山东省滨州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）鲁16民再85号再审上诉人(一审原告，再审一审申诉人)：冯忠岩，男，1948年3月29日生，农民，住辽宁省庄河市。再审被上诉人（一审被告，再审一审被申诉人）：山东省无棣县人民政府，住所地：山东省无棣县海丰十六路政务中心，组织机构代码00422807-X。法定代表人：法定代表人：郑振亮，县长。委托诉讼代理人：张宝明，山东易安律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐英杰，男，山东省无棣县司法局职工。再审被上诉人（一审被告，再审一审被申诉人）：山东埕口盐化有限责任公司，住所地：山东省滨州市北海新区富民路中段。统一社会信用代码913716001670761461。法定代表人：张小飞，总经理。委托诉讼代理人：杜学英，女，该公司法律顾问。委托诉讼代理人：马思聪，男，该公司法律顾问。再审上诉人冯忠岩与再审被上诉人山东省无棣县人民政府、山东埕口盐化有限责任公司（以下简称埕口盐化）征用海滩养殖补偿款纠纷一案,本院于2019年11月15日作出（2019）鲁16民抗4号民事裁定，指令无棣县人民法院再审本案。山东省无棣县人民法院于2020年6月11日作出(2020)鲁1623民抗1号民事裁定。冯忠岩不服,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,开庭审理了本案。冯忠岩,山东省无棣县人民政府的委托诉讼代理人张宝明、徐英杰，山东埕口盐化有限责任公司的委托诉讼代理人杜学英、马思聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。冯忠岩上诉请求：撤销(2020)鲁1623民抗1号民事裁定书的第二项，依法重新审理；确认无棣县人民政府强制征收违法，埕口盐化非法占有违法，应当判令停止侵害，返还原物，恢复原状，赔偿损失。事实与理由：一、本案具备民事诉讼要件，裁定驳回上诉人的起诉属适用法律错误。其作为原告起诉县政府及埕口盐化，历经两次庭审，县政府不承认征用原告的647亩地，埕口盐化称县政府没有征用，埕口盐化没有使用原告的647亩地，再审时，埕口盐化称与被征收人的地是买卖关系，其与埕口盐化没有买卖交易，埕口盐化占有使用原告的647亩地是非法的，应纯属民事案件，且参照《最高人民法院指导案例》沈阳市大东区人民政府与沈阳华通服装有限公司、华通招待所侵权赔偿纠纷裁判要旨：各方当事人之间未达成拆迁补偿协议，房屋征收部门强制拆除涉案房屋行为致被征收人民事权益受到损害，已构成《中华人民共和国民法通则》第121条所规定的侵权行为即要承担违法行政责任，又要承担损害赔偿责任。故被征收人向人民法院提起民事诉讼人民法院应当受理。本案是县政府参与的民事侵权案，一审再审驳回原告起诉，没有事实依据和法律依据。二、撤销原判决，不是案件的终结，而是案件审理的重新启动，无棣县人民法院只撤销原判决，而不重新审理，违背了法定程序，请求二审法院在撤销原判决的基础上启动重新审理程序，依法判令无棣县人民政府、山东埕口盐化有限责任公司停止损害，返还原物，赔偿损失。三、一审再审裁定认定事实不清，不直接确认案件事实，空转法定程序，增加当事人诉累。无棣县人民政府答辩称，1、该案属于具体行政行为引起的行政诉讼案件，上诉人对答辩人提起民事诉讼，程序不当；2、上诉人与无棣县马山子镇人民政府于1999年1月8日签订的《滩涂承包协议》违反国家有关法律法规强制性规定，属于无效合同；3、答辩人不是《滩涂承包协议》的签约主体，上诉人以答辩人为被告提起民事诉讼，诉讼主体不当。