广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终692号上诉人（原审原告）冼洁雯，女，汉族，住佛山市南海区。法定代理人冼嘉演（系上诉人冼洁雯之父），男，汉族，住址同上。法定代理人黄惠婷（系上诉人冼洁雯之母），女，汉族，住址同上。委托代理人杜林，广东新健达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人黄伟明，镇长。委托代理人李嘉鹏，该府工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人陆林邦，佛山市南海区司法局工作人员。委托代理人麦超莹，广东南天明律师事务所律师。原审第三人佛山市南海区狮山镇招大社区冼边股份经济合作社（原佛山市南海区狮山镇招大村冼边股份合作经济社），住所地佛山市南海区******。法定代表人冼敏成，社长上诉人冼洁雯因诉被上诉人佛山市南海区狮山镇人民政府(以下简称狮山镇政府)、被上诉人佛山市南海区人民政府(以下简称南海区政府)镇政府行政确认及行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初361号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：冼洁雯的父亲冼嘉演是佛山市南海区狮山镇招大社区冼边股份经济合作社（以下简称冼边经济社）的成员。20XX年X月X日，冼嘉演与佛山市南海区***********民黄惠婷登记结婚，同年10月13日，黄惠婷婚迁入户至冼边经济社所在地，与冼嘉演同户，通过出资购股后于2016年1月1日成为冼边经济社的股东成员。二人婚后于20XX年X月X日生育冼洁雯，其出生符合计划生育政策。2016年2月24日，冼洁雯出生入户冼边经济社所在地，与父亲冼嘉演同户，户口至今未迁移。根据南海区府于2017年10月30日向冼嘉演颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》反映，证载确权时点为2015年12月15日，承包方代表为冼嘉演，承包方家庭成员或家庭股东成员包括冼嘉演、黄惠婷。集体经济组织股份总数5390股，冼嘉演所在户持股数量20股，冼嘉演、黄惠婷各持10股。备注栏载明“……2.本证承包期限中的‘长久不变’按中央政策和法律规定执行。3.本证中‘集体经济组织股份总数’应为确权时点时依法依规依章程应享有股权资格人员的权益得以落实后集体经济组织的股份总额”。因认为冼边经济社未向其发放征地补偿款的行为侵害其合法权益，冼洁雯于2019年7月4日向狮山镇政府提出行政处理申请，请求狮山镇政府确认其自20XX年X月X日出生时即具有冼边经济社的农村集体经济组织成员资格及享有农村集体经济组织成员同等待遇，责令冼边经济社立即向冼洁雯发放征地补偿款126896.9元，并按照银行逾期贷款利率向冼洁雯计付利息至实际清偿之日止。同年7月24日，狮山镇政府向冼边经济社送达行政处理陈述申辩权利告知书、行政案件举证通知书，要求冼边经济社在限期内提出书面陈述申辩并提交相关证据材料。冼边经济社向狮山镇政府提交了《南海区狮山镇招大社区冼边股份合作经济社章程》（以下简称《2015年章程》）、户代表推选及成员确认书、证明、“佛山西站片区”征地协议书及相关补偿款的分配材料。经调查核实，狮山镇政府于2019年9月30日作出狮府行决〔罗村〕（2019）29号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），并于同年10月21日、10月22日分别送达冼洁雯及冼边经济社。冼洁雯对上述处理决定不服，于2019年12月18日向南海区府申请行政复议。南海区府于同日受理后，向狮山镇政府发出《提出行政复议答复通知书》，向冼边经济社发出《第三人参加行政复议通知书》。狮山镇政府于同年12月25日提出书面答复，并提交相关证据材料。南海区府经审查后于2020年2月10日作出南海府行复〔2019〕1061号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定维持狮山镇政府作出的《行政处理决定书》，并于同年2月14日分别送达冼洁雯、狮山镇政府及冼边经济社。另查，2017年10月31日，冼边经济社就“上塱”（土名）地段涉及佛山西站片区和工贸大道项目的征地补偿事宜与拆迁单位签订了“佛山西站片区”征地协议书。2018年1月8日，冼边经济社通过召开成员大会确定了冼边股份合作经济社“上塱”地段征地补偿分配表决方案，方案主要内容为，同意该社“上塱”地段征地（拆迁）补偿分配方案，按每股12689.69元，共5390股进行分配，合计68397429.1元。