青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终96号 上诉人（原审原告）辛彦政，住青海省西宁市。 委托代理人苗薇薇，北京冠领律师事务所律师。 委托代理人刘鹏飞，北京冠领律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西宁市城中区人民政府。住所：青海省西宁市城中区城南新区新城大道**。 法定代表人吉辉，该区区长。 被上诉人（原审被告）西宁市城中区城乡建设局。住。住所：青海省西宁市城中区庄和路**/div> 法定代表人李占芳，该局局长。 委托代理人张蓉，青海诚嘉律师事务所律师。 上诉人辛彦政因与被上诉人西宁市城中区人民政府（以下简称城中区政府）、西宁市城中区城乡建设局（以下简称城中建设局）规划行政强制一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明：2004年8月10日，西宁市城中区园林绿化管理处（以下简称区绿管处）与西宁泽海物业管理有限公司（以下简称泽海物业公司）签订协议书约定：由泽海物业公司对南川公园实施整体经营管理，承租期为20年（自2004年8月10日至2024年8月10日）；泽海物业公司在经营管理中不得破坏和占用园内绿地，园内确需建设的，需报区绿管处批准，未经同意，不得擅自搭建任何建筑物。2007年10月20日，区绿管处、泽海物业公司与原告辛彦政签订合同约定，辛彦政租赁佳和园公司投资建设的约十二亩土地（其中有二层欧式楼约2400平方米），由辛彦政直接向区绿管处缴纳土地租赁费4万元／年，承租期自2005年10月20日至2025年10月20日。2018年5月1日，辛彦政与方瑞祥签订租赁合同，由辛彦政将南山公园28号“佳德宾馆”出租给方瑞祥，租金40万元／年。同日，方瑞祥与李中娇签订合伙投资协议书，约定双方各投资50％，由李中娇全权负责经营。2018年5月14日，李中娇注册登记佳德宾馆并领取营业执照。 2019年5月15日，西宁市自然资源和规划局（以下简称市规划局）向辛彦政下发《违法违章建设限期拆除通知书》，明确南川公园内修建砖混结构及轻钢结构房屋的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条之规定，属违法建设，并根据《城乡规划法》第六十四条规定，限期15日之内自行拆除。7月18日，城中建设局向李中娇下达《限期履行行政处罚决定催告书》，催告其于3日内履行行政处罚决定。8月2日，城中区政府发布《通告》，要求辛彦政及各经营业主于2019年8月3日前自行搬离，否则将组织相关执法部门对违法建设进行依法强制拆除，由此造成的损失自行承担。8月4日佳德宾馆用于经营的房屋及附属设施被强制拆除。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、本案是否构成重复起诉。二、被告城中区政府和城中建设局强制拆除原告辛彦政房屋及附属物的行为是否合法。一、关于原告辛彦政的起诉是否构成重复起诉的问题。被告城中区政府和城中建设局均答辩并提交相应证据用以证明，原由辛彦政经营的“佳德宾馆”租赁给他人经营，且实际使用人李中娇已经就案涉建筑物的强制拆除提起确认违法之诉，故请求法院以辛彦政重复起诉为由，驳回本案起诉。本院认为，相较二案，虽然被告相同、确认强制拆除违法的诉讼请求相同，但是原告不同、诉讼请求针对的标的物（一是建筑物本身，另一是建筑物室内装饰、物品）不同，所以对照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条对于构成重复起诉情形的规定，二被告对此的答辩意见和理由不予采纳，原告辛彦政的起诉不构成重复起诉。二、关于城中区政府和城中建设局实施强制拆除行为是否有法定职权的问题。根据《城乡规划法》第六十四条、《青海省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六十六条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除。城乡规划主管部门作出停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的城市、县人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，市规划局于2019年5月15日作出《违法违章建设限期拆除通知书》，认定辛彦政在南川公园内修建砖混结构及轻钢结构房屋的行为违反《城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，并根据《城乡规划法》第六十四条的规定，要求其15日之内自行拆除，但相关责任人逾期未拆除。因此，城中区政府和城中建设局拥有强制拆除行为的法定职权。三、关于城中区政府和城中建设局实施强制拆除行为程序是否合法的问题。依法行政包括实体正义和程序正义。行政机关作出行政行为，不仅要结果正确，还要程序合法，违反了法定程序，就属于行政违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、三十八条、第四十四条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式及当事人依法享有的陈述权和申辩权等；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；强制执行决定应当以书面形式作出；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照法律规定的形式送达；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。也就是说，行政机关实施强制拆除行为应严格按照法律规定的程序进行。本案中，被告城中建设局在强制拆除原告房屋时，虽履行了催告义务，但二被告未提交证据证明其强制拆除原告房屋时充分听取原告的陈述、申辩并进行记录与复核，且未制作强制执行决定，于2019年8月2日作出《通告》后即于4日实施了强制拆除。