辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽01行终1053号上诉人（原审被告）：沈阳长白岛经济区管理委员会，住所地沈阳市和平区。负责人：马原，该委员会主任。委托代理人：尹晶，该委工作人员。委托代理人：李娜，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。被上诉人（原审原告）：张景全，男，满族，无职业，住址沈阳市和平区。委托代理人：王守贵、鄂嘉琳均系北京金诚同达律师事务所沈阳分所律师。上诉人沈阳长白岛经济区管理委员会（以下简称长白岛管委会）与被上诉人张景泉变更协议一案，上诉人长白岛管委会不服沈阳市沈河区人民法院作出（2019）辽0103行初101号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了开庭审理。本案现已审理终结。2019年3月13日，上诉人长白管委会作出《关于变更张景全〈城市房屋拆迁补偿安置协议〉的决定》，将对被上诉人张景泉因房屋征收的货币综合补偿部分由11,900,000.00元调整至5,733,100.00元，张景泉对该协议的变更不服，诉至法院。原审查明，2007年6月1日，沈阳市和平区人民政府发布沈和拆公（2007）15号《征地拆迁公告》，决定对长白街道西夹河地区进行土地整理，拆迁政策：国有土地上的企事业单位和居民住宅拆迁补偿标准执行市政府[2004]31号令《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》；集体土地的征地、拆迁补偿标准，依据《辽宁省实施办法》，按照《和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁征地补偿标准》执行。拆迁期限：2007年6月1日至2007年11月30日。2015年1月1日，沈阳市和平区人民政府发布沈和拆延公字〔2015〕19号《延长征收期限公告》，内容为：“根据沈和拆公〔2007〕15号公告，长白街道西夹河土地整理项目征收工作委托沈阳市和平新城征地拆迁有限责任公司实施征收。征收范围：长白街道西××村所辖范围（已征收范围除外）。国有土地上的企事业单位和居民住宅按《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）和《关于进一步做好城市房屋拆迁补偿安置工作的通知》（沈政办发〔2010〕98号）等有关政策法规。集体土地的征地补偿标准，依据《辽宁省实施办法》，按照《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》等有关征收规定及征收人的申请，征收期限延至2015年12月31日止”。原告张景全所有的房屋在此征地范围内（其中两处建筑面积分别为366.65㎡、236.10㎡）。2015年5月12日，和平区长白街道办事处西××村民委员会出具《情况说明》，载明：“张景全系长白街道西××村民，坐落于西××村房产一处，宅基地占地面积678㎡（南北28.25m、东西24m），有证房屋672.75㎡”。同日，被告长白管委会作为拆迁人（甲方）与原告张景全作为被拆迁人（乙方）及沈阳市和平新城征地拆迁有限责任公司（被委托拆迁单位）签订《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》，约定：“甲方因西夹河土地整理（华润幸福里）项目建设需要，经审查批准，在项目规划范围内实施房屋拆迁。乙方所有的房屋属于该《房屋拆迁许可证》核准的拆迁范围内。乙方房屋坐落在西夹河，房屋所有权证编号第16621、16623、04056号，建筑面积672.75平方米，使用面积：宅基地678平方米，房屋设计用途为住宅。依据征收验收单补偿金额1190万元；产权调换80㎡叁套，120㎡壹套，100㎡贰套（计陆套）；扣房款1212960元，金额总计10687040元。”2016年4月28日，被告对原告下发六处置换房产的准住通知单，并于2015年9月10日、2018年4月23日分两次支付原告征收补偿款共计350万元。另查明，被告于2018年5月28日作出《关于解除征收补偿安置协议的决定》，内容为：“被征收人张景全，房屋坐落在西××村，房座面积672.75㎡，房屋用途为住宅。于2015年5月12日签订了征收补偿协议，协议号TZ西夹－422。该协议的补偿金额远远超出征收补偿政策，故无法履行。现通知您解除。”原告不服，诉至法院。法院于2018年12月18日作出（2018）辽0103行初413号行政判决书，以“对超出征收补偿政策的事实并未论证说明，故其作出的具体行政行为无事实依据，应予撤销”为由，判决撤销被告长白管委会于2018年5月28日作出《关于解除征收补偿安置协议的决定》。