黑龙江省牡丹江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑10行终119号上诉人(原审原告)徐永财，男，1967年10月5日出生，住黑龙江省牡丹江市西安区。委托代理人王君超，黑龙江牡大律师事务所律师。被上诉人(原审被告)穆棱市自然资源局，住所地黑龙江省穆棱市八面通镇长征路**。法定代表人李强，该局局长。行政机关负责人王亮，该局副局长。委托代理人朱全勇，男，1973年10月20日出生，住黑龙江省穆棱市。委托代理人沈景山，男，1957年10月25日出生，住黑龙江省穆棱市。原审第三人牡丹江市富贵园商务酒店有限公司，，住所地黑龙江省牡丹江市西安区西二条路日照街与景福街之间法定代表人邹敬德，该公司经理。委托代理人姜文华，穆棱市八面通法律服务所法律服务工作者。原审第三人牡丹江市骏达房地产开发有限公司，，住所地黑龙江省牡丹江市东安区七星街海通大厦**法定代表人胡广明，该公司经理。上诉人徐永财因诉被上诉人穆棱市自然资源局（以下简称自然资源局）及原审第三人牡丹江市富贵园商务酒店有限公司（以下简称富贵园公司）、牡丹江市骏达房地产开发有限公司（以下简称骏达公司）城市建设其他行政许可一案，不服黑龙江省穆棱市人民法院（以下简称穆棱法院）（2020）黑1085行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐永财及委托代理人王君超，被上诉人自然资源局的行政机关负责人王亮及委托代理人朱全勇、沈景山，原审第三人富贵园公司的委托代理人姜文华到庭参加诉讼，原审第三人骏达公司经本院依法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，富贵园公司成立于2015年7月10日。富贵园商务酒店系骏达公司于2013年实际开发建设，于2015年竣工。2016年9月6日，穆棱法院审理徐永财与骏达公司装饰装修合同纠纷一案后作出（2016）黑1085民初695号民事判决。2017年2月4日，案外人刘某昌等六人因骏达公司欠付工程款而提起诉讼，穆棱法院于2017年2月5日作出（2017）黑1085民初148号民事裁定查封骏达公司所有的位于穆棱市兴源镇东村富贵园商务中心综合楼价值260万元部分，并于2017年5月2日作出（2017）黑1085民初148号民事调解书。在依徐永财申请对骏达公司强制执行过程中，2017年3月20日穆棱法院作出了（2016）黑1085执792号执行裁定，查封骏达公司所有的穆棱市兴源镇东村富贵园中心综合楼价值260万元剩余部分。2018年11月3日，穆棱法院作出（2018）黑1085执99号执行裁定查封了富贵园公司黑（2018）穆棱市不动产权第00079xx号、第00079xx号、第00080xx号、第00080xx号、第00080xx号不动产权证登记的房屋产权。富贵园公司向穆棱法院提出执行异议，2018年12月30日穆棱法院作出（2018）黑1085执异50号执行裁定，驳回了富贵园公司的异议。富贵园公司以徐永财、骏达公司为被告提起案外人执行异议之诉，穆棱法院于2019年5月9日作出（2019）黑1085民初139号民事判决，判决不得执行富贵园公司的上述房产，（2018）黑1085执异50号执行异议裁定于本判决生效时自动失效。根据黑龙江省人民政府建设用地审批件黑政土2017第69号《关于穆棱市二○一七年度第一批次城市建设土地征方案的批复》，2017年5月15日穆棱市国土资源局将该宗土地作为城市建设用地挂牌出让。在土地挂牌公告期限内，富贵园公司向穆棱市国土资源局提交了挂牌竞买申请书、挂牌出让竞买单位登记表、土地使用权报价单及其它相关手续。2017年6月14日，穆棱市国土资源局与富贵园公司签订了成交确认书。2017年6月26日，双方又签订了国有建设用地使用权出让合同。富贵园公司提交了穆棱市发改局作出的穆发改审[2017]2号文件《关于兴源富贵园商务酒店项目核准的批复》、2017年8月21日穆棱市规划管理局作出的建设用地规划许可证，并交纳了土地出让金。2017年9月6日，穆棱市国土资源局向富贵园公司颁发了建设用地批准书，富贵园公司取得了该MGT2017-004号地块4240平方米土地的使用权。另查明，2012年4月16日，骏达公司与穆棱市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，约定将宗地总面积21250平方米出让给骏达公司建设富贵园小区。在建设过程中，穆棱市劳动监察局就兴源镇富贵园商务中心项目工程拖欠工资向骏达公司的法定代表人胡广明进行调查，胡广明曾陈述兴源镇富贵园商务中心项目开发单位的全称为骏达公司，并在承诺书中表示其承建开发的兴源镇富贵园商务中心6100平方米等内容。