青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终100号 上诉人（原审原告）道力玛西，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）好同，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）加布利，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）艾日得民，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）聂太年，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）巴图孟克，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）毛卫，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）乌兰巴特尔，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）张太来，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）索那，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）仁欠多杰，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）才仁，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）叶格吉麦，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）同（童）格力格，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）斯日格林，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）乔金加布，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）吴利泽（俄力泽），住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）达乌兰，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）布义娜（布依娜），住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）白克，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）高永红，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）那日斯，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）才仁苏南木，住青海省格尔木市。 诉讼代表人张太来，男，住青海省格尔木市。 诉讼代表人吴利泽（俄力泽），男，住青海省格尔木市。 委托代理人那顺乌力吉，北京市道成（通辽）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青海省人民政府。住所：青海省西宁市。 法定代表人信长星，省长。 被上诉人（原审第三人）青海省格尔木农垦（集团）有限公司。住所：青海省格尔木市。 法定代表人刘宝世，董事长。 上诉人道力玛西、好同、加布利、艾日得民、聂太年、巴图孟克、毛卫、乌兰巴特尔、张太来、索那、仁欠多杰、才仁、叶格吉麦、同格力格、斯日格林、乔金加布、吴利泽、达乌兰、布义娜、白克、高永红、那日斯、才仁苏南木、才锋、特布登因与被上诉人青海省人民政府（以下简称省政府）、青海省格尔木农垦集团有限公司（以下简称农垦公司）其他一案，不服青海省西宁市中级人民法院（以下简称西宁中院）（2019）青01行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院作出（2019）青行终130号行政裁定，撤销原判，发回重审。西宁中院于2020年7月20日作出（2020）青01行初17号行政裁定。道力玛西、好同、加布利、艾日得民、聂太年、巴图孟克、毛卫、乌兰巴特尔、张太来、索那、仁欠多杰、才仁、叶格吉麦、同格力格、斯日格林、乔金加布、吴利泽、达乌兰、布义娜、白克、高永红、那日斯、才仁苏南木不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审审理查明：原告道力玛西等23人起诉请求:1.依法确认省政府于2003年1月24日向农垦公司发放的编号为：青国用（xxxx）字第农-xxx号《国有土地使用证》的具体行政行为违法，并予以撤销；2.案件受理费由被告承担。其后，原告于2020年3月30日变更诉讼请求为：1.依法确认省政府青国用（xxxx）字第农-xxx号《国有土地使用证》的具体行政行为违法，并予以撤销；2.案件受理费由被告承担；3.确认农垦公司《宗地图》形成违法；4.确认格尔木市政府2003年8月21日《会议纪要》（草原界定）和2011年8月10日（郭勒木德镇与农垦公司草原使用权属及草原生态奖补资金发放专题）《会议纪要》内容违法；5.确认格尔木市政府涂改、删减、标注原告编号：5401000x、5401000x、5401000x、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx、540100xx《草原使用证》的行为违法。该院于2020年4月14日通知原告代理人那顺乌力吉向其释明原告的诉讼请求涉及多个行政行为，属于诉请不明确，有违“一案一诉”原则，要求原告明确诉讼请求，原告表示以2020年3月30日变更的诉讼请求为准。 原审法院认为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。另青海省高级人民法院的（2019）青01行终130号裁定书认定本案在前次审理中违反了“一案一诉”的原则。“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当释明及指导，如经释明当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，应当裁定不予受理或者驳回起诉。