安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1221行初121号 原告刘影，女，1967年9月28日出生，汉族,住安徽省临泉县。 委托代理人刘义，北京京云律师事务所律师。 被告临泉县城东街道办事处，住所地安徽省临泉县原第五中学，统一社会信用代码11341221MB0M95388U。 法定代表人王春吾，该街道办主任。 副职负责人范仲元，该街道办副主任。 委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。 被告临泉县城市管理行政执法局，住所地安徽省临泉县城中路**，统一社会信用代码11341221MB0W051426。 法定代表人张中勇，该局局长。 其他参与分管工作的负责人马蟒，该局党组成员。 委托代理人金光，安徽文瑞律师事务所律师。 原告刘影因要求确认被告临泉县城东街道办事处、临泉县城市管理行政执法局强制拆除房屋违法一案，于2020年7月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于当日向二被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月19日公开开庭审理了本案。原告刘影及其委托代理人刘义，被告临泉县城东街道办事处副主任范仲元及其委托代理人侯允超，被告临泉县城市管理行政执法局的分管负责人马蟒及其委托代理人金光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘影诉称，原告系安徽省临泉县城关镇居民,其房屋及土地位于临泉县城××××1户,对土地及房屋拥有合法的使用权和所有权。因被告实施临泉县城东街道新华社区片区棚户区改造项目,将原告土地及房屋列入征收范围。被告在没有履行任何法定征收程序、没有履行任何法定拆除程序、没有与原告达成协议的情况下,于2019年12月5日光天化日之下强制拆除原告房屋!原告认为,被告对原告房屋实施强制拆除的行为,明显置法律于不顾、置职权于不顾、置原告财产于不顾、置民心民意于不顾,严重违反《物权法》、《行政强制法》等法律规定,严重侵害了原告的合法权益,给原告造成重大经济损失,造成原告无家可归!故,诉至贵院,请求依法支持原告诉求1、确认二被告于2019年12月5日对原告位于临泉县城××××1户的房屋实施强制拆除的行为违法;2、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提举了以下主要证据：1、原告身份证复印件、临字第990011号房屋所有权证。证明原告房屋修建的时间，同时证明原告的房屋为合法建筑，取得了相应的产权。2、2019年12月2日限期拆除通知书，证明被告城东街道办是本案适格的被告。3、（2020）皖12行初121号行政裁定书。证明二被告是本案适格的被告。4、2019年7月26日（2019）皖12行初32号行政判决书。证明原告的房屋在本次征收实施过程中予以拆除，被告是以拆违促征收，其执法目的明显不当。5、现场照片9张。证明当时拆除现场有被告1、被告2的工作人员及领导在场实施本次的强制拆除行为，同时现场有城市管理执法局的车辆，也能够证明被告2参与实施了本次的拆除行为。6、（2019）皖1221行初115号行政判决书。证明被告2于2019年6月11日作出的限期拆除的通知已经被法院的判决予以撤销，被告实施本次的强制拆除程序明显违法。 被告临泉县城东街道办事处辩称，2018年8月临泉县人民政府颁发临政秘［2018］191号《临泉县城东街道新华社区片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》，临泉县城东街道办事处为征收实施单位。在征收调查中发现原告刘影在新华社××××层房屋，经向临泉县城乡规划局、临泉县城乡管理行政执法局了解，原告此处房屋的第二、三层为违法建筑。城东街道办通知原告按棚户区改造政策，就其可还原的合法建筑签订征收补偿协议，违法建筑部分按政府征收补偿相关文件规定配合拆迁给予一定奖励，但原告拒绝。因其部分建筑已经城管局及原临泉县城乡规划局认定为违法建筑，城东街道棚户区改造指挥部通知原告限期拆除违法建设部分，在原告拒绝拆除后，城东街道和城管执法局于2019年12月5日对涉案违法建筑进行了强制拆除。 被告临泉县城东街道办事处在法定期限内向本院提举证据、依据如下，第一组1、统一社会信用代码证；2、法定代表人身份证明。证明被告的应诉主体资格。 