江苏省盐城市盐都区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0903行初70号 原告吴广照，性别××年××月××日生，××族，居民。 委托代理人吴华，性别××年××月××日生，××族，居民，系原告儿子。 被告建湖县上冈镇人民政府，住所地建湖县上冈镇府前路**。 法定代表人卞克年，该镇镇长。 出庭负责人徐正明，该镇人大主席团副主席。 委托代理人倪冰，江苏新中一律师事务所律师。 第三人建湖县上冈镇榆西村民委员会，住所地建湖县上冈镇榆西村。 法定代表人崔启龙，该村委会主任。 委托代理人戴元国，该村党总支副书记。 第三人吴遐，性别××年××月××日生，××族，居民，系原告之性别：××。 第三人吴华，基本信息同上，系原告儿子。 原告吴广照诉被告建湖县上冈镇人民政府（以下简称上冈镇政府）、第三人建湖县上冈镇榆西村民委员会（以下简称上冈镇榆西村村委会）、吴遐、吴华确认行政协议无效一案，本院于2019年1月2日立案后，于2019年6月4日作出（2019）苏0903行初3号行政裁定书，认为原告起诉超过了一年的起诉期限，裁定驳回了原告的起诉。原告不服，上诉至盐城市中级人民法院，盐城市中级人民法院于2019年9月24日作出（2019）苏09行终329号《行政裁定书》认定原审裁定适用法律错误，撤销了本院作出的（2019）苏0903行初3号行政裁定书，发回本院继续审理。本院于2020年1月17日立案后，依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告吴广照及其委托代理人吴华，被告上冈镇政府出庭负责人徐正明及该政府委托代理人倪冰，第三人上冈镇榆西村委会委托代理人戴元国，第三人吴瑕、吴华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吴广照诉称：一、案涉房屋系原告所有，被告以欺骗的手段让第三人吴遐、吴华签订的补偿安置协议无效。二、被告在无任何征地手续的情况下，于2017年2月26日将原告位于建湖县上冈镇榆西村五组205号的房屋进行了强制拆迁。事后，原告要求上冈镇榆西村出具征地拆迁的审批文件、土地使用证等，其不能提供。原告通过了解，被告没有相关地段合法的土地使用证明，因此上冈镇榆西村不具有拆迁房屋的合法手续，上冈镇榆西村委会在订立拆迁合同时存在欺诈行为，该合同无效。三、原告查看了江苏东诚亿土地评估房地产估价有限责任公司提供的建湖县村镇房屋拆迁估计房地产分户估价报告，发现提供的报告上没有注册房地产估价师签名，也没有被拆迁人签名确认，因此，拆迁标准没有依据，该拆迁合同违法且存在欺诈行为。四、拆迁后，原告至今没有拿到临时安置费，失去了土地和房屋，原告也无法生活。被告的行为损害了原告的合法权益，为维护原告的合法权益，故诉至法院，请求法院判决确认第三人吴华、吴遐与建湖县上冈镇榆西村民委员会于2017年2月26日签订的《房产征收补偿安置协议书》无效，并要求赔偿原告财产损失100万元及工资损失240万元，合计340万元。 原告吴广照向本院提交了以下证据： 1、房屋征收补偿安置协议书，拟证明征地“上冈利华安置区二期工程”是上冈镇政府的行为，不是被告陈述的村里自治行为。 2、建湖县村镇房屋拆迁估价房地产分户估价报告，拟证明征地和拆迁是上冈镇政府的行为，估价师没有签字，被拆迁人没有签字，程序违法。 3、苏政地[2019]4032号文，拟证明榆西村是2019年才开始征的，不是2017年。 4、建自然资信答字[2019]4号关于吴华同志信访问题的答复意见，证明目的同证据3。 5、建湖县国土资源局征地补偿安置方案公告，证明目的同证据3。 6、《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》，拟证明原告没有拿到安置费，被告没有按照保障办法执行。 7、个体工商户营业执照、烟草专卖零售许可证，拟证明原告被拆迁的房屋是经营性用房。 8、村镇房屋所有权证，证明目的同证据7。 9、吴广照残疾证，证明革命伤残军人应当给予照顾。 10、建湖县上冈镇人民政府上信告字[2018]40号信访事项不予受理告知单，证明原告信访后，被告要求依法处理原告才提起诉讼的。 