广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终150号上诉人（原审原告）杨丽娟，女，汉族，1955年4月11日出生，住广东省吴川市***********，公民身份号码：440************327。委托代理人梁河清，系原告杨丽娟的丈夫。上诉人（原审原告）梁河清，男，汉族，1951年9月11日出生，住广东省吴川市***********，公民身份号码：440************319。被上诉人（原审被告）湛江市自然资源局，住所地：湛江市********。法定代表人吴松江，局长。委托代理人谭文元，该局干部。委托代理人杨康德，广东承诺律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）吴川市自然资源局,住所地:吴川市*******。法定代表人宁观保，该局局长。委托代理人梁康健，该局干部。委托代理人黄朝进，该局干部。原审第三人吴川市银基房地产有限公司，住所地：广东省吴川梅菉街道解放路**。法定代表人凌东旭，总经理。原审第三人陈觉慧，男，汉族，1967年2月9日出生，住广东省湛江市赤坎区****************，公民身份号码：440************918。原审第三人叶俊荣，男，汉族，1964年8月9日出生，住广东省吴川市**********，公民身份号码：440************316。原审第三人梁婵，女，汉族，1954年10月1日出生，住广东省吴川市**********，公民身份号码：440************341。委托代理人梁汉均，系第三人梁婵的丈夫。上诉人杨丽娟、梁河清因不动产行政复议纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初286号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。原审查明：涉案土地位于吴川市***************内。2014年8月18日，湛江市坡头区人民法院就第三人银基房地产公司诉原告杨丽娟、梁河清建设用地使用权合同纠纷一案（陈觉慧、叶俊荣在该案列为第三人）作出（2013）湛坡法民一初字第10号民事判决书，判决：杨丽娟、梁河清于本判决生效后的十日内，履行其于2007年9月16日与银基房地产公司签订的《土地转让协议书》，将吴川市人民政府颁发给杨丽娟的吴府国用（2003）第08210100655号及吴府国用（2007）第02123号土地使用权证中，除《杨丽娟住宅组团规划图》所标示的第3、11、12号地以外，共计6030平方米的土地使用权过户给银基房地产公司并交付给银基房地产公司。杨丽娟、梁河清、陈觉慧、叶俊荣不服上述判决，提起上诉。湛江市中级人民法院于2015年4月2日作出（2015）湛中法民三终字第5号民事判决，驳回上诉，维持原判。2016年7月11日，湛江市坡头区人民法院向第三人吴川市自然资源局发出（2015）湛坡法执字第140号之三《执行裁定书》和《协助执行通知书》，裁定事项和协执事项均载明“解除对被执行人杨丽娟名下位于吴川市*******吴川市土木建筑工程公司大院内两块土地[1.吴府国用（2007）第02123号；2.吴府国用（2003）字第08210100655号]（共6030平方米）中第1、2、4、5、6、7、8、9、10、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23、24号地块及规划作幼儿园和垃圾堆放处用地的土地使用权的查封并将上述土地使用权过户给吴川市银基房地产有限公司。”2018年3月13日，湛江市坡头区人民法院作出（2015）湛坡法执字第140号之四执行裁定书，将（2015）湛坡法执字第140号之三执行裁定书补正如下：一、执行裁定书中第2页第三行“（共6030平方米）”去掉；二、执行裁定书中第2页第六行“并将上述土地使用权过户给吴川市银基房地产有限公司”补正为：除《杨丽娟住宅组团规划图》所示的第3、11、12号地以外，将共计6030平方米的土地使用权过户给吴川市银基房地产有限公司。同日，湛江市坡头区人民法院向吴川市自然资源局发出（2015）湛坡法执字第140号之四协助执行通知书[附（2015）湛坡法执字第140号之三执行裁定书、（2015）湛坡法执字第140号之四执行栽定书]，请求吴川市自然资源局协助“解除对被执行人杨丽娟名下位于吴川市*******吴川市土木建筑工程公司大院内两块土地[1.吴府国用（2007）第02123号；2.吴府国用（2003）字第08210100655号]中第1、2、4、5、6、7、8、9、10、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23、24号地块及规划作幼儿园和垃圾堆放处用地的土地使用权的查封，除《杨丽娟住宅组团规划图》所示的第3、11、12号地以外，将共计6030平方米的土地使用权过户给吴川市银基房地产有限公司。”2018年4月12日，吴川市自然资源局向湛江市坡头区人民法院发出吴国土资〔2018〕24号《关于协助执行杨丽娟两宗土地相关问题的函》，建议湛江市坡头区人民法院审查上述被执行地块上的规划问题。2018年4月19日，湛江市坡头区人民法院向吴川市自然资源局发出（2015）湛坡法执字第140号《关于协助执行杨丽娟两宗土地相关问题的复函》，载明:“1、本院是根据发生法律效力的湛江市中级人民法院作出的（2015）湛中法民三经字第5号民事判决书执行，依据该判决向你局发出《协助执行通知书》，依照我国民事诉讼法第二百五十一条的规定，你局应当办理。若你局没有依法及时办理，须承担相应的法律责任。