江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣07行终526号上诉人（原审被告）：信丰县大塘埠镇人民政府，住所地：信丰县大塘埠镇合兴府前路。法定代表人：吕红生，系该镇镇长。出庭负责人：钟骏英，系该镇副镇长。委托代理人：刘苑明，该镇四级主任科员。委托代理人：黄勇，江西赣信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：陈细人（曾用名陈明山），男，1967年2月3日生，汉族，住信丰县。委托代理人：陈喜，男，1984年5月1日生，系陈细人的侄子。委托代理人：朱俊军，江西海融律师事务所律师。上诉人信丰县大塘埠镇人民政府因行政征收补偿决定一案，不服龙南市人民法院（2020）赣0727行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，2019年8月26日，信丰县人民政府发布《信丰县电厂通厂道路新建工程项目征收土地告知书》（信府布字〔2019〕32号），经县政府研究，拟征收信丰县电厂通厂道路新建工程项目用地范围内的土地，告知：征收土地用途为城镇村道路用地；土地坐落信丰县大塘埠镇长岗村等，具体征收范围见征地红线图。2019年10月30日，信丰县人民政府发布《信丰县电厂通厂道路新建工程集体土地及房屋征收补偿安置方案》（信府办字﹝2019﹞498号），确定征收部门为信丰县自然资源局，征收部门委托大塘埠镇人民政府为征收实施单位；征收范围为信丰电厂通厂道路新建工程范围内所涉的集体土地及集体土地上房屋、附属物、构筑物等，具体以征收土地公告确定的征收红线图为准。原告陈细人所有的位于大塘埠镇的房屋在征收范围内。在签约期限内，原、被告未能就上述房屋达成补偿协议。2020年5月23日，被告大塘埠镇政府向原告作出信埠府征补决字（2020）第1号《征收补偿决定书》并予以送达，认定被征收房屋位于，房屋产权人为陈细人，占地面积350.82㎡（其中批准面积0㎡，未批准面积350.82㎡），建筑结构为砖混，经赣州永兴房地产评估咨询有限公司进行评估，被征收房屋、附属设施及地上附着物评估价值为252144.1元，决定：一、强制征收被征收人陈细人所有的坐落于信丰县附属设施及宅基地上附着物，并按照《信丰县电厂通厂道路新建工程集体土地及房屋征收补偿安置方案》（信府办字﹝2019﹞498号）的规定给予货币补偿；二、给予被征收人陈细人货币补偿数额合计人民币252144.1元；三、被征收人陈细人应在收到决定书之日后3日内自行拆除被征收房屋或将被征收房屋腾空交付给征收人拆除，逾期将依法强制执行。原告认为被告作出上述征收补偿决定书的行政行为违法，遂诉至法院，要求判如所请。原审法院认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）规定：“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，原、被告在签约期限内未能就案涉房屋达成补偿协议，虽具备作出征收补偿决定的前提条件，但被告大塘埠镇政府系征收实施单位，应当在委托范围内以委托机关的名义作出行政行为，且根据上述法律规定，征收补偿决定应当由征收部门信丰县自然资源局报请信丰县人民政府作出，即被告大塘埠镇政府不具有作出案涉房屋征收补偿决定的职权。故，原告主张被告大塘埠镇政府作出案涉房屋征收补偿决定书的行政行为违法，法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决：撤销被告信丰县大塘埠镇人民政府于2020年5月23日作出的信埠府征补决字（2020）第1号《征收补偿决定书》。案件受理费50元，由被告信丰县大塘埠镇人民政府承担。上诉人信丰县大塘埠镇人民政府向本院提起上诉，要求：撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。主要事实与理由：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。这里的组织实施，意味着县级以上地方人民政府可以将征收土地的各项工作，当然也包括作出房屋征收补偿决定，交由政府有关部门或下级人民政府具体完成。关于有关部门或下级人民政府根据县级以上人民政府的委托或安排负责征收土地工作过程中，具体应以谁的名义做出有关决定，现有法律并无规定。但最高人民法院行政法官专业会议纪要（2019年11月发布）指出：规范性文件规定或者《征地补偿安置方案公告》规定由其他主体代表市、县人民政府土地行政主管部门签订补偿安置协议或者作出补偿决定的，可视为市、县人民政府土地行政主管部门委托实施；有证据证明乡（镇）人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体实施的强制拆除行为是受行政机关委托实施的，以委托的行政机关为被告。