新疆维吾尔自治区石河子市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）兵9001行初17号 原告孙辉朋，男，1976年9月22日出生，汉族，现无固定职业，住石河子市。 委托诉讼代理人唐胜男，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被告石河子市自然资源和规划局，机构地址新疆维吾尔自治区石河子市党政服务中心2楼20218室。 负责人朱雪峰，系该局局长。 出庭应诉负责人王维，系该局副局长。 委托诉讼代理人潘小鱼，女，系石河子市自然资源和规划局科员。 委托诉讼代理人石新生，新疆初维律师事务所律师。 被告新疆生产建设兵团自然资源局，机构地址新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区南湖北路516号。 负责人刘亚康，系该局局长。 委托诉讼代理人蒲军，男，系新疆生产建设兵团自然资源局政策法规研究处处长。 委托诉讼代理人颜月英，女，系新疆生产建设兵团自然资源局政策法规研究处科员。 原告孙辉朋不服被告石河子市自然资源和规划局行政决定及被告新疆生产建设兵团自然资源局行政复议一案，于2020年3月30日向本院提起诉讼。本院受理后，于2020年4月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月9日公开开庭进行了审理。原告孙辉朋及其委托诉讼代理人唐胜男、被告石河子市自然资源和规划局的委托诉讼代理人潘小鱼、石新生与被告新疆生产建设兵团自然资源局的委托诉讼代理人蒲军、颜月英到庭参加诉讼。本案于2020年8月12日至2020年10月13日中止审理，现已审理终结。 被告石河子市自然资源和规划局于2019年10月23日作出石规令[2019]48号《责令限期拆除违法建设决定书》，查明原告孙辉朋未向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，即在石河子市规划区范围内（东城街道东桥社区南区）建设建筑面积为939.64m2的砖混结构四层建筑物。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条关于工程建设应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《新疆维吾尔自治区实施办法》第五十九条的规定，责令原告于2019年10月30日之前自行拆除。原告不服，向新疆生产建设兵团自然资源局申请行政复议，被告新疆生产建设兵团自然资源局于2020年2月3日作出兵自然资复决[2019]9号《行政复议决定书》，维持被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]48号《责令限期拆除违法建设决定书》。 原告孙辉朋诉称，原告系石河子市东桥社区****的居民，在石河子市六宫村有合法房屋。因石河子市明珠社区棚户区（城中村）改造项目，石河子市人民政府决定对原告的房屋予以征收。在征收方与原告就安置补偿未达成一致的情况下，2019年10月2日，被告石河子市自然资源和规划局在下达听证通知书，但未举行听证的情况下，作出石规令[2019]48号《责令限期拆除违法建设决定书》。原告对此不服，申请行政复议，但被告新疆生产建设兵团自然资源局却对该决定书予以维持。原告认为两被告的行为侵犯了原告的合法权益，故诉至法院，请求：1.撤销被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]48号《责令限期拆除违法建设决定书》；2.撤销被告新疆生产建设兵团自然资源局作出的兵自然资复决[2019]9号《行政复议决定书》。 针对其陈述，原告向本院提交了以下证据： 1.2006年12月25日契税完税证； 2.缴款书； 3.2006年11月14日石河子乡人民政府颁发的《私有房屋所有权证》； 4.2015年3月24日孙辉朋交纳的翻修房屋管理费收据； 5.2015年3月24日孙辉朋向东桥社区提交的翻修房屋申请； 6.石河子市人民政府石政发[1988]38号文件； 以上证据证明原告在石河子市六宫村有合法房屋。 7.石河子市人民政府《关于东桥社区地上建筑物征收决定公告》，证明原告的房屋被石河子市政府纳入石河子市明珠社区棚户区（城中村）改造项目征收范围； 8.第八师石河子市自然资源和规划局2019年10月14日向原告作出的《听证会通知书》； 9.石规令[2019]48号《责令限期拆除违法建设决定书》； 以上证据证明被告石河子市自然资源和规划局在下达听证通知书但未举行听证的情况下，作出了《责令限期拆除违法建设决定书》。 10.兵自然资源复决[2019]9号《行政复议决定书》，证明被告新疆生产建设兵团自然资源局作出了行政复议决定。 被告石河子市自然资源和规划局对原告提交证据均不予认可，称原告的证据不能证明其建设行为合法。被告新疆生产建设兵团自然资源局对原告提供证据1-5的合法性及关联性不予认可，称《责令限期拆除违法建设决定书》针对的系原告2015年的建房行为，与此前房屋情况没有关联，且翻建房屋需经规划主管部门批准，而原告系经社区批准。 