四川省巴中市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)川19行终55号 上诉人（原审原告）马良职，男，生于1960年4月26日，汉族，住四川省通江县。 被上诉人（原审被告）通江县麻石镇人民政府，住所地四川省通江县麻石镇皂角树街**。 法定代表人王茂明，该镇镇长。 出庭负责人伍天继，该镇副镇长。 委托代理人张华刚，四川衡义律师事务所律师。 上诉人马良职与被上诉人通江县麻石镇人民政府乡政府其他行政行为一案，不服四川省通江县人民法院（2020）川1921行初20号行政裁定，向本院提起上诉，本院于2020年10月13日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年11月5日公开开庭审理了本案。上诉人马良职，被上诉人通江县麻石镇人民政府的出庭负责人伍天继及其委托代理人张华刚到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 一审查明：云昙乡木顶寨村于1998年在马良职处借款41700元，用于向云昙乡政府交纳税费。在一审法院组织下，借贷双方达成协议。一审法院出具（1999)通江经初字第191号民事调解书。2016年2月4日进入再审，一审法院依法作出再审民事判决书。马良职申请执行，四川省平昌县人民法院正在执行过程中。因撤乡并镇，原云昙乡撤销并入麻石镇。马良职认为，根据国农改［2011］9号文件精神，清理化解乡村垫交税费债务的主体是地方政府。也是地方政府的法定职责，因政府不履行该职责，给其造成损失，要求予以赔偿，起诉至一审法院要求实现诉讼请求。 一审法院认为：马良职与原云昙乡木顶寨村村民委员会之间的民间借贷纠纷，已经一审法院作出再审民事判决书。现在仍然在四川省平昌县人民法院执行过程中。该再审判决书，未被有权机关撤销，仍然是生效的法律文书，而且人民法院正在执行。马良职认为，根据国农改［2011］9号文件精神，清理化解乡村垫交税费债务的主体是地方政府，也是地方政府的法定职责。一审法院认为，所谓法定职责是指行政主体依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的规定或授权进行与其职权范围一致的某些行政管理活动，实现其具体行政管理职能所应承担的法定职责内容和责任义务。而国农改［2011］9号文件属规范性文件，规范性文件所设定的职责不是法定职责。马良职的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，不属于人民法院受理行政案件的范围，依法应予驳回。综上，一审法院裁定：驳回马良职对通江县麻石镇人民政府的起诉。 一审宣判后，马良职不服，向本院提出上诉请求：1.撤销四川省通江县人民法院（2020）川1921行初20号行政裁定；2.依法改判通江县麻石镇人民政府履行职责，赔偿上诉人损失；3.一、二审诉讼费用由被上诉人通江县麻石镇人民政府负担。事实和理由：1.一审裁定认定事实错误。本案属于乡村垫交税费债务纠纷的历史遗留问题，原云昙乡人民政府负有清理化解乡村垫交税费债务的法定职责。上诉人的诉求具有实体法上的基础。现有生效民事判决，并不是被上诉人行政不作为的理由，因被上诉人行政不作为造成上诉人合法权益遭受损害而提起行政赔偿诉讼符合法律规定。2.一审法院以国务院规范性文件所设定的职责不是法定职责为由裁定驳回起诉，属于适用法律错误。综上，上诉人认为一审裁定事实认定不清，法律适用错误，请求二审法院依法支持上诉人的诉请。 被上诉人通江县麻石镇人民政府辩称，1.根据《行政诉讼法》第十二条的规定，人民法院受理行政案件的范围限于该条规定，人民法院的司法审查权对象也受限于该条规定。本案上诉人的上诉事项不在该条规定的受案范围之内。2.上诉人诉被上诉人行政不作为，但上诉人的上诉事项不属于被上诉人的法定职责。本案的基础法律关系是通江县云昙乡木顶寨村村民委员会与上诉人之间的民间借贷纠纷。该民间借贷纠纷一案，一审法院已作出生效的（2015）通民再初字第3号民事判决，该案目前正由四川省平昌县人民法院执行。上诉人在该案执行中，申请追加通江县云昙乡人民政府为被执行人，被执行法院驳回。3.上诉人诉称的内容不是法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及规章规定的，应由被上诉人承担的法定职责。4.上诉人上诉所称的国农改［2012］3号、国农改［2011］9号文件是国务院农村综合改革工作小组发布的通知，该通知规定的职责不是法律法规规定的被上诉人的法定职责。