江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣07行终511号上诉人（原审原告）：李兰者，女，汉族，1975年7月23日生，住赣州市章贡区。委托代理人：张俊杰，北京创为律师事务所律师。委托代理人：付博杨，北京创为律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：赣州蓉江新区管理委员会，住所地：赣州市蓉江新区潭东镇创业路**。法定代表人：王凌，该管委会主任。委托代理人：江琪，该管委会工作人员。委托代理人：刘春，江西理粹清律师事务所律师。上诉人李兰者因行政强制一案，不服赣州市章贡区人民法院（2020）赣0702行初229号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，2014年，原告未获审批在蓉江新区高校园区管理处新路村地块建设房屋一栋。因规划建设需要，原告所建房屋位于平安路项目建设红线范围内。2018年11月27日，赣州蓉江新区高校园区管理处将原告房屋予以拆除。2018年12月21日，原告向赣州蓉江新区高校园区管理处提起信访，请求明确强制拆除的主体及事实。2019年3月17日，赣州蓉江新区高校园区管理处答复是其将原告涉案房屋强制拆除。2019年下半年，原告就房屋行政强制一案，以赣州市章贡区人民政府为被告向法院提起行政诉讼，经过江西省赣州市中级人民法院一审、江西省高级人民法院二审，确定房屋行政强制的适格被告是本案被告赣州蓉江新区管理委员会。原告遂以本案被告赣州蓉江新区管理委员会为被告于2020年1月2日向法院提起行政诉讼，要求确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。2020年1月8日，法院作出（2020）赣0702行初36号裁定，因原告的起诉超过法定起诉期限，裁定不予立案。原告不服，向赣州市中级人民法院上诉。2020年5月22日，赣州市中级人民法院作出（2020）赣07行终166号裁定，认定原告的起诉未超过起诉期限，指令法院立案审理。原审法院认为，原告提出被拆除房屋是其以抵债方式从李明星处获得，不应认定为违法建筑，但不论原告以何途径获得该房屋均不能证实被拆除房屋有合法建批手续，故对原告的该意见不予采信。关于原告提出其房屋属于“一户一宅”的情况，“一户一宅”须以本村的常住人口为前提，原告的户籍虽然在该集体组织，但原告已外嫁多年并不在该村常住，不符合“一户一宅”的条件，对该意见不予采信。但被告在拆除原告未经审批擅自搭建的房屋也未依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第一款规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”。《中华人民共和国行政强制法》第三十六条规定，“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩”。第四十四条规定，“对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”据此，被告在强制拆除原告未经审批擅自搭建的房屋前未经过合理催告期限、听取原告的陈述和申辩，作出强制拆除决定并对原告未经审批擅自搭建的房屋予以强制拆除的行政行为违反了法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”本案中，被告已将原告未经审批擅自搭建的房屋予以强制拆除，该行政行为不具有可撤销内容，故对被告的强制拆除行政行为确认违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告赣州蓉江新区管理委员会于2018年11月27日强制拆除原告李兰者位于蓉江新区高校园区管理处新路村未经审批擅自搭建的房屋的行政行为违法。本案的诉讼费50元，由被告赣州蓉江新区管理委员会承担。上诉人李兰者向本院提起上诉，要求：1.撤销江西省赣州市章贡区人民法院（2020）赣0702行初229号行政判决；2.由赣州市中级人民法院查清事实后予以改判；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由：一、原审法院认定基本事实不清。上诉人所建房屋位于江西省赣州市章贡区，因规划建设需要，上诉人所建房屋位于平安路项目建设红线范围内，故上诉人的房屋被列入此次征收范围。2018年11月27日，在上诉人不知情的情况下，房屋被不明人员强制拆除，上诉人遂于2018年12月21日向赣州蓉江新区高校园区管理处（以下简称“管理处”）提起信访，请求管理处查明强制拆除的主体及事实，管理处于2019年3月17日作出答复，告知上诉人是其将涉案房屋强制拆除，而从被上诉人的政府官方网站查询可知，管理处只是其派出机构，不具备行政主体资格，无法承担相应的法律责任，上诉人就此以被上诉人为被告向章贡区人民法院提起行政诉讼。上诉人系江西省赣州市章贡区村民，其单独立户后在新路村中并没有宅基地及房屋。