河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)豫01行终678号上诉人（原审原告）：郭遂成，男，1965年12月12日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：张伟岭，男，1975年9月27日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：张根山，男，1953年7月12日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：郭双全，男，1955年10月25日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：史明喜，男，1949年8月14日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：郭水连，女，1943年6月30日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：冯全山，男，1959年11月4日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：张卫锋，男，1978年11月16日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘格仁，男，1966年7月1日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘桂荣，女，1948年5月2日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘军武，男，1972年10月17日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘军强，男，汉族，1969年10月7日出生，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘守义，男，1946年9月13日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘二庆，男，1975年2月4日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：柳金水，男，1978年5月23日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：郑如义，男，1957年9月5日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘付华，男，1947年5月19日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘拴，男，1949年3月28日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：孙合法，男，1972年3月12日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：姬永坡，男，1973年2月10日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：时红俊，男，1970年10月27日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：姬冠军，男，1966年11月4日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：王桂花，女，1950年8月11日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘辛卯，男，1951年6月24日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘继乐，男，1973年2月2日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘飞龙，男，1967年8月12日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘小航，男，1983年7月29日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘云龙，男，1956年2月7日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘雷，男，1981年2月20日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘会龙，男，1965年8月12日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘根慧，男，1972年6月19日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘志远，男，1986年2月19日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘金木，男，1946年9月16日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘秋峰，男，1982年8月26日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘春林，男，1967年2月8日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘根聚，男，1953年2月20日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘钢超，男，1975年8月18日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘中财，男，1948年9月19日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘长聚，男，1952年12月8日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：赵喜英，女，1956年2月20日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：李香云，女，1927年4月20日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：刘伟杰，男，1975年2月15日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：乔振戌，男，1946年11月12日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：赵超良，男，1979年10月10日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：赵献卫，男，1972年10月2日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：董根群，男，1973年8月27日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：董保业，男，1966年7月9日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：张华岗，男，1972年12月16日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：李彦欣，男，1972年2月11日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：张旭帅，男，1994年3月13日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：赵金玉，男，1957年4月23日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：李铁军，男，1947年7月22日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：高文智，男，1973年2月16日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）：郭拴才，男，1986年8月7日出生，汉族，住河南省新郑市。上述上诉人共同委托代理人：范敏，北京市京师律师事务所律师。