四川省南充市高坪区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1303行初197号 原告四川乐源建材有限责任公司。住所地营山县济川乡济川村**。 法定代表人郑乐园。 委托诉讼代理人（特别授权）张宏，营山县朗池法律服务所法律工作者。 原告郑乐园，男，汉族，生于1975年10月24日，住营山县济川乡济川村**。 委托诉讼代理人（特别授权）张宏，营山县朗池法律服务所法律工作者。 原告郑福东，男，汉族，生于1959年12月29日，住营山县济川乡济川村**。 委托诉讼代理人（特别授权）张宏，营山县朗池法律服务所法律工作者。 被告营山县自然资源和规划局。 住所地营山县朗池镇北坝横街**。 法定代理人郭显华，局长。 委托诉讼代理人黄琳，该局法规股股长。 委托诉讼代理人张俊忠，四川营欣律师事务所律师。 原告四川乐源建材有限责任公司（以下简称乐源公司）、郑乐园、郑福东诉被告营山县自然资源和规划局（以下简称营山县自规局）土地行政管理（土地）行政处罚一案，向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告乐源公司的法定代表人郑乐园及原告的共同委托代理人张宏，被告营山县自规局的委托代理人黄琳、张俊忠均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2020年3月24日，营山县自规局对乐源公司、郑乐园、郑福东作出了营资源规划罚（2020）2号《行政处罚决定书》，认定原告在2000年左右在未办理任何用地手续的情况下，持续占用营山县东升镇济川社区三组集体土地15.94亩堆放、加工沙石，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第第四十四条第一、三款的规定，决定对三原告予以处罚。处罚内容包括：退还非法占用的15.94亩土地给村组集体；没收4.68亩耕地上新建的建筑物和其他设施；并处非法占用15.94亩土地的罚款212534元。 原告向本院提出如下请求，一、判决撤销被告于2020年3月24日作出的营资源规划罚(2020)2号行政处罚决定书；二、诉讼费由被告承担。事实及理由，被告作出营资源规划罚(2020)2号行政处罚决定书的具体行政行为违法。其理由如下：一、基本事实。1999年，原告租用了本社(济川乡济川村3组)的集体土地的使用权用于发展乡镇企业。该土地属于原告郑乐园全家的承包地和本社农户的承包地，所有权属于3组社员集体所有，原告郑福东通过合法手续从本社承包户租用了该土地的使用权，依法办理相关的营业执照，遵守国家法律法规，依法纳税，当时县委专门人员到现场考察，属于合法经营，并没有行政处罚决定书上所认定的非法占用土地的事实。土地是在本集体组织流转，程序合法。二、处罚程序违法。2018年11月27日被告向原告送达营国土资罚[听](2018)22号《行政处罚听证告知书》；2019年12月20日，被告向原告送达营国土资罚[听](2019)18号《行政处罚听证告知书》。原告收到听证告知书后，均依法向被告提交听证申请书。根据《国土资源听证规定》第七条之规定“听证一般由一名听证员组织;必要时，可以由三或五名听证员组织。听证员由主管部门指定。听证设听证主持人，在听证员中产生;但必须是听证机构或者经办机构的有关负责人。记录员由听证主持人指定，具体承担听证准备和听证记录工作。”在两次举行听证时，只有主持人，没有听证员，更没有指定记录人。在听证会上对原告所申辩的事实，无人员进行记录。三、处罚证据不足。原告租用本社的集体土地的使用权用于发展乡镇企业，依法办理相关的营业执照，合法经营。被告仅以询问笔录、现场照片、测绘图、地利用现状认定原告非法占用集体土地，证据明显不足。四、适用法律错误。根据《土地管理法》第六十三条之规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。案涉土地的所有权系属于3组社员的集体所有，是原告郑福东通过合法手续从本社承包户租用，经过济川乡济川村村民委员会的同意，并与每户农户签订了《租用土地协议书》。根据《土地管理法》的规定在本集体组织流转合法。而被告以《土地管理法》四十四条第一款、第三款作出行政处罚决定书适用法律错误。 综上所述，被告所做出的行政处罚决定书违法，认定事实不清，程序违法，适用法律错误，严重侵害了原告的合法权益，请求法院依法公正处理。 被告辩称，被告作出的营资源规划罚(2020)2号行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、程序合法、法律依据正确。首先，原告在其诉状中就其涉案基本事实作了自认。原告在诉状中反复称其从1999年就开始租用他人集体土地和使用自己承包地发展乡镇企业，但其一直回避是否办理用地、规划等相关批准手续。其次，原告占用自家承包地和本社部分农户承包地从事非农建设，被告处罚的不是原告租其他农户土地的行为，而是原告未经批准将自己和他人的集体土地用于堆放、加工砂石的行为。原告对其行为进行了自认却称被告证据不足明显是编造理由。第三，原告在诉状中称“处罚程序违法”更不是事实。听证笔录显示:本案听证程序中，主持人是“蒋安城”同志，其当然是听证员;书记员是“曾淑兰”，其当然是记录人员。第四、原告引用《土地管理法》六十三条的规定，明显不适用本案。本案案涉土地是承包地(属农用地)，未进行集体经营性建设用地登记，更没有报农用地转用手续，所以本案案涉土地不属于《土地管理法》六十三条之范畴。最后，原告对处罚决定书中适用的法律是一种自我解释，且解释的内容不符合本案案情及立法本意。被告认定原告占用营山县东升镇济川社区三组集体土地15.94亩堆放、加工砂石的行为违反《土地管理法》第四十四条第三款，适用我国《土地管理法》第七十七条予以处罚。 综合上述事实与理由，请依法驳回原告的全部诉讼请求。 