浙江省绍兴市越城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0602行初223号 原告新昌县新林金氏沙石场，住所地新昌县新林乡秀溪村曹州大桥脚。 执行事务合伙人金炬钢。 委托代理人(特别授权代理)程占军，北京市中友律师事务所律师。 被告新昌县钦寸水库工程建设指挥部，住所地新昌县羽林街道铁顶山村钦寸水库管理中心。 法定代表人盛林炳，常务副总指挥。 出庭行政负责人柴昊钢，副总指挥。 委托代理人(特别授权代理)王**先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 原告新昌县新林金氏沙石场（下称金氏沙石场）诉被告新昌县钦寸水库工程建设指挥部（下称钦寸水库指挥部）行政补偿一案，原告向新昌县人民法院提起行政诉讼。因原告提起诉讼时申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指令本院管辖。本院于2020年10月21日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月18日公开开庭审理了本案。原告金氏沙石场执行事务合伙人金炬钢及委托代理人程占军，被告钦寸水库指挥部行政负责人柴昊钢及委托代理人王**先、吕凯利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2020年4月14日，被告作出（2020）新钦指字第1号《不予补偿补助决定书》，认为原告的补偿补助请求缺乏事实和法律依据，决定驳回原告的补偿补助请求。 原告金氏沙石场诉称，2020年1月19日，绍兴市中级人民法院作出（2019）浙06行终586号判决，要求被告在判决生效之日起60日对原告作出补偿决定。被告于2020年4月14日作出了（2020）新钦指字第1号不予补偿决定。原告认为被告的决定是错误的，应当依法撤销，且被告应当补偿原告各项经济损失1413.12万元。根据新昌县人民政府新政办发〔2013〕126号文件第一条规定，补偿补助对象须同时具备三个条件:1、2010年9月15日前持有合法有效的营业执照；2、2010年度在实际经营；3、实际经常场地在库区搬迁范围内。原告完全符合上述三个条件。首先，原告成立于2003年12月9日，持有新昌县市场监督管理局颁发的营业执照，经营期限为长期，符合2010年9月15日前持有合法有效的营业执照之要求。其次，原告2010年在实际经营。在原告与被告诉讼中，原告曾提交过2003年至2015年电表统计表，可以清晰地看到原告加工生产过程中的电力消耗，证明原告在实际经营的事实。最后，法院的生效判决确认原告属于库区企业，有权依法获得补偿补助。另外，被告的补偿补助决定在程序上违法，被告未在生效判决要求的期限内依法作出，故被告的决定书是无效的。请求法院撤销被告作出的不予补偿决定，判令被告补偿原告各项损失共计人民币1413.12万元。 原告金氏沙石场在举证期限内向法院提交并出示了以下证据： 1、《新昌县人民政府办公室关于印发新昌县钦寸水库库区企业(个体工商户)补偿补助实施细则的通知》【新政办发〔2013〕126号】（下称《实施细则》），证明原告符合通知规定的补偿补助对象； 2、《营业执照》、《新昌县民营企业协会会员证》，证明原告持有合法有效的营业执照，经营期限是长期，符合补偿补助对象的主体资格要求； 3、历史电量电费查询单5页，证明原告企业在被水库淹没前一直实际经营的事实； 4、（2019）浙06行终586号行政判决书、（2019）浙0681行初68号行政判决（经法院要求补充提供），证明法院确认原告属于库区企业，有权获得补偿补助的事实； 5、原告制作的设备设施和利润损失清单【含电力设备及附属材料价格清单、矿山设备价格清单、制砂设备价格清单、黄砂（净）材料价格统计表】及工程造价咨询企业甲级资质证书，证明被告违法行政行为给原告造成的损失； 6、《不予补偿补助决定书》，证明被告作出案涉行政行为的事实。 被告钦寸水库指挥部辩称，一、金氏沙石场要求补偿的诉讼请求缺乏事实与法律依据。1、2012年8月4日后金氏沙石场所谓的经营没有事实基础。金氏沙石场的承包期限为10年，即2002年8月5日至2012年8月4日，承包期满后，其已不具有承包经营权。金氏沙石场的土地租赁期限也是10年，即2002年10月1日至2012年9月30日，期满后，其已没有经营场所，钦寸水库蓄水前金氏沙石场已处于歇业状态。2、金氏沙石场承诺承包期满不作补偿。