青海省海东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青02行终32号 上诉人（原审被告）民和回族土族自治县自然资源局，住所地民和回族土族自治县川口镇川垣新区。 法定代表人陈有林，该局局长。 委托代理人冶廷元，该局职工。 委托代理人魏占虎，青海知安律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）白某某，男，回族，1968年3月出生，青海省民和回族土族自治县人。 委托代理人赵宏毅，民和县李二堡镇法律服务所法律工作者。 第三人民和回族土族自治县马场垣乡金星村村民委员会，住所地民和回族土族自治县。 法定代表人马龙，该村村委员会主任。 委托代理人张某1，该村村民。 上诉人民和回族土族自治县自然资源局（以下简称民和县自然资源局）诉被上诉人白某某、原审第三人民和回族土族自治县马场垣乡金星村村民委员会（以下简称金星村村委会）不履行法定职责一案，已由民和回族土族自治县人民法院于2019年7月13日作出（2020）青0203行初20号行政判决书。上诉人民和县自然资源局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人民和县自然资源局委托代理人冶廷元、魏占虎，被上诉人白某某及其委托代理人赵宏毅，原审第三人金星村村委会委托代理人张某1到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审审理查明，1994年4月11日，经第三人民和县马场垣乡金星村村委会及张某2等21名村民同意，将位于十五斗台的11亩土地及周边荒地承包给原告白某某，并于1998年1月1日颁发签证书，2006年12月31日颁发农村土地承包经营权证，确认原告白某某承包土地总面积13.6亩，其中新17斗2.5亩，15斗台11.1亩。2013年4月，该土地被民和县工业园区建设项目征用，《青海民和下川口工业区征地拆迁补偿方案》确定此次征地补偿工作办公室设在被告民和县国土自然资源局，具体负责民和下川口工业区征地补偿工作。民和工业园土地储备（马聚垣村）征地登记表载明，原告白某某20.837亩征地补偿款975125元，附着物补偿款92056元，合计1067181元。因涉及土地补偿款分配纠纷，张某2等21名村民与原告白某某于2014年3月4日达成协议，约定原告白某某退还21名村民10.94亩土地补偿款511992元、4亩沙地补偿款187200元，合计699192元，后该协议被海东市中级人民法院（2015）东民一终字第239号民事判决书确认无效。2015年12月25日，原告白某某向民和县自然资源局申请发放该笔土地补偿款，2016年1月27日，被告民和县自然资源局出具情况说明，因该土地权属争议较大，将该笔补偿款及同期利息退回被告账户暂予保管，至今尚未发放。 一审法院认为，本案系不履行法定职责之诉，依法应当审查：1、原告是否向被告提出履行所诉某项义务的申请。本案中，原告白某某于2015年12月25日向被告民和县自然资源局申请发放登记在原告名下的征地款；2、被告是否负有履行所诉某项义务的法定职责。本案中，被告民和县自然资源局在实施征地补偿过程中的法定职责为具体负责民和下川口工业区征地补偿工作，即按照已经确认登记的内容，发放征地款；3、被告是否存在拒绝履行或者拖延履行所诉法定职责的情形及不履行法定职责有无正当理由。本案中，被告民和县自然资源局不发放该笔补偿款的理由是本案土地权属有争议，现涉及本案该笔土地权属的民事案件已由海东市中级人民法院作出（2015）东民一终字第239号民事判决确认并生效，被告不履行其法定职责的情形已经消除。第三人民和县马场垣乡金星村村民委员会未到庭参加诉讼，视为对其诉讼权利的放弃。综上，原告白某某要求被告民和县自然资源局履行法定职责的诉讼请求成立，本院予以支持。原告白某某要求被告民和县自然资源局支付补偿款1067181元及利息的诉讼请求，由被告进行调查或者裁量。被告辩称案涉补偿款纠纷尚未解决的辩解理由，因本案已由海东市中级人民法院作出（2015）东民一终字第239号民事判决确认并生效，故对其辩解理由不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项、第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款、第九十一条规定，并报经本院审判委员会讨论决定，判决如下：限被告民和回族土族自治县自然资源局于本判决生效后十五日内履行征地补偿职责。