辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终336号上诉人（一审原告）：浅水湾1号小区业主委员会，住所地辽宁省铁岭市凡河新区泰山路浅水湾**会所。负责人：于海龙，该业主委员会主任。委托诉讼代理人：齐冰，辽宁冠越律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：铁岭市人民政府，住所地辽宁省铁岭市凡河新区金沙江路**。法定代表人：隋显利，该市政府市长。委托诉讼代理人：王奕尧，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：徐春黎，该市司法局工作人员。浅水湾1号小区业主委员会因诉铁岭市人民政府（以下简称铁岭市政府）备案作废违法一案，不服辽宁省铁岭市中级人民法院（2019）辽12行初64号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年9月17日组织双方当事人进行了询问，上诉人浅水湾1号小区业主委员会负责人于海龙、委托诉讼代理人齐冰，被上诉人铁岭市政府的委托诉讼代理人王奕尧、徐春黎到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：浅水湾小区建筑物总面积为160万平方米，房屋总套数为11651套，共有159幢楼房，业主11249户。因浅水湾小区业主人数较多，2019年3月9日浅水湾小区业主委员会换届领导小组决定以幢为单位推选产生91位业主代表参加大会，行使业主大会权限，讨论决定《辽宁省物业管理条例》第二十四条规定业主大会会议讨论决定的事项。2019年3月17日，在如意湖街道办事处的指导下，浅水湾小区业主委员会换届选举会议在浅水区社区二楼会议室举行，经参会66名业主代表实名投票及8名业主代表电话投票选举产生11名业主委员会委员，经11名业主委员会委员投票选举产生业主委员会主任1名，副主任2名。2019年4月，浅水湾1号小区业主委员会向新区社会事业局申请办理备案，并提交了业主委员会成立（换届）备案申请书、业主委员会委员情况表、浅水湾小区业主委员会换届选举决议、关于浅水湾小区业主委员会换届的决议、浅水湾1号小区业主规约、浅水湾1号业主委员大会议事规则、浅水湾1号业主委员会成员名单等申请材料。2019年5月13日，新区社会事业局出具了物备（2019）第001号业主委员会备案证，对浅水湾1号小区业主委员会进行了备案。另查明，2019年5月26日，浅水湾1号小区501名业主联名书写《给市长的一封信》，反映小区业主委员会自组建以来，存在种种违法违规行为，请市长责令物业主管部门住建局对此事深入调查，立即停止浅水湾业主委员会的违法违规行为，并对浅水湾业主委员会是否合法成立进行调查。铁岭市住房和城乡建设局按照市领导对《给市长的一封信》的批示要求，组成专门的调查组，通过对凡河新区管委会、如意湖街道办事处、天泽物业公司、浅水湾1号部分业主的调查取证，形成《关于浅水湾小区业主给市长来信的调查报告》。该调查报告认为联名信反映的浅水湾1号业主委员会违法违规问题基本属实，并且发现了新的问题。该调查报告同时认为如意湖街道和新区社会事业局在工作中存在瑕疵。2019年7月8日，新区社会事业局作出通知，决定物备（2019）第001号备案予以作废。再查明，铁岭市机构编制委员会于2017年2月9日制发铁市编发（2017）3号《关于理顺凡河新区管理体制涉及机构编制事项的通知》，该文件载明：市凡河新区党工委、管委会作为市委、市政府派出机构，与铁岭县委、县政府合署办公，由市委、市政府委托铁岭县委、县政府对凡河新区党工委、管委会进行管理。一审法院认为：根据《物业管理条例》第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”据此，新区社会事业局作为辖区内房地产行政主管部门，具有对业主委员会进行备案的法定职权。又因新区社会事业局为凡河新区管理委员会职能部门，凡河新区管理委员会没有行政主体资格，铁岭市政府作为凡河新区管理委员会设立机构，是本案适格被告。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条规定：“业主委员会办理备案手续后,可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。”由此规定看出，业主委员会刻制公章要经过公安部门批准，而公安部门是否批准的主要依据是该业主委员会能否提供已经备案的证明。因此，房地产行政主管部门给予业主委员会备案，其实质是对业主委员会选举法律事实的确认，是对该业主委员会合法化的确认和宣告，属于行政确认型备案，所以房地产行政主管部门有权对业主委员会的合法性进行审查，有权作出是否给予备案或撤销备案的决定。本案中，浅水湾小区建筑物总面积为160万平方米，共有159幢楼房，业主11249户。