江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1670号 上诉人（原审原告）刘春华，女，汉族，住江苏省常州市新**。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街**。 法定代表人刘聪，江苏省自然资源厅厅长。 委托代理人王尊霞，江苏省自然资源厅工作人员。 委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，，住所地在江苏省南京市北京西路** 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人陈琦，江苏省司法厅工作人员。 上诉人刘春华与被上诉人江苏省自然资源厅（原江苏省国土资源厅）、江苏省人民政府（以下简称省政府）不履行土地行政管理职责及行政复议一案，刘春华不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初171号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，2017年11月6日，刘春华、施惠向原江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）邮寄提交《依法履职申请书》，请求：1.省国土厅管辖常州新龙生态林（一、二期）工程违法占地案，并对该违法占地行为依法作出行政处罚；2.在法定期限内将申请书的受理情况和处理结果书面告知二申请人。省国土厅收到上述申请书后，于2017年11月13日通过《江苏省国土资源厅人民来信转办处理单》（苏国土资信[2017]136号）的方式，将刘春华、施惠的《依法履职申请书》转原常州市国土资源局（以下简称常州国土局）处理。刘春华认为省国土厅未履行法定职责，于2018年3月3日向省政府邮寄提交《行政复议申请书》，请求：1.确认省国土厅未在法定期限内履行行政执法职责违法；2.责令省国土厅在法定期限内履行行政执法职责；3.省政府在法定期限内将复议申请的受理情况和处理结果书面告知申请人。省政府于2018年3月5日收到刘春华的行政复议申请后，于2018年3月7日向刘春华作出《行政复议申请受理通知书》，并向省国土厅作出《提出答复通知书》。省政府经审理查明，省国土厅已依法履行相应法定职责，于2018年3月26日作出[2018]苏行复第062号《行政复议决定书》，决定驳回刘春华的行政复议申请，并于当日向刘春华邮寄送达。刘春华、施某、薛某波三人于2016年11月1日向常州市国土局邮寄《举报信》，举报常州市龙城生态建设有限公司（以下简称龙城公司）非法占用农用地建设新龙生态林工程项目，并要求常州市国土局在法定期限内依法处理。常州市国土局新北分局经调查核实后，于2016年11月14日向三位举报人作出《国土资源信访事项告知书》，告知刘春华等人其举报的龙城公司非法占用农用地建设新龙生态林工程项目的情况不存在。2017年7月、8月，施某分别向原国土资源部、国家土地总督察反映新龙生态林工程项目违法占地问题。原国土资源部将其举报问题转办至省国土厅，后经省、市国土资源部门转办至常州市国土局××（××）分局进行调查处理。2017年9月26日，常州市国土资源局高新区分局向施某作出了答复，告知“新龙生态林作为绿化公益性项目，符合土地利用总体规划确定的用途，项目整体无需办理农用地转用及征收手续，项目在实施过程中存在若干非农建设用地项目，均依法办理了相关用地手续。” 一审法院认为，刘春华诉请的事项涉及要求省国土厅对常州新龙生态林工程违法占地行为作出行政处罚并撤销省政府作出的复议决定。针对刘春华反映的常州新龙生态林工程违法占地问题，刘春华、施某、薛某波三人曾于2016年11月1日向常州市国土局邮寄《举报信》反映，常州市国土局新北分局于2016年11月14日向三位举报人作出信访事项告知书，告知刘春华等人其举报的龙城公司非法占用农用地建设新龙生态林工程项目的情况不存在。另外，2017年7月、8月，施某再次就新龙生态林工程项目违法占地问题分别向原国土资源部、国家土地总督察反映，经原国土资源部、省、市国土资源部门转办至常州市国土资源局高新区分局调查处理。2017年9月26日，常州市国土资源局高新区分局向施某作出了答复，告知“新龙生态林作为绿化公益性项目，符合土地利用总体规划确定的用途，项目整体无需办理农用地转用及征收手续，项目在实施过程中存在若干非农建设用地项目，均依法办理了相关用地手续。”因此，刘春华、施某等人反映常州新龙生态林工程违法占地行为的信访事项，相关部门已经作出答复。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项规定，刘春华不服省国土厅对其信访事项的交办、转送行为提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回其对省国土厅的起诉。由于刘春华是因为不服省国土厅对信访事项的处理向省政府提起行政复议，故省政府对该信访事项是否进行复议，如何复议均不属于司法审查范畴。因此，刘春华不服省政府的复议决定提起的诉讼，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回其对省政府的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回刘春华的起诉。 刘春华上诉称，1、原审法院未对上诉人的举报和案外人的举报是否属于信访进行甄别，上诉人因自身财产保护需要向省国土厅举报龙城公司违法占地行为不属于信访事项；2、省国土厅应当受理上诉人的举报，立案进行查处，履行行政执法职责。