福建省厦门市同安区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽0212行初14号 原告许清安，男，1955年10月8日出生，住所地福建省厦门市翔安区。 委托代理人王万习，北京在明律师事务所律师。 被告厦门市翔安区新店镇人民政府，住所地福建省厦门市翔安区顶曾路**，统一社会信用代码11350208004173881J。 法定代表人王达，镇长。 委托代理人陈贤政，福建知圆律师事务所律师。 原告许清安诉被告厦门市翔安区新店镇人民政府（以下简称新店镇政府）请求撤销行政行为一案，本院于2020年4月2日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告许清安及其委托代理人王万习，被告新店镇政府的出庭负责人王月芳及委托代理人陈贤政到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告许清安诉称：原告系厦门市翔安区村民，在该村有虾池一处计46.89亩，这个虾池是上世纪80年代在荒滩上围堤建成，目前该虾池为原告家庭的全部经济来源。从2019年12月份开始到现在，由镇政府工作人员告知原告因“厦门市东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）”工程项目建设用地需要征收原告虾池，但是时至今日原告没有看到任何合法的征收文件，也未签订任何补偿协议。2020年3月7日被告向原告送达了《环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）虾池限时退养交地通知单》，要求原告于2020年3月15日完成虾池退养并交办理移交手续。为核实该征收行为的合法性，原告于2020年1月9日分别向福建省人民政府、福建省自然资源厅申请原告所在村的征地批文及申报材料，1月12日福建省自认资源厅告知原告没有查到该区域的征地批文，2月17日福建省人民政府答复不存在环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）征地批文及申报材料。2020年2月12日原告向厦门市翔安区人民政府申请公开该区域使用权收回公告，3月6日翔安区人民政府回复未制作、未保存过。原告认为，环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目在既没办理相关的征地批文，也没有办理相关的海域使用权回收手续的前提条件下，被告要求原告对其所有的虾池限时退养交地是严重的违法行为，已经侵害了原告的合法权益。 因此，原告提起行政诉讼，请求：1.依法撤销被告新店镇政府作出的《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）虾池限时退养交地通知单》中对原告所有的虾池限时退养交地的行为；2.判令本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据: 1.福建省人民政府办公厅《政府信息公开告知书》［2020］第16号、福建省自然资源厅《政府信息公开告知书》闽自然资公开告知［2020］016号，证明原告虾池所在土地涉及项目未办理相关的征地批文，被告作出涉案退养交地行为没有依据。 2.厦门市翔安区人民政府厦翔政信公［2020］3号《政府信息公开答复函》，证明征收原告虾池并未办理相关的海域使用权回收手续。 3.福建省农业特产税完税证，证明政府依法收取原告在涉案虾场养虾的农业特产税，政府认可原告是合法养殖。 4.“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）下许段虾池面积公示照片，证明被告承认原告为虾池的业主，且对原告虾池的面积进行了确认。 5.《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）虾池限时退养交地通知单》，证明被告要求原告限时退养交地。 被告新店镇政府辩称：原告许清安并非适格诉讼主体，依法应驳回原告的起诉。首先，2019年9月4日，厦门市自然资源和规划局翔安分局发布《关于环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目土地征收的预先通告》（厦资源规划翔［2019］51号），对位于翔安区，占地239387平方米的土地及地上附着物进行征地和拆迁，作为案涉工程项目建设用地。该征地预先通告发布之后，被告已与含下许社区居委会在内的各相关被征地集体经济组织签订了征收补偿协议书，并支付了征收补偿费用。下许社区居委会作为案涉被征收地块的所有权人及使用权人，也已向被告出具了交地确认书。原告虽在下许社区的上述征地范围内从事水产养殖，但原告对于上述被征收地块并未取得任何合法的使用手续，原告并非讼争地块的合法使用权人或承包经营权人。