湖北省荆门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂08行终98号上诉人（原审原告）张新清，男，1961年1月25日出生，汉族，住荆门市东宝区。委托诉讼代理人吴秀梅，女，汉族，1963年10月19日出生，住湖北省荆门市东宝区，系张新清之妻。委托诉讼代理人金磊，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆门市东宝区子陵铺镇人民政府，住所地荆门市东宝区子陵铺镇子陵街，统一社会信用代码114208020112415394。法定代表人张进，镇长。出庭行政负责人张波，副镇长。委托诉讼代理人代云松，湖北法之星律师事务所律师。上诉人张新清因与被上诉人荆门市东宝区子陵铺镇人民政府（以下简称子陵铺政府）房屋征收行政协议一案，不服荆门市掇刀区人民法院（2019）鄂0804行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月23日受理后，依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人张新清的委托诉讼代理人吴秀梅和金磊，被上诉人子陵铺政府的行政负责人副镇长张波和委托诉讼代理人代云松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审认定，原告张新清系东宝区子陵镇子陵村村民，其在荆门市××××国道东建有两栋房屋，一栋二层住宅，建筑面积为350.70m2，其中一楼长期用于经营使用，另一栋一层厂房，建筑面积为121.92m2。该两栋房屋位于子陵公铁立交桥附近。2017年年初，子陵公铁立交桥被发现存在重大安全隐患，影响公路铁路交通安全。该桥曾于2015年1月经湖北省公路工程咨询监理中心检测评定，主要部件（主梁）评分达到4类且影响桥梁安全，全桥评定为四类桥。荆门市人民政府主要领导多次督办，荆门市交通重点项目建设指挥部向东宝区政府下达督办通知，要求尽快重修，并按照时间节点要求完成道路施工推进以及相应征迁工作。相关公路部门以及东宝区政府的拆除重建工程施工图设计得到了铁路部门和省级交通部门的批复同意。因该桥拆除重建，需占用子陵镇子陵村的部分农村集体土地，东宝区政府决定对该部分农村集体土地进行征收，并安排由被告具体实施部分征收及补偿工作。原告的上述房屋位于该征收范围内，被告负责与原告协商房屋征收补偿事宜。2017年11月24日，东宝区政府委托东宝区城乡建设投资有限公司（以下简称东宝城投公司）对原告的房屋及附属物等情况进行了现场锁定，并对水沟、附属房、钢棚等按照《东宝区集体土地上房屋征收补偿安置工作实施办法》规定标准确定了补偿价值33015.4元，原告在调查锁定表上签字认可。因原告的二层住宅房屋的一楼长期用于经营，被告委托湖北联众经纬房地产评估勘测有限公司对原告的房屋价值进行了评估。2018年5月5日，湖北联众经纬房地产评估勘测有限公司出具简易评估明细表，对原告的房屋价值评估为784630元，其中砖混结构房屋（即住宅一楼）按2310元/m2计算，砖混结构房屋（即住宅二楼）按1716元/m2计算，砖木结构房屋按1092元/m2计算。原告提出有很多遗漏项目未锁定，2018年5月21日，东宝城投公司对原告提出的遗漏项目进行锁定，并进一步确认这些项目价值为13430.01元，后又补充遗漏项目1500元。被告就此与原告协商签订补偿协议。原告又提出有遗漏项目未锁定，2018年8月9日，东宝城投公司对原告提出的遗漏项目再次进行锁定，并进一步确认这些项目价值为28768.40元，后又补充遗漏项目2000元。原告仍认为补偿标准过低，经过原、被告双方反复磋商，被告在相关项目上再次提高补偿标准。2018年8月9日，被告与原告达成搬迁补偿协议，原告到被告处签订了《房屋搬迁补偿协议书》，约定征收原告上述两栋房屋，支付补偿款1142276.09元，具体明细为：住宅房屋**砖混结构164.9m2，补偿标准2310元/m2，补偿金额380919元；住宅房屋**砖混结构164.9m2，补偿标准1716元/m2，补偿金额282968.40元；隔热层164.9m2，补偿标准在260元/m2基础上上浮30%，补偿金额55736.20元；其他数量61315.8m2，补偿标准上浮30%，补偿金额79710.54元；装潢19948m2，补偿标准上浮60%，补偿金额31916.80元；砖木房屋（厂房）110.57m2，补偿标准1092元/m2，补偿金额120742.44元；介于砖与木之间房屋64.08m2，补偿标准在350元/平方米