广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤19行初3号原告：袁德良，男，汉族，住广东省东莞市，原告：莫建尧，男，汉族，住广东省东莞市，原告：莫有敬，女，汉族，住广东省东莞市，原告：史锦平，女，汉族，住广东省东莞市，被告：东莞市人民政府，住所地：东莞市南城区鸿福路99号行政办事中心，组织机构代码证号：70773468-1。法定代表人：梁维东，市长。委托代理人：林伟忠，东莞市法制局工作人员。委托代理人：王英臻，东莞市法制局工作人员。第三人：东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号，组织机构代码证号：00733020-5。法定代表人：刘杰，局长。委托代理人：殷淑雯，该局工作人员。委托代理人：王荣，广东名道律师事务所律师。第三人：东莞市麻涌镇麻一村村民委员会，住所地：广东省东莞市麻涌镇麻一村，组织机构代码证号：K3081475-6。法定代表人：袁任才，主任。委托代理人：莫灿华，广东智顺律师事务所律师。原告袁德良、莫建尧、莫有敬、史锦平（以下简称“袁德良等4人”）不服被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）作出的东府行复〔2016〕495号《驳回行政复议申请决定书》，于2017年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月10日立案后，于2017年2月9日向被告东莞市政府、东莞国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月25日公开开庭审理了本案。原告袁德良、莫建尧、莫有敬、史锦平，被告东莞市政府委托代理人林伟忠，第三人东莞国土局委托代理人殷淑雯、王荣，第三人东莞市麻涌镇麻一村村民委员会（以下简称“麻一村委会”）委托代理人莫灿华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告东莞市政府于2016年12月15日作出东府行复〔2016〕495号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告袁德良等4人不服第三人东莞国土局作出的东国土资（执法）函〔2016〕390号《复函》，但袁德良等4人提供的材料未能证明其与在前述《复函》中所举报的违法侵占地块存在利害关系，且东莞国土局作出前述《复函》也未对袁德良等4人的合法权益造成不利影响，袁德良等4人不是适格的行政复议申请人，故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回袁德良等4人提出的行政复议申请。原告袁德良等4人诉称，请求判令：1、撤销东府行复〔2016〕495号《驳回行政复议申请决定书》；2、确认东莞国土局作出的东国土资（执法）函〔2016〕390号《复函》文件的具体行政行为侵犯了袁德良等4人的合法权益；3、确认麻一村委会对涉案土地的填土行为违法。主要理由有：一、案涉地块是袁德良等4人所耕。自父辈开始，土地实行以家庭承包经营的方式，袁德良等4人是家庭的户主或成员，原告的家庭成员均享有对集体经济组织的土地承包经营权，承包有集体经济组织的土地，原告一直耕种并且土地从未流转。但麻一村委会至今未依法跟原告签订土地承包合同，其行为侵犯了原告的合法权益。二、案涉地块的填土行为违法。1、原告没有与麻一村委会签订《农村土地承包经营权流转合同》，根据麻涌镇政府印发《麻涌镇耕地统筹及农业招商引资工作方案》（东麻〔2013〕10号），统筹以自愿有偿原则，原告不知道统筹方案并且没有签名同意，不能强行统筹。2、麻涌镇农资交易平台出租给东莞广大农业科技有限公司信息中，没有“新洛基”地块的出租信息，“新洛基”并未出租给广大农业科技有限公司，该地块被推毁农作物、无故填土属于违法行为。3、“滘刀”地块在麻涌镇农资交易平台有出租信息，但其出租信息未经原告及其他社员的同意，该地块被推毁农作物、无故填土属于违法行为。4、“滘刀”地块出租定位为发展名贵树木、花卉、景观园林、汽车休闲旅游营地等，其用途不属于农业生产，不能作农地农用，说明该填土行为违法。5、填土行为并非修建约5米的机耕路。2016年5月2日开始，麻一村委会推毁农作物，深夜填土，填土材料为石头、红泥、灰沙等，填土后无法种植农作物，农地无法农用，该填土行为属于违法行为。