贵州省铜仁市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)黔06民终1656号 上诉人（原审原告）：杨金秀，女，1964年2月14日出生，土家族，住贵州省江口县。 上诉人（原审原告）：向礼顺，男，1956年7月26日出生，汉族，住贵州省江口县。 被上诉人（原审被告）：江口县住房和城乡建设局，统一社会信用代码1522222009560098R，地址：江口县双江街道新市街。 法定代理人：唐睿，系该局局长。 委托诉讼代理人:范剑虹，系贵州坤健律师事务所律师。 委托诉讼代理人：韦维，系贵州坤健律师事务所律师。 江口住建局向本院提出上诉请求：1、依法撤销（2020）黔0621民初13号判决的第一项中“原告杨金秀、向李顺与被告江口县住房和城乡建设局签订的《房屋征收补偿协议书》中关于房屋征收补偿费的约定有效”的判决，依法改判为原告杨金秀、向李顺与被告江口县住房和城乡建设局签订的《房屋征收补偿协议书》无效。2、一、二审诉讼费用由被告承担。事实及理由：一、一审判决以上诉人提交的“江纪函（2019）128号文件”与本案没有关联性为由不予认定，从而对上诉人与李双全、张祖华恶意串通签订协议事实不予认定，系事实认定不清。上诉人提交的“江纪函（2019）128号文件”系江口县纪委对于公职人员李双权、张祖华在2011年向李顺、杨金秀户房屋征收工作中，在明知被上诉人被征收房屋为违法建筑的情况下，仍按合法产权房屋征收标准以上诉人名义与被上诉人签订《补偿协议书》进行申报补偿，造成国有资金损失的严重违纪行为给予纪律处分的文件。同时，上诉人提交的（2012）江民初字第567号民事判决与江纪函（2019）128号文件作为同组证据出示证明，证明事实同一，证明目的一致，一审法院认定证据（2012）江民初字第567号判决，而以证明江纪函（2019）128号文件与本案没有关联性为由不予认定，从而对被上诉人与李双全、张祖华事先串通通过与上诉人签订《补偿协议书》的形式，非法获得国家征拆资金404647.2元的重要事实不予认定。可见被上诉人与上诉人签订的《补偿协议书》属于合同法52条（二）款之规定的情形，应当认定合同无效。二、一审判决以《补偿协议书》系上诉人与被上诉人协商后签订且属于格式合同为由，认定该协议中对征收补偿款的约定应当属于有效约定，系法律适用错误。一审法院以“《补偿协议书》系上诉人与被上诉人协商后签订且属于格式合同”为由，认定合同有效，而合同有效除需要合同当事人意思表示真实一致外，还需要不存在法律规定的无效情形时，合同效力才可以认定。而格式条款的效力，根据《合同法》第40条“格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。”之规定，可见需以40条、52条、53条综合判断格式条款效力，故一审法院必须审查《补偿协议书》从合同订立目的到合同内容是否具有上诉人述称的违反合同法52条的情形，而不能简单适用合同法39条，系法律适用错误。三、一审法院以《补偿协议书》属于格式合同且经双方协商认定有效，同时以《补偿协议书》格式条款中被上诉人系特殊身份即非集体经济组织成员认定合同部分无效，系逻辑矛盾。格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。一审法院认定《补偿协议书》关于宅基地安置条款无效并非基于条款本身违反合同法52条之规定而认定无效，而是以被上诉人被征收房屋属于违法建筑不具备安置条件，不具备在该江口县双江镇兴隆村集体组织资格的特殊身份的安置要求为由认定无效，即上诉人预先拟订的《补偿协议书》并不能重复使用，不属于格式条款，与一审法院认定《补偿协议书》部分有效是基于该协议属于格式条款出现审判逻辑严重矛盾。四、即使《补偿协议书》效力部分无效，一审法院认定被上诉人未能依约交房，且现房屋已经灭失致使《补偿协议书》客观履行不能，故应依据诉讼法释明当事人变更诉讼请求。一审法院已查明，首先被上诉人在收到上诉人房屋补偿款后，并未依约将其征收房屋交付被上诉人，而是一直由上诉人继续占有并居住直至2018年直至被江口县城市执法大队认定违法建筑予以拆除，对于该事实，被上诉人在一审庭审中也予以自认。