辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终715号上诉人（一审原告）：蔡桂荣，女，1942年12月9日出生，汉族，住址辽宁省抚顺市新抚区。委托诉讼代理人：刘坤，北京市鼎弘律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：抚顺市新抚区人民政府，住所地辽宁省抚顺市新抚区迎宾路**。法定代表人：陆波，该区政府区长。委托诉讼代理人：袁野，该区人力资源和社会保障局事业单位人事管理办公室负责人。委托诉讼代理人：董清华，该区政府法律顾问。上诉人蔡桂荣因诉被上诉人抚顺市新抚区人民政府（以下简称新抚区政府）支付抚恤金一案，不服辽宁省抚顺市中级人民法院（2019）辽04行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年8月17日组织双方当事人进行了询问。上诉人蔡桂荣及其委托诉讼代理人刘坤，被上诉人新抚区政府的委托诉讼代理人袁野、董清华到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：蔡桂荣原系抚顺市育才中学教师，1997年12月退休。1985年10月，抚顺市教育局为其核发教育事业人员残废抚恤证。1997年9月，抚顺市国家机关事业单位伤残鉴定委员会为其核发贰等甲级因工伤、致残等级证，2006年12月，重新核定为伍级伤残。2007年8月，《抚顺市工伤保险实施办法》（抚政发[2007]23号）颁布，施行起始时间为2007年10月1日。该办法第十八条规定，本办法实施前享受按月发给伤残补助金的因工致残和职业病工伤职工，月伤残补助金标准调整为：一级55元，二级50元，三级45元，四级40元，五级35元，六级30元，七级25元，八级20元，九级15元，十级10元。2010年3月，新抚区政府执行《抚顺市工伤保险实施办法》的规定，从2007年10月1日至2010年2月，按照每月35元的标准，为蔡桂荣一次性补发伤残补助金1015元。以后均按每月35元的标准予以发放。蔡桂荣提出的2008年伤残补助金实际已经发放。另查明，2007年及2009年，新抚区政府按照《伤残抚恤管理办法》及辽民函[2005]31号等文件规定，为蔡桂荣发放了两年抚恤金，后新抚区政府经核实认为系错误执行政策并予以纠正。蔡桂荣主张新抚区政府没有按照标准支付其抚恤金，并多次到有关部门反映问题，没有得到解决，故提起诉讼，要求新抚区政府依据《伤残抚恤管理办法》、辽民函[2005]31号等文件规定，为蔡桂荣补发抚恤金，今后按照伤残抚恤标准执行。一审法院认为：本案的焦点是蔡桂荣是否属于《伤残抚恤管理办法》规定的优抚对象，其要求支付抚恤金是否具有事实和法律依据。本案中，蔡桂荣退休前系事业单位工作人员，持有的因工伤、致残等级证，经市级伤残鉴定主管部门依据《工伤保险条例》审定核发，新抚区政府按照《抚顺市工伤保险实施办法》第十八条的规定标准为蔡桂荣发放伤残补助金，有行政法规和地方政府规章依据，符合劳动和社会保障部《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发[2005]36号）“事业单位、民间非营利组织工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，其工伤范围、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇标准等按照《工伤保险条例》规定执行”的规定。而《伤残抚恤管理办法》第二条、第三条规定了适用该法的对象及评残主管部门，蔡桂荣没有被主管伤残抚恤的民政部门确定为优抚对象，没有评定伤残等级，没有民政部门核发的伤残证书，故新抚区政府没有按照《伤残抚恤管理办法》支付蔡桂荣抚恤金并无不当。尽管新抚区政府于2007及2009年为蔡桂荣发放了两年抚恤金，但新抚区政府对此已予以纠正，不应作为蔡桂荣继续要求享受伤残抚恤金待遇的理由。蔡桂荣请求依据《伤残抚恤管理办法》、辽民函[2005]31号等文件规定，要求补发抚恤金，享受待遇没有事实根据和法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回蔡桂荣的诉讼请求。案件受理费50元由蔡桂荣负担。蔡桂荣上诉称：请求撤销一审判决，依法保护上诉人的合法权益。一、一审法院事实认定不清，错误适用法律，错误认定上诉人的工伤认定和抚恤金支付标准。辽宁省人事厅《关于机关事业单位工作人员工伤认定和伤残鉴定有关问题的处理意见》（辽人[2005]193号，以下简称193号文件）中对事业单位人员的新旧伤残等级对应、提高伤残抚恤金规定、新旧证换发等有明确规定，依据该意见第三条之规定，上诉人的伤残等级为五级，第四条对新旧证换发时间规定为2006年１月至2006年6月30日，以上两条规定了新旧证的衔接问题处理规定，上诉人及时按文件规定履行了换证程序，被上诉人也按此程序对上诉人发放了两年的抚恤金，无论是从程序上还是实体要件上，上诉人是完全符合领取抚恤金的标准的。同时，193号文件第五条明确规定，机关事业单位因公致残人员伤残抚恤金，按照辽宁省民政厅、财政厅转发民政部、财政部《关于提高部分优抚对象抚恤标准的通知》（辽民函[2005]31号，以下简称31号文件）规定的标准执行，遇有国家调整优抚对象抚恤标准时，亦按调整后的标准执行。