湖南省武冈市人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘0581行初158号原告新宁县易家庄市场管理服务有限公司，住所地湖南省新宁县马头桥镇燎原村**。法定代表人易平生，系该公司经理。委托代理人罗存忠，新宁县北斗法律服务所法律工作者。委托代理人罗茜，男，1968年12月15日出生，汉族，湖南省新宁县人，住湖南省新宁县。被告新宁县马头桥镇人民政府，住所地湖南省新宁县马头桥镇马头桥街。法定代表人唐河生，系该镇镇长。委托代理人（特别授权）伍铜球，湖南同求律师事务所律师。被告新宁县发展和改革局，住所地湖南省新宁县金石镇箭楼街**。法定代表人漆荣勇，系该局局长。委托代理人姚述智，系该局副局长。委托代理人（特别授权）郭海波，湖南威仪律师事务所律师。原告新宁县易家庄市场管理服务有限公司（以下简称易家庄市场服务公司）诉被告新宁县马头桥镇人民政府（以下简称马头桥镇人民政府）、新宁县发展和改革局（以下简称新宁县发改局）行政批复一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，现已审理终结。原告易家庄市场服务公司起诉称：新宁县易家庄综合交易市场位于××镇××街××组，该地是马头桥镇交通最便利的地段，该农贸市场每月逢4、逢9赶集，至今已有30多年的历史。为协调相邻关系，易家庄综合交易市场在2006年3月11日在马头桥镇政府的主持调解下向燎原村5组出资5万元买断了洞头街农贸市场经营权，于2006年6月8日在新宁县市场监督管理局置换了新的营业许可证，由原来的马路市场变更为有一定场地的市场，并具备与市场规模和主营商品性质相适应的水电、消防、环境卫生设施以及必要的仓储、通讯、运输、计量等配套设施。长期来，该市场十分稳定且完全满足周围居民交易需求，为促进当地的经济发展和社会稳定起了十分巨大的作用。但是，距新宁县易家庄综合交易市场不足500米的燎原村5组对本市场的健康发展产生红眼病，无视客观实际情况、违反市场规律和违背承诺，竟然要求在相距不到500米的洞头街西端的地方再建一个相同的市场。被告新宁县马头桥镇政府为迎合燎原村5组的非分要求，竟然决定在洞头街西端再建一个综合交易市场，而被告新宁县发展和改革局又做出同意被告马头桥政府违法行政行为的批复。2020年3月14日，全国疫情缓解，新宁县易家庄综合交易市场报请政府同意，在市场新场地试营业之际，唐××为首率领燎原村5组约30人左右以他们要在洞头街西端建立新的农贸市场为由，列队气势汹汹地冲到原告市场即院落入口实施打砸，严重影响原告市场正常营运。现两被告违法决定和许可的洞头街西端的农贸市场正在如火如荼的施工，一旦该违法综合市场建成开业，原告之合法市场的经营必将遭受灭顶之灾。原告认为，原告不是马路集贸市场而是马头桥镇燎原村一个具有一定规模的合格、合法的集贸市场，不存在安全隐患问题，而两被告谎称规范城乡集贸市场，消除马路市场的安全隐患，在同一个村重复建设集贸市场，其具体行政行为不仅严重浪费国家和社会资源而且严重侵害了原告的合法权利，是一种典型的行政乱作为行为，请求依法撤销新宁县发改局新发改发［2020］80号关于新宁马头桥镇燎原村集贸市场建设项目可行性研究报告的批复，责令两被告停止在燎原5组地段修建违法农贸市场，依法判令两被告赔偿原告的全部经济损失80万元。被告马头桥镇人民政府辩称：一、原告将答辩人列为本案的被告系行政诉讼的主体错误。原告提起本案行政诉讼的根本性诉讼请求即第一个诉讼请求，即要求撤销新宁县发改局做出的新发改[2020]80号关于新宁马头桥镇燎原村集贸市场建设项目可行性研究报告的批复，第二个、第三个诉讼请求是在第一个诉讼请求所派生和延展性的诉讼请求，原告要求撤销的批复即第一个诉讼请求是由新宁县发改局所依法做出，答辩人不是该行政行为的做出机关，只是该批复的申请人，因此，原告将答辩人列为本案的被告系诉讼主体错误。二、新建燎原村农贸市场场所是为了规范集贸市场管理，选址科学合理，本案所涉及的建设工程项目系一项合法建设的民生工程项目。