济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁71行终211号 上诉人（原审原告）山东琵琶岛养生服务有限公司，曾用名济南琵琶岛度假生态园有限公司，住所地山东省济南市历城区柳埠镇清水圈村村委会300米东北角。 法定代表人李元强，总经理。 委托代理人支传浩，山东浩尚律师事务所律师。 委托代理人王荟，山东浩尚律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地山东省济南市历城区山大北路**。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人杨杰林，济南市历城区农业农村局副局长。 委托代理人张东站，山东泉舜律师事务所律师。 原审原告济南林美科贸发展有限公司，，住所地山东省济南市历下区泉城路** 法定代表人李元强，总经理。 委托代理人支传浩，山东浩尚律师事务所律师。 委托代理人王荟，山东浩尚律师事务所实习律师。 济南林美科贸发展有限公司（以下简称林美科贸公司）、山东琵琶岛养生服务有限公司（以下简称琵琶岛公司）诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）土地行政确认一案，琵琶岛公司不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初198号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案，现已审理终结。 琵琶岛公司向原审法院诉称，2006年1月，林美科贸公司与济南市历城区柳埠镇清水圈村民委员会签订《四荒开发协议书》，协议占用该村土地57999.42㎡，使用期限50年。2006年6月，济南市历城区柳埠镇人民政府和济南市历城区南部生态经济区建设管理领导小组同意林美科贸公司在柳埠镇清水圈村投资开发济南琵琶岛度假生态园。8月1日，历城区政府为济南琵琶岛度假生态园有限公司颁发了历城区证书编号2623《四荒使用权证书》。后林美科贸公司在四荒证确认的范围内建设了房屋和其他附属设施，以便发展旅游和观光农业。2007年8月8日，原济南市国土资源局认定林美科贸公司占用清水圈村集体土地（基本农田）2851.5㎡建设房屋，并作出济国土罚字（2007）第511号土地行政处罚决定书，处罚决定的主要内容为要求林美科贸公司拆除建筑物及其他设施，恢复土地原状，并罚款85545元。为了对荒地进行有序开发，林美科贸公司于8月9日缴纳了罚款，后一直向有关部门主张权利。12月19日，原济南市国土资源局向法院申请执行，济南市历城区人民法院（以下简称历城区法院）作出（2010）历城非诉执字第91号行政裁定，以“存在法律冲突”为由中止执行。2019年11月8日，历城区法院作出（2010）历城非诉执字第91-1号行政裁定，裁定由济南市历城区柳埠街道办事处组织实施拆除涉案建筑物。11月14日，南部山区柳埠街道联合南山管委会综合执法局对林美科贸公司在四荒证范围内建设的房屋进行了拆除，给林美科贸公司与琵琶岛公司造成了巨大的经济损失，四荒开发事业毁于一旦。琵琶岛公司一直遵守《济南市农村四荒资源开发管理条例》的规定对涉案荒山进行开发和建设，大力发展旅游业，但历城区政府为其颁发的四荒证中所记载的部分土地却被原济南市国土资源局认定为基本农田，即历城区政府为琵琶岛公司颁发的四荒证认定事实不清，实属违法。综上，琵琶岛公司依法提起诉讼，请求判决济南市历城区人民政府为琵琶岛公司颁发《四荒使用权证书》的具体行政行为违法。 原审法院经审理查明，2006年6月28日，经济南琵琶岛度假生态园有限公司（后变更名称为琵琶岛公司）申请，济南市历城区南部经济区建设管理领导小组审批，林美科贸公司在柳埠镇清水圈村占荒山80亩投资开发济南琵琶岛度假生态园项目。8月11日，济南市农业资源区划办公室下发《农村四荒资源确认书》，确认琵琶岛公司欲开发的济南市历城区柳埠镇清水圈村村民委员会的71.37亩荒山属于四荒资源。2006年8月，历城区政府向琵琶岛公司颁发了《四荒使用权证书》，证书编号为06011。证书载明:四荒受让方为济南琵琶岛度假生态园有限公司，四荒地所处位置为济南市历城区柳埠镇清水圈村，四荒地种类及用途为观光旅游、休闲度假、荒山绿化，四荒面积为71.37亩，四荒使用权起止年限为50年，自2006年1月1日至2056年1月1日。2007年8月6日，原济南市国土资源局作出济国土罚字（2007）第511号土地行政处罚决定书，认定林美科贸公司以建设琵琶岛度假生态园的名义，动工建设会馆，占用该村集体土地（基本农田）2851.5平方米建设3栋楼房，对其作出15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的集体土地，并罚款85545元的行政处罚。后原济南市国土资源局向历城区法院申请执行该处罚决定书，2010年6月2日，历城区法院作出（2010）历城非诉执字第91号行政裁定，以“存在法律冲突”为由中止执行。2019年11月8日，该院作出（2010）历城非诉执字第91-1号行政裁定，恢复强制执行，林美科贸公司建设的房屋被拆除。琵琶岛公司认为历城区政府颁发的《四荒使用权证书》，确认事实不清，造成其损失，故提起行政诉讼。 对历城区政府颁发编号为06011《四荒使用权证书》的事实，琵琶岛公司予以认可，原件在历城区政府处保存。对证书编号为2623《四荒使用权证书》，琵琶岛公司未能提交原件，但认为两个证书认定的是同一块土地。对2006年8月究竟领取哪个证书，琵琶岛公司称记不清楚了。 另查明，济南琵琶岛度假生态园有限公司于2006年4月19日成立，后变更名称为山东琵琶岛养生服务有限公司，林美科贸公司、琵琶岛公司法定代表人均为李元强。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”本案中，林美科贸公司、琵琶岛公司请求判决济南市历城区人民政府为其颁发《四荒使用权证书》的具体行政行为违法，该证书的四荒受让方名称为“济南琵琶岛度假生态园有限公司”，并非林美科贸公司，因此，林美科贸公司不是本案行政行为相对人，不具备本案原告主体资格，本院依法向林美科贸公司予以释明，林美科贸公司不同意撤回起诉。 