广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终292号 上诉人（一审原告）广西南宁金杰龙广告有限公司。 法定代表人李少荘，董事长。 委托代理人文维，广西万凯律师事务所律师。 委托代理人李汶霖，广西万凯律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区南宁江南公路养护中心。 法定代表人梁志高，该局局长。 委托代理人蒋斌杰，广西壮族自治区南宁江南公路养护中心工作人员。 委托代理人沈恰，广西壮族自治区南宁江南公路养护中心工作人员。 上诉人广西南宁金杰龙广告有限公司（以下简称金杰龙公司）与被上诉人广西壮族自治区南宁江南公路养护中心行政强制执行及行政赔偿纠纷一案，不服南宁市西乡塘区人民法院于2019年7月26日作出的（2018）桂0107行初48号行政判决，通过一审法院向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，组织对双方当事人进行调查询问。本案现已审理终结。 一审法院（2018）桂0107行初48号行政判决查明，被告工作人员在巡查时发现位于被告管养范围内的县道001线5K+000右侧处设立有一高杆广告牌，该广告牌距离县道001线路肩0.6米，广告投放内容为“中国电信10000号”。2013年3月11日，经现场勘查和调查取证，被告认定该处高杆广告牌业主未经公路部门批准，在公路用地范围内设置非交通标志牌，违反了《中华人民共和国公路法》第五十四条的规定，但由于该广告牌上无业主地址及联系方式，被告无法查明广告牌业主具体情况及联系方式。同日，被告作出桂江南违通（2013）02号《违法行为通知书》，张贴于该高杆广告牌的高杆上，并拍照记录。2013年4月15日，被告作出（2013）桂江南路罚字第02号《行政处罚决定书》。2013年5月16日、6月16日，被告分别作出桂江南强执催告（2013）2号《行政强制执行催告书》、桂江南强执决（2013）2号《行政强制执行决定书》。2013年7月1日，被告作出《行政强制执行公告》，并将该《公告》张贴于该高杆广告牌的高杆以及吴圩镇政府公告栏处。2013年11月18日，被告对该高杆广告牌实施了强制拆除。 另查明，南宁市城市管理局于2013年10月28日向原告发放了《南宁市户外广告设置证》，设置证显示，设置权人为金杰龙公司；设置地点为南宁市机场高速路K17+261处；设置期限为2012年10月10日至2015年10月9日；设置规格为19米×6米×2面，杆高12米。 又查明，根据现场照片、《现场勘验平面图》及原、被告双方的陈述，南宁市机场高速K17+261处高杆广告牌与县道001线5K+000右侧处高杆广告牌为同一块高杆广告牌。 一审法院（2018）桂0107行初48号行政判决认为，关于涉案广告牌的设置行为是否合法的问题。《中华人民共和国公路法》第五十四条规定，任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。本案中，原告金杰龙公司未经公路主管部门审批设置户外广告，已违反了上述法律规定，涉案广告牌的设置行为违法。 关于被诉行政强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项……”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的。应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”但被告未向本院提供证据证实其已向原告合法送达相关催告书及强制执行决定书，违反了上述法律规定，程序违法。但鉴于被告行为已不具有可撤销内容，原告诉请确认被告强制执行行为违法，理由成立，一审法院予以支持。关于原告要求被告赔偿强拆行为造成经济损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。取得国家赔偿的前提是行政相对人合法权益受侵犯。本案中，虽然被告实施的强制拆除行为违法，但由于原告被拆除的高杆广告牌的设置行为违法，被告对违法设置的高杆广告牌实施的拆除行为只影响到原告的非法利益，未对原告的合法权益造成损害。因此，对原告要求被告赔偿因强制拆除行为造成经济损失的赔偿请求，无相关法律依据，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告广西壮族自治区南宁江南公路管理局于2013年11月18日拆除原告广西南宁金杰龙广告有限公司位于县道001线5K+000右侧处的高杆广告牌的行为违法；二、驳回原告广西南宁金杰龙广告有限公司要求被告广西壮族自治区南宁江南公路管理局赔偿其经济损失1443397元的赔偿请求。 