云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云26行初15号原告何开林，男，1963年9月18日生，汉族，云南省广南县人，住广南县。委托代理人肖义凯，云南君山律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人罗用，云南君山律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告广南县自然资源局，统一社会信用代码：11532627015216103X。住所地：广南县莲城镇南秀社区南秀路**。法定代表人丁视启，局长。行政机关出庭应诉负责人龙选娇，广南县自然资源局副局长。委托代理人陈宗华，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告广南县人民政府（以下简称广南县政府），统一社会信用代码：11532627015215522C。住所地：广南县莲城镇南秀路**/div>法定代表人王荣聪，县长。委托代理人黄勇。代理权限：特别授权代理。委托代理人侬蕾，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告文山壮族苗族自治州人民政府（以下简称文山州政府），统一社会信用代码：11532600015211679U。住;'>住所地：文山市华龙北路**iv>法定代表人张秀兰，州长。行政机关出庭应诉负责人李黎，文山州政府副秘书长。委托代理人杨武尉。代理权限：特别授权代理。委托代理人袁春，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人张林，男，1971年6月29日生，彝族，云南省广南县人，住广南，住广南县iv>委托代理人李庆雄，云南彬言无尚律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告何开林不服被告广南县自然资源局作出的广自然资决〔2019〕7号《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号部分土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的决定》、被告广南县政府作出的广政复〔2019〕327号《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的批复》、被告文山州政府作出的文政行复决字〔2020〕第1号《行政复议决定书》，于2020年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月11日立案后，于2020年5月19日向被告文山州政府送达了起诉状副本及应诉通知书，经委托送达于2020年5月20日、26日分别向被告广南县政府、广南县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案。原告何开林及其委托代理人肖义凯、罗用，被告广南县自然资源局的行政机关负责人龙选娇副局长及委托代理人陈宗华，被告广南县政府的委托代理人黄勇、侬蕾，被告文山州政府的行政机关负责人李黎副秘书长及委托代理人杨武尉、袁春，第三人张林及其委托代理人李庆雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告广南县自然资源局于2019年3月25日作出广自然资报〔2019〕1号《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的请示》提请被告广南县政府批复。被告广南县政府于2019年6月19日作出广政复〔2019〕327号《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的批复》，同意撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项，收回广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》。被告广南县自然资源局于2019年10月28日作出广自然资决〔2019〕7号《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号部分土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的决定》，认为何开林持有的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》存在土地权属来源不清、错误登记的行为，违反《土地登记规则》第十条、《云南省土地登记条例》第十一条的规定，根据《云南省土地登记条例》第十六条第二款第三项规定，决定：撤销何开林位于曙光乡××山村，地号7-1-1-（3）**宗地北面土地（南面19.3米，西北面20.8米，东面7.6米，面积73.3㎡）的土地登记事项，收回广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》，办理更正登记。原告何开林不服上述批复和决定于2019年12月5日向被告文山州政府申请复议。被告文山州政府于2020年3月2日作出文政行复决字〔2020〕第1号《行政复议决定书》，认为按照依法行政的要求，行政机关对于自己或者所属部门作出的行政行为，有权亦有职责依法予以撤销或纠正。申请人何开林变更登记后领取的广国用（2007）第1012-0046《国有土地使用证》，面积比变更登记前增加99.79平方米，属登记事项错误。被申请人广南县政府根据广南县自然资源局提交的《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的请示》（广自然资报〔2019〕1号）作出的《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的批复》（广政复〔2019〕327号），符合法律法规规定。申请人何开林以“2002年曙光乡水管所修建饮水管经过申请人的土地，后经曙光乡国土所负责人、曙光乡水管所负责人及曙光乡政府相关领导主动到场与申请人协商，并承诺用已征收的国有土地即本案争议地（南面边长19.3米，西北面边长20.8米，东面边长7.6米，面积73.3㎡）补偿给申请人，申请人取得本案争议地是政府占用了申请人的土地后对申请人的补偿”为由进行抗辩，其理由不符合相关法律法规规定，本机关不予支持。申请人将广南县自然资源局列为被申请人，不符合《行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”之规定，其撤销《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号部分土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的决定》的复议请求，本机关不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持广南县政府作出的《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的批复》（广政复〔2019〕327号）。原告何开林诉称，一、被告认定案件事实不清，撤销原告依法持有的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》的主要证据不足，并且存在滥用行政职权的行为。首先，原告取得的土地权属清楚明确，来源合法有效。原告持有的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》的来源依据是原告于2001年3月14日与广南县曙光乡政府签署的《关于转让空山村民委员会房产的协议》及被告广南县政府为原告登记的广国用（2001）第010626903号《国有土地使用证》，原告所持有的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》证内登记的土地信息清楚明确。