台州市黄岩区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙1003行初16号 原告台州市黄岩富景鲜花专业合作社，统一社会信用代码933310037818390436，住所地台州市黄岩区高桥街道胜利村。 法定代表人符建兵，负责人。 委托代理人林统，浙江利群律师事务所律师。 委托代理人何良雄，浙江利群律师事务所律师。 被告台州市黄岩区农业农村局，住所地台州市黄岩区东城街道环城东路**交通大厦。 法定代表人牟贤杰，局长。 应诉负责人王立宏，副局长。 委托代理人汪程萍，浙江银马律师事务所律师。 原告台州市黄岩富景鲜花专业合作社（以下简称富景合作社）诉被告台州市黄岩区农业农村局（以下简称农业农村局）为其他行政行为一案，本院于2020年5月27日立案后，于次日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年7月15日公开开庭进行审理。原告富景合作社的法定代表人符建兵及其委托代理人林统，被告农业农村局的应诉负责人王立宏及委托代理人汪程萍到庭参加诉讼。本案现已经审理终结。 被告农业农村局于2020年4月13日对原告富景合作社作出回复，载明：关于要求发放“38亩花卉基地建设”项目剩余50万补贴款及返还21万补贴款事项。根据台州市审计局（台审财报[2014]27号）审计报告，该项目申报补助对象资格不符，系你社法人代表符建兵与2家企业股东合资，借用你社名义申报。浙江省农发办已于2017年发文终止“38亩花卉基地建设项目”（浙农综办[2017]7号）。故针对“38亩花卉基地建设”项目剩余50万元补贴款我局不予申报发放，21万补贴款不予返还，并对已拨付29万元资金将依法依规予以追回。相关决定将会同有关部门于近日作出。 原告富景合作社起诉称其自2005年开办以来新建多处项目，被告方曾出台多项农业补助措施对原告的新建项目提供资金支持。原告遂根据相应政策分别向被告申报了“38亩花卉基地建设”项目、“黄岩区上垟设施农业温室大棚建设”项目、“沙埠镇花卉基地新建”项目。由于被告方口头声称补贴资金审查存在问题，暂停全部项目补助资金的发放，未作出书面告知，原告遂于2019年10月25日通过邮寄的形式向被告提出申请返还原告于2014年11月15日支付的21万元补贴款项、发放给申请人关于“38亩花卉基地建设”项目的剩余50万元补贴款项、发放给申请人关于“黄岩区上垟设施农业温室大棚建设项目”的剩余20万元补助款、发放给申请人关于“沙埠镇花卉基地新建”项目的剩余21万元补贴款。被告于2019年10月28日收到申请后未作出任何处理。后原告向法院起诉过程中，被告于2020年4月13日作出《回复》称因原告存在资格问题不予补贴，但未提供相应依据。原告认为被告作出的相应农业补助项目，在没有证据证明的情况下否认原告资格问题。故被告作出的关于“38亩花卉基地建设”回复认定事实不清、证据不足、适用法律错误。故诉请：1、撤销被告于2020年4月13日作出的关于对“38亩花卉基地建设”项目剩余50万元补贴款及21万元补贴款事项做出的回复；2、判令被告重新对原告是否返还发放“38亩花卉基地建设”项目补贴款作出处理。 被告农业农村局答辩称，一、被告的回复系过程性行为，非最终的行政决定，对原告权利不产生实质性影响，不是行政诉讼的受案范围，应裁定予以驳回。本案的回复是暂时性的不申报，但实质上不具有独立的价值，而且法律效果是依附最终的行政决定并被其所吸收的。本案回复称将“会同有关部门作出相关决定”，明确了被告并非直接作出结论的机关或者唯一机关。故回复不具备直接、对外发生法律效果的特点，其法律效果须通过有关职能部门依职权针对具体项目作出相应处理决定加以实现。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。二、即便属于行政诉讼范围，被告的回复并无不当，不应被撤销。“38亩花卉基地建设”及相应补助款项，该项目全部涉及财政资金100万元，其中中央财政50万元，省级财政40万元，区财政10万元。截止2014年6月为止已经拨付资金50万元，但项目未验收。2014年6月经台州市审计机关取证确定原告不符合浙农综办[2012]49号《浙江省农业综合开发项目产业化经营项目申报指南》中的“财政补助立项条件之一是农民专业合作社2011年未净资产不低于申请财政补助资金总额”的规定，2014年12月台州市审计局出具台审财报[2014]27号审计报告明确原告有“黄岩富景鲜花专业合作社法人代表与2家企业股东合资成立与其他社员无关的沙埠花卉基地，借用该专业合作社名义申报财政补助资金150万元”的事实。