安徽省铜陵市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖07行终33号 上诉人（原审原告）：祖茂才，男，1952年9月17日出生，汉族，住安徽省芜湖市无为县。 委托诉讼代理人：胡凯华，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人：姜亮，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：铜陵市自然资源和规划局。住所地铜陵市北京西路**。 法定代表人：张和成，该局局长。 出庭负责人：张毅，该局二级调研员。 委托诉讼代理人：赵文，该局征收中心安置科科长。 委托诉讼代理人：张乃器，安徽众佳律师事务所律师。 上诉人祖茂才不服安徽省铜陵市铜官区人民法院(2020)皖0705行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月28日立案后，依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭进行了审理。上诉人祖茂才及其委托诉讼代理人胡凯华、姜亮，被上诉人市资源规划局的出庭负责人张毅及其委托诉讼代理人赵文、张乃器到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 祖茂才上诉请求，1.依法撤销一审判决；2.依法撤销市资源规划局向祖茂才作出的《责令限期交出土地决定书》；3.判令一、二审诉讼费用由市资源规划局承担。事实和理由：1.被诉《责令交出土地决定书》没有法律依据。本案中被征迁户没有得到安置补偿且因补偿过低的原因双方一直未能达成协议，本案情况明显不属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第（三）项规定中的“无正当理由”情形，不适用该条款，市资源规划局行为没有法律依据。案涉征地批复文件已失效。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)中第十九项规定：严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效等规定，案涉征地批复文件是2013年作出，而土地安置补偿方案却是2018年作出，征地批复文件已经失去效力应该重新审批。2.案涉补偿标准过低。案涉补偿标准执行依据，即《铜陵市市辖区集体土地征收管理办法》铜政（2017）31号和《铜陵市人民政府关于调整市辖区集体土地上房屋青苗和地上附着物征收补偿标准及相关政策的通知》铜政（2017）32号文件，不具有合理性。该31号文件第二十五条规定：安置房屋市场价格的评估时点，以征收土地公告为准。然而征收土地公告的时间为2013年，征收部门2018年才开始组织实施对祖茂才土地房屋进行征收，以2013年的市场评估价格来确定现在的补偿标准远低于综合片区地价，明显不具有合理性，不能保障祖茂才的原有生活水平。市资源规划局对祖茂才房屋的面积认定与实际面积不符，其没有对房屋进行实地勘察测量，就仅以产权证明上的面积来作为补偿依据不合理。对祖茂才应该按照国有土地上房屋征收标准进行补偿。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”涉案土地已经于2013年被征收，但是房屋一直没有进行补偿，现在涉案土地已经纳入城市规划区，补偿应参照国有土地上房屋的补偿标准。3.《责令交出土地决定书》程序违法。市资源规划局提供的证据无法证明已经充分履行了在征收土地过程中应该履行的相关程序，没有进行土地现状调查和社会稳定风险评估，提供的证据也不能证明在对相关征收文件公示公告的过程中充分保障了被征收人的知情权，没有对补偿问题举行过听证会和听取被征收人的意见，严重损害了被征收人的合法权益。市资源规划局在作出《责令交出土地决定书》之前，应针对不服拆迁补偿安置方案的特定对象作出明确的有关征地拆迁补偿决定，并以书面形式通知被征收人。本案中，市资源规划局在被征收户尚没有签订拆迁安置补偿协议或作出安置补偿决定的情况下，就直接作出《责令交出土地决定书》，程序违反法律规定。综上所述，一审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误，应当予以撤销，涉案《责令交出土地决定书》应当予以撤销。 市资源规划局答辩称，1.案涉《责令限期交出土地决定书》主体合法。2.案涉《责令限期交出土地决定书》程序合法。涉案土地征收工作一直在做，不存致批文失效和没有按规定发布公告的情形。市资源规划局的征地补偿款已经足额支付到位。在土地征收实施单位未能与被征收人协商达成补偿安置协议的情况下，根据被征收人的实际情况，对于积极配合可入户的被征收人采取专业的第三方测量和评估机构对资产进行评估确定征收补偿数额；对于拒不配合征收无法入户的根据被征收人房屋证载面积等情况计算征收补偿费，并将相关征收补偿费用提存至开设的被征收人账户中。