四川省泸州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川05行终142号 上诉人（原审原告）：罗志联，男，汉族，1934年3月7日生，住四川省泸州市江阳区。 被上诉人（原审被告）：泸州市自然资源和规划局，住所地：四川省泸州市江阳区康城路一段**，统一社会信用代码11510400MB1675181C。 法定代表人：丁跃萍，局长。 上诉人罗志联因诉被上诉人泸州市自然资源和规划局（以下简称泸州市自规局）不履行征地安置法定职责一案，不服泸州市江阳区人民法院（2020）川0502行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人罗志联向一审法院诉称：原告有生以来，一直居住在泸州市江阳区社，依赖集体土地种粮为生。2007年10月，原告已年逾73岁，疾病缠身，丧失了劳动能力，又适逢政府城市扩容号召，鼓励民众进城落户之际，便用一生积蓄并借贷在江阳区购房入户，但职业仍是粮农，承包经营地和房屋仍保留在园墙村。2013年，该社集体土地因市政建设被征收，但在拆迁安置补偿过程中，原告仅得到青苗补偿费18300元和房屋补偿款148948元及零星构筑物补偿，其余应得的土地补偿费、安置补助费、房屋补偿安置、社会保障费等皆因原告不符合《泸州市征地补偿安置办法（试行）》泸市府发〔2011〕18号（以下简称《安置办法》）文件中第十条第（一）项规定的“在籍农村户口”为由被非法截留。原告认为，《安置办法》第十条第（一）项、第二十二条的规定违反了《物权法》、《农村土地承包法》等法律的规定，直接损害了原告的合法权益。特提起诉讼，请求：1.判令被告依法履行安置补偿职责；2.对《安置办法》第十条第（一）项、第二十二条的合法性依法审查。 一审法院认定以下事实：原告原系泸州市江阳区二社村民。2007年10月29日，因在城区购房，原告将户籍迁入泸州市江阳区，户别为城镇居民家庭户。2012年7月16日，四川省人民政府作出《关于泸州市2012年第2批城市建设用地的批复》（川府土﹝2012﹞733号），同意将包括原告涉案房屋所在的集体土地等征收为国家所有。2012年12月17日泸州市人民政府作出《关于泸州市2012年第2、3、4批城市建设用地征收土地方案公告》（泸市府地布〔2012〕14号），2013年1月6日原泸州市国土资源局（以下简称原市国土局）作出《关于泸州市2012年第2、3、4批城市建设用地征地补偿安置方案公告》（泸市国土资布〔2013〕2号），两公告明确了土地补偿费和安置补助费计算办法、青苗费及地上附着物补偿标准、被征收土地所涉及的人员安置和房屋拆迁安置办法。其中青苗费及地上附着物补偿标准按泸市府发〔2012〕26号文件规定执行，被征收土地所涉及的人员安置和房屋拆迁安置按泸市府发〔2011〕18号等文件执行。2013年6月28日，泸州市人民政府作出《关于泸州市2012年第2、3、4批城市建设用地征地补偿安置方案的批复》（泸市府地发〔2013〕87号），同意原市国土局拟定的征收土地补偿安置方案。《安置办法》泸市府发〔2011〕18号第十条规定“征收农村集体经济组织所有的土地，具备以下条件的成员予以安置：（一）市、县政府发布征地公告或调查公告之日，被征收（用）土地农村集体经济组织在籍农村居民……”，第十八条规定“房屋拆迁补偿安置人员为本办法第十条人员”，第二十二条规定“户口不在被征地农村集体经济组织，以继承、赠与或其他方式在被征地集体经济组织范围内有房屋产权的，以及集体所有的房屋，按泸州市青苗和地上附着物补偿标准给予补偿，注销产权”。2013年—2016年8月22日，原告先后领取房屋（建筑物）补偿款164643元、房屋构筑物清误补偿款12531.40元、搬迁奖励费20028元、青苗费18300元，共计215502.40元。2016年7月16日，原告房屋被拆除。2016年9月6日，原告起诉泸州市人民政府，请求确认《泸州市征地补偿安置办法（试行）》（泸市府发〔2011〕18号、〔2013〕34号）违法。2016年9月27日四川省泸州市中级人民法院裁定不予立案。原告不服向四川省高级人民法院上诉，2017年3月28日，四川省高级人民法院裁定驳回上诉。2018年5月11日，原告起诉泸州市人民政府，称泸州市人民政府对原告不予安置，请求判令泸州市人民政府赔偿强拆原告房屋的损失，并支付未为原告办理社会养老保险造成的损失。2019年9月29日，最高人民法院终审裁定，驳回原告的再审申请。原告自述于2019年12月27日收到裁定。2020年3月18日，原告认为系被告未履行补偿安置职责，向本院提交起诉状。 另查明，原告户籍迁入泸州市江阳区之前，其在江阳区二社的户成员为原告一人。涉案集体土地被征收时，原告已办理社会保险关系；原告原承包的农村集体经济土地未被集体经济组织依法收回，仍由其耕种、原告原宅基地房屋仍保留在园墙村二社。 