重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝01行终832号上诉人（一审原告）滨南生态环境集团股份有限公司，住所地重庆市南岸区南滨路******，统一社会信用代码91500108678661590W。法定代表人李某，董事长。委托代理人潘胜龙，上海段和段(重庆)律师事务所律师。委托代理人宋琳琳，上海段和段(重庆)律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）重庆市九龙坡区财政局，住所地，住所地重庆市九龙坡区西郊路**会信用代码11500107009293110N。法定代表人裴健，局长。委托代理人马明国。委托代理人马海生，中豪律师事务所律师。被上诉人(一审被告）重庆市财政局，住所地重，住所地重庆市渝**洪湖西路**信用代码115000000092765485。法定代表人封毅，局长。委托代理人陈霞。委托代理人孙剑颖，中豪律师事务所律师。上诉人滨南生态环境集团股份有限公司（简称滨南公司）因诉被上诉人重庆市九龙坡区财政局（简称九龙坡区财政局）财政行政处罚及被上诉人重庆市财政局（简称市财政局）行政复议一案，不服重庆市璧山区人民法院作出的(2019)渝0120行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月14日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明以下事实，重庆滨南城市综合服务股份有限公司，于2017年7月27日变更登记公司名称为北控滨南(重庆)城市综合服务股份有限公司，又于2019年9月20日变更登记公司名称为滨南公司。2018年12月17日，重庆市九龙坡区公共资源综合交易中心发布九龙坡区二郎街道办事处清扫保洁服务项目公开招标(迎宾路片区、石杨片区、同天苑片区、二郎片区)采购公告及《政府采购招标文件》。其中，招标项目编号为18C0251、18C0252、18C0253、18C0254；招标项目名称为九龙坡区二郎街道办事处清扫保洁服务项目公开招标（迎宾路片区、石杨片区、同天苑片区、二郎片区）；采购方式为公开招标；采购人为九龙坡区二郎街道办事处；代理机构为重庆市九龙坡区公共资源综合交易中心。该招标文件明确规定了投标人资格要求。其中，基本资格条件第（5）项规定“参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录”。该招标文件还规定了投标人应当提供书面声明，采购人或采购代理机构将通过“信用中国”网站、“中国政府采购网”等渠道查询投标人信用记录，对列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单的投标人将拒绝其参与政府采购活动，并在无效投标条款中明确了不具备招标文件中规定的资格要求的，应为无效投标。2019年1月23日，滨南公司提交了《投标文件》，并在该文件中书面申明其“参加本项目采购活动前三年内无重大违法活动记录”。同日，九龙坡区公共资源综合交易中心开展了开评标活动。2019年1月24日，上述政府采购项目评审结果在市财政局采购网予以公告，其中石杨片区(项目编号18C0252)的中标供应商为滨南公司。2019年1月31日，九龙坡区财政局收到匿名举报，举报滨南公司采用不正当方式参加本项目政府采购活动，非法谋取中标。九龙坡区财政局根据举报反映情况进行初步核实后，于2019年2月2日予以立案查处，并下发了《暂停政府采购活动通知书》。经调查，滨南公司在参加政府采购活动中提供虚假材料，虚报业绩，被云南省芒市财政局于2017年1月18日以芒财行决[2017]1号《芒市财政局行政处罚决定书》，对滨南公司罚款296400元，并将其列入不良行为记录名单，一年以内禁止参加政府采购活动，中标无效。该罚款数额达到云南省规定的较大数额罚款标准。2017年12月19日，太原市迎泽区财政局作出迎财字[2017]40号《迎泽区财政局行政处罚决定书》，认定滨南公司在政府采购活动中提供虚假材料谋取中标、成交，决定给予以下处罚：1、取消迎泽区城管局组织的迎泽区清扫保洁和垃圾清运作业项目招标中滨南公司的中标资格，成交结果无效；2、对滨南公司处以罚款5.036万元；3、列入不良行为记录名单，一年内禁止参加政府采购活动。该罚款数额达到山西省规定的较大数额罚款标准。2019年2月28日，九龙坡区财政局向滨南公司作出了九财罚告[2019]第001号《行政处罚事先告知书》，告知了滨南公司其查明的相关事实及拟对滨南公司作出的行政处罚，同时告知了滨南公司享有的陈述、申辩等相关权利。滨南公司于2019年3月8日向九龙坡财政局提交了《陈述申辩书》。经审查后，九龙坡区财政局于2019年3月14日作出了九财罚[2019]1号《行政处罚决定书》（简称《行政处罚决定书》），认定滨南公司在参加九龙坡区二郎街道办事处清扫保洁服务项目石杨片区(项目编号：18C0252)投标过程中不具备投标资格条件，且滨南公司出具参加政府采购活动前三年内在经营活动中没有重大违法记录的承诺书的行为，属于提供虚假材料谋取中标行为，符合《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（一）项规定的情形。为此，根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（一）项、《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》第十三条第一款第（四）项之规定，决定对滨南公司处以行政罚款14708.02元（采购金额的千分之五），列入不良行为记录名单，在两年内禁止参加政府采购活动。另，根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第二款之规定，决定滨南公司在本项目中标结果无效。