河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行终254号上诉人（原审原告）吕继争，女，1963年2月21日出生，汉族，住河南省沁阳市。委托代理人张小娟，金研律师事务所律师。被上诉人（原审被告）沁阳市西向镇人民政府。住所地：沁阳市西向镇西向一街。法定代表人王涛，男，镇长。出庭负责人张鹏，男，副镇长。上诉人吕继争因要求履行行政协议一案，不服河南省沁阳市人民法院（2020）豫0882行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吕继争及其委托代理人张小娟，被上诉人沁阳市西向镇人民政府的副镇长张鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：原告吕继争系沁阳市西向镇西高村村民，在本村有承包地。2018年，沁阳市政府实施“四好农村路”示范线路创建工作。根据沁阳市四好农村路创建工作指挥部办公室《关于进一步明确沁阳市“四好农村路”创建工作指挥部成员职责的通知》，相关乡镇（办事处）的职责明确如下：按照我市四好农村路创建设计标准进行实施，负责辖区内创建线路的路肩培护、边沟整修、路域环境整治工作，负责过村路段综合提升工作……负责做好土地流转工作，委托第三方专业公司进行勘察测量，按照审计结果进行流转。被告西向镇政府为做好创建工作，对辖区内的部分土地进行了流转，约定土地流转费用为第一年含青苗补助费每亩1300元，第二年之后为每年每亩900元。其中包括了原告吕继争的部分承包地及绿茵地（共8米宽，流转5米宽）。被告西向镇政府对案涉土地进行了整修，并支付了原告吕继争2018年11月至2019年11月的土地流转费3440元、青苗补助费1882元，共计5322元。原告对上述款项已领取。因原告吕继争对剩余3米宽绿茵地主张土地流转费用且信访，被告西向镇政府通知原告吕继争不再使用原告已流转土地。2020年1月13日被告西向镇政府向吕继争出具答复意见“吕继争：接您反映信访事项后，……二、调查情况经查，在当时村里分地时，吕继争的耕种地，位于路边并且有树，为了保证庄稼收成，村里在地边留出8米绿茵地，其中5米可以耕种，3米属于村集体预留地，如遇到政府征用、征收，归属权及收益归集体所有，征用吕继争耕地时，地面并没有耕种，同时在征用绿化带时也并未使用，并且通知吕继争本人不再使用，让其继续耕种。三、处理意见按照村集体规划，现不再使用地边上绿茵地，因此不产生任何补偿款，包青款等费用”。2020年5月6日原告吕继争提起行政诉讼，请求判决被告将损坏原告种植的土地（位于沁五路路边）五亩给予恢复原状，并赔偿复耕费及减少的庄稼收入的损失合计10000元。诉讼中，法院对案涉土地进行了勘验：案涉土地位于沁五路北，东西长194米。从吕继争北边界至沟（指的是勘验时种庄稼和没有种庄稼的分界线）为7米，种植有庄稼；沟往南至树处约14.6米，未种植庄稼。土壤硬实、坑洼不平、杂草丛生，不具备直接播种条件。法院同时录制了勘验视频，制作了勘验笔录。此为本案事实。原审法院认为：（一）关于原、被告之间是否属于行政协议法律关系。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。本案中，原、被告双方虽未签订书面协议，但被告西向镇政府是为做好辖区内“四好农村路”示范线路创建工作，从而与原告吕继争就案涉土地的土地流转费、青苗补偿费所达成的协议，该协议系基于公共利益或行政管理的目标，具有行政法上的权利义务内容，具备行政协议的基本要素，属于行政协议范畴。故就本案所涉土地，原、被告之间系行政协议关系。（2）关于原、被告土地流转的具体面积。因原、被告双方未签订有书面协议，结合庭审调查情况，本案现有证据并不能证实本案土地流转的面积为5.08亩。而结合被告自认情况以及原告已领取的2018年11月至2019年11月的土地流转费3440元、青苗补助费1882元的实际情况，法院认为，本案土地流转的面积应以被告庭审认可的3.82亩为准。原告吕继争主张流转5.08亩【（3米＋5米＋6.6米＋2.87米）×194米÷667】，法院不予采信。