广东省广州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤01民终17068号上诉人（原审被告）：广州隧华快速路有限公司，住所地广东省广州市白云区白云大道**。法定代表人：焦力松，董事长。委托诉讼代理人：马启斌，北京市中伦文德（广州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：安瑞，北京市中伦文德（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市住房保障办公室，住所，住所地广东省广州市豪贤路**div>法定代表人：王宏伟，主任。委托诉讼代理人：唐满荣，广东卓信律师事务所律师。原审第三人：广州市白云区鹤龙街联边经济联合社，住所地广，住所地广东省广州市白云区鹤龙街鹤龙一路**v>法定代表人：彭灼华，董事长。委托诉讼代理人：李瑜，广东南方福瑞德律师事务所律师。委托诉讼代理人：万崎，广东南方福瑞德律师事务所律师。上诉人广州隧华快速路有限公司（以下简称“隧华公司”）与被上诉人广州市住房保障办公室（以下简称“市住房保障办”）、原审第三人广州市白云区鹤龙街联边经济联合社（以下简称“联边经济联社”）债权转让合同纠纷一案，不服广东省广州市白云区人民法院（2019）粤0111民初28588号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。隧华公司上诉请求：1.撤销原审判决，依法改判驳回市住房保障办的全部诉讼请求；2.一、二审的诉讼费由市住房保障办承担。事实与理由：1.市住房保障办不是本案的物权权利人，其与联边村之间涉及侵权之债的债权转让协议尚未成立，即其债权请求权尚未确定，与隧华公司之间并无直接的法律利害关系。依法无权以原告主体资格要求隧华公司承担代垫补偿款的责任，人民法院应当依法驳回市住房保障办的全部诉讼请求。原判决适用《物权法》第三十七条支持市住房保障办的诉讼请求显属适用法律错误，并且违反了《物权法》第二条、第三十二条的法律规定。2.物权受到侵害产生的侵权关系与受让债权产生的债权债务合同关系是两种完全不同的法律关系，联边村是否实际遭受租金损失和水浸损失以及隧华公司是否应承担责任，尚需经过生效司法裁判才能予以确认，并不属于本案审理范围，原判决在两次开庭后主动追加联边村作为本案第三人，直接认定隧华公司“因施工造成第三人的损失，理应向第三人承担赔偿责任”并据此判决，滥用审判权，严重侵害了隧华公司的合法权益，既违反了民事诉讼“一事一议”的审判规则，也显失公平公正。3.物权受到侵害的法定解决途径只有和解、调解、仲裁和诉讼，并不包括行政解决。只有依法通过法定程序，才能确定联边村是否实际遭受租金损失和水浸损失以及隧华公司是否应当承担责任。原判决在没有相关生效司法裁判的情况下，仅凭某些行政机关超越职权的违法行政干预就认定联边村遭受了租金损失和水浸损失并由隧华公司承担赔偿责任，明显缺乏法律依据，也违反了《物权法》第三十二条的规定。4.在联边村与市住房保障办之间的债权转让协议依法尚未成立，相关的债权转让对债务人不发生效力的情况下，原判决依据债权转让协议认定市住房保障办“已代被告向第三人履行了部分赔偿责任，故原告在支付完垫付款项后已取得向被告追偿的权利”，显属认定事实错误，也违反了《合同法》第七十九条、第八十条的法律规定。5.案列的从广州市人民政府办公厅到嘉禾街道办事处等所有各级行政机关都没有法定的行政职权可以在物权保护民事案件中认定民事主体是否发生了租金损失或水浸损失的法律事实，更没有最终裁决权可以裁决甚至分配民事主体与此相关的民事责任并付诸强制执行。行政机关的内部文件及其中的建议并不构成对隧华公司的行政行为，依法不产生任何外部法律效力，对隧华公司并无约束力，不能作为本案判案的法律依据。原判决仅凭某些行政机关超越职权的违法行政干预和不产生外部法律效力的内部文件及其中的建议，就认定联边村遭受了水浸损失及租金损失并由隧华公司施工造成，判决隧华公司承担赔偿责任，明显认定事实错误，严重违法。6.联边村一直没有按照行政机关的要求向其上报主张损失的相关资料，行政机关要求的审计局相关专项审核和第三方专业评估机构的评估也一直没有进行，联边村所称的租金损失和水浸损失根本就没有由多级行政机关核实和确认，也没有经过第三方评估机构鉴定，本案根本不存在证实租金损失和水浸损失的鉴定报告，更不能由此得出损失数额合理的结论。7.联边村所谓的租金损失和350万元的损失数额只是行政机关的一个主观建议，完全来自于行政机关当时任性随意的长官意志，形同儿戏，没有客观事实依据。所谓的水浸损失和260万元的水浸损失数额实际是联边村以维稳名义向每户村民分发5000元私分的集体资产，并非真实水浸损失发生额。两项损失及其数额均未经行政主管部门核实确认，也非来自鉴定报告。8.市住房保障办主张本案相关权利的诉讼时效在2014年11月13日就已经届满，其后一直没有发生重新计算、中断、中止的情形，人民法院应当依法驳回市住房保障办的诉讼请求。市住建委等部门是行政机关，并不是市住房保障办的民事代理人，无权代表市住房保障办主张民事权利的义务，其《情况说明》也没有在民事案件中证明民事主体主张权利的诉讼时效是否发生中断效力。市住房保障办主张权利应当依法直接向相对人主张。住建委多次协调未果不等于市住房保障办曾经持续主张权利。原判决审判人员故意更改和编造行政机关的文件内容，替换法律主体，歪曲事实。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判驳回市住房保障办的全部诉讼请求。市住房保障办辩称，本案一审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果公正，请二审法院依法驳回上诉人的全部上诉请求，维持原判。