广西壮族自治区乐业县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂1028行初8号 原告:岑伟多，男，1979年11月10日出生，壮族，务农，住乐业县。 委托诉讼代理人：潘合根，广西源厚律师事务所律师。 被告:乐业县幼平乡人民政府，住址乐业县幼平乡街上。 法定代表人：陈长会，该乡人民政府乡长。 委托诉讼代理人：李其领，该乡人民政府副乡长。 委托诉讼代理人：劳国庆，广西凌盛律师事务所律师。 原告岑伟多认为被告乐业县幼平乡人民政府未按照约定履行行政协议一案，于2020年4月16日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月16日立案后，于同月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭审理了本案。原告岑伟多及其委托诉讼代理人潘合根，被告的委托诉讼代理人李其领、劳国庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告岑伟多诉称，2012年至2016年期间，原告响应政府的号召在龙滩××××县水域一带建造总面积20640平方米网箱进行渔业养殖，其中，依法取得乐业县人民政府审批许可的钢架集约化网箱的面积360平方米，钢架生态网箱未经许可养殖面积10280平方米，未经许可养殖的拉绳式泡沫球（竹架）生态网箱10000平方米。2018年6月份期间，被告召集县、乡、村、养殖户等四方人员到现场勘查，经丈量后得出上述的数据，被告要求原告在2019年4月30日前自行拆除网箱并同意给予补助263200元，原、被告就此签订《龙滩××××县水域网箱拆除协议书》（含附件）确认，协议签订后，原告在规定的期限履行拆除网箱的义务，但被告拒绝履行支付补助金的义务，经催促无果，诉至法院，请求法院判令被告支付原告拆除养鱼网箱补助163200元(有证钢架集约化网箱360平方米×25 元/平方米+无证钢架生态网箱10280平方米×15元/平方米)，并由被告承担案件受理费。原告自愿放弃10000平方米无证拉绳式泡沫球（竹架）生态网箱补助。 原告向本院提交的证据有:1、乐业县委县政府乐办发〔2019〕61号文件，拟证明网箱整治工作由县委、政府、人大、政协、职能部门、乡镇政府的成员组成；2、乐业县政府乐政办发〔2019〕12号文件，拟证明在2019年4月30日前拆除网箱的补偿标准为20元至100元/平方米不等；3、《龙滩库区乐业水域网箱拆除协议书》，拟证明被告确认原告应获得奖励补助为263200元；4、乐业××××库区网箱实地核查表，拟证明原告建造网箱总面积为20640平方米；5、乐业县政府的答复，拟证明县政府答复等查实后再奖励或者诉讼解决。 被告乐业县幼平乡人民政府辩称：一、原、被告双方签订的《龙滩××××县水域网箱拆除协议书》中所列的数据不客观不真实，有虚假成分，且未经卫星图片比对、核查、公示,所列数据及依据不能作为领取奖励补助款的依据。理由:一是2018年6月份初查核查表及双方签订的协议书的所列数据为初查时填写，未经2019年2月广西壮族自治区地理信息测绘院卫星地图比对及核查，所列数据仅为初查摸底时使用，并且与卫星图片比对所获网箱编号及面积出入较大，按程序需要再核查；二是签订协议书后发现问题需要养殖户通过卫星核查相互印证确认奖励的具体数目，并经公示无异议，才可兑现奖励款；三是从原告提供的证据看，也证实原告等网箱户上访时政府部门已发现原告虚报面积拒绝核查，数据与卫星图片核实不一致，出现部分养殖户去贵州望谟县购买已获补助的网箱拖到乐业水域安放，欲恶意套取国家奖励资金的违法行为，班家保生效的刑事判决书认定的事实均可证实原告等养殖户有在卫星图片比对时与协议书所列数据不一致，欲虚报箱体及面积违法行为这一事实；四是按照《乐业县人民政府网箱整治方案工作流程图及奖励标准》通告程序，原告户刚到卫星图片核查阶段，经核查无误后还要公示，其他人无异议后才算走完程序，再无异议后才拨款。原告核查时就拒绝核对，兑现程序尚未完成，仅凭一纸协议书及初查核实表是不能马上兑现奖励的。二、乐业县人民政府2019年4月9日印发的《关于龙滩××××县水域养殖网箱整治拆除奖励标准的通知》中明确奖励范围为2017年12月31日前在乐业××××库区水域内正常养殖的，并在网箱整治期限拆除时间范围为（2019年4月30日）自行拆除网箱的，才可获得整治奖励，2017年12月31日以后在乐业××××库区水域新建、扩建养殖的网箱以及在外县水域网箱整治拆除期间，将外县水域整治的网箱及附属设施转入乐业县水域安放或养殖的网箱不予奖励。