广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初1130号原告：林建新，男，1974年1月24日出生，汉族，住福建省厦门市海沧区************，公民身份号码350************519。委托代理人：林勋华、郑志成，广州金鹏（中山）律师事务所律师。被告：中山市水务局，住所地广东省中山市**********，统一社会信用代码114***********905B。法定代表人：谢世华，局长。委托代理人：古来安，该局工作人员。委托代理人：钱敏，广东金桥百信（中山）律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：袁芦生，广东孚道律师事务所律师。第三人：中山市隆新水产种苗养殖有限公司，住所地广东省中山市******斗门大桥脚，统一社会信用代码914************117。法定代表人：黄文鹤，董事长。委托代理人：林勋华、郑志成，广州金鹏（中山）律师事务所律师。原告林建新不服被告中山市水务局（以下简称市水务局）、中山市人民政府（以下简称市政府）行政决定，于2020年7月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告市水务局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市隆新水产种苗养殖有限公司（以下简称隆新公司）与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月4日公开开庭审理了本案。原告林建新及其委托代理人林勋华、郑志成，被告市水务局的副局长李伟行及委托代理人古来安、钱敏，被告市政府的委托代理人李栋、袁芦生，第三人隆新公司的法定代表人黄文鹤及委托代理人林勋华、郑志成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市水务局于2019年11月29日作出中水行处字[2019]9号行政处理决定，责令原告林建新在限期内自行将其在磨刀门水道中山市******斗门大桥下游20米堤段堤外河滩地建设的锌铁棚、办公室及水池拆除。原告林建新不服，申请行政复议。被告市政府于2020年6月28日作出中府行复[2019]1686号行政复议决定，维持被告市水务局作出的上述行政处理决定。原告林建新诉称，其系第三人隆新公司的股东。2015年11月30日，第三人隆新公司取得《水产苗种生产许可证》，有效期至2022年3月28日。2019年11月29日，被告市水务局作出涉案行政处理决定，认定其未经水行政主管部门批准，于2002年在斗门桥下游20米段堤外河滩地建设孵化虾苗之用的构筑物5118平方米，违反《广东省河道堤防管理条例》第七条的规定，责令其限期内拆除。其认为，1.被告市水务局作出的涉案行政处理决定存在以下问题：首先，根据中土函（2016）399号《中山市关于进一步规范设施农用地管理的通知》和国土资发(2014)127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，涉案用地是生产设施用地，按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，无需向水务部门申请批准，不属于水务部门处理的职权范围。根据《中华人民共和国渔业法（2013修正）》第四十条第三款规定，渔业行政主管部门有责令拆除渔业养殖设施的职权，而非被告市水务局。其次，涉案建构筑物并非是水务部门定性的工程设施。被告市水务局适用《广东省河道堤防管理条例（2012年修正）》第七条、第十六条的规定要求其自行拆除，适用法律依据错误。且根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，该违法行为首先处理措施应该是责令停止违法行为，限期补办有关手续，只有在逾期不补办手续或者补办手续未被批准的情况下，行政机关才能责令限期拆除违法建筑物、构筑物。被告市水务局未向其明确限期补办有关手续，而是直接责令限期拆除构筑物，侵害其合法权益。此外，涉案行政处理决定责令其自行拆除，认定行政相对人错误。涉案建构筑物的所有权人是第三人隆新公司，并非其个人所有。涉案建构筑物是第三人隆新公司修建，涉案土地亦为第三人隆新公司承租，涉案建构筑物也被用于第三人隆新公司的虾苗养殖，涉案建构筑物的修建主体及所有权人均为第三人隆新公司，故涉案行政处理决定确定其为行政相对人错误。2.第三人隆新公司合法用地，合规经营，其合法财产应受法律保护。第三人隆新公司于2011年4月1日与中山市******民委员会（以下简称神溪村委会）签订了租赁土地使用权合同书，约定了将位于斗门大桥脚所属神溪村的一块土地（约10亩）租赁给第三人隆新公司作养育虾苗等之用。自合同签订以来，第三人隆新公司遵循合同约定，每年按时缴纳当年租金。即使遭遇“天鸽”、“山竹”等特大自然灾害，将第三人隆新公司夷为平地，但该公司在**村委会及当地政府领导的关怀支持下继续坚持了下来。第三人隆新公司建设相关养殖建筑及设施及经营养殖在先，河道整治在后，根据信赖利益保护的原则，该公司经营已获市场监督管理局、海洋与渔业局颁发的相关证照，相关养殖建筑物及设备设施属合法财产，应受法律保护。