湖北省崇阳县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1223行初27号公益诉讼人崇阳县人民检察院。被告崇阳县自然资源和规划局。法定代表人吴志华，该局局长。委托代理人赵康，湖北紫玉律师事务所律师。公益诉讼人崇阳县人民检察院诉被告崇阳县自然资源和规划局怠于履行法定职责行政公益诉讼一案，于2020年9月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月6日公开开庭进行了审理。公益诉讼人崇阳县人民检察院指派检察员涂既彪、代聪利、董浩出庭，被告崇阳县自然资源和规划局局长吴志华及委托代理人赵康到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人崇阳县人民检察院诉称，本院在履行公益监督职责中发现，崇阳县自然资源和规划局对武深高速公路嘉通段TJ-5标项目部（以下简称五标项目部）违法使用农用地致使农用地耕种条件破坏的行为不依法履行监管职责，致使国家和社会公共利益受到侵害。本院于2019年3月25日立案，2019年4月15日履行检察建议程序。2013年，因建设武深高速公路的需要，五标项目部需临时使用崇阳县桂花泉镇双港村集体农用地。武深高速公路嘉通段崇阳建设协调指挥部在与崇阳县桂花泉镇武深高速公路建设协调指挥部签订临时用地租用协议后，继而与五标项目部签订了临时用地租用协议，将租来的双港村集体农用地交给五标项目部用于堆放石渣废料以及建设施工人员的生活用房等，而五标项目部在施工期间一直未向国土部门申请办理临时用地审批。2015年，五标项目部完成相关项目施工验收，但直至2019年，桂花泉镇双港村二、三组叶家山附近的三块临时用地仍堆放着大量石渣废料或处于硬化状态。经检察机关委托，湖北峻峰测绘科技有限公司对该三处地块面积及地类进行勘测，三处地块面积共计75.426亩，其中农用地面积67.662亩，农用地中基本农田占29.86亩。2020年8月18日，检察机关委托湖北省耕地质量验收评定专家库中三位专家组成专家组，对涉案农用地损毁现状进行评估，结论为涉案农用地不满足农业种植条件，现状已不能作为农用地使用。专家建议：一是清运所有砂石料；二是覆土深耕，还原表土层；三是完善耕地路网及配套灌溉设施；四是通过不断耕作种植，熟化土壤，逐步恢复土壤层次；五是增施有机肥，改良土壤。2019年4月15日，本院向崇阳县自然资源和规划局发出崇检行建〔2019〕42122300007号检察建议，建议其对五标项目部违法用地的情形依法履行监管职责，恢复农用地种植条件。2019年6月3日，崇阳县自然资源和规划局对检察建议予以书面回复，称：五标项目部临时使用农用地后未及时恢复治理，形成了历史遗留毁损土地。已与桂花泉镇双港村村民委员会签订《土地复垦协议书》，即日起由桂花泉镇双港村村民委员会对涉案农用地进行复垦，崇阳县自然资源和规划局国土执法监察大队监督其实施,复垦后，桂花泉镇双港村村民委员会申请崇阳县自然资源和规划局组织农业农村、生态环境等部门进行验收，确保符合耕种条件。本院于2019年7月、8月以及2020年8月，对涉案农用地复垦情况进行跟踪监督发现，涉案三处农用地仍被石渣废料占据或处于硬化状态，相关责任单位至今未进行有效的恢复治理活动。公益诉讼人认为，被告作为崇阳县的土地行政主管部门，未能依法正确、全面履行保护农用地（包括基本农田）的监管职责，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、第四十三条、第五十七条第一款、第六十七条第一款、《基本农田保护条例》第六条第二款、第十七条第一款、第三十三条以及《土地复垦条例》第三条、第五条第一款、第十条、第二十一条、二十二条等规定，致使国家和社会公共利益受到侵害，应依法判令其继续履职，恢复被破坏农用地耕种条件。综上所述，为了督促崇阳县自然资源和规划局依法履职，促进行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益。根据《行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向你院提起行政公益诉讼，请依法裁判。