河南省濮阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫09行终54号上诉人（原审被告）濮阳市人力资源和社会保障局，住所地河南省濮阳市人民路**。法定代表人李剑飞,该局局长。出庭负责人王高升，该局副局长。委托代理人杨淑婷，该局工作人员。委托代理人李磊，河南优诚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）周健,男,1962年1月16日出生,汉族,住河南省濮阳市华龙区。系周位山之子。委托代理人陈永波,河南创诚律师事务所律师。上诉人濮阳市人力资源和社会保障局（以下简称濮阳市人社局）与被上诉人周健不履行法定职责一案，不服河南省濮阳市华龙区人民法院（2020）豫0902行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。上诉人濮阳市人社局出庭负责人王高升、委托代理人李磊、杨淑婷，被上诉人周健及委托代理人陈永波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：周健的父亲周位山是濮阳市粮食和物资储备局退休职工，其所在单位在人社局为周位山办理了参保手续。2019年11月9日，周位山在河南省浚县王庄镇南胡村去世，因浚县没有火葬场，不具备火化条件，11月13日，周健及其家人在王庄镇按照当地政府的要求在当地公墓安葬。2020年2月5日，周健向濮阳市人社局申请支付抚恤金和丧葬费，濮阳市人社局根据《关于加强全市机关和企事业单位亡故人员一次性抚恤金、丧葬费管理工作的通知》（濮民文〔2007〕67号）第二条、第三条及其他文件规定的没有火化不得领取抚恤金和丧葬费的要求，以周位山没有火化为由，对周健不予核发抚恤金、丧葬费。周健诉至本院。2019年11月20日，浚县王庄镇南胡村村民委员会出具证明，周位山于2019年11月9日在浚县王庄镇中鹤新城第六小区5号楼家中因病去世，根据浚县王庄镇当地安葬政策规定安葬于王庄镇中鹤新城公墓。2019年11月25日，浚县公安局王庄派出所出具经调查情况属实的意见。2019年11月25日，浚县民政局出具浚县没有火葬场，不具备火化条件的意见。2020年4月8日，浚县王庄镇南胡村村民委员会出具证明，周位山是濮阳市粮食局退休职工，老家在浚县王庄镇前周家村，生前长年患病，2019年7月回老家养病，于2019年11月9日突然病情加重，不幸去世，因浚县及就近周边无火化设施和条件，经村镇两级批准，子女将其安葬在浚县王庄镇中鹤新城公墓，其墓地没有占用农田。2020年4月9日，浚县王庄镇人民政府出具情况属实的意见，浚县民政局出具浚县没有火化厂，不具备火化条件的意见。2020年4月7日，濮阳市粮食和物资储备局出具情况说明，周位山是其单位职工，因病于2019年6月在濮阳市第三人民医院治疗，7月回到浚县王庄镇中鹤新城小区疗养，于2019年11月9日在老家居住时突然去世，由于浚县无火化条件，经村、镇两级批准，2019年11月13日，其子女将他安葬于浚县王庄镇中鹤新城公墓，当地村委、派出所和县民政局均出具了情况属实的证明。现其家属申请抚恤金，请有关部门批复。2020年5月20日，濮阳市民政局向濮阳市粮食和物资储备局出具复函称，根据《关于进一步深化殡葬改革工作的意见》（濮政﹝2006﹞25号）、《关于加强全市亡故人员一次性抚恤金、丧葬费管理工作的通知》（濮民文〔2007〕67号）、《关于印发的通知》（濮办﹝2020﹞1号）的规定，按照濮阳市机关和企事业单位在职(离退休)人员死亡后丧葬费、抚恤金审批程序，民政局只负责审核死亡人员是否火化，核实火化信息后，在民政部门审核意见一档填写火化信息，并加盖印章。原审法院认为：《中华人民共和国社会保险法》第十七条规定参加基本养老保险的个人,因病或者非因工死亡的,其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。《国务院殡葬管理条例》第四条规定人口稠密、耕地较少、交通方便的地区,应当实行火葬;暂不具备条件实行火葬的地区,允许土葬。实行火葬和允许土葬的地区,由省、自治区、直辖市人民政府划定,并由本级人民政府民政部门报国务院民政部门备案。《河南省殡葬管理办法》第十四条第一款第(一)项规定，以下地区为火葬区：(一)市辖区、县级省辖市、建有火葬场的县和省人民政府划定实行火葬的县。第十六条第三款规定，户籍在火葬区，异地死亡的应就近火化。第三十七条规定,违反本办法,具有下列情形之一的,由民政部门责令限期改正;拒不改正的,可以强制执行,所需费用由丧事承办人承担。强制执行时,当地街道办事处、乡(镇)人民政府和死者生前所在单位应当协同处理:(一)将应当火化的遗体土葬的;(二)将骨灰装棺土葬的;(三)在本办法第二十六条第一款规定的地区建造坟墓的;(四)在公墓、农村的公益性墓地以外的地方建造坟墓的。死者是国家机关工作人员或企事业单位职工的,除按前款规定处理外,所在单位不得支付丧葬费和因丧事造成的困难补助费。