因此，原告对于诉讼地块的征收补偿依法不具有法律上的利害关系，并非适格的诉讼主体。其次，在下许社区居委会已签订征收补偿协议并同意将被征收土地交付施工建设，而部分养殖户拒不配合交付土地情况下，为推进被征地项目进展、减少养殖户提前交地所造成的损失，经上级研究决定，同意有条件地给予自动退养的养殖户金额不等的限时退养交地奖励金。被告虽向原告下达限时退养交地通知，但该通知仅是为了动员各相关养殖户能配合国家的开发建设，主动退养。该限时退养交地通知并非行政处罚或行政强制决定，也并未设定原告的权利义务，或对原告权利义务直接产生影响、对外发生法律效果。在原告拒绝主动退养后，被告也并未对原告所占用经营的虾池及相关设施实施强制拆除或其他实质性的处置行为。因此，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第八、第十项之规定，原告的起诉依法不符合行政诉讼法所规定的受案范围。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告新店镇政府向本院提交了以下证据： 1.《关于环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目土地征收的预先通告》、征收补偿协议书、转款凭证、《土地交接确认书》，证明在土地主管部门发布案涉工程土地征收的预先通告后，被告已依法向被征收地块的所有权人、使用权人支付了土地征收补偿费用，关于案涉土地的征收程序符合法律规定的事实。 2.《土地勘测定界技术报告书》，证明讼争地块的土地性质为农业性质。 经庭审质证，被告新店镇政府对原告许清安提交的第一组证据福建省人民政府办公厅《政府信息公开告知书》［2020］第16号、福建省自然资源厅《政府信息公开告知书》闽自然资公开告知［2020］016号、第二组证据厦门市翔安区人民政府厦翔政信公［2020］3号《政府信息公开答复函》、第三组证据福建省农业特产税完税证真实性、合法性无予以，但认为告知对象并未体现为原告，两组证据的关联性不予确认；对第四组证据“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）下许段虾池面积公示照片、第五组证据《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）虾池限时退养交地通知单》真实性、合法性、关联性均无异议，但认为公示并未设定原告的权利义务，仅是对案涉工程项目下许段育苗场的业主、虾池面积及亩数等情况进行公示告知，并非属于具体行政行为，通知是格式文本，仅是为了通知养殖户自行完成虾池退养工作，并告知在规定的时间内自行退养并办理移交手续可依法享受的限时退养交地奖励金数额，并未直接影响原告的权利及义务，并不具有事实上的最终性，也没有实际影响到原告的合法权益。原告对被告提交的前四组证据的合法性均不予认可，具体为：第一组证据《关于环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目土地征收的预先通告》，该通告仅抄送了下许社区，没有在社区居委会公示栏张贴，原告也从未见过此通告，所以对其合法性不认可，且福建省人民政府及自然资源厅回复称，案涉工程项目土地并未获批准征收；第二组证据征收补偿协议书，省政府未批准案涉工程项目土地征收，签订土地征收补偿协议的前提是土地被征收，故征收补偿协议书不合法；征收补偿协议书记载的征收面积是90.018亩，而被告张贴的公示中拟征收11户养殖户虾池面积共269.75亩，远大于协议书记载的征收面积；征收补偿协议书第十条约定本协议自土地征收主管部门审核通过之日生效，但是被告未提交此协议已经经过土地征收主管部门审核通过的任何证据，无法证明此协议已经生效；被告没有签订土地征收补偿协议的职权。第三组证据支付凭证、收款票据因案涉工程项目土地未经合法征收，故合法性不认可；第四组证据交地确认书，案涉工程项目土地未经合法征收，且《土地交接确认书》没有附带征地地图，故合法性不认可；对第五组证据《土地勘测定界技术报告书》的真实性有异议，该份证据没有注明文件的来源，也没有加盖文件来源单位的印章，并注明与原件核对无误的相关说明，且内容不完整，应附带勘测定界图；从土地分类面积汇总表可以看出，被告占用下许村土地面积远远超过了报批的面积。上述证据本院经审查核实，真实性、合法性均予以确认，相应的证明力结合本案全部证据综合认定。 经审理查明：原告许清安自上世纪八十年代始在厦门市翔安区（以下简称下许社区）围建虾池并进行养殖。