北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终874号上诉人（一审原告）孙锁堂，男，1967年10月26日出生，住北京市怀柔区。被上诉人（一审被告）北京市公安局怀柔分局泉河派出所，住所地北京市怀柔区湖光小区**。法定代表人刘振兴，所长。出庭负责人赵利民，北京市公安局怀柔分局泉河派出所副所长。委托代理人赵宝远，北京市公安局怀柔分局泉河派出所民警。上诉人孙锁堂因诉北京市公安局怀柔分局泉河派出所（以下简称泉河派出所）履行法定职责一案，不服北京市怀柔区人民法院（2020）京0116行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月9日公开开庭审理了本案。上诉人孙锁堂，被上诉人泉河派出所的负责人赵利民、委托代理人赵宝远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。孙锁堂诉至一审法院，请求：1.判决泉河派出所对孙锁堂的落户申请予以办理落户手续；2.一并对《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》（京公人管字〔2006〕**）（以下简称716号文）进行审查。一审法院经审理查明，孙锁堂原系东方红人民法院公务员。1992年11月25日，孙锁堂与韩某登记结婚。2004年2月13日，韩某由黑龙江省饶河县第四中学调至北京市怀柔区第二中学工作。孙锁堂的户籍户籍所在地为黑龙江省虎林市东方红林业局十八委楼****，其妻居住在北京市怀柔区富乐小区北里X号楼X单元X室，属泉河派出所辖区内。2018年9月1日，孙锁堂以其工作已年满30年，本人身体多病，无法从事审判工作为由，向单位递交《退休申请书》。2018年9月12日，中共黑龙江省林区中级人民法院党组同意孙锁堂提前退休。2018年11月1日，黑龙江省人力资源和社会保障厅向孙锁堂颁发了《退休证》。2020年1月21日，孙锁堂向泉河派出所递交《入户申请书》及相关材料，申请办理夫妻投靠进京入非农业户口户口登记，其户口户口投靠其妻韩某入非农业户口至北京市怀柔区富乐小区北里**楼****。派出所收到该申请书后，经审查认为，孙锁堂虽持有《退休证》，但未年满60周岁，其情况不符合716号文中关于离休、退休人员夫妻投靠进京入非农业户口受户口受理条件，合无业人员夫妻投靠进京入非农业户口受户口受理条件。派出所于2020年2月10日电话告知孙锁堂不能为其办理夫妻投靠落户登记，对其申请不予受理。孙锁堂对此不服，其认为，依据《北京市户籍管户籍管理实施细则》第七条规定：市农业户口或户口或非农业的无业人员夫妻投靠进京入非农业户口：受理条件：1.申请人年满45周岁，且结婚满10年……4.被投靠人系北京非农业户口。”及《北京市人民政府办公厅转发市公安局关于解决当前户口管户口管理工作中几个突出问题意见的通知》（京政办发［2001］**）简称14号文）第二项规定：“关于夫妻投靠落户问题，夫妻分居的外地一方年满45周岁，且结婚已满10年，可以投靠在京一方落户。”的规定，现孙锁堂已年满45周岁，结婚已满10年，现已退休，属无业人员，符合上述规定的夫妻投靠进京入非农业户口受理户口受理条件，所理应为其办理夫妻投靠落户手续。故于2020年8月5日，持诉称意见向一审法院提起行政诉讼，要求泉河派出所对孙锁堂的落户申请予以办理落户手续。在诉讼中，孙锁堂以716号文不合法为由，要求一审法院一并对该文进行审查。本案在审理过程中，泉河派出所坚持答辩意见。一审法院经审理认为，《中华人民共和国户口登记户口登记条例》第三条第一款规定：记户口登记工作，安机关主管”；第二款规定：“城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖户口管辖区；公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖户口管辖区。民委员会和公安派出所为户口登记户口登记机关。上述规定，孙锁堂现居住地在泉河派出所辖区内，该派出所作为户口登记户口登记主管机关，登记户口登记管理的法定职责。v>北京市公安局制定的716号文中关于离休、退休人员夫妻投靠进京入非农业户口受理户口受理条件为：干部男满60周岁、女满55周岁；工人男满55周岁、女满45周岁；（2）特殊工种，男满55周岁，女满50周岁；（3）在外省市工作，且已达到离、退休年龄，并办理了离、退休手续；（4）随迁子女系18周岁以下未成年子女，且符合我市计划生育政策；随迁独生子女的年龄不能超过25周岁，且未婚、未就业（独生子女指原配夫妻婚后生育的子女）；（5）再婚人员投靠的，结婚时间、年龄参照夫妻投靠入非农业户口条件户口条件办理。规定，孙锁堂系东方红人民法院公务员，虽已领取《退休证》，享受退休待遇，但其未年满60周岁，不符合上述受理条件，泉河派出所以此为由对孙锁堂的落户申请决定不予受理并无不妥。孙锁堂主张其符合《北京市户籍管理户籍管理实施细则》及**文的相关规定，妻投靠进京入非农业户口受理条户口受理条件。得知，《北京市户籍管理实户籍管理实施细则》系孙锁堂在网上查询到的文件，号，北京市公安局从未制定过亦未执行过该文件。孙锁堂系退休干部，不属无业人员。14号文于2001年实施，而716号文于2006年实施，716号文系对夫妻投靠落户问题予以细化，泉河派出所现依据716号文决定对孙锁堂的申请不予受理并无不妥。故对孙锁堂之主张，一审法院不予支持。关于孙锁堂提出一并审查716号文的诉讼请求，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定审查后认为，《中华人民共和国户口登记条户口登记条例》第三条第一款规定：工户口登记工作，机关主管。”