江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终258号 上诉人（原审原告）朱英，女，1968年11月20日出生，汉族，住太仓市。 委托代理人连建彬，江苏百年东吴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）太仓市人力资源和社会保障局，住所地太仓市柳州路**。 法定代表人楼浩平，局长。 委托代理人杨淼，江苏孙剑良律师事务所律师。 委托代理人曹宇虹，江苏孙剑良律师事务所实习律师。 原审第三人太仓市交通运输局，，住所地太仓市县府东街** 法定代表人徐勤，局长。 委托代理人吴一松，上海市汇业（苏州）律师事务所律师。 原审第三人太仓市地方海事处，住，住所地太仓市城厢镇城西南路**/div> 法定代表人周宏，主任。 委托代理人吴一松，上海市汇业（苏州）律师事务所律师。 上诉人朱英因退休行政审批一案，不服昆山市人民法院（2019）苏0583行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月21日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，太仓市交通运输局（以下简称太仓交运局）是太仓市地方海事处（以下简称太仓海事处）的主管单位。1996年5月，朱英进入太仓海事处工作，身份为合同制工人。1997年8月8日，朱英被太仓海事处聘任为会计员。1999年5月，朱英取得初级会计专业技术资格证书，后一直被太仓海事处聘任为初级会计师。2001年4月，经太仓海事处、太仓交运局报批，并经太仓市人力资源和社会保障局（以下简称太仓人社局）批准，同意朱英的工资按专业技术人员职务核发工资。从2003年起，事业单位实行聘用制改革，朱英与太仓海事处连续签订事业单位聘用合同书，合同约定聘用朱英在财务部门工作，岗位名称为“专业技术”，聘用期至2018年11月30日。 2018年6月，朱英向太仓海事处提出申请，要求太仓海事处根据太仓人社局（太人发[2004]11号）文件关于事业单位聘任在专业技术岗位上工作满5年的女同志应可至55周岁退休的规定，为朱英按照55周岁办理退休，但太仓海事处的答复为仍延续以往工人身份女职工按照50岁退休的做法。2018年10月，朱英向市长信箱写信询问退休事宜，市长信箱转办给太仓交运局。太仓交运局答复为：仍延续以往工人身份女职工按照50岁退休的做法；转办给太仓人社局，太仓人社局答复为：根据太人发[2003]72号、太人发[2004]11号文件精神，事业单位中的女性工作人员，原为工人身份聘用在管理岗位或专业技术岗位的，凡在管理或专业技术岗位上工作已累计满5年的，若本人自愿，工作需要，单位可继续聘用至55周岁办理退休，并须在本人到达50周岁前及时续签聘用合同，报市交运局、人社局办理相关续聘手续。2018年10月，朱英也向太仓市信访局反映退休事宜，信访局转办给太仓交运局，太仓交运局答复为：仍延续以往工人身份女职工按照50岁退休的做法。 2018年12月13日，由太仓海事处经办人填写姓名为朱英的事业单位工作人员退休审批表，太仓海事处在单位意见处盖章，太仓交运局在主管部门意见处盖章。2018年12月24日，太仓人社局的社会保险科在备注栏盖章，核定退休费为5380.7元。2018年11月24日，太仓交运局向朱英发放退休证。 原审法院认为，本案争议的焦点是太仓人社局是否作出同意朱英退休的审批决定。中共苏州市委组织部、苏州市人事局《关于规范机关事业单位工作人员退休审批工作的意见》（苏人发[2003]23号）第二条严格办理程序，保障有关待遇，第2点规定，办理退休手续，由单位填写《退休审批表》（无需本人签字）一式三份，并随带本人档案、身份证及相关材料，经主管部门审核后，统一报政府人事部门审批或审核待遇。具体审批权限为：…（3）其它事业单位工作人员在办理退休手续时，统一先到市人事局审核、确认在编情况及退休待遇后，再按管理权限进行审批，并发放退休证。 本案中，朱英系事业单位工作人员，太仓海事处作为用人单位填写了事业单位工作人员退休审批表，经主管单位太仓交运局同意报送太仓人社局，太仓人社局依据《关于规范机关事业单位工作人员退休审批工作的意见》（苏人发[2003]23号）的规定，审核确认了朱英的退休待遇，后太仓交运局向朱英发放了退休证。现没有证据证明太仓人社局对朱英的退休进行了审批，故朱英要求撤销太仓人社局于2018年12月24日作出的同意其退休的审批决定，无事实及法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱英的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由朱英负担。 上诉人朱英上诉称，一、本案中，上诉人的退休审批机关只能为太仓人社局或太仓交运局。太仓交运局作为上诉人的主管单位，在一审庭审中明确陈述其不具有办理事业单位人员退休的审批权限。若如原审判决所认定的太仓人社局不具备退休审批权限，那么上诉人已经领取了退休证并已开始享受退休待遇的事实明显不合常理，故对上诉人退休具有审批权限的部门可以确定为太仓人社局。二、在上诉人提交的《事业单位工作人员退休审批表》第二页盖章部分，“单位意见”由太仓海事处作为用人单位盖章，“主管部门意见”由太仓交运局作为主管部门盖章，“批准机关意见”由太仓人社局盖章。再结合该审批表所载明的“批准机关、主管部门、本人单位、个人档案各执一份”，故上诉人退休审批的批准机关就是被上诉人太仓人社局。综上所述，被上诉人对上诉人的退休作出了审批，但上诉人符合55周岁退休的情形。