浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终849号上诉人（原审原告）楼浩强，男，1977年10月28日出生，汉族，住义乌市。被上诉人（原审被告）义乌市自然资源和规划局，住所地义乌市宾王路**。法定代表人鲍建平，局长。出庭行政负责人陈正强，该局党委委员、总工程师。委托代理人虞快。委托代理人吴楚薇。上诉人楼浩强因政府信息公开一案，不服浙江省义乌市人民法院作出的（2020）浙0782行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人楼浩强，被上诉人义乌市自然资源和规划局的委托代理人虞快、吴楚薇到庭接受询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年12月17日，义乌市自然资源和规划局（以下简称“市自规局”）收到楼浩强递交的义乌市人民政府信息公开申请表，所需信息为“义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据即《关于义乌市上杨村破坏耕地案的耕地破坏（污染）程度鉴定结论意见书》”。同年12月24日，市自规局作出义自然资规公〔2019〕第127号政府信息公开答复书，答复楼浩强本次申请信息公开的内容，与楼浩强2019年10月15日申请公开的内容相同，已于2019年10月23日作出书面答复，决定不予重复处理，并于同年12月27日邮寄送达楼浩强。楼浩强对该答复不服，诉至原审法院。另查明，2019年10月15日，市自规局收到楼浩强递交的义乌市人民政府信息公开申请表，所需信息为“城西街道上杨村50余亩基本农田被破坏的鉴定报告（由义乌市土地监察大队向金华市自然资源和规划局申请的土地破坏鉴定报告）”。同年10月23日，市自规局作出义自然资规公〔2019〕第114号政府信息公开答复书，答复楼浩强：你申请要求公开的“城西街道上杨村50余亩基本农田被破坏的鉴定报告”即《关于义乌市上杨村破坏耕地案的耕地破坏（污染）程度鉴定结论意见书》，经查，该信息属于行政执法案卷信息，我局决定不予公开。市自规局于2019年10月26日将该答复书邮寄送达楼浩强。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（六）项规定，行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理。本案中，楼浩强向市自规局提出的涉案信息公开申请，与2019年10月15日其向市自规局提出的政府信息公开申请，虽然表述上有所不同，但实质上所指向的内容一致，均是鉴定结论意见书。市自规局已于2019年10月23日作出义自然资规公〔2019〕第114号政府信息公开答复书。现楼浩强就该内容再次提起申请，市自规局依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（六）项作出涉案申请不予重复处理答复，符合法律法规规定，程序并无不当。楼浩强的诉讼请求与法不符，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项之规定，判决：驳回楼浩强的诉讼请求。案件受理费50元，由楼浩强负担。楼浩强上诉请求撤销原审判决，判令：1、市自规局不公开义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据违法；2、市自规局向楼浩强依法公开上述依据信息；3、本案诉讼费用由市自规局承担。事实与理由：一审法院事实认定、法律适用明显错误。楼浩强向市自规局申请公开信息描述为“公开城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据即《关于义乌市上杨村破坏耕地案的耕地破坏（污染〉程度鉴定结论意见书》”，市自规局未在上诉人提交申请公开信息表时提出过异议，足以证明市自规局应该明白楼浩强想要的信息和《义乌市上杨村破坏耕地案的耕地破坏（污染）程度鉴定结论意见书》就是市自规局查处上杨村破坏耕地案不予处罚的依据。一审法院认定楼浩强申请公开的上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚依据就是(土地破坏程度)鉴定结论意见书，依据《中华人民共和国行政处罚法》第4条和《中华人民共和国政府信息公开条例》第16条第2款规定，市自规局都应向楼浩强公开上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚依据(土地破坏程度鉴定结论意见书）。一审法院还在庭审中明确了本案的争议焦点为“不公开楼浩强申请信息是不是合法”，就足以证明本案应审查的是不公开义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据的合法性问题，而非不予重复处理的程序性问题。