江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终391号上诉人（原审原告）吴小霞，女，汉族，1952年5月6日出生，住鄱阳县。上诉人（原审原告）何梦林，男，汉族，1951年11月23日出生，住鄱阳县。被上诉人（原审被告）鄱阳县人民政府，住所地鄱阳县鄱阳镇鄱阳湖大厦，组织机构代码01479437-4。法定代表人胡斌，该县县长。委托代理人程敏，该县司法局行政复议应诉股股长。上诉人吴小霞、何梦林因诉鄱阳县人民政府（以下简称鄱阳县政府）确认房屋征收补偿决定无效一案，不服上饶市中级人民法院（2020）赣11行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审理终结。一审法院认定，2017年6月8日，鄱阳县政府就鄱阳县环东湖棚户区（城中村）改造工程作出鄱府字［2017］41号《鄱阳县人民政府房屋征收公告》，决定对征收范围内的房屋进行征收。吴小霞、何梦林夫妇的房屋坐落于鄱阳县，房产证号为波房权证鄱阳镇字**），在征收范围内。2017年10月25日鄱阳县政府对本案案涉房屋作出鄱征补［2017］1-004号鄱阳县政府征收补偿决定，并将该《征收补偿决定书》向两原告送达，吴小霞、何梦林不服该征收补偿决定，于2018年4月16日向上饶市中级人民法院提起诉讼，上饶市中级人民法院以（2018）赣11行初51号行政判决认定鄱阳县政府作出该征收补偿决定主要证据不足、违反法定程序，撤销该征收补偿决定，并责令鄱阳县政府在判决生效后90日内重新作出征收补偿决定，案件经江西省高级人民法院（2019）赣行终207号行政判决维持，于2019年7月13日生效。2019年8月15日，鄱阳县鑫信房地产价格评估有限责任公司出具房屋征收分户初步评估结果，2019年9月10日，鄱阳县鑫信房地产价格评估有限责任公司出具《房屋征收分户评估报告》，确定评估价值时点为2019年8月1日，并采用成本法、长期趋势法进行评估，案涉房产单价为3156.84元，市场价值总价为591466元。该分户评估报告经公示并向吴小霞、何梦林送达，鄱阳县政府对送达情况进行公证。2019年10月8日，鄱阳县人民政府作出鄱征补［2019］1-001号《鄱阳县人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称《征收补偿决定书》），该《征收补偿决定书》载明：吴小霞、何梦林的房产在鄱阳县环东湖棚户区（城中村）改造工程房屋征收范围内，因吴小霞、何梦林拒绝征收，无法达成补偿协议，对房屋坐落于鄱阳县房屋实施征收。该房屋为砖木结构，一层，杉木柱承重，建筑面积187.36㎡，残破房面积为34.08㎡，土地面积为221.44㎡。该房屋经征收部门再次委托鄱阳县鑫信房地产价格评估有限责任公司进行评估，2019年8月该房产市场价格为591466元。被征收人可选择货币补偿或房屋产权调换，应在《征收补偿决定书》送达之日起30日内以书面方式向房屋征收部门明确所选择的补偿方式，选择货币补偿的方式的，被征收房屋货币补偿金额为591466元、搬迁补助费2000元、过渡安置补助费42400元（上述补偿款存储于鄱阳县房屋征收与补偿办公室房屋征收补偿资金专户）；选择房屋产权调换的，可置换房屋面积为187.36㎡。并同时明确了可置换房源位置、置换方式，提供了户型供被征收人选择，告知了吴小霞、何梦林复议与诉讼的相应权利。2019年10月9日，鄱阳县政府工作人员向两原告邮寄送达《征收补偿决定书》并随后对送达情况予以公证。吴小霞、何梦林在收到《征收补偿决定书》后，认为案涉房屋是具有文物保护价值的元末明初古宅，不服鄱阳县政府作出的本案《征收补偿决定书》，于2020年3月28日向原审法院提起行政诉讼，要求确认该征收补偿决定无效。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政无效的，人民法院确认无效。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。因此吴小霞、何梦林起诉要求确认鄱阳县政府作出的《征收补偿决定书》决定无效应当从上述法律规定的层面审查阐述。关于作出征收补偿决定的行政主体资格问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”之规定，鄱阳县政府对鄱阳县环东湖棚户区（城中村）改造范围内的房屋进行征收，其房屋征收部门未能与两原告达成补偿协议，鄱阳县政府是法律法规明确规定的作出征收补偿决定的行政主体，有权作出房屋征收补偿决定。关于征收补偿决定是否具有法律规范依据与行政行为客观实施的可能性问题。与案涉鄱阳县环东湖棚户区（城中村）改造工程中的《鄱阳县人民政府房屋征收公告》，业经江西省高级人民法院（2018）赣行终905、906、907号生效判决确认合法，在征收决定被确认合法的前提下，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，对在签约期限内不能达成征收补偿协议的被征收人，征收主体应当作出相应征收补偿决定，即对未能达成补偿协议的被征收对象，征收主体作出补偿决定是法律法规的强制性要求。本案中，吴小霞、何梦林与鄱阳县政府未能就案涉房屋的征收补偿事宜达成协议，鄱阳县政府作出征收补偿决定是履行法定征收补偿程序的行为，该征收补偿决定在法律规范依据以及客观事实方面，亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》规定的无效情形。本案实质争议是吴小霞、何梦林认为案涉房屋是元末明初的古建筑，具有文物保护价值，进而主张鄱阳县政府不能将案涉房屋作为本案被征收对象进行征收。