辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终953号上诉人（一审原告）：孙惠芳，女，1961年6月22日出生，汉族，住址辽宁省瓦房店市。被上诉人（一审被告）：瓦房店市人民政府，住所地辽宁省瓦房店市世纪广场**。法定代表人：周振雷，该市政府市长。委托诉讼代理人：霍嵩，该市农业农村局工作人员。委托诉讼代理人：肖建瓴，辽宁光莹律师事务所律师。一审第三人：韩秉坤，男，1954年12月14日出生，汉族，住址辽宁省瓦房店市。委托诉讼代理人：王文和，辽宁金刚石律师事务所律师。孙惠芳因诉瓦房店市人民政府、第三人韩秉坤撤销农村土地承包经营权登记一案，不服辽宁省大连市中级人民法院（2019）辽02行初361号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年11月4日组织各方当事人进行询问。上诉人孙惠芳，被上诉人瓦房店市人民政府的委托诉讼代理人霍嵩、肖建瓴，一审第三人韩秉坤的委托诉讼代理人王文和到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：瓦房店市太阳街道办事处潘大屯村民委员会于2016年12月6日与韩秉坤签订《辽宁省农村土地家庭承包合同》，承包期限30年，从1998年1月1日至2027年12月31日止。被上诉人于2018年1月1日向韩秉坤颁发了辽（2017）瓦房店市农村土地承包经营权第079133号。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体到农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格。本案中，上诉人是否具有承包经营资格、是否影响与发包方之间所形成的基础民事法律关系等，主要涉及民事法律争议，在行政诉讼证据的可采性以及判断行政机关是否尽到审慎审查义务方面，如果没有明显的相反证据足以推翻行政机关办理登记时所认定的事实及相关证据，不宜在行政诉讼审查阶段进行过度审查，相关利害关系人对此持有异议，可通过民事诉讼途径予以解决。依据现有证据，在上诉人未能提供充分证据否定案涉《辽宁省农村土地家庭承包合同》的真实、有效性的情况下，上诉人不具有提起本案的诉讼主体资格。如上诉人认为其承包经营权受到侵害可通过民事诉讼途径加以解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”故应驳回上诉人的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回孙惠芳的起诉。案件受理费人民币50元免予收取。孙惠芳上诉请求：1、撤销一审裁定。2、指令一审法院对本案进行实体审理。3、诉讼费由被上诉人负担。事实和理由：一、一审法院裁定驳回起诉错误，驳回起诉适用的是程序法，一审法院认为上诉人没有原告主体资格，但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人系案涉土地所在的村委会成员，常年在案涉土地耕种，从未有过任何人主张过权利，现在被上诉人却将土地使用权证书颁发给第三人，这本身就是对上诉人合法权利的侵害，上诉人有权提起行政诉讼。二、一审法院认为上诉人现有证据无法否定第三人和村委会签订的《辽宁省农村土地家庭承包合同》，那么本案究竟进行实体审理还是仅仅是程序性审查。如果是实体审理，案涉的辽（2017）瓦房店市农村土地承包经营权第079133号土地经营权证书中，第三人庙西的0.89亩土地四至清楚，与被上诉人所提供的《辽宁省农村土地家庭承包合同》中的四至并非一个地块，被上诉人在进行形式审查时没有尽到审慎审查的义务己经非常明显。其次，上诉人在举证期限内提供了相应的证据，足以证明案涉的土地承包合同是虚假的，但一审法院收到材料后却不开庭审理，对上诉人所提供的证据只字不提。第三，在上诉人与第三人韩秉坤2018辽02**民初2488号民事案件的庭审中，第三人一直在强调案涉的0.89亩土地是他从案外人陈金胜处转来的，从未提过在2016年其与村委会签订过承包合同，其自己都不知道在2016年与村委会签订土地承包合同明显与事实不符，案涉的土地承包合同根本就是一份虚假的合同。综上，上诉人认为一审法院程序违法，适用法律错误。请求二审法院查明事实，指令一审法院审理本案。瓦房店市人民政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、上诉人认为本案属于行政诉讼受案范围错误。在上诉人的上诉状中上诉人自己也认可，本案涉及的土地使用权应由其取得，但是被他人取得，按此理解本案恰恰根源于民事权益纠纷，应当属于民事案件受案范围，在民事案件基础上厘清权属争议。因此本案一审法院的认定正确。二、答辩人的颁证行为合法，上诉人不具有行政法意义上的“利害关系”。本案答辩人的“土地承包经营权证的颁发行为”是属于依申请的行政确认行为。答辩人作为县级地方人民政府依法具有颁发《农村土地承包经营权证》的法定义务，但是该义务对于答辩人来说，只是形式审查义务，而不具有实体审查义务，答辩人在接受颁证申请后，经审查申请资料及程序符合法律规定，即向申请单位颁发证照。在具体实施中，行政机关主要以《农村土地承包经营权证管理办法》和土地承包经营权确权登记颁证工作相关政策要求为依据，作出是否颁证确认的行为。首先、申请颁证所需的文件按照《关于印发大连市农村土地承包经营权和农村流转土地经营权登记暂行管理办法的通知》第二章第二节第八条的规定：“实行家庭承包的，由发包方申请办理土地承包经营权的首次登记，应提交以下材料：（一）首次登记申请书；（二）公示无异议的土地承包方案和确权登记颁证工作方案；（三）农村土地承办合同；（四）地块分布图、承包地块示意图、公示结果归户表以及承包地块的确权面积、是否基本农田等资料；（五）登记部门认为需要提交的其他材料。”其次，颁证程序按照《关于印发大连市农村土地承包经营权和农村流转土地经营权登记暂行管理办法的通知》第十条规定：“办理首次登记，按照以下程序进行：（一）提出申请。