济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终217号 上诉人（原审原告）谷合营，男，1959年7月9日出生，汉族，住济南市市中区。 委托代理人李翠萍，山东泰泉律师事务所律师。 委托代理人胡梦媛，山东泰泉律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）济南市南部山区管理委员会综合管理执法局，住所地济南市仲宫街道锦绣川水库大坝东200米路南。 负责人梅涛，局长。 委托代理人陈学武，男，济南市南部山区管理委员会综合管理执法局工作人员。 委托代理人王新莹，山东环周律师事务所律师。 原审被告济南市历城区人民政府仲宫街道办事处，住所地济南市历城区仲宫街道办事处宏福路**。 负责人陈民，主任。 委托代理人李春艳，山东高信律师事务所律师。 委托代理人杜伟，山东高信律师事务所律师。 原审被告济南市南部山区管理委员会，，住所地济南市历城区柳埠街道办事处柳埠**** 负责人文东河，主任。 原审第三人济南市历城区月亮湾旅游度假专业合作社，住所，住所地济南市历城区仲宫镇杨而村div> 法定代表人宋春录。 原审第三人济南市历城区仲宫镇杨而村村委会，住所，住所地济南市历城区仲宫镇杨而村div> 法定代表人程延超，主任。 谷合营诉济南市历城区仲宫街道办事处（以下简称仲宫街道办）、济南市南部山区管理委员会综合管理执法局（以下简称南山执法局）、济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）以及原审第三人济南市历城区月亮湾旅游度假专业合作社（以下简称月亮湾合作社）、济南市历城区仲宫镇杨而村村委会（以下简称杨而村村委会）确认《限期拆除决定书》违法一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初426号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2015年8月16日，谷合营与月亮湾合作社签订《月亮湾原生态木屋村房屋买卖合同》，约定谷合营向月亮湾合作社购买木屋，木屋位于月亮湾原生态木屋村小区A区3号木屋，地上，地上建筑面积为205平方米框架结构，有地上室，有车库，总房款为200万元，木屋交付使用后归谷合营所有，附属的院落及土地为70年使用权，产权性质为租赁。原审庭审中，谷合营称其从房屋前业主处购得案涉房屋，并与月亮湾合作社重新签订的购房合同。 2020年3月26日，南山管委会对月亮湾木质别墅3号业主作出《接受调查通知书》，告知其未经依法批准擅自占用杨而村集体土地建设房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，通知其接受调查。2020年3月27日，南山执法局就案涉房屋情况对谷合营进行询问，并告知其涉嫌违法，将依法作出处理。2020年3月28日，仲宫国土所出具《证明》，载明月亮湾合作社于2009年7月开始擅自占用历城区仲宫镇杨而村村南集体土地进行非农业建设，该宗地不符合当年仲宫镇土地利用总体规划，当时地类为耕地、未利用地和其他农用地，该项目没有办理相关用地手续。2020年3月31日，南山管委会对月亮湾木质别墅3号业主作出《限期拆除告知书》，告知其因前述违法行为，拟拆除案涉房屋，限其于2020年4月7日前搬出房内物品，腾空房屋，自行将违法建筑及设施拆除，清理堆放物品恢复土地原状，退还非法占用的土地，并告知其享有陈述和申辩的权利。2020年4月8日，南山执法局对月亮湾合作社作出《限期拆除决定书》，载明：“经查实，你未经依法批准，擅自占用杨而村集体土地建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，有接受调查通知书、调查询问笔录等材料为证。本机关于2020年3月31日向你送达了《限期拆除告知书》，告知你依法享有陈述、申辩的权利。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条，本机关决定责令你限期拆除仲宫街道办事处杨而村14栋违建别墅。限你于2020年4月10日前搬除房内物品，腾空房屋，自行将违法建筑及设施拆除，清理堆放物品恢复土地原状，并退还非法占用的土地。”《限期拆除决定书》还告知其享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。现案涉房屋已被拆除。 2020年7月31日，南山执法局对月亮湾合作社作出《撤销决定书》，决定书载明：“2020年4月8日，我局向你单位送达《限期拆除决定书》，就你单位非法占用土地，在杨而村建设14套别墅项目事宜，责令你单位限期拆除。后经查明，2012年9月13日，济南市国土资源局已向你单位下发了济国土罚字〔2012〕第475号行政处罚决定书，限期拆除以上违法建设。济南市国土资源局又于2013年向济南市中级人民法院申请强制执行，济南市中级人民法院裁定准予执行，限期拆除以上违法建设。基于以上事实，现我局依法撤销2020年4月8日向你单位送达的《限期拆除决定书》。” 另查明，2012年9月13日，原济南市国土资源局对月亮湾合作社作出475号处罚决定书，载明“经核实：济南市历城区月亮湾旅游度假专业合作社未经批准，于2009年7月开始擅自占用历城区仲宫镇杨而村村南集体土地进行非农业建设，截止2012年3月陆续建设了旅游观光游乐场、二层住宅20间、二层职工食堂一座、两座六层职工宿舍楼，建筑面积12000平方米，总占地面积14650.7平方米（21.98亩）。