2018年7月31日，冼边经济社按上述分配方案向该社202户发放征地补偿分配款，其中冼嘉演作为户代表收取了冼边经济社支付的253793.8元。2018年10月14日，冼边经济社再次召开成员大会，就2015年12月15日至该社上塱征地合同签订生效日（即2017年10月31日，含当日）出生或结婚迁入该经济社户口的符合新章程规定的新增集体经济组织成员资格的人员与该社股东一并享有分配本次上塱征地款的资格进行表决，表决结果为不通过。又查，冼边经济社于2015年12月5日起实施的《2015年章程》第五条规定：“本社是以农村土地承包经营权入股组建的集体经济组织，其资产归本社全体成员共同所有。……”第七条规定：“本社股权设置为综合股，确权时每个成员股权构成以10股为满股。”第八条规定：“本社以2015年12月15日24时为确权到户时点，核定每个在册成员的股权数，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户分红。户内每个在册成员的股权数核定按本章程第九条至第十三条规定处理。确权到户后的股权由户内本社集体经济组织成员（以下简称本社成员）共享。”第九条规定：“在确权时点核定登记在册在世成员每人的股权数。”第十四条规定：“本社股权确权到户时点后，以下人员具有本社成员资格：……（五）政策法规规定具有集体经济组织成员资格或经本社成员大会表决通过的其他人员。”第十七条规定：“本社股权确权到户后，以每户户口簿人口登记为基础，核定每个在册成员的股权数，把其股权数合计确权到户（简称股权户），实行按户确定股权、按户管理股权、按户进行股权分红。”第二十一条规定：“股权户必须推选一名户代表……”第二十二条规定：“户代表的姓名及其银行账户报招大社区居委会股权管理办公室备案，该银行账户作为该股权户领取股份分红等集体经济分配的划款账户。”第二十九条规定：“本社成员享有如下权利：……（三）享有户内股权的收益权、处置权；（四）依章程享有本社公共福利；（五）法律、法规、规章、政策和本章程规定的其他权利。”第四十条规定：“成员大会须具有本社选举权的成员半数以上参加，或者有本社三分之二以上的户代表（股权户代表）参加。所作决定须经到会人员半数以上通过方为有效，并将表决通过的事项公示。”第六十一条规定：“本社收益分配方案（股份分配方案），须经招大社区居委会联席会议讨论通过并审批后，报镇（管理处）行政主管部门备案，提交成员代表会议讨论通过后执行。本社的集体土地征用补偿费及集体建设用地使用权出让、转让收益按成员大会一事一议进行表决后分配。提留方案由本社根据有关规定制定，经招大社区居委会联席会议讨论通过并审批后，报镇（管理处）行政主管部门备案，提交成员大会讨论通过后执行。”原审法院认为:根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，狮山镇政府作为镇级人民政府，具有对冼洁雯提出的行政处理申请进行受理和作出处理决定的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，南海区府作为狮山镇政府的上一级人民政府，有权受理冼洁雯不服狮山镇政府作出的行政处理决定提出的行政复议申请，并作出行政复议决定，狮山镇政府及南海区政府的主体适格，法院予以确认。狮山镇政府及南海区政府受理申请后，依法通知冼边经济社提出陈述申辩及举证，经调查审核分别作出行政处理决定及行政复议决定，并依法送达相关文书，告知了当事人享有行政复议或行政诉讼的救济权利，程序正当，法院予以确认。冼洁雯认为根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，承包地征收补偿费用分配纠纷由人民法院作为民事案件处理，不属于狮山镇政府及南海区政府行政裁决的范围。经查，案件审查的是农村集体经济组织成员之间的土地补偿费分配纠纷，并非承包地征收补偿费用分配纠纷，且上述司法解释第一条第三款已明确规定集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。冼洁雯的主张是对上述法律的错误理解，法院不予支持。案件中，冼洁雯的父亲属于冼边经济社的集体经济组织成员，冼洁雯出生后随父入户到冼边经济社所在地，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，冼洁雯应享有冼边经济社的成员资格。