浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1423号 上诉人（原审原告）邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。 被上诉人（原审被告）岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道**。 法定代表人孙志龙，县长。 委托代理人（一般授权代理）华波湧。 邱友康因岱山县人民政府（以下简称岱山县政府）土地行政复议一案，不服舟山市中级人民法院于2020年6月3日作出的（2020）浙09行初13号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2019年12月24日，原告邱友康以原岱山县国土资源局为被申请人向被告岱山县政府提出行政复议申请，复议请求为要求“依法确认被申请人把没收的房屋建筑物非法侵占在申请人的出让国有土地使用权上面限制原告的出让国有土地使用权利的行为违法”。被告岱山县政府于次日向原告邱友康发送岱政复补字〔2019〕15号《补正行政复议申请通知书》，告知申请人变更被申请人为岱山县自然资源和规划局、更正行政复议申请书的落款日期、准确表述复议请求并提交相关证据材料等。后申请人即原告邱友康于同年12月29日向被告提交《行政复议申请书（变更）》，将被申请人变更为岱山县自然资源和规划局，并明确复议请求为要求“依法确认被申请人把没收的房屋建筑物非法侵占在申请人的出让国有土地使用权上面的行为违法”。后被告岱山县政府受理该行政复议案件，经通知答复、书面审查并经审批延期，最终于2020年3月3日作出岱政复决字[2020]1号行政复议决定并邮寄送达给双方当事人。该复议决定认为，本案中，申请人提出的复议请求在法院相关裁判中已有相应的认定和处理，没收的房屋建筑物占用在申请人受让的国有土地使用权上面的行为不是一个独立的具体行政行为，故不属于行政复议受案范围；据此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人邱友康的行政复议申请。另查明，一、邱友康于2009年8月18日以岱山县政府为被告向本院提起行政诉讼，请求法院依法确认岱山县政府把没收的房屋占用在其土地上的行为违法；请求确认岱山县政府作出的不予给付土地占用费答复的行为违法，并判令岱山县政府支付土地占用费每年20万元。本院于2009年8月26日作出（2009）浙舟行受初字第1号行政裁定，对邱友康的起诉不予受理。邱友康不服上诉至浙江省高级人民法院，该院于2009年12月14日作出（2009）浙行受终字第99号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。二、邱友康于2015年以岱山县政府及原岱山县国土资源局为被告向该院提起行政诉讼，其诉讼请求为要求法院依法确认该两被告对其不履行法定职责，不消除侵犯国有土地使用权利的行为违法；并对《要求消除侵犯土地使用权行为及赔偿申请》中的申请事项作出行政赔偿决定。该院于2015年11月27日作出（2015）浙舟行受初字第8号行政裁定，以重复起诉为由对其该案起诉不予立案。邱友康不服上诉至浙江省高级人民法院，该院于2016年1月21日作出（2015）浙行受终字第240号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。三、2017年3月3日，邱友康通过邮寄方式向原舟山市国土资源局提起行政复议申请，请求确认原岱山县国土资源局把没收的房屋占用在原告的宅基地上的行为违法；决定原岱山县国土资源局停止侵权，消除影响；另决定赔偿由此造成的经济损失约1500万元，并保留后续主张的权利。后原舟山市国土资源局以重复处理等为由作出（2017）1号不予受理决定。邱友康不服，诉至舟山市定海区人民法院，请求撤销该行政复议决定，并判令复议机关予以受理。舟山市定海区人民法院于2017年5月8日作出（2017）浙0902行初13号行政判决，驳回邱友康的诉讼请求。