2011年6月15日，金氏沙石场向新昌县新林乡人民政府承诺：因沙场在钦寸水库库区内，现承诺：承包期满(2012年8月4日)搬迁，不作补偿。3、金氏沙石场停业与建设水库没有因果关系。金氏沙石场2006年3月8日的证明中确认：开采至2005年9月份，因开采砂石降低地下水位对查林村民饮水带来一定影响，暂停开采，因此金氏沙石场停业与建设水库没有因果关系，没有补偿补助的事实前提。4、金氏沙石场没有采矿许可证，没有采沙许可证，也未经取水、涉河涉堤审批、环境影响评价等各项行政许可，没有缴纳取水水资源费和涉河临时占用费，无论采沙、加工沙石均处于不合法状态。二、即使需要补偿，金氏沙石场对于要求补偿事项及金额未尽举证责任。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。金氏沙石场要求补偿1413.12万元，但并未就其相应的损失及明细提供证据，故其应承担举证不能的责任。三、金氏沙石场诉讼请求信口开河，均无依据。金氏沙石场原来的诉讼请求是457.6963万元【可见绍兴市中级人民法院(2019)浙06行终586号行政判决】，本案诉讼请求是要求补偿1413.12万元。四、被告在法定期限内作出了不予补偿补助决定。被告于2020年2月21日收到(2019)浙06行终586号行政判决书，于4月14日作出不予补偿补助决定，4月15日邮寄金氏沙石场，金氏沙石场于4月16日签收。综上，金氏沙石场的诉讼请求缺乏事实与法律依据，请求法院驳回金氏沙石场的诉讼请求。 被告钦寸水库指挥部在举证期限内向法院提交并出示了以下证据： 1、不予补偿补助决定书，证明被诉行政行为的内容； 2、EMS法院专递邮件详情单及送达凭证，证明收到中院行政判决的日期是2020年2月21日； 3、国内挂号信函收据及送达凭证，证明被告于2020年4月15日向原告邮寄不予补偿决定的事实； 4、《沙石承包经营合同》、《转让协议》、《承诺书》、证明，证明原告的承包期限至2012年8月4日届满，并承诺承包期满搬迁，不作补偿；同时证明原告是从他人处转让来的经营权，企业自2005年9月份之后，因开采砂石造成水位降低，已停止开采，故原告诉请和建设水库没有因果关系的； 5、(2019)浙06行终586号行政判决书，证明在原来的诉讼中原告仅要求补偿457.6963万元，本案诉讼请求是要求补偿偿1413.12万元，期间原告没有继续经营，故其请求没有事实和法律依据。 被告钦寸水库指挥部在举证期限内未向法院提供其作出案涉行政行为的政策、法律依据，但认可原告提供的《实施细则》系库区企业（个体工商户）补偿补助的政策依据。 经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下认证： 原告提供的证据1、2、3、4，被告对证据的真实性无异议，但认为不能证明原告符合补偿对象和实际经营的证明目的。本院对上述证据的真实性予以采信，对其证明目的涉及本案争议焦点，在说理部分详述。原告证据5，被告认为价格清单系原告自行制作，不属于证据范围。其他证据因为没有提供原件，对其真实性不予认可；即使有原件，其合法性也不认可，因为系原告自行委托的，且清单也不是鉴定报告，只是对原告咨询的答复，同时统计时间在2020年6月份，不具有证明力。本院对该组证据的真实性予以采信，对其关联性及证明力在说理部分详述。原告证据6，被告无异议，予以采信。 被告提供的证据1，原告对内容真实性无异议，但认为从被告提供两份不一致的不予补偿补助决定，可以看出被告对待这件事情非常不严谨。本院对该证据的真实性予以采信，对其合法性涉及本案争议焦点，在说理部分详述。被告证据2，原告认为EMS法院专递邮件不是原始证据，对其真实性和合法性不予认可，且法院作出判决书的日期与送达日期之间间隔时间较长，不符合常理。本院认为，该证据系被告收到法院判决书的凭证，且该时间节点正好在2020年春节及新冠肺炎疫情一级响应期间，送达时间相对较长符合情理，且原告也未提供反驳证据，对其证明力予以采信。被告证据3，原告对收到决定书的日期无异议，可以佐证被告待证事实，予以采信。被告证据4，原告对承包经营合同、转让协议、证明的真实性无异议，但认为与本案无关；对承诺，原告质证认为不真实。本院认为，上述证据涉及（2019）浙0681行初68号、（2019）浙06行终586号行政判决认定的事实，被告待证事实以生效判决确认的事实为准。被告证据5，原告对证据的真实性无异议，但认为判决书已确认原告属于库区企业，应当获得补偿补助，至于补偿数额现为1413.12万元，是按照补偿补助实施细则来计算的，原来起诉时未将资源部分损失计算在内。