湖北省武汉市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鄂01行终997号 上诉人（原审原告）武汉合生典当有限公司，住所地武汉市江岸区工农兵路**新大地花园******商1、商**。 法定代表人周宪来，总经理。 委托代理人李红良、左继荣，湖北诚明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市自然资源和规划局，住，住所地武汉市江岸区三阳路**/div> 法定代表人盛洪涛，局长。 上诉人武汉合生典当有限公司（以下简称合生典当公司）诉被上诉人武汉市自然资源和规划局（以下简称市规划局）行政赔偿一案，不服武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初376号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭对本案进行了审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定和xxx的实际，经过阅卷，合议庭决定对本案进行不开庭审理，现本案已审理终结。 原审法院经审理查明，武汉市武昌区巡司河商住区汇文新都D区3栋1-2层3号门面房（以下简称涉案房屋）系案外人武汉汇新房地产开发有限公司（以下简称汇新公司）开发建设，案外人罗一珍于2008年4月23日与汇新公司签订商品房买卖合同购买上述房屋，同年4月28日罗一珍向汇新公司支付全部购房款363760元，并将商品房买卖合同在武昌区房管局办理了合同备案（合同备案号昌060509461），汇新公司按合同约定于2008年5月31日将涉案房屋向罗一珍交付使用。2008年4月29日，汇新公司将涉案房屋登记于自己名下，并xxx房屋所有权证，同时办理了土地使用权证。2013年2月28日，汇新公司与合生典当公司签订合当借字038号《房地产典当借款合同》，合同约定汇新公司以包括涉案房屋在内的四套房屋全部产权和52.6平方米土地使用权作为抵押向合生典当公司典当借款3700000元，合同约定当汇新公司未按主合同约定履行其债务时，合生典当公司就上述房地产享有优先受偿权。2013年2月28日汇新公司和合生典当公司向武昌区房管局提出抵押权设立登记的申请，该局于2013年3月1日向合生典当公司xxx他项权证，房屋他项权利人为合生典当公司。2013年12月13日，武汉市江岸区人民法院就合生典当公司诉汇新公司典当纠纷一案作出鄂江岸民商初字第03368号《民事判决书》，经罗一珍申请再审，武汉市江岸区人民法院于2015年4月7日作出（2015）鄂江岸民商申字第00001号《民事裁定书》进入再审程序，2015年9月25日，武汉市江岸区人民法院作出鄂江岸民商再字第00002号《民事判决书》，合生典当公司不服向武汉市中级人民法院提起上诉，武汉市中级人民法院于2016年2月22日作出（2015）鄂武汉中民商再终字第00025号《民事裁定书》，撤销武汉市江岸区人民法院（2015）鄂江岸民商再字第00002号《民事判决书》和（2013）鄂江岸民商初第03368《民事判决书》，将本案发回武汉市江岸区人民法院重审。武汉市江岸区人民法院于2017年1月22日作出（2016）鄂0102民再1号《民事判决书》，合生典当公司仍不服，向武汉市中级人民法院提起上诉，武汉市中级人民法院于2017年8月11日作出（2017）鄂01民再31号《民事判决书》，认为（2016）鄂0102民再1号《民事判决书》认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，遂判决驳回上诉，维持原判。（2016）鄂0102民再1号《民事判决书》认为罗一珍对诉争房屋的权利优先于合生典当公司的抵押权，合生典当公司在与汇新公司签订抵押合同时审查不严，未全面核实抵押物、未查实房屋的实际使用人,面对汇新公司故意隐瞒已出售诉争房屋、已无权处分的事实，合生典当公司未履行基本的谨慎注意义务，因此合生典当公司对涉案房屋不享有优先受偿权。另查明，2014年3月25日武汉市武昌区人民法院就罗一珍诉汇新公司房屋买卖合同纠纷一案作出（2014）鄂武昌民商初字第00118号《民事判决书》，判决确认罗一珍与汇新公司于2008年4月23日签订的《武汉市商品房买卖合同》有效，该判决已发生法律效力。2018年5月21日武汉市武昌区人民法院对原告罗一珍诉被告武汉市不动产登记局、第三人汇新公司、第三人合生典当公司房屋抵押登记行政诉讼一案作出（2018）鄂0106行初9号《行政判决书》，撤销武汉市武昌区住房保障和房屋管理局于2013年3月1日向第三人合生典当公司xxx他项权证，该行政判决认为：“汇新公司与合生公司向武昌区房管局申请房屋抵押登记，向被告提交了申请以及相关材料，被告依照法定程序进行审查后予以登记并颁证，尽到了形式上的审慎审查的义务。但人民法院生效的判决认定原告在汇新公司与合生典当公司签订抵押合同前就已购买涉案房屋并付款使用，作为开发商的汇新公司涉嫌故意隐瞒上述事实，将房屋抵押给合生典当公司，合生典当公司对该房屋不享有优先受偿权。