青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终106号 上诉人（原审原告）青海省格尔木市郭勒木德镇新乐村村民委员会。住所：青海省格尔木市。 法定代表人祝存邦，村委会主任。 委托代理人那顺乌力吉，北京市（通辽）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青海省人民政府。住所：青海省西宁市。 法定代表人信长星，省长。 委托代理人王宁，男，青海省司法厅行政复议与应诉局干部。 委托代理人公保战斗，青海观若律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）青海省格尔木市农垦（集团）有限公司。住所：青海省格尔木市。 法定代表人刘宝世，董事长。 委托代理人张拥军，青海彰杨律师事务所律师。 青海省格尔木市郭勒木德镇新乐村村民委员会（以下简称新乐村委会）诉与青海省人民政府（以下简称省政府）、青海省格尔木市农垦（集团）有限公司（以下简称农垦公司）其他一案，青海省西宁市中级人民法院（以下简称西宁中院）于2019年8月30日作出（2019）青01行初18号行政判决。宣判后，新乐村委会不服，向本院提起上诉。本院于2020年1月17日作出（2019）青行终131号行政裁定，撤销原判，发回重审。西宁中院于2020年9月1日作出（2020）青01行初18号行政判决。新乐村委会不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月24日公开开庭审理了本案。上诉人新乐村委会的委托代理人那顺乌力吉，被上诉人省政府的委托代理人王宁、公保战斗，农垦公司的委托代理人张拥军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审审理查明：1987年4月20日，青海省国营格尔木农场、青海省格尔木河西农工商公司与青海省乐都县人民政府签订《关于“调庄”交接工作》；1991年2月9日，格尔木市人民政府（以下简称格尔木市政府）与乐都县人民政府签订《关于乐都县调庄点新乐村移交协议书》。上述协议约定，调庄农民131户，728人，安置到郭勒木德乡并形成新乐村；约定调庄点地域：调庄点位于格茫公路距格尔木市40公里南侧，东南端以青海水利设计院西干BM13为界桩；沿老渠向正北方向延伸至农场与格尔木市草场交界点；西依河西十二连马号西围墙为边界基准，对准南独山延西干渠向北至农场与格尔木草原交界点；南到西干渠，东西长约3.4公里，南北宽约2.8公里，折合总面积14000余亩。2000年12月8日，原青海省国营格尔木农场经批复改制为农垦公司，2002年11月，青海省第一测绘院制作宗地图后，农垦公司申请办理国有土地使用证，2003年1月24日，省政府向农垦公司颁发了青国用（xxxx）字第x-049《国有土地使用证》。2019年1月16日，新乐村委会以政府越级颁证违法应撤销为由向省政府申请行政复议，同年3月14日，省政府作出青府复驳字（2019）1号驳回行政复议申请决定书。新乐村委会遂诉至法院，认为省政府根据农垦公司违法形成的宗地图在未经公示、公告程序的情况下，越级颁发青国用（xxxx）字第x-049号《国有土地使用证》，造成与新乐村土地重叠3068亩。上述颁证行为，损害了新乐村的合法权益，请求依法确认颁证行为违法并予以撤销。 另查明，2013年3月28日，格尔木市人民政府颁发格国用（xxxx）第63xxxxxxxxxxxxxxxx号《国有土地使用证》，土地使用权人为格尔木郭勒木德镇新乐村，使用权面积为1653.64公顷。其中：农用地：1378.49公顷（水浇地257.86公顷，灌木林1110.09公顷，农村道路1.25公顷，沟渠9.29公顷）建设用地：53.99公顷（村庄45.65公顷，公路用地6.66公顷，管道运输用地1.68公顷）未利用地221.16公顷（河流水面0.26，沙地220.90）。 一审法院认为：双方提交的证据能够证明新乐村系政府实施“兴海西之利、济海东之贫”决策，移交原国营格尔木农场部分土地及设施“调庄”移民到格尔木市郭勒木德镇而形成，并与农垦公司形成相邻关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，新乐村委会具有本案适格原告主体资格。