江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终1183号 上诉人（原审原告）朱伯仁，男，汉族，住江苏省兴化市。 被上诉人（原审被告）兴化市人民政府，住所地江苏省兴化市拥绿园路**。 法定代表人方捷，该市市长。 被上诉人（原审被告）兴化市人民政府昭阳街道办事处，住所地江苏省兴化市英武南路。 法定代表人顾爱荣，该办事处主任。 被上诉人（原审被告）兴化市综合行政执法局，住所地江苏省兴化市丰收南路。 法定代表人孙广周，该局副局长。 被上诉人（原审被告）兴化市公安局，住所地江苏省兴化市中和路。 法定代表人朱学林，该局局长。 被上诉人（原审被告）兴化市自然资源和规划局，住所地江苏省兴化市长安中路。 法定代表人包振琪，该局局长。 被上诉人（原审被告）兴化市住房和城乡建设局，住所地江苏省兴化市长安南路**。 法定代表人陈建中，该局局长。 上诉人朱伯仁因诉兴化市人民政府（以下简称兴化市政府）、兴化市人民政府昭阳街道办事处（以下简称昭阳街道办）、兴化市综合行政执法局（以下简称兴化市执法局）、兴化市公安局、兴化市自然资源和规划局（以下简称兴化市资源局）、兴化市住房和城乡建设局（以下简称兴化市住建局）城建行政强制一案，不服江苏省泰州市中级人民法院(2020)苏12行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年8月20日，兴化市执法局作出兴综执限拆字[2019]第AE01号限期拆除决定，载明“朱伯仁户未经规划主管部门批准，在兴化市昭阳街道××东××号翻扩建一处三层砖混结构房屋以及新建一处二层砖混结构房屋，合计建筑面积为528.6平方米……责令你户于2019年8月22日18时自行拆除上述建筑物”。2019年8月23日，兴化市政府作出兴政发[2019]111号通知（以下简称《111号通知》），载明“责成昭阳街道办、兴化市执法局、兴化市资源局、兴化市住建局、兴化市公安局等单位对冯学华等4户擅自建设（翻扩建）的建筑物实施强制拆除。请昭阳街道办、兴化市执法局、兴化市资源局、兴化市住建局、兴化市公安局等单位密切配合，确保强制拆除顺利完成。” 2019年8月29日，昭阳街道办及兴化市昭阳街道城管中队（以下简称昭阳城管中队）等将朱伯仁带至新城村村部，与其就房屋拆迁补偿事宜进行协商，未达成一致意见，2019年8月30日上午11时将朱伯仁送回五里村。 2019年8月30日上午，朱伯仁户上述房屋被强制拆除。朱伯仁不服，诉至法院。 一审法院另查明，昭阳城管中队受昭阳街道办及兴化市执法局双重领导。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、四款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。也就是说，只有作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关，才是适格被告。 一方面，根据查明事实可知，本案中兴化市政府仅系根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定作出《111号通知》，责成相关部门实施强制拆除行为，并未直接实施或参与案涉房屋强制拆除行为，而上述责成行为系法律规定的违法建设强制拆除行为中需履行的过程性行为，并不直接对外发生法律效果，实际法律效果仍应通过被责成单位具体实施违法建设强制拆除行为而实现，故朱伯仁以兴化市政府为共同被告提起本案诉讼，于法无据。 另一方面，本案中，兴化市政府虽作出《111号通知》，责成昭阳街道办、兴化市执法局、兴化市资源局、兴化市住建局、兴化市公安局等单位对朱伯仁违法建设的房屋实施强制拆除，但应当认识到执法实践中实然状态与应然状态并非必然一致，昭阳街道办、兴化市执法局、兴化市资源局、兴化市住建局及兴化市公安局等收到上述责成通知，亦不代表上述行政机关均客观实际实施或参与实施案涉房屋强制拆除行为。