浙江省宁波市鄞州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙0212行初228号原告宁波市江北华银金属回收加工厂，住所地浙江省宁波市江**甬江镇甄隘村。法定代表人岑银华，厂长。委托代理人刘宏国，北京京平律师事务所律师。被告宁波市自然资源和规划局，住所地浙江省宁波市和济街**（东部新城民安东路80－108）。法定代表人孙义为，局长。出庭应诉负责人陈德胜，宁波市自然资源和规划局江北分局副局长。委托代理人吕春。委托代理人徐文涛，浙江海泰律师事务所律师。被告宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区宁穿路**。法定代表人裘东耀，市长。委托代理人吕宪廷、毛莹。原告宁波市江北华银金属回收加工厂（以下简称华银加工厂）因诉被告宁波市自然资源和规划局（以下简称宁波市资规局）、宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）不履行法定职责及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院对本案进行诉前协调未果后，于2020年10月13日立案受理，并依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十二条第一款第三项的规定，本案依法适用简易程序审理。本院于2020年11月5日公开开庭审理了本案，原告的法定代表人岑银华及委托代理人刘宏国，被告宁波市资规局的出庭应诉负责人陈德胜及委托代理人吕春、徐文涛，被告宁波市政府的委托代理人吕宪廷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告华银加工厂诉称：原告法定代表人系宁波市江**甬江镇甄隘村村民。原告通过合法程序取得北集建（1993）字第0285号《集体土地建设用地使用证》所载地块的土地使用权和地上房屋。该房屋后被当地人民政府强拆，但一直未给予原告任何安置补偿。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。该法第四十九条规定，禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。原告后就宁波市江北区人民政府（以下简称江北区政府）的违法行为，向被告宁波市资规局依法提出查处申请，但其在收到申请后，并未作出任何回复，显系行政不作为。原告后就被告宁波市资规局的不作为，向被告宁波市政府提起行政复议申请。被告宁波市政府以被告宁波市资规局无职责为由，驳回复议申请。原告对被告宁波市政府的复议决定不服。一、即使原告与涉案土地无利害关系，被告宁波市资规局在具有法定职责的情况下不作回复，显属违法。被告宁波市政府认为没有利害关系即可不予回复的认定，于法无据。二、原告与涉案地块有着法律上和实际上的利害关系，被告宁波市资规局有法定的查处职责。1.原告并不因未办理土地使用权证而丧失相应的土地使用权利，更不应以此认定原告与涉案地块没有利害关系。根据《土地管理法》第十条的规定，原告作为甄隘村村民，当然有资格依法取得涉案土地的使用权。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，土地使用权人作为转让方与受让方订立土地使用权转让合同后，当事人一方以双方之间未办理土地使用权变更登记手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。《中华人民共和国物权法》第十五条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。原告在合法取得土地使用权后，在其权利受到侵犯时，当然可以要求职能部门依法履行职责，而非被告宁波市政府所言的“没有法律上的利害关系”。2.被告宁波市政府所述的涉案地块仍未被征收与事实不符。原告合法拥有土地使用权的地块，现周边已经建成大批的商品房用于出售，从正常的土地使用情况看，不会单独留下此处不予征收。在原告起诉江北区政府违法强拆和赔偿诉讼中，江北区政府曾当庭承认并告知法庭涉案地块已经被其实施征收。被告宁波市政府的复议决定认为涉案土地未被征收，因而被告宁波市资规局可以不查处，缺乏事实和法律依据。综上，请求法院判决：1.被告宁波市资规局行政不作为违法，并责令其依法履行法定职责，进行查处，并将查处结果告知原告；2.