浙江省嵊州市人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙0683民初1839号 原告：王世苗，男，1946年3月17日出生，汉族，住嵊州市。 委托诉讼代理人：徐林祥，浙江剡城律师事务所律师。 被告：嵊州市自然资源和规划局，住所地：嵊州市剡湖街道官河路**。 法定代表人：王锦超，局长。 委托诉讼代理人：金杭锋。 委托诉讼代理人：张焕军，浙江三惟律师事务所律师。 被告：嵊州市农业农村局，住，住所地：嵊州市剡湖街道越秀北路**/div> 法定代表人：吕勇进，局长。 委托诉讼代理人：丁小兰，浙江齐蓝诚律师事务所律师。 委托诉讼代理人：宓嫄，浙江齐蓝诚律师事务所实习律师。 原告王世苗与被告嵊州市自然资源和规划局（以下简称“资源规划局”）林业承包合同纠纷一案，本院于2020年4月21日立案后，因被告资源规划局申请，并征得原告王世苗同意，本院依法追加嵊州市农业农村局为共同被告参加诉讼。因案情复杂，本院裁定将本案转为普通程序审理。现依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告王世苗及其诉讼代理人徐林祥、被告资源规划局诉讼代理人金杭锋、张焕军、被告农业农村局诉讼代理人丁小兰、宓嫄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王世苗向本院提出诉讼请求：1.判令二被告支付原告大雾山林场管护费人民币50万元；2.由二被告承担本案诉讼费。事实和理由:1985年9月25日，原告与当时的嵊县金庭乡人民政府签订《林业承包合同》一份，合同约定:为发展林业生产、培育和合理使用林木资源、加快国土绿化、发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，金庭乡人民政府将座落在大雾山稻桶湾、先阳等七处的林地(山地)约1105亩承包给原告植树和管理(四址见附表)。承包期限为三十年，从1985年1月1日至2014年12月31日止。关于林木收益分配，合同约定:原有林木计材积27.5立方米归发包方所有，承包期内上交发包方规格材每亩0.6立方米，合计663立方米，剩下的归承包方即原告所有，合同还就双方的权利和义务、违约责任、不可抗力等事项作了约定。合同签订后，原告一家4人常年住在大雾山上临时搭建的草屋里，承包当年就营造杉木、日本扁柏混交林444亩，成活率在95％以上。由于原告一家为绿化工作作出的突出贡献，1991年3月，原告本人被评为全国造林绿化劳动模范;1993年12月原告妻子陈喜珍被评为浙江省“三八”绿色工程先进女能手;1994年3月8日，原告妻子陈喜珍又被授予全国“三八”绿色奖章。2014年12月24日，因第一轮承包即将期满，当时的林业主管部门嵊州市国有林管理站就第二轮承包事宜与原告签订了《国有承包管护管理合同》，合同约定:金庭镇大雾山林场包括山地名为:龙潭头、里稻桶湾、坟湾及大坪、胜岭头、鲜阳长湾等17个小班，总面积为1725亩，其中生态公益林面积为1052亩，全部交由原告继续承包。鉴于大部份森林为响应国家号召由用材林规划为生态公益林，乙方的经营管理须遵守《浙江省生态公益林管理办法》、《浙江省森林管理条例》的有关规定，并须接受甲方的同意和监督。由于大雾山林场处在水源涵养、水土保持方面发挥重要作用的特殊地理位置上，合同约定:“甲方在今后连续五年出资10万元用于大雾山林场的管护等，五年后视情况给予适当补助”，合同还就其他事项做了相应约定。合同签订后，原告仍一如既往、不辞辛劳对森林进行了管护，但由于嵊州市林业局的行政管理职能并入到新设立的被告资源规划局后，由于现有行政领导不了解情况，对合同约定的每年应支付给原告的10万元管护费一直没有落实资金进行支付，至2019年12月24日被告应付原告林场管护费合计50万元。为此，原告曾向嵊州市人民政府提出信访，但被告未能在信访承办中作出符合合同约定的答复。2019年7月25日，嵊州市人民政府针对原告的复查申请作出嵊政信复不字〈（2019)133复查决定书〉，认为:“嵊州市自然资源和规划局虽作出了信访事项处理意见书，但该信访尚未办结，不能进入信访复查程序，嵊州市自然资源和规划局应继续协商解决，并对申请人做好解释工作。如协商不成建议申请人通过诉讼解决”。此后，原告也曾多次要求被告资源规划局解决管护费问题，但至今未果。