河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终602号上诉人（原审被告）中牟县狼城岗镇人民政府，住所地河南省中牟县狼城岗镇人民路**，统一社会信用代码114101227407211103。法定代表人胡河林，镇长。委托代理人赫中奎，河南牟山律师事务所律师。委托代理人曹全超，河南牟山律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李红亮，男，汉族，1980年5月7日出生，住河南省中牟县。委托代理人段文娟，河南天坤律师事务所律师。委托代理人岳莎莎，河南天坤律师事务所律师。上诉人中牟县狼城岗镇人民政府因与被上诉人李红亮行政强制违法一案，不服河南省中牟县人民法院（2020）豫0122行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过互联网方式对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：案外人屈权、李刘旺于2017年3月7日与王西锋签订《土地承包合同》，二人承包王西锋位于狼城岗镇辛庄村二十七亩农用耕地，承包期限自2017年10月30日至2027年10月30日。后屈权将其承包的辛庄村土地交原告李红亮使用。原告在其上建设了案涉房屋。因郑州黄河湿地自然保护区人类活动清理整治工作的推进，2019年5月9日，被告及辛庄村委等工作人员就案涉房屋制作中牟县黄河湿地遥感监测人类活动点位构筑物（建筑物）调查统计表（编号ZM-NS-094）一份，该统计表显示，李红亮案涉房屋为管理房，砖、彩瓦结构，面积60㎡。李红亮在该统计表上签字。2019年8月28日，被告作出拆除通知书，主要内容为：“经查，你单位（××）在辛庄村占用四组土地修建的农田管理房未经规划，违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《郑州市城乡规划管理条例》之规定，责令你单位（××）自收到本通知书起3日内自行拆除，否则将依法强制拆除，造成的一切后果自行承担。”该通知书当事人签字处注明：“李红亮父母在现场未签字”，但未见现场照片、录像等其他证明送达过程的证据。2019年12月27日，被告将案涉房屋拆除。原告认为被告强制清除其房屋的行为侵犯其合法权益，诉至原审法院。原审法院认为：本案被诉行为属于行政强制事实行为，具有可诉性。本案中，原、被告均认可案涉房屋系原告所建的事实，原告是本案的适格主体。被告狼城岗镇政府承认其实施了拆除案涉房屋的行为，狼城岗镇政府应对其行政强制事实行为的合法性承担举证责任。被告虽声称案涉房屋属违法建筑，被告系依法拆除，但未提供认定案涉房屋是违法建筑的法定证据材料，被告提交的郑政〔2019〕12号《郑州市人民政府关于印发郑州黄河湿地自然保护区人类活动清理整治工作方案的通知》等文件，不能作为认定案涉房屋系违法建筑的依据，其拆除行为无法律依据。且被告在强制拆除过程中，未履行行政强制法规定通知、催告、公告等行政强制程序，拆除程序违法。鉴于被诉行为系事实行为且已实施完毕，不具有可撤销内容，故应确认为违法。综上，原审法院依法确认被告清除原告李红亮位于狼城岗镇辛庄村房屋的行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决：确认被告中牟县狼城岗镇人民政府拆除原告李红亮位于狼城岗镇辛庄村的房屋的行为违法；案件受理费50元，由被告中牟县狼城岗镇人民政府负担。上诉人中牟县狼城岗镇人民政府不服，上诉称：请求撤销河南省中牟县人民法院（2020）豫0122行初92号行政判决书,查清事实后改判驳回被上诉人一审诉讼请求，或将本案发回重审。理由如下：一、被上诉人李红亮所诉房屋系违章建筑。被上诉人李红亮不是中牟县狼城岗镇辛庄村村民，按照法律规定其不能取得该村集体土地使用权。被上诉人李红亮在辛庄村四组建设的房屋未取得辛庄村村民委员会同意，更未取得规划建设许可，属于违章建筑。二、上诉人对被上诉人建设房屋拆除行为合法、有据。2019年12月27日，为深入贯彻中央关于生态文明建设和生态环境保护工作的决策部署，全面完成省、市关于黄河湿地自然保护区人类活动清理整治工作任务，中牟县黄河湿地违法建设活动专项整治工作领导小组下发了《中牟县黄河湿地自然保护区人类活动清理整治工作方案》（牟湿组〔2019〕3号文）要求按照属地管理原则，上诉人对辖区内326处违法建筑进行整治，被上诉人房屋包含其中。依据《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规的规定，上诉人向被上诉人送达了《拆除通知书》，并告知被上诉人享有的权利，被上诉人对此并无异议。