湖北省荆门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂08行终88号上诉人（原审原告）张新清。委托诉讼代理人金磊，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆门市自然资源和规划局，住所地荆门市漳河新区双喜大道**，统一社会信用代码11420800011236369B。法定代表人崔宏国，该局局长。委托诉讼代理人宋文权，湖北法之星律师事务所律师。原审第三人荆门市东宝区子陵铺镇子陵村民委员会，，住所地荆门市东宝区子陵镇子陵村上诉人张新清因与被上诉人荆门市自然资源和规划局、原审第三人荆门市东宝区子陵铺镇子陵村民委员会不履行法定职责一案，不服荆门市掇刀区人民法院（2019）鄂0804行初82号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审认定，2017年年初，子陵公铁立交桥被发现存在重大安全隐患，影响公路铁路交通安全。荆门市人民政府主要领导多次督办，荆门市交通重点项目建设指挥部向东宝区人民政府下达督办通知，要求尽快重修，并按照时间节点要求完成道路施工推进以及相应征迁工作。相关公路部门以及东宝区人民政府的拆除重建工程施工图设计得到了铁路部门和省级交通部门的批复同意。因该桥拆除重建，需占用东宝区××镇子××村的部分农村集体土地，东宝区人民政府决定对该部分农村集体土地进行征收，并安排由东宝区子陵镇政府具体实施部分征收及补偿工作。原告的上述房屋位于该征收范围内。2017年11月，东宝区子陵镇政府安排工作人员（含有子陵村委会人员）与原告协商征收补偿问题。2018年8月9日，原告与东宝区子陵镇政府签订《房屋搬迁补偿协议书》，随后东宝区子陵镇政府向原告支付了该补偿款，原告将财物处理后将房屋交付给东宝区子陵镇政府。2018年10月10日，被告启用2017年土地变更调查成果，确认涉案土地为国有建设用地。2019年1月、2月，原告分别向自然资源部、湖北省人民政府、湖北省自然资源厅、湖北省发展和改革委员会、湖北省生态环境厅、湖北省交通运输厅、荆门市城乡规划局东宝分局申请信息公开，得知“荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建项目”不存在立项批文、用地预审文件、征收批文、环境影响评价批复文件等材料。2019年4月，原告向荆门市人民政府提交了《查处申请书》，要求根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条对第三人子陵村委会在涉案土地未办理转用审批手续的情况下就实施征收的违法行为进行查处。荆门市人民政府将该《查处申请书》转交被告进行处理。2019年6月4日，被告对原告作出《申请事项告知书》，告知：经查，荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建工程项目由东宝区公路局负责建设。该工程项目总用地面积1.2182公顷（18.27亩），属于国有建设用地，不需要办理农用地转用征收手续；同时根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条第3款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”，你已与东宝区城乡建设投资有限公司签订房屋征收补偿协议，并已领取补偿款，故子陵村委会不存在违法征收土地和房屋行为。原告不服，诉至法院。另查明，原告因涉案土地的征收问题向荆门市中级人民法院起诉了东宝区政府和子陵镇政府，要求确认东宝区政府和子陵镇政府在未取得征地批文的情况下作出土地征收行政行为违法。该案经湖北省高级人民法院终审，作出（2019）鄂行终988号《行政判决书》，判决“确认东宝区政府征收东宝区××镇子××村部分农村集体土地的行政行为违法；责令东宝区政府对该征收行为采取补救措施。”“逐项完善征地审批手续及征收程序，对被诉征地行为在合法性方面的缺陷予以弥补。”一审认为，原告张新清因其位于东宝区××镇子××村的房屋及土地被征收一事，认为自己的权益受到侵害，进行了多方投诉举报，要求有关机关对涉案的不同主体进行查处。其中，原告要求被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条对第三人子陵村委会在涉案土地未办理转用审批手续的情况下就实施征收即“未批先征”的违法行为进行查处，引发本案之诉。原审法院支持原告依法维护自己的合法权益，但建议原告不要“病急乱投医”，浪费行政资源和司法资源。本案首要需要审查的是原告是否具有诉讼主体资格问题。一审认为，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属于履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。