山西省朔州市中级人民法院行政判决书（2020）晋06行终37号上诉人(原审原告)李秉忠,男,1951年3月21日出生,汉族,住所地朔州市。委托代理人李秉程,男,1955年4月27日出生,汉族,朔州市朔城区人民医院退休职工,住所地朔城区市,系李秉忠弟弟。被上诉人（原审被告)朔州市朔城区神头街道办事处，所在地址朔城区神头电厂友谊街中段东侧(朔城区原神头一电厂内)。负责人王鹏邦,职务主任。委托代理人闫常春,朔州市朔城区神头街道办事处副主任。被上诉人（原审被告)朔州市朔城区人民政府,所在地址朔州市朔城区鄯阳街。法定代表人孟维君,职务区长。委托代理人秦超,朔州市朔城区人民政府办公室副主任。委托代理人刘润芳,山西业盛律师事务所律师。上诉人李秉忠因行政复议一案不服怀仁市人民法院(2020)晋0602行初8号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人李秉忠及代理人李秉程，被上诉人朔州市朔城区神头街道办事处委托代理人闫常春，朔州市朔城区人民政府委托代理人秦超、刘润芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明，1989年10月20日、1990年4月27日、1990年9月12日、1991年3月16日、1992年4月7日,司马泊村村民委员会与朔城区司马泊龙池水产养殖场(原朔县神头乡司马泊龙池个体水产养殖场)分别签订六份协议书,协议甲方为:司马泊村村民委员会,乙方为朔城区司马泊龙池水产养殖场。协议内容均为:甲方同意乙方在南河滩挖面积为三十亩的鱼塘养鱼。养鱼期限为三十年。乙方利用的养鱼地点,尚属本村的荒河滩。六份协议分别自双方签订协议之日起生效。2007年9月19日,李秉忠注册登记字号为“朔州市朔城区神电办事处司马泊村龙池水产养殖场”个体工商户,组成形式为个人经营。另李秉忠持有的二轮农村土地承包经营权证上所载土地共21.5亩,无涉案诉争南河滩土地。2017年12月12日,神头街道办事处作出“关于司马泊村李秉忠申请土地确权颁证情况的报告”,并附李秉忠提供的土地确权申请及相关证据材料一份,上报朔城区农业委员会,请求相关专门业务科室为其把关审定究竟是否符合土地确权政策之规定作出答复。2018年2月26日,朔州市朔城区神电办事处司马泊村龙池水产养殖场因要求朔州市朔城区农业委员会及司马泊村村民委员会履行法定职责,向本院提起诉讼,请求:朔州市朔城区农业委员会针对司马泊村南河滩开垦出的鱼塘申请农村土地承包经营权注册登记。案号为(2018)晋0624行初5号。该案审理期间,2018年5月1日,司马泊村村民李丙和,向神头街道办事处递交关于司马泊村南河滩经营权的声明和土地确权申请书。声明称:收回经营权;从即日起停止李秉忠在鱼塘的一切经营活动;对之前未征得其同意的一切加固、扩建均不予承认。因其年老体弱,鱼塘的使用权交由俩个儿子经营,项目自定。并申请神头街道办事处确认位于司马泊村南河滩共计约300亩土地为其承包经营地。申请事实:1989年,李丙和时任司马泊经济开发公司经理,负责对本村的经济开发工作。南河滩的荒滩开发为鱼塘是当时的开发项目之一。李丙和雇用小泊村霍全银的铲车、出资30000余元开发鱼塘。司马泊村村民委会本着谁开发谁经营、谁受益原则将鱼塘交由李丙和经营。1990年、1991年李丙和又开办了工程公司、集贸市场,就将鱼塘的经营交由二弟李秉忠负责,李丙和协助经营。根据相关的法律及政策规定,四荒土地谁开发谁受益拥有经营使用权。因此,本次确权应当为李丙和进行确权登记。2018年5月30日,司马泊村村民委员会向神头街道办事处作出“关于司马泊村李秉忠申请南河滩确权的报告”。内容为:该村于2017年按照区政府和办事处的统一安排部署和有关精神,结合村里实际情况在第二轮耕地承包基础上进行了登记确权现已完毕。村民李秉忠又提出申请给予南河滩承包滩地确权(该河滩不在二轮承包范围之内)是否许可,望上级有关部门给予批复。2018年6月4日,司马泊村村民委员会会议决定,土地确权在没有土地纠纷的情况下,按照在第二轮耕地承包的基础上进行土地登记确权,而李秉忠与李丙和分别就涉案南河滩土地提出确权登记,该土地存在争议,不予进行土地确权。另李秉忠提出申请要求对其本人第二轮基本农田承包地按实测面积登记,经司马泊村村民委员会会议决定:同意李秉忠的申请。