广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终165号上诉人（原审被告）湛江市自然资源局，住所地：广东省湛江市********。法定代表人吴松江，局长。委托代理人曹展硕，该局干部。委托代理人周汉基，广东汉基律师事务所律师。被上诉人（原审原告）庞亚福，男，汉族，1965年12月21日出生，住广东省湛江市坡头区********，公民身份号码440************257。被上诉人（原审原告）庞志琼，女，汉族，1966年1月25日出生，住广东省湛江市坡头区********，公民身份号码440************12X。以上两被上诉人的共同委托代理人陈梧桐，广东法博律师事务所律师。原审第三人广东电网有限责任公司湛江供电局，住所地：湛江市霞山区********。法定代表人欧郁强，党委书记、副局长。委托代理人唐荣奇，广东鸿来律师事务所律师。上诉人湛江市自然资源局因不动产行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初439号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明：1998年10月8日，湛江电力工业局作为甲方与龙头镇龙头管理区长更村作为乙方签订《征用土地协议书》，双方约定同意甲方征用乙方位于龙头镇解放中路的集体土地9.9亩，作为甲方兴建供电业务综合楼用地，征地补偿费共计131868元人民币，甲方要在协议签字之日起十天内一次性付清征地补偿款给乙方。同日，龙头镇长更村收到湛江市电力工业局所缴土地补偿费131868元。因第三人湛江供电局未办理相关用地手续而擅自占用涉案土地兴建业务楼，湛江市规划国土资源局坡头分局于2004年11月18日作出土地行政处罚决定，对第三人湛江供电局罚款19800元。2004年11月20日，第三人向湛江市规划国土资源局坡头分局提交《补办用地申请书》，对涉案土地的用地手续申请补办。同年12月16日，第三人湛江供电局缴交上述土地行政罚款。后湛江市坡头区人民政府向湛江市规划国土资源局发函，载明“经审查，该宗土地补偿费已付清，符合建设用地条件，请贵局基于补办该宗土地建设用地手续。”同年12月27日，湛江市规划国土资源局向第三人湛江供电局作出湛规土资（利用）〔2004〕701号《关于补办广东省广电集团有限公司湛江供电分公司用地手续的批复》，同意补办征用坡头区龙头镇龙头灌区长更村位于该镇解放中路东侧的集体建设用地9.9亩（折合6600平方米）的用地手续。2005年1月4日，第三人提交土地登记申请书，申请对涉案土地进行补办登记。在被告湛江市国土资源局提交的《地籍调查土地登记审批表》中显示，土地坐落于坡头区龙头镇解放中路东侧，使用权面积为5939.20平方米，在邻宗地指界人签名一栏，注有“庞国庆”“庞康友”“郑称寿”签字确认，其土地来源依据为湛规土资（利用）〔2004〕701号《关于补办广东省广电集团有限公司湛江供电分公司用地手续的批复》，土地四至为东至长更村、南至国庆屋、长更村、西至龙头镇解放中路中心线12米、北至湛江市金龙房地产开发总公司。经湛江市规划国土资源局坡头分局、湛江市规划国土资源局和湛江市人民政府审核同意，2005年1月4日，湛江市规划国土资源局坡头分局拟对涉案土地进行颁证的事项进行公告。2005年1月26日，湛江市人民政府向第三人颁发了湛国用（2005）第40002号《国有土地使用证》。原告庞亚福、庞志琼认为湛国用（2005）第40002号《国有土地使用证》侵害了其合法权益，遂于2018年10月15日提起本诉讼。另查明，原告庞亚福、庞志琼系坡头区龙头镇长更村村民。1992年9月9日，湛江市坡头区公证处出具（1992）坡证内字第2495号《房屋产权公证书》，证明原告方于1986年自建的房屋位于龙头镇长更村，基底面积和建筑面积80.46平方米，其房屋产权归庞亚福、庞志琼共同所有。2018年9月11日，龙头镇长更村村民庞国胜等人签字证明，庞亚福于1986年在长更村龙颈岭中建造房屋一间，房屋所在的宅基地共80.46平方米，另有厨房一间40平方米，四至为东至本村横村路，西至庞日胜屋，南至邓屋村委会，北至南方电网。因原告方申请证人出庭作证，本院于2018年11月23日依法传唤庞国才，庞日胜和庞腾芳依法出庭作证，三名证人均为龙头镇长更村村民，称原告方于1986年自建涉案房屋。因原告方申请实地勘验及调查，本院于2018年11月30日前往涉案土地进行现场勘验，原告方自建房屋毗邻第三人湛江供电局，而原告方自建房屋是否在涉案土地证范围内仍存争议。原审认为：本案属于土地行政登记纠纷。本案的争议焦点在于：一、原告的起诉是否已经超过起诉期限；二、被告颁发的湛国用（2005）第40002号《国有土地使用证》是否合法。一、关于原告的起诉是否已经超过起诉期限的问题。