重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝05行终495号上诉人（一审原告）刘光德，女，汉族，1954年1月2日出生。住址：重庆市巴**。被上诉人（一审被告）重庆市巴南区姜家镇人民政府。住所地：重庆市巴**姜家镇米市街**。法定代表人罗跃，镇长。上诉人刘光德因诉被上诉人重庆市巴南区姜家镇人民政府（简称姜家镇政府）行政协议违法一案，不服重庆市九龙坡区人民法院作出的(2019)渝0107行初224号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，因巴南区观景口水库建设，需要对重庆市巴南区姜家镇白鹤场国有土地上房屋实收征收，由于征收周期长，无法在短期内签约搬迁，而大坝汛前如遇暴雨，将会淹没整个白鹤场。重庆市巴南区水务局、原重庆市巴南区房管局以及姜家镇政府对姜家镇白鹤场国有土地上房屋搬迁工作进行了专题研究，拟按收购方式推进搬迁工作。2017年2月16日，重庆市巴南区水务局向重庆市巴南区人民政府请示关于姜家镇白鹤场国有土地上房屋搬迁工作中实施模式、实施单位、工作开展时限、收购补偿方案的问题。重庆市巴南区人民政府同意姜家镇政府为实施单位，制定收购工作方案并负责具体组织实施，原重庆市巴南区房管局与国有土地上房屋征收中心负责业务指导并协助姜家镇政府开展收购相关工作。2017年3月15日，姜家镇政府组织房屋被搬迁人选定重庆金汇房地产土地资产评估事务所有限责任公司为搬迁项目的评估机构。姜家镇政府参照《国有土地上房屋征收补偿条例》、《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》和《重庆市巴南区国有土地上房屋征收与补偿办法（试行）》等规定及原《巴南区观景口水库建设项目东温泉镇双胜街国有土地上房屋搬迁补偿方案》拟定了《巴南区观景口水库建设项目姜家镇白鹤场国有土地上房屋搬迁补偿方案》，该项目房屋搬迁与补偿具体工作由姜家镇政府组织实施，搬迁补偿安置方式为货币补偿。2017年4月18日，姜家镇政府就搬迁补偿方案向重庆市巴南区人民政府请示，重庆市巴南区人民政府予以同意。2017年4月27日，姜家镇政府将搬迁补偿方案予以张贴公示。刘光德位于巴南区姜家镇白鹤塘乡街上正街的房屋在搬迁范围内。刘光德在房屋调查阶段提交了《国有土地使用证》，载明房屋建筑面积27平方米。因刘光德对房屋进行了改扩建，改扩建后房屋未办理产权登记。2018年4月4日，重庆市平正房地产测量事务所出具《重庆市房产面积测算报告书》，载明该房屋负1层建筑面积28.90平方米、1层建筑面积42.66平方米，合计建筑面积71.56平方米。2018年11月27日，重庆金汇房地产土地资产评估事务所有限责任公司出具《重庆市巴南区姜家镇白鹤场片区搬迁项目评估咨询意见书》，该咨询意见书载明：一、评估咨询范围：刘光德拥有的位于姜家区白鹤塘乡街上，房屋建筑面积共为71.56平方米及其分摊的国有划拨用地的住宅房地产；评估咨询时点：2017年4月24日。二、咨询结果：住宅房屋建筑面积42.66平方米（砖木），评估咨询单价3040元/平方米；住宅房屋建筑面积28.9平方米（混合），评估咨询单价3090元/平方米。该评估价格与《巴南区观景口水库建设项目姜家镇白鹤场国有土地上房屋搬迁补偿方案》中被搬迁房屋的评估价格基本一致。姜家镇政府参照《巴南区观景口水库建设项目东温泉镇双胜街国有土地上房屋搬迁补偿方案》，确定未经登记的住宅补偿标准由评估价每平方米3090元扣除每平方米土地出让金及配套费165元，补偿单价为每平方米2925元；住改非房屋补偿标准为每平方米4850元。2018年12月6日，刘光德与姜家镇政府签订《巴南区观景口水库建设项目姜家镇白鹤场国有土地上房屋搬迁补偿协议书》（住宅），协议载明主要内容：搬迁部门（简称甲方）：姜家镇人民政府，被搬迁人（简称乙方）：刘光德；现经甲、乙双方协商达成以下协议：一、乙方房屋坐落于姜家区白鹤塘乡街上，用途为住宅，认定为可以补偿的房屋面积71.56平方米；二、按有关规定，甲方应支付被搬迁房屋的货币补偿费合计429019.41元。签订本协议后，甲方将货币补偿费在五日内一次性支付乙方，乙方在签订协议后五日内腾空交房。协议还对违约责任及违约解决方式进行了约定。2018年12月17日，姜家镇政府已将房屋搬迁补偿费支付原告。刘光德认为未按补偿方案的标准给予补偿，故诉至法院。一审法院认为，《最高人民法院〈关于审理行政协议案件若干问题的规定〉》第一条规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案姜家镇政府为观景口水库建设与刘光德签订《房屋搬迁补偿协议》，是为了公共利益需要，以及实现公共服务目标，故刘光德与姜家镇政府签订的《房屋搬迁补偿协议》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，刘光德对该协议提起的诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。对本案所渉《房屋搬迁补偿协议》应从协议的行政性、协议性进行审查。