云南省昆明市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云01行终298号上诉人（原审原告）：江西省煤炭集团云南矿业有限责任公司，住所：云南省曲靖市园林路**。法定代表人：黎振华，总经理。委托代理人：于飞、黄丽，贵州听君律师事务所律师，一般授权代理。被上诉人（原审被告）：云南省自然资源厅，，住所：云南省昆明市盘龙区北京路**法定代表人：刘佳晨，厅长。委托代理人：张小兵，特别授权代理。委托代理人：罗薇，云南瑞阳律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（原审第三人）：林毅，男，汉族，1953年7月29日出生，住福建，住福建省福州市晋安区iv>委托代理人：傅斌、万渝，云南直度律师事务所律师，特别授权代理。原审第三人：江煤贵州矿业集团有限责任公司，住所：，住所：贵州省贵阳市观山湖区金阳南路**贵阳世纪城**团1,2,3,4,************iv>法定代表人：黄小刚，总经理。委托代理人：徐伏良，贵州听君律师事务所律师，一般授权代理。上诉人江西省煤炭集团云南矿业有限责任公司（以下简称：江煤云南公司）因与被上诉人云南省自然资源厅、林毅及原审第三人江煤贵州矿业集团有限责任公司（以下简称：江煤贵州公司）地质矿产行政管理纠纷一案，不服昆明市盘龙区人民法院（2019）云0103行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院认定事实：2009年5月28日，云南省自然资源厅（原名称云南省国土资源厅）向探矿权人曲靖市麒麟区永灿经营部（以下简称：永灿经营部）核发云南省师宗县永乐顺煤矿探矿权证（证号T53120080501010135），勘察单位：江西省煤田地质局二二三地质队，有效期限2009年5月28日至2011年5月28日。2011年1月24日依云南省矿业权交易鉴证书（云矿交探转鉴证（2011）11号）云南省自然资源厅批准永乐顺煤矿探矿权以人民币400万元转让至江煤云南公司，有效期限自2011年2月23日至2012年2月23日。2010年5月7日，江西省煤炭集团公司与广丰公司、云南恒达华星矿业有限公司、永灿经营部签订了关于江西省煤炭集团云南矿业有限公司的《出资人协议》，约定各方同意通过资源、资本、技术的有机结合，共同出资组建合资公司，开发红丫口煤矿、永思安煤矿、云南省师宗县永乐顺煤矿、云南省富源县顺通煤矿、云南省富源县营上镇平稳煤矿煤炭资源。合资公司名称为江西省煤炭集团云南矿业有限公司，注册资本为1亿元，江煤集团占51%，广丰公司占9%，恒达华星公司占34%，永灿经营部占6%。江煤集团以货币5100万元出资；广丰公司以拥有的红丫口煤矿勘探权作价出资900万元；恒达华星公司以其拥有的顺通煤矿探矿权作价出资3400万元、永灿经营部以其拥有的永乐顺煤矿精查探矿权、永思安煤矿探矿权作价出资。协议各方同意，广丰公司、恒达华星公司、永灿经营部拥有的探矿权聘请具有资质的评估机构进行评估，并以评估为依据，协商作价，由各方共同签署《探矿权出资作价协议》。2月10日，山连山公司根据委托人丰龙公司的委托出具了山连山矿权评报字128号、129号、130号、133号评估报告。结论为：红丫口煤矿勘探探矿权于评估基准日2009年11月30日所表现的评估价值为人民币2179.89万元；永乐顺煤矿精查探矿权评估基准日2009年11月30日所表现的评估价值为人民币1155.69万元；永思安煤矿探矿权于评估基准日2009年11月30日所表现的评估价值为人民375.82万元；顺通煤矿勘探探矿权于评估基准日2000年11月30日所表现的评估价值为人民币8848.32万元。2010年5月7日，江煤集团作为甲方与广丰公司（乙方）、恒达华星公司（丙方）、永灿经营部（丁方）签订了《探矿权出资作价协议》。