为维护合法权益，其特起诉至法院，请求：1.撤销被告市水务局作出的中水行处字[2019]9号行政处理决定书；2.撤销被告市政府作出的中府行复[2019]1686号行政复议决定书；3.判令两被告承担本案诉讼费用。被告市水务局辩称，1.其局负责本行政区域内水资源的统一管理和监督权，有权作出涉案行政处理决定。根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”、《中华人民共和国防洪法》第二十一条第二款、第三款“国家确定的重要江河、湖泊的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段、湖泊，省、自治区、直辖市之间的省界河道、湖泊以及国（边）界河道、湖泊，由流域管理机构和江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门的划定依法实施管理。其他河道、湖泊，由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照国务院水行政主管部门或者国务院水行政主管部门授权的机构的划定依法实施管理。有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。”、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第三项“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准…（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或其他建筑设施；”、《广东省河道堤防管理条例》（2012修正）第二条“各级人民政府的水利部门，是本省各地河道堤防管理的主管部门，负责本条例的组织实施和监督执行”及第六条“任何单位和个人需要在河道、滩地、堤防或护堤地上作业，事前必须报经当地河道堤防主管部门同意，并服从指挥”的规定，其局作为中山市水行政（含河道堤防）主管部门，依法对在本市河道、滩地、堤防或护堤地上作业行为行使统一管理和监督权，有权作出涉案行政处理决定。2.原告林建新实施未经水行政主管部门批准，在河道管理范围内（河滩地）违法建设工程设施违法行为事实清楚、证据充分。原告林建新因养殖水产需要，在2002年间以个人出资在磨刀门水道中山市******斗门大桥下游20米堤段堤外河滩地建设有8间锌铁棚水产养殖房、3个水产养殖池和1间砖砌结构的办公室（共5118平方米），且该建设行为未经水行政主管部门批准，属于擅自占用堤外河滩地建设工程设施的违法行为。以上事实有原告林建新于2019年6月4日、14日、26日的询问（调查）笔录及谭学英的询问（调查）笔录、现场勘验笔录、现场检查笔录及现场照片等证据予以证实。原告林建新诉称涉案建筑构筑物所有权人为第三人隆新公司、涉案行政处理决定认定行政相对人错误的观点，无事实和法律依据，不能成立。3.其局作出的涉案行政处理决定适用法律正确、结果适当。原告林建新在上述河滩地建设的锌铁棚水产养殖房、水产养殖池及办公室均为工程设施，且该建设行为未经水行政主管部门批准，违反了《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第三项、《广东省河道堤防管理条例》（2012修正）第七条第二款和第三款的规定，其局根据《广东省河道堤防管理条例》（2012修正）第十六条第一款第一项“擅自在河道、滩地、堤防或护堤地上修建工程设施，以及围垦和违反规定进行种植者，按‘谁设障，谁清障’的原则，限期由原建单位或其所有者拆除清理”和第二款“上述各项，除责令当事人负责拆除、清理、修复（或负责该项费用）和赔偿损失外，可以根据情节轻重，没收其非法所得，并处以一千元以上一万元以下罚款”的规定，责令原告林建新限期自行拆除上述构筑物，逾期不拆除的，依法予以罚款，适用法律正确，处理结果适当。4.其局作出的涉案行政处理决定程序合法。其局通过对涉案构筑物采取现场勘验、检查并制作笔录，多次向原告林建新、谭学英进行询问并制作笔录和拍照，查明原告林建新实施了涉案违法建设行为。其局于2019年10月25日作出并向原告林建新送达了中水处告字[2019]9号行政处理告知书，告知拟将作出处理决定的事实、理由及依据和依法享有的陈述申辩权利；其局收到原告林建新的陈述申辩意见，经审查未予采纳，后于2019年11月29日作出涉案行政处理决定并向原告林建新送达，以上程序符合法律规定。综上所述，其局作出的涉案行政处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，结果适当，程序合法，请求法院依法驳回原告林建新的诉讼请求。被告市政府辩称，1.根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款以及第十二条的规定，其府具有处理本案行政复议事项的法定职权。2.行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。