广东省广州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤01民再102号再审申请人(一审原告、二审上诉人)：广东长城建设集团有限公司，住所地广州市越秀区寺右新马路**之8。法定代表人：何绍文，职务总经理。委托诉讼代理人：伍婷，广东卓信律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广州市工业和信息化局（原广州市工业和信息化委员会、原广州市经济贸易委员会），住所地广州市越秀区府前路**市府大院综合楼。法定代表人：江智涛，职务局长。委托诉讼代理人：邓柏涛，广东岭南律师事务所律师。委托诉讼代理人：唐明，广东岭南律师事务所律师。被申请人（一审第三人）：广州市森昌实业有限公司，住所地广州市越秀区竹丝岗四马路****。法定代表人：李育银，职务总经理。委托诉讼代理人：邬德，广东启源律师事务所律师。委托诉讼代理人：林慕清，广东启源律师事务所律师。被申请人（一审第三人）：广州南峰房地产开发公司，住所地广州市越秀北路二横道****。法定代表人：黄远华。再审申请人广东长城建设集团有限公司（以下简称长城公司）因与被申请人广州市工业和信息化局（以下简称工业信息局）、广州市森昌实业有限公司（以下简称森昌公司）、广州南峰房地产开发公司（以下简称南峰公司）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2016）粤01民终13046号民事判决，向广东省高级人民法院申请再审。广东省高级人民法院于2019年9月30日作出（2017）粤民申7667号民事裁定书指令本院再审本案，本院依法组成合议庭审理了本案。再审申请人长城公司的委托诉讼代理人伍婷、被申请人工业信息局的委托诉讼代理人邓柏涛、唐明，森昌公司的委托诉讼代理人邬德、林慕清到庭参加了诉讼。一审第三人南峰公司经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法进行缺席审理。本案现已审理终结。长城公司申请再审称，第一，广州市工业和信息化委员会不是本案适格的诉讼主体。本案中，一审被告为广州市经济贸易委员会，因机构改革原因，二审出庭的是广州市工业和信息化委员会，但是，广州市工业和信息化委员会只是承接广州市经济贸易委员会的部分行政职能，并未承接其财产和债权债务，广州市经济贸易委员会的财产应属于广州市财政局或广州市人民政府。因此，广州市工业和信息化委员会既与本案争议的土地没有权利义务关系，也与长城公司无任何合同关系。第二，广州市经济贸易委员会严重违约，应承担损失赔偿。长城公司主张返还投资款及利息其实质是要求广州市经济贸易委员会承担违约的损失赔偿。根据《合作开发综合楼协议书》的约定，长城公司投入资金完成了三通一平，地，地块才取得权属证明广州市经济贸易委员会没有依约进行行政审批，也未履行加名义务，导致产权登记至其名下，长城公司无法对房产进行分配。因此，长城公司没有继续支付相关费用是防止损失扩大的行为。据此请求：1.撤销二审法院判决，支持长城公司一审诉讼请求；2.本案产生的全部诉讼费用由广州市经济贸易委员会承担。再审诉讼过程中，经本院对《合作开发综合楼协议书》效力作为焦点问题审理后予以释明，长城公司变更再审请求为：1.广州市经济贸易委员会收回或授权长城公司收回《合作开发综合楼协议书》项下地块的使用权和管理权；2.广州市经济贸易委员会授权长城公司与第三人完善地块相关手续，直至满足地块具备可开发转让或政府可收回；3.广州市经济贸易委员会将收回管理权的地块交由长城公司或第三人有偿使用，其收益按比例冲抵原项目的各方支出后，收益归长城公司所有；4.广州市经济贸易委员会承担本案的诉讼费用。工业信息局答辩称，第一，本案主体适格。工业信息局提交了机构改革的相关资料，且已经过法院审查。第二，双方形成了新的合作法律关系，且合法有效。《合作开发综合楼协议书》签署后双方因认可合作开发不可能进行，在2006年双方来往函件确认和回复中实质变更了原合同内容，双方共同完善相关手续，共同委托第三方将土地进行完善，双方形成一个新的合作法律关系且合法有效，但该新的合同事实终止。第三，即使《合作开发综合楼协议书》无效，工业信息局不应承担过错赔偿责任。根据2006年去函及回函内容双方均已清楚案涉土地性质无法进行开发，因此，工业信息局没有违约行为不应承担相应责任。第四，长城公司变更后的诉讼请求，应予以驳回。长城公司若依据《合作开发综合楼协议书》无效而变更诉讼请求，应当是要求工业信息局返还财产、折价补偿或者赔偿损失。