江苏省连云港市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)苏07民终1245号上诉人（原审被告）：刘二旺，男，1961年4月15日出生，汉族，住连云港市海州区。委托诉讼代理人：鲁浩，江苏永信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：连云港市海州区锦屏镇人民政府，住所地连云港市海州区锦屏镇。法定代表人：杜威，该镇镇长。委托诉讼代理人：洪立东，江苏连城律师事务所律师。委托诉讼代理人：王玮，江苏连城律师事务所律师。上诉人刘二旺因与被上诉人连云港市海州区锦屏镇人民政府（以下简称锦屏镇人民政府）荒山租赁合同纠纷一案，不服连云港市海州区人民法院（2018）苏0706民初7195号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月23日受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人刘二旺上诉请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实与理由：一、一审法院认定事实错误。本案土地不属于农村“四荒”，认定为“四荒”的前提应当是未利用的土地，而本案上诉人租赁的是锦屏采石一场土地及资产使用权，且是在被上诉人公开拍卖中取得的，锦屏采石一场是成立于1950年的合法集体企业，已经利用该土地经营多年。另外，“四荒”应当由有权机关经过一定程序进行认定，法院不是有权机关。二、一审法院依据《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》没有依据。被上诉人锦屏镇人民政府答辩称：一审判决事实清楚适用法律正确，驳回上诉人的上诉请求。锦屏镇人民政府向一审法院起诉，请求判令：1.依法解除锦屏镇人民政府、刘二旺之间的《海州区锦屏采石一场土地使用权及资产使用权租赁合同》；2.刘二旺停止对租赁地块的破坏，恢复原状，并将地块返还锦屏镇人民政府；3.刘二旺承担本案诉讼费用。一审法院查明事实：锦屏镇人民政府、刘二旺双方于2007年1月29日签订一份《海州区锦屏采石一场土地使用权及资产使用权租赁合同》，约定：“1、乙方（刘二旺）以400万元中标，甲方（锦屏镇人民政府）依法将锦屏采石一场所占土地使用权租赁给乙方，宗地面积约捌拾贰亩：宗地四至及界址点以市国土局2003年测定的开采范围和刘顶村确定的范围为据，甲方在合同签订前予以确界。2、乙方租赁的锦屏采石一场土地，主要是发展经济，原则上不允许开采石料，但在政策允许的情况下，为使乙方对该宗土地有效地开发利用，甲方可以协助乙方办理土地平整手续，由此产生的费用由乙方负责。但开采量严格控制在市国土局2003年核定的范围以内。3、乙方根据中标书规定，获得锦屏采石一场设备使用权五十年，租赁期限从2007年1月1日至2056年12月31日止。4、甲方依法鼓励和支持乙方按国家法律和政策的规定开发利用锦屏采石一场土地，在此场地上投资建厂，吸收安置剩余劳动力就业……在本合同履行期间，如遇国家政策性变化，本合同条款以国家政策为准”。同日，锦屏镇人民政府、刘二旺双方签订补充合同一份，内容“甲乙双发在履行前述合同的前提下，甲方为了照顾协调地方相邻关系，甲乙双方特对锦屏镇刘顶村采石场开采问题作如下约定。第一、乙方采石场在正常开采情况下本着“互谅、互让，共同发展，共同经营”的原则，允许刘顶村采石场挂靠乙方采石经营，使用乙方的相关手续，具体细节由刘顶村和乙方商定。第二、刘顶采石场在挂靠乙方共同经营期间，乙方不得以相关借口单方终止，但刘顶采石场服从乙方正常管理。第三、乙方和刘顶村采石场如在挂靠过程中产生纠纷由甲方负责调解，作出裁决等内容”合同签订后，刘二旺在案涉土地投资建设连云港市久和混凝土有限公司海州分公司，经锦屏镇人民政府出具证明，证实该公司系锦屏镇人民政府重点招商引资项目，其所租用为非农业用地和住宅用地，系锦屏集体土地，故无法办理相关规划手续，同意刘二旺在锦屏采石一场所租用的土地范围内建立厂房，搅拌楼生产线及相关配套设施。刘二旺在案涉土地建立相关厂房设备，并将其中一栋楼租赁他人开设民办学校。一审庭审中，锦屏镇人民政府申请一审法院调取刘二旺在国土部门的违法开采处罚记录，一审法院依申请调取到2015年10月23日，连云港市国土资源局对李某1的行政处罚决定，该决定书认定李某1在2015年10月3日，在没有获得国土资源管理部门批准的情况下，非法在场使用捣机和挖掘机进行露天非法开采普通建筑石料，开采量达200吨。连云港市国土资源局据此对李某1作出没收违法所得、罚款的处罚。2017年4月7日，连云港市公安局海州分局对李某1非法采矿案立案侦查。李某2供述及同案关系人沈某供述均证实李某1在刘顶采石场有开采山石的行为。现锦屏镇人民政府诉称刘二旺的行为系违法开采，违反合同目的，遂诉至法院。