重庆市第四中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）渝04行赔终20号 上诉人（原审原告）石敦清，男，苗族，1977年6月24日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 委托代理人王志涛，北京京师（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县人民政府，住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道站前大道行政中心**，统一社会信用代码1150024168892557XJ。 法定代表人马文森，县长。 委托代理人石敏，该县司法局行政复议与应诉科工作人员。 委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。 上诉人石敦清因诉被上诉人秀山土家族苗族自治县人民政府（简称秀山县政府）行政赔偿一案，不服酉阳土家族苗族自治县人民法院（简称酉阳县法院）（2019）渝0242行赔初18号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月12日立案后，依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭审理了本案。上诉人石敦清及其委托代理人王志涛，被上诉人秀山县政府的委托代理人石敏、刘定刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，秀山县政府为了建设G242线洪安过境段公路改线工程、岩庄片区安置房、市政道路、广场等建设项目，对石敦清所在岩庄组的集体农用土地决定进行征收。秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室（简称秀山县征收办）分别于2016年7月至2017年12月，对石敦清农户案涉十二宗土地（小地名为“四方平外边”“洞门口”“老坟山”“老麻土”“桐木树”“老水屋后”“屋后菜土”“舒家湾”“九龙湾”“边家湾”“下坝”“四方坪”）共计3.136亩进行了丈量、登记、计算征地补偿款，并通知石敦清领取征地补偿款。重庆市人民政府2018年5月11日作出渝府地〔2018〕539号《重庆市人民政府关于秀山县建设国道G242线洪安过境段公路改线工程农用地转用和土地征收的批复》（简称渝府地〔2018〕539号《征地批复》），只批准征收秀山县洪安镇边城社区洪安组、茶洞社区贵塘组的集体农用土地。2018年9月14日，重庆市人民政府作出渝府地〔2018〕1214号《重庆市人民政府关于秀山县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（简称渝府地〔2018〕1214号《征地批复》），批准征收边城社区岩庄组的集体农用土地。至2018年9月14日渝府地〔2018〕1214号《征地批复》下达时，石敦清的案涉承包土地3.136亩已被征收。秀山县政府的行为属于未批先征，其征收石敦清案涉承包土地3.136亩的行为经重庆市第四中级人民法院于2018年10月29日作出的（2018）渝04行初71号行政判决书确认违法。石敦清于2019年5月27日向秀山县政府提出行政赔偿申请，要求将征收土地恢复原状并赔偿损失，秀山县政府于2019年8月5日作出秀山府赔决〔2019〕18号《不予行政赔偿决定书》，决定对石敦清提出的行政赔偿请求，不予赔偿。 另查明，至本案诉讼时，石敦清已经领取了3.136亩土地的部分征地补偿款（含征收补偿款、青苗费、安置费、附着物损失费等），扣除社保参保费用，共计领取163708元，尚有10098元未领取，秀山县政府已将未领取的款项汇入公共账号。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条第三项、第四项规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三)应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”根据前述规定，秀山县政府违反法律规定征收石敦清的土地，确系违法行政行为，但被征收土地已经进行了建设，无法恢复原状，秀山县政府应当向石敦清给付相应行政赔偿金。赔偿的标准可参照被追认后的征收标准进行计算，即秀山县政府应当赔偿石敦清各项损失173806元。石敦清已经领取了部分征地安置补偿款163708元，石敦清提出的构附着物、青苗、林木等损失已经包含在征地安置补偿费用中获得赔偿。因此，石敦清要求赔偿上述费用，已经实现的部分，不予支持；秀山县政府还应赔偿石敦清10098元，该部分诉讼请求，予以支持；石敦清提出要求秀山县政府赔偿被征收土地年产值差额损失无证据证明，碍难支持。 关于石敦清要求撤销《不予行政赔偿决定书》的诉讼请求问题。秀山县政府作出《不予行政赔偿决定书》的理由是：虽行政行为违法，但未造成损害后果，其损失已经按照征收标准进行了补偿，其赔偿理由不成立，因此不予赔偿。