江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终510号 上诉人（原审原告）吴义涛，男，1966年4月14日生，××族，现住南通市通州区。 被上诉人（原审被告）南通市林业局，住所地南通市工农南路101号。 法定代表人魏钦稳，局长。 应诉负责人陶建军，副调研员。 委托代理人施忠华，南通市林业局工作人员。 委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。 上诉人吴义涛因林业行政处理一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1160号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年3月11日，吴义涛（乙方）与南通市××镇××组有关农户（甲方）签订租地协议书，约定吴义涛租用甲方承包田种植果蔬等农作物，承包期限为2019年3月11日至2021年3月10日，承包费每年每亩400元。此后，吴义涛在该租赁土地上种植大葱、玉米、毛豆等农作物。 2019年4月18日，吴义涛至南通市信访局反映“种植甜玉米、青毛豆、大葱苗等农作物，播种后被国家保护动物喜鹊吃掉，造成巨大经济损失，申请依法给予赔偿”的问题。同月29日，南通市农业农村局对该信访事项予以受理。7月1日，该局作出通农信[2019]4号《关于吴义涛信访事项的答复意见书》，认为根据现场查看情况，无法认定鸟类对吴义涛种植的作物造成经济损失，我省尚未出台有关野生保护动物造成经济损失的具体补偿办法和细则。此后，吴义涛分别于7月29日、8月5日向南通市自然资源局和南通市自然资源局通州分局寄交了书面补偿申请书，均提出因保护野生动物而造成损失，要求补偿118000元。8月19日，南通市林业局通州分局工作人员至通州区××××组进行现场查看并形成勘验、检查笔录。同日，工作人员对三圩埭村村委会主任薛平进行调查询问。薛平反映，近年来当地农民无人反映鸟儿吃种子小苗的情况，一般鸟儿会吃玉米、黄豆类作物，农户一般采用竖稻草人、拉塑料袋等方式进行防护。其还述称，鸟儿吃掉庄稼后，农户一般会补种，补种后一般没有明显产量损失，没有鸟儿会吃大葱。工作人员还分别对三圩埭村5组村民施友能、养鸡场主钱培祥进行调查询问。施友能述称，附近鸟儿不多，会有鸟儿吃玉米，一般用薄膜罩着，玉米多在三月中下旬种植，黄豆在收油菜后五月份种植，其种植的庄稼没有被鸟吃掉，对收成没有什么影响，东边外地人种植的黄豆长了一点点高，后面没管就长草了，大葱从北边搬到南边种植，没有注意有无长玉米。钱培祥述称，春天喜鹊多，鸟儿吃庄稼年年有，特别是玉米，刚出苗就被鸟拔出来吃种子，玉米在三月底四月初种植，毛豆在五月底种植，东边户在三月先种了糯玉米，盖了膜，后来被鸟儿吃了，就换种大葱，早黄豆种了后也被吃了不少，他田里也用了塑料膜袋子插在田里，但效果不好，就自己在田里看，看不住。同日，工作人员对吴义涛也进行了询问，吴义涛述称，大葱苗于3月28日种植，甜玉米于4月8日铺地膜，青毛豆4月20日左右种植，天刚亮就有喜鹊、麻雀、灰林鸽在田里吃，打过三次驱鸟剂，插了小红旗，买了防鸟网没用，已经被吃完了，六亩地甜玉米3天被吃完，青毛豆4-5天被吃完，大葱苗2天被吃完，抛荒的地准备种西瓜，西瓜种子已经买了。 2019年9月18日，南通市林业局通州分局向吴义涛出具行政决定告知书，告知拟驳回吴义涛的经济补偿申请，并告知其有权陈述、申辩。9月23日，吴义涛提交书面申辩书并提交相关照片和视频光盘。2019年9月26日，南通市林业局作出《关于吴义涛申请事项的行政决定书》，主要内容为，南通市林业局通州分局工作人员前往现场查看，发现吴义涛承租的土地栽植了大葱、玉米及大豆作物，南部地块的大葱长势良好，其余地块基本杂草丛生，掺杂着未移植的大葱苗和枯死大豆、玉米苗，地块内未发现排水系统和小红旗等驱鸟措施。