湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)湘03行初56号原告杨赐华，男，1967年1月4日出生，汉族，湖南省湘乡市人，住湘乡市（原西泉**）。委托代理人廖超群，湘乡市白田法律服务所法律工作者。被告湘乡市人民政府，住所地湘乡市东山街道人民路行政中心**。负责人周俊文，湘乡市人民政府市长。委托代理人谭杰。委托代理人李启红。原告杨赐华诉被告湘乡市人民政府履行土地行政管理职责一案，本院受理后，向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。被告在法定期限内提交了答辩状及证据材料，本院依法向原告送达了副本。本院依法组成合议庭，于2020年9月28日公开开庭审理了本案，原告杨赐华及其委托代理人廖超群、被告湘乡市人民政府委托代理人谭杰、李启红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨赐华诉称，2019年12月30日，我村民组将湘乡市人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》分发给各户，但原告没有领到该证。依照法律规定，登记机构应当向承包人颁发土地承包经营权证书，被告湘乡市人民政府对原告方承包的土地不予发证是一种行政不作为。原告曾向湘潭市人民政府申请行政复议，2020年5月13日，在湘潭市人民政府行政复议科组织的听证中，被告方的代表湘乡市农业农村局土地承包纠纷仲裁委员会主任谭杰和法制股长谭明辉承诺在终止行政复议后30个工作日内给原告处理好，但被告至今没有给原告妥善处理。现诉至法院，请求人民法院判令被告向原告颁发《农村土地承包经营权证》。原告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：1．潭市镇双西村第五村民组颁证清册，拟证明双西村颁证时间为2019年12月28日至2020年1月20日；杨赐华的权证已经制作，编号为430381104246050028J，权证面积5.49亩。2．湘潭市人民政府潭复终字[2020]第2号行政复议终止决定书，拟证明原告于2020年2月26日向湘潭市人民政府申请行政复议；原告于2020年5月13日撤回行政复议申请。3．撤回行政复议申请书复印件，拟证明在2020年5月13日的听证会上，被告方承诺在撤回行政复议申请后30个工作日内为原告落实颁证事项。被告湘乡市人民政府辩称，一、重签的承包合同记载的承包地与原有承包合同和前期调查摸底所记载的承包地名称、位置不相符，不符合农村土地承包经营权证的要求，依法需进行补正。二、答辩人在整个过程中没有行政不作为，依法不是本案的适格被告。三、原告所诉承包地存在权属争议，需要协商解决后再进行确权登记颁证，原告主动参与、积极配合才能妥善处理相关事宜。综上，原告所诉承包地不符合颁证要求，相关材料需要补正，答辩人未收到湘乡市农业农村局报请颁证的申请，原告诉答辩人履行法定职责的理由依法不能成立，答辩人不是本案适格被告，请求人民法院驳回原告的起诉。被告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：1．中华人民共和国农村土地承包合同，拟证明原告第二轮土地承包时所取得的承包地。2．农村土地（耕地）承包合同，拟证明原告此次要求确权登记的土地，与原有的第二轮土地承包合同所记载的废子塘下一丘、下土地丘等2处水田，名称、位置不相符，并且张文河地坪下1处水田为手工填写。3．关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见，拟证明此次农村土地承包经营权确权登记颁证工作相关政策原则。4．关于组织开展农村承包地确权登记颁证“回头看”的工作方案，拟证明答辩人对此次农村土地确权工作要求各乡镇、村组进行全面排查，整改问题。5．交办函，拟证明原告提出颁证申请后，答辩人按照（农业部令第33号，2003年）第7条的规定履行了书面通知相关职能部门的基本事实。经审理查明，原告杨赐华系湘乡市（原西泉5组）村民。2018年10月17日，原告杨赐华与该村民组重签了《农村土地（耕地）承包合同》（合同编码4303811042460500281），发包方为潭市镇双西村第五村民组，承包方为杨赐华，该合同所约定的原告杨赐华承包地与此前（即2009年2月13日）原告杨赐华与潭市镇西泉村5组签订的《农村土地承包合同》（合同编码02021002105032）所约定的原告杨赐华承包地名称、位置、面积并不完全相符，且有记载为“地块名称：张文河地坪下，面积：0.15（亩）”的由杨赐华手工填写的内容。经该组村民申请并逐级上报后，2019年12月30日，原告所在村民组将湘乡市人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》分发给各户，但原告没有领到该证。