江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）苏行终2040号上诉人（原审原告）吴国祥、刘世友等20人（名单附后）。诉讼代表人吴国祥，男，汉族，住江苏省盐城市大丰区。共同委托代理人徐国祥，北京市问中律师事务所律师。被上诉人（原审被告）盐城市大丰区人民政府，住所地在江苏省盐城市大丰区大华东路**。法定代表人李志军，该区区长。上诉人吴国祥、刘世友等20人因诉被上诉人盐城市大丰区人民政府（以下简称大丰区政府）作出的《土地权属争议处理决定书》一案，不服江苏省盐城市中级人民法院作出（2018）苏09行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。上诉人吴国祥、刘世友等20人原审共同诉称：1.原审原告具有合法的主体资格，原审原告系大丰区草庙镇原东灶村**村民，九组在1983年批建时是由6个生产队的散户所组成的，按照当时每人15亩土地的分配标准，扣除吴国祥等户此前使用的380亩，公社还应当按人口向九组划拨567亩土地，原审原告作为九组村民有权享有567亩土地的使用权和收益权。但该567亩土地一直由盐城市大丰区草庙镇人民政府（对外是农机站，以下简称草庙镇政府）控制发包、收益，九组村民未得到收益。而且，原川东乡农场的土地已基本归还了原始农户，草庙镇政府也应当将567亩土地归还**村民。2.《土地权属争议处理决定书》（以下简称决定书）认定涉案土地权属归草庙镇政府没有事实依据。九组是由各组散户组成，567亩土地也是来源于各组，决定书认定川东农场一分场750亩土地并不涉及东灶村原四组与九组土地，与事实不符。而且，1992年原应当划拨给九组村民使用、收益的567亩土地未实际分配，相关部门将该土地登记到川东乡土地资源开发公司的名下，用于成立川东乡农场，当时的大队书记和农机站也未把九组村民划入小农场，侵害了村民的耕种权和生存权，违反了当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定。综上，请求法院判决：1.确认大丰区政府作出的《土地权属争议处理决定书》违反土地管理法而无效；2.将567亩土地使用权及收益权确认并交还原审原告；3.本案诉讼费用由大丰区政府承担。被上诉人大丰区政府原审辩称：1.决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1991年4月3日，大丰县川东乡人民政府（以下简称川东乡政府）成立川东乡农场，后经大丰县计经委批准同意成立大丰县川东乡土地资源开发公司。该公司在1992年6月与东灶村签订协议并报川东乡政府同意，从东灶村划拨1500亩荒地开办川东农场一分场(东小农场)和二分场，另划出东灶村260亩组建农机服务队。1992年10月，经大丰县土地管理局批准并报县政府同意，川东乡土地资源开发公司取得3346亩集体土地权属，其中包括东灶村1760亩。1995年，川东乡政府决定将川东乡农场独立建制，隶属乡农机站管理。随着乡镇区划调整和村组合并，原川东乡农机站并入草庙镇农业技术推广综合服务中心，隶属草庙镇政府。后川东乡土地资源开发公司因开发力量不足，逐步将建川村、川东村的土地归还各村，仅剩东灶三幅土地合计1760亩，其中川东乡农场一分场（东小农场）750亩，也即本案所涉及的土地，原分别来自东灶村二组90亩、五组150亩、六组30亩、七组300亩、十一组180亩，并不涉及东灶村四组和九组的土地。根据《土地管理法》第十二条规定，本案所涉土地权属已依法办理了变更登记手续，且实施至今已达26年之久，形成了稳定的所有权关系、经营管理关系和行政管理关系，因此该变更行为应为合法有效。本案中的集体土地原变更给川东乡土地资源开发公司，该公司属于川东乡的集体机构，其被撤销后职能由草庙镇政府行使，故该集体土地所有权应归属于草庙镇政府，并由草庙镇农业技术推广综合服务中心进行经营管理对外发包，符合上列法律规定。大丰区政府作出该决定书的过程中，依法告知原审原告相关权利，进行了调解、听证、现场踏勘、委托测绘，认真听取了当事人的陈述和申辩，充分保障了当事人程序上的权利，符合法律规定。2.原审原告在本案中不具有实体上的集体土地所有权。依照《土地管理法》第八条、第十条的规定，本案中，原审原告既不能代表东灶村，又不能代表川东乡土地资源开发公司，也没有任何证据证明本案所涉土地权属曾划拨给东灶村九组。