江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏10行初93号 原告宝应县明亿机动车尾气检测中心，住所地宝应县经济开发区荷香路西侧。 法定代表人周风英，负责人。 委托代理人刘伯戡，江苏瑞格律师事务所律师。 委托代理人吴虎，江苏瑞格律师事务所律师。 被告宝应县人民政府，住所地宝应县宝应大道**。 法定代表人佘俊臣，县长。 委托代理人卢毅慧，宝应县司法局副局长。 被告扬州市生态环境局，，住所地扬州市扬子江北路** 法定代表人金春林，局长。 委托代理人傅阳，宝应生态环境局副局长。 委托代理人梅生，江苏宝宜律师事务所律师。 第三人扬州明亿汽车服务有限公司，住所，住所地宝应县经济开发区荷香路西侧div> 法定代表人郝开红，董事长。 委托代理人刘伯戡，江苏瑞格律师事务所律师。 委托代理人吴虎，江苏瑞格律师事务所律师。 原告宝应县明亿机动车尾气检测中心（以下简称明亿检测中心）、原告扬州明亿汽车服务有限公司（以下简称明亿公司）因认为被告宝应县人民政府（以下简称宝应县政府）不履行法定职责及行政赔偿一案，于2018年12月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告宝应县政府送达了应诉通知书及起诉状副本。2019年1月22日，两原告申请追加原宝应县环境保护局（以下简称宝应环保局）为被告，根据扬州市生态环境局的三定方案，宝应环保局的生态环境保护、行政诉讼等职能由其行使，故本院依法变更扬州市生态环境局（以下简称市生态环境局）为被告。2019年6月13日，原告明亿公司又申请撤回起诉，同时其向本院申请作为第三人参加本案诉讼。本院依法准许明亿公司撤回起诉，并将其追加为本案第三人参加诉讼。两被告在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据、依据。本院依法组成合议庭进行审理，并分别于2020年7月16日、2020年8月12日公开开庭审理了本案。第一次开庭审理，原告明亿检测中心的委托代理人刘伯戡，被告宝应县政府的委托代理人卢毅慧，被告市生态环境局的委托代理人傅阳、梅生，第三人明亿公司的法定代表人郝开红及其委托代理人刘伯戡出庭参加了诉讼。第二次开庭审理，原告明亿检测中心的委托代理人刘伯戡、吴虎，被告宝应县政府的委托代理人卢毅慧，被告市生态环境局的委托代理人傅阳、梅生，第三人明亿公司的法定代表人郝开红及其委托代理人刘伯戡、吴虎出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告明亿检测中心起诉称：被告宝应县政府为了实现“十一五”国家环保模范城市指标考核要求和贯彻江苏省环保厅《关于进一步加强机动车排气污染检测管理工作的通知》精神，决定于2010年在宝应县建立机动车尾气检测中心。在没有企业响应的情况下，被告宝应环保局综合各种因素，动员第三人明亿公司投资建立。经过宝应环保局的一系列协调工作和宝应县政府批准，由明亿公司自筹资金设立了宝应县机动车尾气检测中心也就是本案的原告。原告在2010年6月底获得江苏省环保厅的委托检测资质后投入运行。依据“十一五”国家环保模范城市指标和江苏省环保厅《关于进一步加强机动车排气污染检测管理工作的通知》精神，原则上每个县设置一个检测点，宝应环保局承诺在年检测5万辆内不再新设检测机构，并承诺如需新建检测线，原告享有优先权。投入运行后，两被告未能积极引导车主按照新标准进行检测，任由宝应县公安局在宝应县有国家资质的原尾气检测中心仍使用自己部门简易尾气检测设备做检测，收取20元每辆车的检测费用，袒护部门利益。宝应县政府下属的相关职能部门环保局和公安局从未在路上进行联合执法，执行新排放标准，致使宝应县的机动车尾气检测率年年在扬州市倒数第一。宝应县政府为应付国家规定而诱骗明亿公司投资设立原告公司是为其政绩做摆设。数据表明，宝应县的尾气检测形同虚设，2010年度检测率为13%，2011年度检测率为7%，2012年度检测率为9%，2013年度检测率为19%，2014年度检测率为21%，2015年度检测率为20%。原告所有的设备长期闲置，雇佣的人员无所事事。宝应县政府为追求政绩鼓励明亿公司投资设立原告，给原告带来巨大经济损失，共计亏损675.78万元。 宝应县政府下属职能主管部门宝应环保局，未能按照其承诺与明亿公司协商，擅自将机动车检测经营权先后下放给扬州新沃机动车环保检测有限公司，宝应县凯盾机动车检测有限公司，宝应县蓝盾机动车检测有限公司，导致原告2016年被迫倒闭关门，现每年直接经济损失200-300万元。原告诉求从2016年至2018年每年补偿经济损失100万元，共300万元。 