河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1906号上诉人（一审原告）胡建敏，男，汉族，1985年1月15日出生，住河南省孟州市。委托代理人杜柏飞，北京即明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）孟州市人民政府。住所地：河南省焦作市孟州市大定路中段。法定代表人吕沛，市长。委托代理人李永立，孟州市人民政府工作人员。委托代理人赵春林，河南博联律师事务所律师。上诉人胡建敏因诉被上诉人孟州市人民政府要求履行补偿职责纠纷一案，不服焦作市中级人民法院（2019）豫08行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件进行审理，本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明，胡建敏系孟州市养殖户，2016年12月30日，孟州市人民政府作出孟政〔2016〕29号《关于调整畜禽禁养区限养区的通知》，该通知划定了孟州市畜禽养殖业禁养区限养区范围，并要求禁养区内的所有畜禽养殖场、养殖专业户必须依法关停搬迁，各乡镇、办事处负责本辖区内畜禽养殖场户的关停搬迁和规范整治工作。因2017年8月份、10月份国网河南省电力公司孟州市供电公司切断胡建敏养殖场用电，胡建敏等人以孟州市人民政府为被申请人，向焦作市人民政府申请行政复议，要求确认孟州市人民政府切断其养殖场生产用电的行政行为违法，并责令恢复供电，赔偿切断生产用电造成的经济损失。2017年10月31日，焦作市人民政府作出不予受理行政复议申请决定书，决定对胡建敏等人的复议申请不予受理。胡建敏等人不服该复议决定，向河南省济源中级人民法院提起诉讼，请求撤销复议决定，责令依法履行行政复议法定职责。济源中级人民法院于2017年12月15日作出一审判决，驳回胡建敏等人的诉讼请求。胡建敏等人不服提起上诉后，河南省高级人民法院判决撤销了济源中级人民法院的一审判决，责令焦作市人民政府重新作出复议决定。2018年6月8日焦作市人民政府作出焦政复决字［2018］66号行政复议决定书，决定维持被申请人作出的“请电力公司依规办理”的批示行为。胡建敏等人不服，向焦作市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销焦作市人民政府的复议决定并确认孟州市人民政府切断胡建敏养殖场生产用电的行为违法。同时，胡建敏等人也一并提起行政赔偿诉讼，请求恢复供电并赔偿胡建敏因切断电源的行为造成的经济损失1210500元。2018年12月14日，焦作市中级人民法院作出（2018）豫08行初101号行政判决，撤销了焦作市人民政府的焦政复决字［2018］66号行政复议决定书，并确认孟州市人民政府对胡建敏等人养殖场停止供电行为违法；2018年12月14日，焦作市中级人民法院作出（2018）豫08行赔初21号行政赔偿判决书，责令孟州市人民政府通知供电企业恢复对胡建敏等人养殖场的供电，并赔偿胡建敏损失61300元。胡建敏等人不服，向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院于2019年3月28日作出（2019）豫行赔终50号行政赔偿判决书，驳回上诉，维持原判。2019年2月19日，胡建敏向孟州市人民政府邮寄《养殖场关停补偿申请书》，认为孟州市人民政府具有对因划定禁止养殖区域关停搬迁养殖场所造成经济损失进行补偿的法定义务，但孟州市人民政府通过切断生产用电的行为强行关停胡建敏养殖场，却不对胡建敏进行补偿的行为违法。申请依法对关停其养殖场遭受的各项经济损失1032190元进行补偿。2019年3月26日，孟州市人民政府对胡建敏作出《关于的答复》，认为申请人就政府“断电”行政赔偿案件在法院审理中，赔偿问题应按最终的法院生效判决执行；养殖保险办理属于孟州农林局职权范围，如申请人认为该局行政行为不合法，应向该局主张权利。胡建敏不服该答复，向焦作市人民政府申请行政复议，焦作市人民政府于2019年8月22日作出焦政复决字〔2019〕26号行政复议决定书，决定责令孟州市人民政府自收到该复议决定之日起60日内对申请人的补偿申请作出处理意见。孟州市人民政府于2019年10月30日对胡建敏作出《关于的答复》，认为：1.申请人就政府“断电”行政赔偿已经焦作市中级人民法院和河南省高级人民法院审理并作出判决，赔偿问题应按法院生效判决执行。2.养殖保险办理属于孟州农林局职权范围，如申请人认为该局行政行为不合法，应向该局主张权利。综合所述，申请人请求本机关依法对因政府关停申请人经营的养殖场致使申请人遭受的各项经济损失进行补偿，本机关决定：不予补偿。胡建敏不服该答复，遂提起本案诉讼，一审请求：1.撤销孟州市人民政府于2019年10月30日作出的《关于的答复》。2.责令孟州市人民政府依法对胡建敏因关停养殖场造成的损失1032190元进行补偿。3.本案诉讼费用由孟州市人民政府承担。一审认为，国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。