北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终967号上诉人（一审原告）孙莲芳，女，1935年9月15日出生，汉族，住北京市丰台区。委托代理人王建红，女，1960年3月14日出生，汉族，住北京市丰台区。委托代理人李**霞，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会房山分局，住所地北京市房山区良乡西路**。负责人燕新程，局长。委托代理人祝艺铭，北京市规划和自然资源委员会房山分局副局长。委托代理人张新建，北京市博维律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜成门内大街**。负责人陆昊，部长。委托代理人朱根民，中华人民共和国自然资源部工作人员。孙莲芳因诉被上诉人北京市规划和自然资源委员会房山分局（以下简称市规自委房山分局，自2020年7月8日承继北京市规划和自然资源委员会部分职权，一审法院依职权变更其作为一审被告）举报答复以及被上诉人中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）行政复议一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初306号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2019年8月14日，北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）收到孙莲芳、卫淑静的《查处申请书》，投诉其房屋所在地未经批准即实施征收行为。11月18日，市规自委房山分局作出市规自委转房分（信）[2019]000300号《举报事项告知书》（以下简称《300号告知书》），主要内容为：关于你们在查处申请中所述“北京市人民政府于2013年12月30日作出的京政他字[2019]191号（实为【2013】191号）《北京市人民政府关于房山区二〇一三年批次建设用地批复》（以下简称《191号批复》）”“申请人得知《征地补偿安置协议书》系长阳镇稻田第一村村民委员会与北京市土地管理储备中心房山区分局中心（以下简称土储房山分中心）于2011年9月11日签订。”“属于未批先征。”“依法向贵委申请行政查处。”的问题。经调查，2011年9月11日，长阳镇稻田第一村村民委员会与土储房山分中心签订《征地补偿安置协议书》，北京市人民政府于2013年12月30日作出《191号批复》。根据《北京市国土资源局关于印发的通知》（京国土法[2011]361号，以下简称《361号文》）对农用地转为建设用地批准（分批选址或分批次）的行政许可事项中规定“道路、管线和大型基础设施建设项目、国务院批准的占地项目，涉及农转用的，由国务院批准；分批次项目用地涉及农用的，由市人民政府或国务院批准；其他涉及农转用的占地项目，由市人民政府批准”，申请材料第5项“补偿协议（原件）”。在上述规定中，明确要求在办理审批行政许可时，需要申请人提供补偿协议，在取得建设用地批复之前，应当先签订补偿协议。为此，2011年9月11日，长阳镇稻田第一村村民委员会与土储房山分中心签订《征地补偿安置协议书》，北京市人民政府于2013年12月30日作出《191号批复》，不存在违法情形。根据《国土资源行政处罚办法》第十二条“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；”的规定，孙莲芳、卫淑静申请查处的违法事实不存在，不符合立案条件，本机关依法不予立案调查处理。孙莲芳和卫淑静不服，向自然资源部申请行政复议。2020年1月20日，自然资源部作出自然资复议[2019]1419号（决）《行政复议决定书》（以下简称《1419号复议决定书》），维持《300号告知书》。孙莲芳和卫淑静不服，提起本案诉讼。孙莲芳和卫淑静不服《300号告知书》、《1419号复议决定书》诉至一审法院，请求法院依法撤销《1419号复议决定书》和《300号告知书》，责令市规自委房山分局重新履行查处职责。2020年7月29日，卫淑静向一审法院提交撤诉申请书。2020年8月3日，一审法院作出裁定，准予卫淑静撤回起诉。一审法院经审理查明，孙莲芳配偶王景茂（已去世）在长阳镇稻田村第一村有宅基地及院落一处，由孙莲芳、卫淑静共同使用。2011年9月10日（落款日期），长阳镇稻田第一村村民委员会和土储房山分中心签订《征地补偿安置协议书》，载明：土储房山分中心在房山区建设房山区轨道交通房山线稻田站D地块土地一级开发项目需征收长阳镇稻田第一村村民委员会土地6.0131公顷（合90.20亩）；本协议书自市政府或国务院批准之日（用地批复时间）起生效。