广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂07行终72号 上诉人（一审原告）韦志茂，男，1937年12月12日出生，汉族，灵山县居民。 委托诉讼代理人：刘作为，灵山县中恒法律服务所法律工作者。 被告灵山县灵城街道办事处，住所地灵山县灵城街道向阳路**，统一社会信用代码：11450721355895237T。 法定代表人梁其奕，该办事处主任。 上诉人韦志茂因诉被上诉人灵山县街道办事处（以下简称灵城街道办）不履行土地确权法定职责一案，不服灵山县人民法院（2020）桂0721行初3号行政判决。向本院提起上诉。本院于2020年7月31日受理后，依法组成合议庭，于2020年8月25日组织当事人举行公开询问活动。上诉人韦志茂的委托代理人刘作为到庭参加询问，被上诉人灵城街道办经本院合法传唤没有到庭。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告韦志茂于2017年9月8日以邮寄的方式向被告灵山县灵城街道办事处提交土地行政确权申请书，申请将座落在灵山县灵城镇镇北街54-56号两宗房地于江边相连接的空地约87.42平方米土地处理给其使用。被告灵山县灵城街道办事处于同日签收，并于2017年12月19日指派有关部门工作人员召集土地权属争议双方进行调解无果。原告以被告收到原告的确权申请后没有在法定期限内履行土地确权法定职责为由，于2020年1月17日向本院提起行政诉讼，请求判决：责令被告履行法定职责，在法定期限内对原告与案外人陈远创争议的坐落在灵山县灵城街道镇北街54-56号两宗房屋与江边相连接的空地面积约87.42平方米的土地权属提出调查处理意见，并报灵山县人民政府作出处理决定；本案诉讼费由被告负担。 一审法院判决认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条第三款:“乡镇人民政府、街道办事处按照本条例规定的职责权限负责土地山林水利权属纠纷的调解处理工作”、第十五条“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或县级以上人民政府处理。”的规定,土地的权属纠纷由乡镇人民政府或县级以上人民政府负责处理，街道办事处负责本辖区范围内土地权属纠纷的调解工作。根据《灵山县灵城街道党政机关主要职责内设机构和人员编制方案》，灵山县灵城街道办事处为灵山县人民政府的派出机构，没有处理土地山林水利权属的职权。本案被告已经履行了调解职责。原告认为根据《钦州市“三大纠纷”调处工作若干规定》第三条的规定，被告依法不具有作出处理决定的职权，但有权作出处理意见，并报人民政府作出处理决定。据此请求被告依据原告的土地确权申请提出调查处理意见，并报灵山县人民政府作出处理决定。关于作出处理意见并报人民政府作出处理决定的相关规定出现在《钦州市“三大纠纷”调处工作若干规定》第三条的第四款，即“钦州港经济技术开发区、三娘湾旅游管理区有关主管部门负责本区域土地、山林、水利权属纠纷案件的立案、调解、调查取证工作，并负责拟写结案报告及初拟处理意见报管委审定后，交由钦南区人民政府作出处理决定。”该规定第三条并未涉及街道办事处处理土地权属的职权问题，第四款关于“钦州港经济技术开发区”和“三娘旅游景区”的规定，不能依法类推适用于街道办事处。综上，被告依法不具有对原告申请的土地确权作出处理的法定职责，原告请求责令被告履行法定职责，在法定期限内对原告与案外人陈远创争议的坐落在灵山县灵城街道镇北街54-56号两宗房屋与江边相连接的空地面积约87.42平方米的土地权属提出调查处理意见，并报灵山县人民政府作出处理决定的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告韦志茂的诉讼请求。 上诉人韦志茂上诉称，1.灵山县人民法院作出的桂07**行初3号行政判决认定事实不清,证据不足,适用法律、法规错误,程序违法，依法应判决予以撤销。1.国土资源部发布的《土地权属争议调查处理办法》第2条规定:“调解未达成协议的,国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见,报同级人民政府作出处理决定。”根据这一规定,被上诉人的法定职责是:①组织双方当事人进行调解;②调解未达成协议后,由被上诉人的国土资源管理所(现为土地城监、安监、环卫管理所,简称“四所”)提出调查处理意见；③报灵山县人民政府作出处理决定。本案中,被上诉人虽然已组织双方进行了调解,但未能尽到其的法定职责,对本案未达成协议后,没有依法提出调查处理意见,也没有通报灵山县人民政府作出处理决定。2.被上诉人虽然是灵山县人民政府的派出机构,不是一级人民政府,对土地权属纠纷争议案件没有处理决定权,但根据《钦州市“三大纠纷”调处工作若干规定》第3条第5款关于“钦州港经济技术开发区、三娘湾旅游管理区有关主管部门负责本区域土地、山林、水利权属纠纷案件的立案、调解、调查取证工作并负责拟写结案报告及初拟处理意见报管委审定后,交由钦南区人民政府作出处理决定。”根据这一规定,钦州港、三娘湾与被上诉人单位同样不是一级人民政府,但性质相同。因此,被上诉人有立案、调解、调查取证的职责,也有拟写结案报告初拟处理意见交由灵山县人民政府作出处理决定的职责。3.《广西壮族自治区土地、山林、水利权属纠纷调解处理条例》第3条第3款规定:“镇人民政府、街道办事处按照《条例》规定的职责权限负责土地、山林、水利权属纠纷的调解处理工作。”根据这一规定,被上诉人不仅有调解的职责,而且还有处理的职责。综上所述,被上诉人在本案中未有尽到其的法定职责,只是组织当事人双方进行了调解而已,对于调解未达成协议后,未有及时提出调查处理意见,也没有依法报灵山县人民政府作出处理决定，这是典型的行政不作为，灵山县人民法院作出判决驳回了上诉人的起诉完全错误的。