浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0604行初75号 原告蒋初三，男，1954年9月29日出生，汉族，住嵊州市。 委托代理人蒋剑刚，男，1982年4月6日出生，汉族，住绍兴市柯桥区,系原告之子。 被告嵊州市谷来镇人民政府，住所地嵊州市谷来镇振兴路**，统一社会信用代码：1133068300258541XF。 法定代表人陈红涛，镇长。 委托代理人蔡柏顺，浙江世纪方正律师事务所律师。 被告嵊州市自然资源和规划局，住，住所地嵊州市剡湖街道官河路**一社会信用代码：11330683MB1509001Y。 法定代表人王锦超，局长。 委托代理人李渊、吴丹，浙江大丰律师事务所律师。 原告蒋初三诉被告嵊州市谷来镇人民政府行政许可一案，于2020年5月25日向嵊州市人民法院提起诉讼，并申请异地管辖。嵊州市人民法院报请绍兴市中级人民法院指令异地管辖，绍兴市中级人民法院于2020年6月5日指令本案由绍兴市上虞区人民法院管辖，本院于2020年7月6日立案，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月14日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人蒋初三，被告嵊州市谷来镇人民政府的人大副主席王亚峰及委托代理人蔡柏顺到庭参加诉讼。庭审中被告嵊州市谷来镇人民政府提出嵊州市自然资源和规划局应为被告，原告表示同意，故追加嵊州市自然资源和规划局为本案共同被告，并于2020年10月10日再次公开开庭审理了本案，原告的委托代理人蒋初三，被告嵊州市谷来镇人民政府的副镇长马科丽及委托代理人蔡柏顺，被告嵊州市自然资源和规划局的副局长汤周及委托代理人李渊、吴丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原嵊州市竹溪乡人民政府(以下简称原竹溪乡政府)于2019年1月22日作出《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》（以下简称案涉公告）。 原告蒋初三诉称，原告于2018年8月6日依法取得《中华人民共和国乡村建设规划许可证》（以下简称案涉许可证），乡字第330683201800018竹号。原告依法施工，并于2018年12月20日完成主体结构层高8.7米。原告于2019年1月10日在邻居的提醒下才看到在建房屋被张贴《责令限期拆除(整改)违法建筑通知书》，且无落款日期，原告于2019年1月30日也是在邻居的提醒下才看到在建房屋被张贴《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》，并且被告嵊州市谷来镇人民政府未告知或载明救济途径及期限。被告嵊州市谷来镇人民政府于2019年3月22日强制拆除原告房屋至7米层高，并毁坏原告建筑材料，施工工具。强拆时原告并未在现场也并未得到相关的通知，在得到邻居电话告知，原告才急忙回家，并与被告嵊州市谷来镇人民政府的工作人员发生肢体冲突。2019年1月22日：被告嵊州市谷来镇人民政府出具案涉公告，原告于2019年1月30日也是在邻居的提醒下才看到在建房屋被张贴案涉公告，公告也未载明救济途径及期限。2019年5月22日，原告提起行政复议申请。2019年8月21日，嵊州市人民政府作出嵊政复(2019)18号的行政复议决定书。2019年9月2日，原告向嵊州市人民法院提起异地审理的行政诉讼。2019年9月29日，绍兴市中级人民法院出具(2019)浙06行辖362号行政裁定书。2019年11月5日绍兴市上虞区人民法院立案，案号为(2019)浙0604行初175号。2019年11月7日上虞区人民法院以客观上存在两个诉讼请求为由驳回关于撤销变更公告的诉讼请求，但并未给原告出具书面的驳回裁定。2019年11月8日，原告再次向嵊州市人民法院提起关于撤销变更公告的行政诉讼。2019年11月18日，原告按照嵊州市人民法院的要求增加“请求依法撤销嵊州市人民政府作出的《嵊州市人民政府行政复议决定书嵊政复(2019)18号》”的诉讼请求。2019年11月25日，嵊州市人民法院立案，案号为(2019)浙0683行初128号。2020年4月22日，嵊州市人民法院出具行政裁定书(2019)浙0683行初128号。2020年4月29日，原告收到裁定书原件。2020年4月30日，原告向绍兴中级人民法院提起上诉。