河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终679号上诉人（原审原告）杨桂云，女，1956年1月18日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）张高超，男，1979年11月17日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）张颖慧，女，1984年5月9日出生，汉族，住河南省新郑市。三上诉人共同委托代理人范敏，北京市京师律师事务所律师。三上诉人共同委托代理人杨梓钊，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）新郑市观音寺镇人民政府，住所地新郑市观音寺镇楼李村。法定代表人赵金聚，镇长。出庭应诉行政机关负责人赵金聚，镇长。委托代理人杨军锋，河南亚银律师事务所律师。上诉人杨桂云、张高超、张颖慧因诉被上诉人新郑市观音寺镇人民政府（以下简称“观音寺镇政府”）行政协议一案，不服河南省新郑市人民法院（2020）豫0184行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。杨桂云、张高超、张颖慧向一审法院起诉请求：1.确认张栓成与被告签订的《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》无效；2.诉讼费用由被告承担。原审审理查明：张栓成原系新郑市观音寺镇沟冯村村民。因“南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程”需要，被告拟对新郑市观音寺镇5个行政村（太清村、沟冯村、夏庄村、前河刘村、姚张村）、4个自然村（辛庄村、小赵庄村、鲁姑店村、南场村）进行拆迁。2019年12月18日，被告组织工作人员对张栓成的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《观音寺镇沟冯村建筑物核算表》，张栓成均予签字确认。2020年3月20日，被告发布了《关于征收南水北调中线新郑市观音寺镇调蓄工程项目区域房屋的通告》及《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》。2020年3月31日，张栓成与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《观音寺镇沟冯村建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年4月24日，被告通过银行转账支付张栓成搬家费4000元、过渡安置费21700元、奖金40000元，共计65700元。原审另查明，张栓成于2020年8月16日死亡，杨桂云、张高超、张颖慧分别是张栓成之妻、之子、之女。原审法院认为：本案争议的焦点是张栓成与被告签订的拆迁补偿协议是否有效的问题。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目的，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。土地、房屋征收征用补偿协议属于行政协议的一种。本案中，张栓成与被告签订的《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》属于行政协议，在签订该协议前，张栓成已对经被告调查制作的《建筑物构筑物调查登记表》《观音寺镇沟冯村建筑物核算表》签名确认，被告对拆迁安置方案的内容予以公示，该协议系双方自愿签订，协议签订后，张栓成已依约向被告递交了空房交接单，被告亦依约支付部分安置费用，该协议不存在行政诉讼法规定的重大且明显违法情形，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。张栓成提出被告通过做思想工作、奖金诱惑等方式致使其签订涉案协议，其主张所签涉案协议违背自愿原则，协议中的补偿标准和条件不合理，但提供的证据不足以证明其主张，故本院对其该项主张不予采纳。张栓成以被告征收其土地没有征地批准文件违反《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定为由，主张涉案协议无效，因签订行政征收补偿协议仅是行政征收的一个环节，本案的审查对象是涉案拆迁补偿协议，是否有征地批准文件不属于本案的审查范围，故对原告提出的上述理由，本院亦不予采纳。综上，杨桂云、张高超、张颖慧作为张栓成的近亲属，提出确认张栓成与被告签订的《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》无效的请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杨桂云、张高超、张颖慧的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨桂云、张高超、张颖慧负担。上诉人杨桂云、张高超、张颖慧不服，向本院提起上诉请求：1.撤销（2020）豫0184行初62号行政判决书，发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、案涉“南水北调调蓄工程”属于国务院重点水利工程，应当由相应级别的政府组织征收活动，被上诉人不具备征收主体资格，无权与村民签订《拆迁补偿协议》。根据被上诉人发布的拆迁安置方案以及上诉人和被上诉人签订的安置补偿协议，结合被上诉人提交的政府工作报告来看，该项目已经获得国务院批准，可以得出该工程属于国务院重点水利工程的结论无异。《土地管理法》第四十七条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，被上诉人作为镇政府，无权组织征收活动并以自己为主体签订安置补偿协议。二、本案的所谓南水北调调蓄工程房屋土地征收活动目前并未取得合法审批手续，故征收行为违法必然导致由此而发生的安置补偿行为无效。被上诉人于2020年3月20日张贴了“关于征收南水北调中线新郑市观音寺镇调蓄工程项目区域房屋的通告”，是以一种确定、明确的方式告知了征收范围。