广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行初77号原告李土明，男，汉族，1947年5月3日出生，住广东省吴川市**********，公民身份号码440************511。委托代理人冼日生，广东仁乐律师事务所律师。委托代理人冼琼炜，广东仁乐律师事务所律师。被告吴川市人民政府，住所地：广东省吴川市******。法定代表人陈恩才，市长。委托代理人詹树迅，吴川市司法局干部。委托代理人林钦钦，吴川市司法局干部。第三人吴川市黄坡镇人民政府，住所地：广东省吴川市黄坡镇中山开发区*****。法定代表人朱汉华，镇长。委托代理人陈福秀，广东佳业律师事务所律师。委托代理人凌显湖，广东佳业律师事务所律师。第三人李水养，男，汉族，1973年3月1日出生，住广东省吴川市**********，公民身份号码440********013538。委托代理人蓝博雅，广东风正律师事务所律师。第三人李朱宝，男，汉族，1967年7月22日出生，住广东省吴川市**********，公民身份号码440***19**********。原告李土明因与被告吴川市人民政府，第三人吴川市黄坡镇人民政府（以下简称黄坡镇人民政府）、李水养、李朱宝土地行政裁决及行政复议纠纷一案，于2020年6月13日向本院提起诉讼。本院于2020年7月2日立案后，于2020年8月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年9月27日公开开庭审理了本案。原告李土明的委托代理人冼琼炜，被告吴川市人民政府的委托代理人詹树迅和林钦钦，第三人黄坡镇人民政府的委托代理人陈福秀和凌显湖，李水养及其委托代理人蓝博雅，李朱宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年5月20日，吴川市人民政府作出吴府行复[2020]3号《行政复议决定书》，撤销了黄坡镇人民政府于2019年12月26日作出的黄地权（处）字[2019]2号《关于黄坡村李土明、李水养和李朱宝三方宅基地权属纠纷的处理决定》的具体行政行为。原告李土明诉称，诉讼请求：1、撤销被告吴川市人民政府作出的吴府行复[2020]3号《行政复议决定书》，并维持吴川市黄坡镇人民政府于2019年12月26日作出的黄地权（处）字[2019]2号《关于黄坡村李土明、李水养和李朱宝三方宅基地权属纠纷的处理决定》；2、由被告吴川市人民政府承担诉讼费用。事实和理由：上溯到1953年土地改革时期，争议地属于原告家的园地，原告之父李昆成在约120平方米园地中央开垦一块面积0.078亩旱地（主要种菜）。1953年吴川县人民政府发给李昆成、李土明、庞氏（原告之母）名下的吴府1953年字第221号《土地房产所有权证》予以确认权属。该园地及菜地几十年来由原告一家使用。2004年起，第三人李水养谎称该块地属于其所有，欲侵占该块土地建房，由此发生争议。黄坡镇人民政府经调解无效后，于2019年12月26日作出黄地权（处）字[2019]2号《关于黄坡村李土明、李水养和李朱宝三方宅基地权属纠纷的处理决定》（下称《处理决定》）。原告本来对该《处理决定》不服，但为了息事宁人，忍痛割爱，不申请行政复议。但被告受理第三人李水养的行政复议申请后，以未经调解、“调解是土地权属争议处理的前置条件”为由，据此认为《处理决定》违反程序，遂作出吴府行复[2020]3号行政复议决定（下称《行政复议决定》），撤销《处理决定》，这显然错误。一、《行政复议决定》认为黄坡镇人民政府未经调解便作出《处理决定》违背事实。（一）黄坡镇人民政府在受理确权申请前已介入调解处理。《处理决定》查明：“致使三方对该争议地主张权属且相持不下。2018年9月间，经村镇几级多次做工作调查，三方就两块地有关问题初步达成意向，并曾草拟协议书，但最后却还是功败垂成。”事实上如此。由此可见，2018年9月间黄坡镇人民政府便介入调解处理。（二）黄坡镇人民政府在作出《处理决定》前已依法进行调解。黄坡镇人民政府受理本案后，多次进行调解处理。在作出《处理决定》前仍通知争议各方到镇司法所进行调解，有调解照片等材料附案。故《行政复议决定》认为未经调解违背事实。（三）事实上李水养无调解意愿。接受调解意味着妥协让步，李水养坚持不妥协让步，却违背事实和法律强占原告土地，企图独占争议地。故被告认为未经调解，不符合事实和常理。二、被告关于“调解是土地权属争议处理的前置条件”无法律依据。