济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终221号 上诉人（原审原告）韩桂英，女，1959年11月4日出生，汉族，住济南市市中区。 委托代理人孙清泉，北京京平律师事务所律师。 委托代理人张国强（韩桂英之子），男，1983年9月1日出生，汉族，住济南市市中区。 上诉人（原审原告）张国强，男，1983年9月1日出生，汉族，住济南市市中区。 委托代理人孙清泉，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市经八路**。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人罗斌，男，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人马继春，山东元邦律师事务所律师。 原审第三人张宏，男，1959年10月8日出生，汉族，住济南市市中区。 韩桂英、张国强诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、原审第三人张宏行政协议一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初363号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，涉案房屋位于济南市市中区白马山街道办事处后魏华庄238号，集体土地使用证编号为：市中集用（2004）第0200056号，登记的土地使用权人为“张红”，地，地类途）为宅基地，使用权面积为185.4平方米。“张红”系第三人张宏曾用名。韩桂英与第三人张宏系夫妻关系，张国强系二人之子。第三人张宏所持户口簿记载户籍人口为：户主张宏（曾用名韩洪水、张红）、妻韩桂英、子张国强、儿媳杜欢欢、孙子张嘉城、孙女张如意。 2017年3月18日，中共济南市市中区委、市中区政府作出市中发〔2017〕26号《关于成立济南市市中区项目建设总指挥部的决定》，决定成立济南市市中区项目建设总指挥部，负责全区城市建设项目的组织领导、统筹规划、综合协调等工作，并成立了包括白马山指挥部在内的24个指挥部作为实施层。涉案房屋位于旧村改造拆迁范围内。2017年5月20日，济南市市中区白马山街道办事处后魏华庄村村民委员会（以下简称村委会）制定《后魏华庄村旧村改造拆迁补偿方案》，该方案载明签协议时，由土地证或房产证证载产权人携带土地证、房产证、宅基地证、户口本、身份证等证件到后魏村旧村改造指挥部统一签订。2018年9月5日，第三人张宏作为乙方与甲方村委会签订《房屋拆除补偿协议书》，约定甲方向乙方支付：1.房屋补偿，补偿面积为346.36平方米，补偿标准为900元/平方米，货币补偿金额为311724元。2.乙方简易结构房屋面积为64.64平方米，补偿标准为200元/平方米，货币补偿金额为12928元。3.乙方附属物为池子4×80元=320元。4.搬家费按每人200元计，共6人，搬家费金额为1200元。货币补偿总金额合计为326172元。2020年4月30日，白马山街道办事处向第三人张宏作出《补偿费领取通知书》，告知张宏于2020年5月6日之前到白马山指挥部领取房屋及附属物补偿费，如逾期未领取，指挥部会将补偿费转入其个人账户。涉案房屋于2020年5月15日被拆除。 原审法院认为，《房屋拆除补偿协议书》系村委会与第三人张宏签订，虽然村民委员会不是行政机关，不具有行政管理职权，但根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”《济南市人民政府关于进一步加快市区村庄改造建设的意见》（济政发〔2009〕31号）第（十六）条规定：“明确责任主体。区政府是村庄改造建设的组织主体、运作主体和重大项目实施主体……”,市中区政府作为涉案集体土地征收补偿安置工作的法定主体，其应当对拆迁补偿安置工作承担法律责任。2018年9月5日，白马山指挥部、白马山街道办、后魏华庄社区党支部、后魏华庄社区居委会共同发布公告对补偿方案作出调整，可以证实村委会是接受白马山指挥部即市中区政府授权与村民签订拆迁补偿协议。因此,市中区政府作为本案被告主体资格适格。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定:“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。虽然《中华人民共和国物权法》第一百零三条规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。但是，房屋拆迁补偿安置行为与一般的民事行为并不完全等同，在房屋拆迁安置补偿过程中，既要考虑到所有被搬迁人的利益，同时，也要考虑到相关的拆迁政策与拆迁实施主体的实际工作情况。如果要求拆迁实施主体在未与个别共有人达成一致的情况下就不得签订协议，则既不利于搬迁项目的整体推进，有损公共利益，也使其他共有人的合法权益长期处于悬而未决的状态，同时在一定程度上，也可能存在不符合相应拆迁政策的情况。因此，在拆迁实施主体与被搬迁人签订房屋安置补偿协议的过程中，只要协议的内容没有损害该户的合法补偿利益，即可认定该协议合法有效。 具体到本案中，韩桂英、张国强要求确认第三人张宏签订的《房屋拆除补偿协议书》无效，根据上述规定，人民法院对于行政协议效力的判断，可以从行政诉讼法和民事法律规范两方面进行审查。