江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏13行终65号 上诉人（原审被告）沭阳县潼阳镇人民政府，住所地沭阳县潼阳镇潼阳街。 法定代表人张敏，该镇镇长。 被上诉人（原审原告）戈宜东，男，1960年3月4日出生，××族，住新沂市。 上诉人沭阳县潼阳镇人民政府（以下简称潼阳镇政府）因与被上诉人戈宜东要求确认行政行为违法纠纷一案，不服宿城区人民法院（2020）苏1302行初4号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年9月16日立案受理后，依法组成合议庭审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2011年8月1日，戈宜东与潼西村委会签订土地租赁合同，租用位于潼阳镇境内岔流河东堤潼西段和周庄段49.048亩土地，租期至2026年12月31日。合同签订后，戈宜东在该土地上建造大棚等养殖设施，从事生态鸭养殖。2017年1月11日，沭阳县人民政府印发《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》，明确将列入《江苏省生态红线区域规划》中沭阳县生态红线一级、二级管控区以及二级管控区涉及河流堤脚向外100米范围内划定为禁养区，其中包括岔流新开河两岸河堤之间的范围。禁养区内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区，除因教学、科研以及特殊需要饲养且按照有关规定已办理准养手续外，禁止其他一切畜禽饲养活动。禁养区内通过退牧还田、改作其它农业设施用途、征地拆迁等方式逐步关停或搬迁，各乡镇场（街道）人民政府（办事处）为禁养工作责任主体。 2017年2月6日，潼阳镇政府作出《关于关闭搬迁禁养区内畜禽养殖场（点）的通知》，载明“各村居、畜禽养殖户……我镇镇区及岔流河流域及两岸河堤之间划定为畜禽禁养区……一、在划定的禁养区范围内严禁从事畜禽养殖活动，违者依照有关法律、法规进行处罚。二、畜禽禁养区内畜禽养殖场（点）必须于2017年2月15日前关闭、搬迁，违者依照有关法律、法规进行处理，并强制关闭……”。在2017年2、3月，潼阳镇畜牧兽医站的工作人员电话通知戈宜东其养殖场在禁养区范围内，禁止养殖。戈宜东将养殖的鸭子出售，关闭了养殖场，后就补偿问题进行信访。2018年1月，戈宜东与潼阳镇政府签订《关于戈宜东养鸭场进行资产评估的意向》，约定就养鸭场关停并转导致的（拆除、关闭、转产）损失赔偿问题同意参照评估价格协商处理，后戈宜东委托评估。2018年1月25日，徐州市信人价格评估有限公司出具徐信价估[2018]字第006号《价格评估报告》，经评估戈宜东鸭棚及附属设施设备价值为1828220元。后双方对养殖场的关停补偿事宜未达成协议。 2018年7月10日，戈宜东以沭阳县人民政府、潼阳镇政府为被告向本院提起诉讼，要求确认二被告禁养行为违法，同时一并提起行政赔偿诉讼，要求赔偿300万元。后因戈宜东撤回对沭阳县人民政府的起诉，本院裁定将上述两案移送宿城区人民法院管辖。经审理，宿城区人民法院于2019年3月5日作出（2018）苏1302行初353号行政裁定及（2018）苏1302行赔初19号行政赔偿裁定，分别以诉讼请求不明确及行政赔偿尚不具备法定条件为由，驳回戈宜东的起诉。戈宜东不服，提起上诉。2019年7月15日，本院作出（2019）苏13行终43号、（2019）苏13行赔终4号行政裁定，均驳回上诉，维持原裁定。2019年10月28日，戈宜东向宿城区人民法院提起本案诉讼，要求确认潼阳镇政府电话通知禁养行为违法。 原审法院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，潼阳镇政府2017年2月6日作出的《关于关闭搬迁禁养区内畜禽养殖场（点）的通知》，要求禁养区内的养殖场限期关闭、搬迁，违者依照有关法律、法规进行处理，并强制关闭。潼阳镇政府根据《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》的要求，认定戈宜东的养殖场位于禁养区内，通过电话通知的形式要求戈宜东限期关闭养殖场。因此，涉案电话通知行为具有强制力，且对戈宜东的权利义务产生实际影响。 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，潼阳镇政府于2017年2、3月电话通知戈宜东关闭养殖场。