埕口盐化答辩称，1、冯忠岩与马山子镇人民政府签订的《滩涂承包协议》因违反法律规定而无效，其并未取得承包经营权和国有荒滩的养殖使用权，不具备起诉的主体资格；2、冯忠岩要求无棣县人民政府及答辩人向其支付征海构筑补偿费、征海养殖物苗种补偿费，没有事实和法律依据，依法不能成立；3、无棣县人民政府对原经营者的补偿方案是法外给予，不是法定义务；4、答辩人对前经营者的付款行为并不当然及于冯忠岩；5、无棣县人民政府的征收行为属于具体行政行为，冯忠岩的诉求程序不合法。冯忠岩向一审法院起诉称，撤销无棣县人民法院(2008)棣民初字第680号民事判决，赔偿申诉人相关损失，损失数额以现在国家规定的标准为准。事实和理由：1999年1月8日，申诉人与无棣县马山子镇人民政府签订了《滩涂承包协议》，取得了疏港路西侧，姚沟子河南岸647亩滩涂的开发权、使用权；在无棣县海洋与渔业局成立后,也通过海洋渔业局的审查和确权，申诉人所取得的开发权、经营权、使用权是合理合法的。2005年无棣县搞盐业整合，指派组建的盐业整合指挥部与申诉人协商征地补偿事宜，因无棣县政府没有按国家标准履行补偿义务，只补偿申诉人构建物的最低损失，因此双方没有达成协议。根据2017年1月4日北海新区的《情况说明》,结合北海新区反馈给市信访局的反馈意见,可以证明申诉人所承包的647亩滩涂,已经在2005年的无棣县盐业整合中,转包给山东埕口盐化使用至今。事后申诉人多次要求无棣县合理合法的解决补偿问题,但无棣县政府均没给予正面答复。无棣县法院以“原被告双方没有签订海域收回补偿协议书,故原被告不存在补偿合同关系”为由驳回申诉人的诉讼请求。(2008)棣民初字680号判决和无棣县政府的答辩都认定“原被告双方没有达成征地协议,也不存在补偿义务”，既然双方没有达成协议,那么647亩地经营权与使用权仍属申诉人所有。无棣县政府辩称，申诉人以答辩人的具体行政行为侵犯其合法权益为由提起民事诉讼,诉讼程序不当，与无棣县马山子镇政府所签订的《滩涂承包协议》无效，对案涉土地(滩涂)并没有取得合法使用权,不具备取得土地(滩涂)养殖补偿款的主体资格，人民法院应依法驳回申诉人的起诉。第一，该案属于因具体行政行为引起的行政诉讼案件,而不属于民事纠纷案件,申诉人以答辩人的具体行政行为侵犯其合法权益为由提起民事诉讼,程序不当,依法应当驳回起诉。答辩人不论是否对申诉人承包的养殖海城实施了申诉人所称的行政征收行为,还是对原审第二被告山东埕口盐化发放证号为2010328号的国有土地使用权证书的行政确权行为,均属行政机关的具体行政行为,申诉人应当依法提起行政复议或行政诉讼,而不是民事诉讼,因此该案应当裁定驳回其起诉。第二，申诉人并未取得对案涉土地(滩涂)的合法使用权,其不具备起诉的主体资格。申诉人等三人与马山子镇人民政府签订《滩涂承包协议》后，申诉人应履行协议中约定的义务,即缴纳承包费用,申请人应举证证实其已经履行了相应义务,才能主张权利。第三，申诉人与马山子镇政府签订的《滩涂承包协议》不符合有关法律法规之规定,依法应属无效合同。一是申诉人因违反相关法律之规定,并未取得对案涉土地(滩涂)的承包经营权。只有依法确定给全民所有制单位或集体所有制单位使用的国有土地(滩涂)才能承包给个人使用,而案涉土地(滩涂)并未依法确定给有关单位使用,属于未确定使用权的国有土地(滩涂),依法不能承包给个人使用。由此可以确定,申诉人与马山子镇政府于1999年1月8日所签订的《滩涂承包协议》无效。二是申诉人并未取得对案涉土地(滩涂)的承包经营权。其所谓的承包经营权不具有合法性。