浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终446号 上诉人（原审原告）俞林祥，男，1946年10月13日出生，汉族，户籍所在地宁波市海曙区，现住宁波市鄞州区。 被上诉人（原审被告）宁波市公安局海曙分局，住所地宁波市海曙区尚书街**。 法定代表人宣业靖，局长。 被上诉人（原审第三人）宁波市公安局海曙分局西门派出所，，住所地宁波市海曙区新芝路**** 负责人倪晓峰，所长。 上诉人俞林祥因治安行政处罚一案，不服宁波市海曙区人民法院（2020）浙0203行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 2019年11月20日，宁波市公安局海曙分局（以下简称海曙公安分局）作出甬公海（西）行罚决字[2019]52345号行政处罚决定，该决定查明，2019年11月15日至2019年11月19日期间，俞林祥等人经事先商量，为解决拆迁安置诉求串联他人到北京越级群访。俞林祥收取每个越级群访人员2000元作为路费、住宿费等开支，并在驻京办串联其他群访人员前往国家信访局信访。经查，俞林祥曾去北京国家信访局上访两次，该信访事项已不予受理；其本人已年满70周岁。海曙公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第一项、第十七条第一款、第二十一条第三项的规定，决定给予俞林祥行政拘留十日的行政处罚。 一审法院经审理查明，2019年11月19日，宁波市海曙区南门街道办事处工作人员向海曙公安分局下属南门派出所报案，认为有南门街道管辖人员到北京非访涉嫌扰乱公共场所秩序。南门派出所将所涉俞林祥线索移交海曙公安分局下属西门派出所处理。同日20时52分，西门派出所以涉嫌扰乱公共场所秩序传唤俞林祥至西门派出所。海曙公安分局在办案中发现俞林祥与李定康等人经事先商量，为解决拆迁安置诉求串联他人到北京越级群访。俞林祥收取每个越级信访人员2000元作为路费、住宿费等开支，并在驻京办串联其他群访人员前往国家信访局信访。俞林祥曾去国家信访局上访两次，该信访事项已不予受理。因案情复杂且调查取证尚未结束，经办案部门负责人批准，询问查证时间延长至二十四小时。2019年11月20日，西门派出所民警告知俞林祥违反治安管理拟作出行政处罚的事实、理由、依据及享有的陈述权、申辩权。后海曙公安分局对俞林祥作出行政拘留十日的处罚决定并将处罚决定书当场送达俞林祥。由于俞林祥已满七十周岁，根据《治安管理处罚法》第二十一条第三项的规定，对其不送拘留所执行。该案同案人员有李定康、张刘红、侯玲亚、陈建平、顾良华、邵国庆、尹慧萍、俞美丽、戴爱凤、陈开礼、颜小翠。其中，海曙公安分局对李定康给予行政拘留十日的行政处罚；对张刘红给予行政拘留五日的行政处罚；对侯玲亚给予行政拘留五日的行政处罚。 另查明，2010年，俞林祥位于宁波市海曙区××路的房屋被拆迁，俞林祥与拆迁人签订《私有住宅拆迁直接安置协议》。2016年抽签时，俞林祥等人发现实际交付的房屋户型与公示时不一致，遂多次到海曙区房屋征收办公室、海曙区信访局、宁波市信访局信访。2018年9月12日，俞林祥、张刘红等5人代表19户拆迁安置户到国家信访局信访。国家信访局告知俞林祥等人的信访事项国家信访局办信司已于2018年8月15日受理转送，正在办理中，要求俞林祥等人尽快返回当地，索取处理答复意见，如不服，可向上一级申请复查复核。对俞林祥等人在规定期限内再次提出的同一信访事项不予受理。2019年11月18日，俞林祥、俞美丽等10人代表19户拆迁安置户又到国家信访局信访。国家信访局告知俞林祥等人直接向海曙区房屋征收办公室索取处理答复意见，对信访事项不予受理。又查明，俞林祥不服涉案行政处罚决定曾向宁波市海曙区人民政府申请行政复议。俞林祥于2020年4月7日申请撤回行政复议，宁波市海曙区人民政府于2020年4月13日决定终止行政复议。 一审法院经审理认为，根据《治安管理处罚法》第七条规定，“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”因此，海曙公安分局具有对本行政区域内违反治安管理行为作出处理的法定职责。又根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，“行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。2019年11月18日，俞林祥等10人到国家信访局信访，信访事项由海曙区房屋征收办公室负责处理，俞林祥等10人中有多人居住在海曙区，故海曙公安分局具有对涉案违反治安管理行为作出处理的法定职责。该案的争议焦点主要是海曙公安分局作出的行政处罚决定是否符合客观事实、是否符合法律规定。俞林祥认为其属于合法按级信访，并无越级，无串联的事实，行政处罚缺乏法律依据，对该争议事实，海曙公安分局负有举证责任。海曙公安分局提供的俞林祥询问笔录、同案人员询问笔录、证人笔录、信访登记信息等足以证明俞林祥等人经事先商量，为解决拆迁安置诉求串联他人到北京越级群访。俞林祥收取每个越级群访人员2000元作为路费、住宿费开支，并在驻京办串联其他群访人员前往国家信访局信访的事实。