湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终168号上诉人（原审原告）张某1，男，汉族，2018年7月26日出生，住湖南省怀化市鹤城区。法定代理人张某2（系上诉人张某1之父），男，汉族，1995年8月6日出生，住湖南省怀化市鹤城区。委托代理人瞿红福。被上诉人（原审被告）湖南怀化经济开发区管理委员会，住所地湖南省怀化市鹤城区河西滨江北路**。单位负责人韩秋生，常务副主任，主持工作。委托代理人彭小东。委托代理人禹秀，湖南金州（怀化）律师事务所律师。上诉人张某1因与被上诉人怀化经开区管委会（以下简称怀化经开区管委会）不履行征地补偿安置法定职责纠纷一案，不服怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初248号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2012年4月29日，被告与李公湾村一至十组签订《征收土地房屋拆迁安置协议》，双方对安置原则、安置对象、安置范围以及安置方法作了约定。2014年1月7日，经湖南省人民政府（2014）政国土字第28号《农用地转用、土地征收审批单》批准，怀化市人民政府决定依法征收鹤城区河西街道办事处李公湾村、花背村、溪坪村共计17.6479公顷集体土地。2014年3月31日，怀化市人民政府公布《关于征收鹤城区河西街道办事处李公湾村花背村溪坪村有关土地的公告》（怀政函[2014]57号）。2014年5月6日，怀化市国土资源局发布《关于征收鹤城区河西街道办事处李公湾村花背村溪坪村有关土地补偿安置方案的公告》（怀国土资函[2014]71号）。2016年8月9日，被告与李公湾村委会签订《李公湾村安置地置换协议书》，其中第四条载明：考虑划地安置时间久、周期长，为妥善解决新增安置人员安置地问题，现暂按1800人计算（最终安置人数以交地后三榜公示为准）共计宗地面积374亩。2017年3月28日至2017年4月2日，被告对原告法定代理人所在李公湾村一组实物量调查第三榜进行公示（公示期五天），并在李公湾村进行了张贴。李公湾村垄塘组、李公湾村委会向被告下设机构安置房管理办公室出具了原告法定代理人张某2及户上家庭成员妻子杨曼2人在经开区辖区内集体土地上无任何住房的证明，并由原告法定代理人本人签署承诺书。2018年4月26日，李公湾村召开村民代表大会，对李公湾村安置有关事宜进行决议。会议应到人数65人，实到人数59人，最终形成决议：1、最后一榜截止日期为2018年5月30日；2、安置方式，划拨地和出让地并存，自愿选择。2019年6月20日，被告下设机构安置房管理办公室与怀化市鹤城区河西街道办事处李公湾村村民委员会签订《李公湾村安置补充协议》，其中第一条“名词释义”第1项载明：本补充协议所称安置对象，是指按照李公湾村及其村民提出的安置资格审理截止时间（2018年5月31日），经双方及李公湾村所辖村民小组和所处街道办事处联合审查符合安置资格的村民。第二条“安置人数”载明：“经双方审查，核定李公湾村安置对象1988人（具体名单详见附件），本协议不含已采取纯货币安置方式安置到位的125名村民（名单附后）。本安置对象名单系最终名单，审查截止时间之后的新增人员，一律不享受安置”。该补充协议的落款时间为2018年6月1日。2018年12月31日，原告的法定代理人张某2与被告下设机构安置房管理办公室签订《村民安置协议》，其中第一条载明：乙方本人及其家庭成员认可其所在村集体提出的安置资格审查截止时间（2018年5月31日），乙方本人及家庭成员共2人的安置资格已经甲方及乙方所在组、村、办事处联合审查认定，对其后乙方人员增加，新增人口不再享受安置。该协议落款日期为2018年5月31日。2018年7月26日，原告张某1出生。另查明，2019年3月8日，原告的法定代理人张某2因原告的安置资格问题，与董维军、潘白红等36户有新增人口的村民联名到被告处反映信访诉求，并于2019年7月1日向怀化市人民政府信访，在信访材料中自述所有新增人口签订协议日期为2018年12月底。原审法院认为，根据《湖南省人民政府办公厅关于同意怀化市河西新区列为省级开发区的批复》（湘政办函[1998]185号）的规定，被告系湖南省人民政府批准成立的机构，具有诉讼主体资格。根据《湖南怀化经济开发区管理体制实施办法》第四条第二款“经开区负责区内农用地转用、土地征收报批、征地拆迁及补偿安置”的规定，被告具有在本区域内行使征地拆迁及补偿安置的法定职责，是本案的适格被告。原告在被征集体土地与房屋实施后出生，与被告征收集体土地与房屋的行为具备一定的利害关系，可以以自己的名义提起行政诉讼，至于是否具备补偿安置资格需进行实体审理。故被告关于原告于征收公告发布之后出生、与房屋征收安置行为没有利害关系、不具有提起本案诉讼的原告主体资格的理由不能成立，本院不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定,公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定,对行政机关不履行法定职责提起诉讼的,应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，原告就其被征集体土地与房屋的补偿安置事项与被告处于协商过程中,被告未履行补偿安置法定职责一直处于延续状态。