因此汇新公司属于《房屋登记办法》第八十一条规定的‘以隐瞒真实情况的非法手段获取抵押登记’的情形，依法应予以撤销。”合生典当公司不服（2018）鄂0106行初9号《行政判决书》上诉至武汉市中级人民法院，武汉市中级人民法院于2018年9月19日作出(2018)鄂01行终506号《行政判决书》，认为(2016)鄂0102民再1号《民事判决书》、(2017)鄂01民再31号《民事判决书》足以证明在涉案房屋办理抵押的过程中当事人隐瞒了真实情况，并且合生典当公司并未表现出一般意义上的善意，xxx他项权证依法应予以撤销，故原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处理恰当，故判决驳回上诉，维持原判。又查明，2019年5月17日合生典当公司向市规划局提交《行政赔偿申请书》，将武汉市不动产登记局列为被申请人，申请事项为：依法赔偿合生典当公司因抵押权被撤销而遭受的经济损失300万元，事实与理由为：“2018年9月19日，武汉市中级人民法院作出的(2018)鄂01行终506号判决撤销了贵局向申请人xxx他项权证，亦即贵局颁发该他项权证的行政行为属于违法。而该他项权证被依法撤销后，申请人丧失了对武昌区巡司河商住区汇文新都D区3栋1单元1-2层3房屋的优先受偿权，导致申请人对该他项权证中的抵押人武汉汇新房地产开发有限公司所享有的债权无法得到清偿。由于贵局违规颁发房屋抵押权证，造成申请人基于对该抵押权登记的信赖而向抵押人发放款项，现抵押权证被撤销后，申请人的债权已无法得到清偿。贵局违法颁发他项权证的行为给申请人造成了重大的财产损失。”2019年7月25日合生典当公司向市规划局提交《变更被申请人申请书》，将行政赔偿被申请人变更为市规划局。2019年8月15日市规划局向合生典当公司作出《不予赔偿决定书》，认为：“1、根据发生法律效力的（2017）鄂01民再31号《民事判决书》认定的事实，赔偿申请人合生典当公司在与汇新公司签订抵押合同时审查不严，未全面核实抵押物、查实房屋的实际使用人，面对汇新公司故意隐瞒已出售诉争房屋、已无权处分的事实，赔偿申请人未履行基本的审慎注意义务，因此不能对涉案房屋优先受偿。2、根据发生法律效力的(2018)鄂01行终506号《行政判决书》认定的事实，原抵押登记机关依照法定程序进行审查后予以登记并领证，尽到了形式上的审慎审查义务。汇新公司属于《房屋登记办法》第八十一条规定的4以隐瞒真实情况的非法手段骗取抵押登记’的情形，才导致该抵押权登记被依法撤销，并非登记机关的违法行为导致抵押登记被撤销。因此，赔偿申请人要求本机关承担行政赔偿责任缺乏基本的事实依据和前提条件。”合生典当公司不服该《不予赔偿决定书》诉至原审法院，诉请如前。还查明，2015年11月20日，武汉市机构编制委员会作出《武汉市机构编制委员会关于整合我市不动产登记职责及设立不动产登记机构的通知》（武编〔2015〕169号〕，将武汉市住房保障和房屋管理局的房屋登记职责划转由武汉市国土资源和规划局承担，由武汉市国土资源和规划局下属的行政机构武汉市不动产登记局履行职责。根据《中共武汉市委武汉市人民政府关于武汉市市级机构改革的实施意见》（武发〔2019〕3号）及《市委办公厅市政府办公厅关于印发〈武汉市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制的规定〉的通知》（武办〔2019〕25号）之规定，我市不再保留武汉市不动产登记局等部门直属行政机构，统一确权登记职责由被告市规划局承继。 原审法院认为，本案中已有武汉市武昌区人民法院作出的（2018）鄂0106行初9号《行政判决书》及武汉市中级人民法院作出的（2018）鄂01行终506号《行政判决书》xxx他项权证，原告合生典当公司作为被xxx他项权证权利人，向作出行政行为的行政机关提出行政赔偿的主张后对《不予赔偿决定书》不服，进而向原审法院提起行政赔偿之诉，在程序上符合《中华人民共和国行政赔偿法》及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的程序性规定，本案应当对原告合生典当公司的诉讼请求作出实体判决。不动产登记的行政职责已统一转由被告市规划局承继，故被告市规划局是本案适格被告。本案争议的焦点在于，xxx他项权证被法院生效判决撤销后，被告市规划局是否应当就原告合生典当公司对汇新公司的主债权无法获得清偿的损失承担行政赔偿责任？首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，行政机关承担行政赔偿责任的前提是存在违法行政行为。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项的规定，行政行为已被确认为违法是当事人主张行政赔偿的必备条件。