江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终589号 上诉人（原审原告）刘志忠，男，1965年9月12日生，××族，住南通市崇川区。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区住房和城乡建设局，住所地南通市崇川区青年中路**。 法定代表人曹建军，局长。 上诉人刘志忠因诉被上诉人南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川区住建局）政府信息公开一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初114号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，刘志忠于2019年6月13日通过邮寄方式向南通市崇川区住房和建设服务中心(以下简称住建服中心)递交《南通市政府信息公开申请表(补充说明)2》1份，要求公开李某遗产房的搬迁补偿评估报告，告知李峰、李金杰户补偿情况及评估报告信息所在的行政机关名称和联系方式。2019年7月5日，崇川区住建局作出（2019）5号政府信息公开申请告知书（以下简称5号告知书），告知：1.关于告知李峰、李金杰户补偿情况、评估报告信息所在行政机关名称和联系方式的内容，此前住建服中心已经就申请公开的李峰、李金杰户补偿情况、评估报告信息内容作出答复，本次申请属于重复申请，不予重复答复；2.关于李某遗产房的评估报告，因涉及到他人隐私，正在征求相关权利人意见；3.对申请公开李某遗产房的评估报告的信息，经本局政府信息公开工作机构负责人同意，延长答复期限不超过20个工作日。2019年8月12日，崇川区住建局作出[2019]房征19号政府信息公开申请答复书（以下简称19号答复书），因权利人不同意公开且刘志忠户所处搬迁项目与申请所涉搬迁项目非同一项目，故决定不予公开李某遗产房的搬迁补偿评估报告。后刘志忠不服该答复而向崇川区政府申请行政复议。2019年12月5日，南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府)作出崇川复议（2019）62号行政复议书（以下简称62号复议决定书），认为崇川区住建局未在规定期限内提交书面答复及证据依据材料，视为崇川区住建局作出19号答复书没有证据及依据，故决定撤销崇川区住建局作出的19号答复，并责令崇川区住建局于收到复议决定之日起在《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第三十三条规定期限内重新作出答复。崇川区住建局于2019年12月7日收到62号复议决定书。2020年1月2日，崇川区住建局作出〔2019〕1号《政府信息公开申请告知书》并邮寄送达刘志忠，对刘志忠申请公开的信息延长答复期限不超过20个工作日。同年2月3日，崇川区住建局作出[2020]2号政府信息公开申请答复书（以下简称2号答复书），认为申请公开的事项涉及他人隐私，现权利人不同意公开且刘志忠户所处搬迁项目与申请所涉搬迁项目非同一项目，故决定不予公开李某遗产房的搬迁补偿评估报告。刘志忠不服该答复，诉至一审法院，请求撤销崇川区住建局作出的2号答复书。 另查明，2020年1、2月刘志忠、刘文奎、许连英、刘学问、蔡子英五人向崇川区住建局观音山街道办提交了37份政府信息公开申请（邮寄信封均载明有刘志忠电话号码），其中35份涉及要求公开数个搬迁地块有关被拆迁户的搬迁补偿评估报告等信息、2份要求公开刘志忠、刘文奎的建房审批表、村镇房屋所有权证及集体土地使用权证；2019年刘志忠、许连英向崇川区住建局观音山街道办提交了36份政府信息公开申请，主要涉及公开数个搬迁地块被搬迁户征收补偿明细表、确权依据、分户补偿情况及搬迁补偿评估报告、农村集体经济组织成员数据库名单等信息；2018年刘志忠、刘文奎、许连英、刘学问向崇川区住建局观音山街道办提交了51份政府信息公开申请，主要涉及公开数个搬迁地块被搬迁户房屋征收补偿结果明细表、87表二、建房报告、产权证及土地使用权证等产权依据、房屋照片、搬迁补偿评估报告、观音山街道办欠社区的借款及利息情况等信息；2017年刘志忠、刘文奎、许连英向崇川区住建局观音山街道办提交了20份政府信息公开申请，主要涉及公开数个搬迁地块征收补偿结果明细表、征收安置公告、有关被搬迁户协议搬迁补偿明细等信息。另外，在2017-2019年期间刘志忠、刘文奎、许连英、刘学问向崇川区农村工作局提出政府信息公开申请50余件，主要涉及有关人员安置信息、安置名单、依据及安置政策文件等信息；在2017-2019年期间刘志忠、刘文奎、许连英、刘学问向原南通市自然资源局崇川分局提出政府信息公开申请40余件，主要涉及数个地块用地批准文件、征地公告及补偿安置方案公告、征地补偿标准、批准受让土地的通知、征收国有土地的红线图、出让合同、征地报批材料等信息；在2018-2019年期间刘志忠、许连英、刘文奎向住建服中心提交了政府信息公开申请至少14件，主要涉及数个搬迁地块被搬迁户安置房屋面积、评估报告、房屋面积测量计算图等信息。 