江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终610号 上诉人（原审原告）梅方宇，男，1947年5月8日生，汉族，住江苏省南京市建邺区。 上诉人（原审原告）周东兵，男，1972年12月1日生，汉族，住江苏省启东市。 上诉人（原审原告）杨俊，男，1976年8月20日生，汉族，住江苏省南京市雨花台区。 上诉人（原审原告）刘秀琴，女，1935年7月24日生，汉族，住江苏省南京市鼓楼区。 上诉人（原审原告）宗秀英（曾用名宗秀荣），女，1950年12月12日生，汉族，住江苏省南京市建邺区。 五上诉人的共同委托代理人高峰，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市雨花台区人民政府西善桥街道办事处，住所地江苏省南京市雨花台区西善桥街**。 法定代表人刘建功，南京市雨花台区人民政府西善桥街道办事处主任。 出庭应诉负责人王世勇，南京市雨花台区人民政府西善桥街道办事处副主任。 委托代理人徐炟，江苏圣典律师事务所律师。 委托代理人秦文婧，江苏圣典律师事务所律师。 上诉人梅方宇、周东兵、杨俊、刘秀琴、宗秀英因与被上诉人南京市雨花台区人民政府西善桥街道办事处（以下简称西善桥办事处）不履行法定职责一案，不服原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1790号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年9月16日，梅方宇等五人向西善桥办事处提交违法查处申请书。2019年11月8日，西善桥办事处作出《“违法查处申请书”答复书》（以下简称答复书），载明：西善桥北路1号系在集体土地上所建的一幢二层建筑，整体建筑分35间；2019年3月15日，南京市雨花台区西善桥街道油坊村村民委员会（以下简称油坊村村委会）召开会议，决定对西善桥北路1号实施集体土地使用权和“三集中”房屋收（退）回工作；在相关时段内，有二十七间房屋占有人主动向村委会退回房屋；2019年4月，油坊村村委会对已退回的部分房屋进行了拆除，并在拆除过程中安装脚手架等保护性拆除措施。2019年11月18日，梅方宇等五人向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销西善桥办事处作出的答复书;2.判决西善桥办事处依法履行职责责令油坊村村委会停止收回腾退工作并恢复梅方宇等五人商铺使用；3.判令西善桥办事处承担全部诉讼费用。 另查明，2001年12月起，梅方宇、周东兵、杨俊、宗秀英和胡仲林分别通过签订购房合同占有、使用新天都综合楼01幢05套房屋、02幢20套房屋、02幢16套房屋、02幢23套房屋和03幢29套房屋。2015年4月，胡仲林去世，刘秀琴继续占有、使用03幢29套房屋。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围内的，可以裁定驳回起诉。”《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范畴内的事项。”本案中，油坊村村委会在其所有的集体土地上实施集体土地使用权和“三集中”房屋收（退）回工作，是村委会行使村民自治的权利，西善桥办事处无权干预，其作出的答复书对梅方宇等五人的合法权利不产生实际影响。梅方宇等五人若认为自己合法权益受到侵害，可通过其他途径寻求救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款、第九十三条第二款之规定，原审法院裁定：驳回梅方宇、周东兵、杨俊、刘秀琴、宗秀英的起诉。 上诉人梅方宇等五人上诉称，一、一审法院认定事实不清。涉案房屋系上诉人梅方宇等五人分别通过签订购房合同合法占有、使用。油坊村村委会召开村民代表会议，表决通过的《南京市雨花台区西善桥街道油坊村集体土地使用权和“三集中”房屋收（退）回工作实施方案》，未经与上诉人协商，损害了上诉人的合法财产权利。根据村民委员会组织法第二十七条第二款规定，村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。而一审法院认为被上诉人作出的答复书对上诉人的合法权利不产生实际影响，系事实认定不清。二、一审法院适用法律错误。本案中，西善桥办事处对油坊村村委会在事关全体村民重大利益的事项上具有一定的指导职责，而其对油坊村村委会通过的《南京市雨花台区西善桥街道油坊村集体土地使用权和“三集中”房屋收（退）回工作实施方案》没有尽到合理的指导职责。且根据村民委员会组织法第三十一条的规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。而一审法院却没有适用该规定，故一审法院适用法律错误。综上，请求二审法院：1.撤销原审裁定；2.指令一审法院继续审理本案。 被上诉人西善桥办事处辩称，针对上诉人提出的事项，被上诉人进行了调查了解，认为收（退）回工作为村民委员会自治范围内的事项，与法律法规并无抵触。基于上述了解的情况，被上诉人于2019年11月8日作出了答复书，行为是合法的。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 二审中，上诉人向本院提交了一份《江苏省村镇工程建设许可证》（日期2001年4月19日）复印件。被上诉人经质证对此不予认可，认为该许可证并无原件，经被上诉人核实，该许可证并未最终正式作出。 本院经审查认为，上诉人提交的该证据无正当理由在一审时未提交，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款的规定，本院不予接纳。 原审认定的事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人提起的本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人或者其他组织因而提起诉讼的，人民法院应当受理。此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人的申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，一般不包括行政机关基于组织法上的规定而存在的监督管理职责。基于组织法上的相关规定，要求人民法院责令行政机关履行监督查处等职责的，一般不属于人民法院行政诉讼的监督范畴。具体到本案中，上诉人针对油坊村村委会的收（退）回工作，根据村民委员会组织法的相关规定要求被上诉人予以查处，进而对被上诉人作出的答复书不服提起本案诉讼。其实质上是要求人民法院责令被上诉人履行村民委员会组织法上规定的监督职责，因此不属于人民法院行政诉讼的监督范畴。被上诉人作出的答复书亦并未直接对上诉人设定新的权利义务，故上诉人针对该答复书不服提起本案诉讼，依法不属于行政诉讼受案范围。原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。上诉人若认为油坊村村委会存在侵犯其合法财产权利的行为，可通过相应的法定途径主张救济。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王燕 审判员  周磊 审判员  黄飞 二〇二〇年十一月十九日 法官助理陆亚东 书记员曹洁