湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘03行终190号上诉人（原审原告）戴清桃，女，1962年2月18日出生，汉族，湖南省湘潭市人，户籍地湘潭市雨湖区，现住湘潭市雨湖区。委托代理人戴元华，1965年2月9日出生，汉族，湖南省湘潭市人，户籍地湘潭市雨湖区，现住湘潭市雨湖区。被上诉人（原审被告）湘潭市自然资源和规划局，住所地湖南省湘潭市雨湖区北二环中路**。法定代表人王峰，局长。委托代理人熊令。委托代理人胡慧，湖南明逸律师事务所律师。原审第三人湘潭经济技术开发区优化人居环境事务中心，住所地湖南省湘潭市雨湖区和平街道标志西路**。法定代表人刘峰，主任。委托代理人刘昊。委托代理人王继文，湖南金州（湘潭）律师事务所律师。上诉人戴清桃因与被上诉人湘潭市自然资源和规划局、原审第三人湘潭经济技术开发区优化人居环境事务中心（以下简称湘潭经开区优居中心）确认认定人口行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2020）湘0304行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。一审裁定认定，原告与袁发益系夫妻关系，双方于2009年4月21日登记结婚。2009年6月11日，原告户口迁入袁发益所在村组即湘潭市雨湖区。2016年3月28日，湘潭市雨湖区变更为湘潭市雨湖区和平街道将军渡社区毛坡村民组（以下简称毛坡村民组）。原告户口迁入后，毛坡村民组发生了多次土地征收。2019年1月，毛坡村民组形成了《毛坡组征拆土地款分配方案》，该方案中载明：“经毛坡组全体户主及组上组委会会议通过，制定组上土地款分配方案：毛坡组本次征收土地款24082852元，鱼塘青苗补助108652元，共计24191504元；组上实际人口188人，其中全额分配181人，得23821504元，争议人口7人得250000元，奖励补助独生子女12户得120000元；组上全额分配人数181人每人131610.51元。湘潭经济技术开发区征地拆迁事务所在该分配方案上盖章存档。2019年1月6日，原告在《征收人口认定》情况表上签名，《征收人口认定》中载明：“其中争议户口柒人（7）刘某叁万（3万）、戴清桃伍万（5万）……”。原告向法院提起民事诉讼，要求毛坡村民组归还征拆款8万元及利息。湘潭市雨湖区人民法院作出（2019）湘0302民初2606民事判决，认为原告在《征收人口认定》中进行了签名，原告无证据证实《征收人口认定》中的签名系领取5万元款项的收条，判决驳回原告的诉讼请求。原告上诉至湖南省湘潭市中级人民法院，湖南省湘潭市中级人民法院于2020年4月23日作出（2020）湘03民终229号民事裁定，认为集体经济组织成员资格的确认并非人民法院受理民事诉讼的范围，原告就是否具备集体经济组织成员资格发生争议时，应当请求相关部门作出认定，裁定撤销原一审民事判决，驳回原告的起诉。2020年5月28日，原告向该院提起行政诉讼，将湘潭市自然资源和规划局作为被告，湘潭经开区优化人居中心作为第三人，提出诉称所述之请求。一审裁定另查明，因湘潭市机构改革，2019年3月，原湘潭市国土资源局与湘潭市城乡规划局等部门行政职能整合，新组建为湘潭市自然资源和规划局。2019年7月，原湘潭经济技术开发区征地拆迁事务所更名为湘潭经济技术开发区优化人居环境事务中心（湘潭经开区优化人居中心），系事业单位，宗旨和业务范围为根据授权负责经开区内集体土地征地拆迁和国有土地上房屋的征收补偿相关工作。一审裁定认为，《中华人民共和国物权法》第五十九条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法”，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”。从《毛坡组征拆土地款分配方案》的制定及有关人口认定的主体不是本案被告和第三人，被告和第三人既没有认定农村集体经济组织成员资格的法定职责，也没有对原告的人口性质作出过认定，故对原告的诉讼请求，应当裁定予以驳回。遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定,裁定驳回原告戴清桃的起诉。原告戴清桃预缴的案件受理费50元该院予以退还。一审裁定送达后，戴清桃不服提起上诉称，2019年湘潭经济技术开发区征地拆迁事务所及湘潭市雨湖区和平街道将军渡社区居委会以湘潭市雨湖区的名义形成了《毛坡组征拆土地款分配方案》，将上诉人列为争议人口，分得5万元征拆款。上诉人及户主袁发明没有在分配方案上签字，相关部门也没有通知上诉人及户主参加分配会议。由于被上诉人征收上诉人组集体土地、耕地致使上诉人失去了生活基本生产资料，上诉人征地补偿款被克扣、截留与被上诉人存在因果关系，故上诉人提起本案诉讼。请求撤销一审裁定，依法改判。被上诉人湘潭市自然资源和规划局答辩称，答辩意见同一审，另补充，上诉人提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。原审第三人湘潭经开区优居中心陈述称，同意被上诉人的意见。补充：被上诉人及第三人从未实施过上诉人所述的认定行为。上诉人依据村组织作出的土地分配方案认为被上诉人及第三人作出了人口认定的行为，但从土地分配方案的内容来看，并未涉及集体经济组织成员的身份问题，而是涉及土地分配的份额问题，第三人在该分配方案上加盖公章是对该村的土地补偿分配方案行为的备案，也是为了方便了解当地的村民分配情况，加盖公章的行为并非上诉人所述的人口认定行为。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审裁定认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，本案争议的焦点是被上诉人湘潭市自然资源和规划局与原审第三人湘潭经开区优居中心是否作出了上诉人戴清桃所称的人口认定行为，原审第三人湘潭经开区优居中心在《毛坡组征拆土地款分配方案》上加盖公章的行为是否属于人口认定行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十九条规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支情况向本集体经济组织成员公布，接受监督。……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《中华人民共和国物权法》第五十九条第二款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：……（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……”由此可见，征收农村集体所有的土地，征收机构应当向被征地集体经济组织支付土地补偿费，且村民对该土地补偿费的具体分配方案由被征地集体经济组织根据村民自治集体讨论决定，征收机构无权依职权决定。本案中，《毛坡组征拆土地款分配方案》系由上诉人戴清桃所在的毛坡组全体户主及组委会会议决定形成，由各户主签字确认。原审第三人湘潭经开区优居中心在该方案左上角加盖公章，只是对该分配方案的一种确认和备案，以作为被上诉人湘潭市自然资源和规划局支付土地补偿费的依据，而不是上诉人戴清桃所称的对村民集体经济组织成员身份的认定。被上诉人湘潭市自然资源和规划局和原审第三人湘潭经开区优居中心均未改变该分配方案的内容，也不具有在脱离毛坡组自主分配方案的情况下直接向上诉人戴清桃个人支付征地补偿款的权利或者法定职责，上诉人戴清桃提供的现有证据不足以证实被上诉人湘潭市自然资源和规划局或者原审第三人湘潭经开区优居中心实施了上诉人戴清桃所称的人口认定行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为存在或者不作为存在的材料；……”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”由于本案上诉人戴清桃所诉人口认定行为不存在，不符合行政诉讼的起诉条件，故对其要求确认被上诉人湘潭市自然资源和规划局认定人口行为违法并赔偿的起诉应予驳回。一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定裁定驳回上诉人戴清桃的起诉，适用法律不当，但处理结果正确，本院依法予以维持。综上，一审裁定认定事实清楚，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  谢 颖审 判 员  秦泽湘审 判 员  康 婷二〇二〇年十一月二十三日代理书记员  谭聪乐附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……