广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初803号原告：张玲，女，汉族，1970年1月5日出生，住广东省江门市新会区沙堆镇沙西仁兴北社4巷**,公民身份号码：441************42X。委托代理人：李蕾，广东嘉进律师事务所律师。委托代理人：王文彬，广东嘉进律师事务所实习律师。被告：江门市新会区沙堆镇人民政府。住所地：广东省江门市新会区沙堆镇。负责人：李伟雄，该镇政府镇长。出庭负责人：廖锦培，该镇政府人大专职主席。委托代理人：黄玉婷，该镇政府工作人员。委托代理人：汤金长，广东广能律师事务所律师。原告张玲因与被告江门市新会区沙堆镇人民政府（以下简称“沙堆镇政府”）镇政府行政强制纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后依法组成合议庭,于2020年10月13日公开开庭进行了审理。张玲及其委托代理人李蕾，沙堆镇政府的出庭负责人廖锦培及委托代理人黄玉婷、汤金长，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张玲诉称，张玲是江门市新会区*******民，通过公平、公正、公开的方式向江门市新会区******仁兴经济合作社（以下简称“沙西仁兴经合社”）竞投得沙堆镇沙西村的北坑鱼塘及附近荒地共计面积23.8亩。2014年12月30日，张玲与沙西仁兴经合社签订《新会区沙堆镇农村承包合同》，沙西仁兴经合社将位于沙堆镇沙西村的北坑鱼塘及附近荒地共计面积23.8亩发包给张玲，承包期限为15年，自2015年1月1日起至2029年12月31日止，《新会区沙堆镇农村承包合同》第八条约定“乙方在承包期限内享有生产自主权、经营管理权、产品处理权和收益权”，2017年6月1日，张玲在依法承包的北坑鱼塘及附近荒地上搭建猪舍，构建看护房、操作间、化粪池等附属设施用于养殖生猪，猪舍以及附属设施建好后，张玲于2018年4月份开始养殖生猪，至2019年6月份停止养猪，在猪舍建设到投产期间，沙堆镇政府从未提出过任何异议。2020年3月19日，沙堆镇政府以张玲未经依法批准，擅自占用沙堆镇沙西北坑（土名）建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》等有关规定，向张玲发出《限期整改拆除通知书》，张贴在被拆除的猪舍上，责令张玲于收到通知书之日起7日内自行拆除整改，逾期不拆除的，政府将强制拆除，一切责任自负。2020年5月26日，沙堆镇政府向张玲发出《强制执行通知书》，张贴在被拆除的猪舍上，责令张玲自收到《强制执行通知书》之日起三天内自行拆除该地上违章建设的建筑物、构建物。若逾期仍不自行拆除该地上违章建设的建筑物、构建物的，政府将强制拆除。2020年6月10日，沙堆镇政府将张玲位于沙堆镇沙西村的北坑鱼塘及附近荒地的所有猪舍及其构建物强制拆除。张玲认为，张玲在沙堆镇沙西村的北坑鱼塘及附近荒地上搭建的猪舍、看护房、操作间、化粪池建筑物、构建物不属于违章建筑。第一，张玲作为沙堆镇沙西村的村民，依法通过竞标的方式取得涉案土地的土地承包经营权，在承包期限内享有生产自主权、经营管理权、产品处理权和收益权，并不存在擅自占用涉案土地建设的行为。第二，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，张玲于2017年6月1日开始构建涉案建筑物、构筑物，如果属于违章建筑，那么新会区的城乡建设规划许可部门应该立即责令停止建设，但直至沙堆镇政府2020年3月19日发出《限期整改拆除通知书》以来的近三年里，张玲未曾收到过任何相关政府部门发出的关于涉案建筑物属于违法建筑的通知。第三，沙堆镇政府在2020年3月19日作出《限期整改拆除通知书》，声称张玲未经依法批准擅自占用沙堆镇沙西村北坑土地建设，但是县级以上人民政府城乡规划主管部门并未认定该地上的建筑物、构建物属于违章建筑，沙堆镇政府也未出具任何认定涉案构建物属于违法建筑的文件。况且，沙堆镇政府在《限期整改拆除通知书》上并未告知张玲到底违反了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》的哪一条或哪几条规定，也没有就相关规定向张玲进行解释说明。第四，根据有关规定，行政机关依法作出行政决定，应当告知当事人有陈述、申辩的权利，必要时行政机关应当举行听证，应当告知当事人如对行政行为不服有权申请行政复议或提起行政诉讼，但沙堆镇政府均未履行相关告知义务。第五，根据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，行政机关在作出行政强制决定之前，应当事先催告当事人履行义务，当事人依法享有陈述权和申辩权；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址，强制执行的理由和依据，强制执行的方式和时间，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。