新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新28行终32号 上诉人（原审被告）：库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局），住所地新疆维吾尔自治区库尔勒市香梨大道**。 法定代表人：谭险峰，该局局长。 委托诉讼代理人：张红霞，该局工作人员。 委托诉讼代理人：傅淑霖，新疆天雪律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）：张治安，女，1952年10月1日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区库尔勒市。 委托诉讼代理人：姜卫东，系张治安的丈夫。 委托诉讼代理人：李忠，新疆君和信律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：张志军，男，1962年11月12日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区库尔勒市。 委托诉讼代理人：郁新林，新疆天擎律师事务所律师。 上诉人库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）、张治安因与被上诉人张志军不服库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）作出的国有土地使用权注销登记行为一案，不服新疆维吾尔自治区库尔勒市人民法院（2019）新2801行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年10月26日公开开庭审理了本案。上诉人库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）的委托诉讼代理人张红霞、傅淑霖，上诉人张治安的委托诉讼代理人姜卫东、李忠，被上诉人张志军及其委托诉讼代理人郁新林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：被告于2019年10月30日在巴音郭楞日报刊登《不动产权（土地使用权）注销登记公告》（库自然资公告（2019）006号），主要内容为“根据巴音郭楞蒙古自治州自然资源局信访事项转办函、库尔勒市人民政府《关于收回张志军土地使用权的批复》（库政土批（2014）3号）的文件要求，将位于库尔勒市××镇以北的证号为库国用（2012）字第00000073号用途为农用地，面积为62333.65平方米（折合93.5亩）的国有土地使用权依法收回。现依据《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条、第十八条、第十九条等有关规定，拟对该范围内原登记的国有土地使用权予以注销登记，现予以公告。”另查明，法院生效判决认定库尔勒市人民政府作出的库政土批（2014）3号《关于收回张志军土地使用权的批复》为行政机关上下级之间的内部公文，属于上级机关向下级机关作出的内部批示，批复的内容对张志军不直接发生法律效力。被告于2018年7月16日作出库国土资公告（2018）004号《土地使用权注销公告》，依据库尔勒市人民政府《关于收回张志军土地使用权的批复》文件要求决定收回原告的库国用（2012）字第00000073号国有土地使用权证、该宗土地使用权及该土地使用权证范围内的用地红线图、国有土地使用权租赁合同。该行为已被（2018）新2801民初30号行政判决书予以撤销，该判决已生效。 原审法院认为，人民法院审理行政案件遵循对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查的原则。法院生效判决已认定被告注销原告持有的库国用（2012）字第00000073号国有土地使用权证、该宗土地使用权及该土地使用权证范围内的用地红线图、国有土地使用权租赁合同的行政行为没有法律依据并撤销被告的注销行为，现被告在无新的事实、理由的情况下，再次决定注销该国有土地使用权证于法无据。 综上，被告做出注销公告的行政行为没有法律依据，应当予以撤销。原告请求依法撤销市资源局2019年10月30日作出的注销库国用（2012）字第073号国有土地使用证及该宗土地使用权、国有土地使用权租赁合同的具体行政行为，有事实及法律依据，本院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，遂判决如下：撤销库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）于2019年10月30日作出的注销库国用（2012）字第073号国有土地使用证及该宗土地使用权、国有土地使用权租赁合同的行政行为。 上诉人库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）上诉请求：撤销新疆维吾尔自治区库尔勒市人民法院（2019）新2801行初51号行政判决，依法改判维持2019年10月30日作出的注销库国用（2012）字第73号国有土地使用权证及该土地使用权项下国有土地使用权租赁合同、用地红线图同时废止的行政行为。事实与理由：原审判决认定事实错误，并没有任何生效判决认定上诉人此次注销行为没有法律和事实依据。1．本案上诉人的行政行为是2019年10月30日作出的注销库国用（2012）字第73号国有土地使用权证及该土地使用权项下国有土地使用权租赁合同、用地红线图同时废纸的行政行为，法院应针对本案的注销登记公告行为进行审理。