根据《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》《青海省国有农场土地确权登记发证工作方案》以及《中华人民共和国土地管理法》第十一条以及《土地登记办法》第九条、第三十八条，《土地登记规则》第二条、第二十一条的规定，结合土地登记申请表、地籍调查表等在案证据，能够证明省政府具有对全省国营农场土地确权和颁证过程中查明土地权属事实清楚，颁证依据充分，案涉土地的确权和颁证属于土地使用权的变更登记，法律法规并未对变更登记必须适用公示公告程序进行规定，故新乐村委会所持省政府越级颁证的理由及未履行公示公告程序的理由均不能成立。根据《关于设置农业生产建设师的请示报告的批复》《关于组建农垦公司实施方案的批复》等证据，历经多次历史沿革，现农垦公司即为原青海省国营格尔木农场改制而来，新乐村委会所持农垦公司与青海省国营格尔木农场不是同一主体的理由亦不能成立。2003年1月24日，农垦公司申请取得-049号国有土地使用证，结合邀请函、郭勒木德镇农村土地承包经营权登记颁证工作异议问题清单、会议签到表、会议纪要、新乐村情况反映与关于新乐村委会反映情况处理意见书、关于郭勒木德镇新乐村违规用地办理情况的报告、2016年新乐村村民租赁十三队土地人员明细表、农垦集团农业土地租赁合同书、农垦集团土地租赁合同、谈话笔录等在案证据，证实新乐村委会就土地问题与农垦公司发生纠纷并因侵占农垦公司土地受到政府处理的事实成立，现有证据亦能够证实新乐村委会知道农垦公司已经依法取得-049号国有土地使用证，且在2013年3月28日，格尔木市政府向新乐村委会颁发了国有土地使用证，新乐村委会辩称知道但拒绝领取，新乐村委会拒绝领取的行为并不能改变其已经取得国有土地使用证的事实，新乐村委会既不能对该证中超出两份协议书约定面积予以合理解释,亦不能提供证明其现在持有的土地与农垦公司土地存在重合的充分证据，应承担举证不能的法律后果。综上，省政府所作出的-049号国有土地使用证颁证行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，新乐村委会诉求确认违法和撤销的理由不能成立，应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告新乐村委会的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告新乐村委会负担。 新乐村委会上诉请求:撤销西宁中院（2020）青01行初18号行政判决，确认省政府向农垦公司发放的编号为：青国用（xxxx）字第x-049号《国有土地使用证》的具体行政行为违法，并予以撤销。 事实和理由:1.原审法院证据认证错误。被告违反了程序正当原则，未经公示、公告程序，地籍调查主体违法、程序违法。被告发证行为没有依据法律规范。本案《宗地图》《地籍调查表》由第三人农垦公司制作，不是土地主管部门地籍调查形成的，土地调查主体违法。违反《土地登记规则》第四条规定。《宗地图》（2002年8月份）形成时间早于《地籍调查表》（2002年11月18日），《宗地图》不是依据《地籍调查表》形成，违反了《地籍调查规程》3.2.7规定：“调查结果应在现场记录地籍调查表上，并绘出宗地草图。”《地籍调查规程》3.2.10规定：“宗地草图是描述宗地位置、界址点、线和相邻宗地关系的实地记录，是处理土地权属的原始资料，应在现场绘制。”的规定。《地籍调查表》形成违法：未经土地使用者即原告指界，违反了《城镇地籍调查规程》3.2.4指界通知：“按调查工作计划，分区分片公告通知或邮送通知单，通知土地使用者按时到场指界。”3.2.5现场调查核实：“核实各宗地的土地使用者、地籍号和实际用途等。”3.2.6.1界址的认定：“必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”3.2.6.3：“经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。”的规定。土地登记申请未提供土地权属来源证明，违反了《土地登记规则》第十条规定，未提供“土地权属来源证”。