四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川15行终293号 上诉人（一审原告）王复松，男，1973年8月出生，汉族，住四川省屏山县。 委托代理人李站波，北京圣运律师事务所律师。执业证号：11101199710391449。 被上诉人(一审被告)屏山县自然资源和规划局。住所地：四川省屏山县屏山镇同心街。统一社会信用代码：11511229008740222F。 法定代表人许顺东，局长。 出庭负责人何旭东，该局总工程师。 委托代理人余国正，该局自然资源征收储备利用中心主任。 委托代理人刘宗模，四川戎星律师事务所律师。执业证号：15115200510378951。 上诉人王复松因诉屏山县自然资源和规划局(以下简称屏山县自规局)土地行政管理一案，不服四川省屏山县人民法院(2020)川1529行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，屏山县自规局于2020年7月9日作出的《关于责令王复松户限期交出被征收土地的行政决定书》（屏资源规划行决［2020］2号）认为：王复松户位于屏山县的房屋（面积387.60ｍ2）所占用的土地，已经四川省人民政府（川府土［2020］376号）文件批准征收。且屏山县自规局按相关文件规定具体实施了征地补偿安置工作，对王复松户的房屋及其他设施等进行了丈量清点登记，并按照补偿安置方案规定的标准计算了补偿，但未达成补偿协议。屏山县对王复松户房屋及其他设施进行了补偿，补偿款合计金额为327939.25元（大写：叁拾贰万柒仟玖佰叁拾玖元玖贰角伍分），并及时向王复松户发出了《打款告知书》，通知及时查收补偿款，完善房屋补偿相关手续。同时，屏山县向王复松户发出了《限期搬迁通知》，王复松户未在规定时间内完成房屋搬迁，屏山县自规局作出决定责令王复松户在本行政决定书送达之日起5日内自行搬迁，交出土地；逾期，屏山县自规局将依法申请人民法院强制执行。屏山县自规局于2020年7月21日进行催告。 一审法院认为，土地征收补偿涉及审批、公告、外调、征收、补偿、交出土地等多个独立的具体行政行为，本案王复松诉讼请求为，撤销屏山县自规局《关于责令王复松户限期交出被征收土地的行政决定书》，针对的是责令交出被征土地的具体行政行为，司法审查的核心是王复松是否应当交出被征收的土地，其审查的要点：一是征地是否经过有权机关批准，二是被告是否已经实施了征地行为，三是已经进行了补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿。纵观本案，涉案的土地属于国家重点建设项目国道4216线成都至丽江高速公路四川省仁寿至屏山新市，于2016年4月22日经过国家发展和改革委员会（发改基础［2016］881号）批复，国家自然资源部、四川省人民政府批准征收；屏山县自规局在履行征地职能过程中，按照屏山县人民政府《仁沐新高速公路（屏山段）项目征地拆迁补偿安置方案》的批复（屏府国土［2017］20号）对该方案组织实施，通过发布通告，经过了外业调查、听证告知、组织被征土地村民登记签订协议等征收程序，并对其土地及地上附着物进行了补偿，已经实施土地征收行为，其征收程序合法，王复松无正当理由拒绝接受安置补偿，已经严重影响到四川省仁寿至屏山新市高速公路建设进度。屏山县自规局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地……”依法作出《责令王复松户限期交出征收土地决定书》的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序,应当予以支持;至于庭审中争议的《仁沐新高速公路（屏山段）项目征地拆迁补偿安置方案》及补偿标准异议，不属于本案审理范畴。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王复松的诉讼请求。本案诉讼费用50元，由王复松负担。 王复松不服一审判决提起上诉称，一、屏山县自规局作出的责令交出土地决定存在多处违法。