河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2791号上诉人（一审原告）潢川县白店生猪定点屠宰场，住所地潢川县白店乡白店街。负责人李学忠，男，汉族，1949年4月7日出生，住河南省潢川县。委托代理人陈中江，河南天宾律师事务所律师。被上诉人（一审被告）潢川县人民政府，住所地信阳市潢川县跃进东路**。法定代表人兰恩民，县长。委托代理人刘俊海，该县农业农村局工作人员。委托代理人邓开元，潢川县捷达律师事务所律师。上诉人潢川县白店生猪定点屠宰场因与潢川县人民政府确认撤回行政许可违法及补偿争议一案，不服信阳市中级人民法院（2020）豫15行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。潢川县人民政府于2019年4月4日作出潢政办〔2019〕25号《潢川县人民政府关于关闭取缔潢川县踅孜等6家生猪定点屠宰场的通知》（以下简称《取缔通知》），其中载明，根据《生猪屠宰管理条例》等相关规定，白店屠宰场被信阳市人民政府取消生猪定点屠宰资格。信阳市中级人民法院一审审理查明，白店屠宰场先后于2012年6月5日取得建设项目环境影响登记表、2012年11月13日取得动物防疫条件合格证、2013年12月25日取得营业执照、2014年2月26日取得生猪定点屠宰证，开始相关经营。2018年9月25日，河南省非洲猪瘟疫情防控工作应急指挥部作出豫防指〔2018〕11号《关于进一步加强生猪屠宰行业管理严防非洲猪瘟疫情传播的紧急通知》，要求“依法取缔不符合法定条件生猪定点屠宰厂（场、点）。县级人民政府要立即组织畜牧、环保、城乡建设等有关部门，按照《环境保护法》《动物防疫法》《生猪屠宰管理条例》等规定，对辖区内所有生猪定点屠宰厂（场、点）进行排查，发现未依法取得排污许可证、动物防疫条件合格证或虽取得生猪定点屠宰证书、排污许可证、动物防疫条件合格证但不再符合相应发证条件的，依法报发证机关收回证件，取消生猪定点屠宰资格。”2018年10月31日，河南省畜牧局作出豫牧屠管〔2018〕13号《关于印发的通知》，该方案要求“省辖市畜牧行政主管部门要对辖区内所有生猪定点屠宰厂（场、点）设立条件进行排查，发现不符合《生猪管理条例》第八条规定条件的，责令其限期整改；逾期仍达不到规定条件的，报省辖市政府取消其生猪定点屠宰资格。”“对未依法取得《排污许可证》《动物防疫条件合格证》的一律停业限期整改……2018年12月31日前仍未取得《排污许可证》《动物防疫条件合格证》的，坚决予以取缔。”2019年1月29日，信阳市人民政府根据《生猪屠宰管理条例》及上述两《通知》作出信政文〔2019〕10号《关于对信阳市畜牧局取消11家生猪定点屠宰场定点屠宰的资格请示的批复》，潢川县白店生猪定点屠宰场在取消名单中。2019年4月4日潢川县政府按照信政文〔2019〕10号作出涉案潢政办〔2019〕25号《取缔通知》，对潢川县白店乡生猪定点屠宰场予以取缔。潢川县白店生猪定点屠宰场对该取缔通知不服，遂诉至法院，请求人民法院判令：1、依法确认潢川县人民政府作出撤回行政许可的具体行政行为程序违法；2、判令潢川县人民政府补偿各项损失140万元。信阳市中级人民法院一审认为：一、潢川县白店生猪定点屠宰场的第一项诉讼请求“依法确认潢川县人民政府作出撤回行政许可的具体行政行为违法”，该“撤回行政许可的具体行政行为”结合起诉状与本案描述，经法庭释明及潢川县白店生猪定点屠宰场明确，可理解为潢川县人民政府作出取缔通知的行为，即该项诉求可确认为“依法确认涉案《取缔通知》违法”。该通知以潢川县白店乡生猪定点屠宰场被信阳市人民政府取消生猪定点屠宰资格为由，决定取缔生猪定点屠宰资格，并要求停业、拆除屠宰设施、收回证章拍照等，实质上构成了对原有生猪定点屠宰许可的撤回，本案被诉的行政行为应应定性为撤回行政许可行为，属于人民法院受理行政诉讼的范围。二、被诉关闭取缔行为并无不当。为进一步加强生猪屠宰行业管理，防控非洲猪瘟疫情传播，河南省非洲猪瘟疫情防控工作应急指挥部作出豫防指〔2018〕11号《关于进一步加强生猪屠宰行业管理严防非洲猪瘟疫情传播的紧急通知》，要求县级人民政府立即组织职能部门依法进行排查，对不再符合相应发证条件的，依法报请发证机关收回许可证件，取消生猪定点屠宰资格。2018年10月31日，河南省畜牧局也专门作出豫牧屠管〔2018〕13号《关于印发的通知》，重申前述文件中关于依法取消生猪定点屠宰资格的精神。期间，信阳市人民政府作出〔2019〕10号《关于对信阳市畜牧局取消11家生猪定点屠宰场定点屠宰的资格请示的批复》，潢川县人民政府根据为贯彻落实执行上级行政机关政策、命令，根据信阳市人民政府的委托作出被诉关闭取缔通知具有目正当合理，行为并无不当。