山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁10行终112号上诉人（原审被告）威海市环翠区人民政府，住所地威海市新威路**。法定代表人徐明，区长。委托代理人王军，威海市环翠区司法局复议应诉科科长。委托代理人李松威，山东胶东律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王军学，女，1957年6月19日出生，汉族，住威海市环翠区。原审被告威海市环翠区住房和城乡建设局，，住所地威海市远遥墩路**法定代表人林青松，局长。出庭负责人邢明新，党组成员。委托代理人李松威，山东胶东律师事务所律师。原审第三人李家斌，男，1972年10月20日出生，汉族，住威海市。原审第三人姜远巧，女，1974年8月23日出生，汉族，住址同上。原审第三人威海城合置业有限公司，住，住所地威海市世昌大道****一社会信用代码913710000889367344。法定代表人王言礼，经理。委托代理人刘艳艳，该公司员工。上诉人威海市环翠区人民政府（以下简称环翠区政府）与被上诉人王军学、原审被告威海市环翠区住房和城乡建设局（以下简称环翠区住建局）行政处罚及行政复议一案，不服威海火炬高技术产业开发区人民法院（2020）鲁1091行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定，王军学系威海市XXXX小区（以下简称XXXX小区）X#楼1704室房屋业主，李家斌、姜远巧夫妇系同楼1703室、1803室业主。威海城合置业有限公司（以下简称城合公司）为XXXX小区开发商，城合公司在XXXX小区X#楼1703室和1803室之间楼板进行开洞，王军学于2018年6月29日将此事投诉至环翠区住建局，环翠区住建局于2019年4月28日对城合公司楼板开洞的施工图设计文件未经审查的行为予以立案调查并于当日作出威环住建ZJ改正字[2019]第04号《责令改正通知书》，责令城合公司于15日内进行改正。2019年4月30日，环翠区住建局作出威环住建告字[2019]第07号《行政处罚事先告知书》，2019年5月5日，环翠区住建局作出威环住建听告字[2019]第05号《行政处罚听证权利告知书》并于同日送达给城合公司，经城合公司申请，环翠区住建局于2019年5月16日作出威环住建行处听证[2019]01号《行政处罚听证通知书》，决定于2019年5月24日公开举行听证。2019年5月17日，城合公司收到听证通知书，并于2019年5月24日参加听证，王军学作为举报人亦参加了此次听证会。2019年6月11日，环翠区住建局作出威环住建行处字[2019]第07号《建设行政处罚决定书》，认定城合公司在XXXX小区X#楼1703室和1803室之间楼板进行开洞的行为违反了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十一条第（二）项、第十四条、《建设工程质量管理条例》第十一条的规定，根据《建设工程质量管理条例》第五十六条第(四)项的规定，对城合公司作出立即改正，并处罚款贰拾伍万元的行政处罚。城合公司不服该《建设行政处罚决定书》，于2019年7月9日向环翠区政府申请行政复议，以环翠区住建局违反行政处罚听证程序为由，要求撤销威环住建行处字[2019]第07号《行政处罚决定书》。2019年10月7日，环翠区政府作出威环政复决字[2019]第15号《行政复议决定书》，认定环翠区住建局作出威环住建行处字[2019]第07号《建设行政处罚决定书》的具体行政行为程序违法，但该程序违法对行政相对人的权利义务不产生实际影响，故不予撤销，仍保留该具体行政行为效力，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，作出复议决定如下：确认环翠区住建局2019年6月11日作出威环住建行处字[2019]第07号《建设行政处罚决定书》的具体行政行为违法。另查明，2019年7月22日，王军学向环翠区政府申请行政复议，要求撤销威环住建行处字[2019]第07号《行政处罚决定书》。2019年7月29日，环翠区政府作出威环政复不字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》，认定王军学与具体行政行为无利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，决定不予受理。王军学对该《不予受理行政复议申请决定书》不服，于2019年8月13日向原审法院提起行政诉讼，要求撤销该《不予受理行政复议申请决定书》。审理过程中，王军学与环翠区政府达成和解，环翠区政府同意受理王军学的行政复议申请，王军学于2019年12月25日向原审法院提出撤诉申请，原审法院作出（2019）鲁1091行初25号行政裁定书，准许王军学撤回起诉。王军学于2019年12月25日再次向环翠区政府申请行政复议，2020年3月4日，环翠区政府作出威环政复终字[2019]28号《行政复议终止决定书》，该《决定书》载明：威环政复决字[2019]第15号《行政复议决定书》已经生效，申请人王军学又因该同一行政行为提出复议申请，根据《山东省行政复议条例》第二十二条之规定，本机关决定终止行政复议。王军学对该《行政复议终止决定书》不服，向原审法院起诉要求撤销威环住建行处字[2019]第07号《建设行政处罚决定书》和威环政复决字[2019]第15号《行政复议决定书》。另查明，XXXX小区的设计单位为XXXX建设集团设计研究院有限公司，该设计单位于2017年11月25日出具了《设计变更通知单》，该《通知单》载明设计单位同意城合公司在X#楼1703室和1803室之间的楼板进行开洞。