四川省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)川行赔终140号 上诉人（原审原告）荣县高山镇东升屠宰场。经营场所：四川省荣县高山镇农贸市场****。 经营者李尤开，男，1966年6月9日出生，汉族，住四川省荣县。 委托代理人刘国军，四川悬衡知平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）自贡市人民政府。住所地：四川省自贡市自流井区丹桂大街**。 法定代表人何树平，市长。 委托代理人闫小枫，自贡市农业农村局副局长。 委托代理人熊永富，四川海岷律师事务所律师。 上诉人荣县高山镇东升屠宰场（以下简称东升屠宰场）因诉被上诉人自贡市人民政府（以下简称自贡市政府）畜牧行政赔偿一案，不服四川省自贡市中级人民法院（2019）川03行赔初11号 行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 四川省自贡市中级人民法院审理查明：2005年5月25日，李尤开作为经营者注册成立东升屠宰场，类型为个体工商户，经营范围为生猪屠宰。2011年7月20日，自贡市政府向东升屠宰场颁发了生猪定点屠宰证（批准号：自府函[2011]72号）。2016年3月28日，荣县环境保护局向东升屠宰场颁发了四川省排放污染物许可证（证书编号：川环评C50046），有效期限为2016年3月28日至2021年3月27日。 为做好畜禽屠宰监管工作，自贡市政府自2016年起开始对自贡市生猪定点屠宰资格进行审核清理，要求达不到审核验收标准的生猪定点屠宰场（点）进行整改，整改仍不达标的予以取缔。自贡市政府办公室印发了《自贡市2016年生猪定点屠宰清理整顿工作实施方案》，其中明确自贡市农牧业局负责组织开展对生猪定点屠宰场（点）的资格审核，自贡市环境保护局负责组织区县环境保护部门加强对生猪定点屠宰场（点）环境保护的日常监督检查。2019年，受非洲猪瘟疫情影响，农业农村部也要求对生猪定点屠宰企业进行全面清理，对未取得排污许可证、不符合动物防疫要求的企业一律立即停产整改，整改不达标的，依法取消生猪定点屠宰资格。 2016年7月8日，自贡市生猪屠宰管理领导小组办公室印发《自贡市小型生猪屠宰场（点）（B类）建设执行标准（试行）》，其中在厂（场）资质标准中规定：“环保设施：依法获得《排放污染物许可证》。获证条件：1.通过环境影响，并经环保部门审批。2.环保设施按环保要求建设并经环保部门验收合格。3.排放污染物达到国家相关排放标准”。2016年8月29日，自贡市政府办公室通报了自贡市生猪定点屠宰资格审核初步清理结果，东升屠宰场属于拟异地迁建或就地整改的企业之一，整改时限为2016年10月底。2017年1月20日，东升屠宰场经荣县环境保护局、荣县高山镇人民政府、荣县农牧业局现场检查后，荣县生猪屠宰领导小组办公室出具综合意见为同意验收，李尤开在检查表上签字确认。2018年6月5日，自贡市农牧业局、自贡市环境保护局对东升屠宰场进行联合审核，东升屠宰场在建筑规定、屠宰设施、生产设备、操作规程、检疫条件、厂（场）资质等方面存在不符合要求的情形。2018年8月3日，自贡市生猪屠宰领导小组办公室下达通知，要求东升屠宰场必须于2018年12月31日前取得全国统一编码的新版排污许可证并完成废污处理设施设备（不包括沉淀池、沼气池）的整改，未按期完成整改的依法予以取缔。2018年9月12日，自贡市农牧业局、自贡市环境保护局向自贡市政府作出《关于全市生猪定点屠宰资格审查意见的请示》（自农牧[2018]130号），拟要求东升屠宰场等34家不完全符合环保要求、基本达到资质标准责令限期整改的生猪定点屠宰企业必须于2018年12月31日前实施整改，取得全国统一编码的新版排污许可证并达到屠宰企业资质标准，经自贡市农牧业局、自贡市环境保护局联合审查合格后再行换发屠宰许可证书和标识标牌，对审查不合格的屠宰企业依法予以取缔。2018年9月25日，自贡市政府向自贡市农牧业局、自贡市环境保护局作出《关于全市生猪定点屠宰资格审查意见的批复》（自府函[2018]190号），要求自贡市农牧业局、自贡市环境保护局督促东升屠宰场等34家生猪定点屠宰企业按照环保要求进行限期整改，逾期仍达不到《生猪屠宰管理条例》规定条件的，依法依规取消其生猪定点屠宰厂（场）资格。 