浙江省丽水市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙11行终111号 上诉人（原审原告）何官军，男，1953年11月15日出生，汉族，退休职工，住丽水市莲都区。 被上诉人（原审被告）丽水市莲都区发展和改革局，住所地浙江省丽水市莲都区丽青路**。 法定代表人章金宝，局长。 委托代理人李庄子，浙江博翔律师事务所律师。 上诉人何官军与被上诉人丽水市莲都区发展和改革局因其他行政行为纠纷一案，不服青田县人民法院（2020）浙1121行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原裁定认定，被告系丽水市莲都区粮食老职工管理中心主管部门，原告系丽水市莲都区粮食老职工管理中心退休职工。原告于1970年参加工作，1985年从雅溪粮管所调到城郊粮管所工作，1989年从城郊粮管所调回到雅溪粮管所工作，1996年雅溪粮管所撤并至城郊粮管所重新回城郊粮管所工作，于2008年搬至××楼××楼宿舍居住。2015年3月1日、3月3日，原告向丽水市信访局和莲都区信访局递交《报告》，要求解决落实房改问题。2015年5月6日，被告对原告所反映的房改事项作出莲发改信访复字（2015）1号《信访事项处理意见书》，认定原告不能享受房改政策。并告知如不服，可自收到本答复意见书之日起30日内向丽水市发改委或莲都区人民政府申请复查。原告不服向丽水市发展和改革委员会提出信访复查。2015年7月15日，丽水市发展和改革委员会作出编号为2015061436949530085《信访事项答复意见书》，复查决定如下：1.维持莲都区发展和改革局《信访事项处理意见书》（莲发改信访复字〔2015〕1号）；2.如不服本复查意见，可在接到本复查意见书之日起三十日内向浙江省发展和改革委员会或丽水市人民政府提出复核申请。2018年9月6日，丽水市区城中村改造指挥部作出〔2018〕6号《联席会议纪要》，纪要对原告要求房改问题进行研究处理，会议原则同意粮食老职工管理中心负责落实住房，如可给租户先购房后拆迁的由主管部门提出书面申请。2018年9月28日，被告向丽水市区城中村改造指挥部发送《关于实验学校西侧项目莲都区粮食老职工管理中心宿舍承租户安置政策的请示》（莲发改〔2018〕49号文件），同意〔2018〕6号《联席会议纪要》的精神拟对何官军户采用“先购房后拆迁”方式解决。2018年11月13日，丽水市区城中村改造指挥部作出〔2018〕10号《联席会议纪要》，因原告户不符合优惠购房条件，该户和张吉英户尚未腾空，刘雪美户财物也未妥善处理，要求区粮食老职工管理中心及主管部门区发改委按法定职责做好工作。2019年1月28日，在被告的见证下，丽水市莲都区粮食老职工管理中心（甲方）与原告（乙方）达成《租房协议》，由甲方负责提供承租房给乙方夫妇居住使用至逝世为止，每月租金80元。2019年，原告就房改事宜分别以丽水市人民政府、丽水市莲都区土地和房屋征收办公室、丽水市区城中村改造指挥部、丽水市莲都区发展和改革局和丽水市人民政府提起过四次行政诉讼，后均以撤回诉讼结案。 原审法院经审理认为，一、本案属于何官军与丽水市莲都区粮食老职工管理中心之间历史遗留的落实政策性质的房改问题。该纠纷属于《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷,因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷,因单位内部建房、分房等引起的占房、腾房等房地产纠纷,均不属于人民法院主管工作的范围,当事人为此而提起的诉讼,人民法院应依法不予受理或驳回起诉,可告知其找有关部门申请解决”所规定的情形,不属于人民法院受案范围,故其起诉亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉必须符合的条件。二、实际上被告与丽水市发展和改革委员会早在2015年就对原告提出享受房改政策的要求依据《信访条例》规定，进行过调查核实和答复。在被告信访答复和丽水市发改局复核中均认为原告不符合享受房改的条件。原告再次起诉要求被告允许其享受房改政策，是对原信访处理、复核意见不予认可。本案中原告并未提供证据证明曾申请被告履行法定职责。即使原告诉请属于被告应当主动履行的职责，但鉴于被告已早在2015年就对原告的要求进行过调查答复，故即便本案被告存在不作为情形，也未对原告已有的权利义务关系带来新的影响，也不发生法律效果，不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回原告何官军的起诉。 