山东省济南市历下区人民法院行 政 判 决 书(2016)鲁0102行初353号原告山东欧卡环保工程有限公司，住所地济南市。法定代表人陈凯，董事长。委托代理人蒋靖，山东众英律师事务所律师。被告济南市环境保护局，住所地济南市。法定代表人高立文，局长。委托代理人李明明，济南市环境保护局工作人员。委托代理人郝晓青，山东聚轩律师事务所律师。被告济南市人民政府，住所地济南市。委托代理人侯霈月，济南市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人张文利，济南市人民政府法制办公室工作人员。原告山东欧卡环保工程有限公司（以下简称“原告欧卡环保”）不服被告济南市环境保护局（以下简称“被告市环保局”）作出的济环罚字[2016]第J005号《行政处罚决定书》及被告济南市人民政府（以下简称“被告市政府”）作出的济政复决字[2016]235号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月14日受理后，依法向被告市环保局、市政府分别送达了起诉状副本及应诉通知书书。本院依法组成合议庭，于2017年2月13日公开开庭审理了本案。原告欧卡环保的委托代理人蒋靖，被告市环保局的委托代理人李明明、郝晓青，被告市政府的委托代理人张文利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市环保局于2016年5月6日对原告欧卡环保作出济环罚字[2016]第J005号《行政处罚决定书》，主要内容为：“你单位的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第九条之规定，我局拟对你单位作出如下处罚决定：依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款之规定：处以叁拾肆万捌仟贰佰叁拾伍元罚款。”原告欧卡环保不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2016年9月30日作出济政复决字[2016]235号《行政复议决定书》，主要内容为：“根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持被申请人作出的济环罚字[2016]第J005号《行政处罚决定书》。”原告欧卡环保诉称，一、行政处罚决定主要事实不清，证据不足。1、行政处罚决定书中称，“2015年2月18日，我局执法人员对东泺河中水站进行了现场检查，并在东洛河中水站废水外排口采集水样”证据不足，且与事实不符。原告工作人员从离现场不远处看到，取样人员是打开中水池进水口的井盖后取的水样，根本没在排水口取样，在行政复议听证中，被告市政府也承认是在中水池取样，并非在外排口取样。中水池的水样超标，并不代表外排水超标。2、污水处理装置是连续运营的，原告在装置运营期间对污水排放的检测数据都是合格的，无论是处罚决定中所声称的取样当日的在线检测以及例行取样检测都是合格的，污水装置的业主单位，济南市公用事业局在该时间段内的历次监督检测数据也显示是合格的。即使在线监测数据与手工采样结果差异较大，在没有进一步执法采样和检测的情况下，非合法采样点的瞬时水样不应作为处罚的依据。3、没有证据证明行政处罚所依据的检测报告所检测水样就是从原告中水站外排口现场取的水样。且检测报告中记录的检测时间是在采样时间的2天后进行的，已经超过规定的24小时内检测的标准。《检测报告》第3页明确写明“委托单位”为“济南市环境保护局”，而没有具体的采样人员、采样过程、封样、交接的记录，也没有现场取样的影响、视频或者录音，没有原告人员确认的采样记录。二、行政处罚决定违反法定程序1、涉案执法人员执法资格以及表明身份程序违法。在执法现场参与设施检查、提取水样、调查询问、听证等公务场合的人员没有依法出示相关证件。2、检查取样现场没有原告人员在场，也没有按照行政处罚法的规定制作书面调查笔录和取样记录，也没有现场封样。三、行政处罚决定滥用职权，对原告作出罚款30万元的处罚过重。