四川省攀枝花市东区人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)川0402行初40号 原告：攀枝花市西区太平矿定点屠宰场，住所地：四川省攀枝花市**太平矿太平南路111B（太平矿农贸市场处），统一社会信用代码：91510403738306647F。 投资人：李光荣。 委托诉讼代理人：李明，男，汉族，1976年1月13日出生，系攀枝花市西区太平矿定点屠宰场员工，住四川省攀枝花市**。 委托诉讼代理人：巫贵江，北京市中伦文德（成都）律师事务所律师，律师执业证号：15101201410643619。 被告：攀枝花市农业农村局，住所地：四川省攀枝花市**人民街**，统一社会信用代码：11510300MB18488989。 负责人：段建华，系该局局长。 委托诉讼代理人：刘栓宁，四川明炬（攀枝花）律师事务所律师，律师执业证号：15104199310961907。 原告攀枝花市西区太平矿定点屠宰场（以下简称太平矿屠宰场）与被告攀枝花市农业农村局（以下简称市农业局）畜牧行政确认一案，本院于2020年9月7日受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 原告太平矿屠宰场诉称：原告作为攀枝花市西区小型生猪屠宰点，经营范围为生猪屠宰、仓储，原告符合西区小型生猪屠宰点设置规划，具有攀枝花市西区人民政府、攀枝花市人民政府依法授予的《生猪定点屠宰场》资质，屠宰场设立符合法律规定，近20年来一直从事生猪屠宰经营，为当地老百姓提供稳定的猪肉产品供应。原告不服2020年5月27日攀枝花市西区农业农村和交通运输局（以下简称西区农业局）作出的攀西农交〔2020〕60号《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》，依法提起行政复议，市农业局于2020年8月14日作出的攀农复决〔2020〕1号《攀枝花市农业农村局行政复议决定书》认为“西区农业局对事实认定清楚，程序合法；对申请人复产诉求作出的行政决定，适用法律依据不当”，据此决定撤销西区农业局作出的《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》。市农业局行政复议的处理结果正确，但是在《行政复议决定书》中关于“太平矿定点屠宰场应当予以关停”的决定缺乏事实和法律依据，已对原告的权利义务产生实际影响，依法应确认违法。农业农村部公告第212号、四川省农业厅发布的川农函〔2019〕837号公告属于行政机关对生猪屠宰企业名单的公示公告行为，公告并不是法律、行政法规强制性规定，市农业局认为原告不在公告企业名单中，就不再具备《生猪屠宰管理条例》所规定的条件，据此决定应当予以关停，存在明显的法律、法规适用错误。国家政策的出台目的是规范企业经营，而不是赋予行政机关任意关停企业的权利，对企业存在的不合规之处，行政机关应当是合理引导、指导规范，而不是利用行政机关的强势地位，对企业经营、合理竞争进行干预、打压。本案中，原告长期正常经营生猪屠宰事宜，即使原告在经营活动过程中，存在需要整改的地方，主管部门及相关行政机关也应严格依照法定程序依法进行查处或责令整改，特别是在行政机关明知省上有新的管理规定时，依职责应将新的管理规定及时向辖区相关企业进行传达，在管理规定有重大变化，涉及可能会关停、取缔企业等严重影响相关企业重大切身利益时，应严格按照法律程序进行，给予企业整改的程序性权利，需要做出关停行政行为时，应由法定主体严格按照行政处罚规定的一般程序作出，给予企业陈述、申辩和申请听证的权利，依法制作处罚决定书，履行送达程序，依法告知申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。市农业局《行政复议决定书》决定关停太平矿屠宰场的行政行为已违反法律规定，应确认违法。综上，原告为维护自身合法权益，提起本案诉讼，请求：1.确认市农业局决定关停太平矿屠宰场的具体行政行为违法；2.案件受理费由被告承担。 