《广东省土地权属纠纷处理条例》第十四条、《土地权属争议调查处理办法》第二十三条均规定应当调解，但没有规定“调解是土地权属争议处理的前置条件”。况且前述规定调解的前提是“应当根据自愿和合法的原则”调解。而本案中，李水养不同意、不接受调解。其在申请复议时也未说过未经调解。据此，在调解不成的情况下，第三人黄坡镇人民政府及时作出《处理决定》合法合理。故《行政复议决定》以“调解是土地权属争议处理的前置条件”为由，撤销《处理决定》是错误的。原告李土明在举证期限内提交了以下证据：1、居民身份证及户口簿，主张证明原告身份情况及家庭人口；2、1953年《土地所有权证》及平面图、说明，主张证明涉案土地属于原告所有；3、黄坡权（处）字［2019］2号《关于黄坡村李土明、李水养和李珠宝三方宅基地权属纠纷的处理决定》，主张证明该处理决定合法有效；4、会议签到表、会议决录、会议照片，主张证明黄坡镇人民政府对涉案争议双方进行调解的情况及事实；5、吴府行复[2020]3号《行政复议决定书》，主张证明被告以未经调解、“调解是土地权属争议处理的前置条件”为由，认为黄坡镇人民政府《处理决定》违反程序，显然错误，该复议决定不合法；6、说明和盖了湛江经济技术开发区人民法院收文章的起诉状第一页，主张证明李土明已经在法定期限内提起诉讼，没有超过起诉期限。被告吴川市人民政府答辩称，我府在依法受理第三人李水养的行政复议申请后，告知原告李土明及第三人李朱宝、黄坡镇人民政府答复，依法进行审理及作出决定，依法进行送达。在审理期间，作为被申请人的黄坡镇人民政府提交的答复和证据材料中均没有有关组织涉案争议土地当事人进行调解的证据材料。根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第十四条，人民政府受理的土地权属纠纷案件，能够调解的，应当根据自愿和合法的原则，在查明事实、分清是非的基础上进行调解，促使当事人互相谅解，达成协议。调解不成的，应及时作出处理决定。据此，人民政府处理土地所有权或者使用权权属纠纷时，应组织争议双方进行调解。根据中华人民共和国自然资源部（原中华人民共和国国土资源部）第17号令《土地权属争议调查处理办法》第二十三条，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。第三十三条，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。可见，调解是土地权属争议处理的前置条件。本案被申请人作出黄地权（处）字[2019]2号《关于黄坡村李土明、李水养和李朱宝三方宅基地权属纠纷的处理决定》的具体行政行为时，没有依法进行调解，程序明显违法。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项3目的规定，我府决定撤销被申请人吴川市黄坡镇人民政府于2019年12月26日作出的黄地权（处）字[2019]2号《关于黄坡村李土明、李水养和李朱宝三方宅基地权属纠纷的处理决定》的具体行政行为。综上所述，吴府行复[2020]3号《行政复议决定书》是事实清楚，程序合法的。原告的诉讼请求不成立。恳请法院驳回原告的诉讼请求，维持吴府行复[2020]3号《行政复议决定书》。被告吴川市人民政府在举证期限内提交了以下证据：1、行政复议决定书、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、送达回证，主张证明依法受理行政复议申请，作出行政复议决定并依法送达；2、行政复议申请书，主张证明收到原告行政复议申请；3、黄地权（处）字[2019]2号《关于黄坡村李土明、李水养和李朱宝三方宅基地权属纠纷的处理决定》，主张证明黄坡镇人民政府对宅基地权属纠纷作出处理决定；4、行政复议答复书及证据，主张证明黄坡镇人民政府依法作出答复和提交证据，提交的证据中没有有关调解的证据材料。第三人黄坡镇人民政府述称，一、黄坡镇人民政府作出处理决定事实清楚，证据充分。争议涉及两块住宅用地，这两块地位于黄坡村村内，呈南北走向且隔巷斜对面，于此分别称为权属争议地和巷距争议地。位于南面的权属争议地块，面积172.7平方米，东至李毓豪屋；南至李朱宝屋；西至李田贵屋；北至李土明屋；地类为村庄居民点建设用地，符合土地利用总体规划。位于北面的巷距争议地块，面积140.88平方米，东至李土明屋；南至李田贵屋；西至李亚华屋；北至陈亚德围墙，地类为村庄居民点建设用地，符合土地利用总体规划。就权属争议地，李土明、李水养和李朱宝均主张其权属，李土明、李水养均向黄坡镇人民政府提出宅基地使用权裁决申请。