贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终272号上诉人（一审被告）遵义市综合行政执法局。地址：贵州省遵义市汇川区人民路**。统一社会信用代码：11520300009902115Q。法定代表人申剑，局长。委托代理人刘胜。委托代理人黎成祥，贵州佳信律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张丽，女，汉族，1965年8月30日出生，贵州省遵义市人，住遵义市汇川区，身份证号码︰522101196508307621。一审被告遵义市人民政府。地。地址：遵义市新蒲新区府前路建投大厦一社会信用代码：115203000095002207。法定代表人黄伟，市长。委托代理人张文熙，贵州文熙律师事务所律师。上诉人遵义市综合行政执法局（以下简称：遵义市执法局）因与被上诉人张丽，一审被告遵义市人民政府行政处罚纠纷一案，不服播州区人民法院（2020）黔0321行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2019年5月30日，被告遵义市执法局接到遵义市汇川区大连路街道办事处移送的《关于航天社33栋楼1单元202室修建疑似违法建筑的函》后，即对原告张丽涉嫌违法建筑予以立案查处。经调查︰2016年2月，原告张丽购买他人位于遵义市汇川区房屋，该区域属于遵义市2008至2030年城市总体规划区。2016年4月，原告张丽未取得《建设工程规划许可证》将其阳台拆除并在该位置一楼搭建房屋的屋顶搭建砖混＋玻璃结构构筑物，建筑面积4平方米。2019年6月6日，被告遵义市执法局调查后经集体讨论于6月10日向张丽作出《责令限期自行拆除违法建筑告知书》，告知原告作出行政处罚的事实、理由、依据及拟处罚结果，同时告知原告张丽享有陈述、申辩以及申请听证的权利。6月27日，被告遵义市执法局根据原告申请举行了听证。7月2日，被告遵义市执法局再次集体讨论，于7月10日作出〔2019〕遵综执01字第218号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，责令张丽自接到本决定书之日起3日内自行拆除违法建设的房屋，建筑面积4平方米。张丽对该决定书不服，向遵义市人民政府申请行政复议，2019年8月2日，被告遵义市人民政府依法受理原告张丽复议申请，8月12日，被告遵义市执法局作出复议答复。10月29日，遵义市人民政府在行政复议过程中召集原告张丽、被告遵义市执法局和大连路办事处进行协调，期间遵义市人民政府认为原告张丽的违法行为谈不上有多严重，也达不到非拆除不可的情形，没有大到违反城市规划，要求原告张丽处理好邻里关系。后因协调未果，10月31日，遵义市人民政府作出遵府行复〔2019〕216号《行政复议决定书》，维持遵义市执法局作出的〔2019〕遵综执01字第218号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》。另查明，现原告居住航天小区已有数家同类搭建构筑物，类似原告搭建的构筑物也很多，但被告遵义市执法局未提供充分证据证明对该类违法构筑物予以查处。原告张丽现已与其居住楼上三楼和一楼的相邻关系已经和好，对其搭建的构筑物没有异议。一审法院认为，原告张丽未依法取得建设工程规划许可在城市规划区内搭建构筑物，被告对其违法行为予以查处并无不当，且对其行政处罚认定事实证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。本案的焦点是被告对原告的处罚决定是否明显不当而显失公正。合理性原则是行政法的基本原则之一，行政机关在作出行政行为时应当针对具体案情考虑相关因素作出既合法又合理的行政处罚。人民法院审理行政案件，主要审查行政行为的合法性，必要时也审查行政行为的合理性。合理性审查主要把握行政行为是否明显不当。行政行为明显不当是指行政机关作出的行政行为严重违反行政合理性原则。行政机关对违法行为作出处罚决定，应当针对处罚的结果与违法行为之间，是否符合行政处罚法第四条第二款规定的“以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”的原则。行政机关作出行政处罚应针对违法行为人的具体违法事实，考虑相关因素，既要惩处违法行为以保证行政机关行政管理目标的实现，又要兼顾尽可能使行政相对人的权益遭受最小。在行政处罚案件中，处罚幅度的把握属于行政机关的自由裁量范畴，但其裁量幅度是否公平、适度，合乎情理，是否符合社会一般公众的正常理性认知，人民法院在审理行政处罚案件中依法可进行合理性审查。