浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终847号上诉人（原审原告）王晓成，男，1965年9月3日出生，汉族，住义乌市。委托代理人刘桐，北京市两高律师事务所律师。委托代理人蓝海幻，北京市两高律师事务所律师。上诉人（原审被告）义乌市佛堂镇人民政府，住所地义乌市佛堂镇渡磬南路**。法定代表人龚根兴，镇长。出庭行政负责人张韩雄，义乌市佛堂镇人民政府副镇长。委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。委托代理人王虎华，浙江纵伸律师事务所律师。王晓成诉义乌市佛堂镇人民政府（以下简称“佛堂镇人民政府”）不履行法定职责一案，王晓成、佛堂镇人民政府不服义乌市人民法院（2019）浙0782行初338号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，并于2020年9月22日传唤各方当事人进行了调查询问。本案现已审理终结。原审法院认定：原告王晓成户于1994年11月24日经审批取得75平方米建房用地，于1995年7月取得建房许可。后，原告动工建设。1996年4月，王晓成户超建占地69平方米以没收购回处理。因佛堂镇二期工业小区道路等基础设施工程建设需要，1998年12月21日，义乌市佛堂镇村镇建设土地管理办公室召集原告王晓成等人召开房屋拆迁会议，并形成会议纪要：一、王能惠户、王晓成户在1998年12月底前将房屋移交给镇企办，以便工业区顺利建设；二、房屋建造物拆迁补偿费定为60万元，由镇企办在1998年12月底前一次性支付给王能惠户与王晓成户，由拆迁户自行分辨；三、土地补偿由镇城建办在镇政府征用的渡磬北路以西商服用地地块按拆迁房屋占地1：1比例安置，按规划凑间超出面积由拆迁户按出让标底价交出让金，并服从规划要求建设；四、建筑物拆除、清运等工作由拆迁户自行负责；五、拆迁户新建房屋审批费用、产权申报等费用由拆迁户自负，镇企办、城建办负责协助办理有关手续。原告按会议纪要的要求拆除房屋，被告亦支付了拆迁补偿费。后因规划调整渡磬北路以西商服用地无法安置落实。2003年，原告王晓成与王能惠向被告佛堂镇人民政府提交关于要求解决落实拆迁屋基土地安置移位的报告，申请移位至东靠湖山村旧村改造用地、南靠渡磬北路7号楼、西靠渡磬北路、北靠规划商服用地。2003年8月11日，被告佛堂镇人民政府同意该移位报告。2005年11月1日，原义乌市建设局作出浙义村规证（2005）A0730046建设用地规划许可证，载明用地面积141平方米。另，原告王晓成于2019年1月10日向金华市中级人民法院提起行政诉讼，要求义乌市人民政府履行法定职责，确认案涉国有土地使用权归原告所有。2019年7月3日，金华市中级人民法院作出（2019）浙07行初174号行政裁定书，认为确认涉案土地使用权权属的职能部门是义乌市自然资源和规划局，义乌市人民政府不是适格被告，因原告不同意变更被告，裁定驳回原告的起诉。后，原告向义乌市自然资源和规划局申请确权。2019年8月6日，义乌市自然资源和规划局作出义自然资规告〔2019〕第18号告知单，告知原告因未办理用地审批手续，即无土地权属来源材料，对其提出的申请不予受理。关于原告提出的补办用地审批手续问题，义乌市自然资源和规划局告知根据土地管理法第四十三条，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。鉴于原告户有涉及拆迁的相关情形，建议原告向拆迁单位提出用地申请。原告遂提起本案行政诉讼。又，案涉土地性质为国有土地。原审法院认为，行政机关的法定职责既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件，还包括行政机关基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要作为行政机关常用的公文格式，适用于记载、传达会议情况和议定事项。会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。