湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终246号 上诉人（原审原告）：胡端月。 上诉人（原审原告）：吕培民。 上诉人（原审原告）：唐勋松。 上诉人（原审原告）：周新升。 上述四原告共同委托诉讼代理人：邝小文，湖南云虹律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：永州市自然资源和规划局。 法定代表人：蒋良铁，该局局长。 委托诉讼代理人：张威，该局工作人员。 委托诉讼代理人：郑安陵，湖南济人律师事务所律师。 上诉人胡端月、吕培民、唐勋松、周新升诉被上诉人永州市自然资源和规划局土地出让金征收决定一案，不服永州市零陵区人民法院（2020）湘1102行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明：2004年5月15日，蒋和国、潘亚玲共同通过竞买以220万元成交价获得了原永州市糖酒公司所有的位于永州市冷水滩区珍珠路与通化街交汇处原陵阳大厦面积为1074.5㎡的国有出让土地使用权。因蒋和国对该宗拍卖土地的规划要求等有异议，故以相关拍卖公司为被告向永州市冷水滩区人民法院提起民事诉讼。2005年3月28日，湖南省永州市中级人民法院作出（2005）永中民二终字第9号民事判决，判决：一、撤销永州市冷水滩区人民法院（2004）永冷民二初字第133号民事判决；二、驳回蒋和国的诉讼请求。2005年12月12日，蒋和国与合伙竞买人潘亚玲签订协议，商定由潘亚玲独自出资拍购涉案土地。同年，永州市产权交易中心函告原永州市国土资源局，蒋和国退出拍购涉案土地，转由潘亚玲个人购买。2006年10月11日，原永州市国土资源局会审会议纪要决定，同意为潘亚玲办理1074.5㎡土地出让审批及登记发证手续。同年10月16日，潘亚玲同原永州市国土资源局签订了（永土）政地出字（2006）第121号国有土地使用权出让合同及补充合同，合同载明土地出让面积1074.5㎡，宗地用途为城镇混合住宅用地，土地使用年限为50年，合同约定建筑容积率为1.3，建筑密度为30.14%。同日，原永州市国土资源局为该宗地办理了土地出让审批手续，之后进行了登记发证，登记发证面积为1074.5㎡。2009年1月6日，潘亚玲向原永州市规划建设局申询用地规划条件，永州市规划建设局在永规建函[2009]4号文件回复：“5、规划控制指标（2）容积率≤4.0……”。2009年4月，永州市土地储备中心对规划道路占用潘亚玲用地的89.21㎡土地进行了补偿收回，双方签订了《收回国有土地使用权补偿协议》。2009年6月29日，原永州市国土资源局为该宗地办理了变更登记手续，土地面积由1074.5㎡变更为985.54㎡。2011年4月20日，潘亚玲（永州恒联房地产开发有限公司）取得了永规工[2011]48号《建设工程规划许可证》，该证记载商住楼项目建筑规模为4347.27㎡。同日，潘亚玲缴清了报建的相关费用，永州市财政局向原告出具了《永州市本级建设项目报建环节统一收费清单》。2013年10月14日，涉案项目的施工图设计文件经永州市住房和城乡规划建设局审查通过，项目建筑面积为4347.27㎡。2015年7月20日，潘亚玲取得了原永州市住房和城乡规划建设局颁发的432902201507210101号《建设工程施工许可证》，该证明确了涉案项目建筑规模为4327.27㎡（其中总建筑面积为4347.27㎡，地上建筑面积为4327.27㎡），层数为地上7层。潘亚玲取得《建设工程施工许可证》后即在涉案土地上开始施工建设。2016年5月潘亚玲将涉案985.54㎡国有土地使用权连同该涉案土地上的在建工程一并转让给原告周新升、吕培民、邓恒、唐勋松等四人。2016年6月3日，原永州市国土资源局为该宗地重新进行了登记发证，国有土地使用权证号为永(冷)国用(2016)第004364号，土地使用权人为周新升、吕培民、邓恒、唐勋松，土地用途为城镇混合住宅用地，使用权类型为出让，面积985.54㎡，终止日期为2056年10月16日。2016年8月31日周新升、吕培民、胡端月、唐勋松到原永州市国土资源局换发了不动产权证，证号为湘(2016)冷水滩区不动产权第0000909号。