湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终211号 上诉人（原审原告）：黄美香。 上诉人（原审原告）：郑杰（黄美香之子）。 上诉人（原审原告）：王芬云（黄美香之婆婆）。 三上诉人的共同委托诉讼代理人：郑国华，宁远县法律援助中心律师。 被上诉人（原审被告）：永州市人力资源和社会保障局。 法定代表人：刘玲军，该局局长。 行政负责人：岑旋，该局调研员，工伤保险科协管领导。 委托诉讼代理人：胡乐兵，该局工伤保险科科长。 委托诉讼代理人：骆争光，湖南云虹律师事务所律师。 原审第三人：湖南省宁远县人民检察院。 法定代表人：周辉，该院检察长。 委托诉讼代理人：毛宁辉，该院工作人员。 上诉人（原审原告）黄美香、郑杰、王芬云（以下简称黄美香等3人）因诉被上诉人（原审被告）永州市人力资源和社会保障局（以下简称永州市人社局）、原审第三人湖南省宁远县人民检察院（以下简称宁远县检察院）不予认定工伤决定一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院于二○二○年七月十四日作出的（2020）湘1102行初113号行政判决，于2020年8月2日向湖南省永州市零陵区人民法院提交上诉状，本院于2020年9月3日收到一审移送的案卷并立案受理后，由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，依法审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明：郑志刚曾任宁远县检察院党组成员、副检察长职务。2018年1月，郑志刚任宁远县检察院党组成员职务，主管农村中心工作。宁远县检察院共联系了宁远县舜陵街道办事处德源村、中和镇杨柳田村、四都村三个村的扶贫工作，其中德源村由宁远县工商银行和宁远县检察院共同负责。宁远县工商银行副行长郑际东任该村扶贫工作队队长，郑志刚和同事欧红化是扶贫队员。2019年6月21日上午11点左右，德源村扶贫队长郑际东在宁远县交警大队附近路段偶遇郑志刚，得知郑志刚正在处理私事（因郑志刚的私家车被宁远县交警大队暂扣，郑志刚当天到宁远县交警大队接受处理并将车取回），据郑际东反映，二人交谈期间，郑志刚提出下午一起进德源村做迎检准备工作。下午4时50分左右，郑志刚驾车回家，在自家楼下碰见其妻子黄美香，据黄美香反映，郑志刚是回家来拿扶贫资料准备下村扶贫，在电梯口时，黄美香发现郑志刚好像身体不舒服，黄美香即扶郑志刚进电梯回六楼的家，一进家门，郑志刚突然晕倒在地，黄美香即刻叫他，黄美香见郑志刚没有反应，立即拨打110报警电话和120急救电话，120急救电话接通后，被告知急救车全部出去了。于是，黄美香立即打电话给其子郑杰和儿媳曹晓。不久，郑杰、曹晓陪同一姓万的医生赶回家，即对郑志刚进行了紧急抢救。下午5时19分左右120救护车赶到郑志刚家，对郑志刚进行了急救和检查，确认郑志刚已无生命体征，随后宣布郑志刚已经死亡。2019年6月25日，宁远县中医医院出具居民死亡医学证明书，诊断郑志刚的死亡原因为：猝死。2019年7月2日，宁远县检察院向宁远县人力资源和社会保障局（以下简称宁远县人社局）提交工伤死亡申请书，称：“郑志刚是我院分管扶贫工作的领导，分管的扶贫村是舜陵街道德源村。按照‘中共宁远县组织部、宁远县扶贫开发办公室《关于做好全市驻村帮扶交叉督查准备工作的通知》’的文件要求，于2019年6月21日为搞扶贫村的迎检工作，上午11点钟，他与扶贫工作队第一书记郑际东商量下午到扶贫村开展扶贫迎检工作，当天下午4点多钟回家拿扶贫资料准备到村里时，突发疾病，其妻子及时打电话给110、120，后经120来的医生抢救无效死亡”。