上诉人何官军上诉称：一、被上诉人丽水市莲都区发展和改革局未积极履行其法定职责和义务,属于行政不作为。上诉人何官军系丽水市莲都区粮食老职工管理中心职工,1970年参加工作,先后在雅溪粮管所、城郊粮管所工作,一直租住在粮管所宿舍,2007年因粮管所宿舍拍卖,单位于2008年安排何官军搬至××楼××楼宿舍居住,且单位领导还承诺,日后油厂综合楼拆迁时,安排何官军参与房改。现根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第二款的规定,房屋征收范围内有公房管理部门直管住宅公房或者单位自管住宅公房的,设区的市、县人民政府应当组织公房管理部门和单位自管住宅公房的所有权人对承租人是否符合房改政策予以调查、认定。而丽水市莲都区发展和改革局均未对上诉人何官军是否符合房改政策予以调查和认定,未积极履行其法定职责和义务,尤其是上诉人何官军自1996年开始曾经多次向原莲都区粮食局,以及合并后的莲都区发展和改革局打过报告,要求主管部门给予安排房改,而莲都区发展和改革局无视党纪国法,对上诉人的报告不答复、不解释,采取置之不理的态度,特别是莲都区发展和改革局在2015年5月6日无凭无据且非法的信访事项处理意见书,严重损害了上诉人的合法权益,完全属于行政不作为。根据《浙江省国有土地上房屋征收和补偿条例》第九条第三款规定公房承租人符合房改政策的,享有按照房改政策购买被征收房屋的权利。承租人按照房改政策购房后,设区的市、县人民政府应当对其按照被征收人予以补偿。上诉人何官军自参加工作以来,一直未参与房改,未享受房改政策。按照浙江省住房改革委员会办公室、省建设厅办公室联合发布的《关于进一步推进现有公有住房出售工作的通知》浙房改办（2002）15号文件第二条第二款“其他机关、企事业单位自管的成套和非成套公有住房（包括已列入拆迁范围的）,应向本单位职工和正常工作调动的非本单位现住户出售”、丽水市住房制度改革领导小组（1995）2号文件第四条“购买公有住房的对象:凡在本市房改范围内有常住户口的已婚或已到晚婚年龄的公有住房承租人和新分配住房的职工、居民或经市住房制度改革领导小组批准的特殊对象,均可申请购买公有住房”的规定,上诉人何官军完全符合房改政策,理应以承租人购房后,再按照被征收人给予补偿。二、一审认定本案属于何官军与丽水市莲都区粮食老职工管理中心之间历史遗留的落实政策性质的房改问题,且市发改委、莲都区发改局已对上诉人提出的要求享受房改政策的要求进行调查、核实与答复并作出裁定驳回起诉，系事实认定错误。理由如下:1、房改是国家规定的现阶段政策,并非历史遗留问题,目前该房改政策仍可继续执行;2、上诉人要求落实房改政策,并不属于房地产纠纷,房地产纠纷指的是双方引起的房地产争执,而房改政策是国家规定的房改对象、房改范围、房改面积、房改价格等;3、上诉人有单位书面证明,上诉人从1970年参加工作开始至2007年底止,一直租住公房,却被认定为2008年才租住公房;4、关于莲都区发改局《信访事项处理意见书》和市区城中村改造指挥部的《联席会议纪要》,指的是上诉人2008年江滨区块拆迁时要求房改,发改局对上诉人所作的答复意见,并非现房改政策。同时,莲都区发改局的《信访事项处理意见书》和市区城中村改造指挥部的《联席会议纪要》没有上诉人不符合房改政策的条款和事实依据,因此不能作为法院认定上诉人是否符合房改政策依据。5、依据青田县人民法院对本案认定的事实中明显可以看出,法官存在严重的片面性,违背了公平公正和实事求是的原则。①法官以非政策性文件（信访处理意见书、会议纪要）等,作为认定上诉人是否符合房改政策的依据。②法官对上诉人提供的国家以及省、市、区的有关真正的房改政策文件一字不提,且以被上诉人一方的答辩理由驳回上诉人的起诉显然存在片面。综上,请求丽水市中级人民法院依法撤销青田县人民法院（2020）浙1121行初14号行政裁定书,改判莲都区发展和改革局按房改政策给予上诉人房改面积80平方米;发回重审或依法改判。本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人丽水市莲都区发展和改革局未作书面答辩，本院组织双方当事人询问时，其口头辩称：一、答辩人莲都区发展和改革局主体不适格。根据相关条例、通知及规定，对于上诉人是否符合房改政策，是由其他行政部门确认决定，该职权并不属答辩人莲都区发展和改革局，答辩人也没有直接认定的权利。同时，2018年9月6日、2018年11月13日，市区城中村改造指挥部办公室作出《联席会议纪要》，其中明确表示上诉人何官军不符合优惠购房的条件。