浙江省舟山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙09行终65号 上诉人（原审原告）徐春苗，男，1971年4月14日出生，汉族，住舟山市定海区。 被上诉人（原审被告）舟山市公安局，住所地舟山市新城千岛路**。 法定代表人赵骏，局长。 委托代理人（一般授权代理）王娇琼、陈杰。 上诉人徐春苗因与被上诉人舟山市公安局交通行政复议一案，不服舟山市定海区人民法院（2020）浙0902行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年10月9日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年11月6日组织询问。上诉人徐春苗，被上诉人舟山市公安局的委托代理人王娇琼、陈杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，徐春苗系定海人力客运三轮车业主，自2013年起，就三轮车营运管理问题与舟山市公安局交通警察支队（以下简称舟山市交警支队）、定海区人民政府引发多起行政诉讼。2019年6月14日，舟山市交警支队在《舟山日报》发布《舟山市公安局交通警察支队关于在市区实施人力客运三轮车禁行管理的通告》（以下简称《禁行通告》）。该通告明确在本岛市区范围内实施人力客运三轮车禁行管理，其中禁行时间：2019年7月12日起；禁行区域：（一）定海城区。竹山门路、西山路、尾山路、环城北路、紫竹林路、海天大道（定海段）、东瀛路、东山路、纺织厂路、沿港东路、卫海路、沿港西路（含以上道路）的围成区域。（二）普陀城区。东港全域，半升洞环岛公路、沈家门港南侧海岸线、天吴隧道及兴建路南段、沈家门北侧山体（含以上道路）的围成区域，海天大道（普陀段）、东海西路。（三）新城区域。临长路、新城大道、富丽岛路、定沈路、新园路、海景道（含以上道路）的围成区域。海天大道（新城段）、黄雉街、浦西大道；其他事项：（一）7月12日零时起，对人力客运三轮车违反交通禁令标志通行的交通违法行为，将依据《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十三条第一款第一项之规定，处20元人民币罚款。（二）对拒绝、阻碍执法人员依法执行职务的，公安机关将依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同年12月19日，徐春苗不服舟山市交警支队发布的《禁行通告》向舟山市人民政府申请行政复议。同日，舟山市人民政府根据《舟山市全面深化行政复议体制改革工作方案》之规定，将徐春苗的行政复议申请转送舟山市公安局审查。因徐春苗复议请求不甚明确，后经舟山市公安局通知，徐春苗于同年12月27日将复议请求补正为请求撤销案涉《禁行通告》。同年12月30日，舟山市公安局受理了徐春苗的复议申请。经听证，舟山市公安局未发现徐春苗有在申请复议前因案涉《禁行通告》而受过行政处罚之情形，故认为该《禁行通告》既属于抽象行政行为，又与徐春苗没有法律上的利害关系，不符合行政复议受理条件为由，于2020年2月12日作出舟集复〔2019〕12号行政复议决定，驳回徐春苗复议申请。同年2月18日，徐春苗不服该复议决定，向原审法院提起行政诉讼。原审法院另查明，2020年3月2日，徐春苗以舟山市人民政府不履行对其的复议职责为由向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理。 原审法院认为，一、《最高人民法院行政法官会议纪要》（八）指出，“复议机关对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出复议决定，当事人对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉”。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令……”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款规定，行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条规定，“本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的公文”。涉案《禁行通告》针对的是不特定的人力客运三轮车从业者，且具有反复适用性的特征，属于上述法律、法规规定的具有普遍约束力的决定、命令或行政规范性文件，也即学理上所称的抽象行政行为，不属于行政诉讼受案范围。三、本案中，被告舟山市公安局对不属于行政诉讼受案范围的《禁行通告》作出复议决定，原告徐春苗不服该复议决定提起诉讼，法院应当裁定不予立案。鉴于本案已经立案，则裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告徐春苗的起诉。 徐春苗不服该裁定，向本院提起上诉称，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。一、涉案《禁行通告》是舟山市交警支队和政府、社区工作人员送到上诉人家里签收，针对的是上诉人的人力客运三轮车。根据（2016）最高法行申第4093号裁判宗旨，本案舟山市交警支队的通告具备单方面作出并对上诉人的权利义务产生实际影响以及确定力和拘束力，属于可诉的具体行政行为。二、只有适格的复议机关作出的复议决定才适用《最高人民法院行政法官会议纪要》（八），本案上诉人未向被上诉人提起过行政复议，被上诉人不是适格的复议机关，被上诉人作出被诉行政复议决定有违不告不理的基本准则。另，被上诉人没有提供作出被诉行政复议决定的合法依据，上诉人提起本案诉讼符合法律规定。三、原审审判程序违法。原审法院于2020年2月21日立案，却以受疫情影响为由不组织庭审活动，程序违法。其作出的（2020）浙0902行初12-1号行政裁定存在错误，且送达时间明显违法。综上，原审裁定损害了上诉人的合法权益，请求本院依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人舟山市公安局答辩称，一、被上诉人作出的舟集复〔2019〕12号行政复议决定程序合法。二、被上诉人作出的舟集复〔2019〕12号行政复议决定正确恰当。舟山市交警支队依据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条之规定，根据舟山市区道路交通情况发布《禁行通告》，是对今后一定时期内全市人力客运三轮车在特定区域禁止通行所作出的具体规定，具有反复适用性和普遍约束力，且针对的对象具有不特定性，同时舟山市交警支队亦未以此为据对上诉人做出过行政处罚，故舟山市交警支队发布涉案《禁行通告》的行为并非具体行政行为，上诉人直接就《禁行通告》提出行政复议申请，不符合行政复议受理条件。被诉行政复议决定并无不当。三、原审裁定审判程序合法，裁定结果正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人向本院提交的证据为：1.舟山市公安局交通警察支队临城大队、定海大队的行政处罚告知单，拟证明以舟山市交警支队为主体进行处罚的案件，告知复议机关为舟山市人民政府；2.《舟山市人民政府关于印发舟山市人民政府行政规范性文件管理办法的通知》（舟政发[2010]71号），拟证明涉案《禁行通告》并非规范性文件。被上诉人认为上诉人提供的两份证据对待证事实不具有证明力。本院认为，上诉人提供的证据1与本案不具有关联性，本院不予确认；证据2对涉案《禁行通告》是否属于行政诉讼受案范围不具有证明力，本院不予采信。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，故对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，本案审理的重点为涉案《禁行通告》是否属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项之规定，行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，不属于行政诉讼受案范围。涉案《禁行通告》系针对不特定的人力客运三轮车从业者，且能够反复适用，属于上述规定中行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，故不属于人民法院行政诉讼受案范围。复议机关对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出复议决定，当事人对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。故原审法院驳回上诉人的原审起诉并无不当。原审法院在本案审理过程中未经质证、认证程序而对案件事实予以认定，程序不当。鉴于二审经质证、认证等程序，未发现原审认定事实存在错误的情形，且原审法院裁判结果正确，故本院对其程序瑕疵予以指正。综上，上诉人徐春苗的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审裁定裁判结果正确，予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王卫东 审 判 员 岑锦山 审 判 员 张 静 二〇二〇年十一月十七日 法官助理 方 园 代书记员 斯洲慧