浙江省杭州市江干区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0104行初34号 原告黄三男，男，1964年5月10日出生，汉族，住浙江省临安市。 委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。 被告杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市解放东路**市民中心**。 法定代表人陈祥荣，该局局长。 委托代理人姜飞翔，该局工作人员。 委托代理人陶晓佳，浙江汉博律师事务所律师。 被告杭州市人民政府，，住所地杭州市解放东路** 法定代表人刘忻，该市市长。 委托代理人谭王英、曹士凡。 第三人杭州市临安区人民政府锦城街道办事处，住，住所地浙江省杭州市临安区锦城街道临水路**/div> 法定代表人王巨，该街道办事处主任。 委托代理人胡志坚、周密礼，浙江满红律师事务所律师。 原告黄三男不服被告杭州市规划和自然资源局作出的杭临规划资源房补[2019]第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》以及被告杭州市人民政府作出的杭政复[2019]476号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月3日立案受理后，依法组成合议庭，因第三人杭州市临安区人民政府锦城街道办事处与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2020年7月8日、2020年11月19日公开开庭进行审理。原告黄三男及其委托代理人崔克海，被告杭州市规划和自然资源局的委托代理人姜飞翔、陶晓佳，被告杭州市人民政府的委托代理人曹士凡两次开庭均到庭参加诉讼，第三人杭州市临安区人民政府锦城街道办事处的委托代理人周密礼第二次开庭到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，同意延长审限至2021年2月3日。本案现已审理终结。 2019年10月21日，被告杭州市规划和自然资源局作出杭临规划资源房补[2019]第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》。原告黄三男对此不服，向被告杭州市人民政府申请行政复议。被告杭州市人民政府于2020年1月20日作出杭政复[2019]476号《行政复议决定书》，决定维持被告杭州市规划和自然资源局作出的杭临规划资源房补[2019]第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》。 原告黄三男诉称，原告坐落于杭州市临安区××街道××路××号（现农林大路340号）的房屋系合法所有。原告通过《今日临安》报纸公告栏得知被告杭州市规划和自然资源局作出的杭临规划资源房补［2019］第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》的存在，房屋在该拆迁范围内。原告认为被告杭州市规划和自然资源局作出的杭临规划资源房补［2019］第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》没有职权依据，程序违法，侵害了原告权益，故原告提起复议申请，被告杭州市人民政府作出了维持的复议决定（原告2020年2月10日收到），原告不服特提起诉讼，望作出公正的判决。 诉讼请求：1.撤销被告杭州市规划和自然资源局作出的杭临规划资源房补[2019]第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》；2.撤销被告杭州市人民政府作出的杭政复[2019]476号《行政复议决定书》；3.诉讼费用由被告承担。 被告杭州市规划和自然资源局辩称，案涉行政行为程序合法正当，街道办事处按照法律规定向临安分局提交了相关材料，临安分局审查后进行了实地调查，并编制了方案征求意见稿，并完成了听证、公示等法律程序，整个方案流程都是符合法律规定。案涉行政行为适用法律正确。案涉房屋所涉的集体土地所有权人是东门村经济合作社，建造主体也是东门村经济合作社，虽然有联建协议，但不能证明原告是法律意义上的所有权人。根据补偿方案，东门村合作社才是被补偿人，原告并非被补偿人。方案批复也没有侵犯原告的合法权益。案涉房屋在规划材料中用途均显示办公，应当以规划载明的用途为准，原告要求以住宅补偿是没有道理的。被告杭州市人民政府对土地性质的认定是准确的。 被告杭州市人民政府辩称，一、被告杭州市人民政府作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。原告黄三男请求撤销杭州市规划和自然资源局作出的《锦城街道东门村城中村改造四期项目的征地房屋补偿实施方案的批复》，于2019年10月28日向被告杭州市人民政府申请行政复议。被告杭州市人民政府予以受理并进行了审理。经延期，被告杭州市人民政府于2020年1月21日作出杭政复[2019]476号《行政复议决定书》并邮寄给原告。