北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终839号上诉人（一审原告王淑兰之子）崔保永，1979年4月4日出生，汉族，住北京市密云区。上诉人（一审原告王淑兰之子）崔保全，1972年2月21日出生，汉族，住北京市顺义区。二上诉人之共同委托代理人董琛，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路**。负责人张维，主任。委托代理人刘福勇，男，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人钱海龙，北京仁道律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街**。负责人陈吉宁，市长。委托代理人李敏，男，北京市司法局工作人员。委托代理人李辉，北京简明律师事务所律师。王淑兰因诉被上诉人北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）、北京市人民政府（以下简称市政府）履行法定职责一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初36号行政判决，向本院提起上诉。二审期间，王淑兰死亡，其子崔保全、崔保永明确表示承继王淑兰在本案中的诉讼权利，继续本案诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月4日公开开庭审理了本案，上诉人崔保全及二上诉人之共同委托代理人董琛，被上诉人市规自委的委托代理人刘福勇、钱海龙，被上诉人市政府的委托代理人李敏、李辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月24日，北京市规划和自然资源委员会密云分局（以下简称密云规自委）作出《关于王淑兰申请调查新农村刘林池棚户区改造项目征地文件的答复意见》（以下简称《王淑兰答复意见》），主要内容为：一、关于王淑兰提出的“密云区穆家峪镇新农村刘林池棚户区改造项目（以下简称涉案项目）是否已经取得征地批文进行调查”的问题，经调查，涉案项目用地单位未向密云规自委和市规自委申请征地事项，该项目未取得市政府征地批复。二、关于王淑兰提出的“如未取得征地批文便实施拆迁，责令有关单位和人员立即停止违法征迁行为”请求，经调查，涉案项目已取得了房屋拆迁许可证。按照政府职能分工，涉案项目拆迁工作审批与监管不属于密云规自委职责，由密云区住房和城乡建设委员会（以下简称密云住建委）负担，建议王淑兰向密云住建委申请查实。王淑兰不服，向市政府提起行政复议，2019年11月28日，市政府作出京政复字〔2019〕641号《北京市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持了密云规自委作出的《王淑兰答复意见》。王淑兰不服《王淑兰答复意见》、《复议决定书》诉至一审法院，请求：1.撤销市规自委作出的《王淑兰答复意见》，并责令其重新作出答复；2.撤销市政府作出的《复议决定书》。一审法院经审理查明，王淑兰与王志民系夫妻关系，两人均为新农村村民。1996年9月1日，北京市新丰商贸开发公司与王志民签订《北京密云新丰市场土地有偿使用合同》，约定将坐落于新丰商贸市场东北南路东，长21.4米，宽19米，占地406平方米的场地租赁给王志民木器加工厂作为有偿使用的经商用地，合同有效期自1996年9月1日至2006年9月1日。2013年10月12日，北京市密云县穆家峪镇新农村村民委员会（以下简称新农村村委会）与王志民签订《土地有偿使用合同》，约定新农村村委会将新农村、新丰市场内土地（长21.3米，宽23.4米，占地0.96亩）租赁给王志民使用，租赁期限自2013年10月12日至2023年10月11日。2019年9月9日，王淑兰向市规自委提交了《查处申请书》，要求市规自委针对涉案项目是否取得征地批文进行调查；如已取得征地批文，要求市规自委责令有关单位依法公告相关批文；如未取得征地批文便实施征地拆迁，要求市规自委责令有关单位和人员立即停止违法征迁行为，并将查处情况书面告知王淑兰。2019年9月10日，密云规自委作出2019（88）《北京市规自委密云分局信访举报批办单》（以下简称《信访举报批办单》），2019年9月13日，密云规自委作出《信访事项受理告知书》。2019年9月24日，密云规自委作出《王淑兰答复意见》，并送达至王淑兰。王淑兰不服，向市政府提交了《行政复议申请书》。