本院认为，该证据系生效的裁判文书，无须认证，被告待证事实本院将结合该判决书内容予以确认。 经审理查明，原告金氏沙石场系2003年经新昌县市场监督管理局核准设立的普通合伙企业（合伙人为金水良、金炬钢、金鸿达），经营范围为加工：黄沙、石子（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2013年8月13日，新昌县人民政府办公室发布《实施细则》，决定对钦寸水库库区企业(个体工商户)按《实施细则》进行补偿补助，原告的沙石场建在钦寸水库库区之内。 同时查明，2002年8月5日，新昌县新林乡沙石管理站与金水良签订沙石承包经营合同，双方约定：“一、地点及四至：地点在黄泽江上游查林段，四至为：东、西以防洪堤坝保护区内（以水电部门审批的依据为准），上游南至竹岸村与查林村交界处（黄建坑口），下游北至查林电站后江口。二、承包期限：承包期为10年，即自2002年8月5日起至2012年8月4日止。三、承包金额：经投标，承包款10年总额为拾捌万陆仟元整。……”同年10月1日，新林乡秀溪村村民委员会与新昌县金氏沙石场签订租赁土地合同，租赁之土地用于轧石子场地和堆放黄沙。至2005年9月份，因开采沙石降低地下水位，对查林村民饮水带来一定影响，原告方暂停开采。2006年3月8日，新林乡查林村民委员会与原告共同出具证明一份，内容为：“……因开采沙石降低地下水位对查林村民饮水带来一定影响，暂停开采。因金氏沙石场投入机械设施等资金330万元左右，对沙场经济造成严重亏损，当时乡政府领导和查林村领导看到金氏沙场实际情况出面多次协调、协调结果等钦寸水库建造期间可延续开采。”6月2日，金氏沙石场三股东金水良、金炬钢、金曙锋（金鸿达儿子）间签订转让协议，协议约定将金氏沙石场的房屋、设备及沙石场场基的租赁权转让给金炬钢、金曙锋所有。2011年6月15日，原告向新昌县新林乡人民政府出具承诺书一份，内容为：“兹由新昌县新林金氏沙石场，始建于2002年，属新林乡政府招商引资项目，位于××乡××村的建设用地上，沙石场生产场基占地面积10.2亩，属钦寸水库区范围内，现根据水利部门的要求，补办相关手续，因沙场在钦寸水库库区内，现承诺，承包期满（2012年8月4日）搬迁，不作补偿。特此承诺!”2015年3月，因水库大坝下闸，水库开始蓄水，电力公司停止供电，原告金氏沙石场停止经营。2017年3月，原告沙场加工地点被水淹没。因原告认为被告及新昌县钦寸水库移民安置办公室应按《实施细则》的规定对其进行补偿补助，且经多次协调未果，于2018年6月向法院提起行政补偿诉讼。2019年9月18日，诸暨市人民法院作出（2019）浙0681行初68号行政判决，驳回原告诉讼请求。原告不服，向绍兴市中级人民法院提起上诉。2020年1月19日，绍兴市中级人民法院作出（2019）浙06行终586号行政判决，撤销诸暨市人民法院（2019）浙0681行初68号行政判决，并责令钦寸水库指挥部在判决生效之日起60日内对金氏沙石场的补偿补助请求作出处理。该判决书于2020年2月21日送达钦寸水库指挥部。4月14日，钦寸水库指挥部作出案涉不予补偿补助决定。4月16日，送达原告。原告不服，于9月28日提起行政诉讼。 另查明，《实施细则》共有七个部分：一、补偿补助对象；二、补偿补助方式；三、补偿补助内容；四、按期签约奖；五、生产类企业(个体工商户)扶持方式；六、补偿补助资金拨付；七、其他。其中第七部分中规定：“电站、铁沫场、沙场等特殊行业的补偿补助，结合评估、停产停业、搬迁过渡等因素由新昌县钦寸水库工程建设指挥部会同相关部门另行处理。”但直至本案法庭辩论终结，钦寸水库指挥部未作出另行处理方案。 本院认为，根据《新昌县钦寸水库库区企业(个体工商户)补偿补助实施细则》中关于“电站、铁沫场、沙场等特殊行业的补偿补助，结合评估、停产停业、搬迁过渡等因素由新昌县钦寸水库工程建设指挥部会同相关部门另行处理”的规定，被告钦寸水库指挥部具有对钦寸水库库区企业(个体工商户)进行补偿补助的行政职责。现双方当事人争议的焦点主要为：1、被告作出的不予补偿补助决定认定事实是否清楚，是否在判决确定的期限内作出，其程序是否违法；2、原告诉请的补偿金额是否有事实依据和法律依据。 一、被告作出的不予补偿补助决定认定事实是否清楚。被告认定“2012年8月4日后金氏沙石场所谓的经营没有事实基础”，理由为承包期限和土地租赁期限届满。本院认为，虽然被告提供的协议及原判查明的事实可以确认原承包期限和土地租赁期限均已届满，但（2019）浙0681行初68号行政判决同时查明“2015年3月，因水库大坝下闸，水库开始蓄水，电力公司停止供电，原告金氏沙石场停止经营。