被告杭州市人民政府的行政复议审理程序，符合《行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定，程序合法，并无不当。 二、被告杭州市人民政府作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。经审理，被告杭州市人民政府查明以下事实：案涉锦城街道东门村城中村改造四期项目经杭州市规划和自然资源局临安分局规划红线定址，用地位置为锦城街道东门村，四至范围为东至空地、南至浙江省东阳市第四建筑工程公司第二分公司、西至农林大路、北至公共厕所。原告与锦城街道东门村经济合作社于2003年8月1日签订了《东门办公综合楼联建协议》，该综合楼所在土地持有临集建（96）字第01009号《集体土地建设用地使用证》，土地用途为工业用地。2019年4月26日，因实施锦城街道东门村城中村改造四期项目建设需要，杭州市规划和自然资源局临安分局和杭州市临安区人民政府锦城街道办事处根据杭州市规划和自然资源局临安分局核定的用地范围，作出《房屋补偿冻结通告》,将征地范围予以公告，并通知暂停办理户口迁入等事宜。同日，补偿人杭州市临安区人民政府锦城街道办向杭州市规划和自然资源局临安分局提请审核案涉项目征地房屋补偿实施方案（初步方案），同时提交了补偿人指定文件、统一社会信用代码证书、征地批准文件、征地房屋补偿年度计划、补偿红线图及界址点成果表、基本情况调查表。后续补充提交了《专项动迁服务合同》、评估机构选票及《专项评估服务合同》、补偿资金落实情况说明、《扬尘污染治理和文明施工综合整治方案》等材料。杭州市规划和自然资源局临安分局审核补偿人提交的材料后，于2019年5月24日对案涉项目进行实地踏勘，于5月29日编制了《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案（征求意见稿）》，并于同日作出临集房听字[2019]第4号《房屋补偿实施方案听证告知书》并在实施范围东门村村务公开栏进行张贴公告。2019年6月5日，原告向杭州市规划和自然资源局临安分局提出听证申请。2019年6月18日，杭州市规划和自然资源局临安分局向原告及补偿人发出《听证会议通知书》，并邀请公众代表参加听证会。2019年6月28日，杭州市规划和自然资源局临安分局组织召开听证会，听证会全程由临安公证处进行视频记录。2019年7月13日，杭州市规划和自然资源局临安分局与补偿人签署《征地房屋拆除工地文明施工和扬尘污染整治责任书》。2019年10月21日，杭州市规划和自然资源局根据补偿人提交的相关材料，结合补偿方案听证、修改等情况，作出杭临规划资源房补[2019]第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》和杭临规划资源房补告[2019]第4号《征地房屋补偿实施方案公告》，将补偿人、实施范围、签约期限、动迁和评估机构、复议、诉讼期限和权利等内容在实施范围东门村村务公开栏进行张贴公示，并在《今日临安》进行上予以公告。另查明：1.2018年9月17日，浙江省人民政府作出浙土字(330185)D〔2018〕-0001《浙江省建设用地审批意见书》，批准征收锦城街道东门村地块五018500010[2018]0054地块。2.案涉项目已被列入杭州市2019年度征地房屋补偿计划。3.根据政府临委办发〔2008〕95号《市委办公室市政府办公室关于进一步加强全市征地拆迁工作的通知》、临政函〔2012〕107号《临安市人民政府关于进一步加快推进城中村改造实行公寓式安置的实施意见》和临政函〔2017〕16号《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》，杭州市临安区人民政府通过规范性文件的形式明确指定由属地镇街作为辖区内的集体土地房屋征收补偿工作的补偿人。 被告杭州市人民政府认为，本案的争议焦点为杭州市规划和自然资源局作出案涉杭临规划资源房补[2019]第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》事实是否清楚、程序是否合法、法律依据是否充分。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条第二款规定，“征地房屋补偿实施方案应当经市国土资源管理部门批准”。故本案杭州市规划和自然资源局具有审批案涉征地房屋补偿实施方案的法定职权。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条规定，“本条例所称补偿人是指市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构；被补偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人”。本案杭州市临安区人民政府锦城街道办事处为依法设立的机关法人，且案涉项目位于锦城街道辖区范围内，故其作为案涉项目的补偿人，并无不当。