北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终899号上诉人（一审被告）北京市通州区永顺镇人民政府，住所地北京市通州区。负责人邓小民，镇长。委托代理人刘雅瑶，女，北京市通州区永顺镇人民政府工作人员。委托代理人肖宝华，北京市致宏律师事务所律师。被上诉人（一审原告）高文珍，女，1935年11月17日出生，住北京市通州区。委托代理人刘文桥，北京观邦律师事务所律师。委托代理人田玉伟，北京观邦律师事务所律师。上诉人北京市通州区永顺镇人民政府（以下简称永顺镇政府）因履行法定职责一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初444号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2020年11月9日公开开庭审理了本案，上诉人永顺镇政府的委托代理人刘雅瑶、肖宝华，被上诉人高文珍的委托代理人刘文桥、田玉伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年6月6日，高文珍向永顺镇政府邮寄《举报信》，主要内容：2020年3月15日，北京市通州区永顺镇永顺村村民委员会（以下简称永顺村委会）召开村民代表大会，表决通过了“高文珍、管某两户未在通知的时限内完成搬迁的，由永顺村委会帮助上述两户进行搬迁，并拆除上述两户的地上现状房屋及附属物”的决议（以下简称帮拆决议），并于4月13日强制拆除了高文珍房屋及地上物。5月12日，高文珍的外孙女杨某向永顺镇政府举报，请求永顺镇政府履行监管职责，告知其永顺村村民代表大会是否有权通过帮拆决议，如果有，书面告知永顺村委会的合法依据。如果没有，责令永顺村委会改正。2020年5月26日，永顺镇政府作出《关于举报人杨某反映问题的回复》（以下简称《关于杨某的回复》），主要内容为：针对杨某“要求永顺镇政府尽快履行监管职责，责令永顺村委会改正以及告知永顺村委会召开村民代表大会决议内容的合法依据”的问题，永顺镇政府及时与永顺村委会联系，经调查，永顺村委会于2020年3月15日召开村民代表大会表决通过了帮拆的决议，并于4月13日拆除了高文珍的房屋，永顺村委会表示已经多次和房主及杨某联系，将维护被拆迁人的合法权益。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”，为追求公平、公正，建议杨某通过诉讼途径解决。6月6日，高文珍向永顺镇政府邮寄《举报信》，举报内容与杨某相同。7月6日，永顺镇政府作出通永政信处字﹝2020﹞07号《信访事项处理意见书》（以下简称7号处理意见书），回复：经调查，北京市通州区永顺镇信访办已经于2020年5月26日针对杨某的诉求给予了行政答复，建议高文珍以《关于杨某的回复》中的答复内容为准。一审法院查明如下事实：高文珍系北京市通州区永顺镇永顺村村民，住该村**。1984年4月原通县人民政府作出农建字1984年第0842号农村个人建房使用土地许可证，批准永顺村高文珍之夫管某2翻建房屋。2020年3月15日，永顺村委会召开永顺村村民代表大会并表决通过决议，决议第三条规定“高文珍、管某两户未在通知的时限内完成搬迁的，由永顺村委会帮助上述两户进行搬迁，并拆除上述两户的地上现状房屋及附属物。”4月13日，永顺村委会对高文珍宅基地上的房屋进行了拆除。5月12日，高文珍的外孙女杨某向永顺镇政府邮寄举报信，举报上述帮拆决议。5月18日，永顺镇政府调查人员耿某、刘雅瑶就杨某反映高文珍房屋被拆问题向永顺村委会进行调查，并制作调查笔录，又调取了永顺村委会作出的村民代表大会决议、限期搬迁拆除通知、永顺村滞留户搬迁工作的相关议题等资料。5月26日，永顺镇政府作出《关于杨某的回复》，对杨某进行答复。6月6日，高文珍就同一举报内容向永顺镇政府邮寄举报信，6月15日，永顺镇政府以信访形式受理，并于7月6日作出7号处理意见书，建议高文珍以《关于杨某的回复》的内容为准，并于7月7日向高文珍邮寄送达。高文珍不服，提起本案诉讼。一审法院认为：根据《村民委员会组织法》第二十七条规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述规定，永顺镇政府对于辖区内存在上述违法情形的村民代表会议具有责令改正的法定职责。关于永顺镇政府以信访形式答复的问题，根据最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十四条规定，要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当做信访行为对待。对于行政机关某项行政行为是否属于行政诉讼的受案范围并非从其作出的决定所采用的形式来看，而是根据当事人反映的具体问题进行判断。本案中，高文珍请求永顺镇政府对村民代表大会作出的帮拆决定责令改正等请求事项属于永顺镇政府的职责范围，不宜按照信访程序予以处理。高文珍作为永顺村集体经济组织成员，且帮拆决议内容涉及拆除高文珍户宅基地上的房屋及附属物事项，永顺镇政府是否履行责令改正的法定职责与其有利害关系，高文珍具有原告主体资格。虽然永顺镇政府对高文珍房屋被拆问题向永顺村委会进行调查，但是永顺镇政府在7号处理意见书中建议高文珍以《关于杨某的回复》中的答复内容为准，该回复引用了《村民委员会组织法》第五条、第三十六条的规定，以村民代表大会的决议属于村民自治范围事项，建议通过诉讼途径解决作为回复，不符合法律规定，一审法院不予认可。一审法院认为，根据《村民委员会组织法》第五条的规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。本条规定的“干预”应解释为非法干预，不能因此否定乡镇政府依法管理的权利，对与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的决定，乡镇政府应当责令改正，因此永顺镇政府关于永顺村村民代表会议作出的帮拆决议属于村民自治范围内的事项不得干预的主张，一审法院不予认可。