云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）云23行初13号 原告昆明观众传媒有限公司。住所地：昆明国际会展中心**房。 法定代表人王艺翔，系该公司执行董事。 委托诉讼代理人姚朝庄，云南博凡律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人倪宗菊，云南博凡律师事务所实习律师。代理权限为特别授权。 被告南华县人民政府。住所地：南华县华强路。 法定代表人何文明，系县长。 出庭负责人纪菊丽，系副县长。 委托诉讼代理人张绍良，云南兴彝律师事务所律师。代理权限为特别授权。 第三人南华县交通运输局。住所地：南华县龙川镇龙坪。住所地：南华县龙川镇龙坪南路**style="LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;"> 法定代表人耿钦智，系局长。 委托诉讼代理人郑志军，云南楚恒律师事务所律师。代理权限为特别授权。 第三人南华县龙川镇人民政府。住所地：南华县龙川镇龙泉。住所地：南华县龙川镇龙泉东路style="LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;"> 法定代表人何育胜，系镇长。 出庭负责人廖成芳，系副镇长。 委托诉讼代理人苏琳珍，云南精益律师事务所律师。代理权限为特别授权。 原告昆明观众传媒有限公司（以下简称观众传媒公司）诉被告南华县人民政府（以下简称县政府）和第三人南华县交通运输局（以下简称县交运局）、南华县龙川镇人民政府（以下简称镇政府）确认违法拆除一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月5日立案后，向县政府、县交运局、镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、负责人出庭通知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭进行了审理。原告观众传媒公司的委托诉讼代理人姚朝庄，被告县政府的出庭负责人纪菊丽及委托诉讼代理人张绍良，第三人县交运局的委托诉讼代理人郑志军，镇政府的出庭负责人廖成芳及委托诉讼代理人苏琳珍到庭参加诉讼。诉讼过程中，原告申请将县交运局、镇政府变更为第三人。本案现已审理终结。 原告观众传媒公司起诉请求：1.确认被告对原告设置在楚大高速公路沿线南华县境内的6棵单立柱广告牌拆除行为违法；2.判令被告赔偿原告损失人民币1659840元；3.被告承担本案诉讼费用。事实和理由：2010年8月，原告依法取得了楚大高速公路沿线南华县境内6棵单立柱广告牌的设置许可，原告依法将广告牌建成后使用至2020年3月，原告系该6棵广告牌的合法产权人。2020年3月18日至3月29日期间原告在未接到任何通知的情况下，原告依法设置的6棵单立柱广告牌被违法拆除，原告多次与被告进行沟通，协商处理，但被告均不给原告任何答复。被告在未通知原告的情况下，将原告合法设置的广告牌强行拆除的行政行为存在主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序、超越职权、滥用职权等情形，被告对原告实施的具体行政行为属违法行政行为，并给原告的合法权益造成损害，使原告产生巨大经济损失。原告为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向法院提起诉讼，请求法院依法支持原告的全部诉讼请求。庭审后，原告向本院申请撤回了判令被告赔偿原告损失人民币1659840元的诉讼请求。 原告观众传媒公司针对其诉讼请求，在举证期限内向本院提交了以下证据材料，第一组：1.《关于观众传媒公司建设单立柱广告牌的批复》；2.《关于观众传媒公司高速公路单立柱广告牌延期申请的批复》；3.《合作协议》；4.《单立柱广告牌移交协议》各1份，欲证明：1.2010年8月，原告依法取得了楚大高速公路南华县境内6棵单立柱广告牌的设置许可，原告依法将广告牌建成后使用至2020年3月，原告系该6棵广告牌的合法产权人；2.原告向楚雄州委宣传部、楚雄州人民政府新闻办公室移交3棵建成的单立柱广告牌，并免费维护至今；3.中共楚雄州委负责对单立柱广告牌的设置进行审批。第二组：1.6棵单立柱广告牌拆除明细及实景照片；2.录音，欲证明2020年3月18日至3月29日期间，原告在未接到任何通知的情况下，原告依法设置的6棵单立柱广告牌被被告违法拆除，原告多次与被告进行沟通，协商处理，但被告均不给原告任何答复；第三组：1.《单立柱建设工程合同》；2.《昆楚大高速公路安宁、禄丰、南华辖区单立柱施工工程造价结算表》，欲证明原告建设6棵单立柱广告牌的工程款项为1659840元。第四组：1.用地租赁协议；2.收据；3.