吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉71行终161号 上诉人（原审原告）吕淑霞，女，汉族，1965年11月1日出生，住所地长春市绿园区。 委托代理人刘志发，男，汉族，1963年6月6日出生，住黑龙江省大庆市大同区。系上诉人吕淑霞之夫。 委托代理人李喆，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市规划和自然资源局，住所地长春市南关区南环城路**。 法定代表人杨少清，局长。 委托代理人徐毅桐，该局科员。 委托代理人田可佳，吉林恒丰律师事务所律师。 上诉人吕淑霞因与被上诉人长春市规划和自然资源局（以下简称长春市资源局）责令交出土地一案，不服长春铁路运输法院（2020）吉7101行初106号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。 原审法院认定，2012年7月12日，长春市人民政府作出长府用地函〔2012〕38号《长春市人民政府关于报请审查长春市2011年度城市批次用地农用地转用地和土地征收实施方案28的函》报请省政府审批对包含案涉土地在内的集体土地专用为住宅项目建设用地。2013年7月10日，吉林省国土资源厅（现吉林省自然资源厅）作出吉国土资耕函〔2013〕304号《吉林省国土资源厅关于长春市人民政府2011年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案28的批复》，批复：“同意你市将农村集体农用地2.1257公顷转为建设用地并办理征地手续，同时同意征收农村集体建设用地24.1769公顷，同意使用国有建设用地0.1627公顷。以上共计批准建设用地26.4653公顷，用于住宅项目建设……”2013年7月26日绿园区政府作出〔2013〕第006号《绿园区人民政府征收土地方案公告》，公布了批准征地项目基本情况、征用土地位置、被征用土地面积和地类、被征用土地补偿标准等内容。2013年7月20日长春市国土资源局绿园分局作出《长春市国土资源局绿园分局征收土地补偿安置方案公告》，公布了被征收土地位置、面积、区片地价标准、安置途径等内容，“两公告”于2013年7月26日送达至车家村村委会，车家村村委会在该村进行了张贴公示。2019年3月13日绿园区政府作出《长春市绿园区人民政府关于2011年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案28的批复中26.4653公顷土地上房屋等附着物的征收补偿安置方案（征求意见稿）》，并在被征收地块张贴公告，就征收土地的补偿安置标准、金额及地上附着物补偿标准等内容，向被征收人征求意见。2019年3月27日，绿园区征收办作出《征求意见结果公布》，公布该办没有以任何形式接收到意见反馈。该公布在被征收地块予以公示。2019年4月26日绿园区政府作出《关于调整长白A项目评估时点的决定》，将长白A项目评估时点调整为2019年《地上房屋等附属物征收补偿安置方案》公布之日。该决定于2019年4月26日在被征收地块予以公示。2019年4月绿园区政府作出《绿园区长白A地块（A区）项目社会稳定风险评估报告》，2019年4月26日绿园区政府发布了《关于2011年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案28的批复中26.4653公顷土地上房屋等附着物征收补偿安置方案的公告》，公布了本次征收土地的补偿安置标准、金额及地上附着物补偿标准等内容，公告于2019年4月26日在长白A地块（A区）征收范围内进行现场公示。绿园区征收办工作人员在上述征地范围内进行土地征收的各项工作。2019年4月，经被征收人协商选定由吉林融创房地产估价有限责任公司承担长白A地块（A区）房屋征收项目的评估工作。 吕淑霞为长春市绿园区林园街道车家村居民，其坐落于车家村娘娘屯、使用权面积为461.9平方米宅基地在征收范围之内。该房屋《集体土地使用证》上记载土地使用人为吕淑霞，用途为住宅用地。2019年2月20日，广州南方测绘科技股份有限公司对吕淑霞被征收土地地上物及附属物测绘后，出具了《测绘报告》。2019年5月8日，吉林融创房地产估价有限责任公司以吕淑霞为被征收人出具了《长春市集体土地上房屋征收补偿分户评估报告》、《长春市集体土地上房屋征收补助金额及中补偿金额一览表》，评估金额为116,474元、补助金额为0元，货币中补偿金额为698,846元。2019年5月20日，吉林省保林森林资源资产评估有限责任公司于出具《集体土地征收补偿分户评估报告》，地上，地上附属物评估结论为142元19年5月29日，上述三份报告送达给吕淑霞，吕淑霞未签收，由车家村村委会工作人员张清国、刘宪见证。2019年6月27日，绿园区政府对吕淑霞作出《地上物征收补偿告知书》，主要内容为：一、有证房屋的补偿。一套建筑面积（84平方米）有证房屋，可选择产权调换和货币补偿两种补偿方式中的一种：1.产权调换：被征收房屋建筑面积超过最大标准户型64平方米的，可以按照标准户型选择分套调换，或者对超出最大标准户型面积部分进行货币补偿。被征收房屋回迁地址位于：长白A地块回迁区域内的新建用于产权调换的住宅房屋。2.货币补偿：评估金额为582,372元，价格补偿为116,474元，合计698,846元。二、附属物补偿金额为275,711元（长春市集体土地上房屋征收补偿分户评估报告）。三、搬家费为300元。四、临时安置补偿费。如选择产权调换，过渡费为11元/平方米/月×84平方米＝924元/月，每6个月支付一次，按实际过渡期限结算，至产权调换房屋交付之日止；如选择货币补偿，一次性支付3个月的过渡期补助费2772元。请被征收人在接到本告知书后7个工作日内选择其中一种补偿方式并与征收部门签订征收补偿协议。逾期仍达不成补偿协议或不选择房屋补偿方式的，征收部门将采取货币补偿的方式对被征收人的房屋等附着物补偿款进行专户存储。