2019年10月8日，市政府作出《行政复议申请材料补正通知书》。2019年10月15日，市政府作出《行政复议答复通知书》并送达至市规自委，2019年10月30日，市规自委作出《关于对京政复字[2019]641号的答复》（以下简称《答复》），并将《答复》和相关证据材料提交至市政府。2019年11月28日，市政府作出《复议决定书》并送达至王淑兰和市规自委。另查，2018年6月13日，市住建委作出市住建委作出京建文〔2018〕63号《关于对密云区穆家峪镇新农村和刘林池村创新棚改实施模式的意见》（以下简称《63号意见》），《63号意见》显示涉案项目安置房在集体土地上建设，不征地；平衡资金用地（含居住和多功能地块）按现行棚改政策全部征地，代拆地块只拆不征；创新道路和公交场站用地等市政及公共服务设施用地供地方式，只拆不征；创新农民集体产业用地供地方式，只拆不征。2018年7月24日，北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）作出京建函〔2018〕299号《关于确认密云区穆家峪镇新农村和刘林池村纳入2018年北京市棚户区改造实施项目的复函》（以下简称《299号复函》），该函显示涉案项目已经市政府批准同意纳入2018年北京市棚户区改造实施计划。2018年9月21日，市规自委出具京规划国土密预[2018]6号《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目用地预审意见》（以下简称《6号预审意见》），该文件显示涉案项目经营性用地初步确定以有偿方式供应土地，回迁安置房及产业用地初步确定以集体占地方式供应土地；土地供应方式以市、区政府批复文件为准，未办理正式供地手续之前不得开工建设。2018年11月1日，北京市发展和改革委员会（以下简称市发改委）作出京发改（核）〔2018〕408号《关于密云区穆家峪新农村和刘林池棚户区改造项目核准的批复》（以下简称《408号批复》），载明涉案项目集体土地范围内建设用地主体分别为新农村村委会、刘林池村村委会，实施主体为北京住总绿都投资开发有限公司。同日，密云住建委向北京住总绿都投资开发有限公司核发京建密拆许字[2018]第1号《房屋拆迁许可证》（以下简称《房屋拆迁许可证》），准许其对涉案项目范围内房屋及其附属物进行拆迁。此外，2019年2月18日，密云规自委的工作人员前往穆家峪镇新农村棚改指挥部进行现场调查，并制作《调查询问笔录》，该《调查询问笔录》显示，涉案项目系2018年正式实施，至密云规自委调查询问之时项目处于拆迁阶段，尚未进行建设。密云规自委于2019年9月作出涉诉《王淑兰答复意见》之前，涉案项目亦未开工建设。后经一审法院核实，目前涉案项目的回迁安置地块已开工，该地块属于利用集体建设用地建设的部分，不需要办理农转用和征地手续。再查，2019年3月29日，针对本案所涉的相同查处事项，王志民亦向市规自委提起了查处申请，市规自委于2019年4月15日作出受理告知。2019年5月13日，王志民因病去世。同年5月28日，市规自委作出《关于王志民申请调查新农村刘林池棚户区改造项目征地文件的答复意见》（以下简称《王志民答复意见》），后王淑兰对《王志民答复意见》不服，以其名义向市政府提起行政复议，市政府于2019年8月28日作出京政复字〔2019〕439号《驳回行政复议申请决定书》，以王淑兰并非案件适格申请人为由，驳回了王淑兰的复议申请。后王淑兰就《王志民答复意见》向北京市密云区人民法院（以下简称密云区法院）提起行政诉讼，2019年10月30日，密云区法院作出（2019）京0118行初116号行政裁定书，裁定将该案移送至一审法院审理，2020年3月3日，一审法院予以立案。经核实，王志民的《查处申请书》和王淑兰的《查处申请书》载明的申请事项、事实和理由均相同，除被答复人不同以外，市规自委作出的《王志民答复意见》和《王淑兰答复意见》的具体答复内容亦相同。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年实施，以下简称《土地管理法》）第六条、第七十六条第一款之规定，市规自委作为本行政区域内土地行政主管部门，针对王淑兰提出的土地违法行为查处请求，具有进行调查并作出处理的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款之规定，市政府作为市规自委的本级人民政府，具有受理王淑兰的复议申请，并作出决定的法定职权。