重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝05行终527号上诉人（一审原告）赖敏，女，汉族，1981年4月17日出生。住址：重庆市南岸区。委托代理人甘露，北京市炜衡（重庆）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市南岸区住房和城乡建设委员会。住所地：重庆市南岸区茶园新区长电一支路**。法定代表人冉启云，主任。委托代理人李咏秋，该局工作人员。委托代理人张也，北京德恒（重庆）律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）重庆金隅大成房地产开发有限公司。。住所地：重庆市南岸区隅成路**附**法定代表人李历辉，总经理。委托代理人张程秀，该公司员工。上诉人赖敏因诉被上诉人重庆市南岸区住房和城乡建设委员会（简称南岸区住建委）、重庆金隅大成房地产开发有限公司（简称金隅公司）竣工验收备案登记一案，不服重庆市南岸区人民法院作出的（2020）渝0108行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2018年5月4日，重庆市南岸区城乡建设委员会（后经机构改革名为重庆市南岸区住房和城乡建设委员会）对金隅公司位于南岸区黄桷垭组团B、C分区，项目名称为重庆金隅大成南山郡（9号地块）发放了《建筑工程施工许可证》。该建设工程完工后，2019年9月2日，涉案工程竣工环境保护验收组出具《重庆金隅大成房地产开发有限公司南山郡项目三期9号地块工程局化工环境保护验收组意见》，原则同意该项目通过竣工环境保护验收，于2019年9月5日对该工程环保竣工验收进行公示。2019年11月4日，金隅公司取得《建设工程竣工验收消防备案检查告知单》，该项目未被确定为检查对象，不予现场检查。2019年11月7日，重庆市人民防空办公室出具《建设项目防空地下室竣工意见书》，认为该防空地下室现场竣工验收合格，同意办理项目及防空地下室竣工备案手续。同日，重庆市规划和自然资源局出具《重庆市建设工程竣工规划核实确认书》，认为符合城乡规划需求。2019年11月8日，重庆市建设工程质量监督总站出具《重庆市建设工程竣工验收报告》，认为涉案项目竣工验收合格，同意通过验收，并于同日出具《重庆市建设工程质量保修书》。金隅公司制作《重庆市新建商品房使用说明书》及《重庆市新建商品房质量保证书》。2019年11月11日，重庆市建设工程质量监督总站出具《重庆市建设工程质量监督报告》，同意涉案工程按规定申报备案。2019年11月13日，南岸区住建委出具《建设工程档案专项验收意见》，认为涉案项目工程档案验收合格。2019年11月14日，金隅公司向南岸区住建委提交《建设工程竣工备案申请书》，向南岸区住建委申请备案，同时提交了环保、消防、规划等部门对该工程的认可文件或准许使用文件，建设工程竣工档案验收文件、施工单位出具的《重庆市建设工程质量保修书》、建设单位金隅公司出具的《重庆市新建商品房屋使用说明书》和《重庆市新建商品房屋质量保证书》等备案文件。南岸区住建委在收讫有关备案文件后，于2019年11月19日将《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》发给金隅公司。该证主要内容为：根据国务院《建设工程质量管理条例》、住房和城乡建设部《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》及重庆市有关规定，本工程竣工验收备案文件齐全、符合要求，予以备案，特发此证。另查明，赖敏于2018年9月3日与金隅公司签订《重庆市商品房买卖合同》购买金隅公司开发建设位于南岸区向黄路568号X幢X-X-X房屋。该房屋在本次备案登记的范围内。2019年12月由金隅公司通知接房，赖敏发现小区宅间道路与金隅公司宣传不符，存在安全隐患。认为金隅公司向南岸区住建委提交的竣工验收备案资料不符合相关规定，南岸区住建委作出《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》违法，故提起行政诉讼，请求撤销该《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》。一审法院认为，本案的争议点是南岸区住建委作出的《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》是否合法。根据国务院《建设工程质量管理条例》第四十九条、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条的规定，南岸区住建委作为县级以上地方人民政府建设行政主管部门，具有对本行政区域内建设工程竣工验收备案的行政管理法定职责。国务院国发（2003）5号《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，建设工程竣工验收备案己由审批性备案改为告知性备案。