福建省漳平市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽0881行初4号之一 原告林友宁，男，1962年2月18日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 委托诉讼代理人赵锡龙，福建岩风律师事务所律师。 委托诉讼代理人黄琦新，福建岩风律师事务所实习律师。 被告漳平市自然资源局，住所地：福建省漳平市菁城街道江滨路**，统一社会信用代码11350881MB1574815H。 法定代表人卢远衡，职务：局长。 委托诉讼代理人许天和，福建博平律师事务所律师。 委托诉讼代理人余贤燕，福建博平律师事务所律师。 原告林友宁与被告漳平市自然资源局（以下简称：漳平资源局）行政协议纠纷一案，原告林友宁于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月9日立案后，于2019年10月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，并于2020年3月31日以（2019）闽0881行初27号行政判决书，判决撤销漳平市自然资源局于2018年12月13日作出的漳国土资函[2018]127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》。原、被告均不服一审裁定，分别上诉于福建省龙岩市中级人民法院，福建省龙岩市中级人民法院于2020年8月14日作出（2020）闽08行终89号行政裁定书，裁定：1、撤销漳平市人民法院（2019）闽0881行初27号行政判决；2、发回漳平市人民法院重审。本院于2020年9月4日重新立案后，依法重新组成合议庭，于2020年10月23日公开开庭审理了本案。原告林友宁及其委托诉讼代理人赵锡龙，被告漳平资源局行政负责人易志清副局长及委托诉讼代理人许天和、余贤燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告漳平资源局于2018年12月13日作出漳国土资函［2018］127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》，认为：2003年1月13日，原告林友宁与被告漳平资源局签订的《国有土地使用权出让合同》，将位于桂林街道办事处上桂林村桂林，宗地总面积6000平方米，其中出让土地面积2600平方米，宗地的土地使用权以每平方米37.7元，总额为226200元出让给原告，按照合同约定原告应在双方签字后5日内（2003年1月18日前）向被告缴付5万元，被告应于2003年3月1日前将出让宗地交付给原告，原告应于2003年5月1日前向被告缴纳剩余的176200元土地出让金。合同在实际履行中，因该宗地区位不佳，缺乏继续开发商业价值，故在合同签订后，林友宁仅实际交付5万元价款，余款至今未交，且长期未与我局联系和办理土地交付事宜，导致该宗地持续闲置至今。近年来，随着城市建设发展，该宗地周边环境已发生重大变化，出让合同已失去继续履行条件。因此，林友宁与漳平资源局所签订的《国有土地使用权出让合同》事实上已终止，林友宁提出继续履行合同的主张缺乏事实和法律依据，无法支持。 原告林友宁诉称，2003年1月13日，原告与被告漳平资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，合同约定，被告出让给原告的国有土地使用权位于桂林街道办事处上桂林村桂林，宗地总面积6000平方米，其中出让土地面积2600平方米。宗地的土地使用权出让金为每平方米37.7元，总额为226200元；原告应在双方签字后5日内（2003年1月18日前）向被告缴付5万元；被告同意在2003年3月1日前将出让宗地交付给原告；原告2003年5月1日前向被告缴纳剩余的176200元土地出让金。原告依据合同约定向被告缴纳5万元定金后，依据合同约定，多次到被告处要求被告交付案涉土地的土地使用权，因被告刻意拖延，不肯交付，原告依据《合同法》第67条规定的先履行抗辩权暂时中止向被告缴纳剩余176200元土地出让金。2018年11月，原告向被告提出办理出具交地确认书的请求。被告在2018年12月13日向原告作出《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》，单方终止合同，损害原告的合法利益。因被告未告知原告享有的救济权利，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过二年。”的规定，原告并未超过法律规定的诉讼时效。综上，原告未在2003年5月1日前向被告缴纳剩余的176200元土地出让金，是因为被告未在2003年3月1日向原告交付给原告案涉土地使用权的违约行为，原告行使法定的先履行抗辩权而暂时中止履行合同约定的顺序在后的义务，故原告并未违约。且被告单方终止合同，损害原告合法权利，因此提起诉讼，请求判令：1、请求依法撤销2018年12月13日被告作出的漳国土资函［2018］127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》；2、请求依法判决被告继续履行2003年1月13日与原告签订的《国有土地使用权出让合同》；3、本案诉讼费由被告承担。 