安徽省望江县人民法院行 政 判 决 书（2020）皖0827行初40号原告安庆鑫砂新型建材有限公司,住所地安徽省安庆市大观区山口乡百子山村,统一社会信用代码91340800096305465H。法定代表人胡以良，该公司执行董事。委托代理人刘亮，安徽中皖律师事务所律师。委托代理人金庆华，安徽中皖律师事务所律师。被告安庆市自然资源和规划局,住所地安庆市大观区市府路**。法定代表人赵无名，局长。出庭负责人桂祖强，该局党组成员、总工程师。委托代理人李鸿雁，该局公职律师。委托代理人崔爱国，安徽中天人律师事务所律师。被告安庆高新技术产业开发区综合执法局,,住所地安庆市大观区环城西路**法定代表人方奇泉,局长。委托代理人斯英豪，该单位公职律师。委托代理人孟令勇，安徽益上律师事务所律师。被告安庆市大观区山口乡人民政府,,住所地安庆市大观区山口乡皖城路**法定代表人杨志清，乡长。委托代理人鲁学成，江苏衡鼎（安庆）律师事务所律师。委托代理人刘长林，江苏衡鼎（安庆）律师事务所律师。原告安庆鑫砂新型建材有限公司（以下简称鑫砂公司）诉被告安庆市自然资源和规划局、安庆高新技术产业开发区综合执法局、安庆市大观区山口乡人民政府（以下简称山口乡政府）强制拆除一案，于2020年5月18日向大观区人民法院提起行政诉讼。大观区人民法院将该案报送安庆市中级人民法院指定管辖，安庆市中级人民法院裁定该案件由望江县人民法院管辖。本院于2020年7月9日立案后，向三被告送达了起诉状副本、举证通知书和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘亮，被告安庆市自然资源和规划局出庭负责人桂祖强、委托代理人李鸿雁、崔爱国，被告安庆高新技术产业开发区综合执法局法定代表人方奇泉、委托代理人斯英豪、孟令勇，被告安庆市大观区山口乡人民政府法定代表人杨志清、委托代理人鲁学成均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告鑫砂公司诉称，2014年5月,原告向大观区山口乡山口镇村委会租赁其石门湖滩涂水域填土平场、兴办洗砂场。原告向山口乡庙岭镇居委会、百子山村三塘组处租赁冯洼部分土地兴办洗砂场。原告从案外人江锡宏处受让约400平方米的房屋。2019年11月29日,安庆市自然资源和规划局作出庆自然资规函〔2019〕946号《行政处罚决定书》,认为原告占用租赁的集体土地19.1亩土地并进行非农业建设的行为,违反《土地管法》第43条的规定,构成非法占地,作出行政处罚决定,责令原告十五日内拆除在租用土地上新建的建筑物和构筑物,恢复土地原状。2020年4月3日,安庆高新技术产业开发区综合执法局召开山口乡违法用地违建拆除工作专题会议,会议要求要把山口乡8宗违法用地的整改工作作为当前首要工作,全力协助山口乡及相关部门于4月10日前按要求全部拆除。同日,安庆市大观区山口乡人民政府作出《关于限期拆除违法建筑消除违法状态的通知》,通知原告,根据市自然资源和规划局的处理意见及市、区有关领导的督办指示要求,责令原告在2020年4月7日前自行拆除违法占用土地上的建筑物和其他设施,并恢复土地原状。逾期不拆除的,乡政府将依法组织拆除。2020年4月13日,山口乡政府下达《关于拆除违法建筑物消除违法状态的通知》,通知原告,根据安庆市自然资源和规划局下发的《行政处罚决定书》、山口乡政府印发的《关于限期拆除违法建筑消除违法状态的通知》和相关领导督办指示要求,对原告违法占用土地上的建筑物开展助搬助拆。2020年4月13日,三被告对原告涉案土地上建筑物和其他设施实施了强制拆除,给原告造成了巨大的财产损失。原告认为,根据《土地管理法》和《行政强制法》的相关规定,三被告没有强制拆除原告涉案土地上建筑物和其他设施的职权,强拆行为违法;且三被告未依法定程序,在行政诉讼期限尚未届满的情况下径行强制拆除,程序明显违法。