贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔02行终190号上诉人（原审原告）贵州水城矿业股份有限公司大湾煤矿，住所地六盘水市钟山区大湾镇。统一社会信用代码：91520200914680268G。负责人冯会杰，男，系该煤矿矿长。特别授权委托代理人郑应江，系贵州一苇律师事务所律师，执业证号：15201200810307826。特别授权委托代理人龙贤，系贵州一苇律师事务所律师，执业证号：15201201811056087。被上诉人（原审被告）六盘水市自然资源局，住所地六盘水市钟山中路**。统一社会信用代码：11520200009450884T。法定代表人曾晓芳，系该局局长。特别授权委托代理人林昆。一般授权委托代理人金卫萍，系贵州灏峰律师事务所律师，执业证号：15202201011743931。上诉人贵州水城矿业股份有限公司大湾煤矿与六盘水市自然资源局地矿行政复议一案，不服贵州省水城县人民法院(2020)黔0221行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实：2016年7月18日，六盘水市钟山区大湾镇人民政府向钟山区自然资源局（原六盘水市国土资源局钟山分局）申请对六盘水市钟山区大湾镇新寨村、山根脚村地质灾害进行成因分析论证，分清治理责任。六盘水市钟山区自然资源局受理后，委托贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司对涉案地质灾害进行成因分析论证。2017年4月25日，钟山区自然资源局根据贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司提交的《六盘水市钟山区大湾镇新寨村、山根脚村地质灾害成因分析论证报告》作出钟山国土地灾告字〔2017〕1号《贵州省地质灾害责任告知书》，告知原告如下：一、按照贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司《六盘水市钟山区大湾镇新寨村、山根脚村地质灾害成因分析论证报告》论证结论，大湾镇新寨村、山根脚村系你单位采煤工程活动诱发；二、按照《地质灾害防治条例》第五条、第三十五条之相关规定，由你单位负责对大湾镇新寨村、山根脚村地质灾害采取合理有效的防治措施进行治理，从根本上消除地质灾害隐患；三、按照《贵州省地质灾害责任认定办法》（黔国土资发〔2009〕144号）第九条之相关规定，若对地质灾害成因分析论证有异议的，自收到本告知书之日起60日内，可向上一级国土资源主管部门申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。2017年6月23日，原告向六盘水市自然资源局申请行政复议。六盘水市自然资源局受理了该案。2017年9月15日，被告六盘水市自然资源局作出六盘水国土资复〔2017〕5号《行政复议告知书》，告知原告将组织余大龙（贵州大学教授）、肖杨（贵州煤设地质灾害治理工程有限责任公司副总工程师、高级工程师）、王彤标（贵州煤设地质灾害治理工程有限责任公司、总工程师）3名省管专家组成专家组对《六盘水市钟山区大湾镇新寨村、山根脚村地质灾害成因分析论证报告》进行审查。2017年11月，贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司作出《六盘水市钟山区大湾镇新寨村、山根脚村地质灾害成因分析论证报告（行政复议）》，经综合分析评价得出结论：2、调查区内现状地质灾害发育，主要现状地质灾害现象为采空区地面移动变形引发的地裂（DL1、DL2、DL3、DL4、DL5、DL6、DL7）。大湾煤矿采空区地面移动变形，引发采空区覆岩变形和山体开裂，从而造成地面裂缝（DL2、DL3、DL4、DL6、DL7）等现状地质灾害的产生；地裂缝（DL1、DL5）为贵州水城矿业股份有限公司大湾煤矿抽排地下水活动，形成地下水降落漏斗，导致地下水水位下降，使含水层失水干缩、沉降而引发。即大湾镇新寨和山根脚村后山山体开裂—地裂缝（DL1、DL2、DL3、DL4、DL5、DL6、DL7）地质灾害为贵州水城矿业股份有限公司大湾煤矿采煤活动引发。3、通过对大湾煤矿开采煤层覆岩安全深度计算与评价、采空区地表移动与变形范围的确定、煤矿井巷爆破振动安全距离计算与评价、矿井疏排地下水影响范围的计算与评价等评价结果，综合分析研究后认定：本次委托调查的新寨村和山根脚村1号肖兴美等169栋村民房屋分布在大湾煤矿疏排地下影响范围内，由于大湾煤矿矿井疏排地下水形成降落漏斗，造成地下水位下降，使原本就脆弱的地基基础，土层失水收缩、沉降，从而引发或加剧了村民房屋开裂变形。