广西壮族自治区武宣县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂1323行初11号 原告：武宣县二塘镇陇村村民委员会第二村民小组，地址武宣县二塘镇陇村村民委。 诉讼代表人：杨爱梅，村民小组长。 委托诉讼代理人：莫金辉，男，村民小组成员。 委托诉讼代理人：韦文涛，广西锦德律师事务所律师。 被告：武宣县水库和扶贫易地安置中心，地址武宣县武宣镇新路桥东。 统一社会信用代码：12451323692781521A 法定代表人：覃华爱，主任。 委托诉讼代理人：覃少武，男，武宣县水库和扶贫易地安置中心工作人员。 委托诉讼代理人：余新春，广西仙城律师事务所律师。 第三人：武宣县二塘镇陇村村民委员会第四村民小组，地址武宣县二塘镇陇村村民委。 诉讼代表人：劳华宁，村民小组长。 委托诉讼代理人：刘新明，男，武宣县二塘镇法律服务所法律工作者。 原告武宣县二塘镇陇村村民委员会第二村民小组（以下简称陇村第二组）不服被告武宣县水库和扶贫易地安置中心（以下简称武宣县安置中心）与第三人武宣县二塘镇陇村村民委员会第四村民小组(以下简称陇村第四组)签订《大藤峡水利枢纽工程武宣库区项目建设移民安置补偿协议书》（以下简称《补偿协议》）及《大藤峡水利枢纽工程武宣库区项目建设移民安置一次性补偿补充协议书》（以下简称《补充协议》），于2020年6月19日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月22日立案后，依法向被告武宣县安置中心送达了起诉状副本、应诉通知书及限期举证通知书等，通知第三人陇村第四组参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭审理了本案。原告陇村第二组的委托诉讼代理人莫金辉、韦文涛，被告武宣县安置中心的委托诉讼代理人覃少武、余新春，第三人陇村第四组的诉讼代表人劳华宁、委托诉讼代理人刘新明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月10日，武宣县水库移民工作管理局（现更名为武宣县安置中心）与陇村第四组签订了一份《补偿协议》，决定征收陇村第四组江边一带22宗、面积共205.378亩的集体土地作为大藤峡水利枢纽工程武宣库区项目建设用地，土地补偿费共计4,579,007.68元；同一天，双方又签订了一份《补充协议》，决定调整土地补偿标准，调整以后应补的补偿金额为1,712,212.80元。 原告陇村第二组诉称，其与第三人陇村第四组自土改以来均属于陇村大队第二生产队，后改为陇村村民委第二村民小组。之后，在其村民不知情的情况下，成立现在的陇村第四组，但双方从未对土地等共有财产进行分割，土地一直属于陇村村民委第二村民小组集体所有。2017年进行土地延包时，包括陇村第四组成员在内的村民签订《农村土地（耕地）承包合同》的土地发包方仍然是第二村民小组。因此，其与陇村第四组的土地仍统一归陇村村民委员会第二村民小组集体所有。2018年12月10日，当时的武宣县水库移民工作管理局在其不知情的情况下，擅自与陇村第四 组签订《补偿协议》及《补充协议》，将黔江二塘镇陇村段江边205.378亩土地的补偿费全部支付给陇村第四组。其认为，案涉土地权属归其与陇村第四组共有，被告与陇村第四组签协议并将补偿款全部支付给陇村第四组没有事实和法律依据，严重损害其合法权益，激化社会矛盾，不利于社会和谐稳定。事发后，其多次向被告及政府部门反映问题，均未得到妥善解决。为维护其合法权益，特向人民法院起诉，请求确认被告武宣县安置中心与陇村第四组签订的《补偿协议》及《补充协议》无效。 原告陇村第二组向本院提交如下证据、依据： 1.劳华宁、莫李振、方升中的《农村土地（耕地）承包合同》，拟证明劳华宁、莫李振、方升中等承包户所承包的土地属于陇村第二队集体所有，陇村第四组没有独立的土地； 2.《2018耕地地力保护补贴公示表》复印件，拟证实在政府官方文件及补助文件中没有体现陇村第四组有独立的土地，陇村第四组村民在公示表中的组别是村民二组，两个组长劳华宁和杨爱梅签字，杨爱梅与杨爱凤是同一个人； 3.