江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏10行终343号 上诉人（原审原告）扬州太宗汽车摩托车有限公司，住所地在扬州市汶河南路**。 法定代表人朱丽华，该公司董事长。 委托代理人李晨，北京大成（南京）律师事务所律师。 委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市自然资源和规划局，，住所地在扬州市邗江区文昌中路** 法定代表人周正权，局长。 委托代理人蒋敏，江苏华朋律师事务所律师。 委托代理人季军，扬州市自然资源和规划局工作人员。 上诉人扬州太宗汽车摩托车有限公司（以下简称太宗公司）因诉扬州市自然资源和规划局（以下简称扬州自规局）规划行政管理一案，不服江苏省扬州市江都区人民法院（2019）苏1012行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2019年2月15日，扬州自规局针对太宗公司提交的位于百祥路西侧的商办综合楼规划核实申请，作出《关于商办综合楼规划核实的意见》（以下简称《核实意见》），主要内容为：针对该项目，原扬州市规划局曾于2017年11月9日下达了《责令改正违法行为通知书》（扬规改字[2017]21号）及《关于扬州太宗汽车摩托车有限公司商办综合楼、维修车间、附属用房整改意见》。经现场查勘，发现贵司未按照上述要求整改到位。根据《扬州市城市规划管理办法》（扬府规[2013]10号）第四十二条第三款：“经核实，符合规划条件和规划许可内容的，核发建设工程规划许可证正本；不符合的，责令建设单位或个人限期改正”之规定，请贵司按要求进行整改，整改到位后，方可按规定程序重新申请规划核实。 原审法院经审理查明，2004年原告通过出让方式取得了位于百祥路西侧地块的土地使用权（面积4380平方米，容积率1.5）。2005年9月28日、11月10日，邗江区规划委员会2005年第五次、第六次会议纪要对该地块规划方案进行了研究，同意从集约使用城市建设用地角度出发，适当提高地块容积率，且原则同意建设单位方案，方案中的容积率为2.04。2005年11月，原扬州市规划局邗江区分局按区规委会要求审定该项目总平面方案，容积率指标为2.04。2006年6月，邗江区规划分局向原告核发了商办综合楼、维修车间、附属用房三幢建筑的建设工程规划许可证副本（总建筑面积8696㎡），编号分别为扬邗规306014、306015、306016，附图及附件包含有土地使用权属证明、工程放样报告、规划设计条件和要求、规划总平面图和施工图等。2009年11月，原告向邗江区规划分局咨询规划竣工核实事宜。经现场查勘发现该项目存在超面积、功能改变、超高、外立面改变等违法建设行为，具体包括：（1）综合楼六层加建，导致该项目总竣工面积超出规划许可面积388.15平方米；（2）附属用房第二层超高14厘米，综合楼第七层超高11厘米；（3）维修车间局部（西侧户）功能改变；车库未按图施工、位置改变；（4）综合楼四至六层功能改变（审批为办公，现状为客房），沿街立面色彩改变。邗江区规划分局经办人员告知原告按规划审批要求制定整改措施，整改到位后申请办理规划竣工核实手续。2017年9月6日，因原告信访投诉邗江区规划分局行政不作为，原扬州市规划局具文答复原告并安排工作人员上门沟通。2017年11月9日，原扬州市规划局向原告下达《责令改正违法行为通知书》（扬规改字[2017]21号），主要内容为：经查，你公司在百祥路西侧建设商办综合楼、维修车间、附属用房项目，未按我局核发的建设工程规划许可证（证号：扬邗规306014—306016）及其附件规定的内容进行建设：1、超面积、超容积率：超面积535.89平方米（主要是商办综合楼六层露台加建，涉及面积约312平方米），导致超容积率。2、改变功能：维修车间、附属用房（建筑面积1455.05平方米）功能有维修部、接待会客室改变为联排居住建筑且加建院墙；商办综合楼第五层至第六层（建筑面积2373.21平方米）功能由办公改变为酒店。3、内部空间改变：商办综合楼第一层至第六层（建筑面积7629.1平方米）由大空间改变为小开间，电梯位置改变。4、外立面、层高改变：商办综合楼沿街立面色彩改变，局部玻璃幕墙未实施；商办综合楼第七层、附属用房第二层分别超高11、14厘米。5、擅自加建车库：占压综合楼北侧通道建设机动车库1处（建筑面积98.93平方米）。上述行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、四十三条，《江苏省城乡规划条例》第三十八条、四十五条规定，属于违法建设。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，现责令你公司按上述意见进行整改。整改到位后，重新申请规划核实。所附整改意见主要内容为：（1）超面积、超容积率：你公司应提供国土部门出具的容积率由1.5提高到2.04后地价补收的证明意见；竣工容积率提高至2.108，超容积率3.33%。