北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终4955号上诉人（一审原告）高长胜，男，1982年11月21日出生，汉族，户籍地内蒙古包头市九原区。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街**。法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人刘彬，北京市司法局工作人员。委托代理人任佳慧，北京鹏凯律师事务所律师。高长胜因诉北京市人民政府作出的[2019]714号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）一案，不服北京市第三中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京03行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2020年2月10日，北京市人民政府作出被诉复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第三项第5目的规定，决定：一、确认北京住房公积金管理中心（以下简称公积金管理中心）在处理高长胜投诉北京泰标进出口有限公司（以下简称泰标公司）少缴住房公积金一案中立案环节程序违法；二、责令公积金管理中心在收到决定之日起5个工作日内将《立案通知书》送达高长胜。高长胜不服被诉复议决定，以被诉复议决定事实认定错误，北京市人民政府不作为导致其合法权益长期被损害为由起诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定，依法审查《住房公积金行政执法操作规范》（以下简称《操作规范》）第五十九条的合法性。一审法院经审理查明，2019年8月23日，高长胜向公积金管理中心递交《投诉书》并提交相关证据材料，投诉泰标公司未足额缴存住房公积金，要求泰标公司为其补缴2018年6月至2018年9月期间的住房公积金。直至高长胜申请行政复议前，公积金管理中心对高长胜投诉事项未作出任何书面答复。2019年11月16日，高长胜向北京市人民政府申请行政复议，请求确认公积金管理中心构成行政不作为，责令公积金管理中心限期依法出具书面受理通知书并书面答复高长胜投诉事项。北京市人民政府于2019年11月18日收到上述行政复议申请，于同年11月20日作出京政复字[2019]714号《行政复议答复通知书》，通知公积金管理中心进行答复并提交证据和依据。行政复议期间，公积金管理中心于2019年11月28日向泰标公司作出《立案通知书》《举证通知书》，要求泰标公司在15个工作日内就投诉事项提供证据。2019年12月2日，公积金管理中心作出《行政复议答复书》并向北京市人民政府提交证据材料。2020年1月14日，北京市人民政府作出京政复字[2019]714号《行政复议延期通知书》，并向高长胜及公积金管理中心送达。2020年2月10日，北京市人民政府作出被诉复议决定，认为，为进一步规范住房公积金行政执法，公积金管理中心印发了《关于印发的通知》（京房公积金发[2013]14号）。《操作规范》第十三条规定，分中心、管理部受理投诉后，经审查，认为有证据证明单位存在住房公积金违法行为的，应当立案。第十五条规定，分中心、管理部受理投诉后，经审查，认为单位不存在住房公积金违法行为的，执法人员制作《不予立案审批表》及《不予立案通知书》，并报请分中心、管理部主任批准。不予立案的，自批准后的5个工作日内，执法人员应当将《不予立案通知书》送达投诉人。第十八条规定，分中心、管理部执法人员应当自立案之日起5个工作日内，向投诉人和被投诉单位送达《立案通知书》《举证通知书》等文书。第五十九条规定，住房公积金投诉案件，应当自立案之日起6个月内办理完毕。据此，公积金管理中心于2019年8月23日受理高长胜的投诉事项后，直至高长胜向北京市人民政府申请行政复议前，未对高长胜作出任何书面答复，且公积金管理中心提交的证据材料不足以证明其在此期间主动开展过调查取证工作，存在不作为之情形。公积金管理中心于2019年11月28日作出《立案通知书》，但此时距高长胜递交投诉材料时已经超过3个月，立案时限超过合理期限，立案程序违反程序正当原则，属于具体行政行为明显不当。综上，鉴于公积金管理中心已对高长胜的投诉事项作出立案处理，且该案件正在调查过程中，北京市人民政府已无责令其对高长胜的投诉事项进行处理的必要。因此，根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项第5目的规定，北京市人民政府决定确认公积金管理中心在处理高长胜投诉泰标公司少缴住房公积金一案中立案环节程序违法，责令公积金管理中心在收到决定之日起5个工作日内将《立案通知书》送达高长胜。高长胜不服，诉至一审法院。一审法院经审理认为，《住房公积金管理条例》第十条规定，直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。《北京市实施若干规定》第四条第一款规定，北京住房公积金管理中心为直属北京市人民政府、不以盈利为目的的独立的事业单位，负责承办管委会决定的有关事项，依法履行本市住房公积金管理运作及执法监督等职责。据此，公积金管理中心作为本市住房公积金管理运作及执法监督主体，具有处理高长胜投诉事项的法定职权。《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。北京市人民政府作为公积金管理中心的本级人民政府，具有受理高长胜的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。