周边农户种植的玉米、黄豆等作物生长正常。南通市林业局工作人员至吴义涛所在村就鸟类刨食农作物情况走访当地村干部和农户，被访对象反映，鸟类一般在春季会刨食玉米、黄豆，但不会刨食大葱，农户在种植玉米、黄豆后有时会竖稻草人及插塑料袋等方式进行防范，若作为被鸟儿刨食，会及时采取补种或改种其他作物予以补救。根据现场查看及走访情况，吴义涛在申请书中所反映情况与实际不符。吴义涛提出经济补偿118000元的申请无事实依据，决定不予补偿。吴义涛不服提起诉讼，请求法院撤销南通市林业局作出的行政决定，责令南通市林业局重新作出补偿给付决定。 一审法院认为，《中华人民共和国野生动物保护法》第十九条规定，因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿，但具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。可见，我国将野生动物致害补偿具体办法授予各省级人民政府根据各地具体情况予以制定，这也与我国各地经济发展不均衡、野生动物繁衍栖息情况各地有别的国情相符合。江苏省对于野生动物保护并未制定具体损害补偿办法，2018年修正的《江苏省野生动物保护条例》仅是粗略规定“因保护国家和省重点保护野生动物受到人身伤害和财产损失的，可以向所在地县级人民政府野生动物保护行政主管部门提出补偿要求。经调查属实并确实需要补偿的，所在地县级人民政府应当给予补偿。”对于哪些行为可以界定为保护野生动物的行为，损失范围如何界定，行政机关均在实践中难以把握。2002年陕西省人民政府法制办公室曾就《中华人民共和国陆生野生动物保护条例》（以下简称为《条例》）适用中的有关问题向国务院法制办公室作出书面请示。国务院法制办公室于2002年9月10日作出书面答复，指出《条例》第十条规定的因保护国家和地方重点保护野生动物受到的损失，是指在当事人主观上无过错(如非主动攻击野生动物等)，客观上采取了必要的防范措施或者依法履行了保护野生动物的义务的情况下，由被保护的野生动物的侵害行为直接造成的损失。这种损失应当有客观后果，并与被保护的野生动物的侵害行为有直接的因果关系，包括：在依法划定的生产、生活区域内从事生产、生活活动，因遭到被保护野生动物的侵害而造成的人身伤害和放牧或者圈养的牲畜伤害以及生产和生活设施的直接经济损失；在依法划定的生产、生活区域内为避免野生动物正在或者将要造成的人身伤害、财产损失而采取的紧急避险行为所造成的损失；县级以上地方人民政府规定的因保护野生动物而受到的其他损失等。可见，上述答复对于补偿的条件作出了限定：一是当事人主观无过错，二是产生了损害后果，三是当事人客观上采取了必要防范措施或依法履行了保护义务，四是损失与野生动物侵害之间存在直接因果关系。同时，对于适用范围也作出了限定，即“在依法划定的生产、生活区域”内遭到被保护野生动物的侵害。 参照我国其他省出台的相关保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法，吉林省、青海省、云南省、陕西省对野生动物造成损失有权获得补偿的情形均作了肯定式列举和否定式排除，农作物受损的情形虽在补偿之列，但均冠有“在划定的生产经营范围内”或“依法划定区域内”等限制性状语，因此，并非只要农作物遭受野生动物损害就有权获得补偿，只有在依法划定的生产经营区域内种植的农作物受损，受害人才有权取得政府的补偿。此种“依法划定的区域”应当理解为野生动物自然保护区，对于该区域之外的野生动物致害情形，居民应当负有容忍义务。本案中，事发地南通市通州区川姜镇属省政府确定的“经济发达镇”，以家纺产业为主，未设立鸟类野生动物自然保护区，也未划定特定的生产经营区域，因此吴义涛所种植的农作物并不符合“在划定的生产经营范围内”这一前置条件。从南通市林业局调查情况来看，周边农户种植过程中会考虑可能出现鸟类啄食而采取竖稻草人、拉塑料袋等方式进行防范，即便被啄食也会及时采取补种等措施予以补救。