北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终4882号上诉人（一审原告）北京远洋一品房地产开发有限公司，住所地北京市密云区经济开发区兴盛南路**开发区办公楼**-97。法定代表人崔瑞梅，总经理。委托代理人刘冬青，北京市明华律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住，住所地北京市西城区阜成门内大街**/div>法定代表人陆昊，部长。委托代理人于林竹，中华人民共和国自然资源部工作人员。委托代理人王振华，北京市中伦律师事务所律师。一审第三人中国抽纱品进出口（集团）有限公司，住所，住所地北京市朝阳区div>法定代表人宋广宇，总经理。委托代理人明芳，北京道宁律师事务所律师。委托代理人王颖，北京道宁律师事务所律师。上诉人北京远洋一品房地产开发有限公司（以下简称远洋一品公司）因土地登记一案，不服北京市第三中级人民法院（以下简称一审法院）（2018）京03行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案，上诉人远洋一品公司的委托代理人刘冬青，被上诉人中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）的委托代理人于林竹、王振华，一审第三人中国抽纱品进出口（集团）有限公司（以下简称抽纱品公司）的委托代理人明芳、王颖参加诉讼，本案现已审理终结。2009年3月2日，原中华人民共和国国土资源部（以下简称原国土部，因国务院机构改革，不再保留国土部，原国土部的职责由新组建的自然资源部行使。）将座落于朝阳区惠新东街19号（西院）土地使用权人登记为抽纱品公司，并为其颁发了京朝国用（2009划）第0059号国有土地使用证（以下简称被诉土地证）。远洋一品公司不服上述被诉土地证，诉至一审法院，请求确认该土地证违法。一审法院经审理查明：1988年，北京市朝阳惠侨饭店（以下简称惠侨饭店）为扩建征用涉案土地，取得（88）建地市字59号建设用地规划许可证。1993年5月，惠侨饭店被北京市朝阳区服务公司有偿接收。1993年12月11日，抽纱品公司与该服务公司签订《协议书》，受让座落于北京市朝阳区惠新东街19号惠侨饭店二号楼楼房一幢以及相应的土地使用权。1994年4月，抽纱品公司取得朝全国用（94）字第00173号国有土地使用证（以下简称173号土地证）。该证载明：土地座落为朝阳区惠新东街19号（西院），东至惠新东街19号院（东院），南至土城北路，西至惠忠庵村南路，北至樱花宾馆南路。2009年2月，抽纱品公司申请173号土地证遗失补发，同时申请变更登记，提交了国务院机关事务管理局出具的《权属审核意见书》、（88）建地市字59号建设用地规划许可证红线图、北京市土地管理局拟办征地补偿、安置方案书以及全国畜牧兽医总站与其签订的《关于确认惠新东街21号院土地使用权协议书》及《补充协议》、遗失声明等申请材料。其中《权属审核意见书》中载明：173号土地证载明的用地四至无误，但土地使用权面积小于实际应取得的土地面积，鉴于目前已具备原用地四至范围的条件，抽纱品公司申请按原用地四至范围重新确认土地使用权面积并办理变更登记手续，经上级主管部门中国工艺（集团）公司确认，请予协助办理变更登记手续。原国土部委托原北京市国土资源局办理涉案宗地登记发证工作。北京市国有土地使用权地籍调查表显示相邻用地单位均委托代理人进行了指界，并在该调查表中签字，该表权属调查记事中载明系根据（88）建地市字59号建设用地规划许可证红线图及173号土地证确定用地范围，该表地籍勘丈记事中载明该宗土地1、21、22界址点引自京朝国用［2004出］字第0037号成果。原北京市国土资源局经审核，于2009年3月2日办理涉案宗地变更登记，并填发原国土部制发的国有土地使用证。