被告市农业局向本院提交了书面答辩状，辩称：一、本案案涉行政复议决定的程序及复议结果符合相关法律规定，并已发生法律效力。原告不服西区农业局2020年5月27日作出的《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》（攀西农交〔2020〕60号），向被告申请行政复议，被告于2020年6月30日依法受理。复议被申请人西区农业局在法定期限内要提交了书面答复。被告对西区农业局作出的具体行政行为进行审查后，于法定期限内作出了行政复议决定，西区农业局对事实认定清楚，程序合法；对原告复产诉求作出的行政决定，适用法律依据不当，故撤销西区农业局于2020年5月27日作出的《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》。并向原告邮寄送达了《复议决定书》。故被告行政复议决定的程序及复议结果符合相关法律规定。二、被告并未作出关停太平矿屠宰场的具体行政行为，原告之诉讼请求无事实依据及法律依据。原告于1999年经攀枝花市西区人民政府批准设立，2000年攀枝花市人民政府授予原告《生猪定点屠宰场》（川攀屠准字200062号），为Ｂ类生猪定点屠宰场，位于攀枝花市**，注册类型为个人独资企业。屠宰场提供场地和设施，鲜肉经营户（屠工）购买生猪自己手工屠宰，屠宰的生猪产品供应太平当地市场，生猪屠宰的检疫一直由仁和区动物卫生监督所太平分所负责。2012年，按照商务部、农业部等9部门《关于加强生猪定点屠宰资格审核清理工作的通知》（商秩发〔2011〕493号）、《四川省生猪定点屠宰资格审核清理工作方案》（川商秩〔2012〕18号）等文件要求，我市Ｂ类屠宰企业19家，均未通过审核清理，其中就包括原告。鉴于原告不再具备《生猪屠宰条例》规定的条件，2012年3月26日，西区投资促进和商务局给原告下达了《整改通知书》，责令整改，其中就包括未办理相关环保手续，原告逾期仍未达到整改要求；2013年3月27日四川省政府《关于四川省生猪定点屠宰企业名单的公告》，原告未通过审核换证，被列入申请进一步整改的生猪定点屠宰厂（场）。根据中央、省有关职责调整，将畜禽屠宰监管职责由商务部门调整到农牧部门。为贯彻落实国家生猪定点屠宰管理的决策部署，延续生猪定点屠宰资格审核清理工作，四川省农业厅下发文件，攀枝花市农牧局对接制定清理工作方案，按照省上要求，继续开展生猪定点屠宰资格审核清理工作。“依法获得正式或临时排污许可证”一项为重点审核内容，由环境保护主管部门审核。2015年至2019年期间，按照四川省农业厅生猪定点屠宰场清理审核工作的安排，西区农业局在清理审核中曾多次口头督促原告办理补齐环保手续。2019年9月2日，农业农村部公告公布全国5005家（其中第二批1578家）生猪屠宰企业名单，原告未在名单之上。公告明确要求各地按照规定时限将公布的生猪屠宰企业名单与动物检疫证明电子出证系统关联。2019年11月4日，四川省农业农村厅发布《四川省农业农村厅关于公布全省生猪屠宰企业名单的通知》公布全省987家生猪屠宰企业，原告未在名单之上。此通知明确：“各地要及时将公布的生猪屠宰企业名单与动物检疫证明电子出证系统关联，自2020年1月1日起，未与动物检疫证明电子出证系统关联的生猪屠宰企业，将无法获取动物产品检疫证明。各地要加强对资格审核不合格生猪屠宰企业的关停工作，及时收回其生猪定点屠宰证等证书，撤出官方兽医，关闭检疫出证点。”2019年11月25日，西区农业局邀请西区环境保护局一同对原告进行审查，2019年12月16日西区农业局向西区环境保护局发函《关于征求生猪定点屠宰资格审核清理情况的函》（攀西农交函〔2019〕101号），询问太平和小宝鼎2家Ｂ类生猪定点屠宰点，是否可以通过整改取得《排污许可证》或符合环保要求。2019年12月18日，西区环境保护局复函《关于西区生猪定点屠宰资格审核清理情况的复函》（攀西环函〔2019〕37号），称按照现行相关法律进行梳理，该屠宰场办理环评相关手续要件不齐全。