山东省济南市历下区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁0102行初373号 原告李某某，男，1995年出生，汉族，住山东省济阳县。 委托代理人李某（系原告父），男1972年出生，汉族，住山东省济阳县。 委托代理人由守刚，山东圣义律师事务所律师。 被告济南市济阳区济北街道办事处，住所地济南市。 法人代表人葛三东，主任。 出庭负责人赵华中，济南市济阳区济北街道办事处副主任。 委托代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 被告济南市济阳区人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙战宇，区长。 委托代理人刘琦，济南市济阳区司法局工作人员。 委托代理人冯珊珊，济南市济阳区司法局工作人员。 原告李某某不服被告济南市济阳区济北街道办事处（以下简称济北街道办）作出的《变更（李某某）的决定书》以及被告济南市济阳区人民政府（以下简称济阳区政府）作出的济阳复决字[2019]18号《行政复议决定书》，向本院提起诉讼。本院受理后，依法向被告济北街道办、被告济阳区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月27日公开开庭审理了本案。原告李某某的委托代理人李某、由守刚,被告济北街道办的出庭负责人赵华中、委托代理人颜良，被告济阳区政府的委托代理人刘琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李某某诉称，2017年7月5日，原告与济阳县济北街道村庄改造建设指挥部（以下简称指挥部）、济阳县济北街道田家村民委员会（以下简称田家村委）签订《非住宅拆迁补偿安置协议书》（以下简称协议书）一份，指挥部与田家村委对原告的非住宅建筑实行一次性货币化安置方式进行拆迁补偿。双方签订协议后，原告已积极协助指挥部拆除了涉案房屋，按照协议领取了补偿款，协议己经履行完毕。事隔一年多后，被告济北街道办向原告送达了《告知书》，让原告交回部分补偿款，原告拒绝后，被告济北街道办于2019年5月6日向原告送达了《变更〈非住宅拆迁补偿安置协议书〉（李某某）的决定书》。原告对变更决议有异议，向被告济阳区政府提起行政复议，被告济阳区政府做出了济阳复决字〔2019〕18号行政复议决定书。原告认为上述两份决定书事实不清，证据不足。具体理由如下：一、被告作出的决定书主要事实不清、证据不足。1、协议签订时指挥部和田家村委的领导在大会上一再强调以评估总价为准，如果对评估总价没有异议在协议上签字就可以了。原告也不知道分项单价和总价款是怎么计算的，只是觉得协议上的总价款与要折实物价值可以接受，就按照拆迁指挥部的要求，配合政府拆迁工作在协议上签字。2、协议书第二条所列举分项中没有具体的分项数据，协议书中并不存在附件的约定，只有总价款，双方是基于总价款的数据达成的协议。3、签订协议前，指挥部、田家村委会只对征收住宅的评估报告和分项清单进行了公示，对征收非住宅的评估报告和分项清单未进行过公示（这一点田家村等六个村的非住宅被拆迁人都可以证明），并且协议书也没有将评估报告和分项清单列为协议书附件，原告除知道总价款外对其他分项一概不知。原告签协议书时认为协议约定的总价款符合原告厂房的实际价值，是双方真实意思的表示，体现了自愿的原则。4、原告已收到了拆迁补偿款项，被征收的厂房已经拆除，案涉协议书已经履行完毕，原告在整个协议的履行过程均予以积极配合，并无证据证明原告存在任何主观上的故意或过失，作为善意的原告在协议书中的利益应该得到保护，以维护国家机关的公信力。5、被告济北街道办所做出的决定书是依据与本案有利害关系的山东国建土地房地产评估测绘有限公司出具的关于《田家居厂房及办公等建筑物拆迁评估项目》情况说明做出的，这本身就是该公司工作失误造成，其情况说明不应作为变更依据。厂房己经拆除无法恢复原状，实物与评估项目表无法核实，在这种情况下被告济北街道办所做出的决定书就是空中楼阁没有证据支撑。二、涉案决定没有法律依据，是滥用行政优益权。原告作为被拆迁人与作为拆迁人的指挥部、田家村委会所达成的协议书，一方面，因指挥部是由政府机关设立的临时机构，具有一定的行政管理职能，具有行政协议的特征。另一方面，就真正的拆迁人应该是村民委员会来看，又具有民事合同的特征。