河南省开封市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫02行终202号上诉人（一审原告）刘二星，男，汉族，1963年5月8日生，住河南省通许县。被上诉人（一审被告）通许县自然资源局。住所地：河南省通许县咸平大道西段。法定代表人李旭华，局长。委托诉讼代理人席超，男，汉族，1977年12月4日生，系通许县自然资源局工作人员。代理权限为特别授权。刘二星因诉通许县自然资源局责令交出土地一案，不服通许县人民法院（2019）豫0222行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明，原告刘二星系河南省通许县城关镇东水沃村村民，2016年3月25日被告通许县自然资源局（原通许县国土资源局）作出通国土告知字[2016]第07号征地告知书，告知城关镇东水沃村委拟征收其村集体土地，并告知其拟征土地用途、位置、地类及面积、征地补偿标准、安置途径等，并将该告知书于当日在城关镇东水沃村委进行张贴公告。2016年3月27日被告对城关镇东水沃村委作出并送达了通国土告字[2016]14号征地听证告知书，告知其对拟定的征地补偿安置方案有要求听证的权利，同时对征地调查结果进行确认，同日通许县城关镇东水沃社区居民委员会出具放弃征地听证说明，并经城关镇东水沃村民委员会主任李俊建和群众代表叶苏、李永签字，明确表示同意按照拟定方案执行，不再要求进行听证。2016年3月30日通许县人民政府作出通政土[2016]07号关于通许县2016年度第一批城乡增减挂钩试点项目征收土地的审查意见：通许县2016年度第一批城乡增减挂钩试点项目征收土地申请用地符合法定前提条件，申报材料真实、合法、有效，已全部在我县国土资源部门存档，同意报批。2016年4月8日通许县人民政府向开封市人民政府作出通政土[2016]08号关于通许县2016年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的请示，将通许县国土资源局拟定的征收土地方案报请市政府审批。2016年6月6日开封市人力资源和社会保障局出具汴人社[2016]96号关于开封市通许县2016年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地社保费用的审核意见：经审查，通许县2016年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地，所涉社保费用已按规定足额缴纳到开封市通许县被征农民社会保障资金专户。2016年10月29日河南省人民政府向开封市人民政府作出豫政土[2016]938号关于通许县2016年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复，同意通许县国土资源局拟定的征收土地方案。2016年11月22日通许县人民政府和通许县国土资源局分别作出通政土[2016]26号关于通许县2016年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地公告和通国土[2016]171号关于通许县2016年度第一批城乡挂钩试点项目征地补偿安置方案公告，并均于2016年11月25日在城关镇东水沃村委进行张贴公告。2017年1月10日通许县城关镇人民政府和通许县城关镇东水沃居民委员会出具补偿到位证明，证明相关补偿款（包括土地补偿款、青苗补偿款、附属物补偿款）已全部支付到位并已经对被征地村组补偿安置到位。2019年3月19日河南省农村信用社客户回单显示打入原告刘二星账户284480元。2019年3月21日，通许县国土资源局作出通国土【交地告知】[2019]5号责令交出被征收土地告知书并于当日在原告刘二星家中向其母亲留置送达。后刘二星向通许县国土资源局提出听证申请，通许县国土资源局提交的听证笔录显示其于2019年4月3日组织刘二星、刘东风等人对责令交出被征收土地进行了听证，原告庭审中对此笔录无异议。2019年4月10日，通许县国土资源局对刘二星作出通国土交[2019]5号责令交出被征收土地决定书，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令其自收到本决定书之日起七日内交出土地，被告提交的照片显示其将该决定已于同日向原告刘二星进行留置送达。2019年10月9日原告刘二星向一审法院提起诉讼。另查明，原告提交的通许县人民政府于2018年12月20日颁发的豫（2018）通许县农村土地承包经营权第1××7号农村土地承包经营权证显示：发包方为城关镇东水沃社区居民委员会，承包方代表为刘二星，承包方式为家庭承包，承包期限自1998年10月1日至2028年9月30日，承包地确权总面积为3.73亩，承包地块总数为1，地块代码、坐落（四至）为空。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；……”的规定，被告作为县级人民政府土地行政主管部门具有本案的行政职权。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，被征收人对国家实施的土地征收行为不服的，可以依法主张权利，但不得以存在土地征收补偿、安置争议等情形而影响或阻拦土地征收方案的实施。否则，县级以上人民政府土地行政主管部门依法有权责令被征收人交出被征收土地。即有关行政机关分别实施的土地征收行为与责令交出被征收土地行为属于性质不同、相互独立的两类行政行为，前者属于行政征收，后者属于行政处罚。二者在职权主体、行政程序、法律适用以及当事人的救济途径等方面均有所不同。原告所主张的征地公告程序不合法、征地补偿安置不到位等均属土地征收行为，如对此不服，应在法定期限内通过法定途径针对涉案的土地征收行为寻求行政或者司法救济，而不是以土地征收程序不合法为由拒绝交出已被征收的土地。综上，结合被告提交的证据材料，可以认定涉案的土地征收行为已依法完成全部程序，具备行政行为合法要件并已发生法律效力，依法可作为被告作出本案被诉行政行为的依据。原告提交的豫（2018）通许县农村土地承包经营权第1××7号农村土地承包经营权证无地块代码、坐落（四至），不能证明与本案的关联性，且不影响土地征收行为的效力。被告依据已经发生法律效力的土地征收行为，在原告拒绝交出被征收土地情况下，依法作出被诉行政行为，责令原告限期交出被征收土地的证据充分，适用法律正确，且根据被告提交的送达照片及听证笔录足以证明被告在被诉决定作出之前已依法履行告知和听证程序，程序合法。