新疆维吾尔自治区石河子市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）兵9001行初25号 原告孙道年，男，1964年11月21日出生，汉族，现无固定职业，住石河子市。 委托诉讼代理人房栋，新疆文舵律师事务所律师。 被告石河子市自然资源和规划局，机构地址新疆维吾尔自治区石河子市党政服务中心。 负责人朱雪峰，系该局局长。 出庭应诉负责人王维，系该局副局长。 委托诉讼代理人潘福利，女，系石河子市自然资源和规划局科员。 委托诉讼代理人石新生，新疆初维律师事务所律师。 被告：新疆生产建设兵团自然资源局，机构地址新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区南湖北路。 负责人刘亚康，系该局局长。 委托诉讼代理人蒲军，男，系新疆生产建设兵团自然资源局政策法规研究处处长。 委托诉讼代理人颜月英，女，系新疆生产建设兵团自然资源局政策法规研究处科员。 原告孙道年因要求确认被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》及被告新疆生产建设兵团自然资源局作出的兵自然资复决[2019]24号《行政复议决定书》违法，于2020年4月27日向本院提起诉讼。本院受理后，于2020年4月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月10日公开开庭进行了审理。原告孙道年及其委托诉讼代理人房栋，被告石河子市自然资源和规划局的负责人王维、委托诉讼代理人潘福利、石新生，与被告新疆生产建设兵团自然资源局的委托诉讼代理人蒲军、颜月英到庭参加诉讼。本案因新型冠状病毒疫情防控原因，于2020年7月28日至2020年9月16日扣除了审限，现已审理终结。 被告石河子市自然资源和规划局于2019年10月31日作出石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》，查明原告孙道年未向城乡规划主管部门申请办理相关规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，即在石河子市规划区范围内（东城街道明珠社区）建设建筑面积为801.09m2砖混结构的三层建筑物（局部二层），该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条关于工程建设应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《新疆维吾尔自治区实施办法》第五十九条的规定，责令原告于收到决定书之日起15日内自行拆除。原告不服，向新疆生产建设兵团自然资源局申请行政复议，被告新疆生产建设兵团自然资源局于2020年4月7日作出兵自然资复决[2019]24号《行政复议决定书》，维持被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》。 原告孙道年诉称，2005年5月24日，原告购得案外人吕新义的六宫村宅基地及地上房屋，并取得原石河子乡人民政府颁发的《私有房屋所有权证》，该证书批准房屋建设面积497平方米，土地使用面积572平方米。2019年10月31日，被告石河子市自然资源和规划局作出石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》，认定原告合法所有的房屋系“违法建设”，且该建设“属无法采取改正措施消除影响的行为”，遂作出《责令限期拆除违法建设决定书》。原告不服被告石河子市自然资源和规划局作出的上述具体行政行为，提出复议，被告新疆生产建设兵团自然资源局于2019年12月31日依法受理。2020年1月2日，该案复议审理期间，原告所有的上述房屋被强制拆除。2020年4月8日，原告收到被告新疆生产建设兵团自然资源局作出的行政复议决定书，该决定书维持被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]60号决定。原告认为二被告作出的上述行政决定，不仅适用法律、法规错误，而且严重损害了原告的合法财产权益，属于违法行政行为。理由如下：首先，原告于2005年5月，依法取得六宫村宅基地使用权及地上房屋所有权，系原告合法财产。基于信赖利益保护原则及《中华人民共和国物权法》第四条“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，原告在合法取得该宅基地使用权及地上房屋所有权时，对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，这种信赖利益因其具有正当性应依法得到保护，行政机关不得任意撤销这种信赖利益，如确需撤销亦应先行补偿原告信赖利益损失。据此，二被告在未能先行补偿原告信赖利益损失的前提下，径行作出上述限期拆除决定及复议决定，严重损害了原告的合法财产权益，属明显不当、有违诚信的违法行为。其次，被告不能证明其作出的《责令限期拆除违法建设决定书》认定原告所有的建筑物系在2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施后所建，故被告依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对原告作出的限期拆除行政决定属于适用法律、法规错误。再次，被告作出的石规令[2019]60号决定书中，依照新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第三十五条规定，认定原告的建设行为属于“属无法采取改正措施消除影响的行为”于法无据，该条系对城乡规划主管部门受理规划许可申请应当审查内容的规定，与认定原告所有的房屋性质无关；进而，被告责令原告限期拆除所依照的《新疆维吾尔自治区实施办法》第五十九条规定更与本案无关，系对测量单位违反有关测量技术规范和规定的处罚条款。