湖北省洪湖市人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂1083行初16号公益诉讼起诉人：洪湖市人民检察院。被告：洪湖市自然资源和规划局。住所地：湖北省洪湖市玉沙路**。法定代表人：陈超，该局局长。委托诉讼代理人：唐中政，该局政策法规股股长。委托诉讼代理人：王运年，湖北玉沙律师事务所律师。第三人：洪湖市乌林垄耕开心农家乐，个体工商户。经营场所：洪湖市乌林镇周家坊村。经营者：邵建设，男，1980年1月14日出生，汉族，洪湖市人，身份证地址：河南省正阳县。公益诉讼起诉人洪湖市人民检察院因被告洪湖市自然资源和规划局（以下简称市自规局）未履行土地监管行政职责一案，向本院提起公益诉讼。本院于2020年8月14日立案后，向被告送达了行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书，并依法通知洪湖市乌林垄耕开心农家乐（以下简称市开心农家乐）作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月28日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人洪湖市人民检察院委派检察员徐帅、张婵及检察官助理朱亚晴出庭履行职务，被告市自规局党组成员、总工程师徐锋及其委托诉讼代理人唐中政、王运年到庭参加诉讼。第三人市开心农家乐经营者邵建设到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人诉称，洪湖市人民检察院在履行公益监督职责中发现，被告市自规局在查处非法占用耕地过程中，未依法履职，损害国家利益和社会公共利益的线索，于2019年9月23日立案。经调查查明：洪湖市城区乌林镇周家坊村原名“开心农庄”，现名“垄耕生态园”（目前更名为国洋汽修）约占50亩土地，该农庄所占用土地系2016年4月流转乌林镇周家坊村原支部书记周文荣及该村村民张中志（张大学）、周春玖等人承包的村集体土地或自留口粮田。流转后，开心农庄（垄耕生态园）实际经营者左泽民未经批准，改变土地用途，将其流转的4000平方米农用地进行硬化，建设近500平方米的活动板房，从事采摘及餐饮服务等营利行为，不仅破坏了土地的种植条件，而且对周边环境产生了污染，损害了国家利益和社会公共利益。现市开心农家乐虽未营业，但未停止违法占地行为。2016年5月6日，原洪湖市国土资源局曾对市开心农家乐送达【2016】71号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，由农庄经营者邵建设签收该文书，但其未停止违法行为，致农家乐建设完成并营业。2019年9月23日，公益诉讼起诉人向被告市自规局送达鄂洪检行公【2019】42108300032号检察建议书，建议其对市开心农家乐违法占地依法履行监管职责。同年11月6日，被告回复称，市开心农家乐由邵建设和左泽明合伙经营，工商注册经营者邵建设。左泽明于2015年4月15日与周家坊村民周文荣、张中志签订土地租赁合同，租赁乌林镇周家坊村鱼塘和旱地等集体土地共计31.2亩，用于经营餐饮、垂钓、养殖、种植。2016年4月，邵建设未经批准，擅自在租赁的土地上建设钢构板房及硬化地面并实施农家乐餐饮经营活动。经洪湖市土地勘测规划院实地勘测，市开心农家乐违法建筑面积1973.21平方米（折合2.96亩）。被告收到检察建议后，2019年10月8日，对市开心农家乐非法占地行为立案调查，并向洪湖市乌林国土资源所发送停止办理相关审批告知单，向邵建设及洪湖市乌林镇周家坊村村民委员会下达接受调查通知书。2019年10月28日，被告对市开心农家乐作出行政处罚：1、责令将非法占用1973.21平方米土地退还给洪湖市乌林镇周家坊村；2、责令十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和硬化地面共计1973.21平方米，恢复土地原状；3、对非法占用的1973.21平方米土地按每平方10元的标准处以罚款人民币19732.1元的行政处罚。截止目前，被告市自规局仅向市开心农家乐下达行政处罚决定书，没有对其占地行为作进一步处理，虽市开心农家乐改名为国洋汽修，但违法占地行为仍然存在，破坏耕地没有修复，国家利益和社会公共利益受侵害的事实仍处于持续状态。公益诉讼起诉人认为，被告市自规局作为洪湖市土地主管部门，对本行政区域内的土地违法行为具有监督检查、行政处罚职责。