宁远县人社局于2019年7月5日决定受理宁远县检察院的工伤认定申请。2019年7月30日，宁远县人社局以当事人提交的证据需要继续调查取证，导致不能在规定时限内作出工伤认定决定为由，向宁远县检察院送达《工伤认定中止通知书》。2019年11月14日，被告永州市人社局作出永人社工认字[2019]08129号《不予认定工伤决定书》（以下简称《08129号不予认定工伤决定》），该局根据《工伤保险条例》第十五条第一项“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时内经抢救无效死亡的”规定，认定郑志刚在家中突发疾病死亡的情形不符合“在工作时间和工作岗位”的规定，不符合视同工伤认定条件，不予以认定为视同工伤。被告永州市人社局于2019年11月25日、12月2日将《08129号不予认定工伤决定》分别送达给宁远县检察院和黄美香。原告黄美香等3人不服，诉至法院，请求撤销被告永州市人社局作出的《08129号不予认定工伤决定》。 另查明：郑志刚分管宁远县检察院农村中心工作后，不需到单位签到考勤，郑志刚也没有在其联系的扶贫村德源村进行考勤登记。2019年6月21日当天，郑志刚未到过宁远县检察院和德源村。2019年6月17日，中共宁远县委组织部、宁远县扶贫开发办公室下发了《关于做好全市驻村帮扶交叉督查准备工作的通知》，该通知明确的督查时间是6月18日至21日。《全市驻村帮扶工作交叉督查问题清单》记录，交叉督察组于6月20日对宁远县的驻村帮扶工作完成了督查，共督查了宁远县柏家坪镇瓦渣坪村、冷水镇玉屏新村、九嶷山瑶族乡和平村、冷水镇舜联村四个村。 原判认为，本案争议焦点是：郑志刚在家中突发疾病死亡，是否应当认定为工伤；被告永州市人社局作出的《08129号不予认定工伤决定》是否合法，是否应当予以撤销。一、《工伤保险条例》第十五条第一款第一项规定：“职工有下列情形之一的，视同工伤：(一)在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的;……”对该规定的理解，视同工伤（亡）的条件主要是“工作时间和工作岗位”突发疾病死亡。本案中，郑志刚虽然属于扶贫工作队员，工作性质特殊，不需要到工作单位和扶贫村德源村签到考勤。但是，从郑志刚突发疾病当天的情况和本案所收集的证据来分析，唯一的直接证据就是郑志刚的妻子黄美香证明郑志刚在2019年6月21日下午4时许开车回家后，想上楼回家拿扶贫资料到扶贫村去，在进入电梯口时就发现郑志刚身体不适，黄美香将其扶上楼回到家即突发疾病昏倒在地，不久即刻死亡。黄美香的证言系孤证，且黄美香又系本案的利害关系人，不足以证明郑志刚开车回家是为了拿扶贫资料进村扶贫。另外，从被告提供的间接证据，即证人郑际东的调查笔录和证词分析，证人郑际东证实2019年6月21日上午11时许，郑际东听郑志刚说下周上级要到德源村搞检查，打算要让郑际东与郑志刚下午一起去德源村做一下准备工作。而事实上，原告及第三人并没有提供证据证明郑际东所称的下周上级有到德源村检查的事实，而相关证据证明在当时开展的全市驻村帮扶交叉督查工作已于2019年6月20日在宁远县完成了督查。郑际东作为德源村的扶贫队队长，而郑志刚则是德源村的扶贫队队员，作为队长的郑际东竟然不知道上级到德源村检查的事和检查的具体内容，由此说明郑际东的证言不符合常理，不足以采信。