广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终158号上诉人(原审被告)吴川市自然资源局，住所地：广东省吴川市********。法定代表人宁观保，局长。委托代理人梁康健，该局干部。委托代理人骆康富，该局干部。被上诉人庞华忠，男，1979年9月5日出生，汉族，住广东省吴川市**********，公民身份号码：440************592，系原被上诉人梁素荣的儿子。委托代理人李兴华，男，1960年8月10日出生，汉族，住广东省吴川市********，公民身份号码：440************915。原审第三人吴川市第二建筑工程有限公司，住所地：广东省吴川市********。法定代表人黄晓，执行董事。委托代理人梁康佑，该公司职员。上诉人吴川市自然资源局因与被上诉人庞华忠，原审第三人吴川市第二建筑工程有限公司（以下简称吴川第二建筑公司）土地行政处罚纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人吴川市自然资源局的委托代理人骆康富，被上诉人庞华忠的委托代理人李兴华，原审第三人吴川第二建筑公司的委托代理人梁康佑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，1995年11月9日，原吴川市第二建筑工程公司与原吴川县黄坡镇黄坡村签订《关于割让黄坡构件场部份场地使用权协议书》，双方就解决原吴川市第二建筑工程公司黄坡构件场（吴川市**********，原名灯盏岭，面积6659㎡）的用地手续未完备的遗留问题达成了协议。2008年1月28日，吴川市人民政府向原吴川市第二建筑工程公司作出吴府函[2008]16号《关于同意将黄坡构件场6279平方米土地确权给市第二建筑工程公司问题的批复》，同意按原吴川市第二建筑工程公司与黄坡村1995年11月9日签订《关于割让黄坡构件场部份场地使用权协议书》第二条约定，将土地6279㎡（总面积6659㎡，其中割让给黄坡村380㎡）依法确权和办理国土证给原吴川市第二建筑工程公司。2017年8月25日，原吴川市国土资源局给第三人吴川第二建筑公司颁发了粤（2017）吴川市不动产权第0003477号《不动产权证书》，明确坐落于吴川市**********面积5266.7㎡的国有建设用地使用权由吴川第二建筑公司单独所有，用途为工业用地。吴川第二建筑公司将该地作为其下属的黄坡构件场（又称四工区）工场使用。2018年6月5日，原吴川市国土资源局给吴川第二建筑公司重新颁发了粤（2018）吴川市不动产权第0004680号《不动产权证书》，该地用途变更为城镇住宅用地，其他事项未变。2019年4月12日，吴川市自然资源局向梁素荣作出吴自然资（执法）字[2019]43号《责令改正自然资源违法行为通知书》，载明“梁素荣：你本人在未经吴川市第二建筑工程有限公司同意的情况下，擅自侵占该公司位于吴川市**********的土地并建起房屋，你的上述行为违反了国土管理有关法律法规，属违法行为。为此，现责令你自本通知送达之日起七天内，自行拆除你在该土地上的违法建设物，并对违法占用的土地进行整改，恢复土地原状。”因梁素荣认为吴川市自然资源局作出该通知书是违法的而拒绝签收，吴川市自然资源局于当日在梁素荣涉案房屋上粘贴了该通知书。梁素荣不服该通知书，遂诉至该院。本案庭审中，梁素荣表示其是1957年在吴川市黄坡镇灯盏岭建设了200多平方米的瓦房（包括庙堂在内）以及1973年在该地建设了占地面积120多平方米的二层楼房；吴川第二建筑公司表示梁素荣是2015年底至2016年期间在吴川市**********建成两层楼房的，占地面积是40平方米左右，200多平方米瓦房是属于第三人房产，庙堂是梁素荣利用吴川第二建筑公司的瓦房修建的；吴川市自然资源局表示其作出的涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》只是针对梁素荣在涉案土地上建设的两层楼房，200多平方米瓦房是吴川第二建筑公司的房产，庙堂是梁素荣利用吴川第二建筑公司的瓦房修建的，该通知书没有针对200多平方米的瓦房（包括庙堂）。另查明，梁素荣在涉案土地上建设的两层楼房没有经过政府有关部门审批。