邱友康不服上诉至本院，本院于2017年8月30日作出（2017）浙09行终39号行政判决，驳回上诉，维持原判。四、邱友康于2019年4月28日以原岱山县国土资源局为被告向岱山县人民法院提起诉讼，要求法院依法确认原岱山县国土资源局把没收的房屋建筑物非法侵占在其的出让国有土地使用权限制其出让国有土地使用权利的行为违法。岱山县人民法院以该起诉不属于人民法院行政受案范围为由，于2019年5月5日作出（2019）浙0921行初19号行政裁定，对该起诉不予受理。邱友康不服上诉至舟山市中级人民法院，该院于2019年6月25日作出（2019）浙09行终47号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。以上事实有双方当事人提供的证据以及人民法院相关生效裁判文书予以证实。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的……”；第三款规定“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。该解释第一百零六条规定，“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。本案中，申请人即原告邱友康以岱山县自然资源和规划局为被申请人向被告岱山县政府提出行政复议申请，复议请求为要求“依法确认被申请人把没收的房屋建筑物非法侵占在申请人的出让国有土地使用权上面的行为违法”。就该复议请求相同事项，邱友康曾以岱山县政府为被告直接向本院提起过行政诉讼，又以岱山县政府及岱山县国土资源局为共同被告向本院提起过行政诉讼，后均上诉至浙江省高级人民法院，该院生效裁判均以重复起诉为由对其起诉不予立案受理。后邱友康又就相同事项以原岱山县国土资源局为被申请人向原舟山市国土资源局申请行政复议，该局以重复处理为由决定不予受理；邱友康不服诉至法院，本院生效裁判驳回了邱友康要求撤销该不予受理决定的诉讼请求。后邱友康就相同事项以原岱山县国土资源局为被告向岱山县人民法院提起行政诉讼后上诉至本院，本院生效裁判对其起诉不予受理。经机构改革后，原岱山县国土资源局职能由岱山县自然资源和规划局承接。首先，本案中，邱友康再次就相同事项以岱山县自然资源和规划局为被申请人向被告岱山县政府申请行政复议继而提起行政诉讼，可以认定与前诉其以原岱山县国土资源局为诉讼当事人主体相同；其次，虽本案被诉行政行为即被告岱山县政府作出的岱政复决字[2020]1号行政复议决定形式上系与前诉不同的行政行为，但邱友康申请行政复议的标的已多次经过复议、诉讼，可以认定实质诉讼标的与前诉相同；再次，本案中原告邱友康的诉讼请求系要求撤销被告岱山县政府作出的被诉岱政复决字[2020]1号行政复议决定并判令其重作，但其实质诉讼请求仍是要求复议机关确认岱山县自然资源和规划局把没收的房屋建筑物非法侵占在申请人的出让国有土地使用权上面的行为违法，而就该事项邱友康已多次提起复议、诉讼，生效法律文书均以重复处理为由不予立案受理，故本案的诉讼请求被前诉裁判所包含。综上，原告邱友康提起本案诉讼属重复起诉，不符合行政诉讼法定起诉条件，故对其起诉依法应予驳回，对被诉复议决定不予评判。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项、第一百零六条之规定，裁定驳回原告邱友康的起诉。 邱友康上诉称：一、原审裁定所组成的合议庭人员违反了《最高人民法院的解释》第七十五条“在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判”的回避规定制度。二、本案一审裁定以及被上诉人复议决定均一致认为，原岱山县土地管理局对上诉人作出没收的房屋建筑物占用申请人的出让国有土地的行为（事实）属非具体行政行为，缺乏事实和法律依据。而行政机关对行政相对人作出非具体行政行为或不是一个独立的具体行政行为把没收的房屋建筑物侵占在其受让的国有土地使用权上是违法无效的。作为人民法院裁判应当对被诉的行政机关对行政相对人作出非具体行政行为或不是一个独立的具体行政行为把没收的房屋建筑物侵占在其受让的国有土地使用权上是否合法进行评析。