因此，2018年6月份初步入户核 查登记时仅仅是核查初始网箱摸底数据，还要核实这些网箱是否符合奖励范围，原告仅凭摸底数据要求支付奖励资金不符合条件。经县水产畜牧兽医局委托广西壮族自治区地理信息测绘院作出的该项目报告以及2017年11月乐业库区养殖箱体卫星图片比对后，原告在原核查登记表中，并没有发现河口②号、河口③号、平浪④号网箱（④号网箱只找到1800平方米，未找到1800平方米），合计面积高达16800平方米，这个面积应该核减，原告拒绝核查，因此无法兑现相关奖励资金。三、原告诉请涉嫌套取国家奖励资金属合同无效的法定情形，应驳回其无据部分的诉讼请求。《合同法》第52条、53条规定合同无效五种情形之一“以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益的”，该合同无效。本案中，原告迟迟不按政府工作要求或县农业农村局等部门根据核实中发现的数据有出入需要再进行核査和确认，属原告单方原因所致。而广西壮族自治区地理信息测绘院作出的《乐业县龙滩水库箱体采集项目工作报告》采集到的卫星图片显示，原告于2017年11月前后网箱箱体和面积出入较大，原告又无法说明数据来源，不排除原告从外县迁入、购入或新建扩建的情形。班家保诈骗案生效的刑事判决书已认定原告等人有此类虚报面积恶意套取国家资金的犯罪事实，其行为也涉嫌违法套取国家资金损害国家利益行为，因此，该协议应属于无效合同情形，依法不应支持其诉讼请求。综上所述，被告认为，原告没有依据整治奖励办法走完卫星图片比对再核实、公示等程序，无法确认其奖励面积，无法兑现奖励资金，且原告不排除有恶意套取国家资金犯罪嫌疑，协议书数据与访谈笔录中原告自认的数据部分、卫星核查对比表出入较大，因此，原告诉请中部分有依据，有依据的部分被告同意支付相应奖励资金，未经过核实部分被告不同意支付奖励资金。 被告向本院提交的证据有：1、被告统一社会信用代码证书，拟证明被告主体适格；2、乐业县政府整治网箱通告（2018.5.8），拟证明乐业县政府依法整治龙滩水库养殖网箱的范围内容；3、自治区地理信息测绘院2019年2月作出的《乐业县龙滩水库箱体采集项目工作报告》及其卫星图照片，拟证明2017年11月前后龙滩水库乐业库区水箱养殖量矢面的卫星影像，固定符合奖励补助养殖户及其面积；4、乐业县委县政府乐办发〔2019〕61号及乐业县政府乐政办发〔2019〕12号文件，拟证明乐业县委县政府龙滩库区整治工作方案及奖励补助标准范围等；5、幼平乡渡口村龙滩库区水域综合整治工作部署会议签到表、会议记录、会议照片、整治通告及奖励标准通告上墙公布照片，拟证明原告已知乐业县政府整治工作内容、奖励补助标准、范围条件等通告内容，并已传达到每个养殖户中；6、乐业县政府文件通知（2019.5.6），拟证明乐业县政府在网箱整治中明确要求结合卫星图逐户比对养殖户实际面积，防止恶意套取奖励资金现象；7、乐业县政府文件通知（2019.12.27）,拟证明乐业县政府 已发现部分养殖户违法套现行为，并成立工作组再核查的事实；8、工作组访谈笔录、原告户网箱实地核查表、原告户网箱卫星图情况比对表、乐业县幼平乡渡口村自愿放弃不在补偿范围内网箱面积统计表,拟证明原告于2017年11月前后没有找到编号为河口②号、河口③号和部分平浪④号网箱，合计面积为16800平方米，与原告初报协议书面积不符，存在虚报行为；9、乐业县政法委接访（2019.12.25）调处网箱整治信访群众座谈会会议签到表、现场照片及答复、送达回证及照片，拟证明乐业县政府发现恶意套取奖励资金的原告等养殖户违法行为，要求原告等人按卫星图片各户和工作组再核查实际面积并拨付奖励资金的答复；10、幼平乡关于龙滩水库网箱面积再次核查通告，核查时间、地点及再核查签到表，拟证明原告等养殖户已知道奖励支付还需要与卫星图片再核查工作程序，仅凭原核查登记表及协议书是不能兑现奖励资金的事实；11、乐业县网箱再核查兑现名单公示汇总表、奖励资金第一次拨付名单，拟证明经卫星图片核查后还需公示程序才拨付奖励资金，并且证实幼平乡大部分养殖户已按核查公示均兑现了相关奖励资金；12、幼平乡拒绝实地核查及卫星图核查公示名单，拟证明原告等人尚未经卫星核查比对及公示程序，拒绝核查的事实；13、幼平乡政府答复意见书（2020.1.16），拟证明原告等30户尚未进行卫星核查及公示兑现事实；14、乐业县法院（2019）桂1028刑初99号刑事判决书（班家保），拟证明班家保等户有套取奖励资金的违法行为，不符合奖励范围及条件，原实地核查表及协议书数据失真虚假的事实。 