北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终688号上诉人（一审原告）张楠，女，1988年5月24日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。委托代理人郑刚，北京百朗律师事务所律师。委托代理人闫锴，北京百朗律师事务所律师。上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府紫竹院街道办事处，住所地北京市海淀区苏州街广源闸**。法定代表人付海涛，主任。委托代理人李小燕，北京市海淀区人民政府紫竹院街道办事处工作人员。委托代理人莫洁云，北京京凯律师事务所律师。上诉人张楠、北京市海淀区人民政府紫竹院街道办事处（以下简称紫竹院街道办）因强制拆除房屋行为一案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，张楠系北京市海淀区魏公村小区X号房屋（以下简称涉案房屋）所有权人。2017年7月5日，北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）作出海政发[2017]23号《北京市海淀区人民政府关于魏公村小区项目的房屋征收决定》（以下简称魏公村小区项目房屋征收决定），决定对魏公村小区项目所涉房屋及其附属物实施征收，同时收回其国有土地使用权。2017年11月1日，北京市海淀区房屋安全鉴定站（以下简称安全鉴定站）受紫竹院街道办委托作出《房屋建筑结构综合安全性（含抗震）鉴定报告》（以下简称鉴定报告）。该鉴定报告的鉴定结论为：根据房屋结构安全性鉴定结果、房屋抗震能力鉴定结果，依据《房屋结构综合安全性鉴定标准》DB11/637-2015第11章的相关规定，海淀区魏公村11号楼一至四单元的房屋结构综合安全性鉴定评级为Deu级。处理建议为停止使用，应采取措施解危。其中，Deu级是指房屋结构安全性严重不符合《房屋结构综合安全性鉴定标准》DB11/637-2015的安全性要求，已经严重影响整体安全；或建筑抗震能力整体严重不符合现行国家标准《建筑抗震鉴定标准》GB50023-2009和《房屋结构综合安全性鉴定标准》DB11/637-2015的要求；在后续使用年限内严重影响结构整体安全性能或严重影响整体抗震性能。涉案房屋在该鉴定范围之内。2017年11月14日，北京市海淀区房屋管理局（以下简称海淀区房管局）作出《公告》，告知紫竹院街道办及魏公村小区危险房屋（含涉案房屋所在的楼栋）的产权人（使用人）立即停止使用并搬出危险房屋。2017年11月14日，海淀区房管局根据《北京市房屋建筑使用安全管理办法》（北京市人民政府令第229号，以下简称房屋安全管理办法）作出《关于海淀区魏公村小区X号房屋立即解危的通知》（以下简称解危通知），请涉案房屋的产权人（使用人）立即停止危险房屋的使用，并于2017年11月29日之前搬出该房屋。逾期不搬出的，海淀区政府将依据房屋安全管理办法第十九条第二款规定，组织有关部门强制搬出并妥善安置。2017年11月30日，海淀区政府针对《关于对魏公村小区危险房屋进行解危的请示》作出批示，责成紫竹院街道办作为魏公村小区危险房屋解危排险工作的实施主体，由紫竹院街道办采取措施解危、组织实施强制搬出、妥善安置，并结合实际情况做好相应的政策解释、解危现场处理等相关工作。2017年12月，紫竹院街道办制定《北京市海淀区人民政府紫竹院街道关于魏公村小区内危房解危排险方案》（以下简称解危排险方案），就解危方式、具体实施及安置方案等相关事宜进行了安排，决定采用整体拆除的方式对危险房屋进行治理。2017年12月8日，紫竹院街道办召开关于研究解决魏北小区解危排险临时安置居民用房工作会，与北京海房投资管理集团有限公司就临时安置用房进行协商。2017年12月26日，紫竹院街道办采用整体拆除的方式拆除涉案房屋所在楼栋。张楠不服紫竹院街道办实施的强制拆除涉案房屋的行为，向一审法院提起诉讼，请求依法确认紫竹院街道办于2017年12月26日强制拆除张楠享有所有权的涉案房屋的行为违法，本案诉讼费用由紫竹院街道办承担。另查，张楠曾因要求确认海淀区政府强拆涉案房屋违法，向北京市第四中级人民法院（以下简称四中院）提起诉讼。2018年6月26日，四中院作出（2018）京04行初292号行政裁定书，认定张楠应以紫竹院街道办为被告提起诉讼，其以海淀区政府为被告提起诉讼，属于起诉被告主体不适格，裁定驳回张楠的起诉。张楠不服该裁定，向北京市高级人民法院（以下简称市高院）提起上诉。2018年10月25日，市高院作出（2018）京行终4532号行政裁定书，裁定维持一审裁定。2020年8月26日，一审法院判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。房屋安全管理办法第十九条规定：“经鉴定为危险房屋的，应当根据鉴定报告的处理建议使用或者停止使用房屋建筑：（一）鉴定为观察使用的，应当按照鉴定报告注明的观察使用时限使用；（二）鉴定为处理使用的，使用人应当按照鉴定报告限制使用的要求搬出危险部位，房屋建筑所有权人应当委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位出具解危技术措施方案，并按照设计单位确定的后续使用年限使用；（三）鉴定为停止使用、整体拆除的，使用人应当停止使用，立即搬出。