并且，该两份文件实质上是上级行政机关对下级行政机关工作的安排和实施监督管理，属于行政机关的内部行为，不是法律规定的可诉行为，即当然不属于行政诉讼的受案范围。5.上诉人起诉被上诉人不履行国农改［2011］9号、国农改［2012］3号文件中规定的职责，但该职责实际上是行政机关内部的层级监督职责，不具有对上诉人权利保护的必要性和时效性。6.即使按照国农改［2011］9号、国农改［2012］3号文件中所说，清理化解乡村垫交税费债务的主体是地方政府，被上诉人认为清理化解债务主体是地方政府，并不意味着债务就该由地方政府买单。7.上诉人实际出借的只有24300元，通江县云昙乡木顶寨村村民委员会已经偿还80000元。在平昌县人民法院执行过程中，原云昙乡人民政府已经偿还了250000元，另20000元是上诉人拒收。因此，这个债务实际上是已经消灭了，上诉人要求被上诉人支付，是毫无道理的。8.被上诉人至今没收到上诉人要求被上诉人履行法定职责的申请。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 二审期间，上诉人马良职向本院提交以下六组证据，第一组：通江县人民法院（2015）通民再初字第3号民事判决书，巴中市中级人民法院（2016）川19民终308号民事判决书，拟证明通江县人民法院民事判决书已经生效，债权合理，巴中市中级人民法院终结认可。第二组：国农改［2011］9号、国农改［2012］3号文件，拟证明地方政府是清理化解乡村垫交税费债务的主体。第三组：通江县人民法院（2017）川1921执193号之一、平昌县人民法院（2020）川1923执异7号执行裁定书。第四组：最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定。拟证明本案属于行政责任，不是民事责任，属于人民法院的审查范围。第五组：通江县云昙乡人民政府云府［2011］32号文件，拟证明通江县云昙乡人民政府同意按照国农改［2011］9号文件清理化解原通江县云昙乡木顶寨村村民委员会与上诉人之间的民间借贷纠纷。第六组：国办发〔2018〕37号、国办发〔2018〕115号文件，拟证明被上诉人负有清理化解乡村垫交税费债务的法定职责。 被上诉人通江县麻石镇人民政府的质证意见，1.对第一组证据的真实性、合法性无异议，但与本案无关。上诉人与云昙乡木顶寨村村民委员会之间的债务已经清偿完毕。2.对第二、三组证据真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。3.第四组证据不能作为证据使用。4.对第五组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。云昙乡人民政府的请示，说的是纳入村级债务，并非是人民政府的债务。5.对第六组证据真实性无异议，但对证明目的有异议。 本院对上诉人马良职提交的证据认定如下，1.第一、三组证据来源合法，形式合法，与本案有关，本院予以采信。2.第二、四、五、六组证据来源合法，形式真实，但不能达到上诉人马良职的证明目的。 二审期间，被上诉人通江县麻石镇人民政府未向本院提交证据。 二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。 根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为……”之规定，行政机关内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务，并不直接设定当事人新的权利义务关系，不具有可诉性。本案中，上诉人马良职据以主张权利的国务院农村综合改革工作小组作出的国农改［2011］9号、国农改［2012］3号文件内容系基于行政机关内部的上下级关系，作出的对下级行政机关的工作安排和监督管理，属于行政机关内部行为，不具有可诉性。即是指，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故，一审法院裁定驳回起诉，并无不当，应予维持。 综上所述，马良职的上诉请求均不能成立，应予驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下: 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  陈 华 审 判 员  李晓云 审 判 员  孙 涛 二〇二〇年十一月十七日 法官助理  黄 涛 书 记 员  雒 颖 附：本裁定适用的相关法律、法规依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；