浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙02行终353号 上诉人（原审原告）蒋阿如，男，1960年8月28日出生，汉族，住宁波市奉化区。 上诉人（原审原告）鲍建通，男，1969年11月22日出生，汉族，住宁波市奉化区。 上诉人（原审原告）蒋国悌，男，1944年11月17日出生，汉族，住宁波市奉化区。 上诉人（原审原告）胡如其，男，1963年3月12日出生，汉族，住宁波市奉化区。 四上诉人共同委托代理人李方宇（特别授权代理），北京华资律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市自然资源和规划局，住所地宁波市和济街**（东部新城民安东路80-108）。 法定代表人孙义为，局长。 委托代理人陈利萍（特别授权代理），浙江求是行律师事务所律师。 蒋阿如、鲍建通、蒋国悌、胡如其因诉宁波市自然资源和规划局（以下简称市资规局）土地其他行政行为一案，不服宁波市鄞州区人民法院于2020年8月4日作出的（2020）浙0212行初175号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，市资规局奉化分局于2020年5月7日作出编号为〔2020〕07号的《自然资源违法线索核查情况告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：“蒋阿如、鲍建通、蒋国悌、胡如其等：你们向宁波市自然资源和规划局来信反映的事项，经我局派员调查核实，现将核查情况告知如下：一、反映的主要问题及诉求。反映下蒋村、葛岙村、沙栋头村位于2017年‘宁波市葛岙水库工程项目’征地范围内，要求：1.查处奉化区人民政府以《征地（耕地）补偿协议》代替征地批复进行土地征收的违法行为；2.责令非法占用土地的单位停止违反土地管理法律、法规的行为；3.查处奉化区人民政府以阻断交通方式逼迫村民搬迁的违法行为。二、调查核实情况。1.土地审批情况。经查，你们反映的奉化区葛岙水库工程是省重点建设项目。该工程建设项目用地已于2020年3月26日经浙江省人民政府（受国务院委托）批复同意办理农转用及征收手续，批准文号：国委浙土审〔2020〕1号，共征收集体土地238.4566公顷，涉及你们所在的葛岙村（102.5955公顷）、沙栋头村（100.7992公顷）、下蒋村（51.2529公顷）等8个村。该项目在征地报批前就根据有关规定履行了征地告知、确认、听证程序，并与葛岙村等8个被征地集体经济组织草签了征地协议。征地补偿标准按《宁波市奉化区人民政府关于同意重新公布征地补偿标准的批复》（奉政发〔2017〕301号）执行，已全额支付到各村。2.违法用地查处情况。2019年4月3日，宁波市葛岙水库开发有限公司经批准在奉化区××街道××村××葛岙村使用临时用地13675平方米，使用期限两年。但在实际建造过程中出现了建造永久性建筑情况，占用土地面积514平方米，建筑占地面积514平方米，建筑面积925平方米。2019年10月21日，被告依法对宁波市葛岙水库开发有限公司土地违法行为作出了《土地行政处罚决定书》（甬奉自然资规罚〔2019〕141号）。3.对于你们提出的当地政府以阻断交通方式逼迫村民搬迁问题。经了解，新建道路开通后，葛岙水库指挥部为安全考虑对原来出村道路进行管制，未发现当地政府以阻断交通方式逼迫村民搬迁情况。综上所述，葛岙水库工程项目建设用地已经省政府批准，征地报批前告知、确认和听证程序已依法履行到位，征地报批前草签征地补偿协议符合规定要求；对宁波市葛岙水库开发有限公司在临时用地上的土地违法行为已依法进行处置。”另查明，2018年12月6日，奉化区统一征地服务所分别与宁波市奉化区尚田镇下蒋村、葛岙村、沙栋头村签订奉统征协字［2018］第204、206、207号《征地补偿安置协议》，载明因宁波奉化区葛岙水库工程建设需要，征收下蒋村土地面积51.2529公顷，其中耕地16.9052公顷；征收葛岙村土地面积102.5955公顷，其中耕地52.6150公顷；征收沙栋头村土地面积100.7992公顷，其中耕地64.1129公顷。