湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终253号 上诉人（原审被告）：双牌县住房保障服务中心。 法定代表人：郑晖，该中心主任。 委托诉讼代理人：胡智军，该局工作人员。 被上诉人（原审原告）：郑艳明。 被上诉人（原审原告）：谭小云（郑艳明之母）。 被上诉人（原审原告）：郑元贵（郑艳明之父，谭小云之夫）。 委托诉讼代理人：唐增德，双牌县峦山法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）郑艳明、谭小云、郑元贵（以下简称郑艳明等3人）诉上诉人（原审被告）双牌县住房保障服务中心（以下简称双牌县住保中心）房屋征收补偿协议一案，上诉人双牌县住保中心不服湖南省永州市零陵区人民法院于二○二○年八月十七日作出的（2020）湘1102行初43号行政判决，于2020年8月31日向湖南省永州市零陵区人民法院提交上诉状，本院于2020年10月9日收到一审移送的案卷并立案受理后，由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，依法审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明：2017年5月18日，双牌县人民政府房屋征收管理办公室（以下简称双牌县征收办）制定了《双牌县紫金北路棚户区改造项目（第一期）范围内国有土地上房屋征收与补偿方案》（以下简称《房屋征收补偿方案》），三原告共同共有的位于双牌县紫金北路的房屋在征收范围内。2017年9月4日，双牌县征收办与谭小云签订了《国有土地上房屋征收产权调换补偿安置协议》（以下简称《协议》），约定：“一、被征收土地及土地上房屋位于双牌县紫金北路，房屋产权证号（2010）00006971号，商业门面建筑面积112.1㎡，住房建筑面积397.5㎡，房屋用途商住，房屋产权性质私产，房屋结构砖混，土地使用证号双国用（1997）字第02-297号，土地面积396.73㎡，土地性质国有划拨。二、甲、乙双方认可由乙方选定的湖南新融达房地产评估有限责任公司对乙方以上土地及土地上房屋价值进行评估，甲方按评估价值支付乙方房屋征收补偿款。三、被征收土地、房屋安置的补偿建筑面积、各种补助及奖励：1、商业门面建筑面积按1:1比例置换的安置补偿面积为112.1㎡；2、被征收住房建筑面积及20％的补助面积置换的安置住房建筑面积为672.7㎡；3、各种安置补偿款603,164元；4、各种奖励款101,485元。……十二、其他约定事项：1、先签约后签约补偿标准一致；2、甲方补偿乙方车位壹个……”。2017年9月17日，双牌县征收办与谭小云、郑元贵签订了《紫金北路城市棚改拆迁补偿安置补充协议》（以下简称《补充协议》），约定：“一、甲方同意乙方用已安置住房面积140㎡的评估价值和现金补差方式，等价值毗邻购买颜晨阳等4人货币安置的门面评估价值面积72㎡。二、乙方购买门面的顺序以乙方签订的拆迁安置协议顺序号为准。三、乙方购买的门面面积、住房安置、现金补偿互补情况……，甲方安置乙方门面112.1㎡，乙方购置门面72㎡，共计184.1㎡；安置乙方住房672.7㎡调整为532.7㎡，乙方应交甲方购门面现金89,368元”。双牌县紫金北路（潇水壹号）27户征收户补偿汇总表载明：“谭小云的补偿金额为825,150元，补偿门面184.1㎡，补偿住房面积532.7㎡”。2017年至2019年双牌县征收办分三次将房屋置换安置外的征收补偿款共计825,150元汇入谭小云的银行账户，后被告对三原告房屋组织实施了拆除。 另查明：一、国有土地使用证号为双国用（1997）字第02-297号的土地使用者为谭小云、郑艳明，土地使用面积为396.73㎡，土地性质为国有划拨土地；二、房屋所有权证号为双牌县房权证泷泊镇字第（2010）00006971号的房屋所有权人为谭小云，共有人一郑元贵，所占份额为共同共有，权证号码00006971G2，共有人二郑艳明，所占份额为共同共有，权证号码00006971G1。房屋位于双牌县紫金北路，房屋建筑面积为509.6㎡（商业门面建筑面积112.1㎡，住房建筑面积397.5㎡）。三原告及家人共同居住在该房屋；三、根据2016年4月19日双牌县人民政府办公室双政办发[2016]15号《双牌县房产局主要职责内设机构和人员编制规定》第一条第三项的规定，双牌县征收办的职责已划入双牌县房产局，双牌县房产局现更名为双牌县住保中心。 在审理过程中，三原告提出原告郑艳明、郑元贵是房屋的共同共有人，被告在征收其共同共有房屋时应当经原告郑艳明、郑元贵的同意，但被告在原告谭小云没有经原告郑艳明、郑元贵的授权的情况下仅与原告谭小云一人签订《协议》，不能产生物权变动的效力。