2013年11月20日，抽纱品公司与原北京市国土资源局就涉案土地签订国有建设用地使用权出让合同，土地性质由划拨变为出让，2017年5月，原国土部向抽纱品公司颁发了不动产权证，被诉土地证已注销。一审法院另查明一，2004年3月，北京京明苑房地产开发有限公司（以下简称京明苑房地产公司）取得京朝国用（2004出）字第0037号国有土地使用证（以下简称37号土地证）。2010年，京明苑房地产公司更名为远洋一品公司现名称。2012年8月23日，远洋一品公司取得京朝国用（2012出）第00324号国有土地使用证（以下简称324号土地证），四至与37号土地证相同。该宗土地位于涉案宗地西侧。根据远洋一品公司与抽纱品公司宗地《地籍测量成果》显示，远洋一品公司持有的324号土地证宗地平面图第4、5号界址点分别与抽纱品公司持有的被诉土地证宗地平面图第22、21号界址点坐标一致。上述两界址点连线为远洋一品公司与抽纱品公司争议部分土地界线，双方土地并不重叠。一审法院另查明二，（88）建地市字59号建设用地规划许可证红线图、北京市城市规划管理局钉桩座标成果通知单和建筑用地钉椿通知单显示惠侨饭店使用土地的南边界为界桩乙、丙1的连线，即土城北路北红线。北京市国有土地使用权地籍调查表显示，抽纱品公司涉案宗地使用范围南边界为第20号、第21号界址点的连线，即北土城东路红线。结合上述钉桩座标成果通知单以及远洋一品公司与抽纱品公司界址点和抽纱品公司宗地第21号界址点的坐标一致。一审法院另查明三，被诉土地登记档案材料中京明苑房地产公司参与指界过程的北京市城镇国有土地登记法定代表人身份证明书、土地登记委托书中京明苑房地产公司的印章印文，经远洋一品公司申请、一审法院委托鉴定机构鉴定，与样本中的印章印文不是同一枚印章盖印。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院第256号令）第五条第一款规定，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。《在京中央国家机关用地土地登记办法》第二条、第三条规定，机关事务属于国务院机关事务管理局归口管理的单位使用的北京市范围内的国有土地属于在京中央国家机关用地；国土资源部委托北京市国土资源和房屋管理局（以下简称北京市局）直接办理在京中央国家机关用地的土地登记和发证。涉案宗地经国务院机关事务管理局确认属于中央单位划拨用地。据此，原国土部具有办理涉案宗地登记发证的职权。自然资源部因机构改革行使原国土部的职责，其作为被告承担相应责任。本案第一个争议焦点是远洋一品公司的起诉是否超过起诉期限。自然资源部、抽纱品公司基于远洋一品公司参与了指界程序主张其起诉超过法定起诉期限。一审法院认为，指界只是土地登记发证程序中地籍调查的一个环节，指界之后尚需有权机关履行权属审核等其他程序，仅有指界行为不能证明指界参与人知道或者应当知道土地登记发证行为的内容，且本案中，自然资源部提供的远洋一品公司参与指界的法定代表人身份证明书以及土地登记委托书中印章印文与样本印章印文不一致，现无其他证据证明远洋一品公司委托代理人参与指界。故自然资源部、抽纱品公司关于远洋一品公司起诉超过法定期限的主张不成立，不予支持。本案第二个争议焦点是自然资源部为抽纱品公司办理被诉土地登记发证是否合法。《在京中央国家机关用地土地登记办法》第七条、第八条、第九条、第十条、第十一条对在京中央国家机关用地单位申请土地登记应该提交的材料和北京市局办理在京中央国家机关用地土地登记发证作出明确规定。其中，在京中央国家机关用地单位申请土地登记时，应当提交《土地登记规则》规定的文件资料，地籍，地籍调查由有关机关事务管理局会同北京市局组织进行的提交申请登记宗地的地籍调查资料；申请办理土地变更登记时，应提交有关机关事务管理局出具的同意变更的意见；北京市局收到在京中央国家机关用地登记申请后，对符合规定的，应当受理，除能证明宗地权属不属于申请登记的用地单位而不予登记或者因土地权属争议尚未解决、土地违法行为尚未处理或者正在处理、依法限制土地权利或者因依法查封地上建筑物、其他附着物而限制土地权利以及法律、行政法规规定暂缓登记的其他情形而暂缓登记的情形外，应按《土地登记规则》规定的期限，办理中央国家机关用地土地登记，颁发土地证书。