根据原告与广南县曙光乡政府签署的《关于转让空山村民委员会房产的协议》可知，转让的土地四至界限清楚，总占地面积791.21平方米（其中：住宅9：住宅94方米、厨房70.61平方米、厕所17.5平方米、天井255.67平方米、菜地353.35平方米）。2001年3月20日，被告广南县政府为原告办理了广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》。到2002年2月份，原告在自己合法使用的土地西面即广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》上所示的“天井”范围内建房时，受到曙光乡水管所阻挠，阻挠的理由是水管所要占用“天井”该部分土地铺设水管，所以不能在此建房。经过曙光乡政府领导及曙光乡土地管理所所长与原告协商，曙光乡人民政府同意兑换部分土地（即本案现争议地）面积共计73.3平方米（其中南面19.3米、西北面20.8米、东面7.6米）给原告作为补偿，并承诺帮助原告办理土地权属变更登记手续，原告同意后，曙光乡国土所和广南县国土局便收回了原告持有的广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》。后来原告一直对自己享有的土地进行管理使用，直到2016年发生争议前这十多年时间里，第三人张林未进行过干涉，这进一步说明了土地权属本无争议。如今，被告广南县自然资源局认为原告未提供相关土地权属来源依据，确认原告持有的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》土地权属不清登记错误，这是一种不负责自认行为。既然现在认为土地权属不清，登记错误，为什么当初登记时不认真核查呢？因此，原告取得的土地权属来源合法，应给予保护。根据我国《土地管理法》第十二条规定，土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。其次，从2002年到2016年原告与第三人张林发生争议前，这期间共计14个年头，在这14年里原告一直对自己合法享有的土地进行管理使用，并对土地权属进行物权登记，一直以来都没有他人对土地权属提出任何异议。2016年，当原告在对自己持有的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》登记的土地上行使权利时却遭到第三人张林的无理干涉和阻挠，并声称原告使用的土地是其承包土地。试问若此前地块就有争议的话，第三人张林多年来就没有向有关政府部门反映过吗？若反映过了，我们有关政府部门会不知情吗？若我们有关政府部门已经知情该地块存在争议，那么在争议未解决前为什么还会对该地块进行权属登记确认？这一连串的问题足以说明该地块权属本无争议。最后，对争议地权属性质的认定上，原告持有的是《国有土地使用证》，而第三人张林主张的是承包土地，其持有的《农村土地承包经营权证》其实也未包含争议地块的面积，对这一事实，在广南县人民法院于2017年1月5日作出的（2016）云2627民初1760号民事判决书中就已经明确，经人民法院现场查看，第三人张林所持有的承包合同及承包经营权证的四至界限与实际不符，双方争议的土地属于国有土地。那么在另案原告与第三人的民事纠纷案中，既然人民法院已经经过调查该争议地的土地性质为国有土地了，第三人张林主张争议地属其管理使用的承包土地的说法就行不通。被告广南县政府及被告广南县自然资源局在无法律依据的情况下仅凭第三人张林的一份申请和部分调查人员的证人证言，更何况所谓的证人证言是真是假都难以分辨，也未进行过任何质证，就轻易用做定案依据而将原告依法享有的土地权属凭证给予撤销收回，这种行为实属滥用行政职权的行为。被告广南县政府作为土地权属的登记颁证机关，原告先后持有的两本《国有土地使用证》都是其依法登记颁发，虽然两本证的总登记面积有出入，但两本证的四至界限是明确的，在这两本证上标注的“天井”位置的面积先后已经有了变化，2001年版本的证上“天井”面积要比2007年版本的证要多。原告在复议阶段就明确强调在2002年时，原告准备在自己持有的广国用（2001）第010626903号《国有土地使用证》登记的西面“天井”范围内建房时，受到曙光乡水管所阻挠，阻挠的理由是水管所要占用该部分土地铺设水管，所以不能在此建房。经过协商后，曙光乡人民政府同意兑换部分土地（即本案现争议地）面积共计73.3平方米（其中南面19.3米、西北面20.8米、东面7.6米、）给原告作为补偿，并承诺帮助原告办理土地权属变更登记手续，原告同意后，曙光乡国土所和广南县国土局就收回了原告持有的广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》。当时被告广南县政府依法办理登记给原告的广国用（200ｌ）字第010626903号《国有土地使用证》上登记的“天井”位置的土地使用面积就要比后来在2007年重新颁发的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》上多，后来在2007年被告广南县政府颁发的（2007）第1012-0046《国有土地使用证》上登记的“天井”位置的土地使用面积则少。为什么会出现这样的差异，很明显就是“天井”位置的部分土地被曙光乡人民政府此前与原告进行了兑换才形成现在的面积少的事实。然而对这一事实，被告文山州政府作为复议机关对原告的申辩主张直接就给予了否定。权益受到侵害后，原告为了维护自己合法权益，通过法定程序逐级向上级行政复议机关申请复议，把一切希望都寄托于复议机关，望能够得到公平公正的处理，而被告文山州政府作为复议机关，在复议审核过程中同样是维护着下级政府的做法，这样一来原告可以说到了走投无路的境地。原告主张的任何理由观点及是对是错都是被告说了算吗？难道原告的合法权益就这样被任意践踏侵害吗？时至今日，对原告与第三人存在争议的土地本属于国有土地，也应归原告管理使用，但被告枉然事实于不顾，对原告依法持有的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》直接给予了撤销收回，被告对案件的认定行为仍然事实不清，作出行政行为证据依然不足。二、被告作出的行政行为违反法定程序，应给予撤销。根据我国《国土资源听证规定》（国土资源部第22号令）第十九条第二款“有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利；…（二）国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；…”，结合对国有土地使用证颁证及撤销流程有如下步骤：1、拟定收回方案；2、听证；3、报批；4、下达收回决定书；5、注销登记；6、补偿。被告广南县自然资源局在收到第三人张林的撤证申请后，经所谓的调查后，行文作出撤销原告依法持有的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》的决定并向被告广南县政府上报，被告广南县政府在其作出的广政复〔2019〕327号《批复》中直接支持被告广南县自然资源局撤销原告持有的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》的做法。在被告行使的行政行为过程中，其均未依法依规按法定流程举行听证程序，未对原告进行任何补偿，因此被告的行为显然属于违反法定程序的行为。三、被告作出撤销原告依法持有的(2007)第1012-0046《国有土地使用证》的行政行为适用法律错误，属依法无据，应给予撤销。被告广南县自然资源局在2019年10月28日作出的广自然资决〔2019〕7号决定中引用的《土地登记规则》第十条及《云南省土地登记条例》第十一条、第十六条第二款第三项作为法律依据来撤销收回原告持有的《国有土地使用证》是明显的错误。经查，《土地登记规则》已由2008年2月1日实施的《土地登记办法》所取代而自动废止，然后国土资源部部令第78号令上又废止了《土地登记办法》（国土资源部令第40号）；对于被告引用的《云南省土地登记条例》已于2018年ｌ1月29日被云南省第十三届人民代表大会常务委员会公告［第13号］废止。因此，被告广南县政府作出的广政复〔2019〕第327号《批复》直接认可了被告广南县自然资源局在2019年1Ｏ月28日作出的广自然资决〔2019〕7号决定中使用的法律纯属错误，属于依法无据。