至于如何责令改正、应否或者能否撤销帮拆决议，需要永顺镇政府在进一步的调查基础上作出处理，故应当判决永顺镇政府在法定期限内履行法定职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十二条的规定，判决：一、撤销永顺镇政府于二〇二〇年七月六日作出的7号处理意见书；二、判决永顺镇政府于判决生效之日起两个月内对高文珍于二〇二〇年六月六日提交的《举报信》重新作出处理。上诉人永顺镇政府不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决并依法改判驳回被上诉人一审的诉讼请求。其上诉理由为：上诉人收到举报后及时进行了答复，在收到被上诉人的第二次信访举报后，按照信访条例的规定，及时进行了调查、办理，并在法定时间内进行了答复，程序合法。被上诉人在一审中请求判令上诉人履行监管职责，责令改正北京市通州区永顺镇永顺村2020年作出的村民代表大会决议，是不确定诉讼请求，没有说明是责令永顺村村民委员会改正，还是永顺村村民代表大会改正。其次，《村民委员会组织法》第二十七条中的“责令改正”一词，是一个一般性的警示用语，不具有明确的指向性，被上诉人的诉讼请求不明确。北京市通州区永顺镇永顺村2020年3月15日作出村民代表大会决议，村民代表中有被上诉人的直系亲属，被上诉人应当知晓村民代表大会决议的内容。且永顺村在2020年3月27日又张贴了限期自行拆除通知，北京市通州区永顺镇永顺村在2020年4月13日对被上诉人房屋进行了帮拆。在3月15日到4月13日近一个月的时间内，被上诉人有足够的时间向上诉人反映通州区永顺镇永顺村的村民代表大会决议问题，但被上诉人等到通州区永顺镇永顺村进行帮拆后才向上诉人举报，而后依据《村民委员会组织法》第二十七条规定，要求上诉人对北京市通州区永顺镇永顺村的村民代表大会决议责令改正已经没有意义，与被上诉人权益有直接关系的不是村民代表大会决议，而是通州区永顺镇永顺村的帮拆行为，上诉人引用《村民委员会组织法》第三十六条规定，建议被上诉人向人民法院提起民事诉讼，符合法律规定。农村集体组织成员不同于城镇居民，是一个利益共同体，在面临村集体组织成员共同利益时，个人应克减自己诉求。被上诉人高文珍同意一审判决，请求予以维持。被上诉人高文珍向一审法院提交了如下证据：1．农村个人建房使用土地许可证（农建字1984年第0842号）；2．高文珍的户口簿；证据1、2证明高文珍房屋是上世纪80年代经批准后所建，高文珍一直居住使用该房屋，对其享有合法物权；3．通州区永顺镇永顺村村民代表大会决议照片，证明决议的内容超出了民主自治的范围，违反了宪法和法律的相关规定，严重侵犯高文珍的合法权益；4．领导信箱查询截图；5．《举报信》邮寄及签收凭证；证据4、5证明高文珍作为利害关系人，依据相关法律多次要求永顺镇政府履行监管职责；6．7号处理意见书；7．《关于杨某的回复》；证据6、7证明从永顺镇政府的回复中可以看出，永顺镇政府回避了自己的监管职责，对高文珍的合理请求迟迟不予处理，严重不作为。上诉人永顺镇政府向一审法院提交了如下证据：1．第一次行政答复处理过程（杨某举报信及信件邮单、《关于杨某的回复》），证明永顺镇政府及时进行了答复，程序合法；2．第二次信访处理过程（高文珍举报信及信件邮单、高文珍身份证、信访事项受理告知呈批表、信件办理呈批表、信访信息登记表、信访事项受理告知书及送达回执、7号处理意见书及送达回执）证明永顺镇政府按照信访条例的规定进行了答复，程序合法；3．调查资料（调查笔录、限期搬迁拆除通知及张贴照片、永顺村村民代表大会决议、永顺村滞留户搬迁工作的相关议题），证明永顺镇政府作出答复程序合法。其中法律依据为：1．《信访条例》第2条、第3条、第33条，证明永顺镇政府具有处理信访事项的职责以及答复时间符合要求；2．《村民委员会组织法》第5条、第36条，证明永顺镇政府没有对永顺村委会的行为提供合法依据的职责。一审法院对上述证据认证如下：高文珍及永顺镇政府提交的7号处理意见书系本案审查的被诉答复，不宜作为证据使用。永顺镇政府提交的其他证据能够证明其对高文珍举报履行了立案、调查和答复的程序，一审法院予以采信。对高文珍提交的证据3的真实性认可，但是对其证明目的不予采信；对高文珍提交的其他证据，客观真实，与本案具有一定的关联性，一审法院予以采信。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见，对一审判决查明的事实亦予确认。本院认为，根据《村民委员会组织法》第二十七条规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述规定，永顺镇政府对于辖区内存在上述违法情形的村民代表会议决定具有责令改正的法定职责。本案中，永顺镇政府收到高文珍的举报信后，虽然对高文珍举报的问题向永顺村委会进行了调查，但是在7号处理意见书中回复高文珍以《关于杨某的回复》中的答复内容为准，并建议高文珍通过诉讼途径解决，该回复并不能证明永顺镇政府对帮拆协议是否与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，是否有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容进行了审查，因此不能证明永顺镇政府已经按照《村民委员会组织法》第二十七条的规定完整地履行了相应的法定职责，故一审法院判决撤销7号处理意见书以及责令永顺镇政府在法定期限内重新作出处理正确，本院应予维持。永顺镇政府的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市通州区永顺镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年十一月十二日法官助理 孙畅阳书 记 员 孙 利