新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新行终89号 上诉人（一审原告）：任兰芹，女，1950年3月6日出生，汉族，新疆生产建设兵团工一师兵团五建退休职工，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人：周新明，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：乌鲁木齐市天山区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市东环路**。 法定代表人：苏来曼吾不力哈斯木，该区区长。 委托诉讼代理人：曹凯，男，乌鲁木齐市天山区房屋征收与补偿管理办公室干部。 委托诉讼代理人：康明远，新疆法爱律师事务所律师。 上诉人任兰芹因与被上诉人乌鲁木齐市天山区人民政府（以下简称天山区政府）房屋行政征收一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2019）新01行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人任兰芹及其委托诉讼代理人周新明，被上诉人天山区政府的委托诉讼代理人曹凯、康明远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，任兰芹拥有位于天山区燕尔窝路的房屋一处，持有国有土地临时使用证一份，该临时使用证载明：“土地使用者：任兰勤，用途：住宅，四至：东至空地，南至明阳武，西至王圣勇，北至预制厂空地，用地面积：247.7㎡。”2019年7月29日，天山区政府发布编号为2019-05的《房屋征收决定公告》，并附《天山区老城区改造提升燕儿窝片区征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》），载明征收范围为东至红雁池电厂家属院；南至红雁池南路；西至河滩辅道；北至乌河管理处家属院（以市规划局规划蓝线图为准）。被征收面积15.7万平方米，被征收户数：2163户。任兰芹的上述房屋位于该征收范围内。任兰芹认为天山区政府的征收行为侵犯其合法权益，遂诉至原审法院，请求撤销天山区政府作出的2019-05号《房屋征收决定公告》。 另查明，《征收补偿方案》载明：“七、房屋征收补偿方式。征收人提供以下方式供被征收人选择：1.产权调换；2.货币补偿。……十一、征收补偿方案论证，征求意见时间与方式：本征收补偿方案公示后30日内为征求意见期限，凡对征收补偿方案有异议的，可在30日内向下列单位提出意见。房屋征收部门：天山区房屋征收与补偿管理办公室；委托实施单位：天山区燕儿窝路片区管委会；咨询性评估机构：新疆银桥房地产评估有限公司，联系人武新莉；新疆金信房地产土地评估测绘咨询有限公司，联系人王琦；新疆国通房地产评估有限公司，联系人薛山；乌鲁木齐华厦房地产评估有限公司，联系人冉从霞。……”2019年7月27日、7月28日，乌鲁木齐市天山区房屋征收与补偿管理办公室、乌鲁木齐市天山区燕儿窝路片区管理委员会、新疆银桥房地产评估有限公司、新疆金信房地产土地评估测绘咨询有限公司、新疆国通房地产评估有限公司、乌鲁木齐华厦房地产评估有限公司分别出具征收补偿方案反馈意见，内容为：“从《征收补偿方案》公示发布之日2019年6月25日起至《征收补偿方案》中规定的反馈意见的期限2019年7月26日为止，我单位（公司）未接到任何反馈意见。” 2019年6月25日，天山区征收办作出《乌鲁木齐市天山区老城区改造提升，燕儿窝种牛场西，红雁路周边及水利水电工程一处家属院，三建家属片区项目咨询性评估机构公告》并张贴。 再查明，天山区政府系依据被诉《房屋征收决定公告》对涉案征收项目实施了征收。 一审法院认为，一、关于原告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政诉讼法上的利害关系最直接的表现为，当事人的权利义务因被诉行政行为的实施发生了改变，受到了实际的影响。本案中，任兰芹提供国有土地临时使用证、收条以证明其与涉案房屋征收决定有利害关系，并陈述一直在涉案房屋实际居住。该院认为，天山区政府于2019年7月29日作出《房屋征收决定公告》，任兰芹实际居住的涉案房屋位于征收范围内，被诉《房屋征收决定公告》将会直接影响任兰芹的权利义务。