浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙09行终39号 上诉人（原审原告）高华伟，男，1964年7月1日出生，汉族，住舟山市普陀区。 委托代理人（特别授权代理）朱南平，浙江明达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）舟山市人力资源和社会保障局，住所地舟山市新城海天大道**。 法定代表人陈芬芬，局长。 出庭负责人吴新利，分管领导。 委托代理人（一般授权代理）陈国。 上诉人高华伟因与被上诉人舟山市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）劳动和社会保障行政批准一案，不服舟山市定海区人民法院（2020）浙0902行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年9月16日公开开庭审理了本案。上诉人高华伟及其委托代理人朱南平，被上诉人市人社局的分管领导吴新利及委托代理人陈国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告高华伟于1980年在原舟山水产食品厂做临时工，1981年12月，经普陀区劳动局批准招为原舟山水产食品厂固定职工，先后曾在单位从事冷冻分厂电梯工、冷冻、水产品加工、纸箱加工、食品加工等工种至今。2006年10月取得电梯司机特种设备作业证，现持有证书有效期至2020年10月。2019年8月2日，原告向被告提出要求特殊工种提前退休的书面报告，认为其长期在冷冻低温环境从事冷冻货物起重运输工作，并持有特殊作业证，连续在该特殊工种岗位工作超过10年以上，现年满55周岁，要求办理提前退休手续。同月9日，被告作出舟人社行决字〔2019〕1号行政处理决定书，对原告要求按从事特殊工种办理提前退休的申请不予批准，原告不服提起诉讼。原审法院另查明，原舟山水产食品厂的前身为原舟山鱼粉厂，后更名为地方国营舟山水产食品厂，1993年4月组建为舟山海力生（集团）总公司，1996年7月，舟山海力生（集团）总公司正式改组为浙江海力生集团有限公司，后又转为民营企业。该单位的原上级主管部门为原浙江省轻工业厅，后续由舟山市经济委员会负责进行组建工作。 原审法院认为，根据浙劳社老[2002]61号《浙江省劳动和社会保障厅关于加强企业职工特殊工种提前退休审批工作的通知》（以下简称浙劳社老[2002]61号文件）第二点明确规定：“严格执行国家和省所确定的特殊工种目录。在国家新的工种目录尚未公布之前，必须严格按照原劳动部和国家有关主管部门及我省明确可参照其他行业主管部门所确定的有关特殊工种外，其他所有企业一律不得跨行业工种比照提前退休”。故从事特殊工种的职工能否提前退休，取决于职工从事何种特殊工种，该特殊工种是否属于所属行业的提前退休的特殊工种范围和符合从事该特殊工种的年限。原告的工作单位为原舟山水产食品厂，该企业的上级主管部门为原浙江省轻工业厅，原告从事的工作是否符合提前退休的特殊工种，取决于轻工系统提前退休的特殊工种目录是否有冷冻工种，因轻工系统提前退休的特殊工种目录并无冷冻工种，且目前也无证据证明该企业后续有主管部门向劳动部门申报确定了冷冻工种作为提前退休的特殊工种。原告主张其长期在冷冻低温环境从事冷冻货物起重运输工作，并持有特殊作业证，连续在该特殊工种岗位工作超过10年以上，现年满55周岁，要求按照[79]劳总护字4号《国家劳动总局关于水产业海洋捕捞、养殖业提前退休工种的批复》（以下简称[79]劳总护字4号文件）、[78]商计字第115号《商业部关于人力装卸搬运工、冷库工退休问题的通知》（以下简称[78]商计字第115号文件）文件精神享受提前退休的政策，就是属于违反不得跨行业工种比照办理提前退休政策。关于原告提出被告认定原告于2012年10月获特种设备作业人员证属于基本事实认定不清，原审法院认为被告不是以原告特殊工种年限不足予以驳回的，所以只是属于表述上的瑕疵，给予指正。本案中，被告根据原告的申请，进行了调查核实后作出不准予原告提前退休的决定，行政程序合法。综上，被告作出的行政处理决定，认定事实基本清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律、法规正确，原告的诉请理由难以成立，对原告的诉讼请求应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告高华伟的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。 