江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏10行初92号 原告俞怀芳，女，1974年10月21日出生，汉族，扬州市邗江区人，住扬州市邗江区。 被告扬州市邗江区人民政府，住所地扬州市兴城西路**。 法定代表人张新钢，区长。 委托代理人李秋峰，江苏金星光律师事务所律师。 原告俞怀芳因诉被告扬州市邗江区人民政府（以下简称邗江区政府）要求其履行监督、协调扬州市邗江区西湖镇人民政府(以下简称西湖镇政府)为原告俞怀芳办理城乡社会保障法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭审理了本案。原告俞怀芳，被告邗江区政府的委托代理人李秋峰到庭参加了诉讼。受被告邗江区政府的委托，扬州市邗江区司法局工作人员张弘代表行政机关负责人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告俞怀芳诉称：原告从出生至今一直居住在扬州市××区西湖镇××（以下××），系余庄组集体经济组织成员。因城镇建设的需要，国家征收了余庄组的全部土地，并支付了部分土地补偿费用，应当按照余庄组集体经济组织成员平均份额分配。2018年2月5日，余庄组作出了《蜀岗村俞庄组年终分配方案》，该方案规定本集体经济组织成员中的姑娘户每人要先缴纳20000元，才可以享受正常分配。余庄组作出该分配方案时，对本集体经济组织的成员进行男女区分，且男女不同权，不但侵犯了原告作为本集体经济组织成员的利益，同时还侵犯了妇女应有的权益。而对余庄组作出的违反法律的分配方案也未尽到监督管理的职责。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条之规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益、上地征收或者征用补费用使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”及第三十三条之规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款之规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”及第三十六条之规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”原告多次向蜀岗村、西湖镇政府、邗江区政府要求进保事宜，始终不予解决，被告行政不作为。综上，原告认为被告违反了省政府93号令，侵害了原告作为集体经济组织成员的合法权益，为维护合法权益，特向贵院提起诉讼，请求法院责令被告就《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府93号令）第4条、第6条规定给失地农民刚性进保，责令被告依法履行法定职责，为原告进保办理手续到位。 原告俞怀芳在起诉时及开庭前向本院提交了下列证据： 1、落款日期为2019年8月29日的《申请》以及邮寄的挂号信函收据各一份； 2、江苏省扬州市邗江区人民法院民事判决书（2018）苏1003民初1539号； 3、江苏省扬州市邗江区人民法院民事判决书（2019）苏1003民初4217号； 4、2020年3月18日收条（收到蜀冈村俞庄组2019年土地补偿款）； 5、江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法； 6、扬州市邗江区西湖镇（街道）被征地农民社会保障基本情况登记表； 7、2020年8月13日俞庄进保人员名单； 8、俞庄组2017年年中分配到户表； 9、西湖镇蜀冈村俞庄组城中村改造项目集体土地房屋拆迁补偿方案； 10、拆迁项目申请表； 11、资金证明； 12、承诺1； 13、承诺2； 14、扬州市邗江区集体土地房屋拆迁补偿安置方案批准通知书； 15、2018年12月5日俞怀芳就征地进保事宜与蜀冈村干部赵荣春的手机通话的文字记录； 16、申请（2019年9月17日就征地进保事宜邮寄申请报告给西湖镇镇长张华）的挂号信收据； 17、扬州市社会稳定风险评估评审报告表（第39户为俞怀芳）； 18、扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法（59号令）； 19、《农村集体土地承包经营权证书》证明原告一直是当地村的村民； 20、《西湖镇蜀冈村俞庄组城中村改造项目拆迁安置补偿明细表》。 原告俞怀芳提交的以上证据均为复印件，经核对证据2、3、16与原件一致，其余证据未提供原件供法庭核对。 原告俞怀芳提交上述证据，用以证明其在俞庄组建有房屋，该房屋已经被被告拆除的事实。 被告邗江区政府辩称：一、原告俞怀芳不能进保，并非答辩人不作为所致。原告诉称其是失地农民，应按规定为其办理社会保障手续。答辩人不办理就是行政不作为。事实上，被征地农民社会保障的办理是有一定程序的。首先需要被征地的农村集体经济组织商定后得出被征地农民的名单，经乡、镇人民政府审核并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报市、县（市）人民政府确定。原告并没有进入农村集体经济组织商定后提出被征地农民的名单范围内，答辩人不可能超过被征地农民的名单范围确认原告为被征地农民。原告认为答辩人不作为，与事实不符。二、原告对《蜀岗村俞庄组所终分配方案》有异议，通过其他方式主张权利。俞庄组所终分配方案是村民自治原则下产生的，答辩人无权干涉村民自治行为，俞庄组是村民自治组织，并不是答辩人的下属机构，答辩人无权直接改变上述分配方案，原告认为答辩人行政不作为无事实依据。 被告邗江区政府在法定期间内未提供证据。 经审理查明：原告俞怀芳系俞庄组村民，属于以俞有发为户主的家庭成员。原告俞怀芳曾在2003年2月向当地基层组织申请在扬州市××区西湖镇××村俞庄组建房，俞庄村民小组、蜀岗村村民委员会盖章同意，但未获得其他部门的审批。因西湖镇蜀岗村俞庄组城中村项目改造，西湖镇政府于2017年9月对上述房屋予以拆除。2019年8月29日，原告俞怀芳向被告邗江区政府书面申请，以其系征地失地农民，应当将其纳入城乡社会保障体系为由，请求被告邗江区政府履行督促的法定职责，被告邗江区政府未予答复。原告俞怀芳遂于2019年11月13日向本院提起行政诉讼，请求法院判令被告邗江区政府依照《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（江苏省人民政府93号令）第4条、第6条的规定履行城乡社会保障的法定职责。庭审期间，原告俞怀芳将其诉讼请求变更为：请求法院判令被告邗江区政府履行监督、协调西湖镇政府为其办理进保手续审核的职责。 本案的争议焦点是：原告俞怀芳提起本次行政诉讼，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人或者其他组织因此提起行政诉讼，人民法院应当受理。但上述法条中法定职责是指行政机关依照法律、法规、规章的规定，具有针对行政相对人的申请直接进行处理、解决行政相对人诉求的职责，并不包括上级人民政府对下级人民政府基于层级监督产生的管理职责。行政相对人对具有管辖权的人民政府的处理不满意或拒不处理，其可以向上级人民政府投诉、举报、及时地要求上级人民政府进行管辖、监督具有相应管辖权的行政机关履行职责。该处理的程序和方式，则是依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及机关法律法规的规定进行处理的，因上级政府基于层级监督形成的职责属于内部监督管理行为，一般并不对行政相对人设定新的权利和义务，故行政相对人对上级政府的处理不服或未予答复等，要求人民法院责令上级政府履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告俞怀芳提起本次行政诉讼的诉讼请求是：请求法院判令被告邗江区政府履行监督、协调西湖镇政府为其办理进保手续审核的职责，而该诉讼请求中所涉被告邗江区政府监督、协调职责，属于上下级人民政府之间的层级监督，被告邗江区政府并不能直接解决原告俞怀芳的诉求。因而，原告俞怀芳基于层级监督法定职责提起的本次行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，本院裁定如下： 驳回原告俞怀芳起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 （此页无正文） 审判长  徐沐阳 审判员  王岚林 审判员  吕 露 二〇二〇年十一月十日 书记员  马肇睿 附：本案适用的法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （四）有具体的诉讼请求和事实依据。 属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。