浙江省淳安县人民法院 民 事 判 决 书 （2017）浙0127民初1385号 原告：兰溪嘉宝投资有限公司，住所地兰溪市灵洞乡耕头畈村。 法定代表人：徐嘉宝，执行董事。 委托诉讼代理人：樊德珠、夏莹，浙江锦丰律师事务所律师。 被告：浙江省淳安千岛湖旅游度假区管理委员会，住所地：淳安县千岛湖镇梦姑路**。 法定代表人：汪荣富，常务副主任。 委托诉讼代理人：刘志贵，该委员会规划建设部部长。 委托诉讼代理人：胡爱平，浙江千岛湖律师事务所律师。 原告兰溪嘉宝投资有限公司诉被告浙江省淳安千岛湖旅游度假区管理委员会合同纠纷一案，本院于2017年3月27日立案后，依法适用普通程序，于2017年4月28日、6月12日两次公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人樊德珠、夏莹，被告委托诉讼代理人刘志贵、胡爱平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告向本院提出诉讼请求：1.判令解除原、被告之间签订的《杭州千岛湖温泉酒店项目框架协议书》；2.判令被告返还原告已支付的保证金270万元及该款按中国人民银行同期贷款利率计算至付清之日止的利息；3.判令被告承担本案诉讼费用。 事实和理由：2012年11月13日，原、被告签订《杭州千岛湖温泉酒店项目框架协议书》。双方约定，项目选址：千岛湖旅游度假区排岭半岛果农山寨地块；用地性质：70%商服（旅馆业）、30%住宅；项目内容：温泉酒店、企业会所、景观度假房产；项目用地以现状出让，面积约183.3亩（最终以办理土地使用权证为准）；该项目用地手续必须按照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理，通过挂牌、拍卖等合法程序取得；总地价款约为210795000元；；地块的用地条件涉及的政策处理由被告负责如因被告的原因造成原告不能进场施工，由被告承担相应赔偿；若被告因国家政策等原因在二个月内未能推出土地挂牌，则协议书自动作废，被告在协议书有效期届满后一周内全额退还项目保证金。 2012年11月27日，原告按照《协议书》约定向被告缴纳项目保证金500万元。2013年1月4日，淳安县国土资源局公布了关于淳政储出（2013）1号、2号排岭半岛果农山寨地块国有建设用地使用权挂牌出让公告，出让地块用途明确为旅馆业、住宅。根据该公告，原告于2013年2月4日提交了竞买申请书、竞买报价书及承诺书。同日，原告向淳安县公共资源交易中心投标保证金专户缴纳保证金4218万元，其中300万元由被告从项目保证金中代原告缴纳。2013年2月6日，原告成功拍得淳政储出（2013）1号、2号的排岭半岛果农山寨地块国有建设用地使用权，同日与淳安县国土资源局签订了两份《国有建设用地使用权出让合同》。2013年10月6日，原告又向被告支付了70万元。 2016年9月30日，杭州市中级人民法院作出的（2016）浙01行终27号行政判决，认为涉案1号地块规划为“环境卫生设施用地”将用于垃圾填埋场建设，同时也系国家级生态公益林和保护林地，不能作为商服用地或住宅用地予以出让；涉案2号地块系千岛湖水域，商服用地或住宅用地项下并不包括水库水面，千岛湖水库水面用作旅馆业、住宅用地违反法律规定；据此判决确认原告与淳安县国土资源局于2013年2月6日签订的两份关于涉案1号、2号地块的《国有建设用地使用权出让合同》无效，淳安县国土资源局返还原告缴纳的4218万元保证金。 被告在合同履行过程中，与淳安县国土资源局一同隐瞒涉案地块的用地性质，导致原告受让取得非商服、住宅用地，无法实现合同目的。依据《合同法》第九十四条第四项、第九十七条规定，原告要求解除合同，返还保证金。 被告辩称，1、被告认为《杭州千岛湖温泉酒店项目框架协议书》约定权利、义务已履行完毕而终止，不存在解除的情形；2、客观事实上在2013年12月17日前，被告按照原告的授权委托书和公函退还了全部保证金，原告要求被告返还保证金、赔偿利息的诉讼请求，缺乏事实基础，请求法庭予以驳回。 原告在开庭审理中提供以下证据材料及拟证明的事实： 1、《杭州千岛湖温泉酒店项目框架协议书》1份及附件，拟证明双方约定的项目地块、用地性质和其他权利义务； 2、中国工商银行转账凭据（付款通知）2份，拟证明原告向被告缴纳项目保证金570万元的事实； 3、资金往来结算票据1份，拟证明被告曾于2013年2月4日代原告缴纳了淳政储出（2013）2号地块土地使用权竞买保证金300万元。 