浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙08行初36号 原告赵耀生，男，1953年7月9日出生，汉族，住浙江省江山市。 委托代理人郑旭华，浙江金奥律师事务所律师。 被告江山市人民政府，住所地浙江省江山市中山路**。 法定代表人王光华，市长。 出庭应诉的行政机关负责人张志军，副市长。 委托代理人（特别授权代理）郑书林。 委托代理人郑建国，浙江郑建国律师事务所律师。 被告衢州市人民政府，住，住所地浙江省衢州市柯城区三江东路**/div> 法定代表人汤飞帆，市长。 出庭应诉的行政机关负责人徐兴。 委托代理人（特别授权代理）朱爱斌。 委托代理人（特别授权代理）吴薇薇。 第三人江山市四都镇人民政府，统一社会信用代码11330881002630604H，住所，住所地浙江省江山市四都镇四都村南街**div> 法定代表人毛金旺，镇长。 出庭应诉的行政机关负责人姜亚华，副镇长。 委托代理人（特别授权代理）郑铖。 委托代理人（特别授权代理）王君鸽，浙江刚诚律师事务所律师。 原告赵耀生因与被告江山市人民政府（以下简称江山市政府）、衢州市人民政府（以下简称衢州市政府）、第三人江山市四都镇人民政府（以下简称四都镇政府）土地行政审批、行政复议及附带审查规范性文件一案，于2020年8月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于同年9月25日公开开庭审理了本案。原告赵耀生及其委托代理人郑旭华，被告江山市政府副市长张志军及委托代理人郑书林、郑建国，衢州市政府行政复议局局长徐兴及委托代理人朱爱斌、吴薇薇，第三人四都镇政府副镇长姜亚华及委托代理人郑铖、王君鸽等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年3月31日，江山市人民政府作出《关于四都镇傅筑园村等13个垦造耕地及旱改水质量提升项目立项的批复》（江政函〔2018〕44号，以下简称《批复》），同意原江山市国土资源局（以下简称原江山国土局）提出的《关于要求给予四都镇傅筑园村田篷等13个垦造耕地及旱改水质量提升项目立项的请示》（江土资〔2018〕28号）。原告赵耀生于2019年3月26日向被告衢州市政府提出行政复议申请，请求确认《批复》中对“四都镇傅筑园村田篷垦造耕地项目”的批复行为违法。2020年7月24日，衢州市政府作出衢府复〔2019〕86号《行政复议决定书》，维持被申请人作出的江政函〔2018〕44号《批复》。 原告赵耀生起诉称，原告系江山市四都镇傅筑园村农民，有自己的承包地自主经营。2018年7月，原告经营的7亩多桔园突然被乡干部以强制执行的方式夷为平地。原告通过申请信息公开，获悉了涉案《批复》，原告认为，原告土地原先就是承担农业税粮的大田，无需垦造耕地。《浙江省土地整治条例》和《江山市土地整治项目管理办法》均规定，项目实施前应当征求土地承包人意见，不得借土地整治调整农民承包地。原告村的田篷垦造耕地项目启动过程中从未有人来征求意见，故被告江山市政府对项目的批复行为违反了《浙江省土地整治条例》第十五条规定。该条例第十六条规定，应当按照国家和省有关标准，编制包括土地整治项目涉及的青苗补偿费用、建筑物搬迁或者拆除的补偿费用。而被告在复议决定中认定涉案项目按照《江山市土地整治项目管理办法》第十七条的规定，而未按照国家和省有关标准编制各种补偿标准的做法合法，且认为该第十七条的规定是根据《浙江省土地整治项目预算定额标准》第38页相关补偿标准规定所制定，但该定额标准第25页规定，定额中的拆迁补偿费用是指土地整治项目实施过程中，针对零星青苗损毁的补偿费用，故不是指项目实施前就应当编制预算的常规补偿费用，故复议决定将没有按照国家和省有关标准编制青苗、果树补偿费标准的做法认定为合法是错误的。