浙江省宁波市海曙区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0203行初81号 原告王叶丽，女，1976年8月2日出生，汉族，住宁波市海曙区。 被告宁波市海曙区高桥镇人民政府，住所地宁波市海曙区高桥镇文化路**（办公场所宁波市海曙区高桥镇汇贤路**高桥商会大厦**）。 法定代表人陈明珉，镇长。 出庭应诉负责人舒沁，党委委员。 委托代理人徐金燕（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 第三人宁波市海曙区高桥镇江南村村民委员会，住，住所地宁波市海曙区高桥镇江南村/div> 法定代表人施维波，书记。 第三人宁波市海曙区高桥镇江南村股份经济合作社，住，住所地宁波市海曙区高桥镇江南村/div> 法定代表人施维波，社长。 上述两第三人共同委托诉讼代理人朱益炎（特别授权代理），浙江清收易律师事务所律师。 原告王叶丽诉被告宁波市海曙区高桥镇人民政府（以下简称高桥镇政府）、第三人宁波市海曙区高桥镇江南村村民委员会（以下简称江南村村委会）、宁波市海曙区高桥镇江南村股份经济合作社（以下简称江南村合作社）乡政府不履行法定职责一案，本院于2020年6月9日立案受理后，于法定期限内向被告高桥镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭进行了审理，原告王叶丽，被告高桥镇政府出庭应诉负责人舒沁、委托诉讼代理人徐金燕，第三人江南村村委会、江南村合作社的共同委托诉讼代理人朱益炎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王叶丽起诉称：原告是高桥镇江南村村民、股民，属农业户口，符合江南村新村建设旧村拆迁实施细则细化方案各项要求。原告于2020年1月23日向第三人提交申请书，要求落实原告和女儿在××村××村××村××房××房，第三人回复告知：“不能单独享受江南村安置房”。原告于2020年3月27日邮寄申请书给被告要求同样事项给予落实解决，在2个月期限内，原告数次到陈明珉镇长办公室询问要求回复，后被告告知不予书面回复。原告从网络搜索到，2017年6月5日，宁波市海曙区发展和改革局作出“关于同意海曙区江南村新村建设一期项目变更为高桥镇江××村××村××房项目的批复”，其中第五项内容中“建设资金由高桥镇人民政府自筹解决”。事实上，建设资金来源于第三人将江南村股民的集体土地抵押给被告，第三人实施了城中村改造，建造了拆迁安置房分配给股民无房户、适龄青年、大龄青年，也是最后一次福利分配的安置房。原告是江南村村民、股民，前夫周开明的父亲周晓元、母亲余秀芸名下在江南村有集体土地房屋，约有240平方米，被告理应遵守2010年1月11日制订的江南村新村建设旧村改造集体土地拆迁补偿安置实施细则和细化方案。2013年11月1日，第三人和周晓元签订了拆迁安置补偿协议书，确定旧房拆迁可调产安置面积177.69平方米。2020年4月，第三人将房屋套型选择登记表送达周晓元确定可选套型和面积。2013年11月1日，第三人和周开明签订拆迁安置补偿协议书，调产安置面积63.83平方米。2020年4月，第三人将房屋套型选择登记表送达给周开明签字。2014年2月期间，原告和周开明由于感情破裂离婚，女儿周艺霖由原告抚养，第三人与拆迁户（周晓元、周开明）签订拆迁协议在先，原告和周开明离婚在后，使得原告与女儿周艺霖无处可享受本次江南村旧村改造拆迁分房红利，原告应可享受无房户政策，符合第三人相关细则细化各项条件。第三人在本次旧村改造拆迁过程中，对江南村已有享受大龄青年与适龄青年的人员，分田阳、新田阳、汪家、宜江岸、石路头、石路头小赵家、浦湾、俞王家、应陈、施家漕、大堰斗等自然村统计列表，故原告可享受独立无房户待遇90平方米，安置房价格按政策细则方案价格确定。第三人全村实施改造后，分配给江南村所有股民拆迁户、股民无房户、股民适龄青年、股民大龄青年所需要的福利分房，是被告和第三人出资建造。