昆明市盘龙区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0103行初34号原告：徐华斌，男，汉族，1973年9月6日出生，身份证住址云南省曲靖市会泽县。被告：昆明市五华区自然资源局。住所：昆明市五华区金碧路**大德大厦。负责人：和毅，系该局局长。委托代理人：许红，系建纬（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人：黄晓牧，系昆明市五华区，特别授权代理。被告：昆明市自然资源和规划局。住所：云南省昆明市呈贡新区锦绣大街**市级行政中心**楼**(**）负责人：王涛，系该局局长。委托代理人：罗天，系北京大成（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人：黄晓牧，系昆明市五华区，特别授权代理。原告徐华斌诉被告昆明市五华区自然资源局、昆明市自然资源和规划局土地行政管理（土地）行政撤销纠纷一案，原告因不服被告昆明市五华区自然资源局昆五自然执罚〔2019〕053号《行政处罚决定书》，于2020年3月9日向昆明市五华区人民法院提起行政诉讼。经昆明市中级人民法院（2020）云01行辖31号行政裁定书裁定，本案由昆明市盘龙区人民法院审理。本院2020年7月14日受理后，于2020年7月17日向两被告送达起诉状副本及应诉通知书，两被告在法定期限内提交了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案。原告徐华斌，被告昆明市五华区自然资源局的委托代理人许红、黄晓牧，被告昆明市自然资源和规划局的委托代理人罗天、黄晓牧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告徐华斌诉称：建盖房屋的土地属于五华区桃园大村十组村民杨发等人所有，由原告徐华斌于2015年10月31日租赁后进行建盖。原告于2015年11月中旬开始建盖至2016年底完工，持续时间近一年多，在此期间没有任何单位和部门向原告告知过不能在该土地上建盖房屋。在此期间很多老乡和同村村民都在附近建盖房屋，近的一墙之隔，远的不过数米。且其他建房者也没有建房手续。2018年4月11日，昆明市国土资源局行政执法五大队下发《用地调查通知书》后，又在原告家门口张贴整改退耕通知文件。2019年9月12日，昆明市五华区自然资源局向原告送达了昆五自然执罚〔2019〕053号《行政处罚决定书》，原告于2019年11月11日向昆明市自然资源和规划局申请行政复议，后昆明市自然资源和规划局昆自然资规复决字〔2019〕第06号《行政复议决定书》。整个行政过程被告并未告知原告，就在原告不知情的情况下把原告建造已入住的房屋推倒铲平。一、本案行政处罚事实不清楚，不应当给予行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案存在以下事实不清情况：1、本案涉案土地的性质属于杨发等人的承包地，该土地是杨发等人从五华区桃园大村十组集体土地承包而来，然而被告并未就此事进行调查；2、本案涉案土地是由五华区桃园大村十组村民杨发等人租赁给原告使用，原告与杨发等人于2015年10月31日签订《土地使用权租赁协议》，杨发将其位于五华区平米出租给原告，原告按照约定支付了租赁费用。二、本案适用法律错误，处罚错误。本案应适用《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条：调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（三）违法事实不能成立，不得给予行政处罚；本案涉案土地系五华区桃园大村十组村民杨发等人合法取得，并依法租赁给原告使用，被告责令原告退还集体土地没有法律依据。三、本案处罚程序违法：1、本案行政处罚决定严重影响力原告的权利，但被告并未告知原告。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。2、本案行政处罚没有充分听取当事人的陈述和申辩。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条:当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。3、本案并没有按照法律规定组织听证程序。