各方确认前述山连山公司对案涉拟出资探矿权的评估结果，并对拟出资的探矿权作价如下：乙方拥有的红丫口煤矿探矿权协商作价1965万元，股权出资900万元，占注册资本9%；丙方拥有顺通煤矿探矿权协商作价7508万元，股权出资作价3400万元，占注册资本34%；丁方拥有的永乐顺煤矿、永思安煤矿探矿权协商作价1045万元、339万元，股权出资作价共600万元，占注册资本6%。2010年5月，江煤云南公司公司章程中记载：公司注册资本为人民币10000万元，江煤集团认缴出资额5100万元，占比51%；广丰公司探矿权作价出资，认缴出资额900万元，持股比例为9%；恒达华星公司探矿权作价出资，认缴出资额3400万元，占比34%；永灿经营部探矿权作价出资，认缴出资额600万元，占比6%。以上合计认缴出资额10000万元。2011年2月1日，江煤云南公司各股东通过股东会决议，一致确认，江煤云南公司注册资本增加到22157万元人民币，其中：江煤集团认缴出资额11300万元，占比51%，出资方式为货币；广丰公司认缴出资额1965万元，占比8.87%；恒达华星公司认缴出资额7508万元，占比33.88%；永灿经营部认缴出资额1384万元，占比6.25%，广丰公司、恒达华星公司、永灿经营部出资方式均为探矿权。2011年1月24日，云南省矿业权交易中心出具的云南省矿业权交易鉴证书云矿交探转鉴证（2011)11号记载：永灿经营部将云南省师宗县永乐顺煤矿勘探项目探矿权以400万元转让给江煤云南公司。2011年10月26日，恒达华星公司与双林公司签订股权转让协议，恒达华星公司将其持有江煤云南公司33.88%的股份按出资额7508万元转让给双林公司。2011年10月20日，广丰公司与双林公司签订股权转让协议，广丰公司将其持有江煤云南公司8.87%的股份按出资额1965万元转让给双林公司，2011年10月26日，永灿经营部与福建双林农业开发有限责任公司签订股权转让协议，永灿经营部将其持有江煤云南公司6.25%的股份按出资额1384万元转让给双林公司。2012年3月26日，江煤集团公司发出《关于无偿划转江西省煤炭集团云南矿业有限责任公司股权的通知》，决定以2012年1月1日为基准日，将江煤集团所持有江煤云南公司51%的股权，无偿划转给江煤贵州公司持有。江煤云南公司在受让探矿权后发现转让方探矿权地质资料虚假。2015年9月24日，江西省国有资产监督管理委员会向云南省曲靖市人民检察院发函请求依法保护国有资产合法权益，避免国有资产流失。2015年12月20日曲靖市人民检察院委托江西省煤矿司法鉴定中心依法对1.云南省罗平县红丫口煤矿勘探报告（2009年6月送审稿）及相关图纸；2.云南省罗平县永思安煤矿地质填图报告及相关图纸；3.云南省师宗县永乐顺煤矿普查地质报告及相关图纸等地质资料的客观性予以司法鉴定。鉴定认为：《云南省罗平县永思安煤矿勘探报告》鉴定资料可信度极低，对后续工作勘查无实质性指导意义，资料存在虚假性。2017年9月27日，云南省曲靖市人民检察院向江煤云南公司发出曲检民（行)行政违监号《检察建议书》认定江煤云南公司股东双林公司以虚假地质资料获取探矿权，并以该探矿权作价出资成为国有控股公司股东，损害了国家利益。恒达华星公司持有的顺通煤矿探矿权、广丰公司持有的红丫口煤矿探矿权、永灿经营部持有的永乐顺煤矿和永思安煤矿的探矿权在评估作价时地质资料虚假，山连山公司基于虚假地质资料作出的价值评估报告没有参考价值，且不能作为产权交易、投资、融资使用，造成了国有资产损失。业主方采取虚构地质资料的手段骗取矿权延续及矿权转让许可。根据《探矿权采矿权转让管理办法》第五条和《行政许可法》第六十五条及第六十九条的规定，应当依法撤销。2019年4月24日，江煤贵州公司作为云南矿业公司的国有股东，向云南省自然资源厅申请撤销前述行政许可及备案登记。2019年8月15日，云南省自然资源厅作出云自然资矿管497号文件，驳回江煤云南公司的申请。江煤云南公司认为云南省自然资源厅的行为损害了江煤云南公司的相关权益并且给江煤云南公司带来了经济损失，起诉请求：1.