贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行终206号 上诉人（一审原告）陆龙举，男，1976年12月17日生，布依族，住贵州省平塘县。 被上诉人（一审被告）平塘县甲茶镇人民政府，住所地平塘县甲茶镇摆河村场坝组。 法定代表人张万伦，该镇政府镇长。 上诉人陆龙举因与被上诉人平塘县甲茶镇人民政府不履行行政协议一案，不服独山县人民法院（2020）黔2726行初34号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审原告诉称：原告是平塘县西凉乡兴发村介努村民小组组长，2016年至2019年间，被告平塘县甲茶镇人民政府工作人员找到原告，要求原告组织村民配合政府S207县城至西凉公路改扩建项目征收工作，声称原告房屋必定会被征收，房前屋后的树木及土石影响就不要计较。原告考虑支持政府拆迁工作，不仅没有计较个人得失，反而帮助政府做了大量的拆迁思想工作。于是，西凉公路改扩建项目给原告房屋造成了巨大影响，首先是项目造成的建设垃圾堵塞房屋周边，给原告房屋造成额外的承重压力，其次是项目建设导致原告房屋在雨季无法排水，致使房屋处于危险状态，再次是房屋因建设项目导致开裂，长此以往，房屋安全状态堪忧，这些影响均在“必定会拆迁”的背景下被有意或无意地被忽略。以上均表明了房屋征收补偿安置的正确性。2019年8月5日，在调查统计及公示的基础上，原告与甲茶镇人民政府签订《房屋征收补偿安置协议》，确定拆迁补偿金总计481742.02元。协议第五条约定拆除完毕的期限为2019年8月30日前；第六条约定了强制拆除；第八条约定了生效日期且确定违约造成的经济和其他损失由违约方全部负责。协议签订后，原告准备按照协议搬迁，甲茶镇人民政府却一直没有履行，既没有支付拆迁补偿款，也没有就《房屋征收补偿安置协议》做出任何说明。原告因此找到被告甲茶镇人民政府要求解决相关问题，被告甲茶镇人民政府认为只需补偿原告几万元就可以解决原告的问题，丝毫不顾原告及其家人的安全问题。原告认为，1.拆迁计划的编制及拆迁征收事宜，应该是政府深思熟虑之后的统一规划，既然原、被告签订了《房屋征收补偿安置协议》，根据依法行政、有约必守原则，被告应当遵守并履行协议。2.根据国务院拆迁条例，平塘县人民政府的多个部门参与了征收事务，平塘县人民政府实际上是委托人，其委托甲茶镇人民政府作为拆迁事务的执行者，甲茶镇人民政府是本案被告。请求判令被告履行和原告签订的《房屋征收补偿安置协议》确定的补偿款481742.0元并按照同期银行贷款利息从2019年8月30日起计算利息。 一审法院查明，原告属于平塘县甲茶镇兴发村介努组村民。2019年，因S207平塘县城至西凉公路改扩建项目，原告房屋在设计路线范围内，被告工作人员卢弦负责对征收工作进行宣传动员、沟通协调等。2019年8月5日，卢弦与原告签订了《房屋征收补偿安置协议》，协议记载：征收人（甲方）为甲茶镇人民政府，被征收人（乙方）陆龙举，房屋建筑总面积413.95平方米，建设用地面积157.32平方米，房屋征收补偿安置方式为货币补偿，补偿安置费用总计481742.02元，在合同签订后，甲方一次性付清，乙方的拆除完毕期限为2019年8月30日前，本协议自签订之日起生效，任何乙方不得违约……。该协议后面只有甲方代表卢弦签字，未加盖被告单位印证。同年8月31日，平塘县委副书记、县人民政府县长莫君锋率队到S207县城至西凉改扩建项目段现场办公并召开专题会议，议定由县交通局牵头，甲茶镇、设计单位、施工单位配合，于9月2日前完成项目建设变更方案，并结合实际优化项目设计方案。贵州省公路勘察设计院有限公司对原设计方案进行了优化，优化后原告的房屋不在征收范围内，至今其房屋也未被拆除。后原告就房屋征收、房屋损坏问题向有关部门反映，2019年11月20日，平塘县交通运输局和被告作出《关于对兴发村陆龙举户房屋现场核查处理的答复》，认为墙体出现裂缝属于房屋自身原因造成，如果原告认为是修路造成的，可以委托具有资质的第三方检测。同月22日，原告与被告工作人员卢弦通话，反映房屋情况，卢弦称因设计改变，原告家房屋征收不到了，是否征收由上面决定，钱也是上面拨付。现原告向本院提起行政诉讼，诉请被告按协议约定支付补偿款481742.0211元及利息。 