原告林友宁在举证期限内向本院提交了以下证据：1、证据一、即《居民身份证》复印件一份，要求证明原告主体资格；2、证据二、即2003年1月13日签订的《国有土地使用权出让合同》复印件一份，证明2003年1月13日，原告与被告签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称“合同”），合同约定，被告出让给原告的国有土地使用权位于桂林街道办事处上桂林村桂林，宗地总面积6000平方米，其中出让土地面积2600平方米。宗地的土地使用权出让金为每平方米37.7人民币，总额为226200元。合同约定，原告应在双方签字后5日内（2003年1月18日前）向被告缴付5万元；被告应当在2003年3月1日前交付给原告；原告2003年5月1日前向被告缴纳剩余的176200元土地出让金。被告未在2003年3月1日前将土地交付给原告，所以原告未在2003年5月1日前向被告缴纳剩余的176200元土地出让金。转让合同中第11、17、18、19、20条都是对出让土地后土地上的建筑物的有关限制和条件，属于行政管理、行政监督的行为，属于行政合同；3、证据三、即《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》复印件一份，证明被告在2018年12月13日向原告作出《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》，单方终止合同，损害原告的合法利益；4、证据四、即漳平市国有土地使用权公开出让领导小组会议纪要［2009］2号《2009年市国有土地使用权公开出让领导小组第二次会议纪要》复印件一份，（证据来源于2018年12月原告与陈亚培在漳平法院其他案件中，陈亚培提交的证据）可以证明被告始终同意继续履行合同，有意交付土地，被告只是想让原告多交点钱。2018年12月前从未拒绝过原告交地的请求。 被告漳平资源局辩称，一、本案纠纷不属于行政诉讼受案范围，应按民事纠纷审理。理由：根据《民事案件案由规定》，已明确将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为民事案由，且《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》仍然有效，而《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第一款“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。”、第二款“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”的规定，本案涉及的合同是在2003年1月13日签订，明显不属于行政协议范畴，不适用行政诉讼法调整。案涉的《国有土地使用权出让合同》系典型的民事合同，该合同内容没有涉及漳平市国土局为实现公共利益或行政管理目标的内容，明显属于民事合同，因此产生纠纷，应属于民事案件受案范围，不属于修订后于2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议纠纷范畴。针对原告要求出让方办理出具交地确认书的主张，原漳平市国土资源局认为该主张是要求出让方继续履行案涉的出让合同的行为，基于合同已经履行不能的实际，于2018年12月12日作出书面答复，该答复仅是民事合同的当事人对合同是否履行的意思表示，没有任何行政行为特征。综上，原告以行政诉讼起诉，明显错误，根据行政诉讼法及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条等规定，人民法院应依法裁定驳回起诉。二、退一步讲，本案即使按照行政协议纠纷审理，原告的诉讼请求已超过诉讼时效，对其诉讼请求应予驳回。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十八条“当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。”、第二十五条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”及第二十七条规定，本案不管是适用民事诉讼还是行政诉讼方式进行审理，原告实体权利均应受到诉讼时效限制和约束，根据《民法通则》及《民法总则》规定，诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害之日起计算。本案中，原告认为答辩人没有按合同约定交付土地义务，要求答辩人继续履行2003年签订的《出让合同》，而该合同中第五条明确约定：出让人同意在二○○三年三月一日前将出让宗地交付给受让人，故原告早在2003年3月2日起就已经知道其合同权利受到损害，诉讼时效期间应从此时起算至2005年3月1日，在这期间，原告并没有向出让方主张合同权利，也没有导致诉讼时效中止或中断的事由产生，原告现在的权利主张明显已经超过民事诉讼时效，不应获得法律上的支持。鉴于本案实际，在民法典出台前，我国对本案所涉及此类的行政协议，作为答辩人终止合同履行需要以什么程序和方式作出意思表示并没有明确的法律规定，答辩人根据合同法的原则规定对原告要求履行合同作出终止合同的履行相应书面答复，并无存在明显的程序违法或不当之处，答辩人的行为，于法有据。综上，原告在合理履行期限没有请求答辩人履行，其实体上的合同权利明显不受法律保护，答辩人书面答复没有明显程序违法的情况下，人民法院应直接根据《行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条、第二十八条并参照《民法典》第五百八十条规定，依法确认答辩人的答复合法有效，并驳回原告全部诉讼请求。