广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终162号上诉人（原审第三人）林汉华，男，1985年1月15日出生，住湛江市霞山区*********。公民身份号码：440************453。委托诉讼代理人钟东，广东宏东律师事务所律师。委托诉讼代理人钟翰涛，广东宏东律师事务所律师。上诉人（原审被告）湛江市自然资源局，住所地：湛江市********。法定代表人吴松江，局长。委托代理人彭旭晖，湛江市霞山区自然资源局副局长。委托代理人苏俊豪，霞山区自然资源局工作人员。被上诉人（原审原告）林胜福，男，1952年5月17日出生，汉族，住湛江市霞山区*********。公民身份号码：440************710。被上诉人（原审原告）林银英，女，1947年9月25日出生，汉族，住湛江市霞山区绿塘下村新区*******。公民身份号码：440************447。被上诉人（原审原告）林桂兰，女，1956年6月18日出生，汉族，住湛江市霞山区********。公民身份号码：440************529。被上诉人（原审原告）林桂芳，女，1959年11月29日出生，汉族，住湛江市霞山区*****1巷85号。公民身份号码：440************420。被上诉人（原审原告）林爱清，女，1962年11月22日出生，汉族，住湛江市赤坎区************。公民身份号码：440************448。以上五被上诉人共同委托代理人柯绍雨，广东大展律师事务所律师。以上五被上诉人共同委托代理人谢明演，广东大展律师事务所律师。上诉人林汉华、湛江市自然资源局因城市规划行政许可纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2017年6月1日，第三人林汉华填写了湛江市*民建房审批表，申请在湛江市霞山区*********1*（下称涉案土地）面积为75平方米的土地上建房。湛江市霞山区*******民委员会（以下简称菉塘村委会）及湛江市霞山区****办事处先后在该审批表上盖章。2017年7月24日，原湛江市国土资源局霞山分局出具湛国土资霞（报建）（2017）81号《关于110603号地块土地利用总体规划及地类情况审核证明》，认为涉案土地符合《湛江市霞山区土地利用总体规划（2010-2020年）》，地类为城镇住宅用地（建设用地）。2018年1月29日，原湛江市城市规划局向林汉华发出湛城规（霞山）〔2018〕96号《湛江市城市规划局特别程序通知书》，告知第三人向该局申请下达涉案土地新建住宅规划设计条件事项需要在该局网站和建设项目现场进行批前公示，公示时间为10日。2018年2月27日，原湛江市城市规划局向第三人作出湛城规（霞山）〔2018〕161号《湛江市城市规划局关于下达霞山区上坡塘村中三巷1号新建住宅楼规划设计条件的批复》，同意第三人在涉案土地上新建一幢框架结构六层住宅楼，并对规划设计条件等事项提出要求。2018年3月27日，原湛江市城市规划局向第三人发出湛城规（霞山）〔2018〕210号《湛江市城市规划局特别程序通知书》，告知第三人向该局申请新建住宅规划许可事项需要在该局网站和建设项目现场进行批前公示，公示时间为10日。2018年5月30日，原湛江市城市规划局向第三人作出湛城规（霞山）〔2018〕312号《湛江市城市规划局关于下达霞山区上坡塘村中三巷1号新建房屋建筑方案的批复》，同意第三人所报建筑方案，并提出需要遵守的事项清单。同日，原湛江市城市规划局向第三人颁发了《建设工程规划许可证》（建字第440********0056号），该证载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，经审核，本建设工程符合城乡规划要求，颁发此证；建设单位（个人）为林汉华，建设项目名称为一幢框架结构六层房屋，建设位置为霞山区上坡塘村中三巷1号，建设规模为基底面积58.93平方米，建筑总面积398.15平方米。第三人于2019年开始在涉案土地上建房，已建至第五层。另查明，原告林胜福、林银英、林桂兰、林桂芳、林爱清是兄弟姐妹关系，其主张涉案土地使用权属其享有，并称自2012年起向村委会及信访局等部门反映其宅基地被侵占问题。