先颁发土地使用证（2003年1月24日），后进行审核、注册登记（2003年1月28日），违反法定程序。未履行公示公告义务未解决土地争议，被告土地登记工作严重违反程序正当原则。2.原审法院认定事实错误。未经查明、解决土地权属争议，未经公示、公告，为第三人办理《国有土地使用证》违反了程序正当原则。认定土地登记为变更登记明显错误，依据法律规定，土地变更登记应当提供被变更的土地所有权证，但本案《宗地图》形成于2002年8月，《地籍调查表》形成于2002年11月，根本没有可变更的内容。本案原告起诉被告的诉请是，撤销2003年1月24日颁发第三人的049号《国有土地使用证》的行政行为，但原审法院依据被告提供的2003年至2016年之后发生的事情，说明被告2003年1月24日作出的行政行为的合法性，显然违反了行政法的规定，其认定事实逻辑混乱，本末倒置，被告做出颁发《国有土地使用证》的行政行为时没有事实依据。被告未提供任何具体证据证明原告知道或应当知道被告向第三人颁发土地使用证的问题，原审法院以推测的方式取得的结论违反法律规定。原告已经通过提交土地权属来源证据，证明原告土地的四至，原审法院也认可原告土地的四至，至于格尔木政府2013年3月28日的国有土地使用证，原告并不知道具体内容，原告只是听说有这样的事情，但听说不等同于知道具体内容。至于多出的部分原告庭审过程中已经说明。至于重合问题，格尔木市政府会议纪要已经明确，原审法院视而不见，推到出错误的结论。3.原审法院适用法律错误。 省政府辩称，与一审的答辩意见一致，即：1.新乐村委会的原告主体资格不适格。2003年1月省政府向农垦公司颁发了《国有土地使用证》，2013年7月原格尔木市国土资源局向新乐村委会颁发了国有土地使用证，省政府的颁证行为与新乐村委会之间不存在行政法上的权利义务关系，也未侵害其合法权益。新乐村委会依据的1987年“调庄”交接工作协议书和1991年乐都县调庄点新乐村移交协议书不属于案涉土地的权利证书，新乐村委会不能据此证明其享有合法土地权益。2.新乐村委会的起诉已超过法定期限。新乐村委会自认其2009年已经明知案涉土地于2003年被确权给农垦公司，2010年1月7日格尔木市西城区行委办公室曾发文责令新乐村委会退还农垦公司土地使用权范围内400亩耕地承包费。2013年7月格尔木市政府向新乐村委会颁发《国有土地使用证》，记载了其集体用地的面积和四至界限。综上，新乐村委会至迟在2013年就应当知道被诉行政行为内容，而其2019年才提起诉讼，已超过行政诉讼法第46条规定的起诉期限。3.新乐村委会的起诉缺乏事实和法律依据。土地登记审批程序时间倒置、《地籍调查表》与宗地图形成倒置均不影响省政府对农垦公司国有土地使用权的确权登记。根据《土地登记规则》〔1995〕国土〔法〕字第184号（2007年废止）第二条、第二十一条的规定，省政府的颁证行为无需履行通告和公告程序。4.省政府颁证行为证据确凿，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，2000年-2007年，青海省省属企业土地登记由省政府统一登记造册，依据《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》（国办发〔2001〕8号）及《青海省人民政府办公厅转发国土资源厅、农业厅关于青海省国有农场土地确权、登记发证工作方案的通知》（青政办〔2001〕93号），确定由原青海省国土资源厅统一组织办理全省国有农场土地登记发证工作。同时根据《土地登记规则》第六条，省政府在2003年的颁证过程中完全遵循了相关法律规定。因此，案涉的省政府的颁证行为有法可依，程序合法。综上，新乐村委会的诉讼请求不能成立，请求依法驳回新乐村委会的诉讼请求。 农垦公司辩称，与一审的答辩意见一致，即：1.认可省政府作出的青府复驳字（2019)1号“驳回行政复议决定书”和答辩意见，复议决定书对本案事实认定清楚，适用法律正确；2.新乐村委会起诉超过法定诉讼时效，且诉状中的陈述与事实不符，对其请求不应当予以支持。