有54号陈德昌①、55号陈德昌②、56号陈德昌③、57号王江江②、58号王国华、59号王贵军等6栋村民房屋分布在大湾煤矿疏排地下水影响范围之外，村民房屋不受大湾煤矿矿井疏排地下水影响。2017年12月23日，六盘水市自然资源局根据贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司的《六盘水市钟山区大湾镇新寨村、山根脚村地质灾害成因分析论证报告（行政复议）》，作出六盘水国土资复〔2017〕5号《贵州省地质灾害责任认定行政复议结论书》，决定：撤销六盘水市国土资源局钟山分局作出的责任认定，六盘水市国土资源局钟山分局按省管专家审查后于2017年11月编制的《六盘水市钟山区大湾镇新寨村、山根脚村地质灾害成因分析论证报告》，督促责任主体落实地质灾害防治义务。原告不服，向人民提起行政诉讼。2018年12月27日，六盘水市中级人民法院作出（2018）黔02行终134号《行政判决书》，判决：一、撤销水城县人民法院（2018）黔0221行初81号行政判决；二、撤销六盘水市国土资源局作出的六盘水国土资复〔2017〕5号《贵州省地质灾害责任认定行政复议结论书》；三、由六盘水市国土资源局重新作出行政复议结论。被告收到该判决后，于2019年3月11日重新受理该案，并于2019年3月12日向原告送达了六盘水自然资行复〔2019〕1号《行政复议案件受理通知书》、六盘水自然资行复〔2019〕1号《行政复议中止审理通知书》和六盘水自然资行复〔2019〕1号《执行原行政行为通知书》。2019年11月25日，被告向原告及利害关系人送达了六盘水自然资行复〔2019〕1号《行政复议专家组成情况告知书》，告知原告拟组织罗炳佳（贵州省地质环境监测院总工程师，研究员）、罗阳乔（贵州省地质矿产勘查开发局117地质大队副总工程师，高级工程师）、陈静（贵州省地质灾害应急技术指导中心高级工程师）三名省管专家组成专家组，对《六盘水市钟山区大湾镇新寨村、山根脚村地质灾害成因分析论证报告》进行审查，并告知原告在5日内向被告递交书面回复，明确对专家组组成情况的意见，逾期不回复视为无意见。2019年12月6日，因原告对专家组成情况未提出异议，被告组织专家组到实地查看，专家组经复核和认真评议后，形成如下评审意见：一、大湾煤矿为生产煤矿，到第二次行政复议时，一直在生产中，本次复议《报告》按照2016年大湾煤矿资料真实性承诺书及提供资料和补充资料确定的采矿区进行分析论证合理；二、煤矿开采移动影响范围符合相关规程要求；三、大湾煤矿2016年提供的资料只有总的涌水量，未按采区提供；《报告》对疏排水的影响范围进行了剖面加密和核实界定，所采用的计算方法和参数选取较为合理；四、重新对委托论证范围的房屋建筑类型进行了核实，并计算了两类建筑的爆破影响范围，符合《爆破安全规程》要求；五、《报告》修改后，认定六盘水市钟山区大湾镇新寨村、山根脚村房屋开裂受大湾煤矿采空区覆岩移动变形及抽水排水影响的房屋共计125户169栋，较为合理。综上，《报告》总体解决了二审和再审出现的技术问题，专家组同意评审通过。2020年12月，贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司出具《六盘水市钟山区大湾镇新寨村、山根脚村地质灾害成因分析论证报告（行政复议二）》。2020年1月2日，被告将《地质灾害责任认定行政复议专家审查结论告知书》送达原告及利害关系人。2020年1月2日，被告恢复行政复议案件的审理，并将六盘水自然资行复〔2019〕1号《行政复议恢复审理通知书》送达原告。2020年1月10日，原告对专家组的审查结论提出意见。2020年1月13日，专家组组长罗炳佳对原告的意见作出回复。2020年1月15日，被告就原告对专家审查结论异议作出回复。2020年1月16日，被告作出六盘水自然资行复〔2019〕1号《贵州省地质灾害责任认定行政复议结论书》，决定：撤销钟山区自然资源局（原六盘水市国土资源局钟山分局）依据贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司2016年11月《六盘水市钟山区大湾镇新寨村、山根脚村地质灾害成因分析论证报告》作出的《贵州省地质灾害责任告知书》，责令钟山区自然资源局按照贵州省地矿六盘水一一三地质工程勘察公司2019年12月出具的《六盘水市钟山区大湾镇新寨村、山根脚村地质灾害成因分析论证报告（行政复议二）》督促责任主体落实地质灾害防治义务。