（一）隧华公司是本案适格主体，有权诉请市住房保障办返还垫付款。华南路三期等项目的建设施工导致联边经济联社即联边村厂房、加油站、汽配城等无法经营，造成联边经济联社经济严重损失，市住房保障办是华南路三期项目的业主，显然市住房保障办侵害了联边经济联社的物权，具体来说，就是侵害了联边经济联社对自己的不动产依法享有的使用收益权利。联边经济联社的租金损失和水浸损失属于物权受到侵害产生的债。《物权法》第三十七条规定“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任”。《侵权责任法》第三条规定“被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任”。承担侵权责任的方式主要有停止侵害、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失等。损害赔偿请求权是物权的保护方式，但是属于债权请求权，目的在于填补损害，这种债权可以依法转让。根据隧华公司在一审提交的证据10《白云区嘉禾街联边村历史遗留租金损失和水浸损失补偿协议》第三条第1点“甲方按本协议第二条约定按时间全额向乙方支付补偿款后，乙方将应向华快三期项目业主追偿270.18万元补偿款的债权转让给甲方”的约定，联边村通过协议方式已将该债权转让给隧华公司，因此，隧华公司是本案的适格主体，有权诉请市住房保障办返还垫付款。一方面，债的确认并不是只有通过司法裁判一种方式才能确认，在本案中，市住房保障办对联边经济联社造成的损失既有街道办事处的核实，也有评估报告的证明，还有市住房保障办解决矛盾纠纷的代理人白云区土地开发中心和广州市道路扩建工程办公室的确认以及其他多个材料的证实。另一方面，协议的成立只要是双方具有民事行为能力且意思表示真实，不违反法律规定即可。市住房保障办以所谓既得权和司法裁判确认作为协议是否成立的条件标准，没有任何法律依据。市住房保障办认为原审判决适用《物权法》第三十七条错误的观点更是毫无道理。（二）市住房保障办给联边经济联社即联边村造成的损失事实清楚，证据充分。1.2008年6月4日下午，白云区政府领导在嘉禾街道办事处会议室召集市住房保障办、市疾控中心、市第八人民医院、区国土房管分局、区建设和市政局、嘉禾街道办事处、区土地开发中心、联边经济联社等单位在内的负责人召开了协调会。联边经济联社对华南路三期、市疾控中心、市第八人民医院、市疾控中心周边道路等项目建设施工造成联边经济联社的损失要求经济补偿。2008年7月9日，联边经济联社请求街道办事处协调解决经济损失赔偿问题，强烈要求包括市住房保障办在内的相关责任单位赔偿各项经济损失。2009年6月23日，联边经济联社向市住房保障办发出《致隧华快速路有限公司的函》，该函同时呈送白云区政府征地办公室和嘉禾街道办事处，市住房保障办在复函中承认已经收悉。该函写明自2005年至今，每年雨季联边经济联社都遭受涝灾之苦。根本原因是市住房保障办破坏了原有的排洪水道，又不进行疏导处理，更为严重的是市住房保障办的高架桥面的雨水流入民居，水深过膝，广大村民无比愤慨并要求答复处理，显然该函表达了联边经济联社要求市住房保障办予以赔偿切实解决问题的意思。联边经济联社还多次请求市政府、市国土房管局、市城乡建设委员会协调市住房保障办等责任单位对租金损失和水浸损失予以补偿。可见，市住房保障办否认联边经济联社即联边村曾向其主张租金损失和水浸损失补偿，这是歪曲事实。2.在白云区政府《关于市疾控中心周边道路项目联边村片征地拆迁工作会议纪要》中，联边经济联社与市住房保障办等与会单位共同议定由街道办事处核实联边经济联社的经济损失，也就是对委托授权街道办事处核实联边经济联社的损失达成了一致，该《会议纪要》应当认定具有法律约束力，街道办事处的核实结果应予认可。3.《关于协调解决市疾控中心周边道路项目征地拆迁工作有关问题的函》(云府函[2010]73号)载明：对于华南路三期、市第八人民医院、市疾控中心及周边道路等项目建设施工导致联边经济联社厂房、加油站、汽配城等无法经营，造成联边经济联社经济严重损失问题，根据我区发给原市建委的《关于协调解决市疾控中心周边道路等项目联边片征地拆迁有关问题的函》(云府函[2008]174号)，上述项目合计造成联边经济联社经济损失5594937．83元。白云区政府建议给予联边经济联社350万元作为租金损失补偿。市国土房管局《关于协调市政项目涉及望岗村、联边村征地遗留问题的会议纪要》载明：2011年4月26日下午，市国土房管局召集市城乡建设委、白云区土地开发中心、嘉禾街道办事处、隧华公司、市住房保障办、联边经济联社、以及市疾控中心、市第八人民医院等建设单位的负责同志开会，就征地遗留问题进行协调。与会单位共同议定：根据白云区政府2008年6月4日协调会议定并经市城乡建设委穗建函[2010]1013号文同意的事项(即给予联边经济联社350万元作为租金损失补偿)，由白云区土地开发中心核算市住房保障办、市第八人民医院、市疾控中心等单位在相关工程建设过程中对联边经济联社造成的租金损失补偿费用，并明确各单位按比例应承担的具体费用。市住房保障办参加该次协调会的代表是陈念斯、常健、徐辉鸿，他们在协调会上对给予联边经济联社350万元作为租金损失补偿并按比例承担联边经济联社的租金损失补偿方案没有提出任何异议，更没有表示反对意见。该《会议纪要》议定给予联边经济联社350万元作为租金损失补偿并按比例承担补偿费用的解决方案，设定了当事人的权利和义务，是包括市住房保障办在内的与会单位共同议定达成一致的结果，应认定该《会议纪要》具有法律约束力。4.白云区土地开发中心和市道路扩建工程办公室经市住房保障办授权委托处理因征地拆迁引起的各类矛盾和纠纷，该两单位在矛盾处理过程中对联边经济联社损失结果的复核和对补偿款金额的确认，依法应对市住房保障办发生效力。