第一，取缔燎原村马路市场是为了消除道路交通安全隐患的需要。马头桥燎原村是原洞头乡政府所在地，辖6个村民小组，S245省道（金狮公路）从该村贯穿而过。长期以来周边村群众每月逢4和逢9在此赶集，赶集摊位有100多个，形成了一个200多米长的“马路市场”，赶集摊位由临街门面户主向赶集摊贩提供并每次收取一定数量的摊位费。2019年12月开始，答辩人依据湘政办函[2019]75号文件、邵市安委[2019]20号文件、新安发[2019]9号文件、新安办发[2019]22号文件的规定，为了消除道路交通安全隐患，对答辩人提到的马路市场依法进行取缔。第二，新建集贸市场场所选址综合考虑了各方面的因素。为了在取缔马路市场之后能继续促进当地农副产品的流通和满足当地人民群众的日常消费需要，镇政府向上申报在燎原村新建一个乡村集贸市场交易场所。2020年1月至2月，答辩人为了确定新建的燎原村集贸市场建设地点，县镇领导多次到现场进行调研，对市场选址、改造规模实地勘查，多次召开村组干部、群众代表会议听取意见，在此基础上，综合考虑各方面的因素，2月11日经马头桥镇党政会议专题研究将燎原村集贸市场新建场所选址初步确定在原洞头老乡政府院内，并将选址情况上报至县相关职能部门。在此之前，原告在起诉状中所称的“原告已经新建了一个集贸市场”尚未存在，原告是为了强行取得燎原村集贸市场的建设权及经营权，造成业已存在一个集贸市场交易场所的事实，在答辩人选址和确定了新建农贸市场场所地址后，自行在燎原村2组集资并通过拆除老旧房子、占用他人宅基地的方式未经审批非法新建了一个集贸市场交易场所。第三，本次集贸市场建设的选址合理合法，依法盘活了已闲置的国有建设用地，有效节约了土地资源。答辩人确定并正在建设的集贸市场场所的具体位置是原洞头乡人民政府的办公场所，系国有建设用地。由于原洞头乡人民政府在1995年“撤区并乡”国家机构改革中被撤销致该地块长期处于闲置的状态，现用于建设集贸市场场所，既避免了征地成本的支出，也节约了征地过程中行政资源的付出，更盘活了闲置土地，节约了土地资源。第四，答辩人目前所开展的建设行为是为了建设一个合法合规的集贸市场交易场所，该项目建设依法通过了县发改局的立项审批，答辩人是该项目建设的业主单位，所实施的建设行为是根据上级的立项批复开展的一项合法建设的民生工程项目。三、原告与答辩人所开展的新建农贸市场交易场所的行为没有利害关系。第一，原告依法取得的是经营管理市场的资格，不是建设市场的资格或资质，也不当然地具有燎原村集贸市场的经营权。原告诉称于2006年6月23日注册成立的“易家庄综合交易市场”的经营期限已经到期，且易家庄综合交易市场的经营者为易某，并不是原告。原告于2019年10月22日注册成立“新宁县易家庄市场管理服务有限公司”，其经营范围为“市场管理服务、房屋租赁、摊位门面出租服务、自有房地产经营活动及农副产品、五金、电子产品的批发和零售等”，在其营业执照中注明“依法需经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动”，法定代表人为易某1。到现在为止，原告并没有取得建设集贸市场场所的权利及资质，但原告在未经国土、规划、商务、消防等相关职能部门批准的情况下，自行在燎原村第2村民小组非法占用土地非法建设集贸市场场所，属于违法占地、违法建设。根据相关法律法规的规定，原告作为一个市场主体，应依法依规开展经营活动，必须具备合法的经营场所，而不应采取违法建设或恶意诉讼等手段强行取得集贸市场的经营权。同时，原告虽然具有经营市场的资格，并声称燎原村集贸市场的经营权属于原告，但原告从未提供其依法取得该市场经营权的相关依据。第二，答辩人所开展的是一种建设集贸市场交易场所的行为，不是经营市场的行为。为了规范集贸市场，政府依职权依法依规投资在国有的土地上新建集贸市场交易场所，其所有权、建设权应具有排他性，也未对第三人的利益造成损害，更不会损害或剥夺原告取得的具有经营权的资格。该集贸市场场所建成后，将由主管部门依法依规确定集贸市场经营及管理者。