贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1095号上诉人（一审被告）贵州省思南县人民政府，住所地贵州省思南县思唐街道府后街。法定代表人席龙海，县长。被上诉人（一审原告）张著香，女，土家族。委托代理人冉军伟，贵州乾锦律师事务所律师。委托代理人杨浩，贵州乾锦律师事务所律师。一审第三人张太贵，女，土家族。上诉人贵州省思南县人民政府（以下简称思南县政府）因与被上诉人张著香、一审第三人张太贵土地行政管理一案，不服铜仁市中级人民法院（2020）黔06行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明，张著香之夫谢仁邦于2008年向思南县凉水井镇国土资源所申请办理其位于凉水井镇青杠林村青杠林组的宅基地办理土地使用证。思南县国土资源局于2008年4月7日向谢仁邦颁发思集用（2008）第0921117号《集体土地使用证》（以下简称土地使用证），载明使用性质为住宅，使用权为拨用，使用权面积为212平方米。宗地图显示该用地南北长21米，东西宽10米。2018年期间，张著香与其嫂张太贵因房屋边界产生纠纷，诉至人民法院。思南县人民法院判决，排除张太贵对张著香土地使用权的妨害。2019年张太贵向一审法院提起行政诉讼，要求撤销登记为谢仁邦的土地使用证。思南县自然资源局在对该土地使用证登记资料自查中，发现档案中登记资料不全，面积登记有误。思南县政府于2019年8月8日作出思府函〔2019〕165号《思南县人民政府关于撤销思集用（2008）第0921117号土地使用证的决定》（以下简称思府函〔2019〕165号撤销土地使用证的决定），决定撤销涉案土地使用证，并指令思南县自然资源局依法重新调查处理，张太贵撤回起诉。张著香对思南县政府的处理决定不服，诉至法院，请求：1.撤销思南县撤销土地使用证的决定；2.依法确认张著香的土地使用证有效；3.本案的诉讼费由思南县政府负担。一审法院认为，本案的争议焦点是思南县政府思府函〔2019〕165号撤销土地使用证的决定是否合法、是否适当。行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力，但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的合理信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。思南县政府撤销涉案土地使用证依据的理由是：一、涉案土地使用证登记档案内仅有土地登记审批表，而没有《申请人身份证明材料》、《土地权属来源证明》、《地籍调查表》。该登记行为因缺少必要的登记所需材料，程序违法。二、涉案土地使用证的登记面积与实际使用面积不相符。经审查，首先，从思南县政府提交的土地登记审批表上，载明谢仁邦当年申请土地登记时，在“土地权属来源证明文件”一栏，记载备有“1、土地登记申请；2、地籍调查表；3、世居证明”，同时，审批表上载明审查人员初审意见、土地管理机关审核意见和发证机关批准意见几栏，记载为“界址清楚、权属合法”、“准予登记”、“准予发证登记”。故有理由相信材料缺失并非申请人的原因，而系行政机关管理疏忽所致。其次，关于面积不符的问题。思南县政府提交的测量图，没有当事人在场记录，也没有对涉案土地测量依据作出说明，其测量程序不当，该结果不予采信。故对面积不符的认定仅系登记的212平方米与根据宗地图计算的210平方米两者2平方米的误差。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”故涉案土地使用证只有在颁证所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者颁证所依据的客观情况发生重大变化，行政机关为了公共利益的需要才可以依法变更或者撤回。现思南县政府以前述理由撤销涉案土地使用证，显然不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定。同时，本案的起因，系张太贵与张著香之间对两者房屋间空地使用纠纷引发，已由人民法院生效判决确定，排除张太贵对张著香土地使用权的妨害。并且，张著香在涉案争议的土地上已居住了40余年，为实事求是，尊重历史，基于现状，亦不应随意撤销该土地使用证。此外，对于涉案土地使用证面积与宗地图面积仅有2平方米的误差问题，本属行政机关登记瑕疵，行政机关尽可以使用变更或补正等方式对该误差进行修正，而无需撤销。