贵州省毕节市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)黔05行终275号 上诉人（原审原告）金海湖新区梨树镇联合社区七组。 住所地：毕节市梨树镇联合社区。 负责人龚合凯，组长。 诉讼代表人罗道富，男，1948年3月19日生，汉族，住毕节市金海湖新区。 委托代理人（特别授权）王会强，贵州锐驰律师事务所律师。 委托代理人朱超，贵州锐驰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）毕节市七星关区人民政府。 住所地：毕节市七星关区开行路**。 法定代表人胡敬斌，区长。 委托代理人（特别授权）黄冰凌。 委托代理人李道义，贵州贵达（毕节）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）毕节市人民政府。 住所地：毕节市行政办公中心。 法定代表人张集智，市长。 委托代理人杨静。 委托代理人吴艳，贵州贵达（毕节）律师事务所律师。 原审第三人毕节金海湖新区种畜场。 住所地：毕节市七星关区梨树镇联合村。 负责人丁远华，场长。 原审原告金海湖新区梨树镇联合社区七组（以下简称梨树镇联合社区七组）不服被告毕节市七星关区人民政府（以下简称七星关区政府）、毕节市人民政府（以下简称毕节市政府）及第三人毕节金海湖新区种畜场土地颁证行政管理一案，已由大方县人民法院于2020年8月3日作出（2020）黔0521行初69号行政裁定。原告梨树镇联合社区七组不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，由审判员张远忠担任审判长，审判员赵娟、洪运佳参加评议，洪运佳主审，并于2020年10月12日组织各方当事人听取意见。 原裁定查明，1962年4月，原贵州省毕节专区种马场（现毕节金海湖新区种畜场）与原毕节县二区干河公社联合大队（现金海湖新区梨树镇联合社区）签订《联合协定》，约定联合大队划出牧地，以中心点为准，东至牛毛毡山，南至河坎熟地，西至学堂丫口，北至赵家对门主路，面积约一千亩（包括包产荒地17.5亩）的荒地归马场作牧地。1984年4月26日，原毕节地区种畜场（原种马场、现毕节金海湖新区种畜场）又与联合大队第三生至第九生产队，平乡大队第十、十二生产队，岔河公社唐丰大队河边生产队达成《关于征用土地、荒山草场遗留问题处理补充协议》，约定种畜场于1962年先后征用松林公社联合大队第三至第九生产队，平乡大队第十、十二生产队，岔河公社唐丰大队河边生产队等土地87.5亩，荒山草场1000亩。同时商定给生产队510亩面积的补偿，每亩补偿60元，共计补偿30600元，土地所有权属于种畜场经营管理使用，生产队无权侵占。1984年6月1日，原毕节县政府作出毕县府字（84）52号批复，同意以上《补充协议》。1984年6月28日，联合七队到种畜场领取了征用土地、荒山、草场遗留问题处理补偿款19928元。 2000年3月，经原毕节地区种畜场（现毕节金海湖新区种畜场）申请，原毕节市人民政府（现毕节市七星关区人民政府）为该种畜场颁发了毕市国用（2000）字第8-01号《国有土地使用证》。该证载明毕节金海湖新区种畜场使用的国有土地坐落于梨树镇联合村，用途为种畜养殖，使用权类型为划拨，面积411687平方米。2017年11月，梨树镇联合社区七组诉讼代表人罗道富等人以毕节市种畜场为被告，向七星关区人民法院提起民事诉讼，请求毕节市种畜场停止侵犯及毕县林权字第1469号山林所有证内的山林归其所有，后申请撤诉。梨树镇联合社区七组认为原毕节市人民政府为毕节金海湖新区种畜场颁发的毕市国用（2000）字第8-01号《国有土地使用证》侵害了自己的合法权益，向毕节市人民政府申请行政复议，毕节市人民政府于2019年10月25日受理。2020年1月14日，毕节市政府作出毕府行复字（2019）103号《行政复议决定书》，决定维持颁发毕市国用（2000）字第8-01号《国有土地使用证》的行政行为。梨树镇联合社区七组不服该行政复议决定，于2020年3月25日提起行政诉讼，请求撤销七星关区政府于2000年3月为毕节金海湖新区种畜场颁发的毕市国用（2000）字第8-01号《中华人民共和国土地使用证》，撤销毕节市政府作出的毕府行复字（2019）103号《行政复议决定书》，案件受理费由七星关区政府、毕节市政府负担。 原裁定认为，本案的争议焦点为：梨树镇联合社区七组诉讼主体是否适格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”众所周知，村民委员会下设的村民小组是农村最基层群众性自治集体组织，属于法律规定的其他组织、特别法人。当村民小组认为自身合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯时，有权依法向人民法院提起行政诉讼，有能力和资格成为行政诉讼适格的主体。同时，因其在行政诉讼中的主体地位也具有其特殊性，即以村民小组为当事人的行政诉讼，应当以村民小组长为主要负责人并按照民主议定程序提起。因此，村民小组长以村民小组的名义行使诉讼权利时，除了应当遵循以上法律规定外，应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定履行民主议定程序。否则，该诉讼就因主体不适格而不具有合法性。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款规定“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”；第三款规定“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布”。本案中，当梨树镇联合社区七组认为自身合法权益受到侵害时，可以作为行政诉讼主体并以自己的名义提起诉讼。