浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终393号 上诉人（原审被告）绍兴市自然资源和规划局。住所地绍兴市解放大道**。 法定代表人陈伟军，局长。 出庭行政机关负责人孙建立，其他副职负责人。 委托代理人胡绍军，男。 委托代理人马健，浙江大公律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）黄斐，女，1987年3月18日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 委托代理人竺建标，浙江理论律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）应咸昌，男，1938年5月3日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 上诉人绍兴市自然资源和规划局因城乡规划行政许可一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2020）浙0604行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人绍兴市自然资源和规划局的副职负责人孙建立及该单位委托代理人胡绍军、马健，被上诉人黄斐及其委托代理人竺建标到庭应询，原审第三人应咸昌经本院依法传唤，无正当理由未到庭，依法不影响本案审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，第三人应咸昌欲翻建其位于绍兴市柯桥区的房屋，向柯桥区稽东镇人民政府提出申请，柯桥区稽东镇人民政府受理后向原绍兴市规划局报批，原绍兴市规划局于2017年9月4日向第三人核发了编号为“乡字第330621201700024（稽）号”的《乡村建设规划许可证》。第三人报批时未提供四邻同意的依据，原绍兴市规划局核发案涉《乡村建设规划许可证》前亦未进行公示。原告黄斐系绍兴市柯桥区房屋申请建房时的在册人口，户籍地址亦为绍兴市柯桥区，与第三人系邻居，原告认为第三人翻建房屋影响其采光、日照、通风等相邻权，不同意其翻建房屋。在发现第三人翻建房屋后，向柯桥区稽东镇人民政府申请信息公开，要求公开第三人翻建房屋的审批内容，未果后诉至绍兴市柯桥区人民法院，该院于2019年7月3日作出（2019）浙0603行初72号行政判决，要求柯桥区稽东镇人民政府向原告重新作出书面答复，后原告才获知案涉《乡村建设规划许可证》。原告认为该《乡村建设规划许可证》违法，故酿成讼。另查明，绍兴市规划局的职权由被告绍兴市自然资源和规划局继续行使。 一审法院审理认为，依照《浙江省城乡规划条例》第三十八条的规定：“在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的，农村村民应当持村民委员会签署的书面同意意见、使用土地的有关证明文件、住宅设计图件向乡（镇）人民政府提出申请，由乡（镇）人民政府自受理申请之日起五个工作日内报城市、县人民政府城乡规划主管部门，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民也可以持前款规定的材料直接向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发乡村建设规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据乡、村庄规划核发乡村建设规划许可证，并在乡村建设规划许可证中明确建设用地位置、允许建设的范围、基础标高、建筑高度等规划要求。城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托乡（镇）人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。”城市、县人民政府城乡规划主管部门有核发乡村建设规划许可证的职权，也可以委托乡（镇）人民政府核发乡村建设规划许可证。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六款的规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”被告辩称由镇（街道）负责辖区内农民建房规划审批及核发，但该职权也是城市、县人民政府城乡规划主管部门委托而来，应由委托的行政机关为被告。本案中，案涉乡村建设规划许可证上盖章的部门为原绍兴市规划局，而原绍兴市规划局的职权由被告继续行使，故被告主体适格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一款第（一）项的规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”。原告户房屋与第三人户房屋相邻，被告辩称的原告与被告户房屋翻建的乡村建设规划许可没有利害关系，不予采纳，原告主体适格。 依照《浙江省城乡规划条例》第二十八条的规定：“规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。申请人、利害关系人对许可事项提出异议的，规划许可机关应当研究处理，并及时回复处理结果。申请人、利害关系人在法定期限内提出听证要求的，规划许可机关应当组织听证。规划许可机关应当自作出规划许可决定之日起十五日内，将许可内容在政府门户网站和建设项目现场等场所向社会公布。”本案中，被告在颁发案涉《乡村建设规划许可证》前，并未公示，系程序违法。且依照《柯桥区农民建房审批及监管实施办法》第五条第二款的规定：“允许经有资质的鉴定机构出具危房鉴定意见的独立危旧房，未经四邻同意即可向镇（街道）申请原拆原建；如因户内人口增加，需要相应增加占地面积或层高，在符合采光、间距等相关强制性技术规定的前提下，也可未经四邻同意报镇（街道审批）。”即仅在上述两种情况下，才可未经四邻同意报批，而被告自认第三人户并无上述两种情况，在第三人户未经原告同意的情况下，被告向原告作出案涉乡村建设规划许可，亦属违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被告绍兴市自然资源和规划局于2017年9月4日作出的编号为“乡字第330621201700024（稽）号”的乡村建设规划许可。本案受理费50元，由被告绍兴市自然资源和规划局负担。 