安徽省铜陵市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖07行终24号 上诉人（原审被告）：枞阳县自然资源和规划局，住所地安徽省枞阳县枞阳镇银塘东路。 法定代表人：王杰彬，该局局长。 出庭负责人：陈小中，该局储备中心副主任。 委托诉讼代理人：章梅，该局市场股副股长。 委托诉讼代理人：徐光敏，安徽枞城律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：枞阳县老洲置业有限责任公司，住所地安徽省枞阳县老洲镇老洲街道。 法定代表人：章平，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：鲍克群，安徽克群律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王艺桦，安徽克群律师事务所律师。 被上诉人枞阳县老洲置业有限责任公司（以下简称老洲置业公司）诉上诉人枞阳县自然资源和规划局（以下简称县资源规划局）撤销行政行为一案，县资源规划局不服安徽省枞阳县人民法院(2020)皖0722行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月9日立案后，依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭进行了审理。县资源规划局的出庭负责人陈小中及其委托诉讼代理人章梅、徐光敏，老洲置业公司的法定代表人章平及其委托诉讼代理人鲍克群、王艺桦，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 县资源规划局上诉请求，1.判决撤销一审判决第二项，改判维持县资源规划局于2019年8月5日作出的枞自然资规函（2019）105号《取消竞得人资格告知书》第2项；2.一、二审案件受理费由老洲置业公司负担。事实和理由：1.对于一审查明事实有异议。原枞阳县国土资源局虽派人参加了2017年12月19日场地交接协调会议，但与其他参会各方未能形成一致意见，对《关于老洲置业C35地块用于公交枢纽站的协调意见》文本没有签字或盖章，应确认县资源规划局对上述所议定事项持反对意见。原判查明“2018年9月21日，老洲置业公司曾向枞阳县国土资源局提出申请……”等，因安徽省枞阳县人民法院（2018）皖0722民初3409号民事案件立案时间为2018年9月4日，足以证实县资源规划局提出该项申请时正处于法院审案期间，故未予答复。2.原判部分观点失当。将C34、35号地块合并处理，将老洲置业公司缴纳的C35号地块竞买保证金并到C34号地块作为土地出让金，该项提议，未形成有效决议，原县国土资源局也没有在相关会议记录上签字，对县资源规划局没有约束力。因老洲置业公司没有取得C35地块的使用权，“收回”之说表述欠妥，没有事实依据。因建设老洲公交换乘中心，对老洲置业前期投入给予相应补偿，不能认为系“对老洲置业公司缴纳的土地出让金缴纳方式的变更”。案涉《成交确认书》属行政协议，协议双方未就协议事项达成合意。原判决改变行政协议内容，在认可被上诉人违约的前提下，又将C35号地块的竞买保证金200万元强行并到C34号地块的土地出让金，并要求县资源规划局全额返还。该审案观点违法，意图通过法院的判决为行政协议当事人创设权利义务，免去当事人的违约责任，依法应当纠正。县资源规划局认为，本案应当注意行政协议双方当事人关于违约责任的约定，尊重意思自决。3.原审对老洲置业公司违约的事实进行了详细分析，认为其行为构成违约，但判决却要求县资源规划局全额返还，失去司法公平。县资源规划局作出枞自然资规函（2019）105号《取消竞得人资格告知书》，源于双方签订的《成交确认书》，是行政协议履行过程中，针对老洲置业公司违约的行政处理行为。案涉《成交确认书》未被变更或撤销前，应当作为定案依据。综上，县资源规划局作出的枞自然资规函（2019）105号《取消竞得人资格告知书》，并无不当，应予维持，请求二审法院依法改判。 老洲置业公司答辩称，县资源规划局上诉理由不成立。关于C35地块，我们交纳保证金200万元，作为土地出让金并到C34地块，一审法院该项认定有事实依据。相关证据证明，在县资源规划局作出撤销竞买资格行为之前，C35地块于2017年的12月份经过政府部门协调，主持人是枞阳县副县长查晓强，对于C35地块被政府收回，变更的土地用途作为公交站进行使用。所以政府对C35地块用途进行了变更，协调内容里对C35地块的200万块钱保证金如何处理作了明确意见，虽然协调会没有做出书面决定，但是事实上这个地已经被政府作为公交站进行建设，而县资源规划局也派人参加，对政府协调意见没有提出书面的反对意见，所以我们认为协调会议内容是合法、真实的。既然C35地块已经被政府收回，那么应当对老洲置业公司前期投入200万保证金予以退回。