其一，屏山县自规局征收通告贴出时间在送达责令交出土地决定的两天后才贴出，违反《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条一、二、三款的规定，违反行政行为作出的证据在先原则。其二，屏山县自规局征地行为违反法定程序。从一审证据可以看出，屏山县自规局在申请作出征收土地前，并未进行土地现状调查、社会稳定风险评估，未就征收范围、土地现状等情况听取被征地农村集体经济组织及村民的意见，未对征地补偿安置方案举行听证。其三，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。本案中，屏山县自规局对被征收土地的房屋面积、结构均是由行政机关单方面测量，“丈量清点登记”既没有上诉人认可，也无具有专业资质的第三方评估证明。在此情况下，屏山县自规局强制打款、违法补偿。并且，该补偿标准不能达到同等房屋重置价格，存在显失公平、明显不当的情形，无法保障被征地农民的原有生活水平。综上，该补偿方案严重违法，上诉人有正当理由拒绝被上诉人的不合理安置补偿。综上，本案不符合作出责令交出土地决定的条件，案涉责令交出土地决定违法，应予撤销。二、一审判决认定事实不清，适用法律错误。一审判决对于补偿安置方案及补偿标准不属于本案审理范畴的认定错误，补偿标准异议虽然不是本案审理范围，但却是应该查明的事实。补偿标准是否合法，直接关系到行政机关作出补偿决定的依据是否合法。综上，被上诉人未依照上述规定履行法定职责，作出的责令交出土地决定程序和实体违法，依法应予撤销。请求撤销一审判决，发回重审或查明事实后依法改判。 被上诉人屏山县自规局答辩认为，一、关于案涉征收是否合法，作出的责令交出土地行为是否应予撤销的问题。1.案涉征地立项时间为2016年，2018年屏山县人民政府报请省政府征地审批，2020年6月9日省政府批复同意征收，故屏山县人民政府根据修正前的《中华人民共和国土地管理法》规定申请案涉征地，并无不当。2.屏山县人民政府批准《拆迁补偿安置方案》并予以通告后，屏山县自规局于2017年6月6日向上诉人所在中都镇黎明村1组下发了听证告知书，同月13日，该集体组织提交了不申请听证的说明书，明确不申请听证。故屏山县自规局保障了被征收集体和村民的听证权利，符合法律规定。省政府批复时间是2017年6月9日，屏山县人民政府发布公告时间是7月7日，屏山县自规局作出案涉行政行为时间是7月9日，故不存在先责令交出土地再进行征收通告的情形。二、关于案涉征地拆迁补偿安置方案及补偿标准是否是本案审理范围及本案是否适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的问题。1.因上诉人拒绝签订《拆迁补偿安置协议》，屏山县自规局结合王复松户被征收房屋基本情况，计算其征收补偿金额并兑现，应视为补偿完毕。上诉人未在规定时间内完成房屋搬迁并交付土地，阻碍了高速公路项目建设的正常进行，故屏山县自规局按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定责令其交出土地，符合法律规定。同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置争议不影响土地方案的事实，故一审判决正确。2.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条适用于人民法院裁定是否执行行政机关行政决定应审查的条件，不适用本案。三、关于屏山县自规局安置补偿是否合法的问题。1.该项目于2016年立项，2017年启动安置补偿程序，虽然发布《安置补偿方案》存在一定程序瑕疵，但已充分保障上诉人提出意见的权利，上诉人以此为由拒绝签订安置补偿协议的理由不能成立。2.本案诉争房屋属于地上附着物范围,屏山县自规局根据四川省人民政府制定的标准,以宜府通[2014]7号、屏府发[2015]12号拟定案涉征地《拆迁安置补偿方案》并无不当。屏山县人民政府在2020年7月7日发布的案涉征地通告中，明确以上述两个文件作为补偿标准。因此，在四川省人民政府未批准制定新标准的情况下，屏山县自规局根据上述拆迁安置补偿方案计算补偿，不违反法律规定。3.鉴于上诉人拒绝配合拆迁，屏山县自规局委托相应的公证机构就测量、丈量、清点登记进行全程跟踪、录像、拍照，予以证据保全，保证了调查数据的真实性，保障了上诉人的合法权益，并无不当。