河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1788号上诉人（原审被告）：中牟县人民政府，住所地河南省郑州市中牟县商都大街**。法定代表人楚惠东，该县人民政府县长。委托代理人乔彦生，该县林业局工作人员。委托代理人田慧峰，河南明商律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张羽，男，1958年10月20日出生，汉族，住郑州市。委托代理人肖永红，女，1970年5月30出生，汉族，住郑州市。上诉人中牟县人民政府（以下简称中牟县政府）因与被上诉人张羽行政答复一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行初866号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。中牟县政府委托代理人乔彦生、田慧峰，张羽及其委托代理人肖永红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2019年9月4日，中牟县政府作出《中牟县人民政府关于对张羽申请林种划分的答复》。该答复称：“根据国营河南省中牟林场西林区用材林基本图及上述证据，你所承包的林地位于国有中牟林场贾鲁河林区（西林区），为用材林区，林种类型属于用材林区是有事实根据的。”张羽原审诉讼请求：1.判决撤销中牟县政府2019年9月4日作出的《关于对张羽申请林种划分的答复》；2.责令中牟县政府重新对张羽承包种植的230亩林木林种类型进行划定或者直接判令张羽种植的230亩林木林种类型为防护林。3.判令中牟县政府承担本案全部诉讼费用。原审法院经审理查明：2007年1月8日，张羽及案外人李小邦与国有中牟县林场签订《国有林地承包合同》一份，约定国有中牟县林场将所属西林区面积为198亩的林地承包给张羽及案外人李小邦，承包期为30年。2007年3月12日，李小邦退出合伙，该林地由张羽承包。后张羽办理了字号名称为“中牟县刘集乡八一农场”的个体工商户营业执照进行经营。2009年，中牟县因修建绿博园工程，占用张羽所承包的林地。2010年8月23日，张羽领取该工程范围内的附属物补偿款250万元，并出具保证书一份，称其“在绿博园范围内的附属物及其他设施的补偿款已全部领到位，以后我不再和林场有任何纠纷，做到息诉罢访”。2013年1月16日，张羽向中牟县政府申请，要求中牟县政府确认其承包的林木林种为防护林。中牟县政府于2013年5月29日作出《关于对申请人张羽申请确认林种类型的答复》，认为张羽承包的林地林种为用材林，且中牟县政府作为自然人对该块林地重新提出林种类型划分无法律依据。后中牟县政府对此答复不服，提起诉讼。2014年6月9日，郑州市中级人民法院作出（2014）郑行终字第86号行政判决书，以中牟县政府所作答复主要证据不足，且适用法律错误为由，撤销了中牟县政府作出该答复的具体行政行为。2014年8月15日，张羽以邮政快递的方式再次向中牟县政府法制办递交了划定林种类型的申请书，请求确认其承包的林木林种类型为防护林。中牟县政府收到后没有答复。后张羽以中牟县政府不履行林种划定法定职责，提起诉讼。后郑州铁路运输中级法院作出（2015）郑铁中行初字第9号行政判决书，认为中牟县政府具有划定林种类型的职责，中牟县政府未在法定期限内作出任何答复，属于行政不作为，确认中牟县政府不履行林种划定法定职责违法，责令其于判决生效之日起15个工作日对中牟县政府申请的林种类型进行划定。后中牟县政府不服，提起上诉。2015年12月24日，河南省高级人民法院作出（2015）豫法行终字第00554号行政判决书，认为一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决驳回上诉，维持原判。2016年3月4日，中牟县政府作出《关于对张羽申请林种划分的答复》，认为根据《2003-2012年国有河南省中牟县林场森林经营方案》及《中牟县森林资源规划设计调查报告》公布的内容，张羽所承包种植国有中牟县林场西林区的林种类型为用材林。后张羽对此答复不服提起诉讼。2017年4月24日，郑州市中级人民法院作出（2016）豫01行初258号行政判决。该判决认为，中牟县政府确定张羽承包的林木林种类型为用材林，主要依据是《国有河南省中牟县林场森林经营方案（2003-2012）》和《中牟县森林资源规划设计调查报告》公布的内容，即“东、中、西三林区划为商品林经营区”和“中牟县的速生丰产用材林主要分布在刁家乡、郑庵镇、姚家乡、张庄镇等乡镇和国有林场东、中、西林区”。