在（2019）黑1085民初139号开庭审过程中，胡广明认可其所述开发的兴源镇富贵园商务中心6100平方米包括富贵园商务酒店。因富贵园公司在富贵园商务酒店项目中存在未办理招标投标手续、未办理施工许可即擅自施工等违法行为，穆棱市住房和城乡建设局于2018年4月10日对胡广明分别作出穆行罚（2018）4号、5号行政处罚决定，分别处罚款76800元及罚款105600元的行政处罚。再查明，根据2019年2月26日根据中共穆棱市委、穆棱市人民政府联合下发的《关于的实施意见》规定，原穆棱市国土资源局的职责划归新组建的穆棱市自然资源局，不再保留穆棱市国土资源局。原审法院认为，穆棱市国土资源局被撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，继续行使其职权的自然资源局作为本案原审被告符合法律规定。行政诉讼是对行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《黑龙江省土地管理条例》第三条第二款“市（行署）、县（含县级市，下同）人民政府土地行政主管部门根据本条例的规定，负责本行政区域内土地的管理和监督工作”的规定，原穆棱市国土资源局作为穆棱市土地主管部门，负责本行政区域内的土地管理工作。穆棱市国土资源局被撤销后，继续行使其职权的自然资源局作为本案被告符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；”第五十五条第一款“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条“具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。”第二十二条“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记”的规定，2017年6月5日，富贵园公司向穆棱市国土资源局提交了挂牌竞买申请书、挂牌出让竞买单位登记表等申请材料及穆国土资预审[2017]12号《关于穆棱市兴源镇富贵园商务酒店建设用地预审意见的复函》、穆发改审[2017]2号《关于兴源富贵园商务酒店项目核准的批复》等审批文件。2017年6月14日，穆棱市国土资源局与富贵园公司签订了成交确认书。2017年6月26日，双方又签订了国有建设用地使用权出让合同。2017年8月21日穆棱市规划管理局作出的建设用地规划许可证，富贵园公司交纳了土地出让金。2017年9月6日，穆棱市国土资源局向富贵园公司颁发了建设用地批准书，事实清楚，符合法定程序。关于补办建设用地批准书问题。行政相对人违反行政许可规定，未取得行政许可就从事某项活动，其行为显然就会构成违法行为。当事人未取得行政许可而违法的原因，不外乎两种情况：一种是不具备法定许可条件，无法取得行政许可；另一种是当时就具备了取得行政许可的条件，只是未向许可机关提出许可申请。前一种，不仅形式上违法，实质上也违法。后一种，仅是形式上或者程序上违法。对于这种违法行为应如何处理，根据《黑龙江省土地管理条例》第五十三条“非法占用土地的，按非法占地面积，处以每平方米二元以上、十元以下的罚款；违反城市和村庄、集镇规划的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”规定，未办理用地审批进行建设，尚不违反城市和村庄、集镇规划的仅处以罚款。推而广之，已经建成项目补办建设用地规划许可并不为法律所明令禁止情况下，能够改正的亦应该允许改正，符合立法本意。一般情况下，只有当事人具备取得行政许可法定条件的情况下，才宜做出限期当事人补办行政许可手续的决定。本案中，穆棱市国土资源局在富贵园公司酒店综合楼项目符合法律规定取得建设项目批准文件和签订国有土地使用权出让合同的条件下，为其补办用地审批，应予认可。关于徐永财主张富贵园商务酒店综合楼系由骏达公司开发建设问题。在穆棱市劳动监察局就兴源镇富贵园商务中心项目工程拖欠工资向骏达公司的法定代表人胡广明进行调查时，胡广明曾经陈述兴源镇富贵园商务中心项目开发单位的全称为骏达公司。不动产登记档案中《建设工程竣工验收消防备案表》上记载富贵园商务酒店工程的建设单位是骏达公司，施工单位是牡丹江安康建筑工程有限公司，与档案中其他行政审批许可证明材料上记载的建设单位富贵园公司、施工单位牡丹江亿丰建筑安装有限公司不一致。但本案并非审理案涉不动产的确权纠纷，不能仅凭骏达公司法定代表人胡广明的陈述和不动产登记档案中《建设工程竣工验收消防备案表》上记载的内容即确定涉案工程系由骏达公司开发建设。关于自然资源局主张徐永财的起诉超过六个月问题。