广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终284号上诉人（原审原告）：清远市清城区黄金布油坊，住所地：清远市清城区东城莲发七巷**。经营者：黎国清。委托诉讼代理人：许解富，广东万解律师事务所律师。委托诉讼代理人：秦小平，广东万解律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：清远市清城区市场监督管理局，，住所地：清远市小市连江路**法定代表人：黄劲锋，该局局长。出庭负责人：刘伟青，该局副局长。委托诉讼代理人：周密，广东大观律师事务所律师。委托诉讼代理人：林玮，广东大观律师事务所律师。上诉人清远市清城区黄金布油坊（以下简称黄金布油坊）因与被上诉人清远市清城区市场监督管理局（以下简称城区市场监管局）工商行政管理纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2020）粤1803行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。黄金布油坊向原审法院起诉请求：1.撤销城区市场监管局作出的清城市监食罚字〔2019〕11号《行政处罚决定书》（以下简称涉案处罚决定）；2.本案一审诉讼费由城区市场监管局负担。原审法院经审理查明：黄金布油坊为个体户性质，经营者为黎某1，成立于2016年1月4日，经营范围为花生油加工、零售。2018年1月11日，原清远市清城区食品药品监督管理局对黄金布油坊生产的花生油（生产日期为2018年1月4日）进行监督抽检，经原深圳出入境检验检疫局食品检验检疫技术中心检验，黄曲霉毒素B1不符合GB2716-2017《食品安全国家标准食品中真菌毒素限量》标准要求，检验结论为不合格。原清远市清城区食品药品监督管理局于2018年5月22日作出（清城）食药监食罚〔2018〕6号《行政处罚决定书》，对黄金布油坊处以没收违法所得400元及罚款10000元的行政处罚。2019年2月18日，城区市场监管局对黄金布油坊生产的花生油（生产日期为2019年2月1日）进行了监督抽检，经原深圳出入境检验检疫局食品检验检疫技术中心检验，该技术中心于同年3月11日出具检验报告（报告编号：№19008902），检测结果显示该批次花生油的黄曲霉毒素B1（FB1）为33.7μg/kg，超过食品安全标准（≤20μg/kg），不符合GB2761-2017《食品安全国家标准食品中真菌毒素限量》要求，检验结论为不合格。同年3月12日，城区市场监管局对黄金布油坊涉嫌生产加工不符合食品安全标准的花生油案进行立案调查。同年3月13日，城区市场监管局向黄金布油坊的经营者黎某1之兄黎某2送达了上述检验报告，对其制作了《现场检查笔录》，并向其送达了《责令改正通知书》。同年3月26日，城区市场监管局向黄金布油坊送达《举证通知书》，告知其收到通知书后7日内提交相关材料。后黄金布油坊提出复检申请，经国家糖业质量监督检验中心检验，该检验中心于同年5月9日出具检验报告[报告编号：GTJ（2019）LX0375]，黄曲霉毒素B1仍不符合GB2716-2017《食品安全国家标准食品中真菌毒素限量》标准要求，检验结论为不合格。同年5月29日，城区市场监管局将上述复检报告送达给黎某2，并于同年6月11日向其调查询问制作了《询问笔录》，其表示对上述复检报告无异议，并承认涉案批次花生油没有使用黄曲霉毒素降解机降解及没有进行黄曲霉毒素快检试剂检验。经查实，上述不符合食品安全标准的花生油（生产日期为2019年2月1日）共生产40L，城区市场监管局抽检了3L，剩余37L已销售完毕。生产成本价格为16元/L，销售价格为18元/L，货值金额为720元，利润（违法所得）为80元。同年8月2日，因案情复杂，城区市场监管局不能在规定时间内作出处理决定，经批准，延长办案期限30日。同年8月30日，城区市场监管局不能在延长期限内结案，经负责人集体讨论决定，再次延长办案期限120日。同年10月16日，城区市场监管局调查终结后向黄金布油坊作出清城市监食罚（听）告字〔2019〕11号《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，及享有陈述、申辩和听证的权利，并于同年11月12日以留置方式送达给黄金布油坊。同年11月15日，黄金布油坊委托李某向城区市场监管局提交《陈述申辩书》及《减轻处罚申请书》，城区市场监管局于同日向李某制作了《陈述申辩笔录》，其表示请求减轻处罚，但放弃举行听证。城区市场监管局认为黄金布油坊生产销售不符合食品安全标准要求的花生油的行为违反了《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十四条第一款第四项的规定，遂依据该条例第五十条第一款及《中华人民共和国食品安全法》第一百二十七条的规定，于同年11月28日作出涉案处罚决定，决定对黄金布油坊处以没收违法所得80元，罚款55000元的行政处罚。