广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂07行终89号 上诉人（原审原告）浦北县江城街道北河社区居民委员会桥头村民小组。 负责人梁昭强，组长。 被上诉人（原审被告）浦北县自然资源局，住所地浦北县越秀大道**。 法定代表人林明鲜，局长。 原审第三人广西世彪药业有限公司，，住所地浦北县小江镇城南路**统一社会信用代码：91450722723063662U。 法定代表人苏世彪，总经理。 委托诉讼代理人庞信祥，广西桂风律师事务所律师。 上诉人浦北县江城街道北河社区居民委员会桥头村民小组因与被上诉人浦北县自然资源局、原审第三人广西世彪药业有限公司土地行政登记纠纷一案，不服浦北县人民法院（2020）桂0722行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，2019年8月7日，浦北县自然资源局在关于办理梁昭强向县人民政府反映信访事项的答复中，明确答复梁昭强，广西世彪药业有限公司于2003年申办了梁昭强反映的宗地《国有土地使用证》，证号是浦国用（2003）字第A0032号，用途为工业用地，使用权类型为出让，该《国有土地使用证》发证的范围包含梁昭强户建设范围。 2019年2月11日，中共浦北县委员会、浦北县人民政府制定《浦北县机构改革方案》、《浦北县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》等规范性文件，确定将县国土资源 局、林业局的职责以及其他相关部门的管理职责进行整合，组建自然资源局，规定从2019年2月起，浦北县范围内的不动产登记的法定职责统一由浦北县自然资源局承担。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款及其司法解释第六十四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。从上述行政诉讼法及其司法解释的规定来看，知道或者应当知道作出行政行为或者行政行为内容的，起诉期限有两个，一个是一般情形为六个月，另一个是，如在作出行政行为时，未告知起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。行政诉讼法司法解释第六十四条第一款虽没有明确适用对象，但从该条规定的内容“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，……。”来看，显然是针对行政相对人的规定。行政机关在作出行政行为时有义务告知行政相对人行政行为的内容及相对人享有的诉权和起诉期限，而对于非行政相对人，行政机关则没有这样的义务。因此，该条规定只适用于行政相对人，而不适用于与具体行政行为有利害关系的非行政相对人。对于非行政相对人提起诉讼起诉期限的计算应当以行政诉讼法司法解释第六十五条的规定为依据。对于非行政相对人，行政机关没有告知其行政行为内容的义务，更没有告知其诉权和诉讼期限的义务。因此，非行政相对人不存在知道诉权和起诉期限的问题。如果非行政相对人知道了行政行为的内容，且认为行政行为与其有法律上的利害关系，可以在一定期限内提起诉讼。行政诉讼法司法解释第六十五条对此作出了规定，即非行政相对人起诉期限的起算点从非行政相对人知道或者应当知道行政行为内容时开始计算，不管其是否知道诉权或起诉期限。起诉期限应当遵循行政诉讼法第四十六条六个月的规定，而不应当适用行政诉讼法司法解释第六十四条最长一年的规定。从查明的事实来看，原告不是行政相对人，而是与行政行为有利害关系的其他组织即非行政相对人。被告浦北县自然资源局已于2019年8月7日书面答复了梁昭强向浦北县人民政府的信访事项，将广西世彪药业有限公司申办争议地土地使用证的时间、证号 、用途、使用权类型以及土地使用证的发证范围包含梁昭强户建设范围等事项告知了原告浦北县江城街道北河社区居民委员会桥头村民小组的负责人梁昭强，并明确告知梁昭强，如对广西世彪药业有限公司所持的国有土地使用证有异议，可根据《行政诉讼法》和《信访条例》的有关规定，向浦北县人民法院提起行政诉讼。由此可见，原告已在2019年8月7日便知晓本案被诉行政行为的内容。依据行政诉讼法及其司法解释的规定，原告应自2019年8月7日起6个月内，即于2020年2月7日前起诉，而其却于2020年5月25日才起诉，且无正当理由，因此，其起诉已超过了法定的起诉期限，依据行政诉讼法司法解释第六十九条第一款第（二）项的规定，应当裁定驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告浦北县江城街道北河社区居民委员会桥头村民小组的起诉。 浦北县江城街道北河社区居民委员会桥头村民小组上诉称，请求：撤销浦北县人民法院（2020）桂0722行初14号行政裁定书，发回重审，责令浦北县人民法院对该案开庭审理并作出判决。事实和理由：一、本案中，一审法院以上诉人的起诉超过了法律规定的起诉期限，裁定驳回起诉是错误的。《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。上诉人认为被上诉人于2003年颁发《国有土地使用证》给第三人时，因为该证登记的涉案的土地包含了原告的部分集体土地，且没有进行公示，作为上诉人是不知情的，所以该案的起诉期应该适用该条最长二十年的规定，上诉人一审的起诉并没有超出法律规定的期限。