青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青28行终42号 上诉人（原审原告）马志龙，男，1986年2月18日出生，回族，住格尔木市。 委托代理人方文，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人孙敏敏，北京市京师律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）格尔木市城市管理综合行政执法局，所在地格尔木市昆仑南路西台巷**。 法定代表人青排，该局局长。 出庭负责人马红均，该局副局长。 委托代理人刘学民，男，1970年5月9日出生，汉族，该局监察大队副队长，住格尔木市。 委托代理人许国涛，青海盐成律师事务所律师。 上诉人马志龙因不服行政处罚决定一案，不服青海省德令哈市人民法院（2020）青2802行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马志龙的委托代理人方文、孙敏敏，被上诉人格尔木市城市管理综合行政执法局（以下简称“城管执法局”）的出庭负责人马红均及委托代理人刘学民、许国涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定事实：2019年8月1日，格尔木市自然资源局向城管执法局作出《关于北四片区违法建设的认定函》（格自然资函〔2020〕36号），认为马志龙在未取得规划许可，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。2019年8月8日，城管执法局向马志龙作出《行政处罚事先告知书》，就马志龙未经城市规划部门批准擅自建房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，责令其限期拆除该违法建筑（288㎡），如有异议可在2019年8月9日前到城管执法局处进行陈述和申辩，逾期视为放弃陈述和申辩。该文书向马志龙依法送达。2019年8月12日，城管执法局向马志龙作出《限期拆除通知书》，责令其于2019年8月12日前将违法建筑进行无条件拆除，并清理好现场，恢复原状。2019年8月14日，城管执法局向马志龙作出《行政处罚决定书》，责令其自文书送达之日起一日内拆除违法建筑，不履行的，依法强制拆除。2019年8月16日，城管执法局向马志龙作出《强制执行催告书》，催告马志龙于一日内履行《行政处罚决定书》的义务，如逾期仍不拆除，将依法强制拆除。城管执法局将《限期拆除通知书》《行政处罚决定书》《强制执行催告书》张贴于马志龙大门处，并由见证人范洋（自然资源局工作人员）、马国良（金峰路办事处工作人员）、毛晨（西城区工行委工作人员）签字。 一审法院认为，关于城管执法局是否具有作出本案被诉行政行为的法定职权。根据《城市管理执法办法》第八条规定，城管执法局可行使案涉区域内的违章建筑的处罚权，有权对马志龙违反城市规划管理规定的行为进行调查处理，包括对违法建筑物行使行政处罚权、行政强制权。关于城管执法局作出的行政行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”马志龙在原有的房屋基础上增建房屋的建设行为，其原有的房屋未取得建设工程规划许可证，此次增建亦未经规划许可，马志龙增建房屋为违法建筑，事实清楚。城管执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定作出《行政处罚事先告知书》《限期拆除通知书》《行政处罚决定书》《强制执行催告书》适用法律正确。关于城管执法局作出的行政行为程序是否合法。城管执法局先后作出的《行政处罚决定书》《强制执行催告书》以张贴在马志龙房屋大门的形式送达，送达程序不符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，行为违法。对于马志龙要求撤销的《限期拆除通知书》的诉讼请求，根据法律规定，城管执法局针对马志龙的违法建筑物和所作出实施的具体行政行为包括两个内容：一是作出限期拆除的行政处罚决定，二是强制执行。行政处罚决定和强制执行才对马志龙设立权利义务，并对作为相对人的马志龙的权利义务产生实际影响，具有可诉性。《限期拆除通知书》实际上是城管执法局作出《行政处罚决定书》的前置程序，是一种告知性过程行为，不是最终行为，其对相对人即马志龙不产生独立的行政法律效力，不具有可诉性，对该诉讼请求依法予以驳回。综上所述，城管执法局的行政处罚行为违法，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决：一、撤销格尔木市城市管理综合行政执法局于2019年8月14日做出的格城管罚字【2019】第0402号《行政处罚决定书》；二、驳回马志龙的其他诉讼请求。 马志龙不服，上诉称：请求撤销一审行政判决事实中,对上诉人房屋违建的认定。事实与理由：一审法院认为“马志龙在原有的房屋基础上增建房屋的建设行为，其原有的房屋未取得建设工程规划许可证，此次增建亦未经规划许可，马志龙增建房屋为违法建筑，事实清楚。”该认定错误，应予撤销。格尔木市政府对上诉人居住区域的房屋未进行过规划,也未给当地居民办理房屋产权手续,仅办理了土地使用证。上诉人居住的房屋无规划、建设手续是历史原因所致。且根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四项的规定,对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋,应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的,要抓紧制订相应的政策,限期处理解决。庭审时上诉人虽自认房屋未取得审批手续,但也明确表明所在片区大量房屋无审批手续、产权证明且当时建设前去申请审批手续时相关部门不给办理和发放相应的证明。一审法院未查明上诉人房屋未取得审批手续的原因,未查明在房屋实施征收过程中不得进行房屋违建处罚的规定。一审法院认定房屋违法的事实无法律依据,应当予以纠正。一审法院未查明在对上诉人房屋实施征收过程中被上诉人及案外人格尔木市自然资源局对上诉人房屋的违法认定是否具备事实与法律依据、是否符合法定程序要求、是否保障上诉人陈述申辩及更正(补办手续)等权利。一审法院关于上诉人房屋违法的事实认定是片面孤立的,并未仔细查明该部分全部案件事实,属于事实认定不清,适用法律错误，应当依法对该部分事实重新审理。故,请求二审法院撤销一审判决事实部分关于房屋违建的认定。 城管执法局辩称，一审法院查明案涉房屋未取得相关手续，基于双方的证据及事实认定为违法建筑无任何问题，请求维持原判、驳回上诉。 二审中，上诉人马志龙提交证据：格尔木市北四北五片区修建控制性详细规划第81页，拟证明上诉人房屋未取得相应产权证明系历史原因及被上诉人行政管理不规范所导致，该责任在于被上诉人。被上诉人城管执法局质证认为，未加盖公章无法确定真实性，故对该证据关联性及证明方向均不认可，且该文件针对2017年3月30之前建的房屋，而案涉房屋是2018年、2019年的建筑，属于违法建筑。 本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于上诉人请求撤销一审判决事实部分对其房屋违建的认定能否成立的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，建设房屋需取得审批部门规划许可证。本案中，上诉人马志龙在未取得建设工程规划许可证的情况下修建房屋，违反了上述规定，格尔木市自然资源局据此将上诉人马志龙修建的房屋认定为违法建筑并无不当，且上诉人对一审判决主文无异议，仅事实部分对其房屋违建的认定提出上诉，本院不予支持。 综上，上诉人马志龙的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马志龙负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  何 萍 审 判 员  吴培青 审 判 员  邢 昌 二〇二〇年十一月十日 法官助理  梁琰韫 书 记 员  司风明