广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤02行初109号原告：**寿、刘自远、张炳寿等381人，详见后附名单。诉讼代表人：**寿，男，1951年4月27日出生，汉族，广东省韶关市人，农民，住广东省韶关市武江区。诉讼代表人：刘自远，男，1956年11月9日出生，汉族，广东省韶关市人，农民，住广东省韶关市武江区。诉讼代表人：张炳寿，男，1949年11月4日出生，汉族，广东省韶关市人，农民，住广东省韶关市武江区。被告：韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区风度北路75号。法定代表人：殷焕明，市长。委托代理人：李宏涛，韶关市土地储备中心科员。委托代理人：黄静茹，广东众同信律师事务所律师。原告**寿、刘自远、张炳寿等381人诉被告韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）土地行政批准、政府信息公开、土地行政强制、行政赔偿一案，于2017年11月20日向本院提起诉讼。本院于2017年11月27日立案后，于2017年12月4日向被告韶关市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月21日公开开庭审理了本案。原告**寿、胡秋洋、张炳寿等381人的诉讼代表人**寿、刘自远，被告韶关市政府的委托代理人李宏涛、黄静茹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。**寿、刘自远、张炳寿等381人诉称：一、韶关市政府非法超越批准征地权限，批复韶关市武江区人民政府同意该府所报《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案》，违反了《中华人民共和国地方各级人民政府组织法》第五十九条第（一)项、第（六）项规定，《中华人民共和国土地管理法》第十四条、第三十一条、第四十四条、第七十八条规定，《中华人民共和国城乡规划法》第八条、第十二条规定，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》国发[2004]28号第五项规定，《国土资源部关于调整报国务院批准城市建设用地审批有关问题的通知》国土资发（2006)320号第一项、第二项的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义所有制、即全民所有制和劳动群众集体所有制，即全民所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”的规定，韶关市政府不具有代表国务院行使批准征地权。因此，韶关市政府的批复和《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案》属无效批准。二、由于韶关市政府非法批准武江区政府实施《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案》导致韶关市武江区政府于2016年12月29日非法出动100多个警员镇压群众强行实施破坏了大村村民委员会村民人均耕地面积不到0.5亩的保命地632.44亩的违法犯罪行为。三、对于园林苗圃基地征地问题，是用于城市园林绿化，只能用国有土地。韶关市政府不得借《韶关市城市园林苗圃基地征地》名义侵害劳动群众集体合法财产。根据《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第二款规定，公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的应当承担民事责任的规定。因此，韶关市政府应当承担民事责任。四、关于韶关市政府超越法定批准权限，在批准《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案的请示》中，故意违反韶关市政府2011年7月13日公布的《关于公布韶关市城区基准地价更新成果的通知》（韶府[2011]49号），操纵韶关市武江区政府滥用行政权力，压低地价，非法以六万元征收一亩土地。因此，**寿、刘自远、张炳寿等381人依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（五)项规定，请求法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，监督韶关市政府依法行使行政职权，保护劳动群众集体合法权益。诉讼请求：一、请求法院依法撤销《韶关市政府关于同意〈韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案的批复〉韶府复（2011)84号》批文。二、请求法院依法责令韶关市政府提交《韶府办（2007)109号文》给**寿、刘自远、张炳寿等381人，请求法院一并审理撤销。三、请求法院依法撤销韶关市政府非法批准的《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案》。四、请求法院依法判决韶关市政府非法批复《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案》导致中铁七局未依法经国务院批准的曲江大桥工程项目施工，非法实施了破坏耕地632.44亩的刑事附带民事责任。五、本案案件受理费、打字复印、误工费用由韶关市政府承担。原告**寿、刘自远、张炳寿等381人向本院提供了以下证据：一、身份证，证明84号文批复中的土地权利人。二、三份分户登记清册，证明土地已经依法登记确权。三、2011年的84号批复，证明园林苗圃基地的实施方案，韶关市政府没有权利批准，84号文没有法律效力。四、照片，证明土地被破坏的情形。