嘉禾街道办事处核实联边经济联社的损失为5594937．83元，白云区政府建议给予联边经济联社350万元作为租金损失补偿。市城乡建设委员会表示同意。市国土房管局召集包括市住房保障办在内的多个单位开会协调，就给予联边经济联社350万元作为租金损失补偿并按比例承担补偿费用的解决方案达成了一致。经白云区土地开发中心核算，以350万元为基数，按比例各自应承担联边经济联社的租金损失是：华南路三期项目192.5万元，市第八人民医院迁建项目35万元，市疾控中心迁建项目￥35万元，市疾控中心周边道路项目87．5万元。白云区人民政府征地办公室在《关于尽快支付嘉禾街联边村营业损失补偿的函》(穗云征1-2011]23号)中予以确认并要求市住房保障办尽快支付。为推进矛盾纠纷的解决，市城乡建设委员会于2011年10月17日召集白云区政府、白云区征地办、市道扩办、街道办事处、联边经济联社等单位召开了协调会，一致同意委托专业评估单位对联边经济联社水浸和经营损失等遗留问题进行事后评估，为保持工作连续性，可优先考虑原项目的评估单位，评估结果由市道扩办复核把关，有关费用协调相关责任单位承担。会后，白云区土地开发中心(又称白云区人民政府征地办公室)同意联边经济联社委托广东南粤房地产与土地评估有限公司对租金损失和水浸损失进行了评估。尽管华南路三期等项目建设时间长，影响范围广，造成损失大，联边经济联社同意调解意见仅申请评估了5个月的租金损失约为350万元。市道路扩建工程办公室在《关于复核联边村水浸损失和租金损失咨询报告书的复函》中对租金损失结果给予了确认。2009年6月23日，联边经济联社向市住房保障办发出《致隧华快速路有限公司的函》(联边[2009]11号)，该函载明自2005年至今，每年雨季联边经济联社都遭受涝灾之苦。根本原因是被告破坏了原有的排洪水道，又不进行疏导处理，更为严重的是被告的高架桥面的雨水流入民居，水深过膝，广大村民无比愤慨。联边经济联社在《关于各市政建设造成我社的困难及问题的报告》联边[2011]8号中明确提出，由于华南路的建设，造成路面提升，雨季来临，导致水浸村民住宅。广州市水务局的穗水函[2012]922号证明，由市建委牵头市污水治理公司与市住房保障办到现场核实，造成联边经济联社水浸的责任单位为华南快速三期业主。市住房保障办在2019年12月25日一审第一次开庭时当庭认可了该证据的真实性与关联性。水浸而产生的修复费用，含管道迁改、管道疏通、地台面提升等的、地台面提升等的修复费用共260万元和白云区人民政府征地办公室均证明情况属实。道路扩建工程办公室在《关于复核联边村水浸损失的复函》(穗扩函[2012]219号)中认为以上材料可作为联边经济联社水浸损失补偿的依据，即复核确认了联边经济联社的水浸损失为260万元。《广州市华南路三期工程白云区路段征地拆迁工作委托合同》第七条第(二)款第6点约定白云区土地开发中心“积极协助甲方征地拆迁工作过程中需各级政府部门解决的各类问题和办理有关手续…处理因征地拆迁引起的各类矛盾和纠纷。第二条第(三)款第7点约定广州市道路扩建工程办公室“负责对征地拆迁补偿标准的解释以及参与各种纠纷的调解，并约定在工作内容中负责对补偿标准进行复核鉴证。第七条第(一)款第8点约定因施工原因造成被拆迁人相关损失的，造成后果由甲方(市住房保障办)负责《民法总则》第一百六十二条规定“代理人在代理权限范围内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力”。由此可见，市住房保障办已经以协议方式授权委托白云区土地开发中心和广州市道路扩建工程办公室处理因征地拆迁引起的各类矛盾和纠纷，因此，该两单位作为市住房保障办的代理人在处理征地拆迁引起的矛盾纠纷中对联边经济联社损失结果的复核和对损失补偿款金额的确认在受托权限范围内，依法应对市住房保障办发生效力。至此，市住房保障办按比例应承担的租金损失是192.5万元，水浸损失是260万元，合计452.5万元得以最终确定。该损失己由隧华公司垫付270.18万元。（三）联边经济联社的损失和政府的调解处理方案已经得到市住房保障办处理矛盾纠纷的代理人的确认和同意，债权转让已经告知市住房保障办及其处理矛盾纠纷的代理人，债权转让协议合法有效。联边经济联社的租金损失约350万元，水浸损失260万元，经过评估公司的评估，损失结果得到了市住房保障办处理矛盾纠纷的代理人市道路扩建工程办公室的复核确认。为妥善解决联边经济联社的租金损失和水浸损失补偿问题，市城乡建设委员会征求了多个政府部门的意见。市城乡建设委员会《关于支付联边村租金和水浸损失补偿款有关意见的函》(穗建路桥函[2012]2096号)显示：市财政局认为由隧华公司分摊补偿费用没有依据，存在较大审计风险，不同意纳入保障性住房项目土地成本。市审计局建议联边经济联社租金和水浸损失补偿费用由原造成损失的责任单位进行分摊。市法制办认为隧华公司承担联边经济联社的租金和水浸损失缺乏法律依据，为保证保障性住房项目的顺利开工，可由隧华公司先行垫付租金和水浸损失，但应同时明确由其承担向华快三期业主等责任单位进行追偿的责任。市政府《关于白云区嘉禾街保障性住房项目征地拆迁涉及相关历史遗留问题的会议纪要》载明：2011年8月26日，市政府召开协调会，包括市住房保障办在内的与会单位共同议定联边经济联社的损失补偿问题专题报市政府研究解决，市住房保障办参加该次协调会的代表是常健、徐辉雄。根据上述约定和市城乡建设委员会的建市政府出具了调解处理方案并以城乡[2012]264号文件处理表的方式同意联边经济联社的租金和水浸损失452.5万元，由隧华公司先行垫付270.18万元，省工伤康复中心周边道路项目业主先行垫付182.32万元，并明确隧华公司和省工伤康复中心周边道路项目业主有向华快三期项目业主追偿垫付款的责任。