北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终887号上诉人（一审原告）北京神达木业有限公司，住所地北京市房山区东营乡西东村。法定代表人郭家超，董事长。委托代理人郭靖，北京神达木业有限公司总经理助理。委托代理人任大农，北京任大农律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市房山区生态环境局，住所地北京市房山区长虹西路**。法定代表人刘金，局长。委托代理人吕士飞，北京市房山区生态环境局工作人员。委托代理人赵志华，北京万圣律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市房山区人民政府，住所，住所地北京市房山区良乡政通路**div>法定代表人郭延红，区长。委托代理人邢丽，北京市房山区人民政府工作人员。委托代理人杨玲玲，北京市房山区人民政府工作人员。上诉人北京神达木业有限公司（以下简称神达木业公司）因诉北京市房山区生态环境局（以下简称房山区生态环境局）及北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）行政处罚、行政复议一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0111行初40号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。房山区生态环境局于2019年11月27日对神达木业公司作出房环保罚字[2019]592号《行政处罚决定书》（以下简称592号处罚决定），主要内容为：2019年8月7日，房山区生态环境局对神达木业公司进行了调查，2019年8月6日，房山区生态环境局行政执法人员到神达木业公司进行检查，神达木业公司以岳琉路为界分南北两个车间，主要生产胶合板、钢木家具。现场检查发现北车间主要设备有：1台推台锯、1台下料机、1台排钻、1台激光侧孔机、1台铰链打孔机、1台立铣机、1台吊铣机，配套安装了布袋除尘器。现场检查时南车间主要设备有：1台覆膜机，1套喷胶系统，覆膜机和喷胶车间公用一套活性炭净化设施；2台推台锯（一台已停用，一台现场检查时未使用，但有使用迹象），2台雕刻机、1台下料机、2台铰链打孔机、1台水平钻孔机、2台封边机、1台立式单轴铣床等，配套安装了布袋式除尘器。生产原料为木质板材；生产工艺：木质板材-下料-打孔-打磨-封边-喷胶-覆膜-组装-包装。现场检查时发现，神达木业公司建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中十、家具制造业27家具制造，其他类报告表项目，污染防治设施已经建成，未经验收，主体工程即于1993年9月正式投入生产至检查发现时。以上事实有现场检查（勘验）笔录、现场检查照片、调查询问笔录、法定代表人身份证复印件、营业执照（副本）复印件、《房山区建设项目环境影响报告审批表》等证据为凭。神达木业公司的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款和第十七条第一款的规定。房山区生态环境局于2019年9月24日将房环保罚告字[2019]592号《行政处罚听证告知书》（以下简称592号听证告知书）送达给神达木业公司，神达木业公司在收到该告知书后，于2019年9月24日向房山区生态环境局提出听证要求，于同年9月27日提交申辩书，就神达木业公司涉嫌建设项目未验收，主体工程即投入使用的案件情况作了相关说明，并提出法律适用相关的理由和依据，有592号听证告知书、送达回证以及申辩书为凭。房山区生态环境局于同年10月9日将房环保听通字[2019]9号《行政处罚听证通知书》（以下简称9号听证通知书）送达给神达木业公司。有9号听证通知书及送达回证为凭。2019年10月22日14时30分至15时，房山区生态环境局公开举行听证会，有听证笔录为证。会后经研究，对神达木业公司提出的意见不予采纳。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，房山区生态环境局决定对神达木业公司罚款人民币四十五万元整。神达木业公司不服，向房山区政府申请行政复议，房山区政府于2020年2月19日作出房政复字〔2019〕493号《行政复议决定书》（以下简称493号复议决定），维持592号处罚决定。神达木业公司向一审法院诉称，2019年11月27日，房山区生态环境局违规来神达木业公司检查，认定神达木业公司未办理环保审批手续，并以此为由对神达木业公司罚款四十五万元。神达木业公司不服，申请行政复议，房山区政府维持了房山区生态环境局作出的592号处罚决定。神达木业公司认为房山区生态环境局认定的违法行为与事实不符，适用法律错误，故诉至法院，请求撤销592号处罚决定及493号复议决定。