山东省德州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）鲁14民终3729号上诉人（原审原告）：山东黄河工程集团有限公司，住所地济南市青后小区****。法定代表人：马向阳，董事长兼总经理。委托诉讼代理人：李晓斌，山东谌润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：临邑县土地综合整治挖潜中心，住所地山东省临邑县花园大道花园一街**。法定代表人：黄俊丽，主任。委托诉讼代理人：陈小兵，男，1978年2月20日出生，汉族，住山东省临邑县城区，该中心工作人员。委托诉讼代理人：路海霞，山东众城求真律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：临邑县财政局，住所地山东省临邑县迎宾路**。负责人：韩传峰，局长。委托诉讼代理人：吴晓燕，山东众城求真律师事务所律师。上诉人山东黄河工程集团有限公司（以下简称黄河公司）因与被上诉人临邑县土地综合整治挖潜中心（以下简称临邑土地挖潜中心）、临邑县财政局合同纠纷一案，不服山东省临邑县人民法院（2020）鲁1424民初1793号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年11月3日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。黄河公司上诉请求：1.撤销山东省临邑县人民法院（2020）鲁1424民初1793号民事裁定书，依法改判；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一审法院认定事实与实际不符，适用行政法规错误。裁定书认为上诉人上交218万并非涉案合同约定的事项，系基于《山东省土地综合整治项目资金管理暂行条例办法》的规定，该认定与实际相悖。上诉人上缴的218万元款项，性质是上诉人垫付的工程款，这是应挖潜中心、临邑县财政局的要求。挖潜中心将工程款按进度打给上诉人，上诉人打给临邑县财政局，然后临邑县财政局再返还给上诉人。临邑县财政局对工程资金未配套，资金如此一往返，从账面上看临邑县财政局配套资金就等于落实了，所以裁定书认定218万元款项系基于《山东省土地综合整治项目资金管理暂行条例办法》的规定进行规范调整是根本不存在的。具体讲这不是一个具体行政行为。再说上诉人施工的工程按合同约定竣工验收交付使用，并于2016年出具竣工结算审查报告，发包方挖潜中心也按审定的工程造价给付上诉人工程款，上诉人没有理由再拿出218万元上缴临邑县财政局。上诉人庭审中补充理由：一审法院裁定认为山东省土地综合整治项目资金管理暂行办法属于行政法规，属于完全的错误，该办法决不可能属于行政法规，行政法规是国务院作出的，该文件只是政府内部的政策性文件，仅对政府内部各部门具有指导及约束作用，对我公司没有任何约束力。我公司按照自然资源局领导的要求为工程进行垫资，绝不是行政法律关系，是标准的民事法律关系，只是为了政府能够更快地为我公司进行结算。行政行为是国家行政机关和行政机关工作人员法律规定授权的组织行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使。行政职权针对特定的公民法人或者其他组织就特定的具体事项作出有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。本案中是否为工程进行垫资，是县自然资源局领导与我公司协商一致后，我公司指派项目负责人将垫资款项汇入财政局账户，是平等的双方行为，且我公司当时完全可以拒绝垫资，临邑县自然资源局及财政局没有任何法定授权向我公司收款，我公司也没有任何法定义务向临邑县自然资源局或财政局汇款，整个过程更没有任何部门出具的行政决定书，因此本案是标准的民事法律纠纷。若被上诉人认为该案属于行政法律关系，则应举证提供行政法律行为的法律依据及决定书，并向法庭说明被上诉人在何时何地因何种原因向上诉人收款，否则应承担举证不能的不利后果。临邑土地挖潜中心辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。1.上诉人上诉理由中218万元款项性质与一审中诉求主张相互矛盾。