四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终942号 上诉人（原审原告）李国群，女，1973年4月27日出生，汉族，住重庆市渝**。 被上诉人（原审被告）国家土地督察成都局。住所地：四川省成都市青羊区金沙遗址路**。 法定代表人董菊卉，局长。 委托代理人姜璟俊，北京德恒（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国自然资源部。住所地：北京市西城区阜内大街**。 法定代表人陆昊，部长。 委托代理人朱征铮，中华人民共和国自然资源部工作人员。 上诉人李国群因诉被上诉人国家土地督察成都局（以下简称成都局）不履行土地管理法定职责及中华人民共和国自然资源部（原中华人民共和国国土资源部，以下简称国土部）不履行土地行政复议职责一案，不服四川省成都市中级人民法院的（2017）川01行初247号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审审理查明，2016年3月7日，李国群通过重庆市人民政府信息公开平台申请政府信息公开，获取了重庆市人民政府渝府地（2003）1032号《关于高新区实施北部新区总体规划建设用地的批复》。2016年10月8日，李国群向成都局提交《违法审批征地行为查处申请书》，要求查处“重庆市人民政府违法下达高新区实施北部新区总体规划建设用地批复行为”。成都局收到该申请后，于2016年10月13日作出2016第02号《查处违法批准土地征收行为申请答复书》（以下简称02号答复），其主要内容为：1、根据国务院办公厅50号通知的规定，国家土地督察机构没有直接查处案件的职能职责，成都局对李国群申请查处的问题不负有直接查办责任；2、成都局将结合督察工作，对李国群申请查处的相关问题进行妥善处理，处理结果不再另行告知；3、就李国群申请查处的事项，成都局建议李国群向重庆市人民政府申请行政复议。该答复向李国群送达后，成都局将李国群的申请转交重庆市国土资源和房屋管理局处理。李国群不服，向国土部申请行政复议。2017年1月22日，国土部作出国土资复议（2017）174号行政复议决定书（以下简称174号复议决定），驳回了李国群的行政复议申请。该复议决定于2017年1月28日向李国群送达。李国群仍不服，遂提起本案诉讼，请求撤销成都局作出的02号答复和国土部作出的174号复议决定，责令成都局针对李国群的申请继续依法履行职责。 以上事实，有各方当事人提供的渝公开办函（2016）053号《政府信息公开告知书》、渝府地（2003）1032号《关于高新区实施北部新区总体规划建设用地的批复》《违法审批征地行为查处申请书》、02号答复、国土督察蓉举报转（2016）第181号《国家土地督察成都局举报事项转办单存根》《行政复议申请书》、174号复议决定及送达凭证以及当事人的庭审陈述等证据在案为证。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项和原最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，起诉没有事实根据的，应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。就履责之诉而言，即使公民、法人或其他组织在行政程序中向行政机关提出了履行职责申请，如行政机关明显不具有其所请求履行的职责，亦构成起诉没有事实根据。就本案看，李国群认为重庆市人民政府存在违法下达高新区实施北部新区总体规划建设用地批复的行为，遂申请成都局予以查处，尽管成都局于2016年10月13日作出02号答复，但李国群认为成都局未依其申请履行查处职责，进而向国土部申请行政复议，之后又对国土部所作驳回其行政复议申请的174号复议决定不服，提起本案诉讼，其主要请求仍是责令成都局查处重庆市人民政府违法征地审批行为。因此，从上述过程看，本案的争议焦点在于成都局是否具有对李国群所称重庆市人民政府违法征地审批行为进行查处的职责。根据国务院办公厅50号通知的规定，派驻地区的国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责，派驻地区的国家土地督察局履行监督检查职责，不直接查处案件，对发现的土地利用和管理中的违法违规问题，由国家土地总督察按照有关规定通报监察部等部门依法处理。故李国群认为成都局对“重庆市人民政府违法下达高新区实施北部新区总体规划建设用地批复行为”具有查处的职责从而提起的本案诉讼没有事实根据，依法应予驳回，对复议机关即共同被告国土部提起的诉讼亦应一并驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项和原最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回李国群的起诉。 李国群不服，上诉称，（一）渝府地（2003）1032号《关于高新区实施北部新区总体规划建设用地的批复》批准征收了数公顷的基本农田，但没有依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定向国务院备案。重庆市人民政府作出该批复超越职权、程序违法。同时，该批复批准的大部分土地没有在两年之内用地，有的甚至时至今日都没有使用。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号文）规定，该批文已失效。（二）监督检查土地管理审批事项是成都局的法定职责。上诉人向成都局提供土地违法线索，成都局应主动履行相应的职责，这些职责不需要申请。同时，成都局发现违法违规问题，应及时向国家土地总督察报告，其未依法上报仍然是未履行法定职责。一审裁定认定事实、适用法律错误。请求撤销一审裁定。 成都局二审提交答辩意见称，（一）答辩人履行监督检查职责属于行政机关内部行为，不对行政相对人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。（二）答辩人对上诉人申请事项依法予以答复，对其举报的问题进行了妥当处理，该过程事实清楚，适用法律正确。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。 本院认为，上诉人李国群认为重庆市人民政府作出渝府地（2003）1032号《关于高新区实施北部新区总体规划建设用地的批复》的行为违法，申请被上诉人成都局予以查处，继而认为成都局对其作出的02号答复属未履行监督检查土地管理审批事项职责引发的诉讼，本案焦点则为成都局是否具有相应的查处违法批地职责。 修订前的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，《四川省实施办法》第四条第一款规定：“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。其中，设区的市城市规划区内的土地由市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督”，《国土资源行政处罚办法》第五条同时规定“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”。据此，省、市、州、县级人民政府土地行政主管部门是法定的违法用地查处机关。又根据《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》国办发（2006）50号第四部分“（二）派驻地区的国家土地督察局负责对其督察范围内地方人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。（三）派驻地区的国家土地督察局履行监督检查职责，不直接查处案件……”的规定，成都局对李国群的请求事项不具有直接查处的法定职责。国家土地督察局对相关机关的监督职能是建立在层级、隶属关系的基础之上，属于行政系统内部运行的范畴，故成都局将李国群的申请转交重庆市国土资源和房屋管理局处理已属履行其法定监督职能。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，一审对李国群关于成都局不履行法定职责的起诉裁定予以驳回适用法律正确。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条:“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”之规定，国土部作出的174号复议决系从程序上驳回了李国群的行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为作共同被告的情形，因此，即使李国群对成都局的02号答复和国土部的174号复议决定均不服也不能将二者列为共同被告，应当选择直接起诉成都局不履行法定职责或者起诉国土部174号复议决定。一审法院正确的做法是向李国群释明后，以李国群选择的诉讼行为及对应的行政机关为被告进行审理裁判，如果李国群拒不接受释明，坚持同时起诉成都局、国土部为共同被告，则裁定驳回其起诉。但鉴于成都局不具有李国群申请的违法批地查处职责，国土部对李国群关于成都局不履行法定职责申请复议一案作出174号驳回行政复议申请的处理正确。即使李国群选择起诉国土部的174号复议决定，亦应判决驳回其诉讼请求，因而本院再释明根据情况作出裁判，只能是程序空转，对李国群的实体权利不产生实际影响，因此，对一审法院的不当之处，本院予以指正。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。李国群的上诉不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘永红 审判员  胡 华 审判员  刘洪峰 二〇二〇年十一月二十三日 书记员  李瑞雪