广东省中山市第一人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤2071行初1306号原告：区能旺，男，1948年8月15日出生，汉族，住广东省中山市**************，公民身份号码440************75X。委托代理人：区春华，女，1975年6月28日出生，汉族，住广东省中山市**************，公民身份号码442************708。系原告区能旺的女儿。被告：中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码114***********506F。法定代表人：阮志力，镇长。委托代理人：袁嘉辉，中山市司法局古镇司法所工作人员。委托代理人：梁小凤，广东千里行律师事务所律师。第三人：中山市******民委员会，住所地广东省中山市******松桑围大街冈东市***，统一社会信用代码544***********984Y。法定代表人：区立森。原告区能旺不服被告中山市古镇镇人民政府（以下简称古镇镇政府）政府行政决定，于2020年8月4日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月7日立案后，依法向被告古镇镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市******民委员会（以下简称冈东村委会）与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告区能旺及其委托代理人区春华，被告古镇镇政府的委托代理人袁嘉辉、梁小凤到庭参加诉讼。第三人冈东村委会经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告古镇镇政府于2020年7月29日作出中古行复字[2020]56号关于责令整改申请的答复，驳回原告区能旺的请求。原告区能旺诉称，原告在审计报告发现第三人冈东村委会未经民主程序表决贷款及贷款分红方案，截止2019年分红贷款额共71.493万元，实属违法，村民已无法承受利息负担。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第二项、第八项，《广东省农村集体资产管理条例》第十三条第二项、第六项以及《中共中央、国务院办公厅关于健全村务公开民主管理制度》第三点、《中山市*****财务管理规定》第六十一条的规定，被告古镇镇政府破坏村民自治,不按国家法律《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条和《广东省实施＜中华人民共和国村民委员会组织法＞办法》第四十一条处理冈东村委会的违法行为，还以《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条、第八条等借口纵容包庇，以《广东省农村集体资产管理条例》第十四条第五项欺压村民，以权压法，使村民没有知情权、决策权、参与权、监督权。为此，特向法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销被告古镇镇政府于2020年7月29日作出的中古行复字[2020]56号关于责令整改申请的答复，同时判令被告古镇镇政府重新作出行政行为，责令冈东村委会依法召开村民大会表决贷款、贷款分红事项；2.判令被告古镇镇政府承担本案诉讼费。被告古镇镇政府辩称，一、我政府处理原告区能旺责令整改申请的程序合法。我政府于2020年4月21日收到原告邮寄的责令整改申请书，经核查,我政府于2020年7月29日向原告作出中古行复字[2020]56号关于责令整改申请的答复，于2020年7月31日送达给原告。我政府处理原告的上述申请程序合法。二、对于原告的涉案申请，我政府依法进行了调查，并向原告作出的涉案答复符合法律规定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条之规定，我政府对冈东村委会是否履行法律规定的义务有监督的法定职责。对于原告的涉案申请，我政府已依法进行了调查，查明冈东村委会已分别于2018年至2020年拟定了冈东村2017年至2019年分配方案，并召开村民代表会议对分配方案进行表决，原告提出冈东村委会未经民主、擅作主张年年贷款分红与上述事实不符，故我政府认为冈东村委会已履行了拟定冈东村分配方案以及召开村民代表会议表决方案的管理义务，原告提出责令整改的事实依据不足。而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条以及《广东省农村集体资产管理条例》第十四条第五项之规定，冈东村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，根据上述核查情况，冈东村委会将根据冈东村2020年度实际收入情况再拟定具体的分配方案，并安排于农历年底召开村民代表会议进行表决的事项属于自治范围事项，且该安排并未违反法律规定，故原告提出责令冈东村委会整改的法律依据不足。