省政府向农垦公司颁发的青国用（xxxx）字第x-049号国有土地使用证颁发程序合法有效，土地权属界线得到本宗和邻宗格尔木市郭勒木德乡人民政府签字盖章确认，土地边界清楚，该权属确认行为发生在2003年，距今已经长达十余年之久。新乐村委会在诉状中陈述第三人2003年在边界建设网围栏，侵占了新乐村委会62950亩土地，就此可以证实，新乐村委会自认至迟在2003年就已经知道或者应当知道第三人已经取得了争议土地使用权，新乐村委会在2018年11月22日提起行政复议，对复议决定不服，向法院提起诉讼。根据《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定除外。”因此，新乐村委会在省政府行政行为作出15年之后提起诉讼，超过诉讼时效。 经审理查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。 另查明，2010年1月7日格尔木市西城区行委办公室报给格尔木市政府办公室督查室的格西行办〔2010〕07号关于郭勒木德镇新乐村违规用地办理情况的报告记载，格尔木市西城区行委办公室就新乐村村委会违规占用农垦公司土地与该村村民李洪禄签订土地承包合同作出处理，责令新乐村村委会退还农垦公司土地使用权范围内400亩耕地承包费，由李洪禄与河西农场签订承包合同。2012年11月经李洪州代表新乐村申请登记土地使用权，于2013年3月28日格尔木市政府给新乐村颁发格国用（xxxx）第63xxxxxxxxxxxxxxxxx号国有土地使用证，使用权面积为1653.64公顷，其宗地图与农垦公司界限相吻合，新乐村对此有异议。2016年1月新乐村李洪禄等8位村民与农垦公司河西农场签订土地租赁合同。 2017年7月12日格尔木市农牧和扶贫开发局组织召开郭勒木德镇农村土地确权碰头会，会议纪要记载，新乐村超村界地块面积1031.亩。由西城区行委牵头组织市国土局等和郭勒木德镇政府相关单位人员现场核实“调庄”移交协议新乐村行政村界线，为农村土地确权提供依据。 2017年11月12日农垦公司给新乐村委会关于新乐村委会反映“格尔木农村抢占新乐村原十二连土地的情况”处理意见书记载，2003年农垦公司土地使用权确权时，郭勒木德乡政府对该公司与新乐村的界线予以确认并加盖公章。2008年格尔木地区开始种植枸杞，土地资源趋于紧张，新乐村多次提出异议。2010年格尔木西城区行委对新乐村侵占该公司土地的行为作出裁决。2003年该公司土地确权后，坚持按确权成果管理土地。2017年7月在格尔木市农牧局协调土地经营权确权土地纠纷调处中，该公司与新乐村双方在对新乐村东边界线认可的前提下，向西寻找界线，因年代久远，难以找到，但新乐村占地面积向西达4.2公里，已超过当年移交协议的3.4公里，超面积3360亩。 2018年8月31日格尔木市农垦国有土地使用权确权登记发证项目存在的问题汇总中指出权属调查中存在争议地块，包括河西农场与郭勒木德镇新乐村。 2018年9月30日格尔木市农垦国有土地使用权权属争议协调会会议纪要（草稿）记载，格尔木市农垦国有土地使用权确权登记发证工作领导小组办公室汇报了农垦国有土地使用权属争议情况，农垦公司与相邻农村集体土地存在的纠纷由来已久。认为2003年省国土资源厅受省政府委托开展全省农垦国有土地颁证工作，格尔木农垦公司颁证工作严格按照确权登记程序操作，工作严谨，各乡镇和相邻的县都签字盖章确认，界线非常明确。 2018年12月20日格尔木市国土资源局格国土资信字〔2108〕22－1号关于新乐村与农垦公司界线问题的处理意见书记载，新乐村对其东面与农垦公司国有土地之间均线无异议，以2003年省国土资源厅颁发的农垦公司国有土地使用证宗地图为准。对新乐村西面与农垦公司有争议的3061亩土地，属省国土资源厅为农垦公司颁发的青国用（xxxx）字第x－049号国有土地使用证确认给农垦公司的土地，与2013年格尔木市政府为新乐村颁发的格国用（xxxx）第63xxxxxxxxxxxxxxxxx号国有土地使用证确认给新乐村的土地，权属明确，界限清楚。2016格尔木市农牧局在土地确权时依据事实，未将3061亩有争议地块划入新乐村农村土地承包经营权证范围内，新乐村集体未在确认书上签字画押，新乐村的农村土地承包经营权证还保存在格尔木市农牧局。