福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽0102行初185号 原告郑秀珠，女，汉族，1962年7月3日出生，住福州市长乐区。 委托诉讼代理人刘宏伟，北京市京师律师事务所律师。 被告福州市仓山区盖山镇人民政府，住所地福州市仓山区盖山路**。 法定代表人谢烨，镇长。 出庭负责人汪昆辉，四级主任科员，分管领导。 委托诉讼代理人陈松强，北京德和衡（福州）律师事务所律师。 第三人福州市仓山区住房保障和房产管理局，住所地福州市仓山区下藤路**。 法定代表人林烽，局长。 委托诉讼代理人吴雪兰，该局工作人员。 委托诉讼代理人杨建华，福建智君律师事务所律师。 第三人福州市仓山区建设房屋征收有限公司，，住所地福州市仓山区盖山镇高盛路****楼**东侧** 法定代表人李贞武，总经理。 委托诉讼代理人杨建华，福建智君律师事务所律师。 原告郑秀珠诉被告福州市仓山区盖山镇人民政府行政强制一案，由莆田市中级人民法院裁定移送本院审理，本院于2020年5月21日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并追加福州市仓山区住房保障和房产管理局、福州市仓山区建设房屋征收有限公司为第三人，于2020年10月29日公开开庭审理了本案。原告及委托代理人刘宏伟、被告的分管领导汪昆辉及委托代理人陈松强、第三人福州市仓山区住房保障和房产管理局的委托代理人吴雪兰，第三人福州市仓山区住房保障和房产管理局及第三人福州市仓山区建设房屋征收有限公司的共同委托代理人杨建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告郑秀珠诉称，原告合法拥有福州市盖山镇浦下村的门牌号为××3座503的房屋，涉案××3座楼房为原告等户集资建成。2017年底，福州市仓山区浦下村村委会工作人员协助政府部门开始实施征迁行为，按照征收方提供的安置补偿方案无法满足原告基本的生活需求，且会导致原告生活水平大幅降低，因此原告始终未签署安置补偿协议。2019年7月4日，被告在无任何合法手续的情况下，不顾原告家人生命安危和生活处境，对原告的该处房屋实施了强制拆除行为，该行为违反了《土地管理法》、《行政强制法》等相关法律规定，严重侵犯了原告的财产权等。原告为维护自身合法权益，特向贵院提起诉讼，请求判令：1、确认被告实施强拆原告房屋的行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告提交下列证据：1.集资建房协议；2.福州市仓山区盖山镇浦下经济合作社收款收据；3.原告居住证；4.门牌照片；5.房屋被拆前视频；证据1-5证明涉案房屋为原告等村民集资修建，房屋被拆前原告一直占有使用涉案房屋，系案涉房屋的实际建设人以及实际使用人，具备本案诉讼主体资格的事实。6.房屋被强拆后视频，证明原告房屋被违法强制拆除。7.征收土地公告（榕（仓）土征告（2015）6号）；8.福州市仓山区住房保障和房产管理局关于浦下周边旧村改造项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书（仓房征[2017]24号）；9.广州德遍价格评估有限公司评估报告书；证据7-9证明原告案涉房屋在征收拆迁范围内。 被告辩称，一、原告不具有提起本案诉讼的主体资格。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源部印发的通知》（国土资发〔2004〕234号）等相关规定，农村宅基地使用权是指集体组织成员因建造住宅以及附属设施而对集体土地享有占有、使用的一种用益物权，其在一定程度上具有保障农民住房的功能，具有社会福利和社会保障的性质。农村宅基地使用权具有严格的身份属性，依法只能在村集体经济组织成员内部之间流转，约定将宅基地使用权转让给本村集体经济组织以外成员的协议均为无效协议。从原告提交的行政起诉状及身份信息可以明显看出，原告的身份证“住址”为长乐市金峰镇，并非位于仓山区盖山镇，更非浦下村集体经济组织的成员，其提交的《地皮转让建房合同协议书》，违背了法律法规的强制性规定，属于无效协议，更重要的是，该协议书并未体现任何原告作为一方参与了该协议书的缔结与签订。退一步讲，即便原告参与了该协议书的缔结，也依法不能获得相应的宅基地使用权。