安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终1013号 上诉人（一审原告）张正满，男，1949年2月10日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 委托代理人刘家芝，女，1965年2月2日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区，系张正满之妻。 委托代理人彭鹏，北京中银（合肥）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）合肥市瑶海区人民政府，住所地安徽省合肥市明光路**。 法定代表人陆勤山，区长。 委托代理人张蒙，合肥市瑶海区司法局工作人员。 委托代理人袁会，安徽安泰达律师事务所律师。 上诉人张正满因诉合肥市瑶海区人民政府（以下简称瑶海区政府）房屋征收补偿一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年10月21日公开开庭审理了本案。上诉人张正满委托代理人刘家芝、彭鹏，被上诉人瑶海区政府委托代理人张蒙、袁会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年7月11日，瑶海区政府为实施小汽车修理厂A1、A2、A3地块旧城改造，作出合（瑶）房征决［2018］2号《合肥市瑶海区房屋征收决定》，张正满位于小汽车修理厂生活区X幢X室（现X幢X室）的房屋在征收红线范围内。包括张正满在内的被征收人不服瑶海区政府作出的上述房屋征收决定，向合肥市人民政府申请行政复议。2018年10月18日，合肥市人民政府作出复议决定，维持瑶海区政府作出的该房屋征收决定。张正满等被征收人不服，向该院提起诉讼，请求撤销该房屋征收决定及合肥市人民政府复议决定。人民法院已作出生效行政判决，驳回张正满等人的诉讼请求。 因征收实施单位未能与张正满达成补偿协议，2019年7月31日，瑶海区政府对张正满作出瑶房征补决[2019]第28号房屋征收补偿决定。该补偿决定主要内容为：对被征收人张正满的被征收房屋实行货币补偿。安徽新安房地产评估有限公司以2018年7月11日为评估时点作出的房屋征收基准价评估报告，张正满户房产的房产证载明面积的价值为645271元。按照本项目征收补偿方案，应得被征收房屋货币补偿款1158984元、临时安置补助费2328.48元、搬迁补助费500元，附属物补偿费据实结算，合计1161812.48元（不含附属物补偿）。上述款项全部存储于徽商银行合肥市大东门支行小汽车修理厂旧城改造项目征收补偿款专户内，在张正满将被征收房屋腾空交付后支付。张正满不服，遂提起行政诉讼，请求判决撤销该补偿决定。 一审法院另查明，2018年4月18日，征收实施单位三里街街道办事处组织群众代表以票选的方式选定评估机构（安徽新安房地产评估有限公司）。经合肥市瑶海区房屋征收办公室、三里街街道办事处共同委托，安徽新安房地产评估有限公司于2019年4月30日对原告张正满户被征收房屋作出估价报告，该报告以2018年7月11日为价值时点，确定原告张正满的被征收房屋征收补偿价值为645271元（单价为11677元/平方米）。2019年5月，三里街街道办事处作出《关于要求被征收人选择补偿方式的通知》，告知张正满因房屋被征收可以获得的实物安置的具体方案和货币补偿的具体数额，征求张正满的意见，并告知其逾期不选择的法律后果。同时，三里街街道办事处作出《关于复核、鉴定权利的告知书》《关于要求与被征收人协商补偿事宜的通知》，告知张正满享有对安徽新安房地产评估有限公司作出的估价报告申请复核、鉴定的权利。安徽新安房地产评估有限公司在收到张正满提出的异议后，于2019年5月28日作出回复意见，对其异议的事项作出解释和答复。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。依照上述规定，瑶海区政府具有作出补偿决定的职权。