辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终562号上诉人（原审被告）大连保税区规划和土地房屋局，住所地大连保税区管委会综合服务楼**。法定代表人孙军，局长。委托诉讼代理人王飞，辽宁展恒律师事务所律师。被上诉人（原审原告）苏长有，男，1963年5月4日出生，汉族，户籍所在地大连保税区。委托诉讼代理人张德军，辽宁星业律师事务所律师。上诉人大连保税区规划和土地房屋局因与被上诉人苏长有政府信息公开一案，不服大连市甘井子区人民法院（2019）辽0211行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，2011年5月30日，原告苏长有与大连保税区二十里堡街道签订《解除土地承包合同协议书》。该协议约定：甲乙双方自愿解除于1999年签订的第二轮土地承包合同，原告苏长有被征占承包土地的补偿事宜，依据大连保税区管委会《大连汽车物流城二十里堡辖区征地补偿实施方案》（大保管发[2010]12号）和《大连保税区二十里堡街道被征地人员社会保障实施办法》（大保管发[2010]15号）文件执行。2019年9月8日，原告向被告提出了政府信息公开申请，申请公开大连汽车物流城二十里堡辖区征地补偿费拨款凭证、拨付凭证、台账等材料（包括但不限于财政拨款及向下拨付比例、数额、基数、被拨付单位等）。2019年10月30日，被告作出《政府信息公开告知书》，告知原告其申请获取的政府信息涉及十三里村地块的集体土地征地补偿费总额为2712.2580万元，其中651.572万元补偿费（附件结算票据金额16764543元，包括事涉征地补偿费用651.572万元，差额为其他地块的征地补偿费用）支付至大连××××里村民委员会，由村集体经济组织自行分配；余额部分根据十三里村形成的失地农民安置方案，用于缴纳失地农民社会保险。《政府信息公开告知书》附有支票存根和收据。支票存根显示，出票时间，2012年5月11日；金额，16764543.00；用途，地上，地上物补偿款存根有单位主管和会计的签名。收据是辽宁省行政事业单位资金往来结算票据，盖有大连市金州区二十里堡街道办事处财务专用章。票据显示，开票时间，5月10日；收款项目，土地补偿费；金额，16764543.00。原告认为，从支票存根的用途上看，此款是地上物补偿款，并不是原告申请的内容。被告认为，用途栏内是笔误，应当是土地补偿费。原告对上述告知书不服，于法定期间内诉至该院，提出了前述诉讼请求，即判令被告对原告于2019年9月8日申请的大连汽车物流城二十里堡辖区征地补偿费拨款凭证、拨付凭证、台账等材料（包括但不限于财政拨款及向下拨付比例、数额、基数、被拨付单位等）信息予以公开。原审法院认为，第一，被告具有作出案涉政府信息公开答复的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711号）第十条第一款规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。本案中，被告作为大连保税区土地行政主管部门，对原告苏长有提出的公开征地补偿方面政府信息的申请，具有作出答复的法定职责。第二，被告未全部公开原告申请公开的政府信息。我国土地管理法第四十七条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。根据该规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。本案中，原告申请公开的是大连汽车物流城二十里堡辖区征地补偿费拨款凭证、拨付凭证、台账等材料（包括但不限于财政拨款及向下拨付比例、数额、基数、被拨付单位等）。被告在受理申请后，既然没有就申请公开的具体项目要求原告补正，则应当将大连汽车物流城二十里堡辖区征地补偿费项下全部内容向原告公开。按照政府信息公开条例的相关规定，这些内容属于主动公开的政府信息。所以，被告也可以告知原告获取这些信息的方式和途径。被告仅公开了地上物补偿费的金额和拨付凭证，显然没有尽到全部公开的义务。原告请求判令被告公开，具有事实和法律依据，应予支持。被告主张转账支票存根上用途栏内注明的“地上物补偿款”系笔误，应为“土地补偿费”，但没有确凿证据支持，另外也不能证明其已全部公开了原告申请的政府信息，该主张没有实际意义，不应采纳。综上所述，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条之规定，判决：被告大连保税区规划和土地房屋局于本判决发生法律效力之日起20个工作日内按照原告苏长有在政府信息公开申请表上要求的内容向其提供相关政府信息。