青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青28行初6号 原告乌兰化工纸业有限责任公司，住所地乌兰县幸福路**，注册号632821710562171。 法定代表人周生旺（曾用名赵军），该公司总经理。 委托代理人罗兵，青海立詹律师事务所律师。 被告乌兰县人民政府，住所乌兰县党政综合办公楼。 法定代表人钱国庆，该县县长。 出庭负责人苏廷宝，男，汉族，该县副县长，住青海省德令哈市。 委托代理人任海强，男，蒙古族，1972年11月15日出生，乌兰县人民政府办公室副主任兼拆迁办主任，住乌兰县。 被告乌兰县自然资源局，，住所地乌兰县希里沟镇西大街** 法定代表人孙琦昊，该局局长。 出庭负责人孙琦昊，男，汉族，住乌兰县。 被告乌兰县建设和交通运输局，，住所地乌兰县行政办公楼** 法定代表人王天亮，该局局长。 出庭负责人王天亮，男，汉族，住乌兰县。 以上三被告共同委托代理人张启林，青海德坤律师事务所律师。 原告乌兰化工纸业有限责任公司（以下简称化工纸业公司）因要求被告乌兰县人民政府（以下简称县政府）、乌兰县自然资源局（以下简称县资源局）、乌兰县建设和交通运输局（以下简称县交通运输局）土地行政补偿一案。本院于2019年7月15日作出（2019）青28行初1号行政判决后，县交通运输局不服，上诉于青海省高级人民法院，2019年11月14日青海省高级人民法院作出（2019）青行终105号行政裁定，将本案发回重审。本院于2020年1月9日立案后，于2020年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告化工纸业公司的法定代表人周生旺及委托代理人罗兵、被告县政府的出庭负责人苏廷宝及委托代理人任海强、被告县资源局的出庭负责人孙琦昊、被告县交通运输局的出庭负责人王天亮及以上三被告的共同委托代理人张启林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告化工纸业公司诉称，1.请求按照被告确定的补偿标准和征收原告的土地面积由三被告补偿征收原告土地补偿款1391819.8元；2.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2000年3月16日，被告县民政府通过公开出售的方式，将宣告破产的乌兰县造纸厂整体出售给原告的法人赵军（现名周生旺），赵军购买后并与乌兰县国土资源局签订了《国有土地使用权租赁合同》，租赁国有土地29710平方米，使用期限30年，并办理了《国有土地使用证》。2016年11月30日，县政府发布征迁公告，但是原告没有收到任何书面的征迁文件，原告与被告多次协商达成补偿协议，但对收回土地使用权未达成补偿协议。2018年1月3日，被告征迁工作已完成，收回原告的土地使用证，但对原告没有进行任何补偿。请求法庭维护原告的合法权益。 原告化工纸业公司向本院提交以下证据、依据：证据1.（2000）乌政字第03号公证书一份。拟证明被告在2000年3月16日与原告的法定代表人赵军签订了乌兰县造纸厂整体出售合同书的事实。三被告共同质证认为，对该证据的真实性无异议，但土地补偿是对剩余年限的补偿，因对土地无法出具评估报告，故而无法进行补偿。证据2.国有土地使用权租赁合同一份。拟证明原乌兰县土地管理局将涉案国有土地使用权租赁给原告后提前收回土地使用权需给予相应补偿的事实。三被告共同质证认为，对真实性无异议，但是合同明确约定了租金的缴纳方式及金额，至今对方未缴纳租金，我方提前收回土地使用权，不存在单独对土地进行补偿的情况。证据3.国有土地使用证一份。拟证明原告合法拥有涉案土地使用权，期限为30年。三被告共同质证认为，对该证据予以认可。证据4.拆迁协议一份。拟证明2017年6月、9月被告对两次拆迁原告厂区地上附着物给予补偿的事实。三被告共同质证认为，对该证据予以认可，2017年10月17日建设局与原告签订的拆迁协议中的20万元是针对原告地下管网的补偿金，说明对原告的地上及地下附着物进行了补偿，不存在再对土地进行补偿的问题。证据5.证明一份。拟证明被告拆迁原告房屋补偿后，对征收土地不予补偿，并收回国有土地使用证原件的事实。三被告共同质证认为，对该证据的真实性予以认可，但该证据只是能证明其内容，不能证明对案涉土地不予补偿，现在仅仅收回的只是土地使用权证。证据6.土地估价报告一份。拟证明被告收回土地剩余年限的价值为759629元。三被告共同质证认为，证据三性均不认可，该报告时间为2018年8月28日，征收时间为2017年6月，且评估报告中的单价32.91元无依据。对方提出的诉讼请求是沿用的省政府的61号文件，该评估报告与本案无关联性。证据7.青政（2015）61号文。拟证明本案中的被告应参照该标准进行补偿。