北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行终16号上诉人邵凤茹，女，1962年7月25日出生，汉族，住天津市蓟州区。委托代理人郭志宇，北京市国汉律师事务所律师。被上诉人天津市蓟州区生态环境局，住所地天津市蓟州区城关镇迎宾路。法定代表人王学利，局长。参加诉讼行政机关负责人邱士军，副局长。委托代理人孙淑君，女，天津市蓟州区生态环境局工作人员。委托代理人刘剑，天津光明律师事务所律师。被上诉人天津市蓟州区穿芳峪镇人民政府，住所地天津市蓟州区穿芳峪镇。负责人金福鹏，镇长。委托代理人陈秀利，天津市蓟州区穿芳峪镇人民政府工作人员。委托代理人刘家祥，北京汇融（天津）律师事务所律师。上诉人邵凤茹因履行监管职责一案，不服天津铁路运输法院（以下简称一审法院）作出的（2017）津8601行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人邵凤茹及其委托代理人郭志宇，被上诉人天津市蓟州区生态环境局（原名天津市蓟州区环境保护局，以下简称蓟州区环境局）的委托代理人孙淑君、刘剑，被上诉人天津市蓟州区穿芳峪镇人民政府（以下简称穿芳峪镇政府）的委托代理人陈秀利、刘家祥到庭参加诉讼。被上诉人蓟州区环境局副局长邱士军作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。2017年9月29日，邵凤茹因要求蓟州区环境局、穿芳峪镇政府履行监管职责，向一审法院提起诉讼，请求判决蓟州区环境局及穿芳峪镇政府对邵凤茹居住地附近门厂的喷漆污染行为履行监管职责。一审法院经审理查明，天津富康木制品有限公司（以下简称富康木业）于2016年12月27日注销，原址现有企业为天津柏林斯润木制品有限公司（以下简称柏林斯润），于2016年11月9日注册成立。蓟州区环境局接邵凤茹举报后，分别于2016年4月19日、2016年4月29日、2016年5月25日、2016年7月26日进行了现场检查。2016年4月19日现场检查时发现该企业正在生产，主要生产木门，生产工艺为实木板材-切割-抛光-组装-喷漆-成品，抛光过程中有布袋除尘，喷漆房有水帘设施，该公司无环保部门的验收手续，当日作出并向富康木业送达了《责令改正违法行为决定书》，2016年4月29日进行现场检查时发现，富康木业无环境保护主管部门的审批，检查时已经停产，作出并向富康木业送达了《建设项目审批手续通知书》，责令富康木业于2016年5月29日到相关部门补办环评手续。2016年5月25日现场检查时，富康木业未生产，在穿芳峪镇政府的配合下，由蓟县工业和信息化委员会（以下简称工信委）对富康木业进行强制断电。2016年7月26日现场检查时，富康木业未生产，厂区已断电，该公司未按环保部门规定的时限内补办环评手续，执法人员现场监督其拆除污染防治设施。蓟州区环境局又分别于2017年2月9日、4月12日、6月7日、8月3日对原富康木业的经营地址进行现场检查，现场无人看守，大门上锁，未发现生产迹象。于2017年9月21日对天津市柏林斯润有限公司（原富康木业的经营地址）进行现场检查，发现该公司新建项目的厂房及喷漆房已建成，生产设备未安装，未报批建设项目环境影响报告书、报告表，对该违法行为进行立案并进行了行政处罚。另查明，穿芳峪镇政府接邵凤茹举报后，同蓟州区环境局于2016年5月18日共同到富康木业进行现场检查，发现富康木业在未办齐环保审批手续的前提下仍在生产，蓟州区环境局告知穿芳峪镇政府协调相关单位对该企业进行断电处理。2016年5月20日，穿芳峪镇政府就关于对富康木业进行断电处理事宜报蓟县人民政府请示。2016年7月19日，经群众举报现场检查时发现富康木业仍在生产，再次就关于对富康木业进行断电处理事宜报蓟县人民政府请示。工信委分别于2016年5月23日、2016年7月19日向富康木业送达了停止供电的通知。还查明，2017年3月9日，邵凤茹家属同蓟州区穿芳峪镇企经委签订了信访化解协议，就2016年以来，邵凤茹一家反映富康木业问题并由此引发的一系列信访问题，穿芳峪镇企经委代补给邵凤茹一家35万元，邵凤茹家属承诺就反映富康木业问题及由此引发的一系列信访问题彻底解决，今后不再就上述信访问题进行任何形式的信访，也不再追究涉事各方的任何法律责任。一审法院认为，本案的争议焦点如下：1．邵凤茹是否具有原告的主体资格；2．邵凤茹的起诉是否已经超过起诉期限；3．穿芳峪镇政府是否为适格的被告；4．邵凤茹明确的诉讼请求是否为新的诉讼请求及蓟州区环境局是否履行法定职责。针对上述争议焦点，一审法院认为：一、邵凤茹具有本案原告的主体资格。