被告石河子市自然资源和规划局辩称，2019年10月9日，经被告调查核实，原告孙辉朋于2006年在本市购买了原东桥村村民李玉清的宅基地及地上建筑物，2009年对原有建筑推倒重建，2015年又全部推倒重建939.64平方米砖混结构四层建筑物。该建筑物位于石河子市规划区范围内东城街道东桥社区185栋，修建时未经本市城乡规划行政主管部门许可，未办理建设工程规划许可证，系个人违法建设的建筑物。被告经立案调查，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《新疆维吾尔自治区实施办法》第五十九条之规定，于2019年10月23日作出石规令[2019]48号《责令限期拆除违法建设决定书》，责令其于2019年10月30日前自行拆除违法建筑。原告所作责令限期拆除违法建设决定符合法定权限和程序，所作决定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，内容适当。原告诉称被告所作责令限期拆除违法建设决定违法、错误，请求人民法院予以撤销，并无事实和法律依据，其诉讼请求依法不成立，谨请人民法院驳回其诉讼请求。 被告新疆生产建设兵团自然资源局辩称，一、被告行政复议决定书符合法定程序。原告对石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]第48号《责令限期拆除违法建设决定书》不服，通过邮寄方式向被告申请行政复议，被告于2019年11月4日收悉申请材料并依法受理本案。由于案件情况复杂，2020年1月2日被告依法作出延期审理决定。2020年2月3日被告作出兵自然资复决[2020]9号《行政复议决定书》，并传送给原告，受新冠病毒疫情影响，2020年3月17日向原告邮寄了行政复议决定书。二、被告作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。经被告书面审理查明，2004年涉案房屋所在村庄已纳入到石河子市城市规划区内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，建设行为应当办理建设工程规划许可证手续。原告未经建设规划主管部门的批准，于2015年建设一栋四层建筑面积为939.64平方米砖混结构的建筑物。因此，石河子市自然资源和规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条的规定认定原告的建设为违法建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《新疆维吾尔自治区实施办法》第五十九条的规定认定原告的建设为无法采取改正措施消除影响的建设，作出自行拆除涉案违法建设的处理，事实清楚，适用法律正确。按照2012年12月19日国务院法制办公室《对陕西省人民政府法制办公室（关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示）的复函》中的解释“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为，石河子市自然资源和规划局作出《责令限期拆除违法建设决定书》的行为不属于行政处罚，不适用《行政处罚法》第五章第三节听证程序的相关规定。石河子市自然资源和规划局经立案、调查取证、现场勘查等程序查处原告违法建设行为程序合法。综上所述，被告作出行政复议决定书符合法律法规规定，恳请依法驳回原告的诉讼请求。 被告石河子市自然资源和规划局及被告新疆生产建设兵团自然资源局在法定期限内向本院提供了其作出被诉行政行为的证据、依据： 1.立案呈批表，证明案件查处程序合法； 2.2019年10月9日被告石河子市自然资源和规划局工作人员对原告孙辉朋做的调查笔录，证明原告陈述自己违法建设的事实； 3.孙辉朋身份证户口本复印件，证明原告的身份、**籍所在地及原告非六宫村村民；/div> 4.现场勘查记实表，证明违法建筑的位置； 5.东桥村（南区）孙辉朋宅基地测量图，证明违法建筑的面积； 6.东桥村（南区）185栋孙辉朋违建现场照片，证明违法建设的事实； 7.2004年6月3日新疆维吾尔自治区人民政府《关于石河子市城市总体规划的批复》及石河子市城市总体规划图2份，证明原告违法建筑在石河子市城市规划区范围内； 以上证据证明当事人在规划区内存在违法建设事实。 8.石规令[2019]48号《责令限期拆除违法建设决定书》； 9.送达回证及公告； 以上证据证明被告依法定程序作出行政决定并依法向原告送达、公告； 10.兵自然资复决[2019]9号《行政复议决定书》，证明 原告申请复议并且复议机关作出维持的决定； 以上证据证明被告作出的具体行政行为合法，依法送达 原告，并经复议维持。 11.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《新疆维吾尔自治区实施办法》第十二条、第三十五条、第五十九条、《新疆维吾尔自治区实施城乡规划行政处罚和行政强制规定》第十条，被告提交上述法律依据，拟证明其作出的行政行为适用法律正确。 