镇江市润州区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1111行初281号原告镇江新区姚桥浩阳卤菜加工厂，经营场所镇江新区姚桥镇大东村。经营者姚斐，性别，住扬中市。委托代理人朱巧云，性别，住江苏省扬中市，系原告经营者母亲。委托代理人刘庆，江苏民脉律师事务所律师。被告镇江新区市场监督管理局，住所地镇江新区通港路**。法定代表人赵建平，该局局长。出庭应诉负责人姚光达，该局党组成员。委托代理人张助良，该局法制科科长。委托代理王俊杰，江苏金荣恒顺律师事务所律师。原告镇江新区姚桥浩阳卤菜加工厂（以下简称浩阳卤菜厂）诉被告镇江新区市场监督管理局（以下简称新区市场监管局）行政处罚一案，本院于2020年9月27日立案受理后，依法组成合议庭于2020年11月24日公开开庭进行了审理。原告浩阳卤菜厂委托代理人朱巧云、刘庆、被告新区市场监管局出庭应诉负责人姚光达、委托代理人张助良、王俊杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告新区市场监管局于2020年6月12日对原告浩阳卤菜厂作出镇新市监案字〔2020〕00037号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定》），原告不服，诉至本院。原告浩阳卤菜厂向本院提起诉讼，请求判令撤销被告新区市场监管局作出的《行政处罚决定》，并由被告负担本案诉讼费用。浩阳卤菜厂起诉的主要事实和理由为：被告于2020年4月9日核准设立原告浩阳卤菜厂（个体工商户）。但被告根据江苏电视台20**年4月29日的《关于镇江新区姚桥镇猪头肉作坊存在安全卫生隐患》的失实报道，于同年5月3日对原告立案调查，并于6月12日作出《行政处罚决定》，对原告予以警告的行政处罚。但该处罚决定作出时，被告并未要求原告提交有关购销凭证或者记录的证据，就迳行认定原告的行为违法。同时，被告在作出行政处罚前，未履行告知和说明义务，排除了原告进行陈述和申辩的权利。综上，被告作出行政处罚在认定事实、法律适用及处罚程序上均存在违法情形。原告为证明其主张向本院提交以下证据材料并陈述证明目的：证据1.原告营业执照副本复印件、经营者身份证件复印件，证明原告诉讼主体资格。证据2.被告作出的《行政处罚决定》复印件，证明被告行政处罚依据错误，处罚不当。证据3.刻录光盘一张，记录2020年5月1日荔枝网以及江苏公共新闻频道播出的两段视频，证明被告工作人员在没有调查的情况下先下结论称要将原告列入黑名单，同时证明与2020年5月19日询问笔录的内容矛盾，行政处罚依据不足。被告质证意见为：证据1真实性无异议，证据2的证明目的不予认可，证据3属于媒体观点，不是行政处罚的直接依据，与本案无关联性。被告新区市场监管局辩称：被告于2020年4月29日根据江苏电视台记者信息线索，对原告经营场所进行执法检查。被告发现原告在加工生产过程中存在改变生产经营区域，未严格按照申报的规范功能区域进行使用，操作间地面脏乱差，未建立食品原料及食品添加剂进货查验制度的违法行为。调查终结后，被告对原告违法行为给予警告处罚。被告在调查过程中，为查明原告食品原料及食品添加剂进货情况与合格情况，通过现场谈话及短信联系方式多次催告原告提供“相关索票索证材料（检验检疫证明、进货台账、进货记录等）”，但原告拒不提交，不配合调查，应当承担不利后果，并且原告在2020年5月19日接受被告调查时也承认“进口的猪头没有台账”。因此，被告根据《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》第十六条规定，对其行政处罚符合法律规定。被告在作出《行政处罚告知书》时，明确告知原告可在收到该告知书三个工作日内提出陈述、申辩。但原告并未在相应期限内提出，视为放弃相应权利，被告作出《行政处罚决定》，符合法律规定。