浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终228号 上诉人（原审原告）温岭市源辉电力有限公司，住所地温岭市城东街道万昌中路**汇龙商厦****。 法定代表人李林英，执行董事。 委托代理人郭一廷，浙江优卓律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温岭市自然资源和规划局，住所地温岭，住所地温岭市太平街道东门北路**> 法定代表人陈晶，局长。 委托代理人黄潇影，该局工作人员。 委托代理人柳正晞，浙江台温律师事务所律师。 原审第三人钱江集团有限公司，住所地温岭市城，住所地温岭市城东街道科技路** 法定代表人连克俭，董事长。 委托代理人林鸣华，浙江明权律师事务所律师。 委托代理人林瑟，浙江明权律师事务所律师。 上诉人温岭市源辉电力有限公司因诉被上诉人温岭市自然资源和规划局撤销行政合同一案，不服温岭市人民法院（2020）浙1081行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2018年3月27日，原告温岭市源辉电力有限公司与第三人钱江集团有限公司签订了《分布式屋顶光伏电站屋顶租赁协议》，约定原告向第三人承租位于温岭市××路××号的厂房屋顶用于投资建设光伏发电站，租赁期限为15年。合同签订后，原告开始项目建设和运营。2019年3月22日，第三人向被告提交对其位于××街道××村××路××号××的土地及全部地上建筑物进行评估并一次性收储的申请报告。2019年7月20日，经台州市端隆房地产评估事务所评估，第三人所属的坐落于温岭市××街道××村，国有土地使用证为温国用（2011）第2××4号厂区范围内的地面建筑物（产权登记总建筑面积66505.39平方米）在评估价值时点2019年7月9日的收储补偿评估价值为57763000元，其他无证建筑物、土地使用权、树木绿化、办公设施、机器设备搬迁费等不在估价范围。2019年10月8日，经台州市鼎信房地产资产评估有限公司评估，土地证号为温国用（2011）第2&tim**;×4号、地号为002-、地号为**的工业用地至估价期日2019年10月5日的使用权市场价格为53826万元月28日，台州市新大陆测绘有限公司作出钱江集团有限公司面积测绘报告。2019年11月20日，温岭市土地收购储备中心拟定收购宗地的方案，被告及温岭市城市新区管理委员会、温岭市财政局于2019年11月21日审核同意，温岭市人民政府于2019年11月25日审批同意。2019年12月6日，温岭市土地收购储备中心与第三人钱江集团有限公司签订温土储合字第（2019）3号《温岭市国有土地使用权收购合同》，约定第三人自愿将位于温岭经济开发区科技路北侧的国有土地使用权【国有土地使用证号为温国用（2011）第2××4号，土地使用权面积为128219.64平方米，用途为工业用地，四至界限以土地使用权证为准】，以及已确权建筑物（总建筑面积66505.39平方米，房屋所有权证号：温房权证城区字第2××2、2××3、2××4、2××5、2××6、2××7、2××8、2××9、2××0号）由温岭市土地收购储备中心予以收购，上述标的物收购补偿款为59602.3万元。2020年1月17日，第三人向原告发出通知，载明：“因城市规划调整，我公司在温岭市××路××号厂区已被温岭市××列入拆迁改造范围，现该厂区所有国有土地已被温岭市土地收购储备中心收储，政府计划在今年5月前完成该厂区的房屋腾空拆迁，据此通知贵公司：一、自2020年2月1日起终止与贵公司的租赁协议；二、请贵公司在2020年4月30日前完成在我司厂区全部光伏发电设施的拆除工作，若因贵公司逾期未拆除的，因此导致的所有损失由贵公司承担。” 原审法院认为，1.《土地储备管理办法》(2018修订)第二条规定，“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为”；第八条第一款规定，“下列土地可以纳入储备范围：1.依法收回的国有土地；2.收购的土地；3.行使优先购买权取得的土地；4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；其他依法取得的土地”。根据上述规定，土地使用权收购是为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用的目标，依法取得土地的一种方式。土地收购合同内容涉及国有土地使用权收回和补偿事宜，具有行政法上权利、义务的内容，合同目的体现了管理行政公共事务的目标，属于“行政机关为实现公共利益需要或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”，故原告认为温岭市土地储备管理中心与第三人签订的《温岭市国有土地使用权收购合同》侵害其合法权益而起诉要求撤销该合同，属于行政诉讼的受案范围。