2020年5月22日，原告撤回上诉状。基于以上事实，原告认为：原告的起诉符合《行政诉讼法》第四十八条以及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条。被告违反《物权法》第四条，侵犯了原告的合法物权以及《中华人民共和国行政可法》第八条，擅自变更原告的《中华人民共和国乡村建设规划许可证》行政行为严重违法。依法应当予以撤销。故原告起诉要求判令：1.请求法院依法撤销《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更公告》；2.依法判令被告承担诉讼费用。后在庭审中变更第一项诉讼请求为撤销“嵊州市竹溪乡舜源村洋炕蒋初三村民建房规划许可证变更决定”。 原告蒋初三在举证期限内提供证据、依据如下: 1.“乡字第330683201800018竹号”《乡村建设规划许可证》，证明原告建造的房屋为合法建筑； 2.《竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》，证明被告作出变更公告违法； 3.嵊竹信访答[2019]第12号信访事项处理意见书，证明原告进行信访； 4.嵊政复（2019）16号行政复议决定书，证明原告房屋合法，被告强拆违法； 5.嵊政复（2019）18号行政复议决定书，证明原告提出行政复议； 6.（2019）浙行辖362号行政裁定书、（2019）浙0604行初175号、（2019）浙0683行初128号案件受理通知书等一组，证明原告未超过起诉期限； 7.（2019）浙0604行初175号行政判决书，证明原告建房合法，法院判决被告行政行为违法； 被告嵊州市谷来镇人民政府辩称，一、原竹溪乡政府作出的《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》是对原给蒋初三颁发的《乡村建设规划许可证》中数据错误内容进行更正，符合《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》和《嵊州市城乡规划管理办法》的规定。蒋初三请求撤销该公告没有事实和法律依据。1.2017年3月，蒋初三向其所在的嵊州市原竹溪乡舜源村委会提交的老房翻建申请书报至嵊州市原竹溪乡人民政府、村建办，申请老房翻建三层。由蒋初三领取《嵊州市村民建房情况表》，去办理四邻签字和村两委会审核。后来，表格由蒋初三送回原竹溪乡政府村建办，并表示因其房屋北面相邻住户蒋国明不同意签字，所以没有进入房屋审批程序。2.2018年7月，蒋初三第二次申请老房翻建。因蒋初三的老房北面离邻居蒋国民房屋间距不足4米，在没有征求四邻同意翻建意见的情况下，根据《嵊州市城乡规划管理办法》第43条规定，原竹溪乡政府只能按“原高度、原面积、原四址、原层数、原出入口”的原则进行规划审批。蒋初三表示按老房原层数二层3间翻建，这样就进入农房翻建审批程序，蒋山代替蒋初三领取了《嵊州市村民建房情况表》和《嵊州市农村村民建房“一户一宅”审核表》，7月25日，受蒋初三委托，蒋山(蒋初三亲戚)把蒋初三所在村委会审核并盖章后的《嵊州市村民建房情况表》和《嵊州市农村村民建房“一户一宅”审核表》送到乡政府，原竹溪乡政府按要求进行规划审批并进行公告。《嵊州市村民建房情况表》中拟建房屋基本情况中载明翻建层数为二层，前后檐口高度为7米，并有剖面示意图等内容，该表由蒋初三承诺栏中签名，“本人承诺按审批方案建设，若擅自改变，愿接受处罚并承担相关法律责任”。证明蒋初三明知翻建房屋的层数二层、前后檐口高度7米、用地面积133平方米、总建筑面积266平方米等情况。3.2018年8月6日，原竹溪乡政府依法对其进行审核后向其颁发了《乡村建设规划许可证》和《批后现场公告牌》，公示牌挂在蒋初三未拆除的老房南面，同时进入《嵊州市农村村民建房用地呈报表》审批办理程序。但由于乡政府工作人员的疏忽大意失误(打字笔误)，颁发给蒋初三的《乡村建设规划许可证》建设规模一栏中将层数应该是二层写成“三层”、前后檐口标高应该是7米写成了10米。4.2018年10月10日，原竹溪乡政府村建办人员和国土员在施工实地核查时。发现蒋初三在建地基基础时，存在地基移位，改变占地图形等问题，现场责令其立即整改到位。