原判认定以上事实采纳的证据有：原、被告的陈述、常住户口登记卡、粮食补贴银行存折、宅基地证、受理报警登记表、行政起诉状、（2016）川05行初75号行政裁定书、（2017）川行终75号行政裁定书、（2018）川05行初95号行政裁定书、（2018）川行终955号行政裁定书、（2019）最高法行申8106号行政裁定书、川府土〔2012〕733号文件、泸市府地布〔2012〕14号文件、泸市国土资布〔2013〕2号文件、泸市府地发〔2013〕87号文件、泸市府发〔2011〕18号文件、泸市府发〔2012〕26号文件、房屋调查表、房屋拆迁补偿表、建筑物补偿表、园墙村2社分配方案、领款单等。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”的规定，被告作为土地行政主管部门，具有履行被征收土地后的安置补偿职责。对本案的其他争议焦点，作如下评判： 一、关于原告提起本次诉讼是否超过起诉期限问题 根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案系原告认为行政机关未履行拆迁补偿安置法定职责而提起的诉讼，该职责系被告应依职权主动履行的职责，起诉期限应从原告明确知道相关行政机关拒绝为其另行进行补偿安置时开始计算。本案中，原告领取最后一笔相关补偿费用的时间是2016年8月22日，最早应自此时计算原告知道行政机关拒绝为其另行进行补偿安置，即起诉期限最早应自此时开始计算。原告于2016年9月6日起诉泸州市人民政府，请求确认《泸州市征地补偿安置办法（试行）》（泸市府发〔2011〕18号、〔2013〕34号）违法，其诉讼的实质是对补偿安置不服，此后原告皆因对补偿安置不服以泸州市人民政府为被告先后向各级人民法院提起诉讼、上诉或申请再审，直到2019年12月27日收到最高人民法院的驳回再审申请的裁定。可以看出，原告一直通过诉讼程序主张行政机关履行补偿安置职责，因诉讼被耽搁的起诉期限不属于自身原因，不应计算在起诉期限内。因此，原告于2020年3月18日向本院提起本案诉讼未超过起诉期限。 二、关于《安置办法》第十条第（一）项、第二十二条的合法性问题 征地时施行的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十七条规定，征收集体土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》（2012年修正本）第四十二条的规定，安置补助费用于被征用土地农村集体经济组织的成员的生产、生活安置，该规定说明征地安置的对象是农村集体经济组织的成员。而户籍则是确定某公民是否属于农村集体经济组织的成员的必要条件。因此征地时户籍不在被征地集体经济组织时，当然不属于集体经济组织成员，当然也就不属于安置对象。故《安置办法》第十条规定的安置对象为被征收（用）土地农村集体经济组织在籍农村居民，第二十二条规定的户口不在被征地农村集体经济组织，按泸州市青苗和地上附着物补偿标准给予补偿的规定与《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》（2012年修正本）第四十二条的相关规定一致，符合法律规定。 三、关于被告是否对原告履行了补偿安置法定职责问题 1.原告是否可视为被征地集体经济组织成员。原告因购房已于2007年将户籍迁入市区，户别为城镇居民家庭户，迁入时，原告原农村户成员为原告一人。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第二款“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方……”的规定,原告应于2007年迁入市区时将其承包的土地交回集体经济组织，现原告虽未按法律规定将其承包的土地交回集体经济组织，仍享有集体经济组织成员的承包经营权，但不能成为原告主张其仍成为集体经济组织成员并享受安置条件的理由。原告积极响应政府号召，支持城市化城镇化建设的精神可嘉，但城市化建设是政府倡导的行为，并不具有强制性，且原告即使在城市购买住房，也非必需将户籍迁入市区。综上，原告将户籍迁入市区后仍主张其为集体经济组织成员于法无据，于理不符。 2.被告是否应该对原告履行安置职责。根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》（2012年修正本）第四十二条及《安置办法》第十条、第十八条的规定，原告非被征收（用）土地农村集体经济组织的成员，不属于涉案土地征收的安置对象，原告无主张安置补助费相关诉求的主体资格，被告亦不具有对原告进行安置（房屋安置、人员安置）的法定职责，原告要求被告履行对其安置职责无事实和法律依据。 3.被告是否已经履行了对原告的补偿职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条及《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》（2012年修正本）第四十二条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。上述规定说明，土地补偿费的支付对象为集体经济组织，只有集体经济组织才有向征地机关主张土地补偿费相关诉求的资格，故涉案土地补偿费的计算是否正确原告无权主张，本案不予审查。依据上述结论，关于涉及集体土地征收的四项费用中，原告仅能向被告主张支付青苗费和地上附着物补偿费。