故原告于2020年5月提起本案诉讼并未超过上述法定起诉期限，被告认为原告的起诉超过起诉期限的理由不能成立,本院不予支持。《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发[2016]9号）第三十三条规定，安置对象确认时间截止至土地征收公告发布之后实物量调查第三榜公示结束之日。第三十八条第一款规定，本办法自公布之日起履行，原有关规定与本办法不一致的，按本办法执行，本办法实施过程中，国家、省、市出台新的相关政策的，按国家、省、市出台的新政策执行。该办法第三十八条第二款规定，怀化市市本级城市规划区内征收补偿安置按照《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发[2014]2号）执行，安置资格确定按本办法执行。根据上述规定，在怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置中，并非只要符合集体经济组织成员的身份即可获得安置资格，同时还要符合在土地征收公告发布之后实物量调查第三榜公示结束日之前这一安置资格认定的时间节点，之后新增的人口，在集体经济组织内享有一定权利并承担义务，但政府不再进行补偿安置。本案中，涉案集体土地征收公告公布之后，原告法定代理人作为无房户，应当参照其所在村组的实物量调查第三榜公示结束日确定安置资格认定的时间节点，方可确保集体土地征收补偿安置工作的公平性、合理性和统一性。原告法定代理人所在村组实物量调查第三榜公示的时间是2017年3月28日，结束之日是2017年4月2日，应当适用《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》（[2016]9号）的相关规定确认安置资格。原告出生于2018年7月26日，系实物量调查第三榜公示结束日之后的新增人员。被告根据上述规定作出原告不是本次征收补偿安置的对象、不具备补偿安置资格的认定，并无不当。申言之，安置资格的确定是受法律、法规或规范性文件所羁束，而与补偿安置协议的签订时间并无法律上的必然因果关系。本案中，被告与李公湾村签订补充协议的时间以及与原告法定代理人签订村民安置协议的时间跟原告的安置资格认定并无必然关联。无论原告法定代理人与被告是何时签订的村民安置协议，也无论李公湾村委会与被告何时签订的安置补充协议，均不影响原告在实物量调查第三榜公示结束日之后出生、不具备安置资格的既往认定。需要特别说明的是，本案的补偿安置资格截止时间之所以延期到2018年5月31日，是经李公湾村村民代表大会决议通过，并经李公湾村委会、李公湾村村民小组、河西街道办事处与被告联合审查之后而给予李公湾村民的一种优益措施，是考虑到涉案被征集体土地与房屋补偿安置周期长、时间久而将安置资格审查截止日期进行相对合理的延长，已经充分考虑了公平、公正原则和被征收集体土地的相关因素，具有一定的合理性。且被告与李公湾村签订的《李公湾村安置补充协议》以及被告与原告法定代理人签订的《村民安置协议》中都对该安置资格截止日期进行了认可。故这种安置资格截止日期的相对合理延长不能被无限制、无条件的扩大和延续，更不能成为原告要求被告履行补偿安置法定职责的依据。诚然，被告没有及时与李公湾村村委会和原告的法定代理人签订补充协议和村民安置协议，是一种工作上的瑕疵甚至是过失，但是这种工作上的瑕疵或过失并不必然导致原告可以获得补偿安置的资格，也没有法律、法规规定被告要因此而履行对原告重新进行补偿安置的法定职责。易言之，假使本案被告没有将签订补充协议的时间前移，而是直接落款于实际签订补充协议的时间2019年6月20日，原告亦不能因此而必然获得补偿安置的资格。原告利用被告工作上的迟延和失误而要被告承担补偿安置的法定职责是对被征集体土地和房屋补偿安置资格认定法律法规和规范性文件的一种误判。综上，原告出生于2018年7月26日，不但是在涉案集体土地与房屋实物量调查第三榜公示结束日之后，亦是在李公湾村委会、李公湾村村民小组、河西街道办事处与被告联合审查认定的安置资格截止日期之后。被告据此认定原告不符合安置资格，不是本次集体土地与房屋征收的安置对象，不给予原告补偿安置的行为不违反法律、法规以及规章的禁止性规定，且符合怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置的普遍做法，并无不当。原告要求确认被告不予补偿安置的行为违法且要求被告履行补偿安置法定职责的诉讼请求没有事实和法律依据，该院不予支持。原告认为被告与李公湾村签订《李公湾村安置补充协议》的实际日期是2019年6月20日，因此应当给予在此日期之前的新增人口进行补偿安置的理由没有事实依据，也没有法律、法规或规范性文件依据，该院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回张某1的全部诉讼请求。案件受理费50元，由张某1负担。上诉人张某1上诉称，1、原判认定主要事实错误。关于涉案集体土地征收公告公布之后，实物量调查第三榜公示的时间问题，原判认定第三榜公示的时间是2017年3月28日，结束之日是2017年4月2日，上诉人认为原判认定第三榜公示的时间是错误的。