海南省海口市中级人民法院   行政判决书   （2020）琼01行终225号   上诉人（原审原告）海南昌华房地产开发有限公司。   法定代表人黄某。   委托代理人李某1，海南惠海律师事务所律师。   委托代理人陈某1，海口市琼山府城弘正法律事务所法律工作者。   上诉人（原审原告）海口琼山开发建设市政工程有限公司。   法定代表人陈某2，董事长。   委托代理人陈某1，海口市琼山府城弘正法律事务所法律工作者。   被上诉人（原审被告）海口市自然资源和规划局（原海口市国土资源局）。   法定代表人龙某，局长。   委托代理人李某2。   委托代理人杨某，海南奥派律师事务所律师。   原审第三人海南玉龙泉建设有限公司。   法定代表人钟某，董事长。   委托代理人程某，该公司法务人员。   上诉人海南昌华房地产开发有限公司（简称昌华公司）、海口琼山开发建设市政工程有限公司（简称琼山市政公司）因诉被上诉人海口市自然资源和规划局（简称市资规局）及原审第三人海南玉龙泉建设有限公司（简称玉龙泉公司）土地行政登记一案，不服海口市琼山区人民法院（2018）琼0107行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。   2016年7月15日，市资规局将位于海口市新大洲大道南侧62083.39平方米的土地登记在玉龙泉公司名下，并向其颁发了海口市国用（2016）第008108号国有土地使用权证（以下简称008101号土地证）。昌华公司、琼山市政公司不服，提起行政诉讼，请求撤销008101号土地证。   原审查明，涉案土地位于海口市琼山区新大洲大道南侧玉龙泉湿地公园项目用地范围，地块编号为**，面积为62083.39平方米。2015年5月，为规范项目相关手续，保障项目依法依规进行，海南汇鑫源置业有限公司向海口市人民政府提出《关于解决“海口市玉龙泉湿地公园项目”经营性建设用地332.0415亩土地工地的请示》，请求海口市人民政府协调国土部门完善土地出让相关手续，保障项目及时开发建设。市资规局经研究后向海口市人民政府提出相关办理供地手续的意见并得到海口市人民政府的同意。之后，市资规局根据规划部门的规划意见、土地估价结果及测绘后果，制定了海口市琼山区新大洲大道南侧玉龙泉湿地公园项目范围内的六块国有建设用地[（含涉案土地在内），共计129725.27平方米（194.588亩）]使用权拍卖出让方案。2015年12月8日，市资规局向海口市人民政府报送《关于新大洲大道南侧六块国有建设用地使用权拍卖出让方案的请示》，海口市人民政府同意市资规局报送的拍卖出让方案。2015年12月10日，市资规局在《海南日报》上刊登《海口市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，将玉龙泉湿地公园项目范围内六块国有建设用地使用权以拍卖方式出让。海南汇鑫置业有限公司、海口天峡假日开发有限公司和玉龙泉公司以联合竞买人的身份提交《竞买申请书》，申请参加上述地块国有建设用地使用权的拍卖活动。2016年1月5日，在海南省公共资源交易服务中心土地交易厅，举行的国有建设用地使用权竞买活动中，海南汇鑫置业有限公司、海口天峡假日开发有限公司和玉龙泉公司组成的联合竞买人，竞得涉案土地的国有建设用地使用权。市资规局根据拍卖结果与玉龙泉公司就涉案土地，于2016年3月8日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，玉龙泉公司在支付土地相应出让金后，向市资规局申请涉案土地的登记。2016年7月15日，海口市人民政府为玉龙泉公司颁发了涉案的008101号土地证。昌华公司不服，遂提起本案诉讼。   另查明，1992年12月6日，昌华公司与原琼山县府城镇儒逢管理区、原琼山县府城镇人民政府签订了《联营开发商住地协议书》，1992年12月8日，双方又签订了《补充协议书》。1993年3月17日，原琼山县国土局与昌华公司签订《意向书》，昌华公司于1993年3月19日付给原琼山县国土局土地押金2000万元。1993年5月18日，海南省计划厅作出《关于“昌怡新城”商品房基建预备项目的批复》，同意拟建昌怡新城。1993年6月13日，原琼山县建设委员会向原琼山县人民政府报送《关于要求审批昌华控制详细规划的请示》，1993年6月23日，原琼山县人民政府作出《关于同意昌怡新城控制性详细规划的批复》，原则同意该规划。1993年8月5日，原琼山县建设委员会作出《关于昌怡新城的选址意见书》，同意用地规模为77.37公顷。