公益诉讼人为证明其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据：第一组（共九份）1、《崇阳县自然资源和规划局职能配置内设机构和人员编制规定》、崇阳县自然资源和规划局统一社会信用代码、崇阳县自然资源和规划局法人代表等相关人员职务任免文件。2、崇阳建设指挥部与崇阳县桂花泉镇人民政府、五标项目部签订的复垦协议、《临时用地租用协议》及相关附图等。3、桂花泉镇人民政府桂政发[2013]2号《关于成立桂花泉镇武汉至深圳高速公路指挥部的通知》以及桂政发[2013]3号《关于调整武深高速公路桂花泉镇建设协调指挥部成员的通知》。4、崇阳县自然资源和规划局空间规划股出具的崇阳县桂花镇双港村土地利用总体规划图。5、湖北峻峰测绘科技有限公司《崇阳县桂花泉镇双港村二、三组建筑废料堆积场1:2000地形图测量技术总结报告》、湖北峻峰测绘科技有限公司资质证书、营业执照、测绘人员职称证书。6、专家咨询意见。《崇阳县叶家山损毁地块现状评价》及专家资质证书、《湖北省耕地质量验收评定专家库入选专家名单》。7、崇阳县人民检察院于2019年3月21日拍摄的现场图片。8、崇阳县人民检察院委托崇阳开天文化传媒有限公司于2019年3月29日拍摄的现场航拍视频。9、崇阳县自然资源和规划局桂花泉所副所长贺四明于2019年4月3日的询问笔录及其提供的《三组（现二组）渣地面积明细》。以上证据证实：五标项目部未办理临时用地审批，违法使用农用地（含基本农田）致使农用地耕种条件毁损，崇阳县自然资源和规划局对该违法行为未依法履行监督管理职责。第二组证据（共两份）1、崇阳县人民检察院崇检行建〔2019〕42122300007号检察建议书。2、2019年4月15日，崇阳县人民检察院向崇阳县自然资源和规划局送达崇检行建〔2019〕42122300007号检察建议书的送达回证。以上证据证实：针对崇阳县自然资源和规划局未依法履行法定职责致使社会公益受损的行为，崇阳县人民检察院于2019年4月15日向崇阳县自然资源和规划局送达检察建议书，依法履行了诉前程序。第三份证据（共八份）1、崇阳县自然资源和规划局对崇检行建〔2019〕42122300007号检察建议的回复。2、崇阳县桂花泉镇双港村土地复垦协议书。3、崇阳县自然资源和规划局桂花泉所副所长贺四明于2019年8月6日的询问笔录。4、崇阳县自然资源和规划局桂花泉所副所长贺四明于2020年9月24日的询问笔录。5、崇阳县桂花泉镇双港村党支部书记万家辉于2019年8月7日的询问笔录。6、崇阳县通远建设集团党支部书记雷力（曾任职于崇阳县建设指挥部）于2019年8月7日的询问笔录。7、崇阳县人民检察院于2019年7月5日、8月2日拍摄的现场图片。8、崇阳县人民检察院委托崇阳开天文化传媒有限公司于2020年8月11日拍摄的现场航拍视频及现场照片。以上证据证实，崇阳县自然资源和规划局在崇阳县人民检察院发出行政公益诉讼诉前检察建议后，仍未依法全面履职，被破坏的农用地至本案起诉日之前都未得到有效恢复治理，国家和社会公共利益处于持续受侵害状态。被告崇阳县自然资源和规划局答辩称，一、委托桂花泉镇双港村村委会进行土地复垦；二、答辩人已经在履行监管职责、复垦工作正在进行。答辩人在耕地保护的监管职责履行过程中，确有监管不力的责任，但答辩人在收到检察建议后，也一直在积极履责、调配各方的力量，排除各方的干扰，以最快的速度恢复和改良被破坏的农用地，达到耕种的使用条件。被告在法定期限内向本院提交了以下证据：证据1.原告的统一社会信用代码证书，证明原告主体适格；证据2.施工视频，证明原告现在履行自己的监管责任，复垦工作正在进行。经庭审质证，被告对公益诉讼人的所有证据真实性、合法性、关联性均无异议，对第三组证据证明目的有异议，证据中土地复垦协议书和笔录能证明被告在接到检察建议之后，积极履行了自己的监管职责，但是因为受到阻挠，至今未履行完毕。公益诉讼人对被告提交的证据真实性、合法性、关联性无异议，对证据2证明目的有异议，证据证明被告正在履职，但是在我们提起公益诉讼之后，被告的履职行为并没有对社会公共利益造成损害有所改变，目前社会公共利益仍在受到损害。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：双方提供的证据对方当事人均无异议，该证据具有真实性、合法性且与本案具有关联性，本院予以确认。经审理查明，2013年，因建设武深高速公路的需要，五标项目部需临时使用崇阳县桂花泉镇双港村集体农用地。