山东省济南市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)鲁01民终11729号上诉人（原审原告）：济南市历城区唐王街道韩官庄村民委员会，住所地济南市历城区唐王街道韩官庄村。法定代表人：李金江，村主任。委托诉讼代理人：姜敏，山东华剑律师事务所律师。委托诉讼代理人：闫俊荣，山东华剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：刘洪芹，女，1962年3月26日出生，汉族，住济南市。委托诉讼代理人：刘琪，山东盛强律师事务所律师。上诉人济南市历城区唐王街道韩官庄村民委员会（以下简称韩官庄村委会）因与被上诉人刘洪芹农村土地承包合同纠纷一案，不服济南市历城区人民法院（2020）鲁0112民初4421号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月20日立案后，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，依法适用第二审程序，由审判员独任审理。本案现已审理终结。韩官庄村委会上诉请求：撤销一审判决，依法发回重审或裁定驳回起诉；一、二审诉讼费用由刘洪芹承担。事实和理由：一、一审法院认定事实不清，证据不足。（一）一审法院应当裁定驳回诉讼请求。涉案土地地上物补偿款实行的是大包干政策，是政府与村委会根据征地协议约定的。这一方案针对所有征用土地的总包干价格，实际承包地地上补偿标准应由村委会根据征用土地的具体情况径行确定。涉案土地上补偿款发放实施方案应由村民代表大会和两委制定，大包干政策涉及土地征收、征用的补偿费用分配问题，属于村民自治事项，在没有形成具体分配方案之前，法院不应当受理，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三款，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。且本案系因集体土地上承包合同引起的地上物补偿款的归属问题，涉及补偿款的主体争议，属于相关行政机关的职责范围，不属于人民法院民事案件的受理范围。（二）山东省国土资源厅、山东省财政厅《关于济南市征地地上物附着物和青苗补偿标准的批复》只规定了5万元/亩，该批复能证实是包干补偿，也就是涉及村民自治权问题。（三）《土地承包合同》约定的承包费用远远低于市场价格，其价格也没有经过招标、拍卖、公开协商等特定程序，村民在不知情的情况下，损害了村集体及其全体村民的权益，根据《合同法》第52条第2款规定，《土地承包合同》应当无效，刘洪芹应当返还涉案土地，涉案土地地上物补偿款应当归全体村民所有。根据《土地承包法》第十九条规定，土地承包应当遵循的原则第一至四款明确要经过民主协商，公平合理，承包程序合法，承包方案应按本法第十二条的规定依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。及第二十条关于程序的要求。因此，违反法律法规的强制性规定，属无效合同。（四）根据谁主张谁举证的原则，刘洪芹并没有举证证实缴纳过承包费，说明刘洪芹自认未缴纳土地承包费用，韩官庄村委会完全可以主张占地补偿费。可见从合同履行角度，刘洪芹亦系违约方，应当承担违约责任。（五）韩官庄村委会与刘洪芹签订《土地承包合同》，其余村民对《土地承包合同》更是不知情，可见《土地承包合同》的签订未经过招标、拍卖、公开协商等特定程序，《土地承包合同》中记载的“经两委会研究决定，将位于小清河船闸东岸土地一宗承包给本村村民”，也与事实严重不符合，公证处在公证合同时，对于合同内容真实性没有审核审理，其公证行为系无效。第二，公证处未审核《土地承包合同》承包价款是否符合市场价格，其承包价款显著低于市场价格，侵害了其他村民的权益，合同条款违反了《中华人民共和国合同法》规定。第三，公证处作为专业法律服务机构，未能审查承包合同是否进行了公开协商、招标、拍卖等程序，其公证行为存有瑕疵，综上所述，公证处公证的《土地承包合同》必然无效。