关于《房屋搬迁补偿协议》行政性的合法性问题。因巴南区观景口水库建设需要，重庆市巴南区人民政府同意按收购方式推进姜家镇白鹤场水库淹没区的房屋搬迁工作，由姜家镇政府制定收购工作方案并负责具体组织实施。姜家镇政府组织被搬迁人选定了房屋评估机构并委托第三方机构对房屋面积进行测绘，参照国有土地上房屋征收补偿标准拟定房屋搬迁补偿方案，并将取得批准的补偿方案予以公示，最终按照测绘的房屋面积以及房屋搬迁补偿方案确定的补偿标准与刘光德达成搬迁补偿协议并无不当。关于《房屋搬迁补偿协议》协议性的合法性问题。本案中，姜家镇政府在实施房屋搬迁补偿过程中，与刘光德就可以补偿的各类建筑面积、补偿金额和支付期限等事项协商一致，签订了《房屋搬迁补偿协议》，且姜家镇政府已按协议约定支付全部补偿费用，全面履行了协议约定的义务。《房屋搬迁补偿协议》系刘光德及姜家镇政府的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，姜家镇政府已按被搬迁房屋的实际面积对刘光德予以补偿，未损害刘光德合法权益，故该协议合法有效。刘光德所举证据不能证明《房屋搬迁补偿协议》存在《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十四条规定的无效或可撤销的情形，现其请求确认《房屋搬迁补偿协议》违法并要求重新签订，显然有违诚实信用原则。故刘光德的诉讼请求不能成立，一审法院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回刘光德的诉讼请求。刘光德不服，提起上诉，请求撤销一审判决。主要理由：（一）姜家镇政府征用行为缺乏法律政策依据，没有证据证明该项目及征收房屋的立项和批文；房屋征收决定前，没有进行社会风险评估，违背了《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法》，故行政行为违法。（二）征收补偿环节未按规定及实测房屋面积进行补偿。刘光德于1990年供销社改制后一直在案涉房屋经商，平街第1层及底层（附1层）约90㎡是经营生资农资产品、家电、液化气及餐饮等，但姜家镇政府却将其分割为两部分按不同标准计算补偿款，对垮塌的部分约30㎡不予计算，未尊重历史客观事实，补偿金额明显错误；征收过程中未将分户的评估结果向被征收人公布，也未送达房屋评估报告，剥夺了刘光德的复核评估及申请鉴定的权利。（三）协议系被胁迫签字。（四）一审未组织双方调解。综上，请求撤销一审判决。被上诉人姜家镇政府未提交答辩意见。各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条规定，在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；（三）请求判决确认行政协议的效力；（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；（五）请求判决撤销、解除行政协议；（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。刘光德起诉请求确认行政协议违法并判令重新签订，补足差额款，此诉讼请求并不属于前述标准的诉讼类型。其请求确认的“行政协议违法”并非是对行政协议效力的最终认定，违法只是影响协议效力的因素。但刘光德请求重新签订协议，而重新签订协议的前提必须在之前签订的协议被撤销或确认无效。因此，本案审理的对象是刘光德起诉的违法事由是否构成协议被撤销或被确认无效的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案《房屋搬迁补偿协议》系因巴南区观景口水库建设需要，为防止大坝汛前遇暴雨淹没白鹤场，姜家镇政府制定了收购工作方案并负责具体组织实施姜家镇白鹤场水库淹没区国有土地上房屋的收购搬迁工作，该行为系为实现社会管理职能，行政职权合法；在收购过程中，姜家镇政府参照国有土地上的房屋征收程序组织被搬迁人选定了房屋评估机构，参照国有土地上的房屋征收补偿标准拟定房屋搬迁补偿方案，并将取得批准的补偿方案予以公示。案涉协议签订前，姜家镇政府亦对刘光德房屋进行了调查核实，刘光德亦对房屋面积、补偿标准等进行了核实，双方签订的《房屋搬迁补偿协议》系当事人的真实意思表示，亦不违背法律的强行性规定，合法有效。刘光德于2018年12月17日获得了协议约定的429019.41元补偿款项后再提起诉讼请求确认违法，有违诚实信用原则。此外，刘光德认为签订前述协议时遭受胁迫，胁迫是指因对方当事人表示施加危害而发生恐惧，并基于此种恐惧而为一定意思表示的行为。本案中，刘光德举示的证据不能认定其受到胁迫。因此，刘光德未举示充分证据证明协议存在可撤销或无效的事由，其上诉理由不能成立。综上，一审判决程序合法，事实清楚，适用法律法规正确。刘光德的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人刘光德负担。本判决为终审判决。审判长 应 禧审判员 张华荣审判员 张小明二〇二〇年十一月九日书记员 刘 怡