四川省达州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川17行终80号 上诉人（原审被告）开江县公安局。住所地：四川省开江县新宁镇淙城街**。 法定代表人周忠平，局长。 出庭负责人唐方林，该局党委副书记。 委托代理人唐正侃，男，汉族，1991年12月21日出生，住四川省开江县，该局法制大队副大队长。 委托代理人吴成俊，四川蜀江律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）曹丽娟，女,汉族，1987年6月4日出生，住四川省开江县。 委托代理人陈传军，重庆知习律师事务所律师。 原审第三人四川省水电投资经营集团开江明月电力有限公司。。住所地：四川省开江县新宁镇嵩峰寺街** 法定代表人吴伟昌，董事长。 委托代理人李文，男，汉族，1969年5月19日出生，住四川省开江县，该公司副总经理。 委托代理人肖启福，四川蜀江律师事务所律师。 上诉人开江县公安局因与被上诉人曹丽娟、原审第三人四川省水电投资经营集团开江明月电力有限公司（以下简称开江明月公司）治安管理行政处罚一案，不服四川省万源市人民法院（2020）川1781行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人开江县公安局出庭负责人唐方林，委托代理人唐正侃、吴成俊，被上诉人曹丽娟的委托代理人陈传军，原审第三人开江明月公司的委托代理人李文、肖启福均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，第三人开江明月公司因架设2016年农网升级改造EPC项目中的沙坝至牛山寺110KV新建线路，需跨越原告曹丽娟之母陈德芳的房屋屋顶，遭到原告曹丽娟之母亲陈德芳及家人以电线跨越房屋有辐射和存在安全隐患为由的阻止，2017年12月15日，第三人开江明月公司2016年农网升级改造EPC项目的代表与陈德芳通过杨家坝村委会的调解双方达成《调解协议书》，约定“EPC项目陈德芳房屋上引线暂时拆除，待双方协商好后再行施工；EPC项目所有设备，暂时撤离施工现场。之后相关部门与被垮越房屋村民先后进行2次协调，均未达成一致意见。2018年12月7日，第三人开江明月公司及施工单位原四川金纬电网建设有限公司（现更名为四川能投建工集团有限公司）在陈德芳房屋附近施工现场处进行施工，遭到陈德芳的阻拦，普安镇政府派员到场调解，宣读了第三人开江明月公司工程项目的相关批复、环评材料等，因陈德芳要求改变施工线路或赔偿房屋，调解无果。同月8日上午8时许，第三人开江明月公司及施工单位在施工现场处设置警戒线，进行高压线架设工作时，遭到曹丽娟、陈德芳、曹文彪的阻止，第三人开江明月公司向普安镇政府反映了上述情况，向被告下属普安派出所报警。普安镇政府指派综合执法大队、司法所到达现场维持秩序、进行协调。10时许，普安镇政府召集曹丽娟兄妹及电力公司代表等在原告所属杨家坝村村委会进行调解，施工人员在现场发动机器准备施工作业，陈德芳手抱小孩欲进入施工现场，被第三人开江明月公司组织的人墙阻挡。陈德芳电话告知其在村委会参与调解的妹妹曹大翠：“莫谈了，他们打我”。曹丽娟听闻后，即跑回家中手拿斧头来到施工现场，要求不准施工，并欲用斧头砍断施工警戒围栏，被第三人开江明月公司工作人员将斧头夺走。曹丽娟、陈德芳随后冲进施工现场阻挡施工。被告开江县公安局所属普安镇派出所民警罗国锦及辅警曾洋在现场，将斧头交由他人保管，并向曹丽娟、陈德芳等人做疏导工作。10时54分36秒，曹丽娟将设置在树木上的施工警戒线拆掉，于10时57分22秒、10时59分35秒两次冲向施工中心，被第三人施工人员组成的人墙阻隔。11时0分11秒，施工人员再次设立施工警戒线，被曹丽娟、陈德芳扯掉警戒线。11时01分10秒，曹丽娟快步上前，用右手抓扯与其背向而立的罗国锦背部衣服，双方发生争执。曹丽娟在争执中滑倒，声称“警察打人”，场面一度陷入混乱。被告开江县公安局增派警力到达后，将曹丽娟等人带离现场，并即时展开调查。当日15时许，被告开江县公安局以治安案件受案登记，其受案登记表记载的接报时间为2018年12月8日15时27分。同日15时10分，原告曹丽娟被传唤至该局集中办案区进行询问，送达了《行政案件权利义务告知书》。16时20分,被告开江县公安局向曹丽娟送达《行政处罚告知笔录》，曹丽娟在该笔录上注明“提出陈述及申辩”，但未口头表述意见。之后，被告开江县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条、第二十三条第一款、第五十条第一款第（二）项、第二款之规定，作出开公（治）行罚决字[2018]1152号《行政处罚决定书》，决定对违法行为人曹丽娟合并执行行政拘留二十日。被告开江县公安局向曹丽娟进行了送达，于当日下午5时通过电话将《被拘留人家属通知书》的内容，告知其兄曹文彪，曹丽娟随即被送往开江县拘留所执行行政拘留二十日。 