河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫14行终210号上诉人（原审被告）夏邑县城关镇人民政府，住所地河南省夏邑县城关镇汇文路，统一社会信用代码11411426726990672N。法定代表人李七龙，该镇政府镇长。出庭负责人王晓红，该镇政府副镇长。委托代理人李红光，河南言华律师事务所律师。被上诉人（原审原告）冯节约，男，1956年07月08日出生，汉族，住河南省夏邑县。委托代理人李志坚，北京市京师律师事务所律师。委托代理人杜学杰，北京市京师律师事务所实习律师。原审被告夏邑县自然资源局，住所地河南省夏邑县栗园路**，统一社会信用代码114114260058720437。法定代表人何永锋，该局局长。出庭负责人王天光，该局副局长。委托代理人司铭，该局工作人员。委托代理人翁献策，河南公朴律师事务所律师。上诉人夏邑县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）因被上诉人冯节约诉其强占土地行为违法，不服夏邑县人民法院作出的（2020）豫1426行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年11月18日公开开庭审理了本案。上诉人城关镇政府的行政负责人王晓红及委托代理人李红光，被上诉人冯节约的委托代理人李志坚、杜学杰，原审被告夏邑县自然资源局的行政负责人王天光及委托代理人司铭、翁献策到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，冯节约系夏邑县城关镇西关村冯园组村民，在该村民组有承包地。2019年9月，河南省人民政府作出豫政土〔2019〕995号土地管理文件，主要内容为：一、同意夏邑县征收城关镇郭楼村王楼村民组等2个农村集体经济组织耕地8.7490公顷、其他农用地0.5303公顷，作为夏邑县2019年度第六批城乡挂钩试点项目建新区用地。同意夏邑县拟订的征收土地方案。二、要严格依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用，落实安置措施，做好被征地农民的社会保障工作，妥善解决好被征地农民的生产和生活，保证其原有生活水平不降低，长远生计有保障，维护社会稳定。征地补偿安置不到位，社会保障资金和措施不落实的，不得使用土地。其中征收的夏邑县城关镇西关村冯园村村民组土地总面积8.6316公顷，冯节约的承包地处于上述被征收土地范围。之后夏邑县自然资源局在夏邑县城关镇西关村村民委员会等处张贴了征地补偿安置方案公告、征地告知书，土地丈量、评估及补偿等具体土地征收工作由城关镇政府实施。2020年7月1日，城关镇政府张贴公告，内容为“因县重点项目建设，位于县西环路东侧城关镇西关村冯园村民组、郭楼村王楼村民组的耕地已经国土部门批准征收。自2020年4月份以来，城关镇人民政府开始组织实施征收，截止目前，仍有部分群众地上附着物没有清除完毕。鉴于此，于6月22日城关镇人民政府委托河南省开源房地产评估公司对该宗土地上没有清除的附着物进行了公平、公正评估（附评估结果明细表）。另自本公告之起，3日内请自觉清除地上的附着物，领取各项土地补偿款。否则，政府将组织人员清除地上附着物，按照粮食直补面积将土地补偿款、附着物款（依据评估结果）打到西关或郭楼村集体经济组织，由村集体经济组织进行依法分配和补偿”。该公告张贴后，因冯节约没有清除其被征收土地上的附着物，城关镇政府组织人员对冯节约土地上的附着物进行了强制清除。另查明，冯节约没有与城关镇政府就被征收土地签订土地征收补偿协议。原审法院认为，征收土地应当严格执行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序，制定征地补偿方案并听取被征地使用权人的意见。本案中，城关镇政府系涉案土地征收工作实施主体，从其提交的西关村冯园村民组地块附属物统计表来看，上面被征地人员名单中有冯节约，因此冯节约诉讼主体适格。冯节约承包地上的附着物被强行清除，虽然没有直接证据证实系城关镇政府所为，但结合冯节约提交的录音录像及城关镇政府张贴的公告内容，能够认定清除冯节约土地上附着物的行为系城关镇政府组织人员实施，且城关镇政府也没有举证系他人所为。城关镇政府在没有就征地补偿方案听取冯节约的意见、与冯节约签订补偿协议及取得冯节约同意的情况下，对冯节约承包地上的附着物强行进行清除、占用土地，违反法律规定，应当认定违法。冯节约的土地处于被批准征收土地范围，其要求将被征收土地恢复原状并返还，不予支持。夏邑县自然资源局不是涉案土地的具体征收工作实施主体，冯节约要求确认其强占土地行为违法没有法律依据。遂判决确认城关镇政府强占冯节约承包地的行政行为违法，驳回冯节约其他诉讼请求。上诉人城关镇政府提起上诉称，1.上诉人城关镇政府不是本案适格被告。被上诉人冯节约的土地属于农村集体土地，其征收单位是被征收土地所在的市、县级人民政府，上诉人城关镇政府不是征收土地的主体，故城关镇政府作为本案被告不适格。