案件受理费人民币50元（原告已预付），由被告负担，于本判决生效后20个工作日内给付原告。上诉人大连保税区规划和土地房屋局上诉称，请求撤销原审判决，发回重审或改判驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由是：一、原审法院认定“被告未全部公开原告申请公开的政府信息”错误。2019年9月10日，被上诉人向上诉人提出政府信息公开申请，申请公开“大连汽车物流城二十里堡辖区征地补偿费拨款、拨付凭证、台账等材料（包括但不限于财政拨款及向下拨付比例、数额、基数、被拨付单位等”。上诉人受理后，经审查认为其申请获取的信息内容不明确，二十里堡辖区涉及集体土地征收的地块较多，征地时间较长，且经历多次行政区划调整，难以确定被上诉人申请公开的具体信息指向，故依据《政府信息公开条例》第三十条之规定，向被上诉人下达了《政府信息补正申请告知书》，告知其限期更改、补充所需信息的内容描述后再行申请。被上诉人补正材料，明确申请公开的政府信息涉及的征地地块后，上诉人依法向被上诉人公开了相关政府信息，并提供了书面材料，全面履行了政府信息公开职责。原审法院关于被上诉人“没有就申请公开的具体项目要求原告补正”及“被告未全部公开原告申请公开的政府信息”的认定存在错误。二、原审法院判令上诉人按照被上诉人在政府信息公开申请表上要求的内容提供政府信息，属于超过被上诉人的政府信息公开申请范围进行裁判，违反法律规定。被上诉人在政府信息公开申请表上申请公开的是大连汽车物流城二十里堡辖区征地补偿费拨款凭证、拨付比例、数额、基数、被拨付单位等，但经上诉人下达补正告知后，被上诉人在《补充说明》中已经明确申请的信息为“征地所属集体：大连××××里村；征地范围：大连××××里村，南至道，北至地格；征地文件：大保管发（2010）12号”，即在被上诉人已经补正明确申请公开的政府信息内容的情形下，原审法院判决上诉人仍按照原申请表上记载的信息进行公开，显系错误。《辽宁省人民政府办公厅关于实施征地区片综合地价标准的通知》（辽政办发〔2010〕2号）规定，“本征地区片综合地价标准，是指征收一般农用地土地补偿费与安置补助费之和”，上诉人在庭审中提供的《关于印发〈大连汽车物流城二十里堡辖区征地补偿实施方案〉的通知》（大保管发〔2010〕12号）规定，“土地补偿费、安置补助费（区片价）执行金州区征地区片价，按3万元/亩标准执行”“青苗及地上物补偿费根据本方案第三条规定标准执行，由二十里堡街道办事处负责组织实施。”结合上述规定，上诉人在政府信息公开告知书中，已经明确告知了土地补偿费和安置补助费的发放情况，被上诉人申请公开信息涉及的补偿费用，上诉人已经支付给十三里村委会和缴纳至社保账户，履行了公开义务。青苗及地上物补偿费是由保税区二十里堡街道办事处负责，相关信息不在上诉人处制作和保存，上诉人没有公开义务。三、原审判决实质是要求上诉人对征地补偿信息进行汇总、分析、加工，影响行政机关的行政效率性，浪费行政资源，存在严重错误。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释[2011]17号）第二条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织对要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的行为不服提起行政诉讼的，人民法院应不予受理。本案中，原审法院罔顾前述司法解释的规定，及上诉人的补正告知和被上诉人的补正说明，径直判决上诉人按照被上诉人在政府信息公开申请表上申请公开的大连汽车物流城二十里堡辖区征地补偿费拨款凭证、拨付比例、数额、基数、被拨付单位等进行公开，存在严重错误。就如上诉人在政府信息公开补正告知中说明的一样，二十里堡辖区经过多次行政区划调整，涉及不同的征地机关，辖区也涉及众多的被征收土地，按照被上诉人在原政府信息公开申请表上提出的申请事项，上诉人客观上不能完成信息的确定和公开义务，需要对大量信息进行汇总、分析，甚至还涉及其他征地行政机关制作和保存的信息，完成前述工作需耗费行政机关大量的人力和物力。原审法院如此判决，既有违法律规定，亦影响了行政机关的行政效能，依法予以纠正。被上诉人苏长有未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2019年9月24日，大连保税区规划和土地房屋局对苏长有作出政府信息补正申请告知书，主要内容为：“…经查，你申请获取的信息内容不明确，本机关难以根据此申请确定具体的政府信息。