故任兰芹与被诉《房屋征收决定公告》具有法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。 二、被诉《房屋征收决定公告》是否合法的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。”本案中，天山区政府作出2019-05号《房屋征收决定公告》并据此实施征收行为，该房屋征收决定公告对被征收人的权利义务已产生实质性的影响，故对任兰芹提出，本案天山区政府未作出房屋征收决定，征收程序违法的主张，该院不予采纳。 （一）关于被诉《房屋征收决定公告》作出是否有事实及法律依据的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条第五项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要；……”第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”由上述法律规定可知，市、县级人民政府有权作出房屋征收决定，前提是为了公共利益的需要，且应当对被征收人给予公平补偿。本案中，天山区政府作出的2019-05号《房屋征收决定公告》所涉乌鲁木齐市天山区老城区改造提升，燕儿窝种牛场西，红雁路周边及水利水电工程一处家属院，三建家属院片区项目，符合乌鲁木齐市国民经济和社会发展十三个五年规划，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益范畴。根据天山区政府提交的乌鲁木齐市国土资源局、乌鲁木齐市城乡规划管理局、乌鲁木齐市发展和改革委员会出具的批复、意见等，可以证明案涉项目符合乌鲁木齐市国民经济和社会发展规划，土地利用总体规划和城乡规划，并已纳入乌鲁木齐市国民经济和社会发展年度计划。涉案《房屋征收决定公告》所附《征收补偿方案》中亦明确了征收范围内被征收房屋的补偿事宜，故涉案征收项目符合上述法律规定，天山区政府作出被诉《房屋征收决定公告》有事实及法律依据。 （二）关于被诉《房屋征收决定公告》作出程序是否合法的问题。2019年6月25日，天山区政府将《征收补偿方案》予以公布，征求公众意见。征收补偿方案中载明，如有异议，可在30日内向天山区征收办、乌鲁木齐市天山区燕儿窝路片区管理委员会、新疆银桥房地产评估有限公司、新疆金信房地产土地评估测绘咨询有限公司、新疆国通房地产评估有限公司、乌鲁木齐华厦房地产评估有限公司提出意见。2019年7月27日、7月28日，上述单位及公司分别出具征收补偿方案反馈意见，载明在征求意见期限内未接到任何反馈意见。天山区政府按照规定对项目实施的合法性、可行性、可控性及可能引发的社会稳定风险进行评估，提出风险防范措施和应急预案内容要求，并向乌鲁木齐市发展和改革委员会出具《关于〈乌鲁木齐市2017年-2018年棚户区改造项目（2018年）-天山区燕儿窝片区社会稳定风险评估报告〉意见的答复》，内容为：社会稳定风险等级为低风险。2019年7月30日，天山区政府召开了天山区十七届人民政府第17次常务会议，该会议研究并同意涉案征收项目实施。上述程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条的规定。关于任兰芹提出，涉案征收补偿费用没有足额到位的问题，鉴于涉案征收项目范围内绝大多数已经通过签订征收补偿协议的方式完成征收，可证实征收资金实际足额到位。关于任兰芹提出，涉案征收项目评估机构的选定及权利救济等不符合法律规定，侵犯其合法权益的意见，该院认为，本案中，委托进行咨询性估价的房地产价格评估机构已由天山区征收办在征收范围内公布，且征收补偿方案中亦明确载明对评估结果有异议的处理方式，该内容并不违反法律规定。任兰芹的上述意见不能成立，该院不予支持。综上，天山区政府作出的被诉《房屋征收决定公告》法定要件齐全，程序合法，任兰芹要求撤销被诉《房屋征收决定公告》的诉讼请求不能成立，该院不予支持。 综上，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第四条第一款、第八条第五项、第九条、第十条、第十一条、第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回任兰芹的诉讼请求。 任兰芹上诉称，一、原审法院以被诉《房屋征收决定公告》要件齐全、程序合法为由驳回上诉人的诉讼请求，属适用法律错误。