广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂01行终128号 上诉人（原审原告）南宁市武鸣区康悦批零部；所在地南宁市武鸣区陆斡镇二街**，统一社会信用代码92450122MA5LYYFGX7。 经营者覃露，女，1991年2月19日出生，壮族，，住南宁市武鸣区 委托代理人邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南宁市武鸣区市场监督管理局；；所在地南宁市武鸣区城厢镇红岭大道**统一社会信用代码11450110MB1616720P。 法定代表人詹一峰，该局局长。 委托代理人李全斌，该局政策法规股副股长。 委托代理人黄焱宁，该局政策法规股干部。 上诉人南宁市武鸣区康悦批零部（以下简称康悦批零部）与被上诉人南宁市武鸣区市场监督管理局（以下简称武鸣区市监局）市场监督行政处罚一案，不服南宁市西乡塘区人民法院于2019年12月26日作出的（2019）桂0107行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月8日立案后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年7月14日组织各方当事人到庭进行询问。上诉人康悦批零部经营者覃露及其委托代理人邹佳莱，被上诉人武鸣区市监局委托代理人李全斌、黄焱宁到庭参加了询问。本案现已审理终结。 一审判决认定被上诉人武鸣区市监局以湖南省湘衡盐化有限责任公司广西南宁江北销售分公司（以下简称南宁江北分公司）属非食盐定点批发企业,不能以自己的名义从事食盐批发为由，认为上诉人康悦批零部分别于2018年8月21日和9月4日，两次从南宁江北分公司购进雪天牌加碘精制食盐（货值7935元）用于零售的行为，属于从食盐定点批发企业以外的单位或个人购进食盐的违法行为，遂依据《食盐专营办法》第十六条、第二十八条第(二)项的规定，于2018年12月21日向康悦批零部作出（南武）食药监食罚[2018]177号《南宁市××区食品药品监督管理局行政处罚决定书》（处罚决定内容：1、没收违法购进的加碘精制盐4袋又13包；2、处违法购进的食盐货值金额1.5倍的罚款11902.5元。以下简称《处罚决定书》）,康悦批零部不服，于2019年6月13日向一审法院提起行政诉讼，诉求撤销《处罚决定书》的案件事实；一审判决认为康悦批零部提交的进货发票、申辩意见书，能够证明康悦批零部知悉南宁江北分公司是以自己的名义对外销售食盐，而不是以其总公司湖南省湘衡盐化有限责任公司进行批发，武鸣区市监局具有在其辖区范围内对食盐定点批发企业经营食盐批发业务的行为进行监管的法定职责，涉案处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》及《食品药品行政处罚程序规定》所规定的程序；据此，一审判决驳回康悦批零部的诉讼请求。 上诉人康悦批零部上诉称，一、根据《食盐专营办法》第四条第二款、第二十六条的规定，只有盐业主管部门才具有对违法经营食盐行为作出行政处罚的职权，被上诉人武鸣区市监局是不具有本案被诉行政行为法定职权的，依据《食盐质量安全监督管 理办法》的相关规定，武鸣区市监局在食盐领域的法定职责只是食盐质量安全方面的管理工作；二、虽然《盐业管理条例》已被废止，但相关的《盐业行政执法办法》并没有被废止，本案中，被诉行政行为的执法人员在执法过程中没有出示执法证件、执法期限超过30日有否办理有效延长手续等情形，涉嫌违反《盐业行政执法办法》第八条、第二十七条的规定，即使按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被诉行政行为没有事先告知、未经“集体讨论”的情形，亦是违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十八条第二款的规定；三、食盐专营职权不是武鸣区市监局的职权，而湖南省湘衡盐化有限责任公司（以下简称湘衡盐业公司）是持有《食盐定点批发企业证书》的企业，其分支机构南宁江北分公司不是独立法人，依法不需办理《食盐定点批发企业证书》，国内多份生效判决已经明确“要求分公司办理食盐定点批发许可证”是没有法律依据的，本案中，湘衡盐业公司没有在武鸣设立经营场所，涉案销售模式采用的是盐业改革政策中的四种方法之一的直销模式，而依据《食品经营许可管理办法》第九条的规定，作为分支机构的南宁江北分公司根本没有申请食品经营许可的主体资格，因此，一审判决间接地认定了南 宁江北分公司无批发许可，根本就是错误的；四、《食品药品行政处罚程序规定》先于《食盐专营办法》颁布实施，不应成为被诉行政行为的法律适用；五、一审判决没有对武鸣区市监局的执法目的进行审查，武鸣区市监局也没有提供证据证明其执法目的，因此，无明确执法目的的行政行为，是不能获得确认为合法行政行为的，本案中，上诉人康悦批零部销售广西盐业的食盐从来不会被查出，即使销售湘衡盐业公司的食盐不当，依据《中华人民共和国行政处罚法》亦是应当先“责令改正”，武鸣区市监局枉法作出的被诉行政行为，是在破坏地方营商环境、破坏盐业改革政策。综上，被诉行政行为彻底违法，一审判决明显枉法裁判，康悦批零部特此提起上诉并请求：撤销一审判决，径直改判支持上诉人的一审诉求。 被上诉人武鸣区市监局二审答辩称，一、被诉行政处罚决定是于2018年12月21日交由部门负责人审查，并于当日上午经集体讨论后作出的决定，有书面记录为证，完全符合《食品药品行政处罚程序规定》第三十八条、第三十九条的相关规定；二、武鸣区市监局依据《食品药品行政处罚程序规定》办理本案没有错误；三、根据《食品药品行政处罚程序规定》第十七条的规定。 