自贡市农牧业局、自贡市环境保护局、荣县人民政府、荣县农牧业局、荣县环境保护局等机关先后多次对东升屠宰场进行审核、检查，均认定东升屠宰场不具备符合环境保护要求的污染防治设施，未取得全国统一编码的新版排污许可证，要求东升屠宰场进行整改，否则取消其生猪定点屠宰资格。2019年6月10日，荣县农业农村局向自贡市农业农村局出具情况说明，认定东升屠宰场未配备符合环保要求的废污处理设施设备（不包括沉淀池、沼气池），且在规定时限内未取得全国统一编码的新版排污许可证。2019年6月19日，自贡市生态环境局对东升屠宰场进行现场检查后，认定东升屠宰场没有符合环境保护要求的污染防治设施，李尤开在《荣县未发证屠宰场情况调查表》上签字确认。2019年6月30日，自贡市政府所属行政机关根据防范非洲猪瘟疫情工作相关要求，从东升屠宰场撤出检疫人员，东升屠宰场停止屠宰。2019年7月2日，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局联合组织验收组再次对东升屠宰场进行审查。2019年7月8日，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局出具联合审核意见，自贡市农业农村局认定东升屠宰场按照屠宰企业资质标准，未通过现场审核验收，自贡市生态环境局认定东升屠宰场污水处理设施不符合环保要求，复核结论为不合格。同日，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局向自贡市政府作出《关于全市生猪定点屠宰资格审查验收意见的请示》（自农[2019]70号），以东升屠宰场未达到生猪定点屠宰场（点）资质标准或不符合环保要求为由，拟取消东升屠宰场的生猪定点屠宰资格。自贡市政府于2019年7月12日作出自府函[2019]89号《关于自贡市生猪定点屠宰资格审查验收意见的批复》（以下简称89号批复）同意取消荣县高山镇东升屠宰场的生猪定点屠宰资格。此后，荣县农业农村局通过党政网对89号批复进行了传达，东升屠宰场于2019年7月16日收到89号批复。 另查明，2015年1月6日，经中共自贡市委机构编制委员会批复同意，自贡市商务局的生猪屠宰管理职责划入自贡市农牧业局。2019年2月19日，自贡市农牧业局按照《自贡市机构改革方案》整合职责后组建自贡市农业农村局。2019年2月20日，自贡市环境保护局按照《自贡市机构改革方案》整合职责后组建自贡市生态环境局。 一审判决认为，关于自贡市政府同意取消东升屠宰场的生猪定点屠宰资格的行为是否违法的问题。自贡市政府向自贡市农业农村局、自贡市生态环境局作出89号批复，同意取消东升屠宰场的生猪定点屠宰资格，荣县农业农村局通过党政网进行了传达，并将89号批复送达给东升屠宰场，东升屠宰场虽因防范非洲猪瘟疫情工作停止屠宰，但在其收到89号批复后，自贡市政府所属行政机关的检疫人员也未回到东升屠宰场，东升屠宰场因而无法继续生产经营，89号批复已完成了外部化的过程，对东升屠宰场的权利义务产生了实际影响。现东升屠宰场对89号批复不服提起诉讼，本案属于行政诉讼受案范围，自贡市政府是本案适格被告。东升屠宰场经多次审核、检查，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局等部门均认为东升屠宰场存在不再符合生猪屠宰条件的情形，要求东升屠宰场进行整改。因东升屠宰场经复核验收仍不合格，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局认定东升屠宰场不再符合生猪屠宰条件，并据此请示自贡市政府取消其生猪定点屠宰资格的事实清楚。东升屠宰场依法取得生猪定点屠宰资格，系行政机关准予其从事特定活动的行为，属于行政许可，自贡市政府同意取消东升屠宰场的生猪定点屠宰资格，属于行政许可的实施，自贡市政府应当遵循公开等原则并严格依照法定程序实施，东升屠宰场也享有陈述权、申辩权等法定权利。但由于自贡市农业农村局、自贡市生态环境局在履职过程中未依照法定程序保障东升屠宰场依法享有的知情权、陈述权、申辩权等法定权利，故自贡市农业农村局、自贡市生态环境局拟取消东升屠宰场的生猪定点屠宰资格的行为违法，自贡市政府根据自贡市农业农村局、自贡市生态环境局的请示，同意取消东升屠宰场的生猪定点屠宰资格的行为也随之违法。 