湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1274号上诉人（原审原告）：黄杏元，女，1928年2月28日出生，汉族，住长沙市开福区。委托代理人：许润奇，男，1957年12月15日出生，汉族，住长沙市开福区。系黄杏元之子。委托代理人：许跃奇，男，1960年4月17日出生，汉族，住长沙市开福区。系黄杏元之子。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，该区区长。委托代理人：胡勇盈。委托代理人：艾超，湖南成法律师事务所律师。上诉人黄杏元因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01行初206号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院审理查明：2016年6月30日，被告开福区政府发布开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》,该项目部分被征收人不服公告载明的房屋征收决定，向长沙市人民政府申请行政复议，长沙市人民政府经复议维持了开福区政府作出的征收决定。2016年4月13日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并予以张贴公告。2016年4月26日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办于2016年5月6日发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2016年5月18日，长沙市征收办在德雅路片区棚改征收工作指挥部四方坪街道征收分指挥部进行投票选定评估机构，确定得票最多的两家评估机构湖南新星房地产估价有限公司（以下简称新星评估公司）、湖南思远四达房地产评估咨询有限公司（以下简称思远四达评估公司）为项目征收评估机构，湖南省长沙市星城公证处进行现场公证并出具了（2016）湘长星证民字第3564号《公证书》。2016年5月19日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构结果的公告》并予以张贴公告，告知被征收人得票最多的新星评估公司、思远四达评估公司为该项目投票选定的房地产价格评估机构。2016年6月30日，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称开福区征收办）发布《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收初步评估结果公示》并附开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收整体评估（基准价格）初步评估结果一览表、开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收分户初步估价结果一览表，将评估结果予以公示，并告知被征收人关于评估公司进行现场说明解释的时间、地点及咨询电话。2017年10月26日，新星评估公司、思远四达评估公司根据开福区征收办申请，对原告房屋评估结果进行复核，作出了《房地产征收分户评估报告》。该评估报告确定原告所有被征收房屋建筑面积99.85平方米，在估价时点（2016年6月30日）评估单价为每平方米7509元，总价为74.9774万元。该分户评估报告分别于2018年5月21日、2019年9月30日送达许跃奇和许润奇。因与原告未能就房屋征收补偿事宜达成一致，2019年10月17日，开福区征收办对原告制定房屋征收补偿方案。该方案提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择，货币补偿方式为：原告所有的被征房屋货币补偿总额为751133元，其中被征收房屋价值补偿费为749774元，搬迁费为1359元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿；产权调换方式：提供位于长沙市开福区××栋××号房（现房，建筑面积为104.14平方米）用于原告户房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。