河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终3005号上诉人(原审原告)河南东升房地产开发公司，住所地河南省许昌市建设路**。法定代表人李晗闻，该公司总经理。委托代理人曹圣明，北京曹圣明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市中原区人民政府，，住所地河南省郑州市桐柏路**法定代表人李晓雷，该区区长。委托代理人张伟，郑州市自然资源和规划局中原分局工作人员委托代理人吴跃永，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。上诉人河南东升房地产开发公司（以下简称东升公司）因与被上诉人郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）确认征收拆迁行为违法一案，不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）（2020）豫01行初788号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人东升公司的委托代理人曹圣明，被上诉人中原区政府的委托代理人张伟、吴跃永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。东升公司原审诉讼请求：1.依法确认中原区政府决定征收拆迁中集建（92）字第453号89829平方米集体建设用地，属于超范围征收拆迁决定违法，该征收决定程序违法，应当给予撤销；2.依法确认中原区政府未与东升公司协商、未签订征收补偿协议，未支付征地补偿款、安置补助费实施的征收拆迁行为违法；3.依法判令中原区政府承担本案全部诉讼费用。原审法院经审理查明：东升公司系中外合资经营企业，1992年登记设立，1999年被原许昌市工商行政管理局以工商处字（19999）第003号行政处罚决定书决定吊销企业营业执照。1992年东升公司领取中集建（92）字第453号《集体土地建设用地使用证》，土地使用者为“河南东升房地产开发公司”，地址，地址为“中原区须水乡西岗村”为“10-3”，用地面积为“89829m2”，四至为许庄路以西、纺织空调厂以东、北岗路以南、六院联营厂以北，并附平面图。1993年3月28日甲方“郑州市须水乡西岗村”与乙方“河南东升房地产开发公司”签订《土地使用权转让合同》，约定:甲方将西岗村北六院试验工厂以北和北岗路以北土地两处（具体位置按双方共同确认的平面图为准），计地134.743亩，转让给乙方开发使用；上述土地的使用证由甲方按集体企业土地证办理，然后将土地使用权有偿转让给乙方，办证费用由甲方承担，本合同的公证手续由双方共同办理，费用双方分担；上述土地转让手续办妥移交乙方后，该土地的使用权、管理权、处置权均归乙方所有，乙方有权再进行转让、出租、抵押；乙方按每亩6.38万元转让费支付给甲方；本合同书确定该处土地使用年限柒拾年，自合同签订之日起生效，合同期满后，土地使用权归甲方，乙方有继续使用该土地的优先权，地上，地上一切物业归乙方所有方协商确定新的转让金和使用期限，续签转让合同等内容。后原告向“郑州须水乡西岗村企业领导小组”支付了相应购地款。1993年东升公司以涉案土地作抵押向郑州市陇海城市信用合作社借款500万元，因到期未还款，郑州市陇海城市信用合作社诉至原审法院，原审法院1995年作出（1995）郑法经初一字第87号经济判决书，判定东升公司付清所欠借款本金500万元及相应罚息。1998年原审法院作出（1998）郑法执字第206号裁定，查封涉案土地的土地使用权，并向郑州市中原区土地局发出协助执行通知书。2011年河南志鹏置业有限公司通过公开竞买方式竞得（1995）郑法经初一字第87号经济判决的相关权益（郑州银行股份有限公司委托拍卖），后经原审法院裁定，该公司成为（1995）郑法经初一字第87号经济判决的申请执行人，涉案土地被多次续查封。