（六）刘洪芹在一审中均未举证证明其履行了缴纳承包费义务，所以刘洪芹不管签订的《土地承包合同》效力如何或者是否实际耕种，其从履行的角度而言，承包费未缴纳承包费用，应视为没有实际履行承包义务，所以刘洪芹即便对涉案土地予以耕种，实际系无偿强占村集体承包地，享受免费种植利益，其行为侵害了村集体及全体村民的利益，涉案土地因小清河复航工程予以征收、征用，其土地地上物补偿款不应该全部归刘洪芹，刘洪芹已经免费种植涉案土地若干年，并且不缴纳承包费，已经侵害了村集体及其全体村民的利益，一审法院无视《土地承包合同》的签订及其履行情况，将涉案土地被征收征用的地上物补偿款判归刘洪芹，不公正更不公平。（七）根据一审中提交的建设项目使用林地村务公开照片可知，涉案土地系林地性质，一审庭审中刘学忠自认用于耕种，其改变土地用途的方式必然导致承包合同无效。所以从土地用途角度，一审法院应当查明土地用途，审查是否改变土地用途而导致合同无效。（八）一审中刘洪芹提供的刘光恒任村主任证书只能证明刘光恒在2004年当选村主任，并不能证明2005年是否任村主任，所以《土地承包合同》中刘光恒的签字是否系无权代理，一审法院并没有审查。根据法律规定，行为人没有代理权，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。所以刘光恒签订的《土地承包合同》对其余村民不产生效力。二、一审法院适用法律错误。根据韩官庄村委会对事实的陈述，一审法院适用《合同法》第6条、第60条、《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第22条、《民事诉讼法》第64条规定错误。另，涉案土地地上物补偿款已形成村民代表会议分配方案，不属于人民法院的受理范围，该案属于地上物部常务的归属及分配问题，应当由人民政府予以裁决。刘洪芹辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，涉案《土地承包合同》系刘洪芹和村民委员会协商一致的真实意愿，系双方真实意思表示，未损害国家、集体或者第三人利益，不违反法律、行政法规的强制性规定，真实、合法、有效。而且涉案小清河复航工程沿线涉及数十个村庄，其地上物补偿均已经按照由承包人享受地上物补偿的方式发放完毕，并且涉及本次诉讼的四五个案件韩官庄村委会并未上诉，也已经生效，若像韩官庄村委会所讲合同无效的话，将导致大面积大数量的诉讼产生，严重影响农村市场交易秩序的稳定与安全，极易出现农村社会的不稳定状态。因此，请求依法驳回韩官庄村委会的上诉请求，维持原判。1、韩官庄村委会法定代表人与本村村民在济南市历城区公证处公证员的公证下签订了涉案《土地承包合同》，双方对承包土地的位置、面积、承包期限、承包费及交付方式等事项做了明确的约定，该《合同》代表双方的真实意思表示，且经济南市历城区公证处出具了《公证书》，《公证书》明确载明“双方当事人的签约行为符合《中华人民共和国民法通则》第五十五条的规定，合同内容符合《中华人民共和国合同法》的规定、该合同自双方当事人签字、盖章之日起成立”等内容，《合同法》第四十四条规定依法成立的合同，自成立时生效，第八条规定依法成立的合同，受法律保护；刘洪芹已将土地承包费按约定足额交付，在该涉案地块进行了实际经营，至今已经履行十几年之久，证明合同双方已就合同实际履行，故涉案《土地承包合同》合法有效。涉案《土地承包合同》签订前期，韩官庄村委会在本村向本村全体村民告知关于“小清河船闸东岸土地承包”一事，又结合涉案《土地承包合同》中“经村两委会研究决定，将位于小清河船闸东岸土地一宗承包给本村村民”载明的内容可知，该《合同》符合土地承包的原则，其程序也是合法，不存在《合同法》第52条规定的无效情形也不存在韩官庄村委会所称的侵害其他村民合法权益。2、涉案土地地上物补偿款实行大包干政策，是政府与村委会根据山东省国土资源厅、山东财政厅《关于济南市征地地上物附着物和青苗补偿标准的批复》鲁国土资质（2017）383号文件里规定的5万元/亩的标准进行约定的，并无不当，并不涉及村民自治权的问题。刘洪芹按照该约定取得涉案土地地上物补偿款亦不违反法律规定，一审法院认定事实清楚，并无不当。3、《农村土地承包法》将农村土地承包方式分为家庭承包以及除家庭承包以外的其他方式的承包，两种土地的发包程序有异。《农村土地承包法》第四十四条规定：“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。”根据查明的事实可知，涉案土地不属于家庭承包，而是属于以其他方式承包的土地。