北京市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京行申560号再审申请人（一审原告、二审上诉人）北京顺天金属门窗有限公司，住所地北京市顺义区李桥镇头二营村委会西600米。法定代表人王秋利，总经理。委托代理人马志良，北京腾凯律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市顺义区李桥镇人民政府，住所地北京市顺义区李桥镇头二营村。再审申请人北京顺天金属门窗有限公司（以下简称顺天公司）因强制拆除行为一案，不服北京市顺义区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0113行初220号行政判决；不服北京市第三中级人民法院（以下简称二审法院）作出的（2019）京03行终1081号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。顺天公司向本院提起再审申请，主要以二审法院认定事实不清，程序违法、对法律理解运用存在偏差与不公等为由，请求本院撤销一、二审判决，依法改判支持顺天公司上诉请求，即撤销一、二审判决对顺天公司企业厂房认定为违法建设的认定。经审理，一、二审法院查明事实，2005年1月1日，顺天公司（甲方）与北京市顺义区李桥镇头二营村村民委员会（乙方，以下简称头二营村委会）签订《联合办厂协议》，约定：“一、合作形式。甲方负责建厂及设备的全部投资，乙方以土地出资形式入资在其土地上建设顺天公司。甲乙双方进行联合办厂，甲方每年向乙方支付公司利润的5%作为红利。本协议签订后甲方即可进场施工，计划总投资600万。二、乙方土地概况。该场地位于顺义区后李桥镇头二营村西南，属建设用地，总占地面积25亩。东至路，西至博大伟业，南至垃圾站排水沟，北至路。三、红利及支付方式。公司每年根据经营情况向乙方支付红利，如红利低于77500元人民币时，甲方每年向乙方支付保底红利总计77500元人民币。合同签订后10日内甲方预付乙方两年保底红利，即155000元人民币。以后每年按此时间支付，红利以现金或转账支票形式支付。四、合作年限。本协议合作年限为30年，自2005年1月1日起至2034年12月31日止。协议到期后自行终止，地上物全部财产归甲方所有，土地归还乙方，同时甲方享有与乙方继续合作的优先权。五、双方权利及义务。甲方权利及义务：1.依据本协议，享有经营自主权，地上附着（甲方投资部分）物及财产处分权和收益权。2.依照法律、法规的规定，享受国家和地方给予土地使用者的所有相关的优惠政策，乙方不得干涉。3.按照本协议的约定，按时支付红利。4.按照协议约定合理使用土地，未经乙方同意，不得改变土地使用性质。5.在同等条件下甲方建设、维修及生产人员应优先考虑使用乙方人员。乙方权利及义务：1.负责办理相关的土地使用手续。2.依据本协议约定，定期收取红利。3.保证其提供的土地为建设用地，无其他产权及债务纠纷。4.维护甲方的正常经营与管理，不参与甲方正常经营及管理。六、不可抗力。……七、协议效力。1.本协议一式五份，甲乙双方各执两份，报送土地管理部门一份，自签字并加盖公章之日起生效，并受法律保护。2.协议双方任何一方，在本协议有效期内需终止或解除本协议，应提前三个月通知对方，经双方同意后方可解除，并承担违约责任，赔偿因此违约行为给对方造成的全部损失。”合同签订后，顺天公司在未取得规划许可手续的情况下，于2005年在涉案场地内建设两层钢筋混凝土浇筑的办公楼，在办公楼两侧各建设一层砖混结构的平房，其中靠东侧的平房用作宿舍、锅炉房、餐厅、厨房、机井房，靠西侧的平房用作小伙房、餐厅、两个车库、公共厕所、三间警卫用房，并于2005年至2006年期间在办公楼南侧先后建设四个一层的钢结构车间。2005年开工建房前，顺天公司建设了520米长的围墙，并于2005年建房期间将涉案场地进行水泥硬化。顺天公司称其被强制拆除的建筑物的面积约为17528平方米。2019年4月3日，北京市顺义区李桥镇人民政府（以下简称李桥镇政府）作出《公告》，并于当日在北京青年报刊登，《公告》内容为：“经查，北京市顺义区李桥镇头二营村西侧有砖混彩钢结构房屋1处，房屋建筑面积约17528平方米。上述房屋涉嫌违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，经本行政机关调查，初步认定顺天公司和王秋利为上述房屋的建设者，特公告如下：顺天公司、王秋利请在本公告发布之日起15日内，到本行政机关接受调查询问，并享有申请回避、陈述申辩等权利，且不因你的陈述和申辩而加重处罚。如上述建设还存在其他建设单位或所有人、管理人的，也请于本公告发布之日起15日内到本行政机关配合调查，如建设单位或所有人、管理人是个人的，请携带本人身份证、授权委托书、房屋建设相关审批文件等材料；是法人或者其他组织的，请携带营业执照（统一社会信用代码证书）复印件、法定代表人身份证明、授权委托书、被委托人身份证、房屋建设相关审批文件等材料。逾期，本行政机关将以顺天公司和王秋利为上述建设当事人进行查处。特此公告。”后李桥镇政府工作人员通过向王秋利发送手机短信的方式向其告知李桥镇政府刊登《公告》的情况并通知王秋利于2019年4月8日至李桥镇政府接受询问。2019年4月5日，李桥镇政府作出（2019年）第10号《限期拆除决定书》，内容为：“当事人：顺天公司（王秋利），经查，顺天公司（王秋利）在李桥镇头二营村西建设一层砖混、钢结构建筑物，经测量，建筑面积共约17528平方米。