江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终574号 上诉人（原审原告）南京中欣人力资源有限公司，住所地南京市江宁区东山街道小龙湾路**。 法定代表人葛元婷，南京中欣人力资源有限公司执行董事、经理。 委托代理人陈勇，江苏上元律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京住房公积金管理中心，，住所地南京市玄武区太平北路** 法定代表人唐文彬，南京住房公积金管理中心主任。 出庭负责人孙东来。 委托代理人万正辉。 委托代理人李艳丽，江苏刘洪律师事务所律师。 上诉人南京中欣人力资源有限公司（以下简称中欣公司）因劳动和社会保障行政管理一案，不服原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1699号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年10月26日公开开庭进行了审理。上诉人中欣公司的法定代表人葛元婷、委托代理人陈勇，被上诉人南京住房公积金管理中心（以下简称南京公积金中心）的出庭负责人孙东来、委托代理人万正辉、李艳丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年3月，端婷婷等45名职工陆续到南京公积金中心江宁分中心投诉中欣公司未为其按时、足额缴存在职期间的住房公积金，并提供了身份证复印件及部分《南京市劳务派遣劳动合同书》。 南京公积金中心江宁分中心受理后向中欣公司作出《提交住房公积金管理有关资料通知书》，通知中欣公司提供职工在职期间工资流水、劳动合同等资料配合调查。中欣公司法定代表人葛元婷于2018年12月23日签收。后中欣公司向南京公积金中心提交《单位补缴职工住房公积金明细表》及两份劳务派遣协议书。在明细表中载明端婷婷等45名职工的身份信息、劳动合同期限、月工资、缴存比例及合计缴存额。中欣公司及端婷婷等45名职工均在该明细表上盖章、签字。在劳务派遣协议书中，金佰利（南京）个人卫生用品有限公司（以下简称金佰利公司）和中欣公司约定，金佰利公司根据经营需要向中欣公司提出劳务要求，由中欣公司提供具有劳动能力和工作技能的劳务人员供金佰利公司选择使用。 2019年2月21日，南京公积金中心执法人员对中欣公司法定代表人葛元婷进行调查询问，向其告知在劳动合同签订时间段内，单位有义务为职工缴存住房公积金。葛元婷陈述由于对住房公积金政策不了解，在派遣协议中没有注明缴存公积金的相应条款，应当由金佰利公司和中欣公司承担连带责任，违法行为超过两年不能进行行政处罚。2019年4月1日，南京公积金中心向中欣公司作出《补缴告知书》及住房公积金补缴测算明细表，告知中欣公司少缴端婷婷等45名职工在职期间的住房公积金的行为，违反了《住房公积金管理条例》第二十条之规定，要求中欣公司为端婷婷等45名职工补缴住房公积金474619元，并告知中欣公司有提出陈述意见的权利。次日，南京公积金中心向中欣公司送达。2019年5月13日，南京公积金中心作出宁金管决字[2019]第020号《责令限期缴存决定书》（以下简称《责令限期缴存决定书》），认定中欣公司未为端婷婷等45名职工按时、足额缴存在职期间的住房公积金，其行为已经违反了国务院《住房公积金管理条例》第二十条规定。依据国务院《住房公积金管理条例》第三十八条的规定，责令中欣公司自收到决定书之日起十五日内到建设银行江宁支行为端婷婷等45名职工补缴在职期间少缴的住房公积金合计474619元。次日，南京公积金中心向中欣公司送达。中欣公司对《责令限期缴存决定书》不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销南京公积金中心作出的《责令限期缴存决定书》。 原审庭审中，中欣公司、南京公积金中心对于中欣公司与端婷婷等45名劳动者签订劳务派遣合同书，合同期限与《单位补缴职工住房公积金明细表》中载明的劳动合同期限相同，《责令限期缴存决定书》中确定的补缴数额等事实均无异议，原审法院对于无争议的事实予以确认。 