河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1483号上诉人（原审被告）洛宁县人民政府，住所地河南省洛宁县兴宁中路**。法定代表人周东柯，该县人民政府县长。委托代理人焦先锋，该县司法局工作人员。委托代理人李琳，河南开物律师事务所律师。上诉人（原审被告）洛宁县水利局，住，住所地洛宁县兴宁中路**/div>法定代表人祁淞波，该局局长。出庭应诉负责人张安亭，该局副局长。委托代理人刘海民，河南齐合律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李峰，男，1981年10月6日出生，回族，住河南省郑州市管城回族区。委托代理人王振安，河南规范律师事务所律师。上诉人洛宁县人民政府、洛宁县水利局因与被上诉人李峰确认拆迁行为违法一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初504号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人洛宁县人民政府的委托代理人焦先锋、李琳，上诉人洛宁县水利局的出庭应诉负责人张安亭及委托代理人刘海民，被上诉人李峰及其委托代理人王振安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被上诉人李峰原审诉讼请求：确认洛宁县人民政府、洛宁县水利局强行拆迁李峰的承包林地、河滩地违法。原审法院经审理查明：1、1998年3月1日，刘万年与洛宁县涧口乡洪崖村委会签订《土地承包合同》，刘万年承包了洛宁县涧口乡洪崖村洛河滩700亩滩地，承包期自1998年3月1日至2048年3月1日（50年）。2000年1月10日洛宁县人民政府将其中400亩滩地给刘万年颁发了林地林权证。2011年9月1日，刘万年与杨江涛签订《土地承包合同及资产转让协议》，刘万年将剩余合同年限的经营权全部转让杨江涛。2014年9月1日，李峰与杨江涛签订《土地承包合同及资产转让协议》，协议约定了杨江涛将洛河滩700亩河滩荒地转让给李峰经营。李峰未向法院提供该700亩林权证书及林权证变更手续。2、2017年2月9日，洛宁县发展和改革委员会作出《洛宁县发展和改革委员会关于洛宁县洛河生态治理二期项目立项的批复》，批准由洛宁县水利局建设洛宁县洛河生态治理二期项目。洛宁县水利局的二级机构洛宁县洛河管理所所持有的洛宁县国用（1999）第0976号国有土地使用证，该土地载明洛河河道的管理范围，明确四至为“南北以两岸河提以内，东西为长水大坝至宜阳界”。3，2019年2月27日，洛宁县财政局、洛宁县国土局、洛宁县水利局、洛宁县涧口乡政府及洛宁县涧口乡洪崖村民委员会共同出具证明材料一份，内容为：洛宁县洛河生态治理二期项目是县委、县政府重点基础设施建设工程，2017年4月，县政府组织财政、国土、水利、涧口乡、洪崖村联合对项目区域内的附属物进行登记普查。在普查时，因涉及到具体附属物补偿事宜，故普查登记工作时，登记普查工作人员做的非常细致认真，我们确认当时附属物登记时没有李峰（刘万年、杨江涛）的树木或其它附属物。另查明：1、李峰在第一次洛阳市中级人民法院庭审中称：“2014年签订了协议，2016年垫土，之后也没去管理，2018年8月份才发现地没了，我去村里找人，村里说这块地是2017年的12月份就被推了。”2、河南省高级人民法院2019年8月29日询问笔录中显示洛宁县水利局承认其持有的洛宁县国用（1999）第0976号国有土地使用证的300亩与李峰的400亩林权证存在重合。3、洛宁县洛河生态治理二期项目是洛宁县人民政府授权洛宁县水利局作为项目实施机构，成立了洛河治理项目建设指挥部。原审法院认为：关于李峰的主体资格问题。1998年3月1日刘万年与洛宁县涧口乡洪崖村委签订《土地承包合同》，2011年9月1日，刘万年与杨江涛签订《土地承包合同及资产转让协议》，2014年9月1日，李峰与杨江涛签订《土地承包合同及资产转让协议》，并不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，均为有效合同。