三、双方签订的《出让合同》没有继续履行的实际意义，原告诉请要求继续履行合同的请求明显无理，不应支持。一方面，如前所述，本案属民事纠纷，答辩人作出的漳国土资源函[2018]127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》仅仅是答辩人作为民事合同的出让方对另一方要求履行合同的主张的答复，不具有行政属性，故不可撤销。另一方面，鉴于原告怠于履行合同义务，导致该宗地长期闲置实际，已经违反了国家相关土地管理法律规定，案涉的《出让合同》已经失去继续履行的基础，故原告要求继续履行合同的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。四、退一步讲，即使答辩人的答复行为确有轻微程序违法，在原告实体上的合同权利明显不受法律保护、且答辩人的书面答复没有明显程序违法的情形下，理应根据《行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条、第二十八条等规定，依法确认答辩人的答复不具有撤销的法律属性，并驳回原告的诉讼请求。综上所述，本案系民事合同纠纷，不属于行政诉讼的受案范围，原告提起行政诉讼明显错误，且原告诉讼请求缺乏法律依据，也超过了诉讼时效，恳请驳回原告全部诉讼请求。 被告漳平资源局向本院提交了以下证据、依据：1、证据一、即漳委办发[2018]16号文件、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、居民身份证复印件一组，证明被告的诉讼主体资格；2、证据二、即漳国土资[2002]48号文件、漳政[2002]综216号批复、《漳平市国土资源局关于公开挂牌交易国有土地使用权的公告》、《漳平市石墨矿闲置土地公开挂牌交易出让工作方案》、委托书、《申请表》、《认可书》、《确认书》一组，证明案涉土地来源合法及原告通过公开挂牌交易的方式竞得土地使用权而签订合同的事实；3、证据三、即《报告》、漳国土资函[2018]127号《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》一组，证明原、被告关于履行《国有土地使用权出让合同》双方交涉情况；4、证据四、即漳自然资[2019]96号《关于退回土地出让合同价款的通知》、国内挂号信函收据一组，证明因原、被告双方没有实际履行合同，导致案涉土地持续闲置至今，被告通知原告办理退还其第一期5万元出让价款且原告已收到的事实；5、证据五、图纸一份，要求证明案涉土地已经重新规划调整的事实。被诉具体行政行为所依据和适用的法律、法规、规章和其他规范性文件为《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条至第十八条及《中华人民共和国合同法》第110条。 经庭审质证，本院对双方当事人提供的证据认证如下： 一、被告漳平资源局对原告林友宁提供的证据一的真实性、合法性、相关性均没有异议，可以作为本案证据使用，证明原告主体资格。对证据二的真实性、合法性、相关性均没有异议，但认为不能证明原告的主张。根据合同出让条件设定的条款，不是行政管理条款，本案不是以公共利益收回，土地都没有交付，不存在提前收回。本院认为，被告与原告签订的《国有土地使用权出让合同》是土地管理部门为实现土地行政管理目标，行使法律赋予的土地行政管理法定职权，与受让人签订的具有行政法上权利义务内容的协议，该证据可以作为本案证据使用，证明依此产生的纠纷，属于行政协议纠纷。对证据三的真实性没有异议，但认为是合同没办法继续履行了，是民事答复。本院认为，对该证据可以证实双方签订合同后，因被告没有交付转让的地块，原告依此提出申请，被告所做的答复的事实。对证据四的真实性没有异议，但关联性有异议，该会议纪要没有对外送达，是政府内部的文件。本院认为，该份会议纪要，能够反映原、被告因涉案地块发生的纠纷，作为漳平市国有土地使用权公开出让领导小组寻求解决双方争议的事实。 二、原告林友宁对被告漳平资源局提供证据一、证据二、证据三的真实性、合法性、相关性均没有异议，可以作为本案证据使用，证明相应事实。对证据四的真实性没有异议，但认为被告所发出的复函是违反法律规定，是被告单方面的行为。本院认为，该证据能够证实原告林友宁向原漳平市国土局申请交地，漳平市国土局对此答复的事实。对证据五的真实性无法确定，讼争地块是否出让无法确认。本院认为，该图可以作为证据使用，证明讼争标的因长期闲置，已被重新规划的事实。 经审理查明，2002年12月18日，漳平市人民政府以漳政［2002］综216号文件的形式，同意原漳平市国土资源局向社会公开挂牌出让位于漳平市的原漳平市石墨矿闲置土地。在公告中载明，出让土地面积为6000平方米。原告林友宁参与投标并取得了该地块的土地使用开发权。2003年1月13日，原告林友宁与原漳平市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：原漳平市国土资源局将位于漳平市的宗地总面积6000平方米，其中出让土地面积2600平方米，出让金为每平方米37.7人民币，以226200元的总价出让给原告林友宁作为建设住宅用地使用；原告应在双方签字后5日内（2003年1月18日前）向原漳平市国土资源局缴付50000元作为履行合同定金；被告同意在2003年3月1日前将出让宗地交付给原告；原告2003年5月1日前向原漳平市国土资源局缴纳剩余的176200元土地出让金。合同第十一条约定，该宗地范围内新建建筑物的建筑密度在43%以下，建筑限高为3层以下。