1浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙02行终387号 上诉人（原审原告）浙江兴润置业投资有限公司，住所地浙 江省宁波市奉化区锦屏街道茗山路8号。 法定代表人沈明崇，董事长。 委托代理人韩本毅（特别授权代理），浙江兴润置业投资有 限公司总经理。 被上诉人（原审被告）宁波市自然资源和规划局，住所地浙 江省宁波市和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。 法定代表人孙义为，局长。 出庭应诉负责人吴京，宁波市自然资源和规划局奉化分局土 地储备中心主任。 委托代理人徐文涛（特别授权代理），浙江海泰律师事务所 律师。 上诉人浙江兴润置业投资有限公司（以下简称兴润公司）因 诉被上诉人宁波市自然资源和规划局（以下简称宁波自规局）土 地行政登记一案，不服浙江省宁波市鄞州区人民法院作出的 （2019）浙0212行初188号行政裁定，向本院提起上诉。本院 2于2020年9月21日受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现 已审理终结。 2015年3月9日，原奉化市土地储备中心以奉国用（2008） 第1-60991号土地证所载土地已依法收回为由对其申请进行注销 登记，原奉化市人民政府经审查后于2015年3月10日出具了同 意核准注销登记奉国用（2008）第1-60991号土地使用权的意见。 原审法院经审理查明，2004年6月21日，原奉化市国土资 源局（出让人）与宁波洛兹置业有限公司（受让人，以下简称洛 兹公司）签订《出让合同》，约定出让人出让给受让人的宗地位 于长汀村旧村改造地块，宗地总面积为203674平方米，其中出 让土地面积86442平方米（约129.66亩）；约定合同项下宗地 的土地使用权出让金为每平方米1157元，总额为人民币10000 万元（注：具体出让金详见2004年奉办第132号抄告单）。而 该抄告单载明“该地块挂牌出让的起始价为33722.5万元，包 括以实物形式冲抵给长汀村的158150平方米安置用房折合总价 23722.5万元，和以货币形式支付的10000万元”，合同还约 定出让人同意在2004年7月30日前将出让宗地交付给受让人， 逾期交付则应承担相应的违约责任。 2008年1月24日，洛兹公司作为转让方（甲方）、原告兴 润公司作为受让方（乙方）签订《转让合同》，约定甲方将位于 长汀村面积为86442平方米的国有土地使用权转让给乙方；甲 方将土地使用权转让给乙方时，甲方与原奉化市国土资源局签订 3的出让合同和登记文件中所载明的所有权、义务也随之转移，由 乙方负责承受和严格履行。对此，原奉化市人民政府于2008年2 月2日作出《关于长汀村旧村改造出让地块相关事宜的协调会议 纪要》，会议决定“（一）同意长汀村旧村改造出让地块计144.29 亩国有土地使用权，由洛兹公司转让给兴润公司，具体转让手续 由市国土资源局负责办妥；（二）市政府认可洛兹公司和兴润公 司双方商定的该144.29亩国有土地使用权转让值为1.25亿； （三）该国有土地使用权转让过程中所产生的相关税费，暂时缓 缴，具体由市财税局负责处理。”2008年3月14日，原告兴润 公司领取了该《转让合同》项下的9个土地使用权证，其中36956 平方米土地所对应的国有土地使用权证证号为奉国用（2008）第 1-60991号。2012年12月19日，原告兴润公司与中国建设银行 股份有限公司奉化支行（以下简称建设银行）签订《最高额借款 （授信）合同》1份及《最高额抵押合同》2份，约定建设银行 向原告兴润公司提供最高额借款额度分别为人民币44621万元 和26800万元，最高额借款（授信）有效期间自2012年12月 19日至2013年11月12日，该两项最高额借款均以上述奉国用 （2008）第1-60991号土地使用权证为抵押，且办理了相应的抵 押权登记手续。 