2020年3月26日，浙江省人民政府作出国委浙土审〔2020〕1号《浙江省人民政府关于宁波市奉化区葛岙水库工程建设用地的批复》，同意宁波奉化区葛岙水库工程建设项目用地涉及的农用地2384566公顷、未利用地34.968公顷转为建设用地，同意宁波市奉化区征收农村集体所有农用地238.4566公顷（其中耕地156.7096公顷）……，以上共计批准建设用地320.8985公顷，由当地人民政府按照供地方案中的供地方式依法依规提供，作为宁波市奉化区葛岙水库工程建设和改路用地。 原审法院认为，蒋阿如、鲍建通、蒋国悌、胡如其向市资规局举报的主要内容为：1.查处宁波市奉化区人民政府以《征地（耕地）补偿协议》代替征地批复进行土地征收的违法行为；2.查处宁波市奉化区人民政府以阻断交通的方式逼迫包括四原告在内的村民搬迁的违法行为；3.查处宁波市奉化区人民政府未经批准占用四原告耕地的违法行为；4.责令非法占用土地的单位停止违反土地管理法律、法规的行为；5.依法追究直接责任人的责任。结合本案查明的事实及蒋阿如、鲍建通、蒋国悌、胡如其在向市资规局提交的《违法占地查处申请书》、本案起诉状中所列的事实与理由，蒋阿如、鲍建通、蒋国悌、胡如其实质系要求市资规局对相关征地拆迁行为及相关工作人员进行调查处理。而征地拆迁行为是行政机关或者是法律、法规、规章授权的组织实施的行为，对征地拆迁行为的监督则属于行政主体之间的内部监督行为，故不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回蒋阿如、鲍建通、蒋国悌、胡如其的起诉。 蒋阿如、鲍建通、蒋国悌、胡如其上诉称，原审法院未听取蒋阿如、鲍建通、蒋国悌、胡如其的意见，直接引用被诉告知书作为查明事实，属于认定事实错误。葛岙水库工程项目存在未批先占、以协议征地代替用地批复、违反法定程序等违法情形。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十七条和《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条第一款、第四十二条等规定，市资规局对违反土地管理法律、法规的行为具有监督检查的法定职责。原审法院裁定驳回起诉系适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原审裁定，并依法改判。 市资规局辩称：一、蒋阿如、鲍建通、蒋国悌、胡如其一审起诉的是被诉告知书，而其在上诉状中陈述的上诉理由与被诉告知书系不同的行政行为。征地拆迁行为是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织实施的行为，对征地拆迁行为的监督则属于行政主体之间的内部监督行为，不属于行政诉讼受案范围。二、被诉告知书只是将调查情况告知蒋阿如、鲍建通、蒋国悌、胡如其，对其权利义务不产生实际影响。且葛岙水库工程项目用地已于2020年3月26日经浙江省人民政府批复同意办理农转用及征收手续，征地补偿款也已全额支付到各村。市资规局已对蒋阿如、鲍建通、蒋国悌、胡如其反映的违法征地问题履行了调查告知的职责，被诉告知书中第二项与第四项与蒋阿如、鲍建通、蒋国悌、胡如其不具有利害关系，第三项非市资规局职权范围。蒋阿如、鲍建通、蒋国悌、胡如其缺乏诉的利益，不具有原告主体资格。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 二审审理期间，双方当事人未提交新的证据。经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。从蒋阿如、鲍建通、蒋国悌、胡如其向市资规局提交的《违法占地查处申请书》来看，其请求事项系要求市资规局对宁波市奉化区人民政府等相关单位的征地违法行为进行查处，该申请的实质系要求市资规局履行层级监督职责，而根据上述司法解释的规定，行政机关间的层级监督不属于行政诉讼受案范围，故原审法院裁定驳回起诉于法有据，并无不当。综上，蒋阿如、鲍建通、蒋国悌、胡如其的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  贺 磊 审 判 员  贾红霞 审 判 员  孙 雪 二〇二〇年十一月十八日 代书记员  周润民