经庭审质证，原告对被告提交的证据2的真实性、关联性认可，但合法性及证明目的不认可，称执法人员未出示证件亦未在调查笔录中签字，明珠社区工作人员从未到场。对证据3真实性、合法性、关联性均认可。对证据4-6的真实性、证明目的不予认可。对证据7真实性、合法性、关联性均认可，但对证明目的不认可，称根据《城乡规划法》第二条、第四十条的规定，建设工程规划许可证的颁发还需符合控制性详细规划和修建性详细规划，如果没有控制性详细规划，即使原告申请办理，规划部门也没有颁发依据，被告没有提供有权机关批准的控制性详细规划和修建性详细规划，便认定原告建房未办理建设工程规划许可证不符合规划，属严重违法。对证据8、9的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，称原告从未见过送达回执，被告留置送达的程序亦不合法。对证据10的真实性、关联性均认可。 被告新疆生产建设兵团自然资源局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据： 1.行政复议申请书公文阅批单、原告邮寄申请书单据、行政复议受理通知书及邮寄单据，证明被告在法定时限内依法受理原告行政复议申请； 2.行政复议延期审理通知书，证明被告依法作出延期审理决定； 3.行政复议决定书及发文稿纸、送达凭证，证明被告在法定时限内依法作出行政复议决定； 4.《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十八条、第三十一条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条、第五十九条，被告提交上述法律依据，拟证明其作出的复议决定适用法律正确。 原告对新疆生产建设兵团自然资源局提供证据的真实性、关联性认可，但对合法性、证明目的不认可，称被告延期审理通知书未经行政机关负责人批准，被告未提供结案审批表负责人签字或集体讨论决定的会议记录，程序违法。 综合原、被告的质证和辩论意见，本院认为，本案涉诉行政行为是被告石河子市自然资源和规划局针对原告未取得建设工程规划许可证的违法行为对原告作出的责令限期拆除违法建设决定及被告新疆生产建设兵团自然资源局作出的行政复议决定，原告及两被告提交的石规令[2019]48号《责令限期拆除违法建设决定书》及自然资复决[2019]9号《行政复议决定书》系被诉行政行为，属本案行政诉讼审查对象，不作证据使用。原告提交的第1-3、6-7项证据真实，但与涉诉行政行为的合法性不具有关联性，因此，本院对原告提交的上述证据不予采信。原告及两被告提交的其他证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。 经质证、认证，本院确认如下事实： 2019年10月9日，被告石河子市自然资源和规划局对原告孙辉朋违法建设的行为进行调查。经查，2015年原告孙辉朋未向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，即在石河子市规划区范围内（东城街道东桥社区南区）建设建筑面积为939.64m2的砖混结构四层建筑物。被告石河子市自然资源和规划局认为原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条关于工程建设应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为，遂于2019年10月23日对原告作出《责令限期拆除违法建设决定书》，告知原告作出行政行为的事实、理由及依据，交代了可以申请复议或提起诉讼的权利，责令原告于2019年10月30日之前自行拆除，并于2019年10月23日向原告留置送达了该决定书。原告不服该决定，向新疆生产建设兵团自然资源局申请行政复议，被告新疆生产建设兵团自然资源局于2020年2月3日作出兵自然资复决[2019]9号《行政复议决定书》，维持被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]48号《责令限期拆除违法建设决定书》。原告不服，诉至本院。 另查明，涉案房屋于2020年1月19日被强制拆除。 本院认为，本案是一起因违法建设引发的行政纠纷。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告石河子市自然资源和规划局作为县级人民政府城乡规划主管部门，有权对本行政区域内违反城乡规划的行为依法作出处理。本案争议的焦点是：一、原告是否违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定；二、被告石河子市自然资源和规划局对原告作出的责令限期拆除违法建设决定程序是否符合法律规定；三、被告新疆生产建设兵团自然资源局作出的行政复议决定是否符合法律规定。 关于争议焦点一。