广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终182号上诉人（原审原告）杨康福，男，汉族，1964年11月21日出生，公民身份号码440************414，家住广东省吴川市*********。委托代理人莫爵杨，广东行诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吴川市自然资源局。法定代表人宁观保，局长。委托代理人梁康健，干部。原审第三人杨光，男，汉族，1965年9月3日出生，家住吴川市***********。委托代理人吴木荣，广东风正律师事务所律师。上诉人杨康福因与被上诉人吴川市自然资源局土地行政管理纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明：涉案土地位于吴川市*********。2003年11月20日，原吴川市规划国土资源局与第三人杨光签订《国有土地使用权出让合同》（划拨土地使用权补办出让合同），将案涉土地出让给第三人杨光作住宅用地使用。2003年12月29日，吴川市人民政府向第三人杨光颁发了吴府国用（2003）字第08211200016号《国有土地使用证》，证载：土地坐落吴川市*********，东至1.5米巷镇农具厂房屋，南至2米巷镇农具厂房屋，西至镇东路，北至2米巷杨维佐宅，面积为525平方米。原告杨康福及杨维佐、吴川市******民委员会不服吴川市人民政府颁发的吴府国用（2003）字第08211200016号《国有土地使用证》，向湛江市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该登记。2013年5月8日，湛江市中级人民法院作出（2012）湛中法行初字第66、93号行政判决书，判决：确认吴川市人民政府于2003年12月29日给第三人杨光颁发吴府国用（2003）字第08211200016号国有土地使用证的具体行政行为违法。吴川市人民政府不服该判决，提起上诉。2013年11月26日，广东省高级人民法院作出（2013）粤高法行终字第478、479号行政判决书，判决：驳回上诉，维持原判决。另查明，根据（2012）湛中法行初字第66、93号行政判决书，湛江市中级人民法院在审理（2012）湛中法行初字第66、93号案中，吴川市人民政府将涉案《国有土地使用权出让合同》作为证据向法庭提交，湛江市中级人民法院于2012年11月20日、2013年1月9日两次公开开庭审理该案。原审认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条之规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”，本案原告请求确认被告与第三人于2003年11月20日签订的《国有土地使用权出让合同》无效，由于该具体行政行为系2015年5月1日前作出的，根据以上司法解释的规定，原告的起诉不符合行政诉讼起诉的条件。同时，本案具体行政行为在湛江市中级人民法院审理（2012）湛中法行初字第66、93号案中，吴川市人民政府已经作为证据向法庭提交，湛江市中级人民法院于2012年11月20日、2013年1月9日两次公开开庭审理该案，原告最迟应于2013年1月9日已经知晓了该具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”现原告超过六个月的法定起诉期限向本院提起诉讼，亦不符合行政诉讼的起诉条件，依法应予以驳回。对于原告诉请“判决将合同项下土地使用权返还给原告”的请求，由于该请求不是行政诉讼的处理范围，故对原告的该诉请，亦应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第一百零一条第一款第（二）项、第一百六十二条的规定，裁定如下：驳回原告杨康福的起诉。案件受理费50元，不予收取，于本裁定生效后退还给原告杨康福。杨康福上诉请求：裁定撤销湛江经济技术开发区人民法院(2020)粤0891行初49号行政裁定书，指令原审法院继续审理。事实理由：原审裁定认定事实错误，适用法律错误，驳回上诉人的起诉是错误的，依法应予撤销。一、原审法院认为上诉人的起诉请求的确认行政行为无效，根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一百六十二条规定，不符合行政诉讼起诉的条件。上诉人认为是错误的。上诉人诉请“确认被告与第三人2003年11月20日签订的《国有土地使用权出让合同》(划拨土地使用权补办出让合同)无效”，属于法院立案、受理范围。《最高院关于适用(行诉法)解释》(下称解释)第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”的规定不适用于本案。因为：1、《解释》施行于2018年2月8日，而《最高院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(下称规定)于2020年1月1日施行，施行在后。《规定》第九条(三)项、第十二条、第十三条、第十五条都有对“行政协议无效”进行审理确认的规定。2、《规定》第二十八条第二款“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”，显然，这就非常明确了本案不能适用司法解释第一百六十二条“不予立案”的规定。3、无论是从新法优于旧法，还是特殊规定优于普通规定，都应当适用最高院关于审理行政协议案件规定，对已经立案受理的有关本案的诉讼，进行审理，依法判决。二、原审认为上诉人的起诉超过了六个月的法定期限，这是认定事实错误。