滨南公司对此不服于2019年5月9日向市财政局提出行政复议申请，市财政局于2019年5月13日受理后向九龙坡区财政局送达了《行政复议答复通知书》，九龙坡区财政局按通知要求向市财政局提交了书面答复书及作出行政处罚决定的证据等相关材料。因案情复杂，市财政局于2019年6月24日作出渝财复议[2019]10号《延期作出行政复议决定告知书》，决定将行政复议期限延长30日，并向滨南公司邮寄送达了该文书。经审查，市财政局于2019年7月30日作出渝财复议[2019]10号《行政复议决定书》（简称《行政复议决定书》），认定九龙坡区财政局作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定维持了九龙坡区财政局作出的《行政处罚决定书》，并于2019年8月5日送达滨南公司。滨南公司仍不服，起诉请求撤销前述《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》。一审法院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条关于“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责”的规定，九龙坡区财政局具有作出本案行政处罚决定的法定职权。另，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，市财政局作为九龙坡区财政局的上一级主管部门，具有作出本案行政复议决定的行政职权。本案争议的焦点是：一、滨南公司参加案涉政府采购项目前的行政处罚禁止其参加政府采购活动的期限届满，其是否符合参加案涉政府采购项目的条件；二、滨南公司是否构成提供虚假材料谋取中标、成交。一审法院对以上争议焦点认为，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条规定：“政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。供应商在参加政府采购活动前3年内因违法经营被禁止在一定期限内参加政府采购活动，期限届满的，可以参加政府采购活动”。该条文第一款规定了“较大数额罚款”等行政处罚纳入《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款第(五)项所称的“重大违法记录”；该条文第二款规定了供应商在参加政府采购活动前3年内如果因违法经营被禁止在一定期限内参加政府采购活动的，期限届满后可以参加政府采购活动。二者之间的关系应理解为供应商受到“较大数额罚款”的行政处罚属于政府采购法第二十二条第五项所称的“重大违法记录”。只要供应商参加政府采购活动前三年内，在经营活动中存在“重大违法记录”，无论禁止参加政府采购活动期限是否届满，均不符合参加政府采购活动的条件，只有当供应商所受的行政处罚未构成上“重大违法记录”时，禁止其参加政府采购活动的期限届满后才可以参加政府采购活动。根据《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款第（五）项的规定，供应商参加政府采购活动应当具备参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录的条件。本案中，滨南公司在参加政府采购活动中被云南省芒市财政局、太原市迎泽区财政局处以“较大数额罚款”的事实，依法应认定为参加案涉政府采购项目前三年内，在经营活动中存在“重大违法记录”，故滨南公司参加案涉政府采购项目前的行政处罚禁止其参加政府采购活动的期限虽已届满，但仍不符合参加本案政府采购项目的条件。以上可知，滨南公司在案涉项目的招投标过程中，明知其不具备上述法律规定的参加案涉政府采购项目投标资格条件，却在采购活动中书面声明其参加该政府采购活动前三年内无“重大违法记录”，其行为构成提供虚假材料谋取中标、成交。综上，九龙坡区财政局根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条关于“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；......。供应商有前款第（一）至（五）项情形之一的，中标、成交无效”及《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》第十三条第一款第（四）项关于“当事人有下列情形之一的，应当从重行政处罚：（四）财政违法行为屡查屡犯的”之规定，对滨南公司处以行政罚款14708.02元（采购金额的千分之五），列入不良行为记录名单，在两年内禁止参加政府采购活动，并确认滨南公司的中标结果无效的行政行为合法。市财政局收到滨南公司提交的行政复议申请后，经审查认为滨南公司的申请符合受理条件，遂作出《行政复议受理通知书》，并向滨南公司送达。同时，还向九龙坡区财政局发送了《行政复议答复通知书》，要求九龙坡区财政局对滨南公司的申请作出行政复议答复。行政复议中，市财政局因案情复杂依法延长复议期限30日，于2019年7月30日作出本案《行政复议决定书》，并依法送达滨南公司。综上，市财政局在行政程序中依法履行了程序义务，其作出的本案行政复议决定程序合法。综上所述，九龙坡区财政局、市财政局分别作出的《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回滨南公司的诉讼请求，案件受理费50元由滨南公司承担。上诉人滨南公司不服一审判决，向本院提出上诉称，一、根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》的规定，上诉人在行政处罚明确的禁止期限届满后已重新具备了参加案涉政府采购活动的资格，一审法院认定上诉人不符合参加案涉政府采购项目的条件，属于认定事实不清，适用法律错误。