青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终91号 上诉人（原审原告）史国庆等77人，名单附后。 上述77人的诉讼代表人 史国庆，男，汉族，1970年11月13日出生，住青海省湟源县和平乡加牙麻村**，该村村民。 史正福，男，汉族，1965年5月13日出生，，住青海省湟源县和平乡加牙麻村**该村村民。 杜增贵，男，汉族，1979年12月11日出生，住青，住青海省湟源县和平乡加牙麻村**村民。 上述77人的委托代理人杨道迎，青海观若律师事务所律师。 上述77人的委托代理人吉利，青海观若律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）湟源县人民政府,住所地西宁市湟源县城关镇建设西路**。 法定代表人史超，该县县长。 出庭行政机关负责人王瑞麟，该县副县长。 委托代理人蒲富华，青海竞帆律师事务所律师。 委托代理人李程浩，青海竞帆律师事务所律师。 原审第三人湟源县和平乡茶汉素村民委员会，，住所地西宁市湟源县茶汉素村 法定代表人赵廷有，该村委会主任。 委托代理人岳启胜，青海延辉（湟源）律师事务所律师。 上诉人史国庆等77人与被上诉人湟源县人民政府（以下简称湟源县政府）、原审第三人湟源县和平乡茶汉素村民委员会（以下简称茶汉素村委会）撤销颁证行政行为一案，已由西宁市中级人民法院于2020年8月11日作出（2020）青01行初10号行政判决。史国庆等77人不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月23日公开开庭审理了本案。上诉人史国庆等77人的诉讼代表人史国庆、史正福、杜增贵及委托代理人杨道迎，被上诉人湟源县政府的行政机关负责人王瑞麟及其委托代理人蒲富华、李程浩，原审第三人茶汉素村委会的法定代表人赵廷有及委托代理人岳启胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉的行政行为：2011年11月1日，湟源县政府给茶汉素村委会颁发H2-031号林权证的行政行为。 一审法院经审理查明，2011年初，根据国家有关林权草原承包经营权登记和发证工作的要求，湟源县林业主管部门根据加牙麻村和第三人茶汉素村的申请，对两村所有的林地依据双方的申请，进行了登记、勘界，在此期间，就双方有争议的“白石头”林地，和平乡政府进行了调处，并达成林权纠纷调解协议书，约定案涉林地面积2102.46亩，其中600亩归第三人茶汉素村所有，其余面积归加牙麻村所有，协议达成后，和平乡政府、加牙麻村委会、第三人茶汉素村委会均加盖印章。2011年5月18日、8月20日，经公示，加牙麻村和第三人茶汉素村再未提出异议。同年11月1日，湟源县政府向加牙麻村和第三人茶汉素村颁发了林权证。2019年12月4日，史国庆等77人以林权纠纷调解协议书上的签字人员签名不属实，认为政府的颁证行为事实依据不足，诉至法院，请求撤销第三人茶汉素村委会持有的H2-031号林权证。 一审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书…”以及《中华人民共和国森林法》第三条“…根据所有的和集体所有的森林、林木和林地，…由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权”的规定，湟源县政府具有对辖区内林地权属颁证的法定职责，具有本案主体资格。湟源县政府作出的林地权属证书对史国庆等77人的权利、义务产生了实际影响，故史国庆等77人据此提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”及第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，具有原告主体资格。根据查明事实，加牙麻村与第三人茶汉素村有争议的林地面积，双方已经在政府相关部门的调处下协商解决，协议内容并不违反法律法规的禁止性规定，和平乡人民政府的调处符合《林木林地权属争议处理办法》的规定，协议系加牙麻村与茶汉素村的真实意思表示，并由加牙麻村和茶汉素村及和平乡政府盖章确认。自达成协议后，双方亦按约定放牧未再发生纠纷。该调解协议中，虽有代签人名的情形，但协议的效力应以加盖的政府和村委会印章为准，代签人名的行为不足以推翻双方协商的真实性和加盖印章的有效性，史国庆等77人在时隔9年之久提出签名不属实，认为协议不真实，要求撤销政府的颁证行为的诉讼主张，有违诚信原则，亦不符合法律法规的规定，就其此节诉讼主张，所提交的孟连兴、史永财出具的承诺书亦不足以证明协议内容是虚假的，且无其他证据予以印证，对该承诺书的证明效力不予认定。湟源县政府虽在林权权属工作中存在一定瑕疵，但不足以撤销颁证。史国庆等77人提出林权权属公示期只有7天，未按照规定的30天进行，属程序违法的理由，应客观分析和认识，在林权确权工作中政府相关部门结合本地实际在不损害群众利益的情况下进行的具体工作，采取因地制宜符合林地权属工作实际的方式方法不应苛求和拘泥于形式，在两村公示期间村民未提出异议的情况下，应对政府相关主管部门的公示行为予以确认。