浙江省绍兴市越城区人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙0602行初213号原告杨言孝，男，1966年4月18日出生，汉族，住绍兴市上虞区。被告杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会（浙江省上虞经济开发区管理委员会），住所地杭州湾上虞经济技术开发区康阳大道**科创中心。法定代表人蒋金祥，主任。委托代理人（特别授权代理）沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。原告杨言孝与被告杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会（浙江省上虞经济开发区管理委员会）（下称上虞开发区管委会）其他行政行为一案，向绍兴市上虞区人民法院提起行政诉讼。因原告申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2020年10月12日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告杨言孝诉称，一、本案基本事实。2018年2月4日，光明居委召开村民代表及党员大会，会上联村指导员作光明居委拆迁工作有关政策的讲话，宣布拆迁补偿中心价为8650元／平方米，农历年内需要完成民意调查、户情调查与评估机构选择。2月9日、10日，被告组织房屋征迁改造民意调查、投票选择评估机构。2月25日，被告发布《曹娥街道光明居委征迁改造公告》（第1号）。公告载明，为加快提升“一江两岸”新区建设，积极打造提升开发区整体形象，经区人民政府批复同意，决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造，你户（单位）坐落于该区××街道光明居委房屋征迁改造范围（原告称“征迁决定”）。二、原告起诉符合法定条件。1、原告在被诉的征迁决定范围内拥有合法住房，部分房屋在征迁实施过程中已经与被告签订了征迁补偿协议，而另一部分未签订补偿协议的房屋在征迁实施过程中由被告强制拆除，与被诉的征迁决定具有利害关系。2、原告曾经以上虞区人民政府和本案被告作为共同被告，起诉要求确认被告于2018年2月25日发布公告中的征收行为无效【案号（2018）浙06行初216号】，因不符合“一行为一诉”原则，被法院驳回起诉。本案是将前诉中的多个行政行为分案独立起诉，不存在重复起诉的情形。3、被诉的征迁决定存在重大且明显违法。原告提出无效之诉，不会对他人权益以及公共利益造成损害。三、被诉的征迁决定无效。1、被告作出征迁决定程序严重违法。理由如下：（1）被告是上虞区政府的派出机构，其仅凭县级政府的批复同意，即以自己的名义决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造，不符合《土地管理法》等规定的法定程序。（2）评估机构的选择应由被征迁人决定。在征迁决定作出前选择评估机构，不符合法定程序，且以投票方式选择评估机构，也没有依据，其目的是为操纵评估。2、被告作出征迁决定没有事实与法律依据，理由如下：（1）根据《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《民法总则》等相关法律规定，行政机关征收土地及个人房屋的，应当基于公共利益的需要。在被告作出征迁决定时，被征迁房屋所在地块并没有相应的公益建设项目。从征迁决定实施至本案诉讼时止，征迁地块仍然没有公益建设项目。（2）从原告己经提起的行政诉讼可以证明，包括（2018）浙06行初195号、212号，上虞区政府均否认了委托或授权被告实施案涉的光明居委房屋征迁项目，上虞区政府和本案被告也否认案涉征迁项目中被告的请示与上虞区政府的批复是委托或授权的意思表示。从我国现行的土地房屋征收相关的法律法规可以证明，被告作为县级政府的派出机构以自己名义作出集体土地上的房屋征迁决定，没有事实与法律依据。3、被告作出征迁决定，主体不适格。理由如下：根据《土地管理法》，集体土地及其作为集体土地上的附着物的个人房屋，实施征迁的决定权在省级人民政府，须经省级政府批准后由市县级人民政府组织实施。被告作为县级政府的派出机构，僭越了省级政府的批准决定权，也僭越了市县级政府组织实施权，被告以自己的名义自行作出对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造的行政决定，并自行组织实施，主体不适格，符合行政诉讼法规定的不具有行政主体资格的无效情形。4、被告作出征迁决定时的补偿方案非法。