山西省高级人民法院   行政判决书   （2020）晋行终500号   上诉人（原审原告）张英，男，1965年10月10日出生，汉族，住山西省平定县。   委托诉讼代理人张燕，北京市京师律师事务所律师。   委托诉讼代理人郭博宇，北京市京师律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）平定县人民政府，住所地山西省平定县冠山镇评梅广场西侧。   法定代表人王建义，职务县长。   委托诉讼代理人李有柱，平定县司法局工作人员。   委托诉讼代理人赵翀阳，山西圣平律师事务所律师。   张英因诉平定县人民政府政府信息公开一案，不服山西省太原市中级人民法院（2020）晋01行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。   原审法院查明，被告于2019年3月22日收到原告张英邮寄的《平定县人民政府信息公开申请表》，在法定期限内未予答复，原告遂将被告诉至本院。本院于2019年6月28日作出（2019）晋01行初45号行政判决，责令被告于本判决生效后十五日内对原告申请政府信息公开事项作出答复。被告不服，向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院于2019年12月10日作出（2019）晋行终714号行政判决，驳回上诉，维持原判。被告于2019年12月25日向张潘送达了《关于政府信息公开征求第三方意见的函》，征求张潘是否同意公开其补偿安置协议信息的意见。同日，张潘出具《情况说明》，表示因涉及其个人隐私，且与原告无任何利害关系，故不同意公开。被告于2019年12月27日向原告作出《政府信息公开申请答复书》，内容为：“关于你申请获取张潘与平定县冠山镇南关街城中村改造项目部签订的补偿安置协议等政府信息一事，经查，你要求公开的上述政府信息涉及张潘的个人隐私。本机关经书面征求张潘意见，张潘表示不同意公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条、第三十二条、第三十六条第三项之规定，答复如下：对于你申请获取的张潘与平定县冠山镇南关街城中村改造项目部签订的补偿安置协议，本机关不予公开。”   原审法院认为，本案的争议焦点为被告作出的《政府信息公开申请答复书》是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定，“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开”；第三十二条规定，“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方”；第三十六条第三项规定，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。本案中，原告申请公开的政府信息涉及第三方张潘的个人隐私，有可能会损害其合法权益，被告在书面征求张潘意见且其明确表示不同意公开后，被告决定不予公开，并无不当。综上所述，原告主张的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条、第三十二条、第三十六条第三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张英的诉讼请求。   张英上诉称，一、一审判决事实认定不清，仅凭第三方出具的情况说明即认定该政府信息涉及第三方个人隐私于法无据。本案中，上诉人向被上诉人申请公开张潘与平定县冠山镇南关街城中村改造项目部签订的补偿安置协议，该政府信息涉及上诉人房屋所属项目征收补偿标准，对解决安置补偿纠纷有实际价值。关于政府信息中是否涉及第三方个人隐私应作为重要事实予以查明，一审法院却在未审查该政府信息的情况下，仅凭第三方出具的情况说明即认定该政府信息涉及第三方隐私。上诉人认为该事实认定草率且严重缺乏依据，被上诉人出示的证据不足以证明该政府信息涉及第三方隐私。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定，涉及个人隐私的公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息不得公开，本案中所涉政府信息公开并无可能对第三方合法权益造成损害，若该政府信息所涉部分内容确实不能公开，行政机关应作区分处理并向上诉人提供可以公开的政府信息内容。上诉人在政府信息公开申请表中明确说明，上诉人房屋被划入城中村改造项目，申请涉案政府信息以便了解该项目安置补偿相关政策及标准，并非以损害第三方合法权益为目的。即使涉案政府信息中确实涉及第三方个人隐私，被上诉人也应当对该信息区分处理，并将处理后的政府信息向上诉人公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条的规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。