武深高速公路嘉通段崇阳建设协调指挥部在与崇阳县桂花泉镇武深高速公路建设协调指挥部签订临时用地租用协议后，继而与五标项目部签订了临时用地租用协议，将租来的双港村集体农用地交给五标项目部用于堆放石渣废料以及建设施工人员的生活用房等，而五标项目部在施工期间一直未向国土部门申请办理临时用地审批。2015年，五标项目部完成相关项目施工验收，但直至2019年，桂花泉镇双港村二、三组叶家山附近的三块临时用地仍堆放着大量石渣废料或处于硬化状态。2019年4月15日，崇阳县人民检察院向崇阳县自然资源和规划局发出崇检行建〔2019〕42122300007号检察建议，建议其对五标项目部违法用地的情形依法履行监管职责，恢复农用地种植条件。2019年6月3日，崇阳县自然资源和规划局对检察建议予以书面回复，称：五标项目部临时使用农用地后未及时恢复治理，形成了历史遗留毁损土地。已与桂花泉镇双港村村民委员会签订《土地复垦协议书》，即日起由桂花泉镇双港村村民委员会对涉案农用地进行复垦，崇阳县自然资源和规划局国土执法监察大队监督其实施,复垦后，桂花泉镇双港村村民委员会申请崇阳县自然资源和规划局组织农业农村、生态环境等部门进行验收，确保符合耕种条件。2019年7月、8月以及2020年8月，崇阳县人民检察院对涉案农用地复垦情况进行跟踪监督发现，涉案三处农用地仍被石渣废料占据或处于硬化状态，相关责任单位至今未进行有效的恢复治理活动。2020年9月25日，公益诉讼人向本院提起行政公益诉讼，请求判令被告崇阳县自然资源和规划局依法继续履职，恢复被破坏农用地耕种条件。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规行为进行监督检查。”，被告对本辖区的土地管理工作负有监督管理职责，是本案适格被告。《土地复垦条例》第三条规定：“生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地（以下称历史遗留损毁土地），由县级以上人民政府负责组织复垦。”第二十一条规定：“县级以上人民政府国土资源主管部门应当对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地进行调查评价。”第二十二条规定：“县级以上人民政府国土资源主管部门应当在调查评价的基础上，根据土地利用总体规划编制土地复垦专项规划，确定复垦的重点区域以及复垦的目标任务和要求，报本级人民政府批准后组织实施。”第二十四条第二款规定：“县级以上人民政府国土资源主管部门应当根据土地复垦专项规划和年度土地复垦资金安排情况确定年度复垦项目。”第二十五条第二款：“土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦的，土地权利人或者投资单位、个人应当组织编制土地复垦项目设计书，并报负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门审查同意后实施。”第二十七条第二款规定：“负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当健全项目管理制度，加强项目实施中的指导、管理和监督。”在公益诉讼人督促其依法履职后，虽然被告与桂花泉镇双港村村委会签订了土地复垦协议，要求桂花泉镇双港村村委会牵头对破坏的土地进行复垦。但土地权利人桂花泉镇双港村村民委员会在一年时间里未进行有效的恢复治理活动，涉案农用地仍处于被破坏状态，致使国家和公共利益遭到损害。被告崇阳县自然资源和规划局怠于履行法定职责的行为违反法律规定，公益诉讼人的诉讼请求，于法有据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：责令被告崇阳县自然资源和规划局对武深高速公路嘉通段TJ-5标项目部违法使用农用地致使农用地耕种条件破坏继续履行监管职责，恢复被破坏农用地耕种条件。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。审 判 长  谭望明审 判 员  黄凡明审 判 员  陈胜斌人民陪审员  黄 明人民陪审员  张俊民人民陪审员  魏庆国人民陪审员  雷四华二〇二〇年十一月十六日书 记 员  余鸿远