从第三人的工伤认定申请分析，第三人称：“上午11点钟，他（郑志刚）与扶贫工作队第一书记郑际东商量下午到扶贫村开展扶贫迎检工作，当天下午4点多钟回家拿扶贫资料准备到村里时，突发疾病……”，6月21日是全市驻村帮扶工作督查的最后一天，当天下午4时许，在这天工作即将结束时，郑志刚仍要前往德源村开展督查迎检工作显然不符合常理，故被告在被诉不予认定工伤决定中对该申请理由不予采信并无不当。纵观全案证据，不足以证明郑志刚是在工作时间和工作岗位突发疾病死亡。因此，郑志刚在家中突发疾病死亡不符合《工伤保险条例》第十五条第一款第一项规定的视同工伤的情形。郑志刚在家中突发疾病死亡虽值得同情，但原告及第三人提出郑志刚突发疾病死亡应当认定为视同工伤（亡）的诉讼主张缺乏确凿证据，故不予采信。二、被告作出的《08129号不予认定工伤决定》认定事实清楚，证据确凿，结论正确，但存在程序轻微违法，引用行政法规具体条款存在瑕疵，应当依法确认违法，不撤销该行政确认行为。根据《工伤保险条例》第二十条以及《工伤认定办法》第十八条、第二十条规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，若作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请人。本案中，宁远县人社局于2019年7月30日以当事人提交的证据需要继续调查取证，导致不能在规定时限内作出工伤认定决定为由，向宁远县检察院送达《工伤认定中止通知书》，其中止作出工伤认定的理由不属于法律、法规规定的工伤认定时限中止的法定理由。因此，被告作出的《08129号不予认定工伤决定》明显超过了行政法规和规范性文件规定的自受理之日起60日内作出决定的时限规定，属于程序轻微违法。《08129号不予认定工伤决定》应当引用《工伤保险条例》第十五条第一款第一项的规定，但该决定在引用时漏写“第一款”，明显存在瑕疵，应当引以为戒。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决确认被告永州市人社局作出的《08129号不予认定工伤决定》程序违法。案件受理费50元，由被告永州市人社局负担。 上诉人黄美香等3人上诉请求撤销原判，撤销《08129号不予认定工伤决定》。事实及理由：一、一审采信证据错误。1、一审判决对被上诉人提交的证据2和证据20予以采信错误。被上诉人提交的证据2是被上诉人对蒋楚保的调查笔录，该份调查笔录只有被上诉人的一名工作人员进行调查，调查程序不合法，故该份证据不能作为定案依据。被上诉人提交的证据20，宁远县检察院与宁远县工商银行在2019年3月20日具体文件出台之后才被调整到驻德源村开展扶贫工作，而考勤表显示驻村的其他两位队员2019年3月4日就打卡考勤，明显与客观事实不符，不具备真实性。2、一审认定黄美香的证据系孤证，不予采信错误。郑志刚突发疾病死亡，其妻黄美香在身边，是最直接的证人，在此种特定情形下一审不能以黄美香的证言是孤证而简单排除。同时有郑际东、欧红化的证言可以佐证黄美香的证言，其并不是孤证。3、一审判决文书在证据认证部分采信了郑际东、欧红化的证言，在判决文书的本院认为部分又对郑际东的证言不予采信，对欧红化的证言弃之不用，前后相矛盾。二、一审判决认定事实错误。1、一审判决认定被上诉人作出的《08129号不予认定工伤决定》事实清楚是错误的。《08129号不予认定工伤决定》认定郑志刚没有在德源村进行考勤登记错误。被上诉人作出该认定的唯一证据是被上诉人提交的证据20，如前所述该份证据不真实，故被上诉人采信无效证据，导致认定事实错误。2、被上诉人审查郑志刚是否构成工伤，应以事实为依据，法律为准绳，不应抓住个别用词作文章。扶贫工作不是上级来检查就去，检查完了就不用去。扶贫工作任务繁重，要求工作队员必须经常住在村里才能做好扶贫工作，县里也有作风督察组专门对工作队员驻村情况进行不定期督查。