原告为了维护自身合法权益，依据中共中央国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（2016年11月4日）和最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》(法发[2016]27号)及相关法律规定提起诉讼，望予以判决。请求：1、确认被告宝应县政府、被告宝应环保局未履行宝应县政府2010年3月12日第9号专题会议纪要（以下简称9号会议纪要）、宝应县政府下达的宝政发[2010]48号文件（以下简称48号文件）、《江苏省机动车排气污染环境条例》第五条以及“十一五”国家环保模范城市指标（以下简称“十一五”指标）对城市地区机动车环保定期检测率达到机动车总量80%以上要求的行为违法；2、由两被告赔偿原告的各项经济损失2497万元；3、判令两被告承担本案诉讼费用。 原告明亿检测中心在起诉及证据交换和开庭时向本院提交了下列证据： 1、“十一五”国家环保模范城市指标一份； 2、2009年1月15日江苏省环境保护厅作出的《关于进一步加强机动车排气污染检测管理工作的通知》（苏环办[2009]14号文件）一份； 3、2010年3月2日宝应环保局作出的《关于建设宝应县机动车排气检测站及监控中心的请示》（宝环[2010]7号文件）一份； 4、2010年3月12日宝应县政府作出的《王友芳副县长召开办公会议专题研究协调县机动车排气检测站建设有关问题》第9号专题会议纪要一份； 5、2010年3月22日宝应县政府作出的《县政府关于同意建设宝应县机动车排气检测站及监控中心的批复》（宝政发[2010]48号文件）一份； 6、2012年6月30日江苏省环境保护厅作出的《机动车环保定期检验委托证书》一份； 7、2017年3月22日扬州润瑞会计师事务所有限公司提交的审计报告（扬润瑞专字[2017]第117号）一份； 8、明亿检测中心亏损表一份； 9、明亿检测中心2010-2014年车辆检测统计表一份； 10、明亿检测中心与南通常测机电设备有限公司《技术协议》一份； 11、南通常测机电设备有限公司与明亿检测中心《工业品买卖合同》一份及业务往来明细四张。 原告明亿检测中心提交的上述证据均为复印件，证据1-5属于公文；证据6-10与原件核对无异；证据11中买卖合同与原件核对无异，业务往来明细四张未提交相应的原件供核对。用以证明由于两被告未能履行法定职责，造成原告经济损失。 被告宝应县政府答辩称：一、答辩人的被告主体资格不适格。1、答辩人非本案适格的被告主体。根据《江苏省机动车排气污染防治条例》第四条“县级以上地方人民政府应当建立机动车排气污染防治的协调机制和联防联控的管理机制，将机动车排气污染防治工作纳入本行政区域大气污染防治规划、交通运输规划和城市规划，指定机动车排气污染防治的政策措施，加大机动车排气污染防治投入，加强机动车排气污染监督管理能力建设”之规定，答辩人作为地方人民政府对机动车排气污染防治工作承担的是领导、支持、协调、督查等层级监督职责。2、机动车排气污染检测管理工作的职能部门为环保部门。根据《江苏省机动车排气污染防治条例》第五条第一款“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内机动车排气污染防治工作实施统一监督管理，并对同级有关管理部门的机动车排气污染防治监督管理工作进行协调和指导”和江苏省环保厅文件《关于进一步加强机动车排气污染检测管理工作的通知》（苏环办[2009]14号）“检测单位在检测场站建设竣工并自查合格后，先由所在地市、县环保部门会同有关部门进行预评审，预评审合格后市、县环保、公安部门方可在《江苏省机动车排气污染检测单位委托申请表》上签署意见和加盖公章；我厅在收到《委托申请表》及当地环保和公安部门意见后，及时委托省环境监测中心会同当地环保等部门，进行现场技术评审。检测单位技术评审合格的，我厅将正式发给《委托证书》”之规定，本案环保部门负有机动车排气污染检测管理工作的职责，而非答辩人。二、原告明亿检测中心提起行政诉讼的职权依据不能成立。1、关于原告提出9号会议纪要、48号文件的履职依据：答辩人于2010年3月12日所出的9号会议纪要明确“原则同意县机动车排气监测站设在位于经济开发区的扬州明亿汽车服务有限公司”。之后，答辩人于2010年3月22日作出48号文件。本案中，答辩人已履行工作职责。原告作为独立的市场经营主体应当是自主经营、自负盈亏，其经营不善不应当归咎于政府。