河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫14行终189号上诉人（一审原告）翟连君，男，1957年5月17日出生，汉族，住河南省柘城县。委托代理人孙红卫，河南华豫律师事务所律师。被上诉人（一审被告）柘城县安平镇人民政府，住所地河南省柘城县安平镇安平村，统一社会信用代码证11411424005877194C。法定代表人史松涛，职务该镇镇长。出庭负责人鲁耘平，该镇政府主任科员。诉讼代理人张汉生，河南心诚律师事务所律师。上诉人翟连君因其与被上诉人柘城县安平镇人民政府行政征用违法一案，不服柘城县人民法院作出（2020）豫1424行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月3日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年11月11日公开开庭审理了本案。上诉人翟连君及其委托诉讼代理人孙红卫，被上诉人柘城县安平镇人民政府出庭责任人鲁耘平及委托诉讼代理人张汉生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，位于柘城县安平镇周堂村委会五里庄至朱庄至盆刘庄有柘城县原规划建设并一直使用多年的村级道路一条，编号为C634，该村级公路的路面为5米，两侧路边沟为3.8米。2020年4月安平镇政府对该编号C634的村道在县政府的创建“四好农村路”的要求下，为发挥农村交通服务农业农村现代化和乡村振兴战略作用，推动农业更强、农村更美、农民更富，为强化辖区内农村公路日常养护被告安平镇人民政府对该村级公路进行了日常养护，对路面和路肩进行修补，以方便农民的通行，促进农村经济发展。现上诉人以被上诉人安平镇人民政府非法征地为由诉讼到原审法院。一审法院认为，农村公路及其附属设施受法律保护。根据《河南省农村公路条例》第二十三条规定：“县道的日常养护由县级农村公路管理机构组织实施；乡道、村道的日常养护由乡（镇）人民政府组织实施”。被上诉人安平镇政府据此对周堂村委会五里庄至朱庄至盆刘庄的C634村级道路具有组织实施日常养护的职权，被上诉人安平镇人民政府对路面宽度5米两侧路面沟分别是3.8米进行挖路壕并修补路面、路肩的行为并无不当。上诉人所认为的征用土地及征用程序等没有依据，对于上诉人所提供的《农村土地承包经营权证》及所记载的承包地是否在与C634村级道路是否存在权属争议不属于本案审理的范围，也不属于被上诉人安平镇政府的职权范围。综上上诉人翟连君提供的证据不能证明被上诉人安平镇政府日常养护公路的行为为土地非法征用的行为，对上诉人的诉请原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回翟连君对安平镇政府的诉讼请求。上诉人翟连君上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。一、原判认为上诉人与被上诉人是否存在权属争议不属于审理范围，显然不当。本案是确认行政行为违法之诉，审理的焦点就是双方是否存在权属争议，如被上诉人的行为侵占了上诉人的承包地（该土地为基本农田），则应予以确认该行为违法。然而，一审法院认为“原告所提供的《农村土地承包经营权证》及所记载的承包地是否与C634村级道路是否存在权属争议不属于本案审理范围，也不属于安平镇人民政府的职责”，这种认识非常不妥。正确的判决应当结合上诉人提供的《农村土地承包经营权证》所记载的基本农田与涉案土地现状进行勘测，来判断本由上诉人合法承包的基本农田是否由被上诉人扩建为公路，如扩建了，则扩建部分为违法征收部分。此外，还要审核被上诉人的行政行为的程序是否违法。而本案征收行为的主体不合法，未经法定程序审批和实施，也没有合法调查、听证、公告、公示，程序也不合法。这些违法的行为一审判决并未予以确认。二、原判认定事实不清，证据不足。原判认定多年以来，村级道路路面为5米，路沟为3.8米，这种认定显然与事实不符，没有事实和法律依据。原判中，被上诉人也主张当时在修建这条公路时，占用有上诉人所在村组的土地，那么，这条村级路的规划修建是什么时候征收到位的呢。相关的征收文件又在哪里。事实上，被上诉人在开挖上诉人的基本农田前，该村级道路的路面宽度一直都是2.5米左右，即便算上两边的路肩，也不足3米。该路两侧系翟庄土地的基本农田，基本农田受法律保护，上诉人一直在按《农村土地承包经营权证》所记载的面积在合法使用，在其上种植基本农作物。