新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新行终101号 上诉人（原审原告）：成万华，男，1954年8月30日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 上诉人（原审原告）：王素珍，女，1959年6月6日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 上诉人（原审原告）：成学峰，女，1985年3月14日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人：成万华（系成学峰、成鑫之父），男，1954年8月30日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 委托诉讼代理人：王素珍（系成学峰、成鑫之母），女，1959年6月6日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 上诉人（原审原告）：成鑫，女，1988年6月27日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人：成万华（系成学峰、成鑫之父），男，1954年8月30日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 委托诉讼代理人：王素珍（系成学峰、成鑫之母），女，1959年6月6日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 被上诉人（原审被告）：喀什市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区喀什市人民东路**。 法定代表人：亚生江亚合甫，该市市长。 委托诉讼代理人：代新，男，喀什市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：李明，新疆驼铃律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：喀什市库木代尔瓦札街道办事处，，住所地新疆维吾尔自治区喀什市喀什东路** 法定代表人：沙吉达木玉努斯，该街道办事处主任。 委托诉讼代理人：雷雨，女，喀什市库木代尔瓦札街道办事处长安社区第一书记。 委托诉讼代理人：武乃文，新疆驼铃律师事务所律师。 上诉人成万华、王素珍、成学峰、成鑫因与被上诉人喀什市人民政府（以下简称喀什市政府）、喀什市库木代尔瓦札街道办事处（以下简称喀什市库办）房屋拆迁一案，新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院于2016年9月10日作出（2015）喀中法行初字第7号行政赔偿裁定，成万华等4人不服该裁定向本院提起上诉，本院于2017年4月27日作出（2017）新行赔终1号行政裁定，指令新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院继续审理。该院于2019年9月23日作出（2018）新31行初11号行政裁定，成万华等4人不服该裁定向本院提起上诉，本院于2019年12月17日作出（2019）新行终131号行政裁定，指令新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院继续审理。该院于2020年9月26日作出（2020）新31行初3号行政判决，成万华等4人不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。成万华、王素珍作为上诉人以及上诉人成学峰、成鑫的委托诉讼代理人，被上诉人喀什市政府的委托诉讼代理人代新、李明，被上诉人喀什市库办的委托诉讼代理人雷雨、武乃文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，成万华从案外人钱自能处购买喀什地区塔什库尔干第二干休所x号楼x单元xx室，该房屋由成万华、王素珍、成学峰、成鑫共同居住，未取得房屋所有权证及土地使用权证。2011年1月1日，喀什市房屋拆迁管理办公室针对喀什老城区改造21号南片区项目建设，向喀什市库办颁发房屋拆迁许可证，拆迁范围为喀什市文化路南侧、克孜都维路北侧部分居民的房屋，老城区改造21号片区南侧的居民房屋拆迁，以规划红、蓝线确定的范围为准；拆迁实施单位为喀什阿曼拆迁有限公司；拆迁期限为2011年1月24日至2012年1月23日。2011年1月14日，喀什市国土资源局向喀什市库办颁发建设用地批准书及建设用地规划许可证，用地位置为喀什市文化路南侧、克孜都维路北侧（老城区改造21号片区）。成万华等4人原居住的案涉房屋位于上述拆迁范围内。2011年4月11日，喀什市库办文化路社区作出《搬迁公告》，要求加拉买力斯片区内各住户做好搬迁准备，具体搬迁事宜与喀什市库办老城区21片区危旧房改造办公室联系。喀什市库办始终未能与成万华等4人达成拆迁补偿安置协议。案涉房屋后被拆除。成万华等4人主张案涉房屋及地下室的建筑面积为107.5平方米，警卫室面积平均后每户1.15平方米，合计108.65平方米。喀什市库办主张案涉房屋面积为88.57平方米，置换后面积为107.5平方米（含地下室面积18.93平方米）。成万华等4人诉至原审法院，请求确认喀什市政府、喀什市库办拆除其房屋的行为违法，要求喀什市政府、喀什市库办执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《新疆维吾尔自治区关于贯彻实施的指导意见》及《喀什市房屋征收与补偿安置指导意见》的规定。 一审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、喀什市政府是否是本案适格的被告；二、喀什市库办是否是本案适格的被告；三、喀什市政府、喀什市库办是否违法拆除成万华等4人房屋。 针对争议焦点一、二。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”该条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，成万华等4人请求确认喀什市政府、喀什市库办强制拆除其房屋的行政行为违法。强制拆除行为本身属于行政事实行为，对行政相对人不产生法律约束力，但对行政相对人的权益造成损害。对行政事实行为提起诉讼，应当以实施该行为的行政机关为被告。根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款规定：“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。”第三款规定：“本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”该条例第六条规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”本案中，喀什市库办是取得拆迁许可的拆迁人，喀什市政府虽然下发了《喀什市房屋征收与补偿安置指导意见》，但成万华等4人提供的证据并不足以证明案涉拆除行为系喀什市政府作出，也不足以证明喀什市政府与喀什市库办之间存在明确的委托关系。