综上所述，原告认为二被告作出的具体行政行为不仅适用法律法规错误，而且严重损害了原告的合法财产权益。故诉至法院，请求：1.依法确认被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》及被告新疆生产建设兵团自然资源局作出的兵自然资复决[2019]24号《行政复议决定书》违法;2.判令被告承担诉讼法、送达费。 针对其陈述，原告向本院提交了《私有房屋所有权证》，证明：1、2005年5月24日，原石河子乡人民政府根据《中华人民共和国宪法》规定，为保护房屋所有权人的合法权益，经审查核实，作出行政确认行为，确认原告孙道年享有原石河子乡六宫村房屋建筑面积164平方米，土地使用面积572平方米。行政机关非有法定事由并经法定程序不得随意撤销、废止或改变原石河子乡人民政府作出的行政确认行为。至今，原告依法取得的《私有房屋所有权证》未经法定程序撤销，应为有效权证，原告的房屋所有权及土地使用权应得到保护，不应被认定为未经批准建设的建筑物。2、该权证载明产权来源为购买，并经原石河子乡人民政府审查核实。证实2005年5月24日原告取得该权证时，行政机关认定原告通过购买方式取得的涉案房屋所有权及土地使用权系合法行为。原告对原石河子乡人民政府作出的行政确认行为结果具有合理信赖的事实根据，原告在行政机关依法确认的土地使用面积内、原有房屋基础上的翻建、扩建行为不应被认定为违法建设行为，原告的既得利益和合理期待应当予以保护。 被告石河子市自然资源和规划局对原告提交证据的真实性认可，合法性、关联性不予认可。被告新疆生产建设兵团自然资源局对原告提供的证据真实性、合法性、关联性均不予认可。 被告石河子市自然资源和规划局辩称，一、原告违法建设行为事实清楚。原告孙道年2005年5月购买了吕新义（已故）的宅基地及地上房屋，于2009年8月起陆续在石河子市规划区范围内东城街道明珠社区306号（原吕新义的宅基地上）进行翻建、扩建，目前该建筑为占地面积681.63平方米，建筑面积801.09平方米的砖混结构三层（局部二层）。原告建设前未向现石河子市自然资源和规划局（原城乡规划主管部门）申请办理建设工程规划许可证，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条的规定，其行为为违法建设。依据《新疆维吾尔自治区实施城乡规划行政处罚和行政强制规定》第八条、第十条的规定，申请人的建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。二、被告所作的具体行政行为程序合法，适用法律正确。被告经立案、调查取证、现场勘查等程序，认定原告的建筑物属于违法建筑，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《新疆维吾尔自治区实施办法》第五十九条的规定于2019年10月31日作出了石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》，并于2019年11月2日进行送达，同时依据《新疆维吾尔自治区实施城乡规划行政处罚和行政强制规定》第十条第（二）款的规定，在违法建设区域张贴了公告。原告提出的关于测量技术规范和规定的处罚条款系《新疆维吾尔自治区实施办法》第六十一条规定的内容，与本案无关联。综上所述，被告作出具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。根据《行政诉讼法》第六十九条规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告新疆生产建设兵团自然资源局辩称，一、被告行政复议决定书符合法定程序。原告对石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》不服，于2019年12月30日向被告申请行政复议，被告依法受理。由于全国突发新型冠状病毒肺炎疫情，行政复议案件审理工作不能正常进行，2020年2月3日被告决定中止案件审理。行政复议中止原因消除后，2020年3月16日被告恢复了案件审理。2020年4月7日被告作出兵自然资复决[2020]24号《行政复议决定书》，并向原告邮寄送达了行政复议决定书。二、被告作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。经被告书面审理查明，2004年涉案房屋所在村庄已纳入石河子市城市规划区内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，建设行为应当办理建设工程规划许可证手续。原告未经城乡规划主管部门的批准，于2009年8月至2010年8月建设占地面积681.63平方米、建筑面积801.09平方米的砖混结构三层建筑物。因此，石河子市自然资源和规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条的规定认定原告的建设为违法建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《新疆维吾尔自治区实施办法》第五十九条的规定认定原告的建设为无法采取改正措施消除影响的建设，作出自行拆除涉案违法建设的处理，事实清楚，适用法律正确。按照2012年12月19日国务院法制办公室《对陕西省人民政府法制办公室的复函》中的解释“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为，石河子市自然资源和规划局作出《责令限期拆除违法建设决定书》的行为不属于行政处罚，不适用《行政处罚法》第五章第三节听证程序的相关规定。