湖北省汉江中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂96行终30号 上诉人（原审原告）天门市瑞宏新型建筑材料有限公司，住所地：湖北省天门市皂市镇李场长寿原种场。 法定代表人张圣祖，总经理。 委托诉讼代理人沈旭伟，天门市西江法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）天门市生态环境局，住所地：湖北省天门市竟陵办事处钟惺大道**。 法定代表人胡业学，局长。 委托诉讼代理人郭辉，男，该局政策法规科副科长。 上诉人天门市瑞宏新型建筑材料有限公司（以下简称天门瑞宏公司）因与被上诉人天门市生态环境局（以下简称天门环境局）环境保护行政处罚一案，不服湖北省天门市人民法院（2020）鄂9006行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 天门瑞宏公司向原审法院起诉请求：撤销天门环境局于2019年6月24日作出的天环罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》。 原审查明，2018年12月12日，天门瑞宏公司经工商登记成立，经营范围为机制砂加工、销售，该公司在天门市发展和改革委员会的备案项目总投资额为44万元。2019年4月11日、15日，天门环境局分别对天门瑞宏公司进行了现场检查，发现：天门瑞宏公司于2018年10月在未办理建设项目环境影响评价文件审批手续的情况下进行了蓄水池等建设；从2019年4月2日起，天门瑞宏公司在其物料场无围栏、未覆盖，生产区未封闭，整个厂区路面未硬化，制砂废水排放无防渗措施的情况下生产机制砂。天门环境局遂于2019年4月12日立案，5月30日以天门瑞宏公司存在未依法报批建设项目环境影响评价文件而开工建设及需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产的行为违法为由，作出天环改字〔2019〕16号《责令改正违法行为决定书》、天环罚告字〔2019〕15号《行政处罚事先（听证）告知书》，责令天门瑞宏公司立即停止建设、恢复原状，并告知了天门瑞宏公司存在的违法事实、拟处罚的依据、幅度及天门瑞宏公司享有的陈述、申辩和申请听证的权利、期限。5月31日，天门瑞宏公司申请听证，6月12日，天门环境局举行听证。在听证过程中，天门瑞宏公司未提交证据、依据，也未对天门环境局提供的证据提出异议；天门瑞宏公司申辩的主要内容为：天门瑞宏公司曾为建设项目环境影响评价文件的审批问题到天门市行政服务中心咨询，该中心的服务人员要求其等待通知，而未告知需要办理该手续，但天门瑞宏公司至今未接到通知；物料场围栏未建设，是因该厂地理环境特殊，不需要建设；由于天门瑞宏公司属于半封闭式生产，进行了防尘处理，无尘土外泄；2019年4月2日只是试生产；天门环境局处罚不当。6月24日，天门环境局作出天环罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》，载明对天门瑞宏公司的申辩意见不予采纳，并决定：依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款之规定，对天门瑞宏公司未依法报批建设项目环境影响评价文件而开工建设的行为责令其立即停止建设、恢复原状，并处以建设项目总投资额百分之二的罚款8800元；依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，对天门瑞宏公司需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产的行为处以罚款20万元；两项罚款合计为208800元，指定天门瑞宏公司在收到该处罚决定书后15日内缴纳，逾期，每日按罚款数额的3％加处罚款。6月27日，该处罚决定书送达天门瑞宏公司。 原审认为，本案争议焦点为：1.被诉行政行为认定天门瑞宏公司存在违法行为的证据是否确凿；2.天门环境局作出被诉行政行为的程序是否合法；3.被诉行政行为适用法律是否正确。 1.根据《中华人民共和国环境保护法》第十九条“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”、《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第一款“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理”、第二十二条第一款“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批”、第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”之规定，参照生态环境部《建设项目环境影响评价分类管理名录》“十九、非金属矿物制品业56石墨及其他非金属矿物制品、其他、报告表”之规定，本案天门瑞宏公司从事机制砂加工、销售，应依法在该建设项目开工建设前对环境影响进行评价，并将环境影响评价报告表报有审批权的生态环境主管部门进行审批，但天门瑞宏公司在未办理审批手续的情况下进行蓄水池等建设，其存在未依法报批建设项目环境影响评价文件而开工建设的违法行为；根据《中华人民共和国环境保护法》第四十一条“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用……”及《建设项目环境保护管理条例》第十五条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”之规定，参照原环境保护部《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第七条第三款“建设项目配套建设的环境保护设施经验收合格后，其主体工程方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”之规定，本案天门瑞宏公司应在主体工程建设的同时建设需要配套建设的环境保护设施，并经验收合格后才能投入生产，但天门瑞宏公司在其物料场无围栏、未覆盖，生产区未封闭，整个厂区路面未硬化，制砂废水排放无防渗措施的情况下进行机制砂生产，其存在需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产的违法行为。