二、如果一审认为上诉人知道行政行为内容的话，那么根据《中华人民共和国行政诉讼法司法解释》第六十四条、第六十五条之规定，被上诉人于2019年8月7日书面答复了梁昭强向浦北县人民政府的信访事项，即第三人的《国有土地使用证》的内容。也就是说被上诉人于2019年8月7日才知道第三人的《国有土地使用证》的内容。那么就应该适用该六十四条的一年的诉讼期限规定。那上诉人至迟应在2019年8月7日起一年内，即于2020年8月7日前 起诉，而上诉人已于2020年5月25日起诉，并没有超出了法律规定的起诉期限。因此，浦北县人民法院（2020）桂0722行初14号行政裁定书是错误的，请求二审法院给予纠正。 浦北县自然资源局辩称，一、上诉人的起诉已经超过起诉期限，原审裁定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。本案中被上诉人已于2019年8月7日向上诉人送达了《浦北县自然资源局关于办理梁昭强向县人民政府反映信访事项的答复》，该答复第3页第3自然段以及第4自然段中已经明确告知上诉人：第三人于2003年中办了浦国有（2003）第A0032号《国有土地使用证》，该证发证的范围包含了梁昭强的建设范围，并明确告知上诉人如对第三人所持有的《国有土地使用证》有异议，建议其通过法律途径解决，依法向浦北县人民法院提起行政诉讼。所以，上诉人在2019年8月7日收到信访答复时即知晓第三人已经取得浦国有（2003）第A0032号《国有土地使用证》，也已经知道了相关的救济途径，故应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定于6个月内提起诉讼，但上诉人直到2020年5月才提起行政诉讼，明显已超出了6个月的起诉期限。再者，本案上诉人起诉请求撤销的是被上诉人于2003年颁发给第三人的浦国有（2003）第A0032号《国有土地使用证》，可见第三人才是该行政行为的相对人，而不是上诉人，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的。起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”的规定针对的是行政行为相对人，被上诉人没有义务将诉权以及起诉期限告知非行政行为相对人即上诉人，所以，被上诉人认为上诉人提出本案适用1年的起诉期限是没有法律依据的。上诉人提起本案行政诉讼时已经超出了6个月的起诉期限，依法应当驳回其起诉。二、浦国用（2003）第A0032号国有土地使用证权属来源清楚合法，被上诉人发证程序合法。1996年第三人与小江镇北河村委进子根、麓表以及下底村生产队签订征 地协议，擅自征用上述三个生产队的土地作为建厂用地，被上诉人于2002年7月对第三人下达《浦北县国土资源局土地行政处罚决定书》（浦国土监字[2002]18号）进行处罚，2002年12月钦州市国土资源局作出《关于同意补办征地手续并出让给第三人作工业用地的批复》（钦土资国用[2002]429号）同意征用三个村民小组集体土地并出让给第三人作工业用地，被上诉人依据《土地登记规则》第六条、第七条，依第三人申请，经权属审核，，地籍调查详细审查该宗地用途规划材料，组织涉案宗地实地勘查丈量，查阅该土地历史材料，经钦州市国土资源局、浦北县人民政府审批同意后，2003年1月20日被上诉人与第三人签订《国有土地使用权出让合同》（浦地宗合字[2003]第13号）将涉案宗地出让给第三人，浦北县人民政府同意第三人按《浦北具人民政府关于印发房地产开发建设优惠政策的通知》（浦政发[2001]79号）文件有关规定办理用地手续，2003年1月23日被上诉人颁发《浦北县建设用地批准书》给第三人，由此，第三人取得的浦国用（2003）第A0032号国有土地使用证权属来源清楚合法，被上诉人发证程序合法。综上所述，上诉人起诉时已经超过了法定的起诉期限，被上诉人颁发给第三人的浦国用（2003）第A0032号国有土地使用权证土地来源清楚、程序合法，原审法院作出行政裁定书认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 广西世彪药业有限公司述称，一审裁定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求二审人民法院依法维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。具体理由如下：一、上诉人与被上诉人颁发浦国用(2003)字第A0032号国有土地使用证的行政行为没有利害关系，上诉人不具备原告的诉讼主体资格，应依法驳回其起诉。1.上诉人认为案涉土地使用证的土地包含其部分集体土地是没有事实依据的，其没有任何证据证明梁昭强非法建房的土地属于其集体土地。上诉人与中间村队的土地权属纠纷不包括本案土地证范围的土地，即浦政发[2001]74号处理决定所指的土地不包括案涉土地。案涉土地证范围的土地原属于北河村委进子根、麓表、下底村三个村民小组的集体土地，第三人与上述三个村民小组签订有用地协议，并支付了补偿款，2002年下半年又依法补办了征地手续，第三人以出让方式取得案涉土地的使用权，案涉土地的权属登 记界址清楚，土地来源合法，并依法办理国有土地使用证，不存在土地权属争议。上诉人与中间村队之间争议的土地并不在第三人国有土地使用证登记的范围内，上诉人与本案没有利害关系，主体不适格。2.上诉人的村民小组组长梁昭强未经有关部门审批，也未经第三人同意，擅自在第三人的土地上非法建房，侵犯了第三人的物权（第三人将另案主张权利），不能因为梁昭强在第三人的土地证范围内的土地上非法建房就视为上诉人与颁发土地证的行为有利害关系。