广西壮族自治区南宁市兴宁区人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)桂0102行初2号 原告吴世东，男，1949年10月13日出生，壮族，住广西宾阳县。 委托代理人：吴结华，男，1978年3月7日出生，壮族，住广西宾阳县，系原告的儿子。 委托代理人：陈立俸，北京颐合中鸿（南宁）律师事务所律师。 被告：宾阳县黎塘镇人民政府，住所地宾阳县黎塘镇仁爱路**。 法定代表人：吴承健，镇长。 委托代理人：叶复恒，宾阳县黎塘镇人民政府武装部长。 第三人：吴世航，男，1965年7月1日出生，壮族，住广西宾阳县。 第三人：吴世福，男，1974年7月12日出生，壮族，住广西宾阳县。 上述第三人共同委托代理人：何皓东，男，1953年12月12日出生，汉族，住广西宾阳县。 -2- 原告吴世东撤销被告宾阳县黎塘镇人民政府、第三人吴世航、吴世福告知行政行为一案，于2020年5月14日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月18日立案后，于2020年7月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月5日公开开庭审理了本案。原告吴世东委托代理人陈立俸、被告宾阳县黎塘镇人民政府委托代理人叶复恒、第三人吴世航、吴世福的委托代理人何皓东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告宾阳县黎塘镇人民政府于2020年5月12日向原告吴世东作出《告知书》，主要内容如下：你户对局塘村第二村民小组吴世航、吴世福使用局塘村第二村民小组空闲地（附图）作为宅基地有异议。为此，经黎塘镇人民调解委员会、镇包村工作组、吴江村委干部共同对该地块进行了核查。通过局塘村第二村民小组集体经济组织成员62户（该村民小组共67户，有5户不参与投票表决），代表征求吴世航、吴世福户使用该村民小组空闲地作为宅基地进行投票表决。投票结果是：收回征求意见有效票数62，份，同意36票，反对11票，弃权15户，超过2／3的村民小组户主（代表）参与征求意见，同意得票率占总有效票数的58.06%，超过过半数同意。根据村民组织法的第二十二条、二十四条的相关规定，符合法定的程序和票数，吴世航、吴世福户取得宅基地的使用权符合法律规定。根据村民组织法的相关规定，吴世航、吴世福户通过该集体经济组织成员投票同意决定取得该村民小组空闲地作为宅基地使用。因此，吴世航、吴世福户通过合法途径取得宅基地使用权应得到法律的保护，任何个人和组织都不能侵犯。希望你户收到《告知书》后，遵守局塘村第二村民小组集体经济组织作出的决定。限期2020年5月12日清理该地块上种植的农作物，逾期作无主处理。 原告吴世东诉称，原告家门前有一块面积为241.56平方米的土地，自197 -3- 8年春至今一直由原告管理和使用，原告对该地块享有土地使用权。1991年，第三人吴世福户为侵占原告享有使用权的土地，纠集多人殴打原告致残，吴世福等人分别被判处有期徒刑三年、六个月等刑罚。之后，虽然第三人多次向黎塘镇政府提出由其户使用该土地，但几届镇政府经调查核实土地使用和管理情况后均未支持第三人的请求，该土地也一直由原告管理和使用至今。2017年4月20日，第三人再次向黎塘镇人民政府提出请求裁决涉案土地使用权的申请，黎塘镇人民政府予以了受理。2018年1月25日，黎塘镇人民政府作出黎政裁（2018）1号土地权属纠纷处理决定，决定将涉案土地确定给第三人吴世福、吴世航使用。2018年2月23日，原告依法向宾阳县人民政府提出行政复议。复议期间，黎塘镇人民政府于2018年3月30日作出黎政撤字（2018）1号关于撤销黎政裁（2018）1号行政裁决的决定，决定撤销黎政裁（2018）1号行政裁决书，待查清事实后，再重新作出处理决定。