城合公司于2018年1月实施了开洞行为，XXXX小区于2018年3月7日通过竣工验收，取得《威海市房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证》。原审法院认为，依据《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款的规定，环翠区住建局作为县级地方人民政府建设行政主管部门具有对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理的职责。本案城合公司在XXXX小区X#楼1703室和1803室之间楼板开洞的行为发生在该小区整体竣工验收之前，且XXXX小区设计单位XXXX建设集团设计研究院有限公司出具了《设计变更通知单》表明同意该开洞行为。结合该开洞行为发生的时间节点及具体内容，应认定其为建设工程施工范围内的建设行为而非装修工程，但该《设计变更通知单》未经审查机构审查，违反了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十一条第（二）项、第十四条、《建设工程质量管理条例》第十一条的规定，环翠区住建局根据《建设工程质量管理条例》第五十六条第(四)项的规定对城合公司作出威环住建行处字[2019]第07号《建设行政处罚决定书》的具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确。王军学主张城合公司的开洞行为属于装修改造行为，要求依据《建设工程质量管理条例》第六十九条予以处罚，与事实不符，原审法院不予采纳。但环翠区住建局2018年6月29日收到王军学的举报投诉，于2019年6月11日作出《建设行政处罚决定书》，已经超出《山东省行政程序规定》第九十三条规定的办案期限。且环翠区住建局于2019年5月17日向城合公司送达《行政处罚听证通知书》、2019年5月24日公开举行听证会的行为不符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（二）项的规定，属于程序轻微违法，但该程序违法对城合公司的权利义务不产生实际影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，确认环翠区住建局作出威环住建行处字[2019]第07号《建设行政处罚决定书》的具体行政行为违法，但不撤销该行政行为。对于王军学所提出的撤销威环政复决字[2019]第15号《行政复议决定书》之诉讼请求，原审法院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款的规定：同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。王军学系城合公司违法开洞所在楼层的相邻业主，城合公司违法开洞的行为存在对王军学住宅安全的潜在风险，且王军学作为举报人参加了涉案行政处罚作出过程中的公开听证会，环翠区住建局对王军学举报事项的处理，决定了对举报事项的定性及违法程度之判断，从而对王军学合法权益的有效救济将产生直接影响，故行政机关对涉案违法行为的处理与举报人合法权益之间存在着因果关系。城合公司、王军学在法定期限内分别于2019年7月9日、2019年7月22日就同一具体行政行为向环翠区政府申请行政复议，环翠区政府在明知王军学与涉案具体行政行为存在利害关系的情况下，仍然以原告王军学与具体行政行为无利害关系为由作出威环政复不字[2019]1号《不予受理行政复议申请决定书》，且未在处理城合公司的行政复议过程当中追加王军学为第三人，并于2019年10月7日径行作出威环政复决字[2019]第15号《行政复议决定书》，亦未将复议决定书送达王军学。在王军学于2019年12月25日再次向环翠区政府申请行政复议并获得受理后，环翠区政府以威环政复决字[2019]第15号《行政复议决定书》已经生效，申请人王军学又因该同一行政行为提出复议申请为由，决定终止王军学的行政复议申请。该行政决定既违反了法定程序，也有悖于诚信政府建设的要求，依法应予撤销，并可责令环翠区政府在法定期限内重新作出复议决定。综上所述，依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、第十条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销环翠区政府作出的威环政复决字［2019］15号《行政复议决定书》，限其在法定期限内重新作出复议决定。二、确认环翠区住建局作出的威环住建行处字［2019］第07号《建设行政处罚决定书》违法。三、驳回王军学的其他诉讼请求。上诉人环翠区政府不服原审判决，上诉称，一、一审错误认定王军学与本案有利害关系。法律上利害关系是公民、法人或其他组织的合法权益与具体行政行为之间存在直接的因果关系，本案确定直接的因果关系的关键在于王军学的权利义务是否受到被诉行政行为的实际影响。首先，王军学并非被诉行政行为的相对人，其合法权益并不必然受到被诉行政行为的影响；其次，法律上的因果关系不应包含反射利益，故王军学并不具有申请行政复议的主体资格。二、一审判决适用法律错误。1、即使涉诉行政复议决定违法，但已无责令重作的必要。2、若本案发生法律效力，基于判决第二项，被诉行政处罚决定属于已经依照行政诉讼程序处理终结的具体行政行为，《山东省行政复议条例》第二十二条规定：“对已经依照行政复议程序或者行政诉讼程序处理终结的具体行政行为，公民、法人或者其他组织又申请行政复议的，行政复议机关不再受理，并书面告知申请人；已经受理的，终止行政复议。”根据该规定，环翠区政府将无法再受理王军学的行政复议申请，更无法再作出行政复议决定，一审判决第一项属于无法实施的判项。