青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青28行终29号 上诉人（原审原告）都兰县香日德镇文元农业开发公司，住所地青海省都兰县香日德镇，注册号6328221200043。 法定代表人马文元，总经理（已去世）。 委托代理人马占军，男，1986年6月20日出生，回族，该公司职工，住青海省都兰县。 委托代理人马彪，青海盐成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）都兰县自然资源局，住所地青海省都兰县察汗乌苏镇新华街。 法定代表人邢高田，局长。 被上诉人（原审被告）都兰县发展改革和工业信息化局，住所地青海省都兰县察汗乌苏镇新华街。 法定代表人王明山，局长 出庭负责人龙毛措，副局长。 被上诉人（原审被告）都兰县水利局，住所地青海省都兰县察汗乌苏镇和平街**。 法定代表人乌增布尔，局长。 委托代理人王海君，男，1976年1月10日出生，汉族，系都兰县诺木洪水库建设管理局长，住都兰县。 被上诉人（原审被告）都兰县香日德镇人民政府，，住所地青海省都兰县香日德镇 法定代表人章继鸣，镇长。 出庭负责人冶进山，副镇长。 被上诉人（原审被告）都兰县人民政府，，住所地青海省都兰县察汗乌苏镇和平街 法定代表人马永安，县长。 出庭负责人宋海生，副县长。 以上五被上诉人共同委托代理人李香梅，青海延辉（湟源）律师事务所律师。 上诉人都兰县香日德镇文元农业开发公司（以下简称“文元公司”）因与被上诉人都兰县自然资源局、都兰县发展改革和工业信息化局、都兰县水利局、都兰县香日德镇人民政府、都兰县人民政府其他纠纷一案，不服青海省德令哈市人民法院（2019）青2802行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。 原审审理查明：1998年12月14日给原告文元公司颁发营业执照，经济性质为集体。该院向都兰县市场监督管理局公函询问文元公司信息，文元公司在登记部门无相关信息。1998年3月23日马文元申请土地开发，都兰县土地管理局批复同意文元治河造田开发公司开发香日德河床沙滩地1000亩。都兰县计划经济委员会批复文元公司建设淤河造田1000亩，其中粮油种植面积720亩、林地100亩、路渠30亩、饲草、饲料地150亩。2019年4月11日被告都兰县自然资源局、都兰县发展改革和工业信息化局、都兰县水利局、都兰县香日德镇人民政府联合下发都自然资（2019）8号“关于收回香日德镇文元农业开发公司开发香日德河床沙滩地的通告”收回了该项目用地；废止都兰县计划经济委员会《都计综字（98）第71号》“关于都兰县香日德镇文元农业开发公司开发沙滩地项目报告的批复”及“都兰县香日德镇治河造田工程环境影响评估初步意见”；废止都兰县土地管理局《都土（1998）第06号文件》；废止马文元与香日德镇水管站签订的供水协议书。文元公司对通告向都兰县人民政府申请复议，都兰县人民政府作出都政复决字（2019）2号行政复议决定书，维持“关于收回香日德镇文元农业开发公司开发香日德河床沙滩地的通告”。2019年5月15日马文元死亡，本案由马文元之子马占军委托其诉讼律师。 原审法院认为：文元公司经济性质为集体，该公司法定代表人马文元于2019年5月15日死亡，现文元公司在工商登记部门无相关信息，无法查询其集体成员，也无相关的年审、纳税等信息，且公司成立时马占军仅有12岁，也无证据证实马占军系文元公司集体成员，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”之规定，故马占军无权代表文元公司提起诉讼，同时也无权委托诉讼代理人。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的……”之规定，裁定驳回原告都兰县香日德镇文元农业开发公司的起诉。 上诉人文元公司不服，上诉称：一、一审裁定适用法律错误，结果错误。一审裁定以“马占军无权代表公司提起诉讼，同时也无权委托诉讼代理人”为由驳回上诉人的起诉属适用法律错误。1.1998年12月14日文元公司登记成立，此后虽未年检但没有办理注销登记，故文元公司具有诉讼主体资格，否则被上诉人作出的都自然资（2019）8号《关于收回“香日德镇文元农业开发公司开发香日德河床沙滩地”的通告》（以下简称（2019）8号《通告》）也因为行政相对人不存在而不具有效力。根据《行政诉讼法》第25条规定，上诉人作为行政行为的相对人有权提起诉讼。2.文元公司虽然登记的经济性质为集体，但实际上是马文元的独资企业。当时没有独资企业法，按《乡镇企业法》的规定登记的企业都是集体企业。《乡镇企业法》第十条规定“农民合伙或者单独投资设立的乡镇企业，其企业财产权属于投资者所有”。文元公司只有马文元一人投资，该企业的财产为其个人财产。