江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏01行初253号原告张月兰，女，1956年8月19日生，汉族，户籍地南京市浦口区。原告史桂兰，女，1952年5月19日生，汉族，户籍地南京市鼓楼区。原告韩忠霞，女，1957年2月27日生，汉族，户籍地南京市鼓楼区。以上三原告共同委托代理人张新，南京市江北新区盘城法律服务所法律工作者。被告南京市浦口区人民政府，住所地南京市浦口区文德路**。法定代表人曹海连，南京市浦口区人民政府区长。出庭负责人王礼文。委托代理人张凯。委托代理人徐瑞，江苏宁瑞律师事务所律师。第三人南京市老山林场，，住所地南京市浦口区岔路口法定代表人葛梅，南京市老山林场场长。委托代理人董志中，江苏宁瑞律师事务所律师。委托代理人黄海燕，江苏宁瑞律师事务所实习律师。第三人南京市老山林场平坦分场，，住所地南京市浦口区汤泉街道瓦殿法定代表人王许，南京市老山林场平坦分场场长。委托代理人董志中，江苏宁瑞律师事务所律师。委托代理人黄海燕，江苏宁瑞律师事务所实习律师。原告张月兰、史桂兰、韩忠霞诉被告南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）、第三人南京市老山林场（以下简称老山林场）、南京市老山林场平坦分场（以下简称平坦分场）房屋征收行政强制拆除及行政赔偿一案，于2020年6月9日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年6月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案。原告张月兰、史桂兰、韩忠霞及委托代理人张新，被告浦口区政府出庭负责人王礼文、委托代理人张凯、徐瑞，第三人老山林场及平坦分场的委托代理人董志中、黄海燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年8月，位于南京市浦口区的房屋（以下简称涉案房屋）被拆除。原告张月兰、史桂兰、韩忠霞诉称，三原告系1986年回城的知青，被分到第三人平坦分场工作。按照当时的政策，每人可以分到一间房，但平坦分场强调其困难，只能分给4人两间房。由4人中的2人与平坦分场签订了公房租赁协议，并领取了《南京市公有住房租赁证》。之后，三原告一直在涉案房屋居住生活，直至退休。2018年8月，原告发现租赁的住房被拆毁，遂与第三人平坦分场进行交涉，但平坦分场拒绝承担责任。原告多次到政府上访，均未获解决。根据南京市中级人民法院（2017）苏01行初636号行政判决查明的事实，原告得知拆毁原告房屋的主体是本案被告浦口区政府。为维护原告的合法权益，提起本案诉讼。请求人民法院：1．确认被告浦口区政府拆迁涉案房屋的行为违法；2．责令被告赔偿原告房屋拆迁损失，并对三原告按每人45平方米进行安置；3．本案诉讼费由被告承担。原告张月兰、史桂兰、韩忠霞向本院提交的证据有：1．三原告《常住人口登记表》，用以证明三原告系涉案房屋实际居住人。2．证明，用以证明涉案房屋为三原告的集体宿舍。3．《南京市公有住房租赁证》，用以证明三原告对涉案房屋具有使用权，租赁证登记在张月兰和刘文华名下，但是涉案房屋是由4人租赁且居住的。4．浦政复〔2013〕43号《关于同意老山林场危旧房改造搬迁安置方案等三个决议的批复》及附件，用以证明被告浦口区政府同意第三人老山林场的拆迁安置方案。5．南京市中级人民法院（2017）苏01行初636号《行政判决书》，用以证明根据法院生效判决查明的事实，老山林场危旧房改造是根据国家林业局发布的关于国有林场危旧房改造的通知实施的，在该过程中浦口区政府专门成立了南京老山旅游度假区管理委员会办公室，将老山林场危旧房改造的职能委托给南京老山旅游度假区管理委员会办公室实施，老山林场负责搬迁安置，所有的搬迁安置项目全部纳入到浦口区片区环境整治工程。6、《关于张月兰等四人信访事项受理告知书》、宁老信[2018]9号《关于张月兰等四人信访事项的处理意见书》，用以证明三原告通过信访的形式就涉案房屋安置的问题向被告反映情况，第三人老山林场进行了信访答复，之后不久涉案房屋就以受台风影响为由被强行拆除。7．视频资料，用以证明涉案房屋被拆除前完好无损，没有破旧的情况及拆除后的状态。被告浦口区政府辩称，1．原告所诉的拆除行为非具体行政行为，本案并非行政诉讼纠纷。