安徽省六安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖15行终78号 上诉人（一审原告）安徽成功钢膜结构有限公司，住所地安徽省舒城县经济技术开发区合安路，统一社会信用代码91341523705003682D。 法定代表人朱玉安，该公司执行董事。 被上诉人（一审被告）舒城县人民政府，住所地安徽省舒城县城关镇梅河路**，统一社会信用代码11341425003238882D。 法定代表人张秀萍，该县县长。 委托代理人李恒情，该县司法局工作人员。 一审第三人舒城万佛湖水源保护和旅游管理委员会，住，住所地安徽省舒城县万佛湖镇万佛湖风景区一社会信用代码123414257981448381。 法定代表人杜世忠，该管理委员会主任。 委托代理人万勇，该管理委员会工作人员。 委托代理人常维根，安徽舒洲律师事务所律师。 上诉人安徽成功钢膜结构有限公司（以下简称成功钢膜结构公司）因与舒城县人民政府（以下简称舒城县政府）及第三人舒城万佛湖水源保护和旅游管理委员会（以下简称万佛湖管委会）确认行政行为违法一案，不服安徽省舒城县人民法院（2020）皖1523行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 上诉人一审诉称，原告单位名称由舒城县南方工贸有限公司变更而来。1998年8月，为响应舒城县人民政府号召，经舒城县旅游局、舒城县龙河镇（现变更为舒城县万佛湖镇）政府邀请，原告拟在龙河镇投资建设“南方润安庄园”，按政府“一站式”服务要求，原告向龙河镇财政所、龙河镇旅游开发办公室缴纳了各项费用，并获取了舒城县旅游局与万佛湖风景区管理处舒万管字（1998）41号、安徽省舒城县旅游局舒旅字（1998）57号“同意建设”的立项批复。原告按舒城县国土资源局（现变更为舒城县自然资源和规划局）要求填写了《安徽省舒城县国家建设征（拨）用土地申报表》，舒城县国土资源局工作人员邀请了龙河镇负责人去现场进行了勘察、测绘，并向原告提交了该宗地勘界图，指示交付了征用的8.5亩土地。之后，原告数次到舒城县国土资源局要求颁发土地证无果。2011年12月27日，舒城县土地储备中心与万佛湖镇白鹿村民委员会签订“征地协议”，征地198.37亩，该宗地包含了白鹿村早已交付给原告的8.5亩土地，被告批准将已交付给原告的土地又交付给本案第三人，第三人用围墙将该地块圈了起来作为风景区用地，同一地块两次征用，两次交付给不同的单位。原告认为,原告申请征地,交纳了相关费用,土地已实际指示交付,原告接受了土地，地，地籍档案完整告已作开山、降坡、平整、打井等前期投入，依据《物权法》第十七条规定，原告已享有该宗地土地使用权，被告又将该宗地批准交付给第三人使用，不符合“一物一权”的原则，违反《物权法》第二条规定，第三人将原告享有的土地使用权用围墙围起作旅游用地，致原告无法使用该地块。现起诉要求确认被告交付给第三人198.37亩旅游用地的行为部分违法。 一审法院审理查明：1998年11月10日，案外人朱涛、武明发向舒城县国土资源局申请在舒城县××××组征用非耕地8.59亩兴建旅游项目，舒城县国土资源局经审查同意征用，并报经舒城县人民政府审批。后二人又放弃在该地块兴建旅游项目，经舒城县龙河镇政府协调将该宗地转让给原告兴建“南方润安庄园”，按政府“一站式”服务要求，原告向龙河镇财政所、龙河镇旅游开发办公室缴纳了53913元。舒城县旅游局与舒城县万佛湖风景区管理处对原告的立项作出“同意建设”的批复。舒城县国土资源局工作人员与龙河镇负责人对该地块进行了勘察、测绘，并向原告提交了该宗地勘界图。 2011年12月27日，舒城县土地储备中心与万佛湖镇白鹿村民委员会签订“征地协议”，征地198.37亩，该宗地目前尚处于“收储”状态，未划拨或出让给任何单位或个人使用，第三人对该土地进行现状管护。 2018年8月，原告向安徽省委第七巡视组反映其多年未获土地证的诉求。2018年10月11日，舒城县国土资源局向原告出具【舒国土资函（2018）31号答复意见书】，答复内容为：原告征地费用“未缴入县财政，不能办理相关手续。”2018年10月13日，原告以书面形式向舒城县人民政府寄交“关于请求颁发土地使用证的报告”，舒城县人民政府分管领导于10月31日批示：“请万佛湖镇政府会同国土局、万佛湖风景区管理处妥善处理当事人诉求”。舒城县分管领导批示转办后，舒城县万佛湖管理委员会、舒城县国土资源局、舒城县规划建设局和舒城县环保局研究后认为：“该宗地再进行建设已不符合规划要求，按照先评估、后协商收购的工作思路”解决问题，并从“评估机构库”中选择了评估机构，对原告诉争宗地价值进行了评估，但对该争议问题没有再行处理。 另查明，舒城县国土资源管理局现更名为舒城县自然资源和规划局，舒城县万佛湖管理委员会现更名为舒城万佛湖水源保护和旅游管理委员会，舒城县龙河镇人民政府现更名为舒城县万佛湖镇人民政府。 一审法院认为：本案诉争的焦点是：被告是否实施了原告所诉的行政行为，有无侵犯原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（下称行政诉讼法）第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。