新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州阿勒泰地区中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新43行终7号 上诉人（原审原告）：古丽帕西乌任巴沙尔，女，1945年10月5日出生，住新疆维吾尔自治区富蕴县。 委托代理人：古丽娜阿布力孜（系古丽帕西乌任巴沙尔女儿），女，1980年2月25日出生，住新疆维吾尔自治区富蕴县。 委托代理人：托肯扎合麦提，新疆维吾尔自治区富蕴县喀拉通克镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：富蕴县自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区库额尔齐斯镇赛尔江东路**。 法定代表人：李伟，该单位局长。 委托代理人：努尔兰温努尔汗，男，该单位工作人员。 委托诉讼代理人：彭小武，新疆法毅律师事务所律师。 上诉人古丽帕西乌任巴沙尔因不服林地使用权处理决定一案，不服新疆维吾尔自治区富蕴县人民法院作出的（2020）新4322行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人古丽帕西乌任巴沙尔的委托代理人古丽娜阿布力孜、托肯扎合麦提，被上诉人富蕴县自然资源局的委托代理人努尔兰温努尔汗、彭小武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审审理查明：涉案地同时存在草原使用权证书、林权证以及国有土地使用权证，其中国有土地使用权面积1050平方米，林权证确定的地8.6亩地，草原使用权证四界涵盖涉案地。古丽帕西乌任巴沙尔除上述林权证及国有土地使用权证确定的土地外，在他人草原使用权证书确定的草原地上种植树木并且拉铁丝网面积达74.66亩。富蕴县自然资源局于2019年11月19日作出富自资罚字［2019］25号行政处罚决定书，要求责令停止种树行为、责令15天时间内拆除古丽帕西乌任巴沙尔使用的74.66亩草原上构建的铁丝围栏。 一审法院认为：根据《中华人民共和国草原法》第十五条规定草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿、有偿的原则依法转让。本案中草原使用权证书及喀拉布勒根乡人民政府及加木克村的证明、草原界限确认书、实涉案的74.66亩地确属于草原地，草原地的承包经营权受法律保护。该地存在一地多证的情况，合理解决争议之前，古丽帕西乌任巴沙尔在林权证及国有土地使用权证确定的土地外，在他人草原地上私拉铁丝网的行为显然侵犯了他人合法权益。《中华人民共和国草原法》第五十六条规定，国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。因此富蕴县自然资源局作出的富自资罚字（2019）25号行政处罚决定书，认定事实及适用法律准确，符合法定程序，因此古丽帕西乌任巴沙尔诉讼请求无法律及事实依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决，驳回原告古丽帕西乌任巴沙尔的诉讼请求。案件受理费50元由古丽帕西乌任巴沙尔承担。 古丽帕西乌任巴沙尔上诉称，一、撤销富蕴县人民法院（2020）新4322行初2号行政判决书；二、撤销富自资罚字（2019）25号《行政处罚决定书》。事实和理由：一、一审法院认定事实不清，确认的富蕴县自然资源局的处罚决定认定事实正确清楚属证据不足；1．富蕴县自然资源局的行政处罚决定违背了认定事实正确的原则；2．一审法院未听取古丽帕西乌任巴沙尔提出的案件争议焦点；3．古丽帕西乌任巴沙尔自始至终一直要求认定毛提汗沙哈吾的草场使用权证的真实性，富蕴县自然资源局听证会未作出答复，一审法院也未调查确认，避重就轻的作出判决。二、一审法院认定“本案中的草原使用权证及喀拉布勒根乡人民政府及加木克村的证明、草原界限确认书，认为涉案的74.66亩地属于草原地”与事实不符。1．一审法院认定中的草原使用权证未在草原监理站、乡政府、村级底册备案登记，且在庭审中出示的是复印件，上面还有明显的涂改痕迹。该证据的合法性、真实性不能认定，不能作为法院认定事实的依据；2．