辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行再10号再审申请人（一、二审第三人）：中国石化销售有限公司辽宁沈阳石油分公司。住所地：辽宁省沈阳市苏家屯区乔松路**。负责人：曹立，该分公司经理。委托诉讼代理人：郭冬芝，该分公司职员。委托诉讼代理人：李佳宁，上海汉盛（沈阳）律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审上诉人）：张立顺，男，1952年5月8日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：郭小雪，女，1980年11月1日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：苏秀英，女，1970年6月22日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：张会来，男，1956年12月12日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：刘学平，男，1970年6月3日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：董丽影，女，1980年7月23日出生，蒙古族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：胡玉梅，女，1953年7月27日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：王巾英，女，1953年3月24日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：杨静，女，1977年11月20日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：刘波，男，1978年5月3日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：陈笑含，男，1966年1月23日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：赵钥，女，1980年1月26日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：张文龙，男，1952年5月1日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：刘明，女，1963年8月5日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：张来信，男，1944年4月23日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：王军，男，1953年3月14日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：于敏，女，1957年8月6日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：纪桂莲，女，1945年6月21日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：赵淑杰，女，1959年11月2日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：万萍，女，1974年6月1日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：吴金芝，女，1978年2月6日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：刘玉祥，男，1958年2月5日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：邱仲国，男，1954年10月14日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：李明锡，男，1953年8月22日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：李学明，男，1954年9月17日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：卢伟钢，男，1963年2月20日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：蒋永义，男，1951年2月6日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：金颖，女，1971年1月3日出生，朝鲜族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：于长艳，女，1965年2月25日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：刘瑛，女，1945年9月29日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：陶林，男，1979年6月1日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：陈继伟，男，1962年10月8日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：冯凯，男，1979年5月15日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：柳阳和，男，1961年5月22日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：孙德志，男，1976年9月28日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：齐锦生，男，1950年2月24日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：聂振学，男，1973年3月30日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：黄凤鸣，男，1959年9月20日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：卢守义，男，1950年12月26日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：李雅文，女，1953年10月2日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：衣敏，男，1955年2月5日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：冯素珍，女，1951年3月4日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：马旭，男，1952年3月29日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：白蕾，男，1983年2月17日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：王军，男，1978年5月1日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：杜强，男，1968年10月1日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：马宏伟，女，1966年3月2日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：马文丽，女，1966年8月16日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：白冰，女，1981年7月17日出生，满族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：崔蕾蕾，女，1987年9月5日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：陈亚平，男，1959年1月1日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：解宝财，男，1972年4月10日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：郭春华，女，1957年5月11日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：曹爱华，男，1960年9月22日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审原告、二审上诉人）：苏展，男，1979年9月15日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。