山东省济南市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)鲁01民终11641号上诉人（原审原告）:董光辉等(名单附后)。诉讼代表人：王付平，男，1967年12月14日出生，汉族，住济阳区垛石镇马良赵村**。诉讼代表人：董义林，男，1963年3月30日出生，汉族，住，住济阳区垛石镇马良赵村**/div>诉讼代表人：孙金财，男，1958年8月8日出生，汉族，住济，住济阳区垛石镇马良赵村**div>共同委托诉讼代理人：王鹏，山东闻韶律师事务所律师。共同委托诉讼代理人：钱丽，山东坤宁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：济南市委员会，住所地济南市。法定代表人：董成朋，主任。原审第三人：济南市办事处（原济南市济阳区垛石镇人民政府），住所地济南市。法定代表人：姚敬民，主任。委托诉讼代理人：段力靖，山东国曜律师事务所律师。原审第三人：中国山东国际经济技术合作有限公司，住所地济南市。法定代表人：邓文华，执行董事。委托诉讼代理人：杨念华，北京市炜衡（济南）律师事务所律师。委托诉讼代理人：牟夏楠，北京市炜衡（济南）律师事务所实习律师。上诉人董光辉等人因与被上诉人济南市委员会（以下简称马良赵村委会）及原审第三人济南市办事处（以下简称垛石街道办）、中国山东国际经济技术合作有限公司（以下简称山东经济技术公司）确认合同无效纠纷一案，不服济南市济阳区人民法院（2019）鲁0125民初3295号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月14日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。董光辉等人上诉请求：1.撤销济南市济阳区人民法院2020年6月4日作出的（2019）鲁0125民初3295号民事判决书；2.改判涉案合同无效；3.一审、二审诉讼费用由马良赵村委会、垛石街道办承担。事实和理由：一审法院认定事实不清，具体如下：1、涉案土地属于马良赵村民集体所有，马良赵村委会无权将涉案土地擅自对外承包，更无权将涉案土地用于抵偿原垛石镇政府对山东经济技术公司的债务。董光辉等作为马良赵村村民，依法享有涉案土地产生的相关权利，任何个人、单位包括政府部门不得随意侵犯村民的权利，更不能将村民集体所有的土地用于抵偿政府对他人的债务。2、涉案土地的性质为耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十条的规定：国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。根据上述法律规定，涉案土地的性质不能擅自改变，但是目前涉案土地上建有加气站等非农设施，违反法律、行政法规的强制性规定，应当确认合同无效。马良赵村委会未答辩。垛石街道办述称，一、马良赵村委会有权将土地对外承包且合同签订时无需经民主议定程序；二、山东经济技术公司依据济南市中级人民法院（2000）济中法执经字第122-1号民事裁定书，依法办理了济阳集用2001字第0052号集体土地使用证，对涉案土地的使用权合法有效；三、董光辉等人主张合同无效是依据《土地承包法》18、19条之规定，该规定并不符合《合同法》第52条之规定，其依据《土地管理法》第30条主张合同无效的上诉理由，在一审起诉及庭审时均未涉及，且该条也不属于效力性规定，并不因此导致合同无效，综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。山东经济技术公司述称，一、马良赵村委会有权与垛石镇政府签订《土地承包协议》。《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998)第五条规定：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。因《土地承包协议》签订时间为2001年9月3日，此时《中华人民共和国村民委员会组织法》已经施行，则依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定，马良赵村委会有权与垛石镇政府签订《土地承包协议》。二、马良赵村委会与垛石镇政府签订的《土地承包协议》合法有效。马良赵村委会与垛石镇政府签订的《土地承包协议》主要内容包括：1.垛石镇政府租赁涉案土地用于高新农业项目开发。2.对涉案土地位置及大小进行确定。3.对承包时间及费用进行确定。4.对其他事项进行了确定。5.《土地承包协议》于2001年10月13日生效，原索庙乡政府与马良赵村委会签订的土地租赁协议同时废止。因《土地承包协议》签订时《中华人民共和国合同法》（1999)已施行，且《土地承包协议》不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定合同无效的情形，故《土地承包协议》合法有效。