山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1622号 上诉人（原审原告）李秀连，女，1947年12月8日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）郭长玉，男，1952年12月13日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩守亭，男，1946年2月23日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩东福，男，1973年2月11日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩文军，男，1981年11月18日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩强，男，1977年9月10日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩登林，男，1977年9月10日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）李秀芹，女，1949年4月2日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）郭文彪，男，1990年3月15日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩五，男，1954年2月24日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩留山，男，1963年6月17日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩刚，男，1985年8月7日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩云生，男，1973年12月10日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）郭建民，男，1979年4月12日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩永亮，男，1947年10月16日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩喜成，男，1953年2月8日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）郭秀兰，女，1940年6月23日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩登银，男，1950年1月13日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩手忠，男，1970年1月19日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩云才，男，1969年6月6日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩守宪，男，1972年10月3日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 上诉人（原审原告）韩来金，男，1971年10月29日出生，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 被上诉人(原审被告)菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路**。 法定代表人陈平，市长。 被上诉人(原审被告)菏泽市定陶区马集镇人民政府，住所，住所地菏泽市定陶区马集镇中心街**div> 法定代表人王哲，镇长。 委托代理人张建彬，山东陶城律师事务所律师。 委托代理人马从立，山东陶城律师事务所律师。 原审第三人菏泽市定陶区自然资源局，住所，住所地菏泽市定陶区学东路**div> 法定代表人成兆民，局长。 委托代理人李金为、刘君华。 上诉人李秀连等22人因与被上诉人菏泽市人民政府、菏泽市定陶区马集镇人民政府，原审第三人菏泽市定陶区自然资源局确认土地增减挂钩项目违法一案，不服菏泽市中级人民法院作出的（2020）鲁17行初313号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年12月5日，菏泽市定陶区马集镇人民政府根据原山东省国土资源厅《关于印发山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的通知（鲁国土资规〔2015〕1号）以及原山东省国土资源厅《关于进一步规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见（试行）》（鲁国土资发〔2018〕7号）等文件的要求，经综合分析论证，向菏泽市定陶区人民政府呈报选定郭庄村作为上报试点项目区。同日，菏泽市定陶区人民政府作出《关于同意马集镇郭庄村农村居民点改造方案的批复》（菏定政复〔2019〕201号）。2019年12月6日，菏泽市定陶区人民政府向菏泽市人民政府呈报《关于呈请审批菏泽市定陶区马集镇郭庄村城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧实施方案的请示》，菏泽市人民政府于2019年12月19日作出同意《关于定陶区马集镇人民政府城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧实施方案的批复》。原告所在村庄在城乡建设用地增减挂钩试点项目区内，并已实施搬迁。 原审法院认为，《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条的规定：“增减挂钩是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地（即拆旧地块）和拟用于农民安置、农村发展、城镇建设的地块（即新地块）共同组成拆旧建新项目区（以下简称项目区），通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积不减少、质量有提高，建设用地总量不断扩大，城乡用地布局更合理的土地整治措施。”根据该规定，土地增减挂钩是保持土地平衡的政策性措施，不属于行政诉讼的受案范围。在开展增减挂钩项目的过程中，如原告认为土地征收、房屋搬迁或签订补偿协议等某一具体内容侵害其权益的，可针对该具体行为寻求救济。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项、第三款之规定，裁定驳回原告李秀连等22人的起诉；案件受理费50元，由原告李秀连等人负担。 上诉人李秀连等22人不服原审裁定提起上诉，上诉请求：1.撤销原审裁定，并发回重审或提审，支持上诉人的请求；2.一、二审费用由被上诉人承担。事实和理由：1.一审法院认定的土地增减挂钩是保持土地平衡的政策性措施，不属于行政诉讼的受案范围系事实认定错误。根据菏泽市人民政府制定的两新融合发展相关文件，政府工作人员实施了土地增减挂钩项目，在上诉人所在的村庄大搞拆迁活动，使得上诉人所在村庄村容村貌受到了极大破坏。给上诉人的生产生活造成了极大负面影响，大部分村民被迫外出谋生。土地增减挂钩项目是一项系统的工程建设，项目的开展已然给上诉人的权利义务产生了实质性的影响。根据行政诉讼法相关规定，应属人民法院的受案范围。2.一审法院在立案后，未进行开庭审理，严重违反法律规定，依法应予以撤销。本案涉及面广、人数众多、案件情况复杂，不开庭审理难以全面掌握案件情况，一审法院未开庭审理就草草作出裁定，严重违反法律规定。 菏泽市定陶区马集镇人民政府答辩称，1.原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。涉案建设用地增减挂钩试点项目的实施,属行政指导行为,菏泽市定陶区马集镇人民政府不具行政强制执行权,上诉人主张菏泽市定陶区马集镇人民政府强制搬迁与事实不符,其诉请不属人民法院行政诉讼的受案范围。菏泽市定陶区马集镇人民政府及郭庄村委会没有强制或强令村民搬迁拆除其房屋，上诉人李秀连等22人因对搬迁补偿金额不满意而拒不签订搬迁补偿协议,而非反对涉案建设用地增减挂钩试点项目的实施，现上诉人的院落、房屋等至今维持着现状。2.原审裁定程序合法。原审法院根据“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以径行裁定驳回起诉”之规定,作出涉案裁定,于法有据。 各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。二审中，各方当事人均未提交新的证据。本院二审认定的事实与原审法院基本一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”上诉人李秀连等22人提起本案诉讼，请求依法确认未按法定程序实施增减挂钩项目违法，根据《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条的规定，城乡建设用地增减挂钩是保持土地平衡的政策性措施，不属于行政诉讼的受案范围，李秀连等22人提起本案诉讼不符合法定起诉条件，原审驳回其起诉并无不当。在增减挂钩实施的过程中，上诉人如认为土地征收、房屋搬迁、安置补偿等某一具体行政行为侵害其合法权益，可以针对该具体行政行为通过合法方式主张权利。另外，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以径行裁定驳回起诉”，原审法院迳行裁定驳回起诉，诉讼程序并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。上诉人李秀连、郭长玉、韩守亭、韩东福、韩文军、韩强、韩登林、李秀芹、郭文彪、韩五、韩留山、韩刚、韩云生、郭建民、韩永亮、韩喜成、郭秀兰、韩登银、韩手忠、韩云才、韩守宪、韩来金的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘晓华 审判员  公韶华 审判员  张晓宁 二〇二〇年十一月二十三日 书记员  隗 娇