江苏省连云港市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏07行终151号 上诉人（原审原告）李春英，女，1967年3月20日出生，汉族，住江苏省东海县。 被上诉人（原审被告）东海县驼峰乡人民政府，住所地江苏省东海县驼峰乡新区。 法定代表人陈鹏，乡长。 上诉人李春英因与被上诉人东海县驼峰乡人民政府（以下简称驼峰乡政府）侵犯土地经营权纠纷一案，不服江苏省连云港经济技术开发区人民法院（2020）苏0791行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭书面审理本案。本案现已审理终结。 李春英向一审法院起诉请求：1、判决驼峰乡政府侵犯李春英农村土地经营权违法；2、诉讼费由驼峰乡政府承担。 一审法院经审理查明,本案源起于驼峰乡的万顷良田园艺生产基地建设承包，为查明案件的来龙去脉，本院依职权调取了本省三级人民法院审理的涉及驼峰乡万顷良田园艺生产基地建设承包纠纷的关联案件，所涉案件事实及情况如下：2010年9月27日和9月29日，驼峰乡政府（甲方）与案外人赵某1（乙方）签署万顷良田园艺生产基地建设承包合同及补充协议，约定由乙方赵某1在甲方驼峰乡政府辖区内的曹某驼峰乡万顷良田项目区投资兴建日光温室大棚90栋至100栋，按实际建造大棚计算；土地流转期限为15年等内容。2010年10月1日，案外人赵某1（甲方）与案外人蒋某德（乙方）签署万顷良田园艺生产基地转让合同及补充协议，约定甲方赵某1将在驼峰乡万顷良田项目区流转的85.5亩土地及建设的部分日光温室大棚转让给乙方蒋某德生产经营等内容。 2012年6月，赵某1以蒋某德为被告，向东海县人民法院提起民事诉讼，要求蒋某德给付承包金及转让款9万元，蒋某德提出赔偿损失的反诉请求。经东海县人民法院(2012)东商初字第0843号一审判决、连云港市中级人民法院(2013)连民终字第0565号二审判决后，蒋明德不服向江苏省高级人民法院申请再审。江苏省高级人民法院于2015年7月24日作出（2015）苏民再提字第00005号民事判决，该判决对蒋某德提出的合同真伪、转让土地面积、实际交付大棚数量、转让款的交付、草莓损失等问题进行了全面分析论述，并据此对原判决进行了部分改判。2014年3月，赵某1再次起诉蒋某德，要求解除双方签订的万顷良田园艺生产基地承包合同、给付土地租金等。蒋某德提出赔偿损失的反诉请求。东海县人民法院（2014）连东民初字第00912号民事判决、连云港市中级人民法院(2014)连民终字第02197号民事判决中，对于蒋某德提出的转让土地面积、实际交付大棚数量、大棚内的电路系统与排水系统、合同真伪、赔偿损失等问题，两审法院也进行了充分的分析论述，并依法作出判决，江苏省高级人民法院于2016年12月29日作出（2016）苏某申4909号民事裁定，驳回了蒋某德的再审申请。因蒋某德未履行判决确认的义务，经赵某1申请，2015年12月，东海县人民法院立案执行。2016年11月16日，东海县人民法院作出（2015）连东执字第02257号执行裁定，以土地上26个温室大棚及大棚内青苗冲抵债务。 李春英现以其2010年10月10日与案外人蒋某德签署万顷良田园艺生产基地转让合同，蒋某德将在驼峰乡万顷良田项目区内投资建设园艺温室大棚转让给李春英，驼峰乡政府收回土地，侵犯其土地经营权违法为由提起本案的诉讼。 经查，早在2017年8月，李春英以蒋某德为被告提起民事诉讼，要求蒋某德退还多收的土地费。东海县人民法院审理认为：李春英没有证据证明其与蒋某德之间的转包费缴纳标准及转包费已经缴纳的事实等履行转包合同的情况，李春英称在蒋某德与赵某1就万顷良田园艺生产基地承包合同的一系列诉讼中蒋某德系其代理人的观点与生效法律文书显示的内容不符。东海县人民法院于2018年2月7日作出(2017)苏0722民初6042号民事判决，驳回了李春英的诉讼请求，经连云港市中级人民法院(2018)苏07民终2135号民事判决予以维持。 2019年2月，李春英以蒋某德、赵某1为被告，提起民事诉讼，要求：撤销（2014）连东民初字第00912号及（2014）连民终字第02197号判决书，判令李春英与蒋某德、蒋某德与赵某1之间签订的是万顷良田园艺生产基地转让合同。东海县人民法院经审理认为：关于李春英与蒋某德之间的转让合同关系，在蒋某德与赵某1的一系列诉讼中，蒋某德均未提及其曾与李春英签订过万顷良田园艺生产基地转让合同，特别是本案李春英在江苏省高级人民法院再审赵某1诉蒋某德农业承包合同纠纷案中作为蒋某德的委托诉讼代理人参与诉讼过程中，其本人也未提及曾与蒋某德签订过万顷良田园艺生产基地转让合同，李春英主张的理由证据不足，依法不予支持；其他诉讼请求已经被生效民事判决所确认，特别是（2015）苏民再提字第00005号民事判决，对李春英本案中主张的相关事项进行了详细论证。东海县人民法院作出(2019)苏0722民初1640号民事判决，驳回李春英的诉讼请求，该案经连云港市中级人民法院（2019）苏07民终3136号民事判决维持。 在上述民事诉讼之外，自2017年至2020年期间，李春英因涉及驼峰乡万顷良田园艺生产基地承包以驼峰乡政府为被告提起了4件行政诉讼案件，其中3件为申请公开政府信息，分别是：一、2017年7月5日申请公开“驼峰乡财政、经管站（包括土地流转中心）与赵某1发生往来账目明细清单”。