城区市场监管局在上述处罚决定中告知了黄金布油坊申请复议和诉讼的权利，亦告知了其应当自收到上述处罚决定之日起15日内按指定方式缴纳罚款，逾期每日按罚款数额的3%加处罚款，并于同年12月4日将上述《行政处罚决定书》送达给了黄金布油坊。黄金布油坊不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，黄金布油坊在行政处理程序中委托黎某2（黄金布油坊的管理人员）、李某处理本案相关事宜，代理权限包括以下内容：接受检查、调查、询问，提交确认相关证据材料，签收相关法律文书，代为行使或放弃陈述、申辩、申请回避及要求听证的权利，当事人协商的其他权利。又查明，因机构改革，原清远市清城区食品药品监督管理局的职能划分到新组建的清远市清城区市场监督管理局。原深圳出入境检验检疫局食品检验检疫技术中心更名为深圳海关食品检验检疫技术中心。原审法院认为：本案是不服工商行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。结合本院查明的事实及确认的有效证据等综合分析，本案需要审查的是城区市场监管局作出的涉案处罚决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序。一、认定事实方面。首先，《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十四条第一款第四项规定“禁止食品小作坊生产加工下列食品：……（四）不符合食品安全标准的土榨花生油等食用油；……”本案中，涉案被抽检样品的花生油在行政处理程序中经过初检及复检，黄曲霉毒素B1均不符合GB2716-2017《食品安全国家标准食品中真菌毒素限量》标准要求，检验结论均为不合格。城区市场监管局于2019年6月11日对黎子河调查询问制作的《询问笔录》，其表示对复检报告无异议，并承认涉案批次花生油没有使用黄曲霉毒素降解机降解及没有进行黄曲霉毒素快检试剂检验。其次，初检的抽样日期为同年2月18日，而黄金布油坊提交的送样人为黎某3的两份《检验报告》的收样日期为同年4月10日，并不能证明上述两批次的花生油为同一批次及原料来源、生产加工一致，故送样人为黎某3的两份《检验报告》与本案无关，本案检验结果应以城区市场监管局委托检验及复检的结果为准。最后，城区市场监管局基于认定事实清楚，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十七条“对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。”及《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第五十条第一款“违反本条例第十四条和第十五条规定，食品小作坊生产加工禁止生产加工食品的，由食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产的食品以及用于违法生产的工具、设备、原料等物品；违法生产的食品货值不足一万元的，并处一万元以上十万元以下罚款；货值一万元以上的，并处金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销食品小作坊登记证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，对黄金布油坊作出没收违法所得80元，罚款55000元的行政处罚，并无不当。二、法律适用方面。黄金布油坊涉嫌生产加工不符合食品安全标准的花生油的违法行为违反了《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十四条第一款第四项的规定。因黄金布油坊存在一年内所生产经营食品出现两次以上食品安全监督抽检不合格的情形，故此次处罚不适用《广东省食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权适用规则》第七条和第八条关于从轻处罚的规定。《广东省食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权适用规则》第十条规定“当事人违法行为不具有从重处罚、从轻或者减轻行政处罚、不予行政处罚等情形，在法定处罚幅度中依法给予一般处罚。”综上，城区市场监管局根据《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第五十条第一款及《中华人民共和国食品安全法》第一百二十七条的规定，对黄金布油坊给予一般处罚，决定对黄金布油坊处以没收违法所得80元，罚款55000元的行政处罚，处罚适当，适用法律、法规正确。