河北省承德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀08行终193号 上诉人（原审被告）兴隆县自然资源和规划局，地址兴隆县兴隆镇。 法定代表人段立富，男，局长。 委托代理人高学艺，男。 委托代理人李坤，男，河北东庆律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）兴隆县九龙潭旅游有限公司，地址兴隆县兴隆镇。 法定代表人付振义，男，总经理。 委托代理人李志伟，男，河北紫胤律师事务所律师。 原审第三人兴隆县兴隆镇人民政府，地址兴隆县兴隆镇。 法定代表人胡晓斌，男，镇长。 原审第三人兴隆县兴隆镇双林村村民委员会，地址兴隆镇。 负责人杨军，男，村主任。 原审第三人北京汉森维康投资有限公司，地址北京市朝阳区。 法定代表人陈文娟，经理。 兴隆县九龙潭旅游有限公司（以下简称九龙潭公司）诉兴隆县自然资源和规划局土地行政处罚一案，上诉人兴隆县自然资源和规划局不服河北省兴隆县人民法院（2020）冀0822行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2002年，第三人汉森维康公司与兴隆镇政府、双林村委会签订了《兴隆县九龙潭旅游开发合作合同》，约定九龙潭旅游资源所有权归兴隆镇政府、双林村委会所有，经营、开发和管理权归汉森维康公司，经营管理年限40年。2015年，原告与汉森维康公司共同发表声明，汉森维康公司在《兴隆县九龙潭旅游开发合作合同》中的权利和义务由原告享有和承担，此后九龙潭景区由原告实际经营管理。2020年4月22日，被告作出兴资规罚（2020）x号行政处罚决定，认定原告九龙潭公司未取得用地审批手续，于2004年7月至2018年6月陆续占用兴隆县兴隆镇双林村集体建设土地建旅游景区服务设施（2004年7月建西侧卫生间，11月硬化道路，2005年7月建集装箱仓库，2007年建办公楼、餐厅及走廊，2013年10月建山门、硬化南侧停车场，2014年10月建售票处、经营摊位，2016年10月建环保厕所，2018年6月硬化北侧停车场）。经现场勘测，违法占地总面积8480.00平方米，其中西侧卫生间占地面积84.00平方米，集装箱仓库占地面积31.00平方米，售票处占地面积210.00平方米，山门占地面积265.00平方米，环保厕所占地面积13.00平方米，经营摊位占地面积63.00平方米，办公楼占地面积373.00平方米，餐厅占地面积163.00平方米，走廊占地面积181.00平方米，南、北停车场及农村道路占地面积7097.00平方米。 将占地坐标投入土地利用现状数据库显示占地地类为耕地2932.00平方米，园地4274.00平方米，林地241.00平方米，田坎465.00平方米，农村道路128.00平方米，沟渠428.00平方米，村庄12.00平方米。将占地坐标投入土地利用总体规划（2010—2020年）中，办公楼、餐厅及走廊符合我县土地利用总体规划，其他违法建筑物不符合我县土地利用总体规划。原告违法占地的行为违反了原《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第四十三条第一款的规定。被告兴隆县自然资源和规划局依照原《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十二条，参照《承德市国土资源行政处罚自由裁量权细化标准》和《国土资源违法行为查处工作规程》，决定对原告作出如下行政处罚：1、责令20日内将违法占用的8480.00平方米土地退还给双林村委会。2、限20日内自行拆除在违法占用的土地上的建筑物7763.00平方米。即：拆除西侧卫生间84.00平方米，集装箱仓库31.00平方米，售票处210.00平方米，山门265.00平方米，环保厕所13.00平方米，经营摊位63.00平方米，南、北停车场及农村道路硬化7097.00平方米。3、没收在非法占用的土地上的建筑物717.00平方米。即：没收办公楼373.00平方米，餐厅163.00平方米，走廊（硬化）181.00平方米。4、并处违法占地总面积8480.00平方米人民币罚款，计156,460.00元人民币（占用耕地2932.00平方米，每平方米25.00元人民币，计73,300.00人民币；农用地5536.00平方米，每平方米15.00元人民币罚款，计83,040.00元人民币；占用建设用地12.00平方米，每平方米10.00元人民币罚款，计120.00元人民币）。原告不服，诉至原审法院。 原审法院经审理认为：被告兴隆县自然资源和规划局具有对违法占地行为作出行政处罚的法定职权，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，故原告关于“涉案建筑物建成于2002-2007年，已超出处罚期限”的观点不能成立，本院不予支持。