浙江省宁波市海曙区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0203行初64号 原告李召宝，男，1966年6月12日出生，汉族，住宁波市海曙区。 原告宁波市海曙明州农产品加工中心站，住所地宁波市海曙区洞桥镇王家桥村。 主要负责人李召宝。 被告宁波市自然资源和规划局，住所地宁波市和济街**（东部新城民安东路**）。 法定代表人孙义为，局长。 出庭应诉负责人李峰，宁波市自然资源和规划局海曙分局副局长。 委托代理人钱黎明（特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。 委托代理人陈文茜（特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。 原告李召宝、宁波市海曙明州农产品加工中心站（以下简称明州农产品站）诉被告宁波市自然资源和规划局（以下简称市资规局）土地行政确认一案，本院于2019年10月28日立案受理，于2019年12月30日作出（2019）浙0203行初187号行政裁定书驳回原告李召宝、明州农产品站的起诉。原告李召宝、明州农产品站对裁定不服，向宁波市中级人民法院提起上诉，宁波市中级人民法院于2020年3月20日作出（2019）浙02行终76号行政裁定，撤销本院（2019）浙0203行初187号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年5月12日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月29日公开开庭审理了本案。原告暨原告明州农产品站的主要负责人李召宝，被告市资规局的出庭应诉负责人李峰，委托代理人钱黎明、陈文茜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月2日，被告市资规局向宁波市海曙区洞桥镇人民政府（以下简称洞桥镇政府）出具《关于宁波市鄞州明州农产品加工中心站用地合法性认定的回函》（以下简称《回函》）。二原告不服该《回函》，提起诉讼。 原告李召宝、明州农产品站起诉称：2018年4月，一份认定李召宝企业有1097平方米违建和违法用地的《回函》及以该《回函》为依据的“决议”在洞桥镇张贴。一批人乘机大肆诋毁抹黑李召宝，村民纷纷为李召宝写出证言，并呼吁查明真相。为此，村民代表于2018年7月15日对《回函》所依据的事实等向被告提起政府信息公开申请。原宁波市国土资源局在2018年7月31日作出的海土资告依申请（2018）31号告知书中答复，该《回函》未经立案审批，也就是说《回函》中所谓的“经我局调查核实”是在未获立案批准的情况下违法私下办案，该《回函》并非政府部门依法作出的职务行为，而是被告工作人员伙同腐败分子滥用职权违法私办假案，涉嫌构罪陷害原告的违法行为。因该《回函》以被告名义作出，加盖被告公章，为此，原告向法院提起了行政诉讼。案件审理中，法官到现场对照核实情况，证实《回函》中所谓的“经我局调查核实”的内容与事实不符，为虚构捏造，当时被告认为被蒙骗上当作出不妥的行政行为，愿自行纠正错误，撤销《回函》，并希望原告撤诉。被告于2019年3月26日主动撤销《回函》，原告于同月29日向法院撤诉。然而原告撤诉后，被告又立即在没有认定违法事实和证据的情况下，在2019年4月2日作出同样标题的《回函》，继续将原告的地上建筑物认定为属违法建筑，足以证明被告出具第一份《回函》并非是被人利用而办了错事，而是故意实施的犯罪行为。2019年4月2日的《回函》，不仅用于欺骗上级领导和媒体，还让人传到互联网上大肆扩散，以此恶意攻击原告，直接损害了原告的合法权益。不管是2017年12月20日的《回函》，还是2019年4月2日同样标题的《回函》，均没有被告的任何人员到过原告处实地核查，更没有调查2005年才注册成立的明州农产品站所使用的建筑是何人何单位于何时建造。在没有调查事实与证据的情况下，被告作出《回函》认定原告违法用地，该行政行为违法。为此，原告请求判决：1.撤销被告于2019年4月2日所作的《回函》；2.判令被告向原告赔礼道歉，在该《回函》所出现的各网帖中澄清事实挽回影响。审理中，经释明，原告撤回第2项诉请。 原告李召宝、明州农产品站为证明其主张，向本院提供了如下证据： 证1.2019年4月2日《回函》一份，系从被告受理的天一论坛网贴中下载，拟证明被告存在违法行政行为并公开扩散损害原告权益的事实。 证2.民生e点通-群众留言板网页截图一份，拟证明被告于2019年8月8日在网上公开确认被诉《回函》为其出具，被告以此损害原告权益。 证3.网页截图（国土鄞州分局回复）一份、《王家桥村第8届村民代表2010年度述职报告》及其中的《李召宝勘测宗地图》一份、证人王某、李某的书面证言各一份、2006年10月12日用地申请报告一份、2006年12月12日用地申请报告一份，拟证明2008年国土部门曾根据镇、村领导的要求，对李召宝涉嫌违法用地进行过立案调查，调查结果未认定李召宝及其企业存在违法用地的行为和事实，后撤销案件，被告作出的《回函》完全是未经法定程序，未经事实调查而违法作出的与事实严重不符的错误认定。 