但是沙堆镇政府在强制拆除张玲猪舍、看护房、操作间、化粪池等构建物之前，并未履行相关法定程序。因沙堆镇政府强制拆除张玲的猪舍、看护房、操作间、化粪池等建筑物、构建物，给张玲带来经济损失750000元。张玲为维护其合法权益，依法向法院提起诉讼，请求：确认沙堆镇政府于2020年6月10日对张玲位于沙堆镇沙西村北坑（土名）的猪舍、看护房、操作间、化粪池及其他构建物强制拆除的行为违法。张玲在法定期限内向本院提交的证据有：1、《新会区沙堆镇农村承包合同》；2、《限期整改拆除通知书》；3、《强行执行通知书》；4、强拆前猪棚状况照片；5、部分猪棚造价材料清单。沙堆镇政府辩称：一、涉案建筑物未依法取得乡村建设规划许可，未依法办理用地审批，占用农用地建设，属违法建筑。张玲与沙西仁兴经合社于2014年12月30日签订《新会区沙堆镇农村承包合同》，约定张玲承包沙西村的农用地北坑鱼塘，面积23.8亩作水产养殖经营使用，合同第六条约定不得破坏和改变土地用途。但张玲在其承包的农用地上建设猪舍、看护房、操作间、化粪池等建筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款、《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条、第四十四条的规定，张玲未依法取得乡村建设规划许可，未依法办理用地审批，占用农用地建设涉案建筑物违法，即涉案建筑物属违法建筑。二、沙堆镇政府有权拆除涉案违法建筑，拆除行为合法有据。根据2019年国家土地卫片执法检查及沙堆自然资源管理所巡查发现，张玲占用农用地建设涉案违法建筑。沙堆镇政府于2020年3月19日作出《限期整改拆除通知书》，通知张玲其擅自占用沙堆镇沙西村北坑土地建设涉案建筑物违法，责令张玲7日内自行拆除整改。张玲未在通知的期限内自行拆除整改。沙堆镇政府于2020年5月26日作出《强行执行通知书》，催告张玲在3天内自行拆除涉案建筑物，逾期沙堆镇政府将实施强制拆除，张玲逾期仍未自行拆除。沙堆镇政府于2020年6月10日拆除涉案建筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，镇政府具有对未依法取得乡村建设规划许可进行建设的行为作出限期改正，逾期不改正的，拆除违法建筑的职权。因此，沙堆镇政府依法有权拆除涉案违法建筑物。在张玲逾期不自行拆除整改后，沙堆镇政府拆除涉案违法建筑合法有据。综上所述，涉案建筑物是违法建筑，沙堆镇政府拆除涉案违法建筑合法有据。张玲起诉的理由不成立，请法院依法驳回张玲的诉讼请求。沙堆镇政府在法定期限内向本院提交的证据和依据有：1、《新会区沙堆镇农村承包合同》；2、新自然资函〔2019〕556号《违法用地整治督查通知》；3、《限期整改拆除通知书（存根）》及送达照片；4、《强行执行通知书》及送达照片；5、《先行登记保存证据物品清单》和存放附图及送达照片；6、《沙堆镇沙西村小坑口（土名）2017年地类审查表》；7、《沙堆镇沙西村北坑鱼塘（土名）政务版2017年地类审查表》2份；8、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条；9、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条。经审理查明，2014年12月30日，沙西仁兴经合社（甲方）与张玲（乙方）签订《新会区沙堆镇农村承包合同》，合同约定：“乙方通过公平、公正、公开的方式竞投，投得北坑鱼塘及附近荒地（土名）鱼塘，面积23.8亩发给乙方作水产养殖经营项目使用。……一、承包年限：承包期为15年，由2015年1月1日起至2029年12月31日止。……六、乙方在承包期内，要保护好承包范围的土地资源，不得破坏和改变土地用途和破坏一切固定设施和合同指定的经济作物的生态。乙方如需要改变承包项目范围内的土地用途和固定设施的形态以及经济作物的生态，要经甲方同意，才能实施。……乙方在承包期内享有生产自主权、经营管理权、产品处理权和收益权。……”后张玲在前述土地上建设涉案建筑物。2020年3月19日，沙堆镇政府向张玲作出并留置送达《限期整改拆除通知书》，内容为：“土地卫片执法检查中发现你未经依法批准，擅自占用沙堆镇沙西村北坑（土名）土地（见附图）建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等有关规定。现责令你自本通知书发出之日起7日内自行拆除整改并复种。逾期不拆除的，政府将强制拆除，一切责任自负。”