上诉人绍兴市自然资源和规划局上诉称：1.上诉人颁发案涉《乡村建设规划许可证》的行为不属于《浙江省城乡规划条例》第二十八条规定的“重大利益”，无需进行公示，一审法院认定事实不清。《浙江省城乡规划条例》第二十八条规定的“重大利益”，立法机关及有权机关均未作出解释或者明确界定标准，一般应由行政机关根据有关技术规范，以可预见、可能直接造成严重损害、妨碍等作为标准进行判断，如果存在重大损害或妨碍的情形，就应认定为有重大利益关系。本案中，被上诉人的房屋与上诉人颁证的原审第三人房屋最近的通风采光距离为12.9米，两房之间夹着其他土地，不属于严格意义上的“四邻”范畴。从有关技术规程和基本常识判断，上诉人向原审第三人许可《乡村建设规划许可证》，对被上诉人不会产生实质性损害，不构成重大利益，且根据《乡村建设规划许可证》办事指南，公示并非必要程序。同时，在对原审第三人颁发《乡村建设规划许可证》之前，已由柯桥区稽东镇人民政府作为实施主体通过会议纪要形式进行了核查，符合颁证条件。2.被上诉人与本案无行政行为上的利害关系，不具有主体资格。本案中被上诉人不是原审第三人邻居的土地使用权人，且实际也不是住在稽东镇越北村黄家55号，其与案涉上诉人作出的《乡村建设规划许可证》之间无利害关系，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定的行为，故被上诉人不具有一审原告主体资格。3.上诉人作出的《乡村建设规划许可证》符合《浙江省城乡规划条例》第三十八条的规定，适用法律正确。依据《柯桥区农民建房审批及监管实施办法》第四条规定，规划部门负责农民建房规划审批的业务指导和监管等工作，镇（街道）牵头负责本区域内“农民建房规划选址审核”，故农民建房规划的工作是由镇（街道）具体负责。原审第三人于2016年3月18日提出《乡村建设规划许可申报表（个人建房）》，上诉人依据2017年9月1日柯桥区稽东镇人民政府《关于徐耀增等十三户建房联合预审会议纪要》，在《浙江省城乡规划条例》第三十八条规定的期限内核发乡村建设规划许可证，符合法律规定。一审法院反向解读《柯桥区农民建房审批及监管实施办法》第五条第二款的规定，是对地方政策性文件的误读。柯桥区的政策是规定无需四邻同意的报批程序，但未规定除外情况下必须经过四邻同意。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件以法律和行政法规、、地方性法规为依据上诉人作为行政职能部门，作出行政行为最基本的要求是“法无授权不可为”，即不增添行政相对人的权利负担。在目前没有任何规定要求原审第三人必须经四邻同意方能取得规划许可的情况下，上诉人无权向其要求提供证明，同样，被上诉人也无权要求上诉人必须经过该公示或者同意程序。综上，请求撤销一审判决，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人黄斐答辩称：1.被答辩人绍兴市自然资源和规划局在作出《乡村建设规划许可证》行政许可前，未依法进行公示，程序违法，应依法撤销。根据《中华人民共和国行政许可法》第五条、第三十条规定，行政机关实施行政许可，应进行公示。同时，《浙江省城乡规划条例》第二十八条明确规定“规划许可涉及申请人与他人之间重大利益的，规划许可机关作出规划许可前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利进行公示，公告期限不少于10日”，综观此案，根据一审法院查明的事实，被答辩人绍兴市自然资源和规划局在作出案涉许可证前，未依法进行公示，显系程序违法，且明显损害了答辩人权利，依法应予撤销。2.答辩人黄斐主体适格。根据答辩人一审向法院提交的《柯桥区农村村民建房用地呈报表》和《户口簿》等证据，充分证明答辩人黄斐系柯桥区稽东镇越北村黄家55号房屋建房时的在册人员，且现在还是户主黄连桥的家庭成员之一。其有权对被答辩人作出的规划许可行为影响其采光、日照、通风等相邻权的违法行为提起诉讼，符合行政诉讼法第二十五条、第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，诉讼主体适格。3.被答辩人绍兴市自然资源和规划局作出的《乡村建设规划许可证》明显违反《柯桥区农民建房审批及监管办法》这一规范性文件。柯桥区政府为加强柯桥区农民建房审批及监管工作，于2015年颁发了《柯桥区农民建房审批及监管办法》，根据文件规定，拆旧房翻建新房，只有在“允许经有资质的鉴定机构出具危房鉴定意见的独立危旧房，未经四邻同意即可向镇（街道）申请原拆原建；如因户内人口增加，需要相应增加占地面积或层高，在符合采光、间距等相关强制性技术规定的前提下，也可未经四邻同意报镇（街道）审批”等两种情形下，才可未经四邻同意报镇（街道）审批。除此之外，必须经四邻同意才能报镇（街道）审批。现一审法院查明，原审第三人应咸昌拆旧翻新并无上述文件规定的两种情况，故上诉人在未经答辩人同意的情况下即颁发许可证，属违法。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人应咸昌未提交书面陈述意见。 经审理，本院对一审法院认定的基本事实予以确认。 本院认为：根据《浙江省城乡规划条例》第二十八条第一款规定，规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告，公告期限不少于十日。故规划许可机关负有对规划许可是否涉及申请人与他人之间重大利益关系进而判断是否应当公示的审查职责。本案中，上诉人绍兴市自然资源和规划局二审中自述对被诉规划许可仅予程序审查，也未在一审法定举证期限内就案涉原审第三人房屋与四邻房屋坐落情况等已予了解确认提交相关证据，故其关于本案被诉许可无需公示的意见尚缺乏依据。同时，按照《柯桥区农民建房审批及监管实施办法》第五条规定，应认定为房屋翻建经四邻同意系当地主管机关一般情况下作出审批的正当程序要求，而对于原审第三人户房屋规划审批时应认定为无需四邻同意情形，上诉人亦未能结合证据说明合理理由。综上，在被上诉人黄斐以相邻权人身份提起本案诉讼，且庭审中就具体影响作出了一定程度合理说明的情况下，一审法院对上诉人绍兴市自然资源和规划局行政行为的合法性予以审慎审查，并无明显不当，上诉人相应上诉理由，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 瑛 审判员 王 建 审判员 范卓娅 二〇二〇年十一月二日 书记员 王 烨