2018年7月10日，戈宜东提起诉讼要求确认禁养行为违法并赔偿损失。江苏省宿迁市中级人民法院经审理，于2019年7月15日作出二审裁定，并于同年7月22日发生法律效力。2019年10月28日，戈宜东提起本案诉讼。根据上述规定，戈宜东第一次提起诉讼至法院作出生效裁判的时间应予以扣除。因此，戈宜东提起本案诉讼未超过法定起诉期限。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，潼阳镇政府是以自己的名义电话通知戈宜东关闭涉案养殖场，因此，其是本案适格被告。《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。”第五款规定：“乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。”第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭……”据此，潼阳镇政府作为乡镇人民政府，对于戈宜东在该镇行政区域内的畜禽养殖场，其行政职责是协助环境保护主管部门做好畜禽养殖污染防治工作，其并不具有直接责令关停和行政处罚的法定职权。从查明事实看，涉案养殖场建设和投入使用均在《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》颁布之前。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定:“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”根据上述规定，涉案养殖场被沭阳县划定为畜禽养殖禁养区后，应当由沭阳县人民政府依法予以补偿后，方能关闭或者搬迁。潼阳镇政府虽然是根据《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》的工作要求对戈宜东电话通知禁止养殖、关闭养殖场，但其事前并未依法与戈宜东协商关闭或搬迁补偿，且涉案通知也未告知具体的法律、法规条款，明显欠缺合法性与适当性，依法应确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，原审法院判决确认被告沭阳县潼阳镇人民政府向原告戈宜东作出的电话通知禁养行为违法。 上诉人潼阳镇政府上诉称：上诉人电话通知被上诉人戈宜东的养殖场在禁养区内，禁止养殖，只是履行协助义务，并非履行责令关停和行政处罚的法定职权，不具有可诉性。原审判决错误，请求二审改判。 被上诉人戈宜东二审中未提供新的答辩意见。 双方当事人一审中提交的证据均已随案移送本院。 原审查明的案件基本事实与二审一致，本院予以确认。 本院认为：《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。”第五款规定：“乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。”第二十五条规定:“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭……”本案中，上诉人潼阳镇政府作为乡镇人民政府，可以协助环境保护主管部门做好畜禽养殖污染防治工作，但对于禁养区内的畜禽养殖场并不具有责令关停和作出处罚的法定职权。上诉人潼阳镇政府作出《关于关闭搬迁禁养区内畜禽养殖场（点）的通知》,并通知戈宜东关闭养殖场，属于超越职权行为,依法应确认违法。上诉人潼阳镇政府上诉称其电话通知被上诉人戈宜东的养殖场在禁养区内，禁止养殖，只是履行协助义务，并非履行责令关停和行政处罚的法定职权，不具有可诉性。经查：1.2017年2月6日潼阳镇政府以自己的名义作出《关于关闭搬迁禁养区内畜禽养殖场（点）的通知》，要求禁养区内的养殖场于2017年2月15日前关闭、搬迁，违者依照有关法律、法规进行处理，并强制关闭。2.2017年3月潼阳镇政府工作人员电话通知戈宜东关闭养殖场，否则将限期拆除。上诉人的行为已经直接影响当事人的权利义务。当事人不服该行为，可以依法提起诉讼。上诉人提出的上诉理由不成立，本院不予采纳。原审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人沭阳县潼阳镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 谈 强 审判员 周丽丽 审判员 于元祝 二〇二〇年十一月十二日 书记员 张 敏