河南省信阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫15行终241号上诉人（原审原告）潘卫东，男，汉族，1959年9月27日出生，住固始县。委托代理人邓如佩，河南振廖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）固始县自然资源局。法定代表人曹**海，局长。委托代理人朱红亚、竹锐，男，工作人员。上诉人潘卫东因与被上诉人固始县自然资源局土地管理处罚行政争议一案，不服潢川县人民法院（2020）豫1526行初11号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人及其委托代理人邓如佩，被上诉人固始县自然资源局委托代理人朱红亚、竹锐到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原审查明，2017年5月，原告潘卫东占用固始县往流镇居委会九街的土地上建房。2017年6月26日，被告对潘卫东正在实施的违法占地建房一案进行立案。经实地勘测，建房占地面积为1.4亩（936平方米），占地类型为建设用地，所占用土地符合《往流镇土地利用总体规划（2010-2020年）》。建设程度为：现正在施工建设中。2017年7月7日，被告向原告潘卫东下达了行政处罚决定书，决定：“1、立即停止土地违法行为，责令潘卫东将1.4亩非法占用的土地，退还往流镇居委会四街。2、处以……罚款2808元。”因仅建设了部分地桩，没其他附属物和建筑物，潘卫东当即停止了违法建设行为。2018年1月12日，被告就上述行政处罚决定向固始县人民法院申请强制执行，2018年2月22日，固始县人民法院作出了（2018）豫1525行审9号行政裁定书，准予强制执行。2018年7月潘卫东在原建设的基础上再次施工建设，目前已建成二层半的砖混房屋。2019年6月24日，被告固始县自然资源局分别作出并送达固自然资罚先告字（2019）第0509号《行政处罚事先告知书》、固自然资罚听告字（2019）第0509号《行政处罚听证告知书》，拟作出行政处罚决定：“1、没收潘卫东在往流镇街道社区居委会新建的砖混房屋（两层半面积2181.90平方米）”，并告知原告在接到告知书之日起三个工作日内向该局进行陈述或申辩或者听证申请，逾期视为放弃陈述、申辩、听证权利。上述两份告知书同日向原告送达。2019年6月28日，被告作出固自然资罚决字［2019］第0509号《行政处罚决定书》，做出以下行政行政处罚：1、没收潘卫东在往流镇街道社区居委会新建的砖混房屋（两层半面积2181.90平方米）”。同日，被告将上述行政处罚决定书送达原告。原告认为被告作出的上述行政处罚决定侵犯其合法权益，诉至本院。另查，2006年1月10日，固始县往流镇人民政府作为出让方（甲方）与受让方（乙方）潘卫东签订《国有土地使用权出让合同》，该合同载明：甲方出让乙方的宗地位于204省道以东，灾后重建江北。面积为57894.85平方米。原审认为，第一次的行政处罚系对正在施工中的违法建设行为进行处罚，施工土地上亦无附属物和建筑物，该处罚被法院裁定准予强制执行后，案涉土地应及时退还往流镇居委会。此后，原告在原址基础上再次施工建设，产生新的违法行为、违法状态，被告对新的违法行为进行处罚不属于一事不再罚原则的范畴。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。按上述规定，一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚。本案中，被告对原告的第一次行政处罚的种类包含罚款，但第二次行政处罚种类中并没有罚款事项。据此，被告作出的被诉行政处罚决定并未违反一事不再罚的原则。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订”。2005年8月1日实施的最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”。第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”第三条规定：“经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效”。结合上述规定，土地使用权出让的主体是市、县人民政府，土地使用权出让合同的订立与履行则由市、县人民政府的土地管理部门具体负责。本案涉及国有土地的出让，固始县往流镇政府并非国有土地的法定出让方，原告亦未提交案涉土地使用权出让经过国土部门的追认的相关证据。据此，本案原告举出的《国有土地使用权出让合同》不能证明其取得案涉土地的合法使用权。2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外……”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”本案中，原告提供证据不足以证明其对案涉土地享有合法使用权，亦未提交相关部门批准建房的相关手续，故原告未经有效批准，非法占用土地建设房屋，其行为违反上述法律规定，被告对其进行处罚并无不当，因案涉土地符合《往流镇土地利用总体规划（2010年-2020年）》，被告作出没收的行政处罚亦符合上述规定。其次，被告在作出的被诉行政处罚前，履行了立案、调查勘验、处罚事先告知，听证告知的程序，保障了原告的陈述、申辩和听证的权利，程序合法。原告辩称案涉事先告知书和听证告知书及行政处罚决定书的送达地点并不是原告家中，而是在被告单位，该院认为，送达的地点不影响案涉文书的送达效力，原告的辩称意见该院不予以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告潘卫东的全部诉讼请求。上诉人潘卫东上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人通过与往流镇政府签订国有土地使用权出让合同取得涉案灾后重建土地，且地上建筑物符合往流镇土地利用总体规划；被上诉人作出被诉行政处罚行为适用法律错误、程序违法。请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人固始县自然资源局辩称，上诉人与往流镇政府签订的土地使用权出让合同未经被上诉人追认，属于违法占地。被上诉人据此作出被诉处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审一致。本院认为，案涉土地系由上诉人与固始县往流镇政府通过签订《国有土地使用权出让合同》取得，事后未经当地土地行政主管部门即被上诉人的追认，且被上诉人在作出第一次行政处罚时，已责令上诉人潘卫东将1.4亩非法占用的土地退还给往流镇居委会四街，该行政处罚决定书已被固始县人民法院裁定准予执行，上诉人潘卫东对案涉土地不具有合法的使用权。因上诉人潘卫东在涉案土地上再次违法建成两层半的砖混房屋，被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条之规定，在履行了立案、调查勘验、处罚事先告知，听证告知等程序后，作出被诉行政处罚行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘卫东承担。本判决为终审判决。审判长 李 锋审判员 李洪宇审判员 阮晓强二〇二〇年十一月二十五日书记员 马佩佩