浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1795号上诉人（原审原告）史光辉，男，1986年3月23日出生，汉族，住温州市龙湾区。上诉人（原审原告）史文，男，1987年9月10日出生，汉族，住温州市龙湾区。上诉人（原审原告）史武，男，1987年9月10日出生，汉族，住温州市龙湾区。共同委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府。住所地：浙江省温州市龙湾区行政管理中心大楼**。法定代表人夏禹桨，代区长。委托代理人高强。委托代理人蒲晶琰，浙江震瓯律师事务所律师。史光辉、史武、史武诉温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）不履行房屋认定法定职责一案，温州市中级人民法院于2020年9月11日作出（2020）浙03行初142号行政裁定。史光辉、史武、史武不服，向本院提出上诉。本院于2020年10月13日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审审理查明：原告史光辉、史文、史武有房屋坐落于温州市龙湾区××街道××路××号，全部未办理产权登记。2019年9月23日，原告史光辉、史文、史武向被告龙湾区政府邮寄《确权登记发证申请书》，要求被告对涉案房屋77.9平方米宅基地和280.46平方米房屋进行确权，补办宅基地使用权和房屋所有权批准手续。被告于同月25日收件后未对上述申请作出答复。原告认为被告未予答复的行为已构成行政不作为，起诉请求确认被告龙湾区政府未对其未登记房屋合法性认定的行政不作为行为违法，责令被告履行作出认定并予以处理的法定职责。另查明，2018年9月28日，温州市龙湾区综合行政执法局对涉案房屋作出温龙综法限拆字［2018］第02-095号限期拆除决定书。史光辉、史文不服提起诉讼，温州市龙湾区人民法院作出（2019）浙0303行初269号行政判决，确认该限拆决定违法。2019年12月17日，温州市龙湾区综合行政执法局作出撤销温龙综法限拆字〔2018〕第02-095号限期拆除决定的决定，撤销上述限拆决定，该院（2019）浙03行终680号行政判决维持上述判决结果。2020年8月3日，温州市龙湾区综合行政执法局作出立案审批表，决定对史光辉、史文涉嫌未取得建设工程规划许可建造涉案房屋的行为予以立案查处。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定，原告请求被告履行法定职责，未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。本案中，原告起诉要求确认被告龙湾区政府对其未登记房屋合法性进行认定行政不作为行为违法，但其向被告邮寄的《确权登记发证申请书》显示申请事项为要求对涉案房屋进行确权，补办宅基地使用权和房屋所有权批准手续，未登记房屋合法性认定与确权补办批准手续申请内容、程序以及法律依据等均不相同，仅凭该证据不足以认定原告已向被告提出未登记房屋合法性认定申请，且职能部门现已对涉案房屋是否属于违法建筑立案调查，原告再行起诉要求判令被告对涉案房屋进行调查认定，已无必要。在案的立案释明通知显示原告起诉时诉请为请求被告对其确权登记发证申请未作出处理行为违法，其主张因立案人员释明确权登记申请包括未登记房屋合法性认定而变更诉讼请求，但未提供证据证实，其该主张该院不予采纳。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回原告史光辉、史文、史武的起诉。史光辉、史文、史武上诉称：原审裁定认定事实和适用法律存在错误。第一，根据《龙湾区征收国有土地上未登记房屋认定》第四条规定：“征收范围内的未登记房屋，由区人民政府组织城管与执法、房屋征收、规划、国土、房管等部门及房屋征收实施单位或所在地街道办事处进行认定”。据此，被上诉人具有对征收范围未登记建筑合法性进行认定的法定职责。第二，无论征收国有或集体土地上房屋，温州市龙湾区综合行政执法局都没有对未登记建筑合法性进行认定的职责，原审认为被上诉人对案涉房屋进行认定已无必要，明显错误。第三，上诉人房屋所在地块涉及征迁，被上诉人对上诉人申请事项置之不理，属于怠于履行法定职责。第四，上诉人的诉讼请求“确认被告龙湾区政府未对原告未登记房屋合法性进行认定的行政不作为行为违法”系经原审立案人员释明后作的变更，原审不依法认定，属于故意认定案件事实不清。第五，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条“……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”规定，以及第四十九条规定，案涉事项属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人通过邮寄方式向被上诉人提出涉案申请，被上诉人至今未作出答复，侵害了上诉人的合法权益。