广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终161号上诉人（原审被告）湛江市自然资源局，住所地：广东省湛江市********。法定代表人吴松江，局长。委托代理人文勇，该局工作人员。委托代理人谭文元，该局工作人员。上诉人（原审第三人）中林集团雷州林业局有限公司廉江林场分公司，住所地：广东省廉江市*******。负责人郑剑平，经理。委托代理人林顺，该分公司书记。委托代理人黄振清，中林集团雷州林业局有限公司国土管理部副经理。被上诉人（原审原告）廉江市**************民小组，住所地：广东省廉江市**************民小组。负责人陈友，小组长。委托代理人张冬生，男，1964年10月26日出生，汉族，住广东省廉江市********，公民身份号码440************118。上诉人湛江市自然资源局、中林集团雷州林业局有限公司廉江林场分公司（以下简称廉江林场分公司）因与被上诉人廉江市**************民小组（以下简称龙口**民小组）林业行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明，廉江林场分公司的前身为国营雷州林业局廉江林场。1982年4月8日，原廉江县人民政府向原廉江林场三角山林队颁发了No.0056606《山林权证》，其中“园岭仔”界至为东至三角山水库运河沟，南至青年运河边，西至龙口塘桥头大路和运河水沟，北至三角山林队前运河水沟。2003年11月12日，国营雷州林业局廉江林场永红队以上述《山林权证》为主要权利依据，对“园岭仔”申请林地林权登记。经廉江市新民镇人民政府、原湛江市林业局审核、审定，湛江市人民政府于2004年10月25日向国营雷州林业局廉江林场换发了湛林证字（2004）第01867号《林权证》，其中《森林、林木、林地状况登记表》（04408000102KDSYMSY09017）载明，林地、森林或林木所有权权利人为国家，林地、森林或林木使用权权利人为国营雷州林业局廉江林场，坐落在廉江市*******委会，小地名为园岭仔，面积450亩，四至和上述《山林权证》的四至一致。该《林权证》的档案材料中另有2004年3月18日《广东省林地林权登记公示表》、2004年4月25日《林地林权现场踏查表》（时间手改为2004年2月12日）以及踏查时间修改说明，其中踏查表载明的踏查人员为廉江林场及永红队工作人员。另查明，廉江市人民政府于2004年12月26日向龙口塘村民小组颁发了廉林证字（2004）第003426号《林权证》，其中《森林、林木、林地状况登记表》（04408811809JDSYMSY00046）载明，小地名为老机站，面积150亩，四至为东至雷州青年运河边，南至老机站，西至廉安公路边，北至石仔场。庭审过程中，各方当事人均确认龙口塘村民小组取得的上述《林权证》四至范围图的北面和廉江林场分公司取得的涉案《林权证》四至范围图的南面存在重叠，面积约30亩。龙口塘村民小组称该范围内的土地一直由其经营使用，廉江林场分公司则称龙口塘村民小组自2004年、2005年起侵占该范围内的林地使用。原审认为，本案属于林业行政登记纠纷。被诉行政行为是湛江市人民政府向国营雷州林业局廉江林场颁发湛林证字（2004）第01867号《林权证》的行政行为。本案的争议焦点是：一、龙口塘村民小组与被诉行政行为是否有利害关系；二、被诉行政行为是否依据充分，程序合法。关于龙口塘村民小组与被诉行政行为是否有利害关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，各方当事人均确认龙口塘村民小组取得的《林权证》和廉江林场分公司取得的涉案《林权证》范围存在重叠，而且，龙口塘村民小组主张对该范围内的林地有使用事实，廉江林场分公司并不否认龙口塘村民小组的使用事实，但认为属于侵权。基于以上事实，应当认定龙口塘村民小组与被诉行政行为具有利害关系。关于被诉行政行为是否依据充分，程序合法问题。《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条“工作程序”中第二项“审核登记”规定：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”如前所述，龙口塘村民小组取得的《林权证》和廉江林场分公司取得的涉案《林权证》范围存在重叠，虽然廉江林场分公司的涉案《林权证》系由1982年的《山林权证》换发而来，但1982年的《山林权证》并无附图，涉案林权登记所附四至范围图是否准确并不能确定。湛江市自然资源局未能提供证据证明在进行涉案林权登记时，已通知毗邻单位对“园岭仔”的四至进行认定，且其提供的《广东省林地林权登记公示表》只是载明了公示的内容，其并未提供证据证明该公示表已在涉案林地实际张贴，违反了上述规定。因此，涉案林权登记行为认定事实不清，依据不足，程序违法。综上所述，被诉行政行为依据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决：撤销湛江市人民政府于2004年10月25日向中林集团雷州林业局有限公司廉江林场分公司（原国营雷州林业局廉江林场）颁发的湛林证字（2004）第01867号《林权证》。