湖北省荆门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂08行终97号上诉人（原审原告）荆门市新穗工贸有限责任公司，住所地荆门市东宝区府前街**，统一社会信用代码91420800737148560Y。法定代表人林思钢，该公司董事长。被上诉人（原审被告）荆门市发展和改革委员会，，住所地荆门市漳河新区双喜大道**市政府政务中心统一社会信用代码11420800011236457R。法定代表人邵祖江，该委员会负责人。委托诉讼代理人刘捍东，湖北京中金律师事务所律师。委托诉讼代理人孙**，湖北京中金律师事务所律师。上诉人荆门市新穗工贸有限责任公司（以下简称新穗公司）因与被上诉人荆门市发展和改革委员会（以下简称荆门市发改委）不履行法定职责及行政赔偿一案，不服荆门市掇刀区人民法院（2020）鄂0804行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。新穗公司一审诉称，新穗公司是2001年从原荆门市粮食局粮油工业公司剥离组建的民营公司，2001年6月1日市粮食局荆粮（2001）35号文批复改制方案：买断部分资产，租用土地。企业由国有转为民营，从而形成了土地房产分离的局面。2011年12月15日，经荆门市房屋安全鉴定管理办公室鉴定，属局部危房，并要求迅速采取措施，及时治理。2014年6月23日，市规划局下发了改造方案的通知，新穗公司随即进行了改造。由于土地房产长期分离，在使用和处理过程中给新穗公司带来极大的不便，不利于公司的发展和经营，不符合国家的相关政策。2014年10月13日，市粮食局向市政府请示，市政府领导于同年10月26日将该请示报告签发到市国资、土地、规划等相关部门，要求提出意见，市国资委分别于2014年1月6日、2015年10月23日向市政府提出了处置意见，同意将新穗公司原租用的1870平方米土地通过程序处置给新穗公司，并明确提出用处置收益解决有关遗留问题。市国土资源局于2014年12月2日、市规划局于2014年11月13日分别向市政府提出了建议，都同意将新穗公司租用的1870平方米土地通过政策程序处置，解决长期分离的问题。2013年4月6日，新穗公司与市粮油工业公司签订协议，委托其负责解决处置土地过程中有关维稳事项（由新穗公司出资66万元）。2015年6月3日，新穗公司又与市粮油工业公司签订协议，约定：市粮油工业公司在新穗公司处置好有关问题的前提下，将租用的土地出让给新穗公司，实现土地和房产的名称统一。新穗公司依约将70万元一次性汇入了市粮油工业公司账户（2017年11月10日、11月24日分两次3笔退回了65万元，下余5万元已支付了部分费用，后又要求新穗公司先支付540多万元）。若任何一方违约，违约方必须承担守约方的经济损失。几年来，新穗公司每年十几次找市粮食局要求及时解决问题。荆门市委、市政府也发文将市粮食局的市粮油工业公司列入重点改制对象，明确要求进行关闭脱钩，并要求在2017年12月31日前全部完成。2018年8月16日，新穗公司数十人（含新穗公司已解决遗留问题的人员）联名请求市粮食局解决问题，市粮食局一直置之不理，新穗公司于2018年4月19日向省长信箱反映问题，市粮食局在2018年6月19日处理意见书中仍进行推诿。2019年2月，省委省政府批准了荆门市机构改革方案，市粮食局撤销其职能并入市发改委，新穗公司又数次找市发改委要求解决。2019年11月15日又递交了一份专项请示报告，荆门市发改委一直推诿，置之不理。荆门市发改委的上述推诿行为导致新穗公司和商户至今不能办理房屋所有权转移登记，不能正常经营，给新穗公司造成了巨大的经济损失。为此，诉至法院，请求：1、判令荆门市发改委依法履行法定义务，在土地交易中心完成新穗公司办理不动产证所需的土地挂牌。2、判令荆门市发改委因怠于履行土地挂牌给新穗公司造成的各种经济损失暂计3018200元；3、本案的诉讼费由荆门市发改委承担。一审法院认为，根据新穗公司的陈述，新穗公司系荆门市粮食局下属的市粮油工业公司改制剥离后由买断职工组建的民营企业，在改制时确定了“剥离改制、购买房产、租用土地”的方案，新穗公司实际上取得剥离的1870m2的土地上房屋的所有权，但是对房屋下的土地采用租用的方式使用，土地使用权仍然登记在市粮油工业公司名下，因此也形成了土地与房产分离的格局。