重庆市巴南区人民法院行 政 判 决 书(2020)渝0113行初146号原告：重庆市富环建筑材料有限责任公司，住所地重庆市巴**麻柳嘴镇梓桐村四社，统一社会信用代码91500113668939106Y。法定代表人：付强，总经理。委托代理人：郑蕊，北京创为律师事务所律师。委托代理人：吴思琦，北京创为律师事务所律师。被告：重庆市巴南区麻柳嘴镇人民政府，住所地重庆市巴**麻柳嘴镇文明路**。法定代表人：朱宗波，镇长。出庭行政负责人：朱宗波，镇长。委托代理人：冉文俊，贵州贵达（重庆）律师事务所律师。委托代理人：王威，贵州贵达（重庆）律师事务所律师。原告重庆市富环建筑材料有限责任公司（以下简称富环公司）诉被告重庆市巴南区麻柳嘴镇人民政府（以下简称麻柳嘴镇政府）撤销行政行为一案，本院受理后，依法向被告送达诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。原告富环公司法定代表人付强及委托代理人郑蕊、吴思琦与被告麻柳嘴镇政府行政负责人朱宗波、委托代理人冉文俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告富环公司诉称，2010年，原告通过被告招商引资邀请到巴南区麻柳嘴镇投资建厂，与重庆市巴南区麻柳嘴镇梓桐村村民委员会签订土地承包经营权流转合同依法取得土地使用权，允许原告从事生产经营活动。2011年12月6日，原告取得重庆市企业投资项目备案证进行开工建设。2014年10月23日，原告取得原重庆市巴南区国土资源管理分局核发的重庆市巴南区城乡居民非农业建设用地许可证进行建房。2019年8月28日，被告给原告下达通知责令原告于2019年8月31日前停止生产。从通知内容看，责令原告于2019年8月31日前停止生产系对原告实体权利义务产生影响，责令停产停业系行政处罚，被告未依照《行政处罚法》的程序制作行政处罚决定书，以通知形式作出行政处罚决定书不符合法律规定。被告的通知作出前并未进行调查，原告未见过通知所依据的重庆市巴南区国土资源管理分局关于对重庆飑龙生铁制品有限公司等四家企业依法进行处理的函和重庆市巴南区违法用地违法建筑整治工作指挥部办公室关于对重庆市富环建筑材料有限责任公司违法用地进行拆除复耕的通知。通知未告知原告诉权，也未告知和保障原告救济权利和救济途径。请求法院确认被告作出的通知处罚违法并予以撤销。被告麻柳嘴镇政府辩称，1、被告作出的通知属于行政告知行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政行为的范畴，不具有可诉性。2、被告所发通知并非行政处罚行为，通知的实质内涵与两机关所作要求一致，并未对原告设定新的权利和义务。3、被告并非本案适格被告，被告发出通知行为属于行政机关内部协调行为。4、被告发出通知系以管理人身份管理财产行为，该行为不属于行政行为。被告麻柳嘴镇政府向本院提供以下证据：证据1、责令恢复种植条件的通知，拟证明案涉土地临时用地许可已于2016年10月23日到期，巴南区国土分局要求原告富环建材公司拆除到期临时用地上的建筑设备并回复种植条件系依《中华人民共和国土地管理法》及《重庆市土地管理规定》的规定履行法定职责的行为，并非违法行政行为；证据2、违法用地违法建筑整治工作指挥部办公室关于对富环公司违法用地进行拆除复耕的通知，拟证明原告在收到巴南区国土分局所发通知后继续违法用地，内设机构重庆市巴南区违法用地违法建筑整治工作指挥部办公室进一步明确要求原告立即停止生产、拆除建构筑物、恢复土地原状，故要求原告停业停产并非被告所做出的的行政处罚行为；证据3、巴南国土资源管理分局对飑龙公司等四家企业依法处理的函及内部发文系统截图，拟证明有履职职责的主体巴南区国土分局正式内部发函指令被告内部协助，授权被告履行再次告知义务，并提醒原告立即停止生产、拆除建构筑物、恢复土地原状，故被告的通知仅属于催告行为，并未对原告设定新的权利义务，也未对原告的实体权利和义务造成实际影响，不具备可诉性；证据4、通知及送达回证，拟证明被告根据重庆市巴南区国土资源管理分局关于对重庆飑龙生铁制品有限公司等四家企业依法处理的函和重庆市巴南区违法用地违法建筑整治工作指挥部办公室关于对重庆市富环建筑材料有限公司违法用地进行拆除复耕的通知精神向原告送达通知，该通知的实质内涵与两机关所作要求一致，并未对原告设定新的权利义务，不具备可诉性。