江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终104号 上诉人（原审原告）苏州市吴中区长桥街道西塘北巷9号业主委员会，住所地苏州市东吴北路西塘北巷**。 负责人沈文达，主任。 被上诉人（原审被告）苏州市自然资源和规划局，住所地苏州市干将西路**。 法定代表人黄戟，局长。 委托代理人姚雪，该局工作人员。 委托代理人夏卫，江苏力信律师事务所律师。 原审第三人苏州市机关事务管理局，住所，住所地苏州市三香路**div> 法定代表人金伟康，局长。 委托代理人张杰，江苏钟山明镜（苏州）律师事务所律师。 委托代理人金梦，江苏钟山明镜（苏州）律师事务所实习律师。 上诉人苏州市吴中区长桥街道西塘北巷9号业主委员会（以下简称西塘北巷9号业委会）诉被上诉人苏州市自然资源和规划局（以下简称苏州资规局）要求履行法定职责一案，上诉人不服苏州市吴中区人民法院（2019）苏0506行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1998年10月7日，原苏州市计划委员会批复同意苏州市卧龙房地产有限公司（下称卧龙公司，已于2007年注销）在南门××北区建造商品住宅，计建筑面积11961平方米。此后，原吴县市规划主管部门分别于1998年、2000年及2001年向卧龙公司颁发了南门××北区六幢房屋的建设工程规划许可证，以上项目建设位置均位于西塘北巷××号。在卧龙公司委托的设计单位吴县市规划设计室于2000年5月出具的南门××北区详细规划图上显示，“小区住宅总建筑面积10568m2，公共建筑总面积715m2；人均公共绿地面积4.35m2/人”。 原审另查明，1998年10月22日，位于苏州市××区××10543.1平方米的土地登记于原苏州市市级机关事务管理局（2004年更名为苏州市机关事务管理局，以下简称机关事务局）名下，使用权类型为划拨，用途为机关宣传，国有土地使用证号是吴县市国用（××）字第××号。后卧龙公司陆续在该地块上开发建设南门××北区1-6幢房屋,并逐户完成土地使用权的分割登记。目前，该土地证未收回注销，亦未就剩余的土地面积进行重新登记。 审理中，西塘北巷××号业委会称，其数次当面向苏州资规局及其直属吴中分局提交土地权属变更申请，吴中分局还当面向其作出两次口头答复。因为苏州资规局未向其出具收据或其他证明材料，其无法证明确实提交，但可以查看苏州资规局的监控。2018年7月29日，无锡市锡山区人民法院民一庭陈庭长到吴中国土分局调取材料，向其询问为何西塘北巷××号小区土地使用权还登记在机关事务局名下，这时其才知道本小区土地使用权的登记情况，其于2018年8月2日又到吴中国土分局调取，才确认小区土地确实还登记在机关事务局名下。按照苏州资规局的说法，2002年小区业主的土地分割登记之后，应当将小区的公共建筑、物业用房、公共道路、绿化等进行分割，但苏州资规局没有进行分割，实际上是履职不到位。机关事务局存在违法情形，苏州资规局没有进行纠正。现在其申请苏州资规局履职，但苏州资规局还是未明确道路、绿化及公共建筑范围内的土地使用权归全体业主共有，还是不肯解决问题，且既然1998年的土地使用证已经失效，苏州资规局应当督促机关事务局主动换证。 止意的土地面积进行重新登记。经原审法院询问，苏州资规局向原审法院提交书面说明一份，并称其和下属吴中分局确实收到过西塘北巷××号业委会提交的变更土地权属的申请，并和西塘北巷××号业委会负责人沈文达进行了对接，也做了有关调查和协调工作，但由于机关事务局不同意变更，所以对权属问题无法处理，也同时告知西塘北巷××号业委会可以走异议程序，但西塘北巷××号业委会不同意，所以也就到此为止了。南门××北区是否有公共道路、绿化等，其不清楚。南门××北区开发不同于现在新的商品房小区，当年开发一幢，就将相关土地分割出去，每分割一次，就在土地证原件附页栏中以手写加盖章的形式进行面积核减，剩余土地的归属当时没有明确的说法，土地使用权仍登记在原权利人即机关事务局名下。因为原权利人还保留部分剩余土地，且换证需要机关事务局申请，所以1998年核发的土地证至今未换证。鉴于这种情况，无法直接将剩余土地直接登记在业主名下，只有通过确权才能进行变更登记。 原审法院认为，苏州资规局作为设区的市、县（市）自然资源主管部门，负责本行政区域内不动产登记工作，是本案适格被告。西塘北巷××号业委会对于行政机关作出或者不作出涉及业主共有利益的行政行为，有权以自己的名义提起诉讼。现西塘北巷××号业委会因主张所在小区即南门××北区公共面积的国有土地使用权，认为苏州资规局不履行不动产登记法定职责，其起诉符合法律规定。