广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终22498号上诉人（原审被告）：岑凤彩，女，1938年11月16日出生，汉族，住广州市越秀区。委托诉讼代理人：张斯凯，男，1995年11月16日出生，汉族，住广州市越秀区，系岑凤彩的孙子。被上诉人（原审原告）：广州市城市管理和综合执法局，住所地广州市越秀区文明路贤思街**。法定代表人：陶镇广，该局局长。委托诉讼代理人：尹恩林，广东广信君达律师事务所律师。委托诉讼代理人：曾慧瑜，广东广信君达律师事务所律师。原审被告：广州市越秀区北京街社区卫生服务中心，，住所地广州市越秀区惠福东路**法定代表人：华润莲。委托诉讼代理人：林清，该中心员工。上诉人岑凤彩因与被上诉人广州市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）、原审被告广州市越秀区北京街社区卫生服务中心（以下简称北京街社区卫生中心）房屋租赁合同纠纷一案，不服广州市越秀区人民法院（2020）粤0104民初9455号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月3日立案后，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，由审判员邓颖适用普通程序进行独任审理。本案现已审理终结。上诉人岑凤彩上诉请求：1.撤销一审判决；2.驳回市城管局的起诉。事实和理由：一、市城管局与岑凤彩之间的《房屋租赁合约》的性质是行政合同。首先，《房屋租赁合约》的履行是广州市市容环境卫生管理局（以下简称市环卫局）与岑凤彩签订的《房屋征用补偿协议》的补偿部分。1982年5月29日，市环卫局与岑凤彩签订《房屋征用补偿协议》，约定由市环卫局征用岑凤彩当时使用的广卫路华宁里26号房屋，并在征用地段重建房屋，在新建房屋完工前，安排岑凤彩迁入其他临时住处居住，房屋重建后，安排岑凤彩回迁入征用地段新建房屋固定居住。1987年8月6日，市环卫局依约与岑凤彩签订了《房屋租赁合约》，将广卫路xx号三楼西边单元固定出租给岑凤彩使用。后市环卫局并入市城管局，该合约继续生效。可见，市环卫局将涉案房屋出租的行为，是对其行政征用行为的补偿，而非独立的民事行为。最高人民法院（2017）最高法行申1145号行政裁定书认为，补偿行为是征收过程中的一种具体行政行为，本案中，补偿行为即表现为《房屋租赁合约》的签订。其次，《房屋租赁合约》中明确表示，本合同适用民事法律以外的行政规则。合约首部载明市环卫局向岑凤彩出租涉案房屋依据的是穗府（1986）51.60号和市房管发字323号文等行政规范性文件。该合约虽然表面上体现为双方当事人意思表示的一致性，但在签订的过程中，市环卫局通过行使国家赋予的行政职权将其所管理的国有财产即涉案房屋的使用权以租赁方式配置给某些特定的公民、法人或其他组织。涉案房屋的配置使用，是市环卫局按照有关规定，选择符合要求的承租人，是其单方意志的体现。可见，市环卫局的这种配置行为带有行政性和权力性特征，是一种行政行为。再次，市环卫局签订《房屋租赁合约》的目的是为了实施行政管理，而不是为了自身的经济利益，其是为了完成征用行为而签订协议，并不享有一般合同法意义上的契约自由。这表现在租金标准方面，市环卫局只能采用房屋所在地人民政府规定的房屋租金标准，不得任意抬高，不得收取押租或其他额外费用；在解除合同方面，承租人违反（60）号文有关规定，出租人才有权解除租赁合同，并不能由缔约的行政机关自主决定，这是一般民事合同所不具有的特点。二、市城管局解除《房屋租赁合约》的行为是一种具体行政行为，不属于民事诉讼案件受理范围。该合约带有行政性和权力性特征，相应地，终止租赁合同行为也是行使行政职权的结果，是行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条的规定，属于行政诉讼的受理范围。三、当事人不履行行政决定的，行政机关可以采取非诉执行。对岑凤彩等人不履行解除《房屋租赁合约》退回义务的，根据《行政诉讼法》第九十七条及《行政强制法》第五十三条的规定，市城管局可以以行政相对人对行政行为确定的义务不履行，又不申请复议或起诉为由，申请人民法院强制执行搬迁义务。综上，市城管局与岑凤彩之间签订的《房屋租赁合约》实质上是行政合同，由解除租赁关系这一具体行政行为所引起的纠纷，属于行政争议的范畴，不属于民事案件的受理范围，请求二审法院撤销一审判决，并驳回市城管局的起诉。被上诉人市城管局二审辩称：一审判决事实认定无误，适用法律正确，应予以维持。