浙江省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）浙行赔再3号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）浙江杰豹机械股份有限公司，住所地浙江省临海市古城街道许墅村。 法定代表人陈匡岳，该公司董事长。 委托代理人李伯鼎，北京市鑫诺律师事务所律师。 委托代理人王楠，北京炜衡（上海）律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）浙江省温岭市大溪镇人民政府，住所地浙江省温岭市大溪镇河滨路**。 法定代表人林锋，镇长。 委托代理人柳正晞，浙江台温律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）浙江省温岭市人民政府，住所地浙江省温岭市人民东路**。 法定代表人王宗明，市长。 应诉负责人林建敏，市委常委。 委托代理人陈骏。 委托代理人蔡福友，浙江明权律师事务所律师。 再审申请人浙江杰豹机械股份有限公司（以下简称杰豹公司）因与温岭市大溪镇人民政府（以下简称大溪镇政府）、温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）行政赔偿一案，不服本院（2017）浙行赔终27号行政赔偿判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2019年12月24日作出（2018）最高法行赔申343号行政赔偿裁定，指令本院再审本案。本院于2020年6月8日立案后依法另行组成合议庭，并于同年6月29日通过互联网在线方式公开开庭审理本案。再审申请人杰豹公司的法定代表人陈匡岳及委托代理人李伯鼎、王楠，被申请人大溪镇政府镇长林锋及委托代理人柳正晞，被申请人温岭市政府市委常委林建敏及委托代理人陈骏、蔡福友到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：涉案建筑物位于温岭市××镇××村，建于2003年至2006年间，占用土地为沙岸村村集体土地。2005年3月1日杰豹公司的前身浙江杰豹机械有限公司与温岭市××镇××村村民委员会（以下简称沙岸村委会）签订协议书，约定由杰豹公司租用沙岸村土地51.302亩，实用49.431亩，租期暂定三十年。同年起，杰豹公司将涉案建筑物用作生产厂房，建筑面积约为53000平方米。2011年7月5日，大溪镇政府向杰豹公司作出《确认函》，确认在合同租约期间不会要求该公司作任何不在合同约定中之更改，如遇特殊不可抗力之因素会给予十二个月搬迁期，在该公司搬迁完毕前不会组织对该土地进行平整清理等措施。温岭市政府签署“同意”意见。2011年11月22日，大溪镇政府出具《情况说明》，载明杰豹公司在沙岸村生产符合大溪镇村镇规划要求。大溪镇政府、温岭市国土资源局大溪分局并就涉案用地符合当地村镇土地利用总体规划予以证明或确认。2016年7月29日、9月8日、10月份，大溪镇政府分三次对杰豹公司的涉案厂房进行强制拆除。杰豹公司认为强拆行为导致其经济损失，起诉要求大溪镇政府、温岭市政府共同赔偿其厂房及机器设备等损失共计4940万元。 一审法院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”杰豹公司诉大溪镇政府、温岭市政府强制拆除其厂房一案中，该院（2017）浙10行初85号行政判决认为，温岭市政府不是拆除行为主体，非该案适格被告，并确认大溪镇政府强制拆除杰豹公司厂房的行为违法。故温岭市政府并未实施强制拆除行为，杰豹公司以其为被告提起赔偿之诉属主体不当，应予驳回。涉案拆除行为如造成杰豹公司合法权益损失，应由大溪镇政府承担赔偿责任。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。该法第六十条第一款并规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，涉案厂房建设使用的土地为大溪镇沙岸村集体土地，但杰豹公司未能提供系乡镇企业用地并经县级以上地方人民政府批准的证据。杰豹公司提供的温岭市国土局大溪分局签署“情况属实”意见的《产权证明》以及大溪镇政府出具的《证明》，即使能够证明该企业用地符合当地村镇用地规划，也不能够证明杰豹公司取得了用地审批并对地上的建筑物拥有合法产权。且建筑物如已取得审批则相关审批材料在主管部门均有存档，杰豹公司关于审批材料在拆除过程中被压埋导致无法举证的理由不予采信。在杰豹公司不能举证证明其对涉案被拆除厂房享有合法权益的情况下，其主张按照重置价对厂房损失进行赔偿的请求不能成立，不予支持。