广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行申1633号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈志华，男，1968年5月2日出生，汉族。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李坚文，男，1967年12月8日出生，汉族。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广州市住房和城乡建设局。住所地：广州市越秀区府前路**大院**楼。法定代表人：王宏伟，局长。原审原告：李光明，男，1950年1月17日出生，汉族。原审第三人：广州市番禺区土地开发中心。住所地：广州市番禺区东兴路**。法定代表人：仇金荣，主任。申请人陈志华、李坚文因诉广州市住房和城乡建设局（原广州市住房和城乡建设委员会，以下简称原广州市住建委）行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行终3473号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。申请人陈志华、李坚文申请再审称：从被申请人提交的材料看，涉案建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、建设工程规划验收合格证以及施工图纸审查等均是在项目竣工完成之后，涉案工程建设和竣工备案严重违反法定程序，因此涉案《备案表》认定主要事实不清，证据不足，依法应予以撤销；被申请人应当依法撤销涉案《备案表》而不仅仅是确认违法，故涉案行政复议决定认定事实及适用法律错误；番禺区住建局注销《备案表》的行为不影响本案对行政复议决定的审查。综上，请求撤销原一、二审判决，改判支持其一审诉讼请求。被申请人广州市住房和城乡建设局提交意见称：办理涉案《竣工验收备案表》时，建设单位并未获取环保部门出具的认可或准许使用文件，由于法律法规修订后，取消了环保部门验收的有关规定，住建局复议决定根据案件实际情况确认涉案备案行为违法不予撤销未违反相关规定，请求驳回再审申请。原审被告李光明、原审第三人广州市番禺区土地开发中心未提交书面意见。本院认为，根据陈志华、李坚文申请再审提交的材料反映，2014年7月18日，原广州市番禺区建设局在编号为穗番禺建验备2014-042的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（以下简称涉案备案表》上同意验收备案。另查，陈志华、李坚文等人的搬迁安置房位于涉案备案表涉及的住宅工程（第一标段）范围内。2017年4月21日，陈志华、李坚文等人不服涉案备案表，向原广州市住建委申请行政复议，请求撤销涉案备案表。复议期间，广州市番禺区住房和建设局（以下简称番禺区住建局）向原广州市住建委提交相关材料，其中：广州市番禺区环境保护局于2008年3月30日作出的番环建验〔2008〕017号《对广东省珠江农场职工安置区建筑物验收申请的复函》（以下简称番环建验〔2008〕017号复函）记载：“广州市番禺区土地开发中心：你单位的广东省珠江农场职工安置区建设项目，位于番禺区化龙镇水门村、草堂村，已编制环境影响评价报告，批复编号为穗（番）环管影字〔2007〕422号。该项目总建筑面积33158平方米，需按环评批复要求落实各项环保治理设施，投入使用前需办理环保设施竣工验收手续。”2017年9月27日，广州市环境保护局作出穗环〔2017〕142号《广州市环境保护局关于取消建设项目环境保护设施验收行政许可事项的通知》，认为“《国务院关于修改的决定》（国务院令第682号）已于2017年6月21日经国务院第177次常务会议通过，自2017年10月1日起实行。根据修改的《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款‘编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告’的规定，建设项目环境保护设施验收的主体由环保部门调整为建设单位，现将有关事项通知如下：一、自2017年10月1日起，我局取消建设项目环境保护设施验收行政许可事项，不再受理建设项目环境保护设施验收的申请。二、请各单位认真梳理本单位负责的环评经批准但未经环保验收或者验收不合格的建设项目情况……三、请各单位在建设项目环境保护设施验收后，请验收报告及相关情况及时报送原环评审批部门，纳入日常监管。”2018年6月5日，原广州市住建委作出穗建行复〔2017〕13号《行政复议决定书》（以下简称涉案复议决定）认为，根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条、第四条规定，番禺区住建局有权对涉案工程进行工程竣工验收备案。广州市番禺区环境保护局出具番环建验〔2008〕017号复函时，工程项目未办理环保设施竣工验收手续。根据《中华人民共和国环境保护法》（1989年）第二十六条规定，环保设施未经环保行政部门验收合格的，建设工程不能投入使用。涉案竣工番环建验〔2008〕17号复函并非环保部门出具的认可文件或者准许使用文件。番禺区住建局2014年7月18日作出的涉案备案表主要事实不清，违反《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第（三）项的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，确认番禺区住建局作出的涉案备案表违法。陈志华、李坚文、李光明认为原广州市住建委仅确认涉案备案表违法，但并未撤销涉案备案表不当，于2018年6月25日向广州铁路运输法院起诉，请求撤销涉案复议决定并重新作出撤销备案行为的复议决定。原一、二审法院经审理认定，《中华人民共和国环境保护法》（1989年12月26日施行）第二十六条第一款规定：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：……（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；……”本案中，广州市番禺区土地开发中心申请涉案竣工验收备案时并未提交环保部门出具的认可文件或准许使用文件，番禺区住建局作出涉案备案决定，违反上述规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法……：1.主要事实不清、证据不足的……”行政复议法虽未对行政复议决定采取撤销或确认违法的情形作明确区分，但《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定可以作为参考依据，该法第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。因此，在行政复议决定中，确认违法决定属于撤销决定的补充方式，在综合考量案件情形不宜撤销行政行为的，就应当作出确认违法的决定。涉案备案表于2014年作出，该备案表项下的房屋多数已经不动产登记并核发房地产权证，如果撤销该备案表将使诸多业主的合法利益受损，而且国家在2017年起取消了环境保护行政主管部门对环保设施的竣工验收手续，改为建设单位自行验收，因此原广州市住建委作出涉案复议决定，确认涉案备案行为违法而不予撤销，并无不当。而且涉案复议决定作出后番禺区住建局已经自行注销了涉案备案表，申请人申请撤销备案行为的意图实际上已经实现，不具有提起本案诉讼的必要性，申请人如对房屋建设质量有异议应当另循法律途径解决。原一、二审法院据此判决驳回申请人的诉讼请求，经本院审查，并无不当。申请人申请再审主张，涉案工程建设和竣工备案严重违反法定程序，因此涉案备案表认定主要事实不清，证据不足，被申请人应当依法撤销涉案备案表而不仅仅是确认违法等，请求撤销原一、二审判决，改判支持其一、二审诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，陈志华、李坚文的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回陈志华、李坚文的再审申请。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年十一月七日法官助理李穗珍书记员刘丹饶晔