四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川14行再1号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘德全，男，1975年9月2日出生，汉族，住四川省仁寿县。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）仁寿县黑龙滩镇人民政府，住所地：四川省仁寿县黑龙滩远程大道铁门3社。 法定代表人李超，镇长。 委托代理人李勇刚，四川典扬律师事务所律师。 再审申请人刘德全因与被申请人仁寿县黑龙滩镇人民政府（以下简称黑龙滩镇政府）环保行政命令一案，本院于2019年8月15日作出（2019）川14行终114号行政判决，已经发生法律效力。刘德全不服该判决，向四川省高级人民法院申请再审。四川省高级人民法院于2020年8月10日作出（2019）川行申1656号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人刘德全、被申请人黑龙滩镇政府的负责人及被申请人黑龙滩镇政府的委托代理人李勇刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 刘德全申请再审请求：请求撤销眉山市东坡区人民法院（2018）川1402行初223号行政判决及本院（2019）川14行终114号行政判决；依法确认黑龙滩镇政府于2017年8月4日对其作出的环保行政处罚关闭通知违法，撤销该通知，改判黑龙滩镇政府承担违法关闭其养鸡场停产停业损失，采取补救措施，恢复其养殖经营权。事实与理由：刘德全于2011年12月17日经包括黑龙滩镇政府在内的相关部门批准，在黑龙滩镇××组兴建养鸡场，该养鸡场不在黑龙滩风景名胜区，也不在黑龙滩水源保护区，不是法律、法规规定的禁养区；黑龙滩镇政府于2017年8月4日向刘德全发出通知属于责令关闭其养鸡场的行政处罚，该行政处罚没有刘德全有违法行为的事实根据和法律依据，也不符合行政处罚的法定程序，且黑龙滩镇政府无环保违法行政处罚权，属违法行政行为；黑龙滩镇政府所作通知损害了其合法权益应予撤销；原一、二审判决认定不予撤销通知的事实不清，适用法律错误。 被申请人辩称，刘德全养鸡场在仁府办发电20171号文件规定的县道两侧300米内的禁养区内，养殖规模为仁府发201620号文件规定的规模养殖，且据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条和眉府办201746号文件第四条规定，被申请人为协助畜禽养殖污染防治工作主体，被申请人有权通知刘德全在规定期限内拆除养鸡场。被申请人通知刘德全在规定的期限内自行拆除养鸡场系行政指导行为，不具可诉性，刘德全的诉求没有法律依据。 再审申请人一审诉讼请求：请求判令确认黑龙滩镇政府关闭再审申请人养鸡场的行为违法。 一审法院认定事实：刘德全系仁寿县黑龙滩镇四新村**村民，其于2011年12月在黑龙滩镇××组修建养鸡场进行养殖。刘德全的养鸡场位于仁寿县米处。 四川省城乡规划设计院于2007年8月作出的《黑龙滩风景名胜区总体规划》载明：“…七、风景区范围1.划定依据…（4）便于风景区实际管理：由于目前黑龙滩风景区管委会管辖范围为原杨柳镇、光相镇、黑龙滩镇和分水乡四个乡镇行政区划范围，面积为151平方公里（含水面23.6平方公里），对镇域外其他乡镇无管辖权，因此，从今后管理的实际出发，应以现黑龙滩行政区划为主要区域划界，对于保护必需的其他乡镇地域，可适当划入部分。2.范围界定风景区总面积为106平方公里，以黑龙滩水面为中心，四周以风景资源的分布为限…”。 2016年8月5日，仁寿县人民政府发出《通告》，该《通告》第一条规定：“（一）禁养区范围4.风景名胜区、文化旅游景区和文物保护区等重点保护区的核心区及缓冲区。”第三条规定：“本通告中畜禽规模养殖场指存栏…6000羽以上的肉鸡…。”2017年7月21日，仁寿县人民政府发出《实施意见》，该《实施意见》规定禁养区范围包括县城区通往各乡镇的县道两侧300米内区域。黑龙滩镇铁门社区居民委员会《畜禽养殖及污染情况统计表》显示：铁门9组刘德全养鸡为0.8万只。 2017年8月4日，黑龙滩镇政府向刘德全发出《通知》，该《通知》载明：“按照市县环保会议要求，为切实加强我镇畜禽养殖业环境管理，促进养殖业环境问题的改善，减少面源污染，确保环境和水资源保护的有机结合。根据《环保法》《眉山市饮用水源保护条例》，请你户养殖场于2017年9月30日前进行全面搬迁、关闭。如不按期搬迁、关闭，将依据相关法规强制关停并追究法律责任。”刘德全收到该《通知》后，将养鸡场的鸡销售后，于2017年10月9日自行关闭养鸡场。刘德全认为黑龙滩镇政府作出的该《通知》违法，遂提起行政诉讼，请求判决确认黑龙滩镇政府关闭其养鸡场的行为违法。 一审法院认为：本案的争议焦点为：1.《通知》是否系可诉的行政行为；2.黑龙滩镇政府作出的《通知》是否合法。 关于《通知》是否系可诉行政行为的问题。该院认为，虽然黑龙滩镇政府是以通知形式要求刘德全在2017年9月30日前对其养鸡场搬迁、关闭，但同时也告知刘德全逾期搬迁可能出现的后果，即将依据相关的强制法规关停并追究法律责任。