新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新行再11号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：新疆友好集团房地产开发有限责任公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市南湖北路**。 法定代表人：贾斌，该公司董事长。 委托诉讼代理人：赵宏，男，系该公司法律部负责人。 委托诉讼代理人：刘卫东，女，系该公司财务主管。 被申请人（一审被告、二审上诉人）：阜康市自然资源局，，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市康宁西路** 法定代表人：罗奕，该局局长。 出庭负责人：王林，该局国土储备中心主任。 委托诉讼代理人：蔺鹏飞，新疆瑞升合律师事务所律师。 委托诉讼代理人：赵慧，新疆博达律师事务所律师。 原审第三人：新疆丝绸之路奥特莱斯置业有限公司，住所地，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市民族巷商业街A段**iv> 法定代表人：王明全，该公司董事长。 委托诉讼代理人：李秋玉，男，系该公司工作人员。 再审申请人新疆友好集团房地产开发有限责任公司（以下简称友好房地产公司）与被申请人阜康市自然资源局、原审第三人新疆丝绸之路奥特莱斯置业有限公司（以下简称奥特莱斯公司）土地其他行政行为及行政赔偿一案，前由新疆维吾尔自治区阜康市人民法院于2020年3月24日作出（2019）新2302行初12号行政判决，友好房地产公司及阜康市自然资源局不服，提起上诉。新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院于2020年6月10日作出（2020）新23行终28号行政判决，该判决已经发生法律效力。友好房地产公司向本院申请再审，本院于2020年9月29日作出（2020）新行申99号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，再审申请人友好房地产公司的委托诉讼代理人赵宏、刘卫东，被申请人阜康市自然资源局的行政机关出庭负责人王林、委托诉讼代理人蔺鹏飞、赵慧到庭参加诉讼。原审第三人奥特莱斯公司经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 友好房地产公司一审诉讼请求：1．确认阜康市自然资源局将友好房地产公司租赁的部分土地出让给奥特莱斯公司的行政行为违法；2．阜康市自然资源局支付赔偿金2亿元。 一审法院审理查明，2000年10月18日，阜康市土地管理局与友好房地产公司签订《开发经营国有荒地合同书》1份，甲方为阜康市土地管理局，乙方为友好房地产公司。约定由阜康市土地管理局将阜康市三工河乡333.33公顷（5000亩）土地租赁给友好房地产公司，由友好房地产公司开发经营国有荒地，开发经营期限为三十年，从2001年1月1日至2030年12月31日。由乙方一次性向甲方交纳草场、荒漠植被补偿费10万元。合同第五条第（一）款第5项约定：“乙方自合同签订之日起15日内应向甲方交纳草场补偿费、荒漠植被补偿费、耕地补偿费及押金。逾期不交，甲方限期交纳。在限定时间内仍不能交纳，甲方有权终止合同”。合同第五条第（一）款第6项约定：“对乙方开发经营国有荒地实行优惠政策，3年内免交土地使用费（即2001年1月1日至2003年12月31日），使用费自签订合同第四年10元/亩起价；（1）从第四年至第十年（即2004年1月1日至2010年12月31日），年递增5元/亩；（2）从第十一年至第二十年（即2011年1月1日至2021年12月31日），年递增7元/亩；（3）从第二十一年至第三十年（即2021年1月1日至2031年12月31日），年递增9元/亩”。合同第五条第（一）款第8项约定：“对乙方开发经营土地的规划、年计划土地利用等情况进行评审和监督管理，乙方需要修建设施及非农业建设的，需按建设用地程序办理手续”。2001年10月，友好房地产公司依法取得了编号为阜国用（2001）字XXX号国有土地使用证，土地性质为租赁，土地为位于阜康市××区南前山丘陵的5000亩土地。阜康市国土资源局于2010年8月10日向阜康市人民政府上报《关于收回新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地的请示》（阜国土资字〔2010〕306号），建议阜康市人民政府依法收回该宗地国有土地使用权。