故原告以征地公告程序、征地补偿安置等土地征收行为不合法为由，要求撤销被告通许县自然资源局作出的通国土交[2019]5号责令交出被征收土地决定书的诉讼请求，无事实根据和法律依据，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回原告刘二星的诉讼请求。刘二星不服一审判决，向本院上诉称，一、一审法院认定事实不清且证据不足。一审法院认定被上诉人依法履行告知和听证程序，程序合法，系认定事实不清。首先，一审判决书载明，刘二星主张征地程序不合法、征地补偿安置不到位等属于行政征收行为，若对此不服，应寻求司法救济。根据《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第一条“人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为”之规定，通许县人民法院对不当行政行为具有审查权和建议权，同时上诉人在合理的期限内向通许县人民法院起诉的行为，应视为救济。在该行政行为未经法院审理,确认其合法性的情况下，被上诉人通许县自然资源局无权要求刘二星交出其所有的土地。其次，上诉人认为只有确认征地部门依法实施法定征地程序行为，被上诉人通许县自然资源局才能对上诉人刘二星作出《责令交出被征收土地决定书》，否则，被上诉人通许县自然资源局作出《责令交出被征收土地决定书》无事实根据和法律依据。同时，上诉人认为被上诉人通许县自然资源局作出的责令交出被征收土地决定书未履行审批手续、告知、听证、调查、确认征收公共、补偿登记补偿支付凭证、催告等法定征地程序，不符合《土地管理法》第十四条及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发（2004）28号第十四条的规定，应依法撤销。二、一审法院认为被上诉人征地程序合法错误。根据《行政诉讼法》第三十四条之规定，被上诉人通许县自然资源局对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，不提供或者无正当理由逾期提供证据，应视为没有证据。被上诉人通许县自然资源局作出被诉行政行为，一审应当提交而未提交的主要证据：1、征地红线图；2、勘测界定图；3、入户调查确认表共同签字的证据；4、因征地召开群众代表会会议纪要；5、安置补偿送达回证；6、公告后补偿登记证据；7、放弃安置补偿方案听证证明。没有证据就没有作出法定征地程序的行政行为。三、一审法院认为，即使该征地行为错误，被上诉人也应交出土地。一审法院并未站在客观、公平、公正的角度审理此案。根据《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》，指出农用地转用和土地征收批准文件有限期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。在本案中，被上诉人通许县自然资源局依据的是《河南省人民政府关于通许县2016年第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，第一，被上诉人主张2016年己完成征地手续，但截至目前，并未用地，故该文件截至目前己然失效；第二，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条规定，县级以上人民政府自然资源部门申请法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准。而在上述情形下，征地批复已经失效，则涉案项目不符合该项规定的条件，被征地农民有权拒绝交出土地。四、被上诉人认为上诉人的土地使用权证未列明地块代码，无明确的坐落（四至），被上诉人的相关征收行为前后矛盾。首先，其认为在2016年已完成全部征地程序，并履行告知义务，那么为何在2019年4月份又组织听证？况且，虽然被上诉人通许县国土资源局之前曾经组织了听证，但一审时未出示听证笔录，也未提供反馈结果。其次，若认为该征收地块与上诉人无关，又为何向上诉人下达责令交出土地通知书？同时，若被上诉人通许县自然资源局认为上诉人提供的通许县人民政府多部门组织下发的土地使用权证不能合法有效的证明其系该块土地的使用者，那么其一切征收行为，尤其是补偿行为如何来证明其征收土地行为的合法性呢？被上诉人质疑该土地确权证的合法性不仅是质疑通许人民政府及其相关部门颁发此证的合法性，同时也是质疑国家政策的合法性。最后，被上诉人认为上诉人的土地使用权证未列明地块代码，无明确的坐落（四至），但被上诉人通许县自然资源局依据的《河南省人民政府关于通许县2016年第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，也未列明其所征地的范围，明确所征用土地权属人名称。另，被上诉人通许县自然资源局提供的放弃征地听证证明并未明确告知相关村组，同时，签署《放弃征地听证证明》的被征地农户代表，并非上诉人即该组所有被征地农户推荐的代表李勇、叶苏，况且被征地的农户签字确认的人数也不符合规定。综上，请求依法撤销一审判决，并撤销通许县自然资源局作出的国土交[2019]5号责令交出被征收土地决定书，维护上诉人的合法权益。被上诉人未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审基本一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。土地征收行为包括审批、备案、公告、安置补偿、责令交出土地等多个阶段、不同主体实施的多个行政行为。上诉人认为征地公告程序不合法、补偿安置不到位，可另行主张。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。根据被上诉人提交的证据材料，可以认定涉案的土地征收行为已依法履行了相应征收程序，被上诉人作出的责令限期交出被征收土地的行政行为证据充分，并无不当。一审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人刘二星的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘二星负担。本判决为终审判决。审判长  张兴海审判员  赵晓松审判员  何卫斌二〇二〇年十一月十六日书记员  闫路航