经审查，首先，针对王淑兰申请查处的涉案项目是否取得征地批文的事项，市规自委进行过现场调查，截止《王淑兰答复意见》作出之时，涉案项目仍处于拆迁阶段，尚未进行建设，并且，根据市住建委作出的《63号意见》、《299号复函》、市发改委作出的《408号批复》、市规自委作出的《6号预审意见》等文件可知，涉案项目已被纳入到2018年北京市棚户区改造实施计划，并由此开展拆迁实施工作。经市规自委核查，截止《王淑兰答复意见》作出之时，涉案项目并不存在征用集体土地的情形，市规自委据此将涉案项目未取得市政府征地批复的情况告知王淑兰，并无不当。其次，针对王淑兰申请查处的涉案项目若未征地便实施拆迁即属于违法拆迁行为的事项，市规自委经调查，将涉案项目《房屋拆迁许可证》的获取情况以及拆迁事宜的救济途径告知了王淑兰，已经履行了相应的法定职责。但是，市规自委在其作出的《王淑兰答复意见》中并未告知王淑兰相应的权利救济途径及起诉期限，存在一定的瑕疵，一审法院对此予以指正，希望行政机关更加严谨、认真地对待工作，避免以后出现类似的错误。此外，市政府针对王淑兰的复议申请，已经依法履行了受理、调查、决定、送达等程序，程序合法。综上根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王淑兰的诉讼请求。崔保永、崔保全不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由主要为：涉案项目存在违法征迁行为，《王淑兰答复意见》的内容说明被上诉人未依法履行法定职责，侵犯了上诉人的合法权益，应当依法撤销。一、一审判决第15页第1段观点错误。二被上诉人至今未提供涉案土地不需要征收的证据，市规自委当庭承认涉案区域部分土地涉及征收，且承认涉案房屋所在土地涉及征收。是否存在违法征地拆迁行为不以是否进行新建为标准。依据《土地管理法》第四十三条、《63号意见》《299号复函》《408号批复》《6号预审意见》、京规划国土函（2018）1002号《关于密云新城MY00-0103和MY00-0400截取部分地块（刘林池和新农村）控制性详细规划的批复》，涉案区域涉及征地。二、市规自委虽然将涉案项目《房屋拆迁许可证》的获取情况及拆迁事宜的救济途径告知了上诉人，但这不表明市规自委履行了相应的法定职责，市规自委并未对存在的违法征迁行为进行查处。《房屋拆迁许可证》与本案不具有关联性，也无法达到证明目的，有无拆迁许可证不是判断是否合法征收的标准。请求法院撤销一审判决，并依法支持上诉人的一审诉讼请求。市规自委、市政府同意一审判决，请求予以维持。市规自委在法定期限内向一审法院提交如下证据：1.《查处申请书》和王淑兰提交的相关材料；2.2019（88）《北京市规自委密云分局信访举报批办单》（以下简称《信访举报批办单》）；3.《信访事项受理告知书》；4.《299号复函》；5.《63号意见》；6.《408号批复》；7.京规划国土函〔2018〕1002号《关于密云新城MY00-0103和MY00-0400街区部分地块（刘林池和新农村）控制性详细规划的批复》；8.《6号预审意见》；9.《房屋拆迁许可证》；10.调查询问笔录；11.新农村会议纪要；证据1至11共同证明《王淑兰答复意见》经过前期详尽调查，程序合法，证据确凿，告知内容无误；12.（2019）京0112行初249号行政判决书，证明与本案类似的判决，且对本案诉争的部分事实进行了认定。市政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.《行政复议申请书》；2.《邮寄信封及收文记录》；证据1至2证明市政府收到王淑兰行政复议申请的情况；3.《行政复议申请材料补正通知书》及送达回证、EMS速递业务详情单，证明市政府依法通知王淑兰补正；4.北京京平律师事务所所函及董琛律师证复印件；5.邮寄信封及收文记录；证据4至5共同证明市政府收到王淑兰行政复议补正材料的情况；6.《行政复议答复通知书》及送达回证，证明市政府通知市规自委答复；7.《答复》及证据目录、《土地管理法》、《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，证明市规自委答复情况；8.《复议决定书》及送达回证，EMS快递业务详情单，证明市规自委在法定期限内作出行政复议决定并向当事人送达。其中法律依据为：1.《行政复议法》第二十三条第一款，证明市政府依法将《行政复议申请书》以及《行政复议答复通知书》送达给市规自委。