江苏省常州市新北区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0411行初94号原告常州长兴集团房地产开发有限公司，住所地常州市钟楼经济开发区星港花苑**楼**。法定代表人汤燕雯，该公司董事长。委托代理人徐明刚，江苏乐天律师事务所律师。委托代理人吴倩楠，江苏乐天律师事务所实习律师。被告常州市自然资源和规划局，住，住所地常州市龙城大道**/div>法定代表人贾金庚，该局局长。出庭行政负责人孙春生，该局副局长。委托代理人蔡剑。委托代理人杨娴，北京大成（南京）律师事务所律师。被告常州市人民政府，住所地常，住所地常州市龙城大道**v>法定代表人陈金虎，该市市长。委托代理人徐广勇。委托代理人张兴泉。第三人常州长兴诺廷山房地产开发有限公司，住所地常州市武，住所地常州市武进区牛塘镇永胜西路**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人王乾之，该公司执行董事。委托代理人周体敏，浙江几丰律师事务所律师。原告常州长兴集团房地产开发有限公司（以下简称长兴房地产公司）不服被告常州市自然资源和规划局（以下简称市资规局）、常州市人民政府规划许可及行政复议决定一案，于2020年6月23日向本院提起行政诉讼。本院于7月2日立案受理，次日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。因常州长兴诺廷山房地产开发有限公司（以下简称诺廷山公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月28日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人徐明刚、吴倩楠，被告市资规局的行政负责人孙春生及委托代理人蔡剑、杨娴，被告常州市人民政府的委托代理人徐广勇、张兴泉，第三人的法定代表人王乾之及委托代理人周体敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年1月15日，市资规局作出规撤回5-2020-0002号《行政许可准予撤回决定书》，撤回长兴诺丁山花园（二期）建设工程规划许可证（建字第320400201150101号）。原告不服，向市政府提起复议。市政府于2020年6月5日作出[2020]常行复第019号行政复议决定书，维持原行政许可撤回决定。原告长兴房地产公司诉称，一、诺延山公司与原告就案涉地块存在尚未了结的诉讼纠纷（案号为[2018]苏04民初473号），无法确认该地块所有权的最终归属，第三人申领新的规划许可证的基础存在不确定性，被告撤回原规划许可的事实不清，应予撤销。二、现有情况不符合《中华人民共和国行政许可法》规定的撤回生效的行政许可的条件，被告非因公共利益需求，仅根据第三人单方申请即撤回原规划许可。三、市资规局确认案涉地块上的建筑物已拆除，但在听证、复议过程中均未提供证据，也未依照《常州市房屋建筑和市政基础设施拆除开挖安全管理实施办法》进行公示、报批等手续。市政府复议认定的事实缺乏证据佐证，程序违法，应当撤销。请求法院判决：1、撤销市资规局作出的规撤回5-2020-0002号《行政许可准予撤回决定书》，并责令被告重新作出行政许可不予撤回的决定。2、撤销市政府作出的[2020]常行复第019号行政复议决定。原告提供的证据为行政复议决定书及送达凭证。被告市资规局辩称，一、原告于2007年6月12日、2010年3月10日取得武国用（2007）1203027号、武国用（2010）第××号国有土地使用权证，并于2011年获得建字第320400201150101号长兴诺丁山花园（二期）《建设工程规划许可证》（该项目位于上述两土地使用权证所载明的土地使用权范围内）。2014年原告分立了第三人诺廷山公司，并将武国用（2007）1203027号权证确定的土地使用权转让给第三人。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，案涉建设工程的土地使用权已经变更给第三人，作出行政许可所依据的客观情况发生了重大变化，被告依照法定程序作出撤回规划许可的决定合法。原告主张的其与第三人之间的民事纠纷不能对抗行政行为的确定力，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市资规局向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：1、武国用（2007）第××号国有土地使用证。