宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行初166号 原告宁夏伊食源食品有限公司。 法定代表人郭某。 委托代理人王某，该公司股东（一般代理）。 委托代理人石某，北京吴少博律师事务所律师（特别授权）。 被告灵武市人民政府。 法定代表人马某，市长。 行政机关出庭负责人杨斌，该市副市长。 委托代理人莫某，宁夏合天律师事务所律师（特别授权）。 原告宁夏伊食源食品有限公司要求被告灵武市人民政府履行法定职责一案，于2020年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月11日受理后，于2020年5月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告宁夏伊食源食品有限公司法定代表人郭某及其委托代理人王某、石某，被告灵武市人民政府副市长杨斌及其委托代理人莫某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告宁夏伊食源食品有限公司诉称，原告经营的屠宰场建于2003年，位于灵武市××镇南侧，系灵武市唯一一家经政府批准设立的清真畜禽定点屠宰场。2016年，因上级环保督察要求，原告经营的屠宰场被列为环保督察对象。原告按照原灵武市环境保护局的整改要求对屠宰场进行了升级改造，改造后也向原灵武市环境保护局提出了验收申请。但被告及环保部门仍要求原告关停屠宰场。出于环境保护需要，被告于2016年决定将原告的屠宰场搬迁出灵武市城区，并指令职能部门配合其工作。灵武市市场监督管理局接受被告委派后开展了屠宰场图纸设计、建设方案、可行性研究报告编制工作，原告也投入成本参与土地平整、施工设计、土地测绘等工作。但被告没有履行对原告屠宰场搬迁安置的义务，原告的屠宰场至今还位于灵武市市区内，处于关停状态。原告多次找到被告及灵武市市场监督管理局请求尽快对屠宰场进行搬迁安置，但均未果。原告于2018年12月12日向银川市兴庆区人民法院起诉灵武市市场监督管理局，请求其履行选址安置义务。该院作出（2019）宁0104行初14号行政判决书，撤销灵武市市场监督管理局作出的《答复意见书》，并在判决中释明灵武市市场监督管理局并非选址安置的义务主体，原告可在查清主体后另行主张。原告经多次信访及与灵武市市场监督管理局沟通，均被告知是被告决定搬迁屠宰场。原告遂于2019年11月11日通过中国邮政EMS向被告邮寄《履行搬迁补偿职责申请书》。被告于2019年11月13日签收，但至今未向原告作出任何答复。被告对原告屠宰场作出搬迁决定，被告即具有对原告屠宰场进行搬迁安置的职责。被告应当对原告的申请进行答复。故原告诉至本院，请求依法判令：1.被告履行对原告位于灵武市××镇南侧的屠宰场进行搬迁安置的职责；2.被告参照《国有土地房屋征收与补偿》规定的补偿项目对原告屠宰场实施搬迁进行补偿。 原告为证实自己的主张，向本院提交了以下证据： 证据一、证据1-1《银川市市委、人民政府关于中央第八环境保护督察组交办群众举报环境污染问题查处情况的通报（2016-第1期）》。证据1-2《灵武市人民政府专题会议纪要》（2016年10月24日第37期）。证据1-3（2019）宁0104行初14号行政判决书。证据1-4灵市场监管发[2019]127号《灵武市市场监督管理局关于处理宁夏伊食源食品有限公司信访问题的请示》（证据1-1提交网页打印件,证据1-3出示原件，提交复印件，证据1-2及证据1-4提交复印件）。证明目的：2016年，被告因环保督察认为原告屠宰场处于灵武市城区且异味扰民，决定将原告屠宰场搬迁出城区，并部署职能部门工作，实施集中规划、统一选址。2016年10月24日，被告针对原告屠宰场问题召开专题会议。2019年8月19日，银川市兴庆区人民法院作出行政判决书，认定灵武市市场监督管理局并非原告屠宰场选址安置义务主体，原告在查清适格主体后另行主张。2019年12月5日，灵武市市场监督管理局报灵武市市委、市政府分管领导原则上同意对原告屠宰场进行征收，提请被告征收。被告因为环境保护需要，决定关停原告屠宰场并要求原告屠宰场搬离出城区，原告也因此停产停业至今。