青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终123号 上诉人（原审原告）黄美霞，住青海省海东市。 委托代理人杨北川，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市平安区人民政府。住所：青海省海东市平安区平安大道**。 法定代表人王晓红，该区区长。 被上诉人（原审被告）海东市平安区市场监督管理局。住。住所：青海省海东市平安区平安镇乐都路**/div> 法定代表人王杰，该局局长。 被上诉人（原审被告）海东力盟文化旅游产业开发有限公司。住所。住所：青海省海东市平安区平安大道平安县刑警大队旧楼div> 法定代表人马慧，该公司总经理。 委托代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。 上诉人黄美霞因与海东市平安区人民政府（以下简称平安区政府）、海东市平安区市场监督管理局（以下简称平安区市监局）、海东力盟文化旅游产业开发有限公司（以下简称力盟公司）拆迁行政协议一案，不服青海省海东市中级人民法院（2020）青02行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明：因海东市平安区湟中路市直属机关办公区（西区）改造项目建设需要，被告平安区政府于2020年3月5日作出征收湟源以东，湟中路以西，平安大道以北，水井巷步行街以南（具体范围以规划红线图为准）的国有土地、国有土地上房屋及附属物的决定，并发布了这PAFS00-2020-0002《征收公告》。原告的房屋（商铺）位于征收决定的范围之内。在实施征收过程中，被告平安区政府委托第二被告平安区市监局为房屋征收部门，由其实施征收与补偿工作。在实施征收补偿工作过程中，被告平安区市监局根据平安区政府发布的《征收公告》和（平政［2020］10号）《海东市平安区湟中路市直属机关办公区（西片）改造项目征收安置补偿方案》的要求，委托项目建设单位海东力盟有限公司，共同于2020年4月23日与原告签订了《平安区湟中路西片区房屋拆迁安置（置换）协议》（以下简称安置协议）。协议约定，商铺置换原则按照同楼层综合1：1进行置换。商铺临时安置补偿费（经营损失），自签订协议并交付被征收商铺开始计算。每户每月每平方米的标准为40元，先付12个月，以后半年支付一次，到交房为止。协议签订之后，原告提起诉讼，要求确认安置协议无效。 原审法院认为：1.关于本案的第一个争议焦点：本案安置协议的签订主体是否具有主体资格及签订依据，是否存在法定无效的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。关于法定无效的情形，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形时，行政行为无效。对于国有土地上房屋征收与补偿的行政主体资格及依据，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照该条例的规定，就补偿方式、补偿金额等事项订立补偿协议。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位不得以营利为目的。根据上述法律规定，本案中的被告平安区政府作为负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的县级人民政府，有权委托第二被告平安区市场监督管理局作为本案房屋征收部门完成征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，对于行政协议的履行主体及责任，《若干规定》第四条第二款规定：因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。因此，本案安置协议的签订主体具有行政主体资格及签订依据。且安置协议并不存在权利义务互负条件的双务合同的内容，不存在盈利的问题，没有违背《征补条例》第五条规定关于房屋征收实施单位不得以营利为目的的规定，故此，本案房屋拆迁安置协议不存在法定无效的情形。2.关于本案的第二个争议焦点，原告要求确认安置协议无效的诉讼请求能否成立。《若干规定》第十二条规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。就意思自治，诚实信用等合同的基本原则来看，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告主张的安置协议无效的事由，缺乏事实根据与法律根据，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定应当认定协议无效的情形，故原告要求确认安置协议无效的主张不能成立。综上所述，原告起诉要求确认房屋拆迁安置协无效的理由缺乏事实根据与法律根据，原告诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄美霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄美霞负担。 黄美霞上诉称：一、案涉安置协议是《若干规定》第二条所列举的典型的行政协议之一。根据该规定第十条、第十一条，被上诉人对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立行政协议等行为的合法性承担举证责任，人民法院应当对被告订立行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。