浙江省宁波市鄞州区人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0212行初131号原告周吉永，男，1987年3月23日出生，汉族，住浙江省宁波市奉化区。原告严军，男，1978年8月8日出生，汉族，住浙江省宁波市奉化区。两原告共同委托代理人刘波，北京渊博律师事务所律师。两原告共同委托代理人郝晓敏，北京渊博律师事务所实习律师。被告宁波市自然资源和规划局，住所地浙江省宁波市和济街**（东部新城民安东路80－108）。法定代表人孙义为，局长。出庭应诉负责人方军达，宁波市自然资源和规划局奉化分局党组成员。委托代理人卓科荣。委托代理人钱黎明，浙江和义观达律师事务所律师。原告周吉永、严军因诉被告宁波市自然资源和规划局政府信息公开一案，向本院提起行政诉讼。本院对本案进行诉前协调未果后，于2020年6月2日立案受理，并向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案，原告周吉永、严军及两原告共同委托代理人刘波，被告的出庭应诉负责人方军达及委托代理人卓科荣、钱黎明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月22日，被告收到两原告提出的政府信息公开申请，申请公开的信息内容描述为“宁波市葛岙水库工程项目的拟（预）征地公告及公示材料”。被告于2019年12月17日作出甬奉自然资规依申请[2019]104号《政府信息依申请公开告知书》（以下简称《告知书》），告知两原告“你申请的‘宁波市葛岙水库工程项目的拟征地公告及公示材料’涉及的具体材料名称为《征地告知书》，由于宁波市葛岙水库工程项目正在上级部门审批中，该信息属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十六条第二项、第三十六条第三项的规定，本机关不予公开”。两原告诉称，两原告系浙江省宁波市奉化区尚田镇沙栋头村人。2017年，“宁波市葛岙水库工程项目”启动，沙栋头村位于征地范围内。为了解项目信息，两原告于2019年11月20日以EMS邮政快递的方式向被告提出政府信息公开申请，申请内容为“宁波市葛岙水库工程项目的拟征地公告及公示材料”。2019年12月17日，被告作出答复称，因葛岙水库工程项目正在上级部门审批中，两原告申请公开的信息属于被告履行职责中的过程性信息，故决定不予公开。两原告认为，依据《国土资源部关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导的通知〉》第九条、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第十条、第十一条以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定可知，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。因此，征地前的告知义务是强制义务，与被征地农民之间存在利害关系。从被告的答复可知涉案项目正在审批过程中，两原告申请公开的信息理应已形成并进行了公示，而非被告所说的属于过程性信息。综上，被告的答复违反了国务院的规定，损害了两原告的合法知情权，请求法院判决撤销被告作出的《告知书》，并责令其依法重新作出答复。两原告为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1.户口簿，用以证明两原告所住房屋位于葛岙水库工程项目范围内的事实；2.《依申请公开信息申请表》，用以证明两原告向被告提起政府信息公开申请的事实；3.《告知书》，用以证明被告作出不予公开答复的行政行为；4.《情况说明》，用以证明两原告房屋所在土地已经在征收报批过程中，两原告申请公开的信息属于报批前已经形成的信息，应予以公开，而非过程性信息。被告辩称：一、被告所作的信息公开申请处理行为程序合法。2019年11月22日，被告收到两原告邮寄的政府信息公开申请。2019年12月17日，被告作出《告知书》，并于同年12月18日以EMS速递方式向两原告送达，两原告于当月20日收悉。被告的上述处理符合《条例》第三十三条第二款和第四十条的规定，程序合法。二、被告的政府信息公开处理行为事实清楚，内容适当，且履行了法定职责。被告所作《告知书》事实清楚，内容适当，适用依据正确。涉案宁波奉化区葛岙水库工程项目经宁波市发改委以甬发改审批〔2016〕107号文件批复立项。2020年3月26日浙江省人民政府作出国委浙土审〔2020〕1号《浙江省人民政府关于宁波奉化区葛岙水库工程建设用地的批复》，同意宁波市奉化区征收农村集体土地所有农用地238.4566公顷等。两原告所在的尚田镇沙栋头村处于涉案工程建设用地批准征收范围内。