中原区西岗村（郑上路以北区域）拆迁改造项目是郑州市、中原区重点棚户区改造项目，中原区于2015年全面启动拆迁改造工作，并成立了中原区西岗村（郑上路以北区域）拆迁安置工作指挥部。在土地整理过程中发现，涉案西岗村集体土地处于法院查封状态，2016年5月发函致原审法院。原审法院于2016年6月作出（1995）郑法执字第214号执行裁定，裁定冻结、划拨东升公司与执行额等同的银行存款（或其他款项）或查封、扣押其相应价值的财产；并向中原区西岗村拆迁安置工作指挥部发出协助执行通知，要求其：“1.冻结被执行人河南东升房地产开发公司所有的位于郑州市中原区须水西岗村（土地证号：中集建（92）字第4**）土地的征收（拆迁）补偿款。2.待发放条件时，按照本院指令汇入我院账户。”2018年12月20日中原区西岗村（郑上路以北区域）拆迁安置工作指挥部向原审法院递交《关于郑州市中原区西岗村查封土地解封申请书》。中原区政府向原审法院递交《关于申请办理郑州市中原区西岗村查封土地解封的函》。2019年原审法院作出（1995）郑法执字第214-2号执行裁定，载明涉案土地在执行中，中原区政府对涉案土地进行拆迁改造，现中原区西岗村（郑上路以北区域）拆迁安置工作指挥部将涉案土地的拆迁款（人民币10914750元）汇入原审法院账户，故对涉案土地解除查封；并向郑州市中原区自然资源局发出（1995）郑法执字第214-2号协助执行通知书，对涉案土地解除查封。2015年10月27日，河南省人民政府以豫政土〔2015〕1077号《关于郑州市实施2014年度第二批城市建设用地的批复》，批准郑州市人民政府征收包括中原区西流湖街道办事处西岗村30.8560公顷集体土地在内的共319.3344公顷集体土地。2015年12月24日，河南省人民政府以豫政土〔2015〕1215号《关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地的批复》，批准郑州市人民政府征收中原区西流湖街道办事处西岗村32.8367公顷集体土地。2016年12月23日，河南省人民政府以豫政土〔2016〕1035号《关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地的批复》，批准郑州市人民政府征收包括中原区西流湖街道办事处西岗村45.4007公顷集体土地在内的共295.3768公顷集体土地。后郑州市人民政府发布三个批次的征地通告、原郑州市国土资源局发布征地补偿安置方案并组织实施征地。郑州市中原区西流湖街道西岗村民委员会分别就该三批次征地出具了《补偿到位证明》。诉讼中，中原区政府称，通过该三个征地批复，已经将东升公司主张的涉案土地全部征收完毕。对于涉案土地，在东升公司1993年拿到土地的时候把土地上原有的别人的附属物拆除了，并建设了一部分围墙，东升公司并无其他开发建设行为，对此双方均无异议。目前，中原区政府及其下属机关为了城市美观、防止垃圾倾倒等原因，在涉案土地四周拉起围挡。东升公司称其已经无法自由进入和控制使用涉案土地。2019年东升公司的委托代理人曹圣明向郑州市自然资源和规划局申请公开“郑州市中原区西流湖西岗村45.407公顷地的征收决定书，两次公告，征收补偿标准，补偿方案等内容；城中村改造详细规划图，改造主体单位；涉及到的征地批复为豫政土〔2016〕1035号。”该局答复：我局无中原区西流湖西岗村45.407公顷地的征收决定书。两次公告即用地通告（郑通[2017]2号）和补偿安置方案（[2018]77号）；均属于主动公开内容，已在我局网站主动公开。征收补偿标准，见征地补偿安置方案（郑国土资文[2018]719号），补偿方案，即郑国土资文[2018]719号文件等。2020年9月11日，经原审法院责令，东升公司提交了郑州市自然资源和规划局中原分局出具的《情况说明》，称：经档案查询，土地使用者为河南东升房地产开发公司，证号为中集建（92）字第453号集体土地建设用地使用证，截止2020年9月11日，在我单位保存的档案中未查询到涉及该使用证的相关土地登记资料。