由此可见，东灶村九组从来都没有取得过该750亩土地中的567亩所有权或使用权。原审原告与本案所涉土地不具有法律上的利害关系，无权主张该土地的权利。综上所述，原审原告的起诉既无事实依据又无法律依据，恳请法院驳回原审原告起诉，维持大丰区政府作出的决定书。原审法院经审理查明，讼争567亩土地位于盐城市××区草庙镇××（原××丰县××乡××）境内，原审原告均系东灶村四组（原东灶村九组）村民。1991年4月3日，川东乡政府为发展壮大集体经济，成立川东乡农场，下设三个分场。1992年5月27日，大丰县计划经济委员会批准同意成立大丰县川东乡土地资源开发公司。同年6月12日，该公司提交《关于请求上级批准划拨土地办种籽一场的报告》载明，经东灶村民委员会协商同意，划拨750亩荒废地办种籽一场，东址大丰县林场40号沟心、西址东灶村五组35号沟心、南址东灶六组十中沟心、北址建川四组八中沟心，其中面积：东灶二组90亩、五组150亩、六组30亩、七组300亩、十一组180亩。讼争567亩土地在上述划拨土地范围内。同年8月30日，川东乡土地资源开发公司提交《江苏省大丰县土地权属变更登记申请报批表》。同年10月31日，经大丰县人民政府批准，该县土地管理局作出《关于土地权属变更批复的通知》，同意由川东乡土地资源开发公司开发并经营包含种籽一场750亩土地在内的3346亩荒地。1995年2月21日，川东乡政府作出[1995]第1号《会议纪要》载明，乡办农场，独立建制，隶属乡农机站管理，农场人员的户口从原村组迁往农场。同年3月1日，川东乡农机管理服务站提交《关于申请将所属农场人员户籍单独立户的报告》，申请将所属农场人员户籍迁至农场并单独立集体户。同年10月，川东乡政府批准同意迁入川东乡小农场单独立户管辖的人员名单中只涉及东灶村一到八组，并无九组人员。后因行政区划调整，川东乡并入草庙镇，川东乡土地资源开发公司被撤销，川东乡农机站并入草庙镇农机站。2011年,大丰市乡镇机构改革，原草庙镇农业、农机、林业、蚕桑服务推广等机构合并成立草庙镇农业技术推广综合服务中心，隶属草庙镇政府。目前，原川东乡农场土地由该中心参照二轮承包方式发包给农户承包，其余土地由该中心流转承包，流转所得交草庙镇财政。2017年3月8日，吴国祥、刘世友等20人以草庙镇政府为被申请人，向大丰区政府递交《土地纠纷解决申请书》，要求明确草庙镇小农场的567亩土地使用权、收益权为申请人所有，并将1997年至2017年的收益按1000元/亩/年算给**村民。同年5月10日，原大丰区国土局作出《土地权属争议受理决定书》，对原审原告的申请决定受理。同年8月31日，原大丰区国土局组织吴国祥等村民代表与草庙镇政府进行调解并制作了调解笔录。同年10月9日，该局作出大国土资发[2017]134号《关于草庙镇小农场土地权属争议调查处理意见》，并上报大丰区政府，认定涉案地块目前隶属于草庙镇农技站管理的原川东乡农场和农机管理服务站的1760亩土地所有权应当确定给草庙镇政府，申请人的诉求缺乏事实和法律依据，本机关不予支持。同年11月3日，大丰区政府向吴国祥、草庙镇政府分别送达了听证通知书，并于同月15日组织双方当事人进行了听证。2018年2月8日，大丰区政府作出《土地权属争议处理延期通知书》，决定延期60日。同年4月2日，大丰区政府就讼争土地情况向吴国祥等5人进行调查并制作了调查笔录，并通过核查原川东乡行政图，明确川东乡农场一分场土地（含讼争土地）东至林场地界、西至35号田水泥路、南至麋鹿路、北至八中沟，与东灶村原九组并不直接相邻。同月3日，大丰区政府作出大政发[2018]13号《土地权属争议处理决定书》，认为：1.农民集体所有的土地，依照《土地管理法》规定，由县级人民政府确认所有权。改变土地权属和用途的，应当依法办理土地变更登记手续。本争议中所涉土地于1992年10月31日办理所有权权属变更，经原大丰县人民政府批准，原大丰县土地管理局作出了《关于土地权属变更批复的通知》（大土变[1992]20号），同意川东乡土地资源开发公司变更取得原东灶村1760亩、建川村650亩、川东村758亩、居委会178亩，共计3346亩土地所有权。原大丰县人民政府批准该项权属变更，符合《土地管理法》的规定，履行了必要的批准程序，而且已实施多年，形成了稳定的所有权关系、经营管理关系和行政管理关系，故应确认该项变更具有合法性。大丰县川东乡土地资源开发公司系川东乡管理开发利用全乡荒废土地的集体机构，因为机构改革该单位被撤销后，其职能由现在的草庙镇政府行使，故现在该集体土地所有权应属草庙镇政府。