本溪市平山区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0502行初56号原告：孙茂连，男，1965年9月19日出生，满族，辽宁省凤城市人，无业，住本溪市溪湖区。被告：本溪市人力资源和社会保障局，所在地：本溪市平山区水塔路**。负责人：金明哲，该局局长。委托代理人：蔡吉超，该局企业职工和城乡居民养老保险科科长。被告：本溪市人民政府，，住所地：本溪市高新区枫叶路负责人：田树槐，该市市长。委托代理人：巩德馨，市司法局工作人员。第三人：本溪市本煤公司破产工作善后办公室，住所地：本溪市平山区北光路**。负责人：王英,该办公室主任。委托代理人：王忠生,辽宁湘辉律师事务所律师。原告孙茂连与被告本溪市人力资源和社会保障局、本溪市人民政府，第三人本溪市本煤公司破产工作善后办公室劳动行政确认一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭审理了本案。原告孙茂连，被告本溪市人力资源和社会保障局委托诉讼代理人蔡吉超，第三人本溪市本煤公司破产工作善后办公室委托诉讼代理人王忠生到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。2019年，原告到被告本溪市人力资源和社会保障局要求办理特种提前退休手续，被告本溪市人力资源和社会保障局认为原告不符合办理提前退休的条件，未予办理。2019年12月6日被告本溪市人民政府受理了原告的行政复议申请，2020年2月26日，被告本溪市人民政府作出本政行复决字[2019]第334号行政复议决定，认为被告本溪市人力资源和社会保障局因原告提供的提前退休申请材料不足以认定其从事井下工作累计满九年，不符合辽宁省人力资源和社会保障厅《关于进一步加强企业提前退休人员审批管理工作的通知》（辽人社（2017）175号）的规定，不予为申请人办理提前退休审批适用依据正确，合法适当作出维持的行政复议决定。原告孙茂连诉称，1.撤销本政行复决字[2019]第334号行政复议决定（下称复议决定书）；2.判令被告本溪市人力资源和社会保障局在一定期内批准原告男满55周岁井下特殊工种提前退休，退休时间从2018年10月25日开始计算。事实及理由：复议决定书6-7页审理查明，原告1988年10月至1999年7月31日为用人单位：沈阳矿务局“本溪彩屯煤矿”“本溪矿”连续提供并下足年工作11年（下称用人单位）。但让原告失望的是，复议决定书却以原告提供的提前退休申请材料不足以认定从事井下工作累计满九年为由，维持市人社局适用（国务院[91年]87号令)；（劳部发[1995]309号）（劳社厅函[2004]343号）按农民轮换工对待原告，认定：“原告1988年10月至1997年5月合同期限累计8年8个月，超过八年国家规定。”而不予批准原告从2018年10月25日享受特种提前退休待遇。就此，即便按不得超过八年计算，只能扣除原告井下工作年限八个月，计算如下：1988年10月至1999年7月31日连续工龄11年，减去期间1988年10月至1997年5月超限八个月，等于原告井下连续工龄十年四个月，完全符合（国发[1978]104号）文件规定的特种退休条件。对此，原告认为：一、两位被告忽略了原告1988年10月以农民轮换工身份参加用人单位：从事井下工作至1997年5月27日，已经具有招收全民合同制工人权限的“本溪市职业介绍服务中心”依据（劳力字[1991]15号一、四、五条的规定，批准转为全民合同制工人。1998年3月10日凭该批准手续农转非，户口从原籍迁入本溪市溪湖区河西公安派出所，这足以证明，从此以后原告劳动者身份转变为全民合同制，劳资双方所签的劳动合同期限均不受不得超过八年的限制，所以一直工作至1999年7月31日，该矿破产与之解除劳动合同，井下足年工龄十一年。以上有“农轮工登记表”、“工资表”、“劳动合同制工人录用登记表”“户口本”，本溪市职业介绍服务中心职工介绍专用章(1)作用说明在卷为证，从中不难看出，两位被告识别原告劳动者身份，究竟是农民轮换工还是全民合同制职工主体资格有误。二、市人社局，在行政复议程序过程中，辩称的所有法规及规范性文件，完全不适用于原告，理由是：1.原告己按专项（劳力字[1991]15号）第五条的规定，将本煤破产清算组1999年7月31日误发给原告的回乡补助金，于2011年11月18日返回本煤善后办公室（电话：4284****)，由其代缴给本溪市社保局，有养老保险费缴纳单在卷为证。并非市社局辩称的：“原告1991年12月31日之前即终止了劳动合同，领取回乡补助金”。这足已证明，两位被告认定原告履行劳动合同期限和井下工作年限事实不清。2.