浙江省金华市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙07行终838号上诉人（原审原告）张昌宗，男，1954年3月24日出生，汉族，住浙江省义乌市。被上诉人（原审被告）金华市住房和城乡建设局，住所地浙江省金华市双龙南街**。法定代表人孙金荣，局长。上诉人张昌宗因不履行监管法定职责一案，不服金华市婺城区人民法院（2019）浙0702行初556号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：张昌宗与其配偶钱彩娟系义乌市义东路53号房屋业主。2018年8月，义乌市政府发布房屋征收决定（义政征字（2018）第002号），对义乌市车站区块房屋进行征收。涉案房屋被纳入征收范围。征收过程中，涉案房屋被义乌市国有土地上房屋征收管理办公室委托的国信评估公司评估，该评估机构于2018年10月19日向上述办公室出具的《致估价委托人函》称：经过估价，涉案房屋在价值时点2018年8月21日的评估总价值为25953607元，同日出具了估价报告书。后，原告向国信评估公司申请复核，该评估公司经复核后维持原估价结果。2018年10月31日，张昌宗向专委会提交申请，要求对上述估价报告申请鉴定。专委会受理后，并于2018年11月8日和11月16日，两次召集专家组成员对涉案估价报告书进行鉴定。11月17日，专委会出具鉴定意见书，鉴定结论如下：1.维持国信评估公司出具的浙国房估（2018）征字第3388号张昌宗、钱彩仙所属位于义乌市××街××路××号的被征收房屋的估价报告；要求国信评估公司就报告中价格组成信息向报告使用人作出说明。2.本次专委会技术鉴定费用31400元由张昌宗承担。该鉴定意见书当天交由张昌宗女儿签收，后转交给张昌宗。期间，2018年11月9日，专委会向张昌宗作出《关于延长鉴定时间的通知》，该通知称该案原定结案时限为2018年11月10日，因该案情况复杂，需延长鉴定时限至2018年11月17日。当天，张静收到该通知，后转交给张昌宗。2019年9月4日，张昌宗通过浙江政务服务网向被告提交《查处申请》及附件，称：在涉案市场价值约1个亿的住宅用地只被评估为2600万元及国信估价报告存在明显弄虚作假、自相矛盾、偷换概念等情况以及专家组成员于2018年11月8日鉴定会议以4：1投票表决通过，认定国信评估公司出具的估价报告的评估路线错误、评估结果明显低于市场价格的情况下，超过法定期限的第16日，专委会违规第二次召集专家组成员进行鉴定，公然干预专家组正常鉴定工作，最终致使鉴定意见维持国信评估公司的估价报告。在鉴定过程中，允许与估价报告有直接利害关系的义乌市建设局、征收办主要领导参加鉴定，整个鉴定过程没有通知申请人参加，只肯告知最后鉴定结果，不肯对张昌宗针对估价报告提出的疑问和疑点进行解释说明，也不肯提供鉴定过程材料及档案。张昌宗认为专委会鉴定过程中存在明显人为干预痕迹，并存在明显滥用职权、徇私舞弊等违纪、违法行为，向金华住建局提出以下申请事项：1.请求对专委会2018年11月8日、2018年11月16日两次专家组成员的鉴定活动开展调查，调取并向张昌宗提供相应的档案资料，包括但不限于专家召集、国信评估公司估价技术报告、义乌当地的政策性规定、对估价师的质询、专家相关意见、两次会议的表决情况、讨论情况等文件资料；2.请求对专委会2018年11月8日、2018年11月16日两次鉴定活动中，专委会成员滥用职权、徇私舞弊的行为进行调查、处理。2019年9月5日，金华住建局收到该申请后，转送至征收办公室，并通过该办公室于当年9月12日在浙江政务服务网上回复，称：金华市房屋征收管理办公室于2019年9月6日调取该案所涉相关档案资料，经核查，认为专委会出具的（2018）42号鉴定意见书，鉴定程序符合相关规定要求，鉴定结果系专家组合议结果，不具备查处条件。依据《评估办法》（建房（2011）77号）第二十二条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）第二十六条，对房屋征收补偿仍有异议的，当事人可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。张昌宗不服，遂于2019年9月23日向本院起诉。另查明，同年10月23日，被告对原告针对《查处申请》作出书面回复，称：我局对鉴定意见书进行了核查，回复如下：一、依据《评估办法》、《房地产估价规范》、《章程》，该次鉴定业务范围适当，鉴定程序合法依规，鉴定人员资格明确、行为规范，未发现鉴定人员“不依法履职、徇私舞弊”的行为，未发现需重新鉴定事由。二、你请求“提供相应的档案资料”，我局在履职过程中未保有相关材料，建议向义乌市国有土地上房屋征收主体等相关单位申请提供。三、你如对征收补偿仍有异议，可依据《评估办法》第二十二条之规定，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理，即“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。该回复当天送达给张昌宗。