江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏10行终279号 上诉人（原审原告）陈勤，女，1970年9月26日出生，汉族，住仪征市。 委托代理人李忠正，性别，住仪征市，系上诉人的丈夫。 被上诉人（原审被告）仪征市城市管理行政执法局，住所地在仪征市新沿山河路**。 法定代表人江旭强，局长。 出庭行政机关负责人武俊，党组成员。 委托代理人陶良金，该局中队长。 委托代理人丁万祥，江苏润仪律师事务所律师。 上诉人陈勤因撤销行政处罚决定一案，不服扬州市邗江区人民法院（2019）苏1003行初203号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定：2018年11月2日，仪征市城市管理行政执法局（以下简称仪征城管局）接到上级交办，陈勤在仪征市××××号有涉嫌未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为，遂于当日进行受案登记。同日仪征城管局决定立案查处。2018年11月2日，仪征城管局作出《停工（核查）通知书》要求陈勤于2018年11月2日上午携带：上述行为的书面说明、身份证、户口薄原件、复印件、房屋产权证、土地使用权证原件、复印件、需向仪征城管局提供的其他材料到仪征城管局处接受调查处理。2019年1月3日，陈勤的丈夫李忠正签收。2018年11月2日，仪征城管局的执法人员到陈勤住所现场勘查，并就《停工（核查）通知书》进行下达和要求陈勤携带相关材料到仪征城管局处接受谈话和调查。陈勤拒绝签字。当日，仪征城管局的执法人员对陈勤进行调查，就陈勤建设情况进行了核查(问：2006年5月至6月期间建的附属房是否取得房屋产权证明？答：相关费用已经缴纳，但未给我办理房屋产权证，后我为此事于2014年还进行了上访至中纪委巡视组驻南京京西宾馆303室的办公室；问：仪征市××××号门市房东侧的附属房是否还有后续的建设？答：有，2014年由于大洋花苑开发，官商勾结，将我于2006年建设的房屋出具《情况说明》定为违章建筑，为了开发商多建一个6层单元楼影响我于2006年建设的附属房的采光和通风，针对此事我于2014年进行了上访，经刘集镇协调同意我回来进行建房，我于2014年年底开始建房，在2006年建的房子顶上基础加了一层。2015年2月15日刘集镇政府给我4万元房屋补助款用于建房，我有相关的财政直接支付凭证和收据存根。2015年3月房屋毛坯基本建成。问：2014年年底的建设房屋是谁建设的？答：以我的名义建设的。还对围墙、厕所等情况进行了核实），形成调查（询问）笔录，并对现场进行了拍照，陈勤拒绝签字确认。2018年11月9日，仪征城管局的执法人员向陈勤的邻居王苏云就陈勤的建设情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，王苏云签名。2018年11月11日，仪征城管局的执法人员向陈勤的邻居刘桂云就陈勤的建设情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，刘桂云签名；2018年11月12日，仪征城管局的执法人员向仪征市大洋建设工,程有限公司的负责人詹庆洋就围墙、厕所、协调等事宜进行了调查询问，形成调查（询问）笔录，詹庆洋签名；2018年11月14日，仪征城管局的执法人员向陈勤的邻居胡茂金就陈勤的建设情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，胡茂金签名；2018年11月21日，仪征城管局的执法人员向刘集镇政府工作人员武正海就陈勤的建设、协调处理等情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，武正海签名；2018年11月21日，仪征城管局的执法人员向2006年任街道办主任的王佑朝就陈勤的建设情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，王佑朝签名；2018年11月21日，仪征城管局的执法人员向2003年至2006年期间担任新华村支部书记的姚修余就陈勤的建设情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，姚修余签名；2018年11月21日，仪征城管局的执法人员向刘集镇刘集村支部书记詹德健就陈勤的建设情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，詹德健签名；2018年11月21日，仪征城管局的执法人员向刘集镇国土所工作人员陈礼勇就陈勤的房屋建房手续、补偿款、协调情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，陈礼勇签名；2018年12月19日，仪征城管局的执法人员向刘集镇工业三产服务中心副主任王玉福就陈勤的附属建设情况进行调查询问，形成调查（询问）笔录，王玉福签名；仪征城管局委托江苏苏地仁合土地房地产评估测绘造价咨询有限公司对陈勤位于刘集镇通扬路125号门市房东侧的违建部分房产进行价值评估，价值时点为2018年12月26日，经过估价，该估价对象价值为2.91万元；2019年1月3日，仪征城管局向陈勤送达《限期拆除告知书》，告知陈勤违建行为、拟处罚的内容和适用的法律规定，并告知陈勤有要求陈述和申辩的权利；2019年1月3日，仪征城管局向陈勤送达《行政处罚听证告知书》，告知陈勤违建行为、拟处罚的内容和适用的法律规定，并告知陈勤有权要求陈述和申辩的权利；2019年1月23日，仪征城管局举行行政处罚听证会；2019年1月29日，仪征城管局作出仪城执罚字〔2018〕第102号限期拆除决定（以下简称102号限期拆除决定）：请陈勤于接到本决定书之日起15日内，自行拆除违法建设的75.76平方米的房屋（加盖局部三层、连廊、厕所）及5.9米围墙。仪征城管局交代陈勤申请复议或者提起行政诉讼的权利。该决定书于当日由陈勤丈夫李忠正签收；2019年1月28日，仪征城管局作出仪城执罚字〔2018〕第102号行政处罚决定（以下简称102号处罚决定）：对陈勤罚款工程造价人民币贰万玖仟壹佰元整的百分之九，共计人民币贰仟陆佰壹拾玖元整。