浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1428号 上诉人（原审原告）徐有江，男，1957年10月29日出生，汉族，现住天台县天台山西路开发区。 委托代理人金亮新，浙江君安世纪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）天台县自然资源和规划局，住所地天台县赤城街道工人东路**。 法定代表人叶海明，局长。 委托代理人陈辉，北京惠诚（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）天台县人民政府，住，住所地天台县始丰街道玉龙路**/div> 法定代表人杨玲玲，县长。 徐有江因天台县自然资源和规划局（以下简称天台县资规局）、天台县人民政府（以下简称天台县政府）土地行政登记一案，不服台州市中级人民法院于2020年7月20日作出的（2020）浙10行初49号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年8月7日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 徐有江原审起诉称：原告为浙江天台光华工艺有限公司（以下简称光华公司）法定代表人和控股股东，1994年12月14日光华公司与原天台县土地管理局签订天土让合字（94）第19号土地使用权出让合同，出让天台县城关镇上清溪村新1**国道西侧面积7696平方米土地，土地用途为工贸综合楼，同期光华公司还取得该地块的建设用地规划许可证。1997年7月被告天台县政府为光华公司颁发天台国用（1997）字第0678号《国有土地使用证》，载明光华公司名下土地使用权坐落于天台县××镇××道西侧，地，地号为01001123（3）途为工贸综合楼等。光华公司取得上述土地使用权后即开始为相关专利产品国际贸易进行开发建设，但1998年后天台县开始规划建设始丰新城，被告对光华公司采取了阻止发展措施，相关人员要求光华公司将部分土地使用权转让给天台县交警大队使用，1999年12月6日光华公司被迫与天台县公安局交警大队签订了转让部分土地使用权的协议书，后原天台县土地管理局为天台县公安局交警大队办理了土地使用权过户手续，原告没有收到被告天台县政府为光华公司颁发新的国有土地使用证，此后工商管理部门又吊销了光华公司执照。原告作为光华公司负责人也长期受到迫害，被天台县公安机关以逃税罪立案侦查，由天台县人民法院一审判决原告有期徒刑，但该有罪判决被台州市中级人民法院裁定撤销，原告最终无罪释放。近年来，两被告计划征收光华公司名下土地使用权，原告不认可被告方下属征地拆迁部门提供的征地评估报告并要求被告方提供评估依据，近期被告方相关征地拆迁工作人员向原告出示了被告天台县资规局制作的《土地使用权登记审批表》复印件和被告天台县政府制作的《国有土地使用证》复印件。据此原告发现，原天台县土地管理局在办理光华公司与天台县公安局交警大队之间土地使用权变更过户过程中，擅自将光华公司名下用地的土地用途变更为“工业用地”，被告天台县政府擅自制作了相应的“工业用地”《国有土地使用证》。原告认为，光华公司名下用地的土地用途为“工贸综合楼”，属于综合用地，应当包含两种或两种以上的不同用途，两被告滥用职权，未经原告同意，未履行相应审批程序，未按规定与光华公司签订新的土地出让合同，违法将综合用地变更为单一性质的“工业用地”，严重损害了光华公司和原告的合法权益，该变更行为依法应当予以撤销。该变更行为撤销后，应当由被告天台县资规局将该宗地的土地用途重新登记为商住用地，因为该宗地的原审批用途为“工贸综合楼”，其中贸易即为商业和办公的结合，该宗地还位于天台县天台山西路的临街商业地段，与天台县人民政府办公大楼相邻，该宗地己被实际规划为商住用地。请求：一、撤销两被告将浙江天台光华工艺有限公司名下土地使用权的土地用途由“工贸综合楼”变更为“工业用地”的行政行为；二、两被告承担本案的诉讼费用。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理。本案原告起诉请求撤销两被告将光华公司名下土地使用权的土地用途由“工贸综合楼”变更为“工业用地”的行政行为。该涉案的土地使用权的土地用途由“工贸综合楼”变更为“工业用地”的登记时间是2000年4月3日，原告于2020年4月17日向本院提起本案诉讼，已经超过法定最长二十年的起诉期限，对于其起诉，人民法院应不予受理。