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者营业执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；综上所述，被告所做出的行政处罚决定，认定事实不清，适用法律错误，程序违法，侵害了原告的合法权益，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，特向贵院提起诉讼：一、依法撤销昆明市五华区自然资源局昆五自然执罚〔2019〕053号《行政处罚决定书》；二、依法撤销昆明市自然资源和规划局昆自然资规复决字〔2019〕第06号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费用由被告承担。被告昆明市五华区自然资源局辩称：一、答辩人具有作出该处罚决定的权限。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条的规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准、非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”答辩人有权对违反《中华人民共和国土地管理法》相关规定的行为进行监督检查，依法进行处罚，管辖亦符合《中华人民共和国行政诉讼法》等规定。二、答辩人作出《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿。原告未经国家有权机关批准，擅自占用西翥办事处桃园社区大村第五小组集体土地建盖砖混结构房屋等建（构）筑物，目前已经投入使用；以上事实认定清楚，同时有《询问调查笔录》、《现场照片》、根据部卫片图斑现场实地勘测与实地套合《违法用地土地利用现状图》及《违法用地土地利用总体规划图》等证据材料佐证。三、答辩人作出《行政处罚决定书》适用依据正确，内容适当。答辩人作出《行政处罚决定书》的依据为现行有效的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《云南省国土资源行政处罚自由裁量权基准（试行）的通知》（云国土资[2010]288号）等相关规定，作出《行政处罚决定书》的实体内容部分符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《云南省国土资源行政处罚自由裁量权基准（试行）的通知》（云国土资[2010]288号）等规定，程序内容部分符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》等相关规定。四、答辩人作出《行政处罚决定书》程序合法，保障了原告陈述、申辩、申请听证的权利。答辩人在执法过程中，执法人员不少于两人，依法进行了调查、询问，调查终结后答辩人内部依法组织了负责人集体讨论，最终审核通过后制作了《行政处罚决定书》并通过留置送达方式进行了送达。答辩人在作出《行政处罚决定书》前，于2019年9月6日通过留置送达方式向原告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，充分保障了其陈述、申辩、申请听证等权利，但其未在规定时效内提交书面陈述、申辩意见或听证申请，放弃了陈述、申辩、申请听证的权利。综上所述，答辩人作出《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，据此，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告昆明市自然资源和规划局辩称：一、原告不具备对答辩人作出的行政复议决定提起行政诉讼的主体资格，原告对答辩人的起诉不符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”《行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”和《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第二项：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；”原告作为被处罚对象，对处罚决定不服的，依法可以选择申请行政复议或者提起行政诉讼来主张权利，但本案原告未在法定期限内向答辩人申请行政复议，原告已自行放弃了行政复议的权利，同时，原告也未作为被诉行政复议程序的第三人参与行政复议，被诉复议决定未改变行政处罚决定，对原告没有实质上的利害关系，原告不具备对答辩人作出的行政复议决定提起行政诉讼的主体资格，原告对答辩人的起诉不符合法定起诉条件。二、答辩人具备受理原告所提行政复议申请，作出行政复议决定的主体资格，且答辩人作出《行政复议决定书》的程序合法。被处罚人杨娟不服被告昆明市五华区自然资源局于2019年9月12日作出的《行政处罚决定书》（昆五自然执罚〔2019〕053号），于2019年11月11日向答辩人提出行政复议申请，申请撤销五华区自然资源局作出的《行政处罚决定书》。