济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终218号 上诉人（原审原告）殷效进，男，1975年3月22日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区王台街道办事处，住所地山东省青岛市黄岛区王台镇台南路综合服务中心楼。 法定代表人陈明，主任。 委托诉讼代理人董汉琼，山东润杰律师事务所律师。 委托诉讼代理人王亚男，山东润杰律师事务所律师。 上诉人殷效进因与被上诉人青岛市黄岛区王台街道办事处（以下简称王台街道办）政府信息公开一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，殷效进系青岛市黄岛区王台街道郎中沟村村民，2020年5月15日，殷效进向王台街道办提出《政府信息公开申请》，申请事项为：1.王台街道办及有关人员参与、组织、备案郎中沟村土地征收和房屋拆迁安置工作的全部政府信息，包括但不限于：主动发布的土地征收公告、拆迁补偿安置方案、现场评估测量、计划安置房屋分配选择、建筑物拆除作业的具体组织监管等政府信息。2.王台街道办2019及2020年度编制并经批复的本级财政预算，是否含有用于上述郎中沟村委会组织开展的土地征收、房屋拆迁安置的费用？如有，请公开有关政府信息。3.王台街道办制作的2019年度本级财政决算，是否含有用于上述郎中沟村委会组织开展的土地征收、房屋拆迁安置的财政费用？如有，请公开有关政府信息。王台街道办通过山东省征地信息公开查询系统检索，无朗中沟村土地征收信息。2020年6月10日，王台街道办作出〔2020〕第08号《政府信息公开告知书》（以下简称《政府信息公开告知书》）并邮寄送达殷效进，该告知书载明，“王台镇《郎中沟村搬迁补偿安置方案》《郎中沟村评估测量结果》《安置房屋分配选择方案》不属于本机关政府信息……具体建议到郎中沟村委会咨询。王台镇郎中沟村土地征收公告不存在。建筑物拆除作业的具体组织监管信息请到我镇安监办咨询。2019及2020年度本级财政预算、2019年度本级财政决算信息不含有土地征收和房屋拆迁安置的财政费用。”并告知了原告复议和诉讼的权利。殷效进对该《政府信息公开告知书》不服，遂提起本案诉讼，请求撤销王台街道办于2020年6月10日作出的〔2020〕第08号《政府信息公开告知书》；责令王台街道办限期重新作出相应政府信息公开答复。另查明，在签订搬迁补偿安置协议前，青岛市黄岛区王台镇郎中沟村民委员会制作了《郎中沟村标准宅基地认定情况公示一览表》（内容包括产权人、现居住人、房屋类型、正房间数、证件情况、认定结果、认定依据等）《青岛市黄岛区王台镇郎中沟村搬迁改造补偿安置方案》，青岛西海岸新区王台镇郎中沟村搬迁安置委员会制作了《公告》（内容涉及房屋评估值对接时间、房屋搬迁协议、土地补偿协议签订时间、安置房选房办法等），以上信息均已在村委公示栏进行张贴公示。殷效进一直居住于郎中沟村，并已于2019年12月初签订了搬迁补偿安置协议。 原审法院认为，王台街道办通过山东省征地信息公开查询系统检索，无朗中沟村土地征收信息，结合王台街道办提交的其他相关证据，王台街道办依据《条例》第三十六条第（四）项，告知殷效进其申请公开的王台镇郎中沟村土地征收公告不存在，2019及2020年度本级财政预算、2019年度本级财政决算信息不含有土地征收和房屋拆迁安置的财政费用，证据确凿，适用法律正确。此外，政府信息公开行政案件审查的是行政机关政府信息公开行为的合法性，关于涉案的片区改造、征收补偿、拆迁安置等行为是否合法，不属于政府信息公开行政案件的审查范围。殷效进申请公开建筑物拆除作业的具体组织监管信息，鉴于整个村庄拆迁过程中涉及建筑物拆除作业的人员组织及时间不同，且拆除建筑物具体组织监管信息众多，王台街道办告知殷效进可到安监办进行咨询，符合《条例》第四十条规定。殷效进申请公开的拆迁补偿安置方案、现场评估测量、计划安置房屋分配选择等信息的制作主体为青岛市黄岛区王台镇郎中沟村民委员会和青岛西海岸新区王台镇郎中沟村搬迁安置委员会，相关信息均已在村委公示栏进行张贴公示。殷效进一直居住于郎中沟村，且已于2019年12月初签订了搬迁补偿安置协议，对村委公示栏的上述公告内容应当知晓。殷效进就原告申请的上述信息告知其向郎中沟村委会咨询，并无不当。王台街道办在法定期间作出的《政府信息公开告知书》并邮寄送达殷效进，程序合法。殷效进的诉讼请求于法无据，法院依法不予支持。判决驳回了殷效进的诉讼请求。 