原告认为，依照法律规定，登记机构应当向承包人颁发土地承包经营权证书，被告湘乡市人民政府对原告方承包的土地不予发证是一种行政不作为，要求湘乡市人民政府向承包人杨赐华颁发土地承包经营权证书。被告表示，湘乡市农业农村局收到潭市镇人民政府报送的案涉申请材料后，经审核认为不符合颁证的条件，未报请湘乡市人民政府颁证，故拒绝给杨赐华颁发土地承包经营权证书。原告遂于2020年2月26日以邮寄方式向湘潭市人民政府申请行政复议。湘潭市人民政府受理后，2020年5月13日，原告杨赐华以被申请人承诺终止行政复议后30个工作日之内给杨赐华的颁证事项妥善处理为由，自愿向湘潭市人民政府行政复议科撤回本次复议申请。2020年5月14日，湘潭市人民政府以申请人杨赐华与被申请人湘乡市人民政府在复议期间协商达成一致，申请人杨赐华自愿撤回复议申请为由，作出潭复终字［2020］第2号行政复议终止决定书，同意申请人撤回行政复议申请，并决定本案终止审理。当月，被告到原告所在村组进行了调查，经查实，有一块地应属于原告承包地，但因为有关工作人员的疏忽，错误地将相应的权证发给另一位村民，需要先解决这个问题，在《农村土地（耕地）承包合同》（合同编码4303811042460500281）中约定的“张文河地坪下”地块涉及到土地互换，没有提交相关资料，被告认为，由于该承包合同中所涉及的承包地存在一些权属问题需要先行解决，不具备颁证的条件。2020年8月12日，湘乡市农村土地承包经营权登记颁证工作领导小组办公室向潭市镇人民政府下达交办函，要求该镇政府做好维稳工作，对原告杨赐华所承包的土地开展土地承包经营权确权登记调查，符合登记规定的，依法颁发农村土地承包经营权证书予以确认。但至起诉时止湘乡市人民政府仍然未为其颁证，原告杨赐华遂向本院起诉，提出如上之诉请。以上事实，有经审查属实的以下证据证明：双方当事人陈述一致的部分、《农村土地（耕地）承包合同》（合同编码4303811042460500281）、《农村土地承包合同》（合同编码02021002105032）、潭市镇双西村第五村民组颁证清册、湘潭市人民政府潭复终字[2020]第2号行政复议终止决定书、交办函等。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款规定，“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十三条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十四条规定，“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条第二款规定：“不动产登记过渡期内，农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”第二十四条规定，“地方各级人民政府农业行政主管部门要加强对农村土地承包经营权证的发放管理，确保农村土地承包经营权证全部落实到户。”第二十五条规定，“对不按规定及时发放农村土地承包经营权证的责任人，予以批评教育；造成严重后果的，应追究行政责任。”根据上述规定可知，颁发农村土地承包经营权证的前提条件为承包方与发包方签订承包合同以取得土地承包经营权，然后进行层报审批合格后方可登记发放农村土地承包经营权证。本案中，原告杨赐华与所在村组签订了承包合同，取得了合同约定的权利，被告湘乡市人民政府为法定的颁证主体，案涉颁证系一种确权行为，与原告杨赐华有利害关系，故原告杨赐华与被告湘乡市人民政府均为适格的诉讼主体。原告需按规定提交申请材料，相关承包地的权属问题应该先行解决，以符合颁证的法定条件，原告杨赐华认为被告湘乡市人民政府应为其颁证，但并未提供证据证明其符合颁证的法定条件，故对原告杨赐华提出的请求判令被告湘乡市人民政府为其颁证的诉讼请求，本院不予支持。但被告湘乡市人民政府作为法定的颁证主体，同时是案涉村组、乡镇人民政府、农业行政主管部门的上级领导机关，在纠纷发生后，虽然依法依规做了一定的工作，采取了一定的措施，但在较长的时间内仍然未能及时解决颁证中存在的问题，未能及时给原告发放《农村土地承包经营权证》，被告湘乡市人民政府未完全尽到履行法定职责的义务。被告湘乡市人民政府应当依法督促、领导下属机关、部门加强对农村土地承包经营权证的发放管理，努力解决颁证中存在的问题，确保农村土地承包经营权证全部落实到户。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告湘乡市人民政府在本判决生效后六十日内对原告杨赐华的农村土地承包经营权确权登记颁证申请履行法定职责。本案受理费50元，由被告湘乡市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  何 翔审 判 员  康 婷人民陪审员  罗淑芬二〇二〇年十一月二十三日代理书记员  刘宇瑶附法律条文如下：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。