山东省青岛市中级人民法院 民 事 裁 定 书 (2020)鲁02民终11845号 上诉人(原审原告)：青岛市黄岛区自然资源局，住所地青岛市黄岛区长江东路**福瀛大厦。 法定代表人：苏文鹏，局长。 委托诉讼代理人：吴志海，男，系该局工作人员。 委托诉讼代理人：于臻，山东光浩律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)：青岛三洋水产有限公司，住，住所地青岛经济技术开发区秦皇岛路**/div> 法定代表人：王泰盛，董事长。 委托诉讼代理人：刘德兴，上海锦天城（青岛）律师事务所律师。 上诉人青岛市黄岛区自然资源局（以下简称黄岛自然资源局）因与被上诉人青岛三洋水产有限公司（以下简称三洋水产公司）行政协议纠纷一案，不服青岛市黄岛区人民法院（2020）鲁0211民初4023号民事裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人黄岛自然资源局的委托诉讼代理人于臻、吴志海，被上诉人三洋水产公司的委托诉讼代理人刘德兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 黄岛自然资源局上诉请求：1、撤销一审裁定，依法改判或发回重审；2、本案一、二审诉讼费由三洋水产公司负担。事实和理由：黄岛自然资源局与三洋水产公司签订的两份《收回国有土地使用权协议书》(SH2016-003、SH2016-004)(以下简称涉案协议书)属于平等主体间签订的民事合同，不属于行政协议，一审将涉案协议书认定为行政协议无事实和法律依据。首先，涉案协议书不属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：(一)政府特许经营协议；(二)土地、房屋等征收征用补偿协议；(三)矿业权等国有自然资源使用权出让协议；(四)政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；(五)符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；(六)其他行政协议。”规定的行政协议的范围。其次，黄岛自然资源局和三洋水产公司签订涉案协议书是在充分协商一致的基础上签订的，并非强制性收回土地使用权，且黄岛自然资源局、三洋水产公司协议收回的过程中并未体现土地管理部门的行政管理职能，因此，涉案协议书不属于行政协议。第三，黄岛自然资源局与三洋水产公司签订的涉案收回协议书是基于国有土地使用权出让合同签订的收回合同，其性质应当一致。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”和《中华人民共和国房地产管理法》第十五条和第十六条的规定均赋予了土地使用者和土地管理部门平等的民事权利。另，《最高人民法院关于民事案件案由规定》将建设用地使用权合同纠纷规定为民事纠纷案由。因此，黄岛自然资源局、三洋水产公司因建设用地使用权收回产生的纠纷即涉案收回协议纠纷应当属于民事纠纷。最后，根据《中华人民共和国物权法》第二条：“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。”和第一百四十八条：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”的规定，建设用地使用权收回属于物权法调整的范畴，物权法系调整因物的归属和利用而产生的民事关系的法律。另外，《国土资源部、国家工商行政管理总局关于发布示范文本的通知》是“为贯彻落实《中华人民共和国物权法》和《国务院关于促进节约集约用地的通知》，规范国有建设用地使用权出让合同管理”而制定，亦说明建设用地使用权收回属于物权法调整的范畴，故涉案土地使用权收回纠纷亦应当属于民事纠纷的范畴。综上，涉案协议书是民事合同，并非行政协议，黄岛自然资源局、三洋水产公司因涉案协议书产生的纠纷属于民事纠纷，黄岛自然资源局选择民事诉讼途径解决争议，人民法院按照民事案件受理符合法律规定，一审认为涉案协议书系行政协议书不属于民事案件的受案范围为由驳回黄岛自然资源局的起诉无事实和法律依据，请求二审改判支持黄岛自然资源局的诉讼请求。 