该证显示发证时间为1992年，当时办理集体土地建设用地使用证法律依据及程序为《中华人民共和国土地管理法》第三十九条、第四十条，《河南省土地管理法实施办法》第四十五条、第五十条、第五十一条、第五十二条……。2019年11月，东升公司在原审法院起诉郑州市人民政府、郑州市中原区人民政府，诉请确认郑州市人民政府、郑州市中原区人民政府对东升公司涉案89829平方米土地的征收行为违法，一审庭审中变更为撤销。原审法院于2020年4月2日作出（2019）豫01行初878号行政裁定，以东升公司诉讼请求不明确为由，裁定驳回东升公司的起诉。东升公司上诉后，河南省高级人民法院于2020年6月22日作出（2020）豫行终1291号行政裁定，认为东升公司诉请涉及河南省人民政府、郑州市人民政府、郑州市土地主管部门等多个机关的多个行为，东升公司在一个诉状中笼统地起诉，诉讼请求不明确，不符合起诉条件，一审裁定驳回起诉适用法律正确。东升公司可以另行提出具体的诉讼请求起诉。最终驳回上诉，维持原审法院一审裁定。原审法院认为：本案争议焦点有四个，一是东升公司提起本案诉讼是否构成重复起诉；二是东升公司诉讼请求是否明确、是否违反“一案一诉”原则；三是中原区政府是否是本案的适格被告；四是东升公司本案诉讼请求能否成立。关于争议焦点一重复起诉问题。中原区政府认为东升公司曾经以郑州市人民政府和中原区政府为被告起诉过涉案土地征收行为违法，且被河南省高级人民法院（2020）豫行终1291号行政裁定，以诉讼请求不明确、不符合起诉条件为由，裁定驳回起诉，故东升公司提起本案诉讼构成重复起诉。对此原审法院认为，中原区政府前次起诉时是以郑州市人民政府和中原区政府为被告，起诉的涉案土地征收行为涉及河南省人民政府、郑州市人民政府、郑州市土地主管部门等多个机关的多个行为，在一个诉状中笼统地起诉，故被一二审法院认定为诉讼请求不明确，不符合起诉条件，并裁定驳回起诉，同时（2020）豫行终1291号行政裁定告知东升公司可以另行提出具体的诉讼请求起诉。因此，本案东升公司以中原区政府为被告，认为中原区政府超范围征收拆迁涉案土地违法，且未与东升公司协商、未签订征收补偿协议、未支付征地补偿款、安置补助费实施征收拆迁行为违法，与前诉并不相同，依法构不成重复诉讼。关于争议焦点二东升公司诉讼请求是否明确、是否违反“一案一诉”原则问题。就本案东升公司最终确定的诉讼请求而言，东升公司坚持认为其涉案土地不在河南省人民政府批准的案涉征地批复范围之内，认为中原区政府超范围实施对东升公司案涉土地的征收拆迁行为，诉请确认该征收拆迁行为违法，撤销东升公司的征收决定，确认中原区政府未与东升公司协商、未签订征收补偿协议、未支付征地补偿款、安置补助费实施征收拆迁行为违法，虽然东升公司对其诉讼请求的语言描述前后有重复和抵触之处，但其主张基础是认为本案不存在法定的征地批复和征地程序，系中原区政府自行实施的事实征地拆迁行为，东升公司要求确认中原区政府事实征地拆迁以及未协商、未补偿安置的行为违法，或者认为目前仅是对涉案土地进行了围挡、尚未具体实施征收拆迁而要求撤销中原区政府对涉案土地的征收拆迁决定，其诉讼请求明确，就东升公司的诉讼逻辑而言，也基本符合“一案一诉”原则，不存在中原区政府所称的涉及多个机关的多个行为，征收和拆迁系两类不同性质的事项（在非法定征地程序中，事实上的土地“征收”和“拆迁”没有本质性的区别）等违反“一案一诉”原则的问题。故中原区政府该两项理由原审法院不予支持。关于争议焦点三适格被告问题。东升公司坚持认为涉案土地的征收拆迁没有合法的征地批复、没有法定的土地征收程序，系中原区政府超范围违法决定实施征收拆迁，且未与东升公司协商、未支付征地补偿款、安置补助费，因此，就东升公司所诉行为而言，中原区政府系适格被告。关于争议焦点四东升公司本案诉讼请求能否成立问题。