同时在核查《乡村建设规划许可证》和《批后现场公告牌》、《嵊州市农村村民建房用地呈报表》时，发现《乡村建设规划许可证》上的层数为三层、檐口标高为10米与《嵊州市村民建房情况表》、《批后现场公告牌》及附图、《嵊州市农村村民建房用地呈报表》中层数为二层、檐口标高为7米内容不符，根据《嵊州市城乡规划管理办法》第43条规定，蒋初三的老房翻建审批内容应该为层数二层、檐口标高7米，《乡村建设规划许可证》上面层数和前后檐口标高的内容是错误的，用地面积和建筑面积是正确的。乡政府工作人员立即将此情况告知蒋初三，并要求蒋初三根据《乡村建设规划许可证》中遵守事项第五条“所需附图和附件与本证具有同等法律效力”的规定和在《嵊州市村民建房情况表》中的承诺，严格按照《批后现场公告牌》中的层数二层、檐口标高7米的要求施工建造。以上事实证明，蒋初三在2018年10月份建造其房屋地基时便明白其翻建房屋的层数是二层，檐口标高为7米，起初给他的《乡村建设规划许可证》层数三层、檐口标高为10米是错误的，建房时不能按此内容建造。5.2018年11月上旬，原竹溪乡政府接到群众举报，蒋初三未按照《嵊州市村民建房情况表》、《批后现场公告牌》中“层数二层、檐口标高为7米”要求建房，乡政府工作人员立即实地核查，发现后墙高度超过7米，层数变成了三层，工作人员现场立即要求其必须严格按照《批后现场公告牌》建房。12月21日，乡政府工作人员在实地核查中又发现蒋初三违法建房后墙至8.7米(超高1.7米)，层数为三层。在两名以上工作人员在场情况下现场发出了《责令限期拆除(整改)违法建筑通知书》，责令蒋初三必须严格按照《批后现场公告牌》“二层标高7米”要求建房，在2019年1月5日前自行整改到位。此后，乡政府工作人员去现场又多次对蒋初三讲明政策、法律，要求立即整改到位，否则将按照规定启动强制拆除措施。6.在蒋初三未按通知书要求自行整改拆除违法建筑的情况下，原竹溪乡政府根据上级主管部门的要求，立即对《乡村建设规划许可证》中与《嵊州市村民建房情况表》、《批后现场公告牌》及附图、《嵊州市农村村民建房用地呈报表》不一致的错误内容进行了更正，作出了《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》，并于2019年1月23日，在《今日嵊州》报纸上进行公告，变更后的《乡村建设规划许可证》建设规模变更为二层，用地面积133平方米，建筑用地面积133平方米，总建筑面积266平方米，前后檐口标高7米。同时在蒋初三所在村舜源村公告栏和蒋初三建房现场张贴《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》。答辩人认为《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》内容和程序合法。蒋初三申请的是老房翻建，在没有征求四邻同意翻建意见的情况下，根据《嵊州市城乡规划管理办法》第43条规定，原竹溪乡政府只能按“原高度、原面积、原四址、原层数、原出入口”的原则进行规划审批，即层数为二层，用地面积133平方米，建筑用地面积133平方米，总建筑面积266平方米，前后檐口标高7米，变更后的内容符合上述文件规定。程序上，是原竹溪乡政府在自查中发现原颁发给蒋初三的《乡村建设规划许可证》内容部分违反《嵊州市城乡规划管理办法》第43条规定后，请示上级规划主管部门，上级主管部门要求对错误审批内容及时纠正。原竹溪乡政府作出了《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》，符合《中华人民共和国行政许可法》第60条的规定。二、蒋初三要求撤销原竹溪乡政府作出的《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》的诉讼，已超过行政诉讼时效。蒋初三自认于2019年1月30日已知原竹溪乡政府作出的《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第44条“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”。蒋初三选择了先向嵊州市人民政府提出了行政复议。但根据《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定，行政相对人应自知道具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。本案中蒋初三于2019年5月22日向嵊州市人民政府提出行政复议的申请，请求撤销上述公告，已超过行政复议申请的法定期限，且也未提供构成耽误法定申请期限的正当事由。