仪征城管局交代陈勤申请复议或者提起行政诉讼的权利。该决定书于次日由陈勤丈夫李忠正签收。 原审法院认为：2011年8月1日，江苏省人民政府法制办公室就扬州市人民政府《关于申请仪征市人民政府开展城市管理相对集中行政处罚工作的请示》作出的苏府法函[2011]116号《省政府法制办公室关于仪征市开展相对集中行政处罚权工作的复函》规定：一、你市可以在仪征市城市规划区及建制镇规划范围内开展相对集中行政处罚权工作。二、仪征市集中行使行政处罚权工作的行政机关的具体职责：……。（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规规定的行政处罚权；……。行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。……。三、集中行使行政处罚权的行政机关，应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。等等。2011年9月1日，扬州市人民政府下发扬府发〔2011〕192号《扬州市人民政府关于在仪征市开展相对集中行政处罚权工作的通知》，通知仪征市人民政府：一、相对集中行政处罚权工作限在仪征市城市规划区及建制镇规划区范围内进行。二、相对集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责是：……。行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。等等。故仪征城管局系仪征市人民政府根据上述文件成立的行政机关，其享有对仪征市城市规划区及建制镇规划区内城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，仪征城管局具有合法的主体资格。《城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。《城乡规划条例》第三十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可等手续。前款所称的其他工程建设，包括广场、停车场、重点绿化工程，城市雕塑、大中型户外广告固定设施，大中型或者受保护的建筑物外立面装修，以及法律、法规规定的其他工程建设项目。根据仪征城管局提供的调查、现场勘查等证据，足以认定陈勤在仪征市××××号有未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为。仪征城管局提供的仪征城管局执法人员到仪征市××××号现场对陈勤下达《停工（核查）通知书》并进行了现场勘查、决定立案查处、调查、送达《限期拆除告知书》、送达《行政处罚告知书》、举行公开听证会、送达《限期拆除决定书》和《行政处罚决定书》等证据足以证实仪征城管局履行行政处罚权的程序合法。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《城乡规划条例》第六十二条规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。前款所称无法釆取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括：（一）占用城市道路、广场、绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志的；（二）占用各级文物保护单位保护范围用地进行建设的；（三）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；（四）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅**院内以及配建的停车场地进行建设的；（五）其他无法采取改正措施消除影响的。本条第一款所称建设工程造价，是指违法建设工程整体造价。依据前述法律、法规规定，仪征城管局对陈勤的违法行为作出限期拆除决定和给予陈勤罚款的行政处罚决定，适用法律法规正确。仪征城管局对照《仪征市城市管理行政执法局行政自由裁量基准表》进行考量，作出相应处罚，并无不当。陈勤认为，其所建房屋系经过政府有关人员协调后所为，无需办理相关手续。对此，原审认为，即使政府相关人员协调同意陈勤建设，并不免除陈勤依法申请办理相关建房合法手续，陈勤的该项理由，原审不予采信。陈勤认为其2006年所建的房屋，2014年才认定违章建筑，从仪征城管局处罚所认定的违法建设范围看，陈勤此说无事实依据，基于违法建设的连续性，仪征城管局有权依法进行查处。综上，仪征城管局作出的102号限期拆除决定和102号行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、处罚适当，陈勤要求撤销仪征城管局作出的102号限期拆除决定和102号处罚决定，无事实和法律依据，应予驳回。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈勤要求撤销仪征城管局作出的102号限期拆除决定和102号处罚决定的诉讼请求。一审案件受理费50元，由陈勤负担。 上诉人陈勤上诉称：一、被上诉人仪征城管局认定上诉人建造的围墙需要领取规划许可证是错误的。该围墙系原有的旧围墙，不是2014年新建。因大洋花苑开发商开发建设需要，经被上诉人仪征城管局、刘集镇政府、大洋花苑和上诉人共同商议后，上诉人同意拆除原有围墙，待大洋花苑建成后，上诉人对围墙予以恢复。因此，该围墙不需要领取规划许可证。二、102号限期拆除决定和102号行政处罚决定适用法律错误，仪征城管局和刘集镇政府均同意上诉人建设案涉建筑，且刘集镇政府补贴了上诉人建设资金。上诉人在建房期间，没有任何机关要求上诉人领取规划许可证或停止建设。本着执政为民、取信于民的理念，相关部门应当向上诉人颁发规划许可证；上诉人的建设行为属于可以采取改正措施消除对规划实施影响的情形，不属于无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形。