北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终5254号上诉人（一审原告）阎淑英，女，1950年7月14日出生，汉族，住北京市东城区。上诉人（一审原告）王虹，女，1973年12月30日出生，汉族，住北京市东城区。被上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同**。法定代表人金晖，区长。委托代理人张晓欣，北京市东城区人民政府工作人员。委托代理人赵佳，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。一审第三人北京市东城区房屋土地经营管理二中心，住所地北京市东城区绿景苑**楼中段。法定代表人康哲才，主任。委托代理人房小丽，北京市东城区房屋土地经营管理二中心工作人员。上诉人阎淑英、王虹因诉北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）房屋征收补偿决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）京04行初1713号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月14日公开开庭审理了本案。上诉人阎淑英、王虹，被上诉人东城区政府的委托代理人张晓欣、赵佳，一审第三人北京市东城区房屋土地经营管理二中心（以下简称房屋管理二中心）的委托代理人房小丽参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月12日，东城区政府以房屋管理二中心为被征收人，以阎淑英、王虹为第三人，作出东政字〔2019〕49号《北京市东城区人民政府征收补偿决定》（以下简称被诉征补决定），主要内容为：根据东城区政府2016年12月16日发布的《北京市东城区人民政府关于南中轴路周边棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），东城区政府对征收范围的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。北京市东城区东市场东街24号承租的房屋（以下简称涉案房屋）在此次房屋征收范围内，马素青（已故）在该址承租房屋管理二中心管理的直管房屋2间，建筑面积15.73平方米，该房屋未按照规定办理房改售房。本址户口**5人：户主马素青（已故未销户）、之孙女王虹、之曾孙女谢某1（15岁）、之非亲属谢某2；户主阎淑英。经北京崇方房地产评估有限公司（以下简称崇方评估公司）评估，该房屋评估价为1094517元，其中房屋重置成新价为25968元。由于被征收人及阎淑英、王虹在《征收决定》规定的期限内未能与北京市东城区人民政府房屋征收办公室（以下简称东城区征收办）达成补偿协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）及《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》的相关规定，决定：一、被征收人房屋管理二中心及王虹、阎淑英应在收到补偿决定之日起十五日内到南中轴路周边棚户区改造项目征收办公室办理货币补偿或房屋安置手续，并将涉案房屋腾空，交东城区政府处置，未登记建筑一并拆除。二、对被征收人按照房屋重置成新价款进行补偿，补偿金额25968元。王虹、阎淑英应持被征收房屋承租人变更手续，由承租人按照房屋价值评估总额扣除房屋重置成新价款后领取货币补偿，补偿金额为1068549元。其它各项补偿、补助费按照《南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《征补方案》）确定。三、如王虹、阎淑英选择房屋安置，应持被征收房屋承租人变更手续，在收到补偿决定之日起十五日内到南中轴路周边棚户区改造项目征收办公室按照《征补方案》办理签约及奖励安置房源申购手续。逾期未办，补偿款专户存储。王虹、阎淑英及本址居住的所有人员搬至北京市通州区颐瑞东里5号楼2单元2101号一居室（建筑面积58.16平方米）、2103号一居室（建筑面积56.12平方米）、2104号一居室（建筑面积56.07平方米）内临时周转，周转期间房租、水电等费用由房屋使用人自理。被诉征补决定同时载明相关行政复议及行政诉讼权利。王虹、阎淑英不服向一审法院提起诉讼，请求依法撤销被诉征补决定。一审法院经审理查明，东城区政府为进行南中轴路周边棚户区改造项目（以下简称涉案项目）工程建设，于2016年12月16日作出《征收决定》，决定对南中轴路周边的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。