2019年3月17日召开的浅水湾小区业主委员会换届选举会议，以幢为单位推选出的91名代表，仅有66名业主代表参会并实名投票，另有8名业主代表电话投票，选举产生11名业主委员会，该选举不符合《业主大会和业主委员会指导规则》第二十二条第一款“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但应当由物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半的业主且占总人数过半数的业主参加。”及该指导规则第二十七条“物业管理区域内业主人数较多的，可以幢、单元、楼层为单位，推选一名业主代表参加业主大会会议”的规定。且按照铁岭市住房和城乡建设局制作的《关于浅水湾小区业主给市长来信的调查报告》反映，业主委员会换届中还存在业主代表选举过程中有严重的串联和舞弊现象等违法违规问题。另从铁岭市政府提交的备案申请材料及庭审质证看，备案材料中缺少《辽宁省物业管理条例》第三十二条规定的业主大会成立选举决议，申请备案资料不全。新区社会事业局认为2019年5月13日给予浅水湾1号小区业主委员会的备案违法而进行自我纠正，即决定物备（2019）第001号备案予以作废的行政行为合法。浅水湾1号小区业主委员会的诉讼请求没有事实及法律依据，一审法院不予支持。综上，经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回浅水湾1号小区业主委员会的诉讼请求。案件受理费50.00元，由浅水湾1号小区业主委员会负担。浅水湾1号小区业主委员会提交书面上诉状称：请求撤销一审判决，依法确认被上诉人铁岭市政府下属单位铁岭市凡河新区管理委员会社会事业局将（2019）第001号备案予以作废的行政行为违法并予以撤销；判令由被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。事实与理由：1、综合一审庭审过程及一审判决是在用民事诉讼程序审理该行政案件，属程序错误。2、一审并未就被上诉人所作出的行政行为是否有充足的事实证据、是否有法律依据、作出行政行为是否符合法律程序、是否向上诉人进行了合法有效的送达、是否交待诉讼权利等进行审理便下达了判决，属事实不清，证据不足。3、一审法庭并未在法定时间内向原告送达被告的答辩状及被告作出行政行为所依据的事实证据和法律依据，在开庭时才向被告出示了部分证据，非法剥夺了原告的诉讼权利属程序违法。浅水湾1号小区业主委员会在补充上诉意见中称：一审法院认定事实不清。一审判决书查明“小区面积160万平方米，房屋11651套，159幢11249户”与本案诉请求事实无关；上访信来源不明、没有签名、调查报告不是规范性文件；适用法律错误。依据国务院法制办《关于〈物业管理条例〉第十六条的请示的答复》（国法秘函[2005]439号），业委会备案不是行政许可，只是信息收集行为，因此不属于行政行为，不可诉。请求二审法院撤销一审判决，依法确认被上诉人铁岭市政府下属单位铁岭市凡河新区管理委员会社会事业局将（2019）第001号备案予以作废的行政行为违法并予以撤销。铁岭市政府没有提交书面答辩意见，在本院组织的询问活动中称同一审答辩意见。另补充：该小区实有楼房159幢，住宅业主**，商铺业主664户，共计11651户，实际入住业主11373户，入住率93%。2019年3月9日，案涉浅水湾小区业主委员会换届选举领导小组发布决议，决定此次换届选举有91名业主代表行使业主大会职权，实际召开业主大会时，仅66名业主代表参加会议。经查证，66名业主代表所代表的专有部分建筑物面积及业主人数均不满足《物权法》中选举业主委员会“双过半”的规定，无权行使业主大会的职权。浅水湾业主大会召开过程中存在业主代表委托进行选举的情况，此行为既未得到原业主的同意，也未事后得到追认，此委托行为应属无效行为。基于以上事实，凡河新区管委会社会事业局作出作废备案的行政行为。故，被上诉人行政行为主体适格、程序合法、事实清楚、法律依据正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。本院认为，对业主委员会备案行为的审查，应注重审查备案申请文件是否齐全以及是否符合法律规定。备案申请文件是否符合法律规定，除形式要件外，主要应当根据文件的实质内容认定。浅水湾1号小区业主委员会提起本诉的诉讼请求是：确认被上诉人下属单位铁岭市凡河新区管理委员会社会事业局（2019）第001号备案予以作废的行政行为违法并依法撤销。因此，本案的争议焦点是被上诉人作出的物备（2019）第001号备案予以作废的决定是否具有法律和事实依据。《物业管理条例》（2018修订）第九条第一款规定：“一个物业管理区域成立一个业主大会。”第十一条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业；（五）筹集和使用专项维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。”第十二条规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。业主可以委托代理人参加业主大会会议。业主大会决定本条例第十一条第（五）项和第（六）项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意；决定本条例第十一条规定的其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”《业主大会和业主委员会指导规则》第二十二条规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。