新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院   行 政 裁 定 书   （2020）新01行终120号   上诉人（原审原告）乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区金沙江路金沙江小区5-1-402。   法定代表人陆建新，乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司总经理。   委托诉讼代理人李风，新疆法库律师事务所律师。   委托诉讼代理人张军，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）乌鲁木齐市城乡规划管理局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区准噶尔街**益民大厦****。   法定代表人张卫民，乌鲁木齐市城乡规划管理局局长。   委托诉讼代理人刘星宇，女，乌鲁木齐市城乡规划管理局法规处科员，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   委托诉讼代理人芦陶叶，新疆邦本律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅，住所，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区中山路**广场联合大厦**div>   法定代表人李宏斌，新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅厅长。   委托诉讼代理人孟兴军，新疆元正盛业律师事务所律师。   委托诉讼代理人白明石，男，新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅政策法规处处长，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   原审第三人新疆中亚建材城有限公司，住所地新，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区西虹东路**v>   法定代表人米恩华，新疆中亚建材城有限公司董事长。   委托诉讼代理人普鲁加甫，新疆建盈律师事务所律师。   上诉人乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司（下称正茂公司）因与被上诉人乌鲁木齐市城乡规划管理局（下称乌市规划局），被上诉人新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅（下称自治区住建厅）及原审第三人新疆中亚建材城有限公司（下称中亚建材公司）规划行政许可一案，正茂公司于2018年9月11日向乌鲁木齐市新市区人民法院提起行政诉讼，该院于2018年11月16日作出（2018）新0104行初123号行政裁定，驳回正茂公司的起诉。正茂公司不服，上诉至本院，本院于2018年12月28日作出（2018）新01行终223号行政裁定，指令乌鲁木齐市新市区人民法院继续审理。该院于2020年6月22日作出（2019）新0104行初34号行政裁定，正茂公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月4日依法公开开庭审理了本案。上诉人正茂公司法定代表人陆建新及委托诉讼代理人李风、张军，被上诉人乌市规划局委托诉讼代理人刘星宇、芦陶叶，被上诉人自治区住建厅委托诉讼代理人孟兴军、白明石及原审第三人中亚建材公司委托诉讼代理人普鲁加甫均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   一审审理查明，2001年1月18日，正茂公司以出让方式取得位于某区，面积为3967平方米的国有土地使用权。2000年5月3日，乌鲁木齐市人民政府（下称乌市人民政府）办公厅发布《关于华凌商贸城纳入总体规划并停止其他建设项目的通告》，通告内容主要为：乌鲁木齐华凌综合批发市场已成为本市乃至全疆的综合性批发市场和二类口岸，在此基础上，用2－3年时间，将其扩建成为总面积为981290平方米的华凌商贸城。根据乌政办函﹝2000﹞17号会议纪要精神，自《纪要》形成之日起，停止审批规划范围内用地单位或个人建设的一切手续，停止规划范围内用地单位或个人的一切新建和在建工程（包括原已办过手续的），由此产生的征迁、安置、补偿等事宜由华凌商贸城规划建设领导小组办公室负责协调解决。2000年6月1日，乌市规划局给新疆华凌工贸（集团）有限公司办理了用地面积为710172.62平方米、蓝线面积为1000694.08平方米的商贸城《建设用地规划许可证》。2000年6月6日乌市人民政府发布了《关于华凌商贸城扩建规划中有关拆迁问题的通告》，为推动该项目，市委市政府多次召开相关会议，成立拆迁领导小组，“乌鲁木齐市物资总会”是拆迁领导小组成员单位之一。2001年2月26日，乌鲁木齐市物资总会出具《关于市正茂设备总公司等四家企业更名的通告》，通告明确：市物资总会下属企业原生产资料总公司更名为市正茂生产资料有限公司。2004年8月16日，新疆华凌工贸（集团）有限公司与乌鲁木齐市国土资源局就华凌商贸城用地签订《国有土地使用权出让合同》，并缴纳土地出让金。2008年8月27日，乌鲁木齐市国土资源局为中亚建材公司办理了《国有土地使用证》（乌2008国用第XXX号），面积为31646.34平方米，正茂公司《国有土地使用证》的用地范围因拆迁问题未解决，不在华凌发证范围内。   2006年6月29日，乌鲁木齐市发展和改革委员会为中亚建材公司发放华凌陶瓷洁具城投资项目登记备案证。2006年7月11日乌市规划局向中亚建材城核发编号2006000212号华凌陶瓷洁具城项目《建设用地规划许可证》。2007年8月28日核发编号2007000410华凌陶瓷洁具项目《建设工程规划许可证》。2006年9月27日核发乌国土利2006字第081号陶瓷城《建设用地批准书》。2013年核发编号2013000001华凌陶瓷洁具城《建设工程竣工规划认可书》。   2020年6月8日，乌市规划局出具《情况说明》，称陶瓷洁具城项目《建设工程规划许可证》不含乌鲁木齐市正茂商贸有限公司和乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司所述三宗地，含局部乌鲁木齐市正茂设备有限公司所述宗地。   