西安铁路运输中级法院     行  政  判决  书     （2020）陕71行终1301号     上诉人（原审被告）西安市碑林区住房和城市建设局（西安市碑林区房屋征收管理办公室），住所地西安市碑林区。   法定代表人张庆，局长。   委托代理人王伟，西安市碑林区住房和城市建设局工作人员。   委托代理人史岳伟，陕西博硕律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）艾凤桂，女，XXXX年X月X日出生，汉族，住西安市碑林区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   委托代理人郑永强，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，住西安市碑林区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，系被上诉人艾凤桂之子。   原审第三人西安铁曌房地产开发有限公司，住所地西安市碑林区XX园路一号15幢办公楼。   法定代表人毛学墙，执行董事。   委托代理人苗青，北京市中闻（西安）律师事务所律师。   委托代理人李立立，北京市中闻（西安）律师事务所律师。   原审第三人西安雅鹏拆迁工程有限公司，住所地西安市莲湖区。   法定代表人洪鸿标，董事长。   委托代理人张长弓，男，XXXX年X月XX日出生，汉族，住西安市莲湖区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，系该公司员工。   委托代理人吕鑫，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，住西安市莲湖区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，系该公司员工。   上诉人西安市碑林区住房和城市建设局（西安市碑林区房屋征收管理办公室）因与被上诉人艾凤桂、原审第三人西安铁曌房地产开发有限公司（以下简称铁曌公司）、原审第三人西安雅鹏拆迁工程有限公司（以下简称雅鹏拆迁公司）行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1045号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人西安市碑林区住房和城市建设局委托代理人王伟、史岳伟，被上诉人艾凤桂的委托代理人郑永强，原审第三人铁曌公司委托代理人苗青、李立立，原审第三人雅鹏拆迁公司委托代理人张长弓、吕鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，1994年1月27日，原西安市房地产管理局为原铁道部第十五局西安办事处分别颁发了证号为1150-1080-12-IV-1-1和1150-1080-12-IV-1-3的《西安市全民房屋所有权证》，房屋坐落在碑林区东关XX园路1号。1995年7月西安市人民政府为原铁道部第十五工程局西安办事处颁发了证号为西碑国用（95）字第0880号《国有土地使用证》，土地地址为碑林区XX园路。2014年9月26日，中国铁建股份有限公司向中铁十五局集团有限公司作出中国铁建发展函〔2014〕346号《关于设立西安铁瞾房地产开发有限公司的批复》，载明：“经股份公司批准，你集团一公司对西安基地大院老旧房屋进行棚户区改造。为顺利实施该项目，充分享受西安市棚户区改造的优惠政策，经研究，同意你集团一公司成立西安铁瞾房地产开发有限公司。……经营范围：XX路XX号院的房地产开发、销售和管理。请接此批复后，到当地工商行政管理部门办理注册审批手续，依法合规开展业务，项目完成后该公司即行撤销。”   2018年5月18日，碑林区XX房XX号《关于对中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》以及碑房征告字〔2018〕1号《通告》并附《中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区改造项目征收补偿方案》。该《征收决定》第三项：征收部门西安市碑林区房屋征收管理办公室；第四项：征收实施单位西安市碑林区棚户区改造办公室。该《补偿方案》第二条载明：“二、征收补偿对象：征收范围内被征收房屋及其附属物的所有权人和公有房屋承租人”。2018年7月8日前后，原告居住的西安市碑林区XX园路1号被拆除。   原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告应当是符合行政诉讼法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”可见，除行政行为的相对人外，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，同样具有原告主体资格，有权提起行政诉讼。