云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云26行终77号上诉人（一审被告）富宁县自然资源局。统一社会信用代码：115326280152167873。住所地：富宁县普厅北路**。法定代表人陆加群，局长。委托代理人赵影武，云南天信律师事务所律师。代理权限：特别授权。上诉人（一审被告）文山壮族苗族自治州自然资源和规划局。统一社会信用代码：11532600015212006G。住所地：文山市凤凰路华宇印象**楼法定代表人朱天德，局长。委托代理人李祥、胡秋艳（实习律师）。代理权限：特别授权。被上诉人（一审原告）富宁万汇房地产开发有限公司。统一社会信用代码：91532628MA6K3D5F2C。住所地：云南省文山州富宁县新华镇城北路**/div>法定代表人刘敏，职务：董事长。委托代理人高保平、木生将，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权。上诉人富宁县自然资源局（以下简称县自然资源局）、文山壮族苗族自治州自然资源和规划局（以下简称州自然资源局）与被上诉人富宁万汇房地产开发有限公司（以下简称万汇公司）因土地行政管理行政处罚一案，不服云南省文山市人民法院作出的（2020）云2601行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月31日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审判决根据当事人的举证并经庭审质证认定，2012年10月至12月，富宁县人民政府就富宁林兰煤矿闭坑转产召开商谈，研究讨论林兰煤矿闭坑转产相关事宜，形成商谈纪要，并签订了《富宁县煤矿闭坑转产协议》。2013年7月23日，富宁县人民政府与林兰公司共同委托昆明煤炭设计研究院编制《富宁林兰煤矿闭坑实施方案》。2014年3月20日，富宁县人民政府作出《富宁县人民政府关于富宁县林兰煤矿闭坑实施方案审查的决定》。2014年3月31日，一审被告县自然资源局（原富宁县国土资源局）与一审原告签订《富宁县林兰煤矿闭坑回填协议》，协议约定煤矿闭坑回填施工时间为2014年4月1日启动实施至2015年9月30日前完成。2014年4月、2015年2月，富宁县政府召开会议推进富宁林兰煤矿闭坑转产项目。2015年11月5日，经中共富宁县委、富宁县人民政府批准，林兰公司正式变更登记为本案一审原告万汇公司。2019年3月27日，一审被告县自然资源局对一审原告涉嫌未经批准非法占用土地的行为立案调查。2019年3月27日、4月12日，一审被告县自然资源局分别向一审原告万汇公司法定代表人刘敏、副总经理陈锡下发《接受调查通知书》《责令停止违法行为通知书》，并制作询问笔录。2019年4月28日，一审被告县自然资源局委托昆明麦普测绘科技公司对一审原告案涉地块进行现场勘测并制作测绘报告，现场勘测笔录已由原告法定代表人刘敏签字确认，一审原告案涉地块面积为7382.86平方米，其中采矿用地为3861.67平方米，城镇用地为3521.19平方米。2019年6月12日，一审被告县自然资源局向原告作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知一审原告其于2016年12月起在未办理相关用地手续的情况下，擅自在富宁县地产开发的行为，属非法占用土地行为，拟对其作出行政处罚，并告知一审原告享有陈述、申辩以及申请听证的权利。2019年6月14日，一审原告向一审被告县自然资源局递交听证申请。2019年6月21日，一审被告县自然资源局依法组织听证，并形成听证报告书。2019年6月26日，一审被告依据询问笔录、测绘报告、听证报告书等证据向一审原告作出行政处罚决定书。2019年8月15日，一审原告不服一审被告县自然资源局作出的行政处罚决定书，向州自然资源局申请行政复议，州自然资源局于2019年8月26日收到该复议申请后，于2019年8月27日予以受理，并于同日要求县自然资源局对该行政复议提出书面答复及提交相关证据、依据等材料。2019年9月10日，县自然资源局向州自然资源局提交书面答复及证据。