四川省宜宾市翠屏区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1502行初79号 原告张光树，男，1949年4月24日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。 委托代理人梁兰兰，北京创为律师事务所律师，执业证号：11101202011166242。 被告宜宾市翠屏区李庄镇人民政府，住所地：四川省宜宾市翠屏区李庄镇文星街**，统一社会信用代码：115112010087063232。 法定代表人邓伟，镇长。 出庭负责人韦洪,副镇长。 委托代理人吴开林，四川富绅律师事务所律师，执业证号：15115199410644289。 委托代理人邓乐，四川富绅律师事务所律师，执业证号：15115201411329513。 原告张光树因要求确认被告宜宾市翠屏区李庄镇人民政府（以下简称李庄镇政府）行政行为违法一案，于2020年5月19日向宜宾市中级人民法院提起行政诉讼。2020年6月30日，宜宾市中级人民法院裁定移送本院审理。本院依法立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人梁兰兰，被告李庄镇政府出庭负责人副镇长韦洪及委托代理人吴开林、邓乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张光树诉称，原告所承包的土地位于宜宾市翠屏区（现永胜村××组），因李庄镇月亮田××区建设项目，张光树所承包的土地被纳入征收范围。宜宾市翠屏区人民政府于2020年3月27日作出《有关李庄镇月亮田××区建设项目有关事项的通告》并组织实施拆迁。在拆迁补偿事宜尚未谈妥并落实的情况下，2020年5月6日，被告直接对原告合法享有的土地及附着物（果树）实施了暴力清除并强占土地的行为，原告家人于当天报警。被告的强制清除土地强占行为给原告及家人带来了极大的财产损失和精神痛苦。现原告认为，被告实施的暴力清除土地附着物及占用行政行为，程序实体均违法。即从事实上看，原告对涉案土地及附着物（果树）合法享有所有权，有相关手续证明文件，被告联合执法强制清除土地附着物并强占的行为毫无事实依据，严重侵害原告物权。从程序上看，被告强制清除土地附着物并强占的行为的过程中未依法出具相关强制执行及催告书等文件，严重违反法定程序。从实质上看，现原告涉案土地及附着物因李庄镇月亮田××区建设项目被征收，在原告未与征收方达成安置补偿协议的情况下，被告实施此具体行政行为其实质属强制征收，严重违法。综上所述，原告认为，被告上述具体行政行为的实体和程序均违法，且侵犯了原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，诉至贵院，请求法院判决：1.确认被告强制清除原告土地附着物（果树）并强占土地的具体行政行为违法；2.本案的诉讼费由被告承担。 原告张光树向本院提供的证据有：1.原告身份证复印件、农村土地承包经营权证，证明原告具有诉讼主体资格，对涉案土地享有土地承包使用权及对地上附着物享有所有权；2.《宜宾市翠屏区人民政府关于李庄镇月亮田××区建设项目有关事项的通告》、《关于发放李庄镇永胜社区七组土地补偿费及附着物等补偿费的公示》，证明原告的承包地在征收的范围内，原告土地被强制拆除的实质是因为政府的征收行为，被告是该项目的具体实施单位，其实施的拆迁行为违法；3.土地及附着物（果树）暴力清除并强占土地前后照片及光盘，证明原告承包地被强制推平占用及地上附着物被毁损的事实确实存在，原告土地及附着物遭到损毁是被告实施的，原告的合法权益受到严重侵害；4.（2020）川15行初39号裁定书，证明原告土地的强推强占行为是由被告负责实施的。 被告李庄镇政府辩称，一、案涉土地已被依法征收，其所在的集体经济组织已与被告签订了协议。根据四川省人民政府2011年5月2日作出《关于宜宾市2010年第1批乡镇建设用地的批复》[川府土（2011）436号]，宜宾市翠屏区人民政府于2011年12月1日发布了《征收土地公告》（2011年第8号），征收公告中包括了案涉土地。因为规划调整等原因，一直未对案涉土地实施具体的补偿安置工作。现因抗战文化纪念馆及周边公益性项目建设的需要，翠屏区征地拆迁服务中心、被告再次启动了包括案涉土地在内的补偿安置工作，于2020年4月10日与被告所在的集体经济组织李庄镇永胜社区第七组（原上坝村一组）签订了《征收土地补偿安置协议》。