山西省运城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）晋08行初108号 原告李长安，男，汉族，1960年2月13日生，住侯马市。 委托代理人于桂荣，女，汉族，1963年4月15日生，住址同上，系原告李长安妻子。 委托代理人岳银生，侯马市新田法律服务所法律工作者。 被告侯马市人民政府。 法定代表人黄晓君，市长。 出庭负责人张国欣，该市政府办公室副主任。 委托代理人李娟，山西启正律师事务所律师。 第三人杨雪梅，女，1945年10月9日生，汉族，住侯马市。 委托代理人赵海顺，男，1971年12月31日，汉族，住侯马市。系杨雪梅儿子。 委托代理人朱芳芳，山西启正律师事务所律师。 原告李长安诉被告侯马市人民政府为第三人杨雪梅颁发农村土地承包经营权证一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告李长安诉称，侯马市人民法院(2012)侯民初字第1160号民事判决书（以下简称1160号判决书）确认：“经审理查明：1988年侯马市凤城乡林城村进行了目前为止最后一次土地调整，标准是每人1.6亩。原告提供1989年林城村第三小组土地统计表、1993年林城村第三小组土地统计表，均记载原告名下有口粮地与公粮地合计4.8亩”，“原告要求被告返还1.78亩土地，庭审中被告提出该争议的土地是1.73亩，原告认可，故原告诉讼请求变更为返还1.73亩土地。被告提供2003年林城村第三小组土地面积逐户登记表，证明其土地是7,02亩”。该判决生效后，原告向林城村委会，凤城乡人民政府提出对争议的1.73亩土地确权给原告的申请。直到今天，被告侯马市人民政府未给原告颁发土地权属凭证。2020年7月1日原告从外地回到林城村，才得知原告与第三人之夫赵发明争议的1.73亩土地，被告侯马市人民政府给赵发明颁发的晋(2018)第022458号《农村土地承包经营权证》（以下简称022458号土地经营权证）确权在内。原告认为被告的行政行为主要证据不足，违反法定程序，严重违法，明显不当，应予撤销，理由是：其一、1160号判决确认：“1988年侯马市凤城乡林城村进行了目前为止最后一次土地调整”，“另查明：该村至今未给承包户发放土地承包经营权证”，“本案争议的土地承包经营权权属首先由政府行政部门予以确权”。也就是说，自上世纪七十年代末林城村分田到户后，至今（1160号判决曰2013年4月9日）被告侯马市人民政府未给林城村民颁发《农村土地承包经营权证》，致使“本案争议的土地权属未确定”。令人费解的是改革开放四十多年，被告为什么不给林城村民发放《土地承包经营权证》只能说明被告侯马市人民政府执政乏力，在本案中有着不可推卸的责任。其二、众所周知，土地是农民赖以生存的命根子。原告一家四口人，妻子于桂荣、女儿李盼盼、儿子李**飞和原告的户口均在林城村。按照1988年最后一次土地调整，标准每人1.6亩地，原告一家分得土地6.4亩。1160号判决确认：“1989年至1991年本案争议的土地是由被告代耕的。1994年后该土地一直由被告耕种至今”。本案争议的焦点是：1160号判决确认“1988年侯马市凤城乡林城村进行了目前为止最后一次土地调整”，即增人不增地，减人不减地，故1160号判决确认的“被告主张该争议的土地是1994年队长分给其孙予赵健的口粮田，分地相关事实被告亦未提供证据予以证明”，赵发明的主张不仅无据佐证，更与“1988年侯马市凤城乡林城村进行了目前为止最后一次土地调整的”事实相悖。原告为了争回一家人分得的土地，长年奔波在上访和诉讼路上，收到的一审和二审判决书就十多份！被告侯马市人民政府明知原告与赵发明对1.73亩土地有权属争议；明知原告一家四口人的户口均在林城村；明知原告不放弃对土地的承包经营权，却公然将原告家分得的里1.73亩土地确权给“增人不增地”的赵发明，并给赵发明颁发了022458号农村土地经营权证，剥夺了原告家人赖以生存的命根子，所以被告的行政行为严重违法，明显不当！综上所述：被告侯马市人民政府在全国开展第一轮和第二轮农村土地承包中未给林城村村民颁发土地承包经营权证，致使赵发明代耕原告家的1.73亩土地权属发生争议，被告有着不可推卸的责任！侯马市人民法院1160号判决书生效后，被告侯马市人，民政府明知原告一家四口人户口均在林城村，明知原告一家有分下的土地，明知原告从未放弃土地承包经营权，却将原告的1.73亩土地确权给增人不增地的赵发明，被告的行政行为严重违法，明显不当，特此诉请人民法院撤销被告上述违法的行政行为。 被告侯马市人民政府辩称，一、原告与被诉行政行为不具有利害关系，原告主体不适格。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告提起的侵权之诉被驳回诉讼请求，说明原告与诉争农村土地承包经营权没有法律上的利害关系，其不具备起诉的主体资格。二、《土地承包经营权证》只属备案性质，发放该证不影响土地承包经营权的取得，行政诉讼无法处理土地承包经营权争议，本案不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回原告的起诉。1、第三人自承包合同生效时就取得了土地承包经营权，答辩人颁发土地承包经营权证的行为不具有可诉性。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，“承包合同自成立之曰起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。也就是说，依法签订的承包合同一经成立，立即产生法律效力。