另查明，原告曾于2020年2月4日以平塘县甲茶镇人民政府、平塘县人民政府为共同被告向黔南布依族苗族自治州中级人民法院提起行政诉讼，后经该院释明，原告自愿撤回起诉，向本院提起行政诉讼。 一审法院经审理认为，本案争议的焦点是：一是原告的起诉是否属于重复起诉；二是2019年8月5日被告工作人员卢弦与原告签订的《房屋征收补偿安置协议》是否生效；三是该协议是否应该履行，原告要求按协议约定支付征收补偿款及利息的理由是否成立。首先，关于原告的起诉是否属于重复起诉。本案中，原告曾于2020年2月4日以平塘县甲茶镇人民政府、平塘县人民政府为共同被告向黔南布依族苗族自治州中级人民法院提起行政协议之诉，按照协议的相对性，适格被告是平塘县甲茶镇人民政府，经中院释明，原告自愿撤回起诉后向本院提起诉讼，不属于重复起诉。其次，被告工作人员卢弦与原告签订的《房屋征收补偿安置协议》是否生效。行政协议既具有协议的合同方面特性，也具有行政行为方面特性。伴随当事人诉讼标的性质不同，对行政协议审查所适用的法律规范亦相应有所不同。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，行政相对人对行政机关行使行政优益权，单方变更、解除行政协议等行为提起诉讼，人民法院应当适用行政法律规范的相关规定予以审查；而相对人就行政协议的履行、请求变更、撤销或解除协议等平等主体间权利义务关系提起诉讼的，人民法院则应参照民事法律规范的相关规定予以审查。根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十一条、第一百七十二条以及《中华人民共和国合同法》第四十八条、第四十九条的规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力。相对人可以催告被代理人在一个月内予以追认。被代理人未作表示的，视为拒绝追认。行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。征收补偿协议作为行政协议的一种，一方当事人为行政机关，其不同于日常生活中平等民事主体订立的民事合同，征收补偿协议涉及到公共财政资金，且一般金额较大，需要经过审批、拨款等环节，行政机关加盖公章后合同才能正式生效。本案中，与原告签订补偿安置协议的卢弦只是被告的工作人员，没有证据证明被告委托卢弦以被告的名义签订协议，该协议事后被告也未加盖公章或以其他方式进行追认，也不符表见代理的情形，因此，该协议并未发生法律效力，在协议未生效的情形下，原告诉请被告按协议约定支付征收补偿款及利息的理由不能成立，本院不予支持。至于原告所称的修路造成墙面开裂、无法排水、影响通行等，原告可以通过民事诉讼等途径解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陆龙举的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陆龙举承担。 上诉人陆龙举不服一审法院作出的判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，依法改判并支持上诉人的一审诉讼请求。其主要理由为：一、一审认定事实及适用法律有误。1.被告工作人员卢弦的行为应当被认定为职务行为、表见代理行为，《房屋征收补偿安置协议》应为有效。2.从行政优益权的角度，《房屋征收补偿安置协议》也应为有效。3.被上诉人内部行政行为必须公示之后才能对行政相对人产生效力。一审中被上诉人所称的会议纪要属于被上诉人的内部行政行为，未经公布不得作为行政管理的依据。二、一审判决纯属站在行政权力一方，在为行政权力做释明和辩护。1.一审判决书第12页：一方当事人为行政机关，其不同于……正式生效，这一段文字表明法院在用司法权为行政机关开道。2.一审判决认为上诉人可以通过民事程序解决赔偿问题，这对上诉人不公。 被上诉人平塘县甲茶镇人民政府答辩请求：依法驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。其主要理由为：1.一审认定事实清楚，适用法律正确。原告与被告工作人员签订的协议没有经过被告追认并盖章确认，系无权代理，合同没有生效，因此，上诉人要求履行协议没有法律依据。2.