具体到本案，被上诉人平安区政府需要证明和人民法院需要审查的包括但不限于：征收房屋的各项建设活动符合相关规划；征收方案进行论证并征求公众意见不少于30日；及时公布征求意见情况和根据公众意见修改情况，期限不少于3日；进行社会稳定风险评估并经过区政府常务会议讨论决定，先补偿后搬迁等。被上诉人平安区市监局需要证明和人民法院需要审查的包括但不限于：组织对征收范围内房屋的权属、区位等情况进行调查登记，并公布调查结果；与被征收人依照征补条例的规定，就补偿方式、补偿金额、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项订立补偿协议等。被上诉人力盟公司需要证明和人民法院需要审查的包括但不限于：其不以营利为目的一一这显然不符合其有限责任公司的性质；从事房屋征收与补偿的工作人员经过有关法律、法规和相关知识的培训--这是《青海省人民政府关于贯彻的实施意见》的明确要求。三被上诉人未提供上述一系列证据，特别是未提供安置协议的直接依据--征收补偿安置方案，应承担举证不能的法律后果。本案出现两份《征收公告》，2019年的《征收公告》用于棚户区改造。2020年的《征收公告》用于办公区改造，原审法院认定本案适用的《征收公告》是2020年3月5日发布的直属办公区改造项目，与被上诉人的陈述不符，其隐瞒了征收的真实目的是以棚户区改造为名行商业开发之实。因此，安置协议的订立不具有合法性。二、安置协议存在重大且明显违法的情形，原审法院适用法律错误。首先，根据《若干规定》第十二条，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等，人民法院应当确认行政协议无效。被上诉人力盟公司显然不具有行政主体资格。被上诉人平安区政府辩称其有权委托其他组织签订安置协议，首先违反了《征补条例》《青海省人民政府关于贯彻的实施意见》的有关规定。根据《征补条例》第二十五条，是由房屋征收部门与被征收人签订补偿协议。根据《青海省人民政府关于贯彻的实施意见》，市、县级房地产（建设）主管部门是本级国有土地上房屋征收部门。即便平安区政府委托其他组织签订安置协议，受委托组织也要以委托行政机关的名义对外行使职权。从依法行政的角度出发，行政委托只能依法进行，不得自行委托。其次，根据《征补条例》第十五条，平安区政府及平安区市监局在实施征收行为时应当已经对房屋产权人及现状做过详细周密的调查，其在明知房屋为上诉人二人共同共有的情况下，仍然只与其中一名共有人签订安置协议，说明其签订合同时并非善意，未尽到合理注意义务，且不符合“表见代理”的相关规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条、《中华人民共和国物权法》第九十七条规定，安置协议的签订实质涉及“无权处分”，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，应属无效。最后，案涉协议本来是空白协议，上诉人签字时并没有填写其他任何内容，对于这样关系到被征收人重大财产利益的协议，应彻底否定其效力。而原审法院未对此作出评价，有失偏颇。三、安置协议严重损害原告合法权益，侵害社会公共利益，应认定为无效。（一）案涉房屋未经评估，违反《征补条例》第十九条及《青海省实施的若干规定》第五条、第六条规定，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定的违反法律、行政法规的强制性规定，应当被确认无效。（二）上诉人的房屋用途属于商业用房，用于经营销售服装等业务，与人流量、区位等因素密切相关，被上诉人安置的区位优势与原址相差甚远。且安置协议未提及安置房屋的具体区位，剥夺了上诉人的知情权和选择权。现原址并未规划为住宅区，被上诉人力盟公司已经在公开售卖该地的商铺。这也说明了被上诉人行商业开发的违法行为。（三）安置协议约定的补偿项目仅有商铺置换、临时安置费，遗漏了搬迁费、停产停业损失、补助和奖励，违反《征补条例》第十七条、第二十三条及《青海省实施的若干规定》第十三条、第十五条规定，特别是停产停业损失，对于商铺的补偿来说是非常重要的一项。综上，安置协议明显违反了法律、行政法规的强制性规定，缺乏必要的事实依据，严重损害了上诉人的合法权益，依法应确认其无效。综上，请求：一、撤销原审判决，并依法改判支持上诉人原审诉讼请求或发回重审；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。 平安区政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确。第一，原审判决按照《若干规定》第十一条、第十二条，同时适用《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国合同法》的相关规定，对答辩人订立协议的行为是否具有法定职权、是否存在无效情形、上诉人要求确认协议无效的诉求能否成立等进行审查，认定事实清楚。第二，根据《征补条例》第四条第一款、第二十五条第一款及《若干规定》第四条第二款规定，平安区政府作为负责本行政区域内房屋征收与补偿工作的县级人民政府，有权委托平安区市监局作为房屋征收部门完成征收补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担征收补偿具体工作，即可以委托力盟公司作为置换商铺的承建单位，代为签订安置协议，协议后果由委托的行政机关承担，不存在法定无效情形。