在（国务院[1991]87号令）已于2008年1月15日公布的（国务院令516)序号项下40决定废止，由劳动法、劳动合同法代替的情况下，至今仍然坚持适用复议决定书所载辩称的先规先文，作为行政执法依据，违反了后法优于先法，特别法优于一般法和（劳部发[1995]309号）九十八条所规定的法律、法规，规范性文件适用原则。在此特别提请人民法院给予重视的是，后法劳动合同法实施条例第九条具有朔及既往的法律效力，与（劳部发[1995]309号）第二十二条规定的工龄连续计算条件完全一致。原告1988年10月至1999年7月31日，在上述同一用人单位，连续从事井下工作十一年，完全符合劳动部办公厅（关于如何理解“同一用人单位连续工作时间”和“本单位工作年限”的请示）的复函（1996年9月16日劳办发[1996]191号）明确指出：一、“同一用人单位连续工作时间，是指劳动者与同一用人单位保持劳动关系的时间，”所规定连续计算条件，从而进一步证明被告市人社局，不予承认原告在同一用人单位工龄十一年，其中的1988年10月至1991年12月31日三年井下连续工龄，理由不能成立。3.有关农民轮换工劳动合同不得超过八年期限的规定，最早见于1995年8月4日，劳动部制发（劳部发[1995]309)第二十一条二款:“从事矿山井下以及在其他有害身体健康的工种，岗位工作的农民工，实行定期轮换制度，合同期，最长不超过八年。”此后，劳动和社会保障部办公厅《关于企业超期使用农民轮换工有关问题的复函》(黔劳社厅[2004]234下称234号函）函复如下：一、明确了企业违反规定，超期使用农民轮工，对农民轮换工造成损害的，应当按照(劳部发[1995]223号）的规定予以赔偿。这两项规定，明确界定了违反规定，超期使用农轮工适用责任主体是企业，并非是农轮工。而市人社局确将国家保护农民工身体健康不得超八年的行政强制措施和原告背景离乡，积极合法为国家企业提供劳动两者相提并论，不承认原告井下工龄九年以上，拒不批准原告特种退休，适用法律错误。违反了234号函第二条和（劳力[1991]15号）第五条；（辽政发[2001]24号14条（一）、（三）（国发[1978]104号）全部之规定。综上所述，于实有据，于法有理，两位被告针对原告所作出的不予批准特种退休行政行为，没有证据和法律支持。据此，提起行政诉讼。被告本溪市人力资源和社会保障局辩称，通过审查原告的个人档案，孙茂连不符合办理提前退休的条件，请求人民法院驳回原告的诉讼请求，一、主要事实。孙茂连，男，满族，1963年8月24日出生，居民身份证号码：2106221965********，现住本溪市××坑××18-20。二、法规政策依据。（一）农民轮换工累计不得超过8年的规定。1.《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》（国务院令第87号）第十一条规定：“国务院劳动行政主管部门确定的有害身体健康的工种、岗位，必须招用定期轮换工。企业与轮换工签订的劳动合同期限一般为三至五年；经企业主管部门同意，报经省、自治区、直辖市政府劳动行政主管部门或者其授权的市人民政府劳动行政主管部门批准，合同期限最多可为八年。合同期限届满应即终止。”第二十八条规定：“矿山企业根据生产、工作需要，每年可在国家下达的农业户口转为非农业户口的指标内，按照不超过合同期限为八年的农民轮换工人数3%的比例，将从事井下采掘生产劳动五年以上的农民轮换工中经业务技术培训考试或考核合格的技术生活骨干，转为城镇户口合同制工人……。”孙茂连的工龄不能从1988年开始计算。2.《关于完善煤矿农民轮换工制度若干政策性意见的通知》（劳力字[1991]第15号）第三条规定：“适当延长轮换期限。农民轮换工合同期满后，如企业生产需要，经双方协商同意，在报经市以上劳动行政部门批准后，可续订合同。合同期限累计不得超过八年。”3.《劳动部关于贯彻执行若干问题的意见》（劳部发[1995]309号）第二十一条规定，“用人单位经批准招用农民工，其劳动合同期限可以由用人单位和劳动者协商确定。从事矿山井下以及其他有害身体健康的工种、岗位工作的农民工，实行定期轮换制度，合同期限最长不超过八年。”（二）超过使用农民轮换工的处理规定。4.《劳动部办公厅对的复函》（劳办发[1996]244号）规定，关于对因企业原因导致农民轮换工未及时进行轮换，超过了国家规定轮换岗位合同期限的问题，当地劳动行政部门可以根据《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》第三十三条规定，对企业给予经济处罚或提请有关主管部门对直接责任者给予行政处分。5.