黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑05行终52号上诉人（原审原告）姜来森，男，1980年9月15日出生，汉族，住黑龙江省桦川县。委托诉讼代理人王丽梅，系黑龙江俊秀律师事务所律师。被上诉人（原审被告）集贤县腰屯乡腰屯村民委员会，住所地集贤县腰屯乡腰屯村。法定代表人段齐晖，该村委会主任。委托诉讼代理人王俊春，男，1966年4月16日出生，汉族，系集贤县腰屯乡腰屯村民委员会法律顾问，住黑龙江省集贤县。第三人段存山，男，1965年5月5日出生，汉族，住黑龙江省集贤县。上诉人姜来森因与被上诉人集贤县腰屯乡腰屯村民委员会（以下简称腰屯村委会）及第三人段存山撤销行政登记一案，不服尖山区人民法院（2020）黑0502行初37号行政裁定，向本院提起诉讼。本院受理后，依组成合议庭审理了本案。一审法院查明：2017年2月1日，第三人段存山分别与腰屯村委会127名村民签订127份《土地流转合同》，合同中均约定，段存山承包127户村民土地，合计1371亩（96晌半）土地，承包期限为五年（2017年2月1日至2021年12月31日）。合同中还约定，村民享有国家农业保护补助资金等权利。同日，原告与第三人段存山签订《土地承包合同》。合同中约定，第三人段存山将将35晌土地承包给姜来森；承包期为五年（2017年2月1日至2021年12月31日）；合同中还约定，国家给予的任何惠农政策（各种补贴）归段存山所有，该土地由原告耕种。2018年8月29日，黑龙江省人民政府办公厅下发《关于报送2018年玉米、大豆和水稻合法实际种植面积的通知》，通知中要求各行政村于2018年8月下旬开展玉米、大豆和水稻合法实际种植面积申报公作。以行政村为单位，核实上报2018年农户玉米、大豆和水稻合法种植面积，并将核实信息进行入户统计汇总对地块核实确认。要求将核实的补贴面积基本信息进行公示，公示期为5天，公示地点须选择在村屯和乡镇相对集中区域。原告耕种的土地享有国家应给予补贴的范围之内。被告腰屯村委会在核实补贴面积时，依据《土地流转合同》将原告承包的土地种植面积分别登记在本村的村民名下，2018年国家稻谷补贴款已支付给本村村民。为此，原告在2018年9月15日向被告腰屯村委会申请将补贴款登记在其名下，被告因原告没有提供土地承包合同而拒绝。2018年9月24日，原告得知其耕种的土地的国家补贴款未登记在其名下。为此，于2020年6月3日，向本院起诉，要求1、请求撤销腰屯村委会错误登记行为（即稻谷补贴款的登记），并赔偿原告损失6万元；2、诉讼费由被告承担。再查明，2019年5月7日，原告姜来森与陈忠彬共同作为原告向本院提起诉讼，要求撤销腰屯村委会错误登记行为（即稻谷补贴款的登记）并赔偿损失，本院于2019年5月25日裁定驳回原告起诉。原告不服，上诉双鸭山市中级人民法院，双鸭山市中级人民法院于2019年10月21日作出（2019）黑05行终56号裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。本案中，被告村委会在黑龙江省稻谷补贴发放的工作实施中，负责核实信息进行入户统计汇总对地块核实确认上报2018年农户种植玉米、大豆和水稻合法面积及种植者的信息。村委会的该行为不是依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为。村委会不是行政行为的职权主体，不具有行政职权，因此，村委会所作出的登记行为并不是行政行为。村委会不能作为行政诉讼的被告。本案是原告基于对国家给予的惠农政策的稻谷补贴款的发放而引发的诉讼，该补贴款已经依据第三人与村民签订的《土地流转合同》和原告与第三人签订的《土地承包合同》中的约定，发放给村民。原告对补贴款的争议，应通过民事诉讼解决。因此，村委会不是行政诉讼的被告。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（十）项规定，裁定驳回原告姜来森的起诉。诉讼费50元，退还原告姜来森。上诉人姜来森上诉称：一是腰屯村委会完全能作为行政诉讼的被告，本案的诉讼主体完全适格。