被告召开会议确定对原告屠宰场选址安置，被告具有对原告屠宰场进行搬迁安置的义务。 证据二、证据2-1《履行搬迁补偿职责申请书》。证据2-2中国邮政EMS底单及妥投查询页（证据2-1,证据2-2中的底单为复印件，妥投查询页为网页打印件）。证明目的：2019年11月8日，原告准备书面的补偿申请，并于2019年11月11日将书面申请材料邮寄给被告。被告于2019年11月13日签收了原告邮件。原告向被告提出了履行职责申请，被告自接到原告申请后至今未作出书面答复。 证据三、证据3-1营业执照。证据3-2国家企业信用信息公示系统查询页。证据3-3灵计发[2003]173号《关于同意建设灵武市牛羊畜禽类定点屠宰场的立项批复》。证据3-4《灵武市人民政府常务会议纪要》（2004年2月27日第17次）选页。证据3-5灵国用（2015）第0021号、灵国用（2015）第60099号《国有土地使用证》。证据3-6清真食品准营证。证据3-7畜禽定点屠宰证（证据3-1、3-5、3-6、3-7出示原件，留存复印件；证据3-2提交官网打印件；证据3-3、3-4提交复印件）。证明目的：2003年8月27日，灵武市发展计划局对建设原告屠宰场作出立项批复。2004年2月27日，被告召开会议决定建设原告屠宰场，组织职能部门办理屠宰场建设、环保、土地等审批。2004年11月20日，原告依法登记成立。2012年6月11日，灵武市民族宗教事务局为原告颁发牛羊肉加工销售准营证。2015年，原告登记取得屠宰场土地的使用权证。2017年3月14日，灵武市行政审批服务局为原告颁发牛羊、家禽屠宰加工许可证。原告依法成立，现处于存续状态，可以从事诉讼活动。原告屠宰场从立项、选址、用地、经营许可等方面均获得了各自职能部门的审批，合法合规。现被告因环境保护需要决定搬迁原告屠宰场，可以视为原来对行政相对人作出的行政许可，由于条件的变化而进行的许可撤回行为，对原告造成的财产损失应当给予补偿。 被告灵武市人民政府辩称，首先，为贯彻中央第八环境保护督察组的要求，被告已就搬迁案涉屠宰场一事进行了安排、部署，相应责任单位也已积极推进搬迁工作，被告不存在不作为的情形。在中央第八环境保护督察组的督导下，虽然《银川市市委、人民政府关于中央第八环境保护督察组交办群众举报环境污染问题情况的通报》显示“灵武市委、政府已在今年的环境保护重点工作中明确将该企业搬迁出城区”，但该通报也明确需“集中规划、统一选址。”即搬迁工作还涉及一系列行政审批流程，特别是土地摘牌程序。唯有在此等程序完成的情况下，方能具体实施搬迁。进一步而言，被告在2016年10月24日第37期专题会议纪要中明确对原告屠宰场搬迁工作进行安排部署，同意实施牛羊肉屠宰项目，由灵武市市场监督管理局负责相应行政手续的报批，由灵武市城投公司负责对项目园区内的基础设施进行建设，由原告具体建设屠宰项目。该会议纪要作出后，灵武市市场监督管理局已完成项目水土保持方案评审、环境影响评审等工作，灵武市自然资源局也在完成土地规划及审批后将项目用地对外挂牌，灵武市城投公司完成了项目配套污水处理设备、配套车间的建设。故被告已组织实施针对原告屠宰场的搬迁工作，并不存在不作为情形。原告要求被告履行搬迁职责无事实依据，其诉讼请求不成立。其次，为贯彻中央第八环境保护督察组的要求，被告虽负有组织搬迁的职责，但并无直接安置的职责。原告最终未进驻被告已规划好的牛羊肉屠宰项目所在地的责任在原告。原告诉讼请求混淆了搬迁和安置的概念。虽然根据中央第八环境保护督察组的要求，被告应组织实施屠宰场的搬迁工作，但此并不意味着被告有义务直接将原告安置到项目所在地。原告能否搬迁至规划项目所在地，取决于其能否依法取得相应土地的国有建设用地使用权。事实上，灵武市自然资源局分别在2017年、2018年将项目用地两次公开挂牌，原告均以无资金能力为由未能竞拍导致其最终未能取得相应土地的国有建设用地使用权（此事实在原告诉灵武市市场监督管理局不履行法定职责一案中已由原告认可并被法院查明）。