在征收程序合法，相关征收补偿款已经提存的情况下，其拒不交出土地，已构成阻挠国家建设征用土地情形。综上，被诉《责令限期交出土地决定书》内容及程序均符合法律规定，请求二审驳回上诉，维持原判。 祖茂才向一审提出诉讼请求：1.请求撤销市资源规划局向祖茂才作出的《责令限期交出土地决定书》；2.案件诉讼费用由市资源规划局承担。 原审法院查明，2013年10月21日，安徽省人民政府制发皖政地【2013】560号“关于铜陵市2013年第10批次城市建设用地的批复”，同意铜陵市人民政府在该批次申报的铜陵市狮子山区西湖镇新庙村、跃进村、狮子山村；东郊办事处天山社区用地范围内，将集体农用地0.8397公顷转为建设用地并办理征收手续，另征收集体建设用地22.5205公顷，用于城市建设。祖茂才所有的房屋及附着物在征收土地范围内。铜陵市人民政府于2013年11月10日发布了《铜陵市人民政府关于征收土地的通告》[铜政告（2013）10号]。该通告于2013年11月26日由相关部门在西湖镇重点工程项目征迁指挥部公示墙张贴。原铜陵市国土资源局于2013年11月18日拟定了征收补偿安置方案公告[铜国土资（2013）490号]。2013年12月30日，上述征地补偿安置方案经铜陵市人民政府铜政秘【2013】113号批复同意。2017年6月26日，铜陵市人民政府发布铜政【2017】31号“关于印发铜陵市市辖区集体土地征收管理办法的通知”和铜陵市人民政府发布铜政【2017】32号“关于调整市辖区集体土地上房屋青苗和地上附着物征收补偿标准及相关政策的通知”，重新确立了新的征收补偿标准。2018年5月7日，铜陵市铜官区人民政府依据铜陵市人民政府发布铜政【2017】31号和铜陵市人民政府发布铜政【2017】32号政策文件规定，作出了《关于鱼头地块西湖集镇小区征收补偿安置实施细则》，对补偿标准重新进行了确定，提高了征收土地的相关补偿标准。上述文件由相关部门在铜都大道李新满户、舒晨户门前张贴并在铜芜路绿化带项目征迁指挥所张贴。上述文件出台前广泛征求了被征收对象的意见，且载明了土地征收的补偿安置标准及告知被征收人有陈述意见、要求举行听证等权利。 征收过程中，因与祖茂才等户未能达成补偿安置协议，2019年9月3日，负责征收的相关部门根据与祖茂才的房屋面积等依据相关补偿标准将补偿款存入祖茂才银行户头，并通知祖茂才于2019年9月28日之前搬迁交房并领取补偿款。 2019年12月24日，市资源规划局作出铜自然资规责字【2019】016号《责令限期交出土地决定书》，认定根据铜陵市人民政府关于征收土地的通告（铜政告【2013】10号），你户房屋所在地为鱼头地块改造项目建设用地范围。按照征地补偿安置方案确定的各项费用已向你户进行补偿并支付到你户个人用户账户，同时已书面通知你户领取房屋等补偿费用。但你户在规定的时间内未领取补偿费也未按时交出土地，影响并实际阻碍了鱼头地块改造项目工程建设。我局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，现责令你户自收到本通知书之日起十五日内撤除被征收土地上的所有建筑物，交出土地。该《责令限期交出土地决定书》同时还告之提起复议和行政诉讼的权利。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。被告作为市级人民政府土地行政主管部门，依法具有对于违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，责令交出土地的法定职权，故市资源规划局作出的铜自然资规责字【2019】016号《责令限期交出土地决定书》主体适格。案涉征收地块经安徽省人民政府于2013年10月26日作出的《关于铜陵市2013年第10批次城市建设用地的批复》[皖政地（2013）560号]批准。铜陵市人民政府于2013年11月10日发布了《铜陵市人民政府关于征收土地的通告》[铜政告（2013）10号]。原铜陵市国土资源局于2013年11月18日拟定了征收补偿安置方案[铜国土资（2013）490号]。铜官区人民政府于2018年5月7日作出了《关于鱼头地块西湖集镇小区征收补偿安置实施细则》。上述文件出台前广泛征求了被征收对象的意见，且均在西湖开发小区进行了现场张贴公示公告，告知了被征收人有陈述意见、要求举行听证等权利。案涉征收土地在2013年经安徽省人民政府批准征收，此后，铜陵市人民政府及相关征收涉及部门即启动了征收程序，发布了征收公告，制定并发布了补偿安置方案，并在适当的范围予以了张贴，告知了被征收人依法享有的权利，虽因客观原因（如区划调整等）在2018年签订协议，但也依据经济发展状况及时调整了补偿标准，并未损害被拆迁人的合法权益，因此，市资源规划局征收土地的行为具有连续性，对祖茂才诉称的安徽省人民政府于2013年10月26日作出的《关于铜陵市2013年第10批次城市建设用地的批复》[皖政地（2013）560号]文失效的意见，依法不予采纳。