原告对被告提供的证据的质证意见为：对证据1、2、4、5、6、13的三性没有异议；对证据3的三性有异议，认为委托方并非实施行政行为的主体等；对证据7、10的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议；对证据8中的访谈笔录、原告户网箱实地核查表、乐业县幼平乡渡口村自愿放弃不在补偿范围内网箱面积统计表无异议，对卫星地图情况比对表有异议；对证据9、12、14的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。 被告对原告提供的证据的质证意见为：对证据1、2、5无异议；对证据3、4有异议，即对协议书中实地核查的面积及奖励金额均有异议，实地核查表的面积需要四方签字核实，该核查表没有县级核实确认。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对当事人无争议的证据，本院予以确认。对被告提交的证据3、7、8、9、10、12，符合证据规则，具有一定的证明效力，可以作为认定本案有关事实的证据；对被告提交的证据14，与本案没有关联性，本院在本案中不予确认。对原告提交的证据3、4，因该证 据中记载的原告网箱面积共20640平方米与《乐业县雅长乡渡口村网箱卫星地图情况对比表》中找不到编号为河口②号、河口③号和部分平浪④号网箱、面积共计16800平方米存在相互矛盾，原告未能说明上述网箱及其面积的来源，不排除原告从外县迁入、新建、扩建的情形，故对该16800平方米网箱面积及其相应奖励金额本院不予采信，其余内容能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式合法，可以作为认定本案有关事实的证据。 经审理查明，2018年5月8日，乐业县人民政府为切实整治龙滩库区乐业水域生态环境，规范库区水产养殖秩序，维护库区航行安全，下发《关于依法整治龙滩库区养殖网箱的通告》，即严禁任何单位及个人在乐业××××库区水域新建、扩建养殖网箱，严禁购买周边水域整治拆除的网箱存鱼进行养殖；严禁任何单位及个人将外县水域整治的网箱及附属设施迁入乐业县水域安放或养殖，已迁入的必须在2018年5月20日前自行拆除撤离等。2018年6月，原告与村、乡、县级工作队员填写《乐业××××库区网箱实地核查表》，初步核实原告自建网箱6箱，网箱序号分别为河口①-①号、河口①-②号、河口①-③号、河口②号、河口③号、平浪④号，总面积为20640平方米[其中，依法取得乐业县人民政府审批许可的钢架生态网箱的面积360平方米，未经许可的钢架生态网箱的面积8780平方米、未经许可的拉绳式泡沫球（竹架）生态网箱11500平方米]，同时原告承诺“调查结果属实，如有虚假愿承担一切后果”，并于同年同月23日经幼平乡渡口村村民委员会加盖公章确认。2019年4月9日，乐业县委办公室、县政府办公室为贯彻落实中央领导同志的重要指示精神和广西壮族自治区总河长令《关于集中整治江河湖库“四乱”问题的通知》，切实改善龙滩××××县水域水质，全面完成上级要求的整改任务，决定对龙滩××××县辖区内养殖网箱和水面乱搭乱建的设施等进行集中综合清理整治，制定乐办发〔2019〕61号《乐业××××库区水域综合整治工作方案》。同月同日，乐业县政府办公室根据《自治区农业农村厅关于报送江河湖泊湖库“四乱”整治工作情况的通知》，要求各地各部门全面深入排查整治江河湖泊湖库“四乱”问题，确保2019年5月底完成集中治理整治工作，结合实际，制定乐政办发〔2019〕12号《龙滩××××县水域养殖网箱整治拆除奖励标准》(以下简称《奖励标准》)，其中补助对象项下规定“在乐业县辖区龙滩库区水域正常养殖的，并在乐业县网箱清理整治限期拆除时间范围内（2019年4月30日前）自行拆除网箱的，可获得养殖网箱清理整治奖励。下列情况依法强制拆除但不予奖励：（一）自2017年12月31日之后，在龙滩××××县水域新建、扩建养殖网箱；(二) 在外县水域网箱整治拆除期间，通过各种方式将外县水域整治的网箱及附属设施迁入乐业县水域安放或养殖的网箱……”奖励标准项下规定“养殖户在规定期限内自行拆除，并经所在乡(镇)人民政府核实验收合格的，可享受以下养殖网箱清理整治拆除奖励。