黑龙江省牡丹江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑10行终110号上诉人(原审原告)徐永财，男，1967年10月5日出生，住黑龙江省牡丹江市西安区。委托代理人王君超，黑龙江牡大律师事务所律师。被上诉人(原审被告)穆棱市自然资源局，住所地黑龙江省穆棱市八面通镇长征路。法定代表人李强，该局局长。行政机关负责人王亮，该局副局长。委托代理人朱全勇，男，住黑龙江省穆棱市。委托代理人沈景山，男，1957年10月25日出生，住黑龙江省穆棱市。原审第三人牡丹江市富贵园商务酒店有限公司，住所地黑龙江省牡丹江市西安区西二条路日照街与景福街之间。法定代表人邹敬德，该公司经理。委托代理人姜文华，穆棱市八面通法律服务所法律服务工作者。原审第三人牡丹江市骏达房地产开发有限公司，住所地黑龙江省牡丹江市东安区七星街海通大厦**。法定代表人胡广明，该公司经理。上诉人徐永财因诉被上诉人穆棱市自然资源局（以下简称自然资源局）城乡建设行政许可一案，不服黑龙江省穆棱市人民法院（以下简称穆棱法院）（2020）黑1085行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐永财及委托代理人王君超，被上诉人自然资源局的行政机关负责人王亮及委托代理人朱全勇、沈景山，原审第三人牡丹江市富贵园商务酒店有限公司（以下简称富贵园公司）的委托代理人姜文华到庭参加诉讼，原审第三人牡丹江市骏达房地产开发有限公司（以下简称骏达公司）经本院依法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原审法院查明，富贵园公司成立于2015年7月10日。富贵园商务酒店综合楼始建于2013年，于2015年竣工。2016年9月6日，穆棱法院对徐永财诉骏达公司装饰装修合同纠纷一案作出（2016）黑1085民初695号民事判决。2017年2月4日，案外人刘某昌等六人起诉骏达公司拖欠工程款。2017年2月5日，穆棱法院作出（2017）黑1085民初148号民事裁定查封骏达公司所有的穆棱市兴源镇东村富贵园商务中心综合楼价值260万元部分，并于2017年5月2日作出（2017）黑1085民初148号民事调解书。在依徐永财申请对骏达公司强制执行过程中，2017年3月20日，穆棱法院作出（2016）黑1085执792号执行裁定查封骏达公司所有的穆棱市兴源镇东村富贵园中心综合楼价值260万元剩余部分。2018年11月3日，穆棱法院作出（2018）黑1085执99号执行裁定，查封了富贵园公司黑（2018）穆棱市不动产权第00079xx号、第00079xx号、第00080xx号、第00080xx号、第00080xx号不动产权证登记的房屋产权。富贵园公司向穆棱法院提出执行异议，2018年12月30日，穆棱法院作出（2018）黑1085执异50号执行裁定驳回了富贵园公司的异议。富贵园公司以徐永财、骏达公司为被告提起案外人执行异议之诉，2019年5月9日，穆棱法院作出（2019）黑1085民初139号民事判决，判决不得执行富贵园公司的上述房产，（2018）黑1085执异50号执行异议裁定于本判决生效时自动失效。2017年9月1日第三人富贵园公司向穆棱市城乡规划管理局提交了关于兴源镇富贵园酒店项目办理规划许可手续的申请、建设用地批准书、兴源富贵园商务酒店建设项目的建设工程设计方案（一层平面、立体、剖面、风格）图纸共计9张。2017年9月12日穆棱市城乡规划管理局向富贵园公司出具了受理行政许可申请告知书、准予行政许可决定，并对项目工程进行了批前公示。穆棱市城乡规划管理局对富贵园公司提交的相关材料进行审查后，2017年9月25日核发了建字第2017058号建设工程规划许可证。另查明，2012年4月16日，骏达公司与穆棱市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，约定将宗地总面积21250平方米出让给骏达公司建设富贵园小区。在建设过程中，穆棱市劳动监察局就兴源镇富贵园商务中心项目工程拖欠工资向骏达公司的法定代表人胡广明进行调查，胡广明曾陈述兴源镇富贵园商务中心项目开发单位的全称为骏达公司，并在承诺书中表示其承建开发的兴源镇富贵园商务中心6100平方米等内容。在（2019）黑1085民初139号安庭审中，胡广明认可其所述开发的兴源镇富贵园商务中心6100平方米包括富贵园商务酒店。