综上所述，原告可享受由被告和第三人组织实施城中村改造、拆旧建新为股民建造的福利房。为此，原告诉至法院请求判令：被告和第三人履行法定职责，为原告安置可享受的江南村无房户90平方米的房屋，房屋价格按第三人拆迁实施细化细则方案政策享受。 原告为证实其主张，向本院提供了以下证据： 证1.原告户口簿、股民证各一份，拟证明原告是江南村村民、股民，系农业户口的事实。 证2.EMS邮寄单、查询记录各一份，拟证明原告提出申请，被告收到申请的事实。 证3.申请书二份，拟证明原告向第三人及被告申请的内容。 证4.第三人回复一份，拟证明原告是无房户，第三人回复错误。 证5.细化方案一份，拟证明原告符合无房户安置条件的事实。 证6.批复一份、复函一份，拟证明被告参与这个项目的事实。 证7.周晓元与第三人签订的拆迁安置补偿协议书及房屋套型选择登记表各一份、周开明与第三人签订的拆迁安置协议书及房屋套型选择登记表各一份，拟证明原告是无房户，应该享受无房户安置政策。 证8.第三人在村公示栏公示的大龄青年（无房户）汇总表一份、江南村适龄青年享受房屋面积结算统计表一份，拟证明原告是无房户，应该享受无房户安置政策。 证9.照片二张，拟证明房子已经造好的事实。 证10.告全体村民书一份，拟证明原告是无房户，应该享受无房户安置政策。 被告高桥镇政府答辩称：一、被告非复议机关，原告王叶丽提出行政复议申请，不符合法律规定。原告王叶丽曾于2020年3月27日向被告邮寄一份复议申请书，即涉案申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”及第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议”之规定，被告是地方基层人民政府，原告王叶丽如对被告的具体行政行为不服的，应向上一级主管部门申请行政复议，而非被告，故原告王叶丽的申请不符合法律规定。 二、即使原告系向被告提出履职申请，被告也不存在侵犯原告合法权益的行政行为。原告起诉要求被告履行法定职责让其享受江南村无房户90ｍ？的相关政策，该诉请实为对江南村新村建设项目的异议，而江南村已在2013年与原告权益相关方签订了协议，原告不符合相关规定，故被告不存在侵犯原告的合法权益行政行为。具体如下：2008年4月，为改善村民居住环境，高桥镇江南村拟启动新村建设旧村改造项目。经民主审议，江南村于2010年1月11日正式公布《鄞州区高桥镇江南村新村建设旧村改造集体土地房屋拆迁补偿安置实施细则》（以下简称《新村建设实施细则》）。后宁波市鄞州区发展和改革局于2013年1月5日同意高桥镇江南村新村建设一期项目建议书，因新村建设项目审批上的要求，项目申请主体为“宁波市鄞州区高桥镇新村建设办公室”，但实际由江南村组织实施，至此，涉案新村建设项目正式启动。项目实施过程中，江南村就苏家小区住房16套的分配事宜于2013年3月19日通过《高桥镇江南村大龄青年房屋申报对象及条件规定》。2013年11月1日，江南村与周开明（原告王叶丽前夫）、周晓元（周开明父亲）签订《高桥镇江南村集体土地房屋拆迁安置补偿协议书》二份，就该户在××村××房安置达成约定。另据原告陈述，其与周开明在2014年2月离婚，女儿周艺霖由原告负责抚养。后新村建设项目因资金问题而一度停滞，至今尚未完成安置。为解决建房问题，项目于2017年由新村建设变更为城中村改造安置房项目，但仍沿用原制定的安置细则，原签订的协议仍合法有效，并作为后续安置的依据。2020年3月，因江南村安置房分房在即，江南村经民主审议，通过《江南村新村建设旧村拆迁实施细则细化方案》（以下简称《实施细则细化方案》），就住房分配中涉及的事项进行了细化解释、明确。综上，被告认为，涉案项目实由江南村组织实施，而非被告，江南村并不是被告的下设机构或部门，故被告并不负有原告所主张的行政职责。 三、退一步说，即使因审批的问题而认定被告为组织实施主体，原告的相关请求亦无任何依据。首先，涉案项目主要是为改善村民居住环境，故细化方案中已明确暂不考虑在该村拆迁范围内无任何房产面积的无房户。