河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)豫01行终491号上诉人（原审原告）：赵萍萍等66人（含必要共同诉讼人，基本情况详见一审裁定附表1）。委托代理人：刘德宇，金博大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：郑州市城乡建设局，住所地郑州市中原区淮河西路**。法定代表人：梁远森，局长。委托代理人：高洁，工作人员。委托代理人：李娄保，河南良承律师事务所律师。原审第三人：郑州康桥房地产开发有限责任公司，，住所地郑州市**嵩山南路**法定代表人：曹军领，职务总经理。委托代理人：郭学献，该公司员工。委托代理人：单婷，该公司员工。上诉人赵萍萍等66人因与被上诉人郑州市城乡建设局及原审第三人郑州康桥房地产开发有限责任公司竣工验收备案一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2020）豫0102行初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人上诉请求：1、撤销中原区人民法院作出的(2020)豫0102行初54号行政裁定；2、指令一审法院继续审理。事实与理由：一、上诉人与涉案工程竣工验收备案行为存在法律上的利害关系，一审法院将被告的备案行为认定为涉及业主共有利益的行政行为明显与事实不符，适用法律错误。二，一审法院认定上诉人业主人数不过半或者专有部分占建筑物总面积不过半缺乏证据。郑州市城乡建设局辩称：一、竣工验收备案行为属告知性备案，该验收备案行为对上诉人的权利义务并未产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，属于人民法院受案范围；不属于人民法院受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《建设工程质量管理条例》第十六条的规定，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程经验收合格的，方可交付使用。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第六条、第八条中规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。据此，建设工程竣工验收由建设单位组织，竣工验收是否合格，亦需由五大主体根据相关规定和程序作出认定。备案机关的备案行为，是对竣工验收报告等建设资料的登记备查行为，并不是竣工验收合格的要件，不对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响。虽然，法律亦规定了建设行政主管部门发现建设单位在竣工验收过程中存在的违法问题应当进行处理，但这种处理系独立于备案行为之外的，针对违法问题而作出的新的行政行为，备案行为本身并没有创设或消灭权利义务关系。所以，该竣工验收备案表对上诉人的权利义务不产生实际影响，上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、竣工备案行为与上诉人无法律上的利害关系，上诉人不是本案讼争行政行为的行政相对人亦不是行为相关人，不具有诉讼主体资格。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓的利害关系显然系指法律上的利害关系，且由于行政诉讼乃公法之诉讼，上述法律上的利害关系一般也仅指公法上的利害关系。而公法（行政法）上利害关系的判断，应以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。依据上述理论，影响原告主体资格是否成立的因素可分为以下两种，一是起诉人诉请保护的权利类型，二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认。反之，起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院不应认可其原告主体资格。本案中，依照《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》第五条“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”第六条“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。”答辩人在进行备案时，应当考虑的是第三人提交的资料是否齐全、完整，是否符合《房屋建筑和市政基础设施施工程竣工验收备案管理办法》第五条的要求，是否应当为行政相对人的工程竣工验收备案表上签署文件收讫章，而并非应当考虑其他泛泛之权利。所以，上诉人与答辩人的竣工备案验收行为不具有行政法律上的利害关系，上诉人主体不适格。2、上诉人通过与本案第三人签订商品房买卖合同，而受让了本案建设工程中的房产。从上诉人提供的商品房买卖合同证明——在答辩人为该项建设工程竣工验收备案时，上诉人并未取得了房产证。根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”；《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度”的规定，我国房屋产权的认定以登记发证为准，本案上诉人仅取得所购房屋的合同权益，尚未取得该房产的物权，故其在本案中主张的是一种依据合同取得的权利。《商品房买卖合同》第八条约定的“建设工程取得竣工验收合格证明（补充协议第七条约定为五大责任主体验收）”为交付条件，是签约双方合意的内容，根据合同主体的相对性、内容的相对性、责任的相对性的特点，上述条款只对合同双方当事人具有约束力，守约方据此可以追究违约方的合同责任，却不能因合同对方即本案第三人在交付标的物前曾存在一个公法上行政管理行为，进而替代对方、逾越合同，径自对行政机关的管理行为提起行政诉讼。综上两点意见，答辩人郑州市城乡建设局作出的竣工验收备案表与上诉人不存在行政法律法律上的利害关系，其不具备诉讼主体资格，其诉请应当被依法驳回。三、上诉人与备案行为无法律上的利害关系，其不应因人数的增加而与备案行为产生共有利益。四、答辩人对本案第三人之竣工验收备案行为程序合法、实体正确。1、答辩人郑州市城乡建设局对本行政区域内建筑工程办理竣工验收，是其在行政管理过程中的法定职权，是适格的行政主体。