河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1466号上诉人（一审原告）泌阳平安养老服务有限公司，住所地泌阳县铜山湖风景区水库西南方向（驻马店市生态环境监测中心内）。法定代表人王成珍，经理。上诉人（一审被告）泌阳县人民政府，住所地泌阳县花园街办事处行政路中段。法定代表人魏华伟，县长。委托代理人常保宪，泌阳县法制办工作人员。一审被告泌阳县城市综合执法局（泌阳县城市管理局），住所地泌阳县产业集聚区。法定代表人吕周建，局长。委托代理人肖迪安，该局工作人员。委托代理人李全安，河南博涛律师事务所律师。上诉人泌阳平安养老服务有限公司与上诉人泌阳县人民政府、一审被告泌阳县城市综合执法局行政强制及行政赔偿一案，驻马店市中级人民法院作出（2018）豫17行初328号行政裁定，裁定驳回原告起诉。泌阳平安养老服务有限公司不服，提起上诉，本院作出（2019）豫行终1446号行政裁定，指令驻马店市中级人民法院继续审理。驻马店市中级人民法院作出（2019）豫17行初467号行政判决。泌阳平安养老服务有限公司、泌阳县人民政府均不服，提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。泌阳平安养老服务有限公司请求确认泌阳县人民政府、泌阳县城市综合执法局2018年9月6日对泌阳平安养老服务有限公司使用租赁经营的综合楼及翻建的附属建筑物行政强制拆除行为违法；责令泌阳县人民政府、泌阳县城市综合执法局对泌阳平安养老服务有限公司的损失668.5万元进行赔偿。驻马店市中级人民法院一审认定以下事实，案涉房屋位于泌阳县铜山湖风景区水库西南方向，系由驻马店市生态环境监测中心所建。2016年9月9日，泌阳县平安商务壹陆捌有限公司与驻马店市生态环境监测中心签订租赁经营协议，驻马店市生态环境监测中心同意将中心综合楼及其西边附属建筑物（面积约9000平方米）按现状交由泌阳县平安商务壹陆捌有限公司租赁经营，租赁期限三十年，并进行了公证。泌阳平安养老服务有限公司于2017年5月2日注册成立，成立后泌阳平安养老服务有限公司与驻马店市生态环境监测中心重新签订了租赁经营协议并进行了公证，协议内容一致，泌阳县平安商务壹陆捌有限公司和泌阳平安养老服务有限公司的法定代表人均系王成珍。泌阳平安养老服务有限公司租赁涉案房屋后，在原其中一栋楼房上加盖一层构筑物并开始对租赁房屋进行装修，尚未投入使用。2018年3月26日，泌阳县监察委员会向泌阳县城市综合执法局作出泌监发［2018］2号《监察建议书》，建议“对铜山湖水库大坝西南侧100米的驻马店市生态环境监测中心综合楼后三栋违建别墅依法依规重新做出正确的处理意见，并对驻马店市生态环境监测中心综合楼违反规划建设作出处理意见。”2018年3月28日，泌阳县城市综合执法局对驻马店市生态环境监测中心违反规划进行建设批准立案调查。2018年8月31日，泌阳县城市综合执法局调查终结并经集体讨论作出决定，9月1日，向驻马店市生态环境监测中心作出了泌综执限拆字［2018］第012号《限期拆除决定书》，9月4日，作出泌综执催告字［2018］第012号《催告书》，并在案涉房屋区域内张贴了《泌阳县城市管理综合执法局行政强制拆除公告》，9月5日，作出泌综执强执决字［2018］第012号《行政强制执行决定书》。2018年9月6日，泌阳县城市综合执法局组织人员并委托河南置家建设工程有限公司对涉案房屋实施了拆除，拆除时委托泌阳县公证机构进行了公证，泌阳平安养老服务有限公司法定代表人王成珍在拆除现场。泌阳平安养老服务有限公司对拆除行为不服，提起本案行政诉讼。另查明，《泌阳县人民政府常务会议纪要》（［2017］11号）载明，2017年12月25日，县政府常务会议决定：……五、关于县城市管理局实施行政强制的授权问题。会议决定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者其不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等行政强制措施”，对规划违法行为的处理需要采取查封施工现场、强制拆除等行政措施时，县政府授权由县城市管理局实施。又查明，2019年2月21日，泌阳县城市综合执法局向驻马店市生态环境局下发的《领取寄存物品通知书》显示：案涉房屋被强制拆除前，对房屋内物品进行了清理，共清理出中央空调组件（室内风机）41台，由泌阳县城市综合执法局暂时保管，并通知领取。