因此，胡建敏养殖场是否符合人民政府依法应予补偿的条件为本案审理的关键。首先，本案中，孟州市人民政府作出孟政［2016］29号《关于调整畜禽禁养区限养区的通知》后，孟州市农业局、孟州市大定街道办事处以胡建敏的养殖场位于禁养区为由，要求胡建敏养殖场进行关停搬迁，并向孟州市人民政府提出对胡建敏养殖场切断生产用电的请示和报告。胡建敏以孟州市人民政府通过切断其养殖场生产用电的方式逼迫其关停为由，申请行政复议后继而提起了行政诉讼，要求确认孟州市人民政府切断胡建敏养殖场生产用电行为违法，并要求恢复供电、赔偿损失。河南省高级人民法院对胡建敏提起的诉讼已经作出终审判决。从胡建敏养殖场被切断用电及复议、诉讼的情况可以看出，胡建敏拒绝对其养殖场进行关停搬迁，事实上胡建敏养殖场被断电后仍继续经营，可见胡建敏经营的养殖场并不存在关闭或搬迁的事实。现胡建敏以孟州市人民政府通过切断生产用电的行为强行关停胡建敏养殖场为由申请补偿，但养殖场断电问题已经过人民法院判决，因此胡建敏认为孟州市人民政府强行关停其养殖场，明显缺乏依据。其次，胡建敏要求孟州市人民政府对因关停养殖场造成的损失1032190元进行补偿，庭审中称要求的1032190元补偿系建筑款项，并提交了清单。但胡建敏的养殖场仍然存在，其并不能证明孟州市人民政府调整畜禽养殖禁养区限养区范围给其造成了其所要求的损失，故胡建敏要求孟州市人民政府进行补偿亦缺乏依据。综上，孟州市人民政府针对胡建敏申请作出《关于的答复》，决定不予补偿并无不当。胡建敏以孟州市人民政府强行关停胡建敏养殖场为由，要求孟州市人民政府予以补偿的理由不能成立，对其请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回胡建敏的诉讼请求。案件受理费50元，由胡建敏负担。胡建敏不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应当予以撤销。一、被上诉人对上诉人养殖场实施的切断电力和拒不办理养殖保险行为是否属于关停行为?首先，被上诉人调整了畜禽禁养限养区，上诉人的养殖场被列入了养殖禁养区内，属于确需关停搬迁的对象。其次，被上诉人批示切断生产用电行为系出于关停搬迁上诉人养殖场的直接目的。再次，被上诉人在他案复议和诉讼中，均承认切断养殖场生产用电的行为系出于关停搬迁的需要。最后，拒不办理养殖保险行为的目的系为了逼迫上诉人主动关停搬迁养殖场，且实际该行为的目的已实现。综上，被上诉人及其职能部门实施的切断生产用电和拒绝办理养殖保险行为其目的均系为关停搬迁上诉人养殖场而实施，应当认定为系被上诉人关停搬迁养殖场的行为。二、切断生产用电行为被确认违法并进行了赔偿，也不能拒绝对因关停搬迁造成的损失进行补偿。三、一审认定上诉人经营的养殖场并不存关闭或搬迁的事实属于认定事实错误。首先，上诉人拒绝被上诉人关停搬迁是因为被上诉人拒绝补偿。其次，上诉人养殖场在切断电力后仍继续经营是上诉人采取的生产自救行为。最后，养殖场在上诉人提出补偿申请时是否被关停不是被上诉人拒绝补偿的理由。四、一审认定上诉人不能证明孟州市人民政府调整畜禽养殖业禁养区限养区范围给其造成了其所要求的损失亦属于认定事实错误。首先，上诉人养殖场仍然存在就能够认为上诉人没有损失吗?其次，上诉人需要如何证明损失?上诉人提供有损失的明细清单，对于上诉人养殖场关停的所导致的损失已经完成了举证责任。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的上诉。被上诉人孟州市人民政府答辩称，一审判决认定事实正确，适用法律正确。上诉人混淆了补偿和赔偿的条件，上诉人的上诉理由不成立，应予驳回。本院二审审理过程中，孟州市人民政府、孟州市环保局、孟州市农业农村局分别向本院提交文件或说明，表示胡建敏、方复九、薛迪花、李钦义四家养殖场已不在禁养区范围内，行政机关对养殖设施不再拆除，上述养殖户可以正常经营，也可以正常办理养殖保险、检疫等事项。本院查明其他事实与一审一致。本院认为，胡建敏认为孟州市人民政府及有关职能部门存在断电、不办理养殖保险等行为，因而可以推断其存在实质上的关闭行为，也因而孟州市人民政府应承担关闭、搬迁的补偿责任。但是，孟州市人民政府并未直接作出关闭或搬迁行为，从法律上看，此时胡建敏即使处于禁养区范围内，其仍具有选择权，可以继续经营，也可以不经营而请求补偿，但胡建敏却选择了继续经营，由此，补偿义务尚未形成。至于断电、不办理养殖保险等行为或不作为，都构成另一行政法律关系，可以另行单独主张权利，不能因上述行为得出孟州市人民政府实质上存在关闭或搬迁的行为，也因此孟州市人民政府未形成补偿义务。从本案诉讼中新发生的事实看，孟州市人民政府及其有关职能部门已经决定胡建敏养殖所在区域不再属于禁养区，胡建敏完全可以正常经营，更难以形成胡建敏所称的因关闭、搬迁所导致的补偿义务。一审判决理由不当，但结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人胡建敏承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 万宗杰二〇二〇年十一月二十三日法官助理袁楠书记员玄晟颐