江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1291行初96号原告刘宝生，性别××年××月××日生，××族。委托代理人（特别授权）叶建熙，泰兴市姚王法律服务所法律工作者。被告泰州市胡庄镇人民政府，统一社会信用代码×××481，住所地泰州市高港区胡庄镇胡庄社区。法定代表人何强，镇长。参与诉讼负责人张杰，副镇长。委托代理人（特别授权）戚鸭章、于玉军，江苏戚鸭章律师事务所律师。第三人泰州市胡庄镇刘荡村村民委员会，统一社会信用代码×××42Ｎ,住所地泰州市胡庄镇刘荡村刘**。负责人刘新宏，主任。委托代理人（特别授权）刘继东，泰州市高港区胡庄法律服务所法律工作者。原告刘宝生诉被告泰州市胡庄镇人民政府（以下简称胡庄镇政府）、第三人泰州市胡庄镇刘荡村村民委员会（以下简称刘荡村委会）行政强制一案，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2020年4月14日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年7月22日公开开庭审理了本案。原告刘宝生及其委托代理人叶建熙，被告胡庄镇政府参与诉讼负责人张杰、委托代理人于玉军，第三人刘荡村委会委托代理人刘继东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘宝生诉称，2020年3月27日，被告胡庄镇政府城管中队工作人员向原告送达《限期拆除通知单》，该通知单上方加盖有半枚第三人印章，原告未签收。2020年3月29日，第三人向原告送达通知，要求原告自行拆除位于泰州市××××号房屋南侧的营业用房（以下简称涉案房屋），原告认为该房屋已经登记，任何人不得非法拆除，故原告未实施拆除行为。2020年4月3日，被告胡庄镇政府城管中队和第三人未经原告同意，趁原告不在家时对涉案房屋实施强制拆除，后原告要求被告及第三人承担赔偿责任未果。原告认为，胡庄镇政府城管中队隶属于被告，系被告工作部门，其未按照法定程序拆除原告房屋的行为属于违法行为，请求法院依法确认被告2020年4月3日拆除涉案房屋的行为违法，判令被告将房屋恢复原状或赔偿原告房屋损失及经营损失10万元，并由被告承担本案诉讼费用。原告刘宝生向本院提交以下证据：1.原告手机照片打印件一份，落款处载明主体为泰州市××××镇城管中队,标题为限期拆除通知单，内容为：“刘宝生户，你户于2020年3月在泰州市××区胡庄镇××村进行建设的行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第65条的规定，依据《城乡规划法》第66条之规定，已超出规划部分，现责令你自收到本通知后立即自行拆除，未履行的，相应法律后果由你户承担”；2.刘宝生户房屋现状登记表；3.拆除行为实施现场照片；4.登记在原告名下的营业执照和烟草专卖零售许可证复印件；5.原告销售商品现场照片。被告对原告证据1、2的真实性不予认可；对证据3真实性无异议，但认为具体实施拆除的人员系第三人聘用的保洁员，与被告无关；对证据4、5关联性不予认可。第三人对证据1真实性无异议，对其他证据同意被告的质证意见。被告胡庄镇政府辩称，原告诉称其位于泰州市××××号的房屋被拆除不是事实，经了解原告被拆除的建筑位于其承租村委会集体房屋的南侧，系临时搭建的简易结构建筑，存在重大安全隐患；第三人刘荡村委会对其劝告并要求拆除，在征得原告同意的情况下帮助其拆除，原告诉称的拆除行为与被告无关，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。被告胡庄镇政府向本院提交第三人工作人员与原告及其妻子于2020年3月19日沟通时的现场视频。原告对视频的真实性未提出异议，认为其在视频中未表示同意拆除。第三人刘荡村委会述称，原告诉状所称的房屋并未被拆除，而是其在承租第三人房屋前搭建的临时建筑；因原告搭建的临时建筑对交通安全造成一定影响，第三人两委会讨论决定根据村民自治实施拆除；第三人拆除原告违法建筑前多次与原告沟通联系，在征得原告同意的情况下实施的拆除行为，而原告搭建的违法建设亦未取得任何手续，请求法院依法判决。