天山区政府以程序性的房屋征收决定公告取代实体性房屋征收决定，提交的证据不能证实其组织有关部门对征收补偿方案进行论证，并将论证情况、征求意见等情况进行了公示；二、天山区政府逾期举证，且大部分证据为复印件，其真实性、合法性、关联性均不应予以认可，被诉《房屋征收决定公告》不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10条、第11条规定的法定程序。原审认定事实不清，证据不足。1.原审判决依据的“乌鲁木齐市国民经济和社会发展十三个五年规划”、乌鲁木齐市国土资源局等单位出具的批复、意见等未经质证，不能作为定案依据；2.天山区政府逾期提交的证据，除《乌鲁木齐市2017年-2018年棚户区改造项目（2018年）-天山区燕儿窝片区社会稳定风险评估报告》及《关于〈乌鲁木齐市2017年-2018年棚户区改造项目（2018年）-天山区燕儿窝片区社会稳定风险评估报告〉意见的答复》，其余均与证明目的无关；三、原审程序违法。上诉人于2020年1月13日向原审法院起诉，原审法院于2020年3月11日才受理，天山区政府于2020年4月21日才提出延期举证申请，违反法律规定，应当视为没有证据。综上，原审判决认定事实和适用法律明显错误，证据不足，请求撤销一审判决，改判撤销天山区政府2019年7月30日作出的《房屋征收决定公告》，或者确认该《房屋征收决定公告》违法。 天山区政府辩称，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，符合法定程序。一、上诉人增加一项“确认违法”的诉讼请求，超出原审诉讼请求；二、我单位作出的《房屋征收决定公告》符合法律规定，完成了所有法定程序，未侵害上诉人的合法权益。一审中依法提交了作出被诉《房屋征收决定公告》的社会稳定风险评估报告、征求意见等程序合法证据；三、因一审期间为新冠肺炎疫情防控期间，故我单位向人民法院申请延期举证，符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案应围绕上诉人的上诉理由对天山区政府作出的《房屋征收决定公告》合法性进行审查。 一、关于涉案《房屋征收决定公告》的性质问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款的规定，公告是房屋征收决定的送达方式，但是如果行政机关在发布公告之前没有单独作出行政行为，公告除了公示送达方式之外，同时也是行政行为本身的载体。本案天山区政府未单独作出房屋征收决定，被诉《房屋征收决定公告》就不仅仅只是一个程序性的公示告知行为，同时也是房屋征收的实体依据，对被征收人的权利产生实际影响，原审法院对《房屋征收决定公告》合法性进行审查即是对房屋征收决定合法性的审查，符合法律规定。 二、关于涉案《房屋征收决定公告》的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上房屋征收程序作出了明确规定，征收项目的规划审批、社会风险评估、制定征收补偿方案、征求公众意见、征收补偿费用足额到位等均属于政府作出征收决定的前期准备工作。天山区政府提交了环保审查、用地审查、社会稳定风险评估报告、咨询性评估机构意见等文件，证实其为社会公共利益、老城区改造作出房屋征收决定，在作出《房屋征收决定公告》之前进行了立项、规划、用地、环保等审批，制定征收补偿方案并依法公告，征求公众意见，开展了社会稳定风险评估，最终制定《房屋征收决定公告》，程序完备，符合法律规定。任兰芹称上述证据与合法性无关，属其对法律理解错误，本院不予支持。 三、关于原审程序合法性的问题。2020年1月新冠肺炎疫情暴发，为防控和阻断病毒传染渠道，乌鲁木齐市机关、企事业单位人员暂停各项工作居家隔离，直至2020年3月初疫情得到有效控制后才恢复正常生产工作。一审法院立案工作、行政机关应诉举证工作亦受到影响，在逐步恢复正常后，一审法院及时受理上诉人的起诉，依法送达文书后按法定程序进行审理，故对上诉人的起诉延期受理属特殊时期不可抗力造成，并不违反法律规定。任兰芹提出原审程序违法的主张不能成立，本院不予支持。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人任兰芹的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人任兰芹已预交），由任兰芹负担。 本判决为终审判决。 审判长 哈里木拉提 审判员 倪   敏 审判员 斯   琴 二〇二〇年十一月二十六日 书记员 郑 斯 尤