1999年上诉人以抵债方式从李明星处获得案涉房屋，但是案涉房屋却年久失修导致居住困难，2011年8月27日，上诉人以其母亲名义向新路村村委会提交了建房申请报告，2011年9月22日新路村村委会加盖公章予以确认，此后却久久未得到答复，2014年底，因居住困难问题无法解决，上诉人在原有案涉房屋的基础上进行修缮及翻建后用于居住。原审法院认为案涉房屋虽然由抵债方式获得，并不能证实房屋有合法建批手续，诚然建设房屋须办理有关建批手续，但是立足于案涉房屋的历史形成可知，上诉人以合法方式获得房屋，以其母亲名义向新路村村委会提交建房申请报告，其已经在自己的认知范围内履行了相应的义务，并不具有建设房屋的违法故意。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，……”第二款规定，“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”国家亦从法律上规定农村村民一户一宅，并保障农村村民户有所居，上诉人在寻求村委会未果后，在案涉房屋原有基础上解决了自身的居住问题，亦符合法律规定。综合考虑以上，对于上诉人没有合法建批手续，行政机关在进行行政管理时，应该秉持尊重历史的原则，对于案涉房屋的处理完全可以采取补办建批手续的方式加以解决，而被上诉人以此理由强制拆除案涉房屋的根本原因就是因为案涉房屋已经被列入征收范围，如此做法可以达到不予补偿的目的，原审法院在审理本案时，应当查明当地农村土地使用现状、宅基地行政管理执行现状等情况；就上诉人在原址翻建唯一住宅，但未取得建批手续，应当查明该建设行为是否是为了居住目的；上诉人是否可以通过采取补救措施消除影响；应当查明行政机关是否作出对规划影响程度的事实认定、采取拆除的处罚措施适用法律是否正确。原审法院认为上诉人不符合“一户一宅”的情况是因为上诉人不是本村的常住人口且已经外嫁多年，否定上诉人集体组织成员资格，因此上诉人不能享有征地补偿。目前，我国对于农村集体经济组织成员的界定，尚未有明确统一的法律规定，但一般来讲，外嫁女的集体组织成员资格的判断，以及能否因此享受与其他村民同等待遇，获得安置补偿，应以户籍为基本原则，原审法院仅以上诉人未在该村常住就否定其不满足“一户一宅”显然不妥。首先，上诉人户籍直至现在仍在该村，且独立成户。其次，上诉人在该村生活的时候仍旧会与其兄共同参与种地，在家中耕地没有了以后，该村在对土地补贴的分配中依然将上诉人纳入其中，此外上诉人的社会保险费用一直都是交由新路村村委会上缴；最后，因为家中土地无法再耕种及为了生活需要，上诉人便长期在外务工，这也就导致了上诉人并不能常住该村，而这种情况并不是个例，原因也不在上诉人身上，是社会发展造就的局面。针对部分外嫁女长期在外务工，但是其户口仍在原籍的情况，各级党委、政府一直以来都是高度重视，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施。其中国务院于2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见虽非行政法规，但其明确传递出的政策导向，即使农民工长期在外务工，也不能因此以非“常住”为由，剥夺其所应享有的村民待遇。政府在进行补偿安置时，对此也应予以充分考量。保障妇女儿童合法权益、实行男女平等是我国的基本国策，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。据此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作的决定，不能作为否认外嫁女集体经济组织成员资格的依据。二、原审法院认定事实的主要证据不足。被上诉人向原审法院提交了陈悠山、李明河、李明清及上诉人的谈话笔录、谷歌地图卫星截图、蓉高管信复办字［2019］16号信访事项答复意见书等证据，欲证明上诉人作为外嫁女已经脱离本集体经济组织生产生活的事实，案涉房屋未经规划许可属于违法建筑的事实。而陈悠山、李明河、李明清及上诉人的谈话笔录，从内容上来看，不仅不能证明上诉人作为外嫁女已经脱离本集体经济组织生产生活，相反却能够证明上诉人确实以抵债方式获得案涉房屋。谷歌地图卫星截图并不能清晰显示案涉房屋建设的过程，蓉高管信复办字［2019］16号信访事项答复意见书从其内容上来看，该意见书只是在陈述管理处自己的一言之词，其本身并不能作为行政机关对于案涉房屋对规划影响程度的事实认定的依据，也不能作为认定房屋为违法建筑的依据。被上诉人所提交的证据对于其欲证明的事实显然不够充分，与本案待证事实并不具有必然的关联性，而原审法院却据此认为上诉人建设房屋没有合法建批手续，丧失“一户一宅”的合法权益，不能获得征地补偿显然证据不足。综上，现为了维护上诉人的合法权益，特依《行政诉讼法》第八十五条之规定，向法院提起上诉，望判如所请。被上诉人赣州蓉江新区管理委员会答辩意见，一、被答辩人请求二审法院撤销一审法院确认答辩人拆除行为违法的行政判决，予以改判这一上诉请求，与被答辩人在一审诉讼程序中主张确认答辩人拆除行为违法的诉讼请求相互矛盾，应当视为未提出明确的上诉请求，按照《行政诉讼法》的相关规定，应当予以驳回上诉。二、被答辩人在上诉状中所提及的事实部分与一审的陈述显然自相矛盾，被答辩人在上诉状中所作陈述不实，涉嫌虚假陈述。