同年9月2日，阜康市人民政府致函新疆维吾尔自治区国土资源厅（《关于收回新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地的函》阜政函〔2010〕231号），恳请批准依法收回该宗土地的国有土地使用权。2010年11月2日，新疆维吾尔自治区国土资源厅土地利用管理处向阜康市国土资源局致函（《关于核实新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地的函》），要求阜康市国土资源局就阜政函〔2010〕231号文件反映情况进行调查核实。阜康市国土资源局在重新调查核实后，调查结果与该文件所反映情况一致。该局于2010年11月4日，向新疆维吾尔自治区国土资源厅土地利用管理处复函（《关于对新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地情况核实的复函》），将调查核实情况向新疆维吾尔自治区国土资源厅土地利用管理处作了进一步说明。2011年8月15日，阜康市国土资源局作出阜国土资字〔2011〕572号《收回国有土地使用权决定书》，并向友好房地产公司送达该行政决定。友好房地产公司于2011年9月15日对该行政决定申请行政复议，昌吉回族自治州国土资源局依法受理后，经审查于2011年11月25日作出昌州国土资行复字（2011）6号行政复议决定，认为：“阜康市国土资源局前期调查事实虽然清楚，但未履行完收回国有土地程序，需经原批准机关批准后才能实施，因此阜康市国土资源局应在调查核实的基础上按照法定程序重新作出收回国有土地的决定。”阜康市国土资源局未按照昌州国土资行复字（2011）6号行政复议决定的要求，在调查核实的基础上重新作出收回土地决定，于2013年9月，通过招拍挂程序将友好房地产公司租赁的5000亩土地中的1011.0255亩土地出让给奥特莱斯公司，并于2015年1月15日经阜康市人民政府审批同意，办理了土地注册登记手续。另查明，根据2019年2月14日中共阜康市委员会办公室文件《关于的实施意见》（阜党办〔2019〕18号），组建阜康市自然资源局，阜康市国土资源局的职权由新组建的阜康市自然资源局行使。 一审法院认为，根据《新疆维吾尔自治区实施办法》第二十八条第一项规定，经批准机关批准开垦荒地，由土地行政主管部门初勘并划定开垦范围内2年内未开垦的，可报原审批人民政府批准后由当地县（市）人民政府土地行政主管部门收回用地者的土地使用权。本案中，阜康市自然资源局在未经原批准机关批复，未履行完收回国有土地程序的情形下，径行将涉案5000亩土地中的1011.0255亩土地出让于奥特莱斯公司的行政行为违法，友好房地产公司请求确认阜康市自然资源局将其租赁的1011.0255亩土地出让给奥特莱斯公司的行政行为违法的诉讼请求有事实根据和法律依据，该院予以支持。关于友好房地产公司请求阜康市自然资源局支付赔偿金2亿元的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”阜康市自然资源局在未经原批准机关批准的情形下，径行作出收回国有土地使用权决定的行政行为违法，阜康市自然资源局的该违法行为是否给友好房地产公司造成损失。首先，友好房地产公司未向法院举证证实其损失数额；其次，友好房地产公司请求阜康市自然资源局赔偿2亿元损失，友好房地产公司参照土地出让金标准请求阜康市自然资源局向其赔偿，因阜康市自然资源局向奥特莱斯公司出让土地时，涉案1011.0255亩土地性质发生了变化，土地用途为商服用地，使用权类型为出让，而友好房地产公司从阜康市自然资源局处租赁土地的用途是垦荒绿化，使用权类型是租赁。故友好房地产公司主张参照土地出让金标准赔偿，没有事实及法律依据，该院不予采信。友好房地产公司还主张2亿元损失中包含租赁费损失，友好房地产公司租赁土地后，是否向他人转租以及租金损失数额，友好房地产公司未举证证实，故对友好房地产公司该主张，该院不予采信；再次，自2001年10月31日友好房地产公司取得争议土地的国有土地使用权后，仅做了围栏，至今未按合同约定进行垦荒绿化，且友好房地产公司明确2亿元赔偿请求中不包含围栏损失。在友好房地产公司不能举证证实其具体损失数额的情形下，对于友好房地产公司请求阜康市自然资源局赔偿2亿元的诉讼请求，该院不予支持。遂判决：一、阜康市自然资源局将友好房地产公司租赁的1011.0255亩土地出让给奥特莱斯公司的行政行为违法；二、驳回友好房地产公司的其他诉讼请求。 二审查明事实与一审查明事实一致，二审法院对一审查明的事实予以确认。 二审法院认为，本案的争议焦点：一、阜康市自然资源局将友好房地产公司租赁的1011.0255亩土地出让给奥特莱斯公司的行政行为是否违法；二、友好房地产公司要求阜康市自然资源局赔偿经济损失2亿元是否应予支持。 