原审法院认为：行政机关不履行保护人身权、财产权等合法权益的，公民、法人或者其他组织可依法提起行政诉讼。但是，提起履职之诉应当具备两个条件，一是公民、法人或者其他组织具有合法的、值得法律保护的权益；二是行政机关依照法律规定、行政协议约定或先前行为产生的附随义务等，具有保护当事人合法权益的职责义务。本案中，原告认为专委会在鉴定过程中存在不依法履职、滥用职权、徇私舞弊行为，要求被告进行查处。但根据相关法律规定，专委会虽系被告依法成立的对房屋征收评估报告复核结果进行鉴定的组织，但对原告该涉案申请事项不具备相应行政职能。另，根据庭审查明的事实，原告请求专委会对涉案房地产估价报告进行鉴定，实质系认为涉案房地产的估价报告认定的房地产价值过低。但对于专委会出具的鉴定结果，其系作为之后原告在征收过程中取得补偿涉及房地产价值认定方面的证据。原告如对补偿有异议，可按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理，即对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可依法提起行政诉讼，维护其自身权益。综上，根据行政诉讼法司法解释第九十三条规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。故原告提起的本案诉讼，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项、第九十三条第二款等规定，裁定驳回原告张昌宗的起诉。上诉人张昌宗上诉称：一、根据被上诉人的《2019年三定方案》第三条第(五)项之规定，以及根据《浙江省行政程序办法》第九条、《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第五条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条、《金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会工作章程(试行)》第十六条第(二)项之规定，被上诉人对涉案申请事项具有明确的监督查处行政职能并且具有明确的查处依据和查处内容，一审法院的裁定意见明显错误。1．根据政府官网信息以及上诉人向一审法院提交的《中共金华市委办公室、金华市人民政府办公室关于印发的通知》(被上诉人2019年三定方案)，其中第三条第(五)项载明被上诉人的主要职责包括：拟定国有土地上房屋征收补偿的管理制度并监督执行，金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会正是被上诉人基于上述职责，所组织设立的专门对房地产评估机构复核结果进行监督和鉴定的组织，专委会由被上诉人组织管理和监督。根据《浙江省行政程序办法》第九条、《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第五条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条之规定，被上诉人对于专委会的行为具有直接的监督查处职责。2．根据《金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会工作章程(试行)》第十六条之规定，专家委成员有下列情形之一的，责令改正；情节严重的，从专家委员会中除名……(二)不能公正客观履行职责的。同时根据《金华市建设局关于调整金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会的通知》，被上诉人对专家委成员不能公正客观履行职责的行为具有明确的查处依据和查处内容。二、被上诉人在举证环节以及两次庭审中均自认“已履行职责”，并且在两次庭审中多次强调“作为行政机关，要依法履行职责，所监督管理范围是专委会组织是否合法、组成人员是否合法、专家组成员是否合法、鉴定程序有无按照相关规定组织进行，鉴定结论是否有事实依据和法律依据”等相关内容，一审法院的裁定意见罔顾庭审事实，与被上诉人的答辩内容明显矛盾。1．从上诉人递交《查处申请》后，被上诉人的实际做法来看金华市建设局对申请事项有监督查处职责。本案中，被上诉人在2019年1O月23日正式答复中，对所反映问题已经作出了回应，该行为本身已经说明了查处申请所述事项属于其职责范围。2019年1O月30日，被上诉人递交的书面答辩状中亦未否认其相应的查处职责，答辩内容只是表明其已经“调查、走访、听取意见”依法履行了职责。如果没有查处职责，为什么会去调取档案材料并得出“未发现问题，不具备查处条件”的结论。因此，被上诉人不是没有查处职责，而是未尽查处职责，掩盖了违法鉴定的基本事实。2．一审裁定书中认定“上诉人所请求履行法定职责明显不属于行政机关权限范围”，该认定内容与被上诉人的庭审陈述不符。庭审中，被上诉人多次表明“被上诉人在收到上诉人申请后作出的行政行为，事实清楚、程序合法、全面履行了法定职责……被上诉人所监管职责是在程序上对房屋征收评估专家委员会是否依法成立、鉴定人员组成是否合法，鉴定业务范围是否适当，鉴定的程序是否依法合规，鉴定人员的行为有无违法违规之处，对这些问题进行监督管理……职责包括监管鉴定结论是否有事实依据和法律依据。