江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终99号 上诉人（原审原告）钱国良，男，1967年8月3日生，汉族，户籍地苏州市姑苏区。 委托代理人梁矢，江苏晟则律师事务所律师。 委托代理人朱建锋，江苏晟则律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市自然资源和规划局，住所地苏州市姑苏区干将西路**。 法定代表人黄戟，局长。 出庭负责人邵繁荣，副局长。 委托代理人姚雪，工作人员。 委托代理人敖忠生，江苏竹辉律师事务所律师。 原审第三人钱丽英，女，1961年3月22日生，汉族，户籍地苏州市姑苏区。 委托代理人杨铮，江苏九胜律师事务所律师。 委托代理人杨绽，江苏九胜律师事务所律师。 上诉人钱国良因土地行政登记一案，不服苏州市姑苏区人民法院(2019)苏0508行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月29日公开开庭审理本案，上诉人钱国良及其委托代理人梁矢，被上诉人苏州资规局出庭负责人邵繁荣及委托代理人姚雪、敖忠生，原审第三人钱丽英的委托代理人杨铮、杨绽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，钱丽英与钱国良系姐弟关系。1992年5月7日，原虎丘乡建房办向钱丽英颁发了编号为828471的准建证，建设性质为新建住宅，建设地点“新庄14队”。1995年9月27日，原土地管理局向钱国良颁发了第4691号土地证，登记地址为“×庄××浜东××号西侧”（即上述建设地点）。2018年9月，钱丽英至原国土资源局（以下简称原苏州国土局）反映，钱国良办理上述土地证时提供的准建证复印件系伪造，要求注销该土地登记。原苏州国土局遂向苏州高新区档案局查询了案涉地块的宅基地登记档案，发现档案内保存的准建证存根与钱丽英提供的准建证原件编号及准建内容均一致，宅基地申请审批表、建房用地许可证登记的权利人均为钱丽英，相关建设管理费亦由钱丽英缴纳。而钱国良持有的第4691号土地证地籍管理档案中所附土地权属证明书仅有抬头为“钱国良”的准建证复印件，该证抬头处有较为明显的修改痕迹，与钱丽英提交的准建证原件及上述宅基地登记档案中的准建证存根除抬头名称以外，其他对应内容均一致。据此，原苏州国土局认为钱国良系提供虚假材料骗取案涉土地登记，第××号土地证存在登记错误。2018年11月9日，该局向钱国良发送不动产更正登记通知，要求自接到通知之日起30个工作日内办理更正登记，逾期未办理的，该局将根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，对不动产登记簿记载的错误事项进行更正，同时告知其可提出陈述申辩。同年11月23日，钱国良提交书面意见称，1992年由钱丽英申请办理××浜东26号西侧准建证，后其与钱丽英共同办理了准建证的更名手续，并于1995年以更名后的准建证办理了国有土地使用证。原苏州国土局要求钱国良提交“更名后的准建证原件或相关机构出具的档案件”，否则将依法对案涉不动产登记簿进行更正。2018年12月21日，应钱国良申请，原苏州国土局召开听证会，钱国良充分陈述了意见。2019年1月9日，苏州市自然资源和规划局（以下简称苏州资规局）分别在该局网站及不动产所在地对案涉土地证进行更正登记公告，更正内容为“注销苏国用（××）字第××号国有土地使用证”，同时告知了异议申请程序。2019年1月31日，因无法收回案涉土地使用权证书，苏州资规局公告第××号土地证作废。同年3月19日，苏州资规局书面告知钱国良，上述土地使用权证的登记簿状态为注销。钱国良对该更正登记行为不服，诉至原审法院，并提出前述诉讼请求。 原审法院另查明，第××号土地证自1995年首次登记至本案变更登记之前，未发生相关不动产权利处分的登记，该土地上附着的房屋自始未办理过权属登记。 原审法院再查明，2016年1月起，苏州市区实施不动产统一登记，原苏州国土局为姑苏区、吴中区、相城区、虎丘区范围内的不动产登记机构。2019年1月7日，中共苏州市委机构编制委员会发布苏编办通〔2019〕5号《关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》，将原苏州国土局与相关部门的职责整合后组建设立苏州资规局。 原审法院认为，《不动产登记暂行条例》第三条规定，“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。”第七条第一款规定，“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。苏州资规局作为本市不动产登记主管部门，对辖区范围内的不动产具有登记管理法定职权。 本案争议焦点在于，苏州资规局对钱国良持有的第××号土地证所作变更登记是否合法。《土地登记规则》(1989年11月18日国家土地管理局发布）第十二条规定，“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。”《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条规定，“申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）发生变更的材料；（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（四）国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；（五）国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；（六）其他必要材料。”