1、被告市环保局到东泺河中水站取水样时，该中水站正处于维修调试期，原告向被告市环保局提供了历下区环境保护局2015年12月24日《关于东泺河中水站停运维修报告申请的批复》、2016年1月12日《关于东泺河中水站维修更换设备间管道及阀门的延期报告的批复》、2016年1月15日《关于同意东泺河中水站进水调试的批复》维修调试可能会带来水质瞬时不稳定，即使发现原告水质出现波动或者不合格，也应进行复检，对于该事实应予以考量，作为量罚的参酌因素，市环保局未加考虑构成滥用职权。2、对于在线监测显示数据一直是合格的、市政公用事业局在取样前后的检测取样数据也是合格的等事实置若罔闻，在在线数据与取样监测数据不一致、且无确实充分的证据和依据采信后者的情况下，不去审慎地进一步调查取证，草率作出处罚，构成滥用职权。3、被告市环保局检查发现中水池水质超标通知原告后，原告以及业主单位进行了更严格的检测和监控，并未发现水质超标的情况，同时针对装置本身存在的问题，申请提标改造，目前已经获批停运改造。按照行政处罚法的规定，对于违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。原告运营的中水站只是在维修后调试时在中水池中出现水质波动，发现后及时采取了措施，并没有排水超标，给下游造成危害后果的情况，行政处罚决定直接按照最高标准进行处罚不适当。四、适用依据违法。被告市环保局处罚决定书上载明的法律条文只能支持罚种和罚款数额在处罚幅度内，不能支持具体罚款数额，即涉案处罚决定书未列明按照最高额罚款的具体法律依据。被告市环保局应该“适用”却没有“适用”《山东省环境保护厅行政处罚裁量》第7项关于违法程度和情节“特别严重”的规定，因而没有相应依据支持目前的罚款额度，适用依据违法。五、被告市政府在复议过程中没有对相关事实进行核实和进一步调查，直接作出维持原处罚决定的复议决定，违反法律规定。综上，被告市环保局对原告作出的行政处罚决定及被告市政府作出的复议决定不服，请求依法撤销被告市环保局作出的济环罚字[2016]第J005号《行政处罚决定书》；依法撤销被告市政府作出的济政复决字[2016]235号《行政复议决定书》；本案诉讼费用由被告承担。原告欧卡环保向本院提供的证据：1、关于申请东洛河中水站停运进行维修的报告；2、关于东洛河中水站停运维修报告申请的批复；3、关于东洛河中水站维修更换设备间管道及阀门的延期报告；4、关于东洛河中水站维修更换设备间管道及阀门的延期报告的批复；5、关于东洛河中水站维修更换设备间管道及阀门的再延期报告；6、关于东洛河中水站维修更换设备间管道及阀门的再延期报告的批复；7、关于东洛河中水站申请通水调试试运行的报告；8、关于同意东洛河中水站进行调试的批复。被告市环保局辩称，一、被告市环保局作出的济环罚字[2016]第J005号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确实充分。1、2016年2月18日，被告市环保局联合执法人员对原告欧卡环保运营的东洛河中水站现场检查过程中，现场采取水样并由原告欧卡环保现场负责人签字确认，程序合法合规。根据《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）中第“4.1.4.1”明确规定：“水质取样在污水处理厂处理工艺末端排放口”。现场调查情况及济南市环境保护监测站（2010年更名为济南市环境监测中心站）验收报告（济环监（验）字2008第057号）均表明，该中水站工艺流程图所称“中水池”即为处理设施末端，中水池后无其它任何处理设施和工艺，“中水池”即为“处理工艺末端排放口”。水流入中水池应视为排放。因此，我局工作人员取水位置无不当之处。2、根据《环境行政处罚办法》第三十七条之规定，[现场监测数据可为证据]环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。东洛河中水站的污水处理装置是连续运营的，但其在线监测数据却是间隔一定时间监测的，这其中便会产生一段时间的监测盲区，而这正是被告市环保局环保工作人员要进行现场即时采样的原因，即随机抽查，确保污水处理达标。3、行政处罚所依据的监测报告[济环监（水）字2016年第15号]合法有效，所提取的监测水样符合相关法律法规要求。