河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫04行终158号上诉人（原审被告）：平顶山市人民防空办公室，住所地：河南省平顶山市新城区福佑路。统一社会信用代码：11410400005452583U。法定代表人孙宝东，主任。委托代理人王明川，平顶山市人民防空办公室工作人员。委托代理人王鑫，河南平胜律师事务所律师。被上诉人（原审原告）:平顶山市坤和房地产开发有限公司，住所地：河南省平顶山市新城区学府路东侧郑营安置小区**楼门面房。统一社会信用代码：914104000572452959。法定代表人张彩云，总经理。委托代理人李大建，男，汉族，1972年5月2日生，住卫**，系该公司工作人员。委托代理人张豪，河南星烁律师事务所律师。上诉人平顶山市人民防空办公室因不服防空地下室设计条件核定书一案，不服河南省平顶山市新华区人民法院（2020）豫0402行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人平顶山市人民防空办公室（以下简称市人防办）的委托代理人王明川、王鑫、被上诉人平顶山市坤和房地产开发有限公司（以下简称坤和公司）的委托代理人李大建、张豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：市人防办于2020年5月13日对坤和公司作出了平人防2020核字[01]号《防空地下室设计条件核定书》,该决定书主要内容为：项目名称：凯旋广场；建设单位：坤和公司；地上建筑面积：32585.29㎡；建设地址：新城区龙翔大道北侧、学府路西侧、滍阳路南侧；审核范围：凯旋广场。1.根据《河南省人民防空工程管理办法》等规定，该项目申报1栋商业酒店综合楼。该项目于2019年4月28日取得平人防2019核字（10）号设计条件核定书，属于2020年1月1日（不含）前人防部门已出具防空地下室建设规模、防护等级、战时功能等审核意见的民用建筑。按照河南省人民防空办公室《关于有关事宜解读的通知》第二条：“2020年1月1日（不含）前人防部门已出具防空地下室建设规模、防护等级、战时功能等审核意见的民用建筑，不适用豫人防[2019]80号文件。”的规定，该项目不能按《关于调整城市新建民用建筑配建人防工程面积标准（试行）的通知》审核。2.按照《关于规范人防建设有关收费问题的通知》（豫计收费[2003]1178号）第一条第一款之规定，该项目应建甲级防空地下室面积不少于13498.91平方米。3.战时功能为1个抢险抢修专业队员掩蔽工程，1个物资储备工程，其余为二等人员掩蔽工程，抗力等级为：抢险抢修专业队员掩蔽工程防核武器5级，防常规武器常5级，防生化武器乙级；物资储备工程工程防核武器核6级，防常规武器常6级，防生化武器丁级，二等人员掩蔽工程防核武器核6级，防常规武器常6级，防生化武器丙级，平时功能为地下车库及储藏室。4.人防地下室的设计应按照《人民防空地下室设计规范》、《人民防空工程防火设计规范》、《地下工程防水设计规范》等国家和省市有关规范执行。5.人防地下室的平时及战时设计应委托具有相应资质的单位进行设计，并将设计文件及平战功能转换方案报市人防办批准。6.如该项目设计指标或使用功能发生变化，须向市人防办重新办理审核手续。原审经审理查明，坤和公司系案涉凯旋广场项目的建设单位，该项目建设地址位于新城区龙翔大道北侧、学府路西侧、滍阳路南侧。2015年6月17日平顶山市城市规划委员会2015年第二次全体会议原则通过了新城区凯旋广场项目修建性详细规划。2019年4月28日，市人防办作出了平人防2019核字[10]号《防空地下室设计条件核定书》，对凯旋广场应建防空地下室设计条件进行了核定，该核定书中载明：“5.如该项目设计指标或使用功能发生变化，须向市人防办重新办理审核手续。”该核定书的附表中载明：“5.自取得之日起一年内未报防空地下室施工图设计文件，又未办理延期手续的，本核定书自动作废。”2019年12月12日，平顶山市城乡规划局第十六次业务审查会[平顶山市城乡规划局(2019)16号业务会议纪要]原则通过凯旋广场地下空间利用规划，该规划对凯旋广场地下室部分进行优化调整，主要内容为：增加地下室位于主体建筑北侧，市民广场下方；新增地下室负二层为人防停车库，负一层为人防地下室；调整后地下建筑面积由48867.17平方米增加至56701.19平方米，地下设有的机动车停车位由557个增加至653个。2020年1月20日，坤和公司提出申请称平顶山市城乡规划局已于2019年12月12日对案涉项目的设计指标和使用功能进行了调整规划，请求市人防办对凯旋广场项目人防工程设计条件进行重新审核变更。2020年2月26日，市人防办对坤和公司作出了答复，认为平顶山市城乡规划局（2019）16号业务会议纪要仅对凯旋广场项目市民广场的地下部分进行调整，平人防2019核字[10]号《设计条件核定书》的依据即地面首层建筑面积与基础埋深未发生重大变更，平人防2019核字[10]号《设计条件核定书》继续有效。