其次，原告诉称其合法拥有位于福州市仓山区××3座503号房屋并实际居住在内，但原告提交的《集资建房及管理的协议》中，其记载的建房位置位于“本村兴建（李园新村）”，与原告诉称的案涉房屋坐落并不吻合，故该《集资建房及管理的协议》既不能证明其为案涉房屋的建房协议，也不能证明原告依法享有案涉房屋的所有权或使用权以及案涉房屋由原告实际居住的事实，且原告在本案中也均未提供其他充分有效的证据证明其案涉房屋为原告实际居住。因此，原告诉称其合法拥有位于福州市仓山区××3座503号房屋并实际居住在内，无任何事实和法律依据。此外，经了解，案涉房屋在签约期内并未有人与该公司协商签订征收补偿协议。综上所述，原告不能证明其与案涉房屋存在法律上的利害关系，故其与案涉房屋拆除行为也不存在法律上利害关系，其不具有提起本案诉讼的主体资格，原告之起诉应当依法裁定予以驳回。二、案涉房屋属于违法建筑。经了解，案涉房屋系2004年至2006年之间未经规划、建设等部门审批，未取得建审手续的情况下非法占用农村集体土地所建设的违法建筑，故案涉房屋属于违法建设的事实是清楚的。因案涉房屋阻碍了国家建设项目进行，故被告于2018年10月11日作出《通知书》责令限期拆除，但因实际建造人未在规定期限内自行拆除案涉房屋，被告便依据《福州市人民政府办公厅关于转发的通知》及《福州市人民政府办公厅关于印发的通知》等相关规定，组织工作人员于2019年7月4日对案涉房屋进行了保护性拆除。综上所述，请求法院依法裁定驳回原告之起诉。 被告提交下列证据：1.案涉房屋航拍矢量图、影像图、平面图，证明案涉房屋系2006年后未经规划、建设等部门审批，非法占用农村集体土地所建设系违法建筑。2.《通知书》张贴照片，证明因案涉建筑物阻碍国家建设项目进行，被告于2018年10月11日作出《通知书》并在案涉房屋所在村内进行张贴，责令限期拆除其违法建筑物。 第三人福州市仓山区住房保障和房产管理局、福州市仓山区建设房屋征收有限公司述称，虽然原告是诉争房屋的实际占有使用人，但原告确实无法提供其是合法建造并合法持有该房屋合法所有权证的证据，被告根据法律规定实施了强制拆除，其行为并未违法。第三人仅是对该区域内的合法建筑物和符合政策规定的无产权建筑物进行征收，请求法庭依法判决。 第三人福州市仓山区住房保障和房产管理局、福州市仓山区建设房屋征收有限公司提交下列证据：1.榕（仓）土征告（2015）6号《征收土地公告》、榕（仓）土征告[2016]13号《征收土地公告》，证明讼争房屋所在地由政府征收；2.仓房征（2017）24号福州市仓山区住房保障和房产管理局关于浦下周边旧村改造项目集体土地上征收房屋补偿方案告知书及浦下周边旧村改造项目集体土地上征收房屋补偿方案，证明征收项目的房屋征收及收补偿安置标准规定；3.矢量图，证明讼争房屋的矢量图；4.讼争房屋平面图，证明讼争房屋建筑平面情况；5.（2020）闽行终268号行政裁定书，证明讼争房屋系由福州市盖山镇人民政府依法拆违；6.《福州市人民政府办公厅文件办理告知单》、榕房综[2017]242号《关于仓山区农村无产权集资房征收补偿问题的报告》，福州市人民政府规定的农村无产权集资房购房文件规定，并证明原告要提交的备购房条件的相关证明：1现户籍地不动产中心出具的无房证明、2原户籍地村委会(社区)出具的无房证明、3福州市五城区公房检索、4福州不动产交易中心出具的无房检索、5原户籍地不动产交易中心出具的无房检索、6现户籍地村委会(社区)出具的无房证明；7.《福州市城区集体土地征收房屋补偿若干意见（试行）》；8.福州市房屋征收补偿实施细则。证据7-8证明讼争房屋征收补偿安置法律政策依据。 经庭审质证，原告对被告的证据质证认为：对证据1的真实性有异议，因为没有提供原始载体。诉争房屋归原告所有，且有村委会出具的无产权房屋证明，原告对涉案房屋享有权利。证据2真实性没有异议，但因为被告没有经过合法的违法建筑认定程序，且被告没有违建认定资格，被告违法认定房屋性质，不能证明被告的证明目的。原告对第三人的证据质证认为：对证据1、2的真实性无异议，对合法性有异议，未按照房屋征收的法定程序进行包括未聘请评估机构对房屋进行评估，未有证据证明召开听证会等法定程序缺失。对证据3、4的真实性无异议，证据同时可以证明原告对案涉房屋享有合法权益。对证据5的真实性予以认可，对证明对象有异议，表述不准确，由被告强制拆除但并非违建。