云南省富宁县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）云2628行初42号 原告卢观德，男，汉族，1986年11月21日生，云南省富宁县人，户籍地:富宁县。 委托代理人林井高，云南青龙律师事务所律师，特别授权代理。 被告富宁县市场监督管理局。住所地：富宁县新华镇头塘片区和平路**。统一社会信用代码：11532628356033647E。 法定代表人张义勇，局长。 出庭应诉负责人左旭海，副局长。 委托代理人刘琦，特别授权代理。 委托代理人韦天发，云南玉泉律师事务所律师，特别授权代理。 原告卢观德诉被告富宁县市场监督管理局（以下简称被告）不履行行政许可法定职责一案，于2020年8月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年8月25日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及开庭传票等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案。原告卢观德委托代理人林井高、被告出庭应诉负责人左旭海及其委托代理人刘琦、韦天发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告卢观德诉称，原告系在菜市场外围租赁门面房售卖鲜肉等产品的租户，原告多次到被告处办理个体工商户营业执照，但被告总以各种理由拒不办理，也不接受原告提供的办理资料。2020年6月4日，原告通过邮寄的方式向被告再次书面申请办理营业执照，但被告仍拒不回复，被告的行为已严重违反《个体工商户登记管理办法》第十九条的规定：“登记机关受理登记申请，除当场予以登记的外，应当发给申请人受理通知书。对于不符合受理条件的登记申请，登记机关不予受理，并发给申请人不予受理通知书。”第二十条第二款：“登记机关应当自受理登记申请之日起15日内作出是否准予登记的决定”的规定，被告收到原告提交的登记申请后，从未就原告提出的申请作出是否受理的答复，显然，被告的行为违反了上述法律法规的规定，属行政不作为行为。 综上所述，被告富宁县市场监督管理局在原告提出申请办理个体工商户营业执照时，既不受理，也不答复，构成了行政不作为，为了维护原告的合法权益，特向法院依法提起诉讼，请求法院判令被告为原告的鲜肉档办理个体工商户登记手续并颁发个体工商户营业执照；本案诉讼费由被告承担。诉讼过程中，原告变更诉讼请求为判令被告对原告申请办理个体工商户登记事项作出处理。 原告向本院提交了以下证据（均为复印件）： 第一组证据：快递回执单，用以证明2020年6月4日，原告通过邮政快递向被告邮寄办理营业执照申请材料，被告于2020年6月5日收到快递邮件。 第二组证据：办理营业执照申请书、原告身份证、房屋租赁合同、房产证，用以证明：①2020年6月4日，原告通过邮寄的方式向被告书面申请办理营业执照。②邮寄的快递包含申请办理营业执照所需的全部材料。 被告辩称，一、原告在诉状中诉称被告不履行法定职责的事实与理由不客观、不真实，依法不能成立。首先，原告称：“多次到被告处办理个体工商户营业执照，但被告总以各种理由拒不办理，也不接受原告提供的办理资料”这一问题不客观真实。为方便群众办事，被告根据县委、县政府的安排，在县政务服务管理局一楼专设市监窗口办理行政许可的相关业务工作，在此之前，原告未到被告专设的市监窗口申请办理经营销售生鲜肉类的营业执照。其次，就算在本案个别的原告有可能到被告处咨询在菜市场外围租赁门面申请办理销售鲜肉等产品的个体工商户营业执照的相关事宜，但是咨询是咨询，而不是正式提交申请办理营业执照的事实。 二、原告称被告在本案中属于行政不作为，毫无事实和依据。 首先，2020年6月4日，原告形成书面信访件邮寄到被告反映：要求在菜市场外围租赁门面申请办理销售鲜肉等产品的个体工商户营业执照的相关事宜，被告收到原告的信访件后，及时指派分管副局长、行政许可股等相关股室工作人员认真查阅来访信件，并于2020年6月19日下午，召集原告及其委托人云南玉泉律师事务所黄云锋律师到新华市场监督管理所三楼会议室进行集中式的答复和解释工作，并就原告在信访件中要求：“在农贸市场外经营鲜猪肉办理营业执照的申请书”作出不予受理的理由：一是在市场外围销售生鲜肉类不符合城市规划管理要求；二是城北市场属于老城区，交通不便，经常发生交通拥堵瘫痪情况。而原告所申请在农贸市场外经营鲜猪肉办理营业执照销售的鲜猪肉，经常有顾客停留购买，无形之中更是影响交通堵塞。三是年初新冠病毒疫情爆发，为进一步管控疫情，防止疫情爆发扩散，统一规范管理好农贸市场，防止疫情在农贸市场流行爆发，巩固来之不易的疫情防控成果。