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，张正满被征收房屋的价值，是由具备资质的安徽新安房地产评估有限公司按照房屋征收评估办法评估确定，而该评估公司系由群众代表在符合条件的评估机构中通过民主程序选定产生，评估机构的选择程序并不违反法律规定。对于安徽新安房地产评估有限公司出具的《房地产评估报告》，征收实施单位告知了原告享有的复核与鉴定权利。张正满对评估机构的价值评估不服申请了复核和鉴定，瑶海区政府在合理期限内作出补偿决定，并未剥夺张正满的相关权利。 瑶海区政府作出补偿决定之前，向张正满发出选择补偿方式的通知，告知其可以获得的实物安置和货币补偿的具体内容以及逾期不选择的法律后果。征收补偿决定重点对张正满可以获得的货币补偿作出说明，实际并未剥夺其可以获得实物安置的权利。在计算货币化补偿金额时，以产权调换面积为计算基础，考虑了增购面积的补贴，确定补偿单价时，参考了在价值时点周边同类房屋的市场均价，且高于评估机构对其房屋的价值评估，计算的各项征收补偿费用均在征收补偿安置政策范围内。 在房屋征收补偿安置过程中，征收机关及实施单位应当遵守法律规定，保障被征收人的合法权益。同时，被征收人也应当积极配合，使自己的权利落到实处。本案中，原告未能配合实施单位入户调查、丈量登记等工作，致使房屋征收部门无法计算附属物价值，瑶海区政府决定待张正满搬迁时据实登记结算，符合客观实际，并未损害其合法权益。 综上，瑶海区政府作出的案涉征收补偿决定事实清楚、适用法律正确、程序并无明显违法之处。张正满的诉讼请求没有事实和法律依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回张正满的诉讼请求。 张正满上诉称，一、被上诉人提供用于产权调换的房屋在龙翔家园，系异地安置，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条:“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”的规定。二、被上诉人提供的选择评估机构、入户调查通知等张贴图片均未提供原始载体，该证据不具备证明效力。且照片显示的张贴区域也不是小修厂生活区而是来安新村，虽然来安新村也在案涉房屋征收决定所及范围内，但是征收决定涉及小修厂宿舍和来安新村两个小区，且距离较远，涉及的绝大多数被征收户都在小修厂宿舍，被上诉人却只在来安新村张贴根本不符合公示的要求。三、被上诉人未对被征收房屋情况进行调查，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》关于房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查的规定。四、《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条规定:“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。第十七条规定:“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”案涉房屋征收决定作出前，被上诉人既未要求评估机构作出分户初步评估结果并公示，也未作出整体评估报告，不符合上述规定。五、评估程序和实体均违法。1、本案中评估机构在2018年4月18日已经选定，此时案涉房屋征收决定尚未作出，故评估机构的选定时间违法。2、评估机构依法应当由被征收人协商选定，而非被征收人代表协商选定。被上诉人是让所谓的“群众代表”选择评估机构明显违法。而且被上诉人也没有提供任何证据证明所谓的群众代表是被征收人的代表。因此该评估机构的选择程序违法。3、评估机构未做实地查勘违法。《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。评估报告中说是上诉人不配合才无法入室勘验不符合事实，也未提供任何符合法律规定的证据。4、评估报告舍近求远，放着紧邻评估对象的紫云府等小区不参照，却选择距离很远的、位置更差年代更久远、学区更差的小区按作为可比实例。