青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终102号 上诉人（原审原告）青海极牛生态农牧业有限公司，住所地青海省互助土族自治县沙塘川镇三其村。 法定代表人吴湘宁，该公司总经理。 委托代理人姚建辉，该公司员工。 委托代理人兰鹏，泰和泰（西宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）互助土族自治县人民政府，住所地青海省互助土族自治县威远镇北街**。 法定代表人安永辉，该县县长。 出庭行政机关负责人李考明，该县副县长。 委托代理人星全鹄，该县新农办局长。 委托代理人田宪周,北京市中盈（西宁）律师事务所律师。 委托代理人姚国彬,北京市中盈（西宁）律师事务所律师。 上诉人青海极牛生态农牧有限公司（以下简称青海极牛公司）因与被上诉人互助土族自治县人民政府（以下简称互助县政府）不服强制性拆迁补偿决定一案，不服青海省海东市中级人民法院（2020）青02行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人青海极牛公司的委托代理人姚建辉、兰鹏，被上诉人互助县政府出庭应诉负责人李考明及委托代理人星全鹄、田宪周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年6月15日，被告互助县政府根据海东市委、市政府东办发﹝2018﹞50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》及附件所确定的禁养区畜禽养殖污染问题整改任务清单及责任名单，对辖区名单中的32家包括原告在内的养殖场作出互办发﹝2018﹞83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》，决定对上述养殖场进行关闭。2019年12月6日,被告互助县政府通过政府网站发布了互政〔2019〕312号《互助土族自治县人民政府关于转批互助县32家畜禽规模养殖场拆除补偿方案的通知》（以下简称补偿方案）,原告被列入该方案末尾处的《附件:互助县32家畜禽规模养殖场拆除补偿基本情况表》中的清单中,其中载明被告互助县政府对原告经营的养殖场作了补偿数额为628.19万元的决定,原告对此数额不予认可，向本院提起行政诉讼。 一审法院认为，本案的争议焦点有三：1.原告是否构成重复起诉；2.被告作出的对原告进行628.19万元的补偿决定是否具有合法性，所依据的事实依据和法律依据有哪些；3.被告作出补偿决定所依据的补偿方案在合法性方面是否存在问题，能否作为被诉行政行为合法的规范性文件。 1.关于原告是否构成重复起诉。本院认为，关于重复起诉的构成条件，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。而原告青海极牛公司于2020年3月9日向本院起诉被告互助县政府，具体的诉讼请求为：1.依法撤销补偿方案中补偿的部分内容，包括：“补偿以实际拆除的土建基础设施评估为准”；“扣除政府财政项目中用于土建基础设施补助后的净值为基数”；“按70%给予补偿”；针对原告所确定的资产评估金额1244.32万元。2.本案诉讼费由被告承担。本案的具体诉讼请求：1.依法撤销对原告养殖场作出补偿628.19万元的决定；2.本案诉讼费由被告承担。由此可见，本诉与前诉的当事人虽然相同，但本诉与前诉的诉讼标的并不相同，本诉的被诉行政行为即诉讼标的为：被告给原告作出的628.19万元的补偿决定，前诉的被诉行政行为即诉讼标的为：被告给包括原告在内的互助县32家畜禽规模养殖场作出的补偿方案，且本诉与前诉的诉讼请求亦不相同。故此，原告的起诉不属于重复起诉，被告的答辩主张不能成立。 2.关于被告作出补偿决定所依据的补偿方案是否合法，能否作为被告作出补偿决定的合法性依据。本院认为，海东市政府按照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条关于“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的要求，根据当地社会发展整体水平和当地政府财政状况，作出的《关于进一步做好禁养区畜禽养殖场关闭转产搬迁补偿工作的指导意见》（以下简称指导意见），不存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定的超越权限或者违反法定程序，与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的、没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的等，应当认定规范性文件不合法的情形。被告互助县政府根据海东市政府指导意见作出的补偿方案也不存在不合法的情形，上述指导意见和补偿方案可以作为被告对原告养殖场作出补偿628.19万元的行政补偿决定的依据，该依据具有合法性。 3.被告对原告作出的628.19万元补偿决定所依据的事实、证据是否清楚。