2020年5月12日，黎塘镇人民政府作出《告知书》并于当天下午5时送达原告，《告知书》确定涉案土地由第三人吴世航、吴世福作为宅基地使用，责令原告限期于2020年5月12日前（告知书送达当天）清理涉案土地上种植的农作物，逾期作无主处理。5月13日，黎塘镇人民政府派员到涉案土地现场以及安排挖掘机将原告种植的农作物清除，为第三人开挖建房地基。被告之所以作出如此荒诞决定，原由如下：第三人吴世福系黎塘镇人大副主席唐平刚的亲戚。2015年，唐平刚为了达到利用扶贫政策帮助第三人侵占原告的土地用于建房，人为安排吴绍鲜（第三人吴世航、吴世福父亲）户成为“精准扶贫”贫困户，并刻意安排为吴承健镇长的扶贫对象户，而实际上吴绍鲜户根本不符合贫困户。为了给吴承健镇长的扶贫对象户建新房，2018年1月被告在处理本案土地争议时将涉案争议地裁决给第三人吴世航、吴世福。复议期间，被告因觉得裁定内容违背争议土地的实际使用和管理事实，无事实依据。 -4- 主动作出撤销裁决。之后，被告根据政府内部违法专家的建议，派员到原告与第三人的村民小组，以组织召开村民小组会议讨论的形式处理争议地，并将争议地当作空闲地来处理。2020年3月12日，黎塘镇政府工作人员积极上门入户做村民思想工作，要求村民投票给第三人。后来，被告如何召集村民小组开会，如何讨论统计票数，如何违法将争议地处理给第三人的过程原告就无法知晓了。涉案土地为争议地，并非空闲地，法律规定应当由被告依法定程序处理，村民小组无权处理，被告利用组织召开村民小组会议讨论处理的程序违法。原告认为，根据《土地管理法》第十四条的规定，个人之间的土地使用权纠纷，由乡级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。本案涉案土地于2017年4月20日黎塘镇人民政府受理土地争议纠纷之日起已确定为争议土地，黎塘镇人民政府有义务对该争议土地的权属作出裁决，而且在争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。被告宾阳县黎塘镇人民政府于2020年5月12日作出的《告知书》，内容涉及将争议土地确定给第三人使用，该行为显然系裁决争议土地的具体行政行为，而且被告错误地将争议土地当作空闲地来处理。同时，该行政行为还责令原告限期（告知书送达当天）清理涉案争议土地上种植的农作物，但未依法作出补偿。该具体行政行为不但侵犯了原告的土地使用权，还侵害了原告的物权。原告认为，涉案争议土地自1978年春至今一直由原告管理和使用，原告对该土地享有土地使用权。被告未依法定程序进行处理，回避争议土地四十年来一直由原告使用的事实，违法作出处理争议土地的行政行为，侵犯了原告的合法权益。请求人民法院依法予以撤销。由于被告在作出《告知书》第二天就利用挖掘机对土地利用现状进行了破坏，请求法院快速立案，依法制止违法行为，避免造成无法挽回的损失。故向本院提出诉讼请求：1. -5- 请求依法撤销宾阳县黎塘镇人民政府于2020年5月12日作出的《告知书》；2.请求本案诉讼费用由被告负担。 原告吴世东向本院提交如下证据： 1、居民身份证，证明原告主体资格。 2、《告知书》及附件，证明：1）被告作出处理争议土地的具体行政行为的事实；2）被告具体行政行为违法；3）被告具体行政行为侵害原告土地使用权和物权的事实；4）被告未依法定程序处理土地权属纠纷的事实。 3、黎政撤字〔2018〕1号土地权属纠纷处理决定，证明：1）原告与第三人存在争议涉案土地的事实；2）被告于2017年4月20日受理涉案土地权属纠纷的事实；3）被告对涉案争议土地曾作出处理决定，又予以撤销的事实；4）被告未依法定程序处理土地权属纠纷的事实。 4、宾政复办受〔2018〕1-1号行政复议受理通知书，证明同证据3。 5、黎政撤字〔2018〕1号关于撤销黎政撤字〔2018〕1号行政裁决的决定，证明同证据3。 