2、关于原告提出的“十一五”指标及国家“十一五”规划对各地人民政府环境保护机动车尾气排放的检测数量和检测率要求达到辖区内机动车总量的80%的履职依据：经检索、查找，国家“十一五”规划没有机动车尾气排放的检测数量及检测率要求达到辖区内机动车总量80%以上的内容。即或有上述内容，该内容不是法律、法规、规章，不能作为履职的法定依据。此外，当时本县没有申请创建国家环保模范城市，也不具备创建的前提条件，因此该规划指标不适用于答辩人。3、关于原告提出《江苏省机动车排气污染环境条例》第五条的履职依据：根据《江苏省机动车排气污染防治条例》第五条的规定，我县区域内机动车排气污染防治工作属于环保部门负责。 综上，答辩人无机动车尾气检测管理的法定职责，原告亏损倒闭并非答辩人造成，原告以答辩人为被告提起行政诉讼，被告主体不适格。请求人民依法驳回原告的诉讼请求。 被告宝应县政府在法定举证期限内向本院提交了下列证据、依据： 1、2010年3月12日宝应县政府作出的《王友芳副县长召开办公会议专题研究协调县机动车排气检测站建设有关问题》（2010年第9号专题会议纪要）一份； 2、相关法律法规一份。 被告宝应县政府提交的上述证据均为复印件，且证据1与原告提交的证据4相同。用以证明原告作为独立的市场经营主体，应当自主经营、自负盈亏；原告将其作为被告，主体不适格。 被告市生态环境局答辩称：一、原告明亿检测中心向法院起诉答辩人行政不作为、不履行法定职责造成其亏损，要求确认违法，同时要求确认答辩人负有赔偿义务并赔偿其2497万元，答辩人认为原告的起诉不属于法院的受理范围。原告起诉答辩人不履行法定职责，造成其财产损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。根据上述条款，行政机关不履行法定职责需要满足四点：1、当事人向行政机关提出了申请。《行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。2、法定职责范围包括法律、法规以及合法规章、规范性文件规定的职责义务；根据上级行政机关指令产生的义务；先前行为引起的附随义务；行政协议约定的义务。3、超过法定履行的期限，法律、法规对行政机关履行职责的期限未作专门规定的，在接到申请之日起两个月内，法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。4、行政机关不履行职责行为侵害或者将要侵害提出申请的当事人的合法权益。答辩人至今没有收到原告要求答辩人履行职责的申请，答辩人收到起诉状后也没有收到原告提出申请的证据。故原告向法院起诉答辩人，不符合《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，法院应当驳回其起诉。二、答辩人已经按照宝应县政府2010年3月12日9号会议纪要的精神并依照《江苏省机动车排气污染防治条例》第五条的规定履行了自己的相关职责，否则原告明亿检测中心也不会投入运营。至于原告所称的答辩人没有履行“十一五”指标及国家“十一五”规划对各地人民政府机动车尾气排放的检测数量及检测率达到辖区内机动车总量80%以上的要求。答辩人认为，上述指标、规划不是法律、法规、规章，不是答辩人履职的依据，况且宝应县不是县级市（区），不在创建的城市范围，不具备创建的前提条件，至今也没有申请创建国家环保模范城市，所以该规划指标不适用于宝应县。“十一五”规划的时间是2006年-2010年，而原告成立时间是2010年6月以后，其诉称的按照“十一五”指标来计算其经济损失显然是错误的，指标与损失之间没有因果关系。三、答辩人从来没有向原告作出过在年检测5万辆内不再新设检测机构，即使新设检测线，原告有优先权的书面承诺。根据2000年施行的《中华人民共和国大气污染防治法》第四条规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理”，2002年施行的《江苏省机动车排气污染防治条例》第五条规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域机动车排气污染防治工作实施统一监督管理，并对同级有关管理部门的机动车排气污染防治监督管理工作进行协调和指导”，2014年施行的《江苏省机动车排气污染防治条例》第三十四条规定，环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门及其工作人员，不得要求机动车所有人、使用人到指定的机动车环保检测机构进行检验，不得推销或者指定使用机动车排气污染的产品，不得参与或者变相参与机动车检验经营、机动车维修经营。从法律、规章的规定来看，答辩人没有引导车主进行车辆检测的义务。