因此，长城公司在法院释明后变更的诉讼请求明显不是无效的法律后果，不符合合同法的规定，不应被支持。森昌公司答辩称，原审判决认定法律关系错误。南峰公司未到庭陈述意见。本院再审期间查明：2019年1月31日，中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅穗文【2019】34号《关于调整广州市工业和信息化局职责机构编制的通知》，将市工业和信息化委员会更名为市工业和信息化局。另查明，2003年10月23日，广州市国土资源和房屋管理局核发案涉土地的权属证书穗国土权【2003】138号《广州市土地使用权属证明书》，其中载有审批意见：申请用地范围是1992年市房地产管理局以房地字**同意市商业委员会用作商店、商住楼、宿舍之用。该用地未办土地有偿使用手续，如改变土地使用功能、用途，以及在土地上进行新建、改建建筑物，必须按规定办理有偿使用土地手续，领取建设用地批准书后，方能进行报建施工。再审期间，双方当事人共同确认以下事实：1.《合作开发综合楼协议书》是以划拨土地使用权进行合作开发，签订协议时，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，在本案起诉前也未补办相关批准手续。2.案涉土地目前仍未进行开发，由越秀区人民政府进行管理。针对诉讼请求的明晰，长城公司表示：一、一审诉讼请求是基于《合作开发综合楼协议书》合法有效，要求广州市经济贸易委员会赔偿756.0502万元及利息赔偿的性质是合同继续履行的违约责任，由于违约责任无合同依据，故以长城公司已经投入的款项作为计算基数来确定违约赔偿数额。二、如法院认定《合作开发综合楼协议书》为无效合同，长城公司变更诉讼请求为：1.广州市经济贸易委员会收回或授权长城公司收回《合作开发综合楼协议书》项下地块的使用权和管理权；2.广州市经济贸易委员会授权长城公司与第三人完善地块相关手续，直至满足地块具备可开发转让或政府可收回；3.广州市经济贸易委员会将收回管理权的地块交由长城公司或第三人有偿使用，其收益按比例冲抵原项目的各方支出后，收益归长城公司所有；4.广州市经济贸易委员会承担本案的诉讼费用。本院再审认为，本案的争议焦点为：(一）工业信息局的主体资格；（二）《合作开发综合楼协议书》的效力认定；（三）本案实体处理。关于工业信息局的主体资格问题。根据广州市人民政府办公厅穗府办【2015】23号《广州市工业和信息化委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，原广州市经济贸易委员会国内贸易管理以外的职责、原市科技和信息化局的信息化管理有关职责整合划入市工业和信息化委。因此，依据上述机构改革关于职能划分的文件规定，可以认定工业信息委员会的前身即广州市经济贸易委员会，长城公司在一审起诉的被告广州市经济贸易委员会，因机构改革的原因在二审诉讼期间更名为工业信息委员会，故广州市经济贸易委员会的权利、义务由工业信息委员会继受。现根据2019年1月31日，中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅穗文【2019】34号《关于调整广州市工业和信息化局职责机构编制的通知》，工业信息委员会再次更名为工业信息局。据此，工业信息局应为本案适格的诉讼主体，有权参与本案民事诉讼活动，享有民事诉讼权利，承担诉讼义务。长城公司再审主张工业信息局诉讼主体不适格以及应当由广州市人民政府作为本案被告，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于《合作开发综合楼协议书》的效力认定问题。涉案合作开发房地产的土地性质为国有划拨土地，由于划拨土地的使用权是国家将土地无偿交由土地使用者使用，其特点是：（1）取得的法定性，即取得划拨土地的使用权必须符合法律的规定，并依法经有关部门批准；（2）取得的无偿性，这是划拨土地使用权与出让土地使用权的主要区别之一；（3）使用的无期限性；（4）权利的受限制性，划拨土地使用权人不能随意地转让划拨土地使用权。基于划拨土地的特定性质和上述特点，划拨土地承担了重要的公益职能。对该部分资源，应限制通过正常的市场交易在不同主体之间流转。据此，《中华人民共和国城市房地产管理法》及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》均对以划拨方式取得土地使用权进行转让，作出了限制性的规定。