抚顺市望花区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0404行初170号原告抚顺县陆杰养猪场，住所地抚顺县海浪乡邹家村邹家**。经营者胡欣，男，1969年1月2日出生，汉族，住沈阳市铁**。委托代理人张烨，系辽宁凯业律师事务所律师。被告抚顺县自然资源局，住，住所地抚顺市顺城区贵德街**/div>法定代表人马龙江，系该局局长。委托代理人梁永财，系该局工作人员。委托代理人吕玉蒙，系辽宁民威律师事务所律师。原告抚顺县陆杰养猪场诉被告抚顺县自然资源局土地行政处罚一案，本院于2020年9月3日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状、证据材料及法律依据，上述材料已经送达原告。本院依法组成合议庭，于2020年10月15日公开开庭审理了本案。原告抚顺县陆杰养猪场的经营者胡欣及其委托代理人张烨，被告抚顺县自然资源局的委托代理人梁永财、吕玉蒙到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2020年8月20日，被告作出抚县自然资执罚[2020]057号《行政处罚决定书》。其主要内容是：我局于2020年6月16日对原告占地建猪舍、方塘一案进行立案调查。经查，原告于2013年8月未经自然资源管理部门审批，擅自在抚顺县海浪乡××组占用土地803平方米（一般耕地）建猪舍、方塘的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、七十七条、八十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、四十二条的规定，对原告作出如下行政处罚：一、责令退还非法占用的803平方米土地。二、限期15日内拆除在非法占用的803平方米土地上新建的建筑物和其他设施。三、处以罚款16060元。（一般耕地每平方米20元×803平方米）。被告向原告告知了复议期限和起诉期限。原告诉称，被告于2020年8月20日作出的抚县自然资执罚[2020]057号行政处罚决定认定事实错误、适用法律错误，应予以撤销，理由如下：一、[2020]057号行政处罚决定认为，“原告于2013年未经自然资源管理部门审批，擅自在抚顺县海浪乡××组占用土地803平方米（一般耕地）建设猪舍、方塘的行为，违反了《土地管理法》第三十七条的规定”并据此作为处罚决定的主要理由，被告认定事实错误。首先，被处罚人错误。原告抚顺县陆杰养猪场于2020年5月14日注册成立，不应成为针对2013年的行为所作出的行政处罚的被处罚人。其次，原告的经营人胡欣确实于2013年开始在抚顺县海浪乡××组修建猪舍进行养猪。但根据《勘测定界图》显示，所占用的803平方米土地（一般耕地）中猪圈面积为121平方米，仓库及宿舍面积为210平方米，能够看出，121平的猪圈完全达不到养殖规模，属于散养户，因此，并不需要办理营业执照以及到被告处审批。二、[2020]057号行政处罚决定适用法律错误。原告的行为并不违反《土地管理法》第三十七条之规定。根据《关于养殖占地如何处理的请示》规定：“养殖用地属于农业用地，地上，地上建造养殖用房不属于改变土地用途的行为基本农田以外的耕地从事养殖业不再按照建设用地或者临时用地进行审批。土地承包人可以自主决定将耕地用于养殖业。”因此，原告认为被告作出处罚的法律依据错误。故原告诉至法院，请求依法撤销被告于2020年8月20日作出的抚县自然资执罚[2020]057号行政处罚决定，案件受理费由被告承担。原告为证明其主张向本院提供的证据有：证据1、抚顺县陆杰养猪场年产1000头黑毛猪建设项目申请。证据2、关于《抚顺县陆杰养猪场年产1000头黑毛猪建设项目》项目备案证明（抚县发改备[2020]19号）。证据3、建设项目环境影响登记表。证据1-3证明以上是原告的审批手续，在原告领取营业执照后，提出了建设新养猪场项目的申请，已经通过了抚顺县发改局和抚顺县环境局的备案，手续齐全。案涉行政处罚决定的处罚主体错误，在2013年时，原告主体并不存在，建猪舍和方塘的行为并不是原告实施的。证据4、土地承包合同三份。证据5、专用收款收据。证据4-5证明胡欣从2010年开始，在村民陈荣喜手中承包土地，到2020年村委会收回了陈荣喜的土地，原告又从村委会手中承包了该25亩土地，以上三份合同都是经过村委会和村民代表会同意通过的。胡欣在合理的土地上搭建121平方米猪舍的行为，不违反《土地管理法》以及《农村土地承包法》。证据6、勘测定界图。证明该图是辽宁博昊土地科技发展有限公司于2020年4月25日测绘。处罚决定书中认定原告在抚顺县海浪乡安家组占用803平方米建猪舍、方塘的行为与勘测内容不符。被告对原告进行处罚，属于认定事实不清，证据不足。证据7、照片六张。第一张照片显示的803平方米的猪舍中40平的喂猪区，第二、三张所照的是98平方米的大猪圈，第四、五张为23平方米的小猪圈，最后一张是803平方米之外的方塘。通过照片能够证明，并不是803平方米都用来建设猪舍和方塘了，因为803平方米土地中并没有方塘，猪舍也仅占用了121平，因此，处罚决定书中以803平为处罚面积，对原告罚款16060元，没有事实和法律依据。证据8、营业执照。证明原告注册日期为2020年5月14日，虽然经营人是胡欣，但胡欣于2013年的行为并不能由2020年成立的原告来承担，因此原告不应当成为被处罚人。被告辩称，被告作出的抚县自然资执罚[2020]057号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。