浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1622号 上诉人（原审原告）舟山市定海东山综合市场有限公司，住所地浙江省舟山市定海青垒头路**。 法定代表人顾海奋，该公司经理。 委托代理人包余，北京德恒（宁波）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）舟山市定海区人民政府，，住所地浙江省舟山市定海区昌国路** 法定代表人侯富光，区长。 委托代理人屠科增。 委托代理人单贤定，浙江海务律师事务所律师。 原审第三人舟山市定海区综合行政执法局，住，住所地浙江省舟山市定海区文化路**/div> 法定代表人顾培斐，局长。 委托代理人陈波，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。 委托代理人王红女，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。 舟山市定海东山综合市场有限公司（以下简称东山市场公司）诉舟山市定海区人民政府（以下简称定海区政府）及第三人舟山市定海区综合行政执法局（以下简称定海执法局）城建行政协议一案，浙江省舟山市中级人民法院于2020年7月31日作出（2019）浙09行初31号行政裁定，驳回东山市场公司的起诉。东山市场公司不服，向本院提起上诉。本院于2020年9月11日立案后依法组成合议庭，并于2020年9月28日在本院对各方当事人进行了询问。上诉人东山市场公司的委托代理人包余，被上诉人定海区政府的委托代理人屠科增、单贤定，原审第三人定海执法局的委托代理人王红女到庭参加询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，为解决舟山市定海城区铝合金、塑钢、不锈钢等加工销售点和摩托车维修点所引发的占道、噪音、环境污染等各类扰民问题，提升城区居民生活质量，推进国家卫生城市创建，2009年9月3日，定海区政府印发《定海城区铝合金等加工销售、摩托车维修点集中搬迁整治实施方案》，决定对定海城区铝合金等加工销售、摩托车维修点进行集中搬迁整治，建立综合专业市场。同年，定海执法局向社会公开招标，邀请企业对摩托车修理、铝合金集中加工销售市场进行投资管理。舟山市定海财富石雕建筑有限公司中标此项目。2010年12月31日，东山市场公司与定海执法局签订《租赁协议》，其中约定定海执法局将定海青垒头路17号、23号房屋、土地整体出租给东山市场公司作为筹办铝合金、摩托车维修市场之用；租期自2011年1月1日至2014年4月15日止；如合同到期，该地块仍未能规划开发，双方的租赁合同可自动延长，最长不得超过三年；为使市场尽快形成，并持续运作，定海区政府给予以下财政优惠政策：1.给予补助场地空仓费，金额为2009年1月1日至市场正式开办日期间实际产生租金的一半；2.市场租赁地块在头五年内如果遇政府统一规划拆迁，定海区政府给予市场举办单位一次性补助50万元，在市场经营期间，定海区政府对市场举办方所缴纳的相关税金地方留成部分，给予适当返回；舟山市定海财富石雕建筑有限公司合同中权利与义务由东山市场公司承继。2017年4月15日，东山市场公司租赁期届满。2019年10月15日，东山市场公司以定海区政府为被告提起本案行政诉讼，要求判令定海区政府依约返还东山市场公司所缴相关税金60万元，并赔偿东山市场公司因58家摩托车商户没有入驻造成的租金损失4528579.20元。 原审法院认为，东山市场公司提起本案诉讼，在行政起诉状中载明的诉讼系请求该院判令定海区政府依约返还该公司所缴相关税金60万元；并判令定海区政府赔偿因58家摩托车商户没有入驻造成的租金损失4528579.20元。因上述诉讼请求所针对的诉讼标的并不明确，经该院庭审释明，东山市场公司陈述其该两项诉讼请求均是基于2010年12月31日与定海执法局签订的《租赁协议》。该《租赁协议》系定海执法局为实现城市环境整治管理目标，与东山市场公司订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属行政协议范畴。虽然行政协议在性质上仍属于一种行政行为，在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同，但与民事合同类似，行政协议同样是一种合同，同样基于双方或者多方当事人的合意，同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点，同样也应当遵循合同相对性原则，原则上只有合同当事人一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张合同权利。故东山市场公司实质系针对其与定海执法局签订的《租赁协议》提起本案行政协议之诉，应以该《租赁协议》相对方即定海执法局为适格被告，其以定海区政府为被告提起本案诉讼，不符合合同相对性原则，属错列被告。而东山市场公司在本案庭审主张，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》和定海区政府相关文件，该协议系定海执法局受定海区政府委托与东山市场公司签订，现定海区政府未依协议约定履行义务，故定海区政府是本案的适格被告。对此，虽然案涉《租赁协议》中约定定海区政府给予东山市场公司财政优惠政策，但该约定内容在具体履行过程中应属定海执法局与定海区政府之间内部沟通落实的事项，对外实际履行主体仍应当是协议相对方即定海执法局，该约定并不影响定海执法局作为协议相对方的诉讼主体地位，且东山市场公司并未提供相应证据证明《租赁协议》系定海执法局受定海区政府委托与该公司签订，故对东山市场公司认为定海区政府为本案适格被告的主张，该院不予支持。经该院庭审释明东山市场公司应以定海执法局为被告另行向有管辖权的法院提起诉讼，并征询东山市场公司意见是否同意撤诉，东山市场公司明确予以拒绝。综上，本案东山市场公司依据其与定海执法局签订的《租赁协议》主张依约返还税金、赔偿租金损失等，但以定海区政府为被告提起本案诉讼，属错列被告且经原审法院庭审释明拒绝变更，不符合法定起诉条件，对其本案起诉应依法裁定予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回舟山市定海东山综合市场有限公司的起诉。 