案外人李唐名也要求政府一并处理其与李土明之间的巷距问题。李水养方称，该地历史上一直是属他家祖父辈使用的园地。几十年前，经其父李隆同意，借出几十平方米给村中梁栋元建房使用，梁栋元另建新居后擅自将该平房以500元卖给李朱宝父亲李龙堂，其提出异议后经时任村干部处理，其以同样价款从李龙堂方转买过来，这有1953年土地房产证书及有关卖买单据为证。多年前曾拟使用该地建房，却遭李土明、李朱宝方无理阻止，这两方侵害其合法权益。李土明方称，该地历史上一直是属他家祖父辈使用的园地，当时梁栋元建于此处的平房用地，是经征得其上代人同意而借给梁栋元使用的，这有1953年土地房产证书为证，但李水养方却擅自占用此地建房，侵害其合法权益。李朱宝方称，该地历史上一直是属他家祖父辈使用的园地，当时梁栋元建于此处的平房用地，是经征得其上代人同意而借给梁栋元使用的，且梁栋元在另建新居也将该平房卖给其家，后经时任村干部处理其同意转卖给李水养方，但附带要求村集体协助批复其家需要建的两座屋地这一问题，村集体一直未予解决，李水养方却擅自占用此地建房，侵害其合法权益。权属争议地现状为空地，在历史情况上，经查，该地中西侧的一部分，为村中梁栋元旧平房旧址所在地。经现场勘测，该地相邻的南北两条直巷按东西两测的李航豪、李田贵两宅笔直连接，连巷拍墙面积共172.68平方米，其中梁栋元旧居地面积48.39平方米。上世纪七十年代期间，该地及周边一带还是一片较为偏僻之地，当时梁栋元户属村中贫困户，鉴于其户住居困难，经时任村干部同意其户在此起建一间俗称“一塔四臂”的简易平房，至八十年代中期，梁栋元户另建新居而搬离，而后与李朱宝父亲李龙堂发生卖买关系，据梁栋元方反映，当时商定卖给李龙堂并不是这间平房及用地，而是该平房拆御下来的行条木及其它有用东西，价款500元，同时，梁栋元方还反映，其原来这间平房用地是“五保户”地，属集体公地。至九十年代中期李水养拟用该地建房而获悉此卖买关系后提出异议，就此经时任村干部调处且各方同意，李水养方以同样价款将以上标的物转买过来，李朱宝方收款后出具了收据，并在收据中声明，“此后该地与他方无关，但要求村协助给其批复两座屋地问题”，后期由于其见此要求未得到解决并以此为由，便不再同意李水养方使用该地，同时李土明也认为这是他家的用地。此后，李水养拟在此建屋，因遭李朱宝和李土明两方反对而未果。李朱宝方提出的“要求村协助给其批复两座屋地”问题，经查，主要是因就另一块位于该争议地北侧的空地（即巷道争议地）因巷距问题与李土明方发生争议经村两级干部多次处理未能解决而导致。在这块地上的东侧，此前李土明方临时占地其中44.09平方米，对此李朱宝持有异议，双方就该地界址问题意见不一而形成巷道纠纷，经村干部多次处理未果，由此，就权属争议地，原来声明放弃的李朱宝方，却因以上原因后来又牵扯进来，致使三方对该争议地均主张权属且相持不下。2018年9月间，经村镇几级多次做工作调解，三方就两块地有关问题初步达成意向，并曾草拟协议书，但最后却还是功败垂成。此外，李土明一家已分为两户，现有一间住屋，李水养一家在村中未建有住屋，此前虽跟村中李华生私自转让了一块，但未经村集体确认，也未使用。由此，双方均符合宅基地安排条件。以上事实，有双方当事人提交的申请材料和证据、询问笔录、争议地现场图予以证实。二、黄坡镇人民政府作出的处理决定程序合法，处理结果公平、公正。黄坡村委会人多地少，是社会的现实问题。农村宅基地归村集体所有，村集体根据用户申请和本村实际，安排给村民使用，但不可能满足每位村民的用地要求。李土明、李水养提供的1953年土地房产证书，因年代久远地貌变化明显，所标明四至与现实际情况存在差别，位置难以核清，且在法理上仅可作参考而非法定依据，李朱宝与李土明双方父辈订立的调地契约，时间处在土地管理法开始实施前，此民事行为应予确认，但同样因时过长久四至不清而效用不足，故这两块地在属性上仍为村集体公地。这块权属争议地面积既超过120平方米，且李土明、李水养双方均符合宅基地安排条件，这种情况下，该地若全由一方使用则有失公允，也无助于矛盾的化解，双方皆有份各占其半，方算合情合理。黄坡镇人民政府在裁决前分别对李土明、李水养、李朱宝各方进行了询问，并制作有询问记录，为了解决纠纷，黄坡镇人民政府于2019年11月14日组织李土明、李水养、李朱宝三方到吴川市黄坡镇司法所就宅基地的争议及解决问题进行了调解，后因各方未能达成统一意见，故调解不成功。黄坡镇人民政府多次到现场进行勘验，深入调查研究，充分听取村集体和其他村民的意见，综合衡量各方利益后才作出的决定。