而县资源规划局于2018年才提出来撤销资格，我们认为程序是错误的，没有任何依据。 老洲置业公司一审诉求：1.撤销县资源规划局作出的（2019）105号《取消竞得人资格告知书》中关于“竞买保证金不予退还”的决定，判令县资源规划局全额退还老洲置业公司缴纳的竞买保证金200万元及赔偿利息损失（以200万元为基数，自2018年1月1日起至2019年8月19日按照中国人民银行同期贷款利率计算，2019年8月20日至实际付清之日止，按照全国银行间拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；2.案件诉讼费由县资源规划局承担。 原审法院查明，老洲置业公司系2014年4月23日经枞阳县工商行政管理局注册设立的有限责任公司，股东为章勇、安徽省江洲融资担保有限公司，经营期限为2014年4月23日至2014年7月21日。县资源规划局系根据中共枞阳县委、枞阳县人民政府2019年2月26日发布的《关于县级机构改革的实施意见》，由枞阳县国土资源局、枞阳县林业局、枞阳县城乡规划局的职责以及县水利局等单位的管理职责整合组建的机关法人。 2014年4月11日，原枞阳县国土资源局发布《安徽省枞阳县国有建设用地使用权拍卖出让公告》，以公开拍卖方式出让编号分别为2013－C49号、2013－C35号、2013－C14号和案涉2013－C34号四宗地块的国有建设用地使用权。针对案涉2013－C35号地块，公告明确该地块位于枞阳县老洲镇规划区内，面积5353.4平方米，用途为商住用地，保证金为200万元。其中在公告第七项其他需要公告的事项中明确：“申请人在报名截止时间前可自行踏勘现场，也可要求枞阳县土地收购储备中心工作人员组织现场踏勘；出让的土地以净地交付，若地块内有地下排污管线等其他设施都由竞得人按相关规定自行处理；竞得人须按照县政府（2012）50号文件规定缴纳建设履约保证金，该款项须在签订土地出让合同的同时缴清。项目建设履约保证金在竞得人依法履行《国有建设用地使用权出让合同》约定内容后予以退还，不计息。”同年4月28日，老洲置业公司向县资源规划局提交《竞买申请书》，确认其“经认真阅读编号为2013-C35号宗地的拍卖出让文件和相关资料，并实地踏勘拍卖地块，完全接受并愿意遵守国有建设用地使用权拍卖出让文件中的各项规定和要求，对所有文件均无异议；愿意按拍卖出让文件的规定，缴纳2013-C35号地块的竞买保证金人民币200万元；如能竞得该宗地块，我方保证按照国有建设用地使用权拍卖出让文件的各项规定和要求履行全部义务；若我方在国有建设用地使用权拍卖出让活动中出现不能按期付款或者有其他违约行为的，我方愿意承担全部责任，包括竞买保证金可全额作为违约金处理不要求返还、取消竞得人资格、同意解除合同、赔偿损失等”。次日，老洲置业公司缴纳了竞买保证金200万元。同年5月4日，老洲置业公司在拍卖中以最高价510万元竞得案涉2013－C35号建设用地使用权，并当场与原枞阳县国土资源局签订《成交确认书》。《成交确认书》约定“竞得人在签订《成交确认书》之日起竞买保证金转作定金，定金抵作土地使用权出让金；竞得人在《成交确认书》签订之日起20日内须付清全部成交价款（含竞买保证金）、出让价款5%的项目建设履约保证金及全部拍卖佣金，并与枞阳县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。竞得人违反本成交确认书规定义务的视为竞得人放弃竞得资格。此情形下，竞得人交纳的竞买保证金全额按违约金处理，不予退还”等。此后，由于老洲置业公司未能按照《成交确认书》约定的，签订之日起20日内交清土地出让金、拍卖佣金、项目建设履约保证金的义务，原枞阳县国土资源局授权其法律顾问于2014年6月16日向原告发出《限期签订国有建设用地使用权出让合同》函件，要求老洲置业公司在2014年6月22日前缴清上述款项，并签订《国有建设用地使用权出让合同》。该律师函同时告知老洲置业公司不缴清上述款项应承担的后果。老洲置业公司在同年6月23日回函，提出其目前资金困难，承诺在2014年8月31日前一次性缴清出让金拖欠款项，若逾期，请国土局依法依规处理。2015年10月28日，老洲置业公司向枞阳县老洲镇人民政府出具《承诺函》，承诺在2016年12月31日前缴清土地出让金。枞阳县老洲镇人民政府向原枞阳县国土资源局转交了该承诺函。2017年2月25日，原枞阳县国土资源局授权其法律顾问再次发函，要求老洲置业公司应在2017年3月5日前与枞阳县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》并缴清土地出让金余额310万元，但老洲置业公司仍未履行约定义务。2018年9月，原枞阳县国土资源局向本院提起民事诉讼，要求解除双方于2014年5月4日签订的《成交确认书》并判令老洲置业公司给付的竞买保证金（转作定金）200万元归其所有。