江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终486号 上诉人（原审原告）徐维键，男，1968年4月21日生，××族，住如皋市。 委托代理人殷晓蔚，北京汉卓（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如皋市人民政府如城街道办事处，住所地如皋市如城街道福寿路**。 法定代表人仲纪元，主任。 委托代理人冒连锋，如皋市人民政府如城街道办事处政法和社会管理局局长。 委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。 原审第三人曹彬，男，1970年6月15日生，××族，住如皋市。 委托代理人黄磊，江苏敏政（南通）律师事务所律师。 委托代理人冒萍萍，江苏敏政（南通）律师事务所律师。 原审第三人王元清，男，1979年1月21日出生，××族，住如皋市。 上诉人徐维键因要求确认如皋市人民政府如城街道办事处（以下简称如城街办）强拆行为违法并赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1213号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2000年9月5日，徐维键与如皋市如城镇××村××组签订《土地租用协议》，其中约定租用土地面积2.18亩，合同期限从2001年起至2010年12月30日。2005年1月6日，徐维键与十里村村委会签订《土地租用协议》，约定徐维键向十里村委会租用部分土地作为南北通道使用，面积合计0.84亩，期限自2005年1月1日至2010年12月31日止。2005年11月10日，徐维键与十里村委会签订《土地租用合同》，约定徐维键租用十里村部分土地作为南北通道及兴建厂房，其中包括南北通道面积0.84亩和沙土堤面积2.101亩，合计2.941亩，期限自2005年11月10日至2025年11月9日。同时，该合同明确除2000年9月5日签订的合同保留之外，其余合同全部废止。2010年11月13日，徐维键与××村××组之间签订《土地租用协议》，约定徐维键继续租用2000年9月5日签订的合同中租用的土地，从2011年1月1日至2016年12月31日。2010年12月16日，徐维键与十里居委会签订《租地协议》，约定将2000年9月5日与九组签订的到期租地协议向后顺延，租地时间从2011年1月1日至2027年8月31日。其间，2007年1月31日，徐维键（甲方）与王元清（乙方）签订《租房协议书》，约定乙方租用甲方位于××村××组原太阳能生产车间、厨房及院子用于生产太阳能真空管，租用厂房占地东西长58米，南北宽23.6米，共计1368平方米，厂房建筑面积东西长52.4米，南北宽22.1米，计1158平方米，年租金20000元，厨房及院子年租金6000元，两项合计26000元，并约定由乙方向集体代缴土地租金，双方未约定租期。 2015年11月13日，王元清（甲方）与曹彬（乙方）签订《厂房转让合同》，其中载明协议转让的租用土地原属于××村××组，位于老如黄公路北侧，土地权属性质为集体，用途为工业，面积约5.121亩，目前厂房产权属甲方所有；双方约定，甲方向乙方转让上述地上所有建筑及设备（含办公室、厂房、附属用房及变压器），厂房建筑物及设备转让款96.8万元，甲方负责办理土地租用转让变更手续。后曹彬（如皋市彬盛建筑机械厂）按照上述协议全额支付了转让款，并向十里居委会支付土地租金、垃圾清运费。 2018年如皋市人民政府为民办实事和重大民生项目分解表中明确要加快推进新殡仪馆和公墓工程建设。2019年9月16日，如城西片区拆迁指挥部（甲方）和曹彬（如皋市彬盛建筑机械厂，乙方）签订《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》，载明乙方于2019年9月25日前将所有的位于十里社区实测建筑面积合计3100.23平方米（协议确认面积2906.06平方米）的房屋腾空并交由搬迁指挥部。当日，曹彬出具房屋搬迁调查评估结果确认书，确认搬迁号1-23曹彬（如皋市彬盛建筑机械厂）实测建筑面积3100.23平方米。2019年9月25日，曹彬（如皋市彬盛建筑机械厂）签署了《房屋交房验收合格证》，将房屋及构筑物、树木等附属设施交拆卸验收组验收。后如城街办组织人员拆除了案涉厂房及附属设施。 2019年9月14日，如皋殡仪服务中心地块搬迁工程公示表中明确载明如皋市彬盛建筑机械有限公司实测面积为2906.06平方米。2019年9月18日，徐维键签署《搬迁房屋验收合格证》，载明被征收房屋坐落于××村××组，建筑面积766.84平方米，征收编号××-××等内容。 