浙江省德清县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0521行初13号 原告：徐钰超，女，1977年9月22日出生,汉族,住址浙江省湖州市南太湖新区。 委托诉讼代理人：徐明高，男，1976年2月16日出生，汉族，住址浙江省湖州市吴兴区,系原告之夫。 被告：湖州市人民政府滨湖街道办事处，住所地浙江省湖州市太湖旅游度假区梅东花园。 法定代表人：方勇，主任。 出庭应诉负责人：邓运华，副主任。 委托诉讼代理人：胡峰，浙江银湖律师事务所律师。 第三人：湖州太湖旅游度假区拆迁事务所，住所地湖州太湖疗养院综合楼。 法定代表人：黄新江，负责人。 委托诉讼代理人：陆娟慧，浙江银湖律师事务所律师。 原告徐钰超不服被告湖州市人民政府滨湖街道办事处（以下简称滨湖街道办事处）、湖州太湖旅游度假区管理委员会行政协议一案，于2020年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。二被告在法定期限内向本院提交了答辩状及证据、法律依据。2020年7月3日，原告申请撤回对被告湖州太湖旅游度假区管理委员会的起诉。本院经审查，裁定予以准许。因湖州太湖旅游度假区拆迁事务所（以下简称拆迁事务所）与本案处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月20日公开开庭审理了本案，原告委托诉讼代理人徐明高，被告出庭应诉负责人邓运华、委托诉讼代理人胡峰，第三人拆迁事务所委托诉讼代理人陆娟慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月28日,原告徐钰超与第三人拆迁事务所签订了《太湖旅游度假区农房拆迁安置补偿协议书》（以下简称《安置补偿协议书》）及《补充协议》。 原告徐钰超诉称，其是湖州××街道××村钦家36号拆迁户成员。2019年3月14日，被告发布拆迁公告，对“长东三路”建设范围启动征迁工作并公告了有关事项。原告户及田地是在其征迁范围之内。原告方为响应政府的号召，于2019年3月28日签订了《安置补偿协议书》和《补充协议》。其中《补充协议》不包括原告徐钰超丈夫的（机器设备）搬迁的赔偿协议。由于家人领取过单位住房补贴，所以3月28日签订《补充协议》在此次审核中没有通过，2019年10月8日，原告徐钰超签订丈夫的《机器设备搬迁赔偿协议》，同时也重签了增加第五项新人新办法的《补充协议》。从开始被告发布公告到原告徐钰超签字结束，原告徐钰超以为被告一直以合法的拆迁批文，合法的拆迁程序来征用原告家的房屋和土地。在原告徐钰超签字后，由于丈夫的提醒，意识到被告以不合法的征用手续及程序欺骗原告徐钰超签订了拆迁协议。此次征用未按《中华人民共和国土地管理法》，即不是过渡征用，也不是提前征用，完全是没有手续的非法征用。1、作为拆迁人，滨湖街道办事处发布的公告违反了《中华人民共和国土地管理法》中规定的公告由市县人民政府发布，显然滨湖街道办事处越权违规发布公告，且公告中没有说明根据什么批文来征用和征用范围，公告中只有拆迁户的义务，没有体现拆迁户的权利。2、原告和拆迁事务所2019年3月28日签定的《安置补偿协议书》、《补充协议》和2019年10月8日重签的《补充协议》与《机器设备搬迁赔偿协议》中，甲方应填写的信息等均为空白。协议中规定，签字后一式四份的拆迁协议，甲乙双方各执一份，可自始至终乙方原告并未拿到签字后的拆迁协议。起诉前，原告多次向被告索要应得的拆迁协议，被告均不提供。从这一点看出，《安置补偿协议书》和《补充协议》严重违反了合同法。3、原告委托代理人徐明高2019年9月27日得到《湖州市自然资源和规划局政府信息依法申请公开回复函》中，明确表示滨湖街道“长东三路”项目尚未办理征用手续。由此可见，被告没有经过省市国务院及国土部门的批准就开始征用。4、原告代理人徐明高于2019年9月11日去湖州市信访局反映长东片区荣丰村因修路拆迁是否是非法或过度拆迁要求明确答复，信访局干部现场答复：长东片区是南太湖新区重点建设区域，成立了指挥部，不可能存在过渡拆迁的问题。当时信访局干部没有答复此次拆迁依据是什么批文及征用范围。徐明高于2019年11月14日向湖州南太湖新区信访局反映××街道××村钦家汇36号钟彩娣户的拆迁征用未经湖州市自然资源和规划局及省市人民政府批文手续，认为不合法。