宣判后，高华伟不服，向本院提起上诉称，一、原审判决对上诉人提交的证据5未予确认，存在认定证据错误。上诉人在原审期间提交了证据5，即兴业集团有限公司冷藏物流部出具的证明和该公司职工张锡卫的职工退休证，证明水产品加工业中的职工从事冷库工岗位十年以上，可以享受提前退休待遇。上诉人提供的证据5、证据3以及证据6组成一个证据链条，拟证明上诉人自2000年12月以来在海力生集团下属的浙江海博食品有限公司、舟山晶和食品有限公司从事冷库电梯工、冷库搬运工工作，且该两个公司与兴业集团有限公司均属于水产品加工业，被上诉人以“不能跨行业工种比照提前退休”为由不批准上诉人的提前退休违法。原审判决以证据5与本案不具有关联性为由不予确认，认定证据存在错误。二、上诉人申请提前退休不存在跨行业工种比照退休的情形，原审判决认定事实错误。上诉人单位与兴业集团有限公司均为水产品加工业，不存在“跨行业工种比较退休”的情形。上诉人工作单位的上级公司（海力生集团有限公司）在上世纪90年代初就已转属舟山市经济委员会管理，与原浙江省轻工业厅没有隶属关系。国家实行国民经济行业分类是从上世纪就开始的，并非新做法。浙劳社老[2002]61号文件下发前，国家就已经实行国民经济行业分类。既然提前退休以行业为限，不能跨行业，同行业就应享受同等待遇。被上诉人以所谓的轻工系统偷换行业分类，混淆了轻工系统与行业分类的区别，错误地解读了浙劳社老[2002]61号文件关于“不得跨行业工种比照提前退休”的规定。系统与行业分类是两个不同的概念，原审判决支持被上诉人的抗辩，驳回上诉人的诉讼请求是错误的。三、被上诉人作出的行政处理决定没有援引法律和相关文件的具体款、项，应属适用依据错误，原审判决对此未作出判决，存在错误。被上诉人在行政处理决定中援引的法律和文件，分别是《中华人民共和国社会保险法》第七条和浙劳社老[2002]61号文件。但未写明适用的法律或相关规定的具体条文，没有援引具体款、项，应属没有适用相关法律或规定中定性或处理的款或项，属于适用依据错误。原审判决对此未作出认定，存在错误。综上，原审判决认定事实错误，认定被上诉人行政行为合法存在错误，请求本院撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求。 被上诉人市人社局辩称，一、浙劳社老[2002]61号文件明确，严格执行国家和省所确定的特殊工种目录。在国家新的工种目录尚未公布之前，必须严格按照原劳动部和国家有关主管部门批准的特殊工种目录执行。上诉人招工时的单位为原舟山水产食品厂，其上级主管单位是原浙江省轻工业厅。上诉人能否办理特殊工种提前退休，其首要条件是其所从事的工种是否已被列入轻工系统提前退休特殊工种目录。经查，上诉人所从事的工种与轻工系统提前退休的特殊工种目录不符。二、浙劳社老[2002]61号文件明确：“除原劳动部、国家行业主管部门及我省明确规定可参照其他行业主管部门所确定的有关特殊工种外，其他所有企业一律不得跨行业工种比照提前退休。”即参照其他行业类似工种比照执行，也必须要有明文规定。上诉人以[79]劳总护字4号文件、[78]商计字第115号文件为依据，要求办理特殊工种提前退休，为未经批准而要求跨行业工种比照提前退休，已为政策命令所禁止。三、浙劳社老[2002]61号文件明确，“加强对提前退休的特殊工种管理，建立退休前公示制度。设有特殊工种的企业，单位应建立特殊工种管理档案，将本单位职工从事特殊工种的名称、职工姓名及人数、从事特殊工种起止时间及变换工种（工作）岗位等情况，作出完整记录，并每年向劳动行政部门备案一次。”特殊工种提前退休政策执行多年，最早可追溯到1978年，原舟山水产食品厂作为上世纪五十年代就成立的国营企业，该单位至今未向被上诉人备过案，也没有被列入设有特殊工种的企业，作为特殊工种提前退休审批的被答辩人也未办理批准过该单位职工特殊工种提前退休手续。上诉人作为该单位的职工，在该单位未被列入设有特殊工种的企业的情况下，就直接向被上诉人申请办理特殊工种提前退休手续，与相关规定不符。综上，所从事的特殊工种是否符合提前退休的条件，关键取决于本行业、本工种是否已列入原劳动部和国家行业主管部门及我省明确规定可参照其他行业主管部门所确定的有关特殊工种目录，类似工种没有发文明确的，不能跨行业工种比照执行提前退休政策。上诉人不符合特殊工种提前退休政策规定，被上诉人作出的被诉行政处理决定合法合规，原审法院判决合法正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人向本院提交一份刊载于2020年8月26日《舟山晚报》第二版的文章，拟证明同行业冷库工连续工作10年以上、年满55周岁可以办理提前退休。