因祖茂才与征收部门未达成补偿安置协议，相关征收部门根据被征收人房屋证载面积等情况计算征收补偿费，并将相关征收补偿费用提存至开设的被征收人账户中，虽仍有部分补偿项目未存入账户，但市资源规划局称会根据祖茂才的选房情况等进行结算虽有不当，亦并不影响祖茂才的实体权利。征收征迁工作是现代城市发展的必然要求，有利于提高城市形象，改善居民生活环境，提升居民生活质量，祖茂才既未与市资源规划局签订补偿安置协议，也拒不交出土地，已构成阻挠国家建设征用土地情形，市资源规划局作出责令限期交出土地的决定依法有据。综上，市资源规划局于2019年12月24日作出编号铜自然资规责字【2019】016号《责令限期交出土地决定书》，主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回祖茂才的诉讼请求。案件受理费50元，由祖茂才负担。 二审审理过程中，双方当事人均无新的证据提交。双方当事人对于一审查明事实没有异议，本院予以确认。 本院认为，本案中被诉的行政行为系案涉【2019】016号《责令限期交出土地决定书》，争议的焦点系该行政行为的合法性。 本案中，安徽省人民政府于2013年10月21日签发皖政地【2013】560号“关于铜陵市2013年第10批次城市建设用地的批复”。铜陵市人民政府于2013年11月10日发布《铜陵市人民政府关于征收土地的通告》[铜政告（2013）10号]，具体实施了土地征收行为。随后，原铜陵市国土资源局拟定征收补偿安置方案，并经铜陵市人民政府同意。2017年，铜陵市人民政府发布铜政【2017】31号、32号文件。2018年铜陵市铜官区人民政府依据新的政策文件规定，作出《关于鱼头地块西湖集镇小区征收补偿安置实施细则》，对补偿标准进行重新确定。上述文件由相关部门在铜都大道李新满户、舒晨户门前张贴并在铜芜路绿化带项目征迁指挥所张贴。文件出台前广泛征求了被征收对象的意见，且载明土地征收的补偿安置标准及告知被征收人有陈述意见、要求举行听证等权利。而征收过程中，因祖茂才等户一直不同意补偿标准，未能与政府达成安置补偿协议。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。同时，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定，“申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”等。因此，结合本案事实，2019年12月24日市资源规划局作出铜自然资规责字【2019】016号《责令限期交出土地决定书》，符合法律规定。 现祖茂才上诉称，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)中第十九项规定：严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；故应当认为安徽省人民政府皖政地【2013】560号“关于铜陵市2013年第10批次城市建设用地的批复”已失效。对此，在案涉批复作出后，铜陵市人民政府于当年即发布征收土地通告，并批准了征收补偿方案，其征地行为一直在持续实施过程中。故并不存在祖茂才上诉所称的满两年未实施具体征地行为的情形，祖茂才该项上诉意见，依法不能成立。 祖茂才上诉又称，征收土地公告时间在2013年，按当时市场评估价格，确定现在的补偿标准，不具有合理性。根据2018年5月7日铜陵市铜官区人民政府《关于鱼头地块西湖集镇小区征年补偿安置实施细则》内容，已重新明确申购价格，关于非集体经济组织成员，其合法房屋面积补偿、房屋装潢补偿及临时过渡补助费等均按照铜陵市人民政府发布铜政【2017】32号新的文件标准进行。因此，祖茂才该项上诉意见，与事实不符，依法不能成立。另，祖茂才称，其要求按照国有土地上房屋拆迁补偿标准执行，因其房屋所涉地块系集体土地性质，故其主张，与法律规定不符，依法不能成立。 关于本案其他征收补偿问题的争议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的相关规定：“对补偿标准有争议的，有县级以上地方人民政府协调；协调不成的由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”故祖茂才不接受安置补偿，可依法通过其他途径解决，而不应当拒不交出土地，阻挠国家建设。 祖茂才的其他上诉意见，因没有事实和法律依据，本院依法均不予支持。 综上，祖茂才的上诉请求不能成立，市资源规划局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，对祖茂才作出的铜自然资规责字【2019】016号《责令限期交出土地决定书》并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人祖茂才负担。 本判决为终审判决。 审判长  李运华 审判员  张庄女 审判员  姚爱玉 二〇二〇年十一月二十日 书记员  李海燕 附本案所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……