上诉人认为，根据法律的规定，行政诉讼起诉期限的起算点，应以知道行政机关作出行政行为、知道行政行为的内容、知道诉权三项内容同时满足为时点。原裁定认为从民事案件的证据提交或庭审之日起计，没有法律依据。1、上诉人的起诉没有超过起诉期限。行政诉讼期限起计时点，依法应满足三个条件：一、相对人或利害关系人知道行政主体作出了行政行为；二、知道或者应当知道行政行为的内容；三、知道诉权、受理法院和起诉期限(严格地说，这一点应由行政机关在作出行政行为时告知)，《行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。”但本案未超过20年，而客观上，上诉人知道有权提起行政诉讼的是2020年1月份，即从最高院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》施行后，最早亦应认定为施行之日的2020年1月1日起算，至提起诉讼，未满10天。2、关于对行政行为提起确认无效之诉，依法不应受到起诉期限的限制。行政法层面，无效的行政行为，自始至终无效，不能因时间经过而产生有效的效力。最高人民法院《对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》中亦明确“我们倾向于认为行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有关国家机关确认该行为无效。”上诉人认为，行政相对人适用该答复的规定，符合原告资格的其他主体亦适用这一答复规定。因此，本案的起诉没有超过诉讼期限。综上所述，原审裁定没有事实和法律依据，依法应予撤销，恳请贵院裁定如上诉所请。吴川市自然资源局口头答辩坚持一审答辩意见。杨光答辩认为，一、原审裁定认定事实正确，适用法律正确，驳回上诉人的起诉是正确的，应依法维持。2020年1月10日，上诉人向原审人民法院提起行政诉讼，请求确认被上诉人与第三人2003年11月20日签订的《国有土地使用权出让合同》无效。由于签订的《国有土地使用权出让合同》的行政行为是2015年5月1日前作出的，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”，上诉人向原审人民法院提起行政诉讼不符合起诉条件，因而原审裁定认定事实正确，适用法律正确，驳回上诉人的起诉也是正确的，应依法维持。二、上诉人一审的起诉超过起诉期限，原审法院依法驳回其起诉是正确的。上诉人于2012年8月27日向湛江市中级人民法院提起行政诉讼时，被上诉人吴川市自然资源局与第三人把2003年11月20日签订的《国有土地使用权出让合同》作为证据提交随案审理，湛江市中级人民法院于2012年11月20日和2013年1月9日两次审理该案，作出的(2012)湛中法行初字第66、93号行政判决书也记载：“2003年11月20日，吴川市规划国土资源局与第三人杨光签订国有土地使用权出让合同”(见该判决书15页第4至6行)，因而上诉人最起码应在2013年1月9日前已知道该行政行为的存在，而上诉人直到2020年1月10日长达7年才起诉，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，上诉人一审的起诉明显超过起诉期限，原审法院依法驳回其起诉是正确的。三、涉案土地已合法转让给案外人，而案外人又已合法转让给文丽华，原告再请求确认《国有土地使用权出让合同》无效是没有实际意义的。第三人转让得来的涉案土地，是经过原权属人吴川县覃巴农具厂开职工大会同意，以及覃巴镇人民政府同意，并经土地规划审批和行政处罚，最后由被告与第三人签订了《国有土地使用权出让合同》，因而被告与第三人签订的《国有土地使用权出让合同》显然是合法有效。2015年10月20日，上诉人的《关于村镇居民建房用地的批复》和《工程建设许可证》已被依法撤销后，案外人于2016年6月15日依法办理了《国有土地使用权证》，2016年7月28日，案外人杨苫土又把涉案土地合法转让给文丽华，文丽华于2016年11月14日领取了《不动产权证书》。因而上诉人在本案再请求确认被告与第三人签订的《国有土地使用权出让合同》无效，对上诉人来说是没有实际意义的。根据最高人民法院《关于适用综上所述，上诉人向原审人民法院提起行政诉讼不符合起诉条件，况且上诉人的起诉明显超过起诉期限，涉案土地已合法转让给案外人杨苫土，而杨苫土又已合法转让给文丽华，上诉人再请求确认《国有土地使用权出让合同》无效不成立。原审法院的裁定认定事实清楚，适用法律正确，驳回上诉人的起诉也是正确的，恳请二审法院依法维持。经审理查明，本院根据当事人提交的证据材料及庭审质证情况，确认原审查明事实。本院认为：本案的焦点问题是：上诉人的起诉是否符合起诉条件要求。本案争讼行政行为是原吴川市规划国土资源局与杨光签订《国有土地使用权出让合同》的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”的规定，对行政行为提起行政诉讼，应受起诉期限的限制，故本案应对上诉人的起诉是否符合起诉期限进行审查。由查明事实可知，上诉人至迟在2013年1月已知道争讼的行政行为内容，根据前述法律和司法解释的规定，上诉人于2020年1月提起本案行政诉讼，确已超过法定起诉期限，明显不符合提起行政诉讼的起诉条件要求。故一审裁定驳回上诉人的起诉，应予支持。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持。上诉人的上诉请求，理据不足，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杨纯京审判员  吴有文审判员  李常红二〇二〇年十一月十三日书记员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。