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条第一款、第二款、第三款规定，“区国土资源管理部门根据补偿人提交的征地房屋补偿初步方案编制征地房屋补偿实施方案，公开告知被补偿人和其他利害关系人有要求听证的权利。被补偿人和其他利害关系人申请听证的，区国土资源管理部门应当及时组织听证，但此前已经对征地房屋补偿实施方案公开告知听证权利的，不作重复告知。征地房屋补偿实施方案应当经市国土资源管理部门批准。征地房屋补偿实施方案的内容应当包括：补偿人、实施范围、补偿安置的方式和标准、签约期限、过渡方式、过渡期限和实施步骤等。征地房屋补偿实施方案经批准后，市国土资源管理部门应当予以公告”。本案中，杭州市规划和自然资源局临安分局根据补偿人杭州市临安区人民政府锦城街道办事处提交的征地房屋补偿初步方案编制征地房屋补偿实施方案，依法公告听证权利并组织听证后，向杭州市规划和自然资源局申请批准。杭州市规划和自然资源局经依法审查杭州市临安区人民政府锦城街道办事处提交的征地批准文件等相关材料，认为案涉房屋补偿实施方案符合上述条例规定，故其于2019年10月21日作出杭临规划资源房补[2019]第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》并公告，实体内容和程序均无不当。故被告杭州市人民政府作出维持杭州市规划和自然资源局杭临规划资源房补[2019]第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》的复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。 综上，原告认为被告杭州市人民政府作出的复议决定认定事实错误等诉讼理由，依据不足，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人杭州市临安区人民政府锦城街道办事处陈述，一、案涉批复不属于行政诉讼的受案范围。本案原告诉请的是要求撤销杭州市规划和自然局做出的杭临规划资源房补[2019]第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》，该批复属于行政机关上下级之间履行法定程序的内部行政行为，既不外化也不直接设定原告的权利与义务，即该批复对原告的权利义务不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，以及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定，该批复不属于行政诉讼的受案范围。 二、第三人根据规定履行报批手续。根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》，第三人作为补偿人，编制征地房屋补偿初步方案，同时向杭州市规划和自然资源局临安分局报批征地房屋补偿初步方案，第三人系按照规定履行报批手续。 综上，请求法庭依法驳回原告的起诉。 原告黄三男为证明自己的主张向本院提交了以下证据： 1.原告的门牌证、《东门办公综合楼联建协议书》，拟证明原告对涉案房屋除部分外享有所有权。 2.2019年10月22日《今日临安》报纸关于“杭临规划资源房补[2019]第4号公告”，拟证明被诉行政行为内容。 3.被告杭州市人民政府作出的杭政复[2019]476号《行政复议决定书》，拟证明被告杭州市人民政府复议决定书的内容违法。 被告杭州市人民政府为证明在法定期限内向本院提交了以下证据： 1.杭政复[2019]476号《行政复议决定书》及邮寄凭证，拟证明被告杭州市人民政府作出复议决定的具体内容及送达情况。 2.原告申请行政复议时提交的复议申请材料，拟证明原告向被告杭州市人民政府提出了行政复议申请，及其所提交材料的情况。 3.杭州市规划和自然资源局提交的复议答复书及证据清单、证据材料，拟证明查明案涉具体行政行为的情况以及依据。 4.复议程序性材料：受理通知书、答复通知书、参加复议通知书、延期通知书及邮寄凭证等，拟证明复议程序合法。 5.临委办发（2008）95号《市委办公室市政府办公室关于进一步加强全市征地拆迁工作的通知》、临政函(2012)107号《临安市人民政府关于进一步加快推进城中村改造实行公寓式安置的实施意见》和临政函(2017)16号《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》，拟证明临安区政府通过规范性文件的形式明确指定由属地镇街负责辖区内的集体土地房屋征收补偿工作，锦城街道办事处作为案涉项目补偿人的主体地位适格。 6.锦街办[2019]25号《关于提请审核的申请》及初步方案,拟证明锦城街道办因实施案涉项目征地房屋补偿工作需要，于2019年4月25日向杭州市规划和自然资源局临安分局提请审核案涉补偿方案。 7.统一社会信用代码证书、授权委托书、受托人身份证，拟证明锦城街道办的身份资格及委托办理情况。 8.《浙江省建设用地审批意见书》、分类统计表、征地红线图、临征告[2018]第124号《征收土地方案公告》、杭州市规划和自然资源局临安分局门户网站公告截图、征收土地公告和征地补偿安置方案公告情况反馈及张贴照片，拟证明案涉项目所涉土地已于2018年9月17日经浙江省人民政府批准征收，临安区政府已将征收土地方案在杭州市规划和自然资源局临安分局门户网站公告并在实施范围内张贴公示。 