《劳动和社会保障部办公厅关于超期使用农民轮换工有关问题的复函》（劳社厅函[2004]343号）第二条规定，对不属于转为城镇合同制工人的，合同期满后，企业应当按照《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》的相关规定支付农民轮换工生活补助费，并支付回乡补助金。（三）临时工连续工龄的计算规定。6.《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函[2002]323号）规定：“对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。在当地实行养老保险社会统筹前的临时工器件的连续工龄，可视同缴费年限；在当地实行养老保险社会统筹后的临时工器件的连续工龄，要按规定缴费养老保险费，计算缴费年限，没有缴纳养老保险费的，不能计算视同缴费年限或缴费年限。”三、综合答辩意见。（一）从政策层面看，国务院第87号令、劳力字[1991]第15号、劳部发[1995]309号、劳社厅函[2004]343号等国家文件均明确规定，农民轮换工合同期限累计不得超过八年。孙茂连共签订两次合同，期限分别为1988年10月（该合同起始时间与集体合同不符）至1991年12月31日、1992年1月1日至1996年12月31日，截至1997年5月其被录用的劳动合同制工人，其从事农民轮换工合同期限累计为8年8个月，不符合累计不得超过八年的国家规定。（二）从合同期限看。沈阳矿务局本溪彩屯煤矿与桓仁县沙尖子镇政府签订集体合同期限为1988年1月1日至1992年12月31日，期限为五年；而2019年1月31日，溪湖区劳动人士争议仲裁委员会仲裁裁决书裁定的合同期限为1988年10月至1991年12月31日，申请人孙茂连与被申请人本煤破产清算组之间存在事实劳动关系。裁定的起始时间与终止时间与集体合同期限均不一致。可以说明，孙茂连是否含在集体名单中不得而知，即使在集体合同名单中，其与1991年12月31日之前即终止了劳动合同，并领取了回乡补助金（该款于2011年11月补缴养老保险费）；之后，于1991年底与企业签订第二次劳动合同，期限为1992年1月1日至1996年12月31日，合同期五年。彩屯煤矿使用统一合同文本，该农民轮换工劳动合同书第六条明确规定，农民轮换工入矿后，合同期限为三至五年，累计不得超过八年，到期必须辞退。（三）从连续工龄政策看。由于孙茂连1988年10月至1991年12月第一个合同提前终止，并领取回乡补助金，不符合计算连续工龄的过程政策规定。按照劳社厅函[2002]323号文件规定，孙茂连的连续工龄应从其最后一次在本企业从事农民轮换工的工作时间，即从1992年1月1日起与1997年5月被招为劳动合同制工人后的工作时间合并计算为连续工龄。（四）从井下采掘工作年限看。由（三）可以推断出，孙茂连从事井下采掘的有效工作时间为1992年1月1日至1999年7月31日（解除劳动合同时间）累计7年7个月。（五）从政策的时效性看，农民轮换工相关政策规定，大部分文件仍在有效期内。虽然国务院第87号令有关内容被劳动法、劳动合同法代替而被《国务院关于废止部分行政法规的决定》（国务院令第516号）废止，但其在对应时期内是有效的，农民轮换工合同期间累计不得超过8年、到期必须终止的规定必须严格执行。劳动行政部门对农民工超过八年合同期限等违反国家政策规定的行为必须严厉制止，不符合计算连续工龄的工作时间一律不予认可，确保国家政策规定的严肃性。根据现行政策规定，孙茂连2018年8月虽然达到了提前退休年龄（55周岁），但由于其从事井下采掘工作累计未9年（7年7个月）、连续工龄未满十年（1992.01-1999.07），不符合办理提前退休的条件，故不予审批。1998年用人单位签订的集体合同是与桓仁县砂尖子镇签订的，而原告户籍是丹东市，并不在集体合同招录内。事实劳动关系不等同与连续计算工龄。被告本溪市人民政府辩称，原告不服本溪市人力资源和社会保障局未为其办理提前退休审批的意见提起行政复议。答辩人于2019年12月6日受理了原告的行政复议申请，并依照法定程序对涉及的案件事实、程序、适用法律及提交的证据等案件资料进行了详细审查。经查：原告系1988年沈阳矿务局本溪彩屯煤矿招收的农民轮换工，在1991年10月1日与沈阳矿务局本溪彩屯矿签订了农民轮换工合同，从事井下采掘工作（合同期限为自1992年1月1日起至1996年12月31日止）。后沈阳矿务局本溪彩屯煤矿分立成立本溪煤炭实业有限公司本溪矿。原告又于1997年5月27日与本溪煤炭实业有限公司本溪矿签订了劳动合同，被录用为劳动合同制工人，并从事井下采掘工作。后因企业破产，原告于1999年7月31日与该企业解除了劳动合同。