但是，根据前述法律规定，划定林种类型应当根据国家关于林种划分的规定，即“以防护为主要目的的为防护林，其中包括防风固沙林，而以生产木材为主要目的的为用材林”，森林经营方案并不是划定林种类型的必然依据。中牟县政府在此前诉讼中提交的《中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表》显示张羽承包的林木林种类型为防护林，且林业局在2009年还向张羽发放了防风固沙造林占地补偿款，故中牟县政府仅根据森林经营方案和森林规划设计调查报告答复确定张羽承包的林木林种类型为用材林，显然缺乏事实依据和法律依据，主要证据不足，依法应予以撤销。尽管张羽申请林种划定时林木已经不存在，但不妨碍人民政府依照职权对被砍伐之前的林木林种进行划定，中牟县政府以张羽要求划定的林木已经灭失为由要求驳回张羽诉讼请求的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销中牟县政府2016年3月4日作出的《关于对张羽申请林种划分的答复》，并责令中牟县政府对张羽的申请依法作出行政行为。中牟县政府不服提起上诉，河南省高级人民法院于2018年4月9日作出（2017）豫行终1912号行政判决。该判决认为，中牟县政府依据《国有河南省中牟县林场森林经营方案（2003-2012）》和《中牟县森林资源规划设计调查报告》将张羽申请的林种认定的林木确定为用材林，该认定与中牟县政府《中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表》中显示的该林木为防护林以及八一农场收到林业局防风固沙造林占地补偿款的事实相矛盾，且没有对上述事实予以合理说明和解释，本案被诉的《关于对张羽申请林种划分的答复》事实不清，应予撤销，一审判决处理结果正确，依法应予维持。据此驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2016）豫01行初258号行政判决。2018年6月25日，中牟县政府作出《中牟县人民政府关于对张羽申请林种划分的答复》，该答复称系为履行（2016）豫01行初258号行政判决的内容所作。该答复认为：对本行政区域内的森林划分种类是本级人民政府和林业主管部门履行行政管理职责的抽象行政行为，是保护和合理利用森林资源具有普遍约束力的行政措施。森林种类划分不是针对个体区域、特定主体的具体行政行为，不能因为公民或者法人的申请行为启动对特定区域森林种类的划分。该答复同时认为：《国有河南省中牟县林场森林经营方案（2003-2012）》和《中牟县森林资源规划设计调查报告》是法律规定的划分中牟县林业林种类型的法定依据，造林设计小班表和收据仅是一种设计行为，同时也不符合《中华人民共和国森林法实施条例》第八条第三款经批准公布的林种改变为其他林种的，应当报原批准公布机关批准的原则。综上所述，（张羽）承包的林地位于国有中牟林场贾鲁河林区（西林区）为用材林区。因此，（张羽）承包的国有中牟林场西林区林种类型属于用材林于法有据，（中牟县政府）不可能依据造林设计小班表和收据就认定为防护林区，也不可能在几千亩的用材林区内单独把（张羽）承包的林地划定为防护林区，在没有法律授权和法定依据支撑的情况下，更不可能滥用职权单独划定防护林。原审法院（2018）豫01行初298号行政判决书判决撤销2018年6月25日中牟县政府作出《中牟县人民政府关于对张羽申请林种划分的答复》。中牟县政府不服，提出上诉。2019年5月31日，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终1169号终审判决，维持郑州市中级人民法院（2018）豫01行初298号行政判决。2019年9月4日，中牟县政府作出《中牟县人民政府关于对张羽申请林种划分的答复》。该答复称：“根据国营河南省中牟林场西林区用材林基本图及上述证据，你所承包的林地位于国有中牟林场贾鲁河林区（西林区），为用材林区，林种类型属于用材林区是有事实根据的。”“2008年，为落实省市林业部门下达的造林任务，县林业局编制了《中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表》，该工程仅为一项造林工程名称而已……。该工程名称和补助款并不是划分林种类型的依据。”