青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行终19号上诉人(原审原告)宋继海，男，汉族，1970年10月30日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。委托诉讼代理人罗兵、张蓉，青海立詹律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市城北区城乡建设局，住所地西宁市城**门源路**。统一社会信用代码：11630105015016814W。法定代表人马春明，该局局长。委托诉讼代理人李志强，青海启晨律师事务所律师。上诉人宋继海因与被上诉人西宁市城北区城乡建设局(以下简称城北建设局)行政协议纠纷一案，不服西宁市城西区人民法院（2019）青0104行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月16日公开开庭进行了审理。上诉人宋继海及委托诉讼代理人罗兵、张蓉，被上诉人城北建设局的副局长王俊及委托诉讼代理人李志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，宋继海诉称其与城北区大堡子镇陶北村村民李生胜签订《土地租赁合同》，租赁该村民自留地并在该土地上盖房。后与城北建设局签订了《五四西路西延段道路工程项目房屋拆迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议》），依据《补偿协议》，城北建设局应当支付拆迁补偿款902664元但一直未予支付。期间宋继海曾向城北区纪委反映此问题，后城北区建设局作出北建纪字〔2018〕1号《关于函询通知书第14号的回复》，认为宋继海所修建房屋为违法建设及涉及其他事实部分存在疑点，不应予以补偿，故未予发放补偿款。宋继海提起诉讼，要求城北建设局履行行政协议，而城北建设局则认为案涉房屋系违法建筑，《补偿协议》不具有合法性，且当时参与办理《补偿协议》工作的人员已被追究刑事责任，该协议有违法犯罪情形，不应使国家利益遭受巨大损失，请求依法中止该案审理。在案件中止期间，城北建设局在核查拆迁相关事宜后提交了西宁市国土资源局在2015年5月29日、2015年7月27日由遥感卫星抓拍的卫星图片，证明涉案房屋所在土地在5月29日是塑料大棚，7月27日已经是被拆除的建筑物，从客观上证明宋继海在征收补偿过程进行了抢搭抢建，后由城北建设局强行拆除，该卫星图片经由陶北村村委确认；对于评估表中涉及的博森评估公司陈述确实对宋继海的房屋进行了丈量，面积为1289.52平方米，该表仅为草表，由于该房屋系违法建筑已被拆除，故针对宋继海出具的评估表作废；陶北村村委向城北建设局出具情况说明一份，证明2015年7月政府在各村口张贴拆迁公告后，宋继海确系在原集体土地使用人李生胜温室大棚土地上搭建房屋的事实；李生胜陈述租赁合同实际签订的时间是2015年6月，并非在2013年签订，房屋系在张贴公告后搭建的，盖好后被拆除，客观实际情况是抢搭抢建，此点与宋继海当庭陈述该房屋系在2013年签订租赁合同后所建事实不符；经办人绽知天（已被判刑）认可宋继海的房屋系抢搭抢建的情况；宋继海本人亦陈述是在拆迁公告之后搭建房屋的事实，综上，宋继海案涉房屋系拆迁公告张贴后进行的抢搭抢建。原审法院认为，任何诉讼的前提都是以当事人陈述事实的真实性和所记载权利的合法性为基础，纵观本案，宋继海提交的土地租赁合同、评估表、《补偿协议》虽然具有证据本身的客观性，但上述证据所承载的权利形成不具有合法性，宋继海在拆迁补偿协议中认为应当取得国家拆迁补偿款902664元，是基于违法抢搭抢建形成的房屋，根据双方签订的《补偿协议》第五项：“凡通告发布之日后出现的违法建设（包括违章搭建、加层、装修等）一律不予补偿”之规定，宋继海不具有取得该拆迁款的合法性前提。基于宋继海在庭审中陈述该土地租赁合同是在2013年6月26日签订，同年修建了该房屋，与后续核查的事实完全相悖。协议内容所指向的权利形成系恶意和虚假，不具有合法性。城北建设局在发现《补偿协议》存在违法情形，仍未能启动相关程序予以撤销，使该协议处在既不履行，亦不撤销的状态中，影响和损害了行政机关的行政效能和政府权威。城北建设局应当按相关程序履行行政职能，以维护国家利益。综上，宋继海诉请给付拆迁补偿款的理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宋继海的诉讼请求。案件受理费50元，由宋继海负担。宣判后，宋继海不服向本院提起上述称，一审判决内容存在严重的事实认定错误及适用法律错误：1.一审法院违法认定上诉人的房屋系违法建筑，超越了行政案件审理范围，是以审判行为代替行政行为，违反了我国行政诉讼法的相关规定。2.一审中被上诉人违反我国行政诉讼法规定调查取证，而一审法院直接作为认定案涉房屋系违法建筑的根据，严重违反了行政诉讼证据适用规则。