本案建筑占地行为发生在原告承接九龙潭景区之前，被告应对原告承接前的旅游开发主体进行全面调查核实，以免错列或遗漏违法行为主体，被告认定原告为违法占地行为唯一主体，决定由原告退还土地、没收原告占地建筑并对原告进行罚款的事实不清，主要证据不足，依法应予撤销，并应重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，原审法院判决：一、撤销被告兴隆县自然资源和规划局于2020年4月22日作出的兴资规罚（2020）x号行政处罚决定第一项“责令将违法占用的8480.00平方米土地退还给兴隆县兴隆镇双林村村民委员会”的内容；第三项“没收在非法占用的土地上的建筑物717.00平方米。即：没收办公楼373.00平方米，餐厅163.00平方米，走廊（硬化）181.00平方米”的内容；第四项“并处违法占地总面积8480.00平方米人民币罚款，计156,460.00元”的内容。二、责令被告重新作出行政行为。 上诉人兴隆县自然资源和规划局不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：上诉人处罚的主体正确，首先涉案建筑未取得用地审批手续，属于违法建筑的事实已经确定，其次通过《兴隆县九龙潭景区开发合作合同》和被上诉人与原审第三人汉森维康公司的声明，可以看出原审第三人北京汉森维康投资有限公司在2015年已经将地上建筑转让给了被上诉人，事实上转让后的建筑物的占有、使用、管理人为被上诉人。虽然被上诉人不是涉案建筑的建造人，但其享受该建筑占有、使用、管理等权益的同时，也应成为本案违法占地行为的后续主体，被上诉人应依法承担相应的法律责任。因此受让关系不应成为被上诉人放任违建行为的存在并继续非法使用的正当理由，即便本案中存在其他的行政违法行为人，依法可以另案处理，亦不影响被诉行政行为的合法性，故上诉人处罚的主体正确，一审法院对违法主体这一事实认定错误。综上所述，上诉人作出的行政行为事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，请求二审法院在查明案件事实和正确适用法律的基础上，撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人兴隆县九龙潭旅游有限公司答辩称：九龙潭景区的所有权人为兴隆镇人民政府以及双林村村民委员会，北京汉森公司仅具有经营、开发、管理权，九龙潭公司系从北京汉森公司继受而来的权利义务，九龙潭公司对于九龙潭景区也仅具有经营管理权。九龙潭公司在2015年取得九龙潭经营管理权之时，九龙潭景区内的建筑物、附属设施已经全部建设完成。九龙潭公司不是行政处罚决定书中所谓违法建筑物的开发者、建设者，对于景区内的所有建筑物和附属设施均不享有所有权。上诉人对九龙潭景区管理人进行处罚，而不处罚违法行为的实施者和违法建筑物的所有权人没有法律依据。九龙潭景区占地是经兴隆县委、县政府特批，要求政府各部门积极给与支持，在对景区范围确定过程中强调，维持现有四至不变，经过两次会议纪要的协调，虽然由北京汉森公司进行投资，但景区及景区内建筑物的所有权归兴隆镇人民政府以及双林村所有。上诉人要求将违法占用的8480平方米土地退还给双林村，但该8480平方米土地系在九龙潭景区范围内，同时九龙潭景区的所有权系归兴隆镇人民政府和双林村村民委员会享有，无需退还。本案中行政机关不仅未对九龙潭景区的历史开发过程进行调查，未对开发中涉及的各个主体包括北京汉森维康投资公司、兴隆镇政府、双林村委会等一一调查核实，上诉人的现场勘测笔录也没有当事人及见证人签字，仅依据对九龙潭公司一方的工作人员所做出的多处与事实不符的调查笔录就对违法行为予以认定，明显达不到认定事实清楚，证据确实充分的标准，故原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。 原审第三人兴隆县兴隆镇双林村村民委员会、北京汉森维康投资有限公司、兴隆县兴隆镇人民政府未提交书面参诉意见。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，兴隆县自然资源和规划局承认九龙潭景区自2015年取得九龙潭景区经营管理权时涉案建筑物占地事实已经存在，被上诉人是后续实际占有的使用权人，兴隆县自然资源和规划局未对涉案占用土地建旅游景区服务设施行为的建设主体、权属情况等进行全面调查核实，即认定九龙潭公司为违法占地行为唯一主体，决定由九龙潭公司退还土地、没收九龙潭公司占地建筑并对九龙潭公司进行罚款的，认定事实的主要证据不足，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，兴隆县自然资源和规划局的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元由上诉人兴隆县自然资源和规划局。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘松平 审 判 员 祁春梅 审 判 员 闫 鸿 二〇二〇年十一月十二日 法官助理 朱志敏 书 记 员 薛莎莎