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”李峰基于其与杨江涛签订的《土地承包合同及资产转让协议》取得涉案土地的承包经营权。洛宁县洛河生态治理二期项目的拆迁行为涉及李峰的土地承包经营权，李峰有权提起本案诉讼，是本案适格的原告。关于本案适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条及《土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征地的组织实施主体是由县级以上地方人民政府。本案中，洛宁县洛河生态治理二期项目是县委、县政府重点基础设施工程，洛宁县人民政府授权洛宁县水利局作为项目实施机构，成立了洛河治理项目建设指挥部。因此，洛宁县人民政府是本案适格被告。因具体实施拆迁行为的是以洛宁县水利局为主体的，故洛宁县水利局也是本案适格被告。关于拆迁涉案土地的行为是否违法的问题。洛宁县人民政府在组织财政、国土、水利、涧口乡、洪崖村联合对项目区域内的附属物进行登记普查时，已与大部分村民签订了安置补偿协议，但在普查时未与李峰签订安置补偿协议，且也未依法向李峰作出责令交出土地决定、申请人民法院强制执行等程序。虽然从拆除的事实行为上讲，具体的拆迁行为是洛宁县水利局实施的，然而从法定职责上讲，征迁是洛宁县人民政府职责范围，因此，洛宁县人民政府、洛宁县水利局的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政强制法》等相关法律规定，故该拆迁行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认洛宁县人民政府、洛宁县水利局强行拆迁李峰承包地的行为违法。案件受理费50元，由洛宁县人民政府承担25元，洛宁县水利局承担25元。上诉人洛宁县人民政府上诉称：1、洛宁县水利局是在其下属机构洛宁县洛河管理所拥有使用权的国有土地上进行洛河治理施工，本案没有征收集体土地行为，不存在强拆行为，因本案所涉洛河治理工程有业主单位和建设单位，故洛宁县人民政府亦不是本案适格被告。2、原审法院认定李峰与杨江涛签订的《土地承包合同及资产转让协议》有效没有事实和法律依据，且李峰认可其没有地上附属物，李峰主张承包的土地与洛宁县洛河管理所的国有土地存在权属争议，在该争议未解决前，李峰不能证明其具有涉案土地承包经营权，不是本案适格原告。3、本案不存在与村民签订征地安置补偿协议的行为，洛宁县水利局称“附属物登记普查”后的补偿，并非征地安置补偿。4、原审判决适用《土地管理法》《行政强制法》等法律错误。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审撤销原判，依法改判。上诉人洛宁县水利局上诉称：1、上诉人洛宁县水利局不是适格被告。洛宁县水利局负责实施的洛宁县生态治理二期项目工程，是在洛宁县委、县政府的安排领导、指导和监督下，在其下属机构洛宁县洛河管理所拥有使用权的国有土地上进行施工，且政府为了照顾老百姓的情绪，经洛宁县政府专门组织的财政、国土、水利、涧口乡政府、洪崖村委共同进行认真细致地登记普查后，全部通过乡政府和村委给予了所涉地上附属物妥善补偿。2、李峰不具备本案原告主体资格。从一审查明的情况看，李峰所诉承包或转让土地，即使承包或转让事实存在，也只能属于涧口乡洪崖村的内部事务，所涉土地也只能是洪崖村的集体土地，与洛宁县洛河管理所持有的《国有土地使用证》证载范围内的土地显然是国有与集体两种所有制性质截然不同的土地。退一万步说，如果真的是洪崖村的集体土地，与洛宁县洛河管理所持有土地证的国有土地有纠纷，也是集体所有制单位与国有所有制单位之间土地性质、权属方面的纠纷，这种情况下一是处理机关应该是地方人民政府，二是具备申请处理纠纷权的一方只能是权属所有单位而不是原告。3、洛宁县水利局行为合法，不存在强拆，也不存在违法行为。请求：1、依法撤销（2019）豫03行初504号行政判决，并确认洛宁县水利局行为合法，不存在强拆行为或违法行为；2、本案诉讼费由李峰承担。