第二组1、临泉县人民政府临政秘［2018］191号《临泉县城东街道新华社区片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》；2、不动产登记资料查询结果证明（编号：201808471）；3、临泉县城市管理行政执法局临城管函（2018）60号《关于对城东街道李继雷等十九户村民所建建筑性质进行认定的函》（后附名单）；4、临泉县城乡规划局文件临规字［2019］33号《关于城东街道李继雷等十九户所建建筑规划认定的复函》（后附名单）；5、《限期拆除通知书》临城管拆字（2019）第73号；6、现场照片8张；7、2008年航拍图刘影房屋所在位置照片一张；8、刘影房屋在2008年手绘图上的结构图一张；9、城管执法局对刘影询问调查笔录一份。以上证据证明1、2018年8月临泉县人民政府颁发临政秘［2018］191号临泉县城东街道新华社区片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定，临泉县城东街道办事处为征收实施单位。2、在征收调查中发现原告刘影在新华社××××层房屋，经向临泉县城乡规划局、临泉县城乡管理行政执法局了解，原告此处房屋的第二、三层为违法建筑。3、城东街道办通知原告按棚户区改造政策，就其可还原的合法建筑签订征收补偿协议，违法建筑部分按政府征收补偿相关文件规定配合拆迁给予一定奖励，但原告拒绝。因其建筑部分已经城管局、原临泉县城乡规划局认定为违法建筑，城东街道棚户区改造指挥部通知原告限期拆除违法建设部分，原告拒绝拆除后，城东街道和城管执法局于2019年12月5日对涉案违法建筑进行了强制拆除。 被告临泉县城市管理行政执法局辩称，其不是本案适格被告。2018年7月25日，临泉县人民政府办公室印发临政办〔2018〕39号《关于印发临泉县城市网格化管理实施方案的通知》，该《通知》第二条规定“街道负责除城乡管理局保留工作职责外的城市管理工作，主要为：市容环境卫生管理、市政公用设施运行管理、园林绿化管理以及县政府依法确定的、与城市管理密切相关的公共空间秩序管理、违法建设防控、环境保护管理、交通管理、应急管理等；其他县直单位负责职责范围内的城市管理工作”，第三条第（四）项规定“（四）执法重心下移。调整充实各街道城管执法中队，相关人员的工资和福利待遇纳入街道预算，由街道按规定发放；街道城管执法中队中队长、副中队长人选，由街道党工委研究，报县局备案同意后履行任命手续；街道负责本街道城管执法人员的队伍管理、工作安排、考核考勤；县局负责执法人员的定期培训、业务指导”。被拆除的房屋已被具有相应职权的原临泉县规划局出具认定函认定为不可通过改正措施消除对规划影响的违法建筑，依法属于应予拆除的建筑。案渉房屋的拆除行为时间在2019年12月，而根据《通知》规定可以看出，当时各街道的行政执法人员已经不属于城市管理行政执法局管理，其行为应视为履行街道对违法建筑的相应职责的职务行为，因此临泉县城市管理行政执法局在本案中并不是适格被告。如上，应驳回原告对答辩人的起诉。 被告临泉县城市管理行政执法局在法定期限内向本院提交临政办[2018]39号文件，证明在被诉房屋拆除行为发生时，街道城市管理行政执法人员的管理工作安排均由街道负责，行政执法人员的行为属于履行街道办相应职责的职务行为，由此证明被不是本案的适格被告。 经庭审举证质证，当事人对以上证据的质证意见如下：原告对被告城东街道办事处所举证据质证意见是，对第一组证据无异议。对第二组证据1的真实性认可，但是该份证据恰好能够证明原告的房屋在本次的征收范围之内，同时证明在此次征收过程中，被告实施了拆除原告房屋的行为。被告通过拆除违建的方式来促使征收，根据《行政诉讼法》第七十条第六项的规定，其执法目的明显不当。对证据2三性均无异议，通过该份查询结果能够证明原告儿子张松琦没有房屋，也就是说被告拆除的房屋是原告全家人的唯一居住房屋。对证据3、4真实性认可，对其证明目的不予认可。原告的房屋在1999年就已经对第一层第二层进行了建设，第三层是原告考虑到子女长大成人需要结婚等因素在2009年进行了加盖。并非认定函认定的第二、三层均为违法建筑。对证据5，被告提交的限期拆除通知书已经（2019）皖1221行初115号行政判决书撤销。对该通知书的三性和证明目的均不予认可。对证据6，八张照片达不到城东街道办事处的证明目的，对照片拍摄时间原告并不知情。对证据7、8三性及证明目的不予认可，该航拍图并不能证明被告所述的原告房屋二、三层均为违法建筑。对证据9的真实性予以认可，通过该证据能够证明在调查时原告陈述房屋一、二两层是1999年修建，第三层是2009年加盖。对于房屋的面积，由于原告当时在做笔录时比较紧张，实际建筑面积应当是194平米。 