江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏02行终213号 上诉人（原审被告）无锡市锡山区人民政府安镇街道办事处，住所地无锡市锡山区安镇街道安国路**。 法定代表人辛毅，该办事处主任。 委托代理人吕凌。 委托代理人陆丽红，江苏锡州律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）浦梅芬，女，1963年12月13日生，汉族，户籍地无锡市锡山区。 委托代理人马志强（系浦梅芬丈夫），男，1960年5月1日生，汉族，户籍地无锡市锡山区。 原审被告无锡市锡山区人民政府，住所地无锡市锡山区锡州中路**。 法定代表人任栋，该区区长。 委托代理人钱立群。 上诉人无锡市锡山区人民政府安镇街道办事处（以下简称安镇街道办）因被上诉人浦梅芬与其政府信息公开、原审被告无锡市锡山区人民政府（以下简称锡山区政府）行政复议一案,不服无锡市滨湖区人民法院（2019）苏0211行初322号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月29日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定事实如下：2019年7月26日，浦梅芬向安镇街道办邮寄《政府信息公开申请表》（以下简称《申请表》），其上载明“2019年4月10日，你单位按照《信访条例》的规定，对我（申请人）作出安信复字［2019］7号信访事项处理意见书，称‘根据无锡市国土资源局锡山分局锡土资函［2016］2号复函，《中华人民共和国土地管理法》第62条规定，农村一户只能拥有一处宅基地，以及当时执行的《锡山市住宅建设用地管理办法》的规定，…退还集体经济组织，该证书应缴还注销。’根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）的规定，请你单位依法公开：你单位作出安信复字［2019］7号信访事项处理意见书的依据，即无锡市国土资源局锡山分局锡土资函［2016］2号复函。”2019年7月28日，安镇街道办收到该申请，于同年8月15日作出安办公开［2019］第10号《政府信息公开告知书》（以下简称《告知书》），内容为：“经查，无锡市国土资源局锡山资函［2016］2号复函为磋商信函，不属于政府信息。”《告知书》于同年8月20日向浦梅芬邮寄送达。因对《告知书》答复不服，8月25日，浦梅芬向锡山区政府提起行政复议。锡山区政府于8月27日收到复议申请，8月29日予以受理，作出《受理通知书》送达浦梅芬。9月2日锡山区政府向安镇街道办发出《提出答复通知书》。9月11日，安镇街道办向锡山区政府提交行政复议答复材料。10月25日，锡山区政府作出《延期审理通知书》，决定延长行政复议期限三十日，该告知书当日向浦梅芬邮寄送达。经过审查，同年11月18日，锡山区政府作出［2019］锡府行复33号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持了安镇街道办作出的《告知书》，该复议决定当日向浦梅芬邮寄送达。浦梅芬对《行政复议决定书》不服，诉至原审法院。 另查明，2015年11月23日安镇街道办向原无锡市国土资源局锡山分局（以下简称原锡山国土分局）去函，就浦梅芬户有两块宅基地如何定性进行咨询。后原锡山国土分局作出锡土资函［2016］2号复函予以回复。 原审法院认为，《政府信息公开条例》第二条规定“政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《政府信息公开条例》第十条第一款规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案中，锡土资函［2016］2号复函涉及的是农村村民住宅用地的腾退问题，系原锡山国土分局在履行行政管理职能过程中制作的政府信息。安镇街道办告知申请人，锡土资函［2016］2号复函不属于政府信息，答复不当。锡山区政府受理浦梅芬的复议申请后，对安镇街道办《告知书》答复不当未予纠正，亦应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销安镇街道办2019年8月15日作出的《告知书》；二、撤销锡山区政府2019年11月18日作出的《行政复议决定书》；三、责令安镇街道办于本判决生效后在法定期限内对浦梅芬的政府信息公开申请依法作出答复。 上诉人安镇街道办上诉称：一、原锡山国土分局的复函并非上诉人在履行行政管理职能过程中制作或者获取。上诉人向该局的咨询函中明确表述为“先锋村在拆迁排查过程中，发现……”,即上诉人向原锡山国土分局发函，目的是代先锋村委对相关情况进行咨询。故不符合《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。二、原锡山国土分局锡土资函［2016］2号复函，其本质属于咨询行为的结果，即任何单位或个人包括被上诉人，都有权就相关问题向行政机关进行咨询。