上诉人在参加案涉政府采购前，存在“较大金额罚款”与“禁止期限届满”竞合的情形，在认定上诉人参加政府采购项目资格时，应综合考虑前述竞合情形对此产生的影响，对《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条第一款和第二款不应当机械理解。一审法院未对《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》及相应释义进行体系化理解和适用，认定上诉人不符合参加案涉政府采购项目的资格，违背了《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条第二款的条文本义。二、上诉人其能力所及的法律理解范围内，按采购人指定的途径对自身是否存在重大违法记录进行了查询和披露，不存在提供虚假信息的故意，无提供虚假材料的行为。三、被上诉人九龙坡区财政局作出的行政处罚决定事实不清，适用法律错误，一审判决损害了上诉人的合法权益。九龙坡区财政局适用《中华人民共和国政府采购法》第二十二条实质上延长了上诉人已届满的禁止期限，违背了“一事不再罚”的基本原则。请求二审法院依法撤销一审判决并改判支持上诉人的一审全部诉讼请求，本案全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人九龙坡区财政局答辩称，一、上诉人在参加案涉政府采购活动时提供虚假材料谋取中标的事实清楚、证据确凿。上诉人在参加案涉政府采购活动前三年存在重大违法行为。上诉人参加案涉政府采购项目时虽未被列入“失信被执行人”、“重大税收违法案件当事人名单”、“政府采购严重违法失信行为记录名单”，但不等于上诉人没有重大违法记录。上诉人参加案涉政府采购活动中存在提供虚假材料谋取中标的行为，上诉人主观上具有提供虚假材料谋取中标的故意。二、上诉人错误解读《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条的规定。三、被上诉人九龙坡区财政局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权，作出的处罚决定适用法律正确、量罚适当，取得了良好的社会效果。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人市财政局答辩称，一、市财政局作出的被诉行政复议决定主体适格，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。二、一审法院认定上诉人不符合参加案涉政府采购项目的条件，认定事实清楚，适用法律正确。三、上诉人在案涉招投标过程中，明知其不具备法律规定的投标资格条件，却在采购活动中书面声明其参加该政府采购活动前三年内无“重大违法记录”，一审法院认定上诉人提供虚假材料谋取中标的事实清楚。四、上诉人以其不在“失信被执行人”、“重大税收违法案件当事人名单”、“政府采购严重违法失信行为记录名单”为由，认为其参加案涉政府采购活动前三年没有重大违法记录的观点不能成立。五、上诉人被禁止参加政府采购活动的期限虽然已届满，但其被处以较大数额的罚款属重大违法记录，该重大违法记录不因上诉人缴纳罚款及禁止期限届满而消除，上诉人因较大数额罚款的行政处罚而不能参加政府采购活动，是较大数额罚款的行政处罚的法律后果，并不违背“一事不再罚”的原则。六、在认定上诉人行为属于提供虚假材料谋取中标的基础上，被诉行政处罚决定适用《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款和《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》第十三条第一款第（四）项的规定作出行政处罚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。上诉人滨南公司向一审法院提交并举示以下证据：1.迎财字[2017]40号《迎泽区财政局行政处罚决定书》、芒财行决[2017]1号《芒市财政局行政处罚决定书》、《情况说明》。2.《关于要求对“芒财行决(2017)1号相关事宜进行释明的沟通函》及《复函》。3.《的释义》节选。4.《政府采购招标文件》节选及《投标文件》。被上诉人九龙坡区财政局向一审法院提交并举示以下证据：第一组：《重庆市九龙坡区人民政府办公室关于印发重庆市九龙坡区财政局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(九龙坡府办发[2015]81号)。第二组：1.九龙坡区二郎街道办事处清扫保洁服务项目公开招标(迎宾路片区、石杨片区、同天苑片区、二郎片区)（18C0251、18C0252、18C0253、18C0254）采购公告、九龙坡区二郎街道办事处清扫保洁服务项目公开招标（迎宾路片区、石杨片区、同天苑片区、二郎片区）（18C0251、18C0252、18C0253、18C0254）结果公告。2.举报材料。3.四川政府采购网发布的关于重庆滨南城市综合服务股份有限公司的《行政处罚决定公告》、市财政局采购网公告的关于北控滨南（重庆）城市综合服务股份有限公司的《行政处罚决定书》、中国山西省政府采购网公告的关于北控滨南（重庆）城市综合服务股份有限公司的迎财字[2017]40号《迎泽区财政局行政处罚决定书》。4.太原市迎泽区财政局作出的《关于对北控滨南（重庆）城市综合服务股份有限公司处罚情况的说明》。5.北控滨南（重庆）城市综合服务股份有限公司出具的《关于参加九龙坡区人民政府二郎街道办事处政府采购项目所涉投标人基本资格条件的情况说明》及其附件。6.云南省财政厅关于转发《云南省行政处罚程序规范》的通知（云财法[2016]16号）。7.山西省人民政府令（第206号）《山西省重大行政处罚决定备案办法》。8.《企业信用信息公示报告》。9.《政府采购招标文件》（项目号：18C0251、18C0252、18C0253、18C0254）。10.