广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初561号原告：黄卫红，男，汉族，1969年1月9日出生，住广东省江门市蓬江区******************,公民身份号码：440************313。被告：江门市蓬江区杜阮镇人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区********。负责人：石锦明，该镇政府镇长。出庭负责人：高豪领，该镇政府镇委委员。委托代理人：朱子豪、司徒健文，均系该镇政府工作人员。原告黄卫红诉被告江门市蓬江区杜阮镇人民政府（以下简称“杜阮镇政府”）镇政府行政强制纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后依法组成合议庭,于2020年7月22日公开开庭进行了审理。黄卫红、杜阮镇政府的出庭负责人高豪领及委托代理人朱子豪，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。黄卫红诉称，黄卫红是龙眠村第六村小组的村民，承租村内一块空地办农庄，后于2007年2月28日与龙眠村第六村小组签订《续约租赁合同》，租赁期限为20年，面积为204.72㎡。后黄卫红投入大量人力、物力将土地予以平整，并建设起农庄及各种附属设施，成立了锦绣农庄，从事餐饮服务。2011年2月28日，黄卫红与龙眠村第六小组签订了《空地租赁合同》，约定租金1500元，一年一付款，租赁期限为10年，从2011年1月1日至2020年12月31日止。黄卫红都按时支付租金。2020年3月16日，江门市蓬江区杜阮镇城市管理办公室作出《责令限期改正通知书》，认定黄卫红的锦绣农庄堆放物料和擅自设置的广告招牌等违反了《中华人民共和国建筑法》第六十四条和《江门市城市市容和环境卫生管理条例》第二十三条，故依据《江门市蓬江区****环境专项整治方案》工作要求，责令黄卫红于2020年3月26日前自行拆除、清理。黄卫红不服，未予自行拆除。2020年4月21日，江门市蓬江区自然资源局杜阮自然资源管理所发出（杜阮所）责改字〔2020〕第19号《责令改正违法行为通知书》和（杜阮所）责停字〔2020〕第19号《责令停止违法行为通知书》，认定黄卫红未经国土资源部门依法批准，擅自进行动工建设农庄的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，责令黄卫红自行拆除，但黄卫红仍未遵照执行。2020年4月27日，杜阮镇政府作出涉案《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》，告知于2020年5月5日前自行拆清违法建筑，否则对黄卫红的锦绣农庄采取停电停水措施，逾期不拆除的由杜阮镇政府组织相关部门进行强制清拆。黄卫红认为杜阮镇政府上述行为存在明显程序违法，理由如下：一、根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，行政强制的实施应当适当，该法第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序作了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。据黄卫红了解法定程序包括如下：1、立案；2、调查取证；3、对违法建筑进行认定。具体到本案，杜阮镇政府并没有提供任何证据证明涉案的锦绣农庄是违法建筑。因此黄卫红认为杜阮镇政府认定涉案的锦绣农庄是违法建筑明显事实认定不清、证据不足，更没有依法定程序作出，明显是程序违法。二、杜阮镇政府的涉案《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》对黄卫红的权利、义务产生实际影响，但是杜阮镇政府并没有明确告知黄卫红享有陈述、申辩、申请行政复议和行政诉讼等相关权利和义务，明显是程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依法享有行政强制执行权的行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告。但是2020年3月16日，江门市蓬江区杜阮镇城市管理办公室作出《责令限期改正通知书》和2020年4月21日江门市蓬江区自然资源局杜阮自然资源管理所发出的《责令改正违法行为通知书》《责令停止违法行为通知书》及杜阮镇政府作出的涉案《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》，上述文书都没有明确告知黄卫红相关权利、义务。三、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，退一步讲，即使黄卫红的锦绣农庄没有办理合法权证，但从其最后完成扩建房屋的时间是2007年，至今也已十数年，依据法律规定，不应再给予行政处罚。特此，向人民法院提起诉讼，请求判令：1、撤销杜阮镇政府于2020年4月27日作出的《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》；2、本案诉讼费由杜阮镇政府承担。黄卫红在法定期限内向本院提交的证据有：1、黄卫红身份证；2、《续约租赁合同》《空地租赁合同》；3、《责令限期改正通知书》；4、（杜阮所）责改字〔2020〕第19号《责令改正违法行为通知书》、（杜阮所）责停字〔2020〕第19号《责令停止违法行为通知书》；5、《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》；6、蓬城管改〔2020〕95043号《责令改正违法行为通知书》。杜阮镇政府辩称，杜阮镇政府认为其作出的涉案《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》不属于行政行为，依法应当驳回黄卫红的诉讼请求。因为杜阮镇政府作为杜阮镇的行政部门，发现黄卫红存在违法行为的时候，只是通知其在期限内进行拆除，如果不拆除杜阮镇政府将组织有权限的部门依法进行强制清拆，该通知并没有告知杜阮镇政府要行使行政职权，只是告知其有违法行为，要求其限期改正，如不改正，则组织有权限的部门进行处理，因此杜阮镇政府认为涉案《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》不属于行政行为。