经查，秀山县政府的征收行为已经被确认违法，已经造成了损害后果，秀山县政府就应当按照法律规定给予行政赔偿，虽然可以参照行政补偿的标准进行赔偿，且石敦清已经领取了部分赔偿款，但其不予赔偿的理由不能成立，该《不予行政赔偿决定书》应予撤销，对该项诉讼请求予以支持。 关于石敦清诉称，秀山县政府还违法征收了除小地名为“四方平外边”等十二宗土地之外的承包土地的问题。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第4项规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已经被确认为违法。”由此可见，行政赔偿需以行政行为被确认违法为前提，行政赔偿诉讼可以与确认违法的行政诉讼一并提起或者在确认行政行为违法后单独提起。行政赔偿诉讼并不具有确认行政行为违法的功能。本案属于单独提起的行政赔偿诉讼。除被确认为违法征收的土地外，征收石敦清诉称的其他土地的行为是否存在，是否被确认违法，在本案中不予评述，对石敦清的该项诉讼请求，不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第三项、第三十六条第三项、第四项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《重庆市实施办法》第六十四条之规定，经酉阳县法院审判委员会研究决定，判决：一、撤销秀山县政府于2019年8月5日作出的秀山府赔决〔2019〕18号《不予行政赔偿决定书》；二、秀山县政府赔偿石敦清10098元；三、驳回石敦清的其他行政赔偿诉讼请求。 上诉人石敦清上诉称，一、原审采纳证据错误。秀山县政府举示的《秀山土家族苗族自治县人民政府关于审批征收洪安镇茶洞社区、边城社区等村组部分集体土地补偿安置方案的批复》《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于征收洪安镇茶洞社区、边城社区部分集体土地补偿安置方案的公告》两份证据，与本案所涉土地没有任何关联，并非是关于石敦清所在岩庄组涉案土地征收的补偿文件，原审认定上述证据客观真实，与本案待证事实有关联是错误的。二、原审法院虽然认定石敦清已经收到了土地征地补偿款163798元，但是对于该补偿款是否符合法律规定，是否能够完全覆盖秀山县政府应当给予石敦清的赔偿的事实未进行审查。同时原审法院也未查明秀山县政府单方提存10098元是否有法律和事实依据，是否能够完全填补石敦清的损失，原审法院直接认定秀山县政府提交的数据没有事实依据。三、原审认定事实错误。涉案土地2016年未经依法批准征收就被秀山县政府占用，系非法占地行为，秀山县政府应当赔偿石敦清因非法占地导致不能继续耕种的损失。石敦清在原审中明确要求按照涉案土地每年的年产值，由秀山县政府赔偿在取得征地批文之前非法占用涉案土地的损失。原审混淆合法征地与违法征地的关系，认为秀山县政府未批先征石敦清的涉案土地行为事后得到省级政府的征地批复，是对违法占地行为的追认，但法律没有追认之说，且这种认定会使征收部门不管何时都可以占地，只要事后取得了征地批复就可以按正常的补偿标准给予补偿，将导致法律规定形同虚设，石敦清的合法权益也无法得到全面保护，故原审认定秀山县政府单方直接支付给石敦清的补偿款已经填补了石敦清土地被占的损失，属认定事实和适用法律错误。四、原审适用法律错误。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条和《最高人民法院行政审判庭关于如何适用第二十一条第四项和第三十四条规定的答复》的规定，除已被生效法律文书确认违法征收的土地外，秀山县政府还非法占用石敦清的其他土地，秀山县政府占用石敦清其他土地的行为属事实行为，根据上述规定，石敦清对该部分土地被非法占用提起行政赔偿，无需先行对行政行为确认违法，而是可以直接提起行政赔偿诉讼，原审应当作出赔偿判决。综上，原审认定事实和适用法律错误，请求撤销（2019）渝0242行赔初18号行政赔偿判决，发回重审或者改判支持石敦清的原审诉讼请求。 被上诉人秀山县政府辩称，一、石敦清要求撤销原审判决，发回重审或者改判支持石敦清原审诉讼请求的上诉请求不能成立，应予驳回。1.原审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，诉讼程序合法，判决结果客观公正，应予维持，石敦清要求发回重审属无理缠讼。2.本案事实已查清，石敦清在一审所提诉讼请求已得到原审法院的部分支持，其要求二审改判支持其一审诉讼请求不应得到支持。一是秀山县政府作出本诉《不予行政赔偿决定书》主体适格，程序合法，因石敦清拒不领取0.27亩土地的补偿款，原审判决撤销了该决定并判决秀山县政府赔偿石敦清10098元，证明石敦清的第一项请求已得到原审法院支持。在此情况下，石敦清仍要求撤销原审判决，属无理缠讼。二是石敦清提出要求秀山县政府赔偿毁坏石敦清承包地造成的损失共计66920元，但石敦清主张的毁坏承包地损失不明，且秀山县政府因洪安旅游景区开发建设需征收石敦清的承包地，石敦清当然不可能继续耕种，石敦清就“无法耕种”主张行政赔偿没有根据。