江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1981号 上诉人（原审原告）徐州市铜山区大许镇大许村六组，住所地在江苏省徐州市铜山区大许镇大许村**。 负责人许瑞诚，该组组长。 被上诉人（原审被告）徐州市铜山区人民政府，住所地在江苏省徐州市铜山区府前路。 法定代表人刘广民，该区区长。 原审第三人徐州市铜山区大许镇人民政府，住所地在江苏省徐州市铜山区大许镇。 法定代表人马永，该镇镇长。 上诉人徐州市铜山区大许镇大许村六组（以下简称大许村六组）与被上诉人徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、原审第三人徐州市铜山区大许镇人民政府（以下简称大许镇政府）确认颁证行为违法及行政赔偿一案，上诉人大许村六组不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，涉案土地原系大许村六组所有的集体土地，为该组村民承包。1994年4月，大许丝织厂占用涉案土地建厂，2001年乡镇合并后，大许镇政府迁入办公，使用该土地。2006年4月28日，大许镇政府以土地使用者名义向原铜山县政府提出办理国有土地使用权申请，并提供大许村民委员会出具的用地证明和部分群众代表的证明，证明地上附着物及补偿费已全部到位。原铜山县政府于2006年6月1日张贴公告，将该宗23344平方米的土地确权给大许镇政府使用。原铜山县政府于2006年7月14日为大许镇政府颁发了国有土地使用权证，土地类别为公共建筑，权属性质为划拨。 2006年12月14日，原铜山县国土资源局在报刊上公示协议出让地块公示，内容包括：单位名称合锋纺织公司，用途工业，使用年限50年，位置徐庄镇吴集村，面积23344平方米，单价88元/平方米，总地价205.43万元。2006年12月29日，原铜山县政府批准土地供应方案，内容包括：受让方合锋纺织公司，用地位置大许镇大许村，用地面积23344平方米，处置方式协议出让，土地评估价格88元/平方米，审核价格88元/平方米，协议出让价格36.96元/平方米，总出让金86.2806万元，出让年限50年。2006年12月31日，原铜山县国土资源局和第三人合锋纺织公司签订国有土地使用权出让合同。同日，原铜山县政府作出国有土地出让用地批准通知书，批准合峰纺织公司使用涉案土地23344平方米。2007年1月12日，合峰纺织公司缴纳土地出让金86万元。2007年1月16日，原铜山县政府为合峰纺织公司办理土地登记，并颁发国有土地使用权证。 大许村六组村民认为，大许镇政府及合锋纺织公司占用的涉案土地未给予补偿，向各级政府部门不断信访反映问题。2014年8月4日，大许镇政府向大许村六组许锋等村民作出关于许峰等人信访事项答复意见书。许锋等村民不服向铜山区政府提出复查申请，铜山区政府于2014年10月21日作出关于许峰信访事项复查意见书。 大许村六组不服铜山区政府为合峰纺织公司颁发铜国用（2007）第12号国有土地使用权证，于2015年9月21日向徐州市铜山区人民法院提起行政诉讼，该院立案受理后依法组成合议庭审理了该案。该案诉讼期间，大许村六组另案提起行政诉讼，请求依法撤销铜山区政府颁发给大许镇政府的铜国用（2006）第760号国有土地使用权证；2016年5月9日，徐州市铜山区人民法院作出（2015）铜行初字第108号行政判决，确认铜山区政府为大许镇政府颁发的国有土地使用权证违法。大许村六组不服提出上诉，徐州市中级人民法院于2016年9月22日作出（2016）苏03行终154号行政判决，认为铜山区政府没有相关材料能够证明已经办理了农用地转用审批手续及批准用地文件，且合锋纺织公司已通过有偿转让方式取得了涉案土地的使用权，并实际使用涉案土地及土地上建筑物，应确认铜山区政府为大许镇政府颁发国有土地使用权证的行政行为违法，故判决驳回上诉，维持原判。 2016年12月5日，徐州市铜山区人民法院作出（2015）铜行初字第95号行政裁定书，认为铜山区政府为合锋纺织公司颁发国有土地使用权证的行政行为违法；鉴于（2015）铜行初字第108号行政案件中，已确认铜山区政府为大许镇政府颁发国有土地使用权证的行政行为违法，故确认铜山区政府为合锋纺织公司颁发国有土地使用权证的行政行为违法，不会对大许村六组权利产生实际影响，且合锋公司亦通过有偿转让方式取得了涉案土地的国有土地使用权并实际使用该涉案土地及地上建筑物。该院遂判决确认铜山区政府为合峰纺织公司颁发国有土地使用权证的行政行为违法。 另查明，徐州市中级人民法院于2016年9月22日作出（2016）苏03行终154号行政判决作出后，大许村六组就其在本案中所主张损失，于2016年12月6日向铜山区政府提交行政赔偿申请。铜山区政府述称，其收到该申请后超过60天，因相关行政程序较复杂未给大许村六组答复。 一审法院认为，一、关于本案是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。徐州市铜山区人民法院（2015）铜行初字第108号行政判决确认铜山区政府为大许镇政府颁发的涉案国有土地使用权证违法后，大许村六组不服提起上诉。2016年9月，徐州中院二审判决维持了上述判决。