江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终435号 上诉人（原审原告）苏州领秀针织研发有限公司，住所地苏州市西百花巷****楼**。 法定代表人张晓晖，执行董事兼总经理。 委托代理人濮赞忠，江苏剑桥颐华律师事务所律师。 委托代理人袁煜，江苏剑桥颐华律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市姑苏区市场监督管理局，住所地苏州市姑苏区平川路**。 法定代表人蒋献忠，局长。 委托代理人仲剑峰，江苏百年英豪律师事务所律师。 上诉人苏州领秀针织研发有限公司（以下简称领秀公司）因市场监督行政处罚一案，不服昆山市人民法院（2020）苏0583行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月14日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，领秀公司于2008年11月20日成立，经营范围为高档针织面料的研发及生产等，该公司位于苏州市西美巷XX号。2017年10月27日，苏州市质量技术监督局向领秀公司发出《产品质量监督检查通知书》：依据《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》），国家对产品质量实行监督检查制度。按照苏州市质量技术监督局部署，委托苏州市纤维检验所对领秀公司依法进行市级产品质量监督抽查。当日，苏州市纤维检验所和领秀公司签署产品质量监督检查抽样单，显示：产品名称为针织上衣，规格型号73CM/44CM，批号为F13W-C24，抽样基数21件，样品数量2件，备样量1件，抽样日期2017年10月27日，苏州市纤维检验所和领秀公司在产品质量监督检查抽样单上盖章确认。 2017年11月22日，苏州市纤维检验所出具2017-JD004检验报告，产品名称为针织上衣，规格型号73CM/44CM，批号为F13W-C24，抽样基数21件，样品数量2件，备样量1件，抽样日期2017年10月27日，检测日期2017年10月27日至2017年11月7日。检验报告中检验项目为外层纤维含量（%）的单项：技术要求为羊毛70±5、羊绒30±5，检验结果为羊毛83.4、山羊绒16.6，单项评价：不合格。检验项目为使用说明（标签）单项：技术要求为产品应按国家现行标准的规定标明其纤维的成分及含量。皮革服装应按QB/T2262标明皮革的种类名称。检验结果为外层的纤维含量标注错误，单项评价：不合格。检验结论：实物质量判定：经抽样检验，纤维含量（外层）项目不符合FZ/T73025-2013标准规定的一等品要求，检验结论为不合格。标签判定：经抽样检验，产品标签不符合GB/T5296.4-2012标准，检验结论为不合格。产品质量综合判定：经抽样检验，产品实物质量不合格，标签不合格，综合判定为不合格。 2017年11月30日，苏州市纤维检验所向领秀公司发出产品质量监督检查检验结果通知单，告知其针织上衣的检验结果为不合格。对检验结果若有异议，请在接到本通知单15日内向苏州市质量技术监督局或者其上级产品质量监督部门提出书面意见和相关证明材料。逾期无书面反馈的，视为认可检验结果。 2017年12月13日，领秀公司提供编号为15110091-M国家质检总局检测重点实验室苏州出入境检验检疫局检验检疫综合技术中心检验合格的检测报告作为证据向苏州市质量技术监督局提出复检申请。编号为15110091-M检测报告显示：样品名称：面料；样品送达日期：2015年11月6日；报告日期：2015年11月13日；检测结果：合格。2017年12月14日，苏州市质量技术监督局出具产品质量监督检查异议受理通知书，针对领秀公司对针织上衣的检验结果提出的书面异议申请，经调查核实，决定受理，并决定对原样品进行复检。 2017年12月27日，苏州市纤维检验所出具2017-JD004-F复检检验报告，产品名称为针织上衣，规格型号73CM/44CM，批号为F13W-C24，抽样基数21件，样品数量2件，备样量1件，抽样日期2017年10月27日，检测日期2017年12月25日至27日。复检检验报告中检验项目为外层纤维含量（%）的单项：技术要求为羊毛70±5、羊绒30±5，检验结果为羊毛83.1、山羊绒16.9，单项评价：不合格。检验项目为使用说明（标签）单项：技术要求为产品应按国家现行标准的规定标明其纤维的成分及含量。