首先]根据《水质氨氮的测定纳氏试剂分光光度法》（HJ535-2009）中第6.1条明确规定：“水样采集在聚乙烯瓶或玻璃瓶内，要尽快分析。如需保存，应加硫酸使水样酸化至PH＜2,2-5℃下可保存7d”。据此，“2016年2月18日9：23取样，2016年2月20日分析”，并无不当之处。其次，根据济南市机构编制委员会办公室公布的济南市环境监测中心站的主要职责包括：“承担污染源监测任务”，同时2016年2月18日的监测任务是根据“济南市环境保护局关于市区分散式污水处理站专项检查工作方案（代通知）”要求来开展的。据此可以说明，2016年2月18日济南市环境监测站对东洛河中水站进行的监测行为、采样过程是合法的。济南市环境监测中心站2016年2月18日开展的监测工作是根据“济南市环境保护局关于市区分散式污水处理站专项检查工作方案（代通知）”要求来开展的，因此，检测报告中写明“委托单位”为“济南市环境保护局”是正确的。济南市环境监测中心站作为济南市环境保护局下属的事业单位，具体承担市局部署的工作任务是履行法定职责的正当行为，因此2016年2月18日针对东洛河中水处理站开展的监测工作，由济南市环境监测中心站负责采集样品、分析样品，济南市环境监测中心站既对监测数据负责，又对样品来源负责，检测的样品即为现场取样样品。再次，有关的国家标准、技术规范中对监测过程是否需要采集影像、视频、录音等没有强制性规定，监测人员在监测过程中未采集影像、视频、录音等无不当之处。最后，济南市环境监测中心站是经山东省质量技术监督局和中国合格评定国家认可委员会认定、认可的检测机构，所有监测活动均符合法律规定并受法律保护，所有监测活动均有程序文件和质量手册保证实施，人员管理培训、样品采集、保存、运输、交接、分析等各个环节均有完善的质量保证和质量控制措施，保证了监测数据的代表性、准确性、精密性、可比性和完整性。监测人员在现场采样时，同步填写了《污染源废水采样现场记录表（JHJ/JLB-S01）》，符合有关的国家标准、技术规范的要求。二、被告市环保作出的济环罚字[2016]第J005号《行政处罚决定书》程序符合法律规定。1、2016年2月18日被告市环保局对原告欧卡环保运营的东洛河中水站所进行的检查，系由被告市环保局下属的水环境管理处、市环境监察支队以及市环境监测中心站进行的联合执法行动。执法人员臧晓宁、王鹏、陈燕朋均有相关的执法、监测、采样资格，并已向现场的欧卡公司负责人出示，符合相关法律法规规定的执法人数及资格要求。在《关于加强污染源监督性监测数据在环境执法中应用的通知》（环办[2011]123号）中第二条明确指出：各级环保部门要建立环境监测机构和环境执法机构的协作配合机制。污染源监督性监测的现场监测工作由环境监测机构和环境执法机构共同开展。环境执法机构人员负责对排污单位污染防治设施进行检查，将采样过程记入现场检查（勘察）笔录，并要求排污单位当事人确认。环境监测机构人员负责采集样品，填写采样记录，开展现场测试工作。监测人员现场认真填写《污染源废水采样现场记录表（JHJ/JLB-S01）》，监测人员作为联合执法组的一部分，分工明确。欧卡公司现场负责人杨安凯已在监察的相关记录上签字，即应认可此检查的过程程序合法有效。另外，原告在诉状中也有“在现场，取样人员自行取样，但据我方人员从离现场不远处看到……”等表述，也证明采样过程有原告人员在场，采样过程无违法之处。2、关于原告所诉我局处罚决定成立与更正程序违法的问题，我局于2016年5月27日制作的《行政处罚文书更正通知书》仅对之前作出的《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》中相关的书写打印错误进行了改正，并没有对相关实质内容进行更正。依据最高院行政庭[2000]行他第15号《关于行政机关作出的更改原具体行政行为的行政行为，当事人能否提起行政诉讼的电话答复》，“行政机关发现其作出的行政处罚决定书漏误，应当以补正的刑事送达当事人，补正的是同一行政处罚决定书，应认为是同一具体行政行为。”我局作出的《行政处罚文书更正通知书》系对《行政处罚决定书》笔误的更正，为同一行政行为，不存在原告所述的“二次告知”的问题。