驻马店市中级人民法院一审认为：（一）根据河南省高级人民法院作出的（2019）豫行终1146号行政裁定，泌阳平安养老服务有限公司作为原告主体适格，泌阳县人民政府委托泌阳县城市综合执法局实施了行政强制拆除行为，其是本案适格被告。泌阳县城市综合执法局是受委托实施拆除行为，其行为后果由泌阳县人民政府负担，其不是本案适格被告，对此主体资格问题不再赘述。（二）案涉房屋涉及泌阳平安养老服务有限公司在其中一栋楼房上添附的构筑物以及泌阳平安养老服务有限公司承租房屋后已对租赁房屋实施了装修，泌阳县人民政府在实施强制拆除时未听取泌阳平安养老服务有限公司的陈述和申辩，未将强制执行决定送达泌阳平安养老服务有限公司，泌阳县人民政府委托组织实施强制拆除行为程序违法。（三）关于泌阳平安养老服务有限公司请求的损失赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条第四项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。本案中，案涉房屋主体部分系泌阳平安养老服务有限公司承租的房屋且已被认定为违法建筑，泌阳平安养老服务有限公司无权主张损失。泌阳平安养老服务有限公司承租房屋后，泌阳平安养老服务有限公司在其中一栋楼上私自加盖一层构筑物，该层建筑物未取得任何手续，不属于合法建筑，对该部分损失应不予赔偿。泌阳平安养老服务有限公司主张的电费、工资、招待费、项目考察费、租赁费等与泌阳县人民政府实施的拆除行为没有法律上的因果关系，对该部分损失应不予支持。案涉房屋正在装修中，因案涉房屋被认定违法建筑被强制拆除，泌阳平安养老服务有限公司所主张的对违法建筑所实施的消防工程、水路工程、电路工程等装修损失，因其依附于房屋主体而存在，属于不可分割不可移动物品，亦不属于合法权益，泌阳平安养老服务有限公司请求该部分损失应不予支持。对于室内可移动的尚未安装完毕的中央空调组件（室内风机）41台，泌阳县城市综合执法局在实施强拆前已经清理并保管，泌阳平安养老服务有限公司的该部分损失泌阳县人民政府应予退还。案涉房屋虽然是违法建筑，泌阳平安养老服务有限公司装修依附于违法建筑需要拆除，但对拆除后的装修材料损失属于泌阳平安养老服务有限公司的合法权益，泌阳县人民政府实施强制拆除行为程序违法，且未提供对该部分装修材料不予赔偿的证据，泌阳县人民政府须对此承担赔偿责任。对该部分损失，双方均未提供证据，亦无法进行客观地评估，依据公平原则及体现对泌阳县人民政府实施违法行为的惩戒，酌定赔偿泌阳平安养老服务有限公司装修材料损失6万元。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第四项、第三十六条第三项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回泌阳平安养老服务有限公司对泌阳县城市综合执法局的起诉；确认泌阳县人民政府于2018年9月6日强制拆除泌阳平安养老服务有限公司租赁经营的综合楼及翻建的附属物建筑物的行为违法；责令泌阳县人民政府于判决生效之日起15日内退还泌阳平安养老服务有限公司所有的中央空调组件（室内风机）41台；责令泌阳县人民政府于判决生效后15日内赔偿泌阳平安养老服务有限公司装修材料损失6万元；驳回泌阳平安养老服务有限公司的其他赔偿诉讼请求。上诉人泌阳平安养老服务有限公司不服一审判决，向本院上诉称：（一）泌阳县人民政府强拆行为已被驻马店市中级人民法院确认违法。（二）上诉人与驻马店环境监测中心签订的合同真实有效，该房屋三十年使用权归上诉人，已经过公证。泌阳县人民政府违法行为针对的是上诉人，造成上诉人直接损失和间接损失。（三）上诉人有取得赔偿权利。（四）上诉人取得涉案房屋使用权后，办理公司手续并开始装修。装修过程中无任何单位与个人通知上诉人的行为违法，能够证明装修合法。（五）涉案房屋系驻马店环境监测中心房屋，属于国家财产。（六）驻马店环境监测中心有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，泌阳县执法局还收取超建费。泌阳县人民政府将该房屋定性为违法建筑并强制拆除纯属谬论。（七）泌阳县人民政府将上诉人列在景区内饮水污染源错误，该项目院里景区大门一公里，不在景区范围，泌阳县人民政府紧邻涉案房屋还有正建商品住宅楼。（八）2018年9月6日涉案房屋被拆除后，泌阳县人民政府全部栽种树，2020年1月拔掉树木建设楼房。（九）驻马店环境监测中心财产属于国有财产，虽有违规情形但已经罚款处理，上诉人投资养老事业系响应国家号召，应得到政府支持。