撤销被告宁波市政府作出的甬政复〔2020〕155号行政复议决定。被告宁波市资规局辩称：一、涉案北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》所载土地为甄隘村集体土地，登记使用权人为甄隘村委会，原告华银加工厂不是涉案土地的使用权人，不是被告宁波市资规局履职保护对象。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条第九项及《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十七条第一款的规定，只有行政机关在收到申请人请求保护其人身、财产、受教育等合法权益的申请后，没有履行保护职责的，才为《行政复议法》及《行政诉讼法》所规定的可复议或可诉讼的不履行法定职责行为。本案中，涉案土地为甄隘村集体土地，属甄隘村集体成员集体所有，对应的权属证书北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》明确记载土地使用者为甄隘村委会，用途为牛舍。原告华银加工厂并非涉案土地的所有权人，也非使用权人，无权就涉案土地向被告宁波市资规局提出保护其合法权益的请求，被告宁波市资规局也无需向其履行保护职责。二、原告华银加工厂与涉案土地是否被违法征收或被违法占用无利害关系，其提出的申请不符合复议受理条件。原告华银加工厂非涉案土地的所有权人和使用权人，与涉案土地无利害关系，其向被告宁波市资规局提出查处江北区政府违法实施土地征收，违法占用土地行为的申请，实质系信访行为。原告华银加工厂也多次就该情况向省级、市级、区级和属地街道等多部门提出信访，而非行政法意义上的履行法定职责申请，被告也按照规定进行了登记，并由属地宁波市江北区人民政府甬江街道办事处（以下简称甬江街道办事处）统一进行了答复。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二款规定，行政复议申请人提出复议申请，应当与所复议的具体行政行为之间有利害关系。因此原告华银加工厂与被告宁波市资规局是否查处其信访问题之间不具有利害关系，其提出的复议申请不符合《行政复议法》及其实施条例规定的行政复议受理条件，依法应当决定不予受理或受理后驳回复议申请。三、涉案土地上的原违法建筑已经原宁波市江北区城市管理行政执法局（以下简称江北区城管局）查处，被告宁波市资规局无需再履行查处职责。2014年8月14日，江北区城管局对原告华银加工厂作出（2014）甬北二决字第15号《行政处罚决定书》，认定原告华银加工厂不是涉案土地用地单位，在涉案土地上搭建二层砖混结构建筑物未经规划部门审批，属于违法建筑，原告华银加工厂搭建违法建筑的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，江北区城管局责令其自行拆除违法建筑。因原告华银加工厂一直未自行拆除违法建筑，2018年1月3日，甬江街道办事处对该违法建筑实施强制拆除。以上事实由（2018）浙02行终401号行政判决书认定，判决中法院同时认定原告华银加工厂在涉案土地上搭建的建筑为违法建筑。综上，涉案土地上违法建筑已经江北区城管局查处，经甬江街道办事处拆除，被告宁波市资规局虽同样具有查处非法占用土地违法行为的职责，但同一违法行为已经查处的，不应当再次就该违法行为作出处罚，涉案土地上已没有需拆除的违法建筑，因此被告无需再履行非法占地查处职责。四、涉案土地性质现仍为集体土地，江北区政府未征收使用该土地，该土地上现无任何建筑，被告宁波市资规局不存在需履行职责的情形。涉案土地性质仍为甄隘村集体土地，未被征收转为国有土地，土地使用权人仍为甄隘村委会，江北区政府从未征收过该涉案土地，原告华银加工厂错误混淆了涉案土地北面1094平方米土地及地上建筑的拆迁工作。2009年因湾头开发区块项目建设，江北区城中村改造办公室与涉案土地北面1094平方米土地的使用权人原告华银加工厂签订非住宅拆迁货币补偿协议，并已按约定履行货币补偿义务，足额向原告华银加工厂支付拆迁补偿款。原告华银加工厂非涉案土地的合法使用权人，其认为涉案土地已被征收属于混淆事实，涉案土地仍在其权利人甄隘村委会合法控制下，江北区政府不存在违法征收、占用的情形，现该涉案土地上也无任何需要查处的违法建筑。因此，原告华银加工厂申请认为被告宁波市资规局应当履行查处职责无事实、法律依据，被告宁波市资规局不存在需履行职责的情形。