房山区生态环境局向一审法院辩称，第一，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，房山区生态环境局具有法定的处罚职权。第二，根据《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款、第十七条第一款的规定，房山区生态环境局依据现场调查的结果对神达木业公司的违法事实认定清楚，证据确凿。第三，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款以及《北京市生态环境局行政处罚自由裁量基准（试行）》（2019年2月15日起施行）的相关规定，房山区生态环境局的行政行为依据充分，并依法将592号听证告知书、9号听证通知书送达给神达木业公司，且依法举行听证会，故程序合法。第四，根据《建设项目环境保护管理条例》（自2017年10月1日起施行）第二十三条第一款及《中华人民共和国生态环境部关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》（环法规函〔2019〕121号）的相关规定，神达木业公司未验先投的违法行为一直持续到该条例施行之后，故应据此作出行政处罚。神达木业公司在行政起诉状中所陈述的答复没有相关根据。综上所述，神达木业公司的违法行为事实清楚，证据确凿，房山区生态环境局的行政行为依据充分，程序合法，请求法院依法驳回神达木业公司的诉讼请求。房山区政府向一审法院辩称：第一，房山区政府作出的493号复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关程序规定，程序合法。2019年12月30日，房山区政府收到神达木业公司提交的行政复议申请书，并于当日立案审查。同年12月31日，房山区政府向房山区生态环境局发出行政复议答复通知书，要求其在10日内提交答复意见和相关证据材料。2020年1月7日，房山区生态环境局向房山区政府提交了行政复议答复书和相关证据材料。同年2月19日，房山区政府根据查明的事实，经负责人批准，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，依法作出493号复议决定，并于同年2月20日将该决定书邮寄送达给神达木业公司，神达木业公司于次日签收。第二，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款，《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款、第九条第一款、第十七条第一款、第十九条第一款以及原环境保护部发布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，房山区生态环境局对本辖区内违反建设项目环境影响评价规定及配套建设的污染防治设施未经环保验收即投入生产的环境违法行为具有作出行政处罚的职权。神达木业公司应在涉案建设项目开工前办理报批建设项目环境影响报告表等环保审批手续，安装配套建设环境保护设施并经验收合格方可投入生产。房山区生态环境局经调查核实，发现神达木业公司车间主要进行胶合板及钢木板式家具生产经营行为，其中神达木业公司生产钢木板式家具行为未向环境行政主管部门报批环境影响评价文件，且其1993年取得的《房山区建设项目环境影响报告表》里所载的建设项目（即胶合板生产项目）亦未经环保验收，但主体工程即于1993年9月正式投入生产至房山区生态环境局检查时。神达木业公司的前述行为涉嫌违反《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款、第十七条第一款的规定。针对神达木业公司的涉案环境违法行为，房山区生态环境局依法履行了立案、现场检查、调查询问、依申请举行听证、重大案件集体审议等法定程序，于2019年11月27日依法作出592号处罚决定后送达给神达木业公司，事实清楚、程序合法。房山区生态环境局根据《建设项目环境保护管理条例》《北京市生态环境局行政处罚自由裁量基准（试行）》《关于审理行政案件适用法律法规问题的座谈会纪要》《中华人民共和国生态环境部关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》等规定，作出的592号处罚决定事实认定清楚、证据充分，适用法律正确，处罚幅度适当，程序合法，故房山区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，复议维持592号处罚决定。综上，493号复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院依法驳回神达木业公司的诉讼请求。一审法院经审理认为：依据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，房山区生态环境局作为环境保护主管部门，对辖区内的环境保护工作具有监管的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，房山区政府对辖区内的复议申请，负有依法受理、审查并作出复议决定的职责。