第二，因原告王叶丽系于2014年离婚，一方面原家庭已签订安置协议，另一方面其离婚发生于新村建设开始以后，故离婚的事实不能作为其主张的依据。第三，无论是无房户还是适龄青年住房困难户，相关政策均是在旧房改造政策上针对小部分安置户的福利，系授益性的，考虑到房源问题，江南村为此而设置“与原家庭、三代打包绑定计算”等条件，被告认为并未违反法律规定，原告不能享受也未违反法律规定。 四、原告起诉超过法定期限，应当裁定驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，新村建设项目于2013年正式实施，相关协议于2013年11月签订，原告离婚亦发生于2014年2月，原告虽要求被告履行法定职责，但实为对之前协议及新村建设项目的异议，故原告亦应在2013年或者2014年主张权利，但原告一直至2020年3月才提起复议申请，6月提起行政诉讼，明显超过法定起诉期限，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 综上所述，被告认为原告主体不适格，起诉超过法定期限，且诉讼请求无事实依据和法律根据，请求贵院依法予以驳回。 被告为证明其抗辩主张，向本院提交了以下证据材料： 证1.《新村建设实施细则》、高桥镇江南村大龄青年房屋申报对象及条件规定、《实施细则细化方案》及相关民主决议，拟证明第三人就涉案新村建设项目相关事宜制定了实施细则，并经民主决议通过的事实。 证2.鄞发改投［2013］1号《关于同意高桥镇江南村新村建设一期项目建议书的批复》、海发改投［2017］45号《关于同意高桥镇江南村新村建设一期项目变更为高桥镇江南村城中村改造安置房项目的批复》各一份，拟证明江南村于2013年实施新村建设，后于2017年变更为城中村改造项目的事实。 证3.拆迁安置补偿协议书二份，拟证明第三人江南村合作社与周开明、周晓元分别签订安置补偿协议书，就该户在××村××房安置达成协议的事实。 证4.复议申请书一份，拟证明原告王叶丽于2020年3月向被告提出复议申请的事实。 第三人江南村村委会、江南村合作社共同陈述称：一、原告不属于无房户，该户已经签订了拆迁安置协议，原告也没有提供离婚或者无房户的证据，而且根据《新村建设实施细则》、《实施细则细化方案》的规定，原告在2014年以后离婚的，不予单独考虑安置。二、第三人没有作出行政行为的权利，第三人对原告的回复只是针对村民询问的回答。 第三人江南村村委会、江南村合作社未向本院提交证据。 结合各方当事人的质证意见，本院对各方当事人提供的证据作如下认定： 一、关于原告提供的证据：被告对原告提交的证1、证2、证3没有异议；对证4的真实性无异议，对待证事项有异议；对证5的真实性无异议，认为第二条第8点已经明确2008年4月19日后离异人员与原家庭打包计算，不单独考虑安置；对证6无异议；对证7的真实性无异议，对证明目的有异议，认为协议签订时间在2013年11月，当时原告还没有离婚，原告未签字不代表其是无房户；对证8公示的真实性无异议，但认为村里的公示不等于原告可以享受政策；对证9无异议；对证10的证明目的有异议，认为只是对细化方案的解释，涉及三代打包问题，涉案项目是一个授益性行为。第三人江南村村委会、江南村合作社对原告提供的证1的证明对象有异议，认为无法反映是离婚的；对证2、证3无异议；对证4认为第三人是根据相关政策回复的；对证5、证7意见与被告一致；对证6无异议；对证8认为公示的安置对象是大龄青年，与无房户无关；对证9无异议；对证12认为如果是第三人的告示，都会有村民代表签字。本院认为，原告提供的上述证1-证10的真实性均可以认定。 二、关于被告提交的证据：原告对被告提供的证1有异议，认为《新村建设实施细则》、高桥镇江南村大龄青年房屋申报对象及条件规定、《实施细则细化方案》都是自己制定的；对证2没有异议；对证3有异议，认为协议是2013年11月后签订的，但是不知道具体时间；对证4没有异议。第三人对被告提交的证据均无异议。