山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终305号 上诉人（原审原告）李守平，男，1957年5月10日出生，汉族，住山东省临邑县。 被上诉人（原审被告）临邑县兴隆镇人民政府，住所地山东省临邑县兴隆镇兴隆街**。 法定代表人李勇,镇长。 委托代理人徐荣军，山东众成清泰(德州)律师事务所律师。 委托代理人王凯，山东众成清泰(德州)律师事务所实习人员。 上诉人李守平因行政强制一案，不服山东省临邑县人民法院（2020）鲁1424行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，原告李守平为临邑县兴隆镇东姜村村民，在2003年左右，李守平在兴隆镇东××北林地，未经批准建造房屋一处，房屋坐北朝南，砖木结构，南北宽6米，东西长16米，面积96平方米。2020年4月6日，兴隆镇政府就李守平建造的房屋占用土地性质等问题向临邑县自然资源局发函询问，2010年4月10日临邑县自然资源局复函：该建筑所占用的土地性质为农用地（林地）。2020年4月14日，兴隆镇政府向临邑县自然资源局发函：请对涉案房屋是否属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《山东省城乡规划条例》第七十四条规定的“无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形”作出认定，并将认定结果书面告知。2020年4月17日，临邑县自然资源局复函：经查询，在兴隆镇东××北林地建设的平房未办理相关建设手续，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《山东省城乡规划条例》第七十四条规定的“无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形”。2020年4月30日，被告兴隆镇政府对涉案李守平房屋实施了强制拆除。原告李守平对强制拆除行为不服，向本院提起本案诉讼。 原审法院认为，根据诉辩双方的意见，本案争议焦点主要在于：一、原告李守平所诉对房屋的强制拆除行为是否由被告实施。二、对李守平房屋实施的强制拆除行为是否违法。对于焦点一，兴隆镇政府认可其派员参与了对涉案房屋的强制拆除，但其辩称其涉案房屋是由县土管部门进行拆除，镇政府只是协助配合，其答辩意见本院不予采信。本院认为，兴隆镇政府作为强制拆除行为的实际参与执行人，是本案的适格被告。对于焦点二，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，原告李守平所建房屋，经过被告向临邑县自然资源局函询，其房屋所占用的土地性质为农用地（林地），也未办理相关建设批准手续。之后，被告兴隆镇政府对原告李守平房屋进行了强制拆除。兴隆镇政府的强制拆除行为并未履行法定程序，故被诉行为程序违法。因被诉行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。另，原告在诉讼请求中提出的向其上级部门提出司法建议以及被告承担律师费，不属于本案行政诉讼受案范围，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告临邑县兴隆镇人民政府于2020年4月30日将李守平位于兴隆镇东××北林地内房屋强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告承担。 上诉人李守平不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销(2020)鲁1424行初20号判决书，依法改判“确认临邑县兴隆镇政府强制拆除李守平房屋的行为违法”或发回重审；2.判令被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。事实与理由：一、一审法院超出诉讼请求判决，违反了诉判一致的原则，侵害了上诉人的合法权益。行政诉讼以对行政行为的合法性审查为基本原则，行政裁判的作出应以诉判一致为基本形态，行政诉讼请求决定了当事人双方攻击防御的对象和法院的审理范围，行政裁判应以诉讼请求为基础针对诉讼请求进行判决，不能偏离诉讼请求判决。上诉人在一审中的诉讼请求是“确认镇政府强制拆除李守平房屋的行政行为违法”，一审法院应针对这一诉讼请求判决，而一审法院在判决中除确认镇政府的行政行为违法外，还对上诉人房屋所在地的土地性质进行了确认，这违反了诉判一致的原则。而且在一审中，上诉人房屋所在地的土地性质有严重争议，一审法院在这种情况下超出诉讼请求确认房屋土地性质，增加了上诉人的诉累，侵害了上诉人的权益。二、一审法院认定事实不清，现有证据不能证明上诉人建房时的土地性质为林地。在一审中，无论被上诉人兴隆镇政府，还是临邑县自然资源局都没有明确上诉人房屋的建设年代，也没有证据证明上诉人在2003年建房时用地的土地性质，一审法院仅依据临邑县自然资源局的回函，就认定2003年李守平建房时的土地性质为林地，显然犯了先入为主、主观臆断的错误。事实上上诉人所在的东姜村，长达近二十年没有村干部，行政管理和建设规划一直处于无人管理混乱状态，究竟哪里是林地、哪里是闲散地、哪里是规划地，村民早已无从知晓。近二十年来，随着人口的增长，东姜村内已经没有建房子的地方了，村民为了生存发展只能自谋其力，在村庄四周接续建房，这样的村民有几十户，上诉人建房多年后，在自己房前屋后种植了树木，不能因为上诉人不同意拆迁，上诉人在农村房前屋后种植了几棵树木就认定是占用林地建房。三、一审法院适用法律错误，上诉人建于2003年的房屋不适用2008年才开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》。一审法院在对第二个焦点问题“对李守平房屋实施的强制拆除行为是否违法”的论述中，依据2008年才开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》确认镇政府拆除上诉人房屋的行为只是程序违法，违反了法不溯及过往的基本原则，上诉人建于2003年的房屋根本就不适用2008年才开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》，兴隆镇政府根本就没有拆除上诉人房屋的执法权限，属于超越职权。综上所述，人民群众对美好居住生活的向往，不应成为一级政府和一级法院的打击目标；人民群众也不应为一级组织的长期不作为买单。请求二审法院，撤销一审判决，依法改判“确认临邑县兴隆镇政府强制拆除李守平房屋的行为违法”或发回重审。 被上诉人临邑县兴隆镇人民政府未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，首先，《中华人民共和国行政强制法》第五条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。……”第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，行政机关对违法建筑物、构筑物、设施等予以拆除，应当事先予以公告，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施。同时，实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求行政相对人在合理的期限内自行拆除，并保证行政相对人的陈述和申辩权。本案中，根据被上诉人临邑县兴隆镇人民政府提交的证据可知，其虽履行了调查程序，但在未作出强制拆除决定、也未经公告等法定程序的情况下，就直接实施了强制拆除行为，明显违反法律规定。原审判决适用《中华人民共和国城乡规划法》论述不当，本院予以纠正，但原审判决结果正确，依法可以维持。 其次，上诉人的起诉请求为：“一、被告强制拆除原告房屋的行政行为违法，并向其上级部门提出司法建议。二、本案的诉讼费、律师费由被告承担。”对于上述请求，原审判决已分别进行论述并回应。而原审判决对于涉案房屋所占土地性质的阐述是查明事实的一部分，在上诉人无有效证据推翻案外人临邑县自然资源局复函内容的情况下，原审判决依据该复函查明涉案房屋所占土地为农用地（林地），认定事实清楚。因此，原审判决不存在超出诉讼请求裁判的情形，上诉人关于诉判不一致的主张不能成立，本院不予支持。 综上所述，上诉人李守平的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决结果并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李守平负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年十一月十六日 法官助理李峰 书记员袁娜