综上，请求法院驳回原告华银加工厂的诉讼请求。被告宁波市政府辩称：一、根据《行政复议法》第三条第一款、第十二条第一款规定，被告宁波市政府作为被告宁波市资规局的本级人民政府，负有履行行政复议的法定职责，依法受理原告华银加工厂的行政复议申请并作出甬政复〔2020〕155号行政复议决定，主体适格。二、被告宁波市政府于2020年7月2日收到原告华银加工厂的行政复议申请书。经审查，因原告华银加工厂的复议申请材料不齐全，被告宁波市政府于2020年7月3日向原告华银加工厂制发了《行政复议申请材料补正通知书》。2020年7月10日，被告宁波市政府收到原告华银加工厂提交的补正材料，于7月13日依法予以受理，同日通过EMS邮政快递向原告华银加工厂寄送了《行政复议案件受理通知书》，向被告宁波市资规局寄送了《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。2020年8月28日，被告宁波市政府作出甬政复〔2020〕155号《行政复议决定书》，并于9月1日通过EMS邮政快递向原告华银加工厂寄送该决定书。被告宁波市政府的上述处理程序符合《行政复议法》第十七条、第三十一条等规定，程序合法。三、被告宁波市政府作出的复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，原告诉请理由不成立。根据《土地管理法》第六十七条第一款、《浙江省土地监察条例》第三条及《中共宁波市委、宁波市人民政府关于印发〈宁波市机构改革方案〉的通知》（甬党发〔2019〕2号）等规定，被告宁波市资规局作为市自然资源主管部门，具有对本行政区域内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。《浙江省土地监察条例》第二十一条规定，土地管理部门发现土地违法行为或接到土地违法行为的举报后，应及时进行调查，经调查有违反土地管理法律、法规的事实，需要依法处理的，应予以立案，不得采用任何方式推诿不办。根据《自然资源行政处罚办法》（自然资源部令第6号）第十二条第一款的规定，所举报的土地违法行为事实客观存在，且依法应当追究法律责任，是自然资源主管部门依法履职的前提条件。本案中，北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》所载地块属于宁波市江北区甬江街道甄隘村经济合作社集体建设用地，该地块目前尚未办理土地征收手续，现状为空地，原告华银加工厂所反映的该地块被违法征收、非法占用的事实不存在。故，对原告华银加工厂提出的查处事项，被告宁波市资规局并不负有依据自然资源管理法律、法规予以处理的职责。原告华银加工厂请求确认被告宁波市资规局行政不作为行为违法，并责令其依法履行法定查处职责，于法无据。据此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，被告宁波市政府作出驳回原告华银加工厂的行政复议申请的决定。原告华银加工厂诉请理由无法律依据和事实依据，请求法院驳回原告华银加工厂的诉讼请求。经审理查明，2020年4月12日，原告华银加工厂向被告宁波市资规局寄送《对江北区人民政府违法征收土地、占用土地行为的查处申请》，向浙江省自然资源厅寄送《对宁波市人民政府违法征收土地、占用土地行为的查处申请》。2020年4月13日，被告宁波市资规局收到申请材料。同年4月16日，被告宁波市资规局将该查处申请作为重复信访事项进行登记，办理方式为“存”，存的理由为“已多次答复，且已出具不予（再）受理告知单”，并于同日将申请材料移交给属地甬江街道办事处。2020年4月14日，浙江省自然资源厅收到原告华银加工厂的申请材料后，向被告宁波市资规局作出《自然资源违法线索调查通知书》（2020－001），通知被告宁波市资规局就原告提出的违法征收土地、占用土地的行为进行调查。2020年5月28日，被告宁波市资规局向浙江省自然资源厅作出《关于宁波市江北华银金属回收加工厂举报事项调查情况的报告》。2020年6月4日，浙江省自然资源厅作出《告知书》，告知原告华银加工厂“经核查，你单位反映的北集建（1993）字第0285号《集体土地建设用地使用证》所载土地实为北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》所载土地，目前尚未办理土地征收手续，土地使用权人为甄隘村委会。