2.根据《土地储备管理办法》(2018修订)第三条规定，“土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位”；《温岭市土地储备管理办法》第三条规定，“本办法所称土地储备，是指温岭市人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场，促进土地资源合理利用目标，依法通过回收、收购、征收、置换等方式取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为”；第四条规定，“温岭市土地收购储备中心具体承担实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。”温岭市土地收购储备中心系依法成立的，隶属于温岭市自然资源和规划局，具体承担实施土地收购、储备和出让的前期准备工作的事业单位。当事人对其根据上述规范性文件所实施的收购行为不服提起诉讼的，应当以温岭市自然资源和规划局为被告。故对被告关于其主体资格不适格的主张不予采纳。3.《土地储备管理办法》第九条规定，“收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。”《温岭市土地储备管理办法》第十二条第二项规定，“土地收购补偿费按以下方式确认：……（二）出让土地的收购补偿费，按原用途市场价经过评估，评估价格经土地所在镇人民政府（街道办事处、管委会）、市国土资源局、市财政局和原土地使用权人协商后进行共同确认。”本案中，第三人与温岭市土地收购储备中心签订的《温岭市国有土地使用权收购合同》,系第三人与温岭市土地收购储备中心在自愿协商的基础上签订的，其中对补偿款的约定系双方在协商基础上根据土地、房屋评估报告确定，补偿方案已经被告、温岭市城市新区管理委员会、温岭市财政局审核并经温岭市人民政府审批同意，内容合法。土地收购与土地征收系国家依法取得土地的不同方式，土地的收购按照《土地储备管理办法》和各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源部门结合当时实际制定的具体实施办法实施，原告主张被告在对土地进行收购时，应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对原告的停产停业损失及搬迁费等进行补偿，缺乏依据，不予支持。综上，温岭市土地收购储备中心与第三人之间签订的《温岭市国有土地使用权收购合同》，系双方真实意思表示，程序合法，内容符合相关法律法规和规范性文件的规定，不存在应当予以撤销的情形，对原告要求撤销的诉讼请求，不予支持。原告与第三人之间签订的《分布式屋顶光伏电站屋顶租赁协议》对双方之间的权利义务进行了明确的约定，原告认为该协议提前终止对其造成了损失，可以通过民事诉讼的方式进行主张。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告温岭市源辉电力有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告温岭市源辉电力有限公司负担。 上诉人温岭市源辉电力有限公司不服，向本院提起上诉称：一、被上诉人通过土地收购方式取得第三人国有土地使用权的行政行为，系明显违法，应依法予撤销。1、一审判决既然承认被上诉人的收购行为是行政行为，却没有引用被上诉人依据的法律法规，仅仅引用了被上诉人提供的《土地储备管理办法》和《温岭市土地储备管理办法》两个规范性文件作为法律依据，明显不符常理。2、按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十九条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条等规定，因收回国有土地使用权而产生的搬迁费、停产停业损失应当予以补偿。最高人民法院（2017）行申5387号、(2018)行申5835号两份行政裁定书均先后一致表明，承租人有权要求征收人给予补偿。3、被上诉人作出的上述具体行政行为，事实不清、违反法定程序、适用法律依据错误，应依法予以撤销。（1）事实不清。被上诉人在实施收购过程中，对第三人的地上建筑物进行评估时，建筑物内的机器设备搬迁费、停产停业损失没有列入评估范围。（2）违反法定程序。一是评估中介机构台州市端隆房地产评估事务所、台州市鼎信房地产资产评估有限公司的委托方不是温岭市土地收购储备中心，而是温岭市九龙汇开发建设有限公司。二是被上诉人和温岭市土地收购储备中心在实施土地收购时的法定代表人均为原陈**峰局长，被上诉人无法有效监管温岭市土地收购储备中心实施的土地收购行为。三是收购土地的补偿标准没有与第三人或上诉人协商过。（3）适用法律依据错误。被上诉人适用的法律依据明确为2019年8月26日发布、2020年1月1日生效的《中华人民共和国土地管理法》，而被上诉人对第三人实施土地收购的行为，发生在2020年1月1日前。