市开心农家乐未经批准，擅自在租赁集体土地上建设钢构板房及硬化地面实施农家乐餐饮经营活动，被告在责令其停止违法行为后，其未停止违法行为，被告未采取下一步处罚措施，导致违法占地行为持续，损害了国家利益和社会公共利益。根据《行政强制法》第五十条的规定，行政处罚的本质是一种行政命令，它的目的是要求行政处罚生效后必须履行，当行政相对人不履行行政处罚，被告既未履行催告义务也没有采取行动。《行政强制法》对代履行作了普遍授权，对于符合法定代履行情形的，行政机关即可以实施代履行。本案中，被告作出的行政处罚第二项内容，明确写明责令开心农庄业主十五日内拆除非法占用的土地上新建的建筑物和硬化地面共计1973.21平方米，恢复土地原貌，明显属于可以代履行的范围，被告的等待行为致使损害国家利益和社会公共利益的行为持续至今。根据《国土资源行政处罚办法》第三十三条规定，被告在收到检察建议书后，向市开心农家乐作出行政处罚决定书，生效后，被告既没有采取代履行措施，也没有向洪湖市人民政府报告和向社会公开公告。被告没有穷尽行政措施将行政处罚落到实处，导致损害国家利益和社会公共利益情形持续存在。综上，被告未依法履行监督职责，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。为督促被告依法履行职责，保护耕地资源。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向法院提起行政公益诉讼，请求判令被告洪湖市自然资源和规划局对洪湖市乌林垄耕开心农家乐依法履行监管职责。公益诉讼起诉人洪湖市人民检察院向本院提交如下证据：第一组证据：洪湖市乌林镇周家坊村张来华、张大学和张中志、周春玖、周文荣询问笔录；邵建设询问笔录；；地类和用地规划情况说明《湖北省土地管理实施办法》第四条、第四十二条、第七十七条，证明第三人所占土地性质为集体土地，属于一般耕地，建设开心农庄不符合土地利用总体规划，被告在发现违法行为后，向第三人下达《责令停止违法行为通知书》，其未停止施工，但被告没有采取下一步处罚措施，导致违法行为持续，损害国家和社会公共利益。第二组证据：洪自然资函〔2019〕60号复函；《行政强制法》第五十条；《国土资源行政处罚办法》第三十三条规定，证明《行政强制法》第五十条规定行政机关代履行的职能，被告作出的行政处罚决定书中第二项符合《行政强制法》规定的代履行情形。被告在作出行政处罚决定书后，没有将行政处罚落到实处。被告对于行政相对人逾期未履行行政处罚决定书，仅向其二级单位通报停办证件，并未正确履行补救措施。第三组证据：图片，证明被告虽对地上建筑物进行了部分拆除，但未完全履行职责。被告市自规局辩称，被告巡查发现市开心农家乐非法占用农用地违法行为发生时，立即前往现场制止，依法送达《责令停止违法行为通知书》，后违法行为继续完成至竣工。被告收到检察建议书后，被告迅速指派执法大队立案调查处理，走访村委会和部分群众了解情况，抄告相关单位停止办理用地手续，并依法送达了《行政处罚决定书》《履行行政处罚决定催告书》，被告对该违法行为履行了基本执法职责。《行政强制法》对代履行的适用领域作了规定，其中包含自然资源保护，但《行政强制法》规定行政机关可以根据情况实施代履行，而不是必须或应该实施代履行。《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《土地管理法》没有规定自然资源部门有行政强制执行权，《行政强制法》第十五条第（五）项规定的代履行属于行政强制执行权，而自然资源部门在法律上没有授权拥有行政强制执行权，按照法无授权不可为的执法理念，被告不能实施代履行。关于报告和公开，被告对市开心农家乐违法占地行为分别向洪湖市人民政府、荆州市自然资源和规划局提交报告并向社会通报。被告市自规局向本院提交如下证据：证据1、洪自然资催告〔2020〕16号履行行政处罚决定催告书，证明被告在作出行政处罚决定书后进一步对第三人进行催告，督促其履行义务。证据2、被告关于第三人违法占地未履行行政处罚向市人民政府的报告。证据3、被告关于第三人违法占地未履行行政处罚向荆州市自然资源和规划局的报告。证据4、通报。证据2、证据3、证据4证明，被告在作出行政处罚决定后，向政府及上级部门履行报告、监管职责的情况。证据5、照片，证明被告在收到检察建议书及提起公益诉讼后，继续履行职务，现已将地上建筑物予以拆除。第三人述称：由于本人不懂法，与本地人一起开办的农庄。第三人未向法庭提交证据。