一旦撤销该证，必然涉及当事人重新提交申请材料，现谢仁邦已去世，张著香年逾古稀，相关材料的重新获取和制作完成极可能存在风险。该风险如果由张著香承担，也显失公平。综上，思南县政府作出思府函〔2019〕165号撤销土地使用证的决定明显不当，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项的规定，判决撤销思南县撤销土地使用证的决定。案件受理费50元，由思南县政府负担。思南县政府不服一审判决，向本院提出上诉称：上诉人以法定程序撤销涉案的土地使用证事实清楚，符合法律规定。1.涉案的土地使用证登记的面积与建筑实际占地面积明显不符，虽然上诉人的主管部门工作人员到现场去调查核实并制作的现状平面图没有另外相邻方或者第三人的签字确认，但并不能否定案件事实，涉案土地实际是宅基地，其宅基地的登记面积应是以建筑物的实际占地面积进行登记的确认并发放土地使用证。上诉人主管部门的工作人员到现场实地测量被上诉人的建筑物后制作的现场图是符合事实的。因此，一审法院从有利于案件查清事实出发也应该到涉案土地现场进行实地调查核实后，再对案件事实进行认定，这样才能从根本上化解土地实际使用权人之间的矛盾。2.涉案的土地使用证其本身也不符合“权属合法、界址清楚、面积准确”的原则，首先，其边界处没有相邻间的土地使用权人签字确认，因此，其本身就存在边界不清楚；其次，面积登记上存在错误，与实际情况不符。因此，上诉人在发现涉案的土地使用证存在上述问题，主动依职权作出撤销的行政行为也是符合法律规定的。一审法院认定事实不清，判决错误，请求：撤销一审判决，撤销被上诉人的全部诉讼请求。被上诉人张著香二审答辩称：1.一审判决认定事实正确，被答辩人称一审法院认定事实有误没有任何依据。第一，答辩人持有合法权属凭证；第二，涉案土地使用证登记的面积与实际面积是一致的，不存在被答辩人声称的两者有误差的情况。2.涉案土地使用证形式合法、内容真实，不存在任何问题。请求:驳回上诉，维持原判。一审第三人张太贵二审法定期限内未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为思南县政府作出思府函〔2019〕165号撤销土地使用证的决定是否合法。本院认为，行政行为是行政主体与行政相对人形成权利义务关系而作的意思表示，行政行为作出和生效后应当保持相对稳定，非经法定程序不得随意撤销或变更，即行政行为应当具有确定力。行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，具有自我纠错的法定职权，但应当必要、适当，遵循比例原则，并与行政管理目的相适应。本案中，思南县政府撤销涉案土地使用证的理由为涉案土地使用证登记档案卷宗中资料不全，以及登记面积不准确。根据土地审批表中的记载，土地权属来源证明文件包括土地登记申请、地藉调查表、世居证明，虽然档案中无法查实上述材料，但行政机关在审批表上加盖了公章，只能证明行政机关没有完整履行相关职责，而非因行政相对人导致材料缺失，且该表中面积登记为212平方米，虽然与涉案土地使用证中宗地图计算的面积相差2平方米，但亦是由于行政机关颁证时未核对正确产生误差。因此，思南县政府颁发涉案土地使用证的行政程序虽然存在一定瑕疵，但该瑕疵未侵害他人合法权益，且思南县政府不能因为自身在颁发土地使用证中的程序错误而将不利后果转嫁于土地使用证的登记人。故思南县政府在没有证据证明该瑕疵是不能补正的情形下，即撤销颁证的行政行为法律依据不足。从实体上看，张著香提供了《宅基地使用证》、民事判决书等证据，可以证明其取得涉案土地的使用权具有合法来源和依据。根据原审以及（2018）黔06民终1306号生效判决查明的事实，涉案土地最初是张著香之丈夫谢仁邦通过分家析产获得，2008年4月7日，思南县政府为张著香户颁发涉案土地使用证。张著香户已在争议土地上居住40余年，说明其家庭客观上对该宅基地的使用已形成历史事实，不能轻易予以否定。由此可见，张著香户实质取得涉案土地使用证是有合法依据的，其合法权益应予以保护。综上所述，思南县政府作出思府函〔2019〕165号撤销土地使用证的决定，法律依据不足，应予撤销。一审判决结果正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贵州省思南县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 黄 瑶审判员 陈显杰审判员 尉一明二〇二〇年十一月十三日法官助理叶署铭书记员严洪杰