2020年1月1日，依据《四川省农业农村厅关于公布全省生猪屠宰企业名单的通知》（川农函〔2019〕837号），原告检疫出证权被省农业农村厅关闭，仁和区动物卫生监督所撤出官方兽医，原告处于自行停产状态。2020年3月31日，原告通过网上信访平台反映“关于太平矿屠宰场无排污许可证关停的问题（网上信访信息系统编号：2020033169800）”要求复产，由西区政府信访部门按照信访分类处理原则，交由西区农业局按照法定途径依法处理，2020年5月27日，西区农业局按照信访诉求通过法定途径分类处理要求，制定了《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》并送达原告，称原告提出的复产要求，已不符合农业农村部和省农业农村厅关于生猪屠宰产业的规划布局。复议过程中，被告认为该行政决定，适用法律依据明显不当，已在行政复议决定书中明确对该决定书予以撤销。因此，被告并未作出关停太平矿屠宰场的具体行政行为，原告系因检疫出证权被省农业农村厅关闭，仁和区动物卫生监督所撤出官方兽医，而被迫自行关停，西区农业局未批准原告复产，该决定书也已被依法撤销。故原告之诉讼请求无事实依据及法律依据。三、原告系因检疫出证权被省农业农村厅关闭，仁和区动物卫生监督所撤出官方兽医，而被迫自行关停，在向西区农业局申请复产时未被批准，且被告已经行政复议决定撤销了西区农业局作出的《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》，原告应向原决定机关再行申请，被告并未实施对原告合法权益产生实质影响的涉及关停的具体行政行为，故请求法院依法驳回原告的起诉。 经查，太平矿屠宰场位于攀枝花市西区太平矿太平南路111B（太平矿农贸市场处），注册类型为个人独资企业，属于B类生猪屠宰场，屠宰场提供场地和设施，鲜肉经营户（屠工）购买生猪自己手工屠宰，屠宰的生猪产品供应太平当地市场。 2012年，攀枝花市西区投资促进和商务局按照《商务部、工业和信息化部、财政部、环境保护部、农业部、卫生部、工商总局、质检总局、食品药品监管局关于加强生猪定点屠宰资格审核清理工作的通知》（商秩发〔2011〕493号）和《四川省商务厅关于印发〈四川省生猪定点屠宰资格审核清理工作方案〉的通知》（川商秩〔2012〕18号）的要求，开展屠宰资格审核清理工作，根据国务院《生猪屠宰管理条例》、商务部《生猪屠宰管理条例实施办法》和《四川省生猪屠宰管理办法》的相关规定，对太平矿屠宰场存在无专门肉品运输车辆、未办理相关环保手续、无害化处理设施设备不全的问题，下达攀西投商整改〔2012〕02号《整改通知》，责令太平矿屠宰场限期整改。2013年3月27日，四川省人民政府发布的《关于四川省生猪定点屠宰企业名单的公告》中，太平矿屠宰场被列入申请进一步整改的小型生猪屠宰场点名单。根据中央、省有关职责调整，将畜禽屠宰监管职责由商务部门调整到农牧部门。为贯彻落实国家生猪定点屠宰管理的决策部署，强化生猪定点屠宰厂（场、点）监管工作，四川省农业厅于2015年5月6日下发《四川省农业厅关于加强生猪定点屠宰监管工作的通知》（川农业函〔2015〕218号），要求各市（州）农业（农牧、畜牧）局（委）主动会同环保等部门，继续对生猪定点屠宰企业进行全面清理。攀枝花市农牧局为贯彻落实该文件要求，结合攀枝花市实际，制定了《攀枝花市生猪定点屠宰资格审核清理工作方案》，并向各县（区）农牧（林畜牧、水）局印发通知。2019年9月2日，农业农村部公告公布全国5005家（其中第二批1578家）生猪屠宰企业名单，太平矿屠宰场未在该名单之上。该公告明确要求各地按照规定时限将公布的生猪屠宰企业名单与动物检疫证明电子出证系统关联。2019年11月4日，四川省农业农村厅发布《四川省农业农村厅关于公布全省生猪屠宰企业名单的通知》（川农函〔2019〕837号），将全省通过农业农村部资格审核的生猪屠宰企业名单予以公布，太平矿屠宰场未在该名单之上。