应当确认涉案《批复》违法，并撤销行政复议决定，并一并审查涉案两个规范性文件内容违反上位法《浙江省土地整治条例》第十六条的规定。故起诉，请求：一、确认被告江山市政府的涉案《批复》中对“四都镇傅筑园村田篷垦造耕地项目”的批复违法；二、撤销被告衢州市政府衢府复〔2019〕86号《行政复议决定书》；三、审查确认《浙江省土地整治项目预算定额标准》第38页关于“拆迁补偿费采取适量一次补偿方式编制预算。拆迁工程涉及的施工费用可列计在施工费用中，补偿标准应当结合项目所在地实际情况和省市相关政策规定，由地方政府和相关职能部门制定相关办法，出台相关文件。以地方政府文件为准，作为执行的依据”的规定违法；审查确认《江山市土地整治项目管理办法》第十七条对青苗补偿标准的规定违法。 原告向法院提交的证据材料有：1.被诉《批复》复印件；2.被诉《行政复议决定书》；证据1和2共同证明被诉行政行为存在。3.原告集体土地承包权证，证明原告承包土地在被垦造范围内，具有原告主体资格。4.《傅筑园村田篷垦造耕地项目青苗补偿费》清单，证明实际发放的青苗补偿费是按3500元/亩进行的，且清单有意隐瞒地类。5.《衢州市人民政府关于重新公布衢州市区征地补偿安置政策的通知》，证明青苗费最高不超过1.2万元，垦造项目制定的青苗补偿费过低。开庭前，原告向法院递交《调查取证申请书》，称为证明垦造项目造假，骗取国家财政资金，请求调取涉垦造130多户青苗补偿费详情表、土地登记资料。 被告江山市政府答辩称，一、江山市政府作出《批复》同意对四都镇傅筑园村田篷垦造耕地项目立项的行为合法。江山市政府有依法对涉案项目作出批复的职权。原告主张项目启动过程中从未有人来征求意见与事实不符。傅筑园村经逐户征求意见，15户表示同意，仅原告一户不同意；该项目亦经村民代表大会表决，应到50人，实到40人，40票赞成，到会代表均签字确认。二、项目新增耕地及预算补偿标准符合规定。项目新增耕地面积为20.1336公顷，符合《浙江省土地整治条例》和《江山市土地整治项目管理办法》。预算补偿根据《浙江省土地整治项目预算定额标准》相关规定，青苗补偿标准以地方文件为准。《江山市土地整治项目管理办法》2017年5月20日起实施，该办法明确规定了青苗补偿费的标准。三、《浙江省土地整治项目预算定额标准》和《江山市土地整治项目管理办法》文件合法。《浙江省土地整治项目预算定额标准》制定机关合法，内容未违反法律法规规定；《江山市土地整治项目管理办法》由江山市政府制定，其第十七条内容遵循了《浙江省土地整治条例》和《浙江省土地整治项目预算定额标准》，并无违法情形。请求判决驳回原告诉讼请求。 江山市政府提交了以下证据： 第一组证据，证明四都镇傅筑园村曾经征求过土地承包经营权人意见、田篷垦造耕地项目经村民代表大会三分之二以上成员表决通过、原告涉案地块补偿和镇村干部上门做工作情况：1.傅筑园村村两委安排入户征求意见会议记录及入户征求意见单，2.入户征求意见情况说明，3.村民代表大会表决书，4.傅筑园村关于田篷垦造耕地项目中赵耀生情况说明及相关佐证材料。第二组证据，证明江山市政府按程序作出项目立项批复：5.四都镇垦造耕地项目现场踏勘表，6.四都镇政府《关于要求江北村平埂、傅筑园村儒林塘坂至皮石垄水库底等两个垦造耕地项目立项的函》（四政函〔2018〕1号），7.原江山国土局《关于四都镇人民政府要求江北村平埂、傅筑园村儒林塘坂至皮石垄水库底等两个垦造耕地项目立项的回函》，8.江山市土地测绘院提供的现状图，9.江山市四都镇傅筑园村垦造耕地项目规划设计执行及施工图集（节选），10.开封市汴龙勘察设计中心关于江山市四都镇傅筑园村田篷垦造耕地项目规划设计过程情况说明，11.江山市保护耕地和造地改田领导小组办公室关于四都镇傅筑园村田篷垦造耕地项目规划设计方案审查会议纪要（[2018]21号）及会议签到单，12.