所谓的修正系数没有任何的依据和标准，由此得出的房屋价值完全脱离实际。六、上诉人收到评估报告复核结果后，已经在法定时间内向房地产评估专家委员会申请了鉴定，未经房地产评估专家委员会作出鉴定结论，瑶海区政府即依据该评估报告作出案涉补偿决定，显然违法。七、评估报告是按照房产证的面积计算的补偿款，而案涉补偿决定是按照套内面积计算货币补偿款。评估报告是法律规定的确定补偿款的依据，所以此问题上应以评估报告为准。此外，被上诉人未提供任何证据证明案涉房屋的套内面积是多少，因此在房屋套内面积是多少这一基本事实都没有查清的情况下，被上诉人作出补偿决定没有事实根据。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 一审原告张正满在法定期限内向一审法院提交的证据为： 证据一、《合肥市瑶海区房屋征收补偿决定书》（瑶房征补决[2019]第28号），证明原告所诉的具体行政行为； 证据二、对《评估报告》的意见及复核申请、评估公司的回复，证明《评估报告》存在诸多问题，且评估公司均未直接回应； 证据三、《鉴定申请书》、挂号信收据，证明原告对《评估报告》申请了鉴定，在鉴定结论未出具之前，被告无权作出补偿决定书； 证据四、对补偿方式的回复；证据五、挂号信邮寄收据。证明原告对被告提供的补偿方式均不认可，选择就近地段安置或者改建地段安置。 一审被告瑶海区政府在法定期限内向一审法提交的证据、依据为： 证据一、房屋征收决定、公告、国有土地房屋征收补偿方案、张贴图片，证明案涉房屋征收决定及补偿安置方案已经在征收范围公示； 证据二、行政复议决定书、合肥市中级人民法院行政判决书、安徽省高级人民法院行政判决书，证明案涉的房屋征收决定合法； 证据三、张贴图片、评估公司开会会议记录、选票，证明案涉项目的评估机构系由群众点投票选取，评估机构的选择符合法律规定； 证据四、被征收人房屋产权证照，证明案涉的房屋在征收范围； 证据五、《房屋征收补偿估价报告》《关于复核、鉴定权利告知书》《关于要求被征收人选择补偿方式的通知》《关于要求被征收人协商补偿事宜的通知》、送达凭证，证明案涉的房屋分户评估报告已向被征收人送达，告知复核、鉴定的权利，保障被征收人选择、协商的权利； 证据六、《关于对我公司出具评估报告（皖新安评报字[2019]138-1异议的相关回复》及送达凭证，证明原告已经申请了评估机构复核，复核结果已经送达给原告； 证据七、房屋征收补偿决定书、送达凭证、在征收范围张贴的图片，证明案涉房屋征收补偿决定作出后，已经向被征收人送达。 法律依据：《国有土地上房屋征收补偿条例》（国务院590号令）、《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》（合政[2015]187号文）、《国有土地上房屋征收评估办法》。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院审理另查明，张正满等人不服案涉房屋征收决定，向合肥市人民政府申请行政复议，复议程序以及此后有关该房屋征收决定的诉讼程序中，瑶海区政府向复议机关具函并在本院二审庭审中明确说明，案涉征收区域房屋拆除后，该区域土地用途将调整为道路交通设施、社区服务、公共绿化用地，原址不再建设商品住宅。张正满等人诉案涉房屋征收决定一案，已经生效的（2018）皖01行初336号行政判决认定，2018年4月12日，征收实施单位瑶海区三里街街道办事处将该项目房屋调查结果在征收范围内进行公示，同时对房屋测绘套内面积在征收范围内进行了公示。该项目已经于2017年12月4日通过自荐和推荐方式产生16名群众代表，2018年4月18日，征收实施单位组织召开了选定评估机构会议，由群众代表采用少数服从多数的原则选定了该项目评估机构。2018年5月15日，评估机构作出了《房地产预评估报告》，征收实施单位在征收范围内进行了公示。 张正满对案涉评估报告申请复核，评估机构回复中载明：“我公司估价人员经与委托方进行沟通得知：委托方已与您方进行联系，且已在您户入户门贴出《通知》，告知您户我公司于2019年4月10日上午九时对您户房屋进行现场勘查。