本案主要焦点问题有二：一是针对高长胜的投诉事项，公积金管理中心是否存在不作为的情形；二是高长胜针对《操作规范》第五十九条所提出的合法性审查请求是否成立。关于焦点问题一，《行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：5.具体行政行为明显不当的”。为规范住房公积金行政执法，维护住房公积金缴存人合法权益，公积金管理中心依据《住房公积金管理条例》《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规制订了《操作规范》，该规范第十三条规定，分中心、管理部受理投诉后，经审查，认为有证据证明单位存在住房公积金违法行为的，应当立案。第十五条规定，分中心、管理部受理投诉后，经审查，认为单位不存在住房公积金违法行为的，执法人员制作《不予立案审批表》及《不予立案通知书》，并报请分中心、管理部主任批准。不予立案的，自批准后的五个工作日内，执法人员应当将《不予立案通知书》送达投诉人。第十八条规定，分中心、管理部执法人员应当自立案之日起五个工作日内，向投诉人和被投诉单位送达《立案通知书》《举证通知书》《案件调查通知书》和《文书送达地址确认书》等文书。根据上述规定，公积金管理中心受理投诉后，应根据案件情况，决定是否立案，制作《不予立案通知书》或《立案通知书》，并送达投诉人。本案中，公积金管理中心于2019年8月23日受理高长胜的投诉事项后，至高长胜向北京市人民政府申请行政复议前，未对高长胜作出任何书面答复。在行政复议期间，公积金管理中心才作出《立案通知书》，虽然《操作规范》对立案时限没有明确规定，但此时距公积金管理中心受理高长胜投诉已经超过3个月，该立案时间明显超过了合理期限，故针对高长胜的投诉事项，公积金管理中心存在行政不作为之情形，被诉复议决定认定公积金管理中心立案程序违反程序正当原则，属于具体行政行为明显不当正确。鉴于公积金管理中心已对高长胜的投诉事项作出立案处理，且该案件正在调查过程中，故被诉复议决定确认公积金管理中心立案环节程序违法，责令公积金管理中心在收到决定之日起5个工作日内将《立案通知书》送达高长胜亦无不当。关于焦点问题二，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据上述规定，当事人提起对规范性文件审查的前提是该规范性文件系行政主体作出行政行为所依据的文件。本案中，高长胜请求对《操作规范》第五十九条进行合法性审查，该条规定，住房公积金投诉案件，应当自立案之日起六个月内办理完毕。此条款系对公积金管理中心处理投诉案件期限的规定，而该期限的起算点是立案之日。而本案中，被诉复议决定仅认定公积金管理中心自受理高长胜投诉至立案的时间超过了合理期限，其立案程序违反了正当程序原则，并未涉及立案后的处理期限问题，故《操作规范》第五十九条并非被诉复议决定所依据的规范性文件，高长胜针对该规范性文件提出的合法性审查请求不能成立。《行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。根据上述规定，听证程序并非行政复议程序中法定的必经程序，复议机关可以根据复议案件情况决定是否采取听证的审理方式。故高长胜认为北京市人民政府未公开举行听证会违法，侵犯其公开质证、当场发表意见等权利的主张，缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。同时，《行政复议法》及《实施条例》等法律法规均未规定复议机关在审理行政复议案件过程中需向申请人送达受理通知书并告知申请人复议审理人员信息，故高长胜认为北京市人民政府未向其送达书面受理通知书无法确定实际审理期限、未告知其相关办案人员信息，剥夺了其申请回避的权利，属程序违法的主张，一审法院不予支持。综上，高长胜要求撤销被诉复议决定并请求审查《操作规范》第五十九条合法性的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回高长胜的诉讼请求。高长胜不服一审判决，以原诉理由上诉至本院，请求撤销一审判决，撤销被诉复议决定，依法改判。北京市人民政府未提交二审答辩意见。一审证据均已随案移送本院，经审查本院认为，一审法院的认证意见以及事实认定正确，本院予以确认。本院认为，高长胜向北京市人民政府申请行政复议的复议请求为：请求确认公积金管理中心构成行政不作为，责令公积金管理中心限期依法出具书面受理通知书并书面答复高长胜投诉事项。从本案查明的情况看，公积金管理中心在收到高长胜的投诉后至高长胜提起行政复议前这段期间，确实存在未在法定期间内对高长胜的投诉决定是否立案的问题，构成行政不作为。现北京市政府在复议案件的审查中亦已查明该问题，并对该不作为问题予以确认违法。北京市人民政府同时考虑到在复议期间，公积金管理中心已经对该案予以立案，启动了行政调查程序且案件在办理中的实际情况，现已无责令公积金管理中心对高长胜的投诉事项进行处理的必要，故在被诉复议决定中要求公积金管理中心将《立案通知书》送达高长胜，该部分复议决定的内容亦无不当。另，北京市人民政府在收到高长胜的行政复议申请后，在法定程序内履行了调查处理程序，北京市人民政府的复议程序亦无不当。综上，一审法院判决驳回高长胜的诉讼请求并不不当，本院应予维持。高长胜的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人高长胜负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇二〇年十一月十九日法官助理 李程程书 记 员 李 晴