黑龙江省双鸭山市尖山区人民法院行 政 判 决 书（2020）黑0502行初77号原告郑金凤，女，1977年4月25日出生，汉族，住黑龙江省集贤县。委托代理人王宝玉，男，1967年4月20日出生，汉族，住黑龙江省集贤县。委托代理人戴晓坤，系黑龙江宝正律师事务所律师。被告集贤县水务局，住所地：黑龙江省集贤县向阳路。法定代表人关红岩，该局局长。委托代理人柳玉泉，男，1967年6月1日出生，汉族，系被告集贤县水务局工程师，住集贤县。委托代理人乔士忠，系黑龙江姜笑雨律师事务所律师。原告郑金凤因要求确认被告集贤县水务局（以下简称县水务局）行政不作为行为违法及行政赔偿一案，于2020年10月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月3日立案后，于2020年11月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月30日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王宝玉、戴晓坤、被告县水务局的行政负责人关红岩及委托代理人柳玉泉、乔士忠到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告郑金凤诉称，原告承包地被集贤县腰屯乡昌平村小黄河包围，小黄河决堤的水流不出去，从2019年8月16日至2020年6月24日，小黄河决口6次，河道内因有柳树丛导致阻水影响行洪，柳树丛长度2500米，宽度是河面积的50%-71%，高度是3-5米，杂物成堆，是造成河堤决口的主要原因，并造成原告的经济损失。损失发生后，原告多次向各级主管部门反映情况，要求铲除河道内的障碍物，追究行政机关的不作为的法律责任并要求依法赔偿损失，均没有结果。为此，原告诉至贵院，一、要求确认被告行政不作为（没有履行清理管辖河道）的行为违法；二、要求被告赔偿因其不作为给原告造成的经济损失赔偿51800元。三、案件受理费由被告承担。原告向本院提交以下证据：1、邮件交寄单，证明2020年4月16日，向被告邮寄了赔偿材料和确认其违法并要求其及时治理小黄河泄洪的材料。2、双鸭山市水务局的双水函（2019）51号关于对集贤县腰屯乡昌平村村民王凤武等人上访反映小黄河堤坝问题的答复意见，证明52户农民受到小黄河决堤后造成损失向各级部门上访，其中双鸭山市水务局给予了书面的答复意见，认定昌平村小黄河内存在大面积的柳树丛，长度约2500米，平均宽度达到50%左右，平均高度约3米，并且市水务局已经认定集贤县水务局有履职不到位的行为，从而说明已经确认被告具有行政不作为的违法行为。3、集贤县腰屯乡昌平村民委员会证明，证明昌平村受灾户53户，其中绝产245垧，半绝产87.5垧，损失计4.273，500.00元；4、村委会出具关于昌平村小黄河柳树堵水证明，证明2019年小黄河决堤5次，2020年经水务局出资清淤没有决堤的证明。5、视频资料一份及说明，证明小黄河决堤现状及河内柳树的长宽高面积。被告县水务局辩称，根据佳木斯市水利勘测设计研究院2020年7月23日提岀的《关于集贤县小黄河堤防左堤2019年8月16日晚决口原因分析》，小黄河流域在堤防决口前由于台风罗莎和利奇马的共同影响下发生了超过50年一遇降雨，从而引发了该流域超过50年一遇洪水，而根据黑龙江省水利厅《关于集贤县小黄河近期治理工程初步设计的批复》（黑水发〔2010〕51号）建设的小黄河该段堤防的防洪标准为20年一遇，洪水远超堤防防洪能力。可见，超标准洪水是造成该堤段决口的主要原因，属于天灾，属于不可抗力因素造成。经调查，起诉状中所述野生柳树丛，位于小黄河流域内桩号11+000、14+000处，长度约2.53km。根据佳木斯市水利勘测设计研究院2020年7月23日提出的《关于集贤县小黄河堤防左堤2019年8月16日晚决口原因分析》柳树丛对上游产生的壅水影响在柳树丛上游2.5公里以内，即桩号11+000、16+500段河道范围内，洪水水位壅高值在00.16m，而2019年8月小黄河决口处位于柳树丛上游，桩号为18+000，超出了柳树丛壅水影响范围1.5km。可见，本次堤防决口并非下游柳树丛壅水影响造成。堤防决口前，县水务局一直未接到起诉状中所述的要求清除河道内柳树丛的群众反映和诉求。但县水务局从河湖管理角度，从防洪、水土保持和水生态角度，一直在观察河道内柳树丛等植被的生长发育情况，综合分析其阻水影响、固岸固床保土需要，综合分析基础上，决定是否向上级机关立项申请资金来清除柳树丛。