经调取相关材料了解，涉案房屋系第三人平坦分场所有，拆除房屋是因为危旧房消险。2018年8月3日，浦口区政府下发浦政办发〔2018〕81号《关于切实做好今年第12号台风防御工作的紧急通知》。2018年8月16日，南京市浦口区防汛防旱指挥部发布浦防指电传〔2018〕3号《关于启动我区防台风IV级应急响应的通知》。2018年8月16日，南京市浦口区房产监察大队发布浦房监发〔2018〕29号《紧急通知》，要求做好疑似危房排查，督促危房消险整治。随即，第三人平坦分场在进行防台风排险措施的时候发现，涉案房屋建于上世纪60年代，无人居住、年久失修，呈现墙体开裂、行条断裂、屋脊塌陷等险情，平坦分场遂对该险房进行拆除。故涉案纠纷系第三人平坦分场为消除风险拆除自有房屋的企业行为，并非具体行政行为。2．涉案房屋并非因政府拆迁而拆除，涉案房屋所在地块没有拆迁批文，不是具体行政行为而是第三人平坦分场为消除风险拆除自有房屋的企业行为，浦口区政府并非本案适格被告。3．经调取相关材料了解及与第三人平坦分场核实，三原告原系平坦分场职工，三原告退休后，均离开平坦分场提供给其暂住的宿舍，涉案房屋已空置多年。拆除涉案房屋没有侵害三原告的权益，也未给三原告的财产造成损失。综上，本案不是基于政府拆迁发生的具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，也未给三原告财产造成损失，请求人民法院驳回原告对浦口区政府的诉讼请求。被告浦口区政府向本院提交的证据有：1．浦政办发〔2018〕81号《关于切实做好今年第12号台风防御工作的紧急通知》；2．浦防指电传〔2018〕3号《关于启动我区防台风IV级应急相应的通知》；3．浦房监发〔2018〕29号《紧急通知》。证据1-3共同证明为了应对恶劣天气，各部门对防范台风作出相应的应急要求，涉案房屋系根据相关要求进行的危旧房拆除。第三人老山林场述称，1．原告所诉的拆除行为非具体行政行为，本案案由并非行政诉讼纠纷。原告诉称平坦分场将涉案房屋拆除，应当进行拆迁补偿安置。老山林场认为，该房屋系平坦分场所有，拆除房屋是因为危旧房消险。2018年8月3日，浦口区政府下发浦政办发〔2018〕81号《关于切实做好今年第12号台风防御工作的紧急通知》。2018年8月16日，南京市浦口区防汛防旱指挥部发布浦防指电传〔2018〕3号《关于启动我区防台风IV级应急响应的通知》。2018年8月16日，南京市浦口区房产监察大队发布浦房监发〔2018〕29号《紧急通知》，要求做好疑似危房排查，督促危房消险整治。随即，老山林场要求各分场做好危旧房排查整治工作。平坦分场在进行防台风排险措施时，发现涉案房屋建于上世纪60年代，由于长期无人居住、年久失修，房屋已呈现墙体开裂、行条断裂以及屋脊塌陷等险情，遂对该险房进行了拆除。故涉案纠纷系第三人平坦分场为消除风险拆除自有房屋的企业行为，并非具体行政行为。2．涉案房屋并非因政府拆迁而拆除，涉案房屋所在地块没有拆迁批文，不是具体行政行为，而是第三人平坦分场为消除风险拆除自有房屋的企业行为。老山林场与平坦分场分别为独立的法人，独立担责。老山林场并非涉案房屋拆除行为的实施主体，老山林场非责任主体。3．三原告原系平坦分场的职工，三原告在2000年左右陆续退休后，均已离开平坦分场提供给其暂住的集体宿舍，涉案房屋已空置多年。房屋拆除未侵害三原告的权益，也未给三原告财产造成损失。综上，本案不是基于政府拆迁发生的具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，也未造成三原告财产损失，请求人民法院驳回原告的起诉。第三人老山林场向本院提交的证据有：1．浦政办发〔2018〕81号《关于切实做好今年第12号台风防御工作的紧急通知》；2．浦防指电传〔2018〕3号《关于启动我区防台风IV级应急响应的通知》；3．浦房监发〔2018〕29号《紧急通知》；4．《防范台风“温比亚”工作预案》；5．《拆除平坦和瓦殿危旧房的原因》；6．苏北知青房屋情况图片，用以证明房屋属于危旧房。7．老山林场、平坦分场的企业信息，用以证明老山林场和平坦分场属于独立的法人，独立承担责任。涉案房屋的拆除行为由平坦分场实施。第三人平坦分场述称，1．原告所诉的拆除行为非具体行政行为，本案案由并非行政诉讼纠纷。原告诉称平坦分场将涉案房屋拆除，应当进行拆迁补偿安置。平坦分场认为，涉案房屋系平坦分场所有，拆除涉案房屋是因为危旧房消险。