原宁波市国土资源局奉化分局、宁波市奉化区统一征收服务所于2018年9月20日将《征地告知书》送达至尚田镇沙栋头村委会并张贴于村务公开栏公示，2018年10月10日将《征地听证公告》及其附件《征地补偿安置方案》送达至尚田镇沙栋头村委会并张贴于村务公开栏公示。此后《宁波奉化区葛岙水库工程项目（地块）承包权和青苗及地上附着物调查登记表（承包权无转包的）》（非系接受公众监督的征地调查中的过程性材料，以下简称《调查登记表》）同样于沙栋头村村务公开栏公示。上述四文件即是两原告申请公开的“拟（预）征地公告及公示材料”。本案中，宁波奉化区葛岙水库工程建设用地是在2020年3月26日才获得征地批准文件的。上述四份文件中，《调查登记表》是原宁波市奉化区国土部门为明确沙栋头村具体征收内容而调查收集的，《征地补偿安置方案》则是其在履行集体土地征收行政职能过程中，对征收沙栋头村集体土地进行补偿而制作的初步方案，在未得到征地批准前是不可能生效的。《征地告知书》记载了征地规模、补偿标准等信息，是拟向省政府或国务院报批的信息内容；《调查登记表》记载的面积、青苗数量等信息是未经公示接受群众监督和进一步核实的信息，不是最终作为实际发放依据的青苗补偿信息；批地前的《征地补偿安置方案》记载的是拟征收的集体土地面积、区片综合价、补偿安置费用等信息。这三者记载的信息内容都存在变化的可能性，并非是已经固定的信息内容，且这些信息还未经法定的听证程序与审批程序，属于不成熟的政府信息，与政府信息公开的应当是成熟性信息的法理不符。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十四条、《征收土地公告办法》第三条、第七条的有关规定，这些信息在未依法取得省政府或国务院土地征收批准前，均是过程性政府信息。这三份文件在2018年于沙栋头村张贴公示时，实质上还处于信息的形成与制作的过程中，是涉案土地征收过程中的信息。《征地听证告知书》所记载的听证内容正是《征地补偿安置方案》，也正好表明该征地补偿安置方案为过程性信息。《征地听证告知书》仅代表着听证程序的启动，并不代表听证的具体结果与内容，同样属于过程性信息，且《征地听证告知书》属于公告材料而非两原告申请的公示材料，故本身也不属于被告应当予以审查的内容。综上，根据《条例》第十六条第二款的规定，两原告申请的政府信息依法可以不予公开。三、两原告申请公开的信息事实上已经过主动公开，两原告早已知道或应当知道，故不符合政府信息公开依申请公开的条件。综上，请求法院驳回两原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提供了以下证据:1.《依申请公开信息申请表》、运单号1146383217376EMS邮寄信封及邮寄网络查询结果，用以证明被告于2019年11月22日收到两原告的政府信息公开申请的事实；2.被诉《信息公开告知书》、运单号1084031099133EMS邮寄凭证及邮寄网络查询结果，用以证明被告于2019年12月17日作出被诉《信息公开告知书》，于当月18日向两原告邮寄送达，两原告于20日收悉的事实；3.浙江省人民政府国委浙土审〔2020〕1号《浙江省人民政府关于宁波奉化区葛岙水库工程建设用地的批复》，用以证明涉案宁波奉化区葛岙水库工程项目建设用地审批于2020年3月26日作出的事实；4.《征地告知书送达回执》、《征地告知书》公示情况照片1张、《征地听证告知书》《征地补偿安置》及送达回执、《征地听证告知书》公告情况和《征地补偿安置方案》公示情况照片1张、《宁波奉化区葛岙水库工程项目（地块）承包权和青苗及地上附着物调查登记表（承包权无转包的）》公示情况照片（示例）2张，用以证明两原告所申请的信息已主动公开，且《征地告知书》、《征地补偿安置方案》和《宁波奉化区葛岙水库工程项目（地块）承包权和青苗及地上附着物调查登记表（承包权无转包的）》所记载的内容均系不成熟的、还可能发生变化的信息，故属于过程性政府信息的事实。被告向本院提交的作出被诉行政行为的法律依据为：《条例》第四条第一款、第十条第一款、第十六条第二款、第三十三条第二款、第三十六条第三项、第四十条，《征地土地公告办法》（2011）第三条、第七条，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28）号第十四条。经庭审质证，当事人的质证意见及本院对证据分析与认定如下：对两原告提供的证据1，被告对上述证据的真实性有异议，本院经核实原件，对上述证据的真实性予以确认。对两原告提供的证据2、证据3，被告对上述证据无异议，本院对上述证据予以确认。对两原告提供的证据4，被告对上述证据的真实性、关联性、合法性无异议，对其证明目的有异议，认为上述证据反而证明两原告申请公开的信息属于正在报批过程中的过程性信息。