案件受理费50元，由湛江市自然资源局负担。上诉人湛江市自然资源局不服原审判决，向本院上诉请求：1、依法撤销(2020)粤0891行初54号行政判决；2、驳回龙口塘村民小组的起诉。事实与理由：一、上诉人给廉江林场分公司颁发的《林权证》林地权属来源清楚、合法，换发证依据充分。一审判决适用法律错误，显属主观臆断，于法无据。本案审理对象是湛林证字(2004)第01867号《林权证》(换发林权证)行政行为。根据当时换发证依据《广东省林地林权登记换发证工作方案》(粤府办[2002]53号)规定：“一、基本原则(七)坚持政策稳定连续性的原则。……林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业“三定”时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》……”和《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》(粤林[2004]131号)规定：“二、……涉及国有林场、农场使用的林地，可按照其建场的批文和用地批准文件、规划设计文件，国有林场、农场与周边农民集体签订的山林、土地界线协议书，以及土地详查形成的土地权属界线核定书等山林、土地权属资料确定林场、农场现有林地权属。六、国有林场、农场等国有单位原持有林权证，本次换发新的林权证时，权属清楚无争议，当地周边农村集体或群众个人不到现场参加勘查或参加勘查不在国有单位经营的国有林地(包括集体所有拨交划给的)与集体或群众个人交界的林地林权登记现场勘查上签名确认的，可按工作程序进行公示，在公示期间，没有提出并提交合法有效的权属证明依据书面材料的，可赁原林权证、合同、协议、建场批准文件，规划设计书以及原有关山林拨交划给材料等权源证明，依法登记换发新的林权证。”在一审举证期间，上诉人提交了廉江林场分公司于2004年申请换发涉案林权证时提供的廉江县政府1982年4月8日核发No.0056606《廉江县山林权证》。廉江林场分公司同时提交涉案林权来源和换发证主要依据：一是广东省雷州林业局(续建)设计任务书和广东省人民委员会《关于雷州林业局设计任务书的报告》六四计字227号)；二是中华人民共和国林业部《复雷州林业局设计任务书》((85)林计营字第15号)；三是广东省林业局《关于国营雷州林业局林地林权登记换发证工作的意见》(粤林函)[2003]220号）；四是国家林业局《国家林业局关于国营雷州林业局林权证换发有关问题的意见》(林资发[2003]70号)。廉江林场分公司林地权属来源清楚、合法，上诉人予以换发湛林证字(2004)第03711号《中华人民共和国林权证》符合上述换发证规定，换证依据充分，于法有据。此外，湛林证字(2004)第01867号《林权证》与No.0056606《廉江县山林权证》两证林地位置、边界形状、范围以及面积均一致。二、湛江市人民政府换发涉案《林权证》，程序合法。2003年11月12日，廉江林场分公司向其所在地湛江市人民政府提交了《广东省林地林权登记申请表》和No.0056606《廉江县山林权证》材料申请换发新的林权证书。2004年2月12日，该镇林地林权换发证办公室组织国营雷州林业局廉江林场和永红队工作人员进行现场踏查，并于2004年3月18日以《林权登记公示表》的形式已张贴公示，公示期间没有收到任何异议。2004年4月18日，该镇人民政府在林地林权登记申请表上签署“经复查，情况属实，同意上报林业局审批”的意见国营雷州林业局签署审核意见并上报湛江市林业局提出审定意见。经逐级审核，湛江市人民政府依法给廉江林场分公司换发了湛林证字(2004)第01867号《林权证》。显然，在涉案林权证换发过程中，廉江镇政府工作人员参加了现场踏查，而且廉江镇政府换证办公室对现场踏查的信息按规定张贴在林地所在地进行了为期30日的公示。在留存档案材料时，也按照国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第十条的规定进行了张榜公告，相关材料按照该办法第十九条的规定予以存档。只是未将通知和张贴公告的行为以物化的形式予以留存。况且，根据《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》(粤林[2004]131号)“六、国有林场、农场等国有单位原持有林权证，本次换发新的林权证时，权属清楚无争议，当地周边农村集体或群众个人不到现场参加勘查或参加勘查不在国有单位经营的国有林地(包括集体所有拨交划给的)与集体或群众个人交界的林地林权登记现场勘查上签名确认的，可按工作程序进行公示，在公示期间，没有提出并提交合法有效的权属证明依据书面材料的，可凭原林权证、合同、协议、建场批准文件、规划设计书以及原有关山林拨交划给材料等权源证明，依法登记换发新的林权证”的规定，退一步来说，即使存在未张贴公示这一瑕疵，也并未影响再审被申请人的程序和实体权利。因此，一审判决确认行政行为依据不足、程序违法，显属适用法律错误。