关于上诉人是否符合房改政策问题，上诉人首先应找其他相关部门了解相应情况，确认是否符合房改条件，而非莲都区发展和改革局，遂答辩人主体不适格。二、房改制度属于纯政策领域，不属于行政诉讼的范围。房改制度是指城镇住房制度改革，是我国城镇住房由原来的单位分配转化为住房商品化的一项过渡性政策。房改房销售对象、销售价格与职工身份、工龄、职务、职称等因素相关。“房改”是计划经济向市场经济过渡时期的一项改革措施，其依据乃相关政策，而非法律、法规或者规章。是否进行“房改”、何时“房改”、如何“房改”，由职工所在单位、相关管理机关等依据“房改”政策来确定。人民法院难以依照法律规范对“房改”行为的合法性进行审查。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）款之规定，上诉人所诉请的事项不属于行政诉讼法受案范围，应依法驳回其起诉。三、对于上诉人所要求房改的文件，答辩人已作出过答复，上诉人原租住房屋不符合房改政策，相关部门也在多年前已作出过处理，上诉人再次提起属重复处理行为，同时也已超过诉讼时效，不应受理。上诉人多次向答辩人提交要求房改的相关文件，答辩人也对相关问题作出答复。2015年5月6日，答辩人对上诉人所提交的事项作出莲法改信访复字（2015）1号《信访事项处理意见书》，认定上诉人不能享受房改政策。后上诉人不服，向丽水市发展和改革委员会提出信访复查，丽水市发展和改革委员会于同年7月15日维持原处理意见。由此可见，上诉人先提出的房改要求由于其不符合房改政策已经被其所在单位主管部门及上级部门予以驳回，故案涉房改问题已经在2015年处理完毕，上诉人现在又以行政诉讼提出，属重复处理行为，不应受理。且上诉人在2015年就已经知晓相关部门作出其不享受房改政策的认定，现在又提起行政诉讼，早已超过行政诉讼起诉期限。四、相关职能部门作出的上诉人不符合房改条件的处理决定合法有效，并也为其安置房屋居住，上诉人起诉没有事实和法律依据。根据房改的程序规定，由本人申请，交由所在单位进行审核然后报主管部门认定，最后报房改部门审核。如上所述，上诉人的要求房改请求已于2015年由答辩人以及丽水市发展和改革委员会作出不能房改的处理决定，该决定在法律上属于有效行为。在征收程序过程中，丽水市区城中村改造指挥部于2018年度第6次和第10次城中村改造联席会议上针对上诉人不肯腾空的问题进行讨论时，仍严格遵循了前述关于上诉人房改问题的有效处理决定，并未做改变。另外考虑到上诉人居住情况，上诉人所在的粮食老职工管理中心已经为上诉人落实租赁房屋，上诉人可一直租住至百年以后，其居住问题已经得到妥善解决。所以，上诉人以此提诉讼，没有事实和法律依据，应予以驳回。综上，答辩人认为上诉人对答辩人所提诉请主体错误，多项事实也无相应证据佐证，对于其是否符合房改政策相关政府部门也多次作出答复，同时，上诉人起诉事项也属于重复处理行为。为此，恳请人民法院依法驳回上诉人的起诉或诉讼请求。 本院二审查明的事实与原审一致，故对原裁定认定的事实予以确认。 本院认为，职工的房改问题由政策调整，本案属于上诉人与丽水市莲都区粮食老职工管理中心之间历史遗留的落实政策性质的房改问题。一审法院将本案纠纷归类于《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷,因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷,因单位内部建房、分房等引起的占房、腾房等房地产纠纷,均不属于人民法院主管工作的范围,当事人为此而提起的诉讼,人民法院应依法不予受理或驳回起诉,可告知其找有关部门申请解决”规定的情形并无不当,本案不属于人民法院受案范围。退一步而言，对于上诉人提及的其是否符合房改资格的问题，2015年被上诉人已经作过信访答复，认为上诉人不能享受房改政策，丽水市改革和发展委员会经复查，维持了该信访答复意见。2020年5月6日被上诉人和莲都区住房改革委员会办公室又共同对上诉人作出信访答复，对上诉人是否符合房改政策问题作出了与2015年相同的回复。上诉人在一审起诉要求被上诉人按房改政策给予房改面积80平方，其实质是不满该信访答复内容而提起的履职之诉，因此次答复未改变原信访答复的内容，对上诉人权利义务未产生新的影响，上诉人据此又提起行政诉讼，不符合行政诉讼法司法解释有关受案范围的规定。综上，一审裁定驳回何官军的起诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 邹一峻 审 判 员 李月群 审 判 员 吴金花 二〇二〇年十一月十日 代书记员 吴美珠