青海省海东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青02行终31号 上诉人（原审第三人）韩某1，青海省化隆回族自治县人。 委托代理人马某1、陈某，系青海立詹律师事务所的律师。 被上诉人（原审原告）韩某2，青海省化隆回族自治县人。 委托代理人周某，系青海乾润律师事务所律师。 原审被告化隆回族自治县群科镇人民政府。 法定代表人韩某3。 委托代理人马某2，系化隆县群科镇法律服务所工作人员。 原审原告韩某2与原审被告化隆回族自治县群科镇人民政府（以下简称化隆县群科镇政府）、第三人韩某1婚姻登记一案，已由青海省海东市平安区人民法院于2020年6月29日作出的（2020）青0203行初37号行政判决。上诉人韩某1不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭审理了本案。上诉人韩某1及其委托诉讼代理人马某1、陈某，被上诉人韩某2及其委托代理人周某，原审被告群科镇政府负责人邵某及其委托代理人马某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明，2016年4月5日，被告群科镇政府婚姻登记处登记员马某3依据申请人提供的持证人韩某2结婚证原件一份，持证人韩某2、持证人韩某1结婚证复印件各一份，韩某1身份证及户口本常住人口登记卡复印件各一份，韩某2身份证及户口本常住人口登记卡复印件各一份，《申请离婚协议书》原件一份，在未对当事人提交的户口本常住人口登记卡、《申请离婚协议书》等材料的内容进行询问及认真审查的情况下，办理了韩某2、韩某1离婚登记并颁发的L632127101-2016-000015号离婚证两份。上述韩某2户口本常住人口登记卡中显示：户主韩某1、韩某2与户主为“韩某1之其他亲属”，婚姻状况“未婚”；《申请离婚协议书》原件内容为：男方韩某1，民族回，出生1987年3月24日，女方韩某2，民族回，出生1992年11月21日，男女双方于2010年9月20日结婚，几年来，由于性格不合致使双方感情破裂，暂时且无任何和好的可能，现双方自愿协商，达成一致意见，订立离婚协议如下：一、男女双方均自愿离婚；二、子女探望权：1、在不影响孩子生活规律及秩序，学习规律及秩序的情况下随时预约到抚养人处探望。2、接出探望、抚养人或监护人同意，抚养人委托监护人，时间允许的情况下，扶养人或扶养人的监护人一齐陪同可接出探望。3、经济补偿：无任何经济补偿。在男方签名处签有“韩某1”名字和按指纹，在女方签名处签有“韩某2”名字和按指纹，《申请离婚协议书》签订日期空白。根据上述协议内容，韩某2与韩某1就孩子由谁抚养、抚养费如何承担，以及夫妻共同财产如何分割，有无债权债务及如何分担等重大事项并未进行协商处理。 原审法院认为，国务院《婚姻登记条例》第二条规定，内地居民办理婚姻登记的机关是县级人民政府民政部门或者乡（镇）人民政府。根据上述规定，被告群科镇政府是依法履行婚姻登记行政职能的机关，具有法定的办理婚姻登记的职权。第十条规定，内地居民自愿离婚的，男女双方应当共同到一方当事人常住户口所在地的婚姻登记机关办理离婚登记。第十一条第一款规定，办理离婚登记的内地居民应当出具下列证件和证明材料：（一）本人的户口簿、身份证；（二）本人的结婚证；（三）双方当事人共同签署的离婚协议书。第三款规定，离婚协议书应当载明双方当事人自愿离婚的意思表示以及对子女抚养、财产及债务处理等事项协商一致的意见。第十二条规定，办理离婚登记的当事人有下列情形之一的，婚姻登记机关不予受理：（一）未达成离婚协议的；（二）属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的；（三）其结婚登记不是在中国内地办理的。第十三条规定，婚姻登记机关应当对离婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的，应当当场予以登记，发给离婚证。民政部《婚姻登记工作规范》第五十四条规定，离婚登记按照初审-受理-审查-登记（发证）的程序办理。