湖北省荆门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂08行终90号上诉人（原审原告）张新清，男，汉族，1961年1月25日出生，住湖北省荆门市东宝区。委托诉讼代理人金磊，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆门市自然资源和规划局，住所地湖北省荆门市漳河新区双喜大道**，统一社会信用代码11420800011236369B。法定代表人崔宏国，该局局长。委托诉讼代理人宋文权，湖北法之星律师事务所律师。上诉人张新清因与被上诉人荆门市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服荆门市掇刀区人民法院（2019）鄂0804行初109号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。张新清一审诉称，因“荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建项目”，张新清合法所有的土地及房屋被征收。后张新清通过政府信息公开，得知涉案建设项目并不存在立项批文、用地预审文件、征收批文、环境影响评价批复文件、施工许可文件、建设用地规划许可和建设工程规划许可等手续，但其土地和房屋所在的集体土地上的“荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建项目”已经开工建设。张新清于2019年4月向荆门市自然资源和规划局邮寄了《查处申请书》，请求荆门市自然资源和规划局依法对“荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建项目”无建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，非法施工，占用张新清土地的行为进行查处，追究有关违法施工人员的责任，并将查处结果书面告知张新清。荆门市自然资源和规划局于2019年4月26日收到张新清的《查处申请书》，然至今未予答复。张新清诉至法院，请求：1、依法确认荆门市自然资源和规划局不履行查处职责违法，并责令其依法履行查处职责；2、本案的诉讼费用由荆门市自然资源和规划局承担。一审法院认定，2017年初，子陵公铁立交桥被发现存在重大安全隐患，影响公路铁路交通安全。荆门市人民政府主要领导多次督办，荆门市交通重点项目建设指挥部向东宝区人民政府下达督办通知，要求尽快重修，并按照时间节点要求完成道路施工推进以及相应征迁工作。相关公路部门以及东宝区人民政府的拆除重建工程施工图设计得到了铁路部门和省级交通部门的批复同意。因该桥拆除重建，需占用东宝区子陵镇子陵村的部分农村集体土地，东宝区政府决定对该部分农村集体土地进行征收，并安排由东宝区子陵镇政府具体实施部分征收及补偿工作。张新清的上述房屋位于该征收范围内。2017年11月，东宝区子陵镇政府安排工作人员（包含子陵村委会人员）与张新清协商征收补偿问题。2018年8月9日，张新清与东宝区子陵镇政府签订《房屋搬迁补偿协议书》，随后东宝区子陵镇政府向张新清支付了该补偿款，张新清将财物处理后将房屋交付给东宝区子陵镇政府。2019年1月、2月，张新清分别向自然资源部、湖北省人民政府、湖北省自然资源厅、湖北省发展和改革委员会、湖北省生态环境厅、湖北省交通运输厅、荆门市城乡规划局东宝分局申请信息公开，得知“荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建项目”不存在立项批文、用地预审文件、征收批文、环境影响评价批复文件等材料。2019年4月，张新清向荆门市自然资源和规划局邮寄提交了《查处申请书》，要求荆门市自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地监察暂行规定》、《国土资源违法行为查处工作规程》等土地管理法规对“荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建项目”无建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，非法施工，占用张新清土地的行为进行查处，追究有关违法施工人员的责任，并将查处结果书面告知张新清。荆门市自然资源和规划局于2019年4月26日收到张新清的《查处申请书》，未予处理。张新清不服，诉至法院。在诉讼过程中，荆门市自然资源和规划局于2019年8月23日向张新清送达了《查处申请告知书》，告知张新清：荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建项目建设单位为东宝区公路管理局，目前该单位以划拨方式办理了国有建设用地手续，现正在办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。根据《荆门市城市管理执法职责划分与工作衔接配合办法》（荆政办发[2017]41号）文件规定，城市规划管理法律、法规和规章的行政处罚权由市城市管理执法局行使。荆门市自然资源和规划局已将问题线索移交荆门市城市管理执法委员会依法处理。另查明，张新清因涉案土地的征收问题向荆门市中级人民法院起诉了荆门市东宝区政府和子陵镇政府，要求确认东宝区政府和子陵镇政府在未取得征地批文的情况下作出土地征收行政行为违法。该案经湖北省高级人民法院终审，作出（2019）鄂行终988号《行政判决书》，判决“确认东宝区政府征收东宝区子陵镇子陵村部分农村集体土地的行政行为违法；责令东宝区政府对该征收行为采取补救措施。”“逐项完善征地审批手续及征收程序，对被诉征地行为在合法性方面的缺陷予以弥补。”2019年4月，张新清向荆门市人民政府提交了《查处申请书》，要求根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条对东宝区子陵镇子陵村委会在涉案土地未办理转用审批手续的情况下就实施征收的违法行为进行查处。荆门市人民政府将该《查处申请书》转交荆门市自然资源和规划局进行处理。一审法院认为，本案系原告认为被告未履行法定职责而提起的履行职责之诉。提起履行职责之诉，当事人应当首先证明行政机关对其申请的拒绝，可能侵害的必须是属于申请人自己的主观权利，即申请人与行政机关不履行职责的行为具有利害关系。