并于1993年8月6日向昌华公司颁发《建设用地规划许可证》。1997年3月13日，原琼山市人民政府向海南省人民政府报送《关于征地出让给海南昌华房地产开发公司兴建昌怡新城的请示》，海南省人民政府未对该请示进行批复。   再查明，2015年12月16日，市资规局向昌华公司作出《关于昌怡新城项目843亩土地问题的函》，该函记载：1993年，昌华公司昌怡新城项目经原琼山县人民政府批准立项、选址后，由原琼山市规划土地管理局实施征地工作,该项目征用了府城镇儒蓬管区843亩集体土地。经查，1993年元月至4月期间，昌华公司共向原琼山县人民政府和被征地单位支付5306万元。2006年经报海口市人民政府批准，市资规局按照昌华公司缴交的土地预付款及支付的征地款共计4529.3万元的数额核发换地权益书，收回843亩土地使用权，并将该地纳入市资规局土地储备库管理。2006年，昌华公司因经济债务纠纷，被海口中院分别于2006年6月18日、2006年12月27日、2007年7月30日将其在市资规局享有的征地预付款2000万元权益抵偿给海南兴力房地产开发公司，将其在市资规局享有的2529.3万元权益中的556.6495万元抵偿给海南兴力房地产开发公司，将其在市资规局享有的19772.6504万元权益抵偿给海南文化旅业发展公司，以清偿其债务。昌华公司在市资规局的土地权益已经被海口中院执行完毕，再无任何权益。   原审认为，本案的争议焦点是海口市人民政府为玉龙泉公司颁发的008101号土地证是否合法。根据本案查明的事实，涉案土地位于海口市琼山区新大洲大道南侧玉龙泉湿地公园项目用地范围内，面积为62083.39平方米。2015年5月，市资规局为保障玉龙泉湿地公园项目及时开发建设，完善土地出让手续，将该项目范围内六块国有建设用地（含涉案土地）使用权以拍卖方式出让。玉龙泉公司通过竞买方式取得涉案土地使用权，市资规局在玉龙泉公司支付土地出让金及相关税费后，根据玉龙泉公司的申请，将涉案土地登记在玉龙泉公司的名下，并由海口市人民政府为玉龙泉公司颁发涉案的008101号土地证。市资规局以招拍挂方式出让涉案土地，并由海口市人民政府为玉龙泉公司颁发008101号土地证并无不当。昌华公司拟建的昌怡新城项目虽然在1993年经过原琼山县人民政府批准立项，并向原琼山县人民政府和被征地单位缴交了土地预付款及支付征地款4529.3万元。但市资规局在2006年经报海口市人民政府批准后，按照昌华公司缴交的土地预付款及支付的征地款数额核发了换地权益书，并收回其843亩土地使用权，将该地纳入土地储备库管理。且海口中院将昌华公司在市资规局的土地权益已执行完毕，昌华公司在市资规局已无任何土地权益。昌华公司主张其涉案土地使用权属其所有及原告琼山市政公司主张其享有843亩土地30%的权益其理由不能成立，原审法院不予采纳。综上所述，昌华公司、琼山市政公司诉请撤销008101号土地证无事实根据和法律依据，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回昌华公司、琼山市政公司的诉讼请求。   上诉人昌华公司、琼山市政公司上诉称，一、一审判决认定市资规局已为昌华公司换发了权益证书，昌华公司对843亩土地再无任何权益与事实严重不符。而事实真相是，原海口市国土环境资源局公然违反海南省人大1999年和2006年颁布的海南经济特区换地权益书管理办法和流转与收回管理办法的规定，在昌华公司不知情、土地未评估和未报省政府批准的前提下，违规强行给昌华公司换发了换地权益书，此项已被海口中院于2007年9月29日作出（2007）海中法2行初字第59号生效行政判决所确认，同时该判决还认定海口市人民政府收取征地款后未将土地交付给昌华公司的行为违法，故原判决与生效在先的人民法院判决相矛盾，依法应予撤销。   二、一审判决书遗漏的事实。（一）被上诉人没有依法履行上诉人昌华公司于1996年1月20日签订《国有土地使用权出让合同》，没有依法将本案征地送交海南省人民政府审批，已严重违约，被上诉人的不作为，严重侵害了上诉人的合法权益。（二）被上诉人在没有办理农用地转国有土地手续之前，将涉案843亩农用地中的93亩地违法办理国有土地使用权证，违反了法律规定。（三）涉案的93亩土地，经琼山市政公司迁移坟墓，平整填平石堀，种植风景树、竹林、果树等，被市资规局尚未办理赔偿手续，便拍卖该地，侵害了上诉人的合法权益。   三、颁证程序违法，涉案93亩土地中，四周皆与上诉人昌华公司地毗邻，市资规局没有通知昌华公司实地指界签名，程序违法。