对于本案而言，根据《中华人民共和国土地管理法》第七条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”故原告认为第三人子陵村委会存在“未批先征”违法占地行为，有权向作为土地行政主管部门的被告投诉。现被告进行了调查核实，告知原告其查明第三人并不存在原告所投诉的违法事实，就属于履行了法定职责。原告能否起诉，要求被告对第三人进行查处，取决于有无相关规定。因没有法律、法规或者规章规定作为投诉人的原告可以要求被告为第三人施加负担，故原告无权对被告的《申请事项告知书》提起行政诉讼，即原告不具有本案的诉讼主体资格。需要说明的是，原告若认为自己的权益受到侵害，完全可以直接提起侵权之诉维护自己的权益，而无需“拐弯抹角”。事实上，原告此前已经向荆门市中级人民法院起诉了东宝区政府和东宝区子陵镇政府，要求确认东宝区政府和东宝区子陵镇政府“未批先征”征收行为违法。经湖北省高级人民法院终审作出（2019）鄂行终988号《行政判决书》，判决“确认东宝区政府征收东宝区××镇子××村部分农村集体土地的行政行为违法；责令东宝区政府对该征收行为采取补救措施。”“逐项完善征地审批手续及征收程序，对被诉征地行为在合法性方面的缺陷予以弥补。”可见，涉案土地“未批先征”违法征收纠纷已经司法定论，子陵村委会既没有征收职权，不可能“未批先征”，又无实际占地行为，原告却就同一纠纷又“改头换面”要求行政机关查处子陵村委会“未批先征”违法占地行为，有违司法终局原则，故原告实无提起本案诉讼之必要。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告张新清的起诉。案件受理费50元，退还原告张新清。张新清上诉称，一、上诉人具有适格的诉讼主体资格，一审法院认定事实不清。二、被上诉人具有对违法征收行为进行查处的法定职责。三、案涉项目的征收行为已经湖北省高级人民法院作出判决，确认案涉项目存在违法征收的行为。被上诉人作出的《申请事项告知书》与事实不符，违反法律规定。综上，请求：1、撤销原审裁定，指令原审法院继续审理；2、本案诉讼费由被上诉人承担。荆门市自然资源和规划局答辩称，一、上诉人提出的原审诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。1、上诉人提出撤销《申请事项告知书》的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人查处申请书的基本内容，请求的是被上诉人查处子陵村委会相关土地征收活动中的违法行为，其实质是要求被上诉人对该村民委员会实施监督职责，被上诉人处理与否以及如何处理，均不直接设定上诉人的权利和义务。被上诉人作出的《申请事项告知书》对上诉人的权利明显不产生实际影响。上诉人的该项请求不属于人民法院受案范围。2、上诉人要求被上诉人履行查处职责即对下级行政机关实施层级监督职责，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。3、荆门市东宝区人民政府的征收行为已为人民法院的生效判决所羁束。上诉人针对该行为提起的诉讼不符合人民法院受理行政案件的条件。荆门市东宝区人民政府的征收行为，上诉人已经另案提起诉讼，该诉讼标的已被生效的裁判所羁束。二、上诉人不具备本案的原告主体资格。申请行政机关履行法定职责，是指申请行政机关直接对外作出行政行为，以保护其人身权、财产权等合法权益，而不是通过履行上诉人所称的查处职责来实现其保护人身权、财产权等合法权益。上诉人请求被上诉人履行层级监督职责，并非该项规定的申请行政机关履行法定职责的范畴。被上诉人是否履行查处职责不会给上诉人设定新的权利和义务。上诉人与被上诉人履行层级查处职责行为之间没有利害关系。且上诉人已经通过直接起诉荆门市东宝区人民政府的方式，维护了其权益。上诉人不具备本案的原告主体资格。三、被上诉人是否具有上诉人诉称的法定职责，以及是否履行了诉称的法定职责不属于本案二审的审理范围。上诉人提出的上诉没有事实和法律依据，请求二审依法驳回上诉，维持原裁定。本院认为，上诉人张新清于2019年4月向荆门市人民政府邮寄了《查处申请书》，要求政府及有关部门对荆门市东宝区子陵铺镇子陵村民委员会违法征收行为进行查处，依法追究有关人员责任，并将查处结果书面告知申请人。同年5月荆门市人民政府将该申请书批转被上诉人调查核实，被上诉人经核查后于2019年6月4日对张新清作出书面告知。从前述过程来看，被上诉人已将调查处理结果告知了张新清，张新清对该告知书仍不服，认为被上诉人未实际履行查处职责，其实质是要求被上诉人为第三人施加负担，对此原审认为，没有法律、法规、规章规定作为投诉人的原告可以起诉要求被告为第三人施加负担，原告无权对该《申请事项告知书》提起行政诉讼，不具有原告主体资格。本院对此理由予以认同，亦认为，被上诉人的该告知行为对张新清的权利义务不产生实际影响，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审裁定驳回起诉正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 周 沂审判员 罗艳红审判员 向 芬二〇二〇年十一月十二日书记员 曾 靖