2017年3月，原告沙场加工地点被水淹”（该节事实二审法院未予改变），说明金氏沙石场停止经营的时间节点在2015年3月。然，被告依据生效判决，在重新启动的行政补偿程序中，既未向发包方或出租方调查核实，也没有要求原告提供是否存在续租的证明材料，径行认为原告方在2012年8月4日后没有经营基础，既是认定事实不清，其认定程序也不符合正当性要求。同时，《实施细则》对于补偿补助对象设置的条件为“1、2010年9月15日前持有合法有效的营业执照；2、2010年度在实际经营；3、实际经常场地在库区搬迁范围内”，也就是说即使原告方在2012年承包期限届满不再继续经营，其影响的也是利润补偿金额问题而非原告的补偿资格。 二、案涉不予补偿补助决定是否在判决确定的期限内作出，是否构成违法。本院认为，（2019）浙06行终586号行政判决责令被告在判决生效之日起60日内对金氏沙石场的补偿补助请求作出处理，因该判决系终审判决，故法院于2020年1月19日作出之日即为生效之日，被告于4月14日作出不予补偿补助决定，应理解为超过了判决确定的期限。但因2020年1月底至3月初系我省新冠肺炎疫情一级响应期间，该时段可以考虑给予停止计算。扣除后，被告作出决定的日期未超过判决确定的期限，故被告迟延作出决定不构成违法。 三、原告诉请的补偿金额是否有事实依据和法律依据。原告诉请的补偿金额包含两个方面，一是生产设备和设施损失；二是经营利润损失。本院认为，从法庭调查中可以确认，原告自述生产设备和设施是因被告的行政强制行为致损，如该损失客观存在，也非《实施细则》的补偿补助范围。本案原告是依据《实施细则》提起行政补偿之诉，且原告也已对该行政强制行为另行提起行政诉讼。如行政强制行为被依法确认违法，其生产设备和设施损失应属于行政赔偿审查的范围，原告可以另行主张权利。对于原告主张的经营利润损失。本院认为，生效判决已确认原告企业至2015年3月停止经营，故对于因水库建设的原因确已影响原告经营业绩的，属于被告作出补偿补助决定时应当考量的范围。至于被告认为原告承诺承包期满不作补偿一节。本院认为，该承诺系原告对新林乡人民政府在其承包期满后不要求对方补偿的意思表示（因原告方系新林乡人民政府招商引资项目），不应羁及原告可以从第三方取得相应补偿的权利，故被告不予赔偿理由不成立。但案件审理过程中原告仅以电量的使用额度作为计算补偿依据，显然不够客观。鉴于《实施细则》规定：“电站、铁沫场、沙场等特殊行业的补偿补助，结合评估、停产停业、搬迁过渡等因素由新昌县钦寸水库工程建设指挥部会同相关部门另行处理。”原告企业属于该规定的特殊行业，但在（2019）浙06行终586号行政判决作出后至被告作出不予补偿补助决定前，被告仍没有因履行判决确定的义务需要出台相关的处理意见，而该相关的处理意见将直接影响原告方的补偿利益，故应当认为被告存在怠于行使职权的情形，本院予以指正。鉴于原告提供的证据不能直接确认原告的损失，故其补偿利益尚须原告举证及被告依职权进一步核实，原告要求法院直接判定补偿金额条件不成熟。 综上，被诉行政行为认定事实不清，证据不足，原告诉请要求撤销理由正当，本院予以支持。需要说明的是，本案中被告送达原告的不予补偿补助决定与被告提交法庭质证的不予补偿补助决定落款日期及文号不一致，说明被告的行政行为不规范、不严谨，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告新昌县钦寸水库工程建设指挥部于2020年4月14日作出的（2020）新钦指字第1号不予补偿补助决定； 二、责令被告新昌县钦寸水库工程建设指挥部在本判决生效之日起两个月内确定特殊行业的补偿补助处理意见，并按意见对原告新昌县新林金氏沙石场作出补偿补助决定。如在此期间被告仍未能确定特殊行业的补偿补助处理意见，则应按不低于《新昌县人民政府办公室关于印发新昌县钦寸水库库区企业(个体工商户)补偿补助实施细则的通知》中同类或者近似行业的补偿补助标准对原告新昌县新林金氏沙石场作出补偿补助决定。 本案案件受理费50元，由新昌县钦寸水库工程建设指挥部负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  王建国 人民陪审员  李鲁敏 人民陪审员  王 蜓 二〇二〇年十一月二十五日 书 记 员  王 淋 ? 附录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。