贵州省安顺市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）黔04行赔终13号上诉人（原审原告）程永忠，男，1968年6月16日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。上诉人（原审原告）吴文啟，男，1987年6月1日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。上诉人（原审原告）上官飞刚，男，1973年9月1日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。上诉人（原审原告）上官大盛，男，1969年2月9日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。上诉人（原审原告）程基惠，女，1965年11月28日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。上诉人（原审被告）安顺市西秀区宁谷镇人民政府。地址贵州省安顺市西秀区宁谷镇大寨村。法定代表人王兴玲，镇长。委托代理人谢乾松。委托代理人徐俊，贵州三度律师事务所律师。上诉人程永忠、吴文啟、上官飞刚、上官大盛、程基惠（以下简称五上诉人）因与上诉人安顺市西秀区宁谷镇人民政府（以下简称宁谷镇政府）房屋行政赔偿一案，不服镇宁布依族苗族自治县人民法院（2020）黔0423行赔初17号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定：2016年6月16日，五原告共同出资登记成立安顺市西秀区XX镇山外山乡村旅游农民专业合作社。2017年6月8日，安顺市城乡规划局西秀区分局（以下简称西秀区规划分局）执法人员巡查时，发现位于安顺市西秀区XX镇XX村大偏地砖混结构的二层五栋的案涉建筑物，未办理建设规划手续。2017年6月16日，宁谷镇政府向程永忠送达限期拆除通知。2017年7月6日，西秀区规划分局分别向山外山乡村旅游农民专业合作社及五原告送达《责令停止违法行为通知书》。2017年7月10日，西秀区规划分局分别向山外山乡村旅游农民专业合作社及五原告送达《责令限期拆除违法建筑决定书》。2017年7月29日，安顺市西秀区人民政府批准同意《安顺市城乡规划局西秀区分局关于对宁谷镇程永忠、吴文啟、上官大盛、上官飞刚、程基惠五户违法建设的拆除请示》，责成西秀区规划分局、宁谷镇政府依法对上述违法建筑进行强制拆除。2017年8月3日，西秀区规划分局、宁谷镇政府强制拆除五原告的上述建筑物。五原告不服该强制拆除行为提起诉讼，镇宁布依族苗族自治县人民法院于2018年7月10日作出（2018）黔0423行初14号行政判决，确认宁谷镇政府、安顺市城乡规划局的派出机构西秀区规划分局实施的上述强制拆除行为违法。宁谷镇政府、安顺市城乡规划局不服,上诉至安顺市中级人民法院，安顺市中级人民法院于2018年11月19日作出（2018）黔04行终79号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年7月22日，原告向被告宁谷镇政府邮寄行政赔偿申请书，被告宁谷镇政府于2019年7月24日收到该申请后未作答复和处理。同时，安顺市自然资源局亦于2019年7月29日收到五原告向其提交的行政赔偿申请书，该局于2019年9月3日作出《不予受理行政赔偿申请的决定书》（安市自然资源行赔不受字﹝2019﹞1号），认为原安顺市城乡规划局已被撤销，安顺市城市综合管理综合行政执法监察支队作为继续行使其城乡规划行政执法职权的行政机关才是适格的赔偿义务机关，故决定不予受理五原告的行政赔偿申请。另查明，位于安顺市西秀区XX镇XX村大偏地的****的案涉建筑物，系五原告共同出资于2014年开始修建，2016年6月竣工，建筑结构为砖混结构，面积为1959.87平方米。原判认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条规定，行政机关侵犯公民合法权益造成损害的，公民有取得国家赔偿的权利，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，行政机关按照损害程度给付相应的赔偿金;应当返还的财产灭失的，行政机关给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，被告宁谷镇政府及原安顺市城乡规划局的派出机构西秀区规划分局强制拆除五原告位于安顺市西秀区宁谷镇五官村大偏地的建筑物，该行政强制执行行为业经（2018）黔0423行初14号行政判决确认违法，并经（2018）黔04行终79号行政判决维持。另据《中华人民共和国国家赔偿法》第十条的规定，赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿。五原告选择被告宁谷镇政府作为赔偿义务机关要求赔偿，被告宁谷镇政府对其违法行为造成五原告的财产权损害，应当承担相应的行政赔偿责任。本案中，被告实施的行政强制执行行为虽业经判决确认违法，但原告修建涉案建筑物时，未取得相关建房手续，亦未获得相关产权证明。