济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁71行终203号 上诉人（原审原告）青岛慧君职业培训学校，住所地青岛市泰山路**。 法定代表人董志红，校长。 委托代理人何欣蔚，北京市君合（青岛）律师事务所律师。 委托代理人刘沣鲁，北京市君合（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市人力资源和社会保障局，，住所地青岛市市**香港中路** 负责人胡义瑛，局长。 委托代理人刘磊，山东文康律师事务所律师。 委托代理人韩超，山东文康律师事务所实习律师。 上诉人青岛慧君职业培训学校（以下简称慧君学校）因诉青岛市人力资源和社会保障局（以下简称青岛人社局）行政管理一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初166号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案，现已审理终结。 慧君学校向原审法院诉称，根据青岛人社局的部署和要求，其按照《关于开展大学生创业培训工作有关问题的通知》（以下简称《培训通知》）的要求，以2016共筑伟业杯青岛市大学生创业精英BEST计划集训通关的形式，自2016年3月至2016年11月，实施了青岛市大学生创业培训市本级培训工作。培训结束后，经慧君学校、青岛人社局双方核查，最终确认4550名学员培训合格、62名学员跟踪扶持合格。按照《培训通知》规定的标准，青岛人社局应当依法向慧君学校拨付创业培训补贴5509600元（4550人*1200元+62人*800元）。慧君学校多次向青岛人社局提出支付政府补贴的申请，但青岛人社局却一直以其内部人员在接受相关部门调查为由，拒绝拨付财政补贴款项。2020年7月6日，慧君学校再次向青岛人社局提出支付前述补贴款项的申请，青岛人社局于2020年7月8日作出《关于对的回复》（以下简称《回复》），认定慧君学校不具备拨付资金的条件，拒绝履行政府补贴义务。慧君学校认为，青岛人社局《回复》中的相关认定与事实严重不符，严重侵犯了慧君学校的合法权益，故提起行政诉讼，请求判决：1.撤销青岛人社局2020年7月8日作出的《回复》；2.青岛人社局依法拨付创业培训补贴5509600元，并自2017年8月24日起至实际支付之日止，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付迟延支付利息；3.诉讼费用由青岛人社局承担。审前和解过程中，原审法院要求慧君学校明确其具体的诉讼请求，但慧君学校认为，其是基于要求青岛人社局支付创业培训补贴而提出的《关于请求支付大学生创业培训补贴款项的申请》，青岛人社局作出的《回复》亦涉及创业培训补贴发放问题，其要求撤销案涉《回复》及要求青岛人社局拨付创业培训补贴不是两个独立的法律关系，可以在本案中一并提出，故不予明确其具体的诉讼请求。 原审法院经审理查明，2020年7月8日，青岛人社局向慧君学校作出《回复》，就其《关于请求支付大学生创业培训补贴款项的申请》作出答复：由于慧君学校不属于2016年大学生创业培训政府采购中标单位，不具备申请拨付资金的条件；同时，针对中教景程（北京）科技有限公司青岛分公司（后变更为市北区景程职业培训学校）可能出现的弄虚作假涉嫌套取大学生创业培训资金的情况，青岛人社局保留通过司法渠道进行处理的权利。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定,提起行政诉讼要“有具体的诉讼请求和事实根据”。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个，此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。本案中，慧君学校提起诉讼要求撤销青岛人社局作出的《回复》，同时要求青岛人社局向其拨付创业培训补贴，慧君学校撤销的诉讼请求针对的是青岛人社局对其进行《回复》的行为，而要求青岛人社局向其拨付创业培训补贴的诉讼请求针对的是青岛人社局不予给付的行为，该两项诉讼请求的基础是青岛人社局的两个不同行为，明显违背了上述“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，故本案属于“没有明确具体的诉讼请求”的情形。