市住房保障办处理矛盾纠纷的代理人市道路扩建工程办公室和白云区土地开发中心对市政府的调解处理方案均无异议。鉴于市住房保障办同意联边经济联社的损失补偿问题由市政府研究解决，政府部门亦多次组织包括隧华公司、市住房保障办、联边经济联社以及市住房保障办处理矛盾纠纷的代理人白云区土地开发中心、市道路扩建工程办公室等多个单位开会调解，并获得了市住房保障办处理矛盾纠纷的代理人市道路扩建工程办公室的确认和同意，隧华公司与联边经济联社签订了补偿协议并垫付了补偿款，因此，联边经济联社享有的损害赔偿请求权依法转让给了隧华公司。对于请市住房保障办归还垫付款一事，市住房和城乡建设局在2014年至2018年期间曾多次协调未果。可见，在协调会上已经告知债权已转让的情况，市住房保障办应将垫付款归还给隧华公司。2015年1月20日，市城乡建设委员会召集包括隧华公司和市住房保障办在内的多个单位召开协调会，以解决涉案补偿款的问题，明确要求市住房保障办尽快归还隧华公司垫付的相关费用。该次会议的召开，可视为隧华公司和联边经济联社已经将债权转让的情况告知了市住房保障办，并请求政府主管部门协调要求市住房保障办尽快归还垫付款。广州市城建领导小组办公室《关于我市2018年第二十六次基础设施推进会的会议纪要》(穗城建办会纪[2018]22号)载明：会议原则同意隧华公司按照市领导在《关于支付联边村租金和水浸损失补偿款的请示》(城乡[2012]264号)上的批示要求，通过法律途径向市住房保障办追讨有关补偿款项。市住房保障办指派代表陈念斯参加了这次会议。这次会议的召开，可视为隧华公司和联边经济联社请求政府主管部门再次以正式的形式向市住房保障办告知涉案债权已转让由隧华公司追讨的事实。由此可见，债权转让已经通知市住房保障办及其处理矛盾纠纷的代理人，债权转让合法有效。(四)隧华公司的起诉没有超过诉讼时效。隧华公司于2012年11月垫付补偿款后，为完善财政资金的归垫工作，隧华公司在2013年至2018年多次要求市住房保障办归还垫付款，市住房保障办处理矛盾纠纷的代理人市道路扩建工程办公室(现更名为广州市道路扩建工程管理中心)已经出具《情况说明》予以证实。隧华公司亦多次请求市住房和城乡建设局协调。市住房和城乡建设局出具《情况说明》证明：隧华公司垫付补偿款270．18万元给联边经济联社之后，对于请市住房保障办归还垫付款一事，市住房和城乡建设局在2014年至2018年期间曾多次协调未果。该证据证明隧华公司在2014年至2018年期间一直在主张自己的权利，市住房保障办多次参加了上述协调会，在这期间市住房保障办没有明确提出不予支付的意见。2018年10月18日，市城建领导小组办公室召集市住房城乡建设委、国土规划委、法制办、市土地开发中心、市道路扩建工程办公室、隧华公司和市住房保障办在内的多家单位负责人开会，与会单位共同议定：同意由隧华公司按照市领导在《关于支付联边村租金和水浸损失补偿款的请示》(城乡[2012]264号)上的批示要求，通过法律途径向市住房保障办追讨相关补偿款项。请白云区政府协助做好相关举证工作。该次会议市住房保障办指派了代表陈念斯参加，陈念斯同意法律途径解决问题，并且市住房保障办处理矛盾纠纷的代理人市道路扩建工程办公室和白云区土地开发中心均表示同意通过法律途径解决。市道路扩建工程办公室参会代表是徐勇，白云区土地开发中心参会代表是该中心副主任李丽铭。该次会议有广州市城建领导小组办公室《关于我市2018年第二十六次基础设施推进会的会议纪要》(穗城建办会纪[2018]22号)证实。由此可见，隧华公司自垫付补偿款后，一直在向市住房保障办追讨垫付款，无论是自行追讨，还是请求政府主管部门开会协调追讨，从未间断，因此，隧华公司的诉请没有超过诉讼时效。（五）关于政府协调会的性质。《物权法》第三十二条规定“物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决”。调解主要包括民间调解、行政调解和法院调解。行政调解是指由我国行政机关主持，通过说服教育的方式，使民事纠纷的当事人自愿达成协议，解决纠纷的一种调解制度，通常称为政府调解。由于这种调解由行政机关主持，以法律法规和客观事实为依据，公平公正，并且效率高、成本低，具有较强的公信力，因而为广大人民群众所接受。华南快速路三期等项目的建设施工导致联边经济联社厂房、加油站、汽配城等无法经营，造成联边经济联社经济严重损失。基于政府调解的优点，联边经济联社选择请求政府部门包括市、区两级政府以及市国土房管局、市住房和城乡建设局等政府主管部门通过召开协调会的方式多次主持调解，要求各责任单位赔偿，显然协调会是政府调解的一种具体方式，并且是解决纠纷的一种行之有效的方式。隧华公司、市住房保障办、联边经济联社以及其他责任单位委派代表多次参加协调会，在市国土房管局召开的协调会上，与会单位对联边经济联社的损失补偿解决方案共同议定达成了一致，市疾控中心、市第八人民医院、市疾控中心周边道路项目业主等责任单位均接受了政府调解，将补偿款支付给了遭受损害的联边经济联社。唯有市住房保障办事后失信反悔，拒不履行在协调会上共同议定达成一致的补偿解决方案，本质是一种违约行为，市住房保障办将政府调解故意歪曲为政府滥用权力，行政干预，同时否认没有参加任何行政调解，实属狡辩。事实上，市住房保障办在《广州市华南路三期工程白云区路段征地拆迁工作委托合同》第十一条争议解决第(二)款中约定，在合同履行过程中发生分歧，若协商不成，则提交上级主管部门调解，若调解无效，则任何一方可选择诉讼或仲裁。可见，市住房保障办将政府主管部门调解作为解决争议的优先方式，但市住房保障办对联边经济联社将损失补偿问题申请政府调解却不予认可，在法庭上要求联边经济联社选择诉讼方式解决争议，显属无理。