再次，原告要求被告参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对其搬迁进行补偿无法律依据，该诉讼请求不能成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》系针对国有土地上房屋征收与补偿问题所颁布的行政法规，而屠宰场异地搬迁并不涉及屠宰场所在房屋及土地的征收问题。被告未针对原告实施任何拆除行为，故屠宰场异地搬迁与国有土地上房屋征收存在本质区别。从目前灵武市整体社会发展规划、土地利用总体规划等角度，并无针对原告屠宰场现址的征收规划，相应土地使用权仍为原告所有，是否征收需视灵武市整体发展规划而定。原告目前处于停工停产的原因在于其实施了环境保护设施未竣工验收而擅自投产等环境违法行为，并被灵武市环境保护局责令停止环境违法行为且至今未完成环境整改。原告因存在环境违法行为而停产整顿所遭受的损失应由其自行承担。综上，请求本院驳回原告的诉讼请求。 被告为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据： 证据一、《灵武市人民政府专题会议纪要》（2016年10月24日第37期）（出示原件，提交复印件）。证明目的：被告在2016年10月24日第37期专题会议纪要中明确对原告屠宰场搬迁工作进行安排部署，同意实施牛羊肉屠宰项目，由灵武市市场监督管理局负责相应行政手续的报批，由灵武市城投公司负责对项目园区内的基础设施进行建设，由原告具体建设屠宰项目。 证据二、灵水审发[2018]4号《关于灵武市清真牛羊肉屠宰场及牛羊肉工业化加工项目水土保持方案（变更报告书）的复函》（提交加盖灵武市市场监督管理局公章的复印件）。证明目的：灵武市市场监督管理局申报的灵武市清真牛羊肉屠宰场及牛羊肉工业化加工项目水土保持方案已获批准。 证据三、灵环函[2017]262号《关于灵武市清真牛羊屠宰场 及牛羊肉工业化加工项目环境影响报告书的函》（提交加盖灵武市市场监督管理局公章的复印件）。证明目的：灵武市市场监督管理局申报的灵武市清真牛羊肉屠宰场及牛羊肉工业化加工项目环境影响报告书已获批准。 证据四、灵武市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告两份（提交加盖灵武市市场监督管理局公章的复印件）。证明目的：灵武市国土资源局分别于2017年10月30日、2018年2月11日将灵武市清真牛羊肉屠宰场及牛羊肉工业化加工项目用地对外挂牌出让，但原告未参与竞拍，导致搬迁工作未完成。 证据五、宁夏回族自治区企业投资项目备案证、工程竣工验收备案表两份（提交加盖灵武市城乡建设投资开发有限公司公章的复印件）。证明目的：灵武市城乡建设投资开发有限公司已按照被告的安排部署，完成灵武市清真牛羊肉屠宰场及牛羊肉工业化加工项目包括污水处理厂、牛羊肉深加工车间等配套设施的建设。 证据六、灵环责改字[2016]71号《灵武市环境保护局责令改正违法行为决定书》（提交复印件）。证明目的：原告处于停工停产的原因在于其实施了环境保护设施未竣工验收而擅自投产等环境违法行为，并被灵武市环境保护局责令停止环境违法行为，且至今未完成环境整改。目前原告屠宰场处于停产停业状态与被告所实施的搬迁工作没有任何关联，被告从未下发任何形式文件要求原告停止生产经营。 经庭审质证，原告对被告提交的证据提出了以下异议：对证据一的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。认为被告作出的专题会议纪要恰好能证明被告具有责令相关职能部门对原告屠宰场进行规划选址的职责。原告前期也按照会议纪要相关内容对两次选址地块进行成本投入，但因被告原因导致原告无法在新建的地块上安置，以及灵武城区内的屠宰场无法处置。对证据二的真实性、合法性予以认可，但对其关联性和证明目的不予认可。认为被告的职能部门虽完成了水土保持方案的制作，但毕竟原告屠宰场仍在灵武城区内未能搬迁安置，被告应当继续履行搬迁的职责。对证据三的真实性、合法性予以认可，但对其关联性和证明目的不予认可。认为被告的环保部门完成了环评的制作和批复，但毕竟原告屠宰场仍在灵武城区内未能搬迁安置，被告应当继续履行搬迁的职责。对证据四的真实性、合法性予以认可，但对其关联性和证明目的不予认可。认为被告规划选址后并未确定将规划后的地块出让给原告。