青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终95号 上诉人（原审原告）民和德刚科技养殖专业合作社。住所：青海省海东市民和回族土族自。 法定代表人郭忆群，系该合作社理事长。 委托代理人李明，系北京市盈科（兰州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青海省海东市民和回族土族自治县人民政府。住所：青海省海东市民和回族土族自治县。 法定代表人马维忠，系该县县长。 机关出庭负责人薛波，系该县政府司法局行政复议中心工作人员。 上诉人民和德刚科技养殖专业合作社（以下简称德刚合作社）因与被上诉人青海省海东市民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）环保强制措施纠纷一案，不服青海省海东市中级人民法院（以下简称海东中院）（2018）青02行初86行政判决，向本院提起上诉。本院作出（2019）青行终102号行政裁定，以程序违法为由，撤销原判，发回重审。海东中院作出（2019）青02行初69号行政裁定，德刚合作社不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人德刚合作社的委托代理人人李明，被上诉人民和县政府司法局行政复议中心工作人员薛波，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：原告德刚合作社位于民和县境内湟水河流域禁养区内,为彻底整改中央第七环境保护督察组反馈的海东市畜禽养殖污染防治不到位问题，2018年6月13日,中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发东办发〔2018〕50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，要求所辖各区县彻底完成中央环保督察反馈的畜禽养殖问题整改任务，于2020年底前全面完成湟水河和黄河干、支流河流岸带及水源地二级保护区等禁养区148家养殖场（其中民和县45家）的关闭、搬迁或转产工作，彻底整改养殖污染问题。2018年7月19日,中共民和县委办公室、民和县人民政府办公室印发民办发〔2018〕77号《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，对民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改作了规定，并制定了整改任务清单及责任分工，要求包括原告企业在内的45家养殖场于2018年8月底前关停，畜禽全部出栏,停止养殖生产。2018年8月16日被告下发《关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》，要求原告于2018年8月30日前畜禽全部出栏、停止养殖生产并自行关闭。2018年10月29日原告向本院提起行政诉讼，要求：一、依法审查中共民和县委办公室、被告民和县政府作出的“77号整改通知”的合法性；二、依法撤销中共民和县委办公室、被告民和县政府作出的“77号整改通知”和被告民和县政府作出的“关闭通告”;三、依法判令被告赔偿给原告造成的全部损失1600万元。该院作出（2018）青02行初86号行政判决，驳回原告的诉讼请求，后原告不服，上诉于青海省高级人民法院，青海省高级人民法院作出（2019）青行终102号行政裁定，撤销原判，发回重审。该院重新立案后，于2020年7月2日开庭审理，原告将诉讼请求并更为依法判令被告赔偿给原告造成的全部损失1764万元。2019年5月7日,民和县农业农村和科技局给原告下发《限期拆除通知书》,要求原告于2019年5月20日前自行拆除,逾期将依法强制拆除。2019年5月30日,原告的养殖场被强制拆除。原告以该强制拆除行为严重侵害了其合法权益为由,于2019年11月4日向该院提起行政诉讼，在该(2019)青02行初57号不服被告强制拆除行为及行政赔偿案件中，原告要求依法确认被告强制拆除行为违法并判令被告赔偿给原告造成的全部损失1680万元。 一审法院认为，原告提起的诉讼没有具体的诉讼请求及事实根据，不符合法定起诉条件，理由： 1.人民法院对被诉行政行为合法性进行审查，不同行政行为所依据的事实、适用的法律、作出的程序存在差别，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致，而且采用的判决形式也不一样。因此，在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为，原告的起诉应当符合“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。本案中原告德刚养殖场向本院提交的行政起诉状中罗列的诉讼请求共有三项，具体内容为：一、依法审查中共民和县委办公室、被告民和县政府作出的“77号整改通知”的合法性；二、依法撤销中共民和县委办公室、被告民和县政府作出的“77号整改通知”和被告民和县政府作出“关闭通告”;三、依法判令被告赔偿给原告造成的全部损失1764万元。三项诉讼请求所依据的被诉行政行为既有中共民和县委办公室、被告民和县人民政府做出的“77号整改通知”，又有“关闭通告”。