广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初2117号原告：赵灵坤，男，1963年11月14日出生，汉族，住广东省中山市*********，公民身份号码442************29X。委托代理人：刘宏杰、王晓云，均系广东维烈律师事务所律师。被告：中山市小榄镇人民政府，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码114************638。法定代表人：薛治国，镇长。副职负责人：李彪，副镇长。委托代理人：黎蔚婷、伍灼辉，均系中山市小榄镇人民政府工作人员。被告：中山市**********，住所地广东省中山市***************，统一社会信用代码124************915。法定代表人：李志勇，主任。副职负责人：冯垣成，常务副主任。委托代理人：朱家兴，中山市**********工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。第三人：中山市小榄镇西区股份合作经济联合社，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码N244***********743。法定代表人：雷培添，社长。委托代理人：黄锋，广东孚道律师事务所律师。第三人：邓培福，男，1969年7月2日出生，汉族，住广东省中山市*********，公民身份号码440************711。现羁押于中山市看守所。第三人：谢玲芳，女，1964年4月4日出生，汉族，住住广东省中山市***********，公民身份号码440************665。委托代理人：刘宏杰、王晓云，均系广东维烈律师事务所律师。原告赵灵坤因不服被告中山市小榄镇人民政府（以下简称小榄镇政府）、中山市**********（以下简称市征管中心）行政协议及要求行政赔偿，于2019年7月29日向中山市中级人民法院提起行政诉讼，中山市中级人民法院于2019年9月29日作出（2019）粤20行初67号行政裁定书，指令本院审理。本院于2019年12月12日另行立案后，依法向被告小榄镇政府、市征管中心送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市小榄镇西区股份合作经济联合社（以下简称小榄西区合经社）、邓培福、谢玲芳与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。因不能抗拒的疫情原因，并基于目前国内外疫情防控需要，第三人邓培福在较长时间内无法参加诉讼，致使本案无法继续审理，本院于2020年4月29日中止本案诉讼，后于2020年7月22日恢复审理。本院依法组成合议庭，于2020年7月29日、10月16日公开开庭审理了本案。原告赵灵坤及委托代理人刘宏杰，被告小榄镇政府的副职负责人李彪及委托代理人黎蔚婷、伍灼辉，被告市征管中心的副职负责人冯垣成及委托代理人朱家兴、陈润，第三人小榄西区合经社的委托代理人黄锋，第三人邓培福以及第三人谢玲芳的委托代理人刘宏杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵灵坤诉称，2013年4月7日，原告赵灵坤与第三人邓培福签订了租用合同，双方约定：邓培福将座落于中山市小榄镇西区**约7亩的土地（包括一间约160平方米砖瓦结构的房屋）出租予原告，租赁期限自2013年4月7日至2018年4月6日；该合同还约定了其他事宜。2013年6月13日，原告与邓培福达成一致意见，将租赁期限延长至2021年4月6日。之后，原告及其妻子谢玲芳在该租赁土地上建设了建筑物，并共同成立、经营中山市小榄镇亭台楼阁食店（以下简称亭台楼阁食店）。然而，在租赁合同履行过程中，该租赁土地被列入征收范围，导致租赁合同无法继续履行。被告拟将本属于原告的地上附着物和青苗的补偿费等款项补偿予邓培福，并与邓培福签订了征收补偿协议。原告认为，原告才是涉案被征收土地的实际承租人、使用人以及地上附着物、青苗的所有权人，被告与邓培福签订征收补偿协议的行为违法。被告应当与原告签订征收补偿协议并支付征收补偿款。另外，被告与邓培福在征收公告之前已经签订征收补偿协议，也属于违法行为。为此，特起诉至法院，请求判令：1.确认中山市***********与第三人邓培福签订的搬迁补偿协议违法；2.被告小榄镇政府、市征管中心向原告赵灵坤支付补偿款3900000元；3.本案诉讼费由被告小榄镇政府、市征管中心承担。被告小榄镇政府辩称，一、我政府不是本案适格的被告，请求法院裁定驳回原告的起诉。