至此，原告承包的土地已被依法征收。二、原告所在的集体经济组织领取了全部补偿款，并依法将被征收的土地交给了宜宾李庄文化旅游传媒发展有限公司管理使用。被告和原告所在的集体经济组织签订了《征收土地补偿安置协议》后，翠屏区征地拆迁服务中心根据约定于2020年4月20日支付了原告所在集体经济组织李庄镇永胜社区第七组（原上坝村一组）支付了全部补偿款。2020年4月21日，被告所在集体经济组织李庄镇永胜社区第七组（原上坝村一组）按照被告的安排，将被征收的土地交付给宜宾李庄文化旅游传媒发展有限公司管理使用，并且宜宾李庄文化旅游传媒发展有限公司接收案涉土地后，施工单位进场作业过程中，从来没有与包括原告在内的任何村民就被征收土地的使用发生过任何冲突。综上所述，原告的请求无事实和法律依据，恳请人民法院依法驳回其诉讼请求。 被告李庄镇政府提供的证据有：1.统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，证明被告的诉讼主体资格；2.四川省人民政府2011年5月2日作出的川府土[2011]436号《关于宜宾市2010年第1批乡镇建设用地的批复》、《征收土地公告》，证明原告的土地之前已被征收，现因抗战文化纪念馆等公益性项目建设的需要，征地工作部门再次启动补偿安置工作；3.翠屏区李庄镇永胜社区七组（原上坝村一组）、翠屏区征地拆迁服务中心、李庄镇政府签订的《征收土地补偿安置协议》、财政所情况说明、交地记录，证明原告所在集体经济组织已经与被告、翠屏区征地拆迁服务中心达成补偿安置协议，并且翠屏区征地拆迁服务中心将补偿款支付给原告所在集体经济组织后，被告组织各部门将土地交付给了具体实施单位李庄文化旅游传媒发展有限公司。被告从未参加过清除原告地上附着物的行为，且原告也未举出证据证明其实施了清除原告地上附着物的行为。 经庭审质证,本院对当事人提供的证据作如下确认： 被告李庄镇政府提供的第1组证据，原告无异议；第2组证据，原告对批复真实性予以认可，对合法性及证明目的不予认可。上述批复作出的时间是2011年5月2日，根据国务院关于深化改革严格管理文件（国发[2004]28号）第十九条的规定，以及国土资源部关于完善农用地专用和审查报批工作的意见第14条规定，农用地经依法批准后，市县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案，有关批准文件自动失效，直至2020年4月被告才开始对涉案土地的征收工作，因此，至今为止上述批复已经失效。根据土地管理法第46条的规定，征收基本农田必须由国务院批准，涉案批复所涉及的土地包括原告在内的土地承包地，性质为基本农田，因此四川省人民政府没有做出上述批复的职权，该批复做出严重违法。针对征收土地公告，征收土地公告所依据的批复已经失效且不具有合法性，因此依据批复作出的征收公告依然没有合法性。同时根据征收土地公告办法第4条，被征收土地所在的市县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，而征收土地公告作出的时间是2011年12月1日，远远超过该规定的10个工作日，征收土地公告的做法不符合法律规定，单纯一份征收公告也无法证明被告已经在征收范围内进行了公示张贴，达不到被告所称征收行为合法的证明目的；第3组证据，原告对该组证据的真实性予以认可，对《征收土地补偿安置协议》合法性不予认可。1.征收土地补偿安置协议中没有体现其进行征收所依据的批复文件，也没有进行正常的征收。2.补偿安置协议中的征地面积，超出了征收土地公告及批复中面积，存在未批先征及少批多占的违法行为。3.征收补偿安置协议签订的补偿安置依据均为2014年补偿标准，被告实际征收时间是2020年，根据土地管理法第48条的规定，征地补偿标准应当至少3年调整一次，采取2014年的标准签订上述补偿协议，补偿标准严重过低。4.该补偿安置协议中第6项是对地上附着物补偿的规定，根据土地管理法相关规定，地上附着物的补偿应当直接给到被征地的农民，该份协议的签订并不代表原告所在村组及被告享有对原告地上附着物的处分权。关于情况说明，单一的情况无法证明该土地补偿款已经实际足额支付到位，对其内容的真实性存疑，且该情况说明与本案无关联性。