安徽省望江县人民法院行 政 判 决 书（2020）皖0827行初54号原告望江县君皇路面材料有限公司，住所地望江县华阳镇新西社区周屋组（安九路旁），统一社会信用代码91340827MA2N5C8A4F。法定代表人檀友良，该公司总经理。委托代理人常成兵，该公司副总经理。委托代理人胡安法，安徽大雷律师事务所律师。被告望江县自然资源和规划局，住所地望江县华阳镇政务新区**。法定代表人胡接印，局长。出庭负责人胡笑天，副局长。委托代理人廖惟楷，该局执法大队副队长。委托代理人张武成，安徽雷城律师事务所律师。原告望江县君皇路面材料有限公司不服被告望江县自然资源和规划局作出的行政处罚决定，于2020年8月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月17日立了诉前调字号，于2020年11月2日立案后，于2020年11月4日向被告送达了起诉状副本、举证通知书和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月20日公开开庭审理了本案。原告委托代理人常成兵和胡安法，被告望江县自然资源和规划局委托代理人廖惟楷、张武成、出庭负责人胡笑天均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年2月25日，被告望江县自然资源和规划局作出望自然资规执罚〔2020〕3号行政处罚决定，被告不服，向本院提起行政诉讼。原告望江县君皇路面材料有限公司诉称，被告向原告下达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，原告在收到告知书三日内即向被告提出书面陈述和申辩意见，并提交书面听证申请，被告亦书面通知原告听证时间、地点，原告派员参加听证，但被告在行政处罚决定书中表述，原告未提出陈述或申辩意见，也没有提出申请要求听证，视为放弃陈述、申辩和听证权利，显然被告没有听取原告的陈述和申辩意见，继而作出行政处罚，严重违反行政处罚的法定程序。原告非法占用土地并非公司的故意行为，由于公司所在地是村民强行要求原告租赁土地，公司开始不同意，周边村民多次采取拦路不让公司车辆通行，在万般无奈的情况下不得不租赁该村民组土地。土地租赁后，原告与胡乃华签订了《场地租赁协议》约定每年租赁费31.8万元，该租赁费主要是原告为胡乃华投入大量资金，包括修建入场水泥路面道路和破碎及洗砂区域入口石渣道路，并为其搭建变压器，总投入87万元，而土地租金仅为一小部分。被告将31.8万元租赁费全部认定为土地租金予以没收，没有将原告为履行胡乃华租赁合同投入资金部分从租赁费中剔除，显然认定事实错误，应参照原告与村民组签订的土地出租价格予以没收。另外，根据日常生活经验法则，胡乃华不可能一年花31.8万元价格租赁18.06亩土地，每亩均摊17608元，充分说明该31.8万元不完全是出租土地的违法所得，故租金31.8万元不能完全作为出租土地违法所得予以没收，也不能全部作为罚款的依据。被告认定事实错误，导致行政处罚明显不当、显失公正。综上，原告认为被告在作出行政处罚前违反法定程序，认定事实部分错误，导致行政处罚明显不当，侵害了原告的合法利益，故诉至法院，请求：1、依法撤销被告于2020年2月25日作出的望自然资规执罚〔2020〕3号行政处罚决定书。2.本案诉讼费用由被告负担。原告向法庭提交以下证据：证据一企业营业执照，证明原告的诉讼主体资格。证据二行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，证明被告在作出行政处罚之前向原告下达两份告知书。证据三行政处罚听证申请书，证明原告在收到告知书后三日内向被告书面提出听证申请。证据四行政处罚听证通知书，证明被告书面告知原告听证时间和听证地点及相关事项。证据五望自然资规执罚〔2020〕3号行政处罚决定书，证明被告对原告的违法行为进行处罚，未采纳听证中原告的陈述和申辩，程序违法，且处罚内容明显不当。证据六土地租赁协议，证明租赁土地的由来，从租赁土地价格可以看出单位租赁土地是不得已而为之。证据七场地租赁协议，证明原告将从清泉村汪家组、新丰组的土地转租给胡乃华，租金31.8万元不仅包括土地租金，还包括原告为胡乃华修建道路和搭建临时变压器所支出费用，故31.8万元不能作为出租土地违法所得全部没收和全部做罚款的依据。证据八修建道路与架设临时变压器投入资金，证明原告和胡乃华修建道路和入口道路以及架设临时变压器投入资金87万余元。证据九安徽增值税普通发票，证明原告电力安装费支出共计118000元。证据十施工协议书及收款收据，证明原告并列柜工程施工及材料费支出38000元。证据十一视听资料（照片），证明原告为胡乃华修建道路及架设临时变压器的现场状况。被告望江县自然资源和规划局辩称，一、望自然资规执罚〔2020〕3号行政处罚决定书认定事实清楚，原告非法占用土地，非法出租土地，证据确凿（一）原告未经批准，非法占用华阳镇新西社区周屋组、清泉村新丰组和汪家组集体土地16990.50平方米（25.49亩）建设混凝土搅拌站。