作为行政复议机关的被告文山州政府，其在复议审核过程中，本应该认真审核，根据我国《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的有关规定，对于下级人民政府作出的行政行为引用的法律依据有错误的，应给予撤销该行政行为，但是文山州政府作为复议机关未认真审核还于2020年3月2日作出的文政行复决字〔2020〕第1号行政复议决定书，决定维持被告广南县政府于2019年6月19日作出的广政复〔2019〕327号《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号部分土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的批复》的行为同样是认可已被废止的法律，属依法无据。因此行政决定适用的法律纯属错误，依法应给予撤销。综上，被告作出的行政行为严重侵害原告合法权益，其行为对案件认定事实不清，定案证据不足，适用法律依据错误，违反法定程序，违背了依法行政初衷，有违行政相对人的信赖利益保护原则。特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、四十九条、七十条的规定向法院起诉，请求：一、依法判决撤销被告文山州政府于2020年3月2日作出的文政行复决字〔2020〕第1号行政复议决定书；二、依法判决撤销被告广南县政府于2019年6月19日作出的广政复〔2019〕327号《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号部分土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的批复》；三、依法判决撤销被告广南县自然资源局于2019年1Ｏ月28日作出的广自然资决〔2019〕7号决定书；四、本案诉讼费由三被告及第三人承担。被告广南县自然资源局辩称，一、答辩人撤销登记错误的土地证属于职权范围，执法主体适格。根据《云南省土地登记条例》第十六条“原告应当如实申请土地登记，提交真实的土地登记资料，不得采取欺骗手段申请土地登记、骗取土地证书。有下列情形之一的，土地行政主管部门应当撤销全部或者部分已经核准的土地登记事项：（一）当事人在申请登记时隐瞒真实情况的；（二）伪造有关证件或者采用欺骗手段获准登记的；（三）核准登记的主要事项错误的；（四）不依照法定程序申请登记的。撤销土地登记的决定应当书面通知当事人”之规定，答辩人对登记错误的土地事项，有权亦有职责予以撤销或纠正，故答辩人作出撤销错误登记的行为主体适格。二、答辩人撤销登记错误的土地证，认定事实清楚、执行程序合法、适用法律正确。2016年，原告平整土地准备建房时，与第三人张林因争议地土地权属问题引发争议。经答辩人调查发现，原告于2001年3月ｌ4日与曙光乡人民政府签订《关于转让空山村委会房屋的协议》，该房屋的四至为：东至本宗地接村委会围墙石脚外皮；南至本宗地房墙外皮邻人行路；西至本宗地围墙外皮邻人行路；北至本宗地大土坎外皮接规划用地，面积为791.21㎡。2001年3月20日，原告对该房屋土地申请登记，并领取了广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》，该土地的登记面积为79ｌ.21㎡，四至为：东至本户接村委会围墙石脚外皮；南至本户墙外皮邻人行路；西至本户墙外皮邻人行路；北至本户天井接规划用地。2007年1Ｏ月7日，原告以曙光乡水管所修建空山村水管占用其耳房土地并以国有土地（即本案争议地）进行补偿为由，申请土地登记并更换土地使用证，领取了广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》，土地登记面积为891㎡。经答辩人审查发现，原告在办理土地使用权变更登记时，宗地北面新登记的土地（南面99.3米，西北面20.8米，东面7.6米，面积73.3平方米）没有相关土地权属来源证明。答辩人发现登记错误并报经广南县政府批准后，依据《云南省土地登记条例》第十六条之规定，作出《广南县自然资源局关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20部分土地登记事项并收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的决定》，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。三、原告的提出的事实和理由不能成立。1、原告认为广国用（2007）第ｌ012-0046号《国有土地使用证》确权的土地权属来源依据合法，与事实不符。答辩人认可原告与曙光乡政府于2001年3月14日签订的《关于转让空山村委会房屋的协议》，并已向原告发放广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》，使用权面积为791.21㎡。但是，2007年，原告申请更换土地证时，变更后的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》使用权面积为891㎡，故涉案土地部分面积确实存在土地权属来源不明的问题。2、原告有义务提交合法有效的证据证明，涉案土地发生争议的部分是政府占用其土地后给予的补偿，否则应当承担举证不能的不利后果。3、答辩人受理本案的时间是2017年2月15日，《云南省土地登记条例》废止的时间是2018年l1月29日，故答辩人受理本案时《云南省土地登记条例》仍然合法有效。4、广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》登记错误事实清楚，答辩人作出的行政行为仅是对登记错误的事项予以纠正，并未对有争议的73.3㎡面积土地进行确权。因此．答辩人的行为与第三人是否持有《农村土地承包经营权证》无关。综上所述，答辩人作出《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号部分土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的决定》主体适格、认定事实清楚、适用法律正确，恳请人民法院依法维持答辩人的行政决定。被告广南县政府辩称，一、答辩人作出的批复不属于行政诉讼的受案范围。答辩人对土地行政管理部门的呈批事项进行批复，针对的对象是土地行政管理部门，该行为只是行政机关的内部行为，没有行政相对人，也不属于具体的行政行为。因此，答辩人作出的批复行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第12条规定的行政诉讼受案范围。二、原告的申请理由不能成立。ｌ、原告认为广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》确权的土地权属来源依据合法，且是经多个职能部门核实无误后予以确认的，与事实不符。答辩人认可原告与曙光乡人民政府于2001年3月ｌ4日签订的《关于转让空山村委会房屋的协议》，原告也依法取得了广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》，使用权面积为791.21㎡。但是，2007年，原告申请更换土地证时，变更后的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》使用权面积为891㎡。因此，涉案土地部分面积确实存在土地权属来源不清的问题。2、原告有义务提交合法有效的证据证明，涉案土地发生争议的部分是政府占用其土地后给予的补偿，否则应当承担举证不能的不利后果。3、土地行政管理部门受理本案的时间是2017年2月ｌ5日，《云南省土地登记条例》废止的对间是2018年11月29日，故答辩人受理本案时《云南省土地登记条例》仍然合法有效。4、广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》登记错误事实清楚，被告广南县自然资源局作出的行政行为仅是对登记错误的事项予以纠正，并未对有争议的73.3㎡面积土地进行确权。因此：被告广南县自然资源局的行为与第三人是否持有《农村土地承包经营权证》无关。