新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院   行 政 裁 定 书   （2020）新01行终115号   上诉人（原审原告）乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区金沙江路金沙江小区5-1-402。   法定代表人陆建新，乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司总经理。   委托诉讼代理人李风，上海市锦天城（乌鲁木齐）律师事务所律师。   委托诉讼代理人张军，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。   上诉人（原审被告）乌鲁木齐市城乡规划管理局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区准噶尔街**益民大厦****。   法定代表人张卫民，乌鲁木齐市城乡规划管理局局长。   委托诉讼代理人刘星宇，女，乌鲁木齐市城乡规划管理局法规处工作人员，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   委托诉讼代理人芦陶叶，新疆邦本律师事务所律师。   上诉人（原审被告）新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅，住所，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区中山路**广场联合大厦**div>   法定代表人李宏斌，新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅厅长。   委托诉讼代理人白明石，男，新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅法规处处长。   委托诉讼代理人孟兴军，新疆元正盛业律师事务所律师。   上诉人（原审第三人）新疆中亚建材城有限公司，住所地新，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区西虹东路**v>   法定代表人米恩华，新疆中亚建材城有限公司董事长。   委托诉讼代理人普鲁加甫，新疆建盈律师事务所律师。   上诉人乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司（下称正茂公司）与上诉人乌鲁木齐市城乡规划管理局（下称乌市规划局）、新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅（下称自治区住建厅）、新疆中亚建材城有限公司（下称中亚建材公司）规划行政许可一案，正茂公司于2018年5月18日向乌鲁木齐市新市区人民法院提起行政诉讼，乌鲁木齐市新市区人民法院于2018年11月16日作出（2018）新0104行初64号行政裁定，裁定驳回正茂公司的起诉。正茂公司不服，上诉至本院，本院于2018年12月28日作出（2018）新01行终218号行政裁定书，撤销（2018）新0104行初64号行政裁定，指令乌鲁木齐市新市区人民法院继续审理。乌鲁木齐市新市区人民法院于2020年6月22日作出（2019）新0104行初29号行政判决。正茂公司、乌市规划局、自治区住建厅、中亚建材公司均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人正茂公司法定代表人陆建新及委托诉讼代理人李风、张军，上诉人乌市规划局委托诉讼代理人刘星宇、芦陶叶，上诉人自治区住建厅委托诉讼代理人白明石、孟兴军，上诉人中亚建材公司委托诉讼代理人普鲁加甫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   一审审理查明，2001年1月18日，正茂公司以出让方式取得位于某区，面积为3,967平方米的国有土地使用权。2000年5月3日，乌鲁木齐市人民政府办公厅发布《关于华凌商贸城纳入总体规划并停止其他建设项目的通告》，通告内容主要为：乌鲁木齐华凌综合批发市场已成为本市乃至全疆的综合性批发市场和二类口岸，在此基础上，用2－3年时间，将其扩建成为总面积为981,290平方米的华凌商贸城。根据乌政办函［2000］17号会议纪要精神，自《纪要》形成之日起，停止审批规划范围内用地单位或个人建设的一切手续，停止规划范围内用地单位或个人的一切新建和在建工程（包括原已办过手续的），由此产生的征迁、安置、补偿等事宜由华凌商贸城规划建设领导小组办公室负责协调解决。2000年6月1日，乌市规划局给新疆华凌工贸（集团）有限公司办理了用地面积为710,172.62平方米、蓝线面积为1,000,694.08平方米的商贸城《建设用地规划许可证》。2000年6月6日乌市人民政府发布了《关于华凌商贸城扩建规划中有关拆迁问题的通告》，为推动该项目，市委市政府多次召开相关会议，成立拆迁领导小组，“乌鲁木齐市物资总会”是拆迁领导小组成员单位之一。2001年2月26日，乌鲁木齐市物资总会出具《关于市机电设备总公司等四家企业更名的通告》，通告明确：市物资总会下属企业原生产资料总公司更名为市正茂生产资料有限公司。