广东省中山市第一人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤2071行初1486号原告：江志铭，男，1970年4月9日出生，汉族，住广东省中山市****************，公民身份号码440************65X。原告：江志勇，男，1972年9月15日出生，汉族，住广东省中山市**********，公民身份号码442************63X。原告：江志毅（曾用名江志恩），男，1979年10月17日出生，汉族，住广东省中山市*************，公民身份号码442************615。上述三原告共同委托代理人：冯明荣、罗莹，分别系广东广中律师事务所律师、实习律师。被告：中山市水务局，住所地广东省中山市**********，统一社会信用代码1144*****07332905B。法定代表人：谢世华，局长。副职负责人：李伟行，副局长。委托代理人：左渭标，中山市小榄镇水利所工作人员。委托代理人：李泳仪，中山市小榄镇法律服务所法律服务工作者。第三人：江志轩，男，1964年3月1日出生，汉族，住广东省中山市*********之五，公民身份号码440************459。第三人：中山市小榄镇北区股份合作经济联合社，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码N244***********119。法定代表人：吴英棠，股长。委托代理人：黄志铭，中山市小榄镇北区社区*民委员会工作人员。原告江志铭、江志勇、江志毅（以下简称江志铭等三人）不服被告中山市水务局（以下简称市水务局）行政强制决定，于2020年9月21日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告市水务局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。因江志轩、中山市小榄镇北区股份合作经济联合社（以下简称小榄北区合经社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。原告江志铭、江志勇、江志毅的共同委托代理人冯明荣、罗莹，被告市水务局的副职负责人李伟行及委托代理人左渭标、李泳仪，第三人江志轩，第三人小榄北区合经社的委托代理人黄志铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市水务局于2019年12月10日作出中榄水执决字[2019]40号行政强制拆除决定书，决定于2019年12月16日对第三人江志轩位于中顺大围东干堤与绿云路交界处西南侧100米的建筑物（构筑物）和设施进行强制拆除。原告江志铭、江志勇、江志毅诉称，被告作出强制拆除原告建筑物的行政决定缺乏事实和法律依据，且未送达原告及告知原告起诉期，违反法定程序，应予撤销，理由如下：一、涉案建筑物由来已久，用地合法有据，建筑物不违反当时的法律。涉案建筑物所涉及的土地系原告之父亲江炽彬于1992年10月向小榄镇福兴管理区第一合作社租用，租期50年，并一次性支付了全部租金，土地来源合法有据。而地上建筑物系江炽彬在1992年期间所建，建设该建筑物，符合当时的法律和政策。江炽彬在该建筑物上开设工厂，依法纳税，解决近百人就业，在当时的社会和经济环境下，为社会作出了一定贡献。二、原告近日得知，被告曾在涉案建筑物厂门上张贴责令停止（改正）违法行为通知书（落款日期为20l9年11月27日）和强制执行催告通知书（落款日期2019年12月4日），称原告“于2019年6月10日10时在中顺大围东干堤与绿云路交界处西南侧100米（详细地址）实施下列行为：在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定……的活动”，违反客观事实。1.被告与三原告的大哥江志轩商谈拆迁补偿事宜已经明知涉案建筑物于1992年兴建，且从外观上看也知是陈旧建筑物，被告认定2019年6月10日建设，是故意歪曲事实。