广东省肇庆市鼎湖区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1203行初239号原告：苏美颜，女，1989年9月24日出生，汉族，住广东省肇庆市鼎湖区************队8巷1号，公民身份号码：441************081。委托代理人：廖海涛，广东网际律师事务所律师。被告：肇庆市鼎湖区永安镇人民政府（以下简称永安镇府），住所地：肇庆市鼎湖区********。法定代表人：吴伟才，镇长。委托代理人：甘伟健，广东山丰律师事务所律师。委托代理人：陆光宗，该镇府工作人员。被告：肇庆市鼎湖区人民政府(以下简称鼎湖区府)，住所地：肇庆市鼎湖区******。法定代表人：刘运通，区长。委托代理人：严诗铭，肇庆市鼎湖区司法局工作人员。委托代理人：陈雄，肇庆市鼎湖区司法局工作人员。第三人：肇庆市鼎湖区******朝北经济联合社八队经济合作社，住所地：肇庆市鼎湖区******朝北八队。法定代表人：黄伟成，社长。原告苏美颜不服被告永安镇府作出的肇鼎永府行重处（2019）15号《行政处理决定书》及鼎湖区府作出的肇鼎府行复案[2020]17号《行政复议决定书》，于2020年8月31日向本院提起行政诉讼。本院于9月3日立案受理，并于9月18日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案。原告苏美颜及委托代理人廖海涛，被告永安镇府的委托代理人甘伟健、陆光宗，被告鼎湖区府的委托代理人严诗铭、陈雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告永安镇府于2020年6月12日作出肇鼎永府行重处（2019）15号《行政处理决定书》，认为依照组织章程规定，经社委会或理事会审查和成员大会表决确认社员资格，原告不具有被申请人集体分配权利。原告不服，向被告鼎湖区府提出复议。鼎湖区府于2020年8月13日作出肇鼎府行复案[2020]17号《行政复议决定书》，决定维持肇鼎永府行重处（2019）15号《行政处理决定书》。原告苏美颜诉称，被告永安镇府作出的肇鼎永府行重处（2019）15号行政处理决定和被告鼎湖区府作出的肇鼎府行复案[2020]17号行政复议决定，依据不足，认定事实和适用法律均错误，程序违法。被告引用省法院的判例论述和依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定:“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格:法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”以原告没有依第三人的组织章程规定经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定成员资格，从而认定原告不具有第三人社员资格和集体分配权益。首先，每个判例均可能有细节上的不同之处，我国也不是判例法的国家。另根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条第二款的规定：“农村集体经济组织章程由本组织成员大会表决通过。”但是，通观永安镇府作出行政处理决定的全部证据，原告均没有见到第三人依据上述规定所制定的“组织章程”；并且据原告所知，第三人自成立至今，连组织机构代码证都未有，也没召开过任何成员大会或成员代表会议，更不要说制定过组织章程了。由此可见，在第三人不存在组织章程的前提下，被告以原告没有依第三人的组织章程规定经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定成员资格而作出本案行政处理决定，明显依据不足和认定事实错误。其次，《广东省农村集体经济组织管理规定》属于规章，而2018年新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条规定：“确定农村集体经济组织成员的原则、程序等，由法律法规规定”。由此可见，在《中华人民共和国农村土地承包法》于2018年修订施行后，确定农村集体经济组织成员的原则、程序只能由法律、法规规定，规章不能作出规定。被告依据《广东省农村集体经济组织管理规定》认定原告不具有社员资格，属适用法律错误。第三，永安镇府曾根据原告的申请以同一事实、理由作出与本案行政处理决定一样的肇鼎永府行处（2019）15号行政处理决定，后该决定在复议后被撤销，并被责令重新作出具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”现永安镇府却以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同的行政处理决定，程序明显违法。二、原告自结婚将户口迁入第三人所在地后，一直在第三人处居住和生活，根据《中华人民共和国妇女权益保障法》和司法实践，以及第三人历来的惯例，原告理应享有第三人的社员资格。首先，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营集体经济组织收益分配，土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条第一款规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为理由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《广东省实施办法》第二十三条规定：“村民代表会议或村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”其次，根据司法实践，认定是否具备农村集体经济组织成员资格，一般应以户籍为基本原则，同时以是否形成固定的生产、生活为条件，兼顾有否丧失原有农村集体经济组织成员资格的情形，并充分考虑是否以本农村集体经济土地为基本生活保障。