北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终863号上诉人（一审原告）唐昌毅，男，1976年10月12日出生，汉族，住北京市海淀区。被上诉人（一审被告）北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队东外大队，住所地北京市朝阳区京密路**。负责人雷士民，大队长。委托代理人张宝国，男，北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队干部。委托代理人毕国杰，男，北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队东外大队干部。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，，住所地北京市朝阳区日坛北街**法定代表人文献，区长。委托代理人李步幽，女，北京市朝阳区司法局干部。委托代理人贾珊，北京市瀚翔律师事务所律师。上诉人唐昌毅因不服北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支队东外大队（以下简称东外交通队）交通管理行政处罚及北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）行政复议决定一案，不服北京市朝阳区人民法院（2020）京0105行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月9日公开开庭审理了本案。上诉人唐昌毅，被上诉人东外交通队的委托代理人张宝国、毕国杰，被上诉人朝阳区政府的委托代理人李步幽、贾珊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月27日，东外交通大队向上诉人作出编号为第1105031101676390号《公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称《交通处罚决定书》），认定上诉人于当日16时12分，在北三环东路三元西桥，驾驶车牌号为×××的普通二轮摩托车，实施机动车违反禁令标志指示的违法行为（代码13441），根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第九十条、《北京市实施办法》第九十三条第（三）项的规定，决定对上诉人处于罚款100元的处罚。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，记3分。上诉人不服上述处罚决定，向朝阳区政府申请行政复议。2020年2月6日，朝阳区政府作出朝政复字〔2020〕51号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），认为东外交通大队作出的《交通处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持东外交通大队作出的被诉《交通处罚决定书》。唐昌毅不服上述行政处罚决定及行政复议决定，诉至一审法院，请求：1.撤销东外交通大队作出的《交通处罚决定书》；2.撤销朝阳区政府作出的《复议决定书》；3.东外交通大队退还100元罚款及清除驾驶证记分；4.按照《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条和其他有关规定对《通告》进行合法性审查。一审法院经审理查明，2019年11月27日16时12分，上诉人驾驶车牌号为×××普通二轮摩托车，行驶至本市朝阳区北三环东路三元西桥处时，被东外交通大队的执勤民警发现存在违反禁令标志指示的违法行为。执勤民警经核验上诉人证件后，口头告知上诉人存在违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及上诉人享有的陈述、申辩权利。上诉人提出口头申辩，因上诉人的陈述、申辩理由不成立，执勤民警当场作出被诉《交通处罚决定书》。因上诉人拒绝在《交通处罚决定书》上签字确认，执勤民警在留存联中注明情况，并将当事人联送达给上诉人。上诉人不服该《交通处罚决定书》，向朝阳区政府提出行政复议申请。2019年12月9日，朝阳区政府收到上诉人邮寄提交的《行政复议申请书》及申请材料。2019年12月12日，朝阳区政府向上诉人作出并邮寄送达朝政复受字〔2019〕第511号《行政复议申请受理通知书》，对上诉人的行政复议申请决定予以受理。同日，朝阳区政府向东外交通大队作出并送达了朝政复受字〔2019〕第511号《行政复议答复通知书》，通知东外交通大队在收到通知书之日起十日内，提出书面答复及证据、依据和有关材料。当日，东外交通大队向朝阳区政府提交了《行政复议答复意见书》及证据、依据。2020年2月6日，朝阳区政府作出被诉《复议决定书》，并向上诉人和东外交通大队予以送达。上诉人仍不服，遂诉至一审法院。