江苏省常州市新北区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0411行初78号原告恽小双，男，1964年6月8日出生，汉族，户籍地常州市新**。被告常州市新北区孟河镇人民政府，住所地常州市新**孟河大道**。法定代表人蒋功伯，该镇镇长。出庭行政负责人许波，该镇副镇长。委托代理人范小霞，江苏融畅律师事务所律师。委托代理人张琰娜，江苏融畅律师事务所律师。原告恽小双不服被告常州市新北区孟河镇人民政府（以下简称孟河镇政府）限期拆除决定一案，于2020年5月4日向本院提起行政诉讼，本院于5月8日立案，次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。5月29日，原告申请停止执行常新孟限拆决字[2019]第C0023号限期拆除决定书，本院于6月4日裁定在本案诉讼期间停止执行案涉限期拆除决定。本院依法组成合议庭，于2020年8月12日公开开庭审理了本案。原告恽小双，被告孟河镇政府的行政负责人许波及委托代理人张琰娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年1月9日，被告孟河镇政府作出常新孟限拆决字[2019]第C0023号限期拆除决定书，认为原告恽小双在孟河镇双亭村委背阴庙村进行违法建设一幢三层框架结构建筑物（少批多建）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令2020年7月10日前自行拆除。并告知逾期不拆除的，被告将依法强制拆除，拆除费用由原告承担。原告恽小双诉称，其于2018年8月28日起至2019年10月7日期间在本村初次新建民宅二层正房及加一层阁楼（计3层）略高一点已基本完工，可能超出建设面积（指阁楼）约20㎡，全镇民宅中十分普遍。原告在建设过程中，被告没有到现场书面告知需要纠正或整改，没有现场测量超出面积的层次部位，没有现场调查笔录及2个以上行政执法人员的签名，未告知原告陈述申辩、听证权等，限期拆除决定未送达原告。原告的超面积不影响村镇规划、通行、通水、光照等，不影响生态环境保护和邻居的合法权益，理应免予行政处罚。被告的限期拆除决定证据不足，适用偏重或畸重的行政处罚（拆除）行为明显不当。请求法院判决撤销被告所作的限期拆除决定书。原告提交的证据为：1、常新孟限拆决字[2019]第C0023号限期拆除决定书。2、孟河镇民房建筑批准通知书。被告孟河镇政府辩称，一、原告被批准建设长宽为8×12，占地96㎡，建筑面积192㎡的住宅。2018年8月28日，原告本人及村委工作人员、孟河城建局工作人员到场按照上述批准规格放样。后期原告改变了放样的长宽设置，自行调整建设方位，所建房产占地面积113㎡，且由两层建筑变为三层，总建筑面积340㎡。在建设位置、占地、层高、总面积各方面均违反了审批标准，经技术认定确有违法建设。二、被告执法过程中多次联系原告，原告拒绝到现场，被告在村委的见证下进行留置送达各项文书，并在电话中告知原告相关内容。原告采取回避态度，但被告已依照法定程序进行执法，未忽略原告的法定权利。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告提交的证明其行政行为合法的证据及依据为：1、限期提供合法手续通知书。2、通知书贴附现场照片。3、村委将通知书交原告签收的照片。4、孟河镇民房放样单。5、现场检查笔录。6、孟河镇城建局违法建设案件技术认定意见（技认20190023号）。7、2019年11月4日被告工作人员到现场再次联系恽小双未出面。8、2019年12月4日违法建设调查丁某询问笔录。9、行政处罚事先告知书。10、送达回证。11、限期拆除决定书及送达回证，证明被告向原告送达限期拆除决定书。12、拆除公告、贴附现场照片。13、见证人丁某的身份证明。被告提供的法律、法规及规范性文件依据为：《省政府法制办公室关于常州市在相关镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作的复函》、《市政府关于新北区在春江镇孟河镇开展相对集中行政处罚权工作的批复》、《常州市新北区人民政府关于在春江镇孟河镇开展相对集中行政处罚权工作的决定》、《常州市新北区人民政府关于印发第一批赋予孟河镇经济社会管理权限事项清单的通知》。