上诉人是民营企业，市资规局在办理征地的过程中，严重的违反出让国有土地的约定，没有依法办理国有土地出让手续，将原告已片用农民地中的93亩违法办理国有土地使用权证，严重侵害了上诉人的合法权益，请人民法院支持上诉人的上诉请求。   四、一审判决认定“市资规局在2006年报海口市人民政府批准后按照昌华公司缴纳的土地预付款及支付的征地款数额核发了换地权益证书，并收回了843亩土地使用权，将其纳入土地储备库管理”属于认定事实错误，理由：根据海南省人大1999年和2006年出台的海南经济特区换发权利书管理办法和土地流转办法的相关规定，这两个文件核心有三条内容，其一换发土地权利证书需要开发商提出申请并签订协议；其二对开发商土地现状进行评估；其三需报海南省人民政府批准。然而，市资规局在昌华公司完全不知情、土地也未进行评估、也没有报海南省人民政府批准的情况下，违规强行给昌华公司换发了所谓土地证，这一事实已经被海口中院（2007）海中法二行初字59号行政赔偿判决书所确认，海口市主管部门在昌华公司无过错的情况下、未经同意强行给昌华公司核发了换地权益证书，该判决双方均未上诉已发生法律效力。根据人民法院关于民事证据若干证据的规定，人民法院生效判决所认定的事实无须举证，即一经生效对整个社会都会产生即判力和约束力，所以琼山区人民法院上述行政判决认定事实和海口中院59号行政赔偿判决认定事实相冲突，根据法律统一性原则，该认定事实应当予以纠正，所以市资规局将昌华公司享有合法权益的土地划给玉龙泉公司的行政行为应予撤销。同时（2007）海中法二行初字59号行政赔偿判决书主文认定“琼山区人民政府收取征地款之后未将土地交付昌华公司行政违法”。   综上，上诉请求为：1.撤销海口市琼山区人民法院（2018）琼0107行初42号行政判决；2.支持二上诉人原一审的诉讼请。   被上诉人市资规局辩称，一、市资规局在其主张使用权的843亩土地上已无任何土地权益，该843亩土地使用权已收回土地储备库管理。1993年，昌华公司“昌怡新城”项目经原琼山县人民政府批准立项、选址后，由原琼山市规划土地管理局实施征地工作，该项目征用了府城镇儒蓬管区843亩集体土地。后昌华公司共向原琼山县人民政府和被征地单位缴交了土地预付款及支付征地款4529.3万元。2006年，市资规局经报海口市人民政府批准，按照昌华公司缴交的土地预付款及支付的征地款数额核发了换地权益书，并收回其843亩土地使用权，将该地纳入土地储备库管理。同年，市资规局因经济债务纠纷，海口中院陆续作出（1999）海中法执字第195-8号《民事裁定书》、（1999）海中法执字第195-9号《民事裁定书》以及（2007）海中法执字第13-1号《民事裁定书》，将昌华公司以843亩土地换取的土地权益执行完毕，市资规局在843亩土地上已无任何土地权益。因此，昌华公司主张其享有843亩土地使用权以及琼山市政公司主张其享有843亩土地30%的权益的理由不成立。   二、市资规局为玉龙泉公司颁发008108号土地证的行为认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。涉案土地位于海口市琼山区新大洲大道南侧玉龙泉湿地公园项目用地范围内，面积为62083.39平方米。2015年12月，市资规局为保障玉龙泉湿地公园项目及时开发建设，完善土地出让手续，经海口市人民政府同意，将该项目范围内六块国有建设用地（含涉案土地）使用权以拍卖方式出让。2016年1月5日，海南汇鑫置业有限公司、海口天峡假日开发有限公司与玉龙泉公司以联合竞买人的身份竞得涉案土地使用权。在玉龙泉公司支付土地出让金及相关税费后，市资规局根据玉龙泉公司的申请，对其申请颁证的土地进行地籍调查，指界测量。2016年7月15日，在确认土地来源合法、四至清楚、面积准确的情况下，根据《土地登记办法》第27条的规定，海口市人民政府为玉龙泉公司颁发008101号土地证。   据此，市资规局以招拍挂方式出让涉案土地，并由海口市人民政府为玉龙泉公司颁发008101号土地证认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，并无不当，恳请法院依法驳回上诉，维持原判。   另外，昌华公司认为对其权益造成侵害的是2006年核发土地权益书这一具体行政行为，而不是本案所述的颁证行为，这两个具体行政行为具有独立性，若昌华公司和琼山市政公司认为2006年核发土地权益书侵犯了其合法权益，应当另案进行起诉。   原审第三人玉龙泉公司述称，一、上诉人对涉案土地不享有任何权益，亦不具有法律上的利害关系，上诉人无权提起本案诉讼，依法予以驳回其起诉。   （一）纵观上诉人提交的证据材料，上诉人以其对涉案土地办理了征地补偿手续、支付了相应土地征地款为由主张享有涉案土地的使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”，上诉人并未提供由县级以上人民政府颁发的土地使用权证且在诉状中认可其未取得涉案土地的使用权，因此，上诉人对涉案土地不享有任何权益。   （二）根据2015年12月16日市资规局向昌华公司做出的《关于昌怡新城项目843亩土地问题的函》足以证明：上诉人对昌怡新城项目缴交的土地预付款及支付的征地款已由市资规局核发换地权益书，且收回834亩土地使用权，将该地纳入海口市土地储备库管理。后因昌华公司涉及经济债务纠纷，被海口中院分别于2006年6月18日、2006年12月27日、2007年7月30日将昌华公司在市资规局享有的征地预付款等权益金额已强制执行完毕。因此，昌华公司对市资规局享有的换地权益已被执行完毕，且昌华公司对昌怡新城项目项下的土地再无任何权益。   （三）上诉人诉争的土地为昌怡新城项目项下土地，面积约834亩；而玉龙泉公司享有土地使用权的土地，面积约为62083.39平方米，土地证号为海口市国用（2016）第XX**。根据上诉人提交的证据材料可见，上诉人主张地块的土地面积、项目名称、四至范围等信息与玉龙泉公司享有使用土地权的土地信息均不一致，故上诉人主张撤销008101号土地证无事实依据。   二、市资规局按照法定程序将涉案土地以拍卖方式进行出让，玉龙泉公司通过竞拍取得涉案土地，并由海口市人民政府颁发土地权属证明，因此玉龙泉公司为涉案土地的合法权属人，上诉人请求撤销008101号土地证无事实与法律依据，依法应予以驳回。   2015年12月10日，市资规局就拍卖出让玉龙泉湿地公园项目范围内六块土地（含涉案土地）进行了公告。2015年12月28日，玉龙泉公司与案外人海南汇鑫源置业有限公司、海口天峡假日开发有限公司就六块土地的申请竞买达成一致并签署了《竞买申请书》及《联合竞买协议书》。2015年12月30日，玉龙泉公司就涉案土地的竞买提交了相关材料。2016年1月5日，玉龙泉公司竞买涉案土地成功，与市资规局、海口市土地交易中心签订了《成交确认书》。2016年3月8日，玉龙泉公司以86,262,983.39元价格取得涉案土地，并与市资规局签订了出让合同，玉龙泉公司亦支付了所有土地出让金及所有税费。2016年6月30日，市资规局将涉案土地交付给玉龙泉公司了。经玉龙泉公司申请，市资规局于2016年7月15日为玉龙泉公司颁发了008101号土地证。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条规定：“在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地、地上或者地下设立国有建设用地使用权的用本规定。本规定所称招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。本规定所称拍卖出让国有建设用地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地、地点进行公开竞价据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。”再根据《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”综上，被上诉人市资规局就涉案土地的拍卖挂牌出让严格按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》执行，事实清楚，程序合法且公平公正。玉龙泉公司同样严格按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》及《土地登记办法》的相关规定参加竞买、支付土地出让金、缴纳税费、申请办证等相关手续。因此，市资规局拍卖挂牌出让土地事实清楚、程序合法，玉龙泉公司取得涉案土地于法有据。   综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，恳请贵院驳回上诉，维持原判。   二审期间，上诉人提交新证据一份：（2007）海中法二行初字59号《行政赔偿判决书》，证明：1.该判决主文已认定政府在昌华公司已经缴纳完土地出让款的情况下，未将土地交给昌华公司是违法的，说明政府把已经判决生效违法的土地又拿出来出让，严重违法；2.该判决书认定事实部分证明政府给昌华公司换发的土地权益证书在昌华公司无过错的情况下强行换发的，是违法的、错误的。