辽宁省铁岭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽12行终102号上诉人（原审原告）昌图县益帮供热有限公司，住所地铁岭市昌图县老城镇窑沟村**。法定代表人刘宁，该公司董事长。委托代理人白银东，辽宁煤都律师事务所律师。被上诉人（原审被告）昌图县住房和城乡建设局，住所地昌图县昌图镇站前大街**。法定代表人邓立新，该局局长。委托代理人李晓光，该局工会主席。被上诉人（原审被告）昌图县公安局，，住所地昌图县昌图镇迎宾路**法定代表人王云峰，该局局长。委托代理人高守江，该局治安管理大队副大队长。委托代理人刘志胜，该局法制监察大队科员。原审第三人昌图县人民政府，住所，住所地昌图县昌图镇文化大街**div>法定代表人杨成田，该县县长。委托代理人姚远，该政府工作人员。上诉人昌图县益帮供热有限公司（以下简称：益帮公司）因确认行政行为违法一案不服银州区人民法院（2020）辽1202行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院经审理查明如下事实，原告益帮公司与铁岭市昌图县老城镇人民政府于2013年6月28日签订《昌图县老城镇城区内供热特许经营协议书》，原告益帮公司取得昌图县老城镇行政区域内的供热独家特许经营权，有效期30年，自2014年11月1日起至2044年11月1日止。益帮公司有锅炉房一座，锅炉2台，其中15吨/小时热水锅炉1台，20吨/小时热水锅炉1台，供暖管网30000延长米，换热站一座。2016年一2017年采暖期两次擅自停止供热，造成老城镇热用户自2017年1月23日至3月13日多次到县、镇两级政府群体上访。2017年9月，昌图县住房和城乡建设局（以下简称：昌图县城乡建设局）接到关于“老城供热企业在2016年一2017年采暖期期间存在擅自停业歇业现象”的信访案件，对上访案件进行调查。2017年10月11日，昌图县人民政府（以下简称：昌图县政府）召开专题会议，就解决老城镇城区供暖问题进行研究，会议同意昌图县城乡建设局终止原告益帮公司老城镇城区供暖特许经营权。2017年10月12日，昌图县城乡建设局及相关部门工作人员将原告益帮公司员工清除出公司，终止原告益帮公司老城镇城区供暖特许经营权，实施应急接管。2019年2月19日，原告益帮公司向第三人昌图县政府书面提出赔偿申请，要求昌图县政府赔偿因其单方解除《协议书》给原告益帮公司造成的经济损失未果。经银州区人民法院在人民法院信息管理平台系统中查明，2019年3月13日，原告以昌图县政府为被告向本院提起诉讼，本院于2019年6月10日作出(2019)辽12行初35号行政裁定书，以原告起诉被告不适格为由裁定驳回原告的起诉，原告上诉至辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院于2019年9月27日作出(2019)辽行终956号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2019年10月，益帮公司以昌图县城乡建设局、昌图县公安局、昌图县政府为被告提起行政诉讼，2019年12月11日，本院作出(2019)辽12行初55号行政裁定书，以原告起诉被告不适格为由裁定驳回原告的起诉，原告上诉至辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院于2020年4月24日作出(2020)辽行终277号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。原审法院认为，按被告昌图县城乡建设局对原告益帮供热公司采取应急接管时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。益帮公司起诉时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。因此，计算原告起诉的法定期限还涉及到了新、旧司法解释的适用问题，即适用《适用解释》的1年规定还是适用《执行解释》的2年规定。按照法律适用的一般原则，2018年2月8日起提起的关于2018年2月8日以前作出的行政行为的起诉期限，截至2018年2月8日，剩余申请期限长于1年的，按1年计算，剩余申请期限不足1年的，按实际剩余期限计算。