青海省西宁市中级人民法院行政裁定书（2020）青01行终97号上诉人（原审原告）顾延生，女，1965年8月9日出生，汉族，住西宁市。公民身份号码：×××。被上诉人（原审被告）青海省人力资源与社会保障厅，住所地西宁市五四西路**。统一社会信用代码：116300000150003456。法定代表人王定邦，该厅厅长。委托诉讼代理人杨永顺，青海立卓律师事务所律师。上诉人顾延生要求确认青海省人力资源与社会保障厅（以下简称省人社厅）退休审批决定行政行为无效一案，不服西宁铁路运输法院（2020）青8601行初144号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。原审法院认定，原告顾延生系青海省社会科学院研究员，2018年2月27日，顾延生自行手写退休申请并向青海省社会科学院提交，该院于同日审批并向省人社厅报送《青海省机关、事业单位工作人员退休待遇审核表》，2018年2月28日，省人社厅作出“同意该同志退休时间从2018年2月28日算起，养老金待遇从2018年3月1日起执行”的审批决定。顾延生于2020年3月4日以省人社厅为被告向法院提起行政诉讼，请求撤销被告省人社厅退休审批决定。2020年4月3日，西宁铁路运输法院作出（2020）青8601行初30号行政裁定，以超过起诉期限为由裁定驳回顾延生的起诉。2020年8月10日青海省西宁市中级人民法院作出（2020）青01行终57号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。2020年9月15日顾延生再次以省人社厅为被告，提起请求确认退休行政行为和退休待遇审批无效的行政诉讼。原审法院认为，原告请求确认退休行政行为和退休待遇审批无效的诉讼请求中，其中退休待遇审批的诉求被退休行政行为所涵盖，均是确认行政行为无效。国家设立行政诉讼制度，其宗旨是为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益，但法律又同时规定，提起行政诉讼应当遵守一定的期限规定，即在一定的合理期限内提出。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《适用解释》）第六十四条规定，对于行政机关在作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。就本案而言，顾延生在提起本次诉讼之前于2020年3月4日提起撤销退休审批决定之诉，西宁铁路运输法院作出（2020）青8601行初30号行政裁定，以超过了法定起诉期限为由驳回了顾延生的起诉。青海省西宁市中级人民法院二审维持该裁定。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）并没有明文规定请求确认行政行为无效的诉讼是否适用起诉期限的规定，但根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期间内提起，以维持法律秩序的安定。同时由于确认行政行为无效与撤销行政行为的审查标准相同，都是基于对被诉行政行为合法性的审查，两诉之间存在一种可转换的关系。真正的无效确认之诉，它是遵照法院的释明采取的一种转换形式。换句话说，即使原告的请求仅是撤销，法院经审理认为达到自始无效的程度，也会判决确认无效；反之，如果原告请求的是确认无效，法院经审理认为仅仅属于一般违法，也会转而作出撤销判决。因此，无论原告的诉讼请求是确认行政行为无效，还是请求撤销行政行为，法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。《适用解释》第九十四条对此进行了明确，该条第一款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决”。第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决”。本案中，经向原告释明提起撤销之诉与确认无效之诉的转换关系，原告明确其前诉与后诉的诉讼目的一样，均是为了撤销退休审批决定。故原告提起确认无效之诉的前提必须是在其提起确认无效之诉时尚没有超过撤销之诉的法定起诉期限。而原告提起的撤销之诉已被西宁铁路运输法院生效裁定确定超过起诉期限。且从原告两次诉讼过程来看，其提起后诉系为规避前诉中起诉期限问题。另依照《行政诉讼法》第七十五条的规定，只有行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法行为，法院方能判决无效。本案中，被告省人社厅具有针对辖区内的事业单位在编人员办理退休审批的职责，具备办理退休审批的行政主体资格。原告在2018年7月27日手写退休申请，青海省社会科学院当日审批同意，被告于次日批复意见为：同意该同志退休，并注明了退休起算时间和养老金待遇起算时间。因此，从顾延生对被诉行政行为提出无效的理由来看，并不符合“重大且明显违法”情形。综上所述，原告顾延生的起诉不符合《适用解释》第六十四条规定的情形。依照《适用解释》第六十九条第一款第二项之规定裁定驳回原告顾延生的起诉。宣判后，顾延生不服，向本院提出上诉称，一审法院适用法律错误，应当予以纠正。一审法院以行政诉讼法没有明确规定确认无效的起诉期限且在撤销之诉中己经实质审查了无效事项为由驳回上诉人顾延生的起诉，剥夺了当事人的诉讼权利：一、根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，起诉期限应从公民、法人或者其他组织知道作出具体行政行为之日起计算。这里的“知道”是指行政机关在作出具体行政行为时，书面告知行政相对人，如果法律规定可以口头告知的，行政机关也应制作笔录存档。对行政机关作出具体行政行为时，虽然告知了具体行政行为的内容，但没有告知诉权或者起诉期限的，起诉期限从应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，省人社厅认可其作出了退休审批决定并将决定书交给用人单位青海省社会科学院，但对该院是否转交给顾延生并不知情，事实上顾延生至今也未得到退休审批决定的书面证明。也就是说，顾延生在2018年2月28日被退休，根本就没有一纸证明，从程序上讲就没有提起诉讼的最基本的法律依据；从实体上讲，本人根本就不知道自己的退休是被省人社厅己决定，而一直以自己与用人单位的纠纷是劳动纠纷提起诉求。二、顾延生的起诉没有超过起诉期限：1.撤销之诉有明确的起诉期限的规定，而确认无效没有明确的起诉期限的规定，两个诉讼有关联，但系不同的法律关系。根据《行政诉讼法》第一百零一条规定，无效行为自始至终无效，因此确认无效之诉不适用诉讼时效的规定。2.（2018）最高法行申2496号典型判例也确认重大且明显违法的行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。三、法院在审理撤销之诉时，对是否无效的审理是实体审查，但一审法院没有开庭直接驳回了原告的诉讼请求，从程序上剥夺了顾延生的胜诉权。请求：撤销(2020）青8601行初144号行政裁定，发回重审。省人社厅口头答辩称，一审裁定认定事实清楚，裁定结果正确，请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审查认为，《适用解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”。一审法院审理本案期间就诉讼请求之“请求撤销”与“确认无效”的联系与不同向上诉人顾延生进行了释明，并要求顾延生进一步明确本案诉讼请求系对被诉退休审批决定行政行为的“请求撤销”还是“确认无效”，释明笔录内容显示顾延生抵触释明工作，坚持要求对被诉行政行为“确认无效”。因此，一审法院以顾延生“请求撤销”被诉行政行为进行审查没有事实依据，并以超过请求撤销的起诉期限为由裁定驳回起诉错误。依照上述《适用解释》第九十四条第二款的规定，顾延生在经释明后拒绝变更请求确认被诉行政行为无效的诉讼请求，一审法院应当继续对顾延生该诉讼请求审理并作出判决，现一审法院在没有证据证实顾延生的起诉不符合起诉条件的前提下，未经实体审理迳行驳回起诉错误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销西宁铁路运输法院（2020）青8601行初144号行政裁定；二、指令西宁铁路运输法院继续审理本案。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦二〇二〇年十一月二十四日法官助理 滕 岳书记员 闫 玲附：二审适用的法律条文《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。