4、杭州市中级人民法院（2016）浙01行终27号行政判决书1份、中国农业银行客户收付款入账通知1份，拟证明生效判决确认，原果农山寨1号、2号地块不能作为旅馆业、住宅的国有建设用地出让，原告与淳安县国土资源局签订的两份《国有建设用地使用权出让合同》无效。因此，原、被告签订的《框架协议书》已无履行的基础，合同目的不能实现，符合解除条件。 在质证中，被告对上述证据1没有异议，但认为该协议已履行完毕；对证据2、3、4的真实性均没有异议。本院审查确认原告提供的上述证据具有证据效力。 被告在庭审中提供以下证据材料及拟证明的事实： 1、被告财务的其他应付款明细账1份，领（付）款凭证和电汇凭证各4份，拟证明被告收到原告履约保证金570万元，已全部返还。 2、授权委托书1份、公函1份，拟证明被告将270万元保证金退给李剑的依据，是原告指示被告付款。 在质证中，原告对上述证据1的真实性没有异议，提出其中20万元的领（付）款凭证注明的用途是投资保证金且不是支付在指定的银行账户；对证据2，原告开始对公函中公章的真实性不予认可，在第二次庭审中认可证据2是其出具，提出原告委托李剑招商引进外资2700万美元，同意被告将原告缴纳的外资保证金270万元支付给李剑作为引资经费，但原告提供的证据材料中夹有一份李剑于2013年10月向被告出具的“要求退还外资保证金的函”，在该函中李剑明确其已完成实际到位外资2700万美元的招商引资任务，要求退还项目外资保证金270万元。可见，被告对外资是否到位有审查义务。在李剑引进外资没有实际到位的情况下，被告将保证金退到李剑银行账户的行为，对原告没有约束力。 被告提供的证据1、2，包括李剑出具的“要求退还外资保证金的函”，原告对其的真实性没有异议，且与本案争议事实有关，本院确认其证据效力。 在第二次开庭中，被告补充提供以下证据材料及拟证明的事实： 1、淳安县工业和信息化局出具的2013年全县各责任单位利用外资目标任务完成情况表（考核）、2013年全县各责任单位利用外资目标任务完成情况表（公布）、2013年各责任单位利用外资项目明细表各1份，拟证明2013年被告完成协议外资7100万美元，实际到位3500万美元，其中淳安誉达科技有限公司到位外资1350万美元、淳安骏诚电子科技有限公司到位外资1450万美元，为李剑居间引进。 2、淳安誉达科技有限公司、淳安骏诚电子科技有限公司设立、审批、验资等相关材料各1组，拟证明2013年上述两家外资企业批准设立的情况。 在质证中，原告对上述两组证据的形式真实性没有异议，但对其内容的客观真实性不予确认，并提出即使该两组证据反映的事实是真实的，也与原告授权李剑引进外资的项目及函告被告付款的条件不符，与框架协议约定外资项目没有对应性，也即被告将保证金退给李剑缺乏合法依据。 对被告补充的两组证据，原告对其形式真实性没有异议，该两组证据的内容也是本案被告将保证金退给李剑是否符合双方约定的争议事实，本院确认其证据效力。 根据双方当事人的陈述和本院确认的有效证据，认定事实如下： 被告为淳安县政府举办的事业单位法人，宗旨和业务范围为编制度假区内的总体规划并组织具体实施、审核报批度假区各类建设项目、负责度假区的招商引资工作、实业开发、基础设施项目建设管理工作。 千岛湖旅游度假区排岭半岛果农山寨1号地块，规划前属千岛湖林场经营的公益林用地。2011年3月13日、2012年2月9日，浙江省人民政府分别作出浙土字[2010]-0700、0493《浙江省建设用地审批意见》，同意该1号地块中部分农用地转为建设用地。经被告申请，淳安县发展和改革局于2012年10月18日作出《关于同意排岭半岛垃圾填埋场项目的批复》;淳安县规划局于2012年10月25日作出《规划意见单》，将该1号地块中的137.16亩规划为垃圾填埋场项目用地。 2012年11月13日，原、被告签订《杭州千岛湖温泉酒店项目框架协议书》。其中第一条约定，项目选址千岛湖旅游度假区排岭半岛果农山寨地块，投资总额10亿元，用地性质70%商服（旅馆业）、30%住宅，项目内容为温泉酒店、企业会所、景观度假房产。第二条约定，项目用地以现状出让，面积约183.3亩，按土地管理法规定，通过挂牌、拍卖等合法程序取得；框架协议签订后三日内，原告支付1000万元作为项目保证金（含外资保证金500万元）。第三条第2项约定，在框架协议签订后，原告即在淳安注册成立一家中外合资企业，在土地挂牌结束后的6个月内完成实际到位外资2700万美元以上；第4项约定，土地摘牌后1个月内支付土地款50%，剩余款项在6个月内付清，外资以土地款结汇，到一笔结汇一笔退一笔。