2019年10月21日，经本溪市溪湖区劳动人事争议仲裁委员会裁决原告从1988年10月至1991年12月31日与本煤破产清算组之间存在事实劳动关系。2019年12月，原告到本溪市人力资源和社会保障局要求办理特种提前退休手续。本溪市人力资源和社会保障局认为其不符合条件未予办理。答辩人认为本溪市人力资源和社会保障局具有办理职工提前退休审批的法定职权。本溪市人力资源和社会保障局因申请人提供的提前退休申请材料不足以认定其从事井下工作累计满九年，不符合辽宁省人力资源和社会保障厅《关于进一步加强企业提前退休人员审批管理工作的通知》（辽人社[2017]175号）的规定，不予为申请人办理提前退休审批手续。本溪市人力资源和社会保障局作出的不予为申请人办理提前退休审批适用依据正确，合法适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款一项之规定，答辩人于2020年2月26日作出维持的行政复议决定，于2020年2月26日邮寄给原告。答辩人作出的行政复议决定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，请求法院驳回原告诉讼请求。第三人述称，人社局第3页最后一行至第4页中间陈述的事实认可，对其他不做陈述。经审理查明，原告系1988年10月8日沈阳矿务局本溪彩屯煤矿招收的农民轮换工；1991年末，原告与沈阳矿务局本溪彩屯煤矿签订了农民轮换工合同，从事井下采掘工作（合同期限为自1992年1月1日起至1996年12月31日止）。1997年4月5日，原告被本溪煤炭实业有限公司本溪矿签录用为劳动合同制工人，从事井下采掘工作。后因企业破产，原告于1999年7月31日与该企业解除了劳动合同。2019年10月21日，经本溪市溪湖区劳动人事争议仲裁委员会裁决，原告从1988年10月至1991年12月31日与本煤破产清算组之间存在事实劳动关系。2019年，原告到本溪市人力资源和社会保障局要求办理特种提前退休手续，本溪市人力资源和社会保障局认为其不符合条件未予办理。庭审中，被告认可原告的退休时间从1963年8月24日开始计算，原告从1988年10月至1999年7月31日一直从事井下作业。本院认为，根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《劳动人事部关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》规定，从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满十年，从事井下、高温工作累计满九年或从事其他有害身体健康工作累计满八年的，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的，可以办理退休。本案争议焦点是：原告自1988年10月至1991年12月31日的工作时间能否连续计算为特殊工种提前退休的工龄。根据《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函[2002]323号）内容：“对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。”本案中，原告1988年10月至1991年12月31日在沈阳矿务局本溪彩屯煤矿工作期间系农民轮换工。1991年末，原告与沈阳矿务局本溪彩屯煤矿签订了农民轮换工合同，合同期限为1992年1月1日至1996年12月31日。1997年5月27日，原告与本溪煤炭实业有限公司本溪矿签订了劳动合同。从原告的工作经历看，原告最后一次在企业从事临时工的时间是从1992年1月1日开始。即原告连续工龄的计算应从1992年1月1日开始，到1999年7月31日，原告的连续工龄并未达到从事井下工作累计满9年，故原告的请求不应予以支持。综上所述，被告本溪市人力资源和社会保障局未予批准原告办理提前退休及被告本溪市人民政府维持被告本溪市人力资源和社会保障局的不予审批决定正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告孙茂连的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告孙茂连负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省本溪市中级人民法院。审 判 长  孟 薇人民陪审员  王璐楠人民陪审员  马永民二〇二〇年十一月九日法官助理邹孟冬书记员闫光媚附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。