综上所述，请依法查明并支持原告的诉讼请求。原告袁德良等4人向本院提交了以下证据：1.东府行复〔2016〕495号《驳回行政复议申请决定书》，以证明本案被诉行政行为；2.填土照片，以证明案涉土地被毁坏，填土行为违法；3.《麻一村十四队土地情况》、《生产作物承包及标投合同书》、东麻信复字（2016）11号文件《信访事项答复意见书》，以证明涉案土地是父辈开始已经由原告所耕，麻一村委会未向原告颁发土地承包经营权证，造成原告的权益受到侵害；4.莫仲豪、黄勤芳的《土地承包经营权证》，以证明涉案土地是由原告莫建尧一直耕种至今；5.《麻涌镇耕地统筹及农业招商引资工作方案》（东麻〔2013〕10号），以证明麻一村委会没有依据方案要求，统筹土地并非农民自愿，而是强行统筹，侵犯了原告的合法权益；6.滘刀165.2亩地块出租招标公告、《关于政府信息公开申请的答复》（东国土资函〔2015〕2411号）,以证明新洛围没有公开招租，新洛围被无故填土属于违法行为。被告东莞市政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，复议申请人与具体行政行为有利害关系以及复议申请人认为具体行政行为侵犯其合法权益，是复议机关受理复议申请的必要条件。原告对涉嫌土地违法行为具有检举和控告权，但其提供的《股权证书》、《东莞市××××村农户承包土地（土名：新洛围、滘刀）名单表》和《见证证明书》等材料并不能证明其与案涉地块存在利害关系，且东莞国土局作出的东国土资（执法）函〔2016〕390号《复函》也未对原告的合法权益造成不利影响。东莞市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告提出的行政复议申请，事实清楚、适用法律正确。二、袁德良等4人不服东莞国土局作出的东国土资（执法）函〔2016〕390号《复函》，于2016年10月18日向东莞市政府申请行政复议，并于2016年11月1日向东莞市政府提交补正材料，东莞市政府于2016年11月8日受理该申请。东莞市政府经审查，于2016年12月5日作出复议决定，符合我国《行政复议法》第三十一条规定的行政复议审查期限，程序合法。综上，东莞市政府作出的东府行复〔2016〕495号《驳回行政复议申请决定书》程序合法、事实清楚、适用法律正确，内容适当。被告东莞市政府向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议申请书》及《行政复议申请材料清单》,以证明原告向东莞市政府提出行政复议申请；2.《送达回证》，以证明被告依法向原告送达补正复议申请材料通知书；3.《股权证书》、《名单表》及《见证证明书》，以证明原告向被告补正的材料；4.《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》及《送达回证》，以证明被告对原告的申请先予以受理，并要求东莞市国土局答复；5.《驳回行政复议申请决定书》及《送达回证》、《邮寄凭证》，以证明东莞市政府依法驳回原告的复议申请并送达复议决定书。第三人东莞国土局述称，一、2016年8月26日，袁德良等4人向东莞国土局提交举报材料，反映位于我市麻涌镇麻一村“新洛围”、“滘刀”（土名）的农业用地（有农田170多亩、鱼塘15亩），被麻涌镇麻一村支部书记袁某某非法侵占的问题，请东莞国土局处理。经调查，原告所反映的土地位于麻涌镇麻一村“新洛围”、“滘刀”（土名），面积约165.2亩（以下简称“案涉土地”），地类为农用地。2016年9月26日，东莞国土局依法向原告作出东国土资（执法）函〔2016〕390号《复函》，告知原告案涉土地是麻一村集体将麻一村第五、十二、十四队（村民小组）及村一级（经济联合社一级）的集体土地统筹集中发展，并通过承包经营权流转出租给东莞广大农业科技有限公司用于农业生产的事实。截至原告举报时，案涉土地正在修建约5米宽的机耕路，未发现违法用地行为，故不予处罚。具体事实和法律依据如下：1、案涉土地由村集体统一出租，用于农业生产。经向村集体调查，案涉土地所有权属于村集体，由村一级农民集体即麻一股份经济联合社根据麻涌镇人民政府印发的《麻涌镇耕地统筹及农业招商引资工作方案》（麻府〔2016〕10号），将其下辖的村民小组（第五、十二、十四队）的集体农用地，通过统一承租的方式进行集中经营。所涉的村民小组三分之二以上的村民与村一级集体已签订相关的统筹方案及《农村土地承包经营权流转合同》。