江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终413号上诉人（原审原告暨诉讼代表人）李坊文，男，1975年9月22日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）李坊辉，男，1967年7月8日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）李坊讯，男，1959年2月19日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）李干和，男，1950年10月12日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）李坊勇，男，1973年1月4日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）李坊伟，男，1970年10月5日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）李干通，男，1976年3月6日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）李坊祁，男，1942年6月5日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）李坊明，男，1965年3月3日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）李干辉，男，1965年12月2日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）李茂生，男，1969年5月11日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）李干明，男，1973年3月26日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）陈连英，女，1957年8月1日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）李清华，男，1979年10月2日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）李清辉，男，1980年12月25日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）李干健，男，1975年7月8日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）李坊建，男，1966年11月2日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）李干燕，男，1980年2月23日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）江金英，女，1956年1月1日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）陈英，女，1969年9月24日出生，汉族，住南康区。上诉人（原审原告）李干桂，男，1983年12月19日出生，汉族，住南康区。以上上诉人的共同委托代理人原江，北京京尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）赣州市人民政府，住所地赣州市章贡区长征大道**。法定代表人曾文明，该市市长。委托代理人利幸卿，赣州市自然资源局政策法规科负责人。委托代理人梁秀山，江西一泓律师事务所律师。上诉人李坊文等21名村民因其诉赣州市人民政府履行行政复议法定职责一案，不服赣州市中级人民法院（2020）赣07行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，李坊文等21名村民系赣州市南康区镜坝镇联民村石古组村民，因建设镜坝镇703亩家具集聚区项目，李坊文等21名村民所在村组的集体土地被征收。2019年7月12日，赣州市南康区征地拆迁工作领导小组向镜坝镇人民政府出具了《关于明确镜坝镇703亩家具集聚区联民村石古组拆迁安置户安置小区相关事项的函》，载明：一、同意镜坝镇703亩家具集聚区联民村石古组拆迁安置户安置在滨江苑返迁房安置点；二、滨江苑返迁房安置房交房时间为2021年12月31日。同日，出具《关于明确镜坝镇703亩家具集聚区联民村石古组4.8%集体经济组织预留用地面积的函》，载明：镜坝镇703亩家具集聚区联民村石古组4.8%集体经济组织预留用地面积23.769亩。李坊文等21名村民认为根据土地管理法和物权法等法律规定，赣州市自然资源局作为征地拆迁补偿安置的法定主体，应依法足额向李坊文等21名村民支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，安排李坊文等21名村民的社会保障费用，并落实23.769亩预留地，而赣州市自然资源局怠于履行上述补偿安置职责，遂于2019年10月31日以赣州市自然资源局为被申请人，向赣州市人民政府申请行政复议，要求被申请人履行上述补偿安置职责。赣州市人民政府经审查认为李坊文等21名村民的复议请求不是被申请人的法定职责，复议申请不符合行政复议受理范围和条件，于2019年11月1日作出赣市府复不字〔2019〕12号不予受理行政复议申请决定。李坊文等21名村民不服该决定，诉至该院要求赣州市人民政府受理李坊文等21名村民的复议申请。原审法院认为，关于征地补偿安置的主体问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十八条第五款规定，县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。根据上述法律、法规的规定，集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府是代表国家负责征收与补偿安置的法定行政主体。《赣州市中心城区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法（试行）》（赣市府发〔2017〕1号）第六条规定：“集体土地征收及房屋拆迁补偿安置实行属地管理。各区人民政府（管委会）是征地拆迁补偿安置的责任主体，依照本办法组织实施本辖区内征地拆迁补偿安置工作……”《赣州市南康区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案（试行）》（康府办字〔2017〕20号）第二条规定：“由南康区人民政府授权，国土和征收部门委托，项目所在地乡（镇、街道）人民政府具体负责实施项目范围内的征地拆迁补偿安置工作。”根据上述规定，案涉项目征地拆迁补偿安置工作的责任主体是南康区人民政府，具体工作由项目所在地人民政府即镜坝镇人民政府负责实施，李坊文等21名村民关于赣州市自然资源局未落实补偿安置法定职责的主张不能成立。关于第3项复议请求申请主体是否适格的问题。《赣州市中心城区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法（试行）》第十八条规定，征收农村集体经济组织土地，按照被征收土地面积减去所征范围内集体建设用地面积后4.8%的比例，给予该集体经济组织预留用地指标。