若不合理的清除河道植被，将造成河岸、河床冲刷，危及堤防安全，同时也将造成水土流失，破坏水生态和水环境。以上可见，水务局不存在行政不作为问题。另外，该次堤防决口是由于超标准洪水等不可抗力因素造成，属于天灾，不存在经济补偿问题。原告第一项诉讼请求缺少法定的前期条件，按照行政诉讼法若干问题的解释第二十七条规定：原告承担下列举证责任，（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起行政赔偿诉讼中，证明因被诉行为侵害而造成损失的事实。在截止今天我方从未接到过原告向被告申请行政作为的内容，且原告在第一项诉求中也未明确表达是何种不作为。因此，应当驳回原告的诉讼请求。被告县水务局向本院提交以下证据：1、被告统一社会信用代码证书，证明被告的主题资格；2、《关于集贤县小黄河近期治理工程初步设计的批复》，证明小黄河堤坝的防洪水为4级；3、佳木斯水利科学院出具的情况说明，证明小黄河堤坝的决口事件的主要原因是台风的影响导致急剧降雨，60年一遇的降水导致的事实；4、集贤县升昌镇降水气象资料，证明2019年8月1日至8月31日之间的降水量总计370.6毫米的事实；5、水位山洪监测数据，证明在2019年7月28日至8月25日期间水位数据的事实。6、关于集贤县、宝清县2019年度有关汛情的新闻报道（54页）证明2019年7-8月份集贤县、宝清县、友谊县小黄河流域发生50年一遇的降水及汛情，各县均受洪灾。经本院调取证据一份，中国人寿财产保险股份有限公司种植业保险分户定损及理算清单一份，证明原告的耕地受小黄河决堤受淹的事实。从而说明被告没有及时清理小黄河的柳树丛给原告造成的直接的经济损失。经庭审质证，原告针对被告证据1无异议；对证据2有异议认为该批复下达的时间是2010年3月4日，而本案原告受侵害的时间是2019年，证明黑龙江省水利厅对小黄河治理已经责令被告施工，但是被告一直没有履行义务，才导致2019年小黄河决堤6处，给原告造成了损失。足以说明被告构成的行政不作为行为。该批复当中工程的必要性阐述的小黄河2到3年一涝是不真实的。对证据3真实性合法性关联性均有异议，佳木斯水利科学院对小黄河决堤情况进行说明，原告并未接到任何通知，也不知道佳木斯水利科学院是否到现场进行勘察，而且陈述的地理情况，决口原因分析均不正确。关于小黄河决堤情况原告方已经申请司法鉴定，只有通过法定程序选择鉴定机构在各方当事人到现场参与的情况下，才能体现有资质的鉴定机构出具的鉴定结论才能有公平性合法性，被告的证据3原告没有到现场参与勘察，而且该机构也非司法鉴定部门，所以其出具的情况说明不应成为本案认定事实的依据；对证据4有异议，原告也调取了一份降水资料，该资料与原告调取的不一致，所以该证据不真实。对证据5有异议，被告应当出示通过什么方式具体怎么勘测的详细的说明。对其所勘测的数据原告也有异议。对证据6真实性、合法性、关联性均有异议，其提供的照片非原告耕地周围小黄河的位置。原告对法院调取证据无异议。被告对原告证据1真实性无异议，但关联性有异议，该邮件是2020年4月份邮寄给被告的，不能证明在小黄河流域水灾之前原告向被告提出行政作为的申请；对证据2真实性无异议但关联性有异议，该证据是双鸭山市水务局作为上级行政管理部门出具的，其相关内容的表述均是对下级行政机关管理的指导性意见，并没有也不可能明确小黄河流域水灾的发生原因，小黄河决堤的原因应以被告提交的佳木斯水利勘察设计院出具的原因分析加以确认。对证据3、4的真实性合法性关联性均有异议，该证据是原告所在的村委会单方出具的，而且原告有52名均是该村委会的集体成员，该两份证据只能作为原告的单方陈述。对证据5真实性有异议，没看到全部现场，视频显示的时间为2019年11月7日。此期间为冬季不应有绿草存在，不确定是小黄河的现场。对视频说明关联性有异议。被告对法院调取证据无异议。本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1-5及本院调取证据一份，本院经依法审查，该证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信；对被告证据1-6具有真实性，该证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。经审理查明，2019年7月至8月31日期间，集贤县腰屯乡昌平村内的小黄河河道（以下简称小黄河）因持续降雨，河道内存有柳树丛，洪水造成小黄河流域水位超标准，洪水持续时间长，2019年8月16日、8月24日昌平村小黄河溃堤决口，造成王凤武等52农户农作物（玉米）受水淹。