河南省开封市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫02行终140号上诉人（一审被告）开封市自然资源和规划局。法定代表人陈泗，局长。委托代理人许卫兵，开封市自然资源和规划局鼓楼分局工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人赵洪霞，开封市自然资源和规划局法律顾问，代理权限为一般代理。上诉人（一审原告）王保军，男，汉族，1981年7月3日生，住开封市鼓楼区。一审被告开封市人民政府。法定代表人高建军，市长。王保军诉开封市自然资源和规划局（下称市自然资源局）、开封市人民政府（下称市政府）土地管理行政处罚及行政复议一案，开封市金明区人民法院于2020年6月16日作出（2020）豫0211行初3号行政判决。王保军、市自然资源局均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审被告市自然资源局于2019年6月18日对原告王保军作出汴国土罚【2019】04004号行政处罚决定书，认定王保军在仙人庄办事处何楼社区栢坟村西南地非法挖砂取土，面积2714平方米，依据《土地利用现状图》和《仙人庄办事处土地利用总体规划图（2010-2020年）局部图》认定土地类型水浇地，为基本农田。王保军的违法行为既违反《中华人民共和国矿产资源法》第三条之规定，属无证采矿，又违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条之规定，属违法占地。被告开封市自然资源和规划局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定，决定按违法占地进行处罚，决定处罚如下：一、责令限期改正，恢复原种植条件。二、对非法挖砂取土2714平方米水浇地处以每平方米24元，基本农田耕地开垦费的1.8倍，共计罚款人民币117244.8元（大写壹拾壹万柒仟贰佰肆拾肆元捌角整）（以下简称被诉行政行为）。原告王保军不服，于2019年8月12日向市政府申请行政复议，市政府于2019年10月8日作出汴政复决【2019】56号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定决定：维持被告市自然资源局作出的汴国土罚【2019】04004号行政处罚决定书。一审查明，原开封市国土资源局于2019年1月25日立案调查王保军破坏耕地、非法挖砂案，经调查，于2019年6月10日作出汴国土罚告【2019】04004号行政处罚事先告知书、汴国土罚听告【2019】04004号行政处罚听证告知书，该两份告知书均由王保国于6月12日代收，又于2019年6月18日作出汴国土罚【2019】04004号行政处罚决定书，决定按照违法占地对王保军进行处罚，处罚如下：一、责令限期改正，恢复原种植条件。二、对非法挖砂取土2714平方米水浇地处以每平方米24元，基本农田耕地开垦费的1.8倍，共计罚款人民币117244.8元（大写：壹拾壹万柒仟贰佰肆拾肆元捌角整）。该决定书由王保国于7月2日代收。原告王保军不服，于2019年8月12日向市政府申请行政复议，市政府于2019年10月8日作出汴政复决【2019】56号行政复议决定书，维持了原开封市国土资源局作出的行政处罚决定书。原告不服，诉至本院，请求判令所请。另查明，因开封市机构改革，原开封市国土资源局被撤销，其职能由开封市自然资源和规划局承继。一审认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定,县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被告市自然资源和规划局作为开封市人民政府土地行政主管部门,对行政区域内违反土地管理法律、法规的行为,具有进行监督检查的法定职责。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利；第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人；第四十二条规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第七十八条规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；……受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。本案中，被告市自然资源和规划局提交的证据显示，其作出的行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书的送达回证签收人均为王保国，行政处罚决定书的签收人也是王保国。但被告并无证据证明王保国系原告王保军的同住成年家属，也无证据证明王保国是王保军的委托代理人或指定签收人，因此，被告作出的两份告知书系没有依法向原告王保军送达，故被告开封市自然资源和规划局作出的汴国土罚【2019】04004号行政处罚决定书，程序违法，依法应予撤销。被告开封市人民政府作出的汴政复决【2019】56号行政复议决定书也应一并撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，一审判决：一、撤销被告开封市自然资源和规划局作出的汴国土罚【2019】04004号行政处罚决定书；二、撤销被告开封市人民政府作出的汴政复决【2019】56号行政复议决定书；三、被告开封市自然资源和规划局于本判决生效后六十日内重新作出行政行为。王保军不服一审判决，上诉称，一、一审判决认定事实不清，未查明案件基本事实。上诉人的平整土地行为没有造成土地破坏，行为的后果是修复和改良土地，未实施被诉处罚决定认定的行为。二、一审判决适用法律错误。一审判决仅适用行政诉讼法和司法解释关于程序违法方面的条款规定，而未引用事实不清、证据不足，适用法律错误方面的条款规定，明显不当。三、一审当庭增加法定之外的程序，引导上诉人的代理人变更诉讼请求，违反了起诉状副本送达被告后，不允许变更诉讼请求的法律规定。而上诉人的该项诉讼请求，符合行政处罚法第六条的规定。综上，请求二审查明案件事实，撤销一审判决及被诉复议决定书；查明事实，以事实不清、证据不足，适用法律错误，程序违法为由撤销被诉处罚决定书并责令被上诉人开封市自然资源和规划局赔偿上诉人合理维权费用20000元。被上诉人开封市自然资源和规划局上诉称，上诉人通知被上诉人及涉及该类案件的三人前来领取行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚决定书。2019年6月12日，王保国到开封市鼓楼分局领取《行政处罚事先告知书》（汴国土罚告【2019】04002号）、《行政处罚听证告知书》（汴国土罚听告【2019】04002号）。上诉人工作人员电话联系被上诉人，告知其上述行政执法文书的内容，被上诉人王保军称其在外地，电话中明确要求由王保国作为受托人代为领取，王保国与王保军通话确认后代为领取并在送达回证上签字。2019年7月2日，王保国再次作为受托人将王保军的行政处罚决定书领走，并在送达回证上签字。上诉人认为，行政告知的目的仅在于使当事人了解到其与行政法上之权利义务，一审法院不恰当的将行政告知方式等同于诉讼送达方式，实际上是在无法律依据的情况下客观上加重了上诉人的举证责任。而上诉人提出的上述事实，已经足以证明上诉人已经采取合理方式使被上诉人了解知悉其权利义务，虽然存在些许瑕疵，但未对被上诉人的实际权利产生影响，符合法律规定。综上，请求二审撤销一审判决，依法改判。一审被告市政府未提交书面参与二审诉讼意见。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院认为，市自然资源局作为开封市人民政府土地行政主管部门，对本行政区域内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。本案中，市自然资源局在对王保军作出行政处罚过程中，未依照上述法律规定对行政执法法律文书进行送达，其提供的证据不足以证明向王保军送达相关法律文书属于有效送达，且王保军对送达事项亦提出异议。被诉行政行为属程序违法。一审撤销市自然资源局作出的被诉处罚决定及市政府作出的行政复议决定并责令市自然资源局重新作出行政行为并无不当。上诉人市自然资源局和王保军的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人开封市自然资源局和王保军各负担25元。本判决为终审判决。审判长 李 昂审判员 何卫斌审判员 赵晓松二〇二〇年十一月二日书记员 闫路航