2.涉案建筑物在河堤之外，且已存在20余年，对河道没有影响。3.涉案建筑物所依附的土地性质为建设用地，并非为河堤或水利用地，也并非被告管理之水利土地，江炽彬在该地块建设厂房，不违反规划用途。三、被告的行为实际上是在未谈妥拆迁补偿和安置而采取的不诚信的违法行政行为。据了解，中山市小榄镇政府拟征用江炽彬租用的土地建设环镇路，即拓宽现有道路。在中山市小榄镇水利所2018年通知后，江炽彬即停止厂房的使用，搬走了机械设备，遣散了工人，积极支持地方政府和水利所的工作。但因水利所补偿过低，双方未能就拆迁补偿和安置达成协议。于是，小榄水利所通过北区经联社提起诉讼，绕过征地补偿的协商程序，以强行收回土地。在起诉不成后，被告又歪曲事实，借助政府公权力，在未作任何补偿的情况下通过行政决定进行强拆，实属违法行政。四、被告应依法行政，与拆迁户商谈拆迁补偿。被告作为政府部门，理应尊重历史，并与地方政府对历史遗留的问题妥善处理，而不应利用公权力单方强行采取强制行动，漠视法律。五、被告严重违反法定程序。1.涉案建筑物所依附的土地性质为建设用地，并非被告管理之土地，也并非为河堤用地，被告作出强拆决定，超越法定权限。2.被告明知原告的联系方式，在已经关闭并无人留守的厂门上张贴文件，未依法送达强拆决定，送达方式不合法，目的就是为了排除原告申请复议和提起行政诉讼的权利。3.涉案建筑物系江炽彬所建，原告父母去世后，被告应以江志轩和三原告为当事人，但被告强拆决定仅列江志轩，违反法定程序。六、被告作出的强拆决定与原告有利害关系，原告有权提起行政诉讼。1.三原告作为江炽彬的继承人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，有权提起本案诉讼。2.被告张贴强拆决定，未列原告为当事人，未依法达达原告，未告知起诉期限，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，原告有权提起诉讼，人民法院应予受理并作出实体裁判。为此，特起诉至法院，请求判令：1.撤销被告市水务局作出的中榄水执责字[2019]40号责令停止（改正）水事违法行为通知书和中榄水执决字[2019]40号行政强制拆除决定书；2.被告市水务局负担本案诉讼费。诉讼过程中，经本院释明，三原告撤回有关撤销被告市水务局作出的中榄水执责字[2019]40号责令停止（改正）水事违法行为通知书的诉讼请求。被告市水务局辩称，一、三原告非本案的适格主体，不享有本案的行政诉讼权利。首先，关于本案的具体行政行为所涉及的行政执法文书的执法对象是江志轩，并不包括三原告，其三人不是本案行政行为的执法对象，所以我局不是本案的适格主体；其次，在中山市第二人民法院（2018）粤2072民初12929号、中山市中级人民法院（2019）粤20民终895号民事诉讼中，均认定涉案建筑所在土地属于集体土地，江炽彬及其代理人均没有证据证明涉案建筑物已依法获得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，即涉案建筑物不属于合法建筑物。根据《中华人民共和国继承法》第三条所规定遗产的范围，遗产是指公民死亡时遗留的个人合法财产，但涉案建筑物已被认定不属于合法建筑物，故涉案建筑不是江炽彬的合法遗产，不能进行法定继承。因此，三原告即便是江炽彬现时的法定继承人之一，也不能依法继承涉案建筑，故三原告与涉案建筑物无任何法律关系，不属于本案具体行政行为中的当事人或利害关系人。最后，根据2019年6月10日的询问（调查）笔录查明，江志轩本人承认是涉案建构筑物的所有人，涉案建构筑物的出资建设、经营管理均是江志轩，在没有其他权属证件、第三方抗辩等材料反对的情形下，我局依据所调查的事实认定本案行政法律关系的当事人是江志轩，没有违反法定程序，不存在遗漏当事人的情况。综上，三原告既不是本案行政法律关系的当事人，也不是涉案建筑物的合法继承人，亦不是本案行政法律关系的利害关系人，所以三原告不是本案适合主体，不具有本案的行政诉权权利。