为了维护原告的合法权益,特诉至法院,请求判令：1、依法确认被告安庆市自然资源和规划局、安庆高新技术产业开发区综合执法局以及安庆市大观区山口乡人民政府强制拆除原告承租土地上建筑物和其他设施的行政行为违法。2、本案诉讼费用由三被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据一原告营业执照、被告统一社会信用代码，证明原、被告主体情况。证据二行政处罚决定书，证明被告安庆市自然资源和规划局系对原告作出责令限期拆除涉案建筑物和其他设施行政处罚的行政机关；三被告在起诉期限尚未届满时强制拆除了涉案建筑物和其他设施。证据三关于限期拆除违法建筑消除违法状态的通知、关于拆除违法建筑物消除违法状态的通知、《区综合执法局召开山口乡违法用地违建拆除工作专题会议》的新闻报道，证明三被告系违法强制拆除原告涉案建筑物和其他诉讼的主体。被告安庆市自然资源和规划局辩称，安庆市自然资源和规划局并非本案适格被告。2014年5月，原告向大观区山口乡山口镇村委会租赁集体性质滩涂用地，并于2014年底建设了地磅及一条通往地磅房的道路、一座防尘棚、物料输送带和一个环保用的泥浆处理机，其余场地用于洗砂成品的堆场。2019年被告对原告占用集体土地进行非农业建设的行为进行立案调查，经调查原告未经批准擅自占用集体土地12737.3平方米建设上述建筑和实施的行为违反2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，构成非法占地行为。被告于2019年11月29日作出庆自然资规函〔2019〕946号《行政处罚决定书》并送达原告。被告在该《行政处罚决定书》中告知了原告逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，被告将依法申请人民法院强制执行。行政诉讼的被告依法应当以作出行政行为的行政机关为被告。2020年4月3日，大观区山口乡人民政府作出的《关于限期拆除违法建筑消除违法状态的通知》，是大观区山口乡人民政府对原告违法建设行为的处理决定。因原告在规定期限没未自行拆除违法建筑，2020年4月13日大观区山口乡政府下达了《关于拆除违法建筑消除违法状态的通知》并实施了助搬助拆行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。案涉违法建筑位于大观区山口乡境内，大观区山口乡人民政府依法具有上述职权。综上，被告安庆市自然资源和规划局虽然对原告非法占地行为进行了调查并依法作出了行政处罚决定，但并没有实施案涉拆除行为。案涉拆除行为是山口乡政府对原告违法建设行为组织实施的拆除行为，与被告安庆市自然资源和规划局的行政处罚决定无关，原告针对被告的诉讼请求于事实法律皆无依据。被告安庆市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：证据一统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书各一份，证明被告主体资格和法定代表人身份；证据二安庆鑫砂新型建材有限公司营业执照，证明原告主体资格。证据三庆自然资规函〔2019〕946号《行政处罚决定书》、现场勘验笔录和勘测图、土地利用总体规划套合图、现场照片、原告法定代表人及相关当事人的询问笔录、原告与江锡宏签订的《协议书》、大观区山口乡山口镇村委会与江锡宏签订的《协议书》、原告与山口乡百子山村三塘组签订的《租赁土地协议书》、原告支付租金的凭证。证明原告构成非法占地行为，被告依法进行了调查，并依法作出行政处罚决定。被告没有组织实施任何拆除案涉建筑行为，案涉建筑拆除与被告无关。被告安庆高新技术产业开发区综合执法局辩称，一、关于拆迁主体的问题。原告诉请确认拆除其位于大观区山口乡百子山村所建的建筑物和构筑物的行为违法，但被告既没有对原告下发过任何法律文书，也不是拆迁的实施者，故不是本案的适格被告。根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。