皮革服装应按QB/T2262标明皮革的种类名称。检验结果为外层的纤维含量标注错误，单项评价：不合格。检验结论：实物质量判定：经复检，纤维含量（外层）项目不符合FZ/T73025-2013标准规定的一等品要求，检验结论为不合格。标签判定：经复检，产品标签不符合GB/T5296.4-2012标准，检验结论为不合格。产品质量综合判定：经复检，产品实物质量不合格，标签不合格，综合判定为不合格。2017年12月28日，苏州市纤维检验所出具产品质量监督检查异议处理通知书，根据领秀公司对针织上衣产品质量监督检查检验结果提出的申诉意见，受苏州市质量技术监督局委托，经复检，作出如下处理意见：维持原结论。 2018年1月11日，苏州市姑苏区市场监督管理局（以下简称姑苏市监局）对领秀公司涉嫌违反《产品质量法》第三十九条的规定立案调查，案件来源为上级机关交办，案源登记时间为2018年1月9日。 2018年1月11日，领秀公司出具授权委托书，委托徐园芳全权处理针织上衣被判定为不合格产品的相关事宜，领秀公司自行填写产品质量监督检查不合格产品生产企业整改表，针对存在的问题进行整改。同日，姑苏市监局对徐园芳进行了调查并制作调查笔录，徐园芳在调查笔录中陈述了针织上衣抽检、复检的经过，该产品标价1580元/件，实际售价也是1580元/件。 2018年1月19日，姑苏市监局向领秀公司发出责令改正通知书，告知领秀公司在2017年的市级监督抽查中，其销售的针织上衣判定为不合格，该行为违反了《产品质量法》的规定，构成了不合格产品冒充合格产品的行为，责令领秀公司认真查找不合格原因，采取措施落实整改。 2018年1月22日，领秀公司针对苏州市质量技术监督局抽查F13W-C24产品标识不合格作出说明：领秀公司产品F13W-C24的原材料由浙江新澳纺织股份有限公司提供，浙江新澳纺织股份有限公司已把原材料送上海国家检测中心检测，基于领秀公司先前把该原料在国家质检总局重点实验室苏州出入境检验检疫局检验检疫综合技术中心检测合格，特此申请待浙江新澳纺织股份有限公司送上海国家检测中心的结果出来后再做处理。2018年1月30日，北京毛纺织科学研究所检验中心国家毛纺织产品质量监督检验中心（北京）作出编号为18-K-H0047检验报告，样品名称为巴素兰羊绒纱线，样品数量30g，委托样品送到日期2018-01-26，检验结果为纤维含量：羊毛69.9%、山羊绒30.1%。 2018年3月6日，领秀公司出具情况说明：苏州市纤维检验所在2017年10月27日抽样F13W-C24、73CM/44CM，抽样基数21件（第一次抽样4件）（第二次复查2件）现在余数为15件。同时，徐园芳在2018年3月14日的调查笔录中确认：抽样基数确实是21条，第一次抽样用了4条，第二次复查用了2条，现在库存余数准确是15条。 2018年3月6日，姑苏市监局作出姑苏市监强字[2018]70030602号实施行政强制措施决定书，对领秀公司涉嫌销售不合格产品决定扣押并附清单（名称：针织上衣，规格型号：73cm/44cm，生产日期/批号：2013＼32.F13W-C24，数量15件），同时向领秀公司送达。2018年4月2日，姑苏市监局作出姑苏市监强延字[2018]70030602号延长行政强制措施期限决定书，因情况复杂，经本局负责人批准，决定将行政强制措施的期限延长三十日，同时向领秀公司送达。2018年5月2日，姑苏市监局作出姑苏市监强解字[2018]70030602号解除行政强制措施决定书，对领秀公司2018年3月6日采取的行政强制措施全部予以解除。 2018年9月6日，姑苏市监局向领秀公司发出姑苏市监听字[2018]Z7017行政处罚听证告知书，告知：拟责令你（单位）停止违法行为，并对你（单位）处罚如下：一、没收你（单位）违法销售的同一个批次的不合格针织上衣15件；二、罚款人民币99000元（处产品货值33180元的三倍以下）。同时，告知领秀公司有陈述、申辩和要求举行听证的权利。领秀公司收到行政处罚听证告知书后于2018年9月13日提出听证申请，姑苏市监局于2019年4月9日向其发出姑苏市监听通字[2019]Z01号行政处罚听证通知书，告知其定于2019年4月19日进行听证。2019年4月19日，姑苏市监局对领秀公司生产不合格产品（针织上衣）案件举行听证并形成听证笔录。在听证中，领秀公司认为，第一，姑苏市监局所述检验不合格确实存在，但是领秀公司都是严格按照国家要求进行操作，从原材料到产品都进行了检测，由于因为检测机构不一样，才导致这些情况的发生。