山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行终184号 上诉人（原审被告）日照市东港区北京路街道办事处，住所地日照市东港区临沂南路**，统一社会信用代码113711000043288042。 法定代表人杨宗祥，主任。 行政机关出庭负责人吴书东，日照市东港区北京路街道办事处综合执法办公室主任。 委托代理人刘玉梅，山东律苑律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）刘中立，男，1962年8月17日出生，汉族，居民，住日照市东港区。 委托代理人李站波，北京圣运律师事务所律师。 原审被告日照经济技术开发区应急管理和综合行政执法局，住，住所地日照市东港区郑州路**一社会信用代码11371100MB279078XH。 法定代表人范兆良，局长。 行政机关出庭负责人王文集，副局长。 委托代理人刘成森，山东律苑律师事务所律师。 上诉人日照市东港区北京路街道办事处（以下简称北京路街道办）因与被上诉人刘中立、原审被告日照经济技术开发区应急管理和综合行政执法局（以下简称开发区执法局）行政强制一案，不服山东省五莲县人民法院（2020）鲁1121行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审认定，2007年刘中立在日照市东港区北京路街道西山前村购买村建西岭工业园房屋一处，用于生产经营，该房屋未办理土地使用权证及房屋所有权证。2019年4月25日，开发区执法局向刘中立送达了编号20190425《告知书》，要求刘中立于1日内提供该建筑物（构筑物）的合法手续；如无合法手续，请刘中立在接到本告知书1日内自行拆除，否则将根据相关法律法规依法处置。刘中立认为开发区执法局作出的《告知书》，侵害其合法权益，2019年8月8日向日照市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销开发区执法局作出的编号20190425告知书。日照市中级人民法院2019年8月15日将案件移送原审法院管辖。原审法院经审理作出（2019）鲁1121行初55号行政判决，认定开发区执法局作出的告知书无事实与法律依据，依法予以撤销。 另查明，因长城汽车配套项目建设和城市总体规划道路建设，日照市东港区北京路街道西山前村民委员会（以下简称西山前村委会）于2019年5月9日强制拆除刘中立的涉案房屋，拆除现场有开发区执法局、北京路街道办的工作人员。刘中立认为开发区执法局、北京路街道办实施了强制拆除行为，于2019年10月22日就涉案房屋强制拆除行为向原审法院提起行政诉讼，请求确认开发区执法局、北京路街道办强制拆除涉案房屋的行为违法。原审法院于2019年12月16日作出(2019)鲁1121行初76号行政裁定，驳回刘中立的起诉。刘中立不服，提起上诉，日照市中级人民法院于2020年4月7日作出(2020)鲁11行终39号行政裁定，撤销(2019)鲁1121行初76号行政裁定，指令原审法院继续审理。 原审认为，本案争议的事实和焦点问题为：1.开发区执法局、北京路街道办是否是本案适格主体；2.刘中立房屋被拆除是否是开发区执法局、北京路街道办所实施的行政行为，该行政行为的合法性问题。 关于第一个争议焦点问题，《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式等有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。本案涉案房屋的拆除系长城汽车配套建设项目的需要，此类项目的用地与征收拆迁工作应当根据土地性质的不同，由相关行政机关分别依照《中华人民共和国土地管理法》或《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件和程序进行，西山前村委会无权在未经协商一致的情况下单方采取强制拆除方式。依据当事人提交的证据来看，西山前村委会在动员刘中立自行拆除涉案房屋无果的情况下，于2019年5月9日组织挖掘机、拖车等机械工具实施了涉案房屋的拆除工作，对这一事实双方无异议。但开发区执法局曾就限期完成涉案房屋的拆除工作，向刘中立发放过《告知书》；北京路街道办工作人员也曾参与西山前村委会党员大会，就涉案房屋的拆除工作进行督导，并明确街道成立专项工作组；且开发区执法局、北京路街道办工作人员也出现在强制拆除现场。因此，结合法律规定和各方提交的全部证据以及涉案土地用途等情况综合判断，刘中立涉案房屋的强制拆除不应当认定为西山前村委会自主实施，应系职权主体与非职权主体基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。根据行政诉讼法规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出的行政机关为共同被告。故开发区执法局、北京路街道办均属于适格的主体。对其不属于适格主体的主张，原审法院不予支持。 关于第二个争议焦点问题，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务。经催告当事人逾期不履行行政决定且无正当理由的，行政机关方可作出强制执行决定书。催告书、行政强制执行决定书应当依法送达行政相对人。对违法建筑物等需要强制拆除的，应当经人民法院行政执行非诉审查程序准予强制执行后，按照“裁执分离”的规定，由相关行政机关依法进行公告、组织强制执行。开发区执法局、北京路街道办未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，强制拆除涉案房屋的行为违法。 综上所述，开发区执法局、北京路街道办强制拆除刘中立涉案房屋的行为违反法定程序，应当依法确认违法；故刘中立请求确认开发区执法局、北京路街道办拆除涉案房屋行为违法，应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，原审判决：确认开发区执法局、北京路街道办于2019年5月9日强制拆除刘中立位于日照市××区××街道××前村西岭工业园房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由开发区执法局、北京路街道办负担。 上诉人北京路街道办上诉称：一审法院认定事实不清，适用法律错误。上诉人没有对被上诉人的房屋具体实施任何拆除行为，涉案房屋系西山前村委会组织实施拆除，系村民自治行为，其有权依照法律规定管理本村的属于村集体所有的土地和其他财产。西山前村委会的《会议记录》是复印件，对真实性不予认可，即使是真实的，也是西山前村委会自行记载，并不是北京路街道办的意思表示。北京路街道办工作人员到现场维持秩序，是为做好强制拆除前违法建筑的现场疏导、服务等基层保障工作，不能由此推定北京路街道办是具体实施强制拆除活动的行为主体。另外，根据现有证据，足以证实本案拆除主体是西山前村委会。综上，请求依法撤销原审判决并依法改判，诉讼费用及其他费用由被上诉人承担。 被上诉人刘中立答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律准确，上诉人的上诉理由及事实不能成立，应驳回其上诉请求，维持一审判决。上诉人认为涉案房屋被强拆是西山前村委会的村民自治行为，没有事实和法律依据。被上诉人在一审所举证据与上诉人一审所举的相关证据能充分相互印证，违法强拆被上诉人的房屋，是上诉人与原审被告的共同行为，因此一审法院认定上诉人与原审被告主体资格适格，违法强拆行为存在，有充分的事实和法律依据。 原审被告开发区执法局述称，同意上诉人的上诉理由和请求。 原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中各方均未提交新的证据。本院认定的案件事实与原审一致。 本院认为：首先，关于北京路街道办、开发区执法局是否系涉案房屋强制拆除主体的问题。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除，即村民委员会不具有强制拆除房屋的行政职权。被诉强制拆除行为虽然形式上表现为西山前村委会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，原审法院认定北京路街道办、开发区执法局系涉案房屋的强制拆除主体，符合职权法定原则，具有事实和法律依据，本院予以维持。其次，关于北京路街道办、开发区执法局拆除涉案房屋的行为程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，北京路街道办、开发区执法局针对涉案房屋，在未告知刘中立有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予以公告的情况下，径行强制拆除其房屋，违反法定程序。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人日照市东港区北京路街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 王 田 审判员 高月玉 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理王建秀 书记员李娜