(一)钢架集约化网箱:原依法取得由乐业县人民政府审批的《水域滩涂养殖许可证》的每平方米奖励25元；未取得《水域滩涂养殖许可证》的每平方米奖励20元。（二）钢架生态网箱:原依法取得由乐业县人民政府审批的《水域滩涂养殖许可证》的每平方米奖励20元；未取得《水域滩涂养殖许可证》的每平方米奖励15元。(三)拉绳式泡沫浮球（竹架）生态网箱：原依法取得由乐业县人民政府审批的《水域滩涂养殖许可证》的每平方米奖励15元；未取得《水域滩涂养殖许可证》的每平方米奖励10元。（四）钓鱼棚每平方米奖励200元，网箱管理棚每平方米奖励100元。”其他事项下规定“(一)……(二)网箱拆除前后须经县、乡(镇)、村、养殖户四方共同勘验确认网箱类型及面积。自行拆除网箱养殖户采取‘勘验(含卫星地图)－确认－拆除－验收－公示－兑现补奖励’的流程进行；(三)……”2019年4月14日，在幼平乡渡口村部召开龙滩库区水域综合整治工作部署会议。2019年4月19日，被告与原告签订《龙滩××××县水域网箱拆除协议书》，第一条约定原告在即日签订协议后15天内自行拆除位于龙滩××××县水域的养殖网箱，经县、乡、村、养殖户四方共同勘验，原告网箱总面积为20640平方米[其中，依法取得乐业县人民政府审批许可的钢架集约化网箱360平方米，未经许可的钢架生态网箱的面积10280平方米、未经许可的拉绳式泡沫球（竹架）生态网箱10000平方米]；第二条约定被告根据上述《奖励标准》规定，按照“勘验－确认－拆除－验收－公示－兑现补助”的流程，共计奖励原告263200元。《协议书》签订后，原告在规定的期限内自行拆除了约定的养殖网箱。2019年5月6日，乐业县人民政府为进一步做好龙滩库区网箱清理整治工作，坚决避免恶意套取网箱拆除奖励资金行为，下发《关于进一步明确龙滩库区网箱清理整治有关事项的通知》。2019年12月25日，乐业县政法委接访网箱整治信访群众座谈会。2019年12月27日，乐业县人民政府办公室为做好乐业××××库区网箱清理后续有关工作，决定组成工作组就幼平乡部分群众网箱养殖等相关情况，结合库区卫星图进行再次核实，下发《关于幼平乡网箱清理核查工作的通知》。2019年12月30日，乐业县人民政府就群众反映“在乐业县开展网箱综合整治工作中存在面积核查不够精准，奖励资金发放不及时”等问题，作出《关于乐业县幼平乡群众反映网箱整治工作诉求的答复》。2020年1月2日，被告为方便对面积有异议的养殖户再次核对网箱养殖面积，发出 《幼平乡关于龙滩库区网箱面积再次核实的通知》（附上具体的养殖户名单）。2020年1月10日，幼平乡网箱清理核查工作人员对原告进行访谈并制作《访谈笔录》，原告表示如果按照政府的卫星图核对，其不愿意核对。2019年12月30日至2020年1月15日期间，被告先后发出11份《乐业××××库区网箱实地核查兑现名单公示汇总表》，并发出《乐业××××库区网箱实地核查拒绝签字情况公示》。2020年1月16日，被告就原告等养殖户反映“在乐业县开展网箱综合整治工作中存在面积核查不够精准，奖励资金发放不及时”等问题，作出《关于网箱整治拆除奖补面积核实工作的实体性答复意见书》。另查明，为摸清龙滩水库乐业库区范围内水面养殖数量，受乐业县水产畜牧兽医局委托，广西壮族自治区地理信息测绘院开展了乐业县龙滩水库箱体数据采集项目，分别收集到2017年11月前后的卫星影像，即以2017年3月23日至8月3日和2018年7月22日至9月9日为时间段先后获取的卫星影像制成涉案库区网箱分布对照图2张，并于2019年2月作出《乐业县龙滩水库箱体采集项目工作报告》。双方签订涉案《协议书》后，原告认为其在规定的期限已履行拆除网箱义务而被告却未按约履行支付补助金义务，遂诉至本院，请求判令被告支付其拆除网箱补助164369元。 诉讼期间，幼平乡网箱清理核查工作人员与原告于2020年9月22日对原告网箱卫星地图进行比对，即经查看2017年11月前后的卫星地图后，在2017年11月前的卫星地图上找不到其编号为河口②号、河口③号、平浪④号（当中的1800平方米）网箱、面积共计16800平方米，原告在该网箱卫星地图情况对比表上签字确认，也就是说，在2017年11月前原告只有河口①-①号、河口①-②号、河口①-③号、平浪④号（当中的另1800平方米）、面积共计3840平方米的网箱符合《奖励标准》规定，原告应获得的奖励金额共计51900元[有证钢架生态网箱360平方米×20元/平方米+无证钢架生态网箱1980平方米×15元/平方米+无证拉绳式泡沫球（竹架）生态网箱1500平方米×10元/平方米）]。