既考虑李水养的请求，又考虑李土明的请求，同时也考虑李唐名的请求，只有综合处理这些矛盾，才能兼顾各方的利益。程序合法，结果公平。当然，在土地来源充足的情况下，应当满足李水养110平方米宅基地的请求，但在土地紧缺的情况下，不可能将一块172.68平方米土地划110平方米给李水养而将另外的62.68平方米闲置。综上所述，黄坡镇人民政府作出的处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，结果公平、公正。请求法院在查明事实的基础上依法作出判决。第三人黄坡镇人民政府在举证期限内提交了以下证据：1、《关于黄坡村李土明、李水养和李朱宝宅基地权属纠纷的处理决定》，主张证明黄坡镇人民政府已经处理涉案纠纷的事实；2、李土明的宅基地使用确权申请书及证据材料；3、李水养的宅基地使用确权申请书及证据材料；4、李唐名的申请及证据材料，证据2－4主张证明各方当事人的主张以及涉案土地权属存在争议；5、询问笔录，主张证明土地争议的事实；6、宗地图，主张证明争议地在裁决前的现状；7、争议地的现场图，主张证明裁决的合理性；8、会议签到表、会议记录、会议图片，主张证明2019年11月14日黄坡镇人民政府组织李水养、李土明、李唐名进行调解。第三人李水养述称，一、黄坡镇人民政府未调解结束就迳行作出决定，违反法定程序。从黄坡镇人民政府和原告李土明提供的2019年11月14日《会议记录》来看，主要内容是说明和解的重要性，涉及争议三方当事人的各人只有一句话，如李唐名说“同意调解”之后就没有下文了。当时三方都同意调解，为何不进行下去呢？当时主持人说改天继续调解，但后来未见组织调解。希望能调解结案。黄坡镇人民政府在复议过程中之所以不提供调解方面的证据，可能是因为其明知调解工作只是刚开始，但离结束仍很远很远。不管怎样，不提供证据就是没有证据。二、黄坡镇人民政府将仅是李唐名与李土明争议的另一宅基地一同处理，违反法定程序。案涉两块宅基地，其中一块是巷距宅基地，这块宅基地与李水养无关，仅是李唐名和李朱宝兄弟与李土明之间的纷争，应当另立一案来处理，不应将李水养扯进其中。三、黄坡镇人民政府确定争议范围错误，为事实不清，且违反法定程序。李水养主张的土地为110平方米，若加上西边无争议的空地约60平方米，共约170平方米。但黄坡镇人民政府将没有争议的60平方米也划进争议范围，并作调查处理和分割，显然损害了他人的利益，违反法定程序。四、原行政行为认定事实不清，证据不足，分割土地极不公平。（一）黄坡镇人民政府认定一家分两户只有一处宅基地是错误。李土明一家是否分为两户，李水养不清楚，但李水养清楚的是李土明已有两座房屋，一座房屋在争议地东面距离争议地4米处，实用土地面积约160平方米，另一座房屋（砖瓦木结构）位于争议地西南，距离争议地10米，实用土地面积约100平方米。在调处过程中，李水养多次向调处人员提出，但他们没有到实地调查，似乎有意偏于一方。（二）黄坡镇人民政府认为李水养的1953年土地房产证中房屋位置难以核清也是错误的。该房屋位于争议地中的东南角，墙体原来是坭砖砌成，到了1997年，屋顶已不存但高约50厘米的砖墙仍在。如此事实很容易查清，因为黄坡村六十岁左右的人都知道。（三）黄坡镇人民政府认为李土明符合宅基地安排条件是错误的。土地管理法规定农村村民一户只能拥有一处宅基地。李水养在村内没有宅基地，在村内无处栖身，现在只能在黄坡圩租房居住，而李土明一家在村中已有两座一新一旧的房屋，就算他一家分成两户，他也不能再分得一块新的宅基地。（四）黄坡镇人民政府的行政行为明显不当。首先，就算争议地达170平方米，除留出公用的外，平分后各得70平方米，李水养家庭六口人，其中儿子两个，大儿子24周岁，小儿子20周岁，他们过不久就要成家，70平方米不能满足必要用地，显然不合理。其次，李土明有二块宅基地而李水养连一块也没有，两人均是村民，涉案土地进行平分不公平、不合理。再次，按现在的扶贫政策，没有房的贫困户，国家补偿他们建房一层，每人18平方米，即如果贫困户一家6口，那么国家出钱建房一层共108平方米。现在李水养户分得的70平方米还达不到扶贫标准。最后，在解放前，李水养家就在该争议地的东南角建了房屋，1953年领到房产证。李水养父母在房屋周围空地种植作物等，当时有围院，围院内面积110平方米。1971年，李水养父亲李隆出借给邻居梁栋元搭建临时房屋。后来，梁栋元搬迁新居而以500元价钱将房屋材料卖给李龙堂，李龙堂因此想占有土地，李水养在主张土地权属之后补偿500元给他，他因此声明与争议地无关。黄坡镇黄坡村民小组就争议地块使用所作的《关于李毓恒宅居地的来源及处理经过证明》，也证实了李水养父母使用以上110平方米的事实。