江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏03行终728号 上诉人（原审原告）李春阳，女，1965年8月20日生，汉族，住徐州市铜山新区。 委托代理人刘钦祥（系上诉人丈夫），1966年3月17日生，住徐州市铜山新区。 被上诉人（原审被告）徐州市市场监督管理局，住所地徐州市新城区新安路**。 法定代表人吴**法，该局局长。 委托代理人王剑，徐州市市场监督管理局工作人员。 委托代理人吴赫笛，徐州市市场监督管理局工作人员。 被上诉人（原审被告）徐州市铜山区市场监督管理局，，住所地徐州市铜山区长江西路9-1科技创业大厦 法定代表人朱友强，该局局长。 出庭应诉负责人陈新浩，该局副局长。 委托代理人王玥，江苏光亚律师事务所律师。 原审第三人徐州万达广场置业有限公司，，住所地徐州市铜山区北京北路**盛世年华小区 法定代表人肖广瑞，该公司董事长。 委托代理人王鹏，江苏金华星律师事务所律师。 上诉人李春阳诉被上诉人徐州市市场监督管理局、徐州市铜山区市场监督管理局及原审第三人徐州万达广场置业有限公司工商行政管理及行政复议一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初361号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，组织双方当事人进行了庭询谈话。上诉人李春阳的委托代理人刘钦祥，被上诉人徐州市市场监督管理局的委托代理人王剑，被上诉人徐州市铜山区市场监督管理局的出庭应诉负责人陈新浩及其委托代理人王玥，原审第三人徐州万达广场置业有限公司的委托代理人王鹏等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明，2014年9月，第三人徐州万达广场置业有限公司开始预售位于徐州市铜山万达广场的商铺，该商铺一层层高5.7米，二层层高6米。第三人印制了“挑高6米主力面积40-100㎡升级版金街旺铺”和“挑高5米7主力面积40-100㎡升级版金街旺铺”的两种广告彩页。原告李春阳于2014年10月6日向第三人交纳了认筹金。2014年10月18日，原告现场认购1-113商铺，并陆续缴纳了购房款。2014年11月7日在原告与第三人准备签订书面合同时，原告向第三人提出异议，称待签合同中“挑高5.7米”的约定与原告持有的广告彩页中“挑高6米”的宣传不一致，要求第三人核减相应价款，第三人未予同意。原告遂于2014年11月7日向被告徐州市铜山区市场监督管理局进行投诉，要求：1、查处徐州万达广场置业有限公司虚假广告；2、降低1-113号商铺的总价款。2014年11月14日原告与第三人签订购房合同购买1-113商铺，该合同载明商铺层高5.7米。被告徐州市铜山区市场监督管理局针对原告前述投诉，于2014年11月10日立案调查。随后执法人员至万达广场营销中心进行调查，发现大量印制好的“挑高5米7”和“挑高6米”的宣传彩页。在对第三人销售顾问宋宇的询问中，其陈述原告系其客户，在售房前其已明确告知了原告商铺一楼层高5米7，二楼层高6米。2014年11月18日，被告徐州市铜山区市场监督管理局执法人员向第三人调取了设计图纸，显示商铺层高有5.7米和6米两种层高。此外，被告徐州市铜山区市场监督管理局还向徐州大恒印务有限公司调取了其与第三人签订的《徐州铜山万达广场项目印刷制品合同》及说明等证据。2015年2月5日，该案经局领导批准延长办理期限三十日。2015年3月4日，该案经案件审理委员会讨论同意再次延期。2015年5月28日，原告因徐州市铜山区市场监督管理局未对其投诉事项予以答复，向徐州市市场监督管理局提起行政复议，请求确认徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责的行为违法，责令其限期查处，并赔偿原告损失。徐州市市场监督管理局于2015年7月24日作出徐工商复字〔2015〕第04号行政复议决定书，认为被申请人已依法履行职责，驳回原告的行政复议申请。原告不服该复议决定，于2015年8月18日，向徐州市泉山区人民法院提起行政诉讼[案号为（2015）泉行初字第84号]，请求：撤销徐工商复字〔2015〕第04号行政复议决定，确认徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责的行为违法，责令徐州市铜山区市场监督管理局限期查处第三人虚假广告违法行为，并赔偿原告损失148007元。2015年8月21日，被告徐州市铜山区市场监督管理局作出被诉《告知》，并向原告送达。原告不服该告知内容，于2015年10月27日向被告徐州市市场监督管理局申请行政复议，请求：撤销被诉《告知》，责令徐州市铜山区市场监督管理局限期查处第三人虚假广告欺诈行为，并赔偿原告损失148007元。徐州市市场监督管理局于次日予以受理。因案情复杂，该局于2015年12月25日决定延长复议期限一个月。2016年1月22日，徐州市市场监督管理局以法院（2015）泉行初字第84号案件尚未审结为由中止了行政复议。2016年1月20日，徐州市泉山区人民法院经审理后作出（2015）泉行初字第84号行政判决，认为徐州市铜山区市场监督管理局自再次延期至结案，长达五个月且无合理正当理由，依法应确认其拖延履行法定职责行为违法，徐州市市场监督管理局作出驳回原告复议申请的决定适用法律错误，应予撤销，原告的赔偿请求与被告拖延履职无直接必然的因果关系，不予支持。故，判决确认徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责的行为违法，并撤销徐工商复字〔2015〕第04号行政复议决定，驳回原告的其他诉请。