且在本案法庭辩论终结前原告郑艳明、郑元贵也未对原告谭小云签订《协议》的行为进行追认。 认定上述事实的证据有：1、三原告的户籍资料、户口证明；2、双国用（1997）字第02-297号国有土地使用证；3、双牌县房权证泷泊镇字第（2010）00006971号房屋所有权证；4、建设工程规划许可证；5、原告取得涉案土地的法院拍卖土地的资料；6、原告房屋照片；7、湖南潇湘估字（2017）第YZ003-12号《致估价委托人函》；8、国有土地使用权收回告知书；9、双牌县紫金北路棚改项目征地拆迁任务责任包干方案；10、房屋产权情况；11、双牌县紫金北路棚户区改造项目相关审批文件及《房屋征收补偿方案》；12、2017年9月4日的《协议》及2017年9月17日的《补充协议》；13、双牌县紫金北路（潇水壹号）27户征收户补偿汇总表及付款凭证；14、重新测绘数据；15、于牧青批示；16、双牌县公共租赁住房租赁合同；17、张顺松的家庭成员信息及被征收的房屋产权情况。 原判认为，《中华人民共和国物权法》第九十五条规定“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权”，第九十七条规定“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外”。根据上述规定，共同共有的不动产所有权归全体共同共有人，处分该不动产应的经全体共同共有人同意。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效”。根据上述规定，人民法院在审理行政协议案件过程中，发现行政协议存在重大明显违法的情形时应当确定行政协议无效，也可以适用民事法律规范认定行政协议无效。本案中，原告郑艳明、郑元贵系涉案房屋的共同共有人，被告在征收涉案房屋的过程中，对被征收人的主体资格没有尽到谨慎的审查义务，对被征收房屋的权属调查不清，签订《协议》时遗漏了被征收人主体(共有人)郑艳明、郑元贵，后签订的《补充协议》上虽有郑元贵的签名，但仍无郑艳明签名，《协议》也一直未被原告郑艳明、郑元贵追认，且原告郑艳明、郑元贵在庭审过程中也提出谭小云签订《协议》及《补充协议》并非其真实意思表示，应属于无效协议。故涉案《协议》及《补充协议》的签订明显违法，依法应当予以确认无效。现三原告的被征收房屋已被拆除，被告应对此采取补救措施。据此，根据《中华人民共和国物权法》第九十五条、第九十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款的规定，判决：（一）确认原告谭小云与双牌县征收办于2017年9月4日签订的《协议》无效；（二）确认原告谭小云、郑元贵与双牌县征收办于2017年9月17日签订的《补充协议》无效；（三）限被告双牌县住保中心在判决生效后三个月内对原告谭小云、郑元贵、郑艳明被征收拆除的房屋重新进行安置补偿；（四）驳回原告谭小云、郑元贵、郑艳明的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告双牌县住保中心负担。 上诉人双牌县住保中心上诉称：涉案《协议》及《补充协议》，三被上诉人均是知情的，且两份协议已大部分履行，不应再作无效协议处理。1、《补充协议》是对《协议》的补充，郑元贵在《补充协议》上签字，可认定是对《协议》的追认。根据《中华人民共和国物权法》第九十七条规定，虽房屋共同共有人郑艳明未签字，但占房屋份额2/3的谭小云、郑元贵已同意，应认定两份协议有效。2、如前所述，两份协议合法有效，一审判决上诉人对被上诉人被征收拆除的房屋重新进行安置补偿，不符合实际情况，也会造成行政资源的浪费。3、三被上诉人的起诉超过了6个月的起诉期限，应驳回其诉讼请求。4、被上诉人谭小云、郑元贵明知涉案房屋有其他共有人，仍予处置，应视为家庭共同商量且达成了一致意见。否则，应认定谭小云、郑元贵违法侵权，郑艳明应追究谭小云、郑元贵民事侵权责任，而不应主张确认原行政协议无效，将责任全部推给上诉人。综上，请求二审法院依法撤销原判，改判驳回三被上诉人的诉讼请求。 被上诉人郑艳明等3人答辩称：上诉人所提上诉理由，均不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。理由：1、涉案被征收的房屋，三被上诉人是共同共有人，且三被上诉人实际为二户，其中“谭小云、郑元贵”为一户，郑艳明为一户。上诉人在土地房屋征收过程中，违反自己制定的征收补偿方案中“户数认定原则上以户籍簿为准”、“私房由房屋所有权载明的产权人签订，产权人不能到场的，必须凭产权人的合法委托手续签订协议”的规定，只按谭小云一户进行补偿安置，对郑艳明一户不予认可错误。