青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终105号 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）吴传清，住西宁市。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）李青春，住西宁市。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）李玉琴，住西宁市。 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）何建中，住西宁市。 上诉人（原审原告）陈智基，住西宁市。 上诉人（原审原告）贾福华，住西宁市。 上诉人（原审原告）马云，住西宁市。 上诉人（原审原告）庞正举，住重庆市渝中区。 上诉人（原审原告）高海然，住西宁市。 上诉人（原审原告）张书英，住西宁市。 上诉人（原审原告）王德录，住西宁市。 上诉人（原审原告）高反虎，住西宁市。 上诉人（原审原告）孙海红，住青海省西宁市。 上诉人（原审原告）王时良，住西宁市。 上诉人（原审原告）张菊香，住青海省格尔木市。 上诉人（原审原告）马生虎，住青海省西宁市。 以上原告共同委托诉讼代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。 以上原告共同委托诉讼代理人潘雪，北京万典律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）青海省人民政府。住所：青海省西宁市西大街**。 法定代表人信长星，省长。 委托诉讼代理人王宁，青海省司法厅行政复议与应诉局工作人员。 原审第三人西宁市人民政府。。住所：青海省西宁市城中区南关街** 法定代表人张晓蓉，市长。 委托诉讼代理人张弛，西宁市司法局行政复议与应诉局负责人。 委托诉讼代理人林玲，西宁市司法局行政复议与应诉局干部。 上诉人陈智基、李玉琴、贾福华、马云、庞正举、高海然、张书英、王德录、高反虎、孙海红、何建中、王时良、吴传清、张菊香、马生虎、李青春与青海省人民政府（以下简称青海省政府）拆迁行政复议一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明：2016年9月29日，西宁市城北区人民政府作出城北政（2016）78号《关于城北区门源路片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》，对小桥大街以西、毛胜寺以南、门源路延伸段以北线位上住户和企事业单位的房屋实施征收。吴传清等十六人的房屋坐落于西宁市城北区小桥大街43号，位于门源路片区棚户区改造项目征收范围内。吴传清等人向西宁市自然资源和规划局申请政府信息公开，于2019年11月19日收悉建字第宁规字2019年第014号《建设工程规划许可证》（以下简称014号规划许可证）、地字第宁规地字2019第**《建设用地规划许可证》（以下简称001号规划许可证)及宁政土〔2019〕8号《西宁市政府关于2019年第二批划拨国有土地使用权处置方案的批复》（以下简称8号批复），因认为上述许可证及批复程序违法，于2019年12月31日以西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）为被申请人向青海省政府申请行政复议，请求撤销014号规划许可证、001号规划许可证及8号批复。青海省政府收到原告行政复议申请经审查，于2020年1月3日作出青府复告字〔2020〕2号《告知书》（以下简称2号告知书）并向原告送达。该告知书认为，申请人申请行政复议应当与具体行政行为有直接利害关系。批复属于行政机关内部审批程序，不属于针对申请人的具体行政行为，也未创设新的行政行为，没有产生新的土地审批行为。申请人认为自己的合法权益受到了侵害，可以就征收决定或补偿依法寻求救济。关于工程规划许可证及用地规划许可证的行政许可行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、三十八条、四十条规定，由市、县人民政府城乡规划行政主管部门核发，该申请不属于青海省政府管辖，吴传清等人应当依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条向有权管辖的行政复议机关提出。原告等十六人认为2号告知书事实认定不清，法律适用有误，向原审法院提起行政诉讼。 