对被告临泉县城市管理行政执法局所举证据证据的真实性无异议，对其关联性及证明目的不予认可，被告城东街道办事处认可拆迁现场有城管执法局人员，并实施了强制拆除行为，再结合原告提供的现场照片显示有城管局的人员和车辆，被告城市管理行政执法局作为独立承担责任的主体，应当对其实施的行政行为承担责任。 被告临泉县城东街道办事处对原告的质证意见辩驳认为，被告临泉县城东街道办事处举证191号文件主要证明街道办是该区域房屋征收的实施单位，在征收前对房屋调查时发现原告所居住的房屋仅有一层有房屋登记手续，在与原告协商过程中要求原告提供相关建设规划审批证明，原告一直未能提供，为此，街道办向临泉县城乡规划局及临泉县城市管理行政执法局调取了相关文件和资料，并对照2008年航测地形图，发现原告的房屋已经有关部门认定为违法建筑，为此被告街道办作为实施单位与原告进行协商，对其有合法手续的房屋可以进行产权调换，对其没有合法建筑手续的房屋不能进行产权调换，只能按现有政策规定办理，如配合拆迁的给予一定的奖励，但原告要求全部按合法建筑给其进行产权调换，原告的要求不符合有关文件规定。由于城市建设公共利益需要，街道办要求其在限期内拆除违法建筑部分。原告质证时讲是考虑到子女居住要求于2009年加盖的，但不能否认其违法建筑的性质，因家庭居住需要进行房屋建设，应当依法向规划部门申请工程建设的规划许可，否则按城乡规划法相关规定就属于违法建筑。原告质证时认为航拍地形图不能证明其建筑违法，但从航拍地形图上可以看出其一层以上并没有本案争议的违法建筑，说明其是在2008年以后未经批准建设。同时到目前为止，原告也没有提供任何合法建设的批准手续。对于城管局的调查笔录，原告质证认为二层是1999年建设，与客观事实不相符，原告笔录中仅仅陈述其一、二层有手续，也就是有规划审批许可，但一直没有向征收实施单位提供，如果有规划许可，征收实施单位会依法给予补偿。 被告临泉县城市管理行政执法局认为其举证与被告城东街道办的陈述并不矛盾，根据39号文件，街道执法中队人员的日常工作由街道管理安排，所以相应人员的行为是街道对违法建设管控的职务行为。 对二被告辩驳意见，原告补充质证意见，1、对于原告的房屋应当认定是合法建筑，结合临泉县当时的实际情况，很多房屋的建设都没有取得相应的手续，这是原告唯一的一处住宅，在原有的基础上进行加盖一部分，也不应当认定为是违章建筑；2、对于被告主体的问题，现场有被告执法局的人员和车辆在场，其所实施的强制拆除行为应当认定为履行城市管理执法的法定职责，是本案适格的被告；3、二被告实施的强制拆除行为明显违反行政强制法第三十四条至三十八条的规定，被告虽然作出了限期拆除的通知，但被法院判决撤销，也就是说被告在没有履行任何行政程序的情况下，强制拆除了原告的房屋，不符合行政诉讼法要求的比例原则，失去了原告对财产的保护；4、被告拆除房屋的目的明显不当；5、被告对于原告的合法建筑无权进行拆除，根据590号规定，对于原告的合法财产即使需要拆除也应当履行相应的程序，由法院作出裁定后进行司法强制拆除。 被告临泉县城东街道办事处对原告的举证提出的质证意见是，对证据1真实性无异议，对证明目的有异议，该房产证仅能证明一层建筑在1999年登记的，不能证明二、三层建筑是1999年修建。对证据2、3无异议。对证据4真实性无异议，但不同意原告的证明观点，既然是违法建筑，就应当依法予以处理。对证据5认可。对证据6,第115号判决书真实性无异议，对其证明目的有异议，该判决虽然判决原限期拆除通知书因程序违法被撤销，但不能否定原告二、三层的建筑没有获得批准手续属于违法建筑的基本事实。 被告临泉县城市管理行政执法局对原告的举证提出的质证意见是，对证据3证明目的有异议，121号裁定是对临泉县人民政府不是适格被告而驳回原告起诉的裁定，未进入实体审理，不能证明被告城管局是本案的适格被告。其他意见与被告城东街道办的质证意见一致。 原告对被告的质证意见辩驳认为，被告在作出强制拆除前对原告房屋的性质并没有确切的证据证明是违法建筑，其所提供的仅仅是2008年的航拍图，2008年航拍图并不能反映原告房屋的真实面貌，其对原告房屋合法建筑的认定缺乏事实依据；原告第一次询问笔录是原告真实意思的反映，能够证明一、二两层均是在1999年进行修建。 被告补充意见：临泉县人民政府2008航测图，即包括航空拍摄也包括实地手绘，是结合实际情况制作的，因此能够反映2008年房屋的真实面貌。 本院对上述证据认证如下： 原告对被告举证的第一组证据，第二组1、2、3、4、9号证据的真实性无异议，予以确认。5、6、7、8号证据的真实性本院予以认可，但不能达到证明被告强拆行为合法性的举证目的。被告城东街道办对原告举证的1至6号证据的真实性无异议，本院予以确认。