2004年8月16日，新疆华凌工贸（集团）有限公司与乌鲁木齐市国土资源局就华凌商贸城用地签订《国有土地使用权出让合同》，并缴纳土地出让金。2008年8月27日，乌鲁木齐市国土资源局为中亚建材公司办理了《国有土地使用证》（乌2008国用第XXX号），面积为31,646.34平方米，正茂公司《国有土地使用证》的用地范围因拆迁问题未解决，不在华凌发证范围内。   2006年6月29日，乌鲁木齐市发展和改革委员会为中亚建材公司发放华凌陶瓷洁具城投资项目登记备案证。2006年7月11日乌市规划局向中亚建材公司核发编号200600XXXX号华凌陶瓷洁具城项目《建设用地规划许可证》。2007年8月28日核发编号200700XXXX华凌陶瓷洁具项目《建设工程规划许可证》。2006年9月27日核发乌国土利2006字第081号陶瓷城《建设用地批准书》。2013年核发编号201300XXXX华凌陶瓷洁具城《建设工程竣工规划认可书》。   2020年6月8日，乌市规划局出具《情况说明》，称陶瓷洁具城项目《建设工程规划许可证》不含乌鲁木齐市德仁商贸有限公司和乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司所述三宗地，含局部乌鲁木齐市机电设备有限公司所述宗地。   一审法院认为，本案争议焦点为：一、正茂公司主体是否适格；二、正茂公司起诉是否超过起诉期限；三、乌市规划局作出建设用地规划许可的行政行为是否合法。一、正茂公司主体是否适格。本案中，双方均认可乌市规划局核发的《建设用地规划许可证》（编号200600XXXX号）所载土地四至范围包含了正茂公司《国有土地使用权证》中土地的四至范围。故正茂公司虽非行政相对人，但系该规划许可行为的重大利害关系人，一审法院确认其作为原告的主体资格适格。二、正茂公司起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，正茂公司述称，2017年5月11日正茂公司委托代理人调查时知悉，乌市规划局向中亚建材公司就华凌陶瓷洁具城建设项目，于2006年7月11日颁发了《建设用地规划许可证》，乌市规划局、自治区住建厅不予认可，但未提供充分证据证明正茂公司知道或者应当知道上述行政行为。正茂公司2017年6月27日向自治区住建厅申请行政复议，在2018年4月11日收到复议决定后，于2018年5月18日向一审法院提起行政诉讼。故正茂公司起诉未超过起诉期限。三、乌市规划局作出的建设用地规划许可的行政行为是否合法。首先，《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”本案中，正茂公司对涉案诉争土地持有国有土地使用权证，而乌市规划局在作出行政许可行为时，未按照上述规定给予正茂公司陈述、申辩的权利，违反上述法律规定。其次，正茂公司涉案土地四至在建设用地规划许可证范围内，乌市规划局作出规划许可后，相关部门对正茂公司周边土地实施了拆迁，但对于正茂公司涉案土地既未达成安置补偿协议，也未作出安置补偿决定，既影响正茂公司对其享有使用权的土地进行开发利用的权利，也致使其权利无法通过征收补偿程序得到实现，损害了正茂公司的合法权益。再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会对国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。按照上述规定，因华凌规划项目已经实施，撤销规划许可对社会公共利益影响较大，故一审法院对该规划许可行为确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，一审判决：一、确认乌鲁木齐市城乡规划管理局于2006年7月11日核发《建设用地规划许可证》的行政行为违法；二、撤销新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅作出的《行政复议决定书》。   上诉人正茂公司不服一审判决，向本院提出上诉称，1、一审判决适用法律错误，涉案违法行政行为依法应予撤销，且撤销该行政行为不会导致国家利益、社会公共利益受到重大损害。中亚建材公司系民营企业，其投资建设的华凌陶瓷洁具城项目不属于公共利益，纯属商业开发行为，且陶瓷洁具城建成部分并未对外销售，由中亚建材公司以对外租赁方式经营，我公司系国有企业实施公司制改制企业，改制后员工41人，全部以涉案土地及地上建筑物租赁费用维持生计。中亚建材公司系乌市规划局违法行政行为的唯一受益人，撤销后不会对社会公共利益、国家利益产生影响。2、乌市规划局核发被诉建设用地规划许可证的主要证据不足，程序违法。根据《中华人民共和国城市规划法》以及《新疆维吾尔自治区建设用地和建设工程规划许可证核发办法》的相关规定，建设单位申请办理用地规划许可证，应当提供包括建筑用地红线说明书、地形图、、地形图迁）通知单、用地蓝线图、立项申请书及计委的批复等有关文件，而一审中，乌市规划局未提交其作出行政行为时的主要证据；同时，乌市规划局在核发被诉建设用地规划许可证时，未依法告知我公司享有陈述、申辩、要求听证的权利，显属程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决第一项，依法改判撤销被诉建设用地规划许可证。   