本案中，昭阳街道办、兴化市资源局、兴化市住建局、兴化市公安局均否认实施了强制拆除行为，兴化市执法局亦自认案涉房屋由其单独拆除，故首先应当认定兴化市执法局为本案适格被告之一。同时，根据查明事实可知，2019年8月29日，昭阳街道办及昭阳城管中队等将朱伯仁带至新城村村部，直至2019年8月30日上午11时方将朱伯仁送回五里村，其时，案涉房屋已被强制拆除。昭阳街道办虽陈述其将朱伯仁带至新城村村部系就房屋拆迁补偿事宜与朱伯仁进行协商，但事实上昭阳街道办等单位在此之前已收悉兴化市政府下发的《111号通知》，且根据兴化市公安局对昭阳城管中队中队长沙长建的询问笔录可知昭阳街道办及昭阳城管中队等已知晓2019年8月30日将对朱伯仁案涉房屋进行强制拆除。因此，昭阳街道办及昭阳城管中队2019年8月29日的行为无论是从主观认知以及客观实际上，均为2019年8月30日的房屋强制拆除行为提供便利条件，促使案涉房屋强制拆除行为得以顺利实施，故应当认定昭阳街道办系强制拆除朱伯仁房屋行为的共同实施主体，应当一并承担相应法律责任。 再一方面，关于朱伯仁诉称存在以拆违促拆迁的问题，法院认为该问题系实体审理拆违行为合法性时考量其执法目的正当性的因素之一，并不在本案审查范围内，故不予理涉。 综上，本案适格被告应系兴化市执法局及昭阳街道办，朱伯仁将兴化市政府、兴化市住建局、兴化市资源局及兴化市公安局列为共同被告，没有事实和法律依据，依法应当驳回其对上述被告的起诉。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条和第十五条之规定，兴化市执法局及昭阳街道办作为被告的案件依法不属于一审法院管辖。 据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、二十六条、四十九条之规定及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，裁定驳回朱伯仁对兴化市政府、兴化市住建局、兴化市资源局及兴化市公安局的起诉；本案移送泰州市海陵区人民法院审理。 上诉人朱伯仁上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。兴化市政府、兴化市住建局、兴化市资源局及兴化市公安局是本案适格被告。请求本院撤销一审裁定并判令一审法院继续审理本案。 被上诉人均未提交答辩意见。 上诉人朱伯仁提起上诉后，一审法院将各方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、四款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中朱伯仁以兴化市政府、兴化市住建局、兴化市资源局、兴化市公安局、兴化市执法局及昭阳街道办为共同被告诉来法院，请求依法确认六被告强制搬迁拆除涉案房屋行为违法，故本案被诉行为系2019年8月30日强制拆除朱伯仁户涉案房屋行为，而非《111号通知》。上诉人朱伯仁应当提供证据证明系上述六被告共同实施了本案被诉行为。朱伯仁一审中所提交的证据，均无法实现其指证兴化市政府、兴化市住建局、兴化市资源局及兴化市公安局实际实施了本案被诉行为的证明目的。与之相反，兴化市政府、兴化市住建局、兴化市资源局及兴化市公安局均否认实施了强制拆除行为；被上诉人之一兴化市执法局一审答辩中自认，涉房屋系其单独拆除，同时，在案证据可以证明，昭阳街道办为配合兴化市执法局，为实施拆除涉案房屋，提供了便利条件。故应当认定，昭阳街道办系强制拆除案涉房屋行为的共同实施主体，应当与兴化市执法局一并承担相应法律责任；上诉人朱伯仁以兴化市政府、兴化市住建局、兴化市资源局及兴化市公安局作为共同被告，缺乏事实根据。据此，一审法院裁定驳回上诉人朱伯仁对兴化市政府、兴化市住建局、兴化市资源局及兴化市公安局的起诉并将余案移送相应法院管辖，并无不当。上诉人朱伯仁的上诉请求和理由缺乏法律依据，依法不予支持。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 昕 审判员 苗 青 审判员 朱慧珺 二〇二〇年十一月十八日 书记员 宋晶晶