2019年3月12日，永州市住建局向被告发出永住建函[2019]121号《关于潘亚玲等人私人建房项目补缴土地出让金的函》，主要内容如下：“潘亚玲等人私人建房项目审批总建筑面积为4347.27㎡(计容建筑面积为3940㎡)，审批容积率为4.0。现该项目已建成，经市规划信息中心实测，该项目总建筑面积为4102.5㎡(计容建筑面积为4084.6㎡)，容积率为4.15。超计容建筑面积144.6㎡，超容积率0.15。请贵局根据相关规定依法收取土地出让金。”2019年7月29日，被告永州市自然资源和规划局局长办公会议纪要（第14期）就潘亚玲等人私人建房项目超容积率委托评估评审作出如下决定：“鉴于该宗地规划执法已处罚到位，同意利用组的意见，按湖南众联评估公司出具的评估结果报市财政评审；按市财政评审结论追缴超容积率价款后，签订《国有建设用地使用权转让合同变更协议》”。2019年8月2日，被告永州市自然资源和规划局以永自然资函[2019]55号文件函告永州市财政局。该函以《国有建设用地使用权出让合同》(（永土）政地出字（2006）第121号)载明的土地出让面积1074.5㎡，建筑容积率为1.3，建筑密度为30.14%，且该宗土地使用权人不能提供该宗地容积率由1.3提高到4.0补交土地出让金的票据及相关依据，也不能提供办理提高容积率补交土地出让金相关审批手续的资料为由，要求永州市财政局评审该宗土地使用权人将容积率由1.3提高到4.15所需补缴的土地出让金。2019年8月12日，永州市财政局以永财办评[2019]900号文件函告永州市自然资源和规划局，在湖南众联土地房地产评估有限公司出具的湘众联评[2019](估)字第259号评估文件基础上，出具《关于潘亚玲等人私人建房项目超容积率委托评估项目预算的评审报告》，认定潘亚玲等人项目超容积率需补缴地价款为313.54万元，并请求永州市自然资源和规划局依法依规依程序办理相关事宜。2020年3月23日被告对原告作出永自然资告字[2020]1号《关于建设用地调整容积率征收土地出让价款告知书》，告知原告自收到告知书之日起30天内缴清该补缴的313.54万元土地价款，并告知原告陈述、申辩和申请听证的权力。该告知书于2020年3月25日送达原告。原告收到告知书后向被告申请了听证，被告于2020年4月22日组织召开了听证会。2020年6月17日，被告对原告作出永自然资决字[2020]01号《关于建设用地调整容积率征收土地出让价款决定书》，被告根据国务院国发[2001]15号《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条及国务院办公厅国办发[2006]100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的有关规定，作出要求四原告在2020年6月18日前向被告补缴调整容积率土地价款313.54万元的征收决定，被告在该决定书中告知了原告申请行政复议和行政诉讼的救济途径及期限。原告于2020年6月17日收到该决定后不服。于2020年7月9日向本院提起诉讼，请求判如所请。 原判认为，该案争议焦点为：一、涉案土地的基准容积率如何确定；二、被诉建设用地调整容积率征收土地出让价款决定是否合法，是否应当予以撤销。一、根据永州市人民政府办公室永政办发[2013]35号文件《永州市中心城区经营性建设用地容积率调整管理办法》第五条规定，原则上将土地出让前规划条件或土地出让后土地出让合同中约定的容积率作为基准容积率。本案中，2006年10月16日签订的涉案国有土地使用权出让合同系双方的真实意思表示，没有违反法律的禁止性规定，合法有效，应受法律的保护。该合同的第十一条明确约定了受让人在合同项下宗地范围内新建建筑物的建筑容积率为1.3，故涉案土地的基准容积率应当确定为1.3。原告提出涉案土地的基准容积率应当确定为4.0，涉案土地出让合同登记容积率为1.3系误载等诉讼理由因缺乏事实依据和法律依据而不能成立，本院不予采信。 二、根据湖南省财政厅、湖南省国土资源厅湘财综[2007]65号《关于进一步规范国有土地使用权出让收支管理有关问题的通知》第三条的规定，改变国有土地使用权出让合同约定的容积率但不改变土地用途，应当补缴的土地价款按照该宗地现时市场价下不同容积率的地价之差全额缴纳，或者按该宗地现时市场价下楼面地价乘以新增面积后的金额全额缴纳。