四川省攀枝花市东区人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)川0402行初39号 原告：攀枝花市西区太平矿定点屠宰场，住所地：四川省攀枝花市**太平矿太平南路111B（太平矿农贸市场处），统一社会信用代码：91510403738306647F。 投资人：李光荣。 委托诉讼代理人：李明，男，汉族，1976年1月13日出生，系攀枝花市西区太平矿定点屠宰场员工，住四川省攀枝花市**。 委托诉讼代理人：巫贵江，北京市中伦文德（成都）律师事务所律师，律师执业证号：15101201410643619。 被告：攀枝花市农业农村局，住所地：四川省攀枝花市**人民街**，统一社会信用代码：11510300MB18488989。 负责人：段建华，系该局局长。 委托诉讼代理人：刘栓宁，四川明炬（攀枝花）律师事务所律师，律师执业证号：15104199310961907。 原告攀枝花市西区太平矿定点屠宰场（以下简称太平矿屠宰场）与被告攀枝花市农业农村局（以下简称市农业局）畜牧行政撤销一案，本院于2020年9月7日受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 原告太平矿屠宰场诉称：原告作为攀枝花市西区小型生猪屠宰点，经营范围为生猪屠宰、仓储，一直从事生猪屠宰经营事项。原告从未收到过任何行政机关送达的关于取缔太平矿屠宰场的行政处罚通知，但在原告完善屠宰经营相关手续过程中，均被告知太平矿屠宰场已被取缔。经原告多方了解，才获知被告于2020年3月25日作出《攀枝花市农业农村局关于进一步加强生猪屠宰监管工作的通知》（攀农发〔2020〕32号）（以下简称《通知》），该通知第二条中明确对太平矿屠宰场予以取缔。原告认为被告以发文形式取缔太平矿屠宰场的行政行为已严重违法，理由为：一、根据《生猪屠宰管理条例》第二十三条：“畜牧兽医行政主管部门在监督检查中发现生猪定点屠宰厂（场）不再具备本条例规定条件的，应当责令其限期整改；逾期仍达不到本条例规定条件的，由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰厂（场）资格”之规定，有且只有设区的市级人民政府依法有权取消生猪定点屠宰资格，被告并非设区的市级人民政府，无权作出取缔屠宰场的行政行为。二、《通知》中提及的川农函〔2019〕937号文以及川防应指〔2019〕22号文均不能作为被告径行取缔原告的合法依据。首先，行政处罚的种类只有法律、行政法规才能进行创设和规定，对于行政机关而言，“法无明文规定即禁止”，被告作出取缔行为应当以法律、行政法规有明确规定为合法前提。其次，结合川农函〔2019〕937号文件精神，在屠宰资格审核清理过程中，对于被清理的企业专门规定了“停产整改”的程序，而被告在资格审核清理过程中，并未按照上述文件要求履行“停产整改”的程序，反而明显反其道而行之，径行作出取缔的行政行为，同时抄送相关职能部门，让原告的停业整改根本无法进行，相关职能部门连任何资料都不接收，严重侵犯原告的合法权益。三、被告取缔的行政行为对原告的经营权已经产生实际影响，属于行政处罚行为，被告在作出取缔行政处罚决定的过程中，并未听取原告的陈述申辩，未告知当事人有要求举行听证的权利，也未严格按照行政处罚的一般程序进行，未依法制作处罚决定书，未履行送达程序，更未告知申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限，已严重违反法定程序。被告以发文形式取缔太平矿屠宰场的行政行为已违反法律规定，严重侵犯了原告的合法权益，直接导致原告无限期停产，造成严重的经济损失，已经严重影响到原告经营者的生存问题。综上，原告为维护自身合法权益，提起本案诉讼，请求：1.撤销市农业局《通知》关于取缔太平矿屠宰场的内容；2.案件受理费由被告承担。 被告市农业局向本院提交了书面答辩状，辩称：一、本案案涉《通知》属于行政机关内部、过程性文件，并未对原告权利产生实质影响。从《中华人民共和国行政诉讼法》中关于行政诉讼的受案范围的列举规定看，可诉的行政行为通常应当是具有外部性特征，即该行为系针对公民、法人或其他组织做出，或对公民、法人或其他组织的权利义务有直接影响。行政机关针对外部事项，但属于启动行政行为或行政行为过程中的内部程序，均不属于行政行为，不在行政诉讼受案范围之内。