而最高人民法院杨永清、纪敏法官也曾撰文指出，在具体操作中，可以结合以下两个标准进行审査判断：一、户籍标准，一般应当认定集体经济组织户籍记载的人是该集体的成员，户籍标准是形式标准；二、生存保障标准。看是否需要以该农村集体的土地为其提供最基本的生存保障，此一认定标准为实质标准，在农村人口日益流动入城的社会背景下不致因其脱离原有生活和地域而又未取得城镇居民社会保障时无所依靠。原告原为其它集体经济组织成员，在与第三人社员结婚后，于2018年4月3日将户口迁入第三人所在地，已失去原集体经济组织成员资格和原有的生存保障；原告婚后一直在第三人所在地居住、生活，需以第三人的土地为基本生活保障。而第三人对于新婚入户人员历来的惯例均是以户口作为分配原则和确定社员资格，且根据上述法律规定和司法实践，原告亦理应享有第三人的社员资格，在收益分配等方面享有与第三人其他成员平等的权益，其资格和权益应该得到保护。请求：1、撤销永安镇府作出的肇鼎永府行重处（2019）15号行政处理决定和鼎湖区府作出的肇鼎府行复案[2020]17号行政复议决定，责令永安镇府重新作出具体行政行为；2、由被告承担本案诉讼费用。原告苏美颜向法庭提交了以下证据：居民身份证。证明原告苏美颜的主体资格，原告是第三人的村民。2、送达回证。证明原告于2020年8月17日签收《行政复议决定书》。3、肇鼎永府行重处（2019）15号《行政处理决定书》、肇鼎府行复案[2020]17号《行政复议决定书》、肇鼎永府行处（2019）15号《行政处理决定书》、肇鼎府行复案[2019]37号《行政复议决定书》。证明被告永安镇府作出的肇鼎永府行重处（2019）15号行政处理决定和被告鼎湖区府作出的肇鼎府行复案[2020]17号行政复议决定，依据不足，认定事实和适用法律均错误，程序违法。被告永安镇府辩称，我府所作的行政处理决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应驳回原告的全部起诉请求。一、本案行处的程序合法：（一）我府是本案的适格主体，有权作出行政处理决定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条关于“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……的规定，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是乡镇人民政府的职权，因此我府是本案的适格主体，有权作出行政处理决定。（二）我府对本案进行的行政处理，均依照法律法规的相关规定，受理行处申请，依法送达文书、告知各方权利，召开听证会听取各方意见，作出行政决定并依法送达，并告知各当事人申请复议的权利，程序合法。二、关于本案的事实与适用法律，陈述如下：（一）原告不是第三人处的社员。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格;法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”的规定；根据上述规定可知，成员资格就是社员权，是广大农民最基本的身份权利，根据民法的成员权理论，农村集体经济组织成员资格属于一种特定的人身权利，只能由其本人享有。该权利具有很强的人身权利属性，具有成员资格是获得集体财产收益与分配权利的前提，对农村集体经济组织成员资格的认定，应以是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障为基本依据，兼顾是否具有本集体经济组织户籍以及是否在本集体经济组织形成较为固定的生产、生活及履行法律法规和组织章程规定义务作为判断标准。”只有符合上述条件并实际上在本集体经济组织生产、生活的并履行法律法规和组织章程规定义务的农业户口人员才能享有本集体经济组织的成员资格。具体到本案，原告苏美颜于2018年2月14日与朝北八社社员杨德芳登记结婚，后于2018年4月3日由肇庆市鼎湖区*******委会彭寿3队四甲巷89号迁入朝北八社，原告的丈夫杨德芳属于再婚，杨德芳的前妻户口没有迁出并享受第三人处的集体收益分配，但据原告在行处时提交的身份证、结婚证、户口簿，只能证明其入户到第三人处，其未能举证证明其有无取得其他替代性的生活保障以及有无取得其他集体经济组织成员资格、未能证明其已经履行第三人义务，另外，原告自入户以来，从未在第三人领取任何只有社员才有的分红分配。由于原告苏美颜未能举证证明其是第三人的社员，应承担举证不能的法律后果，故我府认定原告不具有第三人的社员资格。（二）原告不具有第三人分红款、征地补偿款等集体收益分配权利。参照广东省高级人民法院（2019）粤行终1105号判决，原告与已经离婚但具有社员身份的人再婚入户，是不具有社员资格的，并且不具有第三人集体分配权利，该份终审判决认为再婚入户，属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的情形，社员资格必须依照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确认。因此，我府认为广东省高级人民法院作出的具有类似情形的判决认定，必须依照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确认社员资格，故对于属于同一类型的原告，我府认定其不具有第三人集体分配权利。因此原告请求于法无据，我府不予采纳。（三）关于原告在起诉状陈述，不应引用省法院的判例，我府认为:“同案同判”、“不同案不同判”是对公正裁判的一般要求，“同案同判”体现正义的核心要义，已经生效的广东省高级人民法院(2019)粤行终1105号，确定了与已经离婚但具有社员身份的人再婚入户，属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的情形，社员资格必须依照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确认。