收条，欲证明原告与村民委员会、村民签署协议，单立柱建设所需的占地、青苗补偿等费用原告已经补偿给村民委员会、村民的事实。第五组：1.汇款凭证一份；2.收据两份；3.工程款支付说明；欲证明原告建设6棵单立柱广告牌的工程款为1659840元。 被告县政府答辩称，一、县政府不是本案适格的责任主体。（一）县政府依法行使法定的行政职权，不行使“拆除广告牌”的行政行为，“拆除广告牌”的行政行为由政府部门或乡镇人民政府具体实施。1.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行决议、决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（二）领导所属部门和下级政府的工作；（三）改变或者撤销命令、指示、决定；（四）任免、培训、考核和奖惩工作人员；（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理行政工作；（六）保护财产，维护秩序，保障权利；（七）保护经济组织的合法权益；（八）尊重民族习惯；（九）保障男女平等、同工同酬和婚姻自由；（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。2.县交运局的职责如下：(1)贯彻执行国家和省、州有关交通运输法律法规和政策；会同有关部门组织编制综合运输体系规划，承担涉及综合运输体系规划有关重大问题的协调工作；编制交通运输行业中长期发展规划及交通基础设施、城市公共交通、区域综合运输等专项规划并组织实施；参与制定与交通运输行业相关的经济政策和调控措施。(2)负责交通运输行业管理；承担道路、水路交通运输市场监管责任；组织拟订道路、水路运输有关政策、准入制度、技术标准和运营规范的实施意见并监督实施；负责交通运输综合协调工作；负责港口、航道及港航设施建设使用岸线布局以及码头、水运、船舶代理的行业管理；指导城乡客运和出租车行业管理工作；参与国防交通保障设施规划建设工作，承担国防动员有关工作。(3)承担公路、水路建设市场监督管理职责；负责重点公路、水路交通基础设施建设和工程质量监督管理工作；拟订公路、水路工程建设相关政策、制度和技术标准及实施细则、办法并监督实施；监督交通基础设施建设专项资金管理和使用；负责南华县行政区域内地方公路路政管理，依法保护公路路产路权；指导地方公路及其农村公路建设。(4)负责公路、水路行业安全生产和应急管理工作；拟订有关公路、水路安全生产政策和应急预案；监督执行有关安全生产法律法规、政策和标准；承担经营性道路运输源头安全生产、公路工程建设及养护安全、水上交通安全监督管理工作；负责水上交通管制、船舶及相关水上设施检验、登记和防止污染、水上消防、救助打捞、航道管理养护、船舶与港口设施保安及危险品运输监督管理；依法组织或参与有关事故调查处理和救助工作；负责有关抗震救灾工作；负责船员管理工作。(5)负责交通运输建设资金的管理、使用和监督工作；负责交通运输国有资产的监督管理。(6)负责交通运输行业重点工程、农村公路建设、养护工程项目投资估算、概算、预算的审查；监督检查全县公路、水路工程造价执行情况。(7)负责交通运输信息化建设，监测分析交通运输情况；负责道路、水路交通运输行业综合统计、提供交通运输信息和咨询服务。(8)负责交通运输行业科技开发、教育培训、环境保护和节能减排工作；开展对外交流与合作；指导交通运输行业协会工作；负责交通运输行业精神文明建设和职工队伍建设。(9)承办县人民政府交办的其他事项。3.根据法律法规规定，未经确认并向社会公告的行政机关及其他组织一律不得实施行政执法。《县政府关于县级行政执法主体资格的公告》（第1号）确认了2019年机构改革后县级行政执法主体资格，县交运局属于公告确认的行政执法部门，县政府不属于行政执法部门。该公告已经楚雄州政务平台下发，并于2019年11月11日在县政府门户网站向社会公布。4.《县政府关于对昆明至丽江高速公路（南华县段）两侧违法建筑及违法广告牌进行专项整治的公告》（以下简称《公告》）明确公路用地范围内及公路建筑控制区内已建成的或在建的违法建筑及违法广告牌，相关产权人或建设方应在本公告发出之日起15日内自行拆除，逾期未自行拆除的，将由公路沿线乡镇人民政府及县级违法建筑外置部门根据上述相关法律法规分别作出行政处罚并依法强制拆除。综上，县政府是法治政府，必须依法行政，县政府未行使“拆除广告牌”的具体行政行为，“拆除广告牌”的行政行为应由县政府的所属部门县交运局或乡镇人民政府具体实施。（二）县政府没有对原告实施行政行为。行政行为是指国家行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织以及这些组织中的工作人员，在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。行政行为可以分为行政处罚、行政检查、行政许可、行政强制执行。