三、济南市环境保护局作出的济环罚字[2016]第J005号《行政处罚决定书》不存在滥用职权之行为，对原告作出的罚款符合法律规定。首先，关于原告所述2016年2月18日我局对原告下属东洛河中水站进行检查时，该中水站正处于维修调试期的问题，我局认为，我国没有任何一条相关的法律法规规定，污水处理厂在维修调试期内可以超标排污。我局执法人员所采样的东洛河中水站中水池的水是经过处理后要向外排放的水，将对环境造成严重的污染。原告仅以在维修调试期内为由不能逃避应有的处罚。其次，在线监测数据的取样具有一定时间的间隔，两次在线取样一般间隔两小时，中间就会产生监测盲区。在线监测数据合格，并不代表整个污水处理过程均合格，这也就是我局要进行现场抽查的原因。根据《环境行政处罚办法》第三十七条之规定，“[现场监测数据可为证据]环境保护主管部门在对排污单位进行鉴定检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。”我局以现场采样作为处罚依据，合法有效。第三，根据济环监（水）字2016年第015号《水质检测报告》显示，原告下属东洛河中水站外排废水中氨氮浓度高达31.7mg/L，超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）中一级标准A标准规定限值的2.96倍，对环境造成了特别严重污染，根据《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》规定，处应缴纳排污费数额的5倍罚款。结合原告应缴纳的排污费数额，我局作出的罚款决定严格依据相关法律法规规定，没有任何滥用职权的情况。综上，我局对原告所做出的行政处罚无任何违法违规之处，应得到法律的支持与保护。希望法庭依法裁判，驳回原告全部诉讼请求。被告市环保局向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、检查基本情况记录表、水质及水量记录表、污水处理设施运营情况记录表；2、污染源现场监察记录表；3、水质监测报告（济环监（水）字2016年第015号）；证据4、调查询问笔录、被调查人杨志谦身份证复印件、山东欧卡环保工程有限公司组织机构代码证副本复印件、山东欧卡环保工程有限公司营业执照副本复印件；5、济南市环保局行政处罚立案呈批表（济环立字[2016]J005号）、济南市环保局环境保护违法行为调查终结报告；6、济南市环保局环境保护行政处罚（听证）告知审批表；7、济南市环保局行政处罚听证告知书（济环听告字[2016]第J005号）及送达回执；8、山东欧卡环保工程有限公司关于提请行政处罚听证的申请；9、济南市环保局行政处罚听证通知书（济环听通字[2016]第001号）；10、处罚听证通知书送达回执；11、济南市环保局行政处罚听证笔录；12、山东欧卡环保工程有限公司参加听证会人员身份证复印件；13、济南市环保局行政处罚决定审批表；14、济南市环保局行政处罚决定书（济环罚字[2016]第J005号）；15、济南市环保局行政处罚文书更正通知书；16、关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函（环政法函[2016]98号）；17、山东省环保厅关于印发《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》的通知（鲁环函[2013]736号）；18、山东欧卡环保工程有限公司应缴纳排污费计算证明；19、执法人员臧晓宁、刘炳国执法证件复印件；20、监测人员王鹏、陈燕鹏实验室合格证复印件；21、监测人员王鹏、陈燕鹏执法证复印件；22、《水质氨氮的测定纳氏试剂分光光度法HJ535-2009》；23、济南市环境保护局关于市区分散式污水处理站专项检查工作方案（代通知）。被告市环保局提供适用的法律法规：《中华人民共和国水污染防治法》第9条、第74条第一款；《环境行政处罚办法》（环保部令8号）第37条。被告市政府辩称，2016年7月6日，被告市政府收到原告以济南市环保局为被申请人的行政复议申请，经审查，2016年7月11日被告市政府作出《行政复议受理通知书》予以受理，同日作出了《提出行政复议答复通知书》。