山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终318号 上诉人（原审原告）朱田田，女，1991年4月23日出生，汉族，住山东省乐陵市。 委托代理人李鑫，山东今正盈律师事务所律师。 委托代理人张师，山东今正盈律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）乐陵市公安局，住所地山东省乐陵市开元西路**。 法定代表人王立新，局长。 上诉人朱田田因治安行政处罚一案，不服山东省庆云县人民法院（2020）鲁1423行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，朱敏敏、朱南南、朱田田系姐妹关系，2020年5月29日其父亲朱跃华在朱南南楼上跳楼自杀，原告等三人认为其父亲是因拆迁未安置造成自杀的。2020年5月29日13时50分许，原告等三人身穿白色孝衣到乐陵市政府门口上访，期间滞留59分钟，目的想找市领导解决拆迁安置及父亲的死亡问题，然后市政府工作人员及被告办案民警劝原告等三人去乐陵市信访局解决问题，信访局要求原告等三人以书面形式提出，并找相关部门解决。2020年5月30日原告等三人书写了信访材料，找到信访局领导，领导与西城信访办联系后让原告等三人去西城办解决。2020年5月31日原告等三人去了西城信访办，西城社会事务协调服务中心对原告等三人提出的五条要求一一进行了答复，但原告等三人认为答复不合理，该协调服务中心让原告等三人去信访局复查办提出复查申请。2020年6月1日原告等三人到信访局向复查办提出复查申请，工作人员说要核实有关情况，第二天无法答复。2020年6月2日8时许，原告等三人却以答复不合理为由，又身穿白色孝衣到市政府门口上访，三人排成一排，再次找领导反映问题，期间滞留43分钟，被告方民警劝原告等三人离开现场，去信访局反映问题，并告知这种行为是违法的，原告等三人不听劝阻，继续在门卫室南侧站着，等着见市政府领导，在此情况下被告依法对原告等三人采取必要的现场处置措施。2020年6月3日，被告依据原告的陈述和申辩、监控视频、证人证言等证据认定原告扰乱单位秩序的违法行为成立，作出乐公（兴）行罚决字（2020）933号行政处罚决定书。因疫情，被告对原告的行政拘留还未执行。原告对行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。根据上述规定，乐陵市公安局具有治安管理处罚的法定职权。《中华人民共和国信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的。根据上述规定，原告没有按信访条例规定到相应的机关、场所进行信访，损害社会公共秩序和信访秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。第二十条规定，违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：(一)有较严重后果的；第二十三条规定，有下列情形之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：(一)扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。《中华人民共和国信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案的争议焦点为，原告扰乱单位秩序是否属于情节较重。扰乱是指对机关单位的正常工作秩序进行干扰和破坏，从而影响其工作正常进行。扰乱行为既有暴力性质的，也有非暴力的。本院认为，原告因西城拆迁办未给其父亲解决安置房问题造成其父亲死亡而不满，应找相关部门解决，而不应采取穿孝衣非法信访的方式（非暴力）达到给乐陵市政府施压，制造事端，以实现自己的不满情绪，从而在乐陵市政府门前长时间非法聚集滞留二次，被告依法应对原告强制带离现场并进行查处。基于原告的上述行为，原告采取非暴力的方式，损害乐陵市人民政府公信力，降低市政府形象，造成了不良的社会影响，属于情节较重，应从重处罚。被告根据原告的陈述和申辩、监控视频、证人证言所作行政处罚决定认定事实清楚。在此基础上，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项之规定，决定给予原告行政拘留十日的行政处罚，适用法律正确。被告在作出被诉处罚决定前，依法进行了受案、权利义务告知、调查询问、处罚前告知、复核、行政处罚审批、案件集体讨论、送达等程序，被诉行政处罚决定作出程序符合法律规定。综上，被告所作行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，应驳回原告的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告朱田田的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱田田负担。 上诉人朱田田不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销庆云县人民法院(2020)鲁1423行初32号行政判决书，依法改判撤销乐陵市公安局行政处罚决定书；2.一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决事实不清。(一)从被申请人提供的监控录像可以看出，2020年6月2日被申请人系被强制传唤带离现场调查的，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十六条之规定，当场实施限制公民人身自由的行政强制措施的，办案人民警察应当在返回单位后立即报告，并补办批准手续。