三被告共同质证认为，真实性无异议，但对证明方向有异议，61号使用的标准有两种，工业用地不在补偿的标准范围内。 县政府、县资源局、县交通运输局共同辩称，1.本案中对化工纸业公司国有土地上的房屋征收后已经进行了补偿。2017年2月8日至3月8日就针对化工纸业公司需征收房屋进行了评估，评估价值为2927772元，2017年6月27日县交通运输局与化工纸业公司达成拆迁协议，由县交通运输局对化工纸业公司补偿2927772元，同年9月18日与化工纸业公司签订经营损失协议书，协议约定经营损失费为420939元，并发放了安置过渡费、搬运费4200元，上述补偿款已经全部进行支付，且化工纸业公司已经收取了上述款项，其关于未收到分文补偿的说法明显违背客观事实。根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定房屋被依法征收的，国有土地使用权依法收回，且依据本规定已经进行全部补偿，不应当重复补偿。《国有土地上房屋和征收补偿条例》第十三条第二款的规定“房屋被依法征收的国有土地使用权同时收回。”也就是房屋被征收，国有土地使用权灭失。2.化工纸业公司从未缴纳过租金，不存在对土地进行补偿的情形。根据县资源局与化工纸业公司签订的《国有土地使用租赁合同》由化工纸业公司每年支付租金29710元，连续两年补缴租金，化工纸业公司有权收回土地。依据《规范国有土地租赁若干意见》《国有土地使用权租赁管理办法》的规定，化工纸业公司即存在欠付租金的情况，同时又在2011年将该土地转租给第三人，据此规定化工纸业公司也有权收回土地使用权。《土地管理法》并未对提前收回的补偿范围进行规定，补偿标准为适当补偿，但何为适当补偿并未明确。参照《物权法》第一百四十八条“建设用地使用权期限届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”建设用地使用权提前收回后，土地使用权出让人和土地使用权受让人之间的法律关系转化为解约补偿的法律关系。而根据本案客观情况，化工纸业公司取得土地的性质为租赁，且化工纸业公司未按照约定缴纳过租金，参照物权法规定，本案也不宜判决再针对土地支付补偿金。3.退一步讲，即便化工纸业公司诉求成立，也已经超过了法定的起诉期限。化工纸业公司与县交通运输局于2017年6月27日签订《拆迁协议》、同年9月18日签订了《经营损失协议书》，上述款项已经全部支付，且化工纸业公司已经收取了上述款项。根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十三条第三款“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”的规定，在2017年9月18日签订《经营损失协议书》后，化工纸业公司的国有土地使用权已经被收回，根据《行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，化工纸业公司2018年10月31日才提起诉讼，显然已超过六个月的起诉期限。综上，化工纸业公司的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回化工纸业公司的诉讼请求。 被告县政府、县资源局、县交通运输局共同向本院提交以下证据、依据：证据1.社会信用代码、法定代表人身份证明。拟证明诉讼主体资格。化工纸业公司质证认为，对该证据无异议。证据2.国有土地使用权租赁合同一份。拟证明1.2000年4月5日原乌兰县土地管理局与原告签订《国有土地使用权租赁合同》，约定具体出租土地的位置、面积，并经过了双方的签字确认。2.证实双方约定租金的支付金额、支付时间及连续两年不支付租金的违约责任。3.证实根据公共利益需要土地部门有权收回土地使用权。化工纸业公司质证认为，对该证据的真实性、第一点证明方向无异议，对第二、三点证明方向有异议。证据3.地籍调查表、国有土地使用证各一份。拟证明依据租赁合同及地籍调查表给原告办理证书的事实。化工纸业公司质证认为，对该证据予以认可。证据4.征迁公告、评估分户表、拆迁协议、协议书、临时过渡费发放表、北庄村搬运费发放表及专款凭证两份。拟证明原告被征收的国有土地房屋被依法征收并经过法定流程评估后，由承建部门与原告达成协议，并进行相应补偿费支付的事实。化工纸业公司质证认为，对该证据的真实性予以认可，但证明方向不予认可。1.该组证据证实的只是地上附着物进行了拆迁补偿，而不能证实对土地收回进行补偿的事实。2.本案起诉期限与该证据无关联性。证据5.土地使用权租赁合同一份。拟证明原告将国有土地使用权进行转租的事实。原告严重违反双方协议约定将土地进行转租。化工纸业公司质证认为，对该证据不予认可，该证据与本案无关。证据6.《国有土地上房屋征收与补偿条例》《规范国有土地租赁若干意见》《国有土地使用权租赁管理办法》各一份。