2019年9月4日，厦门市自然资源和规划局翔安分局发布厦资源规划局［2019］51号《关于环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目土地征收的预先通告》，载明根据《建设项目选址意见书》（选字第350213201914017号）及《建设项目用地预审意见书》［厦国土预审翔安区（2019）第026号］，位于厦门市翔安区，占地239387平方米的土地及地上物附着物需要征地和拆迁，作为环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目建设用地；征地单位为厦门市翔安区人民政府（以下简称翔安区政府），被征地单位为厦门市翔安区。2019年10月，翔安区政府授权被告新店镇政府作为征收单位（甲方）与被征收单位厦门市翔安区居民委员会（乙方，以下简称下许社区居委会）签订《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程”项目征收补偿协议书》，载明根据《关于环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目土地征收的预先通告》（厦资源规划局［2019］51号）、《建设项目选址意见书》（选字第350213201914017号）及《建设项目用地预审意见书》［厦国土预审翔安区（2019）第026号］，涉及下许社区的集体土地60012.105平方米（折合90.018亩）需要征收，作为案涉工程项目的建设用地，乙方同意位于下许社区的集体土地60012.105平方米（折合90.018亩）由甲方征收，甲方按土地片区综合地价（包含土地补偿费、安置补助费）给予补偿，补偿金额共计6481296.00元（90.018亩×72000.00元／亩＝6481296.00元）；乙方的青苗费、地、地上附属物补偿费利设施摊销费等费用，甲方按包干费给予补偿，包干补偿金额共计1350270.00元（90.018亩×15000.00元／亩＝1350270.00元）；乙方按约定的时间将土地交付给甲方施工，甲方支付给乙方每亩10000元的按时交地奖励金，共计900180.00元（90.018亩×10000.00元／亩＝900180.00元），上述各款项金额共计8731746.00元。《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程”项目征收补偿协议书》落款处由甲乙双方签章，但落款日期仅载明2019年，未载明具体日期。2019年10月，下许社区居委会将该社区的上述集体土地60012.105平方米（折合90.018亩）交付新店镇政府，双方签订《土地交接确认书》。《土地交接确认书》落款处由甲乙双方签章，但落款日期仅载明2019年，未载明具体日期。2020年2月24日，新店镇政府向下许社区居委会转账支付上述全部款项共计8731746.00元。 2020年1月，新店镇政府在下许社区居委会的公告栏张贴了《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）”下许段育苗场情况公示》，主要内容为：“根据厦资源规划翔[2019]通告51号文，环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目需征收新店镇下许社区社区的虾池，本次范围内涉及的虾池面积公示如下”，表格列明下许社区11户养虾池经营者姓名、养虾池面积，其中载明的原告虾池面积为31260.17平方米，合43.89亩，“公示期为五天：自2020年1月5日-2020年1月9日，如有异议者请在公示期内与拆迁工作点联系。”该公示落款日期为2020年1月5日。被告后向原告送达《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）虾池限时退养交地通知单（发放联）”》。该通知单的内容为：“被征收户许清安：根据厦门市自然资源和规划局翔安分局关于环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目土地征收的预先通告（厦资源规划翔[2019]51号），你户位于新店镇（空白）社区的虾池因建设需要需征收，您的虾池已于2020年01月10日前签订虾池限时退养交地奖励协议。你户虾池本该于2020年2月20号完成虾池限时退养交地，由于新型冠状病毒疫情的原因，你户虾池至今未退养交地。现因工程建设需要，请于2020年03月15日前完成虾池退养并办理移交手续。为了提高各被征收户配合政府征收工作的积极性，根据‘环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）’虾池限时退养交地奖励方案，特给予以下奖励：1.2020年02月10日前退养并办理移交手续的，给予13000元/亩限时退养交地奖励奖；2.2020年02月15日前退养并办理移交手续的，给予8000元/亩限时退养交地奖励奖；3.2020年02月20日前退养并办理移交手续的，给予5000元/亩限时退养交地奖励奖。”该通知单落款处由被告签章，但落款日期仅载明2020年，未载明具体日期。原告收到该通知单后未办理虾池退养及土地移交手续，向本院提起诉讼。