黑龙江省牡丹江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑10行终128号上诉人(原审原告)冯清玉，男，1962年4月2日出生，住黑龙江省穆棱市。委托代理人赵振河，黑龙江建兴律师事务所律师。被上诉人（原审被告）穆棱市穆棱镇柳毛村民委员会，住所地黑龙江省穆棱市穆棱镇柳毛村。负责人赵建明，村民委员会主任。委托代理人姜文华，穆棱市八面通法律服务所法律服务工作者。上诉人冯清玉因其他一案，不服黑龙江省穆棱市人民法院（2020）黑1085行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人冯清玉的委托代理人赵振河，被上诉人穆棱市穆棱镇柳毛村民委员会（以下简称柳毛村委会）的负责人赵建明及委托代理人姜文华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原审原告冯清玉系穆棱市穆棱镇柳毛村村民。根据穆棱市人民政府穆政发[2009]13号《穆棱市政府关于印发穆棱市农村账外地清查管理实施方案的通知》印发的《穆棱市农村账外地清查管理实施方案》的要求，原审被告柳毛村委会对本村农户的账外地进行清查。根据清查结果制作的《2010年农民直接经营管理耕地性质及粮食补贴面积情况调查表》记载了各农户的耕地面积（包括已经纳入省补贴范围耕地面积和其他耕地面积），并由各农户签字确认。根据穆政办发（2017）11号文件《穆棱市人民政府办公室关于印发穆棱市农村账外地清查管理实施方案的通知》和《穆棱市农村账外地清查管理实施方案》的要求，柳毛村委会通知被清查出有账外地的农户与其签订穆棱镇村土地（机动地）承包合同书，每亩土地交纳承包费25元。根据穆棱市穆统发（2017）1号文件《穆棱市关于核实上报2017年玉米和大豆合法实际种植面积的通知》、黑政办规[2017]13号文件《关于黑龙江省玉米和大豆生产者补贴工作实施的通知》和黑政办明传（2018）14号文件《关于报送2018年玉米、大豆和水稻合法种植面积的通知》的要求，柳毛村委会通知农户需与村委会签订承包合同之后，农户的账外地才能上报并纳入玉米和大豆合法实际种植面积，并经公示审核后享受玉米和大豆生产者补贴款。冯清玉认为涉案土地原为账内地，不应当被柳毛村委会改为机动地并需交纳25元承包费，为此提起诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”和《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”的规定，对于农民集体所有的土地，村民委员会与村民之间实质上是一种行政管理关系，柳毛村委会实施的管理土地行为属于法律授权的行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告”的规定，冯清玉以柳毛村委会为被告提起本案行政诉讼法律依据充分，应予以支持。《穆棱市农村账外地清查管理实施方案》明确规定，承包土地是指以一轮承包、二轮承包土地台账或2003年课税耕地登记的土地面积，而账外地则是指除承包地以外，由农户自行开垦的市、乡镇、村辖区内的耕地。在第二轮土地承包之后，柳毛村委会根据穆棱市人民政府的文件规定对账外地进行清查，清查结果经由农户的户主或者代表签名确认，冯清玉所谓涉案土地系账内地或承包地的诉讼主张证据不充分，不予支持。柳毛村委会出于对农民集体所有的土地履行管理职责，壮大本村经济实力，将清查出来的账外地参照机动地进行管理，要求农户与其签订穆棱镇村土地（机动地）承包合同书，每亩地交纳25元承包费，并不违反上述法律的禁止性规定，并且符合政策要求，予以认可。村民委员会贯彻落实政府的政策规定，法律未规定必须召开村民会议或者村民代表会议进行表决。对冯清玉的相应诉讼主张不予支持。而对于账外地能否享受玉米和大豆生产者补贴，需要根据政府文件规定的程序和条件进行核查，不属于本案审理范围。关于冯清玉主张柳毛村委会的行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第六十三条关于机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%的规定。本案诉争的行为系柳毛村委会按照政策开展账外地清查，即村委会对清查出的账外地与村民重新签订承包合同并按照每亩25元收取承包费是否违法，而机动地是否超出上述法律规定的5%，与本案争议焦点无关，本案不予审查，故对冯清玉的此项诉讼主张不予支持。综上所述，柳毛村委会对涉案土地进行经营管理的行为不违背《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款的规定，判决驳回冯清玉的诉讼请求。上诉人冯清玉上诉称，1.柳毛村委会依据穆棱市人民政府[2017]11号《关于印发穆棱市农村帐外地清查管理实施方案的通知》精神，对冯清玉第二轮承包土地台帐上的帐内部分地改为机动地，并要求每亩机动地收取25元的承包费的行为，侵权又违法；2.原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求依法改判。上诉请求：1.撤销黑龙江省穆棱市人民法院（2020）黑1085行初25号行政判决，依法改判；2.柳毛村委会承担本案一、二审诉讼费用。柳毛村委会辩称，柳毛村委会虽然将冯清玉的账外土地纳入到账内地管理，但土地性质未变，冯清玉耕种的土地还是账外地。冯清玉引用法律、法规与事实不符，本村增加或不增加机动地的亩数与冯清玉无关，是人民政府的权限范围。综上，上诉人冯清玉的上诉请求证据不足，事实不清，请二审法院驳回上诉人冯清玉的上诉请求。在本院庭审中，双方当事人对原审中提交的证据再次进行质证，质证意见与原审一致。本院对原审中的证据的认证意见与原审一致。2020年11月27日，本院依职权调取了《柳毛村2011年帐外地明细帐》《2018年农业支持保护补贴发放清册》、穆棱市穆棱镇财政所出具的《情况说明》，证明：案涉土地不是第二轮承包地，是上诉人开垦的五荒地。上诉人认可在《柳毛村2011年帐外地明细帐》中的开荒地15亩即案涉土地，签字处是本人签字，但认为案涉土地已纳入第二轮承包地面积，不应变为机动地重新签订合同。被上诉人对上述证据无异议。本院二审查明的案件事实与原审法院一致，本院予以确认。另查明，上诉人耕地面积总数为26亩，其中已纳入省补贴范围第二轮土地承包田面积为11亩；2011年扩面增加五荒地15亩（即案涉土地）。本院认为，根据《穆棱市农村账外地清查管理实施方案》中第一条规定：“本方案所称承包土地是指以一轮承包、二轮承包土地台账或2003年课税耕地登记的土地面积。账外地则是指除承包地以外，由农户自行开垦的市、乡镇、村辖区内的耕地。”本案案涉土地不在承包土地范围内，而是上诉人开垦的五荒地。被上诉人将案涉土地纳入帐外地参照机动地管理，要求与上诉人签订承包合同，并每亩收取25元承包费，上述行为不违反法律禁止性规定，符合政策要求，并无不当，本院予以支持。上诉人认为案涉土地系帐内地或承包土地的主张，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。冯清玉的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冯清玉负担。本判决为终审判决。审判长  徐常禄审判员  赵秀玲审判员  李慧宇二〇二〇年十一月三十日法官助理许春娟书记员陈美娟附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。