根据土地管理法关于农村“一户一宅”的规定，对村民宅基地及房屋的补偿一般以户为单位进行补偿安置。涉案房屋集体土地使用证登记的土地使用权人为第三人张宏，户口页面显示户主也是第三人张宏。相关部门已就涉案项目共同发布公告,前期亦进行长时间的动员工作，包括入户动员，作为同住成年家属，应认定韩桂英、张国强对张宏户房屋拆除补偿协议属于明知。《后魏华庄村旧村改造拆迁补偿方案》规定签协议时，由土地证或房产证证载产权人携带土地证、房产证、宅基地证、户口本、身份证等证件到后魏村旧村改造指挥部统一签订。张宏携带相关证件与村委会签订涉案补偿协议,应视为自认代表户签订该协议,系双方真实意思表示，不存在法律规定的行政行为无效情形和合同无效情形。韩桂英、张国强在明知的情形下未提出异议，故涉案协议不违反法律、行政法规的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第八条，对当事人具有法律约束力，不得擅自变更或者解除。韩桂英、张国强认为该协议违法的主张不能成立,不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回韩桂英、张国强的诉讼请求。 韩桂英、张国强不服，向本院提起上诉。请求依法撤销（2020）鲁7101行初363号行政判决并改判支持韩桂英、张国强的诉讼请求。事实与理由：1.涉案协议应被确认无效。处分共有财产，应经全体共同共有人同意，涉案协议的签订未经韩桂英、张国强同意，违反了共同共有财产处分的强制性规定，张宏属于无权代理，侵犯了韩桂英、张国强的权益；同时涉案区域并未被批准征收，涉案协议违反了《土地管理法》等强制性规定；案涉补偿协议的签订存在没有依据等明显重大违法情形，综上，案涉协议系无效协议。2.原审法院推定上诉人明知涉案协议的签订，并未提出异议，系事实认定错误。张宏签订涉案协议时，并未与上诉人共同居住。相关部门就涉案项目共同发布了公告，前期亦进行了长时间的动员工作，但这只能证明韩桂英、张国强知道涉案房屋面临征收事宜，并不能以此推定二人已知涉案行政协议的内容，且韩桂英、张国强以拒绝腾房的行为明示对行政协议有异议。 市中区政府未予答辩。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见以及据此查明的案件事实。 本院认为，韩桂英、张国强不服村委会作为甲方与张宏作为乙方签订的《房屋拆除补偿协议书》，韩桂英、张国强主张其二人对案涉协议并不知情不认可、张宏无权处分共有房产、案涉协议违反法律强制性规定，请求确认协议无效。因此，本案的审查重点是案涉协议是否存在无效情形。 行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益以及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将协议双方合意达成的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。具体到本案，分述如下： 关于签订协议主体是否有职权依据的问题。《济南市人民政府关于进一步加快市区村庄改造建设的意见》第十六条规定，“区政府是村庄改造建设的组织主体、运作主体、和重大项目实施主体……村委会在区、乡镇政府的指导下负责做好本村的相关具体工作。”本案中，虽然《房屋拆除补偿协议书》的签订主体是村委会与张宏，但结合补偿费的支付方是白马山片区项目指挥部、补偿方案调整的公告等其他行政行为中也有白马山片区项目指挥部的参与及组织的事实，而白马山片区项目指挥部是由市中区政府成立的不能独立承担法律责任的临时机构，基于此，村委会的签约行为应视为受市中区政府委托的具体实施行为，相应的法律责任应由市中区政府承担。同时，市中区政府作为村庄改造建设的组织主体也有委托村委会具体签订案涉协议的相应职权。 关于张宏是否有权签订案涉《房屋拆除补偿协议书》的问题。实践中，国有土地房屋征收一般将产权证书中明确记载的权利人确定为被征收人并签订协议。农村村民一户只能有一处宅基地，故集体土地上房屋安置补偿中，一般以一处宅基地确定为一户的基础，且通常确定集体土地使用权证上的权利人作为户主签订安置补偿协议。本案中，韩桂英、张国强在起诉状中均未对补偿协议的内容提出异议，该协议实质上未损害二人的合法权益，张宏作为案涉被拆迁房屋集体土地使用权证的使用权人，同时作为户口本上该户的户主，代表该户签订《房屋拆除补偿协议书》并无不当。同时，难以苛责行政主体就尚未分家析产的某户房产分别与被征收人签订各自具体份额的补偿协议。 关于被诉行政协议是否存在其他无效情形的问题。《房屋拆除补偿协议书》系协议双方自愿签订，其内容并不存在前述行政诉讼法、合同法规定的重大明显违法及损害国家利益、社会公共利益等无效情形，故韩桂英、张国强以案涉区域未批准征收为由主张《房屋拆除补偿协议书》无效，理据尚不充分，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。韩桂英、张国强的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人韩桂英、张国强负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理李燕 书记员张赛