经审查相关证据、依据和其他有关材料，其府查明以下事实：2019年6月4日，被告市水务局工作人员到磨刀门水道中山市******斗门大桥下游20米堤段河滩地，对原告林建新在河道管理范围内建设构筑物进行现场勘验。上述河滩地东邻中山市******堤段，南邻神湾镇定溪渔业队涌，西邻磨刀门水道神湾镇竹排围河段，北邻斗门大桥。原告林建新在该河滩地建设8间锌铁棚水产养殖房、3个水产养殖池及1间砖砌结构办公室，共占河滩地面积为5118平方米。同日，被告市水务局对原告林建新、谭学英（神溪村委会副主任）进行询问。原告林建新称上述河滩地属于神湾镇神溪村，于2002年建设上述构筑物，系其个人出资建设，属其所有。谭学英称上述河滩地属于神溪村，原告林建新于2011年与该村委会签订租赁土地使用合同，租用上述河滩地进行养殖生产。2019年10月25日，被告市水务局作出行政处理告知书。2019年11月6日，原告林建新提出陈述申辩。2019年11月29日，被告市水务局作出涉案行政处理决定，责令原告林建新限期拆除上述构筑物。另查，原告林建新系第三人隆新公司的法定代表人，第三人隆新公司取得《水产苗种生产许可证》和《水域滩涂养殖证》。其府认为，《中华人民共和国水法》第六十五条第二款规定“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管理、电缆，且防洪法未做规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款”；《广东省河道堤防管理条例》第七条第二款规定“未经批准，任何单位或个人不得填堵河道，或在河道、滩地上抛石筑坝和围垦；不得在堤防或护堤地上修建各类建筑物或其他工程设施”和第十六条第一款第（一）项规定“凡违反本条例，妨碍河道堤防管理者，应根据不同情况，按照下列规定处理：（一）擅自在河道、滩地、堤防或护堤地上修建工程设施，以及围垦和违反规定进行种植者，按‘谁设障，谁清理’的原则，限期由原建单位或者其所有者拆除清理”。本案中，原告林建新未经被告市水务局批准，擅自在磨刀门水道中山市******斗门大桥下游20米堤段河滩地处建设8间锌铁棚水产养殖房、3个水产养殖池和1间砖砌结构办公室，违反了上述法律规定。被告市水务局作出涉案行政处理决定，责令原告林建新限期自行拆除，事实清楚，证据充分，程序合法。因此，其府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出涉案行政复议决定予以维持。3.其府作出的涉案行政复议决定程序合法。原告林建新因不服被告市水务局作出的涉案行政处理决定，于2019年12月27日向其府申请行政复议。其府于当天受理，后因行政复议调查工作需要并经本机关负责人批准于2020年2月27日决定延长审查期限30天；为进一步核实有关证据及依据材料，又于2020年3月26日决定中止行政复议审查；中止审理的原因消除后，于2020年6月28日恢复审查并作出涉案行政复议决定。原告林建新于2020年7月2日签收复议决定文书，被告市水务局于2020年6月28日签收。综上所述，其府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院驳回原告林建新的诉讼请求。第三人隆新公司述称，其司的诉讼意见与原告林建新的诉讼意见一致。经审理查明，2019年6月4日，市水务局执法人员发现在磨刀门水道中山市******斗门大桥下游20米堤段河滩地（东邻中山市******堤段，南邻神湾镇定溪渔业队涌，西邻磨刀门水道神湾镇竹排围河段，北邻斗门大桥）建有8间锌铁棚水产养殖房、3个水产养殖池及1间砖砌结构办公室，随即对现场进行勘察，制作现场勘验笔录，绘制现场示意图，同时拍照取证。林建新在现场勘验笔录和现场示意图上均签名确认。经现场勘验，构筑物分别为：1号锌铁棚长21米、宽20米、高5米，面积为420平方米；2号锌铁棚长38米、宽15米、高2米，面积为570平方米；3号锌铁棚长22米、宽17米、高2.5米，面积为374平方米；4号锌铁棚长22米、宽20米、高3米，面积为440平方米；5号锌铁棚长32米、宽18米、高5米，面积为576平方米；6号锌铁棚长36米、宽22米、高3米，面积为792平方米；7号锌铁棚长36米、宽15米、高3米，面积为540平方米；8号锌铁棚长24米、宽17米、高3米，面积为408平方米；1号养殖池长20米、宽7米、高l.5米，面积为140平方米；2号养殖池长24米、宽22米、高1.5米，面积为528平方米；3号养殖池长16米、宽10米、高1.5米，面积为160平方米；砖砌办公室长10米、宽7米、高6米，面积为170平方米；上述构筑物共占河滩地面积为5118平方米。调查期间，市水务局于同年6月4日、14日、26日对林建新进行询问并制作询问（调查）笔录，又于同年6月6日、26日对神溪村委会的副主任谭学英进行询问并制作询问（调查）笔录。林建新接受市水务局调查时陈述，其与神溪村委会签订了租赁土地使用权合同书，于2002年初开始建设涉案构筑物用作孵化虾苗之用，涉案建筑物是其个人出资建设，涉案建筑物的产权属其个人所有，承认其建设涉案构筑物没有向水行政主管部门申请审批。