而原告与上述案例情况相同，而且原告是由肇庆市鼎湖区*******委会彭寿3队四甲巷89号迁入朝北八社，属于户口迁入人员，更应经社委会或者理事会审查和成员大会表决确认。另外，该份判决案涉当事人同样是永安户籍人员，我府根据同案而作出的决定，是人民政府依法行政具体体现。（四）原告在起诉状陈述适用法律错误，我府认为：《中华人民共和国农村土地承包法》只是原则上规定原则、程序，由法律、法规规定，但截止目前为止，全国人大或人大常委会并没有就具体的程序进行立法，而且《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条是有背书条款，即“法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”因此并不违背《中华人民共和国农村土地承包法》，在《广东省农村集体经济组织管理规定》没有被撇销或改变的情况下，我府认为该管理规定仍然有效。另外，根据《行政诉讼法》第六十三条规定，规章也是人民政府进行行政处理所适用的法源，故我府引用《广东省农村集体经济组织管理规定》并无不妥。（五）原告在起诉状陈述不能以同一事实和理由重新作出的行政具体的行政行为，我府认为原告错误理解《行政复议法》第二十八条第二款的立法本义，所谓“同一事实和理由”是指行政机关重新作出的行政行为依据的主要证据、事实和理由，与被撤销的行政行为所依据的主要证据、事实和理由基本相同，若行政机关重新作出行政行为时，补充认定相关事实，完善决定理由，重新作出与原行政行为处理结果相同的行政行为，不属于以“同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同行政行为的情形，本案中，鼎湖区府撒销原行政行为的理由就是没有考虑新婚入户的情况，属于事实不清，我府重新进行行政处理时，经调查，原告属于再婚入户，这一事实是被撤销的行政处理决定并没有查明的事实，如前所述，再婚入户须经社委会或者理事会审查和成员大会表决确认社员资格，因此，我府作出的具体的行政行为并非依据同一事实和理由。据此，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条关于“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;(四)保护各种经济组织的合法权益；……(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;(七)办理上级人民政府交办的其他事项”的规定，作出了肇鼎永府行重处（2019）15号《行政处理决定书》。综上，应驳回原告苏美颜的全部起诉请求。被告永安镇府提交了下列证据和依据：1、行政处理决定书及送达回证。证明行政处理及送达情况。2、原告的户口本。证明原告是从其他地方迁入第三人处。3、村规民约。证明第三人不分的依据。4、《2018年11月15日朝北8队征地补偿款人员名单分配明细表》。证明原告不在分配名单的情况。5、《2018年12月28日朝北村8队上半年粮食保障金人员名单分配明细表》。证明原告不在分配名单的情况。6、《2019年2月22日朝北村8队下半年粮食保障金及商铺租金分配明细表》。证明原告不在分配名单的情况。7、法律法规。证明被告作出行政处理的依据。被告鼎湖区府辩称，一、我府是作出策涉行政复议决定的适格主体。根据《行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，本案原告对永安镇府作出的案涉行政处理决定不服，依法应向永安镇府的上一级地方人民政府提出行政复议。因此，我府是作出案涉行政复议决定的适格主体。二、我府作出案涉行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确。（一）认定事实清楚。原告于2018年2月14日与第三人社员杨德芳(再婚)结婚，于2018年4月3日将户口从广东省肇庆市鼎湖区*******委会彭寿3队四甲巷89号(广利派出所彭寿居委会)迁入第三人处。原告户口迁入第三人处后，未获得过第三人处的集体经济财产权益分配。（二）适用法律正确，内容适当。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第(二)项、第(三)项、第(四)项、第(六)项、第(七)项规定，我府已确定由各镇政府对辖区内的因农村集体经济权益分配纠纷引发的案件进行行政处理，因此永安镇府有权作出《行政处理决定书》。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格;法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”的规定，户口迁入人员的成员资格需按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。参照(2019)粤行终1105号《行政判决书》的判决，原告婚后虽将户口迁入第三人处，但其社员资格并未按照组织章程规定，经第三人社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。故原告的社员资格待定，原告要求获得第三人集体经济财产权益分配的主张亦缺乏事实依据。永安镇府作出案涉行政处理决定并无不当，应予支持。（三）程序合法。我府在受理复议申请后，依法通知原告、第三人参加行政复议。经审查三方提交的材料，依法作出并送达案涉复议决定，程序合法。综上所述，我府作出的案涉行政复议决定主体适格，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，内容适当，依法应当予以维持。