综上所述，李水养在村内没有宅基地及房屋，村应当分一块宅基地给李水养。而李土明已有二块宅基地，不得再取得宅基地。无论是尊重历史还是照顾现实，划分110平方米给李水养都是合情合理的。涉案行政行为错误，应当依法撤销。第三人李水养在举证期限内提交了以下证据：1、卫星图，主张证明争议地及李土明房屋二间的位置；2、照片（房屋），主张证明李土明房屋1，房屋2（318号）。房屋2占地面积90平方米；3、实地调查表，主张证明李土明房屋2（318号）确实存在；4、照片（屋基础），主张证明房屋基础砖墙（东西走向），位于争议地中，原为梁栋元建造，砖墙北端距离东面房屋12米，距离西面房屋4.8米；5、处理经过证明，主张证明李水养父亲李隆将自己使用的土地借给梁栋元，梁栋元建造房屋居住多年后搬迁后将房屋转让给李龙堂（李朱宝父亲），李朱宝一家后来将房屋转让给李水养兄弟；6、收据，主张证明李朱宝一家同意转让房屋给李水养兄弟，并收款400元。梁栋元收尾款100元，因李朱宝家欠付100元；7、李隆土地房产所有证，主张证明李隆的房屋一厘五位于争议地中，西至昆成园，北至昆成园；8、李南荣土地房产所有证，李南荣的房屋一厘五位于争议地中，西至昆成园，北至昆成园。李南荣与李隆是亲兄弟，李南荣早已将房屋赠给李隆。在开庭当天提交了一份房屋租赁合同，主张证明李水养租住李汉华房屋，李水养在村中没有宅基地。第三人李朱宝述称，1953年6月5日经吴川县人民政府颁发的第294号土地房产证载明黄坡村村民李亚助（李朱宝伯爹已故）、观子（李朱宝父亲已故）、亚茂（李朱宝亲叔已故）的土地房产证，有历史依据，具有法律效力。虽前辈已逝，但我们兄弟属其子侄应有继承和使用权。该证明核准的土地房产归李朱宝兄弟共有，任何人不得侵占。1986年11月8日，昆成父子（昆成是李土明父亲，已故）与龙堂（龙堂系李朱宝父亲，已故）签订的协议，要求龙堂让出几十平方米屋地给昆成盖大屋，然后剩下的土地归龙堂所有，保证以后没有争议，而达成的协议，同样证明实施在此范围的土地、房产归龙堂所有，任何人不得侵占。综上所述，请求法院依法保护其合法权益不受损害。第三人李朱宝在2020年9月22日提交了以下证据：1、协议书一份，主张证明1986年11月8日，昆成父子（李昆成系李土明父亲已故）、龙堂（李朱宝父亲已故），经双方协商，龙堂同意让出几十平方米屋地给昆成父子建大屋，剩余屋地归龙堂所有，保证以后没有任何争议；2、收据一份，主张证明1997年11月15日，经村委会主持达成协商意见，村委会口头承诺从村集体土地中规划两座屋地给李朱宝作建屋用地，李朱宝兄弟才同意以400元价格将涉案土地出让给李水养，李水养支付400元，李朱宝写下收据；证据3，土地房产所有证，主张证明涉案土地归李朱宝兄弟所有；在开庭当天提交李朱宝兄弟土地被侵占标示图，主张证明李朱宝兄弟的土地被侵占。经庭审质证，被告吴川市人民政府对原告李土明提交的证据材料的质证意见是：证据1，三性无异议；证据2，真实性无异议，但合法性和关联性有异议。该土地房产所有证已不具有权属凭证的法律效力，况且集体范围内土地属集体所有。地上房屋不存在了，地的所有权和使用权归集体。继承、转让等权属转移继受都不合法；证据3，真实性、关联性无异议，但不合法。在复议程序中，黄坡镇人民政府提交的证据材料没有关于调解的证据；证据4，三性由法院审查确定。在复议程序中，作为被申请人的黄坡镇人民政府没有提交这些证据材料；证据5，三性无异议；证据6，不确认说明，因为复议决定已经写明15日内向湛江市中级人民法院提起诉讼，这个权利的告知是明确的；起诉状，由法院认定。第三人黄坡镇人民政府对原告李土明提交的证据材料的质证意见是：证据1，三性无异议；证据2，真实性无异议，合法性、关联性有异议。根据现行的法律规定，该证属于无证明权利的凭证，上面所记载的内容与现在争议的土地无明确的关联性；证据3－5，三性无异议；证据6，由法院依法认定。第三人李水养对原告李土明提交的证据材料的质证意见是：证据1，三性无异议；证据2，真实性无异议，合法性、关联性均有异议；证据3，真实性无异议，合法性有异议，关联性无异议；证据4，真实性、关联性无异议，合法性有异议；证据5，三性无异议；证据6，真实性无异议，合法性、关联性有异议，理由如下：（1）吴川市政府已经明确告知受理的法院；（2）原告在向湛江经济技术开发区人民法院提出起诉时已经过了13天，其于2020年7月2日收到退还起诉材料不是阻碍原告提起诉讼的原因，原告在开发区人民法院告知后应当马上向湛江市中级人民法院起诉，是否退还材料不属于不可归责于原告的法定原因，其应承担不利法律后果。