基础上上浮60%，补偿金额35884.80元；附属屋25.56m2，补偿标准在260元/m2基础上上浮30%，补偿金额8639.28元；水沟、钢棚数量（2212m2+1729m2），补偿标准上浮30%,补偿金额5123.30元；遗漏项目1在1500元基础上上浮30%，补偿金额1950元；遗漏项目2在13430.01元基础上上浮30%，补偿金额17459.013元；遗漏项目3在28768.4元基础上上浮30%，补偿金额37398.92元；榨坊设施搬运费，补偿金额2000元；拆房奖励10000元；林木数量1098棵，补偿标准上浮30%，补偿金额1427.40元；过渡费、搬家费10400元；自购房补差60000元。随后被告向原告支付了该补偿款，原告将前面二层住宅楼的一楼经营门面房中的菜籽、芝麻等货物变卖清空之后，又雇请了几个人将该住宅楼房屋的屋顶、门窗、檩条等予以拆除，将该住宅楼剩余墙体及后面的厂房交付给被告。原告于2019年1月、2月分别向自然资源部、湖北省人民政府、湖北省自然资源厅、湖北省发展和改革委员会、湖北省生态环境厅、湖北省交通运输厅、荆门市城乡规划局东宝分局申请信息公开，得知“荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建项目”不存在立项批文、用地预审文件、征收批文、环境影响评价批复文件等材料。原告因涉案土地的征收问题向荆门市中级人民法院起诉了荆门市东宝区政府和被告子陵镇政府，要求确认东宝区政府和被告子陵镇政府在未取得征地批文的情况下作出土地征收行政行为违法。该案经湖北省高院终审，作出（2019）鄂行终988号《行政判决书》，认定“东宝区政府具有征收案涉子陵村部分农村集体土地的行政职权和行政目的，并安排由子陵铺镇政府具体实施了部分征收及补偿工作。”并认为“被诉征地行为虽因未履行法定程序而致违法，但东宝区政府及子陵镇政府作出征收行为的目的是及时重建桥梁，为当地群众提供更好的交通出行条件，符合社会公共利益需要”，故判决“确认东宝区政府征收东宝区子陵镇子陵村部分农村集体土地的行政行为违法；责令东宝区政府对该征收行为采取补救措施。”“逐项完善征地审批手续及征收程序，对被诉征地行为在合法性方面的缺陷予以弥补。”原告以被告在涉案建设项目未获得合法征地批文的情况下就组织实施了征收行为，且被告不是该协议的签订法定主体，该协议系被告逼迫签订为由向本院提起本案诉讼，要求确认原、被告签订的《房屋搬迁补偿协议书》无效。另查明，《东宝区集体土地上房屋征收补偿安置工作实施办法》规定：“被征收人自行将合法产权的住宅改作经营性用房的，按住宅房屋标准予以补偿。对其实际用于经营的部分，根据状况、经营年限及纳税等情况适当增加补偿，最高不得超过同类住宅房屋补偿标准的20%。”“子陵铺镇子陵村被征收房屋及其他地上附着物的价值补偿由东宝城投公司按本办法确定的标准核定，上浮比例不超过30%。”其后附《东宝区集体土地上建（构）筑物征收补偿标准》规定：“砖混”房屋660元/m2、“砖（石）木”房屋420元/m2……。一审认为，本案争议的焦点为：1、本案所涉征地行为违法是否必然导致涉案征收补偿协议违法或无效；2、被告作为涉案征收补偿协议的签订主体是否合法；3、涉案征收补偿协议是否系被告逼迫原告签订；4、涉案征收补偿协议是否无效。关于争议焦点1，原告提出，涉案建设项目未获得合法征地批文，湖北省高院判决已经确认该征地行为违法，则该征地补偿协议当然无效。被告提出，湖北省高院判决确认该征地行为违法，仅是确认征地程序违法，对征地行为还是认可的，因此对涉案征收补偿协议没有影响。一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”可见，征收农村集体土地，先由县级以上人民政府办理征地审批手续，后具体组织实施。被征收人对在先的征地行为不服或对后续的具体组织实施行为不服均可提起行政诉讼，在先的征地行为是否合法对后续的组织实施行为的影响主要在于该征地行为在实体上是否合法，即涉案土地被征收是否符合社会公共利益需要。至于在先征地行为中的“未批先征”程序问题对后续签订征收补偿协议的行为因不会产生诉的利益，所以并无影响，即只要该地符合社会公共利益需要可以被征收，则被征收人应得的补偿利益确定，非因是否办理征地审批手续而有所增减。本案中，涉案土地的征收行为已被湖北省高院确认“被诉征地行为虽因未履行法定程序而致违法，但东宝区政府及子陵镇政府作出征收行为的目的是及时重建桥梁，为当地群众提供更好的交通出行条件，符合社会公共利益需要”，故判决“确认东宝区政府征收东宝区子陵镇子陵村部分农村集体土地的行政行为违法；责令东宝区政府对该征收行为采取补救措施。”