江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏04行终292号 上诉人(原审原告)常州市鸿运金马金属制品厂，住所地常州市新**西夏墅镇午桥村委。 投资人施欢，该厂经理。 委托代理人高华，江苏金牌律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常州市新北区西夏墅镇人民政府,住所地常州市新**西夏墅镇阳澄湖路**。 法定代表人王华国，该镇镇长。 出庭负责人叶青，该镇副镇长。 委托代理人史玉成，江苏乐天律师事务所律师。 上诉人常州市鸿运金马金属制品厂（以下简称鸿运金马厂）与被上诉人常州市新北区西夏墅镇人民政府（以下简称西夏墅镇政府）行政协议一案，不服常州市新北区人民法院（2020）苏0411行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2015年7月7日，国家发展和改革委员会以发改农经［2015］1546号文件对江苏省发展改革委关于新孟河延伸拓浚工程可行性研究报告作出批复。2015年9月1日，常州高新技术产业开发区经济发展局、常州市新北区经济发展局对常州市新北区农业局作出常开经计［2015］161号《关于新孟河延伸拓浚（新北区）及综合配套整治工程项目可行性研究报告的批复》。2016年4月11日，江苏省发改委对省水利厅作出苏发改农经发［2016］322号《关于新孟河延伸拓浚工程初步设计的批复》。西夏墅镇政府根据常新征指［2016］2号《常州市新北区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》的相关规定，与鸿运金马厂就企业房屋及设备拆迁补偿进行协商，经评估，2017年10月，鸿运金马厂投资人施欢之父施小江持委托代理手续与西夏墅镇政府签订了《拆迁补偿协议》，协议就房屋、附属物、土地补偿、拆迁补助、停工补偿、设备补偿、拆迁奖励等事项分项计算补偿数额，合计补偿数额为9800373元。2017年10月30日，西夏墅镇政府向鸿运金马厂支付企业拆迁补偿款300万元。鸿运金马厂认为案涉拆迁补偿协议无效，提起本案诉讼，要求确认鸿运金马厂与西夏墅镇政府签订的涉案非住宅房屋拆迁补偿协议无效；西夏墅镇政府承担本案诉讼费。原审法院另查明，2018年10月10日，自然资源部对江苏省人民政府作出自然资函［2018］464号《自然资源部关于新孟河延伸拓浚（常州段）工程建设用地的批复》，“批准建设用地1363.6063公顷，由当地人民政府按照有关规定提供，作为新孟河延伸拓浚（常州段）工程建设和拆迁安置用地”。2018年11月9日，江苏省自然资源厅向常州市人民政府发出苏自然资函［2018］34号《江苏省自然资源厅转发自然资源部关于新孟河延伸拓浚（常州段）工程建设用地批复的函》，“请按照批复要求做好各项工作”。2018年11月20日，常州市人民政府发布（2018）第208号《常州市人民政府征收土地方案公告》，“经江苏省人民政府批准，国自然资函［2018］464号文件同意征收（使用）新孟河延伸拓浚（新北段）主线工程建设用地7002.912亩土地”。2018年11月26日，常州市国土资源局发布常国土征补［2018］第235号《常州市国土资源局征地补偿安置方案公告》，鸿运金马厂位于新北区西夏墅镇东南村委曹元里村民小组，属于新孟河延伸拓浚（新北段）主线工程范围。原审法院又查明，西夏墅镇政府于2019年11月7日向新北区人民法院提起民事诉讼，要求鸿运金马厂履行拆迁补偿协议，该院于2019年11月13日立案，案号为（2019）苏0411民初8164号，12月19日第一次庭审，2020年3月2日因本案协议效力之诉中止审理。 原审法院认为，案涉企业拆迁补偿协议系西夏墅镇政府根据《常州市新北区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第四条第二款“房屋拆迁补偿安置工作实行属地负责制。项目所在地镇人民政府（街道办事处）是房屋拆迁补偿安置工作的实施单位”的规定，与鸿运金马厂协商达成一致后签订的，协议不产生征收拆迁的效力，仅为协议双方就企业房屋拆迁补偿的约定。根据《常州市新北区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第二十七条规定，“拆迁生产性企业，由属地镇（街道）牵头成立企业拆迁工作组，拆迁劳务单位、评估单位、审计单位、拆迁人和区征收办、区房管局参加，相关职能部门现场监督。”并规定了补偿方式、面积认定、土地补偿、设备搬迁处置补偿、特殊物补偿等，还就企业涉及拆迁特殊情况，规定由拆迁工作组会商后提出处理意见。故上述规定与案涉协议中的补偿项目相对应，尤其其他补偿项目中的“调控金、一事一议、驳岸补偿、填土、各类移机费”，足以体现企业拆迁补偿中的特殊项目“一事一议”的补偿规则，不适用土地房屋征收的补偿流程、标准。鸿运金马厂与西夏墅镇政府在评估基础上就特殊项目进行协商，最终就厂房及生产设备等拆迁补偿达成一致意见，系其真实意思表示，且协议已部分履行。案涉协议不存在重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。