原审法院认为，根据《住房公积金管理条例》第十条第一款规定，直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。《南京市住房公积金管理条例》第五条第二款规定，南京住房公积金管理中心负责实施管委会决策和本市行政区域住房公积金的管理运作，监督、检查单位和职工设立、缴存、提取、使用住房公积金情况,依法履行行政处罚职能。据此，南京公积金中心对其辖区内用人单位缴纳住房公积金情况具有监督、管理、行政处罚的法定职权。 《住房公积金管理条例》第二十条第一款规定，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。第三十八条规定，违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。南京市人民政府关于印发《南京市住房公积金缴存细则的通知》（宁政规字[2013]17号）第四条规定，在职职工包括（二）与单位依法订立劳动合同并领取工资的劳动者（包括劳务派遣人员和进城务工人员），劳务派遣企业在与用人单位签订劳务合作协议时，应当将劳务派遣人员中的在职职工住房公积金的承担和缴存方式在协议中明确；未明确的，其住房公积金的缴存由劳务派遣企业承担。本案中，中欣公司与端婷婷等45名劳动者分别签订劳务派遣劳动合同书，双方在各自合同期限内存在劳动关系，中欣公司为端婷婷等45名劳动者在此期间的用人单位，负有按时、足额缴存住房公积金的法定义务。南京公积金中心受理端婷婷等45名劳动者的投诉后，根据中欣公司及投诉人确认的单位补缴职工住房公积金明细表、投诉人提交的材料及被告调查形成的材料，对中欣公司少缴的住房公积金进行测算，责令中欣公司为端婷婷等45名职工补缴在职期间少缴的住房公积金474619元，认定事实清楚，适用法律正确。南京公积金中心对端婷婷等45位劳动者的投诉履行了立案、调查、告知、听取用人单位陈述、申辩等程序，经审查后作出责令限期缴存决定并进行送达，程序合法。关于中欣公司主张用工单位金佰利公司为缴纳公积金义务主体的意见，无法律依据，不予采纳。关于中欣公司主张南京公积金中心作出的责令限期缴存决定书超过行政处罚两年时效的意见，原审法院认为，南京公积金中心责令中欣公司限期缴存，系责令中欣公司限期改正违法行为，并未对中欣公司作出行政处罚措施，故中欣公司该意见，法院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，原审法院判决：驳回中欣公司的诉讼请求。案件受理费50元，由中欣公司负担。 上诉人中欣公司上诉称，一、原审法院认定上诉人与端婷婷等45名职工存在劳动关系属于认定事实错误。上诉人与端婷婷等45名职工事实上不存在劳动关系，用人单位应当认定为金佰利公司。上诉人没有招聘端婷婷等45名职工，也不对他们进行管理，端婷婷等45名职工并非上诉人派遣至金佰利公司，端婷婷等45名职工在金佰利公司与上诉人于2008年1月1日首次签订劳务派遣协议书前，就已经由金佰利公司招聘录用并工作多年。上诉人与金佰利公司签订的劳务派遣协议及上诉人与端婷婷等45名职工签订的劳动合同均非双方真实意思表示，也违反《中华人民共和国劳动合同法》第六十六条关于劳务派遣的禁止性规定，是无效协议。金佰利公司与上诉人签订劳务派遣协议没有改变上述45人的工作地点和岗位，只是为了规避其应承担用人单位的法律义务。端婷婷等45名职工实际用工和用人单位均为金佰利公司。因此承担缴纳公积金义务实际主体应当是金佰利公司。二、原审法院认定被上诉人作出的行政行为不属于行政处罚属于适用法律错误。首先，端婷婷等45名职工向被上诉人投诉时间是2019年2、3月份，投诉主张的是2008年-2014年期间未交的住房公积金，端婷婷等45名职工一直在金佰利公司工作，从未向上诉人主张过缴纳住房公积金。被上诉人是依据《住房公积金管理条例》第三十八条规定作出《责令限期缴存决定书》，责令上诉人为端婷婷等45名职工补交在职期间少交的住房公积金合计474619元。《住房公积金管理条例》第三十八条是在该条例第六章罚则中条款，因此该限期缴存决定属于行政处罚。