“逐项完善征地审批手续及征收程序，对被诉征地行为在合法性方面的缺陷予以弥补。”可见，征收原告的房屋符合社会公共利益的需要，只需东宝区政府完善征地审批手续及征收程序即可，在先的征地程序违法对原告的征收补偿利益不会产生影响，故涉案征地行为违法并不导致涉案征收补偿协议违法或无效。原告的上述意见不成立，不予采纳。关于争议焦点2，原告提出，被告不是涉案征收补偿协议的签订法定主体，所以其签订的本案征收补偿协议无效。一审认为，湖北省高院在（2019）鄂行终988号《行政判决书》中已经认定“东宝区政府具有征收案涉子陵村部分农村集体土地的行政职权和行政目的，并安排由子陵铺镇政府具体实施了部分征收及补偿工作。”可见，被告是受东宝区政府的委托具体实施了与原告商谈并签订征收补偿协议的行为，故被告具有与原告签订涉案土地征收补偿协议的主体资格。原告的上述意见于法无据，不予采纳。关于争议焦点3，原告提出，涉案协议是被告逼迫原告签订，并提供了视频资料用以证明被告逼迫原告签订了本案征收补偿协议。一审认为，从该视频资料中可见，被告的工作人员到原告家中与原告商谈征收补偿问题，该问题短时间内并未协商好，被告的工作人员在协商过程中存在滞留不走、强行商谈的不文明行为，但并未见有人逼迫原告签订本案协议。另从双方协商确定征收补偿价值的过程来看，2017年11月24日就对原告的房屋及附属物等情况进行了现场锁定，并委托评估公司对原告的房屋价值进行了评估。虽然评估公司出具的是简易评估明细表，但其中砖混结构房屋（即住宅一楼）按2310元/m2计算，砖混结构房屋（即住宅二楼）按1716元/m2计算，砖木结构房屋按1092元/m2计算，该标准远高于《东宝区集体土地上房屋征收补偿安置工作实施办法》规定的补偿标准。原告提出有很多遗漏项目未锁定，2018年5月21日又对原告提出的遗漏项目进行锁定，当天先后两次确认遗漏项目价值分别为13430.01元、1500元。后来原告又提出有遗漏项目未锁定，2018年8月9日再次进行锁定，当天又先后确认遗漏项目价值分别为28768.40元、2000元。至此，上述补偿项目的补偿价值合计约86万余元。原告仍认为补偿标准过低，被告听取了原告提出的数次异议，对原告的经济利益予以了充分的考虑，经过双方反复磋商，被告在相关项目上大幅提高了补偿标准，双方于2018年8月9日才达成搬迁补偿协议，原告到被告处签订了《房屋搬迁补偿协议书》，可见被告没有强迫原告签订协议。原告的上述意见没有事实依据，不予采纳。关于争议焦点4，一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”如前所述，被告具有行政主体资格，在对原告的房屋及附属物等进行调查锁定、评估及协商后签订涉案征收补偿协议，对其先行使用原告土地所造成的房屋价值损失及安置补助等进行合理补偿，虽在商谈补偿协议过程中存在工作人员滞留不走、强行商谈的不文明行为，但并无重大且明显违法情形，不存在行政诉讼法第七十五条规定无效情形。被告并未逼迫原告签订涉案征收补偿协议，也不存在合同法第五十二条规定的无效情形。故原告要求确认涉案征收补偿协议无效的诉求没有事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张新清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张新清负担。张新清上诉称，一、案涉补偿协议是被上诉人强迫上诉人签订的，符合民事诉讼法等相关法律规定协议无效的情形。根据合同法第五十二条第一项之规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益的，订立的协议无效。二、上诉人与被上诉人签订的补偿协议中约定的补偿数额过低，明显无法保障上诉人作为被征收人的生活水平不降低，也同样违反了行政法规的强制性规定。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中均有明确规定，要保障被征地农民原有生活水平不降低。三、被上诉人未提交其具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立行政协议行为合法性的证据，应承担举证不能的不利后果。被上诉人不具有签订案涉协议的行政主体资格同时又没有法律及事实上的依据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第二款规定的“重大且明显违法”的情形，案涉补偿协议应属无效。