青海省德令哈市人民法院   行政判决书   （2020）青2802行初26号   原告：青海宏扬水泥有限责任公司，住所地格尔木市。   法定代表人：李龙，执行董事。   委托诉讼代理人：张赟，泰和泰（西宁）律师事务所律师。   委托诉讼代理人：脱军用，泰和泰（西宁）律师事务所律师。   被告：格尔木市生态环境局，住所地青海省格尔木市。   法定代表人：淮军强，局长。   出庭应诉的行政机关负责人：周晓然，男，汉族，住格尔木市。   委托诉讼代理人：朱涛，男，汉族，住格尔木市。   委托诉讼代理人：郭鹏，青海盐湖律师事务所律师。   原告青海宏扬水泥有限责任公司因要求确认被告格尔木市生态环境局于2015年9月23日作出的格环罚字【2015】006号《格尔木市环境保护局行政处罚决定书》无效，于2020年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月13日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告青海宏扬水泥有限责任公司的委托诉讼代理人脱军用和张赟到庭参加诉讼，被告格尔木市生态环境局的副局长周晓然作为行政机关负责人到庭参加诉讼，被告格尔木市生态环境局的委托诉讼代理人朱涛、郭鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告青海宏扬水泥有限责任公司诉称，2020年5月9日，原告接到国家税务总局海西蒙古族藏族自治州税务局第一稽查局作出的编号为“西税一稽通【2020】1号”《税务事项通知书》，告知因原告于2015年9月23日被被告行政处罚5万元，不得享受财税（2015）78号通知所规定的增值税即征即退政策。此时，原告才知被告行政处罚一事。根据《行政处罚法》第四十条的规定“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。根据《民事诉讼法》的规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收”。同时，根据民事诉讼法司法解释（法释〔2015〕5号）第一百三十条规定，“向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达”。原告的法定代表人及办公室、收发室、值班室等负责收件的人从未签收过被告该《行政处罚决定书》，原告也从未缴纳过相应的罚款。根据《行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。经查阅最高人民法院审判指导书《行政诉讼法及司法解释关联理解与使用》（中国法制出版社），如果行政决定并未送达，就不是简单地认为程序轻微违法的问题，在作出以送达为生效要件的行政行为时，如果并未送达，行政行为就尚未生效（第714页），根据最高人民法院行政审判指导案例第73号案例、第113号案例等判例，判定行政处罚告知书未送达相对人，处罚决定无效。同时根据全面审查原则，最高人民法院（2016）最高法行申2720号《陈前生与安徽省金寨县人民政府行政案由审判监督行政裁定书》认定，无论原告的诉讼请求是确定无效还是请求撤销（或确认违法），法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。现请求判决确认被告格尔木市生态环境局于2015年9月23日作出的格环罚字【2015】006号违法变更为判决确认被告格尔木市生态环境局于2015年9月23日作出的格环罚字【2015】006号无效；本案诉讼费由被告承担。   被告格尔木市生态环境局辩称，宏扬公司之诉已超过起诉期限，丧失了胜诉权，建议法院依法驳回其起诉，被告于2015年9月23日依法做出了格环罚字【2015】006号《行政处罚决定书》，并于当日依法送达给原告宏扬公司并由其负责环保工作的工作人员签收。起诉期限的计算日期应以2015年9月23日起计算。2015年9月25日，原告宏扬公司以青宏扬【2019】83号关于环保问题整改报告的文件形式，向被告报告了2015年8月30日经环保部西北环境保护督查中心和被告对该原告宏扬公司进行检查时发现的问题的整改情况，被告作出行政处罚决定，亦是以此次检查为基础作出的，已确认原告宏扬公司已收到并认可此行政处罚并已缴纳5万元罚款的事实，不存在2020年5月9日才知道原告宏扬公司被行政处罚的事实。2015年10月8日10时40分至12时，被告所属格尔木市环境监理所根据行政处罚5万元的行政处罚书，对该原告宏扬公司进行后期督查检查，该公司现场负责人及经理刘胜在现场的检查笔录上签字，确认属实，该项检查和检查笔录明确了是针对原告宏扬公司超标排放被处以5万元罚款后，对该企业进行的后期检查，至此，原告宏扬公司是认可收到《行政处罚决定书》及决定书中处以5万元罚款事实。2019年9月1日，原告宏扬公司以青宏杨【2019】83号情况反映文件形式向格尔木市政府反映情况，再次认可了知道【2015】006号《行政处罚决定书》的事实，只不过为了推卸被处罚的事实而请求政府协调处理，如达不到其目的，有威胁政府之嫌。