《补偿协议》《补充协议》复印件，拟证明陇村第四组不是权利主体，其与被告签订的协议无效； 4.信访事项不予受理告知书，拟证明原告村民要求镇政府解决补偿款分配纠纷，镇政府没有切实处理； 5.录音文字整理记录，拟证明陇村从樟村大队以来只有三个队，莫付文是2队，2队有两个组，补偿款是2队集体所有，应该由2队村民集体讨论决定如何分配。 被告武宣县安置中心对原告证据的质证意见归纳如下： 对证据1的真实性无异议，对关联性有异议，认为该证据与涉案土地没有关联，不能证明原告主张的证明目的；对证据2的三性均有异议，认为没有原件，无法确定 其真实性，是否有该项补贴也有待核实；对证据3的真实性、合法性没有异议，但不认可原告主张的证明目的；对证据4的真实性、关联性有异议，也不认可原告主张的证明目的，莫少武是代表个人还是集体比较模糊，该证据与本案无关，也不能证明涉案土地与原告有关；对证据5的真实性、关联性有异议，也不认可原告主张的证明目的，录音记录仅说明莫付文向大藤峡指挥部反映有关问题，相关事实应以实物调查或签订的协议为依据。 第三人陇村第四组表示，其对原告证据的质证意见与被告武宣县安置中心的一致。 被告武宣县安置中心辩称，一、关于陇村第四组的法律主体资格问题。1.本中心对涉案土地进行实物登记时，权利人是陇村第四组；2.实物登记完毕后对外公示权利，权利人也是陇村第四组，公示期内没有收到任何异议；3.原告所在村民委、支委证实并认可陇村第四组的合法存在；4.二塘镇党委政府证实并认可陇村第四组合法存在；5.陇村第四组的组长与该村其他小组长同样享受政府村民小组长补贴；6.签订《补偿协议》时，二塘镇政府、陇村村民委对陇村第四组的主体资格予认可；7.陇村第四组有自己独立的农村集体银行账号并有集体印章。综上，本案陇村第四组具有合法的主体资格。二、关于《补偿协议》及《补充协议》的效力问题。1.《补偿协议》涉及的土地在大藤峡水利枢纽工程征收用地范围内是不争的事实，征收用地具有合法性；2.签订《补偿协议》前，已经将权利人及涉案土地面积进行公示，公示期限届满无人提出异议；3.陇村第四组具有合法的主体资格，二塘镇政府、陇村村民委对其获得补偿权益主体资格予以认可确认。据此认为，《补偿协议》及《补充协议》的内容符合法律规定，依法成立，应受法律保护。三、关于原告与陇村第四组的财产处理问题。原告与陇村第四组分组后的财产处理问题是一个与本案无关的法律关系，应当另案处理。综上所述，本中心与陇村第四组签订的《补偿协议》及《补充协议》符合法律规定，应受法律保护，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告武宣县安置中心向本院提交以下证据、依据： 1.土地勘测、分解表、调查证，拟证明案涉土地勘测和分解、土地调查登记于陇村第四组； 2.征收土地公示材料，拟证明案涉土地权利人为陇村第四组，经一、二榜公示，公示备注未见异议记录； 3.补偿款计算表，拟证明案涉土地补偿金额、补偿款项已经合法程序计算； 4《补偿协议》和《补充协议》，拟证明案涉土地已经合法征收并由陇村第四组合法签订补偿协议； 5.补偿款项发放审批材料，拟证明案涉土地征收补偿款项经依法审批并发放予陇村第四组； 6.陇村支委和村委的证明材料，拟证明陇村第四组合法存在的事实； 7.二塘镇党委、政府情况说明，拟证明陇村第四组合法存在、依法支付陇村第四组组长工资报酬的事实； 8.陇村干部工资发放情况记录，拟证明陇村第四组组长劳华宁、陇村第二组组长杨爱梅的月工资报酬均为60元，由镇府按月拨付到村委，由村委发放的事实； 9.陇村相关会议签到、各类名册、选举情况，拟证明陇村第四组在相关会议签到、各类名册、选举中均独立参加、独立行使权利和义务； 10.集体银行存折、印章，拟证明陇村第四组有独立的银行账户，有集体印章，陇村第二组也有独立的银行户头； 11.