2018年6月21日,朔州市朔城区农业委员会向神头街道办事处作出“关于司马泊村李秉忠申请土地确权的答复”,内容为“此次确权应在遵循全区实施方案规定的基本原则前提下,由各村根据当地实际情况拿出具体操作办法,总的原则是村民的事情村民办,确权给谁,确权面积多少应由符合规定的村民大会或村民代表会讨论决定。农委现存司马泊村李秉忠土地家庭承包档案中,没有申请确权土地的相关记载,无法证实李秉忠申请确权土地是否符合《区土地确权登记颁证工作政策问题解答》第42条规定的相关要素。请你办责成司马泊村民委员会将李秉忠申请确权土地取得家族承包经营权情况分地块作出说明,并将符合上述42条规定的土地以你办正式文件申请补办确权手续。”2018年6月29日,本院就朔州市朔城区神电办事处司马泊村龙池水产养殖场因要求朔州市朔城区农业委员会及司马泊村村民委员会履行法定职责一案作出(2018)晋0624行初5号行政判决,判决:被告朔州市朔城区农业委员会于本判决生效之日起三十日内针对李秉忠的农村土地承包经营权确权登记颁证申请作出行政行为。2018年7月5日,朔州市朔城区农业委员会作出“关于神头街道办事处司马泊村民李秉忠申请土地确权颁证的回复”(朔区农函(2018)7号),回复神头街道办事处“关于司马泊村李秉忠申请土地确权颁证的报告”(2017年12月12日),内容为:全区各行政村土地确权颁证工作整体遵循政府出台的确权颁证实施方案,个别农户方案以外的特殊情况,要从维护农村稳定出发,按照国土部门土地用途管制的要求,在不损害其他农户利益的前提下,召开村民大会或村民代表大会,采取一村一策、一事一策的办法解决。李秉忠反映的有关情况因年代久远无法印证,请你办协调司马泊村委本着“村民事情村民办”的精神,给予李秉忠明确答复,并将议定结果及时转告我委,便于进行工作安排。2018年7月20日,神头街道办事处针对朔城区农业委员会关于朔城区农委〔2018〕7号函回复:经办事处党政联席会议研究决定:我办土地确权颁证工作严格遵循区政府出台的确权颁证实施方案的基本原则,关于司马泊村民李秉忠申请确权颁证的地块情况特殊:1.确权的地块面积较大,且涉及到鱼塘和林地,故乡村两级在无可靠政策依据的前提下无法准确答复;2.相关材料因年代久远,在乡村两级职权范围内更加无法印证;......4.建议你委组织专业力量进行研判,就李秉忠申请一事是否符合确权条件给予明确指示为盼。2018年12月3日,李秉忠通过邮寄方式向神头街道办事处递交于2016年7月27日书写的“农村土地承包经营权确权登记颁证申请书”,对司马泊村南河滩开垦的土地申请农村土地承包经营权注册登记。2018年12月17日,神头街道办事处作出“关于李秉忠来信反映事项的答复意见”,答复内容:“1.你此次来信反映的问题与去年反映的是同一问题;2.有关此项问题我办已先后两次分别上报区农委并函询农委寻求专门业务答复,但至今未果;3.针对你提供的相关证据材料在我办的职权范围内无法准确为你审定,故建议你继续到区农委专业科室进行咨询审定。......”,并将此答复于2018年12月25日送达李秉忠。李秉忠对该答复不服,于2019年1月7日向朔城区政府申请行政复议,请求:1.依法撤销神头街道办事处作出的“关于李秉忠来信反映事项的答复意见”;2.责令神头街道办事处针对李秉忠提交的农村土地承包经营权确权登记颁证申请履行法定职责,签署初审意见。2019年3月26日,朔城区政府作出朔区政复决字〔2019〕2号驳回行政复议申请决定书,认为:李秉忠提交的材料,其所申请确权的土地到底是家庭承包还是以其他方式承包不明确,村委会也未上报任何材料,因此李秉忠的土地确权申请事项不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》规定的签署初审意见的情形。同时,因李秉忠提交的材料不完整,虽多次要求其补充资料,最终因李秉忠不能提交完整的证明材料而无法为其开展后期的土地确权工作。鉴于此,神头街道办事处答复其在职权范围内无法准确为其审定,建议其继续到区农委专业科室进行咨询审定,不违反规定,也不存在撤销的情形。依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定,决定驳回李秉忠提出的行政复议申请,并送达李秉忠。李秉忠不服,向本院提起诉讼。原审法院认为,本案的争议焦点为:1.李秉忠的起诉是否属重复起诉。