石河子市自然资源和规划局经立案、调查取证、现场勘查等程序查处原告违法建设行为程序合法。三、原告以房屋所有权证书认定其建设行为、建筑物合法于法无据。原告提起的行政复议申请中提交了原石河子乡人民政府2005年5月发放的《私有房屋所有权证》作为证据，但是，石河子市自然资源和规划局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》查处的是原告2009年8月至2010年8月期间未经批准建设建筑物的违法行为。原告《私有房屋所有权证》已被发证单位石河子镇人民政府（原石河子乡人民政府）撤销。原告无证据证明2009年8月至2010年8月期间的建设行为取得了合法手续。综上所述，被告作出行政复议决定书符合法律法规规定，恳请依法驳回原告的诉讼请求。 被告石河子市自然资源和规划局及被告新疆生产建设兵团自然资源局在法定期限内向本院提供了其作出被诉行政行为的证据、依据： 1.立案呈批表； 2.2019年9月2日师市违法建设专项治理工作组工作人员对原告孙道年做的谈话笔录； 3.现场勘查记实表； 4.六宫村孙道年宅基地测量图； 5.六宫村306栋孙道年违法建设现场照片； 6.孙道年身份证复印件及户籍证明； 上述第1至6项证据，证明孙道年存在违法建设行为。 7.《责令限期拆除违法建设决定书》； 8.送达回证及石河子市自然资源和规划局作出的公告； 9.送达现场照片； 10.工作人员执法证明； 上述第7至10项证据，证明被告作出的行政行为认定事实清楚程序合法、证据充分。 11.新疆维吾尔自治区人民政府《关于石河子市城市总体规划的批复》、石河子市城市总体规划(1998-2015);新疆维吾尔自治区人民政府《关于石河子市城市总体规划(2016-2030)的批复》、石河子市城市总体规划(2016-2030)； 上述第11项证据，证明孙道年所建房屋区域已纳入石河子市城市总体规划。 12.《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条、 第六十四条，《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条、第五十九条； 上述第12项证据，拟证明被告作出的行政行为适用法律正确。 被告新疆生产建设兵团自然资源局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据： 13.公文阅批单、行政复议受理通知书及邮寄单据，证明被告在法定时限内依法受理原告行政复议申请； 14.行政复议答复书； 15.行政复议中止审理通知书、行政复议恢复审理通知书，证明被告依法作出中止、恢复审理决定； 16.行政复议决定书、送达凭证，证明被告在法定时限内依法作出行政复议决定； 17.《私有房屋所有权证》、通知、公告； 18.关于石河子乡人民政府发放的《私有房屋所有权证》无效的告知书，证明原告的《私有房屋所有权证》已被确认无效； 19.国务院法制办公室国法秘研函[2012]665号《对陕西省人民政府法制办公室的复函》，证明责令限期拆除决定不属于行政处罚。 经庭审质证，原告对被告提交的《责令限期拆除违法建设决定书》的真实性认可，但合法性及证明目的不认可，对送达回证真实性、合法性、关联性均不与认可。原告称其在原有房屋基础上的翻建、扩建行为发生在原石河子乡人民政府管辖期间，即便原告存在“未取得建设工程规划许可”翻建、扩建的行为，被告石河子市自然资源和规划局也应当依照《新疆维吾尔自治区实施城乡规划行政处罚和行政强制规定》第十三条的规定，作出行政处罚的具体行政行为。但被告石河子市自然资源和规划局作出不属于行政处罚的《责令限期拆除违法建设决定书》，且该决定书中未能说明涉案建筑物属于“无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为”适用的法律规定，属于主要证据不足的情况下作出的违法行政行为。同时，该决定书认定事实错误，违反行政比例原则，且送达程序违法。原告对第1-5、第14、17项证据的真实性认可，证明事项不认可。对证据11的真实性、合法性认可，证明事项不认可。对证据13、15真实性、证明事项认可。对行政复议决定书真实性认可，查明的事实不认可，对送达回执真实性、证明事项认可。对证据18合法性、关联性不认可，称石河子镇人民政府非有法定事由并经法定程序不得随意撤销、废止或改变之前作出的行政确认行为，原告认为石河子镇人民政府作出该告知书的具体行政行为程序严重违法，适用法律错误，不具有合法性，该告知书不能作为被告作出《责令限期拆除违法建设决定书》的依据，与本案不具有关联性。对证据19真实性、合法性认可，关联性和证明事项不认可。 综合原、被告的质证和辩论意见，本院认为，本案涉诉行政行为是被告石河子市自然资源和规划局针对原告未取得建设工程规划许可证的违法行为对原告作出的责令限期拆除违法建设决定及被告新疆生产建设兵团自然资源局作出的行政复议决定，被告提交的石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》及兵自然资复决[2019]24号《行政复议决定书》系被诉行政行为，属本案行政诉讼审查对象，不作证据使用。原告提交的证据仅能反映涉案房屋的权属，与涉诉行政行为的合法性不具有关联性，因此，本院对原告提交的证据不予采信；被告新疆生产建设兵团自然资源局提供的证据17、18与本案不具有关联性，本院亦不予采信，对于两被告提交的其他证据本院予以采信。 经质证、认证，本院确认如下事实： 2019年9月2日，被告石河子市自然资源和规划局对原告孙道年违法建设的行为进行立案调查。