一审中上诉人主张218万元系配套资金款，二审上诉中主张218万元系垫付工程款，前后相互矛盾。2.临邑土地挖潜中心与上诉人之间签订的施工合同工程款已结清，此事实双方无异议，一审中上诉人代理人对此认可。因此上诉人向临邑土地挖潜中心主张返还款项无事实基础。上诉人主张的款项系缴纳到临邑县财政局国库账户内，与施工合同款项无任何法律关系。3.上诉人一审中提交的结算票据上均注明“上交款”，据此可知其交款行为系与临邑县财政局基于一定的义务所发生的，财政局行使的是行政职权，双方之间系一种管理与被管理的关系。因此，本案不属于法院主管范围，应驳回其起诉。4.上诉人的主张系基于资金管理暂行办法起诉本案，该规范系地方部门规章，应由行政机关依法处理，不属于法院受案范围，予以驳回完全正确。二、上诉人的上诉理由无任何证据证实，属个人主观臆测和推断。另外根据上诉人的诉求，其系对一审诉讼请求的变更，不属于二审法院的受案范围。综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求。临邑县财政局辩称，同临邑土地挖潜中心答辩意见。另补充意见：1.临邑县财政局在该案中作为被告主体不适格。临邑县财政局与黄河公司没有任何基础法律关系，与其没有产生任何民事行为，也从没有要求过黄河公司向国库账户缴纳过任何款项。黄河公司主张是由临邑县财政局和临邑土地挖潜中心协商的配套资金，一审中没有提交任何证据予以证明。2.临邑县财政局在本案中系涉案国库账户的管理人，行使的是行政管理职能。黄河公司汇入款项的账户是国库账户，而并非是财政局自行使用的办公账户。基于国库账户的基本性质，国库虽然由财政局代为管理，但对该账户内的资金没有任何支配权。3.黄河公司汇入国库资金的单据上均备注为上交款，并非其主张的配套资金性质，根据其字面含义理解是应该上交或缴纳国库的款项。根据《中华人民共和国预算法》和国家财政相关规定，所有的行政事业性收费、国家资源国有资产收入、应当上缴的国有资本经营性收益、行政机关的罚款和没收的赃款赃物等均应收缴国库，范围广，数量大，临邑县财政局无法具体辨识每笔款项的性质及来源。基于该账户的特殊性质，该账户内的所有款项支出，应根据预算法和相关财务制度规定来进行。即使该款符合支出的条件，也应该由用款单位提出申请，按相关财务制度和程序来进行。黄河公司向一审法院起诉请求：1.请求依法判令被告返还原告垫付的工程配套资金款218万元，并请判令被告以218万为基数按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率自原告起诉之日起支付利息至实际付清之日；2.本案的诉讼费用由被告承担。一审法院认定事实：2012年1月8日，临邑县土地整理中心（现临邑县土地挖潜中心，即本案被告之一）作为发包方与原告就中标工程签订《建设工程施工合同》，对合同工期、质量标准、合同价款（12450683.65元）等作出约定。涉案工程造价审定工程造价为9664997.54元，该工程造价评审核定表下方施工单位经办人处有王青昊的签字。原告于2012年12月28日、2013年4月20日、2013年5月10日、2013年5月10日、2013年5月20日分别向被告临邑县财政局汇款18万元、20万元、80万元、70万元、30万元，均出具有国库收款通知单，均载明“上交款”，均加盖有“临邑县财政局国库专用章”，交款单位为王青昊、刘叶璐、王延生。财政投资评审报告德财评报【2017】48号，即山东省临邑县林子镇土地综合整治项目竣工财务决算评审报告中第一项项目概况中载明“临邑县林子镇土地综合整治项目是国家级重点土地综合整治项目，建设总规模3723.95公顷，总投资额13617.69万元，中央及省安排资金9532.38万元，市、县级配套资金4085.31万元”。第三项评审结论中载明“经评审，该项目可使用工程建设金9685.65万元，其中：中央及省级财政拨款9532.38万元，市财政配套153.27万元，工程总支出8489.16万元，资金结余1196.49万元”。德州市财政局德财宗【2017】26号文件载明“一、该项目预算投资额为10894.15万元，竣工财务决算申报值为10882.75万元，审定值为8489.16万元”。