市住房保障办在庭审中故意误导法庭，混淆政府部门在民事纠纷调解中的角色和作用，否认协调会是政府调解的一种具体形式，将政府调解故意歪曲为政府滥用职权，行政干预，请法庭明察。被上诉人认为政府行政行为侵害其合法权益，应当在法定期限内提起行政复议或行政诉讼，但被上诉人在法定期限内没有提起行政复议或行政诉讼，也没有在政府协调会上提出明确反对意见，足以说明被上诉人认可了政府的处理工作，对相关事实没有异议。(六)关于咨询报告和政府函件的效力问题。1.关于咨询报告的效力问题。根据市城乡建设委员会2011年10月17日召开的协调会，与会单位一致同意委托专业评估单位对联边经济联社水浸和经营损失等遗留问题进行事后评估。白云区土地开发中心安排联边经济联社委托广东南粤房地产与土地评估有限公司对租金损失和水浸损失进行了评估。评估资料有评估对象现场照片、估价对象位置示意图、街道办事处核实的相关明细表，评估机构具有相应资质，评估方法正确，评估符合国家规范，并且按照要求补充了损失说明、支付证明等相关资料，最终通过了市道路扩建工程办公室的复核，因此咨询报告合法、有效。市住房保障办认为咨询报告缺乏客观性和独立性，没有事实与法律依据。市住房保障办认为需要由白云区人民政府委托第三方中介机构重新评估，更是一种错误理解。联边经济联社是按照白云区政府和白云区土地开发中心的要求委托评估机构进行评估的，并且评估机构作出的咨询报告由白云区人民政府征地办公室(即白云区土地开发中心)呈送给市道路扩建工程办公室复核。对于联边经济联社的水浸损失，有现场水浸照片为证，有嘉禾街道办事处和白云区人民政府征地办公室情况属实的证明，有市道路扩建工程办公室的复核，有广州市水务局对水浸责任单位的确认，足以证明水浸损失发生。市住房保障办认为联边经济联社没有对道路和排水系统维修，以维稳名义私分了集体资产，没有任何事实与法律依据。2.关于政府函件的效力问题。隧华公司在一审中作为证据提交的函件主要有：广州市道路扩建工程办公室《关于复核联边村水浸损失和租金损失咨询报告书的复函》穗扩函[2012]3号和《关于复核联边村水浸损失的复函》穗扩函[2012]219号、广州市白云区人民政府征地办公室《关于尽快支付嘉禾街联边村营业损失补偿的函》穗云征[2011-I23号及其3个附件函。广州市城乡建设委员会《关于支付联边村租金和水浸损失补偿款有关意见的函》(穗建路桥函[2012)2096号)及其各部门关于支付联边村租金和水浸损失补偿款意见的函。这些函件严格遵循了公文处理工作规定，坚持实事求是、准确规范的原则，符合国家法律法规。这些函件有的是原件，有的来源于政府档案材料或者政府电子公文交换系统，具有证据的意义，这些证据与其他证据相互印证，应具有相应的证明效力。综上所述，隧华公司是本案适格主体，有权诉请市住房保障办返还垫付款。市住房保障办对联边经济联社造成的损失有街道办事处的核实，咨询报告证明，有市住房保障办处理矛盾纠纷的代理人的复核和确认，事实清楚，依据充分。隧华公司垫付了补偿款，联边经济联社已通过协议方式将债权转让给了隧华公司，隧华公司通过自行追讨、请求政府部门调解、发函督促、诉讼等多种方式一直在向市住房保障办主张权利，该事实有市住房保障办处理矛盾纠纷的代理人出具情况说明予以证实，其诉请没有超过诉讼时效。为维护隧华公司的合法利益，避免国有资产流失。联边经济联社述称，隧华公司提交的判例与本案案情不同，不适用于本案。本案是侵权之债，但事先已经经过确认，得到了隧华公司和隧华公司代理人的认可，有政府部门参与调处，是在隧华公司及其代理人共同参与的情况下调处的结果。本案不属于代为支付，而是债权转让。按照法律规定，债权转让，只要通知债务人即可，无需经过债务人同意。本案涉及多个会议纪要均是经隧华公司及其代理人共同参与情况下经隧华公司及其代理人同意情况下达成的合意。1.联边经济联社因隧华公司施工造成的损失有事实依据，在政府部门协调情况下，联边经济联社已经对租金损失和水浸损失作出重大让步。该损失有专业公司的鉴定报告，也到实地核查，该数据得出并不是没有事实依据的。2.市政府相关部门在各方主体参与情况下进行协调，考察各方意见和事实基础，以会议纪要方式作出处理意见，属于行政调解性质。各利益主体都参与了并且在会议笔录上进行签名确认，隧华公司及其代理机构并没有在会议召开时和会议纪要上提出反对意见。3.市住房保障办有权提起本案诉讼。债权转让后，市住房保障办多次通知隧华公司，将债权转让内容告知了隧华公司，法律没明文规定一定要书面告知，而且会议纪要方式告知更为有效。4.市住房保障办起诉隧华公司本案的诉讼权利没有经过诉讼时效。市住房保障办向一审法院起诉请求：1.隧华公司向市住房保障办返还垫付款2701800元；2.隧华公司承担本案诉讼费用。一审法院认定事实:2004年8月5日，广州市隧道开发公司（甲方、建设管理单位）与广州市白云区土地开发中心（乙方、拆迁受托单位）、广州市道路扩建工程办公室（丙方、拆迁鉴证单位）签订《广州市华南路三期工程白云区路段征地拆迁工作委托合同》，约定甲方将华南路三期工程位于白云区范围的建设用地的征地拆迁工作委托给乙方，待项目法人隧华公司成立后，本合同中甲方的全部权利及义务由项目法人继承；乙方的工作范围和内容包括对征地拆迁补偿标准的解释以及参与各种纠纷的调解；等等。随后，华南路三期工程进行征地拆迁及施工。2006年至2007年期间，广州市白云区土地开发中心在当时的白云区嘉禾街联边村经济联合社（现为联边经济联社，以下简称联边经济联社）征地341.75亩土地，共向联边经济联社支付5085.17万元征地补偿款。2006年7月11日，隧华公司成立，股东为广州华南路桥实业有限公司、广州市隧道开发公司、华南（香港）快速公路发展有限公司。