一、岑凤彩存在未经出租人同意转租的行为，一审认定的租赁合同关系解除事由合法合理。市环卫局与岑凤彩签订的《广州市私房租赁合约》没有约定岑凤彩享有转租的权利，市城管局也没有出具任何书面文件允许岑凤彩转租。市城管局在2003年7月1日至2013年6月30日期间委托越秀区市容环境卫生局代管涉案房屋，市城管局基本没有上门视察过。房租是岑凤彩本人负责缴纳，其转租时也无须市城管局配合。直至2019年10月11日市城管局向越秀区北京街道办事处出租屋管理中心发函、请求提供涉案房屋出租情况时，才得知岑凤彩将涉案房屋转租给北京街社区卫生中心，转租合同期限至2022年12月31日，租金为5920元/月。二、从2018年5月28日起，广州市财政局发文要求整改广州市市属行政事业单位国有资产违规出租出借问题，而涉案房屋在整改范围内。该情形是订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，致使市城管局不能继续履行该合同，必须收回涉案房屋。三、市城管局与岑凤彩为不定期租赁合同关系，市城管局可随时解除合同，并给予合理期限让岑凤彩、北京街社区卫生中心搬离。四、本案的《广州市私房租赁合约》性质上不属于行政合同。市环卫局当时是基于拆迁安置的事由，将涉案房屋提供给岑凤彩租住的，市环卫局的拆迁行为不属于履行相应行政管理职责的行政行为，由此与岑凤彩建立的租赁合同关系也不属于行政合同的范畴。本案就腾空交还涉案房屋、支付占用费所产生的纠纷属于民事案件的受理范畴，一审法院受理本案并作出实体裁判合法有据。原审被告北京街社区卫生中心二审辩称：一、本案与北京街社区卫生中心无关，北京街社区卫生中心作为租户，与本案没有直接的利益关系，不是本案的适格被告。二、北京街社区卫生中心是公益一类社区医疗单位，2011年进驻涉案房屋所在大楼，后因消防整改要求才在2016年8月与涉案房屋住户协商租用涉案房屋进行消防改造，租用过程中，北京街社区卫生中心通过正常渠道在街道备案，不知道房屋产权归属情况和租上租的问题。三、北京街社区卫生中心在2019年12月收到要求搬离的文件后，当月就与住户终止了租赁合同，并于2020年1月底前把全部用房交还给住户。因本案纠纷，市城管局于2020年3月4日诉至一审法院，请求判令：1.确认市城管局与岑凤彩的房屋租合同关系于2019年12月10日解除；2.岑凤彩、北京街社区卫生中心自判决生效之日起3日内搬离并清空广州市越秀区广卫路xxx房；3.岑凤彩、北京街社区卫生中心自2019年12月10日起至搬离并清空上述房屋之日止，按照每月2580.60元的标准向市城管局支付房屋占用费。一审法院经审理查明：1982年5月29日，市环卫局与岑凤彩签订《协议书》，写明市环卫局征用广卫路华宁里26号兴建业务楼，业主岑凤彩同意该屋的补偿和征地一切手续；市环卫局在站前路安排岑凤彩迁回在征用地段新建房屋的二楼或三楼计一厅两房，居住面积为30平房公尺，业主从迁入固定住地之日起，按使用面积和市房管局民用公房的租金标准向有关部门缴付房租等。1987年8月6日，双方签订《房屋租赁合约》，由岑凤彩承租广卫路xx号三楼西，用途住宅，租用面积37.95平方米，租期从1987年9月至1994年8月止，租金每月11.76元等。1993年8月26日，广州市越秀区广卫路xx号房屋登记至市环卫局名下，建筑面积2021.83平方米，用途办公等。2010年9月14日，市环卫局职责划入市城市管理委员会。2018年1月15日，岑凤彩一次性向市城管局支付2017年1月至2018年12月的租金共2032元。2019年1月4日，岑凤彩儿子张悦丰与北京街社区卫生中心签订《广州市房屋租赁合同》，将涉案广卫路xx号301房出租给对方作办公使用，租期从2019年8月15日至2022年12月31日，每月租金5920元等。2019年1月6日，市城管委更名为广州市城市管理和综合执法局。2019年5月31日，广州市财政局发布《关于落实市属行政事业单位资产出租出借再整改工作的通知》。2019年12月2日，市城管局委托广东广信君达律师事务所律师向岑凤彩、北京街社区卫生中心发出律师函，要求解除租赁合同关系并在对方收到律师函之日起5日内办理、清空涉案房屋。岑凤彩、北京街社区卫生中心于2019年12月10日签收律师函。2019年12月31日，岑凤彩儿子与北京街社区卫生中心签署关于终止301房租赁合同的函及复函，双方解除该房屋租赁合同。一审庭审中，岑凤彩提供如下证据：1.岑凤彩与林锦泉签订的《房铺租赁合同》，承租越秀区中山四路榨粉街19号504房，租期从2016年8月15日至2018年9月14日，每月租金2800元等。2.岑凤彩的病历。3.