江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终1807号 上诉人（原审原告）张继强，男，汉族，住江苏省。 被上诉人（原审被告）镇江市高新技术产业开发区管理委员会，住所地江苏省镇江市南徐大道**。 法定代表人严竹波，该管理委员会负责人。 被上诉人（原审被告）镇江市拆迁管理办公室，住，住所地江苏省镇江市正东路**/div> 法定代表人周小平，该管理办公室主任。 被上诉人（原审被告）镇江市润州区人民政府,住,住所地江苏省镇江市润州区**/div> 法定代表人徐心田，该区区长。 上诉人张继强因诉被上诉人镇江市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称镇江高新区管委会）、镇江市拆迁管理办公室（以下简称镇江市拆迁办）、镇江市润州区人民政府（以下简称润州区政府）拆除行为违法及行政赔偿一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2018）苏11行初137号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院认定，2003年苏国土资地函[2003]2088、2089号用地批准文件，批准征收包括鲇鱼套村在内的集体土地为国有。2012年8月22日，镇江市拆迁办、润州区政府根据镇江市人民政府镇政发[2006]36号《镇江市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》第六条的规定，发布《2012年公告》。张继强对该公告提起行政诉讼，法院经审理后作出（2015）镇行初字第80号行政判决，确认《2012年公告》违法，责令镇江市拆迁办、润州区政府依法采取补救措施。2015年7月27日，镇江市人民政府就苏国土资地函[2003]2088、2089号用地批准范围内的地块作出镇征（2015）7号征地公告（以下简称《7号征地公告》），对鲇鱼套村集体土地进行征收。2017年6月2日，中共镇江市委办公室、镇江市人民政府办公室印发《关于调整完善镇江高新技术产业开发区管理体制的实施方案》（镇办发[2017]48号）明确“将润州区七里甸街道五洲山村……鲇鱼套村、富润华庭社区整建制划入润州区蒋乔街道。……蒋乔街道整建制委托高新区管理”。自此，润州区政府已不再对蒋乔街道行使管理职责。 张继强主张的案涉房屋位于蒋乔街道鲇鱼××村头××组，集体土地使用权登记在其父张世福名下，张世福已故。2018年9月21日，镇江高新区蒋乔街道办事处（以下简称蒋乔街道办）城管科向张继强母亲送达《告知书》，告知张继强户案涉房屋未经规划部门批准，属于违章建筑，限其在3日内自行拆除，恢复土地原状，逾期不改，将依法进行强制拆除。 2018年9月28日，案涉房屋被拆除。张继强拨打110报警称其位于镇江市××区鲇鱼××村头（土匡）11号房屋正在被拆迁办强行拆除，镇江市公安局润州分局接警后派民警到现场处警并进行了调查。经公安机关调查了解，该房屋系蒋乔街道办事处城管科防违办负责人乔海滨带防违办工作人员强制拆除的，公安机关当天给乔海滨以及蒋乔街道办城管科科长刘凤宝制作询问笔录，均陈述该房屋系蒋乔街道办城管科工作人员实施的拆除，拆除过程全程录像，并将屋内物品清点登记后另处存放。镇江市公安局润州分局遂于当日向张继强制作镇公（润）不立字［2018］005号不予立案通知书，对张继强的控告决定不予立案。张继强不服，提起行政诉讼，该案经两级法院审理后驳回张继强的诉讼请求。该案审理过程中，蒋乔街道办出具情况说明，自认案涉房屋系由蒋乔街道进行拆除。在本案审理过程中，蒋乔街道办亦出具情况说明，自认是由其组织村、联合其他执法部门对案涉房屋进行了强制拆除。张继强现对拆除房屋的行为不服，诉至法院。 案件审理过程中，就本案张继强问题案件承办人向张继强进行法律释明，告知其因本案中所涉房屋系其父亲张世福名下房产，张世福已故，该房屋系遗产，根据法律规定，张世福的所有继承人都应追加为共同诉讼当事人。但张继强既未提交关于该遗产分割的协议证明其对该房屋享有份额，也未提供其他继承人的联系方式及住址。法院通过基层组织仅能联系到张继强的弟弟张继顺，张继顺明确家庭成员口头约定该房屋在分家时是给张继强的，该房屋与其无关，其不参加与该房屋有关的诉讼。其他继承人无法联系到也无法核实对案涉房产继承份额问题。 就本案被告问题案件承办人向张继强进行法律释明，告知其根据在案证据能够证明对案涉房屋实施拆除行为的是蒋乔街道办，告知其应变更被告，但张继强拒绝变更被告。