其中，征地机关已于2013年4月17日将青苗费支付给被征地集体经济组织，且原告随后已领取青苗费18300元，被告已完全履行关于青苗费的补偿职责。被告根据原告被拆迁房屋的面积，按泸市府发〔2012〕26号文件规定的标准计算补偿费用，分三次将地上附着物补偿费即原告的房屋构筑物补偿费共计177174.40元支付给原告，充分履行了关于地上附着物（房屋构筑物）补偿费的补偿职责。被告对原告关于青苗和地上附着物的补偿符合《安置办法》第二十二条的规定。 综上所述，原告非被征地集体经济组织成员，不是涉案集体土地征收的安置对象，被告不具有对其进行安置的职责；原告无主张土地补偿费、安置补助费相关权利的主体资格；被告已充分履行对原告青苗和地上附着物（房屋构筑物）补偿的法定职责，原告请求被告履行补偿安置职责的理由不能成立，不予支持。据此。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告罗志联的诉讼请求；案件受理费50元，由原告罗志联负担。 罗志联不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决，判令被上诉人比照园墙村二社村民履行安置补偿职责。事实与理由：原审判决认定事实正确，但适用法律错误。1.上诉人属于园墙村二社集体经济组织成员。根据国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕**）的规定，在上诉人未自愿退出承包地、宅基地之前，仍然属于园墙村二社集体经济组织的成员，不因户口迁到城镇而改变。2.根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条、第二十六条、第二十七条的规定，上诉人在土地承包期内，未经法定程序调整前，不管户口迁到什么地方，都是本集体经济组织成员。泸州市人民政府无权剥夺上诉人的集体经济组织成员身份，所以泸市府发〔2011〕18号、〔2013〕34号文件部分条款违法，不能作为安置补偿的依据。3.一审法院依据《四川省实施办法》第四十二条第一款第（三）项规定，认为上诉人对安置补偿费没有请求权，是对法律的断章取义。 被上诉人泸州市自规局二审未予答辩。 二审中，双方当事人均未提供新的证据。 本院二审认定的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：泸市府发〔2011〕18号《泸州市人民政府关于印发泸州市征地补偿安置办法（试行）的通知》（简称《安置办法》）第十条第（一）项及第二十二条是否违法；被上诉人是否全面履行了对上诉人罗志联的补偿职责。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，泸州市人民政府有权依法对辖区内集体土地征收的安置办法作出规定。 上诉人房屋所在的泸州市江阳区社集体土地于2012年经四川省人民政府批准征收，有关征收补偿工作于2012年至2016年进行。当时施行的《中华人民共和国农村土地承包法》（根据第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修正）第二十六条规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。上诉人罗志联于2007年将户籍迁入泸州市江阳区，户别为城镇居民家庭户，且迁入时上诉人原农村户成员仅罗志联一人。根据以上法律规定，上诉人应交回其承包地。上诉人在上诉状中援引的《中华人民共和国农村土地承包法》是经2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修正的版本，根据法不溯及既往原则，本案不适用2018年修正的版本。因此，上诉人罗志联以其仍经营原承包土地为由而主张其仍是园墙村二社集体经济组织成员的意见不能成立。土地是农村集体经济组织成员赖以生存、生活的基本自然资源和基本保障，因此，征收土地时，有关的安置、补助费用应当用于农村集体经济组织成员的生产、生活安置，对此，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《四川省实施办法》第四十二条有明确的规定。综上，泸市府发〔2011〕18号《安置办法》第十条第（一）项及第二十二条符合有关法律法规的规定。 根据《安置办法》的规定，上诉人罗志联的户籍已于2007年迁入泸州市江阳区，且属于全家迁出原所在农业社，故罗志联不属于征地的安置对象。征地机关已于2013年4月17日将青苗费18300元支付给被征地集体经济组织，上诉人已领取；被上诉人根据上诉人被拆迁房屋的面积，按泸市府发〔2012〕26号文件规定的补偿标准，将地上附着物补偿费177174.40元支付给上诉人。至此，被上诉人已全面履行了对上诉人的补偿职责。上诉人罗志联的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗志联负担。 本判决为终审判决。 审判长 张玉红 审判员 向林江 审判员 马金川 二〇二〇年十一月二十四日 法官助理 卢睿嘉 书记员 邓岚心