9.杭土资函[2018]306号《关于印发2019年度杭州市区征收集体所有土地房屋补偿计划的通知》，拟证明案涉项目于2018年12月27日被批准纳入2019年度杭州征地房屋补偿计划。 10.杭临规划资源补冻（2019）3号《房屋补偿冻结通告》、《锦城街道东门村四期冻结红线图》及（2019）浙杭临证内字第4502号《公证书》，拟证明杭州市规划和自然资源局临安分局和锦城街道办事处于2019年4月26日发布案涉项目冻结通告，将冻结事项告知相关权利人，临安公证处对通告张贴过程及内容进行保全公证。 11.《锦城街道东门村四期补偿红线图》及《界址点成果表》，拟证明案涉项目的实施范围，且该实施范围已经杭州市规划和自然资源局临安分局批准。 12.《房地产价格评估机构选票》及《专项评估服务合同》，拟证明本项目被补偿人东门村股份经济合作社选定了评估机构，锦城街道办事处于2019年4月29日与评估机构签订合同。 13.《专项动迁服务合同》，拟证明锦城街道办委托动迁机构协助办理征地房屋补偿工作。 14.基本情况调查表、土地证、工程规划审批表、施工许可证，拟证明锦城街道办事处对本项目涉及的房屋进行初步情况调查，土地及房屋合法所有权人为东门股份经济合作社。 15.《临安区东门村城中村改造四期项目拆房工地扬尘污染治理和文明施工综合治理方案》，拟证明锦城街道办事处对案涉项目的后续拆除工程制订了扬尘污染治理和文明施工综合治理方案。 16.《征地房屋补偿资金说明》、《征地房屋补偿资金专户情况说明》，拟证明锦城街道办事处已设立专项账户，补偿资金落实到位。 17.实地踏勘表，拟证明杭州市规划和自然资源局临安分局会同锦城街道办事处于2019年5月24日对案涉项目进行实地踏勘。 18.临集房听字[2019]第4号《补偿实施方案听证告知书》及方案征求意见稿、送达回执及张贴情况表、《征地房屋补偿方案听证告知书公告证明》、张贴照片，拟证明杭州市规划和自然资源局临安分局于2019年6月5日向东门村股份经济合作社送达方案听证告知书，并在实施范围内张贴公示。 19.听证申请表、黄三男及户口簿复印件、听证会议通知书及EMS邮寄单、听证会议公众代表邀请书、（2019）浙杭临证内字第7395号《公证书》，拟证明原告于2019年6月5日申请听证，杭州市规划和自然资源局临安分局于2019年6月18日向原告及锦城街道办事处发出听证会议通知，并邀请公众代表参加听证会，于2019年6月28日召开补偿方案听证会。 20.防尘责任书，拟证明杭州市规划和自然资源局临安分局与锦城街道办事处签订防尘责任书。 21.杭临规划资源房补[2019]第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》及实施方案、杭临规划资源房补告[2019]第4号《征地房屋补偿实施方案公告》、今日临安报，（2019）浙杭临证内字第10382号《公证书》，拟证明杭州市规划和自然资源局临安分局于2019年10月21日作出案涉批复及公告，并在今日临安报上公告，临安公证处对批复及公告在实施范围内张贴的过程及内容进行保全公证。 法律依据：《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》、《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 第三人杭州市临安区人民政府锦城街道办事处未向本院提交证据。 经庭审质证，原告黄三男对被告杭州市人民政府提供的证据1形式真实性无异议，合法性有异议，证据2三性无异议，证据3形式真实性无异议，但是没有证据证明提交答复书及证据清单的时间，证据4真实性无异议，对其中的延期通知书有异议，复议决定延期没有负责人审批，也没有证明案情复杂，被告在拖延时间，对证据5-21认为超过举证期限。 被告杭州市规划和自然资源局对原告黄三男提供的证据1三性无异议，证明对象有异议，只能证明原告与东门村联建该房屋，并不能证明原告是合法所有权人，证据2三性无异议，证据3三性无异议，证明目的有异议；对被告杭州市人民政府提供的证据三性均无异议。 被告杭州市人民政府对原告黄三男提供的证据1三性无异议，证明对象有异议，只能证明原告与东门村联建该房屋，并不能证明原告是合法所有权人，证据2三性无异议，证据3三性无异议，证明目的有异议。 第三人杭州市临安区人民政府锦城街道办事处对原告提供的证据1中门牌证的形式真实性无异议，对协议签订的内容不清楚，从该协议能反映案涉楼房的产权人不是原告，实际产权人是经济合作社，证据2真实性无异议，证据3没有异议；对被告杭州市人民政府提供的证据三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告黄三男提交的证据1真实性予以认可，证据2、3系本案诉争的行政行为。被告杭州市人民政府提交的证据1系本案诉争的行政行为，证据2-20真实性均予以认可，证据21系本案诉争的行政行为。 