该地块现状为空地，上述地块范围不存在违法征收土地和违法占地行为。”因未收到被告宁波市资规局作出的查处结果告知书，原告华银加工厂向被告宁波市政府申请行政复议，请求依法确认被告宁波市资规局行政不作为的行为违法，责令其依法履行法定查处职责，并将查处结果告知原告华银加工厂。被告宁波市政府于2020年7月2日收到原告华银加工厂提交的《行政复议申请书》。因原告提交的申请材料不全，被告宁波市政府于2020年7月3日向原告华银加工厂寄送了《行政复议申请材料补正通知书》，并于同年7月10日收到原告华银加工厂提交的补正材料。2020年7月13日，被告宁波市政府受理了原告华银加工厂的行政复议申请，并于同年8月28日作出甬政复〔2020〕155号《行政复议决定书》，以被告宁波市资规局并不负有依据自然资源管理法律、法规对原告华银加工厂提出的查处事项予以处理的职责为由，驳回了原告华银加工厂的行政复议申请。2020年9月1日，被告宁波市政府向原告华银加工厂寄送了甬政复〔2020〕155号《行政复议决定书》，原告华银加工厂不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2001年8月8日，原告华银加工厂（乙方）与宁波市江北区甬江镇甄隘村经济合作社（甲方）签订《协议书》，双方达成如下协议：“1.1995年甲方提供的土地面积为1094平方米折1.64亩，每亩作价5万元，共计8.2万元。2.1999年新转让的土地坐落于乙方厂区南端，系原来的牛舍和二间小屋的宅基地，具体包括牛舍84平方米、小屋二间64平方米、牛舍后面空地75.5平方米、围墙推出56.5平方米、大门推出44平方米，总面积32平方米折0.486亩。……今后，办理该土地转让的一切手续和全部费用均由乙方自负自理，二间小屋拆建也不予补偿，在这样的前提下每亩作价5万元，转让费为0.486亩×5万元＝24300元。”原告华银加工厂在上述甄隘村经济合作社提供的土地上建造厂房，建筑面积1960.31平方米，土地面积1094平方米。根据湾头区域总体规划实施计划和方案，原告华银加工厂的非住宅被列入湾头开发区块项目房屋拆迁范围，2009年原告华银加工厂与甬江街道拆迁办达成《非住宅拆迁货币补偿协议》，协议约定原告华银加工厂拆迁补偿金为12923293元，原告华银加工厂在2009年7月10日前腾空房屋并移交拆迁单位，还可计发提前搬迁奖励费328923元。甬江街道拆迁办已按约定向原告华银加工厂足额支付拆迁补偿款。原告华银加工厂在北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》所载地块上搭建面积为576平方米的建筑。2014年7月3日，江北区城管局向原宁波市规划局江北分局发函，要求确认原告华银加工厂在涉案地块上的建设行为办理建设工程规划许可手续情况。2014年7月24日，原宁波市规划局江北分局作出函复，明确上述建设行为必须申领建设工程规划许可证，该建设行为未领取过建设工程规划许可证。原告华银加工厂的法定代表人岑银华亦在江北区城管局所作的调查笔录中自述，“2001年原告华银加工厂从江北甬江街道原甄隘村经济合作社购买0.486亩土地用以开办企业，并建有房屋。2012年因湾头征收拆迁而拆除。因拆迁补偿问题未解决，原告华银加工厂又于2014年5月在未取得规划许可的前提下原址重新建造。”2014年8月14日，江北区城管局对原告华银加工厂作出（2014）甬北二决字第15号《行政处罚决定书》，认定原告华银加工厂未经规划部门审批，擅自在江北区原甄隘牧场南面道路旁边搭建二层砖混结构建筑物，违法建筑面积575平方米，该处用地单位并非原告华银加工厂，原告华银加工厂的上述搭建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令原告华银加工厂在接到处罚决定书后3日内自行拆除违法建筑，恢复原状。2017年12月19日，甬江街道下设的“三改一拆”办公室以现场张贴的方式向原告华银加工厂送达《责令停工通知书》，责令原告华银加工厂停止装修等行为，并于同年12月28日向原告华银加工厂送达了《强制拆除公告》，要求原告华银加工厂自公告发布之日起五日内（2018年1月1日前）自行拆除上述违法建筑。因原告华银加工厂未自行拆除建筑，2018年1月3日甬江街道办事处对上述建筑物实施了强制拆除。原告华银加工厂认为上述强制拆除行为违法，向江北区政府提出行政复议申请。