被告鼎湖区府提交了下列证据和依据：1、法定代表人身份证明书。证明我府的主体资格。2、结婚证。证明原告于2018年2月14日与第三人社员杨德芳结婚。3、户口簿。证明原告于2018年4月3日将户口从广东省肇庆市鼎湖区*******委会彭寿3队四甲巷89号（广利镇派出所彭寿居委会）迁入第三人处。4、行政复议申请书收件回执存根。证明我府依法受理原告的复议申请。5、《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》。证明我府依法通知永安镇政府、第三人参加行政复议。6、肇鼎府行复案[2020]17号《行政复议决定书》。证明我府依法作出行政复议决定。7、《送达回证》。证明我府行政复议期间文书送达情况。8、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第二项、第三项、第四项、第六项、第七项。证明我府作出的行政复议决定适用依据正确。9、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款。证明我府作出的行政复议决定适用依据正确。10、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定。证明我府作出的行政复议决定适用依据正确。第三人肇庆市鼎湖区******朝北经济联合社八队经济合作社没有答辩和提交证据。经过各方当事人庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，本院认定以下事实：原告苏美颜的身份证住址为广东省肇庆市鼎湖区************队。201*年2月14日，苏美颜与第三人社员杨德芳(再婚)结婚，于2018年4月3日将户口从广东省肇庆市鼎湖区*******委会彭寿3队四甲巷89号(广利派出所彭寿居委会)迁入第三人处。苏美颜自201*年迁入以来没有领取过原告处集体分红及征地款。2019年*月16日，永安镇府作出肇鼎永府行处（2019）15号《行政处理决定书》，决定：驳回苏美颜的的行政处理请求。苏美颜不服，向鼎湖区府申请复议。鼎湖区府于2019年11月20日作出肇鼎府行复案[2019]37号《行政复议决定书》，决定：撤销**镇府作出的肇鼎永府行处（2019）15号《行政处理决定书》。经调查后，被告永安镇府于2020年6月12日作出肇鼎永府行重处（2019）15号《行政处理决定书》，认为原告苏美颜未经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格，不能确认其成员资格及第三人集体分配权利，据此驳回苏美颜的行政处理请求。该决定书于2020年6月18日分别送达给原告和第三人。原告不服，于同日向鼎湖区府提出复议。2020年6月22日，鼎湖区府向永安镇府作出《提出行政复议答复通知书》，要求其于10日内提交作出本案具体行政行为的证据、依据及其他材料；向第三人发出《第三人参加行政复议通知书》，要求其于15日内提交书面意见及相关证据材料。2020年8月13日，鼎湖区府作出肇鼎府行复案[2020]17号《行政复议决定书》，决定维持永安镇府作出的肇鼎永府行重处（2019）15号《行政处理决定书》。原告不服上述决定书，遂提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”的规定,永安镇府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对原告的申请作出处理决定的职权，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，原告不服永安镇府作出的行政处理决定，鼎湖区府作为永安镇府的上一级地方人民政府，有作出复议决定的职权，是本案适格被告。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格;法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”的规定，户口迁入人员的成员资格需按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。本案原告苏美颜于2018年2月14日与第三人社员杨德芳(再婚)结婚，于2018年4月3日将户口从广东省肇庆市鼎湖区*******委会彭寿3队四甲巷89号(广利派出所彭寿居委会)迁入第三人处，属于户口迁入人员，应当经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定社员资格，但暂未有任何证据证明原告苏美颜已经确认为第三人社员，永安镇府据此驳回原告苏美颜的行政处理请求并无不当。鼎湖区府在收到原告的复议申请后，依法立案受理，并分别向被告及第三人发出《行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》，根据各方当事人提交的证据及查明的事实作出维持永安镇府作出的案涉《行政处理决定书》的复议决定也无不当。综上所述，被告永安镇府作出的肇鼎永府行重处（2019）15号行政处理决定和被告鼎湖区府作出的肇鼎府行复案[2020]17号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，实体处理得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告苏美颜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告苏美颜负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。审 判 长  黄登魁人民陪审员  李志欢人民陪审员  叶 发二〇二〇年十一月六日书 记 员  温敏思