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，张继强对案涉房屋的拆除行为提起确认违法并请求赔偿的诉讼，而案涉房屋登记在其已故父亲张世福名下，且张继强未能提交证据证明其对案涉房屋是否享有继承权，也未能提交证据证明其与案涉房屋的拆除行为有法律上的利害关系，故不能认定张继强具有本案原告主体资格。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有明确的被告。明确的被告应该是适格被告，而适格的被告一般应是对外作出行政行为的行政机关。本案中，根据在案证据显示，蒋乔街道办城管科制作并送达了限期自行拆除的《告知书》，公安机关对张继强报警事项的调查结果亦证实案涉房屋系由蒋乔街道办城管科工作人员组织实施的拆除，并有录像予以佐证。另，蒋乔街道办也自认其实施了拆除案涉房屋的行为。根据上述证据，可以认定案涉房屋系由蒋乔街道办予以拆除。 关于张继强主张镇江市拆迁办和润州区政府是适格被告的问题。因法院作出（2015）镇行初字第80号行政判决后，该项目即停止按照镇政发[2006]36号文和《2012年公告》的相关内容进行拆迁。现张继强仅以上述判决书为据将镇江市拆迁办和润州区政府列为被告，但并未提供任何镇江市拆迁办和润州区政府对其房屋实施拆除行为的证据。且镇办发[2017]48号文已明确蒋乔街道整建制委托高新区管委会管理，案涉房屋被拆除时，其所在区域已不在润州区政府的管理职责范围内。故张继强将镇江市拆迁办、润州区政府列为被告，无事实和法律依据。关于张继强主张高新区管委会是适格被告的问题。因张继强提供的证据不能达到初步证明高新区管委会组织并实施了强制拆除房屋行为的目的。故张继强主张高新区管委会对案涉房屋进行强制拆除的主张，无事实根据。 综上，张继强未能提供证据证明其具有本案原告主体资格，且经向其释明被告不适格后，其又拒绝变更，故其提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款第（一）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张继强的起诉。 上诉人张继强上诉称，一审法院裁定驳回起诉缺乏法律依据。一审法院认定镇江高新区管委会不是适格被告，没有事实根据。被上诉人的行为严重侵害了其合法权益，上诉人符合起诉条件。请求本院撤销一审裁定；改判支持其诉讼请求。 被上诉人镇江高新区管委会、镇江市拆迁办和润州区政府均未提交答辩意见。 上诉人张继强提起上诉后，一审法院将各方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，有具体的诉讼请求和事实根据系相对人提起诉讼应当符合的条件之一。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，上诉人张继强以被上诉人镇江高新区管委会、镇江市拆迁办和润州区政府违法强制拆除其房屋为由诉来法院。故本案被诉强制拆除涉案房屋这一事实行为是否系三被上诉人所实施，系上诉人张继强诉请可否成立的基本事实。为支持其诉请，上诉人张继强提交了《2012年公告》、《7号征地公告》、（2015）镇行初字第80号行政判决书和“2018年8月政府网站的官方报道”。前述四份证据中，《2012年公告》已为（2015）镇行初字第80号行政判决书确认违法并停止执行；《7号征地公告》系镇江市人民政府发布，其内容与待证事实无关；“2018年8月政府网站的官方报道”，其报道的内容是“镇江高新区蒋桥街道在鲇鱼套村委会召开鲇鱼套北侧地块违法建设整治、搬迁扫尾推进会”。该四份证据与本案待证事实之间不具有关联性，一审法院对此未予认定，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定。因此，上诉人张继强提起本案之诉缺乏相应证据支撑。被上诉人镇江高新区管委会提供的2018年9月21日蒋乔街道办城管服务中心出具的《告知书》，证明拆除涉案房屋前，责令张继强户限期拆除违章建筑的通知系蒋乔街道办作出；照片及视屏资料，证明《告知书》系蒋乔街道办送达，拆除行为系蒋乔街道办组织实施；公安机关的多份《询问笔录》，证明2018年9月28日对案涉房屋的拆除行为系蒋乔街道办组织实施。上述三组证据和一审期间蒋乔街道办向法院提供的一份书面说明，构成完整的证据锁链，可以证明系蒋乔街道办于2018年9月28日组织实施了案涉房屋的拆除行为。故上诉人张继强以被上诉人镇江高新区管委会、镇江市拆迁办和润州区政府为被告提起本案之诉，缺乏事实根据，不符合法定起诉条件。依照上述法律规定，一审法院裁定驳回上诉人张继强的起诉并无不当。 综上，上诉人张继强的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 昕 审判员 苗 青 审判员 朱慧珺 二〇二〇年十一月十一日 书记员 宋晶晶