四川省攀枝花市东区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0402行初41号 原告：郭红驰，男，ｌ956年10月12日出生，汉族，住四川省攀枝花市。 被告：攀枝花市不动产登记中心，住所地：四川省攀枝花市**炳草岗临江路泰坤大厦，统一社会信用代码：12510300662766638L。 法定代表人：罗立波，该中心主任。 委托诉讼代理人：向维新，四川三才律师事务所律师，律师执业证号：15104199910365571。 委托诉讼代理人：杨章群，四川三才律师事务所律师，律师执业证号：15104201611178940。 原告郭红驰认为被告攀枝花市不动产登记中心（以下简称市不动产登记中心）不依法履行行政登记的法定职责，于2020年9月16日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月16日立案后，于2020年9月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月5日公开开庭审理了本案。原告郭红驰，被告市不动产登记中心的出庭应诉负责人罗立波及其委托诉讼代理人杨章群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郭红驰诉称：2019年10月29日，原告的母亲杜某某因病去世，生前立有将本人所购买的房产（攀枝花市大渡口街31号××××房屋）由原告继承的遗嘱1份，遗嘱载明：杜某某个人所有的位于攀枝花市东区房屋（房产证号：攀房权证东房改字第××号，国有土地使用证号：攀国用〔2004〕第××号），在杜某某去世后由儿子郭红驰一人继承。2020年5月，原告携该遗嘱、死亡证明、购房证明、产权证等相关转移变更房屋所有权登记所需材料,到被告所属不动产管理中心办理转移变更房产所有权。被告工作人员经对材料审查后称：原告所提供材料中的遗嘱需要公证，或原告母亲在本市的全部法定继承人到场对遗嘱进行确认、有外地法定继承人的也需全部确认并进行公证，才可办理房屋所有权的转移变更登记。2020年6月至8月期间，原告又多次与被告工作人员联系、沟通，希望被告能够按照《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国继承法》和《不动产登记暂行条例实施细则》等相关法律、规定，为原告基于母亲所立遗嘱依法继承房屋的所有权办理转移变更登记。但被告均以继承遗嘱应公证、法定继承人均需对遗嘱进行确认等理由，拒绝为原告办理继承房屋所有权的转移变更登记请求。2020年9月4日，被告才出具了《不动产登记不予受理告知书》。《中华人民共和国物权法》第三十九条规定:“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”；《中华人民共和国继承法》第五条规定“继承开始后，按照法定继承办理；有遗嘱的，按照遗嘱继承……”、第十六条规定“公民可以依照本法规定立遗嘱处分个人财产，……公民可以立遗嘱将个人财产指定由法定继承人的一人或者数人继承。……”；《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书”。根据上述规定，即便杜某某的法定继承人除原告之外还有其他继承人，但是依据代书遗嘱，原告系案涉房屋的合法继承人，原告认为，自己办理遗嘱继承房屋所有权转移变更登记完全符合国家法律相关的要求。被告的做法及理由完全与上述法律和规定相违背。综上所述，被告在依法行政过程中有法不依、履职随意和不作为的行为，严重违反了《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国继承法》和《不动产登记暂行条例实施细则》等法律、规定关于遗嘱继承的规定，侵犯了原告的正当权利。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，特提起行政诉讼，请求：1.判令被告依法履行为原告办理位于攀枝花市东区房屋（房产证号：攀房权证东房改字第××号，国有土地使用证号：攀国用〔2004〕第××号）不动产产权转移变更登记的法定职责；2.判令被告承担诉讼费用。 原告为证明其主张向本院提交了以下证据：1.《不动产登记不予受理告知书》；2.《郭红驰申请不动产遗嘱继承应补正材料清单》；3.户口簿复印件；4.《代书遗嘱》及见证人的律师证复印件；5.《死亡医学证明书》《居民死亡医学证明（推断）书》；6.产权证和土地使用证复印件；7.攀钢（集团）公司住房制度改革领导小组办公室出具的《证明》和攀枝花市东区大渡口街道办事处大渡口街社区居民委员会出具的《证明》；8.《攀钢（集团）公司职工购（调、退）房申请表》。