湖南省张家界市武陵源区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0811行初96号公益诉讼起诉人：湖南省慈利县人民检察院，住所地慈利县零阳镇零阳东路。被告：慈利县市场监督管理局，住所地慈利县零阳镇零阳东路鲤鱼桥巷。法定代表人：王志勇，该局局长。出庭应诉负责人：龚礼军，该局总工程师。委托诉讼代理人：余春华，湖南慈姑律师事务所律师。公益诉讼起诉人湖南省慈利县人民检察院（以下简称慈利检察院）诉被告慈利县市场监督管理局（以下简称慈利市场监管局）未依法履行监督管理法定职责一案，本院于2020年7月22日立案后，依法向被告慈利市场监管局送达了行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月29日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人慈利检察院检察员谢家华、冯燚，被告慈利市场监管局出庭应诉负责人龚礼军、委托诉讼代理人余春华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人慈利检察院诉称，慈利县城西市场是销售食用农产品的集中交易市场，所销售的食用农产品来源有批发市场、县城附近农户种植。该市场位于慈利县人口集中区域，规模较大。城西市场虽然于2008年设立了农产品质检室对进入市场销售的食用农产品进行抽样检验，但质检室于2013年即停止运行。该市场没有查验并留存入场销售者及其所销售食用农产品的相关信息；没有委托其他食品检验机构进行食用农产品抽样检验或者快速检测；也没有在醒目位置及时公布食品安全管理制度、食品安全管理人员以及不合格食用农产品处理结果、投诉举报电话等信息。该市场内销售的食用农产品存在潜在的安全隐患，损害社会公共利益。2019年3月29日，慈利检察院向慈利市场监管局发出检察建议书，建议依法履行食用农产品市场销售质量安全监督管理职责，对城西市场违反食用农产品安全法律法规的行为进行处理。2019年6月3日，慈利市场监管局给慈利检察院书面回复，称其于2019年4月8日向城西市场下达了责令整改通知书，要求其于当年8月8日前改正违法行为，但因搬迁、资金等多方面原因，该市场未整改到位。经慈利检察院跟进调查发现，城西市场至今既未查验并留存入场销售者及其所销售食用农产品的相关信息，未对进入市场销售的食用农产品进行抽样检验或者快速检测，或者委托其他食品检验机构开展相应检测工作，也未在醒目位置及时公布食品安全管理制度、食品安全管理人员以及不合格食用农产品处理结果、投诉举报电话等信息。慈利市场监管局未依法履行监督管理职责，对上述违法行为督促整改到位。慈利检察院认为，根据相关规定，慈利市场监管局作为食品安全行政管理部门，对辖区内食用农产品市场销售质量安全负有监管职责。城西市场违反了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第十二条和第十七条的规定，慈利市场监管局未依照《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第四十七条第八项、第九项、第十一项的规定及时查处前述违法行为，致使城西市场销售的食用农产品存在很大的安全隐患，损害了社会公共利益。慈利检察院依法向慈利市场监管局发出检察建议书后，慈利市场监管局虽给予了回复，但未采取积极有效措施将相关违法行为督促整改到位，安全隐患依然存在，社会公共利益仍处于持续受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款，最高人民法院最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款、第二十五条第一款第三项的规定，慈利检察院提起行政公益诉讼，请求人民法院判令慈利市场监管局继续履行监管职责，消除城西市场销售的食用农产品安全隐患。公益诉讼起诉人慈利检察院向本院提交了以下证据：第一组证据：1.市场登记证、税务登记证；2.慈利县经济信息和科学技术局慈经信科人字[2018]1号文件（关于熊茂富同志的任免通知）；拟证明城西市场为集体企业，经营分为粮食类肉类蔬菜类，属于被告监管的职责以及慈利县经济信息和科学技术局任命熊茂富为城西市场的代理经理。第二组证据：3.卓德雄调查笔录2份（2019年1月21日、2019年2月22日）；4.照片1张；拟证明城西市场农产品质检室设立于2008年，市场有销售农产品包括有肉类蔬菜等，在慈利检察院发出检察建议书之前存在违法行为。第三组证据：5.立案决定书；6.检察建议书及送达回证；拟证明慈利检察院已经履行诉前程序。第四组证据：7.卓德雄调查笔录2份（2019年10月9日、2020年6月1日）；拟证明慈利市场监管局收到检察建议书后在法定期限内没有履职到位。第五组证据：8.快件中心记录表；拟证明城西市场只在2020年9月3日、7日和8日进行了快检工作，慈利市场监管局在慈利检察院提起公益诉讼后仍没有履职到位。被告慈利市场监管局辩称：一、被告履行了食用农产品市场销售质量安全的监督管理工作的法定职责。慈利市场监管局收到检察建议后，立即对城西市场违反食用农产品安全的行为予以核查，并下达了责令改正通知书，要求城西市场在2019年8月8日前进行市场主体登记并履行《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》确立的法定义务，但城西市场因投资者身份灭失、资产产权归属悬置、实际经营者受益者身份不清、企业职工安置不到位的长期历史原因，未在期限内申请市场主体登记，开办市场的法定义务人无法认定而导致整改停滞。城西市场涉及县城西半部菜农和城镇居民的生存生活所需，以及原城西市场160多名职工的生活费、社会保险费的巨大列支，无法也不可能立即关闭市场，被告无法对法律上已经灭失的主体作出处理意见或者实施行政处罚；二、2020年8月24日，慈利县人民政府召开专题会议研究关于推进城西市场食用农产品质量安全管理工作，落实解决慈利检察院行政公益诉讼起诉书诉称的不依法开展食用农产品安全检测工作的违法行为及未依法履行监管职责问题。县政府在经费极度紧张的情况下，安排10万元经费，确保城西市场正常开展食用农产品快检工作。