但被告济北街道办作出的变更决定而言，无论是行政实体法律、法规，还是民事实体法律法规中，均找不到有权变更的法律依据。结合本案事实，被告仅以多支出一部分补偿款就基于行政优益权行使单方变更协议权，缺乏事实根据和法律依据，对原告积极协助政府拆迁的行为不公，还影响了政府的公信力。2017年8月案涉协议书已经履行完毕，原告作为善意的相对人在本案中有值得保护的信赖利益。被告济北街道办在案涉协议履行完毕后，以提交与本案有一定利害关系的山东国建公司出具的《情况说明》及其他分户报告等，并不足以证明补偿款发放错误。评估公司更不能未经与原告核实就单方面重新提供相关数据，原评估结果申请作废。被告济北街道办更不能以此进行作出单方变更协议决定。三、协议中没有约定变更、解除的条件。协议的任何一方都应征得对方同意达成一致才能变更。被告济北街道办未经原告同意做出变更的行为违反法律法规定应当撤销。原告的诉讼请求：1.依法撤销济南市济阳区人民政府作出的济阳复决字〔2019〕18号行政复议决定书；2.请求依法撤销济南市济阳区济北街道办事处于2019年5月6日做出的《变更〈非住宅拆迁补偿安置协议书〉（李某某）的决定书》;3.本案诉讼费由被告承担。 原告李某某向本院提交如下书面证据即：1.济阳复决字（2019）18号《行政复议决定书》；2.《变更（李某某）的决定》；3.《非住宅拆迁补偿安置协议书》;4.证明（三份证人证言）。 被告济北街道办辩称，一、答辩人依法有权单方变更案涉拆迁补偿协议。案涉拆迁补偿协议系答辩人行使拆迁补偿的行政职权过程中与原告达成的协议，属于行政协议。行政协议中行政机关一方，在发现行政协议出现错误的情况下，为维护公共利益，享有单方变更协议的行政优益权。这既是行使行政职权的客观要求，也是依法行政应有之义。二、答辩人作出的变更协议决定认定事实清楚、证据充分。答辩人在拆迁补偿协议审计过程中，发现据以确定补偿数额的评估报告出现错误。评估机构将原告的应补偿款项进行了重复计算，即在已经合计计算补偿项的情况下，又对各补偿项分别进行了计算，错误的增加了答辩人应向原告支付的补偿数。评估报告的作出是评估机构对原告所有的地上物及附属物进行评估，计算原告可获得的补偿费的过程。原告所有的地上物及附属物种类、数量，其已经签字确认无误。在地上物以及附属物的种类、数量及每一项补偿项目的补偿价格均确定的情况下，答辩人应向原告的支付的补偿款就是客观确定的。评估报告及补偿协议出现的错误仅是统计过程中出现的计算错误，不影响补偿总额的确定。三、答辩人作出变更协议决定程序正当，符合法律要求。在发现拆迁补偿协议出现错误决定变更协议前，答辩人向原告作出了《告知书》，向其进行了送达，告知原告协议出现错误的情形及答辩人拟变更协议、原告可以提出陈述和申辩。在向原告依法告知后，答辩人依法作出变更决定并向原告进行送达。变更协议决定的作出程序正当，符合法律要求，保障了原告的知情权及陈述、申辩的权利。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告济北街道办向本院提供了作出被诉行政行为的证据即：1.《变更（李某某）的决定》；2.《非住宅拆迁补偿安置协议书》；3.滨河新区集体土地上拆迁安置款项明细表（田家非住宅拆迁补偿明细表）；4.地上物、附属物清点测绘表；5.签订协议书依据的评估结果表及修正后准确的评估结果表；6.2018年5月8日，山东国建土地房地产评估测绘有限公司出具的《关于情况说明》；7.被告济北街道办作出的《情况说明》、录像；8.告知书及送达回执；9.送达证据（送达变更决定）。 被告济阳区政府辩称,答辩人于2019年5月21日收到原告的复议申请后，经审查受理立案。5月22日通知济北街道办作答复，济北街道办于5月31日作出答复。后经合法性审查，于7月9日作出了复议决定，并送达双方当事人，整个复议程序合法有据，认定事实清楚。原告的诉请无事实和法律依据，请法院依法驳回其起诉。 被告济阳区政府向本院提交如下书面证据即：1.复议申请书；2.受理通知书;3.申请人身份证复印件;4.申请人提供的材料;5.答复通知书;6.法定代表人身份证明及授权委托书;7.被申请人答复书;8.被申请人提供的证据;9.复议决定书;10.送达回证。 经庭审质证，被告济北街道办对原告所举证据1-3的真实性无异议，对证据4认为该证据系证人证言，且证人未出庭，对其真实性无法确认。被告济阳区政府对原告所举证据1-3的真实性无异议，对证据4因无法核实证人身份，且与本案无关，故对证据的三性均不认可。