北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终632号上诉人（一审原告）关胜智，男，1960年1月30日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。委托代理人苏增勤，男，1952年3月26日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。被上诉人（一审被告）北京市海淀区四季青镇人民政府，住所地北京市海淀区四季青路**。法定代表人薛飞飞，镇长。委托代理人王上榕，北京市海淀区四季青镇人民政府工作人员。委托代理人莫洁云，北京京凯律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京市海淀区四季青镇玉泉村民委员会，，住所地北京市海淀区四季青镇闵庄路**玉泉村委会上诉人关胜智因诉北京市海淀区四季青镇人民政府（以下简称四季青镇政府）履行法定职责一案，不服北京市门头沟区人民法院（2020）京0109行初82号行政判决，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明：四季青镇政府于2018年4月11日收到了关胜智提交的《村民承包集体土地行政监管履责申请书》，内容为：1.依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条，申请四季青镇政府就被申请人北京市海淀区四季青镇玉泉村民委员会（以下简称玉泉村委会）侵犯、剥夺申请人依法申请承包本村集体土地生存权利，履行行政管理的法定职责；2.行政责令被申请人玉泉村委会就申请人书面依法要求承包本村集体土地合法有据诉求，无条件作出书面答复。四季青镇政府于2018年6月5日作出《关于关胜智依法行政申请的回复》（以下简称2018年回复）。关胜智不服，提起行政诉讼。法院于2019年6月21日作出（2019）京0109行初25号行政判决书，认为四季青镇政府在收到关胜智的申请后，并未针对被申请人玉泉村委会是否存在发包土地的情形进行尽职调查和审慎核查，构成未依法履责之情形，故判决撤销2018年回复，责令四季青镇政府重新作出答复。四季青镇政府不服，提起上诉。北京市第一中级人民法院于2019年10月28日作出（2019）京01行终849号行政判决书，认为在案证据不足以证明四季青镇政府在行政程序中向四季青镇合作联社调取了相关证据用以证明四季青镇合作联社对该合作联社所有的农村集体土地依法决定采取的具体经营方式，亦未在诉讼程序中向法院提交上述证据材料，四季青镇政府作出2018年回复事实依据不足，应予撤销，故驳回上诉，维持一审判决。2019年11月12日，四季青镇政府向玉泉村委会发出《关于处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函》，要求玉泉村委会就村民承包集体土地相关情况进行调查。2019年12月3日，玉泉村委会作出《关于“处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函”的回复》，载明“由于我镇属于一级核算体制，我镇集体土地由北京市海淀区四季青镇股份经济合作社（原为北京市海淀区四季青镇合作经济总社）所有并管理。因此，我村委会并不具有发包集体土地的事实基础，不存在侵犯、剥夺关胜智依法承包本村集体土地生存权利的情形。”2019年12月6日，四季青镇政府向四季青镇股份经济合作社发出《关于处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函》，要求四季青镇股份经济合作社就村民承包集体土地等事项作出说明。2019年12月18日，四季青镇股份经济合作社作出《关于处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函的回函》，载明“四季青镇农村集体经济组织自成立以来，一直实行一级核算的管理体制，即所有土地资源、资产均由北京市海淀区四季青镇股份经济合作社（原为北京市海淀区四季青镇经济合作总社、北京市海淀区四季青镇合作经济联合社）统一经营、管理，从未将集体土地发包到村、发包到户。”2019年12月23日，四季青镇政府作出本案被诉《关于关胜智依法行政申请的回复》（以下简称本案被诉回复），主要内容为：“《北京市农村集体资产管理条例》第二条规定，本条例适用于本市乡（镇）合作经济联合社和村经济合作社（以下简称乡联社、村合作社）集体所有的资产的管理。第八条规定，乡联社、村合作社的集体资产属于该合作社劳动群众集体所有。社员大会或者社员代表大会选举产生的乡联社、村合作社管理委员会依法行使集体资产所有权。该条例第十二条规定，乡联社、村合作社依法决定集体资产的经营方式。可以实行承包经营、租赁经营；可以以集体资产参股、联营；也可以实行股份合作经营。依照上述北京市地方性法规的规定，农村集体土地的经营方式是多元的，具体采用的经营方式由乡联社、村合作社依法决定。