广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤02行初114号原告：韶关市曲江区枫湾镇石峰村民委员会石下村民小组。诉讼代表人：陈招祥，小组长。委托代理人：黄晓芳，广东众同信律师事务所律师。委托代理人：杨姗姗，广东众同信律师事务所律师。被告：韶关市曲江区人民政府。地址：广东省韶关市曲江区府前中路6号。法定代表人：伍文，区长。委托代理人：廖江涛，韶关市曲江区国土资源分局执法监察大队科员。委托代理人：彭鸿浑，广东韶正律师事务所律师。第三人：韶关市曲江区枫湾镇石峰村民委员会坑口村民小组。诉讼代表人：胡克坚，小组长。委托代理人：胡斯明，男，1971年8月24日出生，汉族，广东省韶关市人，农民，住广东省韶关市曲江区。委托代理人：江先华，男，1966年10月11日出生，汉族，广东省韶关市人，居民，住广东省韶关市曲江区。原告韶关市曲江区枫湾镇石峰村民委员会石下村民小组（以下简称石下村小组）诉被告韶关市曲江区人民政府（以下简称曲江区政府）、第三人韶关市曲江区枫湾镇石峰村民委员会坑口村民小组（以下简称坑口村小组）土地行政登记一案，于2017年11月29日向本院提起诉讼。本院于2017年12月5日立案后，依法组成合议庭，于2017年12月25日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告石下村小组诉称：1995年,石下村小组通过石峰村民委员会将石下村小组所有的庙背岭150亩林地,交由韶关市曲江区枫湾镇人民政府统一交给韶关市金韶关第一丰产林(纸材)基地有限公司经营管理。2004年，韶关市曲江区人民政府向石下村小组颁发林权证,确认位于韶关市××区枫湾镇××村民委员会庙××山地××下村小组所有。2011年,石下村小组向韶关丰产林公司收回林地时发现，金韶关丰产林公司管理期间由于管理不到位，被坑口村小组侵占种植竹子和柑橘。为此，金韶关丰产林公司对石下村小组进行补偿。2011年，石下村小组要求坑口村小组返还被侵占林地时，坑口村小组以其集体种植竹子为由拒绝，双方为此发生纠纷。经韶关市曲江区枫湾镇人民政府调解未果。2017年1月，石下村小组将涉案山地发包给村民陈天养，却遭坑口村小组阻扰。经调解未果，石下村小组向韶关市曲江区人民法院提起民事诉讼。在诉讼期间，坑口村小组向法庭提供了《土地登记申请书》。经核实，曲江区政府已经颁发了曲府集有（2012）第050230385号《集体土地所有权证》。石下村小组认为，涉案林地一直由石下村小组管理使用，曲江区政府也于2004年核发了林权证，根据1994年4月20日《林业部关于已获得林权证的林地不再办理土地使用证的复函》规定：“县级以上地方人民政府依照森林法的有关规定核发的确认林地所有权或者使用权的证书也就是关于该土地所有权或者使用权的证书……凡依法取得国有林权证的无需再到土地管理部门申报领取国有土地使用证，更不应向土地管理部门缴纳土地详查和申报登记等费用。”以及林业部《关于重申已核发〈林权证〉的林地不应再办理〈土地使用证〉的函》（林函资字[1997]111号）、国务院法制局办公室对《林业部办公厅关于请明确已核发〈林权证〉的林地不再办理〈土地使用证〉的函的复函》（国法办函[1997]76号）规定：“凡在已经核发林权证的林地上，又重复发放的其它土地权属证书一律无效。”石下村小组对于涉案林地拥有所有权并无争议。此外，坑口村小组提交的《集体土地所有权证》属于无效证件，该所有权证颁证前的土地界限核定未经真正的权利人核定土地界限，亦未履行公告程序，违反法定程序，依法应予撤销。诉讼请求：一、撤销曲江区政府颁发的曲府集有（2012）第050230385号《集体土地所有权证》。二、诉讼费由曲江区政府负担。被告曲江区政府答辩称：一、曲江区政府所作曲府集有（2012）第050230385号《集体土地所有权证》的登记行为合法。曲江区政府根据《土地登记办法》的规定，国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号）、《关于印发〈广东省加快推进农村集体土地确权登记发证工作实施方案〉的通知》（粤国土资地籍发[2011]191号）等文件，对涉案土地的所有权进行土地登记，土地登记行为、内容、程序均合法。