综上所述，答辩人依职权作出广政复〔2019〕327号《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的批复》，该批复不属于行政诉讼的受案范围，恳请法院依法驳回原告对答辩人的诉讼请求。被告文山州政府辩称，一、广南县政府2019年6月19日作出的广政复〔2019〕327号《批复》的行政行为事实清楚，证据充分。1、原告《国有土地使用证》增加的宗地面积无土地权属来源证明，来源不合法。2001年3月14日，原告与广南县曙光乡政府签订《关于转让空山村委会房屋的协议》，曙光乡政府将原空山村委会房屋以1.11万元转让给何开林，转让房屋四至界线为：东至本宗地接村委会围墙石脚外皮；南至本宗地房墙外皮邻人行路；西至本宗地围墙外皮邻人行路；北至本宗地大土坎外皮接规划用地。面积791.21平方米（其中：住宅9：住宅94方米、厨房70.61平方米、厕所17.5平方米、天井255.67平方米、菜地353.35平方米），2001年3月20日，原告对该宗地申请土地登记并领取了广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》，使用面积及四至界线与《关于转让空山村委会房屋的协议》一致，但2007年10月7日，原告以曙光乡水管所修建空山村主水管占用其耳房用地，重新申请变更登记领取了广国用（2007）第ｌＯ12-0046号《国有土地使用证》，土地变更后该宗地面积增加了99.79平方米，其中北面增加73.3平方米（南面19.3米、西北面20.08米、东面7.6米），原告变更登记并未提供土地权属来源证明，所增加的宗地面积99.79平方米土地来源不清。2、原告所诉无相关证据证实，与相关法律法规冲突。原告诉称，“2002年2月份，原告在广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》所示的“天井”范围内建房时被曙光乡水管所阻挠，经曙光乡人民政府领导及曙光乡土地管理所所长与原告协商，曙光乡人民政府同意兑换部分土地（即本案争议地）面积共计73.3平方米给原告作为补偿，并承诺帮助原告办理土地变更登记手续”，原告认为广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》比广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》所登记的“天井”面积少是因为2002年曙光乡政府承诺与原告进行兑换的事实，但原告无任何证据证实，且原告所诉与曙光乡政府协商承诺为2002年，原告变更登记为2007年，原告所诉与事实不符。3、本案并非对争议地土地权属性质的认定，原告诉称无法律依据。广南县人民法院作出的（2016）云2627民初1760号《民事判决书》认定争议地应为国有性质是根据当时广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》进行认定，故原告主张争议地性质是国有土地不能成立。二、广南县政府2019年6月19日作出的广政复〔2019〕327号《批复》程序合法。2016年12月9日，张林向广南县政府申请，请求撤销何开林持有的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》，2017年2月15日，广南县自然资源局接到县委政府督察办转来的《曙光乡空山张林关于请求广南县人民政府依法撤销持证人为何开林的广国用（2007）第1012-××号土地使用权证书申请》后，广南县自然资源局组织相关工作人员到争议地现场踏勘，调查走访相关人员，查阅该宗地办证资料，依程序向广南县政府上报《关于张林请求撤销何开林的广国用（2007）第1012-××号土地使用权证书的调查报告》，2019年6月19日，依据《国家机关公文处理办法》，广南县政府作出的广政复〔2019〕327号《批复》，同意撤销何开林的广国用（2007）第1012-××号土地使用权证书的登记事项，2019年10月28日，广南县自然资源局作出的《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号部分土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的决定》（广自然资决〔2019〕7号）送达了本案当事人，广南县政府作出的行政行为程序合法。三、答辩人文政行复决字〔2020〕第1号《行政复议决定书》和广南县政府广政复〔2019〕327号《批复》适用法律正确。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条“法律、行政法规、地、地方性法规治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”的规定，法不溯及既往应适用行为发生时的法律，原告重新变更申请登记并领取广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》的行为发生在2007年10月7日，《土地登记办法》自2008年2月1日起施行，代替1989年11月18日颁布的《土地登记规则》；《云南省土地登记条例》于2002年ｌ1月29日云南省第九届人民代表大会常务委员会公告第72号公布，被告广南县自然资源局适用的《土地登记规则》《云南省土地登记条例》符合行为发生在2007年10月7日的时效规定，符合相关法律法规的规定。四、答辩人作出的文政行复决字〔2020〕第1号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿，程序合法。2019年12月5日，原告对被告广南县政府2019年6月19日作出的广政复〔2019〕327号《批复》及广南县自然资源局2019年10月28日作出的《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号部分土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的决定》（广自然资决〔2019〕7号）不服提起行政复议申请，答辩人于2019年12月5日依法受理，并向相关当事人送达文政行复受字［2019］36号《行政复议受理通知书》。依法通知第三人张林参加行政复议，要求相关当事人在规定的时限内，对该行政复议申请提出书面答复并向答辩人提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。因情况复杂，文山州政府决定延期审理，2020年2月3日依法作出文政行复受字［2019］36号《延期审理通知书》并送达被申请人及第三人。经依法审理，答辩人于2020年3月2日作出文政行复决字〔2020〕第1号《行政复议决定书》，并送达给原告、广南县政府及第三人、答辩人，复议程序合法。综上所述，广南县政府2019年6月19日作出的广政复〔2019〕327号《批复》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法；答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出行政复议决定程序合法，法律法规适用正确。原告的诉请求无事实和法律依据，请求法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，依法驳回原告的诉讼请求。第三人张林述称，根据广南县政府的批复，广南县自然资源局作出的决定书事实清楚、证据充分、程序合法，文山州政府作出的行政复议决定程序合法、事实清楚，请求人民法院依法予以维持。被告广南县自然资源局、广南县政府共同向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、《关于转让空山村委会房屋的协议》；2、7-1-1-（3）-20号地籍调查表；3、广国用（2007）第××号《国有土地使用证》。以证明：原告与曙光乡政府于2001年3月14日签订《关于转让空山村委会房屋的协议》，后县政府向原告发放广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》，地，地号为7-1-1-（3）-20用权面积为791.21㎡。