上述事实有对原告副经理常成兵、清泉村汪家组组长周应华的调查笔录及现场勘测笔录、勘测定界图、现场勘测照片等证据证实。（二）原告将非法占用的12042.31平方米（18.06亩）土地出租给胡乃华洗砂，并收取租金有调查笔录及现场勘测笔录、勘测定界图、现场勘测照片等证据证实。二、望自然资规执罚〔2020〕3号《行政处罚决定书》程序合法，处罚适当（一）由于案涉行政处罚属应听证范畴，因此，被告依法进行听证，程序合法。原告所谓被告程序违法，只是因为行政处罚决定书出现笔误，未及时更正而已。（二）2019年10月25日，依原告申请，被告依法举行了行政处罚听证会，在充分听取了原告意见的基础上，被告依法作出望自然资规执罚〔2020〕3号《行政处罚决定书》。鉴于原告确有应受行政处罚的违法行为，根据其违法情节轻重及具体情况，被告依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，对原告作出责令退还非法占用和非法出租的土地，限期拆除违法建筑物，没收违法所得并处以罚款的行政处罚，程序合法，处罚恰当。综上所述，望自然资规执罚〔2020〕3号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，处罚恰当。原告的诉讼请求不能成立，请依法予以驳回。被告望江县自然资源和规划局在法定期限内向法院提交作出行政行为的证据和法律、法规、规章、司法解释、规范性文件依据如下：第一组：证据一、被告法定代表人身份证明书、统一社会信用代码证，证明被告主体资格。证据二、望江县国土资源局望临字[2017]006号《临时用地批复》，证明原告合法的临时用地面积只有9353.20平方米（14.03亩），期限二年，证明原告的违法事实。证据三对原告的副经理常成兵、清泉村汪家组组长周应华的调查笔录，证明原告的违法事实。证据四现场勘测笔录、勘测定界图、现场勘测照片，证明原告违法事实。证据五2016年4月30日、2018年1月1日、2018年3月7日共三份土地租赁协议书，证明原告违法占用土地。证据六2018年3月8日原告与胡乃华签订的《场地租赁协议》，证明原告非法出租土地，并收取31.80万元租金。证据七《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明被告依法保障原告的听证权利。证据八违法案件审理记录，证明举行听证程序后，对拟作出的行政处罚依法集体讨论决定。第二组：法律、法规、规章、司法解释、规范性文件依据1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五条、第四十三条、第四十四条、第七十六条、第八十一条；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条、第四十二条。被告望江县自然资源和规划局对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据一、二、三、四均无异议；对证据五的证明目的有异议，由于行政处罚决定书将已经举行了听证程序部分表述为没有举行听证程序是笔误，不能由此认定被告违法。本案原告没有具体说明或者举证证明出租给胡乃华的租金具体是多少，故被告依据原告与胡乃华签订的土地租赁合同认定违法所得，有事实依据。对证据六、七的证明目的有异议，从租赁协议看不出原告曾受胁迫，也不能根据原告承租土地时的价格推理出原告将土地出租给胡乃华的租金价格。对证据八、九、十的证明目的均不予认可，发票、施工协议等证据不能证实是胡乃华修建的，也不能证明资金支出是原告自己投入的固定资产还是为胡乃华建设基础设施投入的资金。且证据八所涉及的金额超过了与胡乃华确定的资金，是不合理的。对证据十一不予认可，原告不能区分哪一部分是自己使用的，也不能明确区分哪一部分是胡乃华使用的。原告对被告望江县自然资源和规划局提交的证据发表如下质证意见：对证据三的证明目的有异议，该证据只能证明原告承租的土地每亩每年的租金为400元。对证据六有异议，31.8万元租金的价格不仅包括土地的租金，还包括原告为胡乃华投入的变压器、修路等费用。原告参加了听证程序，但被告方没有向法庭提交听证笔录，也就是说被告没有听取原告的申辩和听证，侵犯了原告的申辩权和陈述权。对其他证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一、二、三、四被告均无异议，应当予以认定；证据五、六、七、八、九、十、十一的真实性被告无异议，本院予以认可，但证据六、证据七达不到原告的证明目的。被告提交的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以认定。经审理查明，原告在未经批准的情况下，擅自占用华阳镇新西社区周屋组、清泉村新丰组和汪家组集体土地16990.50平方米（52.49亩）用于建设混凝土搅拌站和其他设施，并将非法占用的12042.31平方米（18.06亩）土地出租给胡乃华进行洗砂。