第四条第一款第6项约定，为加快项目推进，一次性出让双方约定的项目用地（约183.3亩），被告出具两套用地红线图及相关规划设计条件，一套用于土地挂牌（包括1号、2号地块），另一套用于实际规划设计建设，原告须按实际规划设计建设的用地红线和规划设计条件进行规划建设，涉及到两套用地红线不一致相关问题和政策的处理由被告负责，不影响原告项目正常施工。对于项目保证金，双方约定，在被告推出土地时，若原告不参加挂牌，原告缴纳的保证金不予退还；2700万美元外资完全到位结汇后的7日内，被告退还原告外资到位保证金。为配合被告推出的温泉酒店项目的招商引资，淳安县规划局于2012年10月11日分别提出用于挂牌的原果农山寨1号、2号地块规划条件（淳规设2012-190-3、2012-191-3）和实际规划设计建设的原果农山寨地块规划条件（淳规设2012-189-1），用于挂牌出让的是原果农山寨1号地块103416.42㎡（约155.12亩）和2号地块18784.30㎡（约28.18亩），其中2号地块为新安江水库水域占用范围的土地。实际用于建设的是原果农山寨1号及毗邻地块共122200.72平方米（约183.3亩）。原告于2012年11月27日向被告缴纳了项目保证金500万元。 2012年12月28日，经淳安县人民政府审批，同意被告推出上述1号、2号地块分别以178421247元和32407985元的起挂价挂牌出让。2013年1月4日，淳安县国土资源局在其官网发布挂牌出让公告和须知。同年2月4日，原告向淳安县公共资源交易中心提出竞买申请书，并缴纳保证金4218万元（其中300万元由被告从原告缴纳的500万元项目保证金中转付）。同日，经淳安县公共资源交易中心审查后，向原告发出《竞买资格确认书》，要求其在缴纳保证金后于1月28日至2月6日期间参加竞买。同年2月6日，原告分别以178431247元和32417985元的竞价成交。同日，淳安县国土资源局向原告发出《挂牌竞买成交通知书》，原告与淳安县国土资源局签订了两份《国有建设用地使用权出让合同》，合同第九条对土地出让价款的缴纳方式约定：2013年3月8日前缴纳出让总价款的50%，余款在2013年8月8日之前缴清。 2013年5月29日，浙江省林业厅根据被告的申请作出《使用林地审核同意书》（浙林地许长[2013]67号），许可排岭半岛垃圾填埋场项目使用国有林地8.8685公顷。为了满足原告的建设用地需要，将2号地块置换到与1号地块毗连，淳安县人民政府将千岛湖镇（2006-2020年）的土地利用总体规划修改方案层报到浙江省人民政府，省政府于2013年7月9日作出《关于淳安县土地利用总体规划修改方案的批复》（浙政土审规[2013]52号），批复同意该修改方案，即将95.6281公顷规划新增建设用地修改为22.1815公顷一般农田和73.4466公顷其他用地，并纳入有条件建设区。2013年11月7日、12月27日，浙江省人民政府根据淳安县人民政府的申请，分别作出浙土字A[2013]-0382、0472《浙江省建设用地审批意见》，同意将与1号地块毗连的部分农用地转为建设用地。 因原告未能在约定的期限内缴纳土地出让价款和完成引进外资、注册成立中外合资企业,淳安县国土资源局与原告于2013年9月30日签订《补充协议》，约定原告于2013年10月25日前缴清土地出让总价款210849232元，逾期则不予退还已缴纳的保证金，并解除《国有建设用地使用权出让合同》。同日，原告致函通知被告，已委托李剑负责为原告完成2700万美元外资到位工作，要求被告将原告缴纳的外资保证金270万元，作为完成外资工作的经费，直接汇给李剑（身份证号码，开户银行杭州银行淳安支行，账号60×××37）。原告将函和对李剑的授权委托书一起交给被告。2013年10月6日，原告补付被告外资保证金70万元。 2013年10月8日，李剑向被告领取退还的外资保证金20万元后，即开始着手香港企业在淳安县设立外商独资企业的操作，其中誉达国际实业有限公司（港企）设立淳安誉达科技有限公司，注册资本2700万美元，以现汇美元出资1350万美元，以非专利技术“钛管材感应退火炉PLC控制系统技术”作价出资1350万美元；骏诚国际实业有限公司（港企）设立淳安骏诚电子科技有限公司，注册资本2900万美元，以现汇美元出资1450万元，以非专利技术“基于ModBus协议的红外测温变送器技术”作价1450万美元。2013年12月9日，淳安阳光联合会计师事务所出具两份验资报告，分别确认股东誉达国际实业有限公司、骏诚国际实业有限公司以无形资产出资1350万美元、1450万元美元，作为淳安誉达科技有限公司、淳安骏诚电子科技有限公司注册的实收资本登记依据。