由此可见，答辩人开展的集贸市场场所的建设行为与原告没有利害关系，原告起诉要求停止现已开工的建设行为没有法律依据。四、原告所诉要求赔偿经济损失的请求依法不能成立。原告在诉状中诉称其已投资建设了一个新市场，但集贸市场的建设是一种社会基础设施的建设行为，原告作为民营企业，应该严格按照其经营范围从事经营活动，况且其自行投资动工建设市场是在新集贸市场进入选址立项之后。原告在建设启动前应当充分考虑是否超出了自身的经营范围，是否依法报请发改等职能部门对其投资建设集贸市场的行为进行核准或备案，是否依据《湖南省乡村集贸市场建设规范》的要求和具体建设标准实施。从原告所述的集贸市场建设行为来看，既未进行核准或备案的相关手续，也未按市场建设的标准进行规范设计，还超出了其自身的经营范围。因此，原告所述的已进行的市场建设的投资是一种不合法的投资行为，其产生的投资后果不受法律保护。其次，对原告的不计后果的冒进投资行为，答辩人对原告的投资建设行为既进行了政策、法律的宣讲解释，也进行了职权范围内的劝阻，但原告仍一意孤行。第三，答辩人的建设行为不造成原告经济利益的受损。答辩人仅仅是依职权的项目建设者，并不是集贸市场建成后的经营者。原告作为市场运行的经营者，只要具备合法的经营条件和经营资格，其经营权并不会因答辩人对本案所设集贸市场建设的启动而丧失。原告在本案中所表现出的态度其本质是一种垄断经营的理念，是害怕市场经济体制下合法有序竞争的心态。即使在本案的集贸市场建成后的运行中对原告市场的经营状态产生了影响，这也是市场经济竞争下的必然风险，这与答辩人本次集贸市场建设无法律的联系。综上所述，答辩人认为原告对本案的起诉在程序上存在错误，在实体上没有理由，因此，其本次的诉讼请求不具有受行政司法的保护性，要求驳回原告的诉讼请求。被告新宁县发改局辩称：一、原告不是本案的适格原告，不具有本案的诉讼主体资格，根据《行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者组织，有权提起诉讼。”而根据本案事实，本案行政行为的相对人是新宁县马头桥镇人民政府而并非是原告；根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条的规定，原告也不是本案“与行政行为有利害关系”的人或组织。二、答辩人对新宁县××镇××村乡村集贸市场建设项目可行性研究报告进行批复许可，符合客观事实，程序合法。1、上述项目符合新宁县“十三五”社会经济发展规划，符合国家产业政策，属政府投资项目，有利于当地群众的生产和生活。2、本案行政行为相对人新宁县马头桥镇人民政府向答辩人提交了“关于请求批准马头桥燎原村、狮子村及跃进村乡村集贸市场建设项目的报告”、“新宁县马头桥镇跃进村、狮子村及跃进村乡村集贸市场建设项目可行性研究报告”、“选址意见书”、“初步设计图纸”、“新宁县自然资源局的初审意见”、“新宁县财政局审定的资金来源意见表”，答辩人通过对上述材料进行审核，认为符合新宁县“十三五”经济发展规划，特别是有利于进一步规范城乡集贸市场经营秩序，彻底消除马路市场安全隐患，不但项目建设可行而且十分必要，符合产业政策。3、上述项目是政府投资建设项目，并非原告诉称的“燎原村5组对市场的健康发展产生红眼病”，也并非是“被告新宁县马头桥镇政府为了迎合燎原村5组的非分要求”，而且根据当地实际情况，整顿马路市场，排除安全隐患的需要而设立。三、答辩人对新宁县××镇××村乡村集贸市场的批复许可符合法律的规定和地方政府的规章，根据国务院颁布的“政府投资条例”第十一条的规定及湖南省人民政府颁布的“湖南省省本级政府投资项目审批及概算管理办法”第十六条规定，答辩人对上述项目的批准许可完全符合法律法规和地方规章的规定，不存在任何违法行为。四、答辩人在对马头桥镇燎原村乡村集贸市场的批复许可过程中不存在任何违法行为，也不存在任何损害原告利益的行为，原告要求答辩人赔偿其经济损失80万元纯属无理缠讼，不值一驳。综上所述，答辩人认为对马头桥镇燎原村集贸市场建设的批复许可有事实根据，符合法律规定，不存在任何违法行为，请人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。