三、山东经济技术公司经生效的法律文书获得涉案土地使用权，合理合法。涉案土地使用权尚未到期，应由山东经济技术公司继续使用。山东经济技术公司于1997年5月自案外人山东星宇商务公司受让500万债权，该债权的债务人为山东山泉嘉达连锁集团公司。该公司的开办单位为济阳县索庙乡人民政府、济阳县索庙乡建筑安装工程公司、济南市钢木家具厂济索分厂。山东山泉嘉达连锁集团公司因无力偿还借款，又因其无经营场所、无组织机构，注册资本1000万元未实际投入，山东经济技术公司以山东山泉嘉达连锁集团公司、济阳县索庙乡人民政府、济阳县索庙乡建筑安装工程公司、济南市钢木家具厂济索分厂为被告进行起诉，要求四被告偿还借款。济南市中级人民法院于1999年9月21日下达（1999)济中经初字第123号民事判决书，依法判决济阳县索庙乡人民政府、济阳县索庙乡建筑安装工程公司、济南市钢木家具厂济索分厂共同偿还山东经济技术公司500万元。判决生效后，山东经济技术公司向济南中院申请执行。济南中院于2001年5月24日裁定被执行人变更为济阳县垛石镇人民政府（即镇政府）。执行过程中垛石镇政府与山东经济技术公司达成和解协议并被济南中院裁定准许。后济南中院下达（2000)济中法执经字第122-1号民事裁定书，裁定“垛石镇政府以马良赵村207.13亩集体土地（即涉案土地）的50年使用权抵偿垛石镇政府欠付山东经济技术公司的500万元债务”。裁定生效后，山东经济技术公司依生效的法律文书依法办理了由济阳县人民政府颁发的济阳集用（2001)字第0052号集体土地使用证。山东经济技术公司经生效的法律文书获得土地使用权，合理合法。鉴于山东经济技术公司仍为涉案土地的使用权人，尚余使用年限32年，则涉案土地应依法由山东经济技术公司继续使用至2051年10月。上述事实由（1999)济中经初字第123号民事判决书、（2000)济中法执经字第122-1号民事裁定书、济阳集用（2001)字第0052号集体土地使用证能够证明。同时上述事实亦由一审法院查明。所以，一审法院认定事实清楚，法律适用正确，程序合法，判决得当。董光辉等人诉求于法无据，应予驳回。四、非农建设不会导致马良赵村委会与垛石镇政府签订的《土地承包协议》无效。垛石镇政府对外出租涉案土地的权利来自于山东经济技术公司与垛石镇政府签订的土地租赁合同，并非来自于垛石镇政府与马良赵村委会签订的《土地承包协议》。山东经济技术公司获得涉案土地的使用权后，将其出租给垛石镇政府。此后镇政府才将涉案土地分别租赁给案外人卢钦宝、济南馨洋机动车检测公司、济南奥德燃气有限公司。虽然垛石镇政府存在将部分涉案土地出租给上述公司用于非农建设，该行为也仅会影响垛石镇政府与上述公司的合同效力，但不会影响马良赵村委会与垛石镇政府之间《土地承包协议》的效力。因此，垛石镇政府对外出租部分涉案土地的用于非农建设的行为不会导致马良赵村委会与垛石镇政府《土地承包协议》无效。基于一审法院查明的事实及《土地承包协议》签订时已经施行的法律，山东经济技术公司认为：马良赵村委会有权与垛石镇政府签订《土地承包协议》，《土地承包协议》不存在合同法所规定的无效情形，应视为合法有效。垛石镇政府对外出租涉案土地的权利来自山东经济技术公司的授权，并非来自于马良赵村委会与垛石镇政府签订《土地承包协议》。即便垛石镇政府将部分涉案土地对外出租用于非农建设的情况下，马良赵村委会与垛石镇政府签订的《土地承包协议》依然有效。所以，董光辉等人的全部诉求均于法无据，请法院依法驳回。董光辉等向一审法院起诉请求：1.判决马良赵村委会与垛石镇政府签订的土地承包协议无效；2.诉讼费由马良赵村委会承担。一审法院认定事实：一、2001年9月3日，马良赵村委会（乙方）与垛石镇政府（甲方）签订《土地承包协议》一份，双方约定：1.甲方租赁乙方土地用于农业产业结构调整高新农业项目开发。2.土地位置：省道248线以西，皮铺路以北，西与皮铺地搭界，北与石墓田以沟相隔，共三段地：南段原四队地，东西长206米，南北长284.3米，面积87.85亩；中段原三队地，东西长206米，南北长224米，面积69.22亩；北段原二队地，东西长北端95.2米，南端92.3米，南北长356米，面积50.06亩。总计207.13亩。3.承包时间及承包费交纳：自2001年10月13日至2051年10月13日，承包费每年每亩200元，每年41,426元。4.协议还对双方的其他权利义务作了约定。5.本协议由甲、乙双方代表人签字后自2001年10月13日生效，原索庙乡政府与马良赵村委会签订的土地租赁协议同时废止。二、1999年9月21日，济南市中级人民法院作出（1999）济中经初字第123号民事判决书，判决济阳县索庙乡人民政府、济阳县索庙乡建筑安装工程公司和济南钢木家具厂济索分厂共同偿还山东经济技术公司借款本金五百万元。