重庆市第五中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）渝05行终535号上诉人（一审原告）徐贞英，女，1968年8月6日出生，汉族。住址：重庆市綦江区。委托代理人杨剑峰，重庆市万盛经开区关坝法律服务所法律工作者。委托代理人徐贞兵，男，1963年1月2日出生，汉族。住址：重庆市綦江县。被上诉人（一审被告）重庆市綦江区赶水镇人民政府。住所地：重庆市綦江区赶水镇解放路**。法定代表人赵亮，镇长。出庭负责人谢显其，副镇长。委托代理人喻祯洪，重庆渝綦律师事务所律师。委托代理人黄净，重庆渝綦律师事务所律师。上诉人徐贞英因诉被上诉人重庆市綦江区赶水镇人民政府（简称赶水镇政府）行政违法一案，不服重庆市綦江区人民法院作出的(2020)渝0110行初96号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。徐贞英一审诉称，2020年4月7日徐贞英等人向赶水镇政府书面提交《行政处理申请书》，因徐贞英在几次公示的征用土地相互矛盾，起初公示中有徐贞银等人的承包地，之后又被取消，由此发生土地使用权属纠纷。徐贞英提交的申请书，其实质内容是要求赶水镇政府确认徐贞银、徐焱甫（徐贞英、徐贞兵、徐贞权）在位于松同供水工程征用的小地名叫十五个的土地权属。而赶水镇政府收到申请书后，却以信访回复的方式进行了答复，赶水镇政府作出的信访意见书，虽未作出决定，但对徐贞英的土地使用权属，又作出明确的意见，即认为徐贞英提出的争议土地（0.113亩）使用权，纳入集体土地，该信访意见书侵犯了徐贞英的合法权益，属于违法。赶水镇政府应当作出的是决定，而不是处理意见。行政决定属于具体的行政行为，当事人不服的，可以依法提起行政诉讼，而信访意见书，是行政机关化解矛盾而作出的一种答复，不属于具体的行政行为，当事人不服，仅能向上一级政府申请复查，而不能对其具体的意见提起诉讼。赶水镇政府据此作出的信访意见书属于违法行为。为维护徐贞英的合法权益，特请求确认：1、赶水镇政府作出的《关于徐贞银等三人信访事项处理意见书》(赶信访初字【2020】1号)违法；2、责令赶水镇政府限期作出徐贞英位于赶水镇龙沧村小地名为十五个的土地使用权的具体行政行为；3、本案诉讼费用由赶水镇政府负担。赶水镇政府辩称，徐贞英起诉中称的“土地权属争议”问题，赶水镇政府已于2020年2月3日作出《重庆市綦江区赶水镇人民政府关于徐贞英信访事项行政履职答复意见》，并送达给了徐贞英，赶水镇政府已经履行了相应的行政管理职能，无需再次作出处理决定。如徐贞英认为自己相应诉争土地的承包经营权权利受到侵害，根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》就确认农村土地承包经营权发生的问题可以选择向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉的途径来解决自己的权属争议纠纷。2020年4月7日徐贞英并未向我方提交书面《行政处理申请书》，也没有收到过徐贞英的任何书面申请。徐贞英于2020年5月7日通过信访途径向赶水镇政府口头反映了相关问题，赶水镇政府于同月26日作出《重庆市綦江区赶水镇人民政府关于徐贞银等三人信访事项处理意见书》赶信访初字（2020）1号（简称《处理意见书》）并送达给徐贞英，根据《信访条例》第三十四条之规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查，这为信访人不服信访意见的救济途径作出了明确的规定，故该《处理意见书》不具可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）、公安、国家安全机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为……（九）、行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”。本案中，徐贞英起诉赶水镇政府要求确认其于2020年5月26日作出的《重庆市綦江区赶水镇人民政府关于徐贞银等三人信访事项处理意见书》赶信访初字（2020）1号违法，该《处理意见书》系行政机关针对信访事项作出的答复意见，没有对徐贞英设置新的权利义务。因此，徐贞英的诉求不属于行政案件受理范围。另外，徐贞英第二个诉讼请求责令赶水镇政府限期作出徐贞英位于赶水镇龙沧村小地名为十五个的土地使用权的具体行政行为，该请求实际上是农村土地承包经营权纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条之规定，当事人可以通过协商和解或仲裁、诉讼等方式解决。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回徐贞英的起诉。徐贞英不服一审裁定，提起上诉，请求撤销一审裁定。