广东省中山市第一人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤2071行初1341号原告：区春华，女，1975年6月28日出生，汉族，住广东省中山市**************，公民身份号码442************708。被告：中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码114***********506F。法定代表人：阮志力，镇长。委托代理人：袁嘉辉，中山市司法局古镇司法所工作人员。委托代理人：梁小凤，广东千里行律师事务所律师。第三人：中山市******民委员会，住所地广东省中山市******松桑围大街冈东市***，统一社会信用代码544***********984Y。法定代表人：区立森。原告区春华不服被告中山市古镇镇人民政府（以下简称古镇镇政府）政府行政答复，于2020年8月18日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月19日立案后，依法向被告古镇镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市******民委员会（以下简称***委会）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案。原告区春华，被告古镇镇政府的委托代理人袁嘉辉、梁小凤到庭参加诉讼，第三人冈东村委会经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告古镇镇政府于2020年8月4日作出中古行复字[2020]58号关于责令整改申请的答复，驳回原告区春华的请求。原告区春华诉称，根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开民主管理制度的意见》（2004年实施）第三项第七款的规定，冈东村委会在未经中国人民银行和人民政府的批准及经村民大会民主决定的情况下，擅自扩股423240000元，明显是非法集资行为。但是，被告不但没有对村委会的非法集资行为进行责令整改，而且千方百计纵容包庇村委会，以权代法，驳回原告的责令整改请求，明显侵犯村民的合法权益，剥夺了村民的知情权、参与权、决策权和监督权。为此，特向法院提起诉讼，请求判令：1.确认被告古镇镇政府支持冈东村委会非法集资行为违法，并撤销被告古镇镇政府于2020年8月4日作出的中古行复字[2020]58号关于责令整改申请的答复，同时判令被告古镇镇政府对冈东村委会非法集资423240000元的行为进行调查核实，经查证确有违法行为的，追究责任人的法律责任；2.被告古镇镇政府承担本案诉讼费。诉讼过程中，区春华变更第1项诉讼请求为撤销被告古镇镇政府于2020年8月4日作出的中古行复字[2020]58号关于责令整改申请的答复，确认被告古镇镇政府没有履行指导监督职责的行为违法。被告古镇镇政府辩称，一、我政府处理原告区春华责令整改申请的程序合法。我政府于2020年4月17日收到原告邮寄的责令整改申请书，申请我政府责令冈东村委员会在期限内纠正错误，向有权批准的政府机关部门作出申请并且经过村民会议就扩股423240000元事宜重新作出决定决议。经核查，我政府于2020年8月4日向原告作出中古行复字[2020]58号关于责令整改申请的答复，于2020年8月7日送达给原告。我政府处理原告的上述申请符合法律规定，即程序合法。二、对于原告的涉案申请，我政府依法进行了调查，并向原告作出的涉案答复符合法律规定。经核查，冈东村委会于2005年1月7日召开村民代表会议，会议就冈东村股民以优先股的形式扩股的方案（以下简称“扩股方案”）进行表决。当时冈东村有村民代表60人，出席该次会议的村民代表48人，代表出席率80%；同意表决事项的48人，同意率100%。会议后，冈东村委会已执行上述村民代表会议决议的内容。另外，根据冈东村委会反馈，因大力发展集体经济开发集体物业，需要持续投入资金，而采用银行融资方式对其利息费用压力比较大，所以一直沿用扩股集资方案来融资，所集款项基本上都用于项目开发。另查，中山市成诺会计师事务所有限公司（以下简称成诺会计师事务所）于2019年3月9日对冈东村及冈东经济联合社及其下属公司进行了专项审计，并作出中成会字(2019)第104002号专项审计报告，显示冈东村2005年以来，通过现金扩股、银行贷款方式融入资金，加大对村集体资产的投资建设，先后投资了古镇大酒店物业公司（国贸大酒店），兴建了东方大酒店、东辉楼物业，改造了冈东商厦，开发建设了明珠家园一期、二期及明珠商厦，扩大了村集体资产规模，出租资产建筑面积达278592.65平方米，长期资产投资金额由83910.40万元，增长至168566.85万元。根据《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（2002版）第二十条以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条的规定，我政府认为，首先，冈东村委会于2005年1月7日召开冈东村民代表会议进行表决“扩股方案”属于具体事项，根据上述规定，可由冈东村村民代表会议进行表决。其次，该次会议村民代表出席率和到会代表同意率已过半数，符合上述法律规定。另外，冈东村委会已执行会议的决议，并向村民（第三方）筹措了资金，故该事项涉及村民（第三方）的权利义务。