11、国家民政局涉及退役伤残军人的相关规定，证明目的同证据9。 12、吴华的中国工商银行流水明细表，拟证明原告儿子吴华2017年每月的收入，原告儿子将工作辞了来处理这个事情，拟证明损失。 13、地段拆迁产权调换房购房结算单、律师伪造的产权调换房购房结算单，拟证明与被告提供的不一致，原告提交的是按照档案原件复印的，时间不对。 14、上冈镇“利华安置区二期工程”拆迁户名单，拟证明原告没有拿到临时安置费，上面的第四小点内容不真实，原告没有拿到房子。 被告上冈镇政府辩称，一、原告诉称与事实不符。原告系建湖县上冈镇榆西村村民。2017年2月26日，原告自愿委托儿子吴华、女儿吴遐代原告与建湖县上冈镇榆西村委会签订了《房屋征收补偿安置协议书》。后考虑到原告的实际情况，村委会又对原告进行了增补。协议签订后，原告自愿将房屋腾空交付给了村委会拆除，不存在强制拆除。2017年4月19日，因原告及家属身体状况，基于原告的申请，村委会又对原告补偿了13000元。综上，原告实际上获得了货币补偿金额为162942.5元。二、原告在签订协议后，享受了远低于市场价格的二套住房、一套门面房的购房指标。吴遐购买了利群小区4幢503室、4幢第15号车库，总价159622.8元（市场价25万元左右），该款吴遐至今未结算，吴遐已入住至今。原告购买了利群小区第127号一上二门面房、4幢第31号车库，总价240792.4元，原告已支付此房款。另基于协议，原告享有的另一套住房正在建设中，可以享受110平方米内均价680元/㎡的价格结算，原告同意由其儿子吴华直接享有该购房指标。综上，原告在签订协议书后，将房屋交付给榆西村委会，原告完成了协议约定义务，村委会亦按协议履行了绝大部分的义务。二、原告委托其儿子吴华、女儿吴遐代签《房产征收补偿安置协议书》的行为是合法有效的。在签订协议时，原告当着村委会众多人员的面，要求其儿子、女儿代为签订协议，村委会众多工作人员可以证明。协议签订后，原告自愿将房屋腾空交付给村委会，事后也进行了购房等行为，以其实际行为认可了此代签行为。三、原告的起诉已超过法律规定的时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。原告认为协议违法，应当在六个月内提起诉讼，故原告的起诉已经超过法律规定的时效。三、被告不是本案的适格被告。被告不是协议的当事人，其协议载明的征收人并非被告，故不应为本案的被告。被告未委托榆西村委会代为与原告签订协议，原告自愿与村委会签订的协议书，是村委会行使村民自治权的行为，村委会的行为不是行政行为。四、本案不属于《行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼案件受案范围。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告上冈镇政府向本院提交了以下证据： 1、吴华（吴遐）户《房屋拆迁补偿增补单》，拟证明房屋拆迁后基于原告的情况又进行了部分增补，增补的项目经吴华、吴遐签字确认。 2、吴广照户《房屋拆迁补偿增补单》，拟证明房屋拆迁后基于原告的情况又进行了部分增补，增补的项目经吴华、吴遐签字确认。 3、吴遐户拆迁安置房选房认购书，拟证明吴遐以低于市场价格认购了利群小区的房屋并已居住。 4、吴遐的拆迁产权调换房购房结算单，拟证明吴遐以低于市场价格认购了利群小区的房屋并已居住。 5、2017年4月19日吴广照的《报告》，拟证明在拆迁时基于原告吴广照的特殊情况，又给予照顾，享受了回迁的价格购买了房屋。 6、吴广照的拆迁产权调换房购房结算单，拟证明针对原告的特殊情况，以低于市场价格的安置价安置了原告现居住的房屋，总价是253792.4元。 7、江苏省非税收入一般缴款书，拟证明2017年4月20日原告按照证据5、6的价格支付了购房款240792.4元，另外冲抵了13000元（与证据2的增补金额），合计253792.4元。 8、安置房联系函（存根），拟证明吴广照户已经在2017年4月20日实际领取了安置房。 9、吴广照、吴华的认购书，拟证明吴广照、吴华享受了远低于市场价的价格购买了冈中路的回迁房，同时证明了原告已经享受了拆迁协议约定的部分待遇。 