江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终495号 上诉人（原审原告）昆山市城市建设综合开发总公司，住所地江苏省昆山市玉山镇昆城中欣广场**楼**。 法定代表人王健，该公司副总经理。 委托代理人王斌，北京盈科（昆山）律师事务所律师。 委托代理人魏勇，北京盈科（昆山）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）昆山市综合行政执法局，住所地，住所地江苏省昆山市长江北路**iv> 法定代表人陈强，该局局长。 委托代理人杨会，江苏瀛成律师事务所律师。 委托代理人张**阳，江苏瀛成律师事务所律师。 原审第三人昆山市自然资源和规划局，住所地江，住所地江苏省昆山市同丰西路**v> 法定代表人李铭，该局局长。 昆山市城市建设综合开发总公司（下称城建公司）与昆山市综合行政执法局及昆山市自然资源和规划局（下称昆山资规局）城建行政处罚一案，城建公司不服昆山市人民法院（2020）苏0583行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年4月7日，原昆山市规划局向原昆山市城市管理行政执法局作出昆高规移字[2016]第17号《违法建设认定及案件移交函》：经我局现场调查核实，昆山市城市建设综合开发总公司开发建设的昆城博奥苑1-21#、23#楼（公安编号）底层架空车库存在改变使用性质、私自封围的现象，属于违法建设。该项目未按《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的有关规定取得规划主管部门的审批许可，现认定为违法建设行为。依据《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《昆山市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，移交贵单位处理。 2019年5月29日，原昆山市城市管理行政执法局向城建公司作出昆城违建决字[2019]GXQN第051001号《限期拆除决定书》并向城建公司送达，城建公司总经理陈建龙拒绝签字。 2019年6月4日，原昆山市规划局向原昆山市城市管理行政执法局作出昆高规移字[2019]第354-373、386-405、422-433、447-462、474-485、499-510、521-536、549-564、612-631、647-666、685-696、707-722、739-754、766-785、805-816、859-874、892-907、921-936号计288份《违法建设认定及案件移交函》：接市民举报，博奥苑小区1-10号楼、13-20号楼底层车库涉嫌违法建设，经我局调查及现场核查，位于朝阳西路南侧的博奥苑小区**车库业主的建设行为，未按《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的有关规定取得规划主管部门的审批许可，属违法建设行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条认定为无法采取改正措施消除影响的违法建设行为。现依据《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《昆山市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，移交你局进行行政处罚。 2019年6月25-27日，原昆山市城市管理行政执法局执法人员对昆城博奥苑小区部分业主进行调查并制作询问笔录。 2019年7月2日，原昆山市城市管理行政执法局作出《关于撤销违法建筑限期拆除决定书的函》：因昆山市规划部门对昆城博奧苑小区底层架空层车库作出新的违法建设认定，为了保护当事人的合法权益，需要对你（单位）在昆城博奥苑小区内违法建设一案的案件事实、情节等情况予以进一步调查取证。现撤销我局向你单位发放的《昆山市城市管理行政执法局限期拆除决定书》（编号：昆城违建决字[2019]GXQN第051001号），待相关事实、证据和情节调查清楚确凿后，我局将依法对你单位违法建设行为作出相应的决定。该《关于撤销违法建筑限期拆除决定书的函》于2019年7月3日送达城建公司。 2019年7月2日，原昆山市城市管理行政执法局执法人员对昆山市昆城博奥苑小区进行现场检查、勘察并制作勘验笔录，发现昆城博奥苑小区1-10号、13-20号楼底层车库存在违法建设，经测量面积约为6912平方米，执法人员对该建筑物进行了拍照取证。同日，执法人员对城建公司总经理陈建龙进行调查并制作询问笔录，陈建龙陈述：“昆高规移字[2019]第354号等288份《违法建设认定及案件移交函》所指的建筑物在昆城博奥苑小区，是城建公司于2013年建设，改造费用是城建公司出的，没有经过相关政府主管部门的审批同意。” 同日，原昆山市城市管理行政执法局向城建公司作出昆城违建告字[2019]GXQN第070201号《限期拆除事先告知书》，告知城建公司，位于昆山市玉山镇朝阳西路南侧的昆城博奥苑小区**楼、13-20号楼底层架空层搭建的建筑物、构筑物（详见附件288份《昆城博奥苑违法建设认定及案件移交函明细》），未依法办理审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，拟对城建公司作出限期拆除的决定。