广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂02行终219号 上诉人（原审原告）陈柳明，男，1965年1月2日出生，汉族，住广西柳州市鱼峰区。 委托代理人黄锐，广西景耀律师事务所律师。 委托代理人莫修强，广西景耀律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）柳州市城中区城市管理行政执法局，住所地：柳州市东环大道**马鹿山公园文化街**。 负责人刘挺，该局局长。 上诉人陈柳明因与被上诉人柳州市城中区城市管理行政执法局责令限期拆除决定一案，不服广西壮族自治区柳州市城中区人民法院（2020）桂0202行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，柳州市××中区城市管理行政执法局为证明其行为的合法性，向该院提供了《调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》、柳城管城中规划类责拆告字〔2018〕第1078号《责令限期拆除告知书》、柳城管城中规划类责拆决字〔2018〕第1078号《责令限期拆除决定书》（该文书于2018年12月19日作出并在同日到现场下达，文书上列明了处罚内容、诉讼权利以及文书上附有所责令限期拆除的涉案建筑的实际拍摄图）及上述文书的送达现场照片，还有《送达回证》、《调查笔录》、《行政处罚意见书》等证据。从《调查笔录》看，其内容有调查人问：“如果要送达法律文书该怎么样联系你？”被调查人陈柳明答：“我留有电话给你们，你们可以打电话给我，我来你们局签收文书或者你们可以送到我居住的房子给我签收。如果我不在家，你们也可以粘贴在厂房的外墙上给我，我回来会看。如果电话联系不到我，你们可以通过村委找我。”从送达回证及送达照片上看，上述文书均采取粘贴在涉案建筑物外墙上的方式进行公告送达，并在送达回证上备注由于陈柳明拒绝签收该法律文书，其他方式无法送达，故只好将文书粘贴在涉案建（构）筑物上，采取公告方式送达，全程有河东街道办两名工作人员共同见证，并拍照取证。陈柳明于2020年6月10日向该院提交起诉材料，称通过申请信息公开，于2020年5月14日得到柳城管城中规划类责拆决字〔2018〕第1078号《责令限期拆除决定书》，对此不服，故诉至该院。同时陈柳明亦对柳州市××中区城市管理行政执法局作出的柳城管城中规划类责执决字〔2018〕第1078号《强制执行决定书》提起了行政诉讼。2020年7月15日，该院对陈柳明诉柳州市××中区城市管理行政执法局作出的强制执行决定书一案进行了开庭审理，从该案柳州市××中区城市管理行政执法局提供的证据及庭上陈柳明的陈述来看，陈柳明在2019年3月前已收到同样是由柳州市××中区城市管理行政执法局作出的柳城管城中规划类行催字〔2018〕第1078号《行政执法强制执行催告书》，并在2019年3月就该催告书上的内容，向柳州市××中区城市管理行政执法局提出了陈述申辩。该催告书上的内容有：经查，你（单位）未经许可擅自在柳州市××中区牛车坪建设建（构）筑物（建设情况为：砖混、砖木及简易结构，总建筑面积为7895.74平方米），以上行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本机关已于2018年12月19日作出了《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（柳城管城中规划类责拆决字［2018］第1078号）并已依法送达给你（单位），对你（单位）作出如下决定：责令限期自行拆除上述违法建设的建（构）筑物。因你（单位）逾期未履行上述义务，本机关现催告如下：责令你（单位）自收到本催告之日起十日内自行拆除上述违法建设的建（构）筑物。 另本案立案后，该院组织双方进行了谈话，柳州市××中区城市管理行政执法局提供了文书送达照片的原件给陈柳明核对，陈柳明确认柳州市××中区城市管理行政执法局提交的证据文书送达照片中所显示的门墙为陈柳明的厂房门口一部分。另，陈柳明陈述其是通过村委得到了《行政执法强制执行催告书》，才知晓该责令限期拆除决定书的存在。