一审法院经审理认为，根据《道路交通安全法》及《道路交通安全法实施条例》的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作；违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门对道路交通安全违法行为人可以处以罚款或者暂扣驾驶证的处罚。据此，东外交通大队对违法行为地在其主管行政区域内的交通违法行为作出罚款的行政处罚，系在法律、法规赋予的职权范围内实施的行政行为。《道路交通安全法》第三十九条规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。本案中，北京市公安局制定的《通告》符合其制定时有效的交通法规的立法目的，具有制定依据，履行了公开发布程序，且没有超越制定机关的权限范围。虽然《通告》所依据的原《北京市道路交通管理规定》已被替代，但该《通告》自2001年发布之日起未被有权机关废止，北京市公安局公布的行政规范性文件清理结果通知中对《通告》均明确予以保留，故仍为现行有效的规范性文件。《通告》与现行交通法律法规亦不冲突，符合有关法律法规的立法精神，且不存在与上位法的规定相抵触的情形。《通告》规定特定号牌的摩托车禁止在特定区域行驶并非对公民基本权利的限制，而是在一定程度上保护了摩托车驾驶者的安全及其他人的出行利益，体现了行政管理对个人利益与公共利益的衡量。综上，东外交通大队作出被诉《交通处罚决定书》所依据的《通告》合法，应当作为认定其行政行为合法的依据。《道路交通安全法》第九十条规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。《北京市实施办法》第九十三条第（三）项规定,驾驶机动车未按照交通标志、标线指示或者交通警察指挥行驶的，处100元罚款。《通告》第二条规定，四环路（不含辅路）以内道路，禁止京B号牌的摩托车和外省市号牌的摩托车行使。本案中，上诉人驾驶京B号牌的摩托车在四环路内行驶，东外交通大队提交的证据能够证明公安机关交通管理部门在本市进入四环路内入口处设置禁止京B号牌摩托车驶入的禁令标志，上诉人的行为已构成违反禁令标志指示的违法行为，东外交通大队作出100元罚款的处罚属认定事实清楚，适用法律正确，一审法院予以支持。《道路交通安全法》第二十四条第一款规定，公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。《机动车驾驶证申领和使用规定》中规定，机动车驾驶人驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的，一次记3分。本案中，东外交通大队在对上诉人作出罚款处罚的同时作记3分的处理，符合上述规定，一审法院不持异议。关于上诉人提出在处罚地点及附近周边路口未设立禁止摩托车行驶标志的主张，《道路交通标志和标线第2部分：道路交通标志》（GB5768.2-2009）第3.10.2条规定了“禁令、指示标志应设置在禁止、限制或遵循路段开始的位置”，《城市道路交通标志和标线设置规范》（GB51038-2015）第6.6.2条第2项规定了“在某一区域内禁止各类或某类车辆驶入时，应在进入该区域道路的每个入口处设置，禁行范围内宜重复设置”，公安机关交通管理部门已在进入四环路内入口处设置了禁令标志，符合上述标准规范要求，故上诉人的此项诉讼主张不能成立。《道路交通安全法》第一百零七条第一款规定，对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。本案中，针对上诉人的违法行为，执法民警告知了违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及相应陈述、申辩权利，在听取了上诉人的陈述申辩制作了《交通处罚决定书》并当场送达上诉人。东外交通大队履行行政处罚程序符合上述法律、法规和规章的规定，一审法院予以确认。《行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。本案中，朝阳区政府具有受理上诉人的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。朝阳区政府在接到上诉人行政复议申请，经审查予以受理后，于法定期限内向东外交通大队履行送达程序。在东外交通大队提交答复意见书和证据、依据后，依法作出复议决定并履行送达程序，故朝阳区政府作出的行政复议决定并无不当，一审法院予以支持。综上，上诉人要求撤销东外交通大队作出的《交通处罚决定书》及朝阳区政府作出的《复议决定书》并要求退还罚款和消除记分的诉请事项不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回唐昌毅的诉讼请求。唐昌毅不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由主要为：一、原审判决认定事实错误。1.原审判决认定了民警在处罚时已经告知处罚依据，而民警并未告知依据，只是告知违法事实。在处罚过程中全程未提及《通告》的任何信息，违反行政处罚法第三十一条的规定。根据行政处罚法第四十一条规定，不向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，行政处罚决定不能成立。