理由是：涉案集体土地被征收后，被上诉人与李公湾村一至十组在2012年4月29日签订的《征收土地房屋拆迁安置协议》第二条第3小点对新增人员安置截止时间未予确定，新增人员安置截止时间为（最终安置人数以交地后三榜公示为准）。新增人员安置截止的时间应当以2016年双方签订的安置地置换协议约定的时间为准。2、原判认定主要证据不充分，错误的把被上诉人在原审中提交的虚假证据当作其工作的过失。综上，原判认定事实错误，证据不充分。请求二审法院秉公判决：1、撤销怀化铁路运输法院于2020年6月29日作出的（2020）湘8603行初248号行政判决，并改判支持上诉人在一审中的诉讼请求。2、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人怀化经开区管委会答辩称，1、一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。上诉人上诉称以2016年置换协议约定时间来确定安置资格错误。本案安置资格的确认截止时间，应以2018年6月1日补充协议确定的2018年5月31日为准，而非上诉人所称的2016年的置换协议。本案上诉人是否具备安置资格，是否属于安置对象，应当以法律法规及规范性文件为判断依据。本案安置资格截止时间至2018年5月31日，是李公湾村村民代表大会决议通过的，具有法律效力。2、原判认定主要事实的证据充分。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。上诉人、被上诉人均没有新证据向本院提交。本院审理查明的基本事实与一审认定无异，予以确认。本院认为，本案系不履行征收安置补偿法定职责纠纷。根据当事人的诉辩主张，本案争议焦点：1、原审原告起诉是否超过起诉期限；2、原审原告是否符合安置补偿条件。一、关于起诉期限的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责的情形的起诉期限则没有作出明确规定。行政机关对其依职权应履行的法定职责，不能因存在行政相对人的申请而转变为依申请的职责，因此不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条关于起诉期限的规定。行政机关依职权履行法定职责属于法定义务，行政机关应当主动、有效且适当地履行其职责，在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效地履行其职责。由于行政机关的不履职处于持续状态，因此行政相对人可以随时提起诉讼以寻求救济，在此情况下并不存在违反法定起诉期限的情形。但是，如果行政机关已经作出履行相应职责的行为，或者以决定、书面告知、信访意见等明示方式明确拒绝履行相应职责的，行政相对人对行政机关的作为或者明确拒绝行为提起诉讼，应当在《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定的起诉期限内提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，2019年7月29日，上诉人的法定代理人等人收到了怀化市人民政府信访事项复查复核委员会作出的怀政信复核字（2019）05号《信访事项复核意见书》，得知其信访事项应通过诉讼途径解决，其实质为行政机关告知上诉人等怀化经开区管委会已经明确拒绝了履行安置补偿职责事项，原审原告应于接到该《信访事项复核意见书》的一年之内向人民法院提起行政诉讼，而原审原告于2020年5月27日提起行政诉讼，尚未超过法定一年的起诉期限。二、关于上诉人即原审原告是否符合安置补偿条件问题《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发［2016］9号）系怀化市人民政府发布的规范性文件，并经湖南省人民政府备案许可，在其有效期限内可以作为怀化市辖区集体土地与房屋征收补偿安置的依据。其中该补偿安置办法第三十三条规定“安置对象确认时间截止至土地征收公告发布之后实物量调查第三榜公示结束之日”。上诉人张某1于2018年7月26日出生，系实物量调查第三榜公示结束之后的新出生人员，不符合上述补偿安置办法第三十三条规定应予安置的情形，怀化经开区管委会不予认定其为安置对象而不予安置补偿，符合上述规范性文件规定。综上，上诉人起诉未超过法定起诉期限。上诉人要求被上诉人给予安置补偿，不符合怀政发［2016］9号文件关于安置对象确认规定的情形，不应予以安置补偿。上诉提出原审法院判决认定事实错误、主要证据不充分，与本院查明的事实不符，上诉人上诉理由不能成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张某1负担。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇二〇年十一月二十四日法官助理刘俊卿书记员曾晨本判决所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一)项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”