根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定，“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”据此，张新清对于违反城乡规划的行为具有举报、控告的权利，但举报人、控告人对行政机关未履行相应职责的行为并不必然具有提起行政诉讼的原告资格。因为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”只有在行政机关对于申请的拒绝侵害的是属于申请人自己的主观权利，而不仅是公共利益的情况下，申请人才与该不作为行为产生利害关系，才有权提起诉讼。本案中，“荆门207国道子陵公铁立交桥拆除重建项目”完成需要经过多个阶段，首先建设所涉土地需由东宝区政府完成“征收”，而后由相关建设单位依法发包，交由承建单位具体进行施工建设，最后还需经过有关机构竣工验收。张新清对其位于东宝区子陵镇子陵村的房屋及土地的权利至被征收时消灭，即张新清与东宝区子陵镇政府签订了征收补偿协议，领取了补偿款，并将房屋交付给了子陵镇政府，至此张新清丧失了对被征收房屋及其土地的权利，该房屋如何处置、该土地如何使用或建设，均与张新清个人没有利害关系，其仅能就征收系列行为不服提起诉讼，而征收完成后的系列建设行为，包括建设单位的建设、施工单位的施工、竣工验收单位的验收等，影响的是公共利益，不是张新清的个人权益，张新清不能对征收完成后的系列建设行为起诉，当然也不能通过“改头换面”向荆门市自然资源和规划局投诉举报系列建设行为违法而提起履责之诉，即张新清不具有本案的诉讼主体资格。张新清此前已经向荆门市中级人民法院起诉了东宝区政府和东宝区子陵镇政府，要求确认东宝区政府和东宝区子陵镇政府“未批先征”征收行为违法。经湖北省高级人民法院终审作出（2019）鄂行终988号《行政判决书》，判决“确认东宝区政府征收东宝区子陵镇子陵村部分农村集体土地的行政行为违法；责令东宝区政府对该征收行为采取补救措施。”“逐项完善征地审批手续及征收程序，对被诉征地行为在合法性方面的缺陷予以弥补。”可见，涉案土地“未批先征”违法征收纠纷已经司法定论，张新清就同一纠纷又“改头换面”要求行政机关查处施工人员的“未批先征”违法占地行为，有违司法终局原则，故张新清实无提起本案诉讼之必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回张新清的起诉。案件受理费50元，退还张新清。张新清上诉称：一、上诉人具有提起本案的诉讼主体资格，是本案的适格原告，一审法院事实认定不清。虽然上诉人已签订《安置补偿协议》，但对案涉项目存在的“非法施工”、“非法占地”等情形，上诉人仍然可以提起相应的诉讼，具有合法的原告主体资格。一审法院以上诉人与东宝区子陵铺镇政府签订征收补偿协议，领取补偿款为由，认定上诉人与案涉房屋及土地没有利害关系，属于事实认定不清。二、被上诉人具有对上诉人所申请查处的事项进行处理的法定职责，但被上诉人未依法履行其查处职责，违反法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，县级以上国土部门对土地违法案件进行监督检查、调查处理。被上诉人具有查处非法占地、非法施工的法定职责，上诉人在自身合法用地面临违法侵占时，请求依法对上诉人土地内的非法施工、非法占地行为予以查处，切实保护上诉人的合法权益，其应当对上诉人申请事项进行调查，并将结论告知身为利害关系人的上诉人。请求：1、依法撤销荆门市掇刀区人民法院（2019）鄂0804行初109号行政裁定，指令原审法院继续审理；2、本案的诉讼费由被上诉人承担。荆门市自然资源和规划局答辩称：一、上诉人不具备提起本案诉讼的原告主体资格。根据上诉人诉称的事实，上诉人位于案涉建设工程范围内的房屋和土地已被征收，并且上诉人已依约领取了相应的征收补偿款。依照《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，上诉人所称的房屋和土地的物权权利已经消灭，相关建设单位在案涉土地范围内实施的建设行为与上诉人没有利害关系。荆门市自然资源和规划局是否履行上诉人诉称的查处职责，亦与上诉人无利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，上诉人无权提起本案的诉讼。二、即使上诉人具备提起本案诉讼的原告主体资格，本案也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《土地管理法》、《城乡规划法》和《国土资源行政处罚办法》的规定，上诉人诉称的相关建设单位的违法行为，应当由荆门市自然资源和规划局东宝分局管辖。上诉人向荆门市自然资源和规划局提交《查处申请书》的行为，实质上是信访行为，荆门市自然资源和规划局的《查处申请告知书》，对上诉人的权利义务不产生实际影响。三、荆门市自然资源和规划局是否具有上诉人诉称的法定职责以及是否履行了诉称的法定职责，不属于本案二审的审理范围。请求驳回上诉，维持原裁定。二审查明的事实与一审认定一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条对“与行政行为有利害关系的情形”也有相应规定。依据上述规定，张新清是否具备原告资格，关键在于其是否与所诉行政行为有利害关系。本案中，张新清对其位于东宝区子陵镇子陵村的房屋及土地与东宝区子陵镇政府签订了搬迁补偿协议，领取了补偿款，湖北省高级人民法院（2019）鄂行终988号行政判决认定对使用张新清土地造成的房屋价值损失及安置补助等已有合理补偿，据此，张新清向荆门市自然资源和规划局提交《查处申请书》,请求对在涉案土地上的建设施工行为进行查处，并非基于建设施工行为给其合法权益造成了实际侵害，也无证据证明其要求查处的事项对其自身安置补偿产生实际影响，即张新清与荆门市自然资源和规划局查处或者不予查处举报控告事项的行为没有利害关系。而且，荆门市自然资源和规划局向张新清送达的《查处申请告知书》表明，荆门市自然资源和规划局已经针对张新清反映的问题作出了处理。因此，一审裁定驳回张新清的起诉，并无不当。综上,原审裁定认定事实清楚，适用法律和处理正确，应予维持。上诉人张新清的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定,裁定如下:驳回上诉,维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 周 沂审判员 罗艳红审判员 向 芬二〇二〇年十一月十九日书记员 曾 靖