山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终312号 上诉人（原审被告）庆云县人民政府，住所地庆云县光明路**科技中心。 法定代表人孙洪昌，县长。 委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）庆云县庆云镇人民政府，住所，住所地庆云县开元大街**div> 法定代表人韩满仓，镇长。 委托代理人李灵，北京市京师（德州）律师事务所律师。 委托代理人赵亚菲，北京市京师（德州）律师事务所实习人员。 被上诉人（原审原告）刘兴旺，男，1984年6月7日出生，汉族，住山东省庆云县。 被上诉人（原审原告）刘占涛，男，1981年4月5日出生，汉族，住山东省庆云县。 上诉人庆云县人民政府、庆云县庆云镇人民政府因不履行法定职责及行政复议一案，不服山东省庆云县人民法院（2019）鲁1423行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，原告向案外人国土资源局申请公开关于原告居住使用的土地及房屋因庆云镇前官村城中村改造项目需要征收的相关政府信息，2017年11月27日案外人庆云县国土资源局作出回复，原告得知所申请的信息不存在。原告于2017年12月4日书面请求被告庆云县庆云镇人民政府对案外人庆云县庆云镇前官村委会违法拆迁予以查处，被告庆云县庆云镇人民政府未查处也没有回复，原告对被告庆云县庆云镇政府的行政不作为行为不服，于2018年3月6日向被告庆云县人民政府申请行政复议，经过审查，庆云县人民政府认为该事项符合《中华人民共和国行政复议法》受案范围，于2018年3月9日受理了申请，3月12日向庆云镇人民政府送达《行政复议答复通知书》，3月19日被告庆云县庆云镇人民政府提交了行政复议答复书及卷宗材料、文本。庆云县人民政府经审查后于2018年5月31日作出庆政复驳字［2018］（6）号《行政复议决定书》决定：驳回原告的复议申请。 原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”同时，《山东省实施办法》第三十九条第二款规定:“村民委员会或者村民委员会成员作出的与法律、法规和国家政策相抵触的决定无效；不依照法律、法规的规定履行法定职责或者义务的，由乡镇人民政府责令改正。”根据上述规定，村民委员会虽然是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但其并非不受任何约束，乡镇人民政府有权在一定范围内对其进行监督、并责令其改正不合法的行为。庆云镇前官村民委员会实施城中村改造，二原告认为村民委员会征收拆迁行为违法，向庆云镇人民政府请求依法责令庆云镇前官村民委员会在全村范围内停止违法征收拆迁并请求书面回复处理结果。根据以上法律规定庆云县庆云镇人民政府有权责令改正村民委员会的违法行为，对于二原告的申请庆云县庆云镇人民政府即未责令改正，也未回复，该行为违法。关于原告要求庆云镇人民政府对前官村村民委员会违法行为予以查处，本院认为，应尊重行政机关优先处理权，可由庆云镇人民政府在调查的基础上，作出相应的处理。庆云县人民政府认为庆云县庆云镇前官村民委员会为群众自治组织，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条之规定，庆云县庆云镇人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项；且根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条之规定，庆云县庆云镇人民政府没有确认庆云县庆云镇前官村民委员会违法并予以查处的法定职责。本院认为庆云县人民政府驳回二原告的行政复议申请属于适用法律法规错误，对驳回行政复议申请决定书应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第二款第（三）项之规定，判决：一、撤销庆政复驳字［2018］6号行政复议决定书；二、确认庆云县庆云镇人民政府不履行职责的行为违法；三、驳回二原告的其他诉讼请求。诉讼费用50元，由被告庆云县庆云镇人民政府负担。 上诉人庆云县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销山东省庆云县人民法院(2019)鲁1423行初33号行政判决，改判驳回被上诉人的起诉。2.诉讼费用全部由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定事实不清。1.原审第三人作为村民自治组织，不具有实施拆迁征收的主体资格，不可能存在“征收拆迁”的情形。2.原审第三人没有实施“征收拆迁”的行为。“查处”所谓的“征收拆迁”的前提是“征收拆迁”行为的存在。根据庆云县人民法院(2018)鲁1423行初14号、(2018)鲁1423行初15号行政判决、德州市中级人民法院(2019)鲁14行终119号、(2019)鲁14行终122号行政判决，被上诉人就其房屋被拆除曾提起诉讼，其房屋的拆除主体、原因、合法性等问题已经明确，足以证明房屋拆除行为与前官村委会无关，在此情况下刘占涛、刘兴旺请求原审被告“查处”村委会“违法征收拆迁”明显缺乏事实和法律依据。3.被上诉人行政复议申请书载明的复议请求和起诉状中的诉讼请求为：依法确认被申请人不查处案外人庆云镇前官村村民委员会违法拆迁行为违法；请求责令被申请人对案外人庆云镇前官村村民委员会违法行为予以查处。责令改正和查处属于两个不同程度的行政职权，涉及到不同行政机关的不同职权。