云南省楚雄彝族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云23行终54号 上诉人（原审原告）崔桂芝，女，汉族，小学文化，1972年8月16日生，住云南省元谋县。 被上诉人（原审被告）元谋县黄瓜园镇人民政府。住所地：元谋县黄瓜园镇。 法定代表人韦志光，系镇长。 上诉人崔桂芝因诉被上诉人元谋县黄瓜园镇人民政府（以下简称黄瓜园镇政府）其他行政行为一案，不服元谋县人民法院（2020）云2328行初46号行政裁定，于2020年11月5日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定： “公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人 员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提 起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的 组织作出的行政行为。”，第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”。本案中，原告崔桂芝请求审查并撤销的中共苴林乡委员会党委发（1999）19号文件及中共苴林乡委员会党委发(1999)20号文件属党委文件，不属于地方人民政府作出的规范性文件，因此本案不属于人民法院受理行政诉讼案件的受案范围。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十三条、第四十九条、第五十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告崔桂芝的起诉。案件不收受理费，原告已经预交的50.00元，依法退还。 上诉人崔桂芝上诉请求：一、依法撤销元谋县人民法院作出的（2020）云2328行初46号裁定；二、撤销中共苴林乡委员会文件党委发（1999)19号与20号文件；三、审查两份文件的真实性、合法性、关联性；四、一、二审一切费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审认定的党委文件错误。一审法院认定简称党委发(1999)19号、20号文件为党委文件，不属于地方政府作出的规范性文件，从被上诉人提供的两份文件上看，一是党委文件有14个文种，政府文件有13个文种，其中：“决定、通知、通报、报告、请求、批复、意见、函、会议纪要”等9个文种党委和政府都适用。看两份文件的内容及报备送是行文中的三种情况；二是党委系统规范性文件制定和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法和法律相一致，同自治区党委的决策部署相一致，维护党委系统规范性文件的严肃性和权威性，党委不能制定规范性文件，党委不是政府，政府才是行政单位，党委是在我国存在的一个产物，党领导一切，当然不需要承担任何法律责任，承担责任时就是政府出面。二、一审法院认定为党委文件缺乏相关证据，导致适用法律错误。本案争议焦点是：1.被上诉人提供的两份文件，是党委文件，还是地方政府作出的规范性文件，被上诉人并没有提交能证明是党委文件的证据，属证据不足、认定错误。2.党委是否能给政府发文。三、一审法院并未对两份文件的真实性、合法性、关联性给予明确认定，请求二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的相关规定，判决支持上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人黄瓜园镇政府未作答辩。 崔桂芝向一审起诉请求：1.撤销中共苴林乡委员会文件党委发(1999)19号、20号文件；2.审查中共苴林乡委员会文件党委发（1999)19号、20号两份文件的真实性、合法性、关联性；3.本案一切费用由被告承担。 二审根据一审在卷的证据材料复印件查明以下事实，1999年1月7日，中共元谋县委与元谋县人民政府发布《关于稳定和完善农村土地承包关系的决定》（元发〔1999〕3号），明确各乡镇原土地承包合同不论是否到期，1999年4月底前均应重新签订承包合同，承包期限为30年，合同起始时间全县统一为1999年1月1日至2029年1月1日。要求根据各村实际，确需在个别农户之间小范围调整的必须坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费；三是“小调整”方案要经村民大会或者村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡镇人民政府和县人民政府主管部门审批。各乡镇必须一次性落实扶贫移民搬迁人口承包土地。同年3月12日，中共原苴林乡委员会与苴林乡人民政府发布党委发（1999）19号《关于稳定和完善农村土地承包关系的实施意见》（以下简称《实施意见》）。主要内容为：一、……。二、延长土地承包期的政策原则：（一）对象及范围：我乡原土地承包合同不论是否已到期，1999年3月底以前均重新签订土地承包合同，承包期限为30年。合同起始时间全乡统一为1999年1月1日至2029年1月1日。……。（三）经三分之二以上村民大会或者村民代表会议同意，确需“小调整”的土地清理对象为：2.户口在乡内各村（社）、人员已外出一年以上，未交承包地的各种负担，承包的土地无条件退出；3.户口在本村（社），人外出多年，但自己承包地的各种税费、提留、指导性种植任务都按时交纳完成的，承包土地承包期顺延30年；4.因结婚和其他原因，户口已迁出本乡内各村（社）、死亡等，承包的土地无条件退出。……。6.对历年尾欠公余粮、提留款、水利集资款、农村教育费附加及其他税费，及各种处罚款若在3月15日以前未一次交清的，除留足第一轮承包每人3分口粮田外，（金雷村公所为承包土地的30%）其他土地无条件退出。……。8.稳定和完善土地承包关系全乡截止时间为1999年2月28日晚零点。同日，中共原苴林乡委员会与苴林乡人民政府发布党委发（1999）20号《关于稳定和完善农村土地承包关系实施意见的补充规定》（以下简称《补充规定》。主要内容：一、我乡内凡不进行土地“小调整”的村（社）土地清理对象为：1.……。6.户口在本乡内已外出一年以上的人员，未交纳承包地的各种负担，承包土地无条件退出。二、以上清理出的土地首先由各村（社）一次性留足移民搬迁人口承包土地。在留足搬迁户土地后，由村（社）另行签订合同优先发包给退出土地者本农户，若本户不愿承包，村（社）可列为土地找补对象，经村民大会或者村民代表会议三分之二以上成员同意，用于解决人地矛盾突出的个别农户的实际问题。 另查，2006年2月，元谋县苴林乡撤并归元谋县黄瓜园镇。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起诉讼应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，根据在卷证据材料可看出，崔桂芝诉请撤销并审查的《实施意见》和《补充规定》，是中共原苴林乡委员会与苴林乡人民政府根据中共元谋县委与元谋县人民政府发布的《关于稳定和完善农村土地承包关系的决定》制定的，且原苴林乡人民政府也在《实施意见》和《补充规定》落款处署名，应属规范性文件，但根据上述法律规定，行政相对人只有在针对可诉行政行为提起诉讼时，才能一并请求对该规范性文件进行审查。 综上，上诉人崔桂芝的上诉理由不成立，其请求本院不予支持；一审裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 芳 审判员 吴启贤 审判员 杨 洁 二〇二〇年十一月十七日 书记员 朱丽娜