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定︰“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。该法条规定的行政处罚有三个层次，第一个是违法行为正在进行建设的责令停止建设；第二个是违法行为可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正并罚款；第三个是违法行为无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处罚款。本案被告遵义市执法局对原告张丽违法搭建构筑物作出处罚应当考虑相关因素︰（1）原告张丽居住的遵义市，类似原告张丽违法搭建行为较多且更严重，但被告却没有提供充分证据证明对此类涉嫌违法搭建构筑物的行为人予以立案调查处理，此对原告张丽来讲显失公正。明显不当的情形其中包括同类违法行为，程度、后果相似而处理决定明显不同。且原告张丽违法搭建构筑物是因确实是家庭成员的具体情况，居住困难，符合情理；（2）原告张丽居住的航天小区是八、九十年代的封闭小区，其搭建构筑物对城市规划、市容市貌或者公共利益未造成多大影响，社会危害程度不大。被告遵义市执法局可针对原告张丽的违法搭建的构筑物的具体情形作出其他方式的行政处罚，此既达到了行政管理目的，同时也制裁了违法行为，更具有合理性。但被告遵义市执法局对原告张丽作出的处罚决定未充分考虑上述因素，其作出的处罚决定明显不当。被告遵义市人民政府在行政复议过程中召集原告张丽、被告遵义市执法局和大连路办事处进行协调，期间遵义市人民政府已经从原告张丽违法搭建构筑物的事实、性质、情节等相关因素考虑，认为其行为的社会危害性不大，但未从行政合理性原则审查被告遵义市执法局作出的处罚决定是否明显不当，其作出行政复议决定，维持遵义市执法局作出《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，即被告遵义市人民政府作出维持不具有合理性的行政处罚决定，依法予以撤销。关于原告张丽诉称行政处罚超过处罚时效问题。根据全国人大法工委法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的规定，原告张丽违法搭建的构筑物现继续存在,其违法行为处于继续状态，原告张丽称被告对其行政处罚已过时效的理由不成立，不予采纳。综上所述，为监督行政机关依法行政，切实化解行政争议，同时也制裁违法行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为︰（六）明显不当的。”和第七十九条规定，判决：一、撤销被告遵义市综合行政执法局作出〔2019〕遵综执01字第218号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》；二、撤销遵义市人民政府作出遵府行复〔2019〕216号《行政复议决定书》；三、责令被告遵义市综合行政执法局对原告张丽的违法搭建行为重新作出行政处罚。一审宣判后，被告遵义市执法局不服一审判决，向本院提起上诉。请求：1.依法撤销一审法院判决书，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或将本案发回重审。2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：原审法院适用法律错误。首先，张丽于2016年2月购买他人位于遵义市汇川区房屋，该区域属于遵义市2008至2030年城市总体规划区。2016年4月，张丽未取得《建设工程规划许可证》将其阳台拆除，并在该位置搭建砖混十玻璃结构筑物，建筑面积4平方米。故张丽修建违法建筑的事实清楚，遵义市执法局调查后经集体讨论作出《责令限期自行拆除违法建筑告知书》，告知张丽作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚结果，保障了张丽陈述、申辩以及申请听证的权利。张丽的违法行为依法应予处罚。其次，原审法院以当地普遍存在违法建设为由，撤销上诉人作出的处罚决定不当。违法行为普遍存在，不代表行政机关不可以对其中一个或数个违法行为进行追究，也不意味着在其他人的法律责任没有被追究之前，对某一特定行为人的违法行为进行查处，就是不公正执法。公正执法并不能机械性地理解为，要求对所有同类违法行为同时处理。在违法行为普遍存在的情况下，要求行政机关同时对所有违法行为进行查处，既不现实，事实上也无法实现。