另查明，2015年10月22日，西宁市机构编制委员会下发28号通知，将市级行政审批事项和带有审批性质的行政服务事项，根据不同属性，分为市场主体监管审批、社会事务服务审批、建设项目集中审批三个板块，按照“应划尽划、集中审批、稳妥推进”的原则，采取不同模式，进入西宁市行政审批局进行审批。其中对市国土资源局、市城乡规划和建设局、市环境保护局负责的建设项目集中审批事项，划转至市行政审批局（市人民政府行政服务中心），在该局专门设立建设项目审批处负责审批，具体审批内容由市国土资源局、市城乡规划和建设局、市环境保护局按照流程审核后，西宁市行政审批局统一发证。划转事项包括直接划转的行政审批事项、直接划转的行政服务事项和集中审批的建设类事项。建设工程规划许可证、建设用地规划许可证属于集中审批建设类事项。2015年12月3日，西宁市政府办公厅下发219号通知，西宁市行政审批局为西宁市政府派出机构，与西宁市政府行政服务中心合署办公，将市发展和改革委员会、市教育局等21个部门承担的83项行政审批职责和部分带有审批性质的行政服务事项划入西宁市行政审批局集中行使，其主要职责包括组织市级行政审批服务事项集中受理办理。 原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。一般而言，可申请行政复议的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为，一般并不包括行政主体作出的过程性和内部行为，过程性和内部行为虽具有一定法律意义，也会间接影响相对人权利义务，但它的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收。所谓行为直接对外发生法律效果，是指行为针对或者作用的对象是行政机关以外的公民、法人或者其他组织，而不是在行政机关内部或者行政机关之间产生内部效力。本案中，8号批复系西宁市政府对西宁市自然资源和规划局《关于2019年第二批划拨国有土地使用权处置方案的请示》的批复，其行文对象系西宁市自然资源和规划局，是西宁市政府履行法定批准职责，对下级机关请示事项作出的内部审批行为，属于过程性和内部行为，其内容对吴传清等人不直接发生法律效力，对其权利义务不产生直接影响，故8号批复不属于行政复议的复议范围。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《西宁市自然资源和规划局职能配置内设机构和人员编制规定》第三条第七项规定，西宁市自然资源和规划局负责全市各类建设项目的规划管理工作。负责建设项目的规划选址意见书、建设用地规划许可、建筑方案审查、工程规划许可和规划竣工核实等规划管理和土地管理工作。本案中，014号规划许可证与001号规划许可证虽然由西宁市行政审批局统一办理并加盖西宁市政府行政审批专用章，但其属于集中审批建设类事项而不属于直接划转的行政审批事项，根据上述规定，西宁市自然资源和规划局负责建设用地规划许可、工程规划许可的核实工作，即具体审批事项仍由该局履行并承担相应法律责任，吴传清等人应以西宁市自然资源和规划局为被申请人向有权管辖的行政复议机关提出。故青海省政府的告知行为并无不当。综上，青海省政府作出的2号告知书认定事实清楚，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告吴传清等十六人的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴传清等十六人负担。 吴传清等16人不服，上诉称：1.撤销西宁市中级人民法院作出的（2020）青01行初15号行政判决。2.撤销青海省政府作出2号告知书。3.判令被上诉人依法受理上诉人提起的三个行政复议案件。事实与理由：一、原审判决认定事实不清，被上诉人作出的2号告知书认定事实不清，本案属于青海省政府管辖范围。1.涉案8号批复与上诉人有直接利害关系，被上诉人应受理本案。涉案8号批复同意《2019年第二批划拨国有土地使用权处置方案》，该批复一经作出即产生法律效力，土地使用权发生转移。上诉人合法所有的商铺位于该宗地块。西宁市政府在未告知上诉人、且未经合法征收并支付给上诉人合理补偿的情况下，直接作出涉案8号批复将上诉人享有合法使用权的土地划拨给西宁市轨道交通有限责任公司，该行为严重损害了上诉人的合法权益。因此，上诉人与涉案8号批复有直接的利害关系，其有权申请行政复议。被上诉人作为复议机关应该依法处理。2.被上诉人对涉案批复不服属于行政复议受案范围。根据《行政复议法》第六条、第三十规定，第三人的批复直接导致上诉人的土地使用权发生转移，侵害了上诉人的合法的土地使用权，与上诉人有利害关系，且属于复议前置的案件，被上诉人不予受理明显是违法、错误的。