请求撤销一审裁定，撤销省政府行政复议决定，确认省国土厅不履行法定职责违法，判令省国土厅依法受理上诉人举报。 省自然资源厅答辩称，1、上诉人举报事项已经由相关机关予以答复，上诉人申请事项本质是对下级国土部门土地管理行为不服，而向省国土厅提出的信访申请；2、上诉人的申请实质是要求上级机关对下级机关进行层级监督，并非对外履行法定职责行政行为，并不属于人民法院受案范围。请求驳回上诉，维持原裁定。 省政府答辩称，1、上诉人刘春华就相关部门已经答复的事项再次向省国土厅举报，省国土厅将违法线索交由下级机关查处符合规定，已经履行相应职责；2、原审认定事实清楚，省国土厅已经履职后，省政府作出驳回决定，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院所查明的事实与一审裁定所认定事实一致，对一审裁定所认定事实予以确认。 本院认为，投诉举报是公民、法人和其他组织维护自身合法权益和行使参与权、监督权的重要渠道，是行政机关发现违法线索、启动执法程序的重要机制。对于公民、法人和其他组织通过书信、电子邮件、电话等方式向行政机关投诉举报、申请履职等行为的甄别及处理，应当考虑以下因素。 首先，应当考虑公民、法人和其他组织与投诉举报行为是否具有利害关系。根据利害关系的有无，投诉举报可以分为“公益性质的投诉举报”或“涉己性质的投诉举报”。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，并不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，对于公民、法人和其他组织基于参与权、监督权的公益性投诉举报，因该投诉举报与其并无法律意义上利害关系，行政机关作出信访事项的受理、交办、转办；上级行政机关基于内部层级监督对下级机关的执法检查、督促履职行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，公民、法人和其他组织对与其具有利害关系的投诉举报行为，有权向相关行政机关提出履职申请或向相关复议机关提出复议申请。因此，刘春华主张其承包经营土地被新龙生态林项目占用，并提供经济分户合同、宅基地清理表、项目现场照片等证据，应当认定刘春华与其所投诉举报新龙生态林项目存在利害关系，刘春华可以向相关行政机关提出履职申请或行政复议机关提出行政复议申请。 其次，应当考虑行政机关与是否具有处理投诉举报事项的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了提起行政诉讼应当符合的条件，公民、法人和其他组织就投诉举报事项申请行政复议或提起行政诉讼，必须具有明确的被告，如行政机关对于的举报投诉事项并无相应法定职责的，当事人错列行政机关作为被告且拒绝变更的，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，应当裁定驳回起诉。因此，公民、法人和其他组织的投诉举报，应当向具有行政管理职责或行政复议职责的复议机关依法提出。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修正）第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源违法行为查处工作规程》7.1.1、7.1.2规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖，法律法规另有规定的除外。县级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。因此，刘春华应当就其主张的新龙生态林项目违法用地行为问题向属地管理职责的常州市国土资源局提出。 最后，应当考虑行政机关对于投诉举报的处理行为是否对当事人的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。公民、法人和其他组织通过书信、电子邮件、电话等方式向行政机关投诉举报，只要行政机关对于投诉举报的处理未对当事人的权利义务产生实际影响，则该处理行为不应属于行政诉讼受案范围。但是，如果行政机关的信访答复意见、复查意见或复核意见否定既往的处理意见，对当事人的权利义务作出不同于既往处理意见的安排，无论是信访答复意见、复查意见或复核意见，均应当属于行政诉讼受案范围。此外，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。对于当事人为了规避上述受案范围规定，将对投诉举报处理结果不服，转变为请求上级行政机关履行法定职责案件提起诉讼的，其实质仍然是对投诉举报处理结果不服提起诉讼，应当依法向具有行政管理职责的行政机关提出。刘春华、施某曾先后向原常州市国土局、原国土资源部、国家土地总督察举报新龙生态林工程项目违法用地问题，常州市国土局新北区分局、高新区分局调查核实后，先后向刘春华、施某答复新龙生态林工程项目不存在违法用地问题。现刘春华再次以相同事由向省国土厅提交履职申请，其实质是对原常州市国土局既有处理意见的不服。省国土厅收到刘春华的申请后，将该申请作为信访事项转交原常州市国土资源局办理，未对刘春华的权益义务产生实际影响，并不属于人民法院行政诉讼受案范围。省政府对省国土厅的信访转办行为是否进行复议，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。刘春华的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 张 伟 二〇二〇年十一月十日 书 记 员 任子悦