10、第三人村委会的说明，拟证明签订协议时的客观情况。 11、2017年2月26日村委会与原告的代理人吴华、吴遐签订的房产征收补偿安置协议书一份，拟证明案涉房屋已经经过协议双方的确认并交付村委会拆除。 第三人上冈镇榆西村委会述称，案涉房屋拆迁是被告倡导，由第三人负责实施。案涉房屋也经过了评估，实施阶段时原告要求以退伍军人的身份享受拆迁待遇，房产证是原告的名字，但是原告夫妇说其子女在协议上签字就行了，原告夫妇认可其子女在协议上的签字。第三人上冈镇榆西村未向本院提交证据。 第三人吴遐述称，其不同意确认2017年2月26日与上冈镇榆西村民委员会签订的《房产征收补偿安置协议书》无效，其认可该安置协议书。第三人吴华、吴遐均是原告的子女，直接替原告处理了这件事，该协议是有效的，应当履行。第三人吴遐未向本院提交证据。 第三人吴华述称，第三人吴华同意原告的主张。《房产征收补偿安置协议书》是第三人吴华、吴遐签名的，但原告没有委托第三人吴华、吴遐签名。当时第三人吴华在补偿协议书上签名是因为受到了胁迫，协议书上所载明的内容不是第三人吴华的真实意思表示，同意确认2017年2月26日与上冈镇榆西村民委员会签订的《房产征收补偿安置协议书》无效。第三人吴华未向本院提交证据。 经庭审质证，对被告上冈镇政府提交的证据：一、原告质证意见如下：对证据1、2吴华（吴遐）户《房屋拆迁补偿增补单》的真实性无异议，关联性、合法性有异议。对证据3、吴遐户拆迁安置房选房认购书的真实性无异议，关联性有异议，买房的时间是2017年4月27日，拆迁的时间是2017年2月26日，买房与拆迁无关。对证据4、吴遐的拆迁产权调换房购房结算单是虚假的，真实性有异议，该证据上面时间是2017年12月，原告提供的档案中原件的复印件上的日期是2017年4月份。对证据5、2017年4月19日吴广照的《报告》的真实性无异议，与拆迁无关，是购买的。对证据6、7真实性无异议。对证据8、9真实性无异议，与拆迁无关联。对证据10、认为不是真实的，拆迁与买房子是两码事。对证据11、真实性、关联性无异议，合法性有异议。二、第三人吴遐质证意见如下：对证据1、真实性无异议。对证据2、认为与其无关。对证据3、是吴遐签的。对证据4、认为其就是享受这个政策，不是低于市场价，当时其本人签字是父亲叫签的，签字时有好多人在场。对证据5-9认为均与吴遐无关。对证据10、11真实性、合法性、关联性无异议。三、第三人吴华的质证意见同原告的质证意见。四、第三人上冈镇榆西村委会对被告提交的证据无异议。 对原告吴广照提交的证据：一、被告上冈镇政府、第三人上冈镇榆西村委会质证意见如下：对证据1三性均无异议。对证据2真实性无异议，后来又进行了增补。对证据3由法院审核。对证据4与本案无关，真实性由法院审核，信访人不是本案原告。对证据5认为是集体经营组织内部的行为，不违反法律的禁止性规定。对证据6的证明目的不认可，并不是未发放原告安置费，而是本案第三人已经安置了一套房产，未进一步结算，同时原告的子女对安置费的领取人有争议，故未发放。对证据7真实性无异议，关联性不认可，证明目的不认可。对证据8真实性、合法性无异议，证明目的不认可。对证据9-11真实性无异议，关联性不认可。对证据12三性不认可。对证据13原告提交的与被告提交的证据4不完全一致。对证据14、真实性无异议。二、第三人吴遐质证意见为：按照协议来，吴遐拿的其该拿的房产，两套房产吴遐拿了一套，原告的房子正在建，吴遐没有拿过任何钱。三、第三人吴华对原告吴广照提交的证据均无异议。 本院认为，原告吴广照提交的证据具有真实性，但不能达到原告的证明目的。被告上冈镇政府提交的证据均具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以确认。 经审理查明，案涉房屋所有权人系原告吴广照。第三人吴华系原告吴广照之子，第三人吴遐系原告吴广照之女。2017年2月26日，第三人上冈镇榆西村委会（甲方、征收人）与第三人吴华、吴遐（乙方、被征收人）签订了一份《房产征收补偿安置协议书》，约定：因上冈利华安置区二期工程建设用地需要，甲方根据相关规定征收乙方房屋；乙方被征收房屋合法建筑面积110.7平方米；甲方应支付乙方征收补偿安置费用，房屋评估价、征收补助费等各项补偿安置费用合计114942.5元；协议还对其他相关事项进行了约定。