上述房屋征收补偿方案在特别说明处记载：为充分保障被征收人的合法权益，请原告户在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就本方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式向征收指挥部书面提出选择决定，逾期未书面提出选择，视为放弃选择补偿方式的权利。上述分户补偿方案并附产权调换房屋的评估报告。根据涉案产权调换房价值评估报告，在评估时点（2016年6月30日）产权调换房福泽园Ａ4栋1805号房屋评估单价为7255元／㎡，总价为755536元。2019年10月31日，开福区政府对原告作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》并于2019年11月10日送达许润奇。该告知书主要内容是告知被征收人享有陈述和申辩及申请调解的权利。2019年11月11日，黄杏元提出陈述申辩申请，要求按市级房屋管理行政主管部门进行面积确权并确认方案及房屋价值计算式。2019年11月19日，案涉征收项目四方坪街道征收分指挥部就黄杏元陈述申辩意见作出书面回复，并于2019年11月20日、11月21日分别送达黄杏元、许润奇、许跃奇。另查明，2019年3月14日，开福区征收办对原告作出《被征收房屋装饰装修价值补偿权利义务告知书》，告知原告有关涉案房屋装饰装修价值补偿事宜，并告知原告协商不成的处理程序。该告知书于2019年3月14日送达原告儿媳彭冬方。2019年3月21日，评估公司上门进行房屋装饰装修价值评估，但未能入户。2019年11月21日，长沙市征收办出具资金证明函，明确其已监控涉案项目征收补偿款22027258元，用于支付包括本案原告户在内13户的房屋征收补偿。此后，开福区政府于2019年12月19日对原告作出开政征补字［2019］第143号《房屋征收补偿决定》（以下简称为补偿决定）。该决定载明，原告黄杏元所有的位于开福区××巷××号房位于征收范围内。因在涉案房屋征收决定公告确定的签约期限内，未能就补偿事宜达成一致，决定对原告实行货币补偿。应得征收补偿总额为751133元（被征收房屋装饰装修价值补偿和其他设施补偿未计入），其中，被征收房屋价值补偿费为749774元，搬迁费为1359元。该补偿决定中还告知了征收补偿款专户储存信息、周转用房、过渡期限、装饰装修价值补偿和其他设施补偿依法评估后另行给予补偿等内容。补偿决定还告知了未在规定期限内搬迁的法律后果，以及不服补偿决定可以申请行政复议或提起行政诉讼的期限。被告分别于2019年12月23日，12月24日、12月30日将上述补偿决定分别送达给许跃奇、许润奇、黄杏元。2019年12月23日，开福区政府还将该补偿决定书在被征收范围内张贴公示。黄杏元不服该补偿决定，提起本案行政诉讼。请求判决：1.撤销被告作出的案涉补偿决定；2.本案诉讼费由被告承担。湖南省长沙市中级人民法院认为，一、开福区政府作出案涉补偿决定主体适格、程序合法。根据国务院第590号令第四条、第八条第五项、第二十六条之规定，开福区政府依照城乡规划法有关规定，组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改建符合公共利益的需要，可以作出房屋征收决定。房屋征收决定作出之后，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，作出房屋征收决定的市、县人民政府可以依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，开福区政府作出案涉征收决定公告中所载明的征收决定已经行政复议程序确认其合法性，且该复议决定已经发生法律效力，可以作为开福区政府作出涉案房屋征收补偿决定的前提条件。开福区政府作出涉案项目的征收决定后，因与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，其可以按照征收补偿方案依法对原告作出征收补偿决定。二、关于被告能否依据房屋价值评估报告确定被征收房屋的补偿价值问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第二条、第二十六条的规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，确保补偿的实质公平。本案中，开福区政府于2016年6月30日发布了征收决定公告，虽评估公司以此作为评估时点作出了房屋价值分户评估报告，并将上述评估报告送达给原告，但开福区政府直至2019年12月19日才作出涉案房屋征收补偿决定。由于开福区政府的迟延履行，在被征收房屋价值存在波动情形下，原房屋价值评估报告已无法客观真实反映房屋实际价值。