县政府发布《县政府关于划定公路两侧建筑控制区的通告》（以下简称《通告》）及《公告》，既不是行政许可、行政处罚行为，也不是行政检查、行政强制行为。因此，县政府不是本案适格的责任主体。二、原告的广告设施是违法设施，设置广告牌的行为违法。（一）广告牌用地违法。根据《土地管理法实施条例》第二十三条的规定，若原告的广告牌用地在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外并涉及农用地的，由土地行政主管部门对原告用地的有关事项进行审查，原告持建设项目的有关批准文件的，应向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，若能使用该土地的应当依法申请土地登记。若原告的广告牌用地在建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外并涉及农民集体所有的未利用地的，要报批征收土地方案和供地方案。但原告自设置广告牌至今，所占用的土地从未经过上述土地行政主管部门审查、批准、登记，其用地违法。（二）广告设施审批违法。州委宣传部的职权是管理全州精神文明建设、研究拟订全州宣传思想文化工作的相关政策和全州新闻出版、电影业的管理政策，监督管理新闻出版内容和质量，组织对电影内容进行审查，监督管理印刷业。州委宣传部无权批准原告在南华县高速公路沿线设置广告牌。（三）广告发布违法。根据国家工商行政管理总局第25号令《户外广告登记管理规定》第三条、第四条的规定，原告发布户外广告的，应当首先履行相关审批手续，再向户外广告发布地的县级以上工商行政管理机关登记管理。原告既未履行合法的审批手续，也未向南华县工商行政管理部门申请登记，属违法行为。综上，原告设置广告牌的行为违法，原告的广告设施是违法设施。三、违法设置的广告牌、广告设施应拆除，不应得到赔偿。2019年4月10日，云南省交通运输厅向楚雄州人民政府印发《昆明至大理至丽江昆明至西双版纳景洪至磨憨高速公路路域环境整治行动方案》（以下简称《行动方案》）载明：公路产权范围外一定可视范围内由沿线州（市）人民政府负责清理规范沿线广告牌、规整各类管线。据此，县政府于2019年12月14日在人民政府网站公开发布了《公告》，公告中载明昆明至丽江高速公路（南华县段）两侧公路用地范围内及公路建筑控制区内已建成或在建的违法建筑及违法广告牌，相关产权人或建设方应在本公告发布之日起15日内自行拆除，逾期未自行拆除的，将由公路沿线乡镇人民政府及县级违法建筑处置部门根据上述相关法律法规分别作出行政处罚并依法强制拆除。在上述公告期内，原告并未自行拆除涉案广告牌。在公告期满后强制拆除前，县交运局于2020年1月3日召开了楚大高速公路路域环境整治专题会议，参会人员包括原告授权的公司员工周伟。会议中，明确告知各参会人员，广告牌强制拆除的相关事宜，原告一方并未提出异议，还明确表示支持工作。涉案广告牌位于高速公路沿线的可视范围内，在一定程度上影响驾驶员对高速公路沿线公路标志的视线。高速公路两侧的广告牌，牌面大小、立柱直径、材质、施工工艺等方面千差万别，遇大风和雨季，很容易出现牌面折损、裂缝，立柱倾斜等情况，从而影响公共交通安全。高速公路沿线的广告牌在一定程度上分散了司机的注意力，高速公路上路标清晰，减少文字和画面的干扰，才能有效保障行车安全。根据上级指示和相关法律规定，县交运局依法履行取责，从维护公共利益的角度出发、从履行职责出发，实施强拆行为，没有违反法律的强制、禁止性规定。原告违法设置的广告牌、广告设施应拆除，违法设施不应得到政府赔偿。综上所述，原告的起诉没有事实和法律依据，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告县政府在举证期限内向本院提交了以下证据，第一组：《组织机构代码证》，欲证明县政府是适格的诉讼主体。第二组：《云南省交通厅、云南省国土资源厅关于加强公路两侧建筑控制区管理的通知》（云交路政〔2008〕251号），欲证明：1.涉案的广告设施违法；2.禁止在公路两侧建筑控制区内修建永久性建筑物和地面构筑物，各级交通主管部门要采取有力措施，防止公路街道化，确保公路的安全畅通。违反通知规定，由交通主管部门按违章建筑，限期拆除、依法处罚。第三组：1.中共楚雄州委对外宣传办公室《关于观众传媒公司建设单立柱广告牌的批复》（楚外宣发〔2010〕6号）；2.中共楚雄州委宣传部《关于观众传媒公司高速公路单立柱广告牌延期申请的批复》（楚外宣发〔2018〕8号），欲证明：1.涉案的广告设施违法；2.楚雄州委宣传部为党的组织机构，不是法定行政机关，无公路及行政区域内广告设施设立的审批权限，也不是法律法规授权的广告设施行政审批机关。因此，原告持有的楚雄州委宣传部批复不能证明其广告设立的合法性；3.如遇政府规划、公共基础设施建设等需要占用单立柱广告牌位置时，观众传媒公司必须无条件换位设置，所产生的费用由观众传媒公司承担。