1.被答辩人在上诉状中一方面认为其具备集体经济组织成员资格，一方面又提出在一审庭审过程中未做任何陈述的内容，称其已经以其母亲名义申请建房，如被答辩人真的具备集体经济组织成员资格，为何要以其母亲名义申请建房呢？且被答辩人未能提供任何证据证明其以其母亲名义申请建房。2.被答辩人称本案的处理要尊重历史遗留问题不符合客观事实。所谓历史遗留问题指的是在2008年《城乡规划法》实施之前，因各地政府的政策因素导致未获批准建设的房屋进行有限度的认可建房的合法性，而案涉房屋系被答辩人在明知《城乡规划法》已于2008年施行后的2014年通过抢建的方式建设的，不属于历史遗留问题，其抢建的行为严重的违法了行政强制性法律规范，属于被答辩人自甘风险的行为。3.被答辩人在一审庭审过程中，明确自认其建造房屋的时间为2014年，该房屋未取得任何规划批建手续，现又在上诉状中陈述系在原有房屋翻建修缮的，其先后陈述明显自相矛盾。且案涉房屋地点根据谷歌地图显示的，该地点在2014年前根本无任何房屋建筑。三、一审法院认定基本事实清楚，被答辩人的上述理由意图歪曲一审法院认定。一审法院并未认定案涉房屋系被答辩人通过抵债的方式从案外人李明星处取得的，而是在判决法院说理部分，明确说明被答辩人提出的该观点无论是否成立均不能证实案涉房屋具有合法批建手续。且被答辩人主张案涉房屋系通过抵债方式取得的唯一性证据，是被答辩人与案外人李明清等人于1999年6月15日签订的《协议》（该协议系激光照排打印），该协议的纸张材质与打印形成方式明显与时代背景严重冲突，涉嫌伪造证据，答辩人己向一审法院申请鉴定该协议的大概形成时间，一审法院未做处理，答辩人认为该协议的真实性对本案的待查事实极为重要，请二审法院予以考量后准许进行鉴定，如涉嫌刑事犯罪应移送公安机关立案侦查。四、一审法院认定被答辩人所建位于蓉江新区高校园区管理处新路村的房屋未经审批擅自搭建是客观事实。被答辩人在一审庭审法庭调查过程中，多次陈述其没有向相关部门办理规划批建手续，系对该事实进行了自认，该事实应当作为本案的定案依据。五、被答辩人未经规划许可擅自搭建的房屋违反《城乡规划法》《土地管理法》等法律法规的强制性禁止性规范，系违法建筑应确认无疑。在用地上，未按照法律规定申报宅基地用地审批许可；在建设规划上，未按照法律规定向规划部门申报取得建设规划许可；被答辩人的抢建行为无疑不应得到法律保护。综上，答辩人拆除被答辩人未经规划许可私自抢建的违法建筑，符合我国《土地管理法》《城乡规划法》及相关规范性文件的实体法律规定，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回被答辩人的上诉，维持原判。在二审期间，上诉人提交了以下证据：1.户口本复议件，证明上诉人具有新路村集体经济组织成员资格；2.建房申请报告复印件，证明上诉人再新路村无房屋居住确需建房，且无违法故意；3.江西省社会保险费缴费专用收据复印件，证明新路村依然视上诉人为该集体经济组织成员。被上诉人质证意见：对第一组证据，仅仅能证明上诉人户籍在那里，但是是否具备集体组织成员资格并不以户籍所在地为根据，达不到其证明目的，对真实性合法性认可，对关联性不认可。对第二组证据，建房申请报告，真实性合法性认可，对关联性及证明目的不认可，该报告是案外人邱招兰向村委会出具的，与上诉人之间是何关系尚未明确，同时，该报告也仅是代表案外人有建房申请意愿，但并不是证明案外人的建房意愿已取得规划审批许可，因此，与上诉人证明其建造房屋是经过审批规划确有住房需求的证明目的无法予以证明。对第三组证据，社会保险费缴款收据，对真实性合法性认可，对关联性及证明目的不予认可，进行农村合作医疗缴费与房屋是否取得规划审批许可没有任何实质关联。本院经审查认为，上诉人提交的证据不足以证明上诉人认为当地集体经济组织成员，也无法证明其房屋已经经过有权机关审批建设，本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，案件的争议焦点在于上诉人位于赣州蓉江新区的房屋是否为擅自搭建的房屋。从查明的事实可知，上诉人房屋系抵债而来，系在原址上于2014年兴建，但兴建时并未进行相应的审批。上诉人虽然户籍仍在农村，但不能就此得出其仍然为该集体组织成员，并进而可以享受“一户一宅”政策。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”上述法律规定的“一户一宅”是保障农村村民在农村拥有合法的居住权。而上诉人陈述其在2014年就在赣州市章贡区内购买商品房并一直居住至今，故其情形已经不符合“一户一宅”的政策。上诉人虽在2014年以其母亲“邱招兰”的名义向当地村委会进行报批建设，但上级机关并没有批准建设，不能得出已经申报就是合法建筑的结论。综上，上诉人不符合“一户一宅”政策，且其房屋未经合法审批，原审法院据此认定为擅自搭建的房屋，未违反法律法规规定，本院予以维持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李兰者负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二〇年十一月十九日书记员  黄 婷