在本案诉讼期间，被告于2020年7月初平整了原告的部分虾池。原告已于2020年8月10日另案向本院提起行政诉讼[(2020)闽0212行初35号]，请求本院确认被告平整其虾池的行为违法。 还查明，2019年4月4日，厦门市土地开发总公司委托厦门市测绘与基础地理信息中心翔安站为案涉工程项目用地制作《土地勘测定界技术报告书》（编号：6010120190367），其中，勘测面积表载明所涉土地为集体土地，勘测总面积239387平方米（农用地185834平方米、建设用地52500平方米、未利用地1053平方米）；土地分类面积汇总表载明所涉下许社区土地面积60023平方米。 另查明，2020年1月19日，福建省自然资源厅作出闽自然资公开告知[2020]016号《政府信息公开告知书》，告知对象为案外人“洪加伏等同志”，主要内容为：“我厅于2020年1月13日收到你提出的政府信息公开申请。现答复如下：经核查，环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程农用地转用和土地征收尚未经省政府批准，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定，我厅查找不到你申请的‘征地批文及申报材料’。”2020年2月11日，福建省人民政府办公厅作出[2020]第16号《政府信息公开告知书》，告知对象为案外人“洪加伏等5人”，主要内容为：“本机关于2020年1月21日收到你们补正的申请。现答复如下：经查，截至目前，本机关未制作你们补正申请中提及的‘环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）’项目的征地批复，本机关不存在你们申请公开的征地批文和申报材料。”2020年3月5日，翔安区政府作出厦翔政信公[2020]3号《政府信息公开答复函》，答复对象同样为案外人“洪加伏等5人”，主要内容为：“本机关于2020年2月13日收到你们要求区政府公开‘收回该区域海域使用权公告’的申请。现答复如下：经检索，你们申请公开的政府信息本机关未制作或保存。” 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据厦门市自然资源和规划局翔安分局发布的厦资源规划局［2019］51号《关于环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程项目土地征收的预先通告》，翔安区政府根据《建设项目选址意见书》（选字第350213201914017号）及《建设项目用地预审意见书》［厦国土预审翔安区（2019）第026号］，拟征收位于厦门市翔安区共计239387平方米的土地及地上物附着物，作为案涉工程项目的建设用地。原告许清安经营的位于下许社区的案涉虾池所在集体土地在征收范围内。2019年10月，翔安区政府授权被告新店镇政府作为征收单位与被征收单位下许社区居委会签订了《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）工程”项目征收补偿协议书》，被告于2020年2月24日按照该征收补偿协议书的约定向下许社区居委会支付了土地补偿费、安置补助费、青苗费、地、地上附属物补偿费利设施摊销费、按时交地奖励金等各项费用共计8731746.00元。因原告未将其经营的虾池退养并将虾池所在集体土地移交给被告，被告向原告送达《“环东海域滨海旅游浪漫线三期（下后滨至会展段道路）虾池限时退养交地通知单（发放联）”》，要求原告在2020年3月15日前完成虾池退养并办理移交手续，明确了限时退养交地奖励方案，但并未记载如原告未按时完成退养移交将导致的后果，因此，该通知仅是被告在实施案涉土地征收过程中对被征收土地的实际使用人作出的一个程序性的通知行为，该通知行为并不对被通知人的权利义务直接产生影响，该行为不具有独立性和最终性，系过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上所述，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第六十九条规定，裁定如下： 驳回原告许清安的起诉。 本案案件受理费人民币50元，退还原告许清安。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  叶采惠 人民陪审员  黄和明 人民陪审员  陈模范 二〇二〇年十一月二日 代书 记员  叶婉瑜 附：本案所适用的相关条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法法规标题中华人民共和国行政诉讼法（2017修正） 第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。