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。被告为证明其主张向本院提交《行政处罚案卷》（正卷，具体内容以下详述）复印件并陈述证明目的：第一组证据：1.营业执照复印件、食品小作坊登记证复印件，证明原告经营资格及许可情况。2.经营者身份证复印件、授权委托书及朱巧云身份证复印件，证明原告在行政处罚中委托朱巧云作为代理人。3.2020年4月29日对原告现场检查照片，证明原告从事猪头肉半成品加工的事实。4.2020年4月29日及2020年5月19日被授权委托人朱巧云询问笔录，证明原告从事猪头肉半成品加工情况的事实，通过调查笔录证明原告对于被告调取的原告现场视频的内容的真实性予以认可。另5月19日调查笔录中，朱巧云自认进口的猪头没有台账。5.记者周会峰及朱巧云确认的原告生产场地生产的视频，该视频拍摄时间为2020年4月29日，由记者周会峰于5月19日提供，视频内容证明原告违法经营猪头半成品的事实。6.朱巧云提供进货查验记录及冷冻猪头检验检疫证明，证明原告进货查验的情况。7.2020年5月19日被告向周会峰询问笔录、记者证复印件及其拍摄的原告现场视频，证明原告从事猪头肉半成品加工的事实。视频内容印证了原告生产现场不符合规定的事实。8.朱巧云的情况说明，该说明是原告代理人朱巧云对原告从事猪头肉半成品加工的单方说明。第二组证据：立案审批表、《行政处罚决定》及送达回证、《行政处罚听证告知书》及送达回证、《实施行政强制措施决定书》、《物品清单》及送达回证、《解除行政强制措施决定书》及送达回证、《责令改正通知书》及送达回证、文书送达地址确认书、检验报告及送达回证以及行政处罚案卷中的其他材料。证明本案的行政处罚程序合法，不存在原告诉称的被告作出处罚决定时未要求其提供相关证据、未履行告知义务等情况。原告质证意见为：第一组证据中的第3项说明原告按照规范要求加工生产猪头肉产品。第一组证据的第5项真实性及证明目的不予认可。第一组证据的第6项说明原告建立了食品原料添加剂进货查验制度，冰箱中的生猪头的垃圾肉、猪脑、猪耳朵是用于家禽饲料。第一组证据的第8项说明原告按照规范从事生产经营，是有证合法经营。第二组证据的真实性均无异议，但证明目的不予认可。立案审批表记载的立案事由是猪头肉食材已经腐烂变质，但被告提交检验报告结论均合格，因此立案事由与客观事实不符。本案行政处罚决定依据是未建立食品原料及食品添加剂查验制度，但从被告提交的证据可以看出原告已建立进货查验制度。《行政强制措施决定书》与《解除行政强制措施决定书》，文号不统一、记录时间混乱，属于程序瑕疵。此外，只有符合情节严重，被告才能予以停产停业整改，但原告客观上并未达到情节严重，故《责令改正通知书》错误。围绕本案争议焦点，本院组织当事人双方进行了举证、质证。对当事人未提出异议的证据材料，本院予以确认，并在卷佐证。原告提交的证据3是媒体报道，从本案《行政处罚决定》所载的处罚依据看，该媒体报道并非处罚依据，虽然报道中存在被告工作人员陈述将原告列入“黑名单”，但与本案行政处罚无关，且目前也未将原告列入相应名单，故该证据与本案不具有关联性。被告提交的证据材料真实性本院予以确认。采取行政强制措施和解除强制措施的文书文号、内容及时间均为被告工作人员亲手填写，从落款时间上可推断出是被告工作人员先后现场执法所为，客观上反映被告依照法定程序执法。虽然在文号等记载上存在个别不规范，但从该记录的个别瑕疵不能认定被告行政执法程序存在瑕疵。本院对被告工作人员的记录瑕疵予以指正，望被告今后加强规范管理。经审理查明：原告浩阳卤菜厂（个体工商户）于2020年4月9日在被告新区市场监管局登记成立，次日领取《食品小作坊登记证》（ZF3211710740010），经营食品品种范围为熟肉制品（散装）。2020年4月29日，被告接举报后对原告进行现场执法检查，并以原告涉嫌食品生产加工过程中存在安全隐患为由，作出镇新市监先强字[2020]0000416号《实施行政强制措施决定书》，对其经营场所及场所内贮存猪头肉食材的冰柜予以查封，同时告知原告可以陈述、申辩，提起行政复议或行政诉讼的相关权利。