辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终398号上诉人（一审原告）：新宾满族自治县永陵镇赫图阿拉村第八村民小组，所在地址新宾满族自治县永陵镇赫图阿拉村。负责人：王安民，该组组长。委托诉讼代理人：王艳，女，1968年11月14日出生，满族，住新宾满族自治县。委托诉讼代理人：王文书，北京市明宪律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：新宾满族自治县人民政府，所在地址新宾满族自治县新宾镇兴京街**。法定代表人：陶承海，该县县长。委托诉讼代理人：王艳国，新宾满族自治县永陵镇副镇长。委托诉讼代理人：马立宝，辽宁启运律师事务所律师。新宾满族自治县永陵镇赫图阿拉村第八村民小组（以下简称第八村民组）因诉新宾满族自治县人民政府（以下简称新宾县政府）履行征地补偿法定职责一案，不服抚顺市中级人民法院（2019）辽04行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。第八村民组负责人王安民及其委托诉讼代理人王文书，新宾县政府的委托诉讼代理人王艳国、马立宝到庭参加询问。本案现已审理终结。第八村民组一审诉讼请求：请求判令新宾县政府向第八村民组支付土地补偿费、安置补助费共计6870193.30元；判令新宾县政府向第八村民组按政策规定支付青苗及地上附着物补偿费；判令新宾县政府向第八村民组支付自1999年3月1日至实际支付之日上述补偿款的利息，利率按银行同期贷款利率计算。新宾县政府一审辩称，请求人民法院驳回第九村民组的诉讼请求。一审法院经审理查明，1999年因赫图阿拉城进行旅游景区开发和文物遗址保护，新宾县政府对第八村民组土地进行了征收。1999年3月新宾满族自治县文化局与新宾满族自治县永陵镇老城村签订了《征（拨、占）用土地协议书》。2000年7月8日永陵镇人民政府与老城村民委员会签订了《关于赫图阿拉城旅游区征地付款方式的协议书》，约定“征地总面积为650.31亩，其中旱田555.31亩、水田95亩；水田每亩补偿8000元，旱田每亩补偿6000元。”第八村民组尚有部分土地未得到补偿。第八村民组因补偿标准问题，曾向辽宁省自然资源厅申请裁决，辽宁省自然资源厅于2018年12月10日作出答复，认为“按照国务院法制办《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）的规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”第八村民组向抚顺市人民政府提出申请，抚顺市人民政府于2019年1月21日作出《不予受理行政复议申请决定书》，认为第八村民组提出要求对安置补偿争议纠纷进行裁决并责令依法足额支付土地补偿费、安置补偿费的申请，并非对征地补偿、安置方案的裁决申请，因此对第八村民组的申请决定不予受理。第八村民组向一审法院提起行政诉讼，要求新宾县政府按照其主张的补偿标准支付其土地补偿费等费用。一审法院认为，第八村民组主张新宾县政府应按照抚政发[1996]54号抚顺市人民政府作出的《印发〈抚顺市征（占）用土地青苗附着物补偿规定〉的通知》中规定的年产值数额的30倍给付其土地补偿费和安置补助费，因此本案争议的实质是第八村民组对新宾县政府作出的征地补偿标准不服，而向本院提起诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。以及（国法[2011]35号）《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”因此根据上述规定，第八村民组对征地补偿标准不服，应依法向上一级地方人民政府申请裁决。本案第八村民组虽然向抚顺市人民政府申请裁决，但其申请内容并非是对补偿标准提出的裁决申请，第八村民组对补偿标准不服直接向本院提起行政诉讼，不符合法定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第五项的规定，裁定：驳回第八村民组的起诉。一审案件受理费50元退还第八村民组。第八村民组上诉称，一、一审裁定在适用法律和逻辑上存在明显错误。1.本案符合政诉讼法第四十九条规定，应当依法受理，审理。一审法院按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款的规定，裁定驳回起诉，属于适用法律错误。2.第八村民组向抚顺市人民政府申请裁决的请求与诉讼请求是一致的，事实和理由也是一致的。第八村民组己经就此申请过裁决，一审法院应当受理、审理。3.关于本案安置补偿争议，在《辽宁省征地补偿安置争议裁决办法》己经废止的情况下，第八村民组依据《国务院法制办公室关于依法做好征收补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，按照行政复议法律、法规的要求，向抚顺市人民政府提出了裁决申请，符合相关法律规定和法治精神，在抚顺市人民政府不予受理之后，第八村民组依法提起行政诉讼，无论根据行政复议法的规定还是关于解决征地补偿安置争议的特别程序规定，一审法院均应受理、审理。二、案件情况1999年3月，为发展清王朝第一城赫图阿拉城为文化名城，同时进行旅游业开发，政府对赫图阿拉全城进行动迁。第八村民组享有合法使用权的土地位于赫图阿拉城内，是本次征用的对象。新宾县政府在征用第八村民组土地过程中，未依法定程序进行，对于第八村民组享有合法使用权的148.78亩土地，新宾县政府未给予任何补偿。