第四组：《行动方案》（云交公路〔2019〕7号），欲证明：1.涉案的广告设施违法；2.省交通运输厅发文，要求对高速公路路域环境进行整治；第五组：1.《通告》；2.《公告》，欲证明：1.2019年12月14日，县政府已向包括但不限于原告在内的所有“广告整治对象”发出“公路用地范围内及公路建筑控制区内已建成的或在建的违法建筑及违法广告牌，相关产权人或建设方应在本公告发出之日起15日内自行拆除，逾期未自行拆除的，将由公路沿线乡镇人民政府及县级违法建筑处置部门根据上述相关法律法规分别作出行政处罚并依法强制拆除”的整治要求公告；2.原告的广告属于整治范围，包括但不限于原告在内的所有社会上的“广告整治对象”均已知晓公告内容；3.公路两侧建筑控制区内，明确明令禁止修建建筑物和地面构筑物，在公路两侧建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标志：《会议签到册》，欲证明2020年1月3日，原告已参加“楚大高速公路路域环境整治专题会议”，已知晓、认同《通告》《公告》等文件内容，并知晓、认同拆除违法广告牌不会得到任何补偿、赔偿。第七组：1.《公路安全保护条例》（国务院令第593号）；2.《云南省公路路政条例》；3.《楚雄彝族自治州公路条例》；4.《楚雄彝族自治州城乡规划建设管理条例》；欲证明：1.本案涉案广告牌设立不符合相关法律法规规定，原告没有依法办理行政审批手续；2.县交运局对公路具有养护和管理的责任，对公路违法行为有权进行处罚。 第三人县交运局述称，一、原告方的广告设施是违法设施。理由如下：l.广告牌用地违法。根据《土地管理法实施条例》第二十三条的规定，若原告方的广告牌用地在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外涉及农用地的，由土地行政主管部门对原告方用地的有关事项进行审查，原告持建设项目的有关批准文件的，应向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，若能使用该土地的应当依法申请土地登记。若原告方的广告牌用地在建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外并涉及农民集体所有的未利用地的，要报批征收土地方案和供地方案。但原告自设置广告牌至今，所占用的土地从未经过上述土地行政主管部门审查、批准、登记，其用地违法。2.广告设施审批违法。州委宣传部的职权是管理全州精神文明建设、研究拟订全州宣传思想文化工作的相关政策和全州新闻出版、电影业的管理政策，监督管理新闻出版内容和质量，组织对电影内容进行审查，监督管理印刷业。州委宣传部无权批准高速公路沿线设置广告牌，其超越职权范围批准原告设置广告牌系违法审批的行为。3.广告发布违法。根据国家工商行政管理总局第25号令《户外广告登记管理规定》第三条、第四条的规定，原告发布户外广告的，应当首先履行相关审批手续，再向户外广告发布地的县级以上工商行政管理机关登记管理。原告既未履行合法的审批手续，也未向南华县工商行政管理部门申请登记，属违法行为。二、县交运局不是本案的责任主体。具体理由如下：l.根据上级政府部门的要求和县政府的工作安排，县交运局只是代表政府对接相应的强拆工作。2019年4月10日，云南省交通运输厅向楚雄州人民政府印发《行动方案》，方案中载明：公路产权范围外一定可视范围内由沿线州（市）人民政府负责清理规范沿线广告牌、规整各类管线。依据上述文件，县政府于2019年12月14日在人民政府网站公开发布了《公告》，《公告》中载明昆明至丽江高速公路（南华县段）两侧公路用地范围内及公路建筑控制区内己建成或在建的违法建筑及违法广告牌，相关产权人或建设方应在本公告发布之日起15日内自行拆除，逾期未自行拆除的，将由公路沿线乡镇人民政府及县级违法建筑处置部门根据上述相关法律法规分别作出行政处罚并依法强制拆除。上述公告期内，原告并未自行拆除涉案广告牌。在公告期满后强制拆除前，县交运局接受县政府的指示，代表县政府于2020年1月3日召开了楚大高速公路路域环境整治专题会议，参会人员包括原告方授权的公司员工周伟，会议中明确告知各参会人员《公告》内容，并告知各参会人员广告牌强制拆除的相关事直，原告方并未提出异议，还明确表示支持政府的工作。根据上述事实，原告设置的广告牌属于违法设施，县政府对清理涉案广告牌的事宜进行了公告和催告，给了原告充足的拆除时间，县交运局作为县政府的职能部门，按照政府指示依法履行职责，符合《中华人民共和国行政强制法》的规定。2.县交运局应县政府的要求，贯彻落实省政府清理规范高速公路两侧广告设施，参与强拆的对接工作系从维护公共利益的角度出发。涉案广告牌位于高速公路沿线的可视范围内，会在一定程度上影响驾驶员对高速公路沿线公路标志的视线。高速公路两侧的广告牌，牌面大小、立柱直径、材质、施工工艺等方面千差万别，遇大风和雨季，很容易出现牌面折损、裂缝，立柱倾斜等情况，从而影响公共安全。