济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终200号 上诉人（原审原告）杜庆信，男，1970年1月15日出生，汉族，住山东省济南市槐荫区。 委托代理人韩宗伟，山东京堂木律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地山东省济南市槐荫区经十路**。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区住房和城乡建设局，住所地，住所地山东省济南市槐荫区张庄路**iv> 法定代表人衣连斌，局长。 委托代理人张兵，山东沃德律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府兴福街道办事处，住所地山东，住所地山东省济南市顺安路与威海路交叉口> 法定代表人张文明，主任。 委托代理人尚永文，山东勤力律师事务所律师。 原审第三人济南市槐荫区兴福街道办事处油牌赵庄村民委员会，住所地山东，住所地山东省济南市槐荫区兴福街道腊山河东路与日照路交叉口西北角> 法定代表人杜振声，主任。 委托代理人尚永文，山东勤力律师事务所律师。 原审第三人孙宪芬，女，1961年12月25日出生，汉族，住山东省济南市槐荫区。 委托代理人苗强，山东舜泽律师事务所律师。 委托代理人毕建国，山东舜泽律师事务所律师。 上诉人杜庆信因与被上诉人济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市槐荫区住房和城乡建设局（以下简称槐荫区住建局）、济南市槐荫区人民政府兴福街道办事处（以下简称兴福街道办）、原审第三人济南市槐荫区兴福街道办事处油牌赵庄村民委员会（以下简称油牌赵村委会）、原审第三人孙宪芬撤销征收补偿协议一案，不服济南铁路运输法院(2020)鲁7101行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院审理查明：案涉房屋位于槐荫区兴福街道办事处油牌赵庄194号，其中砖混楼为249.48平方米，砖混平房面积为10.52平方米。杜庆信是济南市槐荫区兴福街道办事处油牌赵庄村民，户籍所在地为该村**。2017年8月底或9月6日，杜庆信与户籍户籍地为槐荫区兴福街道办事处于家庄村的第三人孙宪芬签订《房屋买卖合同》(落款时间为2012年3月1日)定杜庆信将案涉房屋(包括使用权及相应土地，以下简称案涉房屋)以40万元的价格转让给孙宪芬，后孙宪芬将现金40万元交付给杜庆信。 2017年4月21日，槐荫区委、区政府印发《关于成立槐荫区济南国际医学科学中心建设领导小组并撤销相应工作机构的通知》(济槐普发〔2017〕33号)，成立槐荫区济南国际医学科学中心建设领导小组，领导小组下设指挥部。2017年9月17日，槐荫区济南国际医学科学中心建设指挥部(甲方)与槐荫区住建局(乙方，原济南市槐荫区住房保障和房产管理局)签订《济南国际医学科学中心项目拆迁委托合同》，约定甲方委托乙方对项目集体土地上涉及拆迁范围内的房屋及地上物进行调查摸底、现状测绘、房产确认、拆迁补偿与安置协议签订、房屋验收、补偿款发放及后期安置房分配、物业管理等相关工作。案涉房屋位于该项目拆迁范围内。同年12月14日，济南国际医学中心征地拆迁联合认定组在对杜庆信调查时，杜庆信同意根据购房合同将案涉房屋的补偿安置政策给购房人孙宪芬，不再对因案涉房屋产生的补偿安置享有任何权益，并签署了《对已出卖房屋不要求政府安置补偿承诺书》。同日，该联合认定组对杜庆信、孙宪芬及见证人等调查双方买卖合同真实性，各方均予以认可。其中，油牌赵村委会出具的《村两委证明》载明：杜庆信与孙宪芬于2012年3月1日签订的房屋买卖合同真实，原房主因家庭具备分户条件(或因继承)取得该宅基，房屋建设不违反该村规划，不违反法律规定。以上情况经村两委审查通过并公示无异议。同年12月17日，孙宪芬作为乙方与甲方槐荫区住建局、兴福街道办以及油牌赵村委会签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议书载明，甲方需拆除乙方位于油牌赵庄的房屋，安置乙方现有人口3人，安置方式为购买，甲方支付乙方房屋补偿费、搬家费、过渡安置费等共计46万余元。同年12月28日，经油牌赵村委会、兴福街道办等确认，案涉房屋及地上附着物已清除完毕，验收合格。 2018年2月，杜庆信向济南市槐荫区人民法院提起民事诉讼，请求确认其与孙宪芬签订《房屋买卖合同》无效，后济南市槐荫区人民法院作出(2018)鲁0104民初1301号民事判决，确认杜庆信与孙宪芬签订的《房屋买卖合同》无效。孙宪芬不服，向济南市中级人民法院提出上诉，济南市中级人民法院于2019年9月9日作出(2019)鲁01民终7454号民事判决，判决驳回上诉，维持原判，并于同年9月14日向杜庆信送达。杜庆信于2019年11月19日向济南市槐荫区人民法院提起行政诉讼，要求撤销案涉《房屋拆迁补偿安置协议书》。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款的规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。本案中，槐荫区住建局依据槐荫区济南国际医学科学中心建设指挥部的委托与被征收人签订协议，而该指挥部是槐荫区政府设立的临时机构，其行为效果应由槐荫区政府承担，槐荫区政府对此并无异议，应确认槐荫区政府为本案适格被告。兴福街道办、油牌赵村委会与槐荫区住建局共同与孙宪芬签订协议，协助槐荫区住建局进行征收事项的处理，对此，槐荫区政府并无异议，亦应视为其行为受槐荫区政府委托，由槐荫区政府作为适格被告承担责任，故槐荫区住建局与兴福街道办不是本案适格被告。 本案各方争议的焦点是：一、原告主体资格是否适格；二、本案起诉是否超过除斥期间及起诉期限；三、案涉《房屋拆迁补偿安置协议书》是否应予撤销。 