浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行初253号原告徐朝忠、沈莉珍等20人（名单附后）。诉讼代表人徐朝忠，男，汉族，1954年3月11日出生，住永康市。诉讼代表人沈莉珍，女，汉族，1971年2月9日出生，住永康市。徐朝忠、沈莉珍等20人的共同委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。被告永康市人民政府，住所地永康市金城路**。法定代表人张群环，市长。出庭行政负责人朱长林，永康市人民政府党组成员。委托代理人徐辉。委托代理人周跃明，浙江律明律师事务所律师。原告徐朝忠、沈莉珍等20人为与被告永康市人民政府房屋拆迁管理行政批准一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。原告徐朝忠、沈莉珍等20人的诉讼代表人徐朝忠、沈莉珍，原告徐朝忠、沈莉珍等20人的共同委托代理人周涛，被告永康市人民政府的出庭行政负责人朱长林及委托代理人徐辉、周跃明到庭参加诉讼。现已审理终结。2020年3月31日，永康市人民政府作出永政发[2020]30号《永康市人民政府关于同意江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案的批复》，同意江南山水新城管委会、江南街道办事处上报的江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案。原告徐朝忠、沈莉珍等20人诉称：原告在永康市××街道××村××西徐下店村合法拥有房屋，因金温铁路扩能改造、330国道建设、金丽温高速公路建设项目等需要，原告的上述房屋被纳入征收拆迁范围。原告支持项目建设，签订了《房屋拆迁协议书》，因案涉协议中永康市××南街道办事处怠于履行安置义务，原告为此提起了行政诉讼，案件正在审理中。2020年4月30日，金华市婺城区法院通过浙江微法院向原告送达了江南街道办事处补充提交的材料，其中包括被告作出的案涉批复。该批复将原来规划给原告建设“一户一宅”幢房的安置用地批准改为建设水平式套房用地，直接取消了“一户一宅”垂直式安置政策。原告认为被告作出的案涉批复，缺乏事实和法律依据，违反法定程序，严重侵害了其合法权益。现依据《行政诉讼法》等相关法律规定，提起行政诉讼，请求：1、撤销被告于2020年3月31日作出的永政发［2020］30号《关于同意江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案的批复》；2、本案诉讼费由被告承担。原告徐朝忠、沈莉珍等20人向本院提供了如下证据：1、房屋拆迁协议，2、永政发[2020]30号《关于同意江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案的批复》及附件，3、涉案安置地块现场照片证据1-3证明：原告签订的房屋拆迁协议中，明确约定原告选择一宅一户垂直安置，被告做的涉案批复，改变了原告的安置方式，对原告的权利义务产生直接影响，且该批复同意的建设方案现在已经开始实施，批复内容的效力发生外化，对原告的权利义务产生了实际影响，与原告具有利害关系，本案诉讼属于人民法院行政诉讼受案范围，符合法定起诉条件。4、永康市人民政府关于同意江南新区和金温铁路扩能改造工程征地相关政策的批复（永政发【2010】158号），5、永康市人民政府办公室关于印发江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法的通知（永政办发【2011】62号），6、大塘沿村征地附加协议，证据4-6证明：永康市人民政府作出的征地政策批复和针对原告涉案房屋拆迁安置政策均明确规定，原告可以自行选择“一户一宅”垂直安置，涉案地块建设垂直式房屋符合拆迁安置方案和相关政策规定。7、原告涉案垂直式幢房安置地块规划设计图及设计效果图，证明原告涉案垂直式幢房建设地块已经经过规划设计，并出具了安置垂直式幢房的建设效果图。8、永康市国土资源局国有土地划拨用地批前公示（划拨2018B1-096号）、永康市国土资源局国有土地划拨用地批前公示（划拨2018B1-052号）及永康金温铁路扩能改造拆迁安置住宅用地公示，证明涉案地块已经批准作为原告安置建设垂直幢房用地，容积率为1.25，符合规划设计为6层以下多层住宅房屋的容积率规定。9、永康市人民政府办公室关于印发2018年度政府投资项目计划的通知（永政办发【2018】16号及附件序号76），证明永康市政府已经对涉案地块的安置房建设纳入到了2018年度政府投资项目计划中，且明确在2018年一、二季度进行土地平整，三、四季度进行农户安置。