本案案件受理费50元，由被告民和回族土族自治县自然资源局负担。 民和县自然资源局上诉称，第一、原审判决认定事实不清。原审判决认定事实如下：“对于当事人双方设有争议的事实，本院予以确认。”这种认定与事实不相符。本案涉及的土地及补偿款的分配纠纷，自2013年5月第一次初始丈量登记时产生了矛盾和纠纷。这个纠纷至该判决送达时仍然没有得到解决，甚至有了激化。金星村十七社的张某1等21户社员代表于2020年7月23日（本判决送达的次日）到民和县政府和上诉人办公室表达了强烈不满，要求将本该属于21户的份额699192元支付给有关农户群众。金星村村委会主任马龙也表达了对这份判决不满和事实不清楚的意见。因此本案涉及的土地及补偿款不仅存在争议和纠纷，而且争议非常激烈。第二、本案判决书第6页“被告民和回族土族自治县自然资源局不发放该笔补偿款（106718元）的理由是土地权属有争议，现涉及本案该笔土地权属的民事案件已由海东市中级人民法院作出（2015）东民一终字第239号民事判决书确认并生效，被告不履行其法定职责的情形已经消除。”本判决中的这种认定和论述是完全不顾事实，毫无根据的。据查，海东市中级人民法院作出（2015）东民一终字第239号民事判决书是“合同效力纠纷之诉”，而非“土地权属争议之诉”。再说“土地权属”争议的处理依法应由人民政府专属。因此，海东市中级人民法院作出（2015）东民一终字第239号民事判决书中没有解决土地权属及补偿款分配纠纷，在职权上也不可能解决。第三、本案判决中第6页“原告白某某要求被告民和回族土族自治县自然资源局履行法定职责的诉讼请求成立，本院予以支持。被告辩称案涉补偿款纠纷尚未解决的辩解理由，因本案已由海东市中级人民法院作出（2015）东民一终字第239号民事判决确认并生效，故对其辩解理由不予采纳。”以上论述与该判决中“原告白某某要求被告民和回族土族自治县自然资源局支付补偿款1067181元及利息的上诉请求，由被告调查或者裁量”的论述相矛盾。这让上诉人（原审被告）无法履行判决。第四、判决不明，无法履行。本案一审判决中一方面支持白某某的诉讼请求，对被告因纠纷未得到解决的辩解理由不予采纳。另一方面要求被告调查和裁量，还要求15日内履行，这是一份自相矛盾的又是违反法律规定的判决，上诉人无法履行。案涉1067181元土地补偿款及土地权属是有纠纷的。对于土地承包经营权之纠纷，根据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条规定（由当事人协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，当事人不愿协商、调解或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。）对该纠纷15日之内是根本不可能完成处理和发放补偿款。根据《土地权属争议调查处理办法》第28条（国土资源行政主管部门应当自受理之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定的时间不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门负责人批准，可以适当延长）之规定，处理土地权属争议法定处理期限最短是6个月。而该判决对有群众争议较大的因土地权属问题引起的补偿款问题，却违背客观事实和法律规定。限15日之内履行职责是不可能做到的。第五、本案涉及的被上诉人与民和县马场垣乡金星村21户农民因土地权属引起的补偿款分配纠纷问题，上诉人不便处理。被上诉人与民和县金星村十七社21户农民之间表面上是土地补偿款分配纠纷，实质根源是由土地承包经营权纠纷引起。其纠纷处理程序应该是协商一调解一仲裁或诉讼。该纠纷发生时，即刻进入了由村委会调解程序，曾达成了协议，但被上诉人（原审原告白某某）马上反悔后进入诉讼程序，直到2020年7月22日本判决送达时诉讼程序仍然未能终结，因此上诉人对已经进入诉讼程序的纠纷无法经行政程序解决，只能经诉讼程序判决明确后，才能直接执行。综上所述，被上诉人与民和金星村21户农民的权属纠纷是土地承包经营权纠纷，应依据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条之规定程序进行处理。该纠纷发生后，未能解决就逼迫进入诉讼程序，尤其是未经调查、处理就进入行政诉讼，根本没有时间去履行本判决所写调查、裁量并于15日内支付补偿款的义务。因此该判决是违背客观事实又违反法律规定的，现提起上诉，请求：1.撤销平安区人民法院（2020）青0203行初20号《行政判决书》；2.