该通知同时要求各地要及时将公布的生猪屠宰企业名单与动物检疫证明电子出证系统关联，自2020年1月1日起，未与动物检疫证明电子出证系统关联的生猪屠宰企业，将无法获取动物产品检疫证明，各地要加强对资格审核不合格生猪屠宰企业的关停工作，及时收回其生猪定点屠宰证等证书，撤出官方兽医，关闭检疫出证点。2019年12月16日，西区农业局向攀枝花市西区环境保护局发函《关于征求生猪定点屠宰资格审核清理情况的函》（攀西农交函〔2019〕101号），询问太平和小宝鼎2家B类生猪定点屠宰点是否可以通过整改取得《排污许可证》或符合环保要求。2019年12月18日，攀枝花市西区环境保护局复函《关于西区生猪定点屠宰资格审核清理情况的复函》（攀西环函〔2019〕37号），称按照现行相关法律进行梳理，太平矿屠宰场办理环评相关手续要件不齐全。2020年3月25日，市农业局为进一步做好审核清理后续生猪定点屠宰监管工作向各县（区）农业农村（农业农村和交通水利、农业农村和交通运输）局下发《攀枝花市农业农村局关于进一步加强生猪屠宰监管工作的通知》（攀农发〔2020〕32号），其中“加强生猪屠宰监管工作”项下明确：对整改时限已过仍未整改且已停产的太平矿屠宰场、小宝鼎屠宰场，按照《省农业农村厅关于转发〈农业农村部办公厅关于开展打击生猪私屠滥宰违法行为专项行动的通知〉的通知》（川农函〔2019〕937）、《四川省非洲猪瘟防控应急指挥部关于进一步加强生猪屠宰监管工作的通知》（川防应指〔2019〕22号）等文件要求，予以取缔。 2020年3月31日，太平矿屠宰场的员工李明通过网上信访平台反映“关于太平矿屠宰场无排污许可证关停的问题”，要求开工复产，由攀枝花市西区人民政府信访部门按照信访分类处理原则，交由西区农业局按照法定途径依法处理。西区农业局经调查，于2020年5月27日作出攀西农交〔2020〕60号《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》，对李明答复如下：“……（三）该场的关停情况。2020年1月1日前，您场仍未向我局提供《排污许可证》，无法将您场的排污许可资料上报市农业农村局和省农业农村厅，根据《四川省非洲猪瘟防控应急指挥部关于进一步加强生猪屠宰监管工作的通知》（川防应指〔2019〕22号）文件，2020年1月1日您场的检疫出证权被省农业农村厅关闭，仁和区动物卫生监督所撤出官方兽医，您场关停。……对您所反映的问题，经认真调查核实，根据相关法律法规，经研究作出处理决定如下：1.复产问题。根据《四川省生猪屠宰管理办法》第六条第二款：小型生猪屠宰场点的设立应当严格控制，仅限于边远和交通不便的农村地区和少数民族地区。能够由生猪定点屠宰厂（场）保证生猪产品供应的城市周边地区不再设立小型生猪屠宰场点。太平矿屠宰场属于B类小型生猪屠宰场点，太平矿集贸市场不是边远和交通不便的农村地区，能够由A类生猪定点屠宰场保证生猪产品供应。农业农村部和省农业厅关于生猪屠宰场审核清理要本着‘压点减数、提档升级’总体要求，B类屠宰场数量在现有基础上只减不增。故提出的复产要求，已不符合农业农村部和省农业厅关于生猪屠宰产业的规划布局。2.补偿问题。目前尚没有找到针对屠宰场关闭进行补偿的文件依据”。太平矿屠宰场不服该决定书，向市农业局申请行政复议，要求撤销西区农业局作出的攀西农交〔2020〕60号《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》并责令西区农业局批复同意太平矿屠宰场作为小型生猪屠宰点的复工复产请求。市农业局于2020年6月30日对该行政复议申请予以受理。其后，西区农业局向市农业局提交了《被申请人答复书》及相关证据、依据。市农业局复议后，认为：西区农业局根据《四川省生猪屠宰管理办法》第六条第二款之规定作出太平矿屠宰场提出的复产诉求已不符合农业农村部和省农业农村厅关于生猪屠宰产业的规划布局的行政决定，适用法律依据明显不当。太平矿屠宰场不在农业农村部公告第212号、四川省农业农村厅发布《四川省农业农村厅关于公布全省生猪屠宰企业名单的通知》（川农函〔2019〕837号）公告的生猪屠宰企业名单中，已不再具备《生猪屠宰管理条例》所规定的条件，按农业农村部公告和农业农村厅通知要求应当予以关停。