另外，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十条之规定，村民委员会依法应当接受村民监督，如原告对冈东村的年度分配方案有异议或者意见，可依法向村民委员会提出监督意见。综上所述，我政府已依法对原告区能旺提出的申请进行调查并作出的涉案答复，该答复程序及实体合法，原告提出的诉讼请求没有依据，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。第三人冈东村委会未到庭陈述诉讼意见。经审理查明，2020年4月21日，区能旺向古镇镇政府递交责令整改申请书，称其在本村审计报告及近年目睹冈东村委会未经民主表决，年年贷款分红，至2019年已超2亿元，严重违反法律法规，剥夺村民参与权、决策权，请求古镇镇政府责令冈东村委会召开村民会议、民主商讨分配方案。2020年5月6日，古镇镇政府对冈东村委会的工作人员区耀培进行调查并制作调查笔录。冈东村委会于同年6月11日提交了书面的回复函（NO.2020-37），载明：“1.关于我村分配方案的民主决策情况。对于本村集体分配方案，我村依法通过召开村民代表会议的方式进行表决。其中，我村分别于2018年2月7日、2019年1月29日、2020年1月19日召开村民代表会议表决本村2017年至2019年的分配方案。会议结束后，我村已依法对会议决议进行了公示……2.关于我村2020年分配方案的拟定及表决的问题。由于目前我村的债务负担仍较重，资金压力较大，且物业收入情况尚未确定，故我村2020年度的分配方案需待年底实际收支确定后，并结合《冈东村股份合作经济联合社章程》的规定再进行拟定。我村近期暂未有安排召开村民会议的计划，并且将于2020年底严格按照《古镇镇农村财务管理制度》‘量入而出’的规定，结合我村的实际收支情况拟定具体的分配方案，并依法召开村民代表会议对所拟定的具体方案进行讨论和表决……”为此，古镇镇政府认为，冈东村委会已分别于2018年至2020年拟定了冈东村2017年至2019年分配方案，并召开村民代表会议对分配方案进行表决，且根据《中华人民共和国村民委会员组织法》第二条、第五条以及《广东省农村集体资产管理条例》第十四条第（五）项之规定，冈东村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，根据核查情况，冈东村委会将根据2020年度实际收入情况再拟定具体的分配方案及召开村民代表会议进行表决，属于自治范围事项，故认为区能旺责令整改的事实和依据不足，遂于同年7月29日作出中古行复字[2020]56号关于责令整改申请的答复，决定驳回区能旺的全部请求。区能旺不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。庭审中，经本院询问，区能旺明确其于2020年4月20日向古镇镇政府提出责令整改申请的具体内容为：责令冈东村委会召开村民会议讨论表决冈东村每年的分红方案。本院认为，一方面，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”可见，村民委员会作为我国实现高度社会主义民主的最基层的细胞，是人民实行直接民主的组织形式，是群众自己组织起来管理本居住地区经济、政治、社会、文化的自治组织。这就要求乡镇人民政府在指导、支持和帮助村民委员会的同时，不得干预依法属于村民自治范围内的事项。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条第二款“村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议……”和《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第九条的规定，村民会议或者农村集体经济组织成员会议属于村民自治，村民自治不属于被告监督的范围，对其监督不属于乡镇人民政府的法定职责。具体到本案中，区能旺申请古镇镇政府责令冈东村委会召开村民会议讨论表决分红方案，但根据上述规定，没有明确赋予古镇镇政府对村民会议的召开具有召集、监管的职权和职责。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，对于区能旺的起诉，本院予以驳回。另一方面，原告提起行政诉讼必须符合法律规定的条件，必须是认为合法权益受到具体行政行为侵犯的人。如果具体行政行为侵犯的是法人或者其他组织整体的合法权益，提起诉讼的应当是法人或者其他组织，而不是该法人或者其他组织中的个人或一部分人。本案中，区能旺提起行政诉讼的诉讼请求所涉及的分红方案关系到冈东村股民的集体利益，与冈东村全体股民产生法律上的利害关系。区能旺虽是冈东村的股民，但其个人意志并不能代表整个集体经济组织的共同意志，其不具备行政诉讼的原告主体资格，不符合行政诉讼的起诉条件，应当不予受理，已经受理的，应当驳回起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项和第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告区能旺的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  李玉波人民陪审员  谭月娥二〇二〇年十一月十八日书 记 员  叶晓桐黎金凤