事发当天郑志刚回家拿扶贫资料去扶贫村完全是客观事实，且符合常理。故一审判决认定“当天下午4点许，在这天工作即将结束时，郑志刚仍要前往德源村开展督查迎检工作显然不符合常理”的事实错误。扶贫工作的性质决定了扶贫工作队员的工作时间既有白天又有黑夜。一审判决不能以平常机关固定的工作时间去评判扶贫工作队员的工作时间。三、扶贫工作没有固定的工作时间，也没有固定的工作场所。驻村扶贫队员工作不像在机关单位上班一样工作时间固定，到贫困户家里做工作，很多时候都是利用中午或晚上的时间去才能会到人，故白天黑夜都是他们的工作时间。驻村扶贫队员没有固定工作场所，规划建设要去田间地头、入户走访要去贫困户家里，跑项目汇报要去县直各单位，这些都是工作场所。郑志刚作为驻德源村的扶贫工作队员，同时又是其单位两个扶贫联系村的分管领导，其工作性质及扶贫工作的要求决定了他的工作与机关工作不同。郑志刚事发当天下午去扶贫村开展工作，在回家拿扶贫资料的途中突发疾病死亡，完全符合视同工伤的条件。 被上诉人永州市人社局答辩称：上诉人的上诉请求及理由均不能成立。1、扶贫工作不是在部队服役，不是在消防队等特殊性质单位工作，扶贫工作不存在24小时，不存在不分白天黑夜进村工作，不存在没有工作时间和地点。2、《工伤保险条例》第十五条第一款第一项规定，是针对职工在工作时间和工作岗位突发疾病死亡，或者突发疾病情况紧急直接送医院或医疗机构当场抢救并在48小时内死亡的，才能视同工伤。本案中，郑志刚突发疾病的当天上午11时许到交警队办私事，下午上班后再去办理私事，后下午4点多钟将车开回，停车后上楼回家，在家突发疾病死亡，不是在工作时间和工作岗位，不是在上班途中（即去扶贫村的途中）。因此，郑志刚在家中突发疾病死亡的情形不符合《工伤保险条例》第十五条第一款第一项规定的视同工伤的情形，被上诉人作出不予认定工伤决定正确。一审法院判决认定事实清楚，证据采信正确，适用法律准确，程序合法，判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人宁远县检察院述称，1、郑志刚作为宁远县检察院的党组成员，既是宁远县检察院联系扶贫村的分管领导，又是驻德源村的扶贫队员，为扶贫村做了很多事。德源村因靠近县城，单位没有安排专车。2、上级和县里对扶贫工作队的要求是驻村一个月不少于20天，扶贫工作队员不像在机关工作那样有固定的工作时间和工作场所。根据驻村开展扶贫工作的管理要求，为搞好单位的扶贫工作，单位同意扶贫队员可以不参加单位上班打卡。扶贫工作上班的工作岗位，应该是在村里就行，没有要求在村办公室。3、2019年6月18日至21日是市里来宁远进行扶贫工作检查时间。杨柳田村工作队也是在21日下午5点多钟才知道没有领导来村检查才下班走的。扶贫工作是常态化的工作，有无检查组来检查都要进村入户开展扶贫工作。进村开展扶贫工作的时间没有特定是上午还是下午，有时白天会不到人，根据情况晚上也要入户走访，下午4点多钟进村里走访很正常。综上，郑志刚的死亡符合视同工伤的认定条件，被上诉人作出《08129号不予认定工伤决定》，证据不足，认定事实错误，请求法院依法予以撤销。 经审理查明：郑志刚曾任宁远县检察院党组成员、副检察长职务。2018年1月，郑志刚任宁远县检察院党组成员职务，主管农村中心工作。宁远县检察院共联系了宁远县舜陵街道办事处德源村、中和镇杨柳田村、四都村三个村的扶贫工作，其中德源村由宁远县工商银行和宁远县检察院共同负责。宁远县工商银行副行长郑际东任该村扶贫工作队队长，郑志刚和同事欧红化是扶贫队员。2019年6月17日，中共宁远县委组织部、宁远县扶贫开发办公室下发了《关于做好全市驻村帮扶交叉督查准备工作的通知》，明确督查时间为2019年6月18日至21日。