安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖13行终219号 上诉人（一审第三人）刘绪宁，男，1972年8月8日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。 委托代理人王双，安徽杜文律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）刘言彬，男，1953年3月25日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。 委托代理人宋颖，安徽坦途律师事务所律师。 一审被告灵璧县房屋征收管理服务中心，住所地安徽省宿州市灵璧县汴河路与虞姬大道交叉口，统一社会信用代码12341323MBOU96193P。 法定代表人王旭，该中心主任。 出庭负责人刘磊，该中心副主任。 委托代理人张云飞，该中心工作人员。 委托代理人王燕飞，安徽飞尚达律师事务所律师。 上诉人刘绪宁因被上诉人刘言彬诉一审被告灵璧县房屋征收管理服务中心（以下简称灵璧征收中心）征收补偿安置协议一案，不服安徽省灵璧县人民法院于2020年10月12日作出的（2020）皖1323行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月2日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人刘绪宁及委托代理人王双，被上诉人刘言彬及委托代理人宋颖，一审被告灵璧征收中心出庭负责人刘磊及其委托代理人张云飞、王燕飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，刘言彬与刘绪宁系父子关系。刘言彬于1985年在灵璧县××东北村刘西组土地上建房9间，面积为261.85平方米，1993年3月3日依法办理了房屋所有权证，证号为（1993）灵房字第××号，登记房屋所有权人为刘言彬。后因上述房屋所有权证丢失，刘言彬于2010年9月申请补发，灵璧县房屋登记机关于2010年10月21日给第三人刘言彬补发灵房字（2010）第Ｃ12-0580号房屋产权证。房屋位于灵璧县××东北村刘西组，面积为243.20平方米，共有人为张玉梅。 2010年7月13日，刘绪宁向灵璧县国土资源局申请土地使用权登记，申请将1982年村民委员会划给其父（母）亲的一宗宅基地审批登记由刘绪宁使用，面积为183.96平方米。2010年7月28日灵璧县国土资源局作出公告，灵璧县人民政府于2010年8月18日给第三人刘绪宁颁发灵集用（2010）第010495号集体土地使用证。因该证登记的土地与刘言彬房产证中房屋坐落土地系同一宗土地，刘言彬提起行政诉讼，一审法院于2018年8月9日作出（2018）皖1323行初41号行政判决，认为颁证行为事实不清，主要证据不足，依法撤销了灵璧县人民政府给刘绪宁颁发的灵集用（2010）第010495号集体土地使用证。因刘绪宁不服提出上诉，宿州市中级人民法院于2018年11月13日作出（2018）皖13行终177号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2017年5月19日，灵璧县人民政府发布关于灵璧县丽景花园一期棚改项目房屋征收范围确定的公告；2017年8月29日发布《关于对灵璧县丽景花园一期棚改项目建设范围内房屋进行征收的公告》、《关于对灵璧县丽景花园一期棚改项目建设范围内房屋进行征收的决定》及征收补偿安置方案，确定了征收范围：东至虞姬大道，西至运石河，南至唐河路，北至钟灵大道；房屋征收部门为灵璧县房屋征收管理办公室；房屋征收实施单位为灵城镇人民政府。案涉房屋位于上述征收范围内。 2018年5月23日，灵璧县房屋征收管理办公室作为征收部门、灵城镇政府作为房屋征收实施单位与刘绪宁签订了灵璧县房屋征收补偿安置协议，协议编号为405。 刘言彬认为灵璧征收中心在作出征收决定前，没有对房屋的权属等情况组织调查登记，没有履行调查义务，私下与没有产权的刘绪宁签订房屋征收补偿安置协议，侵害其合法权益，遂提起行政诉讼。 另查明，灵璧县房屋征收管理办公室现更名为灵璧县房屋征收管理服务中心。 一审法院认为，灵璧县房屋征收管理办公室作为灵璧县人民政府确定的房屋征收部门，在房屋征收过程中与第三人签订房屋征收补偿安置协议是基于一定行政管理职权而作出的行为，是可诉的行政行为。因此，灵璧征收中心是本案的适格被告。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平、包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本案中刘言彬与刘绪宁对涉案房屋均主张权属，且都没有向征收部门提交房屋权属证明材料，刘绪宁提交的集体土地使用证已被法院依法撤销，且其提供的证据不能证明涉案房屋系刘言彬赠与，应属被征收房屋权属不明确情形，因此灵璧征收中心应依据该条例作出征收补偿决定，并公告。灵璧县房屋征收管理办公室直接与刘绪宁一方签订补偿安置协议属事实不清，证据不足，应予以撤销。刘言彬依据行政诉讼法第七十五条主张该补偿安置协议无效，一审法院认为该协议不符合行政诉讼法第七十五条规定的具有重大且明显违法情形而无效的情形，该主张不予采纳。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销灵璧县房屋征收管理办公室与刘绪宁签订的编号为405号《灵璧县房屋征收补偿安置协议》，案件受理费50元，由灵璧征收中心负担。