从2011年开始，新穗公司一直要求市粮食局理顺土地与房产的关系，新穗公司与市粮油工业公司于2015年6月23日签订协议书，约定“市粮食局决定将市粮油工业公司直接管理的549m2土地和房产随租用土地同时处置，按照谁摘牌谁承担解决涉及相关问题的原则操作”，现新穗公司认为其已经解决了相关问题，但是市粮食局迟迟不将租用的1870m2土地挂牌出让给新穗公司，给新穗公司造成了巨大的损失，为此双方发生争议。后由于机构改革，市粮食局的相关职能由市发改委承继，故而将荆门市发改委诉至法院。本案争议属于企业改制过程中产生的历史遗留问题，且系改制企业与改制后新成立的民营公司之间的纠纷，不属于行政争议的范畴，不属于行政案件的受理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回荆门市新穗工贸有限责任公司的起诉。案件受理费50元，于裁定生效后予以退还。新穗公司上诉称，一审裁定认定事实不清，适用法律不当。本案之诉，表面上看起来好像是一种民事案件，但实际上是基于原粮食局、后续承继粮食局行政职能的荆门市发改委怠于行使其在特定的时期（改制）的行政职权引起的纠纷，并因此给新穗公司造成了重大经济损失。是否确认行政纠纷应当将相关主体放在当时特定历史条件下来看是否属于行政纠纷，而非以现状确认。2001年6月21日，新穗公司购买房产时，出让方主体是荆门市粮食局，并非荆门市粮油工业公司。制定改革方案和处置权的是被上诉人，目前的局面属被上诉人拖延和不作为造成的，被上诉人事实上已经认可其基于行政职能在处理，上诉人的诉求属于被上诉人的行政职能范围，荆门市粮油工业公司与上诉人签订的协议是受被上诉人委托的行为。请求依法撤销一审法院驳回起诉的错误裁定，指令一审法院进行审理。荆门市发改委答辩称：1、被上诉人既非案涉土地的产权登记主体，也没有该划拨土地的处置权，不具备土地挂牌的行政职责，上诉人起诉的主体不当。2、被上诉人在资产代管期间，没有任何懈怠行为造成上诉人经济损失，目前改制时间已过，被上诉人更没有直接处置权。3、目前上诉人未满足处置所附条件，不具备诉权。4、即便满足摘牌条件，上诉人作为一家民营企业，仅仅是案涉土地的潜在竞买方，不具备起诉的主体资格，该土地权益的利害关系方也应属市粮油公司。5、《市人民政府办公室关于处理荆门市中心城区不动产登记有关历史遗留问题的意见》与本案的处理情形完全不符。上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院依法驳回上诉。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。本案中，新穗公司起诉时称，其公司是2001年从原荆门市粮食局粮油工业公司剥离组建的民营公司，根据改制方案及相关文件，企业由国有转为民营，在此过程中，形成了土地房产分离的局面。新穗公司所提诉讼请求为：1、判令荆门市发改委依法履行法定义务，在土地交易中心完成新穗公司办理不动产证所需的土地挂牌（二审中，明确为要求荆门市发改委履行办理涉案不动产所需的土地挂牌前期准备工作）；2、判令荆门市发改委赔偿因怠于履行土地挂牌给新穗公司造成的各种经济损失等。上述事实或主张均涉及到国有企业改制的遗留问题，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。新穗公司所提起的诉讼不符合法定起诉条件,一审法院裁定驳回起诉，并无不当。综上,上诉人新穗公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审裁定适用法律和处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定,裁定如下:驳回上诉,维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 周 沂审判员 罗艳红审判员 向 芬二〇二〇年十一月十九日书记员 赵桂秦