广告牌会在一定程度上分散司机的注意力，高速公路上路标清晰，减少文字和画面的干扰，才能有效保障行车安全。因此，县交运局依法履行职责，执法程序规范、合法，并不存在适用法律错误、违反法定程序、超越职权和滥用职权的情形。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 第三人县交运局在举证期限内向本院提交了以下证据，第一组：1.云南省交通运输厅关于印发《昆明至大理至丽江昆明至西双版纳景洪至磨憨高速公路路域环境整治行动方案的通知》（云交公路〔2019〕7号）；2.《公告》；3.《关于尽快完成昆明至丽江高速公路路域环境整治工作的通知》；4.《关于做好昆丽高速公路楚雄段路域环境整治工作的提醒函》；欲证明涉案广告牌被列入违法整治范围的事实，以及县交运局清理涉案广告牌系执行上级领导部门及县政府工作安排，并不是本案的责任主体的事实。第二组：未经许可的非公路标志和影响安全的非公路标志明细表，欲证明涉案广告牌的具体位置信息以及涉案广告牌占用农用地和集体土地的事实。第三组：1.县交运局会议签到册；2.照片；欲证明县交运局代表县政府于2020年1月3日召开了楚大高速公路路域环境整治专题会议，参会人员包括原告方授权的公司员工周伟的事实。第四组：2020.7.29形成的楚宣复（2020）1号批复，欲证明原告设立的广告牌没有经过合法的行政审批，州委宣传部只是针对设置广告的内容进行审批，不是针对设置广告牌的合法性进行审批，原告设立单立柱广告牌是违法的。 第三人镇政府述称，一、镇政府不具有对案涉广告牌进行查处的法定职权，也没有组织实施强拆，镇政府不是本案适格的被告。《中华人民共和国公路法》第五十六条规定“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物……。”第八十一条规定“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管、地面构筑物或者擅自埋设管线部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。”依据上述法律规定，镇政府不具有就案涉广告牌进行查处的法定职权。本案中，按照上级部门的安排，镇政府只负责广告牌拆除后对农户青苗占压事宜的相关协调工作，并未组织原告所述的强拆行为。二、案涉的6棵广告牌均未取得任何行政许可手续，也未取得交通主管部门的批准同意，属于违法建设，依法应予以拆除。本案案涉广告牌原告虽取得楚雄州委对外宣传办公室的批复文件，但楚雄州委对外宣传办公室不是行政机关，不具有行政审批权，批复文件也不是行政许可。而且批复文件明确要求，设置广告牌需按相关法律规定办理审批手续。案涉广告牌所占用的土地为农用地，且在高速公路控制区范围内，但原告没有办理农用地转用手续和土地规划手续，也没有取得交通主管部门的批准同意，擅自设置。2019年12月14日县政府在县政府网站发布《通告》，明确向社会公众告知：对南华县行政区域内所有已建成通车和在建的国道、省道、县道、乡道和村道公路两侧建筑控制区范围进行划定，其中，属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准为50米；并明确除公路防护、养护需要外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。同日，县政府发布《公告》，明确向社会公众告知：昆明至丽江高速公路（南华县段）两侧公路用地范围内及公路建筑控制区内未经审批违反城乡规划、土地管理、公路管理、广告设置等法律法规擅自建设的违法建筑及违法广告牌，相关产权人或建设方应在本公告发布之日起15日内自行拆除。逾期未自行拆除的，将依法强制拆除。案涉广告牌设置在公路建筑控制区范围内，属于违法建筑，包含在应拆除之列。但《公告》发布后，原告置若罔闻，在限期内未自行拆除，后县交运局组织包括原告在内的相关责任人召开专题会议，催告原告限期拆除，因原告逾期不拆除，行政机关才强制拆除。在拆除过程中，有些工作没有做到位，可能存在一定的程序瑕疵，但是，案涉广告牌本身就是违法建筑，早就应该拆除，现在进行强制拆除是完全正确的。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。 第三人镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据，第一组：1.《中华人民共和国公路法》；2.《公路安全保护条例》；3.《云南省公路路政条例》；4.《中华人民共和国广告法》，欲证明：1.《中华人民共和国公路法》第56条、81条，《公路安全保护条例》第11条、56条，《云南省公路路政条例》第29条、30条、43条等法律法规明确规定，为保障公路安全和公路发展的需要，禁止在公路两侧建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物，高速公路建筑控制区范围从公路用地外缘起向外的距离标准不得少于30米，并赋予县级以上地方人民政府有权依照地方实际依法规定公路两侧建筑控制区范围。