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，征收国有土地上单位和个人的房屋，补偿的对象是被征收人即房屋所有权人。通常来说，征收房屋行为导致房屋所有权的丧失，征收行为直接针对的是房屋所有权人。但如因强拆行为侵犯了承租人或其他合法使用权人的合法权益，应当认定承租人或其他合法使用权人与该行政行为具有利害关系。本案中，案涉国有土地使用权登记在中铁十五局名下，但涉案房屋由原告等人缴纳房租后实际使用，与本案行政强制行为具有利害关系，具有原告主体资格。   不论是农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。现行《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》也仅规定政府及其职能部门具有征收房屋、收回国有土地使用权及强制拆除合法建筑的职权，民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除权力，且碑房征决字〔2018〕1号《关于对中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》已将西安市碑林区房屋征收管理办公室确定为征收部门，因而应首先推定西安市碑林区房屋征收管理办公室系实施强制拆除的行政主体，并承担相应的赔偿责任。本案中，虽然第三人铁瞾公司向本院出具了情况说明和拆迁委托协议书，证明具体拆除工作系由雅鹏拆迁公司实施，但相应文件和本案经庭审举证、质证的证据材料均证实西安市碑林区XX园路1号院系由政府征收实施棚户区改造，且第三人雅鹏拆迁公司在庭审中主张，拆除决定是由政府拆迁办、棚改办、铁曌公司三方组成的中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区XX小组作出，故相应的法律责任亦应由行政机关承担，西安市碑林区房屋征收管理办公室属于本案适格被告。   《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”即行政机关实施行政强制，应当依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条的规定，向原告作出书面催告、听取其申辩，然后再依法作出强制执行决定书并送达给原告，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被告并未提供其按照以上规定的程序进行强制拆除的证据，应视为没有证据。其强制拆除违反了上述法律、法规的有关程序规定，但因该拆除行为属事实行为，不具有可撤销内容，故依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告西安市碑林区房屋征收管理办公室于2018年7月将西安市碑林区XX路XX号XX号楼XX号房屋强制拆除的行政强制行为违法。案件受理费50元，由被告西安市碑林区房屋征收管理办公室负担。   西安市碑林区房屋征收管理办公室不服一审判决上诉称，一、一审法院认定被上诉人与上诉人的行政行为具有利害关系，与事实不符。被上诉人所居住的房屋产权载明原铁道部第十五工程局西安办事处为房屋所有权人。被上诉人虽在此长期居住，但其与原铁道部第十五工程局西安办事处一直存在的是平等主体间的民事房屋租赁关系，并不是被上诉人所称的所有权人或公有住房租赁关系。根据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十条的规定，实施房屋征收时，以房屋权属证书或土地使用权证、公有房屋租赁凭证计户补偿。根据该规定可以得出房屋所有权人和公有房屋承租人是征收行为的利害关系人。因被上诉人并不是所有权人或公有房屋承租人，所以，被上诉人与本案被诉的拆除行为不具有法律上的利害关系，不是本案的适格当事人。二、该拆除行为是根据西安市碑林区人民政府发布的征收决定作出的合法行为，并非一审法院认定的强制拆除的行政强制行为违法。西安市碑林区人民政府于2018年5月18日发布碑房征决字〔2018〕1号文件和碑房征告字〔2018〕1号通告，决定对中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收并确定自征收决定通告之日起2个月为签约期限。该拆除行为是按照碑林区人民政府发布征收决定和通告作出的，是在补偿协议约定或者补偿决定确定的期限内进行的合法的拆除行为。所以，该拆除行为是严格按照该征收决定实施的合法拆除行为，并不具有强制拆除的性质。三、该项目属于中铁十五局集团第一工程有限公司自建自拆的项目，该拆除行为实施的主体为该公司。中铁十五局集团第一工程有限公司为原铁道部第十五局西安办事处。20世纪90年代，该办事处进行房改，因被上诉人并非该公司职工，不符合房改政策，所以未参加房改。其后一直租赁居住该房屋至今日。