此外，曲江区政府在对涉案土地进行勘界时，石下村小组与坑口村小组均在勘界图上签章予以确认。二、石下村小组起诉时适用规范性文件错误，大部分文件已经废止或失效。石下村小组提出的《林业部关于已获得林权证的林地不再办理土地使用证的复函》、林业部《关于重申已核发〈林权证〉的林地不应再办理〈土地使用证〉的函》（林函资字[1997]111号），以及国务院法制局办公室对《林业部办公厅关于请明确已核发〈林权证〉的林地不再办理〈土地使用证〉的函的复函》（国法办函[1997]76号），上述三份文件的内容是指“对同一权属主体同一林地范围，在办理了《林权证》后，不再办理《土地使用证》”，并不适用于不同权属主体之间的证件冲突。此外，林业部《关于重申已核发〈林权证〉的林地不应再办理〈土地使用证〉的函》（林函资字[1997]111号）已于2017年11月13日废止，国务院法制局办公室对《林业部办公厅关于请明确已核发〈林权证〉的林地不再办理〈土地使用证〉的函的复函》，也自然失去继续生效的前提。三、石下村小组对曲江区政府登记行为未先申请行政复议，应当裁定驳回起诉。本案石下村小组的诉讼请求是撤销曲江区政府对坑口村小组颁发的《集体土地所有权证》，表面是石下村小组对土地所有权登记行为不服而引发的争议，实质为石下村小组认为曲江区政府的行政登记行为侵犯了其已依法取得的土地所有权而导致的争议。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（七）项的规定，石下村小组未先申请行政复议，就直接提起诉讼，法院已经受理的，裁定驳回起诉。请求法院裁定驳回石下村小组的起诉。第三人坑口村小组辩称：一、坑口村小组集体所有的麻地子，又名麻子地农田，是坑口村小组历来耕种的土地。在八十年代体制下放，分田到户时，有田册为证，后来坑口村小组又将此地发包给坑口村小组村民承包，有承包合同为证。二、按照石峰村民委员会各村民小组的耕作区规划，也是坑口村小组集体所有的耕作区，有坑口村小组所种的竹头以及烧灰耕田的石灰现场旧迹为证，不是石下村小组的林地。三、因为韶关市曲江区林业局在发放林权证时，误将坑口村小组的农田错误填写为“山脚”。因此，引起石下村小组与坑口村小组争议土地所有权。四、经过韶关市曲江区枫湾镇人民调解委员会调解未果，该委员会依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，在调解终结书中指出“双方当事人可向职能部门申请解决。”有调解终结书为证。五、石下村小组不向职能部门申请解决，直接向韶关市曲江区人民法院提起诉讼。案经该院审理，认为属于土地所有权和使用权的争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，认为石下村小组未向人民政府申请处理，未明确土地所有权即提起诉讼，不符合法律规定，已依法裁定驳回石下村小组的起诉。六、韶关市曲江区人民法院作出裁定后，石下村小组仍未依法申请人民政府处理，又提起行政诉讼，不符合法律规定。七、石下村小组的林权证是韶关市曲江区林业局颁发的，未履行公告程序，属于违反法定程序的错误发证。坑口村小组持有的《集体土地所有权证》是经过国土资源局审批，又经过曲江区政府核准后颁发的。为此，石下村小组请求撤销坑口村小组的《集体土地所有权证》的请求不合法。请求法院依法驳回石下村小组的诉讼请求，并告知石下村小组向职能部门申请处理。经审理查明：2004年6月4日，原曲江县人民政府向石下村小组颁发B4400159571《中华人民共和国林权证》，该证曲林证字（2004）第0600299号内《森林、林木、林地状况登记表》N0.1登记内容包括：“林地所有权权利人：石下村民小组”“林地使用权权利人：石下村民小组”“森林或林木所有权权利人：石下村民小组”“森林或林木使用权权利人：石下村民小组”“座落：曲江县枫湾镇石峰村委”“小地名：庙背岭”“面积：180亩”“四至：东以山脚为界，南以山脚为界，西以山坜为界，北以小路为界。”