一审法院在未对涉案政府信息实质审查的情况下，仅适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条、第三十二条违反了行政合理原则、比例原则。三、政府信息公开应坚持“公开是原则、不公开是例外。”征收补偿安置信息本属于应当主动公开的范畴，只有做好征收补偿安置信息的公开，才能更好地化解征收补偿安置矛盾，才能有利于诉源治理，有利于人民群众对依法征收补偿安置的有效监督，特别是关系自身重大利益的补偿安置信息，更不能仅因第三人的意见就作为不予公开的理由。一审法院以第三方情况说明认为涉案政府信息涉及个人隐私，错误认定被上诉人决定不予公开的行政决定并无不当并驳回上诉人诉讼请求。综上所述，一审法院认定事实缺乏依据，事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院依法维护上诉人的合法权益，支持上诉人的上诉请求。   平定县人民政府答辩称，原审判决合法，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院判决驳回上诉人的上诉请求。   二审经审理查明的事实与原审查明的事实相同，本院予以确认。另查明，2016年9月平定县人民政府根据国务院关于城镇棚户区改造的政策精神，制定出台了关于平定县棚户区改造的一系列指导性规定。平定县冠山镇南关村被确定为平定县棚户区改造范围之一，张英系平定县冠山镇南关村村民，涉诉房屋所有权人系张英之父张芝田（已去世），张英为涉案房屋的合法继承人之一。山西省高级人民法院于2019年12月16日作出（2019）晋行终597号生效行政判决，确认平定县人民政府作为涉诉范围内棚户区改造集体土地上房屋征收的主体，具有对征收张英宅基地及房屋进行补偿安置的法定职责。张英与本案所涉张潘系亲兄弟，同院落居住。由于张潘已与平定县冠山镇南关街城中村改造项目部签订了补偿安置协议，张英未得到补偿安置且认为张潘所签协议涉及争议房产，可能损害其合法权益，遂向平定县人民政府邮寄政府信息公开申请表，要求公开张潘与平定县冠山镇南关街城中村改造项目部签订的补偿安置协议。平定县人民政府于2019年3月22收到张英邮寄的政府信息公开申请表，张英主张**定县人民政府在法定期限内针对其政府信息公开申请未予答复应确认违法。太原市中级人民法院（2019）晋01行初45号行政判决确认平定县人民政府不履行政府信息公开法定职责违法，责令平定县人民政府对张英申请政府信息公开事项作出答复。山西省高级人民法院作出（2019）晋行终714号行政判决，驳回上诉，维持原判。本案系平定县人民政府于2019年12月27日作出《政府信息公开申请答复书》后，张英不服该答复遂提起本案诉讼。   本院认为，上诉人张英一审的诉讼请求包括：一是请求依法撤销平定县人民政府于2019年12月27日作出的《政府信息公开申请答复书》；二是请求责令平定县人民政府限期公开张潘与平定县冠山镇南关街城中村改造项目部签订的补偿安置协议。   本案的争议焦点为被上诉人平定县人民政府于2019年12月27日作出的《政府信息公开申请答复书》中认定上诉人张英申请公开的政府信息涉及第三人个人隐私是否正确；上诉人申请公开的政府信息是否可以作区分处理。换言之，针对以政府信息涉及个人隐私为由不予公开案件，应审查行政机关不予公开事由是否准确、是否书面征询第三方意见、是否对公共利益造成重大影响。对于隐私的判断应从主客观两方面把握，即主观上个人不愿意被公众知悉，客观上公开后对个人产生明显不当影响。个人隐私一般是指公民个人生活中不愿为他人公开或者知悉的秘密，一般包括姓名、住所等信息。公开涉及个人隐私的政府信息，应平衡保障权利人利益和申请人知情权。   关于上诉人张英申请公开的涉案政府信息是否涉及第三人个人隐私。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定，“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开”；第三十二条规定，“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方”；第三十七条规定，“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。”根据前述规定，除非经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响，行政机关不得公开涉及个人隐私的政府信息。涉及个人隐私的政府信息公开申请，行政机关既可以事先征求第三方意见，也可以根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条的规定，作出区分处理后，迳行作出告知而无需征求第三方意见再予答复，并确保政府信息公开申请人的知情权与第三方合法权益的平衡。