申诉人也并未取得对国有荒滩的养殖使用权，申诉人对案涉土地(滩涂)不具有合法的承包经营权,更不具有合法的使用权。其与无棣县马山子镇政府于1999年1月8日所签订的《滩涂承包协议》,依照《经济合同法》第7条第1款之规定,属于无效的经济合同。第四，申诉人要求答辩人及山东埕口盐化向其支付征海构筑物补偿费130214元、征海养殖物苗种补偿费258800元,没有事实根据和法律依据,其诉求依法不能成立。申诉人的所谓损失是因《滩涂承包协议》的无效所致其自身具有审査不严的过错,其所受损失应与马山子人民政府之间处理解决,与答辩人发放国有土地使用权证书的具体行政行为没有因果关系。另，申诉人请求损失的依据是《青岛市黄岛区海域养殖物拆除暂行办法》，该规定不能成为对案涉土地进行补偿的依据，两地域没有参考性和可比性。申诉人所谓的经济损失与答辩人的具体行政行为没有因果关系。申诉人提供的证据显示其购买沙蚕苗种及投放时间在2003年7月29日、2003年8月份，诉状中是2003年9月，气象记录显示，2003年10月10日至12日期间，渤海沿海发生罕见特大风暴潮，沿海防潮大坝及大量民用设施冲毁，申诉人所谓的沙蚕苗损失是自然灾害所致，与答辩人的具体行政行为没有关联性；申诉人在相关反应材料中述称“因建防潮大坝将养殖池上水沟堵死，从而断绝水源，致使其两年不能生产，池中养植物无一生存”，这恰说明2004年和2005年两年中，申诉人根本没有修建滩涂养殖池，所谓的养殖池也没有任何养植物，故其所述滩涂征收行为及行政确权行为给其造成沙蚕苗损失不是事实，其诉求的苗种损失不能成立。山东埕口盐化辩称，申诉人与马山子镇政府签订的《滩涂承包协议》，因违反法律规定而无效，镇政府无权发包涉案滩涂，申诉人也无权承包滩涂。无效的经济合同，从订立的时候起，就没有法律约束力。无效经济合同的确认权归合同管理机关和法院，作为涉案滩涂权利人的无棣县政府，依法不受无效《滩涂承包协议》的约束，随时有权要求非法经营人履行将滩涂恢复原状。本案与被答辩人无法律关系。答辩人于2007年与县政府签订国有土地使用权协议，协议都与申诉人无法律关系。申诉人的损失应当向马山子镇政府主张权利，如果申诉人认为其损失是县政府的土地收回行为造成的，应当提起行政诉讼。申诉人对答辩人的起诉，既无事实依据也无法律支持，应驳回申诉人对答辩人的诉讼请求。一审法院再审认定事实:1998年1月8日,无棣县马山子镇人民政府作为甲方与乙方梁永振、梁永志、冯忠岩签订《滩涂承包协议》,内容为:承包范围为南至埕盐五千一防潮坝北坝,北至姚沟河南岸,东至输港公路以西三百二十米,西至田寿庆虾池东边界;面积为2300亩。承包方式:由乙方筹集资金进行开发养殖与管理,并可进行综合性使用。使用期限:自1999年元月8日至2029年元月8日;甲乙双方签订合同前,乙方必须向甲方交纳每年5-10元/亩的承包费,承包期限三十年,共计交纳承包费34.5万元。协议达成后，梁永振作为乙方代表人在协议书签名捺印，甲方加盖“无棣县马山子镇人民政府”印章及签名，该协议并加盖了“山东省滨州港经济开发区水产管理服务中心”。1999年4月1日，“山东省滨州港经济开发区管理委员会”和“山东省滨州港经济开发区水产管理服务中心”共同签章，为上述协议用地2300亩颁发“开发养殖登记证”。随后，梁永振、梁永志、冯忠岩等对该协议承包地块进行了分割使用，其中即有冯忠岩所诉其使用的647亩。2005年，为利用海域（滩涂），打造海盐（盐化工）生产基地，由无棣县海洋与渔业局与相关涉滩涂使用人协商收回及补偿使用海域（滩涂）事宜，涉及梁永振、梁永志使用滩涂的相关事项，双方均于2005年4月6日达成“海域收回、补偿协议书”，相关补偿业已交付。