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，答辩人具备受理原告所提行政复议申请，作出行政复议决定的主体资格。答辩人收到杨娟的行政复议申请，经审查后决定受理，并于2019年11月15日向杨娟送达了《受理通知书》，2019年11月18日答辩人向五华区自然资源局送达了《答复通知书》。五华区自然资源局于2019年11月26日向答辩人提交《行政复议答复书》和作出被复议行政行为的证据和依据。答辩人对案件进行审查后，认为五华区自然资源局作出的被诉《行政处罚决定书》主体适格、事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，于2020年1月3日作出昆自然资规复决字〔2019〕第06号《行政复议决定书》，并向各方送达，答辩人作出被诉行政复议决定的程序合法。三、答辩人所作复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。答辩人在审理复议案件过程中查明，案涉土地位于昆明市五华区，因杨娟和原告涉嫌未经批准擅自占用该小组集体土地进行建设，五华区自然资源局于2018年5月29日对杨娟和原告进行询问。经调查，五华区自然资源局认为杨娟和原告未经国家有权机关批准，擅自占用五华区西翥办事处桃园社区大村第五居民小组集体土地建盖砖混结构房屋等建（构）筑物的行为，违反了《土地管理法》第四十三条的规定，属于非法占用土地。经测量，占用宗地面积为0.46亩（307.66平方米），其中基本农田0.46亩（307.66平方米），土地利用现状为耕地，不符合五华区土地利用总体规划。五华区自然资源局于2019年8月8日作出五自然执告〔2019〕053号《行政处罚告知书》和五自然执听告〔2019〕053号《行政处罚听证告知书》，并于2019年9月6日向原告留置送达，2019年9月12日五华区自然资源局作出昆五自然执罚〔2019〕053号《行政处罚决定书》，并进行了留置送达。答辩人认为，五华区自然资源局依法享有查处五华区辖区内土地违法案件的职权，有权做出行政处罚决定。杨娟和原告在未经国家有权机关批准的情况下，擅自占用五华区西翥办事处桃园社区大村第五居民小组集体土地进行建设的行为，违反了《土地管理法》第四十三条的规定。被诉处罚决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。因此，答辩人维持了被诉行政处罚决定。答辩人所作复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。综上，请求依法驳回原告对答辩人的起诉。被告昆明市五华区自然资源局为证明其辩称，提交如下证据：1.《责令改正违法行为通知书》；2.原告身份证复印件、被告执法人员执法证件复印件；3.界址点成果；4.国土资源违法案件询问笔录；5.现场照片；6.行政处罚告知书；7.行政处罚听证告知书；8.法律文书送达回证、张贴照片；9.行政处罚决定书、法律文书送达回证、张贴照片。同时提交《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《云南省土地管理条例》、《云南省国土资源行政处罚自由裁量权基准（试行）的通知》（云国土资[2010]288号），作为作出案涉行政处罚决定的法律法规依据。原告徐华斌对被告昆明市五华区自然资源局提交的证据提出以下质证意见：对证据的真实性无异议，但对土地用途有异议，原告认为这些土地是荒地，原告建盖房屋的周围都是别人建盖的房屋、大棚、农家乐等，对其他周边建盖的房屋都没有进行处罚。被告昆明市自然资源和规划局对被告昆明市五华区自然资源局所举证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。被告昆明市自然资源和规划局为证明其辩称，提交如下证据：1.《行政复议申请书》。原告申请复议时提交的证据材料，包括：2.《行政处罚决定书》（昆五自然执罚〔2019〕053号）；3.杨娟户口簿复印件。4.行政复议案件受理审批表。5.《受理通知书》（昆自然资规复受通字〔2019〕第06号）。6.《答复通知书》（昆自然资规复答通字〔2019〕第10号）。7.《行政复议送达回证》（送达文书：受理通知书、答复通知书）。8.昆明市五华区自然资源局《授权委托书》。9.昆明市五华区自然资源局《法定代表人身份证明》。10.昆明市五华区自然资源局《统一社会信用代码证书》。11.《行政复议答复书》。12.《复议证据清单》（提交人：昆明市五华区自然资源局）。13.《行政复议决定书》（昆自然资规复决字〔2019〕第06号）。