同书》及领取《青海省草原承包经营权证》时并没有对罗尔干南阳坡529.6亩草原使用权提出异议。且黄志智等77人及茶汉素村委会均认可2012年是第一次与湟源县和平乡人民政府签订《草原承包经营合同书》并领取《草原承包经营权证》，黄志智等77人并无证据证实本案诉争的罗尔干南阳坡529.6亩草原使用权原属于加牙麻村委会，湟源县政府将原属于加牙麻村的草原使用权调整给了茶汉素村，故此次发证是对原有历史基础的确认，未新增或者调整相应的草场范围。湟源县政府的颁证行为合法，黄志智等77人申请撤销湟源县政府给茶汉素村委会颁发的（2012）第112号《青海省草原承包经营权证》的诉求，本院不予支持。 综上所述，湟源县政府具有对辖区内草原承包经营权颁证的法定职责，黄志智等77人的诉讼请求及所依据的理由尚不足以证明湟源县政府的颁证行政行为存在法定的可撤销的情形，故对其诉讼主张不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由黄志智等77人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 霞 审 判 员  马 威 审 判 员  商海英 二〇二〇年十一月二十五日 法官助理  程克文 书 记 员  冶 明 附：黄志智等77人名单： 原告：黄志智，男，藏族，1981年5月2日出生，身份证号码：×××，，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村46电话：152XX****XX。152XXXX**** 原告：龙存林，男，汉族，1975年12月4日出生，身份证号码：×××，，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村52电话：158XX****XX。 原告：黄志刚，男，藏族，1964年8月13日出生，身份证号码：×××，，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村44电话：155XX****XX。 原告：黄新成，男，藏族，1988年6月3日出生，身份证号码：×××，，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村**电话：151XX****XX。151XXXX**** 原告：史可梅，女，汉族，1977年4月12日出生，身份证号码：×××，住所，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村51：155XX****XX。 原告：龙生安，男，汉族，1952年10月29日出生，身份证号码：×××，住所，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村55div> 原告：龙进林，男，汉族，1983年12月6日出生，身份证号码：×××，住所，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村56：138XX****XX。 原告：赵永财，男，藏族，1963年2月5日出生，身份证号码：×××，住所，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村37：158XX****XX。 原告：赵生昌，男，藏族，1987年2月3日出生，身份证号码：×××，住所，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村**：150XX****XX。150XXXX**** 原告：黄胜魁，男，藏族，1962年5月19日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村3931XX****XX。 原告：黄志久，男，藏族，1977年10月4日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村4382XX****XX。 原告：黄志义，男，藏族，1981年12月20日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村14358XX****XX。158XXXX**** 原告：何顺邦（龙玉林），男，汉族，1978年8月20日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村2530XX****XX。 原告：黄庆魁，男，藏族，1973年8月10日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村4539XX****XX。139XXXX**** 原告：马春辉，男，藏族，1980年2月3日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村12058XX****XX。158XXXX**** 原告：黄永寿，男，藏族，1951年12月5日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村2652XX****XX。 原告：史国林，男，汉族，1971年10月9日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村3139XX****XX。139XXXX**** 原告：龙生连，男，汉族，1948年8月24日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村5859XX****XX。 原告：龙万林，男，汉族，1974年3月19日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村**87XX****XX。187XXXX****