2、武国用（2010）第××号国有土地使用证。3、长兴诺丁山花园（二期）建设工程规划许可证（编号：建字第320400201150101号）。4、武国用（2014）第××号国有土地使用证。5、武国用（2014）第××号国有土地使用证。6、听证权告知书。7、陈述、申辩权告知书。8、长兴诺丁山花园（二期）建设工程规划许可证撤回批前公示材料。9、听证申请书。10、听证会笔录。11、听证意见。12、照片提取单。13、规撤回5-2020-0002号行政许可准予撤回决定书。14、送达材料。15、批后公布材料。被告提供的法律、法规依据为：《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款。被告市政府辩称，根据相关证据材料，第三人享有案涉地块的土地使用权的事实清楚，原告与第三人的民事纠纷不能对抗土地使用权的效力。市资规局作出行政许可撤回决定合法，被告依法作出维持原行政行为的复议决定。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市政府向本院提交了证明复议决定合法的以下证据、依据：1、行政复议申请书及证据材料。2、受理通知书及送达回证。3、提出答复通知书及送达回证。4、行政复议答复书、证据目录。5、行政复议调查笔录、武进项目地块示意图、变更土地批准书（存根）。6、决定延期通知书及送达回证。7、参加行政复议通知书及送达回证。8、行政复议答辩意见。9、行政复议决定书及送达回证。第三人诺廷山公司述称，（2018）苏04民初473号股权案件和本案没有关联性，股权案件本身也不涉及本案的两个地块所有权或其他权益区分，只涉及另一块地可能相关的利益。认可被告作出的行政许可撤回决定及行政复议决定。经庭审质证，一、对被告市资规局提供的证据，原告对真实性无异议，但认为被告向其发出听证通知书时提供了第三人要求办理建设工程规划许可的申请报告，故被告不是依职权撤回许可。听证及复议过程中未看到案涉地块建筑物已拆除的相关证据，原告曾建设了几十栋别墅与土地所有权一并转让给了第三人，根据法律规定，如果要撤销相应的建设工程规划，并且申领新的规划，该地块应当是没有建筑物的。被告述称第三人提交的非撤回许可的申请，不存在依申请撤回的情况；撤回许可时相关建筑物已拆除，现场照片提取单能够显示相关情况。第三人对被告的上述证据均无异议。二、对被告市政府提供的证据，原告及第三人均无异议。三、对原告提交的证据，两被告及第三人均无异议。本院对上述证据认证如下：对各方当事人就真实性均无异议的证据，与本案关联，本院予以采信。被告向原告发送的听证权及陈述、申辩权告知书中载明“现有诺廷山公司向我局申请对武进区淹城南路西侧永胜西路南侧地块中武国用（2014）第××号、武国用（2014）第××号土地使用证的用地范围内申请开发建设”，被告制作的听证笔录中诺廷山公司作为许可申请人身份参与，且笔录第十页许可审查人（资规局武进分局工作人员及法律顾问）陈述“2019年9月20日，许可申请人向我局提交申请报告，要求撤回建字第320400201150100、320400201150101号建设工程规划许可证及规变51-2013-04号行政许可准予变更决定书，并对武国用（2014）第××号、武国用（2014）第××号土地使用证所在的地块重新办理新的建设工程规划许可证。我局根据法律法规予以撤回”，故对第三人申请撤回原建设工程规划许可及重新办理新的规划许可的事实本院予以确认。对于被告系依申请或依职权作出撤回许可，下文论述。关于原告在案涉地块曾有建设，在随土地所有权转让给诺廷山公司后被拆除的情况，原告与第三人并无争议，原告认为被告应予举证相关拆除程序合法再行撤回原建设工程规划许可的意见属于辩论意见，是否采信，下文论述。经审理查明，2007年6月12日，武进区人民政府向原告颁发了武国用（2007）第××号国有土地使用证，该权属地块位于牛塘镇××路西侧，地号20646，地号2064640029.3平方米。2010年3月30日，武进区人民政府向原告颁发了武国用（2010）第××号国有土地使用证，该权属地块位于牛塘镇××路西侧，地号20646，地号2064640039.8平方米，紧邻地号206464002西侧。2011年7月21日，原常州市规划局为原告建设的长兴诺丁山花园二期项目颁发了建字第320400201150101号《建设工程规划许可证》，长兴诺丁山花园（二期）项目位于上述两土地使用权证所载明的土地使用权范围内。