文书内容江苏省镇江市润州区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1111行初124号原告骆德生，男，1973年11月11日生，汉族，住句容市。委托代理人范白云，江苏金华通律师事务所律师。原告吴昌云，女，1976年8月27日生，汉族，住句容市。委托代理人范白云，江苏金华通律师事务所律师。被告句容市下蜀镇人民政府，住所地句容市下蜀镇南大街**。法定代表人徐明，该镇镇长。行政机关出庭负责人冯正平，该镇副镇长。委托代理人范雪燕，江苏中坚汇律师事务所律师。委托代理人张晓军，该镇工作人员。原告骆德生、吴昌云诉被告句容市下蜀镇政府（以下简称下蜀镇政府）行政处罚一案，本院于2020年5月9日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年8月20日公开开庭审理了本案。原告骆德生、吴昌云的共同委托代理人范白云，被告下蜀镇政府的出庭应诉负责人冯正平，委托代理人范雪燕及张晓军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告下蜀镇政府于2019年10月24日作出下综罚字〔2019〕03001号《行政处罚决定书》（以下简称案涉《行政处罚决定书》），认定两原告于2016年在下蜀镇人民大街20号丁丁假日酒店（以下简称丁丁酒店）北侧建设的阳光房、酒店西侧建设的钢结构楼梯和酒店东侧的室外电梯，属于违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条之规定，限两原告于2019年11月24日之前自行拆除上述违法建设。原告骆德生、吴昌云共同诉称，被告的工作人员于2019年10月24日向两原告送达了案涉《行政处罚决定书》，落款盖章系下蜀镇政府综合行政执法专用章，并载明根据下蜀镇建设局出具的情况说明作出处罚，要求两原告于同年11月24日前拆除相关违建。两原告认为被告并非《城乡规划法》规定的处罚主体，不具有行政处罚权，且案涉《行政处罚决定书》依据下蜀镇建设局调查的情况说明作出，显然依据不足，因此诉请法院依法撤销被告作出的案涉《行政处罚决定书》。原告骆德生、吴昌云未向本院提交证据材料。被告下蜀镇政府辩称，1.我机关具有相应的行政处罚职权，虽然根据《城乡规划法》第六十四条之规定，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门履行对违法建设查处的职权，但根据国家行政管理体制改革的要求，江苏省委办公厅及省政府办公厅印发了《关于赋予行政管理体制改革试点镇部分县级经济社会管理权限的意见》（苏办法〔2014〕1号）、江苏省政府法制办公室下发了《省政府法制办公室关于句容市在下蜀镇开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函〔2018〕159号），句容市人民政府作出了《关于印发在下蜀镇开展集中行政审批、综合执法工作意见的通知》（句政发〔2018〕120号）等规定，要求组建相对统一的执法机构为镇政府职能机构，赋予被告对违法建设进行行政处罚的职权，并由被告的内设职能机构下蜀镇综合行政执法局具体实施上述行政处罚权；2.我机关作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿，程序上符合法律规定，我机关在2019年3月接到举报工单后即进行了调查工作，发现两原告在未办理《建设工程规划许可证》等相关手续的情况下，在下蜀镇丁丁酒店北侧建设的阳光房、酒店西侧建设的钢结构楼梯和酒店东侧的室外电梯，属于违法建设，依法下发了《责令改正通知书》，后经下蜀镇建设局认定上述违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情况，我局按照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定，全面、客观、公正地调查了违法事实、理由及依据，并保障了当事人依法享有的陈述、申辩及申请听证的权利，综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告下蜀镇政府向本院提交了以下证据、依据：职权依据：2019年4月23日修订的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条、第六十四条及《行政处罚法》的规定。另参照江苏省委办公厅及省政府办公厅印发的《关于赋予行政管理体制改革试点镇部分县级经济社会管理权限的意见》（苏办法〔2014〕1号）；《省政府法制办公室关于句容市在下蜀镇开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函〔2018〕159号）；句容市人民政府《关于印发在下蜀镇开展集中行政审批、综合执法工作意见的通知》（句政发〔2018〕120号）附件三中明确了被告被赋予的集中行政审批、综合执法的具体权限内容。证据材料：1.中标通知书、房屋买卖协议、房屋产权证明、原告身份证明、营业执照复印件一组，证明两原告于2009年9月21日通过竞买方式取得了下蜀集镇人民西路办公楼1-3层房屋（建筑面积700.36平方米），并在此经营丁丁酒店；2.现场检查记录、现场情况示意图、责令改正通知书、询问笔录、现场照片一组，证明被告接到举报后，依法展开调查取证，下发责令改正通知书，并要求原告自行拆除违法建设；3.