北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行初675号原告曾桂玲，男，1981年7月2日出生，汉族，户籍所在地北京市西城区。被告中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街**。法定代表人易会满，主席。委托代理人陶玺，中国证券监督管理委员会工作人员。原告曾桂玲不服被告中国证券监督管理委员会（以下简称证监会）作出的证监信息公开﹝2020﹞283号政府信息告知书（以下简称被诉告知书），向本院提起行政诉讼。本院受理后，在法定期限内向被告证监会送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2020年11月18日公开开庭审理了本案。原告曾桂玲、被告证监会的委托代理人陶玺到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年9月8日，被告针对原告的信息公开申请，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二条、第十六条、第三十六条第一项、第二项、第三项、第四项的规定作出被诉告知书。该告知书的主要内容为：一、关于第1、2、4项申请信息。行政处罚决定﹝2019﹞68号案中被处罚人的委托代理人信息、对中信证券股份有限公司（以下简称中信证券）作出《行政处罚事先告知书》（处罚字﹝2017﹞57号，以下简称57号告知书）和《结案通知书》（结案字﹝2018﹞18号，以下简称18号通知书），以及在嘉实基金涉嫌内幕交易“广联达”案中作出的《行政处罚事先告知书》和《结案告知书》属于被告在履行行政管理职能过程中形成的行政执法案卷信息，根据政府信息公开条例第十六条第二款规定，不予公开。57号告知书和18号通知书的内容已由中信证券（600030）分别于2017年5月25日和2018年11月6日在公开发布的公告中披露，原告可通过巨潮资讯网（www.cninfo.com）等平台查询获取。二、关于第3项申请信息。关于调查报告。在西南证券原副总裁涉嫌利用未公开信息犯罪案件中，被告移送公安机关的调查报告属于被告在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息和行政执法案卷信息，根据政府信息公开条例第十六条第二款规定，不予公开。关于鉴定结论。在该案中，被告并未作出鉴定结论，原告申请公开的信息不存在。三、关于第5项申请信息。被告向原告公开中国证券监督管理委员会北京监管局对长盛基金管理有限公司作出的《中国证券监督管理委员会北京监管局行政监管措施决定书》（﹝2018﹞2号）。四、关于第6项申请信息。“证监会期函字[2005]5号”“苏证监函字[2005]55号”，经检索，因年代久远，被告未保存上述文件，故无法公开。《期货经纪业务许可证》（许可证号A031610063，含正副本）发放给江苏期望期货经纪有限公司后，被告不作留存；2008年被告依法注销该许可证，对于注销的许可证，被告未保存，故无法公开该许可证。“苏证监函[2005]94号”是中国证券监督管理委员会江苏监管局（以下简称江苏监管局）商请上海期货交易所开展有关工作的内部函件，属于证监会系统内部工作的过程性信息，根据政府信息公开条例第十六条第二款规定，不予公开。关于“证监会[2008]4号”注销许可证行政监管措施，现向原告公开《中国证券监督管理委员会行政监管措施告知书》（[2008]4号，以下简称4号告知书）。五、关于第7项申请信息。原告申请公开的行政处罚决定﹝2008﹞22、44号、﹝2009﹞28号、﹝2011﹞54号、﹝2013﹞59号、﹝2019﹞22、75号共计7份行政处罚决定书均已在被告官网公布。原告可通过被告官网查询获取，查询路径为：中国证监会官网（www.csrc.gov.cn）-行政处罚。六、关于第8、11项申请信息。经检索，原告申请公开的被告行政复议决定﹝2017﹞63号案召开的行政复议委员会工作会议记录、被告就北京市高级人民法院（2018）京行终445号案的责任追究决定和国务院批准被告开展证券期货基金公司等监管对象的投资者教育基地命名工作文件不存在。七、关于第9项申请信息。