山东省济南市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)鲁01民终11571号上诉人（原审原告）：白宝民，男，1969年11月27日出生，回族，住济南市。委托诉讼代理人：王兴东，山东元序律师事务所律师。委托诉讼代理人：许兆强，山东元序律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：济南市民委员会，住所地济南市。法定代表人：李洪生，主任。委托诉讼代理人：狄聚友，山东金盛阳律师事务所律师。原审第三人：张保平，男，1960年9月2日出生，汉族，住济南市。上诉人白宝民因与被上诉人济南市民委员会（以下简称小张村委会）及原审第三人张保平承包地征收补偿费用分配纠纷一案，不服济南市济阳区人民法院（2020）鲁0125民初1441号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月13日立案后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》、《最高人民法院民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》第十八条、第二十条的规定，由审判员孙磊独任进行了审理。本案现已审理终结。白宝民上诉请求：1.依法撤销或改判济南市济阳区人民法院作出的（2020）鲁0125民初1441号民事判决书，支持白宝民的一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由小张村委会承担。事实和理由：一、一审法院认定张保平与小张村委会签订的《协议书》无效，是错误的。1、一审法院依据《土地管理法》第十五条第二款的规定认定合同无效，是错误的。《中华人民共和国土地管理法》(2019年修正)删除了关于“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”等内容，而一审法院却依据2004实施的《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款认定小张村委会违反了强制性法律规定，在未履行民主程序的前提下，与张保平签订的《协议书》是无效合同，根据新法优于旧法的原则，2004年实施的土地管理法已经被2019年的土地管理法所修正，故不能作为本案的裁判依据。因此一审法院适用法律错误。2、一审法院对《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条理解有误。首先，诉前双方在回河街道办事处协调时，小张村委会认可白宝民涉案土地经营权益。庭审中，小张村委会称“与白宝民不存在合同关系”，不曾提出民主程序及确认《协议书》无效等问题。其次，一审法院并未全部引述该条的规定。未引述的部分为：“由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同”。由于小张村委会拖欠张保平的工程款，才签订了协议。故小张村委会没有必要再对张保平的资信等进行审查，从而可以直接与张保平签订协议。再次，小张村委会作为土地发包方在发包前要履行上述法律规定的程序，只有小张村委会履行了上述法律规定的程序后，才能将土地发包给非本集体组织成员，但该条规定没有明确规定在小张村委会未履行上述法律规定程序的情形下，与承包人所签订的承包合同是无效的。最后，上述规定系针对村集体经济组织的内部约束和要求。2005年至今，在白宝民承包土地期间，小张村委会就承包土地未提出任何异议。小张村委会作为小张村的法定代表组织，在合同履行多年后，一审法院以小张村委会未履行内部民主程序为由对外主张土地承包合同无效，有违诚实信用原则。一审法院因小张村委会没有履行民主程序而否定协议效力，让白宝民承担不利的法律后果，这显然是小张村委会违背诚实信用原则。3、目前我国现行法律法规和司法解释中涉及民主议定原则对农村土地承包合同效力影响的依据是《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》。除此之外，尚无其他法律规定对该问题作出明确规定。该法第二条规定，发包方所属的半数以上村民，以签订承包合同时违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民意志损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提起诉讼的，人民法院应当依法受理，并可通知承包方作为第三人参加诉讼。