四是目前，省、州、县都在开展“管集市”、“净餐馆”专项整治行动，全力整治农贸市场未合理规划、“脏乱差”交通拥堵等现象。五是被告对原告的投诉材料所反映问题是有理由和依据的。根据文政复[2012]146号关于在县城建城区开展城市管理相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的批复、富政发[2013]25号关于印发县城区开展城市管理相对集中行政处罚权文件、富办通[2016]86号关于印发富宁县城市管理综合整治工作方案的通知等文件的有关规定，被告就原告的投诉问题当场告知不予审批办理的理由。另，6月19日下午，在调解途中，原告委托代理人黄云锋称其有急事就走，随后原告等十三人也前后撤离调解现场，故调解未果。 综上所述，原告的诉讼请求和事实与理由依法不能成立。被告自收到原告的信访件后，已按照信访件流程批示，安排相关业务工作人员根据州、县相关文件的规定对原告信访反映的问题进行现场集中式的答复和解释工作。因此，被告对原告的信访问题已积极实施行政行为的职责和义务，也履行了被告的法定职责。现为维护被告的合法权益，恳请县人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.统一社会信用代码证书，用以证明我局有合法的执法主体资格；2.云南省行政执法证，用以证明执法人员具备合法的资格。 第二组证据：1.富宁县市场监督管理局文件批办单，用以证明被告收到原告的信访件后，严格按照文件流程批办的事实；2.召集原告主持调解现场照片，用以证明被告收到原告信访件后已及时召集原告集中式答复和解释工作；3.文山州12345政府热线综合平台办件系统回复群众举报截图，用以证明不同投诉人与原告所反映的问题，作出同样的答复。 第三组证据：富宁县城区总体规划图，用以证明县城区已明确有各农贸市场的规划区域。 第四组证据：1.文政复[2012]146号关于在县城建城区开展城市管理相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的批复，第6页第（七）工作内容的规定，用以证明农贸市场要实施规范化管理，市场内外做到合理分区等的规定，被告结合原告的申请在市场外围办理销售生鲜肉产品的营业执照选址属于整治范围，这就是被告不予许可的理由；2.富政发[2013]25号关于印发县城区开展城市管理相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作办法的通知，第6页第（七）工作内容的规定，用以证明该文件指定了县城行使市容环境卫生管理，不允许在农贸市场之外城区道路和公共场所摆摊设点和不按照商业网点规划进入专业市场经营等行为进行整治。被告结合原告的申请在市场外围办理销售生鲜肉产品的营业执照选址属于整治范围，这就是被告不予许可的理由； 3.富办通[2016]86号关于印发富宁县城市管理综合整治工作方案的通知，第6页第（六）项、12、13页（七）市场整治监管职责的规定，用以证明县城市管理整治占道经营、整治车辆停放、环境卫生、农贸市场四周严重占用人行道、市场通道占道经营的问题；该份文件规定各农贸市场用地范围自首向外延伸40米不允许有占道经营等规定；4.富政办发[2017]69号关于印发富宁县进一步提升城乡人居环境五年行动计划的通知，第1、4、6、8页的规定，用以证明原告申请在市场外围办理销售生鲜肉产品的营业执照选址属于整治范围，不符合许可办理的事实；5.文爱卫专项办[2020]4号文山州推进爱国卫生“七个专项行动”领导小组办公室关于印发督查整改清单的通知，第3页内容的规定，用以证明城北综合市场及市场周边环境卫生等问题正在按照上级督查文件进行整改中，因此，这也是被告不予许可办理销售生鲜肉类产品的营业执照的理由之一；6.富创卫指发[2020]3号关于印发富宁县推进爱国卫生“七个专项行动”方案通知，第2、3、8、48、51、52页着力清理市场周边环境工作的规定，用以证明原告申请在市场外围办理销售生鲜肉产品的营业执照选址地点属于整治范围，不适合许可办理的依据。 第五组证据：1.中国人民政治协商会议富宁县委员会第九届第三次会议提案（2015）第101号经济建设类86号，2.中国人民政治协商会议富宁县委员会第九届第三次会议提案（2015）第112号政法社会保障类16号，用以证明原告刘桂珍、李小燕、范海、农艳花、蒙春彦、杨武达、范伟雄、李秀春、娄凤、卢观德10位同志，在城北农贸市场进二小路段及市场后门办理销售生鲜肉产品的营业执照的选址地点属于长期整治范围，不适合许可办理的依据；3.中国人民政治协商会议富宁县委员第十届第四次会议提案，（2020）第1号社会建设类，用以证明卢经营、张新申请在城南老农贸市场外围（壮乡水韵第一期售楼部斜对面）申请办理销售生鲜肉产品的营业执照的选址地点属政协提案的整治范围，不适合许可办理的事实。 