淳安县工业和信息化局对李剑居间设立的该两家公司作为2013年被告完成合同外资和实际到位外资任务予以确认。被告根据李剑的申请，分别于2013年11月18日、12月3日、12月17日支付李剑100万元、100万元、50万元，也即270万元外资保证金已全部支付给李剑。 2013年10月31日，原告仍然没有缴纳受让土地价款，淳安县国土资源局致函原告，要求原告于2013年11月15日前与该局签订解除合同的协议，逾期则视为同意解除。同年12月13日，淳安县国土资源局向原告寄送了《解除＜国有建设用地使用权出让合同＞通知书》，告知了合同解除、定金处理等事项。 2015年9月24日，原告向本院提起行政诉讼。诉讼请求：1、确认原告与淳安县国土资源局签订的国有建设用地使用权出让合同无效；2、判令淳安县国土资源局返还原告已交付保证金4218万元、赔偿原告损失12232200元。本院审理认为，两份《国有建设用地使用权出让合同》的内容，以及农用地转为建设用地、规划变更和林地占用的行为体现了合同主体的真实意思，并经合法程序审批许可，也不违背法律规定，不存在合同法第五十二条规定的无效情形，于是驳回了原告的诉讼请求。原告上诉后，二审法院认为，案涉1号地块系林地，根据森林法第十八条、森林法实施条例第十六条的规定，占用或者征用林地须经县级以上人民政府林业行政主管部门审核同意。本案被告在以“排岭半岛垃圾填埋场项目”名义，申请取得淳安县发展和改革局于2012年10月8日出具的《关于同意排岭半岛垃圾填埋场项目的批复》和淳安县规划局于2012年10月25日出具的《规划意见单》后，将此作为申请材料向省林业厅申请使用林地许可。省林业厅虽于2013年5月29日向本案被告核发了《使用林地审核同意书》，但省林业厅的林地使用许可是建立在被告以“排岭半岛垃圾填埋场项目”名义和“环境卫生设施用地”规划用地性质等基础之上，不能视为对“杭州千岛湖温泉酒店项目”使用林地的许可。在此过程中，淳安县规划局于2012年10月25日出具的规划意见真实有效，迄今未被撤销或废除，根据该规划意见，案涉1号地块将作为“环境卫生设施用地”用于垃圾填埋场建设，明显背离出让合同目的。同时，案涉1号地块又系国家级生态公益林和保护林地，淳安县国土资源局不能对该地块的出让符合国家级生态公益林和保护林地的相关法律规定提供必要证据予以合理说明。案涉2号地块系千岛湖水域，淳安县国土资源局认为，根据《土地利用现状分类》及相关附表，水库水面属于建设用地。然则，根据《土地利用现状分类》的规定，水库水面作为建设用地限于“水域及水利设施用地”，商服用地或住宅用地项下并不包括水库水面。淳安县国土资源局出让千岛湖水库水面用作旅馆业、住宅用地违反法律规定。因此，案涉1号、2号地块依法不能作为被诉《国有建设用地使用权出让合同》的协议标的，原告要求判决确认该出让合同无效的理由成立。在该出让合同无效的情况下，淳安县国土资源局和原告于2013年9月30日签订的补充协议，以及淳安县国土资源局解除出让合同的通知亦归于无效。淳安县国土资源局基于无效的出让合同收取的土地保证金人民币4218万元应予退还。关于要求赔偿损失的诉讼请求，原告明确损失为土地保证金4218万元按银行同期贷款利率计算至起诉时止的利息损失。结合案涉框架协议的约定，作为框架协议当事人的原告对于案涉地块尚不符合“用地条件”的情况是明知的，双方对于“用地条件涉及的政策处理”也是有约定的，即原告在协议签订过程中也是有过错的，依照《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，应当各自承担相应的责任，对原告要求赔偿损失的诉讼请求，不予支持。二审法院为此改判如下：一、撤销淳安县人民法院（2015）杭淳行初字第82号行政判决。二、确认淳安县国土资源局和原告于2013年2月6日签订的两份《国有建设用地使用权出让合同》无效。三、淳安县国土资源局于该判决生效之日起十日内返还原告交纳的土地保证金4218万元。淳安县国土资源局逾期返还前述款项的，按照银行同期贷款利率计付利息。四、驳回原告的其他诉讼请求。 本院认为，本案被告是负责千岛湖度假区的总体规划和招商引资工作的事业单位，为引进原告开发温泉酒店项目，让原告项目选址得到规划、土地、林业主管部门的许可，将受限制使用的生态公益林和保护林地，以“环境卫生设施用地”获得建设规划许可和使用林地许可，以及在土地使用权挂牌出让后办理项目地块内的部分农用地转为建设用地的审批手续，并欲在此基础上调整用地规划，落实原告的项目用地。