山东省德州市中级人民法院民 事 裁 定 书(2020)鲁14民终3728号上诉人（原审原告）：山东富诚工程施工有限公司，住所地山东省禹城市汉槐街**。法定代表人：贾吉臣，该公司董事长。委托诉讼代理人:李斌，山东律雨人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：临邑县土地综合整治挖潜中心，住，住所地山东省临邑县花园大道花园一街**/div>法定代表人：黄俊丽，该中心主任。委托诉讼代理人：陈小兵，男，1978年2月20日出生，汉族，住山东省临邑县城区，该中心工作人员。委托诉讼代理人：路海霞，山东众城求真律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：临邑县财政局，住，住所地山东省临邑县迎宾路**/div>法定代表人：韩传峰，该局局长。委托诉讼代理人：吴晓燕，山东众城求真律师事务所律师。上诉人山东富诚工程施工有限公司（以下简称富诚公司）因与被上诉人临邑县土地综合整治挖潜中心（以下简称临邑土地挖潜中心）、临邑县财政局合同纠纷一案，不服山东省临邑县人民法院(2020)鲁1424民初1482号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年11月3日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。富诚公司上诉请求：1.撤销山东省临邑县人民法院(2020)鲁1424民初1482号民事裁定书并依法改判支持富诚公司的诉讼请求，或发回重审；2.本案一、二审诉讼费用由临邑土地挖潜中心、临邑县财政局承担。事实和理由：1.一审法院认定事实不清。富诚公司支付432万元款项的原因是由于临邑县政府没有按照“山东省国土资源局鲁财综(2011)71号，要求70%有中央和省财政配套，30%有地方配套”的规定进行配套，为争取验收，经临邑县政府、临邑县财政局、临邑土地挖潜中心商议先由施工单位配套，而不是如裁定书所述富诚公司与临邑土地挖潜中心关于432万元款项的权利义务关系是基于《山东省土地综合整治资金管理暂行办法》的规定。对此有富诚公司法律顾问李斌律师与临邑土地挖潜中心工作人员陈小兵的谈话录音证明。2.一审法院认定临邑县财政局与富诚公司并非平等主体之间的法律关系是错误的。富诚公司是禹城市辖区内的公司，与临邑县财政局无任何管理与被管理的关系。临邑县财政局收取432万元款项不是行使行政管理职能，并没有与富诚公司形成管理与被管理的关系，只是作为代收款的部门，基于临邑县人民政府、临邑县财政局、临邑土地挖潜中心之间的商议由临邑县财政局收取此垫付配套资金。3.一审法院认定富诚公司与临邑土地挖潜中心关于432万元款项的权利义务关系是基于《山东省土地综合整治项目资金管理暂行办法》的规定是错误的。该《办法》是规定项目资金的来源、分配、管理、使用等方面，而涉案款项是本应由政府进行配套，而政府由于各种原因未配套，经商议先由富诚公司先行垫付配套资金，无任何行政上的管理职能，属于不同的法律关系，不应以该《办法》属于行政法规为由驳回富诚公司的起诉。4.一审法院适用法律错误。本案中富诚公司是基于双方的合意而先行垫付配套资金，是在双方平等协商的基础上缴纳的，双方是平等的主体，并无隶属关系。富诚公司向临邑县财政局缴纳配套资金432万元，并不是基于临邑县财政局的行使行政管理职能，而是基于双方的合意由临邑县财政局代收此款项。富诚公司与临邑县财政局并无行政管理关系，并没有形成行政主体与行政相对人的管理与被管理的不平等的行政管理关系。临邑土地挖潜中心辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。1.临邑土地挖潜中心与富诚公司之间签订的施工合同工程款已结清，此事实双方无异议，一审中富诚公司对此认可，也认可与临邑土地挖潜中心之间不存在其他经济纠纷。因此富诚公司向临邑土地挖潜中心主张返还款项无事实基础。富诚公司主张的款项系缴纳到临邑县财政局国库账户内，与施工合同款项无任何法律关系。2.富诚公司主张的款项性质无任何证据证明，其一审中提交的结算票据上均注明上交款或上缴款，据此可知其交款行为系与临邑县财政局给予一定的义务所发生的，财政局行使的是行政职权，双方之间系一种管理与被管理的关系。因此，本案不属于法院主管范围，应驳回其起诉。3.富诚公司的主张系基于资金管理暂行办法起诉本案，该规范系地方部门规章，应由行政机关依法处理，不属于法院受案范围，予以驳回完全正确。