具体实施的乡（镇）人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体，可作为共同被告或第三人，依法承担相应责任。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定仅作为《土地管理法》等法律法规作出修订前的参照，而不是直接适用。上诉人根据《信丰电厂通厂道路新建工程集体土地及房屋征收补偿安置方案》的授权，作出涉案《征收补偿决定书》的行为，符合上述会议纪要的精神。根据以上理由，上诉人认为，本府作出信埠府征补决字（2020）第1号《征收补偿决定书》事实清楚，程序合法，充分地保障了被上诉人的程序和实体权利。原审判决不符合最高人民法院行政法官专业会议纪要的精神，依法应予纠正，据此，特提出上诉，请依法改判。被上诉人陈细人答辩意见，原审判决认定事实清楚、法律适用正确，恳请二审法院依法驳回上诉人信丰县大塘埠镇人民政府的上诉，维持原判。一、上诉人信丰县大塘埠镇人民政府的行政主体不适格，无权作出信埠府征补决字（2020）1号《房屋征收补偿决定书》。《中华人民共和国土地管理法》第46条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”。《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）规定：“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”结合本案，上诉人与被上诉人在签约期限内未能就案涉房屋达成补偿协议，虽具备作出征收补偿决定的前提条件，但上诉人信丰县大塘埠镇人民政府系征收实施单位，应当在委托范围内以委托机关的名义作出行政行为。因此，根据上述法律规定，被上诉人认为：《征收补偿决定》应当由征收部门信丰县自然资源局报请信丰县人民政府作出，即上诉人信丰县大塘埠镇人民政府不具有作出案涉房屋征收补偿决定的职权。二、《最高人民法院行政法官专业会议纪要》（2019年）既不是我国的法律、行政法规和地方性法规，也不是规章，不能作为审理行政案件的法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第63条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。根据上述法律规定，被上诉人认为：人民法院审理行政案件应当以法律和行政法规、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例和规章为法律依据。很显然，《最高人民法院行政法官专业会议纪要》（2019年）并不属于上述范围，不能作为人民法院审理行政案件的法律依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。依照上述法律法规规定，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。市、县人民政府及土地行政主管部门是代表国家负责具体土地征收的法定主体。理论上来说，征地主体与补偿主体应当同一，但是，《中华人民共和国土地管理法》并未明确对集体土地征地补偿的主体与形式，人民法院一般不宜否定“两公告”中确定的补偿主体作出的补偿决定的职权。本案中，信丰县人民政府属于集体土地征收及房屋拆迁补偿安置的责任主体，其通过制定《信丰电厂通厂道路新建工程集体土地及房屋征收补偿安置方案》，确定大塘埠镇人民政府为项目征地拆迁实施单位，承担项目土地征收及房屋、附属物、构筑物征收与补偿工作，大塘埠镇人民政府并未超越职权作出征收补偿决定。原审认定不当，本院予以纠正。关于案涉征收补偿决定是否合法的问题。上诉人作出的征收补偿决定认定被上诉人所有占地面积均为未批准土地面积，而被上诉人在原审法院提交了信丰县人民政府批准的《集体土地建设用地使用权证》载明其在1992年就经批准获得了61.96平方米的建房审批面积。因被上诉人没有配合签订征收补偿协议，上诉人在作出征收补偿决定时并未查清上述事实，直接将被上诉人的所有建房土地认定为未经批准的土地，并据此作出征收补偿决定，认定事实主要依据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”规定，案涉征收补偿决定应予撤销。考虑到被上诉人的房屋已经被强拆且被上诉人已就强拆行为提起行政诉讼，如上述强制拆除行为被确认为违法，则案涉补偿决定中涉及的各项补偿款项的认定应定性为行政赔偿，可在行政赔偿程序中依法处理，故不宜由行政机关重新作出行政征收补偿决定。综上，原审判决认定事实清楚，虽适用法律有所不当，但处理结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由信丰县大塘埠镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二〇年十一月十八日书记员  黄 婷