第八十条第一款规定，“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”本案中，根据地籍档案显示，钱国良申请案涉土地使用权首次登记时提供的土地权属来源证明仅有一份抬头为“钱国良”（修改痕迹较为明显）的准建证复印件，该复印件与钱丽英持有的抬头为“钱丽英”的准建证原件除抬头名称以外的内容均相同，但上述名称修改未见相关说明材料；而钱丽英的准建证原件与案涉地块宅基地登记档案中的准建证存根经比对一致，且钱丽英系宅基地申请审批表、建房用地许可证登记的权利人并持有相关土地缴费凭证。因土地使用权登记是依申请的行为，申请人应当保证其提交的申请材料真实、合法。根据以上比对结果，苏州资规局认定钱国良提供的准建证材料虚假，案涉土地使用权登记簿存在错误并启动更正登记程序，并无不当。钱国良认为，其提供的准建证系由钱丽英更名为钱国良后的批准材料，但在行政程序及本案诉讼过程中，钱国良均未能就其主张的准建证更名事项提供相应证明材料；退一步讲，即便如钱国良所述，其与钱丽英曾就案涉土地置换达成约定，鉴于宅基地的使用及村镇建设工程的建造均须经土地、城建等主管部门的审查批准，不属于行政相对人意思自治范畴，钱国良与钱丽英的约定不能直接产生土地权属变更的法律效果，对行政机关的登记亦不具有对抗效力，钱国良以此否定苏州资规局更正登记行为的合法性，原审法院不予支持。另据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”第二十三条规定，“因不动产权利灭失等情形，不动产登记机构需要收回不动产权属证书或者不动产登记证明的，应当在不动产登记簿上将收回不动产权属证书或者不动产登记证明的事项予以注明；确实无法收回的，应当在不动产登记机构门户网站或者当地公开发行的报刊上公告作废。”在办理案涉更正登记前，苏州资规局履行了通知、听证、公告等程序，充分保障了钱国良的陈述、申辩权利，因钱国良在规定期限内未能提出有效异议，案涉土地在首次登记后亦未发生涉及权利处分的登记，苏州资规局在公告15个工作日后作出注销案涉土地证的更正登记并宣告该证书作废，符合上述规定程序。钱国良认为，苏州资规局在办理注销登记前未依照《土地登记办法》第五十八条的规定履行报批手续，构成程序违法。因本市于2016年起实行不动产统一登记，按照新法优于旧法的原则，苏州资规局根据《不动产登记暂行条例实施细则》的规定启动更正登记程序，并无不当。综上，经对被诉行政行为全面审查，苏州资规局所作不动产变更登记，事实清楚、适用法律正确、程序合法，钱国良要求撤销该登记行为，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回钱国良的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由钱国良负担。 上诉人钱国良上诉称，一、钱丽英并非利害关系人。钱丽英提供的准建证写的很明确有效期为六个月，其在拿到准建证的六个月内如果不建房，那么该准建证是自动作废的。钱丽英在一审时明确诉争土地上的房屋并非由其建造，同时诸多证人也证明该土地上的房屋确由上诉人建造并实际使用至今，因此钱丽英不是该土地使用权的权利人。同时，根据房屋搬迁补偿安置协议书可以看出，××浜东26号房屋的拆迁过程中，并不存在任何的土地征收补偿，即使该土地使用权是钱丽英的，由于该土地上的房屋并非其所有，拆迁补偿与其也没有任何利害关系，因此钱丽英并不属于利害关系人。由于申请更正登记的主体不适格，因此被上诉人适用《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条即依申请更正登记是错误的。二、被上诉人以上诉人申办国有土地使用证所提交的资料为虚假为由进行更正登记证据不足。根据行政诉讼法的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。原告可以提供证明行政行为违法的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。无论是被上诉人还是一审法院，要求上诉人提供准建证原件均是在加大上诉人的举证责任。被上诉人的所有证据仅仅是钱丽英申请准建证的审批资料，而并没有任何上诉人申请国有土地使用证的证据资料，从钱丽英1992年申请准建证到1995年上诉人取得国有土地使用权证相隔三年，被上诉人以1992年的准建证申请资料去推定1995年提供的资料是虚假的证据明显不足。被上诉人档案中仅有一份准建证复印件并不代表上诉人申请国有土地使用权证的时候就只提供了一份准建证复印件，也存在着被上诉人档案保管不善的因素，更何况并不是所有的复印件都是虚假的。综上，请求依法撤销原审判决并依法改判，由被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人苏州资规局答辩称，上诉人通过提供虚假材料（村镇建设工程准建证）骗取涉案土地登记，事实清楚，证据确凿。被上诉人通过合法的登记程序，做出涉案更正登记事实清楚，适用法律正确。2018年9月钱丽英至被上诉人处反映上诉人办理的××浜东26号土地证提供的村镇建设工程准建证复印件系伪造，并提供了权利人为钱丽英的村镇建设工程准建证原件，要求被上诉人注销钱国良名下的土地证。被上诉人经查询土地登记档案，并调取姚家浜地区宅基地批准档案，据此初步断定钱国良于1995年办证时提供的村镇建设工程准建证复印件系虚假材料。