至此，原告宏扬公司法定代表人和负责人收到并知晓因超标排放被行政处罚5万元的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，而原告宏扬公司已明显超过了起诉期限，丧失了胜诉权，建议法院依法驳回其起诉。其次，退一步讲，如果法院未能驳回其起诉，被告依法作出的【2015】006号《行政处罚决定书》的程序合法，适用法律正确，应当依法确认有效，不存在违法情况，故建议依法驳回其诉讼请求。2015年8月30日，环保部西北环境保护督查中心工作人员依法对原告进行检查，发现有超标排放问题。问题反映到被告处后，被告依法指派工作人员，及时对原告进行调查，开始收集有关材料，根据大气污染防治法；“第4条县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理；第13条向大气排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准；第48条违反本法规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部处一万元以上十万元以下罚款。限期治理的决定权限和违反限期治理要求的行政处罚由国务院规定”；根据行政处罚法：“第3条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。第4条“行政处罚遵循公正、公开的原则”。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布未经公布的，不得作为行政处罚的依据。第8条行政处罚的种类（一）警告；（二）罚款；（三）……。第15条行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第20条行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。第23条行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。第31条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第32条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。第36条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定；可以进行检查。第37条行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。第38条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。第39条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项；（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。第40条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。第41条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。第42条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托至二人代理；（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。第43条听证结束后，行政机关依照本法第十八条的规定，作出决定。第44条行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行等规定，依法对原告进行了5万元的行政处罚。执法程序合法，适用法律正确，违法事实清楚明确。原告宏扬公司应当依法接受税务机关的稽查，依法纳税，不要以各种借口逃避依法纳税的义务，产生新的矛盾，影响企业的发展。   被告格尔木市环境资源局向本院提交了以下证据、依据：   1.格环立字【2015】006号立案审批表、2015年8月30日现场检查笔录、2015年9月10日调查询问笔录、2015年9月9日《关于宏扬水泥有限责任公司氮氧化物超标排放的违法行为行政处罚建议书》、2015年9月9日行政处罚意见审核记录、2015年9月10日格环限改【2015】016号《责令改正环境违法行为决定书》、2015年9月6日格环罚告字【2015】006号《行政处罚事先（听证）告知书》、2015年9月23日格环罚【2015】006号《行政处罚决定书》、2015年9月10日的责令改正环境违法行为决定书行政处罚和事先（听证）告知书送达回证，2015年9月23日行政处罚决定书送达回执，拟证实被告依法对原告的违法行为进行立案调查，进行处罚的过程并依法向原告进行送达。   