城中建设局庭审中主张在实施强制拆除前，其他相关职能部门对案涉房屋室内物品进行清点、搬离，但其并未提交相应证据证实。故城中区政府和城中建设局强制拆除原告房屋的行政强制行为违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，不符合强制拆除的法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认被告城中区政府、城中建设局于2019年8月4日强制拆除原告辛彦政房屋及附属物的行政行为违法。本案诉讼费50元，由被告城中区政府、城中建设局各负担25元。 辛彦政上诉称：一、一审判决事实认定错误。（一）上诉人在南川公园内拥有合法建筑。2003年4月29日，西宁市土地规划管理局向上诉人颁发了《建设工程规划许可证》。2007年10月20日，上诉人与区绿管处、泽海物业公司签订合同，约定上诉人独立投资建设、经营管理约12亩的土地（其中有二层欧式楼佳和园）。案涉地上附着物为上诉人所有的合法建筑，并从2003年开始实际经营。本案不适用《城乡规划法》第四十条和第六十四条的规定。（二）上诉人在一审期间提交了多份证据材料用于证明案涉建筑物的合法性，除了重要的《建设工程规划许可证》外还包括多份区绿管处的协议书和南川公园建设、改造的材料，并且还提交了2003年10月南川公园开业剪彩的视频，视频中时任城中区政府区长、副区长，城中区园林绿化局局长等均到场参加。以及2001年7月25日南川公园1比500的平面图，该平面图上有区绿管处、西宁市城中区规划建设局、城中区政府、青海蓝野环境装饰工程设计公司的盖章确认，2001年的规选（2001）字332号《建设项目选址意见书》及存根等证据材料，一审法院未对这些证据进行全面分析论证的情况下直接认可已经被法院依法撤销的市规划局作出的《违法违章建设限期拆除通知书》中认定的上诉人所有的房屋及附属物为违法建设，属于事实认定错误。并由此认定城中区政府和城中建设局拥有强制拆除行为的法定职权亦属认定错误。（三）案涉地块的部分房屋在2009年曾被征收过，由西宁中兴建设开发有限公司作为拆迁人与上诉人签订《房屋拆迁安置补偿协议书》，拆迁了部分房屋，进行了合法补偿。证明上诉人的房屋及附属物属于合法建筑。（四）对于违法建筑的认定，应当由具有法定职权的行政机关依照法定程序予以认定，人民法院没有相应的职权依据和法律依据对建筑物的合法性进行认定，一审法院超越职权，错误认定上诉人合法所有的建筑为违法建筑，依法应予纠正。二、一审判决法律适用和法律理解错误。《城乡规划法》于2008年1月1日起施行，对案涉2003年之前已经建设完成的建设行为，市规划局适用《城乡规划法》作出的《违法违章建设限期拆除通知书》不符合《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定。综上，请求：一、依法对一审判决本院认为中“二、关于城中区政府和城中建设局实施强制拆除行为是否有法定职权的问题”对上诉人所有的房屋及附属物认定为违法建设的部分及认定城中区政府和城中建设局拥有强制拆除行为的法定职权部分进行纠正或发回重审；二、诉讼费由被上诉人承担。 城中区政府、城中建设局的答辩意见与一审答辩意见一致。 本院经审理查明的事实与一审法院认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。结合上诉人的上诉请求，本案审查城中区政府、城中建设局实施的被诉强制拆除行为是否合法及上诉人的上诉请求能否成立。具体分析如下： 一、关于城中区政府、城中建设局实施的被诉强制拆除行为是否合法的问题。 《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政机关强制执行程序做出明确规定，根据该章规定，行政机关实施强制执行行为之前，应履行催告、听取当事人陈述和申辩的程序，如当事人经催告，逾期仍不履行行政决定，且无正当理由，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，市规划局于2019年5月15日对辛彦政作出《违法违章建设限期拆除通知书》，限期15日之内自行拆除。城中建设局于7月18日对李中娇作出《限期履行行政处罚决定催告书》，催告其于3日内履行行政处罚决定。城中区政府于8月2日向辛彦政、泽海物业公司及各经营业主下发《通告》，要求辛彦政及各经营业主于8月3日前自行搬离，否则将组织相关执法部门对违法建设进行依法强制拆除。8月4日，城中区政府、城中建设局实施了强制拆除行为。从目前查明事实和相关证据来看，城中区政府、城中建设局没有提交有效证据证明其履行了听取当事人陈述和申辩的程序并作出强制执行决定，程序上明显不符合法律规定。故一审判决确认被诉强制拆除行为违法并无不当，本院予以确认。 二、关于上诉人的上诉请求能否成立的问题。 辛彦政提起上诉，请求对一审判决本院认为中“二、关于城中区政府和城中建设局实施强制拆除行为是否有法定职权的问题”中对上诉人所有的房屋及附属物认定为违法建设的部分及认定城中区政府和城中建设局拥有强制拆除行为的法定职权部分进行纠正或发回重审。经查，一审判决对该问题的分析中只对市规划局作出《违法违章建设限期拆除通知书》，认定上诉人所有的房屋及附属物为违法建设进行了客观表述，并未作出上诉人所称关于违法建设的相关认定，该上诉请求不能成立。《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据该条规定，市规划局作出《违法违章建设限期拆除通知书》后，相关责任人逾期未自行拆除，城中区政府、城中建设局有权采取强制拆除措施。上诉人关于一审判决对此认定错误的上诉请求亦不能成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人辛彦政负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 边红丽 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年十一月三日 法官助理 江喜梅 书 记 员 范献育