“你说承包的林地位于国有中牟县林场贾鲁河林区（西林区），并且将西林区划定为用材林区，均有法律和事实依据……且《2003-2012年国有河南省中牟县林场森林经营方案》、《2013-2022年国有河南省中牟县林场森林经营方案》、和《中牟县森林资源规划设计调查报告》之间编制机构不同，所作出的结论均能够相互印证，均认定为国有中牟县林场贾鲁河林区（西林区）为用材林区。”张羽对上述答复不服，提起本案行政诉讼。另查明：1.中牟县政府在此前诉讼中提交的《中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表》显示：张羽的八一农场种植林木面积为230亩，造林类型号为A（防护林），密度为56，种植苗木14168株。2009年1月19日，张羽的中牟县刘集乡八一农场出具了收到林业局防风固沙造林占地补偿款39100元的收款收据；2.2002年8月26日，郑州市林业局下发郑林政【2002】94号《关于切实搞好森林资源规划设计调查工作的通知》，决定在全市范围内进行森林资源规划设计调查，通过调查可以查清各县、市、区目前森林资源状况，全面反映当前林业现状，编制科学的经营方案。2003年3月，河南农业大学林园学院和国有中牟县林场共同编制了《国有河南省中牟县林场森林经营方案（2003-2012）》，其中第四章“一、森林经营体系设计”中显示“全场共分为东、中、西、南、北五个经营区。东、中、西三林区划为商品林经营区（其中西、中两个林区有部分经济林）……”2009年5月29日，中牟县政府召集县发展和改革委员会、县国土资源局、县水利局等15个单位组成成果评审委员会，对《中牟县森林资源规划设计调查报告》一致同意通过评审。该调查报告4.2.1.1中显示“中牟县的速生丰产用材林主要分布在刁家乡、郑庵镇、姚家乡、张庄镇等乡镇和国有林场东、中、西林区，面积2361.79公顷”。再查明，原审法院于2019年12月13日向中牟县政府邮寄送达起诉状副本等应诉材料，中牟县政府于2019年12月16日签收。2020年1月6日，中牟县政府向原审法院提交证据及答辩状，庭审中中牟县政府代理人认可逾期提交证据的事实。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，中牟县政府应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。本案中牟县政府逾期向原审法院提交证据，按照法律规定，应视为被诉行政行为没有相应的证据。本案中，中牟县政府本次所作的《中牟县人民政府关于对张羽申请林种划分的答复》，相比前三次的回复，虽然此次答复对前述生效判决中认为确定林种类型为用材林的依据不充分及与《中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表》中显示案涉林木为防护林不一致等问题予以了部分回应，但该答复中仅称中牟县2008年防沙治沙工程名称和补助款并不是划分林种类型的依据，对前后矛盾地方的解释和说明并不充分，且无事实依据。前述生效判决已经认定《国有河南省中牟县林场森林经营方案（2003-2012）》只能作为林木林种类型划分的参考，不能作为划分案涉林木林种类型的确切依据。中牟县政府本次答复依然主要依据《国有河南省中牟县林场森林经营方案（2003-2012）》《2013-2022年国有河南省中牟县林场森林经营方案》和《中牟县森林资源规划设计调查报告》答复确定张羽承包的林木林种类型为用材林，显然缺乏事实依据和法律依据，主要证据不足。综上，中牟县政府所作《中牟县人民政府关于对张羽申请林种划分的答复》依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，原审判决：一、撤销中牟县政府2019年9月4日作出的《中牟县人民政府关于对张羽申请林种划分的答复》；二、责令中牟县政府于本判决生效之日起六十日内对张羽的申请依法作出行政行为。一审案件受理费50元，由告中牟县政府负担。中牟县政府不服原审判决，上诉称：一、中牟县政府依据客观事实和法律程序答复张羽，答复内容并不违法，原审判决认定事实错误。划分森林种类是林业主管部门根据国家规定和本级政府部署组织对本辖区森林种类进行的划分，其结果是一种政府信息，一经认定，不可更改。经济林也有防风固沙功能，不能因为给予防风固沙标准补偿而导致张羽的林种更改。二、原审法院没有考虑涉案三份文件对于查明案件事实所起的重要作用，对该几份文件武断予以否定错误。中牟县政府费尽周折找到郑政办（2007）26号文、郑政办（2008）3号文、郑林（2008）20号文三份文件后，虽举证期限已满，但三份文件确实能够证明涉案林地为速生丰产林而非防护林。