广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终271号上诉人（原审原告）：英德市英红镇薪火幼儿园。住所地：英德市英红镇云岭政法街。法定代表人：蓝金昌。委托诉讼代理人：黄彪，广东红棉律师事务所律师。委托诉讼代理人：马睿，广东红棉律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广东省英德市教育局。住所地：英德市金子山大道市政府综合大楼**。法定代表人：张燕辉，该局局长。出庭应诉负责人：林昌建，该局党组成员。委托诉讼代理人：梁建业、张豫林，均系广东浈阳律师事务所律师。上诉人英德市英红镇薪火幼儿园（以下简称薪火幼儿园）与被上诉人广东省英德市教育局（以下简称英德市教育局）教育行政管理及行政赔偿纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2020）粤1803行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：英德市基督教三自爱国会（属社会团体法人，法定代表人为朱金泉）持有英德市人民政府2011年3月25日颁发的英德国用（2011）第03XX号国有土地使用证，土地用途为宗教，面积900平方米。2014年1月，英德市基督教云岭堂（属社会团体法人，法定代表人为蓝金昌）在英德市基督教三自爱国会上述国有土地使用证土地范围内用其教会房产举办了薪火幼儿园（法定代表人为蓝金昌）。薪火幼儿园持有英德市教育局颁发的民办学校办学许可证，办学内容为幼儿园（全日制），有效期为2014年1月至2022年1月。2019年3月25日，英德市基督教云岭堂作为甲方与作为乙方的付某签订《合同书》。合同约定甲方将薪火幼儿园租给乙方开办；租赁期限为10年（自2019年4月1日起至2029年3月30日止）；租金为120000元/年，第6年起每年上浮20%。2019年7月16日，英德市教育局向薪火幼儿园发出《告知书》，其认为薪火幼儿园的办学场所、举办者、法定代表人均与基督教有关联，根据《中华人民共和国教育法》第八条的规定，要求薪火幼儿园清理办学场所、举办者、法定代表人与基督教的关系，否则英德市教育局将依照相关规定撤销薪火幼儿园的办学资格及没收违法所得，并对相关责任人员依法给予行政处罚。同年8月18日，英德市教育局组织相关工作人员对薪火幼儿园的整改情况进行了现场检查，并制作了《现场检查笔录》。同年8月20日，英德市教育局作出涉案停办通知，载明“8月18日，我局组织相关工作人员到你园检查整改情况，经查，发现你园办学场所用地性质仍为宗教用地，举办者、法定代表人均与基督教仍有关联，未按《告知书》要求落实完成整改工作。依据《中华人民共和国教育法》第八条规定：‘教育活动必须符合国家和社会公共利益。国家实行教育与宗教相分离。’经研究，现责令你园从本通知下发之日起停止办学，请做好家长解释工作，退还幼儿相关费用，否则后果自负。”同年8月21日，薪火幼儿园签收了涉案停办通知。薪火幼儿园签收涉案停止办学通知后，其幼儿园于同年9月已停止招生办学。薪火幼儿园不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼。原审法院认为：本案系因责令停止办学而引起的教育行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据薪火幼儿园的起诉、英德市教育局的答辩，双方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、英德市教育局作出的涉案停办通知是否属于行政诉讼受案范围；二、英德市教育局作出的涉案停办通知是否合法；三、薪火幼儿园主张的行政赔偿应否予以支持。争议焦点一：关于英德市教育局作出的涉案停办通知是否属于行政诉讼受案范围的问题。本案中，薪火幼儿园收到英德市教育局作出的涉案停办通知后，已按该通知要求停止招生办学，故涉案停办通知已实质性影响薪火幼儿园的权益。薪火幼儿园认为英德市教育局涉案行政行为侵犯其权益而提起行政诉讼的，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”和第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，薪火幼儿园与被诉行政行为具有利害关系，其提起的本案诉讼属于行政诉讼的受案范围。