柳州市××中区城市管理行政执法局则陈述每次送达电话联系陈柳明时，陈柳明均表示拒收文书，因此只能采取粘贴文书的方式进行公告送达，并陈述柳州市××中区城市管理行政执法局送达调查通知书（2018年3月23日）时在厂房各个门口共粘贴了五份，其中一份和责令限期拆除决定书是在同一地方（转弯角厂房门口，在主干道上），催告书则是粘贴村委对面的厂房门口（距离转弯角厂房门口非常近，在主干道上），调查通知书和催告书陈柳明均已收到。且柳州市××中区城市管理行政执法局张贴文书的位置是进入厂房的必经之路，靠近大路，在村路主干道上。 一审法院认为，柳州市××中区城市管理行政执法局已于2018年12月19日对涉案建筑作出柳城管城中规划类责拆决字〔2018〕第1078号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》，并于2018年12月19日将此文书粘贴至涉案厂房门口上进行公告送达，该文书上列明了处罚内容、诉讼权利以及文书上附有所处罚的涉案建筑实际拍摄图。且送达文书均有见证人见证且拍照。本案中，陈柳明收到调查通知书后到柳州市××中区城市管理行政执法局处接受了调查，而其中一份调查通知书粘贴位置与责令限期拆除决定书位置相同，催告书也是粘贴在附近，且是在进入厂房的必经之路上，陈柳明收到了调查通知书及催告书，收不到责令限期拆除决定书不符常理。按照《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条的规定，公告送达自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。因此，应视为2019年2月19日该决定书已经送达至陈柳明。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，陈柳明应在2019年8月19日前向法院起诉。退一步来看，即便陈柳明认为柳州市××中区城市管理行政执法局送达方式违反法律规定，未通过公告送达方式实际收到该责令限期拆除决定书，但陈柳明已实际收到催告书，催告书上写明了涉案责令限期拆除决定书的作出时间及内容，陈柳明于2019年3月对催告书上涉及责令限期拆除决定的内容向柳州市××中区城市管理行政执法局提出了陈述申辩，因此可以认定陈柳明在2019年3月应当知道涉案责令限期拆除决定书的内容。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日其最长不得超过一年。”按此规定，陈柳明最晚对该责令限期拆除决定书提出行政诉讼的时间应不超过2020年3月。但陈柳明最早向该院提交起诉申请材料的时间为2020年6月，不管是适用六个月还是一年的规定，陈柳明的起诉均已超过法定起诉期限。因此，陈柳明的起诉不符合行政诉讼的法定起诉条件。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回陈柳明的起诉。案件受理费50元（陈柳明已预交），退回陈柳明。 上诉人陈柳明上诉请求：一、依法撤销柳州市城中区人民法院作出的（2020）桂0202行初35号行政裁定；二、依法确认被上诉人作出的柳城管城中规划类责拆决字【2018】第1078号《责令限期拆除决定书》违法；三、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人的起诉未超过法定起诉期限，一审裁定认定被上诉人于2019年2月19日已将被诉决定书送达给上诉人是错误的。（一）一审裁定认定上诉人在2019年3月前已收到同样是由被告柳州市××中区城市管理行政执法局作出的柳城管城中规划类行催字【2018】第1078号《行政执法强制执行催告书》，是错误的。被上诉人并未依法将该催告书送达上诉人，上诉人只是从村委处知晓该催告书上有被诉《责令限期拆除决定书》的文号，且并不清楚该《责令限期拆除决定书》上的包括起诉期限等救济途径在内的其他内容，并不清楚如对相关行政行为不服的可以通过复议、诉讼途径寻求救济，而仅知道向被上诉人提出陈述、申辩。被上诉人亦未委托牛车坪村委会代为将该催告书送达上诉人，事实上牛车坪村委会也未将该催告书正式送交上诉人。因此，被上诉人存在严重程序违法，一审裁定对此未予认定，明显错误。（二）一审裁定认定被上诉人以公告方式向上诉人送达了其作出的调查通知书，并且认定该调查通知书的张贴位置与被诉《责令限期拆除决定书》的张贴位置相同，继而推定上诉人也以同样方式于当日收到了该《责令限期拆除决定书》是极其错误的，与事实不符。