二、2019年9月2日申请公开“2013年-2014年富民路建设工程，所有占地承包户青苗及附着物补偿发放账目明细的信息”。三、2019年9月2日申请公开“驼峰乡政府2010年-2016年向驼峰乡曹某支付土地承包流转费的户名、流转面积、流转承包费兑现情况明细”。另一件即本案，要求判决驼峰乡政府侵犯其土地经营权的行为违法。 与李春英相似，自2019年7月至2020年3月期间，蒋某德以驼峰乡政府为被告先后向本院提起4件行政诉讼，其中3件为申请公开政府信息，分别为：一、2019年5月15日申请公开“1、2010年-2018年度间驼峰乡政府、经管站、乡土地流转中心与赵某1所签订的合同及协议；2、驼峰乡政府、经管站、土地流转中心在2010年-2018年度与赵某1所发生的往来账目明细及用途说明”。二、2019年10月31日申请公开“1、驼峰乡省万顷良田工程建设项目区，赵某1所建温室大棚的地点、总数量、投入使用的数量；2、赵某1所承包土地的面积是多少，长、宽各为多少，土地的四至范围”。三、2020年1月6日申请公开“万顷良田工程建设项目在2010年10月1日与赵某1签订的万顷良田园艺生产基地建设承包合同被人民法院判决解除的法律依据，以及经人民法院强制执行程序回收已经转让的承包土地（经营权）的法律依据”，目前该案正在审理之中。四、2020年3月13日，蒋某德向一审法院提起诉讼，请求“判决驼峰乡政府与赵某1所签承包合同179亩中的85.5亩土地自转让给蒋某德并签订万顷良田园艺生产基地转让合同及补充协议生效之日起，驼峰乡政府不再给赵某1享有原转让出的土地经营权”。 在李春英、蒋某德提起的上述行政案件中，驼峰乡政府多次答辩认为，李春英和蒋某德反复就同一事项交叉提出公开政府信息申请，相关信息与其生产、生活并无关联；有的是申请人明知的信息，有的甚至明显不能成立。相关申请公开的事项对其明显不产生实际影响，且申请人提出政府信息公开申请后，关闭通讯工具，致驼峰乡政府无法与其沟通联系；在驼峰乡政府作出答复意见或逾期未作答复的情况下，二人再分别提起行政诉讼，并不具有值得通过司法程序进行保护的合法利益，与行政诉讼保护当事人合法权益的立法本意相悖，构成权利滥用，请求法院依法驳回其起诉。 一审法院认为，公民在行使宪法和法律规定的权利时，必须履行宪法和法律规定的义务；公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十六条规定，当事人明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。公民、法人或者其他组织申请公开已经公布或其已经知晓的政府信息、或者请求行政机关制作、搜集政府信息或对已有政府信息进行汇总、分析、加工等，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。一审法院综合审查李春英之前提出的政府信息公开申请及本案行政诉讼后认为，其已经构成权利滥用，理由如下： 首先，李春英的起诉明显缺乏诉的利益。从李春英反复申请发起的行政程序来看，其核心内容是意图通过行政诉讼的方式解决万顷良田园艺生产基地转让纠纷问题。但该纠纷已经通过多次民事诉讼裁判，人民法院对李春英的相关主张已经作了充分分析论述。李春英如果对民事裁判结果不服，依法应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的程序寻求权利救济。李春英通过向驼峰乡政府申请政府信息公开并提起行政诉讼或直接提起行政诉讼，在客观上并不具有需要通过行政诉讼程序予以保护的合法的、现实的利益。 其次，李春英的起诉不具有正当性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的制度，行政诉权的设立是当公民、法人或其他组织的合法权益受到侵害或就法律关系发生争议时，当事人请求法院行使司法权来保护权益或者解决行政争议的权利。李春英不断将诉讼作为向驼峰乡政府施加压力的手段，此种起诉已经背离了对受到侵害的合法权益进行救济的诉讼宗旨。 第三，李春英与另案原告蒋某德提出的申请内容部分重复、部分属于明知。李春英、蒋某德分别提起的涉及万顷良田园艺生产基地转让纠纷，历经县、市、省三级法院多次审理，已有明确结论。但其与蒋某德仍基于上述民事纠纷反复提起政府信息公开申请及行政诉讼，且两人申请内容存在重复，部分申请内容在相关民事判决中已经认定，其对该申请内容属于明知。 第四，李春英与另案原告蒋某德在行政诉讼中反复提出已经依法处理的违法犯罪线索移送请求。在蒋某德和李春英向一审法院提起的历次行政诉讼中，二人均要求一审法院向纪检、监察、扫黑除恶机构移送有关“驼峰乡政府工作人员、赵某1涉黑、涉恶、违法犯罪的线索材料”。针对二人第一次请求，一审法院向其释明并依法移送了相关材料。但在后续诉讼中，一审法院告知相关线索材料已经移送的情况下，李春英和蒋某德二人仍然反复提出相同请求。 行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人有效的行政和司法需求。李春英的申请行为和诉讼行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡，背离了权利正当行使的本旨。