证4.1993年鄞县现代农业合作社研究所营业执照一份、1994年7月18日浙江省鄞县科学技术委员会证明一份、1997年12月16日个人简历（鄞县洞桥乡人民政府盖章）一份、1997年12月11日关于同意建立鄞县现代农业合作研究所的批复一份、2004年1月企业住所证明一份、2017年12月20日《回函》一份、2018年6月11日情况说明一份、个人建房用地审批表一份、2019年8月8日网上回复二份，拟证明由原告李召宝创办的鄞县现代农业合作社研究所依法设立，明州农产品站用房就是研究所用房，建于1992年，用地和房屋合法，且被告自己出具的情况说明中明确《回函》是一种可诉的行政行为。 证5.国土海曙分局2018年4月11日网站回复截图、国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》、浙江省国土资源厅《关于进一步加强三改一拆拆后土地利用工作的通知》、宁波市人民政府办公室《关于全面实行工业用地招标拍卖挂牌出让的实施意见》各一份，拟证明原告用地也应该依法给予办理相关用地手续，原告不存在违法用地行为，而是被告的恶意构陷。 证6.接受调查通知书一份，拟证明被告在事实调查尚在进行未有结论的情况下作出违法用地的认定，并在网上公布，构成违法行为。 被告市资规局答辩称：一、本案应依法驳回原告的起诉。（一）原告的诉讼请求违反了一行为一诉的原则。原告要求撤销《回函》，又要求被告就将《回函》在互联网上进行扩散的行为赔礼道歉。先暂且不论被告是否存在“在互联网上扩散《回函》”的行为，就原告提出的诉讼请求而言，其针对的是两个不同的行为，系对两个行政行为在一个行政诉讼中提起诉讼，违反了行政诉讼的有关规定，应当驳回其起诉。（二）被告作出《回函》的行政行为属于内部行政行为，且程序合法。1、被告作出《回函》的行政行为属于内部行政行为。2017年11月27日，洞桥镇政府向被告的派出机构宁波市自然资源和规划局海曙分局（以下简称资规海曙分局）报告，明州农产品站位于洞桥镇王家桥村，由李召宝于2005年前后建造，用地总面积2048平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规的规定，要求对该宗土地合法性进行认定。报告收悉后，经被告核查，向洞桥镇政府作出了《回函》。因此，《回函》系对违法用地事实进行查明，内容并不改变该地块用地的合法性，并非行政决定，亦没有赋予原告何种权利义务，且于行政机关内部流转，本质上属于过程性行为，依法不具有可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（五）、（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，应驳回原告起诉。2、被告作出《回函》的行政行为程序合法。2017年11月27日，被告在收到了洞桥镇政府《关于对李召宝土地合法性认定的报告》后，依照法定职责进行了调查，通过对土地审批登记档案、该宗土地所在地块的土地利用总体规划、土地利用现状进行审查，同时又去案涉土地所在的村进行了实地调查，在综合相关证据后，于2019年4月2日作出了被诉的《回函》，上述过程是按照不同的行政机关内部协作配合程序进行的，其程序合法。 二、被告作出《回函》行为事实清楚，合法有效。理由如下：（一）被告具有做出被诉行政行为的职责。根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。《浙江省土地监察条例》第三条规定，省土地管理部门主管全省土地监察工作。市（地）、县（市、区）土地管理部门负责本行政区域内土地监察工作。对相关单位和个人的用地合法性认定依法属于土地监察工作范畴，案涉地块位于宁波市海曙区洞桥镇，系被告所辖的土地管理范围之内，因此，被告有权对该地块用地合法性作出认定。（二）《回函》认定的事实清楚。在收到洞桥镇政府向资规海曙分局报告后，被告对土地审批登记档案、该宗土地所在地块的土地利用总体规划、土地利用现状进行了审查，同时向违法用地所在村相关负责人（洞桥镇王家桥村现任村书记和原村书记）就相关事实进行了询问，并制作《询问笔录》，同时被告的工作人员还前往现场就原告违法用地的事实进行了拍照取证。在此基础上，被告向洞桥镇政府回函，认定李召宝占用宁波市海曙区洞桥镇王家桥村土地建厂房未依法办理用地审批手续，总用地面积2048平方米，也没有合法的土地权属登记证明书，地上建筑，地上建筑物属违法建筑告认定的事实清楚。（三）被告作出《回函》适用依据正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，只有符合土地管理法规定的建设用途，并经依法批准后方可使用集体土地。本案中，被告根据上述法律和法规规定，对案涉土地和建筑物是否取得了合法的土地供应批准文件、合法的土地权属登记证明书进行了核实，进而适用相关法律条款作出认定。