第六组证据：1.人大代表林姜反映，2.县人大根据林姜代表反映城北农贸市场至二小路段占道经营突出问题情况调查报告，用以证明原告刘桂珍、李小燕、范海、农艳花、蒙春彦、杨武达、范伟雄、李秀春、娄凤、卢观德、谭子英11位同志在在城北农贸市场进二小路段及城北市场外围申请办理销售生鲜肉产品的营业执照的选址地点属于长期整治范围，不适合许可办理的依据。 第七组证据：富市监复[2020]7号富宁县市场监督管理局关于《活禽不入市，小区占道成市谁来管》的复函﹝1﹞，用以证明谭子英在城北农贸市场进原老畜牧局路段小龙锁店申请办理销售生鲜肉类产品营业照，该地段交通拥堵、违法占道经营脏、乱、差等现象十分严重，属于相关部门长期监管整治范围的事实。 第八组证据：卢观德核查现场照片，用以证明当事人在城北农贸市场后门园厅小区李朝勇家一楼人行道上申请办理销售生鲜肉类产品营业执照；当事人选址地点是近几年来相关文件及政协提案、人大议案和相关部门整治范围的事实。 经庭审质证，被告对原告提交的第一组证据客观真实性无异议，对待证事实无异议。对第二组证据中的申请书、身份证、房产证复印件无异议，对房屋租赁合同真实性有异议，因为有些合同不是申请人自己签订的。原告只邮寄了申请的相关材料，没有履行完相关手续，经审查后发现原告申请的事项不属于行政许可事项，其申请的内容不合法，其所要求的行政许可不具备许可的条件。且被告在收到申请材料后，已经组织了信访人员做口头答复。 原告对被告提交的第一组证据三性无异议。对第二组证据的三性及待证事实均有异议。被告提交的批办单及主持调解现场照片、回复群众举报截图，只能说明被告根据流程办事，并不能够直接证实原告提交办理营业执照申请后被告对原告的回复，批办单只是单位内部报批流程，而主持调解现场照片也不能以委托代理律师有事离开，无法达成调解协议为由进行抗辩，而回复群众举报截图并没有证据证明举报人系本案的原告，故与本案无关。对第三组证据真实性、合法性予以认可，对关联性和待证事实不予认可，富宁县城区总体规划图与本案无关。对第四组证据合法性、真实性没有异议，但对关联性和待证事实有异议，理由是：1、文政复[2012]146号文件关于在县城区开展城市管理相对集中行政处罚权和实施综合行政执法工作的批复，该批复属于内部行政行为，是上级答复下级的机关的请示事项时使用，属于规范性文件，对外不具有普遍适用的法律效力。而本案诉请的是行政许可，故此文件与本案无关。2、富政发[2013]25号文件关于住县城区开展城市管理相对集中行政处罚权和实施综合行政执法工作的通知，3、富办通[2016]86号文件关于富宁县城市管理综合整治的通知，4、富政办发[2017]69号文件关于富宁县进一步提升城乡人居环境5年行动计划的通知，5、文爱卫专项办[2020]4号文件关于文山州推进爱国卫生“七个专项行动”整改的通知，6、富创卫指法[2020]3号文件关于富宁县推进爱国卫生“七个专项行动”方案的通知，上述通知均属于内部行政行为，属于规范性文件，对外不具有普遍适用的法律效力；而本案诉请的是行政许可，故前述通知均与本案无关。对第五组证据中1、2号证据的真实性、合法性、关联性和待证事实均有异议，理由是：1、关于建设县二小至高速路口通道的建议，仅有联名提案人的通讯录，但并没有提案人的亲自签名和按捺手印，在提案审查委员会的审查意见也没有盖章，在县委政府督查室交办意见既没有意见也没有盖章，故对真实性、合法性存疑。而本案诉请的是行政许可，故此提案与本案无关。2、关于对城北综合市场至县二小道路进行整治的建议，仅有联名提案人的通讯录，但并没有提案人的亲自签名和按捺手印，在建议承办单位没有盖章，在县委政府督查室交办意见既没有意见也没有盖章，故对真实性、合法性存疑。而本案诉请的是行政许可，故此提案与本案无关。对第五组证据中3号证据的真实性、合法性无异议，对关联性及待证事实有异议，因关于保障老法院至县人民医院(救命)道路通畅的建议与本案原告要求被告办理营业执照的诉请无关。对第六组证据中，1、人大代表林姜关于要求整治城北综合市场占道经营的情况反映，既没有林姜的亲自签名也没有情况反映的日期，仅有此件与原件一致，县人大办提供字样，日期为2020年9月8日，故对该份材料的真实性、合法性存疑。而本案诉请的是行政许可，故此材料与本案无关。2、富宁县人大常委会关于城北农贸市场周边占道经营突出问题情况的调查报告真实性、合法性予以认可，对关联性不予以认可，本案诉请的是行政许可，故该调查报告与本案无关。对第七组证据真实性、合法性子以认可，对关联性不予以认可，本案诉请的是行政许可，故此材料与本案无关。对第八组证据真实性、合法性、关联性和待证事实均有异议，该组照片系被告拍照，无相关证明人，且该组照片与本案原告的诉请无关；原告申请办理营业执照已经有固定的生产经营场所，并未违反城市的相关规定。 