2.神头街道办事处在颁发农村土地承包经营权证程序中有无法定职责?如果有,具体职责是什么?神头街道办事处就原告李秉忠申请的事项是否依法履行了法定职责。3.朔城区政府做出的朔区政复决字〔2019)2号驳回行政复议申请决定是否合法。一、关于原告李秉忠向本院提起的诉讼是否为重复起诉的问题:重复起诉是指起诉人就同一行政行为重复起诉,包括向同一法院,也包括向不同法院,也包括向不同法院起诉的情况。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定:“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉,同时具有下列条件的,构成重复起诉:(一)后诉与前诉的当事人相同;(二)后诉与前诉的诉讼标的相同;(三)后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求被前述裁判所包含。”本案当事人是李秉忠与神头街道办事处、朔城区政府与本院审理的(2018)晋0624行初5号朔州市朔城区神电办事处司马泊村龙池水产养殖场因要求朔州市朔城区农业委员会、及司马泊村村民委员会履行法定职责一案当事人不同,不符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条第(一)项规定,故本案不属重复起诉。二、关于神头街道办事处在颁发农村土地承包经营权证程序中有无法定职责及朔城区政府做出的朔区政复决字〔2019〕2号驳回行政复议申请决定是否合法的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》(2009年修正)第十五条规定,家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定,实行家庭承包经营的承包方,由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。第七条规定,实行家庭承包的,按下列程序颁发农村土地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后,发包方应在30个工作日内,将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的,及时登记造册,由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的,应在15个工作日内补正。根据上述法律规定,颁发农村土地承包经营权证,神头街道办事处作为本行政区域内乡(镇)人民政府农村经营管理部门主管机关具有对发包方报送的材料予以初审,对材料符合规定的,及时登记造册,由其向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请的法定职责。《山西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》(晋政办发[2015]20号)明确:“工作任务:开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作,以现有农村土地所有权确权登记发证材料、土地承包方案、承包台账、承包合同、承包经营权证书为依据,查清承包地块面积和空间位置,完善土地承包合同,建立健全土地承包经营权登记簿,颁发土地承包经营权证。基本原则:(一)坚持依法依规的原则。严格依照《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律、法规和政策规定,按照国家《农村土地承包经营权调查规范》等农业行业标准,开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。(二)坚持确保稳定的原则。开展农村土地承包经营权确权登记颁证是在坚持二轮土地承包关系不变、农户实际承包地块不变的基础上,以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为依据,通过调查测量,进一步明确农户承包地面积和空间位置,并制作相邻关系平面图。(三)坚持以确权确地为主的原则。土地承包经营权确权,要坚持确权确地为主,总体上要确地到户。