诉讼代表人：衣敏，男，1955年2月5日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。诉讼代表人：冯素珍，女，1951年3月4日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。诉讼代表人：马旭，男，1952年3月29日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：沈阳市发展和改革委员会。住所地。住所地：辽宁省沈阳市浑**沈中大街**iv>法定代表人：王庆海，该委员会主任。委托诉讼代理人：薛雷，该委员会工作人员。委托诉讼代理人：徐驰，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。再审申请人中国石化销售有限公司辽宁沈阳石油分公司（以下简称中石化沈阳分公司）与被申请人张立顺等55人、沈阳市发展和改革委员会（以下简称沈阳市发改委）加油站增加加气功能改造项目核准行为一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院（2017）辽01行终451号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年11月25日作出（2018）辽行申952号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人中石化沈阳分公司的委托诉讼代理人郭冬芝、李佳宁，被申请人张立顺等55人的诉讼代表人衣敏、冯素珍、马旭，被申请人沈阳市发改委的委托诉讼代理人薛雷、徐驰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。中石化沈阳分公司再审称，1、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。中石化沈阳分公司依法提交了《建设用地规划许可证》、《国有土地使用权证》、沈阳环境保护局出具的《关于对中国石油化工股份有限公司辽宁沈阳石油分公司黄山路加油站增加加气功能改造项目环境影响报告表的批复》及辽宁华融工程咨询有限公司出具的评估意见，符合《企业投资项目核准暂行办法》的相关规定，沈阳市发改委核准中石化沈阳分公司的投资项目申报材料齐全，程序合法。且案涉项目建设符合《辽宁省人民政府关于蓝天工程的实施意见》（辽政发[2012]36号）文件精神和我国的产业政策。2、二审法院认为增加加气功能对张立顺等55人的利益产生直接影响没有法律依据。本案案涉项目为二级加油加气合建站，该规范未对案涉项目选址作出禁止性规定，故增加加气功能未违反国家法律规定。中石化沈阳分公司建设项目只是增加加气功能，未改变原项目性质，且站内设施与站外建筑物的防火距离已经超过了国家规定的14米，因此该项目对居住在附近的居民没有产生直接影响。综上所述，请求依法撤销二审判决，驳回张立顺等55人的诉讼请求。张立顺等55人称，《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。可见规划是本案所涉项目核准的前置性条件，应当依法办理《建设用地规划许可证》，否则违法。2015年9月17日沈阳市规划和国土资源局应中石化沈阳分公司要求出具《关于配合出具项目规划手续办理说明的复函》，对什么样的项目办证不办证给出了明确界定，标准就是项目的建筑物、构筑物有无变化，并不是一概而论都不用办证。事实是该项目拆除了位于加油站北侧二层小楼长约20米，作为新建加气站的通道，拆除了南侧平房作为加油站储气罐位置，又新建了加气罩棚建（构）筑物，因此，案涉项目不符合不用办理用地规划许可证的条件。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。《沈阳市城乡规划条例》（2011.8.11）第21条规定：涉及民事相邻关系的建设项目，建设单位或者个人应当将修建性详细规划或者建筑设计方案总平面图在建设项目所在地的醒目位置予以公示。本案项目建设单位从未在任何地点公示项目，有关机关也从未以任何方式告知本案项目情况，特别是项目的危害，及给周边居民生产、生活带来的影响，违法剥夺了被申请人要求听证的权力。因此，沈阳市发改委违反法定程序，没有按审批程序的规定核准该项目，二审判决认定事实清楚适用法律正确，应当依法维持。沈阳市发改委称，项目是否会对公众利益造成重大影响及是否需要采取适当方式征求公众意见是行政机关自由裁量的范围。我委核准的案涉项目不会对公众利益造成重大影响，无需征求公众意见，二审判决以该项目未征求公众意见确认核准行为违法，没有法律依据，适用法律错误。我委作出的核准行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，没有超越职权、滥用职权，无明显不当。因此，二审判决不当，应予改判。本院再审认为，本案争议焦点问题是中石化沈阳分公司黄山路加油站新增加气项目是否属于对公众利益造成重大影响的项目，是否需要征求公众意见。《企业投资项目核准暂行办法》第十四条规定：“对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准审查时应采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。”据此，行政机关对项目征求公众意见的方式拥有自由裁量权，而不是对报批项目是否属于可能对公众利益造成重大影响的项目具有自由裁量权。《环境影响评价公众参与暂行办法》第六条规定：“按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当按照环境影响评价技术导则的有关规定，在建设项目环境影响报告书中，编制公众参与篇章。按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理。”一审法院依据上述规定认定案涉项目非属对环境可能造成重大影响的项目虽无不当，但该认定与本案争议焦点问题即案涉项目是否属于对公众利益造成重大影响的项目不一致。从中石化沈阳分公司提交的涉案项目申请报告中所提到的环境影响分析可以看出，案涉项目对于环境的影响仅指正常生产过程中的油气散发和机器运转发出的噪声等环保项目。虽然环境影响方面并未强制要求公众参与，但对公众利益的影响不应仅包括环境方面，还应考虑到安全、防火等其他方面对公众利益的影响。本案争议的加油站新增加气功能项目，虽然形式上符合汽车加油加气站设计与施工规范（2006年版）的规定，但该项目改扩建后的储气罐较改扩建前的储油罐距离居民楼距离减小是不争的事实，其距离变化对公众利益应当产生一定影响。由于该项目属于改扩建项目，加油站等级并未发生变化，仍为二级站，对公众利益的影响程度是否构成重大应当需要专业判断。二审判决认定涉案项目属于可能对公众利益造成重大影响的项目仅是推定，无充分的事实和法律依据。因此，原审法院应对案涉项目是否对公众利益造成重大影响进行详细审查，亦应对沈阳市发改委是否应当采取核准前公示等其他适当方式征求公众意见进行审查。因此，原审法院认定事实不清，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销辽宁省沈阳市中级人民法院（2017）辽01行终451号行政判决及辽宁省沈阳市皇姑区人民法院（2015）皇行初字第135号行政判决；二、本案发回辽宁省沈阳市皇姑区人民法院重审。审判长  王华迪审判员  武 江审判员  徐桂伶二〇二〇年十一月二十三日法官助理陈曦书记员孟慧(代)