山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁03行终177号 上诉人（原审原告）聂东升，男，1950年11月28日出生，汉族，住山东省淄博市淄川区。 委托代理人康静，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市淄川区人民政府般阳路街道办事处，统一社会信用代码11370302004235114M。住所地：淄川区淄城东路**。 法定代表人李政，主任。 被上诉人（原审第三人）淄博市淄川区般阳路街道城二社区居民委员会，统一社会信用代码55370302B47624881X。住。住所地：淄川区城二社区/div> 法定代表人黄衍龙，主任。 委托代理人白阳，淄博市淄川区般阳路街道城二社区居民委员会办公室主任。 上诉人聂东升因诉被上诉人淄博市淄川区人民政府般阳路街道办事处强制清理违法一案，不服淄博市淄川区人民法院(2020)鲁0302行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明，原告聂东升在淄博市××区般××街道城××社区（××城镇般河街）拥有住房一套，并持有淄博市房权证淄川区字第**-××1房屋所有权证，淄房改国用(2003)第C20880号国有土地使用证。2014年5月19日，淄川区人民政府印发《关于般河西段综合改造项目实施方案的通知》及附件1领导小组成员名单、附件2领导小组办公室人员组成及职务，该方案第二部分进展情况规定，“2012年城二社区与荣昌集团淄博龙湾地产有限公司达成协议，共同开发城二社区旧居住区，制定拆迁安置办法，完成部分拆迁安置”。2014年5月14日，淄川区人民政府印发川政发（2015）9号《关于淄川区棚户区改造工作的实施意见》。该意见改造原则第（二）项规定，“居民自住，公开透明。棚户区改造工作充分尊重群众意愿，对群众反应比较强烈，积极要求改造的项目，由镇办、开发区指导民主推选棚户区改造业主委员会或自治改造领导小组，在广泛协商的基础上制定拆迁补偿方案，依法按程序进行公开透明的操作，自主拆迁，自愿承担合理的安置建房费用”。按照该指导意见，淄川区般阳路街道城二社区居民委员会作为甲方、淄川区人民政府般阳路街道办事处作为丙方与自愿拆迁的部分业主作为乙方签订了淄川区棚户区改造项目货币补偿拆迁安置协议，三方约定甲方和丙方用货币的形式购买乙方的房屋及附属建筑物。原告所属房屋位于城二社区旧居住区范围之内，但是原告未签订淄川区棚户区改造项目货币补偿拆迁安置协议。2017年8月30日，淄博市淄川区般××街道城二社区居民委员会为拆除清理购买的旧居住区房屋，与从立钢签订拆除清理合同，约定由从立钢拆除清理社区内旧居住区内房屋。2018年2月初，从立钢将原告聂东升的房屋误当作他人的房屋准备实施拆除，在清理屋内设施期间被原告发现报警予以制止。2019年1月3日，原告聂东升向淄博市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认被告淄川区人民政府于2018年2月9日行政强制拆除原告位于淄川区般××街道城二社区的房屋行为违法。2019年5月27日淄博市中级人民法院作出（2019）鲁03行初1号行政裁定，以“原告聂东升所提供证据均无法证明被告淄川区政府实施了强拆其房屋的行为，且淄川区政府也明确否认曾参与强拆聂东升的房屋，同时，原告聂东升在本案庭审中明确主张淄川区人民政府般阳路街道办事处是拆除其房屋的主体”为由，驳回原告起诉。聂东升不服提起上诉，2019年9月4日山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终字1177号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 原审法院认为，根据淄川区人民政府印发《关于般河西段综合改造项目实施方案的通知》及《关于淄川区棚户区改造工作的实施意见》的规定，案涉般河西段综合改造项目系采用居民自主拆迁、市场化运作的模式解决旧房拆迁问题，未采取政府征收拆迁户房屋的模式。本案原告所在社区拆迁户与淄川区般阳路街道城二社区居民委员会、淄川区人民政府般阳路街道办事处签订的淄川区棚户区改造项目货币补偿拆迁安置协议系三方作为市场化运作的民事主体身份参与签订买卖协议，以购买的方式处理拆迁房屋，不存在拆迁户房屋被政府征收的情形。原告未签订房屋买卖协议，不在拆迁范围之内，其房屋发生被拆行为，属于民事侵权的违法行为，侵权行为人明确清楚，应由相关民事主体承担侵权责任。