土地承包经营权的登记，不是物权设立的公示方法，对承包合同的成立、生效和承包经营权的设立并无影响，只是对承包经营权的一种事后确认，应属于备案性质。换言之，只要承包合同生效，承包人即取得土地承包经营权，不论政府事后是否颁证确认，都对当事人权利义务不产生实际影响。根据行政诉讼法及其司法解释的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围，故政府颁发土地承包经营权证的行为不具有可诉性。对原告的起诉，应当不予立案，已经立案的，应当驳回起诉。2、如原告认为其承包地与第三人产生了纠纷，应通过民事诉讼渠道解决，不应提起行政诉讼。本案在土地承包合同未经法定程序被撤销或者确认无效的情况下，要求撤销被诉的土地承包经营权证缺乏事实和法律依据。即便原告和第三人因土地承包产生纠纷，也应先行解决第三人与其村组签订的农村土地承包合同的效力问题。现原告直接针对答辩人的颁证行为提起行政诉讼，条件尚不成就，依法不应支持。三、第022458号土地承包经营权证，与土地承包合同内容、土地承包经营权登记册一致，程序合法。赵发明与发包方签订的《农村土地（耕地）承包合同》（编码141081005013000155J）生效后，发包方向凤城乡政府经管站上报了土地承包经营权确权相关资料。凤城乡人民政府经管站对报送材料初审后，登记造册，并由凤城乡人民政府提出了颁发承包经营权证的书面申请。侯马市农业农村局审核申请材料后，编制了土地承包经营权证登记簿，报侯马市人民政府后，向赵发明发放了晋(2018)侯马市农村土地承包经营权第022458号《土地承包经营权证》。该土地承包经营权证与土地承包含同内容、土地承包经营权登记册一致，程序合法有效，不存在应被撤销的情形。综上所述，发证行为对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响，不属于法院行政诉讼的受案范围，应依法驳回原告的起诉。 第三人杨雪梅述称，一、诉争土地系答辩人依法从林城村委会承包来的，与原告无关。1994年，答辩人家庭因新增人口，时任林城村第三村民小组组长郭长春代表林城村委会将位于菜地北的1.73亩土地发包给答辩人所在的家庭经济组织，后答辩人家庭一直耕种至今。1999年因国家实行30年不动耕地的政策，原承包土地继续延包。后由于农村土地确权工作，村委会对土地进行了勘测、四邻指界并进行公示后，由答辩人与林城村村民委员会签订了书面的农村土地承包经营合同，承包期限为30年，从1999年至2029年。涉案土地系该答辩人依法从林城村委会承包来的，与原告无关。二、答辩人与林城村村民委员会签订的农村土地承包经营权合同合法有效，侯马市人民政府依据合同颁发土地承包经营权证，程序合法。答辩人与村委会签订土地承包合同系双方的真实意思表示，未违反任何的强制性法规，也未侵犯任何人的合法权益，而且该合同经过了村民签字并进行公示的，合法有效。侯马市人民政府依据土地承包经营权合同实行统一登记后向答辩人颁发了土地承包经营权证，程序合法。综上所述，原告所诉没有事实和法律依据，应依法驳回其诉讼请求。 经审理查明，2017年3月25日，由发包方马市凤城乡林城村村民委员会，发包方负责人张新会与承包方代表赵发明（系本案第三人杨雪梅丈夫）签订了编码为141081005013000155J“农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）”。2018年5月26日，被告侯马市人民政府为第三人杨雪梅的丈夫赵发明（已于2020年2月份去世）颁发了晋（2018）侯马市第022458号《农村土地承包经营权证》。现原告李长安以其原是涉案土地的使用权人为由，请求撤销被告为第三人颁发的《农村土地经营权证》。同时查明，原告李长安曾于2012年起诉赵发明侵权纠纷一案，山西省侯马市人民政府作出（2012）候民初字第1160号民事判决，该判决驳回了原告李长安的诉讼请求。 本院认为，我国土地承包是以集体经济组织农户为单位的家庭承包方式。土地承包确定后，由发包方与承包方代表签订土地承包合同，承包合同自成立之日时生效。农村土地承包合同是取得土地承包经营权的依据，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，是对承包经营权的一种法律确认。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条，第二十三条明确规定，土地承包经营权是依据农村土地（耕地）承包合同取得，而非基于承包经营权登记行为取得，土地承包经营权登记只是对已取得的土地承包经营权的确认，并未对当事人设立新的权利义务，也未直接侵犯其他人的合法权益。本案中，被诉的农村土地承包经营权登记行为是基于侯马市凤城乡林城村村民委员会与第三人杨雪梅丈夫赵发明签订的农村土地（耕地）承包合同，故本案原告李长安与被诉农村土地承包经营权登记行为没有法律上的利害关系，其不具备本案原告的诉讼资格。且本案涉及的农村土地承包合同在未经法定程序被撤销或者确认无效的情况下，原告请求撤销被诉的被告向第三人颁发的农村土地承包经营权证，缺乏事实和法律依据。综上，应依法裁定驳回原告李长安的起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(十)项的规定，裁定如下： 驳回原告李长安的起诉。 本案诉讼费50元，退还原告李长安。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。 审 判 长  张 伟 人民陪审员  赵胜利 人民陪审员  刘引第 二〇二〇年十一月十二日 书 记 员  刘 萌