黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑05行初8号原告王东升，男，1972年12月23日出生，汉族，住黑龙江省大庆市萨尔图区。委托诉讼代理人张文，黑龙江双峰律师事务所律师。被告友谊县人民政府，住所地黑龙江省友谊县友谊镇挹娄大街**。法定代表人蔡纯意，该县县长。行政机关负责人许友明，该县副县长。委托诉讼代理人姚振伟，友谊县司法局副局长。委托诉讼代理人杨敬英，黑龙江田野律师事务所律师。第三人黑龙江省友谊农场，，住所地黑龙江省友谊县友谊镇友谊路广场街法定代表人刘化莲，该场场长。委托诉讼代理人刘廷友，黑龙江太宗律师事务所律师。原告王东升与被告友谊县人民政府（以下简称县政府）、第三人黑龙江省友谊农场（以下简称友谊农场）履行行政协议一案，向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭,于2020年6月22日公开开庭审理了本案。原告王东升的委托诉讼代理人张文，被告县政府的行政机关负责人许友明及委托诉讼代理人姚振伟、杨敬英，第三人友谊农场的委托诉讼代理人刘廷友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王东升诉称，我于2015年9月24日购买了原房屋产权人薛凤春位于友谊县××村兴隆山水库内建筑面积734.36平米商业用房，在友谊县房屋产权处办理了房屋所有权证过户变更登记。2019年12月，原告接到友谊农场水务局及友谊县自然资源局通知，该房按征收拆除。经黑龙江嘉园房地产中介评估有限责任公司对房屋及附属设施进行评估，评估价格为478万元，经原告与县政府、友谊农场三方协商并签订书面协议书，确定对原告的补偿金额为450万元，由县政府和友谊农场各承担50%，并约定县政府于2020年1月10日前一次性支付原告补偿款225万元，其余补偿问题王东升有权以县政府和友谊农场为被告提起诉讼，友谊农场按照人民法院裁决结果履行给付责任。如人民法院不受理起诉或裁决友谊农场不承担给付责任，由县政府于2020年5月1日前向王东升支付225万元补偿款(此款不包括第一项给付金额)。协议书由县政府许友明副县长与友谊农场副场长刘洋各自代表被告县政府及第三人友谊农场签字确认。被告县政府、第三人友谊农场在2019年12月30日将原告房屋拆除。县政府在2020年1月13日已经给付了225万元补偿款。现友谊农场以需诉讼为由明确表示不支付剩余补偿款。原告曾向友谊县人民法院单独提起民事诉讼，要求友谊农场支付剩余补偿款，友谊县人民法院以本案属行政诉讼案件为由未受理。综上，请求：一、确认原告与被告、第三人订立的行政协议有效；二、判令被告县政府、第三人友谊农场共同支付原告补偿款225万元，被告、第三人互相承担连带责任。诉讼费用由被告承担。县政府辩称，一、被告与原告订立的行政协议有效。薛凤春向友谊农场水务局作出以拉动友谊地区旅游业的发展，在水库土岛上建一处餐饮业用房（建筑面积370平方米）以满足外来投资者和当地消费需求的申请。友谊农场水务局向友谊县国土资源局提出关于薛凤春同志在水库建餐饮业用房意见，依据薛凤春同志申请，结合水库承包使用年限（20年），为更好的发展友谊绿色生态农业，打造旅游观光农业新的风景线，经我们领导班子研究决定同意薛凤春同志请求，在水库内土岛上建餐饮业服务用房。2009年8月30日，友谊县国土资源局作出了薛凤春在兴隆山水库管理房及餐饮的用地审批手续。建房理由是餐饮旅游业，友谊农场水务局同意，国土部门作出以租赁方式供地的审批意见，申请用地面积1443.3平方米，建筑占地426平方米，建筑结构砖混二层。友谊县国土资源局在2009年12月15日收取薛凤春七分场水库各项费用壹万零肆拾叁元肆角柒分。友谊县国土资源局在2009年12月15日和2014年11月11日分别作出国有土地使用权租赁合同书，国有土地使用权[2009]第49号租赁合同书中规定土地租赁期限2009年12月15日-2014年12月15日，国有土地使用权[2014]第30号租赁合同书中规定土地租赁期限2014年12月16日-2019年12月16日。县政府在2009年12月15日作出关于薛凤春拟建“兴隆山水库餐饮业服务用房”建设用地批复。