该《通知》明确要求刘德全在规定期限内全面搬迁、关闭其养殖场，即确定了刘德全必须履行的义务，因此，该《通知》已对刘德全的财产权产生实际影响，属于具有强制性的行政决定，刘德全认为该行为侵害其合法权益，提起行政诉讼，符合上述规定，该《通知》是可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。黑龙滩镇政府主张其向刘德全发出的《通知》对其合法权益不产生实际影响，该行为系行政指导行为，不具有可诉性的理由与法相悖，其辩解理由不能成立，不予支持。 关于黑龙滩镇政府作出的《通知》是否合法的问题。该院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定，对禁养区内建设的畜禽养殖场应当由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；对拒不停止违法行为的，报县级以上人民政府责令拆除或者关闭，即黑龙滩镇政府并不具有作出本案通知书的职权。故黑龙滩镇政府作出的《通知》系超越职权的行为。 同时，根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》中关于“严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。”的规定，即使黑龙滩镇政府应当按上述规定，在作出影响当事人权利的行政决定前，也应当告知刘德全拟作出行政决定内容，并给予其陈述和申辩的权利。本案黑龙滩镇政府并没有提供证据证明其履行了上述程序。此外，《通知》还存在未告知刘德全享有复议和起诉的权利以及时间等程序轻微违法情形。 综上，黑龙滩镇政府作出的《通知》超越职权，且违反法定程序，因刘德全在接到黑龙滩镇政府发出的《通知》后，已关闭养鸡场，故该行为不具有可撤销性，应当确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认黑龙滩镇政府于2017年8月4日向刘德全发出《通知》的行为违法。 刘德全不服一审判决，提起上诉，请求撤销一审判决，撤销黑龙滩镇政府于2017年8月4日对其作出的《通知》，由黑龙滩镇政府承担赔偿责任。 黑龙滩镇政府不服一审判决，提起上诉，请求撤销原判，改判驳回刘德全的诉讼请求或者发回重审。 二审法院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，二审法院对一审查明的事实予以确认。 二审法院认为，本案被诉行政行为是黑龙滩镇政府于2017年8月4日对刘德全作出的《通知》。本案的争议焦点为黑龙滩镇政府于2017年8月4日对刘德全作出的《通知》是否合法。 《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。第三十七条的规定，违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。根据上述规定，县级以上人民政府环境保护主管部门系畜禽养殖污染防治的行政主管部门，而乡镇人民政府只是协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。本案中，根据二审法院查明的事实，黑龙滩镇政府于2017年8月4日对刘德全作出《通知》，告知刘德全“按照市县环保会议要求，为切实加强我镇畜禽养殖业环境管理，促进养殖业环境问题的改善，减少面源污染，确保环境和水资源保护的有机结合。根据《环保法》《眉山市饮用水源保护条例》，请你户养殖场于2017年9月30日前进行全面搬迁、关闭。如不按期搬迁、关闭，将依据相关法规强制关停并追究法律责任。”刘德全收到该《通知》后，将养鸡场的鸡销售后，于2017年10月9日自行关闭养鸡场。黑龙滩镇政府对刘德全作出的涉案《通知》，明确要求刘德全在规定期限内全面搬迁、关闭其养殖场，即确定了刘德全必须履行的义务，该《通知》系具有强制性的行政决定。而根据《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，应由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；对拒不停止违法行为的，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。二审法院认为，黑龙滩镇政府对刘德全作出涉案《通知》，责令其在规定期限内全面搬迁、关闭养殖场，超越了法律规定的职权，因此，黑龙滩镇政府作出涉案《通知》违法，本应予以撤销，但撤销涉案《通知》会给社会公共利益（即黑龙滩镇属于饮用水源保护区）造成重大损害，故只能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定作出确认违法判决，而不撤销涉案《通知》。一审认定黑龙滩镇政府作出涉案《通知》系超越职权的行为，认定事实正确，但一审认定涉案《通知》不具有可撤销性，属认定有误，因涉案《通知》是具有实质处理内容的行政行为，且有行为载体，系可撤销的行政行为，因此，一审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定作出判决，属适用法律不当，应予纠正。 综上，黑龙滩镇政府于2017年8月4日对刘德全作出的《通知》违法。上诉人刘德全、黑龙滩镇政府提出的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，不予支持。