经审理查明，郑乐园、郑福东为营山县东升镇济川社区三组（原营山县济川乡济川村三社）人。1998年11月，原营山县济川乡济川村三社将原由郑福东承包的北鹤桥提灌站加工用电容量5.5千瓦转让给郑福东个人办企业。之后郑福东向同村村民租赁了土地，与人合伙开办了营山县北鹤桥建材厂。2014年10月，在原营山县鹤桥建材厂的基础上，郑福东的儿子郑乐园设立了乐源公司，郑乐园为法定代表人，郑福东为乐园公司的股东。乐源公司经营范围为水泥制品管道、水泥预制构件（不含预制板）生产及销售，水泥、钢材、木材销售，生猪、牛、羊、淡水鱼养殖及销售等。乐源公司的15.94亩用地均系原营山县济川乡济川村3组的集体土地，其中包括郑乐园、郑福东及其亲属的承包地、租赁其他农户的承包地。 原营山县国土资源局认为乐源公司存在非法占用集体土地的行为，于2018年11月27日向乐源公司发出营国土资罚[听]（2018）22号《行政处罚听证告知书》，告知乐源公司陈述、申辩和要求听证的权利，同年12月17日发出营国土资听（2018）22号《听证通知书》，随后组织了听证。2019年12月20日，营山县自规局向乐源公司发出营资源规划[听]（2019）18号《行政处罚听证告知书》，并于2020年1月2日在营山县自规局四楼会议室组织了听证。听证主持人及听证员为营山县自规局工作人员蒋安成，书记员为曾淑兰。案件调查人李应林、易伟，听证申请人郑乐园及委托代理人张宏均到场参与听证。2020年3月13日，营山县自规局向乐源公司、郑乐园、郑福东发出营资源规划[听]（2019）2号《行政处罚听证告知书》，乐源公司、郑乐园、郑福东未提出听证申请。2020年3月24日，营山县自规局作出营资源规划罚〔2020〕2号《行政处罚决定书》，内容为“经查，你们于2000年左右，在未办理任何用地手续的情况下，持续占用营山县东升镇济川社区三组集体土地15.94亩堆放、加工沙石的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第三款等规定。……根据《中华人民共和国土地管理法》第77条的规定，决定处罚如下：1、退还非法占用的15.94亩土地给村组集体；2、没收4.68亩耕地上新建的建筑物和其他设施；3、并处非法占用的15.94亩土地每平方米20元的罚款，共计人民币212534元”。《处罚决定书》还告知如对处罚决定不服申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。郑乐园和郑福东对处罚决定不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销处罚决定。 以上事实，有原告提供的营国土资罚[听]（2018）22号行政处罚听证告知书、营资源规划[听]（2019）18号行政处罚听证告知书、听证通知书、行政处罚决定书、土地租用协议、合同、营业执照，被告提交的调查杨冬贞、冯勇利等笔录、营业执照、土地租赁合同、砂石厂测绘图、砂石厂土地利用现状截图及土地现状地类分类表、立案呈报表、接受调查通知书、责令停止违法行为通知书、关于限期关闭沙石场的通知、听证告知书及送达回证、听证申请书、听证通知书、听证笔录、行政处罚决定书及送达现场图片，原、被告的当庭陈述予以佐证。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，对违反土地管理法的行为，由县级以上人民政府土地行政主管部门依法作出行政处罚。营山县自规局作为营山县人民政府土地行政主管部门，具有对辖区内违反土地管理法的行为进行行政处罚的法定职权。 依照《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度。……严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地……等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”、第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”的规定，国家通过法律对土地使用用途作了严格规划管理，并制定了严格的审批程序。任何单位和个人使用土地，必须符合土地利用总体规划，特别是对农用地转为建设用地的，必须经有审批权的土地主管机关依法审批后才能使用，否则都属于非法占用土地。本案中，从郑乐园的陈述、案涉地块出租人的调查笔录、农村土地承包合同、协议书等，能证明乐源公司系租用集体土地修建。而郑乐园、郑福东租用集体土地修建乐源公司没有经过有审批权的土地主管机关审批，未取得土地使用权，也没有办理建设用地审批手续，其行为违反了上述法律的规定。 营山县自规局经过调查取证，查明乐源公司确系擅自占用集体土地修建，遂依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对乐源公司、郑乐园、郑福东予以处罚，适用法律正确，处罚幅度适当。 营山县自规局在作出处罚决定前向乐源公司、郑乐园、郑福东送达了《行政处罚听证告知书》，告知其享有陈述、申辩、听证的权利，并应郑乐园的申请组织了听证，确认其存在违法占用集体土地的情形后作出行政处罚，符合法定程序。 综上，乐源公司、郑乐园、郑福东请求撤销行政处罚决定缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下： 驳回原告四川乐源建材有限责任公司、郑乐园、郑福东的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告四川乐源建材有限责任公司、郑乐园、郑福东负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  何晓莉 人民陪审员  易图进 人民陪审员  杨 洪 二〇二〇年十一月十六日 书 记 员  王 灿