经查，2010年原告孙道年未向城乡规划主管部门申请办理相关规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，即在石河子市规划区范围内（东城街道明珠社区）建设建筑面积为801.09m2砖混结构的三层建筑物（局部二层）。被告石河子市自然资源和规划局认为原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条关于工程建设应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为，遂于2019年10月31日对原告作出《责令限期拆除违法建设决定书》，告知原告作出行政行为的事实、理由及依据，交代了可以申请复议或提起诉讼的权利，责令原告于收到决定书之日起15日内自行予以拆除，并于2019年11月2日向原告留置送达了该决定书。原告不服该决定，向新疆生产建设兵团自然资源局申请行政复议，被告新疆生产建设兵团自然资源局于2020年4月7日作出兵自然资复决[2019]24号《行政复议决定书》，维持被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》。原告不服，诉至本院。 另查明，涉案房屋于2020年1月2日被强制拆除。 本院认为，本案是一起因违法建设引发的行政纠纷。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告石河子市自然资源和规划局作为县级人民政府城乡规划主管部门，有权对本行政区域内违反城乡规划的行为依法作出处理。本案争议的焦点是：一、原告是否违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定；二、被告石河子市自然资源和规划局对原告作出的责令限期拆除违法建设决定是否符合法律规定；三、被告新疆生产建设兵团自然资源局作出的行政复议决定是否符合法律规定。 关于争议焦点一。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据上述法律规定，凡是在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人都应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”本案中，涉案房屋位于石河子市东城街道明珠社区，根据被告石河子市自然资源和规划局提供的石河子市总体规划图，涉案房屋位于石河子市规划区内，原告在城市规划区内建设房屋，应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。原告未办理建设工程规划许可证即建设房屋，违反了上述法律规定。 关于争议焦点二。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该条规定仅规定了未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的法律责任，未对行政机关行政执法程序作出明确的规定，但这并不意味着行政机关在执法过程中无需遵守任何程序。被告作出责令限期拆除违法建设决定时，应当告知当事人相关的事实、理由和依据以及所享有的陈述、申辩、申请复议或提出行政诉讼的权利，特别是当被告对原告作出不利的行政行为时，更应当保障其享有上述权利。本案中，被告石河子市自然资源和规划局于2019年10月31日对原告作出责令限期拆除违法建设的决定，但未告知原告享有陈述和申辩的重要程序性权利，显然违反了正当程序原则，属程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”根据上述法律规定，本案中，被告石河子市自然资源和规划局对原告作出的责令限期拆除违法建设决定程序违法，应当予以撤销。但鉴于原告未办理建设工程规划许可证即建设房屋的违法行为确实存在，且涉案房屋已于2020年1月2日被强制拆除，撤销被告石河子市自然资源和规划局作出的责令限期拆除违法建设决定已经没有意义。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”根据上述规定，应当判决确认被诉行政行为违法。 关于争议焦点三。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，原告不服石河子市自然资源和规划局作出的限期拆除违法建设决定，在法定期限内向新疆生产建设兵团自然资源局申请行政复议，符合法律规定。被告新疆生产建设兵团自然资源局受理原告的复议申请后，在法定期限内作出了复议决定，复议程序符合法律规定。但由于石河子市自然资源和规划局作出的限期拆除违法建设决定存在程序违法的问题，被告新疆生产建设兵团自然资源局未予纠正，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条之规定，应当予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、确认被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]60号《责令限期拆除违法建设决定书》违法； 二、撤销被告新疆生产建设兵团自然资源局于2020年4月7日作出的兵自然资复决[2019]24号《行政复议决定书》。 诉讼费50元（原告已付），由被告石河子市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆生产建设兵团第八师中级人民法院。 审判长  蒋学雷 审判员  吾尼拉 审判员  谢慧彬 二〇二〇年十一月十日 书记员  郭轩仪 1