天津市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）津03行终320号上诉人（原审原告）秦文广，男，1965年2月21日出生，汉族，住天津市滨海新区。委托代理人郭力治，天津天关（滨海）律师事务所律师。上诉人（原审被告）天津市滨海新区人民政府，住所地天津市滨海新区塘沽大连东道**。法定代表人杨茂荣，区长。委托代理人张树茂。委托代理人李海彦，天津承前律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市滨海新区人民政府茶淀街道办事处，住所，住所地天津市滨海新区汉沽河西三纬路**div>负责人李桂杰。委托代理人蔡启威。委托代理人吕春喜，天津瀛诰律师事务所律师。上诉人秦文广、天津市滨海新区人民政府（以下简称滨海新区政府）因规划行政强制一案，不服天津市滨海新区人民法院（2020）津0116行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2010年1月1日，甲方（汉沽线路车间）与乙方（秦文广、李绍银）签订《协议书》，约定，由于乙方在汉沽大桥老线路西侧京山线（210km＋100-200m之间）铁路管辖地界的养猪场到期，续签协议，由乙方继续使用，自2010年1月1日至2024年12月31日。原告在上述土地范围内即位于京山上行210公里100米至200米处建有建筑面积为892.45平方米的房屋。2019年6月25日，被告天津市滨海新区人民政府茶淀街道办事处（以下简称茶淀街道办事处）就包括原告上述剩余建筑物在内的津山铁路茶淀街留庄段沿线的57处建筑物向天津市规划和自然资源局滨海新区分局去函，请求该局协助调查上述建筑物的建设是否经过该局的审批，是否系违法建设。该局于2019年8月22日回函称，经现场核实并查询档案，无任何个人和单位在需协查项目位置申请新建建筑物和构筑物的行政许可。被告茶淀街道办事处依据该局的上述回函，于2019年9月5日对原告的涉案建筑物予以立案调查，并进行了现场勘验，于2019年9月20日对原告作出津滨区茶街（镇）法字2019-81号《责令限期拆除决定书》，认定原告在津山铁路留庄沿线未取得建设工程规划许可证进行建设建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令原告于收到本决定书之日起三日内将原告在上述地点建设的建筑物自行拆除。同日被告茶淀街道办事处向原告送达该文书，李绍银之子李术来代收。2019年9月27日，被告茶淀街道办事处作出津滨区茶街（镇）法字2019-120号《履行行政决定催告书》，限原告自收到催告书之日起十日内自行拆除涉案建筑物，在此期间原告享有陈述、申辩权利，逾期仍未自行拆除的，将依法强制拆除。同日被告茶淀街道办事处向原告送达，李绍银之子李术来代收。同日，被告茶淀街道办事处在留庄村村委会张贴了《公告》，所附《名单》中包括“秦文广”。2019年10月17日，被告茶淀街道办事处作出被诉《行政强制执行决定书》，向原告告知被告茶淀街道办事处决定于2019年10月25日至12月31日对该区域内的违章建筑集中拆除，并于当日送达原告，秦文广本人签收。2019年11月7日原告向被告滨海新区政府提出行政复议申请，要求撤销被告茶淀街道办事处作出的《行政强制执行决定书》，被告滨海新区政府于2019年11月11日受理后，于2019年12月26日作出津滨政复决[2019]214号《行政复议决定书》，确认被告茶淀街道办事处作出的《行政强制执行决定书》程序违法。原告不服，诉至法院，请求：1.撤销被告滨海新区政府作出的津滨政复决字[2019]214号《行政复议决定书》；2.撤销被告茶淀街道办事处于2019年10月17日作出的津滨区茶街(镇)法字2019-132号《行政强制执行决定书》。另查，在本案诉讼过程中，被告茶淀街道办事处于2020年8月27日作出津滨区茶街（镇）法字2020-254号《撤销法律文书的决定书》，决定自2020年8月27日起撤销津滨区茶街（镇）法字2019-132号《行政强制执行决定书》，并于当日送达原告。又查，2018年7月23日，中国铁路北京局集团有限公司秦皇岛工务段向滨海新区政府作出《秦皇岛工务段关于清理铁路沿线违章建筑物的函》，称经排查发现贵政府管内存在抢占铁路用地违法建设违章建筑物40处，均没有合法手续，且存在重大安全隐患，严重威胁铁路运输安全。向有关单位和个人下发《铁路沿线安全隐患综合治理告知书》，责令拆除违章建筑，但收效甚微。现恳请区政府协调茶淀街道办事处等相关部门，拆除影响铁路行车安全的违章建筑，确保铁路运输安全。一并附有《铁路周边环境隐患表》。后区政府批示区建交局牵头，会同区综合执法局、茶淀街等部门共同做好违章建筑物拆除工作。2018年12月25日，天津市城市管理委员会制定了《天津市铁路沿线环境整治实施方案》，对天津市界内25条铁路沿线两侧（100米控制线及安保区）树木种植类、建筑物类等进行整治，重点整治对铁路运行造成威胁的铁路沿线彩钢瓦类建筑物屋顶、塑料大棚、广告牌布等。再查，2020年1月14日，中国铁路北京局集团有限公司秦皇岛工务段向被告茶淀街道办事处出具《证明》，载明被告茶淀街道办事处拆除留庄村段铁路用地范围内的违建房屋，建造前未曾向铁路部门申请，也未经铁路任何部门、单位审批。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《铁路安全管理条例》（国务院令639号）第八十条、《铁路用地管理办法》（[1992]国土(建)字第144号）第三十二条、《天津市街道综合执法暂行办法》第二条、第五条、第七条及《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》第四条的规定，被告茶淀街道办事处具有对其辖区内违法建设的行为予以处理并采取相关行政强制措施的法定职权。关于涉案建筑物是否属于违法建设问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被告茶淀街道办事处提供的证据能够证实原告建设的涉案建筑物并未取得城乡规划部门的建设工程规划许可手续，其也自认未办理过建设工程规划许可手续，也不能提供证据证明其曾取得上述许可手续，故被告茶淀街道办事处认定原告涉案建筑物属违法建设并无不当。