贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔04行终119号上诉人（原审原告）李龙华，男，1963年12月25日生，汉族，住贵州省关岭布依族苗族自治县。委托代理人李厚江，男，1989年10月16日生，汉族，住址同上。系上诉人李龙华之子。委托代理人李樵，贵州继革律师事务所律师。被上诉人（原审被告）关岭布依族苗族自治县人民政府，住所地关岭布依族苗族自治县关索街道办玉屏路**。法定代表人韦朝虎，县长。原审第三人关岭布依族苗族自治县上关镇人民政府，，住所地贵州省关岭布依族苗族自治县上关镇场坝村交通路**法定代表人何雄，镇长。委托代理人邹美涛。原审第三人卢章学，男，1949年8月20日生，黎族，住贵州省关岭布依族苗族自治县。上诉人李龙华因与被上诉人关岭布依族苗族自治县人民政府（以下简称关岭县政府）及原审第三人关岭布依族苗族自治县上关镇人民政府（以下简称上关镇政府）、卢章学土地行政复议一案，不服镇宁布依族苗族自治县人民法院（2019）黔0423行初246号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：原告李龙华与第三人卢章学因就坐落于关岭布依族苗族自治县（以下简称关岭县）上关镇落哨村半坡脚一宗土地的使用权属发生争议，经当地村委多次调解无果后，卢章学依法向上关镇政府申请处理该争议，上关镇政府于2018年6月19日受理该申请，并于2018年7月10日作出上府确权〔2018〕01号《关于对××村瓦厂组××与××组李龙华土地权属争执的确权决定》，决定将双方所争议的土地李龙华户老房子地基往上3.5米（0.5米为阳沟，3米为小路位置）确权给李龙华户管理使用，离李龙华户老地基3.5米以上确权给卢章学户管理使用。李龙华不服该决定向关岭县政府申请行政复议，在行政复议过程中上关镇政府以上述确权决定不符合法定程序为由自行撤销，关岭县政府终止行政复议审查。上关镇政府经补充调查后，于2018年12月17日作出上府发〔2018〕80号《关于对××村瓦厂组××与××组李龙华土地权属争执的处理意见书》（以下简称《意见书》），决定将双方所争议的土地李龙华户老房子地基往上3.5米（0.5米为阳沟，3米为小路位置）确权给李龙华户管理使用，离李龙华户老地基3.5米以上确权给卢章学户管理使用。李龙华不服该决定向关岭县政府申请行政复议，关岭县政府经审查后认定该决定证据不足、事实不清，于2019年3月27日作出复议决定，撤销《意见书》，责令上关镇政府3个月内重新作出处理决定。上关镇政府经走访调查、查阅相关资料后查明，卢章学持有的《贵州省关岭县土地房产所有权临时执照》第二联载明半坡脚土地一块，四至为：东抵易姓地、南抵冯性地、西抵大路、北抵牛路；李龙华持有的《贵州省关岭县土地房产所有证》体现其房后箐林一块，四至为：东抵本叶、南抵李姓地、西抵大路、北抵卢姓；而现上乐公路是1965年修建，1965年前通乡小路从落哨乡政府途经李家湾水井坎上小路往花江方向走，李龙华户老房坐落在小路下方，后阳沟距离小路三至四米，小路上方一处斜坡正是双方争议土地。上关镇政府依据上述查明事实于2019年6月26日作出与原决定相同的决定内容。李龙华收到该决定后再次向关岭县政府申请行政复议，关岭县政府经审查后认为被申请人上关镇政府所作决定的证据不符合法律规定，缺乏证实土地权属、四至范围等确权资料，不能认定双方争议的土地四至及面积。关岭县政府遂于2019年10月21日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第一目、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，撤销上关镇政府于2019年6月26日作出的案涉决定，责令上关镇政府3个月内重新作出处理决定。原告因不服关岭县政府于2019年10月21日所作关行复决字〔2019〕第5号行政复议决定书，提起诉讼。原判认为:《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。原告因不服第三人上关镇政府于2019年6月26日作出的案涉土地确权决定向被告关岭县政府申请行政复议。被告依法具有行政复议的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十二条：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”第二十三条：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料……”及第三十一条：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……”的规定，原告于2019年8月23日向被告申请行政复议，被告于当日受理原告的申请后将行政复议申请书副本发送给被申请人，责成被申请人提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，同时向有关组织和人员调查情况，并于2019年10月21日作出被诉复议决定，符合上述法定程序。被告经书面审查与实地调查后，认定原行政行为即上关镇政府所作案涉确权决定缺乏争议土地权属、四至范围等证据，不能认定双方争议的土地四至及面积等基本事实，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第一目、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，以上关镇政府所作原行政行为认定事实不清，证据不足为由，撤销上关镇政府所作案涉决定并责令重作，认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，对个人与个人之间发生的土地使用权属争议，乡镇一级人民政府作出土地使用权处理决定是法律法规赋予的职权。鉴于案涉争议土地的四至范围、面积等相关基本事实不清，尚需争议土地所在乡镇人民政府依法调查取证，被告作为行政复议机关依法撤销原行政行为，并无不当，故对原告要求被告变更原行政行为的诉请，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，原告的诉讼请求依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李龙华的诉讼请求。判决书送达后，上诉人李龙华不服，上诉称：一、第三人上关镇政府滥用职权，虚构事实作确权决定，被上诉人责令其重新作出确权决定，其以同一事实和理由作出与原确权决定相同的行政行为，没有合法性。上关镇政府违反规定重新作出行政行为，违法事实清楚，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员应负法律责任。