第六，行政诉讼的目的在于保障公民、法人和其他组织充分行使行政诉讼权利，在于监督行政机关依法行政，原审却裁定驳回上诉人起诉，背离了“有权利必有救济”基本法理。请求撤销原审裁定，判令原审法院对本案进行实体审理并作出公正判决。龙湾区政府答辩称：一、原审裁定事实清楚、法律法规适用正确，依法应予维持。上诉人的诉请事项与其向答辩人主张的履职事项是两个不同法定职责，其申请内容、行政程序以及法律依据均不相同。且温州市龙湾区综合行政执法局已对上诉人案涉房屋是否属于违法建筑进行立案调查，上诉人再提起本案诉讼，已无必要。二、上诉人诉讼主张缺乏事实和法律依据。（一）原审驳回上诉人起诉的依据是其并未向答辩人提起履职申请的事实，故答辩人无论是否具有对未登记房屋合法性认定的法定职责，均不影响上诉人的诉权及原审裁定的合法性。（二）答辩人在上诉人提起诉讼之时尚不具备履行对未登记房屋合法性认定的前置条件。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；对未经产权登记和所有权人不明确的房屋，应当提请设区的市、县（市、区）人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理”。本案中，答辩人并未收到龙湾区相关房屋征收部门就案涉房屋未经产权登记房屋进行认定的申请，故答辩人并不具有对案涉未登记房屋合法性认定的法定职责。根据《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第三条规定，“征收范围内的未登记房屋，由房屋所在地的区人民政府（或功能区）组织城乡规划、国土资源、城管与执法、房屋征收等部门及所在地街道办事处（乡镇政府）进行认定。各区人民政府（或功能区）应当设立未登记房屋认定机构具体负责前款工作”。由此可见，区（县）一级人民政府的职责是“组织”各有关部门及所在地街道办事处进行房屋合法性认定，并不具有认定未登记房屋的独立职责，有权对其合法性认定的机构仍应是该条规定所确定的相关职能部门或未登记房屋认定机构。（三）上诉人认为龙湾区综合行政执法局不能对案涉房屋进行立案查处的主张不能成立。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，市、县（市、区）人民政府可以组织有关部门依法进行调查、认定和处理。事实上，对未登记房屋可能会被认定为违法建筑，也可能被视为合法建筑。城市综合执法部门也可以根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条及第六条第（二）项、《浙江省违法建筑处置规定》第三十条以及《浙江省人民政府关于温州市调整城市管理行政执法体制的批复》（浙政函〔2011〕218号）等相关规定进行查处。同时，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第八条的规定，执法部门可以行使与处罚权相关的行政调查权和行政强制权。故温州市龙湾区综合行政执法局决定对上诉人涉嫌未取得建设工程规划许可建造案涉房屋行为立案查处并于2020年8月3日作出立案审批表行为并无不当。（四）答辩人已对上诉人确定登记申请作出合理处置。收到上诉人《确权登记发证申请书》后，基于便民考虑，答辩人已批转温州市自然资源和规划局龙湾分局和城东办证处阅处。（五）上诉人主张因受原审立案人员的释明而变更诉讼请求，但未提供证据证实。综上，恳请驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。本院认为，本案系因上诉人史光辉、史武、史武针对被上诉人龙湾区政府提起请求确认该府不履行对其未登记房屋合法性进行认定法定职责的诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定，“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”因此，上诉人提起本案诉讼，应以其诉讼前已经向被上诉人提出过案涉诉请事项为前提条件，否则将会被驳回起诉。本案中，上诉人向被上诉人提交的《确权登记发证申请书》载明，申请事项为：对位于温州市龙湾区××街道××路××号××地和房屋进行确权，补办宅基地使用权和房屋所有权批准手续。然，上诉人向原审法院递交的《行政起诉状》则载明：请求确认被告对原告未登记案涉房屋合法性进行认定行政不作为违法，责令被告履行法定职责对于原告的未登记房屋合法性进行认定并作出处理。虽然被上诉人收到上诉人《确权登记发证申请书》后，未能及时针对上诉人作出相应的回应，但由于上述申请事项与提起诉讼的具体请求并不相同，且行为主体、职权依据、行政程序等亦不一致，现有证据亦不能证明上诉人的诉请事项系受原审立案工作人员的误导所致，故上诉人提起本案履职诉讼，尚不具备履职类案件所应具备的前置条件，故原审裁定驳回其起诉，具备事实和法律依据。综上，原审裁定驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。审判长  惠忆审判员  黄寒审判员  许勤二〇二〇年十一月六日书记员  张维