案经审理，本院于2019年1月作出（2018）皖0722民初3396号民事裁定，以该案不属于民事诉讼范围，驳回了县资源规划局的起诉。2019年8月5日，县资源规划局作出（2019）105号《取消竞得人资格告知书》，告知由于老洲置业公司在2014年5月以出价510万元竞得2013-C35号地块，并与原枞阳县国土资源局签订《成交确认书》后，没有按要求签订《国有建设用地使用权出让合同》，也没有缴清土地出让金。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第三款、第二十一条规定，结合老洲置业公司在签订《成交确认书》后未能履行后续义务的严重违约事实，决定1.取消老洲置业公司对2013-C35号地块的竞得资格、终止原枞阳县国土资源局与老洲置业公司签订的《成交确认书》；2.不退还老洲置业公司已交的竞买保证金200万元，全额上缴国库。老洲置业公司认为该告知书违法，要求撤销该告知书第二项并判令县资源规划局全额退还老洲置业公司缴纳的竞买保证金200万元及赔偿利息损失而成讼。 另查明，2014年5月，老洲置业公司同时取得与案涉2013-C35号地块相邻的2013-C34号地块。2017年12月17日，枞阳县副县长查晓强主持召开有枞阳县交通运输局、枞阳县国土资源局、枞阳县老洲镇人民政府等相关负责人参加的专题协调会，拟征用2013-C35号地块，用于建老洲公交换乘中心。同年12月19日，在老洲置业公司负责人参加的情况下又召开了场地交接协调会议，并议定以下事项：1.同意2013-C35号地块用于老洲公交换乘中心建设；2.老洲置业公司缴纳的2013-C35号地块土地保证金并到2013-C34号地块作为土地出让金用来完善2013-C34号地块手续；3.对2013-C35号地块上建筑物拆除和前期土地平整等相关费用，依法依规进行补偿。该议定的事项的第1、3项已经落实完毕。2018年9月21日，老洲置业公司曾向原枞阳县土地资源局提出申请，提出其资金已经筹措到位，要求对上述专题协调会议定的第二事项即将2013-C35、2013-C34号地块出让金合并处理，并保证缴清2013-C34号地块出让金和相关费用，以求办理相关土地出让手续。但原枞阳县土地资源局未答复。 再查明，2018年4月枞阳县公安局对章孝求涉黑案立案侦查，目前该案已经起诉至我院，尚未作出一审判决。老洲置业公司登记的股东章勇系章孝求之子，系章孝求涉黑案案件被告人之一。老洲置业公司的股权现被冻结。 原审法院认为，关于焦点一，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条：“行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议”以及该司法解释第十四条“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”的规定，原枞阳县国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门依法统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作，其对案涉国有土地进行拍卖、签订成交确认书等系其依法履行的行政管理上的法定职责，县资源规划局对《成交确认书》签订后催缴土地出让金、作出《取消竞得人资格告知书》的行为亦系履行行政协议的行为，故应当对县资源规划局的行为是否符合行政法规及民事法规予以审查。就本案而言，老洲置业公司、县资源规划局双方就老洲置业公司是否违约，在事实方面的争议主要为2014-C35号地块出让时是否具备净地出让条件。老洲置业公司认为案涉地块并非净地交付，既不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：(一)土地权利清晰；(二)安置补偿落实到位；(三)没有法律经济纠纷；(四)地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；(五)具备动工开发所必需的其他基本条件”，也不符合土地出让公告上承诺的净地交付要求，属于老洲置业公司属违约。县资源规划局则认为拍卖出让的2013-C35号地块符合法定要求，具备净地出让条件，该宗地块上的建筑物是与老洲置业公司有关联的江洲集团搭建的，且在地块拍卖后，从未有任何第三方主张过权利，也未发生过权属争议。且老洲置业公司提交的《竞买申请书》确认其知晓案涉地块的实际情况，并实地踏勘拍卖地块。在县资源规划局多次向老洲置业公司催缴土地出让金时，老洲置业公司也均是以经济困难为由未缴纳，从未提及土地不是净地的问题。对此，本院认为，现案涉的地块已经用于公交换乘中心建设，现场地貌无法证实案涉的地块非净地。