而本案中，安庆高新技术产业开发区综合执法局并不是作出具体行政行为的行政机关，故不是本案的适格被告。二、关于《区综合执法局召开关于山口乡违法用地建设拆除专题会议》的新闻报道是被告于2020年4月3日召开部门会议，会议结束后在管委会网站上发布了一篇新闻报道，此行为不是具体行政行为，没有对原告的权利义务产生影响，建立、变更或者消灭行政法意义上的法律关系。具体行政行为是针对特定的对象作出的，且不可以反复适用的。被告安庆高新技术产业开发区综合执法局发布的信息报道未对具体的对象和特定的事项作出，故《区综合执法局召开关于山口乡违法用地建设拆除专题会议》的新闻报道不是具体行政行为。被告安庆高新技术产业开发区综合执法局在法定期限内未向法庭提交证据，视为没有证据。被告山口乡政府辩称，一、原告的违法建设行为事实清楚。经调查，原告未经审批，擅自在租赁的集体土地上进行非农业建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属违规建设，其在租用土地上新建的建筑物和构筑物均属违法建筑。二、被告的助搬助拆违法建筑行为程序合法。因原告租用集体土地非法进行非农建设，2019年11月29日，安庆市自然资源和规划局作出庆自然资规函〔2019〕946号《行政处罚决定书》，要求原告自行拆除租用土地上的违法建筑物和构筑物并恢复土地原状。在原告未按要求自行拆除的情况下，被告于2020年4月3日作出的《关于限期拆除违法建筑消除违法状态的通知》、2020年4月13日作出《关于拆除违法建筑物消除违法状态的通知》，决定对原告的违法建筑物和构筑物进行助搬助拆，程序合法。三、被告对违法建筑予以助搬助拆属于其法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》对被告的职权作了明确规定，乡人民政府对未经规划许可的建设行为有强制执行权。综上，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。被告山口乡政府在法定期限内未向法庭提交证据，视为没有证据。经庭审质证，原告对被告安庆市自然资源和规划局提交的三组证据真实性无异议，但对证据三的证明目的有异议，证据三中的七份证据仅是证明被告作出行政处罚的相关证据，不能证明第一被告没有参与实施强制拆除。被告安庆高新技术产业开发区综合执法局、被告山口乡政府对被告安庆市自然资源和规划局提交的证据均无异议。被告安庆市自然资源和规划局对原告提交的三组证据的真实性无异议。对证据二、证据三的证明目的有异议，该两组证据不能证明第一被告实施了强制拆除的行为，而证明了第一被告没有实施强制拆除行为。被告安庆高新技术产业开发区综合执法局对原告提交的三组证据的真实性均无异议，对证据二、证据三的证明目的有异议，第二被告不是强制拆除行为的实施机关，不是本案的适格被告。被告山口乡政府对原告提交的三组证据的真实性无异议，对证据二、证据三的证明目的有异议，案涉建筑物并不是合法建筑。本院对上述证据认证如下：原告提交的三组证据及被告安庆市自然资源和规划局提交的四组证据均符合证据的真实性，本院均予以认定。经审理查明，2014年5月,原告向大观区山口乡山口镇村委会租赁其石门湖滩涂水域填土平场、兴办洗砂场。2019年11月29日,安庆市自然资源和规划局作出庆自然资规函〔2019〕946号《行政处罚决定书》,认为原告占用租赁的集体土地19.1亩土地并进行非农业建设的行为,违反《土地管理法》第43条的规定,构成非法占地,作出行政处罚决定,责令原告十五日内拆除在租用土地上新建的建筑物和构筑物,恢复土地原状。2020年4月3日山口乡政府作出《关于限期拆除违法建筑消除违法状态的通知》,通知原告：“根据市自然资源和规划局的处理意见及市、区有关领导的督办指示要求,现责令你单位在2020年4月7日前自行拆除违法占用土地上的建筑物和其他设施,并恢复土地原状。逾期不拆除的,乡政府将依法组织拆除”。