本院认为，被告提供的证1系第三人制定，并有相应的民主决议材料，对其真实性予以认定；对证2、证4原告无异议予以认定；对证3与原告提供的证7一致，予以认定。 经审理查明：2008年，宁波市海曙区（原鄞州区）高桥镇江南村拟启动新村建设旧村改造项目。2010年1月11日，第三人江南村合作社通过村民代表大会审议后，通过并公布了《新村建设实施细则》。2013年1月5日，宁波市鄞州区发展和改革局作出鄞发改投［2013］1号《关于同意高桥镇江南村新村建设一期项目建议书的批复》，确定项目建设地点、建设规模、主要建设内容、投资规模、资金来源等。2013年3月19日，第三人江南村合作社通过村民代表审议后，通过并公布《高桥镇江南村大龄青年房屋申报对象及条件规定》。2017年6月15日，宁波市海曙区发展和改革局作出海发改投［2017］45号《关于同意高桥镇江南村新村建设一期项目变更为高桥镇江南村城中村改造安置房项目的批复》，同意将高桥镇江南村新村建设一期项目变更为高桥镇江南村城中村改造安置房项目。2020年3月，第三人江南村合作社通过村民代表审议后，通过并公布《实施细则细化方案》，就安置范围、适龄青年住房困难户及无房户的相关规定作出细化。2020年5月，第三人江南村村委会发布告全体村民书，对《实施细则细化方案》相关问题作出说明。 原告王叶丽与周开明原系夫妻关系，于2014年2月经法院调解离婚。2013年11月1日，周开明的父亲周晓元与第三人江南村合作社的新村建设办公室签订《拆迁安置补偿协议书》一份，约定安置房屋的具体调产面积、新房价格等。2013年11月1日，周开明与第三人江南村合作社的新村建设办公室签订《拆迁安置补偿协议》一份，约定安置房屋的具体调产面积、新房价格等。2020年1月23日，原告向第三人江南村村委会寄送申请书一份，提出其离婚后无房居住，要求在江南村旧村改造中分配给无房户、大龄青年户等户需求中给予落实解决。第三人江南村村委会及江南村合作社新村建设办公室于2020年3月26日回复原告，按照《实施细则细化方案》第二条（8）条，不能单独享受江南村安置房。原告王叶丽于2020年3月27日向被告寄送复议申请书一份，要求被告落实解决原告无房户安置问题。被告未予答复。 本院认为，公民、法人或者其他组织起诉要求行政机关履行法定职责，应以被诉行政机关负有相应的法定职责为前提。本案中，原告要求被告按照第三人制定的《实施细则细化方案》为其安置房屋。首先，虽然案涉的《关于同意高桥镇江南村新村建设一期项目建议书的批复》系由被告向宁波市海曙区发展和改革局申请变更，但并无证据证明批复所涉集体土地已被批准征收或者有关部门已启动土地征收工作，因此，高桥镇江南村城中村改造安置房项目并非征收集体土地项目。其次，《新村建设实施细则》、《高桥镇江南村大龄青年房屋申报对象及条件规定》、《实施细则细化方案》均由第三人江南村村委会及江南村经济合作社通过召开村民代表会议的程序制定，相应的安置补偿协议亦由第三人与村民签订，并无证据证明被告参与了补偿方案的制定、安置协议的签订、补偿资金的实际支付以及具体的拆迁实施。因此，本案所涉新村建设项目变更为城中村改造项目后，本质上仍属于村民自治行为，被告没有对原告进行安置的法定职责。据此，原告要求被告履行对其安置补偿的法定职责，不符合起诉条件；原告要求第三人对其进行安置补偿不属于行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十三条之规定，裁定如下： 驳回原告王叶丽的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  俞 洁 人民陪审员  韩高杰 人民陪审员  潘 力 二〇二〇年十一月二十五日 代书 记员  吴益梅 ? 本案引用的法律条文 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款第（十）项（十）其他不符合法定起诉条件的情形。 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。