金杰龙公司上诉称，第一，一审判决认定事实错误。上诉人基于政府信赖利益保护原则，于1999年通过政府公开拍卖的方式拍下涉案户外广告的广告牌，并投入使用。期间，上诉人更是依照政府相关部门的要求，办理审批等相关手续，并按时向政府部门缴足费用获得行政许可，取得南宁市城市管理局发放的《南宁市户外广告设置证》，该设置证许可期限为2012年10月10日至2015年10月9日。因此，上诉人设置广告牌的行为合法，涉案高杆广告牌亦属于上诉人的合法权益，应当予以保护。本案的特别之处在于被上诉人与南宁市城市管理局之间存在职能交叉的情形，一审法院在没有任何有利于被上诉人的新证据的情况下，认定上诉人设置高杆广告牌的行为违法，这是错误的。第二，一审法院适用法律错误。上诉人认为，该高杆广告牌是上诉人的合法财产，依法应当予以保护。退一步说，即使该高杆广告牌属于上诉人的非法权益，一审法院适用《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，也是错误的。国家赔偿法于1995年1月1日施行，虽然最后一次修正是2012年10月26日，但全国人大常委会采用的是“修正”，而非“修订”，根据新法优于旧法的原则，本案应当适用2012年1月1日施行的《中华人民共和国行政强制法》第六十八条之规定，即“违反本法规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿。”本案原一、二审判决及现一审判决均已确认被上诉人的强拆行政行为违法，即无论上诉人的权益是否合法，只要该违法行为造成上诉人损失，即应予以赔偿。第三，一审法院程序违法。上诉人在本案一审时，向一审法院提交了《调查取证申请书》，申请调取办理《南宁市户外广告设置证》时所提交的申请材料以及南宁市城市建设投资发展有限责任公司就涉案广告牌移交给南宁市城市管理局的相关材料。据上诉人向南宁市城市管理局了解，城市管理局在审批发放设置许可证时，都会向公路局告知广告牌情况，如公路局不通过，城市管理局是不会发放设置证的。同时，上诉人为便于法庭查明事实，亦提交了《追加第三人申请书》，申请南宁市城市管理局作为第三人出庭，协助查明案情。但一审法院在没有任何理由的情况下以不作为的方式拒绝了上诉人的申请，属于程序违法。第四，被上诉人违法强拆上诉人的高杆广告牌依法应当赔偿。上诉人坚持认为涉案高杆广告牌属于上诉人的合法财产，应当予以保护。退一步说，即使该广告牌的设立非法，建筑材料等原材料来源合法，具备合法性，被上诉人应将涉案广告牌拆除之后的残值返还给上诉人，一审法院全部不予保护,造成上诉人应有的合法财产得不到保障。因被上诉人的违法行政行为，导致上诉人向中国电信股份有限公司广西分公司承担了23.4万元的违约金，上诉人为办理广告牌向南宁市城市管理局缴纳的三年租赁费48万元，广告牌回收价值17.3333万元，上诉人设立广告牌可得预期收益69万元，被上诉人应向上诉人承担全部赔偿责任。综上，请求二审法院依法改判，判令被上诉人赔偿上诉人各项经济损失共计1443397元。本案诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人广西壮族自治区南宁江南公路养护中心坚持一审意见，请求驳回上诉人的全部诉讼请求。 金杰龙公司提起上诉后，一审法院已将本案证据材料移送本院审查，双方当事人提交的证据材料客观真实，与本案有关联，可以作为认定案件有关事实的依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。二审期间，被上诉人向本院申请对涉案的高杆广告牌的价值进行鉴定，本院经组织双方当事人选定广西评值价格事务所有限公司对此进行价格评估。该公司于2020年6月16日作出[2020]评值价桂01-82号《价格评估结论书》，被上诉人对此无异议，上诉人认为该《价格评估结论书》认定案涉广告牌的规格与事实不符，对其关联性不予认可，因该鉴定意见认定的广告牌规格与上诉人持有的广告设置证所记载的数据一致，本院对上诉人的上述质证意见不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号）第三十条、第三十一条及第三十二条的规定，因本案非属违反法定程序必须再次发回一审法院审理的情形，被上诉人在二审期间提出鉴定申请有助于查清上诉人的财物损失情况，能避免诉讼程序反复增加当事人的诉讼负担，且广西评值价格事务所有限公司系经双方当事人依法定程序选定的评估机构，其依据相关事实作出的评估报告亦不存在违 法情形，可以作为认定有关损失的依据。