关于东升屠宰场提出的赔偿请求应否得到支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。行政赔偿是在公民、法人和其他组织的合法权益遭受违法行政行为侵害的情形下，行政机关对受害人合法权益损失进行的赔偿。行政行为违法，但未给当事人合法权益造成损害的，不予行政赔偿。本案中，自贡市政府对生猪定点屠宰资格进行审核清理，要求达不到审核验收标准的生猪定点屠宰场（点）进行整改，整改仍不达标的予以取缔，符合国家利益和社会公共利益。虽然89号批复因被付诸实施并对东升屠宰场的权利义务产生了实际影响，完成了内部行为的外部化过程，且因未保障东升屠宰场依法享有的知情权、陈述权、申辩权等法定权利而被确认违法，但自贡市农业农村局、自贡市生态环境局认定东升屠宰场不再符合生猪屠宰条件，自贡市政府据此作出的89号批复未对东升屠宰场造成实际损失，东升屠宰场的请求没有事实根据。遂依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定判决驳回东升屠宰场的赔偿请求。 东升屠宰场上诉称，1.被上诉人取消上诉人生猪屠宰场资格实质是对上诉人的强行关闭。2.被上诉人强行关闭屠宰场造成上诉人房屋、机械设备、经营等损失322万余元，一审判决认定没有造成上诉人损失，属于事实认定错误。请求撤销一审法院（2019）川03行赔初11号行政判决，依法改判被上诉人赔偿上诉人损失3222905元。 自贡市政府二审提交答辩意见称，1.依法取消东升屠宰场生猪定点屠宰资格符合法律规定和政策要求。2.东升屠宰场被取消生猪定点屠宰场资格是其自身整改不到位，经验收仍不达标等原因造成的，东升屠宰场要求行政赔偿没有法律依据和事实依据。请求依法判决驳回上诉，维持原判。 经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，本案是东升屠宰场在对自贡市政府于2019年7月12日作出的89号批复中同意取消荣县高山镇东升屠宰场的生猪定点屠宰资格的行政行为提起行政诉讼的同时，一并提起的行政赔偿诉讼。四川省自贡市中级人民法院于2020年4月20日作出（2019）川03行初59号判决，确认自贡市政府于2019年7月12日作出89号批复中同意取消荣县高山镇东升屠宰场的生猪定点屠宰资格的行为违法。 本院认为，本案二审争议的焦点为自贡市政府作出的89号批复与东升屠宰场的损失之间有无法律上的因果关系。 关于涉诉89号批复的合法性问题。89号批复因被付诸实施并对东升屠宰场的权利义务产生了实际影响，完成了内部行为的外部化过程，因未保障东升屠宰场依法享有的知情权、陈述权、申辩权等法定权利而被确认违法，对此四川省自贡市中级人民法院已作出明确认定并进行了充分的理由阐述，本院予以认可。 关于东升屠宰场的赔偿请求问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。据此，东升屠宰场依法应对其实际损失承担举证责任。本案中，东升屠宰场主张89号批复造成其房屋和机器设备损失，但该房屋和机器设备权属并不因89号批复导致物权变动，不属于实际损失，依法不予赔偿；且现有证据表明，东升屠宰场无法生产经营造成的损失，是由于东升屠宰场本身不具备定点屠宰的条件造成的，即上诉人提交的现有证据不能证明涉诉89号批复与东升屠宰场所主张的损失之间存在法律上的因果关系，东升屠宰场的涉诉损失，不应由自贡市政府赔偿，一审法院判决驳回东升屠宰场的赔偿请求并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。东升屠宰场的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人荣县高山镇东升屠宰场负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 峰 审 判 员  刘永红 审 判 员  周 冀 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理  袁 野 书 记 员  伍 沿