本院认为，被告互助县政府根据海东市政府指导意见及补偿方案的具体内容，对原告养殖场应当进行补偿的资产进行了评估，并作出《互助土族自治县关闭养殖企业补偿价值咨询结论表》，以此结论表中确定补偿总金额为依据，根据上述指导意见、补偿方案，按照补偿总金额的70%作出补偿决定，并无不妥。但是，被告未向原告出具正式的书面评估报告，且上述结论表显示，给原告青海极牛公司应当给予的补偿总额在小写一栏中写的具体金额为12443226元，在大写一栏中又写到补偿总金额为21770146元整，应当补偿的总额互相矛盾，无法确认具体补偿的数额应当是多少。被告互助县政府按照补偿总额70%作出的补偿给原告628.19万元补偿决定的主要证据不足，认定事实不清，被告应当在查明补偿总金额的事实基础上，重新对原告作出行政补偿决定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定，判决一、撤销被告互助土族自治县人民政府于2019年12月6日对原告青海极牛生态农牧业有限公司作出的补偿628.19万元的行政补偿决定；二、责令被告互助土族自治县人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告青海极牛生态农牧业有限公司重新做出行政补偿决定。案件受理费50元，由被告互助土族自治县人民政府负担。 青海极牛公司上诉称，请求撤销海东市中级人民法院（2020）青02行初21号行政判决，认定指导意见和补偿方案不具有合法性，不作为认定互助县政府行政行为合法的依据。事实和理由：原审法院认定事实和适用法律有误，互助县政府作出补偿决定所依据的补偿方案，符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定的情形，属规范性文件不合法，该方案不能作为人民法院认定互助县政府行政行为合法的依据。一、补偿方案的补偿范围以“补偿以实际拆除的土建基础设施评估为准”，与上级行政机关的规范性文件冲突，擅自缩小补偿范围，减损上诉人合法权益，且补偿范围与被告实际拆除和第三方评估机构资产登记财产不符。（一）根据《畜禽规模养殖污染防治条例》和指导意见，补偿内容明确为：“要以关停前由区县政府委托第三方评估机构资产登记评估结果为准，补偿重点是地上附作物损失费用、自主拆近费用。”而互助县政府的补偿方案并未按此执行，仅对部分土建基础设施进行补偿，删除了除土建基础设施之外的其他地上附着物、生产设备、生活设施、苗木等已经第三方评估机构资产登记的财产，没有按照资产评估机构所做的资产登记清单进行补偿，擅自缩小了补偿范围。（二）补偿方案的补偿范围与实际拆除、处理的资产和第三方评估机构资产登记清单不符。互助县政府在拆除前已经委托第三方评估机构青海海信资产评估公司进行资产评估登记，土建基础设施、树木、其他地面附着物、生产设备、生活设施等资产，全部进行登记造册，由各方签字确认对登记的资产进行补偿。在拆除时将土建设施、树木及其他地上附着物拆除，生产设备、生活设施等全部处理，但是在补偿时，却将处理掉的其他合法资产排除在补偿范国之外，侵害了其合法权益。二、补偿方案“扣除政府政财政性项目中用于土建基础设施补助后的净值为基数”于法无据，与物权法规定冲突，超越法定职权和法律、法规、规章的授权范围。物权法第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第二十三条规定：“动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但法律另有规定的除外。”第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”补偿方案扣除的政府财政补助款，是原告响应青海省农牧厅政策，经农牧厅审批的规模化养殖项目扶持资金，资金来源为青海省农牧厅申请的中央政府政策拨款，该款项为专款专项专用，并非是互助县政府的财政资金，青海极牛公司取得扶持资金时符合产业政策要求，且经过政府委托的专业机构评定，取得程序合法，该补贴款项已经合法转化成为其合法资产，属合法所有，应受到宪法、法律保护，现因政策变化原因导致拆除，理应获得合法补偿，互助县政府对此补偿款无权扣除，该补偿方案与宪法、法律法规定冲突，超越法定职权和法律、法规、规章的授权范围。三、补偿方案以未能全面履行畜禽养殖污染治理的责任和环保义务，造成环境污染，应承担经济损失为由对资产价值按70%给予补偿，没有任何事实和法律依据，与宪法、畜禽规模养殖污染防治条例等法律法规冲突，超越法定职权和法律、法规、规章的授权范围。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”这是上位法对于本案中补偿方案的原则性规定，即“合法补偿原则”，并未授权地方政府对于合法补偿的数额进行扣减，对已经评估确认资产的价值，扣减30%属“随意行政”，无任何法律依据。且互助县政府无任何证据证明青海极牛公司存在污染环境的违法行为，不属于指导意见中提到的应承担污染环境责任的企业。综上，应认定规范性文件指导意见和补偿方案不合法，不能作为人民法院认定互助县政府行政行为合法的依据，请二审法院予以纠正。 