2020年4月13日,山口乡政府下达《关于拆除违法建筑物消除违法状态的通知》,通知原告：“根据安庆市自然资源和规划局下发的《行政处罚决定书》、山口乡政府印发的《关于限期拆除违法建筑消除违法状态的通知》和相关领导督办指示要求,现对你单位违法占用土地上的建筑物开展助搬助拆”。2020年4月13日,原告涉案土地上建筑物和其他设施被强制拆除。原告为维护自身权益，向法院提起诉讼。本案的争议焦点为：1、案涉强制拆除行为是否由三被告实施；2、第三被告是否具有实施强制拆除行政行为的职权。针对第一个争议焦点，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。”该条虽规定了被告的举证责任及不提供或无正当理由逾期举证的法律后果,但其适用前提是行政行为系被告作出。本案中，原告主张安庆市自然资源和规划局参与了强制拆除案涉房屋的行为的依据是第一被告作出了庆自然资规函〔2019〕946号《行政处罚决定书》，主张安庆高新技术产业开发区综合执法局参与了强制拆除案涉房屋的行为的依据是第二被告发布的相关会议的新闻稿，并无直接证据证明第一被告及第二被告于2020年4月13日实施了强制拆除案涉房屋的行为，故原告对第一被告和第二被告的相关主张缺乏事实依据，本院不予采信。故被告安庆市自然资源和规划局、被告安庆高新技术产业开发区综合执法局不是本案的适格被告，依法应裁定驳回原告对两被告的起诉。因被告山口乡政府对其实施案涉强制拆除的行为进行了自认，且有相关证据予以佐证，故被告山口乡政府是本案的适格被告。针对第二个争议焦点，本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”山口乡政府具有对其行政辖区内违反规划许可管理规定的建设行为作出责令停止建设、限期改正及予以拆除的法定职权。涉案建筑物已经第一被告查核属于未取得相应规划许可的违法建设,故被告山口乡政府有权依法对其进行查处。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据……”。同时,《中华人民共和国行政强制法》第四章对于行政机关强制执行过程中应当履行的催告、陈述申辩、作出执行决定、送达等程序作出了明确规定。本案中,被告山口乡政府曾于2020年4月3日作出《关于限期拆除违法建筑消除违法状态的通知》，于2020年4月13日,山口乡政府下达《关于拆除违法建筑物消除违法状态的通知》，并于同日拆除了案涉房屋。本案审理期间,山口乡政府并未提交证据证实其组织实施的强制拆除行为履行了上述法律规定的相关程序，亦未给予当事人行使救济权力的法定期限,而仅依据上述两份通知便直接对涉案建筑物实施强制拆除,违反法定程序和正当程序,应依法确认违法。故对原告要求确认被告山口乡政府强制拆除原告承租土地上建筑物和其他设施行为违法的请求,符合法律规定,本院予以支持。综上所述，被告安庆市大观区山口乡人民政府强制拆除原告承租土地上建筑物和其他设施行为违法，但原告主张安庆市自然资源和规划局、安庆高新技术产业开发区综合执法局系本案共同被告，缺乏事实依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，判决如下：一、确认被告安庆市大观区山口乡人民政府于2020年4月13日强制拆除原告安庆鑫砂新型建材有限公司承租土地上建筑物和其他设施的行为违法；二、驳回原告安庆鑫砂新型建材有限公司对被告安庆市自然资源和规划局、被告安庆高新技术产业开发区综合执法局的起诉。案件受理费50元,由被告安庆市大观区山口乡人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于安庆市中级人民法院。审 判 长  徐国民人民陪审员  檀 斌人民陪审员  余柏银二〇二〇年十一月五日法官助理葛婷书记员鄢周月附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。