安徽省安庆市迎江区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖0802行初38号原告：江兴田，男，1965年3月9日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。委托代理人：汪光发，安徽振风律师事务所律师。被告:安庆市宜秀区杨桥镇人民政府，住所地安庆市宜秀区杨桥镇。法定代表人：曹长林，镇长。出庭负责人：方轶宏，党委委员。委托代理人：杨登科，安徽大雷律师事务所律师。被告：安庆市自然资源和规划局，住所地安庆市大观区市府路**。法定代表人：赵无名，局长。出庭负责人：桂祖强，总工程师。委托代理人：裴立宇，安徽中天人律师事务所律师。委托代理人：李鸿雁，安庆市自然资源和规划局公职律师。原告江兴田诉被告安庆市宜秀区杨桥镇人民政府（以下简称杨桥镇政府）、安庆市宜秀区杨桥镇财政所、安庆市自然资源和规划局宜秀分局土地行政管理行政合同一案，于2020年4月7日向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，该院以（2020）皖08行辖20号行政裁定书裁定该案由本院管辖。本院于2020年5月12日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告江兴田及其委托代理人汪光发、被告安庆市宜秀区杨桥镇人民政府出庭负责人方轶宏及其委托代理人杨登科，被告安庆市自然资源和规划局出庭负责人桂祖强及其委托代理人裴立宇、李鸿雁等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告江兴田诉称，2005年，原告为响应杨桥镇政府招商引资号召，双方经协商约定：由杨桥镇政府向原告出让位于鱼湾村的土地17亩，供原告拟建新怡根雕工艺厂使用，原告按杨桥镇政府要求为该项目共支付土地报批等费用431948.75元(其中向安庆市宜秀区杨桥镇财政所（以下简称杨桥镇财政所）交付报批费379448.75元、征地订金10000元、勘测费8500元，向市自规局（原安庆市郊区国土局）交付罚没款34000元)。在原告缴纳巨额费用后，杨桥镇政府一直未能提供该土地，理由为该宗土地获得了省批次，但由于这些年规划及征迁等原因，造成该土地批而未供。原告认为，原告为该宗土地支出的40多万元至今已有14年，却毫无结果，不但未获得土地，被告还占用了其巨额资金。期间，原告进行心脏搭桥手术需要巨额费用,要求被告退还上述费用却遭到拒绝。被告的行为显然给原告造成了巨大经济损失和精神打击，其占用资金没有任何依据，各被告应返还原告为该项目支出的全部费用和损失。因各方无法协商一致，致原告诉至法院，请求：1.判令被告立即返还431948.75元，并支付资金占用利息损失（自2006年6月6日起至付清之日止，按银行同期贷款利率的4倍计算）；2.本案诉讼费用由被告承担。原告向法庭提交了以下主要证据：1、原告身份证复印件1份，证明：原告主体身份；2、收据4份，证明：原告按照被告杨桥镇政府的要求和安排，以本人名义和安庆市新怡根雕工艺厂名义共支付土地报批等费用431948.75元。其中向杨桥镇财政所交付报批费379448.75元、征地定金10000元、勘测费8500元，向市自规局宜秀分局（原安庆市郊区国土局）交付罚没款34000元；3、2019年6月13日，杨桥镇政府作出的《关于江兴田来信事项的答复意见书》1份，证明：原告要求被告杨桥镇政府退款，该被告查明原告在2005年，拟在余湾村拟征地17亩建新怡根雕工艺厂，缴纳了40余万元土地报批费用，该宗土地获得了省批次，但由于规划及征迁等原因，造成该宗土地批而未供。该被告答复退款问题只能待安庆市出台处置方案后再行解决的事实。4、民事裁定书1份，证明：本案系行政协议案件。