湖州市人民政府滨湖街道办事处于2019年12月16日回复的处理意见书表明：××街道××村钦家汇36号钟彩娣户征用以《湖州发改委审批〔2017〕255号》批文来征用。回复意见书中未表明拆迁是需要湖州市自然资源和规划局及省市人民政府批文进行拆迁。5、在征用未签署《补充协议》与《机器设备搬迁赔偿协议》时，拆迁人以保护性施工或打围墙隔离原告家等语言告诫原告。6、在孩子安置奖励面积的政策上，非独生子女14周岁及以上，18周岁以下安置奖励面积75平方；18周岁及以上安置奖励面积125平方，14周岁以下安置奖励面积50平方。综上所说，若被告是按照《中华人民共和国土地管理法》的法定手续及合法程序征收，则原告无异议。但是湖州市滨湖街道办事处越权发布公告，湖州市旅游度假区拆迁事务所以《湖州发改委审批〔2017〕255号》批文来征用原告的房屋和土地，并且用多处空白让原告签署协议及乙方签字后没得到应执的一份协议，所以此协议违法合同法。从征用公告开始到起诉，被告方始终没有拿出征用农村集体土地的一书三方案的合法批文。由此可见，被告以《湖州发改委审批〔2017〕255号》批文代替省市人民政府及国土部门的批文来欺骗原告签订拆迁协议，违反法律规定。既然无省市人民政府及国土部门的批文，滨湖街道发布公告的年龄截止日期没有合法性，由于被告严重的违法行为签订的协议也无法律依据。由于被告的违法行为，原告的房屋己被拆除，土地已被征用，均无法恢复，故请求法院确认原被告签订的《安置补偿协议书》和《补充协议》无效。 原告为证明其主张向本院提交如下证据：1、公开回复函；2、拆迁公告；3、信访事项处理意见书；4、发改委文件；5、补充协议2份；6、微信聊天记录，用以证明被告征地未经批复违法，协议签订不合法。 被告滨湖街道办事处辩称,一、被告不存在行政违法行为，原告的诉讼请求既无事实依据，也无法律依据，根本不能成立。根据湖州市委、市人民政府关于加快城中村改造的决策部署，原湖州太湖旅游度假区管理委员会根据长东片区开发建设需要，向湖州市发展和改革委员会提出《关于要求批准长东片区金山大道等三路工程项目建议书的函》，2017年9月20日，湖州市发展和改革委员会作出湖发改审批〔2017〕255号《关于湖州太湖旅游度假区长东片区金山大道等三路工程项目建议书的批复》，同意项目建设。原告系××街道××村钦家汇36号村民，属本次实施城中村改造和道路工程项目建设的范围。2019年3月14日，为确保本次城中村改造和道路工程项目建设涉及的农房拆迁工作的顺利实施，被告按照湖州市及太湖旅游度假区的有关农房拆迁政策规定发布了拆迁公告。2019年3月28日，原告所属户由户主代表即原告徐钰超自愿与拆迁事务所签订《安置补偿协议书》，该协议中对原告所属户全部家庭成员均按照《湖州市人民政府办公室关于市区城中村改造征收集体土地房屋补偿和货币化安置奖励的实施意见（试行）》（湖政发〔2017〕61号）及拆迁公告等规定给予了安置面积及相关奖励面积，根本不存在原告诉称的损失面积125平方米的事实。嗣后，原告所属户也是自愿将房屋腾空，并经湖州太湖旅游度假区拆迁事务所验收符合腾空要求，且就奖励等事项签订《补充协议》，在此情况下被告于2019年5月按照协议约定拆除了原告所属户的房屋。2019年10月12日，原告所属户也按照协议约定与拆迁事务所签订了《农房征迁市场化安置补充协议》，并享受了全部安置面积及奖励面积的相应房票，2019年11月26日，原告所属户也按照协议约定领取了全部补偿款2244493元。至此，原告所属户与湖州太湖旅游度假区拆迁事务所签订了《安置补偿协议书》及《补充协议》等双方均履行完毕。因此，被告认为，原告所属户与拆迁事务所签订的《安置补偿协议书》及《补充协议》系协议双方真实意思表示，且内容合法，完全有效，对协议双方均具有法律约束力，并且双方均己履行完毕。可见，2019年5月被告依据协议约定拆除原告所属户的房屋，被告的拆迁行为完全是合法行为，根本不存在任何行政违法之处，原告现在诉称被告行政违法，并要求确认己经履行完毕的协议无效，完全是歪曲事实，也根本不能成立。二、原告的起诉也己超过起诉期限，恳请依法驳回原告的起诉。如上所述，本案中原告所属户的农房拆迁安置补偿协议书及补充协议，系原告作为户主代表与拆迁事务所签署，而该农房拆迁安置补偿协议书及补充协议签订时间为2019年3月28日，补充协议签订时间系2019年5月26日，且协议签订后，湖州太湖旅游度假区拆迁事务所也己按协议履行了全部拆迁补偿款项和房票补偿。