北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终4951号上诉人（一审原告）刘大武，男，1971年6月4日出生，汉族，住北京市密云区。被上诉人（一审被告）北京市密云区人民政府，住所地北京市密云区鼓楼西大街**。法定代表人龚宗元，区长。委托代理人谷雪聪，女，北京市密云区司法局工作人员。委托代理人伊波，北京市鑫宝律师事务所律师。上诉人刘大武因行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2019年11月15日，北京市密云区人民政府（以下简称密云区政府）作出《行政复议决定书》（密政复决字[2019]18号，以下简称被诉决定），主要内容如下：经审理查明：2019年5月30日，北京市密云区太师屯镇人民政府（以下简称太师屯镇政府）接到信访20190529004的批示件（密督批示）后，按照“镇街吹哨，部门报到”的工作机制，组织相关部门召开专题会，研究如何解决申请人提出的问题，并于2019年8月9日作出《太师屯镇人民政府关于对刘大武反映问题的处理意见》（以下简称《处理意见》）交于申请人。密云区政府认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他组织产生实际影响的行政行为。本案中，太师屯镇政府于2019年8月9日作出《处理意见》，对刘大武的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，密云区政府决定：驳回刘大武的行政复议申请。刘大武不服，诉至一审法院，请求判决撤销密云区政府作出的被诉决定。一审法院经审理查明，刘大武多次向密云区政府、太师屯镇政府反映涉案宅基地及房屋等问题。2019年3月2日太师屯镇政府作出《信访答复意见》，该意见主要内容如下：关于刘大武、佟玉芝向党委政府反映的问题，根据实际情况予以答复。1、刘永利家翻建房高度的纠纷。刘永利在2017年申请翻建房时，房屋是六几年建的属于危房，村委会同意翻建，村委会规划员高宝明未经正规培训，填表时出现笔误，造成四邻协议上脊高填成上平高（脊高1.5米，填成上平高3.3米)，后进行了涂改，在佟玉芝签四邻协议时，涂改点已经存在，其当时知情。而且现实际刘永利所翻建的房子脊高1.5米，上平3.3米，地基1米，总高5.8米，不存在超高问题。2、与刘梦发宅基地面积的纠纷。刘梦发83年批宅基的原宅面积是294.8平方米。现状宅基地面积为395.96平方米，超出101平方米。1986年由当时东田各庄大队对刘梦发老宅院临时使用多占集体土地面积做出罚款处理，罚款的依据是根据当时的政策，有当时大队处理的收据为证。刘梦发家后院现在并无建筑，无需提供审批手续，其按照农村的习惯将后院空地占用，后院土地所有权归村集体所有，如村里因规划建设的需要占用该块土地，刘梦发应无条件让出，且东田各庄大队1986年对刘梦发进行的罚款处理中，并不包括后院占地。3、马路边建房翻建的问题。（1）刘大武的大姐户口是东田各庄，当时其大姐刘大华与在镇中心小学上班的张万利是夫妻，新建房批示是张万利的名字，1999年审批，审批两年内该户未建设，根据《北京市农村宅基地管理办法》第15条第一款之规定：自批准宅基地之日起满两年未动工兴建的，由村集体收回宅基地使用权。且经过村委会和当事人张万利核实，张万利已自动放弃新建房权利，因此，宅基地由村集体收回。（2）马路边的房屋是当时刘大华的妹妹刘大文和妹夫建的小卖部，该处建筑属逾期临时建设，不予审批翻建。4、关于老宅翻建的问题。佟玉芝本人为非农户，并不是东田各庄村农户，根据《北京市国土资源局关于加强农村宅基地审批管理有关问题的通知》第二条的规定，宅基地的申请主体必须是本集体经济组织内的农村村民，本集体经济组织以外的农村村民或居民不得申请使用宅基地建设住宅，否则应依法办理征地手续，因此，佟玉芝并不具备审批翻建宅基地房屋的资格。刘大武不服该决定，向密云区政府信访事项复查复核委员会办公室申请复查。2019年5月15日，密云区政府信访事项复查复核委员会办公室作出《信访事项复查意见书》，主要内容如下：根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等规定，镇政府具有辖区内农村宅基地审核和查处该镇域内违法建设等法定职责。因此申请人举报村民违建及要求批准翻建房屋问题，应当按照法定程序提出。行政机关按照法定程序处理。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《信访条例》以及《国家信访局依法分类处理信访诉求工作规则》（国信发（2017）19号）第十五条等规定，撤销镇政府信访答复意见书。申请人诉求，由太师屯镇人民政府按照法定程序处理，届时若申请人认为行政机关不作为，侵害其合法权益，可通过相应的法定救济途径提出。2019年8月9日，太师屯镇政府作出《处理意见》。原刘大武不服，向密云区政府提出的行政复议申请，要求对《处理意见》中太师屯镇政府的不作为予以纠正。2019年8月19日密云区政府作出行政复议答复通知书，并于8月21日向太师屯镇政府送达。2019年8月27日太师屯镇政府作出《行政复议答复书》，称《处理意见》是根据刘大武的多次信访问题，作出的信访答复意见，此意见不属于具体行政行为，未对刘大武设定实体权利和义务，据此《处理意见》不属于行政复议受理范围。2019年11月15日密云区政府作出被诉决定，后向刘大武送达。