证据5、土地行政处罚决定书，拟证明案涉土地上建构筑物因原告非法占地建设而被重庆市巴南区国土资源管理分局没收，原告已于2012年3月29日收到该处罚决定书；证据6、违法用地案件移交备忘录、违法用地没收地上建构筑物案件清单、违法用地没收地上建构筑物案件清单（麻柳嘴镇），拟证明案涉土地上已被重庆市巴南区国土资源管理分局没收的建构筑物已于2012年8月10日移交被告处置。经庭审质证，原告对被告出示的证据发表以下质证意见：对证据1、三性及证明目的不认可，原告未收到该通知；对证据2、三性及证明目的不认可，原告未收到通知，对原告实体权利不产生影响；对证据3、该证据系政府内部文件，不对原告实体权利产生影响；对证据4、形式真实性认可，内容真实性不认可、合法性不认可，恰能证明通知具有可诉性；对证据5、三性及证明目的不认可，该证据签字非付强签字，该证据与被告提交的证据4中的付强不一致，且该证据与原告举示证据相矛盾；对证据6、该证据系政府内部文件，对原告实体权利义务不产生影响，原告未看到过该文件。原告富环公司向本院提供以下证据：证据1、营业执照复印件；证据2、重庆市企业投资项目备案证；原告提供上述证据，拟证明原告系合法经营企业。证据3、土地承包经营权流转合同；证据4、委托协议；证据5、收据2张；证据6、麻柳嘴镇政府2012年对原告作出的批复；证据7、麻柳嘴镇政府2014年对原告作出的批复；原告提供上述证据，拟证明原告系政府招商引资而到麻柳嘴镇进行建设，原告系基于对行政机关的信赖利益而在此建设。证据8、麻柳嘴政府作出的通知；证据9、巴南国土处字第（2018）45号《土地行政处罚决定书》；证据10、巴府行复字（2019）1号《行政复议决定书》；原告提供上述证据，拟证明被告主体适格，通知的本质是责令原告停产，系行政处罚，通知中并未提到本案被告举示的巴南区国土处字（2012）81号《土地行政处罚决定书》；重庆市巴南区规划和自然资源局作出（2018）45号《土地行政处罚决定书》已经依法被撤销，也证明本案被告作为证据提交（2012）81号《土地行政处罚决定书》并未发生法律效力。证据11重庆市巴南区城乡居民非农业建设用地许可证。原告提供上述证据，拟证明原告系合法经营企业。经庭审质证，被告对原告出示的证据发表以下质证意见：对证据1-2，真实性、合法性认可，但是不认可证明目的；对证据3-7，真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可，其一在证据3中已经明确告知其义务并且对土地进行有效保护，且委托协议书中委托事项也只是土地流转即相关事项，未委托原告进行非农建设，临时用地不能修建永久建筑，到期应当拆除，原告因为非法用地已经被行政处罚，即使原告取得临时用地许可证，但是也不能证明原告行为未违法；对证据8-10，真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可，案涉通知不是行政处罚行为，即使81号决定书中涉及没收规定被告未在通知书中体现，但是被告作为政府享有国有资产管理的职权，故被告享有职权无需在通知书中体现；对证据11，真实性、合法性认可，但是不认可关联性和证明目的。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的证据1、2、3、4、5、6，原告举示的证据1-3、8-10，证据来源和形式合法，具有真实性，能证明本案相关案件事实，本院予以采信。