一、关于原告主体资格是否适格 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：。(三)其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务，也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。根据上述司法解释的规定，行政协议中的原告资格，不局限于民事合同的相对性原则。本案中，虽然被诉行政协议系槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵村委会与孙宪芬签订的，杜庆信并非被诉行政协议的相对人，但其系案涉房屋的原实际使用权人，且孙宪芬与其签订的房屋买卖协议已经法院判决确认无效，因此，其与被诉行政协议具有一定的利害关系，故杜庆信具备本案原告主体资格。 二、关于本案起诉是否超过除斥期间、起诉期限 首先，对于行政协议是否可撤销，应当首先审查其意思表示是否真实，是否具有合同法及相关司法解释规定的行使撤销权的事由。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、第二款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：(一)因重大误解订立的；(二)在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”撤销权的行使一般是由于意思表示不真实造成的，因此一般只适用于合同相对人。具体到本案中，因杜庆信并非被诉行政协议的相对人，其并非合同法上适格的撤销权人，无权基于上述合同撤销事由提起本案行政诉讼，要求撤销案涉《房屋拆迁补偿安置协议书》，因此本案并不存在对撤销权行使是否超出除斥期间进行审查的前提。 其次，行政协议作为行政行为的一种，对于以行政协议表现出来的行政行为，除了适用合同行为上的撤销事由外，也可适用行政诉讼法的撤销事由。正是在此层面上，杜庆信作为利害关系人，有权提起诉讼要求撤销被诉行政协议，因此对于本案杜庆信起诉，应对其是否超出法定起诉期限予以审查。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，由于案涉协议并未告知杜庆信起诉期限，因此，杜庆信起诉期限应为一年。起诉期限的设立是为了防止行政相对人怠于行使诉权，虽然杜庆信在民事诉讼中知道了被诉行政行为，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和第四十九条第一款的规定，知道行政行为并不是当事人提起行政诉讼的充分条件，只有与行政行为具有利害关系的主体才能适格地提起行政诉讼。本案中，相关民事判决作出并生效后，杜庆信才能确定其权利义务是否因行政行为而受到生效民事裁判的影响。因此，在当事人于民事诉讼中知道本行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下，行政诉讼的起诉期限应当从生效民事判决作出并送达后起算，杜庆信的起诉不超出法定起诉期限。 三、关于案涉《房屋拆迁补偿安置协议书》是否应予撤销 杜庆信要求确认其与孙宪芬签订的《房屋买卖合同》无效的民事诉讼是在槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵村委会与孙宪芬签订《房屋拆迁补偿安置协议书》以后提起的。本案槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵村委会并不具备对被拆迁房屋的所有权直接进行产权界定的职能。根据已查明的事实，2017年八九月份，杜庆信与孙宪芬签订《房屋买卖合同》出售案涉房屋，合同已经履行完毕。其后，在相关部门对房屋进行征收调查时，案涉房屋出售情况已经予以充分调查，杜庆信在此期间并未提出异议，且签署了《对已出卖房屋不要求政府安置补偿承诺书》，因此，槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵村委会根据孙宪芬提供的《房屋买卖合同》《村两委证明》《无安置房、房改房、福利房声明》《承诺函》等材料，与孙宪芬签订案涉《房屋拆迁补偿安置协议书》，已履行了审慎审查的职责，并无不当。且除安置房之外，其他安置补偿已履行完毕。虽然事后杜庆信与孙宪芬签订的《房屋买卖合同》已经民事司法程序确认无效，但该判决并不能否定当时签订补偿协议的合法性。因此，杜庆信在已将房屋转让交付并已取得对价的情况下，要求撤销槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵村委会与孙宪芬签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》，不符合法律规定，原审法院不予支持。 综上，槐荫区住建局、兴福街道办不是本案适格被告，杜庆信的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，判决：一、驳回杜庆信对济南市槐荫区住房和城乡建设局、济南市槐荫区人民政府兴福街道办事处的起诉；二、驳回杜庆信的诉讼请求。案件受理费50元，由杜庆信负担。 杜庆信不服，提出上诉，请求：撤销济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初99号行政判决，依法改判，撤销槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵村委会与孙宪芬之间的《房屋拆迁补偿安置协议书》。事实和理由：1.杜庆信请求撤销《房屋拆迁补偿安置协议书》有事实和法律依据。槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵村委会与孙宪芬签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》是基于杜庆信与孙宪芬签订的《房屋买卖合同》，由此认定孙宪芬是涉案房屋的被安置人。