依法责令撤销云南省自然资源厅2019年8月15日作出的云自然资矿管（2019）497号文件；2.依法责令云南省自然资源厅撤销云南省师宗县永乐顺煤矿《探矿权证》（2009年5月28日颁发，证号：T53120080501010135）、以及该探矿证的所有延续许可；3.依法责令云南省自然资源厅撤销云矿交探转鉴证（2011)11号云南省矿业权交易鉴证书；4.依法责令云南省自然资源厅撤销滇探转【2011】11号探矿权转让审批通知书；5.依法判令本案评估鉴定费、诉讼费由云南省自然资源厅承担。查明：1.根据2018年11月7日云南省深化党政机构改革领导小组关于印发《云南省深化党政机构改革实施方案》（云改发[2018]2号）第三条“深化省人民政府机构改革”第（十九）项的规定，组建省自然资源厅，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责等，不再保留省国土资源厅。涉案的勘察许可证由原云南省国土资源厅依法颁发，其职权由云南省自然资源厅继续行使。2.永灿经营部系个体工商户，业主为林毅。一审法院认为，本案争议焦点为：1.云自然资产矿管（2019）497号是否属于行政诉讼法的受案范围。2.江煤云南公司主体是否适格，是否系497号文件的行政相对人。3.云南省自然资源厅在办理探矿权许可及其延续过程中是形式审查还是实质审查。4.江煤云南公司的诉讼请求是否超过诉讼时效规定。根据证据显示，江煤公司在2010年5月与广丰公司、云南恒达华星矿业有限公司、永灿经营部签订关于江西省煤炭集团云南矿业有限公司的《出资人协议》时，约定的利害关系人就是他的下属关联公司，专门对相关的矿业权进行了评估，还做了尽职调查，在该评估和尽职调查当中也充分注意到永思安、永乐顺煤矿完成的前期工作程度较低，仅为预测性质，报告确定的储量也进行了相应的扣减。同时在最高人民法院的（2019）1391号生效判决书的第21页也明确查明，四个煤矿目前已经探明的资源储量超过了评估时所预测的资源总量，故即便按照江西省煤矿司法鉴定中心司法鉴定报告的认定，在江煤云南公司设立时，恒达华星公司、广丰公司、永灿经营部提交的评估资料即使存在虚假的成分，也未对江煤云南公司造成实质性损害。一审法院认为江煤云南公司起诉诉称具体行政行为造成权益损害，没有事实和法律依据。云南省自然资源厅相关的设立延续转让的审批合法，云南省自然资源厅无须要对交易的申请资料进行实质审查。根据行政许可法第34条的规定，对于提交的申请资料齐全，符合行政机关进行法定形式审查，如果法律规定的程序特别要求行政机关进行实质性审查的，行政机关才有进行实质性审查的职责和权利。很显然在本案当中涉及到的探矿权有勘查、有评估、有国有资产审批权限的第三方主体，包含市场主体，包含其他行政机关的审查权限，行政权力是不得干预的。换言之，云南省自然资源厅没有职权去审查，因此本案当中的核心，云南省自然资源厅是否应该履行实质审查的义务，法律没有明确的规定，故云南省自然资源厅不存在需要进行实质审查的法律责任，按照相关法律法规的规定，申请人应当对其所报送的相关资料的真实性承担法律责任。云南省自然资源厅云自然资产矿管（2019）497号针对的发文对象系江煤贵州公司而非江煤云南公司，江煤云南公司提起行政诉讼的主体资格不合格。云南省自然资源厅（原云南省国土资源厅）在办理探矿权延续、变更申请登记的审查行为、过程符合法律规定，因此不存在行政诉讼法规定的可以撤销行政行为的相关法律情形。江煤云南公司诉请要求撤销云矿交探转鉴证（2011）11号矿业权交易鉴证书已经超过法律规定的起诉期限，该交易鉴证书是2011年1月24日作出的。根据《行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”江煤云南公司作为该交易鉴证书中本次探矿权转让交易行为的受让方，在2011年1月24日就知晓本次交易行为，若江煤云南公司有异议，应当自2011年1月24日起的六个月内提起行政诉讼。