河北省承德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀08行终180号 上诉人（原审原告）承德富华房地产开发集团有限公司，地址承德市双桥区。 诉讼代表人洪继瑞。 委托代理人申超，女。 被上诉人（原审被告）承德市自然资源和规划局，住所地承德市双桥区。 法定代表人白晓峰，男，局长。 委托代理人竹琳，女，该局工作人员。 委托代理人王洪达，男，河北骥腾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）承德市人民政府，住所地承德市行政中心。 法定代表人常丽虹，女，市长。 委托代理人吴启东，女，承德市司法局公职律师。。 上诉人承德富华房地产开发集团有限公司诉请撤销被上诉人承德市自然资源和规划局作出的收缴土地出让金决定及被上诉人承德市人民政府作出的行政复议决定一案，不服河北省承德市双桥区人民法院（2020）冀0802行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案。上诉人承德富华房地产开发集团有限公司的委托代理人申超，被上诉人承德市自然资源和规划局的委托代理人竹琳、王洪达，被上诉人承德市人民政府的委托代理人吴启东到庭参加了诉讼。被上诉人承德市自然资源和规划局、承德市人民政府的行政机关负责人未出庭。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年7月8日承德市解决房地产开发遗留问题工作领导小组召开会议，会议议定，鉴于承德富华房地产开发集团有限公司原日报社、印刷厂及周边区域地块（又称云山南地块）富华新天地项目跨越15年之久，历经三年大变样、三年大变样后（三年上水平）、城市中疏、违法违规建设项目集中整治、房地产违法违规专项整治、解决房地产开发遗留问题等多个历史时期，政策发生变化、演变过程复杂的客观实际，依据市《关于解决房地产开发遗留问题实施意见》（承办文[2017]x）号第四部分第（一）条规定，经研究同意国土部门关于容积率调整时点的建议，明确如下解决处理意见：1、富华新天地一期用地面积15059平方米（已建成区域），涉及原印刷厂地段14711平方米土地容积率由3.5调整为5.67，评估基准日为2006年4月；报社西北侧地块348平方米，涉及容积率由2.7调增为5.67，评估基准日为2007年12月。2、富华新天地二期项目并未按照2006年批准方案，而是按照2015年批准方案实际建设，因此企业提出以2006年4月评估基准日进行评估不妥。二期用地面积20771平方米，容积率为3.61；涉及原印刷厂地段14766平方米，其中有3250平方米在2017年出让，出让时容积率按照3.61计算，不计入评估；剩余11516平方米土地容积率由3.5调整为3.61，评估基准日为2015年10月21日[市规委会（[2015]x号纪要）会议召开之日]；报社西北侧地块6005平方米，涉及容积率由2.7调增为3.61，评估基准日为2015年10月21日[市规委会（[2015]x号）会议召开之日]。 被告承德市自然资源和规划局委托保定正达土地评估有限公司对承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区报社及印刷厂西北侧地块（面积348.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款价格，对承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区报社及印刷厂西北侧地块（面积6005.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款价格，对承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区印刷厂（面积11561.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款价格，对承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区印刷厂（面积14711.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款价格进行评估。2020年1月12日，保定正达土地评估有限公司分别作出保定正达地价［2020］估字第x号、第x号、第x号和第x号土地估价报告。估价结果分别为：承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区报社及印刷厂西北侧地块（面积348.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款金额97.77万元；承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区报社及印刷厂西北侧地块（面积6005.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款金额1231.16万元；承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区印刷厂（面积11561.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款金额274.38万元；承德富华房地产开发有限公司使用的位于承德市双桥区印刷厂（面积14711.00平方米）的一宗国有建设用地使用权调整容积率补缴地价款金额2646.41万元。总共应补缴地价款金额4249.72万元。 2020年1月17日，被告承德市自然资源和规划局作出关于收缴云山南地块（富华新天地项目）提高容积率土地出让金的决定，确认承德富华房地产开发集团有限公司因云山南地块（富华新天地项目）提高容积率总共应补缴土地出让金4249.72万元。原告不服，向被告承德市人民政府申请行政复议。2020年6月4日，被告承德市人民政府作出承政复决字[2020]x号行政复议决定书，决定维持被告承德市自然资源和规划局作出的关于收缴云山南地块（富华新天地项目）提高容积率土地出让金的决定。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院经审理认为：被告承德市自然资源和规划局作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告承德市人民政府作出的行政复议决定合法。原告承德富华房地产开发集团有限公司诉称被告承德市自然资源和规划局作出关于收缴云山南地块（富华新天地项目）提高容积率土地出让金的决定程序违法，所依据的土地估价报告存在错误没有事实根据和法律依据。