四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终2045号 上诉人（原审原告）南充市高坪区羊洋洋养殖有限公司。住所地：四川省南充市高坪区青居镇烟山村**。 法定代表人庞英，总经理。 被上诉人（原审被告）南充市高坪区人民政府。住所地：四川省南充市高坪区阳春路**。 法定代表人陈多平，区长。 委托代理人廖芯，南充市高坪区司法局工作人员。 委托代理人蒲爱华，四川锐思邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市高坪区青居镇人民政府。住所地：四川省南充市高坪区青居镇。 法定代表人杜成林，镇长。 委托代理人蒲爱华，四川锐思邦律师事务所律师。 上诉人南充市高坪区羊洋洋养殖有限公司（以下简称羊洋洋养殖公司）因诉被上诉人南充市高坪区人民政府（以下简称高坪区政府）、南充市高坪区青居镇人民政府（以下简称青居镇政府）行政补偿一案，不服四川省南充市中级人民法院（2018）川13行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 羊洋洋养殖公司向法院起诉称：请求判决高坪区政府、青居镇政府对其企业关停拆除的损失进行公平评估和补偿。庭审辩论终结前，增加请求：对高坪区政府作出的高府发[2017]19号《南充市高坪区畜禽养殖污染整治专项行动实施方案》（以下简称《实施方案》）合法性进行审查。 一审法院经审理查明，2015年12月22日，羊洋洋养殖公司经工商注册登记成立，经营范围是羊、鸡等养殖及销售，取得了《动物防疫条件合格证》，该合格证经营范围为山羊养殖、运输、销售。2017年3月9日，羊洋洋养殖公司进行了工商登记变更，经营范围扩大为包括猪在内的养殖及销售等。 2016年3月17日，南充市人民政府为贯彻落实国务院、四川省人民政府关于水污染防治相关文件精神，结合本市实际，制定了《水污染防治行动计划南充市工作方案》。2017年4月24日，南充市人民政府办公室发布《关于印发的通知》（南府办函[2017]50号），该整治方案第四条第（二）项规定“对禁养区内限期关闭或搬迁的畜禽养殖场，各县（市、区）政府要制定一次性补偿政策，对拆除的各类设施依法评估、补偿，市政府安排专项资金对工作落实好的县（市、区）予以奖补。”同时该整治方案附件对畜禽养殖场（小区）、养殖专业户界定了标准。2017年6月28日，高坪区政府发布《实施方案》，该实施方案对治理区域、补偿标准进行了规定，同时成立了高坪区畜禽养殖污染专项行动工作领导小组（以下简称专项行动小组），负责全区畜禽养殖污染专项行动的组织指挥和统筹协调。2017年7月5日，高坪区政府召集专项行动小组及相关部门人员研究畜禽污染整治推进工作，形成了高畜领办纪[2017]1号《高坪区畜禽养殖污染整治专项行动工作推进联席会议纪要》（以下简称1号纪要），该纪要载明：对于部分养殖场（户）不愿整体拆除，只愿对圈舍去功能化的，按照圈舍面积60元/㎡的标准进行补偿。 2017年8月8日，青居镇政府向高坪区农牧局书面报告，根据《实施方案》，经进一步调查核实，辖区内羊洋洋养殖公司等5家养殖场属于禁养区，建议区上予以关停。同年8月10日，专项行动小组办公室向各乡镇人民政府(街道办)发出《关于印发的通知》(高畜领办发[2017]14号)，该通知载明，经区政府审定，最终确定26个养殖场(户)纳入关停拆除对象，各乡镇(街道办)按照高府发[2017]19号文件精神，确保此次纳入的26个养殖场(户)8月底完成80%，10月底全面完成关停拆除任务。其中羊洋洋养殖公司属于此次应关停拆除的对象。2017年8月26日，青居镇政府以《告知书》形式通知羊洋洋养殖公司务必于8月29日前完成养殖场的关停和去功能化。2017年9月20日，高坪区政府组织相关部门人员对羊洋洋养殖公司进行了现场验收，并制作了现场验收表，该表显示养殖场面积4896平方米，养殖场处置方式为圈舍去功能化，补助标准60元/㎡，补助金额29.376万元，生猪2532头，补助金额25.32万元，共计补助54.696万元。羊洋洋养殖公司工作人员符云春、王小刚在处置标准一栏签署面积属实。2017年9月17日，羊洋洋养殖公司迁移生猪2532头。2018年2月8日，羊洋洋养殖公司向青居镇政府提交请示，载明：2017年8月因响应国家环保污染整治政策，关闭了养殖场，处理生猪2000余头，对4000多平方米圈舍实行了去功能化，并通过了相关部门和乡镇的验收，总补偿金额50余万元。目前面临企业财务困难的问题，特恳请预支拆迁赔偿款40万元。2018年4月12日，青居镇财政所向羊洋洋养殖公司转账20万元，其余补偿款项至今未给付。 一审法院认为，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。