英德市教育局在庭审中认为其行政处理程序尚未终结、涉案停办通知属于过程性行为的辩称，原审法院不予采信。争议焦点二：关于英德市教育局作出的涉案停办通知是否合法的问题。《教育行政处罚暂行实施办法》第九条规定“教育行政处罚的种类包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得，没收违法颁发、印制的学历证书、学位证书及其他学业证书；（四）撤销违法举办的学校和其他教育机构；（五）取消颁发学历、学位和其他学业证书的资格；（六）撤销教师资格；（七）停考，停止申请认定资格；（八）责令停止招生；（九）吊销办学许可证；（十）法律、法规规定的其他教育行政处罚。教育行政部门实施上述处罚时，应当责令当事人改正、限期改正违法行为。”本案中，英德市教育局以薪火幼儿园违反教育与宗教相分离的原则为由作出涉案停办通知，该通知属于《教育行政处罚暂行实施办法》第九条第一款第八项规定的行政处罚种类。英德市教育局作出涉案停办通知前，未告知薪火幼儿园享有陈述、申辩和听证权利，违反了《教育行政处罚暂行实施办法》第二十五条第一款“在作出处罚决定前，教育行政部门应当发出《教育行政处罚告知书》，告知当事人作出处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的陈述权、申辩权和其他权利。”第二十七条第一款“教育行政部门在作出本办法第九条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）、（八）、（九）项之一以及较大数额罚款的处罚决定前，除应当告知作出处罚决定的事实、理由和依据外，还应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”的规定，剥夺了薪火幼儿园的陈述申辩权和听证权，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……”的规定，应当撤销英德市教育局作出的涉案停办通知。争议焦点三：关于薪火幼儿园主张的行政赔偿应否予以支持的问题。英德市教育局的涉案停办通知被撤销后，其应就薪火幼儿园的涉案行为重新调查处理，并视具体情况作出应否对薪火幼儿园进行行政处罚的行政行为。如果英德市教育局在重新处理时认为薪火幼儿园在实施保育教学活动不存在违法行为的，那薪火幼儿园可依法向其主张行政赔偿；如果英德市教育局认为薪火幼儿园在实施保育教学活动存在某些违法行为而需进行行政处罚的，那薪火幼儿园在本案中主张行政赔偿则为时尚早。因此，对于薪火幼儿园上述主张，原审法院不予支持。综上所述，英德市教育局作出的涉案停办通知违反程序正当原则，程序违法，应予以撤销。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第三项的规定，判决：一、撤销广东省英德市教育局于2019年8月20日对英德市英红镇薪火幼儿园作出的英教函〔2019〕95号《关于责令英德市英红镇薪火幼儿园停止办学的通知》；二、责令广东省英德市教育局对英德市英红镇薪火幼儿园的涉案行为重新调查，并于本判决生效之日起60日内作出相应处理决定；三、驳回英德市英红镇薪火幼儿园的其他诉讼请求。上诉人薪火幼儿园不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院判决撤销《停办通知》存在事实认定和法律适用错误。被上诉人对上诉人下达《停办通知》，已经使上诉人丧失了办学能力和造成了巨大损失。原审法院判决撤销《停办通知》无任何法律依据和现实意义。《停办通知》作出至今，造成上诉人严重经济损失，已经无任何经济能力重新办园，已经流失所有师生资源。二、上诉人原审诉讼请求是确认被上诉人作出的《停办通知》具体行政行为违法，原审法院却判决撤销该通知，其判决超出上诉人诉讼请求，违反“不告不理”原则。三、原审法院责令被上诉人重新调查涉案行为，违反行政诉讼“先调查取证再作出处罚”原则。四、原审法院认定《停办通知》属于“《行政教育处罚暂行实施办法》第九条第一款第八项责令停止招生”存在事实认定错误。《停办通知》剥夺了上诉人的正常营业活动权利，致使上诉人丧失了办学能力。五、被上诉人作出的《停办通知》存在事实认定错误、程序违法。上诉人是民营幼儿园，依法取得被上诉人颁发的《民办学校办学许可证》及广东省民政局颁发的《民办非企业单位登记证书》，办学手续合法有效。