河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终233号上诉人(原审原告）新乡县盐业公司，住所地河南省新乡县七里营镇青年路北段。法定代表人陈玉党，任该公司经理。委托代理人刘军谊，河南宁璋律师事务所律师。委托代理人李贤勇，河南宁璋律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）桐柏县盐业管理局。住所河南省桐柏县淮源大道。法定代表人刘辉，任该局局长。出庭应诉负责人凡文明，任该局副局长。委托代理人朱飞，河南朝野律师事务所律师。原审第三人马春莎，男，汉族，1971年8月20日出生，住河南省桐柏县。上诉人新乡县盐业公司因与被上诉人桐柏县盐业管理局、原审第三人马春莎行政处罚纠纷一案，不服河南省桐柏县人民法院（以下简称一审法院）（2020）豫1330行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新乡县盐业公司的委托代理人刘军谊、李贤勇，被上诉人桐柏县盐业管理局出庭应诉负责人凡文明及其委托代理人朱飞，原审第三人马春莎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明：2019年12月12日，桐柏县盐业管理局执法人员在桐柏县固县镇市场检查时，发现固县镇仁斌副食部门店内存放有“嘉典牌”精纯盐，负责人乐仁斌现场提供新乡县盐业公司食盐定点批发企业证书、新乡县盐业公司营业执照、加盖新乡县盐业公司发票专用章的河南增值税电子普通发票、产品质量报告单各一份。经调查，乐仁斌称该批食盐系一名使用手机号码为134××××****的男子（机主为马洪涛）和另一中年男子开着沪Ｃ×××**的车辆配送的。经乐仁斌电话联系，后马洪涛和马春莎驾驶沪Ｃ×××**的车辆来到仁斌副食部门店，执法人员发现车内拉运有“嘉典牌”精纯盐20件400公斤，经桐柏县公安局固县派出所配合调查，马春莎供述其配送的食盐储存在淮源镇的仓库里，盐业局执法人员与公安机关工作人员配合前往仓库进行现场检查。同日制作有现场检查（勘验）笔录，并对乐仁斌、马春莎进行了询问，马春莎称该批食盐系新乡县盐业公司所有，本人系新乡县盐业公司职工，与公司签有劳动合同，其行为属代表新乡县盐业公司的职务行为。桐柏县盐业管理局经对案件进行调查后，认定在销售食盐过程中存在加价转卖行为。2019年12月12日，桐柏县盐业管理局对马春莎涉嫌非法储运经营食盐批发业务和新乡县盐业公司未建立食盐采购销售记录制进行立案。桐柏县盐业管理局立案后，依法进行了调查取证。为核查2019年12月12日马春莎在接受桐柏县盐业管理局询问时陈述其系新乡县盐业公司职工的情况，桐柏县盐业管理局于2019年12月20日通过邮寄方式向新乡县盐业公司下达了桐柏县盐业管理局约谈通知书（编号001），要求新乡县盐业公司在收到通知之日起5日内（节假日顺延）到桐柏县盐业管理局进行沟通并提交在桐柏县市场批发销售食盐的台账、账务账簿、盐款结算凭证等材料。2019年12月23日新乡县盐业公司法定代表人陈玉党签收邮件。2019年12月24日，新乡县盐业公司向桐柏县盐业管理局通过邮寄方式递交书面材料回复桐柏县盐业管理局2019年12月20日的桐柏县盐业管理局约谈通知书第001号，对桐柏县盐业管理局的职权依据提出异议，要求桐柏县盐业管理局出示2019年的授权文件加盖县级以上人民政府公章和编办文件。新乡县盐业公司未按照约谈通知书要求时间携带相关材料接受约谈。后经调查，桐柏县盐业管理局认为新乡县盐业公司未能提供销售台账等相关凭证的行为，违反了《食盐专营办法》第十五条之规定，根据《食盐专营办法》第二十七条之规定，拟对新乡县盐业公司作出罚款4.8万元的行政处罚。2019年12月30日桐柏县盐业管理局经重大复杂案件集体讨论后，于2019年12月31日向新乡县盐业公司邮寄送达行政处罚事先告知书和听证告知书，明确告知其享有的陈述和申辩权、要求举行听证等权利，2020年1月2日新乡县盐业公司工作人员签收邮件。