因此,上诉人特上诉请求：1.判决撤销灵山县人民法院作出的桂07**行初3号行政判决；2.判决责令被上诉人对上诉人与本案案外人陈远创争议的土地权属纠纷案件提出调查处理意见,并报灵山县人民政府作出处理决定；3.二审案件受理费由被上诉人负担。 被上诉人灵城街道办书面辩称，一、一审法院认定事实清楚。上诉人韦志茂于2017年9月8日以邮寄的方式向被上诉人提交土地行政确权申请书,申请将座落在灵山县灵城街道镇北街54-56两宗房地与江边相连接的空地约87.42平方米土地处理给其使用。被上诉人于同日签收。被上诉于2017年12月19日指派有关部门的工作人员召集争议双方进行了调解,但调解无果。上诉人以被上诉人收到确权申请后没有在法定期限内履行土地确权职责为由,于2020年1月7日向灵山县人民法院提起行政诉讼。一审法院认定的事实清楚。二、一审法院适用法律正确。一审法院根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条第三款“乡镇人民政府、街道办事处按照本条例规定的职责权限负责土地山林水利权属纠纷调解处理工作。”第十五条“个人之间、个人与单位之间发生的土地纠纷,由乡镇人民政府或县级人民政府负责处理,街道办事处负责本辖区范围内的土地权属纠纷的调解工作。”根据中共灵山县委员会办公室、灵山县人民政府办公室关于印发《灵山县灵城街道党政机关主要职责内设机构和人员编制方案》(灵办发〔2015〕27号),被上诉人灵城街道办事处属灵山县人民政府派出机构,没有处理土地山林水利权属的职责。本案中,被上诉人已经履行了调解职责。上诉人根据《钦州市“三大纠纷”调处工作若干规定》第三条的规定,被上诉人灵城街道办事处不具有土地权属纠纷作出处理的法定职责。故一审法院认定上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据,依法作出驳回上诉人的诉讼请求的正确判决。综上所述,一审法院认定事实清楚,适用法律正确,恳请贵院依法判令:上诉人的上诉请求无效,维持原判。 本院二审期间，上诉人韦志茂、被上诉人灵城街道办均没有提交新的证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。 另查明，被上诉人灵城街道办原为为灵山县灵城镇人民政府，根据广西壮族自治区人民政府（桂政函〔2014〕247号）、钦州市人民政府（钦政函〔2015〕44号）的批复以及中共灵山县委员会办公室、灵山县人民政府办公室的通知（灵办发〔2015〕21号），撤销灵城镇设立灵城街道办。 本院认为，根据上诉人韦志茂、被上诉人灵城街道办的诉辩意见，本案的争议焦点为：被上诉人灵城街道办是否具有对上诉人韦志茂的确权申请作出调解处理的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款（修订前为第十六条第二款）、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（简称广西调处条例）第十五条第一款规定，个人之间的土地权属争议（纠纷），由乡镇级人民政府或者县级以上人民政府处理。据此，对个人之间的土地使用权争议进行处理是法律法规赋予乡镇级人民政府的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，原灵城镇人民政府作为乡镇级人民政府，有权对上诉人韦志茂与案外人陈远创之间的土地使用权纠纷作出处理的法定职责。被上诉人灵城街道办是在灵城镇被撤销后设立的，依照行政诉讼法第二十六条第六款的规定，在法律法规没有将其处理个人之间土地权属纠纷的职责调整给其他部门的情况下，应承接原灵城镇人民政府的上述职责。被上诉人灵城街道办辩称，根据广西调处条例第十五条的规定，“街道办事处负责本辖区范围内的土地权属纠纷的调解工作。”以及《灵山县灵城街道党政机关主要职责内设机构和人员编制方案》（简称方案）没有具体明确被上诉人灵城街道办处理土地权属纠纷的职责。经查，广西调处条例第十五条仅规定了个人之间的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理，没有规定“街道办事处负责本辖区范围内的土地权属纠纷的调解工作”。此外，虽然方案没有具体明确被上诉人灵城街道办处理土地权属纠纷的职责，但该方案仅是上级机关对下属的职权配置，不是法律法规授权，且方案只是规定了被上诉人灵城街道办事处的主要职责，而非全部职责，被上诉人灵城街道办以及一审判决认为被上诉人灵城街道办只有负责本辖区范围内土地权属纠纷的调解工作，没有处理土地权属纠纷的职责，忽视了被上诉人灵城街道办是撤销灵城镇人民政府基础上而设立的基本事实以及行政诉讼法第二十六条第六款的规定。因此，被上诉人灵城街道办以及一审法院的判决理由均不成立。 综上所述，被上诉人灵城街道办事处于2017年9月7日收到上诉人韦志茂的确权申请后，直至上诉人韦志茂于2020年1月17日提起诉讼，被上诉人灵城街道办没有对上诉人韦志茂的确权申请作出行政行为，已构成不履行法定职责；一审法院虽然认定基本事实清楚，但认为被上诉人已经履行法定职责，判决驳回上诉人韦志茂的诉讼请求适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条的规定，判决如下： 一、撤销灵山县人民法院（2020）桂0721行初3号行政判决； 二、责令灵山县灵城街道办事处在法定期限内对韦志茂的确权申请作出行政行为。 一审、二审案件受理费共100元，由被上诉人灵山县灵城街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 宁 盛 审判员 黄应锐 审判员 韦乐熙 二〇二〇年十一月二日 书记员 郭杨兴