第二十五条规定，人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。小张村委会作为土地发包人若违反上述规定发包土地，其本村村民有权在承包合同签订之日起一年内请求确认承包合同无效。2005年至今，小张村委会村民未提出过任何请求，一审法院认定合同无效缺乏事实与法律依据。二、一审法院认定白宝民与张保平签订的《协议书》无效，也是错误的。根据《中华人民共和国合同法》第四条之规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”。小张村委会与张保平签订的协议第四条约定：“乙方有各种使用权和转让权，协议期满有优先承包权”。张保平与白宝民协商自愿签订的《协议书》并未违反相关法律规定，应为有效合同。张保平与白宝民签订的《协议书》的效力，并不以张保平与小张村委会之间协议的效力为前提。一审法院以“与此同理”认定张保平与白宝民签订的《协议书》无效，是错误的。三、法院应该保护白宝民开垦荒地的相关权益，支持白宝民的第二、三项诉讼请求。《中华人民共和国民法总则》一百四十条规定：“行为人可以明示或者默示作出意思表示。沉默在有法律规定、当事人约定或者符合当事人之间的交易习惯时，可以视为意思表示”。白宝民基于耕种的目的，将原本不具有耕种利益的荒沟投入了大量人力、物力进行整理达到耕种的标准，符合国家有关节约、有效利用的土地政策。白宝民对承包经营土地附近低洼荒地的整理与耕种，小张村委会都是知情的，且小张村委会未提出过异议。基于善良观念，白宝民有理由认为小张村委会默示作出认可的意思表示。因此，白宝民开垦相邻荒沟以达到耕种土地标准，符合国家有效利用土地的相关政策。基于小张村委会默示的意思表示，应认为白宝民与小张村委会形成事实上的承包关系。一审法院以未签订书面协议为由，即否认事实上的承包关系，不符合国家对土地利用的政策，也不符合民事行为习惯。补充意见：1、原审法院依据的《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款的相关规定，已经被2019年新修订的土地管理法所删除，即使适用协议签订时的法律，上述规定也属于管理性强制规定，而非效力性强制性规定。同时根据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题规定（试行）》第二十五条规定，承包人已做了大量投入的，对要求确认该承包合同无效人民法院不予支持。2、原审法院对《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条理解有误，并未全部引述该条规定，该规定系针对村集体经济组织的内部约束和要求，小张村委会作为土地发包人在发包前应履行民主议定程序，其未尽到民主议定程序的责任后果不应由白宝民承担，这违背诚实信用原则，是否经过民主议定程序不是作为合同有效的依据。上述观点在济南中院（2019）鲁01民终11397号等类似案件中已得到确认。小张村委会辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回白宝民的上诉请求。白宝民非法耕种小张村委会土地，系正常耕种，并未大量投入。白宝民所称《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国农村土地承包法》为法律强制性规定，农村集体土地对集体经济组织成员以外的人承包必须依据该两部法律的规定，张保平与白宝民签订的协议书应认定无效。张保平述称，同白宝民上诉意见。白宝民向一审法院起诉请求：1.确认小张村账户中32亩土地青苗补偿费128,000元及清障费5120元归白宝民所有；2.确认小张村账户中2017年至2019年18亩承包土地及7亩开垦土地的预征收小麦补偿款129,375元归白宝民所有；3.确认2020年至2035年18亩承包土地及7亩开垦地的预征收（以租代征）补偿权益归白宝民享有；4.本案诉讼费用由小张村委会负担。一审法院认定事实如下：2005年9月8日，小张村委会（甲方）在未召开村民会议或村民代表会议的情况下，因本村筑路资金短缺，与筑路施工队负责人张保平（乙方）协商达成协议，约定：“1、抵顶甲方耕地：二十五亩，作为该村筑路工程短缺资金伍万元。2、抵顶年限三十年，使用期限二00五年十月八日至二0三五年十月八日。3、耕地所处位置：国道二二0连接线以北，东至生产路，西至大常村耕地，南至本村承包地，北至泄洪沟。4、本协议期内：乙方有各种使用权和转让权，协议期满有优先承包权。