山东省德州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁14行终298号 上诉人（原审原告）江苏建兴建工集团有限公司，住所地江苏省盐城市大庆东路**。 法定代表人孙**强，董事长。 委托代理人刘山陵,山东铜镜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）德州市住房和城乡建设局，住所地山东省德州市长河大道**。 法定代表人马文喜，局长。 委托代理人张风月，山东慨而慷律师事务所律师。 委托代理人李旭羿，山东慨而慷律师事务所律师。 原审第三人德州绿能电力有限公司，住，住所地山东省德州市德城区运河办事处钟辛庄/div> 法定代表人王廷军，执行董事。 委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。 上诉人江苏建兴建工集团有限公司因竣工验收备案一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2020）鲁1402行初70号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，被告市住建局于2020年2月3日对第三人德州绿能电力有限公司作出《关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函》，主要内容为：德州绿能电力有限公司，你单位于2020年1月23日提交的《关于申请恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的请示》已收悉，现将有关情况函告如下：2019年9月19日，我局根据德州市公安局运河经济开发区分局于2019年8月6日出具的《鉴定意见通知书》{运河公（刑）鉴通字[2019]60号}：“在德州市住建局调取的《竣工验收备案表》[鲁（2015）德建备1221号]中加盖的江苏建兴建工集团有限公司印文与江苏建兴建工集团提供的公章印文不是同一枚印章盖印”，依据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第十一条：“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效”之规定，撤销了德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案手续。2020年1月23日，你单位向我局重新提供了《竣工验收备案表》[鲁（2015）德建备1221号，该表为2015年办理竣工备案时建设单位留存]和2019年7月3日《德州市公安局物证鉴定研究中心文件检验鉴定书》（德公物鉴字[2019]2107号）。根据鉴定结果：《竣工验收备案表》[鲁（2015）德建备1221号]中加盖的“江苏建兴建工集团有限公司”印文与江苏建兴建工集团有限公司提供的样本印文系同一枚公章印文。鉴于你单位提供的《竣工验收备案表》[鲁（2015）德建备1221号]中江苏建兴建工集团有限公司公章真实有效，现我局依据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第六条之规定，同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）2015年办理的竣工验收备案，同时撤回我局2019年9月19日关于撤销德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的意见。被告市住建局2019年9月19日作出的关于撤销德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的意见，载于市住建局在收到原告江苏建兴集团向其提交的德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）建设单位涉嫌采用虚假公章印文办理工程竣工验收备案的相关材料后对原告江苏建兴集团作出的《德州市住房和城乡建设局关于“德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）建设单位涉嫌采用虚假公章印文办理工程竣工验收备案”投诉事项办理情况的回复》（以下简称《回复》）中。该《回复》主要内容为：“江苏建兴建工集团有限公司，……依据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效”的规定，我局决定撤销竣工验收备案[鲁（2015）德建备1221号]。根据《德州市住房和城乡建设局关于中心城区施工许可等五项行政权力事项实行市区分级管理的通知》（德建通(2017)218号），德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）项目属于区管项目，后续工作由运河开发区办理”。原告认为被告作出的《关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函》侵犯了其合法权益，遂提起本案之诉。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织的条件。