本案中，出让方和受让方签订的国有土地使用权出让合同约定的容积率为1.3，出让合同签订后，规划行政许可主管部门在2009年将涉案土地的规划容积率调整并确定为小于或者等于4.0，该情况属于改变国有土地使用权出让合同约定的容积率但不改变土地用途的情形，受让方应当依法依规补缴调整容积率的土地出让价款。被告作为土地和规划行政主管部门具有依法追缴土地出让价款的法定职责，其通过调查核实、委托评估、报财政评审、告知、听证等行政程序后，对原告作出的被诉建设用地调整容积率征收土地出让价款决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院依法予以支持。综上所述，原告要求撤销被诉建设用地调整容积率征收土地出让价款决定的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告胡端月、吕培民、唐勋松、周新升的诉讼请求。 上诉人胡端月、吕培民、唐勋松、周新升，提起上诉称，一、涉案土地的容积率应当认定为4.0,有足够的客观事实依据和法律依据。1、涉案土地的容积率，经永州市中级人民法院审理查实，容积率为4.0,人民法院生效判决文书，可以作为证据使用，并能够客观真实反映涉案土地的容积率。2、永州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）的全部规划审批文件，均认定土地容积率为4.0。2009年1月办理的规划要件回复，明确规定容积率≤4.0；2011年4月，建设工程规划许可证，用地面积1074㎡，建设面积4347.27㎡（计容面积3940㎡），虽然没有明确容积率，但通过计算可知，容积率在4.0；2013年10月，项目建设施工图纸审查，容积率为4.0；2015年7月，建设工程施工许可证，对建设面积有明确规定，可以推算容积率为4.0。据此，市住建局作为规划条件的行政主管部门，对容积率具有法定的审核权，涉案土地容积率4.0有明确的依据。3、涉案土地建设完工后，市住建局对建设项目的规划要件核实，出具的核实意见，规划条件容积率4.0,实际建设规模的容积率4.15,超容积率0.15,超计容建设面积144.6㎡。住建部门的规划要件核实，能够佐证涉案土地的容积率为4.0的客观事实。二、补缴土地出让金决定书，认定事实错误，计算标准错误，应当予以撤销。1、市住建局发出的补缴土地出让金的函，合法有效，应当予以执行。作为行政主管机关，在规划职能调整之前，核实土地容积率、设定规划要件、办理规划许可证、施工许可证时，均以容积率4.0为基础，即使有时候没有明确容积率，但通过建设面积、用地面积，也完全可以推算出土地容积率。2、2006年补签的土地出让合同，系孤证，没有任何证据予以证实，该合同中容积率1.3不知系如何计算得出。虽然上诉人没有直接证据证实该合同约定的1.3系笔误，但被上诉人也没有提供其他任何资料来证实容积率1.3。3、2004年拍卖所得土地，2006年签订合同，2009年1月开始建设，直至2020年3月才出具补缴土地出让金的决定，不符合行政高效便民的基本原则。即使涉案土地需补缴土地出让金，如果在之前能够决定，补缴的金额也不至于313万元之巨。三、涉案土地的容积率超出0.15,应当按实际超出的容积率补缴土地出让金。综上，一审法院认定事实时，简单以出让合同为准，以孤证定案，导致认定客观事实错误。在认定补缴土地出让金决定书时，未严格审查内容，导致忽视容积率4.0的客观事实，简单适用《行政诉讼法》六十九条的规定，忽视行政高效便民、信赖利益保护等基本原则，作出错误判决，应当予以纠正。上诉请求二审法院依法撤销永州市零陵区人民法院（2020）湘1102行初155号判决书，并依法改判，支持上诉人一审全部诉请。 被上诉人永州市自然资源和规划局辩称，一、本案争议焦点为涉案土地的基准容积率如何确定的问题，一审判决认定基准容积率确定为1.3正确。根据永州市人民政府办公室永政办发［2013]35号文件《永州市中心城区经营性建设用地容积率调整管理办法》第五条规定，原则上将土地出让前规划条件或土地出让后土地出让合同中约定的容积率作为基准容积率。本案中，2006年10月16日签订的涉案国有土地使用权出让合同系双方的真实意思表示，没有违反法律的禁止性规定，合法有效，应受法律的保护。该合同的第十一条明确约定了受让人在合同项下宗地范围内新建建筑物的建筑容积率为1.3,故涉案土地的基准容积率确定为1.3正确。