湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终186号 上诉人（原审原告）李良庆，男，1955年8月16日出生，汉族，住址湖南省醴陵市。 委托代理人李祥，系李良庆之子。 上诉人（原审原告）李祥，男，1985年12月5日出生，汉族，住址湖南省醴陵市。 被上诉人（原审被告）醴陵市自然资源局，住所地湖南省醴陵市阳三石街道阳东村。 法定代表人温国战，该局局长。 委托代理人喻乐，代理权限为一般代理。 委托代理人黄甫林，湖南湘泰律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人李良庆、李祥因与被上诉人醴陵市自然资源局土地行政管理一案，不服醴陵市人民法院（2020）湘0203行初181号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2019年7月31日，被告作出（2019）第97号《拟征地（使用土地）告知书》，主要内容为：“一、拟征地（使用土地）的用途：醴陵市2019年第十四批次建设用地A地块；二、拟征地（使用土地）的位置：醴陵市东富镇莲旗村”。湖南省人民政府于2020年3月5日以（2020）政国土字第66号《农用地转用、土地征收审批单》批准了醴陵市2019年第十四批次建设用地。醴陵市人民政府于2020年3月6日发布了《征收土地公告》，依法征收醴陵市东富镇龙源村、莲旗村集体土地21.3620亩，公告了征收土地的批准文件、土地面积等事项。被告于2020年3月11日发布了《拟征地拆迁补偿安置方案公告》，于2020年3月18日作出了醴自然资听告字（2020）第12号《听证告知书》，均在被征地范围内进行张贴，醴陵市东富镇莲旗村村民委员会盖章确认明确表示放弃听证。被告于2020年4月30日发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，公告了征地补偿标准、房屋补偿安置标准、被征收土地农业人口安置途径等具体事项；于2020年5月12日作出了醴自然资听告字（2020）第25号《听证告知书》，上述公告均在被征地范围内进行了张贴，醴陵市东富镇莲旗村村民委员会盖章确认仍然明确表示放弃听证。2020年5月12日被告与醴陵市东富镇莲旗村签订了《征地协议书》，针对征地范围及面积、征地补偿标准、征地补偿金额、付（领）款时间、地点及方法等达成了一致意见。原告的房屋在此次征地范围内。被告对原告的房屋进行了入户调查，并且多次就房屋主体结构、装修、生产生活设施、其他附属设施等项目与原告进行了协商。被告对被拆迁房屋的基本情况及拟安置人员情况进行了第一、二、三榜公示，并告知了提出异议的时间和途径。2020年5月18日被告对原告作出《补偿告知书》，原告不服提出复核申请，被告于2020年5月26日作出复核情况的说明，并未改变原已出公示榜内容和《补偿告知书》确定的补偿费用金额。2020年6月3日，被告对原告作出了《领取补偿款通知书》。2020年6月19日，被告对原告作出《限期腾地决定书》并于当日送达原告。被告在作出涉案《限期腾地决定书》之前，并未告知原告采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，也未告知原告享有陈述权、申辩权和听证权。另查明：涉案房屋于1988年由原告李良庆出资建成，该房屋于2004年主要由原告李祥出资进行了重建、加建以及装修。2012年在该房屋内添置了家具、监控等生活物品。 原审法院认为,本案系土地行政管理案，本案的被诉行政行为：被告于2019年7月3日作出的株资规限腾〔2019〕1号《限期腾地决定书》，原告不服请求法院判决确认违法并予以撤销。本案的争议焦点：被告于2020年6月19日作出的《限期腾地决定书》是否违法？是否应当撤销？ 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定:“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法>办法》第四十四条规定：“征收土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。”根据上述法律规定，《限期腾地决定书》是在支付征地补偿费或者对土地使用权人支付被征土地上房屋补偿费用及人员安置费用后，被征地者或者土地使用权人拒不腾地的情形下，土地行政主管部门可以责令被征地者或者土地使用权人限期交出土地。被告具有作出限期腾地决定的法定职权。限期腾地或责令限期交出土地不属于行政强制执行，而属于行政强制措施的范畴。本案中，被告根据湖南省人民政府（2020）政国土字第66号《农用地转用、土地征收审批单》和醴陵市人民政府发布的《征收土地公告》，发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，经过丈量调查后依法公示房屋拆迁资料和安置人员。因原告拒不配合征收，被告根据测量的房屋面积和调查的装修、生产生活设施、其他附属设施的项目的数量作出《补偿告知书》、《领取补偿款通知书》，并无不当。