且“38亩花卉基地建设”已经浙江省农业综合开发办公室浙农综办[2017]7号批复终止。期间在原告已明知系因原告不符合项目申报条件该资金错误下发的情况下，经被告催讨后，原告自愿退回了上述21万元，在后续针对原告尚未退回的29万元的再审诉讼中，浙江省高级人民法院于2019年8月28日出具的（2019）浙民再298号民事裁定书的本院认为部分明确原黄岩农业综合开发办公室下发款项系错误下发的财政补助资金，应当向原告富景合作社依法予以追回，故对于上述款项应如何处理已是明确的，所以被告认为，原告已经退回的21万元、该项目尚未追回的29万元及尚未发放的项目补助资金均非原告当然所有，原告没有申请返还和要求发放的实体上和程序上的权利，被告依据经原告自身认可的台州市审计局的涉农审计报告及浙江省农业综合开发办公室发文浙农综办[2017]7号文件向原告作出回复并无不当。三、被告没有直接或者单独决定对项目资金作出处理的法定职责。被告并非原告所称的财政资金返还发放的决策机关，仅为申报机关。在该项目的推进中，涉及中央财政、省级财政及区配套财政，被告并无直接或者单独决策项目资金走向的职权，故在回复中称需会同有关部门再行最后决定，故原告向被告申请要求返还或者发放财政补助资金本身就是对象错误，而被告出于方便原告的角度也向原告告知了原告申请事项中的项目因审计时发现问题，项目被取消终止，原告的申请被告无权办理、无法办理，且行政机关将依法依程序对尚未回收的财政资金予以追缴收回，原告的第二项诉讼请求无法实际实现。综上，被告的回复系在保障原告对项目进度知晓情况下作出的过程性的回复并非终局决定，且从项目的实际进度和审计报告显示，回复本身不对原告的权益产生实质性的影响，原告的起诉并非行政诉讼的受案范围，故请求裁定驳回起诉。 经审理查明，2012年，浙江省农业综合开发办公室下发浙农综办[2012]49号《浙江省2013年农业综合开发产业化经营项目申报指南》，该文件载明扶持对象为符合农业综合开发产业化经营扶持条件的农业产业化龙头企业和农民专业合作社，其中农民专业合作社的立项条件之一为2011年末净资产不低于申请财政补助资金总额等内容。原告富景合作社作为项目建设单位的“38亩精品花卉生产基地新建项目”经上报获得批准立项，项目计划总投资238万元，合作社自筹资金138万元，申请2013国家农业综合开发产业化经营资金补助90万元，其中中央财政资金50万元、省级财政资金40万元，区财政配套资金10万元。2013年9月2日，原告富景合作社向原黄岩区农业综合开发办公室（以下简称区农综办）申请财政补助资金报账，并经原区农综办及台州市黄岩区财政局审核后获得50万元的财政补助资金。 2014年4月至12月，台州市审计局就市本级2011至2013年财政涉农资金开展专项审计调查。在调查过程中，台州市审计局作出审计取证单，载明：沙埠基地2项目由符建兵与华尚电器老板徐为民、平安盛世家具有限公司老板安磊等三人单独出资运作，符建兵占40%，徐为民、安磊各占30%，自负盈亏，与其他社员无关。沙埠38亩精品花卉基地建设，该项目已经部分实施完成，但未验收，已拨付资金50万元。从现场察看情况来看，生产管理用房项目申报为2层，实建4层。从浙江**诚会计事务所有限公司提供的审计报告来看，该社2011年未资产负债表中净资产为1155245.06元，但从账簿上看，该社2011年末净资产为641894.39元，低于该项目申请补助资金100万元，不符合《浙江省2013年农业综合开发产业化经营项目申报指南》中的“财政补助立项条件之一是农民专业合作社2011年末净资产不低于申请财政补助资金总额”的规定。沙埠精品花卉基地建设，该项目总投资108万元，其中智能温室50万元、冷库设施30万元、运输设施8.5万元、新品种引进及新技术推广19.5万元，申请2013年黄岩区农业产业化和园区项目建设资金补助50万元，该项目仍未验收，目前已拨付资金30万元。以上两个项目建在同一个地方，冷库建设分为以上两个项目包装，一个申请冷库房补助，另一个申请冷库设施补助等内容。原告富景合作社在该审计取证单上加盖公章。2014年11月5日，原告向原农发办出具《关于富景鲜花合作社项目承诺》一份，载明：“……对于2013年国家农业综合开发产业化经营财政补助计划投入238万元，到目前项目实际投入270多万元，计划申请财政补助100万元，已到账50万元。