2019年6月20日早上7时30分左右欧红化与郑志刚一同到宁远县人民医院参加扶贫工作队员身体检查，途中郑志刚曾喊欧红化6月21日一起到德源村，因欧红化没空，讲只能请郑志刚一个人去了。2019年6月21日上午11时左右，德源村扶贫队长郑际东在宁远县交警大队附近路段遇到郑志刚，二人交谈期间，郑志刚提出下午一起进德源村做迎检准备工作。下午4时50分左右，郑志刚驾车回家，将车停在自家楼下不远的道路边，并碰见其妻子黄美香带着孙女，黄美香问郑志刚今天怎么这么早就回来了？郑志刚当时跟黄美香说是回家拿扶贫资料去扶贫村。郑志刚先进了一楼车库门，黄美香后带孙女进门，在电梯口前，黄美香看到郑志刚好像不舒服，黄美香扶郑志刚进电梯回六楼的家，黄美香打开家门的指纹锁，郑志刚走了几步就突然晕倒在地，黄美香呼喊郑志刚见没有反应，立即拨打110报警电话和120急救电话等。下午5时19分左右120救护车赶到郑志刚家，对郑志刚进行了急救和检查，确认郑志刚已死亡。2019年6月25日，宁远县中医医院出具居民死亡医学证明书，诊断郑志刚的死亡原因为：猝死。2019年7月2日，宁远县检察院向宁远县人社局提交了工伤死亡申请书，载明：“郑志刚是我院分管扶贫工作的领导，分管的扶贫村是舜陵街道德源村。按照中共宁远县组织部、宁远县扶贫开发办公室《关于做好全市驻村帮扶交叉督查准备工作的通知》的要求，于2019年6月21日为搞扶贫村的迎检工作，上午11点钟，他与扶贫工作队第一书记郑际东商量下午到扶贫村开展扶贫迎检工作，当天下午4点多钟回家拿扶贫资料准备到村里时，突发疾病，其妻子及时打电话给110、120，后经120来的医生抢救无效死亡”。2019年7月5日，宁远县人社局决定受理宁远县检察院的工伤认定申请。2019年7月30日，宁远县人社局以需要继续调查取证为由，向宁远县检察院送达《工伤认定中止通知书》。2019年11月14日，被上诉人永州市人社局作出《08129号不予认定工伤决定》，认为2019年6月21日下午4时50分，在这天的工作时间即将结束时，郑志刚仍要前往德源村开展督查迎检工作这一事由不符合逻辑。遂认定郑志刚在家中突发疾病死亡的情形不符合“在工作时间和工作岗位”的规定，不符合视同工伤认定条件，不予以认定为视同工伤。上诉人黄美香等3人不服，诉至法院，请求撤销被上诉人永州市人社局作出的《08129号不予认定工伤决定》。 认定上述事实的主要证据有：1、2018年宁远县检察院领导分工情况及会议内容记录、宁远县2019年驻村工作队花名册；2、《关于做好全市驻村帮扶交叉督查准备工作的通知》；3、欧红化的证明；4、郑际东的两次调查笔录及证明；5、黄美香的两次调查笔录及证明；6、毛宁辉、杨军、曹晓的调查笔录；7、宁远县中医医院“120”院前急救记录；8、居民死亡医学证明书；9、工伤事故报告书、工伤死亡申请书、工伤认定申请表；10、《工伤认定申请受理决定书》；11、《工伤认定中止通知书》；12、《08129号不予认定工伤决定》的送达回证。 本院认为，本案的争议焦点是郑志刚是否是回家拿扶贫资料去扶贫村的途中（即是否在工作时间和工作岗位上）突发疾病死亡？是否符合《工伤保险条例》第十五条第一款第一项的视同工伤的情形。现具体分析如下： 一、从本案举证责任合理分配的角度来分析：郑志刚的家属应承担于工伤初步事实的证明责任；用人单位宁远县检察院若有异议，应承担排除一切因工可能性的反证责任；劳动保障部门永州市人社局应承担调查核实及对作出被诉行政行为的举证责任。第一，本案中，上诉人黄美香等3人在申请工伤时提交的黄美香、郑际东、欧红化的证明，已完成了工伤初步事实的证明责任。