陕西省延安市中级人民法院行政判决书 (2020)陕06行终82号 上诉人(原审原告)：郭惠娃，男，1956年5月11日出生，汉族。委托代理人：姜泉，北京万典律师事务所律师。上诉人(原审原告)：郭三，男，1983年5月5日出生，汉族。(系郭惠娃之子)上诉人(原审原告)：郭海，男，1984年8月11日出生，汉族。(系郭惠娃之子)二上诉人共同委托代理人：郭惠娃，男，1956年5月11日出生，汉族。(系郭三、郭海之父)被上诉人(原审被告)：延川县自然资源局。法定代表人：高延军，该局局长。委托代理人：刘东阳，男，延川县行政复议委员会办公室干部。委托代理人：段润生，男，延川县自然资源局执法大队队长。被上诉人(原审被告)：延安市自然资源局。法定代表人：杜喜平，该局局长。委托代理人：高峰，北京市炜衡(延安)律师事务所律师。委托代理人：马鑫，北京市炜衡（延安）律师事务所实习律师。上诉人郭惠娃、郭三、郭海因与被上诉人延川县自然资源局、延安市自然资源局土地行政处罚一案，不服延安市宝塔区人民法院(2020)陕0602行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人郭海娃及其委托代理人姜泉，郭三，被上诉人延川县自然资源局的委托代理人刘东阳、段润生，被上诉人延安市自然资源局的委托代理人高峰、马鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定事实：原告郭惠娃系原告郭三、郭海之父三原告均系延川县贺家湾乡郭家塌村村民长期在本村居住。1997年，原告郭惠娃因为儿女多并逐渐长大，原有地方不能满足其家庭居住需要，遂在其承包地修建平房6间。2006年，郭惠娃在6间平房旁修建了养猪设施，之后逐年扩大规模。2013年秋天至2015年初期间，原告父子三人拆除猪舍，未在相关部门办理手续，陆续在承包地范围修建起平房60间，并将部分房屋向外出租。该60间房屋占地面积为5363.72平方米，其中耕地1063.41平方米，村集体建设用地4300.56平方米，建筑占地面积2350.72平方米。该占地符合土地利用总体规划。在此期间，乡政府、土地部门数次向三原告下发了停工通知并进行阻止，但原告利用节假日等完成了修建。根据原延川县国土资源局2015年调查显示，原告所在的郭家塔村2013-2015年违法修建情况非常普遍，该村65户村民存在不同程度的违法修建行为。2019年6月被告延川县自然资源局接到举报后对原告占地修建平房进行了立案调查。2019年7月22日，延川县自然资源局向原告送达了延自然资执告〔2019〕45号行政处罚告知书听证告知书，告知了拟处罚的事实、理由及原告依法享有的陈述权、申辩权和听证的权利，原告未申请听证。2019年8月5日，延川县自然资源局根据上述事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十七条的规定，作出延自然资执发〔2019〕45号行政处罚决定书，责令原告自行拆除2013年以来在非法占有土地上新建的60间房屋和其他设施，并将土地恢复后退还给郭家塌村集体。原告不服该处罚决定，向延安市自然资源局申请行政复议。延安市自然资源局经审查认为，延川县自然资源局作出的处罚决定依据正确，程序合法。故依法作出延自然复决字〔2019〕8号行政复议决定书，维持了延川县自然资源局作出的延自然资执发〔2019〕45号行政处罚决定。原告不服，遂向本院提起诉讼。一审法院认为，行政案件对具体行政行为的合法性进行审查。本案中原告未经相关部门批准，未办理相关手续，在自己承包村集体土地范围内修建平房60间，并将部分房屋向外出租。其行为违反了土地管理法的有关规定，构成非法占地。被告延川县自然资源局在立案后，进行了调查谈话，向原告送达了行政处罚告知书、听证告知书，后作出延自然资执发〔2019〕45号《行政处罚决定书》。延安市自然资源局受理了原告的复议申请后，依照复议法的有关规定作出延自然复决字〔2019〕8号《行政复议决定书》，维持了延川县自然资源局的处罚决定。延自然资执发〔2019〕45号《行政处罚决定书》及延自然复决字〔2019〕8号《行政复议决定书》，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。