2008年6月18日，广州市白云区人民政府办公室作出云府区长会纪[2008]49号《关于市疾控中心周边道路项目联边村片征地拆迁工作会议纪要》，记载6月4日召开会议，对于市疾控中心、市第八人民医院、市疾控中心周边道路、华南路三期、地铁、污水处理、地铁建设施工，影响到周边厂房、加油站、汽配城无法经营，造成联边村经济严重损失问题，请联边村实事求是提供经济损失的准确依据、数据给嘉禾街道办事处，由区政府协调市政府、业主单位研究解决；该会议参加人员有隧华公司方人员（陈念斯、李勤毅、徐辉雄）。2008年7月9日，联边经济联社向嘉禾街道办事处发出《关于协调解决联边经济联社经济损失赔偿的请求》，记载因华快三期、市疾控、市八院、周边道路、地铁、污水处理、地铁各大型市政工程均在该社进行施工，造成该社水浸损失、交通堵塞损失、商户停业损失、租金损失巨大，要求相关单位进行赔偿。该函后附欠租情况表，记载彭庆洲、丽宝公司等企业在2006年至2008年期间共欠租5712153.03元。2008年11月18日，广州市白云区人民政府向市建委发出云府函[2008]174号《关于协调解决市疾控中心周边道路等项目联边片征地拆迁有关问题的函》，记载根据上述49号会议纪要的要求，联边村向街道办事处提供经济损失的准确依据、数据，经街道办事处核实华南路三期项目建设施工造成该村租金损失3091553.58元……请贵委协调解决联边村提出的上述要求；等等。2009年6月23日，联边经济联社向隧华公司发出联边[2009]11号《致隧华快速路有限公司的函》，记载因华快三期造成联边经济联社各项遗留问题，其中包括水浸问题。2009年7月15日，隧华公司向联边经济联社复函，记载近年几次特大暴雨时期，的确造成联边村部分段落积水，原因主要有雨水井入口淤塞、出水口水位高、污水管道尚未接通等，拟再次改造村内排水；等等。2010年4月30日，广州市白云区人民政府向市城乡建委发出云府函[2010]73号《关于协调解决市疾控中心周边道路项目征地拆迁工作有关问题的函》，记载根据174号函及穗建计纪[2009]90号会议纪要，因施工围蔽等影响对商铺营业造成损失情况，目前全市市政项目补偿尚没有先例，要求收集相关商铺报建、营业、税务等证照后，报审计局专项审核后定；我区考虑从2005年开始多个市重点工程项目在联边村建设施工，严重阻碍村经济发展，建议一次性给予联边村350万元作为租金损失的补偿，请贵委协调相关部门解决；等等。2010年6月1日，广州市城乡建设委员会向白云区人民政府作出穗建督函[2010]1013号《关于协调解决市疾控中心周边道路项目征地拆迁工作有关问题的复函》，记载73号函收悉，原则同意一次性给予联边村350万元作为租金补偿。2011年1月17日，华南路三期工程竣工验收。2011年4月13日，联边经济联社向白云区人民政府发出《关于各市政建设造成我社的困难及问题的报告》，要求解决赔偿经济损失等问题。2011年5月10日，广州市国土资源和房屋管理局作出[2011]34号《关于协调市政项目涉及望岗村、联边村征地遗留问题的会议纪要》，记载在2011年4月26日下午召开会议，参会单位包括隧华公司（陈念斯、常健、徐辉鸿）及联边经济联社，根据白云区政府2008年6月4日工作协调会议议定并经市城乡建设委穗建函[2010]1013号文同意的事项，请白云区土地开发中心核算市第八人民医院、市疾病预防控制中心、广州隧华快速有限公司等三单位在相关工程建设过程中对联边村造成的租金损失补偿费用，并明确各单位按比例应承担的具体费用，再次以书面方式告知相关单位并抄送市城乡建设委和白云区政府，请市城乡建设委敦促相关业主单位按协议会议要求，尽快落实支付相关租金损失补偿费用；等等。2011年5月19日，广州市白云区人民政府征地办公室向隧华公司及市疾控中心发出穗云征[2011]23号《关于尽快支付嘉禾街联边村营业损失补偿的函》，记载根据73号函及174号函，四个建设单位以350万元为基数各自承担联边村租金损失，华南路三期项目192.5万元，市第八人民医院拆迁项目35万元，市疾控中心迁建项目35万元，市疾控中心周边道路项目87.5万元，我中心曾于2010年12月10日函请贵单位支付但未见回复，现再次催请贵单位于5月31日前支付到我办。2011年9月7日，广州市人民政府办公厅秘书处出具穗府会纪[2011]236号《关于白云区嘉禾街保障性住房项目征地拆迁涉及相关历史遗留问题的会议纪要》，记载8月26日召开会议，参会单位包括华南快速路有限公司（常健、徐辉鸿），关于联边村彭边社区水浸问题，由白云区政府负责协调各相关单位尽快解决好，市建委负责督促华快公司和市污水处理公司等相关单位于8月31日前现场核实相关问题；关于华南快速路（三期）和市第八人民医院、市疾控中心、市疾控中心周边道路等工程建设造成联边村租金损失问题，由白云区政府专题报市政府研究解决；等等。2011年10月20日，广州市城乡建设委员会作出穗建公共纪[2011]497号《关于协调白云区有关市政道路及公共设施项目建设问题的会议纪要》，记载10月17日召开会议，参会单位包括联边经济联社及市道扩办等，由白云区土地开发中心委托专业评估单位，对联边村、望岗村水浸和经营损失等遗留问题进行评估，为保持工作连续性，可优先考虑原项目的评估单位，评估结果由市道扩办复核把关，有关费用协调相关责任单位承担。2011年11月22日，广东南粤房地产与土地评估有限公司作出粤评房（4）字第××号《房地产租金咨询报告》，记载委托人为联边经济联社，评估对象位于原联边工业区内，大多数厂房已拆除，原厂房及空地状况是根据委托提供的历史相片及《咨询范围明细表》确定的，设定估价对象从2008年6月1日起5个月内可正常使用，市场租金总额为3498860元，评估报告有效期2011年11月22日至2012年11月21日；该评估报告后附的《咨询范围明细表》记载彭庆洲等13个租赁方，共租赁厂房建筑面积79416.47平方米，空地28836.91平方米，嘉禾街道办事处在该表下方盖章，确认情况属实。