吉林省白城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉08行再4号 抗诉机关：白城市人民检察院。 原审原告：刘景洲，男，1956年11月27日出生，汉族，住大安市。 原审被告：大安市自然资源局（原大安市国土资源局）。 法定代表人：刘树东。 委托诉讼代理人:唐海峰，系该局副局长。 委托诉讼代理人:贾清龙，系该局监察大队大队长。 原审原告刘景洲与原审被告大安市自然资源局土地行政处罚一案，吉林省大安市人民法院作出（2019）吉0882行初2号行政判决，已经发生法律效力。白城市人民检察院认为大安市人民法院(2019）吉0882行初2号行政判决认定事实的主要证据不足，以白检行监[2020]22080000003号行政抗诉书向本院提出抗诉。 本院于2020年10月28日作出（2020）吉08行抗2号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。白城市人民检察院指派检察员王庆雷出庭。原审原告刘景洲、原审被告大安市自然资源局的委托诉讼代理人唐海峰、贾清龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，大安市自然资源局于2018年7月16日向刘景洲作出编号：2018043行政处罚决定，限刘景洲于2018年9月1日前自行退还非法占用的土地，刘景洲不服以大安市自然资源局的该处罚决定事实不清，适用法律错误为由，向本院提起行政诉讼，要求撤销大安市自然资源局作出的该决定。 原审法院认为，刘景洲在自己租赁的土地上未经相关部门批准，构筑建筑物和其他设施行为，违反《中华人民共和国土地法》第七十六条规定，属于非法占有土地，违反土地利用的总体规划。大安市自然资源局作出行政处罚决定证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。判决:驳回刘景洲的诉讼请求。诉讼费50.00元由刘景洲负担。 白城市人民检察院抗诉认为，大安市人民法院（2019）吉0882行初2号行政判决认定事实的主要证据不足。理由如下: （一)根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，土地管理主管部门对非法占用土地构建建筑物和其他设施的，应当区分是否违反土地利用总体规划作出相应的处罚。本案中，大安市自然资源局作出的行政处罚决定书中认定刘景洲占用的是建设用地，但对是否符合土地利用总体规划并未予以认定,亦未查清违法用地建设房屋的基本情况。 依据原国土资源部于2014年9月10日发布的《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资法〔2014〕117号）之规定，行政处罚的内容应当明确、具体，有明确的履行方式和期限。责令退还、交还违法占用土地的，应当写明退还、交还土地的对象、范围、期限等。本案中，大安市自然资源局在行政处罚决定中，只是责令刘景洲退还非法占用的土地，未明确退还土地的对象、范围，且刘景洲占用的土地是从大赉乡渔业村村民委员会租赁所得的合法建设用地，并非是刘景洲非法占用。故大安市自然资源局对刘景洲作出的行政处罚属认定事实不清，证据不足。大安市人民法院认为大安市自然资源局作出的行政处罚决定证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序，属于认定事实不清，证据不足。 (二)在办案中发现，大安市人民法院对刘景洲所作（2019）吉0882行初2号行政判决与白城市中级人民法院对衣俊霞、梁建波所作出的生效判决结果相悖，存在同案不同判问题，现依职权对本案进行监督，依法予以纠正。 刘景洲称，1.要求依法撤销大安市自然资源局作出的行政处罚决定（编号：2018043）；2.由大安市自然资源局承担一切诉讼费用。 大安市自然资源局辩称，请求依法驳回抗诉机关的抗诉请求，维持原审判决。理由：一、认定事实清楚，适用法律正确。1.非法占用土地是指单位或者个人未经批准擅自占用土地、采取欺骗手段骗取批准占用土地以及超过批准的数量多占土地的违法行为。刘景洲在租赁的土地上占地1611.61平方米，用于建筑房屋等行为，未经县级以上土地行政主管部门批准,违反了原《中华人民共和国土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”,构成非法占地事实。2.证据确凿，有法可依。对刘景洲和社主任孙建明的询问笔录、现场勘测图、土地利用现状图等,均证明刘景洲在租赁的土地上占地用于建筑房屋等行为,未经县级以上土地行政主管部门批准。