原告提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应当驳回原告起诉。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告聂东升的起诉。 宣判后，原审原告聂东升不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定并指令原审人民法院继续审理本案。上诉理由：上诉人自有合法产权房屋位于淄博市××区般××街道城××社区（××城镇般河街），并持有淄博市房权证淄川区字第××号《房屋所有权证》，淄房改国用（2003）第C20880号《国有土地使用证》，房屋所有权证载面积48.91㎡，房屋实际建筑面积约120㎡（在此期间拆迁人员实测面积也是约120㎡），上诉人实际享有使用的国有土地使用权面积为131.55㎡。淄川区人民政府于2014年伊始，在淄博市××区般××段为轴，东起鲁泰文化路，西至留仙湖公园，南起将军路，北至般阳路小学范围内，以旧居住区改造拆迁名义实施了“般河西段综合改造项目”并持续至今。该项目由淄川区般河西段综合改造工作领导小组拟定了《淄川区般河西段旧居住区改造拆迁安置方案》，2014年5月19日《般河西段综合改造项目实施方案》获淄川区人民政府同意，上诉人所属房屋位于上述范围内。在此期间，淄川区人民政府未依法作出书面的房屋征收决定，亦未在拆迁范围内张贴公示征收决定公告，并且补偿标准也不明确，不合法。上诉人在该情形下没有签订补偿安置协议，也没有交付房屋由相关部门实施拆迁，但拆迁人员于2014年下半年多次找上诉人及家人商谈拆迁事宜，未能达成一致。2018年2月9日，农历春节将至，上诉人从外地返回般阳路街道城二社区自家住宅，发现大门打开，有不明人员在我家中偷窃家中财物，（聂东升的儿子聂玉亮）立即拨打110报警并立即制止后续破坏行为。派出所干警出警到达房屋场所并采取摄像等手段记录了执法现状，110出警现场控制2人，出警民警人员现场讯问，2人称是城二拆迁办让他们来拉财物，自2月6日到2月9日连续拉走屋内财物及破拆房屋门窗及屋顶等房屋设施，到民警到场时房屋内家具、生活物品、电器等已经全部破拆拉光，房屋内的主要设施防盗门窗、屋顶装饰、厕所设施等也已破拆完毕，即便是2月8日农历小年也没停手。民警要求2人联系拆迁办人员，赶来一人自称是城二拆迁办人员。聂玉亮又于2018年2月10日报警询问情况，并于2018年2月12日至般阳路派出所就该事情作相关笔录。之后，聂玉亮拨打了市长热线反映该问题，2018年3月1日淄川区政务中心电话答复聂玉亮并告知，由淄川区公安分局答复，拆除行为系般阳路街道办事处安排拆迁人员拆除。2018年9月10日淄川区政务中心电话答复聂玉亮又告知，经与淄川区公安分局和般阳路街道办事处核实，上诉人所属房屋为拆迁区域，并被区政府列为般河改造项目，为般阳路街道办事处具体组织了拆除。其后，上诉人以淄川区人民政府为被告起诉请求确认强制拆除行为违法，后山东省高级人民法院确认本案适格被告为般阳路街道办事处。上诉人认为被上诉人实施的强制拆除房屋行为明显违法，依法向淄川区人民法院提起行政诉讼，后于2020年6月11日收到淄川区人民法院（2020）鲁0302行初2号《行政裁定书》（以下简称：一审裁定），其驳回了上诉人的起诉。上诉人认为，一审裁定严重违法、错误，应当撤销并责令一审法院继续审理本案，具体理由如下：一、一审裁定认定事实错误。1、本案中，一审裁定称“城二社区居民委员会为拆除清理购买的旧居住区房屋，与从立钢签订拆除清理合同”明显属于认定事实错误，因为根据上诉人提交的证据及被上诉人提交的三方协议可以看出，本案的实质为征收国有土地上房屋，并非所谓的购买房屋。2、一审裁定认定“2018年2月初，从立钢将原告聂东升的房屋误当做他人的房屋准备实施拆除，在清理屋内设施期间被原告发现报警予以制止”明显属于认定事实错误。二、一审法院证据采纳存在错误。1、根据上诉人在一审中提交的报警记录、政务热线答复、政府官网报道等，足以证明被上诉人实施了被诉的强制拆除上诉人房屋的行为，被上诉人作为涉案项目的具体实施主体、主导方，应当就其行为承担法律责任，一审法院对此未予以采纳，明显错误。2、被上诉人虽然在一审中提交了与孙树泽签订的拆迁协议，但是，该协议并非上诉人签订，对上诉人不生效，且其无法证明被诉行为系误拆、民事侵权行为。