综上，史国庆等77人的诉讼请求及所依据的理由尚不足以证明湟源县政府的颁证行政行为有重大且明显违法的情形，不具有法定撤销的情形，其诉讼主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回史国庆等77人的诉讼请求。案件受理费50元，由史国庆等77人负担。 史国庆等77人上诉请求：请求撤销一审判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。事实和理由：一、一审判决认定事实错误，适用法律法规错误。首先，一审判决认定《调处协议》上的签字系他人代签错误。孟连兴、史有才等加牙麻村委会成员并没有给任何人出具授权委托，不存在代签的事实。一审法院仅根据加牙麻村委会公章就判定调处过程存在，调处协议真实，属于认定事实错误。其次，加牙麻村前任书记张海文、村长孟连兴以及会计史有才均出具了承诺书，证明其没有在《林权纠纷调解协议书》上签字，也没有按过手印，没有盖过村委会公章。另外，一审前史国庆等77人的诉讼代理人和史正福找到在《林权纠纷调解协议书》上名字为“王贵财”的人，经过调查核实，“王贵财”其实名字是王国才（时任湟源县和平乡乡党委书记，现任湟源县政协主席），王国才表示并没有在《林权纠纷调解协议书》上签过字，也不清楚《林权纠纷调解协议书》是如何作出的。所以，《林权纠纷调解协议书》程序严重违法，不能据此作为加牙麻村与茶汉素村林权争议已经解决的证据，也不能作为颁发林权证的依据。最后，根据《村民委员会组织法》第二十四条规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（四）土地承包经营方案；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。所以，在签订《林权纠纷调解协议书》时，无论是林改办还是和平乡人民政府都没有对加牙麻村委会成员以及加牙麻村民进行说明，也没有指导村委会组织村民大会进行相关讨论，故该《林权纠纷调解协议书》因违反法定程序而无效，一审判决认定《林权纠纷调解协议书》真实有效属适用法律错误。二、湟源县政府向第三人茶汉素村委会颁证过程严重违法。首先，公示行为已经确切损害了史国庆等77人的利益，对茶汉素村的林权勘界公示，是在2011年5月24日进行为期七天的公示（2011年5月18日-2011年5月24日）。对于这份公示：（1）公示的载体不明确；（2）公示的时间、、地点不明确（3）公示公告发出的时候，公示期已经结束；（4）公示附录和平乡茶汉素村集体林权勘界结果公示表是在2011年10月份才进行填写，也就是在公示期间，这份附录是不存在的，程序存在严重违法。其次，林地权属登记应当严格遵守《林木和林地权属登记管理办法》、《青海省人民政府办公室关于印发青海省集体林权制度改革实施方案的通知（青政办[2010]16号）》等相关规定，依据《林木和林地权属登记管理办法》第十条之规定，登记机关对已经受理的登记申请，应当在受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。根据《青海省人民政府办公室关于印发青海省集体林权制度改革实施方案的通知（青政办[2010]16号）》中第三部分工作内容的规定：林地界限必须在涉及到村行政界线的土地没有争议或者争议已经解决的前提下，对该行政村范围内的集体林地按照村（社）改革方案规定的明晰产权模式落实到户，按户勘测。林改应当先明晰产权，再勘界发证，最后落实责任（签订集体林地承包合同）。而根据湟源县政府提交的相关材料，双方在产权不明确的情况下就进行勘界，勘界之后才进行纠纷的调处，形成协议，程序严重违法。本案中，公示公告的相关证据只有关于勘界结束后的公示，对于颁发林权证前的公示，湟源县政府与茶汉素村委会并没有提交。故应当认定湟源县政府对茶汉素村委会颁发林权证之前，没有进行任何公示。属于程序严重违法。最后，关于茶汉素村委会林权勘界的公示，由于公示开始，公示期已经结束，公告的附录日期明显晚于公告日期。综上，一审法院认定事实及适用法律错误，请求予以改判。 湟源县政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一、2011年7月15日，经和平乡人民政府调处，加牙麻村与茶汉素村达成协议，解决了案涉林地争议，该调解协议中有和平乡政府、加牙麻村委会、茶汉素村委会盖章，均系争议双方真实意思表示，未违反法律法规禁止性规定。虽然客观上有部分人员代签名情形，但经过公示后，两村人员均未提出异议。林地纠纷问题已经解决。2011年11月1日，湟源县政府向加牙麻村和茶汉素村颁发林权证，双方一直和睦共处。二、史国庆等77人提出的关于未按照《中华人民共和国村委会组织法》规定进行村民会议讨论，导致《林权纠纷调解协议书》无效的上诉理由不成立。湟源县政府给茶汉素村委会颁发《林权证》所依据的法律为《林木和林地权属登记管理办法》《青海省林地林权管理办法》等法律法规。《中华人民共和国村委会组织法》约束的是村民内部行为，对于湟源县政府所做出的行政行为并不具有约束力，且已经进行公示、调解，各村民并未提出异议，表明村民是知情的，同意的。