被告就北京市西城区人民法院（2019）京0102行初642号案作出的答辩状是被告在参与行政诉讼过程中形成的材料。根据政府信息公开条例第二条的规定，不属于政府信息。八、关于第10项申请信息。行政处罚决定书是被告主动公开事项，原告可通过被告官网自行检索、查询“查处证券公司经纪费用高额垄断”的行政处罚决定书，查询路径为：中国证监会官网（www.csrc.gov.cn）-行政处罚。原告曾桂玲诉称：一、其申请的第1项信息、第2项信息、第3项信息中的“调查报告”、第4项信息即使属于行政执法案卷信息，也应主动公开。被告未主动公开时，应当依原告申请予以公开。第一，被告作出的行政处罚决定（﹝2019﹞68号）是因被处罚人的委托代理人申辩成功而减少了数千万元的巨额处罚；被告对中信证券、嘉实基金均是作出不予处罚的决定。如果不公开相关信息，容易让公众误以为有关律师事务所（尤其是具体经办律师）、中信证券、嘉实基金可能与被告行政处罚部门及其工作人员之间有特殊关系，最终导致被告行政执法信誉的丧失。且行政处罚事先告知书、结案通知书属于对拟被处罚对象直接产生法律效果的文书，并非一般的行政执法案卷信息，应当参照行政处罚决定书予以公开。同时人民法院公开的裁判文书格式包含委托代理人所在律师事务所等信息，社会反响良好，被告参照公开上述信息，是建立一个阳光、透明的行政机关的现实需要。第二，被告及时公开调查报告既可以对证券违法行为进行快速、有效的打击，又可以对公众进行普法宣传，从根本上遏制证券违法行为的发生。该调查报告属于对被移送对象直接产生法律效果的文书，性质较处罚决定更为严厉，并非一般的行政执法案卷信息。且该案审结后该信息已不属于过程性信息，应当参照行政处罚决定书进行公开。二、其申请公开的第6项信息中的“证监会期函字[2005]5号”是被告制定的法规政策性文件，与“苏证监函字[2005]55号”均是被告作出4号告知书的相关依据，应根据《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（国家档案局8号令）第七条的规定永久保管。且“证监会期函字[2005]5号”是江苏监管局制定“苏证监函字[2005]55号”的依据，两个文件亦出现在人民法院审理江苏期望期货经纪有限公司诉证监会行政监管措施案的案情部分，应属于人民法院查明的事实，被告可以向江苏监管局或者人民法院调取上述文件，而不是经过简单的检索未找到上述文件即拒绝提供给原告。原告申请公开的第6项信息中“第A031610063号许可证”是被告准予行政许可的决定。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十条的规定，应当予以公开。同时，根据《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（国家档案局8号令）第七条的规定，亦应永久保管。如被告未保存该许可证，应当向江苏监管局及相关人民法院调取该许可证复印件后提供给原告。原告申请公开的第6项信息中“苏证监函[2005]94号”在被告作出4号告知书后不再属于过程性信息，应当主动公开，或依原告申请公开。而且被告及时主动公开该文件既可以对期货违法违规行为进行快速、有效的打击，又可以对社会公众进行普法宣传，从根本上遏制期货违法违规行为的发生。该文件亦属于对被监管对象直接产生法律效果的文书，在性质上基本等同于行政强制执行，应当参照行政处罚决定书进行公开。三、虽然原告申请公开的第9项信息是被告在参与行政诉讼过程中形成的材料，但也同样是被告行政复议这一管理活动的延续，属于政府信息公开条例第二条所指的政府信息，应当主动公开或依原告申请公开。被告及时主动公开答辩状，可以对社会公众进行普法宣传，从根本上遏制期货违法违规行为的发生。且答辩状的主要内容本就会在人民法院的裁判文书中予以公开，完全可以依原告申请公开。四、被告未针对原告申请公开的第10项信息进行答复。所作答复明显是答非所问。五、根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严格控制评比活动有关问题的通知》（厅字〔1996〕10号）第二条规定，被告开展证券期货基金公司等监管对象的投资者教育基地命名工作（即直接办理与企业有关的评比、评选、评定活动）应当报国务院审批，故被告应有相关国务院批准文件。