北控滨南（重庆）城市综合服务股份有限公司在案涉政府采购活动中的投标文件节选（投标文件中的书面声明等材料）。第三组：1.行政处罚立案审批表。2.《暂停政府采购活动通知书》(编号2019-001)。3.《暂停政府采购活动通知书》送达回证。4.《行政处罚事先告知书》。5.《陈述申辩书》。6.《行政处罚决定书》。7.《行政处罚决定书》的送达回证。8.《行政处罚决定书》的公告。被上诉人市财政局向一审法院提交并举示以下证据：1.《行政复议申请书》。2.《行政复议受理通知书》(渝财复议[2019]10号)及送达回证。3.《行政复议答复通知书》(渝财复议[2019]10号)及送达回证。4.九龙坡区财政局作出的《被申请人答复书》。5.《延期作出行政复议决定告知书》(渝财复议[2019]10号)及送达回证。6.《延期作出行政复议决定告知书》邮寄凭证及截图。7.《行政复议决定书》。一审法院对各方当事人举示的证据确认如下：九龙坡区财政局和市财政局举示的证据来源和形式合法，并与本案事实具有真实性、关联性，依法予以确认。滨南公司举示的证据具有真实性、关联性、合法性，依法予以确认，但不能达到其主张事实的证明目的。各方当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。本院认定的事实与一审法院无异。本院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条的规定，被上诉人九龙坡区财政局有作出本案被诉《行政处罚决定书》的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被上诉人市财政局有作出本案被诉《行政复议决定书》的法定职权。本案主要争议焦点是九龙坡区财政局作出的《行政处罚决定书》及市财政局作出的《行政复议决定书》是否合法。本案中，被上诉人九龙坡区财政局举示的证据足以证明：第一，上诉人参加案涉政府采购前三年内，在参加政府采购活动中曾分别被云南省芒市财政局、太原市迎泽区财政局处以“较大数额罚款”。第二，在案涉政府采购招标文件中，对投标人的资格要求是，合格投标人应首先符合政府采购法第二十二条规定的基本条件，而关于基本资格条件，其第（五）项则要求“参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录”。该招标文件还规定了投标人应当提供书面声明，采购人或采购代理机构将通过“信用中国”网站、“中国政府采购网”等渠道查询投标人信用记录，对列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单的投标人将拒绝其参与政府采购活动，并在无效投标条款中明确了不具备招标文件中规定的资格要求的，应为无效投标。第三，上诉人在案涉政府采购活动中提交的《投标文件》书面申明其“参加本项目采购活动前三年内无重大违法活动记录”。又根据《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第（五）项规定，参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录，是供应商参加政府采购活动应当具备的条件之一。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条第一款规定，《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款第（五）项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。故本案中，根据前述已查明的事实以及法律规定，被上诉人九龙坡区财政局在被诉《行政处罚决定书》中认为上诉人在案涉政府采购投标过程中不具备投标资格条件，以及上诉人出具其参加政府采购活动前三年内在经营活动中没有重大违法记录的承诺书的行为属于提供虚假材料谋取中标的行为，该事实认定清楚。被上诉人九龙坡区财政局认为上诉人的该行为属于《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（一）项规定的情形，根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款、《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》第十三条第一款第（四）项之规定，对上诉人作出被诉《行政处罚决定书》，适用法律正确，程序亦无不当。被上诉人市财政局根据《中华人民共和国行政复议法》的规定受理上诉人的行政复议申请后，经复议审查、延期，在法定期限内作出维持原行政行为的行政复议决定并送达，其作出的被诉《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确，程序亦无不当。上诉人称其已具备参加案涉政府采购活动的资格、并无提供虚假材料谋取中标的行为的上诉理由与已查明的事实不符，本院依法不予支持。上诉人对本案适用法律提出的上诉理由，因一审法院已对该法律适用争议作了充分论述，其评判理由并无不当，故本院不再重复论证。上诉人称九龙坡区财政局适用《中华人民共和国政府采购法》第二十二条的规定实质上延长了上诉人已届满的禁止期限，违背了“一事不再罚”的基本原则的上诉理由，因“一事不再罚”指的是对当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚，而本案并无此类情形，故上诉人的该上诉理由不能成立，本院依法不予支持。综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人滨南生态环境集团股份有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 李雪莲审 判 员 李 宜审 判 员 罗 红二〇二〇年十一月十一日法官助理 杜咏霞书 记 员 王尊怡