岑凤彩前儿媳麦小华与袁伟良签订的《房屋租赁合同》，承租越秀区解放中路23号701房，租期自2019年12月5日至2020年12月4日，每月租金2000元等。市城管局对上述证据真实性没有异议，认为与本案无关。一审法院认为：岑凤彩因房屋征收由原市环卫局安置回迁至涉案房屋居住，并与市环卫局签订租赁合约建立房屋租赁关系，租期至1994年。合同到期后，岑凤彩继续使用涉案房屋并交租。市环卫局职责划归市城管局，市城管局没有与岑凤彩续签租约，收取了岑凤彩的租金，双方之间构成不定期租赁关系。岑凤彩在租赁期间，将涉案房屋出租给北京街社区卫生中心作办公用途使用，获取较高的租金收益，构成违约。故市城管局向岑凤彩发出律师函要求解除租赁关系，该函件于岑凤彩2019年12月10日收到之日即产生法律效力，市城管局诉请要求确认双方租赁关系于该日解除合法，一审法院予以支持。租赁关系解除后，岑凤彩应将涉案房屋腾空退还给市城管局，考虑到现在处于新冠××疫情防控期间，且岑凤彩年纪较大，存在诸多不便，一审法院酌情确定6个月时间供岑凤彩腾退房屋。租赁关系解除后，市城管局与岑凤彩之间不存在公房租赁关系，岑凤彩应参照同时期北京街其他区域楼梯楼租金参考价标准向市城管局支付从2019年12月10日起至实际交还房屋之日止的房屋占用费，该使用费标准为每月26元/平方米×37.95平方米上浮20%=1184元计算。市城管局主张的房屋占用费计算有误，一审法院予以调整。市城管局与北京街社区卫生中心不存在租赁合同关系，且北京街社区卫生中心已将涉案房屋交还给岑凤彩，市城管局要求北京街社区卫生中心一并承担责任缺乏依据，一审法院不予支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五条、第八条、第六十条、第六十六条、第九十四条第（四）项、第九十七条规定，于2020年5月18日作出如下判决：一、确认市城管局与岑凤彩就广州市越秀区广卫路xx号301房的房屋租赁关系已于2019年12月10日解除。二、岑凤彩及其同住人员在本判决发生法律效力之日起6个月内，将广州市越秀区广卫路xx号301房腾空交还给市城管局。三、岑凤彩在本判决发生法律效力之日起10日内，向市城管局支付从2019年12月10日起至本判决发生法律效力之日止的房屋占用费（每月按1184元计算）；此后的房屋占用费，由岑凤彩按照上述标准向市城管局支付至交还房屋之日止。四、驳回市城管局的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费25元，由岑凤彩负担。经二审审理，一审法院查明事实无误，本院予以确认。二审期间，岑凤彩提交了其与市环卫局于1987年8月6日签订的《租赁合约》，该合约的首部注明“根据穗府（1986）51.60号和市房管发字323号文精神、经双方协商特订出如下合约”，约定房屋租金由租赁双方按照房屋所在地人民政府规定的私有房屋租金标准，不得任意抬高，其他约定基本与同日签署的《房屋租赁合约》的内容一致。市城管局对此质证称：对该证据的真实性、合法性和关联性均有异议，且该合约也明确约定若承租人需要互换房屋，需要事先征得出租人的同意。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三百二十三条“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外”的规定，本院仅围绕当事人的上诉请求进行审理。根据双方的诉辩意见，本院对本案评析如下：本案二审争议的焦点是市城管局要求与岑凤彩解除房屋租赁关系并要求岑凤彩腾空搬离涉案房屋及支付房屋占用费的请求是否属于民事案件的审理范围。对此，应当从合同主体和租金标准来进行考量。首先，从合同主体来看，《房屋租赁合约》是市环卫局与岑凤彩签订的，无论是市环卫局还是后来承接其职责的市城管局，均没有管理和出租公有住房、廉租房、直管房等国家保障性住房的行政职能，故市环卫局签订合约的行为并非是对其行政职能的行使。其次，从租金标准来看，双方约定的是按照私有出租住宅用房租金计算标准来计租的，有别于一般的保障性住房租赁关系。由此，岑凤彩与市城管局建立的租赁关系，是属于平等民事主体之间的关系，由此产生的纠纷属于民事案件的审理范围，一审法院对此予以受理并进行实体裁判并无不当，应予维持。岑凤彩的上诉理由理据不足，本院不予采纳。综上所述，上诉人岑凤彩的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人岑凤彩负担。本判决为终审判决。审判员 邓 颖二〇二〇年十一月三十日书记员 莫善友区敏儿