综上，请求1、撤销原判，依法改判或发回重审；2、诉讼费用由被上诉人承担。子陵铺政府答辩称，一、案涉补偿协议不存在法律、行政法规等规定的无效情形。行政诉讼法第七十五条规定，行政行为不具有实施主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。民事法律规范中关于无效的情形规定在合同法第五十二条中。被上诉人在对上诉人的房屋及附属物等进行调查锁定、评估及协商后，双方签订涉案征收补偿协议。且被上诉人对先行使用上诉人土地所造成的房屋价值损失及安置补助等已经给予了合理补偿，虽然在商谈补偿协议过程中存在工作人员滞留不走、强行商谈的不文明行为，但并无重大且明显违法情形，不存在行政诉讼法第七十五条规定的无效情形，也不存在合同法第五十二条规定的欺诈、胁迫情形。被上诉人在听取了上诉人提出的数次异议后，对上诉人的经济利益予以了充分考虑，经过双方的反复协商，上诉人在相关项目上大幅提高了补偿标准，双方于2018年8月9日才达成搬迁补偿协议。双方当事人签订的征收补偿协议，主体合法，意思表示真实，没有违反任何法律、行政法规效力性强制性规定。二、双方签订的补偿协议中约定的补偿数额没有降低上诉人作为被征收人的生活水平。三、湖北省高院在（2019）鄂行终988号行政判决书中已经认定“东宝区政府具有征收案涉子陵村部分农村集体土地的行政职权和行政目的，并安排由子陵铺政府具体实施了部分征收及补偿工作。”可见，被上诉人是受东宝区政府的委托具体实施了与上诉人商谈并签订征收补偿协议的行为。原审认定事实清楚，适用法正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。二审查明的事实与一审认定一致，本院予以确认。二审中，本案争议的焦点问题是，涉案征收补偿协议是否无效。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”张新清上诉称，被上诉人不具有签订案涉协议的行政主体资格同时又没有法律及事实上的依据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第二款规定的“重大且明显违法”的情形，案涉补偿协议应属无效。本院认为，已生效的湖北省高院（2019）鄂行终988号行政判决认为，该案中虽未有证据证明东宝区政府就征地事项报请湖北省人民政府予以批准并在当地农村发布过土地征收公告，但结合法律及行政法规的规定，综合考量用地前后开展的相关工作及建设活动完成后的土地使用状态，可以认定东宝区政府具有征收案涉子陵村部分农村集体土地的行政职权和行政目的，并安排由子陵铺镇政府具体实施了部分征收及补偿工作。故被上诉人与张新清签订案涉征收补偿协议是受东宝区政府的安排进行，是受东宝区政府委托具体实施与张新清商谈并签订征收补偿协议的行为。张新清认为本案中存在被上诉人不具有签订协议的主体资格或者没有依据等重大且明显违法的理由不能成立。张新清上诉称，案涉补偿协议是被上诉人强迫其签订的，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项之规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益的，订立的协议无效。本院认为，从张新清提交的视频中可以看出，被上诉人工作人员在协商过程中存在滞留不走等不文明行为，但未见被上诉人逼迫张新清签订协议。从一审查明的事实来看，在2018年5月评估公司对张新清的房屋出具评估价值明细表后，双方当事人多次协商，张新清多次提出有遗漏项目，经锁定后，对遗漏项目的价值又进行了确认，直到2018年8月，张新清才与被上诉人达成协议，张清新到被上诉人处签订了《房屋搬迁补偿协议》，约定征收张新清房屋，支付张新清补偿款1142276.09元。协议签订后，被上诉人通过银行转账全额支付了该款项。从该过程来看，被上诉人多次听取了张新清的异议，对张清新的经济利益予以了较为充分的考虑，经双方反复协商，最终达成《房屋搬迁补偿协议》。故张新清主张其受到胁迫签订协议、协议应属无效的理由不能成立。另，张新清上诉提出，其与被上诉人签订的补偿协议中约定的补偿数额过低，明显无法保障其作为被征收人的生活水平不降低。本院认为，双方经多次协商确认了补偿数额，现没有证据证明补偿数额明显过低，张新清的该上诉理由不能成立。综上，上诉人张新清的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张新清负担。本判决为终审判决。审判长 周 沂审判员 罗艳红审判员 向 芬二〇二〇年十一月二十日书记员 戴雨薇