主要是该项目商办综合楼第六层露台加建（涉及面积约312平方米），现你公司依据扬建设计院出具的鉴定意见，提出不能进行拆除。我局认为上述鉴定意见须由原级别的审图机构予以确认。并提供变更后的施工图及审图、质监、消防意见，公示无异议后予以处罚。商办综合楼、附属用房、维修车间超面积、加建非机动车库、机动车车库（涉及面积535.89平方米）按规定予以处罚。超容积率，应按照相关文件要求补交土地出让金；（2）功能改变：关于维修车间、附属用房现状功能为联排住宅，须按审批要求进行整改；商办综合楼第五层至第六层（涉及建筑面积约2373.21平方米）功能由办公改变为酒店客房，鉴于尚未改变用地性质，但功能改变按规范计算须增加4个地下机动车停车位（约140平方米），你公司应予补足；（3）商办综合楼内部空间改变：你公司须提供变更后的建施图，审图、质监、消防等相关部门同意意见后，经公示无异议予以处罚；（4）外立面改变、层高改变：商办综合楼外立面改变，公示无异议后予以处罚；附属用房第二层、商办综合楼第七层超高，予以处罚；（5）擅自加建车库：机动车车库1处（建筑面积98.93平方米），占压通道，应予拆除。2019年2月3日，原告申请办理商办综合楼的规划竣工核实手续。邗江区规划分局经现场查勘后发现，原告未按照《责令改正违法行为通知书》和整改意见的要求完成整改。2019年2月15日，被告向原告作出并送达了《核实意见》。原告不服，故形成本案。 原审法院经审理认为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作；《江苏省城乡规划条例》第四条第一款规定，省、市、县（市）人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作；《扬州市城乡规划管理办法》第四条第一款规定，扬州市规划局是扬州市人民政府城乡规划主管部门，负责全市城乡规划管理工作；广陵区、邗江区、江都区和扬州经济技术开发区的城乡规划管理由市规划局的派出机构具体实施。2019年1月，根据《扬州市机构改革方案》，将扬州市规划局的职责以及其他部门的职责整合，组建扬州市自然资源局。根据中共扬州市委机构编制委员会办公室文件（扬编办[2019]97号）《关于扬州市自然资源局更名为扬州市自然资源和规划局的通知》“扬州市自然资源局更名为扬州市自然资源和规划局”。故被告具有在本辖区内的城市规划管理工作职责。《江苏省城乡规划条例》第四十八条第一款规定，建设工程竣工后，建设单位或者个人应当就建设工程是否符合规划条件和规划许可内容，向城乡规划主管部门申请核实。城乡规划主管部门应当及时组织核实。未申请核实或者经核实不符合规划条件和规划许可内容的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续。《扬州市城乡规划管理办法》第四十二条第一款规定，建设工程竣工后，建设单位或者个人应当就建设工程是否符合规划条件和规划许可内容，向城乡规划主管部门申请核实。该条第三款规定，经核实，符合规划条件和规划许可内容的，核发建设工程规划许可证正本；不符合的，责令建设单位或者个人限期改正。未申请核实、经核实不符合规划条件或者规划许可内容的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，不得交付使用，产权登记机关不得办理产权登记手续。上述规定表明，规划核实的主要内容是建设工程是否符合规划条件和规划许可内容。本案中，被告于2006年6月核发的建设工程规划许可证副本（编号分别为扬邗规306014、306015、306016），记载了规划条件和规划许可内容，且附图及附件中包含有土地使用权属证明、工程放样报告、规划设计条件和要求、规划总平面图和施工图等。原告提出只对其中一幢建筑物即商办综合楼申请规划核实，无法律依据。2017年9月，因原告未按被告核发的建设工程规划许可证及其附件规定的内容进行建设，被告依法发出《责令改正违法行为通知书》和整改意见。2019年2月2日，原告提出规划核实申请，被告经现场查勘后发现，原告未按照《责令改正违法行为通知书》和整改意见的要求完成整改，不符合规划条件和规划许可内容，遂向原告作出并送达了《核实意见》，该行为符合法律规定，已依法履行了法定职责。被告于2019年2月3日收到原告申请，同年2月15日作出《核实意见》，符合法律规定，故程序合法。综上，被告针对原告申请办理规划核实的事项，作出的《核实意见》符合法律规定，并无不当。原告的诉讼请求无事实和法律依据，应不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告扬州太宗汽车摩托车有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告扬州太宗汽车摩托车有限公司负担。 