同年5月19日，被告决定解除上述行政强制措施后，又以原告涉嫌食品加工过程中存在安全隐患为由，作出镇新市监先强字[2020]0000284号《实施行政强制措施决定书》，对贮存猪大骨、猪耳、猪肚的冰柜予以查封，同时告知原告可以陈述、申辩，提起行政复议或行政诉讼的相关权利。当日，被告还向原告作出镇新市监责改字[2020]09003号《责令改正通知书》，责令原告停产停业整改七天，同年6月16日，原告决定解除上述5月19日对原告采取的行政强制措施。2020年4月29日的执法检查记录如下：1.食品加工操作间环境脏、乱、差，，地上的一口锅内放有黑色的加工废料2.在进门左手最里面的房间物品随处乱放，，地上一个纸箱内乱放着标有“优质红曲粉”的食品添加剂3.在房间楼道间左侧的冰柜里发现猪头肉食材乱放，并在用两只塑料袋包装的猪头肉食材中发现食材已经发生腐烂变质的猪颅骨；4.在楼道间下方乱放着两袋“香甘油脂”食品添加剂。被告当日对朱巧云的询问笔录载明：1.朱巧云负责浩阳卤菜厂的管理；2.该厂加工生产猪头肉的原料猪头是从一个名叫徐国安的人那里进货；3.制作的猪头肉半成品主要销往扬中市的熟食店；4.食品添加剂是“香甘油脂”和“红曲粉”。2020年5月19日被告对朱巧云的询问笔录载明：1.浩阳卤菜厂实际经营者是朱巧云，朱巧云负责日常采购原料、猪头肉半成品销售及日常管理；2.进口猪头共计32个，从徐国安处进货，本地猪头是从扬中富康食品有限公司进货，进口猪头没有台账；3.4月29日现场脏的原因是加工生猪头有血水，加上煮进口猪头时锅里的泡沫外溢；4.冰箱里主要是生猪头的垃圾肉、猪脑、猪耳朵，用作家禽饲料；5.朱巧云承认记者拍摄的16段视频（2张光盘）是现场加工情景，但认为记者解说不实。在行政执法过程中，被告多次联系原告委托代理人朱巧云并让其提交食品原料、添加剂的进货记录、凭证。朱巧云向被告提供了《食品小作坊进货查验记录表》，该表系朱巧云自己填写，记录自2020年4月10日至4月28日猪头肉、猪头进货数量、进货日期、供货者名称、合格证明文件等信息。但“合格证明文件”一栏仅填写“合格”，未附相应食材进货批次的合格证明文件或凭证；“供货者名称”一栏填写不够完全具体。朱巧云向被告提供的《入境货物检验检疫证明》等凭证，仅反映某个阶段部分批次食材的质量检测情况。庭审中，朱巧云亦陈述，4月29日进货食材合格凭证的“大票”、“小票”已提交被告（姚桥工商所），其他日期进货的合格凭证已销毁。在行政执法中，被告对查封的食材予以送检，经检测，未发现食材存在不合格的情形。2020年6月8日，被告向原告作出并送达镇新市监处告字〔2020〕00037号《行政处罚告知书》，告知原告：将猪头骨与猪脑、猪耳混放存在交叉污染的行为，违反《江苏省小作坊及食品摊贩管理条例》第十五条第二款规定；未建立食品原料及食品添加剂进货查验制度的行为，违反《江苏省小作坊及食品摊贩管理条例》第十六条的规定。依据《江苏省小作坊及食品摊贩管理条例》第四十三条规定，责令原告立即改正上述违法行为，拟作出警告的行政处罚。该《行政处罚告知书》还告知原告自收到告知三个工作日内提出书面陈述、申辩意见，或到被告单位进行陈述、申辩，逾期不提出，被告将依法作出行政处罚。原告当日收悉《行政处罚告知书》后未向被告提出陈述、申辩。2020年6月12日，被告向原告作出《行政处罚决定》，查明：浩阳卤菜厂在实际加工过程中改变了生产经营区域，未严格按照申报的规范功能区域进行使用，，地面上代加工的生猪头化冻产生血水与正在煮制猪头的外溢浮沫混合在一起致使操作间地面脏乱差；浩阳卤菜厂未完整建立食品、食品添加剂进货查验记录制度；冰柜里猪头骨与猪耳、猪脑混放等事实。