为此，上诉人于2020年4月份向中华人民共和国水利部、河南省人民政府、河南省发展和改革委员会、郑州市人民政府、郑州市水利局、新郑市人民政府、新郑市自然资源和规划局、新郑市住房和城乡建设局等各政府部门分别就案涉项目的各项报批文件申请了信息公开，包括建设项目批复文件、水土保持方案批复文件、征地补偿安置方案及公告、拟征地公告、征地公告、征地批复文件、农用地转用审批手续、用地预审报告及用地预审批转文件、“一书四方案”、征地红线图或勘测定界图。经查，前述文件均不存在。由于“签订安置补偿协议”也属于征收过程中的一个环节，而案涉工程尚未履行任何报批手续，故征收行为违法必然导致由此而发生的安置补偿行为无效。该协议符合“违反法律、行政法规的强制性规定”的无效协议。三、一审法院并未对行政机关签订及履行行政协议的合法性进行审查，因认定基本事实严重错误导致法律适用错误，从而造成错案。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下称《若干规定》)第十条规定，被上诉人对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。《若干规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被上诉人订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，上诉人申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，被上诉人订立行政协议并无法定职权，也无合法授权，明显属于超越职权、滥用职权，征收过程并未遵守法定程序，补偿标准依据明显违法。依据《若干规定》第十二条的规定：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。上诉人二审补充如下意见：1.被上诉人并未举证证明其已取得新郑市人民政府的合法授权，拆迁工作顺序前后颠倒，属于程序违法；2.上诉人在安置补偿协议上签字并非本人真实意思表示，被上诉人明确告知征收必须进行，老百姓没有拒绝的权利，使得上诉人产生了重大误解，被上诉人用奖励金来诱导上诉人的行为属于欺诈；3.一审法院认定基本事实严重错误，导致法律适用错误，从而造成错案发生。被上诉人观音寺镇政府答辩称：本案系行政协议纠纷，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。上诉人请求判令拆迁协议无效，没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明事实与一审一致。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第四十五条、第四十七条的规定，由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的，属于公共利益，政府可以依法实施征收；由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案征收拆迁系因南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程，属于国务院重点水利工程，故项目所在地的县级以上地方人民政府即新郑市人民政府有权组织实施征收拆迁。被上诉人提交的《新郑市人民政府常务会议纪要》（〔2020〕2号）显示会议原则同意观音寺镇提出的南水北调观音寺调蓄工程涉及村庄拆迁安置方案；观音寺镇政府关于印发《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》的通知也明确载明该方案报经新郑市人民政府研究同意；2020年7月新郑市人民政府向市人大所作《政府工作报告》也显示要开建南水北调中线观音寺调蓄工程，即该工程系新郑市人民政府的行政管理决策和意志。且被上诉人观音寺镇政府明确称其系受新郑市人民政府委托具体组织实施征收拆迁补偿工作，并被新郑市人民政府授权作为甲方与被征收人签订涉案《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》。因此，上诉人所称被上诉人观音寺镇政府无权与村民签订拆迁补偿协议的理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人所称涉案征收活动目前并未取得合法审批手续，必然导致由此而发生的安置补偿行为无效的理由。被上诉人辩称被诉《拆迁补偿协议》是按照新土地管理法规定的拟征地程序与上诉人签订《拆迁补偿协议》的。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第四十七条的规定，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议等相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。因此，上诉人该项上诉理由与现行法律规定不符，本院不予支持。被上诉人经新郑市人民政府同意制定并公开发布了《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》，上诉人一方是在充分知悉该拆迁安置方案及其规定的拆迁安置补偿政策的前提下，自愿选择与被上诉人签订涉案《拆迁补偿协议》，被上诉人已按照协议通过银行转账将搬家费、过渡安置费、奖金等费用支付上诉人，故上诉人现主张该协议无效理由不能成立。上诉人称在《拆迁补偿协议》上签字并非本人真实意思表示、被上诉人用奖励金来诱导上诉人的行为属于欺诈，因被上诉人对征收情况及征收安置方案已进行公示告知，上诉人对相关补偿安置标准、程序是知悉的，规定奖励措施有利于涉案南水北调相关工程的推进，并不违反上位法规定，且上诉人提供的证据也不能证明被上诉人存在欺诈情形，因此其该项理由本院不予采纳。上诉人所称一审法院未对行政机关签订的合法性进行审查的理由，与客观事实不符，本院不予采纳。另外，上诉人所称一审法院未对履行行政协议合法性进行审查问题，对此本院认为，被上诉人履行涉案协议的合法性与上诉人本案所诉涉案协议的效力判断不属同一法律关系范畴，被上诉人如不履行涉案协议，上诉人可依法另行主张。综上，上诉人认为涉案协议无效的理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决结果正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨桂云、张高超、张颖慧承担。本判决为终审判决。审判长  魏丽平审判员  王 冰审判员  郭凤彩二〇二〇年十一月二十五日书记员  孙恺宇