因此，嵊州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第48条第(二)项、第28条规定，决定驳回了蒋初三的行政复议申请。如果蒋初三对该决定不服，应在法定期限内提出起诉，而他没有在法定期限内提出起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，按蒋初三于2019年11月19日向嵊州市人民法院提起诉讼，也已远超过行政诉讼时效。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其最高人民法院的司法解释之规定，请求依法驳回蒋初三的诉讼请求。 被告嵊州市谷来镇人民政府在举证期限内提供证据、依据如下: 1.2018年7月12日申请书，2.嵊州市村民建房情况表，3.嵊州市农村村民建房“一户一宅”审核表，4.嵊州市村民建房用地呈报表，证明原告申请老房翻建三间两层楼房，7米高，乡村建设规划许可证上的记载的三层、10米内容错误。 5.蒋初三房屋建造监管处置现状情况（含照片），证明现场公告牌上记载为二层，高度为7米，原告在现场，对该情况原告在建房前是明知的； 6.案涉公告登报公告照片、7.现场张贴公告、8.村务栏张贴公告，上述证明被告依法送达变更公告； 9.新的《乡村建设规划许可证》（编号为×××63），证明被告作出新的许可证； 10.调查笔录，证明原告知道房屋只能建造7米、二层； 11.嵊政复（2019）16、18、19号复议决定书的送达回证，证明被告于2019年8月28日向原告代理人送达，已超过起诉期限。 法律依据：1.“嵊政[2017]34号”文件第23条，证明农村建房规划许可证由国土部门委托属地乡镇办理，43条，证明原告建房未经四邻同意，原规划许可证错误；2.《乡镇村民建房规划审批资料汇编》（嵊政办[2016]129号文件，嵊政办2013]135号文件、嵊政办[2011]172号文件），证明被告按资料汇编进行操作，未经四邻审批不得超过原高度；3.“嵊政办[2013]135号”文件，证明公示牌与许可证有同等效力，两者是一致的；4.《中华人民共和国行政许可法》第69条，证明发现行政许可有问题的，由本级人民政府依职权撤销；5.《中华人民共和国城乡规划法》第57条、第65条，证明被告代表城乡建设主管部门撤销原许可证，并作出新的变更；《浙江省城乡规划条例》第56条，证明被告有权进行改正。 6.嵊政[2019]53号文件，证明因行政区划调整，被告主体进行了变更。 被告绍兴市自然资源和规划局辩称，一、被告主体不适格，根据《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》(浙政办发〔2014〕46号)、《嵊州市人民政府办公室关于农村村民建房审批有关权限委托下放的若干意见》(嵊政办〔2016〕129号)及《嵊州市人民政府关于印发《嵊州市城乡规划管理办法》的通知》(嵊政〔2017〕34号)的规定，本案中案涉村民建房规划许可由属地政府，即被告谷来镇政府履行法定职责。为此被答辩人提交的乡村建设规划许可证系由被告谷来镇政府核发，该许可证上发证机关所盖印章“嵊州市住房和城乡建设局竹溪乡农村村民规划审批专用章”也按上述文件规定，直接由被告谷来镇政府持有。同时，上述文件关于监督管理中明确了责任制度，即审批权限委托下放后，属地政府即谷来镇政府要切实负起责任，村民建房审批有关权限委托下放后引起的纠纷、信访、诉讼等，均由被告嵊州市谷来镇人民政府负责。因此，答辩人认为答辩人不是作出案涉公告的行政行为的行政机关，此点在嵊州市人民法院作出的(2019)浙0683行初128号行政裁定书中也明确表述，案涉公告系原嵊州市竹溪乡人民政府作出。故答辩人属本案被告主体不适格，应当驳回被答辩人对答辩人的起诉。二、案涉公告是对案涉许可证中的数据与《嵊州市农村村民建房用地呈报表》等相关审批资料中的数据不一致而所作的数据更正，符合相关法律规定。根据《嵊州市农村村民建房用地呈报表》(乡镇私土字(2018)第18号)、《嵊州市农村村民建房“一户一宅”审核表》、《嵊州市村民建房情况表》等审批资料显示，被答辩人蒋初三申请获批的拟建房屋基本情况中载明翻建层数为二层，前后檐口高度为7米，用地面积133平方米，总建筑面积266平方米，并附有剖面示意图，同时被答辩人蒋初三本人承诺按审批方案建设。