14.《行政复议送达回证》（送达文书：行政复议决定书）。共同证明被告昆明市《行政复议决定书》，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告徐华斌对被告昆明市自然资源和规划局提交的证据提出以下质证意见：对证据的真实性无异议，但是房子被强拆后，对原告的生活造成了极大的影响，希望政府给予适当补偿。被告昆明市五华区自然资源局对被告昆明市自然资源和规划局所举证据的真实性、合法性、关联性及及证明目的均予以认可。原告徐华斌为证实其诉讼主张，向本院提交如下证据材料：1.身份证复印件；证明原告的诉讼主体资格；2.《土地使用权租赁协议》2份、收条2张；3.行政复议决定书；共同证明涉案土地系杨发等人的承包地，土地是杨发等人从五华区桃园村集体土地承包而来，二被告并未对此进行调查；原告与杨发等签订《土地使用权租赁协议》，原告按照约定支付了租赁费用；涉案土地系五华区桃源大村10组村民杨发等人合法取得，并依法租赁给原告使用，被告责令原告退还土地没有事实和法律依据。被告昆明市五华区自然资源局对原告徐华斌提交的证据提出以下质证意见：对第1项证据的真实性、合法性、关联性和证明目的都予以认可。对第2项证据的关联性不认可，真实性因为无从考证也不予认可，对合法性也不予认可，根据《土地管理法》第七十六条，原告因涉嫌未经批准非法占用土地，且违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地，进行建盖建构筑物。依据法律规定，应当予以处罚。具体的处罚事项与本案涉诉行政处罚决定书一致。对于原告所非法占用的土地是从他人手上转租或自行非法占用没有直接的关联，原告占用农用地在未经批准的情况下擅自进行建盖的行为，已经违反了《土地管理法》第六十七条的规定，不论土地是从何人手上进行转租，是否向其他案外人支付款项。对第3项证据的真实性、合法性、关联性都予以认可，但是对证明目的不予认可，土地的性质按照土地管理法相关规定，分为国有土地和集体土地，原告所称该土地性质属于个人的承包地，表述不准确，也与本案没有关联；且被告作出本案涉诉《行政处罚决定书》已经通过现场踏勘、询问原告、询问本案可能涉及的第三人，委托具有资质的测绘机构，对其使用的土地进行测绘等方式，调查查明了本案行政处罚的事实，具有充分的证据，原告是否支付租赁费用与是否违反《土地管理法》和是否应当被处罚没有直接的关联和因果关系。被告昆明市自然资源和规划局对原告徐华斌提交的证据提出以下质证意见：对第1项证据的三性予以认可，对于证明目的予以认可。对第2项证据的三性不予认可，对出租人的身份无法核实其真实性，对证明目的不予认可。对第3项证据《行政复议决定书》的三性予以认可，对证明目的不予认可。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，对原告及两被告所提交证据真实性各方当事人均无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。各方对合法性及证明目的存有异议的证据，本院将在综述部分一并阐述。综合上述证据及原、被告各方在庭审中的陈述，本院依法确认以下案件事实:案涉土地位于昆明市五华区，因原告徐华斌和杨娟涉嫌未经批准擅自占用五华区西翥办事处桃园社区大村第五居民小组集体土地进行建设，被告昆明市五华区自然资源局于2018年5月29日对原告和杨娟进行询问。被告昆明市五华区自然资源局于2019年8月8日作出五自然执告〔2019〕053号《行政处罚告知书》和五自然执听告〔2019〕053号《行政处罚听证告知书》，并于2019年9月6日向原告和杨娟留置送达。2019年9月12日，被告昆明市五华区自然资源局向原告和杨娟作出昆五自然执罚〔2019〕053号《行政处罚决定书》，认为原告和杨娟未经国家有权机关批准，擅自占用西翥办事处桃园社区大村第五居民小组集体土地上建盖砖混结构房屋等建（构）筑物，目前已投入使用，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”的规定，已构成违法占地的违法事实；经现场实测，该宗土地面积为0.46亩（307.2㎡），其中，基本农田0.46亩（307.2㎡），土地利用现状为耕地，不符合五华区土地利用总体规划；故对原告和杨娟作出“一、责令退还非法占用的土地；二、限期拆除在非法占用的土地上新建的建（构）筑物和其他设施，并恢复土地原状；三、对其违法行为处以30元／㎡×307.2㎡的罚款，罚款共计9216元”的行政处罚，并于2019年9月13日向原告和杨娟留置送达。随后杨娟对被告昆明市五华区自然资源局作出的昆五自然执罚〔2019〕053号《行政处罚决定书》向被告昆明市自然资源和规划局申请行政复议。