此外，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号）第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效”。“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效”。本案查明事实表明，新孟河拓浚工程所涉集体土地征收确实存在先征后批情形，但集体土地征收的审批手续和公告程序均已完备。鸿运金马厂诉请确认补偿协议无效，于法无据，原审法院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回鸿运金马厂的诉讼请求。案件受理费50元,由鸿运金马厂负担。 上诉人鸿运金马厂上诉称，1.《常州市新北区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（常新征［2016］2号文）制定主体是常州市新北区征收（动迁）指挥部，动迁指挥部不是拆迁主体，无权制定拆迁补偿安置办法，其制定的文件是违法的，更不能作为拆迁依据。并且被上诉人一直未能提供前述补偿安置办法所附的附件。2.案涉评估报告已超过规定可使用期限，不能作为拆迁补偿的依据，应参照《国有土地上房屋与征收补偿条例》第十九条的规定，被上诉人应重新选择适当评估时点重新组织评估。3.被上诉人补交的《常州市人民政府征收土地方案公告》、《常州市国土资源局征地补偿安置方案公告》未提供原件予以核对。4.施小江当时作为上诉人的委托代理人与被上诉人签订安置补偿协议时，协议上补偿总金额一栏用铅笔载明为1380万元，而涉案协议上的补偿总金额为980余万元。综上，上诉人请求撤销一审判决；支持上诉人在一审中提出的全部诉讼请求。 被上诉人西夏墅镇政府二审答辩称，1.上诉人涉案资产评估报告的出具时间为2016年12月，上诉人与答辩人签订涉案补偿安置协议的时间为2017年10月，系在根据评估报告有效期间内签订了涉案协议。2.涉案协议载明了房屋拆迁面积、补偿项目、安置补偿款总价、腾让时间等内容，上诉人的委托代理人施小江在该协议上签名并盖章。补偿安置协议签订后，上诉人收取了部分的拆迁补偿款计人民币300万元，该补偿安置协议已经部分履行。3.答辩人与上诉人签订的补偿安置协议系行政协议，兼具行政与合同的双重性质，双方协商一致后签订，不存在《行政诉讼法》第七十五条及《合同法》第五十二条规定的无效的情形。综上，西夏墅镇政府请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。 本院认为，首先，西夏墅镇政府与上诉人签订安置补偿协议并无不妥。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、常州市人民政府常政规[2012]1号《常州市市区征地房屋拆迁补偿安置办法》第四条的规定，结合本市实际情况，西夏墅镇政府作为案涉征地房屋所在地镇人民政府，具体实施所辖区域内的征地房屋拆迁补偿安置工作，并就集体土地征收的补偿安置事宜与被拆迁人签订征地房屋补偿安置协议并无不当。其次，上诉人在一审中及二审审理过程中提出的“补偿总金额应为1380万元”的主张缺乏事实依据。本案中，上诉人称其授权施小江签订涉案安置补偿协议时，当时补偿总金额用铅笔载明为1380万元。对此，本院二审中明确要求上诉人通知施小江到本院接受询问，但是上诉人明确表示施小江不能来院接受询问且对此未能说明正当合理的理由。本院认为，上诉人的上述主张缺乏证据支持，本院不予采信。再次，上诉人认可涉案协议的签订时间为2017年10月左右，涉案协议中“补偿情况”部分明确载明了附有房屋评估报告及附属设施估价表，涉案资产评估报告出具时间为2016年12月，故上诉人要求重新评估的主张不能成立。最后，涉案协议不存在无效情形。重大且明显违法是行政行为无效的判断标准，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条对于“重大且明显违法”的情形进行了明确规定规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本院认为，确认行政行为无效应严格按照上述规定予以判断。行政行为的违法程度必须符合该司法解释规定情形的，才能依法确认无效。本案中，案涉集体土地征收行为虽存在先征后批情形，但在本案诉讼前，常州市人民政府、原常州市国土资源局已补正了案涉集体土地的相关征地批准、公告等程序，故应视为影响涉案行政协议效力的原因已消除。上诉人与被上诉人就拆迁补偿达成一致意见，且系其真实意思表示，协议已部分履行，案涉协议亦不存在损害国家利益、公共利益或他人合法权益的情形。故上诉人要求确认涉案协议无效的主张缺乏事实及法律依据，一审法院据此驳回其诉讼请求并无不妥。另，上诉人提出的其他上诉理由均不能成立，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人常州市鸿运金马金属制品厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  李连求 审判员  王碧野 审判员  刘 颖 二〇二〇年十一月六日 书记员  张茹佳