但由于谷来镇政府工作人员的失误，在案涉许可证建设规模一栏中，将层数“二层”误写成“三层”，前后檐口标高“7米”误写成了“10米”，“用地面积133平方米，建筑占地面积133平方米，总建筑面积266平方米”为正确内容。后嵊州市谷来镇人民政府在监督核查中，发现案涉许可证存在数据打印错误，及时予以更正。故案涉公告仅是谷来镇政府对案涉许可证中的数据打印错误依法进行了更正，使更正后内容与相关审批资料一致。 三、本案已经超过行政诉讼时效。本案被答辩人自认于2019年1月30日看见案涉公告，因不服原嵊州市竹溪乡人民政府作出的案涉公告，于2019年5月22日向嵊州市人民政府提起行政复议，嵊州市人民政府于2019年8月21日作出嵊政复(2019)18号行政复议决定，以行政复议申请已过法定期限为由驳回被答辩人的行政复议申请，并于2019年8月28日向被答辩人送达了行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第45条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”被答辩人应当在收到该行政复议决定书之日起十五日内向法院提起行政诉讼，而被答辩人却于2019年11月22日才向嵊州市人民法院提起行政诉讼，已明显超过法定起诉期限。根据《行政诉讼法》等相关规定，请求驳回原告的起诉。 被告绍兴市自然资源和规划局在举证期限内提供证据、依据如下: 1.《嵊州市农村村民建房用地呈报表》、《嵊州市农村村民建房“一户一宅”审核表》、《嵊州市村民建房情况表》、申请书，证明原告申请老房翻建层数为二层，前后檐口高度为7米，用地面积133平方米，总建筑面积266平方米，原告本人承诺按审批方案建设的事实； 2.嵊州市人民法院（2019）浙0683行初128号行政裁定书，证明原告未在法律规定的诉讼期限内提起行政诉讼。 政策、法律法规依据：1.《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》（浙政办发[2014]46号），2.《嵊州市人民政府办公室关于农村村建房审批有关权限委托下放的若干意见》（嵊政办[2016]129号），3.《嵊州市人民政府关于印发的通知》（嵊政[2017]34号，与被告嵊州市谷来镇人民政府提供的一致，不再重复提供）第62条，证明案涉土地规划许可应由被告嵊州市谷来镇人民政府履行法定职责； 4.《中华人民共和国行政诉讼法》第45条，证明原告已超过起诉期限。 上述证据，经庭审质证，被告嵊州市谷来镇人民政府对原告提供的证据1的真实性无异议，但许可证中的层高为三层，与审批内容中的二层不一致，违反了法律规定，系错误的许可证；对证据2，具体由被告负责规划的人员具体操作，决定由嵊州市人民政府和嵊州市住房和城乡建设局作出，对三性均无异议；对证据3、4、5、6、7的真实性均无异议，但不能证明原告起诉尚未超过起诉期限；对证据6、7两份裁判文书，原告曾向嵊州法院提起诉讼，经法院审理驳回，之后原告提起上诉，后撤回起诉，本案系原告重复提起诉讼。被告嵊州市自然资源和规划局对原告提供的证据1的真实性无异议，但内容填写有错误；对证据2的真实性无异议，但根据省市文件应由属地政府即被告嵊州市谷来镇人民政府履行法定职责；对证据3—7的真实性无异议，但无法达到原告的证明目的。 原告对被告嵊州市谷来镇人民政府提供的证据1的真实性无异议，但层高7米未在申请书中明确；对证据2系虚假材料，用地面积为133平方米、层数由10米改为7米，对该情况原告不知晓，改动地方没有原告签名，对落款由原告本人签名无异议；证据3、4也没有载明为二层层高；对所有照片的真实性无异议；对变更公告，无作废、撤销的字眼；对证据9有异议，变更前后的日期都是2018年8月6日，原告没有看到过，尚未颁发，未生效，对原许可证作废也不知情；原告的房屋实际只有二层，按嵊州市农村住房规划的规定，对低于2米2的不计层数、不计层高；对证据10，原告询问过国土所的钱灿能否建造架空层，其称可以建造；对其余证据及法律依据均无异议。被告嵊州市自然资源和规划局对被告嵊州市谷来镇人民政府提供的证据1—5无异议；对证据6—9的真实性无异议，但根据省、市文件应由属地政府即被告嵊州市谷来镇人民政府履行法定职责；对证据10、11无异议。对法律依据1的真实性、合法性无异议，根据文件62条的规定，村民建房规划许可由被告嵊州市谷来镇人民政府履行职责；对法律依据2，根据该文件应由被告嵊州市谷来镇人民政府履行法定职责；对法律依据3、4无异议；对法律依据5的真实性、合法性无异议，但无法达到被告嵊州市谷来镇人民政府的证明目的；对法律依据6无异议。 