同日，广东南粤房地产与土地评估有限公司作出粤评房（4）字第××号《构筑物重建价格咨询报告》，记载委托人为联边经济联社，根据委托方提供的《工程量明细表》，确定广州市白云区彭边村一街至八街街巷排污及道路工程于2009年7月27日在符合本报告及委托方假设条件状况下的重建价格为268.26万元，评估报告有效期2011年11月22日至2012年11月21日；该评估报告后附的《工程量明细表》记载道路工程、巷道工程、排水沟工程、排水管工程等，嘉禾街道办事处在该表下方盖章，确认情况属实。2012年1月4日，广州市道路扩建工程办公室向广州市白云区人民政府征地办公室作出穗扩函[2012]3号《关于复核联边村水浸损失和租金损失咨询报告书的复函》，记载对租金损失的报告，建议补充因相关市政工程施工，租赁受影响的房屋面积及影响时间的签证资料，若拆迁人与被拆迁人均对评估结果无异议，评估结果可作为协商拆迁补偿的依据；对重建工程造价的报告，认为估价对象为工程造价，与水浸损失不符，需补充水浸损失相关依据、排污及道路工程施工修复费用支付以及施工图纸、工程量签证等相关资料。2012年3月1日，联边经济联社向市建委作出《关于联边经济联社水浸损失的说明》，记载2008年由于市重点工程在该联社征地建设，造成该社彭西社区排水设施严重堵塞，直接影响当地523户住户的正常生活，该社先行垫付相关住户因水浸而产生的修复费用共260万元，请贵委敦促相关部门尽快支付水浸损失费用。嘉禾街道办事处及白云区政府征地办公室均在该说明下方盖章，确认情况属实。该说明后附2008年7月28日的支付证明单及签收表，记载联边村受水浸影响每户补偿5000元，共补偿520户，共计260万元。2012年4月20日，广州市道路扩建工程办公室向广州市白云区人民政府征地办公室作出穗扩函[2012]219号《关于复核联边村水浸损失的复函》，记载该办复核了联边村水浸修复补偿费用的相关资料，联边村水浸损失是由于路面提高后造成的，并已由村自行支付修复费用260万元（含管道迁改、管道疏通、地台面提升等费、地台面提升等费用及签收表可作为联边村水浸损失补偿的依据。2012年8月3日，广州市白云区人民政府向市建委发出云府函[2012]241号《关于协调解决嘉禾街联边地块保障性住房项目征地拆迁问题的函》，记载项目征地范围涉及嘉禾联边村50亩集体土地，联边村已签订征地补偿协议，同意收取租金及水浸损失后交地，现联边村租金损失已由市道扩办核定为350万元，请贵委协调市疾控中心、市第八人民医院、市住房保障嘉禾地块及省康复医院周边道路项目业主单位尽快落实联边村租金损失事宜。2012年8月21日，广州市城乡建设委员会向市府办公厅出具穗建路桥函[2012]2096号《关于支付联边村租金和水浸损失补偿款有关意见的函》，记载市住房保障办的白云区嘉禾保障性住房项目涉及征收嘉禾联边村和望岗村的集体土地，由于被征地村提出要求捆绑解决支付历史租金和水浸损失补偿历史遗留问题，考虑保障性住房工期紧，建议同意市住房保障办的意见，由嘉禾保障性住房项目和省工伤康复中心周边道路项目分摊解决相关赔偿费用，由白云区政府牵头向华快三期业主等责任单位进行追偿。该函附广州市其他行政机关的意见：广州市财政局认为由市住房保障办分摊2701804.23元补偿费用没有依据，不同意纳入嘉禾保障性住房项目土地成本。广州市审计局认为联边村的租金及水浸损失应由造成损失的责任单位承担，在损失补偿款的支付尚未协调处理好的情况下，建议由目前正在联边村范围内进行征地的项目先代垫付损失补偿款。广州市人民政府法制办公室认为市住房保障办承担联边村的租金和水浸损失缺乏法律依据，如确存在损失，应通过司法途径救济，而不应由政府部门直接予以赔偿；为保证保障性住房项目的顺利开工，确需市住房保障办先行垫付租金及水浸损失，应当同时明确市住房保障办承担向华快三期业主等责任单位进行追偿的责任。广州市发展和改革委员会对市住房保障办垫付款项无不同意见。广州市水务局认为由市建委牵头市污水治理公司与华南快速公司到现场核实，造成水浸的责任单位为华南快速三期业主，对市住房保障办提出的解决办法无不同意见。广州市道路扩建工程办公室同意由市住房保障办支付联边村租金和水浸损失补偿款。2012年9月14日，广州市人民政府办公厅文件呈批表记载对于《关于支付联边村租金和水浸损失补偿款的请示》，拟办意见为建议由市住房保障办和省工伤康复中心周边道路项目业主，按征地面积分摊解决联边村租金和水浸损失452.5万元，其中由市住房保障办垫付270.18万元，省工伤康复中心垫付182.32万元；明确市住房保障办、省工伤康复中心周边道路项目业主有向华快三期项目业主追偿垫支款的责任。2012年10月17日，市住房保障办（甲方）与联边经济联社（乙方）签订《白云区嘉禾街联边村历史遗留租金损失和水浸损失补偿协议》，约定本协议生效后20个工作日内，甲方一次性代华快三期项目业主向乙方垫付损失补偿款270.18万元，乙方将应向华快三期业主追偿270.18万元补偿款的债权转让给甲方，及时书面通知华快三期项目业主，并协助甲方向华快三期项目业主追偿的工作，全力配合甲方办理嘉禾保障房项目的土地征收工作。2012年11月13日，市住房保障办向联边经济联社支付270.18万元。2014年12月23日，市住房保障办向市建委作出穗住保函[2014]948号《市住房保障办关于协调华南快速路三期业主归还我办垫付的租金和水浸损失补偿费用的函》，记载该办垫付款项已2年多时间，请贵委协调华快三期项目业主，尽快归还垫付费用270.18万元。2015年1月20日，广州市城乡建设委员会发出会议通知，记载定于当日下午由该委主持召开华南快速路三期项目联边村水浸损失补偿资金归垫历史遗留问题协调会，参会单位包括华南路桥公司等，议题是华快三期项目业主尽快归还相关费用。