市政府的质证意见：对该证据的真实性、合法性没有异议，关联性、证明内容有异议，认为：1.该判决主文确认琼山县政府当年未将土地交付给昌华公司的行为违法，也就是说当年征地或者出让行为违法，与本案在对昌华公司2006年换发土地权益书之后依法收回包括涉案在内的843亩土地，按照拍卖程序依法出让给，符合法律规定；2.换发土地权益书这一具体行政行为已经生效，且昌华公司所享受或所对应的换发权益书的权益由海口中院等其他法院已经强行执行完毕，所以昌华公司对涉案宗地在没有任何相关权益；3.若上诉人认为2006年换发土地权益书存在实体或程序上的问题，应当通过另案进行解决，不能与本案的颁证行为混为一谈。玉龙泉公司的质证意见：1.对该证据的真实性、合法性由法院核实确认。2.该判决书认定的是2006年琼山政府没有向昌华公司交付土地行政违法，但与玉龙泉公司名下的涉案土地是否有关联，上诉人未提供任何证据证明，应承担举证不能的法律后果。3.该判决书虽然确认了原琼山政府未向昌华公司交付土地行政违法，但从判决主文第二、三项可以看出，海口市人民政府向昌华公司返还预付款并支付了相应的赔偿损失，因此昌华公司就原有的土地权益已丧失主张权利。4.该判决书的内容并不涉及玉龙泉公司的93亩土地的任何权利，与本案审理的资规局向玉龙泉公司颁证的行为无关。   经审核，本院对该证据的真实性、合法性予以确认，但关联性不予确认。   本院经审理查明，原审查明事实中“19772.6504万元”有误，应为“1972.6504万元”，再查明中“被告市国土局按照原告昌华公司缴纳的土地预付款及支付的征地款共计4529.3万元的数额核发换地权益书”有误，应为“被告市国土局将原告昌华公司缴纳的土地预付款及支付的征地款共计4529.3万元认定为可退还的暂存款”，本院予以纠正；其他事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点为008101号土地证是否合法及是否应当被撤销。   根据庭审查明的事实，2015年5月，市资规局为完善玉龙泉湿地公园项目及时开发建设，完善土地手续，将该项目范围内的六块国有建设用地（含涉案土地）使用权依法拍卖出让。玉龙泉公司依法通过竞买的方式取得涉案土地使用权，并足额支付土地出让金及相关税费，取得土地使用权的方式并无不当。2016年7月15日，市资规局根据玉龙泉公司的申请，依法将涉案土地登记在玉龙泉公司名下，并向其颁发了008101号土地证。综上，市资规局依法向玉龙泉公司颁发008101号土地证的行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并无不当。   上诉人认为，1993年昌华公司拟建设昌怡新城项目，就涉案土地在内的843亩土地，曾向原琼山县人民政府和被征地单位缴纳了土地预付款及支付征地款4529.30万元，故市资规局应向其颁发涉案土地的使用权证。但本院认为，市资规局在2006年经海口市人民政府批准后，将昌华公司缴纳的土地预付款等费用认定为可退还的暂存款，将该土地纳入土地储备库管理，且该暂存款已被法院执行完毕。因此，昌华公司并未取得过涉案土地的权属证书，即不享有涉案土地的使用权，且已缴纳的土地预付款等费用已被人民法院执行完毕，则其就涉案土地已无合法权益。若昌华公司认为市资规局将其预交的土地出让金等费用认定为可退还的暂存款的行为不当，损害了其利益，可以通过另案起诉或其他合法途径解决。上诉人与玉龙泉公司之间不存在直接利益关系，玉龙泉公司并非从上诉人处通过转让或抵债等方式取得涉案土地使用权，故上诉人请求撤销玉龙泉公司名下的008101号土地证，没有事实依据和法律依据，应不予支持。   综上，上诉人昌华公司、琼山市政公司的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   案件受理费50元，由上诉人海南昌华房地产开发有限公司、海口琼山开发建设市政工程有限公司负担。   本判决为终审判决。   审判长 张伟伟   审判员 孙 晓   审判员 吴 茜      二〇二〇年十一月四日   法官助理 梁 汕   书记员 郑惠芳      附：本判决所依据的法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定事实基本不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提出上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。