2.2015年9月1日青宏扬【2015】46号《关于环境污染突发性超标排放的报告》、2015年9月25日青宏扬【2015】53号《关于环境保护问题整改的报告》、现场检查笔录、缴款凭证、青海宏扬水泥有限公司排放污染物许可证复印件、青海宏扬水泥有限公司营业执照复印件、青海宏扬水泥有限公司组织机构代码复印件、格环测字【2015】第81-5号监测报告、结案审批表各一份，拟证实原告已经收到被告的决定书，并对违法行为进行整改，且交了5万元的罚款的事实，不存在被告没送达的情况。   3.《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国行政处罚法》，拟证实被告对原告的违法行为处罚合法，适用法律正确。   4.2019年9月1日青海宏扬水泥有限责任公司情况反映(青宏扬(2019)83号)、格尔木市环境保护局2016年4月28日证明、格尔木市环境监理所2018年2月7日证明、格尔木市环境保护局2015年4月15日证明、格尔木市环境保护局2018年3月26日证明、满足行政处罚决定书撤销的条件、满足行政行为撤销的条件、格尔木市环境保护局2018年3月26日证明、格尔木市环境保护局2016年4月28日证明、格尔木市环境保护局2015年4月15日证明、青海宏扬水泥有限责任公司对接汇报(青宏扬(2019)84号)、格尔木市环境保护局2018年3月26日证明、国家税务总局海西蒙古族藏族自治州税务第一稽查局税务检查通知书(西税一稽检通二(2019)14号)、证据提取（复制）单、青海宏扬水泥有限责任公司缴款书、格尔木市环境保护局送达回执、格尔木市环境保护局行政处罚决定书、格尔木市生态环境局情况说明、青海宏扬水泥有限责任公司关于刘凤柱等职务任免的通知，拟证实原告在2019年1月知晓（2015）006号的处罚决定书，已经超过行政诉讼时效期限；宁辉是被告公司的安环部经理，处罚决定是其签收的。   经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1的质证意见为检查时间是2015年8月，调查笔录的被询问人是宁辉，是原告的安环部经理，原告认为询问笔录对象错误；对于责令改正违法行为决定书的意见为未见到原告盖章的任何资料；对于行政处罚事先听证告知书并未送达原告；关于行政处罚决定书，该处罚决定书适用法律错误，该处罚显示可以在15日内直接向格尔木市人民法院起诉，违反行政诉讼法起诉期限的规定；对送达回执签收人为宁辉并无原告的盖章，且签收时间为打印版不符合常理，宁辉并非原告公司法定代理人也不是原告公司授权人员；关于对行政处罚意见审核记录真实性不认可，根据规定要集体讨论，该意见中审核小组人员签字的真实性不认可，审议时间是2015年9月9日，根据被告提供的其他证据可看出当时处于原告可听证的时间范围内；关于2015年8月30日现场检查笔录的对在线检查数据的意见环保部办公厅关于自动在线监控数据应用于环境行政执法有关问题的复函环办环监函（2016）1506号规定根据环境处罚办法第36条经环境保护部门的认定的有效性数据可以作为违法事实的，污染源自动在线监控数据与其他有关证据共同构成证据链才可以应用于环境行政执法。对证据2的质证意见为2015第46号报告为复印件，其真实性、合法性无法确定，该报告的落款日期是2015年9月1日，但被告做出处罚决定的时间是2015年9月25日与是否收到处罚决定书没有关联性；2015第53号文件为复印件，真实性无法核实，落款为2015年9月25日与是否收到行政处罚决定书无关联性，因为未送达属于无效，和原告是否知道没有直接关系，现场检查笔录该笔录的签字人不是我公司的法定代表人或授权人，无我公司的盖章，缴款书中的缴款单位没有原告的盖章并非转账支付，同时未见任何授权人员的签字，关于监测报告的意见与本案无关。对证据3的质证意见为适用法律错误，行政处罚决定书送达回执理由栏显示在线监控设备不正常运转根据该事实原告并无主观过错对不正常运转并不知情，根据全国人大法工委的释义不构成行政违法行为的构成要件及没有主观要件；根据中华人民共和国大气污染防治法46条规定第3项排污单位不正常使用大气污染物处理设施或者未经环保主管部门批准擅自拆除闲置大气污染物的处理设施的人应当按照46条规定处罚，但处罚的前提应当具有主观过错我公司无主观过错，被告在送达回执是认可的，所以不该使用48条。对证据4的质证意见为关于起诉期限最高人民法院行政审判指导案例第73号113号案例及最高人民法院对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复，确认无效诉讼起诉期限不受限制；关于宁辉的身份，原告认可是我公司工作人员，但是根据最高院《商事审判程序问题审判指导》关于159签收人的认定，同时根据最高人民法院2016最高法民终646号判决，该案前台签收无效。   