四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终2079号 上诉人（原审原告）江油荣峰矿业有限公司。住所地：四川省江油市永胜镇。 法定代表人刘小伟，执行董事。 委托代理人余艳，陕西恒爱律师事务所律师。 上诉人（原审被告）江油市人民政府。住所地：四川省江油市诗仙东路**。 法定代表人柳江，市长。 委托代理人雷守璋，四川鼎天（涪城）律师事务所律师。 上诉人江油荣峰矿业有限公司（以下简称荣峰公司）、江油市人民政府（以下简称江油市政府）因荣峰公司诉江油市政府行政补偿一案，不服四川省绵阳市中级人民法院（2019）川07行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2019年10月23日，荣峰公司提起诉讼，请求判令江油市政府对其行政补偿45801270元，并负担闭库、拆除设备、恢复治理等相关费用。 一审法院查明，荣峰公司系汉中盛峰矿业有限责任公司（以下简称盛峰公司）为受让四川金旭矿业有限责任公司（以下简称金旭公司）采矿权等相关产权过户手续，应原四川省国土资源厅的要求，于2016年10月25日在四川省江油市注册成立的独资公司。并于2017年9月26日取得了《采矿许可证》（证号：5100002010093210076530）。 在荣峰公司取得《采矿许可证》之前，原江油市国土资源局于2017年7月11日作出江国土资发〔2017〕63号《江油市国土资源局关于责令停止采矿行为的通知》，要求金旭公司停止一切采矿行为并依法履行矿山地质环境恢复治理义务。2017年5月16日，完成了金旭公司的矿硐封堵，2017年3-6月实施了采矿地植被恢复，因金旭公司全部财产被陕西省汉中市中级人民法院等法院先后查封，相关建筑拆除工作并未实施。 2017年12月24日，江油市政府作出江府发〔2017〕18号《江油市人民政府关于矿业权退出观雾山自然保护区的决定》（以下简称18号《决定》），对包括荣峰公司扁担梁铅锌矿在内的10家未作出退出承诺或签订退出协议的矿山企业予以关闭。荣峰公司在取得《采矿许可证》后，未开展生产经营。 2018年2月6日，原四川省国土资源厅作出川采证销通字〔2018〕第44号《注销采矿许可证通知》，注销荣峰公司取得的扁担梁铅锌矿《采矿权许可证》。2018年8月2日，江油市林业局作出江林函〔2018〕57号《江油市林业局关于限期完成中央、省环保督查问题整改任务的函》，要求荣峰公司在2018年8月31日前完成矿山建筑及所有设施设备的拆除，并将拆除的建筑垃圾、设施设备、现存矿产品等全部运出自然保护区按相关规定妥善处理，完成植被恢复工作。2018年8月8日，原江油市国土资源局作出江国土资函〔2018〕138号《江油市国土资源局关于拆除矿山企业设施设备的函》，要求荣峰公司及时开展矿井生产设备和地面生产构筑物的拆除工作，并按照土地复垦方案进行生态复垦。2018年8月，江油市永胜镇人民政府（以下简称永胜镇政府）根据上级环保督察的要求，在请示江油市政府和书面告知荣峰公司后，组织相关人员拆除了荣峰公司位于扁担梁铅锌矿的相关采矿设施设备，并口头要求荣峰公司承担闭库、拆除设备、恢复治理等相关费用。2018年11月5日，永胜镇政府作出《告知书》，要求荣峰公司将公司全部财产撤出观雾山自然保护区，否则将按照环保要求进行清理。2018年12月29日，荣峰公司与江油市观雾山自然保护区管理处签订《江油荣峰矿业有限公司扁担梁矿山办公楼、宿舍楼移交协议》，将扁担粱矿山办公楼、宿舍楼移交江油市观雾山自然保护区管理处管理、使用，待相关补偿足额到位后办理产权过户手续。 荣峰公司在扁担梁铅锌矿被关停后，于2018年5月3日向江油市政府申请行政补偿，江油市政府收到该申请后未作出回复。2018年8月至12月，因荣峰公司向四川省人民政府信访局及中央环保督察组书面信访并要求行政补偿，原江油市国土资源局出具书面信访回复，称因上级补偿政策未出台，无法对荣峰公司进行补偿核算。2019年10月23日，荣峰公司提起本案诉讼。 另查明，陕西省汉中市中级人民法院在办理盛峰公司诉金旭公司买卖合同纠纷执行一案中，曾委托正衡资产评估有限责任公司以2015年12月31日为评估基准日，对金旭公司的建（构）筑物、机器设备、存货价值估值1713.3万元，包括电子设备11379元、车辆36094元、机器设备131.8003万元、构筑物及其他辅助设施1195.28万元、房屋建筑物265.68万元、存货-原材料115.7908万元；以2015年12月31日为评估基准日，对金旭公司的采矿权估值324.94万元，共计2038.24万元。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，荣峰公司作为法人独资有限责任公司，在获得《采矿许可证》并接手矿山的全部资产后，因江油市政府关停行为而停止经营，其拥有的《采矿许可证》经江油市政府层报原四川省国土资源厅注销，其相关的厂房和设施被永胜镇政府拆除，其办公楼和宿舍移交江油市观雾山自然保护区管理处后，依法有权申请行政补偿。为落实环保督察和对四川省自然保护区和国家公园内的矿业权进行整改的工作要求，江油市政府于2017年12月26日作出18号《决定》，关闭了包括荣峰公司扁担梁铅锌矿在内的10家位于省级自然保护区内的矿山企业，其作为关闭辖区自然保护区内矿山企业并层报相关部门注销相关行政许可的组织者和实施者，且关闭矿山企业并不限于收回采矿权的行政许可，应当承担行政补偿责任。故江油市政府关于注销荣峰公司《采矿许可证》系原四川省国土资源厅，其不应当承担行政补偿责任、不是本案适格被告的答辩理由，该院不予支持。 荣峰公司于2018年5月3日向江油市政府提出行政补偿而未得到答复，于2018年8月13日向四川省人民政府信访局、中央环保督察组反映有关矿山关闭情况，原江油市国土资源局告知其没有具体补偿标准而无法补偿，足以证明荣峰公司向江油市政府提出过行政补偿申请，但江油市政府于合理期限内未就行政补偿事宜作出决定。故荣峰公司有权向人民法院提起诉讼要求行政补偿。 