驳回被上诉人（原审原告白某某）的诉讼请求，并建议依据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条规定程序进行维权或者直接改判明确为将补偿款发放给某某人，以便履行；3.两审诉讼费用均由被上诉人负担。 被上诉人白某某及其委托代理人辩称，上诉人民和县自然资源局请求法院判决明确将补偿款发放给具体的当事人已超出本诉范围，本案是要求上诉人依法履行法定职责之诉。本案中涉及金星村21户案外人与被上诉人白某某曾经达成过补偿费的协议，该协议现已被（2015）东民一终字第239号民事判决书确认无效，导致21户案外人不满。因此该案涉案土地权属清楚，被上诉人白某某也持有涉案土地权属证书，不存在土地权属纠纷。原审判决上诉人在15日内履行职责，且涉案1067181元均登记在被上诉人名下，不存在履职不能的情况，原审判决认定事实清楚，判决正确，请求予以维持。 原审第三人金星村村委会述称，上诉人民和县自然资源局所述情况属实，认可上诉人提出的上诉请求及理由。同时提出21户村民要求被上诉人支付转包土地的土地补偿费，数额由政府或法院依法确定。 二审中上诉人民和县自然资源局向本院提交调查笔录两份，证明涉案土地存在争议的事实，并说明该笔录是在本案一审判决作出后至二审期间制作的，金星村村委会主任及村民向上诉人反映情况，属于新证据。 被上诉人白某某质证认为，该组证据不符合证据规定，不是有效证据，未予质证。 第三人金星村村委会认可该组证据。 因该组证据违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”之规定，本院不予采纳。 二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、关于上诉人民和县自然资源局是否具有发放土地补偿费的职责。依据《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第三款中“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”及第四款“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”的规定及上诉人民和县自然资源局认可其具有发放土地补偿款的职责，民和县自然资源局具有发放涉案土地补偿款的法定职责。同时上诉人亦认可被上诉人白某某就涉案补偿款多次提出发放的申请，对此本院予以确认。 二、关于上诉人民和县自然资源局提出，涉案土地存在权属争议，应当根据原2009年《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定处理，不能发放土地补偿款的上诉理由。2009年《农村土地承包经营法》第五十一条与2018年修正后的《农村土地承包经营法》第五十五条之规定相同。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对“农村土地承包经营纠纷”进行了界定，第二条规定：“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。”《农村土地承包法》第五十五条规定的协商、调解等程序并非当事人提出行政诉讼的前置程序。上诉人未提供证据证明案外人金星村21户村民与被上诉人白某某自愿进行协商、调解的证据，且经法庭询问，被上诉人白某某亦否认接受调解、协商，上诉人亦未提供证据证明第三人与被上诉人就相关纠纷提起仲裁或诉讼。对上诉人的该项上诉理由本院不予认可。 三、关于上诉人民和县自然资源局请求法院就土地补偿费发放进行明确、具体判决的请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”及第七十二条“人民法院经审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”，行政主体如何具体履行法定职责是行政机关的行政职权，应依照相关法律、法规内容、程序依法自行实施。对上诉人要求法院在本案中做出具体补偿行为的请求，不予支持。 综上所述，原审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人民和回族土族自治县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 祝玉芝 审 判 员 薛红玲 审 判 员 兰海江 二〇二〇年十一月十六日 法官助理 马慧春 书 记 员 陈豆蓉