该《行政处罚决定》认为，浩阳卤菜厂未建立食品原料及食品添加剂进货查验制度，将猪头骨与猪脑、猪耳混放存在交叉污染，分别违反了《江苏省小作坊及食品摊贩管理条例》第十五条第二款、第十六条的规定，并依照《江苏省小作坊及食品摊贩管理条例》第四十三条规定，决定给予浩阳卤菜厂警告处罚。该《行政处罚决定》于当月15日送达原告。本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《江苏省小作坊及食品摊贩管理条例》第四十三条规定，食品小作坊违反该条例第十四条、第十五条第一项至第七项、第十六条、第十七条、第十八条规定的，由食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处以五百元以上五千元以下罚款；情节严重的，责令停产停业。被告新区市场监管局作为镇江新区辖区内食品监督行政管理部门，具有对辖区内违反《江苏省小作坊及食品摊贩管理条例》第十五条第一项至第七项、第十六条的食品小作坊作出警告处罚的职权。《江苏省小作坊及食品摊贩管理条例》第十五条第二项规定，食品小作坊应当将待加工食品与直接入口食品、原料与成品分开存放，防止交叉污染，避免食品接触有毒物、不洁物；第十六条规定，食品小作坊应当建立进货查验制度，采购食品原料、食品添加剂时，应当查验供货者的许可证和同批次合格证明文件，对无法提供合格证明文件的食品原料，应当索要有关购销凭证或者记录其来源，食品小作坊应当保存相关凭证或者记录，保存期限不得少于产品保质期满后六个月，没有明确保质期的，保存期限不得少于两年。本案中，原告浩阳卤菜厂主要从事加工销售猪头肉半成品，其猪头肉来源分为本地猪头和进口猪头。原告代理人朱巧云虽向被告新区市场监管局提交了记录本地猪头进货情况的《食品小作坊进货查验记录表》，但相应批次食材合格凭证缺失，且供货者名称记载不够详实，难以溯源，故不能认定原告就本地猪头已经建立了进货查验制度；此外，朱巧云在接受被告调查询问时承认“进口猪头没有台账”。因此，被告认定原告未建立食品原料及食品添加剂进货查验制度，并无不当。另外，原告加工区域内存在将猪头骨与猪脑、猪耳混放情形。原告陈述上述食材仅作饲料而非供人食用，但未提交证据证实，且未提交饲料可以混同存放的依据，故本院不予采信。综上，被告认定原告违反《江苏省小作坊及食品摊贩管理条例》第十五条第二项、第十六条规定，认定事实清楚。被告依据《江苏省小作坊及食品摊贩管理条例》第四十三条规定作出《行政处罚决定》，决定对原告给予警告处罚，并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；第三十二条第一款规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案中，被告在行政处罚前作出《行政处罚告知书》，书面告知原告拟对原告行政处罚的事实、理由及依据，且告知原告在一定期限内享有陈述、申辩的权利及逾期的法律后果，原告收悉后未向被告提出陈述、申辩，被告遂作出行政处罚决定，符合法律规定。原告诉称被告在行政处罚前未履行告知说明义务、排除原告陈述、申辩权利的主张与事实不符，本院不予采信。综上，原告浩阳卤菜厂提起本案诉讼，请求撤销被告作出的《行政处罚决定》，理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告镇江新区姚桥浩阳卤菜加工厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告镇江新区姚桥浩阳卤菜加工厂负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。审 判 长 张    传    军人民陪审员 沈网兰人民陪审员孙敬凤二〇二〇年十一月二十七日法官 助理 方    一    之书 记 员 刘    晓    萌附上诉须知附：本案适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。