经审理查明：2019年12月2日湖南省人民政府办公厅湘政办函（2019）75号《关于印发＜湖南省马路市场安全隐患专项整治方案＞的通知》发布了《湖南省马路市场安全隐患专项整治方案》；该方案规定：在2020年12月31日前全面完成马路市场整治任务形成长效机制；各市州、县市区人民政府作为责任主体，2020年3月30日前要依标准制定城乡马路市场搬迁和农村集贸市场建设方案，并加快实施；各市州、县市区人民政府依据建设方案督促所在乡镇（街道）履行农村集贸市场建设、经营管理责任单位职责，对照建设标准、规范要求，实施城区和农村集贸市场建设，由各县市区人民政府负责验收，做到建成一批、验收一批、规范运营一批。2019年12月9日邵阳市安全生产委员下发邵市安委（2019）20号通知，印发《邵阳市马路市场安全隐患专项整治方案》；该方案规定：2020年3月28日前要依标准制定城乡马路市场搬迁和农村集贸市场建设方案，并加快实施；各市州、县市区人民政府依据建设方案督促所在乡镇（街道）作为农村集贸市场建设、经营管理责任单位，在2020年4月至9月对照建设标准、规范要求，实施城区和农村集贸市场建设，由各县市区人民政府负责验收后，及时将暂时保留的马路市场搬迁转移到位，做到适时建成一批、验收一批、规范运营一批。2019年12月10日新宁县安全生产委员下发新安发（2019）9号通知，印发《新宁县马路市场安全隐患专项整治方案》；该方案规定：依据建设方案，各乡镇人民政府是农村集贸市场建设、经营管理责任单位，在2020年4月至9月要对照建设标准、规范要求，实施城区和农村集贸市场建设，建成后由各乡镇人民政府联合相关职能部门验收，及时将暂时保留的马路市场搬迁转移到位，做到适时建成一批、验收一批、规范运营一批。2019年12月26日新宁县安全生产委员办公室下发新安办发（2019）22号《关于进一步加强马路市场整治工作的通知》，该通知载明：马头桥镇燎原村（洞头）市场占省道（S243）300米，属于专项整治范围；整治措施为管控、搬迁；监管单位为马头桥镇人民政府、县自然资源局。2020年3月22日邵阳市自然资源和规划局向各县市自然资源局下发《关于做好城乡新建集贸市场搬迁用地保障工作的通知》，其中新宁县农贸市场和乡镇集市建设花名册中马头桥镇燎原村（洞头）市场选址为征用原洞头乡人民政府办公场地改建，面积约2500平方米。2020年7月被告马头桥镇人民政府委托的湖南新中项管理有限公司出具了《新宁县马头桥镇跃进村、燎原村及狮子村乡村集贸市场建设项目可行性研究报告》，该可行性研究报告载明：建设单位为新宁县马头桥镇人民政府，项目建设资金来源为财政资金，其中马头桥镇燎原村乡村集贸市场规划用地面积为1491.89m2，建筑占地面积为476.87m2，总建筑面积476.87m2，其中，集贸市场建筑面积为450.00m2，公厕建筑面积为26.87m2，新建摊位78个，停车位6个，场地硬化面积为692.00m2，围墙长度为121.00m；同时，建设市场的给排水、电力、消防等附属设施工程。该可行性研究报告认为，本项目符合城镇规划设计的要求，完全符合城镇规划、消防、交通等各项要素，建设用地有保证，水、电供应条件良好，交通便利，本项目是可行的。2020年7月7日新宁县财政局出具《新宁县政府性投融资项目立项有关资金来源意见表》，载明：马头桥镇燎原村、狮子村及跃进村乡村集贸市场建设项目资金来源为上级财政资金33万元，县级财政配套资金187.6672万元。2020年7月27日新宁县自然资源局出具《关于马头桥镇跃进村、燎原村及狮子村乡村集贸市场建设项目规划选址意见》，认为项目选址符合相关要求，同意选址，必须依法办理相关审批手续后方可动工建设。