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被诉行政行为为被告2020年2月3日对德州绿能电力有限公司作出的《关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函》，该函包括了两个行政行为，其一为恢复市住建局于2015年12月21日对第三人德州绿能电力有限公司作出的鲁（2015）德建备1221号房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案行政行为；其二为撤销市住建局于2019年9月19日对原告所作《回复》中关于“撤销竣工验收备案鲁（2015）德建备1221号”的行政行为。原告诉请撤销被告2020年2月作出的“关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函”的行政撤回行为，根据原告的起诉状及庭审意见可知，原告所称行政撤回行为既包括恢复工程竣工验收备案的行政行为，也包括撤销涉案《回复》中有关“撤销竣工验收备案鲁（2015）德建备1221号”的行为。因为上述两个行政行为联系密切，且原告在诉讼中并未加以区分，本院决定一并审理，分开评判。一、关于恢复被告2015年12月21日对第三人德州绿能电力有限公司作出的鲁（2015）德建备1221号房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案行政行为。原告认为其作为施工单位，第三人组织竣工验收，原告需要在验收备案表上签字盖章，因此与恢复竣工验收备案行政行为具有利害关系。被告和第三人认为法律规定应当由建设单位，也即本案的第三人，进行验收备案，涉案验收备案行为只对第三人产生行政法上的效力，法律后果也由建设单位承担，对原告施工单位的权利义务不产生实质影响，原告与恢复竣工验收备案的行为不具有利害关系。本院认为原告是否与恢复工程竣工验收备案的行政行为具有利害关系，其是否具备原告资格是各方争议所在，也是本案审查的重点。当事人是否具有法律保护的权益是判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准。换言之，原告主张的权益是否为行政规范保护，即被告作出恢复竣工验收备案行政行为时是否应当考虑和保护原告所主张的权益。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，原告向本院提交了鲁（2015）德建备1221号竣工验收备案表、德州市住房和城乡建设局回复、关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函作为其具有原告资格的证据。根据《房屋建设和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。第五条第一款规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。上述法律规定可以看出，工程竣工验收备案由第三人德州绿能电力有限公司办理，工程竣工验收备案表并非办理工程竣工验收备案所需的唯一文件。且根据相关法律规定竣工验收备案产生的法律后果也由第三人建设单位承担。因此本院认为，工程竣工验收备案表中施工单位意见处虽然需要原告公司签章，但是原告在涉案工程竣工验收备案行政行为中不存在行政法上的权益，而竣工验收备案行政行为产生的法律后果也不需要原告承担，涉案竣工验收备案行为不会对原告产生行政法规范上的影响。基于原告对工程竣工验收备案的行政行为不存在合法权益，其对被告作出的恢复工程竣工验收备案的行政行为也不存在合法权益，进而要求被告在作出涉案恢复工程竣工验收备案行为时对于原告的权益予以考虑和保护也就无从谈起。原告主张其存在合法权益，但未明确其具有何种合法权益，原告提供的三份证据也无法证明其在涉案恢复工程竣工备案行政行为中有行政法规范上的合法权益存在，因此原告与被告市住建局作出的恢复工程竣工备案的行政行为不具有利害关系，不具备原告主体资格。至于原告对于涉案工程竣工验收备案表上的签章是否有除行政法规范上的其他权益存在，可通过其他合法途径予以解决，而非通过本案行政诉讼。二、关于撤销市住建局于2019年9月19日对原告所作《回复》中关于“撤销竣工验收备案鲁（2015）德建备1221号”的行政行为。2019年9月原告向被告主张第三人涉嫌采用虚假公章印文办理工程竣工验收备案，被告于2019年9月19日向原告作出涉案《回复》，决定撤销鲁（2015）德建备1221号竣工验收备案。2020年2月3日被告又撤销了上述《回复》中的撤销竣工验收备案的决定。首先，涉案《回复》中关于撤销竣工验收备案鲁（2015）德建备1221号的决定对第三人德州绿能电力有限公司并非成立生效的行政行为。行政行为只有经行政主体向行政相对人作出具有效果意思的表示并按照法律规定的期限和方式将行政行为的内容送达行政相对人以使其知晓后方可成立。竣工验收备案由建设单位即本案第三人，在工程竣工验收合格后按照法律规定向被告进行备案，被告撤销该备案也应当向第三人德州绿能电力有限公司作出，而非在对原告的《回复》中作出，因此涉案《回复》中的撤销竣工验收备案鲁（2015）德建备1221号的决定不对第三人产生法律效力。其次，原告是否有权就被告撤销《回复》中关于“撤销竣工验收备案鲁（2015）德建备1221号”的行政行为提起诉讼。被告在对原告所作的《回复》中决定撤销第三人的工程竣工验收备案，该工程竣工验收备案行为与原告并无利害关系，原告在该工程竣工验收备案中不存在合法权益，本院已于前文中进行论述，此处不再赘述。行政诉讼本质上是受害人之诉，只有主张维护自身合法权益的人才可能成为行政诉讼的原告。被告是否撤销工程竣工验收备案均与原告无利害关系，其撤销《回复》中“撤销竣工验收备案鲁（2015）德建备1221号”的行政行为属于自我纠错的行为，原告对不涉及自身合法权益的行政行为并没有提起行政诉讼的权利。需要指出的是，引发本案之诉的本源是原告不服被告2015年12月21日对第三人作出的工程竣工验收备案的行政行为。