对于行政诉讼起诉期限，人民法院应当依职权进行审查，对超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，琵琶岛公司自认2006年8月历城区政府向其颁发《四荒使用权证书》，即使颁发证书时琵琶岛公司不知该颁证行为违法，在2007年8月6日原济南市国土资源局作出土地行政处罚决定后，琵琶岛公司才知历城区政府为其颁发《四荒使用权证书》的行为存在违法，以此时间点起算，也已超过一年的法定起诉期限，且无法定扣除和延长起诉期限的情形，依法应予驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第二项的规定，裁定驳回济南林美科贸发展有限公司、山东琵琶岛养生服务有限公司的起诉。 琵琶岛公司不服，提出上诉，请求撤销原审行政裁定，指令原审法院继续审理本案。事实及理由：原审法院对琵琶岛公司已超过法定起诉期限起诉认定错误，无证据支持，与事实不符。2006年1月，林美科贸公司与济南市历城区柳埠镇清水圈村民委员会签订《四荒开发协议书》。2006年6月，历城区柳埠镇人民政府和历城区南部生态经济区建设管理领导小组同意济南林美科贸公司在柳埠镇清水圈村投资开发济南琵琶岛度假生态园。2006年8月1日，历城区政府为琵琶岛公司颁发了证书编号为2623的四荒证。后林美科贸公司在四荒证确认的范围内建设了房屋和其他附属设施。2007年8月8日，原济南市国土资源局认定林美科贸公司占用清水圈村集体土地(基本农田)2851.5平方米建设房屋，并作出济国土罚字(2007)第511号土地行政处罚决定书，处罚决定的主要内容为要求林美科贸公司拆除建筑物及其他设施，恢复土地原状，并罚款85545元。为了对荒地进行有序开发，林美科贸公司于2007年8月9日缴纳了罚款，后一直向有关部门主张权利。2007年12月19日原济南市国土资源局向法院申请执行，历城区法院作出(2010)历城非诉执字第91号行政裁定，以“存在法律冲突”为由中止执行。2019年11月8日，历城区法院作出(2010)历城非诉执字第91-1号行政裁定，裁定由济南市历城区柳埠街道办事处组织实施拆除涉案建筑物。以上事实证明琵琶岛公司在历城区法院于2019年11月8日作出(2010)历城非诉执字第91-1号行政裁定时才真正知道历城区政府颁发“四荒证”的具体行政行为违法，应以2019年11月8日作为诉讼期限起算点，琵琶岛公司并未超过法定起诉期限行使权利。 被上诉人历城区政府答辩称，1.原审法院认定上诉人一审起诉超出法定起诉期限，事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外”。本案中，历城区政府于2006年8月向琵琶岛公司颁发了《四荒使用权证书》，2007年8月6日原济南市国土资源局作出济国土罚字(2007)第511号《土地行政处罚决定书》，琵琶岛公司作为涉案四荒地使用权人，琵琶岛度假村的实际运营方，自2007年8月就应当知道原济南市国土资源局作出行政处罚事宜，如果琵琶岛公司认为历城区政府为其颁发的《四荒使用权证书》存在违法，侵害了其合法权益，应当自知道该行政处罚之日起六个月内提起诉讼，即便根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款之规定，从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年计算，截止其2020年提起诉讼，也已超出一年的起诉期限。2.历城区法院作出的(2010)历城非诉执字第91-1号裁定并非扣除或延长起诉期限的法定理由，琵琶岛公司以2019年11月8日作为诉讼期限起算点没有法律依据。根据济国土罚字(2007)第511号《土地行政处罚决定书》，琵琶岛公司系因违反土地利用总体规划，非法占用集体土地，在未经办理农用地转用审批手续情况下，擅自将农用地改为建设用地，动工建设会馆，其行为严重违反了《土地管理法》，因此被予以行政处罚，而历城区政府颁发《四荒使用权证书》系经法定程序颁发，其用途为观光旅游、休闲度假、荒山绿化。琵琶岛公司违反土地用途以及土地利用总体规划和农用地转用审批程序等，违法使用土地，完全系其个人违法行为，这与历城区政府颁发证书没有任何关联性。此外，(2010)历城非诉执字第91-1号裁定是对琵琶岛公司违法建设会馆行为作出的执行裁定，并未对历城区政府颁发《四荒使用权证书》合法性作出评价，故该裁定不能证明历城区政府颁发证书行为存在违法性，因此，琵琶岛公司以此作为知道历城区政府具体行政行为违法，并开始计算起诉期限的理由不能成立。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院，经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”，据此，行政机关未告知起诉期限的，一年起诉期限的起算时点为“知道或应当知道行政行为内容之日起”。本案中，琵琶岛公司自认2006年8月历城区政府向其颁发了《四荒使用权证书》，2007年8月6日原济南市国土资源局对涉案土地作出了土地行政处罚决定，以上述任一时间点起算，琵琶岛公司于2020年提起诉讼请求确认历城区政府的颁证行为违法，早已超过一年的法定起诉期限，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，故原审法院裁定驳回琵琶岛公司的起诉并无不当。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。琵琶岛公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王志国 审判员  林美秋 审判员  潘 娟 二〇二〇年十一月二十四日 法官助理李鑫 书记员王腾飞