湛江市信访事项复查复核委员会于2017年1月9日向原告作出湛信复告〔2017〕2-1号《关于林胜福等人信访事项复查申请不予受理告知书》，认为原告反映的问题属于宅基地使用权纠纷，告知其应通过行政裁决、行政确认、行政复议、行政诉讼等途径解决，对其信访事项复查申请不予受理。第三人在庭审中称2014年至2015年间相关部门工作人员曾就涉案宅基地问题向其调查。第三人在涉案土地上所建房屋的南面是原告建设并出租给他人使用的平房，两者相隔一巷道。再查明，根据2018年12月30日发布的湛江市机构改革方案，原湛江市城市规划局的行政职能由被告湛江市自然资源局承接。原审法院认为，本案属于规划行政许可纠纷。被诉行政行为是原湛江市城市规划局向第三人林汉华颁发《建设工程规划许可证》（建字第440********0056号）的行政行为。本案的争议焦点是：一、原告林胜福等人与被诉行政行为是否有利害关系；二、原告的起诉是否超过起诉期限；三、被诉行政行为是否合法。关于原告与被诉行政行为是否有利害关系问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，根据原告提交的《关于林胜福等人信访事项复查申请不予受理告知书》以及当事人的当庭陈述等证据，在被诉行政行为作出前，原告就与第三人对涉案土地发生权属纠纷，且相关部门曾指导原告通过行政裁决、行政确认、行政复议、行政诉讼等途径解决。被诉行政行为是城市规划主管部门对第三人在涉案土地上进行工程建设作出的规划许可行为，原告作为涉案土地的争议方，与该行政行为有利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。此外，第三人在涉案土地上所建房屋的南面是原告建设的平房，两者相邻，从该角度而言，也应当对原告与被诉行政行为的利害关系予以确认。关于原告的起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”据此，本案应当适用一年的起诉期限，从知道或者应当知道行政行为内容之日起算。本案中，原告称其于2019年10月才得知被诉行政行为，被告及第三人未能提出相反证据，故原告于2019年12月26日提起本案诉讼，并未超过起诉期限。第三人认为其自2011年开始就使用涉案土地，原告一直没有提出异议，原告至今才提起诉讼，已超过起诉期限的意见，与法律规定不符，本院不予采纳。关于被诉行政行为是否合法问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款以及《广东省城乡规划条例》第四十一条第一款的规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件等材料。因此，对土地享有使用权是办理建设工程规划许可证的前提条件。本案中，原告在被诉行政行为作出前已陆续向村委会、信访局等部门对涉案土地提出权属主张，第三人也承认相关部门曾就涉案土地问题向其调查，故该土地权属在客观上存在争议。法律对有权进行土地权属争议调处的机构作了规定，在土地权属争议未经有权的调处机构进行调查处理的情况下颁发建设工程规划许可证，显属不当。因此，被诉行政行为属于认定事实不清，依据不足。综上所述，原湛江市城市规划局向第三人颁发《建设工程规划许可证》（建字第440********0056号）的行政行为主要依据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：撤销原湛江市城市规划局于2018年5月30日向第三人林汉华颁发的《建设工程规划许可证》（建字第440********0056号）。案件受理费50元，由被告湛江市自然资源局负担。林汉华不服原审判决，上诉称：一、林汉华系涉案土地的使用权人，对涉案土地享有无可争议的使用权，原审判决认定涉案土地权属在客观上存在争议系认定事实不清。首先，涉案土地所在的村委会及街道办事处均在林汉华填写的《湛江市*民建房审批表》上加注意见及盖章，表示涉案土地系林汉华世居土地，同意林汉华在涉案土地上建房，这证明林汉华对涉案土地享有使用权。其次，林胜福等人未能提交有效证明其拥有涉案土地使用权的证据。最后，林胜福等人虽然提交了《关于林胜福等人信访事项复查申请不予受理告知书》，但该告知书不能证明林胜福等人所反映的被侵占土地就是涉案土地，而林胜福等人提交的另一份《关于林胜福等人宅基地确权及分配申请的答复》中写到“来文要求对445平方米宅基地予以确权……”，但涉案土地面积仅为75平方米，与答复中提及的宅基地不相符，证明了林胜福等人并非对涉案土地提出权属主张，原审认定事实不清。