（2019）宁0104行初14号行政判决书第十三页查明事实显示，新规划的屠宰场的建设用地产权属于灵武市城投公司，不需挂牌出让。并非原告资金紧张未参与竞买，导致原告规划选址目的未实现。对证据五的真实性、合法性予以认可，但对其关联性和证明目的不予认可。认为该竣工验收只是对牛羊肉工业化加工项目，即污水处理厂的竣工验收，并不涉及牛羊肉屠宰厂项目。对证据六的真实性、合法性予以认可，但对其关联性和证明目的不予认可。认为灵武市环保局只是责令对原告环境违法问题进行整改，而未要求原告搬离灵武市城区，原告也已经按照灵武市环保局的要求进行整改，但最终因被被告要将原告搬离城区而彻底失去恢复生产的可能性。综上，被告的举证不能证明其接到原告申请书之后，开展了协调、处理、答复行为，故被告已构成行政不作为。 被告对原告提交的证据提出以下异议：对证据一中的证据1-1的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。认为虽然通报显示“灵武市委、政府已在今年的环境保护重点工作中明确将该企业搬迁出城区”，但该通报也明确需“集中规划、统一选址。”即搬迁工作还涉及一系列行政审批流程，特别是土地摘牌程序。唯有在此等程序完成的情况下，方能具体实施搬迁。仅凭该通报不能直接认定搬迁工作是切实可行的，还需结合具体实施过程中原告与相应职能部门是否按照法定程序完成相应流程。对证据一中的证据1-2的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。认为该证据表明被告已就搬迁原告屠宰场进行了工作部署。被告不存在不作为的情形。对证据一中的证据1-3的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。同时需要说明，该判决显示原告对《关于屠宰场建设协调会议有关情况的说明》的真实性无异议，表明在灵武市国土资源局将项目用地对外挂牌的情形下，由于原告自身原因导致未取得土地使用权，进而导致未完成搬迁。对证据一中的证据1-4的真实性予以认可，但对其合法性和关联性不予认可。认为灵武市市场监督管理局并无提起征收建议的法定职权，且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，是否实施国有土地上房屋征收工作由市县级人民政府根据社会发展规划、土地利用总体规划进行决策。目前，被告并无对原告屠宰场原址进行征收的规划。对证据二的真实性、关联性予以认可，但对其合法性和证明目的不予认可。认为被告进行搬迁工作进行安排部署，相应职能部门和灵武市城投公司也按照被告的工作部署实施了正式搬迁前的审批工作和配套设施建设工作。被告已履行了相应的职责，最终未完成搬迁的责任在于原告。在此情形下，原告所提履行搬迁补偿职责申请无事实依据。对证据三的真实性、合法性予以认可，但对其关联性和证明目的不予认可。认为：1.该证据与被告是否履行搬迁职责无关。2.该证据不能证明被告应就因原告自身原因未能实现搬迁而负补偿责任。3.原告屠宰场的土地使用权仍为其所有，即便搬迁也不涉及土地使用权收回问题。被告无义务就其土地进行补偿。4.屠宰证的有效期为五年，年度审核并没有相关单位的盖章确认，可以推定其审核未过。这也是导致搬迁工作无法继续推进的一个原因。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据一、二来源真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。对原告提交的证据三真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予采信。 被告提交的证据一、二、三、五来源真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。对被告提交的证据四、六的真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予以采信。 经审理查明，原告宁夏伊食源食品有限公司位于灵武市××镇南侧，注册成立于2004年11月20日。