本院对原告所举证据1-3的真实性予以确认，对证据4认为系证人证言，因证人未出庭，对证据4本院不予确认。 原告对被告济北街道办所举证据1-4、6、9的真实性无异议，对证据5认为并未见过也未公告，两份评估结果表不能代替评估报告，不具有法律效力，不能作为证据使用；对证据7中的《情况说明》认为系单方陈述，并无证明效力，对证据7中的录像认为只是监控视频且无声音，并非针对签订拆迁协议进行的全程录音录像，不具有真实性；对证据8认为无文号及盖章且未向原告送达。被告济阳区政府对被告济北街道办所举证据1-9无异议。本院认为，被告济北街道办所举证据1-9系其作出涉案变更决定过程中制作或收集的证据，本院对证据1-9形式的真实性予以确认。原告与被告济北街道办对被告济阳区政府所举证据1-9的真实性均无异议，本院予以确认。 经审理查明，2019年5月6日，征收实施单位济南市济阳区（原济阳县）济北街道办事处作出《变更（李某某）的决定书》，主要内容为“被征收人：李某某，男，1970年8月28日生，……。一、2017年7月5日，济南市济阳区（原济阳县）济北街道办事处村庄改造建设指挥部（济阳县滨河新区改造指挥部的临时机构）与被征收人李某某签订了《非住宅拆迁补偿安置协议书》，李某某选择了货币安置补偿，并依据该协议领取了补偿款2849024.00元和奖励款59382.85元，合计应付款2908406.85元。二、经查明，李某某于2017年7月5日与济南市济阳区（原济阳县）济北街道办事处签订拆迁安置补偿协议时，因第三方评估机构评估失误，造成补偿款发放失误。山东国建土地房地产评估测绘有限公司出具的原始评估报告中汇总金额为2849024.00元的款项，经过核实，评估金额应该是1652148.00元，由此造成李某某本人多领取补偿款的事实，应交回多领取的补偿款1196876.00元。三、根据以上情况，对2017年7月5日被征收人李某某签订《非住宅拆迁补偿安置协议书》做出变更并决定如下：（一）变更协议内容。将《非住宅拆迁补偿安置协议书》第二条变更为：二、甲方对乙方实行一次性货币化安置方式进行补偿。被征收非住宅房屋、其他附属物及搬迁费、临时安置费、一次性停产停业补偿费、企业设备迁移费（分项评估详见评估物清单），根据山东国建公司出具的评估报告，总价款为1652148.00元（大写：壹佰陆拾伍万贰仟壹佰肆拾捌元整）。（二）限李某某于本决定书送达之日起15日内，将多领取的补偿款项1196876.00元，退还济阳县住房和城乡建设管理委员会，逾期按中国人民银行同期贷款利率加倍支付利息。退款账户：……(三)如对本决定书有异议，可于收到本决定书之日起六十日内向济南市济阳区人民政府申请行政复议，也可于收到本决定书之日起六个月向依法提起行政诉讼。……”。 原告李某某不服被告济北街道办作出的《变更（李某某）的决定书》，于2019年5月21日向被告济阳区政府提出行政复议申请。经被告济阳区政府审查后于同日予以受理。 2019年7月9日，被告济阳区政府作出济阳复决字[2019]18号《行政复议决定书》，主要内容为：“……根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条之规定，本机关决定如下：驳回申请人的复议请求。申请人如不服本复议决定，可以自收到本复议决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼”。 另查明，2018年5月8日，山东国建土地房地产评估测绘有限公司出具《关于》，主要内容为“我公司于2017年4月接受济阳县济北街道委托，对位于该街道田家居27户厂房进行评估。接受委托后，我单位组织专业人员进行现场踏勘、评估，并于2017年6月提交初步评估结果。2018年5月在审计过程中，发现我公司评估的房地产中有3处存在数据累加错误，我公司接到指挥部通知后，做了深刻检讨，同时重新提交相关数据，原评估结果申请作废，共涉及东英塑胶制品销售中心、济南红旗升降机有限公司、济南阳昊塑料有限公司3户。修改后评估结果详见下表：序号1东英塑胶制品销售中心，评估总价值1002497元；序号2济南红旗升降机有限公司，评估总价值1652147元；序号3济南阳昊塑胶有限公司，评估总价值573027元”。 2018年10月25日，被告济北街道办作出（济北2018-003号）《告知书》，主要内容为“李某某：……山东国建土地房地产评估测绘有限公司出具的原始评估报告中汇总金额为2849024.00元的款项，经过核实，评估金额应该是1652148.00元，由此造成李某某本人多领取补偿款的事实，应交回多领取的补偿款1196876.00元。