对于已经受理的，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告徐有江的起诉。 徐有江上诉称：一、本案原审仅对部分证据进行举证质证，不能得出“超过二十年的起诉期限且无正当理由”之结论，不能裁定驳回起诉。原审法院合议庭在法庭调查前宣布，该次开庭仅进行程序审理，只解决原被告双方主体是否适格等程序问题。上诉人当庭表示异议，认为本案应当进行全面审理，应进行全面举证质证，但合议庭不予准许。由于庭审双方当事人没有对在案的全案证据进行举证质证，只是各自临时选择几份证据进行庭审出示，故原审裁定所谓超过二十年的起诉期限且无正当理由的结论，是在仅仅审查部分证据后得出的错误结论，据此驳回上诉人的原审起诉不能成立。二、根据在案但未举证质证的证据，本案土地用途变更登记的使用权主体错误，对上诉人不能产生二十年起诉期限约束力。所谓“天台光化工艺有限公司”，与“天台县光华工艺有限公司”、“浙江天台光华工艺有限公司”是完全不同的权利义务主体，以“天台光化工艺有限公司”的名义进行的土地用途变更登记，该登记行为即便假定存在也自始无效，对上诉人不产生二十年起诉期限约束力。三、根据在案但未举证质证的证据，本案土地用途变更登记超出申请范围，对上诉人不能产生二十年起诉期限约束力。根据被上诉人原审中提供的加盖“浙江天台光华工艺有限公司”印章的《土地使用权登记申请表》，该申请表中的申请事项显然是土地面积的变更，不是土地用途的变更，因为申请表上填写了面积的减少变化情况，但是被上诉人提供的2000年4月的土地证打印件却显示不仅面积变更，而且土地用途也同步变更为“工业用地”，故被上诉人的变更超出了在案申请表的申请范围，即便假定该申请表是真实的，本案的土地用途变更亦属于无效登记，对上诉人不产生二十年起诉期限的约束力。四、本案土地用途变更登记，违反土地管理法规定的审批程序和审批权限，属于严重违法的无效登记行为，对上诉人不产生二十年起诉期限约束力。本案被上诉人将案涉土地用途由“工贸综合楼”变更为“工业用地”，违反了土地管理法的规定，故本案被上诉人的土地用途变更登记行为，属于严重违法的自始无效行政行为，对上诉人不产生二十年起诉期限约束力。五、本案现有证据不能确定被上诉人在“2000年4月3日”制作了相关土地证，同时亦有前述二至四项理由否定所涉变更登记，故本案以二十年起诉期限排除上诉人起诉权不能成立。本案中被上诉人提供的是2000年4月的土地证打印件，到目前为止，原审各方提交的证据中均没有该土地证原件，原浙江天台光华工艺有限公司未领到该土地证，被上诉人也未向原浙江天台光华工艺有限公司颁发过该土地证，原审裁定所采信的只是被上诉人制作的土地证打印件。基于被上诉人具备自行制作和存档土地证的条件，故所谓“2000年4月3日”的土地证打印件落款时间，上诉人并不认可，结合案涉土地证存在上述诸多违法和重大根本性错误，不能将此时间强加于处于弱势一方的上诉人及原浙江天台光华工艺有限公司，不能据此作为本案计算二十年起诉期限的起点依据。六、除“超过二十年起诉期限”不能成立外，原审裁定所谓超期限“无正当理由”之说也与事实不符，根本不能成立。（一）原审中上诉人提供了未经举证质证的刑事判决书和刑事裁定书等证据材料，天台县当地为拆迁征地，将本案上诉人以偷税罪为名进行关押，上诉人被违法关押属于正当事由。（二）上诉人被释放后，身心健康受到严重摧残，关押期间配偶无人照顾，疾病恶化，上诉人被迫带配偶到上海、杭州等地求医，显然属于正当理由。（三）2020年年初的新冠疫情突然爆发，全国上下停止工作数月，工作、生活及出行都受到严重影响，突发新冠疫情已经被最高法院确认为不可抗力，显然属于正当理由。综上，请求撤销一审裁定，依法改判；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 天台县资规局答辩称：一、一审法庭归纳审理重点为起诉是否符合法定条件，此审理重点之归纳既符合法律规定也当庭得到上诉人的认同，法庭全程实录应能证明。起诉是否符合法定条件是法院审理行政争议的先决条件，如果原告无起诉主体资格或起诉超过法定期限或被告主体不适格，继续审理其他争议就没有意义。二、上诉人一方面在一审起诉中认为答辩人擅自变更土地登记行为违法，要求一审法院予以撤销；另一方面又在上诉中认为变更登记的主体错误，登记行为自始无效，两种观点、两种诉求在一案中不可并存。上诉人所称的登记主体错误是指把“光华”打成了“光化”属于笔误，“化”字行政上面盖有校正章予以纠正，符合法律规定，且已当庭查明。三、2000年4月3日作出的土地变更登记行为是经原被告双方当庭共同举证、质证并认可。