江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终755号 上诉人（原审原告）杨彩兰,女，汉族，住江苏省徐州市睢宁县。 被上诉人（原审被告）睢宁县人民政府，住所地在江苏省徐州市睢宁县睢城镇永康路**。 法定代表人薛永，该县县长。 被上诉人（原审被告）睢宁县经济发展局,住所地在江苏省徐州市睢宁县行政办公中心**。 法定代表人贺双，该局局长。 委托代理人吴霜霜，江苏晋陵律师事务所律师。 上诉人杨彩兰因与被上诉人睢宁县人民政府、睢宁县经济发展局（原睢宁县发展与改革委员会）行政复议一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年6月16日，睢宁县经济发展局向睢宁县裕隆建设发展有限公司作出（睢发改投[2016]149号）《关于睢宁县裕隆建设发展有限公司魏集镇棚户区改造项目核准的通知》。2016年10月28日，睢宁县经济发展局收到杨彩兰邮寄的《政府信息公开申请书》，杨彩兰申请公开“关于征占位于魏集镇××东杨彩兰房屋的土地，《魏集镇城镇改造建设》项目的立项批准文件”。2016年11月3日，睢宁县经济发展局作出[2016]第8号《信息公开申请答复书》，告知“申请人申请的魏集镇××东杨彩兰房屋的土地，所在地块于2016年6月16日在我委办理了魏集镇棚户区改造项目核准手续，名称为（睢发改投[2016]149号）《关于睢宁县裕隆建设发展有限公司魏集镇棚户区改造项目核准的通知》”并将该《通知》向杨彩兰公开。杨彩兰认为睢宁县经济发展局核准的项目包括其所有的房屋及土地，并导致其房屋遭到强拆，遂向睢宁县人民政府申请行政复议，请求依法撤销睢宁县经济发展局作出的上述《通知》。睢宁县人民政府于2016年11月21日依法受理，同日向杨彩兰送达行政复议申请受理通知书，向睢宁县经济发展局送达行政复议答复通知书。睢宁县人民政府经审查认为，杨彩兰与上述《通知》不具有利害关系，遂于2017年1月16日作出[2016]睢行复第27号驳回行政复议申请决定，并于2017年1月17日向杨彩兰邮寄送达该决定。杨彩兰不服该行政复议决定，故提起本诉，诉讼请求如前所述。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，睢宁县人民政府经审查认为杨彩兰不具有申请行政复议的主体资格，并据此决定驳回申请人杨彩兰的行政复议申请，属于上述法条规定的“以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”的情形，故本案不符合将作出原行政行为的行政机关和复议机关列为共同被告的情形，睢宁县经济发展局不是本案的适格被告。 睢宁县人民政府作出的复议决定合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定：“当事人提起行政复议申请的，申请人应当与具体行政行为有利害关系。”本案中，《关于睢宁县裕隆建设发展有限公司魏集镇棚户区改造项目核准的通知》（睢发改投[2016]149号）系对建设项目的核准行为，项目建设涉及的土地使用权人或者房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，杨彩兰以项目审批行为侵犯其房屋所有权为由，向睢宁县人民政府申请行政复议，不具有申请人的主体资格。上述《通知》即使涉及杨彩兰房屋所占用的土地，杨彩兰也不能仅以上述《通知》导致其房屋被强拆为由申请行政复议。睢宁县人民政府在作出行政复议决定之前，履行了审查、受理、通知答复、决定、送达等程序，故睢宁县人民政府以申请人的复议申请不符合《实施条例》第二十八条第二项的规定为由，作出驳回其申请的决定，符合法律规定。杨彩兰如认为建设项目过程中行政机关的征收与补偿行为侵犯其合法权益，应当通过其他法定途径解决。 综上，睢宁县人民政府作出的[2016]睢行复第27号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决：一、驳回杨彩兰对睢宁县经济发展局的起诉。二、驳回杨彩兰对睢宁县人民政府的诉讼请求。案件受理费50元，由杨彩兰负担。 杨彩兰上诉称：1.原审法院认定睢宁县经济发展局不是本案适格被告错误。本案中，上诉人杨彩兰是案涉房屋所有权人是确定的，尽管王万明提起过确认与上诉人杨彩兰房屋买卖协议无效之诉（撤诉）、王万明与相关部门签订了拆迁补偿协议，但在杨彩兰诉魏集镇政府强拆（2018）苏8601行初1341号案件中，王万明明确表示与杨彩兰的房屋买卖协议真实有效，与相关部门所签的拆迁补偿协议非其本人所为，案涉房屋属于杨彩兰所有且没有其他争议，也就是说杨彩兰具有申请行政复议的资格。2.原审法院认定被上诉人睢宁县人民政府的行政复议决定合法错误。案涉项目除立项批复外，无该项目的任何其他合法有效的手续，被上诉人不能仅以《关于睢宁县裕隆建设发展有限公司魏集镇棚户区改造项目核准的通知》作为一个建设项目合法的审查标准，当建设项目有且只有立项批复时，该立项批复就是侵害权益的行政行为，上诉人有权依法复议、诉讼并依法获得救济。原审法院以被上诉人睢宁县人民政府履行了审查、受理、通知答复、决定的程序形式，即认定作出驳回复议申请的决定合法，未进行实体审查，违背了行政诉讼程序实体并重且解决行政争议的立法目的。综上，请求：1.撤销原审判决及被上诉人作出的[2016]睢行复第27号《睢宁县人民政府行政复议决定书》，发回重审或依法支持原诉讼请求；2.诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人睢宁县经济发展局辩称：1.依照法律规定本案仅以复议机关作为被告，睢宁县经济发展局不是被告的认定符合事实，适用法律正确。2.被上诉人作出的《关于睢宁县裕隆建设发展有限公司魏集镇棚户区改造项目核准的通知》是对建设项目的核准行为，项目建设涉及的土地使用权人或者房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，上诉人不能仅以上述项目核准通知导致其房屋被拆迁为由申请行政复议。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人睢宁县人政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，睢宁县人民政府经审查认为杨彩兰不具有申请行政复议的主体资格，并据此决定驳回申请人杨彩兰的行政复议申请，属于对上诉人行政复议申请的程序性驳回,并未对被申请行政行为的合法性作出实体性评判,不属于复议决定维持原行政行为的情形,不属于复议机关和作出原行政行为的行政机关作共同被告的情形，睢宁县经济发展局不是本案的适格被告。原审法院虽然对司法解释条文条目引用上存在错误,但是审理结果并无不当。 另外,根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定,行政复议申请人与具体行政行为有利害关系,是受理行政复议申请的必备条件。本案中,案涉《关于睢宁县裕隆建设发展有限公司魏集镇棚户区改造项目核准的通知》是睢宁县经济发展局作出的企业投资项目核准行为。睢宁县经济发展局对投资项目的核准,主要是从拟建项目是否合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益等方面进行审查,并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等相关内容，案涉《关于睢宁县裕隆建设发展有限公司魏集镇棚户区改造项目核准的通知》的行为并未对行政相对人房屋权益产生实际影响。据此,睢宁县人民政府驳回杨彩兰的行政复议申请,适用法律、法规正确,程序合法，结果并无不当。原审法院据此驳回杨彩兰对睢宁县人民政府的诉讼请求并无不当。上诉人杨彩兰如认为建设项目过程中行政机关的征收与补偿行为侵犯其合法权益，可通过其他法定途径解决。 综上，杨彩兰的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨彩兰负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 臧 静 审 判 员 朱 丽 法官助理 潘云志 二〇二〇年十一月九日 书 记 员 任子悦