四川省绵阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川07行终193号 上诉人（原审原告）谢金华，女，生于1967年9月19日，汉族，住四川省绵阳市游仙区。 被上诉人（原审被告）绵阳市游仙区发展和改革局，住所地四川省绵阳市游仙区一环路东段**。 法定代表人刘家军，该局局长。 出庭负责人陈勇，该局副局长。 委托代理人赵何涛，四川众城律师事务所律师。 委托代理人向莹莹，四川众城律师事务所实习律师。 上诉人谢金华与被上诉人绵阳市游仙区发展和改革局（以下简称游仙发改局）其他（资源）其他行政行为一案，不服四川省绵阳经济技术开发区人民法院（2020）川0793行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，2015年7月14日，游仙发改局作出《关于我区2015年危桥改造建设项目立项的批复》，批复主要内容有：一、项目名称：游仙区2015年危桥改造建设项目；二、项目业主：游仙公管所；三、工程项目范围及规模：将对原红光桥进行拆除，在原址下游两百米处新建全长200米，宽12米的大型桥梁……；四、项目建设地址及计划用地：红光桥新建在胜黎路……；六、建设工期：2015年-2016年……等。2015年8月12日，四川省交通运输厅发出《关于转下达2015年度公路路网结构改造工程车购税投资计划的通知》，该《通知》附件1明确了红光桥总投资900万，其中车辆税资金528万，地方自筹372万。2015年9月3日，绵阳市游仙区人民政府（以下简称政府）向绵阳市游仙区交通运输局（以下简称游仙交通局）发出绵游太府（2015）53号《关于红光桥改址进行重建有关意见的函》，函中提到：“据了解，红光桥按立项批复是在原桥位下游200米处新建，经镇、村两级及社员代表现场勘查后建议：将红光桥改在原桥位或桥位附近进行重建。理由是：一、在下游200米处靠方向为老百姓田地，此处修建占地面积大，且必须要另外修建一条与相连的支路，该支路修建长度约300米，也需占用土地，土地调配有一定难度。二、原桥两头有比较集中的居民房，若桥梁建在下游200处，给两岸百姓的出行带来不便，需要先往下游走200米，再走支路才能到，故地方老百姓强烈要求将桥位改回原桥址处建设。三、该桥为县道上桥梁，梓潼黎雅方向连接胜黎路、太义路和涪水村村道，游仙太平方向连接场镇街道，若建设在下游200米处，该桥将直接连接在太义路上，造成黎雅方向桥头呈90度直角转弯线型。四、原桥下游808米处有一处拦河闸堰，若桥梁建设在下游，汛期对该闸堰的泄洪将有较大影响。综上所述……并根据当地群众强烈要求，将红光桥桥位选择在原桥位或桥位附近进行重建”。2016年3月10日，游仙公管所向游仙交通局提交《施工许可申请书》（注：该申请书上载明“原公路建筑控制区内改造重建……”）。同月14日，游仙交通局作出同意的许可意见。2016年3月10日，红光桥开工，2017年5月完工。2019年11月11日，原告通过邮政ＥＭＳ方式向被告提交查处申请书，请求被告对游仙公管所未按照《游仙发改局关于我区2015年危桥改造建设项目立项的批复》（绵游发改投资〔2015〕127号）的内容进行建设的行为进行查处。12月11日，被告向游仙公管所发函，要求其就原告投诉情况作出说明。2020年2月28日，游仙公管所向被告复函，称：1．下游新建桥梁存在占地多、百姓出行不便、需增加连接支路以及影响下游拦河闸堰泄洪等问题，当地群众反应强烈，要求在原桥位或附近重建。经区交通局、公管所、政府、涪江村委等相关单位、人员现场考察后确定在原桥位附近重建大桥；2．该项目涉及路基路面桥梁、涵洞、交叉及安全设施等建设内容，属非独立性公路桥梁，不在2015年四川省政府发布的《政府投资核准目录》中第三条交通运输核准项目范围，故于2019年9月4日向区发改局写了书面备案说明，告知了桥位变更情况，建设地址在胜黎路不变。因批复总地址未发生改变，200米范围内的桥位发生变更不再重新进行核准批复。3．因该桥系5类高危，为保障人民群众生命财产安全不受损失，需立即对桥梁进行分类处置，为缩短建设时间故未在立项前及时办理环评批复文件。事后公管所进行了整改，接受了区环保局的行政处罚（罚款），并补办了环评手续。后被告未向原告作出回复。 原审法院认为，2014年施行的《政府核准投资项目管理办法》（注：2017年失效）针对的规范政府对企业投资项目的核准，2017年施行的《企业投资项目和备案管理办法》针对的规范政府对企业投资项目的的核准和备案行为，游仙公管所系事业单位，且其作为项目建设单位使用的资金也并非自有资金，而系上级补助和地方财政资金，原告要求被告游仙发改局按照《政府核准投资项目管理办法》和《企业投资项目和备案管理办法》的规定履行监管查处职责，于法无据。