经查，四季青镇农村集体经济组织自成立以来，一直实行一级核算的管理体制，即所有土地资源、资产均由四季青镇内的集体经济组织北京市海淀区四季青镇股份经济合作社（原为北京市海淀区四季青镇合作经济总社）统一经营、管理，从未将集体土地发包到村、发包到户。据此，本机关认为玉泉大队村民委员会并不具有发包集体土地的事实基础，不存在侵犯、剥夺您依法申请承包本村集体土地生存权利的情形，本机关对您要求履行行政管理的法定职责，行政责令四季青镇玉泉大队村民委员会就您依法要求承包本村集体土地作出书面答复的诉求不予支持。”2020年1月20日，四季青镇政府作出更正，将本案被诉回复中“（原为北京市海淀区四季青镇合作经济总社）”更正为“（原为北京市海淀区四季青镇经济合作总社、北京市海淀区四季青镇合作经济联合社）”。关胜智不服，提起本案诉讼，请求：1.判令四季青镇政府以同样理由和借口作出的本案被诉回复违法并予以撤销；2.判令四季青镇政府无条件依法履行对玉泉村委会土地发包行政监管的法定职责；3.本案诉讼费由四季青镇政府承担。另查，2009年11月30日，北京市海淀区人民政府作出《关于明确四季青镇集体土地权属的意见》（海政发〔2009〕55号），载明“你镇集体土地属四季青镇农民集体所有，由四季青镇经济合作总社负责经营、管理，代表四季青镇农民集体行使所有权。”2016年12月，“北京市海淀区四季青镇经济合作总社”更名为“北京市海淀区四季青镇合作经济联合社”，2019年7月，“北京市海淀区四季青镇合作经济联合社”更名为“北京市海淀区四季青镇股份经济合作社”。一审法院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正，以下简称农村土地承包法）第十二条规定：国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。依照该条规定，四季青镇政府对本行政区域内的农村土地承包事项具有行政监管的职责。2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。依照该条规定，农民集体所有的土地，可以属于村农民集体所有，亦可以属于乡（镇）农民集体所有，并由相应的农村集体经济组织负责经营、管理。《北京市农村集体资产管理条例》第二条规定，本条例适用于本市乡联社、村合作社集体所有的资产的管理。该条例第八条规定，乡联社、村合作社的集体资产属于该合作社劳动群众集体所有。社员大会或者社员代表大会选举产生的乡联社、村合作社管理委员会依法行使集体资产所有权。该条例第十二条规定，乡联社、村合作社依法决定集体资产的经营方式。可以实行承包经营、租赁经营；可以以集体资产参股、联营；也可以实行股份合作经营。依照上述北京市地方性法规的规定，农村集体土地的经营方式是多元的，具体采用的经营方式由乡联社、村合作社依法决定。本案中，关胜智的核心诉求是要求承包经营农村集体土地。四季青镇政府依据法院生效判决，在重启的行政程序中，分别向玉泉村委会、四季青镇股份经济合作社发函调查核实相关情况，并依据相关文件，认为四季青镇股份经济合作社对该合作社所有的农村集体土地依法决定采取的是一级核算的体制，由四季青镇股份经济合作社统一经营、管理，玉泉村委会并不具有发包集体土地的事实基础，据此作出的本案被诉回复，应属认定事实清楚，证据充分，程序合法。关胜智要求撤销本案被诉回复并责令四季青镇政府依法履行监管职责的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回了关胜智的全部诉讼请求。关胜智不服一审判决，上诉至本院，主要上诉理由略为：四季青镇政府作出的本案被诉回复违反土地管理法、农村土地承包法相关规定，本案被诉回复内容与已被生效判决确认违法撤销的2018年回复内容一致，并未重新作出答复，系抗拒生效判决、重复性回复的违法行为。故请求：1.撤销一审判决；2.确认四季青镇政府作出的本案被诉回复违法；3.判令四季青镇政府无条件履行对上诉人所在村委会集体土地发包行政监管法定职责；4.判令四季青镇政府承担本案诉讼费。关胜智在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.集体土地村民承包要求书，证明关胜智向玉泉村委会提交申请要求承包本村集体土地的事实存在。2.关于关胜智等人依法行政申请的回复；3.（2019）京0109行初25号行政判决书；4.（2019）京01行终849号行政判决书。证据2-4证明四季青镇政府第一次作出的答复因为违法被法院判决撤销，并判决四季青镇政府重新作出答复。5.（2010）一中行初字第2917号行政判决书，证明四季青镇政府在回复中所称四季青镇依据区政府的一些文件坚持称人民公社成立以来村委会没有发包土地的陈述是不成立的。6.青远公司项目开发工作报告，证明四季青镇所有的耕地都被四季青镇政府成立的商业公司非法开发，土地被政府无偿拿走。7.本案被诉回复，证明四季青镇政府第二次作出的回复违法。四季青镇政府在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.