该判决生效后，原告于2019年1月22日向法院提起行政诉讼，要求被告支付补偿款。在该案审理过程中，被告长白管委会于2019年3月13日作出《关于变更张景全的决定》，该决定于次日送达给原告。原告提起本次诉讼。再查明，2006年8月，被告作出《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》（沈和长白〔2006〕39号）规定：“第七条宅基地住宅房屋拆迁补偿标准：（二）被拆迁人拆迁面积的确定标准：（1）主证房屋面积以房屋所有权证的面积为准。（四）本区域内有主证房屋的货币补偿标准比照沈阳市城市房屋拆迁住宅房屋补偿区域级别的五级区域。（八）原东陵区长白乡村镇建设办公室所发的《村镇居民私有房产证》按照本标准进行规范。”被告于2018年作出《沈阳长白岛经济区西××村土地整理项目（华润幸福里）征收补偿安置方案》。原审法院认为，本案的争议焦点是被告作出的变更决定是否合法，是否应予撤销。行政协议是行政机构为了实现行政管理或者公共服务目的，与公民、法人或许其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，被告同原告张景全签订的《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》属于行政协议,兼具民事合同属性及行政属性，被告作为具体实施征收工作的行政部门，基于国家行政管理与公共利益的需要或其他法定理由，享有单方变更协议的权利。按照依法行政的基本原则,行政机关单方变更行政协议，应当达到事实清楚、证据充分的标准。本案中，首先，被告作出《关于变更张景全的决定》，主要是依据《沈阳长白岛经济区西××村土地整理项目(华润幸福里)征收补偿安置方案》，案涉行政协议于2015年5月签订，而该方案系被告于2018年作出，且并未向原告告知，故不能作为变更行政协议的依据。其次，案涉行政协议为《城市房屋拆迁货币补偿安置协议》，即针对房屋拆迁进行的约定，而被告作出的案涉变更决定系根据原告宅基地面积进行补偿计算，属事实不清。再次，被告作出的沈和拆延公字〔2015〕19号《延长征收期限公告》明确：“国有土地上的企事业单位和居民住宅按《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）和《关于进一步做好城市房屋拆迁补偿安置工作的通知》（沈政办发〔2010〕98号）等有关政策法规。集体土地的征地补偿标准，依据《辽宁省实施办法》，按照《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》等有关征收规定及征收人的申请。”对于原告被征收的财产，如依据《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》第四条规定“拆迁房屋按房屋产权证或者租赁证所记载的使用用途和面积进行补偿”，应对房屋进行征收补偿，而被告仅对宅基地进行补偿，属事实不清，证据不足。行政机关在行使行政协议单方变更权时应当遵循正当程序原则的基本要求,即行政机关实施行政行为,可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的,应当在作出行政行为之前,向当事人和利害关系人告知事实,说明理由,并听取意见。本案中,被告作出单方变更行政协议时,并未事先告知原告,侵犯了原告享有的陈述权、申辩权,同时违反了公开原则和基本的正当程序原则,故被告单方变更行政协议的程序违法。综上，被告作出《关于变更张景全的决定》证据不足，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项的规定，判决撤销被告沈阳长白岛经济区管理委员会于2019年3月13日作出《关于变更张景全的决定》。案件受理费50元，由被告沈阳长白岛经济区管理委员会负担。长白岛管委会上诉称，原审认定事实不清，原审法院认为《长白岛经济区西××村土地整理项目（华润幸福里）征收补偿安置方案》系2018年作出，且未向原告告知，故不能作为补偿的依据。该认定与事实不符，之所以用上述安置方案，是因为上述方案中最高补偿8450元/平方米，是该地块提高补偿价格后的最高补偿标准，是为了充分保障变更决定中被征收人张景泉的利益，变更决定以此为依据，符合行政行为的合理性。张景全与上诉人经过多次复议、诉讼环节，经过工作人员多次讲解补偿政策，张景泉对上述方案是知晓的。张景泉房屋为宅基地上房屋，适用长白地区集体土地房屋补偿标准，本次征收确为对房屋进行征收，但补偿标准是以宅基地面积为单位进行综合补偿。考虑到农村建房面积有大有小，有住房、有厂房、有鸡舍等，为了公平起见，以宅基地面积为准，虽然存在补偿面积大于实际房屋面积的情况，但能够充分保障被补偿人的权益。