江山市土地整治项目现场踏勘表，13.关于四都镇傅筑园村田篷垦造耕地项目论证意见书，14.原江山市国土局《关于要求给予四都镇傅筑园村田篷等13个垦造耕地及旱改水质量提升项目的立项请示》（江土资〔2018〕28号），15.涉案《批复》，16.江山市财政局和原江山国土局《关于下达四都镇傅筑园村等13个垦造耕地及旱改水质量提升项目投资额度控制计划的通知》（江财农〔2018〕150号）。 第三组，证明规范性文件征求过意见：17.原江山市政府法制办公室关于征求《江山市土地整治项目管理办法（征求意见稿）》意见的通知。 第四组，证明本案经行政复议程序：18.衢府复〔2019〕86号《行政复议决定书》。 第五组，证明土地整治相关依据：《浙江省土地整治条例》《浙江省财政厅浙江省国土资源厅关于印发浙江省土地整治项目预算定额标准的通知》（浙财农〔2018〕1号）、《浙江省土地项目预算定额标准》（节选）、《江山市土地整治项目管理办法》。 衢州市政府答辩称，一、衢州市政府作出的涉案行政复议决定内容合法。2017年11月起，江山市四都镇傅筑园村通过召开党员大会动员、召开村民代表大会并进行表决，同意组织实施包括涉案地块在内的千亩低效桔园改造项目，2018年3月，经四都镇提交立项申报材料，原江山市国土局等部门现场踏勘决定，向江山市政府请示同意给予涉案项目立项。2018年3月31日，江山市政府作出涉案《批复》，符合《浙江省土地整治条例》第十六条、第十七条、第十八条的规定，程序合法。《根据浙江省土地整治项目预算定额标准》规定，包括青苗补偿费在内的拆迁补偿费由地方政府和相关职能部门制定，以地方文件为准，《江山市土地整治项目管理办法》是江山市政府根据实际情况制定的政府文件，故衢州市政府作出行政复议决定内容合法。二、被诉行政复议决定程序合法。衢州市政府收到原告复议申请后，依法予以受理，于2019年5月23日作出衢府复〔2019〕23号行政复议决定书。后因发现新证据，衢州市政府于同年10月25日作出撤销前述复议决定的决定，重新受理原告的复议申请。经向被申请人送达行政复议答复通知书、收取答复书及相关证据材料，经听证等，依法作出被诉行政复议决定并送达原告。请求法院驳回原告的诉讼请求。 衢州市政府提交下列证据和依据： 1.被诉行政复议决定书及送达回证，证明作出被诉复议决定并依法送达。 2.行政复议申请书、《关于撤销衢府复〔2019〕23号〈行政复议决定书〉的决定》、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书、听证通知书、行政复议中止通知书、恢复审理通知书、第三人参加复议通知书，证明行政复议程序合法。 3.询问笔录五份，江山市四都镇傅筑园村“三会一课”记录、会议签到名单、《浙江省土地整治项目预算定额标准》《浙江省土地整治条例》《江山市土地整治项目管理办法》，证明作出的行政复议决定内容合法。 衢州市政府还提交了作出行政行为的法律、法规依据。 四都镇政府答辩称，一、在涉案项目由江山市政府作出批复之前，该项目已按照法定程序征求项目实施意见并依法报批。原告所在的第10村民小组除原告不同意外，其余15户均同意。傅筑园村召开村民代表会议讨论并征求意见，应到50人，实到40人，经表决40票同意。入户征求意见并非一定要农户同意，不同意也属于意见的一种，原告称项目未征求其意见与事实不符。涉案项目依法报批的答辩意见同意江山市政府的意见。二、项目批复后，已严格按照程序进行了公告。按照《江山市土地整治项目管理办法》第十条的规定，2018年4月25日第三人发布了《土地整治实施公告》，将项目基本情况、土地整治依据等情况以书面形式进行公告，并于当日在江山信息网上发布公告。同年6月4日，还就土地整治涉及的坟墓处理发布《四都镇迁坟公告》，同日在江山信息网公告。