行政机关对于任何违法行为的查处，均存在由少到多、由点及面的过程。违法建设不仅仅是“建筑”的问题，还涉及其他如环境、治安、消防等诸多问题，针对违法建设的查处，涉及社会公共利益及他人合法权益等诸多利益关系。因此，对于违法建设行为，必须通过行政执法的有效行使得到及时处理，从而实现行政机关对社会秩序的有效管理和对公共利益的有效维护。第三，遵义市人民政府司法局工作人员在复议过程中的陈述不能代表复议机关的意志。原审法院以此为由撤销上诉人的处罚决定明显不公。最后，人民法院在审查规划处罚案件时，应当慎用合理性审查，不能以合理性审查代替合法性审查。被上诉人张丽书面答辩称：一、行政机关不存在由少到多、由点及面的查处过程。航天小区住户的违章改建已经几十年，前前后后有三百多家，至今没有执法部门进行拆除。在我前后进行违建的有一百多家，而且改扩建筑面积很多比我大。同一小区，同一类事件上仅针对我采取不同的尺子选择执法，显失公平、公正。由于政府的失职不作为，致使违法扩建已达300多家，积重难返。二、我不是特定违法行为人，我仅仅是在一楼违建的基础上修建的建筑，并且只是4平方米的玻璃房。三、我的违章改建既没有影响城市景观和他人生产生活，也未影响公共设施以及他人安全，更没有对城市规划管理和实施造成影响。我改建前与三楼住户已经达成协议，由我出资4500元为其安装了防盗窗、雨阳棚，并不影响治安。在二楼的阳台上的改建并不影响消防。一楼几十平方的违建都不拆，我二楼的4个平方也不该拆。四、司法局工作人员是受市人民政府委托，代表市政府参加诉讼活动，其行为和言词就是代表市政府，代表复议机关。五、我父母位于凤新快线建设内的房屋被拆迁，将还房款购买了案涉房屋，面积74.13平方米的住房一套。因家庭情况特殊，家父85岁，瘫疾在床，弟弟交通事故大脑严重受伤成植物人长达7个月，苏醒后行动严重受限，神志不清，成为二级残废，弟媳听力一级残废。一家七口人居住实在困难，故于2016年2月将阳台扩建4平方米，形成一间住房，以解决实际困难。一审被告遵义市人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，被上诉人购买案涉房屋后，于2016年4月，在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，将其阳台拆除并在该位置搭建建筑面积为4平方米的构筑物，该构筑物系违法建筑的事实，双方当事人并无争议。2019年5月30日，上诉人接到举报后，对涉嫌违法的建筑予以立案查处。调查后，于同年6月10日向被上诉人作出《责令限期自行拆除违法建筑告知书》，告知其作出行政处罚的事实、理由、依据及拟处罚结果，同时告知其享有陈述、申辩以及申请听证的权利。并于6月27日，依据被上诉人的申请，举行了听证。上诉人经再次集体讨论，于7月10日作出〔2019〕遵综执01字第218号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》。上诉人对被上诉人的违法行为予以查处并无不当，且该行政处罚认定事实证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，充分保障了当事人权利。虽然案涉小区存在其它违法建筑的事实客观存在，但是上诉人在接到举报后，本着对违法建筑举报一起查处一起的零容忍态度，先对被上诉人的违法建筑进行查处的行为，并无不妥。对城乡规划区内的违法建筑进行查处，是一项长期而艰难的工作，不可能一起处罚、一蹴而就、一朝完成，必然会有一个由少到多、由点及面的查处过程，不存在被上诉人所称的选择性执法问题。仅仅因为周边尚有违法建筑未被查处，一审判决就认定案涉处罚决定显失公平，依据不充分，属认识错误，本院依法纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案应当驳回一审原告张丽的诉讼请求。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，本院依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：一、撤销播州区人民法院（2020）黔0321行初23号行政判决；二、驳回张丽的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，共100元由被上诉人张丽负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年十一月四日法官助理文竹书记员王毅