第三人李朱宝对原告李土明提交的证据材料的质证意见是：由法院认定。原告李土明对被告吴川市人民政府提交的证据材料的质证意见是：证据1，行政复议决定书关联性、真实性无异议，对合法性的意见与起诉状内容一致；对行政复议受理通知书、答复通知书、第三人参加行政复议通知书、送达回证三性无异议；证据2，真实性、关联性无异议，合法性有异议，李水养的主张均缺乏证据事实；证据3，无异议；证据4，（1）答复书真实性、关联性予以认可，附带的证据清单的证据、处理决定三性予以认可，（2）李土明宅基地使用权确权申请书及证据三性予以认可，（3）李水养宅基地使用权确权申请书三性不予认可，（4）李唐名申请书及证据材料三性不予认可；证据4的第89页到第105页的询问笔录的李唐名、李水养、孙艳英、李华新的询问三性不予认可；李庆州的询问中对“这三方的直系长辈以前在村中有一定面积园地”三性予以认可，其他不予认可；李朱宝的询问除了“干部调解纠纷”该部分予以认可，其他不予认可；询问笔录后面的宗地图予以认可，最后一页的争议地现场图三性予以认可。第三人黄坡镇人民政府对被告吴川市人民政府提交的证据材料的质证意见是：证据1，除了决定书以外其他三性均无异议，对复议决定书合法性有异议，吴川市人民政府认定黄坡镇人民政府没有经过调解不真实，由此认定原处理决定违反程序不合法；证据2－3，三性无异议；证据4，三性无异议，但对其主张的证明事实有异议，黄坡镇人民政府在作出决定前于2019年11月14日召集李土明、李水养、李朱宝三方进行了调解，后因不能达成一致意见才作出裁决。第三人李水养对被告吴川市人民政府提交的证据材料的质证意见是：证据1-2，三性无异议；证据3中的第25页-第46页真实性、关联性无异议，合法性有异议,证据47页-50页三性无异议，51页真实性、关联性无异议、合法性有异议，李水养虽然购买该宅基地，但后来李华生因病出世遗留一个儿子和一个女儿孤苦无依，李水养在村干部调解下已经把该宅基地归还李华生儿女；52-55页三性均无异议，对黄坡镇政府的处理决定不符合；证据4，三性和证明事实无异议。第三人李朱宝对被告吴川市人民政府提交的证据材料的质证意见是：证据1，三性无异议；证据2，三性有异议，李水养所说的内容不真实；证据3，三性有异议，李土明巷道争议地由其住屋往西推出200米作公共巷道有异议，因为农村巷地一般只有规定100米；证据4，三性有异议，对李土明、李水养提供的所有土地证明有异议。原告李土明对第三人黄坡镇人民政府提交的证据材料的质证意见是：证据1，三性予以认可；证据2，除户主为李隆的《土地房产所有证存根》《永卖地契》三性不认可外，其余证据的三性均认可；证据3，李土养的宅基地使用权确认申请书及证据材料中的《宅基地使用权确认申请书》真实性、合法性、关联性不认可;对《证据清单》中的《身份证》认可，认为《关于李镜恒宅居地的来源及处理经过证明》不合法，因为无负责人签名，不符法律规定；对二张《收据》的真实性、合法性、关联性不认可；对户主为李隆的《土地房产所有证存存根》真实性、合法性、关联性不认可；证据4，三性均不认可；证据5，对李唐名、李水养、孙艳英和李华新被询问笔录三性不认可，对李庆洲被询问笔录中“这三方的直系长辈以前在村中均有一定面积的园地”之三性认可，对其他部分不认可，对李朱宝被询问笔录，除干部调解纠纷认可外，其他部分不认；证据6－7，对三性予以认可；证据8，对三性予以认可。被告吴川市人民政府对第三人黄坡镇人民政府提交的证据材料的质证意见是：证据1－7，三性无异议；证据8，真实性、合法性、关联性有异议。在复议程序中，作为被申请人的黄坡镇人民政府没有提交这些证据。第三人李水养对第三人黄坡镇人民政府提交的证据材料的质证意见是：证据1，真实性、关联性无异议，合法性有异议，证明内容无异议；证据2，真实性无异议，合法性、关联性有异议，李土明的土地证无法查清，只能作为权属参考，与本案没有关联性；证据3，三性无异议；证据4，三性均不予认可；证据5，除了56页李水养的询问笔录之外，对其他人的询问笔录三性均不予认可；证据6，三性无异议；证据7，三性无异议，对证明事实有异议；证据8，真实性、关联性无异议，合法性有异议，该份证据在吴川市人民政府复议阶段没有提交，没有正当理由不能作为吴川市政府作出复议决定的依据。第三人李朱宝对第三人黄坡镇人民政府提交的证据材料的质证意见是：证据1，三性无异议；证据2－4，三性无异议，李土明和李水养提供土地证明不明显，李土明申请的110平方米宅基地使用权属每点依据都不成立，不合法；证据5－8，三性无异议。