因此，被告的认定行为适用法律正确。 综上，被告行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，依据正确，符合法定职权，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告市资规局为证明被诉行政行为合法，于举证期限内向本院提交如下证据： 证1.询问笔录及被询问人身份证复印件二份、海曙区洞桥镇2016年土地利用现状局部图一份、海曙区洞桥镇土地利用总体规划局部图（2006-2020）一份、李召宝勘测宗地图一份、现场照片一组，拟证明被告作出《回函》认定事实清楚。 证2.《关于对李召宝土地合法性认定的报告》一份、《回函》一份，拟证明《回函》系对违法用地事实进行查明，内容不改变该地块用地的合法性，未对当事人的权利义务产生影响，且于行政机关内部流转，本质上属于过程性行为，依法不具有可诉性。 被告市资规局提供的法律法规依据为：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项；2、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第（五）项、第（六）项、第六十九条第（一）项；3、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条；4、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条；5、《浙江省土地监察条例》第三条。 对原、被告提交的证据，本院当庭予以出示，并交由当事人进行质证，现认证如下： 一、关于原告提供的证据。被告对原告提供的证1《回函》的证明目的、关联性、合法性不认可，认为不是被告官方网站发布的，也不是被告名义发布的，不存在被告故意损害原告权益的情况。对证2的真实性有异议，认为没有提供原始载体，即使经法庭核实存在该回复，回复内容也符合客观事实。对证3中的国土鄞州分局的回复，认为真实性、合法性由法庭核实，关联性不认可；对述职报告及勘测宗地图三性不认可，原告陈述1992年已经建造了800多平方米的建筑，但是宗地图上标注的建筑只有200多平方米，存在矛盾；对书面证言不认可，证人应该出庭作证或提供另案庭审笔录；对用地申请报告真实性无法核实，且说明原告没有拿到过用地审批。对证4中营业执照、证明、个人简历、企业住所证明认为有原件的认可真实性，但对关联性、证明目的有异议；对《回函》及情况说明真实性无异议；对审批表真实性有异议，且即使真实也说明在1988年就要审批了；对网上回复真实性认为由法庭核实，对关联性不认可。对证5中回复的关联性与证明目的不认可，对文件的真实性认可，但对关联性与证明目的不认可。对证6真实性的无异议，对证明目的有异议，既然原告已经清楚处于前期调查阶段，被告的《回函》就是调查中过程性行为，具有不可诉性。 本院认为，原告提供的证1即被诉《回函》，对其真实性予以认定。原告提供的证2经核实对真实性予以认定。原告提供的证3中的网页截图经核实对真实性予以认定，但回复内容与本案无关联性；对述职报告及勘测宗地图的真实性不予认定；对证人证言，证人未出庭亦无其他证据印证，不予认定；对用地申请不能反映原告已经获得用地审批的事实，对该待证事实不予认定。原告提供的证4中的营业执照、证明、个人简历、批复、企业住所证明的真实性可以认定，但无法反应与本案的关联性，对关联性及证明目的不予认定；2017年12月20日《回函》及2018年6月11日情况说明的真实性被告无异议，可认定；网上回复的真实性经核实予以认定，但无法反映待证事实，对关联性不予认定。原告提供的证5、证6的真实性可予以认定。 二、关于被告提供的证据。原告对被告提供的证1中的询问笔录真实性、合法性不认可，对关联性认可，认为房屋建造于1992年9月，被询问人陈行军在2015年当村书记，在2008年私自占领职务，其不知道2008年之前的事情，而且与被告在答辩状中所称的房屋建于2005年的说法矛盾，被询问人竺明光同样不清楚房屋建造情况，对时间的陈述有误；对土地利用现状局部图和土地利用总体规划局部图真实性、合法性、关联性没有异议；对勘测宗地图的关联性无异议，对真实性、合法性有异议，认为该份勘测图在2017年8月形成，图上情况与实际情况不符；对照片的真实性无异议，对合法性有异议，认为照片是城管工作人员在原告陪同下于2017年12月拍摄，并非被告自己制作的，照片中120多平方米的冷库在2018年已经拆除，不可能出现在2019年的照片中。原告对被告提供的证2有异议，认为洞桥镇政府的报告是为了陷害原告，对于《回函》中的用地，原告已经在2004年办理过相关手续。对被告提供的法律法规依据无异议，但认为没有反映被告认定正确的条款，也没有被告可以公开的依据。 本院认为，被告提供的证1中询问笔录的形式真实性可予以认定，但被告在调查过程中仅对案外人进行了询问，未向原告李召宝进行询问；对土地利用现状局部图、土地利用总体规划局部图、勘测宗地图的真实性予以认定，但勘测宗地图反映的是2017年情况；对照片的真实性予以认定。