对原告申请公开的第11项信息，被告答复不存在与法律规定（推定的事实）不符。综上，请求法院判决撤销诉告知书，责令被告公开原告2020年7月14日提出的政府信息公开申请中第1项信息、第2项信息、第3项信息中的“调查报告”、第4项信息、第6项信息中的“证监会期函字[2005]5号、第A031610063号许可证、苏证监函字[2005]55号及苏证监函[2005]94号”、第9项信息、第10项信息、第11项信息，并由被告承担本案全部诉讼费。在举证期限内，原告曾桂玲为支持其诉讼主张向本院提交了下列证据：1.2020年7月14日证监会信息公开申请，证明本案的由来；2.“行政参阅案例”之《企业连续停业被注销证券经营许可证属于行政监管措施》，证明原告所申请的第6项信息应当予以公开。被告证监会辩称：一、被诉告知书具有事实和法律依据。第一，原告申请公开第1、2、4项的行政处罚当事人的委托代理人信息、行政处罚事先告知书、结案通知书等信息属于政府信息公开条例第十六条规定的行政机关在履行行政管理职能过程中形成的行政执法案卷信息，依法可以不予公开。第二，被告在稽查执法过程中移送公安机关的调查报告属于政府信息公开条例第十六条规定的行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息和行政执法案卷信息，依法可以不予公开。同时，该调查报告并不因案件审理结束而改变上述性质。第三，经检索，未发现“证监会期函字[2005]5号”“苏证监函字[2005]55号”，未保存“A031610063号许可证”且被告没有向江苏监管局、人民法院等其他机关调取相关材料再提供给原告的义务。“苏证监函[2005]94号”是江苏监管局商请上海期货交易所开展有关工作的内部函件，属于政府信息公开条例第十六条规定的行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，依法可以不予公开。同时，该文件并不因相关行政行为结束而改变上述性质。第四，行政诉讼案件答辩状系行政诉讼过程中形成的材料，是其作为被告一方参加司法审判时向法院提交的案件答辩意见，不属于政府信息公开条例第二条规定的行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息。第五，行政处罚决定书属于被告已主动公开的信息，被告在被诉告知书中依法告知原告查询获取的路径，并无不当。第六，经检索，国务院批准被告开展证券期货投资者教育基地命名工作的文件确实不存在，被告在被诉告知书中的答复并无不当。二、被告作出被诉告知书的程序合法。根据政府信息公开条例第三十三条第二款的规定，被告经过延期，在40个工作日的法定期限内作出被诉告知书，并依法送达，程序合法。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告证监会在法定举证期限向本院提交了下列证据：1.原告信息公开申请表，证明原告申请公开信息的内容；2.EMS信封（编号：1104809773778）及投递查询结果，证明被告2020年7月15日收到原告通过EMS向被告提交的信息公开申请；3.《政府信息公开延期答复通知书》（证监信息公开延期﹝2020﹞13号，以下简称13号延期通知书），证明被告于2020年8月11日告知原告延期至2020年9月9日前作出答复；4.挂号信信封（编号：XC45806222511）及投递查询结果，证明13号延期通知书于2020年8月12日交邮，次日原告签收；5.挂号信信封（编号：XC45806080311）及投递查询结果，证明被诉告知书于2020年9月9日交邮，次日原告签收；6.关于曾桂玲申请公开政府信息的说明，证明被告未能检索到第6项信息中“证监会期函字[2005]5号”“A031610063号许可证”“苏证监函字[2005]55号”和第11项信息。经庭审质证，原告、被告对对方提交证据的关联性、合法性和真实性均不持异议。原告认可被告提交的证据仅证明被告作出被诉告知书的程序合法，但不能证明被诉告知书的内容合法。被告对原告主张的证据的证明目的均不认可。本院经审查认为，原告提交的证据2与本案被诉告知书的合法性审查无关，本院不予采纳。