二、我局认定涉案建筑物违法的事实清楚，并依法实施强制拆除具备事实及法律依据，适用法律准确。2019年6月10日，我局的执法人员对位于中顺大围东干堤福兴堤段30米护堤范围内，桩号K20+154至K20+256号米，东临中顺大围东干堤，西临扁涌，南北均临护堤地的位置（以下简称“涉案场地”）进行现场勘验。执法人员发现现场紧靠大堤内坡坡脚修建了一座构筑物，该构筑物总面积达1409.69平方米。随后，执法人员在表明身份、出示执法证件后，对涉案场地构筑物的位置、权属等向江志轩进行确认并制作勘验笔录、询问（调查）笔录，江志轩承认涉案场地的建构筑物属于其所有，但未能提供该建构筑物的合法建设证明文件。我局认定涉案建筑物违法，并依法实施强制拆除具备法律依据如下：（一）根据《批转市国土局、市水利电力局的通知》（中府[1991]84号）第一条“水利工程范围用地的划分”中的第2点规定“水利工程保护地的具体规定”的第(1)款“干堤划分为：……小榄水道堤段从设计堤脚算起每侧三十米划定”，而江志轩所建建构筑物于1992年兴建，建构筑物位置位于护堤地30米范围，故该建构筑物占用水利工程管理用地范围。按照中府[1991]84号文的第三条规定，凡占用水利工程管理用地的建筑物，原则上应一律拆除迁走。但该建构筑物当时未及时拆除迁走成为历史遗留建筑物。（二）根据《关于加强河道堤防管理确保行洪安全有关问题的通知》（中府[1998]114号）第二点第（一）款规定“本市堤防按下列标准划定护堤地：……中顺大围的小榄河道和东海水道……等堤防从设计堤脚起每侧30米”；第（三）款规定“……历史遗留的建筑物及设施要逐步迁移，属违法违章建设的要坚决清拆。”综上，涉案建构筑物在护堤地30米范围内，占用了水利工程管理用地，属于违法建筑应予以拆除。（三）根据《广东省河道堤防管理条例》第十条规定“堤防两侧应留有护堤地。……一、西江、北江、东江、韩江干流的堤防和捍卫重要城镇或五万亩以上农田的其他江海堤防，均从内、外坡堤脚算起每侧三十米至五十米”；第十六条规定“凡违反本条例，妨碍河道堤防管理者，应根据不同情况，按下列规定处理：擅自在河道、滩地、堤防或护堤地上修建工程设施，以及围垦和违反规定进行种植者，按“谁设障，谁清障”的原则，限期由原建单位或其所有者拆除清理。“中顺大围的小榄水道属于西江支流范围，堤防两侧应留有起码从内、外坡堤脚算起每侧三十米的护堤地，擅自在护堤地修建工程设施的，河道堤防主管部门有权责令建筑物的所有者拆除清理。故此，综合上述自1991年起的相关法律法规规定，中顺大围的小榄水道堤段应起码留有从内、外坡堤脚算起每侧三十米的护堤地，经勘测涉案建构筑物在护堤地30米范围内，属于擅自占用了水利工程管理用地修建建筑，该建筑物属于违法建筑应予以拆除。（四）根据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款”。由于涉案建筑物属于堤围控制线和河岸控制线范围内（护堤地30米范围内）且未经水利主管部门批准建设，违反了《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定。我局有权依法责令涉案建筑物的所有权人江志轩限期拆除违法建构筑物，逾期不拆除，我局有权依法实施强制拆除。综上，我局认定涉案建构筑物违法并依法实施强制拆除具备事实和法律依据。三、我局作出的中榄水执决字[2019]第40号行政强制拆除决定书程序合法，应予以维持。由于涉案建构筑物在河道管理范围内建设且危害河岸堤防安全，其事实行为违反了《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定，故我局根据《中华人民共和国水法》第六十五条的规定，于2019年11月27日作出中榄水执责字[2019]第40号责令停止（改正）水事违法行为通知书，要求江志轩立即停止、改正违法行为，于2019年12月3日前改正违法行为，拆除违法建筑物（构筑物）和设施，并于当日现场送达到江志轩。