拟证明被告作出补偿及收回土地使用权的法律依据。化工纸业公司质证认为，对该证据的真实性予以认可，对证明方向不予认可。该意见与办法明确规定提前收回土地使用权应当补偿，本案争议的是由于被告征收收回国有土地使用权应否补偿而产生的争议，而不是土地使用权人违反土地租赁合同的约定产生的争议。证据7.青海省政府文件一份。拟证明原告要求补偿的土地不符合青政（2015）61号文件规定的补偿范围。化工纸业公司质证认为，对该证据的真实性予以认可，证明方向不予认可。证据8.行政判决书、裁定书各一份。拟证明原告提起的诉讼无任何事实及法律依据。原告要求土地补偿费用并无具体规定。化工纸业公司质证认为，对该证据的真实性予以认可，证明方向不予认可。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下： 2000年3月16日，被告乌兰县人民政府（甲方）与青海省乌兰县盐厂职工赵军（乙方）签订《“乌兰县造纸厂”整体出售合同书》，该合同第九条第一款载明：“1、为保证职工利益，经协商原造纸厂职工住宅区不予出售，乙方对该住宅区只享有管理权，没有使用权和处分权，不得设定抵押。房改的评估确认价值根据海西州国有资产管理局的评估报告进行，职工自愿购买住房的，自行办理《房屋所有权证》、《土地使用权证》，费用自理，对所购住房屋及土地使用面积，按国家规定承担水电费和土地使用费，乙方不承担任何费用。”第九条第二款载明：“评估后的土地使用权不发生转移，合同签订后，应由乙方与县土地管理部门签订土地有偿使用合同书，并按规定交纳土地管理费或其他费用，方可办理土地变更手续。”该合同有赵军签字、被告乌兰县人民政府的公章，并有法定代表人田更印章及委托代理人段传海的签字。 2000年3月21日，乌兰县公证处出具（2000）乌证字第03号《公证书》，载明：“兹证明青海省乌兰县人民政府的法定代表人田更的委托代理人段传海与青海省乌兰县盐厂职工赵军（男，汉族，一九六九年九月四日出生，身份证号为：*****）于二000年三月二十日，在本公证处，在我的面前，签订了前面的《“乌兰县造纸厂”整体出售合同书》…合同书内容符合《中华人民共和国合同法》的有关规定。”该公证书有乌兰县公证处公章及公证员王淅里的签字。 2000年4月5日，原乌兰县土地管理局（现乌兰县自然资源局）与乌兰县化工纸业有限责任公司签订编号为（2000）01号的《国有土地使用权租赁合同》一份。原乌兰县土地管理局将位于县城幸福路南地号G-2，面积为29710平方米的宗地，租赁给乌兰县化工纸业有限责任公司，该土地使用权租赁期限为三十年，使用用途为工业用地。并约定乌兰县化工纸业有限责任公司每年向原乌兰县土地管理局支付29710元人民币的租金。合同存续期间，原乌兰县土地管理局在特殊情况下，根据社会公共利益需要可以依法提前收回租赁宗地的使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿。同月，乌兰县化工纸业有限责任公司取得《国有土地使用证》。该证载明的土地使用权面积为29710平方米，土地使用终止日期为2030年4月4日。 2016年11月30日，被告乌兰县人民政府发布征迁公告，主要内容为：“一、征收实施单位：乌兰县房屋征收拆迁办公室。二、征迁范围：全县棚户区国有土地上附属物、构筑物、希里沟镇北庄西庄村农村宅基地上附属物、构筑物。三、征迁时间：2017年1月1日至2017年12月30日。四、补偿办法和奖励办法:(一)依据《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例规定》和房屋评估资质部门出具的房屋评估价格为依据，给于一次性货币补偿；（二）自本公告发出之日起至2017年4月20日，持土地证、房产证到县征迁办公室…(三)新建、扩建、改建房屋。” 2017年3月15日，受乌兰县房屋征迁安置管理办公室的委托，案外人兰州博纳房地产咨询评估有限公司出具《房屋征收价格评估分户表》一份，其中：被征收人周生旺的厂房及住宅、附属物的评估价值为2927772元。 2017年6月27日，化工纸业公司法定代表人周生旺与县交通运输局达成《拆迁协议》，约定县交通运输局一次性支付给对方全额房屋补偿款2927772元。同年9月18日双方再次签订《乌兰县兄弟煤场（周生旺）工商注册号（632821620006738）协议书》，约定由县交通运输局支付给对方经营损失费420939元，2017年7月7日《北庄村临时安置过渡费发放表》载明周生旺的安置过渡费为4200元。上述款项均已由周生旺领取。 2018年1月3日，被告县交通运输局出具《证明》，载明：“因乌兰县化工纸业有限责任公司（法人：周生旺，又名赵军）征迁已完成，现收回周生旺（赵军）购买原造纸厂合同书原件一本，国有土地证原件一本，资产评估报告原件一份，已收回拆迁办保存。”