4.上诉人称“320元到800元间”房屋安置标准，是根据上诉人房屋及用地实际情况计算的，但按照房屋重置标准，房屋重置价格还包括：重新申请宅基地、建房补助、搬迁补助等，征地拆迁补偿安置含货币安置、自拆自建安置、还房安置等方式，上诉人称该补偿标准显失公平，显然故意断章取义，其上诉理由不应得到支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 本院另查明,王复松系四川省屏山县村民。2003年12月11日，屏山县人民政府向王复松颁发屏府国土建字（2003）1152号建设用地许可证，建设地址：屏山县；批准建筑面积80㎡,建筑层数2层。后王复松房屋实际占地面积为111.375㎡,房屋共计4层,地上**,地下**,建筑面积共计402.165㎡。 2014年11月20日，宜宾市人民政府颁发宜府通［2014］7号《关于实施征地补充统一年产值标准的通告》，宜宾市各县（区）征地统一年产值标准从2015年1月1日起实施。2015年3月31日，屏山县人民政府向各乡镇人民政府、县级有关部门印发屏府发［2015］12号《屏山县征地拆迁补偿安置实施办法》。2016年4月22日，国家发展和改革委员会作出发改基础［2016］881号《关于四川省仁寿至屏山新市公路可行性研究报告的批复》，同意建设仁寿至屏山新市公路。2017年5月，屏山县人民政府的《仁沐新高速公路（屏山段）项目征地任务书》上记载“县国土资源局：仁沐新高速公路（屏山段）项目属地方交通发展用地，根据县政府的安排，拟对中都镇、××、××市镇相关村组部分土地实行征收……一、县政府授权县国土资源局对仁沐新高速公路（屏山段）项目所涉用地实施土地征收……四、项目占地位置和面积：项目位于中都镇、××、××市镇相关村组，面积约2200亩……”，县国土资源局、县财政局、县政府在征地任务书上签字同意启动并加盖印章。2017年5月26日，屏山县国土资源局向屏山县人民政府发出屏国土资［2017］105号关于审定《仁沐新高速公路（屏山段）项目征地拆迁补偿安置方案》的请示，并将仁沐新高速公路（屏山段）项目征地拆迁补偿安置方案作为附件。2017年5月31日，屏山县人民政府作出屏府国土［2017］20号关于《仁沐新高速公路（屏山段）项目征地拆迁补偿安置方案》的批复，内容为“……一、同意《仁沐新高速公路（屏山段）项目征地拆迁补偿安置方案》……”。同日，黎明村村务公开栏公示征地拆迁补偿安置方案的通告和批复。2017年6月7日，屏山县国土资源局向中都镇黎明村××组直接送达屏国土资听告字［2017］16号《听证告知书》，告知在接到本告知书后请按照《国土资源听证规定》第二十一条规定的听证期限，向屏山县国土资源局申请听证。逾期未提出的，视为放弃听证。6月7日，屏山县中都镇黎明村村民委员会确认拟征收集体土地1.9862公顷，并出具《拟征收土地现状调查结果确认书》，确认土地权属、地类、面积已核实无误。6月13日，中都镇黎明村××组向屏山县国土资源局发出《关于不申请听证的说明书》，表示对该用地的征地补偿标准和安置方案不予申请听证。2020年3月28日，自然资源部的自然资函［2020］291号《自然资源部关于仁寿至屏山新市公路（屏山段）工程建设用地的批复》同意四川省人民政府《关于仁寿至屏山新市公路（屏山段）工程建设用地的请示》。2020年6月9日，四川省人民政府的川府土［2020］376号《关于仁寿志屏山新市公路（屏山段）工程建设用地的批复》载明“……同意将屏山县太平乡、中都镇8个村42.8187公顷集体农用地……转为建设用地。同时将本次批准转为建设用地和上述农村集体原有建设用地2.8712公顷，合计52.9463公顷土地征收为国家所有……”。2020年7月7日，屏山县人民政府发布屏府通［2020］20号《关于四川省仁寿至屏山新市公路（屏山段）工程项目建设用地征收土地通告》。屏山县自规局发布《关于四川省仁寿至屏山新市公路（屏山段）工程项目建设用地征地补偿安置方案通告》，土地补偿和安置补助费、地上附着物和青苗补偿按照《屏山县人民政府关于印发〈屏山县征地拆迁补偿安置实施办法〉的通知》（屏府发［2015］**）标准执行，征地年产值标准按照《宜宾市人民政府关于实施征地补偿统一年产值标准和通告》（宜府通［2014］7号）规定标准执行。 