三份文件均显示中牟县政府承担的3.7万亩防风固沙林业生态建设任务，由3.5万亩速生丰产林和0.2万亩生态景观林组成，张羽的林场位于速生丰产林范围内，承担防风固沙功能。与张羽提供的《中牟县2008年防风治沙工程造林小班施工设计表》一致，虽然涉案林地不是防护林，但承担着了防风固沙功能，所以中牟县政府曾按防护林标准进行补偿，但按林种划分涉案林地应是速生丰产林。中牟县政府的涉案答复符合事实和法律规定。综上，请求撤销原判，驳回张羽的诉讼请求判决，本案诉讼费用由张羽承担。被上诉人张羽答辩称：一、根据《中华人民共和国森林法》第八十三条的规定，森林按照用途可以分为防护林、特种用途林、用材林、经济林和能源林，可见林木用途仍然是划分林木林种的主要依据。实施条例第八条规定划定林种类型应当按照国家关于林种划分的规定，即“以防护为目的的为防护林，其中包括防风固沙林，而以生产木材为目的的为用材林”，经济林和防护林最大的区别在于用途和作用不同，防护林在砍伐上有严格的标准，经济林在这方面无法与防护林相比。中牟县政府提交的《2013-2022年国有河南省中牟县林场森林经营方案》和《中牟县森林资源规划设计调查报告》不是划定林木林种类型的依据，不能作为定案依据。中牟县政府提出的张羽的林木在3.5万亩的速生丰产林范围内，也承认该3.5万亩的速生丰产林承担防风固沙的功能，因此，张羽的林木应划分为防护林。二、原生效判决已认定涉案经营方案和调查报告不能作为划定林种的依据，行政机关应尊重并执行法院的生效判决，维护人民法院生效判决的权威性，而不能一而再，再而三地出现同样错误的答复，严重损害了当事人的合法权益和司法的公信力。中牟县林业局将八一农场种植的林木列入《中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表》中并向郑州市林业局呈送，可见作为林业主管部门已依法履行组织对张羽种植的林木林种划定职能，认定涉案林木符合防护林特征，中牟县财政局依据《郑州市人民政府关于抓好郑州市风沙源生态治理及嵩山山脉水源涵养林工程建设的通知》精神，向张羽发放了防风固沙占地补助款，也说明涉案林地应为防护林。中牟县政府的上诉理由不能成立，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致。本院认为：根据国家林业局《森林经营方案编制与实施纲要》(试行)规定，森林经营方案是森林经营主体编制的森林培育、保护和利用的中长期规划，以及对生产顺序和经营利用措施的规划设计；它既是森林经营主体制定年度计划、组织经营活动、安排林业生产的依据，也是林业主管部门实施管理、监督检查森林经营活动的依据。据此，本院已生效的（2019）豫行终1169号行政判决，认定中牟县政府以《国有河南省中牟县林场森林经营方案（2003-2012）》和《中牟县森林资源规划设计调查报告》为由，作出案涉林木林种类型为用材林的答复缺乏依据。而中牟县政府本次作出的答复主要依据仍然为《国有河南省中牟县林场森林经营方案（2003-2012）》、《2013-2022年国有河南省中牟县林场森林经营方案》和《中牟县森林资源规划设计调查报告》，中牟县政府以同一事实和理由作出与之前三次答复基本相同的答复，虽然此次答复相比前三次的答复内容，对前述生效判决中认为确定林种类型为用材林的依据不充分以及与《中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表》中显示案涉林木为防护林不一致等问题予以了部分回应，但该答复中仅称中牟县2008年防沙治沙工程名称和补助款不是划分林种类型的依据，其前后矛盾之处的解释和说明并不充分，也无事实依据。中牟县政府的该答复违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条关于“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定，一审法院判决撤销中牟县政府2019年9月4日作出的《中牟县人民政府关于对张羽申请林种划分的答复》并责令其对张羽的申请依法作出行政行为正确。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应依法应予维持。中牟县政府的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中牟县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  田伍龙审判员  于保林审判员  荆向丽二〇二〇年十一月十九日法官助理崔璐书记员朱远秀