该行政决定书违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的规定。三、原审法院审判程序违法。原审法院以被上诉人未提交法庭质证的所谓“证据五:立案审批表、行政执法案件移交审批表”认定被上诉人对端婷婷等45人投诉履行了立案受理程序，但在一审举证期满前甚至在开庭质证时，被上诉人均没有提交该证据，开庭结束后法院也没有组织双方对所谓的“证据五”质证。综上，请求二审法院：1.撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求或者发回重审；2.本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人南京公积金中心辩称，一、原审法院认定上诉人为端婷婷等45名投诉职工签订劳动合同的劳务派遣企业，是投诉职工的用人单位，应当依法为职工补缴住房公积金，该事实认定清楚。《住房公积金管理条例》第二十条第一款规定，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。第三十八条规定，违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。《南京市住房公积金缴存细则》(宁政规字（2013）17号)第四条规定，在职职工为下列人员:……(二)与单位依法订立劳动合同并领取工资的劳动者(包括劳务派遣人员和进城务工人员);……劳务派遣企业在与用人单位签订劳务合作协议时，应当将劳务派遣人员中的在职职工住房公积金的承担和缴存方式在协议中明确；未明确的，其住房公积金的缴存由劳务派遣企业承担。投诉人端婷婷等45名职工分别与上诉人签订了劳动合同，上诉人为投诉职工的用人单位。上诉人与金佰利公司签订的劳务派遣协议中未明确住房公积金缴存承担主体。一审法院认定上诉人与端婷婷等45名劳动者分别签订劳务派遣劳动合同书，双方在各自合同期限内存在劳动关系，上诉人为端婷婷等45名劳动者在此期间的用人单位，负有按时、足额缴存住房公积金的法定义务。事实认定清楚。上诉人主张其与金佰利公司签订的劳务派遣协议，与端婷婷等45名职工签订的劳务合同均非双方真实意思表示，无证据证明。二、被上诉人作出《责令限期缴存决定书》不是行政处罚行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类有警告、罚款、没收违法所得等情形，而《责令限期缴存决定书》是被上诉人根据《住房公积金管理条例》作出的行政决定，系责令上诉人限期缴存应缴未缴的住房公积金，不是罚款。三、被上诉人根据原审法院要求已提交立案审批表、行政执法案件移交审批表等材料，程序合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。被上诉人根据法院的要求按期补充提交了“立案审批表、行政执法案件移交审批表”，法院亦已接收该组证据材料，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明，原审认定的事实属实，本院予以确认。 另查明，中欣公司与金佰利公司于2008年1月1日签订劳务派遣协议书，该协议第一条约定，中欣公司依据金佰利公司的要求，自2008年1月1日起派遣一定数量的劳务人员到金佰利公司工作。派遣期限不得少于两年，详见附件《被派遣劳动者明细表》中约定的被派遣劳动者的派遣起止时间。第四条约定，金佰利公司应向中欣公司支付的派遣费用包括社会保险费用（包括企业承担部分和被派遣劳动者个人承担部分）；金佰利公司应向中欣公司支付的劳务派遣服务费用：25元/人/月；确因金佰利公司原因而产生的一次性经济补偿金、赔偿金等。 之后，中欣公司与金佰利公司再次签订劳务派遣协议书，该协议第一条约定，中欣公司依据金佰利公司的要求，自2015年1月1日起派遣一定数量的劳务人员到金佰利公司工作。派遣期限不得少于两年，详见附件《被派遣劳动者明细表》中约定的被派遣劳动者的派遣起止时间。