二、被答辩人上诉状提出涉案士地的基准容积率应当确定为4.0,涉案土地出让合同登记容积率为1.3系误载等上诉理由，因缺乏事实依据和法律政策依据应不能得到人民法院的支持。根据湖南省财政厅、湖南省国土资源厅湘财综［2007]65号《关于进一步规范国有土地使用权出让收支管理有关问题的通知》第三条的规定，改变国有土地使用权出让合同约定的容积率但不改变土地用途，应当补缴的土地价款按照该宗地现时市场价下不同容积率的地价之差全额缴纳，或者按该宗地现时市场价下楼面地价乘以新增面积后的金额全额缴纳。本案中，出让方和受让方签订的国有土地使用权出让合同约定的容积率为1.3,出让合同签订后，规划行政许可主管部门在2009年将涉案土地的规划容积率调整为小于或者等于4.0,该情况属于改变国有土地使用权出让合同约定的容积率但不改变土地用途的情形，受让方应当依法依规补缴调整容积率的土地出让价款。答辩人作为土地和规划行政主管部门具有依法追缴土地出让价款的法定职责，答辩人通过调查核实、委托评估、报财政评审、告知、听证等行政程序后，对被答辩人作出的被诉建设用地调整容积率征收土地出让价款决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，一审判决支持答辩人的行政行为。三、被答辩人上诉状提出涉案土地的容积率超出0.15,应当按实际超出的容积率补缴土地出让金，建设用地容积率的确定、管理、调整的职能属于规划部门的行政职能，应当以规划部门的认定为准的观点，不能得到法院的支持。 原规划部门确认被答辩人存在超过批准容积率违规建设行为，即被答辩人上诉状提出的涉案土地竣工实际容积率超出规划报建审批的4.0容积率，多建了0.15容积率建筑物，属于被答辩人违规建设，应进行行政处罚追究法律责任，并要按超出规划审批部分缴纳土地出让金。而出让方和受让方签订的国有土地使用权出让合同约定的容积率为1.3,出让合同签订后，规划行政许可主管部门在2009年将涉案土地的规划容积率调整并确定为小于或者等于4.0,依法也应补缴超容积率土地出让金。故被答辩人的该项请求及理由不应得到法院的支持。综上，一审判决认定事实清楚证据充分，适用法律准确，请二审法院依法维持原判，裁定驳回被答辩人全部上诉请求。 经审理查明，2005年6月28日，本院作出（2005）永中民二终字第9号民事判决，认定“另查明，原陵阳大厦用地属国家划拨土地，出让拍卖之前，原审第三人永州市产权交易中心提供的永州市食品城的规划设计图中包含了该宗土地。原陵阳大厦的规划要点及附图，市规划项目小组的初审意见到2004年8月才正式形成，具体内容为：1）建议临珍珠路的土地一并出让给该公司，以便整体规划；2）用地北侧退4米，东侧退地界线6米，南北向建筑隔距满足0.8h。附图的技术经济指标为：总用地面积为1074.5㎡，总建筑面积为4424㎡，建筑基地面积为630㎡，容积率为4.1，建筑密度为68.3%。”永州市食品城项目的《永州市规划建设局规划设计审批单》，建设单位为永州市糖酒公司、永州安达实业房地产公司，设计单位为长沙雨花设计院，用地规划为公共服务设施用地（可兼营商住），容积率为1.3，建筑密度为30.14%，建筑间距为1.0h,总建筑面积92350㎡，拆合土地面积71038.5㎡，其中建筑规划五栋房屋建筑层高均为6层，审批日2002年12月5日。 2006年10月16日，潘亚玲同原永州市国土资源局签订了（永土）政地出字（2006）第121号国有土地使用权出让合同及补充合同，合同载明土地出让面积为1074.5㎡，合同确定建筑容积率为1.3，建筑密度为30.14%。 2009年1月6日，潘亚玲向原永州市规划建设局申询用地规划条件，永州市规划建设局在永规建函[2009]4号《关于潘亚玲用地规划条件的函》：“5、规划控制指标（1）建筑密度≤57%（2）容积率≤4.0……”。 湖南众联土地房地产评估有限公司出具的湘众联评[2019](估)字第259号评估报告，估价时点为2019年3月25日。 原审判决认定的其他事实，本院予以确认。 本院认为，建设用地容积率是市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划确定的，在一定地块内总建筑面积与建设用地面积的比值，是土地出让规划条件的重要指标，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。