10、金温铁路、330国道、金丽温高速公路、金台铁路建设现场照片及上述项目其他被拆迁安置村民已经建设完成垂直幢房现场照片，证明属于同类项目同时期安置的其他村集体的被拆迁农户早已经在四、五年之前按照拆迁的政策建设完成垂直幢房，均已经入住。原告作为同时期同类项目的拆迁户，应当按照拆迁补偿方案的规定及拆迁协议的约定进行“一户一宅”垂直房安置。11、《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，证明原告作为因重大项目建设需要搬迁村庄的村民，居民点的迁建，必须尊重农民意愿并经村民会议同意，不得强制农民搬迁和集中上楼。12、关于永康市××南街道老鸦堰区块整体搬迁安置区（铁路拆迁）基础设施项目可行性研究报告的批复（永发改【2017】65号），证明原告的涉案垂直房建设区块基础设施项目可行性研究报告已经取得永康市发展和改革局的批复。批复对建设规划用地面积、建筑面积、道路及停车场、绿化面积等进行了确认。涉案地块建设垂直式幢房符合当地的社会经济发展规划，具有可行性。13、永康市水务局文件（永水务许【2017】4号）《关于江南街道老鸦堰区块整体搬迁安置区（铁路拆迁）基础设施建设项目水土保持方案的批复》，证明涉案安置地块用于安置原告建设住宅已经经过审批，永康市水务局根据项目建设规划对水土保持方案进行了审查批准，在涉案安置地块建设垂直幢房符合相关水土保持等环境规划。被告永康市人民政府辩称：一、《批复》系上下级行政机关之间的内部审批行为，该批复行为系程序性环节，并不直接对外创设权利义务，批复行为本身并没有对外效果，《批复》不属于行政诉讼受案范围。批复是《党政机关公文处理工作条例》规定的一种公文形式，是上级行政机关对下级行政机关的请示作出的答复意见，属于行政机关内部处理行政事务的文件，不是针对行政相对人作出的行政行为。本案，永康市山水新城管理委员会、永康市人民政府江南街道办事处向永康市人民政府提出《关于申请批准江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案的请示》（以下简称《请示》），永康市人民政府作出批复，属于上级行政机关同意下级行政机关请示的程序性审批环节，该行为本身并没有对外效果。且最终履行职责仍然是江南街道办事处，执行的是江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案。故该批复行为不具有对外执行效果，不属于行政诉讼受案范围。二、江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案系江南街道依法无法履行房屋拆迁协议书垂直式安置的约定而采取的补救措施，安置方式的变更，没有减损拆迁户拆迁利益。被告批复的目的在于保障拆迁户合法权益、解决历史遗留问题和化解行政争议。大塘沿村（包括西周自然村）和西徐村下店自然村拆迁从2011年开始，涉及金温铁路扩能改造、330国道南移、金台铁路、入城口提升等工程，到2017年整村拆迁结束，因规划等各种原因，一直未予安置。成立于2017年6月12日的江南山水新城管理委员会根据山水新城建设要求，编制了江南山水新城控制性详细规划。永康市人民政府于2019年8月23日依法批准该控规。根据该控规，涉案安置地块需建设高层住宅，根据城乡规划法规定，房屋拆迁协议书垂直式安置的约定依法依约不能继续履行。在此情况下，江南街道办事处决定调整安置方式，由垂直式安置变更为水平套房安置。经协商，96%的拆迁户同意变更安置方式，并签订《补充协议》。按照《补充协议》，安置面积按房屋拆迁协议书安置占地面积1：5进行安置，建房成本原由拆迁户自行承担现为免费安置相应套房，且安置房屋进行转让时可补交土地出让金，大大增加了安置房屋的交易价值。在《补充协议》的基础上，江南街道办事处经多次征求拆迁户意见及多次修改，出台大塘沿等村拆迁安置区建设方案。由此可见，涉案安置方式的变更符合永康市城市建设发展合理配置公共资源这一行政管理目标，且新安置补偿政策已为绝大多数拆迁户接受，亦表明该安置方式的变更并未减损相关拆迁户的拆迁利益。三、原告诉称，安置用地原来规划幢房，与事实不符。房屋拆迁协议虽约定垂直式安置，但协议同时约定统一规划后方可实施。协议签订后，幢房建设未有得到任何规划审批。根据山水新城控制性详细规划，安置用地不能进行垂直式安置，只能进行水平套房安置。综上所述，本案原告起诉不属于行政诉讼受案范围，请求法院裁定驳回起诉或驳回原告的诉讼请求。被告永康市人民政府向本院提交了如下证据：1、房屋拆迁协议书（沈莉珍），证明协议原来约定垂直式幢房安置。