因合同约定交付已房屋灭失，《补偿协议书》属于因客观履行不能属于合同法94条之规定法定解除情形，一审法院应在查明案情的基础上，对双方当事人予以释明，要求变更诉讼请求，以达到人民法院在审判中为双方当事人定分止争的社会效果。五、（2012）江民初字第567号判决在未向上诉人释明变更诉请的情况下，以上诉人诉请不符合不当得利为由驳回上诉人在该案中的诉讼请求，系以实体判决替代程序裁定，严重损害了上诉人的合法权益。（2012）江民初字第567号案件中，上诉人作为原告以不当得利为由要求被上诉人返还404647.2元已支付的补偿款，原审法院认定上诉人不符合不当得利的法律规定，就径直以驳回诉讼请求的判决替代了驳回起诉的裁定，直接导致上诉人以其他法律关系请求被上诉人返还已支付补偿款的诉讼权利，事实上本案中法庭辩论终结前，上诉人提出要求返还404647.2元补偿款的反诉要求，被上诉人即以同一事实，同一诉讼请求，同一案件当事人属重复诉讼为由，要求一审法院不予审查反诉请求，一审法院也拒绝上诉人提出反诉请求的审查。综上所述，一审判决中“被上诉人杨金秀、向李顺与上诉人江口县住房和城乡建设局签订的《房屋征收补偿协议书》中关于房屋征收补偿费的约定有效”的判决没有法律依据，请贵院依法支持上诉人的上诉请求。 杨金秀、向礼顺向本院提出上诉请求：撤销江口县人民法院作出的（2020）黔0621民初13号民事判决，发回重审或者依法改判。事实与理由：一审判决存在认定事实不清、适用法律错误。一、一审判决认为上诉人房屋本身属于无规划许可及用地许可的建筑，不具备用地安置的条件，且上诉人不属于房屋所在村集体的组织成员，案涉征收补偿协议关于宅基地安置的约定无效，明显错误。上诉人在一审提交的《宅基地申请》表明案涉房屋所在村集体已经同意上诉人使用案涉宅基地建房。一审判决认定上诉人没有取得案涉宅基地使用权，属适用法律错误。另外，户籍并非集体经济组织成员的必要条件。案涉房屋所在村集体既然同意上诉人使用土地建房，本身意味着该村集体同意接纳上诉人为其集体经济组织成员。一审判决认定上诉人不属于案涉房屋所在村集体成员，不符合法律政策实际，属适用法律错误。二、上诉人建房虽然没有获得规划许可和用地许可，但是被上诉人作为征收部门，在签订征收补偿协议前对此是明知的。在案涉征收补偿协议签订前，没有任何有权机关对上诉人作出行政处罚决定，认定上诉人房屋系违章建筑。被上诉人也是在明知此种情形的情况下与上诉人签订征收补偿协议的。法律并未禁止征收没有规划许可和用地许可的宅基地，征收没有规划许可或用地许可的宅基地也未侵害其他人的合法权益，案涉征收补偿协议不存在无效的情形。上诉人申请宅基地建房，有没有获得有权机关批准，与房屋和宅基地的征收及补偿，系不同的法律关系。前一种法律关系是否成立、效力如何，与后一种法律关系的效力没有必然的联系。一审判决混淆了应该审查的对象，扩大了审查的范围，致使作出错误的判决，属于认定事实不清。三、案涉征收补偿协议，原先系按照行政协议起诉。人民法院生效裁定认定协议属于民事协议。上诉人才按照民事诉讼程序起诉。既然人民法院认定案涉征收补偿协议属于民事协议，那么就应该充分尊重当事人的意思自治，在审查认定协议效力时，应秉持谦抑、审慎的原则，在该协议没有侵害他人合法权益，也没有违反任何效力性强制性规定的情况下，不应认定其无效，推翻已经合法形成并稳定下来的法律关系。四、一审判决认定案涉征收补偿协议关于宅基地安置的约定无效，同时又认定对房屋的补偿有效，很明显自相矛盾。由于房地不分离，对房屋和土地的征收是一并进行的，补偿也是一并进行的，断然不能分割开来评价。案涉征收补偿协议虽然载明要对被征收人进行建房用地安置同时进行货币补偿，但是协议并没有明确建房用地的安置就是对应征收宅基地的补偿安置，也没有明确货币补偿就是对除宅基地外的房屋部分的补偿安置。一审判决错误理解征收补偿协议的内容，属于认定事实不清。五、被上诉人原计划要用案涉宅基地作为道路建设用地，但由于实际建设时不需要使用案涉宅基地，就单方撕毁已经合法订立的合同，明显有悖诚实信用的原则。