2.被上诉人冯节约一审提交的证据不能证明系上诉人城关镇政府强制拆除涉案土地上附属物，且证据所显示的拍摄地点、时间和对象均不明确。一审法院仅仅结合被上诉人冯节约提交的录音、录像及上诉人城关镇政府张贴的公告内容，就认定清除被上诉人土地上附属物行为系城关镇政府组织人员实施，明显主观臆断。3.一审判决“强占”被上诉人承包地行为违法，明显错误。依据案件各方均无异议的事实，被上诉人的土地附属物被清除，没有明确的侵权人，且该行为与上诉人没有任何牵连，不能因为上诉人的一纸公告就直接推定系上诉人所为。涉案土地即使被清除附属物，因为涉案土地已被批准征收，地，地上附属物与土地补偿款一起已经补偿给土地所在地村民集体经济组织上诉人在清除期限内不自行清除，即便被其他部门清除，也属于正常的清除范围，不存在强占行为。原审判决确认城关镇政府强占土地行为违法错误，请求撤销原审判决，支持上诉人上诉请求。被上诉人冯节约答辩称，1.上诉人作为本案被告，主体适格。2020年7月1日，上诉人城关镇政府张贴公告，责令被征地群众在3日内清除地上附属物，否则将组织人员强行清除。2020年7月14日，上诉人组织相关人员将涉案土地上附属物清除，并强占上诉人的承包地，该强制行为系城关镇政府或者其委托的人员实施，故上诉人作为被告，主体适格。2.一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一审法院综合所有证据作出的事实认定，符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定的高度盖然性的证明标准。3.上诉人在未与被上诉人达成安置补偿协议，也未作出限期交出土地决定，且未申请人民法院强制执行的情形下，强占被上诉人土地的行为违法。4.上诉人的强占行为严重违反《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行的规定，原审判决确认城关镇政府强占土地行为违法正确。请求驳回上诉，维持原审判决。原审被告夏邑县自然资源局陈述称，夏邑县自然资源局没有实施强占被上诉人土地的行为，夏邑县自然资源局不是本案适格被告。原审判决驳回被上诉人对夏邑县自然资源局的诉讼请求正确，应予维持。请求法院依法裁判。原审各方当事人提供的证据均已随案卷移送本院。二审中，各方当事人均未提供新证据。二审对事实和证据的分析认定与原审相同。本院认为，被上诉人冯节约在夏邑县城关镇西关村冯园组拥有承包土地，其承包土地上果树等附属物被强制清除，被上诉人冯节约有权提起本案诉讼。本案中，被上诉人冯节约所提诉讼请求是“请求确认上诉人城关镇政府强占土地行为违法”。根据被上诉人在一审起诉状和庭审中的陈述可知，被上诉人冯节约主张的“城关镇政府强占土地行为违法”是指城关镇政府强制清除其地上附属物和占有其承包地行为违法。根据被上诉人冯节约在一审中提交的视频资料及上诉人城关镇政府张贴的征收公告内容，能够推定清除被上诉人地上附属物的行为系城关镇政府委托实施，城关镇政府作为本案被告，主体适格。上诉人城关镇政府辩称其并非本案适格被告的诉讼理由不能成立。关于上诉人城关镇政府清除涉案土地上附属物行为合法性问题，上诉人城关镇政府未与被上诉人就涉案土地签订安置补偿协议，在清除被上诉人地上附属物前，城关镇政府未作出强制拆除决定，也未对被上诉人进行通知、催告，城关镇政府直接清除被上诉人地上附属物的行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条和第三十七条规定。关于上诉人城关镇政府占有被上诉人承包地行为是否违法的问题。根据上诉人城关镇政府和原审被告夏邑县自然资源局在原审提交的商丘市人民政府商政土（2019）87号《关于夏邑县2019年度第六批城乡挂钩试点项目征收土地已批复的通知》和河南省人民政府豫政土（2019）995号《关于夏邑县2019年度第六批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，能够证明被上诉人冯节约的涉案土地已被批准征收，征收机关系夏邑县人民政府，上诉人城关镇政府并非征收涉案集体土地的法定机关，故城关镇政府占有涉案承包地违法。原审判决上诉人城关镇政府强占被上诉人土地行为违法，并无不当。被上诉人冯节约的涉案承包地已被河南省人民政府批准征收，客观上不具备恢复原状和返还土地的条件，原审判决驳回被上诉人冯节约“恢复原状和返还土地”的诉讼请求正确。原审被告夏邑县自然资源局并未实施清除地上附属物的行为，原审判决驳回被上诉人对夏邑县自然资源局的诉讼请求正确。上诉人城关镇政府所提上诉理由不能成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人夏邑县城关镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 何 彬审判员 冯 明审判员 牛 杰二〇二〇年十一月二十三日书记员 张妍妍