经核实，以上所占土地占地前6532.25平方米为耕地，508.32平方米为农用地(耕地以外的其他农用地)、7610.13平方米为未利用地，上述行为……属非法占用集体土地行为。该宗地不符合土地利用总体规划。……决定处罚如下：1.限济南市历城区月亮湾旅游度假专业合作社15日内拆除在非法占用的7040.57平方米集体土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原状，并将14650.7平方米集体土地退还历城区仲宫镇杨而村委会……”。475号处罚决定书后附宗地图、历城区仲宫镇2006-2020年度土地利用总体规划图（局部）、历城区仲宫镇2009年土地利用现状图（局部），其中宗地图中绘制了违法建筑及设施所处的17处地块，载明月亮湾旅游度假专业合作社总面积14650.7平方米，合21.98亩，并分别列明了17处地块的面积。经核查，案涉月亮湾木质别墅所处位置位于475号处罚决定书所附宗地图中的标注的“地块;地块九&rdquo 2013年4月2日，原济南市国土资源局向济南市中级人民法院提交强制执行申请书，申请强制执行475号处罚决定书中的处罚事项。济南市中级人民法院于2013年4月22日作出（2013）济行执字第55号行政裁定书，裁定准予执行475号处罚决定书中的两项处罚，限被执行人月亮湾合作社于裁定生效之日起十五日内拆除上述建筑物和其他设施，恢复土地原状，并退还土地，如不履行将依法采取强制措施。 再查明，2017年4月14日，济南市机构编制委员会印发《济南市南部山区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》（济编发〔2017〕32号），设立南山管委会为市政府派出机构，南山管委会内设八个职能局（室），其中综合管理执法局承担南部山区综合行政执法和安全生产工作，负责综合执法规范化建设和执法监督工作；负责城镇容貌、环境卫生、数字化城市管理及城乡环境综合整治工作。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、原告是否适格；二、被告是否适格；三、案涉《限期拆除决定书》是否合法。 关于原告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，《限期拆除决定书》载明的相对人虽为月亮湾合作社，但调查询问、拟作出处罚决定的告知等《限期拆除决定书》作出前的过程性行为，均系对具体的木质别墅业主即本案原告作出，且行政机关在《限期拆除告知书》中告知了谷合营违法行为、拟处罚事项、法律依据及其享有的陈述、申辩权利，谷合营购买并居住的木质别墅亦在《限期拆除决定书》责令限期拆除的违建别墅范围之内，《限期拆除决定书》已对谷合营的权利义务产生影响，其与《限期拆除决定书》有法律上的利害关系，故谷合营有权对《限期拆除决定书》提起行政诉讼。 关于被告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，《限期拆除决定书》由南山执法局作出，谷合营亦对此无异议，故南山执法局应为本案适格被告，谷合营起诉南山管委会、仲宫街道办没有事实及法律依据，不予支持。 案涉《限期拆除决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》已确立了“一事不再罚”原则。行政机关对违法行为人的一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚。本案中，月亮湾合作社在集体土地上建设房屋的行为，已受到原济南市国土资源局作出的行政处罚，该行政处罚认为月亮湾合作社的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，对其作出了责令限期拆除建筑物及罚款的处罚。且原济南市国土资源局已就该处罚决定向济南市中级人民法院申请强制执行，该院已作出准予执行的裁定。南山执法局针对案涉月亮湾木质别墅，以违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定为由作出了责令限期拆除建筑物的行政处罚，而案涉月亮湾木质别墅已在475号处罚决定书所处罚的建筑物范围之内，南山执法局以相同的理由和近似的法律依据，再次对其作出责令限期拆除的行政处罚，已违反了“一事不再罚”原则，故应予撤销。但《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；……”本案中，南山执法局已于2020年7月31日对月亮湾合作社作出了《撤销决定书》，自行撤销了案涉《限期拆除决定书》，属于前述规定中不需要再行撤销的情形。经释明，谷合营仍要求确认违法，故应确认案涉《限期拆除决定书》违法。 综上，仲宫街道办、南山管委会非本案适格被告；南山执法局对案涉房屋重复作出责令限期拆除的处罚，显属违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项的规定，判决确认济南市南部山区管理委员会综合管理执法局于2020年4月8日作出的《限期拆除决定书》违法；驳回谷合营对济南市历城区人民政府仲宫街道办事处、济南市南部山区管理委员会的起诉。 谷合营对原审判决不服，向本院提起上诉。请求依法纠正原审法院错误认定的事实，维持原判决结果。事实与理由：1.