但是根据原告所在的郭家塔村2013-2015年普遍存在违法修建的实际情况，结合原告三户人口较多的现状，在不违反国家法律规定的农村村民宅基地面积标准的前提下，对部分居住房屋应当给予补办有关手续，减少不必要的损失，合理进行解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郭惠娃、郭三、郭海的诉讼请求。案件受理费50元，原告已预交，实际由原告承担。郭惠娃、郭三、郭海上诉请求：1、依法撤销延安市宝塔区人民法院所作出的(2020)陕0602行初12号《行政判决书》；2、依法撤销延川县自然资源局作出的延自然资执发〔2019〕45号《行政处罚决定书》；3、依法撤销延安市自然资源局作出的延自然复决字〔2019〕8号《行政复议决定书》；4、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：三上诉人系延川县贺家湾乡郭家塌村村民，在本村拥有合法宅基地及房屋，被上诉人延川县自然资源局作出的延自然资执发〔2019〕45号《行政处罚决定书》存在认定事实不清、程序违法、处罚不当等问题，依法应当撤销。延安市自然资源局作出的延自然复决字〔2019〕8号《行政复议决定书》亦存在查明事实不清，未听取上诉人陈述和申辩等问题，依法应予撤销。延安市宝塔区人民法院作出的（2020）陕0602行初12号《行政判决书》存在认定事实不清、适用法律错误等问题，依法应当撤销。理由如下：一、上诉人所建房屋主要为家人居住使用，并未转移土地使用权，不是违法建筑。1、上诉人使用土地符合土地利用总体规划，且不影响其他人权益，村集体也从未提出异议，结合延川县宅基地普遍超标的实际，同时宅基地超标问题也是我国普遍存在的实际问题，被上诉人不应针对上诉人作出该《行政处罚决定书》。2、被上诉人如果认为上诉人所建房屋超标，那么也应当作出区分处理，不能笼统的一概而论，至于被上诉人所称的将土地恢复后退还给郭家塌村集体，是另外一层法律关系，如果真如被上诉人所述，违法占用集体土地，只需由村集体起诉上诉人返还土地即可，并非被上诉人职责范围。3、涉案土地为集体土地，其所有权及使用权均未发生转移，对于上诉人及其他村民都普遍存在宅基地部分超标问题，被上诉人仅仅处罚上诉人处罚不当。二、被上诉人作出的行政处罚决定无事实和法律依据。上诉人三户人口较多，在不违反国家法律规定的农村村民宅基地面积标准的前提下，对部分房屋应当给予补办手续，既然行政处罚决定书中存在可以补办的部分，那就说明《行政处罚决定书》在认定事实方面至少存在部分错误，既然存在错误，就应当撤销《行政处罚决定书》。另外，关于上诉人合法房屋面积问题，被上诉人在开庭时也称按照本省规定，至少应该有800平米左右，当问及这部分合法房屋在哪里时，却闭口不谈。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正。”根据该规定以及上诉人所建房屋符合土地利用总体规划的情形，上诉人只需补办手续即可，无需拆除。根据《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第三条规定：“对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》国办发明电（2003)42号“……四、完善相关政策措施，妥善解决遗留问题……对由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”从以上规定及实际情况可以看出，对于无证房屋，不能一律认定为违法建筑并责令强制拆除。上诉人房屋是作为家人居住的宅基地房屋，并且符合土地利用总体规划，完全可以通过补办手续来完善，被上诉人直接作出限期拆除的决定不符合法律规定。三、被上诉人作出行政处罚决定程序违法。被上诉人作出处罚前从未到上诉人处详细调查，未能查明涉案房屋的基本情况，更未告知上诉人享有进行陈述和申辩的权利，程序严重违法。四、被上诉人延安市自然资源局在复议过程中，也从未对该案事实进行调查，未听取上诉人陈述和申辩，未对上诉人建设房屋进行区分，导致处罚范围不清等问题，复议决定书依法应当撤销。一审法院亦未查清案件事实，导致该案错误判决，依法应予撤销。被上诉人延川县自然资源局辩称，该局作出的延自然资执发〔2019〕45号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、处罚适当、程序合法，应予维持。