2013年原告公司派生分立了第三人诺廷山公司，2014年8月1日，原告将武国用（2007）第××号40729.3平方米的土地使用权变更登记至第三人名下，第三人于当日就该地块划分后分别领取了编号为武国用（2014）第××号和武国用（2014）第××号国有土地使用权证。2019年9月，第三人向被告申请撤回建字第320400201150101号《建设工程规划许可证》并重新办理新的规划许可。2019年9月20日，市资规局向原告送达了撤回行政许可听证权告知书和陈述、申辩权告知书，并在项目现场及官方网站对长兴诺丁山花园（二期）建设工程规划许可证撤回进行了批前公示。经原告申请，市资规局于2019年12月23日组织了听证，并制作了听证笔录，原告就申请主体不合法、土地所有权人存在诉讼纠纷争议等事项提出听证意见。2020年1月15日，被告作出规撤回5-2020-0002号《行政许可准予撤回决定书》，认定建字第320400201150101号《建设工程规划许可证》符合《常州市规划局城乡规划行政许可延续、遗失补办、撤销、撤回、注销规定》第六条之规定情形，依据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定决定撤回上述许可，向原告邮寄送达了上述决定书并予以官网公示。原告不服，于2020年3月13日向市政府提出复议申请。市政府于3月16日予以受理，并向市资规局发送了行政复议答复通知，向诺廷山公司发送了参加复议通知书。经调取土地变更批准书等证据及向被告工作人员调查、决定延期审理，被告市政府作出复议决定并送达各方当事人。原告不服，诉至本院。庭审中，各方当事人就市资规局作出撤回许可决定的合法性发表了各自意见。另查明，常规规[2014]3号《常州市规划局城乡规划行政许可延续、遗失补办、撤销、撤回、注销规定》第六条规定“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，本局可以依法撤回已经生效的行政许可。在未损害国家、集体或第三人合法权益的情形下，被许可人可以申请撤回行政许可，本局审核后可以依法予以撤回，但不予补偿或赔偿。”2020年5月25日，被告向第三人核发了武进区淹城路西侧、永胜路南侧地块（二）项目的建设工程规划许可证（建字第320400202050048号）。又查明，（2018）苏04民初473号系原告常州市长兴集团有限公司、常州市长兴楼饭店有限公司、顾漾、常州长兴集团房地产开发有限公司与被告上海爱璞企业管理有限公司、第三人常州长兴诺廷山房地产开发有限公司间的股权转让纠纷，诉请包括“解除股权转让补充协议中关于办理武国用（2010）第××号土地使用权的转移登记手续，价值约5280万元”的内容。本院认为，市资规局是本市土地及城乡规划行政主管部门，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，市资规局具有撤回案涉建设工程规划许可证的职权。因相关法律法规未就撤回行政许可的具体程序进行规定，被告根据规范性文件的规定向被许可人发送听证及陈述、申辩权通知，举行听证，送达撤回决定，撤回前及撤回后公示等程序，保障了权利人的程序权利，符合行政行为的程序公正原则要求。被告市政府经受理、发送提出答复通知书及参加复议通知书、调查、延期审理，后作出复议决定并送达各方当事人，程序合法。关于被告依职权或依申请撤回许可决定的问题。行政许可撤回系对行政许可权利人的重大权利影响，行政许可法第八条第一款规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”，即对生效行政许可的确定力的保护。该条第二款规定“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。从文义理解，该条款系对行政机关依职权主动变更或撤回已生效的行政许可的要求，需满足许可依据的法律或客观情况变化及公共利益需要两大要件，且对权利人或利害关系人造成财产损失的应予以补偿。本案并不完全具备上述条款的适用情形，理由如下：一、本案被告撤回原规划许可的起因在于第三人作为变更后的土地使用权人为开发利用土地申请办理建设工程规划许可，而相关土地上仍有原规划许可存在，构成新申请无法办理的情况。在原规划许可有效（不具备失效或可撤销条件）的情况下，被告只有依职权撤回原规划许可，才能办理新的规划许可。二、案涉土地从原规划许可及新规划许可的建设方案来看，均属于商业用地开发，不存在公共交通、学校医院等公用事业、群众公共活动场所等公共利益因素。三、城乡规划法第四十三条规定“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请”。