被告提交的证据1～5以及原告提交的其他证据均与本案审查的被诉告知书有关，且符合证据关联性、合法性、真实性的要求，能够证明原告提出信息公开申请的内容、被告作出被诉告知书的程序等相关事实，本院均予以采信。被告提交的证据6虽然落款时间在被诉告知书作出之后，但该证据的内容系对被告在档案系统进行检索查询情况的说明，可以佐证被告当庭就相关信息查找经过所作的陈述。经审理查明：2020年7月14日，原告向被告提出信息公开申请，要求公开：“1.证监会行政处罚决定﹝2019﹞68号案中被处罚人的委托代理人（具体的律师事务所、经办律师）；2.证监会针对中信证券作出的处罚字﹝2017﹞57号、结案字﹝2018﹞18号；3.证监会将西南证券原副总裁涉嫌利用未公开信息犯罪情况，移送公安机关的书面材料之调查报告及鉴定结论；4.证监会针对嘉实基金涉嫌内幕交易‘广联达’的行政处罚事先告知书、结案通知书；5.证监会收到的派出机构针对长盛基金员工利用未公开披露基金分红信息开展销售活动采取的责令整改行政监管措施；6.证监会期函字[2005]5号、第A031610063号许可证、苏证监函字[2005]55号及苏证监函[2005]94号、证监会[2008]4号注销许可证行政监管措施；7.证监会行政处罚决定﹝2008﹞22、44号、﹝2009﹞28号、﹝2011﹞54号、﹝2013﹞59号、﹝2019﹞22、75号；8.证监会行政复议决定﹝2017﹞63号案召开的行政复议委员会工作会议记录，以及证监会就北京市高级人民法院（2018）京行终445号案启动责任追究程序作出的相关责任追究决定；9.证监会就北京市西城区人民法院（2019）京0102行初642号案件作出的答辩状；10.证监会查处证券公司经纪费用高额垄断的行政处罚决定书（如有，任何一份即可）；11.国务院批准证监会开展证券期货基金公司等监管对象的投资者教育基地命名工作（即直接办理与企业有关的评比、评选、评定活动）的文件”。次日，被告收到上述申请。同年8月11日，被告作出13号延期通知书，告知原告延期至2020年9月9日作出答复。次日，被告将上述延期通知书邮寄给原告。同年9月8日，被告作出被诉告知书，并于次日邮寄给原告。同年9月10日原告收到被诉告知书，后于同年10月8日向本院提起行政诉讼。在本院庭审中，原告曾桂玲明确表示对被告作出被诉告知书的程序不持异议。同时，原告明确表示对被诉告知书就其提出的信息公开申请的第3项信息中“鉴定结论”、第5项信息、第6项信息中“证监会[2008]4号注销许可证行政监管措施”、第7项信息、第8项信息的答复内容均不持异议。被告陈述，其针对原告要求公开的第6项信息中“证监会期函字[2005]5号”“苏证监函字[2005]55号”“第A031610063号许可证”以及第11项信息，在证监会档案系统中进行了查找，但未找到上述信息。本院认为：原告在庭审中明确表示对被诉告知书无异议的部分，本院经审查，被告对原告相关信息公开申请的处理正确，本院予以确认。行政机关在履行职责过程中制作或获取的信息应当向申请人公开，但行政机关履行公开义务是在相关信息客观存在的基础上。这种“存在”是一种客观存在，而不能是推定存在。政府信息公开条例第三十六条第四项规定，经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项规定，政府信息不存在，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，针对原告申请公开的第6项信息中“证监会期函字[2005]5号”“苏证监函字[2005]55号”“第A031610063号许可证”三项信息以及第11项信息，被告通过在其档案系统中进行检索，未找到相关信息。因此，被告答复原告上述信息不存在，并就上述信息不存在的理由作了解释和说明，应当视为已经履行了法定告知或说明理由的义务，且答复的结论亦无不当。原告依据有关档案管理的规定，提出被告应当保存并公开上述信息的诉讼主张，仅是基于一种推定。而人民法院审查判断是否应当公开政府信息，应当以该信息客观存在为前提，而不应当仅根据有关档案管理的规定和工作要求，即推定被告应当保存了相关信息。故本院对原告的上述主张不予支持。原告关于被告应当向江苏监管局以及人民法院调取相关信息等诉讼主张，缺乏法律依据，本院亦不予支持。被告作为国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。