浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1499号 上诉人（原审原告）胡云凯，男，1963年5月2日出生，汉族，户籍所在地浙江省义乌市，现住浙江省义乌市。 委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地浙江省义乌市县前街**。 法定代表人王健，市长。 委托代理人李如珺。 委托代理人陈颖，浙江星耀律师事务所律师。 原审第三人马乾良，男，1936年11月17日出生，汉族，住浙江省义乌市。 委托代理人陈强，浙江星耀律师事务所律师。 胡云凯诉义乌市人民政府（以下简称义乌市政府）、第三人马乾良其他行政行为一案，浙江省金华市中级人民法院于2020年7月8日作出（2020）浙07行初168号行政裁定，驳回起诉。胡云凯不服，向本院提出上诉。本院于2020年8月20日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷审查、询问各方当事人后，现已审理终结。 原审经审理查明，2019年3月28日，义乌市政府发布义政征字（2019）第001号国有土地上房屋征收决定，位于义乌市××街××号国有土地上房屋在征收范围之内。2019年7月20日，义乌市住房和城乡建设局、义乌市自然资源和规划局、义乌市综合行政执法局、义乌市人民政府稠城街道办事处、义乌市国有土地上房屋征收管理办公室联合发布的《下车门区块房屋认定事项结果公示》，将义乌市××街××号国有土地上房屋的产权人认定为第三人马乾良，备注中注明本宗地总面积124.07平方米，19.67平方米可由相关权利人另行主张权利。胡云凯未就上述认定向认定部门提出异议。嗣后，征收部门与第三人马乾良签订了征收补偿安置协议。胡云凯向义乌市人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述协议。 胡云凯向原审法院起诉请求撤销义乌市政府于2019年7月20日对位于保联西街30号的房屋作出的产权情况认定的行政行为；案件诉讼费用由义乌市政府承担。 原审法院认为，胡云凯起诉请求判令撤销义乌市政府于2019年7月20日对位于保联西街30号的房屋作出的产权情况认定的行政行为。结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条有关“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”的规定，以及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，对于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款有关“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”的职责，依法应属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等法定职责，而非市、县级人民政府法定职责，且本案所涉的认定行为亦是由义乌市住房和城乡建设局、义乌市自然资源和规划局、义乌市综合行政执法局、义乌市人民政府稠城街道办事处、义乌市国有土地上房屋征收管理办公室作出，因而义乌市政府不是本案的适格被告。另一方面，在国有土地上房屋征收过程中，有权部门依法对征收范围内未经登记或产权人不明的建筑进行调查、认定和处理，仅是对嗣后评估机构依法作出评估报告，以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围。事实上，胡云凯未对案件所涉认定行为向认定部门提出异议，且已就征收部门与第三人马乾良签订的征收安置补偿协议向义乌市人民法院提起了撤销协议的行政诉讼，而在该诉讼中能够依法直接就义乌市××街××号国有土地上房屋的产权人进行审查，胡云凯可以得到救济的前提下，本案起诉不具有请求人民法院进行审理和判决的必要性和实效性。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回胡云凯的起诉。 胡云凯上诉称：1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款，“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”的职责属于市、县人民政府。因此义乌市政府为本案适格被告。2.案涉房屋产权的认定行为直接影响了胡云凯的合法权利，依法应当属于行政诉讼的受案范围。3.房屋产权认定的主体是市、县级人民政府，后续据此签订征收补偿协议的主体是房屋征收部门。房屋征收部门仅是认定小组的成员之一，无权力、无条件、无程序否定、更改前一认定。4.若法院不受理就房屋产权认定行为提起的诉讼，则在关于后续征收补偿协议的行政诉讼中必然要就作为依据的产权认定结果进行审查。征补协议案件的被告是征收部门，产权认定的主体市、县人民政府并非该案当事人，在该案中难以审查产权认定行为。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理，案件诉讼费用由义乌市政府承担。 义乌市政府答辩称：1.义乌市政府并非本案适格被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理的职责，应由房屋征收部门及国土、规划等有关主管部门履行，市政府的法定职责仅仅是通过作出征收决定来确定房屋征收部门，并组织有关部门进行调查、认定和处理。义乌市政府并不实际参与到调查、认定和处理的过程。被诉的认定行为系义乌市住房和城乡建设局、义乌市自然资源和规划局、义乌市综合行政执法局、义乌市人民政府稠城街道办事处、义乌市国有土地上房屋征收管理办公室（现已更名为义乌市国有土地上房屋征收中心）等五部门作出，并由义乌市国有土地上房屋征收中心在2019年7月20日进行了公示。2.本案并非行政诉讼受案范围。一方面，征收补偿法律关系以签订补偿协议或作出补偿决定作为结果。五部门对案涉房屋进行调查、认定和处理的行为并非征收补偿关系的终局结果，仅是征收过程中的一个环节，系为正确进行房屋征收而实施准别、论证、研究的过程性行为，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。另一方面，相关法律法规并未赋予被征收人对有关部门作出的调查、认定、处理行为进行行政诉讼的权利。相关房屋征收补偿方案及公示内容中均载明了异议复查申请程序，胡云凯也未对公示结果提出异议。3.胡云凯可在征收安置补偿协议纠纷案件中主张救济。4.按照现有生效判决，在实体上，五部门的认定结果正确，认定行为依据充分。5.胡云凯与本案不具有行政法意义上的利害关系，不具有诉讼主体资格。五部门的认定未侵害胡云凯的合法权益，胡云凯也不是案涉房屋的被征收人。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 马乾良述称：同意义乌市政府的答辩意见。另，胡云凯所诉的行为应当是行政机关作出的对胡云凯直接产生拘束力的外部行政行为。本案胡云凯所谓的确权行为系五部门作出，而非义乌市政府作出。胡云凯起诉中间过程的内部行政行为缺乏法律依据，原审裁定正确。 原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，胡云凯和马乾良均未向本院提交新证据材料。义乌市政府向本院提交证据材料复印件义乌市政府房屋征收决定及其附件《下车门区块旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿方案》（义政征字〔2019〕第001号）。本院认为，该证据在原审诉讼阶段已经形成，义乌市政府在第一审程序中无正当理由未提供，对该证据不予接纳。 本院对原审裁定认定事实，予以确认。 本院认为，本案所涉位于义乌市××街××号的房屋在案涉房屋征收决定确定的征收范围之内。该房屋权属不明确，未见相关主体提供土地使用权证及房屋所有权证等不动产权属证书。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；对未经产权登记和所有权人不明确的房屋，应当提请设区的市、县（市、区）人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理。调查、认定结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。依据上述规定，应当就案涉房屋提请义乌市政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理。2019年7月20日，义乌市住房和城乡建设局、义乌市自然资源和规划局、义乌市综合行政执法局、义乌市人民政府稠城街道办事处、义乌市国有土地上房屋征收管理办公室五部门联合发布了《下车门区块房屋认定事项结果公示》，认定案涉房屋的产权人为第三人马乾良。同样就案涉房屋主张所有权的胡云凯认为上述认定侵害了其合法权益，应当保障胡云凯寻求救济的权利。义乌市政府在二审中陈述作出产权认定的是五部门，义乌市政府仅仅起到组织作用，该主张与现有立法契合，也与《下车门区块房屋认定事项结果公示》的署名机关相符。原审法院认为义乌市政府并非适格被告，符合本案实际。产权认定行政行为系五部门作出，根据“谁行为，谁被告”的原则，胡云凯可对产权认定的行政行为相应提起诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  马国贤 审判员  刘家库 审判员  樊清正 二〇二〇年十一月十一日 书记员  刘 芳