2019年1月17日新乐村对该处理意见向海西蒙古族藏族自治州国土资源局申请行政复议，同年1月21日该局告知新乐村因2003年省国土资源厅向农垦公司颁发青国用（xxxx）字第x－049号国有土地使用证中的土地界限存在争议，应向省政府申请复议。 依据上诉人的上诉请求和被上诉人的答辩意见，本案的争议焦点为： 一、关于省政府向农垦公司颁发青国用(xxxx)字第x－049号国有土地使用证有无法定职权、有无事实和法律依据,程序是否合法问题。 本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第五条：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”结合《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》（国办发〔2001〕8号）及《青海省人民政府办公厅转发国土资源厅、农业厅关于青海省国有农场土地确权、登记发证工作方案的通知》（青政办〔2001〕93号）规定，确定省政府由原青海省国土资源厅统一办理全省国有农场土地登记发证工作。本案省政府具有依法向农垦公司颁发青国用(xxxx)字第x－049号国有土地使用证的法定职权。 依据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第九条：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”第四十条：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》(1995修订)第六条:“开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权，土地所有权仍属国家。”第二十六条：“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。”第二十七条：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。”《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》（国办发〔2001〕8号）县级以上人民政府及有关部门关于组建国有农场的批文和国有农场与周边农民集体签订的用地协议书，原则上应作为确认国有农场的国有土地使用权的依据。结合1965年国务院同意我省设置农业生产建设师，开垦建设国营农场的批复，1976年我省农业生产建设师改为格尔木农场总场的通知，2000年11月8日青海国有农牧控股有限公司青农牧司财字（2000）第184号批复同意将青海国营格尔木农场改制为农垦公司，农垦公司从1965年起开垦所持国有土地，现农垦公司国有土地使用权来源清楚合法，农垦公司国有土地使用权的取得符合法律规定。省政府向农垦公司颁发青国用(xxxx)字第x－049号国有土地使用证依据合法。 依据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第第十一条第三款：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”《国家土地管理局土地登记规则》第六条：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”1993年6月22日国家土地管理局《城镇地籍调查规程》规定土地权属调查，通知本宗地及相邻宗地土地使用者按时到场指界，亲自到现场共同指界，由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。2001年1月7日《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》（国办发〔2001〕8号）规定，为土地行政主管部门完成全权属调查的基础上，农场可自行组织或委托具有资质的单位，按照统一的要求进行地籍测量。本案农垦公司申请土地登记，进行了地籍调查，2002年11月11日由该公司及临宗土地使用人格尔木市郭勒木德乡人民政府派员指界并盖章签字，形成地籍调查表。农垦公司委托青海省第一测绘院制作了该公司第十三、十四连宗地图。