三、从浙09行终47号行政裁定的内容看，原岱山县土地管理局对上诉人作出的岱土罚字第10号行政处罚决定非具体行政行为，把没收的房屋建筑物侵占在上诉人受让的国有土地使用权不属于人民法院行政受案范围，故（1999）舟行终字第25号行政判决对上述行政处罚决定予以维持是无效的。由于（1999）舟行终字第25号行政判决对该行政处罚决定予以维持，并由岱山法院根据原岱山县土地管理局申请该处罚决定强制执行，把没收的房屋建筑物（包括部分拆除）移交给原岱山县国土资源局接收，就构成了侵占上诉人出让的国有土地使用权造成损害的事实。四、依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。由此可见，行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地使用权，本身属于行政复议受案范围，而不属于人民法院行政诉讼受案范围。岱山县人民法院作出的浙09**行初19号行政裁定，认定上诉人“要求法院依法确认原岱山县土地管理局把没收的房屋建筑物非法侵占在其的出让国有土地使用权限制其出让国有土地使用权利的行为违法”不属于人民法院行政受案范围，即人民法院无权管辖处理，裁定不予受理是合法的，但相反说明行政机关侵犯上诉人已经依法取得的土地使用权属于行政复议机关行政复议受案范围。据此，2017年3月3日上诉人向舟山市国土资源局申请复议，该局以已由人民法院裁定处理过为由，认为上诉人复议请求是重复，决定不予受理本身就是错误。因为，所谓的重复之诉前提是指属于人民法院行政受案范围的行政案件并经人民法院实体判决处理的案件，故（2017）浙0902行初13号行政判决驳回上诉人诉讼请求，支持复议机关不予受理本身不符合行政复议法第三十条规定，导致本案诉累。五、被上诉人复议决定认为，“而该行政处罚决定后并未再作出涉及上述房屋建筑物的其他行政行为或有事实行为”。换句话说就是原岱山县土管局在作出该行政处罚决定后并未申请岱山法院强制执行该行政处罚决定，对上诉人实施没收房屋并拆除未实际造成损害的行为。那么，难道岱山法院对上诉人实施强制执行该行政处罚决定没收和拆除房屋没有原岱山县土管局申请强制执行事实依据？六、原审裁定适用《最髙人民法院关于适用的解释》规定，认为上诉人诉讼请求重复，属适用法律错误。该规定解释的重复起诉，是指前诉与后诉的相同的诉讼请求均属于人民法院行政受案范围，即人民法院有权管辖并作出实体处理的行政案件，而上诉人主张的原岱山县土地管理局把没收的房屋建筑物侵占在其受让的国有土地使用权上面的行为违法的诉讼请求，要求法院依法确认原岱山县国土资源局把没收的房屋建筑物非法侵占在其的出让国有土地使用权限制其出让国有土地使用权利的行为违法，岱山县人民法院（2019）浙0921行初19号行政裁定以该起诉不属于人民法院行政受案范围为由不予受理。由此可见，人民法院对该被诉的侵犯上诉人已经依法取得的出让国有土地使用权的行为认为不属于人民法院行政案件受案范围。依照行政复议法第三十条规定，上诉人的诉求属于行政复议机关管辖受案范围，人民法院无权管辖处理，也就谈不什么重复。否则，岱山县人民法院裁定不予受理是错误的。据此，被上诉人复议决定驳回上诉人的行政复议申请，不符合行政复议法第三十条规定。请求撤销一审裁定，发回重审。 岱山县政府答辩称：一、一审裁定正确恰当。上诉人一审中的诉讼请求系要求撤销答辩人作出的岱政复决字[2020]1号行政复议决定并判令答辩人重做，其实质诉讼请求就是要求复议机关确认岱山县自然资源和规划局（原岱山县国土资源局）把没收的房屋建筑物非法侵占在上诉人的出让国有土地使用权上面的行为违法，而该事项上诉人已多次提起复议、诉讼，相应的复议诉讼情况在一审裁定书中亦已查实载明，本次上诉人又以同一法律事实提起行政诉讼，一审法院按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项、第一百零六条之“重复起诉”规定裁定驳回上诉人的起诉，事实清楚，适用法律法规正确。