结合双方当事人证据及原审法院查明情况，足以认定经河南省人民政府《关于郑州市实施2014年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土〔2015〕1077号）、《关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地的批复》（豫政土〔2015〕1215号）、《关于郑州市实施2015年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土〔2016〕1035号）批准，郑州市人民政府及郑州市自然资源部门组织实施征地补偿，东升公司所持中集建（92）字第453号《集体土地建设用地使用证》的89829m2集体土地已经被政府实施征收，且作为集体土地所有权人的郑州市中原区西流湖街道西岗村民委员会参与了征收补偿程序，已经就该三批次征地出具了《补偿到位证明》。东升公司认为该三个征地批复没有提及东升公司的中集建（92）字第453号《集体土地建设用地使用证》，就认为该三个征地批复没有批准征收东升公司主张的涉案土地，显然缺乏证据支撑；该三个征地批复中明确载明征收有郑州市中原区西流湖街道西岗村集体土地，且经当庭核对涉案批次征地的宗地图及东升公司《集体土地建设用地使用证》的平图面等足以认定东升公司主张的涉案土地在涉案征地批复范围内。因此，东升公司认为中原区政府事实上超范围实施征地拆迁理由不能成立，东升公司第一项诉讼请求原审法院不予支持。关于东升公司第二项诉讼请求能否成立问题。因本案中并不存在东升公司所称的中原区政府超范围实施征收拆迁问题，因此也不存在东升公司所称中原区政府对东升公司涉案土地的事实征收拆迁履行协商、签订征收补偿协议、支付征地补偿款、安置补助费义务的问题。同时，根据我国土地管理法的相关规定，本案中依法有权组织实施涉案土地征收补偿工作的是郑州市人民政府及郑州市自然资源部门，中原区政府并无该项法定职责，即便东升公司认为在涉案土地的征收补偿工作中，其系涉案土地的使用权人，却无政府部门通知其、与其协商及签订补偿协议、向其支付征地补偿款、安置补助费等，上述行为的义务主体和适格被告也不是中原区政府。此外，由于东升公司欠他人债务且被原审法院列为被执行人，涉案土地长期处于司法查封状况，原审法院也向相关单位制发了查封涉案土地、冻结涉案土地的征收(拆迁)补偿款的协助执行通知书，直至2019年中原区西岗村（郑上路以北区域）拆迁安置工作指挥部将涉案土地的征收拆迁款汇入原审法院账户后，原审法院才裁定将涉案土地解除查封。综合上述情况，东升公司第二项诉讼请求在本案中亦不予支持。综上，东升公司本案诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回东升公司的诉讼请求。案件受理费50元，由东升公司承担。上诉人东升公司不服原审判决，提起上诉称：一、原审法院认定事实错误。涉案土地征收需要郑州市人民政府依法向河南省人民政府报批，经河南省政府批准后郑州市政府才可以依法进行征收。由于批准征收“宗地图”不显示被征地的数量、土地性质和被征地权利人,故“宗地图”不具有确认征收范围的功能。土地平面图也不具有证明土地证权属范围的依据。因此，土地权属“平面图及宗地图”不能成为确认土地征收权范围的依据和土地被批准征收范围的依据。原审法院依据“宗地图”和土地权证“平面图”认定东升公司主张的涉案土地在征地批复内，明显错误。二、1998年5月19日涉案土地使用权因东升公司与陇海城市信用合作社的债务纠纷被郑州市中级人民法院查封。2015年中原区政府启征收拆迁改造项目工作，申请郑州市中级人民法院解除对东升公司涉案土地的查封措施，于2019年向郑州市中级人民法院支付1093多万元征地拆迁补偿款，另拆除涉案土地边界围墙，增设围栏，强行圈占东升公司的土地，其行为属非法征收拆迁行为。三、集体建设用地使用权证已经明确表示该证下土地使用权为东升公司，并非是西岗村集体。中原区政府对涉案土土地证号为中集建（92）字第453号898**方米集体建设用地实施征收拆迁行为时，未依法进行土地现状调查，调查结果清单之上未见东升公司的签字确认字样，且不履行建设用地被征收拆迁的告知义务，未与东升公司协商签订土地征收补偿协议，更未足额支付征收补偿费，河南省政府的〔2015〕1077号、豫政土〔2015〕1215号、豫政土〔2016〕1035号三批复中也未批准对涉案土地征收，中原区政府对涉案土地实施征收拆迁行为，属于超过批准征收权范围拆迁行为，故，中原区政府征收拆迁行为违法，应予以返还。