三洋水产公司辩称，一、涉案协议均不属于平等主体间签订的民事协议，而属于行政协议。首先，涉案两份协议所涉土地的回收、回购均系黄岛自然资源局及黄岛区政府因为其他招商引资项目或者铁路、公路项目的规划变更原因而导致三洋水产公司无法生产、施工及使用相关土地而签署的，黄岛自然资源局及黄岛区政府是“为了实现行政管理或者公共服务目标”。关于SH2016-004协议所涉的秦皇岛路地块。青岛经济技术开发区在2009年11月20日现场办公协调会议（见2009年11月29日《督查通报》第四十期）中，青岛经济技术开发区管委即明确下述事项“青岛龙泽燃气有限公司（以下简称‘龙泽燃气公司’）LPG地下储库是市政府确定的重点外资项目，有关方面必须统一认识，在安全前提下特事特办，急事快办，保证项目按计划向前推进。三洋水产公司厂房因政府急于推进的龙泽燃气项目地下爆破而受损，无法继续生产，黄岛区政府急于要求三洋水产公司配合龙泽燃气项目而收回土地。关于SH2016-003协议所涉的淮河路、江山路地块，早在2009年9月8日（见《关于铁路应急扩能工程项目协调会议纪要》），黄岛自然资源局及黄岛区政府等相关部门即已确认因铁路应急扩能工程给三洋水产公司造成损失并需要土地调整，后又因高架路、公路扩建红线问题导致三洋水产公司淮河路、江山路地块不仅不能使用，而且还需要对已建成建筑物进行拆除，在此情形下，2013年11月8日，黄岛区政府即提出要在一周内完成整体回购三洋水产公司淮河路、江山路地块的谈判，这是SH2016-003协议形成的背景。涉案两个协议均是在黄岛自然资源局及黄岛区政府要求三洋水产公司配合其招商引资项目、产业调整、市政规划调整并主动要求回收、回购情况下签署的，黄岛自然资源局回收回购土地均是“为了实现行政管理或者公共服务目标”。其次，从签署涉案协议的意愿、主体来说涉案协议都不符合平等主体间意思自治、平等协商的民法原则。三洋水产公司在相关方案的提出、协议的谈判、签署等过程中均处于被迫、被动接受状态，不是民法上的平等主体间的民事交易。第三，涉案土地使用权回收、回购是依据《中华人民共和国土地管理法》及《山东省国有土地储备办法》、《青岛市黄岛区国有土地回购储备管理办法（试行）》等行政法律法规、地、地方政府行政规章策来实施的，而补偿标准更是受限于《青岛市黄岛区国有土地回购储备管理办法（试行）》，涉案协议的所谓补偿标准并不是双方依据民事法律自由、自主协商的交易对价。第四，涉案协议“具有行政法上权利义务内容”。综上，涉案协议不属于平等主体间签订的民事合同，而涉案协议的签订也不是平等协商的结果，三洋水产公司只能被动接受，协议对价也完全是依据行政法规、地、地方规章制度和评估报告而定洋水产公司没有讨价还价的权利。二、黄岛自然资源局所称涉案收回协议书是基于国有土地使用权出让合同签订的回收合同，两者应当性质一致的说法不符合《行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。综上，涉案协议无论从签署主体、签署意愿、补偿内容、协议内容、法律依据等来看，均不属于平等民事主体期间平等自愿设立、变更、消灭民事权利义务关系的民事法律行为或民事合同，而是黄岛自然资源局作为土地主管部门行使行政职权为实现政府的土地优化利用、规划变更等原因而被迫签署的，只能按照法律规定标准及评估报告补偿的行政协议。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。 黄岛自然资源局向一审法院提出诉讼请求：1.判令三洋水产公司立即按照黄岛自然资源局、三洋水产公司签订的两份《收回国有土地使用权协议书》（SH2016-003、004）中的约定将涉及的162.24亩土地清理完毕后交回黄岛自然资源局；2.依法判令三洋水产公司向黄岛自然资源局支付逾期交回土地期间的损失10000元（具体损失金额待委托评估后另行追加）；3.本案诉讼费用由三洋水产公司负担。 一审审理查明：2009年9月14日，青岛市黄岛区人民政府形成会议纪要，载明：由区国土局牵头，协调三洋水产有限公司与济南铁路局沟通对接，进一步研究土地调整问题。