重庆市第五中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）渝05行终534号上诉人（一审原告）赵长先，女，1950年1月27日出生，汉族。住址：重庆市綦江区。委托代理人杨剑峰，重庆市万盛经开区关坝法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）重庆市綦江区赶水镇人民政府。住所地：重庆市綦江区赶水镇解放路**。法定代表人赵亮，镇长。出庭负责人谢显其，副镇长。委托代理人喻祯洪，重庆渝綦律师事务所律师。委托代理人黄净，重庆渝綦律师事务所律师。上诉人赵长先因诉被上诉人重庆市綦江区赶水镇人民政府（简称赶水镇政府）行政违法一案，不服重庆市綦江区人民法院作出的(2020)渝0110行初97号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。赵长先诉称，赵长先系徐贞银农村土地承包经营户成员，徐贞银于2020年6月1日在赶水镇政府修建的松同供水工程征用土地过程中因阻止其工程建设而突发疾病死亡。2020年4月7日徐贞银等人向赶水镇政府书面提交《行政处理申请书》，因赶水镇政府在几次公示的征用土地相互矛盾，起初公示中有徐贞银等人的承包地，之后又被取消，由此发生土地使用权属纠纷。徐贞银提交的申请书，其实质内容是要求赶水镇政府确认徐贞银、徐贞英、徐贞兵、徐贞权在位于松同供水工程的小地名叫十五个的土地权属。而赶水镇政府收到申请书后，却以信访回复的方式进行了答复，赶水镇政府作出的信访意见书，其形式、内容均违法。赶水镇政府应当作出的是决定，而不是处理意见。行政决定属于具体的行政行为，当事人不服的，可以依法提起行政诉讼，而信访意见书，是行政机关化解矛盾而作出的一种答复，不属于具体的行政行为，当事人不服，仅能向上一级政府申请复查，而不能对其具体的意见提起诉讼。赶水镇政府据此作出的信访意见书属于违法行为。为维护合法权益，特请求确认：1、赶水镇政府作出的《关于徐贞银等三人信访事项处理意见书》(赶信访初字【2020】1号)违法；2、责令赶水镇政府限期作出赵长先位于赶水镇龙沧村小地名为十五个的土地使用权的具体行政行为；3、本案诉讼费用由赶水镇政府负担。赶水镇政府辩称，赵长先起诉中称的“土地权属争议”问题，赶水镇政府已于2020年2月3日作出《重庆市綦江区赶水镇人民政府关于徐贞英信访事项行政履职答复意见》，并送达，赶水镇政府已经履行了相应的行政管理职能，无需再次作出处理决定。如赵长先认为自己相应诉争土地的承包经营权权利受到侵害，根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》就确认农村土地承包经营权发生的问题可以选择向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉的途径来解决自己的权属争议纠纷。2020年4月7日赵长先并未向我方提交书面《行政处理申请书》，也没有收到过赵长先的任何书面申请。赵长先于2020年5月7日通过信访途径向赶水镇政府口头反映了相关问题，赶水镇政府于同月26日作出《重庆市綦江区赶水镇人民政府关于徐贞银等三人信访事项处理意见书》赶信访初字（2020）1号（简称《处理意见书》）并送达给，根据《信访条例》第三十四条之规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查，这为信访人不服信访意见的救济途径作出了明确的规定，故该《处理意见书》不具可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）、公安、国家安全机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为……（九）、行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”。本案中，赵长先起诉赶水镇人民政府要求确认其于2020年5月26日作出的《重庆市綦江区赶水镇人民政府关于徐贞银等三人信访事项处理意见书》赶信访初字（2020）1号违法，该《处理意见书》系行政机关针对信访事项作出的答复意见，没有对赵长先设置新的权利义务。因此，赵长先的诉求不属于行政案件受理范围。另外，赵长先第二个诉讼请求责令赶水镇政府限期作出其位于赶水镇龙沧村小地名为十五个的土地使用权的具体行政行为，该请求实际上是农村土地承包经营权纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条之规定，当事人可以通过协商和解或仲裁、诉讼等方式解决。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回赵长先的起诉。赵长先不服一审裁定，提起上诉，请求撤销一审裁定。主要理由：1、赶水镇政府未经批准擅自占用赵长先的承包地修建水厂违法。2、赶水镇政府在信访事项中直接认定赵长先在水厂的改建占地中没有承包地，而且将多余的承包地去认归集体缺乏事实和法律依据。3、作出信访意见书中对赵长先涉及的承包地进行了行政确认明显属于对赵长先增设的新的权利义务，剥夺了赵长先的土地承包经营权。4、赶水镇政府违规操作把没有土地的农户纳入了安置对象，损害了国家和集体的利益。5、一审裁定适用法律错误，赵长先承包土地并没有与其他农户及发包方发生争议，且受赶水镇政府信访意见书限制，因此本案不属于民事诉讼处理范围。6、赵长先承包地在2018年已经和龙沧村5社签订了农村土地承包合同，明确案涉土地在承包合同以内。被上诉人赶水镇政府答辩称，赵长先通过信访途径口头反映的六个问题，属于信访事项，赶水镇政府作出的信访意见书没有对赵长先增设新的权利义务，征地行为是否合法亦不属于本案审理范围，赶水镇政府亦未收到赵长先的任何申请，故赶水镇政府作出信访答复意见事实清楚、程序合法。关于赵长先争议的集体土地承包经营权及其使用权，如果赵长先认为不属于村民小组集体享有，而属于赵长先，那么赵长先应当以赵长先所在土地承包经营户作为申请人，村民小组作为被申请人，依法向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉的途径来解决。关于赵长先称赶水镇政府在此次征地公示确认中涉嫌与现任社长串通，违法操作乱作为，严重损害国家和赵长先合法利益的问题，赶水镇政府认为不是事实，并且与本案没有关联性。一审裁定适用法律正确。恳请二审法院驳回上诉请求，维持一审裁定。各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认定正确，一审法院据此认定的事实本院予以确认。本院认为：赵长先实际反映的问题为赶水镇政府在对松同片区供水改扩建设工程征收赶水镇龙沧村5社部分土地过程中，对被征地户的面积、附构筑物进行公示环节中，将名叫“十五个”地块中0.113亩土地调查核实后登记为了集体土地，赵长先等人认为该调查核实结果错误，该片土地实际系赵长先等人的承包地，此种调查核实结果造成赵长先等人丧失了集体土地征地人员安置资格，侵犯了其权利，故其向赶水镇政府写信反映该问题，要求赶水镇政府纠正错误。赶水镇政府以信访答复形式回复后，赵长先不服该信访答复故提起了本案诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）、公安、国家安全机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为……（九）、行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”。首先，从该公示的照片看，赶水镇政府告知了权益收到侵犯的救济途径为：“若对调查核实结果有异议，请于六个月内向重庆市綦江区人民政府申请行政复议。”故赵长先等人若认为该调查结果有误，可以采取前述方式寻求救济。其次，赶水镇政府在信访回复中认为调查公示正确，告知赵长先等人审查结果，并未行使首次判断权，对其实体权利义务不产生实质影响。对赵长先等人产生实质效力和影响的应是公示的调查结果，故赵长先等人起诉要求确认赶水镇政府于2020年5月26日作出的《重庆市綦江区赶水镇人民政府关于徐贞银等三人信访事项处理意见书》赶信访初字（2020）1号违法的诉求不属于行政案件受理范围。一审裁定驳回起诉并无不当。赵长先的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 应 禧审判员 张华荣审判员 张小明二〇二〇年十一月九日书记员 刘 怡