开福区政府在房屋征收补偿决定中仍然使用原房屋价值评估报告，明显存在不合理之处。三、关于原告提出的其他问题。1、关于案涉补偿决定是否剥夺了原告选择权问题。该院审查认为，开福区房屋征收部门向原告送达了房屋征收补偿方案，该分户房屋征收补偿方案中提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择，但原告未在告知的期限内做出选择，视为放弃补偿方式的选择权。开福区政府依职权作出案涉房屋征收补偿决定，决定实行货币补偿，符合国务院590号令的相关规定。2、关于案涉补偿决定是否遗漏补偿项目问题。原告诉讼中提出，案涉补偿决定遗漏对土地使用权、空地院落、三楼隔热层、二楼阳台用益物权的补偿等。该院认为，原告该项理由没有事实和法律依据，不能成立。本案中，案涉房屋所涉土地使用权价值补偿已经纳入案涉房屋分户评估范围，并不存在遗漏。原告主张应予补偿的空地院落，但并未提供证据证明其对相应空地院落享有合法产权。原告提出的隔热层和阳台以及用益物权亦无相应事实和法律依据，故对原告该项主张不予支持。综上所述，开福区政府作出涉案房屋征收补偿决定，在原告未进行选择的情形下确定以货币补偿方式进行补偿，符合相关法律与国务院第590号令的规定，并无不当。但在无充分正当理由的情况下，迟延履行补偿安置义务违法。鉴于案涉项目，已经纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划。现大部分被征收户已与开福区征收部门签订补偿协议并获得补偿，该项目征收符合公共利益且安置补偿已经得到了大多数被征收户的认可，现该项目亟待开工建设。如果撤销该补偿决定，会给社会公共利益造成重大损害。考虑到原告的合法权益保障，开福区政府应采取增加货币补偿数额的方式予以补救。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十四条第一款第一项之规定，判决1.确认长沙市开福区人民政府作出的开政征补字[2019]第143号《房屋征收补偿决定》违法；2.责令长沙市开福区人民政府对涉案征收补偿采取补救措施。本案受理费50元，由被告开福区政府负担。黄元杏不服上述判决，向本院提起上诉称：涉案补偿决定将所有权人更改为产权人，对上诉人补偿确认面积认定存在严重误差，涉案《国有土地使用权证》证载面积是49.56平方米，该地块《房屋所有权证》证载建筑面积是99.85平方米，涉案补偿决定只对《房屋所有权证》证载面积（99.85平方米）进行了确认补偿；评估报告存在违反法定程序、项目缺失遗漏，房屋成新认定与房屋的实际情况不符，依据评估补偿与征收补偿方案的规定不符。案涉补偿决定未提供原地安置保障房，涉案补偿决定事实认定不清、违反法定程序、违反公平补偿原则。请求：撤销原审判决，撤销开福区政府作出的补偿决定，原审及二审诉讼费用由开福区政府承担。开福区政府答辩称：被上诉人按照法定程序选定房地产价格评估机构，依法作出房屋征收分户评估报告并送达被征收人，依法拟定分户的房屋征收补偿方案并送达，告知被征收人陈述申辩及申请调解的权利，依法作出房屋征收补偿决定并送达和公告。在本案二审期间，开福区政府已主动采取措施，消除了房价波动对上诉人权益产生的不利影响。参照补偿决定作出时点即2019年12月19日的房屋市场评估单价8881元∕平方米，核算黄杏元户的房屋补偿总额较案涉补偿决定补偿总额增加了136994元。对该部分价值的补偿，房屋征收部门出具了书面《告知书》，并办理了增加部分的补偿资金专户储存。本案被诉房屋征收补偿决定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。二审期间，上诉人向本院提交了自行拍摄的案涉房屋现状照片4张，拟证明被上诉人开福区政府遗漏补偿项目，未对案涉房屋包括的杂物间、顶棚、空地予以补偿。开福区政府质证认为，上述照片均不属于新证据，房屋补偿依据是以产权登记为准。本院经审查后认为，上诉人提交的证据不能达到其证明目的。被上诉人开福区政府向本院提交4份说明材料，分别为：房屋征收部门向湖南新星房地产土地评估咨询有限公司、思远四达评估公司发的咨询函；湖南新星房地产土产评估咨询有限公司、思远四达评估公司的回复函及《情况说明》，内容包括本案被征收房屋以补偿决定作出时间为测算时点较征收决定时点价值的差额表；增加补偿金额告知书；增加金额的资金证明函。拟说明原审判决后开福区政府主动采取了相关措施来消除房价增长对上诉人影响的相关情况。经核实，黄杏元户已经收到该增加补偿金额的告知书。本案二审调查中，上诉人明确表示不接受开福区政府提供的产权调换房。