安徽省池州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖17行初39号 原告范敦云,男,汉族,1967年4月23日出生,住安徽省池州市石台县。 委托代理人施孝刚，安徽修实律师事务所律师。 被告石台县人民政府,住所地安徽省池州市石台县曙光路**政府大楼。 法定代表人章文静,该县县长。 出庭负责人许洲，副县长。 委托代理人汪明信，石台县司法局工作人员。 委托代理人孙昌伟，安徽安贵律师事务所律师。 原告范敦云诉被告石台县人民政府土地行政管理(土地)行政强制一案，于2020年7月8日向本院起诉，本院于当日立案后，于同年7月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年8月18日、11月13日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告起诉诉讼请求：一、确认被告公告行为违法；二、确认被告暴力征收原告使用的土地，强制拆除土地上围墙、厕所、钢架大棚等附属物及铲除大棚蔬菜行为违法；三、判令被告立即停止侵害，恢复原状，并赔偿原告财物损失及营业损失；四、由被告承担本案的诉讼费。事实与理由：位于石台县××村处土地使用权及附属设施系原告合法财产，受法律保护。十多年来原告夫妇一直在该土地上种植大棚疏菜，以此谋生。2020年6月18日被告以石台县防汛抗旱指挥部的名义在原告房屋隐蔽处张贴公告，公告决定“根据在园区同心村唐刘小河与秋浦河交汇外（即原告合法财产处）建设防洪排涝站，并立即施工，任何人不得以任何理由阻止防洪设施的建设”等内容。公告第二天早上7点许，石台县公安局局长、城管、公安、司法局等单位共400余人，来到原告处实施强拆，将原告夫妇控制起来，切断原告家监控，挖掘机将原告家围墙、厕所、钢架大棚、大棚蔬菜等全部夷为平地。原告认为被告的强制行为违法：一、建设防洪排涝站并施工的所谓项目尚未完全取得建设项目立项批复、建设用地规划许可证，国有土地使用权批准文件、建设工程规划许可等前置行政行为法律文件。二、被告作出的强制行政行为的程序及实体均严重违法。公益事业需要也应当履行法定程序。被告假借防汛指挥部名义规避法律，从公告到强制不到二十四小时，未送达原告，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定及《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条、第四十四条的规定，被告无论作出任何形式的行政强制拆除决定，必须经过责令限期拆除决定、公告、催告、作出强制执行决定四个法定程序，而且还必须是原告在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的情况下才可以作出行政强制拆除决定。三、被告作出的行政强制征收行为及拆除行为超越职权。四、被告非法拆除导致原告损失应当依法赔偿。根据国家赔偿法第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，侵犯公民合法权益造成损害的，受害人有依法取得赔偿的权利。综上，被告暴力征收行政行为违法，请求法院判如所请。 被告答辩称，答辩人占用原告拥有使用权的土地进行项目建房以及对建筑物、构筑物实施拆除系基于防汛工作需要，符合防洪法及行政强制法的规定。根据省市有关文件规定，石台县同心排涝泵站系防灾减灾项目，该项目须使用原告取得使用权的部分土地，为此，答辩人已经于2020年1月作出征收决定，决定征收原告位于该土地上的房屋。但是，因原告已经就征收决定提起诉讼，导致征收工作尚未完成。根据《安徽省实施〈防洪法〉实施办法》，我省5月份日进入汛期，由于同心排涝泵站项目所在区域为石台县重要工业园区，地势低洼，经常遭受洪水侵袭。为此，在汛期来临之前完成本项目建设系现实需要。但是，由于原告对征收决定提起行政诉讼致使本项目在汛期来临之前一直未能完成建设。2020年6月以来，石台县普降暴雨，同心工业园面临内涝危险，如不及时将排涝泵站项目建成，工业园及周边群众生命财产安全将受到严重威胁。为此，石台县防汛抗旱指挥部根据《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）的规定，于2020年6月17日发出公告，决定在案涉地点建设防洪排涝站，并立即施工，因原告钢架大棚、围墙等构筑物影响到项目建设，建设单位对其采取拆除措施，保障项目建设的顺利进行。但是，因原告的阻碍行为致使本项目至今未完成。答辩人作出公告的依据：《防洪法》第三十四条第二款：受洪水威胁的城市、经济开发区、工矿区和国家重要的农业生产基地等，应当重点保护，建设必要的防洪工程设施。