沙堆镇政府提供的留置送达照片显示张玲当时在送达现场，且沙堆镇政府在《限期整改拆除通知书》签收人签名处载有“当事人拒签”，并由见证人签名确认。张玲收到上述《限期整改拆除通知书》后并未自行拆除涉案建筑物、构筑物，亦没有对该通知书申请行政复议或提起行政诉讼。2020年5月26日，沙堆镇政府向张玲作出《强行执行通知书》，内容为：“你未经依法批准，擅自占用沙堆镇沙西村北坑（土名）土地违法建设的建筑物、构筑物，我镇于2020年3月19日已向你发出《限期整改拆除通知书》，要求你在规定时间内自行拆除违建建筑物、构筑物，但至今你仍未拆除，为此，我镇现催告如下：再次责令你自收到本《强行执行通知书》之日起3天内自行拆除该土地上违章建设的建筑物、构筑物。若你逾期仍不自行拆除违建建筑物、构筑物的，我镇将实施强制拆除。”沙堆镇政府在该《强行执行通知书》签收人签名处载有“当事人拒签”，并由见证人签名确认。但沙堆镇政府提供的留置送达照片并未显示张玲在送达现场，且沙堆镇政府在庭审中亦确认2020年5月26日电话通知张玲到现场签收上述《强行执行通知书》时，张玲没有到场。2020年6月10日，沙堆镇政府对涉案建筑物、构筑物实施了强制拆除的行为。张玲不服该强制拆除行为，提起本案行政诉讼。另查明，江门市新会区自然资源局出具的《沙堆镇沙西村北坑鱼塘（土名）政务版2017年地类审查表》显示涉案土地地类分别有：坑塘水面、沟渠、旱地、田坎，权利人均为沙西仁兴经合社，涉案土地均未获审批调整地类。又查明，张玲在庭审中确认在建设涉案建筑物、构筑物时没有办理土地利用规划等报批手续。本院认为，本案系镇政府行政强制纠纷。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”可见,在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，经责令停止建设、限期改正但逾期仍不改正的，乡、镇人民政府有进行拆除的法定职权。本案中，沙堆镇政府认为涉案建筑物属于违法建筑，并基于前述城乡规划行政管理的法定职责，予以拆除，其在本案中的被告主体适格，本院予以确认。综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：沙堆镇政府对涉案建筑物、构筑物实施强制拆除的行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出……”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”由上述法律规定可见，行政机关对违法建筑的拆除应当由职权部门作出行政决定，当事人不自觉履行拆除义务的，应当依据《中华人民共和国行政强制法》的规定予以催告，并向社会公告拆除违法建筑事宜，依法听取当事人的陈述和申辩。当事人仍不履行拆除义务的，应当作出强制拆除执行决定，确定强制拆除时间，并送达当事人后，由行政机关对违法建筑强制予以拆除。本案中，沙堆镇政府以张玲建设涉案建筑物、构筑物违反《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》为由，对涉案建筑物、构筑物实施强制拆除，但涉案《强行执行通知书》并未明确强制拆除时间，且沙堆镇政府提交的证据并未足以证明该《强行执行通知书》已在强拆前合法送达张玲。同时，本案亦无证据证明沙堆镇政府在实施强制拆除前已履行了前述法律规定的公告等法定程序义务，强制拆除程序未能体现行政程序的正当性原则，程序不合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……”第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，沙堆镇政府涉案强拆行为违反法定程序，但因被诉强制拆除行为系事实行为，不具有可撤销的内容，故应依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项及第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告江门市新会区沙堆镇人民政府于2020年6月10日对原告张玲位于江门市新会区*******坑（土名）土地上的建筑物、构筑物实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元（已由原告张玲预交），由被告江门市新会区沙堆镇人民政府负担。原告张玲预交的受理费50元，由本院予以退回；被告江门市新会区沙堆镇人民政府应向本院补缴案件受理费50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  谢颖翔人民陪审员  刘晓慧人民陪审员  陈晓青二〇二〇年十一月十八日书 记 员  林惠敏