经审理查明，环境保护部西北环境保护督查中心于2015年8月30日9时50分至12时对原告青海宏扬水泥有限责任公司进行现场检查并制作现场检查笔录，该现场检查笔录显示原告存在污染物超标排放现象，且该现场检查笔录有原告现场负责人、环境保护部西北环境保护督查中心工作人员及青海省环保厅工作人员签字；被告于2015年9月6日作出格环罚告字【2015】006号《格尔木市环境保护局行政处罚（听证）告知书》，告知原告环境违法事实与依据、行政处罚的依据及种类，并告知原告享有陈述和申辩及听证权利等事项，且该告知书于2015年9月10日由原告安环部经理宁辉签收；2015年9月10日10时30分至10时50分，原告的安环部经理宁辉（负责安全环保的工作）在被告三楼办公室接受格尔木市环境监理所工作人员的调查询问，并制作了《格尔木市环保局调查询问笔录》，宁辉在笔录中认可2018年8月30日，市环保局和西北督查中心环境督查人员在原告处检查中，发现原告在2015年7月2日-20日多段时间氮氧化物小时均值超标排放，其中7月15日21时50分氮氧化物浓度高达1142mg/立方米，及未向当地环保部门报备的事实；2015年9月10日原告签发格环限改【2015】016号《责令改正违法行为决定书》，该决定书责令原告于2015年9月30日前彻底改正超标排放的环境违法行为，并将整改情况书面报数被告处，且该决定书于2015年9月10日由原告安环部经理宁辉签收；被告于2015年9月23日作出格环罚告字【2015】006号《格尔木市环境保护局行政处罚决定书》，认定原告在2015年7月11日至7月19日、7月21日、8月18日至22日烟尘超标排放，2015年7月2日至20日多时段氮氧化物小时均值超标排放，其中7月15日21时50分氮氧化物排放值浓度达到1142mg/立方米，超标达2倍以上，其行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十三条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国大气污染防治法》第四十八条的规定，对青海宏扬水泥有限责任公司作出罚款5万元整的行政处罚，且该决定书于2015年9月23日由原告安环部经理宁辉签收；原告于2015年12月8日向格尔木市环境监理所缴纳涉案50000元罚款。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认违法或者无效的，人民法院判决无效。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形的规定。在本案中，根据《中华人民共和国大气污染防治法》（2000年修正）第五条：“县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理”和第四十八条：“违反本法规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款。限期治理的决定权限和违反限期治理要求的行政处罚由国务院规定”的规定，被告具有作出本案行政处罚决定的法定职权，是适格行政主体，且具有法律依据；另，该涉案行政处罚决定的内容亦不属客观上不可能实施的情形，此“客观上不可能实施”是指行政机关的行为内容对任何人均属不能实现。虽原告主张被告出具的缴款书单位盖章处并无原告盖章，缴款也非转款认为属于重大且明显违法，但无法律明文规定缴纳行政罚款具体方式，故本院对原告的该意见不予采信。环境保护部西北环境保护督查中心和被告于2015年8月30日联合对原告检查中发现原告涉嫌环境污染，被告经上级交办进行立案调查，并履行了行政处罚事先（听证）告知、告知陈述和申辩、经集体讨论作出行政处罚决定、送达法律文书等法定程序，且接受被告调查的人员是原告负责安全生产及环境保护部门经理宁辉，虽然原告陈述安环部属于原告的二级部门，但并未提供证据予以佐证，故宁辉作为原告负责安全生产和环境保护的部门负责人，宁辉签收了案涉的《责令改正违法行为决定书》《格尔木市环境保护局行政处罚事先（听证）告知书》和《格尔木市环境保护局行政处罚决定书》，并无不妥；另外，格环罚告字【2015】006号《格尔木市环境保护局行政处罚决定书》中告知原告的起诉期限为15日，但是原告在《中华人民共和国行政诉讼法》规定的六个月起诉期限内并未提出诉讼，而是直至2020年5月13日才提起诉讼，虽然格环罚告字【2015】006号《格尔木市环境保护局行政处罚决定书》中告知的起诉期限少于法定期限，但实际上对原告行使诉讼的权利并未产生实际影响。综上，格尔木市生态环境局作出的格环罚告字【2015】006号《格尔木市环境保护局行政处罚决定书》事实清楚，有据可依，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的违法情形，故原告请求确认该行政行为无效没有事实依据和法律依据；另外，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”之规定，在本案中，青海宏扬水泥有限责任公司经法院释明后，仍然坚持要求确认案涉行政行为无效，故原告在本案中的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款、第九十九条的规定，判决如下：   驳回原告青海宏扬水泥有限责任公司的诉讼请求。   本案诉讼费50元，由原告青海宏扬水泥有限责任公司承担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。   审判长 李桂香   审判员 李婉君   人民陪审员 黎 明     二〇二〇年十一月十一日   书记员 玛 瑙