河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再108号再审申请人（一审被告、二审上诉人）项城市自然资源和规划局，住所地：项城市环城中路**。法定代表人栗金钟，局长。委托代理人王营军，该局工作人员。委托代理人刘印普，该局法律顾问。被申请人（一审原告、二审被上诉人）项城市贾岭春丰粮油购销有限公司，住，住所地：项城市贾岭镇/div>法定代表人陈华，经理。委托代理人赵轩熠，金博大律师事务所律师。委托代理人李晓杰，金博大律师事务所（实习）律师。一审第三人、二审上诉人：项城市贾岭镇贾岭村九队第二村民组。负责人杨新华，组长。委托代理人张恩泽，河南豫龙律师事务所律师。一审被告：项城市人民政府，住，住所地：河南省项城市人民路党政综合楼/div>法定代表人王富生，市长。委托代理人吴娟，该政府工作人员。再审申请人项城市自然资源和规划局因与被申请人项城市贾岭春丰粮油购销有限公司（以下简称春丰公司）、项城市贾岭镇贾岭村九队第二村民组（以下简称贾岭二村组）、项城市人民政府行政注销登记及行政复议一案，不服周口市中级人民法院（2019）豫16行终287号行政判决，向本院申请再审申请。本院于2020年8月3日作出（2020）豫行申500号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人项城市自然资源和规划局的委托代理人王营军、刘印普，被申请人项城市人民政府的委托代理人吴娟，春丰公司的委托代理人赵轩熠、李晓杰，原审第三人贾岭二村组的组长杨新华及其委托代理人张恩泽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：项城市自然资源和规划局认定原贾岭粮经所养殖场（现春丰公司）持有的项国用（92）字第08-09号国有土地使用证违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定，作出项国土资字［2018］172号注销决定（以下简称注销决定），春丰公司不服，向项城市人民政府申请复议。项城市人民政府经复议作出项政复决字［2019］9号复议决定书（以下简称复议决定），维持了该处理决定，春丰公司不服，提起本案诉讼，请求撤销该注销决定及行政复议决定。沈丘县人民法院一审查明，项城市国土资源局认定1991年贾岭粮经所与贾岭村九队签订了租地合同及买卖合同，但买卖合同是不合法行为，另外查阅地籍档案显示，土地使用者项城市贾岭粮经所养殖场在申请办理该宗土地登记时，没有提供任何的政府批文和供地文件，该登记违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定。根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定，项城市国土资源局作出注销该土地使用证的决定。沈丘县人民法院一审认为，该争议土地自1991年以来一直由春丰公司占有使用，并且于1992年办理了国有土地使用证。本案中，从项城市自然资源和规划局提交的证据材料看，当时占用该土地的原因及条件，签订没签订书面租赁协议或买卖协议，存在不存在买卖土地的行为，所付款项性质以及在此期间就该土地是否进行过补偿或赔偿等事实情况不清。从1991年12月12日项城县贾岭镇人民政府向项城县人民政府提交的《项城县贾岭镇贾岭行政村第九村民小组关于申请“农转非”的报告》中的内容：“自贾岭乡划镇以后，由于镇直机关的延伸和乡镇企业的发展，经上级有关部门批准，又征出一部分耕地，截至目前，该村民小组的118亩耕地已被占去68.54亩。其中贾岭粮经所占用耕地14.4亩，供销社占用耕地15亩……。”可看出当时是按政策镇直多部门占用土地，有没有政府统一批复文件，该报告是否得到批复及后续处理结果等证明原告违法占地的事实不清。《河南省行政执法条例》第二十四条规定：“行政执法机关在调查、检查或者核查时，行政执法人员不得少于两人，并应当主动向当事人或者相关人员出示行政执法证……。”根据上述规定，调查询问应当坚持合法性原则，证据必须依法取得。本案中，项城市自然资源和规划局作出决定作为证据使用的询问笔录显示行政执法人员为一人，违反上述法律规定。综上，项城市国土资源局作出的注销决定，事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。项城市人民政府在原有证据基础上作出复议决定，维持了原决定，也属主要证据不足，依法亦应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销项城市国土资源局作出的项国土资字［2018］172号《关于注销贾岭粮经所养殖厂项国用（92）字第08-09号国有土地使用证的决定》和项城市人民政府作出的项政复决字［2019］9号行政复议决定书。周口市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。周口市中级人民法院二审认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条规定是为了维护行政法律关系的稳定性，而对当事人不服行政行为提起行政诉讼的权利进行限制，已经超过起诉期限的当事人不应当通过其他行政程序重新获得已经丧失的诉权。