2009年11月29日，青岛经济技术开发区管委发布督查通报，载明：关于青岛三洋水产有限公司整体搬迁问题，可研究由政府先回购，然后转让给青岛龙泽燃气有限公司。 2016年2月1日，原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局（甲方）与三洋水产公司（乙方）签订《收回国有土地使用权协议书》（SH2016-003），约定：“根据《中华人民共和国土地管理法》《山东省国有土地储备办法》《青岛市黄岛区国有土地回购储备管理办法（试行）》[青西新管发（2015）8号]以及其他法律、法规、行政规章的规定，双方本着平等、自愿、有偿的原则订立本协议书。一、收回地块的位置、面积、用途及权属依据。甲方收回乙方以出让方式取得的位于黄岛区北侧，土地登记用途为工业用地，总计面积79191.6（118.79）四宗国有土地使用权。[宗地一：土地证号为青房地权市字第&tim**;×号，位于疏港高架桥以西，面积28470平方米（42.71亩），登记用途工业用地；宗地二：土地证号为青房地权市字第&tim**;×号，位于淮河路南侧、江山东侧，面积为29455平方米（44.18亩），登记用途工业用地；宗地三：国有土地使用权出让合同号为青开土合字（2003）第010号（2006年12月签订《国有土地使用权出让补充合同书》2003-010号补），位于淮河路南侧、江山东侧，面积为7114平方米（10.67亩），登记用途工业用地；宗地四：土地证号为青房地权市字第&tim**;×号，位于淮河路南侧、江山东侧，面积为14152.60平方米（21.23亩），登记用途工业用地。]二、收回土地使用权补偿费用及补偿依据。土地补偿款共计22878646元，地，地上建筑物筑物补偿总计48784550元，上述补偿款71663196元，为甲方收回乙方国有土地使用权、房屋所有权和地上构筑物、附着物全部补偿费用，除此之外，甲方不再向乙方支付其他任何性质的补偿费用。补偿依据：《关于青岛三洋水产有限公司有关事宜办理情况的报告》[青黄土资房发（2014）552号]、《青岛市黄岛区财政局关于区国土局青岛三洋水产有限公司土地收回补偿的请求办理情况的报告》[青黄财字（2016）34号]、《青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局关于青岛三洋水产有限公司土地收回补偿的请求》[青黄土资房呈（2016）63号]及相关领导批示。三、收回土地使用权费用的支付方式。1.本协议补偿款与2016-004号《收回国有土地使用权协议书》合并支付；2.因乙方与青岛福生食品有限公司存在合同纠纷，依据青岛市中级人民法院（2013）青执字第335号《协助执行通知书》、（2016）鲁02民初148-1号《协助执行通知书》，甲方暂不支付乙方3000万元补偿款，待法院出具最终判决和协调结果后，按判决结果支付补偿款；3.本协议签订生效后10个工作日内，甲方负责协调财政局将补偿费用19071941元人民币支付给乙方，剩余补偿费用待乙方完成本协议和SH2016-004《收回国有土地使用权协议书》第四条全部事项，将土地无争议交付给甲方使用后支付。四、办理注销手续及土地交付。乙方应在与青岛福生食品有限公司合同纠纷解除后（以法院判决为准）10个工作日内申请甲方办理本协议项下土地注销手续，并将满足下述条件的土地交付给甲方使用。1.交地范围界址清楚，权属无争议，地，地上、地下不存在第三人资产地及地上建筑物无抵押和查封等行为，无任何法律诉讼纠纷；2.交地范围涉及的土地、房产办理完注销登记手续；3.交地范围内人员撤离，设备物资搬空，并保证甲方施工单位顺利出入、施工；4.乙方应自行拆除交地范围内建筑物、构筑物及地上下设施。截止交付土地之日仍未拆除的，视为乙方放弃建筑物、构筑物及地上地下设施的所有权，甲方有权自行处置。5.乙方未在协议约定时间内办理房地产权证注销手续的，甲方有权注销本协议项下房地产权证，收回土地。五、争议解决方式。因履行本协议产生的争议，由双方协商解决，协商不成的，任何一方均可向有管辖权的人民法院起诉。” 