北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终5834号上诉人（一审原告）徐从东，男，1968年7月29日出生，汉族，户籍所在地江苏省涟水县经济开发区。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街**。法定代表人陆昊，部长。委托代理人王胜娜，中华人民共和国自然资源部工作人员。上诉人徐从东因诉中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京01行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月23日立案后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。2020年1月10日，自然资源部针对徐从东提出的行政复议申请作出自然资复议〔2019〕1382号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）。被诉复议决定认为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”的规定，《江苏省国土资源厅关于涟水县2017年度城乡建设用地增减挂钩（第二批）实施规划的批复》（苏国土资函〔2017〕749号，以下简称749号批复），是被申请人原江苏省国土资源厅（现因机构改革由江苏省自然资源厅承担其职责）向涟水县人民政府作出的批准涟水县2017年度城乡建设用地增减挂钩（第二批）实施规划的文件，不涉及农民安置补偿条件和标准等具体方案。因此，申请人徐从东与749号批复无行政法律上的利害关系，申请人就749号批复提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件。同时，申请人在复议期间书面提出实地调查和听证申请，依据复议法实施条例第三十三条“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”的规定，申请人的实地调查和听证申请不符合上述规定，不予支持。依据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。徐从东不服，诉至一审法院，请求依法判决确认自然资源部作出被诉复议决定行政行为违法，责令其重新作出行政复议决定。一审法院经审理查明，2019年11月18日，自然资源部法制机构收到徐从东提交的行政复议申请书，复议请求为：1.依法责令撤销749号批复，并确认违法；2.徐从东依法申请承办复议机构自然资源部到实地现场查看，核实情况、组织现场听证方式审理。同年11月21日，自然资源部向江苏省自然资源厅作出行政复议通知书。同年12月4日，江苏省自然资源厅作出行政复议答复并提交相关证据。2020年1月10日，自然资源部作出被诉复议决定，并于同年1月16日邮寄徐从东。徐从东于同年1月18日签收后不服，于同年1月20日向一审法院提起本案诉讼。一审法院另查明，2017年10月23日，原江苏省国土资源厅针对涟水县人民政府《关于2017年度城乡建设用地增减挂钩（第二批）实施规划的请示》（涟政发〔2017〕97号）作出749号批复。原则同意上报的实施规划，规划项目区位于涟水县梁岔镇、黄营乡、东胡集镇、五港镇、高沟镇、前进镇、徐集乡、南集镇、朱码镇、义兴镇、成集镇。其中拆旧区复垦形成农用地规模45.1306公顷（耕地45.1306公顷）；建新区建新用地规模45.1306公顷（占用农用地43.8733公顷，含耕地36.9432公顷）。并对开展乡建设用地增减挂钩试点工作，保障农民的知情权、财产权和受益权等提出了工作要求。一审法院认为，根据复议法实施条例第二十八条第（二）项，行政复议申请人应当与所申请复议的具体行政行为有利害关系。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条规定，城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。同时，该办法第十六条第一款规定，项目区建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地。确需征收的集体土地，应依法办理土地征收手续。因此，城乡建设用地增减挂钩审批属于调整、落实土地规划、计划的行为，并不替代土地征收行为，不直接发生变更、消灭农用地承包权、宅基地使用权的法律效果。本案中，749号批复系原江苏省国土资源厅针对涟水县人民政府《关于2017年度城乡建设用地增减挂钩（第二批）实施规划的请示》作出的城乡建设用地增减挂钩实施规划批复行为，不直接发生征收土地的法律效果，亦不涉及安置补偿条件和标准等具体方案。徐从东主张其属于749号批复所涉土地上被征地农民，故与该批复具有利害关系的主张不能成立。被诉复议决定以徐从东不具有行政复议申请人资格、不符合行政复议受理条件为由驳回其复议申请正确。自然资源部收到徐从东行政复议申请后经审查作出被诉复议决定并进行送达，符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条、第三十一条等有关行政复议程序的规定。徐从东关于自然资源部未听证、实地调查核实等程序违法之主张，缺乏事实及法律依据，一审法院不予采纳。综上，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。