安徽省蚌埠市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖03行终108号 上诉人（一审原告）杨华苏，男，1972年4月24日出生，汉族，执业医师，住安徽省怀远县。 委托代理人李玉文，安徽百济律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）怀远县卫生健康委员会，住所地安徽省怀远县荆山镇健康路东段。 法定代表人葛耀，主任。 委托代理人葛勇，怀远县卫生和计划生育执法监督局医传一科副科长。 委托代理人张友军，安徽百舜律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）怀远县人民政府，住所地安徽省怀远县榴城镇禹都大道**。 法定代表人潘明生，县长。 委托代理人宋早军，怀远县司法局工作人员。 上诉人杨华苏因诉被上诉人怀远县卫生健康委员会（以下简称怀远县卫健委）、怀远县人民政府要求撤销行政处罚、行政复议一案，不服安徽省怀远县人民法院（2020）皖0321行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭进行了审理。上诉人杨华苏及其委托代理人李玉文，被上诉人怀远县卫健委的委托代理人葛勇、张友军，怀远县人民政府的委托代理人宋早军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，杨华苏于2013年12月18日取得执业医师资格证书，于2015年6月9日经原怀远县卫生局批准，到怀远县河××镇××村卫生室执业，执业类别为临床，执业范围为内科专业。之后，原告杨华苏即在枣林××卫生室执业。 2020年１月22日，蚌埠市“市长热线”接到匿名举报，称怀远县河溜镇枣林村村民“杨莲画”私自开设诊所、无证经营事宜，市督办中心转怀远县卫健委调查处理。被告怀远县卫健委接到督办函后，于2020年2月6日开始进行了检查，执法人员经过现场检查，发现原告杨华苏在其家中开展诊疗活动，场所内有诊断桌一张，血压计、听诊器各1个，治疗床三张，输液架2个，使用后的输液瓶约300个，原告杨华苏未取得《医疗机构执业许可证》。被告怀远县卫健委当时对原告杨华苏进行了询问并对现场制作了录音录像，杨华苏认可自己开展诊疗活动。2020年3月20日，被告怀远县卫健委依据查明的事实，作出了怀卫医罚［2020］2号行政处罚决定书，决定对原告杨华苏予以：1、吊销其执业医师执业证书2年；2、罚款人民币五万一千元整的行政处罚，同时责令立即改正违法行为。该处罚决定书送达原告杨华苏后，原告不服该处罚决定，于2020年3月26日向怀远县人民政府申请行政复议。2020年4月27日，被告怀远县人民政府作出怀政复〔2020〕4号《行政复议决定书》，决定维持被告怀远县卫健委作出的怀卫医罚〔2020〕2号《行政处罚决定书》。 另查明，2016年12月5日，原告杨华苏因擅自在自己家中开展诊疗活动，被告曾对其作出怀卫医罚［2016］84号行政处罚决定。 一审法院认为，根据《中华人民共和国执业医师法》（以下简称执业医师法）第二条“依法取得执业医师资格或者执业助理医师资格，经注册在医疗、预防、保健机构中执业的专业医务人员，适用本法。”和第三十九条“未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款；对医师吊销其执业证书；给患者造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，取得执业医师资格或者执业助理医师资格的，经注册应当在医疗、预防、保健机构中执业，未经批准不得擅自开办医疗机构行医或者非医师行医。本案中，杨华苏具有执业医师资格、经批准其执业地点为怀远县河××镇××村卫生室，但其私自在家中开展诊疗活动，有被告查处案件的现场笔录、现场检查照片、询问笔录以及现场采集的录音录像等证据证实，且杨华苏本人也承认。被告据此作出的怀卫医罚字［2020］2号行政处罚决定，认定的事实清楚、适用法律法规正确；因杨华苏违法行为严重，故被告作出的量罚适当。 根据《医疗机构管理条例》第二条“本条例适用于从事疾病诊断、治疗活动的医院、卫生院、疗养院、门诊部、诊所、卫生所（室）以及急救站等医疗机构。”和第四十四条“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。”的规定，《医疗机构管理条例》适用于从事疾病诊断、治疗活动的医院、卫生院、疗养院、门诊部、诊所、卫生所（室）以及急救站等医疗机构。