原告认为，原告不仅积极履行承包合同，并超额完成了合同约定的承包任务，而且为嵊州市的造林绿化工作作出了重大贡献，获得了省、国家级的表彰，这些远超承包任务的成绩取得是原告两代人接力付出、辛勤劳动的结果。在第一轮承包中，原告以十年树木为目标，使1000多亩荒山变成郁郁葱葱的森林，第二轮承包中为涵养水源、保持水土，无条件服从了国家大局将大部份森林划归生态公益林，35年来原告除了获得政府11万元的补贴外，几乎没有得到过任何直接的收益。在第二轮承包合同中，真是考虑到了原告要对生态公益林的管护需要大量的付出，才约定了每年给予原告10万元的管护费，故原告现诉请人民法院判令被告按合同约定支付森林管护费，合情、合理、合法。 被告资源规划局答辩称，1.1985年的《林业承包合同》已履行完毕，与本案无关；2.资源规划局系2019年1月新组建的单位，原林业局的职能划入被告单位属实，但2014年12月24日，原林业局下属的嵊州市国有林管理站就第二轮承包与原告签订《国有承包管护管理合同》。后林业局职能划归新成立农林局，农业农村局由农林局改建。管护管理合同约定5年50万元管护费，但2019年1月被告单位组建以前的合同应由原单位履行，此为资源规划局追加农业农村局为共同被告的原因；3.如合同中的管护费用依法需要资源规划局承担的，资源规划局也愿意支付。 被告农业农村局答辩称，1.2014年12月签订《国有承包管护管理合同》时主管单位为林业局，尚未组建农林局。在2015年机构改革中农业局、林业局合并成立农林局。而农业农村局系2019年机构改革中组建的部门，并非原单位名称变更；2.本案的被告主体资格必须考虑被告的行政职能属性，而被告农业农村局不具有国有林的管理职能属性，不应当成为本案的被告主体。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定:“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”故本案虽然因签订时间为2014年12月24日，属于民事诉讼范围，但是嵊州市国有林管理站与王世苗签订的《国有山承包管护管理合同》，是基于嵊州市国有林管理站的行政管理属性与原告签订的。因此，在考虑本案的被告主体资格时，必须考虑被告的行政职能属性。本案中，根据原告方提供的《国有山承包管护管理合同》，该合同是经嵊州市林业局党组会讨论决定后，由嵊州市林业局的下属单位嵊州市国有林管理站与原告签订的，不论当时嵊州市国有林管理站是否有独立的法人资格，嵊州市林业局都是当时的嵊州市国有林的主管行政机关，国有林的管理是当时的嵊州市林业局的行政职能之一。根据中共嵊州市委办公室《关于印发嵊州市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》(嵊市委办发[019]61号)第二条:“嵊州市自然资源和规划局是市政府工作部门，为正科级，挂嵊州市林业局的牌子。”该文件规定了自然资源和规划局的行政职能，其中，负责森林、湿地、陆生野生动植物资源和各类自然保护地的监督管理，系其管理职能，因此，其具有国有林管护职能。与本案所涉的《国有承包管护管理合同》的相应职能，始终是嵊州市林业局或者说是自然资源和规划管理局的行政职能，不可能是嵊州市农业农村局来承担；3.农业农村局不是本案适格被告主体。本案中，虽然合同签订系由嵊州市国有林管理站与原告进行签订，但该合同当时是经嵊州市林业局决定后实施的，合同签订后，嵊州市林业局与嵊州市农业局经机构合并改革为嵊州市农林局，2019年机构改革后，嵊州市林业局相应职能并入嵊州市自然资源和规划局，并挂嵊州市林业局牌子，相应的权利义务应由嵊州市自然资源和规划局一并继受。因此，本案的被告主体应该是嵊州市自然资源和规划局。嵊州市农业农村局自始没有林场管理的行政职责，农业农村局不是本案的适格被告。 本院经审理，对于当事人没有争议的下列事实予以确认。即： 1988年9月25日，出包方嵊县金庭乡人民政府（甲方）与承包方王世苗（乙方）签订《林业承包合同》，合同约定甲方将座落在大雾山、稻桶湾、先阳等七处的林地（山地）约1105亩承包给乙方植树和管理，承包期限为1985年1月1日至2014年12月31日。承包林地内原有林木的材积27.5立方米全部归甲方所有，承包期内乙方向甲方交纳规格材每亩0.6立方米，合计663立方米，由乙方负责砍伐，分别堆运到龙潭头、先阳场部，经甲方验收检尺后，由甲方负责看管，完成上交663立方米和原有材积27.5立方米后，剩下的林木归乙方所有。