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第二款“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。”的规定，六盘水市中级人民法院的（2018）黔02行终134号行政判决书，以被告违反法定程序为由，判决撤销被告作出的复议结论，并重新作出复议结论，况且被告作出六盘水自然资行复〔2019〕1号《贵州省地质灾害责任认定行政复议结论书》是依据2019年12月出具的《六盘水市钟山区大湾镇新寨村、山根脚村地质灾害成因分析论证报告（行政复议二）》，而六盘水国土资复〔2017〕5号《贵州省地质灾害责任认定行政复议结论书》的依据是2017年11月编制的《六盘水市钟山区大湾镇新寨村、山根脚村地质灾害成因分析论证报告》，故原告认为被告重新作出的复议结论违反行政诉讼法第七十一条的规定，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（八）其他需要中止行政复议的情形。”和第二款“行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。”的规定，六盘水市自然资源局收到人民法院的重新作出行政行为的判决后，重新受理了该案，因要从省管专家库中选择不少于3人的地质灾害防治专家组成专家组，对成因分析论证报告进行审查，故被告作出对案件的中止审理和恢复审理符合上述法律规定。根据《贵州省地质灾害责任认定办法》第四条第（一）项“（一）特大型：死亡人数30人以上或者直接经济损失1000万元以上；受威胁人数1000人以上或者预估经济损失1亿元以上的地质灾害，由具有甲级资质的单位承接”和第（二）项“（二）大、中型：死亡3人以上30人以下或者直接经济损失100万元以上1000万元以下；受威胁人数100人以上1000人以下或者预估经济损失500万元以上1亿元以下的地质灾害，由具有甲、乙级资质的单位承接”的规定，被告根据受威胁人数确认地质灾害等级，符合上述法律法规规定。贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司2019年4月已具备甲级资质，被告委托其进行地质灾害成因分析论证，说明被告已经对地质灾害等级进行了确认，原告诉称被告未确定地质灾害等级，本院不予采纳。根据《贵州省地质灾害责任认定办法》第十条“国土资源主管部门在行政复议时，应从贵州国土资源专家库中选择不少于3人的地质灾害防治专家组成专家组，对成因分析论证报告进行审查。专家组审查前，国土资源主管部门应将专家组人员及有关情况书面告知复议申请人及其他利害关系人。复议申请人及利害关系人应在5日内给出书面回复，对认为专家组成员与有关当事人有利害关系要求回避且理由正当的，国土资源主管部门应于采纳，并重新选择专家；不予采纳的，应书面告知当事人。”、第十一条“国土资源主管部门收到专家组对成因分析论证报告的审查结论后，应当将审查结论分送复议申请人及利害关系人。复议申请人及利害关系人对审查结论有异议的，应当在收到审查结论起10日内提出书面意见，由国土资源主管部门通知专家组在10日内就有关情况作出书面说明，并作出复议结论。仍有异议的，当事人可向人民法院提起行政诉讼。”、第十二条“国土资源主管部门根据专家组对成因分析论证报告的审查结论，在20日内作出行政复议结论，给行政复议申请人下达《贵州省地质灾害责任认定行政复议结论书》”的规定，六盘水市自然资源局从贵州自然资源专家库中另行抽取了不少于3人的地质灾害防治专家组成专家组，对成因分析论证报告进行审查，且原告行政复议过程中对罗炳佳等3名省管专家组成专家组未提出异议。贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司根据专家组的审查结论重新出具《六盘水市钟山区大湾镇新寨村、山根脚村地质灾害成因分析论证报告（行政复议二）》。被告六盘水市自然资源局根据专家组对成因分析论证报告的审查结论，在规定的期限内作出六盘水自然资行复〔2019〕1号《贵州省地质灾害责任认定行政复议结论书》，认定事实清楚，证据充分，符合法律法规规定。原告的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告贵州水城矿业股份有限公司大湾煤矿的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贵州水城矿业股份有限公司大湾煤矿负担。大湾煤矿上诉请求：1、撤销贵州省水城县人民法院（2020）黔0221行初25号行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求：2、本案一审、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。