2013年12月30日，北京市人民政府作出《191号批复》，同意征收长阳镇稻田第一村、稻田第二村等集体土地共计40.2015公顷（603.02亩），同意北京市土地整理储备中心、土储房山分中心实施“房山区轨道交通房山线稻田站D地块土地一级开发”项目，并按规定办理相关手续，缴纳相关税费。2019年8月14日，市规自委收到孙莲芳提交《查处申请书》及附件，市规自委转至市规自委房山分局办理。8月22日，市规自委房山分局作出《举报事项告知单》，受理孙莲芳的申请。10月16日，市规自委房山分局作出《延长办事期限告知书》，因情况特别复杂，决定办理期限延长30日。市规自委房山分局调取《征地补偿安置协议书》《191号批复》和《361号文》，并于11月18日作出《300号告知书》，孙莲芳于11月20日签收。11月22日，孙莲芳提出行政复议申请，并于2019年12月2日交付邮寄，自然资源部于12月3日签收。12月5日，自然资源部作出《行政复议通知书》，市规自委于12月6日签收。12月16日，市规自委作出《行政复议答复书》。2020年1月20日，自然资源部作出《1419号复议决定书》，孙莲芳于1月28日签收。孙莲芳不服，提起本案诉讼。在一审案件审理中，孙莲芳明确其所举报未批先征指向的是“先签订《征地补偿安置协议书》，后取得《191号批复》”的行为，自述其房屋于2020年6月9日被强制拆除，并于2020年7月23日签订了《长阳镇北部组团集体土地房屋拆迁补偿回迁安置协议》。一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十七条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第五条规定“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”在孙莲芳投诉时，市规自委作为土地行政主管部门具有受理孙莲芳的投诉并进行调查、作出答复的法定职责。自然资源部作为市规自委的上一级主管部门，具有受理孙莲芳的行政复议申请并依法作出行政复议决定的法定职责。在本案一审立案后，市规自委房山分局承继了市规自委的涉案履责事项，一审法院依法变更其作为被告，但不影响本案的继续审理。本案中，孙莲芳认为签订《征地补偿安置协议书》的时间早于《191号批复》时间构成未批先征的违法行为，但按照《361号文》农用地转为建设用地批准（单独选址或分批次）行政许可一节所设定的要求中申请材料第5项即为补偿协议（原件），故签订《征地补偿安置协议书》因为办理《191号批复》的前置条件之一，而非违法行为，亦符合新修订的《土地管理法》中对于土地征收程序的规定。同时，《征地补偿安置协议书》中已经明确约定协议自市政府或国务院批准之日（用地批复时间）起生效，根据孙莲芳所述的房屋拆除时间及已经签约之事实，其房屋亦未存在在《191号批复》作出前即被征收的事实。综上，孙莲芳所提投诉事项缺乏事实根据和法律依据，市规自委房山分局和自然资源部的认定证据充分，法律依据正确，一审法院对其作出的行政行为予以认可，对于孙莲芳的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙莲芳的诉讼请求。孙莲芳不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由主要为：征收集体土地应先经过有批准权的批准机关予以批准，再开展实施具体的征收工作。本案中，涉案地块在获取征地批复之前已经先行开展征地行为，确属存在未批先征的行为。根据《土地管理法》第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的规定，征收集体土地应当先行办理用地审批手续，待征收土地方案经依法批准后再对补偿方案、安置办法等进行公告。结合本案实际情况，2013年12月30日北京市人民政府作出《191号批复》，但是在2011年9月11日就签订了安置补偿协议，即上诉人房屋所涉宅基地系在没有征地批复的情况下就开始实施了征收行为，此行为明显违反上述法律规定，属于未批先征。综上所述，一审判决认定事实错误，违反法律规定，请求撤销一审判决，依法改判或发回原审法院重审，本案的一、二审诉讼费由二被上诉人共同承担。市规自委房山分局、自然资源部同意一审判决，请求予以维持。市规自委房山分局和自然资源部在法定期限内向一审法院提交如下证据及法律规范依据：1.《信访件批办单》及《查处申请书》、附件材料，证明市规自委收到孙莲芳的《查处申请书》，并转交给市规自委房山分局办理；2.《举报事项告知单》及送达回证，证明市规自委房山分局受理了孙莲芳的申请，并将受理情况告知了孙莲芳；3.《延长办事期限告知书》及送达回证，证明市规自委房山分局依法延长了办理期限；4.《征地补偿安置协议书》，证明土储房山分中心与长阳镇稻田第一村村民委员会签订了《征地补偿安置协议书》；5.