……请你接本告知书后五日内将上述领取的补偿款退还济阳县住房和城乡建设管理委员会。如不能及时退回，征收部门和实施单位将依法对2017年7月5日与你签订的《非住宅拆迁补偿安置协议书》做出变更决定，要求你限期将多领取的补偿款项1196876.00元退回济阳县住房和城乡建设管理委员会，逾期按中国人民银行同期贷款利率加倍支付利息……”。 2017年4月1日，济阳县人民政府作出济阳政字[2017]10号《关于同意王奎楼等6个村（居）实施改造的批复》，内容为“济北街道办事处：……经研究，现批复如下：同意对王奎楼、田家、杨家、囤家、菅家、五里堠等6个村（居）实施村庄改造，原则同意以上村（居）改造拟补偿方案。由拟定改造补偿安置方案的村（居）民委员会作为拆迁主体，你单位和拟定的村（居）民委员会为具体实施主体。……”。 2017年5月23日，济阳县城市改造征地拆迁工作领导小组作出济城改发[2017]3号《关于成立济北街道、济阳街道村庄改造建设指挥部的通知》，主要内容为“为加快推进滨河新区村庄改造建设，切实改善村（居）民生活环境，全面完成村庄改造工作，经县城市改造征地拆迁领导小组研究，决定成立济北街道村庄改造建设指挥部、济阳街道村庄改造建设指挥部。上述指挥部成员组成由各街道办负责安排”。 2017年7月10日，甲方济阳县济北街道村庄改造建设指挥部、济阳县济北街道田家村民委员会与乙方李某某（济南红旗升降机有限公司）签订《非住宅拆迁补偿安置协议书》，主要内容为“根据村民代表会议通过，并报济阳县人民政府批准的《田家村拆迁补偿安置方案》、《济阳县人民政府关于同意田家村等6个村[2017]27号》需拆除济阳县济北街道田家村乙方所有的非住宅房屋及地面附着物。根据《济阳县人民政府关于调整征地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（济阳政字[2016]6号），结合《田家村拆迁补偿安置方案》、《关于棚改旧改有关问题的会议纪要》（[2017]6号），达成协议如下：一、甲方需要拆除归乙方所有的位于济阳县济北街道田家村李某某的企业用房，建筑面积1389.50平方米。二、甲方对乙方实行一次性货币化安置方式进行补偿。被征收非住宅房屋、其它附属物及搬迁费、临时安置费、一次性停产停业补偿费、企业设备迁移费（分项评估详见评估物清单），依据山东国建公司出具的评估报告，总价款为2849024.00元。三、拆迁。1、乙方自签订本协议之日起，乙方应于15日内将原非住宅房屋及地面附着物拆除完毕，并提交甲方验收。拆迁清理过程中注意拆迁安全，选择有资质的专业拆除队伍进行拆除，若出现安全事故，由乙方全权负责。2、乙方不按上述约定的期限自行拆除的，甲方可依法实施拆除。四、奖励。1、乙方在规定时限内签订协议并拆除非住宅房屋及其它地上附属物的，拆迁按生产用房补偿款5%给予一次性奖励，低于2万元的按2万元执行。规定的时限以村委会发布的公告为准，在公告发布前已按《田家村拆迁补偿安置方案》签订协议或拆除的，同等享受奖励，逾期拒不拆（伐）除清理的，不予奖励并依法拆除。2、田家村所有非住宅类房屋及其附属物全部拆迁完毕，并验收合格后统一核算发放。五、本协议一式三份，甲乙双方各执一份。本协议自双方签字盖章之日起生效”。庭审中，原、被告均陈述所签订的《非住宅拆迁补偿安置协议书》已全部履行完毕。 《滨河新区集体土地上拆迁安置款项明细表》（田家非住宅类拆迁补偿明细表）中记载“协议排号为1-13，姓名为李某某，建筑面积为1389.5平方米，生产用房补偿款1187657元，奖励款59382.85元，补偿款2849024元，应付款2908406.85元，签字处由李某某签名并加盖手印”。 庭审中，被告济北街道办提交《田家居厂房及办公等建筑物评估结果表》中“车间外其他附属物”一栏，自序号1至序号13通过计算所列各项总价后的数额为8330元与小计中记载的数额1205207元明显不符。被告济北街道办陈述该处数额属于计算累加错误，并因此多支付原告补偿款1196876元。 本院认为，行政协议作为一种特殊的行政管理活动，具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现行政管理或者公共服务目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。