而且成诺会计师事务所作出的专项审计报告反映了冈东村通过扩股资金加大对村集体资产的投资和建设，故原告提出该扩股资金用途不明与实际不符。综上所述，原告提出责令冈东村委会在期限内纠正错误及通过村民会议讨论所谓扩股423240000元，重新作出决定决议的申请事实和法律依据不足，而且涉及第三方的权利义务，因此，我政府作出涉案答复，驳回原告的全部请求。综上，我政府巳依法对原告提出的申请进行调查并作出涉案答复，该答复程序及实体合法，原告提出的诉讼请求没有依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人冈东村委会未到庭陈述诉讼意见。经审理查明，区春华为中山市******股份合作经济联合社股民。2020年4月10日，区春华向古镇镇政府邮寄一份责令整改申请书，称其通过审阅冈东村审计报告，发现冈东村委会在没有任何政府机关批准，也未经村民会议讨论和村民授权的情况下，擅自向村民扩股423240000元，且没有详细说明具体用途，明显是非法集资，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项的规定，认为冈东村委会的行为侵犯冈东村村民的知情权、决策权、管理权和监督权，与法律法规及国家政策相抵触，遂申请古镇镇政府责令冈东村委会在期限内纠正错误，向有权批准的政府机关作出申请并经过村民会议就扩股423240000元的问题重新作出决议。2020年4月22日，古镇镇政府的工作人员对古镇镇冈东村委会委员区耀培进行了调查并制作了调查笔录。同年6月11日，冈东村委会向古镇镇政府提交一份回复函，称该村于2005年因购置中山市古镇国贸大酒店物业管理有限公司资产，需筹集1.84亿元，为在短期内快速筹集资金，经冈东村股份合作经济联合社董事会研究并通过党支部与村民代表大会表决，通过了扩优先股方案向本村股民以优先股的形式扩股集资。后来因大力发展集体经济开发集体物业，需要持续投入资金，而采用银行融资方式对冈东村利息费用压力较大，所以一直沿用扩股集资方案来融资，所集款项基本上都用于项目开发，包括2004年建设明珠家园一期，2006年建设明珠家园二期、灯饰大厦，2008年建设东方大酒店，2011年建设东辉楼，2012年对冈东商厦进行改造，2015年建设明珠商业大厦。2020年8月4日，古镇镇政府作出中古行复字[2020]58号关于责令整改申请的答复，认定冈东村委会在2005年1月7日召开村民代表会议表决通过“扩股方案”，冈东村有村民代表60人，出席该次会议的村民代表48人，代表出席率80%；同意表决事项的48人，同意率100%。会议后，冈东村委会已执行上述村民代表会议决议的内容。据此，古镇镇政府认定“扩股方案”属于具体事项，可由冈东村村民代表会议进行表决，而该次会议的村民代表到会出席率和表决同意率均符合法律规定，且冈东村也已执行上述决议，已向村民筹措了资金，在成诺会计师事务所的专项审计报告亦反映冈东村通过扩股资金加大对村该集体资产的投资和建设故认定区春华提出该扩股资金用途不明与实际不符，其提出责令冈东村委会在期限内纠正错误及通过村民会议讨论决议扩股方案的理由不成立，驳回其责令整改的请求。区春华不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。庭审中，区春华称其于2018年中才知道冈东村委会于2005年扩股方案的具体内容，并确认扩股方案已经完成。本院认为，一方面，区春华称冈东村委会召开村民代表会议对扩股方案进行表决的行为违法，请求古镇镇政府履行监管职责，对冈东村委会的上述行为进行处理。冈东村委会召开涉案村民代表会议进行决议的行为发生于2005年1月7日。当时的《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年）并未赋予乡镇人民政府对村民会议或者村民代表会议等事项具有监管职权和职责。《中华人民共和国村民委员会组织法》于2010年10月28日进行修订，修订后该法的第二十七条第三款才明确赋予了乡镇人民政府对村民会议或者村民代表会议的决定违反法律法规规定的行为具有监管职权和职责。法不溯及既往。涉案村民代表会议决议行为发生于2005年1月7日，且已执行完毕，古镇镇政府对该行为不具有法定监管职权和职责。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，对于区春华的起诉，本院予以驳回。另一方面，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，本案中，涉案扩股方案于2005年1月7日经冈东村村民代表会议讨论通过，区春华作为该村经济集体组织成员，应于当时已知悉该方案，即使按其所称于2018年中才知道具体内容，但其迟至2020年8月18日才提起本案诉讼，显然已超法定起诉期限，且无正当理由。因此，对区春华的起诉，本院予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项和第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告区春华的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  毛仕茵人民陪审员  赵苑蓝二〇二〇年十一月二十五日书 记 员  叶晓桐黎金凤