6、施工现场照片，证明：1)第三人从2020年5月13日开始在涉案争议土地上施工建房的事实；2)第三人每日24小时不间断施工，想加快造成侵占争议土地的既定事实；3)第三人在争议土地处理完毕前私自改变土地利用现状，属违法行为的事实。 被告宾阳县黎塘镇人民政府辩称：一、原告的起诉不符合起诉条件；(一)宾阳县黎塘镇人民政府发给吴世东的《告知书》的目的是：要求“吴世东”限期2020年5月12日前清理该地块上种植的农作，为逾期作无主处理，而不是“土地确权”。而其中所提到的“根据村民组织法的相关规定，吴世航、吴 -6- 世福户通过该集体组织经济组织成员投票同意决定取得该村民小组集体所有的空闲地作为宅基地使用”。是《告知书》的法律依据，而不是黎塘镇人民政府的决定。不是黎塘镇人民政府的具体行政行为。如果以“撤销土地确权的决定”来告黎塘镇人民政府，这是告错对像或“没有明确的被告”。因而不符合起诉条件。（二）《告知书》有两部份内容。第一个内容涉及《行政诉讼法》第十二条第四项：“认为行政机关作出的关于确认土地，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂，海城等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”。第二个内容涉及《行政诉讼法》第十二条十二项“认为行政机关侵犯其他人身权，财产权等合法权益的”。原告的诉讼请求混淆了两个不同的法律关系，属于“没有具体的诉讼请求和事实，理由”因而不符合起诉条件。（三）《告知书》中涉及吴世航、吴世福依法取得宅基地内容。黎塘县人民政府只是“告知”，并不是“决定”或“裁定”。而告知属于程序性的告知行为，而不是最终结果的实体决定的行政行为。所以，宾阳县黎塘镇人民政府于2020年5月12日作出的《告知书》，不具备行政诉讼的可诉性。因而不符合起诉条件。二、给吴世航、吴世福分配宅基地并建好住宅，这是上级批准的扶贫项目，由黎塘镇人民政府负责落实、实施，并责令限期完成。而原告的目的实际是千方百计阻挠这项扶贫项目的实施。被告于2020年5月12日作出的《告知书》,就是为了扶贫项目的顺利实施而发的。原告请求撤销告知书，实际就是继续阻挠扶贫项目的实施。综上所述，原告的诉讼请求没有法律依据和事实依据，请求人民法院依法驳回。两户争地，调解无果，这个地没有具体分给谁，调解无效后必须对这地确权，向村民小组征求意见，然后给吴世东夫妇出告知书，已向他们告知利害关系，我们政府出告知书并没有影响他们的权利。 被告宾阳县黎塘镇人民政府在举证期限内向本院提交了以下依据、证据： -7- 依据：《中华人民共和国村民委员会组织法》 证据有： 1、证明，证明我们经过调查村民小组的意见是否同意第三人使用这块地；关于两个人这个告知书的内容，不是政府的行政行为，是村民小组的投票决定。 2、黎塘镇吴江村委局塘村吴世福、吴世航户与吴世东户宅基地争议位置示意图，证明涉案土地经过国土等部门确认了土地位置； 3、黎塘镇吴江村委局塘村第二村民小组户主排查摸底花名册，证明第二村民小组的各户主； 4、情况说明，证明交给派出所审核证据三户主名册是否真实； 5、黎塘吴江村委局塘村第二村民小组户籍审核统计表，证明村民小组的经过公安机关核查的统计情况； 6、黎塘镇吴江村委局塘村第二村民小组户主（户主代表）投票结果统计表，证明户主投票结果统计，结果为O的是弃权，结果打X为不同意，结果打钩的为同意，结果显示不参与的是不参加； 7、局塘村第二村民小组问卷调查征求意见同意票，证明原始投票结果； 8、局塘村第二村民小组问卷调查征求意见不同意票，证明原始投票结果； 9、局塘村第二村民小组问卷调查征求意见弃权票，证明原始投票结果； 10、局塘村第二村民小组问卷调查征求意见佐证材料，证明原始投票结果。 第三人吴世航、吴世福述称：第一、原告的起诉不符合起诉条件，镇政府发给吴世东告知书（限期）2020年5月12日清理土地农作物，但告知书不是确权，向村民小组征求意见，出告知书不是政府的决定。