使用人拒不按照前款规定搬出的，住房城乡建设行政主管部门应当书面责令使用人搬出，情况紧急危及公共安全的，区县人民政府可以责成有关部门组织强制搬出，并妥善安置。”本案中，根据安全鉴定站作出的鉴定报告，涉案房屋所在楼栋的房屋结构综合安全性鉴定评级为Deu级，处理建议为停止使用，应采取措施解危。海淀区政府责成紫竹院街道办作为魏公村小区危险房屋解危排险工作的实施主体，由紫竹院街道办采取措施解危、组织实施强制搬出、妥善安置，并结合实际情况做好相应的政策解释、解危现场处理等相关工作。后紫竹院街道办采用整体拆除的方式拆除涉案房屋所在楼栋。本案紫竹院街道办虽系解危排险工作的实施主体，但根据上述查明的事实及其提交的现有证据，不足以证明涉案房屋须整体拆除。因此，紫竹院街道办采用整体拆除的方式进行解危，缺乏事实依据。此外，鉴于涉案房屋已被拆除，故一审法院依法判决确认紫竹院街道办实施的强制拆除涉案房屋行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认紫竹院街道办于2017年12月26日对张楠位于北京市海淀区魏公村小区X号房屋实施的强制拆除行为违法。上诉人张楠不服一审判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一审法院确认紫竹院街道办强制拆除行为违法的判决结果正确，但在认定强制拆除行为究竟何处违法、因何违法等关键问题上与客观事实存在较大偏差，属于事实认定错误、法律适用错误。1.紫竹院街道办无权以解危排险为由在上诉人张楠未获补偿时即拆除其房屋，该行政行为属于严重违法。根据海淀区政府作出的魏公村小区项目房屋征收决定，本案涉案房屋已经被列入征收范围内，应按《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的规定，对上诉人张楠进行补偿后，再严格按照征收程序对涉案房屋予以拆除。但本案中征收部门在未给予当事人任何补偿的情况下，就由紫竹院街道办以“解危排险”为由，采用整体拆除的方式对涉案房屋所在楼栋进行强制拆除，属于刻意规避正规的征收补偿程序，构成程序滥用，严重侵犯了当事人的合法权益。并且根据《城市危险房屋管理规定》，本案中鉴定涉案房屋的申请主体不适格，鉴定报告存在程序瑕疵，且根据张楠在一审提交的证据可知，在征收程序开始前及开始时，张楠的房屋不存在任何安全问题，鉴定报告内容真实性亦存在瑕疵，紫竹院街道办实施强制拆除行为于法无据。因此紫竹院街道办强制拆除行为构成违法的原因实则是违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”之规定，而并非是一审法院所认定的“本案紫竹院街道办虽系解危排险工作的实施主体，但根据上述查明的事实及其提交的现有证据，不足以证明涉案房屋须整体拆除”。因为无论是整体拆除还是部分拆除，未经补偿的“解危排险”、强制拆除行为均自始违法。2.一审法院不应适用房屋安全管理办法的规定在事实认定部分进行说理阐释。根据本案事实可知，涉案房屋已经启动征收程序，故在此情况下理应优先参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定对案件事实进行认定，认定紫竹院街道办强制搬出、整体拆除的行为违法。因为按照法律位阶原则，应适用位阶更高的《国有土地上房屋征收与补偿条例》认定案件事实。综上，请求：1.二审法院查明本案紫竹院街道办强制拆除行为的违法事实；2.二审法院改为适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的相关规定对紫竹院街道办的违法强拆行为性质重新认定；3.判令紫竹院街道办承担本案二审诉讼费。上诉人紫竹院街道办不服一审判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一审判决关于上诉人采用整体拆除的方式进行解危，缺乏事实依据认定应属错误。紫竹院街道办认为，鉴于魏公村小区被纳入旧城区改建项目，在小区内全部房屋均属于D级危房的情况下，紫竹院街道办整体拆除涉案房屋的行为符合《城市危险房屋管理规定》第九条第四项以及《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-2016）第7.05、第6.1.4的规定。同时紫竹院街道办采用整体拆除的方式治理危房，属于从根本上消除危房安全隐患，完全具有现实合理性。前述行为，符合（2019）最高法行申3154号、（2020）最高法行申2664号行政裁定书的裁判要旨。据此，紫竹院街道办采用整体拆除的方式进行解危，具有合理的事实依据，不应被确认违法。综上，请求：1.撤销一审判决；2.依法判决驳回张楠的诉讼请求。在指定的证据交换期限内，上诉人张楠向一审法院提交了如下证据：1.魏公村小区项目房屋征收决定，证明紫竹院街道办知道且明知张楠的房屋已经划入征收范围内，应由海淀区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序进行征收，但紫竹院街道办仍以排危方式强制拆除张楠房屋，已列入征收范围内的房屋只能由海淀区政府按照程序申请法院拆除，紫竹院街道办无权拆除，且在征收决定作出之前，没有任何证据证明张楠房屋是危房；2.