自然资源局主张的执行异议之诉案件为（2019）黑1085民初139号，立案时间为2019年1月11日，该案第一次证据交换时间为2019年3月11日，当庭富贵园公司出示本案诉争的土地出让合同等证据，徐永财应当在此时知道争议的行政行为，至其2019年6月12日就提起本案行政诉讼，不超过六个月的起诉期限，故对自然资源局的这一主张不予支持。原审第三人骏达公司经依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，系放弃其行政诉讼权利，不影响本案的审理。自然资源局为富贵园公司颁发建设用地规划许可证的行政行为不违反土地管理法的相关规定，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，判决如下：驳回原告徐永财的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐永财负担。上诉人徐永财上诉称，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。事实和理由：1.诉争行政行为是虚假的、违法的，为骏达公司逃避债务服务。富贵园商务酒店是骏达公司建设的，富贵园公司成立于2015年7月10日，2015年竣工的诉争楼盘的建设单位不可能是富贵园公司；2.一审法院认定诉争楼盘的建设单位系骏达公司而非富贵园公司，又以本案并非审理涉案不动产的确权纠纷，不能仅凭骏达公司法定代表人胡广明的陈述和不动产登记档案中《建设工程竣工验收消防备案表》上记载的内容即确定涉案工程系由骏达公司开发建设，前后矛盾，难以自圆其说；3.一审法院判决结果导致上诉人丧失救济途径。一审法院提出本案并非审理涉案不动产的确权纠纷，最终驳回上诉人的诉讼请求，这样判决，断绝上诉人的法律救济途径，导致上诉人从实体上和程序上均丧失诉权。被上诉人自然资源局辩称，自然资源局为富贵园公司依法颁发建设用地批准书，事实清楚、证据充分、程序合法，请求驳回徐永财的上诉请求，维持一审判决。原审第三人富贵园公司述称，在诉争区域建设的楼盘是经2010年5月6日穆棱市人民政府市长办公会决定建设的，有会议纪要为证，在一审时已向法庭提交了证据，建设完毕后依法申请颁发建设用地批准书，经行政主管部门审查合格后下发房屋所有权证书，该房屋所有权是原审第三人所有。原审第三人骏达公司未到庭亦未提交书面陈述意见。在本院庭审中，各方当事人对原审中提交的证据的证明问题及质证意见与原审一致，本院对证据的认证意见与原审一致。本院二审查明的案件事实与原审查明一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为自然资源局向富贵园公司颁发的[2017]穆国土字第007号建设用地批准书是否合法。富贵园公司通过挂牌出让方式取得案涉工程国有建设用地使用权后，向自然资源局申请建设用地审批，符合法定程序。徐永财主张富贵园酒店的建设单位是骏达公司，理由是案涉综合楼建设项目总规划图体现建设单位为骏达公司，建设项目可行性研究报告是以骏达公司名义出具的，以及骏达公司的法定代表人胡广明在接受穆棱市劳动监察局就兴源镇富贵园商务中心项目工程拖欠工资调查时陈述兴源镇富贵园商务中心项目开发单位的全称为骏达公司，并在承诺书中表示其承建开发的兴源镇富贵园商务中心6100平方米。但富贵园公司申请建设用地审批时提交的挂牌竞买申请书、挂牌出让竞买单位登记表、国有建设用地使用权出让合同、成交确认书、建设用地规划许可证等材料，均体现案涉工程建设单位为富贵园公司，上述材料的证明效力优于其他证据及骏达公司陈述材料。自然资源局为富贵园公司颁发建设用地批准书，尽到了合理审慎的审查义务，符合法律规定。徐永财以富贵园商务酒店的建设单位是骏达公司为由请求撤销被诉行政行为的上诉请求，无事实及法律依据，本院不予支持。另，徐永财为骏达公司开发的富贵园小区进行装饰装修，未参与本案涉案房产富贵园商务酒店综合楼的装饰装修工程。穆棱法院在执行徐永财与骏达公司装饰装修合同纠纷案件中查封时，案涉房屋尚未进行初始登记，无法确定查封房屋的具体位置和权属，根据在案证据，可认定富贵园公司名下案涉自建房屋与骏达公司开发的富贵园小区不具有关联性，徐永财亦无证据证实案涉房屋系骏达公司开发建设的房屋，自然资源局为富贵园公司颁发建设用地批准书的行为，未侵犯徐永财的合法权益。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。徐永财的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐永财负担。本判决为终审判决。审判长  孙庆喜审判员  黄晓丽审判员  郑春梅二〇二〇年十一月十六日法官助理付雪书记员付子洁附：本判决适用的相关法律依据1.中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。