工作内容:......(二)清查摸底阶段2.梳理和解决矛盾。对存在争议和纠纷的,先依法解决,再予以确权登记。《朔州市朔城区农村土地承包经营权确权登记颁证工作政策问题解答》第42条,对农户开垦的土地是否登记为家庭承包地的解答为:根据《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》《山西省实施办法》和《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》(国办发〔1999〕102号)等法律政策的有关规定,农户自行开垦的土地,已经通过家庭承包方式签定合同的土地可以进行确权登记颁证。如果存有争议,按照法律程序解决争议后,再进行确权登记颁证。综上,土地承包方案、承包台帐、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等属于确权登记颁证的法定性、基础性申请材料。且土地承包合同是作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。对属于家庭承包在农村集体经济组织依法上报土地承包相关材料的基础上,乡镇人民政府(街道办事处)方能履行初审职责。本案中,李秉忠虽提供了营业执照和案涉司马泊村南河滩土地的六份协议书,但上述证据只能证实2007年9月19日李秉忠申请注册个体工商户登记经营朔州市朔城区神电办事处司马泊村龙池水产养殖场,与司马泊村村民委员会签订协议的主体是朔县神头乡司马泊龙池个体水产养殖场、朔城区司马泊龙池水产养殖场,而不能证实当时签订该六份协议的主体朔县神头乡司马泊龙池个体水产养殖场、朔城区司马泊龙池水产养殖场的具体经营者系李秉忠,亦不能证实李秉忠已通过家庭承包方式承包了该案涉土地,且李秉忠的第二轮土地承包经营权证上所载承包土地仅为21.5亩,不包括其所申请确权的案涉司马泊村南河滩土地。另对该案涉司马泊村南河滩开垦的土地案外人李丙和于2018年5月1日亦向神头街道办事处提出确权申请,该土地存有争议。2018年6月4日,司马泊村村民委员会会议决定明确土地确权在没有土地纠纷的情况下,按照在第二轮耕地承包的基础上进行土地登记确权,而李秉忠与李丙和分别就涉案司马泊村南河滩土地提出确权登记,该土地存有争议,不予进行土地确权。朔州市朔城区农业委员会在2018年6月21日给予神头街道办事处关于司马泊村李秉忠申请土地确权的答复中,也明确其委现存司马泊村李秉忠土地家庭承包档案中,没有申请确权地块的相关记载,无法证实李秉忠申请确权土地是否符合《区土地确权登记颁证工作政策问题解答》第42条规定的相关要素。综上,在案涉土地承包主体不明确,且存有争议,发包方司马泊村村民委员会未向神头街道办事处上报案涉司马泊村南河滩土地的土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料的情况下,李秉忠的申请不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第(一)项、第(二)项规定的颁发农村土地承包经营权证予以初审的条件。故神头街道办事处对李秉忠提出的农村土地承包经营权确权登记颁证申请根据其所提供的证据材料,于2018年12月17日作出“关于李秉忠来信反映事项的答复意见”,符合法律规定,已履行法定职责。李秉忠主张在2019年1月7日直接向朔城区政府递交复议申请书,朔城区政府辩称李秉忠本次复议申请是在2019年1月26日受理,但其无相应的反驳证据予以证实,故对朔城区政府的该辩解,本院不予采信。朔城区政府根据李秉忠提交的材料,认定其所申请确权的土地到底是家庭承包还是以其他方式承包不明确,村委会也未上报任何材料,因此李秉忠的土地确权申请事项不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》规定的签署初审意见的情形。鉴于此,神头街道办事处答复其在职权范围内无法准确为其审定,建议其继续到区农委专业科室进行咨询审定,不违反规定,也不存在撤销的情形。依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定,作出的朔区政复决字〔2019〕2号驳回行政复议申请决定书,并送达李秉忠。认定事实清楚,适用法律正确。