梁素荣没有提供证据佐证200多平方米瓦房是其所建设的。涉案两层楼房及200多平方米瓦房（包括庙堂）已于2019年5月31日被吴川市有关政府部门拆除。原审认为，本案属于土地行政处罚纠纷。根据《国土资源行政处罚办法》第五条“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”的规定，吴川市自然资源局对所在其辖区的国土资源违法案件有管辖权。根据各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点问题是：关于被诉行政行为是否合法的问题。本案中，梁素荣是吴川市**********两层楼房的建设者，吴川市自然资源局于2019年4月12日对梁素荣作出吴自然资（执法）字[2019]43号《责令改正自然资源违法行为通知书》，责令梁素荣自该通知送达之日起七天内，自行拆除其在该土地上的违法建设物，并对违法占用的土地进行整改，恢复土地原状。该《责令改正自然资源违法行为通知书》虽然是以通知书形式作出，但从内容上看，该行政行为已对涉案建筑物定性为“违法建设物”，并且还要求梁素荣在某一时间节点前拆除违法建筑，具有特定的具体内容。另外，梁素荣的涉案房屋被拆除前，吴川市自然资源局尚未作出有关拆除涉案房屋的决定，很明显，上述通知已实质上是一种行政处罚行为。根据《国土资源行政处罚办法》第四条第（四）项“国土资源行政处罚包括：（四）限期拆除；”及第二十七条“违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人有权进行陈述和申辩。陈述和申辩应当在收到《行政处罚告知书》后三个工作日内提出。口头形式提出的，案件承办人员应当制作笔录。”和《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”及第三十二条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”的规定，吴川市自然资源局在庭审中抗辩其已口头告知梁素荣享有陈述、申辩的权利，由于梁素荣不予认可，吴川市自然资源局亦未能提供证据佐证，故该院不予采纳。据此，吴川市自然资源局对梁素荣作出吴自然资（执法）字[2019]43号《责令改正自然资源违法行为通知书》前，没有制作《行政处罚告知书》送达梁素荣，亦未告知梁素荣依法享有陈述、申辩的权利，属于违反法定程序。综上，吴川市自然资源局对梁素荣作出吴自然资（执法）字[2019]43号《责令改正自然资源违法行为通知书》的行为违反法定程序，应予以撤销。因涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，应当判决确认违法。故对梁素荣诉求确认吴川市自然资源局于2019年4月12日对其作出的吴自然资（执法）字[2019]43号《责令改正自然资源违法行为通知书》违法，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条第一款、《国土资源行政处罚办法》第四条第（四）项、第五条、第二十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认吴川市自然资源局于2019年4月12日对梁素荣作出的吴自然资（执法）字[2019]43号《责令改正自然资源违法行为通知书》违法。案件受理费50元，由吴川市自然资源局负担（案件受理费50元梁素荣已在该院（2019）粤0891行初157号案件中预缴）。上诉人吴川市自然资源局不服原审判决，向本院上诉请求：1.撤销湛江经济技术开发区人民法院((2020)粤0891行初86号行政判决；2.改判依法驳回被上诉人的诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、原审判决认定吴川市自然资源局的《责令改正自然资源违法行为通知书》违法，判决错误。(一)梁素荣擅自在土地使用权属他人的土地上建设房屋，没有取得建设房屋的用地手续和规划许可手续，属侵占他人土地的行为，违反了《土地管理法》和城乡规划法的规定。吴川市住建局在送达的《限期拆除通知书》[吴规建拆(2019)第1904122号]也载明了涉案房屋为违法建筑物。因此，涉案的房屋属违法建筑物，应当拆除。