2018年11月2日，广州市城建领导小组办公室作出穗城建办会纪[2018]22号《关于我市2018年底第二十六次基础设施推进会的会议纪要》，记载10月18日召开会议，原则同意由市住房保障办会同市项目办按照市领导在《关于支付联边村租金和水浸损失补偿款的请示》上的批示要求，通过法律途径向广州华南路桥实业有限公司追讨相关补偿款项；陈念斯作为广州华南路桥实业有限公司参加了会议。2019年7月17日，市住房保障办向隧华公司发出穗住保函[2019]298号《市住房保障办关于归还嘉禾街联边村租金和水浸损失垫付款的函》，记载该办多次要求贵司归还垫付款并提请原市国土房管局、原市建委、市城建领导小组办公室开会协调，但是贵司一直没有归还，现请在2019年7月25日前将垫付款270.18万元归还。该函于2019年7月22日向隧华公司寄出，隧华公司于次日收到。2019年9月23日，广州市住房和城乡建设局出具情况说明，记载在市住房保障办垫付270.18万元后，对于请华南路桥公司归还垫支款一事，该局在2014年至2018年期间曾多次协调未果。审理中，市住房保障办称垫付款项后，最早于2014年12月向市建委发文要求协调，2014年至2018年期间广州市住房和城乡建设局也进行了多次协调，有些作出了会议纪要，有些没有制作会议纪要。隧华公司称广州华南路桥实业有限公司与隧华公司并非同一主体，市住房保障办垫付款项后并未通知隧华公司，联边经济联社也未通知隧华公司，行政单位协调也不能产生诉讼时效中断的效力，隧华公司仅是在2019年7月23日收到市住房保障办的函件才知晓垫付款项事宜。一审法院认为：联边经济联社在隧华公司进行华南快速路三期工程建设期间遭受了水浸损失及租金损失，该两项损失已经多级行政主管部门核实确认，且有鉴定报告证实损失数额合理，故一审法院对联边经济联社的损失事实及数额予以确认。隧华公司因施工造成联边经济联社的损失，理应向联边经济联社承担赔偿责任，现市住房保障办已代隧华公司向联边经济联社履行了部分赔偿责任，故市住房保障办在支付完垫付款项后已取得向隧华公司进行追偿的权利。市住房保障办于2012年11月13日向联边经济联社支付了垫付款，但经广州市住房和城乡建设局证实市住房保障办在2014年至2018年期间持续主张权利，且之后有广州市住房与城乡建设委员会在2015年及2018年召开会议，参会单位均是广州华南路桥实业有限公司，该公司是隧华公司股东，且2018年代表广州华南路桥实业有限公司参加会议的人员陈念斯即为之前各项会议中隧华公司方人员，故应视为本次会议已通知到隧华公司；该份会议纪要中记载同意由市住房保障办进行法律追偿，隧华公司未能提供证据证实其方人员有提出异议；故隧华公司抗辩市住房保障办的诉请已超过诉讼时效理据不足，一审法院不予支持。故一审法院对市住房保障办要求隧华公司返还垫付款2701800元的诉讼请求予以支持。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条、第一百九十二条，《中华人民共和国物权法》第三十七条之规定，一审法院判决如下：于该判决生效之日起五日内，广州隧华快速路有限公司向广州市住房保障办公室支付2701800元。如未按该判决指定的期间履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案一审案件受理费28414元，由广州隧华快速路有限公司负担。广州隧华快速路有限公司负担的受理费，应在该判决生效之日起五日内向广州市住房保障办公室直接支付。经审理查明，一审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据市住房保障办的起诉意见及其所主张的民事法律关系，其提起本案诉讼并非是基于隧华公司侵害其物权，而是基于联边经济联社所转让的债权，故一审法院将本案案由定为物权保护纠纷不当，本院纠正为债权转让合同纠纷。根据本案查明的事实，2012年10月17日，市住房保障办通过与联边经济联社签订协议，受让了联边经济联社的债权。而根据双方陈述，双方转让的债权就是联边经济联社因隧华公司的施工所造成的租金损失和水浸损失。对于该损失的确定，联边经济联社虽提交了多级行政主管部门的函件、会议纪要以及鉴定报告，但鉴于联边经济联社所主张的该租金损失和水浸损失是因其物权受到隧华公司施工所遭受的财产损失，属于平等民事主联边经济联社与隧华公司体之间的财产损害赔偿纠纷，应属于民事纠纷中侵权之债的范畴，而各级行政主管部门并不具有处理民事纠纷的法定职权。虽会议纪要载明隧华公司参加了协调会，但该会议纪要并未载明隧华公司在协调会上对该损失明确表示同意承担并签字确认，故该会议纪要并不能作为联边经济联社向隧华公司主张租金损失和水浸损失的依据。若联边经济联社认为隧华公司存在侵权，其应另循法律途径解决。联边经济联社在其租金损失和水浸损失的数额尚未确定，隧华公司的侵权责任尚未确定的情况下，其就将侵权之债转让给市住房保障办没有法律依据，故市住房保障办并不具有确定的债权请求权，其与隧华公司之间没有法律上利害关系，其无权以原告主体资格提起本案诉讼。依照《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十条规定，裁定如下：一、撤销广东省广州市白云区人民法院（2019）粤0111民初28588号民事判决；二、驳回广州市住房保障办公室的起诉。一审案件受理费28414元，退还广州市住房保障办公室；上诉人广州隧华快速路有限公司预交的二审案件受理费28414元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 李 琦审判员 庞智雄审判员 刘 欢二〇二〇年十一月十日法官助理何美婷书记员吴嘉茵