3.一审法院在《补偿协议》未变更或者解除的情况下，驳回上诉人的诉讼请求，侵害了上诉人的合法权益。请求：1.撤销西宁市城西区人民法院（2019)青0104行初6号行政判决，并改判支持上诉人的一审诉讼请求。2.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人城北建设局答辩称，评估人员以及建设局的原工作人员在给上诉人做房屋评估的时候，在草稿上就已经注明案涉房屋是违法建设，但仍然与上诉人签订了《补偿协议》，现相关人员以贪污罪和滥用职权罪分别被判处了有期徒刑。没有对上诉人追究刑事责任是因为还没有形成事实，国家的补偿资金还没有受到损害。一审法院认定的事实清楚，请二审法院维持一审判决。本院经审理查明的基本事实经过与一审认定的一致，本院予以确认。对依据未经庭审质证的证据认定的事实不予确认。另查，2019年11月31日，一审法院向宋继海及其原委托诉讼代理人青海润君律师事务所律师柴鸿运告知了城北建设局调取证据的情况并听取了相关意见。之后，青海润君律师事务所以“宋继海涉嫌故意以委托律师的方式达到其非法目的”为由解除了与宋继海的委托代理关系。2019年11月12日，一审法院听取了宋继海现委托诉讼代理人罗兵的质证意见。再查，城北建设局于2019年12月24日作出《关于撤销与宋继海协议编号为0000114的通知》（以下简称《通知》）,宋继海不服，向西宁铁路运输法院起诉，并向本院申请中止审理，本院裁定中止审理。在西宁铁路运输法院审理期间，城北建设局又自行撤销了《通知》，宋继海遂申请撤诉，本院恢复审理。2020年11月13日，城北建设局又作出《通知》，决定撤销《补偿协议书》，宋继海再次申请中止本案审理。本院认为，本案涉及以下争议焦点：1.一审法院是否超越行政案件审理范围。行政协议是一类特殊类型的行政行为，对行政协议的判断首先应当适用行政诉讼法的规定，同时行政协议作为体现双方合议的产物，又可适用民事法律规范中关于合同效力的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益及违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。本案中，上诉人请求判令被上诉人履行《补偿协议》，人民法院就应当对行政协议的效力进行审查，在审查过程中涉及上诉人房屋性质并无不当。上诉人所称“一审法院违法认定上诉人的房屋系违法建筑，超越了行政案件审理范围”的上诉理由不能成立。2.一审法院是否违反行政诉讼证据规定。《最高人民法院关于适用的解释》第三十七条规定：“根据行政诉讼法第三十九条的规定，对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据”。因此，一审法院准许被上诉人补充相关证据符合法律规定。但证据应当在法庭上出示，一审法院虽向宋继海及原委托诉讼代理人告知了城北建设局调取证据的情况并听取了相关意见，但未经庭审质证,且对已经庭审质证的证据认证意见不当。鉴于被上诉人在一审中提交并经质证的证据能够初步证明《补偿协议》可能存在损害国家利益及违反行政法规强制性规定的情况，因此，一审法院对证据认定虽有不当，但尚未达到严重违反行政诉讼证据规定的情形。3.一审法院驳回上诉人的诉讼请求是否侵害了上诉人的合法权益。如前所述，《补偿协议》可能违反行政法规强制性规定并损害国家利益，且城北建设局又作出撤销《补偿协议》的《通知》，致使宋继海请求城北建设局支付拆迁补偿款902664元及利息的诉讼请求无据可依。由于城北建设局作出《通知》的效力尚未最终确定，现宋继海要求履行《补偿协议》的时机尚不具备，宋继海可待城北建设局相关行政行为的效力最终确定之后，再依据新的事实及证据向法院提起诉讼。故一审法院驳回上诉人的诉讼请求并未侵害上诉人的合法权益。另，因本案并非必须以城北建设局行政行为的最终结果为依据，故对宋继海再次申请中止审理本案的意见不予采纳。需要说明的是，诚实守信是依法行政的基本要求。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政协议；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤销或者变更的，也应当依照法定权限和程序进行，并从维护契约自由、保护行政相对人信赖利益的角度出发，慎重处理。综上，一审法院对证据认定虽有不当，但裁判结果正确，为防止程序空转，浪费司法资源，予以维持；上诉人宋继海的主要上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人宋继海负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦二〇二〇年十一月二十日书记员 滕 岳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；