江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终405号上诉人（原审原告）肖洋福，男，汉族，住于都县。被上诉人（原审被告）赣州市人民政府，住所地：赣州市章贡区长征大道**。法定代表人曾文明，该市市长。委托代理人何平，赣州市司法局工作人员。上诉人肖洋福因其诉赣州市人民政府行政复议一案，不服赣州市中级人民法院（2020）赣07行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2017年7月31日，原于都县国土资源局（现为于都县自然资源局）制作了《于都县2017年度第二批次集镇建设用地呈报材料“一书三方案”》，并按法定程序上报至江西省人民政府审批。2017年10月17日，经江西省人民政府批准，原江西省国土资源厅（现为江西省自然资源厅）作出《关于于都县2017年度第二批次集镇建设用地的批复》（赣国土资征〔2017〕117号），该批复载明：同意于都县将罗坳镇水塅村、罗坳村的农村集体农用地16.6822公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地2.475公顷。2017年10月25日，于都县人民政府发布《关于2017年度第二批次集镇建设用地征收土地方案公告》（于批征地公告〔2017〕4号）和《关于2017年度第二次集镇建设征地补偿、安置方案公告》（于批征地补偿字〔2017〕4号），补偿安置方案主要包括：征收土地项目、征地范围、面积及地类，土地补偿费、安置补助费标准、金额、支付对象和支付方式，青苗补偿标准、支付对象和支付方式，房屋拆迁安置的方式等。肖洋福位于于都县罗坳镇罗坳村塘窝组的房屋属于本次征收范围。肖洋福对该补偿安置方案不服，向赣州市人民政府申请行政复议。2019年11月1日，赣州市人民政府以肖洋福的复议申请不符合行政复议受理条件为由，作出赣市府复字〔2018〕128号行政复议决定：驳回申请人肖洋福的复议申请。肖洋福不服，提起行政诉讼，请求撤销赣州市人民政府作出的赣市府复字〔2018〕128号《行政复议决定书》。原审法院另查明，于都县罗坳镇罗坳村塘窝组村民肖金平不服于都县人民政府通过相关网站以公告形式批准的征地补偿安置方案（于批征地补偿字〔2017〕4号），向赣州市人民政府申请行政复议。2018年7月1日，赣州市人民政府作出赣市府复字〔2018〕57号行政复议决定，维持了于批征地补偿字〔2017〕4号补偿安置方案。肖金平不服提起诉讼，原审法院作出（2018）赣07行初198号判决，判决：（一）撤销赣市府复字〔2018〕57号行政复议决定；（二）确认于批征地补偿字〔2017〕4号补偿安置方案违法；（三）限于都县人民政府在判决生效后两个月内依法作出补偿安置方案；（四）驳回肖金平关于撤销于批征地补偿字〔2017〕4号补偿安置方案的诉讼请求。于都县人民政府不服提起上诉，江西省高级人民法院于2019年7月29日作出（2019）赣行终227号终审裁定，认为：于都县人民政府作出的于批征地补偿字〔2017〕4号补偿安置方案不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性，如对补偿安置方案确定的征地补偿标准有异议，可依循协调、裁决途径救济，裁定撤销一审判决第（二）（三）（四）项，驳回肖金平的起诉。原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，行政复议的受案范围应当是具体行政行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”据此，作出征收补偿方案是征收补偿中的一个环节，之后还需经相关征收部门组织实施，作出征收补偿方案具有阶段性特征。从对被征收人的具体权利义务产生影响上看，征收补偿方案一般不直接设定权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，对被征收人产生直接影响的应当是相关征收部门根据征收补偿方案所组织实施的具体的补偿安置、搬迁等行为。从征收补偿方案内容上看，该方案涉及人数众多的不特定对象，具有抽象性和一定的普遍约束力，属于行政规范性文件范畴。因此，作出征收补偿方案属于过程性行为，征收补偿方案本身并不对被征收人权利义务产生直接影响，具有一定的普遍适用性，属于行政规范性文件范畴，不属于具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”上述规定明确，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的补偿安置方案等不服的，先由县级以上人民政府协调，协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提请裁决，被征地集体经济组织和农民对市、县人民政府的上一级人民政府作出的行政裁决仍不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，肖洋福对补偿安置方案有异议，可按上述协调、裁决程序寻求救济。未经协调和裁决程序，直接按照行政复议的程序申请行政复议，不符合行政复议法和土地管理法的相关规定。综上，赣州市人民政府以不符合行政复议受理条件为由作出驳回复议申请的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确。肖洋福的诉讼请求不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回肖洋福的诉讼请求。上诉人肖洋福不服一审判决，提起上诉，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。理由如下：一、征地补偿安置方案不同于补偿标准，不属于必须协调、裁决的范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，只有对补偿标准有争议的才属于协调、裁决范围。于都县人民政府批准实施的补偿安置方案既包括作出的程序，也包括该方案确定的补偿安置方式、补偿标准等内容，原审法院将补偿安置方案混同于补偿标准系事实认定错误。上诉人的复议请求针对的是补偿安置方案，不仅仅是补偿标准，原审法院将其认定为协调和裁决范围，系法律适用错误。二、征地补偿安置方案具有作为补偿依据的法律效力，对上诉人的权利义务产生影响。征地补偿安置方案对象具体，内容包括了补偿标准、支付等具体内容，对上诉人权利义务产生实际影响，属于行政复议的受案范围。三、现行法律、法规已将征地补偿安置方案纳入行政复议的受案范围。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》明确将征地补偿、安置方案纳入行政复议受案范围，并明确了复议机关，上诉人向被上诉人申请复议的征地补偿安置方案，属于行政复议的受案范围。被上诉人赣州市人民政府答辩称，一、被上诉人作出的行政复议决定实体合法。从土地征收补偿过程来看，批准补偿安置方案具有阶段性特征；从对被征收人的具体权利义务产生的影响看，对被征收人产生直接影响的应当是具体的补偿安置、搬迁等行为。从内容来看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有抽象性，属于行政规范性文件范畴。因此上诉人的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，上诉人如对补偿安置方案载明的补偿标准有异议，不能直接申请行政复议，而应当根据上述规定申请协调、裁决，行政复议期间，上诉人未提供证据证明其就补偿标准向于都县人民政府申请了协调，故该项复议申请亦不符合行政复议受理条件。二、被上诉人作出的行政复议决定程序合法。2018年8月2日，被上诉人受理上诉人的行政复议申请，之后被上诉人依法先后作出延期和中止行政复议审理通知，并送达当事人。2019年11月1日，被上诉人作出赣市府复字〔2018〕128号行政复议决定，程序合法。原审经质证认定的证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院认为，于都县人民政府作出于批征地补偿字〔2017〕4号《关于2017年度第二次集镇建设征地补偿、安置方案公告》后，被征地农户因不服公告的补偿安置方案如何寻求救济，本院（2019）赣行终227号行政裁定根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款等规定，已经明确可依以下基本途径救济：“一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。”本案中，上诉人未提供证据证明其已依法申请于都县人民政府进行协调，其直接向赣州市人民政府提起行政复议不当。赣州市人民政府决定驳回其复议申请正确，复议程序亦无违法之处。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决事实认定清楚、法律适用正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人肖洋福承担。本判决为终审判决。审判长  陈雯雯审判员  万进福审判员  谢丽萍二〇二〇年十一月八日法官助理吁洪虹书记员胡美园