《土地登记规则》第六条、第十条规定，土地登记申请者须向土地管理部门提交土地登记申请书、申请人身份证明、土地权属来源证明、地上、地上附着物权属证明登记依照土地登记申请、地籍、地籍调查审核、注册登记、颁发土地证书的程序进行。《土地登记办法》第七十七条规定，土地权利证书灭失、遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。本案中，抽纱品公司同时提出土地证书遗失补办申请和变更登记申请，并提交了国务院机关事务管理局同意变更登记的《权属审核意见书》、（88）建地市字59号建设用地规划许可证红线图、北京市土地管理局拟办征地补偿、安置方案书、北京市朝阳区人民政府办公室朝政办发[1993]29号《关于印发太阳宫乡惠忠庵大队撤队后区服务公司接收惠侨饭店工作的会议纪要的通知》《关于确认惠新东街21号院土地使用权协议书》及《补充协议》、遗失声明等申请材料。原北京市国土资源局朝阳分局（以下简称原朝阳国土分局）进行了地籍调查，核实相邻宗地土地使用者，组织本宗及相邻宗地使用者指界，确定界址，绘制宗地草图；同时进行权属审核，此次变更登记涉及的土地包含在（88）建地市字59号建设用地规划许可证用地红线内，南边界为北土城东路红线，与（88）建地市字59号建设用地规划许可证用地范围南边界土城北路北红线以及抽纱品公司173号土地证南至土城北路一致。原北京市国土资源局经审核后，办理涉案土地登记，颁发被诉土地证符合上述规定，一审法院不持异议。虽然在诉讼中，指界程序中京明苑房地产公司的法定代表人身份证明书及土地登记委托书中印章印文经鉴定与样本印章印文不是同一枚印章盖印，但根据《城镇地籍调查规程》的规定，指界的目的在于确定界址，而本案中抽纱品公司与远洋一品公司宗地相邻处第1、21、22号界址点引自远洋一品公司37号土地证界址点坐标成果，双方界址清楚，不存在交叉重叠情形，故远洋一品公司的权利并未受到实际影响。远洋一品公司认为被诉土地证新增的土地使用范围覆盖了其2006年建设工程规划许可证和37号土地证所确认的通行道路和雨污水管道等配套设施合法路径，直接侵占其物权权利，但远洋一品公司取得的土地证明确了其土地使用权范围，其所取得的建设工程规划许可证并不设定物权，其土地证亦不设定其对宗地范围之外的土地权利，远洋一品公司现有证据并不足以证明自然资源部为抽纱品公司颁发被诉土地证侵占其物权权利，而根据现行规定，远洋一品公司建设工程规划许可证能否实现亦非邻宗国有土地使用证颁发中需要考虑的因素，远洋一品公司主张的通行和雨污水管线路径权利，可通过其他途径寻求救济。故远洋一品公司的诉讼理由不成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回远洋一品公司的诉讼请求。远洋一品公司不服一审判决，向本院提起上诉，认为一审法院认定事实不清，适用法律错误。被诉土地证及登记发证行为违法，直接侵犯了其相邻权，请求撤销一审判决，改判确认被诉土地证违法。自然资源部答辩认为，被诉登记发证行为依据充分，程序合法，登记发证机关已经尽到必要的注意义务，未侵害上诉人权利，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。《在京中央国家机关用地土地登记办法》第二条、第三条规定，机关事务属于国务院机关事务管理局归口管理的单位使用的北京市范围内的国有土地属于在京中央国家机关用地；国土资源部委托北京市国土资源和房屋管理局直接办理在京中央国家机关用地的土地登记和发证。本案中，涉案宗地经国务院机关事务管理局确认属于中央单位划拨用地。据此，原国土部具有办理涉案宗地登记发证的职权。