原告李土明对第三人李水养在2020年9月17日提交的证据材料的质证意见是：三性均有异议，不能证明李水养对涉案土地享有权属，不能证实本案被告作出的复议决定是合法的；对第三人李水养在开庭当天提交的房屋租赁合同的质证意见是已经超过举证期限，质证意见与之前发表的质证意见一致。被告吴川市人民政府对第三人李水养在2020年9月17日提交的证据材料的质证意见是：证据1－3，不清楚，三性由法院审查确定；证据4，三性无异议，但由何人所建不明确；证据5－8，不清楚，三性由法院审查确定。对第三人李水养在开庭当天提交的房屋租赁合同的质证意见是由法院审核认定。第三人黄坡镇人民政府对第三人李水养在2020年9月17日提交的证据材料的质证意见是：证据1，不清楚，由法院依法认定；证据2，三性无异议；证据3，不清楚，由法院依法认定；证据4，三性无异议；证据5－6不清楚，由法院依法认定；证据7－8，真实性无异议，合法性、关联性有异议，根据现行的法律规定该证属无证明权利的凭证，上面所记载的内容与现争议的土地无明确的关联性。对第三人李水养在开庭当天提交的房屋租赁合同的质证意见是由法院审核认定。第三人李朱宝对第三人李水养提交的证据材料的质证意见是：没有意见。原告李土明对第三人李朱宝在2020年9月22日提交的证据材料的质证意见是：对三性均不予认可。对第三人李朱宝在开庭当天提交的证据的质证意见是由三性均有异议，是其单方制造的材料。被告吴川市人民政府对第三人李朱宝在2020年9月22日提交的证据材料的质证意见是：证据1、2，不清楚，三性由法院审查确定；证据3，真实性无异议，但合法性和关联性有异议，该土地房产所有证已不具有权属凭证的法律效力，况且集体范围内土地属集体所有，地上房屋不存在了，地的所有权和使用权归集体，继承、转让等权属转移继受都不合法。对第三人李朱宝在开庭当天提交的证据的质证意见是由三性不确认。第三人黄坡镇人民政府对第三人李朱宝在2020年9月22日提交的证据材料的质证意见是：证据1、2，不清楚，三性由法院审查确定；证据3，对真实性无异议，合法性、关联性有异议。根据现行的法律规定该证属无证明权利的凭证，上面所记载的内容与现在争议的土地无明确的关联性。对第三人李朱宝在开庭当天提交的证据的质证意见是对三性有异议。第三人李水养对第三人李朱宝在2020年9月22日提交的证据材料的质证意见是：证据1、三性不予认可，该收据是李朱宝个人制作，并非当时调解的真实经过；证据2、真实性无异议，合法性、关联性有异议，对证明内容也有异议；证据3、三性不予认可，该土地证无法查清四至，只能认定权属的参考，不能作为认定权属的依据。对第三人李朱宝在开庭当天提交的证据的质证意见是对三性有异议。本院对各方当事人提交的证据认证如下：对原告提交的证据1、3、5、6，被告吴川市人民政府提交的证据和第三人黄坡镇人民政府提交的证据1－7，符合证据的三性要求，可以作为本案的有效证据使用，本院予以确认，并作为认定案件事实的依据。原告提交的证据4和第三人黄坡镇人民政府提交的证据8，因没有记录到李朱宝有参与土地确权的调解会议，李朱宝亦否认有调解，本院对原告和第三人黄坡镇人民政府关于主张已针对各方当事人土地权属争议进行过调解的证明事实不予确认。因原告和第三人黄坡镇提交的其他证据及第三人李水养、李朱宝提交的证据与本案行政复议程序性审查无关联性，本院不予审查。经审理查明：原告李土明与第三人李水养、李朱宝争议位于广东省吴川市******民小组内的集体建设用地，因李水养准备建房引起李土明、李水养、李朱宝土地权属纠纷。第三人黄坡镇人民政府受理该土地权属确权申请后，于2019年12月26日作出了黄地权（处）字[2019]2号《关于黄坡村李土明、李水养和李朱宝三方宅基地权属纠纷的处理决定》，李水养不服该处理决定，向被告吴川市人民政府提出行政复议。吴川市人民政府受理后，进行了书面审查，于2020年5月20日以黄坡镇人民政府没有依法进行调解，程序明显违法为由，作出吴府行复[2020]3号行政复议决定书，决定撤销黄坡镇人民政府作出的上述宅基地权属纠纷处理决定，并告知李土明、李水养、李朱宝如不服该复议决定，可自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向湛江市中级人民法院提起诉讼。2020年6月4日，吴川市人民政府将行政复议决定书送达给李土明。2020年6月13日，李土明不服上述行政复议决定，向湛江经济技术开发区人民法院提起本案的行政诉讼。湛江经济技术开发区人民法院经审查，认为本案应由湛江市中级人民法院管辖，将起诉材料退还给李土明并告知向湛江市中级人民法院起诉。