安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖13行终201号 上诉人（一审原告）徐固忠，男，1972年10月8日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。 被上诉人（一审被告）宿州市城市客运管理中心，住所地安徽省宿州市埇桥区人民南路中豪国际装饰城****，统一社会信用代码123413007711303560。 法定代表人谢献民，主任。 委托代理人魏文，宿州市城市客运管理中心工作人员。 委托代理人孙元凯，安徽黄淮律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路**统一社会信用代码00318746—4。 法定代表人杨军，市长。 委托代理人张静，宿州市司法局工作人员。 委托代理人耿姗姗，宿州市司法局工作人员。 上诉人徐固忠因其诉被上诉人宿州市城市客运管理中心（以下简称宿州市客管中心）行政强制措施及被上诉人宿州市人民政府行政复议一案，不服安徽省宿州市埇桥区人民法院于2020年7月17日作出的（2020）皖1302行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月12日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。上诉人徐固忠，被上诉人宿州市客管中心的负责人谢楠民及委托代理人魏文、孙元凯，被上诉人宿州市人民政府的委托代理人张静、耿姗姗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年11月22日21时28分，宿州市客管中心在京沪××铁××东××前路巡查时，发现徐固忠驾驶的皖Ｃ×××××号北京现代牌小型轿车停靠路边，车内有四名乘坐人，经调查四名乘坐人系从京沪高铁东站站前路交警岗亭南30米处路边上车，与徐固忠互不认识，议价每人15元4人合计60元，前往灵璧县后付费。徐固忠当场无法提供该车的车辆营运证或者其他有效证明。宿州市客管中心告知徐固忠采取强制措施的理由、依据及享有的权利、救济途径，作出皖宿城客罚（强措）〔2019〕1000385号《行政强制措施决定书》（以下简称行政强制措施决定），并制作《交通运输行政强制措施现场笔录》，徐固忠拒绝签字并拒绝配合执法。宿州市客管中心报警后，宿州市公安局东城派出所出警将徐固忠带回派出所处理。宿州市客管中心没有当场向徐固忠送达扣押决定书及清单，是因为徐固忠现场抗拒执法并被公安机关带走询问，当场送达存在困难。因情况紧急，宿州市客管中心需要当场实施扣押措施，次日宿州市客管中心负责人补办批准手续。宿州市客管中心有2名以上执法人员现场执法，当场出示执法证件。徐固忠提供的证据不能证明是去高铁宿州东站接亲戚。徐固忠不服申请行政复议，宿州市人民政府经受理、答复、书面审查，于2020年1月22日作出宿复决字〔2019〕165号《行政复议决定书》（以下简称复议决定）。 一审法院认为，宿州市客管中心作出行政强制措施决定、宿州市人民政府作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法驳回徐固忠要求撤销的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回徐固忠的诉讼请求。案件受理费50元，由徐固忠负担。 徐固忠上诉称，一、徐固忠当天是去接孩子舅，有车票为凭据，足以认定当天的接人行为。二、按照法律规定，执法主体应具有执法资格。当日扣车时，徐固忠要求执法人员出示执法证件，是公民应有的权利，也是社会监督的一种有效形式，要扣留徐固忠的人员，没有执法证件，到现在也没有出示执法证件，不能认为是合格的执法行为。三、公安机关到场后徐固忠明确表明同意配合干警的执法行为，执法记录仪能够证明。综上，一审法院认定事实，适用法律不当，请求撤销一审判决，依法改判。 宿州市客管中心答辩称，一、徐固忠称当天去接亲戚，但是车上的乘客与徐固忠之间互不认识，显然是非法营运；二、客运中心的执法人员王敬成、丁南南等人均有执法资格，执法程序合法。综上，请求驳回徐固忠的上诉请求。 宿州市人民政府答辩称，一、复议決定认定事实清楚，依据充分。2019年11月22日21时28分，宿州市客管中心在京沪××铁××东××前路巡查时，发现徐固忠驾驶的垸ＣＡ6Ｑ28号现代牌小轿车停靠路边，车内有四名乘坐人。经调查，四名乘坐人系从京沪高铁东站站前路交警岗亭南30米路边上车，与徐固忠互不认识，议价每人15元前往灵壁县，到目的地后付费。徐固忠当场无法提供该车的车辆营运证或其它有效证明。宿州市客管中心告知徐固忠采取强制措施的理由、依据及享有的权利、救济途径，并制作交通运输行政制措施现场笔录，徐固忠拒绝签字，并拒绝配合宿州市客管中心执法。宿州市客管中心报警后，宿州市公安局东城派出所出警将徐固忠带回派出所批评教育。2019年11月22日，宿州市客管中心作出行政强制措施决定，依据《安徽省道路运输管理条例》第五十二条第一款规定，对徐固忠车辆采取暂扣行政强制措施，期限为2019年11月22日至2019年12月22日，认定事清楚，证据充分。宿州市客管中心没有当场向徐固忠送达文书，送达程序存在瑕疵，但鉴于徐固忠现场抗拒执法并被公安机关带走询间，宿州市客管中心当场送达存在困难，且该扣押行为已经解除，该程序瑕疵并未对徐固忠的权利义务产生影响。二、行政复议程序合法。宿州市人民政府于2019年11月28日收到徐固忠的行政复议申请，于2019年12月4日向宿州市客管中心送达行政复议答复通知书，宿州市客管中心在法定期限内提供了书面答复。