楼浩强自始至终也未就市自规局依楼浩强申请、答复不予公开的程序提出过任何异议。所以说本案的实质是市自规局答复不公开城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据的合法性问题而非市自规局依楼浩强申请、答复不予公开的程序性问题。一审法院把义自然资规公〔2019〕第127号答复书中答复不公开楼浩强申请信息的合法性问题认定为程序性问题明显是牛头不对马嘴，且严重背离楼浩强的诉讼请求。一审法院最终认定市自规局作出不予重复处理答复合法，程序并无不当系明显事实认定错误、法律适用错误。理由如下：1、请问一审法院市自规局不予重复处理答复是公开了楼浩强的申请信息还是没有公开？事实是市自规局没有公开楼浩强的申请信息。义自然资规公〔2019〕第127号答复书作不予重复处理，单从不予重复处理根本不能判断是公开还是不公开，需结合其他证据（2019年10月23日作出的义自然资规公〔2019〕第114号答复不公开）才能知道市自规局不予公开依法应当公开的申请信息。楼浩强正因为市自规局不依法公开申请信息而成诉，且楼浩强自始至终未就市自规局依楼浩强申请、答复不予公开的程序提出过任何异议。因此，义自然资规公〔2019〕第127号答复不予重复处理内容的实质就是不公开义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据[土地破坏（污染）程度鉴定结论意见书]而非答复不公开程序问题。2、楼浩强申请公开的信息是属于行政处罚依据（规定）信息，依据《中华人民共和国行政处罚法》第4条和《中华人民共和国政府信息公开条例》第16条第二款、第19条、第20条下第5项和第6项规定，市自规局都应依法向楼浩强公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》第16条第二款规定：“行攻机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”这句话说明法律、法规、规章规定应当公开的即使是行政执法案卷中的信息也应公开。而《中华人民共和国行政处罚法》第4条恰恰规定：行政处罚遵循公开、公正原则，对违法行为给予行政处罚的依据(规定）必须公开。且行政处罚法的位阶显然高于政府信息公开条例，即使政府信息公开条例的规定与行政处罚法规定有冲突时，也应以行政处罚法规定为准；且《中华人民共和国政府信息公开条例》第16条第二款最后一句话也有类似的规定：法律、法规、规章规定上述信息(包括行政执法案卷中的信息)应当公开的，从其规定。因此说市自规局依据《中华人民共和国行政处罚法》第4条和《中华人民共和国政府信息公开条例》第16条第二款规定都应向楼浩强公开义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据。3、本案一审庭审中楼浩强现场提供证据一份即市自规局查处破坏耕地案例二件(义乌市自规局网站上还有很多，只选印了二件)，据楼浩强从市自规局单位网站查得的案例可知，市自规局查处每一个破坏耕地案件均有提到土地破坏程度鉴定事宜，构成破坏的就得依法处罚。因此说土地破坏程度鉴定报告一定是市自规局查处土地破坏案件的依据(规定)。一审法院认定楼浩强申请公开的“义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据”即鉴定报告，那么鉴定报告(土地破坏程度鉴定报告)就是市自规局查处城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据。既然鉴定报告（土地破坏程度鉴定报告)是市自规局查处城西街道上杨村破坏耕地案的处罚依据，依据《中华人民共和国行政处罚法》第4条和《中华人民共和国政府信息公开条例》第16条第2款、第19条、第20条第5、6项规定，市自规局依法应向楼浩强公开上述行政处罚依据的信息。4、《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定：行政处罚遵循公开、公正原则，对违法行为给予行政处罚的依据(规定）必须公开。这里所说的行政处罚的依据(规定）一定不是法律依据(规定），因为我国的所有的法律依据(规定）已向全民公开，根本不需要任何行政单位依申请公开。结合本案，《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定的必须公开的行政处罚的依据(规定）一定是土地破坏程度鉴定报告。5、按常理只有土地破坏程度鉴定报告鉴定为不构成破坏，市自规局才可以不予处罚。如果不构成破坏，市自规局何必藏着掖着？完全可以大大方方地公开这份“合格”的鉴定报告。而事实是城西街道上杨村破坏60余亩耕地案一定是构成严重破坏(一审庭审中上诉人现场提供破坏前、中、后照片一组足以证明，依据《中华人民共和国土地管法》、《基本农田保护条例》、《刑法》等有关规定破坏耕地5亩以上，除耕地外其他土地10亩以上应该被追究刑事责任；被追究刑事责任后，也不能免除恢复原状的义务。