就本案而言，1998年12月21日的佛堂镇二期工业小区房屋拆迁会议纪要是被告佛堂镇人民政府为加快佛堂镇二期工业小区道路等基础设施工程建设、落实原告王晓成户及王能惠户房屋拆迁补偿问题，与原告王晓成及王能惠等人协商形成的。会议纪要涉及了原告户房屋移交时间、拆迁补偿费用、土地补偿及新建房屋审批等事项，且被告已经按照会议纪要内容支付了拆迁补偿费，履行部分义务。因此，履行会议纪要载明的内容属于被告佛堂镇人民政府的法定职责。因规划调整，土地安置移位至案涉位置，被告仍应按会议纪要及移位报告载明的内容履行法定职责。故，被告提出与原告不存在安置协议，没有应当履行的法定职责的答辩意见，不予支持。关于案涉会议纪要及移位报告所涉内容能否履行的问题。根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业工地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。根据上述规定，本案会议纪要及移位报告约定的内容，受国家法律及部门规章的限制，客观上已经履行不能。本案原告基于对政府的信任，按照会议纪要拆除了合法房屋，被告在无法继续履行案涉会议纪要及移位报告所负义务的情况下，应基于信赖利益保护原则，积极采取补救措施，以保证原告依法依约应享有的合法权益不受损害。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：责令被告义乌市佛堂镇人民政府于本判决生效之日起三个月内就其未能依约向原告王晓成履行案涉安置义务的行为采取补救措施。案件受理费50元，由被告义乌市佛堂镇人民政府负担。王晓成上诉称：上诉人在义乌市××镇××村原有房屋一处，系经义乌市土地管理局审批后自建而成。1998年因佛堂镇二期工业小区道路等基础设施建设的需要，佛堂镇城建办与上诉人协商拆迁事宜，并于1998年12月21日形成了会议纪要，决议：针对上诉人土地的补偿由镇城建办在镇政府征用的渡磐北路以西商服用地地块按拆迁房屋占地1：1比例安置；拆迁户新建房屋审批费用、产权申报等费用由拆迁户自负，镇企办、城建办负责协助办理有关手续。后因规划调整，渡磐北路以西商服用地无法安置落实，上诉人向被上诉人提交移位报告，申请将拆迁屋基土地安置位置移位至东靠湖山村旧村改造用地，南靠渡磐北路7号楼，西靠渡磐北路，北靠规划商服用地。2003年8月11日，被上诉人同意该移位报告。后申请人着手办理安置地块的产权申报及建房审批工作，2005年11月1日，义乌市建设局向上诉人颁发了《建设用地规划许可证》，批准用地面积141平方米。但因被上诉人一直拒绝协助上诉人办理有关手续，导致上诉人无法办理土地使用权登记、无法进行施工建设。2019年8月6日，义乌市自然资源和规划局作出义自然资规告〔2019〕第18号《告知单》，明确告知上诉人：因未办理用地审批手续，无土地权属来源材料，不能为上诉人办理土地使用权登记，建议上诉人向拆迁单位提出用地申请。上诉人的土地来源于被上诉人的拆迁安置，被上诉人以会议纪要的方式已经批准了上诉人的用地，且作出了可以为上诉人办理权属登记的承诺。现上诉人在办理用地审批手续及不动产登记过程中，无法通过自身提供的材料完成登记，需要被上诉人提供协助，被上诉人应当依照约定，协助上诉人办理产权申报。因被上诉人拒绝履行职责，上诉人起诉至一审法院。一审判决认为，被上诉人的义务无履行可能，判令其采取补救措施。上诉人认为一审判决认定事实不清，应当改判被上诉人承担继续履行的责任，具体理由如下：一、上诉人对涉案土地有合法使用权，上诉人的该不动产物权应当受到保护。1、被上诉人于1998年12月21日形成的会议纪要，以及于2003年8月11日签字同意的移位报告，均系为解决上诉人拆迁安置问题、经双方协商一致而形成的方案，从本质上来说属于被上诉人与上诉人达成的房屋征收补偿协议。双方已就房屋移交时间、拆迁补偿费用、土地补偿及新建房屋审批、产权申报等事项达成协议，按照约定，上诉人拆除原有房屋后，可以获得南靠渡磐北路7号楼，西靠渡磐北路，北靠规划商服用地（现为东靠丁正一户房屋、南靠空地、西靠王能惠户房屋、北靠渡磐路）的141平方米土地使用权。