原中山市土地房屋征收管理办公室与我政府签订《南沙港铁路项目（小榄镇）土地房屋征收工作合同》，约定南沙港铁路项目在中山市小榄镇境内的土地房屋征收工作，由我政府负责具体实施。由此可知，我政府是受其委托具体实施土地房屋征收工作。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第二款、第六十九条第一款第三项的规定，我政府不是本案适格的被告，请求法院裁定驳回原告的起诉。二、涉案的南沙港榄征协[2019]013号搬迁补偿协议合法，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。（一）程序合法。2019年4月8日，自然资源部作出《关于新建广州南沙港铁路中山段工程建设用地的批复》（自然资函[2019]191号），载明“同意中山市将农民集体所有农用地52.4477公顷……转为建设用地并办理征地手续……作为新建广州南沙港铁路中山段工程建设用地……”。因此，2019年4月10日签订涉案搬迁补偿协议时，涉案土地的征收已经法定程序批准，符合法定程序。（二）内容合法。涉案土地是小榄西区合经社农民集体所有的土地。小榄西区合经社与邓培福签订的土地承包合同显示，邓培福是涉案土地的承包方。《青苗现场记录勘查表》和《物资／附着物现场记录勘查表》显示，邓培福在“产权人／种植方”处签名。因此，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条第一款第四项、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，邓培福是签订涉案搬迁补偿协议的适格主体，该协议约定向邓培福支付相关补偿款合法。综上，我政府不是本案适格的被告，涉案搬迁补偿协议合法，请求法院裁定驳回原告的起诉或者判决驳回原告的诉讼请求。被告市征管中心辩称，一、原告与涉案行为无法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格，对其起诉应予以驳回。原告提起本案诉讼，并称涉案土地的地上附着物和青苗属于原告所有，但未提交任何有证明力的证据予以证实，反而根据小榄西区合经社与邓培福签订的土地承包合同、青苗现场记录勘查表显示，邓培福系涉案土地承包权人，且在涉案搬迁补偿协议签订前，小榄镇政府已与邓培福就地上附着物和青苗进行了清点。因此，原告与涉案土地及涉案行政行为均不存在法律上的利害关系，且不具备提起本案行政诉讼的主体资格，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，对原告的起诉，应予驳回。二、我中心委托小榄镇政府与邓培福签订的搬迁补偿协议程序、实体内容均合法，应予维持。我中心负责组织实施本市行政区域内的土地、房屋征收与补偿工作，并根据中府[2008]76号《关于加快我市交通基础设施建设的若干意见》的规定，由被告委托镇区人民政府具体实施征地补偿工作。2017年3月10日，我中心与小榄镇政府签订《南沙港铁路项目（小榄镇）土地房屋征收工作合同》，由我中心委托小榄镇政府对南沙港铁路项目涉及小榄镇的土地房屋进行征收补偿工作。小榄镇政府调查核实了涉案土地的权属性质及相关地上附着物和青苗的权利，后由其下属的中山市***********与邓培福协商，于2019年4月10日签订涉案搬迁补偿协议，该协议的内容合法有效，应予维持。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉或驳回原告的全部诉讼请求。第三人小榄西区合经社述称，1、同意两被告的答辩意见。2、按照我方与第三人邓培福签订的租赁合同，双方约定邓培福转租必须经过我方同意，并须与我方另行签订合同，原告的证据中也有提交了该份合同，证明原告是知情的。3、从现有的证据能够看出，涉案被征收的土地在法律上的主体为邓培福，两被告与其签订搬迁补偿协议并无不妥，依据《中山市关于公益性项目用地征收补偿的实施意见》，征收土地上存在租赁合同纠纷的，双方应遵循双方的租赁合同去解决。第三人邓培福述称，我与被告签订的涉案搬迁补偿协议是合法的，该协议与原告无关，原告无权干涉我签署这个协议。第三人谢玲芳述称，1、同意原告的起诉意见。2、我认为被告与第三人邓培福签订的涉案搬迁补偿协议是违反规定的，涉案土地征收进行了公告，但是相关程序违法，在国家相关部门提出征收之前就进行征收，没有事实和法律依据。3、被告将涉案搬迁补偿协议所依据的评估报告仅作为参考资料，而且该报告已明确我是原亭台楼阁食店的经营者，涉案土地上盖建筑物及设施设备、林木均在该店经营范围内，但被告仍单方与第三人邓培福签订涉案搬迁补偿协议，显然属于违反相关的法定程序。4、被告明知原亭台楼阁食店是征收补偿的对象之一，征收行为没有进行公示、告知，也没有告知需要征收的事实，亦没有将相应的评估报告以及将补偿的内容告知我或原告，违反法定程序。