山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行终162号 上诉人（原审原告）日照乐万家老年公寓，住所地日照经济技术开发区，组织机构代码07575689-9。 负责人邹宗林，院长。 委托代理人宋玉成，北京市中盾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）日照经济技术开发区管理委员会，住所地日照经济技术开发区温州路**。 法定代表人徐淑利，主任。 行政机关出庭负责人杨士峰，副主任。 委托代理人袁昊晨，日照经济技术开发区管理委员会党政办公室工作人员。 委托代理人刘成森，山东律苑律师事务所律师。 上诉人日照乐万家老年公寓因与被上诉人日照经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）不履行法定职责一案，不服日照市岚山区人民法院（2020）鲁1103行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审认定，2007年，日照乐万家老年公寓负责人邹宗林与日照市东港区北京路街道宋家湖村陈为合签订转租合同，由邹宗林承租陈为合承包日照市东港区北京路街道宋家湖村的集体土地3.07亩，租赁期限自2007年3月1日至2027年2月29日。该土地坐落于兖日铁路桥以北、××路××、××路以西。后日照乐万家老年公寓在该土地上建设房屋6处、建筑面积为790.16平方米，简易平房1处、建筑面积为54.74平方米，太阳能采热钢结构棚1处、建筑面积360平方米的建筑物、构筑物建设，未取得规划、建设部门批准手续。在陈为合与日照市东港区北京路街道宋家湖村委会（以下简称宋家湖村委会）签订的土地租赁合同和邹宗林与陈为合签订的转租合同中，均有约定：本合同到期时，如继续租赁，承租人优先；如双方不再签订租赁合同，承租人投资的建筑物限期无偿自行拆除，宋家湖村委会收回土地。如承租人拒不拆除，宋家湖村委会安排拆除，费用由承租人支付。案外人陈为合与宋家湖村委会签订的土地租赁合同还约定：合同期内，如政府征用土地，本合同解除，承租人必须在宋家湖村委会通知的期限内交还土地。承租人投资建设的地上附着物赔偿款归承租人。如宋家湖村委会规划占用，合同终止，承租人经批准建设的房屋等地上附着物，宋家湖村委会按承租人建设时实际成本，折价补偿承租人。日照乐万家老年公寓于2013年1月1日取得《社会福利机构设置批准证书》，2013年6月20日在日照市民政局登记设立日照乐万家老年公寓民办非企业单位登记证书。登记证书有效期自2013年6月20日至2017年6月19日。 2009年1月19日，日照市人民政府发布土地征收公告，按照2009年日照市人民政府的土地征收公告，日照乐万家老年公寓租赁土地的北侧一部分在征收土地范围内。自2016年10月起，宋家湖村委会多次向日照乐万家老年公寓发出书面通知，告知其因铁路公园建设，根据村民自治原则，需要日照乐万家老年公寓于2016年12月31日前腾退土地，否则即组织强制拆除，并告知日照乐万家老年公寓因其建设的建筑物没有任何规划、建设审批手续，根据《日照人民政府关于对全市违法建设进行治理的通告》（2016年11月22日）、《日照经济技术开发区项目建设地上附着物补偿暂行办法》（日开办发[2016]1号）规定，一律不予赔偿，对一些历史上形成的，虽未取得规划、建设部门批准手续，但经村居“两委”研究同意建设的建筑物、构筑物、临时设施，且与村居集体签订承包租赁合同，每年及时上交集体承包租赁费的，因项目建设需要在规定时限内全部无偿拆除的，不评估、不打价，可按最高不超过历年所缴纳承包租赁费总额的50%（具体比例视情况定）作为拆除补偿，补偿费由区财政承担。根据该规定，经统计计算应退给日照乐万家老年公寓租赁费40677.5元。除此之外，还对地上苗木进行评估打价，价值为7910元，予以一并补偿。日照乐万家老年公寓不同意上述补偿，未能自行拆除房屋等建筑物。 因日照乐万家老年公寓设立的企业经营期限已届满，未取得继续经营审批。日照经济技术开发区社会事业局曾向日照乐万家老年公寓发出限期整改通知书。该局认为，日照乐万家老年公寓经整改仍未达到运营设立条件，无证运营存在安全隐患。该局决定对日照乐万家老年公寓予以依法进行强制关停，并对公寓中的老年人进行妥善分流安置。2017年5月28日，日照乐万家老年公寓向宋家湖村委会作出承诺，同意按照开发区管委会（2016）1号标准进行补偿，并保证如在2017年5月31日下午5点前不能拆除，视为自愿放弃残值，交由宋家湖村委会组织拆除。2017年2月17日，宋家湖村委会召开村两委会议，对日照乐万家老年公寓未能履行承诺自行拆除，决定由宋家湖村委会进行强制拆除。2017年6月3日下午30左右，宋家湖村委会安排人员、车辆，对日照乐万家老年公寓的房屋等建筑物全部予以拆除。 