对证据6-8的真实性没有异议，该程序未经法定程序实施的征收对合法性不予认可。 被告对原告的证据质证认为：对证据1的真实性、合法性、关联性及证明对象有异议。针对《地皮转让建房合同协议书》。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》《福建省实施办法》《国土资源部印发的通知》（国土资发〔2004〕234号）等相关规定，因建造住宅以及附属设施而对集体土地享有占有、使用的宅基地使用权之主体资格仅限于该村村民，且应按照相关法定程序向集体土地所有权人及所属村委会申请批准，经批准同意后办理相应的集体土地使用权等权属证书。其宅集体使用权流转也依法仅能在村集体经济组织成员内部之间流转，并应征得集体经济组织同意。但从原告提交的行政起诉状及身份信息可以明显看出，原告的身份证“住址”及户籍为长乐市金峰镇，并非位于仓山区盖山镇，更非浦下村集体经济组织的成员，该《地皮转让建房合同协议书》因违反上述法律法规规定，更违反了宅基地使用权的基本原则而不具有任何法律效力；其次，从协议书中可以看出，协议中所指向的“地皮;地皮&rdquo任何具体坐落，且从未明确乙方具体为哪些缔约人员、是否为本村村民，而仅有出让方签字，不符合《中华人民共和国合同法》所规定的成立生效要件，其协议书是否真实存在我方无法明确，不排除原告因本案之诉而后续自行伪造的可能性；再次，该协议书的出让方是否为本村村民，是否享有相应的具体土地使用权的合法权利来源等，均无任何证据予以佐证。无论是协议内容、协议缔约方来看，该协议不仅不具有任何合法性，也无法证明原告曾参与其缔约，更不能证明该协议书系案涉房屋的建房协议或者合法权属来源，不具有任何合法、有效证明效力。对《集资建房及管理的协议》。首先，该协议签名处存在多处修改，其原告是否真实参与了该协议的缔约均无法明确，不排除原告因本案之诉而后续自行伪造的可能性，我方对其真实性、合法性均不予认可；其次，结合对《地皮转让建房合同协议书》的质证意见，原告或该协议签订方依法不能获得相应的宅基地使用权，该协议的权利来源基础不存在；再次，该协议记载的建房位置位于“李园新村1号楼”，与原告诉称的位于仓山区盖山镇浦下村××3座503号房屋的案涉房屋坐落并不吻合，更未有存在协议方出资、水电缴交等相关证据材料，故该《集资建房及管理的协议》既不能证明其为案涉房屋的建房协议，更不能证明案涉房屋系原告集资修建且由其一直占有使用，与本案无任何关联。对证据2的真实性、合法性、关联性及证明对象均有异议。首先，该份收款无法明确该经济合作社是否盖章，且缴款人是否为本村村民亦未有相关证据予以佐证；其次，其收据中体现的缴款人、缴款内容、缴款金额与案涉房屋或其宅基地使用权不存在任何关联，不能证明原告与案涉房屋存在法律上的利害关系。对证据3的真实性、合法性无原件的情况下不予认可，对关联性及证明对象均有异议。首先，根据《福建省实施办法》的相关规定，居住证应为一年一签注，否则将失去法律效力，而原告居住证的有效期至案涉房屋拆除时已经失效；其次，根据《福建省实施办法》的相关规定，其申领居住证的前提条件包含了因就业、租赁、或者亲友共住等诸多原因而办理的，并不能直接证明案涉房屋为原告所有或原告居住于此；再次，案涉房屋属于04年后违建的违法建筑，根据当时《暂住证申领办法》及现《福建省实施办法》的相关规定，若原告为案涉房屋的所有权人并连续居住使用，应按照规定申领暂住证及居住证，而原告却直至2014年才申领《居住证》，也可以看出原告并非案涉房屋所有权人并居住使用在内。对证据4的真实性、合法性不予认可，对关联性及证明对象有异议。该门牌号并未载明具体的房间号，与原告所诉的案涉房屋无法对应。并且，该门牌号照片也不能证明其案涉房屋为原告所有或为其居住使用。对证据5-6的真实性、合法性、关联性及证明对象均有异议。首先，该证据为单方制作的证据且仅系复制件，未提供原始载体资料进行比对确认是否相符，其真实性、合法性无法确认；其次，该证据不能证明其照片或视频内的房屋为本案案涉房屋，更不能证明案涉房屋系原告所有并占有使用。对证据7-8的真实性、合法性均无异议，但对关联性及证明对象有异议。该证据并不能证明案涉房屋属于原告所有，其案涉事实拆除行为与原告并无任何利害关系。对证据9的真实性、合法性不予认可，对关联性及证明对象有异议。