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案经释明，慧君学校仍坚持其起诉状中的诉讼请求，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，依法应予驳回起诉。对于慧君学校向原审法院提出的追加第三人申请，原审法院不再予以审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款的规定，裁定驳回青岛慧君职业培训学校的起诉。 慧君学校不服，提出上诉，请求撤销原审行政裁定，指令原审法院继续审理本案。事实与理由：1.本案不存在任何诉讼请求不明确的问题，原审法院认定事实严重不清。根据青岛人社局的部署和要求，慧君学校按照《培训通知》的要求，实施了相关培训工作。青岛人社局作出的《回复》认定慧君学校不具备申请拨付资金的条件，拒绝履行政府补贴义务，慧君学校因此提起行政诉讼，请求判决撤销《回复》，并判决青岛人社局依法拨付相应的创业培训补贴，以上诉讼请求非常明确具体，不存在任何不明确的问题。2.本案更不存在违反所谓“一行为一诉”行政诉讼立案受理原则的情形。所谓“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，仅是最高院通过(2019)最高法行终1号判例确定的行政诉讼立案受理原则，并没有明确的法律依据，原审法院恶意曲解了该原则。（1）根据前述案例说明，针对行政机关的同一行政行为，行政相对人可以有多个诉讼请求。青岛人社局影响慧君学校权利义务的行政行为本质上只有一个，即其拒绝支付补贴的行政行为。本案诉讼请求虽然有两个，但是针对的是同一行政机关的同一行政行为。（2）根据前述案例说明，即便存在两个以上行政行为，如果存在关联事实等特殊情况，出于诉讼经济的便宜考虑，也可以在同一案件中起诉两个以上的行政行为，故即使本案是两个行政行为，但是出于关联事实，以及诉讼请求从根本上是要求依法拨付补贴的情况，人民法院也应在一案中一并受理。原审法院目前的裁定会导致不同的法官在不同的案件中对同一事实进行审查和认定，不仅增加无谓的诉累，浪费司法资源，更可能导致同案不同判的法律后果。（3）根据前述案例说明，即使本案确实需要一案一诉，原审法院也应当对慧君学校进行必要的指导和释明，指导其在本案中恰当确定一个被诉的行政行为，也不应当直接驳回其起诉。原审法院在未经任何释明的情形下，直接裁定驳回起诉，违反法院公平公正的基本审判原则。3.即便本案存在违背“一行为一诉”的情形，原审法院也不应以此为由，裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见》的规定，原审法院应参照最高院在(2020)最高法行再251号行政裁定书确立的原则，即使本案违背了“一行为一诉”原则，也不应裁定驳回起诉，而应根据实际情况，分别对被诉行政行为是否符合起诉条件逐一进行审查，对于符合立案受理条件的被诉行政行为应当予以受理。4.原审法院程序严重违法的方面有：违法接收青岛人社局逾期提交的答辩状及补充证据，并在判决书中援引青岛人社局逾期提交的答辩意见；仅有法官助理组织了庭前调解，在审判员没有参与庭前调解听证程序的情形下，将其作为听证参加人违法记入了听证笔录；仅有法官助理的一句询问，“原告明确一下诉讼请求”，并未做任何所谓的释明，更未告知任何法律后果。 被上诉人青岛人社局答辩称，1.原审法院认定事实清楚，慧君学校存在诉讼请求不具体、不明确的问题，其诉讼请求分别为撤销《回复》和判决市人社局依法拨付相应的创业培训补贴，上述两项诉讼请求分别指向不同的行政行为。根据“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，作为诉讼请求基础的被诉行政行为须只有一个，因慧君学校提出的诉讼请求指向不同的行政行为，导致法院无法具体确定合法性审查的对象，有碍于法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动，进而影响到行政案件的公正、及时审理，无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。2.原审法院适用法律正确。（1）对行政行为的认定属于事实问题，慧君学校提出的诉讼请求对应两项不同的行政行为，无法将其从本质上理解为一个行政行为。