《行政强制法》第三条第二款：发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。答辩人作出决定的程序：2020年6月17日，石台县防汛抗旱指挥部作出《公告》并在现场张贴。综上，答辩人认为，答辩人利用原告土地进行排涝泵站建设系公共利益需要，为了项目建房需要采取对妨碍建设行为的钢架大棚、围墙等构筑物实施拆除属于在主汛期内所采取的紧急措施，符合《防洪法》的规定，就原告主张的因拆除行为对其所造成的损失问题，答辩人将尽快依照法定程序对其进行补偿。 原告提供如下证据：证据一、原告的身份证复印件，证明原告的身份信息和诉讼主体的合法性。证据二、土地使用证及房屋所有权证，证明被告暴力拆除及征收的土地系原告合法财产。证据三、公告及相关照片，证明被告行政行为的违法性,及原告夫妻被损伤的事实。当庭提交证据四、东至县人民政府关于启动防汛四级应急响应的通知，证明东至县防汛抗旱指挥部在2020年6月23日，才发布的启动防汛四级应急响应，其于6月19日拆除原告合法财产不具有紧迫性、必要性和合理性。第一次开庭后提供了证据五、损失清单及十二张原告家三天前采摘的各类蔬菜及市场价格照片，证明被告强拆造成其大棚蔬菜损失。 被告提出如下质证意见：对证据一、三性无异议。对证据二、土地使用权证、房屋所有权证真实性没有异议，但本次拆除的，并没有涉及到房屋所有权证当中所记载的房屋，只是涉及到构筑物部分。房屋所有权证所载明的房屋并没有拆除。对证据三、公告的真实性没有异议，其他照片是对于拆除以后的现场情况记载是真实的，但是前期拆除之前的情况不清楚，对真实性无法作出判断。对证据四、如果在东至县人民政府网站上下载的，真实性没有异议。但认为与本案没有关联性。对证据五、认为该组照片不能证明系原告家的大棚蔬菜，与本案无关联。 被告提供如下证据:证据一、池州市发展和改革委员会池发改审批【2018】477号《关于池州市石台县重点易涝区排涝泵站建设可行性研究报告的批复》，证明同心排涝泵站这个项目已经取得郑州市发改委的立项批复，有立项批准。证据二、池州市水利局池水利审批【2019】11号《关于石台县新城区新城房新城房产工程初步设计的批复》，证明项目建设、设计、设计文件已经获得批准。证据三、池州市水利局池水利审批【2019】12号《关于池州市石台县重点排涝工程建设工程水土保持方案报告书的批复》，证明同心排涝站工程项目的前期的相关手续已经完成了。证据四、2020年6月17日，石台县防汛抗旱指挥部所发布的一份公告。我们适用的法律依据是《防洪法》第三十四条的规定，原因是位于石台县××村的同心工业园是市县重要工业产业，该工业园园区地势低洼，经常遭受洪水侵袭，具有紧迫性，就汛期即将来临，根据房防汛抗洪的需要，为了维护园区企业及周边群众的百姓生命财产安全，决定在该地段建设防洪排涝站并立即施工。 原告提供如下质证意见：对证据一至证据三真实性、合法性没有异议，但是关联性有异议，这几份批复文件不能作为被告强制征收暴力拆迁或紧急措施的依据。其中池水利【2019】12号文件载明该项目建设工程总工期为12个月。池发改审批【2018】477号文件中第六条，本项目支持性文件其中三个都是2018年，该审批期限2018到2020年，已经长达两年，加上工期12个月，不能证明其是紧急措施，也不是在突发事件处理的应急措施。这些批复完全不能说明与本案拆除原告房屋有什么突发的事件，并且被告并未按发改委文件要求办理规划许可、土地利用施工许可、安全生产环境影响等前置性手续。对证据四公告的真实性没有异议，但对其合法性及关联性有异议，从内容上上看，该份公告就是一份决定书，其所决定的在园区同心村唐刘河与秋浦河交汇处建设防洪排涝泵站，并立即执行等内容，不具有合法性，没有法律依据和事实依据。根据防洪法的规定，石台县防洪抗旱指挥部只能对河道湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，进行责令限期清除，限期未拆除的可以强制拆除，以及江河、湖泊水位或者流量达到国家规定的分洪标准，可以启用蓄滞洪区。原告的建筑不在河道、湖泊范围内，也不是蓄滞洪区，石台县防洪抗旱指挥部不能作为作出该决定的主体，其程序严重违法。 经过庭审举证、质证，本院对双方提供的证据认证如下：对原告提供的证据一被告无异议，可以认定原告主体资格。对证据二土地及房屋权证，被告对其真实性合法性无异议，予以认定，证明原告对涉案地块有合法使用权。对证据三公告及照片可以认定，被告发布了立即实施排涝站建设施工的公告并对原告合法使用的土地上的部分构筑物进行了拆除。证据四东至县政府启动防讯四级应急响应通知与本案无关联性，不予认定。对证据五的关联性被告有异议，不予认定，不能证明原告所受损失数额。对被告提供的证据一、二、三三份文件真实性合法性原告无异议，证明同心排涝站项目相关批准手续。