马文元去世后，马占军为继承人，对该财产有继承权。因乡镇企业为历史产物，基本上已不存在，所以在企业登记部门无档案也无法变更登记。马占军为继承人对文元公司的财产有继承权，与各被上诉人作出的行政行为有法律上的利害关系，有权参加诉讼。3.驳回起诉将使文元公司的合法权益无法得到保护，被上诉人都兰县人民政府于2019年11月15日作出都政复决字（2019）2号行政复议决定书，在作出时马文元已经去世，由马占军签收。按一审裁定的认定，马占军无权签收。该行政复议决定书还没有送达，（2019）8号《通告》也未生效，还在复议期间。如果行政行为的程序合法，诉讼程序不合法，那么，文元公司的合法权益将无法得到保护，没有任何救济渠道。二、应依法撤销都自然资（2019）8号《通告》及都政复决字（2019）2号行政复议决定书。1.根据国务院有关规定，行政机关执法是相对集中统一执法，不是集体随意执法。在（2019）8号《通告》中有四家行政机关共同作出四项行政行为。第一项行政行为的执法主体是都兰县自然资源局，其他机关无权作出该项行政行为，其参与其中执法是滥用职权，第二项行政行为的主体是都兰县发展改革和工业信息化局，第三项行政行为的执法主体是都兰县自然资源局，第四项所涉及的单位是水管站，水管站的性质一般是事业单位，所涉事项是民事合同，不是行政合同。合同的当事人是香日德镇人民政府水利管理站，不是各被告，因此，作出（2019）8号《通告》的行政机关不是适格的执法主体。2.集体执法，共同作出具体的行政行为无法律依据，是超越职权和滥用职权的行为。（2019）8号《通告》所涉事项除有权部门外，其他行政机关无权处理，属超越职权和滥用职权的行为。3.（2019）8号《通告》程序违法，行政机关在职权范围内行使行政权力，可以集中统一执法，但不能集体执法，集体执法无法律规定，属程序违法。4.（2019）8号《通告》废止都兰县土地管理局《都土（1998）第06号文件》的理由不成立，1998年12月14日文元公司设立，同日都兰县计划经济委员会作出都计综字（98）第71号《关于都兰县香日德镇文元农业开发公司开发香日德河床沙滩地项目的批复》，文元公司依据该批复，在1999年投入大量的人力、物力建设该项目，到2000年6月份因突发洪水将文元公司已建成的部分项目用地冲毁。文元公司就将受灾情况向有关部门报告，要求解决存在的问题，但有关部门都没有解决问题。因该项目本身先天不足，政府的行政许可存在违法，该项目无法继续实施。都兰县政府在行政复议书中对其违法性也予以认定，已建成的部分仍在发挥着固沙、固堤的作用。（2019）8号《通告》单方面终止行政许可，应对自已的过错给文元公司造成的损失，给予补偿。因此各被上诉人认为项目没有建设，无事实依据。 五被上诉人共同辩称，1.被上诉人作出的（2019）8号《通告》不具有效力，因行政相对人不存在，文元公司法定代表人马文元已于2019年5月15日死亡，公司丧失对外行使民事权利的能力，在未变更法定代表人的情况下，出具授权委托书加盖公章的委托行为不合法。同时，上诉人在一审庭审中自认，文元公司已无场所挂牌，无法人的外在形式要件，其民事主体资格不适格。2.马占军无权参加诉讼，上诉人在营业执照登记的经济性性质是集体，马文元生前为法定代表人并不能证明马文元是该集体经济组织的投资人，独资企业法的实施时间为2000年1月1日，即使文元公司在1998年12月登记注册时由于客观原因未能注册成个人独资企业，但在个人独资企业法实施20年时间也未向工商登记部门申请变更登记，怠于行使自身权利，故根据现有资料不能证明该公司为马文元个人投资。同时上诉人认为马文元去世后马占军为继承人，对企业的财产有继承权，进而对被上诉人作出的行政行为有法律的利害关系，有权参加诉讼，上诉人混淆了“有财产继承权”不等于“有诉讼主体资格”的概念。结合本案，马占军无财产继承权，该企业登记的性质为集体，上诉人在工商部们无登记信息，无法查询集体成员，也无年审，纳税等信息，且该企业成立时马占军仅12岁，无证据证实马占军为上诉人的集体成员，依照行政诉讼法第二十五条、行政诉讼法的解释第六十九条第（一）项，应当驳回起诉。3.上诉状事实与理由第二部分不予答辩。综上所述，一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”的规定，本案中文元公司的法定代表人已死亡，因此在文元公司未做工商变更登记的情况下，现无证据证实文元公司的股东成员，马占军亦无证据证实其为文元公司的股东，也无证据证实其是受文元公司授权的代表人，故马占军无权代表文元公司提起诉讼，也无权代表文元公司委托诉讼代理人。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  何 萍 审 判 员  吴培青 审 判 员  邢 昌 二〇二〇年十一月十日 法官助理  梁琰韫 书 记 员  马燕艳