至原告2019年3月13日起诉时，超过了法定起诉期限。原告称起诉前与政府方面协商，但未提供相关证据证明其观点，不予采信。对原告的起诉，银州区人民法院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，裁定如下：驳回原告昌图县益帮供热有限公司的起诉。诉讼费50.00元，全额退还给原告。上诉人益帮公司上诉称，一、请求铁岭市中级人民法院依法撤销银州区人民法院(2020)辽1202行初36号行政裁定；二、依法确认被上诉人昌图县城乡建设局、昌图县公安局、原审第三人昌图县政府单方解除《昌图县老城镇城区内供热特许经营协议书》、终止益帮公司特许经营权的行政行为违法；三、本案诉讼费用由被上诉人昌图县城乡建设局、昌图县公安局承担。事实与理由：一、本案的基本事实为，2013年6月28日上诉人与昌图县老城镇人民政府签订《昌图县老城镇城区内供热特许经营协议书》，益帮公司取得昌图县老城镇行政区域内的供热独家特许经营权，有效期30年，自2014年11月1日起至2044年11月1日止。协议签订后，为确保供热服务质量达到国家规定标准，益帮公司组织专业人员、购进设备，全面展开工作，为区域内的用户提供了良好的包括业务热线、维修网点、营业接待等综合服务。2017年10月12日，原审第三人昌图县政府召开专题会议，就解决老城镇城区供暖问题进行研究，会议同意昌图县城乡建设局终止益帮公司老城镇城区供暖特许经营权。之后，原审第三人昌图县政府组织相关部门工作人员将益帮公司领导、员工强行清除公司，并将益邦公司的全部资产及供暖特许经营权全部移交给管恩志个人，管恩志接管了益邦公司的全部资产及老城镇城区供暖工作。益帮公司认为，昌图县政府组织昌图县城乡建设局、昌图县公安局终止益帮公司老城镇城区供暖特许经营权并强行清除公司工作人员离开公司的行为违法。益帮公司与老城镇政府签订的是供热特许经营权协议书，益帮公司取得的是老城镇城区供热特许经营权，合同义务是为整个老城镇区域提供供暖服务，关系到千家万户的取暖，是典型的重大公共利益事项，因此根据相关法律法规的规定，昌图县政府组织昌图县城乡建设局、昌图县公安局作出终止益帮公司供热特许经营权的决定前，应当先进行听证程序召开听证会，听取广大群众的意见建议，同时保证益帮公司及相关利害关系人的陈述、申辩等合法权益。而昌图县政府、昌图县城乡建设局、昌图县公安局在没有召开听证会的情况下直接作出终止益帮公司供热特许经营权的决定程序违法。在行为上，在没有给益帮公司下发任何书面通知的情况下，直接来到益帮公司清除人员，给公司及公司负责人、员工的利益造成损害，公司工作人员甚至没有时间整理相关工作资料及个人物品。基于以上事实，益帮公司在长达一年的时间内无数次找县政府主要领导要求赔偿，但都被以各种理由推脱搪塞。2019年2月19日，经过多次协商无果后，益帮公司依法向县政府书面提出赔偿申请，要求县政府赔偿因其单方解除《协议书》给益帮公司造成的经济损失。县政府以该项目主管领导人员变动，现任主管领导对此事件不知情为由，口头答复对益帮公司提出的赔偿申请不予解决，如有争议可以向铁岭市中级人民法院提起行政诉讼。2019年3月13日，益帮公司以昌图县政府为被告向铁岭市中级人民法院提请行政赔偿诉讼，最终被以被告主体错误，驳回起诉。2020年6月，益帮公司向铁岭市银州区人民法院提请行政赔偿诉讼，诉请确认被告昌图县城乡建设局、昌图县公安局、第三人昌图县政府单方解除《昌图县老城镇城区内供热特许经营协议书》、终止益帮供公司特许经营权的行政行为违法。二、本案案由错误。原审判决认定本案案由为供热应急接管纠纷，本案案由应当为城乡建设行政管理行政确认纠纷。三、铁岭市银州区人民法院立案庭要求只能首先提请行政违法确认之诉，否则不予立案，违反法定程序。根据《国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在行政复议或提起行政诉讼时一并提出。益帮公司要求确认依法确认昌图县城乡建设局、昌图县公安局、原审第三人昌图县政府单方解除《昌图县老城镇城区内供热特许经营协议书》、终止昌图县益帮供热有限公司特许经营权的行政行为违法，并予以赔偿的诉讼请求完全符合《行政诉讼法》的规定。四、原审判决以超起诉期限为由驳回益帮公司的起诉，没有事实及法律依据。