“告知性备案”即当事人需要就某一事项到行政机关备案时，只需要提供相关的资料供行政机关进行形式审查即可，而形式审查仅就资料是否齐全、填写是否规范等形式上的问题就行审查。换言之，虽然赖敏以案涉工程的规划及消防存在问题为由，认为南岸区住建委颁发的《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》违法从而提起本次诉讼，但依据上述规定可知，南岸区住建委仅仅是对金隅公司提交的相关部门出具的备案资料进行形式上的审查，对备案资料不作实质性的审查，同时南岸区住建委也没有相关职权对这些资料进行合法性审查。赖敏认为的规划及消防问题可以找相关职能部门进行反映，本案仅就南岸区住建委作出的《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》是否合法进行审查，而《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》是否合法的关键是看，南岸区住建委是否按照相关规定对金隅公司的资料进行了形式审查。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条“建设单位应当自竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”的规定，建设行政主管部门依法对已竣工的建设工程在竣工验收备案时仅收讫上述规定中涉及的相关文件。具体到本案而言，金隅公司对涉案工程进行竣工验收后，提交《建设工程竣工备案申请书》，向南岸区住建委申请备案，同时提交了环保、消防、规划等部门对该工程的认可文件或准许使用文件，以及其他相关的备案文件。南岸区住建委在收到相关备案资料后，认为金隅公司提交的备案资料符合《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》及有关办理工程竣工验收备案应当具备要件的规定，予以备案并向金隅公司颁发《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》。南岸区住建委已经依照相关规定对金隅公司提交的备案登记资料进行了形式上的审查，南岸区住建委向金隅公司颁证的行为并无不当。因此，赖敏认为南岸区住建委作出的《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》违法的事实和理由不成立，不予采纳。综上所述，南岸区住建委依职权对金隅公司提交的备案登记资料按照相关规定进行了形式上的审查，从而颁发的《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》事实清楚、证据确凿、法律适用准确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赖敏的诉讼请求。上诉人赖敏不服，提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被诉《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》。主要理由：一审法院认定事实错误，不应采信《重庆市建设工程竣工验收报告》、环保验收有关证据、规划验收文件、《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》、《建设工程竣工验收消防备案检查告知单》、《重庆市新建商品房使用说明书、新建商品房屋质量保证书》六项证据；被上诉人违反了形式审查“资料齐全”的基本要求，缺少《工程竣工验收备案表》、项目环评验收资料、项目规划资料、项目消防资料，缺少监理单位、勘查单位、施工单位法定代表授权书和监理单位、勘查单位、施工单位项目负责人质量终身责任承诺书，缺少涉案工程建设单位法人代表授权委托书，缺少被上诉人举示的《与赖敏行政备案登记案备案证据清单》目录中“23项监督整改事项”，缺少被上诉人查验金隅公司提交由城乡建设档案管理机构出具的档案接收凭证，缺少《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》，缺少23项监督整改资料；被上诉人违反了形式审查“填写规范”的基本要求；一审法院未支持赖敏调取重庆建设调查相关证据的申请，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，应予以纠正，保障上诉人调取证据的权利；一审法院对不同版本的《重庆市建设工程竣工验收报告》未进行质证认定，对被上诉人超过举证期限提交的环评材料未做延期说明就直接认定，对被上诉人提交的举证材料诸多问题没有实质审查，违反了人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据的规定。