湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘03行终196号上诉人（原审原告）湘乡市棋梓镇水府山水壹號农庄，住所地湖南省湘乡市棋梓镇水府村**。经营者贺晖。上诉人（原审原告）刘贤，男，1987年8月18日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市。上诉人（原审原告）成媚，女，1988年7月7日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市。系上诉人刘贤之妻。上诉人（原审原告）刘叔汶，男，1964年3月24日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市。系上诉人刘贤之父。四上诉人共同委托代理人肖璐，湖南天润人合律师事务所律师。四上诉人共同委托代理人武天娇，湖南天润人合律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）湘乡市人民政府，，住所地湘乡市东山街道人民路行政中心**法定代表人周俊文，市长。委托代理人陈清林、童俊麟。被上诉人（原审被告）湘乡市自然资源局，，住所地湘乡市新湘路街道东山北路法定代表人刘伟强，局长。委托代理人朱志锋，该局工作人员。委托代理人曾小军，湖南玉宇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘乡市棋梓镇人民政府，，住所地湘乡市棋梓镇棋梓街法定代表人李闻，镇长。委托代理人成成。上诉人湘乡市棋梓镇水府山水壹號农庄、刘贤、成媚、刘叔汶因与被上诉人湘乡市人民政府、湘乡市自然资源局、湘乡市棋梓镇人民政府确认行政强制行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2020）湘0304行初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定，“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”结合本案，原告的诉讼请求是确认强制拆除行为违法，湘乡市自然资源局是法律规定查处违法用地行为的职能部门，且自认是作出涉案相应先行行为的主体，为本案适格被告，湘乡市人民政府设立的湘乡市湖南水府旅游区管理委员会相关负责人及工作人员虽在现场，但其本身没有查处违法用地的行政职责，且无证据证实作出涉案行政行为，不是本案适格被告。原告就涉案强制拆除行为以湘乡市人民政府为被告提起行政诉讼，属错列被告，经原审法院释明后，原告仍拒绝变更被告。因此,为规范当事人起诉行为,维护诉讼层级管辖规则,对原告提起的涉案诉讼应予驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条、第六十九条第一款第（三）项之规定,裁定驳回原告湘乡市棋梓镇水府山水壹號农庄、刘贤、成媚、刘叔汶的起诉。原告湘乡市棋梓镇水府山水壹號农庄、刘贤、成媚、刘叔汶预缴的案件受理费50元，原审法院予以退还。一审裁定送达后，湘乡市棋梓镇水府山水壹號农庄、刘贤、成媚、刘叔汶不服该裁定，向本院提起上诉称，一、湘潭市中级人民法院将本案移送湘潭市岳塘区人民法院管辖，一审法院有管辖权。2019年11月19日，湘潭市中级人民法院受理湘乡市棋梓镇水府山水壹號农庄、刘贤、成媚、刘叔汶诉湘乡市棋梓镇人民政府、湘乡市人民政府、湘乡市自然资源局确认行政行为违法及行政赔偿一案，湘潭市中级人民法院于2020年2月24日作出（2019）湘03行初130号行政裁定，认为将湘乡市人民政府列为本案共同被告，证据不足，裁定本案移送湘潭市岳塘区人民法院审理，一审法院有管辖权。二、一审法院认为湘乡市自然资源局是适格被告，又以错列被告，经释明拒绝变更被告为由裁定驳回全案的起诉，属于适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条和第六十九条的规定，本案中，上诉人对湘乡市棋梓镇人民政府、湘乡市人民政府、湘乡市自然资源局提起诉讼，一审法院认为湘乡市自然资源局是法律规定查处违法用地行为的职能部门，且自认是作出涉案相应行政行为的主体，为本案适格被告。因为湘乡市自然资源局是本案适格被告，所以一审法院不应以错列被告为由驳回全案的起诉。即便一审法院认为湘乡市人民政府不是本案适格被告，可以驳回上诉人对湘乡市人民政府的起诉，驳回全案的起诉适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审裁定并依法改判或发回重审。被上诉人湘乡市人民政府答辩称，一、上诉人存在非法占用土地进行违法建设的行为，上诉人所诉拆除行为系原湘乡市国土资源局在责令停止违法行为后上诉人继续施工而采取现场制止上诉人违法行为的强制措施。上诉人未经批准擅自占用湘乡市棋梓镇水府村20组集体土地及水库对原宅进行改扩建，违反了土地管理法律法规规定，属非法占地行为，原湘乡市国土资源局依法向上诉人发出了《责令停止违法行为通知书》。2018年7月19日，原湘乡市国土资源局对上诉人作出了行政处罚决定，虽然该处罚决定经行政复议后被撤销，但上诉人违法建设的事实客观存在，上诉人应当自接到执法部门责令停止违法行为通知书后立即停止违法行为，等待执法部门的处罚，上诉人不但不予理睬，继续进行建设，违法建设占地面积大，影响极其恶劣。原湘乡市国土资源局在了解到上诉人正在违建房屋上安装窗户，为有效制止上诉人的违法行为，防止上诉人损失进一步扩大，原湘乡市国土资源局于2018年11月16日迅速组织人员对上诉人正在实施的违法行为进行了现场制止强制措施，其执法活动合情合理合法。二、答辩人依法不是本案适格被告。对未经批准擅自占用集体土地进行建设行为进行查处的部门是土地行政主管部门，答辩人作为县级地方人民政府，没有查处违法建设行为的法定职权。