广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤19行终278号上诉人（原审原告）：李海洋。上诉人（原审被告）：刘丽玉。两位上诉人共同委托代理人:张炳武，广东仁人律师事务所律师。两位上诉人共同委托代理人:许伟洁，广东仁人律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：东莞市住房和城乡建设局。法定代表人：何绍田，该局局长。委托代理人：唐惠朝，该单位工作人员。委托代理人：康世为，广东赋诚律师事务所律师。原审第三人：东莞市富盈十里银湾建造有限公司。法定代表人：谭乔尹，该公司总经理。委托代理人：徐超，广东广田律师事务所律师。委托代理人：高兴隆，广东广田律师事务所律师。上诉人李海洋、刘丽玉因与被上诉人东莞市住房和城乡建设局（以下简称“东莞住建局”）及原审第三人东莞市富盈十里银湾建造有限公司（以下简称“富盈公司”）行政备案登记纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初806号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。上诉人李海洋、刘丽玉于2019年10月18日向原审法院提起行政诉讼，请求判令：一、撤销东莞住建局核发给富盈公馆1幢商业、住宅楼的建备证字第441************004号《东莞市房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证书》，及该竣工备案行政行为；二、诉讼费及因诉讼发生的其他费用由东莞住建局承担。原审法院查明：李海洋、刘丽玉于2016年12月14日与富盈公司签订了《商品房买卖合同（预售）》，购买了东莞市**********************屋。后李海洋、刘丽玉与富盈公司就上述房屋的质量问题发生纠纷，认为房屋多出一根顶梁，影响美观，且造成安全隐患。工程完成后，富盈公司于2018年12月3日组织竣工验收，验收结论为合格。2019年6月11日，东莞市自然资源局在案涉楼盘项目部召开听证会，参加听证会人员包括李海洋等和东莞市富盈十里银湾建造有限公司，听证会听取了李海洋等人关于不满开发商增加拉梁的意见。东莞市自然资源局认为“案涉工程局部增加拉梁的行为尽管属于未按原已审批的《建设工程规划许可证》附图进行建设的行为，但由于该行为是为了保证建筑物结构安全的需要（根据行政许可申请人提供的第三方审查机构的证明文件），且未对房屋的安全、通风、采光产生不利影响，未造成任何危害后果，同时行政许可申请人已经主动申请变更工程规划许可中的相关内容。该行为属于违法行为轻微并及时自行纠正，没有造成危害后果，可不予行政处罚。”2019年8月26日，东莞市自然资源局将包括上述内容在内的听证意见发布公告。2019年9月9日，经富盈公司申请，东莞市自然资源局审查后核发《建设工程规划条件核实合格证》。2019年9月11日，富盈公司向东莞住建局提交了如下资料：东莞市房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表、建筑工程竣工验收报告、建筑工程施工许可证、建设工程规划条件核实合格证、工程款支付证明、建设项目噪声、固体废物污染物防治设施竣工环境保护验收意见的函、建设工程消防验收意见书、房屋建筑工程质量保修书、住宅质量保证书、住宅使用说明书、建设工程档案验收认可书、终止施工安全监督告知书、工程质量监督报告、特种设备注册登记表、特种设备使用标志、核准迁入登记通知书等资料。东莞住建局收讫查验上述资料后，向富盈公司核发案涉竣工验收备案证书。李海洋、刘丽玉认为案涉竣工验收备案证书违法，遂向原审法院提起诉讼。诉讼过程中，原审法院组织李海洋、东莞住建局及富盈公司到案涉楼宇现场勘查，楼宇外墙正立面、背立面、侧面均有隔层拉梁，从李海洋、刘丽玉房屋窗外望出，能见窗外外墙一侧拉梁。原审法院认为：结合本案各方当事人的诉辩意见，本案主要的争议有以下几点：一、程序上，本案是否满足诉的条件，即竣工验收备案行为的可诉性及李海洋、刘丽玉、东莞住建局主体是否适格问题；二、竣工验收备案是否存在违法而应当被撤销。一、关于竣工验收备案行为的可诉性及李海洋、刘丽玉、东莞住建局主体问题。建设部规章《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”东莞住建局作为东莞市行政区域内的建设主管部门，依法具备东莞市行政区域内工程的竣工验收备案管理职权，因此，本案东莞住建局主体适格。