江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终393号上诉人（原审原告）葛教倪，男，1957年3月19日出生，汉族，江西铅山县人，住江西省上饶市铅山县。被上诉人（原审被告）铅山县人民政府，住所地江西省上饶市铅山县新行政中心。法定代表人危岩，系该县县长。委托代理人郑平，江西贤和律师事务所律师。委托代理人张小饶，江西贤和律师事务所律师助理。上诉人葛教倪因其诉铅山县人民政府国有土地上房屋征收决定一案，不服江西省上饶市中级人民法院（2020）赣11行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，原告葛教倪在铅山县拥有房屋一处。2019年4月12日，经铅山县城乡规划局审核，案涉铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目符合铅山县城乡规划，并于同日颁发《建设项目选址意见书》（选字第2019Ｘ0306005号）。同日，铅山县文化广电新闻出版旅游局、铅山县城乡规划局联合出具证明，经审核，案涉项目符合河口历史文化名镇保护规划。2019年4月15日，铅山县国土资源局对案涉项目初步审查，认为案涉项目符合铅山县土地利用总体规划，作出铅国土预审［2019］33号预审意见，同意案涉项目用地申请。2019年4月28日，铅山县发展和改革委员会经审核，认为案涉项目符合铅山县国民经济和社会发展“十三五”规划，已纳入2019年铅山县国民经济和社会发展年度计划，作出铅发改投字［2019］33号《关于铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目可行性研究报告的批复》，同意建设案涉项目。2019年5月20日，铅山县人民政府出具《古镇现状说明》，认为河口古镇内大部分建筑历史长、维修不善，不适合生产生活，古镇内道路狭窄，消防安全隐患大、配套设施缺失，改造迫在眉睫，大势所趋。2019年5月起，铅山县政府陆续在上饶银行、中国工商银行存储征收补偿款，铅山县财政局于2019年6月10日出具《证明》，案涉补偿款专款专储，若有不足，该局负责统筹调度，确保房屋征收补偿款及时支付到位。2019年4月15日，铅山县房屋征收补偿办公室拟定《铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，提请铅山县政府组织相关部门论证。铅山县政府组织相关部门论证后，于4月22日召开政府常务会议审议。4月25日，铅山县政府发布《关于征求意见的公告》，向社会公开征求意见，并在政府网站上予以公开及在征收范围内进行张贴，征求意见时间为2019年4月25日至2019年5月25日。同日，铅山县政府发布召开案涉项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）群众座谈会的公告，并在征收范围内进行张贴。4月27日，铅山县政府组织召开群众征求意见座谈会，部分被征收人参加了该座谈会。2019年6月9日，铅山县住房和城乡建设局将《铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》经征求意见后的修改情况向被告汇报，提请被告铅山县政府审议。6月10日，铅山县政府召开政府常务会审议通过，并于6月11日将修改情况进行公示，在政府网站上予以公开及在征收范围进行张贴。6月10日，铅山县政府召开的政府常务会还审议通过了《铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目社会稳定风险评估报告》（风险等级评定为Ｃ级）和《铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋的征收决定》。2019年6月15日，铅山县政府作出案涉征收决定（铅府发［2019］4号）予以公告，并在政府网站上予以公开及在征收范围内进行张贴，同时进行公告的还有征收补偿方案和征收范围红线图。原告葛教倪不服案涉征收决定，向法院起诉，请求撤销案涉征收决定。一审法院认为，本案争议焦点是被告铅山县政府作出的案涉房屋征收决定是否符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。被告铅山县政府具有作出案涉征收决定的法定职权，是本案适格被告。原告在案涉征收决定范围内有享有合法权益的房屋，被告对原告的主体资格亦没有异议，故原告系本案适格原告。根据《征补条例》第八条之规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府可基于由政府组织实施文物保护等公共事业的需要以及依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要作出房屋征收决定。案涉项目为保护河口历史文化名镇、消除安全隐患、改善居民居住条件，铅山县第十六届人民代表大会决议批准的铅山县2019年国民经济和社会发展计划中载明，“加大文化旅游基础设施投入，加快推进以河口古镇为核心的文化综合开发项目建设”，据此，案涉项目具有社会公共利益的属性，符合公共利益的需要，铅山县政府依据《征补条例》第八条的规定有权作出房屋征收决定。