2013年12月31日，原告兴润公司法定代表人沈明崇出具一 份《委托书》，载明的委托人为兴润公司，受托人为伍银木，具 体内容为“因我本人在外，不在奉化，特全权委托伍银木代为办 4理浙江兴润置业投资有限公司的一切事务（包括银行贷款、抵押、 其他债权、债务的处理），代理人在上述权限内所签署的一切有 关文件我均予以承认”，委托期限为二○一三年十二月三十一日 至二○一四年十二月三十日。2014年6月25日，原奉化市城市 建设投资有限公司（以下简称奉化城投公司）与原奉化市人民政 府金融办公室向原奉化市人民政府提交《回购收储请示》，就《浙 江兴润置业投资有限公司长汀旧村改造北区项目55.43亩建设银 行抵押土地回购收储方案》上报政府审批。对此，原奉化市人民 政府于2014年6月27日作出《关于同意浙江兴润置业投资有限 公司长汀旧村改造北区项目55.43亩建设银行抵押土地回购收储 方案的批复》（奉政发〔2014〕162号），同意该55.43亩土地 的回购收储方案。基于此，原告兴润公司（乙方）与奉化城投公 司（甲方）、建设银行（丙方）于2014年6月27日签订《土地 回购三方协议》，约定奉化城投公司以人民币38000万元向原 告兴润公司回购涉案抵押土地，且回购款直接用于归还建设银行 的贷款。该协议第四点还约定“乙方应协助甲方办理土地过户手 续，并提供相关资料……”。该协议的乙方处由伍银木签字，同 时加盖了原告兴润公司的公章。协议签订后，奉化城投公司于 2014年6月27日支付原告兴润公司收购款25000万元、8000 万元，于2014年8月20日支付5000万元，合计38000万元。 2015年1月21日，根据奉化城投公司的申请，原奉化市人 民政府作出《奉化市人民政府关于同意无偿调拨长汀村55.4亩 5储备土地及补交梁王家园沿街商业地块土地出让金的批复》（以 下简称《同意调拨批复》），载明“市国土资源局收回锦屏街道 长汀村面积约55.43亩[土地证号：奉国用（2008）第1-60991 号]、土地性质类型为国有出让、用途为商住的地块土地使用权， 并纳入储备土地。之后，该地块无偿调拨给你单位，土地性质及 用途不变”。2015年3月9日，原奉化市土地储备中心以涉案土 地已依法收回为由对其申请进行注销登记，并明确申请注销登记 的依据是《同意调拨批复》，原奉化市人民政府经审查后于2015 年3月10日出具了同意核准注销登记奉国用（2008）第1-60991 号土地使用权的意见。 另查明，原告兴润公司曾向本院提起民事诉讼，请求确认涉 案《土地回购三方协议》无效，该案本院于2019年7月26日立 案受理，但因原告兴润公司未解决诉讼费问题而按其撤回起诉处 理。此后，原告兴润公司又曾两次提起同样诉讼，但均因相同原 因导致案件按撤回起诉处理。 此外，2015年9月29日发布的《宁波市机构编制委员会关 于整合不动产登记职责的通知》（甬编〔2015〕58号），明确宁 波市市区涉土地不动产登记职责交由原宁波市国土资源局承担。 2016年9月28日，浙江省人民政府根据《国务院关于同意浙江 省调整宁波市部分行政区划的批复》（国函[2016]158号）发布 通知，撤销县级奉化市，设立宁波市奉化区。相应的，原奉化市 国土资源局调整为原宁波市国土资源局奉化分局，为原宁波市国 6土资源局的派出机构。2019年1月3日，中共宁波市委、宁波市 人民政府印发《宁波市机构改革方案》，决定组建宁波市自然资 源和规划局，将原宁波市国土资源局的职责划入宁波市自然资源 和规划局，不再保留原宁波市国土资源局。 原审法院认为：首先，根据《不动产登记暂行条例》第六条 第二款以及《宁波市机构编制委员会关于整合不动产登记职责的 通知》（甬编〔2015〕58号）的规定，原宁波市国土资源局具有 行使本地区内不动产登记的法定职责，而被告宁波自规局作为继 续行使原宁波市国土资源局行政职责的行政机关，由其作为本案 的被告，主体适格。 