一审法院认定的“喀拉布勒根乡人民政府及加木克村的证明、草原界限确认书”均是在2014年毛提汗沙哈吾的儿子特列别克毛提汗提纠纷开始时出具的各类证明材料，各机关出具上述证明材料没有任何依据。富蕴县自然资源局认定的证明材料均为在特列别克毛提汗在纠纷开始后提供的证明材料，均为后期围绕己利内容开具的证明，但是所有出具的证明内容没有历史证明材料印证，均有维护特列别克毛提汗利益出具之嫌，听证会及庭审中上诉人均已质疑过，但是未有合理的解释；3．据富蕴县草原使用权证的发证历史如下：1984年开始牲畜折价归户，1989年颁发绿色草原使用权证，1995年针对草原使用权证配套承包合同（红色的草原使用承包证书），2005年旧证换新证直至2011年结束，覆盖全县草原使用权证换证并附GPS定位。在上述全过程中，特列别克毛提汗所称的草原使用权证无任何的印证的材料及底册，从行政听证会至一审，富蕴县自然资源局一直未能对古丽帕西乌任巴沙尔所质疑的特列别克毛提汗草原使用证的真实有效性提供任何的材料，庭审中说已丢失。古丽帕西乌任巴沙尔不理解执法机关、审判机关是如何认定该证据为认定事实的依据；4．古丽帕西乌任巴沙尔认为作出处罚决定的富蕴县自然资源局认定事实不清楚为由进行了申请听证、提出行政诉讼，但是在听证程序中、法院审理中均未对古丽帕西乌任巴沙尔所提出的整个案件问题所在的焦点问题认定特列别克毛提汗的草原使用证权真实有效性作出解决，并且富蕴县自然资源局作出处罚决定的起因就是特列别克毛提汗的申请，如果古丽帕西乌任巴沙尔是侵占了国家的草场，那么古丽帕西乌任巴沙尔种植树木近20年处罚机关怎么没有进行清理、进行阻止，怎么就在特列别克毛提汗提出没有依据的申请之后开始处罚，这违背了执法的公正公平、合理合法原则。三、一审认定富蕴县自然资源局作出处罚决定程序合法是错误的。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。富蕴县自然资源局在作出处罚决定后，古丽帕西乌任巴沙尔提出听证会并在听证会上针富蕴县自然资源局作出处罚决定依据的特列别克毛提汗的草原使用权利提出质疑，要求提供原始证据及历史台账，但富蕴县自然资源局对并没对听证会上的争议焦点进行答复，直接执意作出了处罚决定。行政诉讼中真实可靠的证据才是作出处罚、法院判案的根据。综上，一审法院认定事实不清，富蕴县自然资源局在作出处罚决定时认定事实不清、程序违法，请求二审法院查明案件事实，依法裁判，支持古丽帕西乌任巴沙尔的上诉请求。 富蕴县自然资源局辩称，一、古丽帕西乌任巴沙尔非法扩展他人74.66亩草原，擅自私拉铁丝网，种植树木的行为的事实清楚。富蕴县自然资源局为了辨别特列别克毛提汗草原使用证是否真实合法，审查了毛提汗沙哈吾及其继承人的身份情况，根据喀拉布勒根乡加木克村村委会出具证明，证实牧民毛提汗沙哈吾为喀拉布勒根乡加木克村村牧民，2007年因病去世后，儿子特列别克毛提汗继承了其所有财产。喀拉布勒根乡加木克村牧民以前是联合企业牧民，2003年归喀拉布勒根乡成立行政村，被命名为现在的加木克村，毛提汗沙哈吾等八户草原使用证所属的春秋草场维塔斯巴斯套采石场，根据2001年富蕴县人民政府（2001）60号文件证实毛提汗沙哈吾等八户56人，重新分配草原。富蕴县人民政府富政发（1993）121号，批转县畜牧局《关于在我县草原内为36913部队安排草场的意见的通知》是1993年办理6-001号草原使用证的依据。为了落实2010年古丽帕西乌任巴沙尔鼓励方式办理的国有土地使用证和林权证与毛提汗沙哈吾草原使用证是否重合，2019年10月30日林业和草原及草原监理所召集相关两乡村委会委员涉及牧民和调查人员，确认草原界限和所属乡村坐标位置，再次了解了毛提汗沙哈吾在1993年办理的草原使用证情况，在草原监理员的陪同下进行现场勘验，用坐标位置来确认库额尔齐斯镇，库尔特乡普拉特河，喀拉布勒根乡加木克村草原界限。根据当日测量和GPS坐标位置和地形图递交结果，结合毛提汗沙哈吾草原用GPS进行测量确定毛提汗沙哈吾草场位置，古丽帕西乌任巴沙尔围栏种树林地位于该草场内，且古丽帕西乌任巴沙尔种树面积超出其林权证面积74.66亩。富林证字（2010）第9号林权证属于重复办者，已形成一地多证现象。二、富蕴县自然资源局在处罚前2019年5月5日，再次对争议土地上的房屋、树木、围栏进行现场勘查，古丽帕西乌任巴沙尔在毛提汗沙哈吾草场范围建房、种树、围栏现场存在违法行为，有现场照片、勘验笔录佐证。