本案中，昌图县城乡建设局、昌图县公安局、昌图县政府单方解除协议、终止益帮公司特许经营权、抢夺益帮公司资产的行为违反《基础设施和公用事业特许经营管理办理》的规定，而根据《基础设施和公用事业特许经营管理办理》第五十一条：特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼的规定，益帮公司有权对昌图县城乡建设局、昌图县公安局、昌图县政府单方解除协议、终止益帮公司特许经营权、抢夺益帮公司资产的行为提请行政诉讼。其次，昌图县城乡建设局、昌图县公安局、昌图县政府在2017年10月12日通知益帮公司单方解除协议、终止益帮公司特许经营权、抢夺益帮公司资产的时候，并没有告知益帮公司具体行政行为的内容，完全只是口头告知不让益帮公司干了，具体理由、依据、措施、救济途径等法定形式、内容都没有。应当根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十五条：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限的规定予以判决。益帮公司始终找昌图县政府协商、诉讼的事实基础上，原审裁定却以超过起诉期限为由驳回益帮公司的起诉，属于认定事实错误，适用法律错误。银州区人民法院（2020)辽1202行初36号行政裁定认定事实错误，适用法律错误，请铁岭市中级人民法院依法撤销铁岭市银州区人民法院（2020)辽1202行初36号行政裁定，依法确认昌图县城乡建设局、昌图县公安局、昌图县政府单方解除《昌图县老城镇城区内供热特许经营协议书》、终止益帮公司特许经营权的行政行为违法，本案诉讼费用由昌图县城乡建设局、昌图县公安局承担。被上诉人昌图县城乡建设局辩称，2017年9月我局接到关于“老城供热企业在2016年—2017年采暖期期间存在擅自停业歇业现象”的信访案件。随即，对上访案件进行调查。9月8日，经协调老城镇政府、法院、老城镇供热企业益帮公司及益帮公司债权人了解情况。经调查，益帮公司在经营期间擅自停止供热，造成供热用户多次到县、镇两级人民政府群体上访。现将相关情况说明如下：一、基本情况：益帮公司于2013年6月28日与老城镇政府签订供热特许经营协议，授予益帮公司在老城镇现有区域内供热享有独家特许经营权。协议期限为30年，即自2014年11月1日至2044年11月1日。法人：刘宁。益帮公司现有锅炉房一座，锅炉2台，其中15吨/小时热水锅炉1台，20吨/小时热水锅炉1台，供暖管网30000延长米，换热站一座。二、2016年—2017年采暖期供热不达标及热用户上访情况：在2016—2017采暖期期间，益帮公司在2017年1月19日至1月25日以及2017年3月1日至3月13日期间分两次擅自停止供热共计20天。因益帮公司擅自停热行为，造成老城镇热用户自2017年1月23日至3月13日多次到县、镇两级政府群体上访，且在2017年3月13日上访期间出现向县政府下跪严重事件。老城镇政府对益帮公司进行供热情况巡查，其中在3月8日至3月12日期间，连续造成老城镇供热用户室温不达标，室温均在8―14摄氏度之间，且益帮公司没有资金、没有燃煤，无法保障老城镇城区安全、稳定、连续供暖。三、老城镇政府对供热用户的问卷调查情况：2017年9月25日，在老城镇政府对供热用户的调查问卷中，对370户中的315户进行了问卷调查。其中关于2016—2017年采暖期的满意情况调查结果由公司收取0户，由政府代收288户，未给出意见27户。四、益帮公司债务情况：经了解，2014年益帮公司建设期间，欠张凤楼锅炉房土建工程、管网安装、换热站建设、锅炉及铺机设备等资金959.3万元及借款200万元。合计欠张凤楼金额约1159.3万元(不含利息)；2014年益帮公司建设初期，益帮公司欠王建国铺设供暖管网人工费约53万元；2014年益帮公司建设初期，益帮供热公司欠沈阳鑫辉旺商贸有限公司签订钢管采购合同款约121万元。尚欠本金及利息合计约170万元；2014、2015年，益帮公司欠吉林龙大建设集团辽宁分公司昌图县毛家店镇建设供热锅炉房厂房土建及供热管网约3000延长米投资金额600万元(含利息)及借款116.5万元。合计金额716.5万元。综上所述，益帮公司自成立至今已欠下债务，其中有5家单位(个人)经县法院向益帮公司提起诉讼，涉及款项1900余万元，涉及3位自然人，2家企业。四、益帮公司违法违约情况：1、违反《辽宁省城市供热条例》情况。依据《条例》第三十八条，有下列情形之一的，应当实施应急接管。