综上，请求依法撤销原审判决，并发回重审；或依法确认中原区政府决定征收拆迁中集建（92）字第453号89829平方米集体建设用地，属于超范围征收拆迁决定违法，该征收决定程序违法，应当给予撤销，并返还土地；依法判令中原区政府承担本案全部诉讼费用。被上诉人中原区政府答辩称：一、东升公司提出的第三项上诉请求，在一审并未对此提起诉讼，属于其在二审提出的新的诉讼请求，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，该请求依法不属于二审审查范围。二、中原区政府一审提交的证据能够证明东升公司所称的中集建（92）字第453号89829平方米集体建设用地已依法纳入征收范围，中原区政府不存在事实上超范围实施征地拆迁的情形。三、东升公司称郑州市人民政府在征收时未向其调查，调查结果无东升公司签字确认，未告知其土地被征收、未签订补偿协议，未对其补偿等理由，是实施土地征收过程中的程序性事项，不能以此证明涉案土地不在征收范围。东升公司一审起诉的是中原区政府超范围征地，二审时东升公司提出以上其他上诉理由与中原区政府没有关联性。综上，请求依法驳回东升公司的上诉请求，维持一审判决。本院认为：一、关于东升公司所持中集建（92）字第453号《集体土地建设用地使用证》证载土地是否在涉案批复范围内的问题。经审查，河南省人民政府作出的《关于郑州市实施2014年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土[2015]1077号）、《关于郑州市实施2014年度第三批城市建设用地的批复》（豫政土[2015]1215号）、《关于郑州市实施2015年度第三批城市建设用地的批复》（豫政土[2016]1035号）批准征收郑州市中原区西流湖街道西岗村集体土地，四份宗地图显示上述三个批复批准征收郑州市中原区西流湖街道西岗村集体土地的四至范围为：东至许庄路、西至民政路、北至风茂街、南至郑上路。而东升公司的中集建（92）字第453号《集体土地建设用地使用证》证载的平面图四至在上述四至范围之内，且作为集体土地的所有权人郑州市中原区西流湖街道西岗村民委员会参与了征收补偿程序，出具有《补偿到位证明》，以上事实能够证明，涉案的土地已被河南省人民政府批准征收，故东升公司认为其所持中集建（92）字第453号《集体土地建设用地使用证》证载土地不在批复范围之内的上诉理由，事实依据不足，本院不予支持。二、关于东升公司主张的中原区政府实施对涉案土地征收拆迁行为，未依法进行土地现状调查、调查结果清单之上未见东升公司的签字确认字样、不履行建设用地被征收拆迁的告知义务、未与东升公司协商签订土地征收补偿协议、更未足额支付征收补偿费等行为是否违法的问题。根据土地管理法实施条例第二十五条第三款关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，中原区政府并非郑州市人民政府土地行政主管部门，故其不具有组织实施涉案土地征收拆迁的法定职责，且东升公司亦未提交证据证明中原区政府事实上组织实施了涉案土地征收拆迁工作，此外，由于东升公司与他人的债务纠纷致使涉案土地处于司法查封状态，原审法院在收到征收拆迁款项后，才将涉案土地解除查封。综合上述事实，原审法院驳回东升公司请求确认中原区政府实施涉案土地征收拆迁行为违法的诉讼请求，并无不当。综上，上诉人东升公司的上诉理由缺乏事实依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由河南东升房地产开发公司负担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  于保林审判员  荆向丽二〇二〇年十一月三十日法官助理董亚伟书记员宁文煜