本案中，杨华苏作为执业医师，其被批准的执业地点为怀远县河××镇××村卫生室，而不是其自己家中，其在自己家中开展诊疗活动，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的行为，应当依据《执业医师法》进行处罚，故对原告主张其违法行为应依据《医疗机构管理条例》第四十四条进行处罚的意见，不予采信。 《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，原告要求听证，被告按照法律规定，依据听证程序的相关规定举行了听证，杨华苏主张被告怀远县卫健委听证程序违法无事实依据，不予采信。故被告作出行政行为的程序符合法律规定。 被告怀远县人民政府受理原告的行政复议后，按照行政复议的程序，通知申请人、被申请人，送达了相关文书，在各方当事人举证、答辩、陈述后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2020年4月27日作出怀政复字〔2020〕4号行政复议决定，并通过邮政将决定书送达原告，程序合法，适用法律正确，被告县政府作出的行政复议决定合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，故不予支持。 本案中，被告怀远县卫健委作出的行政处罚合法，故原告要求被告赔偿因其具体行政行为违法所造成损失80000元的诉讼请求，于法无据，故不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告杨华苏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨华苏负担。 杨华苏上诉称，一、原审法院认定事实不清，确认被告行政处罚决定合法明显证据不足。被上诉人怀远县卫健委于2020年3月20日作出的怀卫医罚［2020］2号《行政处罚决定书》认为，上诉人违反了《执业医师法》第十九条的规定，依据《执业医师法》第三十九条的规定，决定给予上诉人吊销执业医师执业证书2年、罚款五万一千元并责令立即改正违法行为的处罚。根据该处罚决定书，上诉人是否属于“非医师行医”和“擅自开办医疗机构行医”是构成上诉人是否构成医疗行政违法行为的主要事实根据。而实际上，上诉人既非“非医师行医”亦非“擅自开办医疗机构行医”。首先，上诉人自青年时起，一直在医疗机构工作，经过自己的努力，分别于2007年12月取得了执业助理医师执业证书、2013年12月取得了执业医师执业证书，并一直在本村独立从事一般的执业活动，上诉人并非“非医师行医”。其次，上诉人在自己家里独立从事诊疗活动并非设立医疗机构。根据国务院颁布的《医疗机构管理条例》第十六条“申请医疗机构执业登记，应当具备下列条件：（一）有设置医疗机构的批准书；（二）符合医疗机构的基本标准；（三）有适合的名称、组织机构和场所；（四）有与其开展的业务相适应的经费、设施、设备和专业卫生技术人员；（五）有相应的规章制度；（六）能够独立承担民事责任”的规定，医疗机构有其特定的含义，上诉人将自己的住所作为诊疗场所从事执业活动与设立医疗机构是两个完全不同的范畴，上诉人显然不属于“擅自开办医疗机构行医”。原审法院忽视上诉人既非“非医师行医”亦非“擅自开办医疗机构行医”的客观事实，无视被上诉人将诊疗场所混同于医疗机构的认知错误，确认被告行政处罚决定合法明显证据不足。二、原审法院认定被上诉人怀远县卫健委作出处罚决定程序合法错误。程序合法是具体行政行为合法有效的重要条件。原审法院认定被上诉人怀远县卫健委作出的处罚决定合法是对其程序合法性的肯定，但是，被上诉人怀远县卫健委作出的处罚决定在程序上诸多违法之处，主要表现在如下两个方面：首先，调查询问过程违法。2020年2月6日上午，被上诉人怀远县卫健委工作人员在上诉人住所做完现场笔录后，直接将上诉人带到河溜镇派出所并关进询问室进行了长达4、5个小时的询问。被上诉人怀远县卫健委作为行政机关完全有能力也有义务利用合适的场所进行调查询问，却故意利用公安机关询问场所的威严震慑上诉人，使得上诉人不敢为自己充分辩解。其次，听证程序违法。1、《行政处罚通知书》不告知上诉人具体行政处罚内容；2、听证主持人由李良全变更为杨琦事先未告知上诉人；3、2020年3月12日举行的听证会，竟然在2020年3月1日就做好了听证会记录，且未参加听证会的刘延林在听证会笔录上签了名字（未参加听证会的刘延林也在听证意见书上签了字）。三、原审法院认定被上诉人怀远县卫健委作出处罚决定合法系适用法律错误。原审法院采信被上诉人怀远县卫健委关于处罚决定适用法律的主张，认定其行政处罚合法，明显是对法律的错误适用。其实，早在2005年，原卫生部已经作出了明确批示。