朔城区政府虽在收到行政复议申请后,超出法定期限作出行政复议决定,但对原告李秉忠权利不产生实际影响,属程序轻微违法。综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第(二)项规定,判决确认被告朔州市朔城区人民政府作出的朔区政复决字〔2019〕2号驳回行政复议申请决定书违法;驳回原告李秉忠的其他诉讼请求。上诉人李秉忠上诉称,上诉请求:1、撤销怀仁市人民法院作出的(2020)晋0624行初8号行政判决书。2、撤销朔城区人民政府作出的朔区政复决字[2019]2号驳回行政复议申请决定书。3、判令被上诉人朔城区神头街道办事处针对原告李秉忠提出的土地确权申请,依照朔州市朔城区农业委员会于二○一八年六月二十一日作出的《关于司马泊村李秉忠申请土地确权的答复》履行农村土地承包经营权确权登记颁证的法定职责。4、诉讼费用由二被上诉人承担。事实与理由：上诉人诉被上诉人神头街道办事处行政不作为,诉朔城区政府行政撤销一案,怀仁市人民法院于2020年6月22日作出(2020)晋0624行初8号行政判决书，上诉人认为,该行政判决书认定事实不清,证据不足,适用法律错误,且违反法定程序,超越了其行政审判权,应当撤销,理由如下：一、原审判决认定事实不清。(一)原审判决归纳的第1条、第2条争议焦点错误。本案被上诉人神头街道办事处的涉案行政行为是“关于李秉忠来信反映事项的答复意见”(以下简称“答复意见”)。依据《行政诉讼法》第六条:人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查的规定,本案争议的焦点应当是:1、针对被上诉人神头街道办事处上报区农委的报告,朔城区农委是否已经作出明确答复?2、被上诉人神头街道办事处是否依照朔城区农委的两次明确答复就上诉人李秉忠申请土地确权的事项履行了法定职责?(二)被上诉人神头街道办事处作出的行政行为“答复意见”内容不清,证据不足,无法律依据,应当撤销。据被上诉人神头街道办事处提供的朔城区农业委员会于2018年6月21日作出的《关于司马泊村李秉忠申请土地确权的答复》和2018年7月5日作出的《朔城区农业委员会关于神头街道办事处司马泊村民李秉忠申请土地确权颁证的回复》两份证据证明:针对被上诉人神头街道办事处上报的《关于司马泊村李秉忠申请土地确权颁证的报告》,朔城区农业委员会已经先后两次作出明确答复。据此,被上诉人神头街道办事处作出的“答复意见”内容不清,证据不足,无事实和法律依据，应当撤销。（三）被上诉人神头街道办事处行政不作为。针对被上诉人神头街道办事处报送的《关于司马泊村李秉忠申请土地确权颁证情况的报告》，朔城区农业行政主管部门即朔城区农业委员会于2018年6月21日作出《关于司马泊村李秉忠申请土地确权的答复》，答复被上诉人神头街道办事处“......请你办责成司马泊村民委员会将李秉忠申请确权土地取得家庭承包经营权情况分地块作出说明,并将符合上述42条规定的土地以你办正式文件申请补办确权手续。”在2018年7月5日作出的《朔城区农业委员会关于神头街道办事处司马泊村民李秉忠申请土地确权颁证的回复》中答复被上诉人:“......请你办协调司马泊村委本着‘村民的事情村民办’的精神,给予李秉忠明确答复,并将议定结果及时转告我委,便于进行工作安排。”司马泊村委会也于2018年5月30日向被上诉人神头街道办事处报送了《关于司马泊村李秉忠申请南河滩确权的报告》称:“现我村村民李秉忠提出申请要求按照朔州市朔城区农村土地承包经营权确权登记各项条款42条给予南河滩确权是否许可,望上级有关部门给予批复”。但是,被上诉人神头街道办事处既未依照朔城区农业委员会的答复针对上诉人李秉忠提出的土地确权申请履行其初审、确认的法定职责,也未依职权答复司马泊村委会,是典型的行政不作为,但是,原审判决惜墨如金,未对这一事实给予认定。《朔城区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》(朔区政办发[2015]23号)第二条第(七)项规定:区乡两级为组织实施土地确权的关键主体。第五条第(一)项规定:乡级负责原始资料的搜集、公示、确认、纠纷调解、权证的发放等工作。朔城区农委《政策问题解答》第十二条规定,农户对行政机关作出的确认决定不服的,可以依法向人民法院起诉。