江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终185号上诉人（原审原告）肖宏，男，1976年8月10日出生，汉族，住吉安县。上诉人（原审原告）刘长秀，女，1982年9月1日出生，汉族，住吉安县。两上诉人共同委托诉讼代理人罗瑞华，江西庐陵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吉安县卫生健康委员会。住所地：吉安县庐陵大道**卫生大厦**。法定代表人黄招勤，主任。出庭负责人尹耀泰，副主任。委托诉讼代理人刘沛，吉安县卫生健康委员会法监股股长。委托诉讼代理人胡蓉，吉安县庐陵律师事务所律师。上诉人肖宏、刘长秀因其诉吉安县卫生健康委员会（以下简称吉安县卫健委）计划生育行政征收一案，不服吉安市青原区人民法院（2020）赣0803行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，肖宏系国家公务员，刘长秀系城镇居民。肖宏、刘长秀于2015年9月8日在未取得再生一胎生育许可的情况下又生育第二胎男孩肖宇辰。2019年8月29日，中共吉安县纪律检查委员会向吉安县卫健委发送吉县纪信转办〔2019〕26号《问题线索交办书》，要求吉安县卫健委认真核查上述肖宏政策外生育有关问题线索。2019年9月10日，肖宏出具《肖宏计划生育情况》，载明其于2015年9月8日政策外生育一男孩肖宇辰。2020年4月23日，吉安县卫健委对肖宏、刘长秀计划外生育行为进行立案。2020年6月10日，吉安县卫健委向肖宏、刘长秀送达吉县计生征告知[2020]第3号《江西省征收社会抚养费告知书》（告知了肖宏、刘长秀享有陈述、申辩的权利，如要求陈述、申辩，请在收到本告知书后3日内提出），肖宏当日在送达回证签收，并写明其对告知书认定其计划外生育有异议，认为未违反现行法律政策，特向吉安县卫健委提出申辩。2020年6月11日，肖宏向吉安县卫健委提交申辩意见材料。2020年6月17日，吉安县卫健委对肖宏、刘长秀作出案涉行政征收决定，并于当日向肖宏送达。肖宏、刘长秀对此不服，遂诉至法院。另查明，2015年5月13日，吉安县人民政府下发吉县府办字〔2015〕69号《关于公布2015年度社会抚养费征收标准的通知》，载明“夫妻双方为城镇居民的，政策外生育一个子女的，社会抚养费征收标准为52000元，夫妻双方为国家干部、职工的，政策外生育一个子女的，社会抚养费征收标准为98000元，夫妻双方为不同违法生育类型的，按其所属违法生育类型分别计算。2015年度社会抚养费征收标准从2015年6月1日其执行”等内容。2019年3月30日，中共吉安县委办公室下发吉县办字〔2019〕47号《县委办公室县政府办公室关于印发的通知》，载明“吉安县卫健委主要职责是指导、监督基层社会抚养费的征收、管理等工作”等内容。原审法院认为，一、关于本案征收社会抚养费适用法律法规及事实问题。肖宏、刘长秀生育第二胎的时间为2015年9月8日，其行为发生在2016年1月20日新修订的《江西省人口和计划生育条例》实施之前。新修订的《江西省人口和计划生育条例》对新旧法规的适用并未作出明确规定，而在行政诉讼中，对行政行为合法性的审查，一般遵循程序法从新、实体法从旧的原则。依据原《江西省人口和计划生育条例》（2014年修正版），肖宏、刘长秀在生育一胎后，已不具备再生育的条件，未经申请许可生育第二胎的行为构成违法。因此，吉安县卫健委依据肖宏、刘长秀违法行为发生时有效的原《江西省人口和计划生育条例》（2014年修正版）的规定，认定肖宏、刘长秀的行为违法，系政策外生育，并无不当。二、关于本案征收社会抚养费主体及程序问题。国务院《社会抚养征收管理办法》第四条规定：“社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定”，因此吉安县卫健委作为吉安县的计划生育行政部门，依法具有征收社会抚养费的法定职责，可对肖宏、刘长秀作出社会抚养费征收决定。本案中，吉安县卫健委经过立案审批后，依法对肖宏、刘长秀违法生育的行为进行调查，告知肖宏、刘长秀拟对其作出征收社会抚养费并告知肖宏、刘长秀具有陈述、申辩等权利，由吉安县卫健委对肖宏、刘长秀告作出征收社会抚养费决定并依法送达，主体与程序合法。三、关于本案征收社会抚养费的征收数额问题。吉安县卫健委依据吉县府办字〔2015〕69号《关于公布2015年度社会抚养费征收标准的通知》规定的标准，作出本案征收抚养费决定，其征收数额在法定幅度之内，并无不当。综上，肖宏、刘长秀请求确认该征收社会抚养费决定违法并撤销，于法无据，应予驳回。肖宏、刘长秀提出应适用新法，对其不再征收社会抚养费的主张。