原告主张，其涉案建筑物系1997年左右建设，而《中华人民共和国城乡规划法》系2008年颁布实施，被告不应适用该法对原告涉案建筑物进行处理。当时实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。”根据上述规定，原告在当时建设涉案建筑物时也应向城市规划行政主管部门申请建设工程规划许可证，而原告自认当时并未办理过任何审批手续，也未办理过建设工程规划许可证。故对原告的该主张不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定，“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第三十八条规定，“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述法律规定，对涉案违法建设行为予以强制拆除的一般流程是：责令限期拆除、公告、催告、听取当事人的陈述和申辩，作出强制拆除决定，强制拆除。在本案中，被诉《行政强制执行决定书》，系在涉案《责令限期拆除决定书》的行政复议、行政诉讼的期限尚未届满时作出，属程序违法，应予撤销。在诉讼程序中，被告茶淀街道办事处自行撤销了被诉《行政强制执行决定书》，但原告不同意撤回起诉。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款及第十二条第一款之规定，被告滨海新区政府具有受理行政复议申请和作出行政复议决定的主体资格和法定职权。被告滨海新区政府于2019年11月11日受理了原告的复议申请，后于2019年12月26日作出被诉《行政复议决定书》，并于当日邮寄送达原告，未超过《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的六十日办案期限，其复议程序合法。被告滨海新区政府在审查中，已认定被告茶淀街道办事处在原告申请行政复议或提起行政诉讼期限未届满时即作出《行政强制执行决定书》,违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，在当时涉案房屋并未拆除的情况下，依法应当作出撤销的复议决定，但被告滨海新区政府仅作出了确认《行政强制执行决定书》程序违法的复议决定，属适用法律错误。因被诉《行政强制执行决定书》已于2020年8月27日由被告茶淀街道办事处自行撤销，原告不同意撤回起诉，要求确认被诉《行政强制执行决定书》及《行政复议决定书》违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十九条之规定，判决：确认被告茶淀街道办事处于2019年10月17日作出的津滨区茶街（镇）法字2019-132号《行政强制执行决定书》违法；确认被告滨海新区政府于2019年12月26日作出的津滨政复决[2019]214号《行政复议决定书》违法。案件受理费50元，由被告茶淀街道办事处承担。上诉人秦文广不服一审判决上诉称，涉案建筑物不属于违法建设，一审认定为违法建设属适用法律错误。综上，请求改变一审判决中关于涉案建筑物属违法建设的认定。上诉人滨海新区政府上诉称，1.茶淀街道办事处作出的《行政强制执行决定书》属于程序轻微违法，未达到应当撤销的程度。2.一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项判决确认被诉《行政强制执行决定书》及《行政复议决定书》违法，属于适用法律错误。茶淀街道办事处在诉讼期间已经撤销了原行政行为，明显不属于上述法律规定的“行政行为违法，但不具有可撤销内容”的情形。3.茶淀街道办事处自行撤销被诉《行政强制拆除决定书》后，秦文广不同意撤诉，但是否明确表示要求确认被诉《行政强制执行决定书》及《行政复议决定书》违法，是本案继续审理的前提。另外，上诉人滨海新区政府作为复议机关，在已经确认被诉《行政强制执行决定书》程序违法的情况下，一审法院作出确认复议决定违法的判决，严重影响政府的公信力。被上诉人茶淀街道办事处未作答辩。本院查明的事实与一审一致，对一审查明的事实本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》第四条和《天津市街道综合执法暂行办法》第七条之规定，茶淀街道办事处具有对辖区内城乡规划违法行为进行处理的主体资格及法定职权。经审查，茶淀街道办事处所举证据能够证明涉案建筑物未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，应属违法建设。即使涉案建筑物所建时间早于《中华人民共和国城乡规划法》的实施时间，按照当时实施的《中华人民共和国城市规划法》的规定，亦应向城市规划行政主管部门申请建设工程规划许可证，故上诉人秦文广认为涉案建筑物不属于违法建设的主张，本院不予支持。经审查，被诉《行政强制执行决定书》系在茶淀街道办事处作出《责令限期拆除决定书》后当事人行政复议、行政诉讼的期限尚未届满时作出，属程序违法，应予撤销。上诉人滨海新区政府作出的行政复议决定，虽已认定茶淀街道办事处在作出《责令限期拆除决定书》后，在原告申请行政复议或提起行政诉讼期限未届满时即作出《行政强制执行决定书》,违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。但在当时涉案房屋并未拆除的情况下，依法应当对被诉《行政强制执行决定书》予以撤销，但上诉人滨海新区政府仅作出了确认《行政强制执行决定书》程序违法的复议决定，属适用法律错误。综上，被诉《行政强制执行决定书》和《行政复议决定书》应予撤销。但鉴于茶淀街道办事处在一审诉讼期间自行撤销了被诉《行政强制执行决定书》，上诉人秦文广不同意撤诉，故一审法院确认茶淀街道办事处及上诉人滨海新区政府作出的《行政强制执行决定书》和《行政复议决定书》违法，符合法律规定。综上，一审判决正确，本院应予维持。二上诉人的上诉主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人秦文广负担50元，上诉人天津市滨海新区人民政府负担50元。本判决为终审判决。审判长 曹 伟审判员 吕本文审判员 魏 欣二〇二〇年十一月二十四日法官助理张允春书记员王一强附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……