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”之规定，本案中，湛江市规划国土资源局坡头分局于2015年1月4日对涉案土地的登记审核情况予以公布，该公告行为属于作出涉案颁证行政行为的前置程序之一，并不能视为公告期满后原告方应当知道涉案颁证行政行为的具体内容。而现有证据无法证明原告方在涉案土地发生纠纷前，即在2018年7月份前知道涉案颁证行政行为的具体内容，故原告的起诉未超过起诉期限。二、关于被告颁发的湛国用（2005）第40002号《国有土地使用证》是否合法的问题。依照《土地登记办法》第九条第一款第（四）项“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；”之规定，本案中，现有证据以及证人证言证实，原告方系龙头镇长更村村民，其自建的房屋始建于1986年，并从1986年开始一直居住。在现场勘验中，原告方与被告及第三人对于原告方自建房屋是否在涉案土地证范围内仍存争议，但至少可以确认该自建房屋至少毗邻第三人所使用的涉案土地。在被告提交的《地籍调查土地登记审批表》中，被告在2015年对涉案土地进行地籍调查，在邻宗地指界人签名一栏未有原告方签字确认。而在原告已于1986年建成房屋存在的前提下且该自建房屋毗邻涉案土地，被告湛江市国土资源局在2015年地籍调查时并未通知原告方参与地籍调查及现场指界，可确认涉案土地的四至、面积仍存争议，主要证据不足，在其颁证程序上存在违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的;……（三）违反法定程序的；……”之规定，湛国用（2005）第40002号《国有土地使用证》应予撤销。此外，对于原告所提交对《征用土地协议书》和《收款凭单》中的长更村委会的公章真伪以及“庞康有”、“庞康养”的签名是否为本人书写的鉴定申请。因原告方的鉴定所针对的是征地行为，而非涉案颁证行政行为，该院不予准许。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销湛江市人民政府颁发的湛国用（2005）第40002号《国有土地使用证》。本案件受理费50元，由被告湛江市国土资源局负担。湛江市自然资源局上诉请求：撤销湛江经济技术开发区人民法院(2018)粤0891行初439号行政判决(下称原判决)，判决驳回被上诉人庞亚福、庞志琼的全部诉讼请求并由被上诉人庞亚福、庞志琼承担一、二审案件受理费。上诉的事实与理由：一、原判决认定事实不清、适用法律明显错误。原判决根据《土地登记办法》第九条第一款第(四)项认定上诉人在2005年对涉案土地进行地籍调查时，在邻宗地指界签名一栏中未有被上诉人签名确认，未通知被上诉人地籍调查及现场可确认涉案土地的四至、面积仍存在争议，据此认定湛江市人民政府颁发的湛国用(2005)第40002号《国有土地使用证》主要证据不足、颁证程序违法，进而予以判决撤销该证。原判决适用的《土地登记办法》是2008年2月1日起施行，于2017年12月29日废止(国土资源部令第78号)。但本案的地籍调查发生在2004年，而湛国用(2005)第4002号《国有土地使用证》是湛江市人民政府于2005年1月26日颁发给第三人。依照《中华人民共和国立法法》第九十三条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往”的规定，本案适用《土地登记办法》属适用法律明显错误。此外，根据《广东省城镇地籍调查测量实施细则》第4.4.5条第(3)项规定：“宗地界址线临街、临巷或宗地与邻宗地界线可只由本宗地指界人指界，并签章认可”。间距大于0.5m的，涉案宗地界址线与被上诉人宗地界线间距大于05m，依照以上规定，则不需要由双方指界人指界认定，也不需要被上诉人在界址调查表上签名(盖章)认可。第三人申请涉案土地登记时，按规定提交了相关资料，而且第三人征用涉案土地时，经村民委员会同意，报经县级以上人民政府建设主管部门和湛江市人民政府批准，颁发了湛国用(2005)第40002号《国有土地使用证》。可见原判决认定湛江市人民政府的涉案颁证行政行为证据不足，程序违法，适用法律显属不当，显属错误。二、涉案颁证行政行为事实清楚、证据充分、程序合法，应予维持。1998年10月8日，第三人(原湛江电力工业局)与龙头镇龙头管理区长更村签订《征用土地协议书》，约定第三人征用长更村位于龙头镇解放中路集体土地9.9亩，作为第三人供电业务综合楼用地，每亩征地补偿费13320元，共款131868元。第三人同日付清补偿费给长更村。同年11月8日，湛江市坡头区龙头镇人民政府向有关单位发出湛坡龙府[1998]85号函件，证实为解决第三人业务发展需要，于1998年9月研究同意在龙头镇1998年3月统征长更村位于龙头镇解放中路东面的土地中划出9.9亩作为建设供电业务综合楼。