关于可诉性，上述办法第八条规定：“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家建设工程质量管理行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。”可见，备案机关在备案过程中有权对竣工验收过程进行实体审查，并有权责令重新组织竣工验收。第九条规定：“建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正，处20万元以上50万元以下罚款。”庭审中，东莞住建局也确认：“如果没有按时办理备案，会处于罚款，按照东莞目前的做法，办理产权需要办理备案手续。”从上述规定和现实操作可知，竣工验收备案行为有实体审查的内容和行政强制力。因此，备案行为对建设单位的权利义务必然产生实际影响，属于可诉行政行为。至于李海洋、刘丽玉是否具有诉讼上的利害关系，从本案的情况来看，争议的横梁虽未设于李海洋、刘丽玉房屋内，但从李海洋、刘丽玉房屋窗外望出，确有横梁置于视野之内，与李海洋、刘丽玉主观上的通风采光权确实存在一定关系。而工程竣工验收备案所审查的内容，按照前述规章规定也包括外墙横梁在内的设计和施工是否存在违反工程质量管理行为等问题，因此，尽管李海洋、刘丽玉并非备案行为相对人，但作为房屋业主，备案审查所牵涉的横梁建设是否违法，也对业主产生一定影响，故李海洋、刘丽玉对备案行为有诉权，主体适格。二、关于竣工验收备案是否存在违法而应当被撤销问题，主要围绕：（一）增设横梁是否必然导致撤销备案？（二）东莞住建局是否需要核实人防工程竣工验收？（三）组织竣工验收和核实规划条件的先后顺序问题。以下分述之：（一）富盈公司在富盈公馆住宅楼外墙增加横梁的行为虽然属于未按原审批的《建设工程规划许可证》附图进行建设的行为，但此举完全是为了保证建筑物结构安全的需要。从房屋使用的角度看，虽窗外横梁对视野产生一定影响，但与李海洋、刘丽玉窗户也有足够远的距离，未对房屋的通风采光产生明显不利影响。且相对于整栋楼宇的结构来说，没有证据显示会导致安全隐患，相反，横梁的加设有其必要性。再者，富盈公司已经主动申请变更工程规划许可中的相关内容。原审法院认同东莞市自然资源局在听证会针对该问题的意见，富盈公司增设横梁的行为未致重大违法，不应导致备案的撤销。（二）《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条以列举式规定竣工验收备案应具备的条件，其中并无包含人防验收的项目。因此，东莞住建局不以人防验收为必须条件对建设工程竣工验收进行备案，并无违法。（三）组织竣工验收、核实规划条件的时间顺序问题，东莞市人民政府于2014年1月15日下发《东莞市项目投资建设审批体制改革实施方案》中第26项规定：“优化工程竣工验收。建设工程质量安全验收、建筑物竣工环境保护验收、规划条件核实、消防验收、人防验收等不互为前置条件，分别同步进行，提高验收效率。……”因此，工程竣工验收、规划条件核实以方便原则，可同步进行，并无顺序要求。本案工程竣工验收在规划条件核实之前完成，最后进行验收备案，符合行政效率原则，并无不妥。综上所述，李海洋、刘丽玉诉请撤销案涉备案证书，理据不成立，原审法院依法驳回。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李海洋、刘丽玉的全部诉讼请求。本案收取诉讼费50元，由李海洋、刘丽玉承担。一审宣判后，李海洋、刘丽玉不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：撤销原审判决，支持李海洋、刘丽玉一审诉讼请求。事实和理由：一、原审判决认定事实错误：东莞住建局作出的案涉竣工验收备案行为存在多方面违法违规事实，建设工程竣工验收备案涉及施工图设计文件、环保、消防、人防等施工图审查，及环保、消防等有关行政主管部门审查批准等多方面问题，但原审法院仅仅认定增设隔层拉梁对李海洋、刘丽玉的采光不构成实际影响，以此判定该违规建设行为不存在重大违法，未完整认定东莞住建局和富盈公司全部违法违规事实，认定事实有误。原审法院曾到李海洋、刘丽玉所购房屋进行现场勘查，案涉房屋不仅室内加装有消防管道，消防喷淋系统，屋外走廊的消防管道更是安装简陋，该栋建筑的消防设计、消防验收存在严重问题。事实上，逃生通道、走廊上的消防问题对李海洋、刘丽玉的切身利益影响更加重大。