法庭就本案被征收房屋以补偿决定作出时间为测算时点较征收决定时点价值的差额问题进行了调查。新星房地产土地评估咨询有限公司注册评估师骆靖、思远四达评估公司注册评估师伍艳平到庭接受了询问，其陈述开福区政府考虑到涉案被征收房屋的评估报告评估时点为2016年6月，与涉案被征收房屋征收补偿决定作出的时间跨度相隔三年多，为了解此期间房地产价格波动可能会对上诉人被征收房屋补偿产生的影响，向新星房地产土地评估咨询有限公司、思远四达评估公司咨询涉案被征收房屋在房屋征收补偿决定作出之时的市场价值情况。两评估公司接到咨询函后做了市场调查，参照2019年12月19日的同类房地产市场状况，运用比较法，选取3个成交案例作为可比案例，考虑房屋区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等因素，结合黄杏元被征收房屋系独栋私房的实际情况进行价格系数修正，确定了其房屋在征收补偿决定作出时的市场价值测算单价为8881元每平方米，市场价值测算总价为886768元，较征收评估价值时点的房屋市场总价差额为136994元。本院经审查后认为，新星房地产土地评估咨询有限公司、思远四达评估公司为涉案征收项目依法选定的房屋评估机构，其二审中对被征收房屋的测算依据及方法符合《国有土地上房屋征收评估办法》及《房地产估价规范》的规定，在无其他反证的情况下，其对黄杏元房屋在征收补偿决定作出时测算的市场价值（未包括室内装饰装修价值）可以作为开福区政府采取相应补救措施的依据。3.针对上诉人提出的评估价格中的“三成新“及分户评估报告价值内涵是否包含土地使用权价值及是否入户勘察的问题，湖南新星房地产土地评估咨询有限公司、思远四达评估公司于2020年11月13日出具《情况说明》，就涉案项目整体评估中的成新计算、房屋成新率的计算公式、成新率修正公式及成新率修正后的房屋价格、黄杏元涉案房屋分户评估报告价值内涵、未能入户查勘的经过等情况进行了说明。明确说明根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，评估价值内涵为房屋及占有范围内土地使用权价值，即“房地合一价值”。新星房地产土地评估咨询有限公司注册评估师骆靖、思远四达评估公司注册评估师伍艳平二审到庭接受询问时陈述，评估公司因被征收人不配合查勘工作，未入户进行实地查勘，由测绘公司根据相邻房屋状况，对其房屋进行了测绘。长沙中信发房屋测绘有限公司于2019年5月31日出具的《关于丝茅冲017号（黄杏元）测绘情况说明》中明确该公司对该房屋外围进行了实地测绘，结论是该房屋外围实际尺寸与房屋产权登记附图外围尺寸一致。综合房屋整体布局，墙角以外为他人房屋。另，德雅路片区棚改征收工作指挥部四方坪街道征收分指挥部于2020年11月13日出具《黄杏元户情况说明》。说明黄杏元房屋系1996年建成的混合结构房屋，被征收房屋的实际面积与《房屋所有权证》登记情况一致。本院经审查后认为，本案评估机构依据房屋产权登记及外围实地测绘，据此认定黄杏元涉案房屋合法建筑面积为99.85平方米，可予采信。根据原审采信的证据及二审调查，本院另查明下列事实：1.新星公司于2017年6月2日变更为湖南新星房地产土地评估咨询有限公司。2.黄杏元涉案房屋所有权证（长房权北私字第0××1号）记载，所有权人为黄杏元，房屋座落于开福区××号，建筑结构为砖混，层数共二层，总建筑面积为99.85平方米。黄杏元户《国有土地使用证》记载：土地使用者为黄杏元，用途为住宅，用地面积49.56平方米。长沙市开福区四方坪街道丝茅冲社区居民委员会证明黄杏元所拥有的位于（现地址）消防巷8号的房屋与长房权北私字第0××1号上登记与丝茅冲017号的房屋，系同一房屋。3.2020年9月21日，长沙市征收办出具资金证明函，明确其已监控黄杏元户按照征收补偿决定作出时点重新评估后的征收补偿款差价。本院认为：本案中，涉案棚户区改建项目已经纳入长沙市2016年度国民经济和社会发展规划，并经长沙市发展和改革委员会、原长沙市国土资源局、原长沙市城乡规划局确认符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；长沙市人民政府亦作出行政复议决定书，维持了涉案征收决定。原审法院认为在涉案项目征收决定有效的情况下，开福区政府根据国务院590号令第二十六条的规定，在与上诉人达不成补偿协议的情况下，对上诉人作出补偿决定，具有法律依据。但因开福区政府在合理期限内未及时作出补偿决定，导致上诉人的被征收房屋采用涉案项目征收决定公告时点的评估价值，不能客观真实地反映出被征收房屋在作出涉案补偿决定时点的实际价值，原审法院因此确认被诉补偿决定违法，并无不当。