人民法院应该保护非违约方的合法权益，适当制裁违约方的违约行为，如此方能显示法律追求公平正义的精神。径行认定协议无效，没有考虑各方过错，裁判失当。 杨金秀、向礼顺向一审法院提出诉讼请求：一、请求人民法院判决确认原、被告于2011年8月29日签订的《房屋征收补偿协议书》有效；二、判令被告继续履行《房屋征收补偿协议书》，向原告提供240平方米安置地并支付欠付的临时过渡费165,588.70元（暂计至2019年8月28日）。 一审法院认定事实：2011年8月29日江口县住建局与原告杨金秀、向礼顺签订了《房屋征收补偿协议书》，就房屋征收补偿费及宅基地安置等进行了约定。协议签订后，被告江口县住建局向原告向礼顺、杨金秀一次性支付了征收补偿款人民币404,647.2元。2012年10月25日，江口县住建局认为向礼顺、杨金秀所建房屋属于违章建筑，所领取的征收补偿款404,647.2元属于不当得利，向江口县人民法院提起诉讼要求返还，被依法判决驳回诉讼请求。原告杨金秀、向礼顺被征收房屋，无规划许可及用地许可,现已拆除。原告杨金秀、向礼顺户籍所在为贵州省江口县坝盘镇张屯村禾犁组。 一审法院认为，关于合同效力。原、被告双方签订的《房屋征收补偿协议书》是协商后订立，且系江口县住建局提供的格式合同，该协议中对征收补偿款部分的约定应属于有效约定。就宅基地施行规划地安置的约定，因原告房屋本身属于无规划许可及用地许可的建筑，不具备用地安置的条件，且原告向礼顺、杨金秀不是江口县双江镇兴隆村集体的组织成员，不具备在该村集体获得宅基地的条件，该房屋征收补偿协议书对宅基地安置的约定本身违反了法律的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定，该部分关于宅基地安置的约定属于无效。.是否履行宅基地安置的问题。在宅基地安置约定无效的情况下，原告向礼顺、杨金秀要求被告继续履行《房屋征收补偿协议书》向原告提供240平方米安置地的诉讼请求，于法无据，不予支持。宅基地实行安置的约定无效，就不存在安置过渡费用的计算问题，原告要求被告支付临时安置过渡费的诉讼请求，一并予以驳回。据此，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：一、原告杨金秀、向礼顺与被告江口县住房和城乡建设局签订的《房屋征收补偿协议书》中关于房屋征收补偿费的约定有效，关于宅基地实行划地安置的约定无效；二、驳回原告杨金秀、向礼顺的其他诉讼请求。案件受理费3,612元，由原告杨金秀、向礼顺负担。 二审查明，江口县政府《关于江口县城区北门大道建设项目土地房屋征收补偿实施方案的批复》明确规定，（三）违法建筑、超过期限的临时建筑救助标准。1、住宅部分第一阶段违法建筑：《中华人民共和国城乡规划法》生效后至江口县人民政府2010年7月9日清理违法建筑公告前的违法建筑。第一阶段违法建筑实行资金救助或者安置房救助的两种方式：（1）在拆除期限内（以征收公告期限为准），被征收人主动与征收方达成协议将房屋腾空交付拆除并要求资金救助的，按房屋结构、年限等因素分级补助（见附表1）（2）在拆除期限内（以征收公告期限为准），被征收人主动与征收方达成协议将房屋腾空交付拆除并要求安置房救助的，按以下标准折算面积还房：钢混结构房屋坼一还零点六、混合结构房屋坼一还零点五、砖木结构和木结构房屋坼一还零点四，双方互不补差。救助标准：砖混结构、一级、建设使用年限在五年内的，700元/平方米；二级建设使用年限在五年以上十年以内的，600元/平方米；三级，建设使用年限在十年以上五十年以内的、建筑符合民用建筑规范的，500元/平方米；231054。 二审查明其他事实与一审认定事实一致，予以确认。 本院认为，本案二审争议焦点是向礼顺、杨金秀与江口县住建局签订的《房屋征收补偿协议书》是否有效；江口县住建局是否应当继续履行协议，对向礼顺、杨金秀提供安置地并支付过渡费。 向礼顺、杨金秀未经规划行政主管部门批准，擅自动工修建的房屋，经江口县综合行政执行局认定为属违章建筑，对该事实向礼顺、杨金秀并无异议。