2007年，原告将上述证书申请变更为广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》，地，地号为7-1-1-（3）-20用权面积为891㎡。因此，涉案土地部分面积确实存在土地权属来源不清的事实；第二组：1、《土地承包合同书》；2、《土地承包经营权证》。以证明：涉案存在争议的土地原登记在第三人张林的第一次、第二次承包合同书中，现却登记在原告的《国有土地使用证》中。为此可证实(2007)第1012-0046号《国有土地使用证》确实存在土地权属来源不明的事实；第三组：1、曙光乡人民政府曙政发（1993）4号《关于要求认真履行空山集镇建设占用土地协议书的决定》；2、《征用土地补偿协议书》；3、《空山村民委被征用地被征用花名册》；4、张林、王佳明、张祥禄、谢桂明《调查笔录》。以证明：政府在征用土地过程中，征用的土地面积不包括涉案存在争议的土地，并且，被依法征用的土地，政府已经以货币的形式进行补偿，不存在以地置换补偿的情形。综上，原告认为争议地是政府占用其耳房后给予的补偿，不符合事实；第四组：1、广自然资报〔2019〕1号《广南县自然资源局关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的请示》；2、广政复〔2019〕327号《广南县人民政府关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的批复》；3、广自然资决〔2019〕3号《广南县自然资源局关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的决定》。以证明：被告自然资源局发现存在错误登记并报经广南县政府批准后，依据《云南省土地登记条例》第十六条之规定，作出《广南县自然资源局关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20部分土地登记事项并收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的决定》，认定事实清楚，程序合法。被告文山州政府向本院提交了以下证据、依据：第一组：《行政复议申请书》及《文山州政府行政复议材料签收单》及材料、《行政复议申请受理审批表》《行政复议受理通知书》《行政复议文书送达回证》复印件。以证明：原告于向文山州政府申请行政复议，文山州政府依法予以受理；第二组：《行政复议受理通知书》及《行政复议文书送达回证》复印件。证明：文山州政府依法发送复议申请及答复通知给被申请人广南县政府；第三组：《第三人参加行政复议告知书》及《行政复议文书送达回证》复印件。以证明：文山州政府依法发送复议申请及答复通知给第三人张林；第四组：《行政复议答辩状》及提供的证据材料。以证明：文山州政府依法接收了被申请人的答辩状及证据材料；第五组：《第三人参加行政复议答复书》。以证明：文山州政府依法接收了第三人的答辩状答复书；第六组：《行政复议决定延期通知书》《行政复议延期审批表》《行政复议文书送达回证》复印件。以证明：因情况复杂，文山州政府决定延期审理，依法作出延期审理通知书并送达被申请人及第三人的事实；第七组：《行政复议结案报告表》《行政复议决定书（稿）》、文政行复决字〔2020〕第1号《行政复议决定书》及《行政复议文书送达回证》复印件。以证明：文山州政府依法作出行政复议决定并予以送达。原告何开林为证明其主张，向本院提交了以下证据材料：第一组：原告身份证。以证明：原告身份情况；第二组：文山州政府文政行复决字〔2020〕第1号行政复议决定书。以证明：文山州政府不是本案适格的复议主体，其无权作出复议决定书，该复议决定书应依法予以撤销；第三组：广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》及广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》；广南县曙光乡政府与原告《关于转让空山村民委员会房产的协议》；证人李某1、李某2、陈某1、陈某2、纪某证言材料。以证明：原告（2007）第1012-0046号《国有土地使用证》办理的土地来源清楚合法，被告撤销原告（2007）第1012-0046号《国有土地使用证》没有事实和法律依据；第四组：广南县自然资源局关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号部分土地登记事项的决定。以证明：1、被告主体适格；2、被告广南县自然资源局作出的行政行为违反法定程序，且依法无据的事实；第五组：云南省广南县人民法院（2016）云2627民初1760民事判决书。以证明：经人民法院调查查明第三人与原告产生争议的土地系国有土地而非承包土地的事实；证人陈某1出庭证实：何开林要在村委会转让的地上建一个小房子，让我来帮忙挖基槽的时候，水管所说地下埋有水管，让挪开一点，在争论中何开林我们去乡政府，乡政府答应用一小块地补给何开林。乡政府补给何开林的土地只说是园子角落，我也指不出来是哪里。证人纪某出庭证实：原告与张林有土地纠纷的时候，双方到司法所调解过，没有调解成功，双方意见分歧较大，大概是2016年，具体时间我不清楚，我参与了调解，其他我不清楚。第三人张林对其主张，未向本院提交证据材料。经庭审质证，原告何开林对被告广南县自然资源局、广南县政府共同提交的第一组证据的三性无异议，但对证明内容部分不予认可。理由为广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》上登记的使用面积为891㎡，对于多出的本案争议的73.3平方米的土地是在2002年2月份，曙光乡水管所占用原告所有的“天井”部分土地铺设水管，经过曙光乡政府领导、曙光乡土地管理所所长与原告协商后，同意将本案争议土地置换给原告作为补偿，所以涉案土地来源清楚、合法，并且第一组证据的地籍调查表是否是案涉土地的所有地籍调查材料不清楚；对第二组证据的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明内容有异议。理由为从该组证据无法看出本案争议地登记在张林的承包地内，同时结合第三组对张林本人的《调查笔录》可知，本案争议地并未登记在张林的承包经营权证内；对第三组证据中1、2、3号证据的真实性、合法性无异议，但关联性及证明内容有异议。理由为上述1、2、3号证据是1993年至1997年期间的征地情况，而原告的土地被置换是发生在2002年，该证据与本案没有关联性，且《空山村民委农户土地被征用花名册》显示的是第2页，张寿方家被征用的土地补偿款是7584元，与第三组证据中张林的调查笔录第五页其陈述的“当时征用了三次的土地款，第一次是我父亲去征的地，金额是多少我不清楚，第三次是我去征用的地，土地征用款共三万八千多”，因此该花名册所显示的征地仅是部分征地名册，原始档案部分无法确定，被告提交的仅仅是部分花名册不能证明其证明观点。对4号证据的三性及证明观点均有异议，第三人张林的《调查笔录》第3页明确记录，张林家所持有的两本土地承包经营权证四至界线上均没有本案争议地，根据我国物权法、土地承包法等法律的相关规定可知，张林家对本案争议地并不享有物权，其他几人的笔录也无法证明涉案土地是第三人张林的承包地；对第四组证据的三性及证明观点均有异议。理由为广南县自然资源局依据广南县政府的内部审批撤销原告（2007）第1012-0046号《国有土地使用证》，属于认定事实不清、证据不足，使用已失效的法律作为依据,适用法律错误。同时，广南县自然资源局对其所作具体行政的相关程序并未提交任何证据加以证实，无法证实其所作的行政行为程序合法合规。原告何开林对被告文山州政府提交的第一、二、三、六组证据的真实性无异议，但对关联性合法性及证明观点有异议，被告文山州政府并非本案适格的复议机关，无权对复议申请做出裁决。而州政府却直接向没有作出本案具体行政行为的广南县政府作出复议决定书，存在程序违法的事实；对第四组证据中《行政复议答辩状》三性有异议，理由是原告的(2007)第1012-0046号《国有土地使用证》上多出来的土地（涉案土地）是在2002年2月份曙光乡水管所要占用原告所有的“天井”部分土地铺设水管，经过曙光乡政府领导、曙光乡土地管理所所长与原告协商后，同意将本案争议土地置换给原告作为补偿，所以涉案土地来源清楚、合法，广南县政府撤销原告(2007)第1012-0046号《国有土地使用证》的批复没有事实依据。