北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终629号上诉人（一审原告）张文龙，男，1953年4月8日出生，汉族，住北京市门头沟区。委托代理人郭广平，北京市华泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市门头沟区妙峰山镇人民政府，住所地北京市门头沟区妙峰山镇陇驾庄村。法定代表人陈连军，镇长。委托代理人陈洁，北京市门头沟区妙峰山镇人民政府工作人员。委托代理人杨练兵，北京市亚太律师事务所律师。上诉人张文龙因限期拆除决定一案，不服北京市门头沟区人民法院（2020）京0109行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2015年8月7日，北京市门头沟区妙峰山镇人民政府（以下简称妙峰山镇政府）接群众举报在妙峰山镇上苇甸村后街东头有搭建房屋行为。同日，妙峰山镇政府工作人员到现场进行勘验检查，经调查张文龙在上述地点建设房屋3处，建筑面积共240.1平方米。2015年8月12日，妙峰山镇政府对张文龙进行了调查询问，询问笔录上记载张文龙拒绝签字。2015年11月20日，原北京市国土资源局门头沟分局向妙峰山镇政府发出《关于抓紧处理妙峰山镇两宗违法用地行为的函》，在该份函件中载明张文龙在上苇甸村东北侧占地建房，占地面积约0.2亩，所占地现状地类为建设用地，规划地类为村镇建设用地区。2017年12月27日，妙峰山镇政府对张文龙再次进行调查询问，在该次询问中，张文龙认可涉案房屋面积为240.1平方米，并述称建房未有规划的批示，只是取得了上苇甸村书记的同意。2019年6月29日，妙峰山镇政府向北京市规划和自然资源委员会门头沟分局发出《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的函》，北京市规划和自然资源委员会门头沟分局于2019年8月8日作出《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的复函》，载明来文所述房屋均未取得由该局核发的规划审批手续。2019年8月13日，妙峰山镇政府作出《责令限期拆除违法建设事先告知书》，告知张文龙于2019年8月25日前补交一户一宅手续，限期不能补齐手续将作出责令拆除违法建设的决定。2019年9月27日，妙峰山镇政府作出2019拆决字第200号《责令限期拆除违法建设决定书》（以下简称被诉限拆决定），主要内容为：“经查，你在上苇甸村北老爷庙附近擅自搭建建筑物（构筑物），未依法取得规划许可证擅自建设，建筑物（构筑物）占地面积240.1平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《北京市城乡规划条例》第四十条等有关法律法规规定。现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《北京市城乡规划条例》第七十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条等有关法律法规规定，本机关决定：责令你在本决定书送达之日起五日内自行拆除该违法建设；逾期不拆除的，本机关将依法组织拆除。”妙峰山镇政府于当日送达张文龙。张文龙不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销被诉限拆决定。庭审中，李金足述称其户口于1986年迁出上苇甸村，张文龙、李金足户籍登记地址为朝阳区来广营乡清河营村**；张文龙述称涉案房屋于2012年开始建设，没有取得规划部门的审批手续，妙峰山镇政府于2015年8月7日对涉案房屋进行现场勘验检查时其在现场，对于认定房屋建筑面积240.1平方米没有异议，但是不认可房屋为违法建设。2020年8月28日，一审法院判决认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。原《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号，已于2020年11月15日废止，以下简称原北京禁止违建规定）第四条第一款规定，区县人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，组织、协调有关行政机关制止和查处违法建设。乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。因此，妙峰山镇政府具有负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设的法定职责。结合诉辩双方的主张，法院认为，本案主要争议焦点为：一是涉案房屋是否为违法建设；二是妙峰山镇政府作出被诉限拆决定程序是否合法。关于焦点一，即涉案房屋是否为违法建设。法院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九条、第九十一条、第九十二条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，张文龙并未提供证据证明涉案建筑取得了规划许可审批手续，再结合北京市规划和自然资源委员会门头沟分局作出《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的复函》，涉案建筑未取得乡村建设规划许可证，系违法建设。故妙峰山镇政府认定涉案建筑物属违法建设，并无不当。张文龙主张涉案建筑不属于违法建设，法院不予支持。关于焦点二，即妙峰山镇政府作出被诉限拆决定程序是否合法。行政机关应当按照法律、法规规定的程序行使行政职权。根据《北京市城乡规划条例》第七十条的规定，行政机关对于属于本部门职责范围内的违法建设举报，应及时受理并作出处理。原北京禁止违建规定第十五条规定，乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。本案中，因接投诉举报，妙峰山镇政府于2015年8月7日开始调查核实涉案房屋的违法建设情况，且原北京市国土资源局门头沟分局于2015年11月20日曾向妙峰山镇政府发出《关于抓紧处理妙峰山镇两宗违法用地行为的函》，但妙峰山镇政府于2019年9月27日方作出被诉限拆决定，时隔四年之久，有违上述规定，当属程序违法。