根据老洲置业公司提交的《竞买申请书》，老洲置业公司在签订《成交确认书》时对现场进行了实地踏勘，确认案涉地块符合法律规定的土地出让条件，且在此后县资源规划局要求其缴纳尚欠的土地出让金时，老洲置业公司从未提及出让土地不是净地的问题。因此，老洲置业公司认为县资源规划局未净地交付，存在非净地交付的违约行为的意见缺乏事实依据，不予采信。双方签订的《成交确认书》约定老洲置业公司应当在《成交确认书》签订之日起20日内付清全部成交价款，并与原枞阳县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，但老洲置业公司并未按照约定付清全部成交款，且在县资源规划局多次催缴的情况下，仍然未履行其义务，故老洲置业公司的行为已经构成违约，应当按照《成交确认书》及相关行政法规的规定，承担相应的违约责任。 关于焦点二，根据本院查明的事实，2014年5月，老洲置业公司同时取得与案涉2013-C35号地块相邻的2013-C34号地块，其中老洲置业公司缴纳的2013-C35号地块保证金为200万元。为建设老洲公交换乘中心的需要，2017年12月17日，枞阳县政府由副县长查晓强主持召开了有枞阳县交通运输局、枞阳县国土资源局、老洲镇人民政府等相关负责人参加的专题协调会，拟征用2013-C35号地块，用于建老洲公交换乘中心。同年12月19日，在有老洲置业公司负责人参加的情况下又召开了场地交接协调会议，并议定了以下事项：1.同意2013-C35号地块用于老洲公交换乘中心建设；2.老洲置业公司缴纳的2013-C35号地块土地保证金并到2013-C34号地块作为土地出让金用来完善2013-C34号地块手续；3.对2013-C35号地块上建筑物拆除和前期土地平整等相关费用，依法依规进行补偿。且目前该议定的事项的第1、3项已经落实完毕。表明枞阳县政府对老洲置业公司竞得的案涉2013-C34号和2013-C35号地块在2017年12月即进行了合并处理，并且老洲置业公司、县资源规划局均有人员参加会议。将老洲置业公司缴纳的2013-C35号地块土地保证金并到2013-C34号地块作为土地出让金用来完善2013-C34号地块手续是会议决定的结果之一，县资源规划局也派员参加，并未提出异议，2013-C35号地块也实际被收回用于老洲公交换乘中心建设。此会议决议虽然枞阳县政府没有制发正规的会议纪要，但应当视为政府层面对老洲置业公司缴纳的土地出让金缴纳方式的变更，该协调会的结果也不会损害公共利益。因此，该专题协调会的意见对县资源规划局亦具有约束力。在2017年12月2013-C35号地块已经被实际收回用于老洲公交换乘中心建设且上述会议决议并不违法的情况下，县资源规划局在2018年8月仍然在（2019）105号《取消竞得人资格告知书》中作出不退还老洲置业公司缴纳的2013-C35号地块竞买保证金的决定，违反公平原则，应当予以撤销。老洲置业公司缴纳的2013-C35号地块竞买保证金200万元应当按照专题会议议定的内容执行，即该200万元2013-C35号地块竞买保证金并到2013-C34号地块作为土地出让金处理。 关于焦点三，行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行为给予法律制裁的行政行为。其主要原则之一就是处罚法定原则，即处罚的依据和种类必须是法律和行政法规明确规定的。县资源规划局作出的（2019）105号《取消竞得人资格告知书》系根据2014-C35地块挂牌公告文件的规定以及《成交确认书》的约定，故而在性质上应属于在履行行政合同过程中的行政处理行为而非行政处罚行为，县资源规划局在作出（2019）105号《取消竞得人资格告知书》前，未依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，履行该法规定的处罚前告知、听证、复议等程序并不违法，老洲置业公司认为县资源规划局作出告知书程序违法的意见于法无据，不予采纳。 综上所述，由于案涉2013-C35号地块已实际用于老洲公交换乘中心建设，县资源规划局作出的（2019）105号《取消竞得人资格告知书》中第一项“取消老洲置业公司对2013-C35号地块的竞得资格，终止与老洲置业公司签订的《成交确认书》”符合法律规定，予以支持。该告知书的第二项“不退还老洲置业公司已交的竞买保证金200万元，全额上缴国库”因内容违法，故对老洲置业公司要求撤销该项内容的诉求予以支持。鉴于该保证金已约定作为老洲置业公司同时竞得的2013-C34号地块土地出让金，故对老洲置业公司要求返还2013-C35号地块竞买保证金200万元的诉求在本案中不予处理。