被上诉人却颠倒黑白主张上诉人侵占了被上诉人规划的路壕和路面（包括路肩）。原判认定的“位于柘城县安平镇周堂村委会五里庄至朱庄至盆刘庄有柘城县原规划建设并一直使用多年的村级道路一条，编号为C634，该村级公路的路面为5米，两侧路边沟为3.8米。”试问该规划是什么时候规划的，又是什么时候征收土地修建的。既然有该规划，那么该规划对应的土地，是否经过合法的征收，又是什么时候征收到位的呢。上诉人并不知道。如果没有经过征地修建过，却主张上诉人侵占其规划的土地，岂不是颠倒黑白吗。政府修桥补路要征收农民土地，如被上诉人对整治和维修村级公路有规划，应经过合法征收，按法定程序批准后，经县级以上人民政府办理补偿安置手续后，按政府规定的补偿标准及时足额支付土地补偿费，安置补助费，青苗补偿等费用，上诉人也没有意见。事实上，被上诉人不仅没有经过合法征收，还以政府为群众方便通行修桥补路为由，在2020年4月17日凌晨非法破坏上诉人的基本农田，强行推平了上诉人基本农田上的农作物，将基本农田里的土复至路基两侧，致原本不足3米宽的路面的实际宽度已达12米有余，被上诉人的违法行为，严重侵犯了上诉人对基本农田的承包经营权。原判在缺少勘验基本农田界址图标的情况下所做出的认定，显然不当。对于被挖的基本农田，请求二审法院予以丈量确认。三、原判适用法律错误。《中华人民共和国公路法》第十三条规定：“公路建设用地规划应当符合土地利用总体规划，当年建设用地应当纳入年度建设用地计划。”《中华人民共和国土地管理法》第二十条规定：“土地利用总体规划实行分级审批，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。”原判一直围绕着公路整治和维修的相关文件进行判决，被上诉人即便是为了乡村发展整治、维修公路，但也不能强占被上诉人合法承包的享有承包经营权的土地，就算要使用土地，也要依照法定程序，法律依据应根据土地管理法的相关规定依法进行。被上诉人柘城县安平镇人民政府答辩称，其系对农村公路附属设施正常维护，不属于行政征收，更没有占用上诉人的土地。根据《河南省农村公路条例》第二十三条规定，县道的日常养护由县级农村公路管理机构组织实施；乡道、村道的日常养护由乡（镇）人民政府组织实施。五里庄与朱庄村村级公路是经全县统一规划的村级道路，两侧路边沟是3.8米，该条公路编号是C634。被上诉人请求驳回上诉，维持原判。一审各方当事人提供的证据均已随案卷移送本院。二审期间，上诉人提供视频光盘一份，说明涉案公路现状。各方当事人均未提交新证据。本院经审理查明，涉案公路系周堂村委会五里庄至朱庄至盆刘庄村级道路，向西通入省道，形成于1980年左右，按照柘城县原规划建设并一直使用多年，编号为C634，该村级公路的规划路面为5米，两侧路边沟为3.8米。因历史原因，该公路实际铺设路面不足5米，同时，两侧路边沟也因缺少维护，处于破损状态，路田不分家，部分沟被两侧农田占用。2020年4月，柘城县人民政府作出《关于印发柘城县创建四好农村路全国示范县工作实施方案的通知》，要求各乡镇人民政府保障辖区内农村公路全部实现路田分家、路宅分家，强化辖区内农村公路日常养护和应急抢修保通工作，安平镇人民政府对该村级公路进行了日常养护，对路面和路肩进行修补，以方便农民的通行。翟连君以安平镇人民政府非法征地为由诉至法院。本院认为，《河南省农村公路条例》第二十一条规定，农村公路应当按照国家和省有关技术规范和操作规程进行养护，做到路基稳定，路面、构造物完好，排水畅通，沿线设施齐全，保证农村公路处于良好的技术状态。第二十三条规定，县道的日常养护由县级农村公路管理机构组织实施；乡道、村道的日常养护由乡（镇）人民政府组织实施。涉案公路系村级公路，因历史原因，缺少维护，处于破损状态，路田不分家，部分沟被两侧农田占用。被上诉人柘城县安平镇人民政府根据柘城县人民政府要求，按照职责及公路规划对村级公路进行维护建设，平整路面，清理路边沟，系正常行使职责，上诉人主张征用土地没有事实依据。同时，上诉人所持农村土地承包经营权证书记载代码为00311的地块，没有南北长度，仅仅记载北邻路，同样不能说明规划的公路占用其土地，其上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费五十元，由上诉人翟连君负担。本判决为终审判决。审判长 何 彬审判员 牛 杰审判员 冯 明二〇二〇年十一月十七日书记员 潘思辰