《银川市市委、人民政府关于中央第八环境保护督察组交办群众举报环境污染问题查处情况的通报（2016-第1期）》中称“针对宁夏伊食源食品有限公司处于城区且异味扰民的实情，灵武市委、政府已在今年的环境保护重点工作中明确将该企业搬迁出城区，由市政府主管副市长牵头，市农牧局、市市场监督管理局为责任单位，市国土局、环保局为配合单位，实施集中规划统一选址、集中整治。”2016年10月24日，被告灵武市人民政府就建设牛羊肉屠宰项目进行专题研究，并形成第37期《灵武市人民政府专题会议纪要》。决定：1.同意实施牛羊肉屠宰项目，项目分为两部分建设。由灵武市城投公司负责筹资建设灵武市牛羊肉产业园基础设施及深加工项目；由宁夏伊食源食品有限公司负责筹资建设灵武市牛羊肉屠宰项目。2.由灵武市市场监督局、灵武市城投公司负责尽快完成项目图纸设计、建设方案、可行性研究报告编制工作。3.由灵武市发展和改革局、灵武市国土资源局、灵武市环境保护局、灵武市住房和城乡建设局、灵武市林业局等部门负责，按照各自职责分工，于11月10日前完成项目立项、土地规划和预审、环评、林地报批、树木移栽等工作。 2017年11月15日，灵武市环境保护局作出灵环函[2017]262号《关于灵武市清真牛羊屠宰场及牛羊肉工业化加工项目环境影响报告书的函》，同意灵武市市场监督管理局申报的《灵武市清真牛羊屠宰场及牛羊肉工业化加工项目环境影响报告书》。2018年3月9日，灵武市水务局作出灵水审发[2018]4号《关于灵武市清真牛羊肉屠宰场及牛羊肉工业化加工项目水土保持方案（变更报告书）的复函》，基本同意灵武市市场监督管理局申报的灵市场监管函发[2018]20号《灵武市清真牛羊肉屠宰场及牛羊肉工业化加工项目水土保持方案（变更）报告书》。原灵武市国土资源局分别于2017年10月30日、2018年2月11日将灵武市清真牛羊屠宰场及牛羊肉工业化加工项目用地对外挂牌出让。2018年9月15日，被告就新建灵武市牛羊屠宰场事宜召开专题会议，并形成专题会议纪要，载明“经过前期综合评价，最终确定牛羊屠宰场由灵武市福兴神农食品有限公司投资建设。……原则同意市农牧局提出的《灵武市牛羊屠宰场建设方案》，由市农牧局负责，统筹做好牛羊屠宰场规划设计、专家评审的监督审核工作，并积极督促协助灵武市福兴神农食品有限公司办理畜禽屠宰许可证的申请、审核和验收等工作。”原告自2016年停业至今未搬迁。 2019年11月11日，原告向被告邮寄《履行搬迁补偿职责申请书》，请求被告履行对原告屠宰场进行征收搬迁的职责，并按照《国有土地房屋征收与补偿》规定的补偿项目对原告进行补偿。被告于2019年11月13日签收该申请书，但至今未作出答复。故原告诉至本院，请求判如所请。 本院认为，《银川市市委、人民政府关于中央第八环境保护督察组交办群众举报环境污染问题查处情况的通报（2016-第1期）》中载明针对原告宁夏伊食源食品有限公司处于城区且异味扰民的情况，被告灵武市人民政府明确将原告搬迁出城区，由各职能部门配合，实施集中规划统一选址、集中整治。被告于2016年10月24日形成的第37期《灵武市人民政府专题会议纪要》中就建设牛羊肉屠宰项目亦进行了安排部署，包括由原告负责筹资建设灵武市牛羊屠宰项目。后因种种原因，导致原告屠宰场自2016年停产至今未能搬迁，灵武市牛羊屠宰场最终由灵武市福兴神农食品有限公司投资建设。故被告对原告屠宰场的关停补偿等事宜应在科学研判后，依法作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下： 被告灵武市人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告宁夏伊食源食品有限公司的申请作出处理。 案件受理费50元，由被告灵武市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审 判 长  刘煜姗 审 判 员  王建玲 人民陪审员  刘明飞 二〇二〇年十一月三日 书 记 员  吴佳敏 附:本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。