《农村土地承包法》第四十五条规定：“以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。”第四十七条规定：“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。”刘洪芹是唐王街道韩官庄村民委员会的集体成员，《土地承包合同》依法保障了社员优先承包权，是双方真实意思表示，合法有效。《农村土地承包法》第十八条及第十九条属于第二章家庭承包，两法条所规范的是家庭承包的程序，不适用于其他方式的承包；第四十八条第一款规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”，该款所规范的是本集体经济组织以外人员的发包程序，刘洪芹系集体经济组织成员，不适用于此款。而且韩官庄村委会所称的民主议定程序是对农村集体经济组织自治管理其事务的管理性规定，并非效力性强制性规定，法律并未规定发包方违反这些原则和程序，必然导致合同无效。4、刘洪芹因时间太久，未能找到村委会开具的交纳租金的收款收据，并不等于刘洪芹自认未缴纳过土地承包费用，这是两个截然不同的概念，不能混为一谈。退一万步讲，即便是刘洪芹未按时交纳土地租金，也是双方之间形成的债权债务关系，韩官庄村委会可另行主张。而且时隔十余年的时间里韩官庄村委会没有通过解除、撤销等途径来废除此合同，双方之间的合同真实有效，不能据此认定双方签订的土地承包合同为无效合同。5、根据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第二十五条属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对韩官庄村委会要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持，现自承包合同签订至今已超过十几年，且刘洪芹已实际做了大量的投入，故其请求不应支持，应予驳回。韩官庄村委会在签订涉案《土地承包合同》前鼓励、促成集体成员与韩官庄村委会积极签订合同，在涉案土地被依法征收分配地上附着物补偿款时却提出确认合同无效，如果韩官庄村委会认为合同无效，完全可在过去的十几年就合同效力提出异议，却在刘洪芹在涉案土地上进行了实际经营及大量投资、合同双方已经实际履行且面临涉案土地被征收补偿后又起诉涉案合同无效，显属严重违反诚信原则且有违公平。若使合同无效，将会怂恿一种不诚实的交易习惯，损害交易主体的合理期待，制约市场主体的交易愿望，不利于市场交易秩序的稳定与安全，不利于农村社会的稳定。6、承包地中已被征用的土地地上物补偿款应归刘洪芹所有。一方面，涉案《土地承包合同》第六条有明确约定“在合同期内，如遇国家征用本合同承包土地，地上物补偿（含青苗补偿）全部归乙方，土地补偿归甲方，并按本合同实际履行期限，甲方将剩余期限的土地承包费一次性退还乙方”，因小清河复航工程征用的涉案承包地，该地补偿标准系包干50000元/亩，且刘洪芹已在《唐王街道韩官庄村小清河复航征地地上物补偿款发放表》中签字确认，该补偿款已经统一发放到村委会账户中，时至今日韩官庄村委会依然不将本应属于刘洪芹的补偿款发放给刘洪芹，明显不当。而且，不管刘洪芹在涉案土地上有无修建或者种植地上物，也不管修建或种植的系何种地上物，均不影响国家按照最低补偿标准5万元每亩的补偿款的享受，5万元每亩系刘洪芹与政府均同意的最低补偿包干价标准。另一方面，《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条规定，承包方享有下列权利：（四）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；韩官庄村委会作为发包方无权要求返还土地，更无权无偿获得本应属于承包人的地上附着物及相应地上物的补偿。二、济南市历城区唐王街道韩官庄村民委员会作为本案韩官庄村委会主体不适格，请法院驳回韩官庄村委会的起诉。合同本身就是与村委会所签，现在村委会无权以各种理由提出无效，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定，起诉必须符合下列条件：（一）韩官庄村委会是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；本案济南市历城区唐王街道韩官庄村民委员会称涉案《土地承包合同》侵害了其他村民合法权益，故即便如其所讲的话，与本案有直接利害关系的为济南市历城区唐王街道韩官庄的村民，韩官庄村委会主体不适格，应当依法驳回。