江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1528号 上诉人（原审原告）奚学开，男，汉族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道**。 法定代表人王晖，该市市长。 上诉人奚学开因诉南通市人民政府（以下简称南通市政府）行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了书面审理，现已审理终结。 一审法院认定，2018年4月26日，如皋经济技术开发区管理委员会（以下简称如皋开发区管委会）召集相关部门就如意湾三期安置房大产权办理事项召开会议，形成皋开纪要〔2018〕第7期《关于如意湾三期大产权办理相关问题的专题会议纪要》（以下简称第7期会议纪要）。第7期会议纪要中记载“由于该拆迁安置房大产权办理期间，奚学开多次诉讼开发区政府，致使大产权办理至目前为止仍未具备条件。” 2019年3月21日，奚学开以如皋开发区管委会为被申请人，向南通市政府邮寄行政复议申请书，要求：1.依法确认第7期会议纪要的内容违法，责令如皋开发区管委会纠正作出的违法行政行为；2.纠正如皋开发区管委会作出的诬陷不实言论，对奚学开造成的精神伤害，依法召开会议形成纪要公开道歉。南通市政府的行政复议机构于3月26日收到复议申请，3月27日，南通市政府对奚学开的复议申请予以受理，并于次日向如皋开发区管委会邮寄行政复议答复通知书，4月8日，如皋开发区管委会向南通市政府提交了行政复议答复书及证据材料。5月7日，南通市政府作出〔2019〕通行复第51号行政复议决定书（以下简称《51号复议决定》），认为如皋开发区管委会所作第7期会议纪要对奚学开的合法权益不会产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定的行政复议范围，不符合行政复议案件受理条件，决定驳回奚学开的行政复议申请。当日，南通市政府将《51号复议决定》向奚学开邮寄送达，奚学开于5月10日收到。奚学开对《51号复议决定》不服，于2019年5月20日向法院提起行政诉讼，请求法院撤销南通市政府作出的《51号复议决定》，责令南通市政府重新作出复议决定。 一审法院认为，《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。结合该法第六条、第七条的规定，具体行政行为的存在是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件。所谓具体行政行为，是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利义务产生影响，不可提起行政复议或者诉讼。只有在其对外产生行政法上的效果，即设立、变更或者消灭行政法律关系时，才具有法律上的强制执行力，从而成为可复议或者诉讼的行政行为。 具体到本案而言，如皋开发区管委会的第7期会议纪要是如皋开发区管委会及相关部门就如意湾三期安置房大产权办理事项召开会议后形成的内部文件，虽然其中含有“由于该拆迁安置房大产权办理期间，奚学开多次诉讼开发区政府，致使大产权办理至目前为止仍未具备条件”的内容，但这一表述仅是对议定事项所作的记载，不具有法律上的强制力，不属于行政复议的受理范围。即使如奚学开所述，部分村民因该内容与奚学开产生纠纷，这种因果关系也不是行政法上的因果关系，故不能据此认为第7期会议纪要产生了行政法上外化的效果。 综上，奚学开的复议申请，不属于行政复议的受理范围。南通市政府作出的《51号复议决定》认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回奚学开的诉讼请求。 上诉人奚学开上诉称：1.一审法院未将上诉人提供的证据记录在案，亦未允许对证据进行举证；第7期会议纪要侵犯了上诉人姓名权，已对外发生行政法上效果且对上诉人产生诸多实际影响，属于行政复议受理范畴。2.第7期会议纪要侵犯了上诉人的合法权益，被上诉人应依据《行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）的相关规定依法受理并作出复议决定，被上诉人驳回上诉人的复议申请错误。3.一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人南通市政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。 本院认为，属于行政复议受理范围是行政复议机关受理行政复议申请应当具备的条件之一。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，第7期会议纪要是如皋开发区管委会组织有关部门就如意湾三期安置房大产权办理事项进行专题研究后形成的记载会议情况和议定事项的内部文件。其中虽然含有“由于该拆迁安置房大产权办理期间，奚学开多次诉讼开发区政府，致使大产权办理至目前为止仍未具备条件”的内容，但该内容仅为对会议议定事项的客观记载，未对奚学开设定新的权利义务，对其权利义务亦不产生实际影响，故依法不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。奚学开对第7期会议纪要申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。因此，被上诉人南通市政府作出《51号复议决定》，驳回奚学开的行政复议申请并无不当，行政复议程序亦无不当。一审法院判决驳回奚学开的诉讼请求正确。 综上，上诉人奚学开的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人奚学开负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 霞 审 判 员  张松波 审 判 员  张 静 法官助理  贺妍玉 二〇二〇年十一月十日 书 记 员  陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 《中华人民共和国行政复议法》 第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议： （一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的； （二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的； （三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的； （六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的； （七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的； （九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的； （十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的； （十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。