该判决生效后，山东经济技术公司申请执行，因济阳县索庙乡人民政府与济阳县垛石镇人民政府合并，济南市中级人民法院变更被执行人为垛石镇政府。执行过程中，山东经济技术公司与垛石镇政府达成执行和解协议，济南市中级人民法院作出（2000）济中法执经字第122-1号民事裁定书，裁定：将马良赵村集体所有的位于济阳县垛石镇索庙管区以南248省道约2.5公里处西侧的207.13亩土地按双方执行和解协议，提供给中国山东国际经济技术合作公司使用50年，以抵偿（1999）济中经初字第123号民事判决书所确定的被执行人应偿还的债务500万元。山东经济技术公司据此依法办理了集体土地使用证，证号为济阳集用（2001）字第0052号，土地使用者为山东经济技术公司，土地所有者为垛石镇索庙管区马良赵村，用途为农业用地，使用权类型为承包，终止日期为2051年10月，使用权面积为138086.67平方米。三、后山东经济技术公司又将上述土地反包给垛石镇政府。2010年11月3日，垛石镇政府（甲方）与案外人卢钦宝（乙方）签定土地租赁协议书一份，协议书约定：1.甲方将位于索庙以南、省道248西侧，属于马良赵村集体所有的143亩土地（现为垛石镇政府租赁）租赁给乙方使用，从事食用菌生产。2.租赁期限20年，自2010年11月1日至2030年10月30日，乙方于每年9月30日前交纳租金每年每亩1600斤小麦（按当时市场价折算）。3.协议还对其他事项作出约定。除此，垛石镇政府又将另外的16377平方米土地转包给济南馨洋机动车检测有限公司使用，13333平方米的土地转包给济南奥德燃气有限公司使用。一审法院认为，董光辉等人主张土地承包协议无效的法律依据为协议签订时违反了《中华人民共和国土地承包法》第十八条、第十九条规定的民主议定程序，而根据《中华人民共和国土地承包法》（2003年）第六十二条规定：本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。第六十五条规定：本法自2003年3月1日施行。本案中马良赵村委会与垛石镇政府签订土地承包协议的时间为2001年9月3日，约定协议生效时间为2001年10月13日，均发生在《中华人民共和国土地承包法》实施以前，故董光辉等人主张按照《中华人民共和国土地承包法》第十八条、第十九条的规定土地承包协议无效，法律依据不足。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，确认合同无效，应符合下列情形之一：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。现董光辉等人并无证据证明涉案土地承包协议具有上述导致合同无效的情形。马良赵村委会与垛石镇政府签订土地承包协议后，又经济南市中级人民法院执行程序，山东经济技术公司取得上述土地的使用权并办理的集体土地使用证书，且山东经济技术公司已使用涉案土地近十九年，综上所述董光辉等人主张涉案土地承包协议无效，一审法院不予支持。董光辉等人提到的承包费的问题和土地使用性质改变的问题，是土地承包协议履行过程中出现的问题，并不足以导致土地承包协议无效。如确实存在土地使用性质改变的问题，可经相关程序予以纠正。据此依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决：驳回董光辉等人的诉讼请求。案件受理费100元，由董光辉等人负担。二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审查明相关事实予以确认。另查明，2020年6月30日，山东省人民政府鲁证字[2020]98号关于同意调整济南市济阳区部分行政区划的批复，同意撤销垛石镇，以其原行政区域设立垛石街道，街道办事处机关驻原垛石镇政府驻地。本院认为，2003年3月1日施行的《中华人民共和国土地承包法》第六十二条规定，本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。本案中，马良赵村委会与垛石镇政府签订土地承包协议的时间为2001年9月3日，约定协议生效时间为2001年10月13日，均发生在《中华人民共和国土地承包法》实施以前，故董光辉等人依照《中华人民共和国土地承包法》第十八条、第十九条的规定，主张该土地承包协议无效，法律依据不足。另外，董光辉等人亦无证据证明该土地承包协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。故董光辉等人确认涉案土地承包协议无效的诉讼请求于法无据，应予驳回。综上，董光辉等人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人董光辉等人负担。本判决为终审判决。审判长  武绍山审判员  王立强审判员  孙 磊二〇二〇年十一月五日书记员  李 敏上诉人名单