江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏05行终31号 上诉人（原审原告）桑海根，男，1946年7月25日出生，汉族，住常熟市。 委托代理人倪善桥，江苏高鸿善律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常熟市沙家浜镇人民政府，住所地常熟市中环路**。 法定代表人张康德，镇长。 委托代理人尤卫忠，江苏泰实律师事务所律师。 上诉人桑海根诉被上诉人常熟市沙家浜镇人民政府（以下简称沙家浜镇政府）要求签订置换协议一案，不服常熟市人民法院（2019）苏0581行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月16日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，桑海根于2019年3月10日向沙家浜镇政府提出申请，请求沙家浜镇政府依法对申请人所属的常熟市沙家浜镇沙南村龚家浜XX号宅基地及地上建筑物和附属物猪棚作出合理经济补偿，沙家浜镇政府未予以回复。 原审法院另查明，苏州市安嘉禾土地房地产评估咨询有限公司接受沙家浜镇政府的委托进行搬（拆）迁补偿评估，经评估作出（苏州）安嘉禾（房估）[2014]CS0026号评估报告，其中《房屋评估结果明细表》载明：房屋坐落沙南村龚家浜，所有权人桑海根，估价时点2014年3月26日，委托方沙家浜镇政府，评估目的搬（拆）迁补偿，评估方法成本法，评估日期2014年3月26日-2015年4月20日，房屋面积378.68㎡，主体层数二层/一层，结构型式混合/砖木/简易，建造年份1991年/1981年，房屋补偿评估值208983元，装修及附着物补偿评估值44148元，补偿评估总值253131元。其中《房屋评估明细表》载明：房屋坐落沙南村龚家浜，所有权人桑海根，房屋面积378.68㎡，房屋价值208983元，装修及附着物总值44148元，评估总值253131元。构成如下：1.楼房，混合二等，住宅，建筑面积279.11㎡，层次/层数1-2/2，建成年份1991，评估值179741元；2.平房，砖木三等，住宅，建筑面积66.42㎡，层次/层数1/1，建成年份1981，评估值17065元；3.平房，砖木三等，建筑面积28.69㎡，层次/层数1/1，评估值11426元；4.平房，简易一等，建筑面积4.46㎡，层次/层数1/1，评估值751元；5.装修及附着物价值评估值44148元。 后桑海根与沙家浜镇政府于2015年5月13日签订《常熟市沙家浜镇农宅置换商品房协议书》，载明：双方本着自愿、公平、公开、公正的原则，就选择产权调换的补偿方式达成如下协议：第一条，被置换房屋现状及置换面积：被置换房屋坐落于沙南村龚家浜宅基X号，房屋所有权人（或户主）桑海根。“土地使用证”面积219.03㎡，主房实际合法建筑面积279.11㎡，认定主房批建面积280㎡，置换商品房面积260㎡（含公摊面积）。第二条，被置换房屋补偿金额：甲方应支付乙方搬迁补偿款总计485077.36元，人民币大写肆拾捌万伍仟零柒拾柒圆叁角陆分。其中：1.评估房屋总值208983元；2.装修及附属物评估值44148元；3.户型补贴121122.38元；4.“搬迁九年以下住宅房屋”增加补偿金额0元；5.临时安置补偿费（预付3个月）5023.98元（补偿标准见第四条）；6.搬迁补偿费1000元；7.高层安置补贴（2部电梯优惠10%）约72800元；8.“认定主房批建面积超过置换的商品房总建筑面积部分”一次性补偿32000元；9.其他费用0元。（其他费用补贴明细表）。第三条，安置方式：甲方提供春来家园商品房住宅，建筑面积约260㎡，价格按现行标准（高层1272元/㎡）结算。甲方暂时提供一套现房。另外一套期房，甲方将按实际期房面积通过“租赁”形式予以补偿，待房源充足后再安置。双方还对其他事项进行了约定。 2015年6月26日，沙家浜镇政府按照上述协议的约定，向桑海根交付了房屋一套，支付了补偿款。桑海根签收《结算单》，其中载明了：房屋座落：龚家浜XX号；房屋所有人：桑海根；区位价：800元/㎡；主房合法建筑面积：279.11㎡；货币奖励：800元/㎡；认定主房批建面积280㎡；置换公寓房建筑面积：134.04㎡；腾房日期：2015年5月25日；交房日期：2015年6月26日；评估房屋总值：208983元；装修及附属物评估总值：44148元；户型补贴：121122.38元；九年以下新建房屋增补：0元；临时安置补偿费：6810.28元；搬迁补偿费：1000元；首套房高层优惠补贴：37531.20元；认定房屋安置建筑面积超过置换商品房建筑面积部分货币补偿金：32000元；合计451594.86元。互结差价117875元。 2017年10月12日，沙家浜镇政府按照上述协议的约定，又向桑海根交付了房屋一套，支付了补偿款。桑海根签收《结算单》，其中载明了：房屋座落：沙南村龚家浜XX号；房屋所有人：桑海根；期房已付租金年数：1年；期房已付租金：12596元；应置换公寓房总建筑面积：260㎡，已安置公寓房建筑面积：134.04㎡，期房面积：125.96㎡，期房单价：1272元/㎡……互结差价38215元。 庭审中双方确认，安置的二套商品房已经交付，差价也已经结清。涉案房屋已于2015年拆除，龚家浜XX号附属物猪棚至今未拆除。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……。根据上述土地管理法律、法规的规定,集体土地征收应由县级以上人民政府组织实施,征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。桑海根主张涉案集体土地上房屋的补偿，沙家浜镇政府作为乡镇一级人民政府明显没有对被征地农民进行补偿的法定职责。桑海根所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。 桑海根主张涉案房屋于2015年被纳入征收范围，但未能提供证据证明沙家浜镇政府从2015年起至今对涉案房屋所在地块实施了征地行为。