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。”行政机关认为申请人申请获取的政府信息涉及第三人个人隐私的，应当提供得出该判断的证据和依据，履行书面征求第三人意见的法定义务，并对相关信息是否可以进行区分处理、区别公开作出判定和说明，既不能直接代替第三人作出决定，也不能直接以第三人不同意公开为由不予公开，否则会因未能全面履行职责而承担败诉的风险。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十九条规定，“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。”此外，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条和第二十九条第一款的规定，房屋征收部门对国有土地上房屋调查结果和分户补偿情况，应在房屋征收范围内向被征收人公布。据此，涉案补偿安置协议中的补偿情况本属于应当主动公开的信息范畴。虽然本案涉及的是集体土地征收，但对于分户补偿情况是否应予公开，集体土地与国有土地上房屋征收不应有所差别。分户补偿情况尽管一定程度涉及其他户的个人隐私，但为了保证征收补偿的公开和公平，防止征收部门暗箱操作，这类政府信息应该予以公开。本案中，被上诉人平定县人民政府认为上诉人张英申请获取的政府信息因涉及个人隐私而不应予以公开，但未能提供相关信息涉及第三人张禄个人隐私的证据材料，亦没有证明相关信息不能进行区分处理的依据，行政机关不应单纯以第三方是否同意公开为依据作出不予公开信息的决定。本院于2019年12月16日作出（2019）晋行终597号生效行政判决，确认平定县人民政府具有对征收张英宅基地及房屋的补偿职责。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条的规定，平定县人民政府作为涉案房屋的补偿主体，其在履行征收补偿职责过程中，从被征收人处获取了与征收补偿有关的政府信息，根据张英提出的政府信息公开申请，有依法公开涉案补偿安置协议的法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款的规定对国有土地上房屋分户补偿情况的公布并未附加不予公开的例外情况。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条是对政府信息公开问题的一般规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款是对有关房屋征收政府信息公开的特别规定，故对房屋分户补偿情况的公开问题，应当参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款的规定。被上诉人平定县人民政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条的规定，以涉及个人隐私为由作出涉案《政府信息不予公开告知书》不予公开相关补偿信息，主要证据不足，依法应予撤销。   关于上诉人张英申请公开的涉案政府信息是否可以作区分处理。该问题实质上涉及了保障公众知情权与保护公民隐私权两者发生冲突时的处理规则。在公开相关信息可能侵害第三方合法权益时，行政机关应根据比例原则作出适当处理，以取得与同样受法律保护的其他权利之间的平衡。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款规定，“被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复”；第九条第三款规定，“人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决被告限期公开可以公开的内容。”针对张英要求公开张潘与平定县冠山镇南关街城中村改造项目部签订的补偿安置协议，有些信息并不涉及他人身份情况，即使涉及协议签订方的个人身份信息等隐私，但在技术上可以进行整体与部分的分割区分处理。因本案现有证据不能证明上诉人张英申请获取的政府信息是否涉及第三人个人身份信息等个人隐私，被上诉人对此仍需进一步调查裁量，但是对此可以作区分处理。   综上，原审判决适用法律错误，应予撤销。上诉人的上诉理由成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：   一、撤销山西省太原市中级人民法院（2020）晋01行初36号行政判决；   二、撤销平定县人民政府于2019年12月27日向张英作出的《政府信息公开申请答复书》；   三、责令平定县人民政府于本判决生效之日起20个工作日内公开张潘与平定县冠山镇南关街城中村改造项目部签订的补偿安置协议。   一、二审案件受理费共100元，由被上诉人平定县人民政府负担。   本判决为终审判决。   审判长 刘 群   审判员 耿转成   审判员 李克恭     二〇二〇年十一月六日   书记员 田显军