据此，本院另查明，广西评值价格事务所有限公司2020年6月16日作出的[2020]评值价桂01-82号《价格评估结论书》按照高杆广告牌为18米×6米×2面（面积216平方米），杆高12米的规格型号，核定价格鉴定标的价值为人民币壹拾肆万陆仟叁佰零捌元整。2000年8月7日，南宁公路管理局下发南路办[2000]97号《关于成立南宁江南公路局、南宁江北公路局的通知》，撤销南宁市郊公路局，成立南宁江南公路局。2009年1月5日，广西壮族自治区机构编制委员会发布桂编[2009]4号《关于全区市、县两级公路管理机构有关问题的批复》，南宁江南公路管理局作为县级公路管理机构被核定的养建管专业公路区域为南宁市江南区。上诉人架设高杆广告牌的区域属于公路用地范围，为南宁江南公路管理局管辖区域。2019年8月15日，广西壮族自治区委员会机构编制委员会办公室发布桂编办复[2019]114号《自治区党委编办关于调整自治区交通运输厅所属事业单位机构编制事项的批复》，该批复“三、更名的事业单位”第（八）项规定，同意自治区邕宁、武宣等85个县级公路管理局分别更名为自治区××公路养护中心，其主要职责调整为：承担辖区内普通国省干线公路的养护工作；承担辖区内普通国省干线公路路网的监测、预警、信息服务等工作；承担辖区内普通国省干线公路基础设施的安全防护、应急处置工作。被上诉人于2013年11月18日拆除涉案高杆广告牌后，未将残余材料移交上诉人处置。上诉人针对南宁江南公路局的上述拆除行为向一审法院提起诉讼，一审法院于2015年3月12日作出（2014）西行初字第23号行政判决，双方当事人不服上述行政判决向本院提起上诉，本院于2017年12月14日作出（2016）桂01行终63号行政裁定，将本案发回一审法院重审。 本院认为，《中华人民共和国公路法》第八条第四款规定：县级以上地方人民政府交通行政主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。第五十四条：任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。第七十九条规定：违反本法第五十四条规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志的，由交通主管部门责令限期拆除，可以处二万元以下的罚款；逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由设置者负担。第八十二条规定：除本法第七十四条、第七十五条的规定外，本章规定由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依照本法第八条第四款的规定由公路管理机构行使。《广西壮族自治区实施办法》第二条第二款规定：公路管理机构对所管辖的公路依照本办法规定行使行政管理职责。第三十七条规定：本办法所称公路用地包括：公路两侧边沟以外不少于1米的用地；公路两侧无边沟的，为公路缘石外不少于5米的用地，有征地界线的，从其界线；已征收的公路建设用地；为修建、养护公路建于公路沿线的有关公路附属设施用地。综合以上法律规定可知，原南宁江南公路管理局系江南城区范围 内的公路养护机构，其有本案所涉职权。原南宁江南公路管理局履行法定授权强拆上诉人涉案财物导致诉讼的，依法应由其作为被告参与本案诉讼。在其更名后应由广西壮族自治区南宁江南公路养护中心作为当事人参与本案诉讼。综合双方当事人的诉辩意见，本案焦点争议问题包括：被诉强拆行为的合法性如何认定，上诉人主张的赔偿请求项目有无事实和法律依据？ 关于第一个焦点争议：被诉强拆行为的合法性如何认定的问题。虽然《中华人民共和国公路法》第七十九条赋予公路主管部门实施强制行为，但《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第四十四条规定了行政主体实施强制执行应遵守法定程序，现有材料不足以证明被上诉人在实施被诉强拆行为前依法向上诉人送达催告材料等，一审判决认定其程序违法并无不妥，本院予以支持。此外，被上诉人实施行政强制执行系对案涉行政处罚决定的执行，但被上诉人亦未提供证据证明其已依法向上诉人送达案涉的行政处罚决定。案涉的行政处罚决定可能尚未发生法律效力，被上诉人实施拆除行为存在依据不足的问题。