因此，协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务，当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在合同法的框架内主张权利；但法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。 本案中，被告济北街道办作为涉案村庄改造的实施主体，具有作出《变更（李某某）的决定书》的主体资格。本案所涉及的《非住宅拆迁补偿安置协议书》为行政协议，行政机关不能成为行政协议诉讼原告。在这种情况下，依据《中华人民共和国合同法》第七十七条“当事人协商一致，可以变更合同”的规定，被告济北街道办可以与李某某进行协商，在双方协商一致的基础上对合同内容予以变更，但因与李某某协商未果，被告济北街道办根据山东国建公司重新作出的评估结果表与《情况说明》等，作出了《变更（李某某）的决定书》。至此，被告济北街道办作出涉案变更决定是否属于行使行政优益权应作为本案审理焦点。 行政优益权，指为实现行政管理或者公共服务目的或保护公共利益，行政机关所具有的超越合同约束的特别权力。行政优益权是一种行政权力，其行使内容与程序必须严格依据法律的规定，即“法无明文规定不可为”。根据行政机关在行政协议中是否享有单方变更、解除行政协议的优益权，以及行政优益权的具体来源，可把行政机关行使优益权单方变更或者解除协议分为两类：第一，如果法律规范规定了行政机关可以单方变更、解除协议，即法律规范规定了行政机关享有行政优益权，则行政机关实施的变更或者解除行为，属于单方行政行为。第二，如果法律规范没有规定行政机关可以单方变更、解除行政协议，但在行政协议中约定了行政机关可以变更或者解除协议，那么行政机关的优益权就来自于双方的约定。如果法律规范没有规定行政机关可以单方变更、解除行政协议，双方也未在行政协议中约定行政机关可以变更或者解除协议，那么行政机关作出的单方变更或者解除行政协议的行为则可能属于违法行为。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情况的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。 行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。也就是，行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。 本案中，被告济北街道办提交的山东国建公司出具的《情况说明》载明，因该公司评估的数据存在累加错误，原评估结果申请作废，并同时重新提交相关数据。被告济北街道办以此认为其在订立协议过程中，对协议中评估数据累加计算出现错误，而主张协议相关内容应予变更。本院认为，本案中根据原告签字认可的《滨河新区集体土地上拆迁安置款项明细表》（田家非住宅类拆迁补偿明细表）中列明的“生产用房补偿款、奖励款、补偿价款、应付款”数字，结合被告济北街道办提交的《田家居厂房及办公等建筑物评估结果表》中所列各项补偿数据进行对照计算后，发现《田家居厂房及办公等建筑物评估结果表》中“车间外其他附属物”一栏自序号1累加至序号13的小计数额确实有误。虽然原告在整个协议的订立及履行过程中，对于评估数据累加计算出现错误并不存在任何主观上的故意或过失，案涉协议订立中出现的评估数据累加计算错误属于被告济北街道办内部审核问题，不能以此归咎于原告，但因该评估数据累加错误，造成被告济北街道办向原告多支付近一倍的补偿款项，属于严重损害国家利益的情形，被告济北街道办作出《变更（李某某）的决定书》，属于合法行使行政优益权。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，被告济阳区政府于2019年5月21日受理原告的行政复议申请后。2019年7月9日，被告济阳区政府作出济阳复决字[2019]18号《行政复议决定书》依法送达，行政复议程序及决定合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告李某某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  刘 文 人民陪审员  高成琳 人民陪审员  李 杰 二〇二〇年十一月三日 法官 助理  杨淑贤 书 记 员  黄晓斐