2019年11月21日，州自然资源局作出行政复议决定，维持了县自然资源局作出的行政处罚决定。一审原告认为其在案涉地块上动工的行为属回填闭坑行为，故不服行政处罚决定及行政复议决定，诉至一审法院。另查明，本案案涉地块属矿产用地及城镇用地范围，一审原告未取得案涉地块土地使用权相关手续，案涉地块上无建筑物和其他基础设施。一审判决认为，一审被告县自然资源局系其行政区域内土地行政主管部门，其有权依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规从事土地行政管理具体事务，统筹区域内查处土地违法相关行政工作，一审被告州自然资源局系被告县自然资源局上级主管部门，属法定行政复议机关，两一审被告系本案适格主体，且一审原告对二一审被告行政主体及权限均无异议，一审法院予以确认。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”的规定，行政机关作出的行政处罚决定应当事实清楚、证据充分，本案的争议焦点为：一、万汇公司在原林兰煤矿及周边实施的行为是否属于房地产开发行为；二、万汇公司在原林兰煤矿及周边实施的行为是否构成非法占用土地。一、根据《中华人民共和国房地产管理法》第二条第三款“本法所称房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。”及《闲置土地处置办法》第三十条“本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一……”的规定房地产开发行为应当为在国有土地上进行基础设施及房屋建设，动工开发应为基坑开挖、打入基桩、地基施工等行为。结合本案庭审及证据，虽然万汇公司法定代表人刘敏及副总经理陈锡在询问笔录中陈述万汇公司现在的清理行为系为以后进行房地产开发做准备，但该陈述仅为万汇公司的主观陈述，该陈述与案涉地块客观现状不符，目前本案案涉地块上并无建筑物及基础设施建盖，也无符合基坑开挖、打入基桩，地基施工的痕迹，县自然资源局在作出处罚决定时未调查、核实、收集一审原告有实施上述法律、法规规定的房地产动工开发行为的相关证据，就认定万汇公司的行为属房地产开发行为，证据不足，事实不清，一审原告主张其行为不属于房地产开发行为，一审法院予以支持。二、本案一审原告万汇公司根据富宁县人民政府的会议纪要、审查决定与富宁县人民政府及县自然资源局（原富宁县国土资源局）签订的《富宁县煤矿闭坑转产协议》《富宁县林兰煤矿闭坑回填协议》属行政相对人与行政机关签订的行政协议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”及《中华人民共和国合同法》第五十二条、第九十一条、第九十三条、第九十四条的规定，上述协议系双方真实意思表示签订的行政协议，该协议约定了协议双方闭坑回填的实施方案、时间等涉及权利义务的内容，但未约定权利义务终止的条件，虽然一审原告存在违约情况，但县自然资源局及富宁县人民政府均未提出解除该行政协议，县自然资源局也未向一审法院提交证据证明上述协议存在无效、约定解除、法定解除及合同终止的情形，万汇公司依据上述协议，有权对案涉地块实施闭坑回填行为，即万汇公司虽然未取得案涉地块土地使用权等相关手续，但依据有效的行政协议其取得相应的闭坑回填权利，故一审被告依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，认定万汇公司的行为属非法占用土地，事实不清，证据不足。综上，县自然资源局作出的行政处罚决定事实认定不清，主要证据不足，州自然资源局在案件复议过程中，依据县自然资源局调查、收集的证据，作出行政复议决定维持县自然资源局的行政处罚决定，亦属认定事实不清，主要证据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决撤销富宁县自然资源局作出的富宁县自然资源执罚【2019】2号《行政处罚决定书》和文山壮族苗族自治州自然资源和规划局作出的文自然资复决字【2019】3号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告富宁县自然资源局承担。