浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终860号上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平白路**。法定代表人王军勇，主任。委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。被上诉人（原审原告）楼宝芳，女，1963年4月21日出生，汉族，住浙江省浦江县。原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。法定代表人楼开长，主任。委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。原审第三人楼国栋，男，1964年8月14日出生，汉族，住浙江省浦江县。原审第三人于适梁，男，1976年12月29日出生，汉族，住浙江省浦江县。上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处(以下简称浦南街道办事处)因与被上诉人楼宝芳、原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区居委会）、原审第三人楼国栋、于适梁房屋拆迁管理行政协议一案，不服浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初428号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人浦南街道办事处的法定代表人王军勇、委托代理人黄玄耀，被上诉人楼宝芳，原审第三人文溪社区居委会的委托代理人黄英到庭接受询问。本案现已审理终结。原审法院查明：楼宝芳系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有集体土地使用权和房屋，涉案房屋集体土地使用权证号：浦集用（2002）字第0105-371号。本案第三人楼国栋系原告楼宝芳的丈夫，第三人于适梁系原告楼宝芳的外甥。原告楼宝芳在庭审中认可已将涉案房屋卖给第三人于适梁。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办[2017]3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办[2017]4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。原告楼宝芳（于适梁）以住房改造户名义于2017年12月7日与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社签订编号浦南街道文溪村7-75号《城中村改造补偿安置协议》，协议约定在规定签约期限内，签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。协议由原告楼宝芳签名。2018年1月23日被告浦南街道办事处委托第三人文溪社区、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。2018年5月6日，上述改造安置双方签订编号浦南街道文溪村7-75号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），补充协议由第三人于适梁签名，并有第三人楼国栋签署了楼国栋、楼宝芳两个名字。补充协议约定：2017年12月7日签订的《城中村改造补偿安置协议》与补充协议不一致的，以补充协议为准。补充协议认定涉案房屋合法建筑占地面积为97.89平方米，合法房屋建筑面积为416.71平方米，以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1:3.5比例进行计算，可安置面积计算为342.62平方米。可安置高层住宅1套，建筑面积140平方米。房屋拆除补偿327528元、搬迁费2000元、临时安置费30470元、签约腾空比例奖342620元。楼宝芳户选择住宅安置面积140平方米。按“退出住宅公寓安置权益折现”原则，可安置建筑面积202.62平方米选择货币安置，单价为2600元/平方米。2018年5月6日，第三人于适梁在涉案房屋腾空验收单上签字。腾空单载明：“楼宝芳（于适梁）户座落在第四区块的城中村改造房屋已经腾空完毕，今日起房屋及所有附属设施交付文溪村处置。”2019年6月5日，原告楼宝芳以第三人楼国栋、于适梁无权代理原告签订补充协议为由，向原审法院提起行政诉讼，请求确认补充协议无效。另查明，本院（2019）浙07行终476号行政判决书判决撤销楼宝芳与浦南街道办事处签订的编号浦南街道文溪村7-75号《城中村改造补偿安置协议》；本院（2019）浙07行终477号行政判决书判决撤销楼国栋与浦南街道办事处签订的编号浦南街道文溪村7-76号《城中村改造补偿安置协议》。原审法院认为，被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等相关规定签订，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。但《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，因此，本案被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）的法律后果应由原告所在的浦南街道办事处承担。本案的争议焦点为案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）是否存在无效的情形。原告楼宝芳以第三人楼国栋、于适梁无权代理原告签订补充协议为由，起诉要求确认补充协议无效。本案中，在被诉补充协议上签字的第三人楼国栋系原告楼宝芳的丈夫，第三人于适梁系涉案房屋的实际占有、使用人，有权在涉案房屋的补偿安置协议上签字。案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）不存在协议无效的情形。但是，被告作为浦南街道文溪社区城中村改造的责任主体，应当确保改造对象的合法权益不受损。从本案协议的安置内容来看，补充协议认定原告的原合法房屋建筑面积为416.71平方米，而被告实际安置系以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1:3.5比例及每户人口进行计算，即补偿安置面积实为342.62平方米，两者相差的房屋建筑面积74.09平方米，仅在房屋拆除补偿中作了建筑安装成本的适当补偿。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”原审法院认为，被告对原告的补偿价值与原居住房屋价值并不相当，本案所涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）显失公平，应予撤销。依照《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决：撤销编号为浦南街道文溪村7-75号的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。受理费50元，由被告浦江县人民政府浦南街道办事处负担。浦南街道办事处上诉称，补充协议中楼宝芳（于适梁）已协议安置140平方米住宅套间一套，202.62平方米己作货币安置，实际补偿安置面积为342.62平方米，补充协议认定原房屋建筑面积416.71平方米，两者之差74.09平方米己作了建筑重置成本的补偿。上诉人认为74.09平方米作了建筑重置成本的补偿可能会存在微小程度的不平衡，但不存在“显失公平”情形，补充协议比原协议补偿安置明显增加了补偿利益。文溪社区城中村改造安置补偿是按照房地分离进行的，总原则：改造房屋总价值=被改造房屋建筑占地单价12600元/平方米〔包含签约腾空奖〕*认定建筑占地面积+建筑物重置成新价格+装修评估价格+附属物评估价格。故上诉人对一审法院认定案涉补充协议存在“显失公平”情形不认同。请求撤销原判，依法改判。楼宝芳答辩称，协议不是我签的，腾空单也不是我签的。具体意见与一审起诉状意见一致。文溪社区居委会述称，一审判决事实不清，适用法律错误，判决错误。是否显失公平，要结合本案的实际情况进行判断。本次城中村改造方案提出安置补偿价和购房价是相对较低的，这个政策是经过村民代表同意并认可的，协议也是双方自愿签订，并不存显失公平。第二点，城中村安置改造安置补偿安置协议的补充协议是楼国栋、于适梁与第三人自愿签订的，楼国栋是楼宝芳的丈夫，具有法律上的代理职责代理权利。因此协议是合法有效的。综上，双方的安置协议是真实意思表示，合法有效，并不存在显失公平的情况。请求二审法院撤销原判，依法改判。本案二审期间，各方均未提交新证据。经审理，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为,城中村改造应当坚持村民自愿原则。在不改变农村集体土地性质的前提下，经上级人民政府批准同意和村民大会、村民代表大会审议后，基于新农村建设需要，并确保用于安置的房屋标准不低于原居住房屋标准或货币补偿的价值与原居住房屋市场价值相当，乡镇人民政府或者村委会在平等、自愿、协商一致的基础上，可以与村民签订搬迁补偿安置协议。上诉人作为浦南街道文溪社区城中村改造的责任主体，应当确保改造对象的合法权益不受损。本案中，补充协议认定的原合法房屋建筑面积为416.71平方米，实际补偿安置面积342.62平方米，两者相差的房屋建筑面积74.09平方米，仅在房屋拆除补偿中作了建筑安装成本的适当补偿。该74.09平方米作为合法建筑面积，应体现其作为集体土地上房屋的权益价值，仅对建筑成本作出补偿，损害了被上诉人权益，属于显失公平情形。综上，原审判决撤销案涉补充协议并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱红彦审 判 员 徐青雅审 判 员 虞 行二〇二〇年十一月二十日代书记员 叶文静