在原告既拒不领取补偿款项，又拒绝腾地的情形下，被告可以按照法定程序作出限期腾地的行政强制措施。对于行政强制措施的实施程序，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”《湖南省行政程序规定》第七十三条规定：“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。”第七十四条规定：“具有下列情形之一的，行政机关在作出行政执法决定前应当举行听证会：（一）法律、法规、规章规定应当举行听证会的；（二）行政机关依法告知听证权利后，当事人、利害关系人申请听证的；（三）行政机关认为必要的；（四）当事人、利害关系人申请，行政机关认为确有必要的。”根据上述法律规定，当事人对行政强制享有陈述权、申辩权。行政机关在作出行政强制措施之前应当告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，并且听取当事人的陈述和申辩。在本案中，涉案房屋由原告李良庆出资建成，原告李祥进行了添附，故被告在《限期腾地决定书》中将李良庆和李祥列为涉案房屋的共同所有人符合法律规定。被告在作出《限期腾地决定书》之前并未告知原告采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，也未告知原告享有陈述权、申辩权和听证权,违反《中华人民共和国行政强制法》第八条、第十八条，以及《湖南省行政程序规定》第七十三条、第七十四条的规定,亦不符合《国务院关于加强法治政府建设的意见》第14条关于严格依照法定程序行使权力、履行职责的要求。但因案涉土地征收经湖南省人民政府审批，案涉项目符合株洲市土地利用整体规划，目前整个项目仅剩下原告1户未签订房屋补偿安置协议，被告作出《限期腾地决定书》应视为符合公共利益的需要。对案涉《限期腾地决定书》应当判决确认违法而不撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决一、确认被告醴陵市自然资源局于2020年6月19日对原告李良庆、李祥作出的《限期腾地决定书》违法，但不撤销该《限期腾地决定书》；二、驳回原告李良庆、李祥的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告醴陵市自然资源局负担。 宣判后，上诉人李良庆、李祥不服，上诉称，一审判决认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。1.被征地农民履行交地义务的前提是政府依法征地。被上诉人在进行征收工作时，没有依照有关规定在征地范围内粘贴过拟征地公告，对拟征土地现状的调查结果没有经被征地农户确认，也没告知农户对拟征土地的补偿标准、安置途径及申请听证的权利，国土资源部门没有组织听证。2.被上诉人作出的《限期腾地决定书》违法。被上诉人制作限期腾地决定书之前，未提前告知上诉人，没有制作限期腾地告知书，未对上诉人进行调查，也未告知上诉人有陈述申辩的权利。3.被上诉人不是征收土地的适格主体。4.征收土地安置补偿费不合理。请求，1.撤销芦淞区人民法院作出的（2020）湘0203行初181号行政判决书；2.请求依法发回重审或改判支持上诉人一审中提出的诉讼请求；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人辩称，1.醴陵市人民政府和被上诉人依法进行了土地征收，并充分保障了被征拆人的各项权利。2.被上诉人给予了上诉人更高金额的房屋拆迁安置补偿。3.被上诉人不但具有土地征收的职责，而且具有作出限期腾地决定的职责。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 原审判决认定事实的证据已随案移送本院，本院经阅卷调查及询问双方当事人，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审判决认定的事实予以确认。 二审中，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定，依职权要求被上诉人提供了案涉项目及安置建设有关情况，即证据1-4。证据1.《关于核准年产300兆瓦碲化镉薄膜发电玻璃生产线项目的批复》（醴发改〔2019〕252号）；2.湖南省发展和改革委员会《关于印发“五个100”2020年实施计划的通知》。证据1、2拟证明涉案土地征收涉及到的年产300兆瓦碲化镉薄膜发电玻璃生产线项目属于湖南省100个重大建设项目之一，该项目有助社会经济的发展。3.湖南醴陵经济开发区规划建设局作出的《关于醴陵市东富镇新农村建设示范点莲旗花园的情况说明》；4.醴陵市东富镇人民政府作出的《关于醴陵市东富镇新农村建设示范点莲旗花园安置建设情况的说明》。证据3、4拟证明在莲旗花园对李良庆、李祥户进行了宅基地安置。上诉人李良庆、李祥质证意见为，对证据1、2、3、4的三性及证明目的均不予认可，其被征收土地所涉项目并非年产300兆瓦碲化镉薄膜发电玻璃生产线项目，也并不清楚安置房的位置。 2020年11月16日，被上诉人醴陵市自然资源局补充提交两组证据。分别为证据5.