（3）关于原告主张的案涉土地恢复原状并赔偿复耕费等损失问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任”。本案中，从原告提交的被告出具的落款日期为2020年1月13日的《关于吕继争反映问题的答复意见》可知，被告西向镇政府在2020年1月13日之前已经解除了双方之间的土地流转协议。诉讼中，原告吕继争也认可协议实际解除。但被告西向镇政府并未提交证据证明协议解除的具体时间。协议履行时，原告吕继争将土地交付给被告使用，被告支付原告流转费用。被告不再使用，合同解除后，被告应对土地加以处置以使土地达到通行的耕种条件并退还原告，这也是被告基于双方土地流转协议解除后产生的后义务。而结合现场勘验情况，案涉土地坑洼不平，土壤硬实，不利于耕种与庄稼生长。能够证实被告不再使用土地后，并未对案涉土地采取任何的处置措施。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定：“人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”。诉讼中，法院询问原告恢复原状的准确意思，原告称指的是土地平整，补偿复耕费用。法院认为，案涉土地系耕地，现原告要求被告平整土地，应予以支持。但结合农村耕种实际情况，应以旋耙地的方式将土地予以平整。标准方面，达到普通农户种植前的标准即可。平整土地的具体范围应在沟（指的是勘验时种庄稼和没有种庄稼的分界线）往南11.6米范围内。关于原告主张的复耕费方面。一则复耕费系行政事业性收费范畴，另则平整土地也是在复耕，原告主张复耕费，法院不予支持。减少的庄稼损失方面，庭审中，原告并无直接证据证实其具体减少的收入损失，但未种植土地的确会产生损失。此种情况下，法院综合考虑后认为以解除合同前双方土地流转费约定标准作为计算原告损失的标准较为公平。根据双方约定，土地流转费用第二年之后为每年每亩900元，故原告主张的案涉土地2019年11月至2020年11月（两季）可预期的利益为3440元。因被告在解除流转协议后并未对土地进行处置以达到耕种条件，违反后合同义务，导致原告吕继争不能种植土地，故被告应当承担原告该部分可预期利益损失3440元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条、第四条、第十条、第十九条之规定，判决如下：一、限被告沁阳市西向镇人民政府于判决生效后三十日内将原告吕继争种植的土地旋耙、平整。二、限被告沁阳市西向镇人民政府在判决生效后十五内向原告吕继争支付3440元。三、驳回原告吕继争的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告沁阳市西向镇人民政府负担。上诉人吕继争不服一审判决，向本院提起上诉,请求：一、要求撤销（2020）豫0882行初12号行政判决书，改判被上诉人将损坏原告种植的土地（位于沁五路路边）5.08亩给予恢复原状，并赔偿复耕费及减少的庄稼2年收入的损失合计10000元;二、二审上诉费由被上诉人承担。吕继争主要上诉理由：一审认定事实错误。上诉人从2013年村里分地到现在，一直在此土地上耕种。根据村里的分地习俗，路边都有三、五米宽的绿茵（斜疝）地，均属于自己耕种的土地。而一审在审理中，不去考虑村民习俗，也不让被告出具村里分地原始的表格，就认为路边的土地不属于上诉人耕种的土地，完全是错误的。对于被上诉人使用土地进行绿化，占用上诉人的土地，却不去按照规定，给予上诉人的土地补偿款，在上诉人多次反映下，又利用职权下达了不再占用上诉人的土地。为此，上诉人才将被上诉人诉讼法庭，要求被上诉人对损坏上诉人的土地进行赔偿（现在土地已经面目全非，坑坑洼洼，土地植被全部破坏，没有三五年是不能得到正常耕种的土地）。而一审，只判令被上诉人将土地平整一下，却忘记了还需要大量的施肥、浇水，这样的人工费还需要太多太多。为此，上诉人认为，一审判决被上诉人承担被毁的土地旋耙、平整，不但米数不够（还应当加路边三米），而且这样远远还得不够土地生长庄稼的条件，支付的3440元是根本不够的。因此，上诉人上诉焦作市中级人民法院，望查明事实，判令被上诉人承担上诉人5.08亩土地的恢复原状费用和两年的损失10000元。