多年来，第八村民组多次上访，永陵镇人民政府（下称“永陵镇政府”）曾作出(永政信【2014】03号）《信访处理意见书》，但该《信访处理意见书》中存在诸多错误。第八村民组随后向新宾县政府申请复查，但其作出（新信复字【2015】1号）《信访复查意见书》维持了《信访处理意见书》。第八村民组的安置补偿问题至今仍未得到解决。三、第八村民组未获补偿的土地亩数为148.78亩的说明。经永陵镇政府调查核实，赫图阿拉村旅游开发动迁占地未补偿面积合计为737.42亩，其中新建房宅基地207亩（旱田61.5亩、水田145.5亩）、老宅基地268.46亩、林地208.6亩、道路34.04亩、河道11.88亩、荒草地7.44亩。该737.42亩土地为赫图阿拉村第五、六、七、八、九村民组及北关村享有合法使用权的土地，其中北关村涉及土地共19.38亩，则该5个村民组共涉及土地718.04亩。现该5个村民组均同意以人均土地亩数为基数来计算每个村民组的土地亩数，即：该5个村民组共有村民838人，则未获得补偿的718.04亩土地平均分到每个人的亩数为0.86亩，第八村民组共有村民173人，则其未获补偿的土地亩数为148.78亩。四、第八村民组享有合法使用权的148.78亩土地应获补偿费用的说明。根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第四十七条第一款和第五款的规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”（一）鉴于新宾县政府自征地至今一直没有履行支付土地补偿和安置补助费的法定义务，给第八村民组造成了巨大的损失。因此第八村民组以抚顺市人民政府作出的《印发的通知》（抚政发【1996】54号）（下称“54号文”）中的年产值数额为基数，以上述《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）规定的最高标准即未获补偿的土地被征用前三年平均年产值的三十倍要求新宾县政府支付土地补偿费和安置补助费。第八村民组共计应得土地补偿款和安置补助费为6870193.3元。（二）由于第八村民组未收到涉案土地任何青苗及地上附着物补偿（当时水田里种有水稻，旱地里种有玉米），因此要求新宾县政府按照政策标准予以补偿青苗及地上附着物的费用。五、新宾县政府应当支付该6870193.3元及青苗、地上附着物补偿费总金额自1999年3月1日至实际支付之日所产生的利息。上诉请求：1.依法撤销一审法院裁定；2.判令新宾县政府向第八村民组支付土地补偿费、安置补助费共计6870193.3元；3.判令新宾县政府向第八村民组按政策规定支付青苗及地上附着物的补偿费；4.判令新宾县政府向第八村民组支付该6870193.3元土地补偿费、安置补助费以及青苗、地上附着物补偿费总金额自1999年3月1日至实际支付之日按照银行同期贷款利率计算所产生的利息。新宾县政府答辩称，一、上诉人签名的格式、顺序、笔迹与一审起诉状的签名一致，新宾县政府请求核实上诉状签名是否为原件，以此确定上诉是否是上诉人真实意思表示。二、一审裁定程序合法，本案应驳回上诉。1.上诉人一审庭审中明确对新宾县政府的补偿标准不服。2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”和《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”之规定，本案应当驳回上诉人的起诉。3.上诉人应当根据《城市房屋拆迁管理条例》（国务院305号令）第十六条规定，向有关部门申请裁决，法院不应当受理本案。三、上诉诉请补偿金额错误。赫图阿村民委员会未获得补偿的土地面积合计458.54亩，其中水田115.6亩，旱田11.6亩，应获得补偿款99.44万元；老宅基地130.2亩不应当给予补偿；道路13亩，应获得补偿款7.8万元；4.林地180.7亩，属于无收益土地，按照《中华人民共和国土地管理法》规定不予补偿。考虑村民利益，按每亩1,200元计算，应补偿21.684万元；河道边荒地7.44亩均属无收益土地，按照相关规定不予补偿。上述款项合计128.924万元。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人的起诉请求是判令新宾县政府向其支付土地补偿费、安置补助费共计6870193.3元；按政策规定支付青苗及地上附着物补偿费；支付自1999年3月1日至实际支付之日上述补偿款的利息，利率按银行同期贷款利率计算。双方因为补偿数额存在争议，未能达成协议，新宾县政府未对补偿作出处理意见，也未提交证据证明将补偿款提存，新宾县政府没有依法履行补偿职责。上诉人该起诉是请求新宾县政府履行征收补偿职责之诉。关于上诉人请求新宾县政府支付其案涉土地按照被征用前三年平均年产值的三十倍计算土地补偿款的理由，属于案涉土地补偿标准的计算方式，并不是案涉土地补偿标准。本案案由应为履行征收补偿职责之诉，本案属于人民法院受案范围，一审法院应就新宾县政府是否应当依法履行征收补偿职责进行审理并依法作出裁判。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销抚顺市中级人民法院（2019）辽04行初56号行政裁定；二、本案指令抚顺市中级人民法院继续审理。审判长 杜 刚审判员 李 明审判员 吴晓红二〇二〇年十一月十二日法官助理浦欣书记员赵晓迪