二、答辩人作出的岱政复决[2020]1号行政复议决定书正确恰当。三、答辩人作出的岱政复决字[2020]1号行政复议决定书程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。 经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。 本院认为，上诉人邱友康以岱山县资规局为被申请人向岱山县政府提出行政复议申请，其复议请求为“依法确认被申请人把没收的房屋建筑物非法侵占在申请人的出让国有土地使用权上面的行为违法”。经查，邱友康曾于2009年8月18日以岱山县政府为被告向舟山市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院依法确认岱山县政府把没收的房屋占用在其土地上的行为违法；确认岱山县政府作出的不予给付土地占用费答复的行为违法，并判令岱山县政府支付土地占用费每年20万元。舟山市中级人民法院于2009年8月26日作出（2009）浙舟行受初字第1号行政裁定，以“邱友康所诉的没收房屋的行政行为不是被起诉人作出的，且起诉人邱友康要求确认被没收房屋占用在其土地上行为违法，亦不属于行政案件的受理范畴”等为由，对邱友康的起诉不予受理。邱友康不服上诉至本院，本院于2009年12月14日作出（2009）浙行受终字第99号行政裁定，维持了原裁定。2015年邱友康又以岱山县政府及原岱山县国土资源局为被告向舟山市中级人民法院提起行政诉讼，其诉讼请求为：要求法院依法确认该两被告对其不履行法定职责，不消除侵犯国有土地使用权利的行为违法；并对《要求消除侵犯土地使用权行为及赔偿申请》中的申请事项作出行政赔偿决定。舟山市中级人民法院于2015年11月27日作出（2015）浙舟行受初字第8号行政裁定，以重复起诉为由对其该案起诉不予立案。邱友康不服上诉至本院，本院于2016年1月21日作出（2015）浙行受终字第240号行政裁定，维持了原裁定。2017年3月3日，邱友康通过邮寄方式向原舟山市国土资源局提起行政复议申请，请求确认原岱山县国土资源局把没收的房屋占用在原告的宅基地上的行为违法；决定原岱山县国土资源局停止侵权，消除影响；另决定赔偿由此造成的经济损失约1500万元，并保留后续主张的权利。后原舟山市国土资源局以重复处理等为由作出（2017）1号不予受理决定。邱友康不服，诉至舟山市定海区人民法院。舟山市定海区人民法院于2017年5月8日作出（2017）浙0902行初13号行政判决，驳回邱友康的诉讼请求。邱友康不服上诉至舟山市中级人民法院，舟山市中级人民法院于2017年8月30日作出（2017）浙09行终39号行政判决，维持了原判。从上述生效裁判表明，上诉人在行政救济中虽对诉请的表述存在不同，但其基本目的是一样的，即认为原岱山县国土资源局岱土罚字（1999）第10号第1项行政处罚决定的第二项处罚内容“没收邱友康在岛斗镇岛斗上街非法占用国有土地建造的建筑占地面积为182.19平方米，建筑面积为517.02平方米二至四层楼房”中涉及的517.02平方米二至四层楼房没有迁移走，属违法占用其土地使用权。上诉人就“依法确认被申请人把没收的房屋建筑物非法侵占在申请人的出让国有土地使用权上面的行为违法”复议请求相同事项，邱友康曾以岱山县政府、原岱山县国土资源局为被告提起过多次行政诉讼，舟山市中级人民法院及本院以上诉人“重复起诉”为由对其起诉不予立案受理，故邱友康的诉请属于重复起诉的事实已被生效裁判所确认。虽本案被诉行政行为系岱山县政府作出的岱政复决字[2020]1号行政复议决定，法院本应对该复议决定是否合法作出实体裁判。但鉴于受生效裁判的羁束，上诉人现再次就相同事项以岱山县资规局为被申请人向岱山县政府申请行政复议继而提起行政诉讼，故一审以“上诉人提起本案诉讼属重复起诉，不符合行政诉讼法定起诉条件”为由，驳回上诉人的起诉，也无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 马惟菁 审 判 员 沈 妙 审 判 员 王富新 二○二○十一月四日 代书记员 陈 奥