中间该公司几次提出解除租赁合同均被被上诉人拒绝。该公司为了解决该历史遗留问题专门成立了铁曌公司负责该项目的投资工作，此房屋的拆除行为实际也是该公司实施。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法查明事实，纠正一审错误判决。故上诉请求：1.请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的一审请求；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人艾凤桂辩称，一、公有住房来源及属性。被上诉人所住的西安市碑林区XX路XX号XX号楼XX号房屋，是计划经济时期原产权单位根据职工工龄、职务级别及家庭人口等分配给被上诉人丈夫郑某乙的自管公有住房，被上诉人一直住到西安市碑林区人民政府征收并被违法强拆时。且原铁道部第十五局西安办事处在2002年又与被上诉人丈夫郑某乙签订了《房屋租赁合同》，该租赁合同约定房屋使用面积43平方米，每月租金49元，在办理租赁手续时，一次性向出租方缴纳租赁保证金1500元，待承租人办理退房手续时由出租方如数退还。被上诉人按此标准缴纳了租赁保证金与租金，充分证明是合法的公有房屋承租人。二、行政强拆违法事实。被上诉人与原产权单位原铁道部第十五局西安办事处签订的《房屋租赁合同》属有效合同，上诉人在没有对被上诉人作出补偿决定，在公示签约期限未到，没有申请法院强拆令，没有告知和发出任何强制拆除通告的情形下，于2018年7月8日强制拆除被上诉人在计划经济时期，原产权单位福利分配合法取得的自管公房承租权的房屋，造成被上诉人福利分配取得的自管公有住房占用权、使用权灭失，室内物品全部灭失，给被上诉人造成严重损害，是严重的违法行为，上诉人就是本案的适格被告。三、上诉人认为，强制拆除被上诉人所住的自管公有住房，是铁曌公司自拆自建，与上诉人无关，这种解释不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条、第二十七条的规定。西安市碑林区人民政府下达征收决定公告后，任何民事主体都没有权力进行强制拆除，企业也已经无权自拆自建。征收是政府行为，征收中出现的问题，房屋征收部门都要对其行为和后果承担法律责任。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法查明事实，驳回上诉人的上诉请求。   原审第三人铁曌公司述称，一、被上诉人艾凤桂的配偶郑某乙是中铁十五局职工，其租赁房屋是由中铁十五局租赁给郑某乙的，中铁十五局对郑某乙在该小区另外分配了8-411房产，郑某乙去世多年，铁曌公司就8-411房产安置与其家属郑某甲达成安置协议。根据《西安市公有住房出售管理办法》第八条，每个职工家庭按房改规定的政策购买公有住房只能享受一次，凡居住两次公有住房，其中一处已达到本家庭成员最高职别的住房标准中限的，只能以成本价购买一处住房，另一处住房必须限期退回产权单位。郑某甲购买住房面积70平方米，符合其职别标准，其占有的另一处住房应当退回中铁十五局。二、被上诉人与中铁十五局西安办事处签订的租赁合同仅至2006年，其租金仅交至2015年12月。2016年1月起被上诉人已不在该房屋居住，双方租赁合同已解除。上诉人于2018年7月实施拆除行为时，被上诉人并不具备承租人身份，不可能对被上诉人的权利义务造成损害或不利影响。三、上诉人的拆除行为是根据行政征收决定作出的，拆除行为不是独立于征收行为，而是征收行为的衍生行为。对拆除行为的利害关系人的认定应当比照征收行为的利害关系人作出，即仅有房屋所有权人与公有房屋承租人具有行政相对人的身份。四、从社会效果来看，在房屋所有权人对拆除行为没有异议，且没有证据证明被上诉人是公有房屋承租人的情况下，一审并未审查租赁合同履行情况，就认为被上诉人缴纳房租是承租人即与拆除的行政行为具有利害关系，是对利害关系人的扩大解释。故本案中，若被上诉人认为拆除行为侵犯了其承租人权利，应当通过提起民事诉讼要求铁曌公司承担民事赔偿责任来解决，但无权提起行政诉讼。综上，请求二审法院撤销一审判决，或依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。   原审第三人雅鹏拆迁公司述称，同铁曌公司陈述意见一致。且雅鹏拆迁公司没有实施强拆行为，房产都是铁曌公司交由雅鹏拆迁公司进行拆除的。   二审庭审中，原审第三人铁曌公司提交了一份《西安市国有土地上房屋征收与补偿协议》，证明艾凤桂及郑某乙（已故）的子女郑某甲已就郑某乙另一套房屋签订征收补偿协议。对于该份证据，上诉人及原审第三人雅鹏拆迁公司对其真实性和证明目的均认可，被上诉人对其真实性认可，但认为该协议是与艾凤桂的女儿郑某甲签订，与涉案房屋不是一栋楼，没有关联性，对证明目的不认可。本院对该份证据的真实性予以确认，但认为与本案无关联性。   