2、《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》；3、浙江省委、省政府《关于进一步加强城市规划建设管理工作加快建设现代化城市的实施意见》；证据2-3证明未编制控制性详细规划的区域，不得进行建设。房屋拆迁协议虽约定垂直式幢房安置，但协议同时约定统一规划后进行建设。4、永康市人民政府《关于同意永康市××南山水新城控制性详细规划的批复》（永政发【2019】75号）；5、永康市人大常委会《关于批准〈永康市××南山水新城控制性详细规划〉的决议》（永人大常【2019】34号）；6、《中华人民共和国城乡规划法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》；证据4-6证明山水新城控制性详细规划已经依法批准，按照山水新城控制性详细规划，房屋拆迁协议书约定垂直式幢房安置无法继续履行。7、《补充协议》、江南街道办事处《情况说明》，证明“立改套”符合老百姓利益，补充协议签约率占拆迁户的96%。8、《关于申请批准江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案的请示》；9、《关于同意江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案的批复》（永政发【2020】30号）；10、《永康市城中村改造实施办法》（永政办发【2017】61号）；证据8-10证明大塘沿等村拆迁安置区建设方案进行了请示、批复。11、《党政机关公文处理工作条例》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，证明批复依据。具体条文《党政机关公文处理工作条例》第八条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条，主要证明政府职能。原告对被告的证据发表如下质证意见：对证据1无异议，在2011年的时候被告对涉案原告进行安置就是协议中约定的垂直式幢房安置，是一户一宅安置。对证据2、3真实性无异议，证明目的和关联性有异议，证据2、3是规范性文件，并不是被告作出批复的依据。浙江省委、省政府《关于进一步加强城市规划建设管理工作加快建设现代化城市的实施意见》是在2016年8月26日发布的文件，《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》发布日期是2016年2月6日，法不溯及既往，后面的规定不能约束前面签约的行为，不能适用这个文件，和本案无关联性。对证据4-6真实性无异议，合法性、关联性有异议，批复改变了原告垂直式幢房安置，控制性详细规划的内容侵害了原告的合法权益，也没有征求原告的意见，不能改变原协议的约定，对证据6不是作出本案的事实依据，是法律适用。证据7，补充协议和情况说明均与本案无关联性，补充协议是案外人对于他们自己选择的安置方式的选择，和本案作出批复之间无关联性。证明目的也不认可，补充协议签订率是江南街道办事处单方制作的情况说明。证据8真实性、关联性无异议，合法性、证明目的有异议，主要是请示所述的建设方案没有征求过原告的意见，原告没有看到被告提供证据证明征求意见并修改。证据9真实性、关联性无异议，合法性有异议，批复是擅自改变双方约定，没有事实和法律依据。证据10是规范性文件，实施办法真实性无异议，但是关联性、合法性、证明目的有异议。实施办法是2017年6月13日才做出并实施的，且城中村改造实施办法主要是拆除重建方式，是土地规划总体需要，进行“立改套”的改造，针对城中村原来是垂直式幢房改成套房的改造。2011年国家项目建设的需要进行拆迁是不同改造政策和方法，并且当时所有的政策都是可以建设幢房的。证据11也是规范性文件依据，《党政机关公文处理工作条例》只是说明公文种类包含批复，批复本身并不是被告作出的依据，其实本案名义是批复实际上是决定，所以这并不是被告作出批复的依据。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，只是说明了县级以上人民政府对相关管理依职权应当承担的社会管理职责，恰恰能说明本案批复是被告行使法定社会管理职权的表现，并不是内部行政行为，内部行政行为是内部管理和人员的管理，本案批复对原告权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1-3真实性、关联性无异议，对证明目的有异议，被告认为本案批复是内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围，实际上建设方案是江南街道在变更安置方式之后采取的具体补救措施。对证据4-6，真实性、关联性无异议，对证明目的有异议，因为拆迁协议约定是要统一规划、设计之后方可实施垂直式安置，但控制性详细规划是不允许进行幢房建设。