根据《卫生部关于对医疗市场监督执法中有关法律适用问题的批复》卫政法发（2005）81号“一、对个人未取得医疗机构执业许可证非法设立诊疗场所进行医疗活动的行为，应当根据《医疗机构管理条例》第四十四条的规定，进行处罚”的答复，即任何单位和个人“未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。”而被上诉人怀远县卫健委适用《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定，对上诉人处以吊销执业医师执业证书2年、罚款五万一千元并责令立即改正违法行为的处罚，显然是错误地适用了法律。四、被上诉人怀远县卫健委处罚上诉人明显有失公平。上诉人自2010年起，一直在怀远县河××镇××村卫生室（××人住所××卫生室）行医，2012年，按照上级指示，村卫生室整合，上诉人与本村另一卫生员黄士忠合并到了同一卫生室，但该卫生室被黄士忠长期霸占，上诉人根本无法进入该卫生室行医，上诉人多次到镇、县卫生主管部门反映，要求解决问题，但7、8年过去了，始终无法解决，被逼无奈，上诉人只好继续在家里（原卫生室）进行诊疗活动，被上诉人怀远县卫健委以擅自设立医疗机构为由，对上诉人处以如此重物，对上诉人实在有失公平。总之，原审法院的判决是基于对被上诉人的行政处罚事实不清、证据不足、程序错误、适用法律错误的错误认定，故请求依法予以撤销。 被上诉人怀远县卫健委辩称，一、一审认定事实清楚，证据是确凿。一审查明经卫健委执法人员第一次的询问、庭审中、行政复议申请书及上诉状中，上诉人均承认其在家中行医，其个人的错误认识不影响行为的违法性。二、怀远县卫健委的处罚程序是合法的，按照行政处罚法和有关指示精神，到上诉人处扣押相关证据并对其进行相关的询问，即从立案、调查直至最终作出处理的程序上均是合法的，上诉人没有证据证明其主张。三、按照立法法的规定，在法律法规没有规定情况下，相关权力机构可以制定规章，作为法律法规的补充、调整。1998年、1994年，颁布了执业医师法，还有医疗机构管理条例，上诉人提出的批复仅仅是规章，不能与法律法规相抵触。《医疗机构管理条例》调整的是医疗机构，不是调整个人行为，本案应适用《执业医师法》，不适用卫生部的卫政法发(2005)81号文。四、上诉人个人的恩怨与本案无关联性。因此被上诉人认为原审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法驳回的上诉请求，维持原判。 被上诉人怀远县人民政府辩称，一审的判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，驳回上诉人的上诉请求。 杨华苏向一审法院提交了以下证据： 1、身份证复印件，证明原告身份信息及诉讼主体资格； 2、行政处罚决定书，证明被告处罚不符合法定程序，没有事实和依据； 3、行政复议决定书，证明侵害原告的合法权利； 4、微信聊天记录，证明被告侵害原告的合法权益及经济利益。 怀远卫健委向一审法院提交了以下证据： 1、行政处罚决定书，证明行政行为合法有效； 2、擅自开办医疗机构处罚依据，证明行政行为合法有效； 3、现场笔录，证明行政行为合法有效； 4、卫生监督意见书，证明行政行为合法有效； 5、证据先行登记保存决定书，证明行政行为合法有效； 6、询问材料，证明行政行为合法有效； 7、案件受理记录，证明行政行为合法有效； 8、立案报告，证明行政行为合法有效； 9、合议记录，证明行政行为合法有效； 10、卫生行政执法事项审批表，证明行政行为合法有效； 11、重大行政执法决定法制审核审批表，证明行政行为合法有效； 12、重大行政执法决定法制审核报告，证明行政行为合法有效； 13、卫生行政执法事项审批表，证明行政行为合法有效； 14、行政处罚事先告知书，证明行政行为合法有效； 15、听证材料，证明行政行为合法有效； 16、卫生行政执法事项审批表，证明行政行为合法有效； 17、行政处罚决定书及相关材料，证明行政行为合法有效； 18、行政复议决定书，证明行政行为合法有效； 19、光盘（附文字说明）资料，证明行政行为合法有效。 怀远县卫健委提供作出行政行为的法律依据：《执业医师法》第39条；职权依据：《执业医师法》第四条；程序依据：《中华人民共和国行政处罚法》。 怀远县人民政府向一审法院提交了以下证据： 1、行政复议申请材料，证明复议案件来源，原告未经批准没有取得医疗机构许可证非法在家行医的事实； 2、立案审批表，证明案件受理后依法立案； 3、行政复议受理通知书，证明在法定期限内，依法受理； 4、书面答复通知书和被申请人答复书及提供的相关证据材料，证明对案件依法进行了书面审理； 5、行政复议决定书，证明复议机关依法作出具体行政行为； 6、送达回执、凭证，证明复议机关依法送达。 