综上，韩官庄村委会上诉请求没有事实与法律依据，涉案《土地承包合同》合法有效，应当严格遵循契约精神，相关涉案土地补偿款应归刘洪芹所有，请法院依法查明事实驳回韩官庄村委会的请求，维护刘洪芹合法权益。另，韩官庄村委会现在提出当时合同未到期又续签了本案的合同，刘洪芹认为虽然续签合同但所签订的合同并没有超过最长承包期限，并不影响此合同的效力，且在2019年征用土地时在合同的有效期内相应的补偿应按照法律规定归承包人所有，关于韩官庄村委会提出的村民自治问题，刘洪芹认为本案涉及的是地上物补偿款的分配而非土地补偿款因此基于合同和法律规定，均属于法院的受案范围并不属于村委会的自治范围。韩官庄村委会向一审法院起诉请求：1.请求确认韩官庄村委会、刘洪芹于2005年10月25日签订的《土地承包合同》无效；2.判令刘洪芹清除未被征用土地地上物并返还土地；3.判令承包土地中已被征用的3.5亩土地地上物补偿款175,000元归韩官庄村委会所有；4.诉讼费等由本案引起的一切费用由刘洪芹承担。一审法院认定事实：2005年10月25日，韩官庄村委会（甲方）与刘洪芹（乙方）签订《土地承包合同》，内容为：承包土地位于甲方村北、小清河船闸东，东至刘光银，西至刘学远，南至护埂，北至小清河，土地面积4亩；承包期限自2006年1月1日起至2033年12月31日；2006年1月1日至2033年12月31日期间的土地承包费总额为8000元，乙方于2005年10月31日前交付甲方；乙方在承包期间只有种植权没有所有权，未经甲方同意不得改变土地用途，在承包期内有转包的权利；在合同期内，如遇国家征用本合同承包土地，地上物补偿（含青苗补偿）全部归乙方，土地补偿归甲方，并按本合同实际履行期限，甲方将剩余期限的土地承包费一次性退还乙方（按时段期间承包费月平均额计算）。刘光恒在该份合同尾部甲方代表人处签名并加盖了村委会的公章。该份合同并于2005年10月28日在济南市历城区公证处予以公证。庭审中，刘洪芹称涉案土地自1999年始便由其承包耕种，2005年10月25日签订的《土地承包合同》系续的1999年的合同，之前的承包费都交了，合同中约定的8000元承包费交给村里后，因母亲生病经村主任同意后又将款项借给了刘洪芹，并说等刘洪芹有钱后再交上，后来村委会没有再要过，现在同意将8000元承包费交上。对地上物的种植情况，刘洪芹述称，在2019年5月小清河防洪清障之前种植的是果树，被砍了后种植的麦子，曾在涉案土地中挖过一口井并铺设了地下线路用于浇地，2019年12月份小清河复航工程征地后，剩余的0.5亩土地已经无法种植现已闲置。一审法院认为，涉案4亩土地自1999年便由刘洪芹耕种，2005年10月25日，韩官庄村委会与刘洪芹又签订了《土地承包合同》，虽韩官庄村委会称其“对外承包土地时未遵循土地承包原则，承包程序不合法，未成立承包工作小组、未制定承包方案，也未经本集体经济组织成员的村民会议表决通过，侵害了其他村民的合法权益”，但刘洪芹系韩官庄村村民，《中华人民共和国农村土地承包法》对本集体经济组织成员以家庭承包方式之外的其他方式承包本集体经济组织的农村土地情形，并未有必须经过村民会议议定程序的强制性规定，韩官庄村委会以此主张双方于2005年签订的《土地承包合同》无效的理由不能成立，一审法院不予支持。因韩官庄村委会主张的合同无效不成立，其以合同无效为基础主张的未被征用土地的返还问题，一审法院亦不予支持。关于韩官庄村委会主张的地上物补偿款问题，因双方在《土地承包合同》中有具体的约定，即“在合同期内，如遇国家征用本合同承包土地，地上物补偿（含青苗补偿）全部归乙方”，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第一款规定，“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费，应予支持。”本案中，涉案的4亩土地系刘洪芹承包，在刘洪芹承包期间其中的3.5亩土地被征收，按照法律的规定，韩官庄村委会无权获得地上附着物和青苗的补偿款，一审法院对韩官庄村委会的该项诉讼请求不予支持。