辽宁省铁岭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽12行终92号上诉人（原审原告）张宏芳，女，1942年7月26日出生，汉族，户籍地北京市朝阳区，现住北京市朝阳区。被上诉人（原审被告）铁岭市不动产登记中心，住所地铁岭市银州区柴河街**，统一社会信用代码12211200464700283J。法定代表人华泽军，该中心主任。委托代理人史凤阳，该中心工作人员。委托代理人刘建华，辽宁永盟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）铁岭市自然资源局，，住所地铁岭市凡河新区金沙江路**统一社会信用代码11211200MB16309284。法定代表人王利，该局局长。委托代理人张连国，该局不动产登记科科长。委托代理人牛春豹，辽宁守衡律师所律师。被上诉人（原审第三人）铁岭市忠鑫房地产开发有限责任公司，住，住所地铁岭经济开发区城南街一委煤炭市场正门北起门市/div>法定代表人赵立忠，该公司经理。委托代理人冯俊海，该公司工作人员。上诉人张宏芳诉被上诉人铁岭市自然资源局（以下简称：市自然资源局）、铁岭市不动产登记中心（以下简称：不动产登记中心）、被上诉人铁岭市忠鑫房地产开发有限公司（以下简称：忠鑫公司）撤销商品房预售合同备案注销登记一案，不服昌图县人民法院（2020）辽1224行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张宏芳，被上诉人市自然资源局委托代理人张连国、牛春豹，被上诉人不动产登记中心委托代理人史凤阳、刘建华，被上诉人忠鑫公司委托代理人冯俊海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告与第三人于2015年7月7日签订了四份编号为CF-2000-0171号商品房买卖合同，第三人将位于铁岭市岭东街××大道商业××门市××号房258.14平方米的商业房屋、第4幢2单元202号100.4平方米住宅房屋（4-222）、第6幢2单元301号78.34平方米的住宅房屋（6-231）、第6幢3单元301室78.96平方米的住宅房屋（6-331）卖给原告，三个住宅房屋的商品房买卖合同在不动产登记中心办理了张宏芳商品房预售备案登记。2幢门市5号房258.14平方米的商业房屋于2015年9月12日由关晓辉与第三人签订了商品房买卖合同并办理了商品房买卖预告登记。2018年10月、11月不动产登记中心依据第三人忠鑫公司提交的原告与第三人解除商品房合同备案的协议、委托书（原告委托李明军三份）、北京市长安公证处公证书、第三人承诺书，为第三人办理了三份商品房预售合同备案注销登记。李彦于2018年12月11日办理了第6幢2单元301号78.34平方米的住宅房屋（6-231）预购商品房预告登记，杨志国于2018年11月21日办理了第6幢3单元301室78.96平方米的住宅房屋（6-331）预购商品房预告登记，第4幢2单元202号100.4平方米住宅房屋（4-222）登记簿权利人原为银州区人民法院查封后解封，于2019年6月24日起由北京朝阳区人民法院查封三年。另查，北京市长安公证处证实未出具过三份办理注销登记的公证书，公证书系伪造。原告不认识也从未委托李明军办理过解除商品房合同备案注销事宜。原审法院认为，依照《不动产登记暂行条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记、主管部门的指导监督。第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。《城市商品房预售管理办法》第四条三款规定，市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门，负责本行政区域内城市商品房预售管理。依据以上规定被告市自然资源局是本地房地产行政主管部门，具有本案行政诉讼的主体资格。不动产登记中心是铁岭市人民政府设立的不动产登记机构，是由被告市自然资源局举办的事业单位，不具有行政诉讼主体资格，其行政责任由被告市自然资源局承担，原告对不动产登记中心以被告身份提起行政诉讼属于主体错误，应予驳回。被告市自然资源局是本案适格主体，具有主管本行政区域内商品房预售管理工作的法定职权。结合诉辩双方的意见，本案争议的焦点是被告市自然资源局于2018年10月、11月办理的三份原告与第三人商品房合同预售备案注销登记是否符合法律规定，被告是否应当赔偿原告的经济损失。《城市商品房预售管理办法》第十条规定：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案。商品房预售合同登记备案手续可以委托代理人办理。委托代理人办理的，应当有书面委托书。”因此商品房预售备案登记属于商品房预售人进行商品房预售的条件，其办理程序要求开发企业办理备案手续，可以委托代理人办理，应当有书面委托书。本案被告审查的第三人办理的三份原告商品房合同备案注销手续，有第三人提交的解除商品房合同备案的协议、有原告委托李明军的委托书、有北京市长安公证处公证书、有第三人承诺书、具结书承诺对所提交材料实质内容的真实性负责。被告在办理注销合同备案过程中审查材料齐全，但是当时条件下无法辨别其材料的真假，被告已尽到了合理审慎的注意义务。经过庭审质证，原告提交的证据证明第三人提交的公证书、委托书及解除商品房合同备案均不真实，属于虚假材料，被告依据以上虚假材料办理注销合同备案登记不符合法律规定。