对交地记录真实性认可，对其合法性、证明目的不予认可，交地记录作出的时间是2020年4月21日，且交地记录中载明征收工作补偿已到位，地上附着物和房屋已经拆除完毕，与真实情况不符，根据原告提供的证据可知原告的土地是在2020年5月6日被强制推平，该交地记录作出严重违法；依法收回国有土地应当由市县级人民政府通过招拍挂的形式进行土地出让，宜宾李庄文化传媒发展有限公司通过交地记录取得该土地使用权严重违法，交地记录参加的所有单位均不是市县级人民政府，无权对上述土地进行处分。分析认为，原告以作废的承包证为据认为省人民政府批准征收了基本农田，缺乏依据；涉案土地批准文件涉及批准本市多个乡镇征收土地，因此，某一个地方在农用地经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案不会导致批准文件失效，原告有关批文失效的质证意见不予采纳。李庄镇政府提供的证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。 原告张光树提供的第1组证据，被告李庄镇政府提出原告代理律师的证据里没有原告的身份证复印件，因此怀疑原告本人与代理律师之间是否存在真实的代理关系。另外，农村土地承包经营权证是2008年12月份颁发的，在第二轮承包以后换发了新的土地承包经营权证，2008年颁发的土地承包经营权证已作废，因此对该组证据三性不予认可，已经失效的土地承包经营权证记载原告的土地是基本农田，但后来基本农田已经做了调整，案涉土地的性质已经不是基本农田，原告提供的该组证据不能达到原告享有果树所有权的证明目的；第2组证据，被告对其三性认可，对证明目的不予认可；第3组证据，被告对光盘所反映出的信息真实性予以认可，但光盘所反映的内容与本案不具有关联性，无法确认光盘内的果树是否在原告的承包地内。从光盘所反映的内容所看，仅仅是在拍摄范围内存在果树且存在有机械作业的情况，整个视频、照片都没有反映出暴力清除的行为，因此不能达到被告实施暴力清除附着物的证明目的，也不能证明给原告造成了经济损失。第4组证据，被告对三性认可，对证明目的有异议，裁定书说明了李庄镇辖区内征地拆迁事宜行为确实由被告实施，但不能证明被告对原告土地实施了强制清除并强占土地的行为。原告张光树提供的2、3、4组证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。第1组证据土地承包证，具有真实性，经换发新证后该证已经作废，因被告并未否定原告在永胜七组有承包地的事实，故此证据能明原告在永胜村××组有承包土地。 经审理查明，原告张光树系李庄镇永胜村××组（原上坝村1组）村民，其家庭在永胜村××组有承包土地。2011年5月2日，四川省人民政府发川府土〔2011〕436号《关于宜宾市2010年第一批乡镇建设用地批复》，批复载明：同意将已经宜宾市人民政府批准的宜宾市翠屏区宗场乡石骨村3社、龙洞村3社；牟坪镇牟平村2、3、4社；……李庄镇上坝村1、2、5、6社，下坝村3社农用地转用而成的建设用地24.5435公顷和上述农村集体原有的其他建设用地4.2164公顷及未利用地1.3891公顷，合计30.1490公顷土地征收为国家所有，作为宜宾市2010年第1批乡镇建设用地。2011年12月1日，宜宾市翠屏区人民政府发布［2011］年第8号《征收土地公告》，其中李庄镇永胜村××组被征地面积为34.06亩，原告承包土地被纳入征收范围之内。 2020年3月27日，宜宾市翠屏区人民政府发布《关于李庄镇××××区建设项目有关事项的通告》，载明的项目范围是李庄镇月亮田××区建设项目涉及征收李庄镇永胜村六组（原上坝村二组）、八组（原上坝村五组）部分集体土地，七组（原上坝村一组）、九组（原上坝村六组）全部集体土地；收回部分国有河滩地。项目范围适用政策也进行了公布，包括《关于修改宜宾市翠屏区征地补偿和人员安置办法部分条款的通知》（宜府办函〔2014〕319号）、《关于宜宾市翠屏区征地拆迁房屋安置及青苗附着物补偿办法的通知》（宜府办〔2014〕20号）等。 2020年4月10日，宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心（甲方），李庄镇永胜社区七组（乙方），李庄镇政府（丙方）签订了《征收土地安置补偿协议》（农转非安置）。协议载明的征地补偿安置依据为《关于修改宜宾市翠屏区征地补偿和人员安置办法部分条款的通知》（宜府办函〔2014〕319号）、《关于宜宾市翠屏区征地拆迁房屋安置及青苗附着物补偿办法的通知》（宜府办〔2014〕20号）等；永胜社区七组全征解体，将部分土地补偿费、安置补助费用于对全部应安置人员实施安置；关于附着物补偿，征收土地范围内地面山林竹木、经济作物的补偿，按照亩平均标准以单位土地面积补偿，单位土地面积为征收乙方土地总面积扣除该范围内建设用地面积后的基础上上浮20%的面积进行计算，补偿标准按8300元／亩以单位土地面积支付。