综上，城西市场未履行法定义务是因极其特殊的历史原因，恳请慈利检察院在对慈利市场监管局履职情况和城西市场整改情况进行复查的基础上撤回起诉。被告慈利市场监管局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.摊位、门面经营户台账；2.熊茂富现场笔录；3.熊茂富询问笔录；4.现场检查照片10张；5.城西市场管理制度；6.城西市场经理熊茂富任命文件；7.城西市场卫生管理制度；8.慈利县市场监督管理局观音桥市场监督管理所关于城西市场未办理营业执照的情况说明；9.城西市场原工商税务登记；10.城西市场经营户台账(2020年度)；11.城西市场食品安全抽样检验抽样单；12.慈利县人民政府关于整顿规范城西农副产品批发市场和零阳中路幸福巷水果批发市场的通告；13.责令改正通知书；14.城西市场相关情况的说明；15.县市管局对城西市场立案审批表；16.城西市场整改方案及整改落实情況(照片资料)；17.2020年9月11日公示照片一组；18.快检中心记录及相关公示照片。经庭审质证，慈利市场监管局对慈利检察院提交的市场登记证、税务登记证提出异议，认为两证均已过期，为无效证件，对其他证据均无异议；慈利检察院对慈利市场监管局提交的证据三性没有提出异议。本院经审查认为，慈利检察院提交的市场登记证、税务登记证及慈利县市场监督管理局提交的城西市场原工商税务登记均已失效，不予认定；对慈利县检察院及慈利县市场监督管理局提交的其他证据均予确认。经审理查明，城西市场位于慈利县城西部，销售肉类蔬菜类等食用农产品，因历史原因，2009年9月26日后未办理企业登记。2008年城西市场设立了农产品快速检测室对进入市场销售的食用农产品进行抽样检验，但2013年后停止运行。慈利检察院在履行公益监督职责中发现，城西市场没有查验并留存入场销售者及其所销售食用农产品的相关信息；没有委托其他食品检验机构进行食用农产品抽样检验或者快速检测；也没有在醒目位置及时公布食品安全管理制度、食品安全管理人员以及不合格食用农产品处理结果、投诉举报电话等信息。该市场内销售的食用农产品存在潜在的安全隐患。2019年1月16日，慈利检察院对慈利市场监管局未依法履职一案进行立案，并于同年3月29日向慈利市场监管局送达湘慈检行公[2019]43082100002号检察建议书，建议慈利市场监管局依法履行食用农产品市场销售质量安全监督管理职责，对城西市场违反食用农产品安全法规的行为进行查处。2019年6月3日，慈利市场监管局书面回复慈利检察院，称其下达了责令改正通知书，要求城西市场限期改正违法行为，但因涉及搬迁、资金等原因城西市场未整改到位。后经慈利检察院调查核实，城西市场没有查验并留存入场销售者及其所销售食用农产品的相关信息；没有委托其他食品检验机构进行食用农产品抽样检验或者快速检测；也没有在醒目位置及时公布食品安全管理制度、食品安全管理人员以及不合格食用农产品处理结果、投诉举报电话等信息。2020年7月22日，慈利检察院向本院提起行政公益诉讼。另查，在诉讼过程中，城西市场对入场销售者及其所销售的食用农产品进行查验并留存了相关信息，在醒目位置及时公布了食品安全管理人员、食用农产品抽样检验结果以及不合格食用农产品处理结果、投诉举报电话等信息，但对入场销售的食用农产品的抽样检验或者快速检测的频次偏低，且种类不齐全，以及未在醒目位置公布食用农产品安全管理制度，对所存在的问题未完全整改到位。本院认为，慈利市场监管局作为市场监督管理食品安全行政主管部门，对辖区内食用农产品市场销售质量安全负有监督管理的法定职责。慈利检察院发现慈利市场监管局未依法履行食用农产品市场销售质量安全监督管理职责后，向慈利市场监管局发出检察建议。慈利市场监管局应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复慈利检察院。由于慈利市场监管局不依法履行职责，致使社会公共利益受到侵害，慈利检察院向本院提起行政公益诉讼。本院在行政公益诉讼审理过程中，慈利市场监管局虽然依法履行了相关监管职责，城西市场对入场销售者及其所销售的食用农产品进行查验并留存了相关信息，在醒目位置及时公布了食品安全管理人员、食用农产品抽样检验结果以及不合格食用农产品处理结果、投诉举报电话等信息，但对城西市场入场销售的食用农产品的抽样检验或者快速检测的频次偏低、种类不齐全，以及未在醒目位置公布食用农产品安全管理制度等存在的问题未完全整改到位，未完全消除城西市场的食用农产品安全隐患，慈利检察院起诉要求慈利市场监管局继续履行监管职责的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项的规定，判决如下：责令慈利县市场监督管理局依法继续履行对慈利县城西市场的监督、管理职责，限本判决生效后三个月内消除慈利县城西市场销售的食用农产品安全隐患。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。审 判 长  向左斌审 判 员  张桃益审 判 员  唐 亮人民陪审员  李 政人民陪审员  张艳玲人民陪审员  谭海樱人民陪审员  熊小庆二〇二〇年十一月二日书 记 员  段 芳附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：（一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施；（二）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为；（三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行；（四）被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，判决予以变更；（五）被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，未滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的，判决驳回诉讼请求。人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。