第五十五条规定，受理离婚登记申请的条件是：（一）婚姻登记处具有管辖权；（二）要求离婚的夫妻双方共同到婚姻登记处提出申请；（三）双方均具有完全民事行为能力；（四）当事人持有离婚协议书，协议书中载明双方自愿离婚的意思表示以及对子女抚养、财产及债务处理等事项协商一致的意见；（五）当事人持有内地婚姻登记机关或者中国驻外使（领）馆颁发的结婚证；（六）当事人各提交两张两寸单人近照半身免冠照片；（七）当事人持有本规范第二十九条至第三十五条规定的有效身份证件。第五十六条规定，婚姻登记员受理离婚登记申请应当按照下列程序进行：（一）分开询问当事人的离婚意愿，以及对离婚协议内容的意愿，并进行笔录，笔录当事人阅后签名。（二）查验本规范第五十五条规定的证件和材料。申请办理离婚登记的当事人有一本结婚证丢失的，当事人应当书面声明遗失，婚姻登记机关可以根据另一本结婚证办理离婚登记。（三）双方自愿离婚且对子女抚养、财产及债务处理等事项协商一致的，双方填写《申请离婚登记声明书》；《申请离婚登记声明书》中“声明人”一栏的签名必须由声明人在监誓人面前完成并按指纹；婚姻登记员作监誓人并在监誓人一栏签名。（四）夫妻双方应当在离婚协议上现场签名。第五十七条规定，婚姻登记员对当事人提交的证件、《申请离婚登记声明书》、离婚协议书进行审查，符合离婚条件的，填写《离婚登记审查处理表》和离婚证。第五十九条规定，颁发离婚证，应当在当事人双方均在场时按照下列步骤进行：（一）向当事人双方询问核对姓名、出生日期、离婚意愿；（二）见证当事人本人亲自在《离婚登记审查处理表》“当事人领证签名并按指纹”一栏中签名并按指纹；“当事人领证签名并按指纹”一栏不得空白，不得由他人代为填写、代按指纹；（三）在当事人的结婚证上加盖条型印章，其中注明“双方离婚，证件无效。某某婚姻登记处”；（四）将离婚证颁发给离婚当事人。本案中，申请人提供的韩某2户口本常住人口登记卡中显示韩某2婚姻状况“未婚”，《申请离婚协议书》中，韩某2与韩某1就孩子由谁抚养、抚养费如何承担，以及夫妻共同财产如何分割，有无债权债务及如何分担等重大事项并未进行实质协商处理。被告群科镇政府婚姻登记处在办理韩某2、韩某1离婚登记申请时，对提交的上述证件、证明材料未进行审查和询问，且无有效证据证实韩某2是否到现场并由本人签字和按指纹，其登记离婚的程序不符合上述规定。国务院《婚姻登记条例》第十二条二项规定，办理离婚登记的当事人有下列情形之一的，婚姻登记机关不予受理：（一）未达成离婚协议的。据此，被告为原告与第三人办理离婚登记的行为，违反了上述不得受理离婚登记申请的规定，其违反法定程序，应当依法予以撤销。离婚登记是解除男女婚姻关系终止夫妻间权利和义务的法律行为，不仅涉及到夫妻人身关系的重大变化，同时还涉及到子女抚养、夫妻共同财产分割、债务清偿等重大事项，被告群科镇政府办理离婚登记的行为违反法定程序，其行为一直处于持续状态，对原告夫妻婚姻关系具有重大影响，不能以超过起诉期限为由驳回原告的诉讼请求，故第三人韩某1委托代理人提出的原告的起诉超过起诉期限的代理意见不能成立，被告负责人及其委托代理人以及第三人委托代理人的其他代理意见均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告化隆回族自治县群科镇人民政府于2016年4月5日给原告韩某2与第三人韩某1办理的离婚登记行为及发给韩某2、韩某1的L632127101-2016-000015离婚证。案件受理费50元，由被告化隆回族自治县群科镇人民政府负担。 上诉人韩某1上诉称，一、一审法院确认的证据足以证明上诉人韩某1与被上诉人韩某2办理离婚登记时的情况，即韩某1与韩某2领取的L632127101-2016-000015号离婚登记合法、有效，一审法院撤销该离婚登记无事实依据。韩某2在婚姻存续期间因个人情感纠葛问题与韩某1发生矛盾，后二人共同前往化隆县群科镇政府婚姻登记处领取《离婚证》，一审法院对上诉人与原审被告提交的证据予以确认，其中《离婚登记处理表》及证人马某3足以证实上诉人与被上诉人本人自愿前往原审被告处办理了离婚登记，并提交了有效证件，后原审被告依法给上诉人与被上诉人办理了离婚登记，该离婚登记合法、有效。