因此根据该规定哪怕是口头报告也应当出具相应的办案说明以证明被申请人的程序合法。一审法院认为可以口头传唤，因被申请人身体不适离开就不去履行上述程序没事法律依据，口头传唤和口头强制传唤两个措施是有本质区别的，强制传唤是限制公民人身自由的强制措施，但是整个卷宗中均没有口头强制传唤后的程序及说明，因此被申请人强制传唤违法。(二)在庭审中申请人认为本人有自首情节，被申请人没有提出反对意见，认可申请人的到案方式，应当认定自首从轻处理，一审法院在判决书中没有表述自首认定与否，事实不清。2020年6月2日因申请人身体不适就医，6月3日被申请人通知申请人家属，申请人主动至公安局说明情况并如实陈述，根据司法实践应当认定自首。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条之规定应当减轻处罚或者不予处罚。(三)根据《公安机关办理行政案件程序规定》对于作出行政拘留处罚决定的，应当及时将处罚的情况通知被处罚人家属，法律明确规定的是作出处罚后通知并不是执行后通知，现被申请人已经作出处罚决定，不论执行与否都应当通知被处罚人家属，否则严重侵犯被处罚人家属的权益。被申请人没有通知涉嫌程序违法。(四)根据《公安机关办理行政案件程序规定》第八十条违法嫌疑人、被侵害人或者其他证人请求自行提供书面材料的，应当准许。必要时，办案人民警察也可以要求违法嫌疑人、被侵害人或者其他证人自行书写。违法嫌疑人、被侵害人或者其他证人应当在其提供的书面材料的结尾处签名或者捺指印。对打印的书面材料，违法嫌疑人、被侵害人或者其他证人应当逐页签名或者捺指印。办案人民警察收到书面材料后，应当在首页注明收到日期，并签名。一审认定被申请人提供的证据18、19、20、22、23、24合法有效，事实不清，因上述证据中即无提供人在结尾处签名或者捺指印，也无办案人民警察在首页注明收到日期和签名。上述证据应当予以排除。二、一审判决适用法律错误。(一)《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，扰乱单位秩序，致使工作不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。被申请人及一审法院因申请人身穿孝服的行为就依据上述规定进行行政处罚是片面的、错误的。从视频监控也可以看出申请人的行为并没有扰乱单位秩序，也没有致使单位工作不能正常进行，不可否认申请人身穿孝服的行为确有不妥，在相关案例中执法机关大多依据寻衅滋事行为进行处罚，被申请人引用上述条款进行处罚，申请人认为适用法律错误。(二)一审法院引用《中华人民共和国信访条例》第二十条国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通，认为申请人违反上述规定是片面的，申请人确实在国家机关办公场所周围聚集，但并未围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通，这一句话并不能割裂来看，因此引用条文适用法律错误。(三)《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十七条规定，赋予法院审查行政行为合法性、合理性的权利，但一审法院并没有审查行政处罚合理性，一审法院认为申请人身穿孝服损害乐陵市人民政府公信力、降低市政府形象，造成不良的社会影响，属于情节较重，应从重处罚。而申请人除了身穿孝服外再无其他违法行为，而《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，最高可以拘留十日，如果申请人身穿孝服、在机关单位内砸办公用具、物品、门窗等物，毁坏文件材料、纠缠有关国家工作人员、在机关单位内起哄、闹事、辱骂、擅自封闭机关单位的出入通道、占据办公室以及其他工作场所、造成大量群众围观，不知被申请人会对申请人拘留几日。显而易见，申请人的行为虽有不妥，但情节显著轻微，拘留十日显失公平。综上所述，一审法院认定事实不清、适用法律不当，上诉人依法提起上诉，望二审法院纠正一审错误判决，以维护申请人的合法权益。 被上诉人乐陵市公安局未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，首先，《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出;……”。第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”本案中，根据被上诉人乐陵市公安局提供的朱田田、朱敏敏、朱南南、齐伟平、李拥军、方振清等人的询问笔录可以证实，2020年6月2日，上诉人朱田田与其两个姐姐因认为信访答复不合理，身穿白色孝衣在乐陵市人民政府门口滞留，扰乱该单位的正常工作秩序，上诉人朱田田的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，已构成违法。其次，根据乐陵市公安局在一审程序中提交的受案登记表、传唤证、行政处罚告知笔录、复核笔录、案件集体讨论记录、行政处罚审批表、行政处罚决定书等证据，可以证实其履行了依法受理、调查询问、处罚前告知、复核、集体讨论、行政处罚审批等法定程序，处罚程序符合法律规定。因此，被上诉人乐陵市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对上诉人朱田田作出行政拘留十日的行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。 综上，上诉人上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱田田负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年十一月二十四日 法官助理李峰 书记员袁娜