因富贵园公司在富贵园商务酒店项目中存在未办理招标投标手续、未办理施工许可擅自施工等违法行为，穆棱市住建局于2018年4月10日对富贵园公司分别作出穆行罚（2018）4号、5号行政处罚决定，对富贵园公司分别处罚款76800元及105600元的行政处罚。再查明，根据2019年2月26日根据中共穆棱市委、穆棱市人民政府联合下发的《关于的实施意见》规定，原穆棱市城乡规划管理局的职责划归新组建的自然资源局，不再保留穆棱市城乡规划管理局。原审法院认为，穆棱市城乡规划管理局被撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，继续行使其职权的自然资源局作为本案被告符合法律规定。行政诉讼是对行政行为的合法性进行审查。对建筑工程实行规划许可证制度，是国家对建筑活动所实施的监督管理措施。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，原穆棱市城乡规划管理局作为穆棱市城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”和《黑龙江省规划条例》第二十九条第一款“建设单位或者个人申请办理建设工程规划许可证，应当提交下列材料:(一)建设工程规划申请书;(二)使用土地的有关证明文件;(三)建设工程设计方案”的规定，2017年9月10日第三人富贵园公司向原穆棱市城乡规划管理局递交了关于穆棱市兴源镇富贵园酒店项目办理规划许可手续的申请、建设用地批准书、《兴源富贵园商务酒店建设项目建设工程设计方案》的图纸。原穆棱市城乡规划管理局受理了富贵园公司的申请，并在对富贵园公司提交的相关申请材料依法进行审查批准后，于2017年9月25日签发建设工程规划许可证的行政行为不违反前述法律规定，原审法院予以认可。关于补办建设工程规划许可证问题。行政相对人违反行政许可规定，未取得行政许可就从事某项活动，其行为显然就会构成违法行为。当事人未取得行政许可而违法的原因，不外乎两种情况：一种是不具备法定许可条件，无法取得行政许可；另一种是当时就具备了取得行政许可的条件，只是未向许可机关提出许可申请。前一种，不仅形式上违法，实质上也违法。后一种，仅是形式上或者程序上违法。对于这种违法行为应如何处理，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”此条规定对于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以罚款。言外之意，对于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，是可责令其限期补办规划许可手续的。一般情况下，只有当事人具备取得行政许可法定条件的情况下，才宜做出限期当事人补办行政许可手续的决定，本案中，自然资源局在富贵园公司行政许可申请满足法律规定的条件下，为其补办建设工程规划许可证，并不为法律所明令禁止。关于徐永财主张富贵园商务酒店综合楼系由骏达公司开发建设问题。《中华人民共和国建筑法》第一条规定“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”该行政许可的审批关注的只是城乡规划管理，建设单位只要满足法律规定的条件，城乡规划主管部门就应当为其办理建设用地规划行政许可。只要建设单位具备相应资格，并无相关法律规定城乡规划行政主管部门应当审查建设工程项目的实际开发建设单位、权利实际归属等问题，故原审法院对徐永财的此项诉讼主张不予支持。关于自然资源局主张徐永财的起诉超过六个月问题。自然资源局主张的执行异议之诉案件为（2019）黑1085民初139号，立案时间为2019年1月11日，该案第一次证据交换时间为2019年3月11日，当庭富贵园公司出示本案诉争的土地出让合同等证据，徐永财应当在此时知道争议的行政行为，至其2019年6月12日就提起本案行政诉讼，不超过六个月的起诉期限，故对自然资源局的这一主张不予支持。第三人骏达公司经原审法院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，系放弃其行政诉讼权利，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”的规定，不影响原审法院对本案的审理。