浙江省绍兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙06行终361号上诉人（原审原告）新昌县益娜畜禽养殖专业合作社。住所地新昌县东茗乡后金山村**。法定代表人倪竹洪。被上诉人（原审被告）新昌县东茗乡人民政府。。住所地新昌县东茗乡东茗村法定代表人潘淼，乡长。出庭行政机关负责人杨杰，副乡长。委托代理人潘春雷、俞凯植，浙江瀛傲律师事务所律师。上诉人新昌县益娜畜禽养殖专业合作社（以下简称“益娜合作社”）因与被上诉人新昌县东茗乡人民政府（以下简称“东茗乡政府”）其他行政协议一案，不服新昌县人民法院（2020）浙0624行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月31日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人法定代表人倪竹洪，被上诉人东茗乡政府副职负责人杨杰及委托代理人俞凯植到庭应询。本案现已审理终结。一审法院审理查明，原告益娜合作社系农民专业合作社，成立于2017年1月10日，法定代表人倪竹洪，，住所地新昌县东茗乡后金山村成员出资总额5万元，业务范围为组织成员畜禽养殖等。2017年9月19日，原告东茗乡政府（甲方）与倪竹洪畜禽散养户（乙方）签订《东茗乡门家田养殖场关停清养奖励协议书》一份。协议约定：1.乙方应在2017年9月30日前自行完成所有畜禽场关停清养（违章建筑在2017年9月20日前拆除）。2.乙方在限定时间内自行完成关停、清养后，由乙方向甲方提出书面验收申请。甲方验收后，上报县相关部门完成复核，发放奖励（具体金额见附表）。3.乙方在限定期限内未执行完成的，县有关部门联合开展强制关停清养，不再享受有关奖励政策。协议签订后，倪竹洪如期关停养殖场，并领取了20000元奖励。另查明，2019年9月24日，原告益娜合作社向一审法院提起诉讼，同时申请异地管辖，绍兴市中级人民法院裁定该案由绍兴市越城区人民法院管辖。该案中原告的诉讼请求为确认《东茗乡门家田养殖场关停清养奖励协议书》所称“违章建筑”真实性，判令被告未经依法认定渎职侵权订立的协议书的行为违法。一审法院审理认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，应当在法定的起诉期限内提出。本案中，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。但案涉行政行为发生在新的司法解释实施之前，不能简单适用上述规定。关于新旧司法解释有关行政诉讼起诉期限如何衔接问题，应当从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，原则上应当适用行为当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年。本案中，案涉行政协议签订于2017年9月19日，即新司法解释发布之前，那么提起本案行政诉讼的时间最迟不得超过2019年2月8日。现原告针对该行政协议首次提起行政诉讼的时间为2019年9月24日，明显超过了起诉期限，且原告未提交其存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限的情形，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告的起诉。本案诉讼费50元依法不予收取。上诉人益娜合作社上诉称，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。因此，原告起诉并未超过起诉时效。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条的规定，人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。一审违反《最高人民法院印发关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》的通知，非法作出错误裁定书事实清楚。综上，一审裁定认定事实不清、缺乏证据、适用法律错误，请求撤销一审裁定，发回一审法院继续审理。被上诉人东茗乡政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，裁定驳回起诉合法合理。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，案涉行政协议签订于2017年9月19日，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》生效时间为2018年2月8日，一审认定起诉期限至2019年2月8日到期并无不当。因上诉人针对该行政协议首次提起行政诉讼的时间为2019年9月24日，故其明显超过了起诉期限。对于上诉人在上诉状中所说起诉期限应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，明显属于适用法律错误。该条款适用的前提为公民不知道行政机关何时作出的具体行政行为，但上诉人已明显知道何时与被上诉人签订了涉案行政协议。综上，恳请依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为上诉人提起诉讼有无超过起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”该司法解释于2018年2月8日实施，在其实施之前，对于未告知诉权和起诉期限的行政案件的起诉期限按照当时有效的《最高人民法院关于执行的解释》第四十一条第一款的规定予以认定，即：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”新旧司法解释关于起诉期限的规定不同，新司法解释限缩了当事人提起诉讼的起诉期限，因此在新旧司法解释过渡期间的法律适用问题上，应从保护行政相对人合法权益的角度出发，适用旧司法解释的相关规定计算起诉期限。公民、法人或者其他组织在新司法解释实施后，对于新司法解释实施之前的行政行为不服提起行政诉讼的，应审查至2018年2月8日，其法定起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再受理。未超过法定起诉期限的，剩余起诉期限超过新司法解释规定的一年起诉期限的，以一年为限；剩余起诉期限不足一年的，以剩余起诉期限为限。具体到本案中，上诉人与被上诉人签订案涉协议的时间是2017年9月19日，其应当适用旧司法解释规定的2年起诉期限，但审查至2018年2月8日，其剩余起诉期限超过一年，应以一年为限，故上诉人最迟应在2019年2月8日前就案涉协议提起撤销之诉。现上诉人最早于2019年9月24日主张权利，显然超过法律规定的起诉期限，其起诉应予驳回。综上所述，益娜合作社的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王 建审 判 员  蒋 瑛审 判 员  范卓娅二〇二〇年十一月十日法官助理  张 明书 记 员  俞银星67