《中华人民共和国村民委员会组织法》、《山东省实施办法》中仅有关于乡镇人民政府的“责令改正”规定，并没有“查处”规定，但本案中被上诉人申请的是要求原审被告履行“查处”职责，原审被告显然不具有“查处”的职权。二、一审法院适用法律错误。1.一审法院适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《山东省实施办法》第三十九条第二款错误。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《山东省实施办法》第三十九条第二款：“村民委员会或者村民委员会成员作出的与法律、法规和国家的政策相抵触的决定无效；不依照法律、法规的规定履行法定职责或者义务的，由乡镇人民政府责令改正。”根据以上条款不难看出，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正的对象是“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定”。《山东省实施办法》第三十九条第二款中，乡镇人民政府责令改正的对象也是“村民委员会或者村民委员会成员作出的与法律、法规和国家的政策相抵触的决定”，而非是本案中被上诉人所谓的“征收拆迁”行为，原审第三人没有作出关于对征收拆迁的决议，也没有实施征收拆迁的行为，一审法院以上述法律规定认定原审被告有权力查处村民委员会违法行为错误。一审法院的上述判决，错误理解了《中华人民共和国村民委员会组织法》、《山东省实施办法》中关于乡镇人民政府对“自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议决议”监督的概念，无限扩大了乡镇人民政府的监督职责，有悖于上述法律规定的立法目的。2.原审被告依法不具有查处土地违法行为的法定职责。第一，《中华人民共和国村民委员会组织法》《山东省实施办法》以及《地方各级入民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律、法规均未规定乡镇人民政府有“查处”村民委员会违法行为的职权。第二，根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规规定，查处土地违法行为的机关是县级以上人民政府土地行政管理部门，并不包含乡镇人民政府。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请二审人民法院查明事实，依法驳回被上诉人的起诉。 上诉人庆云县庆云镇人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销(2019)鲁1423行初33号行政判决书，并依法改判驳回被上诉人的上诉请求;2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审判决内容与原告诉求不一致的情况，应予改判。具体理由如下：被上诉人一审中的诉讼请求是“请求依法确认被告庆云县庆云镇人民政府不查处案外人庆云镇前官村民委员会违法拆迁行为违法”，而针对此项诉讼请求一审判决的是“确认庆云县庆云镇人民政府不履行职责的行为违法”。上诉人认为判决内容超出了被上诉人的诉讼请求，属于错误判决，依法应予撤销并改判。综上，一审法院的判决超出被上诉人的诉讼请求，违反了不告不理的审判原则，依法应予改判。 被上诉人刘兴旺、刘占涛均未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”同时，《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第三十九条第二款规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的与法律、法规和国家的政策相抵触的决定无效；不依照法律、法规的规定履行法定职责或者义务的，由乡镇人民政府责令改正。”根据上述规定，乡镇人民政府有权在一定范围内对村民委员会的行为进行监督，并责令其改正不合法行为。本案中，被上诉人责令停止违法征收拆迁申请书所载明的申请事项为：“一、请求依法责令被申请人在全村范围内停止违法征收拆迁；二、请求书面回复责令被申请人在全村范围内停止违法征收拆迁处理结果。”在拆迁行为可能违反相关法律规定或国家政策的前提下，上诉人庆云县庆云镇人民政府应对此进行调查，并根据调查情况作出相应回复或处理，但其对被上诉人的申请不予处理，违反前述法律规定。在此基础上，上诉人庆云县人民政府作出的复议决定亦违反法律规定，依法应予撤销。 应当注意的是，被上诉人虽然在行政复议申请书使用了“查处”一词，但被上诉人仅是普通村民，不具有专业法律知识，不能因其用词不准确而剥夺其寻求权利救济的途径，且被上诉人在行政复议申请书后附的是责令停止违法征收拆迁申请书，也即被上诉人是基于上诉人庆云县庆云镇人民政府的不履职行为提起的行政复议，因此，被上诉人进行行政复议的行为是上诉人庆云县庆云镇人民政府的不履职行为，原审判决对此认定正确，本院依法予以确认。 综上所述，上诉人庆云县庆云镇人民政府、庆云县人民政府的上诉理由均不能成立，对其上诉请求，本院均不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费各50元，由上诉人庆云县庆云镇人民政府、庆云县人民政府分别负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年十一月十七日 法官助理李峰 书记员袁娜