“77号整改通知”确定了应当进行整改关闭的包括德刚合作社在内的45家养殖户，而“关闭通告”则是被告为落实“77号整改通知”内容，作出通告并进行张贴，送达的行为，属于两个不同的行政行为。本院在庭审中就此向原告释明后，原告拒绝变更，原告的起诉没有具体的事实根据，违背了“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。 2.原告认为，被告作出的“77号整改通知”是被告作出《责令限期拆除通知书》及进行强制拆除行为所依据的规范性文件，并提出第一项诉讼请求，要求对其进行合法性审查。同时，在第二项诉讼请求中，原告又要求撤销“77号整改通知”。本院在庭审中向其释明指出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。因此，对合法性文件的审查，在诉讼请求中不能直接要求撤销该规范性文件。经释明，原告拒绝变更诉讼请求。原告的起诉违背了《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条的规定，诉讼请求不具体。 3.原告于2018年10月29日向该院提起行政诉讼，在起诉状中要求判令被告“赔偿”给原告造成的全部损失1600万元。在2019年3月5日的开庭审理中又将该诉讼请求变更为判令被告“补偿”给原告造成的全部损失1600万元。该本针对包括其要求补偿的诉讼请求作出（2018）青02行初86号行政判决后，青海省高级人民法院作出(2019)青行终102号行政裁定，撤销一审判决，发回该院对该案进行重新审理。该院在对该案的重新审理中，审理对象应当是（2018）青02行初86号案件中的诉讼请求。但是在该案庭审当中，原告再次变更诉讼请求，要求判令被告“赔偿”给原告造成的全部损失1764万元，（2018）青02行初86号行政判决并没有对其行政赔偿的诉讼请求进行审理，原告在该案中将补偿诉讼请求变更为赔偿，改变了重新审理的性质。对于关闭决定给原告造成的全部损失，原告在(2019)青02行初57号不服强制拆除行为及行政赔偿案件中已经提出判令被告赔偿给原告造成的全部损失1680万元，该院也已开庭进行了审理。对此，该院当庭向其释明后，其依然拒绝明确具体的诉讼请求及事实根据，也属诉讼请求不具体。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条、第六十九条第一款第(一)项、第(十)项的规定，裁定驳回原告德刚合作社的起诉。 德刚合作社的上诉请求：1.撤销（2019）青02行初69号行政裁定，依法改判支持上诉人一审的全部诉讼请求。2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1.原裁定认定上诉人养殖场在民和县境内湟水河流域禁养区内，污染防治不到位，事实不清，证据不足。一审中，被上诉人没有提交将上诉人养殖场划定在禁养区的证据。被上诉人没有依《畜禽养殖禁养区划定技术指南》规定进行科学考证，未提交划定禁养区的摸底、核定边界、向社会公开征求意见的证据，未拿出上诉人是否应列入禁养区、必须关闭、拆除的证据。未提交上诉人养殖场存在污染的证据。依据行政诉讼法第三十四条规定，视为被上诉人没有证据。上诉人是合法成立的养殖场，经过被上诉人等各相关部门审核批准后依法经营的单位。2.原裁定适用法律错误。其提起的诉讼有具体的诉讼请求，符合法定起诉条件。“77号整改通知”不是具体行政行为，是“关闭通告”的依据，属于作出具体行政行为时所依据的规范性文件。上诉人的原审诉讼请求针对“关闭通告”，依据行政诉讼法第四十九条规定，不违背一行为一诉讼的立案受理原则。“关闭通告”张贴在上诉人养殖场，属行政处罚责令停产停业，对上诉人的权利产生了实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条、第六十一条规定，上诉人具体诉讼请求明确。“77号整改通知”属行政机关进行管理内容，属于行政规范性文件。上诉人要求审核该文件合法性，属于人民法院受案范围，诉讼请求明确。“77号整改通知”违反上位法规定，其制发未经评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布，程序违法，依法应当审查；其内容违法，损害了行政相对人的合法权益，违反行政许可法第八条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条、《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号）、青海省人民政府《关于青海省加强政务诚信建设的实施意见》（青政〔2017〕47号）、农业部办公厅《关于统筹做好畜牧业发展和畜禽粪污治理工作的通知》（农办牧〔2017〕65号）中有关因客观原因和公共利益需要，解除行政许可或者协议，应当给予补偿的规定。依据行政诉讼法第一百零一条及民事诉讼法第四十二条第二款、第五十二条、第一百二十六条、民事诉讼法的司法解释第二百三十二条规定，案件发回重审后，上诉人改变补偿请求为赔偿请求，诉讼请求明确。依据国家赔偿法第二条第一款、行政诉讼法第七十六条规定，上诉人有取得国家赔偿的权利。“关闭通告”程序违法，应予撤销。依据行政处罚法第四十二条规定，被上诉人没有告知上诉人享有复议或者进行诉讼的法律救济渠道，上诉人的合法权益没有得到应有的保护。 民和县政府辩称，1.上诉人的养殖场在禁养区的事实清楚。