同时，证明违反法律规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物，由交通主管部、地面构筑物除。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担；2.《广告法》第42条明确规定，在国家机关的建筑控制地带不得设置户外广告；3.本案涉诉广告牌的设立不符合法律规定，依法应予以拆除。第二组：1.《通告》；2.《公告》，欲证明1.2019年12月14日县政府发布公告，明确：依法划定公路两侧建筑控制区的公路范围，其中高速公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准为50米；除公路防护、养护需要外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；2.2019年12月14日县政府发布《公告》，明确：昆明至丽江高速公路（南华县段）两侧公路用地范围内及公路建筑控制区内未经审批违反城乡规划、土地管理、公路管理、广告设置等法律法规擅自建设的违法建筑及违法广告牌，相关产权人或建设方应在本公告发布之日起15日内自行拆除。逾期未自行拆除的，将依法强制拆除；3.在涉诉广告牌拆除之前，县政府已经通过公告，就违法广告牌的范围、拆除期限等事项对包括本案原告在内的相关当事人进行了明确告知，在原告逾期不拆除的情况下，才依法进行拆除。 经庭审质证，原告观众传媒公司对被告县政府提交的证据质证认为，对第一组证据的三性及证明目的均予认可。对第二、四组证据的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不予认可；对第三组证据三性认可，证明目的不予认可；对第五组证据真实性认可，关联性、合法性及证明目的不予认可，是一个抽象性的行政行为；对第六组证据的三性认可，证明目的不予认可，原告确实接到被告的通知，参加过会议；对第七组证据的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不予认可。县交运局对被告县政府提交的证据质证认为，对第一组至第六组证据的三性及证明目的均予认可；对第七组证据的三性认可，对第二项证明目的不予认可，与本案没有关联性。镇政府对被告县政府提交的证据质证认为，对被告县政府提交的所有证据三性及证明目的均予认可。 被告县政府对原告观众传媒公司提交的证据质证认为，对第一组证据1.2的真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可，州委宣传部无权批准高速公路沿线设施广告牌，该文件与县政府无关；对证据3.4的真实性、合法性、关联性（以下简称三性）不认可，县政府不是当事方，与县政府无关；对第二、三、四、五组证据的三性及证明目的不认可，县政府不是当事方。第三人县交运局对原告提交的证据质证认为，对第一组证据的真实性认可，关联性、合法性和证明目的不认可，该组证据恰好证实原告未依法办理广告牌设立的许可审批手续；对第二组证据的三性及证明目的均不予认可；对第三组证据的关联性认可，真实性、合法性及证明目的不认可，合同内容和结算表的真实性无法确认；对第四组证据的三性及证明目的不认可，根据租赁协议内容，原告租赁村民土地后，擅自改变土地用途，将农用地转为非农用地，未依法办理手续，违反土地管理法的要求，具有违法性，收据、收条无法核实其真实性；对第五组证据1.2的真实性、合法性认可，对关联性及证明目的不认可；对3的三性及证明目的不认可。汇款凭证中所汇的款项是1000万元，用途是往来款项，无法证实与本案有关联性，且发生的时间是2014年5月，时间点与在案的广告牌修建时间不吻合，2014年5月15日500万元的收据也不能反映出与本案之间的关联性，工程款支付说明没有作为记账凭证进入账本中，且纸张是新的，是原告在本案诉讼中补制的。第三人镇政府对原告提交的证据质证认为，对第一组证据的真实性认可，关联性、合法性和证明目的不认可，该组证据恰好证实原告未依法办理广告牌设立的许可审批手续，移交协议明确下行K16+100处的广告牌已经移交给州委外宣办，移交时间是2011.12.13，也就是从该天起该广告牌的所有权使用权已经不属于原告，原告无权在本案中就广告牌主张权利；对第二组证据的三性及证明目的不予认可，拆除明细是原告方自行制作的，照片的拍摄场景、环境不明确，其反映的内容不明确，不真实，录音是未经许可擅自录音，不能证明原告在不知情的情况下拥有产权的广告牌被拆除，对于录音证据，我方认为是偷录的，举证程序不合法，且不能证明原告所要证明的内容；对第三组证据的关联性认可，真实性、合法性及证明目的不认可，合同内容和结算表的真实性无法确认；对第四组证据的三性及证明目的不认可，根据租赁协议内容，原告租赁村民土地后，擅自改变土地用途，将农用地转为非农用地，未依法办理手续，违反土地管理法的要求，具有违法性，收据、收条无法核实其真实性；对第五组证据1.2的真实性、合法性认可，对关联性及证明目的不认可；对证据3的三性及证明目的不认可。