批复内容是薛凤春呈送的“兴隆山水库餐饮业服务用房”用地审批符合凤岗镇土地利用总体规划及村屯规划要求，友谊县国土资源局审核并报县政府批准，同意你在友谊农场七分场兴隆山水库建设“兴隆山水库餐饮业服务用房”，用地面积1443.30平方米，其中建筑面积426平方米，以租赁方式供地。薛凤春在2009年12月25日为“兴隆山水库餐饮业服务用房”办理房屋所有权证（友谊房权证友谊县字第**），房屋坐落地点是友谊县××村兴隆山水库，规划用途商业，建筑面积743.36平方米，总层数2层。2015年9月24日，原告王东升购买薛凤春位于兴隆山水库内建筑面积734.36平方米的商业用房（房屋所有权证友房房权证凤岗镇字第**）2019年12月4日，自然资源部国家督察局认为兴隆山水库内建筑为违法建筑，要求友谊县自然资源局进行现场核查。2019年12月7日友谊县自然资源局经过现场核查，确定兴隆山水库内建筑为违建别墅，县、场分管领导和相关部门统筹负责整改推进工作，经友谊县自然资源局和王东升协商要求2019年12月31日拆除完毕。2019年12月24日按照自然资发[2019]85号文件精神，由房屋产权人通过司法诉讼维护其合法权益，各有关部门按照法院裁定结果给予合理赔偿或者补偿。2019年12月30日，县政府和友谊农场与王东升按照有关文件精神，签署了协议书。经黑龙江嘉园房地产中介评估有限责任公司对兴隆山水库内建筑也就是“兴隆山水库餐饮业服务用房”进行评估，评估价格为478万元，经三方协商达成补偿450万元，县政府、友谊农场各按50%比例承担，县政府应当于2020年1月10日前一次性向王东升支付补偿款225万元。县政府在2020年1月13日一次性支付给王东升225万元。根据黑龙江省水利厅、黑龙江省农垦总局、中国龙江森林工业集团有限公司关于印发《黑龙江省农垦和森工系统涉水行政权力事项移交实施方案》的通知（黑水发[2019]146号）规定，2019年5月底，农垦、森工系统承担的所有涉水行政事项全部移交属地政府。2019年5月以前友谊农场负责友谊各管理区的水务行政事权。根据有关文件要求，违建别墅整治给无过错方造成损失，应当结合违建别墅的违法性质、违法情节、违建时间、相关审批许可手续的完成程度以及各方违法过错责任大小，分别由相应的行政机关、市场主体和实际使用人等按照责任大小，给予合理的赔偿或者补偿。县政府、友谊农场与王东升签订的协议书，是合法有效。二、被告不应与第三人共同支付补偿款225万元。县政府在2020年1月13日按照协议书内容已经支付225万元，协议书中约定县政府、友谊农场各按50%比例承担，所以友谊县人民政府不应与第三人共同支付补偿款225万元，应由友谊农场支付剩余225万元补偿款。三、被告不应承担诉讼费用，被告已经履行给付义务，所以不应承担诉讼费用。综上，被告作出的行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法作出判决。第三人友谊农场述称，一、原告与被告、第三人签订的行政协议合法有效，涉案行政拆除行为实体合法，程序合法，特别是该行政协议是三方真实意思表示，并且不违背法律的规定，因此，该协议真实合法有效。二、第三人在签订该协议后没有履行协议给付义务，不存在违约和过错行为，根据该协议第一条第二款中三方约定，第三人应按照人民法院的裁决结果履行给付义务，因此，原告通过法院诉讼的方式，第三人愿意履行该协议约定的给付义务，第三人同意按照协议约定单独向原告支付剩余225万元补偿款。原告王东升向本院提交了下列证据：1、协议书，证明2019年12月30日原告与被告、第三人订立拆迁补偿协议，原告按协议约定拆除房屋，被告按约定支付50%补偿款，第三人没有按约定支付补偿款，被告应承担支付225万元补偿款的义务；2、收据和承诺书，证明2020年1月13日原告收到被告按合同约定支付的225万元补偿款，但是被告没有按照协议书及承诺书约定于2020年5月1日前支付剩余225万元补偿款，此款不包括已经支付的金额；3、友房权房权证凤岗镇字第**房，证明原告是案涉拆迁房屋的产权人，原告购买房屋时信赖政府房屋登记行为，原告没有过错；4、照片二张，证明涉案房屋已经按照协议书约定拆除完毕，房屋拆除前、拆除后的状况。