北京市公安局在制定716号文时，结合了《中华人民共和国户口登记条户口登记条例》《国务院批转公安部关于解决当**口管理工作中几个突出问题意见的通知》（国发〔1998〕**）、《公安部关于印发办理户口、居民身份证工作规范的通知》（公通字[1998]56号）、《公安部三十项便民利民措施》（公传发[2003]2087号）等相关文件及有关法律、法规和政策规定，结合本市工作实际情况，按照既严格依法办事，又体现以人为本，同时兼顾控制首都人口规模的原则，北京市公安局根据以上法律规定和相关文件精神，制定了有关户口审批工作户口审批工作的规定，文作为本市户口审批工作户口审批工作的依据。文中关于外省市人员进京投靠入非农业户口中夫妻投户口中夫妻投靠中离休、投靠的规定符合以上法律和文件精神中有关控制首都人口规模原则的要求。综上，716号文具有上位法依据且与上位法不存在冲突，合法有效，孙锁堂认为该规范性文件不合法之主张，缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙锁堂全部诉讼请求。孙锁堂不服一审判决，上诉至本院，请求：1.请求撤销一审判决；2.依法判令泉河派出所对上诉人的落户申请予以办理落户；3.依法对泉河派出所提供的716号文的合法性进行审查；4.依法判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。主要理由为：1.716号文与现行有效的规章相抵触。2.716号文减损了公民依法享有的合法权益。3.716号文未履行法定批准、公开发布等程序，严重违反制定程序。因此，716号文与政府规章14号文的规定相抵触、减损了公民依法享有的合法权益、严重违反制定程序，未履行批准、公布程序，不能作为对上诉人落户申请不予受理的依据，应当以14号文第二条规定的条件对上诉人的落户申请及相关材料进行审查。综上所述，一审法院未对716号文进行严格依法审查，将与现行法律相违背的716号文作为泉河派出所审查上诉人落户申请的依据，适用法律明显错误。泉河派出所同意一审判决，请求予以维持。孙锁堂向一审法院提交了下列证据：1.《入户申请书》《公务员登记表》《机关及事业单位落编通知单（存根）》《退休申请书》《中共黑龙江省林区中级人民法院党组关于孙锁堂同志退休的通知》《国家机关单位工作人员退休待遇核准表》《退休证》《调动人员情况登记表》《常住人口登记卡》《结婚证》各1份。证明孙锁堂于1967年10月26日出生，已满45周岁；孙锁堂与韩某系夫妻关系，结婚已满10年；孙锁堂于2018年9月12日经批准退休属无业人员；韩某为北京市非农业户口，完全符合夫妻投靠的规定，泉河派出所不予受理孙锁堂外省市夫妻投靠进京入非农业户口申请的行户口申请的行政行为违法。2.14号文复印件1份。证明孙锁堂符合该文件第二条规定的夫妻投靠落户的条件。在法定期限内，泉河派出所未向一审法院提交证据，仅提交了716号文作为其针对孙锁堂的申请决定不予受理的法律依据。一审法院依职权向北京市公安局人口管理和基层工作总队进行了调查。证明北京市公安局从未制定过《北京市户籍管理实施户籍管理实施细则》，过此文；14号文于2001年实施，716号文于2006年实施，716号文对相关规定进行了细化；依据相关法律规定，公安机关具有管理户口登记工作户口登记工作的法定职责，文不与上位法冲突，程序合法；针对孙锁堂要求办理夫妻投靠进京入户至北京市怀柔区富乐小区北里X号楼X单元X室之申请，其需符合年满60周岁并持有《退休证》的条件；孙锁堂属退休干部，不属无业人员。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：孙锁堂提交的证据具有真实性，证据来源合法，亦与本案具有关联性，一审法院均予以采纳，但不能完全实现其证明目的。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见并予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国户口登记条例户口登记条例》第三条第二款的规定，为户口登记主管户口登记主管机关，管理户口登记管理的法定职责。我国的户口管理制度户口管理制度具有一定的地域性特征。和国户口登记条例户口登记条例》第三条第一款规定：作户口登记工作，关主管。”北京市公安局在制定716号文时，结合了《中华人民共和国户口登记条例户口登记条例》《国务院批转公安部关于解决当**口管理工作中几个突出问题意见的通知》（国发〔1998〕**）《公安部关于印发办理户口、居民身份证工作规范的通知》（公通字[1998]56号）、《公安部三十项便民利民措施》（公传发[2003]2087号）等相关文件及有关法律、法规和政策规定，结合本市工作实际情况，按照既严格依法办事，又体现以人为本，同时兼顾控制首都人口规模的原则，制定了有关户口审批工作的户口审批工作的规定。外省市人员进京投靠入非农业户口中关于离休户口中关于离休、靠的规定，符合以上法律和文件精神，符合控制首都人口规模原则的要求，并未违背上位法的规定，亦未对公民提起户籍登记申请设户籍登记申请设置不当限制，法有效。716号文关于离休、退休人员夫妻投靠进京入非农业户口受理条件中户口受理条件中明确，岁、女满55周岁。本案孙锁堂系东方红人民法院公务员，为干部身份，虽已领取《退休证》，享受退休待遇，但其未年满60周岁，不符合上述受理条件，泉河派出所因此对孙锁堂的落户申请决定不予受理符合716号文的规定，并无不当。故一审法院判决驳回孙锁堂的全部诉讼请求正确，本院应予维持。孙锁堂的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人孙锁堂负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 蔡英伟审 判 员 杨 旸审 判 员 陈 静二〇二〇年十一月十一日法官助理 王小雪法官助理 李露希书 记 员 朱梦洁