由于天气原因，项目到2019年春季才实施，故2019年4月5日再次发布《土地整治实施公告》及《关于项目工期顺延的说明》，并于当日在江山信息网公告。综上，请求驳回原告诉讼请求。 第三人提交如下证据： 1.2018年4月25日《土地整治实施公告》，2.2019年4月5日《土地整治实施公告》《关于项目工期顺延的说明》、2018年4月以来的气象证明，证明第三人严格按照相关文件进行公告。 上述证据，经法庭组织质证，两被告及第三人对原告提交的证据的真实性无异议，但认为证据4、证据5与本案无关联。本院认为被告及第三人的质证意见符合法律规定和客观事实，本院对该质证意见予以采纳。原告对江山市政府提交的证据除被诉复议决定外，其余证据均表示对“三性”有异议，其无充分理由。鉴于其该质证意见明显脱离事实和法律规定，本院对其质证意见不予采纳；至于其对证据中关于土地垦造项目的名称前后不一所提异议，对案件事实无影响，本院不予采纳；对请求附带审理的两份规范性文件的具体条款提出与上位法相悖，但未陈述具体理由。对衢州市政府提交的证据认为复议程序中没有将证据向申请人送达违法，但该异议缺乏法律依据；认为询问笔录是涉案批复作出后制作的，不能作为证据使用，但复议程序中复议机关进行调查询问符合程序规定，原告的质证意见无事实和法律依据。对第三人四都镇政府提交的证据认为其发布公告主体、期限不符合法律规定，天气资料是批复之后才形成，不能作为证据使用。本院认为本案的审理对象是涉案《批复》，四都镇政府提交公告材料只是证明向社会公开过土地垦造的信息，而气象具体资料是为了补强决定工程顺延的证据，故原告对上述证据所提异议，均不能成立。原告赵耀生申请本院调取涉垦造130多户青苗补偿费详情表、土地登记资料，以证明垦造项目造假。《江山市土地整治项目管理办法》第十七条规定，地类，地类的确定以市国土局土地利用现状图为准原告赵耀生的土地利用现状看，亦与土地登记资料不符，故其申请调取的材料与拟证明的事实之间缺乏关联，无法达到其证明目的，而相关土地的现状已有被告提交的设计报告、论证结论等证据证明，且与本案审理对象无直接关联，对其调取材料的申请不予准许。 经审理查明，原告赵耀生系江山市四都镇傅筑园村第十村民小组的村民，中共党员。该第十村民小组共有村民16户。为实施低效桔园改造计划，2017年11月11日，傅筑园村召开党员大会进行动员。赵耀生承包的土地位于上述拟改造范围内，赵耀生在该土地上种植桔树。赵耀生参加了该次党员大会。之后，傅筑园村开展入户调查。第十村民小组除赵耀生户外，其余15户在《傅筑园村低效桔园改造入户征求意见单》的“付竹街10队”栏页“同意签字”栏签字。同月16日，江山市四都镇傅筑园村召开村民代表大会，并形成《傅筑园村村民代表大会表决书》载明：我村拟组织实施付竹街田篷至赤山儒村垄、高塘垄等千亩低效桔园改造项目，前期准备工作已经开始，已在全体党员大会上作动员宣传，于2017年11月16日上午召开村民代表大会，大会应到代表50人，实到代表40人。会议根据村两委向大会提交的相关内容进行了审议，后经大会举手表决，40票赞成，无反对和弃权票。 2018年1月11日，四都镇政府作出《关于要求江北村平梗、傅筑园村儒林塘坂至皮石垄水库底等两个垦造耕地项目立项的函》，报送原江山市国土局审批。原江山国土局审核，认为申报材料不齐全，退回四都镇政府，要求补齐材料，由国土局组织踏勘论证后报市政府审批。经补充规划设计报告、现场踏勘等后，同年3月8日，江山市保护耕地和造地改田工作领导小组办公室召开四都镇傅筑园村田篷垦造耕地项目规划设计方案审查会，并形成《关于四都镇傅筑园村田篷垦造耕地项目规划设计方案审查会议纪要》，认为该项目规划设计方案布局基本合理，工程措施切实可行，基本符合相关技术规范和管理要求。同月12日，原江山国土局组织有关部门和专家赴现场进行踏勘，形成《关于四都镇傅筑园村田篷垦造耕地项目论证意见》，认为项目符合立项条件，材料齐全，建议原江山国土局上报江山市政府批准立项实施。