原告诉称被告承德市人民政府作出行政复议决定错误不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，原审法院判决：驳回原告承德富华房地产开发集团有限公司的诉讼请求。 上诉人承德富华房地产开发集团有限公司不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：补缴土地出让金行为属于侵益型行政行为，且涉案数额巨大，对上诉人及其他债权人的权益影响较大。根据行政程序中行政相对人参与原则，行政机关在作出对相对人不利的行政行为前，应当事先通知相对人，保障其知情权、陈述权、申辩权。承德市自然资源和规划局向上诉人送达被诉“收缴决定”，要求上诉人补缴土地出让金高达4249.72万元，但承德市自然资源和规划局在该“收缴决定”中，并未载明补缴土地出让金的计算方式。同时，承德市自然资源和规划局在作出被诉“收缴决定”时，未向上诉人提供《土地估价报告》，该《土地估价报告》系其要求上诉人补缴土地出让金的唯一依据，剥夺了上诉人知情权、异议权。且承德市自然资源和规划局所依据的评估报告存在错误，评估机构是在将被评估地块设定为“六通一平”的前提下进行评估的，实际上该地块上诉人是以生地受让的，并在签订《土地出让合同》后投入了大量的资金进行拆迁、建设。因此，对该地块应该在核减拆迁和“六通一平”的开发费用后进行评估，承德市自然资源和规划局委托的评估机构对上述费用未予扣减存在错误。评估报告中列明的基础设施建设费是200元／平方米，但承德市规定的市政配套费总和为342元／平方米，评估报告中的取费标准与承德市的相关标准不符，并进而影响了评估结果的准确性，因此应予调整。根据《建设用地容积率管理办法》第五条规定，并结合承德市自然资源和规划局提交的政府会议纪要，以及几份明确要求调整容积率需要有市政府审批的国务院通知，明显可见，被诉行政行为证据不确凿、程序不合法、适用依据不正确。不仅如此，被诉行政行为所依据的评估报告第四部分附件的附件四“宗地现场勘查照片”，被上诉人未提供。该评估报告第三部分估价依据中所援引的《土地登记办法》（国土资源部令第x号）已经于2017年被《国土资源部关于修改和废止部分规章的决定》废止，评估报告适用该办法作为估价依据明显错误。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决并依法改判支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人承德市自然资源和规划局答辩称：第一，并非行政机关作出的所有具体行政行为都需要履行告知相对人陈述、申辩、异议等程序。根据现行法律规定，只有在行政机关对行政相对人作出行政处罚、采取行政强制措施时，才需要根据《行政处罚法》、《行政强制法》等规定，告知相对人享有上述权利。现行关于追缴土地出让金的规定中并未规定上述程序。从实践上看，法律之所以未做规定，就是考虑到具体行政行为的时效性以及行政机关的效率原则。因此，承德市自然资源和规划局作出的《决定》程序合法。第二，承德市自然资源和规划局与上诉人签订的《国有土地使用权出让合同》明确约定，上诉人实际缴纳的土地出让金为扣除土地取得成本后的价款。也就是在出让土地时，承德市自然资源和规划局已经在土地出让金中将上诉人对涉案土地进行拆迁和“六通一平”的费用予以免除。上诉人再次以此为由要求削减其应缴费用没有事实和法律依据。另外，本次土地估价并不涉及上诉人所述的两方面事项，其对估价结果没有任何影响。土地估价机构是依据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》进行的土地估价，根据该规范6.4条，调整容积率补缴的价款，等于楼面地价乘以新增建筑面积，楼面地价按新容积率规划条件下估价日期的楼面地价确定。第三，被上诉人按照法定程序委托的土地估价机构具有法律规定的土地估价资质，估价机构采用合理的评估方法并依据《承德市解决房地产开发遗留问题工作领导小组专题会议纪要》（[2019]x号）确定的涉案项目容积率调整评估基准日等内容作出《土地估价报告》，程序合法，估价金额准确。第四，《会议纪要》仅确定了涉案项目容积率调整补缴地价款的评估基准日，并非是涉案项目容积率调整的依据，案涉项目容积率的调整早已由市政府、市规划部门按照法定程序完成，市规划部门将调整后的容积率函告上诉人，上诉人对容积率的调整结果予以认可。因此，上诉人称本案行政机关以《会议纪要》代替调整容积率法定程序的上诉理由不能成立。承德富华房地产开发集团有限公司的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。 被上诉人承德市人民政府答辩称：承德市政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。承德富华房地产开发集团有限公司的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。 本院二审查明事实与一审查明的事实基本一致，予以确认。 另查明，承德富华房地产开发有限公司2020年1月21日以资不抵债、不能清偿到期债务为由，自行向河北省承德市双桥区人民法院申请破产清算。同日，河北省承德市双桥区人民法院作出（2020）冀0802破申x号民事裁定，受理其破产清算申请，并作出（2020）冀0802破申x号决定，指定河北山庄律师事务所担任承德富华房地产开发集团有限公司的管理人，洪继瑞为负责人。 本院认为，因上诉人的富华新天地项目跨越时间长、政策发生变化、演变过程复杂等客观实际，依据承德市《关于解决房地产开发遗留问题实施意见》和《承德市解决房地产开发遗留问题工作领导小组专题会议纪要》，富华新天地项目容积率予以调整。依据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]x号），对出让土地改变容积率的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价，上诉人应当补缴土地出让金。承德市自然资源和规划局具有收缴土地出让金的法定职责，其委托土地估价机构依据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》中已出让土地因改变土地容积率补缴地价款的评估方式进行估价并无不当。被上诉人承德市自然资源和规划局作出的收缴决定、承德市人民政府作出的行政复议决定并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人承德富华房地产开发集团有限公司的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元由上诉人承德富华房地产开发集团有限公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李小龙 审 判 员 祁春梅 审 判 员 闫 鸿 二〇二〇年十一月三十日 法官助理 朱志敏 书 记 员 薛莎莎