2020年1月7日桐柏县盐业管理局对行政处罚决定进行审批后，于同日作出（桐）盐罚字［2020］第001号行政处罚决定书，对新乡县盐业公司作出罚款4.8万元的行政处罚（罚款未缴纳）。该行政处罚决定书邮寄送达新乡县盐业公司后，新乡县盐业公司不服该决定，遂诉至一审法院。另查明，桐政［2017］101号《桐柏县人民政府关于印发桐柏县盐业体制改革实施方案的通知》文件中规定，自2017年1月1日启动盐业体制改革到新的监管体制建成前，盐业监管体制维持不变，县盐业主管机构继续履行盐业行政管理和市场监管职能。一审法院认为：南阳市盐业体制改革虽已启动，但县级盐业主管部门及其职权还未印发，在盐业体制改革完成之前，桐柏县盐业管理局仍履行桐柏县辖区内盐业行政管理、食盐专营和盐政执法等具体工作，享有合法的盐政执法职权。新乡县盐业公司是河南省工业和信息化厅确定的食盐定点批发企业，具有在河南省范围内批发食盐的资质。我国允许合法的跨区域批发食盐行为，但食用盐流通渠道安全的监管事关我国公民的食盐安全问题，新乡县盐业公司作为有批发资质的企业，更应诚信合法经营。桐柏县盐业管理局在市场检查过程中发现马春莎涉嫌非法储运经营食盐批发业务的违法行为时，因马春莎辩称其系新乡县盐业公司职工，桐柏县盐业管理局为了核实相关情况向新乡县盐业公司发出约谈通知书，新乡县盐业公司作为食盐批发企业，在桐柏县盐业管理局要求其提供相关材料接受约谈时，应积极主动配合桐柏县盐业管理局的行政执法。新乡县盐业公司在收到约谈通知书后以申请桐柏县盐业管理局公开职权来源为由拒不提供桐柏县盐业管理局要求的相关材料的行为，有抵触行政执法、规避相关盐业职能部门监管之嫌。新乡县盐业公司虽在诉讼中提供食盐采购销售记录、台账及发票，但该证据属于在行政程序中，桐柏县盐业管理局依照法定程序要求新乡县盐业公司提供证据，新乡县盐业公司依法应当提供而没有提供的，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第四十五条规定，人民法院一般不予采纳。且销售台账表过于笼统，不属于法律意义上在销售过程中而历史形成的台账，对此一审法院不予认定。综上，新乡县盐业公司的行为属于食盐定点批发企业未按照法律法规规定建立采购销售记录制度，如实记录并保存相关凭证的违法行为，桐柏县盐业管理局对新乡县盐业公司的违法行为认定事实清楚，证据充分。桐柏县盐业管理局针对新乡县盐业公司在桐柏县批发销售食盐未建立食盐采购销售台账的违法行为，依法进行立案、调查取证、集体讨论后，拟作出行政处罚决定。在作出处罚前，向新乡县盐业公司履行了行政处罚事先告知和听证程序，明确告知其享有的陈述和申辩权、要求举行听证等权利，最后作出行政处罚决定并依法送达，程序合法。对新乡县盐业公司辩解桐柏县盐业管理局剥夺其陈述申辩权利、程序违法的理由，一审法院不予支持。新乡县盐业公司诉称根据《河南省人民政府关于取消和调整省政府部门行政职权事项的决定》（豫政【2018】21号文件，2018年6月30日作出）的规定，《河南省盐业行政处罚裁量标准》已被废止，桐柏县盐业管理局适用该标准进行处罚属适用法律错误。经核实，桐柏县盐业管理局对新乡县盐业公司作出行政处罚依据的是《河南省盐业执法监督局关于印发＜河南省盐业行政处罚裁量标准＞＜河南省盐业行政强制裁量标准＞的通知》（豫盐政【2018】55号文件，2018年10月26日作出），并不是已经被废止的豫政【2018】21号文件。《食盐专营办法》第二十七条规定：“有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门责令改正，处5000元以上5万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停业整顿，直至吊销食盐定点生产、食盐定点批发企业证书：……（二）食盐定点批发企业未按照本办法规定保存采购销售记录；……。”桐柏县盐业管理局在认定新乡县盐业公司违法行为的基础上，依照上述法律法规规定对新乡县盐业公司进行行政处罚，对新乡县盐业公司罚款4.8万元，并无不当，一审法院予以支持。