河南省周口市川汇区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1602行初39号原告何超锋，男，汉族，1998年5月17日生，住河南省永城市。委托代理人何泉，男，河南杨善律师事务所律师。被告周口市市场监督管理局。法定代表人时乃立，男，该局局长。委托代理人李建军，男，该局工作人员。委托代理人孟宪红，男，该局法律顾问。原告何超锋诉被告周口市市场监督管理局2018年6月21日对周口成锋商贸有限公司作出准予公司行政登记及将原告何超锋登记为公司股东和法定代表人一案，2020年6月1日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，依法组成合议庭并向被告送达了起诉状及应诉通知书，于2020年8月12日公开开庭进行了审理。原告何超锋的委托代理人何泉，被告周口市市场监督管理局的委托代理人李建军、孟宪红，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年6月21日，周口市工商行政管理局川汇分局应申请，批准设立周口成锋商贸有限公司，并为其颁发了营业执照，将原告何超锋登记为公司股东和法定代表人。原告何超锋诉称，原告从未到周口市工商行政管理局局川汇分局申请过工商登记，也未授权过他人代原告设立公司的意识表示。周口成锋商贸有限公司是他人通过非法途径获取原告的身份证后进行的虚假登记，该公司的设立及经营行为与原告无关。周口市工商行政管理局川汇分局受理登记过程中，未能审查核实周口成锋商贸有限公司的注册申请是否系原告真实意思表示，错误将周口成锋商贸有限公司的股东及法定代表人登记在原告名下。2019年11月左右，原告发现此事后，多次向被告进行投诉反映，要求被告纠正该错误登记行为，但均未得到解决。为维护自身的合法权益，请求依法撤销对周口成锋商贸有限公司作出准予公司行政登记及将原告何超锋登记为公司股东和法定代表人的行政行为。被告周口市市场监督管理局辩称，周口市工商行政管理局川汇分局根据周口成锋商贸有限公司提供的相关材料形式审查后为其进行公司登记并将原告登记为法定代表人及股东没有过错且程序合法。原告如有证据能够证明有人冒用其身份信息注册成立周口成锋商贸有限公司，被告同意依法根据原告提供的相关有效证据，撤销该公司登记或者吊销该公司营业执照。原告为证明其观点，开庭审理之前举证如下：1、周口成锋商贸有限公司查询单一份。证明目的，该公司是在2018年6月21日被批准核准登记，公司注册股东及法定代表人被错误登记为何超峰。2、何超锋身份证复印件一份。证明目的，2018年4月，原告的身份证丢失，2018年6月份，重新补办身份证，新身份证的有效期是2018年6月4日至2028年6月4日，被告核准周口成峰商贸有限公司设立登记时用的是原告丢失且已失效的身份证。3、河南省企业登记全程电子化服务平台截屏一份、河南政务服务网截屏一份及国家企业信用信息公示系统截屏一份。证明目的，原告发现有人冒用原告身份信息注册登记公司后，通过电话咨询周口市市场监督管理局川汇分局，并在其工作人员的指导下分别在河南政务服务网、河南省企业登记全程电子化服务平台申请注销该公司，但均被驳回申请。原告所举证据，被告质证认为，对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，被告不存在错误登记。对证据2的真实性无异议，周口成峰商贸有限公司设立登记时，原告提供的身份证有效期是2016年至2026年，该证件在有效期内，没有超过有效期，其提交的材料符合公司登记要求。对证据3无法核对其真实性，该份证据与被告作出的企业设立登记不具有关联性。被告为证明其观点，在法定举证期限内，举证如下:1、企业名称预先核准通知书。2、公司登记（备案）申请书。3、指定代表或者共同委托代理人授权委托书。4、法定代表人信息。5、董事、监事、经理信息。6、股东（××）出资情况。7、财务负责人信息。8、联络员信息。9、一人有限公司股东决定。10、一人有限公司章程。11、自然人股东简况表。12、私营企业党建情况统计表。13、承诺书。14、“三十五证合一”涉企证照事项申请书。15、住所（经营场所）登记告知单。16、房屋租赁合同。证明目的，被告办理的公司登记及将原告登记为法定代表人和股东事实清楚、程序合法、符合法律规定。被告所举上述证据，原告质证认为，被告提供的上述证据上面“何超锋”的签名均不是原告所签，联系方式也非原告的联系方式。原告不认识授权委托书上的委托代理人王康杰、也不认识公司监事沈书宅、更不认识房屋出租人钱世蓉。