首先，一审裁定将被上诉人所谓将行政法律文书张贴于案涉建筑物的做法认定为《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定的“公告送达”方式明显是错误的。该条所规定的“公告送达”指的是送达义务人在穷尽其他送达手段仍无法送达后，方可由该送达义务人在被送达人所在地具有普遍知名度的媒体、报纸上将需要送达的法律文书进行刊登公告，自公告之日起，经过六十日后可视为送达。因此，被上诉人该行为并非法定的公告送达方式，事实上也无法起到送达给上诉人的法律效果。此外，被上诉人在一审答辩中主张依据前述所谓《调查笔录》中上诉人明确的可以送达的方式“可以是打电话通知其到被告处签收文件或张贴在涉案建筑物外墙上”，且一审裁定亦据此认定被上诉人该送达程序、方式合法，这是造成一审裁定错误的关键。根据该《调查笔录》记载，上诉人的回答是：“我留有电话给你们，你们可以打电话给我，我来你们局签收文书或者你们可以送到我居住的房子给我签收。如果我不在家，你们也可以粘贴在厂房的外墙上给我，我会回来看，如果电话联系不到我，你们可以通过村委找我”，据此，即便按照该《调查笔录》确定的送达方式，被上诉人应当首先通过电话通知等直接送达方式送达，其次，如果无法直接送达，可以通过上诉人住址进行留置送达或邮寄送达，而只有前述方式均无法送达的情况下，才可以通过张贴以及通过村委会转交方式送达。很显然，被上诉人并无证据证明其已通过电话告知上诉人直接领取，或者在前述无法直接送达的情况下通过留置送达或邮寄送达方式。而事实上上诉人据以提起本案诉讼的法律文书就是被上诉人基于上诉人信息公开申请后通过邮寄方式送达给上诉人，被上诉人明知上诉人的电话号码及家庭住址，其完全可以依法先行通过邮寄方式送达给上诉人，但其并未据此履行送达义务。其次，上诉人并未收到被上诉人送达的任何一份调查通知书，更不存在通过被上诉人张贴的位置收到调查通知书的情形。综上，一审裁定以推定方式认定被上诉人以所谓公告送达方式向上诉人送达了调查通知书及《责令限期拆除决定书》，继而认定上诉人的起诉超过法定期限是错误的，属事实认定错误。二、一审裁定以《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定认定上诉人的起诉超过法定起诉期限是对该条规定的错误理解，属适用法律错误。首先，如前所述，上诉人事实上并未收到被上诉人依法送达的催告书，而仅仅是经牛车坪村委知晓有催告书并及据此知晓被诉《责令限期拆除决定书》的文号这一事实。上诉人甚至不知道该所谓催告书是否真实合法。其次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”指的是行政机关在作出行政行为后，依法向行政相对人送达了相应的法律文书的情况下，因该法律文书仅仅是因为遗漏等没有告知该相对人起诉期限，该行政相对人对行政机关所作出的行政行为的事实、理由及所依据的证据、法律依据等事实、内容是清楚的，而仅仅是不清楚具体的起诉期限等寻求救济的途径、期限而已。在此情形下，方可适用该条规定的最长一年期限。而本案中被上诉人很显然没有依法向上诉人送达《责令限期拆除决定书》，不存在该《责令限期拆除决定书》已送达而仅仅未告知起诉期限的情形。此外，本案中被上诉人认定被诉《责令限期拆除决定书》属行政处罚文书，而根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚文书必须列明包括作出处罚决定所依据的证据等法定事项，以确保行政处罚相对人的知情权及行使救济的权利，因此，该《责令限期拆除决定书》所应当记载的内容与《催告书》明显不同，《催告书》中只列明了《责令限期拆除决定书》中的部分内容而已，断不能将二者等同、混同。再者，应当将《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定与第六十五条相结合进行理解，如此方能正确理解与适用。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”之规定，该条是对第六十四条的进一步补充、明确，即第六十四条规定的是行政机关在作出行政行为时，在送达的相应法律文书中仅仅遗漏或故意未告知起诉期限的情况下，相对人因为对该行政法律文书所依据的事实、理由、证据、法律依据等有充分的知情、了解的情况下，为保障其诉权而将其起诉期限延长一年。