同月26日，原江山国土局作出《关于要求给予四都镇傅筑园村田篷等13个垦造耕地及旱改水质量提升项目立项的请示》，认为四都镇傅筑园村田篷等13个垦造耕地及旱改水质量提升项目符合立项条件，恳请江山市政府批准立项。2018年3月31日，江山市政府作出涉案《批复》，载明：原则同意对四都镇傅筑园村等13个垦造耕地及旱改水质量提升项目予以立项，项目区总面积1397亩，规划新增耕地1289亩。同年4月20日，江山市财政局、原江山国土局作出《关于下达江山市四都镇傅筑园村等13个垦造耕地及旱改水项目投资额度控制计划的通知》。同月25日，四都镇政府在江山信息网上发布《土地整治实施公告》。因之后长期下雨，项目搁置。2019年4月5日，四都镇政府制作了《土地整治实施公告》及《关于项目工期顺延的说明》，于同月8日在江山信息网发布。 2017年4月21日，江山市政府办公室发布《关于印发江山市土地整治项目管理办法的通知》。该办法第十七条规定：项目投资主要费用支出标准：（一）政策处理费。政策处理是指房屋拆迁安置、青苗补偿、附着物补偿、坟墓迁移、公墓安置点建设、杆线迁移等……2.垦造耕地及旱改水项目。低效柑桔园、猕猴桃园7500元/亩以内；茶园及板栗园、油茶园等其他园地5500元/亩以内；其他地类3500元/亩以内……。《浙江省土地整治项目预算定额标准》第一篇第五章第三节第三部分“其他费用预算”载明：拆迁补偿费采取适量一次补偿方式编制预算。拆迁工程涉及的施工费用可列计在工程施工费中。补偿标准应结合项目所在地实际情况和省市相关政策规定，由地方政府和相关职能部门制定相关办法，出台相关文件。以地方政府文件为准，作为执行的依据。 2019年7月，原告的承包土地被垦造。原告对江山市政府同意开展土地垦造项目的涉案《批复》不服，于2019年3月26日向被告衢州市政府提出行政复议申请，请求确认《批复》中对“四都镇傅筑园村田篷垦造耕地项目”的批复行为违法。衢州市政府经复议，认为该《批复》系上下级行政机关直接的职权审批行为，是内部性、过程性行为，对外不发生法律效力；涉案《批复》并未直接设定权利义务，不会对申请人产生直接的实质性影响。于2019年5月23日作出衢府复〔2019〕23号行政复议决定书，驳回了原告的复议申请。原告不服，于2019年6月12日诉至法院，请求撤销衢府复〔2019〕23号《行政复议决定书》。在本院审理期间，被告衢州市政府于2019年10月25日作出《关于撤销衢府复〔2019〕23号《行政复议决定书》的决定》，撤销该行政复议决定，决定重新审理。2019年12月5日，本院作出（2019）浙08行初40号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，向浙江省高级人民法院提出上诉，案经浙江省高级人民法院审理，于2020年9月30日作出（2020）浙行终208号行政判决，维持原判。衢州市政府重新受理原告的复议申请后，于2020年7月24日作出衢府复〔2019〕86号《行政复议决定书》，决定维持江山市政府作出的被诉《批复》。原告不服，提起诉讼，诉请如前。 本院认为，《浙江省土地整治条例》第十七条规定，县（市、区）国土资源主管部门应当自收到土地整治项目立项申报材料之日起二十日内，组织有关部门和专家进行实地踏勘、论证，提出论证意见，报本级人民政府审批。县（市、区）人民政府应当在二十日内作出是否同意立项的决定。江山市政府作为县级人民政府，有权就土地资源主管部门提交的土地整治项目立项请示作出是否同意的审批。江山市政府的土地主管部门原江山国土局在收到四都镇要求立项的函件后，组织人员对申报材料进行了审查，又依法组织有关部门和专家对项目改造方案进行了审查，并赴现场进行了踏勘。在此基础上，江山市政府对原江山国土局的立项请示报告作出了同意立项的批复，符合法律规定。