因此，请求法院支持原告的诉讼请求。经审理查明，第三人邓培福系第三人小榄西区合经社的社员，原告赵灵坤与第三人谢玲芳是夫妻关系。2012年12月25日，小榄西区合经社与邓培福签订一份土地承包合同，主要约定：位于小榄镇**50万伏高压走廊底、面积为3574.62平方米（折合5.362亩）的土地由邓培福承包，仅限于种植、养殖的农业用途，不能盖建筑物（包括简易星棚），不能搭棚养生猪和养埃及鱼，如养殖其他家禽需经相关部门认可方能养殖；承包期共30年，从2009年1月1日至2038年12月30日，每亩土地30年的承包租金为每亩60000元，共应缴租金321720元；经小榄西区合经社同意，邓培福可中途将土地转包给第三方使用，第三方必须与小榄西区合经社重新签定承包合同，合同到期期限与原合同一致，原合同不再生效；合同到期时，邓培福增设的所有设施归小榄西区合经社所有；土地承包期间如遇上级有关部门征用该用地，补偿农作物损失由征地方负责，小榄西区合经社不作任何补偿和赔偿。2012年12月26日，邓培福向小榄西区合经社缴交了上述土地30年的承包费共321720元。2013年4月7日，原告赵灵坤与第三人邓培福签订一份租用合同，主要约定：坐落于中山市小榄镇西区**农用地一块面积约7亩（其中有一间约160平方米的砖瓦结构房屋）的土地租赁给赵灵坤作农业使用，租赁期限5年，从2013年4月7日起至2018年4月6日，租金为每年100000元；租赁期满或赵灵坤中途违约，不动产（包括电源路线、水管设施）不得拆除，无偿归邓培福所有；租赁期间，邓培福不得干涉赵灵坤的自主经营权。同年6月13日，经双方协商，赵灵坤与邓培福一致同意上述合同延续三年，即2018年4月6日至2021年4月6日，租金从2018年开始每年增加30000元。庭审中，各方当事人均予确认赵灵坤在涉案土地上以“自在农庄”的招牌对外经营餐饮服务。赵灵坤与谢玲芳并明确，“自在农庄”在营业执照上登记的字号就是原亭台楼阁食店的名称，于2013年11月3日登记成立，为个体工商户，经营者为谢玲芳，经营范围为餐饮服务，于2020年1月13日经核准办理了注销登记；虽然原亭台楼阁食店登记在谢玲芳1人名下，但实际上由其夫妻二人共同经营。邓培福则确认其从来没有参与原亭台楼阁食店的经营管理。2017年3月10日，原中山市土地房屋征收管理办公室（以下简称原市征管办，后更名为市征管中心现称）与小榄镇政府签订一份南沙港铁路项目（小榄镇）土地房屋征收工作合同，主要约定：根据《南沙港铁路建设推进会议纪要》（市长办公会议纪要[2016]132号）的指示和《关于加快我市交通基础设施建设的若干意见》（中府[2008]76号）的规定，按照属地负责制的原则，南沙港铁路项目在中山市小榄镇境内的土地房屋征收工作，由原市征管办予以指导、协助小榄镇政府开展该项目小榄段土地房屋征收、青苗及地上附着物补偿、安置地建设等相关工作，由小榄镇政府具体实施及开展征收补偿各类谈判工作、与被征收人签订征收补偿合同、支付补偿款，所需费用由原市征管办根据小榄镇政府工作开展的实际情况拨付；项目在小榄镇政府辖区征收范围内青苗及地上附着物（包括但不限于土地上一切建筑物、构筑物及苗木等）的数量，由被征收人、具资质的测量机构或评估机构、项目公司、小榄镇政府现场清点签名确认。2019年4月10日，小榄镇政府下属的中山市***********（甲方）与邓培福（乙方）签订涉案搬迁补偿协议，主要约定：因南沙港铁路项目建设需要，乙方需搬迁租用的位于中山市小榄镇西区50万伏高压走廊底面积为1165.6平方米的土地上的附着物（包括花木及其他设施）；参考中山市经纬土地房地产评估有限公司作出的（2017）中经房评字第103017号评估报告与中山市成诺资产评估与土地房地产估价有限公司作出的中成评字（2019）第304002-1号评估报告，乙方同意甲方以2895652元补偿乙方花木搬迁费、鱼塘搬迁、停工停业损失、工人工资补偿及其他物资设施等费用（该补偿包含但不限于乙方构筑物、地上附着物、花木场设施、填土费等补偿费及花木搬迁费、其他物资搬迁过程中产生的一切费用）；根据“南沙港铁路项目（中山段）小榄镇青苗及地上附着物搬迁补偿方案”的条款，甲方一次支付289565元签约奖励款，乙方在签订协议后15天内将地上附着物清理完毕，甲方支付144783元作为限期搬迁奖励款，上述费用合共3330000元；乙方必须在签订协议后15天内将征地红线范围内及签字确认清单的附着物搬迁或腾空完毕；乙方所租用的土地若涉及其他租赁关系由乙方自行解决，与甲方无关；乙方对被补偿对象的权属如有争议或纠纷，一切责任由乙方负责，乙方保证对被补偿对象有全额的处理权、权属清晰、无争议，若有争议由乙方自行解决，与甲方无关，日后出现其他权利人向甲方主张权利的，则由乙方负责处理解决及承担所有法律责任，与甲方无关。