汇款凭证中所汇的款项是1000万元，用途是往来款项，无法证实与本案有关联性，且发生的时间是2014年5月，时间点与在案的广告牌修建时间不吻合，2014年5月15日500万元的收据也不能反映出与本案之间的关联性，工程款支付说明没有作为记账凭证进入账本中，且纸张是新的，是原告在本案诉讼中补制的。 原告观众传媒公司对第三人县交运局提交的证据质证认为，对第一组证据中证据1的真实性、合法性及证明目的认可，关联性不认可；对证据2的真实性认可，关联性、合法性及证明目的不予认可，是一个抽象性的行政行为；对证据3.4的三性及证明目的认可，除了被告的证明目的以外同时证明州委宣传部同样具有审批权，恰好证明我们设置广告牌是合法的；对第二组证据的三性及证明目的不予认可；对第三组证据三性及证明目的均认可；对第四组证据的真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可，该回复的内容与此前的批复是相互矛盾的，应该以此前的批复为准，不应该以原告的广告牌被违法拆除以后以一个回复的形式来改变原来批复的内容。被告县政府对县交通局提交的证据质证认为，对第一组和第三组证据的三性认可，对在县政府授权下进行拆除的证明目的不予认可；对第二、四组证据的三性及证明目的均认可。镇政府对县交通局提交的证据质证认为，对所有证据的三性及证明目的均予认可。 原告观众传媒公司对第三人镇政府提交的证据质证认为，对第一组证据的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可；对第二组证据的三性及证明目的不认可。被告县政府及县交运局对被告镇政府提交的所有证据的三性及证明目的均无异议。 本院对原、被告提交的证据材料分析认证如下，原告观众传媒公司提交的第一、二组证据具备证据三性，能证明其是案涉广告牌的合法产权人，但不能证明其设置的案涉广告牌经过有权机关批准，本院对拆除行为违法的证明目的予以采信，对其他证明目的不予采信；第三、四、五组证据因其撤回了行政赔偿诉讼请求，本院不予评判；被告县政府提交的证据综合证明其根据云南省人民政府的通知要求，对公路沿线广告类设施进行清理、原告设置的案涉广告牌未经有权机关批准，以及实施拆除案涉广告牌的主体是县政府，本院对其三性予以采信，但不能证明县政府不是适格被告及对案涉广告牌实施拆除的行为合法，对其证明目的不予采信；第三人县交运局、镇政府提交的证据具备证据三性，能证明对案涉广告牌进行整治和实施拆除主体是县政府，但不能证明实施拆除的程序合法，对其证明目的不予采信。 经审理查明，2010年8月16日，中共楚雄州委对外宣传办公室作出楚外宣发〔2010〕6号关于观众传媒公司建设单立柱广告牌的批复，同意原告在楚雄州禄丰县至南华县城镇规划区外沿昆楚大高速公路沿线33米外范围内建设单立柱广告牌30块，期限8年，从投入使用之日起算。……。单立柱广告牌在使用过程中，如遇政府规划、公共基础设施建设等需占用单立柱广告牌位置时，原告必须无条件换位设置，所产生的一切费用由原告承担，并按相关规定补办相关手续。同日，中共楚雄州委外宣办与楚雄州人民政府新闻办（甲方）和原告（乙方）签订合作协议，主要内容：乙方在楚雄境内建设的单立柱中由甲方任意挑选三棵，具体位置待建设好后决定，每棵单立柱由甲方支付10万元。甲方负责根据相关法律法规对单立柱合法手续的审批。……。2011年12月15日，中共楚雄州委外宣办与楚雄州人民政府新闻办（甲方）和原告（乙方）签订单立柱广告牌移交协议，乙方将建设好的单立柱分别位于昆楚高速上行线K94+300M（属禄丰县彩云镇彩云村委会辖区）、下行线K108+300M（属禄丰县彩云镇南河村委会辖区）及楚大高速下行线K16+100M（属南华县车子唐村委会辖区）共三棵，自2011年12月12日起产权、使用权、所有权由乙方全部移交给甲方所有。2018年8月9日，中共楚雄州委宣传部作出楚宣复〔2018〕8号关于观众传媒公司高速公路单立柱广告牌延期申请的批复，同意原告在楚雄州禄丰县至南华县城镇规划区外沿昆楚大高速公路沿线33米外范围内已建成单立柱广告牌30块，延长期限8年，从2018年8月9日起算。