且在拆除被上诉人房屋过程中，被上诉人李红亮全程在现场配合拆除，辛庄村村干部也全程在现场参与了拆除。因此，上诉人拆除被上诉人房屋的行为合法有据。综上，上诉人认为一审法院判决认定事实不清、证据不足。为此，特提起上诉，请求二审人民法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人李红亮辩称，一、答辩人所盖房屋系农业配套设施，并非违法建设。首先，答辩人虽不是中牟县狼城岗镇辛庄村村民，但依据《农村土地承包法》第五十二条之规定，其完全可成为案涉土地的合法使用权人。屈权（答辩人的姐夫）与王西锋签订的《土地承包合同》第五条第二项第5条约定“乙方可在承包的土地上建设与约定用途有关的生产、生活设施”，基于上述约定，答辩人为了看管树苗之便利，在自己经营的土地上盖配套设施符合合同约定。其次，答辩人建设的配套设施符合《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》【国土资发〔2014〕127号】中：“二、积极支持设施农业发展用地（二）合理控制附属设施和配套设施用地规模。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内”的规定。再者，上述通知规定：“二、积极支持设施农业发展用地（一）设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地”，按照此项规定答辩人建设该农业配套设施合法，无需办理农用地转用审批手续。综上所述，答辩人所盖房屋系农业配套设施，并非违法建设。二、答辩人不具有认定涉案房屋系违法建设的权力。《郑州市城乡规划管理条例》第六十四条规定“市、县（市）、上街区城乡规划主管部门负责对本区域内违法建设的认定、立案、调查取证、下达执法文书。县（市）、区人民政府负责组织有关部门和单位进行日常巡查，依法制止和拆除违法建设。”从上述规定可以看出，对违法建设享有认定、下达拆除决定的为城乡规划主管部门，被答辩人不具有认定违法建设的权力。三、被答辩人强拆答辩人房屋违反法律规定。依据《行政处罚法》、《行政强制法》的相关规定作出行政强制执行需要履行以下程序：有权的行政机关作出行政决定→当事人不申请复议也不自行拆除→书面催告→有权行政机关作出行政强制执行决定→进行公告→有权的行政机关依法强制拆除。结合本案，在中牟县城乡规划主管部门并未涉案房屋是否为违法建设进行认定的情况，中牟县狼城岗镇综合执法办公室就下发《拆除通知书》明显违法，首先，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的责令自行拆除的主体是城乡规划主管部门，因此中牟县狼城岗镇综合执法办公室没有权力责令答辩人自行拆除涉案房屋；其次，庭审中其提交的《拆除通知书》无法证明其向答辩人进行了有效的送达，因此被答辩人没有证据证明通过书面形式对答辩人进行了书面催告。再者，被答辩人提供的《郑州市人民政府关于印发郑州黄河湿地自然保护区人类活动清理整治工作方案的通知》、《中牟县黄河湿地自然保护区人类活动清理整治工作方案》仅仅是政府工作方案，并不是针对答辩人作出的行政决定书。最后，答辩人根本就没有在拆除现场，更不可能配合拆除，被答辩人所称不属实。综上所述，本案答辩人建造的房屋是否违法，应当由有关行政机关作出认定，被答辩人在没有作出行政决定、催告、强制执行决定及公告的情况下将答辩人的房屋强制拆除，没有事实依据及法律依据。因此被答辩人将答辩人房屋强制拆除的行政强制行为违法，二审法院应依法驳回被答辩人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审认定一致。本院认为，本案审理的焦点是上诉人中牟县狼城岗镇人民政府拆除被上诉人李红亮所建房屋的行政强制事实行为的合法性问题。上诉人辩称涉案房屋系违法建筑，应予拆除；即使如上诉人所称，涉案房屋系政府纳入黄河湿地自然保护区人类活动清理整治范围内的违法建筑，应当予以拆除，但是依据《中华人民共和国行政强制法》中关于行政机关在强制执行程序中应履行的法定程序规定，行政机关应依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。据此，上诉人拆除涉案房屋时并未履行上述法定程序，已构成违法强拆。故一审确认其拆除被上诉人涉案房屋的行政强制事实行为违法，有事实及法律依据。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中牟县狼城岗镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年十一月二十七日书记员  王卓奇