原告对被告嵊州市自然资源和规划局提供的证据1、2的真实性都无异议，对合法性、证明目的有异议，对政策法律法规依据的真实性也无异议；根据129号文件第一大条第二条、第四条的规定，被告被告嵊州市自然资源和规划局有监督、指导的职责。被告嵊州市谷来镇人民政府对被告嵊州市自然资源和规划局提供均无异议，但认为其系代城乡规划部门办理城乡规划许可。 对上述证据，本院认证如下：原告提供的证据，两被告对其真实性均无异议，本院依法对其真实性予以确认，可以证明原告取得案涉《乡村建设规划许可证》，被告发出公告变更其许可内容，原告对被告作出的《责令限期拆除（整改）违法建筑通知书》、强拆行为及变更许可行为提起复议及诉讼的经过。被告嵊州市谷来镇人民政府提供的证据1-4相互印证，可以证实原告申请翻建老房三间二层，层高7米；证据5、10相互印证，证明原告在现有房屋建造之前已经知晓其取得的案涉许可证上层数及层高错误；证据6-8的真实性原告及被告嵊州市自然资源和规划局均无异议，可以证明案涉公告的送达过程；证据9系更正后的《乡村建设规划许可证》，本院对其真实性予以确认，但仍为被告嵊州市谷来镇人民政府持有，并未送达原告；证据11的真实性原告及被告嵊州市自然资源和规划局均无异议，但无法证明被告的证明目的。被告嵊州市谷来镇人民政府提供的法律依据系现行有效的法律法规及规范性文件，可以证明本案的适格被告，具体内容在本院认为部分详述。 被告嵊州市自然资源和规划局提供的证据1与被告嵊州市谷来镇人民政府提供的相应证据一致，不再重复认证，证据2系法院作出的生效裁判，本院对其三性予以认可，但无法证明其证明目的。被告嵊州市自然资源和规划局提供的法律依据系现行有效的法律法规及规范性文件，可以证明本案的适格被告、起诉期限等问题，具体内容在本院认为部分详述。 经审理查明，原告蒋初三欲对自己的老宅进行翻建，于2018年7月12日经所在舜源村向原竹溪乡人民政府递交翻建二层楼房三间的申请书。同年8月6日，原告蒋初三递交嵊州市农村村民建房用地呈报表，载明其申请用地地名为洋坑村，建造间为3间，层高二层，沿口高7米，并于同日取得由嵊州市竹溪乡人民政府发给的，盖有“嵊州市住房和城乡建设局竹溪乡农村村民建房规划审批专用章”编号为“乡字第330683201800018竹号”《乡村建设规划许可证》（证号为××）。案涉许可证载明：发证机关处盖有嵊州市住房和城乡建设局竹溪乡农村村民建房规划审批专用章，建设个人为蒋初三，项目名称为蒋初三村民建房（翻建），建设位置为嵊州市竹溪乡舜源村洋坑10号，建设规模为三层，用地面积133平方米，建筑占地面积133平方米，总建筑面积266平方米，前后檐口高度为10米。2018年10月，原告建房过程中存在地基移位的情形，原竹溪乡人民政府在要求原告整改的过程中发现案涉《乡村建设规划许可证》将建设规模由二层错写成三层，檐口高度由7米错写成10米，并当场口头告知原告该情况，要求其按照二层檐口高7米建造。 2018年12月29日，原竹溪乡人民政府在实地核查中发现原告建房后墙超过7米的标准。原竹溪乡人民政府对原告蒋初三作出《责令限期拆除（整改）违法建筑通知书》，责令其在2019年1月5日前自行拆除（整改）完毕，逾期不拆除的，将予以强制拆除。 2019年1月22日，原嵊州市竹溪乡人民政府作出《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》，载明：“因原《乡村建设规划许可证》证号：××乡字第330683201800018竹号，建设规模数据错误，《乡村建设规划许可证需进行变更，具体变更内容如下：1.《乡村建设规划许可证》证号变更为ＮＯ×××63乡字第330683201800018竹号；2.建设规模变更为：二层，用地面积133平方米，建筑占地面积133平方米，总建筑面积266平方米，前檐口标高7米，后檐口标高7米。”上述公告在2019年1月23日《今日嵊州》报纸上刊登和原告的建房现场、舜源村公告栏张贴。原嵊州市竹溪乡人民政府并未作出书面嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的书面决定。2019年1月30日，原告看到在案涉房屋上张贴的上述公告。 2019年3月22日，原嵊州市竹溪乡人民政府将原告蒋初三上述在建房屋部分进行拆除。 