经本机关审理查明，申请人与本争议所涉土地没有直接关联性，不是争议土地的使用权人，且不能代表原土地所有权人东灶村，又不能代表变更后的土地所有权人川东乡土地资源开发公司，故应视为不能构成法律上的利害关系，无权对该土地提出权利主张。因此，申请人的土地使用权诉求缺乏事实和法律依据，本机关不予支持。2.申请人主张案涉地块收益权归其所有，根据《中华人民共和国物权法》第三十九条规定，所有权人对自己的不动产依法享有收益的权利，而申请人既然不享有所有权，则也不享有受益权。申请人该主张缺乏事实依据和法律依据，本机关也不予支持。3.申请人主张的自1997年至2017年土地收益诉求，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议，该项主张不属于土地权属争议的处理范围，本机关不予处理，申请人可依法另行主张民事权利。本机关决定如下：争议所涉地块所有权人确定为草庙镇政府，所涉地块土地使用权（包括收益权能）由草庙镇政府享有处分。并于当月6日向原审原告进行送达。2018年4月16日，原审原告不服大丰区政府作出的《土地权属争议处理决定书》，向该院提起本案行政诉讼。另查明，2017年5月26日，吴国祥、刘世友等20人向原审院提起行政诉讼，要求大丰区政府依法处理原审原告与草庙镇小农场的567亩土地使用权、收益权争议。该院经审理于同年11月7日作出（2017）苏09行初74号行政裁定书，以吴国祥、刘世友等20人的起诉不符合法律规定的起诉条件为由，裁定驳回其起诉。原审原告不服该行政裁定，向江苏省高级人民法院提起上诉。原审法院认为，本案中，大丰区政府作为县级地方人民政府，对辖区内原审原告所诉的原东灶村九组与草庙镇政府之间的土地权属争议，依法有权依据原大丰区国土局提出的调查处理意见，作出本案被诉的《土地权属争议处理决定书》。《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中，根据原大丰县土地权属变更登记申请报批表及原大丰县土地管理局于1992年10月31日作出的大土变[1992]20号《关于土地权属变更批复的通知》等材料，原审原告申请大丰区政府确权的567亩集体土地，已经原大丰县政府批准划拨给原川东乡土地资源开发公司用于创建川东乡农场，并同时办理了土地权属变更手续。该公司隶属于川东乡农机站管理，后因大丰区行政区划调整及乡镇撤并，原川东乡土地资源开发公司被撤销，川东乡农机站并入草庙镇农业技术推广综合服务中心，包含讼争567亩土地在内的川东乡农场土地由该中心的负责对外流转，流转所得上交草庙镇财政。因此，大丰区政府据此作出涉案《土地权属争议处理决定书》，认定讼争地块的所有权和使用权由草庙镇政府享有处分，有事实依据和法律依据，并无不当。原审原告提出，讼争土地系原东灶村九组的集体土地，但未能提供有效的证据予以证明，且在川东乡土地资源开发公司申请上级批准划拨土地设立种籽一场的报告中也没有东灶村九组的土地，原审原告在庭审中亦自认其作为原东灶村**村民，在土地二轮承包时并未实际分配或种植涉案土地，故该主张缺乏事实和法律依据。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十八条、第三十条第一款规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议；对应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见；国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在５个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。本案中，原大丰区国土局于2017年5月10日作出《土地权属争议受理决定书》，于同年8月31日组织吴国祥等村民代表与草庙镇政府进行调解并制作调解笔录，后于同年10月9日作出《关于草庙镇小农场土地权属争议调查处理意见》并上报大丰区政府。大丰区政府于同年11月14日向吴国祥及草庙镇政府邮寄送达听证通知书，并于次日组织双方当事人听证并制作听证笔录。因案情复杂，大丰区政府于2018年2月8日作出《土地权属争议处理延期通知书》，决定延期60日。2018年4月2日，大丰区政府向吴国祥等5人调查涉案土地情况并制作调查笔录，后于次日作出涉案《土地权属争议处理决定书》并送达当事人，符合《土地权属争议调查处理办法》规定的程序性要求。