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，裁定：驳回原告谢金华的起诉。原告谢金华预交的案件受理费50元予以退还。 上诉人谢金华上诉称，一、被上诉人具有对游仙公管所未按照《游仙发改局关于我区2015年危桥改造建设项目立项的批复》（绵游发改投资〔2015〕127号）的内容进行建设的行为进行查处的法定职责。依据四川省人民政府《关于进一步加强政府投资项目管理规定的通知》（川府发〔2014〕56号）第三条（严格项目审批程序）规定：“项目单位在报批项目可行性研究报告前，必须取得规划选址、用地预审、环境影响评价、节能审查等法定审批前置要件。对未取得相关前置要件的，项目审批机关不得违规审批。”被上诉人应当在作出案涉立项批复前，应当仔细审查项目报批文件，如选址、用地预审、环境影响评价文件等，确认项目单位依法办理完成上述文件后再作出案涉立项批复。本案被上诉人于2015年7月14日作出案涉桥梁的立项批复，红光桥于2016年3月10日开工建设，2017年5月完工，直到2018年11月28日，游仙公管所才获得红光桥重建项目的环境影响评价报告。因此，被上诉人于2015年7月14日作出红光桥建设项目立项批复的行为违法。二、原审法院在庭审中查明，红光桥重建项目总投资900万，其中车辆税资金528万，地方自筹资金372万，即项目建设资金来自于上级补助及地方财政资金。依据《政府投资条例》（国务院令712号）第三十四条规定：“项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：（三）未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；”再根据被上诉人作出的案涉立项批复第三项内容“三、工程项目范围及规模：将对原红光桥进行拆除，在原址下游两百米处新建全长200米，宽12米的大型桥梁”可知，项目单位应当在红光桥原址200米处新建，但红光桥实际新建地址却在原址上游18米处。被上诉人在庭审中承认红光桥建设地址和立项批复地址不一的事实，辩解称红光桥重建项目不属于2015年四川省政府发布的《政府投资核准目录》中第三条交通运输核准项目范围，因此于2019年9月4日向区发改局写了书面备案说明。上诉人认为2015年四川省政府发布的《政府投资核准项目录》第三条仅对交通运输项目建设核准的政府级别作出相应的规定，被上诉人并不能依据该规定否定其具有查处项目单位违法变更建设地址的法定职责，同时项目单位并未在红光桥重建项目开工之前向被上诉人进行备案，而是上诉人向被上诉人提出查处申请之后，该书面说明并不能产生变更立项核准登记的法律效果。综上，项目建设单位在案涉立项审批作出前后，均存在违法行为，被上诉人依法负有查处职责，其收到上诉人的查处申请后至今未予查处的行为违法。原审法院认定事实不清、适用法律错误，驳回上诉人的起诉有误。请求：撤销绵阳经济技术开发区人民法院作出的（2020）川0793行初13号行政裁定，指令原审人民法院继续审理。 被上诉人游仙发改局书面答辩称，一、《国务院关于投资体制改革的决定》国发〔2004〕20号三、完善政府投资体制，规范政府投资行为（四）简化和规范政府投资项目审批程序“采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。”案涉红光桥改造属于省交通运输厅车购税投资补助项目，被告只审批资金申请报告。《政府投资条例》自2019年7月1日起施行，法不溯及既往，不能够依据该条例来判定其生效前即2015年的发改局立项行为是否合法。即便是依据《政府投资条例》，该条例对于“采取直接投资方式、资本金注入方式的”才要求项目业主单位提供“可行性研究报告”。该条例对于投资补助项目并未要求项目业主单位向发改部门提供“可行性研究报告”因此，上诉人主张被上诉人对红光桥违规审批没有法律依据，同时依据当时的法律，发改局没有查处职责。二、行政机关应当依法行政，现无法律规定被上诉人发改局应当怎样查处公管所、给予公管所怎样的处罚？《政府投资条例》自2019年7月1日起施行，被上诉人不可能依据2019年实施的行政法规去查处2015年的行为。且红光桥项目早已完善相关手续，查处没有意义。三、上诉人谢金华对于本案已经超出起诉期间且不具有行政法律上的利害关系，裁定驳回其起诉正确。