理由如下：蓟州区环境局及穿芳峪镇政府抗辩称，富康木业附近的养殖场系孙海峰所有，该事实经生效的民事判决进行确认，且邵凤茹及家人不能将养殖场作为合法的居住地，邵凤茹对其所主张的权益不具有正当性，故邵凤茹主体不适格。根据行政诉讼法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。“与行政行为有利害关系”即为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理。虽然养殖场系孙海峰个人所有，依法应当由其行使行政诉权，但考虑到邵凤茹同孙海峰系母子关系，其共同居住的房屋、养殖场均与富康木业相邻，有关养殖场腾迁的问题由母子共同确认，因反映富康木业的喷漆行为所签订的信访化解协议也是邵凤茹的家庭成员共同承诺，且邵凤茹认为富康木业喷漆行为对自身及家庭产生的影响是蓟州区环境局及穿芳峪镇政府没有履行法定职责造成的，其与家人通过多种途径反映，要求蓟州区环境局及穿芳峪镇政府履行相应的法定职责，因此，可以认定邵凤茹是具有行政法意义上的利害关系人，具有主体资格，故对蓟州区环境局及穿芳峪镇政府的相关抗辩意见一审法院不予采信。二、邵凤茹的起诉未超过起诉期限。理由如下：邵凤茹与儿子孙海峰一直通过电话、信访局网站进行投诉等形式要求蓟州区环境局及穿芳峪镇政府履职。邵凤茹最后一次通过电话形式要求履职是在2016年5月20日，邵凤茹及家人最后一次通过信访网站反映问题的时间是2017年3月9日。邵凤茹及家人接到相关信访事项的复查意见后并未申请过复核而是提起诉讼。虽然，根据相关法律规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼的受案范围，但鉴于邵凤茹及家人多途径、多渠道持续要求蓟州区环境局及穿芳峪镇政府履职的实际情况，信访是邵凤茹及家人认为要求蓟州区环境局及穿芳峪镇政府履职的有效方法之一，所以，邵凤茹最后一次请求蓟州区环境局及穿芳峪镇政府履职的时间应认定为2017年3月9日，确定起诉期限的起点应当以该日为准，行政机关履职期限是2个月，起诉期限是6个月，邵凤茹于2017年9月29日向一审法院提起诉讼，并未超过起诉期限。同时，根据相关法律规定，蓟州区环境局及穿芳峪镇政府认为邵凤茹起诉超过法定期限的，由蓟州区环境局及穿芳峪镇政府承担举证责任，但蓟州区环境局及穿芳峪镇政府并未提交相关证据予以证实，故不能认定邵凤茹起诉超过起诉期限。三、穿芳峪镇政府不是适格的被告。理由如下：不履行法定职责是指负有法定职责的行政机关，在行政相对人提出申请后，拒绝履行、拖延履行或者不完全履行，让违法行为处于持续状态，使相对人的权益得不到保护。然而，构成不履行法定职责的前提条件是行政机关负有法定职责，法定职责应当包括：（1）法律、法规及规章、规范性文件规定的职责义务；（2）根据上级行政机关指令产生的义务；（3）先前行为引起的附随义务。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条已经明确规定了乡、民族乡、镇的人民政府应行使的职权，穿芳峪镇政府并没有对相关企业污染环境行使监管的职责，故穿芳峪镇政府不是适格的被告。四、邵凤茹变更后的诉讼请求不属于新的诉讼请求，且蓟州区环境局已经履行了法定职责。理由如下：第一，经审理查明，自邵凤茹首次要求蓟州区环境局及穿芳峪镇政府履职之日即2016年4月19日至本案立案之日，邵凤茹居住地附近同一经营地址的门厂存续过两家企业，一企业是富康木业，该公司于2016年12月27日注销，另一企业为柏林斯润，该公司于2016年11月9日注册成立。该两家企业经营范围、注册地址、存续形式均一致，邵凤茹无法确定该企业的具体名称，更无法得知两家企业发生变更的具体情况，邵凤茹只能对该地址存在的企业概括请求蓟州区环境局及穿芳峪镇政府履行法定职责，因此，邵凤茹要求蓟州区环境局及穿芳峪镇政府对居住地附近门厂的喷漆污染行为履行监管职责不属于新的诉讼请求，不应另案处理。第二，针对上述企业，蓟州区环境局于2016年4月19日第一次接邵凤茹举报后立即对富康木业进行了现场检查，检查时发现该企业无环保验收手续，当日作出并向富康木业送达了《责令改正违法行为决定书》。2016年4月29日，蓟州区环境局再次对富康木业进行现场检查，检查时该企业已经停产，无环境保护主管部门的审批，当日作出并向富康木业送达了《建设项目审批手续通知书》，责令富康木业于2016年5月29日前到相关部门补办环评手续。后蓟州区环境局于2016年5月25日、2016年7月26日对富康木业进行了现场检查，两次检查时该企业均未生产，在此期间蓟州区环境局在相关单位的配合下对富康木业进行了强制断电，并拆除了防治污染设施，致使该企业已无生产的可能性。