新疆维吾尔自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2020）新行终99号 上诉人（一审原告）：谢平文，男，1968年8月9日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州。被上诉人（一审被告）：博尔塔拉蒙古自治州人民政府，住所地新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州博乐市青得里大街**。法定代表人：巴德玛拉，该州州长。委托诉讼代理人：吴从斌，博尔塔拉蒙古自治州司法局局长。委托诉讼代理人：王杰，新疆爱博律师事务所律师。上诉人谢平文因与被上诉人博尔塔拉蒙古自治州人民政府（以下简称博州政府）行政复议一案，不服新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院（2020）新27行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人谢平文，被上诉人博州政府的委托诉讼代理人吴从斌、王杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2013年5月9日，博乐市人民政府以博市政发[2013]29号《关于办理博乐市乡镇规划2013年度第一批次项目建设用地手续的请示》向博州政府请示划拨0.3927公顷农用地转为建设用地。2013年8月13日，博尔塔拉蒙古自治州国土资源局作出博州国土资函[2013]30号《关于博乐市实施乡镇规划2013年度第一批建设用地的批复》（以下简称《批复》），同意博乐市人民政府在土地利用总体规划确定的村镇建设用地范围内农用地转用0.3927公顷，并使用当地农用地转用指标。2020年6月22日，谢平文向博州政府申请行政复议，请求确认博尔塔拉蒙古自治州自然资源局（以下简称博州自然资源局）作出的博州国土资函[2013]30号《批复》违法并撤销。2020年7月3日，博州政府以该《批复》系行政机关内部公文往来，未向任何行政相对人作出，未产生对外法律效力，不属于具体行政行为的范畴，不符合行政复议受理条件，且谢平文与该行为之间没有利害关系，不具备行政复议申请人的资格为由，作出博州政复不受字[2020]2号《不予受理行政复议申请决定书》。谢平文认为博州政府的该复议决定认定事实错误，故诉至一审法院，请求确认博州政府作出的博州政复不受字[2020]2号《不予受理行政复议申请决定书》违法并撤销，判令其依法受理谢平文的复议申请。一审法院认为，本案争议焦点为博州政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。本案中，谢平文要求撤销的《批复》属于内部请示的批复文件，是整个用地审批程序的组成部分，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，博州政府对谢平文的行政复议申请不予受理并无不当。谢平文的诉讼请求不能成立，该院不予支持。经该院审判委员会会议讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回谢平文的诉讼请求。谢平文上诉称，博州自然资源局作出的博州国土资函[2013]30号《批复》不属于内部批复文件，依法需要公告、对外公开，直接对涉及的土地进行征收，是对行政相对人产生法律效力的文件。《批复》是针对特定的行政相对人就特定的具体事项作出的具体行政行为，依法属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受理情形，依法应当予以受理。综上，请求撤销新疆维吾尔自治区博州中级人民法院（2020）新27行初14号行政判决，依法改判，支持上诉人的诉讼请求。博州政府辩称，博州国土资函[2013]30号《批复》系行政机关内部公文往来，不具有可诉性，属于过程性、阶段性行政行为，不直接对外产生法律效力，不符合行政复议的受理条件。博州政府决定不予受理并无不当，请求驳回上诉，维持原判。二审庭审中，上诉人提交如下新证据：证据一、2017年3月17日博乐市人民法院（2016）民执1354号《执行案件结案审批表》复印件。