2．本案上诉人作出注销土地使用权证公告的事实依据的是库尔勒市人民政府库政土批［2014］3号《关于收回张志军土地使用权的批复》，该文件至今未被任何部门撤销，合法有效，且该文件的行文对象是针对享有法定职权的上诉人，上诉人作为库尔勒人民政府依法确定的下属土地登记部门，应按文件要求进行履职，至于所谓生效判决认为库尔勒人民政府《关于收回张志军土地使用权的批复》是内部行文，不具有可诉性，并不代表该文件对库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）无约束力，并不代表上诉人可以不按照该文件执行。至于案涉批复是否合法有效，是否具有可诉性，又被认定为不具有可诉性，只是承办法官的主观认识，并无法律依据，且该文件对张志军和张治安的权益产生了实质影响。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条规定，有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记，其中第三项规定的就是人民政府依法作出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的。本案库尔勒市人民政府作出的批复，已依法送达利害关系人张志军和张治安，且未经任何判决撤销该文件，也没有任何判决确认该文件失去效力。因此上诉人依法执行该文件并通知原审原告张志军，在原审原告拒绝交回土地证的情况下，依法进行公告，事实清楚，法律依据明确，程序合法。原审撤销该行为属认定事实错误，请求上级法院依法撤销原判，予以改判。 张治安辩称，库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）作出的注销公告行为，应当予以维持。该注销公告明确记载了法律依据，一审判决没有法律依据且认定事实明显错误。库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）只是库尔勒市人民政府延续尉犁县人民政府关于收回库国用（2012）字第73号土地使用证及相关租赁合同这一行政行为的后续工作，关于收回前期的调查取证以及相应的行政处理决定，实际上尉犁县人民政府已经作出，只是因为行政区划的变化，因此将该行政行为的后续部分交由库尔勒市人民政府继续作出。该过程事实清楚，程序合法，应当予以维持。我方认为库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）在一审中应将尉犁县人民政府及其国土资源局包括库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）将调查的证据向法庭出示，以证明该行为事实、法律适用以及程序的合法性。 张志军辩称，库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）的上诉请求和事实理由依法不能成立。1．此案涉及的被上诉人撤销库国用（2012）字第73号国有土地使用证及土地使用权项下的国有土地使用权租赁合同、用地红线图的注销行为，依据的是库政土批（2014）3号《关于收回张志军土地使用权的批复》。被上诉人认为，上诉人作出注销库国用（2012）字第73号国有土地使用权证，已经实施了三次注销行为，用的都是库政土批（2014）3号文件，且前两次注销均被认为无法律依据被法院撤销。因此，上诉人仍然是以库政土批（2014）3号文件作为根据，是属于以同一事实同一理由重复作出的具体行政行为，没有任何法律依据。2．关于库政土批（2014）3号《关于收回张志军土地使用权的批复》的效力，已经生效法律文书认定为不可诉行为，即该批复并非是行政决定，因此上诉人依据非行政行为的依据来注销，显然没有事实依据和法律根据的。综上，答辩人请求维持原判，依法驳回其上诉。 张治安上诉请求：撤销新疆维吾尔自治区库尔勒市人民法院（2019）新2801行初51号行政判决书，改判或驳回被上诉人张志军的一审全部诉讼请求或发回重审。事实与理由：1．本案上诉人是涉案土地的投资开发者，张志军在借用上诉人投资开发的土地期间，提供虚假资料骗取土地登记，严重损害了上诉人的合法利益，但一审法院的判决未审查认定，属于认定事实不清。2．被上诉人库尔勒市自然资源局依法应当收回、注销张志军提供虚假资料骗取初始登记换发的库国用（2012）字第73号国有土地使用权证。3．张志军的违法事实经尉犁县政府及法制办调查确认后，转告并通知移交了相关调查资料给被上诉人库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局），被上诉人库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）将张志军提供虚假资料骗取土地登记的违法事实，依《土地登记办法》、《新疆维吾尔自治区土地登记办法》的规定请示库尔勒市人民政府，要求收回注销库国用（2012）字第73号国有土地使用权证，库尔勒市人民政府依其请示做出的库政土批（2014）3号批复，但库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）接到批复后，存在不作为、不当作为的情形。综上，上诉人系涉案土地的开发者、投入者，被上诉人张志军系提供虚假资料骗取土地登记的违法行为，从2012年上诉人知晓被侵权后一直向库尔勒市、尉犁县投诉至今，库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）至今未正确有效履职，致使张志军的违法行为继续存在。