至于上诉人以其取得南宁市城市管理局颁发的《户外广告设置证》为由主张案涉处罚决定实体违法的问题，因案涉高杆广告位于公路用地范围，依照《中华人民共和国公路法》第五十四条之规定，任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。因上诉人未提供证据证明其架设广告牌获得相关主管部门同意，上诉人架设案涉广告牌明显属于违法行为，被上诉人因此依据《中华人民共和国公路法》第七十九条规定认定其违法并无不妥，故该《户外广告设置证》可能因职权交叉衔接不畅等原因而不当然能作为其在公路用地范围内架设高杆广告牌的合法依据，本院对上诉人的上述主张不予采纳。 关于第二个焦点争议：上诉人的赔偿请求有无事实和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十二条、第三十六条对行政赔偿的范围、方式和标准作了具体规定。当事人主张行政赔偿，应系被诉行政行为导致的直接损失。如当事人所主张损失因多个不同行政行为所致，当事人应正确厘清不同行政行为所分别导致的损失范围并分别主张。本案中，上诉人主张高杆广告牌、经营利益损失、许可租赁年费损失及违约损失等。无论上诉人设置的高杆广告牌是否获得行政许可，但该高杆广告牌本身并非非法财物，即使被上诉人依法拆除后亦应将相应财物交由上诉人处置，被上诉人违反法定程序拆除导致该高杆广告牌灭失的，此应系被告强拆行为导致的直接损失，被上诉人应予赔偿。据此，本院按照广西评值价格事务所有限公司2020年6月16日作出的[2020]评值价桂01-82号《价格评估结论书》核定的146308元确定其损失并自拆除之日起计算利息损失。至于上诉人主张的违约损失、行政许可费损失和经营收益损失。一方面，我国行政赔偿仅支持当事人因行政行为导致的直接损失，上诉人并未提供证据证明其有违约损失、经营收益损失因被诉强拆行为而实际发生。另一方面，即使被诉强拆行为实际造成上述损失，但被上诉人需要承担责任的前提应是上诉人被拆除的高杆广告牌获得合法批准，因被上诉人并未准许上诉人架设广告，被上诉人依据《中华人民共和国公路法》的有关规定予以拆除结果正确，不应承担赔偿责任。至于上诉人主张其已获得《户外广告设置证》，有关行政机关对其信赖利益应予充分保障的问题。依照《中华人民共和国行政许可法》第五十九条“行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。”、第六十九条“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。”的规定可知，上诉人所主张的行政许可信赖利益系行政许可行为导致的另案问题。该责任应由作出相应行政许可行为的行政机关承受。因上诉人本案诉 讼请求仅涉及被上诉人的行政强制行为，不涉及其他行政机关的行政许可行为，故本案仅审查并处理因强拆程序违法所致的赔偿问题。至于上诉人申请调查取证并申请追加南宁市城市管理局作为第三人参加本案诉讼的问题。因本案仅围绕上诉人的诉讼请求审查被上诉人实施强拆行为的合法性问题，不涉及其他行政行为的合法性评价，此两项主张没有法律依据，一审法院不予支持并无不妥。综上，一审判决认定事实清楚，确认被诉行政行为违法正确，但对上诉人提出的部分赔偿请求不予支持没有事实和法律依据，本院予以纠正。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销南宁市西乡塘区人民法院于2019年7月26日作出的（2018）桂0107行初48号行政判决； 二、确认被上诉人广西壮族自治区南宁江南公路养护中心（原广西壮族自治区南宁江南公路管理局）于2013年11月18日拆除上诉人广西南宁金杰龙广告有限公司位于县道001线5K+000右侧处的高杆广告牌的行为违法； 三、由被上诉人广西壮族自治区南宁江南公路养护中心在本判决生效后的30个工作日内向上诉人广西南宁金杰龙广告有限公司赔偿各项经济损失合计人民币146308元及利息（利息按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，自2013年11月18日强制拆除行为发生时起至实际支付时止，不计算复利）； 四、驳回上诉人广西南宁金杰龙广告有限公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元及全部评估费，由被上诉人广西壮族自治区南宁江南公路养护中心负担。 本判决为终审判决。 审判长  戴声长 审判员  彭晓霞 审判员  傅朝霞 二〇二〇年十一月十三日 书记员  彭 丹