参照《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定，该评估报告书属于原告单方委托所进行的评估，属于咨询性质，其内容、程序、形式均不符合评估报告的实质与形式要件，不具有合法性。并且，该评估报告的评估使用有效期（即至2020年3月27日）已经届满、评估时点并非征收决定公告之日、案涉房屋并非商品房住宅、原告更非宅基地的合法权利人、房屋建筑面积与征收实施单位实地测量的面积不符等等，因此该评估报告的诸多前提条件显然不能成立，据此作出的评估报告不具有客观事实依据；并且，该证据也与本案行政强制纠纷一案并无关联。被告对第三人的证据的真实性、内容均无异议。 第三人福州市仓山区住房保障和房产管理局、福州市仓山区建设房屋征收有限公司对原告的证据质证同被告的质证意见，对被告的证据的三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：各方对真实性均无异议的证据，可以作为本案认定事实的依据。原告提交了居住证的原件供本院核对，其真实性予以确认。 经审理查明，仓山区人民政府于2015年5月5日出具榕（仓）土征告［2015］6号《征收土地公告》及仓山区人民政府于2016年12月19日出具榕（仓）土征告［2016］13号《征收土地公告》内容基本一致，将仓山区盖山镇浦下村集体土地列入征收范围内，补偿安置方案由福州市国土资源管理部门发布，上述土地范围内房屋及其他建筑物、构筑物予以征收补偿，由仓山区房产管理部门组织实施，另行发布补偿方案。诉争房屋坐落于福州市盖山镇浦下村××3座503，位于征收范围内。 被告于2018年10月11日出具《通知书》，内容：贵户：你户在盖山镇浦下村的建筑物未经规划审批建设违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，现根据该法六十条的规定，责令你户于2018年10月18日前自行拆除所建的违法建筑物，逾期不拆除，我镇将依据上述法律、《福州市“两违”查处规程》（榕政办【2015】131号）的相关规定对违法建设予以拆除，所需费用由你户承担。 福建省高级人民法院（2020）闽行终268号行政裁定书，确认被告为浦下周边旧村改造征收项目范围内强制拆除的实施主体。庭审中，被告确认于2019年7月4日对诉争房屋实施了强制拆除行为。 另查明，福州市公安局仓山分局2017年签发的居住证载明原告郑秀珠居住地址为诉争房屋；第三人福州市仓山区住房保障和房产管理局、福州市仓山区建设房屋征收有限公司庭审中亦认可原告是讼争房屋居住使用人。 本院认为，关于原告是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案涉诉房屋虽没有相关产权证明，但根据原告提交的居住证及第三人庭审确认原告为涉案房屋的实际居住使用人，可以认定原告郑秀珠系涉案房屋的实际居住使用人，故本院认定原告郑秀珠与被拆除行政行为具有利害关系，依法可以提起行政诉讼。 关于被告强制拆除行为是否违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政决定或通知，当事人在法定期限内既不申请行政复议又不提起行政诉讼，且不履行行政决定或通知义务的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，虽然被告主张涉案房屋系违法建筑，但被告在强制拆除原告的涉案房屋前,仅向原告发出《通知书》，未履行其他相关法定程序就实施强制拆除行为，违反法律规定。鉴于讼争房屋已被拆除，被诉行为不具有可撤销的内容，应确认被告对原告郑秀珠居住的房屋实施的强制拆除行为违法。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告福州市仓山区盖山镇人民政府于2019年7月4日强制拆除原告郑秀珠居住的位于福州市仓山区××3座503房屋的行政行为违法。 本案诉讼费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  张黎明 人民陪审员  倪青萍 人民陪审员  李华利 二〇二〇年十一月十二日 书 记 员  林丽芳 附录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。