2020年4月16日，王凤武等人向集贤县水务局邮寄了赔偿申请书，被告县水务局收到赔偿申请书后，未作出答复。为此，王凤武等52名原告人于2020年10月21日诉讼本院，一、要求确认被告行政不作为（没有履行清理管辖河道）的行为违法；二、要求被告赔偿因其不作为给原告造成的经济损失赔偿51800元。三、案件受理费由被告承担。另查明，王凤武等人曾向双鸭市水务局反映腰屯乡昌平村内的小黄河河道堤坝问题，2019年11月18日，双鸭山市水务局作出《关于对集贤县腰屯乡昌平村村民王凤武等人上访反映小黄河堤坝问题的答复意见》，在意见中答复认为，洪水的发生是造成河堤多次溃堤决口的主要原因。河道内存在大面积自然生长的柳树丛，行洪时可能发生阻拦漂浮物的现象等，但不是堤防多处溃堤决口的主要原因。答复还指出，被告县水务局在小黄河河道管理上存在履责不到位的现象。庭审中，被告行政负责人自述在2019年8月前未清理过小黄河河道。再查明，2020年7月23日，佳木斯市水利勘测设计研究院作出《关于集贤县小黄河堤防左堤2019年8月16日晚决口原因分析》，分析认为，腰屯乡昌平村东南小黄河左堤决口不是下游河道柳树丛壅水造成的。2019年8月历时超过50年一遇降雨造成小黄河流域发生了超标准洪水，致使河道内洪水位较高，加之洪水持续时间长，导致堤防长时间在高水位下运行，堤身土质抗冲能力减弱，导致溃堤决口。另查明，王凤武等52名腰屯乡昌村村民于2019年在中国人寿财险保险股份有限公司集贤县分公司投保种植业保险，该公司于2019年7月28日出险，出险原因为内涝，2019年12月10日按分户已定损。本院认为，《中华人民共和国防洪法》第八条第三款规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。被告县水务局在其行政区域内的防洪日常工作依法具有管理职责。第十八条规定，防治江河洪水，应当蓄泄兼施，充分发挥河道行洪能力和水库、洼淀、湖泊调蓄洪水的功能，加强河道防护，因地制宜地采取定期清淤疏浚等措施，保持行洪畅通。《中华人民共和国河道管理条例》第七条规定，河道防汛和清障工作实行地方人民政府行政首长负责制。第八条规定，各级人民政府河道主管机关以及河道监理人员，必须按照国家法律、法规，加强河道管理，执行供水计划和防洪调度命令，维护水工程和人民生命财产安全。本案中，集贤县腰屯乡昌平村内的小黄河河道内常年柳树丛生，县水务局有责任加强河道防护，做好定期清淤疏浚等措施，保持行洪畅通。庭审中，被告行政负责人明确表示，发生内涝前未对该河道内柳树丛进行清理工作。上一级主管部门在对原告信访答复中也指出，被告县水务局在小黄河河道管理上存在履责不到位的现象，因此，被告县水务局在小黄河河道防护中没有依据《中华人民共和国防洪法》第十八条的规定，没有履行因地制宜地采取定期清淤疏浚的措施，保持行洪畅通的行为，该未履行清理河道行为应确认违法。原告在本案的行政诉讼中一并提起行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，被告没有履行清理河道是否是小黄河流域产生溃堤的原因，原告的损失与被告未履行清理小黄河河道的行为是否有因果关系，被告提供了佳木斯市水利勘测设计研究院作出《关于集贤县小黄河堤防左堤2019年8月16日晚决口原因分析》中证实，2019年8月发生的历时50年一遇的降雨是造成小黄河流域发生超标准洪水，是造成薄弱段产生溃提绝口的原因。该证据仅对2019年8月16日晚集贤县小黄河堤防左堤决口原因的分析。原告未提供有效的证据证实小黄河堤防溃堤与被告不履职行政行为有内在的、必然的、直接的联系及要求赔偿农作物被水淹的损失的证据。因此，原告主张因小黄河段溃堤造成的损失，应由被告县水务局赔偿，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告集贤县水务局未履行清理河道行为违法。二、驳回原告郑金凤的其他诉讼请求。受理费人民币50元，由原告郑金凤负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于双鸭山市中级人民法院。审 判 长  董 曼人民陪审员  姚义明人民陪审员  刘明辉二〇二〇年十一月三十日书 记 员  刘政丹附：本判决适用的相关法律依据本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决违法；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当驳回原告的赔偿请求。