拟证明，博乐市绿佳果蔬农民专业合作社（以下简称绿佳果蔬合作社）因欠上诉人借款8584430元，将绿佳果蔬合作社配送服务中心综合楼地下负一层建筑面积2070.7平方米和地上一层建筑面积2060.7平方米房屋抵偿给上诉人，因该综合楼相关批准手续违法，导致至今不能办理产权过户手续；证据二、2017年3月16日绿佳果蔬合作社向博乐市人民法院缴纳申请执行费64770元缴款书复印件。拟证明，此案已执行完毕；证据三、2012年3月青得里中村十户农民土地置换补偿费清单复印件。拟证明，绿佳果蔬合作社理事长任雁领和青得里中村村长王廷军等4人，以每亩地6万元价格从本村王兆兴等10户农民手中购买12.66亩耕地，共支付75.96万元；证据四、2012年3月21日绿佳果蔬合作社与王廷军签订的退股协议复印件。拟证明，绿佳果蔬合作社4名买地股东中王廷军等3人退股后，现仅剩任雁领1人，三份退股证明，仅收集到此一份；证据五、2013年3月11日，博乐市青得里乡人民政府博青致函[2013]8号《关于申请办理青得里乡净菜加工配送服务中心建设项目规划许可证的函》复印件。拟证明，青得里乡人民政府明知涉案土地为耕地，同意申办建设项目规划许可证，是认可非法买卖耕地；证据六和证据七、2012年3月30日博市发改发[2012]12号《新疆博州博乐市企业投资项目登记备案证》复印件及2012年8月9日博乐市城乡规划建设工作领导小组2012第十次会议纪要复印件。拟证明，会议内容第九项为绿佳果蔬合作社配送中心修建性详细规划，但早在此会议召开并作出会议纪要前博乐市发改委已于2012年3月30日便批准了该企业投资项目登记备案证；证据八、2013年9月20日《绿佳果蔬合作社土地使用权转让合同书》复印件。拟证明，青得里中村村民委员会与绿佳果蔬合作社签订合同，将12.66亩耕地转让给绿佳果蔬合作社，该合同实际是对2012年3月任雁领等4人购买青得里中村10户农民12.66亩耕地的认可，青得里中村村民委员会违反土地管理法相关规定；证据九、2014年5月13日，博市[2014]国土建字第21号《建设用地批准书》复印件。拟证明，该批准书载明案涉土地性质为国有划拨用地，实际上该地此时尚为集体耕地；案涉土地划拨之后又以招拍挂方式出让；批准书载明土地用途为公共设施用地，而项目备案登记证载明为工业用地，土地使用证载明为商业用地，实际是同一块土地三种性质；证据十、2014年8月9日，《新疆博乐市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》复印件。拟证明，此时绿佳果蔬合作社配送服务中心综合楼已竣工，此时对青得里中村村民委员会12.66亩集体土地挂牌出让，程序违法；证据十一、2014年8月11日《挂牌竞买资格确认》复印件。拟证明，案涉土地挂牌竞买人为李宗远，并非绿佳果蔬合作社；证据十二、2014年8月19日《国有土地使用权挂牌出让竞买报价单》复印件。拟证明，竞买人为博州瑞风商贸有限责任公司，法定代表人李宗远，实际是利用社会关系来解决配送中心综合楼土地问题。证据十三、2014年8月28日《挂牌成交确认书》复印件。拟证明，出让面积为7355.19平方米，其中商业面积4859.05平方米，工业面积2496.14平方米，出让人博乐市土地收购储备中心，竞得人是李宗远；证据十四、2016年12月17日博乐市国用（2015）第7XX号《国有土地使用权证》复印件。拟证明，案涉土地竞得人为李宗远，但是土地使用权人是绿佳果蔬合作社，取得时间为2016年，已经是配送中心综合楼竣工3年以后，土地性质为商业用地，并不是《投资项目登记备案证》中的工业用地。实为相互串通，提供虚假文件，隐瞒事实，违反相关法律法规，涉嫌犯罪；证据十五、2018年2月5日博州国土资源局《关于申请信息公开的答复》复印件。拟证明，博州国土资源局无任何关于绿佳果蔬合作社取得综合楼项目建设用地的资料，包括改变土地性质的报批材料，案涉土地涉嫌非法转让；证据十六、2018年2月8日博乐市人民政府办公室博乐市电政办答[2018]2号《申请政府信息公开答复告知书》复印件。拟证明，博乐市人民政府无任何关于案涉土地从耕地性质变为建设用地的相关材料，严重违反土地管理法的相关规定；证据十七、建筑工程施工许可证编号6527012014005160101复印件。