即使没有明确的执法目的，武鸣区市监局在辖区内履行职责开展日常巡查中发现有违法行为的，都有权进行查处，而本案被诉行政处罚决定是武鸣区市监局根据《广西壮族自治区食品药品监督管理局关于开展食盐质量安全专项整治活动的通知》（桂食药监[2018]10号）开展专项整治活动中作出的行政处罚行为。 上诉人康悦批零部，被上诉人武鸣区市监局在一审期间提交的全部证据材料，已经随案移送本院；一审判决中对一审期间的涉案证据作出的认证结果，符合相关法律规定，本院予以确认。 二审期间，上诉人康悦批零部没有证据补充或者提出新证据。被上诉人武鸣区市监局针对上诉人提出的上诉理由，向本院补充提出的《证据目录》中，有以下证据材料的复印件：1.《行政处罚决定审批表》；2.《重大案件集体讨论记录》；3.《广西壮族自治区食品药品监督管理局关于开展食盐质量安全专项整治活动的通知》（桂食药监[2018]10号）。 经本院组织质证，上诉人康悦批零部以被上诉人武鸣区市监局二审期间补充提出的证据不是新证据，系超期举证证据为由，表示不予质证。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条、第五十条的相关规定，本院对被上诉人武鸣区市监局补充提出的全部证据予以认证，认为武鸣区市监局补充提出的全部证据，可以辅助证明被诉行政行为经过集体讨论和执法目的，是本案的辅助证据。 本院经审理查明的事实，与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，行政处罚是行政主体为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，给予违反行政管理秩序、依法应当受到行政处罚的行政相对人的法律制裁。由此可见，行政处罚的主体是指获得法律法规授权的行政主体，行政处罚的对象是违反行政法律规范的行政相对人，行政处罚的目的既是为了有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，同时也是给予违反行政法律规范、尚未构成犯罪的行政相对人的惩戒。 本案中，一审判决根据原南宁市××区食品药品监督管理局 的职责已于2019年1月27日起由新组建的武鸣区市监局承担，且不再保留原南宁市××区食品药品监督管理局的事实，从而认定被上诉人武鸣区市监局具有在其辖区范围内对食盐定点批发企业经营食盐批发业务的行为进行监管的法定职责，本院予以确认；至于武鸣区市监局作出本案被诉行政处罚决定的执法目的，武鸣区市监局为此辩解为根据《广西壮族自治区食品药品监督管理局关于开展食盐质量安全专项整治活动的通知》（桂食药监[2018]10号）开展专项整治活动中作出的行政处罚行为，符合武鸣区市监局的前述工作职责，本院予以认可。 根据诉辩双方意见，结合案件实际情况，诉辩双方争议的焦点问题在于上诉人康悦批零部分别于2018年8月21日和9月4日，两次从南宁江北分公司购进雪天牌加碘精制食盐（货值7935元）用于零售的行为，是否构成《食盐专营办法》第二十八条第一款第（二）项规定“食盐零售单位从食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐”的情形？关于此焦点问题，首先，依据《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发〔2016〕25号）中“（十六）设置过渡期分步实施改革。自本方案印发之日起至2016年12月31日，有关部门要抓紧研究制定食盐生产及批发企业规范条件、食盐储备、市场监管和价格监测、干预等政策措施，修改完善相关制度。从2017年1月1日开始，放开所有盐产品价格，取消食盐准运证，允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营。现有食盐定点生产企业许可证和食盐批发企业许可证不再重新核发，有效期延至2018年12月31日。从2018年1月1日开始，现有食盐定点生产企业和批发企业可依照新的规定申请许可，根据许可范围从事相应的经营活动”的规定，湘衡盐业公司是持有湖南省市场监督管理局颁发《食盐定点批发企业证书》的企业，其名下产品雪天牌加碘精制食盐在南宁市××区范围销售，符合上述文件中“允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营”的规定，因此，上诉人康悦批零部购进雪天牌加碘精制食盐用于零售的行为内容，并不违法；其次，依据工业和信息化部办公厅、国家发展改革委办公厅联合下发《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费〔2016〕211号）中“一、关于食盐企业销售管理在2017年1月1日至2018年12月31日的改革过渡期内，食盐批发企业（含取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业，下同）开展食盐销售 经营活动可以通过以下四种方式进行：（二）通过自建分公司进行食盐销售业务，自建的分公司不得委托没有食盐批发许可资质的单位、个人开展经营活动”的规定，南宁江北分公司系湘衡盐业公司自建的分公司，上诉人康悦批零部在改革过渡期内，分别于2018年8月21日和9月4日，两次从南宁江北分公司购进雪天牌加碘精制食盐用于零售的行为方式，属于上述文件中“通过自建分公司进行食盐销售业务”的规定情形，亦是没有违法；最后，依据国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅联合下发《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体〔2017〕604号）中“（二）有序开展自建渠道销售。