原告未经批准，擅自在抚顺县海浪乡××组占用土地803平方米（一般耕地）建猪舍、方塘的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七的规定。原告起诉撤销抚县自然资执罚[2020]057号行政处罚决定书的事实与理由不成立。原告虽然是2020年5月14日成立，但个体工商户权利、义务实际的拥有者就是胡欣，被告处罚针对的是现状，这个养猪场已经有了营业执照，对个体工商户进行处罚最终的承担者也是经营者本人，所以处罚主体没有错误。原告诉称的《关于养殖占地如何处理的请示》，不是法律法规以及规章制度，不适用本案。被告作出的行政处罚是依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》是正确的。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告为证明其主张向本院提供的事实证据有：证据2、核查报告。证据6、胡欣询问笔录。证据7、勘测定界图。证据8、现场拍摄照片。证据9、身份证复印件、营业执照复印件。证据10、调查报告。证据11、违法案件审理记录。以上证据证明被告作出的《行政处罚决定》事实清楚、证据充分。被告向本院提供的程序证据有：证据1、违法线索登记表。证据3、责令停止违法行为通知书及送达回证。证据4、立案呈批表。证据5、接受调查通知书及送达回执。证据12、违法案件处理决定呈批表。证据13、行政处罚告知书及送达回证。证据14、行政处罚听证告知书及送达回证。证据15、行政处罚决定书及送达回证。证据16、催告书及送达回证。以上证据证明被告作出的《行政处罚决定》程序合法。被告还向本院提供了其作出处罚决定的法律依据。经庭审质证，原告对被告提供的事实证据的质证意见如下：对证据2核查报告的真实性没有异议，但是认为与本案没有关联性，原告经营者从未承认过违法建设猪舍和方塘。对证据6胡欣询问笔录有异议，认为当时被告找到胡欣询问的是其建住房的违法行为，不涉及养猪场的任何地点，因住房建设有土地证，后来被告查到一半就不查了。对证据7勘测定界图有异议，认为该图没有测绘日期，结论没有依据，无法证明原告存在违法事实，不能作为处罚的依据。对证据8现场拍摄照片有异议，认为被告出具的现场照片并没有体现出原告的违法事实，无法证明其证明目的。对证据9身份证复印件、营业执照复印件没有异议。对证据10调查报告的真实性、合法性没有异议，但认为与本案没有关联性。对证据11违法案件审理记录没有异议。原告对被告提供的程序证据的质证意见如下：原告对被告提供的程序证据的真实性没有异议，但认为被告处罚主体错误。案涉行政处罚决定书并没有送达到原告，受送达人是胡欣，而不是原告抚顺县陆杰养猪场。原告认为被告作出的《行政处罚决定书》适用法律错误。被告对原告提供的证据的质证意见如下：对证据1有异议，认为《抚顺县陆杰养猪场年产1000头黑毛猪建设项目申请》是原告自己申请，不能作为证据使用。对证据2关于《抚顺县陆杰养猪场年产1000头黑毛猪建设项目》项目备案证明有异议。认为原告通过发改委立项，然后才可以审批手续，立项并不代表用地合法。对证据3建设项目环境影响登记表有异议，认为是胡欣自己申请的登记表，不能作为证据使用。对证据4土地承包合同有异议，认为合同是否合法，无法认定。对证据5专用收款收据真实性没有异议，关联性有异议，认为与本案无关。对证据6、勘测定界图有异议，认为无法证明该份图纸具有准确性。对证据7有异议，需要庭审后与被告经办人员核实。对证据8营业执照的真实性没有异议。但认为个体工商户最终承担责任主体的仍然是经营者个人，被告作出的行政处罚主体正确。经庭审质证，本院对原、被告提供的证据，认证如下：对原告提供的证据因能够作为认定本案事实的依据，予以采信；对被告提供的证据，因不足以证明被告作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，不予采信。经审理查明，2020年6月15日，被告接到群众举报原告在抚顺县海浪乡××组非法占地建猪舍、方塘的行为，被告于次日立案调查。被告经查，原告的经营者胡欣认可其在2013年在抚顺县海浪乡××组建猪舍等设施。2020年8月20日，被告作出抚县自然资执罚[2020]057号《行政处罚决定书》。其主要内容是：我局于2020年6月16日对原告占地建猪舍、方塘一案进行立案调查。经查，原告于2013年8月未经自然资源管理部门审批，擅自在抚顺县海浪乡××组占用土地803平方米（一般耕地）建猪舍、方塘的行为，违法了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、七十七条、八十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、四十二条的规定，对原告作出如下行政处罚：一责令退还非法占用的803平方米土地。二、限期15日内拆除在非法占用的803平方米土地上新建的建筑物和其它设施。三、处以罚款16060元。（一般耕地每平方米20元×803平方米）。2020年8月20日，被告向原告的经营者胡欣送达了案涉《行政处罚决定书》。另查明，2010年12月20日，原告的经营者胡欣从抚顺县海浪乡安家裕村村民陈荣喜手中承包了5亩土地（其中荒地4亩），胡欣使用该土地进行农业发展实验。2013年胡欣在此占用土地建猪舍等设施。2015年1月1日，胡欣再次从村民陈荣喜处承包黄义沟土地15亩。