被告县政府向本院提交了下列证据：1、第七管理区兴隆山水库餐饮业服务用房项目（薛凤春）用地审批材料，证明经过薛凤春的申请，友谊农场同意，2009年12月15日友谊县国土局与薛凤春签署国有土地使用权[2009]第49号租赁合同书，批准用地是1443.30平方米，建筑物占地面积426平方米，土地租赁期限2009年12月15日-2014年12月15日；2、国有土地使用权租赁合同书档案材料([2014]第30号)，证明2014年11月11日友谊县国土局与薛凤春签署国有土地使用权[2014]第30号租赁合同书，批准用地是1443.30平方米，建筑物占地面积426平方米，土地租赁期限2014年12月16日-2019年12月16日。薛凤春取得了友谊县国用（2009）第070001638号国有土地使用权证书，土地用途为商服，使用权类型为租赁，使用权面积为1443.30平方米，取得时间为2009年12月24日。薛凤春在2009年12月25日为“兴隆山水库餐饮业服务用房”办理房屋所有权证（友谊房权房权证友谊县字第**）屋坐落地点是友谊县××村兴隆山水库，规划用途商业，建筑面积743.36平方米，总层数2层；3、关于推送遥感疑似图斑和相关线索的说明，证明自然资源部国家督察局认为兴隆山水库内有违法建筑，要求友谊县自然资源局进行现场核查；4、友谊农场违建清底专项清底行动监测图斑230522-M-69号影像及说明，证明2019年7月23日友谊农场违建清底专项清理行动小组办公室认为监测图斑230522-M-69号实际占地面积为371.68平方米，建筑面积743.36平方米，位于兴隆山水库区大坝下游位置，建设主体为王东升，用途为商业用房。经友谊农场违建清底人员2019年7月19日现场核查，该图斑属于合法；5、友谊县（水库管理）违建别墅清底行动（督查下发一般违建图斑）230522DC0497号，证明2019年12月230522DC0497号被督查发现为违法图斑，县专项小组统筹负责整改工作，与王东升协商拆除事宜，于2019年12月31日拆除完毕；6、黑龙江省水利厅、黑龙江省农垦总局、中国龙江森林工业集团有限公司联合印发《黑龙江省农垦和森工系统涉水行政权力事项移交实施方案》的通知（黑水发[2019]146号），证明2019年5月底，农垦、森工系统承担的所有涉水行政事项全部移交属地方政府。2019年5月以前友谊农场负责友谊各管理区的水务行政事权；7、记账凭证，证明县政府按照相关文件要求已经履行给付225万元补偿款义务；8、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、水利部、国家林业和草原局关于印发《违建别墅问题清查、整治专项行动有关政策的指导意见》的通知（自然资发[2019]85号），证明违建别墅整治给无过错方造成损失的，应当结合违建别墅的违法性质、违法情节、违建时间、相关审批许可手续的完成程度以及各方违法过错责任大小，分别由相应的行政机关、市场主体和实际使用人等按照责任大小，给予合理的赔偿或补偿，县政府根据此文件相关要求与原告签订的行政协议合法有效。第三人友谊农场未提交证据。原告、第三人对被告提交的全部证据均无异议。被告对原告提交的证据质证认为：对证据1关联性有异议，该协议中没有任何条款约定被告与第三人互负连带责任，在该协议中明确约定被告与第三人各按50%的比例承担补偿王东升损失的责任，被告已按该约定履行支付原告225万元补偿款义务，法院已受理原告王东升的起诉，按该协议第1条第2项的约定，法院未裁定友谊县农场不承担给付义务前，被告对应由第三人友谊县农场支付的225万元补偿款不负有给付义务，且原告是于2020年5月11日才向法院起诉被告的，也根本不可能在2020年5月1日给付；对证据2中承诺书的证明内容有异议，该承诺书和协议书是同一时间制作的，制作内容也和协议书中的内容一致，均约定原告需向法院起诉以后，法院判决第三人不承担责任之后，被告才承担相应的责任，从该承诺书制作的时间2019年12月30日到2020年5月1日，如果原告及时起诉被告，所有的诉讼程序应已完毕，法院也会作出相应的裁决，可原告却在2020年5月11日才向法院提起诉讼，才导致即使所附的条件成就，被告也不可能在2020年5月1日支付相应的款项；对证据3、4无异议。