甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终21号上诉人（原审被告）兰州市安宁区人民政府。法定代表人王某，该区政府区长。被上诉人（原审原告）甘肃宁氏实业有限责任公司。法定代表人宁某，该公司董事长。原审被告兰州市人民政府。法定代表人张某，该市政府市长。上诉人兰州市安宁区人民政府（以下简称安宁区政府）因甘肃宁氏实业有限责任公司（以下简称宁氏公司）诉安宁区政府、兰州市人民政府（以下简称兰州市政府）补偿决定及行政复议一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2018）甘06行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后，组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2009年12月被告安宁区政府办公室印发（安政办发〔2009〕104号）《关于印发的通知》，该方案第三部分第3项规定“歇业费补偿标准依据《兰州市人民政府关于印发等六件规范性文件的通知》的有关规定执行，歇业补助费统一按三个月发放”。原告宁氏公司位于兰州市××区的国有土地使用权及地上附着物在××路的建设用地被征收范围内。2012年8月2日安宁区沙井驿街道办事处宁氏公司就宁氏公司被拆迁房屋、构筑物及地上附着物的补偿事宜签订了编号：沙街拆字（企.河湾村）026《拆迁协议书》；对原告公司被拆迁设备的移除、搬迁、安置等补偿费用签订了编号：沙街拆字（企．河湾村）026-1号《拆迁协议书》，该协议第五条第2项约定“歇业费及乙方主张的停产停业费待相关部门审定后另行签订协议”，上述协议签订后，原告公司交出了被征收的土地及构筑物。2012年9月起原告宁氏公司多次向被告安宁区政府及甘肃省相关部门递交申请，要求解决其歇业费及停产损失补偿事宜，一直未得到解决。2014年7月31日，原告公司向被告安宁区政府递交了《要求补偿歇业费及停产停业损失的申请》，被告安宁区政府未答复，后原告诉至兰州市中级人民法院，兰州市中级人民法院于2015年7月28日作出（2014）兰行初字第57号行政判决，判令被告安宁区政府负责督促沙井驿街道办事处履行与申请人签订《拆迁协议书》中歇业费及停产停业损失约定义务，并在判决生效后三个月内依法履行补偿的法定职责。在宁氏公司与被告安宁区政府就宁氏公司一直不能达成协议的情况下，安宁区政府于2015年9月26依据《兰州市城市房屋拆迁补助费标准》、安政办发〔2009〕104号《关于印发的通知》和兰州万豪房地产评估有限公司出具的《房屋评估报告》，作出安政征补决字〔2015〕146号《兰州市安宁区人民政府关于对甘肃宁氏实业有限责任公司歇业费、停产停业的补偿决定》（以下简称146号《歇业费、停产停业补偿决定》）决定：一、歇业费依据《兰州市城市房屋拆迁补助费标准》第二条规定、安政办发〔2009〕104号《关于印发的通知》规定以及兰州万豪房地产评估有限公司出具的房屋评估报告，按照套内面积补偿原告公司的歇业补助费125201元。二、停产停业损失：甘肃宁氏公司主张的停产停业损失补偿费，因为没有任何文件及政策规定，因此没有任何依据和标准予以补偿。该补偿决定送达后原告宁氏公司不服，于2015年11月26日向被告兰州市政府提出申请复议，该政府依法受理后于2016年2月1日作出兰府复决字（2015）22号《行政复议决定书》，维持了安宁区政府作出的涉案补偿决定书。原告不服，提起诉讼，请求撤销安宁区政府作出146号《歇业费、停产停业补偿决定》及兰州市政府作出兰府复决字（2015）22号《行政复议决定书》。原审法院认为，市、县级地方人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，安宁区政府作为县一级人民政府，具有组织实施本行政区域补偿工作的法定职权。安宁区政府因兰渝铁路编组站拆迁项目，在2015年作出《兰州市安宁区人民政府关于对甘肃宁氏实业有限责任公司歇业费、停产停业的补偿决定》决定时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经颁布实施。该条例虽规定“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理”，但被告安宁区政府对其是否已取得房屋拆迁许可证，并未举证。