5、生产路二00五年九月份由乙方一次性修好，甲方负责放四道涵管，路西挖排水沟，甲方不得损坏保证畅通。如损坏由甲方负责修复。6、本协议未尽事宜，甲、乙双方协商解决。7、本协议期内，任何一方不得违约，不得擅自终止本协议。8、本协议一式二份，甲、乙双方各执一份，双方签字后生效”。时任村委会主任的赵德良签字盖章并加盖公章，张保平签名。同日，经赵吉勇、赵金德（丙方）介绍协调，张保平（甲方）与白宝民（乙方）自愿签订协议书，双方约定：“1、接转甲方耕地：二十五亩，以人民币壹拾万元作为接转费。2、接转年限三十年，使用期限二00五年十月八日至二0三五年十月八日。3、耕地所处位置：国道二二0连接线以北，东至生产路，西至大常村耕地，南至本村承包地，北至泄洪沟。4、本协议期内：乙方自愿执行施工队张保平与小张村民委员会所签订的土地抵顶协议，保证接受承包期间所承担的义务，其间所发生的一切纠纷事宜由乙方自己负担。到期必须保持原地面积不变，并无条件倒出原土地交小张村委会。5、生产路二00五年九月份由甲方一次性修好，乙方如觉复修须执行原始协议。6、本协议未尽事宜，甲、乙、丙三方协商解决，丙方须尽中介人责任。本协议任何一方不得违约、不得擅自终止本协议。7、本协议一式三份，甲、乙、丙各执一份，三方签字后生效”。张保平、白宝民、赵吉勇、赵金德均在协议书上签名捺印。协议签订后，白宝民依照约定支付了接管费100,000元，随即对土地进行管理、耕种，先后种植小麦、玉米、树木。其间，白宝民将协议土地北侧的低洼地开垦整理出7亩耕地，并加以耕种。2017年12月，济阳县国土资源局因“少海汇智造城”项目用地征收小张村土地50.76亩，其中包括白宝民与张保平协议中的7亩耕地。土地征收过程中，群众反映项目周边剩余土地过于狭长，不利于耕种，经济南市济阳区回河街道办与济阳县国土资源局协商，采用预征收（以租代征）的方式使用小张村周边剩余土地44.18亩，并以每年每亩1500斤小麦的市价款作为补偿。其中，包含白宝民与张保平协议中的18亩耕地以及白宝民自行开垦的土地7亩。根据上述补偿标准，征收白宝民耕种的7亩土地和预征收白宝民耕种的25亩土地的青苗补偿费共计为128,000元，预征收18亩土地2017年至2019年的小麦补偿款93,150元。因白宝民与小张村委会对上述补偿款221,150元的分配问题协商未果，该款至今保存在济南市济阳区回河街道统一管理的小张村委会账户上，尚未进行支付。另查明，济阳镇小张村民委会因行政区划调整先后更名为济阳县回河镇小张村民委员会、济阳县回河街道小张村民委员会、济南市民委员会。一审法院认为，本案系承包地征收补偿费用分配纠纷，双方当事人对以下事实争议较大：1.协议书的效力问题；2.涉案土地上的青苗补偿费、小麦补偿款的归属问题。关于争议焦点1。小张村委会与张保平签订的协议书从内容上看，详细约定了抵顶的耕地面积、起止日期、耕地的坐落、权利等，符合土地承包合同的特征。实质上，该协议为土地承包合同。《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。本案中，济阳小张村委会在事先未召开村民会议或村民代表会议讨论决定，并报经当地人民政府批准的情况下，与本集体经济组织以外的个人签订为期30年的土地承包合同，不仅违反了法律的强制性规定和国家土地承包政策，而且违反了法律规定的民主议定程序，直接侵害了本村村民决策、承包、经营的权利，济阳小张村委会与张保平签订的协议书应当认定为无效，且自始无效。与此同理，张保平与白宝民签订的协议书实质上亦系土地转租协议，自然亦当无效，且自始无效。关于争议焦点2。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有”。白宝民系涉案土地的实际耕种人，双方争议的青苗补偿款系当地政府根据法律和国家政策征收土地对青苗造成的损坏及维护而对实际耕种人的必要补偿。因此，无论协议有效与否，青苗补偿款应当由白宝民依法享有。根据庭审查明的事实，白宝民耕种的一共32亩耕地青苗补偿费共计128,000元，该款项现在济南市济阳区回河街道统一管理的小张村委会账户中，因此，该款项依法应归白宝民所有。小张村委会主张白宝民主体不适格，但未提交相关证据或充分说明理由，一审法院不予采纳。白宝民主张清障费5120元，证据不足，一审法院不予支持。关于白宝民主张的25亩耕地（18亩承包地和7亩开垦地）的预征收小麦补偿款，一审法院认为，根据白宝民提交并经一审法院审查确认的济南市济阳区回河街道出具的情况说明和白宝民的主张，上述25亩地并非征收，而是按照每年1500斤小麦的市价暂时使用该块耕地，实际是租赁性质，白宝民主张的小麦补偿款系土地租赁费性质，且白宝民与小张村委会就7亩开垦地未签订相关协议。