江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏01行终611号 上诉人（原审原告）王道河，男，1953年8月7日生，汉族，住南京市栖霞区。 委托代理人王颖慧（系上诉人王道河之女），女，1979年10月12日生，汉族，住南京市栖霞区。 委托代理人韩海祥，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京经济技术开发区管理委员会，住所地南京市栖霞区新港大道**。 法定代表人沈吉鸿，南京经济技术开发区管理委员会主任。 委托代理人陈颖。 委托代理人金荣，江苏永衡昭辉律师事务所律师。 上诉人王道河因诉被上诉人南京经济技术开发区管理委员会（以下称南京经开区管委会）城建行政强制一案，不服原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1831号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，2015年12月28日，南京经济技术开发区管理委员会房屋征收办公室（以下称南京经开区征收办）发布《拆迁通知》，决定对栖霞街道西花村、摄山村、红梅村红线范围内部分村组的房屋、附着物实施拆迁。2016年2月23日，南京经开区征收办再次发布《拆迁通知》称，对位于项目红线内××街道××山村、××、红梅村的房屋进行拆迁，并通知相关事宜。2017年2月15日，南京经开区征收办发布《征收公告》，公告“项目名称”为“南京紫金（新港）科技创业特别社区（北片）环境综合整治项目”（以下称案涉项目），公告“征收范围”为“东至华能电厂、南至疏港大道、西至栖霞街道摄山村工农路、北至便民河、长江沿岸。”等等。同日，南京经开区征收办发布《征收通知》，通知项目红线范围内的栖霞街道摄山村的房屋征收事宜，包括政策咨询、征收起始时间、被征收人需准备的材料等。后王道河在征收范围内的坐落于南京市栖霞区的房屋（以下称案涉房屋）被拆除。王道河称案涉房屋于2019年11月2日被不明身份的人拆除，认为该拆除行为系由南京经开区管委会所为，故诉至原审法院，请求确认南京经开区管委会强制拆除王道河案涉房屋的行为违法。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，王道河主张南京经开区管委会强制拆除了案涉房屋，并提供了案涉房屋被拆除前后的视频资料以及相关征收拆迁公告文件等证据材料，以此证明该事实。南京经开区管委会认可其公布了案涉相关文件，但否认其对王道河的案涉房屋实施了拆除。因王道河提交的视频资料仅系案涉房屋拆除前后的客观状况，而非拆除过程，不足以证明南京经开区管委会对王道河的案涉房屋实施了拆除行为，且王道河在起诉状中亦称案涉房屋被多名不明身份的人员使用挖掘机等机械设备予以强制拆除。王道河仅以南京经开区管委会发布了案涉相关文件、整治项目征收拆迁工作系由南京经开区管委会实施，未能提交其他相关证据，即认为南京经开区管委会拆除了其案涉房屋，在南京经开区管委会予以否认的情况下，显然证据不足，缺乏相应的事实根据。综上，根据查明的案件事实与在案证据材料，王道河主张南京经开区管委会强制拆除了其案涉房屋缺乏相应的事实根据，王道河提起的本案诉讼不符合提起行政诉讼的法定条件，依法应不予立案；已经立案的，应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回了王道河的起诉。 上诉人王道河上诉称，上诉人提交的证据可以证明被上诉人南京经开区管委会为本案适格主体，尽到了初步证明责任,被上诉人南京经开区管委会应当举证证明其与案涉房屋被强制拆除行为无关。上诉人的起诉符合法定的起诉条件，原审裁定认定事实及适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（宁政规字〔2015〕15号）第九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条之规定，在集体土地征收过程中，仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及地上建筑物的职权，发布公告即为履行该职权的具体表现。在房屋所使用的土地在征收范围的情况下，除非市、县级人民政府能够证明该强制拆除行为系由其他责任主体实施。否则，人民法院可以依据上述规定推定强制拆除行为的主体系市、县级人民政府或由其委托的主体所实施。本案中，被上诉人南京经开区管委会系国家级经济技术开发区的管理机构。被上诉人的内设机构南京经开区征收办分别于2015年12月28日和2016年2月23日发布的两份《拆迁通知》、于2017年2月15日发布的《征收公告》、《征收通知》、上诉人的案涉房屋被强制拆除的视频（光盘）等证据可以证明上诉人所有的案涉房屋在案涉项目征收范围内，且被诉强制拆除行为发生在案涉项目实施期间，拆除上诉人房屋是案涉项目征收工作推进的关键组成部分，符合被上诉人的行政意图及目的，被上诉人显然是上诉人案涉房屋被拆除的受益主体，故被上诉人应对上诉人的案涉房屋被违法强制拆除承担法律责任。且上述《拆迁通知》《征收公告》《征收通知》等文件足以证明南京经开区管委会系案涉项目的征收实施主体，负责该项目的组织实施并起到主导作用，应对案涉强制拆除行为的合法性提供相应的事实根据并承担相应的法律责任。被上诉人如果认为案涉房屋的灭失与其无关，应当举证予以证明，如果不能完成举证责任，即应对上诉人案涉房屋的灭失承担法律责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。