一审法院审理过程中，法院依职权向南通市崇川区司法局调查，在2018-2019期间刘志忠、刘文奎、刘学问、许连英等人在收到行政机关作出的《政府信息公开申请答复》后，向崇川区政府共提起50余次行政复议。另，自2015年以来刘志忠、刘文奎、许连英、刘学问等人向一审法院、南通市港闸区人民法院和南通市中级人民法院先后提起政府信息公开申请相关诉讼50余次，主要涉及两类：一是对政府信息公开答复不服，二是要求上级行政机关对下级行政机关政府信息公开行为履职监管职责，其中自2018年至今多达40余次。 一审法院认为，为了监督行政机关依法行政，切实保障公民依法获取政府信息的知情权，公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。获取政府信息和提起诉讼是法律赋予公民的权利。但公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家、社会公共的利益和其他公民合法的自由和权利，行使权利时应当按照法律规定的方式和程序进行，接受法律及其内在价值的合理规制。《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》规定，人民法院改革案件受理制度的目的是了充分保障当事人诉权，切实解决“立案难”问题，同时该意见也明确要加强诉讼诚信建设，规范行使诉权行为，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，要依法加大惩治力度。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》明确要求，要充分尊重和保护公民、法人或者其他组织的知情权，依法及时审理当事人提起的涉及申请政府信息公开的案件，但对于当事人明显违反《政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案，应正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为。《政府信息公开条例》第一条规定，制定本条例的目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。因此，保障社会公众获取政府信息的知情权是《政府信息公开条例》的最主要的立法目的之一。同时，《政府信息公开条例》第三十五条也规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理。因此，在保障知情权的同时，申请获取政府信息也必须在现行法律框架内按照法律规定的条件、程序和方式进行，不得违背立法宗旨，防止知情权滥用而损害社会公共利益。 虽然案涉相关政府信息公开申请系分别以刘志忠、刘文奎、许连英、刘学问、蔡子英五人名义提出，但刘文奎（1933年出生）、许连英（1940年出生）系刘志忠的父母，刘学问、蔡子英系刘志忠的儿子儿媳，且在相应的政府信息公开申请邮寄信封上均载明刘志忠的手机号码，在一审法院提起的行政诉讼也是统一由刘志忠出庭参加诉讼，因此可以认定刘志忠系借刘文奎、许连英、刘学问、蔡子英名义提起案涉的相关政府信息公开申请。其所提出的众多涉征收、搬迁的政府信息公开申请具有以下几个明显特征：一是申请次数多、频率高。据不完全统计，自2017年开始至2020年2月向观音山街道办提出至少144次政府信息公开申请；2017年至2019年期间向崇川区农村工作局提出政府信息公开申请50余件；2017年至2019年期间向原南通市自然资源局崇川分局提出政府信息公开申请40余件；2018年至2019年期间向住建服中心提交政府信息公开申请至少14件。二是申请内容庞杂、琐碎，申请信息涉及征收、协议搬迁各个方面，甚至还要求公开崇川区住建局观音山街道办欠社区的借款及利息情况等信息。三是针对不同地块被搬迁户的搬迁补偿评估报告等信息反复、密集地提出申请。该申请明显具有滥用政府信息公开知情权的主观恶意，已超出《政府信息公开条例》保障的正常知情权范畴，已没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益。四是申请目的明显不具有正当性。现刘志忠户所涉房屋正处于协议搬迁过程中，其不断提出大量涉拆迁的政府信息申请、复议和诉讼，其真实的目的并不是保障其正常的知情权，而是为了向政府及其相关部门施加压力，力图牟取正常拆迁补偿安置政策之外的额外利益。这种申请政府信息公开的目的明显不符合《政府信息公开条例》规定的要求。上述特征表明，刘志忠不间断地向人民政府及其相关部门申请获取大量的所谓政府信息，任意要求相关行政机关提供数个搬迁地块被搬迁户的搬迁补偿评估报告、确权依据等诸如此类信息，其真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向行政机关和司法机关施加答复、行政复议和诉讼的压力，以谋求拆迁补偿安置的额外利益。