谭学英接受市水务局调查时陈述，涉案滩涂地属其村委会所有，于2004年出租给林水木作孵化虾苗之用，林水木因经营不善于2010年停业，后来林水木的亲戚林建新接手，其村委会与林建新签订了租赁土地使用权合同书，租期自2011年4月1日起至2029年3月31日止，刚开始租给林水木的时候他建有一小部分养殖池，后来租给林建新后扩大经营用途，林建新将构筑物改建或重建了，也新建了一些构筑物，现场的构筑物全部是由林建新出资建设的。同年9月20日，市水务局再到现场进行检查，并制作现场检查笔录。同年10月25日，市水务局向林建新作出行政处理告知书，告知拟将作出的行政处理决定、事实依据、法律依据以及享有陈述申辩权利。林建新于同年11月6日递交了行政处理陈述申辩书。同年11月29日，市水务局认为林建新未经水行政主管批准，在河滩地上建设构筑物的行为，违反了《广东省河道堤防管理条例》第七条第二款、第三款的规定，遂根据该条例第十六条第一款第（一）项、第二款的规定，作出中水行处字[2019]9号行政处理决定，责令林建新自行政处理书送达之日起30日内自行将其在磨刀门水道中山市******斗门大桥下游20米堤段堤外河滩地建设的锌铁硼、办公室及水池拆除，逾期不拆除的，依法予以罚款。林建新不服，于同年12月27日向市政府申请行政复议。市政府当日受理，经本机关负责人批准于2020年2月27日决定延长审查期限30天；又于2020年3月26日决定中止行政复议审查；后于2020年6月28日恢复审查并作出中府行复[2019]1686号行政复议决定，维持市水务局作出的上述行政处理决定。林建新仍不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。另查明，2011年4月1日，神溪村委会与林建新签订租赁土地使用权合同书，神溪村委会将位于斗门大桥脚所属神溪村的土地（约10亩）租给林建新作养育虾苗之用，租赁期限自2011年4月1日起至2029年3月31日止。又查明，隆新公司是于2012年10月18日注册登记成立的有限责任公司（自然人投资或控股），住所为中山市******斗门大桥脚，经营范围为“虾苗、鱼苗、苗种培育；批发、零售：水产品”。林建新是该公司的法定代表人，同时也是该公司的股东。该公司于2019年6月11日将法定代表人由林建新变更为黄文鹤，并申领新的营业执照。庭审中，林建新、黄文鹤称其二人为夫妻关系。再查明，隆新公司于2015年11月30日、2019年3月29日领取了《水产苗种生产许可证》。隆新公司于2020年4月8日领取了《水域滩涂养殖证》，该证显示许可隆新公司使用的水域滩涂东至神溪村渔业队，南至潮航船厂，西至西江河，北至斗门大桥。庭审中，林建新、隆新公司对涉案行政处理决定中查明涉案构筑物的坐标位置、面积大小予以确认，承认建设构筑物是没有向水行政主管部门申请审批，同时称涉案构筑物是隆新公司用作培育虾苗、鱼苗经营使用，至今仍在使用和经营；关于砖砌结构构筑物的用途，一半用于隆新公司办公，另一半用于居住。林建新还陈述2017年8月23日的台风过后，涉案构筑物重新进行过修复。本院认为，根据《广东省河道堤防管理条例》（2012年修正）第二条“各级人民政府的水利部门，是本省各地河道堤防管理的主管部门，负责本条例的组织实施和监督执行”和第十九条“对违反本条例的当事人须作出责令拆除、清理、修复及赔偿、罚款等处罚的，由当地县级以上河道堤防主管部门决定”的规定，市水务局作为中山市*****河道堤防主管部门，具有作出涉案行政处理决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府作为市水务局的本级人民政府，对该局作出的行政行为具有行政复议的职权。本案中，涉案构筑物中的锌铁硼、养殖池是用作水产苗种培育养殖使用。隆新公司于2012年10月18日注册成立时就是以涉案构筑物所在地为经营场所，经营范围包括“虾苗、鱼苗、苗种培育；批发、零售：水产品”，且还领取了相应的《水产苗种生产许可证》。林建新、隆新公司庭审中明确涉案构筑物是隆新公司用于水产苗种培育养殖业务经营。虽然林建新在接受市水务局调查时明确承认其出资建设并拥有涉案构筑物，但林建新当时作为隆新公司的法定代表人和股东，其出资建设涉案构筑物包括后来2017年台风过后重新修复构筑物的行为是个人行为还是公司行为？涉案构筑物属于林建新的个人财产还是属于隆新公司的公司财产（林建新的股东出资），市水务局对上述事实未予以查明就以林建新为行政相对人作出涉案行政处理决定，属于事实不清，故本院对市水务局作出的涉案行政处理决定予以撤销。市政府作出涉案维持的行政复议决定，处理结果不当，本院一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告中山市水务局于2019年11月29日作出的中水行处字[2019]9号行政处理决定书；二、撤销被告中山市人民政府于2020年6月28日作出的中府行复[2019]1686号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告中山市水务局承担25元，被告中山市人民政府承担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘香霞人民陪审员  李玉波人民陪审员  谭月娥二〇二〇年十一月十七日书 记 员  郭 倩黎金凤