王复松的房屋在此次征收范围内。2020年4月3日，屏山县征收储备利用中心及屏山县中都镇工作人员，与屏山县公证处公证人员一起，对王复松的房屋及建筑物、装饰、装修进行丈量、清点并登记，现场制作了《仁沐新高速公路Ｊ16标项目征地农房拆迁外业调查表》。4月9日，屏山县国土资源执法监察大队出具《关于中都镇王复松房屋情况的调查报告》，报告载明“……王复松位于黎明村××组（小地名：麻囡沱）房屋基本情况：根据现场勘测，王复松房屋实际占地面积为111.375㎡。房屋共计4层,,地上**,地下**建筑面积共计402.165㎡。其中：负一楼87.48㎡（含滴水面积9.72㎡），1楼101.655㎡，2楼101.655㎡，3楼111.375㎡（含滴水面积9.72㎡）。经调查，王复松房屋修建于2003年，其房屋占地面积为111.375㎡，其中80㎡经《建设用地许可证》屏府国土建字（2003）1152号）批准，有用地手续；剩余21.655㎡无用地手续。按照其办理的《村镇规划建设许可证》（川建委规建字0160288号），批准建筑面积80㎡，建筑层数2层，其中负一楼87.48㎡（含滴水面积9.72㎡）属于房屋建设基础。1楼-2楼160㎡（每层80㎡）有村镇规划建设许可证；1楼-2楼另有43.31㎡（每层21.655㎡）无村镇规划建设许可证。3楼111.375㎡无村镇规划建设许可证。”2020年4月8日，屏山县自然资源征收储备利用中心出具《关于仁沐新高速公路（屏山段）项目王复松（户）房屋拆迁补偿安置计算情况说明》记载：“……一、拆迁房屋及需安置人员情况：（一）拆迁房屋情况：1.拆迁房屋为王复松2003年在黎明村××组“小地名：麻囡沱”占非耕地修建80㎡修建，取得建房许可证。2.王复松户本村、组另有一处持证64.24㎡的农房，在本次拆迁范围外。（二）拆迁房屋需安置人员：王复松（户）现在家庭人员5人，属于应安置对象4人（王复松、吴成先、王继旭、王励），不属于安置对象1人（王晓琴，为中都镇新市街居民）……。二、拆迁房屋建、构筑物、装饰、装修及安置补偿费经计算为：327939.25元。（一）建、构筑物补偿装饰装修补偿经计算为：281959.25元。1.建筑物补偿计算方式：……（1）主体负一楼框架：共87.48㎡,其中正房面积77.76㎡；滴水面积9.72㎡（滴水面积减半计算），正房77.76㎡及2.24㎡滴水面积按800元／㎡重置价计算，7.48㎡滴水面积按320元／㎡计算拆除补助。即64300.8元。（2）主体一楼框架：共计101.66㎡，其中正房面积91.94㎡；滴水面积9.72㎡（滴水面积减半计算），其中正房80㎡按800元／㎡重置价计算，正房面积11.94㎡和滴水面积9.72㎡按320元／㎡计算拆除补助。即：69376.00元。（3）主体二楼框架：共计101.66㎡，其中正房80㎡按800元／㎡重置价计算，正房面积21.66㎡按320元／㎡计算拆除补助。即70931.20元。（4）主体三楼砖木：共111.38㎡，其中正房面积101.66㎡；滴水面积9.72㎡，其中正房80㎡按550元／㎡重置价计算，正房面积21.66㎡和滴水面积9.72㎡按220元／㎡计算拆除补助。即49834.4元。3.构筑物、装饰装修计算按补偿方案按实清点……合计：27516.85元。（二）王复松拆迁房屋根据需安置人口计算的建房补助、搬迁补助费、过渡费经计算为：45980元……”。2020年4月22日，屏山县向王复松送达了仁沐新高速公路（屏山段）16标段农户房屋明白卡,并将外业调查表予以公示。征地部门多次与王复松座谈协商，未达成补偿安置协议。2020年4月29日，屏山县向王复松送达《农房拆迁补偿安置资金打款告知书》，通知王复松补偿款已存入四川屏山农村商业银行股份有限公司营业部，户名为王复松，账号为62×××93，金额为327939.25元，其中：房屋拆迁补偿金额254442.40元（房屋拆迁补偿面积387.60㎡）、构建（装修）补偿金额27516.85元、搬迁补助4400元、建房（安置）补助36300.00元、过渡费5280.00元，要求王复松及时查收补偿安置款，在规定时限内搬迁。 