但由于江志轩拒绝签收，我局根据《中华人民共和国行政强制法》的第三十八条规定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定进行送达。2019年12月4日，因江志轩未在限期内（2019年12月3日前）自行停止及改正违法行为，我局作出中榄水执催字[2019]第40号行政强制执行催告书并于同日送达江志轩，告知江志轩有权进行陈述和申辩，江志轩未提出陈述申辩。2019年12月10日，因江志轩未在限期内自行拆除违法建筑物（构筑物），我局依法作出中榄水执决字[2019]第40号行政强制拆除决定书并于同日送达江志轩。2019年12月17日我局依法作出中榄水执公字[2019]第40号强制拆除公告并于同日送达江志轩，告知其限于2019年12月23日前自行拆除，逾期不拆除的，我局将依法予以强制拆除。综上所述，我局作出的中榄水执决字[2019]第40号行政强制拆除决定书事实清楚、依据充分，内容合法，程序正当。三原告提出要求撤销该决定书没有充分的事实证据和法律依据，且三原告不是本案适格的原告主体，不享有本案的行政诉讼诉权，请求法院依法驳回三原告的起诉。第三人江志轩述称，对被告作出的中榄水执决字[2019]第40号行政强制拆除决定书不服，同意三原告的起诉意见。第三人小榄北区合经社述称，其没有意见。经审理查明，2019年6月10日，被告市水务局对中山市*****顺大围东干堤福兴堤段护堤地建设在河道管理范围内的构筑物进行勘验，并制作了水行政案件现场勘验笔录，载明现场紧靠大堤内坡坡脚修建了1个构筑物，该构筑物属于单层结构，在砖砌墙体上覆盖铁皮，总面积为1409.69平方米。第三人江志轩在上述现场勘验笔录被勘验对象栏签名确认。后市水务局对江志轩进行询问并制作了询问（调查）笔录。江志轩陈述，确认整栋建筑在护堤地内30米的范围内，其与中山市小榄镇福兴经济联合社第一合作社于1992年10月5日签订合约书，约定涉案土地长租给其使用；上述土地上的涉案建筑物（构筑物）大约于1992年开始建设，于1993年建成，全部由其个人出资建设，所有权属于其本人。2019年11月27日，市水务局向江志轩作出中榄水执责字[2019]第40号责令停止（改正）水事违法行为通知书，要求江志轩立即停止、改正违法行为，并于2019年12月3日前拆除上述建筑物（构筑物）和设施。2019年12月4日，市水务局对江志轩作出中榄水执催字[2019]第40号行政强制执行催告书，催告江志轩在催告书送达之日起7日内履行拆除上述建筑物（构筑物）的义务，同时告知江志轩有进行陈述和申辩的权利。2019年12月10日，市水务局对江志轩作出中榄水执决字[2019]第40号行政强制拆除决定书，称江志轩在规定的期限内未履行上述拆除义务，依据《中华人民共和国水法》第六十五条以及中府[1991]84号相关通知的规定，决定于2019年12月16日对上述建筑物（构筑物）和设施依法进行强制拆除，限期未自行拆除的，因强制拆除产生的费用及造成的损失由其自行负担。2019年12月17日，市水务局对江志轩作出中榄水执公字[2019]第40号强制拆除公告，限其于2019年12月23日前自行拆除上述建筑物（构筑物）和设施，否则将由该局依法予以强制拆除。江志铭等三人对市水务局向江志轩作出的中榄水执决字[2019]第40号行政强制拆除决定不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，江志轩对中榄水执决字[2019]第40号行政强制拆除决定不服，于2019年12月12日向中山市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议。市政府依法立案受理后，江志轩于2020年1月15日撤回行政复议申请。同年1月17日，市政府作出中府行复[2019]1625号终止行政复议审查决定书，决定终止该案的审查，案件到此终结。