本院认为，原告提交的证据第一组证据，被告无异议，且能证明待证事实，予以采信。第二组证据来源合法，能证明原告通过邮寄的方式向被告提交办理营业执照所需的申请材料，与本案有关联性，予以采信。被告提交的第一组证据，原告无异议，且能证明待证事实，予以采信。第二组证据中，第1、2号证据只能证明被告在收到原告提交办理营业执照所需的申请材料后进行了相应的工作安排，但未对原告的申请作出实质性的处理结果。第3号证据与原告申请办理的事项无直接关联。第三组至第八组证据与本案实质性争议无关，不予采信。 经审理查明，原告卢观德系在城北菜市场外围租赁门面房售卖鲜肉等产品的租户。2020年6月4日，原告通过邮寄的方式向被告书面申请办理个体工商户营业执照，被告于次日收到原告的申请材料。同年6月8日，被告对原告的申请事项进行工作安排。同年6月19日，被告主持原告等十三人到新华市场管理所就办理营业执照事宜进行集中解答，解答过程中，因原告委托代理人黄云锋律师称其有急事先走，原告等人也相继撤离，解答无果。此后至今，被告未对原告的申请作出处理。2020年8月20日，原告向本院提起行政诉讼，请求本院判令被告为原告的鲜肉档办理个体工商户登记手续并颁发个体工商户营业执照；本案诉讼费由被告承担。诉讼过程中，原告变更诉讼请求为判令被告对原告申请办理个体工商户登记事项作出处理。 本院认为，根据《个体工商户条例》第三条、《个体工商户登记管理办法》第四条的规定，县、自治县、不设区的市、市辖区市场监督管理部门是个体工商户登记机关，负责本辖区内的个体工商户登记，故富宁县市场监督管理局是本案适格的被告主体。根据《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第三款规定:“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”《个体工商户登记管理办法》第十三条第二款规定：“申请人或者其委托的代理人可以通过邮寄、传真、电子数据交换、电子邮件等方式向经营场所所在地登记机关提交申请。通过传真、电子数据交换、电子邮件等方式提交申请的，应当提供申请人或者其代理人的联络方式及通讯地址。对登记机关予以受理的申请，申请人应当自收到受理通知书之日起5日内，提交与传真、电子数据交换、电子邮件内容一致的申请材料原件。”因此，原告通过邮寄的方式提交申请，符合法律法规规定。根据《个体工商户登记管理办法》第十八条：“登记机关收到申请人提交的登记申请后，对于申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理。申请材料不齐全或者不符合法定形式，登记机关应当当场告知申请人需要补正的全部内容，申请人按照要求提交全部补正申请材料的，登记机关应当受理。申请材料存在可以当场更正的错误的，登记机关应当允许申请人当场更正。”第十九条：“登记机关受理登记申请，除当场予以登记的外，应当发给申请人受理通知书。对于不符合受理条件的登记申请，登记机关不予受理，并发给申请人不予受理通知书。申请事项依法不属于个体工商户登记范畴的，登记机关应当即时决定不予受理，并向申请人说明理由。”第二十条：“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，登记机关应当当场予以登记，并发给申请人准予登记通知书。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质性内容进行核实的，登记机关应当指派两名以上工作人员进行核查，并填写申请材料核查情况报告书。登记机关应当自受理登记申请之日起15日内作出是否准予登记的决定。”第二十一条：“对于以邮寄、传真、电子数据交换、电子邮件等方式提出申请并经登记机关受理的，登记机关应当自受理登记申请之日起15日内作出是否准予登记的决定。”的规定，本案中，原告申请办理个体工商户登记，属于行政许可事项，被告应当依照行政许可法的规定对原告的申请事项作出处理。但被告在收到原告提交的申请后，作为信访事件处理，明显与上述法律、法规规定不符。同时，被告在收到原告的办理营业执照申请书后，对于原告申请的事项至今未作出处理，被告的行为属没有依法履行职责，现原告要求被告对原告申请事项作出处理，理由正当，本院予以支持。被告提出的抗辩理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下： 被告富宁县市场监督管理局于本判决生效之日起十五日内对原告卢观德的申请事项作出行政行为。 案件受理费50元，由富宁县市场监督管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院。 审判长 师 芳 审判员 黄友恒 审判员 黄志保 二〇二〇年十一月十日 书记员 陆紫秋