二、化隆县群科镇政府依法办理的L632127101-2016-000015号离婚登记程序正当合法，一审法院认定群科镇政府婚姻登记处在办理上诉人与被上诉人的离婚登记时程序不合法，无事实、证据及法律依据。依据《中华人民共和国婚姻法》第三十一条规定：男女双方自愿离婚的，准予离婚。双方必须到婚姻登记机关申请离婚。婚姻登记机关查明双方确实是自愿并对子女和财产问题已有适当处理时，发给离婚证。依据《婚姻登记条例》第十条规定：内地居民自愿离婚的，男女双方应当共同到一方当事人常住户口所在地的婚姻登记机关办理离婚登记。第十一条规定，办理离婚登记的内地居民应当出具下列证件和证明材料：（一）本人的户口簿、身份证；（二）本人的结婚证；（三）双方当事人共同签署的。第十三条规定：婚姻登记机关应当对离婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的，应当当场予以登记，发给离婚证。故男女双方自愿离婚的，必须到婚姻登记机关申请离婚，且由婚姻登记机关对离婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。本案中，一审判决确认了上诉人与原审被告提交的证据，即上诉人与被上诉人提交了证件及证明材料，并由本人到场签字捺印。被上诉人认为本人未到现场并签字、捺印的，应由被上诉人举证，一审判决在被上诉人无证据证明的情况下以原审被告在办理离婚登记时未对证件及证明材料进行审查和询问，且无有效证据证实韩某2是否到现场并由本人签字和按指纹为由，认定原审被告办理离婚登记时违反法定程序，一审判决前后认定矛盾，系事实认定错误、证据明显不足。另外，被上诉人提交的户口本中记录韩某2的婚姻状况为“未婚”，与户主关系为“韩某1之其他亲属”，一审法院以此认定原审被告未尽到审慎审查义务为由，认定行政行为违法，并撤销《离婚证》，但在户口本中的迁入原因中明确记载韩某2是“2010年9月28日，因夫妻投靠，由化隆回族自治县群科镇群科村598号迁入本址”，足以说明一审法院在审查证据时审查不明确，户口本的记载能够充分说明韩某1与韩某2系夫妻关系的事实。对于《申请离婚协议书》，系上诉人与被上诉人自愿约定，并不违反法律规定，且未约定孩子抚养权、抚养费如何承担、夫妻共同财产如何分割的问题并不影响双方自愿离婚的真实意思表示，也不能以此认定行政行为违法。综上，原审被告在办理离婚登记时不存在违反法律规定的行为，且也并不存在撤销事由，故一审法院以此认定原审被告行政行为违反并撤销《离婚证》系事实不清、证据不足、适用法律错误。三、一审法院认定本案未超过起诉期限，属认定错误，没有事实和法律依据。一审法院认定“被告群科镇政府办理离婚登记的行为违反法定程序，其行为一直处于持续状态，对原告夫妻婚姻关系具有重大影响，不能以超过起诉期限为由驳回原告的诉讼请求”，该认定违反了法律关于诉讼时效的规定，不符合法理，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被上诉人明知其与上诉人于2016年4月5日前往原审被告处领取了《离婚证》，截止至起诉之日，以长达4年之久，明显超过了起诉期限，一审法院以违法行为一直处于持续状态为由认定上诉人韩某1委托代理人的代理意见不能成立系事实不清、证据不足、适用法律错误。四、退一步说，若群科镇政府办理的L632127101-2016-000015号离婚登记存在无效事由，应当判决确认婚姻登记机关办理离婚登记及发放《离婚证》的行政行为违法，而非撤销。离婚登记系解除婚姻这一特殊人身关系的行为，具有较强的不可逆性，登记机关一旦准予离婚登记，双方即解除婚姻关系，双方均具有再婚的合法权利，如婚姻登记机关轻易撤销离婚登记，则有可能造成社会关系和伦理道德的紊乱，损害现实的法律秩序和社会公共利益。上诉人韩某1与被上诉人韩某2共同前往化隆县群科镇政府办理离婚登记，上诉人在向群科镇政府提交了相关证件、证明材料并签字确认后，领取了《离婚证》，上诉人有理由相信其与被上诉人已解除婚姻关系，若原审被告办理的离婚登记存在无效事由，理应确认其行政行为违法，而非撤销。综上，化隆县群科镇政府依法办理的L632127101-2016-000015号离婚登记程序正当合法，依法应当予以维持，同时，为了维护法律的尊严，为了保护弱者的合法利益，请求法院依法查明事实后，驳回被上诉人的诉讼请求，支持上诉人的全部上诉请求。