湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终210号 上诉人（原审被告）攸县自然资源局，住所地湖南省攸县东城新区发展中心主体楼**。 法定代表人周卫国，局长。 委托代理人皮奇志。代理权限为特别授权。 委托代理人欧阳达龙，湖南人信律师事务所律师。代理权限为一般代理。 被上诉人（原审原告）湖南恒兴佳成房地产开发有限责任公司，，住所地攸县联星街道胜利社区雪花小区** 法定代表人刘新，总经理。 委托代理人刘金贵，湖南华安律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人罗序芳，北京中伦文德（长沙）律师事务所律师。代理权限为一般代理。 上诉人攸县自然资源局因与被上诉人湖南恒兴佳成房地产开发有限责任公司（以下简称恒兴公司）规划行政许可一案，不服湖南省醴陵市人民法院（2020）湘0281行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，2××7年10月27日，经攸县人民政府批准，攸县国土资源局组织实施了《攸县国有建设用地使用权挂牌出让公告》，挂牌出让永新普通住宅小区2××7-Ｇ35号地块。2××7年11月27日，挂牌人株洲市公共资源交易中心攸县分中心与竞得人恒兴公司签订《攸县国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》（攸国土挂字［2××7］第Ｇ35号），确认竞得人竞得编号为2××7-Ｇ35号地块（攸县永新普通住宅小区地块）国有建设用地使用权，出让面积为6.11亩（4072.1平方米），成交总价为753万元，该价款包括土地储备成本、出让金、交易契税，不包括本次挂牌出让交易服务费，本次挂牌出让交易服务费总价为10.3866万元；竞得人须按规划部门审定的攸住建条［2××7］3号规划条件进行建设；竞得人应在成交之日起60日内向出让人付清全部成交价款。恒兴公司付清了挂牌出让交易服务费10.3866万元。2××7年12月7日，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定本合同项下出让宗地编号为2××7-Ｇ35，宗地总面积为4072.10平方米，宗地坐落于联星街道胜利社区；本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币753万元，每平方米0.18916万元；按以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款，人民币376.5万元，付款时间：2××7年12月7日之前，第二期人民币376.5万元，付款时间：2018年1月26日之前；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3），其中：建筑总面积10180.25平方米，建筑容积率不高于2.50不低于1.01，建筑密度不高于35%，绿地率不低于30%；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2018年3月27日之前开工，在2020年3月27日之前竣工。2××7年12月22日，攸县国土资源局出具湖南省非税收入一般缴款书一份，上载明：“执受单位名称：湖南恒兴佳成房地产开发有限责任公司，收入项目：2××7-Ｇ35号（永新普通住宅小区）地）地块出让金额753万元”。2018年10月6日，攸县中盛房地产开发有限公司作为甲方与恒兴公司作为乙方签订《合作协议书》，约定甲方2018年购买了攸储97号地块13.3亩土地，乙方2××7年购买了攸储97号地块6.3亩土地进行房地产开发，因两块土地相邻，为了提高城市品位，建成高档小区，双方协商二块土地合并为一块土地进行联合审批、各自建设。2019年5月14日，攸县城乡规划委员会作出《攸县城乡规划委员会（执委会）2019年第一次会议纪要》（攸城规委发〔2019〕1号），该文件载明：“2019年2月1日上午，在发展中心1575规委会议室，受苏涛县长委托，由副县长易屹东主持，县人大、国土局、住建局等部门单位负责人参加，召开了县城乡规划委员会2019年第一次会议，会议就《酒埠江镇总体规划（2××7-2035）》、紫金门·桂花园规划建设方案、公园世家二期规划方案、中心嘉园二期规划建设方案、天成嘉园规划建设方案、湘上院（喜盈门·范城）增加连廊和北侧四栋商住楼拆除重建规划方案进行审议，现将会议主要精神纪要如下：……三、关于公园世家二期规划建设方案。会议原则同意该方案。会议明确：1、鉴于Ａ、Ｂ两块地块相邻，两块地块整合后有利于提升小区规模和品位，优化两区交通组织，同意Ａ、Ｂ两地块统一规划。2、Ａ、Ｂ两地块周边两宗闲散土地可纳入项目用地范围，闲散土地面积、范围以国土、住建部门核定的为准。3、该两宗闲散土地必须依法取得，并缴纳相应出让金，依法取得的土地纳入计容建筑面积。4、临中心大道次出入口宽度调整为14米。5、必须处理好Ｂ块遗留问题和永兴小区业主的纠纷问题后方可办理规划许可。