浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终858号上诉人（原审原告）楼民干，男，1968年5月14日出生，汉族，住浙江省浦江县。被上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平白路**。法定代表人王军勇，主任。委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。法定代表人楼开长，主任。委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。原审第三人楼晓娥，女，1969年9月11日出生，汉族，住浙江省浦江县。上诉人楼民干因与被上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处(以下简称浦南街道办事处)、原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区居委会）、原审第三人楼晓娥房屋拆迁管理行政协议一案，不服浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初429号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人楼民干，被上诉人浦南街道办事处的法定代表人王军勇、委托代理人黄玄耀，原审第三人文溪社区居委会的委托代理人黄英，原审第三人楼晓娥到庭接受询问。本案现已审理终结。原审法院查明：楼民干系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有集体土地使用权和房屋。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办［2017］3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办［2017］4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。原告楼民干以住房改造户名义于2017年12月17日与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社签订编号浦南街道文溪村×××66号《城中村改造补偿安置协议》，协议约定在规定签约期限内，签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。协议由原告楼民干签名。2018年1月23日被告浦南街道委托第三人文溪社区、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。2018年6月22日，原告楼民干妻子楼晓娥代理楼民干签订编号浦南街道文溪村×××66号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），补充协议约定：2017年12月17日签订的《城中村改造补偿安置协议》与补充协议不一致的，以补充协议为准。补充协议认定涉案房屋合法建筑占地面积为79.4平方米，合法房屋建筑面积为157.95平方米。以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1:3.5比例进行计算，可安置面积计算为277.90平方米，可安置高层住宅3套，建筑面积280平方米。房屋拆除补偿105586＋1500＋1500元、搬迁费2000元、临时安置费23693元、签约腾空比例奖277900元；楼民干户选择住宅安置面积280平方米，高靠部分住宅安置建筑面积2.1㎡按基准价4600元／㎡结算。2018年6月23日，原告楼民干的妻子楼晓娥在涉案房屋腾空验收单上签字。腾空单载明：“楼民干户座落在文溪的城中村改造房屋已经腾空完毕，今日起房屋及所有附属设施交付文溪村处置。”2019年6月5日，原告楼民干以第三人楼晓娥无权代理原告签订补充协议为由，向原审法院提起行政诉讼，请求确认补充协议无效。原审法院认为，被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）已吸收和变更原协议。被诉补充协议系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等相关规定，由原告楼民干的妻子楼晓娥代理原告以住房改造户名义与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪社区经济合作社签订，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。但《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，因此，本案被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）的法律后果应由原告所在的浦江县浦南街道办事处承担。本案的争议焦点为案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）是否存在无效的情形。原告楼民干以第三人楼晓娥无权代理原告签订补充协议为由，起诉要求确认补充协议无效。本案中，代理原告在被诉补充协议上签字第三人楼晓娥系原告楼民干的妻子，有权代理原告在涉及共同居住的房屋的补偿安置协议上签字。第三人楼晓娥述称系被威逼利诱才签字，但其未提交证据予以佐证，不予采信。从案涉补充协议的安置内容来看，补偿安置面积277.9平方米已超过原告原居住房屋合法的建筑面积157.95平方米，并已通过安置高层住宅和货币安置的方式得以体现，不存在明显不公平、不合理之处。故案涉协议不存在无效的情形，也无其他应予撤销的情形，对原告要求确认补充协议无效的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告楼民干的诉讼请求。本案受理费50元，由原告楼民干负担。