一审法院另查明，锦屏镇人民政府、刘二旺双方签订的《海州区锦屏采石一场土地使用权及资产使用权租赁合同》未经过海州区人民政府的批准。一审法院认为，根据《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》，农村“荒山”承包、租赁或拍卖使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。合同或协议的内容应符合国家有关法律法规，并应依法明确双方的权利、义务和违约责任。合同和协议经县级人民政府批准生效后，双方都应认真履行。本案中锦屏镇人民政府、刘二旺双方签订的合同未经海州区人民政府的批准。法律、行政法规规定批准、登记等手续是合同的法定生效条件，未经批准的合同因欠缺法律规定的特别生效条件而未生效。在一审辩论终结前当事人仍未办理批准手续，应当认定本案锦屏镇人民政府、刘二旺双方签订的《海州区锦屏采石一场土地使用权及资产使用权租赁合同》、《补充合同》未生效。在未生效之前不能产生请求对方履行合同主要权利义务的法律效力。一方请求解除合同的，人民法院依法予以支持。本案锦屏镇人民政府、刘二旺双方签订的租赁合同中关于山地部分未生效。因资产依附于案涉场地，不具备单独履行可能性。双方依据合同取得财产的，应当相互返还。针对合同解除后的赔偿范围难以确定，当事人可另行起诉。综上，根据《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款，第九十四条，第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，一审法院判决：一、解除锦屏镇人民政府与刘二旺2007年1月29日签订的《海州区锦屏采石一场土地使用权及资产使用权租赁合同》、《补充合同》；二、判令刘二旺于判决生效之日起三十日内将案涉场地归还锦屏镇人民政府；三、驳回锦屏镇人民政府的其他诉讼请求。一审案件受理费31120元，由锦屏镇人民政府负担。二审期间，上诉人刘二旺提交从连云港市国土局调取的宗地图两张，证明涉案土地为采矿用地，非荒地，案涉土地从五十年代开始就是采矿用地。被上诉人锦屏镇人民政府经质证后认为，证据的真实性无法确认，无国土局印章，证明目的不能成立，无法证明该地块权属及土地性质。本院对上诉人刘二旺举证的认证意见为，因该证据没有相关部门的盖章，故对该证据的真实性无法确认，对该证据不予采信。经本院审查，一审法院查明的事实属实，本院依法予以确认。本案二审争议焦点为：1.被上诉人锦屏镇人民政府要求解除与上诉人刘二旺之间的租赁合同能否予以支持；2.400万元中标款被上诉人锦屏镇人民政府是否应当退还。关于锦屏镇人民政府能否解除与刘二旺之间租赁合同的问题。本院经审查后认为，根据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条第一款规定，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。锦屏镇人民政府与刘二旺签订的租赁合同期限是五十年，因此双方超过二十年租期部分的租赁合同是无效的，故本院对锦屏镇人民政府要求解除无效的租赁合同不予支持。至于锦屏镇人民政府要求解除二十年部分租赁合同是否予以支持的问题，刘二旺称其租赁土地是采矿用地并非一审法院认定的农村“四荒”。对此，本院认为，虽然双方在《海州区锦屏采石一场土地使用权及资产使用权租赁合同》及《补充合同》中有允许刘二旺在政策范围内采石的意思表示，但刘二旺在一二审中均未能举证其已经取得了有权机关颁发的开采石料的许可，因此，不能因双方在合同中约定可以开采石料即认定涉案土地为刘二旺主张的采矿用地，刘二旺上诉认为是采矿用地无证据支持，本院不予采信。而根据相关规定，农村“四荒”承包、租赁或拍卖使用权签订合同后要进人民政府批准生效后，双方才可履行，而在本案中双方均未能举证证明合同经过海州区人民政府批准，根据《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，本案合同属于成立未生效合同，锦屏镇人民政府要求解除该合同的，应当予以支持。关于锦屏镇人民政府是否应当退还400万元中标款的问题。本院经审查后认为，根据《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。本案一审法院判决解除后，并未处理包括中标款是否应当退还在内的合同解除后续事宜，刘二旺可就此另行提起诉讼。综上，上诉人刘二旺的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费31120元（刘二旺已预交），由刘二旺负担。本判决为终审判决。审 判 长 严伟晏审 判 员 乔永礼审 判 员 吴雪莹二〇二〇年十一月二十日法官助理 蒋 寻书 记 员 邵 泽法律条文附录《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。