河北省承德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀08行终194号 上诉人（原审被告）兴隆县行政审批局，地址兴隆县兴隆镇二道街兴隆县武装部**，统一社会信用代码：11130822MB1487914T。 法定代表人赵海江，男，局长。 委托代理人马连华，男。 被上诉人（原审原告）高建广，男，1989年12月20日出生，汉族，农民，现住天津市东丽区。 委托代理人王浩然，男，天津见安律师事务所律师，执业证号：11201201910160182。 原审第三人兴隆县浩发商贸有限公司，地址兴隆县陡子峪乡梯子峪村（兴隆县陡子峪供销合作社办公楼内），统一社会信用代码：91130822MA07L2LH60。 法定代表人高建广，男，执行董事。 上诉人兴隆县行政审批局与被上诉人高建广因不履行法定职责一案，不服河北省兴隆县人民法院（2020）冀0822行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告高建广以身份证丢失,其身份被人冒用申请设立登记了兴隆县浩发商贸有限公司为由，首先向兴隆县市场监督管理局寄送撤销公司登记申请，兴隆县市场监督管理局于2019年1月11日收到原告申请后，于2019年1月14日回复原告，告知其因机构改革、职能划转，企业设立、变更、注销登记职能转至被告兴隆县行政审批局，原告应向兴隆县行政审批局提交申请。原告又于2019年1月18日向被告兴隆县行政审批局寄送撤销公司登记申请，被告于同日收到该申请，于2019年3月7日回复原告，告知原告还应提交公安部门出具的身份证被冒用的事实确认证明，材料齐全后，将依法依规作出具体登记行为。原告不服，诉至本院。 原审法院经审理认为：本案原告主要以其身份证丢失被他人冒用，工商登记机关以其身份信息实施了企业设立登记行为为由，诉请判令被告履行撤销工商登记职责；被告主要以其不具有对冒用身份信息进行企业登记投诉的受理及调查职责而抗辩。因此被告并未提供工商登记行为是否合法的证据，故双方争议的焦点仅为被告是否具有撤销涉案企业登记行为的法定职责。被告是企业登记行政机关，具有依法撤销企业登记的法定职权，被告对此当庭予以认可，该院予以确认。被告于2019年1月18日收到原告邮寄的撤销公司登记申请书后，应在法定期限内作出是否撤销登记的决定，被告主张其“不具有受理、调查职责”所依据的河北省市场监督管理局冀市监发[2019]241号通知，此时尚未颁发实施，不能得出这一结论。又因现有证据不能确定原告是否被他人冒用身份信息做虚假登记申请，而相应职权机关对此并未进行受理、调查和确认，故该院无法判定被告是否应当履行撤销职责。而河北省市场监督管理局冀市监发[2019]241号通知于2019年11月6日施行，依此规范性文件，现被告应从优化营商环境理念出发，面对当前因机构改革、行政职权变更复杂的情况下，担当“首问责任”，为当事人进行“一站式”服务，依法依规商请相关部门查明涉案登记申请是否属于冒用原告身份信息进行的虚假申请登记，及时作出是否撤销兴隆县浩发商贸有限公司工商登记的决定。被告以“申请人应提交公安部门出具的身份证被冒用的事实确认证明”为由而拒绝核实及作出决定，缺乏法律依据，观点不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决被告兴隆县行政审批局于本判决生效后60日内针对原告的请求,对所涉第三人兴隆县浩发商贸有限公司工商登记行为作出是否予以撤销的决定。 上诉人兴隆县行政审批局不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销兴隆县人民法院(2020)冀0822行初24号行政判决，裁定驳回被上诉人的起诉或发回重审。事实理由：一、上诉人不具有被上诉人所诉冒用身份信息进行企业登记投诉的受理及调查的职责。被上诉人的投诉申请应先向市场监督管理部门提出。上诉人应根据市场监督管理部门的调查结果作出是否撤销的决定。河北省市场监督管理局于2019年11月6日发布的《关于依法做好撤销冒用他人身份信息取得公司登记有关工作的通知》第三条第一款规定，对于企业登记注册职能已经划转至各级行政审批部门的，由各级市场监督部门负责受理辖区内企业涉及被冒用人的投诉举报和调查核实，各级行政审批部门负责依据市场监管部门的调查结果依法作出是否撤销登记的决定。