二、被上诉人对于上关镇政府违反规定重新作出的确权决定，不依法履职作出变更决定，而是二次撤销、二次责令上关镇政府再次重新作出决定的被诉行政行为，没有合法性。三、案涉土地权属争议的事实能够查清，且证据确凿。对于争议土地坐落、四至和该地块内是否有通乡小路经过等事实和争议土地所有权归属、被管理使用的历史沿革、现实状况等事实，均能够以确凿证据查明清楚，不存在不能查清的理由。四、原判以乡镇一级人民政府作出土地使用权处理决定是法律法规赋予的职权为由，无视上关镇政府与被上诉人违反禁止性程序规定办理土地权属争议案件和行政复议案件的事实、无视上关镇政府及其责任人员一再滥用公权力，违法行使职权，损害政府公信力。对于上诉人寻求司法救济之诉请，原判不依法依规行使裁判权，反而剥夺上诉人诉权，客观上致上诉人户重陷上关镇政府与被上诉人之间的行政程序空转中，实为不当。况且，处理土地权属争议的职权并非专属于乡级人民政府。依照《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条的规定，个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，以县级国土资源行政主管部门调查处理为原则，以乡级人民政府处理为例外。鉴于上关镇政府不能依法行使职权，案涉争议案件应当由被上诉人所属部门调查处理。五、上诉人是土地权属争议案件的申请人，于2017年4月5日向上关镇政府提交确权申请书和相关材料，原判认定卢章学依法向上关镇政府申请处理该争议，与事实不符。综上所述，恳请二审法院查明事实，依法裁判。被上诉人关岭县政府辩称：一、一审判决事实清楚，证据确实充分。根据一审被上诉人和上诉人双方提交的证据和整个庭审查明的事实来看，本案系上诉人对第三人上关镇政府所作出的确权决定不服后向被上诉人申请行政复议，后经被上诉人审查后，认为第三人上关镇政府所作出的行政决定事实不清、证据不足，依法发回并责令上关镇政府三个月重新作出行政决定，上诉人不服该发回决定而提起的诉讼。被上诉人认为，本案中被上诉人所作的行政行为并未侵害上诉人的合法权益，也未对其造成任何实质性影响。故上诉人起诉明显缺乏事实和法律依据，一审法院依法驳回其诉讼请求并无不当。二、一审判决适用法律正确。上诉人在一审中主张要求撤销关行复字〔2019〕第5号行政复议决定书，同时要求在期限内重新作出改变原行政行为。被上诉人认为，该诉请显然缺乏法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条之规定，具体行政行为有下列情形之一，行政复议机关可以决定变更：（一）认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是明显不当或者适用依据错误的；（二）认定事实不清，证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚，证据确凿的。具体到本案，在被上诉人收到行政复议申请后，从立案到审查，到现场勘验，经过诸多程序和调查取证仍未能查明全案事实，基于对其负责和对第三人卢章学负责将该案发回上关镇政府并责令其重新作出行政行为，此过程被上诉人并没有违反法律法规，且程序合法。此外，根据我国法律相关规定，土地确权纠纷应属于乡镇一级人民政府处理，也正是居于此，一审法院才作出驳回上诉人的诉讼请求，被上诉人认为该判决适用法律正确，并无不当。综上所述，上诉人的上诉请求明显缺乏事实和法律依据，一审判决事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。故请求二审法院在查明本案事实的基础上，依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人卢章学辩称：一、一审法院认定事实清楚，被上诉人关岭县政府作出的行政行为有事实理由支撑，其撤销上关镇政府作出的决定的行政行为合法。二、原审法院判决适用法律正确，作出的判决并无不当，上诉人提起上诉的理由缺乏法律支撑，依法不应得到支持。故请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的卢章学依法向上关镇政府申请处理案涉争议不当，应认定为上诉人李龙华与原审第三人卢章学共同向上关镇政府申请处理案涉争议。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人作为行政复议机关未直接变更原行政行为，未直接对案涉土地进行确权是否违反法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，行政行为有主要事实不清、证据不足的，适用依据错误的，违反法定程序的，超越或者滥用职权的，明显不当的情形之一的，行政复议机关决定撤销、变更或者确认行政行为违法，决定撤销或者确认行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条规定：“行政行为有下列情形之一的，行政复议机关可以决定变更：（一）认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是明显不当或者适用依据错误的；（二）认定事实不清，证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚，证据确凿的。”可见，行政复议机关在原行政行为有主要事实认定不清、证据不足的情形时，可以选择决定撤销、变更或者确认行政行为违法，而能够作出变更决定的前提是行政复议机关经审理查明能够事实清楚、证据确凿。本案中，被上诉人关岭县政府作为行政复议机关，在原行政行为有主要事实认定不清、证据不足的情况下，具有作出撤销、变更或者确认行政行为违法决定的选择权，其在对争议基本事实无法查清的前提下，作出撤销上关镇政府2019年6月26日作出的案涉确权决定，责令上关镇政府3个月内重新作出处理决定的行政复议决定不违反法律规定。被上诉人关岭县政府受理上诉人的复议申请后，依照法定程序进行审查而作出的关行复字〔2019〕第5号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。对于上诉人提出上关镇政府有违反规定重新作出行政行为情形，属于行政机关内部监督事宜，不属于人民法院的审理范围，亦不能因此要求行政复议机关必须作出改变原行政行为的复议决定。综上所述，原判认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李龙华负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  阮素芬审判员  朱艳楠二〇二〇年十一月三十日法官助理王竣谊书记员卢晓熳