在签订涉案《协议》时，上诉人利用政府下发的《拆迁责任包干方案》，以党纪政纪处分、调离拆迁户子女及家人工作、停职停岗等株连政策相要挟，高压之下逼迫谭小云签订《协议》，且未经房屋共同共有人郑艳明、郑元贵审查签字，应为无效协议。2、上诉人在征收补偿过程中执行双重标准。（1）对被上诉人的房屋按1，966元/㎡作为补偿标准，而对同样的拆迁户张顺松的房屋却按3，920元/㎡作为补偿标准，两者相差1，954元/㎡。（2）在执行扣减住房容积率的土地政策中，标准亦不一致。如对尹兴发后签约的，无偿补给住房200㎡，则不按2.0的住房容积率标准扣减容积率。对谭小云先签约的则按建房面积的2.0容积率每2㎡住房被无偿扣减了1㎡的土地。被上诉人被征收房屋面积579.5㎡，上诉人扣减容积率土地290㎡。在房屋补偿中，谭小云少要了140㎡住房，仅此，上诉人多扣谭小云住房容积率土地70㎡。3、被上诉人于2018年12月7日知道拆迁户张顺松等后签约的人签约的补偿标准高于被上诉人的补偿标准后，被上诉人第一时间找上诉人交涉未果。被上诉人于2019年4月23日起诉至法院，没有超过法定起诉期限。 二审期间，上诉人双牌县住保中心向本院提交了如下证据： 证据1、双牌县紫金北路城市棚改征收拆迁安置任务责任包干表； 证据2、双牌县交通运输局的证明； 证据3、双牌县紫金北路棚改项目征地拆迁任务责任包干方案。 证据1、2、3拟证明被上诉人郑艳明对涉案两份协议的签订及协议的内容是知情的。 被上诉人郑艳明等3人对上述三份证据质证认为：对证据1的真实性无异议，合法性、关联性均有异议。郑艳明是交通局在职职工，谭小云、郑元贵的女婿在移民局工作，属于重点的威胁对象，如不配合就将其调至乡镇工作。整个拆迁小组从未与郑艳明商量征收事宜；对证据2的真实性无异议，对关联性有异议，说明上诉人在签订协议过程中有威胁、恐吓行为；对证据3的真实性无异议，对其合法性有异议，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，且带有威胁、恐吓性质。 被上诉人郑艳明等3人向本院提交了如下证据： 证据1、2016年5月9日的《通知》，拟证明上诉人于2016年5月就通知拆迁户将户口本、土地证、规划证、房产证交其摸底登记，即被上诉人上交土地证、房产证等是为了上诉人进行摸底登记，并非被上诉人同意签订协议后自愿上交。 证据2、零政办函[2015]59号《关于“零陵古城”项目国有土地上房屋征收补偿工作有关问题的补充通知》，拟证明上诉人是参照零陵古城拆迁安置的成功办法对被上诉人的房屋进行征收的，按该通知，对三被上诉人应按二户安置补偿。 证据3、郑元贵、谭小云向县棚改指挥部提交的《要求县棚改指挥部重新复核并依法公平补偿的几个问题》，拟证明上诉人前后签约补偿显失公平，被上诉人有异议，找县长签字的事实。 证据4、湖南省永州市零陵区人民法院（2019）湘1102行初43号行政裁定书，拟证明被上诉人曾于2019年4月23日起诉至法院，因被告主体不适格撤回起诉，后变更被告后另行起诉，起诉未超过法定起诉期限。 证据5、宅基地复核证明，拟证明被上诉人土地实有面积613.73㎡，其中办理土地登记的428.73㎡，未登记的185㎡。 证据6、《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》，拟证明上诉人应对被上诉人未登记的185㎡的土地按国有土地征收的标准给予补偿。 证据7、照片3张，拟证明被上诉人房屋四楼为砖木结构、室内室外均装修以及房屋基础超深的事实。 上诉人双牌县住保中心对上述七份证据质证如下：对证据1、2的真实性无异议，但均与本案没有关联性；证据3仅仅说明被上诉人的个人信访情况，亦与本案无关联；对证据4的真实性、关联性无异议；对证据5的办证面积的真实性无异议，没办证的185㎡属国家所有，三被上诉人并不享有产权；对证据6、7的真实性均有异议，此两份证据均与本案没有关联性。 本院认为，上诉人双牌县住保中心提交的三份证据，均是在一审庭审之前已存在的证据，上诉人未在法定举证期限内提交，不属新证据，本院均不予采信；被上诉人郑艳明等3人提交的七份证据，均是在一审庭审之前已存在的证据，被上诉人未在法定举证期限内提交，不属新证据，本院均不予采信。 一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。本院对一审法院查明认定的事实予以确认。 本院另查明，2017年9月4日双牌县征收办与谭小云签订了《协议》，2017年9月17日双牌县征收办又与谭小云、郑元贵签订了《补充协议》。同日，上诉人向谭小云银行账户汇入补偿款609，906元。