原审法院认为《通告》和所谓的四环一圈儿都有禁令标志，本质是一个限制通行规定的认定错误。四环内道路不符合《GB51038-2015》条文说明中的任何可以设置摩托车区域禁令标志的条件，上诉人行为不属于区域禁令标志管制的对象。上诉人依照法律驾驶机动车却和逆行机动车冲进步行街等违法行为同等处罚。违反过罚相适应原则。2.原审法院对上诉人所提供证据的认证意见错误。上诉人提供的证据1和证据2能够完整证明被上诉人处罚依据违法。证据3和证据4即使不属于证据也应属于依据。北京市各级行政机关发布的规范性文件应符合国务院关于行政规范性文件管理的相关要求，对不符合要求发布的应属于制发流程违法。二、原审判决适用法律错误。1.原判决认定《通告》符合道路安全法第三十九条规定，根据国务院法制办对道路交通安全法的注解与配套和全国人大常委会法制工作委员会编写的道路交通安全法释义，明显《通告》与其违背。2.原判决认定《通告》依据的《北京市道路交通管理规定》被《北京市实施道路交通安全法办法》代替，而二者均未授权交通管理部门有权禁止某一号段的同种类车辆禁行。3.原判决认为仅履行公开发布程序就算程序合法，但是《通告》连合法性审查和备案都没有，更未履行规范性文件制发的评估论证、公开征求意见等程序。4.原判决认为《通告》未被制定机关明文废止即为有效，使得法院监督、审查规范性文件的职能流于形式。综上，原审判决认定事实不清、适用法律不当，判决结果有失公允。《通告》并非保护了摩托车驾驶者的安全和出行利益，实际是减损人民权利，增加人民义务。请求撤销一审判决；依法改判支持上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。东外交通队和朝阳区政府同意一审判决结果，请求驳回唐昌毅的上诉请求。上诉人在指定举证期限内向一审法院提交了如下证据：上诉人在指定期限内向本院提交了以下证据：1.《中华人民共和国国家标准城市道路标志和标线设置规范（GB51038-2015）》条文说明，证明交管部门设立禁止京B号牌摩托车驶入四环以内道路标志的做法不符合国家标准中规定的设立依据和设置目的；2.《中华人民共和国道路交通安全法释义》中对于第三十九条、第五十五条的释义，证明交管部门随意扩大法律授权，将临时性交通管理措施随意扩大成永久性措施，在设立禁止标志时未按法律规定提前向社会公告、广泛宣传违法，随意扩大禁止驶入大中城市中心道路的机动车类别；3.京政办字〔2017〕22号《北京市人民政府办公厅关于进一步做好“放管服”改革涉及的规章、规范性文件清理工作的通知》、《北京市人民政府关于废止等五项规章的决定》，证明《通告》制定依据的上位法已经废止，也不应再予以适用；4.国办发〔2018〕37号《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》、国办发〔2018〕115号《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》、国办发〔2019〕9号《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》，证明保留《通告》严重违反国务院文件规定的制发程序，保留通知无效。东外交通队在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据及法律规范依据：（一）证据：1.《民警执法工作记录》，证明民警依法执法情况；2.《民警勘查现场工作记录》，证明四环路入口处禁令标志设置情况；3.四环路沿线禁令标志设置明细及图片，证明四环路入口处的禁令标志设置情况；4.《交通处罚决定书》，证明东外交通大队对上诉人的处罚制作了处罚决定书，并送达上诉人。（二）依据：1.《中华人民共和国行政处罚法》；2.《道路交通安全法》；3.《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《道路交通安全法实施条例》）；4.《北京市实施办法》；5.《通告》，东外交通大队以上述规范性依据说明其具有作出交通管理行政处罚的行政职权，其作出行政处罚程序和实体处理符合上述规范性文件的规定。朝阳区政府在法定期限内向一审法院提交了如下证明复议决定程序合法的证据：1.《行政复议申请书》及申请材料，包括：《交通处罚决定书》、上诉人身份证复印件、上诉人机动车驾驶证及机动车行驶证复印件、快递单复印件，证明朝阳区政府于2019年12月9日收到上诉人邮寄提交的《行政复议申请书》及申请材料；2.《行政复议申请受理通知书》、《送达回证》、快递单及邮件跟踪查询截图，证明朝阳区政府于2019年12月12日决定受理上诉人提出的行政复议申请；3.《行政复议答复通知书》《送达回证》，证明朝阳区政府于2019年12月12日将上诉人行政复议申请材料副本发送东外交通大队;4.《行政复议答复意见书》，证明东外交通大队于2019年12月12日提交答复意见及证据、依据；5.《复议决定书》《送达回证》两份、快递单复印件，证明朝阳区政府于2020年2月6日作出《复议决定书》并予以送达。朝阳区政府以《行政复议法》作为复议决定合法的依据，用于说明其作出的行政复议决定适用法律法规正确，程序合法。一审法院对当事人提交的上述证据认证如下：1.