在该协议落款甲方处，第三人上冈镇榆西村委会盖章，乙方处第三人吴华、吴遐签名。后原告吴广照认为《房产征收补偿安置协议书》违反法律规定，遂于2018年12月诉至本院。 另查明，协议签订后，第三人上冈镇榆西村村委会又对吴华（吴遐）户进行了增补，因吴广照本人肺病、袁素珍骨裂增补13000元。2017年4月19日，吴广照出具《报告》请示村镇领导帮组解决住房问题，后经会办，同意吴广照在冈中路回迁房剩余房源中购买门面房127号及车库31号，房款总计253792.4元（240922.4元+12870元），扣除增补的13000元，结算补偿款抵充购房款后差欠的240792.4元，吴广照、吴华于2020年4月20日缴纳至建湖县上冈镇财政管理所账户。2017年4月15日，“吴广照、吴华”签署了《认购书》。 又查明，上冈镇榆西村委会出具《说明》，在初期与吴广照商议拆迁事宜时，吴广照表示所有事宜全部由儿子、女儿代表商谈。案涉房屋《房地产分户估价报告》显示被拆迁人“吴华、吴遐”，委托评估方“上冈镇村镇建设服务中心”。 还查明，2017年4月27日，吴遐签订了《拆迁安置房选房认购书》认购了冈中路地段拆迁安置房住宅房4#503号，车库4#15号。2017年12月的拆迁产权调换购房结算单显示，结存补偿款抵充购房款后差欠159622.8元。 本院认为，行政机关在履行行政管理职能过程中，为实现公共利益或行政管理目标，可以通过与公民、法人或其他组织协商的方式达成具有行政法上的权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格……（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院在审理行政案件…本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，案涉房屋《房地产分户估价报告》委托评估方系“上冈镇村镇建设服务中心，上冈镇政府实际参与了案涉协议的签订。应推定案涉协议系上冈镇委托上冈镇榆西村委会签订。第三人吴华系原告吴广照之子，第三人吴遐系原告吴广照之女，案涉协议一户一签。协议签订后还进行了增补，吴遐的房屋已经实际交付。2017年2月26日第三人上冈镇榆西村委会与第三人吴华、吴遐签订的《房产征收补偿安置协议书》应认定系吴华、吴遐代表吴广照户签订的协议。案涉协议签订后，进行了增加补偿，房屋亦已交付拆除，被拆迁人选定产权调换的房屋，并按拆迁安置房实际支付款项，案涉协议已经实际履行，并不违反法律强制性规定，故案涉协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效的情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决，原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的裁定驳回起诉，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。经本院释明，原告仍诉请要求确认案涉协议无效。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，判决如下： 驳回原告吴广照的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告吴广照负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。 审 判 长 黄约平 审 判 员 王兆华 审 判 员 蒋宝云 二〇二〇年十一月二十八日 法官助理 宋 君 书 记 员 李雯雯 附录法律条文 1、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当做出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。