原告向被告主张第三人涉嫌使用虚假的公章印文进行工程竣工验收备案，被告作为备案机关有权依法作出相应处理。但是被告在对原告的《回复》中决定撤销第三人的工程竣工验收备案于法无据，被告经过调查后认为作出的撤销决定有误遂作出《关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函》，该函是针对第三人德州绿能电力有限公司作出，在该函中被告又撤销了其对原告的《回复》中的部分内容。被告上述行政行为均应当对行政相对人作出，而非其他公民、法人或者组织，本院对此予以指正。综上，原告江苏建兴集团对上述两个行政行为均不存在合法权益，与其无利害关系，不具有原告主体资格。至于原告主张的被告作出的案涉行政行为适用法律错误、程序违法等诸般违法情形，因原告不具有原告主体资格，本院无从对被诉行政行为的合法性进行审查判断。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告江苏建兴建工集团有限公司的起诉。 上诉人江苏建兴建工集团有限公司不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销德州市德城区人民法院作出的(2020)鲁1402行初70号行政裁定书，依法改判，支持上诉人原审诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：上诉人原审起诉事项1为“请求撤销被告2020年2月作出‘关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂(一期)竣工验收备案的函’的行政撤回行为”，该行政撤回行为，撤回了“2019年9月19日撤销鲁(2015)德建备1221号竣工验收备案行政行为”，恢复了鲁(2015)德建备1221号竣工验收备案行为。实际涉及3个相关联的行政行为，即被上诉人2015年12月21日作出的鲁(2015)德建备1221号竣工验收备案行为，2019年9月19日作出的撤销鲁(2015)德建备1221号竣工验收备案行政行为，2020年2月作出的“关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂(一期)竣工验收备案的函”行政撤回行为。上诉人认为被上诉人作出三个行政行为与上诉人均具有利害关系，侵犯了上诉人的合法权益-竣工验收备案参与权。原审裁定书以上诉人与被上诉人作出的鲁(2015)德建备1221号竣工验收备案及2020年2月作出的“关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂(一期)竣工验收备案的函”行政撤回行为两个行政行为均不存在合法权益，无利害关系，不具有原告主体资格为由，驳回上诉人的起诉，属于认定事实不清，违反法律规定，程序严重违法。具体理由如下：一、被上诉人于2019年9月19日作出的撤销鲁(2015)德建备1221号竣工验收备案的行政行为，是上诉人依据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五款之规定，为自身利益，向被上诉人投诉，具有处理投诉职责的行政机关，即本案被上诉人作出，上诉人的投诉行为，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。2011年8月15日，江苏建兴集团与桑德环境资源股份有限公司(注：2015年11月6日更名为启迪桑德环境资源股份有限公司，后于2019年5月31日又更名为启迪环境科技发展股份有限公司)签订的关于德州市城市生活垃圾焚烧发电厂(一期)项目建筑施工合同。合同签订后，上诉人按照合同约定履行了施工义务，施工期间启迪环境科技发展股份有限公司将工程交由关联企业德州绿能公司具体负责，该工程于2013年5月施工完毕。依据德州绿能公司伪造的上诉人单位公章，采取伪造竣工验收备案表上上诉人的单位公章印文、负责人签字等欺骗手段炮制的竣工验收备案表，被上诉人没有调查核实即于2015年12月21日对德州市城市生活垃圾焚烧发电厂(一期)建设项目作出竣工验收备案行政行为。上诉人通过查询被上诉人城建档案馆得知，德州绿能公司、启迪环境科技发展股份有限公司存在伪造上诉人单位公章，伪造竣工验收备案表上上诉人的单位公章印文、负责人签字等欺骗手段，对德州市城市生活垃圾焚烧发电厂(一期)建设项目在德州市住建局通过竣工验收备案事实。上诉人就德州绿能公司、启迪环境科技发展股份有限公司涉嫌伪造上诉人单位印章行为于2019年1月3日向德州市公安局运河分局报案，德州市公安局运河分局于8月12日向上诉人下发运河公(刑)鉴通字[2019]60号鉴定意见通知书，显示办案机关在德州市住建局调取的鲁(2015)德建备1221号竣工验收备案表上上诉人的公章印文与上诉人提供的公章印文不是同一枚印章印。上诉人随后将运河公(刑)鉴通字[2019]60号鉴定意见通知书投诉被上诉人，被上诉人于2019年9月19日作出“德州市住房和城乡建设局关于‘德州市城市生活垃圾焚烧发电厂(一期)建设单位涉嫌采用虚假公章印文办理工程竣工验收备案’投诉事项办理情况的回复”，决定撤销竣工验收备案鲁(2015)德建备1221号，同时作出“德州市城市生活垃圾焚烧发电厂(一期)项目属区管项目，后续工作由运河开发区办理”的行政撤销行为。