怀远县人民政府提供作出行政行为的法律依据、职权依据和程序依据：《中华人民共和国行政复议法》第28条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第43条之规定。 上诉人对一审查明“治疗床3张、输液架2个”的事实提出异议，认为没有治疗床、输液架。经查，怀远县卫健委在现场拍摄的照片、询问笔录等证据证明在怀远县河××镇××号杨华苏家中有治疗床3张、输液架2个，故对上诉人提出的异议，本院不予采信。 以上证据材料均随卷移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《执业医师法》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。”第三十九条规定：“未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款；对医师吊销其执业证书；给患者造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此，怀远县卫健委具有负责本县医师管理的法定职责，并有权对未经批准私自开办医疗机构的违法行为实施行政处罚。《执业医师法》第二条规定：“依法取得执业医师资格或者执业助理医师资格，经注册在医疗、预防、保健机构中执业的专业医务人员，适用本法。本法所称医师，包括执业医师和执业助理医师。”本案中，上诉人于2013年12月18日取得执业医师资格证书，于2015年6月9日经原怀远县卫生局批准，到怀远县河××镇××村卫生室执业，故上诉人的执业活动应受《执业医师法》的调整。 《安徽省卫生计生行政处罚裁量权基准（试行）》在医疗服务监督管理类的表格序号16对违反《执业医师法》第三十九条规定的裁量情形与后果、处罚标准作出具体规定，对曾受过卫生行政处罚的,仍不改正的或给患者造成伤害的，没收其违法所得及其药品、器械，并处五万元以上八万元以下罚款，对医师吊销其执业证书。本案中，上诉人未经相关部门批准私自在家中开设诊所并开展诊疗活动的事实，有怀远县卫健委查处案件的现场笔录、现场检查照片、询问笔录以及现场采集的录音录像等证据证实，上诉人本人也承认，且上诉人曾私自开展诊疗活动受过行政处罚。据此，怀远县卫健委依据《执业医师法》第三十九条的规定作出怀卫医罚字[2020]2号行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律法规正确，处罚的种类和幅度均符合裁量标准。 《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，上诉人申请听证，怀远县卫健委按照法律规定，依据听证程序的相关规定组织了听证，保障了上诉人杨华苏陈述和申辩的权利，听证程序符合法律规定。怀远县人民政府在受理上诉人的行政复议后，按照行政复议的程序，作出怀政复字〔2020〕4号行政复议决定并送达上诉人，程序合法，适用法律正确。至于上诉人要求赔偿的诉请，无事实和法律依据，一审法院不予支持并无不当。 本案上诉人通过自身努力取得医师执业资格实属不易，也确实通过自身所学给本村及周围的群众看病带来方便，但设置医疗机构必须符合法律法规规定的条件，并取得《医疗机构执业许可证》，上诉人未经行政管理部门批准私自开展诊疗活动，不仅行为违法，而且还存在不可预知的风险隐患。医疗卫生事业关乎着人民群众的身体健康，在医疗设施设备、卫生等条件都有可能达不到要求的情况下，私自开展诊疗活动可能危及他人的健康、甚至生命。因此，相关行政管理部门实施对医疗工作者或未经许可的医疗机构等违法行为的严格管理、监督，并对投诉举报进行查处，系其法定职责，也是确保医疗事业的健康发展和人民群众的健康安全。上诉人曾因私自开展诊疗活动受到过行政处罚，但未能吸取教训，仍在家中开展诊疗活动，虽然上诉人在村卫生室与他人有矛盾，但该矛盾并不能成为上诉人私自开展诊疗活动的合理理由。上诉人在上诉状及庭审中均陈述，其多次向镇、县卫生主管部门反映其与他人之间的矛盾，但时隔七、八年问题一直未得到解决，怀远县卫健委作为辖区卫生主管部门，如上诉人反映的情况属实，应依职依责对其所反映的问题进行调处，并及时化解纠纷。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院应予维持。杨华苏提出的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨华苏负担。 本判决为终审判决。 审判长 顾 倩 审判员 魏常树 审判员 汝元琼 二〇二〇年十一月十九日 法官助理王立强 书记员王芸芸 附本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；