湖北省黄石市黄石港区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0202行初50号原告黄石市河口码头，住所地黄石市河口镇新洲堤段。法定代表人刘合文，经理。委托代理人赵文华，湖北乾首律师事务所律师。代理权限：特别授权。委托代理人吴远文，湖北建盛律师事务所律师。代理权限：一般代理。被告黄石市交通运输局，住所地黄石市黄石港区洋浦南路**。统一社会信用代码11420200011053685P。法定代表人吴建春，局长。参加诉讼行政机关负责人伍安国，系该局党组成员、副局长。参加诉讼行政机关负责人王家庆，系该局党组成员、执法支队支队长。委托代理人罗云飞、黎相毅，湖北人本律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告黄石市河口码头不服被告黄石市交通运输局港口经营行政许可行为，于2020年6月10日向本院提起诉讼。本院立案后，于同年6月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于同年7月7日组织原、被告进行了证据交换，送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日、10月12日公开开庭审理了本案。原告方法定代表人刘合文及其委托代理人赵文华、吴远文，被告方党组成员、副局长伍安国，党组成员、执法支队支队长王家庆及其委托代理人罗云飞、黎相毅到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议并提交本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。2020年6月3日，被告黄石市交通运输局对原告黄石市河口码头作出《关于不予换发河口码头港口经营许可证的通知》，告知原告因其码头位于“四大家鱼”保护区范围，《黄石港总体规划（2035年）》（以下简称《2035规划》）已调出其码头使用的港口岸线，根据《中华人民共和国港口法》的相关规定，对原告不能换发港口经营许可证，要求原告从2020年6月16日零时起停止码头装卸作业。原告黄石市河口码头诉称：原告依法持有（鄂黄石）港经证0022号《港口经营许可证》（有效期至2020年6月15日），准予从事业务范围：提供货物装卸。因已临近有效期限，原告向被告申请准予延续港口经营许可。2020年6月3日，被告作出《关于不予换发河口码头港口经营许可证的通知》，拒绝为原告换发经营许可证，并要求原告停止码头装卸作业。原告认为：1、长江黄石段于2008年被农业部列为四大家鱼保护区，原告的码头位于保护区的实验区，并非核心区，核心区的管理应比实验区更为严格。核心区现有电厂码头、新冶钢码头，实验区除原告的码头外，还有中石油码头、新港码头，这些码头的污染都比原告大，但这些码头能够正常换证、经营，况且原告在长江××被××为××大家鱼保护区后，历经了2011年、2014年、2017年三次换证，被告均审查通过，说明原告的经营对渔业资源不产生影响，被告以原告的码头位于四大家鱼保护区范围内不予换证，违反了《行政许可法》规定的公开、公平、公正、非歧视的原则。2、《2035规划》虽经交通运输部及湖北省人民政府批复，但《2035规划》的内容并未公布，根据《港口法》第十一条的规定，无论是国家地理位置重要、对经济发展影响较广的主要港口总体规划，还是地区性的重要港口及其他港口总体规划，都是公布实施。《2035规划》未公布，不能作为被告作出行政行为的依据。即使按照《2035规划》的内容，原告亦属于“保留现状货运码头规模不变”的码头，被告应当为原告换发港口经营许可证。3、被告以《2035规划》涉密为由未在法定的举证期限内提交该证据，依照相关法律规定，应视为没有证据。4、被告在其作出的《关于不予换发河口码头港口经营许可证的通知》中，只是记载“根据《中华人民共和国港口法》的相关规定”，没有适用的具体条款，应属没有明确的法律依据。要求：撤销被告于2020年6月3日作出的《关于不予换发河口码头港口经营许可证的通知》。原告黄石市河口码头为支持其主张，向本院提供了以下证据：证据一，关于不予换发河口码头港口经营许可证的通知。证明被诉行政行为的内容。证据二，1、大冶县人民政府收文处理单；2、关于征用河口码头用地的申请；3、关于请求报批大冶河口码头初步设计的函；4、港口经营许可证（2017年换发）。证明原告的码头建成于上世纪80年代，合法经营至今已有30多年。证据三，1、视听资料（照片、录像）；2、湖北新冶钢有限公司码头改扩建工程环境影响报告书。证明长江黄石段四大家鱼核心区及实验区的其他码头均正常经营；四大家鱼核心区新冶钢码头改扩建、经营对长江渔业资源不产生影响。被告以原告的码头处于长江黄石段四大家鱼保护区为由，不予换发港口经营许可证不当。证据四，1、微信聊天记录；2、关于黄石市河口码头环保手续正在办理的说明。证明原告在法定期限内申请办理换发《港口经营许可证》手续。被告黄石市交通运输局辩称：1、根据《中华人民共和国港口法》的规定，港口建设应当符合港口规划。原告生产经营所占水域为长江黄石段四大家鱼国家级水产种质资源保护区实验区。