2018年8月3日，浦口区政府下发浦政办发〔2018〕81号《关于切实做好今年第12号台风防御工作的紧急通知》。2018年8月16日，南京市浦口区防汛防旱指挥部发布浦防指电传〔2018〕3号《关于启动我区防台风IV级应急响应的通知》。2018年8月16日，南京市浦口区房产监察大队发布浦房监发〔2018〕29号《紧急通知》，要求做好疑似危房排查，督促危房消险整治。随即，平坦分场在进行防台风排险措施时，发现涉案房屋建于上世纪60年代，由于长期无人居住、年久失修，房屋已呈现墙体开裂、行条断裂以及屋脊塌陷等险情，遂对该险房进行了拆除。涉案房屋并非因政府拆迁而拆除，涉案房屋所在地块没有拆迁批文，不是具体行政行为而是第三人平坦分场为消除风险拆除自有房屋的企业行为。三原告原系平坦分场的职工，三原告退休后，均离开平坦分场提供给其暂住的宿舍，涉案房屋已空置多年。房屋拆除未侵害三原告的权益，也未给三原告财产造成损失。综上，本案不是基于政府拆迁发生的具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，也未造成三原告财产损失，请求人民法院驳回原告的起诉。第三人平坦分场向本院提交的证据有：1．浦政办发〔2018〕81号《关于切实做好今年第12号台风防御工作的紧急通知》；2．浦防指电传〔2018〕3号《关于启动我区防台风IV级应急响应的通知》；3．浦房监发〔2018〕29号《紧急通知》；4．《防范台风“温比亚”工作预案》；5．《拆除平坦和瓦殿危旧房的原因》；6．苏北知青房屋情况图片，用以证明房屋属于危旧房；7．《对周芳等人的信访回复》，用以证明基于原告的信访，老山林场西部林管区对原告所反映的房屋拆除问题从政策到拆除原因等方面进行了书面的答复。经庭审质证，原告张月兰、史桂兰、韩忠霞对被告浦口区政府提交的证据1-3的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可；涉案房屋并非危房，被告系假借消险的名义将涉案房屋拆除，侵犯了原告的合法权益。第三人老山林场、平坦分场对被告浦口区政府提交的证据1-3的真实性、合法性、关联性予以认可。原告对第三人老山林场提交的证据1-3的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可；对证据4的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可，原告的房屋不是危房；对证据5-7的真实性、合法性、关联性不予认可。被告浦口区政府对第三人老山林场提交的证据1-7的真实性、合法性、关联性予以认可。第三人平坦分场对第三人老山林场提交的证据1-7的真实性、合法性、关联性予以认可。原告对第三人平坦分场提交的证据1-3的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可；对证据4的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可，原告的房屋不是危房；对证据5-7的真实性、合法性、关联性不予认可。被告浦口区政府对第三人老山林场提交的证据1-7的真实性、合法性、关联性予以认可。第三人平坦分场对第三人老山林场提交的证据1-7的真实性、合法性、关联性予以认可。本院经审查认为，原告张月兰、史桂兰、韩忠霞提交的证据、被告浦口区政府提交的证据、第三人老山林场的证据以及平坦分场提交的证据1-6均真实、来源合法，与本案待证事实具有关联性，本院依法予以确认。第三人平坦分场提交的证据7系老山林场西部林管区作出的对周芳等人的信访回复，该证据无法证明作出的对象包括三原告，该证据的落款亦未加盖印章，且三原告对该证据的真实性不予认可，故本院对该证据不予确认。经审理查明，三原告原系第三人平坦分场职工。第三人平坦分场曾就涉案房屋与张月兰、刘文华签订《公有住房租赁合约》。2013年11月16日，根据老山危旧房改造及环境综合整治工作需要，经老山林场第五届职工代表大会第一次会议通过，老山林场作出《老山林场危旧房改造搬迁安置方案》、《老山林场危旧房改造搬迁安置实施细则》，对老山林场职工危旧房改造区域实行分块分期搬迁安置，并报请浦口区政府批复。2013年12月13日，浦口区政府作出《关于同意等三个决议的批复》，原则同意老山林场危旧房改造安置方案等三个决议，要求老山林场尽快组织实施，加快安置工作，妥善化解矛盾。