刘志忠这种背离《政府信息公开条例》立法目的，任凭个人主观意愿不断提出大量涉拆迁的政府信息公开申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。虽然本案所涉政府信息公开申请系于2019年6月13日已向崇川区住建局提出，但结合刘志忠政府信息公开申请的内容，并综合近几年来刘志忠申请政府信息公开的频次以及提起行政复议及诉讼的情况来看，该申请亦属于滥用政府信息公开知情权的表现形式之一。 保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定，对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。对于不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案；对于当事人明显违反《政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的政府信息公开申请明显不具有需要通过诉讼予以保护的实际利益，人民法院依法不予立案。本案刘志忠所提起的涉拆迁的政府信息公开诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人有效的行政和司法需求。刘志忠的申请行为和诉讼行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡，《政府信息公开条例》的立法宗旨也在此种“申请－答复－复议－诉讼”的程序中被异化。纵观本案及相关联的一系列案件，无论是刘志忠所提出的政府信息公开申请还是向一审法院所提起的诉讼均构成明显的权利滥用。为了兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障依法获取政府信息、提起诉讼的权利，对于刘志忠今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《政府信息公开条例》现有规定进行严格审查，行政机关对此类政府信息公开申请可以不予处理，一审法院将对其提起的类似诉讼直接退回诉状、记录在册。 综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一、八项及第三款之规定，裁定驳回刘志忠的起诉。 刘志忠不服一审裁定，向本院提起上诉称，刘志忠及其家属依法申请和自己合法权益相关的政府信息，属于行使个人权利的合法行为，一审法院将刘志忠及其家属提出的申请及诉讼合并计算次数违法。刘志忠依法提出的申请内容是政府应当公开和应当主动公开的信息，一审法院认定刘志忠滥诉，剥夺了刘志忠的诉讼权利。请求撤销一审裁定，重新审理本案。 本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的规定，人民法院应当依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。《政府信息公开条例》第三十五条也规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理。本案中，根据已查明的事实，刘文奎、许连英系刘志忠的父母，刘学问、蔡子英系刘志忠的儿子、儿媳，虽然案涉相关政府信息公开申请系分别以刘志忠、刘文奎、许连英、刘学问、蔡子英五人之名提出，但相应的政府信息公开申请邮寄信封上均载明刘志忠的手机号码，一审中也是由刘志忠统一出庭参加诉讼，可以认定刘志忠是以上述人员的名义提起案涉相关政府信息公开申请。自2017年以来，刘志忠等人不间断地向人民政府及其相关部门申请获取大量的所谓政府信息，任意要求相关行政机关提供涉及征收、协议搬迁各个方面的信息，甚至还要求公开观音山街道办欠社区的借款及利息情况等信息，上述申请明显具有滥用政府信息公开知情权的主观恶意，超出了《政府信息公开条例》保障的正常知情权范畴，具有恶意诉讼的主观故意。获取政府信息和提起诉讼是法律赋予公民的权利，但申请获取政府信息必须在现行法律框架内行使，应当按照法律规定的条件、程序和方式进行。刘志忠所提起的相关诉讼明显缺乏诉的利益，目的不当，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性。一审法院将此种消耗行政资源，挤占司法资源，损害司法权威，阻碍法治进步的行为认定为滥用诉权，并确定今后对刘志忠提起的类似诉讼直接退回诉状、记录在册，完全符合法律规定。 综上，一审裁定认定事实清楚，审理程序合法，所作驳回起诉裁定正确，应予维持。上诉人刘志忠的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年十一月五日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；