安徽省蚌埠市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖03行终120号 上诉人（原审原告）江勇，男，1960年6月29日出生，汉族，住安徽省蚌埠市禹会区。 委托代理人江涛，安徽南山松律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）蚌埠市人力资源和社会保障局，住所地安徽省蚌埠市经开区曹凌路**，统一社会信用代码11340300698960264U。 法定代表人林国立，该局局长。 委托代理人李乐鹏，系该局养老保险科主任科员。 委托代理人程乃润，系该局法规科工作人员。 上诉人江勇因诉被上诉人蚌埠市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）撤销行政答复一案，不服安徽省蚌埠市蚌山区人民法院（2020）皖0303行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月6日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明事实：江勇身份证记载的出生时间为1960年6月29日，其于2020年5月21向市人社局提交了退休申请。市人社局审查发现，在江勇的个人档案中最先记载其出生日期为1963年6月（1984年1月填写的《应征公民入伍登记表》）。根据《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》（劳社[2008]45号）的规定，参保人员出生日期认定实行居民身份证与参保人员档案相结合办法，本人身份证与档案记载出生日期不一致的，以本人档案最先记载的出生日期为准。由于原始档案最先记载的出生日期为1963年6月，认定江勇未达到法定退休年龄，无法办理退休手续。市人社局于2020年6月11日作出《关于江勇退休申请的答复》。 另查明，江勇个人档案中1984年1月的《应征公民入伍登记表》中载明：“江勇，出身年月1963.6，现在工作单位：蚌埠柴油机厂喷雾器车间，本人简历：1979.12-1984.1蚌埠柴油机厂喷雾器车间。”江勇通过蚌埠市档案馆调取了如下几份档案：1、1979年2月26日蚌埠柴油机厂的《人员登记表》载明“江勇，年龄18”。2、1980年12月25日，蚌埠市劳动局文件劳字（80）416号《关于同意刘传素等三百六十二人转为大集体所有制单位工人的批复》附件《职工花名册》，该《职工花名册》填写日期为80年11月3日,载明“江勇，年龄20”。3、1981年1月至1981年3月的《蚌埠市重工业局系统内集体所有制单位职工花名册》载明“江勇，年龄21”。 一审法院认为，市人社局作为人力资源和社会保障行政部门，有权按照退休审批的相关规定为江勇办理退休审查。本案中，江勇依法申报退休时，其身份证出生日期与其个人档案中1984年1月的《应征公民入伍登记表》中载明的出生时间不一致。市人社局审查后，认定江勇出生日期为1963年6月，未达到法定退休年龄，无法办理退休手续，作出《关于江勇退休申请的答复》。市人社局认定江勇的出生日期为1963年6月，依据是江勇个人档案最先记载的《应征公民入伍登记表》。《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》（劳社[2008]45号）第八条规定“参保人员退休审查包括退休条件审查和待遇核算，条件审查内容为出生日期、参加工作日期、缴费年限（含实际缴费年限和视同缴费年限）……；待遇核算包括查对历年本人档案工资、缴费基数、实际缴费月数和金额。（一）出生日期审查，参保人员出生日期认定实行居民身份证与参保人员档案相结合办法。本人身份证与档案记载出生日期不一致的，以本人档案最先记载的出生日期为准。（二）参加工作时间审查，参保人员本人档案记载的首次正式被招收、录用（或入伍）时间为本人参加工作时间，国家另有政策规定的从其规定。”江勇通过蚌埠市档案馆调取的1984年1月以前其在蚌埠柴油机厂的《人员登记表》和《职工花名册》，不属于江勇退休审查的个人档案的部分。