况且，一审判决撤销林权证，不仅无助于诉争土地权属问题的解决，反而使诉争林地处于权属不确定的状态，容易导致争议双方矛盾的进一步加剧。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人颁发的湛林证字（2004）第01867号《中华人民共和国林权证》权属来源清晰、依据充分，换发证行为未侵犯龙口塘村民小组的合法权益。龙口塘村民小组与本案发证行为不具有法律上的利害关系，不具有诉讼主体资格，请求二审法院依法撤销一审判决，驳回龙口塘村民小组的起诉。上诉人廉江林场分公司不服原审判决，向本院上诉请求：1、依法撤销一审判决,判决驳回被上诉人的无理请求;2、本案诉讼费用由龙口塘村民小组承担。事实与理由：上诉人持有的湛林证字(2004)第01867号《林权证》经营事实清楚,换发新证的权利来源依据确定充分,依法应予维持。上诉人于1960年开发三角山林队“园岭仔”荒地,在经营该林地过程中未曾有任何单位或者个人提出异议,在八十年代落实山林权工作期间,廉江县人民政府核实经营事实和四至“东至三角山水泵和运河沟,南至青年运河沟边,西至龙口塘桥头大路和运河水沟,北至三角山林队前运河水沟”准确无误后,在1982年4月8日颁发No.0056606《廉江县山林权证》。根据广东省人民政府办公厅《印发广东省林地林权发证登记工作方案的通知》(粤府办[2002]53号)、广东省林业局印发《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》(粤林[2004]131号)及国家林业局《国家林业局关于国营雷州林业局林权证换发的有关问题的意见》(林资发[2003]70号)等法律政策规定,依据No.0056606《廉江县山林权证》、长期经营的事实和实地勘察四至方向一致,于2003年11月12日向政府申请换证。2004年6月1日,廉江市新民镇人民政府在《广东省林地林权登记申请表》乡镇政府意见栏加具“同意上报”的意见。2004年7月28日,廉江林业局在《广东省林地林权登记申请表》加具“已审核,同意上报审批”的意见。2004年10月8日,湛江市林业局在《广东省林地林权登记申请表》上加具“经审定,情况属实,同意上报”的意见。2004年10月25日,湛江市人民政府在《广东省林地林权登记申请表》上加具“同意发证”的意见。经过逐级部门的审核,换发湛林证字(2004)第01867号《林权证》。二、原审法院依据被上诉人的无效《林权证》和上诉人合规的换证程序,撤销上诉人湛林证字(2004)第01867号《林权证》,没有事实和法律依据。(一)原审法院认为:“本案中,原告取得的《林权证》和第三人取得的涉案《林权证》四至范围图存在重叠。虽然第三人取得的涉案《林权证》在前,原告取得《林权证》在后,且第三人取得的涉案《林权证》系由1982年的《山林权证》换发而来,前后证的四至范围在文字表述上一致,但是,1982年的《山林权证》并无附图,涉案《林权证》四至范围图的界线是如何确定的,被告未能提供充分的证据证明。”上诉人取得涉案《林权证》系由1982年的《山林权证》换发而来,前后证四至范围在文字表述上一致,已证实了经营事实清楚,即换发证事实清楚。1982年的《山林权证》虽无附图,但既然前后证的四至范围在文字表述一致,上诉人从1960年一直经营至2004年换发证,期间四十多年,还需要1982年《山林权证》附图吗?原审法院已严重违反了“尊重历史,面对现实”的处理土地权属的重大原则规定。其次,1982年全国开展稳定山林权属工作,第一次对山林进行确权发证。当时,没有规定要求附图,而是根据规划设计或开发荒地、经营荒地的事实来确定发证。只有全面了解国情,熟悉和掌握土地历年来政策规定,才能正确处理好土地权属问题。再次,根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条第二款“历史不同时期的山权林权所有证、自留证记载四至清楚的,以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准;四至地物标以其宗地最近的结合边线为准;四至记载存在多个地物标的,按四至记载无法确定全部地物标的,以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至,记载的面积不符合常理的除外”的规定，1982年《山林权证》虽没有附图,但四至范围的界线是完全能够确定的。(二)根据《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第六条:“国有林场、农场等国有单位原持有林权证,本次换发新的林权证时,权属清楚无争议,当地周边农村集体或群众个人不到现场参加勘查或参加勘查不在国有单位经营的国有林地(包括集体所有拨交划给的)与集体或群众个人交界的林地林权登记现场勘查上签名确认的,可按工作程序进行公示,在公示期间,没有提出并提交合法有效的权属证明依据书面材料的,可凭原林权证、合同、协议、建场批准文件、规划设计书以及原有关山林拨交划给材料等权源证明,依法登记换发新的林权证”的规定，原审法院的要求和结论是没有依据的。