三、程序方面。首先，关于结案期限问题。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条规定“适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。案件处理过程中，中止、听证、公告和检测、检验、检疫、鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限。”2019年3月12日，城区市场监管局对黄金布油坊涉嫌生产加工不符合食品安全标准的花生油案进行立案调查。后经初检和复检的过程均不计入案件办理期限。同年8月2日，因案情复杂，城区市场监管局不能在规定时间内作出处理决定，经批准，延长办案期限30日。同年8月30日，城区市场监管局不能在延长期限内结案，经负责人集体讨论决定，再次延长办案期限120日。城区市场监管局的办案期限并无违反法律规定。其次，关于听证问题。城区市场监管局调查终结后向黄金布油坊送达《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及享有陈述、申辩和听证的权利。同年11月15日，黄金布油坊委托李镜森向城区市场监管局提交《陈述申辩书》及《减轻处罚申请书》，并无提交《听证申请书》。城区市场监管局于同日向李某制作了《陈述申辩笔录》，其明确表示请求减轻处罚，但放弃举行听证。而李某在行政处理程序中的代理权限包括代为行使或放弃陈述、申辩、申请回避及要求听证的权利。城区市场监管局的上述程序符合法律规定。最后，关于执法问题。黄金布油坊认为城区市场监管局存在选择性执法、诱供、恐吓等行为。城区市场监管局向原审法院提交证据中有当时向黄金布油坊留置送达文书过程的执法现场视频，符合法定程序。故原审法院对黄金布油坊上述主张均不予采信。综上所述，城区市场监管局作出的涉案处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。黄金布油坊请求撤销城区市场监管局作出的涉案处罚决定依据不足，理由不充分，原审法院不予支持。城区市场监管局的抗辩理由成立，原审法院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回清远市清城区黄金布油坊的诉讼请求。上诉人黄金布油坊不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决，改判撤销涉案处罚决定或者变更涉案处罚决定第二项，对上诉人单处没收违法所得或处以5000以内的罚款。主要事实和理由是：一、城区市场监管局作出的涉案处罚决定第二项，对上诉人处以罚款55000元，明显不当。（一）即便行政处罚列明事实属实，上诉人的违法情节也显著轻微。由于花生油生产原料花生难以做到拣选，加上生产过程中也不能做到全封闭无细菌操作，花生油中含有少量黄曲霉毒素是正常的。上诉人的花生油最终检测的结果超标并不严重。上诉人没有故意违法生产的故意，在处罚之前，上诉人确实不知道该批花生油黄曲霉毒素超标。上诉人违法所得极少，即使按原处罚决定认定，上诉人的违法所得也仅有80元，却被罚款55000元，罚款金额是违法所得金额687.5倍。（二）涉案处罚决定及原判决认定事实和适用法律均错误。二、涉案处罚决定存在多处程序上瑕疵和错误，导致认定事实不清和处理不当。综上，原判事实不清，处理不当，有充分的理由表明涉案处罚决定适用法律法规错误，明显过高，应予纠正，参照国内其他同类案例的处罚标准，对上诉人仅作没收违法所得的处罚而不予罚款，或按照上诉人具有减轻处罚的情节，变更为5000元以下的罚款。被上诉人城区市场监管局于二审时书面答辩称：一、食品安全关系每个人身体健康和生命安全。要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保人民群众“舌尖上的安全”。上诉人以其生产的花生油黄曲霉毒素未超过国家标准一倍、接近印度的标准等理由对其违法行为轻描淡写，漠视食品安全，以此开脱责任，对其上诉理由依法不予采纳。二、上诉人于2018年因生产加工黄曲霉毒素超标的花生油受到处罚后，在生产加工涉案批次的花生油时仍没有使用黄曲霉毒素速降解机进行降解或者使用黄曲霉毒素快检试剂进行检验，主观上对黄曲霉素超标问题持放任态度，存在违反食品安全法律法规的间接故意。三、上诉人在受到食品行政处罚后一年内又因相同违法行为被查处。在行政查处过程中对送达行政法律文书的执法人员进行拦阻、言语谩骂和挑衅，其违法行为的性质、情节、危害程度较初次违法之情形更为严重，答辩人在法定处罚幅度中予以行政处罚，作出的处罚决定合法、恰当。四、对上诉人的违法行为，依法应处以没收违法所得，并处罚款，上诉人要求变更为单处没收违法所得无法律依据。