2019年1月22日，宿州市人民政府作出复议决定，并依法送达。综上，请求驳回徐固忠的上诉请求。 宿州市客管中心在举证期限内向一审法院提交以下证据：1．事业单位法人证书；2．现场视频光盘；3．现场笔录、交通运输行政强制措施扣押清单；4．皖宿城客罚（强措）〔2019〕1000385号《行政强制措施决定书》、送达回证；5．交通运输行政强制措施审批表；6．宿马党〔2016〕6号《关于成立高铁宿州东站广场综合治理领导小组的通知》；7．接处警情况登记表、宿州市公安局东城派出所办案区使用情况登记表。 宿州市人民政府在举证期限内向一审法院提交以下证据：1．行政复议申请书；2．证明；3．结婚证；4．徐固忠等人居民身份证、行驶证、车票、汽车照片；5．皖宿城客罚（强措）〔2019〕1000385号《行政强制措施决定书》；6．行政复议答复通知书及送达回证；7．行政复议答复书；8．宿复决字〔2019〕165号《行政复议决定书》。 徐固忠向一审法院提交以下证据：1．交通运输行政强制措施扣押清单；2．皖宿城客罚（强措）〔2019〕1000385号《行政强制措施决定书》；3．行政复议申请书；4．宿复决字〔2019〕165号《行政复议决定书》；5．徐固忠居民身份证；6．出院记录、疾病证明书、安徽省医疗住院收费票据；7．证明；8．结婚证；9．汤礼葱等人居民身份证、行驶证、车票、汽车照片；10．徐固忠照片。 二审中，徐固忠向本院提供王敬成、梁军的询问笔录，证明检查笔录上签字并非两人所签。宿州市客管中心质证认为合法性、真实性、关联性均有异议，检查笔录上的签章系电子签章；宿州市人民政府质证认为与本案没有关联性。本院经审查，检查笔录上梁军、王敬成签字系电子签章，故对该两份证据的证明目的不予采信。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，一审法院查明“宿州市客管中心有2名以上执法人员现场执法，当场出示执法证件”事实不清，其余案件基本事实清楚，本院予以认定。 本院认为，本案的争议焦点为行政强制措施决定事实是否清楚及程序是否合法。 一、关于行政强制措施决定事实是否清楚 徐固忠认为事实不清的主要理由是其未进行非法营运。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。《安徽省道路运输管理条例》第五十二条第一款规定，道路运输管理机构的执法人员实施监督检查时，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当制作并当场交付暂扣决定书和清单。结合本案查明的初步事实，徐固忠驾驶的皖Ｃ×××××号北京现代牌小型轿车停靠路边，车内有四名乘坐人，四名乘坐人系从京沪高铁东站站前路交警岗亭南30米处路边上车，与徐固忠互不认识，议价每人15元4人合计60元。徐固忠涉嫌非法营运，其未提供车辆营运证又无法当场提供其他有效证明，宿州市客管中心对其车辆予以暂扣，并制作行政强制措施决定和扣押清单，事实清楚。 二、关于行政强制措施决定程序是否合法 徐固忠认为程序违法的主要理由是认为现场人员执法不具有执法资格。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施，应当由两名以上行政执法人员实施，出示执法证件。本案中，作出行政强制措施决定且具有行政执法资格的工作人员是梁军、王敬成，关于梁军、王敬成是否在现场执法是本节审查的焦点。关于梁军是否在现场执法，庭审时，宿州市客管中心陈述梁军当时在另一处执法，梁军到场后徐固忠已被公安机关带走，故不能认定梁军在现场执法。关于王敬成是否在现场执法，宿州市客管中心陈述王敬成在执法现场维护秩序，本院认为执法记录仪拍摄的视频能够客观反应执法现场的基本情况，经核对，该视频中反应的宿州市客管中心的工作人员为丁南南、李超，该两名人员无行政执法资格，并没有看到王敬成在执法现场，故宿州市客管中心提供的证据无法证明王敬成在执法现场，不能认定王敬成在现场执法。综上，宿州市客管中心作出的行政强制措施决定违反行政强制法第十八条之规定，属程序违法，因强制措施已实施，不具有可撤销内容，依法应确认违法。宿州市人民政府受理徐固忠的复议申请后，作出维持行政强制措施决定属认定事实错误，依法应予撤销。 综上，徐固忠上诉认为宿州市客管中心作出行政强制措施决定事实错误的理由不能成立，程序违法的理由成立，本院予以支持。一审判决驳回徐固忠的诉讼请求不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项、第七十四条第二款（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销安徽省宿州市埇桥区人民法院于2020年7月17日作出的（2020）皖1302行初22号行政判决； 二、撤销宿州市人民政府经于2020年1月22日作出宿复决字〔2019〕165号行政复议决定； 三、确认被上诉人宿州市城市客运管理中心作出皖宿城客罚（强措）〔2019〕1000385号《行政强制措施决定书》的行为违法。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宿州市城市客运管理中心负担。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理李枚娟 书记员戚萍 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。