理由如下：（1）根据《物权法》等法律的相关规定，行政机关征收个人房屋的，应当给予拆迁补偿，征收个人住宅的，应当保障被征迁人的居住条件。被告作出征迁决定时，直接采用《上虞区城中村改造集体土地上房屋征迁与补偿实施细则》虞政办发〔2016〕148号（以下称《实施细则》）作为补偿方案，不符合法律规定。该《实施细则》由上虞区政府在2016年制订，在上虞整个行政区域内反复适用。被告将在整个上虞范围内反复适用的规范性文件用于特定的光明征迁地块的被征迁房屋补偿方案，不符合法定要求。（2）被告作出征迁决定时，直接规定补偿价格依据被征迁房屋的类似房地产市场价，采用市场比较法评估，没有法律依据。案涉被征迁房屋属于集体土地上的个人住宅，没有上市交易案例，不存在可比的类似房地产市场价格。而且，采用何种评估方法评估被征迁房屋价值，应当由评估机构来确定。被告在作出征迁决定时直接规定评估方法，属于操纵评估的行为。（3）被告作出征迁决定时，规定以模拟签约方式订立补偿安置协议没有法律依据，而且仅以签约率作为生效条件显然是存在严重缺陷的。至目前为止，被诉的征迁决定己经实施完毕，案涉补偿安置协议订立时，被征迁房屋市场价格直接采用征迁项目启动前的拆迁动员大会上公布的中心价8650元／平方米进行补偿，而真实的被征迁房屋的市场价值评估并没有发生。因此，原告认为，在被告作出征迁决定时，就故意设置了补偿协议订立与履行的陷阱，减损被征迁人的拆迁补偿权益。三、《实施细则》违法，不能作为被诉征迁决定的依据。理由如下：1、该《实施细则》系由绍兴市上虞区人民政府制订，在本行政区域范围内反复适用的规范性文件，是行政诉讼法及其司法解释明确规定的可以附带审查的规范性文件。2、《实施细则》规范的内容，是对集体土地上房屋的征迁与补偿作出具体的规定，没有上位法依据。根据《立法法》的规定，征收非国有财产的立法权限至少是行政法规，，地方政府规章仅限于城乡建设与管理环境保护、历史文化保护等方面的事项。上虞区政府仅为县级政府，无权制订地方政府规章，更没有行政法规立法权。因此，《实施细则》显然僭越了有权机关的立法权。3、根据2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求行政机关法无授权不可为，不得法外设定权力，坚决消除权力设租寻租空间，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。上虞区政府于2016年仍然制发带有立法性质的《实施细则》，既藐视法律的具体规定，也藐视中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定。请求法院：1、判决确认被告于2018年2月25日作出的“决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造”的行政决定行为无效;2、附带审查被告所依据的规范性文件《实施细则》的合法性。被告上虞开发区管委会答辩称，一、原告提起行政诉讼主体不适格。本案中杨言孝与上虞开发区管委会于2018年5月21日签定了《房屋征迁改造补偿协议书》，并领取了协议约定所涉房屋的全部补偿款，房屋也已经自愿腾空，交付拆除。上述签约、领取补偿款及房屋腾空、拆除行为均系协商一致的自愿行为，也是原告处分自身权益的有效行为，在此前提下，原告再要求确认所谓的被告于2018年2月25日作出的决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造的行政决定行为无效，已不存在可以主张的合法权益。按照行政诉讼法的规定，作为原告提起行政诉讼的根本条件是其与被诉行政行为或法律关系存在利害关系，该利害关系必须具有现实性，即具有客观的诉讼利益存在。即便原告所诉的行为可诉，在原告签订《房屋征迁改造补偿协议书》，并履行完协议约定的内容后，其在本案中已不再具有客观的诉讼利益。参照最高人民法院关于国有土地上房屋征收与补偿案件受理问题的座谈会纪要及浙江省高级人民法院的相关解答，补偿协议签订后，被征收人对征收决定不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、原告提起的行政诉讼不符合行政诉讼法的规定，不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的司法解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(五)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。本案中，原告第一项诉请是要求确认被告于2018年2月25日作出的决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造的行政决定的行政行为无效。