…请你自收到本告知书之日起7日内，更改、补充所需信息的内容描述后再行申请。…你应在规定的期限内更正，补充如下信息，包括具体的土地征收时间、征地部门、征地范围（指被征收土地的四至范围）及征地批复文号等信息。”2019年9月30日，苏长有向大连保税区规划和土地房屋局提交补充说明，主要内容为：“…对于你局要求补正的信息，在申请信息公开时已经提供了解除土地承包合同、土地证等材料，…现本人再次向你局提供《解除合同协议书》、《土地证》，…同时本人向你局明确如下信息：1、征地部门：大连保税区管理委员会。2、征地所属集体：大连××××里村。3、征地范围：大连××××里村，南至道，北至地格。4、征地文件：大保管发[2010]年12号。5、征收时间：2011年5月。证据文件等材料属于政府内部文件，本人不知情，请你局予以核实，…”认定上述事实的证据有经原审法院庭审质证并认证的政府信息补正申请告知书、补充说明，在卷为凭，足资认定。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第三十六条规定，“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；…”本案中，从被上诉人提交给上诉人的政府信息公开申请表及补充说明看，被上诉人要求上诉人公开的政府信息为2011年5月大连保税区管理委员会征收大连××××里村“南至道、北至地格”地块的征地补偿费拨款凭证、拨付凭证、台账等（包括但不限于财政拨款及向下拨付比例、数额、基数、被拨付单位等）政府信息。上诉人在案涉答复中告知被上诉人该地块的征地补偿费总额为2712.2580万元，其中651.572万元补偿费已支付给大连××××里村民委员会，其他款项则根据十三里村形成的失地农民安置方案，用于缴纳失地农民社会保险，并向被上诉人提供了包括651.572万元补偿费在内的补偿款支付凭证。从现有证据看，无论支付凭证所对应的款项为“地上物补偿款”抑或“土地补偿费”，上诉人对于案涉地块征地补偿费2712.2580万元中651.572万元拨付的政府信息，已经进行了提供和说明，但对于剩余款项拨付的政府信息，上诉人在案涉答复中仅称“用于缴纳失地农民社会保险”，对于相关信息是否存在、能否公开未予答复，与前述规定不符，没有尽到政府信息公开的答复职责。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款规定，“被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。”政府信息公开诉讼与传统行政诉讼不同，其关注和解决的始终是政府信息事实上能否公开这一实质问题。对于行政机关而言，其只能提供已经存在于其处的政府信息。这种“存在”是指“客观存在”，而非“推定存在”。本案中，如前所述，上诉人未有尽到政府信息公开的答复职责，依照前述规定，人民法院应当判决撤销案涉答复，并判决上诉人公开案涉政府信息或者对被上诉人的申请事项重新进行答复。鉴于上述政府信息是否“客观存在”于上诉人处，尚需其查找、检索，故本院认为，本案应当判决上诉人在一定期限内对被上诉人的申请事项重新答复。综上，因被上诉人的政府信息公开申请事项是由其提交的政府信息公开申请表及补充说明予以确定的，故原审法院判决上诉人按照被上诉人在政府信息公开申请表上要求的内容向其提供相关政府信息，明显不妥，本院对此予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决如下：一、撤销大连市甘井子区人民法院（2019）辽0211行初55号行政判决；二、原审被告大连保税区规划和土地房屋局于本判决发生法律效力之日起二十个工作日内对于原审原告苏长有的政府信息公开申请重新进行答复。原审原告苏长有预交的一审案件受理费人民币50元，由原审被告大连保税区规划和土地房屋局负担，于本判决生效后二十个工作日内给付原审原告苏长有；二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连保税区规划和土地房屋局负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 宋 君审判员 李 健审判员 许其睿二〇二〇年十一月十八日书记员 王丽秋附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。