福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽09行终105号 上诉人（原审原告）苏毓翰，男，1947年10月25日出生，汉族，住福建省福安市。 上诉人暨苏毓翰的委托代理人陈冰，女，1949年7月9日出生，住福建省福安市，系苏毓翰妻子。 被上诉人（原审被告）福安市自然资源局，住所地福建省福安市城南街道新华南路**。 法定代表人何晓雄，局长。 出庭负责人吴兆民，福安市不动产登记中心主任。 委托代理人刘昌贵，福建人文律师事务所律师。 委托代理人吴雅凤，福建人文律师事务所律师。 原审第三人王祥茂，男，1953年12月21日出生，汉族，住福建省福安市。 原审第三人林爱月，女，1953年12月30日出生，汉族，住福建省福安市。 两原审第三人的共同委托代理人黄亚斌、孙尚德，分别为福建人文律师事务所律师、实习律师。 上诉人苏毓翰、陈冰因诉被上诉人福安市自然资源局土地行政登记一案，不服宁德市蕉城区人民法院（2019）闽0902行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年10月28日公开开庭进行了审理，上诉人暨苏毓翰的委托代理人陈冰，被上诉人福安市自然资源局的出庭负责人吴兆民及委托代理人刘昌贵、吴雅凤，原审第三人王祥茂、林爱月的共同委托代理人黄亚斌、孙尚德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定：1.1991年5月10日，福安市人民政府颁发韩国用（1991）字第00467号《国有土地使用证》，使用权人为苏毓翰。2013年1月7日，苏毓翰、陈冰登记结婚。2.2014年10月26日，苏毓翰、陈冰与王祥茂、林爱月签订《房屋买卖协议》，约定苏毓翰、陈冰将位于韩阳镇上文昌祠一弄29号（福安市的房屋，建筑面积226.28平方米，该房屋的50%产权以60万元的价款转让给王祥茂、林爱月。2014年11月20日，苏毓翰、陈冰将涉案房屋50%的产权变更登记至王祥茂、林爱月名下，即王祥茂占涉案房屋所有的25%份额，所有权证号为0020143328-1，林爱月占涉案房屋所有的25%份额，所有权证号为0020143328-2，陈冰占涉案房屋所有的25%份额，所有权证号为0020143328-3，苏毓翰占涉案房屋所有的25%份额，所有权证号为0020143328-4。3.2014年11月，苏毓翰、陈冰、王祥茂、林爱月向原福安市国土资源局申请变更土地登记，并填写了《变更土地登记申请审批表》，提交了变更登记材料：身份证、完税发票、房屋所有权证、国有土地使用证、结婚证、增加共有人申请书等。原福安市国土资源局审查了上述材料，填写了《土地登记审批表》，2014年12月18日，经初审，准予变更登记发证，同日，土地管理机关经审核，同意办理变更登记。发证机关批准意见经审核：业经福安市人民政府2014年12月19日安政（2014）综412号文批准，同意市国土资源局意见准予变更登记发证。2014年12月19日，福安市人民政府核发了安政国用（2014）第008112号国有土地使用权证书，记载土地使用权人苏毓翰、陈冰、王祥茂、林爱月。2015年，王祥茂领取了安政国用（2014）第008112号国有土地使用权证。4.2019年1月2日，苏毓翰、陈冰向福安市人民法院提起民事诉讼，诉请第三人王祥茂、林爱月支付购房款30万元及利息。2019年3月29日，福安市人民法院作出一审判决，驳回苏毓翰、陈冰的诉讼请求。苏毓翰、陈冰不服，提起上诉。2019年6月27日，宁德市中级人民法院作出二审判决，驳回上诉，维持原判。苏毓翰、陈冰不服判决，向福建省高级人民法院申请再审，福建省高级人民法院于2020年6月1日作出裁定，驳回苏毓翰、陈冰的再审申请。5.原审审理期间，原告苏毓翰、陈冰对《国有土地使用权转让合同》《权属界址调查表图》第六行、《增加共有人申请书》中“苏毓翰”的签字有异议，并申请鉴定，福建中闽司法鉴定所受原审法院委托，于2020年1月3日出具闽中闽司鉴所（2019）文鉴字第299号司法鉴定意见书，认定：《国有土地使用权转让合同》乙方（转让方）处“苏毓翰”字迹是苏毓翰所写，《权属界址调查表图》中双方指界栏第6行处、《增加共有人申请书》中落款申请人处“苏毓翰”字迹不是苏毓翰所写。