所以说市自规局只有依法公开城西街道上杨村破坏60余亩耕地案的不予处罚依据(土地破坏程度鉴定合格报告)才能打消民众(包括楼浩强）对查处城西街道上杨村破坏耕地案公正性的怀疑（被上诉人有查而不处，避重就轻、包庇纵容的违法行为），而行政处罚又必须遵循公开、公正原则；且公开本案所涉的土地破坏程度鉴定报告具有保护耕地的普法意义，对破坏耕地行为起到震慑作用，从而起到更好地保护耕地的目的。综上，一审法院硬是把义自然资规公〔2019〕第127号答复书不公开义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据的合法性问题说成是不予重复处理的程序性问题，明显背离了楼浩强的诉讼请求（判令市自规局不公开义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据违法），系明显事实认定错误、法律适用错误。请求法院查清事实并依法支持上诉请求。市自规局答辩称：一、2019年12月17日答辩人收到上诉人政府信息公开申请，根据其申请，并依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（六）项规定，答辩人在法定期限内作出了义自然资规公〔2019〕第127号《政府信息公开答复》，并说明了理由。可见答辩人已履行了政府信息公开的法定职责，且答复程序和内容均符合法律规定。二、上诉人2019年12月17日提出的政府信息公开申请，与2019年10月15日提出的政府信息公开申请，虽表述上有所不同，但实质上所指向的内容是一致的，均是鉴定结论意见书。且上诉人并未就义自然资规公〔2019〕第114号《政府信息公开答复》提出过行政复议或行政诉讼。故原审认定的事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审中上诉人向本院提交如下证据：1、2018年6月15日清表公告一份，证明：破坏土地是因为天波湖项目建设需要，是义乌市城西街道上杨村的项目。2、向义乌市国土资源局举报的材料，证明：几十亩土地被挖，申请国土局处理。3、向省国土厅举报农保区内数十亩良田被毁的举报的材料，证明：他们一直不去制止，不处罚，农田被毁面积越来越多，越举报毁坏面积越大。4、提交给省国土厅的意见（关于义乌市国土资国土资源监察大队对城西街道上杨村两委违法对30余亩基本农田进行破坏情况答复非常不满意的理由），证明：国土部门不去查处，行为是违法的，显然程序也违法，且有毁灭证据之嫌。5、《浙江省耕地破坏鉴定办法（试行）》，证明：土地资源管理部门在查处违法占用（破坏）耕地的时候，必须要进行鉴定，鉴定是处罚的前置条件。属于耕地种植条件严重毁坏或者是严重污染的情况有五种，上杨村的情况明显是构到严重破坏，只要达到耕作层毁坏30公分以上，就属严重毁坏。申请鉴定的时间严重不对，因为当时他们没有下达任何行政处罚决定书之前就已经叫他们在那里整改了。6、国务院办公厅印发的《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，证明：义乌市自然资源和规划局应该充分履行该项职责。7、告知单一份，证明：省国土厅告知四个案件必须通过行政处罚的程序解决。被上诉人质证认为：对7份证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，该7份证据与信息公开案件无关。本院对上述证据的真实性予以确认，但与本案审理的政府信息公开答复缺乏关联性。二审中被上诉人未提交新的证据。经审理，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（六）项规定，行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理。本案中，虽然上诉人称其是针对被上诉人不公开义乌市城西街道上杨村破坏60余亩耕地案不予处罚的依据提起诉讼，但上诉人先后两次就此依据向被上诉人申请信息公开，被上诉人两次作出回复，上诉人应针对具体的申请及回复提起诉讼。原审庭审中上诉人明确，未就被上诉人于2019年10月23日作出的义自然资规公〔2019〕第114号政府信息公开答复书提起行政复议或诉讼，故原审认定上诉人系针对被上诉人于2019年12月24日作出的义自然资规公〔2019〕第127号政府信息公开答复书提起诉讼，并无不当。根据前述公开条例的规定，被上诉人告知申请人不予重复处理，有相应的事实和法律法规依据。原审判决并无不当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人楼浩强负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 张淑英审 判 员 徐青雅二〇二〇年十一月二十三日代书记员 叶文静8-7-