为保护长江，践行生态优先、绿色发展的理念，黄石市人民政府于2016年启动了黄石港总体规划修编工作。2020年5月17日，《2035规划》正式获得交通运输部、湖北省人民政府联合批复。按照《2035规划》要求，非港口岸线不得修建码头等港口设施。原告使用的是非港口岸线，其续期申请不符合《2035规划》要求，被告对原告作出《关于不予换发河口码头港口经营许可证的通知》所依据的事实清楚、证据充分、适用法律正确。2、原告于2020年6月1日向被告提出港口经营许可延续申请，被告于当日受理、审查，并于2020年6月3日作出《关于不予换发河口码头港口经营许可证的通知》，次日向原告送达，行政程序符合《中华人民共和国港口法》的规定。3、根据《港口经营管理规定》第十四条，港口经营人应当在《港口经营许可证》有效期届满之日30日以前，向发证机关申请办理延续手续。原告应于2020年5月16日前向被告申请办理《港口经营许可证》延续手续，但原告申请续期的时间为2020年6月1日，已过法定期限，故被告不准予续期是符合法律规定的。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告黄石市交通运输局向本院提交了以下证据、法律依据：证据一，港口经营许可证、黄石市河口码头平面位置图。证明原告的港口经营许可期限自2017年6月16日至2020年6月15日止，许可经营业务为提供货物装卸，其码头位于长江干流沿岸××区城区。证据二，长江黄石段四大家鱼国家级水产种质资源保护区、城区港区岸线利用规划图（二）（2035）、交通运输部湖北省人民政府关于黄石港总体规划（2035年）的批复（交规划函[2020]343号）。证明原告的码头所处水域为长江黄石段四大家鱼国家级水产种质资源保护区实验区，《2035规划》于2020年5月17日获得交通运输部、湖北省人民政府联合批复，黄石港口岸线长度16.76千米，其中可使用的长江干流规划港口岸线为15.14千米，原告的码头占用的是非港口岸线。证据三，交通窗口办件登记台账、《关于不予换发河口码头港口经营许可证的通知》及送达回证。证明被告于2020年6月1日受理原告的港口经营许可续期申请，2020年6月3日向原告作出《关于不予换发河口码头港口经营许可证的通知》，并于2020年6月4日向原告相关人员完成送达并退还申请材料。证据四，关于黄石市河口码头关停处理的函。证明被告在向原告作出《关于不予换发河口码头港口经营许可证的通知》的同时，已向黄石市西塞山区人民政府致函，请求西塞山区人民政府在原告经营期限届满后，责令原告停止作业并撤除复绿。法律依据：《中华人民共和国港口法》《港口经营管理规定》《中华人民共和国行政许可法》《黄石市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定》。证明被告作出被诉行政行为所依据的法律规定。因被告认为内容涉密，故在本院规定的举证期限内，未向原告出示《2035规划》全文，仅出示了其中的附图。第一次庭审后，本院根据案件审理的需要，向原告委托的代理律师出示了《2035规划》全文。经庭审质证，原告对被告出示的证据认为，证据一第1份无异议；第2份不能证明码头的具体位置。证据二的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，虽然交通运输部、湖北省人民政府的批复不能公开，但被告没有在举证期限内出示《2035规划》的全文内容，应视为没有证据；并且根据《中华人民共和国港口法》第十一条的规定，港口总体规划应当在公布后实施，被告未予公布，不能作为被诉行政行为的依据。证据三无异议，对证明目的有异议，不能证明原告申请换证的时间是2020年6月1日。证据四有异议，被告作出不予换证的行政行为是违法的，对于码头关停处理的函也是违法的。被告对原告出示的证据认为，证据一无异议。证据二第1、2、3份与本案无关，第4份无异议。证据三与本案无关。证据四第1份无异议，是被告下属的港航海事科科长与原告的聊天记录，主要是为了督促原告办理环保审批手续；第2份无异议，证明原告未取得港口设施环保合格证明。本院对上述证据认证如下：被告出示的证据一、二、三均符合证据的关联性、合法性、真实性，是被告作出被诉行政行为认定事实的依据，本院予以确认；证据四与本案争议无关，本院不予确认；虽然因被告认为《2035规划》全文内容涉密，未在本院规定的举证期限内出示该证据的全文内容，但被告已出示了其中的附图用于证明作出被诉行政行为的依据，且《2035规划》全文内容已在第一次庭审后，经合议庭决定，已向原告委托的代理律师出示，故《2035规划》亦应当作为被告作出被诉行政行为的依据，本院予以确认。原告出示的证据一、证据二第4份均符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以确认；其他证据与本案争议无关，本院不予确认。经审理查明：被告黄石市交通运输局下属黄石市港航管理局曾于2017年6月16日依法为原告黄石市河口码头颁发了证书编号为（鄂黄石）港经证0022的《中华人民共和国港口经营许可证》，准予原告在黄石港城区港区西塞山作业区河口码头1个泊位提供货物装卸，有效期限至2020年6月15日。