被上诉人起诉上诉人撤销企业登记，不符合规定的程序，应裁定驳回其起诉。二、如人民法院认为上诉人应当履行撤销企业登记职责，也应依法追加共同履行职责的兴隆县市场监督管理部门为共同被告参加诉讼。否则属于遗漏必须参加诉讼的当事人，本案应发回一审法院重审。撤销企业登记，应由市场监督管理部门进行调查核实后，由上诉人做出决定。该种撤销行政许可的行为需要由市场监督管理部门和上诉人按照分工不同共同完成。本案属于《行政诉讼法》第27条规定的因“同一行政行为”发生的行政案件，依照《最高人民法院关于适用的解释》第27条的规定，人民法院应追加兴隆县市场监督管理部门为共同当事人。依照《行政诉讼法》第89条第一款第四项的规定，应裁定本案发回重审。三、一审法院以当前行政职权变更复杂情况下，应担当“首问责任”、为当事人进行“一站式”服务为由，要求上诉人商请有关部门作出行政行为，没有法律依据，依据河北省市场监督管理局通知的规定，撤销冒用他人身份信息进行企业登记的职责已明确，不存在行政职权变更复杂的情况。其次，“首问责任制”是为方便群众办事在行政机关内部实施的一种工作方式，没有法律约束力，更不能在不同行政机关中适用。“一站式”服务必须有有关机关的授权，在规定范围内实施。《行政许可法》第25条规定“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”“一站式”服务不能滥用，否则即构成越权。一审法院将本应由市场监督管理部门先行受理和调查，然后才能由上诉人做出决定的撤销登记行为判决限期由上诉人单方实施，明显与上诉人的职权不符。上诉人认为，一审判决在实体或程序上存在错误，请二审法院予以纠正。 被上诉人高建广答辩称：一、被上诉人向上诉人提出撤销企业登记申请时，上诉人具有受理、调查的职责。被上诉人向上诉人提出申请合理合法。首先，依据2018年3月29日施行的《关于向县行政审批局划拨第一批行政审批事项的通知》（以下简称为“《划拨通知》”）可知，关于企业设立、变更、注销登记的行政审批事项于2018年3月29日划拨至上诉人，应由上诉人负责受理被冒用人的投诉举报和调查核实。其后，河北省市场监督管理局发布的《关于依法做好撤销冒用他人身份信息取得公司登记有关工作的通知》（以下简称为“《撤销通知》”）第三条第一款规定，由各级市场监督管理部门负责受理被冒用人的投诉举报和调查核实。但《撤销通知》施行于2019年11月6日，因此，2018年3月29日至2019年11月6日期间，仍由行政审批局负责受理被冒用人的投诉举报和调查核实。结合本案，被上诉人于2019年1月18日向兴隆县行政审批局提出撤销公司登记申请。被上诉人申请撤销公司登记时间位于2018年3月29日与2019年11月6日之间。此时，被冒用人的投诉举报和调查核实仍由行政审批局负责。二、撤销工商登记的行政行为仅由上诉人作出，兴隆县市场监督管理局仅起到协助作用，兴隆县市场监督管理局不属于本案的共同被告，无需追加共同当事人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第4款：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”根据《划拨通知》第三条：“各级市场监管部门负责受理小区内企业设计被冒用人的投诉举报和调查核实，各级行政审批部门负责依据同级市场监管部门的调查结果依法作出是否撤销登记的决定。”的规定可知，“撤销企业登记”这一具体行政行为仅由行政审批局作出，市场监督管理局仅作为协办单位对被冒用人的投诉举报进行调查核实，不具有撤销企业登记的职权。因此，本案不属于两个以上行政机关作出同一行政行为的情形，无需添加兴隆县市场监督管理局作为共同被告。三、一审判决要求上诉人承担首问责任制、为被上诉人进行“一站式”服务，依法依规商请相关部门查明涉案登记申请是否属于冒用被上诉人身份信息进行的虚假申请登记，及时作出是否撤销兴隆县浩发商贸有限公司工商登记的决定，具有法律依据。依据《撤销通知》第三条：“行政审批部门接到被冒用人的投诉、举报时不得推诿，应当告知其申请途径及需要提交的材料内容和办理程序；被冒用人现场能够提交申请材料的，应当及时将被冒用人的申请材料和相关企业登记档案复印件移送至同级市场监管部门，并向被冒用人反馈其申请材料移送情况。”