承包期间甲方现有房屋17间归乙方管理使用。在2013年，由甲方办理一次性采伐手续，办理手续遇有特殊情况，按立木折合伐倒木计算材积（由林业技术部门测定），甲方按期满时的当地市场价格一次性结算分次付清材积款给乙方。上级发放用于造林、育林的扶持资金、物资和贷款，甲方必须及时合理地分配给乙方等内容。合同签订后，由嵊县公证处对该《林业承包合同》进行了公证，并于1989年6月6日出具了（89）嵊证经字第276号公证书。 2014年12月24日，嵊州市国有林管理站（甲方）与王世苗（乙方）签订《国有山承包管护管理合同》，合同载明：座落在金庭镇大雾山林场，山地名：龙潭头、里稻桶湾、坟湾及大坪、胜岭头、鲜阳长湾等17个小班的国有林。1985年1月1日至2014年12月30日，由乙方承包造林，经过荒山造林、抚育管理，森林变得郁郁葱葱。本世纪初，响应国家号召，部分森林由用材林划归生态公益林，大雾山林场在水源涵养、水土保持等方面发挥了很大的作用，特别是在建中的钦村水库。为更好保护现有的造林成果，11月30日嵊州市林业局党组会议讨论决定，甲、乙双方协商签订如下合同：国有林位置：金庭镇大雾山林场，山地名为龙潭头、里稻桶湾、坟湾及大坪、胜岭头、鲜阳长湾等17个小班，总面积1723亩，其中生态公益林面积为1052亩；乙方承包国有林经营权年限为2015年1月1日至2044年12月30日；上述17个小班土地所有权仍为甲方，乙方只承包经营权。甲方将上述17个小班国有林经营权证移交乙方，现有森林经营性质不变，省级生态公益林仍然按省级生态公益林经营，生态公益林的补偿费归乙方作为损失性补偿。由于大雾山林场特殊的地理位置，甲方在今后连续5年每年出资10万元用于大雾山林场的管护等，5年后视情给予适当补助。乙方在经营过程中，同等享受国家政策补助的权利等内容。双方签订合同后，由嵊州市金庭镇人民政府在合同上以见证单位名义盖章确认。合同签订后，由王世苗及其家人对涉案森林进行管护。 2019年5月20日，王世苗向嵊州市信访局反映其与嵊州市国有林管理站签订的国有山承包管护管理合同，至今未收到合同中5年每年应该给付的10万元管护费用，要求予以解决。2019年6月24日，资源规划局向王世苗作出《信访事项处理意见书》，该意见书载明“对于您反映的连续五年市林业局应该出资10万元的管护费问题，为解决林场的资金困难，2015年度市政府补助2.7万元用于林场的管理用房的修缮，2016年度林业局安排了中央、省财政森林抚育项目，财政补助8万元，2017年后未予以补助。据咨询签订合同时的林业部门领导，双方曾口头约定，每年给林场的10万元管护费是向上级有关部门申请，林场通过管护项目的实施后予以拨付。2017年后您因资金困难，没有实际资金投入于林场的管理抚育项目，因此林业局也没有资金进行补偿。”资源规划局向王世苗作出答复后，向嵊州市人民政府申请复查。嵊州市人民政府信访部门审查后，以资源规划局虽作出了信访事项处理意见书，但该信访事项尚未办结，不能进入信访复查程序为由，于2019年7月25日向王世苗作出嵊政信复不字[2019]133号《关于王世苗信访事项不予复查决定书》。 2015年12月18日，嵊州市林业技术推广中心支付王世苗大雾山国有林场公益林保护站管护用房修建补贴35000元；2016年4月14日，嵊州市金庭镇人民政府支付王世苗2014年度（2014-2015年）嵊州市重点防护林工程中央基建投资资金35000元；2017年11月7日，嵊州市农林技术推广中心支付王世苗森林抚育费40000元。另，王世苗及其妻陈喜珍获得了其诉称中的荣誉称号。 另查明，2015年5月14日嵊州市机构编制委员会发布的嵊编[2015]21号文件载明，设立嵊州市农林局，将原市农业局、林业局及市水利水电局的渔业工作职责划入市农林局。农林局下设嵊州市林业技术推广中心、嵊州市林场等事业单位。2019年1月9日，嵊州市深化机构改革协调小组办公室、中共嵊州市委机构编制委员会办公室发布嵊机改字[2019]20号《关于市自然资源和规划局机构编制框架的函》载明，原市农林局的除产业外的林业相关职责、农村土地承包经营权确权登记管理外的职责划入组建的市自然资源和规划局。同时划入原市农林局所属的市森林病虫防治检疫站、市林场及原市农林局所属的市农业综合行政执法大队及市农林技术推广中心承担产业外林业相关职责的人员。