辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽02行终556号上诉人（原审原告）大连龙穴岛海珍品有限公司，住所地大连市甘井子区营城子镇前牧村精品园**。法定代表人杨永峰，总经理。上诉人（原审原告）杨永峰，男，1972年7月23日出生，汉族，住大连市金州区。二上诉人共同委托诉讼代理人王策，辽宁宏都律师事务所律师。被上诉人(原审被告)大连市甘井子区营城子街道办事处，，住所地大连市甘井子区营城子街道营西路**法定代表人曹彦军，主任。委托诉讼代理人姜美霞，辽宁仕鹏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市甘井子区城市管理综合行政执法局，，住所地大连市甘井子区东纬路**法定代表人谭军，局长。委托诉讼代理人叶一峥，女，工作人员。被上诉人（原审被告）大连市自然资源局甘井子分局，住，住所地大连市甘井子区东纬路**/div>法定代表人隋长庆，局长。委托代理人王海杰，该分局工作人员。委托诉讼代理人李岗，辽宁知本律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市公安局甘井子分局，住所，住所地大连市甘井子区明珠广场**div>法定代表人杨科，局长。委托诉讼代理人李健，该分局工作人员。委托诉讼代理人曲琳，该分局工作人员。被上诉人（原审被告）大连市甘井子区市场监督管理局，住所，住所地大连市甘井子区山东路**div>法定代表人唐宗宝，局长。委托诉讼代理人林晓燕，女，工作人员。委托诉讼代理人李巍巍，辽宁刘魏李律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市甘井子区农业农村局，住所地大，住所地大连市甘井子区虹港路**v>法定代表人李伟，局长。委托诉讼代理人华富敏，男，工作人员。委托诉讼代理人唐漪，辽宁唐大律师事务所律师。上诉人大连龙穴岛海珍品有限公司（以下简称“龙穴岛公司”）、杨永峰因诉被上诉人大连市甘井子区营城子街道办事处（以下简称“营城子街道”）、大连市甘井子区城市管理综合行政执法局（以下简称“甘区执法局”）、大连市自然资源局甘井子分局（以下简称“甘区自然资源局”）、大连市公安局甘井子分局（以下简称“甘区公安分局”）、大连市甘井子区市场监督管理局（以下简称“甘区市场局”）、大连市甘井子区农业农村局（以下简称“甘区农业农村局”）强制拆除一案，不服大连市沙河口区人民法院（2020）辽0204行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定事实，2000年12月30日，前牧村委会作为甲方，案外人大连天环房地产代理有限公司作为乙方，签订《协议书》，主要内容为:甲方一次性向乙方提供土地90亩，供乙方建设温室之用，乙方投资所建温室为其独立所有（不含土地），乙方投资所建温室为临时性设施，不具有永久性使用权。此外双方还对其他相关权利义务进行了约定。2001年9月12日，前牧村委会作为甲方，大连天环房地产代理有限公司作为乙方，案外人张启元作为丙方，签订《协议书》，丙方认购乙方的温室，即与甲方建立土地承包关系，温室使用与土地承包年限为50年，温室为温室区内第13栋，此外，各方还对其他权利义务进行了约定。2005年10月5日，张启元作为甲方，案外人谷志伟作为乙方，案外人邹恩义作为丙方，与丁方前牧村委会签订《土地、温室及相关设施使用权转让协议书》，甲方将上述精品园13号温室大棚和相关设施使用权及院内土地承包权等转让给乙方。2008年3月3日，谷志伟作为甲方，与乙方杨永峰、丙方前牧村委会签订《土地、温室及相关设施使用权转让协议书》，甲方将上述精品园13号温室和相关设施使用权及院内土地承包权等转让给乙方。杨永峰是龙穴岛公司法定代表人，龙穴岛公司登记住所地为大连市甘井子区营城子镇前牧村精品园**。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》。2018年10月9日，中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅印发《大连市“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。2018年10月10日，中共甘井子区委办公室、甘井子区政府办公室印发《甘井子“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。