湖北省荆门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂08行终99号上诉人（原审原告）荆门华达鑫电子材料有限公司，住所地荆门市东宝区工业园电子创业园区**，统一社会信用代码91420802MA493T5P4K。法定代表人戴龙飞，该公司董事长。委托诉讼代理人刘新良，该公司总经理。委托诉讼代理人张莹，湖北邦伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆门市生态环境局东宝分局，，住所地荆门市东宝区工业园长兴大道**法定代表人黎明波，该局局长。出庭行政负责人罗诚，该局副局长。委托诉讼代理人刘金梅，湖北京中金律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆门市东宝区人民政府，，住所地荆门市东宝区金虾路**法定代表人江稳，区长。出庭行政负责人程华，区政府党组成员。委托诉讼代理人陈玉金，湖北同进律师事务所律师。委托诉讼代理人张政，湖北同进律师事务所律师。上诉人荆门华达鑫电子材料有限公司（以下简称华达鑫公司）因与被上诉人荆门市生态环境局东宝分局（以下简称东宝区环境局）、荆门市东宝区人民政府（以下简称东宝区政府）环境保护行政管理及行政复议一案，于2019年5月5日向荆门市掇刀区人民法院起诉，该院于2019年7月8日作出（2019）鄂0804行初61号行政判决，华达鑫公司不服，上诉至本院，本院作出（2019）鄂08行终113号行政裁定，撤销一审法院作出的（2019）鄂0804行初61号行政判决，发回一审法院重审。一审法院于2020年6月20日作出（2020）鄂0804行初5号行政判决。华达鑫公司不服，向本院提起上诉。本院于2020年10月23日受理后，依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭审理了本案。上诉人华达鑫公司的法定代表人戴龙飞和委托诉讼代理人刘新良、张莹，被上诉人东宝区环境局的行政负责人副局长罗诚和委托诉讼代理人刘金梅，被上诉人东宝区政府的行政负责人程华和委托诉讼代理人陈玉金、张政到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审认定，2018年3月26日，荆门市东宝区招商局与深圳市华达鑫科技有限公司签订《智能终端感光材料生产项目投资协议书》。2018年4月25日，原告依法成立。2018年5月8日，荆门市东宝区行政审批局对原告的项目予以备案，并向原告发放了《湖北省固定资产投资项目备案证》，项目名称为电子感光新材料。2018年6月，原告委托湖北荆环环保工程技术有限公司编制了《环境影响评价报告表》，其中明确列明原告拟生产项目名称为电子感光新材料，具体产品名称为光阻，所生产产品使用的原辅材料为：感光原材料、填充剂（硫酸钡）、助剂（聚醚改性有机硅）、环氧硬化剂（氨基化合物）、溶剂EDGA（乙基二乙二醇醋酸酯）、溶剂-150（羰基芳香族）、溶剂PMA（丙二甲基醚醋酸酯）、颜料、添加剂、显影剂、定影剂、覆铜板等。2018年7月3日，被告东宝区环境局向原告出具了《荆门华达鑫电子材料有限公司电子感光新材料环境影响报告表审批意见》，该意见载明原告拟建项目符合国家产业政策及当地发展规划要求，原则同意该项目按照《环境影响评价报告表》所列的项目性质、规模、、地点采用的环境保护对策措施进行建设，并明确告知原告如项目的性质、规模、、地点采用的工艺或者防止污染的重大措施发生重大变动的，须依法重新报批项目的环境影响评价文件。2018年11月7日，被告东宝区环境局执法人员对原告进行检查，并对原告的总经理刘新良制作了调查询问笔录和现场检查笔录。现场检查情况载明：1、现场检查发现原告有一条油墨生产线环保设施未运行，产生有机废气直排外环境（有现场视频为证），原告的环评报告表显示生产项目为电子感光新材料，在实际生产过程中生产产品为油墨，与环评内容不相符；2、对厂区所有生产设备、污染防治设施等进行现场取证。在调查笔录中，刘新良对上述检查情况表示：1、原告主要生产电子感光UV油墨，主要原辅材料有树脂、助剂、钛白粉，电子感光新材料范围比较广泛，其中包含电子感光油墨类；2、关于生产废气外排的事情不太清楚。刘新良在现场检查笔录的审阅意见栏签署“情况属实”，并对现场检查笔录和调查询问笔录进行了签字确认。2018年12月24日，被告东宝区环境局执法人员再次对原告进行检查，并对原告的总经理刘新良制作了调查询问笔录和现场检查笔录。现场检查情况和调查情况与11月7日的情况基本相同。刘新良在现场检查笔录的审阅意见栏签署“情况属实”，并对现场检查笔录和调查询问笔录进行了签字确认。2018年12月24日，被告东宝区环境局对原告下达了东环责改字[2018]3010号《责令改正违法行为决定书》，认定原告存在使用原辅材料及生产产品与环评审批不相符、废气收集处理设施不完善的违法行为，并要求原告停止建设，限于2019年1月20日前恢复原状。