辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1434号上诉人（一审原告）：刘纯贵，男，1961年4月30日出生，汉族，住址辽宁省沈阳市浑**。委托诉讼代理人：郝长满，男，1968年10月30日出生，汉族，住址辽宁省沈阳市浑**。被上诉人（一审被告）：沈阳市浑南区人民政府，住所地辽宁省沈阳市浑**世纪路**。法定代表人：闫占峰，该区政府区长。委托诉讼代理人：隋叮咚，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：刘璇，北京大成（沈阳）律师事务所律师。一审第三人：沈阳市人民政府，，住所地辽宁省沈阳市浑**沈中大街**法定代表人：姜有为，该市政府市长。委托诉讼代理人：吴锦，该市政府工作人员。委托诉讼代理人：张艳杰，北京大成（沈阳）律师事务所律师。一审第三人：沈阳市浑南区白塔街道办事处，住所，住所地辽宁省沈阳市浑**沈营大街**div>法定代表人：王前防，该街道办事处主任。委托诉讼代理人：赵赛，该街道办事处工作人员。委托诉讼代理人：张艳杰，北京大成（沈阳）律师事务所律师。一审第三人：辽宁毅兴投资管理有限公司，住所地辽宁，住所地辽宁省沈阳市东陵区白塔街**>法定代表人：汪志成，该公司经理。委托诉讼代理人：张睿，辽宁沈鑫律师事务所律师。委托诉讼代理人：王凡，辽宁沈鑫律师事务所律师。刘纯贵诉沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府），第三人沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）、沈阳市浑南区白塔街道办事处（以下简称白塔街道办）、辽宁毅兴投资管理有限公司（以下简称毅兴公司）履行签订征收补偿协议职责一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院（2020）辽01行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年11月10日组织各方当事人进行询问。上诉人刘纯贵及其委托诉讼代理人郝长满，浑南区政府的委托诉讼代理人隋叮咚、刘璇，沈阳市政府的委托诉讼代理人吴锦、张艳杰，白塔街道办的委托诉讼代理人赵赛、张艳杰，毅兴公司的委托诉讼代理人张睿到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：刘纯贵系沈阳市浑**五三乡糖厂子村村民。2000年4月20日，刘纯贵与白塔镇塔南畜牧小区物业管理办公室签订《租用土地协议书》，约定刘纯贵租用白塔镇塔南畜牧小区物业管理办公室土地5亩，租期年限至2030年4月20日，该租用的土地只限于养殖业使用。2006年12月29日，辽宁省人民政府作出辽政地字（2006）1432号《关于沈阳市东陵区实施镇级规划批次用地的批复》，同意将东陵区白塔堡镇塔南村农用地32.4903公顷转为建设用地并征为国有，同时征收该村未利用地0.8009公顷，合计33.2912公顷作为东陵区实施镇级规划建设用地。刘纯贵租用的土地在此次征收范围内。2007年9月4日，刘纯贵的养殖场被清除。现刘纯贵诉至法院，请求法院判令浑南区政府与刘纯贵签订征收补偿协议，诉讼费用由浑南区政府承担。另查明，2018年7与16日，刘纯贵向浑南区政府提出《补偿申请》，要求对其养殖场予以补偿。2018年10月18日，浑南区政府作出《关于刘纯贵申请行政补偿的答复意见》，认为刘纯贵地上物所属地块是毛地出让，地上物补偿主体，地上物补偿主体是毅兴公司筑大学城市建设学院协商地上物补偿标准。刘纯贵不服该答复意见，于2018年10月29日向沈阳市政府申请行政复议。2019年1月16日，沈阳市政府作出沈政复字（2018）243号《行政复议决定》，撤销《关于刘纯贵申请征收补偿事宜处理意见》，责令浑南区政府依据相关规定作出《征收补偿安置最终意见》。2019年3月5日，浑南区政府作出《关于刘纯贵申请征收补偿事宜处理意见》，认为刘纯贵申请行政补偿相关事宜在10余年前已经处理完毕，其申请补偿事宜属于对多年前处置结论不满而旧事重提，不应予以受理。刘纯贵对该处理意见不服，于2019年4月19日向沈阳市政府申请行政复议。沈阳市政府于2019年7月4日作出沈政复字（2019）69号《行政复议决定》，撤销浑南区政府作出的处理意见，责令其在60日内依法作出《征收补偿安置最终意见》。