第三，上诉人主张无效的事由不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，其诉讼请求不能成立。第四，安置协议内容客观上可能实施。原审庭审中，答辩人对着规划设计图对上诉人及100多名旁听拆迁户进行了现场讲解，为确保安置商铺位置具体明确，我们要求力盟公司按照协议约定修建置换商铺，位置也由原来的内街商铺变为外街商铺，在一定程度上损害了力盟公司的利益，保障了拆迁商户的权益有增无减。二、上诉人的上诉请求不能成立。第一，上诉人认为法院应当对答辩人进行审查的事项无相关法律依据。第二，因旧城改造征收国有土地属于公共利益范畴，将土地出让给开发商进行商业开发以实现旧城改造目的，是我国目前旧城改造的基本模式。答辩人提交证据时，不慎将本案的《征收公告》与另案《征收公告》混淆，原审庭审时已解释清楚，并非如上诉人所称是为了隐瞒征收的真实目的。第三，关于协议空白处，因各商铺的面积、编号等细节只有各上诉人自己清楚，因此当时留了空白，签字送达时再行补充，上诉人不能因此否认协议效力。第四，评估是作出补偿决定时应当完成的阶段性工作，本案是双方协商达成一致签订的协议，不存在适用评估程序问题。三、安置协议如存在置换商铺位置不明等遗漏补偿项目的情况，双方可进行补充约定，予以明确。若协商不成，上诉人可根据《若干规定》第九条第七项，请求法院变更协议。也可要求政府作出补偿决定，对补偿决定不服，可以提起行政诉讼。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。 平安区市监局、力盟公司的答辩意见与原审答辩意见一致。 本院经审理查明的事实与原审法院认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。经原审法院释明，上诉人拒绝变更诉讼请求。故本案的核心争议是被诉安置协议是否存在无效情形，即上诉人请求确认安置协议无效的诉讼请求能否成立。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议订立目的的实现。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。对于“重大且明显违法情形”的理解，《最高人民法院关于适用的解释》规定了四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。根据《征补条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。因此，平安区政府和平安区市监局是法定的征收补偿义务主体。平安区政府和平安区市监局在履行补偿安置义务过程中，采用由项目建设单位力盟公司作为甲方、房屋征收部门平安区市监局作为经办人的方式与被征收人签订安置协议，可以予以支持。但在相关安置协议履行不能的情况下，征收补偿义务主体仍应采取补偿决定等方式对被征收人进行公平补偿。从原审查明事实来看，本案系因平安区政府发布《征收公告》后，房屋征收部门平安区市监局作为经办人、项目建设单位力盟公司作为甲方与被征收人即上诉人签订了被诉安置协议。协议约定：商铺置换原则按照同楼层综合1：1进行置换。商铺临时安置补偿费（经营损失），自签订协议并交付被征收商铺开始计算。每户每月每平方米的标准为40元，先付12个月，以后半年支付一次，到交房为止。故，该协议的订立有法律规范依据，内容客观上可能实施。同时，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。该条中“强制性规定”，是指效力性强制性规定，即法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。从上诉人提交的证据结合其上诉意见来看，其主要认为被上诉人未就征收决定、征收方案的合法性进行举证；征收的真实目的是以棚户区改造为名行商业开发之实；签订协议的力盟公司不具备行政主体资格；上诉人签字时，安置协议为空白协议；房屋未经评估；安置协议存在漏项等。上诉人所称“空白协议”，是指其在签署协议时，横线处关于商铺位置、产权证编号、建筑面积等内容尚未填写，协议他方尚未签字盖章。但上诉人提交诉请确认无效的安置协议内容完整，说明协议后续得到完善。且上诉人提出的上述意见均不能证明安置协议符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。 另，《征补条例》规定房屋征收部门为订立补偿协议的适格主体，且就协议的相对性而言，平安区政府并非协议的签署方或经办方，平安区市监局作为房屋征收部门已经能够保障上诉人作为被征收人所依法享有的征收补偿权益。故平安区政府不是本案适格被告。经本院释明，当事人表示不同意撤回对平安区政府的起诉、上诉。原审法院对此未做释明不当，但考虑原审判决系对全案驳回诉讼请求，未对平安区政府增设义务。故对此不当之处，本院不再另行处理，在本判决中一并予以指正。 综上，原审判决认定事实清楚，判决结果并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判； 二审案件受理费50元，由上诉人黄美霞承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 边红丽 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年十一月二十六日 法官助理 江喜梅 书 记 员 郝 洋