湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂11行终100号上诉人（原审第三人）姚奇林，男，1960年9月1日出生，汉族，湖北省罗田县人，住罗田县。上诉人（原审第三人）熊振威，男，1954年12月14日出生，汉族，湖北省罗田县人，住罗田县。上述二人共同委托代理人肖祝飞，湖北巴源律师事务所律师，执业证号14211200910349393。代理权限为特别授权。共同委托代理人王念文，湖北巴源律师事务所律师，执业证号14211201110304763。代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）罗田县自然资源和规划局，住所地罗田县凤山镇义水北路**，统一社会信用代码114211230112732743。法定代表人宋涤尘，局长。出庭负责人邢向阳，副局长。委托代理人李汉文，湖北神宇律师事务所律师，执业证号14211200810778444。代理权限为一般代理。原审原告罗田县天柱房地产开发公司，住所，住所地罗田县凤山镇义水南路**社会信用代码9142112318056622XC。法定代表人陈仲波，经理。委托代理人刘海炎，湖北胜智律师事务所律师，执业证号14211200710582198。代理权限为一般代理。原审第三人徐敬东，男，1962年11月19日出生，汉族，湖北省罗田县人，住罗田县，上诉人姚奇林、熊振威因与被上诉人罗田县自然资源和规划局（以下简称“罗田资源局”）、原审原告罗田县天柱房地产开发公司（以下简称“天柱房地产公司”）、原审第三人徐敬东行政答复一案，不服湖北省浠水县人民法院作出的（2019）鄂1125行初121号行政判决，向本院提出上诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年10月16日公开开庭审理了本案。上诉人姚奇林、熊振威及其委托代理人肖祝飞、王念文，被上诉人罗田资源局负责人邢向阳、委托代理人李汉文，原审原告天柱房地产公司委托代理人刘海炎均到庭参加了诉讼。上诉人徐敬东经本院合法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。原审法院认定，2006年5月12日原罗田县建设局以（2006）甲字第053号建设工程规划许可证审批单的形式批准原审原告天柱房地产公司在罗田县滨河路原橡胶厂开发建设天宝花园三期工程，其中建设项目包含天祥苑8﹟、幼儿园、天柱苑1-5﹟、别墅、天利苑1-2﹟。2006年6月16日和6月18日，原审原告先后取得编号200606160001-1、200606180001-2《建筑工程施工许可证》，许可其在义水南路建设天宝花园三期天祥苑8号楼和幼儿园，经规划部门现场放线，原审原告对上述项目开始动工建设。2006年8月1日，原罗田县建设局以原审原告开发的天宝花园天祥苑8号楼与相邻房屋间距未达到规划要求，与天宝花园规划变更结果不符为由，对原审原告作出罗建规函［2006］1号《关于天宝花园（天祥苑8号楼）建设整改意见书》，责令原审原告按照整改意见书的整改意见进行建设。2007年至2008年，原审原告建设的天祥苑8号楼建至第2层；幼儿园主体工程基本完工。后因包括本案原审第三人在内的天宝花园部分住户认为原审原告建设的天祥苑8号楼及幼儿园违反规划许可，与商品房宣传册的内容不符，损害其合法权益，向罗田县人民法院提起民事诉讼。罗田县人民法院以（2007）罗民一初字第032号民事判决及（2007）罗民一初字第029号民事判决，判令本案原告应履行商品房促销广告承诺，按原规划进行建设。判决生效后，相关当事人执行申请。2019年5月22日，罗田县人民法院作出（2018）鄂1123执751-2号执行裁定，该执行裁定载明：在执行中本院已责令被执行人（原审原告）停止建设申请执行人居住的天祥苑6栋前修建商住楼，但在执行履行商品房促销广告所作承诺按原规划进行建设时，双方对原规划存在异议，而“原规划”实际上没有明确的执行标的，故申请执行人的申请不符合执行立案条件，遂驳回申请执行人的执行申请。天宝花园天祥苑6栋及周边居民认为原审原告的建设违反建设工程规划许可，遂向罗田县住房和城乡建设局咨询天宝花园天祥苑8号楼施工许可有效期的问题。2019年6月26日，罗田县住房和城乡建设局对罗田县天宝花园业主委员会作出《关于对天宝花园8号楼〈建筑工程施工许可证〉有效期的答复》。同日，天宝花园天祥苑6栋及周边居民向原审被告罗田县自然资源和规划局咨询天宝花园天祥苑8号楼《建设工程规划许可证》有效期的问题。次日，原审被告对何晓刚、熊振威、鲁艳林等十八人作出关于《咨询天宝花园8号楼（建设工程规划许可证）有效期的申请》的答复。原审第三人熊振威等人收到该答复后，即对原审原告的施工进行阻止。原审原告为求证原审被告发文的真实性，即向原审被告提交书面咨询申请，要求原审被告对天宝花园8号楼规划许可证有效期依据作出答复。2019年7月15日，原审被告向原审原告作出《关于的答复》：“根据司法优于行政的宪法原则，人民法院判决生效后该证自行失效，以县人民法院判决书和裁定书为准，你公司应严格按照人民法院判决书和裁定书的内容执行。”原审原告不服，遂诉至法院。原审法院认为，原审被告罗田资源局作为城乡规划主管部门，负有对原审原告罗田天柱房地产公司在罗田县天宝花园（三期工程）天祥苑8号楼的建设活动中依法作出规划许可并对规划许可的实施情况进行监督检查的法定职责。原审被告于2019年7月15日对原审原告作出的《关于的答复》，并非针对信访事项作出的处理意见，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审原告已取得建设工程规划许可，并在当年开工建设，未违反《湖北省城乡规划条例》关于二年开工建设的规定。