安置补偿告知书及送达回证、送达照片，拟证明已通过书面告知进一步明确了对李良庆、李祥户宅基地集中安置地系莲旗花园，宅基地为第15栋6号，宅基地面积120平方米，规划建设房屋层高为三层。送达回证及照片拟证明该告知书送至李良庆、李祥户时，李良庆表示拒绝签收。证据6.醴陵市东富镇莲旗村村民委员会、醴陵市东富镇人民政府出具的证明及莲旗花园已完成地基建设的宅基地安置房的照片，拟证明李良庆、李祥户的宅基地的确切情况。对该两组证据，李良庆、李祥质证意见为，对证据的三性均不认可。并没有强制性的法律规定只能宅基地安置，证据6的照片与实际情况不相符。被上诉人提交的安置补偿告知书违反法律规定，不能被采信。经审查，本院依职权要求被上诉人提供的证据1、2、3、4符合法律规定，可以作为本案的定案依据。对证据5、6予以综合认定。 本院认为，本案为土地行政管理一案。争议的焦点为醴陵市自然资源局作出的《限期腾地决定书》是否应当撤销。 《中华人民共和国土地管理法实施条例(2014修订)》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《湖南省实施办法》第四十四条规定：“征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。”在土地征收过程中，一方面土地行政管理部门要严格依法行政；另一方面，作为被征收人亦应遵法守法，有配合土地行政管理部门依法征收的义务。 本案中，醴陵市自然资源局根据湖南省人民政府（2020）政国土字第66号《农用地转用、土地征收审批单》和醴陵市人民政府发布的《征收土地公告》，发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，经过丈量调查，依法公示房屋拆迁资料和安置人员。并作出《补偿告知书》、《领取补偿款通知书》后，醴陵市自然资源局在上诉人既拒不领取补偿款项，又拒绝腾地的情形下，作出《限期腾地决定书》符合法律规定。 需要指出的是，第一，本案系对限期腾地决定提起诉讼，对于限期腾地决定作出前有关行政机关作出的征地决定等关联行政行为，本案只进行一般性审查，即前期关联性行政行为不存在重大且明显违法的，可以作为认定《限期腾地决定书》合法的证据予以采信。 第二，《限期腾地决定书》是在支付征地补偿费或者对土地使用权人支付被征土地上房屋补偿费用及人员安置费用后，被征地者或者土地使用权人拒不腾地的情形下，土地行政主管部门可以责令被征地者或者土地使用权人限期交出土地，属于行政决定。一审判决以《限期腾地决定书》属于行政强制措施，违反《中华人民共和国行政强制法》的有关规定而确认违法，存在不当。补偿、安置到位，方能作出限期腾地决定，本案中，被上诉人依照《株洲市人民政府关于印发的通知》（株政法〔2017〕5号）规定的补偿标准，补偿上诉人761788元人民币，但没有按照醴陵市人民政府《征收土地公告》（醴土征〔2020〕5号）及醴陵市自然资源局于2020年4月30日发布的《征地拆迁补偿安置方案》中确定的安置标准进行安置，故被上诉人作出《限期腾地决定书》违法。在二审期间，被上诉人依照株政法〔2017〕5号及醴政发〔2017〕3号文件，向上诉人送达了《安置补偿告知书》，明确了对上诉人的安置地点及安置面积，保障了上诉人的合法权益，可视为被上诉人已采取积极的补救措施。另，案涉土地系集体土地，上诉人要求按照国有土地标准予以补偿的理由不成立，本院不予支持。上诉人提出的要求选择货币补偿，虽然征收土地公告中安置途径为自购商品房安置或宅基地安置，但是根据补偿标准即《醴陵市人民政府关于印发的通知》第十条的规定，醴陵市集体土地上房屋拆迁安置采取自购商品房安置和宅基地安置两种方式，其中城市总体规划确定的城市建设用地范围内集体土地上房屋拆迁，采取自购商品房安置和宅基地联建安置两种安置方式；城市建设用地范围外的集体土地上房屋拆迁，原则上采取宅基地分散安置，有条件的可以采取宅基地相对集中安置方式。对于城市规划区外的征收安置，被上诉人采取宅基地安置更有利于生产，便利于生活。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。涉案土地征收已于2020年3月5日经湖南省人民政府审批，征收后将用于年产300兆瓦碲化镉薄膜发电玻璃生产线项目建设，该项目属于2020年湖南省100个重大产业建设项目之一，总投资30亿元，属于重大公共利益。目前已经与绝大部分的被征收户签订了补偿安置协议，撤销违法的《限期腾地决定书》，将会造成公共利益损害。故一审虽然适用法律错误，但是判决结果正确，本院予以确认。 综上所述，上诉人李良庆、李祥的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李良庆、李祥负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗颖红 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇二〇年十一月二十五日 法官助理 李 琰 书 记 员 吴 倩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。