以上证据证明原告向被告提交的申请材料完善，被告应该履行法定职责为原告办理案涉房屋的产权转移登记。 被告市不动产登记中心辩称：一、被告作出不予受理的主体资格适格。被告是《不动产登记暂行条例》所规定的并经攀枝花市人民政府授权的承担攀枝花市范围内土地、房屋、林地、草原等不动产登记的具体机构，依法负有受理、登记和按规定作出处理的相关职责，故被告作出《不动产登记不予受理告知书》主体资格适格。二、被告作出的行政行为程序合法。1.2020年5月至8月，原告先后多次持杜某某的遗嘱、死亡证明、购房证明、产权证等材料到不动产登记中心办事窗口进行咨询并口头申请办理遗嘱继承转移登记，被告不仅对原告的申请事项提供了咨询，而且进行了详细的解答并向原告告知了申请登记所需要提交的材料、应履行的程序等，对该事实原告在起诉书中也进行了确认。2.2020年9月4日，原告再次向被告提出遗嘱继承转移登记申请并提交了房产证、土地证、代书遗嘱、分房单位个人购房证明、攀钢房改办上市注入表格及原告的身份证明，经被告询问和审核，发现原告所提交的遗嘱属于代书遗嘱且被继承人存在除原告以外的其他继承人，但该代书遗嘱既未经其他继承人确认，也无相关证据佐证其真实性和合法性，且其他继承人并未到场，故根据《不动产登记暂行条例》第17条第三款和《不动产登记操作规范（试行）》1.8.6条的规定依法作出了《不动产登记不予受理告知书》，并一次性告知了原告不予登记的理由及需要补正的材料，程序合法。三、本案提起诉讼的事实和理由不成立，原告的诉讼请求依法应当予以驳回。本案是因遗嘱继承所产生的转移登记，依据《不动产登记暂行条例》第十四条、第十六条和《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条的规定，因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。但从登记档案资料所记载事项及相关证据看，原告在提出不动产转移登记时仅提供了房产证、土地证、代书遗嘱、分房单位个人购房证明、攀钢房改办上市注入表格、郭洪驰身份证明材料，该遗嘱为代书遗嘱，另经询问得知死者杜某某还存在其他继承人，被告无法核实该遗嘱的真实性，故依法告知了原告该遗嘱需要公证或者要求其他继承人也在场进行确认后方可办理。现有证据足以证明被告的行政行为符合法律规定，不存在原告所诉有法不依、履职随意和不作为的情形。四、原告的诉讼请求与被告的行政行为不吻合，诉讼请求有违法律规定。1.被告在2020年9月4日作出的行政行为为《不动产登记不予受理告知书》，从原告提供诉状的陈述也可以看出，被告针对原告的登记事项进行了登记、审核等程序，原告未办理转移登记系由于自身原因提供的资料不齐全，不受理并不等于不履职，被告已经依法履行了相应的职责。2.原告的诉讼请求为判令被告履行变更登记职责，该诉请是期待以司法裁决的方式取代行政审批，是期待以司法裁决掩盖其材料不完善、程序不合法等不符合登记规定的事实，其诉请本身不仅与法律规定相违背，而且有损司法、行政职责、权限相互独立、相互监督的管理体制，依法应不予以支持。五、被告作出不予受理的决定法律适用恰当。1.《不动产登记暂行条例》第17条第三款明确规定“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”。2.《不动产登记操作规范（试行）》1.8.6.1.1条和1.8.6.1.3条等明确规定了涉及到其他继承人的，应提供亲属关系材料和全体继承人应到场表明意见。由此可见，被告作出的不予受理的决定和告知内容符合法律规定。综上所述，被告认为，本案所涉行政行为主体资格适格、对事实认定清楚、程序完善，被告所实施的不予受理登记应依法得到确认，希请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告市不动产登记中心向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：1.《中共攀枝花市委机构编制委员会关于设立攀枝花市不动产登记中心的通知》；2.《攀枝花市人民政府关于市本级实施不动产统一登记制度有关事项的通告》；3.《事业单位法人证书》；4.法定代表人身份证明及身份证复印件。以上证据证明：被告筹建成立于2016年6月，从2016年9月12日开始承担市本级不动产登记的经办工作；被告有权对不动产登记进行审核，作出登记或者不予受理的主体资格适格。 第二组证据：《不动产登记不予受理告知书》，证明：1.原告在申请登记时提供的材料有房产证、土地证、代书遗嘱、分房单位个人购房证明、攀钢房改办上市注入表格、郭洪驰身份证明；2.被告依法进行了审查，并告知了原告不予受理的原因系申请登记的资料不全，一并告知了原告应当提供的资料。 第三组法律依据：1.《不动产登记暂行条例》（第十六条、第十七条、第十八条）；2.