庭审中，原告化工纸业公司称，该公司一直与被告县交通运输局就土地拆迁补偿款进行协商，协商无果后被告县交通运输局出具了该份《证明》。 乌兰县自然资源局诉乌兰化工纸业有限责任公司土地租赁合同纠纷一案，向乌兰县人民法院提起诉讼，该院于2020年6月24日作出判决：被告乌兰县化工纸业有限责任公司于判决生效十日内支付原告乌兰县自然资源局欠缴的土地租金527352.5元、滞纳金188199元，共计715551.5元。乌兰县化工纸业有限责任公司不服，向本院提起上诉，本院于2020年8月20日作出（2020）青28民终472号民事判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，关于本案原告是否超过起诉期限的问题。根据查明的事实，2018年1月3日县交通运输局出具《证明》，至此原告化工纸业公司得知该《证明》的内容，即其无法获得土地补偿款。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。”的规定，本案起诉期限应从2018年1月4日起算，而原告于2018年10月30日向本院提起诉讼，并未超过法定起诉期限。故对于被告提出本案起诉期限应从2017年6月27日签订《拆迁协议》时起算的理由，本院不予采信。 关于本案补偿主体的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”之规定，县政府作为负责本行政区域内房屋征迁与补偿工作的行政机关，于2016年11月30日发布了涉案的《征迁公告》，是提前收回原告租赁土地的决策机关，其对提前收回原告租赁土地使用权应承担补偿责任。县交通运输局受县政府的委托具体实施向被征迁人进行征迁及进行补偿的行为，应由县政府承担。因此，对于原告化工纸业公司主张县交通运输局为本案补偿主体的请求，本院不予支持。其次，本案签订《国有土地使用权租赁合同》主体是原乌兰县土地管理局（现乌兰县自然资源局）与化工纸业公司，根据合同相对性的原则，及《规范国有土地租赁若干意见》第七条第一款“国家对土地使用者依法取得的承租土地使用权，在租赁合同约定的使用年限届满前不收回；因社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回的，应对承租人给予合理补偿。”及《青海省国有土地使用权租赁办法》第二条“本办法所称的国有土地租赁，是指县级以上人民政府将国有土地使用权在一定期限内出租给土地使用者，由国土资源行政主管部门（以下称出租人）与土地使用者（以下称承租人）签订国有土地租赁合同，出租人根据合同预定支付租金的活动。”第二十九条第一款“提前收回租赁土地使用权的，出租人应对承租人给予补偿。”之规定，县资源局作为合同的相对方又是出租方应当向化工纸业公司支付土地补偿款。因此，根据上述规定，县政府与县资源局依法应当为化工纸业公司提前收回土地给予合理的补偿。 对土地如何补偿的问题。庭审中，各被告主张已进行了全部补偿，即包括土地的补偿，但是各被告并未提交对土地已进行补偿的相关证据。根据查明的事实，化工纸业公司的法定代表人周生旺领取的2927772元是全额房屋补偿款，并不包括对土地的补偿。因此，对于各被告主张已对化工纸业公司进行了全部补偿的辩解理由，本院不予采信。 本案系行政诉讼的给付之诉，原告化工纸业公司主张土地补偿款1391819.8元的请求能否成立。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第五项的规定，当事人可以请求判决行政机关予以赔偿或者补偿。但是提起请求金钱补偿的一般给付之诉，必须是请求金额或者补偿标准已获明确。如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求，系基于行政首次判断权原则，即，对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。本案中，化工纸业公司通过租赁方式取得国有土地使用权，在租赁期限未届满的情况下，县政府因公共利益的需要，将案涉土地收回，应对化工纸业公司给予合理补偿。在这种情况下，化工纸业公司应先与行政机关协商处理后再行寻求司法救济，人民法院不能代替行政机关率先做出决定。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，判决如下： 责令乌兰县人民政府、乌兰县自然资源局于本判决生效之日起六十日内作出土地补偿的决定。 案件受理费50元，由被告乌兰县人民政府、乌兰县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。 审 判 长  何 萍 审 判 员  吴培青 审 判 员  邢 昌 二〇二〇年十一月四日 法官助理  田雪梅 书 记 员  司风明