3、被告提交的拆迁安置协议实为行政协议，且是为了棚改而三方签订协议，被上诉人是协议的一方当事人，且在协议中处于重要地位，负责身份核实、资金发放等，居委会只是协助被上诉人完成土地征收或收回手续，并且结合有关提交的政府文件及该拆迁协议可以看出，涉案项目资金系街道筹集，资金也一直处于街道的管理之下，由街道直接向拆迁人发放，从中可以明显看出，涉案项目系被上诉人主导进行的征收拆迁行为，并非被上诉人所称的其仅仅是协助居委会工作，故一审法院以此认定被诉行为系民事行为明显错误。4、被上诉人一审提交的证据无法证明本案是民事侵权行为。5、本案中，一审法院认定被诉行为系民事行为的一个重要依据是2014年5月14日的川政发（2015）9号《关于淄川区棚户区改造工作的实施意见》，但是，本案一审中，上诉人与被上诉人均未提交过该材料，人民法院擅自采纳其作为本案依据明显有违行政诉讼证据规则。6、其它案件中，人民法院认可本案系被上诉人的行政行为，从而认为上诉人起诉主体错误并驳回，故一审法院作出的一审裁定明显错误。三、本案被诉行为系被上诉人实施的行政行为，并非民事行为，一审裁定对此认定错误。（一）涉案项目系被上诉人具体组织实施的行政行为。1、淄川区人民政府发布了《淄川区人民政府关于印发般河西段综合改造项目实施方案的通知》并成立了般河西段综合改造工作领导小组办公室，由该般河西段综合改造工作领导小组发布了《淄川区般河西段旧居住区改造拆迁安置方案》，其中领导小组办公室下设的政策材料组负责拆迁政策咨询、协议签订等工作，而动迁工作组组长王荣秋、副组长刘万明、成员刘珂、孙勇、江玉珍、王福虹、王宁、孙树国等均为街道工作人员，城二片区动迁工作组片长为街道的王福虹、副片长为街道的刘珂，安全拆除组的副组长为街道的刘万明，故可以明显看出，涉案项目系被上诉人具体组织实施的行政行为；2、上诉人提交的般河西段综合改造项目调度会召开、般河街道2017年工作计划等官网报道等文件中均明确表明街道主持本次改造工作，涉案的般河西段综合改造项目系政府的行政行为。3、上诉人提交的2017年6月与拆迁办的录音也可以明确体现出，涉案项目系政府行为，由被上诉人出面具体实施，另结合川政发[2019]5号关于加快推进旧城（棚户区）改造工作的实施意见之规定，“三、实施原则政府主导、市场运作；属地负责-各街道是旧城（棚户区）改造的实施主体，负责具体实施”，也可以看出，街道是旧城改造的实施主体。综上，作为实施主体，被上诉人应当对涉案项目实施中发生的行为承担法律责任。（二）被上诉人实施了被诉行政行为，应当就被诉行为承担法律责任。上诉人已经提供了证据1-11予以证明，事实清楚、证据确实充分。综上所述，一审裁定的作出严重违法，现上诉人为维护自身合法权益，特提出上诉，望贵院依法裁判。 被上诉人淄博市淄川区人民政府般阳路街道办事处未向本院提交答辩意见。 被上诉人淄博市淄川区般××街道城二社区居民委员会未向本院陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据淄博市淄川区人民政府2014年5月19日发布的《关于印发般河西段综合改造项目实施方案的通知》，“2012年城二社区与荣昌集团淄博龙湾地产有限公司达成协议，共同开发城二社区旧居住区，制定拆迁安置办法，完成部分拆迁安置。由于城二、窑头社区旧城改造都涉及般河改造，为提高整体规划水平，区里在启动般河改造项目的同时，重新对片区进行规划定位。确定对般河两岸旧居住区实施连片整体改造。整体改造项目统筹安排，分步实施，既有河道治理，又有旧城改造”。按照上述文件精神，在具体实施城二社区旧居住区拆迁安置工作的过程中，由被上诉人淄博市淄川区般××街道城二社区居民委员会作为甲方，房屋产权人作为乙方，被上诉人淄博市淄川区人民政府般阳路街道办事处作为丙方，共同签定《淄川区棚户区改造项目货币补偿拆迁安置协议》。本案上诉人聂东升的房屋位于城二社区旧居住区改造范围之内，但其未签订拆迁安置协议。2018年2月，被上诉人淄博市淄川区般××街道城二社区居民委员会雇佣的人员准备对上诉人聂东升的案涉房屋进行拆除，在清理屋内设施时被发现,引发本案诉讼。本院认为，在区政府对城二社区旧居住区改造拆迁安置工作做出部署并由被上诉人淄博市淄川区人民政府般阳路街道办事处参与签订拆迁安置协议的情况下，被上诉人淄博市淄川区般××街道城二社区居民委员会雇佣人员对上诉人案涉房屋进行的清理行为，应属居委会基于行政委托实施的行政行为，原审法院对此认定为民事侵权行为并裁定驳回聂东升的起诉确有错误,本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销淄博市淄川区人民法院(2020)鲁0302行初2号行政裁定； 二、本案指令淄博市淄川区人民法院继续审理。 审 判 长 商利群 审 判 员 荣明潇 审 判 员 陈 磊 二〇二〇年十一月六日 法官助理 刘 敏 书 记 员 冯 媛