二、原审判决认定事实不清。涉案014号工程规划许可证和001号规划许可证都是西宁市政府作出，被上诉人应当依法予以受理。1.被上诉人认定事实不清，本案应当以作出行政行为的机关为被申请人，即以加盖印章的机关为被申请人，而不是以法律规定的机关为被申请人。根据《行政复议法》第二条、《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定，本案中建设用地规划许可证、建设工程规划许可证都是加盖西宁市政府的印章，也就是说该两个具体行政行为都是由西宁市政府作出的，而不是规划部门作出的，应该以西宁市政府为被申请人，而不是以规划部门为被申请人提起行政复议。2.依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条、第四十条之规定，由城市、县人民政府城乡规划行政主管部门核发建设工程规划许可证及建设用地规划许可证。但本案中，涉案014号工程规划许可证和001号规划许可证都是西宁市政府作出。根据法律规定西宁市政府作出涉案规划许可证的行为属于超越职权，严重违反法律规定。这也是上诉人在申请行政复议认为涉案014号工程规划许可证和001号规划许可证应依法予以撤销的理由之一，也是被上诉人作为复议机关应该审查的内容。上诉人认为被上诉人作出涉案告知书属于法律理解错误，依据《行政复议法》第十三条之规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”行政复议的被申请人是实际作出具体行政行为的机关，并根据被申请人来确定复议机关。涉案014号工程规划许可证和001号规划许可证的作出机关是西宁市政府，因此上诉人以西宁市政府为被申请人、以被上诉人作为复议机关申请行政复议完全符合法律规定。三、原审判决审查不严，被上诉人作出的告知书形式不合法。《行政复议法》第十七条：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”依据上述规定被上诉人收到行政复议材料后如认为上诉人提出的行政复议申请不符合行政复议规定，应当作出不予受理决定，而不应作出涉案告知书，行政复议法没有规定复议机关可以作出告知书的法律文书，被上诉人作出的告知书形式明显违法。四、原审判决在认定事实不清的基础上适用法律错误，被上诉人不应适用《行政复议法》第十二条，而是应该适用《行政复议法》第十三条之规定，对申请人提起的三个行政复议案件进行审理。《行政复议法》第十二条规定的是对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请行政复议的情形，而第十三条规定的是对地方各级人民政府的具体行政行为不服的情形，本案属于对西宁市政府作出的具体行政行为不服的情形，应当向其上一级人民政府即青海省政府申请行政复议。本案中，工程规划许可证和规划许可证本应该由城乡规划部门作出，但西宁市政府在没有法律授权的情况下，擅自作出规划许可具体行政行为。上诉人认为被上诉人作为西宁市政府的上一级人民政府其有权且应该纠正其下一级人民政府的错误行政行为，而不是消极处理、转移管辖。综上所述，原审判决明显认定事实不清，适用法律错误，被上诉人作出的涉案告知书事实认定不清，依法应予以撤销。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，2016年6月6日，西宁市人民政府发布第145号西宁市人民政府令，公布了《西宁市人民政府决定取消、调整、保留实施和暂缓实施的行政审批项目目录》，该目录中明确西宁市人民政府决定保留实施的《建设工程施工许可证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等行政审批项目的实施机关为西宁市城乡规划和建设局（现为西宁市自然资源和规划局）。2019年3月16日，中共西宁市委办公室、西宁市人民政府办公室印发《西宁市行政审批服务局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知，该规定明确西宁市行政审批服务局是市政府工作部门，为正县级。并确定了该局的相关职能和职责。 本院认为，本案的争议焦点是案涉申请复议事项是否属于青海省政府受理范围。 根据《行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”的规定，只有符合法定受理条件的行政复议申请才会被依法受理和审查。