高坪区政府为适格被告，青居镇政府主体资格不适格。 关于补偿问题。2017年，高坪区政府根据省、市文件精神，在全县开展畜禽养殖污染专项整治活动，对确定为禁养区的养殖场实行关闭或搬迁，并制定了《营山县畜禽养殖污染关停养殖场补偿标准》。羊洋洋养殖公司的养殖场被划入禁养区，高坪区政府对其养殖场进行了现场验收，确定养殖场圈舍面积为4896㎡，生猪2532头，并对补偿金额确定为54万余元。虽然羊洋洋养殖公司与高坪区政府没有签订补偿协议，羊洋洋养殖公司的工作人员也仅在该验收表上认可签字，但2018年2月，羊洋洋养殖公司向青居镇政府的请示报告中，明确上述内容，并因公司困难，恳请政府预支补偿款40万元。该请示报告表明，羊洋洋养殖公司当时对补偿金额没有异议，故可以认定双方对养殖场去功能化的补偿达成了一致意见，羊洋洋养殖公司请求对关停拆除的损失进行评估和补偿的请求不予支持。 关于羊洋洋养殖公司主张对规范性文件审查问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定，原告在提起行政诉讼时，可以一并请求对行政机关所依据的规范性文件审查。规范性文件是指行政机关制定的能够反复适用、对一定范围内的事务具有规则意义的文件。本案中，高坪区政府作出《实施方案》中关于补偿标准部分，是针对2017年环保督查中被查处的关停养殖户，补偿对象确定，不能够反复适用，所以不属于法律意义上的规范性文件，羊洋洋养殖公司要求对该文件进行审查的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回羊洋洋养殖公司的诉讼请求。 羊洋洋养殖公司上诉称：一审法院认定事实不清，依据上诉人在2018年2月向青居镇政府提交的报告就认定双方对补偿问题达成一致意见，实际上上诉人并未与被上诉人就补偿问题达成一致意见，向青居镇政府提交的报告是高坪区政府为了脱贫攻坚成绩的展示，要求上诉人对公司围墙等进行重新装修，高坪区农业农村局称该费用只能以补偿款名义取得，但实际上与补偿款毫无关系。一审法院认定《实施方案》不是规范性文件属于事实认定错误，该方案涉及补偿标准的部分适用于区域内所有的养殖户，属于规范性文件。请求：撤销（2018）川13行初85号行政判决，依法改判高坪区政府、青居镇政府对上诉人企业关停拆除的损失进行公平评估后依法足额补偿。 高坪区政府、青居镇政府二审答辩称：（一）羊洋洋养殖公司关于补偿54.696万元不属于关停拆除损失的观点与事实不符，该笔款项依据高坪区畜禽养殖污染整治文件政策，计算圈舍面积与养猪头数而来，得到该公司工作人员签字认可。（二）《实施方案》不属于规范性文件，该方案补偿对象明确，且适用时间仅为2017年3-11月期间，不属于法律意义上的规范性文件，一审法院不予审查符合法律规定。（三）答辩人已经依据法律和政策对羊洋洋养殖公司进行了补偿。高坪区政府、青居镇政府请求：驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据一审查明的事实，虽然高坪区政府未与上诉人签订补偿协议，但从上诉人2018年2月向青居镇政府提交的报告内容可以推定其对补偿方式、补偿标准并无异议，可以认定其关于企业关停拆除补偿与高坪区政府达成一致意见。羊洋洋养殖公司二审称上述报告系为了获得重修外墙等费用而提交，并非为了获得补偿款而提交，但其并未提供证明材料予以佐证，本院不予采信。一审法院对羊洋洋养殖公司关停拆除损失进行评估和补偿的请求不予支持，并无不当。 关于羊洋洋养殖公司主张应对《实施方案》进行合法性审查的问题。本院认为，案涉《实施方案》是为完成一定时间段的某项具体工作任务而制定，针对的相对人系2017年环保督查中被查处的关停养殖户，涉及26家养殖场的权利义务，不具有普遍约束力，并且方案要求的整改任务完成后，也不能反复适用。因此，《实施方案》不符合规范性文件所应具备的“内容涉及不特定公民、法人或者其他组织权利义务;具有普遍约束力,且在一定期限内反复适用”的要件。一审法院认定《实施方案》不是规范性文件、对羊洋洋养殖公司要求对该文件进行审查的请求不予支持，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。羊洋洋养殖公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南充市高坪区羊洋洋养殖有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘洪峰 审 判 员 牟 琼 审 判 员 王代伍 二〇二〇年十一月十日 法官助理 张 奇 书 记 员 伍 沿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。