李土明于2020年7月2日收到退还的起诉材料后，向湛江市中级人民法院递交行政起诉状及证据。黄坡镇人民政府在吴川市人民政府处理本案行政复议期间，并没有向吴川市人民政府提交土地确权处理阶段的调解证据，而其在本案诉讼期间所提交的证据8即会议签到表、会议记录、会议图片，反映到其在2019年11月14日组织李土明、李水养、李唐名进行了调解，而没有反映到李朱宝有参加到此次调解。黄坡镇人民政府亦没有提交已通知李朱宝参加调解的证据。李朱宝在庭审当场表示没有调解。本院认为：本案属于土地行政裁决及行政复议纠纷。本案的争议焦点系：一、原告李土明的起诉是否超过起诉期限；二、被告吴川市人民政府作出的吴府行复[2020]3号行政复议决定是否正确。关于原告李土明的起诉是否符合法律规定的问题。判断超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑原告是否已经积极行使诉权，起诉期限是否因不属于其自身的原因而耽误。本案中，吴川市人民政府于2020年6月4日将行政复议决定书送达给李土明，在行政复议决定书告知李土明如不服该复议决定，可自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向湛江市中级人民法院提起诉讼。2020年6月13日，李土明不服上述行政复议决定，错误地向湛江经济技术开发区人民法院提起本案的行政诉讼，但其从收到行政复议决定书到提交起诉状，时间是9天，并没有超过15天的法定起诉期限，可见李土明在法定起诉期限内积极行使了诉权。随后，湛江经济技术开发区人民法院经审查认为本案应由湛江市中级人民法院管辖，于2020年7月2日将起诉材料退还给李土明，李土明收到退还的起诉材料后即向本院递交行政起诉状及证据。李土明在收到行政复议决定后积极行使行政诉权，在合理期限内再次向有管辖权的法院递交起诉状，即使存在错误选择管辖法院的情形，也不应因此承担不利后果。李土明的起诉超过起诉期限，应当认定具备正当理由，本院对其起诉予以受理并审理正确。关于被告吴川市人民政府作出的吴府行复[2020]3号行政复议决定是否正确的问题。吴川市人民政府作出的吴府行复[2020]3号行政复议决定以黄坡镇人民政府在作出黄地权（处）字[2019]2号《关于黄坡村李土明、李水养和李朱宝三方宅基地权属纠纷的处理决定》时，没有依法进行调解，程序明显违法为由予以撤销。黄坡镇人民政府主张在作出确权处理决定前已组织李水养、李土明、李朱宝三方进行调解，应承担举证责任，但其既没有提供符合程序的调解记录，也没有提供已依法通知李朱宝参加调解的证据，应由其承担举证不能的法律后果。综上，黄坡镇人民政府、李土明均未能提供到黄坡镇人民政府在涉案争议土地确权前组织争议各方进行调解的证据，本院对黄坡镇人民政府、李土明的此项主张不予采信。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第十四条第一、二款规定关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”和《土地权属争议调查处理办法》第二十三条“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则”和第三十三条“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行”的规定，调解是土地权属争议处理的前置条件，黄坡镇人民政府在作出涉案土地权属处理决定前未组织李水养、李土明、李朱宝三方进行调解，程序明显违法。吴川市人民政府据此作出的吴府行复[2020]3号行政复议决定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，处理正确。综上所述，原告李土明的诉讼请求理据不足，依法予以驳回。被诉行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李土明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李土明负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 杨纯京审 判 员 吴有文审 判 员 李常红二〇二〇年十一月十七日法官助理 陈小斯书 记 员 梁罗芬附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。