江口县住建局为北门大道建设项目对向礼顺、杨金秀的房屋予以征收，双方为此签订《房屋征收补偿协议书》，协议签订后，江口县住建局已按协议约定向向礼顺、杨金秀支付了补偿款。后江口县住建局以向礼顺、杨金秀的房屋系违法建筑，根据江口县政府《关于江口县城区北门大道建设项目土地房屋征收补偿实施方案的批复》规定，属于给予适当救助或不予补偿的范围，不应按合法建筑标准800元/平方米予以补偿，应按违法建筑救助标准计算补偿款269173元，主张因其工作人员的工作失误，致使向礼顺、杨金秀多领取了1354574元补偿款。经江口县住建局提起不当得利之诉，被江口县法院一审及本院二审判决，驳回其诉讼请求。因江口县住建局没有使用向礼顺、杨金秀所占土地，案涉房屋没有拆除而仍由杨金秀、向礼顺居住，江口县住建局也未按约定向杨金秀、向礼顺提供安置地。2018年，江口县综合执法局以案涉房屋属违章建筑予以强制拆除。为此，杨金秀、向礼顺提起诉讼。对于违法建筑补偿问题，江口县政府考虑了违法建筑的形成的实际情况，在《关于江口县城区北门大道建设项目土地房屋征收补偿实施方案的批复》中已明确在签订征收补偿协议后予以资金救助或安置房救助。虽然因住建局工作人员工作失误，对杨金秀、向礼顺房屋按合法建筑补偿标准计算了补偿款，但双方约定对违法建筑予以补偿并未违反法律强制性规定，杨金秀、向礼顺对行政机关的行政行为享有信赖利益，一审认定有效并无不当。至于住建局主张应当返还的问题，其主张已被本院生效判决驳回，其应当依法申请再审解决。关于《房屋征收补偿协议书》约定对宅基地实行划地安置是否有效的问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，杨金秀、向礼顺虽不存在故意隐瞒真实情况或伪造材料签订协议获取不正当利益的情形。农村村民享有在集体所有土地上取得宅基地使用权的主体资格，且只有本村村民才有资格取得该村的宅基地使用权，并应当先行向集体土地所有人和所属村民委员会提出书面申请，村民委员会批准同意后，经乡镇政府审核、县级政府批准，方可取得集体土地建设用地使用证。杨金秀、向礼顺仅有宅基地使用申请，未经江口县政府批准，杨金秀、向礼顺的户籍并未迁入其建房所在的兴隆村甘家坝村民组，不属该集体经济组织成员，故其未依法取得宅基地使用权。一审认定杨金秀、向礼顺没有取得案涉宅基地使用权，适用法律并无不当。杨金秀、向礼顺上诉提出户籍不属取得集体经济组织成员资格的必要条件，没有法律依据。杨金秀、向礼顺主张其系案涉土地所属集体经济组织成员，没有事实依据。同时，江口县政府批复的《关于江口县城区北门大道建设项目土地房屋征收补偿实施方案》对拆除违法建筑实行资金救助或安置房救助两种方式，补偿协议对杨金秀、向礼顺的违法建筑既约定货币补偿又约定进行宅基地划地安置，不符合政府批准的安置补偿方案，该补偿协议约定实行划地安置，损害了国家利益和社会公共利益，一审判决根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，确认该部分约定无效，适用法律并无不当，也不存在矛盾。对于杨金秀、向礼顺要求履行提供安置地及政府过渡费的问题，本案中，杨金秀、向礼顺在签订协议后，并未要求住建局提供安置地，且一直居住在被征收范围内，直至其房屋被作为违章建筑被强制拆除后，才提出要求提供安置地，案涉协议关于宅基地实行划地安置的约定，属无效约定，在法律上已不可能履行，且其主张过渡费未在合理期限提出。一审对其该诉讼请求不予支持，并无不当。 综上所述，杨金秀、向礼顺及江口县住建局的上诉成立不成立，对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。依照依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 杨金秀、向礼顺预交的二审案件受理费3612元，江口县住房和城乡建设局预交的二审案件受理费60元，由双方各自负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 全 审判员 张金勇 审判员 芦化莉 二〇二〇年十一月二日 法官助理翁寿炳 书记员石偲璐