原审被告未按照《中华人民共和国行政许可法》第七十条的规定办理注销手续，且罗田县人民法院（2007）罗民一初字第033号民事判决书及（2018）鄂1123执751-2号执行裁定书仅就平等民事主体之间的法律关系进行了评判，并未涉及案涉有效期的行政法律关系问题，其答复称该许可证自行失效，减损了原审原告权利，该答复无效。故判决原审被告罗田资源局作出的《关于〈咨询天宝花园8号楼规划许可证有效期依据的函〉的答复》无效；同时驳回原审原告罗田天柱房地产公司的赔偿请求。上诉人姚奇林、熊振威上诉称：1.一审程序违法。天宝花园8号楼建设涉及第三人共18人，一审法院通知应诉的虽载明何晓刚、熊振威、鲁艳林等18人，但另外15人连姓名就不清楚，无法参与诉讼，一审法院剥夺其诉讼权利程序违法。2.一审认定事实错误。一审法院仅认定原审原告2006年原罗田县建设局以（2006）甲字第053号建设工程规划许可证审批单的形式取得规划许可，而回避其未按2004年首次规划建设的事实，对上诉人权益产生巨大影响。已生效的罗田县人民法院（2007）罗民一初字第033号判决已确认上诉人在购买天祥苑6栋时，原审原告提供的“天宝花园小区规划详细规划平面图”反映6栋毗邻应为幼儿园、休闲场所等设施。2006年5月，原审原告向规划部门申请变更规划，原罗田住建局未经上诉人的同意，违规填写审批单，但审批单及整改方案均未将天祥苑8号楼建在原规划的幼儿园和休闲场所。且原审原告未实际取得建筑工程许可证，一审法院以之后建设局发放的施工许可证推定取得规划许可证，与事实不符。3.被上诉人的两个答复是事实行为而非行政行为，不具有可诉性。综上，请求撤销一审判决，重新审判或依法改判。被上诉人罗田资源局答辩称，一审判决其未提出上诉，请求二审法院依法判决。原审原告天柱房地产公司答辩称：1.原审被告及原审第三人未提供证据证实存在信访和上访的事实，原审被告的答复系初次处理的具体行政行为，非依《信访条例》作出的处理、复查复核意见，具有可诉性。2.原审程序合法，无漏列第三人。原审过程中，上诉人拒不提供另外15人的身份信息及联系方式，且经原审原告逐一核实，其余人员均予以否认，称系何晓刚及上诉人冒充签名，有的天宝花园还查无此人，上诉人假借不存在的第三人目的为了推延庭审。且原审原告当庭撤回原审被告向何晓刚、鲁艳林、熊振威等18人出具的答复的诉讼请求，仅就原审被告向原审原告的答复提出诉请，原审法院依原审第三人的申请通知其参与诉讼程序合法。3.本案审查重点应为原审原告起诉的天祥苑8号楼的建设工程规划许可是否失效及原审被告认定失效的依据，原审认定原审原告取得建设工程规划许可事实清楚，证据充分确凿。4.上诉人在原审过程中与原审被告相互帮衬，站在被告的角度答辩和质证，现原审被告服判未上诉，上诉人的上诉理由亦未针对原审被告，并非本案的被上诉人。双方当事人在原审过程中提供的证据材料，已随案移送本院。本院经庭审举证、质证，对原审法院认定的事实和采信的证据依法予以确认。各方当事人在二审中无新证据提交。本院认为，根据被上诉人罗田资源局于2019年7月15作出的《关于的答复》及各方当事人的诉请和答辩意见，结合法律规定，本院归纳争议的焦点主要有以下方面：一、该答复属信访事项还是行政行为的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《信访条例》第二条规定，“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”从上述法律规定可以看出，行政诉讼是行政相对人或者利害关系人就行政机关作出的具体行政行为不服，向人民法院提起诉讼的权利，其权利来源为行政机关的职权法定和该行政行为对当事人权利义务产生影响。而信访是兼具权利救济以及政治参与和监督的权利，行政机关作出的信访答复或者通知一般不影响当事人行使权利义务，一旦对当事人权利义务产生影响，便具有可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；…”《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被上诉人罗田资源局作为城乡规划主管部门，负有对罗田县域范围内的建设规划作出许可并监督实施的法定职责，其依原审原告天柱房地产公司的申请作出答复，该答复对原审原告的权利义务产生实质性影响，具有可诉性，属人民法院行政诉讼的受案范围。二、罗田县人民法院生效判决是否当然造成规划许可自行失效的问题。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可…”本案中，罗田县原城市规划行政主管部门罗田县建设局于2006年5月12日开具带有该机关印章的（2006）甲字第053号《建设工程规划许可证审批单》，就原审原告建设的天宝花园三期工程进行了审批，后又加注文字和印章修改天祥苑8号楼楼层、面积等，该审批符合行政许可法第三十九条规定的形式要件，应认定原审原告已取得审批单所列项目的建设工程规划许可，该许可受法律保护。被上诉人若需变更或者撤销该许可，除出现上述第八条规定的法定事由外，还需经法定程序作出新的行政行为。且湖北省罗田县人民法院（2007）罗民一初字第033号民事判决书及（2018）鄂1123执751-2号执行裁定书仅就平等主体之间的民事法律关系进行了评判，并未对被上诉人行政许可行为作出判断。被上诉人认为人民法院民事判决生效后该证自行失效的答复，减损了原审原告的权利，且违反法律规定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：…（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；”属重大且明显违法，依法应当确认无效。综上，上诉人姚奇林、熊振威的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人姚奇林、熊振威负担。本判决为终审判决。审判长 梅 阳审判员 陈 军审判员 王爱国二〇二〇年十一月三日法官助理徐云书记员陈耕