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：2010年2月26日，原告富环公司作为乙方与重庆市巴南区麻柳嘴镇梓桐坝村民委员会作为甲方签订土地承包经营权流转合同，约定甲方采用转让方式将其承包经营的土地流转给乙方经营，流转期限为甲方承包经营合同期限的剩余年限（约18年）。2011年12月6日，重庆市巴南区经济和信息化委员会向原告富环公司颁发重庆市企业投资项目备案证，该证注明项目名称为年产30万吨高细粒化迁建。2012年3月29日，重庆市巴南区国土资源管理分局对原告富环公司作出巴南国土处字第[2012]81号土地行政处罚决定书，该决定书载明“经查，2010年5月，你单位未经土地行政主管部门批准，擅自在巴南区麻柳嘴镇梓桐村4社占用集体土地4267平方米修建加工场，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定……我局对你单位的违法行为作出如下处罚决定：一、对被处罚单位富环公司在巴南区麻柳嘴镇梓桐村4社非法占用的4267平方米土地上新建的建构筑物和其他设施予以没收；二、对被处罚单位富环公司在巴南区麻柳嘴镇梓桐村4社非法占用的4267平方米耕地按10元/平方米计处罚款，合计42670元”，2012年8月6日，经请示巴南区政府同意，重庆市巴南区国土资源管理分局将原告富环公司所涉违法用地没收的地上建构筑物移交重庆市巴南区财政局处置，并形成重庆市巴南区违法用地案件移交备忘录。2012年8月10日，重庆市巴南区财政局将原告富环公司所涉违法用地没收地上建构筑物案件移交被告麻柳嘴镇政府处置，并形成重庆市巴南区国土资源管理分局违法用地没收地上建构筑物案件移交清单。2014年10月23日，重庆市巴南区国土资源管理分局向原告富环公司发出重庆市巴南区城乡居民非农业建设用地许可证，该证有效期两年。2016年10月26日，重庆市巴南区国土资源管理分局向原告富环公司下发关于责令恢复种植条件的通知，以原告富环公司取得的临时用地许可已到期为由，责令原告富环公司于2017年10月23日前恢复该宗临时用地范围内的种植条件，同日，原告富环公司拒收该通知。2016年10月26日，重庆市巴南区违法用地违法建筑整治工作指挥部办公室向原告富环公司下发关于对原告富环公司违法用地进行拆除复耕的通知，以原告富环公司在麻柳嘴镇梓桐村4社审批的临时用地手续，已于2016年10月23日期满，区国土分局已作出不再延期决定，并于2016年10月26日下发重庆市巴南区国土资源管理分局关于责令恢复种植条件的通知为由，责令原告富环公司立即停止生产、拆除建（构）筑物、恢复土地原状。2016年10月27日，重庆市巴南区国土资源管理分局向被告麻柳嘴镇发出关于对飑龙生铁制品有限公司等四家企业依法处理的函。2018年10月16日，重庆市巴南区国土资源管理分局向原告富环公司作出土地行政处罚决定书，对原告富环公司在其临时占用巴南区麻柳嘴镇梓桐村四社15866.75平方米耕地责令限期30日内恢复种植条件，并处耕地复垦费2倍以下罚款。2019年4月12日，重庆市巴南区人民政府作出行政复议决定书撤销重庆市巴南区国土资源管理分局于2018年10月16日向原告富环公司作出的土地行政处罚决定书。2019年8月28日，被告麻柳嘴镇政府向原告富环公司发出通知，通知载明“根据《重庆市巴南区国土资源管理分局关于对重庆飑龙生铁制品有限公司等四家企业依法处理的函》和《重庆市巴南区违法用地违法建筑整治工作指挥部办公室关于对重庆市富环建筑材料有限公司违法用地进行拆除复耕的通知》精神，现责令你公司于2019年8月31日前停止生产”。同日，原告富环公司签收该通知。本院认为，本案争议焦点有如下几点：1、被告向原告作出通知是否是可诉行政行为；2、原告起诉是否超过起诉期限；3、被诉行政行为是属于行政处罚，还是属于镇政府履行对国有资产进行管理的行政行为；4、被告作出通知责令原告限期停止生产，是否具有行政主体资格。对上述争议焦点，分别评述如下。关于争议焦点一，被告向原告作出通知是否是可诉行政行为的问题。