二、东莞住建局作出的行政行为违法应当被撤销，与富盈公司建造行为违法不应当通过竣工验收备案是两个不同的概念。且不论富盈公司增设隔层拉梁的行为是否重大违法，但东莞住建局在富盈公司竣工验收存在违法的情况下，仍然作出竣工验收备案行为，就属于违法的行政行为，应当被撤销。根据国务院制定的《建设工程质量管理条例》第四十九条第二款“建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收”的规定，李海洋、刘丽玉申请撤销该备案行为是对错误行政行为的纠正。三、原审法院判决适用法律错误。首先，关于组织竣工验收、核实规划条件的时间顺序问题，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款及《广东省城乡规划条例》第四十六条均明确规定：未办理规划条件核实的，建设单位不得组织竣工验收。即必须先进行规划条件核实再进行竣工验收。然而，原审法院判决却依据东莞市人民政府规章作出判决，称工程竣工验收、规划条件核实并无顺序要求。其次，关于东莞住建局是否需要核实人防工程竣工验收，竣工验收备案是否以人防验收为必要条件的问题，《广东省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条及《东莞市人民防空管理办法》第二十一条，均明确规定：人防工程必须有人民防空主管部门参加质量监督和竣工验收。验收合格的，由人民防空主管部门核发合格证明。但原审判决却称在富盈公司没有进行人防工程竣工验收的情况下，东莞住建局就作出竣工验收备案行为，并不违法。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件。原审法院对该法条的理解错误，该条并非穷尽式列举竣工验收备案所需的条件，其中还包括“等部门”出具的认可文件，即人防工程竣工验收是竣工验收备案的必要条件。被上诉人东莞住建局答辩称：一、东莞住建局的竣工验收备案行为完全正当合法。2019年9月11日，富盈公司向东莞住建局提交了办理工程竣工验收备案的材料，经审查，富盈公司所提交的材料齐全，符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的备案条件。因此，东莞住建局于富盈公司申请当日在工程竣工验收备案表上签署文件收讫，并依法发放案涉竣工验收备案证书。二、根据《建设工程质量管理条例》第十六条规定，竣工验收由建设单位组织工程各方进行，竣工验收不等同于竣工验收备案，李海洋、刘丽玉主张的富盈公司违规变更施工图、竣工验收未经法定程序及违法竣工验收的问题，依法应不属于本案的审查范围。同时富盈公司于2018年12月3日组织施工、设计、监理、勘查单位项目负责人按照相关验收规范、标准进行竣工验收，验收结论为合格。东莞住建局直属的工程质量监督机构对竣工验收的组织形式、程序进行了监督，也未发现案涉工程的竣工验收存在不符合有关规定的情况。另外，案涉工程于2018年7月3日取得《关于富盈公馆1幢商业住宅楼和3幢、5幢、7幢、8幢住宅楼及50、52、54幢地下室建设项目噪声、固体废物污染物防治设施竣工环境保护验收意见的函》，通过环保验收；于2019年7月9日取得《人民防空工程专项竣工验收备案表》；于2019年9月9日取得《建设工程规划条件核实合格证》；于2019年6月24日取得《东莞市住房和城乡建设局建设工程消防验收意见书》。案涉工程人防、规划、消防、环保验收均合格，李海洋、刘丽玉所称案涉工程存在多方面问题认为案涉竣工验收备案违法无任何事实和法律依据。三、本案并不存在竣工验收备案行为作出之后再去认定增设拉梁的行为是否合法的问题。根据本案证据可知晓案涉工程的竣工验收备案是合格的，李海洋所述增设消防系统并无事实依据。四、案涉建筑的人防工程验收备案早在案涉备案行为之前，二者并无关联性。关于核实规划条件和竣工验收的时间问题，根据东莞市相关体制改革实施方案的规定，按照“优化工程竣工验收，提高验收效率”的原则，案涉的规划条件核实与竣工验收符合不互为前置条件，也符合行政为民的基本原则。原审第三人富盈公司在二审法定期间内发表陈述意见：一、认同一审判决结果，也认同东莞住建局的答辩意见。二、李海洋所提及隔层拉梁等问题已经实际上违反了“一行为一诉”的原则，其已提起另案诉讼，一审案号是(2019)粤1971行初858号，被告为东莞市自然资源局，该案已处理隔层拉梁的问题，在本案应不予处理。