对于新法实施前发生的事实和行为处理时的法律适用问题，即为法的溯及力问题，依据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方、地方性法规条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”；本条是解决新法对它生效以前发生的事件和行为是否适用的问题，一般是从旧的原则，有特别规定的除外；最高人民法院法[2004]96号《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，第三条关于新旧法律规范的适用规则：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：(一)法律、法规或规章另有规定的；(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的”，该规定与《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定基本一致。本案所涉的计划生育法的修订，最主要的内容就是二孩政策，允许公民生育二孩，是所有适龄公民都享有的政策，不是对某一项特别权利的特别规定，故不溯及既往。肖宏、刘长秀提出吉安县卫健委执法程序违反《中华人民共和国行政处罚法》的问题。因本案社会抚养费征收系适用行政征收法律规定，并非行政处罚，肖宏、刘长秀引用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回肖宏、刘长秀的诉讼请求。上诉人肖宏、刘长秀上诉称：1.肖宏、刘长秀于2015年9月8日生育第二胎男孩肖宇辰是事实，但吉安县卫健委于2020年6月17日适用《江西省人口与计划生育条例》等规定作出征收社会抚养费决定，对肖宏、刘长秀生育第二胎征收社会抚养费，属于适用法律法规错误。《江西省人口与计划生育条例》第三条规定:公民实行计划生育的合法权益受法律保护。提倡一对夫妻生育两个子女。符合法律、行政法规和本条例规定条件的，可以要求安排再生育子女。第六十七条规定:本条例自2009年5月1日起施行。依据上述规定，肖宏、刘长秀于2015年9月8日生育第二胎符合《江西省人口与计划生育条例》规定，吉安县卫健委2020年6月17日作出的《江西省征收社会抚养费决定》与上述规定相悖，适用法律法规错误，理应撤销。2.吉安县卫健委作为执法主体是错误的。因为国家卫生健康委员会成立后，原内设机构计划生育基层指导司、计划生育家庭发展司，流动人口计划生育服务管理司三个与计划生育相关的内设机构均撤销，成立了新的人口检测与家庭发展司，已明确计划生育行政部门已撤销，而不是之前的职责合并。根据《社会抚养费征收管理办法》第四条规定，社会抚养费的征收，是由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定。按照法无授权不可为的原则，吉安县卫健委无执法权。3.吉安县卫健委行政征收程序违法。《江西省社会抚养费征收和计划生育行政处罚程序规定》第四条规定:行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。吉安县卫健委从立案到作出征收决定期间均没有进行调查和制作笔录以及听取当事人的陈述和申辩，该征收决定依法不成立。上诉请求：1.改判撤销吉安县卫健委作出的计生征决〔2020〕第3号征收社会抚养费决定；2.诉讼费由吉安县卫健委负担。被上诉人吉安县卫健委辩称：1.对肖宏、刘长秀作出的计生征决（2020）第3号社会抚养费征收决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确。按照法不溯及既往的原则，法律经过修正的，对法律修正之后的事项，适用新的法律规定;对修正之前的事项，适用原法律规定。《人口计划生育法》和《江西省人口与计划生育条例》修正内容中全面二孩政策的实施时间是2016年1月开始。另，原江西省卫计委赣卫指导便函（2016）1号《关于做好实施全面两孩政策相关工作的通知》，对社会抚养费征收作了特别说明:“对于2015年12月31日以前不符合规定的生育行为，按照2015年12月31日之前国家和江西省有关法律、法规处理”。根据江西省卫生和计划生育委员会对2016年《江西省人口与计划生育条例》应用问题的解释中第四十三条“符合法律、行政法规和本条例规定生育的夫妻”指2016年1月1日后，生育第一个子女、第二个子女以及符合《条例》再生育的夫妻。因此，肖宏、刘长秀于2015年9月8日生育第二胎，此生育行为发生在全面二孩政策实施日期之前，显然是不符合本条例规定生育的夫妻，该行为违反了《江西省人口与计划生育条例》（2014年修正）第三条、第八条、第九条的规定。鉴于吉安县卫健委是在2019年发现肖宏、刘长秀的违规生育行为，遂依据现行的《江西省人口与计划生育条例》第五十三条，以及《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十一条、《江西省社会抚养费征收管理办法》第三条，对肖宏、刘长秀计划外生育第二胎，作出征收社会抚养费决定。2.对社会抚养费的征收、管理工作属吉安县卫健委的法定职责。