6、绿地率必须满足规划条件的要求，请住建局进一步核实。7、进行批前公示并处理好与周边建筑日照、通风及周边利害关系人的矛盾纠纷，取得书面协议后方可许可。8、Ａ、Ｂ两地块的建设单位就统一规划、各自建设及各自核算技术经济指标等有关事宜必须要签订协议，不得突破规划条件，且有司法部门的公正”。后原告公司向被告攸县自然资源局申请办理建设用地规划许可证，2019年9月6日，被告对原告的申请作出《关于再次请求依法办理用地规划许可证报告的答复》，答复主要内容如下：1.……因你公司与永兴小区业主无法达成协议，我局根据县城乡规划委员会2019年第一次会议精神就不能审批规划方案；2.若你公司终止《合作协议》，各自规划建设，请按照出让时的规划条件编制该地块规划方案，报请我局审批。原告认为该答复违法应予撤销，遂诉至醴陵市人民法院。醴陵市人民法院受理后于2020年1月16日作出（2019）湘0281行初181号行政判决，判决：一、撤销被告攸县自然资源局于2019年9月6日作出的《关于再次请求依法办理用地规划许可证报告的答复》；二、被告攸县自然资源局在本判决生效之日起60日内对原告湖南恒兴佳成房地产开发有限责任公司办理建设用地规划许可证的申请作出行政行为。宣判后，攸县自然资源局不服上诉至株洲市中级人民法院，株洲市中级人民法院于2020年4月16日作出（2020）湘02行终70号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 判决生效后，原告向被告提交湖南省建设用地（工程）规划定点申请表及资料，申请办理湖南省建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，被告审核原告提交的资料后，于2020年5月29日向原告颁发了湖南省建设用地规划许可证，但没有向原告核发建设工程规划许可证。原告认为被告拒绝按照按变更规划条件后的规划建设方案发放建设工程规划许可证的行为侵害了自己的合法权益，遂诉至法院，请求依法判决。 另查明，原告申请被告发放湖南省建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，其规划建设方案对出让合同所附的规划条件进行了变更，具体为层高45米到67.5米，容积率从小于等于2.5至小于等于2.9左右等。 原审法院认为，本案系城市规划许可一案，本案的争议焦点是被告攸县自然资源局拒绝为原告颁发建设工程规划许可证的行为是否合法。被告攸县自然资源局作为城乡规划主管部门，有核发建设工程规划许可证的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。第五十条第二款规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。《湖南省实施办法》第二十四条第一款规定，在国有土地上进行建设活动的建设单位或者个人，应当取得城市、县人民政府城乡规划主管部门核发的建设用地规划许可证。建设用地规划许可证应当载明建设用地的位置、范围、面积、用地性质、建设规模等，并附建设用地规划条件、规划用地图件等材料。第二十五条规定，建设用地规划条件应当依据经依法批准的控制性详细规划、镇规划、乡规划确定，并具有下列内容：（一）用地位置、面积、界限；（二）用地性质和容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等土地开发强度指标；（三）周边建设和环境保护、安全设施要求；（四）配套设施要求及其具体建设时序；（五）地）地下空间开发利用要求六）该地块的城市设计相关要求；（七）法律法规规定的其他内容。第二十六条第二款，建设单位或者个人申请办理建设工程规划许可证，应当持项目批准（核准、备案）文件、使用土地的有关证明文件，以及经审定的建设工程设计方案等材料，向城乡规划主管部门提出申请。需要编制修建性详细规划的，还应当提交修建性详细规划。受理申请的机关对符合控制性详细规划和建设用地规划条件的，核发建设工程规划许可证。 根据上述法律法规规定，国有土地使用权出让前，应当提出出让地块规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。签订出让合同后，建设单位应当持建设项目批准（核准、备案）文件和国有土地使用权出让合同等材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证，持项目批准（核准、备案）文件、使用土地的有关证明文件，以及经审定的建设工程设计方案等材料，向城乡规划主管部门提出申请办理建设工程规划许可证。 本案中，根据攸县城乡规划委员会2019年第一次会议纪要，案涉规划条件变化已经攸县城乡规划委员会原则同意，确认变更后的建设方案有利于提升小区规模和品位，优化两区交通组织。建设用地规划许可证不能擅自改变出让合同所附的规划条件，应当载明建设用地的位置、范围、面积、用地性质、建设规模等，并附建设用地规划条件、规划用地图件等材料。