一审法院认为，本案中，乌市规划局于2007年核发的《建设工程规划许可证》（编号：2007000410）范围内不含正茂公司的涉案土地，乌市规划局于2013年核发的《建设工程竣工规划认可书》（编号2013000001）系对建设工程的规划实施情况进行检验和认可的行政行为。故正茂公司不是该行政行为的相对人，其作为原告的主体资格不适格。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，一审裁定：驳回乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司的起诉。   上诉人正茂公司不服，向本院提起上诉称：1．一审裁定认定事实错误，我公司依法具备本案行政诉讼原告主体资格，一审法院已经认定我公司所诉涉案建设用地规划许可证违法，但是又认为涉案建设工程竣工规划认可书范围不包括我公司的涉案土地，属自相矛盾；2．乌市规划局向中亚建材公司核发的涉案建设工程竣工规划认可书主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。乌市规划局在庭审中并未提供其依法核发涉案建设工程竣工规划认可书时必须提交的相关材料，同时，乌市规划局未依法履行告知义务，严重剥夺了我公司享有的陈述、申辩及听证权。综上，一审裁定认定事实不清，使用法律错误，请求二审法院依法撤销一审裁定，撤销乌市规划局为中亚建材公司核发的涉案建设工程竣工规划认可书，撤销自治区住建厅作出的行政复议决定书。   被上诉人乌市规划局答辩称：正茂公司非行政许可法规定的重大利益关系人，非本案适格原告主体。1．正茂公司的涉案土地上建筑物已被拆除，正茂公司在2000年政府作出拆迁规划和自治区作出华凌市场扩建工程项目建议书的批复时已经丧失对涉案土地继续商业开发与建设的权利，故被诉建设工程竣工规划认可书与正茂公司之间无利害关系；2．纳入华凌项目的商户于2000年已经纳入拆迁范围，此时均已经丧失了再次开发权利。根据2000年的拆迁条例和城市规划法，被拆迁人必须服务城市规划，当时拆迁事宜已经政府公告，正茂公司至今不予拆迁办签订拆迁补偿协议，华凌集团也是通过与正茂公司达成租赁协议的方式使用上述地块是无奈之举；3．正茂公司并非行政法意义上的利害关系人，正茂公司经针对整个华凌项目的其中一个小项目主张相邻权，并非行政法意义上的权利人；4．涉案项目于2000年即已取得华凌市场的建设批复和建设用地规划许可证，该证至今有效，正茂公司系采取范围内的土地使用权人，并非陶瓷城项目的重大利害关系人，无权要求按照行政许可法保护其程序权利。依据《中华人民共和国城市规划法》第31条之规定，建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地。依据该法条规定的“先规划后土地”的基本原则，正茂公司并非利害关系人。综上，正茂公司并非涉案行政行为的利害关系人，不具有原告诉讼主体资格，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。   被上诉人自治区住建厅答辩称，我机关在收到上诉人的行政复议申请后依法对涉案行政行为进行了调查，经过调查人为，乌市华凌商贸城于2000年启动拆迁建设程序，2000年6月1日乌市规划局核发了华凌商贸城建设用地规划许可证，因该项目分期实施，乌市规划局在2006年核发了陶瓷洁具城建设用地规划许可证，即2006年乌市规划局核发的建设用地规划许可证是2000年建设用地规划许可证的分期项目许可，华凌陶瓷城项目的建设工程竣工规划认可书是基于建设用地规划许可后的许可程序，乌市规划局核发上述行政许可并不违反相关法律规定，我厅据此依法作出了维持的行政行为。综上，我厅作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原裁定。   原审第三人陈述称，我公司同意乌市规划局和自治区住建厅的答辩意见，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。   本院经审理查明事实与一审法院认定事实一致。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，乌市规划局于2020年6月8日作出的《情况说明》证实，乌市规划局核发的《建设工程规划许可证》（编号：2007000410）范围不含正茂公司的涉案土地，故正茂不是该行政行为的相对人，亦非该行政行为的利害关系人，其作为本案原告的主体资格不适格。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”中华人民共和国住房和城乡建设部《住房城乡建设行政复议办法》第五十一条规定：“本办法所称‘涉及不动产的行政行为’，是指直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为。”根据上述规定，只有因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼，或者说对直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为提起诉讼的案件，才属于因不动产提起诉讼的案件。《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》（2008）第四十六条第一款规定：“城乡规划行政主管部门应当按照国家和自治区的有关规定对建设工程的布局、造型、使用性质、配套设施、环境建设等是否符合建设用地规划许可和建设工程规划许可，应当拆除的房屋和临时建筑是否已经拆除进行核实。符合规划条件的，向建设单位出具建设工程竣工规划认可文件；对不符合规划条件的，责令其限期改正，重新予以核实。”据此，建设工程竣工规划认可书是对建设工程符合规划条件的确认，并不会直接发生设立、变更、转让或者消灭不动产物权的效力。建设工程竣工规划认可书不属于因不动产提起诉讼的案件或者涉及不动产的行政行为，应当适用五年的最长起诉期限。本案中，被诉建设工程竣工规划认可书作出时间为2013年1月4日，正茂公司至迟应当于2018年1月3日前提起行政诉讼，而正茂公司提起本案诉讼的时间为2018年9月11日，已超过上述法律规定的最长起诉期限，对其起诉，依法应予驳回。   综上，正茂公司的起诉不符合法定起诉条件，一审裁定对正茂公司的起诉予以驳回正确。上诉人正茂公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审  判  长   张 峰   审  判  员   朱 虹   审  判  员   高靖琳   二 〇 二 〇 年 十 一 月 二 十 七 日   书  记  员   李 婷