现江煤云南公司在2019年11月8日才提起行政诉讼，已经超过法律规定的起诉期限。本案中江煤云南公司诉讼了三种具体行政行为，分别为师宗县永乐顺煤矿的探矿权的申请、延续以及该探矿权的转让。对于探矿权的申请，系永灿经营部于2009年5月28日以申请在先的方式获得，当时申请手续合法有效，且申请探矿权证时，还不存在勘探的行为，也不存在地质报告。对于探矿权的延续，2011年1月24日探矿权转让前的延续手续系永灿经营部向云南省自然资源厅申请并获得批准延续，云南省自然资源厅经审查后同意予以延续，云南省自然资源厅的具体行政行为符合法律规定、程序也合法。2011年1月24日，江煤云南公司通过协议方式受让涉案探矿权证后，多次办理了探矿权延续。江煤云南公司的诉讼请求无事实和法律依据，一审法院不予支持。综上所述，云南省自然资源厅在办理探矿权延续、变更过程中未超越法定职责、行政行为符合法定程序，适用法律法规正确，该行政行为的作出未侵犯江煤云南公司的合法权益、江煤云南公司的诉讼请求超过法律规定的诉讼时效。江煤云南公司的诉讼主体资格不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第２目、第二十九条第一款的规定，判决：“驳回原告江西省煤炭集团云南矿业有限责任公司的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告江西省煤炭集团云南矿业有限责任公司承担。”江煤云南公司上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判支持江煤云南公司的一审全部诉讼请求或裁定发回重审；3.本案诉讼费由云南省自然资源厅承担。事实和理由：一、497号文直接涉及江煤云南公司的实体权利，江煤云南公司系该行政行为利害关系人，一审法院认为“497号文针对的发文对象系江煤贵州公司而非江煤云南公司，江煤云南公司提起行政诉讼主体不适格”系事实认定与法律适用的严重错误。二、本案未超过诉讼时效。（一）江煤贵州公司于2019年4月29日向云南省自然资源厅提交了《关于撤销云南省师宗县永乐顺煤矿探矿权延续及转让行政许可的请示》，云南省自然资源厅于2019年8月25日作出云自然资矿管〔2019〕497号文件驳回前述申请。江煤云南公司于2019年11月23日提起行政诉讼，请求撤销497号文件，未超过时效。（二）错误的登记、备案等行政许可处于持续状态，应当依法撤销。2020年1月14日，云南省自然资源厅作出云自然资公告管〔2020〕1号文件，依法撤销“云地资汇（2010）262号”地质资料汇交凭证，表明云南省自然资源厅发现错误应当及时纠正、撤销原备案登记。三、云南省自然资源厅作出的云自然资矿管〔2019〕497号文属于具体行政行为，具有可诉性，该回复应当予以撤销。四、永乐顺煤矿探矿权许可证以及延续，探矿权交易证书交易批准及变更登记，应当依法撤销。云南省自然资源厅辩称，一、江煤云南公司的起诉不符合法定条件。（一）江煤云南公司不具有诉讼主体资格。（二）江煤云南公司并未证明自己合法权益的损害。（三）江煤云南公司起诉超过法定期限。（四）云南省自然资源厅于2019年8月15日作出的《云南省自然资源厅关于回复江煤贵州矿业集团有限责任公司关于撤销罗平县红丫口煤矿等四个探矿权延续、转让等行政许可的意见》（云自然资产矿管〔2019〕497号），未对江煤云南公司的权利和义务产生影响，不属于行政诉讼法的受案范围。二、云南省自然资源厅对云南省师宗县永乐顺煤矿颁发、变更《探矿权证》登记合法。（一）永灿经营部于2005年9月16日以申请在先的方式获得云南省师宗县永乐顺煤矿探矿权（证号：5300000511306），案涉矿业权登记时，不存在江煤云南公司声称虚假的储量评审报告，矿业权的设立合法。