按照211号文规定，改革过渡期内食盐批发企业可以通过自建分公司或者自建销售网点开展食盐销售业务。自建分公司应按照《公司法》等相关规定依法设立；自建的分公司不具有法人资格，其违法责任由食盐批发企业承担”的规定，南宁江北分公司向上诉人康悦批零部出售雪天牌加碘精制食盐的行为，实质是湘衡盐业公司开展跨区域经营形式的具体表现，上诉人康悦批零部向南宁江北分公司购进雪天牌加碘精制食盐，实质是向湘衡盐业公司购进雪天牌加碘精制食盐，因此亦不违法。综上，上诉人康悦批零部分别 于2018年8月21日和9月4日，两次从南宁江北分公司购进雪天牌加碘精制食盐（货值7935元）用于零售的行为，是在食盐改革过渡期内进行的购销行为，不构成《食盐专营办法》第二十八条第一款第（二）项“食盐零售单位从食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐”的规定情形。 综上所述，被上诉人武鸣区市监局以南宁江北分公司没有取得食盐批发许可证即以自己名义经营食盐批发业务的行为违法为由，进而认定上诉人康悦批零部分别于2018年8月21日和9月4日，两次从南宁江北分公司购进雪天牌加碘精制食盐（货值7935元）用于零售的行为，构成《食盐专营办法》第二十八条第一款第（二）项“食盐零售单位从食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐”的规定情形，因此作出的被诉行政处罚决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，判决结果不当，本院依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下： 一、撤销南宁市西乡塘区人民法院于2019年12月26日作出 的（2019）桂0107行初120号行政判决； 二、撤销被上诉人南宁市武鸣区市场监督管理局于2018年12月21日向上诉人南宁市武鸣区康悦批零部作出的（南武）食药监食罚[2018]177号《南宁市武鸣区食品药品监督管理局行政处罚决定书》。 本案一、二审诉讼费各50元，共计100元，由被上诉人南宁市武鸣区市场监督管理局全部负担。 本判决为终审判决。 审判长  韦影年 审判员  黄影颖 审判员  晏 琼 二〇二〇年十一月二日 书记员  何丽莎 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十九条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第九条根据 行政诉讼法第 三十四条第一款的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法 权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。 第五十条在第二审程序中，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证；当事人对第一审认定的证据仍有争议的，法庭也应当进行质证。 3、《食盐专营办法》 第四条国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理。县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理。 第十六条食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐。 第二十八条有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门责令改正，没收违法购进的食盐，可以处违法购进的食盐货值金额3倍以下的罚款：（一）食盐定点批发企业从除食盐定点生产企业、其他食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐； （二）食盐零售单位从食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐。 4、《盐业行政执法办法》 第八条各级盐政执法机构应配备政治素质好，熟悉有关法律、法规、规章和盐政业务，经省级盐业行政主管部门考核合格的人员，从事盐政执法工作。 第二十七条盐政执法机构一般应在立案后三十日内对盐业违法案件做出处罚决定；因特殊情况不能按期做出的，经主管领导批准，可以适当延长办案期限。 5、《中华人民共和国食品安全法》 第四条食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。 6、《食品经营许可管理办法》 第九条申请食品经营许可，应当先行取得营业执照等合法 主体资格。企业法人、合伙企业、个人独资企业、个体工商户等，以营业执照载明的主体作为申请人。机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位、企业等申办单位食堂，以机关或者事业单位法人登记证、社会团体登记证或者营业执照等载明的主体作为申请人。 7、《中华人民共和国行政处罚法》 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚； （四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。 8、《诉讼费用交纳办法》 第十三条第一款第（五）项第2目案件受理费分别按照下列标准交纳：（五）行政案件按照下列标准交纳：1.商标、专利、海事行政案件每件交纳100元；2.其他行政案件每件交纳50元。第二十九条第一款诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。