本案中，青海省政府作出的2号告知书涉及对014号规划许可证、001号规划许可证和8号批复3个事项的申请复议，青海省政府作出的告知书中对8号批复的处理意见与014号规划许可证、001号规划许可证的处理意见不同，故需分别分析和认定。 一、关于涉及8号批复的复议告知是否适当问题。 根据《行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人;对符合本法规定,但是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”的规定,公民、法人或其他组织在认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的情况下,可以依法提出行政复议申请,对不符合行政复议法规定的行政复议申请,复议机关有权决定不予受理。本案中，吴传清等16人向青海省政府申请行政复议所针对的8号批复是西宁市政府对原西宁市国土局的请示所做的答复,属于监管者对被监管者进行的监督指导行为,并未具体针对任何个人。且从本案查明的事实看，吴传清等16人系城**门源路片区棚户区改造项目确定的被征收人，其基于征收，仅享有法律赋予的取得征收补偿的权利，法律也仅依法保障其行使与之有利害关系的权利，而与实现征收补偿无关的行政行为，因与被征收人不具有利害关系，则不能提起复议或者诉讼。吴传清等16人享有的取得征收补偿的权利，可以通过城北区政府作出补偿决定或者协商签订补偿协议等方式实现，西宁市政府作出的8号批复不会对吴传清等16人享有的取得征收补偿的权利产生实质影响和侵害，吴传清等16人与8号批复不具有利害关系。故青海省政府认为吴传清等16人该项申请复议不属于行政复议范围并无不当。青海省政府在《行政复议法》第十七条第一款规定的期限内作出告知书并进行了送达，程序适当。从青海省政府所作告知书的内容看，应属于不予受理决定，但其采用告知书的形式及未适用法律规定不当，应予纠正和规范。 二、关于涉及014号规划许可证、001号规划许可证的复议告知是否适当问题。 青海省政府针对014号规划许可证、001号规划许可证的告知是认为规划许可的作出主体是西宁市城乡规划部门，该事项申请不属于其受理的行政复议申请，实际上是典型的行政复议告知书告知内容，该告知行为未对申请人设定新的权利义务，不会对申请人的权益产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。故该部分的告知不属于人民法院受案范围，但鉴于青海省政府将两种不同性质的事项在同一份告知书中予以告知，原审法院一并审查并无不当。 需要说明的是，《行政复议法》第十七条第一款规定，对符合行政复议法规定的受理条件，但不属于其受理的行政复议申请，才应该告知申请人向有关行政复议机关提出，否则容易造成复议资源的浪费和申请人的误解。作为省级行政复议机关，更应对此严格审查把关。本案中，青海省政府应当在审查确认吴传清等16人申请的014号规划许可证和001号规划许可证同时符合其他受理条件的基础上，才能告知申请人向有关行政复议机关提出。如前所述，吴传清等16人享有的取得征收补偿的权利，可以通过城北区政府作出补偿决定或者协商签订补偿协议等方式实现，后续在被征收土地上作出的许可行为不会对吴传清等16人享有的取得征收补偿的权利产生实质影响和侵害，吴传清等16人与014号规划许可证和001号规划许可证的颁发不具有利害关系。青海省政府并未就此进行审查，在014号规划许可证和001号规划许可证与吴传清等16人不具有利害关系的情形下，告知申请人向有关行政复议机关提出申请，会造成复议资源浪费，也会造成上级机关与下级机关认定不统一问题，故应在今后复议工作中予以重视。 本案纠纷系因西宁市城北区人民政府一直未实质解决吴传清等16的征收补偿问题引发，青海省政府、西宁市政府作为其上级机关，应加强对其依法行政的监督，敦促西宁市城北区人民政府尽快依法完成征收补偿，全面化解行政争议。 综上，青海省政府作出的告知书虽存在形式不当问题，但原审法院已依法保障了吴传清等16人对该告知书的诉权，并未影响吴传清等16人的合法权益。吴传清等16人诉请撤销告知书并判令青海省政府依法受理的诉求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由吴传清等16人承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 边红丽 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年十一月二十四日 法官助理 江喜梅 书 记 员 范献育