根据《征补条例》第九条之规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，铅山县城乡规划局经审核认为案涉项目符合铅山县城乡规划，铅山县文化广电新闻出版旅游局、铅山县城乡规划局审核认为案涉项目符合河口历史文化名镇保护规划，铅山县国土资源局审核认为案涉项目符合铅山县土地利用总体规划，铅山县发展和改革委员会审核认为案涉项目符合铅山县国民经济和社会发展“十三五”规划，并已纳入2019年铅山县国民经济和社会发展年度计划，铅山县第十六届人民代表大会决议批准的铅山县2019年国民经济和社会发展计划中载明了案涉项目，因此，铅山县政府作出的案涉征收决定符合《征补条例》第九条规定的征收条件。根据《征补条例》第十、十一条之规定，市、县级人民政府应当将征收补偿方案予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，被告将征收补偿方案征求意见稿予以公布，征求意见30天，并召开被征收人参与的座谈会对征收补偿方案征求意见，进而根据所征求的意见进行修改，并将修改情况予以公示，铅山县政府充分保障了被征收人的知情权和参与权。根据《征补条例》第十二条之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案所涉项目经过了社会稳定风险评估，评估报告经铅山县政府召开政府常务会议审议同意，符合相关规定。《征补条例》第十二条还规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、转款专用。本案中，被告提交的资金证明证实征收补偿款已经专款专户存储，符合相关规定，且已经陆续向部分被征收人发放补偿款，可以证明安置补偿资金并不存在不足问题。根据《征补条例》第十条、第十三条之规定，制定征收补偿方案是作出征收决定的阶段性行为，征收补偿方案是房屋征收决定的一个组成部分，审查征收补偿方案是否合法是审理房屋征收决定案件中不可缺少的部分。本案所涉房屋征收补偿安置方案确定的补偿安置方式、评估机构选定办法、补偿范围和计算方式以及补助和奖励优惠政策等事项，并未与相关法律法规相违背。第十三条还规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。本案被诉行为是征收房屋决定，并非是使用国有建设用地的项目建设，故原告主张征收过程中缺乏国有土地使用权收回文件、建设项目国有土地使用权批准文件及申报材料，征收决定违法，理由不成立。综上，铅山县政府作出的《铅山县人民政府关于铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋的征收决定》（铅府发［2019］4号）程序合法、依据充分，符合《征补条例》的规定，原告所提出的理由不能成立，该院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告葛教倪的诉讼请求。葛教倪不服，提出上诉称：1.请求撤销上饶市中级人民法院（2020）赣11行初3号行政判决。2.撤销被上诉人作出的《铅山县人民政府关于铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋的征收决定》（铅府发［2019］4号）文件。主要事实和理由是：上诉人的房屋座落在铅山县，所属产权清晰。1.被上诉人提供的第一组第1条证据与本次拆迁无关联性。2.被上诉人提供的第一组第2条证据严重违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。3.被上诉人提供的第一组第6条证据《铅山县第十六届人民代表大会第四次会议关于铅山县2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议》中的“2019经济社会发展主要目标和重点任务”并没有提出对铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目的任务。4.上诉人的房屋已被纳入江西省省级古街文物保护单位，被上诉人无权实施此次的非法拆迁征收。5.根据《历史文化名城名镇名村保护条例》的规定，被上诉人在没有获得江西省人民政府的前置批文下，非法拆迁，属于严重违法。6.一审法院适用法律错误。被上诉人提供的第一组第3、4、5、7、10条证据和第二组证据都属于违法拆迁征收，地方政府的红头文件不能代替法律。综上，上诉人认为被上诉人的拆迁征收行为其实就是商业行为，打着“综合改造提升”之名行“土地储备、商业开发”之实，而非基于公共利益需要，作出诸多非法行为。据此，请求二审法院依法撤销原判，支持上诉人的上诉请求。被上诉人铅山县人民政府答辩称：1.答辩人作出的案涉征收决定符合《征补条例》第八条规定的公共利益之需要。（1）涉案项目所在区域位于铅山县老城区，征收区域内存在砖木结构危房多、安全隐患多、居住条件差、配套设施差等问题，对该区域进行综合改造是众望所归。涉案项目实施的目的是为了保护河口历史文化名镇，消除安全隐患，提升城市品位，促进铅山县经济和社会发展。（2）涉案项目符合“公共利益”的需要，得到了绝大多数被征收人的高度认可，涉案项目房屋征收总数为509户，现已经签约492户。（3）涉案项目房屋征收补偿资金的来源，全部系政府自筹的方式筹集，不以营利为目的。