2016年7月20日济南市环保局向我机关提交了《行政复议答复书》。2016年8月10日，原告向我机关提交《听证申请书》，2016年8月15日我机关作出《行政复议听证通知书》，8月24日召开听证会。2016年9月2日我机关作出《延期审理通知书》。2016年9月30日我机关作出了《行政复议决定书》并依法送达。综上，我机关作出的济政复决字[2016]第235号《行政复议决定书》程序符合法律规定。被告市政府于法定举证期限内向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议受理通知书；3、提出行政复议答复通知书；4、行政复议答复书；5、听证申请书；6、行政复议听证通知书；7、延期审理通知书；8、行政复议决定书；9、送达回证。经庭审质证，原告欧卡环保对被告市环保局所举证据1-3、18、23的真实性无异议，对关联性和合法性有异议；对证据4-13、22的真实性无异议，对证明问题或证明目的有异议；对证据14的真实性有异议，该处罚决定书与原告收到的处罚决定书内容不一致；对证据15的真实性无异议，对合法性有异议；对证据16、17的有效性没有异议；对证据19-21的真实性无异议。被告市政府对被告市环保局所举证据1-23的真实性无异议。本院认为，对被告市环保局所举证据1-2中检查或执法人员签字违反了调查取证时，调查人员不得少于两人的规定，程序违法；对被告市环保局所举证据3-13、16-23属于行政机关在办理案件过程中取得或制作的证据材料，本院对证据的真实性予以确认，但上述证据不足以完全确定被告认定的处罚事实；对被告市环保局所举证据14-15，证据14中被告市环保局作出了“我局拟对你单位作出如下处罚决定”，后通过证据15更正，将“我局拟对你单位作出如下处罚决定”的“拟”字删除，被告作出的更正通知书所称“文书打印错误作如下更正”，其并不是一般性错误，涉及处罚程序的实质变化，属于严重不当。原告欧卡环保及被告市环保局对被告市政府所举证据1-9的真实性无异议，本院予以确认。被告市环保局及被告市政府对原告欧卡环保所举证据1-8的真实性无异议，本院予以确认。经审理查明，2016年2月18日，济南市环境检测中心站及被告市环保局工作人员对原告欧卡环保运营的东洛河中水站进行检查，采集水样并制作了《检查基本情况记录表》、《水质及水量情况记录表》、《污水处理设施运行情况记录表》、《污染源现场监察记录表》。同日，被告市环保局委托济南市环境检测中心站对来源于东洛河中水站的水样进行水质检测，2016年2月20日济南市环境检测中心站对送检水样进行分析作出济环监（水）字2016年第015号《检测报告》，检测结论为：根据《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）表1中一级标准的A标准要求，东泺河中水站出口化学需氧量浓度符合最高允许排放浓度限制，氨氮浓度超过最高允许排放浓度2.96倍。2016年4月5日，被告市环保局作出济环立字[2016]第J005号《行政处罚立案呈批表》，建议立案查处，2016年4月6日被告市环保局作出[2016]第J005号《环境保护行政处罚（听证）告知审批表》，同日被告市环保局作出济环听告字[2016]第J005号《行政处罚听证告知书》，并于2016年4月13日送达本案原告欧卡环保。2016年4月15日原告欧卡环保向被告市环保局提交《关于提请行政处罚听证的申请》，2016年4月19日被告市环保局对原告欧卡环保作出济环听通字[2016]第001号《行政处罚听证通知书》，并于2016年4月20日送达原告欧卡环保。2016年5月6日被告市环保局对原告欧卡环保作出[2016]第J005号《环境保护行政处罚决定审批表》，同日被告作出济环罚字[2016]第J005号《行政处罚决定书》，决定对原告罚款叁拾肆万捌仟贰佰叁拾伍元罚款，并于5月12日将《行政处罚决定书》送达原告欧卡环保。2016年5月27日被告市环保局对原告欧卡环保作出（2016）第001号《行政处罚文书更正通知书》。原告欧卡环保对济环罚字[2016]第J005号《行政处罚决定书》不服，于2016年7月6日向被告市政府提起行政复议申请。