第三人刘荡村委会向本院提交其工作人员与原告夫妻两人与2020年3月19日沟通时的现场视频和拆除时现场照片，证明被拆除的建筑物位于第三人出租给原告的三间房屋南侧、拆除行为事先征得原告的同意、该建筑由原告出租给案外人经营不锈钢制品。原告对视频和照片的真实性未提出异议，但坚持认为拆除行为未经其同意。本院认证认为：原告证据1、3客观真实，与案件存在关联性，本院予以采纳；原告证据2中经营用房载明的四至与照片反映被拆除房屋四至存在明显差异，与案件没有关联，本院不予采信；原告证据4、5与本案审查的拆除行为合法性亦不存在关联，本院不予采纳；被告及第三人提交的证据，原告对其真实性未提出异议，证据符合形式要求，真实、合法，与本案存在关联性，本院予以确认。通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实：原告刘宝生系第三人刘荡村委会村民，在该村刘西五组8号有宅基地并建有住宅，该住宅西南方向建有经营用房一间。此外，原告承租第三人位于泰州市××××镇古田线北侧平房三间，以承租房屋为经营场所注册个体工商户领取营业执照，经营日杂用品、文化用品、卷烟、雪茄烟、五金零售等，原告将其承租房屋中间一间向南延伸，建设简易结构建筑一处（以下简称涉案建筑），拆除行为发生时该建筑被原告出租给他人从事不锈钢加工经营。2020年3月19日，第三人工作人员与原告夫妻在涉案建筑西侧路边交流沟通拆除事宜，原告妻子叶春梅在视频中述称：“今天19号，到月底恐怕来不及；要先叫人家把东西顺掉，我这个弄起来快，只要把垫盖掀掉；十几天时间来不及，我家里有匠人呢”，第三人工作人员季宝宏对原告夫妻称：“我们先报这个月月底（拆除完毕），但迟个一两天也不要紧；人家的情况我不清楚，但这个桥头的肯定要拆掉”，对于拆除时间季宝宏叶春梅讲“我们就放半个月的时间”时，叶春梅点头表示同意。原告提交的证据显示，第三人于2020年3月27日和3月29日分别向原告送达限期拆除通知。2020年4月3日，原告建成的涉案建筑被拆除，现场照片显示有身穿制服、头戴“综合执法”字样头盔的工作人员在现场布置警戒线，由身穿保洁员服装的人员实施拆除，拆除现场停有公安机关车辆。第三人庭审中述称系由其聘用的保洁员具体实施拆除行为，被告城管中队和交警大泗中队民警负责现场维护秩序和交通疏导。原告在庭审中主张其在拆除行为当天报警，经本院释明其未能向法院提交报警记录，其手机通话记录显示其于2020年4月14日拨打052312××5。庭审后，本院至拆除现场勘查,建筑被拆除后包括砖块、窗户、卷帘门等建筑材料散落拆除现场。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案原告要求审查2020年4月3日对涉案建筑实施拆除行为的合法性，争议焦点包括：1.拆除行为的实施主体是被告胡庄镇政府还是第三人刘荡村委会？2.拆除行为如何定性，是否合法。关于焦点1，原告建成的涉案建筑被拆除时，第三人刘荡村委会确认被告胡庄镇政府有工作人员在场。现被告及第三人虽主张政府工作人员在场维持现场秩序，未参与拆除活动，但其工作人员在现场布置警戒线、排除他人进入现场，其行为应认定为参与；此外，从现场人员构成看，交警部门工作人员亦在现场进行交通疏导，第三人刘荡村委会显然不具备此种组织能力。由此，虽然有其他主体宣告实施拆除或承担责任，亦应推定被告系该次拆除行为的实施主体。被告胡庄镇政府之抗辩主张，本院不予采信。关于焦点2，被告胡庄镇政府是否存在强制拆除的行为。所谓强制拆除，是指行政机关在违背相对人意愿的情况下，采用强制手段实行的拆除行为。本案中，虽然第三人提交的证据证明原告于2020年3月19日就涉案建筑的自行拆除作出承诺，但原告在承诺期限内并未自行拆除涉案建筑，第三人在期限届满后于2020年3月27日和3月29日两次向原告送达拆除通知后原告仍未自行拆除；现原告虽未提交证据证明其在拆除现场阻止拆除行为，但被告多名工作人员参与维持现场秩序、布设警戒线，第三人组织的人员也达十多人，双方力量对比看原告明显不具备阻止拆除行为实施的可能性；现查明原告在拆除行为发生后其多次拨打电话向1****热线反映相关事宜。