请求撤销一审判决第五项，改判赔偿上诉人直接损失668.5万元。上诉人泌阳县人民政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）上诉人不是本案适格诉讼主体。泌阳县城市综合执法局是独立行政执法机构，强制拆除行为并非上诉人委托实施。一审已查明泌阳县监察委员会对泌阳县城市综合执法局作出监察建议，其后泌阳县城市综合执法局对驻马店市环境监测中心建设行为立案调查。一审法院仅依据《泌阳县人民政府常务会议纪要》认为上诉人是适格主体并承担责任，缺乏事实根据和法律依据。（二）泌阳县城市综合执法局作出的限期拆除决定和强制执行决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。（三）一审法院判决赔偿6万元损失没有事实根据和法律依据。行政强制的对象是驻马店生态环境监测中心，应由相对人提起诉讼。泌阳平安养老服务有限公司与驻马店市生态环境监测中心之间是房屋租赁合同关系，依照最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。因违法行为造成的经济损失，泌阳平安养老服务有限公司应当向出租人主张权利，不属于行政法调整范围。泌阳平安养老服务有限公司也没有对自己损害事实提供证据，一审判决赔偿无事实和法律依据。请求驳回泌阳平安养老服务有限公司对上诉人的起诉。一审被告泌阳县城市综合执法局答辩称：（一）一审判决驳回对泌阳县城市综合执法局的起诉，事实清楚，证据充分。泌阳县城市综合执法局根据泌阳县人民政府《常务会议纪要》精神，为落实泌阳县监察委发出监察建议，对铜山湖水库大坝西南侧100米驻马店市生态环境监测中心综合楼后三栋违章别墅重新作出处理意见，对驻马店市环境监测中心综合楼违反规划建设作出处理意见。2018年3月28日，泌阳县城市综合执法局立案调查，调查终结后经集体讨论，决定对驻马店市生态环境监测中心违法建设的建筑进行拆除，依法送达了限期拆除决定、催告书、行政强制拆除公告、行政强制执行决定书等法律文书，驻马店市生态环境监测中心在法定期限内没有提出复议和起诉，已发生法律效力。（二）泌阳平安养老服务有限公司要求赔偿的理由不能成立，缺乏事实根据和法律依据。本案行政强制对象是驻马店市生态环境监测中心，泌阳平安养老服务有限公司不是行政相对人，不具有利害关系，请求赔偿没有法律依据。对装修损失也没有证据证明，一审裁量赔偿6万元，已经足额弥补其经济损失。泌阳平安养老服务有限公司增设的部分违法建筑物，如果是房屋出租人同意增设的，可以依照房屋租赁合同进行民事诉讼。因违法行为造成的经济损失，泌阳平安养老服务有限公司应当向出租人主张权利。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：（一）泌阳县人民政府的组织拆除行为应确认违法。泌阳县城市综合执法局2018年9月1日作出限期拆除决定，2018年9月5日作出行政强制执行决定，2018年9月6日实施强制拆除行为，违反行政强制法第四十四条关于“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，该拆除行为应确认违法。该违法强制拆除行为的法律后果应当由泌阳县人民政府承担，理由在本院（2019）豫行终1446号行政裁定中已经论述，本案中不再重复。（二）一审关于赔偿部分的判决结果正确。涉案的被拆除房屋已经被确认违法建筑，在该房屋上所添附的消防工程、水电工程、电路工程、装修工程等不可拆除、不具有再次利用价值的部分，均是该违法建筑的组成部分，不属于合法权益。泌阳平安养老服务有限公司对该部分损失请求赔偿的主张不应支持。对室内可以拆分、仍具有使用价值的中央空调组件，泌阳县城市综合执法局在拆除时已经集中保管，尽到了注意义务。对于依附于房屋的可再次利用的其他部分，泌阳县人民政府没有给予其合理的、必要期限自行拆除，造成的损失应予赔偿，一审酌定赔偿6万元的结果未显失公平，本院予以支持。泌阳平安养老服务有限公司主张的电费、工资、招待费、项目考察费、租赁费等其他费用与被诉拆除行为之间无直接的因果关系，不属于赔偿范围。综上，一审判决结果正确。泌阳平安养老服务有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费用50元，由上诉人泌阳平安养老服务有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年十一月十六日法官助理刘龙书记员谢梦琪