秀山县政府征收石敦清3.136亩承包地的行为虽被确认违法，但案涉土地在2018年9月14日已经重庆市人民政府批准征收，其征收行为已得到重庆市人民政府的追认。同时，石敦清已经领取了2.866亩土地的安置补偿费及构附着物、青苗、林木补偿费用163708.8元，仅有0.27亩土地的补偿款10098元未领取，原审法院已判决秀山县政府赔偿其10098元。在此情况下石敦清无权要求支持其一审诉讼请求。二、石敦清诉称的事实和理由与客观事实不符，且不能成为支持其上诉请求的理由。1.石敦清诉称原审错误采纳证据的上诉理由不能成立。秀山县政府提交的证据4-6系安置补偿方案，是征收案涉土地的补偿依据。2.石敦清诉称“原审法院认定石敦清收到了土地征收补偿款163798元，但是对于该补偿款项是否合法，是否足额赔偿没有进行审查，原审未查明秀山县政府单方提交的10098元的事实根据及法律根据”，该上诉理由不能成立。一是石敦清主张的行政赔偿金额为66920元，实际获得的征地补偿款是163708.8元，加上原审判决赔偿的10098元，石敦清实际应获得的赔偿款为173806元，足以填补石敦清的损失。二是如果征地实施单位支付给石敦清的征地补偿款不合法，石敦清为何要领取不合法的款项。三是原审判决秀山县政府赔偿石敦清10098元，并非是依据秀山县政府单方提交的证据，而是依据土地管理部门提交的证据作出的判决。石敦清在原审中未明确提出这0.27亩土地应获得补偿或者赔偿的具体数额和证据。3.石敦清诉称原审认定事实错误的理由不能成立。4.石敦清诉称原审适用法律错误的理由不成立。一是行政赔偿须以行政行为被确认违法为前提，石敦清诉称其行政赔偿不需先行确认违法没有法律依据。二是秀山县政府征收石敦清3.136亩土地的行为已被人民法院生效判决确认违法，石敦清被征收的土地面积并未超过3.136亩，石敦清依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定要求确认致害行为违法不能成立，不清楚石敦清还要求确认什么致害行为。综上，请求驳回石敦清的上诉，维持原判。 原审时，秀山县政府向原审法院举示以下证据： 1.（2018）渝04行初71号行政判决书；2.主办行中间业务批交易成功明细表，洪安镇旅游风景项目征地统计表，洪安镇旅游风景项目青苗补偿费，洪安镇旅游风景项目林木测算表，2018渝04行初71号案统计表；3.《不予行政赔偿决定书》；4.秀山土家族苗族自治县人民政府关于审批征收洪安镇茶洞社区、边城社区等村组部分集体土地补偿安置方案的批复；5.秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于征收洪安镇茶洞社区、边城社区部分集体土地补偿安置方案的公告；6.秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于征收洪安镇边城社区苏家湾组、岩庄组部分集体土地的补偿安置方案的公告；7.秀山县规划和自然资源局关于洪安镇边城社区岩庄组土地征收后的用地说明。 经原审庭审质证，石敦清对秀山县政府举示的证据质证如下：证据1的三性认可，但不能达到证明目的。证据2，真实性无异议，不具有合法性，石敦清已领取的款项与本案无关联性，不能证明秀山县政府已对未批先占的损失予以了赔偿。证据3的合法性不认可。证据4-7的三性不予认可。其中证据7无负责人或出具人的签名，不符合证据的法定形式，〔2018〕539号《征地批复》与本案没有关联性，不涉及石敦清承包的土地，渝府地〔2018〕1214号《征地批复》程序严重违法，正在行政复议过程中。 原审时，石敦清向原审法院举示以下证据： 1.（2018）渝04行初71号行政判决书；2.《不予行政赔偿决定书》；3.土地赔偿情况说明，实物登记表；4.土地测量结果告知书。 经原审质证，秀山县政府对石敦清举示的证据质证如下：证据1的三性无异议，不能达到石敦清的证明目的，涉案征收行为已经重庆市人民政府批准。证据2与本案无关联性，不属于证据，系石敦清诉请撤销的行政行为。证据3，对土地赔偿情况说明的三性均有异议，系石敦清的陈述，无其他证据佐证，不能作为定案依据；对实物登记表的真实性无异议，不能达到证明目的，法院确认违法的面积与实际征收登记的面积相符。证据4无关联性。 经原审举证质证，原审法院对秀山县政府、石敦清举示的证据作如下认证：1.秀山县政府提供的证据1-7客观、真实、与本案待证事实有关联，予以认定。2.石敦清提供的证据1-2与本案有关联，予以认定；证据3，土地赔偿情况说明的证据性质是当事人陈述，无其他证据佐证，系单一证据，缺乏真实性，不予认定；实物登记表虽系复印件，但秀山县政府当庭认可，且与生效裁判案件卷宗内的证据一致，予以认定；证据4缺乏关联性，不予认定。 以上罗列的所有证据，原审法院已随案移送至本院。经审查作如下评述：原审对秀山县政府提交的证据1-3、6-7和对石敦清提交的证据1-4的评述符合证据规定，予以确认；秀山县政府提交的证据4-5，与本案不具有关联性，不予采信，原审采信有误，予以纠正。 经二审审理查明，秀山县政府为建设洪安边城景区旅游开发项目，将石敦清位于秀山县洪安镇边城居委岩庄组3.136亩承包地予以征收。