情况说明、屋顶违建钢结构拆除图片一组，证明原告自行拆除了五楼顶端人工可以拆除的部分建筑物；4.违法建设规划影响认定通知书及答复，证明经句容市下蜀镇建设局认定，原告在下蜀镇人民大街20号建设的阳光房、消防通道及电梯等，未办理建设工程规划许可等手续，该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形；5.立案审批表，证明被告对涉案违法行为立案查处；6.责令改正通知书，证明立案后被告依法下发责令改正通知书，原告仅拆除了部分违法建设；7.行政处罚决定审批表、行政处罚事先告知书及送达回证，证明我机关将拟处罚的事实、依据及当事人享有的陈述申辩、申请听证的权利告知拟被处罚人；8.行政处罚决定书及送达回证，证明我机关2019年10月24日作出行政处罚决定后，于当日送达给被处罚人；9.关于启用句容市下蜀镇党政办公室、句容市下蜀镇政法和社会治理办公室、句容市下蜀镇经济发展和改革局等印章的通知，该通知后面是下蜀镇人民政府专用章及公安机关刻章证明，下蜀镇人民政府2018年12月5日的函，证明用章的合法性及刻制印章的合法手续。经庭审质证，原告对被告提交的证据1没有异议；认为证据2的现场检查记录、询问笔录中现场检查人员、询问人和记录人的身份、证件及签名真实性、合法性无法确认，且不符合行政执法的程序规范；对责令改正通知书内容无异议，是否送达无法核实；另被告提交的现场照片不能达到被告的主要证明目的；证据3、4均是被告单方制作的文件，对落款的单位名称、印章及答复落款时间均有异议，下蜀镇建设局系被告的下属机构，被告根据其下属机构出具的“对违法建设规划影响认定通知书的答复”，作出案涉《行政处罚决定书》，应系主要依据不足，此外“对违法建设规划影响认定通知书的答复”的落款时间是2017年4月2日，与案涉《行政处罚决定书》的作出时间不一致；对证据5-7，原告认为被告没有法律授权就无权实施立案、调查及行政处罚的行为；证据8即案涉《行政处罚决定书》的形式要件和实质要件都不具备合法性。另对被告提交的证据9及相应的职权依据，原告认为城乡规划法和行政处罚法都没有授权被告有作出行政处罚的权利，上述法律确定的相应行政处罚职权应由县级以上人民政府的规划部门行使，关于被告提交的三份规范性文件，与上位法向矛盾而应被附带审查。本院对上述证据认证如下，原告对被告下蜀镇政府提交的证据2中现场检查人员签名和身份的真实性、合法性提出质疑，但未提交相应的证据予以证明，本院不予采信；证据3情况说明虽然是被告单方制作，但其内容与本案查明的事实一致即原告已拆除了五楼顶端人工可以拆除的部分建筑物，因此，本院对该证据的真实性予以确认；对证据4违法建设规划影响认定通知书及答复，首先是由被告的下属机构即下蜀镇综合行政执法局和下蜀镇建设局分别作出，系上述两个机构之间针对案涉违法建设进行认定的函件往来，而非由被告单方制作，其次上述通知书及答复落款的单位名称、印章，均是根据句容市人民政府《关于印发在下蜀镇开展集中行政审批、综合执法工作意见的通知》及《关于印发下蜀镇行政管理体制改革机构编制方案的通知》（句编委〔2018〕16号）确定并启用的，真实、合法且有效，另针对答复中落款时间有误的问题，因该答复主文中明确载明“二、针对你局2019年3月25日发出的《下蜀镇综合行政执法局违法建设规划影响认定通知书》及所附照片确认的违法建设现状……”故可判定该答复系针对被告下属部门综合行政执法局2019年3月25日请求下蜀镇建设局就两原告案涉违法建设进行认定而作出的，上述落款时间的瑕疵不能构成对其内容及效力的否定。对被告下蜀镇政府提交的其他证据，原告无异议，本院对其真实性、合法性予以确认，且与本案具有关联性，可以作为本案认定事实的依据。此外，原告当庭对被告提交的职权依据中的规范性文件即江苏省委办公厅及省政府办公厅印发的《关于赋予行政管理体制改革试点镇部分县级经济社会管理权限的意见》（苏办法〔2014〕1号）以及《省政府法制办公室关于句容市在下蜀镇开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函〔2018〕159号）进行附带审查，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条之规定“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出”，因上述文件材料在本院向原告送达被告提交的答辩状及相应证据材料时已一并送达，原告未在开庭审理前提出，本院不予理涉。经审理查明，原告骆德生2009年9月21日通过竞买方式取得句容市下蜀集镇人民西路办公楼1-3层房屋（建筑面积700.36平方米），并与吴昌云在此共同经营丁丁酒店。2019年3月，被告接到举报称两原告在未办理建设工程规划许可等手续的情况下，在上述地址建设阳光房、消防通道及电梯等。被告的下属机构句容市下蜀镇综合行政执法局经初步调查，制作了现场检查记录及现场情况示意图，并于同年3月25日向句容市下蜀镇建设局发送了《下蜀镇综合行政执法局违法建设规划影响认定通知书》，请该单位根据现场勘查的情况提出对规划影响的认定意见。句容市下蜀镇建设局2019年4月2日作出答复，认定两原告在丁丁酒店北侧建设阳光房、消防通道及电梯，未办理建设工程规划许可，且该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。