被诉行政行为认定天门瑞宏公司存在上述两种违法行为的证据确凿，故对天门瑞宏公司提出的被诉行政行为认定的事实错误的意见不予采信。2.根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩……”、第四十二条“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”之规定，天门环境局在作出被诉行政行为前告知了其拟作出行政处罚的事实、理由、依据及天门瑞宏公司享有的陈述、申辩、听证权利，并依法举行了听证，在作出的被诉行政行为中对天门瑞宏公司的听证意见也予以了答复，该程序合法。3.根据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状……”之规定，天门环境局作为天门市行政辖区内的生态环境主管部门，针对天门瑞宏公司存在的未依法报批建设项目环境影响评价文件而开工建设的行为适用《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款之规定作出被诉行政行为，适用法律正确；根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款……”之规定，天门环境局针对天门瑞宏公司存在的需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产的行为适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定作出被诉行政行为，适用法律正确。对天门瑞宏公司提出的被诉行政行为适用法律条款错误的意见不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回天门瑞宏公司的诉讼请求。案件受理费50元，由天门瑞宏公司负担。 天门瑞宏公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决，改判撤销天门环境局于2019年6月24日作出的天环罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》，或发回重审；2.由天门环境局承担本案上诉费。事实和理由：一、原审认定事实错误。天门环境局对天门瑞宏公司处以行政处罚无事实依据，天门环境局作出行政处罚所依据的2019年4月11日《现场检查（勘察）笔录》、2019年4月25日《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》及现场拍摄的视频为非法证据，上述证据的取证程序不合法。2019年4月11日、4月25日，天门环境局并没有在现场天门瑞宏公司厂内制作笔录及勘察、录制视频，上述证据不能作为天环罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》的证据使用。二、原审未能查明天门瑞宏公司环保配套设施未建成之前并没有投产及天门瑞宏公司生产机制砂的物料围档、防尘措施等配套建设的环境保护设施在逐步建成，且后续还在完善之中的重要事实，从而作出了错误的判决，二审应重新查明事实。三、原审在未查明事实的基础上，错误认定天门环境局适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条对天门瑞宏公司处罚20万元适用法律正确，侵害了天门瑞宏公司的合法权益。综上，天门瑞宏公司认为，原审对天门瑞宏公司环保配套设施未建成前是否投产没有查清就判决驳回天门瑞宏公司诉讼请求错误，对于天门环境局违法取得的证据2、4、5、6没有从证据的合法性、真实性去查证而加以采信，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第一、九项“严重违反法定程序收集的证据材料”“不具备合法性和真实性的其他证据材料”规定，属于认定事实错误。天门环境局根本没有任何证据证明天门瑞宏公司机制砂项目于2019年4月2日投入生产，天门环境局据此作出行政处罚无事实依据，恳请支持天门瑞宏公司的上诉请求，以维护天门瑞宏公司的合法权益。 天门环境局答辩称，一、调查取证符合法定程序。天门环境局提交的证据2、3、4、5均为现场制作，证据6为现场拍摄，符合法定程序。二、原审认定事实清楚。天门环境局提交的一系列证据，可以形成完整的证据链，足以证明天门瑞宏公司的机制砂加工项目未依法报批建设项目环境影响评价文件擅自开工建设和在配套环境保护设施未建成的情况下擅自投入生产使用的违法事实。三、天门环境局适用法律正确。综上，天门环境局作出的行政处罚事实清楚，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回天门瑞宏公司的请求。 