被上诉人沁阳市西向镇人民政府辩称，一审判决是完全符合事实的，并且判令被告西乡镇人民政府负责对原告的土地进行平整旋耕，然后补偿损失3440元，已经是非常客观了，原告提出的赔偿1万元的损失，明显高于土地的粮食作物产量以及市场价，并且我们在2019年9月底已经通知原告不再流转他的土地。一审的时候，沁阳市人民法院法官也到现场勘验，原告指出土地面目被毁坑坑洼洼的，这个完全是夸大了。因为原来流转土地以后是计划绿化的，实际上并没有绿化，土地肥力损失什么的不存在，即使当时平整之后有一些，因为他这两年没有耕作，土地被压实，可能需要旋耕，额外需要多上的肥料可以忽略不计的，相当于是土地放荒了。上诉人一直要求的路边3米是没有依据的，也不符合农村多年分地习惯。二审期间，上诉人吕继争向本院提交以下证据：第一组证据：上诉人在2013年分地时在笔记本上记载的关于管后地分地具体面积。证明上诉人承包的管后地面积为每人2.635米，加上减产补助加宽了8米，西地头宽21.18米，东头21.31米。第二组证据：被破坏耕地种植现状和没有被破坏耕地的种植现状照片2张,土地现状照片2张荒草丛生、坑坑洼洼，卖粮食收据一张。证明耕地被破坏后收成大大减产，每斤粮食减少收入1.12元。另本院要求上诉人提供了西高村委会出具的《关于吕阳阳分地的情况说明》一份。吕继争称说明是复印件，上面没有村委的盖章。两个见证人的书写，属于同一个人签字代写，上诉人因为占地赔偿问题，原本应由乡政府赔偿给自己的赔偿款被村委拿走三米的收益，因此村委临时出具这个情况说明，该情况说明是村委为了维护自己的取得的不当利益而出具的，说明的格式也不符合法定的格式。因此不符合证据条件，也与事实情况不符。被上诉人沁阳市西向镇人民政府质证称，这些证据不能说明什么问题，一个是上诉人笔记本上记的。他记的分地面积并不能说明我们实际流转的面积。第二个土地现状照片以及放荒的土地照片。在一审的时候，原告的律师以及法官都到现场勘验过。一审有法庭勘验的视频也有照片，已经说明问题了，这个完全没有必要再次上交证据。第三个卖粮食的收据也不能说明所卖粮食完全是现在他这一块地上出产的粮食的全部卖粮收入，也不能说明问题。对于证明，这个证明看到过，这是原告上访时村里给镇政府信访办出具的证明，对证明真实性无异议。本院认为，上诉人吕继争二审中提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条所规定的新的证据，对其提交的证据本院不予认定。本院要求吕继争提交的证据，虽上诉人吕继争对证明内容提出异议，但各方对此证明的真实性无异议，故对该证据本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，西高村委会于2020年1月20日出具的《关于吕阳阳分地的情况说明》中载明，吕阳阳（吕继争的侄儿）西高8组村民。土地调整时，吕阳阳全家5口人，应分土地宽13.15米（每人2.63米），因滨临绿化带树木减产补助加宽5米，合计18.15米，应分土地长197米。18.15米南至树木3米系村集所有，历经多年无任何异议。本院认为，本案吕继争一审诉讼请求为，要求沁阳市西向镇人民政府将损坏其种植的土地（位于沁五路路边）五亩给予恢复原状，并赔偿复耕费及减少的庄稼收入的损失合计10000元。根据勘验情况，涉案土地坑洼不平，土壤硬实，吕继争要求进行土地平整的请求成立，一审法院判决沁阳市西向镇人民政府将土地旋耙、平整符合法律规定。因一审法院已判决将土地旋耙、平整，吕继争再要求复耕费缺乏依据，故吕继争该项请求不能成立。至于吕继争要求的减少的庄稼收入，一审法院结合土地流转费用确定为3440元亦无不当。吕继争上诉所称的路边三米地及赔偿损失过少问题，因现有证据不能证明吕继争享有路边三米地的使用权，其要求的过高的损失也无证据证明，故吕继争的上诉理由不能成立。综上所述，一审判决正确，应予维持。吕继争的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吕继争负担。本判决为终审判决。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二〇年十一月二十七日书记员  吕东伟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。