海东市委、市政府的东办发〔2018〕50号文件明确表述。是上级党委、政府确定的事实。依据行政诉讼证据规定，证明同一个事实的数个证据，国家机关及其职能部门依职权制作的公文文书是优于其他书证。第一，上诉人对(2019)青02行初69号海东市中级人民法院裁定书审理查明上诉人养殖场位于民和县境内湟水河流域禁养区内的事实没有异议。第二，“77号整改通知”是党委下发的文件，该文件的发文主体、文头、发文编号、发文对象均能充分证明该文件属于党委文件，不属于行政规范性文件。该文件也不符合青海省规范性行政规范性文件制定和备案办法，省政府99号令的第二条、第四条所规定的行政规范性文件的构成要件，即没有行政规范性、统一的编号、有效期，不存在反复适用性和普遍适用性。该文件不属于行政诉讼法第五十三条规定的行政规范性文件的审查范围。上诉人要求审查党委文件的合法性，并予以撤销，不属于行政诉讼的审查范围。第三，民和县政府8月16号下发的“关闭通告”是依法贯彻执行上级党委、政府的决定和命令。依据海东市委、市政府的东办发〔2018〕50号及民和县委下发的民办发〔2018〕77号文件的要求，依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一项、第十项的规定，是履行政府法定职责，全面执行上级党委决定和政府的决定和命令，符合法律规定。是全面贯彻党的十八大、十九大提出的绿色协调、可持续发展理念的重要体现，也是我省坚持生态立省、绿色发展的重要保证，具有极强的公益性和政策性，也是全面贯彻执行“两个维护”“四个意识”“四个扎扎实实”的具体体现。依据《党政机关公文处理工作条例》规定，通告是指在一定范围内公布，应当遵守或者周知的事项，通告是告知性的一个公文，其本身并不具有执行力和强制力，其对上诉人的权益不产生直接的影响。故通告不属于可诉的行政行为。第四，上诉人要求赔偿1764万元的诉讼请求，没有事实依据及法律依据。行政赔偿的前提是行政行为违法，只有违法的行政行为，侵害了行政管理相对人合法权益，造成损害的，才符合行政赔偿的法定条件。本案“77号整改通知”并未对上诉人的合法权益造成损害。上诉人主张赔偿1764万元，对1764万元的构成及事实依据，没有任何的表述。其出示的评估报告属于单方行为，其效力无法判定，未依照法定的程序，其主张赔偿没有任何事实理由及法律依据。第五，上诉人的起诉不符合一行为一诉的行政诉讼立案的受案原则。上诉人三项诉讼请求针对不同的行政行为，其作出主体不同，不属于同一个行政行为，上诉人要求审查撤销党委文件的诉讼请求不符合法律规定。按照上诉人的诉讼请求，民和县政府作为本案被告，主体不适格。请求：驳回上诉。 经二审审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 根据双方当事人的诉辩主张及已查明的事实，本案争议焦点为：德刚合作社的起诉是否符合法定起诉条件。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”根据上述法律规定，人民法院通过审理被诉行政行为的合法性来监督行政机关依法行使职权，而被诉行政行为作为合法性的审查对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。不同行政行为所依据的事实、适用的法律、作出的程序存在差别，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致，而且采用的判决形式也不一样。因此，在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为，原告的起诉应当符合“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。本案中，德刚合作社的诉讼请求为：一、依法审查《77号整改通知》的合法性；二、依法撤销《77号整改通知》和《关闭通告》;三、依法判令民和县政府赔偿给德刚合作社造成的全部损失1764万元。三项诉讼请求所依据的被诉行政行为既有中共民和县委办公室、民和县人民政府做出的《77号整改通知》，又有民和县政府作出的《关闭通告》。《77号整改通知》确定了应当进行整改关闭的包括德刚合作社在内的45家养殖户，而《关闭通告》则是民和县政府为落实《77号整改通知》内容，作出通告并进行张贴，送达的行为，属于两个不同的行政行为。对此，一审法院向德刚合作社释明后，其拒绝变更，违背了“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。 德刚合作社在(2019)青02行初57号不服强制拆除及行政赔偿案件中要求确认民和县政府强制拆除行为违法，并赔偿因拆除行为给其造成的全部损失1680万元，该赔偿诉求中包含本案德刚合作社所主张的因民和县政府关闭决定给其造成的损失1764万元。故本案德刚合作社要求民和县政府赔偿给其造成的全部损失1764万元的诉求，通过另案诉讼可以得到救济。 综上所述，德刚合作社的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的起诉条件，一审法院裁定驳回起诉，并无不当。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈玉静 审 判 员 李雨田 审 判 员 刘尚英 二〇二〇年十一月十一日 法官助理 程克文 书 记 员 冶 明