2020年7月21日被告马头桥镇人民政府提交《关于请求批准马头桥镇燎原村、狮子村及跃进村乡村集贸市场建设项目的报告》、《新宁县马头桥镇跃进村、燎原村及狮子村乡村集贸市场建设项目可行性研究报告》、《新宁县政府性投融资项目立项有关资金来源意见表》、《关于马头桥镇跃进村、燎原村及狮子村乡村集贸市场建设项目规划选址意见》等材料；2020年7月28日被告新宁县发改局向马头桥镇人民政府下发新发政改发（2020）80号《关于新宁县马头桥镇跃进村、燎原村及狮子村乡村集贸市场建设项目可行性研究报告的批复》，同意马头桥镇人民政府实施新宁县马头桥镇跃进村、燎原村及狮子村乡村集贸市场建设项目。另查明：2019年10月20日马头桥镇人民政府向有关部门提交《请求批准修建农村集贸市场的报告》，马头桥镇人民政府在报告称：“……2006年6月工商部门曾在我村（即燎原村）二组设立农贸市场，是各种商品特别是农产品和小工业品的集散地。……。然而，路边贸易阻塞交通，容易引发交通事故，对群众的生命财产造成了较大威胁，目前上级要求取消路边集贸市场，为满足人民群众的日常生活需要，……我们计划在二组后龙山建立一个农贸市场，为此，予请求上级主管部门领导考虑我村历史和现状，予以批准筹建为盼，全村及周边辐射区群众顿首拜谢！”2020年3月26日原告易家庄市场服务公司向新宁县自然资源局、马头桥镇人民政府提交《申请批准新宁县易家庄市场管理服务有限公司农村集市用地的报告》，选址为燎原村2组村民老屋场地；马头桥镇人民政府于2020年4月7日在该报告上注明“请上级相关部门实地察看后按相关程序办理”，并盖上马头桥镇人民政府公章。2020年4月3日易家庄市场服务公司取得营业执照，该执照上注明：类型为有限责任公司（自然人投资或控股），成立日期2019年10月22日，经营范围为市场管理服务、房屋租赁、摊位门面出租服务、自有房地产经营活动等（依法须经批准的项目经相关部门批准后方可开展经营活动）。从2019年阴历12月开始，原告所在的燎原村二组部分村民组成的易家庄集市管理委员会通过拆除村民房屋、租用村民宅基地方式修建市场，并于2020年3月14日开业。2020年8月6日原告易家庄市场服务公司向马头桥镇人民政府提交《请求停止在燎原村五组再建一个农贸市的报告》；在报告中，原告称燎原村五组在洞头街西端再建一个综合交易市场将对新宁县易家庄综合交易市场产生巨大不利影响，侵害了新宁县易家庄综合交易市场的合法权利。后原告以二被告的行为损害其利益为由向本院提起诉讼。本院认为：被告新宁县发改局以新发改发[2020]80号文件向马头桥镇人民政府作出的《关于新宁县马头桥镇跃进村、燎原村及狮子村乡村集贸市场建设项目可行性研究报告的批复》不属于行政许可的范围。马头桥镇人民政府作为批复的相对方，宜作为本案的第三人参加诉讼；原告将马头桥镇人民政府列为被告，并不损害当事人的权利义务，本院予以认可。被告新宁县发改局基于马头桥镇人民政府的申请，作出新发改发[2020]80号批复，同意后者实施燎原村乡村集贸市场建设项目；被告新宁县发改局作出的新发改发[2020]80号批复，并不涉及原告的权利义务，因此，原告与新发改发[2020]80号批复不具有利害关系；马头桥镇人民政府实施燎原村乡村集贸市场建设项目并不涉及原告的权利义务；原告的起诉应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：一、驳回原告新宁县易家庄市场管理服务有限公司要求撤销被告新宁县发展和改革局新发改发[2020]80号关于新宁马头桥镇燎原村集贸市场建设项目可行性研究报告的批复的起诉；二、驳回原告新宁县易家庄市场管理服务有限公司要求责令被告新宁县发展和改革局、新宁县马头桥镇人民政府停止在燎原五组地段修建农贸市场的起诉；三、驳回原告新宁县易家庄市场管理服务有限公司要求判令被告新宁县发展和改革局、新宁县马头桥镇人民政府赔偿经济损失80万元的起诉。本案不收取受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。审 判 长  曾建黔人民陪审员  余建平人民陪审员  林维义二〇二〇年十一月二十五日代理书记员  李雄丽附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。