而第六十五条所规定的是行政机关未告知行政行为的内容，在此情况下，行政相对人即便知晓起诉期限亦无法启动诉讼程序，故为保障行政相对人的救济权，赋予其更长的起诉期限。因此本案应当适用“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”规定的起诉期限，据此，本案上诉人的起诉并未超过法定起诉期限。三、本案一审未经开庭审理即草率作出裁定，严重侵犯了上诉人的合法权益。首先，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条虽赋予法院未经开庭而径直作出驳回起诉的裁定，但应当是在具有明确的证据证实的情况下方能行使该权利。而本案中，一审裁定仅仅是根据前述明显没有事实依据的推定所作出的不开庭审理。在一审法院组织上诉人与被上诉人进行谈话的过程中，一审法院只是就被上诉人所提交的其中一份证据，即所谓的送达照片询问上诉人的意见，至于该照片中所显示的门墙是否是上诉人厂房门口的一部分，与上诉人是否收到相关调查通知书或《责令限期拆除决定书》并无必然联系。一审法院应当审查作为行政机关的被上诉人是否严格依法定送达程序履行了送达义务，并据此认定被上诉人是否已依法送达及上诉人的起诉期限是否超期。尤其是，在一审法院于2020年7月15日开庭审理的上诉人诉被上诉人强制执行决定书一案中，上诉人已指出被上诉人所提交的数份证据自相矛盾且缺乏原件核对，以及相关证明送达程序合法的证据存在违法或瑕疵的情况下，一审依法亦曾表示如上诉人对该部分有异议，可待本案（即诉《责令限期拆除决定书》一案）开庭时再发表意见。表明了一审法院决定对本案进行开庭审理的意见，现一审未经开庭审理便径直裁定，有悖诚信。其次，在本案一审受理后直至作出一审裁定，一审法院并未确定举证期限。在上诉人未充分举证、质证的情况下，一审法院未经公开开庭审理便径直作出驳回上诉人起诉的裁定，对上诉人极不公平，无法令人信服。再者，本案涉及上诉人数千平方米厂房的合法性认定问题，涉及的是上诉人十多年来积累的近千万的资产是否能够得到拆迁补偿的问题。不论是在一审法院组织的谈话过程中，亦或是上诉人诉被上诉人强制执行决定书一案庭审过程中，上诉人都指出了被上诉人存在的违背事实，明显违法的情况下，一审法院如此草率，未经公开开庭审理便径直作出裁定，此行为与被上诉人侵犯上诉人的知情权、救济权的行为无异，事实上再一次侵犯了上诉人通过诉讼获得公平、公正、公开的救济的权利。综上所述，上诉人的起诉未超过法定起诉期限。一审裁定认定事实错误，程序违法，适用法律错误，据此驳回上诉人的起诉是错的，应予纠正。为维护上诉人的合法权益，特此提起上诉，请依法作出公正判决。 被上诉人柳州市××中区城市管理行政执法局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。而上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予以驳回。一、一审法院对于上诉人“知道或应当知道作出行政行为之日”的事实认定清楚，应作为起算起诉期限的依据。理由如下：（1）被上诉人对《责令限期拆除决定书》的送达方式合法有效，应当认定上诉人已收到该责拆决定书。根据2018年3月27日的《调查笔录》，上诉人已签字确认法律文书的送达方式，包括：电话通知领取、送达上诉人住所、粘贴于厂房外墙、通知村委等方式进行送达，这意味着上诉人认可上述方式均可以确保其收到相关法律文书。被上诉人于2018年12月19日对上诉人送达责拆决定书时，由于上诉人拒绝签收，被上诉人已采取将文书粘贴于厂房外墙的方式进行了送达，而且张贴的位置也属于完全可以被看到的位置，全过程已邀请河东街道办事处人员进行了见证。因此应当认定上诉人已收到该责拆决定书。从该日期起算公告送达期限，且从2019年2月19日开始起算起诉期限，具备事实和法律依据。（2）从上诉人应对被上诉人行政行为的证据可知，上诉人已知悉被上诉人的行政行为，可以从该时间起算起诉期限。被上诉人于2019年2月26日向上诉人送达《关于限期自行拆除违法建设的公告》告知上诉人陈述申辩权利后，上诉人于2019年3月6日即提交了《陈述申辩书》。从上诉人应对该公告的反应可知，上诉人是明确知悉该公告的内容的。鉴于公告中已明确告知了上诉人责拆决定书的情况，应当认定上诉人起码已于2019年3月6日知道了本案诉争的行政行为。