将有无违背原告自由意志作为是否属于强制拆除判断标准时，对原告举证责任应适当放宽，应推定拆除行为违背了其主观意志，应认定为强制拆除行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条规定：“凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，在开工前，应当持建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件、建设工程图纸向县级人民政府建设行政主管部门提出开工申请。县级人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，核发村镇工程建设许可证。村（居）民个人建住宅，向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证”。原告建设区域无论属城市、镇规划区还是乡村规划区，其均未能举证证明已依法领取了建造许可。对于已经建成的违法建设，被告胡庄镇政府依照《中华人民共和国城乡规划法》《泰州市城市治理办法》等相关规定实施拆除行为前应当履行法定程序：如作成行政处理决定、听取相对人陈述与申辩并给予其必要的自行履行期间等。现有证据中仅有第三人向原告送达限期拆除通知，后被告胡庄镇政府组织并实施拆除行为，构成程序违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”；第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”本案中，被告胡庄镇政府实施的拆除行为违法，侵害了原告对建筑材料等所享有的物权，原告依法具有向其主张赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”。现原告要求被告对其被拆除的建筑恢复原状。因原告之主张涉及对土地之利用，应需取得相应的审批手续；即使取得审批，亦不可能恢复至被拆除前之原状，故该赔偿义务不具有履行的可能性。原告的上述主张，本院不予支持。关于被告胡庄镇政府是否承担其他方式赔偿责任。违法建设不属于合法的财产权利，行政机关对违法建设的拆除自然不会产生国家赔偿，但建设本身并不意味着建筑材料随之变成非法财产，行政机关在对违法建设实施强制拆除过程中，若违反法定程序及采取的手段、方式不适中，不正当，导致建筑材料受到明显不合理、过度毁损的，应当依据建筑材料的合理价值等因素确定行政机关赔偿责任。本案中，本院现查明原告被拆除的建设未取得规划许可证，故其建设形成的地上附着物不能认定为合法建筑；原告承诺限期自行拆除设施，其未在期限内拆除时被告采用的拆除方式并无明显不合理和扩大原告损失之处，且证据显示的人工拆除方式已经最大限度保护了原告建筑材料的残值，故本院对原告要求被告赔偿其损失的诉讼请求亦不予支持。此外，原告并未主张存在其他损失。从现场照片及原告诉称意见来看，拆除后原告具有及时处置现场的能力，故被告不应负有保管、移交现场财物的义务，相关财物例如卷帘门、窗户长期遗弃现场引发的责任和损失应由原告自行承担。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告泰州市胡庄镇人民政府拆除原告刘宝生在泰州市胡庄镇刘荡村承租房南侧建成建筑物的行为违法。二、驳回原告刘宝生的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告泰州市胡庄镇人民政府负担（原告已预交，于本判决生效后退还原告，被告应负担的案件受理费于本判决生效后十五日内向本院缴纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。审 判 长  杨鑫森人民陪审员  张庭祥人民陪审员  王玲玉二〇二〇年十一月十一日法官 助理  肖云璐书 记 员  杨 洁附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。