被告杨桥镇政府辩称：1、原告主体不适格，该项目立项单位为安庆市新怡根雕工艺厂，建设用地报批单位及报批费用缴纳单位均为安庆市新怡根雕工艺厂；2、根据《建设用地审查报批管理办法》第三条的规定，县级以上人民政府土地行政相对人的参与行为，实质是为辖区企业提供服务的行为，这种服务行为不具备行政法上的可诉性，故杨桥镇政府不是本案适格被告；3、杨桥镇财政所是杨桥镇政府的内设机构，其收取安庆市新怡根雕工艺厂报批相关费用后，已按照报批程序、按批次将该相关费用向宜秀区财政局、向市自规局宜秀分局（原安庆市郊区国土局）等缴纳或支付，被告并没有占用相关资金，亦没有返还义务。另外，原告主张的利息损失没有法律依据，利率过高；4、安庆市新怡根雕工艺厂未获得工地，也有其自身方面的原因。综上，建设用地的审查报批工作不是杨桥镇政府的法定职权，望法院驳回原告对杨桥镇政府的起诉；5、请人民法院依法审查原告提起行政诉讼的起诉期限是否超过法定起诉期限规定。被告杨桥镇政府向法庭提交了以下主要证据：1、证明1份，证明：杨桥镇财政所是杨桥镇人民政府的内设机构，不是本案适格主体；2、郊发计[2002]177号《关于安庆市新怡根雕工艺厂扩建项目立项的批复》、皖政地（补）[2006]300号《关于补办安庆市宜秀区2005年第一批次城镇建设用地的批复》，证明：（1）项目主体是安庆市新怡根雕工艺厂，原告诉讼主体不适格；（2）安庆市新怡根雕工艺厂虽然花费了相应的报批费用，但是取得了安徽省人民政府的建设用地批复，达到了报批的目的；（3）安庆市新怡根雕工艺厂用地批复属2006年补办，原郊区国土局2005年对其罚款34000元的责任应当由其自身承担；3、建设用地项目呈报说明书、杨桥镇财政所相关款项票据，证明安庆市新怡根雕工艺厂是同批次9家申请报批企业其中之一，同批次报批费用合计12548093.5元，该款项杨桥镇分别向原郊区国土局及宜秀区财政局缴纳，杨桥镇人民政府没有截留、占用；4、《土地勘测定界报告书》，证明：杨桥镇财政所收取安庆市新怡根雕工艺厂8500元是用于缴纳勘测费。被告市自规局辩称，1、市自规局不是本案适格被告。市自规局与原告之间没有签订招商引资协议，也没有签订征地协议，市自规局不是协议的当事人。根据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》(财综字（1999)117号）第二条“新增建设用地土地有偿使用费是指国务院或省级人民政府在批准农用地用、征用土地时，向取得出让等有偿使用方式的新增建设用地的县、市人民政府收取的平均土地纯收益。”之规定可知征地报批费用的缴纳主体是县、市人民政府。本案中，市自规局并没有向原告收取任何土地报批等费用，向原告收取征收土地报批费用的是杨桥镇财政所。市自规局只是协助财政部门从杨桥镇政府收取相关费用。综上，市自规局不是本案适格被告；2、原告请求返还原安庆市郊区国土局收取的罚没款没有法律依据，罚没款是对原告的行政处罚，案涉行政处罚决定未撤销，依法不存在返还罚没款问题，且案涉行政处罚与收取土地报批费用并非同一行政行为，原告在本案中一并提出没有事实和法律依据。同时，罚没款是行政处罚确定的法定义务，对行政处罚不服，原告并未提起行政复议或者提起行政诉讼，原告在履行了行政处罚决定确定的罚没款义务15年后请求返还罚没款没有任何事实和法律依据，且已超过行政诉讼法定期限，请求依法驳回原告对被告的起诉；3、从本案证据来看，该项目立项单位为安庆市新怡根雕工艺厂，建设用地报批单位及报批费用缴纳单位均为安庆市新怡根雕工艺厂，而本案原告为江兴田，原告主体资格不适格。被告市自规局向法庭提交了以下主要证据：1、缴纳罚款的收据，证明：（1）报批费用收费收据，证明本案与被告没有关系；原告的主体资格不适格；（2）原郊区国土局向安庆市新怡根雕工艺厂收取的罚没款，罚没收入与本案不是同一法律关系，证明原告的主体不适格；（3）杨桥镇财政所向江兴田收取的定金，证明该行为与被告无关。2、《行政诉讼法》相关规定。经庭审质证，本院对原、被告提交的证据真实性均予以认定，对于证明目的，在事实部分及说理部分予以认定。