后因坤和公司在取得平人防2019核字[10]号《设计条件核定书》之日起一年内未报防空地下室施工图纸设计文件，又未办理延期手续，根据平人防2019核字[10]号《设计条件核定书》附表载明的核定书自动作废的规定，该核定书自动作废。2020年5月11日，坤和公司再次向市人防办提出了凯旋广场项目人防工程审核申请书，称市人防办于2019年4月28日作出的平人防2019核字[10]号设计条件核定书已经自动作废，申请市人防办按豫人防[2019]80号《关于调整城市新建民用建筑配建人防工程面积标准（试行）的通知》对案涉凯旋广场项目进行人防工程设计审核。2020年5月12日，坤和公司填写了防空地下室设计条件核定申请表，申请案涉项目建设防空地下室2000平方米。坤和公司填写的工程项目指标明细表载明：案涉项目地上层数：10；地下层数：4；基础埋深：20；地下室面积：56701.1㎡；首层面积：13348.56㎡；总建筑面积：89286.39㎡。市人防办经过审查，于2020年5月13日作出了平人防2020核字[01]号《防空地下室设计条件核定书》及《防空地下室设计条件核定附表》，认为其单位已于2019年4月28日对坤和公司作出了平人防2019核字[10]号《设计条件核定书》，坤和公司属于在2020年1月1日前人防部门已出具防空地下室审核意见的民用建筑，根据河南省人民防空办公室《关于原审法院认为，2019年12月18日河南省人民防空办公室、河南省发展和改革委员会、河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅、河南省自然资源厅、河南省大数据管理局发布了豫人防[2019]80号《关于调整城市新建民用建筑配建人防工程面积标准（试行）的通知》，对调整城市新建民用建筑配建人防工程面积标准有关事宜进行了通知，并规定该通知中配建人防工程面积标准自2020年1月1日起试行，国家颁发新规定后，按照国家规定执行，凡与该通知配建标准不一致的，以该通知为准。2020年1月14日，河南省人民防空办公室作出的《关于有关事宜解读的通知》中二、新旧政策衔接规定：“2020年1月1日（不含）前已建设或在2020年1月1日（不含）前人防部门已出具防空地下室建设规模、防护等级、战时功能等审核意见的民用建筑，不适用豫人防[2019]80号文件。”本案，2020年5月11日坤和公司申请市人防办按豫人防[2019]80号文件对案涉凯旋广场项目人防工程设计进行审核，市人防办认为其单位已于2019年4月28日对坤和公司作出了平人防2019核字[10]号《设计条件核定书》，坤和公司属于《关于有关事宜解读的通知》中二、新旧政策衔接规定的在2020年1月1日前人防部门已出具防空地下室审核意见的民用建筑，不适用豫人防[2019]80号文件的规定。但是根据本案当事人提供的证据可知，市人防办于2019年4月28日就本案案涉凯旋广场项目作出的平人防2019核字[10]号《设计条件核定书》已于2020年5月11日前自动作废，市人防办以上述理由作出的平人防2020核字[01]号《防空地下室设计条件核定书》理由不充分，证据不足，依法应予撤销。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销被告平顶山市人民防空办公室于2020年5月13日对原告平顶山市坤和房地产开发有限公司作出的平人防2020核字[01]号《防空地下室设计条件核定书》及其附表。案件受理费50元，由被告平顶山市人民防空办公室负担。上诉人市人防办上诉称，一、2020年1月14日河南省人民防空办公室做出的《关于〈关于调整城市新建民用建筑配建人防工程面积标准（试行）的通知〉有关事宜解读的通知》是对豫人防[2019]80号通知在全河南省范围内实施过程中对如何适用新规定的进一步明确意见。该解读通知与发布豫人防[2019]80号通知发布主体相同，该解读通知与80号文件具备同等效力。上诉人依据该解读通知做出的平人防2020核字[01]号核定书应当认定合法有效。上诉人做出的平人防2019核字[10]号核定书在河南省人防办2020年1月14日下发解读通知时合法有效，该核定书适用该通知的规定，被上诉人规避人防义务的理由不能成立。二、被上诉人提供的河南省人民防空办公室网站的回复内容不能作为本案认定的事实或证据。本案涉及的实际情况被上诉人并未将问题条件如实和详细的提出，网站回复内容不适用本案查明事实使用。按照平顶山市市委市政府的要求，我市的工程审批制度在线审批平台于2020年3月上线试运行，在这之后进行土地出让的建设项目，在土地出让环节实行“多规合一”，防空地下室设计条件核定提前到土地出让环节，并在土地出让方案中予以明确。该项目的土地出让早在2014年已经完成，其土地出让时我市工程审批制度改革的“多规合一”尚未开展，项目所在地块根本不在“防空地下室设计条件核定提前到土地出让环节”的政策范畴内。土地出让方案中是否列明“防空地下室设计条件”显然不能作为评判该项目政策适用的评价标准，且被上诉人在网上咨询时，并未列明本案土地出让完成的时间，省人防办做出的适用于工程审批制度改革“多规合一”的回复，并不适用于本案。