事实和理由：一、引发诉讼的根源，是国土局指定的鉴定机构人为加大大湾煤矿的责任，根据鉴定结论大湾煤矿将产生数千万元的赔偿额，不公平、不公正。六盘水市钟山区国土局委托鉴定，认定175栋房屋开裂都是大湾煤矿开采引起的，六盘水市国土局复议后，象征性的减少6栋，要求大湾煤矿赔偿169栋房屋，理由是6栋房屋建在河滩上地基不稳导致开裂，与煤矿开采无关。然而我们勘查现场，发现建在河滩上的房屋很多，远不止6栋，很多房屋因为建在河滩上由于自身施工原因开裂，国土局企图全部交给企业赔偿不公平，鉴定机构由于专业水平受限，无法做出公平的结论。经大湾煤矿及其他单位专业人员反复论证，大湾煤矿开采导致的房屋开裂在100栋以内。近年来煤炭市场不好企业经营困难，承担不起本不属于自身责任的数千万高额赔偿。二、被上诉人重新作出的〔2019〕1号《地质灾害责任认定行政复议结论书》。没有解决被上诉人败诉的根本问题。被上诉人以相同的事实和理由作出相同的复议结论。违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，应当予以撤销。被上诉人于2017年作出的〔2017〕15号《贵州省地质灾害责任认定行政复议结论书》，已经被撤销并判令重作行政复议结论，是由于六盘水市钟山区自然资源局在委托鉴定单位进行分析论证前没有先行确认地质灾害等级，故存在重大程序违法，行政复议结论应当予以撤销。被上诉人于2020年1月16日重新作出的〔2019〕l号《地质灾害责任认定行政复议结论书》。审查2020年的行政复议结论书与2017年的行政复议结论书，发现两个行政复议结论书依据的主要证据、事实和理由完全相同，结论完全相同，都是在2017年4月第一次鉴定结论的基础上简单作一个复议程序，并没有解决先确定灾害等级再委托鉴定的根本问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十六条的规定，应当对被上诉人及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处理。三、一审法院避重就轻回避本案关键问题，认定事实错误、适用法律错误。被上诉人并没有按照之前裁判文书确认的“先确定地址灾害等级，再进行分析论证”，因此被上诉人程序严重违法。违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九十条第二款的规定。且我方并未对恢复和中止审理以及专家组有关问题提出质疑，一审法院理应不用再次说理。第一，在时间上，确认灾害等级应当在委托鉴定之前，本案中被上诉人在委托鉴定后确认灾害等级是错误的。六盘水市自然资源局关于大湾煤矿对专家审查结论异议的回复作出的时间为2020年1月15日，而六盘水一一三地质勘察公司接受委托鉴定的时间为2016年8月、第一次作出分析报告的时间是2017年4月，作出本案争议分析报告(行政复议二)时间为2019年12月。在委托鉴定之前，被上诉人都没有依照合法程序对地质灾害等级进行确认，当然不知道应当委托何种资质的机构进行鉴定，其事后追认行为，不具有法律效力，同时也证实了其行为不符合程序规定。第二，被上诉人确认了灾害等级没有证据支持。关于“受威胁人数778人”的主张，来自于六盘水市钟山区大湾镇人民政府文件《钟山区大湾镇人民政府关于请求钟山国土分局委托鉴定的函》大府函〔2016〕26号。被上诉人应该先行确定地质灾害等级，且需要根据申请人申请的内容主动组织认定，而不能根据申请人随意报送的人数确定。至于确定灾害等级具体需开展哪些工作是国土资源部门的职责和义务，我们认为，至少程序上应当通知利害关系人参与并发表意见，实体上应当对直接经济损失进行评估。第三，不能仅以受威胁人数确认灾害等级，本案169栋房屋的直接损失是数千万元。《贵州省地质灾害责任认定办法》第四条规定：“……鉴定单位按下列资质等级规定承接分析论证工作，并对成因分析结论负责：(一)特大型：死亡30人以上或者直接经济损失1000万元以上；受成胁人数1000人以上或者预估经济损失l亿元以上的地质灾害，由具有甲级资质的单位承接；(二)大、中型：死亡3人以上30人以下或者直接经济损失100万元以上1000万元以下；受威胁人数100人以上1000人以下或者预估经济损失500万元以上1亿元以下的地质灾害”。由此可见，确定灾害等级的标准有：死亡人数、直接经济损失、受威胁人数、预估经济损失几项，哪一项确定的灾害等级高就应当以哪一项来认定。