证据7只是规划草图，未经法定部门审批不具有法律效力，不能证明垂直式安置符合规划。证据8仅仅是划拨项目用地一种前期手续，公示文件涉及的不是规划审批，涉案地块是否符合相关规划应以审批后的相关规划为准。且国有土地使用权的划拨、出让应当符合控制性详细规划。在2018年12月份永康市国土部门土地划拨公示的时候，山水新城控制性详细式规划还没有出台，所以土地划拨公示的容积率不能作为法定的容积率。容积率需要符合控制性详细规划。证据9仅仅是涉案地块建设项目的前期手续，不能证明幢房安置符合规划。证据10与本案无关联性，批复是否合法或者说本案涉及的地块应当如何安置，应当以相关规划审批为准。证据11属于政策，无关联性，证明目的有异议，且城市建设要以控制性详细规划为基础，没有控制性详细规划不得建设。证据12仅仅是涉案地块建设项目是否符合立项条件，并不能证明其他内容。证据13仅仅证明涉案地块符合水土保持规定，最终原告举证的证据均不能证明垂直式安置已经经过规划审批。现在目前的证据就是证明涉案安置地块按照山水新城控制性详细规划的规定，只能建造水平套房，不能建造幢房。本院对原、被告提交证据的真实性予以认定。经审理查明，因330国道南移、金温铁路扩能等项目征迁，大塘沿村（包括西周自然村）和西徐村下店自然村从2011年开始拆迁，至2017年整村拆迁结束。原告徐朝忠、沈莉珍等20人均签订了房屋拆迁协议，但一直未能安置。2019年8月26日，永康市人大常委会作出关于批准《永康市××南山水新城控制详细规划》的决议。原告签订协议所涉安置地块位于永康市××南山水新城区域，原协议约定的垂直幢房安置不符合江南山水新城控制详细规划。2020年3月31日，永康市人民政府作出永政发（2020）30号《永康市人民政府关于同意江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案的批复》。该建设方案主要内容为：一、安置原则。二、安置背景。三、安置区建设，包括地块布局和面积、建设品质和内容、资金筹措和安排、工程建设和招投标、土地指标保障。四、安置房分配，包括安置总体面积、安置套房户型、安置分配模式。方案中明确根据《永康市城中村改造实施办法》和《永康市××南山水新城控制性详细规划》，大塘沿等村拆迁户原“一户一宅”垂直式安置变更为水平式套房安置。原选择垂直式安置户免费获得1：5“立改套”安置面积，安置套房中的Ａ、Ｂ户型每套配套车位1个，剩余车位及储藏室由安置户根据需要向江南街道办事处购买。原选择水平套房安置户，按原协议执行。原告对该批复行为不服，向本院提起行政诉讼。另，永康市××南街道大塘沿等村因330国道南移、金温铁路扩能等项目征迁，原签订协议即选择垂直式安置户至今未获得安置的被征迁户共计561户，已有537户（占比达95%以上）同意“立改套”方案，并分别签订补充协议，将原协议第2条约定的安置方式等内容进行变更，将“一户一宅垂直式安置”变更为“水平式套房安置”。本院认为，本案的争议焦点为：第一、永康市人民政府所作批准行为是否具有可诉性。本案系因原告徐朝忠、沈莉珍等20人不服被告永康市人民政府批准《江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案》行政行为提起的诉讼。案涉批准的建设方案中涉及原拆迁安置方案的变更，该批准行为对本案原告的权利义务产生了实际影响，因此该批准行为具有可诉性。第二，关于涉案批复行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条均规定，征用农民集体所有土地的，拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，听取被征用地的农村集体经济组织和农民的意见，对当事人要求听证的，应当举行听证会。本案所涉征迁项目已根据或参照《江南街道金温铁路扩能改造工程农户拆迁安置实施办法》实施。在签订安置协议后，未能按协议履行的情况下，被告批准的《江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案》对原安置方案进行调整，原“一户一宅”垂直式安置变更为水平式套房安置。对安置方案的调整直接关系原告重大利益，应遵循程序正当原则，应当参照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定进行公告、听取意见，必要时应举行听证。案涉《江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案》拟定后，没有证据证明其进行了张贴公告及听取了被征迁人的意见，侵犯了被征迁人的知情权和异议权，属法定程序缺失。