在谢金华诉游仙区交通运输局、游仙区交通运输局公路管理所（2019）川0704行初02号裁定、（2020）川0793行初15号裁定中，法院已经认定上诉人至迟于2017年5月已经知道案涉红光桥改回原址附近建设，知晓权利可能被侵害，其应当最迟在2018年5月提起行政诉讼。上诉人不能以要求确认被上诉人不履行查处职责违法为由，对已经超出起诉期间的行政争议重新获得起诉的利益，规避行政诉讼起诉期间的规定。综上，请求驳回上诉人的上诉。 上诉人、被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。 二审经审查，一审裁定认定事实中，即“2015年9月3日，绵阳市游仙区人民政府（以下简称政府）向绵阳市游仙区交通运输局（以下简称游仙交通局）发出绵游太府（2015）53号《关于红光桥改址进行重建有关意见的函》，函中提到：‘据了解，红光桥按立项批复是在原桥位下游200米处新建，经镇、村两级及社员代表现场勘查后建议：将红光桥改在原桥位或桥位附近进行重建。理由是：一、在下游200米处靠方向为老百姓田地，此处修建占地面积大，且必须要另外修建一条与相连的支路，该支路修建长度约300米，也需占用土地，土地调配有一定难度。二、原桥两头有比较集中的居民房，若桥梁建在下游200处，给两岸百姓的出行带来不便，需要先往下游走200米，再走支路才能到，故地方老百姓强烈要求将桥位改回原桥址处建设。三、该桥为县道上桥梁，梓潼黎雅方向连接胜黎路、太义路和涪水村村道，游仙太平方向连接场镇街道，若建设在下游200米处，该桥将直接连接在太义路上，造成黎雅方向桥头呈90度直角转弯线型。四、原桥下游808米处有一处拦河闸堰，若桥梁建设在下游，汛期对该闸堰的泄洪将有较大影响。综上所述……并根据当地群众强烈要求，将红光桥桥位选择在原桥位或桥位附近进行重建’。2016年3月10日，游仙公管所向游仙交通局提交《施工许可申请书》（注：该申请书上载明‘原公路建筑控制区内改造重建……’）。同月14日，游仙交通局作出同意的许可意见”，该部分事实并无双方当事人提交的证据在卷佐证，故本院予以纠正。 二审审理查明的其他事实和证据，与原审法院裁定认定的事实、证据基本一致，本院依法予以确认。 本院认为，上诉人谢金华提起本案诉讼的理由是认为绵阳市游仙区交通运输局公路管理所在实施红光桥危桥改造项目时，擅自变更建设地点，故不论是依据红光桥危桥改造项目立项核准时有效的《政府核准投资项目营理办法》第二十六条的规定，还是依据现行有效的《企业投资项目核准和备案管理办法》第三十七条的规定，取得项目核准文件的项目，建设地点发生变更的，项目单位应当及时以书面形式向原项目核准机关提出调整申请。原项目核准机关应当根据项目具体情况，出具书面确认意见或者要求其重新办理核准手续、作出是否同意变更的书面决定。但案涉红光桥危桥改造项目建设地址发生变更时，项目单位并未按照上述规定提出变更申请，所以作为原项目核准机关的被上诉人对该违法行为负有查处职责。本院认为，根据上诉人谢金华诉请依据的两个部门规章，均系规范政府对“企业投资项目”的核准行为或备案行为。另外，《政府核准投资项目营理办法》相配套的2004年国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》第一项明确“本目录所列项目，是指企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目”，以及《企业投资项目核准和备案管理办法》第二条第一款规定：“本办法所称企业投资项目（以下简称项目），是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目，包括企业使用自己筹措资金的项目，以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的项目。”本案中，红光桥危桥改造项目的项目单位是绵阳市游仙区交通运输局公路管理所，资金来源为上级车购税补助资金和地方自筹，该项目的管理并不适用于前述办法的规定。因此，上诉人谢金华要求被上诉人游仙发改局按照《政府核准投资项目管理办法》和《企业投资项目和备案管理办法》的规定履行查处职责，于法无据。关于上诉人谢金华在上诉时依据的《政府投资条例》，该条例于2019年7月1日起施行，故并不能用此规范被上诉人游仙发改局在2015年的审批行为。综上所述，上诉人谢金华的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 夏春梅 审 判 员 向 茜 审 判 员 严皓月 二〇二〇年十一月六日 法官助理 魏继军 书 记 员 冯 靖