2、关于你局建议我院向市住房和城乡规划建设部门发函征求现状用地规划的意见不属本案执行处理的范畴。”2018年8月10日，银基房地产向吴川市自然资源局提交《不动产登记申请书》及营业执照、法定代表人身份证、（2015）湛中法民三终字第5号民事判决书、（2013）湛坡法民一初字第10号民事判决书、（2015）湛坡法执字第140号之四协助执行通知书、（2015）湛坡法执字第140号之四执行裁定书、（2015）湛坡法执字第140号之三执行裁定书、不动产权籍调查表、完税证明等材料，申请办理国有建设用地使用权转移登记。2018年8月30日，吴川市自然资源局审核同意后，向银基房地产公司颁发了粤（2018）吴川市不动产权第0007576号《不动产权证》（土地面积4156.82平方米）和粤（2018）吴川市不动产权第0007577号《不动产权证》（土地面积1866.09平方米），用途均为城镇住宅用地，附记中均载明“权属取得方式：裁决”。杨丽娟、梁河清不服吴川市自然资源局向银基房地产公司颁发粤（2018）吴川市不动产权第0007576号的行政行为，向湛江市自然资源局申请行政复议。湛江市自然资源局于2019年6月10日作出湛国土资复〔2019〕7号《驳回行政复议申请决定书》，以杨丽娟、梁河清提出的复议申请不属于行政复议的受案范围为由，决定驳回杨丽娟、梁河清的行政复议申请。杨丽娟、梁河清不服被告湛江市自然资源局作出上述《驳回行政复议申请决定书》的行为，遂向本院提起行政诉讼。因政府机构改革，原吴川国土资源局的涉案土地登记职能由第三人吴川市自然资源局承继。第三人吴川市自然资源局在第二次庭审时称颁证范围面积比涉案协执要求的过户面积少一些是出于测量误差，另称依据湛江坡头法院（2015）湛坡法执字第140号之三之四执行裁定书及协助执行通知书的内容作出涉案颁证行为。原审认为，本案属于不动产行政复议纠纷。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此，行政主体作出的没有改变原有法律关系，没有对当事人的权利义务产生实际影响的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，第三人吴川市自然资源局所作涉案登记行为系依据坡头区人民法院所出具的生效法律文书（即坡头区人民法院（2015）湛坡法执字第140号之四《协助执行通知书》[附（2015）湛坡法执字第140号之三和（2015）湛坡法执字第140号之四执行裁定书]），是第三人吴川市自然资源局必须履行的法定协助义务。另,（2015）湛坡法执字第140号之四《协助执行通知书》的协执内容为“将共计6030平方米的土地使用权过户给第三人银基房地产公司”，而被告核发的粤（2018）吴川市不动产权第0007576号《不动产权证》和粤（2018）吴川市不动产权第0007577号《不动产权证》证载第三人银基房地产公司涉案土地的使用面积共计6022.91平方米。第三人吴川市自然资源局在第二次庭审时称颁证范围面积比涉案协执要求的过户面积少一些是出于测量误差。对此，现有证据无法查明第三人吴川市自然资源局在协助坡头区人民法院执行时扩大了执行范围或违法采取措施。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项规定:“提起诉讼应当符合下列条件:（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”在湛自然资复〔2019〕7号《驳回行政复议申请决定书》中，被告湛江市自然资源局依据国法秘复函〔2007〕561号《复函》，以杨丽娟、梁河清提出的复议申请不属于行政复议的受案范围为由，驳回原告的行政复议申请。因被告所核发的粤（2018）吴川市不动产权第0007576号《不动产权证》和粤（2018）吴川市不动产权第0007577号《不动产权证》属于（2015）湛坡法执字第140号之四《协助执行通知书》的协执内容之内，该发证行为即准司法行为，不属于行政诉讼受案范围，而被告湛江市自然资源局所作涉案行政行为属于驳回原告杨丽娟、梁河清对行政行为的处理行为，该行政行为亦未对原告杨丽娟、梁河清的权利义务产生新的影响。因此，原告杨丽娟、梁河清诉请撤销被告湛江市自然资源局作出的湛自然资复〔2019〕7号《驳回行政复议申请决定书》，不属于行政诉讼法的受案范围，原告的起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:(一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，对原告杨丽娟、梁河清的起诉应予驳回。综上所述，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告杨丽娟、梁河清的起诉。案件受理费50元，原告杨丽娟、梁河清已预交，由本院予以退还。上诉人杨丽娟、梁河清上诉称，一、本案属于行政诉讼受案范围.湛江市自然资源局作出《驳回行政复议申请决定》(湛自然资复(2019)7号)的答复完全曲解了国务院法制办公室《对甘肃省人民政府法制办公室的复函》的解释。根据《关于印发的通知》(法发[2010]15号)第二十条规定：有关部门收到协助执行通知书或司法建议函后，应当在法定职责范围内协助采取执行联动措施。法院的协助执行通知书，只是通知要求被告按法定职责协助办理涉案土地转移登记，并不是要求被告无条件、违反法定程序、法律规定、法定职责去协助办理涉案土地转移登记。所以在本案中，被告在协助执行中违反法定程序、法定职责，法律规定，是属于复议或诉讼的受案范围的。被上诉人放任并协助第三人冒充上诉人交纳办理土地转移登记所需的土地闲置费，这直接地侵害了上诉人的权益。二、被告的具体行政行为违反法定程序、法律法规、法定职责，证据确凿，应依法撤销。