2019年8月30日，日照乐万家老年公寓向日照市人民政府递交《请求履行法定职责申请书》，日照市人民政府向开发区管委会发出《履行职责通知书》，通知书载明：“2009年1月19日，日照市人民政府发布2009年第12号征收土地公告后，你单位在组织土地征收补偿安置工作时，未能按照法律规的规定全面履行补偿安置职责，以致相关当事人向市政府提出异议并诉至法院。现通知你单位在收到本通知后，在法定期限内履行相关安置职责，妥善处理补偿安置行政争议，保障被征收人合法权益。” 另查明，2009年1月6日，山东省人民政府批准包括部分涉案土地在内的土地农转用并征收为国有土地。宋家湖村委会持有日照市土地管理局颁发的证号为日集用（1999）字第051号《集体土地使用证》，土地权益仍属于宋家湖村委会享有。 2019年3月25日，日照乐万家老年公寓起诉宋家湖村村委会财产损害赔偿纠纷，2019年8月5日，日照经济技术开发区人民法院作出（2019）鲁1191民初535号民事判决，判决驳回了日照乐万家老年公寓的诉讼请求。日照乐万家老年公寓不服判决提起上诉。在二审审理期间，日照乐万家老年公寓又提起本案行政诉讼。 2019年4月19日，日照乐万家老年公寓以日照市人民政府为被告提起行政诉讼。2019年9月23日，日照市中级人民法院因日照乐万家老年公寓提出撤回起诉申请，作出（2019）鲁11行初33号行政裁定，准予日照乐万家老年公寓撤回起诉。 2020年6月8日，日照市中级人民法院作出(2020)鲁11民终496号民事判决，终审判决认为，根据日照乐万家老年公寓负责人邹宗林的承诺，在邹宗林承诺自行拆除时间届满后对涉案房屋进行了拆除，宋家湖村委会的拆除行为未超出《承诺书》承诺拆除的范围，未违反法律规定，二审判决驳回上诉，维持原判。 原审认为，本案争议的焦点是，对日照市人民政府向开发区管委会发出《履行职责通知书》后，开发区管委会是否履行了职责；涉案房屋拆除行为是否涉嫌违法。 在日照市人民政府向开发区管委会发出《履行职责通知书》后，开发区管委会应当履行职责。根据日照乐万家老年公寓负责人邹宗林于2017年5月28日向宋家湖村委会作出的承诺，应当根据邹宗林同意的按照开发区管委会（2016）1号标准进行补偿的内容，由自己或者责成所属下级人民政府及其行政部门给予日照乐万家老年公寓租赁使用的土地被征收部分作出相应的补偿决定。在法定期限内未能作出处理决定，属于不履行法定职责的情形。开发区管委会不履行职责行为，是未能《履行职责通知书》的职责行为，对于是否未能履行征收补偿安置的职责，仍要看是否根据（2016）1号补偿标准对日照乐万家老年公寓被征收土地部分的财产进行了合理补偿。根据行政诉讼法及司法解释规定,行政机关自接到申请之日起两个月内不履行的，当事人可以提起诉讼。开发区管委会自收到日照市人民政府的《履行职责通知书》之日起两个月内应作出相应处理而未作出，开发区管委会行政行为程序违法。 宋家湖村委会根据日照乐万家老年公寓负责人邹宗林向其作出的承诺，保证在规定的期限内自行拆除自己建设的房屋等建筑物，如在限期内未能履行，交由宋家湖村委会组织拆除的约定，进行了强制拆除，说明双方当事人对拆除已通过了协商一致，且未超出日照乐万家老年公寓的承诺范围，不存在强制拆除。故涉案房屋拆除行为，不存在违反相关法律、法规规定的情形。在该宋家湖村委会作为政府的辅助者和行政助手没有违法的情形下，开发区管委会也就不存在应承担行政违法的责任。 综上所述，日照乐万家老年公寓请求确认开发区管委会未能根据《履行职责通知书》履行被征收土地部分的补偿职责行为违法理由成立，原审法院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第七十二条的规定，原审判决如下：一、确认开发区管委会对日照市人民政府于2019年8月30日向其作出的《履行职责通知书》未在法定期限内给予日照乐万家老年公寓处理程序违法；二、责令开发区管委会根据（2016）1号补偿标准在一个月内对日照乐万家老年公寓被征收土地部分的房屋及附属设施以及苗木等财产作出相应的补偿决定。三、驳回日照乐万家老年公寓的其他诉讼请求。案件受理费50元，由开发区管委会负担。 上诉人日照乐万家老年公寓上诉称：一、为维护合法权益，上诉人已经提起民事诉讼、行政诉讼，耗费了巨大的时间、精力，在日照市中级人民法院行政庭的协调下，日照市人民政府向开发区管委会出具《履行职责通知书》，要求开发区管委会在法定期限内履行相关补偿安置职责，但开发区管委会一直拒绝履行其法定职责。二、原审判决仅确认被上诉人的不作为违法，但对上诉人最关心的拆迁补偿安置问题未予支持错误。三、2009年1月6日，经鲁政土字[2009]239号山东省人民政府批准农转用并征收为国有土地，日照市人民政府于2008年9月10日发布拟征收土地公告，2009年1月19日发布征收土地公告，征收补偿行为发生在合同期内，政府在2009年1月19日后即需要补偿，涉诉的土地租赁合同不是政府不予补偿安置的理由，政府拖延补偿，超出了国家法律规定的征收补偿期限，被上诉人不作为违法。