预留用地的对象是被征地的集体经济组织，李坊文等21名村民以被征地村民的名义申请交付土地，主体不适格。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；……”第十条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，可以申请行政复议，但申请行政复议应当以具有相应法定职责的机关为被申请人。本案中，赣州市自然资源局不具有对李坊文等21名村民进行补偿安置的法定职责，不是适格的行政复议被申请人。《中华人民共和国行政复议法》第十条第一款规定：“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人……”《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人……”据此，李坊文等21名村民的行政复议申请，没有符合规定的被申请人，且对第3项复议请求李坊文等21名村民不是适格的申请人，因此李坊文等21名村民的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，复议机关应当依法决定不予受理。综上，赣州市人民政府作出赣市府复不字〔2019〕12号不予受理行政复议申请的决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确。李坊文等21名村民的诉讼请求不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李坊文等21名村民的诉讼请求。案件受理费50元，由李坊文等21名村民负担。李坊文等21名村民提起上诉，请求撤销原审判决，支持上诉人一审全部诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，赣州市自然资源局系本案征地补偿安置义务主体，负有向上诉人履行安置补偿法定职责。上诉人土地及房屋位于南康区，《赣州市中心城区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法（试行）》的通知（赣市府发〔2017〕1号）第三条第一款、第五条之规定，南康区属于赣州市中心城区，该区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置行政主管部门是赣州市自然资源局，因此，原审法院认定赣州市自然资源局不是补偿安置法定主体，系认定事实不清。二、上诉人所在村小组实行独立核算、经营、管理，共有32户，由于石古组村集体经济组织怠于主张权利，李坊文等21名村民，采取一户选出一名代表的方式，向赣州市自然资源局主张交付23.769亩预留地，符合法律规定，申请主体适格。原审法院认定上诉人主张交付预留地主体不适格，适用法律错误。被上诉人赣州市人民政府答辩称，案涉土地的征收，系由赣州市南康区人民政府（以下简称南康区人民政府）组织实施。上诉人起诉状的表述证明上诉人已经知道案涉土地征地拆迁补偿安置工作的责任主体是南康区人民政府。上诉人故意混淆概念，无端认为补偿安置义务主体系赣州市自然资源局，其上诉理由不属实，其主张不能成立。二、上诉人作为所在村集体经济组织的部分村民，不能迳行代表村集体经济组织行使权利。上诉人以部分村民的名义，要求交付土地，不具有主体资格。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。本案双方当事人在举证期限内向一审法院提交的证据材料随卷宗移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案有两个争议焦点：一是李坊文等21名村民以赣州市自然资源局为被申请人申请复议是否合法；二是李坊文等21名村民作为村民个人请求给付土地补偿费、预留地，主体是否适格。关于李坊文等21名村民以赣州市自然资源局为被申请人申请复议是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《赣州市中心城区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法（试行）》（赣市府发〔2017〕1号）第六条规定：“集体土地征收及房屋拆迁补偿安置实行属地管理。各区人民政府（管委会）是征地拆迁补偿安置的责任主体，依照本办法组织实施本辖区内征地拆迁补偿安置工作……”《赣州市南康区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案（试行）》（康府办字〔2017〕20号）第二条规定：“由南康区人民政府授权，国土和征收部门委托，项目所在地乡（镇、街道）人民政府具体负责实施项目范围内的征地拆迁补偿安置工作。”本案中，案涉集体土地征收补偿安置工作的责任主体确定为南康区人民政府，符合土地管理法相关规定。南康区人民政府委托项目所在地人民政府即镜坝镇人民政府负责实施征地拆迁补偿安置具体工作。李坊文等21名村民申请复议，请求赣州市自然资源局履行补偿安置法定职责，被申请人主体不适格。关于李坊文等21名村民作为村民个人请求给付土地补偿费、预留地，主体是否适格的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《赣州市中心城区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法（试行）》第十八条规定，征收农村集体经济组织土地，按照被征收土地面积减去所征范围内集体建设用地面积后4.8%的比例，给予该集体经济组织预留用地指标。根据上述规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，预留用地给付对象是被征地的集体经济组织，李坊文等21名村民以被征地村民个人的名义申请支付土地补偿费、交付预留地，主体不适格。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……”《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”据此，李坊文等21名村民申请行政复议，所列被申请人不适格；且关于请求给付土地补偿费、预留地的复议请求，李坊文等21名村民个人不是适格的申请人，因此李坊文等21名村民的行政复议申请不符合行政复议的受理条件。赣州市人民政府作出赣市府复不字〔2019〕12号不予受理行政复议申请的决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法。综上，李坊文等21名村民的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人李坊文等21名村民负担。本判决为终审判决。审判长  方石清审判员  王丽君审判员  古豪莉二〇二〇年十一月二日代法官助理饶晓燕书记员万立强附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十六条第一款国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。