由于梨树镇联合社区七组的诉讼请求为撤销七星关区政府于2000年3月为毕节金海湖新区种畜场颁发的毕市国用（2000）字第8-01号《中华人民共和国土地使用证》和毕节市政府作出的毕府行复字（2019）103号《行政复议决定书》。该请求涉及联合社区七组全体村民关于土地所有权及使用权共同的重大利益。因此，虽然龚合凯系村民组组长，但其并不必然享有代表全体村民并以村民小组的名义提起诉讼的权利。而是应当履行民主议定程序，召开村民小组会议，遵循会议的一般程序，并根据村民小组会议的决定，再以其为主要负责人提起诉讼，并以村民小组的名义行使诉讼权利。诉讼中，梨树镇联合社区七组提供的村民户数名单证明及《村民小组会议纪要》，并不能证明提起诉讼前该村民小组已经按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定等关于召开会议一般程序的相关规定召开过村民小组会议。首先，该《村民小组会议纪要》只记载推举了罗道富为行政复议及诉讼的诉讼代表人，而并未有参会人员授权或委托龚合凯以村民小组的名义行使诉讼权利的相关记载。在此情形下，龚合凯并不必然享有代表全体村民并以村民小组的名义提起诉讼的权利；其次，除《村民小组会议纪要》外，并无相关的会议通知、会议签到册、会议记录和具体的投票及表决情况记录等予以佐证；第三，该《村民小组会议纪要》并未载明召开会议的具体地点、会议记录人，且主持人龚合凯及诉讼代表人罗道富的签名前后不一，与起诉状及委托书上的签名笔迹也明显不同；第四，会议纪要是在会议记录的基础上，根据会议内容加工、整理出来的一种记叙性和介绍性文件，具有相应的格式和要求。该会议纪要属于商讨、表决性会议纪要，但却未载明有无不同意见并要求参会者在纪要上签名的做法，不符合该类会议纪要的法定形式，该证据形式不合法且真实性存疑。综上，由于现有证据不能证明本案梨树镇联合社区七组的村民小组长及诉讼代表人的诉讼行为代表全体村民的意思表示，不能证明龚合凯及罗道富通过召开村民小组会议、经村民小组议定程序并得到参会村民合法授权。在此情况下，龚合凯迳行以村民小组长的名义提起本案行政诉讼，不符合上述法律规定，其不具有合法的诉讼主体资格，其起诉依法应予以驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款、第四十九条（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回金海湖新区梨树镇联合社区七组的起诉。 案件受理费50.00元，全额退回金海湖新区梨树镇联合社区七组。 梨树镇联合社区七组不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.一审认定事实错误，《村民小组会议纪要》的格式并非法律有强制性要求，一审法院不能格式认定主体的授权不合法。2.本案的实体问题并未审理，涉案土地仅是被征用，而非被征收，被上诉人在涉案的同一宗土地上颁发两个土地证，严重侵害上诉人的合法权利。综上，请求人民法院撤销一审裁定，依法改判支持上诉人的诉讼请求。本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人七星关区政府辩称，一审裁定认定事实清楚，七星关区政府作出的具体行政行为程序合法，适用法律正确，并不存在侵害上诉人合法权益的情形。综上，请求人民法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人毕节市政府辩称，1.根据土地管理法实施条例第五条规定，七星关区政府具有颁发国有土地使用权证书的法定职权。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条、第十六条第二款规定，毕节种马场与毕节县干河公社联合大队签订的《联合协定》《补充协议》及毕县府字（84）52号批复等证据，能够证明案涉地块被征用为国有土地的事实。争议之地已被依法征用，且原毕节市政府（现七星关区政府）于1999年12月29日作出毕市府发（1999）29号处理决定，依法确认涉案争议地块属于国家所有，由毕节地区种畜场管理使用。故七星关区政府根据以上证据颁发毕市国用（2000）字第8-01号《国有土地使用证》的行为认定事实清楚、证据充分，符合法律规定。毕节市政府根据行政复议法第二十八条第一款第（一）项之规定作出的行政复议决定事实清楚、符合法律规定；2.毕节市政府收到上诉人的行政复议申请后，于2019年10月25日立案受理，因案件情况复杂，决定延期至2020年1月23日。2020年1月14日毕节市政府作出行政复议决定并依法送达行政复议各方当事人，程序合法。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。 为了支持自己的主张，各方当事人在一审中均向法院提交了证据，并经庭审质证、认证。现已随案移送至本院。 二审中各方当事人均未向本院提交新证据。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”第六十九条第二款规定：“前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。”一审裁定以上诉人提交的村民小组会议、村民小组议定程序形式不合法为由认定上诉人不具有合法的主体资格，应当依法指定期间责令上诉人补正或者更正；上诉人在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。因此，一审裁定未经补正程序迳行裁定驳回起诉不当。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。”之规定，裁定如下： 一、撤销大方县人民法院于2020年8月3日作出（2020）黔0521行初69号行政裁定； 二、本案指令大方县人民法院继续审理。 审判长  张远忠 审判员  赵 娟 审判员  洪运佳 二〇二〇年十一月六日 书记员  何婷婷