第四条约定，金佰利公司应向中欣公司支付的派遣费用包括社会保险费用（包括企业承担部分和被派遣劳动者个人承担部分）及住房公积金；金佰利公司应向中欣公司支付的劳务派遣服务费用：25元/人/月；其他应由金佰利公司承担的一次性派遣费用，如经济补偿金、赔偿金等。 案涉《责令限期缴存决定书》附表《住房公积金补缴测算明细表》中认定案涉45名劳动者的补缴时间段开始时间最早为2008年1月，截止时间最晚为2014年8月。 本院认为，本案中，双方当事人对于被上诉人作出行政行为的职权并无异议，本院经审查予以认可。上诉人对案涉行政行为提出的异议主要围绕以下三个方面，本院分别述评如下： 一、关于上诉人认为其并非为案涉45名劳动者补缴住房公积金的义务主体的主张。本院认为，根据在案证据，上诉人与案涉45名劳动者签订了劳务派遣劳动合同，根据《中华人民共和国劳动合同法》第五十八条第一款规定：“劳务派遣单位是本法所称用人单位，应当履行用人单位对劳动者的义务。”由此，上诉人与案涉45名劳动者在合同期限内存在劳动关系，上诉人作为用人单位，负有《住房公积金管理条例》第二十条第一款规定的及时、足额缴存住房公积金的义务。同时，上诉人与案外人金佰利公司签订了劳务派遣协议书，对派遣人员数量、派遣期限、劳动报酬和社会保险费的数额与支付方式以及违反协议的责任等作出了约定，但未对派遣员工的在职职工住房公积金的承担和缴存方式进行明确。参照2013年发布的根据《住房公积金管理条例》《南京市住房公积金管理条例》制定的《南京市住房公积金缴存细则》第四条第三款的规定：“劳务派遣企业在与用人单位签订劳务合作协议时，应当将劳务派遣人员的在职职工住房公积金的承担和缴存方式在协议中明确；未明确的，其住房公积金的缴存由劳务派遣企业承担。”由此上诉人作为劳务派遣企业因与金佰利公司签订的劳务派遣协议书中未就案涉45名劳动者的在职职工住房公积金的承担和缴存方式进行明确，故前述劳动者在职期间的住房公积金的缴存应由上诉人承担。故被上诉人经调查认定上诉人应为案涉45名劳动者补缴少缴的住房公积金，具有事实和法律依据。上诉人主张其不应为案涉45名劳动者补缴住房公积金，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。 二、关于上诉人认为即使其系为劳务派遣人员缴纳住房公积金的义务主体，但是案涉45名劳动者身份为进城务工人员，2013年10月1日开始实施的《南京住房公积金缴存细则》中才明确规定了劳务派遣人员及进城务工人员属于缴存对象，故上诉人自此前述细则生效之日起才负有为案涉45名劳动者缴纳公积金的义务，故补缴的相应期限应自2013年10月1日起至劳动者签订的劳务派遣合同期限止的主张。本院认为，住房公积金制度系我国自上个世纪90年代开始的城镇住房制度改革的重要内容，以国家统一政策目标指导，地，地方分别决策为原则住房公积金制度有着较强的政策性及地方特点。同时，随着实践中用工制度的变化发展以及地方政府因地制宜的解决方案，住房公积金在各类企业特别是非公有制企业的建制缴存的相关制度规定，有着政策性变化的特点。具体到本案，1999年国务院《住房公积金管理条例》第二条中规定了我国境内住房公积金的缴存对象为“单位及其在职职工”。2006年，依据国务院《住房公积金管理条例》及有关法律、法规，结合南京市实际，南京市制定并发布了《南京市住房公积金管理条例》，该条例第四条中规定，“单位及其在职职工”应当按时、足额缴存住房公积金。同年，南京市人民政府发布了依据《南京市住房公积金管理条例》制定的《南京市住房公积金缴存细则》。该细则第四条第一款规定：“在职职工为下列人员：（一）国家机关、事业单位人员。（二）与单位依法订立劳动合同并领取工资的劳动者。（三）经有关管理部门认定与单位有劳动关系并领取工资或者伤残津贴的劳动者。”2013年，南京市人民政府再次发布了《南京市住房公积金缴存细则》，该细则第四条第一款规定：“在职职工为下列人员：（一）国家机关、事业单位人员在编并领取工资人员；（二）与单位依法订立劳动合同并领取工资的劳动者（包括劳务派遣人员和进城务工人员）；（三）经有权部门认定与单位有劳动关系并领取工资或者伤残津贴的劳动者。”