被告福安市自然资源局对《增加共有人申请书》落款处“申请人”栏及《权属界址调查表图》“双方指人盖章”栏下第6行之“苏毓翰”的签字上的指纹有异议，并申请鉴定，福建中闽司法鉴定所原审法院委托，于2020年1月3日出具闽中闽司鉴所（2020）痕鉴字第026号司法鉴定意见书，认定：《增加共有人申请书》落款处申请人处“苏毓翰”字迹上红色指印不是苏毓翰所留。因《权属界址调查表图》“双方指界人盖章”栏下第6行之“苏毓翰”的签字上的指纹不具备检验鉴定条件，未委托鉴定。 原审法院另查明，2018年12月21日，中共福安市委办公室、福安市人民政府办公室下发《福安市机构改革实施方案》的通知，指出将市国土资源局职责等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门。 原审法院认为:1.关于起诉条件问题。被告未能举证证明原告何时知道案涉土地变更登记行为，根据原告陈述其于2019年4、5月在福安市人民法院处理其与第三人房屋买卖合同纠纷过程中得知，并于2019年9月向法院起诉，未超过法定的起诉期限。且涉案土地变更登记行为显然对当事人的权利义务产生直接影响，属于行政诉讼法规定的受案范围。本案符合法定起诉条件。2.关于涉案土地变更登记行为的程序问题。《城镇地籍调查规程》第4．2调查内容规定，无论何种内容变更，都应根据申请变更登记内容到实地进行权属调查和地籍勘丈。第4．4．2规定，界址变更必须由变更宗地申请者及相邻宗地使用者亲自到场共同认定，并在变更地籍调查表上签名或盖章。根据闽中闽司鉴所（2019）文鉴字第299号司法鉴定意见书，被告提交的《权属截止调查表图》中第六行苏毓翰的名字非其所签，被告未严格按照上述规定进行权属调查，违反了上述相关规定。3.关于涉案土地变更登记行为的要件审查。根据现行房地产法律规范，当房屋等建筑因转让、互换、出资或者赠与等处分行使发生权利主体变更时，该建筑物占用范围内的土地使用权归属主体应相应的予以变更。不允许出现建筑物所有权人处分所有权后，仍继续单独保留原建筑物占用范围内的土地使用的情况。本案中，苏毓翰、陈冰通过买卖的方式，将案涉房屋50%的产权出售给王祥茂、林爱月，该房屋所有权已办理变更登记，之后苏毓翰、陈冰及第三人王祥茂、林爱月应当向土地管理部门申请土地使用权的变更登记，此为法律的强制性规定。同理，苏毓翰、陈冰系夫妻关系，陈冰已取得案涉房屋25%的产权，虽然申请人申请登记时向被告提交的《增加共有人申请书》中的“苏毓翰”签字及指印均不是苏毓翰所有，但根据上述法律规定，同样属于依法应予进行变更登记的情况，涉案土地变更登记行为的内容符合法律规定。 综合上述分析，原审法院认为，涉案土地变更登记行为虽存在程序违法，但涉案土地所有权属于依法应予进行变更登记的情况，该土地变更登记行为的内容符合法律规定，且并未侵害苏毓翰、陈冰实体上的合法权益，其效力应予保留。原告诉请撤销无理，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，判决：确认福安市人民政府于2014年12月19日核发（2014）第008112号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。案件受理费50元，由被告福安市自然资源局负担；笔迹签名鉴定费5000元，由原告负担3334元，由被告福安市自然资源局负担1666元；指印鉴定费2500元，由被告福安市自然资源局负担。 苏毓翰、陈冰不服原审判决向本院提起上诉，上诉请求：撤销原审判决，改判撤销福安市自然资源局于2014年12月19日核发的（2014）第008112号《国有土地使用证》；并改判笔迹鉴定费5000元由上诉人负担1666元。主要理由：1.本案行政登记行为程序违法，原审法院认为轻微程序违法是错误的。被诉行政行为程序违法不仅包括未进行地籍勘验、权属调查即颁发土地证，还包括原审第三人假冒上诉人夫妻签名捺印，且被上诉人工作人员还违法替王祥茂、林爱月颁证、领证。2.原审判决未予撤销不当。根据《福建省土地登记条例》规定，当事人在申请登记时隐瞒真实情况或以伪造有关证件等欺骗手段获准登记的，登记部门可以决定撤销全部或部分已核准登记事项。原审第三人王祥茂、林爱月假冒上诉人夫妻签名捺印，是可以撤销登记事项的。3.上诉人与原审第三人之间的基础民事法律关系，因涉案土地登记行为造成上诉人无法提出解除民事合同。从而使上诉人的购房款无法收回，对上诉人的权利产生影响，并非原审判决所称“未侵害苏毓翰、陈冰实体上的合法权益”系事实认定错误，导致适用法律错误。4.