被上诉人南岸区住建委答辩称，上诉人赖敏不具有原告主体资格，南岸区住建委经对备案资料进行形式审查，金隅公司提交的备案资料符合要求，向其发放备案登记证并无不当。请求驳回上诉，维持原判。上诉人赖敏向一审法院举示了以下证据：1、购房合同；2、金隅公司合同附带的备案登记证，拟证明赖敏有诉讼主体资格；3、被诉登记证，拟证明该房符合交房条件；4、金隅公司身份信息，系立案所需；5、竣工验收报告，来源于重庆市建设档案馆调取，拟证明竣工验收没有竣工时间，无相关人员签字，主体工程先于地基工程验收，没有专业人员的注册章及相关人员签字；6、规划图，拟证明住宅消防通道长是2.5米,有消防会车道。7、现场照片，拟证明实际的消防通道宽度与规划图不符。被上诉人南岸区住建委向一审法院举示了以下证据：1、《建设工程竣工验收备案申请书》，拟证明金隅公司于2019年11月14日向南岸区住建委提交涉案工程竣工验收备案申请；2、《重庆市建设工程质量监督报告》，拟证明2019年11月11日，重庆市南岸区建设工程质量监督站出具质监报告，同意涉案工程竣工申报备案；3、《建设项目防空地下室竣工验收意见书》，拟证明重庆市人防办于2019年11月7日出具该意见书，认定竣工备案资料齐全，同意办理涉案工程及防空地下室竣工验收备案手续；4、《重庆市建设工程竣工验收报告》，拟证明涉案工程于2019年11月8日竣工验收合格；5、《建筑工程施工许可证》，拟证明金隅公司于2018年5月4日取得涉案工程施工许可证；6、《施工图设计文件审查机构认定书》；7、《房屋建筑和市政工程基础设施施工图设计文件审查合格书》；证据6-7拟证明涉案工程施工图设计文件经审查合格；8、《建设工程档案专项验收意见》，拟证明涉案工程于2019年11月13日经专项验收合格；9、《重庆市建设工程质量保修书》，拟证明2019年11月8日，涉案工程施工单位向金隅公司出具该质量保修书，承诺按照保修书确定的保修范围及期限履行保修义务；10、《建筑能效（绿色建筑）测评表（二）》11、《银级绿色建筑竣工标识证书》、《建筑能效标识证书》证据10-11拟证明涉案工程通过能效测评，标识等级为Ⅱ级；12、《重庆市新建商品房屋使用说明书、质量保证书》，拟证明金隅公司依法制作了新建房屋使用说明及质量保证书；13、《重庆市建设工程竣工规划核实确认书》，拟证明2019年11月7日，涉案工程符合城乡规划需求；14、《建设工程竣工验收消防备案检查告知单》，拟证明涉案工程于2019年11月4日通过消防备案；15、《南岸区建设工程竣工验收备案环节主办事项审核单》；16、《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》；证据15-16拟证明涉案工程符合备案要求，南岸区住建委依法向金隅公司发放竣工验收备案登记证；17、南山郡项目三期9号地块工程环保竣工验收公示（网页截图）；18、《重庆金隅大成房地产开发有限公司南山郡项目三期9号地块工程竣工环境保护验收组意见》；19、《重庆市建设项目环境保护批准书》渝（南）环准[2011]99号；证据17-19拟证明涉案工程符合环保要求、依法验收并进行了公示。经庭审质证，一审法院认为对南岸区住建委举示的证据1-3予以采信；对证据4，虽然赖敏以其从档案馆调取的《重庆市建设工程竣工验收报告》中缺少竣工验收日期及相关签字为由，对南岸区住建委举示的该组证据不予认可。原南岸区住建委提交的该组证据均是真实合法的，但来源不同，南岸区住建委仅就金隅公司申请备案登记时提交的《验收报告》作形式上的审查，对于金隅公司提交的其他《验收报告》是否符合备案登记的要求，则不是南岸区住建委的职责范围，因此就与本案是否具有关联性而言，对于南岸区住建委提交的该组证据予以采信。对证据5-12予以采信。对证据13，赖敏认为该组证据的盖章名称与文件抬头名称不一样，是虚假证据，但该组证据的盖章处有明显的“代章”字样，“代章”是行政机关发出公文签章的一种方式，对该组证据予以采信。对证据14-19予以采信。对赖敏举示的证据1-2予以采信，证据3系本案标的，证据4系金隅公司身份，证据5与本案无关不予采信，证据6与本案无关不予采信，证据7因不能证明拍摄地点，与本案没有关联性，因此不予采信。经审查，以上证据已经一审法院庭审质证，并随案移送本院。一审法院对证据的分析认定正确，本院依法予以确认。据此，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。南岸区住建委系重庆市南岸区的建设行政主管部门，有职权对涉案工程进行竣工验收备案登记。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照该办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。该办法第六条规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。第十三条规定，竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。