3、如果环翠区政府不遵守《山东省行政复议条例》第二十二条的规定，而是依生效判决重新进行行政复议并作出行政复议决定，则无论复议结论如何，参加行政复议的当事人均有诉权，可就新的行政复议结论向原审法院提起诉讼，司法审查的对象仍是被诉行政处罚行为和新作出的行政复议行为，后诉与前诉的诉讼标的相同、后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含，这将构成重复诉讼，最终将被驳回起诉，因此在本案中判令上诉人重新进行行政复议系人为制造重复诉讼。综上，请求二审法院撤销原审判决第一项并依法改判。被上诉人王军学答辩称，1、王军学系XXXX小区X#楼1704室房屋业主，李家斌、姜远巧是同楼1703室、1803室的业主，城合公司是XXXX小区的开发商。城合公司应李家斌、姜远巧的要求将1703和1803两套房屋之间的楼板打了个洞，李家斌、姜远巧在洞下靠近1704室的墙上安装了楼梯。城合置业将上下楼板打通的行为属于装修行为。2、王军学未参与威环政复决字[2019]第15号行政复议程序。综上，请求二审法院改判将涉案房屋楼板恢复原状。原审被告环翠区住建局述称，其接受一审判决第二项判决结果，同意环翠区政府关于一审判决第一项的上诉意见。请求二审法院依法予以改判。原审第三人城合公司述称其无意见。原审第三人李家斌、姜远巧称其与本案无关，不发表意见。各方当事人提交的证据一审期间已经质证，经审查，本院同意原审判决对证据的认证意见及认定的案件事实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”本案中，复议机关以被诉行政处罚决定程序违法为由确认其违法，应由作出被诉行政处罚决定的机关与复议机关为共同被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条之规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案中，在环翠区政府作共同被告的情况下，应审查原行政行为即被诉行政处罚决定和复议决定的合法性。（一）被诉行政处罚决定程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，应当确认违法，但保留该行为效果。《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十一条规定：“审查机构应当对施工图审查下列内容：（一）是否符合工程建设强制性标准；（二）地基基础）地基基础和主体结构的安全性十四条规定：“任何单位或者个人不得擅自修改审查合格的施工图；确需修改的，凡涉及本办法第十一条规定内容的，建设单位应当将修改后的施工图送原审查机构审查。”《建设工程质量管理条例》第十一条规定：“施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。”第五十六条规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：……（四）施工图设计文件未经审查或者审查不合格，擅自施工的；”本案中，城合公司在涉案小区整体竣工验收前，经该小区设计单位出具《设计变更通知单》同意后，在涉案小区2号楼1703室和1803室之间楼板开洞，但其修改后的施工图未送原审查机构审查，违反上述法律规范的规定，原审被告环翠区住建局对城合公司作出责令改正、罚款贰拾伍万元的行政处罚决定于法有据且处罚适当。王军学主张该开洞行为属于装修行为，与事实不符，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原审被告环翠区住建局于2018年6月29日收到王军学的投诉后，于2019年4月28日立案，超过2个月的履行期限，程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（二）项规定：行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。本、地点环翠区住建局于2019年5月17日向城合公司送达《行政处罚听证通知书》通知其举行听证的时间、地点，于、地点9年5月24日公开举行听证会，违反了上述法律关于七日前通知当事人听证时间、地点的规、地点的规定司于2019年5月24日参加了听证，故该听证程序轻微违法并未影响城合公司的听证权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”本案被诉行政处罚决定履行期限超期、听证程序轻微违法，但对城合公司的权利不产生实际影响，故原审法院判决确认该行为违法符合上述法律规定，本院对原审判决第二项予以维持。（二）被诉复议决定实体处理正确，但程序违法，应确认该复议决定违法。原审判决适用撤销并重作判决错误。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”本案中，王军学与被诉行政处罚决定具有利害关系，环翠区政府在审理城合公司针对被诉行政处罚决定提起的行政复议程序中，应通知但未通知利害关系人王军学参加复议程序，程序违法。但因复议决定确认被诉行政处罚决定违法实体处理结果正确，故应判决确认该复议决定违法。原审判决第一项判决撤销上诉人环翠区政府作出的行政复议决定并限令重作，适用裁判方式有误，本院予以纠正。此外，原审判决第三项无实质内容，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持（2020）鲁1091行初6号行政判决第二项；二、撤销（2020）鲁1091行初6号行政判决第一项、第三项；三、确认威海市环翠区人民政府作出的威环政复决字［2019］15号《行政复议决定书》违法。二审案件受理费50元，由上诉人威海市环翠区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  邱会军审判员  毕海燕审判员  宫晓燕二〇二〇年十一月十六日法官助理宫凡舒书记员汤静静