本院根据当事人的陈述及采信的证据，确认以下案件事实：2002年，原告拟成立安庆市新怡根雕工艺厂并以该厂名义向被告杨桥镇政府申请该镇余湾村18亩左右工业建设用地。2002年5月30日，安庆市土地测量队、安徽省地矿局安庆测绘技术院作出《土地勘测定界报告书》，确定安庆市新怡根雕工艺厂项目用地面积为17.083亩。2002年6月25日，安庆市郊区发展计划委员会作出《关于安庆市新怡根雕工艺厂扩建项目立项的批复》（郊发计[2002]177号），同意安庆市新怡根雕工艺厂扩建项目立项。该项目拟建在杨桥镇余湾村境内，用地面积18亩，建设标准化厂房2500平方米。2006年1月26日，江兴田向杨桥镇财政所交纳新怡根雕工艺厂征地定金预缴10000元。2006年6月5日，安庆市新怡根雕工艺厂向杨桥镇财政所交纳用地计划报批费用379448.75元、勘测费8500元。2006年6月6日，杨桥镇政府向安庆市郊区国土资源局支付项目手续费12548093.5元。2006年8月31日，安徽省人民政府向安庆市人民政府作出《关于补办安庆市宜秀区2005年第一批次城镇建设用地的批复》（皖政地（补）[2006]300号），其中包含安庆市新怡根雕工艺厂用地1.1395公顷。至今，杨桥镇政府未向江兴田提供土地，故原告江兴田依法向本院提起诉讼。另查明，2006年6月29日，安庆市新怡根雕工艺厂向安庆市郊区国土资源局交纳罚没收入34000元。因安庆市宜秀区杨桥镇财政所是杨桥镇人民政府的内设机构，原告江兴田于2020年7月2日向本院申请撤回对杨桥镇财政所的起诉，本院口头裁定予以准许。因市自规局宜秀分局是市自规局的分支机构，不具有法人资格，不能独立承担法律责任，原告江兴田于2020年7月19日向本院申请变更被告市自规局宜秀分局为被告市自规局，本院经审查认为，符合法律规定，本院予以准许。本院认为：行政协议，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，被告杨桥镇政府与原告江兴田之间关于供地达成的协议，系双方真实意思表示，且不违反法律规定，合法有效，行政机关应当依法履行行政协议。原告按约向被告交纳了用地计划报批费用379448.75元，而被告未按照协议约定履行向原告供地的协议义务，违反了协议约定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，现协议中约定的土地已经无法交付，协议无法继续履行，被告应当采取相应的补救措施，给原告造成损失的，被告应当予以赔偿。综上，对于原告主张返还的交付报批费379448.75元、征地定金10000元、勘测费8500元，共计397948.75元，本院予以支持。关于资金占用利息损失部分，因双方未约定具体的标准，则支持以397948.75元为基数，自2006年6月6日按中国人民银行同期贷款利率计算至款项付清之日止。对于原告主张的罚没款34000元，系行政处罚罚没款项，与本案不属于同一法律关系，本院不予处理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决如下：一、被告安庆市宜秀区杨桥镇人民政府自本判决生效之日起三十日内向原告江兴田返还397948.75元及资金占用损失（以397948.75元为基数，自2006年6月6日按中国人民银行同期贷款利率计算至款项付清之日止）。二、驳回原告江兴田的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告安庆市宜秀区杨桥镇人民政府负担（原告已预交50元）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。审 判 长 李 鹏人民陪审员 王 婷人民陪审员 朱青云二〇二年十月二十六日书 记 员 王 燕附本案适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。