钱国良称其与钱丽英办理了该村镇建设工程准建证更名手续，但其并未提供相应的证据。被上诉人据此认定上诉人提供的准建证材料虚假，启动更正登记程序并无不当。被上诉人通过一系列合法、公正的程序，更正涉案土地使用权证，充分保障了上诉人的陈述、申辩及听证权利，程序合法。被上诉人适用的是《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条，并非上诉人所述的第七十九条。另，根据谁主张谁举证的原则，上诉人应当承担举证不能的后果。综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，原审判决正确，请求依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人钱丽英陈述，一、钱国良凭伪造的准建证复印件，非法获取了土地使用权证。钱国良申请案涉土地××浜东26号的使用权首次登记时提供的土地权属来源证明仅有一份抬头为“钱国良”(明显是修改过)的准建证复印件，钱国良提供的准建证复印件与其持有的抬头为“钱丽英”的准建证原件除抬头名称以外内容相同，笔迹相同。钱国良向原土地管理局提交了伪造的准建证复印件，非法获取了第××号土地使用权证，而其不但持有准建证原件，而且还有宅基地申请审批表、建房用地许可证登记并持有相关土地缴费凭证的原件。××浜东××号土地使用权人就是钱丽英。二、钱丽英未与钱国良约定置换案涉土地的使用权，钱国良不能就其主张的准建证更名事项提供相应的证明。宅基地的使用权及村镇建设工程的建造均需经土地、城建等主管部门的审查批准，不属于行政相对人意思自治范畴，不能产生土地权属变更的法律效果。钱国良称准建证的更名是在原准建证上直接更名的。如钱国良所称是直接更名的话，钱丽英所持的准建证原件上应该有较明显的涂改痕迹，但其所持的准建证原件上并无涂改痕迹。所以，钱国良的“在原件上直接更名”这一说法是不成立的；如原土地管理局换发了准建证，那钱丽英的准建证原件应当被收回，给钱国良发放不同编号的准建证原件。钱国良的准建证已更名这一主张不能成立且自相矛盾。三、苏州资规局对钱国良持有的土地使用权证做更正登记，程序合法。钱国良伪造准建证非法获取了土地使用权证，苏州资规局认定钱国良提供的准建证材料虚假，案涉土地使用权登记簿存在错误并启动更正登记程序，完全合理合法。并且，苏州资规局在办理案涉更正登记前，履行了通知、听证、公告等程序，充分保障了钱国良的陈述、申辩权利。苏州资规局所作不动产变更登记这一行政行为程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人苏州资规局的更正登记行为[注销上诉人钱国良所持有的苏国用（××）第××号国有土地使用证]依据是否充分。上诉人钱国良称1992年钱丽英拿到准建证后无钱建房，钱国良因结婚需要，经家庭内部协商，由钱国良在钱丽英申请准建证的土地上建房，姚家浜南22号后面的两间平房（原属于二人父母所有）调换给钱丽英。当时二人一同去原虎丘乡建房办办理准建证更名手续后，钱国良出资建房。但被上诉人苏州资规局认为土地登记档案中钱国良的准建证复印件和钱丽英持有的准建证原件，除名字以外其余一致，故钱国良的准建证系伪造，即使存在钱国良与钱丽英私下调换的事实，钱国良仍然未经过相关审批，不能取得涉案国有土地使用权。原审第三人钱丽英则否认存在调换的事实。 根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条第一款规定，不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正。本案中，上诉人钱国良的准建证虽系复印件，但1995年土地管理部门办理土地登记过程中接收了该准建证复印件，并向钱国良颁发了涉案国有土地使用权证。钱国良建房以后，实际居住使用××浜东××号房屋至2018年拆迁，而钱丽英则使用××浜南××号后面两间平房至今。钱丽英虽持有准建证原件，但并未实际建房，且2018年以前也未对钱国良建房及申领国有土地使用权证提出过异议。结合本院走访涉案房屋所在虎丘街道新庄经济合作社和钱国良、钱丽英的母亲钱水玲，以及钱国良在原审时提供的相关证人证言，各方陈述的相关事实与钱国良陈述的基本一致。综合全案证据材料，本院认为，上诉人钱国良的陈述具有较高的可信度。当年的准建证更名手续虽不完善，但钱国良和钱丽英经家庭内部协商，由钱国良在钱丽英申请的土地上建房，××浜南××号后面两间平房调换给钱丽英，该事实客观存在。上诉人钱国良在建房后申请土地登记，当时土地管理部门经调查核实后也为其颁发了国有土地使用权证。2018年以前，各方一直未有异议。现被上诉人苏州资规局仅凭钱丽英持有的准建证原件及宅基地审批材料即否定钱国良的国有土地使用权证，依据不足。被上诉人作出的涉案更正登记行为[注销苏国用（××）第××号国有土地使用证]依法应予撤销。 综上，上诉人钱国良的上诉请求和理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一项之规定，判决如下: 一、撤销苏州市姑苏区人民法院(2019)苏0508行初186号行政判决； 二、撤销被上诉人苏州市自然资源和规划局作出的更正登记行为[注销苏国用（××）第××号国有土地使用证]。 一、二审案件受理费人民币各50元，合计100元，由被上诉人苏州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘正芳 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇二〇年六月二日 法官助理 赵 芬 书 记 员 孙晓宝