乌市规划局不服一审判决，向本院提出上诉称，1、正茂公司主体不适格。2004年9月14日，乌鲁木齐市国土资源局向正茂公司发出《关于收回国有土地使用权的通知》，其土地使用证已被收回，我局依据中亚建材公司与乌鲁木齐市国土资源局签订的国有土地出让合同核发被诉建设用地规划许可证，正茂公司无权提起本案诉讼。并且，我局核发被诉建设用地规划许可证不直接影响正茂公司的合法权益。根据最高人民法院（2016）最高法行申1739号行政裁定书，城市规划主管部门是否向建设单位颁发建设用地许可本身并不会直接影响他人合法权益，相关权利侵害只可能出现在征收或补偿环节。2、我局作出被诉行政行为内容、程序合法。2000年6月1日，我局依法给新疆华凌工贸（集团）有限公司办理了《建设用地规划许可证》，因华凌商贸城项目用地面积大、范围广、征迁难度大，且筹建及行政审批均在《中华人民共和国行政许可法》颁布之前，该项目采取分期建设方式确保城市建设效率。陶瓷洁具城作为商贸城二期开发项目，系华凌商贸城2000年《建设用地规划许可证》的分期实施项目许可，该项目前期已经履行公示公告程序，保证了正茂公司的陈述申辩权利，程序合法。根据当时施行的《中华人民共和国城市规划法》三十一条、三十二条的规定，我局规划许可内容合法。3、正茂公司自2000年市政府发布华凌商贸城项目及拆迁公告，及我局核发华凌商贸城项目《建设用地规划许可证》时即知道所述地块土地使用权及地上建筑物被纳入建设规划范围，其提起本案诉讼已超过法定起诉期限。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回正茂公司的起诉。   自治区住建厅不服一审判决，向本院提起上诉称，1、一审认定事实不清。华凌商贸城于2000年启动拆迁建设程序，2000年6月1日乌市规划局核发《建设用地规划许可证》，因华凌商贸城项目分期实施，2006年《建设用地规划许可证》是2000年的分期实施项目许可，不适用2004年施行的《中华人民共和国行政许可法》。2、2007年以前施行的《中华人能共和国城市规划法》，项目建设是先定规划，再办理国有土地使用权证，如涉及到拆迁，则在2010年前是由项目建设主体与被拆迁人协商拆迁补偿事宜。本案中正茂公司和中亚建材公司实质系拆迁补偿关系。3、我厅作出的复议决定事实清楚，程序合法。综上，请求二审法院撤销一审判决第二项，改判驳回正茂公司的诉讼请求。   上诉人中亚建材公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1、一审认定事实错误。被诉建设用地规划许可证是根据乌市规划局2000年6月1日核发的《建设用地规划许可证》而实施的分期实施项目，是合法有效的。2、一审适用法律错误。《中华人民共和国行政许可法》于2004年颁布实施，对2000年乌市规划局颁发的《建设用地规划许可证》无溯及力。我公司与正茂公司签订的场地租赁合同中约定了涉案土地将来用于华凌商贸城建设。3、本案已过起诉期限。我公司于2000年办理了《建设用地规划许可证》，此规划已实施了20年，且正茂公司土地使用权已被收回，正茂公司丧失了行政诉讼的权利。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回正茂公司的全部诉讼请求。   上诉人正茂公司针对乌市规划局、自治区住建厅、中亚建材公司的上诉统一答辩称，1、我公司于2001年1月18日以出让方式取得了位于河滩北路58号，面积为3,967平方米的国有土地使用权，并依法取得国有土地使用权证，至今合法有效。依据中亚建材公司提交的“新疆中亚建材城有限公司地形图”记载，乌市规划局将属于我公司合法享有的土地使用权已规划至中亚建材公司华凌陶瓷洁具城建设项目的蓝线征迁范围内，严重侵犯我公司合法权益。乌市规划局颁发两证一书的行为与我公司具有法律上的利害关系，我公司具有诉讼主体资格。2、乌市规划局向中亚建材公司核发涉案《建设用地规划许可证》的行为未达到法定条件且程序违法，依法应予撤销。3、乌市规划局2000年核发的《建设用地规划许可证》项目主体是新疆华凌工贸（集团）有限公司，而涉案许可证申报主体是中亚建材公司，不能混淆。《中华人民共和国行政许可法》于2004年7月1日施行，一审法院依法认定2006年7月11日核发的被诉《建设用地规划许可证》违法，适用法律正确。4、乌市规划局提到的最高法行申1739号行政裁定并非指导案例，且案情事实不同，不具有参考价值。5、我公司未超过起诉期限。请求二审法院驳回乌市规划局、自治区住建厅、中亚建材公司的上诉请求，支持我公司上诉请求。   上诉人乌市规划局针对正茂公司的上诉答辩称，答辩意见同我方上诉意见一致。针对自治区住建厅、中亚建材公司的上诉答辩称，同意自治区住建厅、中亚建材公司的上诉意见。   上诉人自治区住建厅针对正茂公司的上诉答辩称，被诉2006年建设用地规划许可行为并非孤立存在，包含于整个华凌商贸城的建设用地范围内，系分期实施项目。依据当时施行的《中华人民共和国城市规划法》的规定，乌市规划局的规划许可符合法律规定。我厅调查后作出维持决定正确。请求驳回正茂公司的上诉请求。