上诉人提交的证据1、2具备真实性，但不具有证明被诉交通管理行政处罚行为违法的证明力，一审法院对此不予采信；上诉人提交的证据3、4不属于证据范畴，一审法院对此不予认证；2.东外交通大队提交的证据具备关联性、合法性、真实性，能够证明作出被诉《交通处罚决定书》认定事实及履行程序的相关情况，一审法院予以采纳；3.朝阳区政府提交的履行行政复议程序的证据具备真实性、关联性，能够证明其履行行政复议程序及作出行政复议决定的情况，一审法院予以采纳。一审法院已经将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，本院予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《道路交通安全法》《道路交通安全法实施条例》的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作；违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门对道路交通安全违法行为人可以处以罚款或者暂扣驾驶证的处罚。据此，东外交通大队对违法行为地在其主管行政区域内的交通违法行为作出罚款的行政处罚，系在法律、法规赋予的职权范围内实施的行政行为。根据《行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。本案中，朝阳区政府具有受理唐昌毅的行政复议申请，并进行相应审查的法定职权。关于北京市公安局制定的《通告》的合法性审查问题，本院认为，全面审查行政行为的合法性是行政诉讼所遵循的基本原则，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，唐昌毅在起诉二被上诉人要求撤销被诉《交通处罚决定书》及被诉《复议决定书》的同时，一并请求对被诉行政行为所依据的规范性文件及《通告》的合法性进行审查。围绕其上诉理由，本院进行了审查。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”根据上述规定，对规范性文件合法性的审查，主要集中在职权依据、文件内容和制定程序等方面。本案中，根据《道路交通安全法》第三十九条规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。首先，北京市公安局制定的《通告》符合其制定时有效的交通法规的立法目的，具有制定依据，履行了公开发布程序，且没有超越制定机关的权限范围。因此，该《通告》的制定并未“超越机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围”，不存在“未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序”的情形。其次，；虽然目前《通告》所依据的《北京市道路交通管理规定》已被替代，但该《通告》自2001年发布之日起未被有权机关废止，北京市公安局公布的行政规范性文件清理结果通知中对《通告》均明确予以保留，且《通告》与现行有效的交通法律法规亦并不冲突，符合有关法律法规的立法精神，且不存在与上位法的规定相抵触的情形。因此《通告》并不存在“与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的”的情形。再次；从通告的内容看，《通告》规定特定号牌的摩托车禁止在特定区域行驶并非对公民基本权利的限制，其执行是在一定程度上保护了摩托车驾驶者的安全及其他人的出行利益，体现了行政管理对个人利益与公共利益的衡量，因此，《通告》不存在“没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的”的情况。综上，一审法院围绕上述问题，对该《通告》的合法性进行了审查，认为该《通告》合法，应当作为认定其行政行为合法的依据的认定，本院不持异议。关于被诉处罚决定是否合法问题，本院认为，根据《道路交通安全法》第九十条、《北京市实施办法》第九十三条第（三）项规定及《通告》第二条规定，结合本案的相关案情，东外交通大队提交的证据能够证明公安机关交通管理部门在本市进入四环路内入口处设置禁止京B号牌摩托车驶入的禁令标志，唐昌毅驾驶京B号牌的摩托车在四环路内行驶的行为已构成违反禁令标志指示的违法行为，东外交通大队作出100元罚款的处罚属认定事实清楚，适用法律正确。东外交通大队对其记分处理及朝阳区政府作出被诉复议决定的合法性问题及唐昌毅称处罚地点及附近周边路口未设立禁止摩托车行驶标志的主张是否合法问题，本院同意一审法院认定意见在此不再赘述。综上，上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决驳回其诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人唐昌毅负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王文涛审 判 员 韩 勇审 判 员 王 伟二〇二〇年十一月十日法官助理 陈金涛法官助理 王曼斐书 记 员 高 原书 记 员 吴 倩