建设工程规划许可证亦不得擅自改变出让合同所附的规划条件，改变规划条件须向城乡规划主管部门申请，必须符合控制性详细规划以及公共利益，城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示,申请人也应当对变更内容进行公示及备案。确需修改规划，城乡规划主管部门应当召开听证会，听取利害关系人意见。原告已按变更后的规划条件领取了建设用地规划许可证，被告没有提供证据证明变更后的规划建设方案不符合相关法律法规的相关规定。 此外，被告辩称原告尚未取得案涉地块东西两侧的零星土地的使用权，故不能向原告核发建设工程规划许可证。根据被告在庭审中的陈述，被告暂未启动对该零星土地进行招拍挂的程序，故被告明知土地尚未启动招拍挂程序而将此设定为审批条件，其辩称理由不符合法律规定，对此不予支持。 综上，被告拒绝为原告颁发建设工程规划许可证的行政行为缺乏事实和法律依据，应不予支持。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条、五十条第二款，《湖南省实施办法》第二十四条第一款、第二十五条、第二十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：被告攸县自然资源局在本判决生效之日起60日内对原告湖南恒兴佳成房地产开发有限责任公司办理建设工程规划许可证的申请作出行政行为。案件受理费50元，由被告攸县自然资源局承担。 宣判后，攸县自然资源局不服，上诉称：被上诉人报送的规划建设方案对出让合同所附的规划条件进行了变更，违背了会议纪要第八条，攸县规划委员会是攸县人民政府的议事协调机构，原则通过方案不是对方案进行审批，上诉人已经对被上诉人申请事项作出行政行为。请求：撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或者驳回起诉。 被上诉人恒兴公司答辩称：上诉人明知案涉地块没有启动招标挂牌程序，且违法将零星地块的取得使用权设为审批条件，违反了相关法律规定，其行政许可程序和实体均违法;规委会已经审批通过了新的规划方案，改变了原来出让合同的规划条件。请求驳回上诉，维持原判。 本案经过阅卷和询问当事人，对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。 本院认为,本案系城市规划许可一案，争议焦点为上诉人拒绝为被上诉人颁发建设工程规划许可证的行为是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、第四十三条第一款，《湖南省实施办法》第二十七条第二款的规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。对以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，除公共利益需要外，申请变更建设用地规划条件涉及改变土地使用性质、提高容积率、降低绿地率、减少公共服务设施和基础设施基础配套的，城乡规划主管部门不得批准。 根据上述法律法规的规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门根据建设单位提交的使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案、修建性详细规划的建设项目等材料核发建设工程规划许可证。建设单位确需改变规划条件须向城乡规划主管部门申请，必须符合控制性详细规划以及公共利益，城乡规划主管部门批准后，应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示等程序。 根据攸县城乡规划委员会攸城规委发〔2019〕1号会议纪要，攸县城乡规划委员会已经原则同意变更规划条件后的规划建设方案，上诉人并未提供证据证明涉案规划条件变化违反了控制性详细规划和公共利益。上诉人认为被上诉人报送的规划建设方案对出让合同所附的规划条件进行了变更，违背了会议纪要第八条的理由与攸县城乡规划委员会的原则同意目前规划建设方案相互矛盾而依法不能成立。该会议纪要的内容对被上诉人权利义务产生实际影响，且被上诉人对其内容已经知晓，已产生外化效果，上诉人主张攸县规划委员会是攸县人民政府的议事协调机构，原则通过方案不是对方案进行审批于法无据，本院不予确认。 因上诉人暂未对涉案土地两则零星地块依法挂牌出让，故被上诉人暂不具备依法参与竞拍的条件，上诉人明知土地尚未启动招拍挂程序而将此设定为审批条件不当，综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人攸县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗颖红 审 判 员 彭 华 审 判 员 梁小平 二〇二〇年十一月二十日 法官助理 刘 怡 书 记 员 郭文婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。