被告提供的证2的真实性可予以认定。 经审理查明：2017年11月27日，洞桥镇政府向被告下辖海曙分局发出《关于对李召宝土地合法性认定的报告》，载明：“宁波市鄞州明州农产品加工中心站位于洞桥镇王家桥村，由李召宝于2005年前后建造，用地总面积2048平方米，其中建筑占地面积1097平方米，建筑面积1097平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规的规定。现要求国土部门对该宗土地合法性进行认定。”被告下辖海曙分局于2017年12月20日出具《回函》，认定李召宝占用宁波市海曙区洞桥镇王家桥村土地建厂房未依法办理用地审批手续，属非法占用土地违法行为。原告李召宝不服该《回函》，于2018年8月30日向宁波市江北区人民法院起诉，该院于2018年11月30日裁定驳回原告李召宝的起诉，后李召宝上诉至宁波市中级人民法院。二审审理过程中，被告市资规局于2019年3月26日撤销了该《回函》，李召宝于2019年3月29日向宁波市中级人民法院撤回上诉。 2019年4月2日，被告市资规局作出《回函》（即本案被诉《回函》），向洞桥镇政府回复：经调查核实，该地块位于洞桥镇王家桥村，李召宝未依法办理用地审批手续，擅自占用该地块陆续建造厂房，即宁波市鄞州明州农产品加工中心站，总用地面积2048平方米。该宗土地，李召宝未取得合法的土地供应批准文件，也没有合法的土地权属登记证明书，地上建筑，地上建筑物属违法建筑v> 另查明，被告于2017年12月20日分别对案外人陈行军、竺明光制作询问笔录，调查询问涉案土地上的厂房建造、审批情况。 本院认为，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。对相关单位和个人的用地合法性认定属于土地管理、监督工作范围，故被告具有作出案涉《回函》的法定职权。 关于案涉《回函》是否可诉问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。被告认为案涉《回函》系行政机关内部流转的过程性行为，不具有可诉性。本院认为，过程性行为是指行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等行为，案涉《回函》显然不属于过程性行为。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。案涉《回函》虽然系洞桥镇政府向被告提出报告后由被告向洞桥镇政府所作出的答复，但该《回函》载明“地上建筑;地上建筑物属违法建筑&rdquo系对案涉建筑的用地合法性作出的认定，且原告通过公开途径获取该《回函》，已对原告的权利义务产生了实际影响，成为外化的行政行为。因此，被诉《回函》属于人民法院行政诉讼的受案范围。 关于被告作出案涉《回函》的程序合法性问题。被诉《回函》所认定的“地上建筑;地上建筑属违法建筑&rdquo权利义务产生实际影响的行政确认行为，虽然没有法律规范对于该类行为的程序作出特别规定，但被告仍应按照《浙江省行政程序办法》的一般规定履行相应的程序义务。《浙江省行政程序办法》第五条第二款规定，行政机关实施行政执法行为可能对公民、法人和其他组织权益产生不利影响的，应当事先告知并听取其陈述和申辩。《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款规定，行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。《浙江省行政程序办法》第五十二条第三款规定，行政机关应当充分听取当事人的陈述和申辩，对其提出的事实、理由和证据予以记录、复核并归入案卷。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。但是，当事人书面表示放弃陈述、申辩的或者逾期提出的除外。本案中，被告市资规局在作出被诉《回函》前，审查了土地登记档案、案涉地块的土地利用总体规划图及现状图并向案外人进行了调查询问等，但被告并未对原告李召宝及明州农产品站进行调查询问，亦未听取过二原告的相关意见，被告的行为违反了《浙江省行政程序办法》的上述规定，亦违反了行政正当程序的基本要求。因上述程序违法，对当事人的权利产生实际影响，故案涉《回函》应予撤销。 综上，原告的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告宁波市自然资源和规划局于2019年4月2日作出的《关于宁波市鄞州明州农产品加工中心站用地合法性认定的回函》。 案件受理费50元，由被告宁波市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  俞 洁 人民陪审员  韩高杰 人民陪审员  冯凯豪 二〇二〇年十一月十一日 代书 记员  吴益梅 ? 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （三）违反法定程序的；