上诉人县自然资源局不服一审判决上诉称，一、一审法院认定事实错误，被上诉人的行为已构成非法占用土地。1.依据《富宁县林兰煤矿闭坑转产项目推进会议纪要》，被上诉人自2015年3月1日起就不在享有闭坑回填的权利，只能进行转产工作。2.被上诉人的行为属于房地产开发行为。被上诉人现在是属于房地产开发企业，其法人刘敏和副总陈锡也认可了是为下一步房地产开发做准备，故应认定为房地产开发行为。3.被上诉人实际动工面积已经超出其持有的土地使用证范围，该行为已构成非法占用土地。二、一审法院认定事实错误，导致适用法律错误，从而做出了错误判决。被上诉人的行政处罚合理合法，依法应予维持，请二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人州自然资源局不服一审判决上诉称，一、一审判决事实认定错误。1.一审法院认为“万汇公司虽然未取得涉案地块土地使用权等相关手续，但依据有效的行政协议其取得相应的闭坑回填权利”，据此得出“万汇公司不属于非法占用土地”错误。非法占用土地的行为构成要件为非法行为和占用行为。非法行为，即无合法权利来源对土地进行使用或者即使为土地所有权人，但违反土地用途进行使用；占有，即排除在该范围内建立永久性建筑或者是其他建筑，只要其有占有使用的行为即为占有。本案中，从被上诉人与一审被告县自然资源局（富宁县国土资源局）签订的《富宁县林兰煤矿闭坑回填协议》来看，双方约定闭坑回填工期从2014年4月1日启动实施至2015年9月30日前完成；范围则在《富宁林兰煤矿闭坑实施方案》中有明确概述，重要的是，闭坑方案最终批准主体是富宁县人民政府，富宁县人民政府已经做出批准，并在《富宁县人民政府专题会议纪要》中明确指出根据煤坑实际，闭坑时间为一年半（2014年4月1日至2015年10月1日），即在2015年10月1日之前所实施的行为均可视为完成闭坑回填的任务，但是超过时限则不可视为闭坑回填行为。因此，从该角度来讲，即使被上诉人2016年12月起实施闭坑回填任务其也不能作为法律规定的非法使用土地的阻却事由。2.被上诉人实际动工面积超出其所享有土地使用权的面积，其行为已构成非法占用土地。从第三方机构昆明麦普测绘科技有限公司作出的《用地范围线测绘报告》来看，被上诉人实际动工的地块面积为7382.86平方米，其中采矿用地为3861.67平方米，城镇用地为3521.19平方米，即被上诉人实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填行为的用地范围超出闭坑回填范围，也不在其依法取得土地使用权的六宗地块权属范围内。3.一审法院认为“本案案涉地块上并无建筑物及基础设施建盖，也无符合基坑开挖、打入基桩，地基施工的痕迹”，据此得出“不属于房地产开发行为”的结论错误。房地产开发中的基础设施建设不仅包括建筑物及基础设施建盖、基坑开挖、打入基桩，地基施工等行为，还包括基坑开挖前期对地块及周边环境的考察和研究，对地块进行清理的行为，即包括清理煤矿采空区、老巷道、淤泥等的行为，清理煤矿采空区、老巷道、淤泥等的行为属于房地产开发一体化建设行为。因此，富宁县自然资源局对被上诉人做出的行政处罚符合法律依据。二、一审法院认定事实错误，导致适用法律错误。一审法院在对本案被上诉人非法占用土地的行为认定上法律适用出现错误，应当适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，即被上诉人未取得土地使用权证，构成非法占用土地。不应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条作出判决，导致法律适用错误，判决结果错误。综上所述，一审法院认定事实错误，法律适用错误。请二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人一审全部诉讼请求，以彰显法律公平、公正之理！被上诉人万汇公司答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。首先，答辩人不存在房地产开发行为。