秀山土家族苗族自治县土地房屋征收中心依据秀山国土房管征补公〔2018〕18号公告公布的《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于征收洪安镇边城社区苏家湾组、岩庄组部分集体土地的补偿安置方案》，对石敦清被征收的前述3.136亩承包地应获得的补偿进行了核算，经核算，石敦清户被征收土地3.136亩，应获得土地补偿费7526元，青苗补偿费5556元，林木补偿费342元，安置补助费160082元，构筑物补偿费300元，共计173806元，石敦清已领取163708元，尚有10098元未领取。石敦清申请赔偿的土地面积为3.136亩。本院查明的其余事实和原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案系石敦清就秀山县政府违法征收其承包经营的土地而提起的行政赔偿二审案件。本案争议焦点为石敦清的赔偿请求是否应当支持。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条第三项规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的。”本案中，秀山县政府为了实施洪安镇风景旅游工程项目，在未取得征收批复的情况下，征收占用石敦清承包经营的3.136亩土地，该征收行为已被（2018）渝04行初71号生效行政判决确认违法，根据前述规定，秀山县政府违法征收行为给石敦清的财产造成了损失，应当承担国家赔偿责任。石敦清主张秀山县政府违法征收其承包经营的3.136亩土地，应当给予其赔偿的请求，应予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款、第二款规定，“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案中，秀山县政府占用石敦清承包经营的3.136亩土地，主要用于洪安边城景区旅游开发公共项目，不宜责成恢复原状，根据上述规定，宜采用支付赔偿金方式填补石敦清的损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”据此，根据土地管理法律法规规定，行政机关依法征收土地，被征收人可按照当地的安置补偿政策规定标准获得相应补偿，该些补偿系被征收人应直接获得的收益。行政机关在征收中违法征占被征收人土地，造成被征收人前述收益减损，在行政赔偿中其赔偿标准不能低于行政机关合法征收土地的安置补偿标准，并视其情节给予其惩罚性赔偿。本案中，石敦清承包经营的3.136亩土地在洪安边城景区旅游开发项目征地范围内，秀山县政府违法征收石敦清案涉3.136亩土地，参照《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于征收洪安镇边城社区苏家湾组、岩庄组部分集体土地的补偿安置方案》中确认的补偿标准，石敦清应当获得的直接收益为土地补偿费7526元，青苗补偿费5556元，林木补偿费342元，安置补助费160082元，构筑物补偿费300元，共计173806元。因考虑到秀山县政府建设的是公共项目，服务于地方经济社会发展，造福于当地群众，不宜适用惩戒性赔偿，应以秀山县政府合法征收石敦清案涉3.136亩土地，石敦清应获得的补偿项目及金额173806元作为赔偿项目及金额，且秀山县政府征占石敦清承包经营的土地，石敦清农户是否应当按照政策享受被征地农民养老保险待遇等事宜，该府已按安置补偿政策给予了充分考虑。在原审庭审辩论终结之前，前述款项石敦清已领取了163708元，尚有10098元未领取，故原审参照当地补偿安置政策规定的标准，确定秀山县政府赔偿石敦清10098元，足以填补石敦清的损失，并无不当。 关于石敦清因秀山县政府违法征占其3.136亩土地其请求的赔偿项目及标准不全面应如何支持的问题。经查，根据国家赔偿基本原则，赔偿请求人的赔偿不应当囿于赔偿请求人的申请，应当按照国家赔偿法规定的赔偿项目及标准等予以确定，以减少受害人的诉累；对于赔偿请求人提出的超出法律规定的赔偿项目及标准，不应当支持。石敦清在本诉赔偿案件中虽只请求对地上青苗及附着物、土地无法耕种损失给予赔偿，但根据国家赔偿法规定，石敦清应获赔偿的项目及标准主要有土地补偿款、安置补助费等损失，石敦清对该些项目没有申请，原审对石敦清应当获得的赔偿项目及标准给予充分确认，符合国家赔偿法的基本原则，本院予以支持。对于石敦清主张的地上青苗及附着物损失，其在征地安置补偿中领取的青苗补偿费、林木补偿费、构筑物补偿费已填补了该部分损失，且其未提交证据证明还存在其他的青苗及附着物损失。对于石敦清要求按照土地年产值赔偿土地无法耕种损失，因土地补偿款、安置补助费已包含了土地耕种损失，且其未提交证据证明石敦清有关于土地耕种的其他损失，故原审未予支持，本院予以确认。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。石敦清的上诉理由不成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇二〇年十一月十八日 法官助理 刘原菲 书 记 员 向芯颖