本案中的“取缔”，即需要借助其他行政行为才可直接作用于公民、法人或其他组织并对其权利义务产生影响。本案原告诉请撤销的通知系被告对其内部事务进行管理而下发的通知文件，受送达主体是其辖区下属各农业农村局，并未向原告送达，对外未产生法律效力，该通知本身并不会对原告产生实际影响，需借助下属行政机关的其他行政行为才可以产生实质影响，该通知本身不具有可诉性，不属于法院行政诉讼的受案范围，故对原告的起诉应予驳回。二、本案案涉《通知》所表述之“取缔”与“取消生猪定点屠宰（场）资格”并非同一概念。取缔系行政机关对无证经营行为、非法行为或非法组织行为的一种管理，其目的并不是对行为人进行额外的惩罚或制裁，而是让其停止无证经营行为或非法行为，恢复被损害的经济、政治和文化秩序。取缔也不是对行为人资格和能力的剥夺，因为原告检疫出证权被省农业农村厅关闭，仁和区动物卫生监督所撤出官方兽医，原告无法继续经营屠宰业务，取缔只是使无资格或能力的无证经营者或非法组织取消、停止进行某行为。且尚需借助其他行政行为才会对原告产生实质影响。该取缔通知仅系行政管理过程中的过程性通知。本案中，原告未在四川省农业农村厅发布《四川省农业农村厅关于公布全省生猪屠宰企业名单的通知》（川农函〔2019〕837号），公布全省987家生猪屠宰企业名单之上，按文件要求，未在名单之列的企业无法与动物检疫证明电子出证系统关联，未与动物检疫证明电子出证系统关联的生猪屠宰企业，已无法获取动物产品检疫证明，被撤出官方兽医，关闭检疫出证点。2020年1月1日起该场所宰生猪上市销售将未经检验，无合法手续。故原告被迫自行关停。从案涉《通知》所附附件的名称也可看出，生猪定点企业取消资格是专门由市政府行文批复决定的，与本案中“取缔”并非同一概念，也非同一程序。原告的屠宰资格至今尚未被取消。三、原告检疫出证权被省农业农村厅关闭，仁和区动物卫生监督所撤出官方兽医，处于停产状态，被告为避免出现继续屠宰生猪未经检验上市销售而对其予以取缔，符合规定。原告因一直未办理相关环保手续，自2012年起即被多次清理，多次要求整改，但原告一直未能整改，导致未能通过审核列于农业农村部公告的生猪屠宰企业名单，原告未在名单之上。公告明确要求各地按照规定时限将公布的生猪屠宰企业名单与动物检疫证明电子出证系统关联。后四川省农业农村厅发布《四川省农业农村厅关于公布全省生猪屠宰企业名单的通知》公布全省987家生猪屠宰企业，原告未在名单之上。此通知明确：“各地要及时将公布的生猪屠宰企业名单与动物检疫证明电子出证系统关联，自2020年1月1日起，未与动物检疫证明电子出证系统关联的生猪屠宰企业，将无法获取动物产品检疫证明。各地要加强对资格审核不合格生猪屠宰企业的关停工作，及时收回其生猪定点屠宰证等证书，撤出官方兽医，关闭检疫出证点。”2020年1月1日，依据《四川省农业农村厅关于公布全省生猪屠宰企业名单的通知》（川农函〔2019〕837号），原告检疫出证权被省农业农村厅关闭，仁和区动物卫生监督所撤出官方兽医，原告处于自行停产状态。因自2020年1月1日起该场所宰生猪上市销售将未经检验，无合法手续。鉴于原告造成停产的问题未能整改，且因检疫出证权被关闭，官方兽医撤出，如继续营业将属私屠滥宰行为，被告依据相关文件要求对其予以取缔符合社会公共利益、符合相关规定。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 经查，太平矿屠宰场位于攀枝花市西区太平矿太平南路111B（太平矿农贸市场处），注册类型为个人独资企业，属于B类生猪屠宰场，屠宰场提供场地和设施，鲜肉经营户（屠工）购买生猪自己手工屠宰，屠宰的生猪产品供应太平当地市场。 2012年，攀枝花市西区投资促进和商务局按照《商务部、工业和信息化部、财政部、环境保护部、农业部、卫生部、工商总局、质检总局、食品药品监管局关于加强生猪定点屠宰资格审核清理工作的通知》（商秩发〔2011〕493号）和《四川省商务厅关于印发〈四川省生猪定点屠宰资格审核清理工作方案〉的通知》（川商秩〔2012〕18号）的要求，开展屠宰资格审核清理工作，根据国务院《生猪屠宰管理条例》、商务部《生猪屠宰管理条例实施办法》和《四川省生猪屠宰管理办法》的相关规定，对太平矿屠宰场存在无专门肉品运输车辆、未办理相关环保手续、无害化处理设施设备不全的问题，下达攀西投商整改〔2012〕02号《整改通知》，责令太平矿屠宰场限期整改。