江苏省镇江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏11行终172号 上诉人（原审原告）谢金梅，女，汉族，1956年2月3日生，住镇江市。 委托代理人周白根，性别：××，汉族，住镇江市。 被上诉人（原审被告）镇江市自然资源和规划局。住所地：镇江市南徐大道**。 法定代表人陈跃生，局长。 委托代理人范雪燕，江苏中坚汇律师事务所律师。 上诉人谢金梅诉被上诉人镇江市自然资源和规划局撤销限期拆除决定一案，不服镇江市润州区人民法院（2020）苏1111行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年6月10日，居住于丹徒新城宜城街道陆村村谢巷*的谢汉文向被告镇江自规局举报称，原告谢金梅夫妇未经规划部门审批、未办理临时用地许可违法搭建建筑。同年7月9日被告镇江自规局立案受理谢汉文的举报。当日，被告工作人员现场调查取证，并依法询问原告谢金梅。谢金梅向被告陈述，位于丹徒新城宜城街道陆村村谢巷*住处西北方向大门的**平房于1990年至1991年期间在原先土坯房基础上翻建，没有办理任何手续；于2005年左右围院，亦未办理任何手续；东山墙平房原先是草房（1989年通过买卖获得）用来养猪，2003年左右翻建时亦未办理任何手续。同月12日，被告依法向谢金梅事先告知：其分别于1990年至1991年、2003年，在镇江市丹徒区宜城街道陆村村谢巷*北大门东侧和东山墙各翻建房屋，砖瓦结构，面积分别为9.16平方米和40.72平方米；因未办理建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》规定，被告拟作出限期拆除上述两处违法建设的决定；原告可提出申述、申辩。2019年7月18日，被告镇江自规局向原告谢金梅作出镇自然资源限拆字[2019]1号《限期拆除决定书》，载明“经查，当事人（原告谢金梅）分别于1990年-1991年间和2003年，擅自在丹徒××城陆村村××号院门一侧建设约9.16平方米、东山墙建设约40.72平方米房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款之规定。……根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，……决定：当事人自收到本决定书之日起十五日内，自行拆除丹徒××城陆村村××号院门一侧的约9.16平方米、东山墙的约40.72平方米房屋”。该决定还告知当事人申请行政复议及提起行政诉讼的权利，并告知逾期不拆除的，由所在地县级以上人民政府责成有关部门对案涉违法建设进行强制拆除。原告不服，诉至法院，请求：1.撤销被告镇江自规局作出的限期拆除决定；2.被告负担本案的诉讼费。 原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省规划条例》第四十二条第一、二款规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证；农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证，其需要提供的材料和办理程序，按照前款的规定执行。本案中，被告镇江自规局查明原告谢金梅分别于1990-1991年期间、2003年翻建案涉建筑，翻建时均未办理任何手续，至今仍未办理任何手续，违法行为一直处于持续状态，因此案涉建筑的合法性依据不足，被告据此认定案涉建筑属于违法建设并限期原告自行拆除并无不当。被告在作出责令拆除决定前，已事先告知原告相应查明事实、拟处内容、依据及相应的陈述申辩权利，因此被告认定事实清楚、程序合法，原审法院予以确认。综上，原告谢金梅请求撤销被告镇江自规局作出的案涉限期拆除决定书，理由不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告谢金梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谢金梅负担。 上诉人谢金梅上诉称：1、一审判决认定事实错误，上诉人的案涉两处房屋，是上诉人1989年、1990年购买的同村同组村民的堆草房、猪舍用于养猪，被上诉人认定上诉人的案涉两处房屋位于镇规划控制范围内，无证据证明。2、一审判决适用法律法规严重错误。被上诉人根据18年后施行的《中华人民共和国城乡规划法》认定上诉人1989年、1990年购买的同村同组村民的堆草房、猪舍为违法建设，作出限期拆除决定书，明显违反法不溯及既往，实体从旧，程序从新的法律适用规则。被上诉人作出的限期拆除决定书适用法律法规严重错误。被上诉人的行政执法人员张军、王剑波无城乡规划执法资格，违反法定程序收集证据，被上诉人作出限期拆除决定书之前，未告知上诉人有要求举证听证的权利。上诉人的案涉两处房屋在村庄规划区内，《村庄和集镇规划建设管理条例》、《中华人民共和国城乡规划法》授权乡、镇人民政府可以对村庄规划区内的违法建设作出行政处罚。被上诉人超越职权作出限期拆除决定书。同村其他村民的违法建设，被上诉人都未作出行政处罚，只对上诉人的案涉两处房屋作出行政处罚，很显然，被上诉人故意滥用职权选择性执法，作出的限期拆除决定书明显不当。3、一审判决审判程序严重违法，认证证据违法。请求：1、撤销（2020）苏1111行初3号行政判决，重新审理，依法改判；2、撤销镇自然资源限拆字[2019]1号《限期拆除决定书》；3、被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。 被上诉人镇江市自然资源和规划局辩称：1、一审判决认定事实清楚。