沈阳高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0192行初1011号原告：本溪木兰花乳业有限责任公司奶牛养殖场。住所沈阳市苏家屯区陈相街道办事处蛇山村。负责人：韩晓光，该养殖场负责人。委托代理人：王波，辽宁湘辉律师事务所律师。被告：沈阳市苏家屯生态环境分局。住所沈阳市苏家屯区芙蓉北街**。法定代表人：候云腾，该局局长。委托代理人：牛志宇，该单位科长。委托代理人：石林，辽宁东尧律师事务所律师。被告：沈阳市苏家屯区人民政府。住所沈阳市苏家屯区翠柏路**。法定代表人：李逸群，该区区长。委托代理人：冯幻，该单位工作人员。委托代理人：李国荣，辽宁联胜律师事务所律师。原告本溪木兰花乳业有限责任公司奶牛养殖场（以下简称木兰花奶牛养殖场）诉被告沈阳市生态环境局苏家屯分局（以下简称苏家屯生态分局）、被告沈阳市苏家屯区人民政府（以下简称苏家屯政府）行政处罚决定及行政复议决定一案，于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，在法定期限向被告送达了起诉状副本及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月23日公开开庭审理了本案。原告木兰奶牛养殖场的负责人韩晓光及其委托代理人王波，被告生态环境局苏家屯分局的法定代表人候云腾及其委托代理人牛志宇、石林，被告苏家屯区人民政府的委托代理人冯幻、李国荣到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。2019年5月20日，被告生态环境局苏家屯分局作出沈环苏分罚[2019]011号行政处罚决定，认为原告未取得环保验收手续，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条《沈阳市环境保护局环境行政处罚自由裁量权指导意见》，对木兰奶牛养殖场罚款人民币贰拾万元整。对单位负责人杨立勋罚款人民币伍万元整。2019年9月12日，苏家屯区人民政府作出苏政复决字[2019]5号行政复议决定，维持沈环苏分罚[2019]011号行政处罚决定。原告诉称，原告单位是奶牛养殖行业，是经当地政府招商引资整体迀移到此，环保设施从设计到施工再到验收，每个环节原告都非常重视，养牛场主要的污染物是牛的排泄物，无论验收与否、投产与否，牛都要排泄，所以，不应认为存在未经验收擅自投入生产的情形。实际上，最主要的环保设施储粪池已验收合格投入使用，其他的配套设施也都具备，且正常使用，全部环保手续都一直在办理中，未获审批非原告自身原因造成。虽有瑕疵，但未造成危害后果，认为被告不应作出处罚决定。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。其中对直接负责的主管人员和其他责任人员的处罚，应指逾期不改正的，予以加重处罚。处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款。处罚决定中引用了《关于建设项目环境保护管理条例第二十三条适用问题的复函》（环政法函[2018]33号）的答复，提到对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款规定的适用，不以环保部门责令建设单位限期改正而其逾期不改正为前提。原告认为：《建设项目环境保护管理条例》是国务院制定的行政法规，只有国务院有权解释，环政法函[2018]33号答复属于部门的解释，这种解释不应发生效力。对《建设项目环境保护管理条例》第二十三条应按照文意和文字顺序理解，即逾期不改正的才对责任人处罚。原告诉至法院，请求撤销沈环苏分罚[2019]011号行政处罚决定和苏政复决字[2019]5号行政复议决定。原告向法庭提交的证据有：1.沈阳市医疗废物集中处置合同书及乙方沈阳瀚洋环保公司提供的沈阳市危险废物综合经营许可证、营业执照、道路运输经营许可证，证明在固废方面与有资质的公司签订了合同；2.竣工环境保护验收监测报告，证明原告的环境保护设施通过第三方进行验收，验收合格。被告苏家屯生态分局辩称，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，被告具有环境保护工作的监督管理职能，在调查及处罚过程中，被告根据《行政处罚法》的规定，履行通知、送达、听证等相关法定程序，行政处罚程序合法。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第十九条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或使用，未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。原告自2014年办理了工商营业执照，当年建成即开始经营，至今为止，已办理了环保审批手续，但未取得环保部门的验收文件。被告根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条和《沈阳市环境保护局环境行政处罚自由裁量权指导意见》，对原告作出的行政处罚适用法律正确。原告以未造成危害后果为由，认为不应处罚的理由无法律依据。《建设项目环境保护管理条例》第十五条及第十九条规定是法律法规的强制性规定，而该条例第二十三条的处罚条款中，也没有未造成危害即豁免处罚的规定。《关于建设项目环境保护管理条例第二十三条适用问题的复函》虽然并非对行政法规条文的解释，但其针对下级机关对具体执行或业务问题的答复，具有明确的针对性，由国务院下属部委作出的复函，对全国地方相同或类似问题具有指导意义，被告引用该复函作出处罚，并无不当。综上，被告所作行政处罚程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求无法律依据，应当予以驳回。被告苏家屯生态分局在举证期限内向法庭提交的证据有：1.立案审批表，2.调查终结报告书，证明程序合法；3.现场检查（勘验）笔录；4.调查询问笔录；证明原告存在未取得环保手续，擅自投入生产的违法事实；5.听证笔录、参加人员签到表、听证意见书、集体审议记录两次、集体讨论意见会签表两次，证明程序合法；6.