另，关于变更决定作出的程序问题，上诉人工作人员多次与被上诉人沟通，双方经过几个回合的协商、复议、诉讼，充分保障了被上诉人各项陈述及救济权利。原审认为变更协议决定未事先告知被上诉人程序违法，属于认定事实不清。另在本案提起上诉后，原审法院在2020年8月28日就黄家林一案作出[2020]辽01**行初249号行政判决，该案与本案事实基本一致，结果支持了上诉人的变更协议决定，同一法院应保持判决的基本一致。被上诉人张景泉答辩称，一、案涉变更决定缺乏事实及法律依据且明显不当，依法应予撤销。2015年5月12日，长白管委会与张景全签订的《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》，案涉补偿安置协议是张景全与长白管委会的共同意思表示，真实有效，应受法律保护，长白管委会无权单方面随意变更协议，因此应当撤销长白管委会于2019年3月13日向张景全作出的《关于变更张景全的决定》，履行案涉《拆迁协议》；二、本案不存在行政机关可以单方面变更协议的情形。根据我国相关法律法规，并没有关于行政优益权具体适用条件的规定，但根据最高院司法判例，在特定情形下，法律允许行政机关享有一定的行政优益权，即当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标的实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合意，但行政优益权不得随意行使。本案不属于前述法律规定可以变更的情形；三、案涉变更决定的作出确实没有经过正当程序。仅从程序是否合法的角度来看，案涉变更决定作出时，并未事先告知张景全，也未向张景全释明，其单方面变更协议到底是为了维护何种公共利益不得而知。故案涉变更决定缺乏正常程序，依法应予撤销。综上所述，案涉变更决定缺乏事实及法律依据、明显不当，且程序违法，依法应予撤销。另案涉协议已事实上部分履行，上诉人前述的黄家林案与本案情况不同，且亦非生效判决。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审维持原判。本院审理查明的基本事实与原审法院审理查明的基本事实一致。另查明，2019年10月22日，中共和平区纪律检查委员会向沈河区人民法院送达了《关于长白地区拆迁过程中有关问题的情况说明》，载明：2019年8月，和平区纪委对沈阳长白岛经济区管委会在长白地区房屋拆迁过程中存在的问题进行了调查。调查发现在对张景泉等进行拆迁补偿过程中，原长白岛经济区管委会征收处及长白新城征地拆迁有限公司相关工作人员未按正常程序签订征收补偿协议，存在不正确履职行为，和平区纪委监委已对相关人员进行了问责。本院认为，行政协议是行政机构为了实现行政管理或者公共服务目的，与公民、法人或许其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，行政协议兼具民事合同属性及行政属性，不应违反国家利益、公共利益及个人财产利益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当判决确认行政协议无效。本案中，案涉《城市房屋拆迁货币补偿安置协议书》签订时所适用的补偿方案是《沈阳市和平区长白地区征用集体土地房屋拆迁补偿标准》,长白岛管委会依据该标准对张景泉予以补偿。但鉴于该补偿安置协议的补偿标准远高出既定补偿标准，经中共和平区纪律检查委员会调查发现，存在可能违反国家利益情形，该协议目前无法履行。基于此上诉人作出案涉变更协议决定，原审法院应考虑协议的情势变更；针对安置补偿标准变更事宜，长白岛委员会虽于2015年10月14日经集体研究决定：对长白地区未征收宅基地按照宅基地面积6500元/平方米计算补偿，为推进征收工作进展，原则上可按照上浮不超过30%给予补偿。依据该会议精神，该地区最高补偿单价不能超过8450元/每平米，上诉人以会议备忘录的形式对前述会议内容予以记载。原审法院应对上诉人以会议备忘录的形式变更补偿方案制定的补偿单价是否符合法律规定予以审查并进行定性。综上，原审法院在对案涉补偿安置协议及变更协议决定的合法性未能查清的情况下,作出撤销变更补偿安置协议决定的结论，属于认定事实不清，应发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项之规定，裁定如下：一、撤销辽宁省沈阳市沈河区人民法院作出（2019）辽0103行初101号行政判决；二、发回辽宁省沈阳市沈河区人民法院另行组成合议庭重审。上诉人缴纳二审案件受理费50元，退回沈阳长白岛经济区管理委员会。审判长  张振岭审判员  沈 虹审判员  周玺联二〇二〇年十一月二十三日书记员  管力明