2018年11月19日，大连市甘井子农林水利和海洋渔业局、大连市国土资源和房屋局甘井子分局、大连市甘井子城市管理行政执法局、甘区市场局、甘区公安分局和营城子街道共同对外发布《通告》，主要内容为：根据相关精神及要求，甘井子区政府决定对全区违法违规建设“大棚房”问题进行专项清理整治，现将清理整治内容通告如下：一、此次专项清理整治的范围主要包括以下三类：一是在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等；二是在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅；三是建设农业大棚看护房严重超标，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。二、本通告发布之日起3日内，由单位和个人自行拆除违法建筑物、构筑物，逾期未拆除的，区农海局、国土房屋分局、行政执法局、市场监管局等部门联合区公安分局共同组织依法强制拆除，并对有关责任单位和责任人予以处罚，对严重干扰清理整治工作的行为将依法严肃处理。龙穴岛公司、杨永峰于2019年1月8日向甘井子区政府申请行政复议，主张其位于前牧村精品园13号经营场所的建筑物、构筑物、设施等财产被甘区执法局（原大连市甘井子城市管理行政执法局）强制拆除，请求确认强制拆除行为违法，并要求给予行政赔偿及补偿。2019年3月21日，甘井子区政府作出甘政行复决字〔2019〕2号驳回行政复议申请决定书，认为龙穴岛公司、杨永峰提供的申请材料无法证明甘区执法局系实施行政强制行为的实施主体，甘区执法局行政复议答复意见明确其并非案涉行政强制行为的实施主体，不是适格被申请人，龙穴岛公司、杨永峰提出的行政复议申请不符合法律规定的受理条件，决定：驳回申请人的行政复议申请。另查明，原大连市甘井子农林水利和海洋渔业局因机构改革，重新组建为甘区农业农村局；原大连市甘井子城市管理行政执法局因机构改革，重新组建为甘区执法局；原大连市国土资源和房屋局甘井子分局因机构改革，重新组建为甘区自然资源局。原审法院认为，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”首先，根据《行政诉讼法》第十三条第二项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。六被告联合作出的《通告》系针对不特定对象发布的文件，不属于行政诉讼审查范围，二原告提出的要求确认六被作出《通告》行政行为违法的诉请，不符合起诉条件。第二，所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性，该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。而行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑尊重和保护原告诉请保护的权利或者法律上的利益，是判断是否存在公法上利害关系的重要标准。本案系二原告提起的要求确认六被告强制拆除案涉精品园建设违法并赔偿的诉讼案件，在认定和拆除违法建设的行政法律关系中，行政机关履行职责维护的是城乡规划、土地管理等领域的公共秩序，其拆除行为影响的是违法建设的建设者或者所有权人等物权主体的合法权益，至于违法建设的建设者或者所有权人等物权主体与其他债权人之间的民事法律关系，并不属于行政机关拆除违法建设所依法应予保护或者考量的利益范围。本案中，从现有证据看，原告仅能证明其与案外人之间存在民事法律关系，无据证明其系案涉建设的建设者或者所有权人，故其起诉请求确认被告强制拆除案涉建筑的行为违法并赔偿，不具有原告主体资格，其起诉不符合法定的起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项和第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项和第三款之规定，裁定如下：驳回原告大连龙穴岛海珍品有限公司、杨永峰的起诉。上诉人龙穴岛公司、杨永峰上诉称，撤销原审裁定，依法改判或发回重审。主要事实与理由：一、原审法院没有认定两上诉人系案涉温室设施及土地的实际使用人，认定事实不清。