二、被上诉人隶属的温岭市土地收购储备中心与第三人签订的温土储合字第3号《温岭市国有土地使用权收购合同》，作为行政协议，其内容显失公平，明显损害了上诉人的合法利益，亦应依法予以撤销或者认定无效。被上诉人与第三人在土地收购前签订的国有土地使用权收购合同，其收购补偿费仅包含了第三人所有的土地、地面建筑物、构筑物及室内装饰，而承租人、地面建筑物屋顶的光伏设备以及相应的搬迁费、停产停业损失均没有列入补偿标准和范围，甚至在评估时也直接予以忽略，造成上诉人经济损失达千万元。三、如考虑本案被上诉人与第三人达成的收购合同，作为行政协议不予撤销或不认定无效的，依法进行调解；如调解不成，则应依据《土地储备管理办法》、《温岭市土地储备管理办法》两个规范性文件的上位法律法规的规定以及公平、正义法律原则，依法判决被上诉人承担补偿责任。四、一审判决书中写错并遗漏了原告的诉讼请求，可就赔偿问题进行调解；调解不成的，发回重审。综上，请求：1、撤销一审判决；2、撤销被上诉人通过土地收购方式取得第三人国有土地使用权的行政行为或确认该行政行为违法并承担赔偿责任；3、撤销隶属于被上诉人的温岭市土地收购储备中心与第三人签订的温土储合字第3号《温岭市国有土地使用权收购合同》；4、依法进行调解；如调解不成时，判决被上诉人承担补偿责任或发回重审。 被上诉人温岭市自然资源和规划局答辩称：一、上诉人不是本案适格的原告，本案所涉及收购合同的主体是答辩人与第三人钱江集团有限公司，上诉人无权提起本案诉讼。二、上诉人与本案无利害关系。搬迁费、停产停业损失费是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《温岭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》等规定的，但本案不是拆迁，本案是土地收储，与拆迁是两个完全不同性质的行为。三、如果上诉人认为所谓的搬迁费用、停产停业损失费用受到了损失，应当向第三人提出主张，应当通过与第三人之间的民事案件进行解决，且原审法院也是认为可以通过民事诉讼的方式向第三人提出所谓的赔偿的主张。综上，请求：驳回上诉，维持原判。 原审第三人陈述称：同意被上诉人的答辩意见。其次，上诉人在上诉状中认为第三人放弃上诉人的权利，还提到第三人与被上诉人恶意串通损害其利益的说法不成立。土地收储合同，是第三人作为物权的所有人正当依法行使物权的权利，且在合同里没有放弃上诉人的利益。上诉人认为光伏发电应该得到补偿，可以向被上诉人提出补偿的请求，请求：驳回上诉，维持原判。 经审理，对原审法院查明的事实本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定：起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，上诉人在一审起诉时的诉讼请求为依法撤销温岭市自然资源和规划局隶属的温岭市土地收购储备中心与钱江集团签订温岭市城东街道科技路1号工业房地产国有土地使用权收购合同的行政行为，故对其在一审庭审时及二审上诉状中增加的诉讼请求，本案不予审查。本案审查重点是上诉人请求撤销被上诉人隶属的温岭市土地收购储备中心与原审第三人签订温岭市城东街道科技路1号工业房地产国有土地使用权收购合同的行政行为即撤销被诉收购合同的理由是否成立。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。《土地储备管理办法》第二条第一款规定：本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标；依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。第十三条规定：根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认……。本案中，温岭市土地收购储备中心和原审第三人在协商一致的基础上签订被诉收购合同,程序上经过土地、房屋评估，补偿方案亦经被上诉人、温岭市城市新区管理委员会、温岭市财政局审核并经温岭市人民政府审批同意，内容合法。被上诉人和原审第三人均称双方之间不存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，上诉人也无提供证据证明被上诉人和原审第三人之间存在胁迫、欺诈等情形，故上诉人请求撤销被诉收购合同的理由，缺乏事实和法律依据，一审判决驳回其诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人温岭市源辉电力有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈公辉 审判员  吴鸿滨 审判员  徐后利 二〇二〇年十一月三日 书记员  王丽萍