征收范围具体门牌号为：东市场东街2号（部分）、7号、12号（部分）、13号、14号（部分）、24号（部分）、26号（部分）、29号（部分）、47号（部分）、48号（部分）、63号（部分）、67号（部分）、67号旁门（部分）、71号（部分）；东市场中街3号（部分）、7号（部分）、8号（部分）、11号（部分）、16号、26号、28号、30号、34号（部分）、40号（部分）；东市场中街一号楼43号、53号；东市场西街3号；东市场2巷1号（部分）；东市场3巷23号、25号、35号；东市场4巷1号（部分）、4号；东市场6巷4号（部分）、6号（部分）、11号（部分）；东市场7巷1号（部分）、2号（部分）、3号（部分）；天坛路26号；新民里3楼东102号、东单元302号；天桥南大街78号西（部分）；天桥6巷2号（部分）；众书里10号（部分）；天桥东市场3号；天桥4巷8号（部分）。房屋管理二中心为该项目征收建设单位，东城区政府负责房屋征收与补偿工作，东城区征收办组织实施该项目的房屋征收与补偿工作，东城区房屋征收事务中心受东城区征收办委托承担该项目房屋征收与补偿的具体实施工作。崇方评估公司负责本项目的房屋评估工作。项目正式签约期限为2016年12月19日9时起至2017年1月7日24时止。在预签协议期限内签订的征收补偿协议已生效，已经在预签协议期限内签订征收补偿协议的被征收人，应当自本决定发布之日起10日将被征收房屋腾空并完成交房手续；未签订征收补偿协议的被征收人（含未办理购房手续的承租人）应当在正式签约期限内签订征收补偿协议，并在签订征收补偿协议后10日将被征收房屋腾空并完成交房手续。同时告知了行政复议及行政诉讼的权利。《征补方案》已于2016年9月26日在征收范围内及北京市住房和城乡建设委员会网站公布。东城区政府将《征收决定》张贴在征收范围内，并在北京市住房和城乡建设委员会网站上予以公布。2016年6月24日，东城区征收办发布《北京市东城区房屋征收暂停办理事项公告》并公示，通知在征收范围内暂停办理新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、变更房屋权属登记等不当增加补偿费用的行为。暂停期限自同年6月24日起至2017年6月23日止。2016年6月15日，北京市东城区人民政府天坛街道办事处（以下简称天坛街道办）依法征询居民征收改建意愿并作出《改建征询结果统计》，涉案项目共计76户，户籍人口248人，同意户数69户，不同意户数7户，同意率为90.79%。2016年7月6日，东城区征收办作出《关于北京市东城区南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收公开选择房地产评估机构的报名通知》并公示，拟公开选择1家房地产评估机构对案涉项目拟征收的房屋进行评估。2016年7月14日，东城区征收办作出《关于北京市东城区南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收协商选择房地产评估机构的通知》并予以公告。经审核有崇方评估公司等17家评估机构符合条件。经公示无异议后，于2016年7月17日至2016年7月20日，由天坛街道办组织被征收人投票协商选定评估机构。2016年7月25日，东城区征收办作出《关于公布北京市东城区南中轴路周边棚户区改造项目评估机构选定结果的通知》并予以公告。通过投票协调选定崇方评估公司承担涉案项目的房地产评估工作。该公司具有《北京市房地产价格评估机构资质证书》，资质等级为三级。资质证书有效期限为2013年12月23日至2016年12月23日。2016年7月29日，东城区征收办作出《关于南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通告》并予以公告，并附《南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》《南中轴路周边棚户区改造项目生活困难家庭的认定标准及补助方法》《南中轴路周边棚户区改造项目居住困难家庭的认定标准及申请程序》。2016年9月26日，东城区征收办作出《征求意见及修改通知》，根据统计的涉案项目被征收人反馈意见和建议情况，公示相应的修改意见情况。2016年12月23日，崇方评估公司就涉案房屋出具崇方[2016]（估）字第001号-NZZL-住57《北京市被征收房屋价值评估报告》（以下简称《评估报告》）。该报告及附件记载：涉案房屋建筑面积为15.73平方米，其中容积率修正系数为1.3，用途为住宅，被征收人（房屋所有权人）为房屋管理二中心，公房承租人为马素清（已故），评估价值时点为2016年12月16日，基准价格51599元/平方米，估价对象在价值时点的评估价款总额为1068549元，其中被征收房屋重置成新评估价款为25968元，被征收房屋扣除重置成新价款后的补偿价值为1068549元。《评估报告》于2017年1月13日送达第三人房屋管理二中心，于2017年2月25日经见证后留置送达于涉案房屋，阎淑英接收但未签字。阎淑英、王虹未申请复核及鉴定。因在《征收决定》确定的期限内未达成补偿安置协议，2017年9月20日，东城区政府以房屋管理二中心为被征收人，以王德明（已故）、王德友（已故）、阎淑英、王虹为第三人，作出东政字〔2017〕75号《北京市东城区人民政府征收补偿决定》（以下简称75号征补决定），并于2017年9月28日送达阎淑英。