《不动产登记暂行条例实施细则》（第十四条、第二十七条）；3.《不动产登记操作规范（试行）》（第1.7.1条及第1.8.6条）；4.《中华人民共和国物权法》（第十二条）。证明被告作出不予受理的法律适用恰当。 经庭审质证，被告对原告提交证据的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可其证明目的。原告提交的《代书遗嘱》系代书，且被继承人年龄较大，无法确认此《代书遗嘱》是否为被继承人本人的真实意思表示及是否是最后一份遗嘱。该遗嘱明确载明被继承人担心其子女在其死后对遗产发生纠纷。被告的受理窗口对原告进行了询问，确认还存在其他继承人，故依据《不动产登记操作规范（试行）》第1.8.6条之规定，要求原告补正材料，并作出《不动产登记不予受理告知书》，被告的行政行为符合法律规定。原告认可被告提交证据的真实性、合法性、关联性，认可第一组证据的证明目的，但不认可第二组证据和第三组法律依据的证明目的。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法、内容真实，与本案具有关联性，能够证明原告申请案涉房屋转移登记以及被告出具《不动产登记不予受理告知书》的事实，本院予以采信，对各方欲证明的目的，本院将在判决理由中对此进行具体阐释认证。被告提交的法律依据现行有效，适用于本案被诉行政行为，本院予以确认。 经审理查明：攀枝花市东区大渡口二村××房屋为杜某某所有，该房屋现地址为攀枝花市东区大渡口街31号××××。杜某某于2019年10月29日因病去世。2020年5月至8月期间，杜某某之子郭红驰先后多次持杜某某的代书遗嘱、死亡证明、购房证明、产权证等材料到市不动产登记中心办事窗口进行咨询并口头申请办理遗嘱继承转移登记，市不动产登记中心对郭红驰进行了相关事项告知。2020年9月4日，郭红驰向市不动产登记中心提交了房产证、土地证、代书遗嘱、分房单位个人购房证明、攀钢房改办上市注入表格及其本人身份证明，并申请办理攀枝花市东区大渡口二村××房屋的遗嘱继承转移登记。市不动产登记中心经核查，认为郭红驰申请登记材料不齐全，具体情况为：1.依据申请人提供的材料，登记机构无法确定遗嘱的真实有效性；2.申请人未按《不动产登记操作规范》第1.8.6条“全体法定继承人到场查验”的规定到场申请。因此，市不动产登记中心按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，对郭红驰的上述申请决定不予受理，并向郭红驰出具《不动产登记不予受理告知书》，一并告知郭红驰需补正的材料。 同时查明：2015年10月21日，中共攀枝花市委机构编制委员会作出《中共攀枝花市委机构编制委员会关于设立攀枝花市不动产登记中心的通知》（攀编发〔2015〕48号），其中明确：将市地籍规划事务中心更名为“攀枝花市不动产登记中心”，为市国土资源局所属公益一类事业单位，将市房产档案管理中心（市房地产档案馆）成建制并入该中心，承担市国土资源局职责范围内的土地、房屋、林地、草原等不动产登记具体经办工作。2016年9月1日，攀枝花市人民政府发布的《攀枝花市人民政府关于市本级实施不动产统一登记制度有关事项的通告》中明确市不动产登记中心承担市本级不动产登记经办工作。 本院认为：《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。《中共攀枝花市委机构编制委员会关于设立攀枝花市不动产登记中心的通知》（攀编发〔2015〕48号）以及攀枝花市人民政府发布的《攀枝花市人民政府关于市本级实施不动产统一登记制度有关事项的通告》中明确市不动产登记中心承担市本级不动产登记具体经办工作。根据上述规定，市不动产登记中心具有对其辖区范围内不动产进行登记管理的法定职责，为本案适格被告。 本案中，郭红驰要求市不动产登记中心履行为其办理案涉房屋转移登记的法定职责，实际上是认为其向市不动产登记中心提交申请不动产转移登记的材料齐全，市不动产登记中心应对其申请予以受理并为其办理案涉房屋的转移登记。因此，本案争议焦点系郭红驰申请不动产转移登记材料是否齐全。根据《不动产登记暂行条例》第十六条规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。故在因继承取得不动产的情况下，申请人除需要提交《不动产登记暂行条例》规定的材料外，也应当提交证据证明被继承人是否死亡、是否有遗嘱或案涉不动产是否已经分配以及被继承人亲属关系情况。同时，原国土资源部印发的《不动产登记操作规范（试行）》第1.8.6条规定因继承、受遗嘱取得不动产申请登记的，申请人提交经公证的材料或者生效的法律文书的，按《条例》《实施细则》的相关规定办理登记。