上诉人杨永峰于2008年3月3日自案外人谷志伟处以58万元购得案涉温室设施的使用权和土地承包经营权，双方及营城子街道前牧城驿村民委员会共同签订了《土地、温室及相关设施使用权转让协议书》，至2018年11月被强制拆除时，上诉人杨永峰已对案涉土地、温室及相关设施合法占有、使用和收益长达十年。期间，上诉人杨永峰于2011年1月在案涉土地、温室开办大连龙穴岛海珍品有限公司，从事海产品养殖、即食海参和干海参的再加工。在龙穴岛公司登记注册过程中，前牧城驿村委会还出具了证明材料，证明案涉温室属上诉人杨永峰所有。此外，两上诉人在原审还提交了案涉温室、土地被强制拆除前的实景照片和影像资料，足以证明两上诉人系案涉温室、土地的实际使用人这一客观事实，然而原审裁定对此并未予以认定。二、两上诉人作为案涉温室设施的实际使用权人和土地承包经营权人，与被诉行政行为具有利害关系，均系适格原告主体。一审裁定认为两上诉人与被诉行政行为无行政法上的利害关系，适用法律错误。强制拆除行为是将温室设施所有权的客体归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于温室设施本身，还及于温室设施消灭时波及范围中的权利和利益。强制拆除温室设施行为不仅会对所有权人的权利造成损害，也有可能对实际使用人的权利和利益造成损害。这也就要求行政机关在实施强制拆除温室设施行为时，对其实际使用人的权利和利益必须予以考虑，并采取必要措施避免损失发生。具体到本案，两上诉人在对案涉土地、温室十年多的合法占有、使用过程中，向案涉土地、温室投入了大量资金用于电力增容、购置机器设备、装饰装修、布设管线、栽种果木等。案涉土地、温室并不是一块空地、一座空房，其中包含了两上诉人在实际使用过程中产生和添附的大量私有财产及财产性利益。两上诉人提起本案诉讼，除了主张案涉温室被拆除之外，还主张了强制拆除行为给其带来了屋内物品损失和地上物损失，并相应提出了赔偿请求。无论两上诉人是否享有案涉温室的所有权，都会存在利益遭受侵害的可能，即两上诉人有合法利益可能会在被上诉人实施的强制拆除行为中遭受侵害。因此，基于两上诉人合法利益可能会被强拆行为侵害的可能性，应当承认两上诉人与强制拆除行为之间具有利害关系。这一有关利害关系的认定逻辑，也见之于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定，该条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”因此，即使两上诉人作为案涉土地的承包经营权人和实际使用人，也有权提起本案诉讼。三、案涉《通告》系具有行政强制性内容的具体行政行为，属可诉的行政行为。原审裁定认定其为抽象行政行为，认定事实不清，适用法律错误。抽象行政行为是行政主体以不特定的相对人或一般管理事项为对象，制定普遍性行为规范的行为。本案六被上诉人作出的《通告》涉及的对象具有特定性(包括甘井子范围内违规建设大棚房的所有人)，针对的事项也具有特定性(违规建设大棚房的行为)，不仅不具有反复适用性，而且对两上诉人的权利义务的增减得失可能产生影响，因此，案涉《通告》属于具体行政行为而非抽象行政行为。此外，案涉通告第二条明确要求相对人限期拆除，逾期将依法强制拆除，具有行政强制性。因此，案涉《通告》属可诉行政行为。综上所述，两上诉人认为原审法院认定事实不清，适用法律错误，裁定驳回起诉显系错误。为此，请求二审法院查清本案事实后，依法支持上诉人的上诉请求，以维护上诉人的合法权益。被上诉人营城子街道辩称，不同意二上诉人的上诉请求，原审认定上诉人不具有原告主体、资格、起诉不符合法定起诉条件事实清楚、证据充分、适用法律正确。一、案涉前牧村温室（精品园）所涉土地属于农村集体所有农用地性质，地上建筑，地上建筑物改变土地性质和用途规划及土地管理方面的法律规定。根据中央、省政府等政策督导意见和要求，该精品园所涉建筑物在甘井子“大棚房”违法违规问题排查分类中被认定为I类，列入限期清理拆除整改范围。违法建筑被查处的相对人为建设单位或所有权人，原审已查明上诉人非案涉违法建设的建设者或所有权人，依法上诉人无权对被拆除的违法建设所涉权益及查处行为合法性问题主张权利，原审认定上诉人不具有主体资格及不符合法定起诉条件事实清楚、证据充分。二、案涉专项清理整治活动中仅拆除地上违法建筑物，并未影响土地使用权人依法使用土地的合法权益，上诉人依据案涉协议书取得的土地使用权及相应土地仍由上诉人管控占有使用中，据了解专项清理整治后，上诉人将该地块圈围种植绿植及玉米等。据此，本案没有适用《关于审理涉及农村集体土地行政案件若于问题的规定》第四条的事实依据，上诉人诉称依此条有诉权依法无据。