陇村第二组、第四组的征地赔偿款分配材料，拟证明陇村第二组和陇村第四组已各自将集体获得的征地补偿款项分配给各自村民的事实，陇村第二组分配了 1,300,000元，陇村第四组分配了4,831,368元。 原告陇村第二组对被告上述证据的质证意见归纳如下： 对证据1有异议，没有制作单位和时间，没有相关人员签字，未经2队认可，不具有合法性；对证据2的真实性无异议，但认为该证据的内容不真实，不具有合法性和关联性；对证据3的计算标准及金额没有异议，但认为补偿给陇村第四组是错误的；对证据4的真实性无异议，但认为该证据不具有合法性，案涉土地是2队的，没有证据证明土地是陇村第四组的；对证据5的合法性不予认可，认为发放的依据无效；对证据6的真实性有异议，村支书莫庆新、村主任莫怀造都是陇村第四组成员，与本案处理结果存在利害关系，其出具的情况说明与事实严重不符，不能作为本案证据；对证据7的真实性有异议，镇政府完全照搬村委的意见，陇村第四组名下没有任何独立的土地；对证据8、9、10均有异议，发放工资、相关会议签到和选举都是从2014年才开始，这些材料不能证实陇村第四组从1979年就独立存在；对证据11的真实性无异议，但认为不合理，本来是同一个队，责任地人员也相同，若没有村委制作与事实不相符的材料，两个组的补偿款不可能相差近5,000,000元。 第三人陇村第四组对被告的上述证据均没有异议。 第三人陇村第四组述称，原告诉称“原告与第三人自土改以来均属于二塘镇陇村大队第二生产队，后名称变更为二塘镇陇村村民委第二村民小组，之后，第三人在原告不知情的情况下成立现在的第四村民小组，但双方从未对共同的集体财产如土地进行分割，土地仍属于二塘镇陇村村民委第二村民小组集体所有”不是事实。早在1979年陇村没有从樟村大队分离之前，樟村大队第25生产队已经分为莫家队和李家队（即现在陇村第二组、第四组），1984年陇村从樟村大队分离后成立陇村村民委，原樟村大队第24生产队改为陇村1队，陇村莫家队改为陇村2队，李家队改为陇村4队；原樟村大队第26队改为陇村3队。1987年陇村村委改为陇村村公所，1995年全县撤所改委，原陇村1、2、3、4队改称为1、2、3、4村 民小组。自1984年建制陇村村委至今，都是按4个村民小组进行管理，各村民小组的财产、土地（包括河边地）都是独立的，土地界线清楚，各村民小组之间都没有土地界限纠纷。2007年至2008年期间，原告将其位于黔江边100多亩沙坪地出租所得的收入都是归其集体所有，其他小组没有干涉。陇村第四组的建制主体资格经过镇党委政府及村民委认可、备案，是一个独立的村民经济组织。2018年，武宣县水库移民工作管理局与陇村第四组签订《补偿协议》及《补充协议》，符合法律规定，应受法律保护，原告要求确认无效没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院对原、被告的证据作如下认定： 对被告武宣县安置中心的证据4、5、6、7、8予以认定；被告武宣县安置中心的证据1、2、3、９、10、11不是本案审查的范围，本院不予认定。原告证据3是被告证据4的复印件，对其真实性本院予以认定；原告的其余证据与本案无关，本院不予以认定。 经审理查明，二塘镇陇村村民委原属于樟村大队管辖，1984年从樟村大队分出，建制为陇村村公所，建制村公所后管辖四个生产队，原樟村大队第24生产队改为陇村村民委第1生产队，原樟村大队第26生产队改为陇村村民委第3生产队，原樟村大队第25生产队在1979年联产承包到户前分为莫家队和李家队两个生产队，莫家队改为陇村村民委第2生产队，李家队改为陇村村民委第4生产队，莫家队和李家队的财产和土地都是独立的，土地和河边地已划片分割，界限和权属清楚。1996年撤所改委以后，生产队更名为村民小组，各村民小组的土地（包括河边地）独立，界限清楚，各村民小组之间未有土地权属纠纷。陇村村民委建制以来，一直按四个村民小组管理，换届选举亦按照四个村民小组选举村民小组长和村民代表，各村民小组长的工资报酬，由二塘镇人民政府拨付。杨爱梅是陇村第二组的现任组长，劳 华宁是陇村第四组的现任组长。 