同日，原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局（甲方）与三洋水产公司（乙方）签订《收回国有土地使用权协议书》（SH2016-004），约定：“根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省国有土地储备办法》、《青岛市黄岛区国有土地回购储备管理办法（试行）》[青西新管发（2015）8号]以及其他法律、法规、行政规章的规定，在2010-061号《补偿协议书》、2010-061号补《补充协议书》、《经营性补偿合同确认书》的基础上，根据原青岛经济技术开发区管委2011年1月13日第四期督查通报《关于三洋水产搬迁协议会议情况通报》确定意见，双方本着平等、自愿、有偿的原则订立本协议书。一、收回地块的位置、面积、用途及权属依据。甲方收回乙方以出让方式取得的位于黄岛区，土地登记用途为工业用地，总计面积28968.5平方米（43.45亩）两宗国有土地使用权。[宗地一：土地证号为青房地权市字第&tim**;×号，位于秦皇岛路**，面积16388平方米（24.58亩），登记用途工业用地；宗地二：土地证号为青房地权市字第&tim**;×号，位于秦皇岛路**，面积为12580.5平方米（18.87亩），登记用途工业用地。]二、收回土地使用权补偿费用及补偿依据。土地补偿款共计9184195元，地，地上建筑物筑物补偿总计42065809.2元，经营性补偿8188440.55元（依据2010年10月26日甲乙双方签订的《经营性补偿合同确认书》补偿款应为9103440.55元，乙方同意承担因土地重新出让所产生的相关费用915000元，实际补偿8188440.55元，上述补偿款共计59408444.75元，为甲方收回乙方国有土地使用权、房屋所有权和地上构筑物、附着物全部补偿费用，除此之外，甲方不再向乙方支付其他任何性质的补偿费用。补偿依据：青岛市黄岛区第一届人民政府第26次常务会议纪要、《关于青岛三洋水产有限公司有关事宜办理情况的报告》[青黄土资房发（2014）552号]、《青岛市黄岛区财政局关于区国土局青岛三洋水产有限公司土地收回补偿的请求办理情况的报告》[青黄财字（2016）34号]、《青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局关于青岛三洋水产有限公司土地收回补偿的请求》[青黄土资房呈（2016）63号]及相关领导批示。三、收回土地使用权费用的支付方式。1.本协议签订前，区财政局根据相关会议纪要及有关补充协议，已支付乙方3199.97万元；2.因该地块上有银行抵押贷款2900余万元未办理解押手续，经甲乙双方协商，甲方暂不支付乙方2900万元补偿款，乙方承诺于2016年6月30日将该两宗土地解押手续办理完毕。如2016年6月30日不能办理土地解押手续的，由财政局将解押款直接拨付贷款银行。并同意无条件将土地及资产收归政府，同时承诺该两宗地上无其他任何抵押、租赁等他项权利，且保证从今日起不再在该两宗地上设立抵押、租赁等他项权利；3.本协议项下补偿款与2016-003号《收回国有土地使用权协议书》合并支付。四、办理注销手续及土地交付。乙方应在土地解押手续办理完毕，于2016年7月15日前申请甲方办理青房地权市字第××号、青房地权市字第××号房地产权证注销手续，并将满足下述条件的土地交付给甲方使用。1.交地范围界址清楚，权属无争议，地，地上、地下不存在第三人资产地及地上建筑物无抵押和查封等行为，无任何法律诉讼纠纷；2.交地范围涉及的土地、房产办理完注销登记手续；3.交地范围内人员撤离，设备物资搬空，并保证甲方施工单位顺利出入、施工；4.乙方应自行拆除交地范围内建筑物、构筑物及地上下设施。截止交付土地之日仍未拆除的，视为乙方放弃建筑物、构筑物及地上地下设施的所有权，甲方有权自行处置。5.乙方未在协议约定时间内办理房地产权证注销手续的，甲方有权依据本协议按规定注销青房地权市字第××号、20××22号房地产权证，收回土地及地。五、争议解决方式。因履行本协议产生的争议，由双方协商解决，协商不成的，任何一方均可向有管辖权的人民法院起诉。” 