2013年3月27日，四川省人民政府发布的《关于四川省生猪定点屠宰企业名单的公告》中，太平矿屠宰场被列入申请进一步整改的小型生猪屠宰场点名单。根据中央、省有关职责调整，将畜禽屠宰监管职责由商务部门调整到农牧部门。为贯彻落实国家生猪定点屠宰管理的决策部署，强化生猪定点屠宰厂（场、点）监管工作，四川省农业厅于2015年5月6日下发《四川省农业厅关于加强生猪定点屠宰监管工作的通知》（川农业函〔2015〕218号），要求各市（州）农业（农牧、畜牧）局（委）主动会同环保等部门，继续对生猪定点屠宰企业进行全面清理。攀枝花市农牧局为贯彻落实该文件要求，结合攀枝花市实际，制定了《攀枝花市生猪定点屠宰资格审核清理工作方案》，并向各县（区）农牧（林畜牧、水）局印发通知。2019年9月2日，农业农村部公告公布全国5005家（其中第二批1578家）生猪屠宰企业名单，太平矿屠宰场未在该名单之上。该公告明确要求各地按照规定时限将公布的生猪屠宰企业名单与动物检疫证明电子出证系统关联。2019年11月4日，四川省农业农村厅发布《四川省农业农村厅关于公布全省生猪屠宰企业名单的通知》（川农函〔2019〕837号），将全省通过农业农村部资格审核的生猪屠宰企业名单予以公布，太平矿屠宰场未在该名单之上。该通知同时要求各地要及时将公布的生猪屠宰企业名单与动物检疫证明电子出证系统关联，自2020年1月1日起，未与动物检疫证明电子出证系统关联的生猪屠宰企业，将无法获取动物产品检疫证明，各地要加强对资格审核不合格生猪屠宰企业的关停工作，及时收回其生猪定点屠宰证等证书，撤出官方兽医，关闭检疫出证点。2019年11月22日，农业农村部办公厅发布《农业农村部办公厅关于开展打击生猪私屠滥宰违法行为专项行动的通知》（农办牧〔2019〕78号），要求对生猪私屠滥宰违法行为进行专项清理。2019年12月16日，四川省农业农村厅发布《关于转发农业农村部办公厅〈关于开展打击生猪私屠滥宰违法行为专项行动的通知〉的通知》（川农函〔2019〕937号），结合四川省实际情况对该专项行动提出具体意见与要求。2019年12月16日，攀枝花市西区农业农村和交通运输局（以下简称西区农业局）向攀枝花市西区环境保护局发函《关于征求生猪定点屠宰资格审核清理情况的函》（攀西农交函〔2019〕101号），询问太平和小宝鼎2家B类生猪定点屠宰点是否可以通过整改取得《排污许可证》或符合环保要求。2019年12月18日，攀枝花市西区环境保护局复函《关于西区生猪定点屠宰资格审核清理情况的复函》（攀西环函〔2019〕37号），称按照现行相关法律进行梳理，太平矿屠宰场办理环评相关手续要件不齐全。2020年3月25日，市农业局为进一步做好审核清理后续生猪定点屠宰监管工作向各县（区）农业农村（农业农村和交通水利、农业农村和交通运输）局下发《通知》，其中“加强生猪屠宰监管工作”项下明确：对整改时限已过仍未整改且已停产的太平矿屠宰场、小宝鼎屠宰场，按照《省农业农村厅关于转发〈农业农村部办公厅关于开展打击生猪私屠滥宰违法行为专项行动的通知〉的通知》（川农函〔2019〕937）、《四川省非洲猪瘟防控应急指挥部关于进一步加强生猪屠宰监管工作的通知》（川防应指〔2019〕22号）等文件要求，予以取缔。 2020年3月31日，太平矿屠宰场的员工李明通过网上信访平台反映“关于太平矿屠宰场无排污许可证关停的问题”，要求开工复产，由攀枝花市西区人民政府信访部门按照信访分类处理原则，交由西区农业局按照法定途径依法处理。西区农业局经调查，于2020年5月27日作出攀西农交〔2020〕60号《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》，对李明答复如下：“1.复产问题。根据《四川省生猪屠宰管理办法》第六条第二款：小型生猪屠宰场点的设立应当严格控制，仅限于边远和交通不便的农村地区和少数民族地区。能够由生猪定点屠宰厂（场）保证生猪产品供应的城市周边地区不再设立小型生猪屠宰场点。太平矿屠宰场属于B类小型生猪屠宰场点，太平矿集贸市场不是边远和交通不便的农村地区，能够由A类生猪定点屠宰场保证生猪产品供应。农业农村部和省农业厅关于生猪屠宰场审核清理要本着‘压点减数、提档升级’总体要求，B类屠宰场数量在现有基础上只减不增。