第二，苏州市纤维检验所抽检的时候是从仓库直接抽检的，这几十件针织上衣因为设计问题并没有实际销售，都放在仓库里。另外，对于羊毛，中国目前还是按照目测的方式做检测。姑苏市监局认为，关于抽检机构不是其指定的，只要是法定机构都是认可的，而苏州市纤维检验所是法定的。关于针织上衣的库存问题，具体抽检不是姑苏市监局所抽，姑苏市监局只能根据抽检单确定，而复检仍然认定不合格。 2019年6月28日，姑苏市监局作出姑苏市监[2019]Z033号行政处罚决定书，认为：领秀公司所生产的针织上衣中存在以不合格产品冒充合格产品的行为，违反了《产品质量法》第三十二条的规定，应根据《产品质量法》第五十条的规定进行处罚，为公正依法行使自由裁量权，我局在办理该案时考虑如下两点：1.由于当事人在本案调查前正在接受另外一起所生产的产品（针织短裤）国抽质量不合格问题的调查，当事人在不到两年内两次质量抽检均为不合格，其对产品本身从原料到成品生产到销售把关不严，如不从重处理可能该当事人继续有不合格产品生产销售。2.当事人被抽检的项目中不合格项目纤维含量（%）外层的检测数据为初检：“羊毛83.4，山羊绒16.6”，复检：“羊毛83.1，山羊绒16.9”，而国家标准技术要求为“羊毛70±5，羊绒30±5”，羊绒外层纤维含量远远大于10%的指标差距合理范围。参照执行《江苏省质量技术监督行政处罚裁量权适用规则》第二十四条第一款第二项第2点和《江苏省质量技术监督行政处罚裁量权适用规则》第二十四条第一款第二项的规定，决定责令领秀公司停止生产不合格产品并对其处罚如下：（一）没收领秀公司违法销售的同一个批次的不合格针织上衣15件（按照抽样基数和实际库存确定）；（二）罚款人民币99000元（处产品货值33180元的三倍以下）。2019年7月5日，行政处罚决定书送达领秀公司。 原审法院认为，《产品质量法》第八条第二款规定，县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作，故姑苏市监局是本案的适格被告。 本案的争议焦点是：一、姑苏市监局所作行政处罚决定书认定事实是否清楚，适用法律是否正确，处罚幅度是否适当。《产品质量法》第三十二条规定，生产者生产产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品。第五十条规定，在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《江苏省质量技术监督行政处罚裁量权适用规则》第二十四条第一款规定，《产品质量法》第五十条裁量细则，（二）有下列情形之一的，可以从重处罚，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处货值金额175%以上（不含175%）三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得：…2.不合格项目检测数据与标准指标差距在百分之十以上的。 本案中，苏州市质量技术监督局根据国家对产品质量实行的监督检查制度，委托苏州市纤维检验所对领秀公司所生产的针织上衣进行市级产品质量监督抽查，经抽检和复检，领秀公司所生产的针织上衣不合格。关于领秀公司提供的两份检验报告，其中一份国家质检总局重点实验室苏州出入境检验检疫局检验检疫综合技术中心的检验报告，其检测的样品名称为面料，报告日期为2015年11月13日，虽然检验结果为合格，但是2015年的合格面料与2017年10月27日苏州市纤维检验所抽检的针织上衣没有对应关系，且该检验报告为领秀公司单方面委托，因此姑苏市监局对该份检验报告不予采纳，并无不当。另一份北京毛纺织科学研究所检验中心国家毛纺织产品质量监督检验中心（北京）的检验报告，其检测的样品名称为巴素兰羊绒纱线，虽然检验结果为合格，但是该纱线与2017年10月27日苏州市纤维检验所抽检的针织上衣没有对应关系，且该检验报告为浙江新澳纺织品有限公司单方面委托，因此姑苏市监局不予采纳，并无不当。关于领秀公司提出羊毛羊绒纤维含量的判定方式为人工目测的方式的意见，因国家对动物纤维、羊毛羊绒的测定方法为投影显微镜或电子显微镜，因此，领秀公司认为是以人工目测的方式测定羊毛羊绒纤维含量，依据不足。据此，姑苏市监局所作处罚认定事实清楚，适用法律正确。 关于处罚幅度问题。