楼民干上诉称，一、第三人楼晓娥在被诉协议上签字系无权代理，其所签协议系无效协议。上诉人的房屋系浦集建（92）字第1××3号，坐落于浦江县××街道××号，上诉人对房屋拥有完全的所有权，第三人楼晓娥并非房屋共有权人。上诉人也并未授权楼晓娥在被诉协议上签字，其签字不发生法律效力，所签协议应认定为无效协议。二、从协议内容来看，协议也是不合理、不公平的协议。上诉人的房屋合法面积157.95平方米，协议第二条第一款规定，上诉人房屋拆除补偿金额仅为134279元，经计算补偿单价为（134279／157.95＝850元／平方米），该价格既不是评估确定，也非协商确定，与相邻地块金狮湖2014年的补偿价格6500元／平方米相比也是明显偏低的。另外，再根据协议第二条第二、三款及协议第三条第二款（货币安置）规定，经计算上诉人所得的全部补偿款为：房屋拆除补偿108586元＋其他补偿、补助费25693元＋签约腾空奖励277900元＝412179元。即使协议第三条规定，上诉人可得安置房为高层住宅3套，建筑面积为280平方米，但协议第四条规定，上诉人需要支付的安置房购房款单价为2000元／平方米，经计算总价为560000元。通过城中村改造，上诉人的房屋被拆除，所得补偿款根本不够支付安置房的购房款，却要为此多支付的安置房购房款147821元，这对上诉人显然不公平、不合理。上诉请求：1、依法撤销原审判决；2、改判支持上诉人一审诉讼请求。浦南街道办事处答辩称，对于事实部分，认可一审认定。对于法律适用部分，发表一下简单的意见。楼民干诉的是补充协议，在补充协议之前有个原协议，编号是×××66。在×××66原协议中是补偿两套210平方米，补充协议后变为3套280平方米，两协议之间有个差，后面的补充协议增加了70平方米。这两个协议，补偿安置的面积都是大于原来的建筑面积，从补偿的实体利益上来说是不吃亏的。上诉人楼民干和第三人楼晓娥双方系夫妻关系，他们诉协议无效缺乏法律依据。因为作为夫妻的一方是房屋的共有权人，同时楼晓娥也是文溪村的村民，所以她也是改造户的改造对象，她有权在补偿协议上签字，法理和事实上都说得过去，其他可撤销的情形也不存在。所以，后面的补充协议从利益上说是增加的，从法理上说是不可被撤销的，或认定为无效的，要求确认协议无效是缺乏法律依据和事实依据，法院不应支持。补充协议是2018月6月22日签订的，考虑到楼民干户家庭的特殊情况，增加了70平方米。楼民干户2018年2月8日第一次领了108946元，因为当时的协议是约定安置210平方米时，其他是货币安置。后签订补充协议，增加了安置面积，故上诉人在2018年7月10日退回9万元。说明楼民干户一直在履行补充协议。请求驳回上诉，维持原判。文溪社区居委会述称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果准确无误，请求二审法院驳回上诉，维持原判。浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。二、楼晓娥与上诉人楼民干系夫妻关系。农村宅基地是以户为单位申请建房的，楼晓娥作为共同居住者及所有者，当然有权代理楼民干签订协议，这是法律赋予夫妻双方相互代理的权利。况且补充协议利益要比原协议利益要大，更有利于原告户家庭利益，并不存在合同无效情形。三、《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）是楼晓娥与第三人自愿签订的，是双方真实意思表示，第三人不存在威胁、恐吓的行为。补充协议安置面积早已超过原合法建筑面积，且通过安置高层住宅和货币安置的方式得以体现，不存在显失公平，请求依法驳回上诉人的上诉请求。楼晓娥述称，为了逼我们签协议，生意也不让做，协议都是被强迫和欺骗签的。说是多给的70平方米，其实我们本来就应该享受的，而且另外说好的6平方米问题也还没有解决。本案二审期间，上诉人向本院提交以下证据：信用社现金缴款单，证明被上诉人要求上诉人在2018年7月10日交9万元到信用社，但至今房子都没给上诉人。浦南街道办事处对证据的真实性、合法性均予认可，但对证明目的不认可，认为可以证明上诉人一直在履行合同，也说明其对缴款行为和目的都清楚，就是为了拿房。而且房子一直都在，只是上诉人自己没有来拿。文溪社区居委会同意被上诉人的质证意见。楼晓娥质证认为，被上诉人要求把钱交了才有70平方米，否则70平方米都没有，其他情况不清楚。本院经审查认为，该证据与本案诉争的协议效力问题缺乏关联性，本院不予采纳。经审理，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为,城中村改造应当坚持村民自愿原则。在不改变农村集体土地性质的前提下，经上级人民政府批准同意和村民大会、村民代表大会审议后，基于新农村建设需要，并确保用于安置的房屋标准不低于原居住房屋标准或货币补偿的价值与原居住房屋市场价值相当，乡镇人民政府或者村委会在平等、自愿、协商一致的基础上，可以与村民签订搬迁补偿安置协议。本案中，浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意。案涉协议由上诉人的妻子楼晓娥签字确认，其有权代表上诉人户对补偿安置事项作出处分，上诉人认为楼晓娥系无权代理主张合同无效，理由不能成立。被上诉人作为浦南街道文溪社区城中村改造的责任主体，应当确保改造对象的合法权益不受损。从本案协议的安置内容来看，上诉人的原居住房屋被认定为合法的建筑占地面积为79.4平方米、房屋建筑面积为157.95平方米。被上诉人通过产权调换安置面积为280平方米。即补偿安置面积已大于上诉人原居住房屋合法的建筑面积，并已通过安置高层住宅和货币安置的方式得以体现，不存在明显不公平、不合理之处。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人楼民干负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱红彦审 判 员 徐青雅审 判 员 虞 行二〇二〇年十一月二十日代书记员 陈思秀