2020年4月15日，胡欣与抚顺县海浪乡安家裕村民委员会签订《土地承包合同》，胡欣承包安家裕村黄义沟土地25亩，承包期限30年。2020年5月14日，原告抚顺县陆杰养猪场登记注册，系个体工商户，经营者为胡欣。经营范围是生猪养殖。2020年5月14日，原告向抚顺县发改局申请《抚顺县陆杰养猪场年产1000头黑毛猪建设项目申请》，该项目已经抚顺县海浪乡安家裕村民委员会及抚顺县海浪乡人民政府批准。2020年5月18日，抚顺县发改局对原告申请的项目进行备案。2020年5月25日，原告完成了《建设项目环境影响登记表》的备案。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被告具有查处其辖区内非法占用土地违法案件的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：我国实行土地用途管制制度；我国土地用途按照土地利用总体规划分为农用地、建设用地和未利用地三类；农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》(国土资发[2007]220号)第一条第(二)项、第三条规定：畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。申请规模化畜禽养殖的企业或个人，需经乡(镇)人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案。经县级畜牧主管部门审核同意后，县(市)、乡(镇)国土资源管理部门积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发[2010]155号)中第一条进一步界定设施农用地范围、第二条区分用地情况进行分类管理、第三条规范设施农用地审核、第四条加强设施农用地监督管理的规定，设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，具体分为生产设施用地和附属设施用地。生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。生产设施用地按农用地管理。兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续。生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。设施农用地使用纳入土地巡查和卫片执法检查范围，各省(区、市)国土资源部门和农业部门对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，应按照本通知规定要求予以妥善处理。参照国土资源部、农业部下发国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(该文件于2019年12月17日被自然资源部、农业农村部自然资规〔2019〕4号《关于设施农业用地管理有关问题的通知》废止)：“设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产、其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；”和国土资源部制定的《全国土地分类》和《关于养殖占地如何处理的请示》规定：“养殖用地属于农业用地，其上建造养殖用房不属于改变土地用途行为，占用基本农田以外的耕地从事养殖业不再按照建设用地或者临时用地进行审批。应当充分尊重土地承包人的生产经营自主权，只要不破坏耕地的耕作层，不破坏耕种条件，土地承包人可以自主决定将耕地用于养殖业之规定，在乡村规划区内兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理，应符合乡(镇)土地利用总体规划。畜禽舍生产设施用地按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。”本案中，原告的经营者于2013年在所承包的农用地里建盖猪舍等设施进行黑猪养殖的行为，并没有改变土地用途，属于生产设施、附属设施和配套设施用地，并非建盖住宅用地，不需办理农用地转用审批手续或按照建设用地或者临时用地进行审批。由于原告确实没有向县级国土资源管理部门办理用地备案手续，涉案地块的用地手续确实不是很完备，存有瑕疵。被告作为国土主管部门，对于原告在涉案地块搭建猪舍等设施的事实理应早已清楚，本应督促原告整改及时补办审批手续。对于此类历史遗留问题，被告应尊重历史，考虑到本案的实际情况，且目前原告在原有生猪养殖的基础上拟新建的黑猪养殖项目已经村委会、乡政府批准同意建设，并经县发改局项目备案，从保护行政相对人合法权益出发，促进设施农业健康有序发展的角度，被告应予妥善处理，而不宜简单按违法用地进行处罚。被告作出的被诉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第（二）项之规定，判决如下：撤销抚顺县自然资源局于2020年8月20日作出的抚县自然资执罚[2020]057号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，依法由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于抚顺市中级人民法院。审 判 长  宋茹萱人民陪审员  赵 辉人民陪审员  苏文涛二〇二〇年十一月四日书 记 员  姜 雪