辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽06行终157号 上诉人（原审原告）：大连华峰发展公司，住所地辽宁省大连市中山区长江路**。 法定代表人：刘喜才，系该公司董事长。 委托代理人：田晓红，女，1975年7月6日出生，汉族，系大连华氏流体设备有限公司法务部法务，住辽宁省大连市西岗区。 被上诉人（原审被告）：丹东市住房和城乡建设局，住，住所地辽宁省丹东市振兴区五经街**/div> 负责人：尚正春，系该局局长。 委托代理人：彭云利，系辽宁博阳律师事务所律师。 委托代理人：程丹，男，1973年11月26日出生，汉族，系该局招标办工作人员，住辽宁省丹东市振兴区。 被上诉人（原审被告）：丹东市城市建设指导服务中心，住，住所地辽宁省丹东市元宝区教堂路**/div> 法定代表人：方洪林，系该中心主任。 委托代理人：贾方，系辽宁中天律师事务所律师。 上诉人大连华峰发展公司因确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服丹东市振兴区人民法院（2020）辽0603行初64号行政赔偿裁定书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大连华峰发展公司的法定代表人刘喜才及其委托代理人田晓红，被上诉人丹东市住房和城乡建设局的委托代理人彭云利、程丹，被上诉人丹东市城市建设指导服务中心的委托代理人贾方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明：2016年12月1日，原告与抗美援朝纪念馆签订了一份《抗美援朝纪念馆改扩建项目污水一体化提升泵站设备采购合同》，因抗美援朝纪念馆未按约履行合同，原告向原审法院提起民事诉讼，请求判令抗美援朝纪念馆支付合同货款753624元并立即接收涉案货物，请求判令抗美援朝纪念馆赔偿原告因逾期付款、拒绝接货以及仓储代保等造成损失201913元，请求判令抗美援朝纪念馆赔偿原告《履约保函》损失及《投标保证金》损失17160元，该院受理后，经审理，认为原告与抗美援朝纪念馆签订的采购合同违反了《招投标法》、《招投标法实施条例》、《政府采购法》等法律、行政法规的强制性规定，应认定无效，为此，该院向原告释明有权要求赔偿因合同无效所造成的损失，因原告坚持按合同有效主张权利，故原审法院于2019年7月11日作出（2019）辽0603民初1507号民事判决，判决驳回原告诉讼请求，原告对此不服，提起上诉，丹东市中级人民法院于2019年10月25日作出（2019）辽06民终1769号民事判决，判决驳回原告的上诉，维持原判。2020年4月16日，原告对本案四名被告向原审法院提起了行政赔偿诉讼，庭审中，又撤回了对被告抗美援朝纪念馆及被告辽宁工程招标有限公司的起诉，同时，对诉讼请求进行了变更，变更后的诉讼请求为：1、请求确认被告丹东市住房和城乡建设局没有依法对招标投标活动实施监督，没有依法查处招标投标活动中的违法行为，没有依职权履行法定职责的行政不作为的行为是违法行为，给原告带来了巨大的经济损失。2、请求确认被告丹东市建设工程招标投标办公室没有依法履行招标审批手续，没有取得政府预算批准，不具备招标主体资格，非法对外开展招标活动，对原告发放《中标通知书》，和原告签署合同属于违法行为，给原告带来了巨大的经济损失。3、请求依法判定两名被告赔偿原告的全部经济损失。3.1请求判决两被告赔偿原告合同额753624元的30%共计226087.20元的损失；3.2请求判决两被告赔偿原告因被告抗美援朝纪念馆拒绝接货产生的仓储费损失162000元整（暂计至2020年4月12日；2020年4月13日之后相关损失另行计算）;3.3请求判决两被告赔偿原告《履约保函》的保证金利息损失16653.03元（暂计至2020年4月12日；2020年4月13日之后相关损失另行计算）并返还《履约保函》；3.4请求判决两被告赔偿原告中标服务费损失11305元及其利息损失2418.65元（暂计至2020年4月12日；2020年4月13日之后相关损失另行计算）；3.5请求判决两被告赔偿原告税金损失44423.84元及其利息损失9478.25元（暂计至2020年4月12日；2020年4月13日之后相关损失另行计算）；3.6请求判决两被告赔偿原告缔约合同及履行合同的费用支出7921元；3.7请求判决两被告赔偿原告（2019)辽0603民初1507号案案件受理费损失6763元及（2019)辽06民终1769号案件受理费损失13526元；3.8原告请求判决两被告赔偿原告损失合计575938.37元；4、请求判决两被告承担本案全部诉讼费。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，根据本院（2019）辽0603民初1507号民事判决书，原告有权要求赔偿因合同无效所造成的损失，即原告如有损失，则是因为合同无效原因所致，现原告提起行政赔偿诉讼应有足够的事实根据证明自己的损失与被告的行政行为之间有直接的因果关系，现原告并无此事实根据，故其提起本案诉讼不符合法律规定的起诉条件；原告在庭审中申请撤回对被告抗美援朝纪念馆及被告辽宁工程招标有限公司的起诉，该申请符合法律规定的撤诉条件，本院予以准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第六十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定一、准许原告大连华峰发展公司撤回对抗美援朝纪念馆的起诉；二、准许原告大连华峰发展公司撤回对被告辽宁工程招标有限公司的起诉；三、驳回原告大连华峰发展公司的起诉。案件受理费五十元予以退还。 上诉人大连华峰发展公司上诉称，两名被上诉人是具有行政职权的行政主体，若被告不适格，人民法院应当通知上诉人变更被告，上诉人不同意变更的情况下，才可以驳回起诉。