在农村土地承包合同签订后，申请人（家庭承包方式的为发包方，其他承包方式的为承包方）向所在地乡镇政府提出登记申请，并提交相关材料。（二）初审核查。乡镇政府自收到申请材料之日起15个工作日内核查完毕。材料符合规定的，提交给县级农业行政主管部门，将登记申请事项和材料录入农村土地承包管理信息系统，并将登记事项记载于本乡镇农村土地承包经营权登记簿内。材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）审核登记。县级农业行政主管部门自收到乡镇提交的申请材料之日起15个工作日内审核完毕。材料符合规定的，在农村土地承包管理信息系统中登记，并将登记申请事项记载于县级农村土地承包经营权登记簿内，报县级政府审定颁证。材料不符合规定的，书面通知乡镇政府补正。（四）颁发证书。县级政府对农业行政主管部门报请的颁证申请进行审定，制作农村土地承包经营权证书，并交由乡镇政府颁发给申请人。”本案中答辩人主管部门对发包方潘大屯村委会提交的登记申请材料进行了审查，认为发包方提交的相关材料符合上述政策规定，并且程序合法，报请答辩人颁证，并依据《大连市人民政府办公厅关于印发大连市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》“按照‘申请、审核、登记、颁证’的程序，发放土地承包经营权证。权证发放工作由各区市县政府（先导区管委会）统一组织，乡镇（街道）政府具体负责，村（居）民委员会具体办理。”的规定，由潘大屯村将承包经营权证书发放给对应农户。因此答辩人将证书颁发给一审第三人的行政行为符合法律规定。一审法院认定上诉人不具有行政法意义上的“利害关系”正确。综上所述，被上诉人在本案中依法颁证的行为完全合法，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。第三人韩秉坤答辩称：请求驳回上诉，维持一审裁定。一、一审裁定认定事实清楚。上诉人所称的辽（2017）瓦房店市土地承包经营权第079133号中、代码为2102810082040400431的庙西地块即0.89亩承包地，与上诉人一点关系也没有。上诉人既没有承包合同，又没有流转合同，2016年潘大屯村《土地承包经营权勘界确权公示表》上亦没有记载；仅凭一份形式要件、实体要件均不符合证据标准的书面材料，且该材料证实的内容与请求撤销的“庙西”地块没有任何关系，材料中涉及的是“大河套”地块，即在诉状中谎称在庙西地块耕种了17年，却无任何依据；其实是从2016年已经确权给第三人后开始抢种的，而后又抢栽了桃树。可见上诉人确实不具备行政诉讼主体资格。二、一审裁定适用法律、法规正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。而上诉人与案涉地块没有任何关系，根本不具备行政诉讼主体资格；故一审法院驳回起诉是有事实依据的。三、确权给一审第三人的地块有事实依据。案涉地块因2000年“潘东线”修路时，需扒掉本村五保户许永库家原来的房子，潘大屯村委会便借用本村村民陈金胜在庙西的11垅0.89亩承包地，给许家建房使用，但许只打了地基，2015年许去世，2016年便收回返还给了原承包户。陈金胜（已去世）之子陈仁智将该地块转让给了第三人；因此确权时，便将陈仁智转让给第三人的0.89亩土地，确权给了第三人。这一点，既有村委会的情况说明，又有陈仁智的书面转让证明材料；还有《农村土地承包经营权勘界确权公示表》；公示时间2016年11月13日至11月20日；公示期间没有人提出异议；承包经营权第079133号证书，就是根据此公示表中编号为0061的内容制作并发放的。上述事实已经生效的（2019）辽02民终8310号民事判决书予以确认。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，故应驳回其上诉请求，维持一审裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，孙惠芳提起本诉在起诉状中载明的诉讼请求是：请求法院判令撤销被上诉人发放的辽（2017）瓦房店市农村土地承包经营权第079133号土地承包经营权证中将2102810082040400431地块登记为韩秉坤的土地经营权登记（共计0.89亩）；诉讼费由被上诉人承担。争议焦点为孙惠芳的诉讼请求是否具有事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据上述法律规定，土地承包经营权合同是颁发土地承包经营权证的前提和基础，土地承包经营权的范围依据土地承包经营权合同的内容确定。土地承包经营者自承包合同生效时取得土地承包经营权，县级以上人民政府向承包经营者颁发土地承包经营权证，是对其已有土地承包经营权的确认。本案中，瓦房店市太阳街道办事处潘大屯村民委员会于2016年12月6日与韩秉坤签订《辽宁省农村土地家庭承包合同》，为韩秉坤颁发农村土地承包经营权证。孙惠芳诉请撤销瓦房店市人民政府为韩秉坤颁发的土地承包经营权证，必须先解决作为该登记行为基础的土地承包经营合同的效力问题。在承包合同未经法定程序予以否定的情况下，即未被撤销或确认无效之前，孙惠芳向法院提起行政诉讼，请求撤销上述土地承包经营权证，缺乏事实和法律依据。一审法院裁定驳回孙惠芳的起诉，并无不当。孙惠芳上诉主张瓦房店市人民政府颁发给韩秉坤的土地承包经营权证侵害其合法权益，其应以自己的土地承包经营权合同记载有争议地块为前提。孙惠芳虽然自述在争议地块耕种多年，但没有证据证明其拥有争议地块的承包经营权，故不具有请求法院撤销案涉土地承包经营权证的原告主体资格。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。孙惠芳的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年十一月二十四日法官助理刘春晓书记员赵晓迪