市人社局依据托管的江勇个人档案最早记载的《应征公民入伍登记表》确定其出生日期，作出《关于江勇退休申请的答复》正确。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回江勇的诉讼请求。案件受理费50元（江勇已预交），由江勇负担。 江勇上诉称，一、原审法院认定事实不清,证据不足。1.本案的争议焦点和案件的重要事实是江勇的年龄,原审法院没有对江勇出生时间是否是1960年予以查明和认定,造成判决依据的主要事实不清,证据不足，江勇的年龄是双方争议的主要焦点。虽然市人社局出具1984年《公民入伍登记 表》，证明江勇是1963年出生，但江勇到有关部门调取1984年之前的1977年公安户籍底档、1979年《招工表》、1980年《个人登记表》等5份10页档案材料，具有充分的真实性和证明力,足以证明江勇是1960年6月出生的事实。2.原审法院虽然采信江勇档案遗失24年的事实,个人档案存在严重缺失和不完备，但原审法院在判决书未进一步查明和认定，造成本案的重要案件事实未予以查清，直接影响其后的法律适用和判决。20年前，江勇的个人档案由当时的蚌埠纺织站正常移交给市人社局，由市人社局长期保管。由于市人社局的管理不善，导致江勇的档案严重缺失，遗失了1984年前的24年档案材料，个人档案存在严重缺失和不完备。对此事实，市人社局承认,原审法院在判决书中也予以了采信。但原审法院判决书查明事实并没有进行表述，正是由于该基本事实没有明确查清和认定，导致原审法院对个人档案存在不完备情况的适用法律出现明显偏差，导致判决错误。3.原审法院认定江勇的1979年《人员登记表》不属于江勇的人事档案，没有事实和法律依据。职工人事档案指记录个人基本情况、参加工作、学习经历等情况的档案材料。江勇1979年《人员登记表》是其首次参加工作时个人情况登记,详细记载江勇姓名、年龄、家庭出身、学历、政治面貌、读小学中学及家庭组成情况,是江勇成为企业职工的重要履历内容。依据1992年劳动部、国家档案局联合颁发的《企业职工档案管理工作规定》,该材料符合企业职工人事档案的内容和分类，应当属于江勇的人事档案。该档案形成时间更早、更客观,完全可以替代1984年《公民入伍登记表》，作为最先一份个人档案使用,并以此认定江勇是1960年6月出生的事实。二、原审法院适用法律错误。1.原审法院违反《行政诉讼法》关于法律适用的规定,审理本案未直接适用国家关于公民年龄认定和办理退休的法律法规，片面地适用人社部门的规范性文件，将行政机关规范性文件凌驾于全国人大制定的国家法律之上，明显违反《宪法》和《立法法》规定。 2.即使适用人社部门规范性文件,原审法院错误理解该规范性文件内容,将个人档案局限为人社部门保管的人事档案,排除个人的户籍档案,造成法律适用错误。安徽劳社45号文件第八条规定：“参保人员出生日期认定实行居民身份证与参保人员档案相结合办法，本人身份证与档案记载出生日期不一致的,以本人档案最先记载的出生日期为准”。居民身份证是本人户籍档案的外在表现形式，其内容是“户籍档案”。 该文件明确要求行政机关应审查“本人的身份证信息(户籍档案)与人事档案”，在两个档案信息不一致时,以其中一个最先记载的档案信息“出生时间为准”。按此理解，也与现行《民法总则》“以户籍登记(户籍档案)或者其他有效身份登记(人事档案)记载的时间为准”的规定完全一致,符合上位法。市人社局错误理解本部门文件，认定职工出生时间，不论是否一致,仅以本人档案最先记载的出生日期为准。其中的“本人档案”仅仅是“人事档案”，不包括“户籍档 案”(身份证档案)，完全可以抛弃前一句“实行居民身份证与参保人员档案相结合办法”的审查原则，这种片面和错误的理解，虽然方便了本部门的审查工作，但导致认定事实不真实、不客观，损害行政相对人的合法权益。本案，江勇的户籍档案与人事档案的出生日期不一致，因1977年《个人户籍档案》比1984年《公民入伍登记表》人事档案早7年，应以江勇户籍档案登记为准。事实上，江勇还提供了1979年蚌埠市劳动局、重工业局的招工表3份及《人员登记 表》1份,均可以与1977年户籍档案相互印证,形成完整的证据链条，证明江勇是1960年6月出生的事实。3.