第三人对原告提交的证据1、3、4无异议，证据2质证意见与县政府质证意见相同。经庭审质证，原告、被告提交的证据均具有真实性、合法性、关联性，本院确认有效，予以采信。本院根据采信的证据认定如下法律事实：2009年案外人薛凤春向友谊农场水务局提出要在友谊农场七分场兴隆山水库土岛上建设餐饮业用房，友谊农场水务局同意薛凤春在水库建餐饮业用房，黑龙江省国土资源厅驻友谊国土资源局（以下简称友谊国土局）根据友谊农场水务局的意见，作出以租赁方式供地用地的审批。2009年12月15日，薛凤春与友谊国土局签订了《国有土地使用权租赁合同书》，友谊国土局将上述土地出租给薛风春，双方约定土地使用期限从2009年12月15日起至2014年12月15日止。2009年12月24日，薛凤春取得国用(2009)第070001638号国有土地使用证。2009年12月25日，薛风春取得友谊县字第××号房屋所有权证。后土地使用期限届满，薛凤春于2014年11月11日与友谊国土局续签了《国有土地使用权租赁合同书》，将土地使用期限延长至2019年12月16日，友谊国土局收取了2009年至2019年度的土地租金。2015年9月24日，王东升从薛凤春手中购买了涉案房屋，并办理了友房权证房房权证凤岗镇字第**权证。2019年12月10日，友谊县违建清底专项清理行动领导小组接到黑龙江省违建别墅问题清查整治专项行动领导小组通知，要求对涉案房屋是否为违规建筑进行复核。经县、场有关部门核实，涉案房屋建设在水库库区内并且未取得规划许可，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《黑龙江省水利工程管理条例》的相关规定，确定涉案房屋为违规建筑。鉴于房屋所有权人王东升取得了涉案房屋所有权证书，但在建设审批过程中该处建筑未取得规划许可手续，也不符合土地利用总体规划，相应的管理单位及行政许可单位对涉案房屋的形成负有一定责任，为解决涉案房屋拆除及补偿问题，经黑龙江嘉园房地产中介评估有限责任公司对房屋主体结构及附属设施进行评估，评估价格为478万元。王东升要求对房屋、附属设施、经营损失补偿480万元。2019年12月30日，县政府、友谊农场、王东升经协商达成补偿450万元的协议书，协议书约定:一、县政府、友谊农场各按50%的比例承担补偿王东升损失的责任。具体支付时间与方式如下:1.县政府于2020年1月10日前一次性向王东升支付补偿款225万元。2.其余补偿问题，王东升有权以县政府和友谊农场为被告提起诉讼，友谊农场按照人民法院裁决结果履行给付责任。如人民法院不受理起诉或裁决友谊农场不承担给付责任，由县政府于2020年5月1日前向王东升支付225万元补偿款(此款不包括第一项给付金额)。二、王东升于2019年12月30日12时前，自行拆除坐落于友谊县××村兴隆山水库建筑面积734.36平方米商业用房及附属设施后本协议生效。三、本协议一经生效即视为此事的终局解决，三方互不追究其他责任。另查明，2019年5月底，农垦、森工系统承担的所有涉水行政事项全部移交属地政府。2019年5月以后友谊农场不再具有友谊县各管理区的水务行政事权。再查明，县政府按照协议书内容于2020年1月13日已经向王东升履行给付225万元补偿款义务。友谊农场以王东升未先行向法院提起诉讼为由，未支付剩余225万元补偿款。王东升为此向本院提起行政诉讼，请求：1.确认涉案协议书合法有效；2.要求县政府和友谊农场承担连带责任，共同支付剩余225万元补偿款。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案是在上级部门对下进行违建别墅清查整治背景下，行政机关为实现违法建筑物清理整治行政管理目的，与公民和其他组织协商订立的协议，涉案协议符合上述法律规定的行政协议要件且合法有效，属于行政诉讼的受案范围，原告起诉符合法律规定。本案争议焦点：一、剩余225万元补偿款支付条件是否成就；二、县政府对剩余225万元补偿款承担何种责任；三、涉案行政协议全部内容未被各方履行完毕前县政府是否具有其他行政职责。关于剩余225万元补偿款支付条件是否成就的问题。