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”鉴于各方签订的协议均自始无效，白宝民因该合同取得的财产（土地）依法应当予以返还，因此，该土地租赁费应当归土地所有权人即小张村委会所有。结合一审法院对两份协议书效力的认定，白宝民主张小麦补偿款及补偿权益归其所有，缺乏事实依据和法律依据，一审法院不予支持。依法成立的合同受法律保护，对当事人具有法律约束力。小张村委会与张保平签订协议，张保平与白宝民签订协议，虽系当事人双方的真实意思表示，但违反了法律、行政法规的强制性规定，当属无效，且自始无效。协议虽然无效，但白宝民作为涉案土地的实际耕种人、地上青苗的实际所有人，在土地征收与预征收中，依法享有青苗补偿费128,000元。白宝民关于确认小张村账户中32亩土地清障费5120元归其所有，确认小张村账户中2017年至2019年18亩承包土地及7亩开垦土地的预征收小麦补偿款129,375元归其所有，确认2020年至2035年18亩承包土地及7亩开垦地的预征收（以租代征）补偿权益归其享有的诉讼请求，于法无据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第十五条、第四十七条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条、第五十二条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条之规定，判决：一、小张村委会账户中32亩土地的青苗补偿费128,000元归白宝民所有；二、驳回白宝民的其他诉讼请求。案件受理费5238元，减半收取计2619元，由白宝民负担1342元，由小张村委会负担1277元。二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是：1.涉案土地承包协议是否有效；2.白宝民主张预征收土地小麦补偿款及清障费应否支持。一、关于涉案土地承包协议效力问题。关于本集体经济组织以外单位、个人承包农村土地问题。《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第四十八条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。《中华人民共和国农村土地承包法》（2018修正）第五十二条作了同样规定，即“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”本案中，张保平非小张村集体经济组织成员，其如承包小张村土地，依法应当经过民主议定程序再进行发包。但小张村委会与张保平签订的土地承包协议，并没有经小张村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，该土地承包协议违反上述法律规定，也有损本村村民决策、承包、经营的权利，应当认定为无效。关于张保平与白宝民转包协议的效力问题。因张保平与小张村委会之间的土地承包协议无效，张保平无权对外转包，故白宝民没有合法取得18亩承包地的土地承包经营权。另外7亩开垦土地系白宝民自行开垦耕作，未与小张村委会订立土地承包协议，其亦不享有该7亩开垦土地承包经营权。但张保平未依法取得涉案土地承包经营权，但并不当然导致其与白宝民之间转租协议无效，各方因承包及转租协议产生的争议，可以另行处理。二、关于涉案土地征收、预征收相应补偿的归属问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有”之规定。白宝民实际耕种涉案土地，是地上青苗的实际所有人，其关于青苗补偿费的诉讼请求，一审判决予以支持符合公平原则，并无不当。关于预征收补偿款。涉案土地预征收补偿款实际是对土地经营收益的补偿，根据前述分析，白宝民未取得涉案土地的合法、有效的承包经营权，故其主张预征收土地小麦补偿款129375元及承包期内的预征收补偿权益于法无据，依法不应支持。关于清障费问题。如前所述，白宝民不享有涉案土地转租协议中的25亩承包地及7亩开垦地的承包权益，亦未提供充分证据证明其清理整平上述32亩土地，一审判决对白宝民主张土地清障费的诉讼请求不予支持，并无不当。综上所述，白宝民的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费5238元，由上诉人白宝民负担。本判决为终审判决。审 判 员  孙 磊二〇二〇年十一月三日法官助理  李文宁书 记 员  李 敏