原告从成立至2016年5月31日请求经济补偿前，从未就机动车环保检测率低的问题向答辩人提出书面的反映。原告机动车检测率的高低完全是市场行为，机动车主有权选择全国各地的机动车环保检测机构，不一定非要在机动车注册地进行环保检测，原告将机动车环保检测率低归咎于答辩人完全是错误的。原告还称答辩人将机动车检测经营权先后擅自下放给扬州新沃机动车环保检测有限公司、宝应县凯盾机动车检测有限公司、宝应县蓝盾机动车检测有限公司导致其被迫倒闭关门完全是错误的，答辩人没有相应的行政权利事项。2015年3月30日《关于全面开展机动车环检机构委托审批权下放试点工作的通知》（苏环办[2015]81号）才将机动车检测机构审批权下放给市级环境保护部门，2016年新《中华人民共和国大气污染防治法》（2016年1月1日实施）出台，其中第五十四条“机动车排放检验机构应当依法通过计量认证，使用经依法检定合格的机动车排放检验设备，按照国务院环境保护主管部门制定的规范，对机动车进行排放检验，并与环境保护主管部门联网，实现检验数据实时共享”，仅规定机动车排放检验机构与环境保护主管部门联网，实现检验数据实时共享，未提及需要环保委托审批。同时，江苏省人民政府文件《省政府关于取消下放行政审批等权力事项和清理规范中介服务事项的通知》（苏政发[2016]1号）附件2第7项取消省环保厅“委托取得公安机关资质认定的承担机动车年检的单位对机动车排气污染进行年度检测”的权力事项，从此机动车排放检测机构对社会全面开放。故原告诉称的答辩人擅自将机动车检测经营权下放是不成立的。宝应县政府9号会议纪要第2条明确机动车排气检测站由第三人明亿公司自筹资金建设，自负盈亏经营。所以原告作为独立的市场经营主体，其经营亏损应当自行负责。根据该会议纪要精神，答辩人也仅负责监管、业务指导。 综上，原告起诉答辩人不履行法定职责不属于行政诉讼受案范围，其经营亏损完全是市场行为，并非答辩人所造成，与答辩人无直接因果关系，要求答辩人赔偿其损失没有事实依据也没有法律依据。原告的请求不能成立，请求法院予以驳回。 被告市生态环境局在法定举证期限内向本院提交了下列证据、依据： 1、2000年9月1日施行的《中华人民共和国大气污染防治法》一份； 2、2002年1月1日施行的《江苏省机动车排气污染防治条例》一份； 3、2014年3月1日施行的《江苏省机动车排气污染防治条例》一份； 4、2016年1月1日施行的《中华人民共和国大气污染防治法》一份； 5、2015年3月30日《关于全面开展机动车环检机构委托审批权下放试点工作的通知》（苏环办[2015]81号）一份； 6、江苏省人民政府文件《省政府关于取消下放行政审批等权力事项和清理规范中介服务事项的通知》（苏政发[2016]1号及附件）一份。 被告市生态环境局提交的上述证据均为复印件，属于法律法规及规章、文件。用以证明其按照法律法规的规定已经履行了相关职责。 第三人明亿公司未提交书面答辩意见。 经庭审质证，原告明亿检测中心与被告宝应县政府、被告市生态环境局对对方提交的全部证据均充分发表了质证意见，相关意见均已记录在案。本院认为：一方面，对原告提交的证据2-6的真实性、合法性予以认定；对两被告提交的全部证据、依据的真实性、合法性予以认定，且与本案具有关联，均应作为本案的事实及法律依据，本院予以确认。另一方面，因原告提交的证据1、证据7-11与本案的争议焦点无关，在本案中均不予确认。 根据上述有效证据，本院查明案件事实如下： 2010年3月2日，宝应环保局为加强机动车排气污染检测管理工作，向宝应县政府呈报《关于建设宝应县机动车排气检测站及监控中心的请示》。2010年3月12日，宝应县政府作出9号会议纪要。该纪要针对县机动车排气检测站和监控中心建设明确了项目选址、项目投资主体及营运模式、项目建设质量要求、项目收费标准及项目建设责任五个方面具体要求。其中，关于项目选址，原则同意县机动车排气检测站设在位于县经济开发区的明亿公司，监控中心设在宝应环保局。关于项目投资主体及运营模式，机动车排气检测站由明亿公司自筹资金建设，自负盈亏经营；监控中心由宝应环保局负责建设运行。关于项目建设责任，县环保部门作为项目建设牵头单位，要加强工作衔接，实施全程监管，按要求做好业务指导、跟踪督促、综合服务等各项具体工作。县公安、交通、开发区要认真贯彻落实《江苏省机动车排气污染防治条例》，切实加强对明亿公司周边的规划、配套和管理，积极做好社会化宣传、咨询和服务工作，尽力方便群众实施机动车排气检测等。2010年3月22日，宝应县政府向宝应环保局下发48号文件，主要内容：经研究，原则同意你局提出的宝应县机动车排气检测站及监控中心的建设方案，监控中心地点设立在宝应环保局，将位于县经济开发区的明亿公司作为机动车排气污染检测站，确保在今年6月底前建成投入运行等。