1、被告提供虚假、违法的证明材料进行登记，在办理涉案土地转移登记的过程中又不尽审慎义务，不尽法定职责，以至违法行为继续扩大，造成了原告的重大经济损失。根据《不动产登记暂行条例》第十八条：不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：(一)不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；(二)有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；(三)登记申请是否违反法律、行政法规规定。因为上述违法虚假的证明材料是由被告提供给第三人的，而被告又在办理涉案土地登记审查上述材料时不予纠正，仍然继续办理。这明显就是知法犯法的渎职行为。而因违法渎职作出的具体行政亦属违法无效。2、被告作出的具体行为所依据的法定要件不合法，违法办理涉案土地登记，应该依职权撤销。吴国土资(闲定)字[2017]105号闲置土地认定书、吴国土资(闲征)字[2017]41号征缴土地闲置费决定书和广东省非税收入(电子)票据CH52000874财政、广东省非税收入(电子)票据CH52000875财政，以及完税证明现都被撤销，所以被告无法证明作出该具体行政行为的法定申请材料已经齐全和合法，符合办理登记的条件。因此，该登记行为是违法无效的。3、被告在原告的涉案土地闲置认定问题未处理完毕前，便为第三人办理土地登记，是擅自扩大协助执行范围，违法采取措施，违反法定职责的行为.《闲置土地处置办法》第二十四条：国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。被告没有合法的证据能证明涉案土地已经处理完毕土地闲置认定的问题，已经符合办理转移变更的法定条件。4、本案所涉及的土地闲置认定、完税证明、土地登记这三个行为，不应该简单的只认定为三个不同的具体行政行为，而应该认定为办理本案土地转移登记三个法定程序。《闲置土地处置办法》规定了没有对土地闲置认定处理完毕不得转移变更登记，《不动产登记暂行条例》规定了没有完税的不得办理转移变更登记。所以上述两个具体的行政行为是办理土地转移变更登记的法定程序，没有完结上述两个程序，就没有后面的土地转移变更登记行为的发生。因此，被告作出粤(2018)吴川市不动产权第0007576号权证的具体行政行为程序违法，应依法予以撤销。5、被告在明知涉案的具体行政行为违法，而仍然采取消极不作为的措施，不依职权对相关当事人进行处理和依职权撤销违法的具体行政行为，故意放任该行为继续对原告造成损害。《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零三条第一项：不动产登记机构工作人员违反本实施细则规定，有下列行为之一，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)对符合登记条件的登记申请不予登记，对不符合登记条件的登记申请予以登记。第一百零四条第一项：当事人违反本实施细则规定，有下列行为之一，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)采用提供虚假材料等欺骗手段申请登记。《土地管理法》第七十八条：无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。综上所述，被告通过隐瞒事实真相，侵害原告合法权利，违反法定程序，违反法定职责，勾结第三人渎职侵权、进行利益输送，充当第三人保护伞，擅自扩大法院的协助执行范围，违法采取措施，从而让第三人不经法定程序便取得粤(2018)吴川市不动产权第0007576号。并且被告的违法犯罪行为直接导致第三人在完成过户登记后毁约，不按约定给付合同余款，经原告催告第三人不履行约定，致使原告的实际经济损失达两百多万元。上述的事实、证据充分，已构成犯罪。根据《行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。请求：1、撤销一审裁定；2、撤销吴川市自然资源局作出的两个不动产权证。本院认为，本案争讼的行政行为是湛江市自然资源局作出的湛自然资复[2019]7号《驳回行政复议申请决定书》。《中华人民共和国行政复议法》第五条规:“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”上述法律明确规定了当事人对于行政复议决定可以提起行政诉讼的权利。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”的规定，本案湛江市自然资源局作出的湛自然资复[2019]7号《驳回行政复议申请决定书》，显然属于行政诉讼的受案范围。另一方面，在案证据显示，湛自然资复[2019]7号《驳回行政复议申请决定书》主文后面，明确告知了当事人可在收到本决定书之日起15日内，提起行政诉讼的权利。该告知内容与《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”规定的内容相符。因此，原审认定事实不当，适用法律错误，予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初286号行政裁定；二、本案指令湛江经济技术开发区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  杨纯京审判员  李若珠审判员  梁子轩二〇二〇年十一月十七日书记员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。