江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 ‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌（2020）苏01行初425号 原告张中华，男，1967年1月22‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌日出生，汉族，住江苏省海‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌门市。 委托代理人张人可（系原告张中华女儿），女，1993年3月19‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌日出生，汉族，住江苏省海‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌门市。 委托代理人李洪朴，北京‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌京云（上海）律师事务所律‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍师，。 被告江苏省人‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌民政府，住所‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍地南京市北京西路**。 法定代表‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌人吴政隆，‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍江苏省人民‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌政府省长。 委托代理人陈‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌琦，江苏省司法‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍厅工作人员。 原告张中华因不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）行政复议行为，于2020年9月21日通过邮寄方式向本院提起行政诉讼。本院于2020年‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌9月24日立案受理后，于次日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月18日公开开庭审理了本案。原告张中华委托代理人张人可、李洪朴，被告省政府委托‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌代理人陈琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年9月8日，被告省政府‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌针对原告张中华的行政复议申请，作出《驳回行政‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌复议申请决定书》（[2020]苏行复第227‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌号，以下简称《驳回决定书》）。 原告张中华诉称，2020年‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌6月24日，原告调取到被告2‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍019年12月31日作出《江苏省人民政府‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌关于海门市2019年第9批次村镇建设用地‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍的批复》（苏政地[2019]907号，以下简称907号批复），原告房屋在该批复四至范围内，该具体‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌行政行为侵犯了原告知情权和听证权，与原告具有法律上的利害关系。2020年8月1日，原告向被告作出请求撤销907号‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌批复的行政复议申请，9月11日，原告收到被告作出的《驳回决定书》，认可原告在907号批复国有建设‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌用地范围内有房屋，以907号批复不涉及土地所有权、使用权的改变，‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍不影响原告实体权利为由驳回‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌原告的行政复议申请。原告认为被告批复行为改变了原告依法使用土地的性质，与原告存在利害关系，原告依法享有知‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌情权、听证权等合法权利。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）的规定，被告应当受理原告的复议申请，被告驳回原告复议申请违反相关法律规定，严重侵犯了‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌原告的合法权益。请求：1.撤销《驳回决定书》；2.撤销907号批复；3.诉讼‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍费由被告承担。 原告为支持己方的主张，‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌向本院提交了如下证据： 证据1.‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌907号批复、《政府信息公开申‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍请答复书》（海依复〔2020〕第16号），证明2020年6月24日原‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌告调取的907号批复，该批复与原告有直接利害关系。 证据2.《行政复‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍议申请书》，证明原告依法‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌向被告提起行政复议申请。 证据3.《驳回决定书》，证明‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌原告不认可驳回决定，提起诉讼。 被告省政府辩称，1.我方认定事实清楚、符合相关法律规‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌定。我方在收到原告提出的复议申请后，经审理查明：20‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍19年1‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌2月31日，我方作出907号批复，同意海门市的农用地转用方案，将国有农用地105.5901公顷（其中耕地91.3292公顷）转为建设用地‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌，同时使用国有未利用地10.6211公顷；同意海门市使用国有建设用地15.6958公顷。共计批准建设用地131.907公顷，‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍其中转用农用地105.5901公顷。907号批复同意使用国有土地，不涉及国有土地使用权收回；涉及的131.907公顷土地原为滩涂，1970年进行围垦，土地权属为国有。根据行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第二项规定，申请人申请行政复议应当与具体行政行为有利害关系。原告有使用土地在907号批复所涉范围内，但该批复批准转用国有农用地、使用国有建设用地以及国有未‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍利用地，不涉及土地所有权、使用权的改变，亦不影响原告对土地的使用‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌，不影响原告实体权利，对原告实体权利产生影响的是此后的房屋征收、土地收回行为，故原告提出复议申请不符合法律法规规定。我方根据行政复‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，作出驳回决定认定事实清楚。2.我方程序合法。我方于2020年8月3日收到原告的行政复议申请，8月4日作出《行政复议申请受‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌理通知书》《行政复议提出说明通知书》，并于次日向原告和南通市人民政府邮寄送达。9月8日我方作出‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍驳回决定，并于次日邮寄送达原告，程序符合行政复议法第十七条、第二十三条、第二十八条‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌、第三十一条，及行政复议法实施条例第二十八条、第四十八条规定。请求驳回原告诉讼请求。 被告省政府为支持己方的意见，‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌向本院提交了如下证据、依据： 证据1.《行政复议‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌申请书》及邮寄凭证； 证据2.《‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌行政复议申‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍请受理通知书‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌》及邮寄凭证； 证据3.《‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌行政复议提‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍出说明通知书‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌》及邮寄凭证； 证据4.《行政复‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍议说明书》； 证据5.《驳‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌回决定书》； 证据1—5共同证明我方‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌作出的驳回决定程序合法。 证据6.9‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍07号批复； 证据7.《关于海门‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌县东灶港围垦工程的‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍批复》（通‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌专革生字（70）第‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌97号）； 证据8.《关于兴办‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌东灶港西围垦工程的‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍请示报告》（（70）海革第‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌074号）； 证据9.《关于兴办‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌东灶港东围垦工程的‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍请示报告》（（69）海革第2‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌53号）； 证据10.《关‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌于请批东灶港两‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍侧海滩围垦工程‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌项目的报告》（（69）海‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍革第100号）； 证据11.《关‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌于中天项目地块‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍补偿安置的‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌情况说明》； 证据6—11共同证明原告与本案批复没有利‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌害关系，我方作出的驳回决定认定事实清楚。 依据有：1.行政复议法第九条‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌、第十七条、第二十三条、第二‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍十八条、第‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌三十一条；2.行政复议‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍法实施条例第二十‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌八条、第四十八条。 庭审中，双方当事人对对方当事人向本院提交的证据均发表了质证意见。原告张中华对被告省政府证据1—3的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据4、6—10的真实性‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌、合法性认可，关联性、证明目的不予认可；对证据5、11的真实性认可，合法性、关联性不予认可。被告省政府对原告张中华证据1—3的真实性、合法性、关联性均予以认可。 本院对双方当事人提交的证据认证如下：原告张中华提交的证据1—3和被告省政府‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌提交的证据1—11均与本案待证事实有关联，且来源真实、合法，本院予以确认。 本院经审理查明，原告张‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌中华系江苏省海门市东灶港‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍镇港新村**村民。其房屋所在地位于1970年‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌海门县东灶港围海造田的土地上，该土地权属为国有。20‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍19年12月31日，被告省政府作出907号批复，同意海门市的农用地‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌转用方案，将国有农用地105.5901公顷（其中耕地91.3292公顷）转为建设用地，同时使用国有未利用地10.6211公顷；同意海门市‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌使用国有建设用地15.6958公顷。共计批准建设用地131.907公顷，‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍其中转用农用地105.5901公顷。原告房屋在907号批复范围内。2020年8月1日，原告通过邮寄方式向省‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌政府递交《行政复议申请书》，请求撤销907号批复。2020年8月4日，省政府作出《行政复议申‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍请受理通知书》《行政复议提‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍出说明通知书》，并于次日分别向原告及南通市人民政府邮寄‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌送达。2020年8月10日，南通市人民政府向省政府作出《行政复‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍议说明书》‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌。2020年9月8日，省政府作出《驳回决定书》，并于次日向原告邮寄‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌送达。原告于2020年9月11日收到后不服，诉至本院。 本院认为,根据行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出行政复议申请。行政复议‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌法实施条例第二十八条第二项规定，申请人申请行‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌政复议应当与具体行政行为有利害关系。行政法上的“利害关系”，应限于法律上的利害关系，不包括反射性利益。所谓法律上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般仅指公法上的利害关系，不包括私法上的利害关系。而判断是否具有公法‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌上的利害关系标准，是看行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌告主体资格才能被承认。反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌关作出行政行为时需要考虑的权益，均不宜认可其与行政行为有“利害关系”。本案中，尽管原告张中华在907号批复范围内有房屋所有权及国有土地使用权，但90‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌7号批复批准转用国有农用地、使用国有建设用地以及国有未‍‌‌‍‍‌‌‍‍‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌‌‍‍‌‌‍‌‌‍利用地，不涉及国有土‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌;地使用权收回或使用权的改变亦不影响原告对土地的使用，不影响原告实体权利。对原告实体权利产生影响的是此后的房屋征收、土地收回行为。故省政府认为原告张中华提出复议申请不符合法律法规规‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌定，并驳回原告的行政复议申请正确，程序亦符合法律规定。原告张中华的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张中‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌华的诉讼请求。 案件受理费5‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌0元，由原告张中华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长 李 兵 人民陪审员 戴 霞 人民陪审员 韩其华 二0二0年十一月十九日 书记员韩卓君