《限期拆除事先告知书》告知了城建公司在收到该告知书之日起三日内享有陈述和申辩的权利，《限期拆除事先告知书》于7月3日直接送达城建公司。城建公司收到《限期拆除事先告知书》后于2019年7月4日向原昆山市城市管理行政执法局提出陈述和申辩，认为：1、昆城博奥苑地面车库报建、备案手续齐全，权属清晰，系合法建筑；2、将昆城博奥苑底层车库二次装修隔断认定为违法建设，适用法律错误；3、对同一事实或行为，贵局反复多次作出违法建设的认定，相关决定随意做出、撤销、再做出，执法行为简单粗暴，视如儿戏；4、昆城博奥苑（南块）地面车库隔断）地面车库隔断有利于保护业主财产安全治安。2019年7月9日，原昆山市城市管理行政执法局对城建公司的陈述和申辩作出陈述申辩复核意见通知书，认为：原昆山市城市管理行政执法局的执法依据是《违法建设认定及案件移交函》，是针对未经审批擅自新建、改建的部分，对于陈述中所说的报建、备案手续齐全的合法建设的部分不在执法的范围。你公司提出的陈述申辩不予采纳，我局将依照法定程序继续查处违法建设。 2019年7月11日，原昆山市城市管理行政执法局作出昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》：经查，位于，位于昆山市玉山镇朝阳西路南侧的昆城博奥苑小区**楼-20号楼底层搭建的建筑物、构筑物（详见附件288份《昆城博奥苑违法建设认定及案件移交函明细》），未依法办理审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款的规定，决定对城建公司作出限期拆除的决定，期限为七日。现责令城建公司收到本决定书后在规定的期限内自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除，拆除费用由城建公司承担。该《限期拆除决定书》于2019年7月11日送达城建公司，城建公司总经理陈建龙拒绝签字。 原审另查明，根据昆山市机构改革方案，从2019年7月18日起，昆山市城市管理局加挂昆山市综合行政执法局牌子，不再保留昆山市城市管理行政执法局牌子。 原审法院认为，本案的争议焦点：原昆山市城市管理行政执法局于2019年7月11日作出的《限期拆除决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第三十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可等手续。第六十二条第一款规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。根据前述法律法规规定，在城市、镇规划区内搭建建筑物、构筑物或其他工程建设等，应当依法取得建设工程规划许可证。因此，建筑物的外观和构造，在规划主管部门作出规划许可及规划验收之前均已确定，竣工后擅自改建、加建建筑物和构筑物，均属违法建设行为。 本案中，城建公司未经规划报批，无审批手续对昆城博奥苑小区1-10号楼、13-20号底层架空车库进行改建，改变了原有设计规划及建筑物原有外立面。原昆山市城市管理行政执法局收到原昆山市规划局288份《违法建设认定及案件移交函》后开展调查，进行现场检查、勘察、测量面积，经调查，原昆山市城市管理行政执法局作出《限期拆除事先告知书》，告知城建公司，拟对违法建设行为作出限期拆除，并告知城建公司享有陈述和申辩的权利。城建公司提出陈述申辩后，原昆山市城市管理行政执法局作出了陈述申辩复核意见通知书，后原昆山市城市管理行政执法局依法作出昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》并送达城建公司。城建公司诉称昆城博奥苑地面车库的改造，不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，也不改变建筑结构和使用性质，无须申请规划许可的意见，无事实依据，原审法院不予支持。因此，原昆山市城市管理行政执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回城建公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由城建公司负担。 上诉人城建公司上诉称，一、原审法院认定上诉人对车库进行改建改变了原有设计规划严重错误。1、上诉人投资建设的昆城博奥苑(南块)地面车库27)地面车库279只批、施工许可、价格备案，属于合法建筑，有权使用处分；上诉人在后期的装修改造时，未增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，也不改变建筑结构和使用性质，且在红线范围内实施，未搭建建筑物或构筑物，属于内部装修隔断，无须申请规划许可。2、原审第三人以及昆山市玉山镇人民政府盖章同意的《昆城·博奥苑规划建筑设计方案总平面图》中明确了案涉车库为“地面车库&r;地面车库&rdquo定是地面车库，上诉人作为权属人，当然有权进行隔断、装门，二、被上诉人作出昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》的行政行为违法。1、针对案涉地面车库，被上诉人先后两次作出限期拆除的行政行为，程序违法。2016年4月7日，原审第三人作出昆高规移字[2016]第17号《违法建设认定及案件移交函》；被上诉人据此于2019年5月29日作出昆城违建决字[2019]GXQN第051001号《限期拆除决定书》。