2、答辩人依据郑州市政务服务四级联动系统对案涉的竣工验收备案进行审批，根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，本案第三人向答辩人提交了工程竣工验收备案表（该表上有勘察单位河南工程水文地质勘察院公司、设计单位郑州大学综合设计研究院有限公司、施工单位郑州市正岩建设集团有限公司、监理单位河南新恒丰工程咨询公司、建设单位郑州康桥房地产开发公司等单位分别签署的质量合格文件），还附有工程施工许可证、施工图设计文件审查意见、工程竣工验收意见、防雷验收结果、郑州市规划局出具的规划许可证、郑公消审字（2016）第0302号消防设计审核意见书、郑建消验字（2019）第0136号建设工程消防验收意见书、施工单位郑州市正岩建设集团有限公司签署的工程质量保修书、住宅质量保证书、住宅使用说明书、人防工程验收、《工程质量监督报告》等办理工程竣工验收备案所需的文件资料。2019年12月24日，答辩人依据各相关部门均出具的同意验收合格的证明资料，对本案第三人建设的康城康桥工程作出的竣工验收备案，该备案资料齐全，程序合法，实体正确，符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，不具备法定的撤销情形。综上所述：答辩人的竣工验收备案行为属告知性备案，该验收备案行为对上诉人的权利义务并未产生实际影响，与上诉人无行政法律上的利害关系，其不具备原告的诉讼主体资格，其诉请应当被依法驳回。郑州康桥房地产开发有限责任公司述称：一、上诉人不是竣工备案行为的利害关系人，不具有行政诉讼主体资格，应依法驳回其诉讼请求。1、被上诉人做出的具体行政行为为告知性备案行政行为，对上诉人不创设任何法律上的权利和义务。2、上诉人与被上诉人的行政行为不存在利害关系，该行政行为更不涉及业主的共有利益，上诉入主体资格不适格。二、本案不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回上诉人诉讼请求。建设工程竣工验收由建设单位组织，竣工验收是否合格，亦需由五大主体根据相关规定和程序作出认定。备案机关的备案行为，是对竣工验收报告等建设资料的登记备查行为，并不是竣工验收合格的要件，不对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响。三、被上诉人作出的备案行为合法有效，应依法维持，井驳回上诉人的诉请。1、被上诉人郑州市城乡建设局具有作出被诉备案行。2、被上诉人郑州市城乡建设局作出的行政行为符合法律法规的有关规定。3、房屋竣工验收合格不以备案为生效要件，第三人交付的房屋符合合同约定的交付条件，上诉人对法律理解错误，且诉状陈述内容与事实严重不符，缺乏依据，依法不应采信。综上所述，上诉人与被诉备案行为不具有利害关系，被上诉人做出的备案行为也未侵犯业主共有利益，上诉人提起本案行政诉讼主体不适格，应依法驳回起诉；被上诉人作出的备案行为对上诉人的合法权益并未产生影响，上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围；被上诉人做出的备案行为合法有效，应依法维持。请求维持一审法院裁定并驳回上诉人的起诉或诉讼请求，以维护被上诉人及第三人的合法权益。赵萍萍等66人一审诉讼请求：请求撤销被告于2019年12月24日作出的康桥康城一号院11号楼的工程竣工验收备案行为。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。本案中，赵萍萍等66人起诉请求撤销郑州市城乡建设局竣工备案，然而案涉竣工备案属于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，赵萍萍等66人若对前述行为不服，可以通过业主委员会提起诉讼，也可以通过专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起诉讼。赵萍萍等66人提起本案诉讼不符合上述条件，不具备原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告赵萍萍等66人的起诉。本院二审期间，郑州康桥房地产开发有限责任公司依法提交了如下证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证：商品房预售许可证、《情况说明》各一份。证明上诉人起诉人数66人，实际的户数是60户，整栋楼的总户数是132户，起诉的户数占整栋楼的总户数的是45.45%。11号楼总面积是14780.62平方米，起诉户数面积为6573.83平方米。起诉户数面积占整栋楼的面积的比例为44.47%，起诉的户数和面积均未超过半数。上诉人与被诉行政行为没有利害关系。本院经审查，对上述证据予以采信。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条中“其他与行政行为有利害关系”是起诉人与被诉行政行为之间具有直接的、必然的利害关系，非间接的、可能的利害关系。《中华人民共和国合同法》第二百七十九条：建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。该条表明建设工程交付使用的法定条件是建设工程验收合格便可交付使用而非竣工验收备案后才能交付使用。本案中，备案机关的备案行为对建设单位的权利义务产生实质影响，但对基于民事法律关系房屋买卖合同成为购房者的上诉人的权利义务并不直接、必然产生实质影响，即上诉人与被诉备案行为不具有法律上的利害关系，不具有对被诉备案行为提起行政诉讼的原告主体资格。应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，依法裁定驳回上诉人对被诉备案行为的起诉。一审法院认定，赵萍萍等66人起诉请求撤销郑州市城乡建设局竣工备案，然而案涉竣工备案属于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，赵萍萍等66人若对前述行为不服，可以通过业主委员会提起诉讼，也可以通过专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起诉讼。赵萍萍等66人提起本案诉讼不符合上述条件，不具备原告主体资格。一审法院虽未从上诉人与被诉备案行为不具有法律上的利害关系，认定不具有对被诉备案行为提起行政诉讼的原告主体资格，但以不具备原告主体资格，裁定驳回其起诉，该裁定结果正确，本院对一审裁定结果予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年十一月十三日书记员  王玉霞