安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终1096号 上诉人（一审原告）王雷，男，1984年2月9日出生，汉族，住安徽省淮北市烈山区。 被上诉人（一审被告）濉溪县人民政府，住所地安徽省濉溪县沱河路**，统一社会信用代码11340621003094380B。 法定代表人郭海磊，该县县长。 上诉人王雷因诉濉溪县人民政府（以下简称濉溪县政府）房屋强制拆除及行政赔偿一案，不服淮北市中级人民法院（2020）皖06行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 王雷向一审法院起诉称，2012年4月，濉溪县运输公司汽车队将其位于濉溪县烈山路北段火车站南侧的场地出租给张前前。租赁期间，张前前在该处自建房屋8间及一间小仓库（约125㎡）。2014年11月，张前前将该处8间房屋连同场地出租给李记经营餐饮，李记在该场地陆续搭建了一些附属物。2017年7月，李记将经营的餐饮店及搭建的附属设施以20万元的价格转让给王雷，后王雷与张前前补签了一份《房屋租赁合同》。王雷投资装修装饰，并购买了其他设备，用于经营濉溪县城北马场村饭店。2019年5月30日，濉溪县城市管理局（以下简称濉溪县城管局）向王雷下发了《行政处罚事先告知书》，经听证，濉溪县城管局于2019年7月18日撤销了对原告的拟处罚。濉溪县政府在未向王雷下达任何法律文书的情况下，于2020年5月21日在副县长的带领下，组织人员强制拆除了王雷经营的饭店，造成王雷经济损失1217310元。请求：1.确认濉溪县政府强制拆除王雷位于濉溪县烈山路北段火车站南侧的附属物及毁坏财物的行政行为违法；2.濉溪县政府赔偿王雷经济损失1217310元。 濉溪县政府一审答辩称，案涉违章建筑的认定、组织听证、限期拆除催告、强制拆除决定、拆除均是濉溪县城管局作出，濉溪县政府不是案涉违章建筑的拆除主体，更没有组织或决定强制拆除案涉违章建筑，不是本案的适格被告。 一审法院审理查明，2012年4月25日，张前前租赁濉溪火车站停车场大门南侧场地一块。2017年12月1日，王雷与张前前签订房屋租赁合同，在该处经营濉溪县城北马场村饭店至拆除前。2019年5月30日，濉溪县城管局将张前前、王雷作为案涉430.5㎡建筑的共同建设人，对其二人作出濉城管（规划）听告字[2019]第03号行政处罚听证告知书。2019年7月18日，濉溪县城管局作出濉城管撤字[2019]01号行政处罚撤销决定书，该决定书认定，王雷不作为张前前违法建设案当事人。2019年7月23日，濉溪县城管局向张前前作出（濉）城管（规划）责限拆决字[2019]第02号责令限期拆除违法建筑决定书。2019年8月5日，濉溪县城管局向张前前作出濉城管限拆催字[2019]第02号限期拆除违法建筑催告书。2020年4月21日，濉溪县城管局再次向张前前作出濉城管限拆催字[2020]第02号限期拆除违法建筑催告书。2020年4月29日，濉溪县城管局向张前前作出（濉）城管强拆字[2020]第02号强制拆除决定书。同日，该局作出（濉）府强拆告字[2020]第02号强制拆除违法建筑公告，并张贴。上述文书均已送达张前前本人。2020年8月4日，濉溪县城管局出具情况说明，认可对案涉违法建筑于2020年5月21日进行了强制拆除。 上述事实，有原、被告提交的租赁合同，行政处罚听证告知书、事先告知书、听证通知书、撤销决定书，责令限期拆除违法建筑决定书、催告书，强制拆除决定书、公告，情况说明等在卷佐证。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告王雷起诉要求确认濉溪县政府拆除其房屋及附属物的行为违法及行政赔偿。经查，拆除案涉房屋的相关文件均是濉溪县城管局作出，且濉溪县城管局出具情况说明，自认强制拆除行为系其实施，濉溪县政府否认其实施了拆除案涉房屋的行为，原告所举证据不足以证明案涉房屋及附属物的拆除行为是濉溪县政府实施的。因此，濉溪县政府不是本案适格被告。经该院释明，王雷不同意变更被告，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定驳回王雷的起诉。 王雷上诉称，濉溪县政府在政府信息公开网上发布的关于强拆案涉濉溪县老火车站违法建筑物的新闻和本案强拆时的照片、视听资料，均可证明2020年5月21日组织、决定实施案涉强拆行为的是濉溪县政府。当天濉溪县政府分管拆迁的副县长亲临现场统一指挥、安排和调动濉溪县控违办、城管部门、城关镇政府、公安交警、消防部门、救护部门、供电局部门、医院、卫健委、融媒体中心等多个部门联合执法，对上诉人经营的饭店进行强拆。濉溪县政府分管拆迁的副县长到现场统一指挥拆迁，其是代表所在县政府的行为，不是代表濉溪县城管局的行为。行政行为主体认定以“权、名、责”三性特征为标准，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告;行为者，能处分”的原则确定。本案中，濉溪县政府副县长代表县政府统一指挥、安排上述多个部门在特定地点、特定时间联合对上诉人经营的饭店和附近房屋实施了强拆行为。濉溪县城管局仅是濉溪县政府的职能部门，其无能力组织和安排政府多部门进行联合实施强拆行为。联合多部门实施强拆行为只能在被上诉人濉溪县政府的组织、决定下进行，被上诉人是强拆行为实施和责任主体，也就是本案适格的诉讼主体，应承担强拆上诉人经营的饭店行为的法律责任。一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 本院认为，虽然案涉建筑物拆除之前相关违章建筑的认定、组织听证、限期拆除催告、强制拆除决定等行为均非濉溪县政府作出，但本案所诉行政行为并非拆除之前的行政决定，而是拆除案涉建筑物的行政强制执行行为。上诉人王雷承租案涉建筑物经营饭店，其在该建筑物中可能存在生产经营所必需的设施设备，故其与该强制执行行为有利害关系，具备对该行为提起诉讼的原告主体资格。上诉人王雷提供的照片、濉溪县政府网上公开的相关政府信息等证据，可以证明案涉强制拆除行为由濉溪县政府研究决定并组织下属多个部门参与实施，故该强拆行为的责任主体应为濉溪县政府，濉溪县政府系本案适格被告。濉溪县城管局2020年8月4日作出的相关情况说明，仅称“2020年5月21日，对上述违法建筑依法进行了强制拆除”，并未明确说明该强制拆除行为的具体实施主体。即使该局主张案涉强制拆除系其单独实施，但该情况说明作出于王雷提起本案诉讼之后，且不足以推翻王雷提供的强拆当时的照片、濉溪县政府网上公开的相关政府信息等证据证明的事实。 综上，一审裁定以濉溪县政府不是本案适格被告为由驳回王雷的起诉，适用法律不当。上诉人王雷的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销淮北市中级人民法院（2020）皖06行初44号行政裁定； 二、本案指令淮北市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 ……