江北区政府于2018年4月15日作出北区政行复〔2018〕1号《行政复议决定书》，以甬江街道办事处未履行法定催告义务程序违法为由，确认其2018年1月3日实施的强制拆除行为违法，但未支持原告华银加工厂提出的行政赔偿请求。2018年4月28日，原告华银加工厂不服江北区××号《行政复议决定书》，向宁波市江北区人民法院（以下简称江北法院）提起行政诉讼。2018年10月15日，江北法院作出（2018）浙0205行初31号行政判决，确认甬江街道办事处于2018年1月3日对原告华银加工厂实施强制拆除的行为违法，同时认为涉案建筑所占土地为村集体土地，原告华银加工厂在搭建涉案建筑时未按规定办理相应的规划许可手续，在诉讼过程中亦未提供其他证据佐证涉案建筑的合法权属来源，故判决驳回原告华银加工厂要求撤销江北区××号行政复议决定及赔偿的诉讼请求。原告华银加工厂不服，上诉至宁波市中级人民法院，宁波市中级人民法院于2018年12月26日作出（2018）浙02行终401号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。以上事实，有原告华银加工厂提供的北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》、《协议书》、邮寄面单、甬政复〔2020〕155号《行政复议决定书》、现场照片，被告宁波市资规局提供的北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》、涉案土地登记资料、（2018）浙02行终401号行政判决书、华银加工厂土地使用证和土地登记资料、《非住宅拆迁货币补偿协议》《非住宅协议拆迁货币补偿资金核算单》《告知书》《信访基本情况登记表》《关于宁波市江北华银金属回收加工厂举报事项调查情况的报告》、湾头城中村剩余地块收储改造A地块建设项目勘测定界图，被告宁波市政府提供的《行政复议申请书》及证据材料、《行政复议申请材料补正通知书》及送达凭证、原告提交的行政复议补正材料、《行政复议案件受理通知书》及送达凭证、《行政复议答复通知书》及送达凭证、被告宁波市资规局提交的行政复议答复书、甬政复〔2020〕155号《行政复议决定书》及送达回证等证据予以证明。本院认为，原告华银加工厂系认为其合法所有的房屋和土地使用权在没有任何安置补偿的情况下，江北区政府直接实施征收，显属违法，故要求被告宁波市资规局对江北区政府违法征收土地、占用土地的行为进行查处，并将查处结果告知原告华银加工厂。但根据本案查明的事实，原告华银加工厂在涉案土地上搭建的房屋已于2018年1月3日被强制拆除，并经法院生效判决确认为违法建筑不予赔偿，且北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》载明涉案土地的使用权人为甄隘村委会，原告华银加工厂提交的证据尚不能证明其系涉案土地的合法使用权人。如认为涉案土地被违法占用，应当由村委会或者集体经济组织提出主张；如村委会或者农村集体经济组织不起诉的，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，“过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，因此，原告华银加工厂并不享有诉权，不具有本案的原告主体资格。此外，因涉案土地尚未被征收，亦无证据证明江北区政府有非法占用涉案土地的行为，原告华银加工厂就此提起诉讼缺乏具体的事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件。综上，原告华银加工厂的本次起诉不符合立案条件，依法应当裁定不予立案；已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。依照依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项和第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告宁波市江北华银金属回收加工厂的起诉。案件受理费依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁波市中级人民法院。审 判 员 汪佳娜二〇二〇年十一月二十三日代书记员 施 雨附：本案适用的法律、法规等一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。