申请人不提交经公证的材料或者生效的法律文书，可以按照下列程序办理：“1.8.6.1申请人提交的申请材料包括：1.所有继承人或受遗赠人的身份证、户口簿或其它身份证明；2.被继承人或遗赠人的死亡证明，包括医疗机构出具的死亡证明；公安机关出具的死亡证明或者注明了死亡日期的注销户口证明；人民法院宣告死亡的判决书；其他能够证明被继承人或受遗赠人死亡的材料等；3.所有继承人或受遗赠人与被继承人或遗赠人之间的亲属关系证明，包括户口簿、婚姻证明、收养证明、出生医学证明，公安机关以及村委会、居委会、被继承人或继承人单位出具的证明材料，其他能够证明相关亲属关系的材料等；4.放弃继承的，应当在不动产登记机构办公场所，在不动产登记机构人员的见证下，签署放弃继承权的声明；5.继承人已死亡的，代位继承人或转继承人可参照上述材料提供；6.被继承人或遗赠人享有不动产权利的材料；7.被继承人或遗赠人生前有遗嘱或者遗赠扶养协议的，提交其全部遗嘱或者遗赠扶养协议；8.被继承人或遗赠人生前与配偶有夫妻财产约定的，提交书面约定协议。1.8.6.2受理登记前应由全部法定继承人或受遗赠人共同到不动产所在地的不动产登记机构进行继承材料查验。不动产登记机构应重点查验当事人的身份是否属实、当事人与被继承人或遗赠人的亲属关系是否属实、被继承人或遗赠人有无其他继承人、被继承人或遗赠人和已经死亡的继承人或受遗赠人的死亡事实是否属实、被继承人或遗赠人生前有无遗嘱或者遗赠扶养协议、申请继承的遗产是否属于被继承人或遗赠人个人所有等，并要求申请人签署继承（受遗赠）不动产登记具结书。不动产登记机构可以就继承人或受遗赠人是否齐全、是否愿意接受或放弃继承、就不动产继承协议或遗嘱内容及真实性是否有异议、所提交的资料是否真实等内容进行询问，并做好记录，由全部相关人员签字确认。1.8.6.3经查验或询问，符合本规范3.5.1规定的受理条件的，不动产登记机构应当予以受理。”《不动产登记操作规范（试行）》第3.5.1条受理条件规定：“经查验或询问，符合下列条件的，不动产登记机构应当予以受理：1.申请登记事项在本不动产登记机构的登记职责范围内；2.申请材料形式符合要求；3.申请人与依法应当提交的申请材料记载的主体一致；4.申请登记的不动产权利与登记原因文件记载的不动产权利一致；5.申请内容与询问记录不冲突；6.法律、行政法规等规定的其他条件。不动产登记机构对不符合受理条件的，应当当场书面告知不予受理的理由，并将申请材料退回申请人。”根据上述规定，因继承申请不动产登记的，申请人未提交经公证的材料或者生效的法律文书，应按照《不动产登记操作规范（试行）》的要求提供充分的证明材料供登记机关进行继承材料查验，以确定申请人因继承取得案涉不动产权利的法律事实成立。本案中，案涉房屋为杜某某所有，在杜某某去世后，郭红驰依照杜某某的代书遗嘱主张案涉房屋应由其继承，并持房产证、土地证、分房单位个人购房证明、户口簿、杜某某的死亡证明与未经公证或生效法律文书证明的代书遗嘱等材料向市不动产登记中心提出不动产变更登记申请，但根据郭红驰提交的申请材料，无法证明该份代书遗嘱是唯一有效的遗嘱，亦不能证明杜某某的其他继承人情况，因此，上述申请材料并不符合办理继承查验的申请材料要求，不足以供登记机关市不动产登记中心完成案涉房屋继承材料查验工作。根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项规定：申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。市不动产登记中心于2020年9月4日收到郭红驰的不动产转移登记申请，并于同日作出《不动产登记不予受理告知书》明确告知郭红驰需要补充的剩余申请材料。此外，关于市不动产登记中心援引依据问题，《不动产登记操作规范（试行）》系对《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》的细化，并未超过上述规定范围，未对郭红驰创设新的权利和义务，对《不动产登记操作规范（试行）》的援引并未违反法律法规的规定。故市不动产登记中心认定郭红驰提交的申请材料不齐全，并作出《不动产登记不予受理告知书》的行为并无不当。 综上，原告郭红驰要求被告市不动产登记中心为其办理案涉房屋不动产产权转移变更登记的诉请，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告郭红驰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告郭红驰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。 审 判 长  付思雨 审 判 员  陈雨婷 人民陪审员  文 珍 二〇二〇年十一月十九日 书 记 员  谭钦文