2020年7月9日，屏山县自规局作出并向王复松户送达屏资源规划行决［2020］2号《关于责令王复松户限期交出被征收土地的行政决定书》，决定书载明：王复松户位于屏山县的房屋（面积387.60㎡）所占用的土地，已经四川省人民政府（川府土［2020］376号）文件批准征收。现你户未在规定时间内完成房屋搬迁，不交出已征收的土地，其行为已阻碍了仁沐新高速公路（屏山段）项目建设的正常进行。我局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”和《中华人民共和国行政强制法》的规定，作出如下决定：一、责令你户在本行政决定书送达之日起5日内自行搬迁，交出土地；逾期，我局将依法申请人民法院强制执行。二、请及时到完善房屋补偿相关手续。2020年7月21日，屏山县自规局向王复松户送达屏资源规划行〔催〕［2020］2号《关于王复松（户）限期交出被征收土地的行政决定履行催告书》。王复松不服上述行政决定书，遂诉至法院,请求撤销本案《关于责令王复松户限期交出被征收土地的行政决定书》,并由屏山县自规局承担诉讼费用。 本院认为，屏山县自规局是县级以上人民政府土地行政主管部门，依照《中华人民共和国土地管理法》第八十条的规定，有权对拒不交出土地当事人作出责令限期交出土地行政决定。王复松户位于屏山县（小地名：麻囡沱）的房屋所占用的土地位属仁沐新高速公路（屏山段）项目，已经依法批准征收。 关于补偿面积问题。经查，涉及王复松户位于麻囡沱的房屋在本次征收范围，征地部门在公证人员的参与下对该建筑物及装饰、装修进行丈量清点并登记，将丈量清点结果送达王复松并进行了公示。该拆迁房屋合法占地为80㎡，建筑楼层为2层，即超出160㎡占地的建筑面积超过规划许可范围，无建房及用地手续。征地部门对该建筑物合法占地范围内房屋按住宅性质按照征地补偿标准进行补偿，符合法律规定；对超过合法占地建筑，按框架结构、砖木结构、建构筑物、装饰装修的标准分别给予计算拆除补助，切实保护了王复松户的利益。 关于补偿标准问题。根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十条（三）项“征用土地，按下列标准给予补偿：（三））地上附着物和青苗补偿费按实际损失合理补偿。补偿标准由市、州人民政府制定，报省人民政府批准后执行。”的规定，宜宾市人民政府《关于实施征地补偿统一年产值标准的通告》（宜府通[2014]7号），经四川省人民政府审查同意。屏山县人民政府据此作出的屏府发[2015]12号《关于印发〈屏山县征地拆迁补偿安置实施办法〉的通知》符合上述法律规定。在四川省人民政府未批准制定新标准的情况下，仁沐新高速公路（屏山段）项目土地补偿和安置补助费、、地上附着物和青苗补偿按照屏府发[2015]**文件标准执行并进行了公示,并无不当。征地部门以此对王复松户实施补偿符合法律规定，且已经补偿到位。 关于程序问题。仁寿至屏山新市公路（屏山段）工程经有权机关批准依法实施征收。屏山县人民政府发布了征地通告，屏山县自规局发布了征地补偿安置方案通告。征地部门经过外业调查、公示、听证告知等征收程序，多次与王复松户协商，未能达成补偿协议，征地部门按照《屏山县人民政府关于印发〈屏山县征地拆迁补偿安置实施办法〉的通知》（屏府发[2015]12号）文件规定的标准对王复松户房屋及附属设施进行计算，并将补偿款共计327939.25元存入王复松账户，发出了《打款告知书》，征地部门实施的征地行为程序合法。 综上，征地部门对案涉土地征收符合法律规定，屏山县自规局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定作出《关于责令王复松户限期交出被征收土地的行政决定书》证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。王复松的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王复松负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邱柱华 审 判 员 陈伟林 审 判 员 骆 萍 二〇二〇年十一月十八日 法官助理 张思波 书 记 员 万 昊