2018年2月8日开始实施的《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”该条规定赋予了村委会做行政诉讼被告的主体资格，但限于村委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的特定情形。“村委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责”包括以下内容：一是管理集体所有的土地，最常见的是村委会发包、调整本村村民承包地的行为；二是确定、分配村民待遇的行为，如发放口粮补助、分配村集体经济所得收益、分配征地补偿费等，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条授予村委会对前述领域的行政职权，村委会应当对此承担行政法律责任；三是村委会（不）同意户口迁入的行为；四是收回宅基地的行为。本案符合第二种情况，上诉人诉讼请求撤销腰屯村委会的过错登记行为，正是因为腰屯村委会拒绝按照国家政策及时给上诉人即实际种粮者申报补贴信息，导致上诉人没有得到应该享有的稻谷补贴款，责任在腰屯村委会。被上诉人的答辩状也承认上诉人于2018年8月28日找到被上诉人要求为其申请稻谷补贴，但后续结果是被上诉人腰屯村委会并没有给上诉人明确的答复，不得已，上诉人2018年9、10月分左右到黑龙江省信访局去上访，等待结果。同时上诉人在2019年3月24日向黑龙江省集贤县人民法院，及双鸭山尖山区法院提起行政诉讼，并且要求赔偿上诉人的损失。所以本案被告主体是完全适格的。二是一审法院裁定偷换概念。一审法院裁定认定腰屯村委会只是“负责核实信息进行入户统计汇总对地块核实确认上报2018年农户种植玉米、大豆和水稻合法面积及种植者的信息。”认定这种核实行为不是行政管理职责的行为，但是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，核实行为恰恰是行政管理行为。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定授予村委会确定、分配村民待遇的行为，如发放口粮补助、分配村集体经济所得收益、分配征地补偿费等，领域的行政职权，这种行政行为是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》赋予村委会的，毫无疑问，村委会应当对此承担行政法律责任。需要说明的是，腰屯村委会从2018年以后，改正了自己的错误登记行为，2019年度，2020年度都给上诉人进行了粮食补贴登记，补贴款已经发放到了实际种粮者即上诉人手中。桦川县发生的与本案内容完全相似的粮补款纠纷，桦川县法院根据黑龙江省财政厅、黑龙江省农业农村厅、黑龙江省统计局、黑龙江省水利厅、黑龙江省发展和改革委员会、黑龙江省粮食局、中国农业发展银行黑龙江分行7个国家机关联合下发的《2018年黑龙江省稻谷补贴工作实施方案》（黑财政[2018]105号文件）规定，粮补款全部判给了实际种粮者。综上，一审法院认定事实错误，适用和理解法律错误。请求二审法院查清事实，依据《最高人民法院关于适用的司法解释》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，依法撤销双鸭山市尖山区人民法院（2020）黑0502行初37号行政裁定书，指令双鸭山市尖山区人民法院继续审理。诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人腰屯村委会辩称，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应驳回上诉人的上诉请求。一、被上诉人不具备主体资格，根据村民委员会组织法、土地管理法和农村土地承包法的规定，村民委员会是群众性的自治组织，虽然是一种法定的职能，但法定职能不等于行政职能。腰屯村委会只是统计上报本村稻谷种植面积，是协助政府落实国家补贴政策，无权决定粮食补贴的补贴对象。上诉人所依据的是黑龙江省财政厅等7部门关于印发（2018）黑龙江稻谷补贴工作实施方案的通知，在第二页中是七部委共同签订盖章，盖章时间是2018年12月6日，印发时间是2018年12月7日，共印发40份，印发给单位各市地、县区人民政府，省农垦总局，并不是村委会，村委会不是执行文件的单位和部门，根据文件规定，村委会只是统计种植水稻面积给乡政府，不负责公示、核实及发放，同时根据黑财指（农）[2016]190号文件和2017年5月9日印的政办规[2017]13号文件和黑财办明[2018]14号文件规定，粮食补贴都是按照土地承包双方约定，公示到每年的8月末，补发于每年的9月15日结束。