原审认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”，因此,被告开江县公安局对本辖区内的治安管理处罚案件依法具有管辖权。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失行为的。”根据该条规定扰乱企业生产秩序的行为是扰乱企业正常的符合法律规范的工作秩序的行为。《电力设施保护条例》第二十一条规定，“新建架空电力路线不得跨越储存易燃、易爆物品仓库的区域；一般不得跨越房屋，特殊情况需要跨越房屋时，电力建设企业应采取安全措施，并与有关单位达成协议。”《四川省电力设施保护实施办法》第三十二条规定，“新建架空电力线路一般不得跨越房屋，特殊情况需要跨越房屋时，电力建设企业应当与房屋所有者协商，并采取增加杆塔高度、缩短档距等安全措施后，方可施工”。中华人民共和国住房和城乡建设部发布的国家标准《110kv-750kv架空输电线路施工及验收规范GB5023-2014》附录A安全距离要求A.0.2条规定“对耐火屋顶的建筑，如需跨越时应与有关方面协商同意”。根据上述规定第三人开江明月公司因架设110KV新建线路需跨越原告曹丽娟之母陈德芳房屋，其与原告曹丽娟及母亲陈德芳就线路跨越房屋相关事宜未达成协议，且违反了双方约定的“EPC项目陈德芳房屋上引线暂时拆除，待双方协商好后再行施工的情况下予以施工”的调解协议内容，单方进行施工，遭到原告曹丽娟的阻止，被告认定曹丽娟阻止施工的行为属扰乱企业正常生产秩序缺乏事实根据和法律根据。同时被告认定在普安派出所民警到达现场进行劝阻，原告曹丽娟不听劝解，从民警罗国锦身后击打其背部，严重阻碍人民警察依法执行职务。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款规定,阻碍国家机关工作人员依法执行职务适用拘留强制措施的,需具备情节严重这一法定条件，根据被告提供的证据,仅能证明原告对民警实施了抓扯行为,未能提供确凿的证据证明原告的行为属情节严重。同时根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十一条之规定，“一人有两种以上违法行为，分别决定、合并执行，可以制作一份决定书，分别写明每种违法行为的处理内容和合并执行的内容；”但被告作出的《行政处罚决定书》未写明每种违法行为的处理内容，其程序违法。综上，被告对原告曹丽娟所作出的行政处罚决定证据不足、程序违法，依法应予撤销。原告曹丽娟要求撤销开公（治）行罚决字(2018)第1152号《行政处罚决定书》的诉讼请求,予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）、(三)项的规定,判决：撤销被告开江县公安局作出的开公（治）行罚决字(2018)第1152号行政处罚决定书。案件受理费50.00元，由被告开江县公安局负担。 上诉人开江县公安局上诉称，请求本院撤销万源市人民法院作出的（2020）川1781行初13号行政判决并依法改判，维持开江县公安局作出的开公（治）行罚决字（2018）1152号行政处罚决定书，一审和二审案件受理费由被上诉人曹丽娟承担。事实及理由：1、原审判决认定曹丽娟阻拦第三人开江明月公司施工的行为属于私力救济行为是错误的。第三人开江明月公司与被上诉人家人未能达成一致意见，错不在第三人，并且时候第三人架设的线路跨越房屋经检验符合安全标准，没有对被上诉人的房屋产生任何安全影响。2、该项目是涉及民生的县域重点项目，不能因为影响个别私权利而置公众利益于不顾。3、被上诉人曹丽娟阻碍现场维持秩序的民警依法执行公务，已达到情节严重的程度。4、上诉人作出的处罚决定程序正当，符合法律规定。 被上诉人曹丽娟答辩称，上诉人开江县公安局故意混淆事实，其上诉理由不能成立。第三人的施工违反了调解协议书，其施工时间正是镇政府召集被上诉人家属调解的时间。第三人不顾协议，在与被上诉人协商过程中强行施工的行为不属于正常施工行为，上诉人不得不采取行动维护自身合法权益。并且第三人的施工行为合法性存在疑问，从其《建设项目环境影响报告表》中可以看出，案涉输电线路并不会跨越被上诉人的房屋。曹丽娟在事发当天整个过程中更多地是言语，肢体接触只有一次，达不到情节严重的程度。根据公安机关办案程序的相关规定，公安机关作出的两个行政处罚决定应当分别决定，上诉人作出的处罚决定程序违法。请求驳回上诉、维持原判。 原审第三人开江明月公司陈述称，案涉输电线路工程取得了相关批准文件，并非违法建设。尽管前期与被上诉人签订过协议，但经过一年时间的协商，因被上诉人提出的无理苛刻的要求导致无法达成最终的协议，第三人向上级部门申请处理，以尽快完成项目建设。上诉人开江县公安局作出的行政处罚决定是正确的，一审判决是错误的，依法应当予以纠正。开江明月公司完全赞同上诉人的上诉理由和上诉请求，请求本院支持上诉人开江县公安局的上诉请求。 