对生产设备等厂房内财物的损失情况，从在案证据看，大溪镇政府并非在财物未搬离的情况下一次性强制拆除，而是在尽量保证不损毁财物的情况下分批次历时近四个月才拆除完毕。其中，双方当事人提供的照片可以证明涉案厂房内的财物已基本搬离，并无财物在拆除过程中被压埋。杰豹公司主张财物损失合计700万元，但未提供毁损财物清单、价值等基本证据，故其该项赔偿请求亦缺乏事实根据。据此，一审法院于2017年8月15日作出（2017）浙10行赔初7号行政赔偿判决：一、驳回杰豹公司对温岭市政府的起诉；二、驳回杰豹公司的赔偿请求。 本院二审对一审法院查明的事实予以确认，另查明：（一）2003年3月20日，温岭市国土局作出温土资罚（2003）第0278号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，载明经查实被处罚人陈亨法于2002年9月间未经批准，擅自在××镇××村××房，非法占用沙岸村非耕地2554平方米，该地块不符合土地利用总体规划，属园地区，决定处罚如下：1.责令退还在大溪镇沙岸村非法占用的2554平方米土地；2.限陈亨法户在接到决定书起十五日内，自行拆除在大溪镇沙岸村非法占用的2554平方米土地上新建的一层简易铁皮屋未结顶及其他设施；3.并处罚款38310元正。2003年6月2日，浙江省温岭市人民法院作出（2003）温执字第2127号行政裁定书，对温岭市国土局作出的温土资罚（2003）第0278号国土资源行政处罚决定，裁定准予强制执行。2008年4月17日，温岭市国土局作出温土资函（2008）12号温岭市国土局案件移送函，认为经调查，温岭市杰豹空压机厂（投资人：陈亨法）于2003年8月和2004年3月间，未经批准擅自在××镇××村××房，非法占用农用地27.71亩。此地块不符合土地利用总体规划，属园地区（非耕地）。因该厂已涉嫌非法占用农用地罪，将该案移送浙江省温岭市公安局立案侦查。2009年8月28日，浙江省温岭市人民法院作出（2009）台温刑初字第837号刑事判决书，判决被告人陈亨法犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金人民币十万元。（二）2016年8月3日，大溪镇政府向浙江杰豹机械有限公司、温岭市杰豹电器有限公司作出责令限期拆除通知书，载明：“经查，你户（单位）位于大溪镇沙岸村的厂房未经国土、建设规划部门批准，属于违章建筑，根据省、市三改一拆工作的相关规定，现责令你户（单位）在2016年8月10日前停止生产并自行拆除。逾期不自行拆除的，将对你户（单位）的违章建筑进行强制拆除。” 本院二审认为：根据审理查明的事实，温岭市政府并非涉案厂房强制拆除行为的主体，一审法院据此驳回杰豹公司对其的起诉，并无不当。大溪镇政府拆除杰豹公司使用的厂房的行为已被生效判决确认违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款的规定，杰豹公司可获得赔偿的前提条件系该行为造成其合法权益的损害。本案中，杰豹公司位于大溪镇沙岸村的厂房未经国土、建设规划部门批准，且杰豹公司所提供的协议书、确认函等证据亦非涉案厂房的合法产权凭证。故杰豹公司诉请赔偿厂房损失4240万元，于法无据。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。在案证据尚不足以证明强拆行为造成杰豹公司主张的生产设备、档案资料等损失700万元，故一审法院对杰豹公司提出的赔偿请求均不予支持，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。杰豹公司提出的上诉理由不能成立，不予支持。据此，本院于2017年12月12日作出（2017）浙行赔终27号行政赔偿判决：驳回上诉，维持原判。 杰豹公司申请再审称：一、2005年浙江杰豹机械有限公司与沙岸村委会签订协议，租用51.302亩建设用地。大溪镇政府在协议书上签署意见，认为该地块符合村镇规划，同意租用。后在办理相关手续期间，又让杰豹公司放心使用土地。2011年，大溪镇政府、温岭市国土局大溪分局、温岭市规划局大溪分局陆续向杰豹公司作出同意继续使用土地、符合土地利用总体规划、符合村镇规划情况属实等意见。2016年涉案厂房被强制拆除，浙江省台州市中级人民法院判决确认大溪镇政府的强制拆除行为违法。二、根据温政发〔2007〕160号《温岭市人民政府关于严禁利用违法用地违法建设从事生产经营活动的通知》（以下简称温政发〔2007〕160号通知）规定，未取得有关证书的，由村居出具证明，经当地国土所审核并签署意见后，可视作有效产权证明。杰豹公司于2011年11月已取得温岭市国土局大溪分局对《产权证明》的批准，取得涉案土地建筑物的合法权利。