本案无论是从上诉人要求的时间还是依据文件印发的时间，都在被上诉人依据政策落实的时间之后，根据法律不溯及既往原则，上诉人无权向被上诉人主张行政诉讼或赔偿的权利。上诉人是2018年9月15日之后向被上诉人主张权利的，所以根据法律及事实，原审裁定合法正确，应驳回上诉人的上诉请求。第三人段存山述称，该案不属于行政诉讼的受案范围，被上诉人腰屯村委会不是本案的适格被告；上诉人起诉已超过法定起诉期限。综上，法院应当驳回上诉人的诉讼请求。二审期间，各方当事人均未提供新的证据，本院确认一审法院认定的事实。另查明，《2018年黑龙江省稻谷补贴工作实施方案》中关于补贴程序规定：各市(地)、县(市、区)和农垦总局负责组织统计、水利、农业农村等部门对本地稻谷合法种植面积中地表水灌溉和地下水灌溉数据进行核实认定，并将调查核实的稻谷地表水灌溉和地下水灌溉稻谷实际种植面积和流转地承包者姓名、身份证号码，地块座落等信息在村屯、乡镇政府或农场(单位)进行张榜公示，公示时间不少于3天，确保数据真实准确。数据公示无异议后，各地财政(财务)部门会同有关部门根据当地补贴资金总额、地下水灌溉和地表水灌溉差额等因素测算当地补贴标准。补贴标准确定后，由市(地)、县(市、区)及农垦总局财政(财务)部门将补贴资金到户明细数据在村屯、乡镇政府或农场(单位)进行张榜公示，公示时间不少于3天，公示无异议后，通过粮食补贴“一折(卡)通”将补贴资金足额兑付给补贴对象。本院认为，人民法院立案受理行政案件，应当依法对原告的起诉是否属于人民法院受理行政诉讼案件的范围和原告是否具有诉讼主体资格以及原告提起诉讼是否符合法定起诉期限进行审查。本案争议的焦点是上诉人姜来森的起诉是否属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。本案是由于登记稻谷合法实际种植面积的实际生产者、稻谷合法实际种植面积和发放稻谷补贴款引发的纠纷。根据《2018年黑龙江省稻谷补贴工作实施方案》中关于补贴程序的规定，被上诉人腰屯村民委员会对本行政村稻谷合法实际种植面积的实际生产者、稻谷合法实际种植面积的登记行为，实际上是按照集贤县人民政府的指示和要求实施的协助政府进行行政管理的行为，该登记行为是集贤县人民政府根据黑龙江省人民政府部门制定的规范性文件，要求腰屯村民委员会实施的行为，并不是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条规定的村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为。另外，该登记行为并不能直接产生或导致上诉人姜来森无法领取稻谷补贴款的结果，因为水利、农业农村、财政部门会同有关部门对登记数据信息包括稻谷实际种植面积和流转地承包者姓名、身份证号码，地块座落等信息在村屯、乡镇政府进行两轮张榜公示，无异议后稻谷补贴资金才能通过“一折(卡)通”足额兑付给补贴对象。因此，腰屯村民委员会的登记行为不属于行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人姜来森关于该登记行为是腰屯村委会的行政行为，是对《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定的错误理解和适用。根据本案事实，案涉2018年的国家稻谷补贴款已经依据第三人段存山与腰屯村村民签订的《土地流转合同》和上诉人姜来森与第三人段存山签订的《土地承包合同》中的约定，发放给了腰屯村村民。上诉人姜来森对国家稻谷补贴款的争议，应通过民事诉讼解决。综上，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人姜来森的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 祝玉付审判员李景华审判员 杨       亮二〇二〇年十一月二十七日书记员 杨   舒   然