三、消防问题也非本案应处理的问题，原图纸也有相应的设计，李海洋所指富盈公司为了应付检查而加设消防，富盈公司不予确认。四、关于竣工验收与核实规划条件时间先后的问题，这些都是属于程序性事项，东莞市按照优化效率的原则对此进行调整并不会对李海洋的合法权益导致影响，其所主张的违反上位法的规定是不存在的。经审查，本院对原审法院查明事实予以确认。另，结合原审及二审法庭调查时本案当事人确认的事实，富盈公馆1栋商业、住宅楼的**平面CA-CH轴之间和CA-CH轴立面增设的隔层拉梁，位于案涉建筑的侧立面，从李海洋、刘丽玉屋内往外看，看不到该增加的拉梁。东莞市自然资源局于2019年8月26日作出的水乡自然资告﹝2019﹞2号《关于富盈公馆建设工程规划许可证变更公示意见收集及处理情况和听证情况公告》，认定上述增设隔层拉梁属于技术结构性调整，未按原已审批的《建设工程规划许可证》附图进行建设的行为，但由于该行为是为了保证建筑物结构安全的需要（根据富盈公司提供的第三方审查机构的证明文件），且并未对房屋的安全、通风、采光产生不利影响，未造成任何危害后果，同时富盈公司已经主动申请变更工程规划许可证中的相关内容，根据《城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、2012年住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条等规定，该局认为该行为属于“违法行为轻微并及时自行纠正，没有造成危害后果”的行为，可不予以行政处罚；为保障建筑物结构安全，该局同意富盈公司申请的案涉建筑物办理《建设工程规划许可证》附图中关于拉梁变更申请。而从李海洋、刘丽玉屋内往外看时可以看到的拉梁，是《关于富盈公馆建设工程规划许可证变更公示意见收集及处理情况和听证情况公告》中提及的属于修正原图纸的案涉建筑C1-C22轴、C22-C1轴的立面隔层拉梁，位于案涉建筑的正立面。本院认为：本案争议焦点在于李海洋、刘丽玉的起诉是否符合法定的起诉条件，亦是本案能否进入实体审理的前提条件。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”又，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”由此可知，除法律明确规定的公益诉讼外，原告提起行政诉讼，必须是认为他自己的合法权益受到行政行为侵犯。换句话说，只有自己的合法权益受到侵犯，才具备利害关系。本案中，李海洋、刘丽玉诉请撤销东莞住建局核发给富盈公馆1幢商业、住宅楼、住宅楼的案涉《东莞市房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证书》工备案行政行为。案涉备案行为涉及富盈公馆1幢商业、住宅楼、住宅楼全体业主的共有利益、刘丽玉并非案涉行政行为的相对人，亦未能提供初步证据证明案涉竣工验收备案行为侵犯其合法权益，该备案行为对其产生的影响亦无区别于该建筑的其他业主，故案涉行政行为与李海洋、刘丽玉不具有利害关系，其二人提起本案诉讼，亦不符合上述规定的专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可提起诉讼的条件，故对李海洋、刘丽玉所提本案诉讼，本院裁定驳回起诉。另外，李海洋、刘丽玉二人在起诉状中的陈述富盈公馆1幢商业、住宅楼、住宅楼**平面CA-CH轴之间和CA-CH轴立面增设隔层拉梁公司存在违规变更施工图的行为，应依法撤销案涉备案行为。结合本案查明的事实，从李海洋、刘丽玉屋内往外看，看不到上述增设的隔层拉梁，且东莞市自然资源局所作的《关于富盈公馆建设工程规划许可证变更公示意见收集及处理情况和听证情况公告》认定该增设的隔层拉梁并未对包括案涉建筑的安全、通风、采光权产生不利影响。原审判决认定争议的横梁影响李海洋、刘丽玉的通风采光权，进而赋予二人对案涉行政行为的诉权，对本案进行实体审理和判决不当，本院依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初806号行政判决；二、驳回李海洋、刘丽玉的起诉。本案一、二审不收取案件受理费。李海洋、刘丽玉已预交的二审案件受理费，本院予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  韦艳芹审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年十一月十九日书记员  姚慧君