进行整合后，麻一股份经济联合社与东莞广大农业科技有限公司签订《农村土地承包经营权流转合同》，将案涉土地出租用于农业生产经营。2、农村道路（机耕路）属农用地，不属于建设占用土地的情形，不属应予以处罚的非法占地行为。经实地调查，原告所举报的非法占地行为，实质是东莞广大农业科技有限公司在案涉土地上实施的修筑道路路基的行为。该公司在案涉土地上推填土而形成了宽约5米的路基。根据《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》（国土资厅函〔2013〕581号），农村道路是指符合《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）相关地类定义，在农村范围内，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道）；路面宽度不超过6.0米，或路基宽度不超过6.5米。该道路位于农业园区内，路基宽约5米，应当认定为农村道路（机耕道）。根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）附录A，农村道路（机耕道）属于《中华人民共和国土地管理法》第四条所规定的农用地范围，修筑农村道路（机耕道）不属于《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定的建设占用土地的情形，不属于应当根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条予以处罚的非法占地行为。二、原告所诉没有事实和法律依据，应予驳回。原告称其曾经承包经营位于涉案土地范围内的土地，但未能提交有效证据证明其与案涉土地存在利害关系。农村集体土地属于集体所有，村集体有统一经营管理的权利。村集体根据政策，统一承租，调整承包经营权。经过民主决策，三分之二以上村民同意统筹方案。虽然原告没有签名同意，但根据少数服从多数的原则，并不影响土地承包经营权的确立。原告作为集体成员的权益，并没有受到损害。原告所称的侵害其承包经营权，没有事实根据。第三人东莞国土局向本院提交了以下证据、依据：1.举报材料《登记表》,以证明原告向东莞国土局提交举报材料，反映位于东莞市××××村“新洛围”、“滘刀”（土名）的农业用地（有农田170多亩、鱼塘15亩），被麻涌镇麻一村支部书记袁某某非法侵占的问题；2.东国土资（执法）函〔2016〕390号《复函》及快递单，以证明东莞国土局于2016年9月26日依法向原告作出东国土资（执法）函〔2016〕390号《复函》，告知原告案涉土地是麻一村集体将麻一村第五、十二、十四队（村民小组）及村一级（经济联合社一级）的集体土地统筹集中发展，并通过承包经营权流转出租给东莞广大农业科技有限公司用于农业生产的事实，截至原告举报时，案涉土地正在修建约5米宽的机耕路，未发现违法用地行为，故不予处罚，东莞国土局已将复函邮寄给原告；3.《麻一村耕地统筹方案》，以证明所涉的村民小组三分之二以上的村民与村一级集体已签订相关的统筹方案；4.《农村土地承包经营权流转合同》，以证明麻一股份经济联合社将其下辖的村民小组（第五、十二、十四队）的集体农用地，通过统一承租的方式进行集中经营，村民小组三分之二以上村民与村一级集体已签署《农村土地承包经营权流转合同》；5.《农村土地承包经营权流转合同》，以证明麻一股份经济联合社与东莞广大农业科技有限公司签订合同，将案涉土地出租用于农业生产经营；6.《关于印发的通知》（麻府〔2013〕10号）、《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》（国土资厅函〔2013〕581号、《土地利用现状分类》附录A，以证明被告对原告举报问题的答复，依据充分，符合法律规定。第三人麻一村委会述称：1、袁德良等4人不是适格的原告。案涉土地为集体所有，袁德良等4人既不是地块的所有权人，也不是地块的使用权人，与地块没有直接的利害关系，依法不能以原告的身份提起行政诉讼。2、案涉的“填土行为”不是麻一村委会所为，与麻一村委会无关。袁德良等4人指控填土为麻一村委会所为不是事实，麻一村委会并没有实施填土行为，袁德良等4人针对麻一村委会的诉讼请求没有事实依据。3、袁德良等4人的诉讼请求存在错误。