浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终461号 上诉人（原审原告）刘雅罗，女，1932年1月30日出生，汉族，户籍所在地上海市杨浦区，现住浙江省诸暨市。 委托代理人方卫义，诸暨市浣江法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）诸暨市自然资源和规划局。住所地浙江省诸暨市暨阳街道东二路**。 法定代表人钱光辉，局长。 出庭行政机关负责人梁新，其他分管负责人。 委托代理人许超，男。 委托代理人宣卫忠，浙江新兴律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）刘杨波，男，1953年10月20日出生，汉族，住浙江省诸暨市。 委托代理人石尉，浙江卓颂律师事务所律师。 上诉人刘雅罗因诉被上诉人诸暨市自然资源和规划局（以下简称“诸暨自规局”）土地行政登记一案，不服新昌县人民法院（2020）浙0624行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人刘雅罗的委托代理人方卫义，被上诉人诸暨自规局的行政机关负责人梁新及该单位委托代理人许超、宣卫忠，被上诉人刘杨波的委托代理人石尉到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告刘雅罗的母亲刘茶英上世纪八十年代从香港回诸暨居住，在诸暨市××街道××村××村置有砖木结构二层楼房二间，持诸集建（94）字第16-0360号《集体土地建设用地使用证》，证载地号44-02-328，用地面积71.38㎡。2008年4月，刘茶英过继第三人刘杨波为子，并搬入第三人家居住。不久，刘茶英去世，第三人负责操办丧事并承担费用。2008年5月26日，原告刘雅罗与第三人刘杨波签订《协议书》一份，约定：一、房屋全部给刘杨波继承；二、刘亚罗（刘雅罗）在以后生活上照顾及如发生身体不良等情况，刘杨波无条件要照顾好刘亚罗（刘雅罗），或者到刘杨波家居住。2008年9月25日，第三人刘杨波持诸暨市陶朱街道刘家山村民委员会、诸暨市人民政府陶朱街道办事处出具的《证明》，填写《集体土地使用权登记呈报表》《土地使用权登记申请表》，向被告诸暨自规局申请对上述44-02-328号土地使用权进行变更登记。被告制作《界址确认权属调查表》《农村宅基地登记材料审核表》《农村宅基地土地使用权登记公告》《土地使用权登记审批表》，于2008年11月28日准予变更登记。原告刘雅罗发现上述土地使用权变更登记，向诸暨市人民法院提起民事诉讼，请求判决确认诸暨市陶朱街道刘家山村民委员会、诸暨市人民政府陶朱街道办事处于2008年9月24日、25日出具的“兹有诸暨市××街道××村××村刘茶英因故死亡，刘杨波是其家庭财产唯一合法继承人”的证明无效。诸暨市人民法院于2019年2月18日作出（2018）浙0681民初5589号之一民事裁定书，认为案涉证明未在原被告之间设立权利义务或者其他法律关系，原告起诉不属于确认之诉范围，裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，绍兴市中级人民法院于2019年4月3日作出（2019）浙06民终1249号民事裁定，维持一审裁定。 一审法院审理认为，本案存在以下争议焦点：一是原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限，二是被告作出案涉土地使用权变更登记行为是否合法。 关于起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，被告作出案涉土地使用权变更登记行为前于2008年9月25日在村里进行公告，后于2008年11月28日作出变更登记。虽然被告作出登记前作出公告，但公告范围小，对于长期居住于上海的原告刘雅罗而言，无法达到应有的告知作用。鉴于案涉行政登记行为发生之日到原告提起本案诉讼未超过20年，一审法院认为，原告提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。 关于案涉土地使用权变更登记行为的合法性。《中华人民共和国物权法》第十二条规定，登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。上述法律虽然要求登记机关查验当事人提交的材料，需要进一步查验的可以实地查看，但没有要求登记机关审核土地使用权变动的原因，以及确认土地使用权变动民事法律关系是否有效，即登记机关无需对变动原因及相关法律关系的合法有效进行实质审查。本案中，第三人刘杨波提出土地使用权变更登记时提交了下列材料：一是原土地使用权证，二是诸暨市陶朱街道刘家山村民委员会、诸暨市人民政府陶朱街道办事处出具的关于刘茶英夫妇死亡、刘杨波为唯一合法继承人的《证明》。