庭审中，江志轩明确对中榄水执决字[2019]第40号行政强制拆除决定不服，但未另行提起行政诉讼主张权利。又查明，江炽彬（2019年1月16日去世）与刘美甜（2018年9月25日去世）是夫妻关系，江志轩、江志铭、江志勇、江志毅均系二人的儿子。1992年10月5日，江炽彬与中山市小榄镇福兴经济联合社第一合作社签订一份合约书，约定属于福兴村所有的位于中顺大围脚扁冲地段的生产地（面积918平方米）出租给江炽彬作建房办厂之用，期限为50年。2018年10月15日，小榄北区合经社诉至中山市第二人民法院，请求解除与江炽彬签订的上述合约书，并由江炽彬立即迁离及返还涉案土地给小榄北区合经社。2018年11月27日，中山市第二人民法院作出（2018）粤2072民初12929号民事裁定书，以双方因交易产生的纠纷，应由相关人民政府处理，不应由人民法院直接受理为由，裁定驳回小榄北区合经社的起诉。江志轩、江志铭等三人、小榄北区合经社均不服提起上诉。中山市中级人民法院于2019年4月11日作出（2019）粤20民终895号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。本案庭审中，各方当事人均予确认涉案建筑物（构筑物）建设于上述合约书所涉及的土地上，但与小榄北区合经社无关。诉讼过程中，经本院询问，江志轩称涉案建筑物（构筑物）由其与兄弟江志铭等三人以及其父江炽彬共同出资建设，建成后由江炽彬为主导作家庭经营塑料生产厂房，该厂名称为中山市小榄镇鸿峰五金塑料厂，系个体工商户，登记的经营者为江志铭，因其有其他工作，所以该厂平时主要由江志铭等三人与江炽彬共同经营管理；江炽彬去世后，为方便处理拆除涉案建筑物（构筑物）的赔偿事宜，所以由其出面代表家人与相关部门进行交涉，并在市水务局工作人员询问时自称由其本人承租土地后出资建设涉案建筑物（构筑物）以及自认其是涉案建筑物（构筑物）的所有权人。另外，江志轩与江志铭等三人均予确认，江志铭等三人未授权江志轩处理涉案建筑物（构筑物）因被强制拆除所引起的赔偿事宜。而对于上述有关涉案建筑物（构筑物）由谁出资建设以及出资数额的问题，江志轩及江志铭等三人未于本院指定期限内提供相应证据予以证实。本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告江志铭等三人对中榄水执决字[2019]第40号行政强制拆除决定提起行政诉讼，但该决定是被告市水务局对第三人江志轩而作出的，且本案没有证据证明江志轩曾委托江志铭等三人对涉案建筑物享有物权或其他合法权利，因此，市水务局作出的涉案行政强制拆除决定的行政行为相对人是江志轩，而非江志铭等三人。关于涉案建筑物（构筑物）的权属问题，即使江志轩庭审中作了与其在市水务局询问调查时不同的陈述，但因市水务局的询问调查发生时间更早，所受的干扰因素更少，相较于形成在后的庭审中的陈述，前者更具可信性，因此，市水务局于2019年12月10日作出的中榄水执决字[2019]第40号行政强制拆除决定，本院认为与江志铭等三人无行政法上的权利义务关系,即江志铭等三人的起诉缺乏诉的利益，其三人的起诉不符合提起本案行政诉讼的条件，依法应予驳回。而且，即使如江志铭等三人所言，其三人系江炽彬的合法继承人，对涉案建筑物（构筑物）与江志轩享有共同利益，但在市水务局作出涉案行政强制拆除决定之后，江志轩不服并于2019年12月12日向市政府提起行政复议申请，作为江志铭等三人的长兄，却没有告知他们市水务局作出的涉案行政强制拆除决定，不符合常理，而江志铭等三人在应当知悉江志轩向市政府申请行政复议并撤回行政复议申请之后，又以自己的名义提起本案行政诉讼，也存在规避行政诉讼的起诉期限之嫌。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告江志铭、江志勇、江志毅的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  许智勇人民陪审员  谢绍勤二〇二〇年十一月二十三日书 记 员  叶晓桐黎金凤