二审经审理查明，2019年2月12日，中共西安市碑林区委员会碑字〔2019〕7号文件《西安市碑林区机构改革实施方案》，将碑林区建设和住房保障局（区房屋征收管理办公室）的职责、区人民防空办公室的职责整合，组建西安市碑林区住房和城市建设局，作为区政府工作部门，不再保留西安市碑林区房屋征收管理办公室牌子。   其他事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，本案一审结束后，因机构职能发生变化，西安市碑林区房屋征收管理办公室的职能已归入西安市碑林区住房和城市建设局，西安市碑林区住房和城市建设局（以下简称碑林住建局）作为继续行使西安市碑林区房屋征收管理办公室职权的行政机关，应承继原西安市碑林区房屋征收管理办公室在本案中的诉讼地位，是本案的被告和上诉人。   本案的争议焦点是：1.被上诉人与案涉房屋拆除行为是否具有利害关系，是否具有原告主体资格；2.被上诉人居住的房屋是谁拆除的，即碑林住建局是否是本案适格被告；3.碑林住建局如是适格被告，拆除行为是否合法。   关于焦点1，被上诉人与案涉房屋拆除行为是否具有利害关系，是否具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，除行政行为的相对人外，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，同样具有原告主体资格，有权提起行政诉讼。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，征收国有土地上单位和个人的房屋，补偿的对象是被征收人即房屋所有权人。通常来说，征收房屋行为导致房屋所有权的丧失，征收行为直接针对的是房屋所有权人。但如因强拆行为侵犯了承租人或其他合法使用权人的合法权益，应当认定承租人或其他合法使用权人与该行政行为具有利害关系。本案中，涉案房屋所有权人虽为原铁道部第十五局西安办事处，但涉案房屋由被上诉人缴纳房租后实际使用，一审法院认为其与本案强制拆除行为具有利害关系，具有原告主体资格，并无不当。   关于焦点2，被上诉人居住的房屋是谁拆除的，即碑林住建局是否是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，政府及其职能部门具有征收房屋、收回国有土地使用权及强制拆除合法建筑的职权，民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除的权力。本案中，案涉被拆除房屋是在西安市碑林区XX房XX号《关于对中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》征收范围内，且该征收决定确定原西安市碑林区房屋征收管理办公室为征收部门，因而应首先推定原西安市碑林区房屋征收管理办公室系实施强制拆除的行政主体。虽然原审第三人铁曌公司向一审法院出具了情况说明和拆除委托协议书，证明具体拆除工作系由雅鹏拆迁公司实施，但相应文件和本案经一审庭审举证、质证的证据材料均证实西安市碑林区XX园路1号院系由政府征收实施棚户区改造，且第三人雅鹏拆迁公司在一审庭审中主张，拆除决定是由政府拆迁办、棚改办、铁曌公司三方组成的中铁十五局集团第一工程有限公司生活区棚户区XX小组作出，故相应的法律责任亦应由行政机关承担，原西安市碑林区房屋征收管理办公室也就是现承继其职权的碑林住建局是本案适格被告。   关于焦点3，碑林住建局如是适格被告，拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”即行政机关实施行政强制，应当依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条的规定，向行政相对人作出书面催告、听取其申辩，然后再依法作出强制执行决定书并送达给行政相对人，经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，上诉人并未提供其按照以上规定的程序进行强制拆除的证据，应视为没有证据。其强制拆除违反了上述法律、法规的规定，但因该拆除行为属事实行为，不具有可撤销内容，故一审法院依法确认违法于法有据。   综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人碑林住建局的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人西安市碑林区住房和城市建设局负担。   本判决为终审判决。                          审  判  长    胡雁                    审  判  员    刘宇红                    审  判  员    陈泉池                              二〇二〇年十一月二十日                      书  记  员    陈思雨          1