原审法院对本案主要证据《产权证明》及其依据的温政发〔2007〕160号通知未依法审查认定，又将案外人的违法事实用于本案，无视杰豹公司所持审批手续，属于认定事实错误。三、杰豹公司用地经过当地人民政府认可，属于合法用地，依据温政发〔2007〕160号通知对地上建筑物享有合法权利。原审法院不对温政发〔2007〕160号通知进行审查，直接不予认定《产权证明》属于适用法律错误。四、原审法院未仔细审理本案焦点问题，未尽详细审理的法定职责，审判程序违法。综上，请求撤销原一、二审判决，依法改判被申请人赔偿申请人厂房、生产设备及材料等损失。 大溪镇政府答辩称：一、大溪镇政府所拆除的案涉房屋是杰豹公司未经批准而建造的，杰豹公司并未提供有效证据证明案涉房屋经过合法审批，亦未提交相应产权证书。案涉违法建设曾受到行政处罚甚至刑事处罚。二、杰豹公司要求对案涉房屋及动产损失进行赔偿的主张不能成立。案涉房屋为非法建造，大溪镇政府从未确认房屋的合法性。案涉承诺书仅表明案涉房屋符合村镇规划和土地利用总体规划，系为杰豹公司当时上市需要而出具，仅证明大溪镇政府当时承诺对案涉违法建筑物暂不处置。故杰豹公司对案涉房屋并不具有信赖利益。省委省政府落实党代会要求，在全省开展了三改一拆，我们根据要求进行了全镇范围内的三改一拆，包括对对方房屋拆除。三、关于动产损失。在拆除过程中，大溪镇政府多次通知对方搬迁。杰豹公司在案涉房屋被拆除前已于2015年9月搬迁至临海市，其提交的证据无法证明大溪镇政府拆除案涉房屋时损害其设备。综上，请求驳回杰豹公司的再审请求。 温岭市政府答辩称，温岭市政府未实施案涉房屋拆除行为，人民法院生效行政判决已驳回杰豹公司对温岭市政府的起诉。行政赔偿以行政行为被确认违法为前提，温岭市政府并非本案适格被告，杰豹公司对温岭市政府的起诉应予驳回。 本院再审对原一、二审查明的事实予以确认，另查明：（一）2005年3月1日，杰豹公司的前身浙江杰豹机械有限公司与沙岸村委会签订租用土地协议，大溪镇政府在协议书上签注“属实。该地块符合村镇规划”，并加盖大溪镇政府公章。（二）2011年11月，大溪镇政府出具的《证明》，证明浙江杰豹机械有限公司由于各种原因目前尚未办理相关土地利用手续，但其用地属于工业用地，符合当地村镇土地利用总体规划。（三）2011年11月21日，土地行政管理部门给杰豹公司出具的《产权证明》载明：“根据温政发〔2007〕160号文件精神，对未取得有关产权证书的，由村居出具证明，经当地国土所审核并签署意见。”沙岸村委会在“村（居）委会意见”栏中签注“该工业项目用地位于××工业区××镇用地规划情况属实”，并加盖村委会公章。温岭市国土资源局大溪分局在“当地国土所意见”栏中签注“情况属实”，并加盖公章。（四）2011年11月22日，大溪镇政府出具《情况说明》，载明：“兹有浙江杰豹机械有限公司于1998年建设在大溪镇沙岸村工业点内，用地面积约为30000平方米。该工业点起始于1996年，当年鼓励支持发展民营经济，镇政府已同意列为村级工业点，该村建设至今约有二十多家落地于此，形成了现在的大溪镇沙岸工业点。浙江杰豹机械有限公司在此生产符合大溪镇村镇规划要求。特此证明。”温岭市建设规划局大溪分局在该《情况说明》上签注“经实地踏看，该地块现状存在”。（五）温政发〔2007〕160号通知第八条规定：“本规定所称合法有效房地产产权证明文件是指有关部门依法发放的国有土地使用证、集体土地使用证、房屋所有权证等证书。未取得有关证书的，由村居出具证明，经当地国土所审核并签署意见后，可视作有效产权证明，无当地国土所审核意见的，不能视作有效证明。” 本院认为，本案系杰豹公司的涉案厂房被违法拆除而引发的行政赔偿诉讼，争议焦点在于杰豹公司对大溪镇政府及温岭市政府提出的行政赔偿请求能否得到支持，具体分述如下： （一）关于适格被告问题 根据已生效的浙江省台州市中级人民法院（2017）浙10行初85号行政判决，温岭市政府并未参与组织实施拆除涉案厂房的行为。同时，上述生效行政判决确认大溪镇政府强制拆除杰豹公司涉案厂房的行为违法，故大溪镇政府是本案适格被告。因此，原一审法院判决驳回杰豹公司对温岭市政府的起诉，原二审法院对此予以维持，均并无不当。 （二）关于厂房损失问题 最高人民法院在（2018）最高法行赔申343号行政赔偿裁定（以下简称343号裁定）中指出：“从杰豹公司提供的协议书、确认函、产权证明等证据材料看，涉案被拆除厂房在建设和使用过程中，取得了土地所有人沙岸村委会的许可，也得到了温岭市政府、大溪镇政府、大溪镇国土所等单位或部门的认可和支持。对此，杰豹公司对有关行政机关作出的承诺、确认和默许，形成了行政法上的信赖利益，该信赖利益属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定的‘合法权益’范畴，应予保护。”