当事人原审提交的证据均随案移送。经审查，原审法院认证意见并无不当，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的焦点问题是天环罚字〔2019〕16号《行政处罚决定书》是否合法。 关于天门环境局认定天门瑞宏公司存在“未批先建”行为并作出相应行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款规定：“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”即对于违反环境保护评价审批制度擅自建设的违法行为，依法应责令停止建设并根据情形和危害后果进行行政处罚。本案中，天门瑞宏公司在未依法报批建设项目环境影响评价文件的情况下，于2018年10月进行蓄水池等建设，2019年4月2日起生产机制砂。因此，天门环境局认定天门瑞宏公司存在“未批先建”行为并作出相应的行政行为正确。 关于天门环境局认定天门瑞宏公司违反环保“三同时”制度并予以行政处罚是否合法的问题。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表(以下统称环境影响评价文件)：(一)可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；(二)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；(三)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”本案中，天门瑞宏公司的生产项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中第56项“石墨及其他非金属矿物制品”，为需要提交环境影响评价报告表的项目，根据《建设项目环境保护管理条例》第十五条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”的规定，天门瑞宏公司需要配套建设环境保护设施，且必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。天门瑞宏公司对天门环境局向原审法院提交的证据2、4、5、6提出质疑。经查，证据2系2019年4月11日《现场检查（勘察）笔录》，陆文鹏（天门市长寿水稻原种场书记）对此签名见证；证据4系2019年4月25日《现场检查（勘察）笔录》，天门瑞宏公司法定代表人张圣祖对此签字认可；证据5系2019年4月25日《调查询问笔录》，天门瑞宏公司法定代表人张圣祖对此签字认可；对于上述证据，天门瑞宏公司的法定代表人张圣祖、听证代理人陆文鹏（天门市长寿水稻原种场书记）在天门环境局就被诉行政行为举行的听证会中辩认后，表示无异议。证据6系现场拍摄的视频及照片，视频显示日期“2015年9月12日”虽有瑕疵，但拍摄内容能与《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》、照片等相互联系、相互印证，能够证实天门瑞宏公司在环保配套设施未建成前就已投产的事实，原审对天门环境局提交的证据2、4、5、6均予以采信并无不当。对于已投产的事实，天门瑞宏公司在诉状中亦自认：“天门瑞宏公司所选机制砂项目的生产流程为先购石粉，石粉在运回来之前已经过湿处理，没有灰尘，天门瑞宏公司将带水的石粉运回来后，用输送带送到分级水筛，再用挖砂机在水中清洗，接着再用输送带送到厂内，整个工艺基本不会产生灰尘”。故对天门瑞宏公司主张环保配套设施未建成前是否投产没有查清的主张，本院不予支持。根据天门环境局提供的《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》和现场视频、照片等证据可知，天门瑞宏公司从2019年4月2日起在其物料场无围栏、未覆盖，生产区未封闭，整个厂区路面未硬化，制砂废水排放无防渗措施的情况下生产机制砂，即天门瑞宏公司在生产过程中没有配套建设环境保护设施，且在需要配套建设的环境保护治理设施未建成的情况下，主体工程已投入正式生产，天门瑞宏公司的行为违反前述规定。基于此，天门环境局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对天门瑞宏公司的该违法行为作出罚款20万元的行政处罚，有事实和法律依据。 需要指出的是，原审判决本院认为部分将“天门环境局针对天门瑞宏公司存在的需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产的行为适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定作出被诉行政行为”，误写为“天门环境局针对天门瑞宏公司存在的需要配套建设的环境保护设施未建成即投入生产的行为适用《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款之规定作出被诉行政行为”，属裁判文书的书写错误，本院予以纠正。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，实体处理得当，本院予以维持；天门瑞宏公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人天门市瑞宏新型建筑材料有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 勇 审判员 魏天红 审判员 伍新明 二〇二〇年十一月十日 书记员 程思琴