东山市场公司上诉称：一、原审法院驳回上诉人起诉，系事实认定错误；案涉《租赁协议》系被上诉人授权委托第三人所签订，协议明确承担行政责任的主体系被上诉人。案涉《租赁协议》系被上诉人为创建国家卫生城市，解决铝合金加工、摩托车维修扰民问题，经舟山市人民政府同意决定对定海城区铝合金加工销售、摩托车维修点（铝合金商户95家、摩托车商户58家）进行集中搬迁整治，成立东山综合市场；而非原审法院认为的第三人为实现城市环境整治管理目标而订立。案涉《租赁协议》二、（四）明确约定了被上诉人给予上诉人的财政优惠政策。可见，该《租赁协议》虽由第三人与上诉人所签订，然从实体内容看，该协议中行政协议部分全部责任由被上诉人承担。根据《定海城区铝合金等中工销售、摩托车维修点集中搬迁整治实施方案》（定政办函〔2009〕70号）、《舟山市定海区人民政府关于要求减免城区铝合金加工摩托车维修综合专业市场城市基础设施配套费的请示》（定政办函〔2009〕36号）以及舟山市定海区人民政府〔2010〕15号、〔2012〕58号《专题会议纪要》显见，案涉《租赁协议》中涉及的多项行政职权均系被上诉人的职权范围而非第三人所能行使，第三人只是其授权委托办理签订协议所属的行政部门。综上，被上诉人是本案适格被告。二、原审法院裁定驳回上诉人起诉，系适用法律错误；本案将被上诉人作为被告，由中级人民法院审理，更能体现行政诉讼法审级原则和程序的公平正义。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉错误，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。 定海区政府答辩称：一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。二、上诉人诉称“案涉《租赁协议》系被上诉人委托原审第三人所签订”，缺乏事实根据和法律依据。定政办函〔2009〕70号文件在附件中对包含原审第三人在内的各领导小组成员单位的职责作了进一步明确，并未超出各自职权范围。因此，原审第三人签订案涉《租赁协议》的行为并不属于被上诉人委托。至于《租赁协议》中约定由被上诉人给予上诉人财政优惠政策的约定内容属原审第三人与被上诉人内部沟通落实的事项，对外实际履行主体仍应当是协议相对方即原审第三人，该约定并不影响原审第三人为协议相对方的诉讼主体地位。实际上，案涉《租赁协议》也是上诉人与原审第三人进行履行的。关于《租赁合同》约定的空仓补助费，由上诉人提出申请，原审第三人核定空仓补助费金额为810741元，报区财政审定为810700元。原审第三人收到区财政核拨款项后，向上诉人支付了该两笔空仓补助款合计人民币810700元。故被上诉人不是本案适格的被告。另，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，案涉《租赁协议》订立时间为2010年12月31日，并不属于该司法解释的适用范围。因此，上诉人的上诉请求缺乏法律依据，其理由不能成立。综上，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 定海执法局述称：一、案涉《租赁协议》部分条款为行政协议性质，上诉人的起诉已过起诉期限。案涉协议于2010年12月31日签订，至2017年4月15日协议终止。上诉人从2011年开始正式运行市场，该局从政府财政部门获得的空仓补贴已实际发放给上诉人。本案涉及两项诉请：一是相关税金地方留成部分的返还；二是空仓损失的补贴。上诉人自2012年起从未向该局申请或提出过返还相关税金。同样，对58家摩托车经营户未能引入的空仓损失的补贴问题，该局对2013年6月30日之前的空仓损失进行过补贴。如果存在应补未补的情形，上诉人也应在2014年后提出。即便至2017年4月租赁合同终止时上诉人才发现本案违约事实，其也应在2017年4月之后的6个月内提起行政诉讼。二、本案被告不适格，应当驳回上诉人的起诉。原审合议庭虽反复释明，上诉人仍坚持认为提起本案之诉请的事实依据为该局与上诉人之间签订的《租赁协议》，而不是被上诉人作出的会议纪要。既然上诉人选择《租赁协议》为本案请求权基础，则根据合同相对性原则，该局应为本案的被告，而被上诉人并非适格被告主体。该局作为城市管理的具体执行者，根据职责分工履行管理义务。签订案涉《租赁协议》并非定海区政府委托定海执法局实施，故原审法院驳回上诉人的起诉，应予维持。 经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于如何确定适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”在行政协议案件中，一般情况下应当以缔约的行政机关为被告，非缔约行政机关除非存在委托的情形，否则不能成为适格被告。本案中，定海执法局作为能够独立承担行政责任的行政机关是以自己的名义与东山市场公司订立案涉《租赁协议》，且法律、行政法规、规章并未明确案涉铝合金等加工销售、摩托车维修点集中搬迁整治的责任主体，在案证据亦尚无法证明案涉《租赁协议》系定海执法局接受定海区政府的委托订立，故原审法院认定定海执法局系本案适格被告，并无不当。但本院注意到，东山市场公司在本案中提出的诉讼请求主要针对案涉《租赁协议》中约定的定海区政府给予相关财政优惠政策条款，将定海区政府列为本案共同被告更便于查清上述条款的效力及是否应当履行等问题，也有利于解决案涉行政争议。同时，东山市场公司在提起本案诉讼前，曾以定海执法局为被告就案涉《租赁协议》纠纷向舟山市定海区人民法院提起行政诉讼，该院向东山市场公司释明应以定海区政府为被告起诉，东山市场公司遂根据上述释明撤回该案的起诉并提起本案诉讼。原审法院未综合考虑上述情况，简单以东山市场公司错列被告为由裁定驳回该公司的起诉不当，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销浙江省舟山市中级人民法院（2019）浙09行初31号行政裁定； 二、本案指令浙江省舟山市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐亮亮 审判员  马国贤 审判员  刘家库 二〇二〇年十一月十日 书记员  张玉洁