（2019）京01行终849号行政判决书，证明2018年4月11日四季青镇政府收到关胜智的申请，四季青镇政府在2018年回复中是因为缺乏相应的证据证明，并非四季青镇政府认定事实错误，关胜智认为四季青镇政府本次答复与判决冲突不符合事实。2.2019年11月12日《关于处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函》及附件，证明四季青镇政府向玉泉村委会发函说明有关具体情况。3.《关于“处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函”的回复》，证明玉泉村委会于2019年12月3日作出回复，说明村委会没有发包基础，镇集体经济组织属于一级核算体制，玉泉村委会无权发包土地。4.2019年12月6日《关于处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函》及附件，证明四季青镇政府调查了解关胜智申请有关事项的具体情况。5.《关于处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函的回函》，证明四季青镇股份经济合作社作出回函，明确说明了四季青镇土地实行镇一级所有的统筹管理，在四季青镇没有村级的集体经济组织。6.《北京市海淀区人民政府关于明确四季青镇集体土地权属的意见》（海政发〔2009〕55号），证明海淀区政府明确四季青镇集体土地由集体所有，并由四季青镇进行管理，证明在四季青镇范围只有镇一级对土地进行管理。7.《关于进一步规范我区农村集体组织名称工作的通知》，证明根据要求镇级经济组织的名称发生变更。8.北京市农村合作经济组织登记证书，证明在2016年12月四季青镇集体经济组织名称为合作经济联合社。9.农村集体经济组织登记证，证明集体经济组织由于股份改革现变更名称为四季青镇股份经济合作社。10.本案被诉回复及邮寄凭证，证明四季青镇政府于2019年12月23日作出回复，关胜智本人签收。11.《〈关于关胜智依法行政申请的回复〉的更正》及邮寄凭证，证明四季青镇政府对本案被诉回复中的笔误进行更正并邮寄送达关胜智。玉泉村委会在法定期限内未向一审法院提交证据。一审法院认证如下：关胜智提交的证据7，四季青镇政府提交证据10中的本案被诉回复系本案被诉行政行为，不属于证据范畴；关胜智提交的证据5、6真实性予以认可，但与本案不具有关联性，达不到其证明目的。关胜智提交的其他证据、四季青镇政府提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，与本案具有关联性，均予以采纳。经审查，本院同意一审法院关于证据的认证意见。本院经审查认定的事实与一审法院一致，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为：本案系履行行政职责案件，行政机关针对履责申请所作答复仅是调查核实结果的告知行为，故法院审理的焦点并非仅针对行政答复进行审查，而应重点审查行政机关是否依法履行了相关法定职责。而法院判决责令行政机关履行法定职责的目的在于针对行政机关实际上未履行法定职责或无证据证明履行了相关法定职责的情形，督促行政机关重启调查程序、履行法定职责。本案的争议焦点为针对上诉人提交的《村民承包集体土地行政监管履责申请书》，四季青镇政府是否履行了法定职责。本案中，上诉人申请书的核心诉求是要求承包经营农村集体土地。根据农村土地承包法第十二条，四季青镇政府对本行政区域内的农村土地承包事项具有行政监管的职责。四季青镇政府依据法院生效判决，重新针对上诉人的申请进行了调查，向玉泉村委会、四季青镇股份经济合作社核实相关情况。四季青镇政府依据土地管理法第十一条、《北京市农村集体资产管理条例》第二条，并结合北京市海淀区人民政府作出《关于明确四季青镇集体土地权属的意见》（海政发〔2009〕55号）及调查核实情况，认为四季青镇的农村集体所有土地采取的是一级核算的体制，由四季青镇股份经济合作社统一经营、管理，进而认定玉泉村委会不具有发包集体土地的事实基础并无不当。四季青镇政府根据调查核实的情况作出本案被诉回复，将调查结论及理由告知上诉人已经履行了法定监管职责。虽然本案被诉回复的结论意见与2018年回复的结论相同，但法院生效判决认为在案证据不足以证明四季青镇政府在作出2018年回复时，已对被申请人玉泉村委会是否存在发包土地的事实基础等情形进行尽职调查和审慎核查，遂判决责令四季青镇政府针对上诉人的申请重新予以答复。四季青镇政府依据该生效判决重启行政程序，重新调查核实相关情况、得出调查结论，并根据重新调查取得的证据等作出本案被诉回复，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的情形。据此，上诉人关于四季青镇政府抗拒生效判决、重复性回复违法的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人关胜智负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  张 悦审 判 员  何君慧审 判 员  乔 军二〇二〇年十一月二十日法官助理  李赟乐书 记 员  李 丽