综上所述，自然资源局为富贵园公司核发建字第2017058号建设工程规划许可证的行政行为符合城乡规划法的相关规定，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定,判决：驳回徐永财的诉讼请求。案件受理费50元，由徐永财负担。上诉人徐永财上诉称，1.富贵园商务酒店是骏达公司建设而不是富贵园公司。被上诉人为证明行政行为合法举示的证据存在虚假、违法证据。2.诉争房屋不具备办理不动产登记的条件。诉争房屋存在权属争议并且属于先批后建，因此不符合登记条件。3.一审法院适用法律错误。被上诉人补办建设工程规划许可证的行为违反行政法及行政诉讼法的规定。行政机关作出行政行为需有明确法律依据或法律授权，且行政行为合法性的举证责任应由行政机关承担。一审判决对诉争的没有法律依据而作出的违法行政行为不予撤销，属于适用法律错误。4.一审法院在已经查明案件基本事实的情况下，认为被上诉人向并非建设单位的富贵园公司补办建设用地规划许可证的行为合法，违背立法本意。请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人自然资源局辩称，富贵园公司向被上诉人自然资源局提供的相关合法有效手续后，自然资源局依照相关法律规定作出的各项行政行为有法可依，且于2017年8月21日为富贵园公司依法补发了地字第2017037号工程许可证的行政行为，法定前置要件齐全，符合法定审批程序，行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，依法履行了城乡规划管理的行政工作职责。请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。原审第三人富贵园公司述称，在诉争区域建设的楼盘是经2010年5月6日穆棱市人民政府市长办公会决定建设的，有会议纪要为证，在一审时已向法庭提交了证据。案涉房屋建设完毕后，富贵园公司依法向各部门申请颁发房屋所有权证书，经行政主管部门审查合格后下发了土地房屋所有权证书。案涉房屋所有权是富贵园公司所有。原审第三人骏达公司未到庭亦未提交书面陈述意见。在本院庭审中，各方当事人对原审中提交的证据的证明问题及质证意见与原审一致，本院对证据的认证意见与原审一致。本院二审查明的案件事实与原审查明一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为自然资源局向富贵园公司颁发的建字第2017058号建设工程规划许可证的行为是否合法。被诉行政行为系建设工程规划许可行为，自然资源局在审查时，应当依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款规定的条件进行审查。案涉工程系先建房后补办相关手续，根据富贵园公司申请建设工程规划许可时提交的关于穆棱市兴源镇富贵园酒店项目办理规划许可手续的申请、建设用地批准书、《兴源富贵园商务酒店建设项目建设工程设计方案》的图纸等材料，体现富贵园公司通过出让方式取得案涉工程国有建设用地使用权，该工程建设单位为富贵园公司。自然资源局在该工程符合城乡规划的情况下为富贵园公司办理诉争的建设工程规划许可，尽到了合理审慎的审查义务，符合法律规定。徐永财以富贵园商务酒店的建设单位是骏达公司为由请求撤销被诉行政行为的上诉请求，无事实及法律依据，本院不予支持。另，徐永财称本案一审判决导致其与骏达公司装饰装修合同纠纷一案丧失救济途径。本院认为，徐永财为骏达公司开发的富贵园小区进行装饰装修，未参与本案涉案房产富贵园商务酒店综合楼的装饰装修工程。穆棱法院在执行徐永财与骏达公司装饰装修合同纠纷案件中查封时，案涉房屋尚未进行初始登记，无法确定查封房屋的具体位置和权属，根据在案证据，可认定富贵园公司名下案涉自建房屋与骏达公司开发的富贵园小区不具有关联性，徐永财亦无证据证实案涉房屋系骏达公司开发建设的房屋，穆棱市住建局为富贵园公司颁发建设工程施工许可证的行为，未侵犯徐永财的合法权益。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。徐永财的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐永财负担。本判决为终审判决。审判长  孙庆喜审判员  黄晓丽审判员  郑春梅二〇二〇年十一月十六日法官助理李想书记员付子洁附：本判决适用的相关法律依据1.中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。