被告韶关市政府辩称：一、韶关市政府作出的韶府复[2011]84号《韶关市人民政府关于同意韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案的批复》不对**寿、刘自远、张炳寿等381人产生实际权利义务影响，不是可诉行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第十二条及相关司法解释对行政诉讼案件的受案范围作出规定，其中《最高人民法院关于执行若干问题解释》第一条第二款第（六）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”这里所说的“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”，主要是指还没有成立的行政行为以及还在行政机关内部运作的行为等。这类行为对相对人的权利义务尚未产生实际影响，相对人对其提起行政诉讼没有实际意义。本案被告韶关市政府于2011年9月7日作出的韶府复[2011]84号《韶关市人民政府关于同意韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案的批复》，该批复是内部行政行为，产生的关系是上、下级行政机关的行政法律关系，仅对其下级行政机关工作具有指导和参考作用，该内容也仅仅是征地前政府内部报告行为，这类政府内部行政行为能否付诸实施，只有经过征地批准机关批准，并且根据征地批准文件制定的正式征地方案才可以付诸实施，故该文件的发布并不是个行政决定，且无向**寿、刘自远、张炳寿等381人送达，对**寿、胡秋洋、张炳寿等381人的权利义务无产生实际影响，对**寿、胡秋洋、张炳寿等381人自然也不具有强制力。故韶府复[2011]84号《韶关市人民政府关于同意韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案的批复》不是可诉行政行为。此外，**寿、胡秋洋、张炳寿等381人要求撤销《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案》没有法律依据，该份工作方案也仅仅是对行政机关内部的工作指导，这类政府内部行政行为能否付诸实施，只有经过征地批准机关批准，并且根据征地批准文件制定的正式征地方案才可以付诸实施，故韶关市政府出具的《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案》是不可诉的行政行为。二、本案已过诉讼时效。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”涉案批复由韶关市政府于2011年9月7日作出，**寿、胡秋洋、张炳寿等381人于2017年11月3日向法院提起本案诉讼超过上述司法解释规定的两年的起诉期限。三、**寿、胡秋洋、张炳寿等381人起诉，其诉讼行为没有履行民主议定程序，违反法律规定，不能代表全体村民的意思表示，对其请求应依法予以驳回。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条：“村民委员会或者农村集体经济组织涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因此，对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。如村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。本案韶关市武江区大村村民委员会村头村民小组人数近1500人，而起诉状列明人数仅仅380人，起诉书签名人数仅仅3人。所以，其无权代表村集体经济组织，也无权以其他村民的名义提起本案诉讼。四、关于**寿、胡秋洋、张炳寿等381人要求韶关市政府提交韶府办（2007)109号文及要求韶关市政府承担实施破环耕地产权632.44亩的刑事附带民事责任，此两项不属于行政受案范围，应予以依法驳回。综上，**寿、胡秋洋、张炳寿等381人的起诉本应不予受理，但鉴于已立案，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的……(八)对政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”请求法院驳回**寿、胡秋洋、张炳寿等381人的起诉。被告韶关市政府向本院提供以下证据、依据：韶市发改资（2011）41号《关于韶关市城市园林苗圃科研基地项目建议书的批复》，证明涉案土地项目已经韶关市发展和改革局批准立项。经质证，双方当事人就对方当事人提供的证据发表以下质证意见：一、**寿、胡秋洋、张炳寿等381人的质证意见：对该证据的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，对证明目的有异议。二、韶关市政府的质证意见：（一）对证据一的真实性无异议，对合法性、关联性有异议。（二）对证据二的真实性、合法性、关联性无异议。（三）对证据三的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。（四）对证据四的真实性、合法性、关联性有异议。本院对上述证据认定如下：确认韶关市政府作出的韶府复[2011]41号《韶关市人民政府关于同意韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案的批复》等证据的真实性。经审理查明：2011年9月7日，韶关市政府作出韶府复[2011]84号《韶关市人民政府关于同意韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案的批复》，内容为：“武江区人民政府：你区《关于恳请批复韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案的请示》（韶武府请[2011]42号）收悉。经研究，原则同意《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案》，请你区会同有关部门认真组织实施。”附：《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案》。