河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终637号上诉人（原审原告）杨小霞，女，1967年8月13日出生，汉族，住郑州市管城回族区。委托代理人卞申高，河南高成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州市管城回族区陇海马路街道办事处，住所地郑州市管城回族区紫荆山路**。法定代表人冉建峰，主任。出庭应诉行政机关负责人董清贞，副主任。委托代理人常胜伟，北京市京师（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）郑州市管城回族区陇海马路街道办事处陇海村村民委员会，住，住所地郑州市管城回族区陇海马路街道办事处新郑路陇海市场东门**陇海村办公室/div>法定代表人冉甫，主任。委托代理人李大风，河南国赢律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）郑州嵩北商贸有限公司，住，住所地郑州市管城回族区新郑路****楼****/div>法定代表人赵文祥，董事长。委托代理人李大风，河南国赢律师事务所律师。上诉人杨小霞因诉郑州市管城回族区陇海马路街道办事处（以下简称陇海马路办事处）、第三人郑州市管城回族区陇海马路街道办事处陇海村村民委员会（以下简称陇海村委会）、郑州嵩北商贸有限公司（以下简称嵩北公司）不履行法定职责一案，不服河南省郑州市管城回族区人民法院（2020）豫0104行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人杨小霞的委托代理人卞申高，被上诉人陇海马路办事处出庭应诉负责人董清贞、委托代理人常胜伟，被上诉人陇海村委会与嵩北公司共同委托代理人李大风到庭参加诉讼。原审法院认为：一、原告要求被告履行监督职责，缺乏事实依据。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。就本案来说，原告要求被告责令第三人陇海村委会改正村民会议或者村民代表会议的决定，其承担的举证责任是证明第三人陇海村委会存在具体违法和侵权事实，但其未提交相应证据证明。故其要求被告履行监督行为缺乏事实依据。二、被告对村委会的监督行为，是否属于行政诉讼中的不履行法定职责行为。根据相关规定，法定职责是指行政主体依据法律、法规、条例、规章的规定或者授权进行的与其职权范围相一致的行政管理活动。行政不作为，是指行政主体及其工作人员应当履行而未履行或者拖延履行其法定职责的状态。行政不作为的前提条件是行政主体对申请人的申请事项具有法定职责和管理权限。本案原告所申请的村民待遇、享有股权以及选举权、被选举权、股东分红等事项，属于村民自治事项。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。由以上规定可知，原告的申请属村民自治事项，不是被告职权范围内的事项。三、监督主体能否代替被监督主体作出具体行为。根据我国现行法律、法规的规定和行政实践，行政监督的常见方法是检查、审查，调查、检验、鉴定、建议等。其特点是间接性，通过间接的监督指导，督促行政主体依法行政、依法办事，而不能代替被监督主体直接作出具体行为。本案原告以要求被告履行法定监督职责为由，直接要求判决被告作出确认原告享有的村民待遇，股民身份和选举权和被选举权、股东分红等具体村民权利的具体行政行为，该要求超出了监督主体的职权范围，没有法律依据。综上所述，原告提起诉讼不符合法定条件，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（六）项、第四十九条第（三）、（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回原告杨小霞的起诉。上诉人杨小霞不服，上诉称：一、上诉人要求被上诉人履行监督职责，具有事实和法律依据。参照最高人民法院（2017）最高法行申5824号行政裁定的指导精神，村民对村民自治侵权行为的行政救济：根据《行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项，《村民委员会组织法》第二十七条的规定，村民认为村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定侵犯其人身权利、民主权利和合法财产权利的，有权请求乡、民族乡、镇的人民政府行使行政监督权，有管辖权的乡、民族乡、镇的人民政府具有履行法定监督职责的义务，未履行监督义务，即构成不履行法定职责，属于人民法院行政诉讼受案范围。就本案而言，被上诉人虽然不是乡、镇一级人民政府，但履行着乡、镇一级人民政府的行政职权，能以自己名义对外作出行政行为，独立承担行政责任。其法律依据主要是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条、《村民委员会组织法》第二十七条、郑政办文（2007）48号《郑州市人民政府办公厅关于对村规民约进行清理的通知》的规定。陇海村委会依据陇海村村民户代表表决的决定，把上诉人排除在“三榜定案”名单之外，侵犯其作为陇海村村民应当享有的民主权利及合法的财产权利。民主权利即陇海村的选举权和被选举权，合法的财产权利即参与陇海村全部资产量化改制成立郑州嵩北商贸有限公司的股权利益，侵权的实质是陇海村户代表表决的决定，侵权的主要表现形式是陇海村委会公布的“三榜定案”。