但《房屋买卖合同》已经被法院认定无效，合同被确认无效是自始无效，一切恢复到原有的状态，即案涉房屋仍是杜庆信所有，基于《房屋买卖合同》签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》失去了存在的事实依据。其次，《房屋买卖合同》即使未被法院认定无效，其签订《房屋买卖合同》的行为也并不必然导致案涉房屋为孙宪芬所有，从案涉房屋所有的档案手续看，该房屋在法律层面仍属于杜庆信所有，宅基地使用权仍归杜庆信使用。不论从事实角度还是法律角度来看，杜庆信均可要求撤销案涉《房屋拆迁补偿安置协议书》。2.槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵村委会在与孙宪芬签订《房屋拆迁补偿安置协议书》过程中未尽到审慎审查职责，存在过错。首先，《房屋买卖合同》不符合《中华人民共和国土地管理法》等法律规定，违反了非本村集体经济组织成员不得购买本村房屋的强制性要求，孙宪芬并不属于村集体经济组织成员，作为主管部门，槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵村委会不应认定《房屋买卖合同》具备法律效力，更不能基于《房屋买卖合同》为孙宪芬安置相关拆迁利益。其次，从各被上诉人提供的拆迁政策文件角度看，对于长期居住本村的非本村集体经济组织成员可享受相关的拆迁利益，一方面该政策是否违反相关《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，法院应当作出审查，如违反相关法律规定，该政策应当予以修改或者取消；另一方面，孙宪芬显然不属于长期居住本村的非集体经济组织成员，《房屋买卖合同》系2017年9月6日签订，在2017年12月签订《房屋拆迁补偿安置协议书》时孙宪芬居住并未超过一年，不能认定为长期居住，而且孙宪芬在签订《房屋买卖合同》前及之后一直未在本村居住，其根本不符合拆迁的安置对象，槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵村委会认定其符合拆迁安置对象存在过错。槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵村委会在拆迁安置的过程中存在过错，没有查清事实，违反相关法律规定及拆迁政策，其与孙宪芬签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》应当予以撤销。3.从客观事实来讲，孙宪芬及相关工作人员通过信息不对称非法手段获取高额利益，该行为严重侵犯了杜庆信的利益。孙宪芬并非本村集体经济组织成员，也从未在本村居住过，杜庆信与孙宪芬素不相识，起初村委介绍拆迁安置政策时，告知村民家里有多套房屋的也只能享受一套房屋的拆迁安置，建议拥有多套房屋的村民尽量把多余的房屋卖掉。在工作人员的引导下，杜庆信与孙宪芬签订《房屋买卖合同》，而且要求签订日期为2012年，此后杜庆信又按照工作人员的要求在各种手续中签字。但《房屋买卖合同》签订后没多久，村委通知拆迁政策变更，符合自然分户条件的可以通过分户的方式依据多处宅基享受安置，至此，杜庆信才知道上当受骗，但为时已晚。槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵村委会与孙宪芬已经签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，孙宪芬获得了巨额的利益，而杜庆信则遭受巨大的损失。希望二审法院能够查清事实，依法保护杜庆信的合法权益。 槐荫区政府、槐荫区住建局、兴福街道办未提交书面答辩意见。 油牌赵村委会、孙宪芬未提交书面陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，根据杜庆信的上诉请求、事实和理由，结合原审判决，本案二审期间的争议焦点是案涉《房屋拆迁补偿安置协议书》是否合法有效。根据原审查明的事实,杜庆信要求确认其与孙宪芬签订的《房屋买卖合同》无效的民事诉讼是在槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵村委会与孙宪芬签订《房屋拆迁补偿安置协议书》以后提起的。槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵村委会根据孙宪芬提供的《房屋买卖合同》《村两委证明》《无安置房、房改房、福利房声明》《承诺函》以及对杜庆信的调查材料《对卖房者的调查记录》《对已出卖房屋不要求政府安置补偿承诺书》等材料,与孙宪芬签订案涉《房屋拆迁补偿安置协议书》,已履行了审慎审查的职责,并无不当。虽然杜庆信与孙宪芬签订的《房屋买卖合同》已经司法程序确认无效,但杜庆信在已将房屋出卖并已取得对价的情况下,要求撤销槐荫区住建局、兴福街道办、油牌赵村委会与孙宪芬签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》,有违诚信和合理原则,亦不符合法律规定,不应予以支持，故原审法院判决驳回杜庆信诉讼请求并无不当。经原审法院查明，案涉房屋已因拆迁清除完毕，丧失了居住和使用功能，转化为拆迁利益，如当事人对拆迁安置补偿利益分配有争议，可通过民事诉讼途径另行解决。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。杜庆信的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由杜庆信负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二〇年十一月十二日 法官助理李燕 书记员陈晓晗