综上所述，桐柏县盐业管理局作出的（桐）盐罚字［2020］第001号行政处罚决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，依法应予维持。新乡县盐业公司请求撤销被诉行政行为的理由不足，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告新乡县盐业公司的诉讼请求。案件受理费50元，由新乡县盐业公司负担。上诉人新乡县盐业公司上诉请求：1、撤销一审法院（2020）豫1330行初13号行政判决，改判撤销桐柏县盐业管理局作出的（桐）盐罚字[2020]第001号行政处罚决定;2、一、二审诉讼费用由桐柏县盐业管理局承担。事实与理由：一、一审判决认定事实不清，证据不足，判决驳回新乡县盐业公司的诉讼请求没有依据。根据《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》精神，盐业体制改革已于2018年12月31日完成。一审判决查明《桐柏县人民政府关于印发桐柏县盐业体制改革实施方案的通知》文件规定，桐柏县盐业管理局继续履行盐业行政管理和市场监管职能，与事实不符，依据不足。新乡县盐业公司提交的证据足以证实马春莎租用的民房是新乡县盐业公司租赁的仓库，仓库内29.18吨食盐归新乡县盐业公司所有。《国务院关于盐业体制改革的方案》规定“取消食盐批发企业只能在指定范围销售的规定，允许向食盐定点生产企业购盐并开展跨区域经营，省级食盐批发企业可开展跨省经营，省级以下食盐批发企业可在本省（区、市）范围内开展经营。”新乡县盐业公司具有食盐的批发资格，可在全省范围内批发食盐。桐柏县盐业管理局要求新乡县盐业公司提交的信息，不属于《食盐专营办法》规定的销售记录，且该项职权专属于省级盐业主管部门，桐柏县盐业管理局作为县级盐业主管部门，不具有管辖权。桐柏县盐业管理局未提供执法目的的相关证据，且程序违法，一审判决未对其合法性审查，应当依法纠正。桐柏县盐业管理局执法目的是为了限制外地盐进入市场销售，阻止食盐改革。二、一审判决适用法律不当，举证责任分配不当，明显违法，应当予以撤销。新乡县盐业公司收到桐柏县盐业管理局的约谈通知书后，立即书面回复。按照《食盐专营办法》的规定，申请桐柏县盐业管理局按照法律规定公开职权来源，然后全力配合，但桐柏县盐业管理局置之不理。一审判决以此为由认定新乡县盐业公司“有抵触行政执法、规避相关盐业职能部门监管之嫌”，明显偏袒桐柏县盐业管理局。桐柏县盐业管理局以通知代替调查，刻意造成新乡县盐业公司的销售记录未能提交，一审判决又依据法律规定对此不予认定，明显不公。三、桐柏县盐业管理局作出案涉行政处罚决定，程序严重违规，适用法律错误。桐柏县盐业管理局未进行责令改正，即作出行政处罚，明显违反法定程序，且未按照法律规范要求进行处罚，明显不当。请求二审法院在查清事实的基础上，依法纠正。被上诉人桐柏县盐业管理局答辩称，一、新乡县盐业公司的上诉理由不能成立。《食盐专营办法》第四条规定：“国务院盐业主管部门主管全国盐业工作,负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。”《河南省盐业管理条例》第四条规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作。市(地)、县(市)盐业行政主管部门负责本辖区内的盐业管理工作。”第十四条规定：“各级盐业行政主管部门负责本辖区内的盐政执法工作”。而桐柏县盐业管理局系桐柏县人民政府确定的盐业主管部门。根据《河南省人民政府关于印发河南省盐业体制改革实施方案的通知》以及《南阳市人民政府关于印发南阳市盐业体制改革实施方案的通知》规定“自2017年1月1日启动盐业体制改革到新的监管体制建成前,盐业监管体制维持不变,各级盐业主管机构继续履行盐业行政管理和市场监管职能”,目前桐柏县盐业管理局作为桐柏县盐业主管部门,负责桐柏县辖区内盐业行政管理，具有盐政执法职能。桐柏县盐业管理局作出的（桐）盐罚字[2020]第001号行政处罚决定书,认定新乡县盐业公司的违法事实清楚，有相关证人签名确认的询问笔录及经营场所的现场检查笔录、违法照片、违法盐产品、增值税发票等相关证据予以证实。