湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鄂01行终655号 上诉人（原审原告）：武汉龙骑天际文化传媒有限公司。住所地：武汉市青山区冶金大道**。 法定代表人：杨伟川，该公司总经理。 委托代理人：周晶，湖北瑞通天元律师事务所律师。 委托代理人：陈涌，湖北瑞通天元律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：武汉市青山区城市管理委员会。。住所地：武汉市青山区市政南路** 法定代表人：刘子舟，该委员会主任。 委托诉讼代理人：夏爱华，湖北立丰律师事务所律师。 上诉人武汉龙骑天际文化传媒有限公司（以下简称武汉龙骑公司）因被上诉人武汉市青山区城市管理委员会（以下简称青山区城管委）履行行政协议一案，不服湖北省武汉市青山区人民法院（2019）鄂0107行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案因当事人同意协调，协调期间不计入审限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，为推进青山区绿色出行自行车免费租赁工作，2008年11月，青山区发改委与上海龙骑广告传播有限公司签订《龙骑天际国际传媒与武汉市青山区发改委关于自行车免费租赁项目合作协议》，协议约定上海龙骑广告传播有限公司注册并成立武汉分公司，具体负责该项目的实施。2007年11月14日，常州龙众广告传媒有限公司注册成立。2008年11月24日，常州龙众广告传媒有限公司武汉分公司注册成立。2009年6月9日，常州龙众广告传媒有限公司武汉分公司出具一份《情况说明》，主要内容为：根据武汉市场发展需要和政府要求，为有利于武汉市场业务的拓展，经报上海龙骑总部同意，成立武汉龙骑公司，常州龙众广告传媒有限公司武汉分公司的资产、债务和办公电脑、打印机、办公用品等，以及后续发展需要所建设的资产全部划拨给武汉龙骑公司所有，注销常州龙众广告传媒有限公司武汉分公司，武汉地区所有市场拓展和经营业务由武汉龙骑公司全面负责。2008年11月至2011年12月，武汉龙骑公司在青山区已建成115个智能化站点，陆续投放5000余辆免费自行车。2008年至2012年9月，青山区免费自行车的运营监管工作由青山区发改委负责，2012年9月改由被告青山区城管委负责具体工作。2013年7月4日，青山区城管委（甲方）与武汉龙骑公司（乙方）签订《武汉便民自行车公共服务系统项目建设运营管理服务协议》，协议约定：“乙方按照武汉市城管局制定的总体运营规模投资建设便民自行车公共服务系统项目，并承担项目的建设、运营、维护、管理和相关事宜的全部费用。乙方自主建设、自主经营管理、自负盈亏。在乙方负责的区域内，确保项目的总体规模为站点105个、站内在用车辆3000辆”，“运营期至2017年12月31日”，“甲方请示上级主管部门，依据上述经营规模及经营期为乙方配置广告资源（包括站点广告和站点外异地设置的户外广告，站点广告是指附属于自行车站点设施的车棚广告、站亭广告；站点外异地设置的户外广告是指以除自行车站点设施外的其他设施为载体的户外广告）。（一）为保证运营服务达到乙方承诺的标准，本次在青山区新增五块户外广告大牌外加市场价值100万元（比照拍卖价格）的异地设置的户外广告资源（经专业机构评估），从取得初次许可之日起，乙方拥有六年八个月的经营使用权，超过时限由甲方上级主管部门收回。本次新增异地设置的户外广告资源由乙方同甲方上级主管部门协商确定后将新增广告资源报市政府同意后方可实施，甲方上级主管部门在本协议签订之日起3个月内依法办理许可手续。乙方承担相关建设及运营费用。”协议签订后，原告一直负责站点和车辆的运营、管理、维护工作。2013年8月，被告向原告发放《城市道路临时占用许可证》、《城市道路挖掘许可证》，原告据此在园林路与友谊大道口建设一块户外广告牌。2014年11月10日，被告向原告发放《城市道路临时占用许可证》、《城市道路挖掘许可证》，原告又在和平大道与建十路延长线交汇处、和平大道与园林路交会处建设两块广告牌。三块广告牌先后已被拆除。2018年3月6日，被告出具《关于对龙骑公司公共自行车免费租赁站点停止运营的通知》，要求原告“收到通知后，立即对公共自行车免费租赁站点停止营运”。原告认为被告至今未完全履行协议约定的义务，且原告多次向被告申请取得协议约定的户外广告牌及100万元的户外广告资源，均未果，故原告诉至法院，请求判如所请。庭审时，被告称其为给原告争取广告资源，曾多次请示上级主管部门，但未获批准；原告称2013年至2016年原告因该自行车免费租赁项目每年从政府部门获取的资金补助为60万元。 