土地证原件发到光华公司原法定代表人手中，上诉人要求核对原件是上诉人在一审庭审中的权利，但上诉人并没有提出，且双方对被诉行政行为作出时间一致认可，根本就没有核对的必要。四、上诉人所说的“正当理由”既未在一审庭审中进行举证，也与最长时效无关。五、除了超过起诉期限应予驳回上诉人的起诉，在光华公司至今未注销、作为法人依然存在的情况下，上诉人个人是没有起诉主体资格的，同样应驳回上诉人的起诉。综上，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 天台县政府未提交答辩意见。 本院认为，从一审裁定及上诉人的上诉理由看，本案审理重点应是上诉人的起诉是否超过《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十六条第二款“最长不超过二十年”的规定。行政诉讼法第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条文中的“二十年”是对当事人诉权的最长保护期所作的规定，并不是对起诉期限的规定，是对行政行为的相对人或利害关系人不知道行政行为情况下的诉权保护。本案中，被诉的登记行为发生在2000年4月3日，上诉人向一审法院提起本案之诉系2020年4月17日，故无论天台县政府是否如上诉人所称没有向原浙江天台光华工艺有限公司颁发过土地使用权证，都不影响上诉人已超过最长二十年保护期限的认定。上诉人提出“天台光化工艺有限公司”与“天台县光华工艺有限公司”、“浙江天台光华工艺有限公司”是完全不同的权利义务主体，以“天台光化工艺有限公司”的名义进行的土地用途变更登记，该登记行为自始无效以及土地变更超出申请范围，对上诉人不产生二十年起诉期限约束力的问题。本院认为，上诉人在一审时的诉讼请求是明确的，系撤销之诉，现上诉人提出因登记行为的申请主体不同、变更登记行为超出申请范围为由主张登记行为无效从而不产生二十年起诉期限的约束力，实质上主张被诉的登记行为无效，显然已超出其一审诉讼请求的范围，且撤销之诉与确认无效之诉不能并存，上诉人的该上诉理由显然不能成立。至于“光华”打成了“光化”属于笔误，“化”字上已盖有校正章予以纠正，被上诉人天台资规局也作出了说明。另从工商变更登记的情况看，“天台县光华工艺有限公司”于2003年变更登记为“浙江天台光华工艺有限公司”，而案涉的土地变更登记行为发生在2000年4月，当时的案涉土地的使用权登记申请人仍是“天台县光华工艺有限公司”，故上诉人就此提出的上诉理由也不能成立。上诉人提出的“不属其自身原因耽误”和“不可抗力”的问题。本院认为，行政诉讼法第四十八条规定的“因不可抗力”与“不属于其自身的原因耽误”的规定，与第四十六条第二款规定分属两种不同的情形，前者适用于当事人知道行政行为，而后者则适用于不知道行政行为，故上诉人就此提出的上诉理由不能成立。 另外，本案需要指出的是：一、原告主体资格问题。《最高人民法院关于适用的解释》第十六条第三款规定，非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。从上诉人提供2020年4月17日“企查查”网页显示，浙江天台光华工艺有限公司经营状况是注销，但从天台资规局提交的天台县行政审批局出具的《证明》看，浙江天台光华工艺有限公司于2004年10月9日被原天台县工商行政管理局吊销营业执照，生效的（2017）浙1023民初1803号民事判决也认定了该公司被吊销而不是注销，故上诉人以自己的名义提起本案之诉，不具备原告主体资格。二、天台县政府是否系本案适格被告的问题。案涉土地使用权证虽系天台县政府颁发，但在机构改革职能重新划分之后，该行政职能已划归天台资规局。故根据行政诉讼法第二十六条第六款的规定，天台资规局作为继续行使土地登记职权的行政机关，系本案的适格被告，天台县政府并非本案的适格被告。三、一审裁定在本院认为部分援引了《最高人民法院关于适用的解释》第四十六条第二款的规定，但该条款载明的内容却是行政诉讼法第四十六条第二款规定的内容，存在引用的法条与内容不相匹配的错误，存在不当。 综上，一审法院对原告、被告资格未作认定，径直以超过起诉期限为由驳回起诉，违反了法定起诉条件审理的顺序，且援引法律也存在错误，但鉴于上诉人确已超过行政诉讼第四十六条第二款“最长不得超过二十年”的规定，故一审法院驳回上诉人起诉的结论正确，依法应予维持，但对一审法院存在的不当之处，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 马惟菁 审 判 员 沈 妙 审 判 员 王富新 二〇二〇年十一月四日 代书记员 陈 奥