本案原审法院并未告知变更被告，直接驳回上诉人的起诉，不符合法律规定。上诉人起诉时的诉讼请求非常明确，而且两名被上诉人明显存在不作为的事实，原审法院未查明上诉人的诉讼请求与二被上诉人行政不作为之间的关系，在二被上诉人未举证证明其行政行为是否合法的情况下，裁定驳回上诉人的起诉，于法无据。已经生效的民事判决明确载明上诉人与抗美援朝纪念馆之间签订合同无效的原因为“未依法履行行政审批手续”、“无标底的招标行为违反政府采购法的有关规定”，这明显属于两被上诉人的行政行为结果，因此上诉人基于合同无效产生的损失与两被上诉人的行政行为有直接的因果关系。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉不合法，认定事实错误，适用法律法规错误，程序上和实体上均违法，请求二审法院撤销一审裁定，改判支持上诉人的上诉请求。 被上诉人丹东市住房和城乡建设局答辩称，上诉人提到的中标合同经法院判决确认无效，该合同是民事法律行为，上诉人应通过民事诉讼主张合同无效的相关权利。《工程建设项目货物招标投标办法》第60条规定中标无效的，发出的中标通知书和签订的合同自始没有法律约束力，但不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力。上诉人应当向合同的相对方主张民事赔偿权利。另外，上诉人提供机械设备的照片，在另案民事诉讼中，已经确认上诉人提供购买设备型号与事实不符，基于上述事实，上诉人主张的损失不存在。按照《中华人民共和国政府采购法》的规定，只能购买国产设备，上诉人购买进口设备，说明上诉人在中标合同签订后存在过错。 被上诉人丹东市城市建设指导服务中心答辩称，一审判决并没有认定两名被上诉人主体资格不适格，不存在上诉人所指的程序违法问题。上诉人指出被上诉人未履行招标审批手续和未取得政府预算，不具备招标主体资格，非法对外招标，这些行为均属于抗美援朝纪念馆实施的，不是被上诉人实施的。另外，被上诉人不是招标审批机构，也不是预算主体，不能将抗美援朝纪念馆的行为强加给被上诉人。上诉人与抗美援朝纪念馆签订的合同被认定为无效，上诉人应通过民事诉讼按照过错程度向合同相对人主张权利。上诉人通过行政赔偿诉讼，请求行政机关对民事合同无效承担过错责任没有事实及法律依据，一审裁定驳回上诉人起诉是合法的。 经审查，本院认定的事实与原审一致。 庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即上诉人的起诉是否符合起诉条件，对原审裁定的合法性进行了辩论。各方当事人的辩论观点与其上诉和答辩观点一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”规定，可知行政不作为是指行政主体负有某种特定作为的法定义务,并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。行政不作为的构成应当包括特定行政作为义务的存在,作为之可能性和程序上的逾期不为等三个特殊要件。本案上诉人请求确认被上诉人丹东市住房和城乡建设局没有依法对招标投标活动实施监督，没有依法查处招标投标活动中的违法行为，没有依职权履行法定职责的行政不作为的行为违法。从该诉讼请求可知，上诉人请求确认被上诉人行政不作为违法，但是上诉人未提交证据证明其就此次招标投标的违法行为向被上诉人举报或者要求其进行查处，被上诉人存在逾期未进行处理的情形，即被上诉人不存在基于上诉人的申请，而不履行职责的行为。结合本案上诉人起诉状的内容来看，上诉人认为被上诉人没有履行监督职责，是指被上诉人没有履行针对社会和国家（包含上诉人）而非特定个体所必须承担监督职责。行政主体针对社会和国家而非特定个体必须承担的行政作为义务是一般行政作为义务，不属于上述法律规定的特定行政作为义务。上诉人基于该理由请求确认被上诉人行政不作为违法，不符合上述法律规定的受案范围。原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。 上诉人请求确认被上诉人丹东市城市建设指导服务中心（原丹东市建设工程招标投标办公室）没有依法履行招标审批手续、没有取得政府预算批准、不具备招标主体资格、非法对外开展招标活动、对上诉人发放《中标通知书》、和上诉人签署合同属于违法。根据上诉人提交的《中标通知书》中，招标监管部门备案一栏盖有丹东市建设工程招标投标办公室备案专用章，可知被上诉人丹东市建设指导服务中心在此次招标投标行为中，只是备案部门，并不是招标主体，也没有开展招标活动，更没有与上诉人签订合同，所以上诉人的这一诉讼主张没有事实依据。此外，上诉人未提交证据证明被上诉人丹东市城市建设指导服务中心具有招标审批职权、政府预算批准职权，所以上诉人主张被上诉人丹东市城市建设指导中心没有依法履行招标审批手续、没有取得预算批准违法，没有法律依据。上诉人认为由于被上诉人丹东市建设工程招标投标办公室在《中标通知书》的备案处盖章，上诉人才继续签订合同。被上诉人丹东市建设工程招标投标办公室的备案行为对上诉人是否继续签订合同不具有强制力。上诉人与招标人是否签订合同，系双方自愿的民事行为，受民事法律关系调整。 综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。本案上诉人提起行政诉讼的目的在于解决因与抗美援朝纪念馆签订的编号为（2016）KG-SBCG-002号抗美援朝纪念馆改扩建项目污水一体化提升泵站设备采购合同无效产生的损失。因合同无效产生的损失，上诉人可以通过民事诉讼向合同相对人主张权利，予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 莉 审判员 仲莉宇 审判员 李 欣 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理张泓泉 书记员高婧涵