关于阜康市自然资源局将友好房地产公司租赁的1011.0255亩土地出让给奥特莱斯公司的行政行为是否违法的问题。《新疆维吾尔自治区实施办法》第二十八条第一项的规定，经批准机关批准开垦荒地，由土地行政主管部门初勘并划定开垦范围内2年内未开垦的，可报原审批人民政府批准后由当地县（市）人民政府土地行政主管部门收回用地者的土地使用权。本案中，友好房地产公司于2001年10月依法取得了阜国用（2001）字第XXX号国有土地使用证，阜康市自然资源局认为友好房地产公司未按照合同约定对该宗土地进行开垦，向友好房地产公司作出阜国土资字［2011］572号《收回国有土地使用权决定书》，但该决定书因未履行报原审批人民政府批准程序，已被原昌吉州国土资源局要求重新作出收回国有土地使用权的决定，阜康市自然资源局在未重新作出收回国有土地使用权决定的情形下将友好房地产公司租赁的5000亩土地中的1011.0255亩土地出让给奥特莱斯公司的行为违反法律规定，故阜康市自然资源局将友好房地产公司租赁的1011.0255亩土地出让给奥特莱斯公司的行政行为违法。 关于友好房地产公司要求阜康市自然资源局赔偿经济损失2亿元是否应予支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”据此，行政机关的行政行为违法并给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，公民、法人或者其他组织有权获得国家赔偿，但公民、法人或者其他组织应当对行政行为造成的损害提供证据、且该损失应为直接损失。本案中，虽然阜康市自然资源局将友好房地产公司租赁的1011.0255亩土地出让给奥特莱斯公司的行为违法，但友好房地产公司并未提供证据证明其主张的2亿元损失是阜康市自然资源局的违法行为造成的，亦未提供证据证明该2亿元系友好房地产公司的直接损失。一审法院对友好房地产公司的赔偿请求不予支持，并无不当。 综上，友好房地产公司、阜康市自然资源局的上诉请求均不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持原判。 友好房地产公司申请再审称，被申请人将申请人名下的阜国用（2001）字XXX号5000亩土地中的1011.0255亩出让给奥特莱斯公司的行政行为违法，依据国家的相关法律规定应该向申请人进行赔偿，原审法院驳回申请人的赔偿请求错误。请求依法撤销原一、二审判决，支持申请人的原审诉讼请求。 被申请人阜康市自然资源局辩称，根据人民法院的生效判决，被申请人收回申请人土地的行政行为已经被确认违法，对于申请人合理合法的直接损失，被申请人同意赔偿。但是，申请人诉请的2亿元的损失与被申请人作出的被诉行政行为之间没有因果关系，不属于行政赔偿的范围。 原审第三人奥特莱斯公司未提交答辩意见。 再审庭审中，友好房地产公司提交如下新证据： 第一组证据：土地补偿费840,000元相关财务凭证。包括阜康市土地管理局草场补偿费及国有土地使用费550,000元，预付款100,000元，坟墓迁移补偿费及公墓设施建设费190,000元； 第二组证据：前期工程费87,800元相关财务凭证。包括：1.2001年4月9日付阜康三工河哈萨克民族乡可研报告费用5,000元；2.2001年7月26日付阜康三工河哈萨克民族乡荒山绿化环评费15,000元；3.2002年6月3日付阜康用地勘界费15,000元；4.2004年9月7日付阜康滑雪场设计费20,000元；5.2005年5月13日付阜康土地荒山水文地质勘察费30,000元；6.2001年6月15日付阜康三工河哈萨克民族乡荒山绿化项目评审费2,800元； 第三组证据：建筑安装费即围栏款327,317.23元相关财务凭证； 第四组证据：基础设施费206,900元相关财务凭证，包括：1.2005年8月22日付阜康工地配电柜修复费2,500元；2005年11月4日付阜康土地配电箱用材料400元；2.2005年12月21日付阜康荒山绿化勘探井款144,000元；3.2006年9月15日付阜康三公绿化水井线路工程款60,000元，2008年12月31日转开发成本； 第五组证据：前四项损失2000年10月至2020年12月31日期间的利息损失2,275,800元，年利率8%； 第六组证据：2000年至2020年期间为单位员工支付32,507,200元工资的相关会计凭证； 第七组证据：2000年至2021年期间为员工支付工资利息损失22,212,300元计算表； 第八组证据：2000年至2020年期间为单位员工支付4,512,300元社保金的相关会计凭证； 第九组证据：2000年至2021年期间为员工支付社保金利息损失2,617,300元计算表。 