本案中，1992年5月18日，原项城县人民政府为贾岭粮经所养殖场颁发了项国用（92）字第08-09号国有土地使用证，距离项城市自然资源局和规划局作出本案被诉注销该国有土地使用证决定的时间以及距本案起诉时间均已远超二十年，依据上述规定，从维护行政诉讼起诉制度的严肃性考虑，法院对该颁证行为是否合法以及该土地使用证是否应予注销不予审查和评价。二、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条规定，土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或者有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。项城市自然资源局和规划局依据该条规定，在原登记发证机关为项城县人民政府且未对本案所涉土地登记行为进行更正或处理、没有做出换发新的土地证书的决定的情况下，作出被诉注销决定，不符合上述法律规定的情形，应属适用法律法规错误。三、项城市自然资源局和规划局作出被诉注销决定，并未查清涉案土地性质、是否已被批复征用以及所涉违法占地行为是否已被查处的相关事实，认定事实不清，主要证据不足。综上，被诉注销决定主要证据不足，适用法律错误；一审法院判决撤销被诉注销决定及行政复议决定判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由项城市自然资源和规划局、贾岭二村组分别负担50元。项城市自然资源和规划局申请再审称，一、春丰公司颁发的土地证土地来源不清。1989年实施的土地登记规则第12条规定，土地登记申请者申请土地使用权登记必须向土地管理部门提交土地权属来源证明，但办证时没有提交土地权属来源证明，办证不符合规定。二、农民集体所有的土地不得转让、出让或出租用于非农业建设涉案土地，无论是买卖或者租赁用于非农业建设都是违法的，但1991年春丰公司和贾岭村二组签订《租赁合同》、《买卖合同》因违法而无效。综上，春丰公司租赁涉案土地用于非农建设违法，其作出的注销决定正确，应予维持。请求撤销一、二审判决，支持其再审请求。春丰公司答辩称，一、因涉案不动产权证的诉讼时效已超20年，不应受理申请人的注销登记的申请。因撤销涉案不动产权证的诉讼时效已过法律救济期限届满，丧失撤销不动产权证的胜诉权，为维护法的安定性，不能再通过注销登记，实现撤销不动产权证的目的，否则将损害行政机关的权威性，行政行为的稳定性。二、本案涉案土地系用于养殖，属于农业用地，申请人认定的用于非农业建设没有事实和法律依据。三、申请人认定涉案土地性质为集体所有错误。申请人作出注销决定前，涉案土地已转为国有，并依法取得不动产权证，因涉案地块转为国有，认为买卖合同无效，缺乏事实和法律依据。综上，请求驳回再审申请，维持原审判决。项城市人民政府辩称，自然资源和规划局作出的注销决定，认定事实清楚，作出的复议决定程序合法，依法应予维持。原审判决错误，请求驳回春丰公司的诉讼请求。贾岭二村组辩称，一、二组村民与春丰公司系土地租赁合同关系，不存在买卖行为。在租赁时，春丰公司因拖欠二组村民租金，发生过民事纠纷，并未与其签订过买卖合同。二、涉案土地不存在农转非性质，二组村民也并未收到信息办理过农转非手续。综上，注销决定认定事实清楚，适用法律准确，请求撤销原判，维持被诉的注销决定。本院再审查明的事实与原审一致。本院认为，项城市国土资源局作出的被诉行政行为法律依据不足，依法应予撤销。一、关于涉案国有土地证颁证的行政主体问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。涉案国有土地证书的填发机关栏中加盖有项城县人民政府公章，且项城县人民政府是法定的行政主体，故该颁证行为的行政主体是项城县人民政府。虽然在土地证书中存在国土管理部门也加盖印章的情形，但属于土地行政主管部门在登记颁证过程中的审核业务范畴，并非土地证书的颁发机关。二、关于行政机关的自我纠错问题。行政机关对已作出行政行为的自我纠错，属于自我监督的性质，是依法行政原则的贯彻和落实。在对原行政行为作出存在错误应予纠正的审核认定后，应当遵循谁行为、谁主体而谁纠错的原则。《河南省实施办法》第十一条规定，土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或者有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。该法规明确规定对已作出行政行为发现有误的，由“原登记发证机关”作为纠错主体而依法更正。本案中，项城市国土资源局是土地登记的办理部门，虽然具体负责对涉案土地登记的调查与处置，但该土地证书的颁发机关是项城县（市）人民政府，项城市国土资源局作为土地行政主管部门在调查后，应当向项城市人民政府呈报调查结果，由项城市人民政府对以自己名义及法定职权内的土地证书作出处理决定，但项城市国土资源局对不属于其法定职权范围内的颁证行为直接以自己名义作出处理决定，没有法律依据，属超越职权。综上，原审裁判理由不当，本院予以纠正，但项城市国土资源局作出的本案被诉行政行为没有法律依据，依法应当撤销，裁判结果仍是撤销被诉行政行为，本院对原审裁判结果不再变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：维持周口市中级人民法院（2019）豫16行终287号行政判决。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  段励刚审判员  吕 平二〇二〇年十一月十二日书记员  唐雅琦