经庭审质证，对被告提供的证据1、2，原告述称其住在丹阳，经常出差，工程承包给施工方，建设过程中很少到孟河现场，对相关文书不知情。对证据3，原告称没看清文书内容，在其面前晃了一下没说明情况就收回去了。对证据4，原告认可真实性，但提交司法局的回复，认为孟河镇的放样是违法的。对证据5，原告认可超17平方的地基，因放样时放到别人田里，不同意给他造，只能从鱼塘里垫了地基造的。对证据6，原告不认可，认为没有省级以上资质认证。对证据7，原告称其房屋不在照片内，他也不在场。对证据8、13，原告称不知道丁某身份。对证据9-12，原告述称没有收到相关文书，村委知道其住在丹阳新桥，可以邮寄。二、对原告提供的证据1、2，被告无异议。对证据3，被告认可孟河镇民房建设的规范性文件已于2019年修订，并庭后提交了原《孟河镇民房建设管理的规定》及2019年9月26日发布的《孟河镇民房建设审批管理办法（试行）》。本院对上述证据认证如下：对各方当事人就真实性无异议的证据，与本案关联，本院予以采信。原告提交的孟河镇民房建筑批准通知书系被告于2017年11月17日签发，注明了建房占地的长、宽和四址，作为准予施工的凭证。根据当时生效的《孟河镇民房建设管理的规定》第十三条规定，“民房新建、翻建手续批准后，由国土、建设、执法中队、村委等四方参与现场放线后方可建房。”放样单显示了现场放样情况，由参加人员签字及原告签名，原告所称的放样不合法缺乏事实和法律依据。对于原告在村委的照片，原告称仅出示未送达，也未进行情况说明，与后期原告从村委处获取限期拆除决定的事实不相符，本院采信该照片文字陈述中的原告拒签的内容。关于违建技术认定意见，系被告在作出行政处罚决定过程中内部论证意见，不属于鉴定流程，对该技术认定意见本院予以采信。关于相关文书的送达，原告称不知情，应向其实际居住地邮寄，对该送达方式是否合法，下文论述，对被告以电话通知原告、原告未到场的情况下将文书张贴于案涉建筑和留置村委的事实本院予以确认。经审理查明，2008年10月17日，原告恽小双户籍从江苏省丹阳市新桥镇建新路**迁至本市新**。2017年11月17日，孟河镇政府作出编号（民）：20171115号《孟河镇民房建筑批准通知书》，准予原告在双亭村委东亭4组新建砖混结构的民房两层，檐高8米，建筑尺寸8×12ｍ，占地面积96㎡，建筑面积192㎡，并注明了建造四址，注意事项栏规定“凡未取得本通知或未按本通知内容擅自进行施工建设的属违章建筑，若造成经济损失和安全事宜一律由房屋建设人承担”。2018年8月28日，孟河镇城建局、综合执法局、村委的相关工作人员到现场放样，放样单注明“异地新建楼房三间两层，占地面积96㎡，建筑面积192㎡”，四址显示房屋南面为路，北面为沟塘，西面为空地，东面与邻有间隔。后原告开始建造施工，2019年10月25日，被告工作人员到现场进行勘查，查明现场为一幢三层框架结构房屋，已结顶完工，占地面积约113㎡，建筑面积约340㎡。当日，被告作出限期提供合法手续通知书，告知原告建设行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令10月31日前提供合法手续，该文书进行了案涉建筑物外立面张贴及村委留存。11月5日，原告在村委拒绝签收上述文书。2019年12月4日，孟河镇城镇建设与管理局出具违法建设案件技术认定意见，认为原告的建设项目部分位于农林用地范围内。经调查，被告于2020年1月7日作出行政处罚事先告知书，告知原告陈述、申辩权及拟作出责令限期采取改正措施消除对规划实施的影响的行政决定。该告知书在电话通知原告后进行了案涉建筑外立面张贴及村委留存。同年1月9日，被告作出案涉限期拆除决定，责令原告于7月10日前自行拆除少批多建的建筑。该拆除决定向原告进行电话告知并留存村委。当日，被告作出限期拆除公告并张贴于案涉建筑外立面。原告自村委获取案涉限期拆除决定后诉至本院。庭审中，各方当事人围绕执法程序的合法性及拆除决定内容的合法性发表了诉辩意见。本院认为，一、关于被告的行政执法权问题。