上述两合同签订后，黄岛自然资源局主张原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局共向三洋水产公司支付补偿款等共计人民币131071840.75元。三洋水产公司述称，根据黄岛自然资源局提交的证据，能够体现黄岛自然资源局直接支付给三洋水产公司的金额为人民币67071840.75元。原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局分别于2016年10月11日、2018年3月9日、2018年11月29日向三洋水产公司送达《关于办理秦皇岛路厂区土地收回事宜的函》《关于尽快将秦皇岛路厂区土地交付的函》《关于尽快将收回土地交付的函》，催促三洋水产公司办理土地、房屋产权证书注销手续，并按合同清理交付上述土地。2018年11月29日前，三洋水产公司涉案土地证、房屋产权证已被注销。至黄岛自然资源局起诉前，三洋水产公司未按照《收回国有土地使用权协议书》（SH2016-003、004）清理、交付涉案土地。黄岛自然资源局以三洋水产公司违约为由，诉来一审法院。 另查，根据《关于青岛市黄岛区区级机构改革的实施意见》（青黄发[2019]1号），自2019年1月15日起青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局职责由黄岛自然资源局继续行使。 一审法院审查认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”从合同主体来看，涉案《收回国有土地使用权协议书》系原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局以土地行政主管部门的身份与国有土地使用权人签订的协议，该协议并非平等主体之间签订的民事协议。从合同的内容来看，原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局作为土地管理部门，根据相关会议纪要、督查通报的精神与三洋水产公司签订涉案协议，系行使土地管理职权的行为，其合同内容为对公共资源的优化配置，并非设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。从合同依据来看，涉案协议法律依据为《中华人民共和国土地管理法》《山东省国有土地储备办法》《青岛市黄岛区国有土地回购储备管理办法（试行）》[青西新管发（2015）8号]等行政法律法规。可以看出，涉案协议的主体并非平等的民事主体，内容并非民事权利义务关系，法律依据亦为行政法范畴，应当认定为行政协议而非民事协议。 综上，涉案协议书系行政协议，本案不属于民事案件受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款之规定，一审裁定：驳回青岛市黄岛区自然资源局的起诉。青岛市黄岛区自然资源局已预缴案件受理费100元，全额退还。 本院审查认为，黄岛自然资源局作为行政机关出于公共利益需要，为了实现公共服务目标收回涉案国有土地使用权而与三洋水产公司签订的两份《收回国有土地使用权协议书》，从其协议签订主体、内容约定、合同依据及实际履行情况看，该协议的签订主体并非平等主体，双方属于管理与被管理的关系，且上述协议涉及收回土地使用权人国有土地使用权和补偿事宜，具有行政法上的权利义务关系，故该协议属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定的行政协议，不属于平等民事主体之间签订的协议，因履行该行政协议而引发的纠纷不属于民事案件的受理范围，一审据此裁定驳回黄岛自然资源局的起诉，并无不当，本院予以确认。 综上所述，上诉人黄岛自然资源局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审裁定处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 马 喆 审判员 孙向东 审判员 齐 新 二〇二〇年十一月三日 法官助理于遨洋 书记员 贾立 书记员 于国英