从原告合生典当公司与汇新公司之间典当纠纷的生效裁判文书（2016）鄂0102民再1号《民事判决书》、（2017）鄂01民再31号《民事判决书》内容来看，原告合生典当公司对涉案房屋丧失优先受偿权的根本原因系该公司在与汇新公司签订抵押合同时未对作为抵押物的涉案房产履行基本的谨慎注意义务，加之汇新公司故意隐瞒已出售诉争房屋、已无权处分的行为。（2018）鄂0106行初9号《行政判决书》、（2018）鄂01行终506号《行政判决书》虽判决结果是xxx他项权证，但判决撤销的理由并非认为登记机关存在违法行政行为，而是基于人民法院生效的判决认定原告合生典当公司对涉案房屋不享有优先受偿权，案涉他项权证属于《房屋登记办法》第八十一条规定的“以隐瞒真实情况的非法手段获取抵押登记”的情形，故应当依法予以撤销。故本院认为经生效行政判决确认不动产登记机xxx他项权证时不存在过错，被告市规划局对该他项权证被撤销的后果不应承担行政赔偿责任。其次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对财产损失的行政赔偿范围仅限于直接损失。本案中，原告合生典当公司要求被告市规划局xxx他项权证被法院生效判决撤销后，该公司对案外人汇新公司的主债权无法获得清偿的损失，并不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条所规定的财产损失范围，其主张没有事实及法律依据。综上，原告合生典当公司提出的行政赔偿主张没有事实及法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十五条之规定，原审判决驳回原告合生典当公司的全部诉讼请求。 上诉人合生典当公司不服原审判决向本院提起上诉称，一、被上诉人的行政行为存在明显过错，违反了购房合同网签备案程序。在涉案房屋已经被办理合同备案的情况下，被上诉人仍为汇新公司办理不动产所有权登记并为上诉人办理抵押权证，其未尽到形式审查义务。该错误登记导致上诉人抵押权被撤销，被上诉人应承担赔偿责任。二、原审法院对于争议焦点的论证有错误。行政机关承担行政赔偿责任的前提是存在违法行为，被上诉人违反了购房合同网签备案制度，其应当承担赔偿责任。原审法院认定上诉人未履行基本的谨慎注意义务，系错误。三、原审法院认为上诉人所请求的损失不属于直接损失，系认定错误。上诉人所遭受的经济损失属于直接损失，被上诉人违法颁证导致上诉人基于对抵押权的信赖直接向汇新公司发放650万元当金，该损失不能得到清偿，系直接损失。综上，请求二审法院：1、依法撤销原审法院作出的（2019）鄂0102行初376号行政赔偿判决书，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2、诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市规划局未提交二审答辩意见。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项的规定，行政机关承担行政赔偿责任的前置要件是存在违法行政行为并已确认违法。具体到本案，从生效的（2016）鄂0102民再1号《民事判决书》、（2017）鄂01民再31号《民事判决书》来看，上诉人合生典当公司对涉案房屋丧失优先受偿权的根本原因系该公司在与案外人汇新公司签订抵押合同时未对作为抵押物的涉案房产履行基本的谨慎注意义务，加之汇新公司故意隐瞒已出售诉争房屋、已无权处分的行为。（2018）鄂0106行初9号《行政判决书》、（2018）鄂01行终506号《行政判决书》虽判决结果是xxx他项权证，但判决撤销的理由并非认为登记机关存在违法行政行为，而是基于人民法院生效的判决认定上诉人合生典当公司对涉案房屋不享有优先受偿权，案涉他项权证属于《房屋登记办法》第八十一条规定的“以隐瞒真实情况的非法手段获取抵押登记”的情形，故应当依法予以撤销。故本院认为经生效行政判决确认不动产登记机xxx他项权证时不存在过错，被上诉人市规划局对该他项权证被撤销的后果不应承担行政赔偿责任。同时，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对财产损失的行政赔偿范围仅限于直接损失。本案中，上诉人合生典当公司要求被上诉人市规划局xxx他项权证被法院生效判决撤销后，该公司对案外人汇新公司的主债权无法获得清偿的损失，并不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条所规定的财产损失范围，其主张没有事实及法律依据。基于以上两点，原审法院判决驳回其全部诉讼请求并无不妥。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。本院对原审判决的解析予以认定和采信。上诉人合生典当公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人武汉合生典当有限公司承担。 本判决为终审判决。 审判长  曾文亮 审判员  罗 浩 审判员  朱金梅 二〇二〇年十一月九日 书记员  万 篇