依据原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,”的规定进行处罚是符合法律规定的。3.适用法律正确。《国土资源违法行为查处工作规程》中查处注意事项已明确“违法占用的土地为农用地的，责令退还土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的,没收地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款。违法占用的土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置,涉及违反《中华人民共和国城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理”。对于地上建筑物、构筑物是否符合土地利用总体规划，是针对擅自将农用地改为建设用地的行为进行处罚的方式,刘景洲使用的土地为集体建设用地，我局作出的《行政处罚决定书》(编号为2018043号）“责令刘景洲于2018年9月1日前自行退还非法占用的土地。”是正确的。4.本案不属于情节复杂且处罚较重的行政处罚案件。本案案情非常简单,就是刘景洲未经批准在其租赁渔业村土地上占用土地用于建设行为，案情简单，不需要集体讨论。责令其退还非法占用的土地是行政机关按法律规定作出的具体行政行为,也是最轻的行政处罚方式。对于地上建筑物、构筑物没有作出行政处罚,刘景洲应当与合法的土地所有者或使用者协商处置,这样因非法占用土地所遭受的损失会少一些。至于刘景洲的租赁合同是否解除，是当事人的权利，行政机关不能代替当事人行使民事权利。二、大安市人民法院判决是正确的。1.刘景洲在租赁的土地上占地1611.61平方米，未经土地行政主管部门批准用于建筑房屋等建筑物和其他设施，违法原《中华人民共和国土地管理法》第76条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,”按照该规定,刘景洲有义务退还非法占用的土地。2.证据充分。一是土地档案证明刘景洲占用的土地为建设用地；二是土地测绘图证明刘景洲占地面积为1611.61平方米;三是询问笔录证明刘景洲占地行为未经批准;四是行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、照片、行政处罚申辩书、申辩回复意见及送达回证、行政处罚决定书及送达回证，证明作出处罚决定程序符合法律规定。3.刘景洲持有与渔业村村委会签订的土地租赁合同。无论租赁合同是否有效,按照法律规定,使用土地必须经土地部门进行批准。未经批准，即使合同是有效的，也是违反法律规定。4.大安市人民法院于2019年7月15日作出的（2019）吉0882行审121号行政裁定书，裁定“准予强制执行(2018)043号行政处罚决定，由大安市自然资源局组织实施”,该裁决已发生法律效力。 本院再审查明的事实与原审一致，予以确认。 本院认为，（一）《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。从上述规定来看，对非法占用土地构建建筑物和其他设施的，应当区分是否违反土地利用总体规划作出相应的处罚。本案中，大安市自然资源局作出的案涉处罚决定书中认定刘景洲占用的是建设用地，但对是否符合土地利用总体规划并未予以认定，且并未查清违法用地建设房屋的基本情况，因此案涉处罚决定认定事实不清。（二）本案属情节复杂且给予较重的行政处罚案件，根据《行政处罚法》第三十八条第二款规定，大安市自然资源局在作出处罚决定前应当进行集体讨论决定，现其未向本院提供该案进行集体讨论的证据，故亦应认定大安市自然资源局作出的处罚决定程序违法。（三）依据《国土资源违法行为查处工作规程》之规定，行政处罚决定书的内容应当明确、具体，有明确的履行方式和期限，责令退还的，应当写明退还、交还土地的对象、范围、期限。案涉行政处罚决定内容中，只是责令刘景洲退还占用土地，未明确退还土地的对象、范围。因此案涉处罚决定认定事实不清，证据不足。综上，大安市自然资源局于2018年7月16日作出的编号2018043号行政处罚决定认定事实不清，违反法定程序，应予撤销。原审判决认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、撤销大安市人民法院（2019）吉0882行初2号行政判决； 二、撤销大安市自然资源局于2018年7月16日作出的编号2018043号行政处罚决定。 一审案件受理费50.00元，由大安市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 苏 波 审判员 于占明 审判员 葛 浩 二〇二〇年十一月十七日 书记员 张 阔