本院认为，因被告对上述证据的真实性、关联性、合法性均无异议，本院对上述证据予以确认。对被告提供的证据1，两原告对上述证据无异议，本院对上述证据予以确认。对被告提供的证据2，两原告对上述证据的真实性无异议，对其关联性、合法性、证明目的均有异议，认为被告作出的答复违法。本院认为，因两原告对上述证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认，至于被告作出的答复是否合法，本院将在说理部分予以阐述。对被告提供的证据3，两原告对上述证据的真实性无异议，对其关联性、合法性、证明目的均有异议。本院认为，因两原告对上述证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。对被告提供的证据4，两原告对上述证据的真实性、关联性、合法性均有异议，本院经核实原件，对上述证据的真实性予以确认。经审理查明，两原告于2019年11月20日填写《依申请公开信息申请表》并邮寄送达给被告，要求被告公开“宁波市葛岙水库工程项目的拟（预）征地公告及公示材料”。被告于2019年11月22日收到上述申请表，并于2019年12月17日作出《告知书》，告知两原告“你申请的‘宁波市葛岙水库工程项目的拟征地公告及公示材料’涉及的具体材料名称为《征地告知书》，由于宁波市葛岙水库工程项目正在上级部门审批中，该信息属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，根据《条例》第十六条第二项、第三十六条第二项的规定，本机关不予公开”。被告于2019年12月18日向两原告邮寄《告知书》，两原告于同年12月20日签收。另查明，原宁波市国土资源局奉化分局、宁波市奉化区统一征地服务所于2018年9月20日将《征地告知书》送达给尚田镇沙栋头村委会并张贴于村务公开栏公示，并于2018年10月10日将《征地听证告知书》及其附件《征地补偿安置方案》送达给尚田镇沙栋头村委会并张贴于村务公开栏公示。此后《宁波奉化区葛岙水库工程项目（地块）承包权和青苗及地上附着物调查登记表（承包权无转包的）》同样于沙栋头村村务公开栏公示。2020年3月26日，浙江省人民政府作出国委浙土审〔2020〕1号《浙江省人民政府关于宁波奉化区葛岙水库工程建设用地的批复》，同意宁波市奉化区征收农村集体所有农用地238.4566公顷等。两原告所在的宁波市奉化区尚田镇沙栋头村位于征收范围内。本院认为，双方当事人对被告具有作出被诉信息公开告知的职责及被诉信息公开告知作出程序的合法性均未提出异议，经审查，本院予以确认。双方当事人的争议焦点为被告作出的《告知书》是否合法。本案中，两原告申请公开的信息为“宁波市葛岙水库工程项目的拟（预）征地公告及公示材料”。《条例》第二十一条规定“除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；……”。《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》第三条规定“根据《条例》和征地管理的有关规定，市、县征地信息主动公开的内容主要包括以下方面：……3.征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料；……”。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定“……在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。……”。根据上述规定，两原告要求公开的信息属于被告应当主动公开的政府信息，被告以两原告要求公开的信息属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息为由不予公开，显属不当。但在本案审理期间，被告已向两原告提供了其申请公开的信息，鉴于被诉行政行为系一个信息公开答复，这类答复并非负担行政行为，且已被被告重新作出的信息公开答复替代，两原告的诉讼目的已经实现，故坚持对原信息公开答复进行违法性确认已没有任何实际意义。综上，本院依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第八项之规定，判决如下：驳回原告周吉永、严军的诉讼请求。本案受理费50元，由原告周吉永、严军负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。审 判 长  汪佳娜人民陪审员  姚 佳人民陪审员  吴 洁二〇二〇年十一月二十四日代书 记员  施 雨附：本案适用的法律、法规等《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。