三、如该建设项目适用新政策，那么对于在原核定书有限期内，按照旧政策建设人防工程的大多数建设项目来说，显失公平，会造成建设项目方放任拖延建设得利，违法成本小于守法成本的情况。请求：一、请求依法撤销平顶山市新华区人民法院作出的（2020)豫0402行初31号《行政判决书》。二、请求依法维持上诉人市人防办对被上诉人作出的平人防（2020)核字[01]号《防空地下室设计条件核定书》，驳回被上诉人的诉讼请求。三、—审诉讼费和上诉费由被上诉人承担。被上诉人坤和公司辩称，一、本案防空地下室至今未建设，且平人防2019核字[10]号核定书己经作废、自始无效，答辩人提出申请的时间是在2020年5月1日，市人防办应当按照豫人防[2019]80号文件的规定对答辩人的申请予以审核。二、根据河南省人民防空办公室官方网站答复，本案中答辩人开发的凯旋广场项目土地供应方案并没有明确防空地下室设计条件，且答辩人提出申请的时间是在2020年5月11日。但市人防办作出的2020核字[01]号核定书延用了老标准，与作废的核定书内容一样，该核定书与省人防办的立法本意相矛盾，应当予以撤销。三、2019核字[10]号核定书于2020年4月28日作废，作废的核定书自始无效，没有任何法律效力。市人防办没有按照法律规定履行注销义务，明显错误。答辩人开发的凯旋广场项目土地供应方案没有明确也不可能会明确防空地下室设计条件。答辩人在2020年5月11日申请凯旋广场项目人防工程审核，根据河南省人防办的文件精神，市人防办应当按照按照豫人防[2019]80号文件的规定对答辩人的申请予以审核。一审法院判决事实清楚、证据充分，请求依法驳回上诉人的上诉请求。二审查明的事实与原审查明事实相一致，本院予以确认。本院认为，一、2019年12月18日，河南省人民防空办公室、河南省发展和改革委员会、河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅、河南省自然资源厅、河南省大数据管理局发布了豫人防[2019]80号《关于调整城市新建民用建筑配建人防工程面积标准（试行）的通知》，对调整城市新建民用建筑配建人防工程面积标准有关事宜进行了通知，规定“河南省行政区域内的城市规划区内新建民用建筑应按照其一次性规划新建或者新增地面总建筑面积的比例修建6级（含）以上防空地下室”，并规定该通知中配建人防工程面积标准自2020年1月1日起试行，国家颁发新规定后，按照国家规定执行，凡与该通知配建标准不一致的，以该通知为准。2020年1月14日，河南省人民防空办公室作出了《关于有关事宜解读的通知》，其中对新旧政策的衔接规定为：“2020年1月1日（不含）前已建设或在2020年1月1日（不含）前人防部门已出具防空地下室建设规模、防护等级、战时功能等审核意见的民用建筑，不适用豫人防[2019]80号文件。”本案，坤和公司开发的凯旋广场项目至今未建设，且市人防办虽于2019年4月28日作出了平人防2019核字[10]号《防空地下室设计条件核定书》对案涉项目应建防空地下室设计条件进行了核定，但该核定书的附表中载明：“5.自取得之日起一年内未报防空地下室施工图设计文件，又未办理延期手续的，本核定书自动作废。”因坤和公司在取得平人防2019核字[10]号《设计条件核定书》之日后一年内既未报防空地下室施工图设计文件，又未办理延期手续，故根据平人防2019核字[10]号《设计条件核定书》附表载明的核定书自动作废的规定，该核定书已自动作废。二、坤和公司于2020年5月11日重新向市人防办提出案涉项目人防工程设计审核，且于2020年6月9日在河南省人民防空办公室网站上对新建民用建筑人防建设的新旧政策适用问题进行了咨询，河南省人民防空办公室在网站上对其单位咨询的内容公开回复：“土地供应方案中明确防空地下室设计条件的，按照土地供应方案中明确的要求，办理防空地下室设计条件文件；土地供应方案中未明确防空地下室设计条件，且人防部门出具的防空地下室设计条件文件过期的，按照人防部门重新受理建设单位申请时的政策办理防空地下室设计条件文件。”本案，坤和公司开发的凯旋广场项目土地供应方案中没有明确防空地下室设计条件，且市人防办作出的平人防2019核字[10]号《设计条件核定书》已自动作废。综上，市人防办以坤和公司属于已出具防空地下室审核意见的民用建筑为由作出的平人防2020核字[01]号《防空地下室设计条件核定书》理由不充分，证据不足，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人平顶山市人民防空办公室的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人平顶山市人民防空办公室负担。本判决为终审判决。审判长  宋忠海审判员  李新保审判员  李占永二〇二〇年十一月九日法官助理吴世媛书记员邱博相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。