由于法律、法规对于因环保督察等公益事项而关停相关企业行为缺乏相关补偿标准、补偿范围等具体规定，本案的争议焦点也在于如何对荣峰公司进行补偿。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，行政许可撤回时，补偿仅限于实际损失，对于撤回矿山等有限自然资源许可的补偿，至多不超过实际投入的损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款的规定，荣峰公司主张行政补偿45801270元并提供的相关证据，对在2016年荣峰公司取得金旭公司资产和采矿权时的价值和2017年江油市政府关闭荣峰公司时相关财产权属价值，因存在资产折旧等各方面因素，已经不具有关联性和参考价值；其提供的陕西省汉中市中级人民法院在执行中委托评估的采矿权和相关资产等价值，因涉及补偿项目和范围问题，不能作为荣峰公司的实际投入予以补偿。鉴于江油市政府亦未提供行政补偿的相关证据，荣峰公司主张的行政补偿数额难于确定。江油市政府迄今没有作出行政补偿决定，应当在明确行政补偿的范围和项目的基础上，对荣峰公司作出具体的行政补偿决定，其中对采矿权的补偿，参照川财投〔2014〕5号《关于四川省政策性关闭矿山剩余采矿权价款退还有关问题的通知》的规定和精神作出认定；对有关厂房及构筑物、设备设施等实际投入的补偿，因江油市政府的拆除行为导致荣峰公司无法就现有厂房和设备设施等进行评估，可以在参考陕西省汉中市中级人民法院在执行案件中所委托评估形成评估报告中明确的财产明细的基础上，考虑2015年12月31日至2017年12月期间的设备设施折旧情况，通过协商或者评估确定补偿金额和补偿范围。另荣峰公司主张江油市政府承担闭库、拆除设备、恢复治理等相关费用，上述费用系因《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条规定的法定义务而产生的，应当由荣峰公司自行承担，并在行政补偿金额中予以扣除。故对荣峰公司该项诉求，应当不予支持。经该院审判委员会讨论，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决：责令江油市政府在判决生效之日起六个月内，在扣除由荣峰公司承担的闭库、拆除设备、恢复治理等相关费用后，对荣峰公司作出行政补偿决定；驳回荣峰公司的其他诉讼请求。 荣峰公司上诉称：一审法院认定事实不清，上诉人的实际投入是确定的；关闭企业及拆除设备产生的实际费用支出，系江油市政府履行行政职能的必要支出，应由其承担；一审法院适用法律错误，将本案作为行政不作为案件，将行政补偿问题再次推给原行政机关处理；一审法院程序错误，未按照法定程序确定补偿数额。请求:撤销（2019）川07行初53号行政判决，改判由江油市政府对上诉人进行行政补偿，金额为45801270元，并由江油市政府承担闭库、拆除设备、恢复治理等相关费用和诉讼费用。 江油市政府上诉称：一审法院认定事实错误，江油市政府并不是注销荣峰公司《采矿许可证》的实施者；对采矿权的补偿，《矿产资源开采登记管理办法》有明确规定，《采矿许可证》注销后的补偿事宜应遵循上述规定，且补偿义务人并非江油市政府。请求：撤销（2019）川07行初53号行政判决并依法改判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，江油市政府于2017年12月26日作出18号《决定》，依法关闭了包括荣峰公司扁担梁铅锌矿在内的10家位于省级自然保护区内的矿山企业。针对该《决定》对荣峰公司的合法财产所造成的损失,江油市政府具有补偿义务，但其未能按照法律规定进行补偿，已构成不履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”和《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”的规定，一审法院判决江油市政府限期对荣峰公司作出补偿决定，并无不当。 关于荣峰公司主张应直接判令江油市政府补偿其损失的问题。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，行政许可属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条第(二)项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十六条的规定，关闭矿山的应给予合理的补偿。据此，行政机关基于公共利益关闭矿山的，补偿范围一般限于实际投入的损失。但如果相关补偿方式和数额依据并不明确，行政机关在实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地的，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。在行政机关没有就补偿问题作出决定的情况下，不宜由法院运用司法权判定补偿一事。本案中，江油市政府迄今没有作出行政补偿决定，各方当事人就补偿方式、数额依据等方面尚未形成初步意见，人民法院难以直接确定补偿数额。因此，本案由人民法院直接判决补偿数额的裁判时机并不成熟，案涉争议宜由江油市政府先行处理，荣峰公司的上诉主张不能成立。如荣峰公司对江油市政府后续的补偿行为不服，可另行主张权利。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。荣峰公司、江油市政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人江油荣峰矿业有限公司、江油市人民政府各自负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘洪峰 审 判 员 牟 琼 审 判 员 王代伍 二〇二〇年十一月十日 法官助理 张 奇 书 记 员 伍 沿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。