本案中，答辩人没有参与制止上诉人违法行为的执法活动，水府管委会和棋梓镇政府按照属地管理的原则是该项工作的主体，不是执法主体，两部门派员到现场是进行协调、联络及现场秩序维护等工作，不是上诉人所诉窗户拆除强制措施的实施者。因此，答辩人不是本案的适格被告。三、原裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉人理由依法不能成立。综上，答辩人依法不是本案的适格被告，上诉人所述主体错误，在上诉人拒不变更被告的情况下，一审法院作出驳回起诉的裁定正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人湘乡市自然资源局答辩称，上诉人在一审中将被上诉人湘乡市人民政府列为被告，应向湘潭市中级人民法院起诉，一审法院释明本案适格被告，告知上诉人错列被告应予更正，但上诉人拒绝变更，一审法院裁定驳回起诉并无不当。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。被上诉人湘乡市棋梓镇人民政府答辩称，一、省市各级领导对于拆除违章建筑高度重视。水府山水壹號农庄建在水府旅游区和国家湿地公园核心地带，这严重违反了旅游管理区的规定。就本案而言，由于涉案建筑存在违建行为，在湘乡市自然资源局多次责令停止违法建设行为未果后，答辩人配合各部门工作，前往涉案现场协调管理工作，答辩人行为合法，现场制止违法行为是为了防止违法后果的进一步扩大。二、涉案建筑系违法建筑。经湘乡市国土资源局等部门调查发现，涉案建筑自2010年7月开始，在未取得相关用地审批及规划审批的情况下，多次扩建、改建，该事实有湘乡市国土资源局出具的一系列调查资料等书面证据加以证明，其中亦包括该违法建筑利害关系人对于未经审批改扩建的行为予以认可的询问笔录及现场勘查勘验结果等证据。据此根据土地管理法及城乡规划法等法律规定，涉案建筑属于违法建筑。三、山水壹號农庄属于个体经营，不是家庭经营，也没有对家庭成员姓名进行备案登记。该农庄由成媚、刘贤、刘叔汶共同经营，用家庭财产进行投资。但根据《个体工商户登记管理办法》第八条规定，家庭经营的，参加经营的家庭成员姓名应当同时备案。四、上诉人所诉行政赔偿无事实和法律依据。答辩人并非行政执法人，仅前往涉案现场配合湘乡市自然资源局、湘乡市湖南水府旅游区进行工作，不存在行政违法行为，更不存在行政赔偿问题。不论相关执法部门的拆除行为程序是否合法，均不改变改扩建行为违法的定性，且从上诉人提交的证据来看，被拆卸的铝合金窗框完好，即便部分嵌条有变形或切割的痕迹。作为对建筑物材料的拆除过程，不可能将建筑材料完全恢复到原有状态，无论是上诉人自行拆除还是由行政机关实施拆除，采取何种保护性措施，嵌条变形、建筑材料价值减损等情况均不可避免。因此，该拆除手段合理合法，与上诉人的损失之间不存在因果关系。对上诉人主张的损失，行政机关不应承担赔偿责任，应由违法行为人自行承担。上诉人主张的损失对应的赔偿数额未经鉴定，亦无事实及法律依据。同时，涉案铝合金窗框所对应的建筑是在各政府部门反复劝阻制止的情况下，利害关系人据不听从执意搭建，上诉人等人自身对其行为存在重大过错。因此，对于赔偿请求不应予以支持，即是对涉案违法建设行为的一种否定性评价，也是上诉人等利害关系人故意违法后果自负的一种体现。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。经本院二审审理查明，上诉人湘乡市棋梓镇山水壹號农庄、刘贤、成媚、刘叔汶与被上诉人湘乡市人民政府、湘乡市自然资源局、湘乡市棋梓镇人民政府确认行政强制行为违法及行政赔偿一案，四上诉人认为三被上诉人于2018年11月16日违法拆除其农庄内已安装完毕的铝合金窗框，对其财产造成了损害，向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2020年2月24日作出（2019）湘03行初130号行政裁定，认为湘乡市人民政府不是本案适格被告，本案适格的被告应是湘乡市自然资源局，裁定本案移送湖南省湘潭市岳塘区人民法院审理。本院认为，针对四上诉人与三被上诉人确认行政强制行为违法及行政赔偿一案，本院已于2020年2月24日作出（2019）湘03行初130号行政裁定，认定，在本案中,2018年11月16日实施对上诉人诉称的在涉案建筑物上新装窗框的拆除行为，有包括本案三被上诉人在内的多家部门工作人员参加。湘乡市人民政府设立的湘乡市湖南水府旅游区管理委员会相关负责人及工作人员虽在现场，但湘乡市湖南水府旅游区管理委员会本身并无查处违法用地的行政职责，其仅认可在现场进行协调疏导、维持秩序等后勤保障性工作，因目前并无证据证实该拆除行为是由湘乡市湖南水府旅游区管理委员会以其名义作出并组织实施的，故四上诉人将湘乡市人民政府列为本案共同被告，证据不足；湘乡市自然资源局既是法律规定查处违法用地行为的职能部门，同时也是作出涉案相应先行行为的主体，可以认定其是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条之规定，四上诉人因不服湘乡市自然资源局所实施的行政行为而提起的行政诉讼，应由基层人民法院审理，而不应由本院管辖。裁定本案移送湖南省湘潭市岳塘区人民法院审理，该裁定已经发生法律效力。故原审法院对本案具有管辖权，应当对本案进行继续审理。原审法院裁定全案驳回起诉，适用法律错误，处理不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2020）湘0304行初54号行政裁定；二、本案指令湖南省湘潭市岳塘区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  秦泽湘审 判 员  何 翔审 判 员  田 晴二〇二〇年十一月三十日法官助理陈书经代理书记员  邹玉蓉附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。……