原告对上述决定不服，于2019年2月20日向被告东宝区政府申请行政复议。同年4月19日，被告东宝区政府作出东政复决字[2019]第01号《行政复议决定书》，认为东宝区环境局作出的《责令改正违法行为决定书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，维持该决定书。原告不服，诉至法院，请求：1、撤销被告东宝区环境局作出的东环责改字［2018］3010号《责令改正违法行为决定书》；2、撤销被告东宝区政府作出的东政复决字［2019］第01号《行政复议决定书》；3、诉讼费由被告负担。在庭审中，原告陈明，该公司生产的是感光阻焊油墨，也称感光UV油墨，属于新型电子油墨。原审认为，本案的争议焦点是：1、原告是否存在使用原辅材料和生产的产品与环评审批不相符的行为；2、原告是否存在废气收集设施不完善的行为；3、被告东宝区环境局作出的责令改正违法行为决定是属于行政处罚还是行政命令；4、被告东宝区环境局作出的责令改正违法行为决定是否具有法律依据。关于争议焦点1，原告提出，原告生产的是电子感光油墨，属于新型油墨，系电子化工材料，应当归于国民经济行业分类中的C3985电子专用材料制造类别，不应当归于C2642油墨及类似产品制造类别，并提供了专业人员陈勇的出庭证言予以证明。二被告认为，原告生产的油墨就属于国民经济行业分类中大类C26化学原料和化学品制造业下的C2642油墨及类似产品制造小类，并提供了专业人员刘善培出庭证言予以证明。一审认为，专业人员陈勇和刘善培出庭接受专业问题询问，帮助法庭进一步了解了油墨、树脂、助剂、钛白粉、感光新材料、电子材料等材料属性和相互之间的区别与关系，但该二人专业观点差异较大。根据《国民经济行业分类》GB/T4754-2017规定，C26系化学原料和化学品制造业大类，其下的C2642系油墨及类似产品制造小类，其中明确“指颜料、连接料（植物油、矿物油、树脂、溶剂）和填充料经过混合、研磨调制而成，用于印刷的有色胶浆状物质，以及用于计算机打印、复印机用墨等生产活动”。C39系计算机、通信和其他电子设备制造业大类，其下的C3985系电子专用材料制造小类，其中明确“指用于电子原器件、组件及系统制备的专用电子功能材料、互联与封装材料、工艺及辅助材料的制造，包括半导体材料、光电子材料、磁性材料、锂电池材料、电子陶瓷材料、覆铜板及铜箔材料、电子化工材料等”。同时《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018年4月28日修正）第十五项“化学原料和化学制品制造业”中包括“涂料、染料、颜料、油墨及其类似产品制造”。《2017国民经济行业注释》中明确“C2642油墨及类似产品制造”中包含“紫外线固化油墨、新型电子油墨……”。原告陈明其使用的原辅材料为树脂、助剂、钛白粉，生产的产品是感光阻焊油墨，属于新型电子油墨，可见原告生产的产品属于C26化学原料和化学品制造业。原告提交的《环境影响评价报告表》中载明其拟生产的产品使用的原辅材料为感光原材料、填充剂（硫酸钡）、助剂（聚醚改性有机硅）、环氧硬化剂（氨基化合物）、溶剂EDGA（乙基二乙二醇醋酸酯）、溶剂-150（羰基芳香族）、溶剂PMA（丙二甲基醚醋酸酯）、颜料、添加剂、显影剂、定影剂、覆铜板等，可见原告拟生产的产品属于C39计算机、通信和其他电子设备制造业大类。故原告存在使用的原辅材料和生产的产品与环评审批不相符的行为。原告的上述意见没有事实和法律依据，不予支持。原告提出，《2017国民经济行业注释》发布时间是2018年9月29日，而被告东宝区环境局对涉案项目的审批时间是2018年7月3日，故《2017国民经济行业注释》不适用原告的涉案项目。因《2017国民经济行业注释》是对《国民经济行业分类》GB/T4754-2017的注解，所依据的仍然是《国民经济行业分类》GB/T4754-2017，并非新的规定，且一审并非仅是依据《2017国民经济行业注释》进行认定，故对原告的该意见不予采纳。关于争议焦点2，原告提出，被告东宝区环境局不能说明原告废气的成分、浓度、排放量，更无监测报告，没有证据证明原告“废气收集处理设施不完善，生产车间散发刺鼻性气味”。一审认为，被告提供的现场照片可见，原告的生产车间只有废气简易抽风装置，没有活性炭吸附装置，所以认定原告的废气收集处理设施不完善，这种不完善的废气处理设施导致车间内有废气的刺鼻性气味。原告的总经理刘新良在《调查询问笔录》和《现场检查笔录》中对“生产线环保设施未运行，产生有机废气直排外环境”的事实明确表示认可，故被告东宝区环境局作出上述事实认定并无不当。原告的上述意见没有事实依据，不予支持。