对《调查报告》和广政复〔2019〕327号文件真实性有异议，理由为，广南县政府作为县国土资源局的上级行政机关，在对下级机关作出的行政行为进行审查、批复的依据仅为下级机关提交的调查报告，而没有实际对案件进行全面调查，要求下级提交作出行政行为的所有证据、法律法规依据即作出批复，存在只听下级行政机关一方的说辞，故该批复不能反映案件的客观事实，不具有客观真实性；对第五组证据的三性不予认可。理由为第三人张林认为涉案土地是其承包地，但其《土地承包经营权证》也没有记载涉案土地，故张林对本案争议地并不享有承包权；对第七组证据中文政行复决字〔2020〕第1号《行政复议决定书》合法性、关联性及证明观点有异议，但对真实性无异议。理由为文山州政府不是本案行政行为的适格复议主体，故其所作出的行政复议决定不符合法律规定，故其所作出的复议决定应予以撤销。被告广南县自然资源局、广南县政府对被告文山州政府提交的第一至七组证据的三性均无异议；被告广南县自然资源局对原告何开林提交的第一组证据的三性以及证明内容均没有异议；对第二组证据的三性均无异议，但不认可原告的证明内容，认为文山州政府文政行复决字〔2020〕第1号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持；对第三组证据中广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》及广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》的真实性无异议，但对合法性、关联性及证明内容均不予认可。广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》因进行变更登记而失效，广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》因部分土地权属来源不明而被撤销，因此，这两份证据都不是合法有效的证据。对《关于转让空山村民委员会房产的协议》的三性均无异议，《关于转让空山村委会房屋的协议》明确原告向曙光乡人民政府转让的土地面积为791.21㎡，广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》登记的土地面积也是791.21㎡，而广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》登记的土地面积为891㎡。该证据反而证明了广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》登记的部分土地没有权属来源依据。对证人李某1、李某2、陈某1、陈某2、纪某证言材料的三性均不予认可，对其证明内容也不予认可。根据证据规则，证人需要到庭对证明的事实进行说明，接受各方诉讼当事人的质询，否则不能作为合法有效的证据予以认定。并且，该证明材料只是对土管所建设管道时影响原告建设的情况予以说明，不能证明曙光乡政府同意将本案争议土地兑换给原告的事实，也不能证明兑换土地的具体位置、面积大小等内容；对第四组证据的三性均予以认可，但对其证明内容不予认可。《广南县自然资源局关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20部分土地登记事项并收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的决定》系本案诉讼进行审查的被诉行政行为，不宜作为证据使用，且《决定》作出主体适格、认定事实清楚、适用法律正确，应予维持；对第五组证据的真实性没有异议，但对合法性、关联性及其证明内容均不予认可。首先，（2016）云2627民初1760号《民事判决书》认定的事实是以原告提交的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》为依据，而该证因登记错误被广南县自然资源局依法撤销。其次，（2016）云2627民初1760号《民事判决书》记载的是“本案中张林主张何开林所持有的国有土地使用证上的土地有部分是其承包地，但未提供充分证据证明，对张林的此项主张，本院不予采纳”，法院不采纳争议地属于张林承包地的主张，并不能作为认定争议土地性质属于承包地或国有土地的法律依据；对证人陈某1的当庭证言认为三性均不认可，该证言系传来证据，不能直接证明存在置换地的事实，更不能证明本案争议地就是政府置换给原告土地的事实，不应当作为本案定案依据；对证人纪某的当庭证言认为三性不予认可，证人纪某不清楚证实材料上的证实内容，原告提交的证实材料以及证人证言不能证明其证明内容，证人纪某陈述的事实与本案无关。被告广南县政府对原告何开林提交的第一、二、四、五组证据的质证意见同意广南县自然资源局的质证意见；对第三组证据中广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》及广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》的真实性无异议，但对合法性、关联性及证明内容均不予认可。广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》因进行变更登记而失效，广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》因部分土地权属来源不明而被撤销，因此，该证据都不是合法有效的证据。并且，广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》中绘制的示意图没有明确注明“天井”的面积，故从该证据中并不能体现广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》登记的“天井”面积比广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》登记的“天井”面积少的事实。对《关于转让空山村民委员会房产的协议》与广南县人民政府意见一致。对证言材料待证人出庭作证后再发表；对证人陈某1的当庭证言的质证意见同意广南县自然资源局的意见，补充：1、土管所建设管道只是影响原告的建设行为，并未占用原告的土地，原告原有土地面积未发生改变；2、证人陈某1不能证明兑换土地面积的内容，因此广南县政府对证人证言不予认可；对证人纪某的当庭证言三性不予认可，认为证言与证实材料内容不一致，并且证人陈述针对此事调解未果，证言不应当采信。被告文山州政府对被告广南县自然资源局、广南县政府共同提交的第一至四组证据的三性均无异议。被告文山州政府对原告何开林提交的第一组证据无异议；对第二组证据三性无异议，但对其证明观点不予认可，认为该复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法；对第三组证据的质证意见与广南县政府及广南县自然资源局意见一致；对第四组证据的质证意见与广南县自然资源局意见一致；对第五组证据的真实性无异议，但认为民事判决书不审查行政行为的合法性，之后发现并撤销并不能证明该土地属于国有土地，证明观点依法不能成立；对证人陈某1的当庭证言的质证意见同意广南县政府、广南县自然资源局的意见；对证人纪某的当庭证言认为不应被采信，证人说他所知道的事实是原告说的，所以对其真实性不认可。第三人张林对被告广南县自然资源局、广南县政府共同提交的第一组证据的三性无异议，认为多出来的部分其实是第三人张林的承包土地；对第二至四组证据的三性均无异议。第三人张林对被告文山州政府提交的第一至七组证据的三性均无异议。第三人张林对原告何开林提交的第一组证据无异议；对第二组证据认为作出行政复议的主体符合法律规定，复议决定认定的事实符合法律规定；对第三组证据的质证意见与广南县政府及广南县自然资源局、文山州政府意见一致，对于证人证言待证人出庭发言后再发表。对于李某1、李某2的证言作为同一份证言提交我们认为不符合证据的要求。