从双方均确认的《常熟市沙家浜镇农宅置换商品房协议书》可以看出，双方实际是按照《常熟市农村住宅置换商品房实施意见》进行的协议搬迁，并非征地行为，故桑海根要求沙家浜镇政府因征地给予补偿的主张没有事实依据。桑海根的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 退一步说，即便桑海根主张涉案住宅系征收范围成立，涉案房屋于2015年完成征收拆除，该行为发生于《最高人民法院关于适用的解释》之前，应当适用当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”桑海根知道2015年的拆除行为的内容，如认为对其权益产生影响，其应当在两年之内提起行政诉讼。桑海根于2019年5月才提起本案诉讼，已经超出两年的起诉期限。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。该条文系对行政机关不履行法定职责的起诉期限的规定。本案中，桑海根的诉讼请求为要求沙家浜镇政府与其签订置换协议，但其实质上是对已达成协议约定的安置、补偿的不满。作为行政协议，具有合意性，不属于行政机关具有法定义务、能够积极履行而不履行法定职责的范畴。因此桑海根于2019年3月10日向沙家浜镇政府提出的《申请书》，不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，并不能产生起诉期限重新计算的法律后果。且桑海根未能提供证据证明存在因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，故桑海根的起诉已超出起诉期限。 综上，桑海根的起诉不符合起诉条件，且已超出起诉期限，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第二项及第九十三条第二款之规定，裁定驳回桑海根的起诉。 上诉人桑海根上诉称，一、原审裁定查明了被上诉人于2019年3月12日收到上诉人的申请书，但至今未作出任何答复。二、《常熟市沙家浜镇农宅置换商品房协议书》系行政协议，兼具行政性与合同性，被上诉人具有与上诉人签订上述协议的法定职责。三、原审法院在庭审中查明被上诉人的确没有就常熟市沙家浜镇沙南村龚家浜XX号与上诉人签订过协议书，仅就龚家浜X号签订过协议，且上诉人的土地使用证未包括龚家浜XX号。四、本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，以上诉人提出申请两个月后计算起诉期限。五、被上诉人的置换程序严重违反法律，委托评估和置换补偿安置方案都没有公示。综上所述，上诉人的起诉有具体的诉讼请求和事实根据，也没有超过起诉期限。请求撤销原审裁定，改判责令被上诉人在一定期限内与上诉人签订位于常熟市沙家浜镇沙南村龚家浜XX号的《常熟市沙家浜镇农宅置换商品房协议书》。 被上诉人沙家浜镇政府答辩称，一、上诉人与被上诉人在签订《常熟市沙家浜镇农宅置换商品房协议书》时对涉及拆除的房屋范围是没有争议的。根据当地农宅置换的情况，对一户二宅的房屋在置换时均一并拆除，上诉人对此是明知的。在签订协议前，评估机构对上诉人置换的老房屋进行了评估，评估人员对两处房屋进行现场踏勘时上诉人本人在场并拍有照片，上诉人在一审庭审中也认可了当时的评估情况。二、双方在履行涉案协议时上诉人从未提出过异议，自觉搬离两处房屋并交付给被上诉人拆除，且该协议约定内容已经履行完毕。三、根据法律规定，农村宅基地实行“一户一宅”，上诉人拥有龚家浜8号宅基地的权属证书，龚家浜19号就不再是上诉人的宅基地。四、上诉人与被上诉人签订协议进行房屋置换的行为是在双方自愿的前提下进行的协议搬迁，不属于国家征收，也不属于行政诉讼受案范围。五、上诉人的房屋已于2015年5月被拆除，直至3年后才提出异议，已经超过法定起诉期限。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉。 本院查明事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。上诉人桑海根认为被上诉人沙家浜镇政府于2015年拆除了上诉人位于常熟市沙家浜镇沙南村龚家浜XX号的房屋，但既未与上诉人签订房屋置换协议，也没有作出任何补偿，故提起本案诉讼，请求判决被上诉人与上诉人就上述房屋签订置换协议。从被上诉人提供的房屋所有权证和土地使用权证可以看出，上诉人系龚家浜X号的房屋所有权人及宅基地使用权人。尽管上诉人称龚家浜XX号的房屋及土地一直是其和家人实际居住使用，但根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，无法认定上诉人系龚家浜XX号的宅基地使用权人。 另外，根据本案查明事实，上诉人曾于2015年与被上诉人签订农宅置换协议，协议指向的被置换房屋坐落于龚家浜X号，确定的房屋评估总值为208983元，与《房屋评估明细表》所确定的房屋价值相一致。该明细表中共包含一处楼房三处平房，其中一处平房于1981年建成，与上诉人在一审庭审中确认的“龚家浜XX号房屋于1981年建造”的陈述相一致，且上诉人在一审庭审中亦陈述评估机构在对龚家浜XX号进行评估时其也在现场。故虽然涉案协议并未明确将龚家浜XX号房屋列入被置换房屋的范围，但综合上述事实，可以认定该协议所确定的房屋评估总值已经包含了龚家浜XX号房屋的评估价值。鉴于该协议现已履行完毕，故上诉人要求被上诉人再次就龚家浜XX号房屋与其签订置换协议的诉请缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 综上所述，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 姚一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇二〇年五月十八日 法官助理 王雪麟 书 记 员 陆 婷