吴义涛作为承包土地从事农作物栽植的专业户，应充分熟知鸟类可能啄食种子及青苗的情况，并予以必要防范。而在吴义涛种植农作物过程中，未采取足够防范措施，亦未及时补种予以补救，疏于对农作物的田间管理，其所受到的损害不符合上述补偿的必要条件。 综上，南通市林业局作出不予补偿决定认定事实清楚，结论准确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴义涛的诉讼请求。 吴义涛不服一审判决，向本院提起上诉称，野生保护鸟类也属于野生动物，鸟类在我国东西部均有栖息地。国务院法制办公室的《答复》中限制性条件为依法划定的生产、生活区域内，该答复的本意是除非私自在非法划定的生产、生活区域内，才不受法律保护，一审法院对“依法划定的生产、生活区域”理解错误。《答复》中“客观上采取了必要防范措施或依法履行了保护义务”是一种选择关系，二者其一即可，不对野生动物实施杀害即是保护，吴义涛履行了此义务，而且吴义涛已经采用在田地里树立小红旗、驱鸟剂等方式采取了必要的防范措施。南通市林业局认为吴义涛没有采取补种措施，吴义涛是否补种和申请补偿没有关系。吴义涛种农作物时间较早，那时候鸟很饿，到后期周边农户开始种植的时候已经比较晚了，鸟都不饿了。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持吴义涛的诉讼请求。 被上诉人南通市林业局辩称，吴义涛所述的损害不属于野生动物致害法定补偿情形，目前江苏省并未对野生动物致害补偿制定具体的办法。南通市××镇并未设立野生动物自然保护区，也未划定特定的生产经营区域，吴义涛所种植的农作物并不符合“在划定的生产经营范围内”这一前置条件。吴义涛在种植农作物过程中，未采取足够防范措施，其损失与吴义涛未及时补种予以补救，疏于对农作物的田间管理均有直接关系。南通市林业局作出不予补偿的决定认定事实清楚，结论准确，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，南通市林业局作出的不予补偿决定是否具有事实根据和法律依据，吴义涛要求南通市林业局对其农作物的损失予以补偿能否得到支持。 《中华人民共和国野生动物保护法》第十九条第一款规定，因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。《江苏省野生动物保护条例》第十七条规定，国家和省重点保护野生动物对人身和财产安全可能造成危害的，有关单位和个人应当采取防范措施。因保护国家和省重点保护野生动物受到人身伤害和财产损失的，可以向所在地县级人民政府野生动物保护行政主管部门提出补偿要求。经调查属实并确实需要补偿的，所在地县级人民政府应当给予补偿。虽然目前江苏省并未针对野生动物致害补偿制定具体办法，但并不意味着在江苏省境内因保护国家和省重点保护野生动物受到人身伤害和财产损失的无法得到补偿。南通市林业局作为野生动物保护行政主管部门，针对吴义涛的申请，有进行调查并作出处理决定的义务。 国务院法制办公室对《陕西省人民政府法制办公室关于＜中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例＞适用中有关问题的请示》的答复（国法秘函[2002]162号）明确，《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第十条规定的因保护国家和地方重点保护野生动物受到的损失，是指在当事人主观上无过错(如非主动攻击野生动物等)，客观上采取了必要的防范措施或者依法履行了保护野生动物的义务的情况下，由被保护的野生动物的侵害行为直接造成的损失。