2010年5月6日，明亿检测中心成立。2010年6月30日，江苏省环境保护厅向明亿检测中心发放《机动车环保定期检验委托证书》，明亿检测中心投入运行。2012年6月30日、2014年6月30日，江苏省环境保护厅又陆续向明亿检测中心发放了有效期为两年的《机动车环保定期检验委托证书》。后因经营亏损，明亿检测中心于2016年倒闭。 另查明，从2016年明亿检测中心倒闭后至今，明亿检测中心及明亿公司与宝应环保局、宝应县政府就明亿检测中心经营亏损的后续处理，一直进行协商，但未能达成一致意见，致起讼争。 根据各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点在于：原告明亿检测中心提起本案诉讼是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。 本院认为：本案系因原告明亿检测中心认为被告宝应县政府及被告宝应县环保局不履行法定职责而引发，故两被告是否履行了原告所称的“法定职责”就成为本案审查的内容，这其中，两被告是否负有原告所称的“法定职责”就成为本案审查的重点。一般而言，当事人要求行政机关履行法定职责必须具有实体法上的请求权基础，这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。本案中，原告明亿检测中心认为两被告应履行的法定职责主要来源于“9号会议纪要、48号文件、《江苏省机动车排气污染环境条例》第五条以及‘十一五’指标对城市地区机动车环保定期检测率达到机动车总量80%以上的要求”。对此： 第一，从9号会议纪要及48号文件的内容来看，9号会议纪要主要是被告宝应县政府针对县机动车排气检测站和监控中心的建设，对项目选址、项目投资主体及营运模式、项目建设质量要求、项目收费标准及项目建设责任等五个方面予以明确；48号文件系宝应县政府针对被告宝应环保局提出的宝应县机动车排气检测站及监控中心的建设方案所作的批复。从两份文件所载明的内容看，均无原告所称的两被告承诺其“确保城市地区机动车环保定期检测率每年达到机动车总量80%以上且保证盈利”的内容。相反，在9号会议纪要记载的营运模式中，却明确载明：机动车排气检测站由明亿公司自筹资金建设，自负盈亏经营。故上述两份文件均不能作为原告所诉称的两被告应当履行的法定职责的来源。 第二，2002年1月1日施行的《江苏省机动车排气污染防治条例》第五条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内机动车排气污染防治工作实施统一监督管理，并对同级有关管理部门的机动车排气污染防治监督管理工作进行协调和指导。”从上述规定的内容来看，被告宝应环保局作为被告宝应县政府环境保护的行政主管部门，具有对本行政区域内机动车排气污染防治工作实施统一监督管理的职责，但该条所规定的职责是宏观管理职责而非仅对原告明亿检测中心承担的具体职责。故该条规定亦不能作为原告所诉称的两被告应当履行的法定职责的来源。 第三、“十一五”指标系国家对于争创环保模范城市活动而提出的宏观考核标准，是否创建环保模范城市系各个城市的自主行为，能否创建成功亦需综合评价。该指标中载明的机动车环保定期检测率≥80%为城市管理者所期望达到的目标，而并非必须达到的客观强制性的指标。因此，“十一五”指标也不能作为原告明亿检测中心所诉称的两被告应当履行的法定职责的来源。 综上所述，因两被告不具有原告所诉称的法定职责，原告就缺乏了实体法上的请求权基础，其提起本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉与受理条件，依法应当裁定驳回起诉。由于主诉不能成立，故原告提出的附带赔偿之诉也不能成立，应一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，本院裁定如下： 驳回原告宝应县明亿机动车尾气检测中心的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 苗 鸿 审判员 徐沐阳 审判员 吕 露 二〇二〇年十一月十日 书记员 林晓俊 文书附页 （2018）苏10行初93号案件所适用的法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： …… （三）有具体的诉讼请求和事实根据； …… 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……