《河南省殡葬管理办法》属于地方性法规,《关于加强全市机关和企事业单位亡故人员一次性抚恤金、丧葬费管理工作的通知》（濮民文〔2007〕67号）属于规范性文件,该文件第二条、第三条中规定的有关机关、企事业单位工作人员死亡不火化不支付一次性抚恤金的规定相对《河南省殡葬管理办法》第三十七条的规定,属于下位法缩小了上位法规定的利害关系人的权利范围,该条款不合法,不具有有效性,不应作为本案处理抚恤金待遇的依据适用,故本案周健申请支付抚恤金的请求合理合法,其要求濮阳市人社局履行法定职责的请求应予支持。周位山去世后按照当地习惯土葬明显违反规定，相关单位不应支付丧葬费和因丧葬事造成的补助费，周健要求支付丧葬费的请求于法无据，不予支持。法律、法规规定职工没有火化，其遗属仍享受一次性抚恤金的权利。周位山在濮阳市人社局参保,户籍所在地浚县虽属于火葬区,但没有火葬场,不具备火化条件,周健家人按照当地政府要求将周位山在当地公墓安葬后向濮阳市人社局申领抚恤金，濮阳市人社局以没有火化不予支付的理由不成立，濮阳市人社局作为社会保险待遇发放的经办机构,应依法审查申请人的申请材料,履行法定职责，故周健要求濮阳市人社局履行法定职责的请求有事实根据和法律依据，原审法院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条，第七十二条之规定,判决濮阳市人社局须在判决生效后六十日内对周健申请办理其父亲周位山的抚恤金作出行政行为；驳回周健的其他诉讼请求；案件受理费50元,周健负担25元，濮阳市人社局负担25元。濮阳市人社局不服一审判决，上诉称：1.被上诉人周健在一审诉讼请求中明确提出,对依据的《关于加强全市机关和企事业单位亡故人员一次性抚恤金、丧葬费管理工作的通知》(濮民文([2007]67号)文件进行合法性审查。濮阳市华龙区人民法院应当以被上诉人请求对该文件进行审查,应该由该文件制定人濮阳市民政局到庭接受法庭的调查和质询。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定:公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。但濮阳市华龙区人民法院没有将该文件的制定人传讯到庭。2.机关事业单位亡故人员一次性抚恤金、丧葬费是否给付,濮阳市民政部门是主要的审核人,濮阳市人社部门承担的任务主要是核算其待遇并负责发放到位。机关事业单位亡故人员亡故后,是否符合发放一次性抚恤金、丧葬费条件,濮阳市民政部门是主要当事人之一,也应该到庭参加诉讼,原审法院未将濮阳市民政部门传讯到庭。综上,根据《行政诉讼法》第八十九条第四款规定,请求：1.撤销(2020)豫0902行初34号行政判决,依法改判或者发回华龙区人民法院重新审理。2.本案一切诉讼费用由被上诉人承担。周健辩称：1.濮阳市人社局作为社会保险部门，应当根据《社会保险法》第十七条的规定执行。但其作为政府职能部门，依据的规范性管理文件明显违反法律规定，因此被告不作为违法。周健的父亲周位山是濮阳市粮食和物资储备局退休职工，濮阳市人社局依据河南省劳动保障厅和河南省财政厅[2007]36号文件规定，应当给予周位山家属抚恤金和丧葬费。濮阳市人社局依据濮阳市人民政府《关于加强全市机关和企事业单位亡故人员一次性抚恤金、丧葬费管理工作的通知》的规定，认为没有火化不能领取抚恤金和丧葬费，违反了河南省人大常委会《河南省殡葬管理办法》，侵害了周健的合法权益。2.周健依据《行政诉讼法》第二条规定，有权提起行政诉讼，并不影响上诉人申请追加被告，上诉人认为漏列诉讼主体是错误的。请求二审法院，驳回上诉，维持原判。本院经审理查明事实与一审查明事实一致。本院认为，行政机关依照内部管理规定,对行政、事业单位工作人员的人事、财务、生活等方面的管理行为,属于行政机关的内部管理行为,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第(五)项规定,依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。为了推进殡葬改革,濮阳市各级党政机关作出的要求行政、事业单位工作人员带头实行生态安葬,遗属申领抚恤金、丧葬费时,应提供火化证明等有关规定,是基于行政、事业单位工作人员的身份而作出的内部管理规定,系内部行为,相关工作人员应当遵守。本案中,周位山属于机关、事业单位退休人员,其死亡后并未进行火葬,其家属要求濮阳市人社局履行支付抚恤金及丧葬费的职责,不属于行政诉讼的受案范围。对此,应当对周健的起诉不予立案,已经立案的,应当裁定驳回起诉，一审法院予以立案及实体审理构成适用法律错误。综上,一审法院适用法律错误，依法应予撤销。周健的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定,裁定如下:一、撤销濮阳市华龙区人民法院(2020)豫0902行初34号行政判决；二、驳回被上诉人周健对濮阳市人力资源和社会保障局的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  贾向阳审判员  陈忠生审判员  崔树峰二〇二〇年十一月十七日书记员  刘伟伟