原审法院虽判决《限期拆除决定书》违法，但认定违法原因是“2012年济南市国土资源局作出的475号行政处罚决定书已对案涉房屋进行过处罚、案涉行政行为违反了‘一事不再罚’的原则”该事实认定是错误的。475号处罚决定认定的违章建筑的范围不包括案涉月亮湾别墅。475号处罚决定书并非依据“宗地图(3张)、2009年土地利用规划图(局部)、历城区仲宫镇2006-2020年度土地利用总体规划图(局部)”作出，且上述证据也无法显示和案涉别墅有关，更无法证明原审认定的“经核查，案涉月亮湾木制别墅所处位置位于。“地块;地块九&rdquordquo;。原审法院作出涉案房屋对应宗地图中“地块;地块九&rdquo据（宗地图及航拍图一张）均系逾期举证。475号处罚决定书对应的济南市中级人民法院强制执行裁定书已终结本次执行，时隔7年，在未恢复执行的情况下，不能作为拆除案涉房屋的依据。2.请求直接确认《限期拆除决定书》因实体和程序问题而违法，非因“一事不再罚”。南山执法局作出《限期拆除决定书》之时，并不知晓475号处罚决定书的存在，未依法确认涉案房屋违法，《限期拆除决定书》并未依法送达。 南山执法局辩称，涉案月亮湾木质别墅所处位置位于475号处罚决定书所附宗地图中标注的“地块;地块九&rdquo济南市国土资源局济国土罚字(2012)第475号处罚决定书认定，济南市历城区月亮湾旅游度假专业合作社占用集体土地14650.7平方米进行非农业建设，属非法占有集体土地行为，该宗地不符合土地利用总体规划。所提供的土地利用现状图、土地利用总体规划图(局部)、宗地图均能准确地反映出违法建筑占用土地的情况。所占用的集体土地14650.7平方米，包括17个地块。与询问笔录、《月亮湾原生态木屋村木屋买卖合同》相印证，同时庭审过程中，当事人对涉案房屋的位置进行了确认。原审法院以违反一事不再罚原则，确认《限期拆除决定书》违法，适用法律正确，并无不当。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回谷合营的上诉请求。 仲宫街道办辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉人的诉讼请求；仲宫街道办并非本案适格主体，原审法院判决驳回谷合营对仲宫街道办的起诉，应依法维持。 南山管委会未予答辩。 月亮湾合作社未向本院提交书面意见。 杨而村村委会未向本院提交书面意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的程序性事实。 本院认为，本案系谷合营对已被南山执法局撤销的《限期拆除决定书》不服，提起的确认违法之诉。原审法院认为《限期拆除决定书》的处罚对象已包含在475号处罚决定书之内，且处罚的理由与475号处罚决定的处罚理由相同，处罚的依据近似，故《限期拆除决定书》违反一事不再罚的原则，在南山执法局已主动撤销《限期拆除决定书》的情况下，支持了谷合营的诉讼请求，确认《限期拆除决定书》违法。谷合营对原审判决理由不服，认为《限期拆除决定书》是因实体和程序问题违法而不是因违反一事不再罚原则违法，故本案的争议焦点应包括：一、《限期拆除决定书》是否违反一事不再罚的原则；二、《限期拆除决定书》是否应确认违法。 关于第一个争议焦点，《限期拆除决定书》是否违反“一事不再罚”的原则。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一违法行为，不能给予两次以上罚款的行政处罚。”该条是行政处罚法关于一事不再罚原则的规定。一事不再罚是行政处罚的重要原则之一，是指对当事人的同一违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上罚款的行政处罚。同一理由是指同一法律依据。本案中，南山执法局作出《限期拆除决定书》系针对相对人违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条，依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条，也就是说《限期拆除决定书》针对的是相对人违反土地管理和规划管理两类违法事实，依据的是违反规划管理如何进行行政处理的法律规定，而475号处罚决定针对的只是相对人违反土地管理的违法行为，依据的也只是国家对于违反土地管理行为的处罚规定，因此，《限期拆除决定书》与475号处罚决定针对的违法事实并不完全相同，法律依据也不相同，从本案在案证据来看，《限期拆除决定书》并未违反一事不再罚的原则，原审法院依据《限期拆除决定》违反一事不再罚的原则确认违法，认定事实不清，适用法律不当，本院予以纠正。 关于第二个争议焦点，《限期拆除决定书》是否应确认违法。首先，《限期拆除告知书》仅针对月亮湾别墅3号业主告知其对该告知书享有陈述申辩权，而《限期拆除决定书》是向月亮湾合作社作出的，作为影响月亮湾合作社重大权利的决定，并未告知其享受陈述、申辩等权利，不符合程序正当原则的要求；其次，南山执法局并未提交证据证明《限期拆除决定书》的送达程序符合法律规定，因此，原审法院判决确认《限期拆除决定书》违法，结果正确。 综上，原审判决虽判决理由不当但裁判结果正确，且各方当事人均对原审判决的结果未提出异议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谷合营负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二〇年十一月二十八日 法官助理李燕 书记员张赛