这样规定的目的在于限制当事人通过转让划拨土地以谋取利益，从而损害划拨土地所承担的公益职能。而房地产开发企业是以营利为目的而成立的企业法人，它以土地为资本来实现价值增值的目标。因此，合作开发房地产则应当以有偿出让方式取得的国有土地的使用权为开发对象，而不能以无偿划拨的土地使用权为合作开发的对象。对此，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。”本案中，双方当事人签订《合作开发综合楼协议书》时，广州市商业管理委员会（后名称变更为广州市商业委员会）是以划拨土地使用权与南峰公司合作开发经营房地产，案涉土地直至本案起诉前尚未经有批准权的人民政府批准，也未办理土地使用权出让手续，因此，案涉合同违反了法律禁止性规定，合同不能满足有效条件，本院认定《合作开发综合楼协议书》应属无效合同。一审、二审判决对于合同效力问题未作审查和认定不当，再审予以纠正。关于本案实体处理问题。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五十三条规定：“诉讼过程中，当事人主张的法律关系性质或者民事行为效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，人民法院应当将法律关系性质或者民事行为效力作为焦点问题进行审理。但法律关系性质对裁判理由及结果没有影响，或者有关问题已经当事人充分辩论的除外。存在前款情形，当事人根据法庭审理情况变更诉讼请求的，人民法院应当准许并可以根据案件的具体情况重新指定举证期限。”本案中，由于长城公司在一审提出的诉讼请求基础为合同合法有效的违约责任承担，再审期间，经本院释明合同效力与其主张不一致的情况下，长城公司在合同认定无效的基础上变更诉讼请求。基于合同有效提出的诉讼请求与依据合同无效提出的诉讼请求，在诉请事项和请求权基础等方面均有本质区别，从保障当事人诉讼权利的角度出发，在本案一审、二审均没有围绕合同无效作出案件实体审查的基础下，再审程序不宜直接就长城公司变更后的诉讼请求进行实体处理，否则将损害各方当事人的审级利益。据此，本院将本案发回原审法院重审。综上所述，依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（三）项、第二百零七条第一款之规定，裁定如下：一、撤销本院（2016）粤01民终13046号民事判决；二、发回广东省广州市越秀区人民法院重审。本裁定为终审裁定。审判长 张 怡审判员 林 娟审判员 兰永军二〇二〇年十一月十七日书记员 麦贤君王思梦附：相关裁判依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19施行）第四十四条划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。第四十五条符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年1月1日施行）第三十九条以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》（1995年12月27日施行）２０.以划拨方式取得国有土地使用权的一方，在《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》）施行前，经有关主管部门批准，以其使用的土地作为投资与他人合作建房的，可认定合建合同有效。２１.《条例》施行后，以划拨方式取得国有土地使用权的一方未办理土地使用权出让手续，以其土地使用权作为投资与他人合建房屋的，应认定合建合同无效，但在一审诉讼期间，经有关主管部门批准，依法补办了出让手续的，可认定合同有效。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2005年8月1日施行）第十六条土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（2019修正）第五十三条诉讼过程中，当事人主张的法律关系性质或者民事行为效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，人民法院应当将法律关系性质或者民事行为效力作为焦点问题进行审理。但法律关系性质对裁判理由及结果没有影响，或者有关问题已经当事人充分辩论的除外。存在前款情形，当事人根据法庭审理情况变更诉讼请求的，人民法院应当准许并可以根据案件的具体情况重新指定举证期限。