一审法院认为，原告与被告临邑县土地综合整治挖潜中心签订的《建设工程施工合同》合法有效，原告按照合同履行了自己的义务，被告也按合同履行了自己的义务。在合同履行过程中，原告为了实现合同目的获得工程的上级审计，最终取得工程款，向被告临邑县财政局管理的国库账号上缴了218万元的款项。首先，原告向被告临邑县财政局管理的账户交纳218万元并非原告与被告临邑县土地综合整治挖潜中心所签订的合同中所约定的事项，原告与被告临邑县土地综合整治挖潜中心关于218万元款项的权利义务关系是基于《山东省土地综合整治项目资金管理暂行办法》的规定，应由该办法的规范进行调整，而该办法属于行政法规，故不属于民事法律关系，不属于人民法院主管。其次，被告临邑县财政局接收上述款项是自己作为一个行政管理部门，在履行自己的行政管理职能时的行为，并非是其作为一个民事主体所做出的民事行为，其与原告形成的法律关系并非平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院民事案件主管范围。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条“起诉必须符合下列条件：（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条“立案后发现不符合起诉条件的，裁定驳回起诉”之规定，裁定：驳回原告山东黄河工程集团有限公司的起诉。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。临邑县财政局提交临邑县人民政府办公室下发的临政办发【2002】34号关于临邑县财政局职能配置的规定，说明临邑县财政局是主管全县财政收支财税政策工作的县政府工作部门，对涉案款项行使的是行政管理职能。黄河公司质证意见为：提交的文件与本案没有关联性。本院对该证据认证如下：该证据系临邑县人民政府下发的文件，对其真实性予以采信。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点为：黄河公司的起诉是否属于人民法院受理民事诉讼的范围。民事诉讼是指人民法院针对民事主体因实施民事行为产生的权利义务纠纷而进行的审判活动。行政机关作为民事主体实施的非行政管理职能的行为应视为民事行为，由此产生的纠纷应属于人民法院民事诉讼的受案范围。一审法院认定临邑县财政局接收黄河公司218万元款项是作为行政管理部门在履行行政管理职能时的行政行为而非民事行为，进而驳回黄河公司的起诉依据不足、理由错误。首先，黄河公司是济南市辖区内的企业，临邑县财政局是临邑县政府下属主管全县财政收支财税政策工作的机关部门，二者分别为独立的市场主体与行政主体，既存在行政区划上的不同，也存在单位性质、工作范围的明显区别，并非监督与被监督或管理与被管理的上下级行政关系，也不存在行政管理意义上的权利义务关系。其次，《山东省土地综合整治项目资金管理暂行办法》是由山东省财政厅、山东省国土资源厅制定并负责解释的省级部门的规范性文件，内容是对农村土地综合整治项目资金的来源、分配、使用、核算等进行管理规范，其中第七条规定：项目资金由中央、省、市、县共同承担，按规定的投资规模，中央和省投入70%，市、县投入不低于30%。可见，该文件的规范主体是省级以下的政府及其职能部门而非企业，黄河公司作为一般市场主体，即使其竞标承担了土地综合整治工程，也是纯民事行为，对于资金项目也不应受该文件的调整。最后，被上诉人对于黄河公司交纳的218万元款项的性质一直没有合理明确的解释，也没有充分证据证明收取案涉款项是依据哪项行政职能而实施的行政行为。通过以上分析，本院认为，没有充分有效证据证明案涉218万元款项系基于行政职能而实施的行政行为，双方因该款项产生的纠纷属于民事诉讼范围，一审法院应予受理并进行实体审理。综上所述，黄河公司的上诉请求成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销山东省临邑县人民法院（2020）鲁1424民初1793号民事裁定书；二、本案指令山东省临邑县人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长  王善文审判员  郑卫华审判员  高世民二〇二〇年十一月二十四日法官助理刘立琛书记员陈艳