上诉人主张原土坯房系1989年、1990年向同村同组村民购买的堆草房、猪舍，其购买行为无论是否客观存在，都不影响谢金梅未领取建设工程规划许可证建造房屋的违法行为定性。2、一审判决适用法律正确。涉案违法建设的房屋在1990年至1991年期间和2003年左右翻建后，违法行为一直处于持续状态，所以适用《中华人民共和国城乡规划法》并无不当。3、被上诉人作出镇自然资源限拆字[2019]1号《限期拆除决定书》程序合法。我局立案后安排执法人员依法展开调查，相关执法工作人员均有执法资格。执法人员进行现场勘察时，谢金梅及其代理人周白根也在现场。一审中相关工作人员出庭时向法庭出示了工作证件。在作出限期拆除决定前，已依法告知当事人作出限期拆除决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，作出限期拆除决定后直接送达当事人，并制作了送达回证。我局履行查处职责的程序符合《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律规定。请求法院依法驳回其诉请，维持原判。 上诉人谢金梅提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。 本院经审理，上诉人对原审查明的事实异议认为：1.谢汉文的举报内容是被举报人是周某，周某与谢金梅不是同一人，周某是陆村**的村民。没有任何证据证明周某是谢金梅。2.被上诉人对谢汉文的举报应该是2019年7月9日受理，7月11日立案，而不是一审查明的7月9日立案受理。3.一审法院在判决书上查明的事实与谢金梅在被上诉人调查时的陈述不一致，违背了谢金梅的真实意思。4.两处房屋的面积9.16平方米和40.72平方米无证据证明。对其他查明的事实无异议。被上诉人对原审查明的事实无异议。 二审审理中，上诉人向本院提交以下证据：1、行政诉讼答辩意见；证明上诉人的同村村民谢智辉于2015年违法建设二层楼房，围大院子，被上诉人2016年12月立案，至今未作出行政处罚的事实。证明被上诉人故意滥用职权选择性执法的事实。2、三山乡（镇）陆村村村庄规划、（2020）徒行复第7号行政复议决定书；证明被上诉人对上诉人作出的限期拆除决定书中上诉人的案涉两处房屋在村庄规划区内的事实，证明上诉人的案涉两处房屋在《三山乡六村村庄总体规划》编制前就已经存在的事实。证明被上诉人超越职权，滥用职权对上诉人的案涉两处房屋作出限期拆除决定书的事实。3、上诉人谢金梅的案涉房屋视频、照片；证明上诉人的案涉两处房屋现状，在使用过程中，对损坏部分进行了维修的事实。证明被上诉人认定上诉人对案涉两处房屋翻建是弄虚作假，捏造事实。 被上诉人对上诉人在二审中提交的证据质证如下：证据1与本案无关联性。证据2与本案无直接的关联性，不能达到上诉人的证明目的。被上诉人作出行政处罚的法律依据与是否属于总体规划范围没有直接关联，是因为上诉人未领取建设工程规划许可证而作出的限期拆除决定。证据3是否属于涉案房屋无法确认，视频和照片也不能证明上诉人对房屋进行维修的事实。 经实地查勘，对上诉人在二审中提交的证据的真实性予以确认，但证据1与本案无关，证据2、3不能达到其证明目的。本院经复核全案证据，原审认证正确，本院对原审查明的事实予以确认。另查明，《镇江市城市总体规划（2002-2020年）（2017年修订）》载明规划范围为市域、中心城区两个层次。市域范围为镇江市行政管辖区，包括镇江市区，丹阳、扬中、句容三个县级市。 本院认为：1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。该法第四十五条规定，农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 上述规定表明，即便《中华人民共和国城乡规划法》施行之前，农村建房也应当取得批准，未经批准建房应当予以查处。《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》，对于在城市规划区范围内的建设行为应当事先申请建设工程规划许可证的要求是一致的，对于未经建设工程规划许可进行的建设行为，应当予以查处的规定也是一致的。本案中，被上诉人经调查认定上诉人两处案涉建筑分别于1990-1991年期间、2003年翻建时均未办理任何手续，且至今仍未办理任何手续，违法行为一直处于持续状态，因该建筑在镇江市城市总体规划范围内，故被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》认定案涉建筑属于违法建设并作出镇自然资源限拆字[2019]1号《限期拆除决定书》并无不当。被上诉人在作出上述决定前，已事先告知上诉人查明的事实、拟处内容、依据及陈述申辩权利，其程序亦无不当。 需要注意的是：本案及关联案件系邻里之间相互举报所致。一方面举报维权是公民的合法权利，另一方面单纯的举报及查处并不利于各方合法权益的维护，不利于和谐乡村的建设。上诉人与谢汉文等户应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则处理相邻关系。既要依法维权，又要兼顾邻居合理的生产、生活需要，互谅互让，才能和睦共处，团结互助。行政机关在后续执法时要结合当地农村经济生产生活的实际，与当地人民政府、集体经济组织共同协商，在依法行政的同时，优化当地规划，兼顾村民合理的生产、生活需求，共同推进美丽乡村的建设。 综上，上诉人的上诉请求及理由均不能成立，原审判决认定事实清楚，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谢金梅负担。 本判决为终审判决。 审判长 肖 雄 审判员 曹 英 审判员 陈小娟 二〇二〇年十一月十七日 书记员 肖梦婕