原告主张设计方案提出的增加耕地面积存在造假，涉案土地原为耕地根本不需要垦造的意见，既与设计方案、论证结论不符，也与其自述的在其承包耕地上实际种植的是桔树的事实不符，相关意见不予采纳。原告主张涉案《批复》违反《浙江省土地整治条例》第十五条规定的意见，前述证据已经表明，涉案土地整治项目经过设计、论证、现场踏勘，且征求过土地承包经营权人的意见，经村经济合作社村民代表会议三分之二以上成员同意，故原告该主张不能成立。关于补偿问题，《浙江省土地整治条例》第十六条规定，项目组织实施单位应当向县（市、区）国土资源主管部门提交土地整治项目资金预算。该预算应当按照国家和省有关标准编制。资金预算应当包括土地整治项目涉及的青苗补偿费用等。《浙江省土地整治项目预算定额标准》第四章费用构成第四节其他费用规定，其他费用包括前期工作费、工程监理费、拆迁补偿费、竣工验收费、业主管理费等。其中第三条拆迁补偿费规定，拆迁补偿费是指土地整治项目实施过程中，针对零星房屋拆迁、林木及青苗损毁等所发生和适当补偿费用。其第五章编制方法及计算标准第三节土地整治项目预算编制第3点拆迁补偿费规定，拆迁补偿费采取适量一次补偿方式编制预算。拆迁工程涉及的施工费用可列计在工程施工费中，补偿标准应结合项目所在地实际情况和省市相关政策规定，由地方政府和相关职能部门制定相关办法，出台相关文件。以地方政府文件为准，作为执行的依据。本案原告赵耀生主张前述定额标准对拆迁补偿费的范围只适用于“零星青苗损毁”的补偿而非指大面积青苗损毁的补偿，显系其个人对文意的不当理解，从土地整治的现状特征来看，此处的“零星”用于修饰“房屋拆迁”更为符合原意，且“零星”补偿都要预先编制预算，何况大面积的青苗补偿？故浙江省相关部门根据《浙江省土地整治条例》的规定编制《浙江省土地整治项目预算定额标准》，江山市政府再根据地方性法规和浙江省定额标准制定《江山市土地整治项目管理办法》，符合法律规定。原告主张《浙江省土地整治项目预算定额标准》《江山市土地整治项目管理办法》关于拆迁补偿费的规定违反上位法，无事实和法律依据。原告主张相关补偿应按照《衢州市人民政府关于重新公布衢州市区征地补偿安置政策的通知》中关于青苗补偿费最高不超过1.2万元/亩的标准进行补偿的意见，显然混淆了征收后土地收益不再归属承包权人而土地整治后或土地交还农户耕种或集中发包后原承包人享受补偿的区别，其主张按照征收补偿标准进行补偿，无事实依据。至于原告主张实际补偿中青苗补偿费未按7500元/亩的标准进行发放的意见，与《江山市土地整治项目管理办法》第十七条明确规定7500元/亩是低效柑桔园、弥猴桃园包括青苗补偿费在内的政策处理费的规定不符，至于其中青苗补偿费具体补偿数额，并未在该文件中明确规定。庭审中第三人已说明，江山市政府按7500元/亩的标准下发政策处理费，具体到青苗补偿费的标准，由各村按村民代表大会决议决定，故原告相关意见非本案审理范围。原告相关主张，均无法成立，本院不予支持。衢州市政府依据事实和法律，对原告提出的复议申请进行了审查，其作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，程序合法。原告请求撤销被诉行政复议决定书，无事实和法律依据，本院亦不予支持。原告请求附带审查的其他规范性文件亦无违反上位法规定的情形存在。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告赵耀生的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告赵耀生负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  沈 婷 审 判 员  祝伟荣 人民陪审员  贵国强 二〇二〇年十一月二十七日 书 记 员  杨云飞