一审判决公正、公平，并没有偏向任何一方，让上诉人通过民事程序解决该案只是给上诉人一个合理的建议。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。另查明，平塘县人民政府于2016年9月13日作出《关于印发平塘县六条省道改扩建项目征收补偿安置工作方案的通知》载明：县人民政府成立“平塘县省道S206马蹄岩至平塘、S207县城至西凉……）改扩建项目领导小组办公室”，具体负责实施征收安置补偿及协调工作，金盆街道办事处、平塘县甲茶镇人民政府等相应组建工作机构，具体负责本辖区内的征收安置补偿及相关协调工作。2019年9月7日，平塘县人民政府印发《平塘县人民政府研究S207县城至西凉改扩建项目建设有关事宜的专题会议纪要》议定：对S207县城至西凉改扩建项目建设，强化协作配合，优化设计方案。该建设项目经优化后，原设计K44+680路基左侧为一居民房，距路基中线12米，该处为填方路基，原设计填方比为1:1.5，填方坡脚会侵占该居民房，为避免拆迁，节约投资，将左侧填方坡比变更为1:1，避免拆迁。该居民房为上诉人陆龙举主张的涉案房屋。 本院认为，本案争议焦点为涉诉《房屋征收补偿安置协议》是否生效以及是否应履行。 依据当时生效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，国家征收土地的，应依照法定程序批准，并由县级以上地方人民政府予以公告后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。本案中，平塘县人民政府作出的《关于印发平塘县六条省道改扩建项目征收补偿安置工作方案的通知》载明：县人民政府成立“平塘县省道S206马蹄岩至平塘、S207县城至西凉……改扩建项目领导小组办公室”，具体负责实施征收安置补偿及协调工作，金盆街道办事处、平塘县甲茶镇人民政府等相应组建工作机构，具体负责本辖区内的征收安置补偿及相关协调工作。故涉案项目是由被上诉人平塘县甲茶镇人民政府具体实施征收安置补偿工作。在征收土地过程中，被上诉人工作人员卢弦与上诉人陆龙举签订《房屋征收补偿安置协议》的行为，系被上诉人平塘县甲茶镇人民政府委托职务行为，所产生的法律责任应由被上诉人平塘县甲茶镇人民政府承担。涉案协议系双方的真实意思表示，内容并无违反法律、行政法规强制性规定，也没有《行政诉讼法》第七十五条所规定的重大且明显违法情形，属合法有效的行政行为，对双方当事人均应产生约束力，双方当事人本应全面履行协议约定的权利义务。后因涉案项目优化设计方案，上诉人的房屋已不在涉案项目征收范围内，不能再实施征收，双方订立涉案协议的基础已丧失，该协议不能继续履行，若继续履行将给国家造成重大经济损失。该情形发生在涉案协议成立之后，履行完毕前的实施过程中，属双方当事人不可预见的情势变更情形。被上诉人本应行使行政优益权及时解除涉案协议，并书面告知上诉人，同时，对在协议实施过程中给上诉人造成的损害进行处理。但被上诉人平塘县甲茶镇人民政府却以涉案协议系无权代理，没有确认生效为由不予处理及履行协议，违反正当程序原则，应依法确认为违法，同时根据《行政诉讼法》第七十六条规定，应责令被上诉人平塘县甲茶镇人民政府采取补求措施。一审以涉案协议未经追认、未生效，上诉人的诉请理由不能成立为由，判决驳回上诉人的诉讼请求，系认识有误，适用法律不当，本院予以纠正。 综上，上诉人的上诉请求，部分理由成立，本院予以部分支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销独山县人民法院（2020）黔2726行初34号行政判决； 二、确认上诉人陆龙举与被上诉人平塘县甲茶镇人民政府于2019年8月5日签订的《房屋征收补偿安置协议》成立有效； 三、确认被上诉人平塘县甲茶镇人民政府未行使行政优益权解除《房屋征收补偿安置协议》的行为违法； 四、责令被上诉人平塘县甲茶镇人民政府在本判决生效后60日内采取补救措施。 五、驳回上诉人陆龙举的其他诉讼请求。 一、二审诉讼费各50元，共计100元，由被上诉人平塘县甲茶镇人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长  游昌新 审判员  金长虹 审判员  马 丹 二〇二〇年十一月十日 法官助理王晓宏 书记员吴昌琦