2020年6月1日，由于有效期即将届满，原告向被告提交了相关的书面材料，申请换发港口经营许可证。2020年6月3日，被告对原告作出《关于不予换发河口码头港口经营许可证的通知》，告知原告因其码头位于“四大家鱼”保护区范围，《2035规划》已调出其码头使用的港口岸线，根据《中华人民共和国港口法》的相关规定，对原告不能换发港口经营许可证，要求原告从2020年6月16日零时起停止码头装卸作业。由此，原告向本院提起行政诉讼。另查明：2008年8月，农业部批准建立长江黄石段四大家鱼国家级水产种质资源保护区，保护区范围上起花马湖排灌闸，下至棋盘州，核心区自花马湖排灌闸至风波港，实验区自风波港至棋盘州。原告的码头位于保护区实验区内。《2035规划》已于2020年5月17日经交通运输部及湖北省人民政府审批通过，决定调整黄石港有关港区的功能和整合港口资源后，划分黄石港为城区港区、棋盘洲港区、阳新港区等3个港区，城区港区除西塞山作业区保留现有部分货运码头现状规模不变外，其他作业区逐步取消货运功能，对岸线考虑集约利用、对城区码头进行整合。对在岸线利用规划和规划的港区、作业区之外零散分布的码头，原则上维持现状，可根据城市发展需要逐步调整其功能或拆迁。根据《2035规划》划分的作业区及岸线，城区港区的西塞山作业区位于冶钢一门至西塞山之间，胜阳港作业区位于阳华山至冶钢一门，道仕袱作业区位于黄石城郊西塞山下游回湾内。原告的码头位于下关洲临时锚地，虽然属于城区港区，但并不在上述3个作业区范围内，属于零散分布的码头，应规划拆除或功能转换。本院认为，根据《中华人民共和国港口法》《港口经营管理规定》以及黄石市人民政府的授权，被告黄石市交通运输局作为黄石市人民政府确定的港口行政管理部门，有权受理申请人在其管辖的区域内从事港口经营业务的行政许可申请，并依法作出是否许可的决定。港口经营涉及到港口规划、生态环境等一系列因素，港口经营许可决定应当根据影响码头经营的整体因素考虑，不仅要审查码头的经营活动是否对周围的生态环境产生影响，更要审查码头所处的港口岸线是否符合港口规划要求。原告的码头不仅位于农业部确定的长江黄石段四大家鱼保护区实验区内，更主要的是其所处的港口岸线在2020年5月17日经交通运输部及湖北省人民政府审批通过的《2035规划》中已被调出，已不在《2035规划》所确定的可使用的港口岸线内，原告虽然在此前已取得港口经营许可证，但根据《2035规划》的内容，目前已属于应当拆除或功能转换的码头，因此，被告根据《2035规划》的内容，对此前已作出的行政许可不再准予延续，并无不当。关于原告提出自农业部确定四大家鱼保护区之后三个经营许可周期均予以换证，证明原告的经营不影响保护区渔业资源，此次也应当予以换证的意见，本院认为，农业部在确定四大家鱼保护区时，并未规定处于保护区内的码头一律不得继续经营，因此，在不影响渔业资源的情况下，被告应当为原告换发经营许可证。但2020年5月审批通过的《2035规划》中，已将黄石港可利用的港口岸线进行了重新规划，因此，在原告所处港口岸线已被调出《2035规划》的情况下，被告不应当再同意原告延续许可的申请，本院对原告的此项意见不予支持。关于原告提出《2035规划》未公布，不能作为被告作出行政行为的依据，且原告属于“保留现状货运码头规模不变”的码头的意见，本院认为，《中华人民共和国港口法》第十一条规定的港口规划公布实施，应当是指港口总体规划经批准后向社会公布，并非是《2035规划》生效实施的条件，因此，被告应当在《2035规划》经审批通过后，及时按照《2035规划》内容实施。至于《2035规划》中所建议的“保留现状货运码头规模不变”，只是指对正在经营期限内的码头短期内的处理方式，并不代表被告可以对已经达到经营期限、不再符合《2035规划》要求的码头仍然应当延续经营许可。关于原告提出被告在其作出的《关于不予换发河口码头港口经营许可证的通知》中，没有适用具体法律条款，应属没有法律依据的意见，本院认为，行政机关应当在作出行政行为时，明确阐明其认定的案件事实以及所依据的法律名称和具体条款。本案被告在作出被诉行政行为时，仅引用了《中华人民共和国港口法》，未明确引用的具体条款，可认定为适用法律不具体、不明确。但被告在庭审时已对其适用的具体条款进行了说明，其适用的是《中华人民共和国港口法》第六条、第十四条、第十五条、第二十二条、第二十四条。结合被告在作出被诉行政行为时认定的事实，可以确认被告作出《关于不予换发河口码头港口经营许可证的通知》时，主要是根据《2035规划》已调出原告的码头所使用的港口岸线的事实，依据《中华人民共和国港口法》第六条、第十四条、第十五条、第二十二条、第二十四条的规定，作出不予许可的决定，并无不当。考虑到被告适用法律条款的瑕疵，应确认被诉行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：确认被告黄石市交通运输局于2020年6月3日对原告黄石市河口码头作出的《关于不予换发河口码头港口经营许可证的通知》违法。诉讼费用50元由被告黄石市交通运输局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。审 判 长  朱晓冬人民陪审员  张玉荣人民陪审员  潘小军二０二０年十一月十四日书 记 员  鲁 双