上诉人殷效进对原审判决不服，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，撤销《政府信息公开告知书》，责令王台街道办限期重新作出相应政府信息公开答复。事实和理由：一审判决主要存在审判程序违法、认定事实不清及适用法律法规错误等情形。一、审判程序违法情形。一审法院在未征求上诉人意见的情况下直接将该案转入审前和解程序，导致上诉人被动参加诉前调解程序，直至2020年8月7日才又正式立案。本案作为政府信息公开案件，并不适用于调解。按照《山东省高级人民法院关于建立行政争议审前和解机制的若干意见》第四部分“规范委派和解工作流程”中第2项“委派”规定，当事人不同意和解的案件，不再委派和解。一审法院直接将该案立诉前调行案号，径行书面通知当事人参加调解，明确违反了上述规定。二、认定事实不清及适用法律法规错误情形。1.对上诉人申请公开的政府信息范围及被上诉人是否依法进行了答复认定不清。上诉人申请政府信息公开的第一项的真实意图是申请公开被上诉人“参与、组织、备案”此次土地征收和房屋拆迁安置工作的“全部政府信息”，对有关可能存在的政府信息进行了不限定的列举。但被上诉人所做的《告知书》并没有说明“全部政府信息”到底包括哪些信息，也没有确定此类“全部政府信息”仅包括上诉人列举的几类信息，便仅针对上诉人所列不限定的几类信息进行了答复。因此，被上诉人并未对上诉人申请公开的政府信息进行全部答复和说明。一审判决书未对上诉人的此项异议进行任何说明和认定，关键问题认定不清。2.对被上诉人提交的部分证据违法认定且未经合法审查。《告知书》的第一项答复内容不符合法律和事实。该项答复的信息涉及《郎中沟村搬迁安置补偿方案》《郎中沟村评估测量结果》、《安置房屋分配选择方案》，被上诉人以“不属于本机关政府信息”为由，拒绝公开，显然与法律和事实不符。根据上诉人提交的证据《青岛西海岸新区管委青岛市黄岛区人民政府关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》中第六部分保障措施（一）明确的工作职责，被上诉人显然是案涉村居改造工作的责任主体，并负责组织“前期调查”“方案编制”“房屋拆迁”等等工作。同时，上述文件的第三部分“审批程序”中，也明确了被上诉人作为镇（街道）在调查摸底、房屋和土地评估、方案报批等等环节中的主体责任。从此文件相关规定可以得出明显的结论，案涉《告知书》答复涉及的三项内容，要么是被上诉人“组织”编制的，要么是被上诉人直接组织评估的，显然是被上诉人制作的政府信息，其负有依法公开职责。即使退一万步讲，有关信息是完全由郎中沟村委会制作的，那也应得到了被上诉人的审批、上报和备案，属于被上诉人在履行行政管理职能中“获取”的，并以一定形式记录、保存的信息，显然是政府信息，被上诉人亦负有依法公开的职责。在本案诉前调解阶段，经法庭调解，被上诉人又向法院提交了部分证据，如“公告”“公示一览表”等照片打印件，但被上诉人未对此类证据进行任何认定和说明，未进一步依法给出书面答复。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十五的规定，被上诉人在诉前调解阶段又补充提交的证据，即处在诉讼过程中，又未在法定举证时限内提供，加之未进行任何依法认定说明，因此，该证据应视为无效。但一审判决却对被上诉人提交的上述证据“予以采信”，显然是违法认定证据。同时，一审法院未经合法审查便直接认定涉案《告知书》中第一项答复涉及的信息制作主体为郎中沟村民委员会和村搬迁安置委员会，显然有违法律、有违当地人民政府规范性文件、有违显然易见的事实，也严重违背常理。被上诉人坚称《郎中沟村搬迁安置补偿方案》《郎中沟村评估测量结果》《安置房屋分配选择方案》等材料为村民委员会或者安置委员会制作，显然是为违法征地行为规避法律法规的监督。3.对涉案《告知书》第二项回复内容涉及的关键事实认定不清。被上诉人所做《告知书》第二项答复内容涉嫌与事实不符，且无法律依据。该项答复的信息涉及土地征收公告、建筑物拆除作业的具体组织监管信息以及有关财政预决算信息。被上诉人答复土地征收公告不存在，对此答复，上诉人并无异议。对“建筑物拆除作业的具体组织监管信息”，要求上诉人到被上诉人“安监办进行咨询”，显然被上诉人没有尽到政府信息公开的职责。被上诉人在答辩状中对此项政府信息答复的理由是“全部公开成本过高”，因此，认为“告知被答辩人（本案上诉人）可进行咨询、查阅、抄录，符合法律规定”。被上诉人既不说明包括哪些信息，也不以成本较低的电子版信息形式公开，同时，也不告知“全部公开成本过高”的理由，径行安排上诉人到被上诉人安监办“咨询”，显然是未依法履行其政府信息公开职责。