合同第十五条约定，受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权。合同第十七条还约定，受让方（即原告）如需改变本合同的土地使用条件，必须依法办理有关批准手续，并向出让人（被告）申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。原告依据合同约定向被告缴纳5万元定金后，剩余的176200元土地出让金未缴纳。2018年11月，原告向原漳平市国土资源局提出办理出具交地确认书并办理土地使用权证。原漳平市国土资源局于2018年12月13日向原告作出《关于林友宁请求办理出具交地确认书的复函》，该复函载明主要内容:林友宁与被告签订的《国有土地使用权出让合同》事实上已经终止，林友宁提出继续履行合同的主张缺乏事实和法律依据，无法支持。2019年9月23日，被告漳平市自然资源局向原告林友宁发出《关于退回土地出让合同价款的通知》，认为原漳平市国土局与原告林友宁签订的《国有土地使用权出让合同》因原告林友宁没有足额缴纳出让款，合同没有实际履行，导致该宗地持续闲置至今，合同事实上已终止，通知林友宁可以退还已缴纳的出让款，并于收到本通知后15日内办理相应合同清算退款手续，否则，由此造成的损失由林友宁自行承担。被告随之将该通知挂号邮寄原告林友宁。 另查明，2018年12月20日，中共漳平市委办公室、漳平市人民政府办公室关于印发《漳平市机构改革实施方案》的通知［漳委办发（2018）16号］，制定漳平市机构改革实施方案，将市国土资源局的职责，以及市发展和改革局的参与编制主体功能区规划职责，市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业局的草地资源调查和确权登记管理职责，市林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建漳平市自然资源局。 本院认为，被告漳平资源局作为法律授权的国有土地使用权出让方，其与原告林友宁签订的《国有土地使用权出让合同》的行为，是被告漳平资源局作为土地管理部门为实现土地行政管理目标，行使法律赋予的土地行政管理法定职权，与受让人即原告林友宁订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，林友宁依此提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。漳平资源局认为不属行政受案范围，理由不成立，本院不予支持。行政协议具有行政性、契约性双重性，被告漳平资源局作为县级以上土地管理部门，在出让桂林街道办事处上桂林村桂林，宗地总面积6000平方米，其中出让土地面积2600平方米之前，以《关于同意公开出让漳平市石墨矿闲置土地国有土地使用权的批复》［漳政（2002）综216号］依法取得土地所有者出让的授权，之后，漳平资源局履行了制定出让工作方案、向社会公开挂牌交易国有土地使用权的公告等土地出让程序，原告林友宁以竞买人身份参与招投标，最终以226200元价格竞买了该块国有土地使用权，双方于2003年1月13日签订了《国有土地使用权出让合同》，合同是双方当事人真实意思表示，没有违反有关法律法规规定，没有损害国家、集体或他人利益，合法有效。依照合同第五条“出让人同意在2003年3月1日前将出让宗地交付给受让人，……”；第九条第二期“人民币176200元，付款时间2003年5月1日之前”。第十五条“受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让地使用权”规定，原告应依照规定上缴剩余拖欠的出让金，及申办土地登记，领得《国有土地使用证》，但在合同签订后，原告林友宁除上缴5万元定金外，剩余的176200元未依约缴纳，被告漳平资源局亦未将出让地使用权交付原告林友宁，导致该宗地从2003年1月13日合同签订日起持续至今闲置达十多年。依照双方签订的合同第十七条“政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权……”，第三十三条“受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过合同约定的动工开发日起满一年未动工开发的……；满2年为动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权……”，《福建省国有土地使用权出让工作规范（试行）》第一百一十四条第（一）项规定“未经批准中止建设连续满一年的，……；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权…”，联系本案涉诉出让的土地，闲置已达十多年，鉴于此，漳平市人民政府根据城市发展需要，对涉案土地变更调整方案，将涉案土地与其他地块出让他人作为建设项目用地及城市公园项目绿地，已致使《国有土地使用权出让合同》继续履行成为不可能，本院依法向原告林友宁释明，并征询其是否变更诉讼请求，但原告林友宁坚持原来的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告林友宁诉讼请求中的第二项的起诉。 本案诉讼费50元，退回原告林友宁。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省龙岩市中级人民法院。 审 判 长  朱隆武 人民陪审员  余丽华 人民陪审员  叶冬梅 二〇二〇年十一月二十五日 书 记 员  林紫荔 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。