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条第三款“本法所称房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为”和《闲置土地处置办法》第三十条“本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成1/3……”之规定，房地产开发行为应当为在国有土地上进行基础设施及房屋建设，动工开发应为基坑开挖、打入基桩、地基施工等行为。结合本案庭审及证据，虽然答辩人的法定代表人刘敏及副总经理陈锡在询问笔录中陈述现在的清理行为系为以后进行房地产开发做准备，但该陈述仅为答辩人的主观陈述，该陈述与案涉地块客观现状不符，目前本案案涉地块上并无建筑物及基础设施建盖，也无符合基坑开挖、打入基桩，地基施工的痕迹。上诉人富宁县自然资源局在作出处罚决定时未调查核实、收集答辩人有实施上述法律、法规规定的房地产动工开发行为的相关证据，据此认定答辩人的行为属房地产开发行为，事实不清、证据不足。因此，答辩人不存在房地产开发行为，一审判决予以支持应属于认定事实清楚。其次，答辩人不存在非法占用土地行为。答辩人根据富宁县人民政府的会议纪要、审查决定与富宁县人民政府及上诉人县自然资源局（原富宁县国土资源局）签订的《富宁县煤矿闭坑转产协议》实施的行为属于履行协议的行为，答辩人虽然未取得案涉地块土地使用权等相关手续，但依据有效的行政协议其取得相应的闭坑回填权利。故上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，认定答辩人的行为属于非法占用土地，事实不清，证据不足。再次，在县资源局作出上述错误认定后，答辩人依法申请行政复议，但是，州资源局在复议过程中，依据县资源局调查、收集的证据，作出3号复议决定维持富宁县资源局作出的2号处罚决定，亦应属于认定事实不清，主要证据不足。最后，根据以上事实，一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决撤销2号处罚决定和3号复议决定，应属于适用法律正确。二、上诉人所作出的行政行为违法，依法应予以撤销两上诉人作出的2号处罚决定和3号复议决定认定事实不清、主要证据不足已经一审判决予以认定，但是，答辩人认为，除了上述违法行为之外，还存在适用法律错误、程序违法、处罚不适当的违法行为，理由如下：第一，适用法律错误。因上诉人认定事实错误、证据不足，导致其适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条的规定，应属于适用法律错误。并且，2号处罚决定“并处罚款221,485.80元”，但是，从上述两个法律条文来看，根本看不出如何确定罚款数额，也没有引用其他法律条文进行解释，因此，对答辩人进行罚款的行政处罚适用法律错误。第二，程序违法。县资源局在作出2号处罚决定过程中存在以下违法行为：一是没有告知权利，在调查询问阶段没有告知行政相对人申请回避的权利，程序违法。二是在责令改正阶段没有对答辩人下发相应的责令改正通知书，仅是对陈锡和刘敏下发过责令改正通知书，属于行政相对人认定错误，程序违法。且答辩人在2018年年底就停工，不存在责令停工的事由发生。三是在调查取证阶段未取得答辩人同意，单方指定（委托）测绘公司，测绘人员资质不合法、单人测绘，现场勘验、测绘程序违法。四是超期限办案，县资源局的承办人申请延长办案期限，但是没有经有权批准延长期限的“县自然资源局的负责人”进行批准，审批程序违法，视为没有延长办案期限。五是听证程序违法，听证笔录和报告书中记载万汇公司的委托代理人是陈锡、绍坚、张红松，受委托人有三名，但是，在整个卷宗中未看到相应的授权委托书，违反关于听证委托人只能是两人的法律规定。六是其他行政违法行为（不再逐一列明）。从上述来看，县资源局的行政处罚程序违法且对答辩人的实体权利义务产生了重大的影响，上述行为违反了行政法的依法行政原则和程序正当原则，应认定为程序违法。第三，处罚不适当。根据行政法的行政合理性原则，行政主体不仅应当在法律、法规、规章规定的范围内实施行政行为，而且要求行政行为要客观、适度，符合公平、正义等法律理性。