鉴于以上事实，对于太平矿屠宰场提出的批复同意其作为小型生猪屠宰点的复工复产请求，不予支持。西区农业局对事实认定清楚，程序合法；对太平矿屠宰场复产诉求作出的行政决定，适用法律依据不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，决定撤销西区农业局于2020年5月27日作出的攀西农交〔2020〕60号《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》，并于2020年8月14日作出攀农复决〔2020〕1号《行政复议决定书》，其中审理查明部分载明“2020年1月1日，依据《四川省农业农村厅关于公布全省生猪屠宰企业名单的通知》（川农函〔2019〕837号），其检疫出证权被农业农村厅关闭，仁和区动物卫生监督所撤出官方兽医，申请人处于停产状态”。其后，市农业局向太平矿屠宰场送达了该《行政复议决定书》，太平矿屠宰场收到该《行政复议决定书》后，向本院提起诉讼。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为存在的材料。根据上述规定确立的举证责任分配原则，原告太平矿屠宰场在提起诉讼时负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告市农业局作出等基本事实的义务，如果不能举证初步证明被告市农业局实施相应的行政行为，则起诉没有事实根据，不符合法定起诉条件。本案中，太平矿屠宰场以市农业局作出《行政复议决定书》中载明“太平矿屠宰场不在农业农村部公告第212号、四川省农业农村厅发布《四川省农业农村厅关于公布全省生猪屠宰企业名单的通知》（川农函〔2019〕837号）公告的生猪屠宰企业名单中，已不再具备《生猪屠宰管理条例》所规定的条件，按农业农村部公告和农业农村厅通知要求应当予以关停”的内容为依据，主张市农业局决定关停太平矿屠宰场的具体行政行为违法。本院认为，西区农业局作出的攀西农交〔2020〕60号《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》，其内容实际系对太平矿屠宰场提出复产和补偿问题作出的决定，并未涉及决定关停太平矿屠宰场行政行为的内容。而行政复议中，市农业局须对西区农业局作出的攀西农交〔2020〕60号《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》依法进行审查，《行政复议决定书》中载明的该内容属市农业局在行政复议中对复议申请人太平矿屠宰场所提出复工复产复议请求是否应得到支持的评析说理，并非市农业局作出了决定关停太平矿屠宰场的具体行政行为。同时，根据西区农业局作出攀西农交〔2020〕60号《关于太平矿定点屠宰场关停事项的行政程序处理决定书》中对于太平矿屠宰场关停情况的说明以及市农业局在《行政复议决定书》中查明的事实，太平矿屠宰场关停系其检疫出证权于2020年1月1日被省农业农村厅关闭且仁和区动物卫生监督所撤出官方兽医所致，而非因市农业局作出关停决定。太平矿屠宰场未能提供证据证明被诉行政行为系由市农业局作出，市农业局在答辩中亦否认作出过被诉行政行为，因此，太平矿屠宰场的起诉缺乏事实依据，不符合法定起诉条件。 综上，太平矿屠宰场主张的诉讼请求，不符合起诉条件，本院依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项、第六十九条第一款第（一）项及第三款、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告攀枝花市西区太平矿定点屠宰场的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。 审 判 长 付思雨 审 判 员 刘学明 审 判 员 陈雨婷 二〇二〇年十一月十三日 法官助理 谭钦文 书 记 员 杨 昕