关于争议焦点3，一审认为，依照《环境行政处罚办法》第十二条的规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”本案中，被告东宝区环境局对原告所下达的《责令改正违法行为决定书》是要求原告“停止建设，限2019年1月20日前恢复原状”，依照上述规定属于行政命令，不属于为行政处罚。当然也不适用行政处罚程序的规定。原告认为被告东宝区环境局对其作出行政处罚程序违法的意见于法无据，不予支持。关于争议焦点4，一审认为，依照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、、地点采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表、或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状。”本案中，原告的违法行为符合《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条规定的情形，但其并未依法重新报批环境影响评价文件，被告东宝区环境局依照《中华人民共和国环境影响评价法》的规定责令其停止建设并恢复原状符合上述规定。综上，被告东宝区环境局作出的《责令改正违法行为决定书》认定的事实清楚，证据确实充分，内容适当。原告要求确认该决定违法或者撤销该决定的诉求无事实和法律依据，不予支持。被告东宝区政府作为复议机关，在收到复议申请后，依照法定程序处理复议事项，作出复议决定，程序合法，亦无不当，对原告要求撤销该复议决定的诉请亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回原告荆门华达鑫电子材料有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告荆门华达鑫电子材料有限公司负担。华达鑫公司上诉称，一、一审判决认定上诉人存在使用的原辅材料和生产的产品与环评不相符的行为没有事实和法律依据。二、原审认定上诉人的建设项目存在废气收集设施不完善的情形依据不足。三、原审认定东宝区环境局作出的东环责改字【2018】3010号决定书为行政命令与法不符。四、原审认定东宝区环境局作出的《责令改正行为决定书》合法，依据不足。综上，请求：1、撤销一审判决，依法改判被上诉人作出的东环责改字【2018】3010号《责令改正行为决定书》、东政行复决字【2019】第01号《行政复议决定书》违法，并予以撤销；2、被上诉人承担本案诉讼费。东宝区环境局答辩称，一、上诉人使用的原辅材料和生产的产品与环评审批不相符，事实清楚，证据充分。上诉人实际生产中使用的原辅材料为树脂、助剂、钛白粉，生产的感光产品是感光阻焊油墨，属于新型电子油墨，可见上诉人生产的产品属于C26化学原料和化学品制造业。上诉人提交的《环境影响评价报告表》中载明其拟生产的产品使用的原辅材料为感光原材料、填充剂（硫酸钡）、助剂（聚改性有机硅）、环氧硬化剂（氨基化合物）、溶剂BDGA（乙基二乙二醇醋酸酯），溶剂-150（羰基芳香族），溶剂PMA（丙二甲基醚醋酸酯）、颜料、添加剂、显影剂、定影剂、覆铜板等，可见原告拟生产的产品属于C39计算机、通信和其他电子设备制造业大类。二、认定废气收集处理设施不完善事实清楚，证据充分。被上诉人提供的现场照片可见，上诉人生产车间只有废气简易抽风装置，没有活性炭吸附装置。上诉人总经理刘新良在《调查询问笔录》和《现场检查笔录》中对“生产线环保设施未运行，产生有机废气直排外环境”的事实明确表示认可。至今上诉人都没有环保设施验收合格报告。三、《责令改正违法行为决定书》程序合法、依据充分。被上诉人作出的责令改正违法行为决定是行政命令不是行政处罚，有明确的法律依据。该行政命令不适用行政处罚程序的规定。被上诉人对上诉人下达的《责令改正决定书》，只是责令上诉人改正批建不符，停止违法行为，恢复原状。其本身不是制裁，只是督促环境行政违法行为人回归合法状态，不具有惩罚性。上诉人停止建设后，采取改进措施，恢复到环评批复一致，验收合格后，仍然可以恢复生产，完全符合法律规定。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。东宝区政府答辩称，一、华达鑫公司生产的油墨属于化学原料和化工制造品，《责令改正违法行为决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、东宝区环境局作出的《责令改正违法行为决定书》属于行政命令，不适用行政处罚程序。三、东宝区政府对华达鑫公司作出的行政复议决定，符合法定程序。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审查明的事实与一审认定一致，本院予以确认。本案二审中争议的焦点为：1、东宝区环境局作出责令改正违法行为决定认定的事实是否清楚。