根据本案合法有效的证据可以认定，神达木业公司成立于1993年，有南、北两个车间进行生产，且污染防治设备已建成。同时，神达木业公司认可公司成立时系生产胶合板及家具，自1997年停止生产胶合板，后一直生产家具。《建设项目环境保护管理办法》（1986年3年26日施行，已废止）第二条、第三条、第四条、第五条、第十二条、第二十条、第二十二条之规定，本办法适用于中华人民共和国领域内的工业等对环境有影响的一切建设项目，引进的建设项目（中外合资、中外合作、外商独资的建设项目）执行本办法；各级人民政府的环境保护部门对建设项目的环境保护实施统一的监督管理，负责环境影响报告书或环境影响报告表的审批；建设项目在正式投产或使用前，建设单位必须向负责审批的环境保护部门提交环境保护设施竣工验收报告，经验收合格并发给“环境保护设施验收合格证”后，方可正式投入生产或使用。据此，自1986年始，对环境可能造成影响的建设项目、引进的建设项目均应在投入生产之前须配套建设环境保护设施，并经验收。本案中，结合房山区生态环境局的调查询问笔录、神达木业公司庭审中的陈述及其营业执照中“经营范围”的内容，参考《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》《建设项目环境保护分类管理名录》（2003年1月1日施行，已废止）及《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017年6月29日公布）的相关内容，房山区生态环境局认定神达木业公司，未对建成的污染防治设施进行验收，主体工程即投入生产属违法行为并无不当，故予以支持。庭审中，神达木业公司虽主张其对污染防治设施进行了自我验收，但未能提供合法有效的证据佐证该主张的真实性，故神达木业公司的该主张缺乏事实依据，依法不予支持。庭审中，神达木业公司主张其成立于1993年，房山区生态环境局不能以现行的条例对其行为进行认定、处罚。一审法院认为，自1986年实施的《建设项目环境保护管理办法》到现行的《建设项目环境保护管理条例》，关于对建设项目在投产或使用前，须对配套的环境保护措施进行验收的规定，立法原意一直未予改变，其宗旨系加强建设项目的环境保护管理，防止产生新污染、破坏生态环境，故房山区生态环境局依据现行条例对神达木业公司违法事实进行认定并无不当。参照《中华人民共和国生态环境部关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》二、“未验先投”违法行为发生在旧条例施行期间，一直连续或继续到新条例实施之后的，适用新条例进行处罚的规定，“‘未验先投’违法行为发生在旧条例施行期间，一直连续或继续到新条例施行之后的，不属于《纪要》规定的‘行政相对人的行为发生在新法施行以前’的情形，不存在新旧条例的选择适用问题，应当适用新条例作出行政处罚。”依据《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第二十三条，及《北京市生态环境局行政处罚自由裁量基准》的相关规定，房山区生态环境局在依法履行现场检查、立案、调查询问、责令改正、听证告知、举办听证会相应事宜并制作笔录、集体讨论等程序后，依据新条例的处罚规定，在其自由裁量范围内，对神达木业公司作出罚款人民币四十五万元整的处罚决定并无不当，一审法院予以支持。针对9号听证通知书的作出时间和送达时间存在笔误一节，结合房山区生态环境局提交的证据及庭审中各方当事人的意见可以认定，该9号听证通知书的作出时间系2019年10月9日，送达时间系2019年10月10日，神达木业公司的法定代表人郭家超予以签收，故一审法院予以指正。针对房山区政府作出的493号复议决定一节，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款的规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案中，房山区政府针对神达木业公司的复议申请，履行了受理、审查，作出复议决定、依法送达等复议程序，故房山区政府作出的493号复议决定符合法律规定，一审法院予以支持。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回神达木业公司的诉讼请求。神达木业公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求，诉讼费用由房山区生态环境局及房山区政府负担。神达木业公司的上诉理由如下：神达木业公司于1993年10月22日成立，由外商公司与北京神达胶合板厂合作经营，外商与神达木业公司从未介入胶合板厂的建设项目，不应对北京神达胶合板厂的违法行为负责。