采用书面征求意见形式的，应当将征求意见书送交每一位业主；无法送达的，应当在物业管理区域内公告。凡需投票表决的，表决意见应由业主本人签名。”第二十七条规定：“物业管理区域内业主人数较多的，可以幢、单元、楼层为单位，推选一名业主代表参加业主大会会议，推选及表决办法应当在业主大会议事规则中规定。”第三十一条规定：“业主委员会由业主大会会议选举产生，由5至11人单数组成。业主委员会委员应当是物业管理区域内的业主，并符合下列条件：（一）具有完全民事行为能力；（二）遵守国家有关法律、法规；（三）遵守业主大会议事规则、管理规约，模范履行业主义务；（四）热心公益事业，责任心强，公正廉洁；（五）具有一定的组织能力；（六）具备必要的工作时间。”《辽宁省物业管理条例》第三十二条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列资料到县物业行政主管部门办理备案：（一）业主大会成立和业主委员会选举决议；（二）管理规约；（三）业主大会议事规则；（四）业主委员会主任、副主任及其他成员名单；（五）业主大会决定的其他重大事项。符合备案条件的，县物业行政主管部门自收到备案资料后十日内予以备案并出具备案证明。业主委员会任期内，备案内容发生变更的，业主委员会应当自变更之日起三十日内将变更内容书面报告备案部门。”《浅水湾1号业主大会议事规则》第六条规定：“业主大会应当对以下事项进行表决：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘、续聘和解聘物业服务机构；（五）筹集和使用专项维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关业主共有和共同管理权力的其他重大事项。”其中第（五）项和第（六）项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意；其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”根据上述规定可知，业主委员会备案应具备下列条件：一是物业管理区域划定合法；二是业主大会会议合法召集；三是选举业主委员会委员至少需要专有部分面积占建筑物总面积且占总人数过半数的业主同意，即“双过半”；四是业主委员会委员数量为奇数，达到5人下限，且委员均具备参选资格。行政机关在对业主委员会提交的备案材料进行审查时，不仅仅只是“报送材料是否完备”的形式审查，还应对是否符合备案条件进行审查，符合备案条件的，在规定期限内予以备案并出具备案证明。具体到本案，根据查明事实及卷宗所附备案材料来看，2019年3月17日召开的浅水湾小区业主委员会换届选举会议，以幢为单位推选出的91名代表，仅有66名业主代表参会并实名投票，另有8名业主代表电话投票，选举产生11名业主委员会。根据前述相关规定，选举业主委员会应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。但从本次换届选举会议代表情况来看，只是在《业主委员会成立（换届）备案申请书》中体现了“总票数：91，有效票数：74”的内容，虽然在《关于浅水湾小区业主委员会换届的决议》中表明“以幢为单位推选产生91位业主代表参加大会”，但并无参加会议的业主代表符合“专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主”条件的内容，因此，不能得出“双过半”的结论，该备案不符合相关法律法规的规定，备案机关予以作废并无不当。本案系因浅水湾**小区业主联名致信被上诉人，认为浅水湾小区业主委员会存在违法违规行为，请求对其是否合法成立进行调查而引发。被上诉人的职能部门对凡河新区管委会、如意湖街道办事处、天泽物业公司、浅水湾1号部分业主进行了调查取证，询问了相关人员，形成了调查报告；被上诉人根据调查情况，专门召开市政府专题会议进行研究，提出了解决意见。在充分调查取证的基础上，铁岭市凡河新区管理委员会社会事业局作出了物备（2019）第001号备案予以作废的决定，在程序上已经充分保护了业主的合法权益，并无不当。虽然被诉决定没有交待行政复议和行政诉讼的权利，但并未影响上诉人依法提起行政诉讼的权利。但应该指出的是行政机关作出行政行为的内容应该具体而明确，本案被诉决定认为案涉备案“缺少重要材料，存在严重瑕疵”指向不甚明确，内容过于简化，虽然结果并无不当，但亦应予以改进，本院在此予以指出。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。浅水湾1号小区业主委员会的上诉主张不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由浅水湾1号小区业主委员会负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年十一月二十四日法官助理刘春晓书记员赵晓迪