阎淑英、王虹不服75号补偿决定，诉至一审法院。一审法院立案后经审理，认为东城区政府作出的以王德明、王德友、阎淑英、王虹作为第三人的补偿决定的主要证据不足、没有法律依据。于2018年9月12日作出（2018）京04行初447号行政判决，撤销东城区政府作出的75号补偿决定；责令东城区政府于法定期限内，针对北京市东城区东市场东街24号马素青（已故）承租房屋的征收补偿安置问题予以处理。该判决已经发生法律效力。2019年5月14日，《评估报告》送达阎淑英。同日，作为同住的成年家属，阎淑英接收送达给王虹的《评估报告》。阎淑英、王虹未申请复核及鉴定。2019年6月12日，东城区政府作出被诉征补决定，于2019年6月28日送达给阎淑英和王虹，于2019年6月25日送达房屋管理二中心。阎淑英、王虹不服，于2019年12月12日向一审法院提起行政诉讼。再查，涉案房屋系房屋管理二中心的直管公房，由案外人马素清（已故）承租。该房屋位于涉案项目征收范围内。根据《北京市公有住宅租赁合同》记载，该房屋的“居室1间，总使用面积为11.8平方米”。该址户籍状况为：户主有原承租人马素青（已故未销户）和阎淑英，另有户籍登记人口王虹、谢某2（王虹前夫）、谢某1（王虹之女，未成年），共2户5人。在（2018）京04行初447号案件中，为了查清涉案房屋是否已经房改售房，一审法院依职权责令东城区政府提交涉案房屋的全部档案，并就主张已经购买房屋的问题听取其意见。经审查，该房屋档案内未有记载已经房改售房的相关材料。一审法院认为，根据征补条例第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。东城区政府具有作出本案被诉征补决定的法定职权。征补条例第十七条、第十九条、第二十一条、第二十二条、第二十五条和第二十六条规定，补偿决定应当公平，并应包括补偿方式、补偿金额和支付期限、产权调换房屋、周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，因各方未能就补偿安置达成协议，东城区政府根据《征补方案》对被征收人及第三人作出被诉征补决定，对涉案房屋价值进行补偿，提供了货币补偿和房屋产权调换补偿两种可选择的补偿方式，明确了货币补偿的数额以及按照《征补方案》办理房屋安置手续，按《征补方案》确定其它各项补偿、补助费，提供了临时周转用房，保障了被征收人及第三人的合法权益。被诉征补决定的内容与作出程序并不违反征补条例及相关规定。关于阎淑英、王虹所提被诉征补决定对于被征收人认定错误，涉案房屋已出售给原承租人马素青，马素青应为被征收人的主张。一审法院认为，根据查明的事实，阎淑英、王虹所称涉案房屋已出售给原承租人马素青，因其未向一审法院提交充分有效证据予以证实，故该项主张不能成立。关于阎淑英、王虹所提被征收房屋的面积认定错误，对于阎淑英1977年经街道居委会批准自建的1间12平方米自建房未予补偿的意见。一审法院认为，首先，《征补方案》制定后经公示、征求公众意见并作出修改，系合法作出，亦明确了房屋建筑面积的认定标准；其次，阎淑英、王虹未向一审法院提交有效证据证明涉案未登记房屋为合法建筑或者为未超过批准期限的临时建筑；再次，阎淑英、王虹收到《评估报告》后，对于《评估报告》没有将未登记房屋进行评估这一情况，未提出复核和鉴定。综上，阎淑英、王虹的该项意见，一审法院不予支持。关于阎淑英、王虹所提被诉征补决定将具有户籍并实际居住的谢某1、谢某2排除在安置之外，剥夺了二人合法权益的意见。一审法院认为，涉案房屋户籍人口共有**5人，户主分别为马素青（已故未销户）、阎淑英，另有户籍登记人口王虹、谢某2（王虹前夫）、谢某1（王虹之女，未成年）。由于马素青已死亡，谢某2与原承租人之间属于非亲属关系，按照《北京市公有住宅租赁合同》第七条的规定，不具备承租该直管公房的权利，谢某1未成年，故谢某2、谢某1根据《征补方案》不符合独立补偿安置的条件。根据本案具体情况，所作被诉征补决定将阎淑英、王虹列为第三人是恰当的，并未剥夺谢某2和谢某1的合法权益。关于阎淑英、王虹认为评估公司的选定没有经过与被征收人的协商，也没有通过多数被征收人的决定选定，选定程序违法；评估基准价没有包含关于参考征收时点的同类商品房市场价格，无法保证评估结果的合法性，故所作评估报告无效的主张。一审法院认为，根据征补条例第二十条、《国有土地上房屋征收评估办法》第三条、第十条的规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》第五条规定，房屋征收部门发布暂停公告后，可以委托房屋征收实施单位或属地街道办事处（乡镇人民政府）组织被征收人在规定期限内协商选定房地产价格评估机构；协商不成的，根据多数被征收人意见确定；若无法形成多数意见，则由房屋征收部门通过公开摇号的方式随机选定，结果应当在征收范围内公布。