估价人员于2019年4月10日在委托方的陪同下进行现场勘查，您户家中无人，未能进入室内”。 张正满案涉房屋产权证登记的建筑面积为55.26平方米，建设时间为上世纪七十年代，混合结构，系房改房。征收实施单位瑶海区三里街街道办事处向一审法院提供了《张正满货币化安置补偿费用计算明细》并在本院二审中解释，为保障张正满居住权利，张正满可安置总面积为79.68㎡（含政策性增购面积15㎡，该15㎡由被征收人按照2680元/㎡建筑成本支付增购费用，征收方补贴12370元/㎡）。其货币补偿数额为：可安置总面积79.68㎡×案涉征收区域周边类似普通商品住宅（高层钢混结构中间层）评估价15050元/㎡-应由其支付的增购费用15㎡×建筑成本2680元/㎡=1158984元。按照该补偿数额计算，其被征收房屋价格折合20573.28元/㎡。也是说，张正满被征收房屋评估价格为11677元/㎡，评估总价值为645271元，但案涉补偿决定并未按照其房屋实际价值确定货币补偿数额，而是考虑了现在的商品住宅房价格、结构、公摊系数等实际情况，确保其能够在被征收区域周边购买到不低于其原使用面积的房屋。 案涉征收项目共涉及被征收人480余户，目前已经达成补偿协议的450余户，达90%以上，仅30余户尚未达成补偿协议。 本案二审开庭后，被上诉人向本院提交说明，张正满如明确选择产权调换，又不愿选择案涉项目安置点的房屋，可以为其提供就近地段建筑面积84.93㎡的安置房，该房屋距其被征房屋约500米，学区及配套设施优于其被征房屋。征收实施单位已告知张正满户该房屋具体位置及差价结算数额。 本院认为，根据一审判决及当事人诉辩情况，本案争议焦点有四。其一，对案涉房屋的评估是否合法，评估结果能否作为补偿决定的依据；其二，按照被征房屋套内面积计算货币补偿数额是否合法、适当；其三，案涉补偿决定中未提供改建地段或者就近地段产权调换房是否侵犯张正满合法权益；其四，被上诉人给予上诉人的补偿是否公平。 关于对张正满被征房屋的评估问题。张正满上诉提出，评估机构的选定时间在征收决定作出之前、评估机构由被征收人代表选定、评估机构未作实地勘查、评估报告选取的可比实例不当、分户评估结果未公示、评估报告未经房地产评估专家委员会鉴定等均不合法，故评估结果不能作为补偿决定的依据。本院认为，张正满被征房屋建设于上世纪七十年代，距今已四十余年，较为老旧且所在区域配套基础设施相对落后，评估价值显然难以高于周边新建商品房均价。瑶海区政府在确定补偿数额时，并未直接依据该房屋评估价值，而是依据征收区域周边类似普通高层商品房市场均价，同时考虑了被征房屋及新建高层商品住房公摊面积差异等因素，确定的补偿数额按照其被征房屋建筑面积计算折合单价20573.28元/㎡。经本院二审庭审中询问，上诉人称案涉征收区域2015年以来无实际交易案例，该区域房屋最高评估价格为13000元/㎡左右。其之所以提起本案诉讼，并不是认为给予的补偿数额低于其被征房屋实际价值，而是要求在改建地段或者就近地段安置。因瑶海区政府并未将张正满被征房屋评估结果作为确定补偿数额的依据，故即使该评估存在不规范之处，对案涉补偿决定亦不产生实际影响，故本院对案涉房屋评估相关问题不再作进一步评判。 关于按照被征房屋套内面积计算货币补偿数额是否合法、适当的问题。张正满被征房屋建筑面积55.26㎡，经征收实施单位委托专业测绘机构测绘，该房屋套内总面积为49.75㎡。由于该房屋系建设于上世纪七十年代的多层建筑，公摊系数低，公摊面积小，而现在新建商品房多为高层建筑，公摊系数高、公摊面积较大。如果直接按照张正满被征房屋建筑面积计算补偿数额，其所得补偿款即使能购得相同建筑面积的商品房，但套内实际使用面积可能会比原来减少。瑶海区政府根据张正满被征房屋套内总面积，结合现在高层住房平均公摊系数，按照被征房屋套内总面积的1.3倍计算应补偿的建筑面积，即张正满被征房屋建筑面积为55.26㎡，实际补偿建筑面积为64.68㎡，且单价并非按照被征房屋评估价格11677元/㎡计算，而是按照同区域类似普通高层商品房均价15050元/㎡计算，在此之外，瑶海区政府又另给予其增购15㎡的补贴费用185550元，该种计算方式并无不当，亦有利于保障张正满居住条件。 