一审裁定认为，没有证据证明第三人陇海村委会存在违法和侵权的事实，显然与其裁定表述的内容前后矛盾，显然是在规避事实说事实，抛开证据谈证据。陇海村委会侵权的事实客观存在，而非无证据证明。二、被上诉人对陇海村委会及村民户代表表决的侵权决定，具有法定监督职责，其未按照法律规定履行监督义务，即构成不履行法定监督职责。《村民委员会组织法》赋予村委会村民自治的权利，但其自治权须依法行使，不得以行使村民自治权为由而侵犯村民的合法权益。否则，应依照《村民委员会组织法》第二十七条的规定，由乡、镇人民政府责令改正。陇海村委会以及陇海村村民户代表表决的侵权决定，显然超出了《村民委员会组织法》规定的村民自治的范围。如果把陇海村委会以及陇海村村民户代表表决的侵权决定，理解为村民自治行为而予以鼓励和支持，显然有悖于《村民委员会组织法》依法自治的立法精神。上诉人要求被上诉人履行法定监督职责，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定的申请行政机关保护人身权、财产权等合法权益等范围内的事项，属于人民法院行政案件的受案范围，属于被上诉人履行监督职责的范围。该裁判意见认为不是“被告”职权范围内的事项，是对上述法律规定片面理解所致。三、本案不存在监督主体代替被监督主体作出具体行为的问题。上诉人原案诉求有两个，一是判令被告履行法定监督职责，责令陇海村委会改正陇海村两委会议及村民代表会议表决通过的侵权决定，恢复原告村民待遇；二是判决被告监督落实恢复原告享有陇海村的选举权、被选举权，参与陇海村集体资产量化分配并享有资产量化折成陇海村改制成立郑州嵩北商贸有限公司的股权，支付2012年至2019年发放的股东分红及其他福利79000元。上述第一项请求是《村民委员会组织法》第二十七条规定的内容，无可争议。第二项请求是责令改正的内容，是按照《村民委员会组织法》第二十七条规定，把错误的侵权决定改正为正确的内容，而非要求法院判决确认原告享有村民待遇、股权身份和被选举权、股东分红等。且上诉人享有陇海村村民待遇，业经另案多个生效法律文书予以确认，无需本案再行确认。上述两项请求内容，均系按照《村民委员会组织法》第二十七条规定，要求行政机关责令改正，以及改正的内容，显然属于监督主体的职权范围。如果简单要求责令改正，没有具体改正的内容，将导致即便获取胜诉判决亦会因无具体内容而无法申请强制执行（已有先例），造成诉累却无法解决实际问题。一审裁定认为“该要求超出了监督主体的职权范围，没有法律依据”，显然是对监督主体的职责义务与被监督主体的侵权行为以及上诉人权利被侵犯的事实，综合评判失衡，导致上诉人的诉权被剥夺。换言之，如果一审法院认为诉讼请求不明，应加以引导并向其释明，以便审理解决争议，而非驳回了之，为了结案而结案。上诉人认为，“村改制公司”是农村城市化建设中的一大特色产物，在改革发展中先行先试，积极探索股份合作制的发展模式，摸索出一条与经济社会发展契合的特色之路，是值得肯定的。对此类改制过程中出现的纠纷，属于新形势下遇到的新问题，对改制过程中存在的侵权行为，亦应引起足够的重视。只有正确引领，依法解决改制中出现的纠纷，才是改制工作顺利实施的有效保障。陇海村委会改制成立郑州嵩北商贸有限公司，将陇海村整体资产量化分配给每一个村民，凡陇海村村民以资持股成为改制后成立郑州嵩北商贸有限公司的股东，享有股权并分享股东利益。上诉人作为陇海村村民，应当享有与其他村民同等的村民待遇，如果剥夺了上诉人享有陇海村村民待遇的权利，就剥夺了上诉人作为公民应当享有的最基本生活保障的权利。陇海村委会依据陇海村村民户代表表决的决定，把上诉人排除在“三榜定案”的名单之外，侵犯了上诉人享有陇海村同等村民待遇的权利，被上诉人具有责令陇海村委会改正侵权决定的职责和义务。上诉人已经另案提起民事诉讼，经生效法律文书认定为不属于民事案件受案范围，如果驳回起诉，上诉人则失去了通过诉讼维权的救济途径。故此，鉴于本案“村改制公司”特殊性，敬请二审法院慎重审查，撤销一审裁定，指令原审法院继续审理本案。被上诉人陇海马路办事处答辩称：一、本案一审裁定适用法律正确，论证详实充分，结果客观公正，被答辩人上诉请求和理由不成立，依法应予驳回。二、被答辩人诉讼请求无事实和法律依据，一审法院依法裁定驳回其起诉并无不当。被上诉人陇海村委会和嵩北公司答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应依法驳回上诉。本院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”上诉人在其一审起诉状中称：2010年6月11日陇海村两委联合发布公告，根据陇海村户代表投票表决通过的“整体转制村民待遇界定条件”之规定，由陇海村两委和改制小组共同确定的第三榜享受村民待遇人员名单，并予张贴公布，上诉人不在此名单之列。因此，作出上诉人不享有村民待遇及陇海村改制后成立的嵩北公司股权权利决定的是陇海村委会。上诉人对陇海村委会该决定不服，认为该决定侵害其合法权益，可以按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款的规定，申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。一审法院裁定驳回上诉人的起诉结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王焰斌审判员  赵军胜审判员  魏丽平二〇二〇年十一月十六日书记员  安国鹏