对本次涉农审计发现问题，如果要收回财政补助资金我合作社愿意在2014年11月15日先退还22万元，其余部分要等在经营收入后退还，如还不出在项目形成资产拍卖资金中归还或抵押给政府”。原告法定代表人符建兵在承诺书上签名并加盖合作社公章。该承诺出具后当月，原告退还涉案项目财政补助资金21万元。同年12月31日，台州市审计局作出台审财报[2014]27号审计报告，报告就财政涉农资金申报中存在的问题部分载明：一是申报补助对象不符，通过虚假主体申报、“借壳”申报、篡改创设时间等手段，获取财政补助资金。黄岩富景鲜花专业合作社法人代表与2家企业股东合资成立与其他社员无关的沙埠花卉基地，借用该专业合作社名义申报财政补助资金150万元，已经到位资金80万元等内容。 2017年1月4日，原农发办向台州市农业综合开发办公室提交黄农综办[2017]1号《关于要求终止2013年台州市38亩精品花卉生产基地新建项目的请示》。2017年2月8日，原浙江省农业综合开发办公室作出浙农综办[2017]7号《关于同意2013年台州市38亩精品花卉生产基地新建项目终止的批复》，同意涉案项目终止，批复并载明该项目省以上财政资金90万元由你市收回统筹使用等内容。2017年3月8日，原告富景合作社向原农发办出具《还款计划书》一份，载明：“我合作社2013年花卉项目的财政补助资金伍拾万元整，由于项目审计不符合要求已在2014年11月15日退还贰拾壹万元整，尚有贰拾玖万元整未退还，未退还部分计划分期退还（财政），3月底退还壹拾伍万元正，壹拾肆万元陆月底前退还。承诺人：黄岩富景鲜花专业合作社，符建兵、徐为民”。 2019年10月28日，被告收到原告通过邮寄的方式提交申请，其中关于“38亩精品花卉生产基地”项目的申请事项为求立即返还原告于2014年11月15日支付的21万元补贴款项，立即发放原告该项目的剩余50万元补贴款。被告收到原告的申请后未予处理，原告向本院提起行政诉讼，诉讼过程中，被告就原告的申请，作出涉案回复，原告遂撤回起诉。 另查明，原区农综办曾于2017年向本院提起民事诉讼，要求原告退还财政补助资金29万元并赔偿相应利息，该案经一审、二审，后由浙江省高级人民法院进行再审，期间原区农综办并入被告。2019年8月28日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙民再298号民事裁定撤销一、二审判决，驳回原区农综办的起诉。 以上事实，有被告提供的台审财报[2014]27号审计报告（节选）复印件、审计取证单复印件、（2019）浙民再298号民事裁定书复印件、黄农综办[2017]1号《要求终止2013年台州市38亩花卉生产基地新建项目的请示》复印件、浙农综办[2017]7号《关于同意2013年台州市38亩精品花卉生产基地新建项目终止的批复》；原告富景合作社提供的《回复》、申请书复印件；以及到庭当事人（含代理人陈述）等证据证实。 本院认为，涉案的“38亩精品花卉生产基地”项目已于2017年2月8日经原浙江省农业综合开发办公室批复终止，批复同时明确该项目省级以上财政资金90万元收回统筹使用。现原告向被告提出申请，要求被告返还及发放补助资金，其实质是要求被告就已被终止农业综合开发项目向原告进行资金补助。被告就原告的申请，回复告知其项目终止情况及后续资金补助无法进行并无不当，该回复内容并未导致原告的权利和义务增加或减少，对其合法权益明显不产生实际影响，原告的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，应当予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（一）、（八）项的规定，裁定如下： 驳回原告台州市黄岩富景鲜花专业合作社的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  刘开怀 人民陪审员  林忠正 人民陪审员  金赛利 二〇二〇年十一月二十七日 法官 助理  缪娅薇 代书 记员  汪佳静 10 附件： 本裁定所依据的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 …… 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； …… 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； ……