吉林省通化市中级人民法院行政判决书（2020）吉05行终39号上诉人（一审原告）柳河县时家店旅游开发有限公司，住所地柳河县。法定代表人丰喜刚，经理。委托诉讼代理人逄金玉，柳河县时家店乡基层法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）柳河县自然资源局，住所地柳河县。法定代表人于宝斌，局长。委托诉讼代理人张宇宸，柳河县自然资源局职员。委托诉讼代理人秦英杰，吉林秦英杰律师事务所律师。上诉人柳河县时家店旅游开发有限公司（以下简称时家店旅游公司）因土地行政处罚一案，不服柳河县人民法院（2020）吉0524行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人时家店旅游公司的法定代表人丰喜刚及其委托诉讼代理人逄金玉，被上诉人柳河县自然资源局的委托诉讼代理人张宇宸、秦英杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明：时家店旅游公司住所地农安村老窝堡屯，毗邻柳河县时家店水库上游，公司经营范围旅游观光、果园采摘、农副产品、地产药材、室外水上游乐、滑雪滑冰场所服务等。2019年，为了扶持县域中小型冰雪旅游产业，柳河县旅游发展中心向吉林省文化旅游厅争取旅游厕所资金80万元用于时家店旅游公司冰雪乐园服务功能完善。时家店旅游公司为方便水上旅游业务，拟建设综合性接待场所，同时利用该场所进行农作物培育等并申请旅游厕所专项资金。2019年7月，时家店旅游公司在其租用的农安村集体土地上，临近时家店水库，占用一般农田162.7平方米建设钢木结构两层房屋，硬化地面，11月完工，建筑面积320余平方米。经柳河县旅游发展中心与柳河县财政局共同验收审核，分期拨付了旅游厕所项目资金，部分用于该房屋建设。2019年10月20日，柳河县自然资源局在动态巡查中发现时家店旅游公司该建设项目涉嫌违法占用土地立案调查，10月21日进行初步调查并对时家店旅游公司下达了《责令停止违法行为通知书》，责令时家店旅游公司立即停止违法行为听候处理，原告未予停工整改。11月25日，对时家店旅游公司下达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知书中认定违法占用土地面积为162.7平方米。经柳河县自然资源局集体讨论决定，2019年11月25日对时家店旅游公司作出行政处罚决定并直接送达告知时家店旅游公司法定代表人。2020年1月7日，时家店旅游公司缴纳罚款1627元。5月18日，柳河县自然资源局催告履行其他义务。一审法院认为：柳河县自然资源局为自然资源行政管理部门，具有土地管理行政职权。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。设施农用地是直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。具体分为生产设施用地和附属设施用地。农业设施的建设无需向规划部门申请颁发建设用地规划许可证，但应由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。原告认为需要使用农用地建设农用设施，应当履行设施农用地批准手续。修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款…”《土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照土地管理法第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”原告以建设旅游厕所为由申请专项建设项目资金，建设综合性旅游接待及具有其他功能场所，未办理设施农用地使用批准手续，非法占用农用地162.7平方米，建筑物可长期使用，地面硬化，改变了农田使用功能，行为违法。柳河县自然资源局应当遵循程序正当原则在作出具体行政行为之前调查组织、确认证据。在处罚决定书中引用法律法规应当全面。时家店旅游公司应当依法经营，不得违反法律法规强制性规定。一审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回柳河县时家店旅游开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由柳河县时家店旅游开发有限公司负担。上诉人时家店旅游公司不服，上诉请求撤销柳河县人民法院（2020）吉0524行初12号行政判决书，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实和理由：一、原判决认定事实不清，证据不足。