依据上述政策法律规定,原审判决认定的所谓营业执照和案涉司马泊村南河滩土地的六份协议书,不能证实当时签订该六份协议的水产养殖场的具体经营者系李秉忠,亦不能证实李秉忠已通过家庭承包方式承包了该案涉土地,李秉忠的第二轮土地承包经营权证上所载承包土地不包括其所申请确权的案涉司马泊村南河滩土地,李丙和提出过申请,该土地存有争议,不予进行土地确权。朔城区农委现存司马泊村李秉忠土地家庭承包档案中,没有申请确权地块的相关记载,无法证实李秉忠申请确权土地是否符合《区土地确权登记颁证工作政策问题解答》第42条规定的相关要素的这些内容,正是需要被上诉人神头街道办事处给予初审、确认,作出行政行为的内容,而不是一审法院审判的内容。综上,在神头街道办事处未对上述内容给予初审、确认,未作出行政行为,且在其“答复意见”中未涉及上述内容,一审开庭被上诉人神头街道办事处既未出庭,也未提出答辩,且上诉人在诉讼请求中也未涉及上述内容的情况下,原审判决作出上述认定,是对本应由行政机关即被上诉人神头街道办事处履行的农村土地承包经营权给予初审、确认的法定职责,却由怀仁市人民法院代为作出初审、确认。原审判决作出的这种司法确认,违反了法定程序,超越了其行政审判权;违反了人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查的原则;违反了人民法院审理行政案件是原告诉什么审什么,不诉不理,告诉了才理的原则;原审法院作出的上述司法确认,剥夺了上诉人应有的对行政机关作出的关于确认土地使用权的决定不服的可以诉讼的权利。原审判决的上述认定,违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第十二条第(四)项规定。在此特别强调,上诉人未向法庭提供营业执照、案涉司马泊村南河滩土地六份协议书、李秉忠的第二轮土地承包经营权证。二、原审判决证据不足。被上诉人神头街道办事处未向法庭提供其作出的行政行为“答复意见”所称的“我办已先后两次分别上报区农委并函询区农委寻求专门业务答复,但至今未果”的证据。被上诉人朔城区政府未向法庭提供作出被诉行政行为的事实证据。三、原审判决适用法律错误。1、上诉人和被上诉人均提供了朔城区农业委员会作出的《关于司马泊村李秉忠申请土地确权的答复》和《朔城区农业委员会关于神头街道办事处司马泊村民李秉忠申请土地确权颁证的回复》,该二份证据证明:上诉人李秉忠申请被上诉人神头街道办事处履行农村土地承包经营权确权登记颁证法定职责的理由成立,被上诉人神头街道办事处未履行该项法定职责,是典型的行政不作为,据此,原审法院以《行政诉讼法》第六十九条判决:“二、驳回原告李秉忠的其他诉讼请求”适用法律错误。2、被上诉人朔城区政府明知朔城区农业委员会已经作出明确答复，明知被上诉人神头街道办事处作出的“答复意见”内容不清，证据不足，无事实和法律依据，其行政行为不合法的情况下，违法作出朔区政复决字[2019]2号驳回行政复议申请决定书，导致被上诉人神头街道办事处针对上诉人李秉忠提出的土地确权颁证申请，至今拒不依照朔城区农业委员会于2018年6月21日作出的《关于司马泊村李秉忠申请土地确权的答复》履行农村土地承包经营权确权登记颁证的法定职责，致使上诉人承包经营了30多年的土地无法确权登记颁证，给上诉人的权利产生了严重的实际影响，据此，原审判决以《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定判决：“一、确认被告朔州市朔城区人民政府作出的朔区政复决字[2019]2号驳回行政复议申请决定书违法”适用法律错误。四、原审判决违反法定程序，滥用行政审判权。据朔城区农委《政策问题解答》：党中央国务院集中开展的本次农村土地承包经营权确权登记颁证工作，主要是解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记薄不健全等问题，把承包地块、面积合同、权属证全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。该《政策问题解答》第2条“什么是”农村土地承包经营权确权登记颁证?农村土地承包经营权确权,就是充分利用农村土.地承包台账、承包合同、承包经营权证书等资料对农户依法享有的农村土地承包经营权进行确认......”