乙方按照规定程序实施分配，妥善落实到户；对乙方在规定时间内交出被征收土地将予以奖励。2020年4月13日，李庄镇政府和宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心就应支付李庄镇永胜社区七组土地补偿费及附着物费等补偿费的情况进行了公示。20日，翠屏区征地拆迁服务中心将土地补偿款、附着物补偿费等款项转入永胜社区七组账户。2020年4月21日，月亮田片区建设项目的交地记录上载明“……根据翠屏区区委、区政府的工作安排，已完成了月亮田片区建设项目用地涉及的李庄镇永胜社区六组、七组、八组、九组集体土地征收工作，各项补偿安置已到位，地上附着物和房屋已拆除完毕。按照征地工作程序要求，现将李庄镇永胜社区六组、七组、八组、九组614.13亩集体土地交付宜宾李庄文化旅游传媒发展有限公司管理使用”，参加单位有李庄古镇景区管委会筹备组、翠屏区城市发展服务中心、翠屏区征地拆迁服务中心、李庄镇人民政府、宜宾李庄文化旅游传媒发展有限公司、永胜社区七组等单位，以上单位在该交地记录上签字盖章。2020年5月6日，原告位于李庄镇××组的承包地上的附着物（果树、山林竹木）被实施清除。原告不服，诉来本院。 本院认为，本案争议焦点：1.涉案土地清表行为是谁实施；2.土地清表行为是否合法。关于焦点1，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“......征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施......”，据查明事实，被告李庄镇政府与农村集体经济组织签订征收土地安置补偿协议、发布土地补偿费及附着物等补偿费的情况公示，参与交地等，表明被告是负责实施具体拆迁事宜的主体。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”李庄镇政府为适格被告。被告作为参与土地征收工作的部门，按照《征收土地安置补偿协议》履行义务后，被征收土地的集体经济组织按照协议负有向被告等征地部门交地的义务。交地完成后土地清表工作前，土地由被告负责管理，清除地表附着物方可交付建设单位，故被告负有清除土地表附着物的义务。建设单位无清表职能，即使由建设单位直接实施清表施工，责任也应有主体管理者被告承担。综上，清表行为是被告李庄镇政府实施。 关于焦点2，原告承包土地在征收批复和征收公告确定的范围内,土地补偿费、安置补助费、土地附着物和青苗补偿费支付标准，征收部门执行的是有效的《关于修改宜宾市翠屏区征地补偿和人员安置办法部分条款的通知》（宜府办函〔2014〕319号）、《关于宜宾市翠屏区征地拆迁房屋安置及青苗附着物补偿办法的通知》（宜府办〔2014〕20号）。本案中，征收部门与集体经济组织以协议的形式实行“打包”补偿，即对征收土地范围内地面山林竹木、经济作物的补偿，按照亩平均标准以单位土地面积计算补偿费，并将补偿费直接支付给集体经济组织，再由集体经济组织根据规定程序实施分配，落实到户。此种做法，在土地征收工作中较为普遍，能提高征地工作效率，具有合理性，通常应视为征收部门对土地使用权人实施了补偿。对土地使用权人不接受“打包”补偿,征地部门可针对该土地使用权人作出补偿决定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”阻挠国家建设征用土地的，应当由土地行政主管部门责令其交出土地，如其拒不交出土地的，则申请人民法院强制执行。被告李庄镇人民政府未经前述程序，在没有取得原告同意的情况下，径行清除原告承包土地上的附着物，不符合法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定,判决如下: 确认被告宜宾市翠屏区李庄镇人民政府于2020年5月6日清除原告位于四川省宜宾市翠屏区土地附着物的行为违法。 案件受理费50元，由被告宜宾市翠屏区李庄镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长  陈 健 审 判 员  邹 洪 审 判 员  陶 刚 二〇二〇年十一月十一日 法官助理  刘婷婷 书 记 员  刘 静