柳自然资执罚字（2019）101号行政处罚决定书认定上诉人擅自占用土地修建厕所的行为违法没有事实依据，上诉人在经营的场所内修建旅游厕所不是违法行为，且修建厕所资金是柳河县旅游发展中心向吉林省文化旅游厅申请的用于上诉人冰雪乐园服务功能完善的专项资金，上诉人并不是非法占用农用地，故没有违法事实。被上诉人作出的行政处罚书认定的面积与上诉人修建的厕所面积不相符，被上诉人没有查清面积就推定旅游厕所的建筑面积从而作出行政处罚，该处罚事实不清，证据不足，应予撤销。二、被上诉人作出的行政处罚程序违法，应予撤销。被上诉人在作出行政处罚之前，应向上诉人履行告知处罚的事实、理由及依据，上诉人享有陈述和申辩的权利，然而被上诉人在作出本案的行政处罚之前无任何法定的前置程序，直接电话告知被上诉人到其单位缴纳罚款并告知“只要缴纳罚款就什么事情都没有了”，被上诉人采用欺骗的方式让上诉人的法定代表人签字，明显是程序违法，剥夺了上诉人的陈述权和申辩权，且被上诉人是先处罚后收集“证据”，违反了程序正当原则。一审法院在审理该案件过程中未对被上诉人的行政行为合法性进行审查，故原判决应予撤销。三、被上诉人应对其行政处罚送达程序的合法性承担证明责任。被上诉人对上诉人提出的在同一日签订的行政处罚所有文书一事予以回避，一审法院对将该事实举证责任分配给上诉人，违反法律规定。柳河县自然资源局辩称，一审判决适用法律清楚，应当予以维持，被上诉人在对上诉人作出行政处罚前，对上诉人的违法事实已经调查清楚，且行政处罚程序合法。上诉人回避违规占用土地建设钢木结构的综合楼，且没有依法取得审批的事实。双方当事人在本院二审期间没有提供新的证据，本院审理查明的事实与一审一致。另查明，2019年10月21日，柳河县自然资源局对时家店旅游公司法定代表人丰喜刚制作询问笔录。2019年10月28日柳河县自然资源局监察大队出具《自然资源违法案件调查报告》，调查报告载明调查时间为2019年10月21日-2019年10月28日。柳河县自然资源局工作人员出具的现场勘测笔录记录的勘测时间为2019年12月，向本院提交的《时间店乡土地利用总体规划图（局部）》出图时间为2019年12月4日。现场照片时间为2019年12月24日。本次诉讼中，上诉人主张修建房屋仅为厕所，为合理利用空间而同时育苗，非建设农业附属设施。本院认为，实体方面，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”柳河县自然资源局作为土地主管部门，其对辖区内违法占用土地建设的行为具有作出行政处罚的权利。时家店旅游公司未经审批，占用并硬化农用田地面用于建设，违法了《土地管理法》的相关规定，柳河县自然资源局对时家店旅游公司处以行政处罚实体上符合法律规定，一审判决该部分论述详细正确，本院不再赘述。程序方面，根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，行政机关作出行政处罚以前，应当依法进行事实调查，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，听取当事人的陈述和申辩。本案中，柳河县自然资源局作出行政处罚决定前，向时家店旅游公司法定代表人送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，履行了告知义务。丰喜刚主张本案涉及的所有文书均为同一日送达，送达程序违法，但柳河县自然资源局提供的送达回证日期并非同一日，本院认为，柳河县自然资源局提供的证据足以证明送达程序合法。柳河县自然资源局作出行政处罚的时间是2019年11月25日，虽然《自然资源违法案件调查报告》载明调查时间为2019年10月21日-2019年10月28日，但柳河县自然资源局工作人员出具的现场勘测笔录记录的勘测时间为2019年12月，且现场照片图片显示日期亦为2019年12月份，因此，存在柳河县自然资源局作出行政处罚后，又补充现场调查的情形。从调查结果看，其补充调查的事实与作出行政处罚决定前认定事实一致，故补充现场调查的行为虽程序违法，但不影响本案行政处罚结果，对时家店旅游公司权利未造成实质影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”之规定，应确认柳河县自然资源局的行政处罚行为程序违法，但不予撤销。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销柳河县人民法院（2020）吉0524行初12号行政判决；二、确认被告柳河县自然资源局于2019年11月25日作出的柳自然资执罚字（2019）101号行政处罚决定书违法。本判决为终审判决。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计100元，由柳河县自然资源局负担。审判长 姜珍林审判员 纪 刚审判员 王 强 二〇二〇年十一月二十日书记员 于舒羽