同时，原告诉称其在取得宁谷镇政府、村委的同意和大力支持和经安顺市西秀区发展和改革局（以下简称西秀区发改局）备案同意下，共同出资在村内偏僻荒地兴办养殖场，结合原告提交的企业名称预先核准通知书、村委证明、申请、项目备案通知等证据，原告确有开办养殖场的意向，并在前期准备过程中取得了当地政府、西秀区发改局等有关政府部门的政策支持，后因案涉建筑所在区域被划入禁养区，该养殖项目未能实施，但由于相关政府部门未及时对原告修建案涉建筑的行为作出相应处理，原告基于对政府的信赖，继续兴建案涉建筑物。为充分保障行政相对人的信赖利益，同时，鉴于被告违法对原告房屋实施强制拆除的行为，势必造成原告建筑材料等物品可利用价值的减损，被告宁谷镇政府应对此承担部分赔偿责任。综合考量建房主体、建房时间、建房面积、建房目的等因素，本院酌情按照700元/平方米确定赔偿基数，结合原、被告双方认可的案涉建筑面积1959.87平方米，再按照建房时间和建房目的确定赔偿系数分别为0.4和0.5。故本院酌情确定五原告的合理损失为：1959.87平方米×700元/平方米×0.4×0.5=274381.8元。综上，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”被告应对其违法行为给原告造成的上述损失部分承担赔偿责任，原告无事实和法律依据的赔偿请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、被告宁谷镇政府于本判决生效之日起六十日内赔偿程永忠、吴文啟、上官飞刚、上官大盛、程基惠人民币274381.8元；二、驳回原告程永忠、吴文啟、上官飞刚、上官大盛、程基惠的其他赔偿请求。判决书送达后，程永忠、吴文啟、上官飞刚、上官大盛、程基惠及宁谷镇政府均不服，向本院提起上诉。五上诉人上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律错误。理由如下：首先，既然一审法院认定上诉人在开办养殖场的过程中获得了相关政府部门的支持，后在办理养殖场过程中因案涉建筑所在区域被划入禁养区，致养殖项目不能实施，由于相关政府部门未及时对上诉人修建案涉建筑的行为作出相应处理，上诉人具有可保护的信赖利益，也认定案涉建筑面积近两千平方米，那么宁谷镇政府不应仅赔偿建筑材料等物品因其强拆行为造成的可利用价值的减损，一审以每平方米赔偿700元×0.4×0.5=185元/平方米的赔偿标准进行裁判远低于建设成本，无法弥补上诉人的信赖利益；其次，一审判决认定上诉人在五官屯金钢沙场里的建设应当取得而未取得建房手续，未获得产权证明，属于事实认定错误，适用法律错误。案涉建筑物建设时是用于经营养牛场，属于养殖类农业生产经营设施，其用地属于农用地，根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、国土资发﹝2014﹞127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的相关规定，案涉建筑的用途和性质是养牛场设施，属于农业生产设施，不需要办理建房手续，案涉建筑应当属于《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的调整对象，一审法院认定案涉建筑应当取得建房手续，适用法律错误；第三，上诉人在一审中已经尽自己的能力举证证明自己的财产损失，足以证明上诉人财产被毁损的真实性及主张赔偿金额的合理、合法性，且财产损失的举证责任应由宁谷镇政府承担，其应承担举证不能的责任，一审判决未提及上诉人的财产损失，遗漏了对该部分事实的审查。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。上诉人宁谷镇政府上诉称，一、一审判决认定事实不清。首先，一审判决对信赖利益和禁养区划定时间认定不清。一审判决以充分保障行政相对人的信赖利益作为裁判理由，但未认定被上诉人从事养殖的事情及案涉建筑所在区域被划入禁养区的事实，且对案涉建筑物的建房时间认定不清，属认定事实不清；二、一审判决对举证责任的分配错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，五上诉人应当对自己受到的损失承担举证责任，损失价值无法认定的，应当由五上诉人申请鉴定。一审诉讼过程中，五上诉人并没有对案涉建筑的建筑材料可利用价值申请鉴定，一审法院也没有对鉴定问题向争议双方当事人进行释明和告知，故一审在五上诉人没有鉴定的情况下，主动确定赔偿基数违反法律规定。且五上诉人的信赖利益不属于无须举证的事实，五上诉人应承担举证责任。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定的“因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”系适用于行政机关在强拆过程中造成的动产部分损失，对不动产的损失不能适用该规定。综上，请求撤销一审判决，改判驳回五上诉人的诉讼请求。上诉人宁谷镇政府在二审审理期间向本院提交西府办发﹝2017﹞226号《关于印发西秀区畜禽养殖禁（限）养区划分方案的通知》，证明五上诉人房屋所在区域未被纳入禁养区。五上诉人对上诉人宁谷镇政府在二审审理期间提交的证据认为与本案无关联。当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，对五上诉人一审中提交的动物防疫条件合格证申请表，因无县级环保部门审核意见、发证机关现场审查组意见以及发证机关审核意见，审核信息不完整，不予采信；对西秀产业园区及各乡（镇）政府所在地规划区的禁养区范围表，因无制作单位及文号，无法核实真实性，不予采信；对建筑物损失清单、建筑物平面图及房屋建造总支出费用清单、财产损坏清单，因系单方制作，只能证明原审原告主张赔偿的具体事项，且无其他证据相印证，不予采信；对行政赔偿申请书，因无申请人的签字、捺印，不符合证据形式，不予采信。