《物权法》第二十条规定：当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。依据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十五条二款规定：预告登记生效期间，未经预告登记的权利人书面同意，处分该不动产权利申请登记的，不动产登记机构应当不予办理。依据以上规定，在不动产买卖过程中，权利人已经办理预告登记的，不动产登记机构对其他人处分不动产申请登记的应当不予办理，本案原告与第三人签订商品房买卖合同仅办理了合同备案登记，不产生物权变动的法律后果。第三人又委托代理人办理了解除合同备案注销登记，虽然其提交的原告授权委托书、公证书、解除商品房合同备案的协议内容不真实，但被告依照法律规定，无法审查其内容的真实性，第三人应对提交材料的真实性承担责任，原告并未办理商品房买卖合同预告登记。按照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条（三）项规定：法律规定的其他情形国家不承担赔偿责任。最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条规定：申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错及在损害发生中所起的作用承担相应的赔偿责任。本案的发生是因为第三人向被告提交虚假材料，造成原告商品房备案登记被注销，第三人对提交材料的真实性应当承担全部责任，被告在注销登记过程中尽到了合理审慎的义务，对此行为的审查在当时条件下并无过错。依据《物权法》第九条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第十五条规定：当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。本案原告与第三人签订的商品房屋预售合同只备案未经物权预告登记，第三人提交虚假材料办理商品房备案登记被注销的后果，原告应当按照商品房买卖合同的相关规定行使相关权利，原告要求被告赔偿经济损失缺乏法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条（三）项之规定，判决如下：一、确认被告铁岭市自然资源局于2018年10月、11月办理的铁岭市岭东街三委第五大道4-222、6-331、6-231三份原告张宏芳与第三人铁岭市忠鑫房地产开发有限责任公司商品房预售合同备案注销登记行为违法。二、驳回原告张宏芳的其他诉讼请求。案件诉讼费50元由被告铁岭市自然资源局负担。上诉人张宏芳上诉称，坚持起诉的诉讼请求，请求二审法院支持上诉人人的诉讼请求，二审案件受理费由被上诉人承担。理由：昌图县人民法院认定市自然资源局注销备案违法，却未对其追究法律责任。上诉人对法院认定市自然资源局为判决主体予以认可，但被上诉人违法造成的严重后果未被法院认定，更没有对此违法行为依法作出应负法律责任的判决。上诉人认为违法必究，请求铁岭市中级人民法院对被上诉人市自然资源局的违法行为追究法律责任并依法作出终审判决。法院驳回上诉人的其他诉求无法可依。上诉人依据《物权法》第二十一条提出合法诉求，并根据《国家赔偿法》第三十六条第五项规定，被上诉人应支付已变卖的财产的对价及产生的利息并无不当。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条规定，申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错及在损害发生中所起的作用承担相应的赔偿责任。上诉人毫无过错，备案登记在先，三位案外人非法预告登记在后，被注销备案登记后上诉人遭受了损失，上诉人要求被上诉人赔偿并无不当。《物权法》第二十一条及《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条规定中均无范围设定，也无免责条文。只要当事人提供虚假材料不论什么类型登记，只要登记机关违法均适合上述法律规定。上诉人要求被上诉人追究忠鑫公司的刑事责任并对其进行追偿。作为国家机关、政府部门应追究其伪造公文、虚假材料的法律责任。诉讼费、交通费等应当由被上诉人承担。上诉人认为，具体实施行政职能的国家政府机构是不动产登记中心，其应为本案被告适格。不动产登记中心未尽审慎审查义务，其违法已成既定事实，法院亦判决违法，不动产登记中心就必须承担相应责任。上诉人请求二审法院判定不动产登记中心注销备案登记违法，并判定其由此应负相应的法律责任。昌图县人民法院判决被上诉人违法，但不追究其责任。上诉人合法诉求被驳回，上诉人坚持全部诉讼请求。被上诉人不动产登记中心辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。上诉人称依据《中华人民共和国物权法》第二十一条和《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条的规定，应支持其诉讼请求，本案涉及的注销登记是忠鑫公司提供的虚假材料造成的，应由其承担责任，而登记机关只有在登记错误时才承担赔偿责任。被上诉人尽到了合理的审慎义务，在登记时不存在过错，因此不承担赔偿责任。被上诉人市自然资源局辩称，原审判决事实清楚，证据确凿，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不成立。