《民办学校办学许可证》清晰记录了上诉人的办学地址，被上诉人允许上诉人在该地址上办学。被上诉人要求上诉人的举办者、法定代表人清理与基督教关系没有法律依据。被上诉人并未能合法证明上诉人存在违反“国家实行教育与宗教相分离”的具体行为，应承担举证不能的后果。因此，被上诉人对其作出的行政许可行为朝令夕改，创设违反法律的禁止性规定，并以此为由作出《停办通知》，属重大且明显违法情形。六、被上诉人应当就其违法行为赔偿上诉人损失。上诉人持有《民办学校办学许可证》合法有效，受到法律保护。被上诉人的《停办通知》事实上造成上诉人遣散幼儿园，清退所有师生，已无法重办幼儿园，并需对场地的出租方承担巨额违约金。被上诉人责令上诉人停止办学的行政行为存在程序违法、缺乏事实依据，应对上诉人的经济损失进行赔偿。为此，请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人英德市教育局于二审时书面答辩称：被上诉人作出的《停办通知》是职权内行为，上诉人的办学行为明显没有与宗教相分离，属于违法办学，且违法办学至今存在，没有得到正式行政处罚，故其主张的所谓经济损失也属于非法利益，依法应予驳回。被上诉人发出《停办通知》之前，就发出《告知书》，告知上诉人必须清理办学场所、举办者、法定代表人与基督教的关系，须依法办学，否则承担相应法律后果。但是上诉人不肯整改，继续违法办学，其应当对自身行为后果承担责任。被上诉人并没有吊销上诉人的《民办学校办学许可证》，只是因上诉人教育与宗教未分离，而责令停止办学，上诉人可以与宗教分离办学，因此与宗教关联的违规办学，本身属于违法行为，必须让其丧失办学能力，故其违法损失自行承担。原审法院责令重新调查没有违反“先调查取证再作出处罚”原则。综上，原审判决正确，请求驳回上诉、维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案系因责令停止办学而引起的教育行政管理及行政赔偿纠纷。《教育行政处罚暂行实施办法》第二十五条第一款规定“在作出处罚决定前，教育行政部门应当发出《教育行政处罚告知书》，告知当事人作出处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的陈述权、申辩权和其他权利。”第二十七条第一款规定“教育行政部门在作出本办法第九条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）、（八）、（九）项之一以及较大数额罚款的处罚决定前，除应当告知作出处罚决定的事实、理由和依据外，还应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”本案中，被上诉人英德市教育局以上诉人薪火幼儿园违反教育与宗教相分离的原则为由对薪火幼儿园作出涉案停办通知的行政处罚时，没有依法向薪火幼儿园发出《教育行政处罚告知书》，告知其作出处罚决定的事实、理由、依据和有要求举行听证的权利，剥夺了薪火幼儿园的陈述申辩权和听证权，程序明显违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……”的规定，原判撤销英德市教育局作出的涉案停办通知，责令其在法定期限内重新调查并作出相应处理决定，事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。另外，原审对英德市教育局作出的涉案停办通知在实体上是否违法并没有认定，行政赔偿请求必须建立在行政行为违法的基础上，因此，薪火幼儿园请求英德市教育局赔偿其损失缺乏行政行为已被确认违法的依据，薪火幼儿园可以待英德市教育局按照法定程序重新作出具体行政行为后，决定是否再次向法院提起确认行政行为违法和行政赔偿诉讼。原判为此驳回薪火幼儿园其他诉讼请求并无不当，本院予以维持。综上所述，薪火幼儿园上诉请求撤销原审判决，改判支持其全部诉讼请求，理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人英德市英红镇薪火幼儿园负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 赖爱红审 判 员 刘永戈二〇二〇年十一月十七日法官助理 叶礼裕书 记 员 李芫霜附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。