经查，上述《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案》印有韶关市城市综合管理局、韶关市武江区人民政府等，内附《征地补偿标准方案》，内容包括：征地范围和征地补偿标准两项内容，其中：“征地范围”为“韶关市城市园林苗圃基地规划控制红线范围约7785亩（519公顷），实际计划征地面积为5151亩（343公顷），实施征地范围内涉及国有土地面积476亩，涉及村头、大村2个村委会集体土地面积为4675亩，其中涉及村头村委会的土地1993亩，大村村委会的土地2573亩，争议地约109亩。征地红线范围内涉及房屋拆迁面积约95646平方米（根据市城乡规划局地形测绘图统计测算），需安置户数656户共2500多人。”另查明:本院对**寿等312人诉韶关市人民政府土地行政征收、行政赔偿一案，于2016年12月26日作出（2016）粤02行初107号行政裁定，在裁定书记载**寿等312人起诉的理由和诉讼请求为：“一、2011年9月9日《武江区人民政府关于征收西河镇大村、村头村委部分土地的预通告》，l、严重违反《中华人民共和国土地管理法》第四十五条(土地征收审核)征收下列土地的由国务院批准的规定，第(一)(二)(三)项规定。2、国土资源部令第l0号公布《征用土地公告办法》第五条，第(一)(二)(三)(四)项规定。第八条(一)(二)(三)(四)(五)(六)项规定，何况作出该预通告的职权，属于国土资源管理部门的职权范围。武江区政府无权作出。因此，韶武府[20ll]第5号预通告属于无效预通告。二、对于2011年7月14日《韶关市武江区人民政府文件》韶武府[2011]23号和韶府复[2011]84号印发《韶关市城市园林苗圃基地征地补偿标准方案》的通知。1、严重违反《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，第七十八条规定，2、《国土资源部关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》国土资发[2006]第320号通知的，一、审查报批工作整体要求，二、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发2004第28号二、六项规定。因此，韶武府[2011]23号和韶府复[2011]84号属无效，何况，作出该《补偿标准方案》的职权范围属国土资源管理部门，韶关市政府与武江区政府无权作出。综上所述，武江区政府以低价非法征收大村、村头村委集体土地，实际是非法炒卖农村集体土地使用权的违法犯罪行为，侵犯农民的合法权益。请求人民法院依照《中华人民共和国土地管理》第七十八条、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条、第五条和《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》(二)项玩忽职守案(第三百九十七条、第4项，第8项，第9项规定)，追究刑事责任，对韶关市武江区政府直接负责的主管人员和其他直接责任人员，非法批准征收使用土地的，给当事人造成损失的，必须依法判决承担赔偿责任。请求：1、请求法院依法撤销2011年9月9日《武江区政府关于征收西河镇大村、村头村委部分土地的预通告》。2、请求法院依法撤销2011年9月14日《韶关市武江区政府文件》，韶武府（2011）23号印发《韶关市城市园林苗圃基地征地补偿标准方案》的通知，与韶府复[20l1]84号超越批准权限的文件。3、请求法院责令被告提交已经韶关市人民政府批准征收大村、村头集体土地的批准批文，批准文号、批准时间和批准用途，被征用土地的所有权人，位置地类和面积，征地补偿标准和农业人员安置途径，办理征地补偿登记的期限、地点给原告。4、请求法院依法责令提交韶府复[2011]84号文件给原告，并审理和撤销。5、请求法院责令被告提交大村村委发电给刘焕棠承包鱼塘的征地协议书给原告。6、请求法院责令被告提交村头村委发电给张强承包地征地协议书给原告。7、本案件受理费、打字复印费由被告承担。”该案的开庭审理时间是2016年11月22日。再查明:韶关市人民政府于2007年6月6日作出了韶府办[2007]109号《关于印发韶关市区征地青苗附着物补偿标准的通知》，该通知分三大项37小项对征地青苗、附着物的补偿标准进行按类具体划分。经庭审，双方当事人回答法庭询问如下：“审邹：批复，原告何时知道？**寿：我们告武江区政府，具体时间是2016年在韶关中院开庭。84号文从11年出来，根本没有公布，我们也不知道有这个文件。审邹：土地何时被征收？**寿：2016年12月29日。审邹：在此之前呢？**寿：之前我们一直使用土地。审邹：被告是否在这个时间动工？黄静茹：不清楚……审判长:原告，关于诉讼请求，第四项讲的是什么意思？**寿：请求法院依法撤销韶关市人民苗圃征地实施方案，这个涉及到原告的权利和利益。征地批复实施方案关系到每个人。审判长:你要说，对法院有什么要求。现在是你的要求不明确。**寿：因为中铁7局做大桥没有取得批准和取得土地使用权，所以施工的时候破坏了我们的土地，因此中铁七局要承担破坏土地的责任。审判长:你是要求中铁七局赔偿？**寿：是的，建桥就建桥，没有经过国务院批准怎么可以动工。只能通过协商，才能把我们的土地拿去施工。审判长:你的意思就是要中铁七局赔偿你们600多亩土地？**寿：是的。审判长:被告，原告要求你们提交109号文，有无？黄静茹：该文可以去信息公开的地方获取，能够依法公开的话，可以进行查询。审判长:被告认为要走信息公开程序？黄静茹：是的。审判长:原告有无申请政府信息公开？**寿：我们不需要申请，我们村委与政府签订协议的时候，这2份文件涉及到我们的耕地权利，我们的产权受到破坏，我们要求政府提交出来一并审理。审判长:原告，你认为要赔偿600多亩土地，有无提交所涉项目的清单？**寿：没有。本院认为：**寿、胡秋洋、张炳寿等381人起诉时提出的涉及实体内容的诉讼请求有四项：一、请求法院依法撤销《韶关市政府关于同意〈韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案的批复〉韶府复（2011)84号》批文。二、请求法院依法责令韶关市政府提交《韶府办（2007)109号文》给**寿、刘自远、张炳寿等381人，请求法院一并审理撤销。三、请求法院依法撤销韶关市政府非法批准的《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案》。