山东省泰安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁09行终212号 上诉人（原审原告）卢守玲，男，1965年5月8日出生，汉族，住宁阳县。 被上诉人（原审被告）宁阳县磁窑镇人民政府，住所地：宁阳县磁窑镇驻地。 负责人杜焕军，镇长。 原审第三人中建八局第一建设有限公司，住所地：济南市工业南路**。 法定代表人董文祥，该公司董事长。 委托代理人陶坤、王涵彬，系公司员工。 原审第三人宁阳县磁窑镇卢家寨村民委员会，，住所地：宁阳县磁窑镇卢家寨村 法定代表人卢伟，该村民委员会主任。 上诉人卢守玲因诉被上诉人宁阳县磁窑镇人民政府（以下简称磁窑镇政府）、原审第三人中建八局第一建设有限公司（以下简称中建八局）、原审第三人宁阳县磁窑镇卢家寨村民委员会（以下简称卢家寨村委会）不履行法定职责一案，不服宁阳县人民法院作出的（2020）鲁0921行初40号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理本案。 原审法院查明，原告系宁阳县磁窑镇卢家寨村村民。2019年，因京台高速公路拓宽需要占用卢家寨村委会的集体土地，卢家寨村委会召开村委会议，研究决定了料厂占地对农户补偿标准。2019年5月11日，中建八局作为甲方（用地单位）与磁窑镇政府作为乙方（土地权属单位）、卢家寨村委会作为丙方（土地现使用单位）签订《京台高速泰安市宁阳县磁窑镇卢家寨村临时用地协议》，协议内容包括:一、用地位置及用途；二、用地面积，场地土地面积约282.29亩；三、用地期限临时用地的期限暂定为2年，自土地交付之日起算；四、临时用地补偿标准，1、临时用地地上附着物补偿费标准按山东省国土资源厅、山东省财政厅《关于泰安征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》(鲁国土资字〔2017)357号)文件规定执行，约定租赁期内按照每亩15000元包干补偿(含青苗补偿费、、地上树木、看护房线杆、坟、沟渠、机井及地下暗管)，附着物补偿费总计为4234350元(大写：肆佰贰拾叁万肆仟叁佰伍拾元整)，2、土地租赁费：5000元/亩*年，两年租赁费合计：￥2822900元(大写：贰佰捌拾贰万贰仟玖佰元整)，租赁期间总费用合计：￥7057250元(大写：柒佰零伍万柒仟贰佰伍拾元整)；五、付款方式，1、甲方将补偿款支付给乙方，乙方负责支付涉及临时用地的补偿款，2、甲方在合同签订之日起一个月之内支付乙方土地租赁(一年费用)及附着物一次性补偿款合计5645800元(大写：伍佰陆拾肆万伍仟捌佰元整)，第二年土地租赁费1411450元(大写：壹佰肆拾壹万壹仟肆佰伍拾元整)，由甲方于2020年5月份之前支付给乙方。由中建八局在“甲方签章”处加盖印章，磁窑镇政府在“乙方签章”处加盖印章、其负责人侯妍妍加盖私章，卢家寨村委会在“丙方签章”处加盖印章、其法定代表人卢伟在丙方“法定代表人”处签名。被告已收到山东高速集团有限公司京台公路泰安至枣庄改扩建项目建设管理办公室支付的第一年的土地租赁费及附着物一次性补偿款5645800元及中建八局支付的第二年的土地租赁费1411450元。临时用地协议中的土地包括原告儿子卢运祥土地2.27亩、原告土地6.58亩、原告地邻冯敏土地1.05亩，共计9.9亩。被告根据第三人卢家寨村委会制定的标准将款项支付给第三人卢家寨村委会，第三人卢家寨村委会向原告支付附着物补偿和第一年的租赁费共计85700元。2020年5月7日，原告通过EMS快递向被告邮寄《履行临时用地补偿职责申请书》，请求依法履行对原告的临时用地补偿职责，被告于2020年5月8日签收。因被告对原告的申请未作答复，原告诉至法院。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第十六条第一款规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告要求撤销该行为，人民法院审理认为该行为合法的，判决驳回原告的诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。