赵灵坤对上述搬迁补偿协议不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。诉讼过程中，经本院审查并释明，本案应当追加谢玲芳为共同原告，因其明确表示不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利，本院遂依法追加其为第三人参加本案诉讼。另查明，庭审中，赵灵坤与邓培福均予确认二人都有在涉案土地上出资种植花木，其中黄花梨由邓培福出资种植，至于其他品种的花木以及地上建（构）筑物和附属设施，暂时不能提供相关证据予以区分由谁出资。另外，小榄镇政府确认涉案搬迁补偿协议包含了原亭台楼阁食店的经营损失（停工停业损失、工人工资补偿），虽然在实地勘查及协商补偿过程中，赵灵坤与谢玲芳夫妇没有参与，但根据小榄西区合经社与邓培福签订的土地承包合同可知涉案土地实际使用权人为邓培福，而当时工作人员在征收范围内没有看到原亭台楼阁食店的营业执照，且该地上附着物及花木均没有标记，加上邓培福一直表示其有权收取亭台楼阁食店的经营损失，所以该镇政府只与邓培福协商沟通并与其签订涉案搬迁补偿协议；在签订涉案搬迁补偿协议后，该镇政府发现原亭台楼阁食店的经营人为谢玲芳，遂要求邓培福提供谢玲芳授权邓培福收取原亭台楼阁食店经营损失的委托书，但当时谢玲芳在外旅游未返，她回来后又明确表示不愿意签署委托书，所以至今还未向邓培福支付涉案搬迁补偿协议约定的补偿款。再查明，赵灵坤主张小榄镇政府、市征管中心共同支付补偿款3900000元为估算的数额，具体包括：1、按照涉案搬迁补偿协议的约定，小榄镇政府应补偿涉案土地上的费用为289余万元；2、赵灵坤在涉案土地上投资建设了两间木屋，每间造价为50余万元，但未能提供相应证据予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。本案中，市征管中心（原市征管办）于2017年3月10日与小榄镇政府签订的南沙港铁路项目（小榄镇）土地房屋征收工作合同，约定南沙港铁路项目在中山市小榄镇境内的土地房屋征收工作，由小榄镇政府具体实施，市征管中心（原市征管办）予以指导、协助，根据前述法律规定，小榄镇政府、市征管中心均是本案适格被告。而涉案土地由邓培福向小榄西区合经社承包，并转租给赵灵坤与谢玲芳实际共同经营原亭台楼阁食店，因此，因涉案土地的地上附着物及青苗补偿而签订的涉案搬迁补偿协议，与邓培福有行政法上的利害关系，赵灵坤有权作为原告提起本案行政诉讼。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，如行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，应予确认无效。本案中，涉案搬迁补偿协议乃小榄镇政府在完成市征管中心（原市征管办）委托征收事项过程中，就邓培福承包的涉案土地地上附着物及青苗补偿而签订的行政协议。根据原被告诉辩意见，结合各方当事人庭审中的举证、质证情况，小榄镇政府已经确认涉案搬迁补偿协议包含了赵灵坤与谢玲芳共同经营的原亭台楼阁食店的经营损失（含停工停业损失、工人工资补偿），邓培福也明确其从未参与该食店的经营管理，且邓培福亦确认涉案土地上的部分附着物及青苗由赵灵坤投资建设和种植，其尚未得到赵灵坤、谢玲芳处理二人财产补偿问题及收取相关补偿款的授权委托，而赵灵坤亦通过提起本案诉讼主张否定涉案搬迁补偿协议的合法性，可见，小榄镇政府在未查明相关事实的前提下，与邓培福签订的涉案搬迁补偿协议无权处分了赵灵坤、谢玲芳的财产，且未经二人的同意或予以追认，根据前述法律规定，依法应予确认无效。对于赵灵坤主张小榄镇政府、市征管中心共同补偿3900000元，因该数额为赵灵坤估算而得，其中涉案搬迁补偿协议所指向的补偿款尚未实际支付，并非直接损失；对于其他补偿的主张，赵灵坤亦未提供相应证据予以证实。况且，本案系因政府行政行为而引起的搬迁补偿问题，应由行政机关与实际权利人通过订立行政协议协商解决，因此，赵灵坤的上述主张，无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、二款的规定，判决如下：一、确认中山市***********与第三人邓培福于2019年4月10日签订的搬迁补偿协议无效；二、驳回原告赵灵坤的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山市小榄镇人民政府、中山市**********共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  林利根人民陪审员  李立坚二〇二〇年十一月五日书 记 员  叶晓桐杨慧娴杨莉芳