结合该条款，变更和撤回行政许可均可依申请或依职权启动，公共利益并非变更和撤回行政许可的必要考量因素。第三人作为原行政许可涉及部分土地的所有权人，系原行政许可的利害关系人，有权申请撤回原行政许可。四、《常州市规划局城乡规划行政许可延续、遗失补办、撤销、撤回、注销规定》第六条第二款规定被许可人可申请撤回行政许可，系权利人的自我处分，也是行政管理实际工作中的常见情形。本案建字第320400201150101号《建设工程规划许可证》作出所依据的部分土地使用权产生变化，属于法定撤回情形，如原告与第三人不存在股权纠纷等情形，土地使用权及附属建筑转让后应由原告申请撤回原规划许可、第三人申请新的建设工程规划许可，在原告未申请撤回的情况下，被告根据第三人的申请，在审查权利人发生重大变化的情况下依职权撤回原规划许可，并无不妥。在法律、法规对行政许可变更、撤回缺乏具体规定的情况下，从实际解决问题的角度考虑，被告在其职权范围内行使变更或撤销权，应从其适用的程序来确定依职权或依申请，本案市资规局适用了依职权的撤回程序，且保障了权利人的正当程序权益，故本院认定被告系依职权撤回原规划许可。关于原告与第三人之间的民事诉讼是否构成撤回许可的阻却事由。（2018）苏04民初473号股权转让纠纷涉及的诉讼请求包含解除武国用（2010）第××号土地使用权转移登记的合同内容，建字第320400201150101号《建设工程规划许可证》的建设范围部分用地位于武国用（2010）第××号土地使用权证的范围（该宗地所有权人为原告）、部分用地位于武国用（2014）第××号和武国用（2014）第××号土地使用权证的范围（两宗地所有权人为第三人），因土地使用权人已依法变更登记，不存在权利人未定的情况，故建字第320400201150101号《建设工程规划许可证》占用第三人土地的范围已缺乏权利人主体依据，原告就原建设工程规划许可证在其所有的武国用（2010）第××号用地范围内的工程仍可进行变更许可。被告基于土地使用权人的客观形势变化撤回原规划许可，权利人的股权纠纷即便得到判决支持，亦不改变第三人为武国用（2014）第××号和武国用（2014）第××号土地使用权人的事实，对本案撤回许可的行政决定不产生阻却事由。关于原告在建设建筑拆除程序合法是否为撤回原规划许可的前置要件。首先，《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定“申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）使用土地的有关证明文件；（二）建设工程设计方案；（三）建设工程施工图设计文件；（四）法律、法规规定的其他材料。”撤回原规划许可的法定要件系原许可依据的法律或客观情况变化，本案符合土地使用权变更的客观要件。其次，原告未举证证明原建设的建筑在被撤回的规划许可范围内。《常州市房屋建筑和市政基础设施拆除开挖安全管理实施办法》系建设行政主管部门及安全生产监督管理部门对房屋建筑和市政基础设施拆除、开挖活动的监督管理规定，被告在听证程序中已注意到原建设内容被拆除的客观情况，该拆除行为是否合法，不属于被告撤回行政许可的前置要件。再次，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释[2009]20号）第十四条规定，“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼”。原告如认为案涉撤回许可造成其财产损失，可通过主张补偿的方式寻求权利救济。综上，被告市资规局根据案涉建设工程规划许可证部分建设用地的土地使用权人已变更的客观形势，依职权作出撤回行政许可决定，程序合法，事实清楚，适用法律正确。市政府行政复议程序合法，维持原行政行为的复议决定合法。依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告常州长兴集团房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由常州长兴集团房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  赵 旦人民陪审员  居建秋人民陪审员  程坚忠二〇二〇年十一月二十五日书 记 员  邹 晶附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政许可法》第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。