原审法院认为，根据《武汉市户外广告设置管理办法》的相关规定，设置户外广告应当进行审批，且在青山区设置户外广告的审批权归属于市城市管理部门。本案中，被告青山区城管委并无批准原告设置户外广告的法定职权，且原、被告签订的协议中明确约定“本次新增异地设置的户外广告资源由乙方（武汉龙骑公司）同甲方（青山区城管委）上级主管部门协商确定后将新增广告资源报市政府同意后方可实施，甲方上级主管部门在本协议签订之日起3个月内依法办理许可手续。”现原告并未与被告青山区城管委的上级主管部门协商确定新增的广告资源，也未报请市政府同意，虽然协议约定被告上级主管部门在本协议签订之日起3个月内为原告办理许可手续，但被告上级主管部门并未在协议上签字盖章，原告自始至终也未依法取得被告上级主管部门的许可手续，现原告依据该协议要求被告青山区城管委履行为其配置户外广告资源的诉请，既无事实依据，也无法律依据，其请求应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决驳回原告武汉龙骑天际文化传媒有限公司的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告武汉龙骑天际文化传媒有限公司负担。 上诉人武汉龙骑公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决将“户外广告大牌”与“异地设置的户外广告资源”两类不同的广告资源混为一谈，属认定错误；二、一审判决既“查明”上诉人已履行完毕《协议》义务，却又同时“认为”上诉人要求青山区城管委履行《协议》义务“无事实依据”，属自相矛盾；三、一审判决将《协议》中的“配置”等同于“审批”权，以青山区城管委没有广告牌设置的审批权为由驳回上诉人的诉讼请求，属适用法律错误；四、本案系行政协议纠纷，一审判决却对《协议》的效力、是否能够继续履行等问题并未提及，恳请二审法庭对《协议》效力等问题予以明确，以利于上诉人合法维权；五、一审判决的逻辑是行政机关超越职权签订的协议，不应承担法律责任，侵犯了上诉人的合法权益。请求：1.依法撤销（2019）鄂0107行初1号《行政判决书》，改判支持上诉人的全部诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人在二审期间未提交书面答辩意见。 各方当事人向一审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与一审法院相同，对一审法院认定的事实予以认可。 本院认为：一、根据《武汉市户外广告设置管理办法》的相关规定，设置户外广告应当进行审批，且在青山区设置户外广告的审批权归属于市城市管理部门，不论是“户外广告大牌”还是“异地设置的户外广告资源”均属于户外广告，应当由市城市管理部门进行审批。二、根据《关于武汉市青山区城市管理委员会（区城市管理执法局、区交通运输局、区物流局）机构编制的通知》（青编〔2015〕11号）的规定，被上诉人青山区城管委虽没有审批户外广告的法定职权，但其对全区户外广告设置具有组织协调、许可和管理的工作职责，被上诉人与上诉人签订涉案协议未超越法定权限，涉案协议合法有效。三、上诉人与被上诉人签订的协议中明确约定“本次新增异地设置的户外广告资源由乙方（武汉龙骑公司）同甲方（青山区城管委）上级主管部门协商确定后将新增广告资源报市政府同意后方可实施，甲方上级主管部门在本协议签订之日起3个月内依法办理许可手续。”不论是根据上述法律规定还是上诉人与被上诉人青山区城管委签订的协议约定，被上诉人青山区城管委仅有权在上诉人与被上诉人的上级主管部门协商确定新增的广告资源，及报请市政府同意之后再行办理许可手续，现上诉人并未与被上诉人青山区城管委的上级主管部门协商确定新增的广告资源，也未报请市政府同意，虽然协议约定被上诉人上级主管部门在协议签订之日起3个月内为原告办理许可手续，但被上诉人上级主管部门并未在协议上签字盖章，上诉人自始至终也未依法取得被上诉人上级主管部门的许可手续，上诉人依据该协议要求被上诉人青山区城管委履行为其配置户外广告资源的诉请，既无事实依据，也无法律依据。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉龙骑天际文化传媒有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 罗 浩 审判员 杨丰菀 审判员 程 艳 二〇二〇年十一月四日 法官助理徐洁心 书记员刘晨露