被上诉人在德州市城市生活垃圾焚烧发电厂(一期)项目竣工备案涉嫌犯罪，第三人采用虚假公章印文办理工程竣工验收备案无效情况下，应依据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第11条规定，依法责令第三人停止使用涉案工程，重新组织竣工验收；但被上诉人置现行法律规定于不顾，依据2020年第三人德州绿能公司提供的第二份《竣工验收备案表》作出恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂(一期)2015年办理的竣工验收备案手续的行政撤回行为，其法律后果是重新认可鲁(2015)德建备1221号竣工验收备案的法律效力，侵犯上诉人的合法权利。本案因上诉人为维护自己的竣工验收备案参与权，投诉引起被上诉人2019年9月19日作出撤销鲁(2015)德建备1221号竣工验收备案行政行为，又因第三人德州绿能公司提供的第二份《竣工验收备案表》，被上诉人2020年2月作出的“关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂(一期)竣工验收备案的函”行政撤回行为。因而依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条第(五)款之规定，上诉人作为投诉人，与三个涉案行政行为均具有利害关系。二、依据《建设工程质量管理条例》第16条规定，上诉人是涉案工程德州市城市生活垃圾焚烧发电厂(一期)的施工单位，具有竣工验收备案参与权，应参与建设单位德州绿能公司或启迪环境科技发展股份有限公司组织竣工验收，需要在第一份虚假《竣工验收备案表》、2020年1月德州绿能公司第二份《竣工验收备案表》签字盖章，涉及上诉人施工项目质量验收以及真实意思表示，因而不论是第一次竣工验收备案、还是第二次竣工验收备案或被上诉人2020年2月作出的行政撤回行为，都与上诉人具有利害关系。此外原审开庭过程中上诉人多次针对第三人德州绿能公司第二次提供的《竣工验收备案表》，主张对“陈开明”签字作真伪鉴定，对《竣工验收备案表》手写部分、打印部分形成时间作鉴定，以否定第三人德州绿能公司主张“陈开明”签字属实及该材料形成于2015年的诉讼主张，第三人德州绿能公司提供的录音证据也显示“陈开明”签字不是本人签字，因而被上诉人2020年2月作出的行政撤回行为同样侵犯上诉人的竣工验收备案参与权。三、被上诉人、第三人德州绿能公司在证据交换阶段质证时认可上诉人提供的原审证据9-关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂(一期)竣工验收备案的函的证明内容，即认可上诉人的诉讼主体资格；在第二次开庭时又予以否认，不符合法律逻辑，也不符合禁止反言原则。四、原审遗漏第三人启迪环境科技发展股份有限公司参加诉讼，原审裁定书遗漏第三人启迪环境科技发展股份有限公司，属于程序严重违法。综上所述，原审裁定书认定事实不清，法律适用依据错误，程序严重违法，特依法上诉至贵院，请求保护作为行政相关人的上诉人合法权益。 被上诉人德州市住房和城乡建设局、原审第三人德州绿能电力有限公司均未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实同一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 二审期间，上诉人要求对原审第三人德州绿能电力有限公司提供的第二份《竣工验收备案表》进行鉴定，经审查，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，人民法院审理行政案件，关于《中华人民共和国行政诉讼法》没有规定的鉴定等事项，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百二十一条第一款规定：“当事人申请鉴定，可以在举证期限届满前提出。申请鉴定的事项与待证事实无关联，或者对证明待证事实无意义的，人民法院不予准许。”首先，上诉人的举证期限已于一审证据交换之日届满。其次，本案并未进入实体审理，上诉人要求鉴定的事项与上诉人是否符合起诉条件无关,因此，上诉人的申请不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百二十一条第一款的规定，本院不予准许。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人的起诉是否符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条第一款进一步规定,备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。据此,竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为,竣工验收是否合格并不以备案为生效要件,备案行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。被上诉人作出的《关于同意恢复德州市城市生活垃圾焚烧发电厂（一期）竣工验收备案的函》，实质系恢复涉案竣工验收备案的行为，该行为对上诉人的权利义务亦不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(八)项的规定,应当裁定驳回起诉。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院裁定结果并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 一审案件受理费50元，退还上诉人江苏建兴建工集团有限公司。 本裁定为终审裁定。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年十一月五日 法官助理李峰 书记员袁娜