由上可知，一审法院对于上诉人起码已于2019年3月知道行政行为内容这一事实的认定正确，从该时间点起算起诉期限并依法驳回陈柳明已超过起诉期限的起诉，于法有据。二、一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款并无不当。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被上诉人所作出的责拆决定书中已明确陈述“如不服本决定，请在收到本决定书之日起六十日内向柳州市城中区人民政府或柳州市城市管理行政执法局申请行政复议或六个月内依法向柳州市城中区人民法院提起行政诉讼”，该内容即属于“告知起诉期限”。而且，根据本答辩状第一条所陈述的上诉人已收到该责拆决定书的事实，可知上诉人已知悉了起诉期限。即使上诉人没有在责拆决定书的送达回证上签字，但根据本答辩状第一条所陈述的上诉人已知悉该责拆决定书的事实，可以认定上诉人起码已知悉该行政行为的内容。一审法院按照有利于保护上诉人的方式对起诉期限进行认定，并适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款作出裁判，并无不当。三、一审法院作出裁判的程序合法。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条的规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的…人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”一审法院在作出驳回起诉裁定之前，已通过阅卷、调查及询问当事人等方式对相关案件事实进行了调查，最终认定本案符合“超过法定起诉期限”的情形，因此一审法院根据上述规定迳行裁定驳回起诉，依据充分且程序合法。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。而上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，望贵院依法予以驳回。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”同时《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日其最长不得超过一年。”根据以上规定，当事人当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，如行政机构未告知当事人起诉期限的情况下，当事人从知道或者应当知道行政行为内容之日其最长不得超过一年。本案中，被上诉人于2018年12月19日采取将文书粘贴于厂房外墙的方式进行了送达，张贴过程邀请河东街道办事处人员进行了见证，并且在被上诉人与上诉人的谈话笔录中，上诉人认可的几种送达方式中亦包含张贴公告送达的方式，并称自己会看到，因此，被上诉人已完成送达。自公告送达期满，即2019年2月19日该决定书已经送达至上诉人，上诉人应于2019年8月19日前提起诉讼。但上诉人直至2020年6月才向一审法院提交起诉材料，已超过六个月内提起诉讼的期限。另，上诉人称并不知晓《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》的内容，但根据一审查明的事实，上诉人知晓《行政执法强制执行催告书》，并在2019年3月就该催告书上的内容，向柳州市××中区城市管理行政执法局提出了陈述申辩，因催告书已经载明责令限期拆除决定书的内容及责令限期拆除的事项，因此，即使上诉人在2019年3月前不知晓《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》的存在，但在2019年3月也已知晓责令限期拆除决定书的内容，故依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，上诉人也应于2020年3月前提起诉讼，因此，一审法院裁定认定上诉人的起诉已经超过起诉期限，进而驳回上诉人的起诉，有事实和法律依据，上诉人的上诉请求理由不成立，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 司英华 审 判 员 李 红 审 判 员 蓝丽霜 二〇二〇年十一月九日 代书记员 黄晶晶