即使适用人社部门规范性文件,本案具有江勇档案严重不完备的特殊性，江勇也调取了相关充分证据，原审法院应适用安徽劳社(2008)45号文件第十条规定进行事实认定和判决。但原审法院混淆一般性与特殊性区别，错误适用安徽劳社(2008)45号文件第八条规定，适用法律明显错误档案管理是由专门机构负责，个人是无法接触。江勇对自己档案如何被改动，没 有参与，也不知情。20年前，江勇档案由原蚌埠市纺织局通过正常移交手续,全部移交给市人社局下属的事业单位(档案管理中心)进行保管。2020年5月，市人社局发现江勇一半以上个人档案丢失，现存档案出生时间登记不一致，江勇无法正常办理退休。市人社局作为档案保管机构，其对江勇档案的遗失负有不可推卸的法律责任。安徽劳社(2008)45号文件第十条明确规定，参保人员人事档案资料缺失、不齐 备的,劳动保障部门中止审查并通知申报单位，待申报单位按照档案管理规定完备相关材料后恢复审查。恢复或再次申报审批时，须附有申报单位或档案保管部门关于参保人员档案恢复原貌情况说明及再次申请退休的正式报告，并依法办理退休手续。本案,江勇原单位蚌埠纺织局已撤销,档案也全部正常移交给市人社局，并负责申报。现江勇档案缺失严重，依据文件规定，市人社局的档案管理中心是唯一的责任单位，应负责补齐补正其他档案，并进行申报和办理。但市人社局违反文件规定，未依职权进行补正，告知江勇自己想办法。江勇无奈，自己到有关部门调取1984年之前的5份10页档案材料，足以证明1960年6月出生的事实。江勇将调取的档案材料交市人社局档案管理中心，要求审核。但市人社局置本部门文件规定于不顾，不同意任何形式的救济方式，拒不办理。原审法院本应依据客观事实，适用安徽劳社(2008)45号文件第十条规定进行认定和判决，但错误地适用安徽劳社(2008)45号文件第八条一般性规定，适用法律错误。三、市人社局作为国家行政机关，原审没有对市人社局当庭公然违反中央的大政方针、政治立场严重错误的言论进行训诫。参军报国是每一个中国青年的义务，国家给予退伍军人正式工的待遇和安排，是党和国家对退伍军人奉献精神的肯定和褒奖。庭审中，市人社局作为重要的国家机关，在 其出具的答辩状中恶意揣测江勇入伍动机，公然将1980年代众多年轻人积极参军报国描述为为了获取国营正式工待遇的“获利”行为、改小年龄参军报国是“反公序良俗”，难道抗日战争、解放战争、抗美援朝的无数出生贫寒的革命先烈参军报国有各种所谓私心，他们究竟获取了什么利益。蚌埠市人社局的言论明显违反社会主义法治理念、丧失基本政治立场、贬低玷污人民军队形象、与中央的大政方针相违背，对此，原审法院应当予以严肃批驳。综上，请求撤销一审判决，并依法改判；一、二审诉讼费用由市人社局承担。 市人社局答辩称，一、一审法院认定事实清楚，江勇的上诉请求没有事实、法律、政策依据。江勇通过市档案馆调取的材料不属于其个人档案组成部分。市人社局根据《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）和《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》（劳社[2008]45号）等政策规定，参保人员出生日期认定实行居民身份证与参保人员档案相结合办法，本人身份证与档案记载出生日期不一致的，以本人档案最先记载的出生日期为准。由于江勇档案最先记载的出生日期为1963年6月（1984年1月填写的《应征公民入伍登记表》），所以江勇未达到退休年龄，无法办理退休手续。二、劳社部发[1999]8号文件是明确指导如何计算退休时间的专门规范性文件，身份证年龄、户籍年龄不能作为对抗档案年龄的依据。《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》明确了当居民身份证与档案记载的出生日期不一致时的适用原则，而这个原则是劳动保障部门在总结长期的日常工作经验后而制定的。现实中，参保人员身份证出生日期与其档案记载出生日期不一致情况时有发生。所以当居民身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准的规定体现了不能“双重获利”的原则，也更符合公序良俗。综上，请求驳回上诉，维持原判。 江勇在法定期限内向一审法院提交了以下证据： 1.