安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1047号 上诉人（一审原告）安徽省界首市钢木建材制品厂，住所地安徽省界首市迎祥街文昌巷**。 法定代表人杨心敬，该厂厂长。 被上诉人（一审被告）界首市人民政府，，住所地安徽省界首市人民中路**统一社会信用代码11341282713973654T。 法定代表人何逢阳，该市市长。 被上诉人（一审被告）界首市自然资源和规划局（原界首市国土资源局），，住所地安徽省界首市人民中路**院内统一社会信用代码11341282MB1853873A。 负责人肖勇，该局主持工作副局长。 委托代理人李琳，该局工作人员。 委托代理人王鹏翔，安徽卫东律师事务所律师。 上诉人安徽省界首市钢木建材制品厂（简称界首钢木建材厂）因诉界首市人民政府不履行法定职责、界首市自然资源和规划局不予受理决定一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2020)皖12行初170号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 界首钢木建材厂向一审法院起诉称：其系集体所有制企业，始建于上世纪70年代，原名称为界首市钢木屋架门窗制品厂，1982年更名为界首市钢木建材制品厂，占地4747㎡，位于界××市××号。上世纪80年代，界首市国土资源局颍南土地管理所对该厂占地面积进行造册登记。1993年4月13日界首市建设委员会非法转让其企业财产（厂房65间、土地4747平米、门面房5间），1998年4月20日界首市人民政府、界首市国土资源局违法为界首市豪华家具厂颁发国有土地使用证。直到2014年其才得知该颁证行为，故向法院起诉要求撤证。阜阳市中级人民法院于2015年9月14日作出（2015）阜行初字第00037号行政判决，撤销了该国有土地使用证。其系诉争4747平米国有土地的合法使用权人，遂于2016年1月21日、6月10日先后两次向界首市人民政府、界首市国土资源局申请确权颁证，但界首市人民政府在接收申请后，未作出任何处理决定，而不具有土地争议确权颁证资格的界首市国土资源局却于2016年8月19日作出不予受理决定。界首市人民政府的不作为行为、界首市国土资源局的乱作为行为侵犯其合法权益。请求：1、确认界首市人民政府行政不作为违法；2、判令界首市人民政府为其享有的4747平米土地使用权确权发证；3、确认界首市国土资源局乱作为违法；4、撤销界首市国土资源局国土资［2016］第70号不予受理决定。 一审法院经审理查明：1976年4月15日界首钢木建材厂的前身钢木屋架制品厂与砖瓦二社签订地皮及房屋买卖协议，约定砖瓦二社将位于河南岸汽车站的房屋两间，土地450平方米，以8000元的价格转让给钢木屋架制品厂。1993年4月13日，界首市城乡建设环境保护委员会与界首市豪华家具厂签订《关于转让土地使用权和房屋产权的协议》，将界首市城乡建设环境保护委员会下属的界首钢木建材厂等几家的土地使用权及房屋（五栋六十五间）产权及地面附着物的所有权，以25万元的价格转让给界首市豪华家具厂。1998年4月20日，界首市人民政府给界首市豪华家具厂颁发了界国用（98）字第7837号《国有土地使用权证》，载明土地面积4747平方米，，地址为大桥南路**四至为：东至空地、西至大桥南路、南至小路、北至农资公司。后界首钢木建材厂原厂长杨心敬与该厂原部分职工多次信访。2007年9月25日界首市建设委员会作出界建秘[2007]124号《关于杨新敬等同志上访诉求的处理意见》，2008年1月2日界首市人民政府作出界信复[2008]1号《关于杨心敬等同志信访事项的复查意见》，2008年5月27日阜阳市人民政府作出阜信复[2008]8号《关于杨心敬等人信访事项的复核意见》。该复核意见认为，由于界首钢木建材厂经营不善，致使该厂处于破产倒闭状态，后经界首市城乡建设环境保护委员会决定将厂地转让给豪华家具厂，人员安排到界首市砖瓦厂。杨心敬要求返还厂房、厂址的申诉，因杨心敬等人不享有产权，无法律政策为依据，不予支持；其要求办理社会保险问题，应由界首砖瓦厂按相关政策执行。复核意见：维持界首市人民政府作出的界信复[2008]1号《关于杨心敬等同志信访事项的复查意见》。后界首钢木建材厂向该院提起诉讼，请求撤销界首市人民政府给界首市豪华家具厂颁发的界国用（98）字第7837号《国有土地使用权证》。2015年9月14日该院作出（2015）阜行初字第00037号行政判决，以被诉登记行为事实不清、证据不足为由撤销了该《国有土地使用权证》。2015年11月10日界首市国土资源局对该《国有土地使用证》发布注销公告。