2019年8月30日，浑南区政府作出《关于刘纯贵申请补偿的处理意见》，认为刘纯贵的建筑属于违章建筑，不应予以补偿。考虑到刘纯贵有实际投入，确定以评估公司的评估标准即生活区建筑物385元/平方米、养殖区建筑物190元/平方米的标准给予刘纯贵补助。一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。故浑南区政府具有履行征收补偿的法定职责。关于刘纯贵主张判令与浑南区政府签订征收补偿协议的问题。一审法院认为，协议系指两个或两个以上实体为了开展某项活动，经过协商后达成的一致意见。签订协议必须建立在双方自愿协商的基础之上，庭审中浑南区政府明确表示拒绝与刘纯贵签订征收补偿协议，故一审法院不能依职权判令浑南区政府与刘纯贵签订征收补偿协议。另，刘纯贵针对养殖场补偿问题已向浑南区政府提出《补偿申请》，浑南区政府于2019年8月30日作出《关于刘纯贵申请补偿的处理意见》，认为刘纯贵的建筑属于违章建筑，不应予以补偿。但考虑到刘纯贵有实际投入，确定以评估公司的评估标准即生活区建筑物385元/平方米、养殖区建筑物190元/平方米的标准给予其补助。该处理意见系浑南区政府针对刘纯贵养殖场如何补偿作出的最终处理意见，具有征收补偿决定的性质。刘纯贵如不认可该处理意见，应针对该处理意见进行诉讼，而不是另行提起履行补偿职责之诉。综上，刘纯贵的诉讼请求，无事实及法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘纯贵的诉讼请求。案件受理费50元，由刘纯贵负担。刘纯贵上诉称：1、请求撤销一审判决；2、改判被上诉人履行法定职责；3、被上诉人承担本案诉讼费用。事实及理由：一、一审未查明案件事实，庭审程序违法，对能证明案件事实的证据选择质证，不符合法律规定。本案因刘纯贵使用的土地已被事实征收，被上诉人具有案涉土地管理的行政职责，刘纯贵依据被上诉人职权职责，诉其履行补偿职责及在一定期限内依法与刘纯贵订立补偿协议。一审没有明确涉案当事人权利和义务，对本案客观事实及法律事实均未查清，没有对被上诉人拒绝履行补偿、拒签补偿协议行为的合法性审查，不符合行政案件审判规则。二、一审判决适用法律、法规错误，混同了行政协议与民事协议构成要件，否定了订立行政协议是被上诉人在实施行政管理依职权履责的一项义务，违背《宪法》规定的征收或者征用应给予补偿的根本制度。根据《宪法》第十三条三款规定，只要被上诉人不能证明刘纯贵的财产存在违法性，按照法治中国、诚信政府和国家《宪法》契约的平等性、相对性原则，征收或征用必须给相对人补偿。《中华人民共和国土地管理法》规定，被上诉人系辖区集体土地征收补偿的责任主体。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。新修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定了“县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明”。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款释明“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”。地方性法规《沈。地方性法规《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十五条一款也规定“区收部门与被征收人依照本办法的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”；《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，第九条“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议”。刘纯贵与被上诉人之间是管理与被管理的关系，行政主体在行政合同的缔结过程中处于优先要约的地位，行政合同双方当事人不具有完全平等的法律地位，行政机关享有行政优益权，民法中的平等主体、意思表示一致、契约自由等原则不能完全适用于行政合同。由此可见，即使刘纯贵不提出《补偿申请》，被上诉人在依法行政作为时效内履职，履行补偿职责，发起订立补偿协议要约是其法定义务。