原江勇身份证、户籍信息，证明江勇主体资格以及江勇出生日期为1960年6月29日； 2.关于江勇退休申请的答复，证明市人社局以1984年入伍登记表为最先记载，市人社局保管江勇档案不善造成江勇1984年以前24年档案遗失，江勇档案严重不完备，市人社局对此应承担责任，市人社局没有依法审查办理，侵害了江勇的合法权益； 3.江勇弟弟江涛身份信息，证明江涛系1963年10月出生，如果市人社局认定江勇是1963年6月出生，严重违背自然规律，认定错误； 4.1979年《人员登记表》，证明江勇小学、中学以及家庭组成情况，属于江勇人事档案，以此可以认定江勇1960年6月出生的事实； 5.1980年蚌埠市劳动局招工文件，1981年蚌埠市重工业局“关于职工转正定级的批复”文件，1981年蚌埠市重工业局系统内集体所有制单位职工花名册，三份文件互相印证江勇是1960年6月出生，1979年3月经过招工参加工作； 6.1977年蚌埠市公安局户籍底档2页，户籍档案形成于1977年，属于户籍底档，是公安机关按照七户一表管理，该档案现在在蚌埠市公安局禹会分局大庆派出所户籍档案室保存，该档案详细登记了江勇的家庭组成情况、其中明确记载“江勇，男，1960年6月29日出生于合肥市”；证明江勇1960年6月29日出生的事实； 7.蚌埠市纺织品采购供应站通知1页，档案托管协议书1页，蚌埠市人社局网上信息1页，公民应征登记表1页，证明江勇的老单位是蚌埠市纺织品采购供应站，该单位于2001年解散，全体职工买断工龄，2002年11月通过正常的交接手续，江勇的个人人事档案移交给蚌埠市劳动保障事务服务中心，该服务中心就是现在市人社局下属的科级事业单位，在近20年保管档案的过程中，劳动部门也经历了多次改革，档案管理也历经多次变动以及档案搬动，现在市人社局才发现江勇的个人人事档案遗失了一半，被市人社局对江勇档案遗失负有管理、保管责任，且市人社局没有依据人社部门的意见依职权对江勇档案进行补正，是行政不作为的表现。 市人社局在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据： 一、事实证据 1.关于江勇退休申请的答复、邮政快递单，证明市人社局已按期答复江勇的退休申请； 2.江勇的原始档案材料，证明其档案最先记载的出生日期为1963年6月。 二、法律依据 3.《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）； 4.《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理的规定》（劳社[2008]45号）。 证据3、4证明市人社局不为江勇办理退休符合政策规定，江勇的诉讼请求没有法律依据。 以上证据均已随卷移送本院。双方当事人对所举证据的质辩理由同一审，一审判决对相关证据分析认定符合法律规定，本院予以确认。 二审期间，双方当事人均未提交新证据。 本院对一审判决认定的案件事实予以确认。 本院认为，《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）是原劳动和社会保障部在职责范围内对确定职工退休相关问题下发的规范性文件，在确定职工退休时间时，本人身份证和档案记载的出生时间不一致的特殊情况下，以本人档案最先记载的出生时间来确定退休时间，并不是确认身份情况，与上位法并不相抵触。市人社局在退休审批过程中发现江勇的身份证与档案记载出生日期不一致，以江勇档案最先记载的出生日期即1963年6月正确。江勇个人通过蚌埠市档案馆调取的档案并不在市人社局托管的个人档案中，市人社局不予审查并无不当。关于江勇认为市人社局在保管其个人档案期间，遗失了1984年前的档案材料的问题，不属于本案审理范围，本院不予审查。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江勇负担。 本判决为终审判决。 审判长 庞 玲 审判员 李小芹 审判员 穆 莉 二〇二〇年十一月二十七日 法官助理郭艳丽 书记员夏婧楠 附相关法律规定： 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。