原审判决认定事实和适用法律错误，请求撤销原判，撤销被上诉人于2018年12月24日作出的同意上诉人退休的审批决定，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人太仓人社局答辩称，一、被上诉人在上诉人的《事业单位工作人员退休审批表》上并未就其退休年龄作出同意退休的审批行为，仅仅是由被上诉人的内设机构“社会保险科”对上诉人的在编情况、退休待遇进行审核确认，因此不存在侵害上诉人合法权益的行为。二、根据太人发[2004]11号《关于进一步规范我市机关、事业单位工资日常管理和退休审批工作的通知》的规定，其他事业单位工作人员在办理退休手续时，统一先到市人事局审核、确认在编情况及退休待遇后，再按管理权限进行审批，并发放退休证。故被上诉人对上诉人的退休年龄并不具有审批权限，不是本案的适格被告。三、关于上诉人对退休年龄的咨询，被上诉人作出了告知和答复，履行了法定职责。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人太仓交运局述称，一、即使上诉人符合“原为工人身份的女性工作人员，在管理岗位或专业技术岗位工作累计满五年”的条件，但相关文件并未要求“必须”按照55岁退休，而是“可”按照55岁退休，这需要结合本人意愿及单位实际需求确定。交通系统的人员是由交通系统内部统一安排的，对财务岗位的人员并无特殊需求。依据2017年12月11日太仓交运局的党委会议纪要，并经太仓海事处班子会议讨论，形成统一意见，仍延续以往按50周岁退休的做法。二、太仓交运局只是对太仓海事处填写的表格进行审核，不具备事业单位退休人员的审批权限。综上，请求维持一审判决。 原审第三人太仓海事处述称，一、即使上诉人符合“原为工人身份的女性工作人员，在管理岗位或专业技术岗位工作累计满五年”的条件，但相关文件并未要求“必须”按照55岁退休，而是“可”按照55岁退休，这需要结合本人意愿及单位实际需求确定。交通系统的人员是由交通系统内部统一安排的，对财务岗位的人员并无特殊需求。依据2017年12月11日太仓交运局的党委会议纪要，并经太仓海事处班子会议讨论，形成统一意见，仍延续以往按50周岁退休的做法。二、太仓海事处只负责填写表格，不具备事业单位退休人员的审批权限。综上，请求维持一审判决。 在二审中，上诉人向本院提交了以下两份证据：1.2019年5月20日的起诉状；2.太仓交运局局党委会议纪要。本院经审查认为，上述两份证据真实、合法，本院予以确认。 本院查明事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，太人发[2004]11号《关于进一步规范我市机关、事业单位工资日常管理和退休审批工作的通知》规定，办理退休手续，由单位填写《退休审批表》（无需本人签字）一式三份，并随带本人档案、身份证及相关材料，经主管部门审核后，统一报组织、人事部门审批或审核待遇，并针对不同情况规定了具体的审批权限。由此可见，太仓人社局在为事业单位工作人员办理退休手续的过程中究竟应当履行审批职责还是审核职责，应当根据事业单位工作人员所从事的岗位、人员编制等情况来确定，不能一概而论。 根据上述文件规定，对于事业单位工作人员退休具体审批权限为：（1）市管干部由各单位报送《干部退休审批表》（一式四份）由市委组织部审批……审批后，到市人事局办理退休证发放手续；（2）市机关、市直属事业单位非市管干部人员退休：符合有毒有害工作或因公（工）因病致残丧失工作能力的人员需办理提前退休（职）的，由市人事局负责审批，退休证按管理权限发放；（3）其他事业单位工作人员在办理退休手续时，统一先到市人事局审核、确认在编情况及退休待遇后，再按管理权限进行审批，并发放退休证。本案中，上诉人朱英于1996年5月进入太仓交运局主管的太仓海事处工作，身份为合同制工人，属于其他事业单位工作人员的范畴，且在办理退休时亦不存在因丧失工作能力而需要提前退休的情形。故对于上诉人的退休事宜，应按照相应管理权限来确定审批权。被上诉人太仓人社局仅负有对上诉人的在编情况及退休待遇进行审核确认的职责，原审法院认定被上诉人未作出审批决定并无不当。上诉人提出的被上诉人系其退休审批机关的上诉理由缺乏政策依据，本院不予采纳。 关于上诉人朱英是否应当延长至55周岁退休的问题，本院认为，太人发[2004]11号《关于进一步规范我市机关、事业单位工资日常管理和退休审批工作的通知》规定，机关工人、事业单位工作人员，仍依据国务院国发[1978]104号文件规定执行。国发[1978]104号《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第一项规定，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的，应该退休。本案中，太仓海事处在2018年12月13日为朱英办理退休手续时，朱英已年满50周岁，符合法定退休年龄。虽然太人发[2004]11号文件进一步规定对原为工人身份聘用在管理岗位上或聘任了专业技术职务的女工作人员，凡在管理或专业技术岗位上工作已累计满5年的，可按55周岁退休，但该文件在表述时使用了“可”这一用语，属于授权性规范，不具有强制性。鉴于太仓交运局在2018年12月4日对朱英作出的答复中已经明确，结合交通工作实际，将仍延续以往工人身份女职工按照50岁退休的做法，其代理人在二审调查过程中也再次明确了这一观点。因此在不违反强制性规定的情况下，本院对太仓交运局仍按照50周岁为上诉人办理退休的意见表示认可。 综上所述，上诉人朱英的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 姚一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇二〇年九月十七日 法官助理 王雪麟 书 记 员 陆 婷