2015年9月7日，南京市浦口区发展和改革局作出《关于浦口区岔路口片区环境整治工程项目建议书的批复》，同意南京老山旅游发展有限公司关于浦口区岔路口片区环境整治工程项目建议书，确定项目整治范围为：东至绵场山路，南至江星桥线，西、北均至宁连高速，片区分属老山林场、汤泉街道和永宁街道，规划总面积3690亩。2018年8月3日，浦口区政府发布浦政办发〔2018〕81号《关于切实做好今年第12号台风防御工作的紧急通知》，要求各街道办事处、区府各办局、区各直属单位切实做好防御强台风的各项工作。2018年8月16日，南京市浦口区防汛防旱指挥部发布浦防指电传〔2018〕3号《关于启动我区防台风IV级应急响应的通知》，就做好防台风应对工作作出部署。同日，南京市浦口区房产监察大队作出浦房监发〔2018〕29号《紧急通知》，要求做好疑似危房排查，督促危房消险整治。南京市老山林场西部林业管理区亦于同日作出《防范台风“温比亚”工作预案》，对前期台风“云雀”造成严重险情的危房进行拆除。随后，涉案房屋被拆除。2018年11月28日，南京市老山林场西部林业管理区作出《证明》，内容为：兹证明史桂兰、刘文华、张月兰、韩忠霞四人在平坦片区，面积54.6平方米，因安全原因被拆除。又查明，第三人老山林场和平坦分场均为独立的全民所有制企业。在庭审过程中，三原告称，三人分别于2002年、2006年、2007年退休，退休后就不在涉案房屋内居住，涉案房屋内没有个人所有的财物。涉案房屋被拆除时，三原告均不在场。第三人平坦分场认可涉案房屋系由其因消险原因予以拆除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，原告提起本案诉讼，主张系浦口区政府实施了拆除涉案房屋的行为。要认定区、县级人民政府实施了强制拆除房屋行政行为首先是直接认定，在直接认定无法确定的情况下，可以采取间接推定的方式认定。直接认定系现场目击或有直接证据能够证明区、县政府组织相关政府部门实施了强制拆除行为。就本案而言，根据经审理查明的事实，在涉案房屋被拆除时，三原告不在现场，且无其他直接证据证明系由浦口区政府实施了强拆行为，故本案不能直接认定系浦口区政府实施了强拆行为。如采取间接推定的方式，首先应当查明涉案房屋所在地块是否存在由政府主导的征收拆迁行为，即政府是否因拆除涉案房屋而获益。根据现有证据看，并无证据证明浦口区政府在原告房屋所在地块发布征地公告或国有土地上房屋征收决定，浦口区政府并未在涉案房屋所在地块实施政府管理职能的征收拆迁行为。结合其他在卷证据，涉案房屋系第三人平坦分场租赁给三原告居住，三原告至迟于2007年退休后，涉案房屋一直无人居住。2018年8月，因涉案房屋年久失修，随时有倒塌风险，存在较大安全隐患，第三人平坦分场经研究决定对该房屋予以拆除。综合以上事实，现有证据不足以证明浦口区政府实施了涉案房屋的拆除行为，故原告认为系被告浦口区政府强制拆除其房屋没有事实根据。关于原告提出，根据南京市中级人民法院（2017）苏01行初636号《行政判决书》查明的事实，涉案房屋在浦口区岔路口片区环境整治工程项目范围内，该房屋系由被告浦口区政府拆除。本院经审查认为，（2017）苏01行初636号行政案件中，2015年9月7日，南京市浦口区发展和改革局作出《关于浦口区岔路口片区环境整治工程项目建议书的批复》，同意南京老山旅游发展有限公司关于浦口区岔路口片区环境整治工程项目建议书，确定项目整治范围为：东至绵场山路，南至江星桥线，西、北均至宁连高速，片区分属老山林场、汤泉街道和永宁街道，规划总面积3690亩。浦口区岔路口片区环境整治工程项目涉及汤泉街道的滴水珠村、老山林场岔路口社区、老山林场七佛寺分场，而涉案房屋位于汤泉街道平坦分场，不在该项目整治范围内。故原告提出的该项诉讼主张因缺乏事实依据，本院不予支持。综上，原告张月兰、史桂兰、韩忠霞提起本案诉讼，请求确认被告浦口区政府拆除涉案房屋行为违法并要求赔偿的诉讼请求，因缺乏事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张月兰、史桂兰、韩忠霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张月兰、史桂兰、韩忠霞负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长  刘苏文审判员  王攀峰审判员  李丹丹二〇二〇年十一月十九日书记员  韩卓君