北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终979号上诉人（一审被告）北京市顺义区园林绿化局，住所地北京市顺义区中山南街**。法定代表人赵海波，局长。委托代理人杜丽莉，北京市顺义区园林绿化局工作人员。委托代理人王**，北京盛友律师事务所律师。被上诉人（一审原告）赵连军，男，1970年2月14日出生，住北京市顺义区。上诉人北京市顺义区园林绿化局（以下简称顺义区园林绿化局）因行政处罚一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案，上诉人顺义区园林绿化局的委托代理人邓丽莉、王**，被上诉人赵连军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月13日，顺义区园林绿化局对赵连军作出了京顺绿罚决字〔2019〕第10号《行政处罚决定书》（以下简称被诉《行政处罚决定书》），主要内容是：“经依法查明，赵连军，于2013年在顺义区后沙峪镇董各庄村其承包地内建设大棚，其中5栋大棚部分在《顺义区林地保护利用规划（2010-2020）》73号图斑3级林地内，面积1265平方米，未经北京市顺义区园林绿化局批准并审核同意。违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、北京市园林绿化局京绿法发〔2017〕9号文件之规定。上述行为及事实有询问笔录、现场检查（勘查）笔录、土地承包合同、疑似图斑调查报告、鉴定意见等证据为证，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《北京市园林绿化行业违法行为处罚裁量基准表》C43071A020之规定，本机关作出如下决定：责令赵连军于2019年8月15日至2019年12月31日期间恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元的罚款壹万贰仟陆佰伍拾元整，即12650元。本决定书中的罚款，限你于收到本决定书之日起，十五日内到本市银行缴纳。到期不缴纳罚款的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一）项的规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。如对本行政处罚决定不服，可于接到本决定书之日起六十日内，向北京市园林绿化局申请行政复议，也可以于六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起诉讼，逾期不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行。”赵连军不服，诉至一审法院，请求：1.依法撤销顺义区园林绿化局于2019年8月13日对赵连军作出的被诉《行政处罚决定书》；2.本案的诉讼费用由顺义区园林绿化局承担。一审法院经审理查明，赵连军曾用名为赵连江。2012年11月1日，赵连军与案外人吴卫东、刘铁银签订了《租赁合同》。合同约定：吴卫东、刘铁银将其二人于1999年10月21日与董各庄村委会签订的果树承包合同中的90亩土地转租给赵连军经营，合同期限为：自2012年10月21日至2029年10月21日，用途为：合法经营。2013年，赵连军开始在上述承包地内建设种植大棚，至2015年建设完成。此后，赵连军在大棚内种植蔬菜、水果，并对外出售。2018年2月26日，顺义区园林绿化局接到上级机关移交的案件线索，反映案外人杨宝健和赵连江（赵连军）在北京市顺义区后沙峪镇董各庄村73号图斑，未经林业主管部门审核同意，擅自占用集体林地建大棚。顺义区园林绿化局于同日予以立案，并到董各庄村73号图斑地块进行检查、勘验、拍照。现场勘验时，顺义区保安公司的保安徐振海在现场见证，并在检查（勘验）笔录上签名确认。2018年3月21日，经负责人批准，顺义区园林绿化局将此案的办理期限延长了2个月。2018年3月29日、2018年4月28日和2018年5月22日，顺义区园林绿化局对赵连军进行了三次询问调查，并告知其享有陈述和申辩的权利。赵连军在73号图斑中圈出了其所建的5个温室大棚部分的对应位置，并认可面积为1265平方米，但其表示以前不知道承包地是林保规划的林地。2018年5月21日，顺义区园林绿化局委托北京中林联林业规划设计研究院有限公司对林保规划73号图斑中赵连军承包地中涉嫌擅自改变林地的面积进行评估鉴定。2018年5月22日，鉴定机构作出《赵连军擅自改变林地用途案调查鉴定意见》（BG-2018-Z-002-4），结论是：顺义区林保规划73号图斑中赵连军承包地内多处建筑占用林地面积共计1265平方米。同日，顺义区园林绿化局向赵连军送达了《行政处罚先行告知书》，告知了赵连军拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并再次告知其享有陈述和申辩的权利。2018年5月25日，顺义区园林绿化局根据上述调查的情况和证据，对赵连军作出京顺绿罚决字〔2018〕林地第3号《行政处罚决定书》，处以罚款12650元，并于2018年5月30日将上述处罚决定书送达给赵连军。