针对李春英所提起的多起诉讼，人民法院也多次向其释明解决其纠纷的法律途径，但李春英拒不接受并执意以驼峰乡政府为被告提起行政诉讼，构成明显的权利滥用。况且，李春英提起的本次要求确认驼峰乡政府侵犯其土地经营权违法的行政诉讼，其所依据的是2010年10月10日与蒋某德签订的万顷良田园艺生产基地转让合同，而李春英在之前起诉的蒋某德、赵某1农业合同承包纠纷案[（2019）苏0722民初1640号]，经人民法院生效判决确认“李春英主张其与蒋某德签订的是万顷良田园艺生产基地转让合同证据不足，本院依法不予支持。”，李春英在明知其所诉事项没有事实基础的情况下，依然提起行政诉讼，属于没有事实根据，亦不符合行政诉讼的受理条件。 《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条规定，要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。对不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。对于当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。本案李春英提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、不具有权利行使的正当性，属于滥用诉权行为。为了兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障李春英依法获取政府信息、提起诉讼的权利，对于李春英今后再次向行政机关申请与万顷良田园艺生产基地纠纷有关的政府信息公开、行政复议或行政侵权、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据现有规定进行严格书面审查，李春英须举证说明其申请和诉讼的合理目的，如经法院书面审查，李春英提起的类似诉讼仍不具有诉的利益，一审法院将直接予以书面裁定不予立案。 综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第八项、《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条之规定，经一审法院审判委员会讨论决定，裁定驳回李春英的起诉。李春英已预交案件受理费50元，予以退还。 上诉人李春英不服一审裁定，上诉请求：1、撤销一审裁定并依法改判；2、判决驼峰乡政府标注日期2011年12月19日的《万顷良田园艺生产基地建设承包合同补充协议》侵犯李春英土地经营权的行为违法；3、确认驼峰乡政府标注日期2011年12月19日的《万顷良田园艺生产基地建设承包合同补充协议》无效并将取得的补助补偿款返还李春英；4、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条、《中华人民共和国土地承包法》第六十五条等法规文件将驼峰乡政府违法违纪及贪腐黑恶势力保护伞线索材料移送到连云港市纪委监察委立案查办并将移送情况送达上诉人；5、判决驼峰乡政府承担诉讼费用。事实和理由：赵步昌串通东海县人民法院冒用合同转让人蒋某德名义伪造《万顷良田园艺生产基地建设承包合同》，在对蒋某德三次恶意诉讼诈骗的同时，套取项目资金使上诉人遭受损失100多万元，截留上诉人各种补助补偿款。上诉人维权过程中发现被上诉人涉嫌倒签《万顷良田园艺生产基地建设承包合同补充协议》侵害上诉人土地经营权，明显违反合同法、农村土地承包法的相关规定。上诉人提供证据提起诉讼，一审法院驳回上诉人起诉是错误的。被上诉人在诉讼中所举证据多份伪造，是捏造事实。刑满释放人员赵某2冒用蒋某德名义签订承包合同，驼峰乡政府出具伪证恶意诉讼诈骗，对上诉人进行打击报复，严重损害上诉人合法权益。上诉人所举证据完全可以推翻一审法院查明的有关错误事实，一审法院认定上诉人存在滥诉行为与事实与法不符。请求二审法院支持上诉人上诉请求。 被上诉人驼峰乡政府未提交答辩意见。 经审理查明，一审法院查明事实属实，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条明确，行政诉讼制度设立的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权。滥用诉权行为不仅是对有限行政资源、司法资源的占用和浪费，也是对行政秩序和司法秩序的不良冲击。为保障行政诉讼法立法目的的顺利实现，既要旗帜鲜明地保护相对人的合法权益，强化监督行政机关依法行政同时也要对滥用诉权行为进行有效规制。就上诉人李春英本次诉讼是否构成滥用诉权以及为何裁定驳回其起诉等方面，一审法院根据认定的事实，结合相关法律规定已经进行了充分地说理和论证。本院对此予以认同并不再赘述。上诉人李春英的上诉请求和理由及申请蒋某德参加本案诉讼的请求缺乏事实根据和法律依据，依法不能予以支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王小姣 审判员  李 季 审判员  黄文波 二〇二〇年十一月十日 书记员  苏 洋 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；