本案争议焦点为：被上诉人永州市自然资源和规划局确定涉案土地基准容积率为1.3的依据是否充分，被上诉人以估价时点为2019年3月25日作出的评估报告作为建设用地调整容积率征收土地出让价款的依据是否适当。 2009年1月6日永州市规划建设局在永规建函[2009]4号《关于潘亚玲用地规划条件的函》，确定的初始容积率≤4.0，又2019年3月12日，永州市住建局向被上诉人发出永住建函[2019]121号《关于潘亚玲等人私人建房项目补缴土地出让金的函》，认定潘亚玲等人私人建房项目审批总建筑面积为4347.27㎡(计容建筑面积为3940㎡)，审批容积率为4.0。现该项目已建成，总建筑面积为4102.5㎡(计容建筑面积为4084.6㎡)，容积率为4.15。超计容建筑面积144.6㎡，超容积率0.15。永州市住建局在机构改革前作为建设规划主管部门作出的认定，与现在的主管部门即被上诉人认定容积率为1.3，建成后容积率4.15，超容积率2.85相比较，两部门对同一问题的认定存在明显分歧。 根据中华人民共和国城乡规划法第三十八条规定，规划主管部门提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。因容积率的确定是规划主管部门的职权，不是合同双方协商的内容，被上诉人确定合同的容积率必须有合法的来源依据。被上诉人与潘亚玲签订的国有土地使用权出让合同约定建筑容积率为1.3，从来源看是出自永州市食品城项目的《永州市规划建设局规划设计审批单》（2002年12月5日）的容积率指标，但该规划设计审批单是一个建设项目的设计审批，不是政府制订的控制性详细规划，又该项目未实际实施，至2004年永州市糖酒公司企业改制处置资产，涉案土地只是其中一小块，其用地面积仅有1074.5㎡，用地性质为城镇混合住宅用地，与永州食品城项目相比较没有同一性，被上诉人沿用食品城的规划设计确定新项目的容积率，没有其他规划依据支持佐证，故被上诉人主张合同确定的容积率来源合法的证据不足。 2009年1月6日永州市规划建设局下发《关于潘亚玲用地规划条件的函》，2011年4月20日潘亚玲（永州恒联房地产开发有限公司）取得了永规工[2011]48号《建设工程规划许可证》，同日，潘亚玲缴清了报建的相关费用，永州市财政局出具了《永州市本级建设项目报建环节统一收费清单》。2015年7月20日，潘亚玲取得了原永州市住房和城乡规划建设局颁发的432902201507210101号《建设工程施工许可证》，2016年5月潘亚玲将涉案985.54㎡国有土地使用权连同该涉案土地上的在建工程一并转让给原告周新升、吕培民、邓恒、唐勋松等四人。2016年8月31日周新升、吕培民、胡端月、唐勋松到原永州市国土资源局换发了不动产权证，证号为湘(2016)冷水滩区不动产权第0000909号。潘亚玲及受让人在合法取得相关建设批准手续后，进行施工建设，其信赖利益受法律保护。被上诉人以估价时点为2019年3月25日作出的评估报告作为建设用地调整容积率征收土地出让价款（超容积率0.15，计容建筑面积144.6㎡除外）的依据，没有考虑地价上涨增加的成本，不符合信赖利益保护规则。 综上所述，被上诉人永州市自然资源和规划局作出的关于建设用地调整容积率征收土地出让价款决定认定事实不清，证据不足，依法予以撤销重作。原判认定部分事实不清，采信证据不当，本院依法予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以采信。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下： 一、撤销永州市零陵区人民法院（2020）湘1102行初155号行政判决； 二、撤销被上诉人永州市自然资源和规划局作出的永自然资决字[2020]01号关于建设用地调整容积率征收土地出让价款决定，责令在三个月内重新作出行政行为。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人永州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 王焕江 审判员 陈 姬 二〇二〇年十一月二十五日 书记员 陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。