《朔城区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》(朔区政办发[2015]23号)第五条第(一)项规定:加强组织领导,明确各级职责;乡级负责原始资料的收集、公示、确认......。这就充分证明,对上诉人提交的相关土地确权材料予以初审、确认,是被上诉人神头街道办事处的法定职责,在被上诉人神头街道办事处未作出确认的情况下,原审判决认定的“综上,在案涉土地承包主体不明,且存在争议,发包方......”是对案涉土地承包经营权的部法确认。原审法院作出的这种司法确认,违反了法定程序,是滥用行政审判权的违法行为。综上所述,原审法院违反《行政诉讼法》第六条规定,对涉案的被诉行政行为即被上诉人神头街道办事处作出的《关于李秉忠来信反映事项的答复意见》,朔城区农委是否已经作出过明确答复,被上诉人神头街道办事处是否依照朔城区农委的答复履行了土地确权的法定职责不予审理,反而对本应由行政机关即被上诉人神头街道办事处履行的行政审查、确认案涉土地承包经营权的法定职责,由其违反法定程序代为作出司法确认,上诉人认为原审法院的这种越俎代庖式的司法确认行为超越了其行政审判权,为此,特提起上诉。被上诉人朔城区神头街道办事处辩称，一审判决认定事实清楚,适用法律正确,证据充分,应当予以维持。被上诉人朔城区人民政府辩称,一、被上诉人朔城区人民政府作为复议机关围绕上诉人李秉忠的复议请求事项作出的《驳回行政复议决定书》合法，因此，一审判决认定答辩人作出的《驳回行政复议决定书》“事实清楚，适用法律正确”客观公正合法。二、根据《农村土地承包经营权证管理办法》的规定,申请颁发农村土地承包经营权证的主体应为发包人,并且在申请时应该遵循法定流程,被答辩人李秉忠以个人名义提出申请,不符合规定。综上所述,请求二审人民法院在查明事实的基础上,依法作出公正判决。经审理查明，二审查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，李秉忠于2018年12月3日，向朔城区神头街道办事处申请农村土地承包经营权注册登记。神头街道办事处于2018年12月17日作出“针对你提供的相关证据材料在我办职权范围内无法准确审定”的答复。朔城区政府以“李秉忠提交的材料不完整,承包方式不明确，村委会也未上报任何材料,不符合相关规定，且神头街道办事处在其职权范围内无法准确为其审定，答复不违反规定,也不存在撤销的情形为由，”作出驳回李秉忠提出的行政复议申请的复议决定。关于上诉人第一项诉讼请求，该诉讼请求为“依法撤销被告朔城区政府于2019年3月26日作出的朔区政复决字〔2019〕2号驳回行政复议申请决定书”。一审认定复议决定事实清楚，适用法律正确，但因该行政复议决定作出时超出法定期限，属程序轻微违法，确认朔城区人民政府复议决定违法，一审判决针对该诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。关于上诉人的第二项诉讼请求，李秉忠一审诉讼时的第2项诉讼请求为“判令被告神头街道办事处针对原告李秉忠提出的土地确权申请,依照朔州市朔城区农业委员会于2018年6月21日作出的《关于司马泊村李秉忠申请土地确权的答复》履行农村土地承包经营权登记颁证的法定职责(给予初审意见)。”但是李秉忠向神头街道办事处的申请为农村土地承包经营权注册登记，故李秉忠该诉讼请求并未向神头街道办事处提出过，神头街道办也未就该请求作出过答复，上诉人未经向神头街道办提出申请，直接向人民法院提起诉讼，该诉讼请求不属于本案行政复议案件审理范围，可另行处理。对此项诉讼请求，本院将作出（2020）晋06行终37-1号裁定予以处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：一、维持山西省怀仁市人民法院（2020）晋0624行初8号行政判决书的第一项判决，即确认被告朔州市朔城区人民政府作出的朔区政复决字〔2019〕2号驳回行政复议申请决定书违法；二、撤销山西省怀仁市人民法院（2020）晋0624行初8号行政判决书的第二项判决，即驳回原告李秉忠的其他诉讼请求。一、二审案件受理费100元，由上诉人李秉忠负担50元、被上诉人朔州市朔城区人民政府负担50元。本判决为终审判决。审判长 智秀兰审判员 郭明霞审判员 李中祥 二〇二〇年十一月三日书记员 昝晓晴书记员 杨戈燕