2.答辩人严格按照《征补条例》及相关法律、法规规定作出征收决定，程序合法、合规。（1）根据《征补条例》第四条规定，答辩人依法具有作出征收决定的法定职权。（2）征收决定符合“四规划一计划”的要求。（3）铅山县征收办拟定《征收补偿方案》并报送答辩人，答辩人几次组织相关部门进行论证。（4）答辩人依法在铅山县政府网站公布了《征收补偿方案》（征求意见稿）并在征收范围内粘贴，广泛征求公众意见。（5）答辩人组织被征收人参加《征收补偿方案》（征求意见稿）征求意见座谈会，积极主动听取、收集被征收人的意见。（6）答辩人就相关意见和建议进行讨论，对部分意见予以采纳，并修改《征收补偿方案》（征求意见稿）。（7）答辩人在作出征收决定前依法对涉案项目进行了社会稳定风险评估，评估结果为低风险。经政府常务会议审议，并依法予以备案。（8）答辩人在作出决定前，征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用。（9）2019年6月10日，铅山县政府常务会议审议通过了《铅山县人民政府关于铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋的征收决定》。（10）2019年6月15日，答辩人依法在政府网站上和征收范围内对征收决定进行公告。3.答辩人作出的征收决定符合《征补条例》的规定，也不违反《中华人民共和国文物保护法》的规定。涉案项目取得了铅山县城乡规划局的项目选址意见书及符合规划的证明材料，取得县城乡规划局和县文旅局符合河口历史文化名镇专项保护规划的证明材料。4.上饶市中级人民法院认定事实清楚、适用法律正确。综上，答辩人作出征收决定符合“公共利益”的需要，且程序合法、正当，完全符合《征补条例》及相关法律规定。故，请求江西省高级人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求，维持原判。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，从葛教倪在一审起诉的诉讼请求及本案卷宗材料来看，可以确定本案核心争议焦点是：被上诉人铅山县人民政府于2019年6月15日作出的案涉铅府发［2019］4号《铅山县人民政府关于铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋的征收决定》是否合法。国有土地上房屋征收决定影响众多被征收人合法权益，事关建设项目的顺利推进和社会和谐稳定，人民法院对征收决定的审查，应当按照《征补条例》的规定依法进行。人民法院一般应审查建设项目是否基于公共利益的需要、建设活动是否符合一系列规划、征收补偿方案是否已经公布并根据公众意见修改公布、是否已进行社会稳定风险评估、征收补偿费用是否已经足额到位、专户存储、专款专用。本案所涉项目符合铅山县国民经济和社会发展“十三五”规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已经纳入铅山县2019年度国民经济和社会发展年度计划。在项目经过补偿方案拟定、论证，社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位后，铅山县人民政府召开常务会议讨论通过了《补偿方案》，同意由铅山县房屋征收补偿办公室局对本案所涉改造项目国有土地上的房屋进行依法征收，并于作出房屋征收决定的当日即在征收范围内进行了公告，公告文本载明了项目名称、征收范围、征收实施期限、征收部门及实施时间、房屋征收与补偿方案，告知了被征收人提起行政复议和行政诉讼等权利事项。铅山县人民政府作出案涉征收决定，适用法律法规正确，符合法定程序。现针对上诉人葛教倪的上诉理由，结合本案事实和证据，综合评析如下：1.关于上诉人葛教倪提出案涉项目不具有公共利益的问题。《征补条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。铅山县人民政府作为县级人民政府，具体负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。本案所涉项目实施的目的是为了保护河口历史文化名镇，消除安全隐患，提升城市品位，促进铅山县经济和社会发展。涉案项目得到了绝大多数被征收人的高度认可，涉案项目房屋征收总数为509户，现已经签约492户，签约率高达96.7%，充分证明案涉项目反映了公共利益。故上诉人葛教倪的上诉理由与查明的事实和证据不符，本院不予支持。2.关于上诉人葛教倪提出案涉《征收决定》不符合《征补条例》“四规划一计划”的问题。《征补条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，案涉项目取得了铅山县城乡规划局《建设项目选址意见书》（选字第2019Ｘ0306005号）、铅山县国土资源局《建设项目用地预审意见》（铅国土预审［2019］33号）、铅山县发展和改革委员会《可行性研究报告的批复》（铅发改投字［2019］33号）、《关于铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目符合土地利用总体规划的证明》及铅山县土地利用总体规划、《关于铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目符合国民经济和社会发展规划的证明》；县城乡规划局和县文旅局《关于铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目符合历史文化名镇保护规划的证明》等。