二、原审判决认定林胜福等人于2019年10月才得知被诉行政行为，故于2019年12月26日提起本案诉讼并未超过起诉期限，系认定事实不清。原湛江市城市规划局霞山分局分别在宗地现场以及网站进行了两次公示，林胜福等人既然认为对该土地享有使用权，其应对该宗土地的用地行为非常关注，理应知道原湛江市城市规划局霞山分局于现场（现场公示位置位于高佬饭店门口，即林胜福居住地旁）进行的两次公示。林胜福等人虽声称2019年10月才得知被诉行政行为，但未提交任何证据予以证明。林胜福等人得知被诉行政行为作出后未于公示期内提出异议或于涉案《建设工程规划许可证》颁发后即刻提起诉讼，而是于2019年12月26日才提起本案诉讼，显然已超过起诉期限。三、原判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销原湛江市城市规划局于2018年5月30日向林汉华颁发的《建筑工程规划许可证》（建字第440********0056号），系适用法律错误。综上，请求：1、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初3号行政判决，驳回林胜福等人的诉讼请求；2、本案全部诉讼费用由林胜福等人承担。湛江市自然资源局不服原审判决，上诉称：一、同意林汉华的第二点上诉意见。二、原湛江市城市规划局为林汉华颁发的《建设工程规划许可证》（建字第440********0056号）适用法律准确，程序合法。三、林汉华使用宅基地符合法律规定。根据林汉华提交的《湛江市*民建房审批表》，宅基地所在村民小组、村委会及所属街道办均审核确认宅基地使用权属于林汉华。原湛江市国土资源局霞山分局审核，出具了湛国土资霞（报建）（2017）81号《关于110603号地块土地利用总体规划及地类情况审核证明》。为此，该宗宅基地用地手续完备，不存在土地争议。综上，请求：1、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初3号行政判决，驳回林胜福等人的诉讼请求；2、本案全部诉讼费用由林胜福等人承担。林胜福、林银英、林桂兰、林桂芳、林爱清共同答辩称：一、涉案土地权属存在争议，林胜福等人与被行政行为有利害关系。该涉案土地系林胜福等人分得的宅基地，之前林胜福等人及父母一直居住在此，且有当时的湛江市人民公社录塘生产大队的证明文件为证。林汉华是通过非法掠夺林胜福等人土地的方式取得，违反法律规定，也侵占了林胜福等人的合法权益。而且，由林胜福等人原审提交的《林胜福等人信访事项复查申请不予受理告知书》和一审时林汉华庭审的陈述可知，被诉行政行为作出前，林胜福等人与林汉华就涉案土地存在权属纠纷，且相关部门曾指导林胜福等人通过行政裁决、行政确认、行政复议、行政诉讼等途径解决。也就是说，涉案土地存在争议，林胜福等人与被行政行为有利害关系。原湛江市城市规划局将涉案的争议土地为林汉华颁布《建设工程规划许可证》违反法律规定。二、本案林胜福等人的行政起诉没有超过起诉期限。本案中，林汉华在2019年7月涉案的土地上建房，林胜福等人当时要求其停止施工，停止侵害行为并恢复原状，并到相关政府部门要求依法处理违法建房一事。到2019年10月林胜福等人才知道原湛江市城市规划局为林汉华颁发了《建设工程规划许可证》（建字第440********0056号），因此，林胜福等人的起诉并没有超过行政诉讼的起诉期限。三、涉案为林汉华颁发的《建设工程规划许可证》违反法律规定。在本案行政行为作出之前，林胜福等人就涉案土地已向村委会、信访局等相关部门反映情况，林汉华也在一审庭审时承认相关部门曾就涉案土地问题向其调查，因此，涉案土地客观上是存在争议的。原湛江市城市规划局对拟颁发规划许可证的土地应当进行实质审查，了解涉案土地的真实情况，是否存在争议。如存在争议，原湛江市城市规划局就不能在权属未明确的情形下颁发《建设工程规划许可证》。综上，请求二审驳回林汉华的上诉，维持原判。二审期间，林汉华向本院提交了三组证据材料：1、现场照片；主张证明于2018年2月5日，原湛江市城市规划局于林胜福等人居住地旁，高佬饭店门口就涉案行政行为进行批前公示；2、卫生许可证、营业执照；主张证明涉案土地一直由林汉华占有使用，案外人黄小慧和黄婉平分别于2011年和2015年向林汉华租用涉案土地的房屋经营；3、房屋水费缴纳单；主张证明涉案土地一直由林汉华占用并使用，涉案土地的门牌号一直是湛江市霞山区*********1*。