赵连军不服，直接向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2019年6月14日作出（2019）京0113行初37号行政判决书，以顺义区园林绿化局作出的上述《行政处罚决定书》违反法定程序为由，依法撤销了顺义区园林绿化局作出的京顺绿罚决字〔2018〕林地第3号《行政处罚决定书》。赵连军、顺义区园林绿化局在法定期限内均未提起上诉，该判决已经发生法律效力。2019年7月18日，顺义区园林绿化局向赵连军重新作出《行政处罚先行告知书》，并作出《听证权利告知书》，告知赵连军拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，其享有陈述和申辩的权利及申请听证的权利。同日，顺义区园林绿化局将上述两份告知书送达给赵连军。2019年7月23日，赵连军向顺义区园林绿化局提出了听证申请。2019年8月9日，赵连军参加了顺义区园林绿化局组织召开的听证会。2019年8月13日，顺义区园林绿化局作出本案被诉《行政处罚决定书》，并于次日向赵连军送达。因不服该《行政处罚决定书》，赵连军在法定期限内直接向一审法院提起涉案之诉。另，根据《顺义区林地保护利用规划（2010-2020年）》，73号图斑内的土地是3级保护林地（非生态公益林），图斑面积为74724平方米。赵连军所建的5栋大棚的各一部分，即1265平方米在该图斑内，赵连军未办理上述大棚的征占用林地的审批手续。根据顺义区土地利用总体规划（2006—2020年），上述土地规划用途为一般农地区，并非林业用地区。一审法院经审理认为，《中华人民共和国森林法》（2009年修订）第十条规定：国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。《中华人民共和国森林法实施条例》（2011年修订）第四十三条第一款规定：未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。《林业行政处罚程序规定》第八条第一款规定：县级林业行政主管部门管辖本辖区内的林业行政处罚。根据上述法律并参照规章规定，顺义区园林绿化局作为顺义区林业主管部门，对辖区内违反林业法律法规等规定的行为，具有进行行政处罚的法定职权。本案中，虽然赵连军所建5栋大棚的各一部分位于《顺义区林地保护利用规划（2010-2020年）》之内，，地类性质属于3级保护林地非生态公益林），但是根据顺义区土地利用总体规划（2006—2020年）显示，上述大棚所在地的土地规划用途为一般农地区，而非“林业用地区”，且在土地利用总体规划中，“一般农地区”与“林业用地区”两种规划用途系并列关系。因此，根据土地利用总体规划，赵连军所建大棚并未占用林业用地。在林地保护利用规划和土地利用总体规划存在冲突的情况下，顺义区园林绿化局仅以林地保护利用规划为准，认定赵连军存在非法占用林地的行为，并对其作出处罚，其作出的处罚决定属于认定事实不清，依法应予撤销。本案一审庭审中，赵连军对于顺义区园林绿化局的执法程序没有异议。经审查，一审法院对顺义区园林绿化局执法程序的合法性予以确认。综上所述，顺义区园林绿化局作出的被诉《行政处罚决定书》认定事实不清，主要证据不足，赵连军的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销顺义区园林绿化局于2019年8月13日作出的被诉《行政处罚决定书》。顺义区园林绿化局不服一审判决，向本院提起上诉，事实和理由主要为：上诉人查明赵连军所建5栋大棚的各一部分位于《顺义区林地保护利用规划（2010-2020年）》之内，，地类性质3级保护林地非生态公益林），占地林地面积1265平方米。一审法院对上诉人执法程序的合法性予以确认。上诉人认可，顺义区土地利用总体规划（2006-2020年）显示，涉案土地的规划用途为一般农地区，而非“林业用地地区”。在土地利用总体规划中“一般农地区”与“林业用地地区”两种规划用途系并列关系。但是，前述显示内容，并不能否定《顺义区林地保护利用规划（2010-2020年）》显示涉案土地地类性质属于3级保护林地（非生态公益林）。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。相关法律法规并未明确对前述第四十三条第一款中“擅自改变林地用途”中的“林地”进行明晰，亦即未明确必须依据土地利用总体规划进行认定。但是，针对“林地”的认定问题，北京市园林绿化局作出的《北京市园林绿化局关于有关法律法规在我市实施过程中适用问题的指导意见》（京绿法发［2017］9号）进行了明晰，其中第二条规定，关于林地地类性质的认定，在查处涉嫌占用林地的行政案件中，应当以市区两级林地保护利用规划作为认定林地地类的依据。因此，上诉人在认定赵连军涉案行为过程中，认定赵连军之行为系审核同意擅自改变林地用途的性质，并对赵连军作出涉案行政处罚决定书。综上，上诉人认为，顺义区土地利用总体规划（2006-2020年）不是认定是否构成林地地类的唯一依据，一审法院仅根据顺义区土地利用总体规划（2006-2020年）显示涉案土地的规划用途，即认定上诉人作出涉案行政处罚决定属于认定事实不清，明显不当。