同日，原告在《乐业县幼平乡渡口村自愿放弃不在补偿范围内网箱面积统计表》上签字，自愿放弃河口②号无证拉绳式泡沫球（竹架）生态网箱10000平方米。 原告主张其自2012年至2016年间自建有河口③号、平浪④号（当中的1800平方米），面积共计6800平方米网箱，没有向法庭提供相关证据。 本院认为，本案属于行政协议纠纷，争议焦点为涉案《协议书》是否无效或其中的部分条款无效以及履行该协议是否损害社会公共利益。 一、关于涉案《协议书》的效力问题 行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议兼有行政性和合同性的特点。据此，对行政协议的效力判断，既适用行政法律法规，同时也适用民事法律法规。根据《渔业法》第十一条及《广西区实施办法》第十条第一款的规定，单位和个人使用全民所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当向所在地县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由县级人民政府核发养殖证；《环境保护法》第十一条的规定，对保护和改善环境有显著成效的单位和个人，由人民政府给予奖励；《合同法》第五十二条第四款规定，有损害社会公共利益情形的，合同无效。本案中，被告为切实改善龙滩××××县水域水质，全面完成上级要求的整改任务，与原告就辖区内养殖网箱和水面乱搭乱建的设施等进行清理整治工作签订《协议书》，类似行政协议的订立没有违反行政法律规定，但是涉案《协议书》第一、二条约定的有证钢架集约化网箱360平方米，无证钢架生态网箱8300平方米、无证拉绳式泡沫球（竹架）生态网箱10000平方米，经再次核实时缺乏充分依据，且部分未经养殖许可，属于虚增网箱面积及其相应奖励金额。如果原告依据违反拆除网箱奖励政策的协议条款另获得上述虚增网箱的奖励，势必增加政府在养殖网箱清理整治工作中的公共支出，侵犯整个片区的奖励拆除秩序，损害社会公共利益。因此，涉案《协议书》第一、二条的部分约定违反了法律规定，没有法律约束力，其他条款均未违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效约定。 二、关于涉案《协议书》的履行问题 根据《合同法》第五十六条及《行政诉讼法》第七十八条第一款规定，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效；被告未按照约定履行的，人民法院判决被告承担继续履行责任。本案中，涉案《协议书》签订后，原告在规定的期限内自行拆除了位于龙滩××××县水域的养殖网箱，履行《协议书》约定的义务，对此，被告也应当按照协议的有效约定履行义务，即以原告实有的网箱面积即河口①-①号、河口①-②号、河口①-③号、平浪④号（当中的1800平方米）面积共计为3840平方米为基数，按照《奖励标准》计算方法向原告给付奖励51900元。 对于原告主张其自建有河口③号、平浪④号（当中的另外1800平方米）网箱，面积共计6800平方米及应获得相应奖励，因原告未能提供充分的证据予以证实，依法应由其承担不利的法律后果，故本院对原告的该项主张不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第五十六条、第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款的规定，判决如下： 一、被告乐业县幼平乡人民政府自本判决发生法律效力之日起三十日内给付原告岑伟多自行拆除养殖网箱奖励51900元； 二、驳回原告岑伟多的其他诉讼请求。 权利人可在本案生效判决规定的履行期限的最后一日起二年内向法院申请执行。 案件受理费50元，由被告乐业县幼平乡人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院。 审 判 长  杨宗江 审 判 员  黄璇璇 人民陪审员  张洪云 二〇二〇年十月二十六日 书 记 员  卢 燕