根据《水利部关于大藤峡水利枢纽工程初步设计的批复》（水总〔2015〕222号）的要求，武宣县人民政府决定征收陇村第四组位于江边等一带的集体土地作为大藤峡水利枢纽工程武宣库区项目建设用地。武宣县水库移民工作管理局（现更名为武宣县安置中心）根据武宣县人民政府的授权，具体组织开展调查、登记、公示等相关土地征收工作，并于2018年12月10日与陇村第四组签订《补偿协议》和《补充协议》。2019年1月11日，武宣县大藤峡水利枢纽工程移民安置工作指挥部召开办公室领导班子会议并达成会议纪要（武大指阅〔2019〕4号），同意拨付陇村第四组农村集体土地、一次性补偿及地上附着物（含青苗等）补偿款6,291,220.48元，面积共205.378亩。 本院认为，本案争议焦点是武宣县安置中心与陇村第四组签订的《补偿协议》和《补充协议》是否有效。 行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，包括土地征收征用补偿协议。本案协议涉及土地为大藤峡水利枢纽工程武宣库区项目建设用地，系公益项目、民生工程，涉及社会重大公共利益，故涉案的《补偿协议》和《补充协议》是行政协议。 行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。人民法院审理行政协议案件，在适用法律方面可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的相关规定。即对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；(五) 违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，没有证据证明武宣县安置中心在与陇村第四组涉案《补偿协议》《补充协议》的过程中，存在致使涉案协议无效的情形。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，武宣县安置中心是依法成立的法人机构，经武宣县人民政府授权，其具有征收土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。原告对武宣县安置中心具有本案行政主体资格没有异议，本院亦予以确认。在武宣县安置中心依法开展土地征收过程中，陇村第二组和陇村第四组之间并未发生土地权属争议。 村民小组依据法律和政策规定而建立，有自己的名称和场所，拥有独立的财产（土地）和自主进行生产经营的能力，并在一定的财产范围内独立承担民事责任，符合民事主体的资格和条件，具有民事权利能力和民事行为能力。根据二塘镇陇村村民委、二塘镇党委政府出具的《关于陇村村民委各村民小组设置情况说明》，以及二塘镇政府拨付工资报酬的明细清单，自陇村村民委建制以来，陇村第四组是依据法律和政策建立的村民小组，其具有与武宣县安置中心签订涉案协议的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，并不存在行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，陇村第二组要求确认涉案行政协议无效没有事实和法律依据，本院不予以支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下: 驳回原告武宣县二塘镇陇村村民委员会第二村民小组的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告武宣县二塘镇陇村村民委员会第二村民小组负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对 方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区来宾市中级人民法院。 审 判 长  韦 祺 人民陪审员  黄海花 人民陪审员  覃泽努 二〇二〇年十一月十八日 法官 助理  肖大标 书 记 员  陈 露