（二）云南省自然资源厅（原云南省国土资源厅）根据永灿经营部和江煤云南公司于2010年12月6日共同提交的申请及材料真实性承诺，对云南省师宗县永乐顺煤矿探矿权流转条件、主体、受让人、程序以及方式等进行形式审查后，于2011年1月24日依法作出的《探矿权转让审批通知书》（滇探转〔2011〕11号）、《云南省矿业权交易鉴证书》（云矿交探转鉴证〔2011〕11号），2011年2月23日办理转让变更登记的行为合法。（三）该探矿权在变更前，永灿经营部分别于2007年1月4日、2008年5月27日、2009年5月28日办理了3次延续登记，变更后江煤云南公司分别于2012年4月6日、2013年5月13日、2015年7月30日、2019年1月24日办理了4次延续登记，有效期至2021年1月24日。云南省自然资源厅办理的延续登记合法。（四）云南省自然资源厅对办理《探矿权证》转让、变更及延续实行形式审查，权利人对其真实性负有承诺责任，且江煤云南公司受让探矿权前已进行了多项尽调和审批。综上，请求驳回上诉，维持原判。林毅辩称，一、江煤云南公司起诉497号文的原告主体不适格，该文的申请人是江煤贵州公司。二、案涉探矿权的转让行为在2011年就已经完成，整个转让行为合法有效。请求驳回上诉，维持原判。江煤贵州公司述称，请求支持江煤云南公司的上诉请求。本院认为，首先，根据江煤云南公司向一审法院提交的书面起诉状，其诉讼请求包括两大部分：一是撤销云南省自然资源厅作出的云自然资矿管〔2019〕497号文件；二是责令云南省自然资源厅自行撤销案涉《探矿权证》、该探矿权证的所有延续许可、矿业权交易鉴证书及转让审批通知书。经审查，云南省自然资源厅作出的云自然资矿管〔2019〕497号文件全称为《云南省自然资源厅关于回复江煤贵州矿业集团有限责任公司关于撤销罗平县红丫口煤矿等四个探矿权延续、转让等行政许可的意见》，系云南省自然资源厅针对江煤贵州公司提交的江贵办文〔2019〕162号、〔2019〕163号、〔2019〕164号、〔2019〕165号请示作出的书面答复。在与案涉永乐顺煤矿有关的江贵办文〔2019〕163号《关于撤销云南省师宗县永乐顺煤矿探矿权延续及转让行政许可的请示》中，江煤贵州公司的申请事项是请求撤销永乐顺煤矿探矿权延续及转让至江煤云南公司的行政许可，该请求事项与江煤云南公司在本案中主张的第二部分诉讼请求并非完全一致，故本案江煤云南公司所提诉讼请求不能简单理解为诉请撤销云南省自然资源厅〔2019〕497号文件并责令其自行重新作出撤销决定。据此，江煤云南公司上述两大部分的诉讼请求已涉及行政机关作出的多个行政行为。其次，二审中云南省自然资源厅对案涉永乐顺煤矿所涉的行政许可情况进行陈述后，江煤云南公司在认可云南省自然资源厅所作陈述的同时，明确要求对案涉煤矿探矿权的初始许可、延续许可、权利人变更许可等数次许可行为在一案中进行审查并责令云南省自然资源厅自行撤销，故本院认为仅该项诉讼请求也已包含多个具体行政行为。综上，江煤云南公司在一案中对多个行政行为提起诉讼，经本院二审释明后仍拒不调整，属于诉讼请求不明确。江煤云南公司的起诉因不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，依法应予驳回。本院需要指出的是，因江煤云南公司在本案中起诉涉及的行政行为众多，对其起诉本院予以驳回，故不再一一评判其对每个行政行为的起诉是否均符合受理条件。但江煤云南公司如另行提起诉讼或主张权利，仍需结合该行政行为是否可诉、是否对江煤云南公司的权利义务产生实际影响、江煤云南公司是否系适格的原告、起诉是否超过起诉期限、如何准确表述诉讼请求等方面严格按照行政诉讼法的规定规范其诉讼请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销昆明市盘龙区人民法院（2019）云0103行初89号行政判决；二、驳回上诉人江西省煤炭集团云南矿业有限责任公司的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 方 玲审判员 马 勇审判员 赵鸿章二〇二〇年十一月十九日书记员 李国芳