被告城管执法局对3号证据证明目的有异议，本院认为，该证据系生效的法律文书，对其三性予以确认。 经审理查明，刘影系临泉县城关居民，在人民路89号1户建有楼房一处。2018年8月8日临泉县人民政府发布临政秘[2018]191号《临泉县城东街道新华社区片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》，该房屋被列入征收范围内。2018年12月12日临泉县城乡管理行政执法局向临泉县城乡规划局发出临城管（2018）60号《关于对城东街道李继雷等十九户村民所建建筑性质进行认定的函》，2018年12月25日临泉县城乡规划局临规字[2019]33号《关于城东街道李继雷等十九户所建建筑规划认定的复函》回复临泉县城市管理行政执法局称，李继雷（包括刘影户）等十九户所建建筑未取得批准手续，在城市规划区范围内擅自开工建设，属严重影响城市规划实施，无法采取改正措施消除规划实施影响。2019年6月11日临泉县城市管理行政执法局向刘影发出临城管拆字（2019）第73号限期拆除通知书，责令刘影在三日内自行拆除违法建设。刘影不服，于2019年月3日向本院提起诉讼，本院于2019年10月28日作出（2019）皖1221行初115号行政判决书，撤销临城管拆字（2019）第73号限期拆除通知书。2019年12月5日，临泉县城东街道办事处与临泉县城市管理行政执法局对原告的房屋实施了强制拆除。原告不服该强拆行为，向本院提起行政诉讼要求确认强拆行为违法。 另查明，刘影于2020年1月7日以临泉县人民政府、临泉县城东街道办事处为被告向阜阳市中级人民法院提起诉讼要求确认二被告拆除其房屋的行政行为违法，该院以城东街道办事处和临泉县城市管理行政执法局为适格被告，临泉县人民政府不是适格被告为由于2020年6月12日作出（2020）皖12行初121号行政裁定书，驳回刘影的起诉。 本院认为，本案的争议焦点是1、临泉县城市管理行政执法局是否是本案适格被告。2、涉案拆除行为是否符合法律规定。 一、关于临泉县城市管理行政执法局是否是本案适格被告。涉案房屋被拆除时，在案证据显示城管执法局有工作人员、车辆在场，其关于执法局未参与原告房屋的拆除行为、城管执法中队的行为后果应由街道办负责的辩解，无事实和法律依据，且城管执法局在涉案房屋未拆除前制作、送达的相关书面法律文书等行政行为表明，城管执法局具有拆除涉案房屋的动因和能力，可以认定被告系该次拆除行为的实施主体之一。城东街道办亦认可城管执法局参与了拆除行为，其辩称涉案房屋被拆系临泉县城东街道办所为，不予采信。 二、涉案拆除行为是否符合法律规定 根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关在依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。该法第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见。该法第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。本案中的房屋拆除行为发生在国有土地上房屋征收的背景下，对合法建筑或视为合法建筑的房屋征收补偿应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定执行。对认定为违法建设的建筑物采取行政强制执行措施的，应当按照《中华人民共和国行政强制法》的规定执行，该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，对认定为违法建设的房屋，应按照行政强制法关于行政机关强制执行程序的要求，在履行立案、催告、公告、送达等程序性事项后，依法强制拆除。本案诉讼过程中被告未向本院提供证据证明其强拆行为的程序正当性，被告提供的限期拆除通知书已被依法撤销。鉴于涉案构筑物已被拆除，不具有可撤销的内容，应确认违法。故原告的诉求理由成立，依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告临泉县城东街道办事处、临泉县城市管理行政执法局于2019年12月5日拆除原告刘影位于临泉县城××人民路××1户房屋的行为程序违法。 案件受理费50元，由被告临泉县城东街道办事处、临泉县城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  张 伟 审 判 员  李中英 人民陪审员  李 娜 二〇二〇年十一月十日 书 记 员  宋亚茹 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。