又因冼边经济社在2015年实施股权改革时制订的《2015年章程》第八条、第十七条已明确规定，以2015年12月15日24时为确权到户时点，核定每个在册成员的股权数，将其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户分红，确权到户后的股权由户内本社集体经济组织成员共享。而冼洁雯在2016年2月24日才申报出生入户，其入户时间后于确权到户的时间，故按照上述章程的规定，冼洁雯属于确权时点后入户的人员，只能与其所在股权户的成员共享股权及户内权益。狮山镇政府作出确认冼洁雯具有冼边经济社集体经济组织成员身份，享受与冼边经济社集体经济组织章程规定的股权户内成员同等待遇的处理正确，法院予以支持。至于冼洁雯享受集体经济组织成员待遇的起算时间问题，法院认为，当农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间就成员资格和待遇问题发生纠纷并经乡镇政府或街道办事处通过行政程序处理时，对集体经济组织成员待遇的起算时间，佛山市的通常做法是：自乡镇政府或者街道办事处作出行政处理决定之日起计算。这种做法综合考虑了此类案件的特点、历史和社会根源、处理此类纠纷经验、相关法律法规要求和社会现实状况，突出了兼顾公平和效率的原则适用，具有合理性。且冼洁雯属冼边经济社确权到户之后入户的人员，只能与其所在股权户的成员共享股权及户内权益，狮山镇政府确认其享受待遇的起点对其权益不产生实际影响。因此，狮山镇政府确认冼洁雯自该决定作出之日起享受股权户内成员同等待遇并无不当，法院予以支持。冼洁雯认为，征地补偿款应依法分配给具有农村集体经济组织成员资格的人，冼洁雯具有成员资格，依法应享有分配征地补偿款的权利，该事项不应由村民大会决定。对此，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条的规定，冼边经济社有权在不违反法律、法规和规章的前提下制定集体经济组织的收益分配制度。冼边经济社通过表决《2015年章程》确定“确权到户、以户为单位管理股权，按户分红”作为股权的管理方式和收益分配方式，规定本社的集体土地征用补偿费及集体建设用地使用权出让、转让收益按成员大会一事一议进行表决后分配等内容，对集体经济组织的全体成员和股东均有普遍约束力，并没有违反平等原则和法律规定，可以作为判断冼洁雯是否享有案涉征地补偿款的依据。冼洁雯要求分配的“上塱”地段征地项目土地补偿款是在2015年股权确权到户后才分配，冼洁雯作为2015年股权确权到户后冼嘉演股权户户内新增的集体经济组织成员，应与户内成员共享该项财产性共同收益，不享有单独分配的权利。根据冼边经济社于2018年1月8日通过召开成员大会确定的冼边股份合作经济社“上塱”地段征地补偿分配表决方案，亦是同意按照集体经济组织股份总数5390股进行分配。冼嘉演也已于2018年7月31日作为户代表收取了其股权户内20股对应的征地补偿款253793.8元。上述分配方案符合《2015年章程》的规定。此外，冼边经济社于2018年10月14日再次召开成员大会，就2015年12月15日至该社上塱征地合同签订生效日（即2017年10月31日，含当日）出生或结婚迁入该经济社户口的符合新章程规定的新增集体经济组织成员资格的人员与该社股东一并享有分配本次上塱征地款的资格进行表决，表决结果为不通过。因此，冼洁雯要求冼边经济社向其发放征地补偿款的主张没有事实和法律依据，法院不予支持。综上，狮山镇政府根据查明的事实，认为冼洁雯享有冼边经济社的成员资格及股权户内成员同等待遇，证据充分，适用法律法规正确。南海区府作出《行政复议决定书》决定予以维持处理正确，法院予以支持。冼洁雯要求撤销狮山镇政府及南海区政府作出的被诉行政行为及责令狮山镇政府重新作出行政处理决定的理由不成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回冼洁雯的诉讼请求。案件受理费50元，由冼洁雯负担上诉人冼洁雯上诉称：一、上诉人享受集体经济组织成员待遇的起算时间。1.上诉人于20XX年X月X日出生，同年2月24日入户原审第三人冼边经济社村集体。上诉人的父母均系原审第三人的集体经济组织成员。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，上诉人从2016年2月24日起即属于原审第三人的集体经济组织成员，享有与其他成员的同等权利。2.被上诉人狮山镇政府以行政确认不具有溯及力为由，不支持上诉人的申请事项。但狮山镇政府在2015年作出的多份行政处理决定书中，对于申请人确认成员身份，享有成员待遇的申请中，又作出了具有所谓“溯及力”的行政处理决定。3.政府的行政行为应当具有相对的稳定性，才能让人民群众具有合理的预期。现对于相同性质的诉请，同一行政机关作出前后不一致的处理决定，令人难以信服。