第二、认为行政机关涉及侵犯他人人身权、财产权，这是两个不同的法律关系。第三、涉及第三人的内容，告知书中只是 -8- 告知，不是裁定，所以县政府出的告知书，给第三人起住宅这是政府批准的项目，但吴世东阻挠实施，这是阻挠扶贫项目的实施，原告吴世东的起诉没有事实依据，请求法院驳回。 第三人吴世航、吴世福未在举证期限内向本院提交证据。 经庭审质证，原告吴世东对被告宾阳县黎塘镇人民政府提交的证据1的合法性有异议，认为第二村民小组无权对宅基地使用权的归属做出认定。对证据2位置示意图真实性无异议。对证据3到10只能证实第二村民小组的分户情况，第二村民小组无权对涉案宅基地的归属确权，该份证据无合法性。 被告宾阳县黎塘镇人民政府对原告吴世东提交的证据2三性无异议，这份告知书是根据村民小组意见得出结果，这不是被告作出的具体行政行为，因为告知书没有法律效力，并不是土地纠纷处理决定书，当时调查发现村民小组没有对土地进行分配过，所以把证据3、4、5撤销了，对证据3-5三性无异议，经过调查摸底及户主名册审核，被告上门上户征求意见，因为并不是全部户主都在村里，还有原告在村里积怨太深，吴世东户两个小孩都办有宅基地证，但他有个小孩户口已经迁走了，按照规定不符合申请宅基地的标准，国土办证也没通过，目前原告所在村民小组也没有生产队队长，所以这块土地的确权要通过村民小组决定。 第三人吴世航、吴世福对于原告提供的证据1，原告代理人说原告主体适格，这个告知书是发给吴世东的，所以吴世东有主体资格，但原告代理人说吴世东有这块宅基地的争议的主体资格，吴世东没有证据证明第三人现占的土地是他的，所以他并没有主体资格。对证据2三性无异议。证据3到证据6与我们现在归纳的焦点无关联性。对被告提交证据均无异议。 -9- 本院对上述证据认证如下：一、原告吴世东提供的证据1-6来源合法，且与本案有关联性，本院依法予以确认。 二、被告宾阳县黎塘镇人民政府提供的证据1-10证明被告作出告知书的依据及过程，来源合法，与本案有关联性，本院依法予以确认。 经审理查明，本案原告吴世东与第三人吴世航、吴世福对位于黎塘镇吴江村委局塘村中一块面积241.56平方米土地的使用发生争议，第三人吴世航、吴世福向被告宾阳县黎塘镇人民政府申请确定争议宅基地使用权为第三人吴世航、吴世福。2018年1月25日，被告宾阳县黎塘镇人民政府作出《土地权属纠纷处理决定书》（黎政裁〔2018〕1号），决定将面积241.56平方米土地确定给第三人吴世航、吴世福使用。原告吴世东对该决定不服提出复议申请，宾阳县人民政府于2018年2月23日受理其复议申请，2018年3月30日宾阳县黎塘镇人民政府作出《关于撤销黎政裁〔2018〕1号行政裁决的决定》（黎政撤字〔2018〕1号）。 2020年4月8日宾阳县黎塘镇吴江村民委员会出具证明一份，内容为：吴世航、吴世福属黎塘镇吴江村委局塘村第二村民小组成员，建档立卡贫困户，该户共有11人，因危住房以及住房紧张的原因，向局塘村第二村民小组申请使用局塘村第二村民小组空闲地（附图），用作宅基地建房。由于吴江村委局塘村第二村民小组长吴绍勤卸任后，第二村民小组长职位一直空缺。经黎塘镇人民调解委员会、包村工作组、村委干部调查，吴江村委局塘村第二村民小组（二队），共排查72户，根据黎塘镇派出所户籍信息审核，符合户主代表有67户。工作组共向局塘村第二村民小组集 -10- 体经济组织成员征求各户主（户主代表）意见。据统计，共有户主（户主代表）67户，参与征求意见有62户，不参与有5户，超过2/3村民小组户主（户主代表）参与征求意见，符合村民组织法的相关规定。收回征求意见有效票数62份，同意36票，反对11票，弃权15户，同意得票率占总有效票数的58.06%，超过过半数同意。按照村民组织法的相关规定，符合法定的程序和票数，经局塘村第二村民小组经集体经济组织成员投票意见，同意吴世航、吴世福使用第二村民小组空闲地，用作宅基地建房。 