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据上述法律规定，凡是在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人都应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”本案中，涉案房屋位于石河子市东城街道东桥社区，根据被告石河子市自然资源和规划局提供的石河子市总体规划图，涉案房屋位于石河子市规划区内，原告在城市规划区内建设房屋，应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。庭审中，原告提出其经过社区同意进行翻建，建设房屋行为合法，且被告石河子市自然资源和规划局并未提供控制性详细规划和修建性详细规划，便认定原告建房未办理建设工程规划许可证不符合规划属严重违法，即使原告向其申请建设工程规划许可证，被告也没有颁发依据。对此，本院认为，根据上述法律规定，无论被告是否提供控制性详细规划和修建性详细规划，原告在建设房屋时都应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，而不是向社区申请。原告提供的证据并不能证实其向城乡规划主管部门申请办理了建设工程规划许可证，其未办理建设工程规划许可证即建设房屋，违反了上述法律规定。 关于争议焦点二。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该条法律仅规定了未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的法律责任，未对行政机关行政执法程序作出明确的规定，但这并不意味着行政机关在执法过程中无需遵守任何程序。被告石河子市自然资源和规划局在查处违法行为时应当进行立案、调查取证等程序，在作出责令限期拆除违法建设决定时，应当告知当事人相关的事实、理由和依据以及所享有的陈述、申辩、申请复议或提出行政诉讼的权利。本案中，被告石河子市自然资源和规划局对原告的违法行为进行立案调查后，于2019年10月14日对原告作出石规听[2019]2号《听证通知书》并向原告送达，告知原告于2019年10月23日进行听证。后被告于2019年10月23日对原告作出了石规令[2019]48号《责令限期拆除违法建设决定书》，责令原告限期拆除违法建设，并撤销了石规听[2019]2号《听证通知书》。本院认为，行政机关对相对人作出不利的行政行为时，应当告知当事人享有陈述和申辩的权利。本案中，被告石河子市自然资源和规划局虽然下达了《听证通知书》，但却并未举行听证，且随后撤销了该《听证通知书》，实际并没有保障原告陈述、申辩权利的行使，显然违反了正当程序原则，属程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”根据上述法律规定，本案中，被告石河子市自然资源和规划局对原告作出的责令限期拆除违法建设决定程序违法，应当予以撤销。但鉴于原告未办理建设工程规划许可证即建设房屋的违法行为确实存在，且涉案房屋已于2020年1月19日被强制拆除，撤销被告石河子市自然资源和规划局作出的责令限期拆除违法建设决定已经没有意义。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”根据上述规定，应当判决确认被诉行政行为违法。 关于争议焦点三。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，原告不服石河子市自然资源和规划局作出的限期拆除违法建设决定，在法定期限内向新疆生产建设兵团自然资源局申请行政复议，符合法律规定。被告新疆生产建设兵团自然资源局受理了原告的复议申请，依法延期审理后，在法定期限内作出了复议决定，原告认为被告新疆生产建设兵团自然资源局未提供证据证明复议决定经负责人同意或经集体讨论通过后作出，违反法定程序。本院认为，被告新疆生产建设兵团自然资源局提供的行政复议决定书发文稿纸中有其机关领导签字，证明复议决定的作出经过了负责人同意，复议程序符合法律规定。但由于石河子市自然资源和规划局作出的限期拆除违法建设决定存在程序违法的问题，被告新疆生产建设兵团自然资源局未予纠正，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条之规定，应当予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、确认被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]48号《责令限期拆除违法建设决定书》违法； 二、撤销被告新疆生产建设兵团自然资源局作出的兵自然资复决[2019]9号《行政复议决定书》。 诉讼费50元（原告已付），由被告石河子市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆生产建设兵团第八师中级人民法院。 审判长  蒋学雷 审判员  吕江红 审判员  谢慧彬 二〇二〇年十一月十日 书记员  郭轩仪 1