被上诉人李峰答辩称：洛宁县水利局上诉称其负责实施的洛宁县生态治理二期工程是在洛宁县委、县政府的领导、指导和监督下施工的，并结合庭审证据，可以认定洛宁县政府和洛宁县水利局是本案适格被告。已生效的河南高院（2019）豫行终2406号行政裁定中认定李峰是本案适格原告。李峰有村委会认可的集体土地承包合同，并对土地投入了大量的人力物力，洛宁县人民政府与洛宁县水利局在未依法公告、未对李峰进行依法补偿的情况下违法拆迁，严重侵犯了其合法权益。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回洛宁县人民政府与洛宁县水利局的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为：1、关于李峰是否具有本案原告主体资格的问题。在本案第一次诉讼中，原审法院以李峰不具有原告主体资格为由裁定驳回了李峰的起诉，李峰上诉后，本院作出（2019）豫行终2406号终审行政裁定，认定李峰是本案适格原告，遂撤销原审裁定，指令洛阳市中级人民法院继续审理本案，故根据本院生效裁定确认的事实应该认定李峰系本案适格原告。2、关于洛宁县人民政府和洛宁县水利局是否系本案适格被告的问题。根据一审查明的事实，洛宁县洛河生态治理二期项目是洛宁县委、县政府的重点基础设施建设工程，洛宁县人民政府授权洛宁县水利局作为项目实施机构，成立了洛河治理项目建设指挥部，在工程建设过程中洛宁县人民政府组织县财政、国土、水利等部门及涧口乡、洪崖村联合对项目区域内的附属物进行过登记普查，据此，洛宁县人民政府应对该项目的实施负总责，而洛宁县水利局为本案被诉行为的具体实施主体，故一审判决认定洛宁县人民政府和洛宁县水利局为本案适格被告并无不当。3、关于本案被诉强制清除行为是否违法的问题。依法行政和程序正当是行政机关履行行政管理职能应该遵循的两项重要基本原则。根据查明的本案事实，李峰承包经营的700亩河滩荒地系案外人杨万年于1998年3月1日首先从洪崖村委会承包而来，后转杨江涛经营三年后转让给李峰经营，其中有400亩滩地洛宁县人民政府为刘万年颁发了林地林权证。虽然洛宁县水利局下属的洛宁县洛河管理所持有的洛宁县国用（1999）第0976号国有土地使用证中有部分土地与李峰承包的700亩滩地存在重合，且李峰未对刘万年的林地林权证进行变更登记，但自涉案滩地于1998年被洪崖村委会对外发包经营后，并无相关单位对此提出异议，故在涉案滩地承包合同未被依法确认无效或撤销之前，从维护交易安全和保护公民财产权益的角度出发，应该认定李峰对涉案滩地具有承包经营权和对滩地上的林木具有实际所有权，上述权利依法应该受到保护，任何单位和个人无权予以侵犯。洛宁县人民政府实施的洛宁县洛河生态治理二期项目是一项利县利民的民生公益工程，应该受到各方面的支持，即便如此，洛宁县人民政府在组织实施该项工程时，亦应依照法律规定、遵守正当程序进行，对于因历史原因在项目涉及范围内形成的土地承包关系以及由此种植的农作物、林木等，应与有关当事人通过平等协商并给予适当补偿的方式作出处理。而本案中，李峰所举证据已经证实其在涉案滩地上享有土地承包经营权并拥有部分林木，现涉案滩地已经被二上诉人进行清理，但二上诉人在诉讼中并未举证证明其已与李峰协商一致并对附着物进行了适当补偿，据此应认定二上诉人对李峰承包滩地进行强制清除的行为侵犯了李峰的合法权益，依法应确认该行为违法。本案中并不存在土地征收的问题，一审判决将被诉强制清除行为认定为洛宁县人民政府实施的土地征收行为并以“未依法向原告李峰作出责令交出土地决定、申请人民法院强制执行等程序”为由确认该行为违法，属于认定事实不清，属于法律不当，本院予以纠正，但其判决结果正确，本院予以维持。综上，上诉人洛宁县人民政府和洛宁县水利局的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人洛宁县人民政府和洛宁县水利局各负担25元。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  于保林二〇二〇年十一月十九日法官助理张东方书记员齐冬冬