一审法院认为：为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，全国人民代表大会常务委员会于1999年4月29日通过了《中华人民共和国行政复议法》，后于2009年8月27日和2017年9月1日两次予以修订。该法对行政复议范围、行政复议申请、行政复议受理、行政复议决定等作出了明确规定。国务院依据《中华人民共和国行政复议法》，于2007年5月29日颁布《中华人民共和国行政复议法实施条例》，就相关事项作出具体规定。《国家信访局依法分类处理信访诉求工作规则》第十五条规定，信访复查（复核）机关在信访复查（复核）中，发现诉求应当适用信访程序以外其他法定途径而未适用，以信访处理代替行政处理，以信访处理意见代替应当适用信访程序以外其他法定途径作出的行政处理决定或者行政履职行为的，应当区分情况，撤销信访处理（复查）意见，要求原办理机关适用其他法定途径重新处理，或者变更原处理（复查）意见。本案中，密云区政府在《信访事项复查意见书》明确认定，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等规定，镇政府具有辖区内农村宅基地审核和查处该镇域内违法建设等法定职责。因此申请人举报村民违建及要求批准翻建房屋问题，应当按照法定程序提出。行政机关按照法定程序处理。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《信访条例》以及《国家信访局依法分类处理信访诉求工作规则》（国信发（2017）19号）第十五条等规定，撤销镇政府信访答复意见书。刘大武诉求，由太师屯镇政府按照法定程序处理，届时若刘大武认为行政机关不作为，侵害其合法权益，可通过相应的法定救济途径提出。综上，密云区政府作出《信访事项复查意见书》后，太师屯镇政府应依照该内容依据相关法律法规履行法定职责，虽然其在行政程序中出示了信访程序中的批办单，但不能再依此将刘大武申请事项作为信访事项处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，刘大武以太师屯镇政府为被申请人向密云区政府提出行政复议申请，密云区政府具有对该申请进行审查并依法作出相应处理的法定职责。密云区政府负责复议工作的机构收到刘大武提出的行政复议申请后，应当依据法律和行政法规的规定，对太师屯镇政府是否具有法定职责、是否履行了法定职责进行审查并作出相应处理。在此情况下，密云区政府在未对太师屯镇政府作出《处理意见》过程中是否正确履行法定职责事宜进行调查认定的情况下，在被诉决定中认定《处理意见》对刘大武的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议范围，属于认定事实不清，既未充分保护刘大武依法申请行政复议的权利，亦不利于及时有效解决涉案行政争议。综上，密云区政府所作被诉决定主要证据不足，依法应予撤销。对于刘大武要求撤销被诉决定的请求，依法予以支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销被告北京市密云区人民政府于二〇一九年十一月十五日作出的《行政复议决定书》（密政复决字[2019]18号）；二、责令被告北京市密云区人民政府于法定期限内对原告刘大武的行政复议申请重新作出处理。刘大武不服一审判决，向本院提起上诉称，本案判决是公正的，但本案属于复议机关维持原行政行为的情形，请求责令一审法院接受刘大武5月30日追加被告申请书。密云区政府在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。在案证据已全部随卷移送本院，经审查，一审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。基于上述有效证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院二审期间，经与刘大武确认，刘大武所称要求法院接受5月30日追加被告申请书的上诉请求，系要求追加太师屯镇政府为本案共同被告。本院认为，行政复议是当事人针对行政机关作出的行政行为寻求权利救济的法定途径，行政复议机关不能把应予受理的行政复议事项视为信访事项而不予受理。本案中，被诉决定未对刘大武的申请事项中是否包含行政履责事项作出判断、处理，一审法院据此认为被诉决定认定事实不清，并判决撤销了被诉决定，刘大武对该判决结果认可，密云区政府亦无异议，经审查，一审法院的相关认定，符合法律规定，本院予以确认。关于刘大武提出的要求追加太师屯镇政府为被告的上诉主张，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，被诉决定以太师屯镇政府作出的《处理意见》，对刘大武的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受理范围为由，驳回刘大武的行政复议申请，不属于维持原行政行为的情形，太师屯镇政府不能成为本案的被告。一审法院未通知太师屯镇政府作为被告参加诉讼，符合法律规定。刘大武的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审法院所作判决正确，本院予以支持，刘大武的上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由刘大武负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘井玉审 判 员 周凯贺审 判 员 哈胜男二〇二〇年十一月六日法官助理 屈小平书 记 员 杨含章书 记 员 秦静羽