被上诉人互助县政府答辩称：青海极牛公司的上诉请求已超出一审要求撤销被上诉人作出补偿628.19万元行政补偿决定的诉讼请求，不应当单独对该上诉请求继续审理。指导意见和补偿方案属于在特定的环保督查条件下产生的特定的行政行为，指导意见的颁发单位是海东市委、市政府，海东市委属于党政机构，其颁发的文件不属于行政文件，不属于人民法院行政诉讼的受理和审理范围。补偿方案仅针对特定的32加养殖场指定的补偿标准，适用范围有限，不能重复使用，不具有规范性文件的法律特征，不能按照规范性文件的要求去审查。海东市委、市政府包括互助县政府最初下发的关闭养殖场的相关文件中并没有规定补偿内容，但实际关闭后，基于养殖户的诉求，又重新制定了相关文件，给予养殖户适当补偿。目前32加养殖户中30家均已按照补偿方案签订协议，如认定该补偿方案不合法，将影响社会稳定，造成不良社会后果。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 根据双方当事人的诉辩主张及已查明的事实，对本案争议焦点分析认定如下： 一、关于指导意见和补偿方案是否具有合法性的问题。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，人民法院可以根据当事人的请求，对规范性文件进行附带审查。案涉指导意见系中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室联合印发，文件红头为中共海东市委办公室文件，其制作主体不符合本条规定的“国务院部门和地方人民政府及其部门制定”的要求，不属于人民法院行政诉讼审查的范围，且青海极牛公司在一审的诉讼请求中并未涉及该文件的合法性，故本院不予审查。关于案涉补偿方案是否具有合法性的问题，青海极牛公司在一审庭审中经法庭释明，申请对案涉补偿方案的合法性进行一并审查。根据国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。根据上述规定，行政规范性文件应当符合下列要件：（一）制作主体为行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；（二）内容涉及不特定公民、法人或者其他组织权利义务；（三）具有普遍约束力，且在一定期限内反复适用；（四）公文种类属于国务院《国家行政机关公文处理办法》规定文种。因此，界定行政规范性文件不应仅以文件名称和形式作为判断标准，还应判断是否符合上述要件。本案中，青海极牛公司主张案涉补偿方案属于规范性文件，认为附带性审查符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定。经审查，从规范性文件的要件分析，案涉补偿方案系互助县政府作出的通知，其制定目的及内容是对由于生态环境保护政策导致的全县禁养区内拆除、搬迁、转产的32家畜禽养殖场给予一定的补偿，彻底解决禁养区畜禽养殖场拆迁后出现的矛盾和问题。内容涉及补偿原则、补偿范围、补偿程序、保障措施等。显然，该补偿方案是为完成一定时间段的某项具体工作任务而制定，针对的相对人为互助县32家畜禽规模养殖场，涉及32家养殖场的权利、义务，不具有普遍约束力；补偿方案在补偿任务完成后，也不能反复适用。因此，案涉补偿方案不符合规范性文件所应具备的“内容涉及不特定公民、法人或者其他组织权利义务；具有普遍约束力，且在一定期限内反复适用”的要件，不属于规范性文件。青海极牛公司要求一并审查的诉求不符合法律规定，本院不予支持。一审判决此节认定不当，应予纠正。 二、关于互助县政府作出的行政补偿决定是否应当撤销的问题。 本院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，互助县政府依法应对青海极牛公司予以补偿。现互助县政府按照补偿总额70%作出补偿给青海极牛公司628.19万元的补偿决定，应当对该补偿决定的合法性承担举证责任。互助县政府主张其依据《畜禽规模养殖污染防治条例》和前述指导意见及补偿方案，对青海极牛公司相关房屋及附着物价值等进行了评估，并根据评估结果核算出补偿金额。但并未出示正式的书面评估报告，仅提供由青海海信资产评估事务所盖章的《互助土族自治县关闭养殖企业补偿价值咨询结论表》，且该表补偿总额中大写为贰仟壹佰柒拾柒万零壹佰肆拾陆元整，小写为12,443,226.00元，应补偿总额相互矛盾，互助县政府依据小写数额按照70%作出补偿决定所依据的事实不清、主要证据不足，应予撤销。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人青海极牛公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人青海极牛生态农牧业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 霞 审 判 员  李雨田 审 判 员  商海英 二〇二〇年十一月二十四日 法官助理  程克文 书 记 员  冶 明