2016年1月21日界首钢木建材厂向界首市人民政府、界首市国土资源局申请就涉案的4747平方米土地使用权为其登记颁证。2016年6月10日界首钢木建材厂又向界首市人民政府提出土地使用权确权颁证申请。2016年8月29日，界首市国土资源局以争议属界首钢木建材厂与界首市城乡建设环境保护委员会之间的财产纠纷为由，作出界国土资函[2016]70号《关于对杨心敬申请土地（使用权）确权颁证事项不予受理的通知》。界首市钢木建材制品厂不服，诉至该院。 另查明：2015年4月13日，国土资源部和中央编办联合下发[2015]50号《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》，载明按照《不动产登记暂行条例》的有关规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本地区的不动产登记机构，负责不动产登记工作。2015年11月11日，界首市机构编制委员会作出界编[2015]20号《关于印发的通知》，载明将分散在多个部门的不动产登记（如房屋登记、林地登记、土地登记）的职责进行整合，由国土资源部门统一承担，实现不动产登记机构、登记依据、登记簿册和信息平台“四统一”。 一审法院认为：依据国土资源部和中央编办联合下发的[2015]50号文件和界首市机构编制委员会作出的界编[2015]20号文件，现界首市土地登记工作由国土资源部门即界首市自然资源和规划局统一承担，界首市人民政府不具有土地确权颁证的职权。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。据此，原告应向界首市自然资源和规划局申请颁证，原告申请界首市人民政府为其确权颁证，无法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定，原告起诉界首市自然资源和规划局不属于该院管辖，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项“提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，原告应向有管辖权的基层人民法院起诉。经该院依法向原告释明，原告拒绝变更被告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告界首钢木建材厂的起诉。 界首钢木建材厂上诉称：1、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。第二十一条规定，单位和个人依法适用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。因此，界首市人民政府对涉案土地权属争议具有法定的确权职责。一审依据对本案不具有效力的国土资源部和中央编办联合下发的[2015]50号文件认定“界首市人民政府不具有土地确权颁证的职权”，适用法律明显错误。2、生效判决已经撤销了撤销界首市人民政府给界首市豪华家具厂颁发的界国用（98）字第7837号《国有土地使用权证》，撤证后的4747平方米土地使用权依法应归还其所有，并为其颁发国有土地使用权证，其诉讼理由正当，符合法律规定。请求撤销一审裁定，改判支持其一审诉讼请求。 界首市人民政府、界首市自然资源和规划局未向本院提交书面答辩意见。 对一审查明的案件事实，本院予以确认。 本院认为：根据一审查明的事实，2016年6月10日界首钢木建材厂向界首市人民政府提出土地使用权确权颁证申请。同年8月29日，界首市国土资源局以争议属界首钢木建材厂与界首市城乡建设环境保护委员会之间的财产纠纷为由，作出界国土资函[2016]70号《关于对杨心敬申请土地（使用权）确权颁证事项不予受理的通知》，决定不予受理土地确权颁证申请。界首钢木建材厂认为界首市人民政府未予受理其确权颁证申请、界首市自然资源和规划局不予受理决定不当，遂提起本案诉讼，故界首市人民政府是否系确权颁证申请法定的受理机关及界首市自然资源和规划局不予受理决定，应是本案的实体审理对象。鉴于本案系最高人民法院指令本院再审、本院指令一审法院继续审理的案件，一审法院以违反级别管辖为由再行裁定驳回起诉不适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省阜阳市中级人民法院(2020)皖12行初170号行政裁定； 二、本案指令安徽省阜阳市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十一月二日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。