2019年7月2日，被上诉人撤销上述《限期拆除决定书》；同日作出昆城违建告字[2019]GXQN第070201号《限期拆除事先告知书》。2019年07月11日，被上诉人再次作出昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》，告知上诉人可在60日内申请复议或6个月内提起行政诉讼。2、案涉地面车库中有119个已经出售给博奥苑小区业主，他们是案涉车库的实际使用人(6部门联合执法《告知书》可佐证)，但是被上诉人发出《限期拆除决定书》时并未通知业主，使业主丧失了陈述和申辩的权力，程序违法。3、案涉地面车库于2012年进行装修改造，对于装修改造是否属于违建在昆山论坛有过报道，被上诉人对此进行了答复，认为属于内部装修隔断，没有搭建建筑物或构筑物，不属于违建，且长期未予处理。4、根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限等内容。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。进行催告之后，如当事人逾期仍不履行的，行政机关可以作出强制执行决定，并载明强制执行的理由和依据、方式和时间、申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限等内容。催告书、行政强制决定书应当直接送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。但被上诉人在作出《限期拆除决定书》进行催告之后，并未依法作出行政强制拆除决定(应载明强制执行的理由和依据、方式和时间、申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限等)，也未将该行政强制拆除决定直接送达当事人，剥夺了当事人陈述和申辩的权力。并且，被上诉人在六个月的诉讼期限尚未届满的情况下，纠集其他部门，于2019月11月22日对案涉车库采取了强制拆除行为，2020年04月22日再次出动上千执法人员，进一步实施强制拆除行为，程序严重违法。综上，请求判令：撤销原审判决，依法改判；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人昆山市综合行政执法局答辩称，一、涉案车库改建行为属于违法建设，认定事实清楚。首先，原审第三人昆山资规局针对上诉人的违建事实，共出具了288份《违法建设认定及移交函》，其中每一份《违建移交函》及其附属违建图片均清楚的显示了涉案车位被上诉人违法改建后的状态。其次，被上诉人查明涉案小区架空层停车位在规划之初系开放式停车位，车位的前后、左右方向均系开放式，可自由贯通行，上诉人为了一己之利，方便违规买卖，在建设工程通过验收后，在未取得第三人规划审批同意情况下，擅自统一进行改建，在每个车位的左右方及后方搭建砖石结构围墙，在车位前方安装卷帘门，从而将开放式车位改变为封闭性车库。上诉人的改建行为导致涉案车位的外立面及结构发生重大变化，导致原规划地面车位的性质发生根本性改变。理应认定为改建行为。据此，上诉人未经规划审批的而进行违法建设已是不争的事实，其辩称的改建车库仅是内部装潢行为根本无法成立；原审法院认定涉案车库改建行为属于违法建设，认定事实清楚。二、被上诉人依法保障了被上诉人各项权利，作出的昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》程序合法。首先，被上诉人在收到原审第三人昆山资规局的《违法建设认定及案件移交函》后，按照工作流程先行安排多名工作人员，现场核实、勘验具体的违建车库数量、面积等具体情况，并与小区业主、物业公司、当地居委会等单位调查询问，初步查明违建行为系上诉人在建设工程验收通过后统一出资、组织施工进行搭建。后被上诉人前往上诉人处进行了询问，确认违建车库系上诉人于2012年自行出资搭建，并未向规划部门报批。据此被上诉人向上诉人依法送达了《限期拆除事先告知书》，告知了拟作出限期拆除决定的事实理由、法律依据，及上诉人可行使陈述和申辩的权利；后上诉人提交了《陈述申辩书》，被上诉人依法予以回复了《复核意见通知书》；最后被上诉人依法向上诉人送达了《限期拆除决定书》，其中亦载明了权利救济途径。在整个处罚决定的过程中，被上诉人亦是严格按照相关程序，保障了上述人的各项合法权益。其次，上诉人所谓的重复处罚的情况，事实上并不存在。原审第三人昆山资规局在2016年移交到被上诉人处的《违法建设认定及案件移交函》(昆高规移字(2016)第17号)只是粗略笼统的认定被上诉人的违建行为，并未详细标志每间违建车库情况，为避免出现错误执法的情况，被上诉人要求昆山资规局重新出具详细的《违法建设认定及案件移交函》，做到一函一档。所以在昆山资规局重新出具了详细的288份《违法建设认定及案件移交函》后，原有的2016年《违法建设认定及案件移交函》内容和效力已被更新后的288份具体《违法建设认定及案件移交函》所取代，被上诉人理所当然撤销了第一次作出的《限期拆除决定书》，并函告了上诉人撤销决定。故第一份《限期拆除决定书》已被撤销，不具有法律效力。被上诉人也不存在所谓重复处罚的问题。至于上诉人提及的被上诉人侵犯了购买涉案违建车库的业主的权利并不存在。首先被上诉人针对本案的处罚，专门在小区内成立的办公室，通过自行告知、请求小区居委会协助通知的方式告知业主可以进行陈述申辩和说明情况；被上诉人亦安排了专门的工作人员负责对前来咨询、陈述申辩的业主进行答复，小区业主之间也联合向被上诉人提交了书面情况说明。