2019年3月10日，中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室发布嵊市委办发[2019]61号文件载明，资源规划局的主要职责包括负责国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、造林绿化等工作。牵头建立和实施生态保护补偿制度，制定合理利用社会资金进行生态修复的政策措施。设立自然资源保护管理科，负责林木、湿地、陆生野生动植物等自然资源保护、利用和监督管理。2020年4月10日，中共嵊州市委机构编制委员会发布嵊编[2020]64号文件载明，嵊州市林业技术服务中心、嵊州市林场的干部人事管理、资产财务由资源规划局统一管理，不得承担行政职能，不得从事经营活动。 本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条规定：作为被执行人的公民死亡的，以其遗产偿还债务。作为被执行人的法人或者其他组织终止的，由其权利义务承受人履行义务。本案中，原嵊州市林业局经过机构改革，原嵊州市林业局的主要职责划入资源规划局，现由资源规划局承受其负责国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、造林绿化等工作，干部人事管理、资产财务亦由资源规划局统一管理，故依照法律规定，原嵊州市林业局下属的嵊州市国有林管理站与王世苗签订的《国有山承包管护管理合同》中的权利、义务亦应由资源规划局承受。依照《国有山承包管护管理合同》约定：由于大雾山林场特殊的地理位置，甲方在今后连续5年每年出资10万元用于大雾山林场的管护等，5年后视情给予适当补助。根据《浙江省公益林管理办法》有关规定，省级公益林建设规模经批准后，由设区的市或县级人民政府与森林、林木、林地集体所有权人、使用权人签订公益林保护协议。公益林保护协议应当载明四至范围、保护措施、资金补偿、违约责任等内容。乡人民政府、村民委员会以及其他有关单位应当根据公益林管护需要，配备相应的护林员，落实管护责任。省级公益林的设区的市、县级人民政府应当设立森林生态效益补偿基金，对公益林进行补偿。森林生态效益补偿基金主要用于公益林所有权人或者使用权人的损失性补偿，管护人员的劳务报酬、培训、劳动保障等管护费用，森林防火、森林资源与生态状况监测、林业有害生物防治等公共管护费用，公益林范围划定、宣传、培训、管理系统建设、检查、验收等管理费用。从该管理办法可见，划入公益林的森林应配备护林员，并由森林生态效益补偿基金支付管护人员的劳务报酬及森林防火、防治等费用。从本案查明的事实，除原告王世苗及其家人外，涉案森林并无其他管护人员，故依照《浙江省公益林管理办法》的规定，应向涉案公益林的管护人王世苗支付必要的、合理的管护费用。而合同中的条款应约束于合同中的双方当事人，故合同中约定的“甲方在今后连续5年每年出资10万元用于大雾山林场的管护等，5年后视情给予适当补助。”，该条款应理解为王世苗在履行管护管理合同时，该10万元系包括其劳务报酬、森林防火、病虫害防治、造林改造、管护设施建设等所付出而给予的必要的、合理的补助。从资源规划局在《信访事项处理意见书》中对王世苗的回复及王世苗提交的共计收到11万元的三份票据中载明的款项用途来看，该11万元应视为林业部门对大雾山林场管护等所支出的费用，该费用应包含在合同中的每年出资10万元内，故资源规划局在支付的款项中应扣除该11万元，即资源规划局尚应支付王世苗自2015年1月1日至2019年12月31日止的大雾山林场管护费为39万元。 综上所述，本院对原告诉请的合理部分依法予以支持，不合理部分依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六条、第六十条、第六十一条之规定，判决如下： 一、嵊州市自然资源和规划局尚应支付王世苗大雾山林场管护费39万元，款限于本判决生效后三十日内付清； 二、驳回王世苗的其余诉讼请求。 如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费8800元，由原告王世苗负担1900元，由被告嵊州市自然资源和规划局负担6900元（款限于本判决生效后十日内向本院交纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  陈祖华 人民陪审员  丁樟汀 人民陪审员  张银飞 二〇二〇年十一月六日 书 记 员  马聪儿