592号处罚决定、493号复议决定及一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。房山区生态环境局及房山区政府均同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，房山区生态环境局在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1.现场检查（勘验）笔录，证明：房山区生态环境局作出行政处罚的被处罚主体认定准确、合法。2.现场检查照片，证明：神达木业公司的违法事实清楚。3.环境违法行为立案审批表，证明：房山区生态环境局依法对神达木业公司的违法行为进行立案，程序合法。4.调查询问笔录，证明：房山区生态环境局依法对神达木业公司的违法行为进行调查询问，神达木业公司对其违法事实已签字确认。5.郭家超的身份证复印件，证明：房山区生态环境局作出行政处罚的被处罚主体认定准确。6.神达木业公司的营业执照副本复印件，证明：房山区生态环境局作出行政处罚的被处罚主体认定准确。7.房山区建设项目环境影响报告审批表，证明：神达木业公司曾于1993年3月向北京市房山区环境保护局申请建厂，北京市房山区环境保护局同意建厂，并说明神达木业公司须验收达标后生产。8.责令改正违法行为决定书，证明：房山区生态环境局依法对神达木业公司的违法行为进行责令改正，程序合法。9.责令改正违法行为决定书的送达回证，证明：房山区生态环境局依法向神达木业公司送达了责令改正违法行为决定书，程序合法。10.案件终结调查移送审查表，证明：房山区生态环境局作出行政处罚程序合法。11.592号听证告知书，证明：房山区生态环境局依法对神达木业公司的违法行为进行行政处罚听证告知，程序合法。12.592号听证告知书的送达回证，证明：房山区生态环境局依法向神达木业公司送达了592号听证告知书，程序合法。13.环境保护行政许可听证申请书，证明：神达木业公司申请举行听证会。14.9号听证通知书，证明：房山区生态环境局依法公开组织听证。15.9号听证通知书的送达回证，证明：房山区生态环境局依法向神达木业公司送达了9号听证通知书，程序合法。16.郭家超、王祥、高秋菊、贺学峰的身份证复印件，证明：郭家超、王祥参加听证会，高秋菊、贺学峰旁听。17.申辩书，证明：神达木业公司提出陈述申辩意见。18.行政处罚听证笔录，证明：房山区生态环境局依法组织听证，保证神达木业公司陈述、申辩和质证的权利。19.听证报告，证明：房山区生态环境局依法作出听证报告，提出处罚建议。20.案件处理审批表，证明：房山区生态环境局作出行政处罚程序合法。21.行政处罚案件讨论记录，证明：房山区生态环境局作出行政处罚程序合法。22.592号处罚决定及北京市非税收入一般缴款书的送达回证，证明：房山区生态环境局作出行政处罚程序合法。23.建设项目环境影响评价分类管理名录；24.建设项目环境保护管理条例；25.北京市生态环境局行政处罚自由裁量基准（2019年2月15日起施行）；26.关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见；27.关于对神达木业公司进行行政处罚所涉及的法律法规摘录；证据23-27证明：房山区生态环境局的行政行为依据充分。在一审诉讼期间，房山区政府向一审法院提交了以下证据：1.493号复议决定的送达回证及邮单详情，证明：神达木业公司与房山区生态环境局收到493号复议决定。2.行政复议申请书，证明：神达木业公司向房山区政府提交行政复议申请。3.行政复议申请处理审批表，证明：房山区政府依法立案。4.行政复议答复通知书，证明：房山区政府要求房山区生态环境局提交书面答复及证据材料。5.送达回证，证明：房山区生态环境局收到行政复议答复通知书。6.行政复议答复书，证明：房山区生态环境局提交的书面答复。7.结案呈报表，证明：房山区政府作出的493号复议决定经负责人批准。神达木业公司向一审法院提交了北京神达胶合板厂的营业执照复印件，证明北京神达胶合板厂的时间和经营范围。经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：房山区生态环境局提供的证据7，与本案审查的内容不具关联性，故不予采纳；各方当事人提交的其他证据，均能够反映本案的真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律的规定，故予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：2019年8月6日，房山区生态环境局的执法人员到神达木业公司处进行检查，并拍摄现场检查照片。当日，房山区生态环境局以神达木业公司涉嫌违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款和第十七条第一款的规定予以立案。同年8月7日，房山区生态环境局对神达木业公司的法定代表人进行了询问，并制作了笔录，同时向神达木业公司作出房环保责字〔2019〕815号《责令改正违法行为决定书》，并于当日送达。