主要理由：1、赶水镇政府未经批准擅自占用徐贞英的承包地修建水厂违法。2、赶水镇政府在信访事项中直接认定徐贞英在水厂的改建占地中没有承包地，而且将多余的承包地去认归集体缺乏事实和法律依据。3、作出信访意见书中对徐贞英涉及的承包地进行了行政确认明显属于对徐贞英增设的新的权利义务，剥夺了徐贞英的土地承包经营权。4、赶水镇政府违规操作把没有土地的农户纳入了安置对象，损害了国家和集体的利益。5、一审裁定适用法律错误，徐贞英承包土地并没有与其他农户及发包方发生争议，且受赶水镇政府信访意见书限制，因此本案不属于民事诉讼处理范围。6、徐贞英承包地在2018年已经和龙沧村5社签订了农村土地承包合同，明确案涉土地在承包合同以内。被上诉人赶水镇政府答辩称，徐贞英通过信访途径口头反映的六个问题，属于信访事项，赶水镇政府作出的信访意见书没有对徐贞英增设新的权利义务，征地行为是否合法亦不属于本案审理范围，赶水镇政府亦未收到徐贞英的任何申请，故赶水镇政府作出信访答复意见事实清楚、程序合法。关于徐贞英争议的集体土地承包经营权及其使用权，如果徐贞英认为不属于村民小组集体享有，而属于徐贞英，那么徐贞英应当以徐贞英所在土地承包经营户作为申请人，村民小组作为被申请人，依法向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉的途径来解决。关于徐贞英称赶水镇政府在此次征地公示确认中涉嫌与现任社长串通，违法操作乱作为，严重损害国家和徐贞英合法利益的问题，赶水镇政府认为不是事实，并且与本案没有关联性。一审裁定适用法律正确。恳请二审法院驳回上诉请求，维持一审裁定。各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，徐贞英举示了如下新证据：1、綦江区赶水镇龙沧村4社占用图纸，拟证明在图中徐贞才的地块就是案涉的土地，包括徐贞银、徐贞英、徐贞兵、徐贞才、徐贞权。2、赶水镇政府委托测量单位重庆汇城勘测设计有限公司提供的照片打印件，拟证明现场测量时确认上诉人徐贞英有17.96平方米、徐贞银19.51平方米、徐贞兵有16.86平方米，徐贞权20.99平方米，该证据上诉人已经申请由人民法院调取，与赶水镇政府于2019年9月3日公示的面积一致。3、承包地块调查表，拟证明发包方龙沧村第五村民小组于2018年4月6日对徐贞英的承包地地块调查表中，已经将案涉位于十五个的占用的地块确权上证。4、徐贞英农村土地（耕地）承包合同，拟证明徐贞英与发包方龙沧村第五村民小组于2020年8月18日签订的合同中已经将徐贞英案涉位于十五个的占用的地块确权给上诉人。5、徐贞英案涉土地图，拟证明虽然徐贞英在图中编号为5001101102180500219“十五个”系徐贞英承包地。赶水镇政府对证据的三性均不认可。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认定正确，一审法院据此认定的事实本院予以确认。徐贞英在二审举示的新证据与本案不具有关联性，本院不予认定。本院认为：徐贞英实际反映的问题为赶水镇政府在对松同片区供水改扩建设工程征收赶水镇龙沧村5社部分土地过程中，对被征地户的面积、附构筑物进行公示环节中，将名叫“十五个”的地块中0.113亩土地调查核实后登记为了集体土地，徐贞英等人认为该调查核实结果错误，该片土地实际系徐贞英等人的承包地，此种调查核实结果造成徐贞英等人丧失了集体土地征地人员安置资格，侵犯了其权利，故其向赶水镇政府写信反映该问题，要求赶水镇政府纠正错误。赶水镇政府以信访答复形式回复后，徐贞英不服该信访答复故提起了本案诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）、公安、国家安全机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为……（九）、行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”。首先，从该公示的照片看，赶水镇政府告知了权益收到侵犯的救济途径为：“若对调查核实结果有异议，请于六个月内向重庆市綦江区人民政府申请行政复议。”故徐贞英等人若认为该调查结果有误，可以采取前述方式寻求救济。其次，赶水镇政府在信访回复中认为调查公示正确，告知徐贞英等人审查结果，并未行使首次判断权，对其实体权利义务不产生实质影响。对徐贞英等人产生实质效力和影响的应是公示的调查结果，故徐贞英等人起诉要求确认赶水镇政府于2020年5月26日作出的《重庆市綦江区赶水镇人民政府关于徐贞银等三人信访事项处理意见书》赶信访初字（2020）1号违法的诉求不属于行政案件受理范围。一审裁定驳回起诉并无不当。徐贞英的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 应 禧审判员 张华荣审判员 张小明二〇二〇年十一月九日书记员 刘 怡