顺天公司（王秋利）的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项规定，本行政机关责令顺天公司（王秋利）于2019年4月10日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”2019年4月10日，李桥镇政府作出（2019年）第10号《催告通知书》，内容为：“顺天公司（王秋利）：2019年4月5日，本行政机关对您（单位）作出了《限期拆除决定书》（2019.10号），责令您（单位）于2019年4月10日前将该违法建设自行拆除，您（单位）未自行拆除，依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第三十五条之规定，现向您（单位）送达《催告通知书》。责令您（单位）自接到本通知书之日起2日内自行拆除上述违法建设。依据行政强制法第三十六条之规定，您（单位）接到本通知书之日起2日内，可向本行政机关提出陈述和申辩。无正当理由，逾期不拆除的，本行政机关将作出强制拆除决定。”2019年4月10日下午，李桥镇政府在未通知顺天公司和王秋利的情况下，直接将其于2019年4月3日作出的《公告》和于2019年4月5日作出的（2019年）第10号《限期拆除决定书》以及于2019年4月10日作出的（2019年）第10号《催告通知书》同时张贴在顺天公司大门外的墙上。同日，顺天公司的看门人员发现张贴的《公告》《限期拆除决定书》《催告通知书》后拍照发送给王秋利。李桥镇政府未向顺天公司制作和送达《强制拆除决定书》。经李桥镇政府查询，北京市规划委员和自然资源委员会于2019年3月29日作出京规顺执函[2019]第285号《关于顺天公司的建设规划审批情况的函》，主要内容是：“李桥镇政府：经查，位于李桥镇头二营村西侧集体土地的**砖混结构房屋五处，二层砖混结构房屋一处，总建筑面积17528平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”2019年4月13日，李桥镇政府组织有关人员将顺天公司位于头二营村西侧所建的所有建筑物及硬化地面、围墙予以强制拆除。当日上午6点45分，李桥镇政府工作人员向王秋利发送手机短信，向其告知李桥镇政府将于当日7点15分强制拆除顺天公司的库房及附属设施，通知王秋利到场，要求王秋利当日中午12点前答复建筑物残值是否自行回收处理，逾期未答复，政府将予以清理。王秋利短信回复称其自行处理，其已生病，其儿子在现场。强制拆除完毕后，李桥镇政府工作人员在当日晚上短信告知王秋利：李桥镇政府已将违法建设拆除完毕，拆除前建筑内残留的物品在公证处工作人员的见证下，已腾退到拆除现场空地，现通知王秋利在7日内将拆除建筑材料残值清理完毕并将物品领走，本机关不负责保管拆除建筑残值及物品。未在限定期限内处理建筑残值及物品的，视为放弃建筑残值及物品，本机关将按照垃圾予以清理。庭审中，李桥镇政府称其拆除时涉案建筑物内除了一些旧空调、旧沙发、旧床外，每个屋子都是空的状态，李桥镇政府将顺天公司的相关物品搬到了建筑物外的场地上，并制作了物品清单，且告知顺天公司在强制拆除后将物品清走，并在现场将物品返还给顺天公司，但没有履行交接返还手续。强制拆除时，顺天公司法定代表人王秋利之子在现场。顺天公司表示没有见过李桥镇政府制作的物品清单，只知道李桥镇政府搬出堆放了一些物品，但顺天公司没有进行处理，也不清楚后期是如何进行处理的。强制拆除时，李桥镇政府摄制了录像，但未制作笔录。强制拆除后，顺天公司自行处理了一部分被拆除建筑物的废料。因不服李桥镇政府强制拆除其建筑物、构筑物、附属物的行为，顺天公司在法定期限内直接向一审法院提起涉案之诉。顺天公司提起本案之诉时一并向一审法院提起行政赔偿诉讼，案号为（2019）京0113行赔初11号，李桥镇政府在该案举证期限内向一审法院提交了物品清单和强制拆除的录像光盘。本院认为，本案中，经查，关于顺天公司原经营地址虽因首都机场扩建而被拆迁，但该公司与首都机场集团公司签订的协议已显示该拆迁补偿仅为货币补偿，并非将其经营地址置换至涉案土地。顺天公司与头二营村委会签订的《联合办厂协议》显示其系基于联合办厂在涉案土地上建设的涉案建筑，故二审法院认定顺天公司在被拆迁之前的集体土地使用证及房屋所有权证不能证明涉案建筑的合法性，并无不当，本院予以确认。关于涉案建筑合法性认定的法律适用问题。经查，根据顺天公司建设涉案建筑时有效的《北京市城市规划条例》第二条第二款、第三十二条规定，在本市行政区域，新建、扩建或改建建筑物、构筑物等建设活动需申请规划许可。《中华人民共和国城乡规划法》实施后，依据该法制定的《北京市城乡规划条例》（2009年10月1日起施行）第二条、第二十三条、第七十三条规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证，农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，新、旧法律在对违法建设的认定标准上并无相悖，故规划审批手续成为是否合法之判断依据。据此，本院亦认同一、二审法院的意见及理由，予以确认，不再赘述。综上，顺天公司的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：驳回北京顺天金属门窗有限公司的再审申请。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇二〇年十一月十三日法官助理 唐珊珊书 记 员 周 晶