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，但是，从所有证据材料中均未看到一审被告对一审原告处以30元/平方米最高额罚款进行论证并提出相应依据的记载，行政处罚合理性不适当。第四，3号复议决定违法。县资源局作出的2号处罚决定存在上述诸多违法行为，但是，州自然资源局并未发现，并作出3号复议决定予以维持，应属于违法的复议决定。因此，上诉人除了存在认定事实不清，主要证据不足外，还存在适用法律错误、程序违法、处罚不适当的违法行为，故，2号处罚决定和3号复议决定因违法而应予以撤销，一审作出撤销的判决应予维持。三、上诉人所述无事实和法律依据，依法应予以驳回上诉人认为“答辩人在未取得相应的不动产权证书的情况下，实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为，就属于房地产开发行为和非法占用土地行为，一审判决认定错误”，答辩人不予认。答辩人认为，答辩人是从富宁林兰煤业有限责任公司变更而来，是有历史渊源的，在答辩人与富宁县政府和县资源局签订的行政协议等文件尚未终止或解除的情况下，与答辩人是否取得案涉地块的土地使用权（或不动产权）证书无关，答辩人有权在林兰公司原采矿区范围内实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为，县资源局不能因此对答辩人作出相应的行政处罚，两上诉人所述无事实和法律依据。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人所述无客观的事实和法律依据，故请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。一审被告县自然资源局向一审法院提交了以下证据：第一组：违法案件登记表、违法案件核查报告、立案呈批表、居民身份证复印件两份、接受调查通知两份、富宁县国土资源局公文送达回证两份、权利义务告知书两份、国土资源土地违法案件询问笔录及签字按手印确认照片两份。证明一审被告发现一审原告的违法行为后，依法对一审原告的违法行为进行立案调查，对一审原告的经理陈锡、法定代表人刘敏进行调查取证，二人在接受询问调查时自认其清理行为是为了进行房地产开发，并陈述其自2016年12月开始清理老矿井采空区和淤泥且已知晓矿区存在安全隐患。第二组：《国土资源局责令停止土地违法行为通知书》两份、富宁县国土资源局公文送达回证两份。证明一审被告依法分别于2019年3月27日、4月12日向一审原告的经理陈锡、法定代表人刘敏下发了《国土资源局责令停止土地违法行为通知书》，要求其停止实施土地违法行为。第三组：测绘资质证、营业执照、职业技术证书、现场勘验笔录、宗地图、宗地区位图、富宁县土地利用总体规划图、富宁县土地利用总体现状图、富宁万汇房地产开发有限公司用地范围线测绘报告。证明案件负责人员韦明勇、李冲依法组织一审原告的法定代表人刘敏和依法委托具有测绘资质的昆明麦普测绘科技有限公司对一审原告开发房地产地块进行实地测量，经测量一审原告实际动工的地块面积为7382.86平方米，其中采矿用地为3861.67平方米，城镇用地为3521.19平方米，实际动工地块一审原告并没有取得土地使用权，而且一审原告法定代表人刘敏已在测绘图中的实际动工地块上签字确认。第四组：国土资源违法案件调查报告、违法案件会审记录、行政案件调查延期申请、违法案件呈批表。证明一审被告依法对一审原告的违法行为进行调查后形成案件调查报告并作出给予行政处罚的意见。第五组：《行政处罚告知书》两份、公文送达回证六份、《行政处罚听证告知书》两份、行政处罚听证申请书两份、行政处罚申辩书、听证通知书、县自然资源局关于撤销行政处罚告知书和行政处罚听证告知书的通知。证明一审被告依法对一审原告送达了行政处罚告知书，并告知其有申请听证的权利，后因重新调查取消听证会，一审被告重新调查后再次依法告知原告有申请听证的权利，一审原告依法向一审被告提出听证申请。