浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终766号上诉人（原审原告）楼西伟，男，1950年10月26日出生，汉族，住义乌市。委托代理人楼浩强（原告楼西伟的儿子），男，1977年10月28日出生，汉族，住义乌市。被上诉人（原审被告）义乌市自然资源和规划局，住所地：义乌市宾王路**。法定代表人鲍建平，局长。委托代理人虞快。委托代理人吴楚薇。上诉人楼西伟因诉义乌市自然资源和规划局政府信息公开一案，不服义乌市人民法院（2020）浙0782行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，并于2020年9月17日传唤各方当事人进行了调查询问。本案现已审理终结。原审法院认定：2020年1月17日，被告义乌市自然资源和规划局收到原告楼西伟递交的《义乌市人民政府信息公开申请表》，所需信息为“义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据”。同年2月16日，被告义乌市自然资源和规划局作出义自然规公〔2020〕第19号政府信息公开答复书，答复认为该信息属于行政执法案卷信息，决定不予公开，并于同年2月19日邮寄送达原告楼西伟。同年4月2日，原告楼西伟因不服该答复书，诉至原审法院。原审法院认为，本案的争议焦点为涉诉信息是否应公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，属于政府信息。该条例第十六条第二款规定行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。该条例、规定，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。原告楼西伟申请公开的“义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据”，是被告义乌市自然资源和规划局在对上杨村土地违法行政处罚案件中形成的案卷材料，现被告义乌市自然资源和规划局在法定期限内作出了政府信息公开答复，告知原告其决定不予公开，已履行了政府信息公开的法定职责，且答复程序和内容均符合法律规定。原告楼西伟的诉讼请求与法不符，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项之规定，判决：驳回原告楼西伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告楼西伟负担。楼西伟上诉称：一审法院事实认定、法律适用、法条理解明显错误。本案上诉人向被上诉人申请公开信息描述为“公开上杨村破坏60余亩耕地不予处罚的依据”，被上诉人未在上诉人提交申请公开信息表时提出过异议，足以证明被上诉人应该明白上诉人想要的信息。一审法院认定上诉人申请公开的上杨村破坏60余亩耕地不予处罚依据就是（土地破坏程度）鉴定报告。法院既然明确了土地破坏程度鉴定报告就是上杨村破坏60余亩耕地不予处罚的依据，又认为作为土地破坏案件行政处罚依据的土地破坏程度鉴定报告可以不予公开明显系事实认定错误、法律适用错误和法条理解错误。理由如下：1、上诉人申请公开的信息是属于行政处罚依据信息，依据《中华人民共和国行政处罚法》第4条和《中华人民共和国政府信息公开条例》第16条第2款、第19条、第20条第5项和第6项规定，被上诉人应依法向上诉人公开。《政府信息公开条例》第16条第2款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”这句话说明法律、法规、规章规定应当公开的即使是行政执法案卷中的信息也应公开。而《中华人民共和国行政处罚法》第4条恰恰规定：行政处罚遵循公开、公正原则，对违法行为给予行政处罚的依据（规定）必须公开。且行政处罚法的位阶显然高于政府信息公开条例，即使政府信息公开条例的规定与行政处罚法规定有冲突时，也应以行政处罚法规定为准；且《中华人民共和国政府信息公开条例》第16条第2款最后一句话也有类似的规定：法律、法规、规章规定上述信息（包括行政执法案卷中的信息）应当公开的，从其规定。因此说被上诉人依据《中华人民共和国行政处罚法》第4条和《中华人民共和国政府信息公开条例》第16条第2款规定都应向上诉人公开义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地不予处罚的依据。2、本案一审庭审中上诉人现场提供证据一份即被上诉人查处破坏耕地案例二件（义乌市自规局网站上还有很多，只选印了二件），据上诉人从被上诉人单位网站查得案例可知，被上诉人查处每一个破坏耕地案件均有提到土地破坏程度鉴定事宜，构成破坏的就得依法处罚。因此说土地破坏程度鉴定报告一定是被告查处土地破坏案件的依据（规定）。一审法院认定上诉人申请公开的“义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据”即鉴定报告，那么鉴定报告（土地破坏程度鉴定报告）就是被上诉人查处城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据。既然鉴定报告（土地破坏程度鉴定报告）是被上诉人查处城西街道上杨村破坏耕地案的处罚依据，依据《中华人民共和国行政处罚法》第4条和《中华人民共和国政府信息公开条例》第16条第2款规定，被上诉人依法应向上诉人公开上述行政处罚依据的信息。3、《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定：行政处罚遵循公开、公正原则，对违法行为给予行政处罚的依据（规定）必须公开。这里所说的行政处罚的依据（规定）一定不是法律依据（规定），因为我国的所有的法律依据（规定）已向全民公开，根本不需要任何行政单位依申请公开。结合本案，《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定的必须公开的行政处罚的依据（规定）一定是土地破坏程度鉴定报告，一审法院也认定了上诉人申请公开的义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据即鉴定报告。4、按常理只有土地破坏程度鉴定报告鉴定为不构成破坏，被上诉人才可以不予处罚。如果不构成破坏，被上诉人何必藏着掖着？完全可以大大方方地公开这份“合格”的鉴定报告。而事实是城西街道上杨村破坏耕地60余亩案一定是构成严重破坏（一审庭审中上诉人现场提供破坏前、中、后照片一组足以证明），依据《中华人民共和国土地管法》、《基本农田保护条例》、《刑法》等有关规定破坏耕地5亩以上，除耕地外其他土地10亩以上应该被追究刑事责任；被追究刑事责任后，也不能免除恢复原状的义务。