江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终473号 上诉人（原审原告）陆顶石，男，1949年7月2日生，××族，住启东市。 被上诉人（原审被告）启东市王鲍镇人民政府，住所地启东市久隆镇新生街。 法定代表人陈天明，镇长。 应诉负责人董志松，副镇长。 委托代理人顾卫东，启东市久隆法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审第三人）启东市王鲍镇中施村村民委员会，住所地启东市王鲍镇中施村。 法定代表人李晓峰，主任。 上诉人陆顶石因行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初408号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2010年7月11日，启东市人民政府下发启政办发（2010）97号《市政府办公室关于加快推进全市城乡建设用地增减挂钩工作的实施意见》，其中明确由镇乡人民政府实施拆旧复垦工作，成本由镇乡包干使用。同年8月25日，启东市王鲍镇人民政府（以下简称王鲍镇政府）发布《关于城乡建设用地增减挂钩补偿和奖励实施暂行办法》，其中明确对各村补偿标准采取打包办法（拆旧、复垦、补偿）：拆旧平房补偿350元/平方米，并对村居任务设定考核方案。9月11日，陆顶石与启东市王鲍镇塌水桥村（后合并至启东市王鲍镇中施村）村民委员会（以下简称中施村）就土地复垦补偿事宜签订《土地复垦（拆房、附属物清理）补偿协议书》，约定中施村村民委员会向陆顶石支付土地复垦、补偿费用（拆房、附属物清理），标准是300元/平方米，陆顶石自行负责土地复垦工作及建筑垃圾清理。协议签订后，双方按约履行了约定的事项。11月5日，启东市人民政府第51次市长办公会纪要明确房屋拆迁补偿标准（含房屋建筑物补偿、拆除费、复垦费等），平房为400元/平方米、楼房为600元/平方米，成本由各乡镇包干使用。2015年8月28日，陆顶石及其他村民向王鲍镇政府提出信息公开申请，要求王鲍镇政府公开补偿标准，王鲍镇政府未作出书面答复。2015年10月，陆顶石向海门市人民法院提起行政诉讼，要求王鲍镇政府公开补偿标准，11月23日，该院作出判决，要求王鲍镇政府公开相关信息。后陆顶石认为王鲍镇政府未能按照上述会议纪要明确的标准给付其补偿费用而向王鲍镇政府主张差额。王鲍镇政府于2016年5月19日向陆顶石支付10000元，并在当日由陆顶石本人书写承诺书交王鲍镇政府，内容是：本人承诺今领取资金后，保证倪志昌与李佰涛三人不再对拆旧一事有异议，如反悔，本人愿意退回所有资金，承担一切责任后果。2016年10月8日，王鲍镇政府另支付陆顶石5000元，并由相关领导在支付凭证记载支付原因是该户多次到市上访，为息事宁人讨论给予一定补偿。2019年12月16日，陆顶石认为王鲍镇政府尚欠其补偿差额款60000元，再次向王鲍镇政府提出给付申请，后王鲍镇政府未予以处理。2020年5月2日，陆顶石诉至一审法院，提起诉讼，请求判决王鲍镇政府给付少发的拆除房屋补偿款60000元。 一审法院认为，行政协议属于《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修改）增加的行政诉讼的受案范围，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释均未将行政协议纳入行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。该法第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的,适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的,适用当时的法律、行政法规及司法解释。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。案涉补偿协议签订于2010年9月11日，系行政诉讼法修改之前签订，对该协议发生的纠纷,应当适用当时的法律、行政法规及司法解释的规定，即不属于行政诉讼受案范围，故陆顶石在签订并履行补偿协议后对补偿标准有异议而提起的诉讼，依法不属于行政诉讼受案范围。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，应当在知道或者应当知道行政行为之日起六个月内提出，对于行政机关未告知起诉期限的，从知道或者应当知道行政行为内容之日起不超过一年。本案中，陆顶石于2015年8月28日向王鲍镇政府提出补偿标准的政府信息公开申请时明确其已经知晓王鲍镇政府未按照其所述的标准给予其补偿，根据上述规定，陆顶石于2020年5月2日才提起行政诉讼，显然已经超过法定的起诉期限，且不存在可以延长或者扣减被耽误的期限的情形。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第一项、第二项之规定,裁定驳回陆顶石的起诉。 陆顶石不服一审裁定，向本院提起上诉称，1.法院应当对村干部克扣村民拆迁补偿款行为的合法性进行审查。2.本案涉及不动产，应当适用二十年最长起诉期限，一审法院认定上诉人超过起诉期限，适用法律错误。请求撤销一审裁定，支持上诉人的一审诉请。 被上诉人王鲍镇政府、中施村村民委员会未向本院提交书面意见。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，行政诉讼实行的是起诉期限制度，其目的在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系的尽早安定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被上诉人王鲍镇政府为了部署和推进建设用地增减挂钩工作，与上诉人陆顶石就旧房的拆除、附属物清理及土地复垦等事项的补偿事宜达成的《土地复垦（拆房、附属物清理）补偿协议书》，属于行政协议。它虽然改变了传统行政行为的单方性、强制性、命令性等方式，由上诉人王鲍镇政府通过与上诉人陆顶石协商的方式实现行政管理的目标，但本质上仍然属于行政行为的范畴。 本案中，上诉人陆顶石与被上诉人王鲍镇政府于2010年9月签订补偿协议后，于2015年通过申请政府信息公开方式知道会议纪要明确的补偿标准，即清楚地知道该标准高于案涉协议约定的补偿标准，自己的合法补偿利益可能受到补偿协议的侵犯，其提起诉讼的起诉期限应从此时开始计算，最长不得超过一年。但上诉人陆顶石直到2020年5月才提起本案诉讼，早已超过法定起诉期限且无正当理由，故起诉不符合法定条件，人民法院依法应当裁定驳回，对补偿协议的合法性不予审查。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款有关“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理”的规定，是对不知道涉及不动产行政行为内容的当事人设定的最长保护期限，而不是只要涉及不动产，一律适用二十年的最长起诉期限。上诉人陆顶石诉称的补偿协议的对象虽包括旧房等不动产，但上诉人陆顶石早在2015年即知道补偿协议的约定可能侵犯其合法权益，故不属于不知道行政行为内容而适用二十年最长起诉期限的情形。 综上，上诉人陆顶石的起诉超过法定期限，一审法院裁定驳回其起诉正确，本院应予维持。上诉人陆顶石的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十一月九日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；