违反土地管理法律、法规规定，阻挠征收土地的，以及所有权人无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地和房屋等附着物的，由国土部门书面责令所有权人交出土地和房屋等附着物；在责令交出土地和房屋等附着物搬迁期限内不搬迁的，申请人民法院强制执行。2019年7月2日，绿园区征收办向吕淑霞送达《地上物征收补偿告知书》，吕淑霞拒签，见证人为张清国、刘宪。绿园区房屋征收经办中心专户上有5000万征收资金用于剩余未达成协议被征收人补偿款发放。 2019年12月5日，长春市资源局作出长规自然发〔2019〕109号责令交出土地决定。主要内容为绿园区政府依法对车家村集体土地实施征收，征收实施单位依据征收实施方案向吕淑霞送达了补偿告知书，吕淑霞无正当理由拒绝签订征收土地补偿协议，拒不交出土地，已经影响了征收工作的正常进行。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，限吕淑霞在接到本决定书15日内拆除地上附着物，交出土地。逾期拒不交出土地，将申请人民法院强制执行。同时交代了诉权和起诉期限。2019年12月17日，上述决定书在吕淑霞家向其送达时，吕淑霞拒签，刘宪、张清国签字见证。2020年3月10日，绿园区征收办工作人员与吕淑霞就征收补偿进行协商，双方未能达成一致意见。 原审法院认为，长春市资源局作为市级土地行政主管部门，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，具有作出被诉行政行为的法定职权。本案争议焦点为被诉《责令交出土地决定书》是否合法，应否予以撤销。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，被征收人对土地补偿有争议的，应当先向人民政府申请处理，不能直接向人民法院提起诉讼。本案中，吕淑霞提出被征收土地应按照2019年土地市场价格予以评估，补偿时认定的地类及土地补偿金额不合理。该项主张是被征收人对土地补偿存在争议。依据前述法律规定，吕淑霞对土地补偿存在争议可先行由人民政府协调、裁决解决，但征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，征收程序中绿园区政府与吕淑霞就被征收房屋及附属物的征收进行了协商，实施了测绘、评估等程序，在无法通过签订补偿安置协议解决补偿安置纠纷的情况下，就其集体土地上房屋及附属物作出具有补偿决定性质，直接确定补偿安置内容的补偿告知书，并送达给吕淑霞。吕淑霞对补偿有异议，应依法就该补偿告知书及时申请行政复议或提起行政诉讼。吕淑霞未就补偿告知书提起复议或诉讼，而拒绝交出土地，已经影响征收工作的正常进行，长春市资源局作出的被诉《责令交出土地决定》符合前述规定，并无不当。综上，判决驳回吕淑霞的诉讼请求。 吕淑霞上诉称，土地征收行为程序违法，征收补偿方案明显不合理，给予的补偿款过低，责令交出土地多出公告和送达违反法律规定，严重侵害了其合法权益。请求撤销一审判决，撤销长规自然发〔2019〕109号责令交出土地决定，改判支持一审诉讼请求。 长春市资源局答辩称，其作出的责令交出土地决定主体适格，事实依据清楚，程序合法，适用法律正确。吕淑霞已依法得到安置补偿，现补偿款已提存至征收补偿专户。吕淑霞无正当理由拒绝接受补偿，且拒绝交出土地，已严重影响征收土地方案的实施。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请法院依法驳回上诉请求。 本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、第十四条的规定，人民法院针对责令交出土地行为主要进行形式要件审查。本案中，长春市资源局作出责令交出土地行为前，征收土地方案已经省政府依法批准；组织实施机关已组织实施公告程序；已告知上诉人补偿数额，补偿款已存至专用账户。在此前提下，长春市资源局作出责令交出土地决定，符合法律规定的形式要件。上诉人提出的被征收土地评估标准和补偿金额不合理的请求，系安置补偿争议。针对该争议，绿园区政府已作出具有补偿决定性的补偿告知书。上诉人对补偿有异议，应依法就补偿告知书及时申请行政复议或提出行政诉讼。 综上，一审判决驳回吕淑霞的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由吕淑霞负担。 本判决为终审判决。 审判长  李长清 审判员  包蕴琦 审判员  侯德顺 二〇二〇年十一月二十六日 书记员  邢 爽 附：相关法律条文 中华人民共和国土地管理法实施条例 （1999年1月1日施行，2014年7月29日修正） 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 征收土地公告办法 （2002年1月1日施行，2020年3月20日废止） 第十五条因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。 征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 最高人民法院关于审理 涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定 法释〔2011〕20号 第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。 第十四条县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件： （一）征收土地方案已经有权机关依法批准； （二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为； （三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行； （四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。 人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。