2002版《社会抚养费征收管理办法》第四条规定:“社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育部门作出书面征收决定”，原县人口和计划生育委员会为县政府的计划生育部门。2013年，第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和国发（2013）14号《国务院关于机构设置的通知》，设立国家卫生和计划生育委员会;2015年吉安县人民政府制定并下发吉县府办发（2015）1号《关于印发吉安县卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，其中明确了“将原县卫生局的职责、原县人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责划入县卫生和计划生育委员会”。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，将国家卫生和计划生育委员会的职责整合，组建中华人民共和国国家卫生健康委员会。2019年3月，吉安县县委办、县政府办制定的吉县办字（2019）47号《吉安县卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》第二条明确“县卫生健康委员会是县政府工作部门”，第三条明确“贯彻落实国家计划生育政策，完善生育政策措施，促进出生人口性别平衡”、“指导监督基层社会抚养费的征收、管理等工作”。因此，肖宏、刘长秀提出的执法主体错误，不符合客观事实。3.吉安县卫健委对肖宏、刘长秀作出的计生征决（2020）第3号征收社会抚养费决定，程序合法。2019年8月29日，吉安县卫健委收到县纪委、监委转交办的吉县纪信转办（2019）26号《问题线索交办函》，经调查肖宏、刘长秀于2015年9月8日生育第二胎（肖宇辰，男，360821201509080030），其当时未依法领取再生育一胎生育证，属于计划外生育行为。计生执法人员通过调取户籍信息、二孩出生信息、面谈当事人的方式进行了调查并收集了相关证据，肖宏承认其生育二孩的事实，并于2019年9月10日向吉安县卫健委出具了“肖宏计划生育情况”材料。从立案到作出征收决定，吉安县卫建委的执法程序均已合理到位，从卷宗材料上就可以完全印证。2020年6月11日收到肖宏、刘长秀递交的书面陈述申辩材料，该申辩无实质性内容，故不予采纳。根据《江西省社会抚养费征收和计划生育行政处罚程序规定》第十六条的规定，社会抚养费征收不适用听证程序。综上，吉安县卫建委作出的计生征决（2020）第3号征收社会抚养费决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，予以确认。本院认为，关于吉安县卫健委是否具有作出社会抚养费征收决定的职权问题。根据《社会抚养费征收管理办法》第四条“社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育部门作出书面征收决定”的规定，吉安县卫健委作为吉安县计划生育部门，负责计划生育管理和服务等工作，依法具有作出社会抚养费征收决定的职权。故肖宏、刘长秀认为吉安县卫建委不具有作出社会抚养费征收决定的职权的理由不能成立。关于肖宏、刘长秀是否构成计划外生育二胎、应否征收社会抚养费的问题。新修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》自2016年1月1日起施行，即全面放开二胎政策从2016年1月1日开始。本案中，肖宏、刘长秀于2015年9月8日未依法领取二胎生育证生育二胎，其行为发生在2016年1月20日新修订的《江西省人口与计划生育条例》实施之前，新修订的该条例对新旧法规的适用并未作明确规定，根据法不溯及既往，程序法从新、实体法从旧的法律适用原则，吉安县卫健委认定肖宏、刘长秀计划外生育二胎，征收其社会抚养费依法有据，并无不当。故肖宏、刘长秀认为其不属于计划外生育的理由不能成立。关于吉安县卫建委征收社会抚养费程序是否合法的问题。吉安县卫健委在接到中共吉安县纪律检查委员会、吉安县监察委员会的《问题线索交办书》后，根据《江西省社会抚养费征收和计划生育行政处罚程序规定》的相关规定，通过调取户籍信息、二孩出生信息、询问当事人等方式进行了调查取证，肖宏亦自认其生育二胎，并向肖宏、刘长秀送达了《征收社会抚养费告知书》，审核了肖宏的陈述申辩材料，遂作出征收社会抚养费决定，符合程序规定。征收社会抚养费并非行政处罚，故肖宏、刘长秀认为吉安县卫建委作出社会抚养费征收决定的程序违法的理由不能成立。综上，肖宏、刘长秀的上诉理由不能成立，其上诉请求依法不予支持。原判认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人肖宏、刘长秀负担。本判决为终审判决。审判长 吴 山审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇二〇年十一月二日书记员 刘唤珠