同时，虽然富康木业于2016年12月27日已经注销，且邵凤茹及家属于2017年3月9日就富康木业污染问题同相关部门签订了信访化解协议、领取了补偿款35万元并承诺不再信访、不再追究任何一方的法律责任，但是蓟州区环境局仍然依照相关规定，对于投诉较多的企业即原富康木业的经营地址加大了抽查力度，在2017年至本案成诉前多次对其进行现场检查，现场无人看守，大门上锁，未发现生产迹象。在2017年9月21日对柏林斯润进行现场检查时，发现该公司新建项目的厂房及喷漆房已建成，生产设备未安装，未报批建设项目环境影响报告书、报告表，对该违法行为进行立案并进行了行政处罚，后续对该厂进行现场检查时均未生产。蓟州区环境局的上述行为可以认定为其已经履行了相应的法定职责，邵凤茹持续反映有厂子在生产，蓟州区环境局没有履行职责并没有相应的事实及法律依据，故邵凤茹的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条、第六十六条、第七十条的规定，一审法院判决驳回邵凤茹的诉讼请求。邵凤茹不服一审判决，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实及理由为：1．一审判决认定事实错误，穿芳峪镇政府是本案适格主体，涉案工厂持续建设，一审法院认定该企业无生产可能性错误。2．一审法院认证错误，涉案工厂一直是持续建设状态，污染行为存在，原告及家人一直在投诉信访；一审法院调取的证据能证明污染持续存在，被上诉人监管不到位；被上诉人提供的抽查记录没有录音录像辅助，不符合情理法。3．举证责任分配错误，被上诉人未提交其全面履行职责的证据。蓟州区环境局答辩称，蓟州区环境局严格依法履行了日常监管职责；蓟州区环境局接到举报后，已经依法完全履行了法定职责；上诉人一家持续信访行为，不能成为评判蓟州区环境局行政行为的依据。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。穿芳峪镇政府答辩称，穿芳峪镇政府不是本案的适格被告；邵凤茹的起诉已经超过诉讼时效；穿芳峪镇政府作为基层行政机关，已经在法定权限范围内最大限度地配合相关有执法权限的部门履行了法定职能，并不存在不作为或怠于管理的情况；邵凤茹不具备作为本案原告的主体资格；邵凤茹的诉讼请求不明确；邵凤茹所称富康木业污染问题已经不存在。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。各方当事人在法定举证期限内提交的证据已经一审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。邵凤茹关于一审法院认证错误的上诉意见，本院不予支持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，蓟州区环境局作为环境保护主管部门，具有对本辖区的环境保护工作监督管理的法定职权。本案中，蓟州区环境局接邵凤茹举报后多次对富康木业及柏林斯润进行现场检查，向富康木业制作并送达了《责令改正违法行为决定书》《建设项目审批手续通知书》，在相关单位的配合下对富康木业进行了强制断电，拆除了污染防治设施，对柏林斯润未报批建设项目环境影响报告书、报告表的违法行为进行立案并进行了行政处罚，可以认定为其已经履行了相应的法定职责，且邵凤茹及家属于2017年3月9日就富康木业污染问题同相关部门签订了信访化解协议、领取了补偿款35万元并承诺不再信访、不再追究任何一方的法律责任，故邵凤茹认为蓟州区环境局监管不到位，没有全面履行职责的上诉意见缺乏相应的事实根据及法律依据，本院不予支持。公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责的前提是该项职责应属于该行政机关的法定职责范围。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。本案中，根据上述规定及穿芳峪镇政府提供的《蓟县乡镇党委、政府职能配置、内设机构和人员编制方案》中关于乡镇政府主要职责的规定，邵凤茹要求穿芳峪镇政府对其居住地附近门厂的喷漆污染行为履行监管职责不属于穿芳峪镇政府的法定职责，邵凤茹认为穿芳峪镇政府是本案适格主体的上诉理由，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。上诉人邵凤茹的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人邵凤茹负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  程 娜审 判 员  张 岩审 判 员  王 斌二〇二〇年十一月十八日法官助理  李晓飞法官助理  孙昂然书 记 员  张媛媛