请求二审法院撤销原审判决，在查明事实的基础上依法改判或者发回重审，判令被上诉人对上诉人履行征收补偿安置的法定职责，一审、二审的诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人开发区管委会答辩称：一、涉案房屋未取得建设工程规划许可手续，无产权登记，系上诉人与与案外人陈为合签订《土地租赁合同》而建设的违法建筑，根据《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，以及根据上诉人负责人邹宗林签写的承诺书：“对其地上建筑物于2017年5月31日下午5点，如不能自行拆除的，视为放弃残值”，之后该涉案房屋被宋家湖村委会组织拆除。二、2017年，开发区建设局、财政局、审计局、北京路街道办事处和宋家湖村委会联合进行清点评估，补偿上诉人历年上交承包费总额的百分之五十，金额40677.5元，地上苗木补偿款7910元。上诉人至今未到宋家湖村委会领取该补偿费。三、上诉人承诺放弃地上建筑物残值，且拒绝支取相关补偿费用。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求二审依法驳回上诉，维持原判。 原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中上诉人提交案外人钱祥吉的评估明细表一份，证实与被上诉人情况相同，案外人钱祥吉已获得补偿，被上诉人未给上诉人补偿不合法、不公平、不合理。 经质证，被上诉人对该证据的来源和真实性均有异议，认为该证据与本案没有关联性，该评估明细表上没有加盖任何委托人、评估人的印章，被上诉人不认可上诉人的证明目的，退一步讲，即便有补偿，该补偿也是宋家湖村委会的行为，被上诉人不知情。 对于上诉人提交的上述证据，本院将根据查明的案件事实予以综合认定。本院认定的案件事实与原审一致。 本院认为：现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平、合理补偿的制度，农村集体土地征收补偿形式虽然多样，参与主体虽然多元，但如果补偿问题无法通过协商或签订协议方式解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿问题进行过裁判，则被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的相关行政机关依法履行补偿职责，要求其依法作出补偿决定。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，相关行政机关需在合理期限内及时作出书面的补偿决定，并依法告知救济途径，而不能怠于履行补偿职责，造成补偿问题长期无法通过法治化渠道解决，既损害被征收人补偿权益，又提高补偿成本。涉案土地的征收系基于铁路公园建设，涉案土地上的房屋虽未取得建设工程规划许可手续，无相关产权登记，但该房屋系由上诉人建设并长期实际使用，上诉人系适格的被征收人和补偿对象，应得到相应的补偿。虽然上诉人所租赁的土地仅北侧部分在2009年日照市人民政府发布的土地征收公告范围内，但因被上诉人所租赁土地上的房屋已全部被拆除，故对于上诉人所租赁土地的不在征收范围内的地上建筑物，亦应参照征收范围内的地上建筑物的同一补偿标准进行补偿。上诉人向日照市人民政府递交《请求履行法定职责申请》，请求日照市人民政府履行补偿安置职责，日照市人民政府向被上诉人发出《履行职责通知书》，要求被上诉人在法定期限内履行相关补偿安置职责，被上诉人应在法定期限内履行相关的补偿职责，但被上诉人未予履行，被上诉人行政不作为违法。原审判决确认被上诉人未在法定期限内履行日照市人民政府于2019年8月30日向其作出的《履行职责通知书》程序违法，并责令开发区管委会根据（2016）1号补偿标准，在一个月内对上诉人被征收土地部分的房屋及附属设施以及苗木等财产作出相应的补偿决定。但因对上诉人履行补偿职责系被上诉人的法定职责，在被上诉人未行使行政职权作出补偿决定的情形下，法院不宜行使司法职权来界定对上诉人的具体补偿标准，故对于被上诉人的涉案房屋，应首先由被上诉人在法定期限内作出补偿决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下： 一、维持日照市岚山区人民法院（2020）鲁1103行初1号行政判决第一项； 二、变更日照市岚山区人民法院（2020）鲁1103行初1号行政判决第二项，即“责令日照经济技术开发区管理委员会根据（2016）1号补偿标准，在一个月内对上诉人被征收土地部分的房屋及附属设施以及苗木等财产作出相应的补偿决定”变更为“责令被上诉人日照经济技术开发区管理委员会于本判决发生法律效力之日起三个月内对上诉人日照乐万家老年公寓作出补偿决定。” 三、撤销日照市岚山区人民法院（2020）鲁1103行初1号行政判决第三项。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人日照经济技术开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 王 田 审判员 高月玉 二〇二〇年十一月十六日 法官助理王建秀 书记员李娜