领秀公司被抽检到的针织上衣不合格的项目检测数据初检时的山羊绒为16.6，复检时的山羊绒为16.9，而技术要求为羊绒30±5，因此，羊绒外层纤维含量远远大于10%的指标差距合理范围，姑苏市监局参照《江苏省质量技术监督行政处罚裁量权适用规则》第二十四条第一款第二项第2点的规定，对领秀公司从重处罚。领秀公司被查获的不合格针织上衣21件，每件价值1580元，针织上衣货值33180元，根据《产品质量法》第五十条的规定，可处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款，故姑苏市监局依据上述情节，作出没收针织上衣和罚款99000元，处罚幅度适当。 二、姑苏市监局所作行政处罚决定程序是否合法。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定，有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法。原《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定，适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定，案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日，案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。案件处理过程中听证、公告和鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限。 本案中，姑苏市监局于2018年1月11日立案，2019年6月28日作出行政处罚决定书，时间长达一年五个多月，期间，姑苏市监局未办理延长期限的审批手续，即使扣除听证的时间，其办案期限仍然超期。姑苏市监局存在处理期限超期的程序轻微违法情节，但对领秀公司权利不产生实际影响。 关于领秀公司提出完成整改的时间与姑苏市监局出具的责令整改通知书的时间顺序颠倒问题。姑苏市监局向领秀公司发出责令改正通知书的时间为2018年1月19日，而企业整改表的时间由领秀公司自行填写，因此姑苏市监局认为不存在倒签问题，并无不当。 关于领秀公司提出解除行政强制措施决定书未送达，扣押财物未返还的意见。由于姑苏市监局是依据《中华人民共和国行政强制法》作出的实施、延长、解除行政强制措施决定书的，是另一行政行为，本案不予理涉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条的规定，判决确认姑苏市监局于2019年6月28日作出的姑苏市监[2019]Z033号行政处罚决定书违法。一审案件受理费人民币50元，由姑苏市监局负担。 上诉人领秀公司上诉称，一、上诉人已穷尽注意义务，原审法院未考虑上诉人在采购生产过程中的勤勉注意，支持被上诉人的行政处罚显然“强人所难”。上诉人涉案产品的原料提供方只有一家，就是浙江新澳纺织股份有限公司，采购渠道正规可靠，其出具的检验报告证实其所售原料纤维含量合格，上诉人在采购环节已尽注意义务。完成产品生产后，上诉人主动委托检验机构对产品质量进行全面检验。故无论是进货端还是生产端上诉人均已竭尽所能，完全不存在以次充好、以假充真欺骗消费者的主观故意。原审法院在审理本案时未考虑该情形，仅凭抽检结果即认可了被上诉人对上诉人的处罚决定，通过判决支持了行政机关对行政相对人所强加的其不可能完成的义务，让本身就处于弱势力量的行政相对人的权益无法通过司法获得保障。二、解除强制措施系被诉行政行为的一部分，并非单独的行政行为，原审法院应对此进行审查并确认违法。被上诉人于2018年5月2日作出解除行政强制措施决定后，并未向上诉人送达决定书，扣押物品也从未返还上诉人，违反了法定程序的要求，同时侵犯了上诉人的财产权利。三、被上诉人作出的处罚决定未完全考虑案件事实，处罚过度，不符合比例原则，亦不符合国家倡导支持民营企业的方针政策。综上所述，请求撤销原判，撤销被上诉人作出的姑苏市监[2019]Z033号行政处罚决定，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人姑苏市监局答辩称，根据《产品质量法》的规定，上诉人作为生产者抑或是销售者必须承担、履行该法所规定产品质量的责任和义务，达到法律规定的标准和要求，这是法律对市场主体的规制，是对市场经济秩序的必要维护，不能以任何理由来逃避或推卸。