第六组：《富宁县自然资源局听证通知书》、公文送达回证、富自然资【2019】25号、26号、27号、29号县自然资源局关于邀请参加行政决定听证会的函、县自然资源局行政处罚听证会议签到表、行政处罚听证会笔录、行政处罚决定听证会报告书。证明经一审原告申请，一审被告依法组织了听证会并形成报告书，报告认定一审原告的行为构成非法占用土地，要求其退还非法占用的土地7382.86平方米，并处罚款221,485.80元。第七组：行政处罚决定书、公文送达回证。证明一审被告按照依法认定的事实及法定程序依法作出行政处罚决定书并依法对一审原告进行送达。一审被告州自然资源局向一审法院提交以下证据：第一组：组织机构代码证、法定代表人身份证。证明一审被告具备法定诉讼主体资格。第二组：行政复议材料签收单（申请人）及相关附件资料6组。证明一审原告在复议程序中提起行政复议诉请、事实与理由。第三组：1.行政复议申请受理审批表、2.行政复议受理通知书（申请人）、3.送达回证（申请人）、4.行政复议答复通知书（被申请人）、5.送达回证（被申请人）。证明一审被告依照法律法规关于复议程序的相关规定受理复议申请，依法启动复议程序。第四组：行政复议材料签收单（被申请人）及相关附件资料6组。证明一审被告自然资源局依法组织听证会，在充分听取一审原告意见的基础上，依法作出处罚决定，该行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、结果适当，一审原告实际动工范围未在原告持有的土地使用权范围内，该行为属于房地产开发所涉系列建设工程施工行为之一，一审被告县自然资源局在法定期限内提出书面答复书、证据、依据和其他有关材料。第五组：1.评议笔录、2.行政复议决定签报用纸、3.行政复议决定书、4.送达回证（含申请人、被申请人各一份）。证明一审被告依法作出复议决定并送达各方当事人。第六组：1.《中华人民共和国土地管理法》、2.《中华人民共和国行政复议法》。证明一审被告有权对本案作出复议决定。一审原告万汇公司向一审法院提交以下证据：第一组：行政处罚决定书。证明该处罚决定属认定错误、证据不足、适用法律错误，依法应予撤销。第二组：行政复议决定书。证明复议决定认定错误、证据不足、适用法律错误，依法应予撤销。第三组：《证明》、富国有（2016）489号、490号、491号、492号土地使用权证、（2017）富宁县不动产权0001969号、0001970号不动产权证书、缴纳土地出让金票据。证明案涉地块在一审原告的土地使用权证项下，一审被告认定一审原告存在非法占用土地与客观事实不符。第四组：《富宁林兰煤矿闭坑转产商谈纪要》两份、《富宁县煤矿闭坑转产协议》《委托书》《富宁林兰煤矿闭坑实施方案审查会议纪要》、富政发【2014】23号《审查决定》《富宁县煤矿闭坑回填协议》《富宁林兰煤矿闭坑转产项目协调推进会议纪要》两份、富政复【2015】126号《批复》、富政办发【2015】24号《通知》、富政办发【2015】207号《通知》、富宁林兰煤矿闭坑回填前后照片12张、准予变更登记通知书。证明万汇公司由林兰公司更名而来，原林兰公司的权利义务转由万汇公司行使和承担，一审原告在案涉地块实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为，是履行协议约定，并非是房地产开发行为。第五组：《富宁县万汇城项目征地统计表》及其两份附图，证明在2018年7月3日，因富宁县万汇城项目用地征收新华镇新兴社区那乙村集体土地80.17亩，富宁县城区项目建设征地指挥部制作《富宁县万汇城建设项目征地统计表》并由新华镇人民政府进行公示，上诉被证的地块用于富宁县万汇城项目，即该地块被征收置换后交付一审原告使用，与第三组证据中的《证明》相印证，上述被征收的地块在林兰公司原采矿区范围内，且包含了案涉地块，一审原告有权在案涉地块实施清淤、回填等行为。一审法院对上述证据认证如下：一审原告提交的第一、二组证据系本案被诉行政行为，不宜作为证据使用，一审法院不予认证；第三、五组证据与本案不具有关联性，不能证明本案的基本事实，一审法院不予采信；第四组证据客观、真实，与本案相关联，一审法院予以采信。