辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽03行终190号上诉人（一审被告）：海城市中小镇人民政府，住所地海城市中小镇中小村。法定代表人：宋昔，镇长。出庭副职负责人：王振鹏，副镇长。委托诉讼代理人：回广吉，辽宁图远律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：海城市中小镇宏发屠宰厂，住所地海城市中小镇朱家村。法定代表人：白虹，厂长。委托诉讼代理人：王龙，北京市盛廷律师事务所律师。海城市中小镇宏发屠宰厂（以下简称宏发屠宰厂）诉海城市中小镇人民政府（以下简称中小镇政府）确认强拆违法一案，鞍山市千山区人民法院作出（2020）辽0311行初31号行政判决后，中小镇政府不服，向本院提起上诉。本院于2020年9月1日受理后依法组成合议庭，于2020年11月2日组织双方当事人进行询问，上诉人的副职负责人王振鹏及委托诉讼代理人回广吉，被上诉人的法定代表人白虹及委托诉讼代理人王龙参加询问。本案现已审理终结。一审法院认定，2002年6月1日，中小镇政府与白虹签订《中小镇生猪屠宰场承包协议书》，将中小镇政府生猪屠宰场资产、屠宰资格、其他权利义务等承包给岳家村白虹，承包期为2002年6月1日至2012年5月31日。2004年12月13日，中小镇政府与白虹签订《关于延包生猪屠宰点的补充协议》，将承包期延长二十年即2012年6月1日至2032年5月31日。2007年3月19日，宏发屠宰厂注册登记，并领取营业执照，类型为个体工商户，经营者白虹，且办理了《动物防疫条件合格证》和《生猪定点屠宰证》等经营的合法手续。宏发屠宰厂最初位于中小村，后搬迁到朱家村，租赁了该村的集体土地，建设了生产经营场地、厂房以及彩钢房，但是未取得上述建设的相应审批手续。2014年盘营高铁建成后，宏发屠宰厂的房屋距离铁路距离不足100米。中国铁路沈阳局集团有限公司出台的《高速铁路沿线环境综合整治问题种类、标准及依据参考手册》对铁路用地及铁路以外用地进行整治，其中整治重点为，“在铁路两侧100米控制区范围内，依法拆除违法搭建的建（构）筑物，拆除或整葺影响观瞻的临时建（构）筑物、残缺建筑、破旧建筑、残墙断壁”的要求，对彩钢房等硬漂浮物建筑物、构筑物等，在安全区内的违章建筑必须拆除，在安全保护区以外的构筑物按照上述文件要求整治。不属于违法建筑或确实无法拆除的，进行加固，并与当地政府和铁路运输企业共同签订安全协议。海城市根据上级有关部门的工作要求制定了，海城市高铁沿线外部环境隐患整治工作方案，并成立指挥部。在工作方案中，中小镇政府是本次高铁安全隐患排查整治工作责任主体之一，负责全面落实高铁安全隐患整改工作，镇长亦为海城市高铁沿线外部环境隐患整治工作指挥部成员之一。宏发屠宰厂经实地测量，位于100米整治范围内。2019年12月11日，中小镇政府将宏发屠宰厂厂房、彩钢房强制拆除。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除，中小镇政府对辖区内的建设规划监督管理工作负责，并有权对违法建筑实施强制拆除，本案中，宏发屠宰厂虽然取得了生猪屠宰的相关证照和资质条件，但对于厂房等建设却未取得相应审批，故场地、厂房、彩钢房等建设属于违法建筑，中小镇政府具有对其行政区划内未取得规划许可的建设行为进行责令改正及强制拆除的职权且中小镇政府己实施了拆除行为，故中小镇政府是本案的适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定的，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；第三十五条规定的行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出；第三十七条第一款规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；第三十八条规定的催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达；该法第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关对违法建筑的拆除，应当依法作出行政决定，在申请行政复议及提起行政诉讼的法定期限届满后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务时才可以强制执行，强制执行前还需要催告、公告等程序。中小镇政府根据海城市高铁沿线外部环境隐患整治工作指挥部要求对宏发屠宰厂的在高铁保护区范围内的违章建筑进行拆除，虽然是因相关政策调整而行使的行为，但仍需要按照法定程序进行。本案中，中小镇政府虽然提到“有责令改正的通知”以及曾在宏发屠宰厂大门上张贴了相关通知，但中小镇政府未依法定程序强制拆除宏发屠宰厂的行政行为属于程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认海城市中小镇人民政府于2019年12月11日对海城市中小镇宏发屠宰厂实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告海城市中小镇人民政府负担。