2019年9月24日，房山区生态环境局作出592号听证告知书，告知神达木业公司认定的涉案事实、适用的法律依据、拟处罚的内容，应享有的陈述、申辩和要求听证的权利。神达木业公司收到该告知书后向房山区生态环境局申请听证。同年10月9日，房山区生态环境局作出9号听证通知书，告知神达木业公司听证的时间，并于次日向其送达。2019年10月22日，房山区生态环境局召开听证会，并制作了听证笔录。同年10月28日，房山区生态环境局形成听证报告。2019年11月27日，房山区生态环境局进行集体讨论并形成记录。经研究，对神达木业公司提出的意见不予采纳。2019年11月27日，房山区生态环境局作出592号处罚决定，并于同年12月2日向神达木业公司直接送达。神达木业公司不服592号处罚决定，向房山区政府申请行政复议。2019年12月30日，房山区政府收到神达木业公司提交的行政复议申请书，并于当日立案审查。同年12月31日，房山区政府向房山区生态环境局发出行政复议答复通知书，要求其在10日内提交答复意见和相关证据材料。2020年1月7日，房山区生态环境局向房山区政府提交了行政复议答复书和相关证据材料。经审查，2020年2月19日，房山区政府作出493号复议决定，维持592号处罚决定，并于同年2月20日将该决定书邮寄送达给神达木业公司，神达木业公司于次日签收。神达木业公司仍不服，遂以房山区生态环境局、房山区政府为被告，提起本案诉讼。另查，神达木业公司于1993年10月22日成立，类型：有限责任公司（中外合作）；法定代表人：郭家超；营业期限：自1993年10月22日至2023年10月21日；经营范围：生产胶合板产品、钢木家具；销售自产产品（依法须经批准的项目，经相关部门批准后依批准的内容开展经营活动）。一审庭审中，神达木业公司称其系巴基斯坦公司与北京神达胶合板厂合资建立。经查询，北京神达胶合板厂于1993年3月10日成立，类型：集体所有制；法定代表人：王祥；经营范围：制造胶合板、装饰板、钢木家具；登记状态：开业。本院认为，依据《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款之规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。参照《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月26日起实施，已废止）之规定，对环境可能造成影响的建设项目、引进的建设项目均应在投入生产之前须配套建设环境保护设施，并经验收。经验收合格并发给“环境保护设施验收合格证”后，方可正式投入生产或使用。本案中，神达木业公司进行家具制造，属《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》《建设项目环境保护分类管理名录》（2003年1月1日施行，已废止）及《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2017年6月29日公布）明确列明的建设项目，应依据《建设项目环境保护管理条例》之规定，对配套建设的环境保护设施进行验收，验收合格后方可投入生产或使用。但神达木业公司在房山区生态环境局调查及本案诉讼中，均未提交证据证明其曾对建成的污染防治设施进行验收。结合本案在案证据及当事人陈述可知，神达木业公司存在未对建成的污染防治设施进行验收即将主体工程投入生产的违法行为。故房山区生态环境局在依法履行现场检查、立案、调查询问、责令改正、听证告知、举办听证会相应事宜并制作笔录、集体讨论等程序后，对神达木业公司作出592号处罚决定，认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，量罚适当，本院对其合法性予以认可。房山区政府收到神达木业公司的行政复议申请后依法履行复议职责，所作493号复议决定亦无不当，本院亦予认可。关于神达木业公司所持房山区生态环境局不能适用《建设项目环境保护管理条例》之规定对其进行处罚的诉讼意见，本院同意一审判决的处理，不再赘述；关于神达木业公司所持该公司不应对北京神达胶合板厂的违法行为负责的诉讼意见，因本案被诉处罚系针对神达木业公司的违法行为作出，并不涉及其他主体，故此项诉讼意见缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。综上，一审法院判决驳回神达木业公司的诉讼请求是正确的，应予维持。神达木业公司所持上诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由北京神达木业有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  严 勇审 判 员  杨 波审 判 员  刘彩霞二〇二〇年十一月六日法官助理  李 珊书 记 员  贯志然