所谓行政行为，指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。本案中，被告责令原告限期停止生产，系对特定的法人就具体事项作出单方行为，为原告设立义务，故被告作出的通知系可诉行政行为，而非被告辩称系因土地上财产被没收产生的民事财产管理行为。行政行为是否可诉应从实质和形式两方面进行审查。从实质上看，被告作出通知责令原告限期停止生产，对原告的生产经营活动产生实际不利影响。从形式上看，被告向原告作出通知责令限期停止生产，非之后行政行为的前置程序，被告作出该通知已形成最后决定。被告向原告作出责令其限期停止生产系可诉行政行为。关于争议焦点二，原告起诉是否超过起诉期限问题。被告作出的《通知》并未告知原告诉权及起诉期限，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定”，本案中，原告于2019年8月28日签收该通知，其于2020年8月5日向本院起诉并未超过法律规定的起诉期限。对于争议焦点三，被诉行政行为是属于行政处罚，还是属于镇政府履行对国有资产进行管理的行政行为问题。国有资产管理是指对国有资产的占有、使用、收益和处置进行管理，履行管理职责可以对管理对象督促其整改、督促其搬离，但责令企业限期停止生产系对企业生产经营权的限制，不属于前述管理行为。而行政处罚本质上是一种以惩戒违法为目的的、具有制裁性的行政行为。这种制裁性体现在对违法相对人权益的限制。本案中，被告作出通知责令原告限期停止生产，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类包括责令停产停业，该行为系行政处罚行为。关于争议焦点四，被告作出通知责令原告限期停止生产，是否具有行政主体资格。首先，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，被告虽具有保护全民所有和集体所有财产的职权，但被告作出通知责令限期停止生产，如前所述，该行为系行政处罚行为，不为保护全民所有和集体所有财产的职权行为，被告以自己名义作出被诉责令限期停止生产通知缺乏职权依据。其次，被告于2019年8月28日作出的通知仅依据《重庆市巴南区国土资源管理分局关于对重庆飑龙生铁制品有限公司等四家企业依法处理的函》和《重庆市巴南区违法用地违法建筑整治工作指挥部办公室关于对重庆市富环建筑材料有限公司违法用地进行拆除复耕的通知》精神，未援引相关法律法规依据，系适用法律法规错误。综上，被告对原告作出责令限期停止生产通知无法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政机关无行政主体资格而作出的行政行为属无效行政行为，本案中，被告作出被诉行政行为无职权依据，被诉行政行为应属无效。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款规定“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决”，故本院确认被告作出的被诉行政行为即责令原告限期停止生产的通知无效。原告是否收到巴南区国土资源管理分局作出的责令恢复种植条件通知、巴南区违法用地违法建筑整治工作指挥部办公室作出的关于对富环公司违法用地进行拆除复耕的通知、巴南区国土资源管理分局于2012年作出的土地行政处罚决定书等与本案被诉行政行为无关联。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款之规定，判决如下：确认被告重庆市巴南区麻柳嘴镇人民政府于2019年8月28日对原告重庆市富环建筑材料有限责任公司作出的《通知》无效。案件受理费50元，由被告重庆市巴南区麻柳嘴镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长 霍袁平审 判 员 严江露审 判 员 李 荃二〇二〇年十一月一日法官助理 黄金驹书 记 员 刘莉莎