有人冒用原告的身份信息注册了周口成峰商贸有限公司，注册该公司时原告的身份证已失效，原告对该公司的申请登记毫不知情，原告申请对被告出具的注册资料和公司设立登记资料中原告的签名进行笔迹鉴定。原告、被告所举证据，经庭审质证，本院予以综合认证，结合当事人陈述和答辩，可以查明以下案件事实，周口市工商行政管理局川汇分局现更名为“周口市市场监督管理局川汇分局”。2019年10月28日，中共周口市委机构编制委员会作出关于印发《周口市市场监督管理局直属和派出机构职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知周编(2019)51号文件，根据文件规定，该分局属于被告设置的派出机构。2018年6月21日，周口市工商行政管理局川汇分局应“何超锋”的申请，根据其提供的委托王康杰办理周口成峰商贸有限公司核准登记的授权委托书、财务负责人王康杰的信息及身份证件、“何超锋”的出资情况及身份证件、监事沈书宅的身份证、“何超锋”签字的股东决定及股东章程、周口成峰商贸有限公司党建统计表、“何超锋”的承诺书、“三十五证合一”涉企证照事项申请书及钱世蓉自愿将坐落于周口市川汇区大庆路中原商贸城房屋出租给“何超锋”的房屋租赁合同等材料为“何超锋”办理了有限责任公司（自然人独资），核准企业名称为周口成峰商贸有限公司，法定代表人及股东均为“何超锋”。2019年12月16日，原告以其身份证在2018年4月丢失、从未申请及委托他人办理过周口成峰商贸有限公司为由，申请周口市市场监督管理局注销周口成峰商贸有限公司，周口市市场监督管理局将该投诉事项转交周口市市场监督管理局川汇分局处理，因周口成峰商贸有限公司未被注销，原告提起行政诉讼。庭审时，原告对被告所举周口成峰商贸有限公司申请登记材料中“何超锋”的签名提出质疑，并提出笔迹鉴定申请，本院委托湖北军安司法鉴定中心对原告何超锋申请的笔迹鉴定事项进行鉴定。2020年10月10日，湖北军安司法鉴定中心出具湖北军安（2020）文鉴字第142号司法鉴定意见书，认为，注册号为“411602020068538”的《周口成峰商贸有限公司企业登记卷》中第5页、第6页、第7页、第12页第18页、第19页、第21页、第22页、第23页、第25页、第26页中“何超锋”签名，分别与合同编号为“1000054125154”的《房屋买卖业务签订文件合订本》中第2页、第4页、第10页中的“何超锋”签名不是同一人所书写。2020年10月19日，本院通知原、被告双方对该鉴定意见进行质证，原告、被告质证后均表示认可鉴定意见。2020年10月22日，原告向本院邮寄一份变更诉讼请求申请书，申请将诉讼费50元由被告承担变更为诉讼费50元、鉴定费16500元等相关费用均由被告承担。本院认为，原告对被告依据《中华人民共和国公司登记管理条例》规定享有对有限公司设立、变更、终止予以许可的法定职权无异议，本院予以确认。本案争议的焦点是，被告为周口成峰商贸有限公司作出设立登记及将原告登记为公司股东及法定代表人的行政行为之合法性。围绕这一焦点问题，综合各方当事人的请求和诉辩理由，本案需要审查和解决以下几个方面的问题:一、关于公司登记行为的法律性质和审查模式问题《中华人民共和国行政许可法》第十二条第五项关于“下列事项可以设定行政许可：企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项”的规定从法律上宣告了公司登记的行政许可性质。既然公司登记属于行政许可事项，就应当遵循《中华人民共和国行政许可法》的规定。作为一种依申请的行政许可行为，公司登记包括当事人申请和登记机关受理、审查、登记、造册、颁证等多个环节。其中，公司登记机关的审查是多个环节最为关键和最为重要的一环，直接决定登记申请能否有效实现。公司登记审查是指登记机关对公司提出的登记申请是否符合法律、行政法规的规定依法进行审查的活动。对于公司登记的审查问题，有人主张形式审查，有人主张实质审查。主张形式审查人认为，行政许可机关在实施许可时仅对申请人提交的申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，而对申请材料的真实性不作审查、也不对申请材料的真实性承担责任。主张实质审查人则认为，行政许可机关在实施许可时应当对申请材料是否真实有效进行核实，以确保许可的合法有效。不同的审查观点反映着不同的审查标准，代表着不同的价值取向：形式审查重在突出登记效率，实质审查旨在强调交易安全。而两种行政登记审查模式均具有其合理性。