根据前述规定，建设主管部门在建设单位报送的竣工验收备案文件齐全的情况下，应当办理备案手续。此处的“文件齐全”，应当是指文件类别齐全，且具备形式合法性。国务院国发[2003]5号第76项的规定将房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案由“核准性备案”变更为“告知性备案”亦可印证前述理解。因此，一审法院认为南岸区住建委仅仅是对金隅公司提交的相关部门出具的备案资料进行形式上的审查，对备案资料不作实质性的审查，同时南岸区住建委也没有相关职权对这些资料进行合法性审查，并无不当。关于建设单位办理工程竣工验收备案应提交的文件，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定建设单位需要提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。第七条规定，工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告。本案中，金隅公司在申请竣工验收备案时，提交了《建设工程竣工验收备案申请书》；《重庆市建设工程竣工验收报告》、《重庆金隅大成房地产开发有限公司南山郡项目三期9号地块工程竣工环境保护验收组意见》；《建筑能效（绿色建筑）测评表（二）》、《银级绿色建筑竣工标识证书》、《建筑能效标识证书》、《重庆市建设工程竣工规划核实确认书》、南山郡项目三期9号地块工程环保竣工验收公示（网页截图）；《建设工程竣工验收消防备案检查告知单》、《建设项目防空地下室竣工验收意见书》、《建设工程档案专项验收意见》；《重庆市建设工程质量保修书》；《建筑工程施工许可证》、《施工图设计文件审查机构认定书》、《房屋建筑和市政工程基础设施施工图设计文件审查合格书》、《重庆市新建商品房屋使用说明书、质量保证书》；《重庆市建设工程质量监督报告》等。南岸住建委对相关材料均予以了审查，所有文件形式合法，种类齐全，故其作出的竣工验收备案登记符合法律规定。关于上诉人赖敏提出《重庆市建设工程竣工验收报告》版本不同的意见，南岸区住建委仅就金隅公司申请备案登记时提交的《重庆市建设工程竣工验收报告》作形式上的审查，对于金隅公司移交档案馆的其他版本是否符合备案登记的要求，则不是南岸区住建委的职责范围，一审法院采信该项证据并无不当；关于上诉人提出规划部门出具的验收文件印章为“重庆市规划局规划管理业务用章”的问题，被上诉人南岸区住建委只对规划部门出具的认可文件是否齐备、形式是否合法进行审查，该认可文件的签章只要由具有城乡规划管理职责的部门作出则符合法律规定，至于规划部门是使用其单位名称的印章还是使用业务专用章，对外均发生效力，且重庆市规划局的城乡规划管理职责已在机构改革中并入重庆市规划和自然资源局，一审法院对此项证据予以采信并无不当。上诉人认为一审判决未对金隅公司提交由城乡建设档案管理机构出具的档案接收凭证进行评判的意见，在一审中，被上诉人举示了《建设工程档案专项验收意见》（渝城档验字450401092019042），并经上诉人质证，一审判决予以采信，故该上诉意见不成立。关于上诉人提出《建设工程竣工验收消防备案检查告知单》不等同于消防备案凭证的意见，在该检查告知单上载明了工程竣工验收消防备案号，并认定该工程未被确定为检查对象，不予现场检查，故该上诉意见本院不予支持。上诉人提出《重庆市建设项目环境保护批准书》渝（南）环准[2011]99号作出时间距取得施工许可证时间已经超过《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第二款规定的五年时间，环评文件已经失效的意见，经查，渝（南）环准[2011]99号批准书系项目开工建设前环保部门的审批材料，而非竣工验收阶段出具的环保许可材料，且根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二条：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”该法也并非调整竣工验收阶段环保部门职责的法律。本案中，被上诉人举示的《重庆金隅大成房地产开发有限公司南山郡项目三期9号地块工程竣工环境保护验收组意见》等证据能够证明金隅公司取得了环保部门出具的认可文件。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。赖敏的上诉理由不能成立。至于上诉人书面要求本院二审开庭审理的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理”之规定，本案无须开庭审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人赖敏负担。本判决为终审判决。审 判 长  封 莎审 判 员  曾 平审 判 员  龙晓波二〇二〇年十一月九日法官助理  王俞环书 记 员  赖晓玲