根据前述文件的沿革发展可以看出，在《住房公积金管理条例》《南京市住房公积金管理条例》均规定了“在职职工”为住房公积金的缴存对象的基础上，南京市的职能部门根据上述规定，结合南京市的实际情况，在2006年制定缴存住房公积金的相关规范性文件中将“在职职工”的具体内容进行了细化，并于2013年对“在职职工”的具体内容进行了修改完善。从效力上看，2006年及2013年的《南京市住房公积金缴存细则》中对“在职职工”范围的相关规定，是对“在职职工”的认定标准的具体化，便于实务中相关缴存权利义务主体的理解和把握，其内容并不违反上位法规的相关规定；从内容上看，2006年的《南京市住房公积金缴存细则》第四条第一款与2013年的《南京市住房公积金缴存细则》第四条第一款就“在职职工”的认定标准一致，且2006年的《南京市住房公积金缴存细则》中“在职职工”的规定也未将“劳务派遣人员和进城务工人员”排除在外。由此，仅仅因为2013年的《南京市住房公积金缴存细则》第四条第一款第二项中“包括劳务派遣人员和进城务工人员”的特别标注，而将该规定理解为自2013年的《南京市住房公积金缴存细则》生效之日起“在职职工”的范围才包括劳务派遣人员和进城务工人员，是对前述规定的片面、错误理解。同时，也需要指出的是，在住房公积金愈来愈成为职工收入的重要组成部分的情况下，根据南京市的相关规定，在“在职职工”缴存住房公积金上，职能机关因区分进城务工人员和城镇居民而在补缴认定中采用不同的执法标准，不仅不具有操作上的可行性，更是损害了劳动者平等就业、平等获得劳动报酬的基本权利。综上，上诉人的该主张缺乏事实和法律依据，本院亦不予采纳。 三、关于上诉人认为为案涉45名职工补缴2008-2014年期间未缴纳的住房公积金属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的违法行为在两年内未被发现而不再给予行政处罚的情形的主张。本院认为，根据在案证据，被上诉人依据《住房公积金管理条例》第三十八条的规定作出了案涉《责令限期缴存决定书》。《住房公积金管理条例》第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”由此，该条规定赋予了住房公积金管理机关责令相关单位履行其应当履行的及时、足额缴纳住房公积金的义务的职权。该条规定不包含增加单位义务或者减损单位权益的惩戒的内容，性质上不属于行政处罚。上诉人主张依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定不应再给予行政处罚的主张，缺乏法律依据，本院亦不予支持。 另外，上诉人在上诉时主张原审被告提交的证据五，即立案审批表、行政执法案件移交审批表，未在举证期限内及开庭质证时提交，开庭结束后原审法院也未组织双方对前述证据进行质证，原审法院对前述证据予以认定，审判程序违法。经查，原审法院于2020年4月29日下午在该院第十一法庭组织原审原、被告进行质证。质证中，法院审查认为原审被告作出的书面的受理材料和立案材料涉及对行政行为合法性的审查，责令原审被告在七日内向法庭提交前述材料。同时，法庭向原审原告询问，原审被告提交前述材料后是否需邮寄给原审原告或者请原审原告再次前来法庭发表质证意见。原审原告陈述原审被告应在举证期限内提交证据，庭后提交的证据均不应作为被诉行政行为合法的依据，对于原审被告庭后提交的证据均不予认可。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”本案中，原审被告经原审法院责令，提交了受理及立案的证据，原审原告对此证据亦发表了相关意见，故前述证据可以作为原审法院认定事实的依据，原审法院的审理程序并不违反行政诉讼法的相关规定。 综上，上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京中欣人力资源有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘苏文 审判员  王 燕 审判员  李丹丹 二〇二〇年十一月十八日 书记员  韩卓君