也就是说事业单位人员认定为因公致残人员残疾抚恤金标准按照31号文件的标准认定和调整。31号文件及其转发的民政部财政部《关于提高部分优抚对象抚恤补助标准的通知》（民发[2005]52号）是针对残疾军人、在乡退伍红军老战士作出的抚恤补助标准规定，也就是说事业单位人员残疾抚恤金提高标准按照残疾军人、在乡退伍红军老战士的提高抚恤补助标准执行。依据上述文件，已明确说明了事业单位人员因公伤残抚恤金的相关发放和标准。劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部联合发文《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发[2005]36号，以下简称36号文件）第三条规定，依照或者参照国家公务员制度管理的事业单位、社会团体的工作人员，执行国家机关工作人员的工伤政策。也就是明确规定了事业单位正式编制人员工伤待遇应执行的参考标准为国家机关工作人员的工伤政策。同时第五条规定，本通知自下发之日起施行。参加工伤保险的事业单位、民间非营利组织，其工作人员在本通知下发前已发生工伤的，其原享受的工伤待遇不变。结合本案，该文2005年12月29日发，上诉人蔡桂荣自1985年10月已被定为工伤致残，因此，依据36号文件，上诉人蔡桂荣的工伤待遇不应降低，而被上诉人无故剥夺上诉人的权益，实属违法，更无法律依据。综上，193号文件、31号文件、36号文件明确规定了上诉人工伤认定的标准、抚恤金支付的标准，被上诉人无视相关规定，做出违法行政行为，一审法院未予正确认定事实、适用法律，对被上诉人的违法行政行为未予纠正。二、根据法律效力位阶关系，上位法高于下位法的原则，被上诉人错误适用法律，有法不依，任意执法，损害上诉人的利益。一审判决第五页，依据《伤残抚恤管理办法》的相关规定否定上诉人领取抚恤金的条件是没有法律依据的。上诉人所在辽宁省相关部门依据国务院《工伤保险条例》，结合本省实际，针对不特定人员发布的193文件，31号文件是具有法律效力的，上诉人也符合文件抚恤金发放标准，按照行政法基本原则中的诚实守信原则、保护公民信赖利益原则，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。同时，在相关文件未经法定程序认定违法、无效或者撤销之前，其法定效力、公信力应具有法律效力的，不能随意撤销，应严格予以执行，任何部门或相关人员无权否定其效力。而本案中，被上诉人严重违背行政法基本原则和文件规定，非经法定程序，任意收回行政权，朝令夕改，不守诚信、任意执法，严重违背上位法的法律效力，损害上诉人的合法权益。三、上诉人因公致残，一直享受国家机关、事业单位人员工伤待遇。1985年抚顺市教育局发放了残废抚恤证。1997年9月，抚顺市国家机关事业单位伤残鉴定委员会为上诉人核发二等甲级因工伤致残等级证。2006年12月由抚顺市国家机关事业单位伤残鉴定委员会换发新的因工伤致残等级证，核定为五级伤残。可见上诉人的工伤待遇一直是按照国家机关、事业单位人员的因工伤残待遇延续下来的。被上诉人不顾国家上位法规定，不顾及上诉人事业单位人员身份、国家干部身份，任意错误适用《抚顺市工伤保险实施办法》，该文件是适用于企业职工工伤文件。被上诉人任意认定上诉人身份，错误认定上诉人适用企业职工工伤待遇。因此，无论从历史沿革作出认定工伤的部门，依据的政策，坚持“老人老办法”的原则，还是从上诉人身份来说，对上诉人依据该文件定工伤待遇，明显是违法和不公平的。因此，被上诉人无故停发、不适时提高支付抚恤金标准，严重侵犯了上诉人的合法权益，是严重违反法律法规政策的，属于严重的失职渎职行为。新抚区政府答辩称：蔡桂荣的诉讼请求不符合相关规定。一、辽民函[2005]31号文件的优抚对象主要分为三类，分别是1、残疾军人、伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵；2、烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属；3、在乡退伍红军老战士、在乡西路军红军老战士、红军失散人员。蔡桂荣为事业单位身份的教师，不在上述范围内，所以不能参照执行。二、《伤残抚恤管理办法》（2007民政部第34号令）第十二条规定“伤残证件的发放种类：（一）退役军人在服役期间因战因公因病致残的，发给《中华人民共和国残疾军人证》；（二）人民警察因战因公致残的，发给《中华人民共和国伤残人民警察证》；（三）公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的国家机关工作人员因战因公致残的，发给《中华人民共和国伤残公务员证》；（四）其他人员因战因公致残的，发给《中华人民共和国因战因公伤残人员证》。”第二十二条规定“伤残人员从被批准残疾等级评定后的第二个月起，由发给其伤残证件的县级人民政府民政部门按照规定予以抚恤。”本案上诉人蔡桂荣不具有《伤残抚恤管理办法》规定的伤残证件，无法按该办法予以抚恤。