经庭审质证，被告及第三人对公益诉讼起诉人提交的第一、三组证据、第二组证据中的复函无异议。被告对公益诉讼起诉人提交的第二组证据中法律依据的证明目的有异议。第三人对该证据无异议。公益诉讼起诉人对被告提交的证据1、2、3、4、5的真实性、合法性、关联性均无异议，认为该证据在提起公益诉讼之后作出，缺失时效性，被告没有按照《国土资源行政处罚办法》第三十三条的规定采取相关措施，并未完全履行监管职责，不能达到证明目的。第三人对该证据无异议。本院对上述证据认证如下：经质证，被告及第三人对公益诉讼起诉人提交的第一、三组证据、第二组证据中的复函无异议。本院予以采信。对于公益诉讼起诉人提交第二组证据中的法律依据、被告提交的证据1、2、3、4、5，各方当事人均对其证据三性予以认可，本院对其证明目的将结合其它证据进行综合评判。经审理查明，2016年5月3日，原洪湖市国土资源局作出洪国土资停[2016]71号责令停止违法行为通知书。2019年9月23日，公益诉讼起诉人对被告发出鄂洪检行公[2019]42108300032号检察建议书，建议其依法履行对土地违法行为的监管职责，要求其在两个月内将办理结果书面回复检察机关。2019年10月8日，原洪湖市国土资源监察局向洪湖市乌林国土资源所发出告知单，通知其暂停办理有关审批或许可手续。2019年10月17日，被告向第三人作出洪自然资告〔2019〕55号行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。2019年10月28日，被告对第三人作出洪自然资罚〔2019〕56号行政处罚决定书，责令第三人将非法占用的1973.21平方米土地退还给洪湖市乌林镇周家坊村；责令第三人十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和硬化地面共计1973.21平方米，恢复土地原状；对第三人非法占用的1973.21平方米土地按每平方10元的标准处以罚款人民币19732.1元。2019年11月6日，被告向检察机关回复称，被告通过实地调查，对第三人涉嫌非法占地行为予以立案。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对第三人作出行政处罚决定书。为此，公益诉讼起诉人向本院提起诉讼，以前述诉讼请求向本院提起行政公益诉讼。另查明，2020年6月15日，被告向第三人作出洪自然资催告〔2020〕16号履行行政处罚决定催告书。目前，被告已督促第三人将非法占用土地上建设的活动板房部分予以拆除。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条和《湖北省土地管理实施办法》第四条的规定，市自规局负有对本行政区域内土地资源资产进行管理和监督的职责，对违反土地管理法律法规的行为应依法进行监督检查。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条的规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。本案被告作出的行政处罚决定，系因第三人非法占用集体土地耕地，擅自在占用土地上建钢构板房及硬化地面用于农家餐饮经营活动，不符合洪湖市土地利用总体规划，对其作出的行政处罚，其内容涉及到自然资源的恢复，符合代履行的范围，被告应进一步根据法律规定采取措施，达到行政执法目的。被告在收到检察建议书后，对第三人作出了行政处罚决定，并进行了催告，但其仍未履行义务，被告应依照代履行的规定履行监管职责。被告在诉讼过程中，虽然将违法行为进行报告和通报，积极与第三人联系，督促其自觉拆除地上建筑物，并将占用土地上的大部分建筑物予以拆除，但有部分活动板房未拆除到位，也未将硬化地面恢复原状，未完全履行监管职责，违法行为仍处于持续状态。故，公益诉讼起诉人认为被告未依法履行监管职责，要求被告依法履行监管职责的诉讼请求，合法有据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告洪湖市自然资源和规划局对第三人洪湖市乌林垄耕开心农家乐非法占用土地的违法行为依法履行监管职责。本案不收取案件受理费。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审 判 长  杨 文审 判 员  彭 娟审 判 员  刘慧敏人民陪审员  崔 勇人民陪审员  胡红霞人民陪审员  舒 丽人民陪审员  曾素芬二〇二〇年十一月三日书 记 员  晏兵华