刘绪宁不服，提起上诉。 刘绪宁上诉称，一、房屋征收安置补偿协议合法，并不存在违法情形。刘言彬与刘绪宁系父子关系，案涉房屋系刘绪宁当时结婚分家取得，当时系刘言彬赠与刘绪宁，此后刘绪宁对房屋进行了装修及增建，多年来刘言彬并未提出异议，可以印证赠与的基本事实。刘绪宁基于赠与取得案涉房屋的所有权，有权签订协议。二、对于案涉房屋宅基地。1995年二轮承包时，根据当时的宅田合一政策分配给刘言彬户使用（家庭成员包括刘绪宁），2014年时，刘言彬已将刘绪宁及刘岚宁的土地进行出售，案涉宅基地已与刘言彬无任何关系，该事实已被（2018）皖13行终177号行政判决所认定，案涉宅基地的征收利益应归刘绪宁享有。三、根据农村村民一户一宅的规定，刘绪宁作为集体经济组织成员可以作为该户的签约主体，灵璧征收中心以一户一宅补偿给刘绪宁符合法律规定。四、案涉房屋征收补偿安置协议，依法不属于行政诉讼的受案范围，案涉征收补偿利益争议属于刘绪宁与刘言彬之间对家庭共有物的分割产生的争议，应由民事诉讼进行解决。综上，请求撤销一审判决，改判驳回刘言彬的诉讼请求。 刘言彬答辩称，一、征收补偿协议签订违法。会议纪要及谈话笔录可以证明灵璧征收中心在明知房产存在争议的情况下，与刘绪宁签订补偿协议，侵犯了刘言彬的合法权益。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。灵璧房屋中心在产权存在争议的情形下与单方签订补偿协议，违反上述法律规定。三、刘绪宁上诉称房屋系刘言彬赠与所得，该主张没有事实依据。案涉房屋系1985年建造，系该户的唯一住房，当时家庭内尚有未成年子女，不可能将房屋赠与刘绪宁。四、案涉部分土地系2014年征收，刘言彬将征收补偿款用于偿还抚养子女维持家庭生活开支及经营亏损所借的贷款，该款项用于家庭共同债务的偿还。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。 灵璧征收中心陈述称，同一审的答辩意见，请求二审法院依法进行裁判。 刘言彬向一审法院提交以下证据:1、身份证复印件；2、灵房字（2010）第cl2-0580号房产证；3、（2018）皖1323行初41号行政判决书、（2018）皖13行终177号行政判决书；4、谈话笔录。 灵璧征收中心向一审法院提交以下证据：1、灵璧县人民政府关于启动灵璧县丽景花园一期棚改项目建设范围内房屋征收工作的通知、灵璧县人民政府关于灵璧县丽景花园一期棚改项目房屋征收范围确定的公告、关于对灵璧县丽景花园一期棚改项目建设范围内房屋进行征收的公告、关于对灵璧县丽景花园一期棚改项目建设范围内房屋进行征收的决定；2、被征收房屋入户测量单、被征收房屋面积计算单及确认单、土地房屋丈量登记表等；3、房屋征收补偿安置协议、集体土地使用权证。 刘绪宁向一审法院提交了以下证据：1、身份证、户口本；2、房产证复印件；3、（2018）皖13行终177号行政判决书；4、征收安置补偿协议；5、证人刘某、阎某出庭证言。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为征收补偿协议是否合法。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿；第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。换言之，有权签订协议系房屋的所有权人，在房屋所有权人不明确的情况下，应由房屋征收部门报请县级人民政府作出补偿决定。本案中，刘言彬办理了灵房字（2010）第C12-0580号房屋产权证，其对案涉部分房屋享有合法的所有权，灵璧征收中心明知房屋产权存在争议的情况下，在未征求刘言彬同意的情况下，单方与刘绪宁签订房屋征收补偿协议，违反上述法律规定，应属违反法定程序，依法应予撤销。关于刘绪宁上诉称房屋系其父亲刘言彬赠与所得，并未提供证据予以证明，本院不予采信。 依据2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第一款规定，行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。本案中，房屋所占土地系家庭承包户共同分得的宅基地，刘言彬持有的房产证仅涉及被征收房屋的部分，其亦认可对于加建的部分不主张权利，对于征收补偿安置协议所确定的征收补偿内容并无异议，且协议约定安置的部分房屋已被装潢使用。从妥善化解矛盾角度考量，应由灵璧征收中心报请灵璧县人民政府作出补偿决定，然后通过民事诉讼对案涉征收补偿利益进行分割。基于案涉房屋系共同所有财产，刘绪宁亦属房地产权人之一，且所签订的协议内容符合征收补偿方案的规定，故本院不再判决返还财产。 综上，刘绪宁的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决撤销案涉征收补偿协议并无不当，依法予以维持。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘绪宁负担。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二〇年十一月三十日 法官助理李枚娟 书记员戚萍 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。