经审查，吴小霞、何梦林提交的案涉房屋倂地基产权证书、民国屋契、土地权状、清朝嘉庆八年老屋影印件不能直接反映该土地上现存建筑的历史年代，更无法证明案涉房屋是具有文物保护价值的古建筑。文化和旅游部《文物认定管理暂行办法》第三条规定：“认定文物，由县级以上地方文物行政部门负责”。据此，认定文物的职责属于县级以上地方文物行政部门，人民法院不能超出司法审查权限对案涉房屋是否属于文物直接作出认定。吴小霞、何梦林主张案涉房屋是有文物保护价值的历史古建筑目前尚缺乏事实及法律依据，不予支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明……原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”。经审查后认为，被诉行政行为不属于法律规定的无效情形，并依法向吴小霞、何梦林释明，吴小霞、何梦林拒绝变更诉请，仍要求确认本案征收补偿决定无效，按照上述法律规定，应驳回吴小霞、何梦林诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回吴小霞、何梦林的诉讼请求。吴小霞、何梦林不服，提出上诉称：1.一审认定事实错误，适用法律错误。一审法院对当庭提交的房契原件、宅基地证明等材料未作为证据使用来证明案涉房屋为不可移动的文物存在错误，进而导致无法证明案涉行政行为违法无效。2.一审法院认定案涉建筑属于文物不存在超越司法审查权限情形，并且根据目前证据材料证明案涉建筑属于国家明确界定保护的历史文化古建筑的事实清楚，证据确凿，法律依据充分，应当依法直接予以认定。3.鄱阳县人民政府委托的鄱阳县鑫信房地产价格评估有限责任公司不具有评估历史文物古建筑的资质，其出具的案涉房屋的评估报告无效。综上，鄱阳县人民政府拆除历史文化遗存（本宅）行政行为符合“重大且明显违法”的各项情形，应当确认该行政行为违法，撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。鄱阳县人民政府答辩称：1.认为一审法院认定案涉建筑不属于历史文物的事实清楚。2017年9月24日、2017年11月10日，江西省文物保护中心鉴定专家对案涉建筑进行了两次勘查并出具了勘查结论（上诉人承认收到了勘查结论），两次结论均认为案涉房屋建于清朝中期，经多次维修，保留了清中期至现代维修的痕迹，属于一般民宅，没有历史文化价值。2.答辩人作出鄱征补[2019]1-001号《鄱阳县人民政府房屋征收补偿决定》行政行为程序合法。综上，一审裁定事实清楚，适用法律正确，恳请依法驳回上诉人的上诉请求。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，本案吴小霞、何梦林提起的是确认行政补偿决定无效的诉讼，而本案行政行为是否属于无效的情形应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条的规定作出判断。最高人民法院（2019）最高法行申4408号行政裁定以及本院（2018）赣行终906号行政判决已认定案涉征收决定合法，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，鄱阳县政府已具备作出征收补偿决定的行政主体资格、法律规范依据、客观实施的可能性且不存在其他重大明显违法情形，因此案涉征收补偿决定不属于无效的情形。同时根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明……原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”。一审法院在庭审过程中已释明不属于无效情形而吴小霞、何梦林拒绝变更诉讼请求，故一审法院判决驳回吴小霞、何梦林诉讼请求并无不当，本院予以确认。需要指出的是，鄱阳县政府作出的案涉《征收补偿决定书》的内容、程序等符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定和《鄱阳县环东湖棚户区（城中村）改造国有土地上房屋征收与补偿方案》中确定的内容。该征收补偿决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，对其合法性本院予以认可。关于吴小霞、何梦林认为案涉建筑属于具有文物保护价值的古建筑的上诉理由。案涉建筑经过江西省文物保护中心鉴定专家出具的勘查意见认定不属于具有文物保护价值的古建筑，且根据《文物认定管理暂行办法》的规定，认定文物的职责属于县级以上地方文物行政部门。在没有证明案涉建筑属于具有文物价值的古建筑的必要证据情况下，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款的规定，案涉被征收房屋价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。吴小霞、何梦林如果对鄱阳县鑫信房地产价格评估有限责任公司认定的房屋价值有异议，可根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款的规定申请复核、重新鉴定。故，吴小霞、何梦林的该项上诉请求没有事实依据，不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人吴小霞、何梦林负担。本判决为终审判决。审判长  郑红葛审判员  章 华审判员  彭彩玲二〇二〇年十一月六日书记员  涂雪儿附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条……公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。