本案中，即使认定受威胁人数为778人，其直接经济损失数千万元也达到特大型，被告仅以受威胁人数来认定，违反该条的规定。第四、一一三地质队于2019年4月获得甲级资质不能溯及到一一三地质队于2016年8月20日接受委托之日。根据分析论证报告(行政复议二)第一章“前言”一“任务的出的分析论证报告(行政复议二)系在2017年4月的分析论证报告基础上修改而来，并非是其获得甲级资质后重新分析得出。被上诉人六盘水市自然资源局辩称：一、上诉人认为鉴定机构人为加大其赔偿责任与本案诉讼审理范围无关；二、上诉人提出的“鉴定机构受国土局管控并由国土局指定”与事实不符；三、上诉人提出“经大湾煤矿及其他单位专业人员反复论证，大湾煤矿开采导致的房屋开裂在100栋以内”，该结论并非具有法定资质的鉴定机构出具的鉴定结论，不具有法定证明力和可信度；四、上诉人提出“被告以相同的事实和理由作出相同的复议结论”与事实不符；五、被上诉人已经举证证明该行政复议已经“先确定地址灾害等级，再进行分析论证”；六、上诉人提出的“在时间上，确认灾害等级应当在委托鉴定之前，本案中在委托鉴定后确认灾害等级是荒唐的”与事实不符；七、上诉人提出的“被告所谓确认了灾害等级没有证据支持，上述关于‘受威胁人数778人’的主张，仅仅是来自于大湾镇人民政府关于××区国土资源分局委托鉴定的函”与事实不符；八、被上诉人以“受威胁人数”作为确定地质灾害等级依据具有合法性和合理性；九、贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司是具有相应资质的；十、上诉人滥用诉权拖延、拒不履行地质灾害防治义务。二审中，双方当事人均未提交新证据。二审除对一审查明“综上，《报告》总体解决了二审和再审出现的技术问题，”外，对一审其余查明事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：被上诉人六盘水市自然资源局2020年1月16日作出的〔2019〕1号《贵州省地质灾害责任认定行政复议结论书》复议程序是否合法。根据《地质灾害防治条例》第四条规定，“如需对地质灾害成因进行分析论证，在委托鉴定单位前应当先行确认地质灾害等级，明确直接损害程度或者作出预估经济损失的判断。”本案中，本院（2018）黔02行终134号行政判决生效后，虽然被上诉人六盘水市自然资源局重新组织专家进行论证修改，但被上诉人无证据证明六盘水市国土资源局钟山分局已按照上述规定先行确认地质灾害等级，再重新组织专家进行论证修改。因此被上诉人在复议时仍需遵循《贵州省地质灾害责任认定办法》的规定，在复议程序中审查六盘水市国土资源局钟山分局是否先行确认地质灾害等级，再进行专家论证。由于被上诉人系复议机关，作出的六盘水自然资行复〔2019〕1号《贵州省地质灾害责任认定行政复议结论书》中仅仅依据省管专家审查后重新作出的论证报告要求督促责任主体落实地质灾害防治义务，并没有先行对地质灾害等级进行确认，其复议程序并未解决《地质灾害防治条例》第四条规定的先行确认地质灾害等级再行委托具备资质的单位进行论证的程序性规定，因此，被上诉人作出的复议结论事实不清，应予撤销。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持，依照《地质灾害防治条例》第四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销贵州省水城县人民法院（2020）黔0221行初25号行政判决；二、撤销六盘水市自然资源局2020年1月16日作出的六盘水自然资行复〔2019〕1号《贵州省地质灾害责任认定行政复议结论书》；三、由六盘水市自然资源局重新作出行政复议结论。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元由被上诉人六盘水市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  张景强审判员  邓少旭审判员  敖 江二〇二〇年十一月十二日法官助理潘妍书记员黄鑫附：本判决适用法条：一、《地质灾害防治条例》第四条地质灾害按照人员伤亡、经济损失的大小，分为四个等级：（一）特大型：因灾死亡30人以上或者直接经济损失1000万元以上的；（二）大型：因灾死亡10人以上30人以下或者直接经济损失500万元以上1000万元以下的；（三）中型：因灾死亡3人以上10人以下或者直接经济损失100万元以上500万元以下的；（四）小型：因灾死亡3人以下或者直接经济损失100万元以下的。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。