对上诉人宁谷镇政府一审中提交的西国土资责停﹝宁20**﹞94号责令停止违法行为通知、西国土资责停﹝宁20**﹞104号责令停止违法行为通知（存根），因与本案无关联，不予采信；对安西规限拆2017第507-512号五份责令限期拆除违法建筑决定书（存根），因无签收人及见证人签字，不予采信；对一户一档基本信息查处表、一户一档印证单因无拆除后图片、法律文书送达图片以及拆除结案图片，证据形式不完整，不予采信；对结案表，因无处理方式、办案人签字等信息，不予采信；对报拆情况审批表，因无审批人意见，不能证明已审批，不予采信。对五上诉人及上诉人宁谷镇政府一审中提交的其余证据，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信。对上诉人宁谷镇政府在二审中提交的证据，因不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，超过举证期限，不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院另查明，贵州省人民政府于2010年12月17日批准实施的《安顺市城市总体规划修编（2009-2030）》已将安顺市西秀区宁谷镇全部所辖地域纳入安顺市中心城区规划区。本院认为，本案的争议焦点是：一、五上诉人修建案涉房屋是否需要办理建设工程规划许可证；二、五上诉人建设案涉房屋是否应基于信赖利益予以保护；三、如何认定五上诉人因上诉人宁谷镇政府违法强制拆除案涉房屋所造成的损失。一、对于五上诉人修建案涉房屋是否需要办理建设工程规划许可证的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，案涉建筑所在区域已经于2010年12月17日纳入安顺市中心城区规划区，五上诉人于2014年开始陆续修建案涉建筑物，应按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定办理建设工程规划许可证。虽然五上诉人提交了申请、西发改备﹝2014﹞94号文件等证据拟证明其修建案涉建筑物不需要办理建设工程规划许可证，但是其主张适用的国土资发﹝2010﹞155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》已于2014年9月29日失效，即使适用建房时有效的国土资发﹝2014﹞127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》关于生产设施、附属设施和配套设施不需要办理农用地转用审批手续的规定，因案涉房屋明显不属于用于养殖的生产设施、附属设施和配套设施，且不需要办理农用地转用审批手续不等同于不需要办理建设工程规划手续，故五上诉人上诉称其修建案涉房屋不需要办理建设工程规划许可证的理由不能成立，本院不予支持。二、对于五上诉人建设案涉房屋是否应基于信赖利益予以保护的问题。信赖利益保护原则是行政法的基本原则，是指行政机关对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。本案中，虽然五上诉人确有开办养殖场的意向，并获得当地政府、西秀区发改局等有关政府部门的政策支持，但是五上诉人并没有证据证明政府的相关部门同意其修建并非用于养殖的案涉五栋两层，建筑面积为1959.87平方米砖混结构的房屋，即使如五上诉人所述，系因案涉建筑所在区域被划定为禁养区，导致养殖项目未能实施，五上诉人也应是在禁养区被划定后，基于信赖利益保护，要求行政机关赔偿其修建养殖场的前期投入，而非擅自改变建筑用途，继续修建扩大案涉房屋经营旅游农民专业合作社。故五上诉人修建案涉建筑物不应基于行政机关对其修建养殖场的相关政策支持而获得信赖利益保护。一审判决认为应充分保障五上诉人的信赖利益不当，本院予以指正。三、关于如何认定五上诉人因上诉人宁谷镇政府违法强制拆除案涉房屋所造成的损失。（2018）黔04行终79号行政判决已经认定上诉人宁谷镇政府实施强制拆除行为之前未进行催告、公告等程序，未作出强制执行决定，该违反法定程序实施的强制行为，势必会造成五上诉人建筑材料等物品的可利用价值的减损，虽然一审判决认为应保障五上诉人的信赖利益不当，但其酌情建筑材料等物品可利用价值损失按照700元/平方米确定赔偿基数，结合建房时间、建房目的酌情确定赔偿系数分别为0.4和0.5，最终酌情确定五上诉人的财产损失为274381.8元较为合理。对于五上诉人主张的其他财产损失，即瓷砖、电锤、脚手架、装修工具、模板、水塔，因瓷砖属于建筑物的装修部分，水塔属于建筑物的附属设施，包含在五上诉人建筑材料等物品可利用价值损失范围内，对于五上诉人主张的该部分损失，本院予以支持。对于五上诉人主张的电锤、脚手架、装修工具、模板，因无相关证据证明上述物品的存在，故对五上诉人主张的电锤、脚手架、装修工具、模板损失，本院予以支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，酌情确定五上诉人的财产损失为274381.8元较为合理。五上诉人及上诉人宁谷镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  阮素芬审判员  朱艳楠二〇二〇年十一月三日法官助理王竣谊书记员  卢晓熳