强制拆除房屋行为是对公民的重大财产权利造成严重不利影响的行为，无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上人民政府组织实施。根据法律和政策规定，集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等都应当由县级以上人民政府组织进行，而街道办事处、村民委员会、居民委员会在实施过程中的行为应当视为委托，相关责任应当由县级人民政府承担。即便如村民委员会等民事主体具体组织实施了案涉强制拆除行为，因民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除的权力，相应行为也应当视为系受被上诉人委托所为，法律责任应当由被上诉人承担。此外，南京市中级人民法院（2020）苏01行终213号案的案情与本案基本相同，该案二审行政裁定撤销了原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1832号行政裁定并指令南京江北新区人民法院继续审理，根据类案同判的规定，本案也应当指令南京江北新区人民法院继续审理。综上，被上诉人南京经开区管委会系本案适格被告，上诉人王道河的起诉符合法定的起诉条件，原审裁定认定事实及适用法律错误，故提起上诉,请求二审法院依法撤销原审裁定，指令南京江北新区人民法院继续审理。 被上诉人南京经开区管委会未提交书面答辩意见，当庭辩称，被上诉人收到了（2020）苏01行终213号行政裁定书，对该案由南京江北新区人民法院继续审理也予以认可。被上诉人在原审法院的答辩意见是被上诉人不是上诉人所诉的案涉拆除行为的实际实施人，南京市中级人民院认为被上诉人应当举证证明未实施相关强制拆除行为。被上诉人收到（2020）苏01行终213号行政裁定书后，对拆除上诉人案涉房屋的具体实施主体进行了调查。上诉人是知道拆除案涉房屋的实施单位的，上诉人在案涉房屋被拆除时报警，公安机关出警并做了笔录。被上诉人将在指令继续审理的程序中申请人民法院调取相关证据以证明拆除上诉人案涉房屋的具体实施单位。 本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院另查明，根据江苏省机构编制委员会办公室《关于印发〈南京江北新区人民法院职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》和本院《关于南京江北新区人民法院依法履职的通知》，南京铁路运输法院于2020年7月1日起停止履职，原由南京铁路运输法院集中管辖的一审行政诉讼案件，由南京江北新区人民法院集中管辖。原由南京铁路运输法院裁判的案件，如上诉后二审发回重审、指令继续审理的，由南京江北新区人民法院办理。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人王道河的起诉是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项和第（三）项规定的起诉条件，即南京经开区管委会是否为本案适格被告以及王道河提起本案诉讼是否具有事实根据。 行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（宁政规字〔2015〕15号）第九条规定：“征收集体土地涉及房屋补偿安置工作实行属地负责制。区政府是补偿安置工作的责任单位，负责本区内补偿安置工作，落实具体的政府部门作为实施单位。实施单位承办本区内补偿安置事务。征（用）地）地单位与实施单位应当共同做好补偿安置工作rdquo;上述规定明确了征收集体土地及对地上房屋进行补偿安置的法定实施主体，职权之所在，即义务之所在，亦即责任之所在。因此，在无主体对案涉强制拆除行为负责、被上诉人亦未能提交证据证明案涉强制拆除行为不是其实施的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，上诉人王道河并未收到责令交出土地、限期拆除决定等行政法律文书，因而无法通过行政行为的署名认定强制拆除的责任主体。在这种情形下，应当降低起诉人的证明责任。王道河在起诉时向原审法院提交的《拆迁通知》《征收公告》《征收通知》、案涉房屋被拆除前后的视频资料等证据可以初步证明，南京经开区管委会为实施案涉项目，对位于案涉项目红线范围内集体土地上的房屋进行征收。案涉房屋位于案涉项目征收范围内，征收人与被征收人未能达成补偿安置协议，因案涉房屋的强制拆除行为与案涉项目的征收行为具有高度关联性，南京经开区管委会作为案涉项目的征收主体，负有案涉房屋所在区域征收与补偿的法定职责，且亦为案涉房屋拆除行为的利益相关方，在双方未达成补偿安置协议且案涉房屋被强制拆除的情况下，除非有相反证据予以证明，否则举证责任应当由南京经开区管委会承担。在南京经开区管委会未能举证证明强制拆除案涉房屋不是其所为的情况下，应承担举证不能的法律责任。本案中，南京经开区管委会虽否认对案涉房屋实施了强制拆除行为，但并未提交相应的证据予以证明，在王道河已经提供了初步证据的情况下，原审法院应当依法分配举证责任并据以作出认定，原审法院将举证责任分配由王道河负担，并据以认定王道河的起诉缺乏事实根据、裁定驳回王道河的起诉确有错误，应当依法予纠正。本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销原南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1831号行政裁定； 二、本案指令南京江北新区人民法院继续审理。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年十一月二十四日 书记员 刘晓春