结合富蕴县监察局2014富监建字第1号、2014富监建字第2号，2014富监建字第3号监察建议书，富蕴县纪检委监察局催办函，富纪函字（2015）34号文件，现场勘查笔录，询问笔录，关于对喀拉布勒根乡加木克村牧民毛提汗沙哈吾草原纠纷办理情况报告材料，古丽帕西乌任巴沙尔在毛提汗沙哈吾草原范围建房、种树、围栏，事实清楚、证据确凿。三、富蕴县自然资源局在作出行政处罚前，听取了古丽帕西乌任巴沙尔申辩意见作出了合理解释，行政处罚程序合法。根据古丽帕西乌任巴沙尔的听证要求，于2019年10月23日召开了听证会。听证会期间，古丽帕西乌任巴沙尔强调牧民的草原使用证没有存根、档案伪造、有更改痕迹，坚持该草场属于库尔特乡，还质疑特列别克毛提汗的身份。特列别克毛提汗也辩解并出示喀拉布勒根乡出具的证明，证实该草场属于喀拉布勒根乡加木克村的，并有四至界限。出示库尔特乡证明，证实草场属于毛提汗沙哈吾并对2006年即与古丽帕西乌任巴沙尔出具的证明作废等。根据古丽帕西乌任巴沙尔要求的三个疑点，富蕴县自然资源局根据富蕴县人民政府1993年下发的富政发（1993）21号批转县畜牧局，《关于在我县草原内为36913部队安排草场的意见的通知》及喀拉布勒根乡加木克村村委会出证明和2019年10月31日两乡根据以上调查情况签订，《关于库尔特乡乌拉特村和喀拉布勒根乡加木克村村草原界限协商书》，确认了两乡草原界限，以上坐标内的草原、草场，属于喀拉布勒根乡加木克村草原界限，根据现场坐标确认毛提汗沙哈吾草场在喀拉布勒根乡加木克村村草原内，2019年11月7日，给双方当事人告知和解释了听证会后的调查情况，行政处处理程序合法。综上所述，古丽帕西乌任巴沙尔上诉请求及事实理由不能成立，请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。 本院审理查明的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国草原法》第八条第二款规定，县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。原富蕴县草原监理所于2020年3月合并到富蕴县自然资源局，富蕴县自然资源局行使草原监督和管理是其法定职责；《中华人民共和国草原法》第十一条第四款规定，依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续；第六十五条规定未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款；第六十条规定对违反草原法律、法规的行为，应当依法作出行政处理。古丽帕西乌任巴沙尔未经批准擅自在案涉草原种树，富蕴县自然资源局经调查作出行政处罚事先告知书，依法告知古丽帕西乌任巴沙尔享有陈述、申辩及听证权利，在组织听证后，作出富自资（2019）25号行政处罚决定。古丽帕西乌任巴沙尔在富蕴县自然资源局进行上述调查取证过程中没有提供相关部门批准其在案涉74.66亩土地上种树的证据。故其在74.66亩土地上种树行为违反上述法律规定。富蕴县自然资源局根据原富蕴县畜牧局《关于在我县草原内为36913部队安排草场的意见》、富蕴县人民政府在1993年7月20日作出《批转县畜牧局的通知》、富蕴县人民政府在2001年4月10日作出的《批准县民政局关于原69340部队移交地方的牧民安置情况报告》等文件，确定案涉土地为草原，并责令古丽帕西乌任巴沙尔擅自在塔斯巴斯陶草场种树，属未经允许在牧民春秋草原上种树、构建铁丝围栏的行为进行处罚并无不当。古丽帕西乌任巴沙尔没有提供证据推翻上述证据，故其主张原审法院认定案涉土地为草原地与事实不符，不予采纳。古丽帕西乌任巴沙尔主张毛提汗沙哈吾草原使用证没有备案登记底册，其草原使用证真实性无法确定，属土地使用权属争议，应当另行处理。 综上所述，古丽帕西乌任巴沙尔的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人古丽帕西乌任巴沙尔负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 叶 尔 兰 卡 肯 审 判 员 巴 合 兰 巴 拉 提 审 判 员 什合斯 马 哈苏汗 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 巴合提汗也斯肯德尔 书 记 员 再尔蝶巴 哈提别克 1