其次，原奉化市人民政府作出被诉核准注销登记行为的原因 为依法收回土地使用权，注销登记的依据为奉政发〔2015〕17 号《同意调拨批复》。在被诉注销登记行为发生前，经原奉化市 人民政府批准，原告兴润公司与奉化城投公司、建设银行于2014 年6月27日签订了《土地回购三方协议》，约定对涉案土地进 行回购收储；而在《土地回购三方协议》所约定的土地回购款履 行完毕后，原奉化市人民政府针对奉化城投公司的请示于2015 年1月21日作出《同意调拨批复》，同意市国土资源局收回涉 案土地使用权。因此，本案土地注销登记行为的作出以其他基础 法律关系和事实为前提和依据。而原告兴润公司曾数次就上述 《土地回购三方协议》向本院提起民事诉讼，但后均因原告兴润 公司原因导致案件未进入实体审理，原告兴润公司在提起本次诉 7讼的主要理由仍是该协议无效且与土地收储无关，本案被告宁波 自规局则认为《土地回购三方协议》属于土地收储行为。因此， 本案双方当事人对作为土地注销登记行为的基础法律关系存在 较大争议和明显分歧，在此情形下，当事人理应先解决该基础法 律关系的法律效力问题。 最后，在涉案《土地回购三方协议》等基础法律关系和相关 事实未被有权机关否定的情况下。依据被诉注销登记作出时实施 的《土地登记办法》第四十九条、第五十条第一项、第五十六条 之规定，本办法所称注销登记，是指因土地权利的消灭等而进行 的登记。依法收回的国有土地，可直接办理注销登记，土地登记 注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的应当在土地登 记簿上注明，并经公告后废止。本案中，原告兴润公司作为涉案 土地原使用权人于2014年6月27日与奉化城投公司、建设银行 签订《土地回购三方协议》，且该回购方案经原奉化市人民政府 审批同意。2015年1月21日，原奉化市人民政府作出《同意调 拨批复》，明确将原登记于原告兴润公司名下的涉案奉国用 （2008）第1-60991号土地使用权收回，并纳入储备土地。根据 上述法律规定，涉案土地使用权证可以直接办理注销登记，无需 经过原国有土地使用权人的申请或同意。就原告兴润公司提起本 次诉讼的受理条件而言，由于办理注销登记之前，原告兴润公司 原享有的国有土地使用权已由原奉化市人民政府通过《同意调拨 批复》予以收回，因此，被诉注销登记行为只是在原告兴润公司 8已经丧失国有土地使用权后进行的内部行政程序上的跟进与完 善，并不对原告兴润公司的权利义务产生实际影响。 综上，原告兴润公司对被诉注销登记所提起的本案之诉，依 法不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当裁定驳回其起诉。依 照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解 释》第六十九条第一款第八项的规定，裁定驳回原告兴润公司的 起诉。 上诉人兴润公司上诉称，一、原奉化市国土资源局将涉案土 地没有履行合法的城市土地收储程序，在上诉人毫不知情的情况 下就单方面注销了上诉人的国有土地使用权证书，将土地初始登 记到原奉化市土地储备中心名下，违反了国家法律法规的规定。 其对被诉注销登记所提起的本案之诉，依法属于人民法院行政诉 讼受案范围。二、《土地回购三方协议》是无效合同，且此合同 与土地收储行为和注销土地证行为无关。一审法院应独立对行政 行为的合法性进行审理，不能以当事人理清另一法律关系作为审 理行政诉讼案件的前提。三、该公司曾就奉政发［2015］17号批 复以奉化区人民政府为被告提起确认违法的行政诉讼案件，本院 立案庭2018年5月16日作出的（2019）浙02行初126号行政 裁定书认为，“奉政发［2015］17号批复文件系原奉化市人民政 府对奉化市城市建设投资有限公司上报的相关请示所作的批复， 属于行政机关在行政程序内部所做的行为，并不对外发生法律效 力”，决定对该公司的起诉不予立案。