一审判决单方面采信被上诉人的辩论意见，认为被上诉人安排上诉人到其安监办“咨询”该部分政府信息，“符合法律规定”。这严重违背了《条例》的立法意图和“公开为常态、不公开为例外”的原则。对有关财政预决算信息的答复也涉嫌与事实不一致。被上诉人王台镇政府对案涉郎中沟村片区改造、拆迁补偿等资金进行了具体组织和管理，案涉村居改造、拆迁补偿的资金显然应依法列入被上诉人的年度财政预决算内，但被上诉人却称相关政府信息不存在，显然有悖常理。一审法院对上诉人提交的证据2不进行任何依法审查，也不进行充分释法说理，便简单认为该证据“与本案缺乏关联性，本院不予采信”，显然有违常理和事实。三、上诉人有明确具体的合法权益需要司法保护。一审判决认为上诉人提起本案的主要目的是获取相应政府信息，并认为该项信息（主要涉及拆迁安置补偿方案等）已经在上诉人村委进行了公示，上诉人也应当知晓，且已经签署了搬迁安置补偿协议。因此，认为被上诉人安排上诉人到郎中沟村委进行咨询，并无不当。这显然混淆了有关法律精神和客观事实。虽然上诉人签署了搬迁安置补偿协议，但在签署前受到了明确的误导和混淆，导致有关合法权益未得到合法主张，故此，才向被上诉人申请公开政府信息，以期进一步确认违法责任主体，并进一步主张保护自身合法权益。但该案一审判决却严重违背了事实和法律，徒增当事人诉累，必会进一步占用司法资源，也远远达不到案结事了、服判息诉的司法目的。 被上诉人青岛市黄岛区王台街道办事处辩称，一、原审法院审判程序正当，不存在答辩人所述的违法情形。根据《山东省高级人民法院关于建立行政争议审前和解机制的若干意见》第三条，本案作为政府信息公开类案件，先适用审前和解程序，召开听证会议，制作听证笔录，在行政机关与行政相对人无法达成和解后又转入审判程序符合上述意见的规定，一审法院审判程序正当，应依法予以维持。二、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，被答辩人的上诉主张没有任何事实及法律依据。1.答辩人对涉案地块不存在任何的土地征收征用行为，亦不是征收主体，因此不存在与土地征收征用相关的所有政府信息。一审法院认定事实清楚。2.被答辩人以在申请书中运用了“包括但不限于”词汇，认为答辩人未予公开其所申请的全部政府信息系对法律规定理解有误，其主张不成立。根据《政府信息公开条例》第29条规定，被答辩人在申请书中列明了其所公开的申请内容，答辩人也一一做出信息公开回复，但申请书中的“包括但不限于”不属于明确指向性的政府信息名称、文号，被答辩人的主张没有任何事实及法律依据。3.被答辩人一审中提交的《青岛西海岸新区管委青岛市黄岛区人民政府关于印发黄岛区村居和片区改造管理实施意见的通知》不是法律及行政法规，没有强制约束力，仅作参考使用，且与本案郎中沟的搬迁改造没有任何关系，整个黄岛区的村居改造的实施方案与搬迁补偿政策均是因地制宜，各个村居均不相同。据答辩人了解，答辩人辖区内的郎中沟村为了村庄建设，村民生活水平提高，在征求村民意见后实施了村庄的搬迁改造，是村民自治组织行使自治权的高度体现。因此，涉及本案郎中沟房屋搬迁改造的信息不属于政府信息，不属于信息公开条例规定的“政府信息”。4.答辩人在一审审前和解阶段提交的证据搬迁安置方案、评估结果、宅基地认定一览等照片材料，并不是答辩人制作或保存的政府信息，系借用的郎中沟村委会的公示材料证据，提供该资料是本着化解矛盾的目的，再次向被答辩人提供其想获知的信息，但被答辩人在收到该照片材料后，仍表示不满意、不和解，在此情况下，答辩人将该照片公示材料提交法庭，符合《行政诉讼法》的立法本意与精神。5.被答辩人申请公开的建筑物拆除作业的具体组织监管信息，因答辩人监管建筑物拆除作业的人员组织及时间不同，且每次拆除建筑物保存的载体信息众多，包括拆除前的人员安排、保障措施等会议记录，拆除过程中的录像照片等所有材料，答辩人不可能将每次的材料进行汇总整理，根据《条例》第38条：行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。被答辩人申请的具体组织监管信息需要对现有政府信息进行加工汇总，为了切实解决被答辩人的问题，答辩人告知被答辩人可到安监办进行现场咨询，咨询的范畴也包括“询问、查阅”，符合信息公开条例的立法本意及法律规定。三、被答辩人在涉案村庄进行村居搬迁工作中同村委会签署了搬迁安置补偿协议，因此，答辩人对搬迁安置补偿方案、安置房的选择、现场评估测量结果主观上都是明知的。