三、被上诉人的廉林证字(2004)第003426号《林权证》程序违法,且没有发证事实和权利来源依据,故一审法院于2020年6月21日作出(2020)粤0891行初121号行政判决，撒销龙口塘村民小组廉林证字(2004)第003426号《林权证》。综上所述,上诉人依据廉江县人民政府颁发的No.0056606《廉江县山林权证》、1960年经营至今的经营事实和实地勘察一直不变的四至范围等申请换证,经过逐级部门的审核,事实清楚、依据充分、程序合法,换发湛林证字(2004)第01867号《林权证》,故请求二审法院依法撤销一审判决,判决驳回被上诉人的无理请求。被上诉人龙口塘村民小组辩称，一、一审认定事实清楚，证据确凿充分。双方一审质证均确认廉江林场分公司所持林权证与被上诉人所持林权证存在重叠，一审认定并无不当。二、廉江林场分公司持有的1982年林权证没有附图，且没有证据证明四至范围及界限，也没有按照规定通知相邻单位进行界限认定，可见界至依据不足。三、一审法院认定湛江市自然资源局颁发涉案林权证给廉江林场分公司属认定事实不清、依据不足、程序违法，并据此撤销该证是正确的。四、被上诉人对涉案土地持有1953年土地证，且对涉案林地有一直经营管理的客观事实。请求二审法院依法维持原判，驳回两上诉人的上诉请求。本院二审期间，上诉人廉江林场分公司提交了（2020）粤0891行初121号行政判决，主张证明被上诉人的廉林证字（2004）第003426号《林权证》程序违法，且没有发证事实和权利来源依据，已被判决撤销。上诉人湛江市自然资源局对该证据的三性均无异议。被上诉人龙口塘村民小组对该证据的三性无异议，但对证明内容有异议，认为无法证明其要证明的内容。本院认定该证据为新证据，予以采信。案经本院二审审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。另查明，湛江经济技术开发区人民法院于2020年6月11日作出（2020）粤0891行初121号行政判决，以廉江市自然资源局所作的廉林证字（2004）第003426号林权证的行政行为依据不足，程序违法为由，判决撤销于2004年12月26日向龙口塘村民小组颁发的廉林证字（2004）第003426号林权证。该判决尚未生效。本院认为，本案系林业行政登记纠纷。本案的争议焦点系：被诉行政行为是否依据充分、程序合法。龙口塘村民小组于2004年12月26日取得的《林权证》和廉江林场分公司于2004年10月取得的涉案《林权证》范围存在部分重叠，明显可见，龙口塘村民小组和廉江林场分公司对涉案林地存在权属争议。虽然廉江林场分公司的涉案《林权证》系由1982年的《山林权证》换发而来，新证与旧证登记的四至范围在文字上表述一样，但是旧证并无附图，湛江市自然资源局未能提供充分的证据证明新证四至范围图的界线是如何确定的。湛江市自然资源局依据《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第二条中“涉及国有林场、农场使用的林地，可按照其建场的批文和用地批准文件、规划设计文件……等山林、土地权属资料确定林场、农场现有林地权属”和第六条中“国有林场、农场等国有单位原持有林权证，本次换发新的林权证时，权属清楚无争议，当地周边农村集体或群众个人不到现场参加勘查或参加勘查不在国有单位经营的国有林地（包括集体所有拨交划给的）与集体或群众个人交界的林地林权登记现场勘查上签名确认的，可按工作程序进行公示”的规定主张发证行为依据充分、程序合法，其所提交建场批文和规划设计文件并未能证明涉案林地的具体四至、面积和权属清楚无争议，本院对其此主张不予采信。根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条“工作程序”中第二项“审核登记”规定：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督”和《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”湛江市自然资源局未能提供证据证明在进行涉案林权登记时，已通知毗邻单位对“园岭仔”的四至进行认定，且其提供的《广东省林地林权登记公示表》只是载明了公示的内容，其并未提供证据证明该公示表已在涉案林地实际张贴，违反了上述规定。因此，涉案林权登记行为认定事实不清，依据不足，程序违法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。综上所述，被诉行政行为依据不足，程序违法，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湛江市自然资源局和上诉人中林集团雷州林业局有限公司廉江林场分公司各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 麦江梅审 判 员 吴有文审 判 员 李常红二〇二〇年十一月十九日法官助理 陈小斯书 记 员 梁罗芬附：适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。