法释（2011）20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案原告作为涉案讼争土地的利害关系人有权提起行政诉讼，但诉请的被告必须符合行政诉讼法第四十九条第（二)项之规定，即明确的被告，该条款所谓“明确的被告”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为，即行政机关作出了被诉的那个行政行为。行政诉讼中确定被告主体的原则为法定主体原则，通常情况下，法定主体原则具体包括两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。所谓行为者，能为处分，是指行为主体需在其职权范围内行使处分权。 本案中，原告诉请要求确认被告交付给第三人的198.37亩土地行为部分违法。从查明的事实看，一是被告并未就原告所诉事实作出一个法律行为，即法律意义上的交付行为。二是被告非签订协议的主体，该宗地是舒城县土地储备中心与万佛湖镇白鹿村民委员会之间签订的征地补偿协议，根据《土地储备管理办法》第三条规定，土地储备中心为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格，隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。舒城县土地储备中心隶属于舒城县自然资源和规划局，依法具有签订土地补偿协议的行政职权，是独立的主体，且该协议性质只是土地所有权人与征收管理部门关于土地征收补偿款的协议，非土地征收行为，协议不涉及土地使用权的行使，与土地使用权行使相关联的是土地征收决定或者限期搬迁决定、强制清除地上附着物的行为等。三是被告也未就该宗地做出一个事实上的交付行为。被告未对该宗地发布征收决定，或通过无偿划拨或招、拍、挂的方式对该宗地进行出让；原告认为被告通过财政拨付行为对该宗地发放补偿款，该宗地已通过被告指示实际交付第三人，被告对此明确予以否认，原告未提供直接证据证明被告实施了征收且交付第三人的行为；本案现有证据也无法证明被告有将该宗地征收并指示交付第三人的事实行为。所以，被告并未就原告所诉的事实做出一个法律或事实上的行政行为，原告推定的行政行为缺乏事实依据，不能确认被告实施了原告所诉的行政行为，且损害了原告合法权益。舒城县人民政府认为其非本案适格被告的抗辩理由成立，原告对舒城县人民政府的起诉缺乏事实根据，不具备法定起诉要件，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款(一)项之规定，裁定驳回原告安徽成功钢膜结构有限公司的起诉。 成功钢膜结构公司上诉称，一、一审查明的部分事实错误。1、2011年12月27日，储备中心与白鹿村签订征地协议中，储备中心只是受托人不是协议主体。2、涉案土地并非处于收储状态。3、没有证据证明第三人对该土地进行现状管护。二、本案基本事实没有查清，举证责任分配错误。1、《征地协议》内容明确载明土地储备中心只是受托签约单位，具体受谁之托，原审裁定未查明。从付款主体看，确定是本案第三人。2、第三人实际使用的198.37亩土地是否与上诉人申请征用的8.5亩土地有无重合，一审未查明。3、第三人系县政府直属事业单位，经费资金均来源于县级财政拨款。关于补偿款591万余元相关证据都在被告及第三人处，一审将此举证责任分配给上诉人，系适用证据规则错误。综上，请二审法院依法撤销一审裁定支持上诉人一审诉讼请求同时请二审法院依法通知被上诉人舒城县政府负责人出庭应诉。 被上诉人舒城县政府二审辩称：一审查明事实清楚，程序合法，适用法律正确，请二审依法予以维持。 一审第三人万佛湖管委会二审述称：一审查明事实清楚，适用法律正确。上诉人称储备中心只是受托人，不是协议主体，理由不成立。被上诉人舒城县政府并未将涉案土地交付给第三人。 二审认定的案件事实同一审。 本院认为，根据行政诉讼法及司法解释的规定，提起行政诉讼应当有明确的被诉行政行为，有具体的诉讼请求和事实根据。结合各方当事人意见及查明事实，本案的争议焦点是上诉人成功钢膜结构公司的起诉是否符合起诉条件。 本案中，上诉人起诉要求确认被告交付给第三人198.37亩旅游用地的行为部分违法，但结合本案证据材料，上诉人根据舒城县土地储备中心与万佛湖镇白鹿村民委员会签订的《征地协议》，遂认为征地补偿款由万佛湖管委会支付，款项来源于财政，以此推定舒城县政府有交付土地给万佛湖管委会的行为。在诉讼过程中，舒城县政府及万佛湖管委会均明确表示该交付行为不存在，上诉人亦无其他相关证据证明被诉交付行为的存在，其起诉不符合起诉条件。综上，上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。一审裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张西湖 审判员  颜 凯 审判员  刘莹洁 二〇二〇年十一月十日 法官助理崔世敏 书记员张祺 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。