对证券市场违法行为立案查处，并依法作出处罚决定是被告履行上述监督管理职责的组成部分。本案中，原告申请公开的第1项、第2项、第4项信息以及第3项信息中“调查报告”均系被告在对相关违法行为进行查处过程中所形成的信息，属于被告在行政执法程序中的案卷材料。根据政府信息公开条例第十六条第二款的规定，依法可以不予公开。因此，被告告知原告不予公开其所申请的上述信息，并说明理由，符合政府信息公开条例第三十六条第三项的规定。原告针对该部分答复内容提出的相关诉讼理由，本院不予采纳。原告申请公开的苏证监函[2005]94号，系江苏监管局就开展有关工作与上海期货交易所的往来函件。该信息的制作机关为江苏监管局。虽然根据政府信息公开条例第十条第一款的规定，江苏监管局是该信息的公开义务机关。但被告在收到原告的申请后，经过查找并作出回复并未违反上述规定。被告根据该信息的具体内容经审查认为属于行政机关内部工作的过程性信息，具有事实依据。根据政府信息公开条例第十六条第二款的规定，行政机关对于该部分信息是否可以公开具有裁量权。被告决定不予公开并无不当。被告以被诉告知书的形式答复原告，符合政府信息公开条例第三十六条第三项的规定。原告针对该部分答复内容提出的相关诉讼理由，本院亦不予采纳。根据政府信息公开条例第三十八条的规定，行政机关公开政府信息，应当是已经制作或者获取的信息。行政机关不因申请人的请求而承担为其制作政府信息的义务。本案中，原告申请公开的第10项信息，即“证监会查处证券公司经纪费用高额垄断的行政处罚决定书（如有，任何一份即可）”。该申请未明确指向现有特定政府信息，行政机关通过简单查询、检索无法获取，需要被告在其作出的所有行政处罚决定中根据被处罚人、被处罚行为进行分析、整理才能获取，原告的该项申请不属于政府信息公开的范畴。被告就原告该部分申请所作答复属于对原告的权利、义务明显不产生实际影响的行为。原告针对该部分答复提起的诉讼，依法应予驳回。根据政府信息公开条例第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，原告申请公开的第9项信息系证监会在其他诉讼案件中作为被告向受诉法院提交的答辩状，不属于被告在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息，不属于政府信息公开条例调整的范围。被告就原告该部分申请所作答复属于对原告的权利、义务明显不产生实际影响的行为，原告针对该部分答复提起的诉讼，依法亦应予以驳回。因原告对被告作出被诉告知书的程序不持异议。本院经审查，被告作出被诉告知书的程序符合政府信息公开条例的规定，本院予以确认。综上，原告的诉讼理由均缺乏事实和法律依据。其诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项、第八项的规定，判决如下：驳回原告曾桂玲的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告曾桂玲负担（已交纳）。如不服本判决，当事人可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 何君慧审 判 员 乔 军审 判 员 张 悦二〇二〇年十一月二十六日法官助理 徐志文书 记 员 苏 蒙附：法律规范依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；……（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。3.《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十条行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。……第十六条……行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。第三十六条对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；……第三十八条行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。