这种绕道办理用地手续的目的是规避法律、法规的限制性规定，对原、被告及其相关机构而言都是明知的。 原告与被告及淳安县国土资源局之间产生纠纷的直接原因是原告无力按出让合同约定的期限支付受让土地价款，以及没有按框架协议约定组建开发温泉酒店项目的中外合资企业。经协商，淳安县国土资源局同意原告延迟支付受让土地价款，并签订补充协议；同时原告委托李剑落实原告在框架协议中承诺的2700万美元外资到位工作，用以完成淳安县政府下达给被告的引进外资任务，并同意被告从原告的外资保证金中支付270万元给李剑，作为李剑引进外资的经费。因为原告实际只向被告缴纳了500万元项目保证金，扣除被告为原告代缴的参加竞买建设用地使用权保证金300万元后，余款只有200万元。为此，原告转账支付被告70万元，将外资保证金补到270万元。可见，原告委托李剑落实到位外资2700万美元，完成被告招商引资的外资任务，原告承担李剑引进外资的费用270万元，当时原、被告及李剑的意思表示是一致的。 由于建设用地价款支付期限延期后原告仍然无力支付，因此淳安县国土资源局依约通知原告《解除建设用地使用权出让合同》，保证金4218万元不予退还。原告起诉后，生效判决确认出让合同无效，判决土地保证金全额退还，理由是出让的土地性质不符合温泉酒店项目的商服、住宅用地条件。原、被告签订框架协议书，约定排岭半岛果农山寨地块作为原告开发温泉酒店项目建设用地，但该建设用地使用权出让合同被生效判决确认无效后，框架协议的合同目的即不能实现。原告要求解除框架协议的诉讼请求，符合法定条件，应当予以支持。 对于原告要求被告返还保证金270万元及其利息的请求。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”本案双方签订框架协议书后，原告没有依约成立中外合资企业，也没有在约定期限内完成引进外资工作，因此委托李剑代原告履行引进外资义务，用以完成县政府下达给被告的引进外资任务，同意将270万元外资保证金作为李剑引进外资的经费，指示被告直接支付给李剑。李剑居间操作在本县设立两家港资企业，淳安县工业和信息化局将该两家公司作为被告完成的利用外资项目确认，被告按原告的书面函指示支付李剑费用270万元。被告收到原告支付的保证金总额570万元，另300万元已为原告代缴参加竞买建设用地的保证金，也即在框架协议解除前被告收取的保证金已全部按原告指示代付原告的应付款，保证金条款约定的权利义务已经消灭，在框架协议解除后被告已没有返还保证金的义务。因此，本院对原告要求返还保证金及其利息的请求，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，判决如下： 一、解除原告兰溪嘉宝投资有限公司与被告浙江省淳安千岛湖旅游度假区管理委员会签订的《杭州千岛湖温泉酒店项目框架协议书》； 二、驳回原告兰溪嘉宝投资有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费34080元，由原告兰溪嘉宝投资有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本1份，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  余积祉 人民陪审员  胡水平 人民陪审员  孔 勤 二〇一七年十二月四日 书 记 员  郑晨清 ? 附法律条文 《中华人民共和国合同法》第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同： （一）因不可抗力致使不能实现合同目的； （二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务； （三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行； （四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的； （五）法律规定的其他情形。 《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。 当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。 人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。