四、请求法院依法判决韶关市政府非法批复《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案》导致中铁七局未依法经国务院批准的曲江大桥工程项目施工，非法实施了破坏耕地产权632.44亩的刑事附带民事责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条有关：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，本案针对**寿、刘自远、张炳寿等381人提出以上四项诉讼请求所涉及到的行政行为进行审查。一、有关请求撤销《韶关市政府关于同意〈韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案〉的批复》[韶府复（2011)84号]的问题。经庭审询问，**寿、刘自远、张炳寿等381人的诉讼代表人明确知道该文件的时间为本院于2016年11月22日开庭审理（2016）粤02行初字107号**寿等312人诉韶关市武江区人民政府土地行政征收、行政赔偿一案时。从**寿、刘自远、张炳寿等381人知道该文件到其于2017年11月20日提起本次行政诉讼，已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款有关：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”规定的六个月起诉期限。不仅如此，如本判决书“另查明”一节所述，在本院受理（2016）粤02行初字第107号**寿等312人诉韶关市武江区人民政府土地行政征收、行政赔偿一案当中，相关当事人已经提出了撤销韶府复（2011)84号文的诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第（六）项有关：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的……（六）重复起诉的;”的规定，对**寿、刘自远、张炳寿等381人的该起诉依法应当驳回。二、有关请求法院依法责令韶关市政府提交《韶府办（2007)109号文》给**寿、刘自远、张炳寿等381人，请求法院一并审理撤销的问题。**寿、刘自远、张炳寿等381人请求撤销该文件，首先应当知道该行政行为的内容。而知道该文件，可以按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条有关：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活，科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”规定，向有关政府或者部门依法申请公开该信息。**寿、刘自远、张炳寿等381人未向有关部门申请直接向法院起诉，不符合《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款第（一）项有关：“公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；”的规定，**寿、刘自远、张炳寿等381人对该诉讼请求提起的诉讼，依法应当驳回起诉。三、有关请求法院依法撤销韶关市政府非法批准的《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案》的问题。如本院查明一节所列，《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案》并非韶关市政府所制定，而是其他行政机关制定。因此，**寿、刘自远、张炳寿等381人未诉制作该方案的行政机关而在起诉韶关市政府的案件中要求撤销该方案，被告主体不适格。对此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款有关：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第二十六条第一款有关：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四十九条有关：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，**寿、刘自远、张炳寿等381人对该诉讼请求提起的诉讼，依法应当驳回起诉。四、有关请求法院依法判决韶关市政府非法批复《韶关市城市园林苗圃基地征地工作实施方案》导致中铁七局未依法经国务院批准的曲江大桥工程项目施工，非法实施了破坏耕地产权632.44亩的刑事附带民事责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”明确了受害人取得国家赔偿的前提，是行政机关的行为违法。不仅如此，按照国家赔偿法的有关规定，受害人依照国家赔偿法取得国家赔偿，必须同时具备以下条件：一、侵权主体必须是一定范围的国家机关和国家机关工作人员。二、侵权行为必须是在行使国家职权中发生的行为。三、必须有法定的损害事实发生。四、致害行为必须具有违法性或者属于国家赔偿法规定的应予赔偿的情形。五、损害事实必须是国家机关或国家机关工作人员在行使职权中的行为所造成的。本案**寿、刘自远、张炳寿等381人所诉韶关市政府行为尚未被确认违法，故**寿、刘自远、张炳寿等381人的赔偿请求依法应予驳回。综上所述，**寿、刘自远、张炳寿等381人提出的支持其第一项诉讼请求的起诉依法应当驳回；提出的第二项诉讼请求不符合法定程序，依法应当驳回；第三项诉讼请求主体不适格，**寿、刘自远、张炳寿等381人另行通过法定途径解决；第四项诉讼请求主体不适格，未提供相关证据，且未提供有关损害的证据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回**寿、胡秋洋、张炳寿等381人的诉讼请求。案件受理费50元由**寿、胡秋洋、张炳寿等381人负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一七年十二月十九日书记员 罗智健