徐从东的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回徐从东的诉讼请求。上诉人徐从东不服一审判决，向本院提出上诉称，被上诉人自然资源部没有依法履行法定职责，程序违法，未依法纠正江苏省自然资源厅提供伪造、隐藏毁灭证据，欺骗套取749号批复虚假文件，该批复是先非法征收占用其土地，属于行政复议受理范围。一审法院认定事实不清，适用法律错误等。故请求依法撤销一审判决，确认被诉复议决定违法，责令自然资源部重新作出行政复议决定书等。被上诉人自然资源部未对一审判决提出异议。双方当事人在法定举证期限内提交的证据已经一审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。经审查，一审法院认证意见正确。徐从东于上诉及二审期间，向本院提交：1.徐从东诉自然资源部〔2019〕1382号（决）材料清单；2.徐从东诉自然资源部的证据证明用途；3.徐从东对自然资源部证据质证意见；4.徐从东对自然资源部答复的辩论意见；5.最后陈述意见；6.沈阳市和平区人民法院送达回证；7.《中华人民共和国民事诉讼法》（2017年修正）第八十四条；8.2020年行政复议法律文书示范文本（00001）参照模板；9.政府信息公开申请书；10.（2020）陕证民字第000220号公证书。徐从东提交上述材料用以证明其上诉主张。经审查，徐从东在一审期间已向一审法院提交上述1-5号材料，提交的6-10号材料与本案无直接关联。综上，徐从东提交的上述材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“新的证据”的规定，故本院对徐从东提交的上述材料依法不作为新的证据予以接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，关于自然资源部具有针对徐从东提出的行政复议申请作出答复的法定职责，徐从东对此未提出异议，本院不予赘述。根据双方当事人陈述意见，本案焦点问题为：自然资源部作出被诉复议决定的内容和程序是否合法。关于被诉复议决定的内容是否合法的问题，本院认为，根据复议法实施条例第二十八条第（二）项规定，复议机关受理行政复议申请的要件之一为申请人与具体行政行为有利害关系。因此，申请人在提出行政复议申请时，应当举证证明其与具体行政行为之间有利害关系。换言之，申请人应当提供证据初步证明其存在一项合法权益，且该项合法权益已经或者可能受到行政行为侵犯。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条规定，城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。第十六条第一款规定，项目区建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地。确需征收的集体土地，应依法办理土地征收手续。因此，城乡建设用地增减挂钩审批属于调整、落实土地规划、计划的行为，并不替代土地征收行为，不直接发生变更、消灭农用地承包权、宅基地使用权的法律效果。本案中，749号批复系原江苏省国土资源厅针对涟水县人民政府《关于2017年度城乡建设用地增减挂钩（第二批）实施规划的请示》作出的城乡建设用地增减挂钩实施规划批复行为，不直接发生征收土地的法律效果，亦不涉及安置补偿条件和标准等具体方案，对徐从东的权利义务不产生直接影响。徐从东主张其属于749号批复所涉土地上被征地农民，故与该批复具有利害关系的主张不能成立。因此，自然资源部结合徐从东申请复议时提交的证据予以认定其不具有复议申请人资格、不符合行政复议受理条件，故而作出被诉复议决定，并未违反上述规定。关于被诉复议决定的程序是否合法的问题，本院认为，根据行政复议法第十七条第一款和第四十条第二款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五个工作日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，自然资源部法制机构于2019年11月18日收到徐从东提交的行政复议申请材料后，于2020年1月10日作出被诉复议决定，并于同年1月16日向徐从东邮寄被诉复议决定。另外，根据行政复议法第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。复议法实施条例第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。据此，实地调查和听证并非行政复议程序中的必经程序，行政复议过程中是否需要启动实地调查和听证程序系由行政机关根据案件的实际情况裁量决定。本案中，徐从东虽然在复议期间提出了实地调查和听证申请，但因其不具有申请行政复议的主体资格，不符合受理条件，自然资源部未受理其复议申请，亦未组织实地调查和听证并不违反法律规定，故被诉复议决定程序并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回徐从东的诉讼请求并无不当，本院应予维持。徐从东的上诉请求和理由缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐从东负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 贾宇军审 判 员 刘天毅二〇二〇年十一月二十三日法官助理 张佳欣书 记 员 魏 彬