三、潢川县白店生猪定点屠宰场的补偿请求不能得到支持。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定，行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。本案未经行政机关先行处理，尚未发展到适宜由司法审查处理的阶段，潢川县白店生猪定点屠宰场起诉要求补偿，时机尚不成熟。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于潢川县白店生猪定点屠宰场给付理由不成立应驳回诉讼请求的规定，潢川县白店生猪定点屠宰场要求补偿各项损失140万元的请求亦应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回潢川县白店生猪定点屠宰场的诉讼请求。上诉人潢川县白店生猪定点屠宰场不服一审判决，向本院上诉称：（一）被上诉人撤回行政许可的行为系超越职权，应确认违法。上诉人自2012年以来经批准取得生猪定点屠宰资格，并取得相关手续，严格依法经营，从未受到处罚。上诉人开办时经过了信阳市人民政府批准，取得行政许可，并实际经营多年。根据《生猪屠宰管理条例》第六条第一款、第二十三条，被上诉人在信阳市人民政府无任何授权的情形下，以自己名义作出取缔上诉人资格的行政行为，超越职权。（二）一审判决认定被上诉人受信阳市人民政府委托，无事实和法律依据。潢川县人民政府的行为没有信阳市人民政府的授权，未获得撤回许可事项的委托，在法律规定由发证机关收回许可的情况下，不能推定潢川县人民政府取得信阳市人民政府的委托。（三）上诉人要求补偿符合法律规定。2019年4月10日，被上诉人送达潢政办〔2019〕25号文件后，致使上诉人不能正常经营，原审判决适用《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条错误，本案应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定判决被上诉人补偿。请求依法改判或发回重审。潢川县人民政府答辩称，撤销行政许可的行为是信阳市人民政府作出，潢川县人民政府依法依规履行职权，没有超越职权。潢川县人民政府贯彻落实上级人民政府及相关职能部门文件精神，转发取消生猪屠宰许可的通知是履行上级委托行为。上诉人请求行政补偿无事实和法律依据，也从未向有关部门提出过申请。请求驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，被诉的撤回行政许可行为不是由潢川县人民政府作出。首先，潢政办〔2019〕**《潢川县人民政府关于关闭取缔潢川县踅孜等6家生猪定点屠宰场的通知》第一段已明确告知上诉人，按照《关于对信阳市畜牧局取消11家生猪定点屠宰场定点屠宰资格请示的批复》（信政文〔2019〕10号）的规定，潢川县人民政府辖区内的潢川县白店生猪定点屠宰场等被信阳市人民政府取消生猪定点屠宰资格。从通知内容上看，该通知告知了上诉人其生猪定点屠宰资格系由信阳市人民政府取消，通知本身并未决定取消上诉人屠宰资格。其次，潢川县人民政府在一审提交的信政文〔2019〕10号《信阳市人民政府关于对信阳市畜牧局取消11家生猪定点屠宰场资格请示进行批复》原件中，亦明确载明了信阳市人民政府决定取消潢川县白店生猪定点屠宰场生猪定点屠宰资格，印证了潢政办〔2019〕25号通知的内容。最后，《生猪屠宰管理条例》亦明确规定了信阳市人民政府是有权撤回生猪屠宰许可的有权机关。据上，潢川县白店生猪定点屠宰场生猪定点屠宰资格系由信阳市人民政府取消，而非潢川县人民政府取消。二审中，上诉人对潢川县人民政府执行取其消屠宰资格决定的行为并无异议。因此，潢川县人民政府仅是执行信阳市人民政府取消上诉人屠宰资格决定的执行机关，不是决定的作出机关。上诉人所主张的潢川县人民政府撤回行政许可的事实并不存在。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，本案应当驳回上诉人的起诉。但是一审驳回诉讼请求的判决结果与驳回起诉对上诉人产生的法律后果一致，本院对一审判决结果予以维持，不再变更。综上，潢川县白店生猪定点屠宰场的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费用50元，由上诉人潢川县白店生猪定点屠宰场承担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  李 娟审判员  苗春燕二〇二〇年十一月十六日法官助理刘龙书记员谢梦琪