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持，但一审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定作出判决，属适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第二项规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由刘德全、仁寿县黑龙滩镇人民政府各负担25元。 本院再审期间，刘德全提交了以下证据：1.眉山市仁寿生态环境局于2019年9月10日出具的说明，载明据刘德全本人提供的资料，案涉养鸡场不在仁寿县民生隧洞饮用水源地一、二级保护区范围内；2.刘德全2019年8月15日租地建鸡场的申请书一份；3.环办土壤201955号文件《关于进一步规范畜禽养殖禁养区划定和管理促进生猪生产发展的通知》，该通知发布时间为2019年9月3日，其中规定，国家法律法规和地方法规之外的其他规章和规范性文件不得作为禁养区划定依据。4.眉山市饮用水水源保护区一、二级保护区及禁、限、宜养区划定方案图例说明与黑龙滩政府政务公开的禁种禁养范围的两张照片。 被申请人质证意见：对前三份证据的真实性无异议。对申请书的关联性无异议。关于眉山市仁寿生态环境局出具的关于再审申请人的养鸡场不在仁寿县民生隧洞饮用水源地一、二级保护区范围内的说明，对其合法性无异议，但与本案无关，该说明的保护区范围与本案养鸡场的范围不同，刘德全的养鸡场不在仁寿县民生隧洞饮用水源地一、二级保护区范围内，这个保护区在望娥村，本案养鸡场在光相社区，范围不一样，距离相差很远，不能达到证明目的。对黑龙滩政府政务公开的照片真实性无异议，但与本案无关，达不到证明目的；第二图例说明真实性、关联性均有异议，不知道照片从何而来。 本院认证：证据1未载明仁寿县民生隧洞饮用水源与本案黑龙滩水库饮用水源是否系同一饮用水源，不能达到证明目的，不予采信；证据2与本案不具关联性，不予采信；证据3发布时间为2019年9月3日，而本案被申请人向申请人发出案涉通知的时间为2017年8月4日，故证据3所涉文件不能作为被申请人发放案涉通知的依据，不予采信。证据4的两张照片，未注明来源，无法核实真实性，且不能证明刘德全的养鸡场是否在禁养区内，不予采信。 再审经审理查明的案件事实同原审，对原审查明的案件事实依法予以确认。 另，刘德全在原审庭审中陈述，其养鸡场没有办理环保、规划、土地、畜禽养殖等手续，也未领取相关营业执照，当时与温氏公司合作模式都没有办理。 本院再审认为，本案争议焦点为：黑龙滩镇政府于2017年8月4日对刘德全作出的《通知》是否合法，是否应当被撤销。案涉《通知》合法的前提是被申请人具有发放该《通知》的法定职权，但根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条、第三十七条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门系畜禽养殖污染防治的行政主管部门，乡镇人民政府只是协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，应由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；对拒不停止违法行为的，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭，故本案黑龙滩镇政府对刘德全作出涉案《通知》，责令刘德全在规定期限内全面搬迁、关闭养殖场超越了法定职权，是违法行政行为。 至于该《通知》是否应当被撤销的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项规定，超越职权的行政行为，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。原二审判决认定黑龙滩镇属于饮用水源保护区，撤销案涉《通知》会给社会公共利益造成重大损害，但原审及再审中被申请人并未提交案涉养鸡场或黑龙滩镇处于饮用水源保护区的相关证据，不能认定“黑龙滩镇属于饮用水源保护区”的事实，二审据此事实导致适用法律错误，再审对此予以纠正，改判撤销该《通知》。 另，撤销案涉《通知》并不意味刘德全当然恢复其养殖行为，因刘德全的养鸡场在关停前并未办理环保、规划、土地等畜禽养殖要求的相关法定手续，故撤销案涉《通知》后刘德全仍需依法开办养殖场。 至于刘德全要求在再审中一并支持其损失赔偿请求，因其原审中并未提出损失赔偿的请求及具体金额，故再审不予涉及。 综上，原审仅判决《通知》违法而未予撤销存在不当予以纠正。再审申请人诉讼请求部分成立，成立部分予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第八十九条第一款第二项规定，判决如下： 一、撤销本院（2019）川14行终114号行政判决及眉山市东坡区人民法院（2018）川1402行初223号行政判决； 二、撤销仁寿县黑龙滩镇人民政府于2017年8月4日对刘德全作出的《通知》； 三、驳回刘德全的其他诉讼请求。 本判决为终审判决。 审判长 高 茜 审判员 倪玉君 审判员 胡 伶 二〇二〇年十一月二日 书记员 周丹丹