责令改正违法行为决定书，证明被告曾经要求原告责令改正；7.情况报告，证明原告自认为取得了自主验收手续；8.粪污暂存池建设项目环境影响报告的批复，证明原告取得了粪污暂存池验收手续，其他项目未取得验收手续；9.验收意见；10.自主验收意见及签到单、验收监测报告修改说明表、公示截图，证明原告向被告提供了自主验收的材料；11.批复，证明原告取得了审批手续可以进行建设；12.省营商局会议记录及参会名单，证明原告向营商局投诉，营商局进行协调召开会议；13.光盘，证明原告单位现场情况。被告苏家屯政府辩称，区政府是苏家屯区生态环境局的本级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，具有作出行政复议的法定职权。区政府受理申请人的复议申请后，于期限内送达行政复议申请书副本和行政复议答复通知书，环保局在期限内提交了行政复议答复书和相关证据材料，区政府作出行政复议决定后分别送达申请人和被申请人，行政复议决定程序合法。行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确、符合法定程序，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告苏家屯政府在举证期限内向法庭提交的证据有：1.行政复议答复通知书及复议文书送达回证、复议决定书邮寄单及送达回证；2.行政复议答复书，证明复议程序合法。经庭审质证，本院对证据作如下认定：对于原告提交的证据1，因该份证据的证明事项与被诉处罚决定无关，本院不予采信；对于原告提交的证据2的真实性予以确认；对于被告生态环境局苏家屯分局和被告的证据苏家屯区人民政府提交证据的真实性予以确认。经审理查明，木兰花奶牛养殖场于2014年5月26日成立。2019年2月16日，苏家屯生态分局与辽宁省生态环境厅检查人员到木兰花奶牛养殖场进行检查，经检查发现，原告企业未取得环保验收手续，同日，苏家屯生态分局作出现场检查（勘验）笔录。2019年2月20日，苏家屯生态分局对该案进行立案并于同日对原告的现场负责人杨立勋进行询问，2019年4月2日，苏家屯生态分局对该案进行集体审议讨论，2019年5月6日，苏家屯生态分局组织召开听证。2019年5月20日，苏家屯生态分局再次就该案进行集体审议讨论。同日，被告作出本案被诉行政处罚决定。原告对该处罚决定不服，向苏家屯区人民政府提起行政复议，苏家屯区人民政府于2019年7月16日受理后，于同年9月12日作出行政复议决定，原告9月17日收到行政复议决定。原告对处罚决定和复议决定均不服，于同年10月8日向本院提起行政诉讼。另查明，沈阳市生态环境局苏家屯分局现已更名为沈阳市苏家屯生态环境分局。本院认为，关于被告苏家屯生态分局是否有权作出被诉行政处罚决定以及被告苏家屯政府是否有权作出复议决定的问题。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。本案中，被告苏家屯生态分局根据《中华人民共和国环境保护法》的授权行使行政职权，对原告未取得环保验收手续的事实进行调查后，依法以其自己的名义作出被诉行政处罚决定，权源有据，本院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故被告苏家屯政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权。关于被诉行政处罚决定的事实认定问题。根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。根据环境保护部《关于发布的公告》（以下简称《公告》），建设项目需要配套建设水、噪声或者固体废物污染防治设施的，新修改的《中华人民共和国水污染防治法》生效实施前或者《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》修改完成前，应依法由环境保护部门对建设项目水、噪声或者固体废物污染防治设施进行验收。本案中，原告的建设项目虽然自行组织验收，但依照《公告》的规定，原告的建设项目仍应由环境保护部门进行验收，故对于原告所称的被告无权验收的辩论观点，本院不予采纳。被告苏家屯生态分局所作处罚决定认定事实清楚，证据充分。关于被诉行政处罚决定适用法律问题。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。本案中，被告苏家屯生态分局根据其查明的事实，依照上述规定，作出对原告罚款人民币贰拾万元整适用法律正确。因被诉行政处罚决定又对直接负责人杨立勋进行处罚，但由于杨立勋未提起诉讼，故针对杨立勋作出的处罚不属于本案一并审查的范围，原告由此提出的异议观点本院亦不审理。关于被诉行政处罚决定执法程序问题。本案中，被告苏家屯生态分局依法履行了立案、调查取证、告知、听证、作出决定、送达等程序，其程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定，程序合法。关于被诉行政复议决定是否合法的问题。如前所述，被告苏家屯政府有权作出复议决定，因其复议决定维持了原行政行为，本院仅对复议决定的程序进行司法审查，被告苏家屯政府依法履行了受理、送达申请书副本、行政复议审查、作出行政决定、送达等程序，且上述程序均在法定期限内完成，符合法律规定。故被告苏家屯政府所作行政复议决定合法。综上，被告苏家屯生态分局作出的行政处罚决定及苏家屯政府作出的复议决定证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚幅度适当，原告要求撤销被诉行政行为的请求本院不予支持，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告本溪木兰花乳业有限责任公司奶牛养殖场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至沈阳市中级人民法院。审 判 长  刘 静人民陪审员  王呈志人民陪审员  崔胜男二〇二〇年十一月十八日法官助理张大为书记员关塞本判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。