最终，最高人民法院出台了《关于审理公司登记若干问题的座谈会纪要》，该纪要第二条规定“登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪，要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认，申请人在规定期限内未补充证据或者相关人员未到场确认，导致无法核实相关材料真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定，申请人请求登记机关履行登记职责的，人民法院不予支持”。上述规定较为全面的提出了公司登记的一般审查模式，即法定条件审查模式，这种模式既是登记机关在公司登记审查时应当遵循的工作方式，也是人民法院审理工商登记行政案件所应当遵循的审查思路。二、关于法定代表人登记行为的审查问题《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十条规定“设立有限责任公司，应当由全体股东指定的代表或者共同委托的代理人向公司登记机关申请设立登记。申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明：（六）公司代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。第六十四条规定“提交虚假材料或者采取其他欺骗手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，有公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”本案中，周口成峰有限公司向被告申请办理公司登记时，提交了以下材料：1、企业名称预先核准通知书。2、公司登记（备案）申请书。3、指定代表或者共同委托代理人授权委托书。4、法定代表人信息。5、董事、监事、经理信息。6、股东（××）出资情况。7、财务负责人信息。8、联络员信息。9、一人有限公司股东决定。10、一人有限公司章程。11、自然人股东简况表。12、私营企业党建情况统计表。13、承诺书。14、“三十五证合一”涉企证照事项申请书。15、住所（经营场所）登记告知单。16、房屋租赁合同。对该材料中涉及“何超锋”的签字，原告均提出质疑，并申请笔迹鉴定，鉴定机构经与《房屋买卖业务签订文件合订本》中“何超锋”签字的字迹比对后，作出周口成峰有限公司提交给被告所有材料中“何超锋”的签名与《房屋买卖业务签订文件合订本》中“何超锋”的签名不是同一人所书写的鉴定结论。对该鉴定结论的真实性、合法性及关联性双方当事人均无异议，本院予以采信。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”的规定，在公司登记中，申请人应当对申请材料实质内容的真实性负责。本案中，周口成峰有限公司中“何超锋”的签名经鉴定不是原告本人书写，说明有人申请公司及法定代表人登记时提供虚假证据，导致公司及法定代表人登记出现错误，该过错本不应当由被告担责，但由于被告未尽到审慎审查的义务，且对原告在公司及法定代表人登记前是否已明知或其是否已履行了法定代表人的职责未能提供出相关证据予以证明，在此情况下，如不判决撤销被诉的工商行政登记行为，将会给无过错的原告造成伤害。三、关于鉴定费由谁承担问题《诉讼费交纳办法》第十二条规定“诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监督等发生的依法应当由当事人承担的费用，人民法院根据谁主张、谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机构或者单位。”由此可见，鉴定费、评估费等费用应当由负有举证义务的一方承担。本案中，原告对被告行政登记档案中“何超锋”的签名问题提出质疑，并提出鉴定申请，根据谁主张、谁负担的原则，应由原告直接将鉴定费支付给鉴定机构，原告诉请判令被告承担鉴定费用，理由不足，该项诉请本院不予采信。综上，被告在作出工商行政登记时，未尽到法定的、合理的审查职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一)项之规定，判决如下：撤销被告周口市市场监督管理局的派出机构周口市市场监督管理局川汇分局2018年6月21日作出的批准设立周口成锋商贸有限公司，并为其颁发营业执照，将原告何超锋登记为公司股东和法定代表人的行政登记行为。案件受理费50元，由被告周口市市场监督管理局承担;鉴定费16500元，由原告何超锋承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。审 判 长  吕秀丽审 判 员  张 辉人民陪审员  于 伟二〇二〇年十一月二日书 记 员  王方岭