三、上诉人诉请赔偿无事实证据，向被上诉人主张权利依法无据。案涉《通告》系针对不特定对象发布的文件，对涉及清理整治范围内的不特定对象具有普遍约束力且可反复适用。依据《行政诉讼法》第十三条第二项规定，上诉人此节诉请不属于法院受案审查范围，原审认定并无不当。另外，因上诉人非案涉违法建筑被查处相对人，依法无权对六部门《通告》行为合法性问题主张权利。综上，原审裁定正确，上诉人上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉。被上诉人甘区自然资源局辩称，原审法院裁决事实清楚、证据充分、适用法律正确，应予以维持；上诉理由不成立，应驳回上诉。事实和理由如下：一、上诉人不是案涉建筑的合法建设者或所有权人，仅仅可能是转包而来的土地承包户，诉称的案涉《通告》和拆除行为针对的是地上违法建筑物，并非土地使用者。故，原审认定上诉人与本案无实际上的利害关系，本案不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件并驳回起诉，并无不当。二、原审法院认定案涉《通告》是针对不特定对象发布的文件，不属于行政诉讼审查范围，上诉人诉请确认该《通告》违法不符合起诉条件，完全正确。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼“。《通告》是抽象的、不特定的，不直接对相对人的合法权利产生影响，不可诉。三、被上诉人依申请在职权范围内对案涉区域的土地性质及土地类别进行了识别，并无不当；并且该识别是机关内部之间、过程性的往来函件，不直接对行政相对人产生外部效力或影响，并且上诉人对建筑不享有合法权益，诉请赔偿无事实根据和法律依据。所以，无论如何，被上诉人不可能对上诉人诉请的所谓损失（318.1万元）承担任何责任。综上所述，原审裁定正确，上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉。被上诉人甘区执法局、甘区公安分局、甘区市场局、甘区农业农村局均未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，从案涉《通告》的内容看，只是告知当事人清理整治工作内容和相应的法律后果，并非行政机关作出的发生法律效力的强制性决定，亦未为二上诉人设定权利义务，属于前述司法解释中对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，故不符合法定起诉条件，依法应驳回二上诉人的起诉。关于二上诉人诉请确认六被上诉人强制拆除的行政行为违法并赔偿，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”案涉拆除行为与二上诉人是否具有“利害关系”是关键所在。所谓“利害关系”应限于公法上的利害关系，而不宜包含反射性利益或其他私法上的利害关系。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条对“与行政行为有利害关系”的情形作出了具体规定，由此可见，行政法意义上的有“利害关系”不能扩大理解为所有直接或者间接受到行政行为影响。申言之，只有公法领域的权利或利益受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才有资格提起行政诉讼。关于是否存在公法上的利害关系，应以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护相关权益作为判断的重要标准。本案中，行政机关作出拆除行为所针对的主体应为违法建设的建设者或者所有权人等物权主体，现有证据不能证明二上诉人系案涉建筑的建设者或者所有权人，不属于行政机关作出被诉强制拆除行为时应考虑、尊重和保护的利益范畴。故二上诉人与被诉强制拆除行为之间不具有利害关系，从而不具有提起行政诉讼的主体资格。若上诉人认为其民事权益受到侵害，可通过民事诉讼向相关主体主张民事权利。综上所述，二上诉人的主张缺乏法律依据，本院不予支持；原审裁定适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王少琨审判员  车兆东审判员  刘 杰二〇二〇年十一月三十日书记员  周 丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。