关于案涉补偿决定未提供征收区域或者就近地段产权调换房的问题。被上诉人提供用于案涉征收项目产权调换的房屋距征收区域较远，属于异地安置。对此，在张正满等人诉案涉房屋征收决定一案中，一审判决及本院二审判决均已指出，此种安置方式不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。同时考虑到，虽然案涉征收是以旧城改建的名义实施的，但鉴于征收区域A1地块已规划道路建设，A2地块面积狭小，均不适宜建设安置房，周边区域亦无适宜建设安置房的地块，故无法在征收区域或者就近地段建设安置房。且瑶海区政府已明确说明，案涉征收范围内土地将用于建设道路与交通设施、社区服务用房以及公共绿地，不会再建设商品住房。因此，被征收人要求原地安置，客观上难以实现。该案中，本院同时指出，案涉征收项目实施过程中，先后出现征收区域变动、面积更正、用地性质表述不同等问题，瑶海区政府在今后征收工作中应更加严谨，避免类似情况发生。由于对被征收人无法原址安置，故建议瑶海区政府严格依法做好补偿工作，确保被征收人得到公平补偿，不降低原有居住水平，故对此问题不再赘述。 关于案涉补偿决定是否公平的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当给予公平补偿。该《条例》第十九条、第二十一条规定，对被征房屋价值的补偿，不得低于被征房屋类似房地产的市场价格。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因此，房屋征收补偿决定合法性审查的核心和关键是补偿结果是否公平。而衡量补偿结果是否公平的标准，是看给予被征收人的补偿与其被征房屋实际价值是否相当、能否使其保持原有居住条件。 虽然案涉补偿决定确定的张正满被征房屋补偿数额并不低于类似房地产市场价格，亦载明了该房屋附属物将另行据实登记补偿，但考虑到张正满居住条件、生活便利等问题，本案还需审查张正满所获补偿款是否足以买到与其原居住条件类似的房屋。所谓“类似”房屋，是指与被征收房屋区位、用途、档次、结构、质量、新旧程度、使用面积、配套设施、居住环境等基本相同或者相似的房屋。根据张正满等人诉案涉项目房屋征收决定一案以及本案中当事人提供的瑶海区房价材料、双方当事人庭审中的主张，结合本院核实了解情况，近三年来，瑶海区普通商品住房市场均价15000元/㎡左右，个别新建高档商品住房超过20000/㎡。案涉补偿决定给予张正满的补偿款数额为1158984元，即使按照单价16000元/㎡、公摊比例30%计算，其亦可购买建筑面积72.43㎡、套内使用面积50.7㎡的房屋，且房屋结构、质量、新旧程度、配套设施、居住环境等更加优越，能够使其保持原有居住水平乃至有所改善。当然，张正满也可以根据自身经济状况、生活需求、所获补偿款数额等实际情况，自主决定所购买房屋的面积、档次，超出或者低于补偿款的部分自行结算，这与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的产权调换、找补差价，并无实质差别。同时，根据张正满提出的就近安置的请求，为方便其生产生活，经本院释明，瑶海区政府另在案涉征收区域就近地段为张正满提供了产权调换房，征收实施单位已告知张正满该房屋具体位置及其需结算的差价数额。被上诉人瑶海区政府在已通知张正满选择补偿方式而其未明确选择的情况下作出案涉补偿决定，该补偿决定虽未提供改建或者就近地段的产权调换房，但给予的补偿款数额明显高于被征房屋实际价值，且足以购买到与被征房屋类似的房屋，故该补偿决定内容并不违反公平补偿原则。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人张正满的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张正满负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十一月十一日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -1-