阜康市自然资源局质证认为，前四组证据关于土地补偿费、前期工程费、建筑安装费、基础设施费的证据的真实性均予以认可，除对第二组证据前期工程费中的第4项关于2004年9月7日付阜康滑雪场设计费20,000元的关联性不认可外，对其他证据的关联性予以认可。阜康滑雪场设计费20,000元与本案无关，案涉土地审批的是荒山绿化项目，没有滑雪场，除此之外的前四项损失1,442,017.23元是申请人10000亩土地的投入损失，被申请人同意按比例承担。对第六组证据、第八组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。申请人公司内部单方制作的工资表的真实性无法核实，且聘用员工是公司运营的必要条件，工资制度是公司的内部管理制度，与合同相对方以及行政机关之间没有任何关联性，申请人提供的工资表中包含了申请人总公司、分公司、物业公司、供热公司等全体员工的工资，这些员工的工资是上述公司为正常运营支出的经营成本，与垦荒绿化项目不存在关联性。第五组证据、第七组证据、第九组证据的真实性、合法性、关联性均不认可，上述证据均为利息损失证据，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的直接损失范围。申请人因实际进行垦荒绿化工程的投入，被申请人同意赔偿，但该投入资金的来源，是申请人内部运营管理行为，与被申请人无关，产生的相关利息损失与被申请人无关。 原审第三人奥特莱斯公司针对前五组证据发表质证意见认为，同意被申请人的质证意见。针对后四组证据，奥特莱斯公司未提交质证意见。 本院对友好房地产公司提交的相关证据认定如下：除阜康滑雪场设计费20,000元的会计凭证以外，本院对各方当事人不存在意见分歧的土地补偿费、前期工程费、建筑安装费、基础设施费的证据的真实性均予以认定，对第五组至第九组证据以及阜康滑雪场设计费20,000元的会计凭证，本院结合全案证据综合予以认定。 经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 另查明，2020年3月24日，一审法院向友好房地产公司核实其主张的2亿元损失是否包括围栏的损失，友好房地产公司称：“本案的主张没有包括围栏和其他设施，我们在本案当中请求的是赔偿金，不涉及围栏和其他土地上我公司投入的设施损失。” 再审中，友好房地产公司主张其损失2亿元包括如下项目：1．友好房地产公司在案涉土地上已投入的土地补偿费840,000元、前期工程费87,800元、（围栏）建筑安装费327,317.23元、基础设施费206,900元以及相关利息损失（开发间接费）2,275,800元；2．人员工资32,507,200元及相关利息损失22,212,300元，社保费用4,512,300元及相关利息损失2,617,300元；3．土地价值损失。友好房地产公司认可其在再审中提交的土地补偿费、前期工程费、建筑安装费、基础设施费为承租的10000亩土地上的投入。 阜康市自然资源局明确表示，同意按1011.0255亩的比例承担除阜康滑雪场设计费以外的、包括围栏在内的土地补偿费、前期工程费、建筑安装费、基础设施费损失。 本院认为，阜康市自然资源局在未经原批准机关批复，未履行完收回国有土地程序的情形下，径行将友好房地产公司租赁的1011.0255亩土地出让给奥特莱斯公司，其行为违反法律规定，当事人各方对此均无异议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”据此，被诉行政行为违法，因阜康市自然资源局过错给友好房地产公司造成的损失，阜康市自然资源局应当予以赔偿。本案的争议焦点即在于友好房地产公司的损失应当如何认定。 关于举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”因本案中友好房地产公司并不存在因阜康市自然资源局原因导致其无法举证的情形，故针对损失的项目和具体金额，应当由友好房地产公司承担举证责任。 关于土地补偿费、前期工程费、建筑安装费、基础设施费损失。本案一审程序中，友好房地产公司称其所诉损失不包括围栏及相关设施损失；再审程序中，友好房地产公司就围栏及相关设施损失提供了会计凭证并主张其有关损失。二审及再审程序的审理以当事人的一审诉求为限，但是鉴于阜康市自然资源局在再审中明确同意按比例承担除阜康滑雪场设计费以外的、包括围栏在内的土地补偿费、前期工程费、建筑安装费、基础设施费损失，故本院对相关损失项目予以确认。