（2）慧君学校在上诉状中提出法院应在一案中一并受理的意见，青岛人社局认为，首先，“一行为一诉”是行政诉讼案件受理的基本原则，除非存在特殊情形，均应按此原则予以办理，本案亦应如此；其次，合并审理需要符合法定条件，即只有在满足《最高人民法院关于适用的解释》第七十三条规定的情形时，才可以合并审理，而本案并不符合上述条文规定的情形；再次，按照慧君学校所述，其诉讼请求从根本上是要求拨付补贴，但是将撤销《回复》及拨付创业培训补贴一并作为诉讼请求提起，无疑会使案件复杂化，给审理或判决造成困难，降低审判效益，不符合合并审理的目的；最后，是否决定合并审理是法院的职权，法院有权根据案情予以决定，原审法院在本案中坚持“一行为一诉”的基本原则并无不妥。3.原审法院直接裁定驳回起诉符合法律规定。首先，本案因“没有明确具体的诉讼请求”，不符合行政诉讼法第四十九条的规定，裁定驳回起诉具有明确的法律依据。其次，慧君学校引用的(2019)最高法行终1号案件为最高人民法院公报案例，该案二审中最高院维持了原审法院直接驳回起诉的裁定。在最高院依据“一行为一诉”原则审理的案件中，绝大多数案件均直接裁定驳回起诉或维持下级法院驳回起诉的裁定。最后，原审法院经释明后，慧君学校仍未明确具体的诉讼请求，对于如何行使诉权，如何选择和固定诉讼请求属于当事人的权利，法院不能代为行使，因此也不宜“分别对所诉行政行为是否符合起诉条件逐一进行审查”。4.原审法院审理程序合法正当，不存在违反法律规定的情形。原审法院于2020年8月31日决定受理本案，并于2020年9月1日将应诉通知书、举证通知书等送达给答辩人，答辩人于法定举证期限内向原审法院提交了答辩状和证据，不存在逾期答辩和举证的问题。关于慧君学校提出的原审法院未向其释明的问题，本案在庭前调解听证程序中，法院要求慧君学校明确具体的诉讼请求，但慧君学校认为可以一并提出，故不予明确具体的诉讼请求，上述情况已经记入笔录。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院，经审查，本院同意原审法院查明的事实。 二审期间，慧君学校向本院提交了三份证据，包括青岛市大学生创业服务中心于2017年12月14日出具的证明一份，青岛人社局于2015年12月8日出具的情况说明一份，青岛市大学生创业服务中心与青岛共筑伟业科技有限公司于2016年6月16日签订的承办协议书一份，慧君学校自述原审法院未给其提交上述证据的机会。经查阅原审卷宗，原审法院于2020年8月31日受理本案，并于2020年9月2日将受理案件通知书、举证通知书送达给慧君学校。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，慧君学校提交的证据符合上述情形，对于上述证据，本院不予接纳。本案是对于慧君学校起诉条件的审查，合议庭对原审证据的分析、案件事实的认定与原审一致，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，合议庭认为不需要开庭审理，对慧君学校二审中提出的开庭申请，不予支持。 本院认为，“一行为一诉”是行政诉讼立案受理的基本原则，该原则通过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定予以体现。本案中，慧君学校要求撤销青岛人社局作出的《回复》的诉讼请求，针对的是青岛人社局对其进行《回复》的行为，要求青岛人社局向其拨付创业培训补贴的诉讼请求，针对的是青岛人社局不予给付的行为，两项请求分别指向的是两个不同的行政行为，两个行政行为起诉审查标准、裁判标准均有所不同,在同一案件中起诉有悖“一行为一诉”的立案受理原则，属于诉讼请求不明确，不符合行政诉讼的法定起诉条件。原审法院裁定驳回慧君学校的起诉并无不当。 关于慧君学校提出原审法院违法接收青岛人社局逾期提交的答辩状、未做任何释明的意见，经查阅原审卷宗，原审法院于2020年8月31日受理本案，并于2020年9月1日将应诉通知书、举证通知书等送达给答辩人，答辩人于法定期限内向原审法院提交了答辩状，原审法院于2020年9月14日将该答辩状邮寄给慧君学校，故本案不存在逾期答辩的问题；原审法院在审理过程中已向慧君学校作出了必要的释明，要求其明确诉讼请求，此种释明并不会对慧君学校下一步继续依法合理行使诉权产生阻碍，其可明确诉讼请求后另行提起诉讼，对该上诉理由本院不予支持。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。慧君学校的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王志国 审判员  林美秋 审判员  潘 娟 二〇二〇年十一月十一日 法官助理李鑫 书记员刘瑞