西塘北巷××号业委会要求确认苏州资规局对其依法调查、变更南门××北区（西塘北巷××号）土地权属的申请未予受理违法并依法履职，根据西塘北巷××号业委会意见，实际上是要求苏州资规局将涉案小区公共区域、设施的土地使用权（转移）登记为全体业主共有，并非系对1998年10月22日的原始土地登记提出异议，根据双方所述，南门××北区2002年左右建成，苏州资规局亦确认最后分割登记于2002年4月5日，但相关权属未完全登记至小区业主名下，自该时起计算起诉期限，最长未超过20年；同时，西塘北巷××号业委会称对小区公共土地使用权并不知情，直到2018年7月底因民事案件调查证据才得以知晓，其陈述具有合理性，至西塘北巷××号业委会起诉时未超过一年，故此，原审法院认定西塘北巷××号业委会的起诉未超过起诉期限，苏州资规局关于已过起诉期限的抗辩意见，原审法院不予采纳。根据《不动产登记暂行条例》第十七条、第二十二条的规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，属于登记职责范围，申请材料齐全，符合法定形式，或申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。登记申请存在违反法律、行政法规或存在尚未解决的权属争议的等情形，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人。现西塘北巷××号业委会作为利害关系人，申请对土地权属变更登记，苏州资规局应当分类予以处理，并书面告知西塘北巷××号业委会。苏州资规局虽称收到西塘北巷××号业委会申请后进行了一定的调查，但未将处理结果书面告知或答复西塘北巷××号业委会，应属未完全履行法定职责，西塘北巷××号业委会要求确认违法，符合法律规定，原审法院予以支持。 关于苏州资规局是否应按西塘北巷××号业委会申请变更国有土地使用权登记的问题。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十六条规定，办理房屋所有权首次登记时，申请人应当将建筑区划内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房及其占用范围内的建设用地使用权一并申请登记为业主共有。业主转让房屋所有权的，其对共有部分享有的权利依法一并转让。此处申请人应指“房地产开发企业”，而南门××北区的开发建设单位卧龙公司早已经注销，且该小区所在土地的使用权，除分割给小业主以外的部分，至今仍登记在机关事务局名下；西塘北巷××号业委会作为小区全体业主的代表，可以以自己的名义主张涉案小区公共道路、绿地及公共建筑占用范围下的土地使用权，但其单方申请直接将小区公共土地使用权转移登记至全体业主名下，不符合《不动产登记暂行条例》第十四条、《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条之规定，苏州资规局也已明确在本案中表示涉案小区的土地使用权无法直接予以变更或转移登记，判决苏州资规局对西塘北巷××号业委会的申请重新作出处理没有任何实际意义，因此原审法院对西塘北巷××号业委会要求苏州资规局继续履行法定职责的请求不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第七十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条之规定，判决：一、确认苏州资规局对西塘北巷××号业委会要求依法调查、变更吴中区西塘北巷××南门××北区土地权属的申请未依法履职的行为违法；二、驳回西塘北巷××号业委会的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由苏州资规局负担。 上诉人西塘北巷××号业委会上诉称，根据诸多法律、法规及司法解释的规定，商品房小区的建设用地使用权理应登记为业主共有。本案中由于开发商及原审第三人的原因，违法保留了原土地使用权的划拨性质，被上诉人在2002年、2003年两次不作为，造成小区业主失去建设用地使用权，广大业主的利益受到直接损害。涉案小区的分期完全竣工期为2002年，被上诉人未依法对建设用地使用权进行分割属于不作为，2003年国企改革中被上诉人应对开发商和原审第三人的权钱交易给国库造成的损失承担责任。开发商2007年注销，被上诉人未纠错。原审法院适用法律错误，根据《不动产登记暂行条例》第十九条、《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条、第八十一条的规定，被上诉人不调查、不依法更正就是不作为，依法主动更正登记是被上诉人的职责和义务。原审第三人违法侵占上诉人小区的公共土地使用权，霸占一幢公共建筑收租创收，本案中，判决被上诉人对上诉人的申请重新作出处理具有重要意义。综上，请求撤销原审判决第二项，改判被上诉人依法履行职责，将涉案土地使用权变更登记在西塘北巷××号小区全体业主名下。 被上诉人苏州资规局答辩称，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十六的规定，办理房屋所有权首次登记时，申请人应当将建筑物区划内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房及其占有范围内的建设用地使用权一并申请登记为业主共有。此处申请人指“房地产开发企业”。