2012年11月18日，坑口村小组向韶关市曲江区国土资源分局递交了《土地登记申请书》，要求登记宗地面积31.1727公顷土地。2012年11月28日，曲江区政府制作了《土地登记审批表》拟将坑口村小组申请登记的土地核发曲府集有（2012）第050230385号《集体土地所有权证》，该证附有宗地图。此后，石下村小组认为前列所附红线图西边的中部有两处约2亩左右属其所有的土地，被坑口村小组划入《集体土地所有权证》的宗地红线图范围内，侵犯石下村小组林地所有权，遂向有关部门反映要求处理。2017年3月14日，韶关市曲江区枫湾镇人民调解委员会制作了《调解终结书》，内容包括：“2017年3月1日，承包石下村庙背岭山地搞果树经营的本村村民陈天养，在平整土地打带施工过程中，遭到坑口村民阻挡，不准施工。坑口村称：在2011年间，国土部门在该地搞异地开发时，石下村集体砍毁坑口村的竹子未得到赔偿处理，所以不准开工。为此，石下村于当日向枫湾镇人民调解委员会申请调处。枫湾镇调解委员会受理并与石峰调委会联合进行了调解。在调解过程中，由于引发纠纷的争议焦点是竹子赔（补）偿问题，因纠纷发生在2011年，时间较久，双方均未提供实际数字及赔偿方案，且石下村不同意坑口村提出的要保留竹头的要求，双方意见分歧较大，经多次采取多种方式调解，均未果。3月8日，石下村向镇调委会提交书面材料，提出终止调解。根据调解应当遵守自愿的原则，为此，现终结本纠纷的调解。双方当事人可以依法向有关职能部门申请解决。”2017年9月14日，韶关市曲江区人民法院作出（2017）粤0205民初398号民事裁定书，对石下村小组与坑口村小组、梁国兴恢复原状纠纷一案，裁定：驳回石下村小组的起诉。主要理由是：双方均主张诉争的土地在各自持有的《山林证》、《集体土地所有权证》登记范围内，对诉争土地的地名、位置、范围有分歧，属于土地所有权、使用权争议。石下村小组不服，遂向本院提起行政诉讼。经庭审询问，各方当事人回答问题如下：“审判长：既然原告起诉，认为发证侵犯了原告的合法权益。但是现在搞不清楚地方在哪，主张起码要有个释明。那么到底哪里有争议？黄晓芳：按照区政府的图，争议的就是种竹子的地方。审判长：第三人上来指认一下，哪里是种竹子的。江先华：在这里。审判长：原告，你在图上标注，认为对方侵占你们权利的地方。黄晓芳：好的。审判长：争议位置有多少亩？江先化：很小的地方，2-3亩。”庭审时石下村小组的代理人经旁听村民指认，有两处属于石下村小组认为坑口村小组侵权的地方，此两处在有曲府集有（2012）第050230385《集体土地所有权证》所附红线图范围内。本院认为：《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉……”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”明确了单位之间的林木、林地所有权和使用权纠纷，首先应当由县级以上人民政府依法处理，对处理不服经复议后再向人民法院起诉。根据本案各方当事人的起诉、答辩理由以及庭审询问各方回答的内容可以确认，石下村小组认为坑口村小组登记的土地，包括了石下村小组的林地之内；而坑口村小组认为其登记的土地并未包括石下村小组登记的林地，其使用的土地有来源。经庭审查明石下村小组林权证登记的林地，与坑口村小组登记的土地之间，有交叉之处，双方之间确实存在林地或者土地权属纠纷。依照相关规定，上述纠纷石下村小组或者坑口村小组应当依法向县级以上人民政府申请调处。只有依法解决了权属纠纷，才由曲江区政府根据处理结果决定是否“撤证”。石下村小组向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院直接撤销曲府集有（2012）第050230385《集体土地所有权证》不符合程序，依法应当驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告韶关市曲江区枫湾镇石峰村民委员会石下村民小组的起诉。本案受理费50元，依法免交。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一七年十二月二十七日书记员 罗智健