大许村六组于2016年12月6日就其本案主张的损失向铜山区政府提交了行政赔偿申请。铜山区政府称其收到该申请后超过60天，因相关行政程序较复杂而未给大许村六组答复。综合考量上述情形认为，大许村六组提起本案行政赔偿诉讼、要求判令铜山区政府赔偿损失之时，并未超过法律、司法解释规定的起诉期限。二、关于大许村六组的行政赔偿请求有无事实及法律依据、应否得到支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政赔偿是行政主体实施行政行为，侵犯相对人合法权益，造成损害时由国家承担的一种赔偿责任，有四个构成要件，一是系行政主体实施，二是损害事实，三是因果关系，四是合法权益受到损害。据此，行政赔偿诉讼的原告，应证明被诉行政行为与损害事实之间具有因果关系等一系列要件事实。首先，就被诉行政行为与损害事实之间的因果关系问题。本案中，大许村六组在诉状中主张其未就涉案土地获得征地补偿，其请求判令铜山区政府赔偿安置补助费、青苗补偿费等《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的征收耕地的补偿费用，实质是主张铜山区政府作为具有组织实施土地征收的职责的县级以上地方人民政府，同时作为土地征收补偿的责任主体，未履行集体土地征收补偿的法定义务，损害了大许村六组的权益而应当赔偿损失。大许村六组未就涉案土地获得征地补偿，并非铜山区政府的被诉颁证行为本身所致。另外，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，一方面，大许村六组主张涉案土地的青苗补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费等，但未对其所称的土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费、青苗补偿费的合计的补偿标准是9万元/亩，以及2006年至2017年的土地使用费支付标准是2000元/亩/年，是如何计算得出、有何具体依据作出合理解释。另一方面，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条关于“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，地上附着物及青苗补偿费直接归地上附着物及青苗的所有者所有。综合考量本案案情，1994年4月，大许丝织厂占用涉案土地建厂；2001年乡镇合并后，大许镇政府迁入办公，使用该土地，铜山区政府2006年向大许镇政府颁发涉案国有土地使用权证时，该土地正由大许镇政府使用。大许丝织厂占用涉案土地的时间即1994年4月，早于徐州市统一实行农村土地二轮承包的时间。2006年铜山区政府向大许镇政府颁发涉案国有土地使用权证时，大许村六组或其成员并没有占有、使用该土地。故本案中，大许村六组未证实其或其成员在诉争国有土地使用权证颁发时尚在使用涉案土地，大许村六组或其成员当时在涉案土地上有地上附着物或青苗，进而未能证实其主张的青苗补偿费、地上附着物补偿费损失是实际存在的。本案审理期间，大许村六组未能就其主张的260万元损失如何计算问题进行合理说明并完成相应举证责任，应承担相应的法律后果。综上，大许村六组的诉讼请求事实及法律依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回大许村六组的诉讼请求。 大许村六组上诉称，大许镇政府为占有、出售案涉土地指使大圩村委会出具虚假证明获得国有土地使用权证，而后低价出让给合峰纺织公司，现铜山区政府为大许镇颁发国有土地使用权证已经被确认违法。合峰纺织公司通过有偿转让方式取得国有土地，铜山区政府颁证行为被确认违法导致上诉人土地客观返还不能，铜山区政府应当承担相应赔偿责任；上诉人主张260万赔偿由征地补偿按照每亩耕地9万元乘以35亩合计315万元加上土地使用费按照每亩2000元合计77万元，合计392万元中的部分形成。请求撤销一审判决，改判被铜山区政府赔偿大许村六组260万元，铜山区政府承担诉讼费用。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。本案中，铜山区政府就案涉土地为大许镇颁发国有土地使用权证的行政行为已经被确认违法，该颁证行为直接导致案涉土地性质转化为国有土地，并后续使用经协议出让由合峰纺织公司实际使用，该颁证行为对大许村六组的合法权益产生实际损害。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。原审以大许村主张土地补偿费缺乏相应事实证据为由，判决驳回大许村六组诉讼请求错误，应予纠正。 综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初172号行政判决； 二、发回江苏省徐州市中级人民法院重审。 上诉人徐州市铜山区大许镇大许村六组预交的二审案件受理费50元予以退回。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 张 伟 二〇二〇年十一月十日 书 记 员 任子悦