河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终610号上诉人（原审原告）杨建知，女，1970年3月24日生，汉族，住河南省登封市。委托代理人：蔡银河，河南红达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：登封市嵩阳街道办事处，住所地：河南省登封市嵩阳路北段**，统一社会信用代码：11410185750734572X。负责人：李庆成，主任。委托代理人：孙金鹏，该办事处工作人员。委托代理人：乔顺道，河南知德律师事务所律师。原审第三人：李云昭，男，1962年11月3日生，汉族，住河南省巩义市。上诉人杨建知因诉被上诉人登封市嵩阳街道办事处、原审第三人李云昭履行拆迁安置协议一案，不服河南省登封市人民法院（2020）豫0185行初82号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：2012年期间，因登封市登封大道综合治理搬迁，被告登封市嵩阳街道办事处与第三人李云昭于2012年4月11日签订了《居民户搬迁补偿安置协议书》，约定补偿给第三人两套90平方米住房和一套120平方米住房，并约定了货币补偿方式和数额。在搬迁安置过程中，第三人分别与案外人蒲国义及原告杨建知等三人签订协议，将补偿安置给其的搬迁安置房重复约定归属，致使蒲国义与原告等三人因房屋权属发生纠纷。2018年12月24日，被告受理郭少军、杨建知、董国花三人情况反映书，并出具了信访事项受理告知书，2019年2月21日，被告向原告等三人送达了信访事项处理意见书，并于同日签发《登封市嵩阳街道办事处关于郭少军反映问题的办结情况报告》（嵩办发〔2019〕19号）文件，向登封市信访局报送，处理意见均为应按照调解协议将安置房分配给原告等三人。后被告以蒲国义及原告等三人因搬迁安置房存在纠纷为由未向原告等三人交付案涉安置房屋，原告诉至原审法院。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，因登封市登封大道综合治理搬迁，被告登封市嵩阳街道办事处与第三人李云昭签订了《居民户搬迁补偿安置协议书》，并具体约定了拆迁补偿安置方法，该安置协议的相对人为第三人，而非原告杨建知等三人，被告之前向原告等三人送达了信访事项处理意见书及向信访工作机构报送《登封市嵩阳街道办事处关于郭少军反映问题的办结情况报告》（嵩办发〔2019〕19号）文件，均系被告按信访事项进行的答复意见，虽然该答复意见为应按照调解协议将安置房分配给原告等三人，但被告至今并未撤销或变更其与第三人签订的安置协议，也未与原告等三人签订安置协议，且随后出具的选房确认书仍载明有第三人的信息，可知安置协议的相对人仍为第三人，因此，该信访答复意见并不能改变安置协议的相对人，故原告关于《登封市嵩阳街道办事处关于郭少军反映问题的办结情况报告》（嵩办发〔2019〕19号）文件实际上是被告对原告等三人和第三人签订调解书的一种追认，属于双方之间的行政协议的主张，原审法院不予支持。原告的诉求实质系对案涉被拆除的房屋权属及相应的拆迁补偿利益归属存在争议，不属于行政诉讼的受案范围，宜通过民事诉讼程序处理。综上，应依法驳回原告的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第七十九条第二款之规定，裁定：驳回原告杨建知的起诉。本案原告杨建知预交的案件受理费50元予以退还。上诉人杨建知不服，提起上诉称，请求：1.撤销河南省登封市(2020)豫0185行初82号行政裁定书;2.依法改判被上诉人交付2号楼东单元602号房给上诉人杨建知。事实与理由:一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”2012年4月11日,虽然被上诉人与第三人李云昭达成《居民户搬迁补偿安置协议书》，但是在2012年5月6日准备拆迁的情况下,上诉人三人发现并出面阻挡,于是嵩阳办事处调解委员会主持,第三人与上诉人三人达成三份调解协议,拆迁的房屋属于李云昭和上诉人三人共同开发的,虽然《居民户搬迁补偿安置协议书》未有上诉人三人签字,但是嵩阳办事处对此认可,视为追认,成立了行政协议。因此,被上诉人才顺利拆迁。被上诉人作出的拆迁行为对上诉人三人有密切的利害关系,上诉人三人属于该行政行为有利害关系的公民。二、2018年12月24日,被上诉人受理郭少军、杨建知、董国花三人情况反映书,并出具了信访事项受理告知书,2019年2月21日,被上诉人向上诉人三人送达了信访事项处理意见书,并于同日签发《登封市嵩阳街道办事处关于郭少军反映问题的办结情况报告》(嵩办发〔2019〕19号)文件,向登封市信访局报送,处理意见均为应按照调解协议将安置房分配给上诉人三人。上诉人三人的情况反映书是提出要求嵩阳办事处交付房屋的行为,因为拆迁的房屋是上诉人三人与第三人共同开发建设的,嵩阳办事处将该房屋拆迁,则对上诉人三人就有安置、补偿的义务。随后嵩阳办事处作出的信访意见书和(嵩办发〔2019〕19号)文件,这是解决该拆迁行为引发纠纷所做出的行政行为,是作为行政机关对行政行为利害关系人的承诺,是作为行政机关官方性质的承诺,上诉人三人依据此承诺有权利要求嵩阳办事处安置、补偿,即交付三套安置房屋。三、河南省郑州市中级人民法院(2019)豫01行初227号行政裁定书,被上诉人已承诺等待案涉房屋民事纠纷处理后,被上诉人将依判决履行。