故提出的复产要求，已不符合农业农村部和省农业厅关于生猪屠宰产业的规划布局。2.补偿问题。目前尚没有找到针对屠宰场关闭进行补偿的文件依据”。太平矿屠宰场不服该决定书，向市农业局申请行政复议，要求撤销西区农业局作出的攀西农交〔2020〕60号《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》并责令西区农业局批复同意太平矿屠宰场作为小型生猪屠宰点的复工复产请求。市农业局于2020年6月30日对该行政复议申请予以受理。其后，西区农业局向市农业局提交了《被申请人答复书》及相关证据、依据。市农业局复议后，于2020年8月14日作出攀农复决〔2020〕1号《行政复议决定书》，载明：西区农业局根据《四川省生猪屠宰管理办法》第六条第二款之规定作出太平矿屠宰场提出的复产诉求已不符合农业农村部和省农业农村厅关于生猪屠宰产业的规划布局的行政决定，适用法律依据明显不当。太平矿屠宰场不在农业农村部公告第212号、四川省农业农村厅发布《四川省农业农村厅关于公布全省生猪屠宰企业名单的通知》（川农函〔2019〕837号）公告的生猪屠宰企业名单中，已不再具备《生猪屠宰管理条例》所规定的条件，按农业农村部公告和农业农村厅通知要求应当予以关停。鉴于以上事实，对于太平矿屠宰场提出的批复同意其作为小型生猪屠宰点的复工复产请求，不予支持。西区农业局对事实认定清楚，程序合法；对太平矿屠宰场复产诉求作出的行政决定，适用法律依据不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，决定撤销西区农业局于2020年5月27日作出的攀西农交〔2020〕60号《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》。其后，市农业局向太平矿屠宰场送达了该《行政复议决定书》。 本院认为，公民、法人或者其他组织对行政行为不服，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应符合法定条件。本案争议焦点为市农业局向各县（区）农业农村（农业农村和交通水利、农业农村和交通运输）局下发的《通知》是否属于行政诉讼中可诉的行政行为。对此，本院认为，可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者相对人权利义务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。行政管理相对人可以直接针对对其权利义务产生影响的对外发生法律效力的行为，以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告，提起行政诉讼。具体到本案中，被诉《通知》系上级行政机关市农业局向下级行政机关各县（区）农业农村局基于内部层级监管职责所作出的上下级督促履责的内部行政行为，该《通知》的行政相对人是下级行政机关，而非太平矿屠宰场，且未向太平矿屠宰场送达。从本案被诉《通知》的内容来看，即便其中包括“对整改时限已过仍未整改且已停产的太平矿屠宰场、小宝鼎屠宰场，……，予以取缔”等涉及权利义务的内容，也仅是市农业局对下属各县（区）农业农村局的工作要求或指示。因而，并不具备直接、对外发生法律效果的特点，在性质上属于上级行政机关为加强生猪屠宰监管工作对下级行政机关下发的内部工作安排，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现。故，被诉《通知》并非针对太平矿屠宰场作出的行政行为，未对太平矿屠宰场的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。 综上，太平矿屠宰场关于被诉《通知》系市农业局对其作出的行政行为且具有可诉性的主张不成立，其起诉应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告攀枝花市西区太平矿定点屠宰场的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。 审 判 长 付思雨 审 判 员 刘学明 审 判 员 陈雨婷 二〇二〇年十一月十三日 法官助理 谭钦文 书 记 员 杨 昕