原审法院未合理分配举证责任，上诉人对《变更土地登记审批表》中的签名的真实性有异议，应由被上诉人申请鉴定，而原审确定举证责任在上诉人不当。5.原审对笔迹鉴定费承担不当。上诉人申请三处笔迹鉴定，其中有两处是假的，上诉人只应承担一处的鉴定费用，原审判决由上诉人承担3334元不当。 被上诉人福安市自然资源局辩称：1.原审法院认定上诉人的起诉未超过起诉期限属认定事实错误，适用法律错误。涉案土地使用权的共有人王祥茂已领取土地使用权证，视为共有人均已领取土地使用权证。且上诉人与原审第三人于2014年10月26日签订房屋买卖协议，福安市房管局于2014年11月20日为上诉人和原审第三人颁发了房屋所有权证，上诉人和原审第三人亦于2014年11月17日申请变更土地登记，应当推定上诉人知道涉案土地使用权转移登记的事实。2.原审法院适用法律错误，本案土地登记行为程序合法，依法应当驳回上诉人的诉讼请求。本案登记行为是增加共有人，不同于首次登记，且案涉土地使用权的四至、界址并未变更，不适用《城镇地籍调查规程》第4.4.2的规定。涉案权属界址调查表图“苏毓翰”的名字非其所签，不影响权属调查的程序。3.原审法院“该土地变更登记行为的内容符合法律规定，且并未侵害苏毓翰、陈冰实体上的合法权益，其效力应予保留”的认定，实体正确。4.原审法院判决上诉人承担笔迹鉴定费3444元，合理合法。 原审第三人同意被上诉人的答辩意见。 经审理查明，各方当事人向原审法院所提供证据均已随案移送本院，且对原审证据的质证意见与原审庭审相同。本院确认原审法院对证据的认证意见；对原审法院认定的事实，除涉案土地变更登记系苏毓翰、陈冰、王祥茂、林爱月共同向原福安市国土资源局申请变更土地登记，各方存在争议，本院将在焦点问题中予以分析认定外，其他事实予以确认。二审期间，上诉人补充提供宁德市人民检察院《民事监督案件受理通知书》（宁检七部控民受〔2020〕54号），用以证明其不服本院所作的（2019）闽09民终852号民事判决，向宁德市人民检察院申请监督，宁德市人民检察院已受理。被上诉人及原审第三人质证认为，该份证据与本案缺乏关联性。经审查，该份证据系上诉人向宁德市人民检察院申请审判监督，宁德市人民检察院受理其申请，但并不足以证明检察机关已决定抗诉，故该份证据对本案土地变更登记的合法性审查并不产生影响。 本案的争议焦点在于:一、上诉人提起诉讼是否超过起诉期限；二、被上诉人所作土地变更登记行为是否合法，包括：是否符合法定要件，以及变更登记的行政程序是否违法及其法律后果。围绕焦点问题，本院予以查明分析并认定如下。 一、关于上诉人提起诉讼是否超过起诉期限问题 本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第六十五条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”因此，被上诉人主张上诉人超过起诉期限的，依法应当提供证据予以证明。本案被上诉人提供《变更土地登记申请审批表》用以证明上诉人于2014年11月17日与原审第三人共同向原福安市国土资源局提出土地变更登记申请，其应当知道涉案土地变更登记行为；而上诉人于2019年9月提起本案诉讼已超过起诉期限。经审查，《变更土地登记申请审批表》系涉案土地变更登记的要件材料之一，此时被诉行政行为尚未形成，且当事人填报《变更土地登记申请审批表》，还需行政机关审查确定，并不意味行政机关一定按申请人所提申请事项予以审批，也即此时行政机关是否即将作出以及行政行为的内容尚未确定。故不能单独以该份证据确定上诉人填表之时应当知道被诉行政行为内容。而被上诉人又未提供其他证据证明上诉人知道行政行为的具体时点，且上诉人所提诉讼又未超过法定最长的诉权保护期限。因此，被上诉人主张上诉人提起诉讼超过起诉期限，依据不足。 另外，被上诉人还主张涉案土地使用权系上诉人与原审第三人共有，原审第三人领取土地使用权证的行为及于其他共有人，应当认定上诉人在原审第三人领取土地使用权证之时，已知道被诉行政行为。但涉案行政行为当时生效的《土地登记办法》第十四条第一款第（三）项规定“……对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。”且本案上诉人与原审第三人对于涉案土地权利的利益相对。故被上诉人该点主张依据不足，不能予以支持。 二、涉案土地变更登记行为是否合法，包括：是否符合法定要件，以及变更登记的行政程序是否违法及其法律后果 1.