故一审裁定书所称“被诉 9注销登记行为只是在原告已经丧失国有土地使用权后进行的内 部行政程序上的跟进与完善，并不对原告的权利义务产生实际影 响”的说法，与本院的相关裁定相违背，两级法院互相推诿，将 使受害人投诉无门。请求撤销一审裁定，确认被诉行政行为违法。 被上诉人答辩称，一、上诉人兴润公司对被诉注销登记行为 的起诉已经超过2年法定起诉期限。二、《土地回购三方协议》 是土地回购收储协议，而非一般的土地转让协议，合法有效，《土 地回购三方协议》生效后，原土地出让合同和土地转让合同解除， 上诉人兴润公司对涉案55.43亩土地已经失去依法享有土地使用 权的依据，原土地登记应当依法注销。三、上诉人兴润公司对被 诉注销登记行为的起诉，欠缺起诉应有的事实依据，原审法院裁 定驳回其起诉正确。因上诉人兴润公司诉请确认被诉注销登记行 为的理由是《土地回购三方协议》无效。但该公司多次提起诉请 确认《土地回购三方协议》无效的民事诉讼，均因未解决诉讼费 问题而按撤回起诉处理。故一审法院已无必要根据《中华人民共 和国行政诉讼法》第六十一条第二款的规定，裁定中止审理本案， 一审法院裁定驳回上诉人兴润公司的起诉，并无不当。综上，原 审法院的裁定正确，应予维持。请求驳回上诉，维持原裁定。 二审过程中，各方均未提供新的证据，本院根据原有证据对 一审认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人兴润公司受让洛兹公司土地，取得包括案 涉奉国用（2008）第1-60991号在内的9个土地使用权证。本院 10 （2017）浙02行初150号行政裁定和浙江省高级人民法院（2019） 浙行终1426号行政裁定显示，因该公司经营出现特殊问题，包括 出现公司的法定代表人沈明崇及实际控制人沈财兴被原奉化市 公安局采取刑事强制措施，原奉化市人民政府为维护社会稳定， 对该公司采取了特定的应对行为及工作举措，而该公司自2017年 9月即对涉案土地收储的登记行为向象山县人民法院起诉，并就 《土地回购三方协议》多次起诉，在此情况下，不宜认定本次起 诉超过起诉期限。对被上诉人的相关主张，本院不予采信。因本 案被诉注销登记行为的根据是经原奉化市人民政府批准的由上 诉人兴润公司与奉化城投公司、建设银行于2014年6月27日签订 并已经实际履行的《土地回购三方协议》，故本案土地注销登记 行为的作出以其他基础法律关系和事实为前提和依据。上诉人对 该《土地回购三方协议》虽然提起过确认无效的诉讼，但未被司 法确认无效之前，应认可其效力，上诉人不能直接要求被上诉人 改变被诉注销登记行为。同时，因上诉人公司多次提起诉请确认 《土地回购三方协议》无效的民事诉讼，均因未解决诉讼费问题 而按撤回起诉处理，故本次诉讼亦不存在根据《中华人民共和国 行政诉讼法》第六十一条第二款“在行政诉讼中，人民法院认为 行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行 政诉讼”的规定中止案件审理的必要。在此情况下，一审法院裁 定驳回上诉人兴润公司的起诉，并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法， 11 判决结论应予维持。上诉人上诉理由不足，其诉讼请求依法不予 支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第 一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈碧儿 审判员  谭星光 审判员  秦 峰 二〇二〇年十一月五日 书记员  王 静