涉及冯忠岩使用的滩涂，因冯忠岩对补偿数额有异议，未能达成一致。随后，冯忠岩提出本案诉讼，无棣县人民法院于2008年2月18日立案受理。冯忠岩请求支付征海构筑物补偿费130214元的依据是2004年12月20日无棣县价格认证中心作出的“冯忠岩物品价格认证结果报告”，该报告显示委托单位是无棣县盐业开发指挥部，认证标的“土方及其他地面附属物”；冯忠岩诉求的征海养殖物苗种补偿费258800元(647亩×400元/亩)，补偿标准依据的是2003年的青岛经济技术开发区青岛市黄岛区海堿养殖物拆除暂行办法。2007年6月25日,无棣县国土资源局与埕口盐化签订了国有土地使用权有偿使用合同，共计五份,合同号分别为棣土合字(2007)167、168、169、173、174号,土地面积共计2470641.1平方米，使用年期均为五十年，涉案滩涂即包含其中。2010年3月,无棣县国土资源局为埕口盐化有偿使用的上述土地办理了相关土地注册登记即权证手续。一审法院再审认为,冯忠岩所提供的证据及无棣县人民检察院审查期间取得的证据可以确定，涉案土地于2007年6月25日由无棣县国土资源局与埕口盐化签订了包括涉案土地在内的“国有土地使用权有偿使用合同”五份，无棣县人民政府并已于2010年2-3月间批复同意了该宗土地的使用审批，涉案国有土地现由埕口盐化取得使用权，现尚在使用期间内。埕口盐化取得的包括涉案土地在内的使用权，埕口盐化与冯忠岩之间不具有直接的法律关系；无棣县人民政府作为一级地方行政管理机关，对包括涉案土地在内的国有资源具有管理之责，为了发展当地经济，利用当地资源作出的一些开发建设意见是其职责所在，故涉及本案土地范围内的建设意见亦系其行政职权范围之列。冯忠岩所诉主要理由为无棣县人民政府征收其使用的土地，请求亦是征收补偿，涉及的土地征收补偿在现有证据下不具有作为民事纠纷直接裁判的特性，冯忠岩诉的主体选择的也是“征收行为”主体即无棣县人民政府，本案不属于民事裁判范畴，故冯忠岩的起诉应予驳回。原判作为民事案件进行裁判存在不当，应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百一十九条规定，裁定：一、撤销本院(2008)棣民初字680号民事判决书；二、驳回原告冯忠岩的起诉。冯忠岩缴纳的案件受理费7135元，予以退回。本院查明的事实与一审法院再审认定的事实一致。本院认为，依据查明的事实，2007年6月25日无棣县国土资源局与埕口盐化签订了包括涉案的海域（滩涂）在内的“国有土地使用权有偿使用合同”五份，无棣县人民政府已于2010年2-3月间批复同意了该宗土地的使用审批，涉案国有土地现由埕口盐化取得使用权。根据冯忠岩的诉请及事实和理由，冯忠岩所诉称的主要理由系因无棣县人民政府征收其承包使用的海域（滩涂），所起诉的主体也是“征收行为”的主体即无棣县人民政府，并因无棣县人民政府征收其承包使用的海域（滩涂）给埕口盐化使用，所以一并诉求埕口盐化亦应向其进行补偿。根据冯忠岩所诉称的理由及事实中涉及的具体征收行为等情形，再审一审判决认定其诉求的征收补偿在现有证据下不具有作为民事纠纷直接裁判的特性，本案不属于民事裁判范畴并据此裁定驳回冯忠岩的起诉并无不当。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条规定,裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费7135元退还冯忠岩。本裁定为终审裁定。审判长  常维华审判员  于国俊审判员  刘 伟二〇二〇年十一月十六日书记员  高龙杰