即华达鑫公司是否存在使用原辅材料和生产的产品与环评审批不相符的行为；是否存在废气收集设施不完善的行为；2、东宝区环境局作出的责令改正违法行为决定，是属于行政处罚还是行政命令；3、东宝区环境局作出的责令改正违法行为决定是否有法律依据；4、东宝区政府的复议行为是否合法。本院认为，关于东宝区环境局认定事实是否有依据的问题。1、华达鑫公司是否存在使用的原辅材料和生产产品与环评审批不相符。从执法拍摄的现场照片来看，华达鑫公司生产的原辅材料有树脂、助剂、钛白粉等，其生产的成品为油墨产品，华达鑫公司也认可其生产实际使用的主要原辅材料为树脂、助剂、钛白粉，其在东宝区环境对其所作的调查笔录中陈述，生产的产品是感光UV油墨，在一审庭审中，其陈述生产的产品是感光阻焊油墨。根据《国民经济行业分类》GB/T4754-2017的规定，以及《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018年4月28日修正）的规定，华达鑫公司生产的产品属于《国民经济行业分类》GB/T4754-2017中的C26化学原料和化学制品制造业下的C2642油墨及类似产品制造。且《2017国民经济行业分类注释》进一步明确，新型电子油墨以及其他新型油墨及类似制品都列入C2642油墨及类似产品制造中。由此也可印证，东宝区环境局认定华达鑫公司生产的产品为C2642类正确。华达鑫公司提交的《环境影响评价报告表》中载明其拟生产的产品使用的原辅材料为感光原材料、填充剂（硫酸钡）、助剂（聚醚改性有机硅）、环氧硬化剂（氨基化合物）、溶剂EDGA（乙基二乙二醇醋酸酯）、溶剂-150（羰基芳香族）、溶剂PMA（丙二甲基醚醋酸酯）、颜料、添加剂、显影剂、定影剂、覆铜板，生产的产品名称为光阻，建设厂房用途为电子感光新材料项目生产经营，行业为“电子元件及电子专用材料制造”，属于《国民经济行业分类》GB/T4754-2017中的C398电子元件及电子专用材料制造类。综上，东宝区环境局认定华达鑫公司存在使用的原辅材料和生产的产品与环评审批不相符有依据。2、华达鑫公司是否存在废气收集设施不完善的问题。从东宝区环境局提交的现场执法拍摄照片来看，厂房只有简易的抽风装置，未安装活性炭吸附装置，在询问笔录中华达鑫公司的总经理刘新良也认可有油墨生产线环保设施未运行，产生有机废气直排外环境的行为。而东宝区环境局作出的环境影响报告审批意见即东环函〔2018〕54号第二条，要求投料、搅拌过程中产生的VOCs经集气罩收集、活性炭吸附装置处理后，与投料粉尘一起通过15m排气筒排放，环评审批意见第三条要求，环保设施和措施要经验收合格后才可投入使用，但华达鑫公司厂房只有简易的抽风装置，没有安装活性炭吸附装置而直接外排，其环保设施未经验收合格，未通过环境保护“三同时”验收。故东宝区环境局认定华达鑫公司废气收集处理设施不完善有依据。关于责令改正违法行为决定的性质问题，《环境行政处罚办法》第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”本案中，被上诉人东宝区环境局对上诉人下达的《责令改正违法行为决定书》是要求原告“停止建设，限2019年1月20日前恢复原状”，依照上述规定属于行政命令，不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的规定。关于适用法律问题，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、、地点采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表、或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状。”本案中，华达鑫公司的违法行为符合《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款规定的情形，华达鑫公司在环境影响评价报告中报批的建设项目行业是C398类电子元件及电子专用材料制造，但实际建设项目系化学原料和化学品制造业大类下的C2642油墨及类似产品制造。华达鑫公司未依法重新报批环境影响评价文件，东宝区环境局责令华达鑫公司停止建设并恢复原状符合上述规定。关于复议行为是否合法，东宝区政府作为复议机关，收到复议申请后，依照法定程序作出复议决定，程序合法。综上，上诉人华达鑫公司的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，对其判决结果予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人荆门华达鑫电子材料有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 周 沂审判员 罗艳红审判员 向 芬二〇二〇年十一月二十日书记员 曾 靖书记员 戴雨薇