刘纯贵选择诉被上诉人依法作出补偿决定，但被上诉人当庭确定，补偿决定已经作出，认可《关于刘纯贵申请补偿的处理意见》即“补偿决定”，以此阻碍法庭审理程序。订立补偿协议是其实施征收补偿工作应尽的法定义务，既然被上诉人认可作出了“补偿决定”，即具备按决定向刘纯贵发起订立补偿协议要约的条件。为节约司法资源，刘纯贵请求法院判令被上诉人在一定期限内履行与刘纯贵之间依法订立补偿协议义务，符合法律规定。三、刘纯贵提起本诉是在2020年3月2日，案涉土地批准征收已13年有余，被上诉人至此才承认案涉养殖场土地被征收，没有任何证据，却诬陷刘纯贵养殖场是违章建筑，拒不作出补偿决定。作补偿决定，订立补偿协议，履行补偿协议均是履行补偿职责必做的重要工作事项，是被上诉人施行土地征收行政管理工作的法定义务。一审判决认为“庭审中被告明确表示拒绝与原告签订补偿协议，故本院不能依职权判令被告与原告签订征收补偿协议”，以被上诉人意志决定司法判决，丧失了司法审判的权威性。经被上诉人在审前会议中认可了征收行为，认可了已经作出补偿决定行为后，上诉人明确提出请求被上诉人履行补偿职责中的依法订立补偿协议之诉更利于案件审理，化解行政争议。综上，被上诉人承认征收行为存在、养殖场存在、已经作出补偿决定，却拒绝履行补偿职责，拒绝与刘纯贵就补偿内容订立补偿协议，其拒绝履职行为没有证据和法律依据，明显是行政不作为，一审判决以《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条为由，驳回刘纯贵起诉明显不当，请二审法院全面审查本案，撤销一审判决，作出改判，责令被上诉人履行应尽的法定职责。浑南区政府答辩称：1、刘纯贵的建筑系违法建筑，不应予以补偿。根据刘纯贵所签订的租用协议，租用的土地仅限于养殖业使用，但刘纯贵在租用的土地上改变规划和用途，没有办理规划和审批手续，没有房屋所有权证，是在集体土地上建的违建房屋，不应得到补偿。2、被上诉人没有义务对刘纯贵进行补偿，因前述理由刘纯贵不应得到补偿，但考虑到包括刘纯贵在内的12户均有实际投入，用地单位建筑大学城市建设学院决定对刘纯贵在内的12户给予一定数额的补助，其余10户均与用地单位签订了补助领用单，并领取了补助款，但刘纯贵迟迟未能与用地单位达成一致。3、刘纯贵已经向被上诉人提交了补偿申请，被上诉人针对该补偿申请作出了处理意见，结论为违章建筑不予补偿，但可以给予一定的补助，此为被上诉人针对刘纯贵的请求作出最终处理意见，确实具有征收补偿决定的性质，所以刘纯贵再行要求被上诉人履行补偿职责，与事实不符。4、即使根据审理行政协议的若干问题的规定，也应当是由行政机关与相对人协商订立，过程应体现为双方协商。而针对本案，被上诉人已经作出了补偿的处理意见，态度已经明确，刘纯贵不认同该处理意见，应该就该处理意见提起诉讼，而非要求签订补偿协议，因为双方已无法进行协商并达成一致。所以刘纯贵的诉讼请求不应得到支持，且在一审中法庭反复向刘纯贵释明，刘纯贵最终坚持签订协议这一诉求。综上，请求二审法院维持原判，驳回上诉。沈阳市政府答辩称：本案与沈阳市政府无关，沈阳市政府不是履行征收补偿职责的主体，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。白塔街道办答辩称：本案与白塔街道办无关，白塔街道办不是履行征收补偿职责的主体，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。毅兴公司答辩称：一审程序合法、适用法律正确，所作判决正确，二审法院应当依法予以维持。一、刘纯贵不应将毅兴公司列为第三人。毅兴公司在2006年5月11日与沈阳市东陵区白塔镇塔南村民委员会签订了《征用土地使用权协议》，按照该协议毅兴公司已经履行了相关的义务，刘纯贵是否应该得到补偿、有没有领取补偿应该是其和白塔镇塔南村委会及白塔镇畜牧小区物业办公室之间的问题，不应将毅兴公司列入本案。二、毅兴公司已经将应该支付的补偿款全部支付到位。2007年8月10日在浑南区政府协调下白塔镇政府和塔南村民委员会及毅兴公司三方形成了《关于白塔镇畜牧小区违建房屋拆除补偿费的议定书》，该议定书已经实际履行。三、刘纯贵原起诉状及上诉所述的不是事实。刘纯贵原起诉状和该上诉状所述案涉土地系被毅兴公司直接实施的强征是错误的，毅兴公司当时和村委会《征用土地使用权协议》，是完全符合法律规定的，按照协议约定已经支付了补偿款。