经审理查明：为加快实施临安区东门村城中村改造四期项目的需要，根据《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》的规定，杭州市临安区人民政府锦城街道办事处作为补偿人，制订了《临安区东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案（初步方案）》，对实施范围、签约期限、被补偿房屋用途、住房合法建筑面积、非住宅房屋补偿、临时建筑和未确权建筑的处置等内容作出规定，并提交杭州市规划和自然资源局临安分局。2019年5月29日，杭州市规划和自然资源局临安分局制作临集房听字[2019]第4号《杭州市临安区征收集体所有土地房屋补偿实施方案听证告知书》，并在其网站及项目范围内的东门村委会公告栏张贴公告。2019年6月5日，原告黄三男向杭州市规划和自然资源局临安分局申请听证。杭州市规划和自然资源局临安分局于2019年6月28日组织听证会。嗣后，杭州市规划和自然资源局于2019年10月21日作出杭临规划资源房补[2019]第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》，并进行了公告。 原告黄三男对此不服，向被告杭州市人民政府申请行政复议，要求撤销杭州市规划和自然资源局作出的杭临规划资源房补[2019]第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》。被告杭州市人民政府于2019年10月30日受理该行政复议申请，并分别向原告、杭州市规划和自然资源局以及杭州市临安区人民政府锦城街道办事处发出行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及参加行政复议通知书。后因案情复杂，被告杭州市人民政府于2019年12月25日作出行政复议决定延期通知书，决定延期至2020年1月26日前作出，并送达各方当事人。后被告杭州市人民政府于2020年1月20日作出杭政复[2019]476号《行政复议决定书》，决定维持被告杭州市规划和自然资源局作出的杭临规划资源房补[2019]第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》，并送达原告。原告对此仍不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2003年8月1日，原告黄三男与原临安市锦城街道东门村经济合作社签订《东门办公综合楼联建协议》，通过联建方式建造东门办公综合楼。 本院认为，根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条规定，区国土资源管理部门根据补偿人提交的征地房屋补偿初步方案编制征地房屋补偿实施方案，公开告知被补偿人和其他利害关系人有要求听证的权利。被补偿人和其他利害关系人申请听证的，区国土资源管理部门应当及时组织听证，但此前已经对征地房屋补偿实施方案公开告知听证权利的，不作重复告知。征地房屋补偿实施方案应当经市国土资源管理部门批准。征地房屋补偿实施方案的内容应当包括：补偿人、实施范围、补偿安置的方式和标准、签约期限、过渡方式、过渡期限和实施步骤等。征地房屋补偿实施方案经批准后，市国土资源管理部门应当予以公告。 本案中，杭州市临安区人民政府锦城街道办事处制订了《临安区东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案（初步方案）》并提交杭州市规划和自然资源局临安分局，杭州市规划和自然资源局临安分局在履行了公告、听证等程序后，向被告杭州市规划和自然资源局报请批准。经审查，被告杭州市规划和自然资源局作出杭临规划资源房补[2019]第4号《锦城街道东门村城中村改造四期项目征地房屋补偿实施方案的批复》，批准同意按照该方案组织实施，并进行了公告，符合上述规定。 被告杭州市人民政府作出杭政复[2019]476号《行政复议决定书》，决定维持被告杭州市规划和自然资源局作出的案涉批复，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 对于原告黄三男认为被告杭州市规划和自然资源局未提交证据，原行政行为应当予以撤销的问题。本院认为，根据《最高人民法院关于使用的解释》的规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。本案中，杭州市人民政府作为复议机关，由其承担对原行政行为合法性的举证责任，属于两被告之间的举证责任分配，并无不当。 综上，原告黄三男的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黄三男的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告黄三男负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院。在收到缴纳上诉费用通知书之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  易 欣 人民陪审员  张惠娣 人民陪审员  徐 进 二〇二〇年十一月二十七日 书 记 员  郑 潇