被告针对原告的违法事实进行立案调查，并于2020年2月25日作出望自然资规执罚〔2020〕3号《行政处罚决定书》。原告不服该行政处罚决定，认为被告作出的行政行为程序违法，且事实认定不清，故向本院提起诉讼。本案的争议焦点为：1、被告作出行政处罚决定的程序是否合法；2、被告对没收原告违法所得金额的认定是否有事实依据。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条之规定，被告依法具有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的行政职能，是本案的适格被告。关于争议焦点一，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定，行政机关在作出较大数额罚款行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告作出行政处罚决定前向原告送达了《行政处罚听证告知书》，原告在法定期限内向被告提交了《行政处罚听证申请书》。被告在望自然资规执罚〔2020〕3号《行政处罚决定书》中载明：“你公司未在规定的期限内提出陈述或者申辩意见，也没有提出申请要求举行听证，视为放弃陈述、申辩和听证权利”，被告称其在收到原告的听证申请后组织了听证会，该陈述系文书上的瑕疵，并不影响行政处罚决定的合法性，但被告在法定举证期限内并未提交组织听证会的相关证据，视为被告没有证据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《国土资源违法行为查处工作规程》11.1第二款亦规定了对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，国土资源主管部门的负责人应当集体讨论决定。本案中，对原告作出罚款97740.02元、没收违法所得31.8万元、限期拆除新建的厂房及活动板房并退还土地的处罚决定属于给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。被告望江县自然资源和规划局在法定举证期限内提交的行政机关参会负责人会议记录没有行政机关负责人签字确认，视为没有提交该份证据，故被告作出的望自然资规执罚〔2020〕3号行政处罚决定违反了以上规定。综上，被告作出的案涉行政处罚决定程序违法。关于争议焦点二，被告针对原告转租土地给胡乃华的行为，作出了没收原告非法出租土地的违法所得计人民币叁拾壹万捌仟元整（￥318000.00元）的行政处罚决定。事实依据方面，被告所依据的事实是原告与胡乃华签订的《场地租赁协议》。原告与胡乃华在协议中约定：“租赁期限暂定为贰年，自2018年4月1日起至2020年3月31日止。租赁费用每年为31.8万元。按照租赁期限一次性付给原告租赁费为31.8万元”。被告行政处罚决定中认定原告出租给胡乃华使用的土地面积为12042.31平方米（18.06亩），该面积原告不持异议，根据被告提交的询问笔录，原告述称胡乃华于2019年5月底将场地交还给原告，即胡乃华实际租用土地的时间约为一年。若31.8万元为胡乃华租赁土地一年的租金，则每亩土地每年的租金约为17608元。而根据被告提交的原告与华阳镇清泉村新丰组、汪家组、周屋组签订的《土地租赁协议书》的内容，原告承租集体土地时的租金为421元至1000元不等，且望江县城区周边集体土地租金均价不超过1000元，被告将31.8万元全部认定为原告出租土地的违法所得显然不符合常理，且没有其他证据予以佐证。法律依据方面，被告所依据的是《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条之规定，而该两条规定并不涉及擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设行为应当适用的行政处罚。故被告作出的行政处罚决定中关于原告违法所得部分的事实认定不清、证据不足、适用法律错误。综上，被告望江县自然资源和规划局作出的望自然资规执罚〔2020〕3号行政处罚决定事实认定不清、证据不足，程序违法、适用法律错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项，判决如下：撤销被告望江县自然资源和规划局作出的望自然资规执罚〔2020〕3号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告望江县自然资源和规划局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。审 判 长  徐国民审 判 员  张 琳人民陪审员  胡 冰二〇二〇年十一月三十日法官助理葛婷书记员鄢周月附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。