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（二）、（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，判决：一、维持枞阳县自然资源和规划局于2018月8年5日作出的枞自然资规函（2019）105号《取消竞得人资格告知书》第一项；二、撤销枞阳县自然资源和规划局于2018月8年5日作出的枞自然资规函（2019）105号《取消竞得人资格告知书》第二项即“不退还枞阳县老洲置业有限责任公司已交的竞买保证金200万元，全额上缴国库”；三、驳回枞阳县老洲置业有限责任公司其他的诉讼请求。案件受理费22800元，由枞阳县老洲置业有限责任公司负担12000元，枞阳县自然资源和规划局负担10800元。 二审审理过程中，各方当事人均无新的证据提交。各方当事人对于一审对方证据，维持一审质证意见，对于己方证据，维持一审证明观点。 县资源规划局对于一审查明事实的意见同上诉状，老洲置业公司同意一审查明事实。因县资源规划局的异议，与一审查明事实本身并无矛盾，结合在案证据，本院对于一审查明事实予以确认。 本院认为，被诉行政行为系枞自然资规函（2019）105号《取消竞得人资格告知书》，本案争议焦点为审查该行政行为的合法性问题。因县资源规划局作出《取消竞得人资格告知书》，实际系在与老洲置业公司签订《成交确认书》后，催缴土地出让金余款未果后的解约行为，属于行政协议履行范畴，故对该行为的审查，适用行政法律、法规规定和民事法律双重标准。 根据本案事实，原枞阳县国土资源局与老洲置业公司在2014年5月4日签订C35地块《成交确认书》，该确认书虽约定“竞得人在《成交确认书》签订之日起20日内须付清全部成交价款（含竞买保证金）、……并与枞阳县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。竞得人违反本成交确认书规定义务的视为竞得人放弃竞得资格。此情形下，竞得人交纳的竞买保证金全额按违约金处理，不予退还”等，但因原枞阳县国土资源局2014年6月16日发出的《限期签订国有建设用地使用权出让合同函》、2017年2月25日发出的《关于签订国有建设用地使用权出让合同的律师函》等法律文件，其后续就土地出让合同的签订时间、余款支付期限、相应责任后果等，实际已后延。2017年12月19日政府各方及老洲置业公司参加的《关于老洲置业C35地块用于公交枢纽站的协调意见》，虽然落款处只有枞阳县交通局盖章，但该协调意见第1项内容（同意C35号地块用于老洲公交换乘中心建设）已实际落实，则C35地块在被政府决定征作他用之时，老洲置业公司显然不再有缴纳余款的义务。 2018年4月23日，原枞阳县国土资源局发给老洲镇人民政府的《土地成交价款催缴函》中，就C34号地块土地出让金余款再次催收。显然，直至2018年4月24日，原枞阳县国土资源局仍在实际认可付款期限变更，及补缴土地出让金余款、完成土地出让手续的效力。 因此，2019年8月5日（2019）105号《取消竞得人资格告知书》所认定的，“成交确认书签订后，我局多次书面通知你公司限期签订《国有建设用地使用权出让合同》，缴清土地出让金等，但始终无果。2018年9月，我局向县法院提起民事诉讼。……”其事实表述不完整。实际情况是，在2017年12月19日C35号地块被决定用于老洲公交枢纽站时，成交确认书即实际终止，老洲置业公司无需再缴纳后续土地出让金。 故县资源规划局上诉认为（2019）105号《取消竞得人资格告知书》，依据来源为C35号《成交确认书》，故老洲置业公司违约事实存在，其告知书合法有效。该上诉意见，依法不能成立。县资源规划局根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源令39号）第二十条第三款“中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任”、第二十条“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。……”，结合C35地块的《成交确认书》，仅以老洲置业公司违约为由，没收其全部竞买保证金，理由不足、与事实不符，依法不能成立。一审法院根据2017年12月19日《关于老洲置业C35地块用于公交枢纽站的协调意见》第二项内容，将C35号地块的土地保证金，并在C34号地块案中，一并处理，并不影响当事人的权利、义务，亦无不当，本院予以维持。 综上，县资源规划局的上诉意见，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人枞阳县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  李运华 审判员  姚爱玉 审判员  张庄女 二〇二〇年十一月九日 书记员  李海燕 附本案所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……