针对乌市规划局、中亚建材公司的上诉答辩称，同意乌市规划局、中亚建材公司的上诉意见。   上诉人中亚建材公司针对正茂公司的上诉答辩称，答辩意见同我公司上诉意见。针对乌市规划局、自治区住建厅的上诉答辩称，同意乌市规划局、自治区住建厅的上诉意见。   本院经审理确认一审法院认定的事实。   另查明，被诉200600XXXX号《建设用地规划许可证》载明：“根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条的规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理划拨土地使用手续。”“遵守事项：一、本证是城市规划区内，经城市规划行政主管部门审核，许可用地的法律凭证。……”   再查明，乌国用（2001）字第000XXXX号、乌国用（2001）字第000XXXX号土地使用权证由正茂公司持有，证载土地仍登记在正茂公司名下。   本院认为，起诉期限是《中华人民共和国行政诉讼法》确定的重要法律制度。它是公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，并获得人民法院受理的期间，是当事人提起诉讼的条件之一。不符合起诉期限条件，意即未在法定期限内向人民法院提起诉讼的，当事人便丧失了向法院提起诉讼的权利。人民法院审理行政案件，应当对起诉是否超过法定起诉期限进行审查。   《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”中华人民共和国住房和城乡建设部《住房城乡建设行政复议办法》第五十一条规定：“本办法所称‘涉及不动产的行政行为’，是指直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为。”根据上述规定，只有因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼，或者说对直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为提起诉讼的案件，才属于因不动产提起诉讼的案件。本案中，被诉2006000212号建设用地规划许可证作出时施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨用地。”被诉建设用地规划许可证上亦载明：“根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条的规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理划拨土地使用手续。”“本证是城市规划区内，经城市规划行政主管部门审核，许可用地的法律凭证。”综上，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证，是建设者向土地管理部门申请使用土地的前提，也就是说，建设用地规划许可证，仅是申请建设用地的前提条件，并不会直接发生设立、变更、转让或者消灭不动产物权的效力。建设用地规划许可证不属于因不动产提起诉讼的案件或者涉及不动产的行政行为，应当适用五年的最长起诉期限。本案中，被诉建设用地规划许可证作出时间为2006年7月11日，正茂公司至迟应当于2011年7月10日前提起行政诉讼，而正茂公司提起本案诉讼的时间为2018年5月18日，已超过上述法律规定的最长起诉期限，对其起诉，依法应予驳回。   综上，一审认定基本事实清楚，但其认定正茂公司未超过起诉期限错误，本院予以纠正。依据、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款、第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下：   一、撤销乌鲁木齐市新市区人民法院（2019）新0104行初29号行政判决；   二、驳回乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司的起诉。   本案一审案件受理费50元（乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司已预交），由一审法院退还乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司；二审案件受理费200元（乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司、乌鲁木齐市城乡规划管理局、新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅、新疆中亚建材城有限公司分别预交50元），由本院分别退还乌鲁木齐市正茂生产资料有限责任公司、乌鲁木齐市城乡规划管理局、新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅、新疆中亚建材城有限公司50元。   本裁定为终审裁定。   审  判  长   张 峰   审  判  员   朱 虹   审  判  员   高靖琳   二 〇 二 〇 年 十 一 月 二 十 七 日   书  记  员   李 婷