2、上诉人原有房屋及土地已办理用地许可手续，1998年拆迁时被上诉人以1：1比例置换方式，向上诉人提供141平方米土地用于自建房屋，则其提供的土地也应当是权属清晰、能够办理登记的合法土地。上诉人对涉案141平方米土地的使用权来源于政府的拆迁安置，来源合法，上诉人的合法权益应受保护。3、土地使用权属于不动产物权，须经依法登记方能对外合法生效。本案中，被上诉人提供安置地块后一直未协助上诉人办理产权登记，甚至经上诉人多次申请仍未办理，严重侵害了上诉人的合法权益。二、被上诉人负有协助上诉人办理产权申报登记的义务。按照会议纪要内容，上诉人移交房屋后，被上诉人应当向上诉人落实相关土地的补偿，提供约定位置的地块给上诉人自行建房，并为上诉人办理土地、房屋登记提供必要帮助。该会议纪要内容系被上诉人的真实意思表示，其作出的行政允诺具有法定效力，被上诉人应当依法提供无权属争议的土地给上诉人使用，并协助上诉人完成产权申报登记、保障上诉人能够实际使用土地建房。三、涉案地块的土地使用权可以办理权属登记，上诉人的合法权益可以通过被上诉人继续履行协议方式受到保护。1、2003年对上诉人的安置地块确定后，上诉人自行委托相关单位进行了宗地图、界址坐标测绘工作，并于2005年办理了用地规划许可证。但在办理用地审批、建房许可过程中，相关经办人员却一直拒绝签字，上诉人多次向被上诉人申请办理用地登记，被上诉人一直不履行相关职责。2、上诉人在办理确权登记过程中，义乌市自然资源和规划局明确告知上诉人，如需办理不动产首次登记，必须提供土地权属来源材料，建议向拆迁单位提出用地申请。上诉人依据自有材料确实无法完成产权登记，则被上诉人必须履行会议纪要及移位报告约定的内容，为上诉人提供相关材料。3、根据一审法院查明的情况，涉案地块的土地性质为国有土地。被上诉人在与上诉人达成协议时知晓该情形，其同意将涉案国有土地安置给上诉人使用，并承诺可以帮助上诉人办理产权登记，应视为其自认涉案土地可以办理不动产登记。被上诉人作为行政机关，更加熟悉并知晓所签订行政协议领域的法律、行政法规等规定，居于签订行政协议的优势地位，被上诉人对其作出允诺的内容能否实现相较于上诉人有更准确的判断，上诉人基于对政府的信赖而同意涉案拆迁安置办法，上诉人的信赖利益应受保护。4、根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条的规定，土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同、国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件等多种形式，并非必须通过招拍挂获得国有土地使用权。涉案地块系上诉人为自建安置住房而使用，并非商品住宅用地等应当招标拍卖挂牌出让的情形，不受《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》的限制。一审法院认为会议纪要及移位报告约定的内容受国家法律和部门规章的限制，客观上履行不能，无事实和法律依据。综上，涉案会议纪要及移位报告所涉内容实为土地房屋征收补偿协议，被上诉人负有继续履行协议、协助上诉人办理确权登记的义务，落实对上诉人的补偿安置。且该义务内容可以通过依法提供相关批准文件的方式实现，应当判令其继续履行上述义务，一审法院认定事实不清。现上诉人依法提起上诉，请求：1、依法撤销浙江省义乌市人民法院作出的（2019）浙0782行初338号行政判决书，改判责令被上诉人依约向上诉人履行安置义务，办理土地使用权审批手续；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。佛堂镇人民政府答辩称：王晓成的上诉理由不能成立，缺乏事实和法律依据，应当改判支持义乌市佛堂镇人民政府的上诉请求。因此请求二审法院驳回王晓成的上诉请求。佛堂镇人民政府上诉称：1994年5月8日，义乌市××镇××村王晓成户获批农村住宅用地75平方米。1996年4月，王晓成超建占地69平方米以没收购回处理。