通过行政协议司法解释以上规定可以看出行政协议有四个特征：第一行政协议的主体一方须为享有行政职权的行政机关，另一方为公民、法人或者其他组织；第二签订行政协议的目的为行政机关为实现行政管理或者公共服务目标；第三从内容上看行政协议具有行政法上的权利和义务；第四行政机关具有优益权即在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关可单方作出变更、解除协议的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，因涉案土地属于农村集体所有，临时占地协议的主体一方为土地使用者，另一方应为农村集体经济组织或者村民委员会。临时占地协议并不符合行政协议的第一个特征即行政协议的主体一方须为享有行政职权的行政机关。签订临时占地协议目的为解决土地使用者和土地所有者之间的补偿问题，而不是为了行政机关实现行政管理或者公共服务目标；临时占地协议从内容上看亦不具有行政法上的权利义务；同时农村集体经济组织或者村民委员会对临时占地协议不享有优益权。综上，临时占地协议系平等主体之间的民事协议，而非行政协议。本案被告虽作为协议一方同土地使用者中建八局签订临时占地协议，但亦改变不了该临时占地协议属于平等主体之间的民事协议性质。涉案协议属于民事协议，原告依据该协议提出确认被告未履行对原告的临时用地补偿职责的不作为行为违法、判令被告限期履行对原告的临时用地补偿义务的诉讼请求，不属于行政案件的受案范围，应驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第十六条、第二十八条的规定，裁定：驳回原告卢守玲的起诉。案件受理费50元，予以退还。 卢守玲上诉称，1、一审法院认为临时占地协议属于民事协议，原告依据该协议提出确认被告未履行对原告的临时用地补偿职责的不作为行为违法，不属于行政案件受案范围，从而驳回上诉人的起诉，属于事实认定错误；2、一审法院适用法律错误。该协议并非基于上诉人等村民平等自愿的意志。综上，请求二审法院：撤销一审裁定，依法指令原审法院继续审理。 本院经审理查明的事实与原审查明事实一致。 本院认为，本案的审理重点一是涉案《临时占地协议》是否属于行政协议，二是上诉人请求被上诉人履行该协议是否属于行政诉讼的受案范围。 关于涉案《临时占地协议》是否属于行政协议的问题。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。根据审理查明的事实，从订立合同的目的来看，涉案《临时用地协议》占用的土地是原审第三人宁阳县磁窑镇卢家寨村民委员会集体所有的土地，其签订目的是为解决土地使用者和土地所有者之间的补偿问题，不涉及土地的征收等行政行为。从合同的内容上看，被上诉人宁阳县磁窑镇政府在协议中约定的权利义务为：“必须协调好辖区内甲方与相关村委及村民的关系，保证甲方正常施工生产，如若发生因用地或者其他事项而造成施工干扰时，乙方必须进行协调处理”，故涉案协议不是为了行政机关实现行政管理或者公共服务目标而订立，不具有行政法上的权利义务，且无证据证实被上诉人通过《临时用地协议》获得了利益，该协议系平等主体之间的民事协议，而非行政协议。 关于上诉人请求被上诉人履行《临时占地协议》是否属于行政诉讼的受案范围的问题。上诉人依据《临时占地协议》提出确认被上诉人未履行对上诉人的临时用地补偿职责的不作为行为违法、判令被上诉人限期履行对上诉人的临时用地补偿义务的诉讼请求，因涉案协议系民事协议，并非行政协议，故上诉人要求被上诉人履行民事协议明显不属于行政案件的受案范围，一审法院对此认定正确，本院予以支持。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张云翼 审判员  王西珍 审判员  李 腾 二〇二〇年十一月十八日 法官助理王倩 书记员苏文静