二、上诉人依法具有征地补偿款分配资格。。上诉人于2016年2月24日取得农村集体经济组织成员资格，而本案的征地补偿安置方案于2017年10月31日确定。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，上诉人具有征地补偿款分配资格。三、一审法院认定上诉人“不享有单独分配的权利”没有任何依据，也与事实不符。1.本案的“股权”是指集体土地承包经营权，股份分红则是承包经营权的收益分配。而征地补偿款是土地所有权被征收而取得的补偿，故征地补偿款与股份分红并非同一性质的款项。原审第三人章程规定的股权利益户内共享，共享的是承包经营权的收益，并非是征地补偿款的共享。狮山镇政府与一审法院，均以承包经营权收益混淆征地补偿款。2.原审第三人向村民发放的股份分红的确是按照股权数发放，但原审第三人每年向村民发放的如“过节费”等福利待遇，则是按照组织成员人数发放，而非按照股份数发放。同时，从原审第三人《2015年章程》第三十一条至三十四条的规定可看出，股份分红与征地补偿款也是分开处理，不存在互相吸收的情况。由此可见，“股权利益户内共享”仅共享股份分红，不代表上诉人“不具有单独分配的权利”。3.如果认定上诉人“不具有单独分配的权利”，则会造成日后投票表决的混乱。四、本案应以民事纠纷程序予以处理。本案因原审第三人扣发上诉人征地补偿款，上诉人对于分配的土地补偿数额没有异议。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条以及《广东省高级人民法院关于审理农村土地承包合同纠纷案件若干问题的指导意见》第一条的规定，应由人民法院作为民事案件受理。综上，请求二审法院：撤销原审判决；依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人狮山镇政府辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审理程序合法，依法应予以维持。二、一审法院判决驳回上诉人冼洁雯的诉讼请求合法有据，上诉人的上诉理由不能成立。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人南海区政府辩称：一、一审法院对本案认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。二、一审法院判决驳回上诉人洗洁雯的诉讼请求合法有据，上诉人的上诉理由不能成立。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定,被上诉人狮山镇政府作为乡镇一级人民政府,具有对上诉人冼洁雯提出的申请事项作出《行政处理决定书》的法定职权。被上诉人在收到上诉人的书面申请后,经调查后作出《行政处理决定书》并依法送达当事人,且告知了复议或诉讼的权利,其执法主体适格,程序合法,本院予以确认。本案中，上诉人冼洁雯对被上诉人狮山镇政府在被诉之《行政处理决定书》确认其具有原审第三人冼边经济社的成员资格无异议。因上诉人的父亲属于原审第三人的集体经济组织成员，上诉人出生后随父入户到原审第三人所在地，狮山镇政府根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定确认上诉人具有原审第三人的成员资格，并无不当，本院亦予以确认。上诉人主要是对《行政处理决定书》决定上诉人与股权户成员共享户内权益及驳回其申请原审第三人发放“上塱”地段征地项目土地补偿款的请求有异议，其认为获得土地补偿费等征地补偿款是农村集体经济组织成员的法定权利，征地补偿款应同等分配至成员个人，上诉人应单独享有相关补偿款的分配。经查，《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条规定:“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。农村集体经济组织章程由本组织成员大会表决通过。组织章程应当载明下列事项:……(七)收益分配制度;……”根据该规定,原审第三人有权在不违反法律、法规和规章的前提下制定集体经济组织的收益分配制度。原审第三人的《2015年章程》第八条、第十七条已确立原审第三人的股权确权到户、户内共享的基本原则,确权时点后的新增成员可以确认为成员，但不再单独配股，应当按照集体经济组织章程的规定与其所在股权户的成员共享户内权益。《2015年章程》第八条规定：“本社以2015年12月15日24时为确权到户时点，核定每个在册成员的股权数，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户分红。