参照《在京中央国家机关用地土地登记办法》第七条、第八条、第九条、第十条、第十一条相关规定，在京中央国家机关用地单位申请土地登记时，应当提交《土地登记规则》规定的文件资料，地籍，地籍调查由有关机关事务管理局会同北京市局组织进行的提交申请登记宗地的地籍调查资料；申请办理土地变更登记时，应提交有关机关事务管理局出具的同意变更的意见。北京市局收到在京中央国家机关用地登记申请后，对符合规定的，应当受理，除能证明宗地权属不属于申请登记的用地单位而不予登记或者因土地权属争议尚未解决、土地违法行为尚未处理或者正在处理、依法限制土地权利或者因依法查封地上建筑物、其他附着物而限制土地权利以及法律、行政法规规定暂缓登记的其他情形而暂缓登记的情形外，应按《土地登记规则》规定的期限，办理中央国家机关用地土地登记，颁发土地证书。《土地登记规则》第六条、第十条规定，土地登记申请者须向土地管理部门提交土地登记申请书、申请人身份证明、土地权属来源证明、地上、地上附着物权属证明登记依照土地登记申请、地籍、地籍调查审核、注册登记、颁发土地证书的程序进行。本案登记发证行为作出时有效适用的《土地登记办法》第七十七条规定，土地权利证书灭失、遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。本案中，抽纱品公司同时提出土地证书遗失补办申请和变更登记申请，并提交了相关申请材料。原朝阳国土分局进行了地籍调查，核实相邻宗地土地使用者，组织本宗及相邻宗地使用者指界，确定界址，绘制宗地草图；同时进行权属审核，此次变更登记涉及的土地包含在（88）建地市字59号建设用地规划许可证用地红线内，南边界为北土城东路红线，与（88）建地市字59号建设用地规划许可证用地范围南边界土城北路北红线以及抽纱品公司173号土地证南至土城北路一致。原北京市国土资源局经审核后，办理涉案土地登记，颁发被诉土地证符合上述规定。远洋一品公司虽主张指界程序中京明苑房地产公司的法定代表人身份证明书及土地登记委托书中印章印文与样本印章印文不是同一枚印章盖印，但根据《城镇地籍调查规程》的规定，指界的目的在于确定界址，而本案中抽纱品公司与远洋一品公司宗地相邻处第1、21、22号界址点引自远洋一品公司37号土地证界址点坐标成果，双方界址清楚，不存在交叉重叠情形，故远洋一品公司的权利并未受到实际影响。本院虽曾基于远洋一品公司主张的相邻关系认定被诉土地证可能影响远洋一品公司的相关权利，并不必然排除远洋一品公司与被诉土地证及颁证行为之间的利害关系，从而赋予远洋一品公司原告主体资格，使案件进入实体审理程序。但对被诉土地证及颁证行为的实体审查结果表明，抽纱品公司与远洋一品公司宗地相邻处界址清晰，不存在相邻土地重叠、权属不清的问题，故被诉土地证及登记发证行为并未侵犯远洋一品公司合法的国有土地使用权。土地相邻关系人并不能基于相邻关系排除他人对土地使用权的享有，土地权属登记发证的相关法律规范亦并未赋予土地登记机关在登记程序中对相邻人基于相邻关系形成的通行、采光、配套设施设置等权益予以考量的义务，只有土地权利人获准在具有使用权的土地上进行建设的情形下，才有可能形成对相邻关系人相邻权益的影响，故土地权属登记发证行为与基于相邻关系形成的权益受到影响之间，缺乏直接的因果关系。远洋一品公司认为因被诉土地证南增面积覆盖了其向东的出行规划道路及地下污水管道、热力管线等市政配套设施，从而主张被诉土地证违法的诉讼理由不能成立，远洋一品公司主张的通行和雨污水管线路径权益，可通过其他法律途径寻求救济。综上，一审法院判决驳回远洋一品公司的诉讼请求并无不当，本院应予维持。远洋一品公司的上诉请求缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京远洋一品房地产开发有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 霍振宇审 判 员 赵世奎审 判 员 周凯贺二〇二〇年十一月十日法官助理 计 晨书 记 员 路 陶