临邑县财政局辩称，同临邑土地挖潜中心答辩意见。另补充意见：1.临邑县财政局在该案中作为被告主体不适格。临邑县财政局与富诚公司没有任何基础法律关系，与其没有产生任何民事行为，也从没有要求过富诚公司向国库账户缴纳过任何款项。富诚公司主张是由临邑县财政局和临邑土地挖潜中心协商的配套资金，一审中没有提交任何证据予以证明。2.临邑县财政局在本案中系涉案国库账户的管理人，行使的是行政管理职能。富诚公司汇入款项的账户是国库账户，而并非是财政局自行使用的办公账户。基于国库账户的基本性质，国库虽然由财政局代为管理，但对该账户内的资金没有任何支配权。3.富诚公司汇入国库资金的电子回单上均备注为上交款或上缴款，并非其主张的配套资金性质，根据其字面含义理解是应该上交或缴纳国库的款项。根据《中华人民共和国预算法》和国家财政相关规定，所有的行政事业性收费、国家资源国有资产收入、应当上缴的国有资本经营性收益、行政机关的罚款和没收的赃款赃物等均应收缴国库，范围广，数量大，临邑县财政局无法具体辨识每笔款项的性质及来源。基于该账户的特殊性质，该账户内的所有款项支出，应根据预算法和相关财务制度规定来进行。即使该款符合支出的条件，也应该由用款单位提出申请，按相关财务制度和程序来进行。富诚公司向一审法院起诉请求：1.判令临邑土地挖潜中心、临邑县财政局返还富诚公司垫付的工程配套资金款432万元；2.本案诉讼费由临邑土地挖潜中心、临邑县财政局承担。一审法院认定事实：2012年1月7日，山东省禹城市外资机械施工有限公司（现富诚公司）中标山东省临邑县林子镇土地综合整治项目（三标段）。2012年1月8日，临邑县土地整理中心（现临邑土地挖潜中心）作为发包方与富诚公司就中标工程签订《建设工程施工合同》，对合同工期、质量标准、合同价款（29391517元）等作出约定。2013年4月8日，涉案工程通过验收。2016年12月22日，涉案工程造价评审核定为20043346.93元。自2012年6月至2019年2月，临邑县财政局累计向富诚公司支付工程款1964万元。富诚公司于2012年7月10日、2013年4月23日、2013年5月28日、2013年8月1日分别向临邑县财政局汇款32万元、200万元、100万元、100万元，其中2013年4月23日及2013年8月1日的结算票据的收款项目处均载明“上缴款”，2013年5月28日的结算票据的收款项目处载明“上交款”，以上结算票据均加盖“临邑县财政局国库专用章”。财政投资评审报告德财评报【2017】48号，即山东省临邑县林子镇土地综合整治项目竣工财务决算评审报告中第一项项目概况中载明“临邑县林子镇土地综合整治项目是国家级重点土地综合整治项目，建设总规模3723.95公顷，总投资额13617.69万元，中央及省安排资金9532.38万元，市、县级配套资金4085.31万元”。第三项评审结论中载明“经评审，该项目可使用工程建设金9685.65万元，其中：中央及省级财政拨款9532.38万元，市财政配套153.27万元，工程总支出8489.16万元，资金结余1196.49万元”。德州市财政局德财宗【2017】26号文件载明“一、该项目预算投资额为10894.15万元，竣工财务决算申报值为10882.75万元，审定值为8489.16万元”。一审法院认为，富诚公司与临邑土地挖潜中心签订的《建设工程施工合同》合法有效，富诚公司按照合同履行了自己的义务，临邑土地挖潜中心也按合同履行了自己的义务。在合同履行过程中，富诚公司为了实现合同目的获得工程的上级审计，最终取得工程款，向临邑县财政局管理的国库账号上缴了432万元的款项。首先，富诚公司向临邑县财政局管理的账户交纳432万元并非其与临邑土地挖潜中心所签订的合同中所约定的事项，双方于432万元款项的权利义务关系是基于《山东省土地综合整治项目资金管理暂行办法》的规定，应由该办法的规范进行调整，而该办法属于行政法规，故不属于民事法律关系，不属于人民法院主管。其次，临邑县财政局接收上述款项是自己作为一个行政管理部门，在履行自己的行政管理职能时的行为，并非是其作为一个民事主体所做出的民事行为，其与富诚公司形成的法律关系并非平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院民事案件主管范围。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条“起诉必须符合下列条件：（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条“立案后发现不符合起诉条件的，裁定驳回起诉”规定，裁定：驳回富诚公司的起诉。