2019年6月3日，延川县扫黑除恶专项斗争领导小组办公室向该局转来延扫黑办函〔2019〕53号《关于对部分涉黑涉恶违法犯罪案件举报线索交办的通知》。该局接到该函后立即进行了立案查处。经调查延川县大禹街道办社管中心郭家塌村村民(原延川县贺家湾乡郭家塌行政村)郭惠娃、郭三、郭海父子三人从2013年秋天至2015年初未经批准擅自占用郭家塌村集体土地修建平房60间，总占地面积为5363.72平方米。其中耕地1063.41平方米，村集体建设用地4300.56平方米，建筑占地面积2350.72平方米。其非法占地建房行为违反了《土地管理法》第二条、第三十六条、第四十三条第一款、第四十四条第一款、第六十二条的规定。针对原告的违法行为该局适用《土地管理法》第七十三条、第七十七条规定做出的处罚与原告的违法事实相一致。原告未经批准擅自占用村集体土地修建平房60间，其行为严重违法。因此该局对原告的处罚是适当的。该局立案后再次展开调查，调查结束后给原告送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》并告知了诉权，处罚决定程序合法。被上诉人延安市自然资源局辩称，被上诉人已依法履行了行政复议职责，复议程序合法。被上诉人于2019年10月10日收到上诉人提出的行政复议申请，经审查后依法受理了上诉人的行政复议申请，并于同日将延复办答〔2019〕98号行政复议答复通知书和申请书副本发送延川县自然资源局。延川县自然资源局在答复期内向被上诉人提交了行政复议答辩状及证据材料。后因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，被上诉人通过审批将期限延期至2020年1月10日，并告知双方当事人。2019年12月24日，被上诉人依法作出延自然复决字〔2019〕8号行政复议决定书，并于2019年12月26日送达双方当事人。故被上诉人作出的行政复议决定程序合法。被上诉人认为，上诉人未经批准，擅自占用集体土地进行违法建设，事实清楚，证据确凿。延川县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定对上诉人进行处罚，依据正确，程序合法。故被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项，维持延川县自然资源局作出的延自然资执发〔2019〕45号行政处罚决定。延安市宝塔区人民法院作出的(2020)陕0602行初12号行政判决书认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。经审理查明，一审法院认定事实属实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为被上诉人延川县自然资源局对上诉人作出的行政处罚决定及延安市自然资源局作出的复议决定是否合法。本案中，上诉人未经批准占用集体土地建设平房60间的行为属于《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定的情形，上诉人违规建设的违法事实客观存在，延川县自然资源局在调查该案的过程中，依法向其告知了相关权利义务，作出的处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法。延安市自然资源局作出的复议决定程序合法，符合法律规定。故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院结合该村普遍存在非法占用土地进行房屋修建的实际情况，以及上诉人家庭人口较多的现状，建议有关部门在不违反国家法律规定的农村村民宅基地面积标准的前提下为上诉人按规定补办有关手续，减少不必要的损失，符合实质性解决行政争议的目的，对此本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人郭惠娃、郭三、郭海负担。本判决为终审判决。  审  判  长   赵正卫审  判  员   王 欣审  判  员   齐进飞  二〇二〇年十一月十六日   法 官 助 理   薛  莉书  记  员   惠转转   1