而南门××北区的开发建设单位卧龙公司早已注销，现涉案土地使用权登记在机关事务局(房建站)名下，上诉人单方申请直接将小区公共土地使用权转移登记至全体业主名下不符合《不动产登记暂行条例》第十四条、《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条之规定。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。 原审第三人机关事务局述称，1.涉案土地使用权人为原审第三人，上诉人无权要求将涉案土地使用权变更登记为小区全体业主共有。根据吴县市国用（1998）字第00208号国有土地使用证，坐落于吴县市××北××北巷的土地登记在“苏州市市级机关事务管理局”名下，该土地的使用权系通过划拨方式取得的，土地用途为机关宣传。1999年至2002年，卧龙公司在1998年总证的地块内进行1至6幢房屋的开发建设，6幢房屋建设完成后，卧龙公司分别申请进行分割登记，分割后的土地使用权均已登记在小业主名下。对于涉案地块上剩余土地的使用权，目前仍登记在原审第三人名下。故原审第三人为涉案土地合法的使用权人。此外，由于西塘北巷××号小区的开发类型不同于目前主流的商品房开发模式，且开发建设年代久远，不能简单推论剩余的土地就当然为该小区的公共用地，上诉人无权主张将涉案土地变更登记为小区全体业主共有。2.原审第三人是涉案土地合法的使用权人，并不存在上诉人所谓的侵占其小区公共土地使用权的情形。上诉人主张的所谓“公共建筑”即小区大门口北侧的两栋二层楼房，分别建于1986年和1989年，在开发建设南门××北区之前就已经存在。根据上诉人原审提供的《建设工程规划许可证》可知，南门××北区商品房住宅共6幢，除此之外，该小区没有申请过其他建筑的建设许可手续，故该两幢二层楼房并非小区的公共建筑。原审判决并无不当，上诉人提起上诉缺乏事实及法律依据。 本院审理查明的事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款的规定，被上诉人苏州资规局作为苏州市自然资源主管部门，负责本行政区域内不动产登记工作，具有办理不动产登记的法定职权。根据本案查明事实，涉案东吴北路西塘北巷10543.1平方米的土地为划拨用地，用途为机关宣传，1998年10月22日，原审第三人机关事务局就涉案宗地办理了吴县市国用（1998）字第00208号国有土地使用证。之后卧龙公司陆续在该地块上开发建设了南门××北区（即西塘北巷××号）1-6幢房屋,并逐户完成土地使用权的分割登记，但该宗地上的剩余土地面积未进行重新登记。上诉人西塘北巷××号业委会认为，根据法律规定，商品房小区的建设用地使用权应登记为全体业主共有，但南门××北区1-6幢房屋2002年竣工后，被上诉人未将该小区内剩余的建设用地使用权登记为小区业主共有，侵害了业主的权益，被上诉人应履行变更登记的职责。对此观点，本院认为，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十六条规定，办理房屋所有权首次登记时，申请人应当将建筑区划内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房及其占用范围内的建设用地使用权一并申请登记为业主共有。业主转让房屋所有权的，其对共有部分享有的权利依法一并转让。涉案小区1-6幢房屋系于1998年经原苏州市计划委员会批复同意后由卧龙公司逐步开发建设，但在该小区房屋建造之前，涉案宗地上已经存在地上建筑物，原审第三人陈述该两幢房屋分别建设于1986年和1989年。对于该两幢房屋是否属于小区的公共建筑目前存在争议，上诉人亦无充分证据证明该两幢房屋系小区配套公共设施。因此，上诉人要求将该两幢房屋所在土地的使用权登记为全体业主共有，依据不足。且根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十六条规定，将建筑区划内属于业主共有的道路、绿地、公共设施等占用范围内的土地使用权登记为业主共有，应由房地产开发企业在办理房屋所有权首次登记时申请办理。现上诉人单方提出申请要求将涉案小区公共区域、设施的土地使用权转移登记至全体业主名下，不符合《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，上诉人的上诉理由本院不予采纳。被上诉人在收到上诉人申请后，未将处理结果书面告知上诉人，原审法院已确认被上诉人未予答复的行为违法，并无不当，但上诉人要求被上诉人办理变更登记的请求缺乏依据，原审法院驳回该项请求，于法有据。 综上所述，上诉人西塘北巷××号业委会的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州市吴中区长桥街道西塘北巷9号业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  姚一鸣 审判员  陈芝颖 审判员  林 磊 二〇二〇年六月一日 书记员  孙晓宝