另，喀什市库办在庭审答辩中认可案涉房屋拆除行为系其组织实施，并且其提供的与喀什阿曼拆迁有限公司签订的委托拆迁协议，与拆迁许可证载明的拆迁实施单位为喀什阿曼拆迁有限公司相互印证，同时喀什市库办作为喀什市政府的派出机关，依法享有行政职权，对外独立承担法律责任。故，喀什市库办作为案涉房屋的拆迁主体，系本案适格被告。根据“谁行为、谁被告”的原则，喀什市政府并非本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款规定：“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。”该院有权审理本案。 针对争议焦点三。该院认为，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并对被拆迁人补偿、安置。首先，根据原《城市房屋拆迁管理条例》第四条、第七条、第九条、第十条的规定，对城市规划区内国有土地上房屋实施拆迁的单位，必须取得房屋拆迁许可证后，方可实施房屋拆迁。实施房屋拆迁前，拆迁人须向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：建设项目批准文件；建设用地规划许可证；国有土地使用权批准文件；拆迁计划和拆迁方案；办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。拆迁人委托拆迁的，应当向被委托的拆迁单位出具委托书，并订立拆迁委托合同。本案中，喀什市库办取得拆迁许可证，拆迁期限为2011年1月24日至2012年1月23日，其于2011年3月15日与喀什阿曼拆迁有限公司签订委托拆迁协议书，成万华等4人陈述其房屋于2013年11月1日被拆除，喀什市库办未提交关于向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请的证据，其强制拆迁超过许可证上的拆迁期限。其次，根据原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、第十七条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照《城市房屋拆迁管理条例》规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。本案中，喀什市库办与成万华等4人就涉案房屋未达成拆迁补偿安置协议，双方也未向房屋拆迁管理部门申请裁决，喀什市库办亦未向人民法院申请强制执行，便委托相关人员强制拆除涉案房屋，在强制拆迁涉案房屋前就被拆除房屋的有关事项也未向公证机关办理证据保全。综上，喀什市库办强制拆除行为违反了前述法律规定，由于该强制拆除行为不具有可撤销的内容，故应当确认违法。 综上，成万华、王素珍、成学峰、成鑫的诉讼请求部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，判决：一、确认喀什市库木代尔瓦札街道办事处对成万华、王素珍、成学峰、成鑫的房屋实施的强制拆除行为违法；二、驳回成万华、王素珍、成学峰、成鑫对喀什市人民政府的起诉。 成万华、王素珍、成学峰、成鑫上诉称，一、喀什市政府、喀什市库办2013年强制拆除了上诉人的房屋，一审判决仅确认喀什市库办的强拆行为违法，事实认定错误。被上诉人于2019年出示的拆迁许可证系伪造，在2015年至2017年开庭审理时被上诉人从未主张过其具有拆迁许可证，也未向法庭提交过；二、喀什市政府在委托喀什市库办对案涉征收项目进行的征收补偿工作中，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的法定程序。被上诉人长期拒不执行国有土地上房屋征收与补偿的相关法律法规，侵害上诉人的合法权益，请求依法撤销一审判决，改判确认喀什市政府、喀什市库办房屋征收程序违法。二审庭审中经法庭释明，上诉人请求按其一审诉讼请求进行审理，即确认喀什市政府、喀什市库办强制拆除其房屋行为违法。 喀什市政府辩称，一、本案涉案房屋项目应当适用原《城市房屋拆迁管理条例》，本案不存在喀什市政府实施的征收与补偿的行政行为；二、喀什市政府不是本案的适格被告。根据“谁行为、谁被告”确定行政诉讼适格被告的原则，在没有证据证明喀什市政府实施了具体的行政行为的前提下，喀什市政府不是本案的适格被告；三、喀什市库办对成万华等4人所居住的老城区21片区实施的危旧房改造工作中，在安置补偿时采取有利于被拆迁人的原则，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神和喀市政发〔2012〕2号《喀什市房屋征收与补偿安置指导意见》执行符合立法本意，不违背法律精神，应当予以支持。成万华等4人不同意喀什市库办的协商方案实属无理。综上请求依法驳回上诉，维持原判。 喀什市库办辩称，同意喀什市政府的答辩意见。一、喀什市库办虽不完全认同一审行政判决，但出于解决纠纷，减少诉累的目的没有上诉；二、本案是拆迁法律关系而非征收法律关系；三、本案从2011年至今十年未得以处理，与成万华等4人的不当诉求相关；四、虽然成万华等4人不同意喀什市库办的协商方案属实无理，但是喀什市库办还是同意按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《喀什市房屋征收与补偿安置指导意见》的精神给予依法安置补偿。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院对原审查明的事实予以确认。 二审期间，成万华等4人申请证人阿布都热衣木·依明出庭作证，拟证明喀什市政府实施了强拆行为。该证人在一审中已出庭作证，拟证明事实与一审一致。因证人称案涉房屋被强拆时其并不在场，本院对其证言的证明目的不予采信。 本院认为，原审法院认定喀什市库办强制拆除涉案房屋的行为违法，当事人各方对此均无异议，本案的争议焦点是喀什市政府是否共同参与了被诉强制拆除行为，是否本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”案涉强制拆除行为属于行政事实行为，对行政相对人权益造成损害的，应以实施该行为的行政机关为被告。一审中，成万华等4人请求确认喀什市政府、喀什市库办强制拆除其房屋的行政行为违法，故成万华等4人应对喀什市政府、喀什市库办共同实施了强制拆除其房屋的行为进行举证。根据一审法院查明事实，喀什市库办自认其与喀什阿曼拆迁有限公司签订委托拆迁协议，房屋拆除行为系其组织实施，喀什市政府虽然下发了《喀什市房屋征收与补偿安置指导意见》，但现有证据并不足以证实喀什市政府共同参与了强制拆除行为，系本案适格被告。成万华等4人上诉认为喀什市库办一审提交的拆迁许可证系伪造，但未提供相关证据加以证实，本院对该上诉理由不予支持。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人成万华、王素珍、成学峰、成鑫的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（成万华、王素珍、成学峰、成鑫已预交），由上诉人成万华、王素珍、成学峰、成鑫负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 哈 里 木 拉 提 审 判 员 倪      敏 审 判 员 张      玉 二〇二〇年十一月二十八日 法官助理 鲁      婷 书 记 员 祖丽菲热艾尼瓦尔