据此小区业主的知情权、陈述申辩权利均得到妥善的维护。倘若小区业主觉得自身权益受到侵害，也是其以自身名义进行维权；上诉人在本案中并无接受授权委托。最后，涉案车库被强制拆除行为并非被上诉人组织并实施。据被上诉人了解2019年11月22日及2020年的4月22日的两次拆除行为，实际系涉案小区的亭林街道牵头，高新区政府实施组织，涉案小区属地政府按照市政府“331”专班的工作部署，对小区内的消防、安全隐患等情况统一进行整治，被上诉人出现在现场系工作人员在进行情况核实，故被上诉人并不是拆除的组织和实施者。综上，被上诉人作出的昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审法院认定事实清楚，法律适用正确，上诉人的上述理由，与事实不符、于法无据，请二审法院依法维持原判，驳回其上诉请求。 原审第三人昆山资规局未提交陈述意见。 二审经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，应予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院办公厅《关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条的规定，昆山市综合行政执法局作为本行政辖区内的城管执法行政部门，具有在其辖区内对违法建设进行处罚的行政职权。本案城建公司上诉称，对涉案车库的装修改造，未增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，不改变建筑结构和使用性质，未搭建建筑物或构筑物，属于内部装修隔断，无须申请规划许可。本院认为，关于装修改造与违法建设的区别，经核查，城建公司通过搭建砖石结构围墙及安装卷帘门，将原开放式车位改变为封闭性车库，实际变更了原有设计规划，尤其是改变了建筑物原有外立面，显然已经超出装修改造的合理范畴，上诉人城建公司主张属于内部装修隔断，本院不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”对于城建公司的改建行为，原昆山市规划局已做出相关《违法建设认定及案件移交函》，认定为违法建设行为，并在卷有现场照片、原规划报建平面图等证据予以佐证，本院对规划部门的专业性判断予以尊重。 对于被上诉人先后两次作出限期拆除的行为，本院认为，惟程序及方式之规定，旨在促使行政机关能做成内容正确之决定，其本身尚非目的。现行法律并未禁止行政机关通过补正或自行纠错等程序重开措施以提升行政执法的准确性及合法性。本案因2016年《违法建设认定及案件移交函》未详细标志每间违建车库情况，昆山市综合行政执法局要求原昆山市规划局重新出具详细的288份《违法建设认定及案件移交函》，并在此基础上撤销原作出的昆城违建决字[2019]GXQN第051001号《限期拆除决定书》，重新作出涉诉昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》，上述过程有助于被上诉人精准认定案件事实，准确适用法律，提升涉诉昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》的准确性及合法性，上诉人主张于被上诉人先后两次作出限期拆除的行为构成程序违法，缺少充分的事实及法律依据，本院不予支持。此外，昆山市综合行政执法局在作出涉诉昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》过程中已经依法听取行政相对人城建公司的陈述申辩，《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政处罚法》等现行法律并未明确规定行政机关在作出行政行为时应当听取行政相对人以外的其他利害关系人的意见，且被上诉人昆山市综合行政执法局亦主张在小区设立专门办公室，通过自行告知、请求小区居委会协助通知、回复咨询等方式保障业主的知情权及陈述申辩权，因此，上诉人主张被上诉人未听取业主的陈述申辩，涉诉昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》构成程序违法，缺少充分的法律依据，本院不予支持。 另，“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则。行政机关对于违章建筑作出的限期拆除行为属于行政行为，而行政机关为实施该行政行为采取的强制拆除行为则属于事实行为，二者之间虽然存在密切关系，但是彼此之间具有独立性，可分别提起诉讼。经查，本案上诉人一审诉请为要求确认昆城违建决字[2019]GXQN第070201号《限期拆除决定书》的行政行为违法，并未涉及后续的强制拆除行为，且昆山市综合行政执法局主张未对涉案车库的采取强制拆除行为，在案亦无充分证据证明被上诉人实施了该行为，因此上诉人主张涉案车库的强制拆除行为违法，不属于本案的审理范围，本院不予理涉。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人昆山市城市建设综合开发总公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  姚一鸣 审判员  赵 芬 审判员  姜雨昊 二〇二〇年十一月二十四日 书记员  张 雷