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回赵连军的全部诉讼请求。赵连军同意一审判决，请求予以维持。赵连军在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.现状图，证明手机百度所查出的该地块涉案土地现状分布图，未显示为林地。2.顺义区土地利用总体规划图（局部），证明原北京市国土资源局顺义分局对涉案土地作出的信息公开图例，未显示该块土地为林地。3.照片，证明北京市顺义区后沙峪镇人民政府（以下简称后沙峪镇政府）将涉案土地批准为设施农业项目时的管理通告牌。4.分布图，证明后沙峪镇政府农业科、林业站悬挂的林业分布图，并未显示涉案土地为林地。5.设施农业项目规范管理标准，证明后沙峪镇政府在该块涉案土地上设立的土地规划和现状，并批准为设施农业项目。6.证明信，证明董各庄村委会未接到任何单位关于涉诉土地为林地的通知。7.行政处罚决定书及行政处罚缴款书，证明顺义区园林绿化局作出了处罚。顺义区园林绿化局在举证期限内向一审法院提交了以下证据和法律依据，证据是：1.行政处罚决定书及送达回证，证明顺义区园林绿化局对赵连军行政处罚决定的结果。2.立案呈批表，证明案件来源和立案时间。3.检查（勘验）笔录及现场照片。4.疑似图斑调查报告及赵连军擅自改变林地用途案调查鉴定意见，证明赵连军占用林地面积为1265平方米。5.询问笔录，证明赵连军确认未经审批建设大棚的事实。6.北京市顺义区园林绿化局关于赵连军擅自改变林地用途案行政许可说明，证明赵连军建设大棚应办理征用林地审批手续且未办理。7.租赁合同，证明赵连军租赁土地来源。8.《行政处罚先行告知书》《听证权利告知书》及送达回证，证明顺义区园林绿化局依法将拟决定行政处罚事项先行告知，顺义区园林绿化局依法向赵连军告知听证权利。9.授权委托书，证明赵连军收取《行政处罚先行告知书》和《听证权利告知书》。10.听证申请书，证明赵连军提出听证申请。11.听证笔录，证明根据申请，顺义区园林绿化局就赵连军擅自改变林地用途案举行了听证会。法律依据是：北京市园林绿化局关于印发《北京市园林绿化局关于园林绿化有关法律法规在我市实施过程中适用问题的指导意见》的通知（京绿法发〔2017〕9号）。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：第一，赵连军提交的证据7中的行政处罚决定书和顺义区园林绿化局提交的证据1中的行政处罚决定书均系本案被诉行政行为，一审法院在此不予评价。第二，赵连军提交的证据2、5、证据7中的行政处罚缴款书以及顺义区园林绿化局提交的证据1中的送达回证、证据2-11均客观真实、来源合法，与本案被诉行政行为具有关联性，能够证明赵连军租赁涉案土地种植大棚，涉案土地的土地利用总体规划为一般农地区，而林地保护利用总体规划为林地，以及顺义区园林绿化局针对赵连军作出被诉处罚决定的过程，可以作为本案认定事实的依据，一审法院均予以采纳。第三，赵连军提交的证据1、4不能证明该图的性质，证据6没有经手人签字，且不能证明其所建大棚涉及土地是否符合林保规划，故一审法院对上述证据均不予采纳。第四，赵连军提交的证据3与本案被诉行政行为不具有关联性，一审法院不予接纳。一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》（2009年修订）第十条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款以及《林业行政处罚程序规定》第八条第一款的规定，顺义区园林绿化局作为顺义区林业主管部门，对辖区内违反林业法律法规等规定的行为，具有进行行政处罚的法定职权。本案中，顺义区园林绿化局在被诉《行政处罚决定书》中认定赵连军所建5栋大棚部分在《顺义区林地保护利用规划（2010-2020）》73号图斑3级林地内，面积1265平方米，未经北京市顺义区园林绿化局批准并审核同意，构成违法。但根据顺义区土地利用总体规划（2006—2020年）显示，上述大棚所在地的土地规划用途为“一般农地区”，而非“林业用地区”，且在土地利用总体规划中，“一般农地区”与“林业用地区”两种规划用途系并列关系，故根据土地利用总体规划，赵连军所建大棚并未占用林业用地。顺义区园林绿化局仅以林地保护利用规划为准，认定赵连军存在非法占用林地的行为，并对其作出处罚，属认定事实不清。本案一、二审庭审中，赵连军表示对顺义区园林绿化局作出被诉《行政处罚决定书》的程序没有异议。经审查，本院对被诉《行政处罚决定书》程序合法性予以认可。综上，一审法院判决撤销顺义区园林绿化局于2019年8月13日作出的被诉《行政处罚决定书》正确，本院应予维持。顺义区园林绿化局的上诉理由缺乏事实根据及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市顺义区园林绿化局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二〇年十一月二十日法官助理  任丹阳书 记 员  刘琪蕊书 记 员  赵俊飞