四、刘纯贵的诉讼已经超过时效。毅兴公司2006年签订协议、支付补偿款、取得土地使用权，至今已经14年，当时刘纯贵没有领取补助费也从来没有向毅兴公司主张过任何权利，已经过了诉讼时效丧失了法律的保护权。五、刘纯贵的房屋属于违章建筑，不应由毅兴公司对其进行补偿。毅兴公司虽然是土地使用权人，但是按照规定这12户本不应得到补偿，浑南区政府全方位衡量，决定给这12户参照评估公司标准给予补助，但是也决定只由毅兴公司支付500万，现在毅兴公司已经多支出77万多元，即便是刘纯贵应该得到补助，也不应该是由毅兴公司支付。综上所述，二审法院应当依法查清案件事实，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是刘纯贵提出的以订立补偿协议方式履行补偿职责的诉讼请求是否具有事实和法律依据。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该法第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。根据上述法律规定，市、县级人民政府是集体土地征收与补偿安置的法定行政主体，即市、县级人民政府有权代表国家组织实施征收，也同时负有补偿安置的法定职责。上述规定虽未明确征收人与被征收人就补偿问题在不能达成一致的情况下，应以自己的名义依法作出征收补偿决定，但市、县级人民政府在组织实施征收补偿过程中，应当积极主动履行补偿义务，以使行政相对人及时获得公平补偿。在与被征收人达不成补偿协议的情况下，市、县级人民政府或其土地管理部门依法应当及时以书面形式作出补偿安置决定或者以其他方式履行补偿安置职责。具体到本案，浑南区政府具有履行征收补偿安置的法定职责。浑南区政府一直未能与刘纯贵就征收补偿安置情况达成一致意见，后经复议，沈阳市政府作出沈政复字（2019）69号《行政复议决定》，责令浑南区政府在60日内依法作出《征收补偿安置最终意见》。2019年8月30日，浑南区政府作出《关于刘纯贵申请补偿的处理意见》，认为刘纯贵的建筑属于违法建筑，不应予以补偿。考虑到刘纯贵有实际投入，确定以评估公司的评估标准即生活区建筑物385元/平方米、养殖区建筑物190元/平方米的标准给予刘纯贵补助。浑南区政府及一审法院均认为该处理意见系浑南区政府针对刘纯贵养殖场如何补偿作出的最终处理意见，具有征收补偿决定的性质，本院对此亦予以确认，该处理意见确实具有征收补偿决定的性质。因此，浑南区政府已经履行了安置补偿职责。刘纯贵提起本诉在起诉状中载明的诉讼请求是：1、判令浑南区政府依法订立补偿协议，履行补偿职责；2、浑南区政府承担本案的诉讼费用。刘纯贵在上诉状中称：“被上诉人承认了征收行为存在，承认了刘纯贵养殖场存在，承认了已经作出了补偿决定，却拒绝履行补偿职责，拒绝与行政相对人就补偿内容订立补偿协议，其拒绝履职行为没有证据、没有法律依据，明显是行政不作为行为。”根据刘纯贵提起本诉的诉讼请求和上诉请求，其核心是请求判令浑南区政府以与其依法订立补偿协议的方式对其履行补偿职责。在集体土地征收程序中，行政机关履行征收补偿职责的方式有签订补偿协议、作出征收补偿决定或以其他书面方式履行补偿安置职责。而签订补偿协议必须建立在双方自愿协商达成一致意见的基础之上。本案中，一是浑南区政府已经履行了安置补偿职责，其体现方式为其作出的《征收补偿安置最终意见》；二是即使未履行补偿职责，刘纯贵请求法院判令浑南区政府以与其依法订立补偿协议的方式对其履行补偿职责亦没有法律依据。因此，刘纯贵的诉讼请求没有法律依据，一审法院未予支持并无不当。刘纯贵上诉主张，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；”的规定，其提起本诉法院应予支持。但本条规定的是行政机关依法或者按照约定应当订立行政协议而未订立的情形，对本案并不适用。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。刘纯贵的上诉主张缺乏事实和法律依据，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由刘纯贵负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年十一月二十五日法官助理刘春晓书记员赵晓迪