本案中，原告诉请的被诉行政行为并非同一行为，且经本院释明后，原告仍坚持其诉讼请求，其将多个行政将为一并提起行政诉讼，违反“一案一诉”的原则，故在本案中不再追加格尔木市政府为本案被告，若其认为格尔木市政府作出的行政行为侵害了其合法权益可另行解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回原告艾日得民、加布利、乔金加布、才仁、乌兰巴特尔、仁欠多杰、高永红、同格力格、道力玛西、达乌兰、吴利泽、才仁苏南木、好同、白克、张太来、索那、叶格吉麦、毛卫、那日斯、巴图孟克、布义娜、聂太年、斯日格林的起诉。 案件受理费50元退还原告艾日得民、加布利、乔金加布、才仁、乌兰巴特尔、仁欠多杰、高永红、同格力格、道力玛西、达乌兰、吴利泽、才仁苏南木、好同、白克、张太来、索那、叶格吉麦、毛卫、那日斯、巴图孟克、布义娜、聂太年、斯日格林。 道力玛西、好同、加布利、艾日得民、聂太年、巴图孟克、毛卫、乌兰巴特尔、张太来、索那、仁欠多杰、才仁、叶格吉麦、同格力格、斯日格林、乔金加布、吴利泽、达乌兰、布义娜、白克、高永红、那日斯、才仁苏南木上诉请求：1.撤销西宁中院(2020)青0l行初17号行政裁定，对本案进行审理；2.确认省政府于2003年1月24日向第三人颁发青国用(xxxx)字第农－xxx号《国有土地使用证》的具体行政行为违法，并予以撤销；3.案件受理费由被告承担。事实与理由：1.原告委托代理人代理权限是一般代理，增加诉讼请求申请不等同于诉讼请求。变更诉讼请求只是申请，是否准许由法院决定。原审法院应当向原告推选代表释明指导，原告坚持变更的诉讼请求说法错误。原审法院立案受理时间为2020年4月2日，是起诉诉讼请求确定的时间，2020年3月30日变更诉讼请求申请，案件已经原审法院立案受理，立案受理之前的变更诉讼请求不是有效的申请；案件立案受理后，委托代理人将变更诉讼请求邮寄到原审法院，并没有对诉讼请求申请事宜向法院提出任何要求。4月14日代理人到原审法院，并不存在向原告代理人释明问题，更没有指导原告的问题，更没有直接向原告释明指导的事实。2.原审法院认定事实错误，原告有明确的诉讼请求和事实根据。⑴本案不涉及诉讼多个行政行为的问题，原审法院认定本案违反“一案一诉”原则错误。本案原告为达到让原审法院受理立案目的，依照原审法院的要求，将案件分为两个案件，诉讼请求清楚明确，不存在拒绝明确诉讼请求的问题。法院业务庭未向当事人释明指导的前提下，认定“当事人仍拒绝明确其诉讼请求”错误。且本案件变更的诉讼请求明确清楚。⑵原告起诉的行政行为是同一个行政行为，原审法院认定“并非同一个行政行为”错误。本案被告2003年1月24日，作出向第三人发放《国有土地使用权》的具体行政行为，为解决被告发证过程中未解决的原告与第三人之间土地争议问题，格尔木市政府依据2011年7月1日《会议纪要》，将原告的《草原使用证》收走后未经撤销程序，直接将《草原使用证》上的春季草原面积数字删减更改，行为违法，且属于被告向第三人发证行为的延续，格尔木市政府间接参与到被告颁发《国有土地使用证》的行为之中。《会议纪要》属于规范性文件，其中部分内容违法，依据《行政诉讼法》第53条的规定，要求原审法院对《会议纪要》合法性一并审查，符合法律规定。向原审法院申请增加格尔木市政府为被告，法院未准许。原告起诉的行政行为是同一个行政行为，原告诉讼代理人申请变更诉讼请求的内容也属于《行政诉讼法》规定的一并审理范围之内的内容。3.原审法院适用法律明显错误。 经二审审理查明，原审法院对本案于2020年3月16日立案受理。 原审原告道力玛西等23人的诉讼代表人张太来、吴利泽出具给原审法院的2020年3月5日授权委托书载明，向受托人那顺乌力吉的授权范围：代为起诉、参加一、二审诉讼活动、调查取证、上诉、申请再审、申诉。 根据上诉人的诉讼请求和原裁定的处理意见，本案的争议焦点为：上诉人的委托代理人提出增加诉讼请求的效力。 本院认为，上诉人道力玛西等25人的一审诉讼请求为：1.依法确认省政府颁发的青国用（xxxx）字第农-xxx号、青国用（xxxx）字第农-xxx号《国有土地使用证》的行政行为违法，并予以撤销；2.案件受理费由被告承担。该案被本院以一个行政案件确定一个被诉行政行为为由，裁定撤销原判，发回重审后,原案被分开审理，本案上诉人道力玛西等23人的一审诉讼请求为：1.依法确认省政府于2003年1月24日向农垦公司发放的编号为：青国用（xxxx）字第农-xxx号《国有土地使用证》的具体行政行为违法，并予以撤销；2.案件受理费由被告承担。原审法院对本案立案受理后，上诉人上诉人道力玛西等23人的委托代理人递交变更诉讼请求申请、增加被告格尔木市政府的申请。上诉人一审的诉讼请求变更为有五项。该五项诉讼请求基于省政府向农垦公司颁发青国用(xxxx)字第农－xxx号《国有土地使用证》的行政行为发生，针对省政府颁发国有土地使用证，格尔木市政府分别作出的2003年草原界定、2011年草原使用权属及草原生态奖补偿金发放会议纪要、涂改、删减原告编号为540100x等26份草原使用证的多个行政行为。但上诉人一审的委托代理人的代理权限为一般代理，其无权代表原审原告道力玛西等23人变更增加诉讼请求。上诉人一审的委托代理人提出变更诉讼请求的申请、增加被告格尔木市政府的申请应认定为无法律效力。依据行政诉讼法第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。“有具体的诉讼请求”主要是指有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。一个行政案件，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。作为诉讼请求基础的被诉行政行为应当只有一个，此即“一行为一诉”的行政诉讼立案原则。本案上诉人一审的诉讼请求符合“一行为一诉”的行政诉讼立案原则，上诉人的委托代理人在案件被人民法院立案审理后，在无变更增加诉讼请求特别授权的情况下，擅自变更增加诉讼请求，该行为无效。原审法院以原告的诉讼请求违反“一案一诉”原则，裁定驳回道力玛西等23名原告的起诉，认定事实错误，适用法律不当，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，裁定如下： 一、撤销青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行初17号行政裁定； 二、本案指令青海省西宁市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 李雨田 审 判 员 刘尚英 审 判 员 商海英 二〇二〇年十一月十七日 法官助理 程克文 书 记 员 冶 明