农垦公司开垦国有土地，其对国有土地的部分使用权经省政府决定，划拨给新乐村村民使用，国有土地使用权的范围发生了变化，农垦公司申请国有土地使用权登记，并非初始登记，无须公告。省国土资源厅经审核向农垦公司颁发青国用(xxxx)字第x－049号国有土地使用证的程序合法。农垦公司委托有资质的单位制作宗地图，符合国务院办公厅上述文件精神，制作宗地图的时间不能影响农垦公司对其开垦的国有土地的使用权。 二、关于上诉人有无原告主体资格问题。 本院认为，依据1987年4月20日,新乐村“调庄”交接工作协议，1991年2月9日，新乐村调庄点移交协议书约定的新乐村四至，东沿老渠向正北方伸至格茫公路为界，东西长约3.4公里，南北宽约2.8公里；2010年1月7日格尔木市西城区行委办公室格西行办〔2010〕07号报告记载的已责令新乐村村委会退还农垦公司土地使用权范围内400亩耕地承包费，由村民李洪禄等与河西农场签订承包合同，2016年1月新乐村李洪禄等8位村民与农垦公司河西农场签订土地租赁合；2017年7月12日郭勒木德镇农村土地确权碰头会会议纪要记载，新乐村超村界地块面积1031.1亩；同年11月12日新乐村委会反映“格尔木农场抢占新乐村原十二连土地的情况”处理意见书记载的同年7月在格尔木市农牧局协调土地经营权确权土地纠纷调处中，农垦公司与新乐村双方在对新乐村东边界线认可的前提下，向西寻找界线，新乐村占地面积向西达4.2公里，已超过当年移交协议的3.4公里，超面积3360亩；2018年8月31日格尔木市农垦国有土地使用权确权登记发证项目存在的问题汇总中指出权属调查中河西农场与郭勒木德镇新乐村存在地块争议；2018年9月30日格尔木市农垦国有土地使用权权属争议协调会会议纪要（草稿）记载，认为2003年省国土资源厅受省政府委托开展全省农垦国有土地颁证工作，各乡镇和相邻的县都签字盖章确认，界线明确；2018年12月20日格尔木市国土资源局格国土资信字〔2108〕22－1号关于新乐村与农垦公司界线问题的处理意见书记载，新乐村对其东面与农垦公司国有土地之间均线无异议，以2003年省国土资源厅颁发的农垦公司国有土地使用权证宗地图为准。对新乐村西面与农垦公司有争议的3061亩土地，属省国土资源厅为农垦公司颁发的青国用（xxxx）字第x－049号国有土地使用证确认给农垦公司的土地，与2013年格尔木市政府为新乐村颁发的格国用（xxxx）第63xxxxxxxxxxxxxxxx号国有土地使用证确认给新乐村的土地，权属明确，界限清楚。2016格尔木市农牧局在土地确权时依据事实，未将3061亩有争议地块划入新乐村农村土地承包经营权证范围内，新乐村集体未在确认书上签字画押，新乐村的农村土地承包经营权证还保存在格尔木市农牧局的事实，上诉人在2003年省政府已向农垦公司颁发了国有土地使用证的情况下，因人口增长、土地有限，与农垦公司发生土地使用权争议，上诉人提交的调庄交接工作协议及移交协议均不能证实其土地使用权与被上诉人省政府向农垦公司颁发青国用(xxxx)字第x－049号国有土地使用证有利害关系。 综上，本院认为，1987年为解决乐都县调庄农民的脱贫问题，根据省政府调庄工作座谈会精神，乐都县调庄农民被安排在农垦公司经过几十年开发历史形成的土地上，成为郭勒木德镇新乐村村民。2003年为维护国有农场国有土地使用权，保障国家粮食安全，保护国有耕地，省政府依据国务院要求，经过地籍调查，审查宗地图，为农垦公司颁发青国用(xxxx)字第x－049号国有土地使用证，具有法定职权，依据充分，证据确凿，程序合法。新乐村村民现使用的国有土地是农垦公司开发出来的，上诉人新乐村委会并无证据证实农垦公司侵害了其土地使用权。上诉人新乐村委会确认省政府向农垦公司颁发青国用(xxxx)字第x－049号国有土地使用证的行政行为违法，并撤销的诉讼请求无证据证实，其上诉理由不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由青海省格尔木市郭勒木德镇新乐村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 霞 审 判 员  李雨田 审 判 员  商海英 二〇二〇年十一月三十日 法官助理  程克文 书 记 员  冶 明