第三款：擅自停业或者歇业的；第四款：无故中断供热持续四十八小时，或者缩短供热运行期的；第五款：用户投诉量大，反映问题集中且属实，不能保证安全、稳定、连续供热的；第七款：其他严重影响供热公共利益的。2、违反《特许经营协议》情况。益帮公司因资金短缺向吉林龙大建设集团股份有限公司辽宁分公司借款及工程欠款共计500万元，并承诺“如果没有按协议按期还款，自愿无条件将昌图益帮供热有限公司老城镇供热站全部生产、经营、管理权交给甲方生产、经营、管理。”依据辽宁省抚顺市望花区人民法院(2016)辽0404民初911号民事判决书，“原告所属辽宁分公司与被告(益帮公司)签订的《还款协议》有效；”。依据《特许经营协议》第六条第四款规定，益帮公司擅自将所经营的财产进行处置抵押；擅自停业、歇业，严重影响社会公共利益和安全。综上所述，鉴于益帮公司在老城镇开展供热特许经营期间存在上述违反《条例》和《特许经营协议》的行为，被上诉人依据《辽宁省城市供热条例》及昌图县政府会议决定，终止益帮公司在老城镇开展的供热特许经营行为，采取应急接管措施是正确的、合法的。四、对老城供热问题的处理情况。因供暖工作是公益事业民生工程，涉及老城镇广大供热用户的切身利益。根据老城镇的意愿及利盛公司提出的接管申请，为保证老城镇城区供热用户的供暖需求。经昌图县政府专题会议研究决定，终止益帮公司老城镇城区供暖特许经营权，实施应急接管。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人昌图县公安局辩称，被上诉人昌图县公安局不是解除《昌图县老城镇城区供热特许经营协议书》以及终止益帮公司特许经营权的行政机关，且未作出上述行政行为，昌图县公安局也没有实施清除其公司领导、员工以及将公司全部资产和供暖特许经营权移交他人的行为，故被上诉人昌图县公安局不是本案适格被告，不负责任何赔偿，不承担任何费用。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人昌图县政府称，本案与昌图县政府无关，一审行政裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，本院（2019）辽12行初35号行政裁定中查明2019年3月4日益帮公司向本院提起该案诉讼，经补正材料后于2019年3月13日立案受理。本院其他认定有关起诉的事实与一审认定有关起诉的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。本案争议的焦点为，上诉人益帮公司提起本案诉讼，是否超过了起诉期限。根据上诉人益帮公司于2017年10月12日被接管公司的事实，行为发生时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。益帮公司于2019年3月4日首次就本案诉争的行政行为提起行政诉讼，起诉时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。故，计算上诉人益帮公司提起起诉的法定期限还涉及到了新、旧司法解释的适用问题，即适用《适用解释》的1年规定还是适用《执行解释》的2年规定。按照法律适用的一般原则，2018年2月8日提起的关于2018年2月8日以前作出的行政行为的起诉期限，截至2018年2月8日，剩余申请期限长于1年的，按1年计算，剩余申请期限不足1年的，按实际剩余期限计算。益帮公司被接管时即已知晓其权利受到侵害，按当时起诉期限为两年计算至2018年2月8日时剩余时间多于1年，自2018年2月8日起1年为益帮公司提起确认违法之诉的起诉期限，那么至益帮公司2019年3月4日第一次提起行政诉讼时，已经超过了法定起诉期限。关于益帮公司提出，被上诉人未作出具体行政行为而其要求确认违法之诉可以随时提出起诉，不应适用起诉期限的观点。本案益帮公司于2017年10月12日即已实际被接管了公司，自此时应已经知晓其供热特许经营权受到了侵害，此时起计算起诉期限，故上诉人该上诉理由，本院不予支持。综上，上诉人昌图县益帮供热有限公司的起诉超过了起诉期限，其上诉理由均依法不能成立，本院不予支持。原审法院裁定驳回昌图县益帮供热有限公司的起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吴女杰审判员  刘 鑫审判员  高 健二〇二〇年十一月十六日法官助理陈晓晨书记员王浩