根据友好房地产公司在再审庭审中提交的证据，相关土地补偿费、前期工程费、建筑安装费、基础设施费总计1,462,017.23元，其中包括2004年9月7日付阜康滑雪场设计费20,000元。因友好房地产公司与阜康市土地管理局签订《开发经营国有荒地合同书》，租赁案涉土地的用途并不包括建设阜康滑雪场项目，且友好房地产公司亦无法提供与阜康滑雪场项目相关的审批文件，不能区分该阜康滑雪场建设位置是否位于案涉1011.0255亩土地，故本院对该设计费20,000元不予支持。因友好房地产公司认可，上述土地补偿费、前期工程费、建筑安装费、基础设施费投入为10000亩租赁土地上的总投入，故本院根据案涉1011.0255亩土地所占比例，确认该部分损失为145,791.62元［（1462017.23-20000）×（1011.0255/10000）］。 关于土地补偿费、前期工程费、建筑安装费、基础设施费损失的相关利息损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，除返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息以外，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。利息损失属于间接损失范畴，故友好房地产公司请求阜康市自然资源局按照年利率8%，支付2000年10月至2020年12月31日期间的利息损失无法律依据，本院不予支持。 关于人员工资、社保费用及相关利息损失。友好房地产公司主张其2000年至2020年为单位员工共支付工资32,507,200元、社保费用4,512,300元，请求阜康市自然资源局赔偿其相关损失。根据友好房地产公司提供的案涉土地上的前期费用相关会计凭证，除取得案涉土地使用权所支出的相关费用以外，友好房地产公司向案涉土地的投入包括围栏的安装、配电箱的安装修复、水井线路以及勘界勘察环评等费用，其中并不包括案涉土地的开垦以及树木的种植等费用，即案涉土地并未进行开垦及种植树木等垦荒绿化事宜，友好房地产公司对此亦予以认可，并且友好房地产公司自认在此期间该公司同时有三个项目在开发，现友好房地产公司主张其公司全部员工自取得案涉土地后均全员参与该开荒绿化项目，明显与事实不符。另外，公司员工工资及社保费用损失亦不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失范畴，友好房地产公司主张该部分损失没有法律依据。故本院对于人员工资、社保费用及相关利息损失均不予支持。 关于土地价值损失。友好房地产公司主张参照案涉土地的出让金标准赔偿其相关损失。因友好房地产公司租赁案涉土地的用途系垦荒绿化，其所主张参照的土地出让金标准系商服用地标准，该主张无事实及法律依据，故本院对其相关赔偿请求不予支持。 综上，原审法院认定阜康市自然资源局将友好房地产公司租赁的1011.0255亩土地出让给奥特莱斯公司的行为违法无误。因该行为违法，阜康市自然资源局应向友好房地产公司赔偿损失145,791.62元。因友好房地产公司在再审中提供新的证据，故本院对原审法院关于相关损失的认定予以改判。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十六条、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下： 一、撤销新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2020）新23行终28号行政判决； 二、维持新疆维吾尔自治区阜康市人民法院（2019）新2302行初12号行政判决第一项，即“一、阜康市自然资源局将新疆友好集团房地产开发有限责任公司租赁的1011.0255亩土地出让给新疆丝绸之路奥特莱斯置业有限公司的行政行为违法”； 三、撤销新疆维吾尔自治区阜康市人民法院（2019）新2302行初12号行政判决第二项，即“二、驳回新疆友好集团房地产开发有限责任公司的其他诉讼请求”； 四、阜康市自然资源局于本判决生效之日起十五日内赔偿新疆友好集团房地产开发有限责任公司145,791.62元； 五、驳回新疆友好集团房地产开发有限责任公司的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元（由友好房地产公司预交），二审案件受理费100元（由友好房地产公司预交50元，阜康市自然资源局预交50元），共计150元，均由阜康市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 马 荣 审判员 张 玉 审判员 倪 敏 二〇二〇年十一月二十五日 书记员 郑斯尤