综上，大丰区政府作出的涉案《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。吴国祥等20人要求撤销该决定书的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回吴国祥、刘世友等20人的诉讼请求。案件受理费50元，由吴国祥、刘世友等20人共同负担。吴国祥、刘世友等20人上诉请求撤销（2018）苏09行初118号行政判决，确认被上诉人对上诉人土地纠纷之处理决定违反宪法和土地管理法而无效；支持上诉人在原一审的全部诉讼请求。事实与理由：上诉人的土地是1992年成立九组时确定的，应当适用当时有效的法律法规和党的政策。上诉人所在大丰区草庙镇原东村九组，在1983年批建九组时，是在此地上的6个生产队的散户所组成，因当时的“大桥公社”要求人口达60人、土地达900亩才能批建生产队，公社将九组土地上的6个生产队的散户从原6个生产队划拨出这些人口及567亩土地，加上吴国祥等在此地的380亩土地，形成现在21户的九组。1998年二轮承包开始，本应当由九组村民使用、收益的567亩土地，现在仍由草庙镇政府控制发包、收益，而九组的村民不能得到收益。没有一份是经九组村民或当时生产大队村民大会讨论决定的证据，证明大丰区政府将上诉人的土地以荒地的名义，转归乡农机站的行政行为自始无效。大丰区政府二审期间未提交书面答辩意见。当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院对原审认定的事实予以确认。另查明，吴国祥、刘世友等20人在原审庭审中对于其在本案所主张确权的567亩如何计算出来的，陈述为：根据东灶村一共有15000亩多地，人口有800人，按照人均有15亩以上计算出来的。我们群组63口人一共应该900亩多地，现在实际种植和宅基地一共有300多亩地，还差567亩。同时还陈述所主张的567亩土地在原来川东乡农场一分场750亩土地范围内，且没有实际种植过。经本院内网系统查询，就吴国祥、刘世友等20人诉盐城市大丰区人民政府土地行政管理一案，本院于2019年2月29日作出（2018）苏行终91号行政裁定，驳回上诉，维持江苏省盐城市中级人民法院（2017）苏09行初74号行政裁定。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议。第十条规定，申请调查处理土地权属争议的应当有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。明确的请求处理对象是指争议的土地应当是明确而具体的、有四至范围的特定对象。根据吴国祥、刘世友等20人在一审庭审中陈述，其主张的567亩土地是通过计算方法得出的，在土地二轮承包时并未实际分配或种植过除其现在实际种植和宅基地300多亩地之外的土地。结合一审在案证据，在原川东乡土地资源开发公司申请上级批准划拨土地设立种籽一场的报告中也没有东灶村九组的土地。客观上并不存在所谓的原为原东灶村九组所有、后流转给原川东乡土地资源开发公司用于创建川东乡农场的讼争土地。故吴国祥、刘世友等20人不符合申请调查处理土地权属争议的条件，大丰区政府理应根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，作出不予受理决定。大丰区政府查明部分流转自东灶村用于创建川东乡农场的集体土地，经原大丰县政府批准划拨给原川东乡土地资源开发公司，并同时办理了土地权属变更手续。该公司隶属于川东乡农机站管理，后因大丰区行政区划调整及乡镇撤并，原川东乡土地资源开发公司被撤销，川东乡农机站并入草庙镇农业技术推广综合服务中心，由该中心的负责对外流转土地，流转所得上交草庙镇财政。大丰区政府据此作出涉案《土地权属争议处理决定书》，认定讼争地块的所有权和使用权由草庙镇政府享有处分，有事实依据和法律依据，且对吴国祥、刘世友等20人的权利义务不产生实际影响。为避免当事人讼累，本案亦以维持为宜。综上所述，一审判决认定事实清楚，审判程序合法。吴国祥、刘世友等20人的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴国祥、刘世友等20人负担。本判决为终审判决。审判长  刘建功审判员  赵 黎审判员  臧 静二〇二〇年十一月十六日书记员  任子悦