二、桐柏县盐业管理局适用《食盐专营办法》正确。新乡县盐业公司诉称桐柏县盐业管理局作出的处罚决定书缺乏法律依据,适用法律错误,侵犯新乡县盐业公司的合法权益纯属无理辩解。三、桐柏县盐业管理局作出的处罚决定程序合法。桐柏县盐业管理局在发现新乡县盐业公司的违法行为后,即对该违法行为进行了立案、调查、取证。桐柏县盐业管理局在实施行政处罚时,也严格依照《行政处罚法》的规定履行相关程序。桐柏县盐业管理局在2019年12月6日向新乡县盐业公司下达责令(限期)改正通知,要求其将涉嫌非法购进的食盐下架,在本案调查终结后,桐柏县盐业管理局的行政机关负责人也对调查结果进行了全面审查,对本案案情及处罚结果进行集体讨论后决定对新乡县盐业公司进行行政处罚。桐柏县盐业管理局作出的行政处罚决定程序合法。请求二审法院依法查明事实,驳回上诉,维持原判。原审第三人马春莎述称，马春莎对新乡县盐业公司的上诉没有意见。本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为,一、关于桐柏县盐业管理局的法定职权问题。一审法院已经查明，桐柏县人民政府桐政［2017］101号文件《关于印发桐柏县盐业体制改革实施方案的通知》规定，自2017年1月1日启动盐业体制改革到新的监管体制建成前，盐业体制维持不变，各级盐业主管机关继续履行盐业行政管理和市场监管职能。桐柏县盐业管理局作为桐柏县人民政府确定的盐业主管部门，负责桐柏县的盐业行业管理、盐政执法和食盐专营工作，依然行使着法定的盐业监管职能，具有合法的盐政执法职权。新乡县盐业公司上诉称桐柏县盐业管理局对本案不具有行政执法管辖权，缺乏依据，本院不予采信。二、关于被诉处罚决定认定事实问题。国务院《食盐专营办法》第十五条规定：“食盐定点批发企业应当建立采购销售记录制度，如实记录并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于2年。”新乡县盐业公司作为食盐批发企业，在桐柏县盐业管理局要求其提供相关资料接受调查时，应当积极主动配合桐柏县盐业管理局的行政执法，但新乡县盐业公司却以申请桐柏县盐业管理局公开职权来源为由而拒不提供相关资料。新乡县盐业公司在行政程序中未能提交证据证明其作为食盐定点批发企业依照法律法规规定建立采购销售记录制度、如实记录并保存相关凭证，桐柏县盐业管理局对新乡县盐业公司的违法行为认定事实清楚，证据充分。三、关于被诉行政处罚适用法律及程序问题。国务院《食盐专营办法》第二十七条的规定：“有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门责令改正，处5000元以上5万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停业整顿，直至吊销食盐定点生产、食盐定点批发企业证书：（一）食盐定点生产企业、非食用盐生产企业未按照本办法规定保存生产销售记录；（二）食盐定点批发企业未按照本办法规定保存采购销售记录；（三）食盐定点批发企业超出国家规定的范围销售食盐；（四）将非食用盐产品作为食盐销售。”桐柏县盐业管理局针对新乡县盐业公司未建立采购销售记录制度、未如实记录并保存相关凭证的违法行为，依照相关法律、法规依法进行了立案、调查取证，调查之后并经集体讨论决定，在作出处罚前，向新乡县盐业公司履行了行政处罚告知程序，告知对其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知新乡县盐业公司在规定的时间内享有陈述和申辩的权利，而后依法作出行政处罚决定。对于新乡县盐业公司认为行政处罚适用法律不当、程序违法的上诉理由，本院不予采信。桐柏县盐业管理局作出的（桐）盐罚字［2020］第001号行政处罚决定书程序合法、适用法律法规正确，新乡县盐业公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人新乡县盐业公司负担。本判决为终审判决。审判长 孙   小   刚审判员 刘琳审判员刘旭东二〇二〇年十一月十七日法官助理刘冰心书记员裴绍颖