河南省郑州市中级人民法院(2020)豫01民终6775号民事判决书,证明生效判决已确认了上诉人三人同第三人签订的调解协议的效力优先于案外人蒲国义与第三人签订的协议书的效力。按照被上诉人的承诺,被上诉人应当给上诉人三人交付房屋。上诉人三人与案外人蒲国义就该房屋的纠纷已经解决,且上诉人三人也提出嵩阳办事处交付安置房屋的要求,但是嵩阳办事处作出了拒绝交付房屋的行政行为,上诉人三人是基于嵩阳办事处拒绝交付房屋的消极行政行为提起的诉讼,因此上诉人三人是该行政行为的行政相对人,一审法院认定上诉人三人的诉求不属于行政诉讼的受案范围属于适用法律错误。同时上诉人三人有权利要求被上诉人交付三套安置房屋,二审法院应当撤销一审改判嵩阳办事处向上诉人三人交付房屋。另，被上诉人和上诉人已达成口头及书面协议，被上诉人承认拆房屋的时候进行了调查落实，因此，被上诉人应履行拆迁协议。被上诉人登封市嵩阳街道办事处辩称：一、涉案信访处理意见不可诉，上诉人杨建知本案所诉不属于行政诉讼受案范围，请求依法驳回上诉人的起诉。2018年12月24日，上诉人等三人因案涉安置房纠纷向被上诉人信访机构提出信访，2019年2月21日，被上诉人信访机构受理后依据所在辖区居委会的调查处理意见，作出《信访事项处理意见书》（信访件编号412018122453806号）并向上诉人等三人送达，同时作出《登封市嵩阳街道办事处关于郭少军反映问题的办结情况报告》（嵩办发〔2019〕19号），向登封市信访局汇报，该办结情况报告是对上诉人信访事项向上级的报告，对上诉人不创设新的权利义务，也对上诉人的权益不产生实际影响，故上诉人针对该信访事项提起行政诉讼，不符合行政诉讼案件受理范围，请求人民法院依法驳回上诉人的起诉。二、上诉人与被上诉人没有签订拆迁补偿安置协议，上诉人并非被上诉人辖区拆迁群众，基于合同相对性原则，被上诉人对上诉人不存在安置义务。2012年4月11日，被上诉人在进行登封大道综合治理搬迁项目时，与第三人李云昭签订了《居民搬迁补偿安置协议书》。根据双方协议约定和回迁安置方案，被上诉人有且仅有对第三人存在安置义务。被上诉人与上诉人之间不存在任何的协议、合同关系，基于合同相对性原则，被上诉人对上诉人无安置义务。三、上诉人应基于其与第三人之间的民事法律关系，并依据其与第三人签订的协议，向第三人主张权利。2012年5月8日，上诉人在嵩阳桥居委会人民调解委员会主持下，与第三人达成调解协议，根据调解协议约定，第三人将部分安置房处置给上诉人。回迁时，案外人蒲国义持有2012年6月4日经河南群达律师事务所见证的与第三人达成的《协议书》，向被上诉人主张分配安置房。被上诉人向上诉人等三人和蒲国义均告知，第三人的行为可能涉嫌一房二卖，请双方通过人民法院以诉讼方式主张自己的权利。同时，为确保第三人协议安置房的选房顺序不被跳过，同意双方代第三人选房，被上诉人将依据司法文书进行安置房交付。此后，蒲国义以被上诉人不交付安置房违法为由，向人民法院提起行政诉讼，2019年6月25日，郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初227号行政裁定书，裁定驳回蒲国义的起诉。但至今上诉人一直不愿通过诉讼方式向第三人主张权利。另，上诉人与被上诉人之间不存在安置协议，被上诉人没有答应和承诺对其进行安置，确定安置房的主体后，我们会积极配合并根据法律规定分配房屋。综上，被上诉人对上诉人没有安置义务，其民事权利应依法向第三人主张，请求依法驳回上诉人本案所诉。本院经审理查明的事实与一审认定一致。本院认为，一、案涉的《居民户搬迁补偿安置协议书》系被上诉人登封市嵩阳街道办事处与原审第三人李云昭签订，上诉人杨建知非协议签订主体，虽然被上诉人作出信访答复意见，表述应按照上诉人等人的调解协议将安置房分配给上诉人等三人，但该信访意见作出后，被上诉人登封市嵩阳街道办事处并未对案涉的《居民户搬迁补偿安置协议书》进行撤销或者变更，也未与上诉人杨建知针对案涉拆迁行为签订新的安置补偿协议，案涉的《居民户搬迁补偿安置协议书》仍是针对涉案拆迁行为的有效协议书。二、《最高人民法院对信访事项的处理是否可诉作出的答复》[（2005）行立他字第4号]第一条规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为，或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，上诉人杨建知提起诉讼，请求被上诉人依据嵩办发〔2019〕19号文件履行交付安置房的义务。嵩办发〔2019〕19号文件系被上诉人向信访工作机构报送的《登封市嵩阳街道办事处关于郭少军反映问题的办结情况报告》，该文件系对上诉人杨建知等三人信访事项的办理意见。从救济途径来说，信访与诉讼是解决纠纷的不同途径，行政机关负责信访的信访机构作出的信访处理意见不能对有效的行政协议产生变更的效力。上诉人杨建知选择信访途径反映其问题，在相关部门出具信访报告后，又依据信访处理意见提起诉讼，要求履行信访处理意见中的内容，不属于行政诉讼的受案范围，人民法院不予受理，已经受理的，应当驳回起诉。综上，原审认定事实清楚，裁定驳回杨建知的起诉结果正确，应予维持。上诉人杨建知的上诉理由不能成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年十一月二十三日书记员  王卓奇