2019年5月22日，原告蒋初三向嵊州市人民政府申请行政复议，要求撤销原嵊州市竹溪乡人民政府作出的《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》。2019年8月21日嵊州市人民政府作出嵊政复（2019）18号《行政复议决定书》，以蒋初三的行政复议申请已超过法定期限，其申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的受理条件为由，驳回蒋初三的行政复议申请。 原告于2019年9月2日向嵊州市人民法院提起诉讼，经绍兴市中级人民法院指令由本院管辖，要求判令：1.原嵊州市竹溪乡人民政府作出的《责令限期拆除（整改）违法建筑通知书》违法且无效；2.《嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可证变更的公告》违法且无效。经本院释明后，原告撤回第2项诉讼请求，于2019年11月另案起诉，要求判令撤销《嵊州市竹溪乡舜源村洋炕蒋初三村民建房规划许可证变更决定》的同时依法撤销嵊州市人民政府作出嵊政复（2019）18号《行政复议决定书》。后嵊州市人民法院以原告超过起诉期限为由驳回原告的起诉，原告不服上诉，后经绍兴市中级人民法院释明，以另行对其中《变更公告》单独提起行政诉讼为由撤回上诉。绍兴市中级人民法院于2020年5月22日作出行政裁定书，准许蒋初三撤回上诉。原告蒋初三于2020年5月25日再次提起本案诉讼。 另查明，原嵊州市竹溪乡人民政府作出的案涉《责令限期拆除（整改）违法建筑通知书》已被本院作出的（2019）浙0604行初175号行政判决书确认违法，其于2019年3月22日对案涉房屋的部分拆除已被嵊州市人民政府作出的嵊政复（2019）18号《行政复议决定书》确认违法。 再查明，撤销嵊州市竹溪乡人民政府已被撤销，继续行使其职权的为嵊州市谷来镇人民政府。嵊州市住房和城乡建设局规划相关的职权由被告嵊州市自然资源和规划局继续行使。 本院认为，本案主要争议焦点有三，第一是本案起诉是否超过起诉期限；第二是本案哪一被告主体适格；第三是案涉“嵊州市竹溪乡舜源村洋炕蒋初三村民建房规划许可证变更决定”是否应予撤销。 第一，本案起诉并未超过起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中被告嵊州市谷来镇人民政府自认其并未作出书面的变更决定，仅在案涉公告中载明了决定的内容，但案涉公告并未载明起诉期限，被告嵊州市谷来镇人民政府亦未有证据证明其告知原告起诉期限，应视为其未告知原告起诉期限，故起诉期限应从知道或者应当知道行政行为内容之日起不超过一年。对原告知道案涉变更决定的时间，原告及被告嵊州市谷来镇人民政府陈述一致是原告看到张贴在案涉房屋上的公告之日，也就是2019年1月30日。而原告第一次于2019年9月2日起诉，经本院于2019年11月释明后于2019年11月再次另案起诉，被驳回起诉后经绍兴市中级人民法院释明，2020年5月22日被准予撤回起诉后，同年5月25日提出了本案的起诉。纵观本案原告的起诉过程，并不存在怠于行使诉讼权利的情形，2019年11月另案起诉被驳回至2020年5月22日被准予撤回上诉的过程并非其自身原因耽误起诉期限，被耽误的时间应予扣除。扣除该时间后，至其2020年5月25日提起本案诉讼距其知晓案涉变更公告的时间并未超过一年。被告嵊州市自然资源和规划局辩称本案起诉期限应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十五条的规定，但原告蒋初三向嵊州市人民政府申请行政复议要求撤销案涉公告，嵊州市人民政府是以其申请不符合受理条件为由，驳回其申请。该种情形不属于行政机关维持原行政行为的情形，作出原行政行为的行政机关及复议机关并非必要共同被告，且原告在本案中未对复议决定提出异议，而是对原行政行为提出异议，故本案的起诉期限不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，而应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，故对两被告陈述的原告起诉超过起诉期限的辩称不予采纳。 第二，本案的适格被告应为嵊州市自然资源和规划局。