因原告王东升未取得规划许可在水库内建房并取得房屋所有权证，被告县政府及第三人友谊农场对涉案违建房屋的形成负有行政责任，管理单位及行政许可单位为妥善解决涉案违法建筑拆除及补偿问题，三方协商签订了涉案行政协议。友谊农场认可应当向王东升支付剩余225万元补偿款，但其认为支付剩余225万元补偿款的条件未成就，原告应当向法院提起诉讼后，友谊农场按照人民法院的裁决结果履行支付义务。就本案而言，签订协议时友谊农场作为无行政职权的组织，其主动参与签订协议并约定按照50%的责任比例承担责任，是基于涉案违法建筑的形成与其在具有行政职权期间，未严格履行行政职责有直接关系。涉案行政协议涉及三方权利义务，人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面审查，现原告以县政府为被告、友谊农场为第三人已向本院提起履行协议之诉，按照协议约定，友谊农场向王东升支付剩余225万元补偿款的条件已经成就。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定：人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第六十条规定：当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。友谊农场作为曾经具有行政职权的部门，对于其在具有行政管理职权期间负有的行政责任，应当积极主动担责，其在协议中约定支付剩余补偿款情形下，强调应当通过法院裁判后才履行义务，其做法和目的有违诚实信用原则，不但增加当事人诉累，而且不利于实质解决行政争议。根据上述法律规定，友谊农场应当按照约定向王东升履行支付剩余225万元补偿款的义务。关于县政府对剩余225万元补偿款承担何种责任的问题。县政府于2020年1月13日按照协议约定的50%责任比例，已经向王东升支付了225万元补偿款，协议中“人民法院不予受理起诉或裁决友谊农场不承担给付责任，由县政府向王东升支付225万元补偿款”的约定，属于县政府向王东升作出的行政允诺，故此，县政府对剩余225万元补偿款承担的是行政允诺责任。剩余225万元补偿款支付条件已经成就，友谊农场是履行义务的主体，王东升提出县政府与友谊农场共同对剩余225万元补偿款承担连带责任的主张，不符合协议约定，本院不予支持。关于涉案协议全部内容未被各方履行完毕前县政府是否具有其他行政职责的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。根据查明的事实，本案是行政机关为贯彻落实国家整治违建别墅清查要求，基于房屋拆除及补偿问题与公民、其他组织签订的行政协议，其实质属于因房屋被强制拆除引发的补偿争议。县政府按照责任比例向王东升支付225万元补偿款，只是履行了协议确定的己方义务。参照上述规定及协议约定，在涉案行政协议全部内容未被各方履行完毕之前，县政府不仅具有行政允诺职责，而且具有保障、监督、协调本行政区域房屋补偿工作的行政职责。综上，涉案协议书合法有效，权利义务内容明确，各方应当依约履行。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、确认原告王东升与被告友谊县人民政府及第三人黑龙江省友谊农场2019年12月30日订立的涉案协议书合法有效；二、第三人黑龙江省友谊农场于本判决生效之日起三十日内，向原告王东升给付剩余225万元补偿款；三、被告友谊县人民政府依法履行保障、监督、协调本行政区域房屋补偿工作行政职责；如第三人黑龙江省友谊农场未在本判决确定的期限内履行给付义务，由被告友谊县人民政府向原告王东升履行给付剩余225万元补偿款行政允诺职责。诉讼费50元，由被告友谊县人民政府、第三人黑龙江省友谊农场各承担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  祝玉付审判员  李景华审判员  杨 亮二〇二〇年十一月六日书记员  李 娜附：本判决适用的相关法律依据1.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。2.《中华人民共和国合同法》第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。