行政诉讼审查的内容为行政主体作出的行政行为，麻一村委会不是行政主体，“填土行为”也不是行政行为，袁德良等4人针对麻一村委会的诉讼请求不应当在本案中审查。第三人麻一村委会没有向本院提交证据。经庭前证据交换，本院对各方提交的证据认证如下：对被告东莞市政府提交的证据，各方当事人对其真实性均无异议，本院对其真实性予以认可。对原告袁德良等4人提供的东府行复〔2016〕495号《驳回行政复议申请决定书》，与东莞市政府提供的《驳回行政复议申请决定书》一致，本院对其真实性予以认可。对原告提供的填土照片、《麻一村十四队土地情况》、《生产作物承包及标投合同书》、莫仲豪、黄勤芳的《土地承包经营权证》，由于与本案审查的袁德良等4人是否具有行政复议申请人资格并无关联，本院对其真实性不予认证。对原告提交的东麻信复字（2016）11号文件《信访事项答复意见书》，经本院调查，东莞市麻涌镇政府确认为其出具，本院对其真实性予以认可。对原告提交的《麻涌镇耕地统筹及农业招商引资工作方案》（东麻〔2013〕10号）、滘刀165.2亩地块出租招标公告、《关于政府信息公开申请的答复》（东国土资函〔2015〕2411号），其他当事人对其真实性无异议，本院予以认可。对第三人东莞国土局提交的举报材料《登记表》、东国土资（执法）函〔2016〕390号《复函》及快递单，各方当事人对其真实性均无异议，本院予以认可。对东莞国土局提交的《麻一村耕地统筹方案》、《农村土地承包经营权流转合同》，虽然提供这部分材料给东莞国土局的麻一村委会确认其真实性，但由于没有原件，也未经相关签名村民或合同相对人确认，本院对其真实性不予认证。对东莞国土局提交的《麻涌镇耕地统筹及农业招商引资工作方案》（东麻〔2013〕10号），与原告提供的一致，本院对其真实性予以认可。对东莞国土局提供《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》（国土资厅函〔2013〕581号、《土地利用现状分类》附录A，本院对其真实性予以认可。经审理查明，2016年8月26日，原告袁德良等4人向东莞国土局反映“麻涌镇麻一村支部书记袁某某利用职权非法侵占‘新洛围’、‘滘刀’地块约170多亩、鱼塘15亩”。东莞国土局于2016年9月26日作出东国土（执法）函〔2016〕390号《复函》，经调查认为“该地块位于麻涌镇麻一村‘新洛基’和‘滘刀’（土名），面积约165.2亩，地类为农用地。根据麻涌镇政府印发《麻涌镇耕地统筹及农业招商引资工作方案》（东麻〔2013〕10号），由麻一村委会统筹五、十二、十四队（现为村小组）及村集体的土地集中发展。2013年5月，麻一村委会与各队农户签订了统筹方案，每个队（村小组）签名同意统筹的户数均超过该队总户数的三分之二。2013年6月至今的土地统筹款均已支付到村小组。2015年9月，该地块通过农资交易平台，出租给东莞广大农业科技公司，并签定《农村土地承包经营权流转合同》用于农业生产、树木、花卉等。目前，该地块正在修建约5米宽的机耕路，未发现违法用地行为。”袁德良等4人不服，于2016年10月18日向东莞市政府申请行政复议。东莞市政府于2016年10月25日向袁德良等4人邮寄《补正行政复议申请材料告知书》，并于2016年11月1日收到原告提交的《股权证书》、《东莞市××××村农户承包土地（土名：新洛围、滘刀）名单表》和见证证明书等补正材料，东莞市政府于2016年11月8日受理该行政复议申请。2016年12月15日，东莞市政府作出东府行复〔2016〕495号《驳回行政复议申请决定书》，认为袁德良等4人提供的材料未能证明其与在前述《复函》中所举报的违法侵占地块存在利害关系，且东莞国土局作出前述《复函》也未对袁德良等4人的合法权益造成不利影响，袁德良等4人不是适格的行政复议申请人，故决定驳回袁德良等4人提出的行政复议申请。另查明，东莞市麻涌镇人民政府于2016年3月30日对袁德良、莫有敬等村民作出东麻信复字〔2016〕11号《信访事项答复意见书》，内容为：“关于麻涌镇麻一村四坊没有发放2000年制作的土地承包经营权证的问题，经向麻一经济联合社调查了解得知，该经济联合社的《东莞市农村集体土地承包经营权证》应于2000年统一颁发给村民。2016年1月13日该经济联合社安排工作人员到村档案室和资料室、四坊办公室和档案室查找，均未能找到四坊村民的《东莞市农村集体土地承包经营权证》。……麻一经济联合社表示当时应该三个坊同时发放《东莞市农村集体土地承包经营权证》的，对于二坊、三坊已颁发而四坊村民没有领取的问题，由于时间久，不排除当时麻一经济联合社或四坊遗失了该证，不排除时任四坊各个生产队的队长领取了四坊的该证书，没有依时颁发给四坊村民，并遗失了该证。”