根据苏府法函[2017]53号江苏省人民政府法制办公室《关于常州市在相关镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作的复函》的规定，被告孟河镇政府集中行使原由新北区有关部门实施的“由国务院法制办公室《关于在江苏省常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]230号）明确予以集中的行政处罚权，国家另有规定的，按照有关规定执行”。后常州市人民政府作出常政复[2017]46号《市政府关于新北区在春江镇、孟河镇开展相对集中行政处罚权工作的批复》、常州市新北区人民政府作出常新政[2017]180号《关于在春江镇、孟河镇开展相对集中行政处罚权工作的决定》。从《常州市新北区人民政府关于印发第一批赋予孟河镇经济社会管理权限事项清单的通知》来看，孟河镇行政权力目录清单第74项为“对未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或利用失效的建设工程规划许可证进行建设的处罚”。据此，被告作为相对集中行使行政处罚权试点乡镇，具有对辖区内未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或利用失效的建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权。关于被告执法程序合法性的问题。首先，被告在实地勘查、制作询问笔录、送达法律文书及张贴过程均有两名执法人员参与，文书留置村委也有两名村委工作人员见证，相关执法及送达程序合法。原告诉称其不在孟河居住、村委知晓其住在丹阳新桥故可以邮寄送达法律文书，但其庭审中述称不认识村委主任丁某，不熟悉村委工作人员，也未提供证据证明其在村委留存了相关联系地址，故被告在无法知晓其实际居住地的情况下以电话方式通知原告到场、在原告不到场或到场拒签的情况下将文书留存村委并在案涉建筑物外立面张贴，已达到告知原告的实际效果。其次，原告作为案涉房屋的建设方，对房屋是否按审批及放样的四址、层数、面积进行建造情况应知晓，原告以不在孟河居住、经常出差为由抗辩，不属于其未到现场接受调查、对相关执法文书不知情的正当理由。关于被告处罚决定内容合法性的问题。首先，原告对其超面积占地建房事实并无争议，如其所述的按放样图不能建造的情况属实，应通过提出申请、修改放样四址的方式补全手续，而非自主从沟塘垫地基径行建造。其述称的超面积建房属于普遍现象，被告不应处罚的意见于法无据，本院不予认可。其次，原告主张其建造的是两层带阁楼，阁楼用于置物，不属于超面积建设。从现场照片来看，一、二层建筑有大门立柱及二层屋檐，第三层建筑含屋脊但主体建构与一、二层一致，属于可居住的建筑范围，原告主张的储物用途不构成其阁楼而非一般居住建筑的定性事由，被告根据实地勘查查明的三层建筑及总建筑面积约340㎡符合客观实际。再次，原告庭审自述在沟塘里垫了地基造房，建筑物部分占用了作为农林用地的沟塘，违建技术认定意见亦通过核对控制性详细规划认定案涉建设项目部分位于农林用地范围内。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中原告所建民房部分占用农林用地，在控制性详细规划未变更的情况下属于无法采取改正措施消除影响的情形，且原告超出批准的面积由两层建成三层，亦属于未按建设工程规划许可证规定进行建设的情形，被告据此作出限期拆除少批多建内容的处罚决定，于法有据。综上，被告孟河镇政府所作限期拆除决定程序合法，事实清楚，适用法律准确。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告恽小双的诉讼请求。案件受理费50元，由原告恽小双负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  赵 旦人民陪审员  居建秋人民陪审员  程坚忠二〇二〇年十一月五日书 记 员  邹 晶附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国政府城乡规划法》第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。