上述上诉人共同委托代理人：杨梓钊，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：新郑市观音寺镇人民政府，住所地河南省新郑市观音寺镇楼李村。法定代表人：赵金聚，镇长。出庭应诉负责人：赵金聚，镇长。委托代理人：杨军锋，河南亚银律师事务所律师。上诉人郭遂成等54人因与被上诉人新郑市观音寺镇人民政府行政撤销一案，不服河南省新郑市人民法院（2020）豫0184行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人上诉称：一、上诉人作为原告，居住在案涉安置补偿方案中列明的被征收村庄之一，属于被征收人，是征收活动的利害关系人，具备原告的诉讼主体资格。二、被上诉人作为镇一级人民政府，无权组织征地拆迁工作，无权以自己名义发布《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》的通知及拆迁方案，即不具备主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条明确规定，国家征收土地的，依照法定程序审批后，由市、县级人民政府予以公告并组织实施。根据该规定，被上诉人本身并不具备组织征地拆迁工作的法定职权，虽然其主张已经获得了县政府的授权，但仅提供了一份“新郑市人民政府2020年工作报告”，工作报告本身并不是法定授权文件，且针对的是本级人大代表，内容仅仅是提及了南水北调事宜，对具体如何组织实施，以及实施主体、范围、方式、时间节点等均未提及，且被上诉人庭审中称有授权文件，但是因涉密不予公开。主审法官当庭要求被上诉人交给法官查看时，被上诉人以自己忘带为理由未提供。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。另外，《中华人民共和国土地管理法》第五十一条规定，大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。本案被上诉人在一审答辩状第三条答辩理由第一句写的是“国务院重点工程南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程惠及郑州市、新郑市，尤其是观音寺镇全体人民利益……”因此，安置补偿标准应该由国务院规定，而不是由一个最基层的镇政府随意作出。三、征地补偿安置方案须经过县、市级以上人民政府批准才具有法律效力，被上诉人以通知的形式发布案涉拆迁安置方案并未经过批准，应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被上诉人并未提供有权发布该法律文件的有效证据和所依据的规范性文件。四、被告超越职权擅自发布的案涉安置补偿方案，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条十二款的具体行政行为，具备可诉性。一审法院认为案涉安置补偿方案对上诉人的权利义务不产生实际影响，实际上，该方案如果不是依法依规发布，将会直接导致对被征收人财产权利的侵害。因为发布主体和发布程序的不合法，致使前期未履行任何征收审批手续，未发布征收公告，未组织听证，就直接公布了安置补偿方案，剥夺被征收人参与征收过程中陈述和申辩安置补偿价格偏低等问题的机会。案涉征收范围涵盖上诉人所在的村落全部的土地、房屋和附属物，适用范围特定，对上诉人的实体权利必定产生权利限缩和约束，所以该方案应视为具体行政行为。属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条十二款所列明的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，具备行政法上的可诉性。五、一审法院以案涉安置补偿协议仅仅是过程性行为，对上诉人不产生实质影响为由驳回起诉，属于避重就轻、避实就虚，没有正确审理原告诉求，未按原告诉求作出认定和判决，滥用审判权。上诉人作为一审原告，诉求是要求确认被上诉人作出的案涉安置补偿方案违法并撤销，主要理由是因为被上诉人不具备发布该安置补偿方案的主体资格，且未取得合法授权。而一审法院在事实认定部分对此实质性问题却未进行任何认定，而仅对原告的起诉主体资格以及是否为利害关系人进行了审查，明显违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的审判原则：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”可以说，该行政行为是否合法，才是法院应当予以重点关注的。一审法院没有对镇政府是否具备作出该安置方案的主体资格、是否取得合法授权、是否经过审批等进行实质性审查，就草率裁驳。并且裁定未针对原告的诉讼请求是否已获得解决，而是仅仅围绕被告提出的主体方面的问题进行裁决，属于滥用审判权。六、任何一份不公正的裁决，带来的社会影响力都是难以估量的，不公正的行政裁决，比错误的行政行为本身更可怕。法院是老百姓伸张正义的唯一具备社会公信力的途径，请求二审法院慎重裁决。请求：撤销一审裁定，指令一审法院立案受理并进行实体审理。被上诉人新郑市观音寺镇人民政府答辩意见同一审答辩意见。郭遂成等54人一审诉讼请求：1.确认被告于2020年3月20日做出的《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》违法并撤销；2.诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：2020年3月20日，被告发布关于印发《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》的通知，该方案显示：一、拆迁安置政策依据，1、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》；2、郑州市人民政府《关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2020〕25号）。二、拆迁范围，本次拆迁共涉及5个行政村（太清村、沟冯村、夏庄村、前河刘村、姚张村），四个自然村（辛庄村、小赵庄村、鲁姑店村、南场村）。三、人口认定。方案另规定了村庄宅基地及附属物拆迁补偿安置办法、S103省道两侧门面房拆迁补偿办法、国有企事业单位和私营企业及养殖场的拆迁补偿办法、实施办法等内容。被告将《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》及通告在相关村庄进行了张贴公示。另查明，上述方案所涉村庄村民共有3750余户，已有3000余户签订安置补偿协议。原告郭遂成等54人均未签订安置补偿协议，房屋也未被征迁。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。本案中,涉诉的安置方案是被告制作，涉及五个行政村（太清村、沟冯村、夏庄村、前河刘村、姚张村）、四个自然村（辛庄村、小赵庄村、鲁姑店村、南场村），内容主要包含拆迁安置政策依据、拆迁范围、人口认定、村庄宅基地拆迁补偿安置办法、S103省道两侧门面房拆迁补偿办法、国有企事业单位和私营企业补偿办法、养殖场拆迁补偿办法、实施办法等内容,被告仅是将安置方案在被搬迁安置对象所在地的村组予以公示、告知,在双方签订拆迁安置协议前,该内容对原告的权利义务并不构成实质性影响。因此,涉诉的安置方案是整个征收过程中的一个环节,依法不具有独立的可诉性,原告的起诉依法应予以驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项、第六十九条第一款第（一）项规定,经一审法院审判委员会讨论决定，裁定如下：驳回原告郭遂成等54人的起诉。案件受理费均予以退还。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，案涉拆迁安置方案不具体确定当事人的权利义务，对当事人不产生法律上的强制力，该方案不具有可诉性。上诉人对其提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围,一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，应予维持。至于上诉人主张的对行政行为的合法性予以重点关注，涉及到实体评判问题，应以上诉人提起本案诉讼符合法定起诉条件为前提。因上诉人提起本案诉讼不符合法定起诉条件，故涉案拆迁安置方案的合法性问题不属于本案审查的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，退还上诉人。本裁定为终审裁定。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年十一月二十七日书记员  王晓光