2019年9月25日和10月10日，徐维键向如城街办及十里居委会致函，要求拆迁事宜应与徐维键协商处理，不认可曹彬作为被搬迁人取得搬迁补偿款。 2019年10月28日，徐维键向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认如城街办拆除徐维键位于十里××（××城街道××）部分厂房及附属用房的行为违法；2.判令如城街办赔偿徐维键损失40万元（后当庭变更为判决如城街办按照其与曹彬签订的补偿安置协议对徐维键进行补偿）。 另经一审法院查询关联案件，2018年9月25日，徐维键向如皋市人民法院起诉王元清、曹彬，要求确认两人之间签订的厂房转让合同无效，立即交付徐维键所有的办公室、厂方、附属用房及变压器，因王元清系如皋市人民法院工作人员的弟弟，该院报请南通市中级人民法院指定管理，南通市中级人民法院指定由如东县人民法院审理，后徐维键于2019年3月13日撤回起诉。2019年4月19日，徐维键再次将曹彬（王元清为第三人）诉至如皋市人民法院，后经南通市中级人民法院指定海安市人民法院审理，因徐维键未按期缴纳诉讼费，被该院裁定按撤回起诉处理。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。徐维键认为如城街办的拆除房屋行为侵犯其合法财产权益，案涉被拆除的房屋没有取得房屋所有权证，在不能完全排除徐维键主张的权利可能受到行政行为侵害时，应当赋予其提起行政诉讼的资格。至于徐维键的主张实体上能否得到支持属于实体审理的范畴。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了国家因公共利益需要，可以对国有土地上单位、个人的房屋进行征收，同时确立了实施搬迁“先补偿，后搬迁”的原则。房屋权利人在签订补偿协议或者收到补偿决定确定的补偿内容后，也有主动配合并支持房屋征收的义务和责任。现行法律法规并没有集体土地上房屋协议搬迁的明确规定。虽然案涉地块没有经征收程序，而是协议搬迁，但协议搬迁应当遵循平等自愿的基本原则操作，否则违反这一基本原则而实施强制拆除行为则可能被确认违法。实践中，多数被搬迁人都以签订补偿安置协议的方式自愿搬迁，但也有少部分被搬迁人未能达成协议或者签订协议后拒不配合搬迁，行政机关按照法定程序实施强制搬迁的情形。所谓强制拆除，是指行政机关在违背相对人意愿的情况下，采用强制手段实施的拆除行为。当有证据证明行政机关是在与相对人就相关房屋设施达成补偿安置及拆除协议后予以拆除，而相对人又未能提供证据证明拆除前相对人明确表示对协议内容不予认可，或者明确表示不同意拆除的情况下行政机关强行予以拆除，则应当认定行政机关的拆除行为是基于与相对人达成协议，在不违背相对人意愿的情况下实施的行政行为，不能认定为违法的强制拆除行为。本案中，徐维键主张案涉被拆除的房屋等其在租用的土地上所建设，而曹彬则主张系其向王元清购买后对原厂房等进行了翻建、加建，也就是说，徐维键、曹彬对于案涉被拆除房屋的归属有争议，而双方当事人均未能提供足以认定其对案涉房屋享有权利的充分证据。案涉房屋的归属问题，是徐维键主张本案赔偿或搬迁补偿权益的前提。在徐维键未能通过合法途径确认其对案涉被拆除房屋享有权利的情况下，如城街办根据曹彬与王元清达成的厂房转让合同以及支付了对价的收条等，与曹彬达成了房屋搬迁补偿安置协议，并由曹彬自愿将房屋交付拆除，不属于违背当事人意愿强行拆除的情形。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，赔偿请求人获得国家赔偿以行政行为违法为前提，且赔偿请求人对自己提出的主张，应当提供证据佐证。如前所述，案涉房屋的拆除系基于如城街办与曹彬达成了房屋搬迁补偿安置协议，且由曹彬自愿将房屋交付拆除，不存在违背当事人意愿强行拆除的情形，不应认定拆除行为违法，故徐维键要求赔偿的主张不能成立。至于徐维键当庭提出的要求如城街办按照其与曹彬签订的补偿安置协议对徐维键进行补偿安置的问题，徐维键在起诉状送达如城街办后变更诉讼请求不符合法律规定。再者，徐维键的该主张同样需要建立在其对案涉被拆除房屋享有权利的前提下。在案涉房屋归属存在争议，而徐维键又未能通过合法途径确认其对案涉被拆除房屋享有权利的情况下，该主张同样难以支持。徐维键当庭表示对如城街办与曹彬签订的补偿安置协议的补偿安置内容无异议。因此，徐维键可以通过协商或民事诉讼途径先行确认其对案涉被拆除房屋享有权利，而后再向曹彬主张分割或单独享有搬迁补偿安置权益。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐维键的诉讼请求。 