二审经审理查明，开江县公安局作出的开公（治）行罚决字（2018）1152号行政处罚决定书载明“现查明开江县电力公司架设高压电线时，电线需经过曹丽娟家位于开江县普安镇杨家坝村4组的住房上空，曹丽娟及其家人以电线有辐射为由，多次阻止工人施工。2018年12月8日上午，曹丽娟及其家人再次到施工现场阻止工人进行正常施工，并持斧头欲将现场警示标识砍掉。派出所民警到场后进行劝阻，但曹丽娟不听劝阻，民警将其斧头抢过后，曹丽娟从背后殴打出警民警，严重阻碍了人民警察依法执行职务，同时导致高压电线架设工程长达两个多小时无法正常施工。以上事实有违法行为人的陈述和申辩、证人证言、视听资料等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条、第二十三条第一款、第五十条第一款第（二）项、第二款之规定，现决定对违法行为人曹丽娟合并执行行政拘留二十日。”。 本院二审经审理查明的其他案件事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为开江县公安局作出的开公（治）行罚决字（2018）1152号行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。 一、关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。 1、关于曹丽娟是否具有扰乱企业正常生产秩序的行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失行为的。”根据该条规定扰乱企业生产秩序的行为是扰乱企业正常的符合法律规范的工作秩序的行为。《电力设施保护条例》第二十一条规定，“新建架空电力路线不得跨越储存易燃、易爆物品仓库的区域；一般不得跨越房屋，特殊情况需要跨越房屋时，电力建设企业应采取安全措施，并与有关单位达成协议。”《四川省电力设施保护实施办法》第三十二条规定，“新建架空电力线路一般不得跨越房屋，特殊情况需要跨越房屋时，电力建设企业应当与房屋所有者协商，并采取增加杆塔高度、缩短档距等安全措施后，方可施工”。中华人民共和国住房和城乡建设部发布的国家标准《110kv-750kv架空输电线路施工及验收规范GB5023-2014》附录A安全距离要求A.0.2条规定“对耐火屋顶的建筑，如需跨越时应与有关方面协商同意”。根据上述规定第三人开江明月公司因架设110KV新建线路需跨越曹丽娟之母陈德芳房屋，其与陈德芳就线路跨越房屋相关事宜未达成协议，且违反了双方约定的“EPC项目陈德芳房屋上引线暂时拆除，待双方协商好后再行施工的情况下予以施工”的调解协议内容，单方进行施工，遭到曹丽娟的阻止，开江县公安局认定曹丽娟阻止施工的行为属扰乱企业正常生产秩序缺乏事实根据和法律根据。 2、关于曹丽娟是否具有严重阻碍人民警察依法执行职务的行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，处警告或者二百元以下罚款，情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；……（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；……”该条第二款规定：“阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。”事发当天，开江县公安局民警罗国锦着警服到达现场解决矛盾纠纷，曹丽娟从民警罗国锦身后击打其背部，其行为已构成阻碍人民警察依法执行职务，属于应当从重处罚的情形。原审判决认为曹丽娟的这一行为尚未达到情节严重的理由与前述法律规定不符，依法应予以纠正。 二、关于被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。当时有效的《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十七条第一款规定:“一人有两种以上违法行为的，分别决定，合并执行，可以制作一份决定书，分别写明对每种违法行为的处理内容和合并执行的内容。”上诉人开江县公安局认为被上诉人曹丽娟既存在扰乱企业生产秩序的行为，又有严重阻碍人民警察依法执行职务的行为，可以制作一份决定书，但应当分别写明每种违法行为的处理内容和合并执行的内容。而开江县公安局作出的开公（治）行罚决字（2018）1152号行政处罚决定并没有写明对曹丽娟每种违法行为的处理内容，其作出的行政处罚决定程序违法。 综上所述，上诉人开江县公安局的作出的行政处罚决定，部分事实认定错误，程序违法，应当予以撤销。一审法院判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人开江县公安局负担。 本判决为终审判决。 审判长 冯 浩 审判员 旷章娟 审判员 刘翠成 二〇二〇年十一月十三日 书记员 邓授恭