所以说被上诉人只有依法公开城西街道上杨村破坏耕地60余亩案的不予处罚依据（土地破坏程度鉴定合格报告）才能打消民众（包括上诉人）对查处城西街道上杨村破坏耕地案公正性的怀疑（被上诉人有查而不处，避重就轻、包庇纵容的违法行为），而行政处罚又必须遵循公开、公正原则；且公开本案所涉的土地破坏程度鉴定报告具有保护耕地的普法意义，对破坏耕地行为起到震慑作用；从而起到更好地保护耕地的目的。综上，一审法院硬是把被上诉人依据《中华人民共和国行政处罚法》第4条和《中华人民共和国政府信息公开条例》第16条第2款规定都应向上诉人公开的其查处城西街道上杨村破坏耕地案的处罚依据（鉴定报告）说成是行政执法案卷信息，可以不公开。明显系事实认定错误、法律适用错误和法条理解错误。而一审法院自己引用的法律依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第16条第2款恰恰规定了法律、法规、规章规定应当公开的即使是行政执法案卷中的信息也应公开。二审审理中补充：当时上诉人去申请，被上诉人也明确说是鉴定报告，后来说是没有，我们就提出要不予处罚的依据，被上诉人也说没有。不予处罚的行为是违法的。起初是我们实名向土地监察大队举报，他们一直不查处，本来先要固定证据的，他们不但不固定证据，还叫挖机把证据破坏了。本身土地破坏案件是清晰的，规模很大，我们举报是在2018年6月份，当时是30来亩，后来扩大到60亩左右。后来我们向省国土厅举报，他们函告我们应该通过行政处罚的法定途径解决这个事。浙江省查办土地破坏案件的浙江省耕地破坏鉴定办法试行条例第三条是明确，由国土资源部门查处的这种耕地破坏案件必须得鉴定。上诉人一审之中提供了足够的证据，他们查处每一个土地破坏案件，都有经过鉴定这么一个程序，鉴定结果是作为处理案件的前置条件。根据该条例第二十二条，我们举报的这个案件是属于严重毁坏耕地，耕作层破坏达到30公分以上就是属于严重毁坏，国土部门却说不属于毁坏耕地。上诉人申请的信息不是国家机密，如果说行政处罚的依据都是作为国家机密的话，显然是违反行政处罚法。行政处罚法第四条非常明确，必须要公开。而且被上诉人所称的信息公开条例的第十六条，后半句话也明确法律、法规规定的，也必须要公开。且信息公开条例的法律位阶也肯定是低于行政处罚法的。我们对信息公开的流程没有意见，对答复内容有意见。被上诉人现在是纵容破坏耕地行为。上诉请求：1、判令撤销义乌市人民法院作出的（2020）浙0782行初84号判决。2、判令被上诉人不公开义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据违法。3、判令被上诉人向上诉人依法公开上述依据信息。4、判令本案诉讼费用由被上诉人承担。义乌市自然资源和规划局辩称：在原审的答辩基础上，补充如下意见。一、2020年1月17日答辩人收到上诉人政府信息公开申请，根据其申请，并依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款、第三十六条第（三）项规定，答辩人在法定期限内作出了政府信息公开答复，并说明了理由。可见答辩人已履行了政府信息公开的法定职责，且答复程序和内容均符合法律规定。二、上诉人所申请公开的内容实质是城西街道上杨村地块耕地破坏程度意见书，即该地块鉴定报告。该鉴定报告是答辩人在对城西街道上杨村耕地破坏案件调查过程中形成的案卷材料，是行政执法案卷的一部分。故原审认定的事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。综上，请金华市中级人民法院依法驳回上诉，维持原判。二审中上诉人向本院提交如下证据：1、2018年6月15日公告，证明：破坏土地是因为天波湖项目建设需要，是义乌市城西街道上杨村的项目。2、向义乌市国土资源局举报的材料，证明：几十亩土地被挖，申请国土局处理。3、向省国土厅举报农保区内数十亩农田被毁的举报的材料，证明：他们一直不去制止，不处罚，农田被毁面积越来越多，越举报毁坏面积越大。4、提交给省国土厅的意见（关于义乌市国土资源监察大队对城西街道上杨村两委违法，对30余亩基本农田进行破坏情况答复非常不满意的理由），证明：国土部门不去查处，行为是违法的，显然程序违法，且有毁灭证据之嫌。5、《浙江省耕地破坏鉴定办法》（试行），证明：土地资源管理部门在查处违法占用（破坏）耕地的时候，必须要进行鉴定，鉴定是处罚的前置条件。属于耕地种植条件严重毁坏或者是严重污染的情况有五种情况，上杨村的情况明显是构到严重破坏，只要达到耕作层毁坏30公分以上，就属严重毁坏。申请鉴定的时间严重不对，因为当时他们没有下达任何行政处罚决定书之前就已经叫他们在那里整改了。6、国务院办公厅印发的《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，证明：义乌市自然资源和规划局应该充分履行该项职责。7、告知单，证明：省国土厅告知四个案件必须通过行政处罚的程序解决。被上诉人质证认为：对7份证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，该7份证据与信息公开案件无关。本院对上述证据的真实性予以确认。二审中被上诉人未提交新的证据。经审理，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”上诉人认为依据《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，对违法行为给予行政处罚的依据（规定）必公开。但该条规定为“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”该条所规定的“行政处罚的规定必须公布”是指行政处罚时适用法律依据的要求，并非《中华人民共和国政府信息公开条例》所指向的政府信息公开。本案上诉人申请公开“义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据”明确系指鉴定报告。该申请内容系被上诉人在处理上杨村土地违法行政案件中形成的材料，属于行政执法案卷信息。据此，被上诉人作出的答复符合《政府信息公开条例》的规定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人楼西伟负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 虞 行审 判 员 徐青雅二〇二〇年十一月二日代书记员 余美子