本案中，东城区征收办在征收范围内组织开展了预签征收补偿协议相关工作，并将开展预签征收补偿协议是否达到70%的比例，作为东城区政府作出房屋征收决定的比例情况予以公布，阎淑英、王虹对此应有充分了解。根据征收工作的实际需要，在发布暂停公告后，作出《征收决定》公告以前，由天坛街道办组织被征收人通过投票，协商选定了崇方评估公司承担涉案项目的房地产评估工作，并不违反法律规定。崇方评估公司亦公示了涉案项目房屋预征收补偿的基准价格。崇方评估公司资质证书有效期限为2013年12月23日至2016年12月23日，《评估报告》的作出日期为2016年12月23日，属于在有效期内作出的评估报告，且评估人员具备相应的评估资格，身份亦符合规定。此外，征补条例第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。《评估报告》中亦明确告知了相关申请复核评估、申请鉴定的权利及期限。本案中，如果阎淑英、王虹认为《评估报告》存在违法之处，应在收到《评估报告》后及时申请复核评估和鉴定，但阎淑英、王虹在收到《评估报告》后，未申请复核评估和鉴定，《评估报告》已经生效，可以作为被诉征补决定的作出依据。阎淑英、王虹的该项主张，没有事实根据和法律依据，一审法院不予支持。综上，阎淑英、王虹的诉讼请求没有事实根据和法律依据，一审法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回阎淑英、王虹的诉讼请求。阎淑英、王虹认为一审判决认定事实不清、适用法律错误，向本院提起上诉称：第一，阎淑英户籍属独立户，不具有被诉征补决定第三人的主体资格；第二，王虹户籍与已故承租人马素青在同**籍且长期合法居住，应认定为唯一的准承租人；第三，东城区政府依据同一份《评估报告》重新作出相同的行政行为，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。此外，上诉人关于《评估报告》违法及未对自建房进行调查认定等上诉主张与一审所持理由基本相同。综上，阎淑英、王虹请求撤销一审判决和被诉征补决定。东城区政府、房屋管理二中心未对一审判决提出异议。各方当事人提交的证据均已随案移送本院。经审查，一审法院认证意见并无不当，本院依法予以确认。结合各方当事人陈述及上述有效证据，本院对一审法院查明的事实亦予以确认。本院另查，2016年9月24日，东城区政府作出《关于公布“南中轴路周边棚户区改造项目”房屋调查结果的通知》，公示了《南中轴路周边棚户区改造项目征收范围入户调查结果公示表》，其中，涉案房屋公示为房屋性质“公”，承租人马素青，间数1，使用面积11.8平方米，未登记房屋情况，间数5间。本院认为，根据征补条例第十九条、第二十五条及第二十六条的规定，补偿决定应当公平，包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案中，一审法院撤销75号征补决定后，东城区政府按照生效判决的要求，针对涉案房屋的征收补偿安置问题重新进行处理。因东城区征收办与被征收人房屋管理二中心及第三人王虹、阎淑英未达成补偿协议，故东城区政府作出被诉征补决定，以具有合法资质的评估机构所出具的《评估报告》为依据，给予了王虹、阎淑英选择货币补偿和房屋产权调换的权利，明确了给付王虹、阎淑英扣除房屋重置成新价款后评估价款的数额和各项补偿补助费按照《征补方案》确定。被诉征补决定符合《征补方案》及相关法规的规定，内容并无明显不当，本院应予支持。关于王虹、阎淑英所持阎淑英户籍属独立户、被诉征补决定认定主体错误的诉讼意见，本院认为，根据征补条例第二条及第十七条的有关规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿等。故征收补偿所针对的对象为国有土地上的房屋，其补偿亦是针对房屋价值及因征收房屋造成的相关费用或损失的补偿，而非以户籍人口是否分户或人口多少作为补偿依据。据此，王虹、阎淑英的上述主张没有法律依据，本院不予支持。关于王虹、阎淑英所持东城区政府未对自建房进行调查认定、程序违法的主张，本院认为，在案证据可以证明东城区政府对涉案房屋进行了调查核实，公示了《南中轴路周边棚户区改造项目征收范围入户调查结果公示表》，王虹、阎淑英所称自建房包含于未登记房屋5间之中。王虹、阎淑英亦未提交有效证据证明该自建房具有合法的产权手续、属于应予补偿的合法房屋，故王虹、阎淑英的上述主张没有事实依据，本院不予支持。对于《评估报告》的合法性，一审法院已进行详细论述回应，本院同意一审法院的相关认定意见，不再赘述。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。阎淑英、王虹的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人阎淑英、王虹负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘井玉审 判 员 哈胜男审 判 员 周凯贺二〇二〇年十一月十三日法官助理 屈小平书 记 员 张 曼书 记 员 康博伦