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。富诚公司提交录音资料一份，证明临邑土地挖潜中心负责人陈小兵认可富诚公司垫付配套资金的事实。临邑土地挖潜中心对该录音的真实性、合法性和关联性均不认可。该录音内容与富诚公司提交的文字版的内容不一致且内容不完整，已被截取；陈小兵陈述的内容系其个人行为，不代表职务行为，不代表单位的意思。临邑县财政局对该证据的真实性不发表任何意见，与其无关。富诚公司主张的其与临邑土地挖潜中心商议所谓的配套资金的任何问题，临邑县财政局均没有实际参与。临邑县财政局提交临邑县人民政府办公室下发的临政办发【2002】34号关于临邑县财政局职能配置的规定，说明临邑县财政局是主管全县财政收支财税政策工作的县政府工作部门，对涉案款项行使的是行政管理职能。富诚公司质证认为本案的工程款就是由临邑县财政局支付的，若按照其说法，工程款就不应该支付。所有涉及到国家项目收支都是走两条线，都是应当由财政局进行支付，这是一个基本的政府操作规程，所以对临邑县财政局的说法不予认可。二审期间，本院依富诚公司申请向临邑县财政局调取了案涉款项的部分付款明细及凭证。富诚公司对该材料的真实性没有异议，认为明细账中显示了交款情况，在记账凭证中显示总账科目为银行存款和暂存款。临邑县财政局对该份材料的真实性予以认可，上面显示的款项的性质是上交款。另外除了富诚公司，其他单位也有向该账户拨付上缴款的钱，财政局无法确认核实每一笔款项的真正性质。临邑土地挖潜中心对该材料的真实性无异议，同临邑县财政局的意见，该证据与富诚公司主张的款项性质没有关联性。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点为：富诚公司的起诉是否属于人民法院受理民事诉讼的范围。民事诉讼是指人民法院针对民事主体因实施民事行为产生的权利义务纠纷而进行的审判活动。行政机关作为民事主体实施的非行政管理职能的行为应视为民事行为，由此产生的纠纷应属于人民法院民事诉讼的受案范围。本院认为，一审法院认定临邑县财政局接收富诚公司432万元款项是作为行政管理部门、在履行行政管理职能时的行政行为而非民事行为，进而驳回富诚公司的起诉依据不足、理由错误。首先，富诚公司是禹城市辖区内的企业，临邑县财政局是临邑县政府下属主管全县财政收支财税政策工作的机关部门，二者分别为独立的市场主体与行政主体，既存在行政区划上的不同，也存在单位性质、工作范围的明显区别，并非监督与被监督或管理与被管理的上下级行政关系，也不存在行政管理意义上的权利义务关系。其次，《山东省土地综合整治项目资金管理暂行办法》是由山东省财政厅、山东省国土资源厅制定并负责解释的省级部门的规范性文件，内容是对农村土地综合整治项目资金的来源、分配、使用、核算等进行管理规范，其中第七条规定：项目资金由中央、省、市、县共同承担，按规定的投资规模，中央和省投入70%，市、县投入不低于30%。可见，该文件的规范主体是省级以下的政府及其职能部门而非企业，富诚公司作为一般市场主体，即使其竞标承担了土地综合整治工程，也是纯民事行为，对于资金项目也不应受该文件的调整，临邑县财政局也无权依据该文件收取施工方的款项。最后，根据本院调取的临邑县财政局用于做账的案涉款项的部分付款明细及凭证看，总账科目显示为暂存款，而并非记作财政收入或依行政管理职能产生的罚没款、管理费等之类。并且，富诚公司施工的工程款项，临邑县财政局已基本支付完毕，其在一、二审时对于富诚公司交纳的432万元款项的性质一直没有合理明确的解释，也没有充分证据证明其收取案涉款项是依据哪项行政职能而实施的行政行为。通过以上分析，本院认为，临邑县财政局收取富诚公司432万元款项并非基于行政职能而实施的行政行为，双方因该款项产生的纠纷属于民事诉讼范围，一审法院应予受理并进行实体审理。综上所述，富诚公司的上诉请求成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销山东省临邑县人民法院(2020)鲁1424民初1482号民事裁定书；二、本案指令山东省临邑县人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长 郑   卫   华审判员 王善文审判员高世民二〇二〇年十一月二十一日法官助理刘冬书记员王婷婷