经质证，林胜福等人认为这部分证据在一审已存在，应该在一审提供。对证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，认为其在批前公示，根本不清楚，张贴地方并不显眼，在林胜福等人向村委和街道反映时也没有被告知批前公示；且没有办法看清其证据的内容，不能确定是否为原湛江市城市规划局的公示内容。对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，认为使用的土地与本案没有直接的关系，客观真实双方争议土地门牌号并不是1号而是湛江市霞山区**********8*。对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为其内容模糊不清，涉案土地所建的房屋一直都有缴纳水电费。湛江市自然资源局对林汉华提交的证据没有异议。经审查，本院认证认为：证据2在一审期间当事人已经提交，不属新证据，本院不予接纳；证据1、3均不符合新证据三性要求，本院不予采纳。案经本院二审审理查明，原审查明的事实清楚、证据充分，本院予以确认。本院认为，本案属于城市规划行政许可纠纷。本案争议的焦点为：被上诉人林胜福等人与被诉的《建设工程规划许可证》是否具利害关系？林胜福等人提供的湛江市人民公社录塘生产大队的证明文件不是权属证明，且该证明文件中所记载的地块亦无法确认是否为涉案土地，即无法证实涉案土地曾属其父辈所有。林胜福等人声称其一家一直在涉案土地的居住使用，种过树以及出租给渔网厂作为晒场使用，但对此未能提供证据予以证实，无法证实其对涉案土地存在使用事实。虽然林胜福的楼房与涉案土地所建设的房屋相邻，但中间隔了一条宽3米多至6米多的通道，林胜福等人未能举证证明被诉的《建设工程规划许可证》对其房屋的通风、采光或出入通行等相邻权存在影响的可能性。原审法院仅以涉案土地上所建房屋的南面是林胜福建设的房屋，属相邻关系即认定林胜福等人与被诉的《建设工程规划许可证》具有利害关系不当，应予纠正。虽然林胜福等人提交的《关于林胜福等人信访事项复查申请不予受理告知书》以及《关于林胜福等人宅基地确权及分配申请的答复》可以证实其曾向有关行政机关反映过宅基地被非法侵占要求处理的事实，但根据这两份材料的内容，不能确定其所提及的“宅基地”与涉案土地有关。另外，根据《土地权属争议调查处理办法》第十条第（一）项关于“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系”以及第十三条第一、二、三款关于“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定”的规定可知，申请调查处理土地权属争议的，申请人需提交证据证实其与争议的土地有直接利害关系，而非申请人对争议土地的权属提出过异议并申请确权，就可确认申请人与被申请人之间形成了土地权属争议纠纷。本案中，在林胜福等人未能提供证据证明其与涉案土地存在直接利害关系的情形下，原审仅以存在林胜福等人曾要求关行政机关处理其宅基地被非法侵占的事实为由，即认定林胜福等人与林汉华之间对涉案土地发生了权属争议，进而确认其与被诉的《建设工程规划许可证》存在利害关系显属理据不足，应予纠正。综上，林汉华、湛江市自然资源局上诉认为林胜福等人与被诉行政行为没有利害关系的意见成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初3号行政判决；二、驳回林胜福、林银英、林桂兰、林桂芳、林爱清的起诉。本案一、二审均不收取案件受理费，一审案件受理费50元，由原审法院退还给被上诉人林胜福、林银英、林桂兰、林桂芳、林爱清；二审案件受理费50元，由本院退还给被上诉人林胜福、林银英、林桂兰、林桂芳、林爱清。本裁定为终审裁定。审 判 长 麦江梅审 判 员 李常红审 判 员 吴有文二〇二〇年十一月十日法官助理 莫望春书 记 员 占 健附相关的法律、司法解释条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。《土地权属争议调查处理办法》第十条申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。第十三条对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。