此外，在张文龙拒不配合现场勘验检查、拒不接收相关法律文书的情况下，妙峰山镇政府应按照规定邀请见证人进行见证、进行留置送达，故妙峰山镇政府在送达等程序方面亦存在不符合法律法规规定之处。还需要指出的是，妙峰山镇政府在庭审中陈述实施行政行为的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，但在被诉的决定书中却引用了该法第六十四条，认为在制作决定书时存在笔误，这也反映出妙峰山镇政府工作作风不严谨等问题，希望妙峰山镇政府在今后的工作中加以注意。鉴于涉案房屋位于妙峰山镇上苇甸村，属于乡、村庄规划区内，妙峰山镇政府具有制止和查处乡村违法建设的法定职权，且张文龙对于涉案房屋的认定面积没有异议，认可妙峰山镇政府曾给其送达过相关法律文书，故妙峰山镇政府在程序方面的违法之处并未对张文龙的权利义务造成实际影响，故法院确认被诉限拆决定违法。张文龙要求撤销上述决定书的诉讼请求，法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认妙峰山镇政府于2019年9月27日作出的被诉限拆决定违法。上诉人张文龙不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，改判支持张文龙一审全部诉讼请求。其主要上诉理由略为：1.一审法院认定涉案房屋为违法建设，与事实不符。涉案房屋位于北京市门头沟区妙峰山镇上苇甸村43号院，系张文龙妻子李金足家祖院，目前系李金足与张文龙宅基地。涉案房屋建在祖上遗产宅基地上，不属于镇政府拆除违法建设房屋的对象。43号院是一宅多户，不是多户一宅。李金足50年代初在该院出生，并一直在该房居住，是当地集体经济组织成员。涉案房屋是2010年所建，当时镇政府没有做相关工作，全村都没有规划许可证。2.一审判决适用法律错误。妙峰山镇政府适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《北京市城乡规划条例》第四十条错误，上述法律并未规定在乡、村庄规划区内适用原有宅基地进行农村村民住宅建设需要办理乡村建设规划许可证。妙峰山镇政府引用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条属于适用法律错误，不是笔误。妙峰山镇政府适用《北京市城乡规划条例》第七十八条错误，应当适用第七十七条，补办审批手续，而不是责令限期拆除。根据原北京禁止违建规定第十五条，张文龙的宅基地房屋早已建成，符合村庄规划，应当责令张文龙限期改正。3.被诉限拆决定程序严重违法，一审法院对此未予认定。被诉限拆决定属于行政处罚，妙峰山镇政府未告知听证权利，未组织听证，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十条、第四十二条的规定。4.被诉限拆决定主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，应当依法撤销，而不仅仅确认违法。被上诉人妙峰山镇政府在二审期间未发表意见。上诉人张文龙向一审法院提交了如下证据：1.被诉限拆决定，证明妙峰山镇政府认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。2.《土地买卖契约》《土地房产所有证》，证明涉案房屋位于北京市门头沟区妙峰山镇上苇甸村43号院，该院落系张文龙妻子李金足家的祖宅。3.《北京市地籍调查表》，证明涉案的43号院落目前系李金足及张文龙的宅基地，该调查表为2013年12月16日作出，记载土地使用权人为李金足，权属性质为宅基地使用权，宗地面积528.30平方米，实际用途为农村宅基地，附有宗地草图，地籍调查结果审核意见为“合格”。4.村民及村干部的《证明》、张文龙及妻子的户口本、李有连的户口户口本及身份证，涉案的43号院落属于李金足一家的祖宅，涉案房屋所在的东院属于43号院的一部分，在上世纪50年代就建有房屋、猪圈等建筑物；决定书认定的东院建筑物占地240.1平方米，属于在原有宅基地基础上的翻建行为，且并未超出《北京市地籍调查表》认定的宅基地面积528.30平方米，也不属于一户多宅的情形；张文龙及李金足系夫妻关系，李金足的哥哥李有连户口户口登记的院落为涉案的**院落。《证明》，证明张文龙及其妻子虽然户口在户口在北京市朝阳区来广营乡清河营村**，均不属于该村集体经济组织成员，不享受集体经济组织成员待遇，不享有林权待遇；二人仍属于妙峰山镇上苇甸村集体经济组织成员，享有集体经济组织成员待遇。6.《声明》及声明人之身份证复印件、《证明信》，证明李金足按照继承法取得43号院内房屋的继承权及宅基地使用权。7.北京市统一银钱收据、北京市农商银行一本通储蓄存折，证明张文龙一直是村集体经济组织成员，1983年交纳提留款，2019年仍取得1154.36元林地补贴款。8.林权证、民事判决书，证明涉案宅基地西侧与王德存之林权证涉及土地相接；涉案240.1平方米房屋在李有连43号院落之内。被上诉人妙峰山镇政府向一审法院提交了如下证据：1.《北京市门头沟区人民政府关于印发门头沟区创建“基本无违法建设区”暨全面创建“基本无违建镇（街道）”工作方案（试行）的通知》（门政发〔2019〕7号）、《北京市规划和自然资源委员会关于印发〈北京市“基本无违法建设区、街道（乡镇）”创建工作方案〉及开展2019年度创建工作有关事项的通知》（京规自发〔2019〕208号），证明妙峰山镇政府有权对辖区内违章建筑拆除，拆除违法建筑的政策依据。2.张文龙与李金足户口本复印户口本复印件，夫妻二人户口所在地户口所在地均未在涉案房屋所在村庄，机户籍管理机关为北京市公安局来广营派出所，涉案房屋所在村村集体成员。3.李有连身份证及户口本复印户口本复印件，屋地址登记户主姓名为李有连。4.《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的函》（妙政函〔2019〕62号）、北京市规划和自然资源委员会门头沟分局《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的复函》，证明涉案房屋未取得规划审批手续。5.相关案件调查材料，证明张文龙认可其在涉案房屋所在地出资建设了房屋，认可建设房屋未取得乡村建设规划审批手续，认可所建房屋面积。6.北京市国土资源局门头沟分局《关于抓紧处理妙峰山镇两宗违法用地行为的函》，证明涉案房屋所占土地性质为村镇建设用地，非农村宅基地。7.张文龙建房前后变化说明，证明违章房屋建设位置及变化情况，确认的违章建筑系张文龙新建。