三、《伤残抚恤管理办法》第二条规定，“本办法适用对象为下列中国公民：（一）在服役期间因战因公致残退出现役的军人，在服役期间因病评定了残疾等级退出现役的残疾军人；（二）因战因公负伤时为行政编制人民警察；（三）因战因公负伤时为公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的国家机关工作人员；（四）因参战、参加军事演习、军事训练和执行军事勤务致残的预备役人员、民兵、民工以及其他人员；（五）为维护社会治安同违法犯罪分子进行斗争致残的人员；（六）为抢救和保护国家财产、人民生命财产致残的人员；（七）法律、行政法规规定应当由民政部门负责伤残抚恤的其他人员。前款所列第（四）、第（五）、第（六）项人员，根据《工伤保险条例》应当认定视同工伤的不再办理因战、因公致残抚恤。”蔡桂荣为抚顺市育才中学教师，属事业单位编制人员，不属于参照《中华人民共和国公务员法》管理的国家机关工作人员，1985年被认定为工伤，不在《伤残抚恤管理办法》中规定的适用对象范围之内。因此，上诉人的诉讼请求无事实及法律依据，请求法院依法予以驳回。本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。本院认为，蔡桂荣提起本诉在起诉状中载明的诉讼请求是：一、判令被上诉人按照规定提高对其2007年度、2008年度、2009年度抚恤金给付标准；二、判令被上诉人从2010年起按照辽民函[2005]31号及国家民政部和省民政部门颁发的抚恤金给付标准给付其抚恤金；三、判令被上诉人从2007年至2019年给付其抚恤金257420.04元；四、诉讼费用由被上诉人承担。蔡桂荣提出诉讼请求的依据是《伤残抚恤管理办法》、辽民函[2005]31号、辽民发[2007]11号、[2008]27号、[2009]21号、[2010]12号至2019年相关规定。根据蔡桂荣的诉讼请求，本案的争议焦点是蔡桂荣是否符合《伤残抚恤管理办法》及其有关文件关于发放抚恤金的条件。首先，《伤残抚恤管理办法》（2007民政部第34号令，已被修订，下同）第二条第一款第（三）项规定，因战因公负伤时为公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的国家机关工作人员为本办法适用对象。第三条规定，伤残抚恤工作应当遵循公开、公平、公正的原则。县级人民政府民政部门应当公布有关评残程序和抚恤金标准。上述规定明确了本办法的适用对象为公务员及参公管理的国家机关工作人员；职能部门为县级政府的民政部门。其次，原劳动和社会保障部、原人事部、民政部、财政部《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发[2005]36号，已失效）第一条规定，事业单位、民间非营利组织工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，其工伤范围、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇标准等按照《工伤保险条例》的有关规定执行。第三条规定，依照或者参照国家公务员制度管理的事业单位、社会团体的工作人员，执行国家机关工作人员的工伤政策。该通知明确工伤范围、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇标准等按照《工伤保险条例》规定的标准执行，且第三条明确参公人员的执行政策。第三，民政部、财政部《关于提高部分优抚对象抚恤补助标准的通知》（民发[2005]52号）第一条规定，根据《军人抚恤优待条例》的规定，提高残疾军人（含伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工）的残疾抚恤金、烈属（含因公牺牲军人遗属、病故军人遗属）的定期抚恤金、在乡退伍红军老战士（含在乡西路军红军老战士、红军失散人员）的生活补助标准，具体标准见附表。该通知系根据《军人抚恤优待条例》而作出，明确了适用人员范围。本案中，蔡桂荣原系抚顺市育才中学教师，系事业单位工作人员，1997年12月退休。1985年10月，抚顺市教育局为其核发教育事业人员残废抚恤证。1997年9月，抚顺市国家机关事业单位伤残鉴定委员会为其核发贰等甲级因工伤、致残等级证，2006年12月，重新核定为伍级伤残。蔡桂荣持有的因工伤、致残等级证，系抚顺市国家机关事业单位伤残鉴定委员会依据《工伤保险条例》审定核发，新抚区政府按照《抚顺市工伤保险实施办法》第十八条的规定标准为蔡桂荣发放伤残补助金，符合相关行政法规和地方政府规章的规定，亦符合劳社部发[2005]36号文件精神。《伤残抚恤管理办法》第二条、第三条规定了适用该办法的对象及评残主管部门，蔡桂荣没有被主管伤残抚恤的民政部门确定为优抚对象，没有评定伤残等级，没有民政部门核发的伤残证书，故新抚区政府没有按照《伤残抚恤管理办法》支付蔡桂荣抚恤金并无不当。因此，蔡桂荣请求依据《伤残抚恤管理办法》、辽民函[2005]31号等文件规定，要求补发抚恤金，享受待遇没有事实根据和法律依据，一审法院不予支持正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。蔡桂荣的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蔡桂荣负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年十一月二十四日法官助理刘春晓书记员赵晓迪