依照《浙江省城乡规划条例》第三十八条的规定：“在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的……由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托乡（镇）人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。”第四十一条的规定：“建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。变更许可内容违反规划条件的，不得批准。”《嵊州市城乡规划管理办法》第二十三条规定：“主城区范围内村民建房规划许可由市建设局负责，乡镇村民建房规划许可由市建设局委托属地政府负责。”《嵊州市人民政府办公室关于农村村民建房审批有关权限委托下放的若干意见》第一条第一点规定：“除四个街道辖区范围外，其他区域内建设用地上的农村村民建房规划审批由市建设局委托属地政府实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六款的规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”城市、县人民政府城乡规划主管部门有核发乡村建设规划许可证的职权，也可以委托乡（镇）人民政府核发乡村建设规划许可证，确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。案涉《乡村建设规划许可证》系原嵊州市竹溪乡人民政府核发，故变更上述许可证也应由其批准实施，但该职权由嵊州市住房和城乡建设局委托其实施，应由委托的机关为被告，因现相关职权已划归嵊州市自然资源和规划局，故本案适格被告应为嵊州市自然资源和规划局，原告对嵊州市谷来镇人民政府的起诉，依法应予驳回。 第三是案涉“嵊州市竹溪乡舜源村洋炕蒋初三村民建房规划许可证变更决定”应予撤销。本案中，原嵊州市竹溪乡人民政府虽未作出书面的变更决定，但案涉公告中已经明确变更的具体内容，应视为已作出了相应的变更决定。依照《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款、第三款的规定：“行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。……行政机关应当充分听取当事人的陈述和申辩，对其提出的事实、理由和证据予以记录、复核并归入案卷。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。但是，当事人书面表示放弃陈述、申辩的或者逾期提出的除外。”第五十七条规定：“行政机关应当以书面形式作出行政执法决定，但法律、法规和规章另有规定的除外。行政执法决定一般载明下列事项：（一）当事人的基本情况；（二）作出决定的事实、依据、理由和履行程序的情况；（三）决定内容；（四）履行方式和期限；（五）救济途径和期限；（六）行政机关名称、印章与决定日期；（七）应当载明的其他事项。”本案中，实施机关原嵊州市竹溪乡人民政府对案涉乡村建设规划许可证的变更前，并未书面告知当事人拟作出变更决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权，更未充分听取当事人的陈述和申辩，程序违法。且原嵊州市竹溪乡人民政府并未以书面形式作出决定，仅以公告的形式明确了决定的内容，且公告中并未载明作出决定的事实、依据和理由，认定事实不清，证据不足；亦未告知原告救济的途径和期限，明显不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六款，第七十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，判决如下： 一、撤销变更嵊州市竹溪乡舜源村洋坑蒋初三村民建房规划许可的决定； 二、驳回原告蒋初三对被告嵊州市谷来镇人民政府的起诉。 本案受理费50元，由被告嵊州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  宋 燕 人民陪审员  符凌云 人民陪审员  金宁钢 二〇二〇年十一月十八日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第五款、第六款行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 ?