《191号批复》，证明该项目取得了建设用地批复；6.《361号文》，证明先签订征地补偿安置协议，后办理建设用地批复，符合《361号文》的规定，并不违法；7.《300号告知书》及送达回证，证明规自委房山分局作出了《300号告知书》，并将调查处理情况告知了孙莲芳；8.《1419号复议决定书》，证明孙莲芳向自然资源部申请行政复议，自然资源部维持了规自委房山分局作出的《300号告知书》；9.《中华人民共和国土地管理法》（2004）第四十四条；10.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第十九条；11.《国土资源行政处罚办法》第十二条；12.《信访条例》第三十三条。自然资源部为证明行政复议程序的合法性，单独向一审法院提交如下证据：1.《行政复议申请书》及邮寄凭证、邮件查询单，证明自然资源部收到孙莲芳行政复议申请的时间；2.《行政复议通知书》，证明自然资源部在法定期限内受理；3.邮寄《行政复议通知书》的凭证及邮件查询单；4.《行政复议答复书》；证据3、4证明市规自委房山分局在法定期限内作出《行政复议答复书》；5.邮寄《1419号复议决定书》的凭证及邮件查询单，证明自然资源部在法定期限内作出复议决定，程序合法。孙莲芳在指定期限内向一审法院提交了如下证据：1.宅基地证明、土地房产所有证（19**年）、户口本页、常住人口信息查询打印表，证明孙莲芳与涉案土地及房屋具有利害关系；2.《查处申请书》，证明孙莲芳提出查处申请的事实；3.《300号告知书》，证明市规自委房山分局未依法履职，《300号告知书》违法，应予撤销；4.《行政复议申请书》，证明孙莲芳向自然资源部申请行政复议的事实；5.《1419号复议决定书》，证明自然资源部未依法履职复议职责，复议决定违法，应予撤销；6.《答复告知书》《191号批复》以及《征地补偿安置协议书》，证明孙莲芳通过信息公开获取相关征收文件，被投诉地块存在未批先征的违法行为。经庭审质证，一审法院对证据认证如下：《300号告知书》和《1419号复议决定书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据内容真实，形式合法，与本案具有关联，一审法院对真实性和合法性、关联性予以确认，对于自然资源部和市规自委房山分局的证明目的予以认可，但对于孙莲芳欲证明涉案征地项目存在未批先征行为的目的不予认可。一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《土地管理法》第六十七条第一款的规定，市规自委作为本市土地行政主管部门负有对孙莲芳反映的未批先征问题进行调查处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，自然资源部作为市规自委的上一级主管部门，具有受理当事人对市规自委的行政行为不服提出的行政复议申请并作出复议决定的法定职责。孙莲芳向市规自委提出查处申请，请求市规自委依法对房山区长阳镇稻田第一村土地未批先征的违法征收行为进行查处。孙莲芳反馈的违法线索明确指向房山区轨道交通房山线稻田站D地块《征地补偿安置协议书》的签订时间早于《191号批复》的时间，其认为该行为构成未批先征。参照《361号文》的规定要求，对农用地转为建设用地批准（分批选址或分批次）的行政许可事项中规定“道路、管线和大型基础设施建设项目、国务院批准的占地项目，涉及农转用的，由国务院批准；分批次项目用地涉及农用的，由市人民政府或国务院批准；其他涉及农转用的占地项目，由市人民政府批准”，申请材料第5项“补偿协议（原件）”，在办理审批行政许可时，需要申请人提供补偿协议，在取得建设用地批复之前，应当先签订补偿协议。本案中，长阳镇稻田第一村村民委员会于2011年9月11日与土储房山分中心签订《征地补偿安置协议书》，载明“本协议书自市政府或国务院批准之日（用地批复时间）起生效”。此后，北京市人民政府于2013年12月30日作出《191号批复》，孙莲芳的房屋亦不存在在此之前即被征收的事实，故不存在其所称的“未批先征”行为。市规自委房山分局作出的《300号告知书》，认定孙莲芳申请查处的违法事实不存在，不符合立案条件，决定不予立案调查处理具有相应的事实及法律规范依据，其行为并无不当。自然资源部受理孙莲芳提出的行政复议申请后，履行了通知、审查、送达等法定程序，其作出被诉复议决定的程序符合法律规定。综上，一审法院判决结果正确，本院应予维持。孙莲芳的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人孙莲芳负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二〇年十一月十七日法官助理  曹明洋书 记 员  刘琪蕊