原告不服该判决上诉至徐州市中级人民法院，该院于2016年5月18日作出（2016）苏03行终84号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2016年5月27日，徐州市市场监督管理局恢复涉案行政复议的审理，并于2016年6月1日作出被诉徐工商复字〔2015〕第11号《行政复议决定书》，认为被告徐州市铜山区市场监督管理局从再次延期直至销案方式结案五个多月内，无延期审批及其他相关证据，对此徐州市中级人民法院（2016）苏03行终84号行政判决书已确认其拖延履行法定职责的行为违法。同时，原告其他的两项行政复议申请，其内容相同的诉求（2016）苏03行终84号案已作出终审判决。故，徐州市市场监督管理局作出被诉行政复议决定，确认徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责作出涉案《告知》的行为违法。原告不服该复议决定，于2016年6月15日向法院提起行政诉讼，请求判决：1、撤销被告徐州市市场监督管理局作出的徐工商复字〔2015〕第11号《行政复议决定书》；2、撤销被告徐州市铜山区市场监督管理局作出的涉案《告知》；3、被告徐州市铜山区市场监督管理局确认原告举报的“挑高6米，主力面积40-100㎡升级版金街旺铺”的广告属于虚假广告宣传；4、两被告共同赔偿原告因受虚假广告欺诈造成的直接经济损失148007元。 原审法院认为,一、关于涉案《告知》行为是否合法的问题。首先，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第八条规定，对利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等媒介发布违法广告的行为实施行政处罚，由广告发布者所在地工商行政管理机关管辖。据此，被告徐州市铜山区市场监督管理局对原告举报的其辖区内的违法广告问题具备执法主体资格。其次，《中华人民共和国广告法》第二十八条规定，广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的，构成虚假广告。广告有下列情形之一的，为虚假广告：（一）商品或者服务不存在的；（二）商品的性能、功能、产地、用途、质量、规格、成分、价格、生产者、有效期限、销售状况、曾获荣誉等信息，或者服务的内容、提供者、形式、质量、价格、销售状况、曾获荣誉等信息，以及与商品或者服务有关的允诺等信息与实际情况不符，对购买行为有实质性影响的；（三）使用虚构、伪造或者无法验证的科研成果、统计资料、调查结果、文摘、引用语等信息作证明材料的；（四）虚构使用商品或者接受服务的效果的；（五）以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的其他情形。本案中，原告李春阳向被告徐州市铜山区市场监督管理局投诉第三人徐州万达广场置业有限公司进行虚假广告宣传，徐州市铜山区市场监督管理局随即立案调查，至第三人营销中心发现有“挑高5米7”和“挑高6米”两种宣传彩页，且涉案商铺的设计图纸亦显示存在“挑高5米7”和“挑高6米”两种层高的商铺，综合全案在案证据来看，第三人确不存在前述条文规定的虚假广告的情形，被告徐州市铜山区市场监督管理局据此作出被诉《告知》，认为没有充分证据认定第三人构成虚假宣传行为，并无不当。最后，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定，适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定;案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日;案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。案件处理过程中听证、公告和鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限。被告徐州市铜山区市场监督管理局于2014年11月10日决定对涉案投诉进行立案处理，2015年8月21日作出被诉《告知》，并未在前述条文规定的九十日内作出处理决定，虽经两次办案期限的延期，但被告并未提交证据证明导致其办案期限延长五个月余的合理理由和合法依据，故，被告徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责作出涉案《告知》的行为程序违法。二、关于涉案行政复议决定行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，被告徐州市市场监督管理局具有依申请对被告徐州市铜山区市场监督管理局作出的行政行为进行行政复议的法定职权。徐州市市场监督管理局依李春阳申请，根据李春阳及徐州市铜山区市场监督管理局提供的相关材料，决定确认徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责作出《告知》的行为违法，结果并无不当。其作出行政复议决定履行了立案、审核、决定、送达等程序，符合行政复议的程序规定。三、关于原告的赔偿请求依法是否应予支持的问题。本案原告主张的赔偿请求，系基于其与第三人之间的民事合同关系，被告徐州市铜山区市场监督管理局作出涉案《告知》的行为，与原告主张的赔偿请求无直接因果关系，故，原告要求两被告赔偿损失的诉讼请求无法律依据，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告李春阳的诉讼请求。 