对于陈某2的证言材料没有其他证据佐证，对证言材料证据三性不予认可；对第四组证据的三性认可，但对原告证明内容，认为从决定上没有任何内容能支撑他们的证明观点；对第五组证据的真实性认可，但不认可证明内容认为（2016）云2627民初1760号《民事判决书》相关内容已被（2017）云26民终1177号民事判决书维持，不能作为证据使用，民事案件处理的是民事问题，由行政机关作出行政处理后决定行政问题；对证人陈某1的当庭证言的质证意见同意广南县政府、广南县自然资源局、文山州政府意见，认为证人证言不能说明争议地面积，由于他是文盲，所以我们认为对于证言材料上的内容都不是他的真实意思；对证人纪某的当庭证言认为应当认可他当庭陈述的一个事实，他作为司法所的工作人员参与了何开林和张林的土地争议，这可以证实何开林和张林确实存在土地争议。经庭审质证，本院认为，被告广南县自然资源局、广南县政府共同提交的第一、二、三组证据均客观真实，符合证据的法定要求，本院予以采信；第四组证据中的广自然资报〔2019〕1号《广南县自然资源局关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项收回郭勇（2007）第1012-0046号国有土地使用证的请示》、广自然资决〔2019〕3号《广南县自然资源局关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的决定》客观真实，符合证据的法定要求，本院予以采信；第四组证据中的广政复〔2019〕327号《广南县人民政府关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的批复》属本案被诉行政行为，本院不作为本案证据进行认证。被告文山州政府提交的第一至六组证据均客观真实，符合证据的法定要求，本院予以采信；第七组证据中的文政行复决字〔2020〕第1号《行政复议决定书》属本案被诉行政行为，本院不作为本案证据进行认证；第七组证据中除文政行复决字〔2020〕第1号《行政复议决定书》外的其余证据材料均客观真实，符合证据的法定要求本院予以采信。原告何开林提交的第一、五组均客观真实，符合证据的法定要求，本院予以采信；第二、四组证据属本案被诉行政行为，本院不作为本案证据进行认证，本院不予采信；第三组证据中广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》及广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》、广南县曙光乡政府与原告《关于转让空山村民委员会房产的协议》客观真实，符合证据的法定要求，本院予以采信；第三组证据中李某1、李某2、陈某1、陈某2、纪某证言材料及证人陈某1和纪某的当庭证言，因土地使用权的获得根据法律的规定必须以出让、划拨、转让三种方式获得且须办理法定手续，并不能以某些人或者某些领导口头同意合法取得土地使用权，内容违背法律规定，不合法，本院不予采信。经审理查明，何开林持有的广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证登载国有土地使用权的土地位于广南县小组曙光卫生院背后，与张林争议土地面积为73.3平方米。2001年3月14日，何开林与曙光乡政府签订《关于转让空山村委会房屋的协议》，曙光乡人民政府将原空山村委会房屋以1.11万元转让给何开林，转让房屋的四至界线为：东至本宗地接村委会围墙石脚外皮；南至本宗地房墙外皮邻人行路；西至本宗地围墙外皮邻人行路；北至本宗地大土坎外皮接规划用地。面积791.21平方米（其中：住宅9：住宅94方米、厨房70.61平方米、厕所17.5平方米、天井255.67平方米、菜地353.35平方米）。2001年3月20日，何开林对该宗地申请土地登记，并领取了广国用（2001）字第××号《国有土地使用证》，地，地号7-1-1-（3）-20途住宅，使用权面积：791.21平方米，四至界线与《关于转让空山村委会房屋的协议》界线一致。2007年10月7日，何开林以曙光乡水管所修建空山村主水管占用其耳房土地，重新申请土地变更登记，领取了广国用（2007）第1012-0046《国有土地使用证》，地，地号7-1-1-（3）-20途住宅，使用权面积：891平方米。土地变更后，该宗地在西南北三方界线均发生了改变，增加了99.79平方米，其中北面增加了73.3平方米（南面19.3米，西北面20.8米，东面7.6米）。2016年2月18日，何开林聘请挖机整理地基时，张林称何开林国有土地使用证上有部分土地属于其所有，遂阻止挖机施工，引发纠纷，何开林诉至广南县人民法院。2016年10月8日，广南县人民法院作出了（2016）云2627民初1760号《民事判决书》，认为张林的主张未能提供证据证明，构成侵权，判决张林赔偿损失300元。2016年12月9日，张林向广南县政府申请，请求撤销何开林持有的广国用（2007）第1012-0046《国有土地使用证》。2017年2月15日，广南县自然资源局接到县委政府督查办转来《曙光乡空山张林关于请求广南县人民政府依法撤销持证人为何开林的广国用（2007）第××号土地使用权证书申请》后，组织工作人员到争议现场踏勘，调查走访了相关知情人员，并查阅了该宗地的办证资料。广南县自然资源局调查结束后，于2019年3月25日向广南县政府上报《广南县自然资源局关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的请示》（广自然资报〔2019〕1号），认为：何开林持有的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》登记下的土地在申请变更登记时，未能提供争议地的来源依据，存在土地来源不清、错误登记及登记不符合法定程序的行为。根据《云南省土地登记条例》第十六条第二款第三项规定，我局认为应撤销何开林位于曙光乡××山村，地，地号7-1-1-（3）**宗地北面土地面19.3米，西北面20.8米，东面7.6米，面积73.3㎡）的土地登记事项，收回广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》。2019年6月19日，广南县政府作出广政复〔2019〕327号文件批复，同意撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项，收回广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》。2019年7月8日，广南县自然资源局作出广自然资决〔2019〕3号《广南县自然资源局关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号部分土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的决定》，决定：撤销何开林位于曙光乡××山村，地号7，地号7-1-1-（3）**宗地北面土地9.3米，西北面20.8米，东面7.6米，面积73.3㎡）的土地登记事项，收回广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》，办理更正登记。何开林不服广政复〔2019〕327号《批复》和广自然资决〔2019〕3号《决定》，于2019年6月19日向文山州政府申请行政复议。2019年10月23日，广南县自然资源局作出广自然资决〔2019〕6号《广南县自然资源局关于收回广自然资决〔2019〕3号决定的决定》，认为文山州政府行政复议办公室在审理本案过程中，县自然资源局发现广自然资决〔2019〕3号撤销决定中第一页第四自然段顺数第一行“何开林持有的广国用（2007）第××号《国有土地使用证》登记的土地位于……”表述存在错误，依照法律规定，经县自然资源局研究，决定收回广自然资决〔2019〕3号决定，另行作出新的决定。何开林自愿撤回行政复议申请书，2019年11月8日，文山州政府行政复议办公室作出文政行复终止字【2019】5号《终止行政复议通知书》，决定自2019年11月8日起终止该行政复议案件的审理。