第三人与长更村签订以上征用土地协议，并已付清征地补偿费，用地手续由第三人负责办理。2004年2月25日，上诉人向省国土资源厅呈报《关于补办历史遗留用地手续问题的请示》(湛规土资(利用)200480号)，为依法妥善解决治理整顿中发现的历史遗留用地问题，按上级的要求，清查出第三人不规范使用长更村土地的问题。2004年8月16日，省国土资源厅作出《关于完善历史遗留用地手续问题的复函》(粤国土资(利用)函〔2004〕625号)，同意补办第三人征用长更村的用地手续。与此同时，原湛江市规划国土资源局坡头分局(下称坡头分局)查实第三人征用长更村的土地，是未经批准非法用地行为，随即于2004年11月向第三人作出土地行政处罚决定，处以罚款19800元，后来第三人接受处罚并缴交罚款后，申请补办用地手续。经龙头镇规划建设办公室同意第三人的建设用地规划，坡头区计划局批复，同意第三人建设龙头供电所业务楼项目立项，坡头区建设局颁发了《建设用地规划许可证》，经坡头分局请示和坡头区人民政府审查，认为第三人经龙头镇人民政府同意，使用统征地与长更村签订以上征用土地协议，缴交罚款，付清土地补偿费，符合建设用地条件，要求给予第三人补办该土地建设用地手续。2005年1月4日，第三人向上诉人呈交《土地登记申请书》及其他土地登记相关材料，经上诉人审查，并在同日将坡头区龙头镇登记区土地登记申请的审核情况公布。同年1月5日，经湛江市人民政府批准，对该宗土地作出国有土地划拨决定。1月8日，上诉人发予第三人《建设用地批准书》，确定该宗土地为国有划拨的供电业务综合楼。公告期满无异议后，湛江市人民政府于2005年1月26日颁发给第三人湛国用(2005)第4002号《国有土地使用证》。由此可见，湛江市人民政府为第三人颁发的湛国用（2005）第40002号《国有土地使用证》事实清楚，证据确凿，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六、五十六条、《土地登记规则》第十条的规定，上诉人为第三人土地登记的行政行为适用法律、法规正确，也符合法定程序。综上所述，原判决认定的事实不清，适用法律、法规错误，建议依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条之规定予以撤销。而湛江市人民政府于2005年1月26日颁发的湛国用(2005)第40002号《国有土地使用证》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，根据该法第六十九条之规定，驳回被上诉人的诉讼请求。庞亚福、庞志琼答辩认为，一、涉案土地的四至、面积存在争议，被答辩人颁发《国有土地使用证》的主要证据不足，程序上违法。《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行(一)、土地登记申请；(二)、地籍调查；3、……”。《城镇地籍调查规程》3.2.6.1规定：“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”。3.2.6.2规定：“单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书；……法人代表或户主不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证明及委托书”。答辩人自建的房屋毗邻第三人所使用的涉案土地，在被答辩人提交的《地籍调查土地登记审批表》中，被答辩人在2005年对涉案土地进行地籍调查，在邻宗地指界人签名一栏未有答辩人签名确认，审批表中也没有第三人法人代表或委托代理人的签名。由此可见，被答辩人在2005年地籍调查时并未通知答辩人参与地籍调查及现场指界，并且，第三人的法人代表或委托代理人没有出席指界，违反了《土地登记规则》、《城镇地籍调查规程》等法律的规定，可以确认涉案土地的四至、面积存在争议，被答辩人颂发《国有土地使用证》的主要证据不足，程序上违法，违反了《土地登记规则》、《城镇地籍调查规程》、《行政诉讼法》等法律的相关规定，《国有土地使用证》应予撤销。二、被答辩人认为涉案宗地界址线与答辩人宗地界线间距大于0.5m没有事实为依据。如前所述，涉案土地的四至、面积存在争议。至目前为止，没有任何的证据证实涉案宗地界址线与答辩人宗地界线间距是多少，更不存在间距大于0.5m的事实。被答辩人无法提供任何的证据证实自己的主张，应由其承担不利的法律后果。综上，一审法院认定事实基本清楚，适用法律正确，判决结果正确。恳请二审法院在查清案件事实的基础上，驳回被答辩人的上诉请求。广东电网有限责任公司湛江供电局答辩认为，原审判决认定事实不清，适用法律错误，判决错误。