关于土地变更登记的要件问题 上诉人主张被上诉人提供的《变更土地登记申请审批表》上的签名并非其本人所签，以此主张土地变更登记要件不符合规范。被上诉人认为，土地变更登记系依申请而进行，申请材料真实性由申请人负责，被上诉人的行为符合法律规范。 本院认为，《福建省土地登记条例》第二十八条规定“申请土地权属变更登记应当提交下列证件和材料：（一）变更登记申请书；（二）原土地权利证书；（三）变更后的房屋所有权证书；（四）身份证件。”本案被上诉人提供了《变更土地登记申请审批表》、《国有土地使用权转让合同》、变更后的房屋所有权证书等证据材料，符合上述法律规定的形式要件。且土地变更登记的前提是房屋已经办理变更登记，房屋变更登记的权属证书系土地变更登记的法定要件，而现有证据或证据线索又不足以表明《变更土地登记申请审批表》上的签名系伪造。因此，被上诉人所提供该份证据符合法律规范，可予以采信。上诉人主张《变更土地登记申请审批表》上的签名非其本人所签，却未申请笔迹鉴定，对其主张不予支持。 2.关于土地变更登记程序是否合法问题 上诉人主张被上诉人提供的《权属界址调查表图》签名不实，未依法履行权属调查程序，存在违法。被上诉人认为，涉案土地使用权的四至、界址并未变更，无需相邻方权属指界，《权属界址调查表图》中“苏毓翰”名字非其所签，不影响权属调查程序的合法性。 本院认为:(1)合法性的判断。《福建省土地登记条例》第十八条规定“登记部门对申请登记的土地需要进行权属调查的，应当按下列规定，提前五日书面通知被调查宗地和相邻宗地的权利人到现场共同指界：……”本案上诉人就《权属界址调查表图》上的签名申请笔迹鉴定，经原审法院委托鉴定后，鉴定机构出具鉴定意见“《权属界址调查表图》中双方指界栏第6行处、《增加共有人申请书》中落款申请人处‘苏毓翰’字迹不是苏毓翰所写”。该鉴定意见符合证据要件，可以作为有效证据采信，证明被上诉人未如实履行权属调查，存在违反法定程序。虽然根据上述法律规定，权属调查的必要性，行政机关在履行行政职责中有权依法作出判断；但从被上诉人履行本案土地权属变更的行政职责、诉讼举证情况看，其以实际行为确定本案有必要进行权属调查，而现又主张本案无需进行权属调查，存在前后矛盾，也有违行政诚信。故被上诉人该点主张，不予支持。（2）上述程序违法的法律后果问题。涉案土地变更登记行为虽存在程序违法，但苏毓翰、陈冰与王祥茂、林爱月签订了《房屋买卖协议》，且涉案土地上的房屋已办理所有权转移登记。根据《福建省土地登记条例》第三十四条第二款规定“地上有建筑物的土地权属变更登记，应当在取得变更后的房屋所有权证之日起三十日内，向登记部门办理。”因此，涉案土地使用权属于依法应予变更登记的情况，且土地变更登记符合法定的要件，被上诉人土地变更登记的程序违法，并未侵害苏毓翰、陈冰实体上的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，依法不予撤销该土地变更登记行为，予以确认违法。 综上，因行政职能转变，现由福安市自然资源局行使土地变更登记的行政职责，福安市自然资源局依法作为本案适格被告。原由福安市人民政府核发的（2014）第008112号《国有土地使用证》符合法定要件，但程序存在轻微违法，且并未侵犯上诉人的合法权益，依法应当予以确认违法。原审判决予以确认违法，并无不当。上诉人所提上诉无理，不予支持。被上诉人、原审第三人辩称（述称）本案超过起诉期限缺乏事实和法律依据，不予支持；但其请求有理，可予支持。上诉人还就鉴定费提起上诉，经审查，原审法院有关鉴定费用的收取符合《诉讼费用交纳办法》第二十九条第二款之规定，上诉人所提上诉无理，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人苏毓翰、陈冰共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄冰凌 审 判 员 赖昌铅 审 判 员 杨礼崧 二〇二〇年十一月九日 法官助理 林玉芳 书 记 员 阮雁珍 刘陈铨 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 …… 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 《诉讼费用交纳办法》 第二十九条…… 部分胜诉、部分败诉的，人民法院根据案件的具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额。