如一审法院认为复函系原锡山国土分局在履行行政管理职能过程中制作的政府信息，那么公开义务机关应当为原锡山国土分局，而上诉人从普通咨询单位的角度无法将该复函认定为政府信息，故上诉人答复被上诉人“复函不属于政府信息”并无不当。综上，请求：1、依法撤销原审判决；2、依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；3、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人浦梅芬辩称，上诉人安镇街道办称锡土资函［2016］2号复函属于原锡山国土分局，应当向该局申请，但是被上诉人在另一个案件中作为政府信息公开向原锡山国土分局申请信息公开，而该局在答辩状中称其在收到被上诉人信息公开后，经检索，确认在其作出复函履行过程中，不存在制作，获取的其他相关信息。上诉人让被上诉人向原锡山国土分局申请，但是该局明确表示被上诉人申请的信息不存在制作、获取。锡土资函［2016］2号复函是安镇街道办在安信复字［2019］7号信访事项处理意见书中向被上诉人作出的答复。所有的信息是上诉人告诉被上诉人的，而不是原锡山国土分局答复给被上诉人的。请求驳回上诉，维持原判。 原审被告锡山区政府辩称，其作出的《行政复议决定书》事实清楚，适用法律依据正确，内容适当，程序合法。对一审判决的意见与上诉人的上诉意见相同。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院依法予以确认。二审另查明，2019年4月10日，安镇街道办作出安信复字［2019］7号信访事项处理意见书，告知浦梅芬：“你反映位于锡山区房屋在2019年3月1日被认定为违建被拆除，感到不公要求补偿的问题，我们已收悉受理，并发出受理告知书。经调查核实，你反映的房屋位于锡山区上，批建于1980年，宅基地使用证编号为42乡（镇）05村03队35户，你户于1998年在马巷上申请移地建房，新建房屋证书编号为锡锡集用（2002）字第0509号，批建后缴纳了拆除老房押金，但一直未自行拆除。因锡东新城商务区项目建设需要，2019年3月1日相关单位对先锋村马巷上48号房屋实施拆除。根据无锡市国土资源局锡山分局锡土资函［2016］2号复函，《中华人民共和国土地管理法》第62条规定，农村一户只能拥有一处宅基地，以及当时执行的《锡山市住宅建设用地管理办法》的规定，即拥有宅基地的农村村民申请取得新宅基地使用权的，应缴还原宅基地使用证，拆除旧房及附着物，将土地退还集体。你户于1998年申请使用宅基地经批准后，原来的宅基地即编号为42乡（镇）05村03队35户使用证名下的宅基地按照应拆未拆老房用地有关规定处理，退还集体经济组织，该证书应缴还注销。综上，你反映的房屋属性不符合农村宅基地房屋拆迁安置条件及实施办法，故你的诉求无政策依据。如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向锡山区人民政府书面提出复查申请，如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。” 本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”本案中，浦梅芬申请获取的信息为“你单位作出安信复字［2019］7号信访事项处理意见书的依据，即无锡市国土资源局锡山分局锡土资函［2016］2号复函”。根据安镇街道办安信复字［2019］7号信访事项处理意见书的内容，可以确定“锡土资函［2016］2号复函”确为先锋村马巷上48号房屋被拆除的重要依据，也是安镇街道办确定该房屋是否符合农村宅基地房屋拆迁安置条件及实施办法的重要依据。“锡土资函［2016］2号复函”引用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定对相关宅基地的处理作出结论，显然属于履行行政管理职能的范畴。但由于该复函系对安镇街道办《咨询函》的回复，并非对外作出的行政行为，因此安镇街道办回复浦梅芬称该函为磋商信函，并无不妥，但磋商信函亦属于政府信息，只不过因为其属于过程性信息故而属于可以豁免公开的范围，因此安镇街道办回复称该信息“不属于政府信息”不妥，应予纠正。另外需要指出的是，“锡土资函［2016］2号复函”虽然由原锡山国土分局制作，但安镇街道办作为最初获取该政府信息的行政机关，并且实质上依据该复函对浦梅芬作出了“房屋不符合农村宅基地房屋拆迁安置条件及实施办法”的不利认定，因此，即使相关复函可以不直接予以公开，安镇街道办亦应对浦梅芬作充分说明，从而消除当事人对复函内容不必要的疑虑。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人安镇街道办的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人无锡市锡山区人民政府安镇街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 马 云 审判员 卢文兵 审判员 崔晓萌 二〇二〇年十一月二十五日 书记员 黄玉卿