因为申请注销备案登记的材料是虚假的，所以被上诉人依据虚假的材料所做的注销备案登记才被原审法院认定违法。根据《不动产登记暂行条例》第十六条规定，虚假材料是申请人提供的，因此应由申请人承担法律责任。被上诉人已经尽到了合理审慎职责，依法不应承担责任。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条，申请人所提供的注销备案登记材料形式完备、合法、要件齐全，该材料签字、公章的真伪被上诉人无法识别，被上诉人已经尽到了合理审慎义务，并无过错。上诉人的损失并非被上诉人注销备案登记所导致。案涉三个房屋所作的是商品房预售合同备案登记，而非房屋买卖预告登记，房屋预售合同备案登记被注销并不影响上诉人与忠鑫公司的买卖合同关系，未对其他人产生新的权利和义务，并未对上诉人直接造成损失。上诉人应依据买卖合同向忠鑫公司主张权利。被上诉人忠鑫公司辩称，被上诉人忠鑫公司与上诉人之间是借款关系，并非实际房屋买卖，该案不适用物权法。上诉人并未造成损失，忠鑫公司已经将三套房屋协调回来了，并已经通知了上诉人过来办手续，但是上诉人一直未办。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依照《不动产登记暂行条例》第六条、七条规定，被上诉人市自然资源局的不动产登记机构具有办理本行政区域内不动产登记的法定职权。上诉人提出不动产登记中心应是本案适格被告的观点，因不动产登记中心是由市自然资源局举办的事业单位，其行政责任由市自然资源局承担，故该观点本院不予支持。关于上诉人张宏芳提出被上诉人市自然资源局办理张宏芳与忠鑫公司商品房预售合同备案注销登记行为未尽审慎义务的观点。根据《城市商品房预售管理办法》第十条规定：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案。商品房预售合同登记备案手续可以委托代理人办理。委托代理人办理的，应当有书面委托书。”被上诉人市自然资源局在办理注销合同备案过程中审查材料齐全，但是当时条件下无法辨别其材料的真假，被上诉人已尽到了合理审慎的注意义务。最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错及在损害发生中所起的作用承担相应的赔偿责任。”本案的发生是因为被上诉人忠鑫公司向市自然资源局提交虚假材料，造成上诉人张宏芳商品房备案登记被注销，忠鑫公司对提交材料的真实性应当承担全部责任。被上诉人在注销登记过程中尽到了合理审慎的义务，对此行为的审查在当时条件下并无过错。关于被上诉人市自然资源局注销张宏芳房屋预售合同备案登记行为是否对其造成损失，是否应承担国家赔偿责任。根据《城市房地产管理法》第四十五条、《城市商品房预售管理办法》第十条和《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条等有关商品房预售合同登记备案管理的规定，商品房预售合同备案制度属于公法调整的范畴，是行政机关对商品房预售的一种行政管理手段，是商品房预售方必须要履行的具有行政意义的义务。其目的是国家运用公权力对房地产市场交易状况进行有效监管并根据情况采取相应宏观调控、监督管理的措施，便于主管部门将预售合同记录在案，让政府了解掌握商品房销售的相关情况。该制度只是确认、记录合同的存在，对合同本身的民事效力不产生任何影响，也不具有公示公信力，不产生对抗第三人的效力。而且根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条的规定：“当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。”表明预售合同登记备案不影响买卖合同的效力，未经登记的商品房预售合同只要符合法律的生效要件，同样可以认定为有效。本案上诉人与忠鑫公司签订的商品房屋预售合同只备案未经物权预告登记，即使市自然资源局未办理注销商品房预售合同备案的情况下张宏芳也不能当然取得涉案房屋所有权。综上所述，市自然资源局撤销张宏芳的备案登记行为并不必然导致张宏芳的损失，对张宏芳的民事权利不产生权利义务关系，与张宏芳所主张的损失无法律上的因果关系，张宏芳要求市自然资源局赔偿损失无事实和法律依据，依法应予驳回。需要说明的是，物权法规定预告登记制度以后，张宏芳可以通过申请办理预告登记来防止被上诉人忠鑫公司将涉案房屋出卖、过户、交付给他人使用，但张宏芳自始未申请预告登记，对由此产生的商业风险应由其自身承担。张宏芳可以按照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》及有关法律的规定提起民事诉讼，向忠鑫公司要求履行预售合同或者清偿合同债务，以此获得救济。故，被上诉人市自然资源局不应承担赔偿责任。综上，张宏芳主张的房屋款损失与市自然资源局的商品合同预售备案注销行为无因果关系，张宏芳要求市自然资源局赔偿损失无事实和法律依据。同时，张宏芳提出被上诉人市自然资源局应先赔付其房款再向忠鑫公司追偿的请求，本院亦不予支持。原审判决认定事实清楚、审理程序合法、适用法律正确，本院予以维持。上诉人张宏芳的上诉请求和理由没有法律与事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张宏芳负担。本判决为终审判决。审判长  吴女杰审判员  刘 鑫审判员  高 健二〇二〇年十一月二十四日法官助理陈晓晨书记员王浩