上诉人的产品不符合标明的国家规定标准，违反《产品质量法》的行为事实清楚，证据确凿充分，该事实说明上诉人既未执行进货检查验收制度，又未尽到生产质量检验义务，导致违法行为的发生。生产者对产品质量的注意义务、法律责任以及专业能力要远远大于一般主体，上诉人主观上对产品质量重视不够，专业能力也有欠缺。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。 本院查明事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，《产品质量法》第三十二条规定，生产者生产产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品。第五十条规定，在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，苏州市纤维检验所于2017年11月22日出具的检验报告显示，上诉人生产的针织上衣中外层纤维含量为：羊毛83.4，山羊绒16.6；2017年12月27日出具的复检报告显示，涉案针织上衣中外层纤维含量为：羊毛83.1，山羊绒16.9。两次检验结果均不符合“羊毛70±5，羊绒30±5”的技术要求，属于不合格产品。上诉人代理人徐园芳在行政处罚程序中确认涉案针织上衣实际售价为1580元/件，抽样基数为21件，库存余数15件。上诉人在诉讼中对被诉行政处罚决定所确定的货值金额33180元亦不持异议。综合上述证据，可以认定上诉人构成以不合格产品冒充合格产品的情形。被上诉人姑苏市监局在履行立案、调查取证、处罚前告知、听证等法定程序后，对上诉人作出责令停止生产不合格产品、没收同一批次的不合格针织上衣15件以及罚款99000元的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，裁量适当，但其办案期限违反了原《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条的规定，属于程序轻微违法，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定判决确认违法适用法律正确。 上诉人主张其在完成涉案产品生产后，主动委托苏州出入境检验检疫局进行检验，检验结果为合格，在采购环节已经穷尽了注意义务，经查，上诉人提及的检测报告系苏州出入境检验检疫局检验检疫综合技术中心于2015年11月13日出具，与苏州市纤维检验所出具初检报告的时间（2017年11月22日）相差已超过两年，该检测报告所载明的样品名称为“面料”，与涉案产品“针织上衣”无法形成对应关系。上诉人在一审中提交的另一份检验报告所载明的样品名称为“巴素兰羊绒纱线”，亦无法推翻苏州市纤维检验所作出的检验结论。故上诉人提交的两份检测报告均不足以免除其作为生产者的产品质量责任，该项上诉理由缺乏事实依据，本院不予采纳。 关于上诉人提出的被上诉人未向其送达解除行政强制措施决定书构成程序违法的上诉理由，经查，从被上诉人提交的证据来看，其于2018年5月2日作出解除行政强制措施决定书，解除了对涉案15件针织上衣的扣押，但并未提交证据证明其将该决定书向上诉人进行了送达，也未将扣押物品返还上诉人，违反了原《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十条的规定。但因被上诉人最终在行政处罚决定书中决定没收上述扣押物品，故其未送达解除行政强制措施决定书及未返还扣押物品的行为没有对上诉人的权益产生实质影响，应当确认违法。 关于上诉人提出的被上诉人处罚过重的上诉理由，经查，被上诉人在行政处罚决定书中已经对裁量的主要依据作出了解释。因涉案针织上衣的羊绒外层纤维含量与标准指标的差距已经超过了10%，被上诉人参照《江苏省质量技术监督行政处罚裁量权适用规则》的相关规定，并结合上诉人还存在其他生产不合格产品的事实，在法定处罚幅度内对上诉人从重处罚合理有据，并无不当，该项上诉理由依据不足，本院不予采纳。 综上所述，上诉人领秀公司的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州领秀针织研发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 姚一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 姜雨昊 二〇二〇年十一月十六日 法官助理 王雪麟 书 记 员 陆 婷