2020年5月12日，被告宾阳县黎塘镇人民政府对原告吴世东作出《告知书》，具体内容如前所述。原告因不服被告作出的《告知书》，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求。 另查明，截止2020年5月12日，由于原告并未对涉案土地地上附着物进行清理，2020年5月13日开始，被告对涉案土地地上附着物进行清理，并开始进行危房改造，至开庭之日房屋已建好。 本院认为，根据《土地管理法》第九条第（二）款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。涉案土地应为局塘村第二村民小组集体所有。第三人吴世航、吴世福作为局塘村第二村民小组村民，向小组申请宅基地建房，经局塘村第二村民小组集体经济组织成员进行投票表决，表决通过由第三人吴世航、吴世福户使用该村民小组空闲地作为宅基地。而原告主张涉案土地为其祖宗留下的宅基地，并非村民小组的空闲地，根据《土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。 -11- 该规范确立了土地确权的主管和管辖制度。但该法律规范所规定的“土地使用权”是否涵括了“空闲地”使用权在内，则不无疑义。《土地管理法》第二章概括性地规定了土地使用权，但并未具体界定土地使用权的内涵，因此，《土地管理法》第十四条规定由行政机关主管的土地使用权争议范围，是否必然包括了空闲地使用权，还需要结合法律的其他相关规定方能正确解读。 关于被告作出的本案《告知书》是否具有可诉性的问题。本案中，被告作出的《告知书》并非对原告的申请作出处理，仅对局塘村第二村民小组村民小组的表决结果对原告进行告知，属于程序性的告知行为即过程行为，并非最终结果的行政裁决的具体行政行为。而对告知书中限期清理地块上种植的农作物的内容，对原告的权利义务才产生实质影响，但原告并未对该清理行为提起诉讼，原告可对该行为另行起诉。对原告要求撤销被告作出的《告知书》，该《告知书》并未对涉案土地的权属作出确认的后果，也并非被告作出的具体的行政行为。原告单独请求进行撤销，不仅不具有法律意义，也不具有可诉性。本院认为行政机关的职责具有法定性，原告该诉请明显不属于被告的职责范围，依法不属于行政诉讼的受案范围。 综上，原告要求撤销被告宾阳县黎塘镇人民政府作出的《告知书》，因该告知书并未对涉案土地进行确权的裁决，故不具有可诉性。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第（二）款第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告吴世东的起诉。 本案不收取案件受理费，原告吴世东已预交的案件受理费50元，本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对 -12- 方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  邓晓艳 人民陪审员  韦燕萍 人民陪审员  蒙秀凤 二〇二〇年十一月十一日 法官 助理  谭淑丹 书 记 员  雷静雯 -13- 附法律条文： 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》 第一条第（二）款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法法规标题中华人民共和国刑事诉讼法(2012修正)制定机关全国人民代表大会效力等级法律公布日期2012.03.14时效性已被修改的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。