2019年12月14日被告县政府在政府网站发布《通告》，明确：对南华县行政区域内所有已建成通车和在建的国道、省道、县道、乡道和村道公路两侧建筑控制区范围进行划定，其中，属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准为50米；并明确除公路防护、养护需要外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准；在公路两侧建筑控制区外修建建筑物、地面构筑物以及其他设施不、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标志9年12月14日，被告县政府在人民政府网站公开发布《公告》，公告中载明昆明至丽江高速公路（南华县段）两侧公路用地范围内及公路建筑控制区内已建成或在建的违法建筑及违法广告牌，相关产权人或建设方应在本公告发布之日起15日内自行拆除，逾期未自行拆除的，将由公路沿线乡镇人民政府及县级违法建筑处置部门根据上述相关法律法规分别作出行政处罚并依法强制拆除。2020年3月18日至3月29日，在县政府组织下，在南华县境内属于原告的6棵单立柱广告牌被拆除。 另查明，在禄丰县境内属于原告的16棵单立柱广告牌被拆除，原告于2020年6月5日向本院提起诉讼，要求确认禄丰县人民政府的拆除行为违法。本院依法受理为（2020）云23行初14号案，该案经审理查明，2019年4月4日，云南省人民政府办公厅下发云政办函〔2019〕62号关于成立云南省昆明至丽江、昆明至西双版纳、昆明至长水机场高速公路绿化美化工作领导小组的通知，领导小组下设综合工作组、路权内工作组、昆明长水机场高速公路工作组。明确各工作组职责分工，其中综合工作组要督促沿线地区政府组织实施上述2条高速公路产权范围外的绿化美化工作，并在完工后组织验收；路权工作组要负责对上述高速公路产权范围内环境综合整治工作制定细化方案，督促2条高速公路产权有关单位组织实施产权范围内的绿化美化工作。2019年4月10日，云南省交通运输厅向楚雄州人民政府印发《行动方案》载明：公路产权范围外一定可视范围内由沿线州（市）人民政府负责清理规范沿线广告牌、规整各类管线。2019年9月18日，楚雄州人民政府下发关于昆明至丽江高速公路楚雄段路域环境绿化美化的实施意见（楚政发〔2019〕18号）第四部分（三）路域环境整治：……清理规范沿线广告牌，规整各类管线；……。同年10月31日，楚雄州人民政府办公室下发楚政办函〔2019〕47号关于印发昆明至丽江高速公路（楚雄段）路域环境整治行动方案的通知。楚雄州昆明至丽江高速公路楚雄路段路域环境绿化美化领导小组高速公路工作组发出关于尽快完成昆明至丽江高速公路路域环境整治工作的通知，要求各县市人民政府要加快推进高速公路路域环境整治工作，2020年3月20日前完成全部广告牌的整治工作。2020年4月30日，云南省人民政府办公厅下发云政办函〔2020〕43号关于印发《云南省公路铁路沿线广告类设施清理整治专项行动方案》的通知，要求：未经依法审批许可的，许可期限到期和逾期的，或经依法审批许可但擅自变更内容的、变更审批用途的广告类设施、宣传标语一律依法依规拆除。 归纳原、被告的诉辩主张，本案争议的焦点是：1.县政府是否为本案适格被告；2.被告县政府对案涉广告牌实施的拆除行为是否合法。 针对第一个争议焦点，本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案中，云南省人民政府自2019年起启动了相关问题整治工作，要求各州、市（县）对全省公路沿线广告类设施进行全面清理和拆除；楚雄州人民政府应省政府要求，就清理规范公路沿线广告设施提出了行动方案，作出了实施意见，明确要求县政府作为责任单位。县政府根据云南省人民政府、云南省交通运输厅及楚雄州人民政府关于昆明至丽江高速公路路域环境整治行动的相关要求作出了案涉《通告》《公告》，之后又组织实施了对案涉6棵单立柱广告牌的拆除，故县政府为本案适格被告。 针对第二个争议焦点，本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。行政强制执行决定应当以书面形式作出。第三十八条规定，催告书、强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，县政府对案涉单立柱广告牌实施强制拆除前，作出了《通告》及《公告》，但没有作出行政决定及强制执行决定，也未按上述规定向原告履行催告义务、作出书面催告书并送达原告，故县政府对案涉单立柱广告牌实施的拆除行为程序违法。第三人县交运局、镇政府不是案涉广告牌拆除行为的主体，不应当对案涉单立柱广告牌实施的拆除行为承担法律责任。因在诉讼中原告已就赔偿请求撤回起诉，本案不再对赔偿问题进行审理。 综上，原告观众传媒公司的诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下： 确认南华县人民政府对案涉6棵单立柱广告牌的拆除行为违法。 案件受理费50元，由南华县人民政府负担（未交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长 刘 芳 审判员 杨 洁 审判员 吴启贤 二〇二〇年十一月四日 书记员 朱丽娜