上述材料足以证明案涉征收决定符合《征补条例》中“四规划一计划”的要求。上诉人葛教倪的该上诉理由不能成立，本院不予支持。3.关于上诉人葛教倪提出被上诉人提交的第一组第一条证据与此次拆迁无关联性的问题。经查，该条证据即铅山县城乡规划局《建设项目选址意见书》（选字第2019Ｘ0306005号），这份选址意见书明确了建设项目的名称为“2019年铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升”，建设单位的名称是“铅山县旅游投资发展有限公司”，建设项目的依据是“县城总体规划”，建设项目拟选位置是“铅山县老城区龙门大道以南”，拟用地面积是87615平方米等内容，结合《征收补偿安置方案》中的“征收范围”等内容可知，铅山县城乡规划局《建设项目选址意见书》明确建设项目的地址系“铅山县老城区龙门大道以南”，与征收拆迁的范围具有关联性。故上诉人葛教倪的该上诉理由不能成立，本院不予支持。4.关于上诉人葛教倪提出被上诉人提交的第一组第2条证据严重违反了《中华人民共和国土地管理法》（2020第二章第十条、第十二条和第三章第二十条、第二十五条）的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确认给单位或者个人使用。第十二条规定，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第二十条规定，土地利用总体规划实行分级审批。第二十五条规定，经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。从上述规定来看，主要是规定了土地使用和规划的有关要求，而本案是国有土地上房屋征收的有关问题，依法应当适用《征补条例》的有关规定内容，而不是适用《中华人民共和国土地管理法》的规定。因此，此属于葛教倪对适用法律的理解错误，该上诉理由依法不能成立，本院不予支持。5.关于上诉人葛教倪提出被上诉铅山县人民政府提供的第一组第6条证据中的“2019年经济社会发展主要目标和重点任务”没有提出本次改造提升项目的问题。经查，铅山县发展和改革委员会在2019年4月28日出具《关于铅山县老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目符合国民经济和社会发展规划的证明》，该证明的附件《2019年铅山县国民经济和社会发展年度计划》中提到“加快推进以河口古镇为核心的文化综合开发项目建设”等内容。本次改造提升项目就是为了公共利益的需要，保护河口历史文化名镇，因此符合铅山县国民经济和社会发展年度计划，并非在发展目标和重点任务中一定要提出本次改造提升项目。上诉人葛教倪的理解纯属是个人对文件的误解，其理解与查明的事实和证据不符，该上诉理由不能成立，本院不以支持。6.关于上诉人葛教倪提出被上诉人铅山县人民政府无权进行本次征收的问题。《征补条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。铅山县人民政府作为县级人民政府，具有具体负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作的职权。故上诉人葛教倪该上诉理由不能成立，本院不予支持。7.关于上诉人葛教倪提出，根据《历史文化名城名镇名村保护条例》第四章第三十六条之规定，被上诉人铅山县人民政府在没有获得江西省人民政府的前置批文下，非法拆迁，属于严重违法的问题。《历史文化名城名镇名村保护条例》（中华人民共和国国务院令第524号）第四章第三十六条规定，在历史文化名城、名镇、名村保护范围内涉及文物保护的，应当执行文物保护法律、法规的规定。《中华人民共和国文物保护法》第二条规定，在中华人民共和国境内，下列文物受国家保护：（一）具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓群、古建筑、石窟寺和石刻、壁画；……。上述法律规定了“文物”的范围以及对其予以保护的明确要求。本案中上诉人葛教倪不仅未提供证据证明其案涉房屋属于“文物”，属于受法律保护的对象，而且也未提供证据证明铅山县人民政府对其案涉房屋实施了强制拆除行为，就直接起诉铅山县人民政府拆迁行为严重违法，属于没有“事实依据”，其诉请依法不能成立。究其实质，上诉人葛教倪是把文物保护、历史文化名镇规划的相关法律规定与国有土地上房屋征收的相关法律法规混为一谈，属于对法律的误解，故葛教倪该上诉理由依法不能成立，本院不予支持。综上，上诉人葛教倪的上诉理由不能成立，原审判决驳回葛教倪的诉讼请求，认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人葛教倪承担。本判决为终审判决。审判长  方石清审判员  王丽君审判员  古豪莉二〇二〇年十一月三日书记员  徐依沫附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……