上诉人太宗公司上诉称：一审法院判决认定事实不清、适用法律错误。1、一审法院适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被上诉人应当对其作出的《核实意见》提供证据及依据；根据《江苏省城乡规划条例》第四十八条第三款及《扬州市城乡规划管理办法》第四十二条的规定，“规划核实”核实的是规划许可的内容。而本案商办综合楼有单独的规划许可证，具备单独进行核实的法定条件。被上诉人主张商办综合楼不能单独核实，没有法律依据。一审法院将该举证责任归于上诉人，违反了行政诉讼的举证规则。2、一审判决认定事实错误。上诉人向被上诉人申请的是对商办综合楼部分单独进行规划核实，而被上诉人罔顾上诉人的申请材料，径行依据2017年11月9日的《责令改正违法行为通知书》作出不予核实的决定，显然混淆了规划核实的对象。事实上，上诉人申请规划核实的商办综合楼已经按照《责令改正违法行为通知书》的要求行政了整改，已经完全符合规划许可及核实条件。请求二审法院撤销一审判决、撤销被上诉人的《关于商办综合楼规划核实的意见》；判令被上诉人履行商办综合楼规划核实的法定职责。 被上诉人扬州自规局答辩称：1、上诉人申请对案涉出让地块上一幢建筑物即商办综合楼单独进行规划核实不符合法律规定。原审法院认定上诉人的该项规划核实申请无法律依据，适用法律正确。答辩人向上诉人核发的商办综合楼、维修车间、附属用房三幢建筑的建设工程规划许可证副本，答辩人应当对上诉人的用地情况和案涉出让地块上的全部三幢建筑的建设情况一并进行规划核实，否则，将无法核实地块上的建筑工程以及总建筑面积是否符合规划许可内容。2、因上诉人申请办理商办综合楼的规划核实不符合法律规定，且其未按照《责令改正违法行为通知书》和整改意见的要求完成整改，故答辩人向上诉人作出《核实意见》符合法律规定。答辩人已依法履行了法定职责。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 双方当事人向原审法院提供的证据材料均已录入原审判决书并随案移送本院。一审法院认定的案件事实，本院予以确认。 本案的争议焦点是：被上诉人扬州自规局作出的本次《关于商办综合楼规划核实的意见》，是否具有事实和法律依据。 本院认为，双方当事人在二审期间对被上诉人扬州自规局的行政主体资格、行政程序、本案的基本事实等并不存在争议。其主要争议在于上诉人太宗公司主张被上诉人扬州自规局对其商办综合楼进行规划审核，是否具有法律依据。 《江苏省城乡规划条例》第四十八条第一款规定，建设工程竣工后，建设单位或者个人应当就建设工程是否符合规划条件和规划许可内容，向城乡规划主管部门申请核实。城乡规划主管部门应当及时组织核实。未申请核实或者经核实不符合规划条件和规划许可内容的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续。《扬州市城乡规划管理办法》第四十二条第一款规定，建设工程竣工后，建设单位或者个人应当就建设工程是否符合规划条件和规划许可内容，向城乡规划主管部门申请核实。该条第三款规定，经核实，符合规划条件和规划许可内容的，核发建设工程规划许可证正本；不符合的，责令建设单位或者个人限期改正。未申请核实、经核实不符合规划条件或者规划许可内容的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，不得交付使用，产权登记机关不得办理产权登记手续。本案中，涉案建筑完成施工后，原扬州市规划局于2017年11月9日对上诉人太宗公司作出了《责令改正违法行为通知书》（扬规改字[2017]21号），该通知及其附件对涉案建筑包括上诉人太宗公司所申请的商办综合楼的整改提出了详细的整改意见，上诉人太宗公司应当依照该整改意见进行整改到位后，再行申请规划审核。因此，上诉人太宗公司要求被上诉人扬州自规局对其商办综合楼进行规划审核，尚不具备审核条件。 上诉人太宗公司诉称，其所建的维修车间、附属用房等两幢房屋因人民法院的民事判决，该两幢房屋已被出售，从而导致上诉人太宗公司无法就该宗土地上的三幢房屋一起提出规划审核。对此本院认为，上诉人太宗公司在完成商办综合楼的整改后，可再行向被上诉人扬州自规局申请规划审核，至于如何审核，则是被上诉人扬州自规局下一步处理的问题。 综上，被上诉人扬州自规局作出的本次《关于商办综合楼规划核实的意见》，具有事实和法律依据。原审法院判决驳回上诉人太宗公司的诉讼请求是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费人民币50元，由上诉人太宗公司承担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  徐沐阳 审判员  王岚林 审判员  吕 露 二〇二〇年十一月二十日 书记员  马肇睿 附页本案所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。