请二审法院依法公正处理，以维护当事人的合法权益。 张志军辩称，上诉人张治安的上诉主张是针对涉案土地权属争议的事实理由。上诉人认为张志军有提供虚假资料办理国有土地使用证的情形，但均不属于本案中关于张志军申请起诉撤销库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）注销登记行政行为的范围。库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）对涉案的土地并没有实施确权的行政行为，所以被上诉人认为上诉人张治安的上诉请求超出本案的行政行为的范围，故其上诉理由不能成立，请求驳回上诉人张治安的上诉请求，维持原判。 库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）辩称，答辩人同意张治安的上诉请求。针对上诉人张治安提出答辩人未在本案提交关于涉案土地使用权初始登记存在虚假资料的相关证据，答辩人认为本案并非土地权属争议纠纷。关于本案的土地权属争议，已由库尔勒市人民政府以库政土批（2014）3号文件的形式予以确认。答辩人只是依据该文件的要求，履行注销公告的职责。本案审查的行政行为应是答辩人做出的注销公告有无事实依据和法律依据。故答辩人认为张治安的上诉超过了本案应当审查的行政行为范围，请求驳回其该部分的上诉。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：上诉人库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）依据库尔勒市人民政府库政土批（2014）3号《关于收回张志军土地使用权的批复》，以及巴音郭楞蒙古自治州自然资源局信访事项转办函，于2019年10月30日作出的不动产权（土地使用权）注销登记公告是否合法。 人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。经审查，库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）于2018年7月16日依据库政土批（2014）3号批复作出库国土资公告（2018）004号《土地使用权注销公告》，该注销公告被新疆维吾尔自治区库尔勒市人民法院（2018）新2801行初30号行政判决以没有法律依据而撤销。现库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）又仍以库政土批（2014）3号批复为依据于2019年10月30日再次做出涉案土地使用权的不动产权（土地使用权）注销登记公告，属于以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，依法应予撤销。 另，库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）作出的两次注销登记公告的主要依据均是库政土批（2014）3号批复，该批复经本院（2016）新28行再3号行政裁定书认为，批复是行政机关上下级之间的内部指示，对张志军的权利义务不具有直接的法律上的利害关系，具有不可诉性。即，库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）作出《不动产权（土地使用权）注销登记》依据的是未对张志军的权利义务产生影响的批复行为。《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第二款规定：“有下列情形之一的，不动产登记机构直接办理不动产登记：（三）人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的。”根据以上规定，办理注销登记的前提是，人民政府做出收回不动产权利的决定，且该决定应对行政相对人的权利义务产生直接影响，并经法定程序确认生效后，不动产登记机构才可据此办理注销登记。因此，上诉人库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）于2019年10月30日作出的不动产权（土地使用权）注销登记公告不具有已由人民政府做出生效的收回不动产权利决定的前提，一审法院判决该注销登记行为无法律依据正确，本院予以维持。 关于上诉人张治安主张应在本案中提交关于涉案土地使用权初始登记时张志军提交了虚假资料的相关证据做为本案行政行为的依据，本院认为，本案审理的是上诉人库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）作出的注销登记公告行为，并非土地权属争议纠纷，而上诉人张治安主张提交的证据系土地权属确权的证据，故该主张并非本案审查的范围。 综上，一审判决认定事实清楚，上诉人库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）、上诉人张治安的上诉请求均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人库尔勒市自然资源局（原库尔勒市国土资源局）、张治安各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 孟 梅 君 审判员 张 娟 娟 审判员 王  晶 二〇二〇年十一月十三日 书记员 哈西高娃