2020年，被答辩人等郎中沟集体经济组织成员采取多人多次重复申请公开相同、同类政府信息，继而申请行政复议、提起行政诉讼的方式，引发了大量政府信息公开行政争议以及行政复议、行政诉讼案件。答辩人及其他政府机关均已就郎中沟土地性质、郎中沟的村居改造事项进行公开说明，被答辩人并未根据已获知的政府信息寻求实质救济，而是以政府信息公开行为违法为由提起行政诉讼案件，以期达到扩大影响、反映信访诉求的目的，其起诉不具有依法应予救济的诉讼利益，与《中华人民共和国行政诉讼法》第一条“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法本意相悖，浪费了行政资源和司法资源，已构成诉讼权利的滥用。综上所述，答辩人已依法履行政府信息公开告知义务，一审判决查明事实清楚，法律适用正确，程序正当，恳请法院依法驳回被答辩人的上诉请求。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案诉请审查的行政行为是涉案的政府信息公开行为。双方当事人对本案政府信息公开的程序并无异议。一审法院关于行政行为程序合法的认定，本院予以确认。依据《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二条、第三十六条第（四）项、第三十八条的规定，对政府信息公开申请，经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。根据《条例》的规定，申请公开的义务主体仅具有在根据申请查找、检索相关政府信息后，依法提供其已经制作或者保存的可以公开的政府信息的义务，并不具有另行制作政府信息予以公开的义务。行政机关未制作或未获取、未保存相关信息是否合法的问题，不属于政府信息公开行政案件的审查范围。行政机关提供政府信息的前提是政府信息确实存在。确实存在是指政府信息客观存在，而不能依据逻辑进行想当然的“推理”。本案中，王台街道办明确表示对涉案地块不存在任何土地征收征用行为，其不是征收主体，也不是村居搬迁工作的主体，因此不存在土地征收和房屋拆迁安置工作的政府信息。王台街道办经过检索后未找到上诉人申请公开的政府信息。其《告知书》中有关“不属于”“不存在”“不含有”相关信息的答复内容属于《条例》规定的政府信息不存在的情形。在没有确凿证据否定行政机关关于政府信息不存在的答复，或者不能确定行政机关实施了相关行政行为，制作保存了相关政府信息，申请人也提供不出政府信息确实存在的相关线索的情况下，请求责令行政机关重新答复没有事实及法律依据。王台街道办因申请的政府信息不存在而无法提供并不违反《条例》的规定。《条例》第三十八条规定，“……需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”第四十条规定，“行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式……”。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第三款规定，“行政机关向申请人提供的政府信息应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作。依据《条例》的精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织收集信息的义务。”上诉人申请公开的建筑物拆除作业的具体组织监管信息，王台街道办认为监管建筑物拆除作业的人员组织及时间不同，且每次拆除建筑物保存的载体信息众多，告知申请人可到安监办进行现场咨询，并不违反上述法律规定。王台镇郎中沟村村委会公示的搬迁安置有关公告等信息虽不属于政府信息，但王台街道办在和解阶段提交并向上诉人出示，亦不违反法律规定，即使诉讼阶段不采信该证据，也不能因此确认《公告书》违法。审前和解程序是为了实质化解行政争议，殷效进也实际参加了该和解程序，其有关审判程序违法的上诉理由本院不予支持。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；……（七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的”。原审法院判决驳回殷效进的诉讼请求，符合法律规定。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人殷效进负担。 本判决为终审判决。 审判长  王维东 审判员  窦玉康 审判员  王小鲁 二〇二〇年十一月二十四日 法官助理刘文文 书记员贾若羿