2020年1月3日被告昆明市自然资源和规划局作出昆自然资规复决字〔2019〕第06号《行政复议决定书》，决定维持被告昆明市五华区自然资源局作出的昆五自然执罚〔2019〕053号《行政处罚决定书》。原告以被告昆明市五华区自然资源局作出的昆五自然执罚〔2019〕053号《行政处罚决定书》及昆明市自然资源和规划局所作昆自然资规复决字〔2019〕第06号《行政复议决定书》认定事实不清、适用法律错误、程序违法应当撤销为由，诉至本院提出前述诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案争议焦点为昆明市自然资源和规划局是否为本案适格被告？被告昆明市五华区自然资源局作出的昆五自然执罚〔2019〕053号《行政处罚决定书》及昆明市《行政复议决定书》是否合法？是否应当予以撤销？一、原、被告主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”，以及《云南省土地管理条例》第三条第二款第七项“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作，其主要职责是：（七）实施土地监督检查，依法查处土地违法案件”之规定，昆明市五华区自然资源局有权对五华区行政辖区内的土地违法行为进行查处，其对徐华斌作出昆五自然执罚〔2019〕053号《行政处罚决定书》，故昆明市五华区自然资源局为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，徐华斌系以上行政行为的相对人，是本案适格原告。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”之规定，徐华斌不服昆明市五华区自然资源局作出的昆五自然执罚〔2019〕053号《行政处罚决定书》，并未向昆明市五华区自然资源局的上级主管行政机关即昆明市自然资源和规划局申请行政复议，而是直接向人民法院提起诉讼，应当以作出行政行为的行政机关即昆明市五华区自然资源局作为被告，昆明市自然资源和规划局不是本案适格被告。二、关于被告昆明市五华区自然资源局对原告违法用地事实认定是否正确问题，原告主张其占用的土地系向五华区桃园大村村民租用、并支付了租赁费用，建盖房屋过程中没有相关行政主管部门告知其涉案土地上不能建盖房屋，且已经按照城管部门的要求进行了整改。本案中，原告在未经国家有权机关批准的情况下，擅自占用五华区西翥办事处桃园社区大村第五居民小组集体土地进行建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，故被告昆明市五华区自然资源局对原告存在违法占地行为的认定并无不当，至于原告违法占用的土地是从何处流转而来、是否支付了相应费用均不影响原告行为的认定；关于土地性质的认定，村民及原告等均无权自行认定，应当以土地管理行政部门的认定为准。对原告提出的被告昆明市五华区自然资源局执法程序存在未对其进行告知、没有听取其陈述申辩、剥夺其听证权利等情形，根据被告昆明市五华区自然资源局提交的证据，被告昆明市五华区自然资源局已向原告送达了相关文书，故对原告的该项主张本院不予采纳。另被告昆明市五华区自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《云南省国土资源行政处罚自由裁量权基准（试行）的通知》（云国土资［2010］288号）的规定，对原告以非法占用土地为由，作出责令退还非法占用的土地、恢复土地原状并对实施违法占用面积处予罚款的行政处罚，程序合法、认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，原告要求撤销昆五自然执罚〔2019〕053号《行政处罚决定书》的理由不能成立，对原告的该项诉讼请求本院不予支持。原告并非昆明市《行政复议决定书》的行政相对人或利害关系人，无权起诉要求撤销昆明市《行政复议决定书》，故对原告要求撤销昆明市《行政复议决定书》的诉讼请求本院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第二十五条、第二十六条、第三十四条、第六十九条，国务院《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款的规定，判决如下：一、驳回原告徐华斌的全部诉讼请求；二、驳回原告徐华斌对昆明市自然资源和规划局的起诉。案件受理费人民币50元，由原告徐华斌承担。如不服本判决，可于接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长 张 欣人民陪审员 冯 博人民陪审员 马晓青二〇二〇年十一月二十五日书 记 员 王 亚