五、原判决不予采信上诉人自行委托检验不同批次、不同原料来源的花生油样品，适用法律正确。六、答辩人在行政处罚程序中已依法告知上诉人享有申请听证的权利，上诉人未在法定期限内提交听证申请，视为放弃听证权利，答辩人依法无需组织听证。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由无法成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案是不服工商行政管理纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：城区市场监管局作出的涉案处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，处罚裁量是否明显不当的问题。《中华人民共和国食品安全法》第三十六条第一款、第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，食品药品监督管理部门应当对其加强监督管理......食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”第一百二十七条规定：“对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行”《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十四条第一款第四项规定“禁止食品小作坊生产加工下列食品：……（四）不符合食品安全标准的土榨花生油等食用油；……”第五十条第一款规定“违反本条例第十四条和第十五条规定，食品小作坊生产加工禁止生产加工食品的，由食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产的食品以及用于违法生产的工具、设备、原料等物品；违法生产的食品货值不足一万元的，并处一万元以上十万元以下罚款；货值一万元以上的，并处金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销食品小作坊登记证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，黄金布油坊作为食用油小作坊，生产的花生油样品经城区市场监管局执法初检复检，所含黄曲霉毒素B1均不符合GB2761-2017《食品安全国家标准食品中真菌毒素限量》标准要求，检验结论均为不合格，花生油是直接入口的食品，显然存在危害消费者生命安全和身体健康的隐患，依法应予惩处。黄金布油坊主张其生产的花生油不可避免存在少量黄曲霉毒素是正常的，且花生油最终检测的结果超标并不严重，违法行为情节轻微，应属于可以不予处罚或者按最低标准从轻或减轻处罚的情形。经查，原清远市清城区食品药品监督管理局因黄金布油坊被抽检花生油黄曲霉毒素检验不合格，于2018年5月22日对黄金布油坊作出（清城）食药监食罚〔2018〕6号《行政处罚决定书》，黄金布油坊接受处罚后，仍然不吸取教训，严格按照食品生产、加工流程和安全标准生产花生油，存在一年内所生产经营花生油出现两次安全监督抽检不合格的情形，而且在城区市场监管局调查时承认对涉案批次花生油没有使用黄曲霉毒素降解机进行降解或者使用黄曲霉毒素快检试剂进行检验，主观上对花生油黄曲霉毒素超标问题持放任态度，故黄金布油坊的违法行为不具有从轻或者减轻等情形，城区市场监管局根据《广东省食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权适用规则》第十条规定“当事人违法行为不具有从重处罚、从轻或者减轻行政处罚、不予行政处罚等情形，在法定处罚幅度中依法给予一般处罚。”的规定，给予黄金布油坊一般处罚，决定对黄金布油坊处以没收违法所得80元，罚款55000元的行政处罚，处罚适当，适用法律、法规正确。据此，本院对黄金布油坊上诉要求不予处罚或者按最低标准从轻或减轻处罚主张依法不予支持。另外，关于涉案处罚决定程序方面，黄金布油坊在二审中没有提供新的证据证明城区市场监管局在执法程序上存在违法的情形，关于程序的合法性，原审已作详尽合理分析，本院予以采纳。黄金布油坊上诉主张城区市场监管局程序违法，理据不足，本院不予支持。综上所述，黄金布油坊上诉请求理由均不能成立，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清远市清城区黄金布油坊负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 赖爱红审 判 员 刘永戈二〇二〇年十一月十一日法官助理 叶礼裕书 记 员 李芫霜附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。