2017年10月17日，湖南潇湘房地产土地评估经纪有限公司受双牌县征收办的委托，对谭小云、郑艳明、郑元贵所有的位于“双牌县紫金北路棚户区改造项目（第一期）”范围内双牌县泷泊镇紫金北路246号的房屋又进行征收分户评估，并作出了湖南潇湘估字（2017）第YZ003-12号《致估价委托人函》，评估结果为：（2010）00006971号房屋的一层门面，混合结构，面积82.5㎡，单价5，101元/㎡，金额420，833元，住宅，混合结构，面积497㎡，单价1，966元/㎡，金额977，102元。双国用（1997）字第02-297号空隙坪地，国有划拨，面积138.77㎡，单价677元/㎡，金额93，948元。此新的评价结果，上诉人与三被上诉人均予以认可，且该评估结果的评估价值高于《协议》第十二条湖南新融达房地产评估有限责任公司作出的评估价值。2018年11月12日，上诉人又向谭小云银行账户汇入补偿款190，644元。2019年2月1日，上诉人再次向谭小云银行账户汇入补偿款24，600元。 本院认为，本案的争议焦点在于被诉《协议》和《补充协议》是否存在无效情形。行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或者行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成具有行政法上权利义务内容的协议。因行政协议既具有行政性的特点，又有合同性的特点，故审理行政协议案件既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据行政诉讼法以及合同法等法律规定，认定行政协议是否具有无效情形，既要审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，还应审查行政机关在与相对人签订合同过程中有无遵循平等、自由、公平、诚实信用等原则以及是否存在合同法上规定的无效情形。 第一，《中华人民共和国物权法》第九十五条规定,共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。本案中，涉案被征收的国有土地上的房屋，登记的土地使用权人为谭小云、郑艳明，登记的房屋所有权人为谭小云，房屋的共同共有人为郑元贵、郑艳明。故谭小云、郑艳明、郑元贵均是涉案被征收的国有土地上房屋的所有权人，均应列为被征收人。 第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国物权法》第九十七条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额2/3以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。本案中，上诉人双牌县住保中心在房屋征收过程中有义务全面调查清楚，正确全面地确定被征收人。双牌县住保中心仅与被征收人谭小云一人签订的涉案《协议》，未征得郑艳明、郑元贵全体共同共有人同意,且郑艳明、郑元贵一直不予追认。同样，涉案《补充协议》亦未征得被征收人（共同共有人）郑艳明同意,且郑艳明并不追认该《补充协议》。故涉案两份协议的签订均存在重大且明显违法的情形，一审判决确认涉案两份协议无效，另考虑被征收房屋已被拆除，要求上诉人对此采取补救措施，重新进行安置补偿，并无不当。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间推移而具有合法效力。涉案《协议》和《补充协议》存在无效情形，三被上诉人提起确认无效之诉，不存在超起诉期限的问题。 第三，在签订涉案《协议》和《补充协议》后，上诉人于2017年10月17日又同意对三被上诉人的涉案房屋另行评估，上诉人与三被上诉人对湖南潇湘房地产土地评估经纪有限公司作出的湖南潇湘估字（2017）第YZ003-12号《致估价委托人函》（即新的评估结果）均予认可，且评估价值高于涉案《协议》约定的评估价值。事实上，涉案两份协议的主要内容已因新的评估结果而予否定。至于上诉人原按涉案《协议》并结合新的评估结果将相关补偿款项单方汇入谭小云的银行账户，并不能代表三被上诉人认可涉案《协议》及《补充协议》的效力。综上，上诉人提出“涉案两份协议，三被上诉人均是知情的，且协议已大部分履行，不应再作无效协议处理”等上诉理由，均不能成立，本院不予采信。 一审判决认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法、适用法律正确，判处正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人双牌县住房保障服务中心负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二〇年十一月二十日 书记员 龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。