2016年7月11日，被告市政府受理后，向原告欧卡环保作出济政复办受字[2016]235号《行政复议申请受理通知书》，并于同日向被告市环保局作出济政复办答字[2016]235号《行政复议答复通知书》，要求被告市环保局对行政复议申请提出书面答复，并提交作出被复议行为的证据、依据和其他有关材料。2016年8月10原告欧卡环保向被告市政府提出《听证申请书》，2016年8月15日被告市政府向原告欧卡环保作出济政复听字[2016]235号《行政复议听证通知书》。2016年9月2日，被告市政府作出济政复延字[2016]235号《延期审理通知书》。2016年9月30日，被告市政府作出济政复决字[2016]235号《行政复议决定书》，决定维持被告市环保局作出的济环罚字[2016]第J005号《行政处罚决定书》。本院认为，关于被告市环保局作出的行政处罚决定书程序是否合法、事实证据是否清楚的问题。《环境行政处罚办法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织违法环境保护法律、法规或者规章规定的，应当给予环境行政处罚的，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》和本办法规定的程序实施。”第十四条第一款规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职责范围内实施环境行政处罚。”第二十八条规定：“调查取证时，调查人员不得少于两人，并应当出示中国环境监察证或者其他行政执法证件。本案中，被告市环保局对原告进行执法检查作出的《检查基本情况记录表》、《污水处理设施运行情况记录表》、《污染源现场监察记录表》中只有一名调查人员的签字，《水质及水量情况记录表》中虽有两名检查人员签字，但没有证据证明其中一名检查人员有执法资格，以上记录表中关于调查取证调查人员的人数均不符合上述规定，属于程序违法。第三十三条规定：“对有关物品或者场所进行检查时，应当制作现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录现场情况。”第三十四条规定：“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记录现场检查（勘察）笔录，……。”通过《污染源现场监察记录表》可知，被告人工采样地点为：进出口，而被告作出的行政处罚决定书中采集水样地点为东洛河中水站废水外排口，亦即本案中被告证据能够证明的采集水样的地点与作出行政处罚所认定的采集水样地点不一致，属于事实不清、主要证据不足。综上，被告市环保局作出的《行政处罚决定书》程序违法、主要证据不足，应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的额，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告市政府于2016年7月11日依法受理原告行政复议申请后，因案情复杂，于2016年9月2日作出济政复延字[2016]235号《延期审理通知书》。2016年9月30日依法作出济政复决字[2016]235号《行政复议决定书》并依法送达。综上，被告市政府作出济政复决字[2016]235号《行政复议决定书》程序合法。因被告市环保局于2016年5月6日作出的济环罚字[2016]J005号《行政处罚决定书》应予撤销，故被告作出济政复决字[2016]235号《行政复议决定书》的结论有误，亦应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，判决如下：一、撤销被告市环境保护局于2016年5月6日作出的济环罚字[2016]J005号《行政处罚决定书》。二、责令被告市环境保护局在30日内对原告山东欧卡环保工程有限公司的违法行为重新作出处理。三、撤销被告济南市人民政府作出济政复决字[2016]235号《行政复议决定书》。案件受理费人民币50元，由被告济南市环境保护局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  任 军人民陪审员  王力平人民陪审员  秦 芳二〇一七年十二月十三日书 记 员  高 杨