本案二审审理对象是涉案房屋征收补偿决定的合法性，结合原审情况及当事人的诉辩情况，争议焦点具体分述如下：一、关于评估报告是否遗漏了应当评估的内容问题根据原审及二审调查查明的事实，黄杏元户涉案《国有土地使用证》记载用地面积49.56平方米，《房屋所有权证》登记该房屋层数共二层，总建筑面积为99.85平方米。涉案房屋系1996年建成共二层（砖混结构）。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准”及第十一条关于评估“被征收房屋价值”的规定，依法选定的评估机构将专业机构的测绘与房屋权属证书登记内容相比对后，对证载房屋合法产权面积及其占用范围内的土地使用权价值按照“房地合一价值”进行评估，同时在评估报告明确告知，因未能入户勘察，室内装饰装修价值未在评估价值中，并无不当。在征收补偿和诉讼过程中，上诉人均未提供证据证明其对所主张的空地院落、杂屋等享有合法产权，故，上诉人上诉提出补偿决定以评估结论为依据，遗漏项目的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。二、关于是否保障了被征收人对补偿方式的选择权及产权调换是否合法的问题本案中，开福区政府在作出征收补偿决定前，房屋征收部门已向黄杏元送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供其选择，明确将位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园A4栋1805房用于黄杏元户的产权调换，且提供了一年的周转用房。该补偿方案明确告知黄杏元可在收到该补偿方案后的7日合理期限内书面选择补偿方式，逾期未选择的，将视为放弃选择补偿方式的选择权。之后又再次向黄杏元送达了房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书，告知其按时提出书面陈述和申辩意见，逾期不提出的，视为放弃。黄杏元在收到该分户补偿方案后，仍没有在规定的期限内就分户房屋征收补偿方案中提出的两种补偿方式作出选择，开福区政府根据房屋征收部门的申请，决定对黄杏元予以货币补偿，并未侵犯其对补偿方式的选择权。黄杏元提出未在改建地段提供原地回迁违法的问题。国务院590号令第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。……因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”。由此可见，法律规定的产权调换房屋包括改建地段和就近地段两种情形，开福区政府提供选择的本辖区范围内福泽园现房符合前述法律条款规定和通常理解意义上的“就近地段”的范畴，并无明显违法之处。三、关于涉案征收补偿决定应否被撤销的问题原审法院因开福区政府迟延履行补偿职责而确认涉案补偿决定违法并责令采取补救措施，而上诉人认为涉案补偿决定违法应当予以撤销。本案诉讼期间，开福区政府委托湖南新星房地产土地评估咨询有限公司、思远四达评估公司对黄杏元涉案房屋在补偿决定作出时点即2019年12月19日的市场价值重新进行了测算，评估单价为8881元/平方米，较2016年10月30日评估时点的评估价值7509元/平方米提高了1372元/平方米。本院二审期间，涉案征收项目依法选定的湖南新星房地产土地评估咨询有限公司、思远四达评估公司注册房地产估价师接受本院询问，就重新评估时类似房地产价格的参考范围、测算方式等情况进行了说明，并出具了书面《情况说明》。本院认为，开福区政府依据湖南新星房地产土地评估咨询有限公司、思远四达评估公司重新测算的评估单价，核算出黄杏元涉案房屋补偿较案涉补偿决定增加136994元，开福区政府将上述增加的款项办理专户存储并书面告知黄杏元户，既有利于实质性化解争议，也未损害黄杏元的实体权益，该补救措施的实体内容亦未有明显不当之处，本院对此予以确认。原审法院确认涉案补偿决定违法并责令采取补救措施，有利于节约行政和司法资源，并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，处理结论并无不当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄杏元负担。本判决为终审判决。审判长 赵 旻审判员 赫荣生审判员 张少波二〇二〇年十一月二十七日书记员 庞亦芝附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；