8.《责令限期拆除违法建设事先告知书》（2019拆告字第200号），证明妙峰山镇政府进行了事先告知。9.被诉限拆决定及送达记录、《限期拆除违法建设强制执行催告函》（2019强催字第200号）及送达记录、光盘，证明妙峰山镇政府按照相关规定对张文龙作出《责令限期拆除违法建设决定书》以及催告并依法进行了送达，程序合法。经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：张文龙提交的证据1、妙峰山镇政府提交的证据9中的被诉限拆决定，系本案被诉行政行为，不属于证据范畴；张文龙提交的其他证据真实性一审法院予以认可，但达不到其证明目的；妙峰山镇政府提交的其他证据内容真实、合法，但达不到行政行为程序合法的证明目的。上述证据全部随案移送本院。本院查阅了一审卷宗，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。经确认的有效证据能够作为认定本案事实的依据。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，对一审查明的事实本院予以确认。本院认为：依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款的规定，妙峰山镇政府具有负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设的法定职责。一审法院对此认定正确，双方当事人亦无争议，本院不再赘述。《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九条、第九十一条、第九十二条规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，妙峰山镇政府接到举报后，在调查过程中取得了北京市规划和自然资源委员会门头沟分局作出的《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的复函》，可以证明涉案建筑未取得规划许可审批手续，张文龙对此亦予认可，妙峰山镇政府结合张文龙的陈述及其提交的材料，认定涉案建筑系违法建设，具有事实依据，据此作出被诉限拆决定，处理并无不当。张文龙虽主张涉案建筑合法，却未能提供充分的证据证明其主张。一审法院对此认定正确，本院不再赘述。关于被诉限拆决定的程序。本案中，妙峰山镇政府于2015年8月7日开始调查核实涉案房屋的违法建设情况，迟至2019年9月27日作出被诉限拆决定，违反了原北京禁止违建规定第十五条的规定，属程序违法。此外，一审法院关于妙峰山镇政府在送达相关法律文书过程中存在的瑕疵，认定正确，本院亦不赘述。妙峰山镇政府在作出被诉限拆决定的过程中，履行了现场勘验、调查询问、事前告知等程序，符合法律规定，本院经审查未发现其他程序违法情形。鉴于妙峰山镇政府程序违法情形均未对张文龙的权利产生影响，一审法院判决确认被诉限拆决定违法，并无不当，本院应予维持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。张文龙的上诉请求均缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张文龙负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王阳审 判 员 梁菲审 判 员 王贺二〇二〇年十一月二十五日法官助理 李蓓书 记 员 杨洁附：法律规范依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.《中华人民共和国城乡规划法》（中华人民共和国国务院令第492号）第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。3.《北京市城乡规划条例》第二条本市行政区域全部为规划区。本条例适用于本市城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和相关城乡建设活动。本市城乡规划包括城市总体规划，分区规划，详细规划，乡、镇域规划，村庄规划，特定地区规划和专项规划。第二十九条本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。第九十一条本条例所称的各项建设工程，指新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程。重要大街、历史文化街区、市人民政府规定的特定地区的现有建筑物外部装修参照建设工程办理。第九十二条本条例所称的违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。本条例所称的违法建设当事人，包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或者管理人。4.《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号，已于2020年11月15日废止）第四条区县人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，组织、协调有关行政机关制止和查处违法建设。乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。街道办事处负责本行政区域内禁止违法建设相关工作。……第十五条乡镇人民政府发现正在建设的乡村违法建设后，应当立即书面责令停止建设，当事人不停止建设的，可以查封施工现场。责令停止建设或者发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：（一）应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。（二）已经取得规划许可，但违反规划许可内容进行建设的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。责令限期改正和限期拆除的期限一般不超过15日。乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，区县人民政府可以责成区县城管、规划、国土、农村工作、公安等部门协助，市政公用服务单位和当地村民委员会应当予以配合。