三、2011年5月第一次公示后，加牙麻村与茶汉素村共同提交了《调解申请书》，和平乡人民政府于2011年7月15日就双方争议的林地权属进行了调解，达成《林权纠纷调解协议书》，各方加盖印章，调解结果符合公示结果，双方均无异议。整个过程都符合《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第十九条的规定。综上，湟源县政府给茶汉素村委会颁发《林权证》的行为合法。 茶汉素村委会述称，2011年初，县、乡两级政府通过发文件、开会、电视、帖标语等形式，宣传有关中央林权草原承包经营权登记并发放林权证的文件，并专门成立了湟源县集体林权制度改革领导小组（以下简称林改小组），2011年11月1日茶汉素村委会依规向林改小组书面递交林权登记申请表，同时史国庆等77人所在的加牙麻村委会也向林改小组书面递交林权登记申请表，林改小组依法受理后进行了两村林权草原勘界调查，于2011年5月18日向茶汉素村公示了茶汉素村集体林权勘界情况，2011年8月20林改小组向加牙麻村公示了该村林权勘界情况，公示后两村在大的方面无争议，对具体的勘界分界线的确定有些争议，双方都向林改小组递交《林权纠纷调处申请表》，2011年7月15日经林改小组调解双方达成《林权纠纷调解协议书》，双方村委盖公章确认，林政小组依法依规向两村颁发了林权证。林权证是两个村集体所有权证，不是某个村民的权属凭证，加牙麻村委会公章是村委会行使权利的法定公章，是整个村集体的意思表示，村委会往往加盖公章后参加人签字，有一人代签几个人的情况，加牙麻村委会代表全体村民从事民事活动，对外具有从事民事活动的法律效力，故两村达成的协议合法有效。另外，本案林权证发放已有七年之久，史国庆等77人的起诉已过起诉期限。综上，茶汉素村委会取得的H2-031号林权证合法有效，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人对一审法院查明的事实均无异议，本院予以确认。 根据各方当事人的诉辩主张、述称意见及已查明的事实，对本案争议焦点分析认定如下： 一、关于史国庆等77人申请撤销湟源县政府给茶汉素村委会颁发的H2-031号林权证，是否超过起诉期限的问题 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”之规定，湟源县政府提交的证据不足以证明史国庆等77人知道或者应当知道湟源县政府给茶汉素村委会颁发H2-031号林权证的事实。而从查明的事实可知，2019年前，茶汉素村村民并未在案涉600亩林地放牧，2019年6月,加牙麻村村民发现茶汉素村村民在案涉林地搭起帐篷进行驻扎放牧,经询问放牧牧民方得知案涉600亩林地使用权归茶汉素村，且茶汉素村委会取得了案涉土地的林权证。故本案应适用二十年的起诉期限，即史国庆等77人未超过起诉期限。 二、关于史国庆等77人申请撤销湟源县政府给茶汉素村委会颁发的H2-031号林权证的诉求应否予以支持的问题 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”之规定，史国庆等77人申请撤销湟源县政府给茶汉素村委会颁发的H2-031号林权证须符合上述情形。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书…”以及《中华人民共和国森林法》第三条“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”之规定，湟源县政府具有对辖区内林地权属颁证的法定职责。根据查明的事实可知，2011年初，根据国家有关林权、草原承包经营权登记和发证工作的要求，湟源县林业主管部门根据加牙麻村和茶汉素村的申请，对两村所有的林地依据双方的申请，进行了登记、勘界，在此期间，就双方有争议的“白石头”林地，2011年7月15日，茶汉素村委会与加牙麻村委会向湟源县和平乡人民政府递交《林权纠纷调处申请表》，同日和平乡人民政府出具《受理林权争议案件登记表》，经调解茶汉素村委会与加牙麻村委会达成《林权纠纷调解协议书》，约定案涉林地面积2102.46亩，其中600亩归茶汉素村所有，其余面积归加牙麻村所有，协议达成后，和平乡政府、加牙麻村委会、茶汉素村委会均加盖印章。2011年11月1日，加牙麻村委会、茶汉素村委会向湟源县政府递交《林权登记申请表》，加牙麻村委会申请面积为1502亩，茶汉素村委会申请面积为600亩，申请表上加牙麻村委会、茶汉素村委会、和平乡政府、湟源县林业局均盖章确认。根据《林木林地权属争议处理办法》第七条“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；”之规定，湟源县政府根据双方达成的《林权纠纷调解协议书》《林权登记申请表》给茶汉素村委会颁发的H2-031号林权证合法。史国庆等77人在时隔9年之久提出签名不属实，认为协议不真实，要求撤销湟源县政府的颁证行为，有违诚信原则。湟源县政府的颁证行为合法，史国庆等77人申请撤销湟源县政府给茶汉素村委会颁发的H2-031号林权证的诉求，本院不予支持。 