其虽辩解兰渝铁路编组站拆迁项目属政府组织拆迁，不需要拆迁许可证，但该辩解理由并无法律依据支持。故在对原告宁氏公司作出涉案补偿决定时，应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定进行。本案中，安宁区政府作出的涉案补偿决定中，对原告宁氏公司主张的停产停业损失费，以“没有任何文件及政策规定，因此没有任何依据和标准予以补偿”为由未予补偿。该理由明显与已颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《甘肃省实施（国有土地上房屋征收与补偿条例）若干规定》相冲突，属适用法律错误。对原告宁氏公司的补偿申请，应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《甘肃省实施（国有土地上房屋征收与补偿条例）若干规定》规定的补偿项目、标准、期限等进行审查后再依法确定。被告兰州市政府作出的兰府复决字（2015）22号《行政复议决定书》在依照《甘肃省实施（国有土地上房屋征收与补偿条例）若干规定》的相关规定对原告宁氏公司的补偿申请进行审查后，以自己的审查结果，将安宁区政府未适用法律规定的情形界定为事实清楚、证据确凿、适用法律正确，属认定事实不清。综上，被告安宁区政府作出的146号《歇业费、停产停业补偿决定》适用法律错误，被告兰州市政府作出的兰府复决字（2015）22号《行政复议决定书》认定事实不清。原告宁氏公司的诉讼理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告安宁区政府作出的146号《歇业费、停产停业补偿决定》；二、撤销被告兰州市政府作出的兰府复决字（2015）22号《行政复议决定书》；三、责令被告安宁区政府在本判决生效之日起三个月内向原告宁氏公司重新作出《征收补偿决定书》。上诉人安宁区政府上诉称：1.原审法院认定上诉人作出146号《歇业费、停产停业补偿决定》时应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》是明显错误的。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日正式实行，而上诉人早在2009年12月7日就作出安政办发〔2009〕104号《关于印发兰渝铁路编组站拆迁实施方案的通知》，根据该通知甘肃万豪房地产评估有限公司于2010年3月1日完成了对被上诉人房屋及地上附着物的评估并出具了《房屋评估报告》。上诉人作出《关于印发兰渝铁路编组站拆迁实施方案的通知》的时间及被上诉人房屋征收评估时间均在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之前。根据法不溯及既往原则，上诉人依据当时有效的《甘肃省城市房屋拆迁管理办法》《兰州市城市房屋拆迁管理办法》《兰州市城市房屋拆迁补助标准》作出146号《歇业费、停产停业补偿决定》，适用法律正确。其次，兰渝铁路编组站工程涉及的拆迁范围广，拆迁人口多，除被上诉人之外的被拆迁人均已与上诉人签订《补偿安置协议》，并且对其他被拆迁人的补偿标准均按照当时有效的《兰州市城市房屋拆迁补助标准》执行。若依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对被上诉人作出补偿决定，显然违反了房屋征收公平、公正原则，损害了其他被拆迁人的合法权益。2.上诉人作出的146号《歇业费、停产停业补偿决定》事实清楚，程序合法且对歇业补助费的计算没有错误。首先，上诉人启动兰渝铁路编组站项目征收拆迁工作以来，一直依照法定征收程序履行职能，向被上诉人转交评估报告等一系列前期工作后，又与被上诉人就拆迁事宜进行协商并签订了《房屋拆迁协议书》和《设备拆迁协议书》。之后，就履行《设备拆迁协议书》中“歇业费及停产停业费待相关部门审定后另行签订协议”的约定产生争议，被上诉人将上诉人诉至法院，生效判决上诉人履行补偿歇业费及停产停业损失的法定职责，上诉人于2015年9朋26日作出146号《歇业费、停产停业补偿决定》程序合法。其次，案涉补偿决定中的歇业补助费是依照《甘肃省城市房屋拆迁管理办法》第四十一条、《兰州市城市房屋拆迁管理办法》第四十二条、《兰州市城市房屋拆迁补助标准》第二项及《关于印发兰渝铁路编组站拆迁实施方案的通知》第三条第三款的规定并以评估报告所载数据为计算依据作出的，上诉人对歇业补助费认定和计算清楚。