黄美香的证明，证实郑志刚回家的目的是为拿扶贫资料去扶贫村，途中突发疾病死亡；郑际东的证明证实因最近县委和扶贫办下发了迎接扶贫工作督查的通知，最近扶贫工作比较重，其与郑志刚商量事发当天下午4点左右到扶贫村落实检查工作。欧红化的证明证实郑志刚曾喊欧红化2019年6月21日一起到德源村，因欧红化没空，讲只能请郑志刚一个人去。第二，用人单位宁远县检察院未提出异议，并作为申请人为郑志刚申请工伤，在工伤认定申请表中，符合逻辑的陈述了郑志刚工伤事故发生的时间、地点、原因及死亡的事实。第三，被上诉人永州市人社局作出的《08129号不予认定工伤决定》，认为2019年6月21日下午4时50分，在这天的工作时间即将结束时，郑志刚仍要前往德源村开展督查迎检工作这一事由不符合逻辑，遂认定郑志刚在家中突发疾病死亡的情形不符合视同工伤的条件。此不予认定工伤的决定对不是因工存在推断表述，由此作出排除一切因工可能性的认定，并无充分证据证实。被上诉人在工伤认定过程中，对黄美香、郑际东、所作调查笔录，其内容与黄美香、郑际东的书面证明的内容大致相同。被上诉人对毛宁辉、杨军、曹晓等人的调查笔录及其他调取的证据，均不足以排除因工的可能性。在此情形下，认定郑志刚是回家拿扶贫资料去扶贫村的途中突发疾病死亡，更利于维护单位职工的合法权益，亦符合《工伤保险条例》立法精神。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，被上诉人作出的《08129号不予认定工伤决定》缺乏主要证据，应予撤销重作。 二、《工伤保险条例》第十五条第一款第一项规定，职工在工作时间和工作岗位上，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的，应视同工伤。郑志刚回家拿扶贫资料去扶贫村的途中突发疾病死亡，应视为郑志刚在工作时间和工作岗位上，突发疾病死亡，符合《工伤保险条例》第十五条第一款第一项规定的视同工伤情形，应予认定视同工伤。被上诉人提交的证据2，调查笔录的调查人、记录人均为一人，上诉人对其真实性有异议，该调查笔录不符合制作规范要求，一审采信不当；被上诉人提交的证据20，2019年3月、4月、6月出勤明细情况，该出勤表显示郑际东、欧红化3、4、6月工作日全部出勤到村里，郑志刚一天都未出勤，明显与客观事实不符，一审采信亦有不当。另黄美香的调查笔录及证明与郑际东的调查笔录及证明、欧红化的证明所述内容能相互佐证，一审以黄美香的证言系孤证，并有利害关系为由，完全排除不予采信不当。一审虽确认《08129号不予认定工伤决定》程序违法，但对于被上诉人作出的无充分事实证据的《08129号不予认定工伤决定》的效力予以确认，属适用法律不当，故亦依法予以撤销。据此，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销湖南省永州市零陵区人民法院于二○二○年七月十四日作出的（2020）湘1102行初113号行政判决； 二、撤销被上诉人永州市人力资源和社会保障局于二○一九年十一月十四日作出的永人社工认字[2019]08129号不予认定工伤决定，责令被上诉人永州市人力资源和社会保障局重新作出行政行为。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由被上诉人永州市人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二〇年十一月十九日 书记员 龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。