请求：一、依法撤销青海省海东市平安区人民法院作出的（2020）青0203行初37号《行政判决书》，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。二、本案二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人韩某2辩称，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，应当维持。一审判决中对化隆县群科镇政府为韩某1、韩某2办理离婚登记时违法违规行为查证详细，对于行政机关没有依法履职的认定正确，本案的重点是审查行政行为是否合法、合规。 原审被告化隆县群科镇政府述称，同意上诉人在上诉状中的第一点、第二点、第三点事实及理由，但是对于第四点有异议。化隆县群科镇政府在韩某1、韩某2双方亲自到场并基于双方的离婚协议书，并经过核查下发离婚证有事实依据、有法律依据，行政行为合法，依法请求撤销一审法院的判决，并依法驳回被上诉人的诉讼请求。 经二审审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。 另查明，上诉人韩某1与被上诉人韩某2的离婚证登记时间为2016年4月5日，但之后上诉人与被上诉人一直生活在一起，且在2017年又生育一子。直到被上诉人韩某2听说上诉人韩某1与她人举行婚礼时，于2020年4月去化隆县群科镇政府相关部门调查才得知离婚证的事情，之后于2020年5月19日向法院提起诉讼。至今，上诉人韩某1没有与她人办理过结婚登记。 本院认为，一、关于被上诉人的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，上诉人韩某1与被上诉人韩某2的离婚证登记时间虽为2016年4月5日，但被上诉人不认可其办理过离婚登记，且对离婚登记资料中“韩某2”处的签字及捺印均不认可，而原审被告作为办证机关，其办证人员亦不能确定“韩某2”处的签字及捺印是韩某2所为，对此，原审被告承担举证不能的法律后果，且上诉人亦未提供证据证明该事实。直至被上诉人韩某2于2020年4月去化隆县群科镇政府相关部门调查才得知离婚证的事情后，于2020年5月19日向法院提起诉讼，并未超过六个月的法定起诉期限。故上诉人及原审被告认为被上诉人在2016年4月5日对办理《离婚证》的事实是明知的，且其起诉超过法定期限的理由不成立，不予支持。 二、关于原审被告化隆县群科镇政府办理的离婚登记行为即办理韩某2、韩某1的L632127101-2016-000015《离婚证》是否合法的问题。《婚姻登记条例》第十一条第三款规定：“离婚协议书应当载明双方当事人自愿离婚的意思表示以及对子女抚养、财产及债务处理等事项协商一致的意见。”第十三条规定：“婚姻登记机关应当对离婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的，应当当场予以登记，发给离婚证。”本案中，上诉人韩某1与被上诉人韩某2的《申请离婚协议书》中，韩某2与韩某1就孩子由谁抚养、抚养费如何承担，以及夫妻共同财产如何分割，有无债权债务及如何分担等重大事项并未进行实质协商处理。原审被告在办理韩某1、韩某2离婚登记申请时，未对此问题进行核实，同时在《离婚登记审查处理表》的“提供证据材料”一栏中未有离婚协议书的记载，且原审被告未能举证证明离婚协议书“韩某2”处的签字及捺印是由韩某2本人所为。因此，原审被告化隆县群科镇政府办理韩某1、韩某2离婚登记的行为违反法定程序。另，因本案上诉人韩某1至今没有与她人办理结婚登记，故对化隆县群科镇政府办理的L632127101-2016-000015号《离婚证》应依法予以撤销。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人韩某1承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 祝玉芝 审 判 员 薛红玲 审 判 员 兰海江 二〇二〇年十一月六日 法官助理 马玉兰 书 记 员 陈豆蓉