同意湛江市自然资源局的上诉意见的基础上，补充以下几点意见：一、湛江供电局与龙头镇龙头管理区长更村于1998年10月8日签订的《征用土地协议书》，征用长更村位于解放中路集体土地9.9亩，后又先后经国土、规划、政府批准用地,2014年11月20日第三人与长更村确认了“征地红线图”。2004年11月30日湛江市坡头区建设局颁发了《建设用地规划许可证》,2005年1月6日湛江市规划土地资源局颁发了《建设用地批准书》。二、湛国(2005)第40002号《国有土地使用证》的用地红线图上界线与用地批文的用地红线以及实际界线吻合。《广东省城镇地籍调查测量实施细则》第4.4.5条第(4)项的规定，“土地使用者已有建设用地批准文件，用地红线图上界线与实际界线吻合的，由本宗地指界，签章认可，可不再经邻宗地指界认可。”根据上述规定，本案办理国有土地使用证并不需要经邻宗地指界认可。三、本案湛江供电局征用的是长更村集体土地，征地红线外的土地，界址点“5-10”的边界外的临近土地为长更村的集体土地，国土部门在办理被征用土地的国有土地使用证时，由长更村代表指界确认，也符合相关规定。综上，湛江供电局认为，湛江市人民政府于2005年1月26日颁发的湛国(2005)第40002号《国有土地使用证》的行政行为合法有效，原审判决认定事实不清，适用法律、法规以及判决错误，恳请二审法院判决撤销一审判决，并驳回被上诉人庞亚福、庞志琼的诉讼请求。经审理查明，本院根据当事人提交的证据材料及庭审质证情况，确认原审判决认定事实。另查，因机构改革原因，原湛江市国土资源局已撤并，其相关职能由湛江市自然资源局承接。本院认为：本案为土地行政登记纠纷。本案焦点问题为：争讼《国有土地使用证》的颁证行为合法性的问题。在案证据显示，涉案地块于1988年由湛江电力工业局与龙头镇长更村签订《征用土地协议书》，并支付了补偿款，对于用地范围，长更村民小组、第三人也在红线图中盖章确认。2004年针对涉案土地使用问题，原广东省国土资源厅也批复同意补办用地手续，在对该地块违法用地情况，予以行政处罚后，第三人向有关部门提出申请，先后获得了《建设用地规划许可证》、《国有土地划拨决定书》、《建设用地批准书》。这种情况下，第三人向有关主管部门提出“划拨国有土地使用权设定登记”，而经地籍调查、初审、审核后，湛江市人民政府向第三人颁发了湛国用(2005)第40002号《国有土地使用证》。该登记行为的来源清楚，依据充足，适用法律正确。相关登记程序亦符合《土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行；（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”的规定，应认定程序合法。关于地籍调查的问题。一审诉讼中曾对现场进行了勘验，勘验笔录显示，对于二被上诉人上世纪搭建的房屋是否在涉案地块内，无法确定，上诉人认为涉案土地2004年3月测绘时，红线图范围内没有建筑物。而被上诉人亦确认其后来搭建的建筑物是2006年本次登记行为作出后进行建设。根据在案证据分析，现有证据不能确认在争讼行政行为作出前，二被上诉人主张的建筑物在涉案地块内，也不能确认其建筑物与涉案地块相邻的距离，而被上诉人在诉讼过程中也未能提供证据证明其主张的建筑物曾取得相关权属证明。这种情形下，原审认为涉案地籍调查行为需被上诉人指界确认，确有不妥。《广东省城镇地籍调查测量实施细则》“4.4.5实地界址认定……（4）土地使用者已有建设用地批准文件，用地红线图上界线与实际界线吻合的，由本宗地指界人指界、签章认定，可不再经邻宗地指界认定；……”如前所述，本案在登记前，第三人已取得《建设用地规划许可证》、《国有土地划拨决定书》、《建设用地批准书》等用地批准文件，而对于用地界线，原土地所有权人龙头镇长更村民小组也盖章确认了红线范围，用地界线并无疑议。根据上述规定，本案地籍调查过程中，无需邻宗地指界认可。因此一审对地籍调查中指界问题的认定明显有误，对于争讼行政行为的判定错误。而争讼行政行为作出于2005年，一审适用2008年2月1日生效的《土地登记办法》作为评判依据，适用法律也属不当。被上诉人对于征收土地的异议，不属本案处理范围，其可另寻途径寻求救济。综上，上诉人的上诉请求，理据充足，予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初439号行政判决；二、驳回庞亚福、庞志琼的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由庞亚福、庞志琼负担。本判决为终审判决。审判长  杨纯京审判员  黎振华审判员  李常红二〇二〇年十一月五日书记员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。