结合本案，上诉人接到被上诉人的申请材料后应为上诉人进行“一站式”服务，将上诉人的申请材料及相关企业登记档案复印件移送至同级市场监管部门，而不是要求被上诉人前往兴隆县市场监督管理局进行申请或要求被上诉人提供无法提供的身份证被冒用的证明。四、一审审理过程中，上诉人未提供许可第三人企业设立登记的证据，应视为没有证据，上诉人在未审查企业设立登记申请材料的情况下便许可第三人设立企业，属于行政违法，应予撤销第三人的企业设立登记。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定：“第一条根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”结合本案，上诉人在收到起诉状副本后及一审庭审过程中并未提供对第三人据以作出企业设立登记许可的相关证据。因此，应视为上诉人在没有相关证据的情况下许可第三人企业设立登记，上诉人未尽到合理的审查义务。上诉人的行为属于行政违法行为，应撤销第三人的企业设立登记。五、被上诉人的身份证于2013年3月丢失，兴隆县浩发商贸有限公司设立时无被上诉人的授权，且被上诉人的签名系他人伪造，可明显证明被上诉人的身份信息被他人冒用，用于企业设立登记。本案无需再经过调查核实，上诉人可直接作出撤销工商登记的决定。首先，被上诉人本人并未向上诉人申请企业设立登记，从上诉人处调取的第三人企业登记档案复印件中亦没有被上诉人的授权文书。因此，审查设立登记申请时审查人未尽到合理的审查义务，许可兴隆县浩发商贸有限公司设立登记的行政行为违法，应予撤销。其次，经笔迹鉴定，兴隆县浩发商贸有限公司企业登记档案复印件中的笔迹并不是被上诉人所写，系他人伪造。再次，被上诉人的身份证确于2013年3月丢失，而兴隆县浩发商贸有限公司在被上诉人身份证丢失后设立。他人设立兴隆县浩发商贸有限公司时所用身份证亦是被上诉人所丢失的身份证，而非被上诉人补办后的身份证。综上，可证明审查人员未尽合理审查义务，被上诉人的身份信息确系被他人冒用，上诉人应作出撤销企业登记的行政行为，建议驳回上诉人的诉请。 原审第三人兴隆县浩发商贸有限公司未提交书面参诉意见。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，2018年3月29日施行的《关于兴隆县人民政府向县行政审批局划转第一批行政审批事项的通知》（兴政字[2018]15号），已经将企业设立、变更、注销登记的职能划转至兴隆县行政审批局。被上诉人请求撤销被冒名注册企业登记行为的法定职权，应该由上诉人兴隆县行政审批局行使。 河北省市场监督管理局《关于依法做好撤销冒用他人身份信息取得公司登记有关工作的通知》（冀市监发[2019]241号）第三条第一款规定，对于企业登记注册职能已经划转至各级行政审批部门的，由各级市场监督部门负责受理辖区内企业涉及被冒用人的投诉举报和调查核实，各级行政审批部门负责依据市场监管部门的调查结果依法作出是否撤销登记的决定。尽管该通知规定市场监督部门负责受理辖区内企业涉及被冒用人的投诉举报和调查核实，但上诉人兴隆县行政审批局具有依法作出是否撤销企业登记决定的法定职权。上诉人兴隆县行政审批局认为应依法追加共同履行职责的兴隆县市场监督管理局为共同被告参加诉讼。但在同一行政行为中，作为共同被告的前提条件是需要两个行政机关共同作出具体行政行为，共同签署盖章。本案中，兴隆县市场监督管理局负责对投诉举报的内容进行调查核实，上诉人兴隆县行政审批局负责制作对外发生法律效力的是否撤销登记的决定，上诉人兴隆县行政审批局应是本案适格的被告。至于行政机关之间的职权划分，不能成为行政机关怠于行使法律赋予的行政职权的借口，更不能让行政相对人承担不利的后果。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人兴隆县行政审批局的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人兴隆县行政审批局承担。 本判决为终审判决。 审判长 李小龙审判员祁春梅审判员闫鸿 二〇二〇年十一月十日 书记员 张            博