因此，从该协议签订时间来看，原告的起诉显然己经超过我国《行政诉讼法》第46条规定的6个月的起诉期限。同时，涉案房屋被告是于2019年5月依据协议的约定予以拆除的，可见即使以该拆除时间予以起算，原告的起诉也己超过《行政诉讼法》第46条规定的起诉期限。综上，被告根本不存在行政违法行为，并且涉案的行政协议合法有效，双方也己经履行完毕，原告的诉讼请求既无事实依据，也无法律依据；同时，原告的起诉业己超过起诉期限。因此，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。故请求依法驳回原告的诉请。 被告向本院提交了下列证据：1.《关于湖州太湖旅游度假区长东片区金山大道等三路工程项目建议书的批复》〔2017〕255号，用以证明涉房因长东道路建设工程项目批复同意建设涉及拆迁情况；2.拆迁公告，用以证明涉案农房的拆迁公告；3.安置补偿协议书，用以证明原告就拆迁房屋自愿签订安置补偿协议书且协议合法有效情况；4.补充协议，用以证明原告就拆迁房屋自愿签订的安置补充协议且协议合法有效情况；5.证明、居民户口簿，用以证明原告户拆迁的证明；6.农房征迁市场化安置补充协议，用以证明原告户己按协议约定领取安置面积的房票等情况；7.支票存根，用以证明原告户己按协议领取拆迁安置补偿款情况；8.《湖州市人民政府办公室关于市区城中村改造征收集体土地房屋补偿和货币化安置奖励的实施意见（试行）》（湖政发〔2017〕61号），用以证明涉案农房的拆迁补偿安置政策依据；9.《湖州太湖旅游度假区管理委员会关于印发度假区城中村改造征迁集体土地房屋补偿安置指导意见的通知》（湖太旅发〔2017〕52号），用以证明涉案农房的拆迁补偿安置政策依据。 第三人拆迁事务所答辩称，一、第三人为企业法人，从事房屋拆迁、安置。第三人受被告滨湖街道办事处委托与原告签订拆迁安置协议，对该协议产生的法律后果，不承担法律责任。二、原告在诉请中既提出行为违法又提出协议无效两个诉请，违反行政诉讼一行为一诉的原则；从第三人与原告2019年3月28日签订安置补偿协议书及2019年5月26日签订补充协议时间来看，已超过行政诉讼法法定的起诉期限；根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，原告无权对本案其所谓的征用行为提起行政诉讼，原告主体不适格。三、本案不存在原告所述征用行为。原告位于××街道××村的农户拆迁系滨湖街道办事处对该村进行城中村改造而实施的拆迁，并非行政征收；该次城中村改造征得该村全体村民同意并依法依规签订了农户拆迁安置协议；原告已按签订的安置协议依法享受了房屋安置及全部补偿。综上，请求驳回原告起诉或诉请。 第三人拆迁事务所向本院提交如下证据：1.营业执照，证明明第三人性质为从事房屋拆迁、安置、并提供相关的咨询等经营的企业法人等事实；2.拆迁公告，证明2019年3月14日湖州市人民政府滨湖街道办事处作出拆迁公告，启动荣丰村城中村改造并告知各被拆迁户的农户拆迁安置补偿方案及政策等一切事实；3.农户拆迁安置补偿协议书、补充协议，证明原告自愿签订拆迁安置协议、补偿协议等事实；4.证明、户口簿，证明农房拆迁安置补偿协议书确定安置人口的安置依据等事实；5.农户征迁市场化安置补充协议301份、302份、303份（三份），证明原告按约享受了全部房屋安置等事实；6.支票存根，证明原告户按约领取了全部补偿款等事实；7.湖政办发〔2017〕61号文件及湖太旅发〔2017〕52号文件，证明滨湖街道作出拆迁公告及签订农户拆迁安置补偿协议的法律、政策依据等事实。 原告对被告提交的证据1认为城中村改造应该只是拆除房子，而原告农田都被征用了，按照城中村改造的批文是不对的；证据2认为没有写拆迁范围，没有批准单位，没有合法性；对证据3、4有异议，是我老婆要签的，我不同意的；对证据5、6、7没有异议；对证据8、9认为按照合法程序来是没有异议，争议在实施不合法。 第三人对被告提交的证据无异议。 被告对原告提交的证据1、3真实性无异议，但与本案无关联性；证据2、4无异议；证据5可以证明补充协议和安置补偿协议是同一天签订；证据6三性均有异议，且不符合证据形式要件。 第三人的质证意见与被告一致。 原被告对第三人拆迁事务所提交的证据无异议。 本院对原被告及第三人提交的证据综合认证如下：对被告及第三人提交的证据真实性予以认定；对原告提交的证据1、2、3、4、5真实性予以认定；证据6不符合证据形式要件，不予认定。 