根据上诉人申请，本院向舟山市统计局调取书面“证明”一份，拟证明上诉人所在企业与浙江兴业集团有限公司和中国水产舟山海洋渔业有限公司属同一行业。为查明案件事实，根据本院要求，被上诉人提供文件四份，拟证明浙江兴业集团有限公司的前身为舟山第二海洋渔业公司，其上级行业主管部门为浙江省水产局，并非属于轻工系统。经组织质证，对上诉人提供的证据及申请本院调取的证据，被上诉人认为与本案不具有关联性。对被上诉人提供的证据，上诉人认为与本案不具有关联性，且不能证明浙江兴业集团有限公司的上级行业主管部门为浙江省水产局。本院认为，上诉人提供该两份证据，拟证明上诉人同为冷冻水产品加工业的冷冻工人，应当享受提前退休政策，对证据的关联性、真实性与合法性予以确认，证明目的需结合相关文件规定予以认定，故将在裁判理由中结合案件事实与其他证据予以综合阐述。被上诉人提供的证据，对浙江兴业集团有限公司的前身舟山第二海洋渔业公司的上级主管部门为浙江省水产局不具有证明力，本院不予采信。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，浙劳社老[2002]61号文件第四条规定：“职工从事特殊工种提前退休审批……统一由县（市、区）劳动保障行政部门根据企业上报材料，对职工从事特殊工种名称，从事时间、公示结果，企业上报备案材料及本人档案记载等情况进行认真核对，作出初审意见后，并附有关材料，报市劳动保障行政部门。市劳动保障行政部门接县（市、区）报送材料后，应在5-7天工作日内作出审批”。故被上诉人市人社局作为市劳动保障行政部门，具有对上诉人高华伟提出的特殊工种提前退休申请作出是否批准决定的法定职责。 浙劳社老[2002]61号文件第二条同时规定，特殊工种提前退休的审批应当按照原劳动部和国家有关主管部门批准的特殊工种目录执行，或以原劳动部、国家行政主管部门及我省明确规定的可参照其他行业主管部门确定的特殊工种为依据。本案中，上诉人高华伟所在企业原舟山水产食品厂上级主管部门为原浙江省轻工业厅，轻工系统未将冷冻工种纳入提前退休的特殊工种目录，上诉人亦未提供证据证明有权机关已明确规定该工种可参照其他行业主管部门确定的特殊工种执行。故被上诉人市人社局对上诉人的提前退休申请作出不予批准决定，并无不当。上诉人认为，其系冷库工人，其所在企业行业分类为水产品冷冻加工业，同属该行业的浙江兴业集团有限公司、中国水产舟山海洋渔业有限公司的冷库工人可以享受提前退休政策，故其可以按照[79]劳总护字4号文件、[78]商计字第115号文件精神以水产品冷冻加工业冷库工工种享受提前退休政策，不存在浙劳社老[2002]61号文件第二条规定所禁止的“跨行业工种”比照执行的问题。本院认为，特殊工种提前退休，是我国特定历史时期的产物，从《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）实施以来，特殊工种的确定均以行业归口管理为原则，即以行业主管部门为分类标准确定、公布特殊工种目录。考察特殊工种是否跨行业，应以其是否属同一行业主管部门为判断标准，而非上诉人所主张的现有行业分类为标准。上诉人所在原企业属于轻工系统，而[79]劳总护字4号文件、[78]商计字第115号文件分别系针对商业部、国家水产总局管理的企业而设定的特殊工种，在有权机关未明确规定可参照执行的情况下，轻工系统的冷冻工人不能参照上述两个文件确定的特殊工种执行。故对上诉人的该节主张本院不予采纳。 关于被诉行政处理决定作出的程序合法性问题。上诉人主张，依照《浙江省行政程序办法》第五条第二款之规定，行政机关实施行政执法行为可能对公民、法人和其他组织权益产生不利影响的，应当事先告知并听取其陈述和申辩。被上诉人在作出被诉行政处理决定前未听取上诉人的陈述和申辩，有违行政程序规范。被上诉人庭审中亦认可该程序存在瑕疵。但鉴于被诉行政处理决定实体处理并无不当，故本院对被上诉人在作出被诉行政处理决定前未事先告知并听取上诉人的陈述和申辩一节予以指正，被上诉人在今后工作中应予以改进和完善。 综上，上诉人高华伟的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高华伟负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 张 静 二〇二〇年十一月十七日 法官助理 方 园 代书记员 斯洲慧