第三人提交申请前，其与原告刘雅罗签订了关于房屋权属的协议书，约定房屋全部由第三人继承，村民委员会、街道办事处根据协议书作出上述《证明》，符合情理和基本逻辑。该三份材料能够形成完整的权利来源链条，被告根据上述材料作出案涉变更登记已经尽到了审慎合理的注意义务，符合法律规定。至于原告认为其与第三人签订的协议书虽然真实，但是存在欺诈情形，不能作为确认权源的依据。一审法院认为，上述协议书系原告本人签字捺印，原告未提交充分证据证明该协议书非其真实的意思表示，且无生效民事裁判文书认定协议书无效，一审法院认定该协议书合法有效。对于原告的上述辩称，不予采纳。 综上，被告作出案涉行政行为事实清楚，适用法律正确，同时程序符合当时有效的《土地登记办法》的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘雅罗的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告刘雅罗负担。 上诉人刘雅罗上诉称：1.一审判决认定事实错误。首先，上诉人作为被继承人亲生女儿的事实足以推翻原审第三人与村会计串通一气出具的“唯一继承人”虚假证明。上诉人确曾与原审第三人达成协议，但村无权确认该协议效力，无权以此认定原审第三人为唯一继承人。且协议与证明中的“唯一继承人”并非同一概念。协议本意是房屋一人一间，但被原审第三人在文字上做了手脚。一审判决未审查行政行为合法性，却审查了协议效力，致结论错误。其次，本案中涉及变更转移登记，上诉人作为当然的申请人之一而未共同参加登记，就是行政机关未完成实质性审查工作，违背了《土地登记办法》中第七条关于应共同申请登记的规定。综上，一审判决用认定协议的效力来肯定涉案行政行为的合法性，系偷换概念、歪曲事实。2.被上诉人和原审第三人再三将“协议”作为抗辩理由，属强词夺理。《土地登记办法》强调要全面实质审查权源，被上诉人诸暨自规局在知道受欺骗后应当按照《土地登记办法》第七十三条规定，对原审第三人作出处罚。原审第三人甚至不敢将协议交被上诉人诸暨自规局审查附卷，故协议本身不属于本案审查范围。一审判决以协议有上诉人签字捺印为由，认定其合法有效，超越了“诉”的认定，是行政诉讼中合法性审查的主次颠倒，适用物权法第十二条规定为由认定上诉人行政行为合法是建立在错误的事实上，规避了案件的事实和争点。综上，请求撤销一审判决，发回重审或查明事实后改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人诸暨自规局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。上诉人与原审第三人签订房屋权属的协议书，约定房屋全部由原审第三人继承，村民委员会、街道办事处根据协议书作出原审第三人为唯一合法继承人的《证明》，答辩人只需对原审第三人提供的材料进行形式审查，无需对变动原因及相关法律关系的合法有效进行实质审查。本案的基础法律关系是继承，作为上诉人应先进行民事诉讼，确认原审第三人无继承权。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人刘杨波述称，上诉人一直抗辩协议的无效性及认为村委会据此出具证明的虚假性，但答辩人认为既然上诉人认为协议属于无效，应当提供证据证明。上诉人既不能提供相应证据证明其主张，也不能就签字存在虚假性作出有效说明，这是无理无据的。故请求驳回上诉。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，被上诉人诸暨自规局根据被诉土地变更登记作出当时有效的《土地登记办法》第九条等相关规定，对原审第三人刘杨波提交的登记申请材料及相关证明等予以审查认定，并无不当，且本案中并不存在该办法第十八条规定的不予登记情形。上诉人刘雅罗主张被上诉人诸暨自规局作出登记前未就基础民事继承法律关系等予以审慎审查，造成登记客观上错误，但刘雅罗与刘杨波于2008年5月26日达成的《协议书》中包含了“房屋全部给刘杨波继承”内容，诸暨市陶朱街道刘家山村民委员会与诸暨市人民政府陶朱街道办事处基于该协议书内容作出“刘杨波是其家庭财产唯一合法继承人”证明作为登记审查材料之一，而上诉人至本案二审，仍不能提交有效证据推翻该证明之效力，故其关于被上诉人诸暨自规局在登记时遗漏共同申请当事人的主张亦无法成立。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘雅罗负担。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 瑛 审判员 张亚彬 审判员 范卓娅 二〇二〇年十一月二十六日 书记员 王 烨