被告根据上述答复，于2019年9月26日对上述违法建设立案查处，并于同年10月10日依法下发了《责令改正通知书》，要求两原告在接到该通知书一周内自行拆除上述违法建设。两原告自行拆除了顶楼部分构筑物，对其他违法建设未在规定期限内拆除完毕。被告下蜀镇政府于同年10月18日作出下综罚告字〔2019〕03001号《行政处罚事先告知书》，告知原告享有陈述申辩及申请听证的权利，因原告未行使上述权利，被告于2019年10月24日作出下综罚字〔2019〕03001号《行政处罚决定书》并当日送达原告，限原告于2019年11月24日之前自行拆除违法建设的阳光房、钢结构楼梯和室外电梯。原告不服，诉至本院，要求撤销案涉《行政处罚决定书》。本院认为，《城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，深化经济发达镇行政管理体制改革试点工作，推动简政放权，增强经济发达镇的经济发展、社会管理和公共服务能力，江苏省委办公厅及省政府办公厅印发了《关于赋予行政管理体制改革试点镇部分县级经济社会管理权限的意见》（苏办法〔2014〕1号），上述文件赋予了试点镇享有法律、法规、规章明确规定的部分县级政府及其部门经济社会管理权限，实施主体为试点镇的镇政府，且在其辖区范围内行使，实施过程中确保权责一致，该文件在附件中列明了“赋予行政管理体制改革试点镇部分县级经济社会管理权限基本目录”，其中包括了“未取得工程规划许可证或利用失效工程规划许可证实施建设”的行政处罚。后《省政府法制办公室关于句容市在下蜀镇开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函〔2018〕159号）确定，经研究并报经省人民政府同意，句容市可以在下蜀镇开展相对集中行政处罚权工作，统一由下蜀镇人民政府行使行政处罚权。句容市人民政府根据上述文件要求，于2018年11月16日作出了《关于印发在下蜀镇开展集中行政审批、综合执法工作意见的通知》，该文件的附件三中明确了被告被赋予的集中行政审批、综合执法的具体权限内容。因此，被告作为具有相对集中行政处罚权的镇政府，对两原告在下蜀镇范围内未办理建设工程规划许可建设的阳光房、钢结构楼梯及室外电梯，具有相应的处罚权。综合诉辩双方当事人的意见，本案争议焦点是案涉《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、程序是否合法且适用法律是否正确。根据《行政处罚法》第三十六条、三十七条及三十八条关于行政处罚程序的规定，被告的下属机构句容市下蜀镇综合行政执法局接到他人举报，经两名执法人员对违法建设现场的检查及对违法行为人的询问，后向句容市下蜀镇建设局发送了《下蜀镇综合行政执法局违法建设规划影响认定通知书》，确认了两原告在未办理建设工程规划许可的情况下建设的阳光房、钢结构楼梯及室外电梯属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，两原告的上述行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款之规定即“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”被告在立案对案涉违法建设进行查处后，依法向两原告发出《责令改正通知书》，要求其限期拆除全部违法建设。因两原告未在规定期限内将全部违法建设自行拆除完毕，被告作出下综罚告字〔2019〕03001号《行政处罚事先告知书》，保障了原告享有的陈述申辩及申请听证的权利，最终根据《城乡规划法》第六十四条之规定，作出案涉《行政处罚决定书》并送达各方当事人，认定的事实清楚、依据充分，程序合法，并无不当。综上，两原告诉请撤销案涉《行政处罚决定书》没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告骆德生、吴昌云的诉讼请求。案件受理费50元，由原告骆德生、吴昌云负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。审 判 长  景 欣人民陪审员  伍长华人民陪审员  蒋芾棠二〇二〇年十一月二十四日法官 助理  齐俊龙书 记 员  冷 云附：1.法律条文2.上诉须知附：1.法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.上诉须知一、当事人提出上诉，应在法定期限内向我院相关审判庭提交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，以便连同案卷移送镇江市中级人民法院。二、对财产案件提起上诉的，按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费。上诉时未预交的，最迟在上诉状提交后七日内交纳，逾期不交纳又未提出司法救助申请的，二审法院不再催交，直接裁定按自动撤回上诉处理。三、当事人应凭判决书和上诉状直接到镇江市中级人民法院立案大厅交费。直接交费不方便的，可汇款至江苏省镇江市中级人民法院，开户行：工商银行镇江市永安路分理处，账号：11×××61；请勿以现金存款的方式交费。交费后，应在三日内将交费凭证递送我院，以便及时将案件材料移交中级人民法院。四、上诉人不另预留送达地址的，上诉人住所地即为法律文书送达地，法院按住所地邮寄法律文书，即使退回，也视为送达。