该院认为，《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”俞林祥等人到国家信访局反映的事项属于履行《私有住宅拆迁直接安置协议》纠纷，俞林祥可以通过诉讼途径维护自己的正当权益。且2018年9月12日，国家信访局已告知俞林祥信访事项正在办理中，要求俞林祥等人尽快返回当地，索取处理答复意见，如不服，可向上一级申请复查复核。对俞林祥等人在规定期限内再次提出的同一信访事项不予受理。2019年11月18日，俞林祥等人再次到国家信访局信访，可以认定为越级群访。据此，海曙公安分局根据该查明的事实，依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，即“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”，对俞林祥作出行政拘留十日的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，并无不当。海曙公安分局对俞林祥传唤后及时进行了询问查证，对询问查证时间的延长符合《治安管理处罚法》第八十三条的规定。海曙公安分局在询问查证后，将笔录交由俞林祥核对签字，作出处罚决定前宣读了拟处罚内容，听取了俞林祥意见，制作处罚决定书并送达俞林祥，处罚程序并无不当。综上，海曙公安分局作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。俞林祥的诉讼请求于法无据，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回俞林祥的诉讼请求。 俞林祥上诉称：一、其是在国家信访局信访，该地的管辖权归北京市公安机关，海曙公安分局不具有管辖权。海曙公安分局对其作出处罚，必须要有北京当地公安机关的移交手续。在没有北京当地公安机关移交手续的情况下，海曙公安分局无权对其作出处罚。二、其是依法依规逐级上访到北京，并不是越级上访。即使是越级上访，也不是违法上访。其是集体上访，而不是群访，且不是扰乱社会公共秩序的行为。涉案行政处罚决定认定依据不足。三、海曙公安分局作出涉案行政处罚决定前没有履行事先告知义务，也未告知其处罚的事实、理由和依据，程序违法。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。请求二审法院撤销一审判决，撤销涉案行政处罚决定。 海曙公安分局、西门派出所未作答辩。 经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地。违法行为发生地，包括违法行为的实施地以及开始地、途经地、结束地等与违法行为有关的地点；违法行为有连续、持续或者继续状态的，违法行为连续、持续或者继续实施的地方都属于违法行为发生地。违法结果发生地，包括违法对象被侵害地、违法所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。居住地包括户籍所在地、经常居住地。本案中，俞林祥等10人因海曙区房屋被拆迁安置引发信访事项，信访事项由海曙区房屋征收办公室负责处理，且该10人在海曙区开始商量和出发去上访，有部分人居住地在海曙区，故从违法行为性质、开始、持续状态及居住地、教育目的等方面考量，由海曙公安分局进行管辖并无不妥。俞林祥涉嫌扰乱公共场所秩序的行为，系由海曙公安分局直接立案受理，故无需由北京当地公安机关出具移交手续。本案的争议焦点是涉案行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。本案中，2018年9月12日，国家信访局已告知俞林祥信访事项正在办理中，要求俞林祥等人尽快返回当地，索取处理答复意见，如不服，可向上一级申请复查复核。对俞林祥等人在规定期限内再次提出的同一信访事项不予受理。2019年11月18日，俞林祥等人再次到国家信访局信访，可以认定为越级群访。根据海曙公安分局在一审期间提供的对俞林祥、李定康、张刘红、侯玲亚、陈建平、顾良华、邵国庆、尹慧萍、俞美丽、戴爱凤、陈开礼、颜小翠所作的询问笔录，陈振、王叶荣的陈述，购票记录，通话记录，信访登记信息，到案经过等证据，能够证实2019年11月15日至2019年11月19日期间，俞林祥等人经事先商量，为解决拆迁安置诉求串联他人到北京越级群访，俞林祥收取每个越级群访人员2000元作为路费、住宿费开支，并在驻京办串联其他群访人员前往国家信访局信访的事实清楚。俞林祥的上述行为已经扰乱了社会公共秩序，且情节较重，海曙公安分局据此依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”的规定，对俞林祥作出行政拘留十日的处罚决定，适用法律并无不当。海曙公安分局经调查取证，并向俞林祥事先告知了拟处罚的内容，听取了俞林祥的陈述意见后，作出涉案行政处罚决定，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。俞林祥的上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人俞林祥负担。 本判决为终审判决。 审判长  俞朝凤 审判员  孙 雪 审判员  贺 磊 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  袁丹蓉