一审被告县自然资源局提交的第一至六组证据客观、真实，与本案相关联，一审法院予以采信，但其证明内容一审法院不予采纳；第七组证据系本案被诉行政行为，不宜作为证据使用，一审法院不予质证。一审被告州自然资源局提交的第一、三组证据客观、真实，与本案相关联，一审法院予以采信；第二组证据中的行政处罚决定书系本案被诉行政行为，不宜作为证据使用，一审法院不予认证，其余证据客观、真实，与本案相关联，一审法院予以采信；第四组证据中的被申请人提供的证据、依据材料与一审被告县自然资源局提交的证据一致，故认证意见与对一审被告县自然资源局提交的证据认证意见一致，该组其余证据客观、真实，与本案相关联，一审法院予以采信，但证明内容一审法院不予采纳；第五组证据中的行政复议决定书系本案被诉行政行为，不宜作为证据使用，一审法院不予认证；第六组证据系现行法律条文，不宜作为证据使用，一审法院不予认证。上述证据已随案移送本院。本院认为，一审法院对各方当事人提交的证据认证正确，本院予以确认。经审查，一审法院审理程序合法。本院二审查明的事实与一审法院认定的一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，本案两上诉人主体适格。本案的主要争议焦点是被上诉人在涉案地块实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为是否属于非法占用土地的行为？从富宁县人民政府的会议纪要、审查决定及富宁县人民政府、县自然资源局（原富宁县国土资源局）分别于富宁县林兰煤业有限责任公司签订的《富宁县煤矿闭坑转产协议》《富宁县林兰煤矿闭坑回填协议》等证据来看，被上诉人清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为是政府授权下的行为，其目的是履行协议中对被破坏土地修复的约定，该行为符合土地管理法对被破坏土地处置的相关规定。至于土地修复后是用于房地产开发还是用于复垦，那是需要根据法律规定，经有权机关批准后才能进一步实施的，目前并未到此阶段。上诉人以此认定被上诉人的行为属于房地产开发行为而给予行政处罚不当，应予撤销。况且如果被上诉人实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为于现在被阻断，那土地被破坏及地质灾害的情形将继续存在，也不利于环境的修复和灾害危险的消除。关于上诉人诉称的《富宁县林兰煤矿闭坑回填协议》约定的时限为2014年4月1日至2015年9月30日，被上诉人实施的时候已经超出该时限范围的问题。首先，在此期限内，富宁县人民政府及上诉人县自然资源局并未积极监督被上诉人履行协议，超过此期限后，也未解除该协议。其次，在超过此期限的2015年12月24日，富宁县人民政府还下发了富政办发【2015】207号《富宁县人民政府办公室关于印发富宁林兰煤矿闭坑转产项目开发建设推进协调服务工作方案的通知》，这也说明富宁县人民政府对于被上诉人在该期限内未能完成《富宁县林兰煤矿闭坑回填协议》约定的内容是认可并要求被上诉人继续履行的，上诉人认为因被上诉人未在期限内履行而协议终止的理由不能成立，据此作出的处罚决定认定事实不清，依据不足。上诉人州自然资源局维持该处罚决定同样错误，依法应予撤销。关于被上诉人实际动工面积已经超出其持有的土地使用证范围的问题，县自然资源局作出的《富宁县自然资源执罚【2019】2号》行政处罚决定书和州自然资源局作出的《文自然资复决字【2019】3号》复议决定书均认定了被上诉人是实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为，而该行为是富宁县人民政府及县自然资源局授权的行为，该行为的合法与否来源于授权的产生和解除，与被上诉人是否取得土地使用权无关，上诉人认为被上诉人未取得土地使用权实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，应当进行处罚的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人富宁县自然资源局承担。本判决为终审判决。审判长  王要师审判员  郑茂丹审判员  何建兵二〇二〇年十一月二十三日书记员  李 昂