证据四公告，原告对其真实性无异议，证明被告2020年6月17日发布了公告的事实。 经审理查明，2004年原告合法取得含涉案地块在内位于石台县××（现××里××村的国有土地使用权（用途为工业用地），原告在该土地上种植大棚蔬菜。根据省市有关部门文件规定，石台县同心排涝站系防灾减灾项目。2019年经省市相关部门批准石台县相关部门开始该项目建设前期准备工作，该项目须使用原告上述已取得土地使用权的部分土地。石台县人民政府因此于2020年1月2日作出征收决定，决定征收原告位于该土地上房屋。原告已就该征收决定另案提起行政诉讼。2020年6月17日石台县防汛抗旱指挥部发出公告称“石台县仁里镇同心工业园区是我县重要工业产业园区，地处石台县××村，因该工业园区地势低洼，经常遭受洪水侵袭。汛期即将来临，根据防洪防汛需要，为了维护园区企业及周边百余户（四百余人）百姓生命护财产安全，依据《防洪法》第三十四条之规定，现决定在园区同心村唐刘河与秋浦河交汇处建设防洪排灌站，并立即施工，任何人不得以任何理由阻止防洪设施的建设，如有违反规定的，将依据《防洪法》第六十条之规定，依法处理。”该公告在原告房屋处张贴。2020年6月19日石台县人民政府组织相关部门强制拆除了原告围墙、厕所、钢架大棚等。原告因此提起本案诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，因公共利益的需要可以依法收回国有土地使用权并给予补偿。本案中石台县人民政府拟实施的同心排涝站建设项目系政府组织实施的水利基础设施项目建设，系为了公共利益的需要，项目建设用地须使用原告已合法取得土地使用权的部分土地，被告有权依法收回涉案地块国有土地使用权。为合法使用涉案地块，被告作出了征收原告使用的地块上的房屋的决定。在原告就该征收决定提起诉讼期间，被告又以防汛抗旱指挥部的名义发布公告，决定该项目立即施工，并以阻碍施工为由强制拆除原告的围墙、厕所、钢架大棚等构筑物，其法律依据不足。 本案争议焦点是被告能否根据《防洪法》的特殊规定从而排除适用《行政强制法》关于行政强制执行的程序性规定，即被告强制拆除原告上述构筑物是否合法。《行政强制法》第三条规定了不适用该法程序的例外情形，即发生或即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件的，可依照相关法律、行政法规的规定执行。对照《防洪法》的规定，防洪抗旱指挥部只能对河道湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，进行责令限期清除，限期未拆除的可以强制拆除，以及江河、湖泊水位或者流量达到国家规定的分洪标准，可以启用蓄滞洪区。原告的建筑不在河道、湖泊范围内，也不是蓄滞洪区，涉案防洪排涝站项目建设施工也非对防汛抗洪的紧急处理措施，石台县防洪抗旱指挥部以原告的合法构筑物影响防洪排涝项目的施工而予以强制拆除显然系规避行政强制法规定的违法行为。原告要求确认被告的公告及强制拆除原告合法财产的行为违法的请求本院予以支持。鉴于被告使用涉案地块建设排涝站具有公共利益需要的正当性，使用该地块建设排涝站势在必行，原告的围墙、厕所及大棚等也必须拆除，恢复上述构筑物已无必要，原告要求停止侵害、恢复原状的请求本院不予支持，原告可另行主张赔偿其损失。原告提供的照片等不足以证明其主张的本次强拆造成其财产损失数额，本案中双方均未申请对被告拆除上述构筑物过程中造成原告大棚疏菜等损失进行评估或鉴定，对原告主张的本次强拆造成原告的大棚疏菜等损失无法确定，鉴于被告拆除的钢架大棚等系原告经营大棚疏菜的经营性投入，原告主张的大棚疏菜等损失可另行一并主张赔偿从而获得救济。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下： 一、确认被告石台县人民政府公告并强制拆除原告范敦云位于石台县××村国有土地上的围墙、厕所、钢架大棚行为违法。 二、驳回原告范敦云其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告石台县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 桂 群 审判员 叶光氢 审判员 钱跟东 二〇二〇年十一月十七日 法官助理陈利华 书记员田玉 附本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。 赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。 最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。