根据对上述证据的分析认定，本院确认如下事实：原告徐钰超户籍地为浙江省湖州市吴兴区××街道××村钦家汇36号，户主为其母钟彩娣。2017年11月1日，湖州市发展和改革委员会作出《关于湖州太湖旅游度假区长东片区金山大道等三路工程项目建议书的批复》；2019年3月14日，被告滨湖街道办事处作出《拆迁公告》；2019年3月28日，第三人与原告签订《安置补偿协议书》；后签订《补充协议》；《安置补偿协议书》中约定了钟彩娣户房屋补偿及搬迁安置相关事项。双方确认原告楼房744.4平方米交由第三人拆除，安置面积375平方米，原告应得补偿金额为1847496元。《补充协议书》中双方约定腾空时间为2019年5月26日，并约定第三人支付原告奖励396997元。2019年10月12日，第三人与原告签订了《农房征迁市场化安置补充协议》三份，约定原告户房票安置认购商品房三套位置、面积及相关结算事宜。2019年11月26日，原告户领取了补偿款2244493元。后上述房屋已拆除，协议约定的内容已履行完毕。原告认为征地未经批复，向本院提起诉讼，要求确认《安置补偿协议》及《补充协议》无效。 本院认为，行政协议是指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人经过协商一致达成的协议。行政协议的特征为：一，一方必须是行政主体，另一方为行政相对人；二，行政协议的内容必须具有行政法上的权利义务内容；三，必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；四，协议双方当事人必须协商一致。案涉《安置补偿协议书》及《补充协议》系滨湖街道办事处委托第三人拆迁事务所为建设管理需要而与原告约定房屋征迁补偿事宜，从而实现其行政管理目标，符合行政协议特征，系行政协议。一、原告起诉是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，“对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释规定。”本案原告诉请系确认协议无效，不属于该条规定适用起诉期限情形。二、涉案《安置补偿协议书》及《补充协议》是否存在法定的无效情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。……”根据上述规定，人民法院对行政协议是否无效的判断首先应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于无效行政行为的规定，即审查案涉行政协议是否存在“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。同时，人民法院又可以在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定，即审查案涉行政协议是否存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。本案中，原告起诉要求确认案涉《安置补偿协议》及《补充协议》无效。在案涉协议是否属于无效行政行为方面，原告理由在于案涉协议违反土地征收审批程序违法。但根据原被告提交的相关证据证明，案涉协议并非基于集体土地上房屋征收签订。同时，对协议效力的认定，要综合依法行政、保护相对人信赖利益、意思自治等基本原则的要求进行价值衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。案涉《安置补偿协议》及《补充协议》系原被告在平等、自愿基础上签订的，对安置对象、安置面积、补偿金额、奖励、安置方式、腾空与拆除等事项作出约定，协议的内容并未违反法律、行政法规的禁止性规定，亦未损害原告的合法补偿权益，协议签订后，合同双方均依约履行各自义务，原告亦领取补偿款项及确定房票安置房后腾空房屋交付第三人拆除，约定内容已履行完毕。涉案《安置补偿协议书》、《补充协议》不存在法定的无效情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告徐钰超诉讼请求。 本案诉讼费50元由原告徐钰超负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  章 溯 人民陪审员  沈云飞 人民陪审员  汪 洋 二〇二〇年十一月六日 书 记 员  方依云