拟证明，综合楼于2013年11月30日之前竣工，而施工许可证的下发时间在综合楼竣工之后，说明综合楼项目是在没有施工许可证的情况下进行施工，实属无证施工。证据十八、博州国土资源执法监察支队调查情况说明复印件。拟证明案涉土地批准手续违反土地管理法的相关规定，博州国土资源局无权作出批复，已经涉嫌严重犯罪；证据十九、《配送中心综合楼招商引资协议》复印件。拟证明2013年10月10日综合楼出卖给李宗远，非法获取综合楼三分之一产权，至今绿佳果蔬综合楼实欠李宗远121余万元，合计非法获利1000多万元；证据二十、《国有建设用地使用权出让合同》复印件。拟证明，原博乐市国土资源局法定代表人左志平与李宗远于2014年9月9日签订的出让合同违反了多项法律规定，应当追究其刑事责任。且该合同的受让人为李宗远，并非博州瑞风商贸有限责任公司、绿佳果蔬合作社，博乐市人民政府为绿佳果蔬合作社办理土地使用证，已经涉嫌犯罪。被上诉人质证认为，对证据一、证据二的真实性认可，该二份证据可以证明上诉人于2017年3月17日就案涉土地及地上附着物与博州瑞风商贸有限责任公司、绿佳果蔬合作社达成了执行和解，上诉人于2017年就已知悉案涉土地的基本情况，但是于2020年才提起行政复议，已经远远超过了行政复议期限。证据三、证据四的真实性和关联性均不予认可，与被诉行政行为无关。证据五的真实性不予认可，与本案没有关联性，也无法证明上诉人所要证明的问题。证据六、证据七仅是绿佳果蔬合作社相关项目建设备案情况等，与被诉行政行为之间无关，且复印件的真实性亦无法核对。证据八的真实性不予认可，且该行为系绿佳果蔬合作社的行为，与被诉行政行为之间没有任何的关联性。证据九的真实性不予认可，另外该批准书是否与案涉土地相关亦不能确认，无法证明与案涉土地相关。证据十、证据十一的真实性不予认可，而且即便该两份证据是真实的，案涉土地也早在2014年就已经通过公开招投标的形式选定了竞标人。如果上诉人对竞标过程有异议，应当在进行招投标公告的时候予以提出。证据十二、证据十三的真实性、关联性均不予认可。证据十四的真实性不予认可，而且该证据上载明的土地性质是商业用地，投资备案证上并没有任何地方显示土地的性质。证据十五、证据十六没有任何地方能够显示以及证明案涉土地的取得存在违法等事实。证据十七的真实性不予认可，即便该证据是真实的，也不能证实项目真实的施工日期以及竣工日期，故不能证明上诉人所要证明的问题。证据十八能够证明绿佳果蔬合作社取得案涉土地的手续齐全，不能证明上诉人所要证明的问题。证据十九、证据二十的真实性、关联性均不予认可。上诉人所提交的土地出让合同复印件与被上诉人从博乐市自然资源局调取的出让合同内容不一致，受让方应为李宗远及绿佳果蔬合作社。上诉人所提交的以上证据与被诉行政行为都没有关系。因上诉人所提交的证据均与本案被诉行政行为的合法性无关，故本院对上述证据的关联性均不予认定。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议申请，但该申请事项应当属于行政复议受理范围。本案中，博州自然资源局作出的博州国土资函[2013]30号《批复》，是对博乐市人民政府有关依法使用土地请示的内部批复，不属于对外发生法律效力的具体行政行为，故不属于行政复议的受理范围。博州政府作出博州政复不受字[2020]2号《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，谢平文的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。谢平文在二审庭审中主张本案涉嫌犯罪，请求将本案移送公安、检察机关和纪检部门予以处理，本院在审理中并未涉及谢平文所述情形，且谢平文自述已向相关部门投诉、检举，故其可通过其他途径予以解决。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人谢平文的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元（谢平文已预交），由上诉人谢平文负担。本判决为终审判决。审  判  长   马     荣审  判  员   迪丽娜孜·巴克审  判  员   斯     琴二 〇 二 〇 年 十 一 月 二 十 三 日书  记  员   郑  斯  尤