2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条，证明市政府依法通知王淑兰补正；3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第一项，证明市政府依法作出行政复议决定；王淑兰在指定期限内向一审法院提交了如下证据：1.王淑兰户口本的户主页和本人页，证明王淑兰系新农村村民；2.王淑兰与王志民的结婚证，证明王淑兰与王志民系夫妻关系；3.《居民死亡医学证明（推断）书》和《火化证明》，证明王淑兰丈夫王志民去世的事实；4.《北京密云新丰市场土地有偿使用合同》；5.密云县新农村志民木器加工组的工商登记信息；6.《土地有偿使用合同》；7.《密云县村集体经济组织内部往来专用收据》；8.《住宅入户调查表》和《非住宅拆迁入户调查表》；证据4至8共同证明王淑兰具有诉讼主体资格；9.照片10张，证明王淑兰房屋的居住、使用状况；10.王志民的穆家峪农村信用合作社新农村分社存折，证明王淑兰具有诉讼主体资格；11.《查处申请书》，证明王淑兰向密云规自委提起查处申请的事实；12.《王淑兰答复意见》，证明密云规自委作出了涉诉行政行为；13.《行政复议申请书》，证明王淑兰向市政府提起行政复议的事实；14.《复议决定书》、邮单和物流信息截图，证明市政府作出了《复议决定书》；15.住总集团密云区新刘棚改项目回迁安置房开工建设的新闻，证明涉案地块已经开工建设。经庭审质证，一审法院对证据认证如下：王淑兰提交的证据12中的《王淑兰答复意见》和证据14中的《复议决定书》以及市政府提交的证据8中的《复议决定书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，一审法院不予认证。王淑兰提交的证据1至10内容真实，能够证明王淑兰与本案被诉行政行为之间存在利害关系，一审法院予以采信；证据11至14中的其他证据内容真实，能够证明王淑兰针对涉诉事项提起了查处和复议的事实，一审法院予以采信；证据15能够证明涉案地块的回迁安置房于2019年11月开工建设的事实，一审法院予以采信。市规自委提交的证据1至11内容真实，来源合法，能够证明市规自委针对王淑兰的查处申请依法履行了受理、调查的法定职责，一审法院予以采信；证据12与本案无关，一审法院不予认定。市政府提交的其他证据内容真实，来源合法，能够证明市政府针对王淑兰的复议申请依法履行了受理、调查、决定、送达等程序，一审法院予以采信。一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。另，王淑兰提起上诉后，于二审期间即2020年10月21日死亡。经本院与王淑兰之子崔保全、崔保永谈话询问，崔保全、崔保永明确表示承继王淑兰在本案中的诉讼权利及义务，继续参加本案诉讼。本院认为，鉴于一审法院经审理已确认截止《王淑兰答复意见》作出之时，涉案项目不存在征用集体土地的情形，市规自委据此告知王淑兰涉案项目未取得市政府征地批复的事实，且各方当事人均认可该事实，本院对此事项予以确认并不再予以赘述。针对上诉人认为涉案项目未征地便实施拆迁即属于违法拆迁行为，故要求市规自委责令有关单位和人员立即停止违法征迁行为的诉讼主张。本院认为，市规自委已对该事项进行了相应的调查核实，根据在案证据及已查明的事实可以认定，密云住建委就涉案项目向北京住总绿都投资开发有限公司核发了《房屋拆迁许可证》，该项目的拆迁审批及监管职责并非市规自委的法定职权范围，上诉人所述的违法征迁行为应向有权机关进行反映。市规自委在对涉案项目的土地性质、用途、现状等事项进行了充分的调查，未发现相应的土地违法线索，上诉人在本案中要求市规自委依据《土地管理法》的相关规定对涉案项目进行查处的主张缺乏相应的事实及法律依据，本院不予支持。根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，市政府作为市规自委的本级人民政府，具有受理涉案复议申请，并作出被诉行政复议决定的法定职权。市政府在受理涉案行政复议申请后，履行了受理、通知补正、通知答复并经审查作出决定等法定程序，复议程序合法，本院予以确认。综上，一审法院判决结果正确，本院应予维持。崔保永、崔保全的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人崔保永、崔保全负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  胡林强审 判 员  王 菲二〇二〇年十一月五日法官助理  曹明洋书 记 员  刘琪蕊