上述内容在庭审笔录有明确的记载，在被上诉人所提交的证据和答辩意见中，被上诉人也多次表述其已经对上诉人反映事项全面履行了查处职责。而一审法院在裁定中却认为“被上诉人对上诉人该涉案申请事项不具备相应行政职能”。三、就被上诉人针对查处申请作出的书面回复，上诉人有权提起履职之诉。一审裁定书中认为查处之诉的两个条件“一是公民具有合法的、值得保护的权益；二是行政机关具有相应的职责义务”，在本案完全符合上述条件的情形下，原审法院故意回避“鉴定违法”的重要事实，侵犯了上诉人的诉权。1．上诉人提出查处申请，并非要求被上诉人直接对评估技术问题和评估结论作出纠正。查处申请是由于专家委鉴定中出现的实体性错误和程序违法行为，已经严重违反专委会工作章程，并直接导致上诉人本应获得的公平鉴定权益受损。2．被上诉人是否依法履职，取决于其是否查明并处理了专委会存在的违法问题，本案中，通过鉴定中的专家意见、讨论表决情况，及有关的征询函、函复等资料可以分析判断出鉴定工作是否受到征收方干预的问题，也可以查明专家组成员是否存在超越估价规范、违反职业道德、迎合委托方等违法情况。庭审中，被上诉人明确表明上述证据由其保存，但认为和本案无关所以拒绝向法庭出示。对此，被上诉人应当承担举证不能的不利后果。即便如此，上诉人在其他案件中获取了鉴定委员会档案后，第一时间将该部分证据提交给了法院，但法院从程序上未安排举证、质证的基本环节。法院对重要事实的回避，是对上诉人诉权的侵犯，由此产生的裁定结果必然存在严重的违法性。3．被上诉人机械地认定鉴定意见“程序合法、依据充分”，对查处申请中所列的具体违法问题，未做任何解释、分析、说理，直接抛出了一个没有论据的结论。在收到查处申请后，被上诉人未进行调查询问，听取意见，更未形成笔录等调查档案，对形成鉴定意见的过程、依据、专家的笔录等未进行基本的判定和分析。这些实际做法与其“职责包括对鉴定结果是否具备事实依据和法律依据作出判断”的庭审表述不相符。此外，上诉人分别于2019年9月4日、11月18日、11月19日明确指出专委会履职中存在的具体问题，问题和专委会是否依法履职是密切相关。被上诉人在没有调查清楚的情况下，就认为专委会履职不存在问题，很显然，这是没有真正履行调查职责。四、被上诉人的查处结论没有法律和事实依据，并且明显与事实不符，被上诉人未依法履行查处职责。(一)基本事实。1．被上诉人答辩状载明：被上诉人认为该鉴定意见书系专家组合议结果，鉴定业务范围适当，鉴定人员资格明确，鉴定程序合法，鉴定依据充分，故《鉴定意见书》的结论合法有效。2．庭审中，被上诉人明确表示：《义东路53号函复》合法性被上诉人无法也不能审核，更不要说是专家委，上诉人已经提起行政诉讼，合法性由法院下结论。(二)违法情况。《义东路53号函复》作为直接改变专家委员鉴定结论的最关键鉴定依据，被上诉人在查处过程中应该而且必须对其合法性进行判定，而且被上诉人完全有能力对其下一级部门(义乌市建设局)出具的《义东路53号函复》合法性进行判定。被上诉人表示无法也不能审核《义东路53号函复》合法性，明显是在推诿查处责任，未履行查处职责；同时在“无法也不能审核《义东路53号函复》合法性”的情况下，在知道专家委也“没有能力”判定合法性的情况下，被上诉人在答辩状却认定鉴定依据充分，继而认定鉴定意见书的结论合法有效，明显自相矛盾并且不符合逻辑，最关键的鉴定依据的合法性都无法也不能判定，如何认定鉴定依据充分?如何认定鉴定意见书的结论合法有效?在被上诉人及专家委无法审核《义东路53号函复》合法性的情况下，《义东路53号函复》不能被视为合法有效的鉴定依据，重启鉴定程序以及重启鉴定之后作出的鉴定结论应被视为没有依据，进而鉴定程序应被认定违法，重启鉴定之后作出的鉴定结论应被认定错误，同时相关专家委成员应被一并追责。故，被上诉人的查处结论没有法律和事实依据，并且明显与事实不符，被上诉人未依法履行查处职责。综上，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”第二十二条规定：“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”根据上述规定，房屋被征收人对于评估结果有异议的，可以通过要求评估结构复核、申请评估专家委员会鉴定、对补偿决定提起复议或诉讼等方式实现权利救济。本案中，被上诉人设立的评估专家委员会已对评估机构作出的复核结果进行鉴定，并出具鉴定意见书，对于上诉人提出的查处申请，被上诉人也已履行答复义务。上诉人对评估结果仍有异议，应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定主张权利。上诉人要求被上诉人对评估专家委员会进行查处，缺乏法律依据。上诉人的上诉请求，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱红彦审 判 员 虞 行审 判 员 徐青雅二〇二〇年十一月十三日代书记员 叶文静