综上，请求二审法院依法撤销原判，改判撤销被上诉人作出的102号限期拆除决定和102号行政处罚决定，或者发回重审。 被上诉人仪征城管局答辩称，一、被上诉人作出的行政行为事实清楚、证据确实充分。本案的事实如下：2018年11月2日，被上诉人的执法人员到仪征市××××号现场对上诉人陈勤下达《停工（核查）通知书》并进行了现场勘查。当日，决定立案查处。2018年11月9日至2018年12月19日，被上诉人进行调查取证，并委托评估机构对案涉房屋进行评估。2019年1月3日，被上诉人向上诉人送达《限期拆除告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知其有权要求陈述和申辩；2019年1月23日，被上诉人举行行政处罚听证会，上诉人及其丈夫李忠正参加听证会。2019年1月29日，仪征城管局依据相关法律规定，作出102号限期拆除决定。二、原审判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定。认定违法建设的核心在于是否取得合法的建设审批手续和产权证书，违法建设客观上表现为未依法取得建设工程规划审批手续或未按照规划许可要求进行建设等。本案中，被上诉人依照《城乡规划法》第六十四条和《城乡规划条例》第六十二条的规定，作出102号限期拆除决定，认定事实清楚、适用法律正确、裁量适当。三、上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。综上，原审认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确；上诉人的上诉无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人陈勤提供以下证据：1、《情况说明》；2、编号为仪村建第000763号，陈凤培的《江苏省村镇建设许可证》；3、《附属设施准建通知书》。以上三份证据证明上诉人的宅基地属于农村宅基地，不在城镇规划区范围内。经质证，被上诉人认为上诉人未能提供原件予以核实，无法确定三份证据的真实性；即便提供原件，该组证据也与本案无关。对于本案全部证据，本院认为，其一，一审期间各方当事人向原审法院提交的全部证据均已载入一审判决。原审法院对于各方当事人在一审期间提交的全部证据认证正确，本院对其认证结果依法予以确认。其二，上诉人提供的证据未能提供原件予以核实，且与本案的争议焦点无关，故本院对上诉人提交的证据不予认定。 二审期间，双方当事人对一审查明的事实均无异议。一审判决经审理查明的全部事实亦有相应证据证实。因此，本院对一审判决经审理查明的全部事实均依法予以确认。 二审另查明：2020年11月21日，被上诉人仪征城管局做出仪综执撤决字〔2020〕2号《关于撤销（仪城执罚字〔2018〕第102号）的决定书》，并于同日送达上诉人陈勤。2020年11月25日，陈勤向本院作出情况说明，撤回撤销102号处罚决定的上诉请求。 本案二审的争议焦点为：被上诉人仪征城管局作出的102号限期拆除决定是否有事实和法律依据，是否符合法定程序？ 本院认为，被上诉人仪征城管局作出的102号限期拆除决定有事实和法律依据，符合法定程序。理由为：第一，关于被上诉人是否具备作出102号限期拆除决定的法定职权。根据《省政府法制办公室关于仪征市开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函[2011]116号）和《扬州市人民政府关于在仪征市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（扬府发〔2011〕192号）等文件的规定，被上诉人享有对仪征市城市规划区及建制镇规划区内城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，被上诉人具有合法的主体资格。第二，关于被上诉人作出的102号限期拆除决定是否具有相应的事实依据。根据现场检查勘查笔录、现场照片、调查询问笔录等证据可以证实，上诉人于2015年3月在其商住楼东侧附属房原局部二层基础上，加盖局部三层面积48.96平方米，在附属房三楼顶与商住楼二楼顶建设连廊24平方米，在院内西南角建设厕所2.8平方米，在附属房西南侧建设5.9米围墙，上述建设已经全部建成并投入使用，上述建设未取得《建设工程规划许可证》。第三，关于被上诉人作出102号限期拆除决定是否具有相应的法律依据。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《城乡规划条例》第六十二条规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。前款所称无法釆取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括：……；（四）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅**院内以及配建的停车场地进行建设的；……。被上诉人依据前述法律、法规的规定对陈勤的违法行为作出限期拆除决定，适用法律法规正确。第四，关于被上诉人作出102号限期拆除决定是否符合法定程序。被上诉人进行了决定立案查处、现场勘查、调查、送达《限期拆除告知书》、举行听证会、送达102号限期拆除决定等程序，符合《城乡规划法》和《城乡规划条例》规定的程序要求。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人陈勤的上诉请求无事实和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人陈勤承担。 本判决为终审判决。 审判长  徐沐阳 审判员  王岚林 审判员  吕 露 二〇二〇年十一月二十六日 书记员  张欣蕊 文书附页： （2020）苏10行终279号案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。