上诉人上诉称：一审判决适用法律错误，上诉人不是适格的行政诉讼主体，判令强制拆除行为违法不当，请求二审法院改判；上诉费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院引用《城乡规划法》第六十五条，认定上诉人为适格被告于法无据。被上诉人的违建厂房已违建多年，不是正在进行建设的，所以一审判决引用此条认为上诉人是适格的被告明显是适用法律不当，上诉人无此权限，因此不是适格的行政诉讼主体。二、一审判决忽略了“高铁隐患集中整治”的紧迫性，时间性和不集中整治的危害性，按常规行政强制拆迁的案件审查和判决认为上诉人违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条等规定是适用法律不当。第一，对被上诉人的违章房屋强制拆除是根据国家住建部，铁路运输总公司牵头的全国在一定期限内的集中整治行为。第二，海城市高铁隐患集中整治指挥部根据政策规定，确定被上诉人的房屋为集中拆扒。第三，上诉人己口头和书面公告正式通知被上诉人自行拆扒，而被上诉人不拆扒。第四，在集中整治期限内，根据市指挥部的指令，上诉人进行了强制拆除，而一审法院视高铁隐患集中整治的大环境而不顾，按正常的行政强拆程序审断此案为适用法律不当。被上诉人答辩称：一、一审法院认定部分事实存在错误。2007年4月1日在海城市中小镇人民政府作为见证方签订的《土地租赁承包协议》是海城市中小镇人民政府对被上诉人决定搬迁和异地重建，海城市中小镇人民政府对原告的选址场地、厂房和彩钢房建设是知情和认可的。从实际情况来看，原告在此经营十余年，期间一直没有政府部门来找被上诉人处理占地问题、厂房和彩钢房违法问题等问题，相反对被上诉人的经营手续都积极完善和办理。退一步而言，即使在修建盘营铁路的时候拆迁被上诉人部分厂房和彩钢房，当时也给予了被上诉人补偿。一审法院机械适用法条，不考虑海城市中小镇人民政府在被上诉人场地、厂房和彩钢房建设中的决定作用，离开事实仅仅依据法条认定被上诉人的场地、厂房和彩钢房等建设属于违法建筑，显然没有考虑当时海城市中小镇人民政府决定对被上诉人搬迁和异地重建的实际情况，没有以事实为根据，没有考虑到没有办理手续是否是政府的主要原因等。一审法院认定的这部分显然是不尊重事实，机械形式的适用法律，应该予以纠正。被上诉人在2009年4月取得《生猪定点屠宰证》，根据《辽宁省生猪定点屠宰厂（场）设施规划》的规定，被上诉人的屠宰场是达到规划设置要求的合法的屠宰场。被上诉人的场地、厂房和彩钢房都是经海城市中小镇人民政府允许建设的，虽然没有取得相关建设手续，但是事出有因，一审法院认定违法建筑显然存在错误。二、一审法院适用法律错误。被上诉人的屠宰厂在2007年建成完成，一审法院适用2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》，显然违背《中华人民共和国立法法》第九十三条法不溯及既往的规定，故一审法院适用法律错误。三、被上诉人的厂房、彩钢房应该得到补偿。在海城市中小镇人民政府的支持下，被上诉人的厂房、彩钢房在2007年建设完成，早于盘营高铁建设时间。被上诉人的厂房在盘营高铁建设时期遇到部分拆迁，被上诉人得到了补偿。根据《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七项规定，基于公平原则、信赖利益保护原则和政务诚信原则，上诉人也应该给予被上诉人补偿。本院审理查明的事实与一审法院认定事实基本一致。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定了行政机关在强制执行时应依据相应的行政决定，并应当履行相关的行政程序。本案中，上诉人中小镇政府的强制拆除行为既没有相应的行政决定,亦没有依照上述程序规定实施，违反了法定程序，应确认违法，一审判决正确，本院予以维持。中小镇政府主张基于整治工作紧迫性可以不依据上述规定于法无据，本院不予支持。关于案涉建筑是否为违法建筑的问题，该事项不是本案审理范围，本院对此不予审理。关于上诉人中小镇政府提出一审被告认定错误的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，作出行政行为的机关是被告。本案上诉人对一审认定其于2019年12月11日强拆宏发屠宰厂厂房和彩钢房的行为并无异议，故其属于本案适格被告。上诉人中小镇政府主张受海城市高铁整治指挥部委托，但并未提供受委托的相应证据，故对其主张本院不予支持。关于被上诉人提出中小镇政府应对其损失予以补偿的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十条之规定，人民法院审理上诉案件，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。宏发屠宰厂的该项请求系二审增加的请求，不属于本院二审审理范围，本院对此不予审理。综上，上诉人的上诉主张不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海城市中小镇人民政府负担。审判长 李 群审判员 史新宇审判员 胡 明二〇二〇年十一月十六日书记员 刘萌萌