这种损失应当有客观后果，并与被保护的野生动物的侵害行为有直接的因果关系，包括：在依法划定的生产、生活区域内从事生产、生活活动，因遭到被保护野生动物的侵害而造成的人身伤害和放牧或者圈养的牲畜伤害以及生产和生活设施的直接经济损失；在依法划定的生产、生活区域内为避免野生动物正在或者将要造成的人身伤害、财产损失而采取的紧急避险行为所造成的损失；县级以上地方人民政府规定的因保护野生动物而受到的其他损失等。北京、安徽、陕西、云南、青海、西藏等省、自治区、直辖市均颁布了陆生野生动物造成人身财产损害的具体补偿办法，结合国务院法制办公室的答复及其他省、自治区、直辖市的规范性文件来看，对于因野生动物侵害人身财产而造成的损失，并非一概属于国家补偿的范围，而是要满足一定的条件。 一是野生动物致害行为发生于特定区域。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十四条、第十八条、第二十五条、第二十六条、第二十七条的规定以及各地自然保护区设立的实际来看，“依法划定的生产、生活区域”是一个特定的概念。自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区，在建立各类自然保护区、划定自然保护区范围时，部分村镇可能处于保护区范围内或保护区边缘地带。为此，设立自然保护区的地方政府既可以对具备条件的居民予以搬迁、另行安置，也可以通过发布文件或者签订协议的方式为居民划定生产生活区，在遵守自然保护区有关规定的前提下，保障区内居民从事种植、养殖等生产经营活动。相关野生动物造成人身财产损害补偿办法中规定的“依法划定的生产、生活区域”特指因建立自然保护区而划定的生产、生活区域，居民在上述划定的生产、生活区域内种植的农作物和经济林木造成毁损的，才可以申请补偿。本案中，南通市××镇并未设立自然保护区，自然不存在为自然保护区内及周边居民依法划定的生产、生活区域，吴义涛从事农作物种植的地点位于川姜镇××组，不属于野生动物致害申请补偿中的“依法划定的生产、生活区域”。 二是申请人采取了必要的应对措施。国法秘函[2002]162号《答复》中“采取了必要的防范措施或者依法履行了保护野生动物”虽然是选择关系，但针对的是不同的情况而言。作为从事农作物生产的人员，本来就负有保护农作物不受野生动物、害虫等侵害的基本义务，对于农作物可能存在的被鸟类的侵害，农作物生产者应采取必要的防范措施。本案中，吴义涛向南通市林业局提出申请后，南通市林业局走访了吴义涛所在村村干部及附近村民，均未反映存在农作物因鸟类侵害而受到重大损失的情况。因此，难以认定吴义涛针对鸟类对农作物的侵害，采取了必要的防范措施。 三是野生动物致害通常具有意外性、突发性。结合其他地区野生动物致害补偿办法中关于补偿和不予补偿情形的具体规定来看，野生动物致害情形通常为不可避免、不能预见的情况。并不是所有的野生动物致害都发生补偿，而是须以意外为前提，受害人应当预见而没有预见或者自甘冒险的情形不在补偿范围之列。上述规范性文件通常将野生动物致害行为确定为时间点而不是时间段，并且规定了申请人应在受损害之日起较短的时间内申请补偿。本案中，吴义涛主张吃种子的喜鹊、麻雀、灰林鸽等鸟类都是留鸟，而非候鸟，这些鸟类也并非生存于明显有别于人类聚居区的野生环境，而是长期以来生存于人类聚居区。对于这些鸟类可能对农作物造成的损失，作为农作物生产者而言，属于应当预见的损失，而不属于意外事件。 综上，吴义涛以农作物被鸟类侵害造成损失为由，要求南通市林业局予以补偿，缺乏事实根据和法律依据，南通市林业局作出的不予补偿决定符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。吴义涛的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴义涛负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十一月五日 法官助理 王博然 书 记 员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。