又查明，在审理本案过程中，本院分别向东莞市麻涌镇人民政府以及东莞市麻涌镇麻一股份经济联合社发出协查函。其中，东莞市麻涌镇政府于2017年7月17日向本院回复称“袁德良、莫有敬、史锦平所在的麻涌镇麻一村四坊及莫建尧所在的麻涌镇麻一村二坊有设立对应的基层群众性自治组织即麻一村村民委员会，有设立农村集体经济组织即麻一股份经济联合社。”东莞市麻涌镇麻一股份经济联合社于2017年7月17日回复我院称“早在2008年，甚至更早期，案涉‘新洛围’、‘滘刀’农地由东莞市麻涌镇麻一五队、东莞市麻涌镇麻一十二队、东莞市麻涌镇麻一十四队分别租与第三方使用（不包括袁德良、莫建尧、莫有敬、史锦平）。2013年，因实行土地统筹，麻一村逐渐回收农地，集中管理。综上，袁德良、莫建尧、莫有敬、史锦平不是涉案土地的实际使用人。”本院于2017年11月10日前往案涉“新洛围”、“滘刀”土地进行实地调查，莫建尧、东莞市××××村二坊五队联络员陈锡华经现场指认，确认莫建尧此前承包土地位于案涉“新洛围”、“滘刀”土地范围内。史锦平、莫有敬现场指认了其承包土地位置，但东莞市××××村四坊十四队联络员袁寿增认为，史锦平、莫有敬所指认的承包土地位置从2004年起因村民弃耕，所以经十四队村民代表一致同意，租给了广西人耕种，后来麻一村委会统筹租给东莞广大农业科技公司使用。史锦平、莫有敬则称，2004年袁寿增召集村民代表将新洛围地块出租给广西人收取利益，村民代表联系到十四队村民，征求村民意见，当时该地村民仍在耕种，但因土质不理想，希望通过出租给广西人把耕地耕种肥沃后再收回重新耕种，所以同意出租该地一段时间给广西人，史锦平、莫有敬在出租期间也经常到地里查看种植情况，史锦平、莫有敬只同意出租土地给广西人，直到2016年该地开始填土，才知道出租给东莞广大农业科技公司使用的事实。此外，袁德良经本院通知未到现场确认承包土地。本院认为，对原告袁德良等4人反映麻涌镇麻一村“新洛围”、“滘刀”地块存在违法用地行为，东莞国土局于2016年9月26日作出了东国土（执法）函〔2016〕390号《复函》，对前述举报的情况进行了答复。经本院前往前述举报地块实地调查，东莞市××××村二坊五队工作人员与莫建尧现场指认，确认莫建尧此前承包土地位于前述“新洛围”、“滘刀”土地范围内；根据东莞市麻涌镇人民政府作出的东麻信复字〔2016〕11号《信访事项答复意见书》显示，东莞市麻涌镇麻一股份经济联合社确认史锦平、莫有敬所在的东莞市××××村四坊十四队的土地虽然曾有核发《东莞市农村集体土地承包经营权证》，但并没有具体发放到村民手上，并且目前已查找不到当时核发农村集体土地承包经营权证的情况，而史锦平、莫有敬与东莞市××××村四坊十四队对该二人承包土地是否位于案涉“新洛围”、“滘刀”土地范围内存在较大争议。东莞市政府关于原告袁德良等4人与案涉举报地块以及东莞国土局作出的前述《复函》均无利害关系的认定，与本院现场核实查明的情况不完全相符。东莞市政府以原告袁德良等4人对东莞国土局作出前述《复函》不服提出本案行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，从而作出东府行复〔2016〕495号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告的行政复议申请，事实依据不充分，东莞市政府应在重新审查的基础上对原告的行政复议申请重新作出处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销东莞市政府作出东府行复〔2016〕495号《驳回行政复议申请决定书》；二、东莞市政府在法定期限内对原告袁德良等4人的行政复议申请重新作出处理。案件受理费50元，由被告东莞市政府承担。原告袁德良等4人已经预交50元，本院予以退还。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  叶俏珠二〇一七年十二月二十五日书记员  姚慧君附：本判决适用的相关法律依据（节录）《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；……《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……