户内每个在册成员的股权数核定按本章程第九条至第十三条规定处理。确权到户后的股权由户内本社集体经济组织成员（以下简称本社成员）共享。”第十七条规定：“本社股权确权到户后，以每户户口簿人口登记为基础，核定每个在册成员的股权数，把其股权数合计确权到户（简称股权户），实行按户确定股权、按户管理股权、按户进行股权分红。”对此，本院认为“实行按户确定股权、按户管理股权、按户进行股权分红”作为股权的管理方式和收益分配方式,对集体经济组织的全体成员和股东均有普遍约束力,并没有剥夺新入户成员的成员身份和收益分配权利。因此，集体收益分配到股权户后,户内成员可以协商再次分配股权收益,《2015年章程》并没有剥夺成员的合法财产权利,也不违反法律、法规的规定。由于原审第三人在2015年实施股权改革时制订的《2015年章程》第八条、第十七条已明确规定，以2015年12月15日24时为确权到户时点，核定每个在册成员的股权数，成员的股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户分红。因此，在股权确权到户后，无论是新增成员还是原成员都是户内共享该股权户的收益分配。而上诉人在2016年2月才申报出生入户，按照上述章程的规定，也只能与其所在股权户的成员共享股权及户内权益，并不享有单独配股及收益的权利。此外，《2015年章程》第六十一条规定：“本社收益分配方案（股份分配方案），须经招大社区居委会联席会议讨论通过并审批后，报镇（管理处）行政主管部门备案，提交成员代表会议讨论通过后执行。本社的集体土地征用补偿费及集体建设用地使用权出让、转让收益按成员大会一事一议进行表决后分配。提留方案由本社根据有关规定制定，经招大社区居委会联席会议讨论通过并审批后，报镇（管理处）行政主管部门备案，提交成员大会讨论通过后执行。”原审第三人于2018年1月8日通过召开成员大会确定“上塱”地段征地补偿分配表决方案，同意按照集体经济组织股份总数5390股进行分配。上诉人的父亲冼嘉演也已经作为户代表收取了其股权户内20股对应的征地补偿款。其后，原审第三人又于2018年10月14日再次召开成员大会，就2015年12月15日至该社上塱征地合同签订生效日（即2017年10月31日，含当日）出生或结婚迁入该经济社户口的符合新章程规定的新增集体经济组织成员资格的人员与该社股东一并享有分配本次上塱征地款的资格进行表决，表决结果为不通过。据此，狮山镇政府确认上诉人与股权户成员共享户内权益并驳回上诉人申请发放土地补偿款的请求，处理并无不当，本院予以确认。上诉人提出，应按其入户至冼边经济社时点作为成员待遇起算时间。对此，本院认为，乡镇人民政府对农村集体经济组织成员资格作出的行政确认，是对申请人提出确认申请时是否具有农村集体经济组织成员资格、享有相应待遇的确认，一般情况下，并不具有溯及既往的效力。成员待遇应从处理决定作出之日开始计算，此做法符合此类案件的特点和社会现实，兼顾公平与效率，具有合理性。本案中，上诉人系原审第三人确权到户时点后的新增成员，成员待遇与其所在股权户的成员共享，其享受待遇的起点对其权益并不产生实际影响。故狮山镇政府确认上诉人自行政处理决定作出之日享有股权户内成员同等待遇，并无不当。上诉人的以上主张，理据不足，本院不予支持。上诉人还称，本案因原审第三人扣发其征地补偿款而起应作为民事案件处理。但如上文所述，上诉人的父亲冼嘉演也已经作为户代表收取了其股权户内20股对应的征地补偿款，并不存在上诉人所主张的原审第三人扣发征地补偿款的情形。且案件审查的对象系农村集体经济组织成员之间的土地补偿费分配纠纷而非承包地征收补偿费用分配纠纷，并不属于《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定的民事诉讼纠纷范畴。上诉人的以上主张，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。此外，上诉人冼洁雯对被上诉人狮山镇政府作出的《行政处理决定书》不服，有权向被上诉人南海区政府提出行政复议申请。南海区政府在受理上诉人提出的行政复议申请后，经过调查核实，在法定期限内作出了被诉《行政复议决定书》并依法送达，行政程序合法，处理结果正确，本院予以确认。综上所述，上诉人冼洁雯的上诉主张均理据不足，本院依法不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冼洁雯负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年十一月十二日法官助理 杨 阳书 记 员 何斯棋