事实上，原告起诉所谓的“对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造”的内容体现在2018年2月25日的《曹娥街道光明居委房屋征迁改造公告》(第1号)中，而该第1号《公告》只是被告就光明居委征迁改造相关事宜所做的一般性通知，系一个告知行为，其内容为项目实施的参照适用的政策，具体工作的安排，具体工作所实行的模式等事务性内容，对原告的权利义务不产生实际影响。案涉光明居委征迁改造项目是遵循“群众自愿、竞争推进、模拟签约、公告生效”的原则，在群众自愿、双方平等协商基础上进行的公开号召、竞争性签约、条件成就后公告生效的活动。项目实施过程中，相关主体尊重群众意愿在相关权利人同意的情况下进行丈量、签约，该行为不具有行政强制性，不损害原告的合法权益。三、原告提起的本案诉讼系重复起诉，应予驳回。本案中，原告提起的第一项诉讼请求是要求确认被告于2018年2月25日作出的对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造的行政决定的行政行为无效。原告所谓的该行政决定结合其陈述的事实与理由，实为其认为的征收决定。而原告诉案涉光明居委项目的征收决定的案件已在2019年向绍兴市中级人民法院提出过行政诉讼【(2019)浙06行初72号】，并经浙江省高级人民法院二审审理。故原告在本案中再次起诉，属于重复诉讼。四、原告认为《公告》中“对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造”的内容违法没有依据。案涉《公告》是被告作出的一个告知行为，并非征收决定，只是把政策依据、补偿安置、补偿标准、工作安排等内容进行告知，并不是对所在项目的集体土地征收进行公告。对所在项目的集体土地征收系由区政府通过其他行政行为来作出和实施，与本案无关。五、《上虞区城中村改造集体土地上房屋征迁与补偿实施细则》合法有效。1、《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院行政诉讼法的司法解释规定的规范性文件的一并审查的前提是存在可诉的行政行为，本案中原告所诉的内容并非可诉的行政行为，因此，规范性文件的一并审查的前提不存在。2、原告要求审查的《上虞区城中村改造集体土地上房屋征迁与补偿实施细则》是适用于涉案项目的补偿具体政策性内容，其制定主体、程序合法，该文件内容符合法律、法规、规章和国家的方针政策，文件未设定行政许可、行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项，未规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容，应为合法有效。综上，原告的起诉及所提出的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”从原告的起诉及提供的起诉证据和被告的答辩可以证实，原告诉请确认无效的“征迁决定”实际是对于2018年2月25日被告作出的《公告》中载明的“为加快提升‘一江两岸’新区建设，积极打造提升开发区整体形象，经区人民政府批复同意，决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造，你户（单位）坐落于该区××街道光明居委房屋征迁改造范围”内容的理解。然，上述内容仅是被告通过公告的形式对于“经区人民政府批复同意，决定对曹娥街道光明居委的房屋实施征迁改造”事项进行公告告知，公告中还载明了实施征迁改造的政策依据、补偿安置、补偿价格、工作安排等内容。故仅就原告的诉请而言本身并不包含实施征迁改造项目的具体方案，也就是说原告诉请的内容不是一个完整性的行政行为，而是对原告的权利义务不会产生实际影响的告知性行为，依法不属于行政诉讼受案范围。案件审理过程中，本院已通过电话及书面方式向原告进行释明，但原告仍坚持截取公告中的一段告知性文字内容作为诉讼请求，而不主张对公告的合法性或者对安置补偿协议提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为……”。故原告之诉请不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告杨言孝的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。审判长  陈新辉审判员  王建国审判员  沈 岚二〇二〇年十一月九日书记员  王 淋?附录：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。