二、上诉人的起诉已超过起诉期限，应依法驳回其起诉。案涉土地证是由第三人申请办理，被上诉人颁发土地证的行政相对人是第三人，而不是上诉人，被上诉人无义务向行政相对人以外的人（即上诉人）告知起诉期限，上诉人引用行政诉讼法司法解释第64条的规定是错误的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定，上诉人如认为颁证行为侵犯其合法权益，应当在知道颁证行为之日起六个月内提出。被上诉人于2019年8月7日将《浦北县自然资源局关于办理梁昭强向县人民政府反映信访事项的答复》送达给上诉人的负责人梁昭强，上诉人就已知道第三人取得涉案宗地的国有土地使用证，而上诉人于2020年5月25日才起诉，超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定的6个月起诉期限。 二审查明事实与一审查明事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，一、关于上诉人与被诉行政行为是否有利害关系的问题。原审第三人认为上诉人与被上诉人颁发浦国用(2003)字第A0032号国有土地使用证的行政行为没有利害关系，不具备原告的诉讼主体资格。本院认为，行政案件起诉人只要能够提供初步证据证明被诉行政行为可能侵犯其合法权益的,即具有原告主体资格。本案中，上诉人在一审起诉时为证实其起诉主张，已向一审法院提供了相关的证明材料，完成了关于利害关系的初步举证，具有原告主体资格。上诉人与中间村队的土地权属纠纷是否包括本案土地证范围的土地，梁昭强建房的土地是否属于其集体土地，即上诉人提供的证据是否足以证实其对涉案土地享有权利，被诉土地登记行政行为是否实际侵犯了上诉人的合法权益属于立案受理之后案件实体审理的范畴。 二、关于上诉人提起的本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。一审法院认为行政诉讼法司法解释第六十四条第一款是针对行政相对人的规定，只适用于行政相对人，不适用于非行政相对 人的利害关系人，利害关系人的起诉期限应当遵循行政诉讼法第四十六条六个月的规定，而不应当适用行政诉讼法司法解释第六十四条最长一年的规定。本院认为，第一，根据《行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，公民、法人或者其他组织包括但不限于行政行为的相对人。而行政诉讼法司法解释第六十四条第一款使用的是“公民、法人或者其他组织”的表述，而不是“行政行为的相对人”的表述，显然从字面意思上看不出“公民、法人或者其他组织”指的是“行政行为的相对人”。第二，法律规范本身都是一个整体，各条文之间应当相互协调。行政诉讼法司法解释当中，不仅该解释第六十四条第一款使用了“公民、法人或者其他组织”的表述，还有其他条款也使用了“公民、法人或者其他组织”的表述，因此，从该条款与其他条款的联系来看，不能单独将该解释第六十四条第一款中规定的“公民、法人或者其他组织”解释为行政行为的相对人，而将其他条款中规定的“公民、法人或者其他组织”解释为行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。第三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”、第三条：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织都有起诉的权利，应该得到同等的保护。如按照一审法院对行政诉讼法司法解释第六十四条的理解，在行政主体未告知起诉期限的情形下，行政行为的相对人的起诉期限将比有利害关系的非行政相对人的起诉期限长，意味着区别对待二者，那么其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织的起诉权利将得不到充分的保护。第四，司法实践也有赋予其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织一年起诉期限的相关案例。因此，一审法院对行政诉讼法司法解释第六十四条第一款的适用范围进行限缩解释不妥，本院予以纠正。上诉人在2019年8月7日便知晓本案被诉行政行为的内容，但不知道起诉期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者 应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，上诉人最迟应于2020年8月7日起诉，其于2020年7月7日向一审法院起诉，没有超过起诉期限。 综上所述，一审法院以本案超过起诉期限为由裁定驳回上诉人的起诉错误，本院予以纠正。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 一、撤销钦州市钦北区人民法院（2020）桂0703行初12号行政裁定； 二、本案指令钦州市钦北区人民法院继续审理。 上诉人浦北县江城街道北河社区居民委员会桥头村民小组预交的50元二审案件受理费，由本院予以退回。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 梁明晔 审 判 员 黄富丽 审 判 员 张艳蓉 二〇二〇年十一月十日 法官助理 曾佩云 书 记 员 李日雄