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第六条、第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决：驳回济南市历城区唐王街道韩官庄村民委员会的诉讼请求。案件受理费3800元，减半收取计1900元，由济南市历城区唐王街道韩官庄村民委员会负担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了质证。韩官庄村委会提交证据如下：证据一、2020年2月18日韩官村一、二队村民向唐王街道信访材料一份；证据二、一、二队村民的联名证明原件一份，证据一、二共同证明一、二队村民对涉案地上物补偿款有异议，且已经上访，要求补偿款归属一、二队全体村民；证据三、2000年缴纳公粮分配表；证据四、本届村民委员会出具的证明原件一份，证据三、四共同证明村委会没有收到土地承包费，上一届村委会没有交接手续及2000年至2002年一、二队存在涉案土地上缴纳公粮抵扣承包费的情况；证据五、韩官村关于小清河复航征地地上物补偿款分配方案原件，证明全体村民代表35个人签名且分配方案为每亩四万元归集体分配，一万元归承包方；证据六、一、二队406份村民的身份证复印件，证明关于涉案土地地上物补偿款的分配问题，已经经过了大部分村民一致同意；证据七、（2019）鲁民申690号民事裁定书及关于征用G308线原S321线以南土地的协议，证明地上物补偿不属于人民法院的受案范围，属于村民自治范围；证据八、鲁国土资字（2017）383号文件及附件，证明涉案土地地上物补偿款是据实补偿。经质证，刘洪芹认为，对证据一的真实性不予认可，证据二仅是相关村民的签字，并无法证实是相关村民的真实意愿，且一、二队并非本案的诉讼主体，无权主张相关的权利；证据三与本案无关；证据四并不属于证据，不符合证据形式，所述内容与事实不符；证据五的真实性无法核实，据了解，部分村民有异议，是联合的其他村民所出具的此材料，事实上村委会并未组织召开相关会议；证据六仅是复印件无法证实证明目的；证据七、八的真实性没有异议，但本案涉及的是地上物补偿款，如果有争议的情况下法院无法进行干涉，但本案中对于地上物的补偿数额，村委会包括村民包括补偿主体三方均一致认可按照383号文件中规定的最低补偿价格5万元每亩，村民没有意见，现在的争议仅是如何分配，如何发放的问题，这并非村民自治的范围，是法院的受案范围。本院经审查认为，韩官庄村委会提交的证据一至证据七与本案待证事实不相关联，本院不予采纳。证据八真实性予以确认，在无其他证据佐证的情况下，不足以证明其证明观点，本院不予采纳。一审查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，韩官庄村委会主张其与刘洪芹签订的《土地承包合同》无效，经查，刘洪芹与韩官庄村委会签订《土地承包合同》系双方真实意思表示，合同内容不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形，且刘洪芹系韩官庄村集体经济组织成员，结合双方提供的证据及庭审陈述，一审法院对韩官庄村委会上述主张不予支持，并无不当。另，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定，承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。本案系基于地上物补偿引发的纠纷，一审法院据此予以受理，并无不当。根据一审查明事实，2005年10月25日，韩官庄村委会与刘洪芹签订《土地承包合同》，合同约定在合同期内，如遇国家征用本合同承包土地，地上物补偿全部归刘洪芹，土地补偿归韩官庄村委会。涉案土地亦已实际交由刘洪芹耕种，韩官庄村委会主张涉案土地地上物补偿归其所有，本院不予支持。韩官庄村委会上诉主张刘洪芹未缴纳土地承包费，本院认为，韩官庄村委会该主张与本案系属不同法律关系，其可依法另行解决。综上所述，济南市历城区唐王街道韩官庄村民委员会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费3800元，由上诉人济南市历城区唐王街道韩官庄村民委员会负担。本判决为终审判决。审 判 员 王立强二〇二〇年十一月二日法官助理 李修阳书 记 员 李 敏