3.上诉人作出的146号《歇业费、停产停业补偿决定》中对停产停业损失不予补偿符合法律规定。首先，《甘肃省城市房屋拆迁管理办法》第四十条规定：“拆除非住宅房屋造成停产、停业引起经济损失的，由拆迁人付给补助费。具体补助标准由市、县人民政府制定。”《兰州市城市房屋拆迁管理办法》第四十二条规定：“因拆迁非住宅房屋造成歇业的，在歇业期间由拆迁人付给歇业补助费。歇业补助费按被拆除房屋的使用面积每季度发放一次。”从上述规定可以看出停产停业引起的经济损失的补偿费用其实等于歇业补助费，故上诉人认为歇业费与停产停业费用内涵一致，属于同一种应当补偿的费用。上诉人作出的146号《歇业费、停产停业补偿决定》中已经对歇业费作出补偿，故上诉人对停产停业损失不予补偿符合法律规定。其次，即便依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《甘肃省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干规定》的规定，上诉人决定对停产卒业损失不予补偿依然符合法律规定。《甘肃省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干规定》第十五条规定，停产停业损失补偿的标准以被征收人提供的近三年纳税证明为依据确定，而被上诉人自2008年底完成生产线建设及设备安装后，一直未开展生产经营活动，不存在停产停业损失的问题，况且被上诉人也无法提供近三年纳税证明其存在损失。故上诉人无法确定停产停业损失补偿的标准。综上，上诉人认为原审判决认定事实不清，适用法律错误，应当依法予以纠正。上诉请求：撤销甘肃省武威市中级人民法院（2018）甘06行初199号行政判决，并依法改判。被上诉人甘肃宁氏实业有限责任公司未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）是为规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益而制定。市、县级人民政府作为本行政区域内负责征收与补偿工作的行政机关，应依照《征收与补偿条例》中的规定，明确补偿标准，依法进行征收。《征收与补偿条例》于2011年1月19日公布实施，该法第三十五条规定，本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。本案中，上诉人虽然于2009年作出了《关于印发兰渝铁路编组站拆迁实施方案的通知》，也在2010年对被上诉人被征收房屋及地上附着物完成了评估报告，但未提供证据证明已取得涉案房屋拆迁许可证，且在2012年才与被上诉人签订沙街拆字（企．河湾村）026-1号《拆迁协议书》，其中第五条规定，歇业费及停产停业费待相关部门审定后另行签订协议补偿，故上诉人对被上诉人歇业费、停产停业费作出补偿决定时，应当依据《征收与补偿条例》的相关规定进行。《征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”《甘肃省实施若干规定》第十六条规定：“停产停业损失补偿期限，商业、服务性行业按半年予以补偿；工业生产行业按一年予以补偿”。本案中，上诉人作出的安政征补决字〔2015〕146号涉案补偿决定中，仅对歇业费按3个月期限进行补助，明显与《征收与补偿条例》和《甘肃省实施若干规定》相冲突，违背了上位法中要保障被征收房屋所有权人合法权益的立法精神。对被上诉人的补偿申请，应依照《征收与补偿条例》《甘肃省实施若干规定》中规定的补偿项目、标准、期限和沙街拆字（企．河湾村）026-1号《拆迁协议书》中第五条的规定，结合上诉人因房屋、设备被征收实际产生的歇业、停产停业损失进行补偿。原审被告兰州市政府作出的兰府复决字（2015）22号《行政复议决定书》维持了安宁区政府作出的安政征补决字〔2015〕146号补偿决定，属于适用法律错误，一审判决撤销并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人安宁区政府的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰州市安宁区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 姚振勇审判员 朵利民审判员 吕 强二〇二〇年十一月十日法官助理 王 蒙书记员 邓姣姣