杜阮镇政府在法定期限内向本院提交的证据和依据有：1、《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》；2、（杜阮所）责停字〔2020〕第19号《责令停止违法行为通知书》；3、（杜阮所）责改字〔2020〕第19号《责令改正违法行为通知书》。经审理查明，2007年2月28日，黄卫红与江门市蓬江区*************民小组签订《续约租赁合同》，约定：“……一、甲方将龙眠村公路边（土地），面积204.22㎡，租给乙方使用。……二、租赁期限：租期20年，从2007年3月1日起至2029年3月1日止。……”2011年2月28日，江门市蓬江区*************民小组与林锦绣签订《空地租赁合同》，约定：“……一、甲方将所在江鹤公路龙眠村路段本组空地一块（附简图于后），经投标方式发包，……租赁期10年，即从2011年1月1日起至2020年12月31日止。……”黄卫红称林锦绣是其妻子。其后，黄卫红在上述两合同约定的土地上建设涉案建筑物。2020年4月21日，江门市蓬江区自然资源局杜阮自然资源管理所向黄卫红发出（杜阮所）责停字〔2020〕第19号《责令停止违法行为通知书》，载明：“2020年4月21日，经巡查发现，你（单位）未经国土资源部门依法批准，擅自在杜阮镇龙眠村锦绣农庄约1亩的建设用地范围内进行动工建设农庄的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》有关规定，现责令你（单位）停止上述违法行为，听候处理。”同日，江门市蓬江区自然资源局杜阮自然资源管理所向黄卫红发出（杜阮所）责改字〔2020〕第19号《责令改正违法行为通知书》，载明：“2020年4月21日，经巡查发现，你（单位）未经国土资源部门依法批准，擅自在杜阮镇龙眠村锦绣农庄约1亩的建设用地范围内进行动工建设农庄的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》有关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，现责令你（单位）自收到本通知书之日起三日内予以改正。自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。”上述两份文书底部均载明抄送杜阮镇政府。2020年4月27日，杜阮镇政府向黄卫红作出并送达了《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》，载明：“经动态巡查，发现你未经依法批准，擅自占用位于杜阮镇江杜路龙眠段面积约1亩的土地进行建设（锦绣农庄），属违法用地行为，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，现责令你必须在2020年5月5日前自行拆清违法用地上的建筑，2020年5月5日前未开始自行拆除的，供水供电部门停止对其供水供电，逾期不拆除的由镇政府组织有关部门依法进行强制清拆，因清拆造成的费用全部由你负责。”黄卫红不服杜阮镇政府作出的上述通知，遂提起本案诉讼。另查明，杜阮镇政府在庭上确认涉案土地属于建设用地，作出涉案《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》所依据的是《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出涉案通知并未受到江门市蓬江区自然资源局杜阮自然资源管理所的委托。本院认为，本案系镇政府行政强制纠纷。综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：涉案《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，杜阮镇政府认为黄卫红存在未经依法批准，擅自占用位于杜阮镇江杜路龙眠段面积约1亩的土地进行建设（锦绣农庄），属违法用地行为，遂根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，作出涉案《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》，责令黄卫红限期自行拆除涉案建筑。但根据前述法律规定可知，对于非法占用土地的行为，应由县级以上人民政府自然资源主管部门进行查处。故杜阮镇政府作出涉案《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》显然属于超越职权的行为。同时，杜阮镇政府在本案中并未提供充分的证据证明黄卫红建设涉案建筑物属于违法用地行为。另外，杜阮镇政府在涉案《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》中仅载明是根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，责令黄卫红在限期内自行拆除涉案建筑，但却没有说明使用的具体条款，属于适用法律错误的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……（四）超越职权的；……”的规定，杜阮镇政府作出涉案《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》超越职权，且存在主要证据不足、适用法律错误的情形，依法应予撤销。关于杜阮镇政府认为涉案《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》不属于行政行为的主张，涉案《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》责令黄卫红限期拆除涉案建筑，且载明未按期自行拆除的，供水供电部门停止供水供电，并由杜阮镇政府组织有关部门依法进行强制清拆，该内容显然对黄卫红产生实际影响。故对杜阮镇政府的上述主张，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（四）项的规定，判决如下：撤销被告江门市蓬江区杜阮镇人民政府于2020年4月27日对原告黄卫红作出的《关于责令限期拆除违法用地建筑物的通知》。案件受理费50元（已由原告黄卫红预交），由被告江门市蓬江区杜阮镇人民政府负担。原告黄卫红预交的受理费50元，由本院予以退回；被告江门市蓬江区杜阮镇人民政府应向本院补缴案件受理费50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  谢颖翔人民陪审员  陈惠明人民陪审员  黄燕珊二〇二〇年十一月十二日书 记 员  林惠敏