本院认为，原一、二审判决未充分考虑杰豹公司的上述信赖利益存在不当，大溪镇政府应当对杰豹公司在该信赖利益范围内的相应损失予以赔偿。同时，最高人民法院343号裁定载明：“从原审法院查明的事实看，杰豹公司据以主张损失的厂房并未依照法定程序取得国土、建设规划部门的审批，更未依法办理产权登记；其提供的温岭市政府、大溪镇政府以及有关土地、规划部门出具的证明材料，并非法定的、有效的土地房屋产权凭证，不能据此认定涉案厂房已转化为合法的建筑物。故杰豹公司主张其厂房应按照合法房屋的标准予以赔偿，相应的事实和法律依据不足，依法难以支持。”因此，杰豹公司在再审时提出参照《上海市征地财物补偿标准（2017年）》中有关厂房补偿标准计算涉案厂房赔偿金的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 （三）关于生产设备、档案资料及其他物品损失问题 最高人民法院343号裁定载明：“本案所涉厂房在强拆前杰豹公司事实上用于生产经营，是否有该公司所声称的生产设备等物品以及有何物品，在该公司提供了强拆行为存在且被法院确认违法的基础事实证据之后，行政机关需要对强拆活动相关事实作出合理释明（如现场是否制作清单、有无影像记录等），这是国务院推进执法全过程公开的硬性要求和行政程序的正当性要素。人民法院对此应在实体审查中结合案情加以核实，如果双方客观上均未能提供证据证明，有权根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款的规定酌定赔偿数额。本案原审期间并没有形成这方面的证据，在本院组织的听证中，杰豹公司明确主张强拆当时存在生产设备等物品被埋压的情形，而大溪镇政府提供的证据，并不能证明其对屋内动产已做好规范、完整的证据保存，无法客观证明杰豹公司屋内动产具体情况，故应当承担违法的不利后果。”本院认为，原一、二审判决简单驳回杰豹公司关于涉案厂房内动产损失的赔偿请求存在不妥，大溪镇政府应当对上述损失予以赔偿。 （四）关于本案如何处理问题 《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”根据上述法律规定的精神，人民法院审理因行政机关违法强拆引发的行政赔偿案件时，如认为确定赔偿内容的事实、证据和依据均已明确，可以直接判决被告赔偿相应损失；如审理后认为相关事实、证据和依据尚不明确或者需要被告先行作出行政判断的，可以在明确相关赔偿项目、方式后，判决被告在一定期限内作出赔偿决定。上述处理方式既体现了人民法院基于司法最终原则实质性解决行政争议，确保当事人获得及时、公平、公正的救济；又体现了人民法院对行政机关首次判断权的尊重，进一步落实行政机关的责任担当，并为后续保障行政相对人实体权益救济留有空间。本案中，杰豹公司主张涉案厂房面积达53000平方米，还主张涉案强拆行为造成其生产设备、档案资料等损失达700万元。上述厂房的面积、结构及被损坏物品的种类、数量等基本事实均未经行政机关先行调查认定或者组织评估、鉴定。在本案诉讼过程中，双方当事人亦均未提交充分有效的证据对上述具体损失予以证明。同时，关于涉案厂房信赖利益的赔偿标准亦应当由大溪镇政府在调查明确杰豹公司相应投入、实际损失的基础上根据法律、法规、规章及相关规范性文件的规定先行裁量确定。故本院根据现有证据就涉案具体赔偿数额直接作出判决的条件尚不成熟。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条规定，人民法院审理行政赔偿案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。本院再审期间因双方分歧过大难以达成调解协议。本案判决之后，大溪镇政府仍应积极与杰豹公司协商，力争达成和解。如双方仍难以达成一致意见，大溪镇政府应当在本判决确定的期限内及时作出行政赔偿决定，对杰豹公司涉案厂房信赖利益及因违法强拆造成的动产等损失依法予以赔偿。杰豹公司如对大溪镇政府作出的赔偿决定不服，仍可进一步寻求司法救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条之规定，判决如下： 一、撤销本院（2017）浙行赔终27号行政赔偿判决； 二、维持浙江省台州市中级人民法院（2017）浙10行赔初7号行政赔偿判决第一项； 三、撤销浙江省台州市中级人民法院（2017）浙10行赔初7号行政赔偿判决第二项； 四、责令浙江省温岭市大溪镇人民政府于本判决生效之日起九十日内对浙江杰豹机械股份有限公司依法予以行政赔偿。 本判决为终审判决。 审判长  徐亮亮 审判员  马国贤 审判员  刘家库 二〇二〇年十一月六日 书记员  张玉洁