徐维键不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决查明事实不清，案涉土地上的厂房系徐维键从十里居委会租赁土地后新建和增建的，王元清非法将徐维键的厂房私自处置，曹彬明知厂房系徐维键所有，仍继续与王元清交易，且在办理企业经营场所变更时，让如城街办开具名为徐维键的不动产权证明。2.如城街办和曹彬在所有权人不在场的情况下达成协议，进而将案涉厂房拆除，属于违法行为。3.徐维键提起民事诉讼后，根据法院的指导意见，对于小产权房的权属争议应当由行政权予以处理，无法通过司法途径予以处理，现一审判决又认为“徐维键可以通过协商或民事诉讼途径先行确认其对案涉被拆除房屋享有权利”的观点明显错误，导致徐维键没有途径可以救济权利。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人如城街办辩称，如城街办实施的拆除行为不违法，曹彬以案涉建筑物、构筑物所有权人和土地租赁人的身份签订《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》并交房后才拆除房屋，不存在违法拆除的情形，徐维键提出享受补偿的主张后，如城街办已暂停支付补偿款项，待明确补偿主体后再行支付。徐维键称其为案涉房屋的合法所有权人，缺乏相应依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人曹彬述称，被拆除建筑一部分为王元清出资建设，另一部分为曹彬翻新或者重新建设，徐维键认为案涉建筑为其建设不是事实。徐维键和王元清系子舅关系，徐维键对王元清出卖厂房的事实明确知晓，曹彬和王元清商谈购买事宜时，徐维键也在场。徐维键多次提起民事诉讼和行政诉讼的原因是意图非法获得曹彬的拆迁利益。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人王元清未发表意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，如城街办拆除案涉厂房的行为是否违法，是否是基于权利人同意的情况下而实施的拆除行为。 依法行政强调的是行政机关对自身行为的约束和规范，这一原则本身并不排斥行政机关在与相对人协商一致的情形下实现管理目标。通过与相对人协商一致的方式处理房屋征收与补偿事宜，不但减少了相对人与行政机关的对抗，降低了行政机关的行政成本，而且更有利于迅速、平和的实现行政管理目标，成为传统行政管理手段的一种有效补充。2018年如皋市人民政府为民办实事和重大民生项目分解表中明确要加快推进新殡仪馆和公墓工程建设，案涉厂房位于如皋殡仪服务中心地块搬迁工程范围内，如城街办在与被搬迁人达成搬迁协议的情况下对被搬迁人的房屋实施拆除，不是一种违法强拆行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，虽然徐维键与十里居委会多次签订土地租赁协议，租赁了案涉厂房所在的土地，但是，由于如城街办实施的协议搬迁针对的是建筑物及附属设施，故判断如城街办拆除行为的合法性，关键在于案涉厂房系何人所建。对于该问题，徐维键及曹彬分别申请了证人出庭作证，其中，双方证人汤某1、汤某2、肖书桂较为一致的陈述是王元清在案涉地块内建设了厂房，其中，能够明确的是南边的厂房为王元清所建，对于北边厂房的形成过程双方则各执一词，而曹彬和王元清之间的转让合同包括了案涉土地上的所有建筑及设备。因此，如城街办在搬迁过程中，结合曹彬在现场生产经营的事实、曹彬与王元清的《厂房转让合同》、曹彬缴纳土地租金的收据等，认定曹彬为被搬迁人，已尽到了审查确定被搬迁人的义务，其没有义务进一步确认案涉厂区内的所有厂房分别为何人所建。如城街办基于平等自愿原则与曹彬签订《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》，依照协议约定实施了拆除行为，不存在强行拆除案涉厂房的违法情形。徐维键未能通过合法途径确认其对案涉被拆除厂房享有权利，且未提交证据证明其损失的情况下，要求确认如城街办拆除行为违法并赔偿，依法不应得到支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。徐维键的诉讼请求及赔偿请求均不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐维键负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十一月五日 法官助理 王博然 书 记 员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。