上诉人李春阳上诉称，2014年11月7日，上诉人持第三人万达公司印制并广为散发的“挑高6米主力面积40-100㎡升级版金街旺铺”广告宣传彩页，向被上诉人徐州市铜山区市场监督管理局举报投诉。上诉人起诉状明确要求确认广告宣传彩页属于虚假广告宣传。2014年9月，第三人向被上诉人提供设计图纸披露“该商铺一层层高5.7米，二层层高6米”的事实，一审认定2014年9月第三人即已经在现场宣传中披露，属于事实认定错误。上诉人提起的诉讼针对的是广告宣传彩页，隐瞒了挑高6米的商铺所对应的楼层，对消费者具有实质性的影响，属于广告法等相关规定的虚假广告。被上诉人不履行法定查处职责，致使上诉人因此受到的损失难以得到及时救济，应由被上诉人进行赔偿。徐州市市场监督管理局仅对徐州市铜山区市场监督管理局作出的《告知》程序进行审查认定，与《行政复议法》规定的全面审查原则相违背。请求：1、撤销徐州铁路运输法院作出的（2019）苏8601行初361号行政判决书；2、判决支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人徐州市市场监督管理及徐州市铜山区市场监督管理局均答辩称同一审答辩意见。 原审第三人徐州万达广场置业有限公司答辩称，原审认定事实清楚，程序合法，应当予以维持。其他意见同一审答辩意见。 各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案移送本院。 本院经庭审质证查明的事实与一审认定事实基本一致。二审经查阅关联案件，另查明，2015年8月21日被上诉人徐州市铜山区市场监督管理局作出的涉案《告知》，内容为《关于李春阳“举报徐州万达广场涉嫌虚假广告宣传”的告知》。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的情形，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第一百三十六条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定，适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定;案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日;案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。案件处理过程中听证、公告和鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限。根据本案查明的事实，被上诉人徐州市铜山区市场监督管理局于2014年11月10日决定对涉案投诉立案查处，2015年8月21日作出《关于李春阳“举报徐州万达广场涉嫌虚假广告宣传”的告知》，未依法在前述条文规定的九十日内作出处理决定。虽已经两次办案期限的延期审批，但没有证据证明其具有超出延期审批期限结案的法定事由，且该超过法定期限拖延履行法定职责的行为，已经法院生效裁判文书及徐州市市场监督管理局复议决定确认违法。因此，依法应判决确认被上诉人徐州市铜山区市场监督管理局作出的涉案《告知》行为违法。一审法院经审理，依法认定被上诉人徐州市铜山区市场监督管理局对上诉人举报的所属辖区内的违法广告问题具备执法主体资格，以及对该案的事实认定，并无不当。但是，对被上诉人徐州市铜山区市场监督管理局超期办案程序违法问题，虽依法进行认定，但判决驳回上诉人的诉讼请求，属适用法律不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被上诉人徐州市市场监督管理局依法具有对徐州市铜山区市场监督管理局作出的行政行为进行行政复议的法定职权。徐州市市场监督管理局依据复议申请，根据当事人提供的相关材料等，确认徐州市铜山区市场监督管理局拖延履行法定职责作出《告知》的行为违法，并无不当。其作出行政复议决定履行了立案、审核、决定、送达等程序，符合行政复议程序规定，依法应判决驳回上诉人撤销涉案复议决定的诉讼请求。另外，上诉人诉讼请求徐州市铜山区市场监督管理局确认上诉人举报的“挑高6米，主力面积40-100㎡升级版金街旺铺”的广告属于虚假广告宣传，应属要求履行法定职责范畴，与本案不属于同一法律关系，依法不予理涉。关于上诉人要求两被上诉人共同赔偿经济损失的主张，一审认定系基于其与原审第三人之间的民事合同关系，与被上诉人徐州市铜山区市场监督管理局作出涉案《告知》行为，无直接因果关系，请求两被上诉人赔偿损失无法律依据，符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的相关规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律不当，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条、第六十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初361号行政判决。 二、确认被上诉人徐州市铜山区市场监督管理局作出的《关于李春阳“举报徐州万达广场涉嫌虚假广告宣传”的告知》行政行为违法。 三、驳回上诉人李春阳撤销被上诉人徐州市市场监督管理局作出的《行政复议决定书》行政行为及要求两被上诉人共同赔偿损失的诉讼请求。 上诉案件受理费人民币50元，由被上诉人徐州市铜山区市场监督管理局负担。 本判决为终审判决。 审判长  梁艳华 审判员  陈玉浩 审判员  黄传宝 二〇二〇年十一月五日 书记员  郁梦晨