1998年因佛堂镇二期工业小区道路等基础设施建设需要，王晓成占地141平方米房屋地基拆除，以1：1在佛堂镇渡馨北路桥头地段安置农村住宅用地，后由于规划调整，安置于东靠湖山殿下村旧村改造用地，南靠渡馨北路7号楼，西靠渡馨北路，北靠规划商服用地区块。2005年11月1日，义乌市建设局作出编号为［浙义村规证（2005）Ａ0730046号］建设用地规划许可证，用地面积三间141平方米。据了解，王晓成与他人协商将其中一间地基分给他人建房，后发生纠纷。现已建1间5层结顶房屋，两间为基础地梁。综上，佛堂镇人民政府与王晓成不存在安置141平方米国有土地使用权协议，没有应当履行的法定职责，一审法院判决错误，请求二审法院撤销义乌市人民法院（2019）浙0782行初338号行政判决，改判驳回王晓成的诉讼请求。王晓成答辩称：1、义乌市佛堂镇人民政府具有对王晓成进行补偿安置的法定职责，且义乌市佛堂镇人民政府已经与王晓成达成书面协议。2、基于浙江省安置在先的原则，义乌市佛堂镇人民政府对于王晓成具有安置141平方米的安置职责。一审就义乌市佛堂镇人民政府具有安置职责的判决是正确的，义乌市佛堂镇人民政府的上诉理由不能成立。二审中上诉人向本院提交如下证据：1、2019年5月30日义乌市佛堂镇人民政府作出的关于王桂倩信访事项的反馈，证明该涉案地块存在的所有建筑均为上诉人王晓成所有，与他人不存在纠纷。2、义乌市佛堂镇人民政府于2014年9月15日作出的佛访答字（2014）067号信访事项答复意见书、佛堂镇湖山殿下村两委于2014年5月4日作出的佛堂镇湖山殿下村旧村改造安置地块投标选位办法，证明该涉案地块上的建筑物与他人不存在纠纷。佛堂镇人民政府质证认为：两份证据中信访答复调查情况已经写明规划面积3间共141平方，已完成一间五层结顶，并且在2019年答复书中写明“规划面积3间共141平方，已完成一间五层结顶（该房屋实际为同村王忠宝占有，2014年5月24日王忠宝出具情况说明，该房屋非王忠宝户审批，但与你户存在经济纠纷），另两间为基础地梁。”从中可以看出王晓成认为与他人不存在纠纷与事实不符。其次，提供的投标选位办法是适用于旧村改造，而并非本案的安置。因此，对两组证据真实性无异议，对投标选位办法的关联性有异议，对两份证据的证明目的有异议。本院对上述证据的真实性予以确认。二审中上诉人佛堂镇人民政府未提交新的证据。经审理，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，本案所涉1998年12月21日义乌市佛堂镇村镇建设土地管理办公室召集王晓成等人召开房屋拆迁会议所形成的会议纪要及2003年8月11日经佛堂镇人民政府同意的移位报告，系佛堂镇人民政府与王晓成就房屋拆迁补偿问题达成的一致意见，等同于双方达成的房屋拆迁安置补偿协议，系双方当事人真实意思表示，对双方当事人均有约束力。佛堂镇人民政府应按约定履行相应的义务。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业工地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。根据上述规定，国有出让土地使用权的取得应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式，国有划拨应当符合法定的条件。案涉约定安置地块属国有土地，会议纪要及移位报告约定的协助办理有关新建房屋审批手续的内容，受相关法律、法规的限制，客观上已经无法履行。王晓成据此提出的诉请本院依法不予支持。佛堂镇人民政府应根据本案实际情况，依据行政诉讼法相关规定采取相应的补救措施，保证王晓成的合法权益不受损害。佛堂镇人民政府认为其与王晓成不存在安置141平方米国有土地使用权协议，没有应当履行的法定职责的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人义乌市佛堂镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 张淑英审 判 员 徐青雅二〇二〇年十一月十八日代书记员 余美子