吴川市自然资源局作出的《责令改正自然资源违法行为通知书》，是依法命令梁素荣在一定期限内停止违法行为，《责令改正自然资源违法行为通知书》是一项行政命令而不属于行政处罚，没有强制执行的内容。原审法院认定通知书属行政处罚案件并适用《中华共和国行政处罚法》的规定认定程序违法，属认定事实和适用法律错误。(二)梁素荣建设房屋所使用的土地，是使用权属归吴川市第二建筑工程公司的土地，梁素荣在没有取得的土地使用权的情况下，也没有取得建设房屋的规划许可手续，其行为侵占性和违法性明显，吴川市自然资源局依照法律法规的规定，作出《责令改正自然资源违法行为通知书》，符合事实和法律规定。二、根据现行的法律规定，吴川市自然资源局既没有职权作出拆除涉案房屋的决定，也没有职权拆除涉案的房屋。原审法院认定“原告梁素荣的涉案房屋被拆除前，被告吴川市自然资源局尚未作出有关拆除涉案房屋的决定……”，是错误的。综上所述，原审判决认定事实和适用法律错误，吴川市自然资源局作出的《责令改正自然资源违法行为通知书》认定事实清楚，符合法律规定，请二审法院依法撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人庞华忠辩称，上诉人的上诉主张缺乏理据，请求维持一审判决。原审第三人吴川第二建筑公司述称，同意上诉人的上诉意见，涉案土地归吴川第二建筑公司享有，梁素荣在涉案土地上建设建筑物，侵害吴川第二建筑公司的权益，上诉人是依法履行职责。因梁素荣已身故，对于梁素荣继承人参加本案的主体身份，尊重依法核查处理结果。本院二审期间，被上诉人提交了一个光盘，主张证明拆迁现场情况。上诉人及原审第三人对该证据均无异议。经审查，被上诉人二审提交的证据不属于新证据，且与本案不具有关联性，本院不予采纳。案经本院二审审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。另查明，本院二审审理期间，梁素荣的儿子庞华忠主张梁素荣已死亡，其申请作为梁素荣的法定继承人参加诉讼。上诉人吴川市自然资源局和原审第三人吴川第二建筑公司对梁素荣已死亡的事实无异议。本院依法变更本案被上诉人为庞华忠。本院认为，本案系土地行政处罚纠纷。本案的争议焦点系：上诉人吴川市自然资源局对梁素荣作出的吴自然资（执法）字[2019]43号《责令改正自然资源违法行为通知书》是否合法的问题。本案中，上诉人吴川市自然资源局认定梁素荣擅自侵占吴川第二建筑公司位于吴川市**********的土地并建起房屋的行为属于违法行为，遂作出吴自然资（执法）字[2019]43号《责令改正自然资源违法行为通知书》，责令梁素荣自通知送达之日起七天内自行拆除其在该土地上的违法建设物，并对违法占用的土地进行整改，恢复土地原状，但其所作出的上述通知书中仅载明梁素荣的行为违反了国土管理有关法律法规，没有引用具体的法律依据，属适用法律错误。而且，《国土资源行政处罚办法》第四条第（四）项规定“国土资源行政处罚包括：（四）限期拆除”，本案中，上诉人在涉案通知书中责令梁素荣限期拆除其建设物，依据上述规定，其所实施的被诉行政行为属于行政处罚，应当依照行政处罚的相关程序作出，但上诉人未能提供证据证明其对梁素荣作出涉案通知书前，已依据《国土资源行政处罚办法》第二十七条及《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定作出《行政处罚告知书》送达梁素荣，并告知梁素荣依法享有陈述、申辩的权利，程序明显违法。综上，被诉行政行为程序违法，适用法律错误，一审法院判决确认被诉行政行为违法，并无不当。上诉人关于被诉行政行为不属于行政处罚，其所作出的涉案通知书符合法律规定的上诉主张不能成立，本院不予支持。综上所述，上诉人吴川市自然资源局的上诉理由缺乏事实和法律依据，上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴川市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨纯京审 判 员 吴有文审 判 员 李常红二〇二〇年十一月二十三日法官助理 陈小斯书 记 员 梁罗芬附：适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。