综上所述，湟源县政府具有对辖区内林地权属颁证的法定职责，史国庆等77人的诉讼请求及所依据的理由尚不足以证明湟源县政府的颁证行政行为存在法定的可撤销的情形，故对其诉讼主张不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由史国庆等77人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 霞 审 判 员  马 威 审 判 员  商海英 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理  程克文 书 记 员  冶 明 附：史国庆等77人名单： 原告：黄志智，男，藏族，1981年5月2日出生，身份证号码：×××，，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村46电话：152XX****XX。152XXXX**** 原告：龙存林，男，汉族，1975年12月4日出生，身份证号码：×××，，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村52电话：158XX****XX。 原告：黄志刚，男，藏族，1964年8月13日出生，身份证号码：×××，，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村44电话：155XX****XX。 原告：黄新成，男，藏族，1988年6月3日出生，身份证号码：×××，，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村**电话：151XX****XX。151XXXX**** 原告：史可梅，女，汉族，1977年4月12日出生，身份证号码：×××，住所，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村51：155XX****XX。 原告：龙生安，男，汉族，1952年10月29日出生，身份证号码：×××，住所，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村55div> 原告：龙进林，男，汉族，1983年12月6日出生，身份证号码：×××，住所，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村56：138XX****XX。 原告：赵永财，男，藏族，1963年2月5日出生，身份证号码：×××，住所，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村37：158XX****XX。 原告：赵生昌，男，藏族，1987年2月3日出生，身份证号码：×××，住所，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村**：150XX****XX。150XXXX**** 原告：黄胜魁，男，藏族，1962年5月19日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村3931XX****XX。 原告：黄志久，男，藏族，1977年10月4日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村4382XX****XX。 原告：黄志义，男，藏族，1981年12月20日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村14358XX****XX。158XXXX**** 原告：何顺邦（龙玉林），男，汉族，1978年8月20日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村2530XX****XX。 原告：黄庆魁，男，藏族，1973年8月10日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村4539XX****XX。139XXXX**** 原告：马春辉，男，藏族，1980年2月3日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村12058XX****XX。158XXXX**** 原告：黄永寿，男，藏族，1951年12月5日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村2652XX****XX。 原告：史国林，男，汉族，1971年10月9日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村3139XX****XX。139XXXX**** 原告：龙生连，男，汉族，1948年8月24日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村5859XX****XX。 原告：龙万林，男，汉族，1974年3月19日出生，身份证号码：×××，住所地：，住所地：青海省湟源县和平乡加牙麻村**87XX****XX。187XXXX****