由于本案涉及原协议约定的安置地块所属区域的控制性详细规划，该地块已规划为建设高层住宅，实际上已不可能再依据原协议的约定安置地基用于建房。况且，案涉永康市××南街道大塘沿等村因330国道南移、金温铁路扩能等项目征迁，原签订协议选择垂直式安置户至今未获得安置的被征迁户共计561户，现已有537户（占比达95%以上）同意“立改套”方案，并分别签订了补充协议，将原协议约定的安置方式等内容进行变更，将“一户一宅垂直式安置”变更为“水平式套房安置”。故被诉批准行为虽然存在行政程序违法之处，但若就此予以撤销，将会损害已签订补充协议的大多数被征收户的权益，亦不可能满足原告获得宅基地安置的诉求。故原告提出的撤销被诉批准行为的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告永康市人民政府于2020年3月31日作出《永康市人民政府关于同意江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案的批复》行政行为违法。案件受理费50元，由被告永康市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长 单晓剑审 判 员 虞 行审 判 员 徐青雅二〇二〇年十一月十一日代书记员 余美子?原告：徐朝忠，男，1954年3月11日出生，汉族，住永康市，公民身份号码：33072219********。原告：应根花，女，1964年8月28日出生，汉族，住永康市××南街道大塘沿村**，公民身份号码：33072219********。原告：徐智胜，男，1947年8月3日出生，汉族，住，住永康市××南街道大塘沿村**民身份号码：33072219********。原告：徐可槐，男，1942年8月20日出生，汉族，住永康，住永康市××南街道大塘沿村**份号码：330722194208××××。原告：徐正达，男，1963年9月8日出生，汉族，住永康市×，住永康市××南街道大塘沿村**码：330722196309××××。原告：徐杰峰，男，1971年1月25日出生，汉族，住永康市××南，住永康市××南街道大塘沿村**330722197101××××。原告：王春多，女，1948年11月1日出生，汉族，住永康市××南街道，住永康市××南街道大塘沿村**0722194811××××。原告：徐丽娟，女，1971年8月1日出生，汉族，住永康市××南街道大塘，住永康市××南街道大塘沿村**22197108××××。原告：傅伟星，男，1970年9月16日出生，汉族，住永康市，公民身份号码：33072219********。原告：徐其仓，男，1954年10月22日出生，汉族，住永康市××南街道大塘沿村，住永康市××南街道大塘沿村**1954102****Ｘ。原告：徐联合，男，1968年1月13日出生，汉族，住永康市××南街道大塘沿村57，住永康市××南街道大塘沿村**680113101Ｘ。原告：徐抗抗，女，1984年3月5日出生，汉族，住永康市××南街道大塘沿村**，住永康市××南街道大塘沿村**03××××。原告：徐佩佩，女，1982年1月8日出生，汉族，住，住金华市婺城区人民东路****1金华市婺城区人民东路********××××。原告：徐节庭，男，1953年7月28日出生，汉族，住永康市，住永康市××南街道大塘沿村**号码：，住永康市××南街道大塘沿村**/div>原告：徐泽光，男，1964年10月16日出生，汉族，住永康市××，住永康市××南街道大塘沿村**：33，住永康市××南街道大塘沿村**iv>原告：徐钢伟，男，1973年7月6日出生，汉族，住永康市东城街道，住永康市东城街道九铃东路**3，住永康市东城街道九铃东路**>原告：徐竹珍，女，1963年8月28日出生，汉族，住永康市××南街道湖西村沈，住永康市××南街道湖西村沈宅******，住永康市××南街道湖西村沈宅** style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>原告：陈丽云，女，1954年6月4日出生，汉族，住永康市××南街道西徐村下，住永康市××南街道西徐村下店*****，住永康市××南街道西徐村下店** style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>原告：沈莉珍，女，1971年2月9日出生，汉族，住永康市，公民身份号码：33，住永康市9********。原告：程绍春，女，1945年11月19日出生，汉族，住永康市××南街道大塘沿村3，住永康市××南街道大塘沿村*****，住永康市××南街道大塘沿村**Y>