张楠房屋产权证复印件，证明张楠享有房屋所有权，且房屋被列入征收范围内；3.紫竹院街道办逼迁、打穿楼板、强拆张楠房屋的照片、视频，证明北京市海淀区住房和城乡建设委员会对已经列入征收范围内张楠享有房屋所有权的楼栋实施了打穿楼板，拆除楼梯的行为，是造成张楠房屋为危房的根本原因，存在征收过程中对张楠等未签约住户逼签的违法行为；4.安全鉴定站鉴定报告、海淀区政府副区长龚宗元到魏公村小区调度指挥征收腾退工作的报道，证明紫竹院街道办在2017年7月5日征收程序启动开始到2017年9月29日止，都没有任何证据证明张楠房屋是危房，紫竹院街道办是明知张楠房屋已经列入征收范围内，启动征收程序后，按照海淀区政府领导的指令以排危方式拆除张楠的房屋，海淀区政府征收办公室在2017年9月27至29日打穿张楠房屋所在楼房的楼板、拆除楼梯的行为是造成张楠房屋是危房的根本原因，也是海淀区政府授意下组织实施的；5.关于魏公村小区危险房屋拆除情况的说明，证明在征收程序启动后，紫竹院街道办是无权对已经列入征收范围内张楠房屋进行危房鉴定的，此外紫竹院街道办没有提交委托合同，无法证明其委托的合法性；6.吉林省九台市人民法院（2015）九行初字第11号行政判决书，证明强拆行为违法，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行行政征收；7.最高人民法院公布的第二批征收拆迁典型案例，证明应当按照行政征收程序进行；8.北京市第一中级人民法院行政判决书复印件，证明法院判决确认解危通知违法。在法定举证期限内，上诉人紫竹院街道办向一审法院提交了如下证据：1.鉴定报告，证明涉案房屋于2017年11月1日被鉴定为危房；2.《公告》，证明海淀区房管局发布《公告》，要求产权人（使用人）停止使用并搬出危险房屋；3.解危通知，证明海淀区房管局发布解危通知；4.海淀区政府公文批办单及附件，证明因海淀区房管局已经发布《公告》，但是产权人并未搬出房屋，海淀区房管局向海淀区政府提出请示，海淀区政府责成紫竹院街道办为实施主体；5.解危排险方案，证明紫竹院街道办制定解危排险方案；6.关于研究解决魏北小区解危排险临时安置居民用房工作会的会议纪要，证明紫竹院街道办对临时安置用房进行安排；7.魏公村小区项目的房屋征收决定，证明紫竹院街道办拆除的房屋全部位于征收范围内。同时，紫竹院街道办出示房屋安全管理办法作为法律规范依据。上述证据已随案卷全部移送本院。本院通过查阅一审卷宗，上述证据均经庭审质证，经审查核实，本院认为紫竹院街道办提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，予以采信。张楠提交的证据2、证据3、证据8形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，予以采信。证据1、证据4至证据7形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，予以采纳，但对上述证据的证明目的，不予采信。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政机关作出行政行为应当具有事实依据。房屋安全管理办法第十九条第一款第三项及第二款规定，经鉴定为危险房屋的，应当根据鉴定报告的处理建议使用或者停止使用房屋建筑，鉴定为停止使用、整体拆除的，使用人应当停止使用，立即搬出。使用人拒不按照前款规定搬出的，住房城乡建设行政主管部门应当书面责令使用人搬出，情况紧急危及公共安全的，区县人民政府可以责成有关部门组织强制搬出，并妥善安置。本案中，根据安全鉴定站作出的鉴定报告，涉案房屋所在楼栋的房屋结构综合安全性鉴定评级为Deu级，处理建议为停止使用，应采取措施解危。据此，海淀区政府责成紫竹院街道办作为魏公村小区危险房屋解危排险工作的实施主体，具体解危工作要求为：对上述鉴定报告中涉及的危房采取措施解危、组织实施强制搬出、妥善安置，并结合实际情况做好相应的政策解释、解危现场处理等相关工作。在鉴定报告的处理建议不包括对危房整体拆除的情况下，紫竹院街道办实施解危排险工作时，采取对涉案房屋予以拆除的方式进行解危缺乏事实依据。一审法院在涉案房屋已被拆除的情况下，判决确认紫竹院街道办实施的强制拆除涉案房屋行为违法并无不当，本院应予维持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。张楠及紫竹院街道办所提上诉理由均缺乏事实及法律依据，双方上诉请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张楠、北京市海淀区人民政府紫竹院街道办事处各负担25元（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  乔 军审 判 员  张 悦审 判 员  范术伟二〇二〇年十一月二十三日法官助理  李赟乐书 记 员  李 丽附：法律规范依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……