2019年10月28日广南县自然资源局作出《广南县自然资源局关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号部分土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的决定》（广自然资决〔2019〕7号）,载明县人民政府于2019年6月19日以广政复〔2019〕327号文件批复同意我局撤销何开林位于曙光乡××山村，地号7-1，地号7-1-1-（3）**宗地北面土地3米，西北面20.8米，东面7.6米，面积73.3㎡）的土地登记事项，收回广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》，办理更正登记。认为何开林持有的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》存在土地权属来源不清、错误登记的行为，违反《土地登记规则》第十条、《云南省土地登记条例》第十一条的规定，根据《云南省土地登记条例》第十六条第二款第三项之规定，决定：撤销何开林位于曙光乡××山村，地号7-1-1，地号7-1-1-（3）**宗地北面土地，西北面20.8米，东面7.6米，面积73.3㎡）的土地登记事项，收回广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》，办理更正登记。并告知“如不服本决定，可在收到此决定之日起60日内向文山州人民政府申请行政复议，或者在六个月内依法向人民法院提起行政诉讼。”何开林不服广南县政府的广政复〔2019〕327号《批复》和广南县自然资源局的广自然资决〔2019〕7号《决定》，于2019年12月5日向文山州政府申请行政复议，申请撤销广南县政府作出的广政复〔2019〕327号《批复》和广南县自然资源局作出的广自然资决〔2019〕7号《决定》。文山州政府受理何开林的复议申请后，经查看现场、调查取证，延期审理于2020年3月2日作出文政行复决字〔2020〕第1号《行政复议决定书》，认为申请人将广南县自然资源局列为被申请人，不符合《行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”之规定，其撤销《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号部分土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的决定》的复议请求，本机关不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持广南县政府作出的《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的批复》（广政复〔2019〕327号）。原告何开林不服上述行政复议决定书、批复、决定，向本院提起本案行政诉讼。另查明，张林不服广南县人民法院作出了(2016)云2627民初1760号《民事判决书》，向本院提起上诉。本院经中止恢复审理后于2019年7月19日作出（2017）云26民终1177号《民事判决书》，认为：……从广南县自然资源局作出的撤销决定的内容可以看出，该撤销决定也并未确定所撤销的73.3㎡土地（争议地）的权利人，故争议地属权属不明，尚需通过行政确认等一系列行政程序来予以确定，……土地权属不能影响或改变该两项损失（被损坏玉米损失及请挖机施工费用）的权属，且经查明损失是张林的行为造成的……，判决：驳回上诉，维持原判。本院认为,按照依法行政原则的要求，行政机关对于自己或者所属部门作出的行政行为，有权亦有职责依法予以撤销或纠正。本案中，广南县自然资源局经审查发现何开林持有的广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》登记下的土地在申请变更登记时，未能提供争议地的来源依据，存在土地来源不清、错误登记及登记不符合法定程序的行为。广南县自然资源局具有报请广南县政府批复后作出决定的法定职权，被告广南县自然资源局作出广自然资决〔2019〕7号《决定》主体适格。被告广南县自然资源局作出的广自然资决〔2019〕7号《决定》中已载明县人民政府于2019年6月19日以广政复〔2019〕327号文件批复同意我局撤销何开林位于曙光乡××山村，地号7-1-1-（，地号7-1-1-（3）**宗地北面土地北面20.8米，东面7.6米，面积73.3㎡）的土地登记事项，收回广国用（2007）第1012-××号《国有土地使用证》，办理更正登记。并将该决定向何开林和张林进行了送达。广南县政府作出的广政复〔2019〕327号《批复》已外化，对何开林的国有土地使用权已产生实际影响，因此该批复符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，被告广南县政府主体适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”的规定，被告文山州政府作为本案复议机关，作出维持被告广南县政府广政复〔2019〕326号《批复》的文政行复决字〔2020〕第1号行政复议决定，依法属本案共同被告，主体适格。批复是下级向上级申请办理某个事项，上级审查后以批复的形式载明是否同意，办理时应注意的事项或需要达到的条件等内容。批准一般是下级向上级申请办理某个事项，上级审查后同意申请，明确可以办理。两者最大的区别是：批复有可能同意，有可能不同意，或者是符合一定条件才同意；批准是一定同意的。对文山州政府作出的文政行复决字〔2020〕第1号行政复议决定，认为申请人（何开林）将广南县自然资源局列为被申请人，不符合《行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”之规定，其撤销《关于撤销何开林地号7-1-1-（3）-20号部分土地登记事项收回广国用（2007）第1012-××号国有土地使用证的决定》的复议请求，本机关不予支持。本院认为，因本案何开林向文山州政府申请复议的是其中一项行政行为是广南县政府作出的广政复〔2019〕327号《批复》而非批准，故文山州政府在复议中引用《行政复议法实施条例》第十三条规定认为批准机关为被申请人，不符合本案的客观事实，属适用法律错误。因对何开林对涉案争议地的国有土地使用权产生实质影响的行政行为为广南县自然资源局作出的广自然资决〔2019〕7号《决定》，且该决定依法属于文山州政府的行政复议受案范围。故文山州政府作出的文政行复决字〔2020〕第1号行政复议决定，未将何开林申请复议的是其中一项行政行为即广南县自然资源局作出的广自然资决〔2019〕7号《决定》纳入行政复议范围，未对该项行政复议请求作出实体行政复议决定，违反行政复议法律和法规的相关规定，属违反法定程序，依法应予以撤销，且为解决何开林和张林的土地使用权争议，有必要责令重新作出行政复议决定。行政复议和行政诉讼是两个并行的法律救济制度。行政复议是行政机关的内部监督制度，是在行政诉讼之前进行的。本案行政诉讼的部分裁判事项须以行政复议的重新作出为前提。对何开林请求撤销广南县决定的诉讼请求，因文山州政府作出的文政行复决字〔2020〕第2号《行政复议决定书》违反法定程序，依法应予以撤销，需待文山州政府重新作出复议决定后，才具备对广南县决定进行司法评判的前置条件，故应判决驳回。综上所述，被告文山州政府作出的文政行复决字〔2020〕第2号《行政复议决定书》违反法定程序，依法应予以撤销。原告何开林请求撤销文山州政府作出的文政行复决字〔2020〕第1号行政复议决定诉讼请求依法成立，本院予以支持。原告何开林请求撤销广南县决定的诉讼请求，因尚需等待文山州政府重新作出复议决定，本案处理中尚不具备裁判条件，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告文山壮族苗族自治州人民政府作出的文政行复决字〔2020〕第1号行政复议决定书；责令被告文山壮族苗族自治州人民政府对原告何开林于2019年12月5日提出的行政复议申请重新作出行政行为。二、驳回原告何开林的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告文山壮族苗族自治州人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  何建兵审判员  陈古洪审判员  郑茂丹二〇二〇年十一月二日书记员  李 昂