上海市浦东新区人民法院行 政 裁 定 书（2017）沪0115行初525号原告上海华洲东湖广告有限公司，住所地上海市浦东新区。法定代表人华声。委托代理人桑根财，上海市联诚律师事务所律师。被告上海市浦东新区环境保护和市容卫生管理局，住所地上海市浦东新区。法定代表人章灿钢。委托代理人丁钰新，男。委托代理人昝箖，上海澜亭律师事务所律师。被告上海市浦东新区祝桥镇人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人文选才。委托代理人潘卫佳，男。委托代理人谢健美，上海永乐律师事务所律师。原告上海华洲东湖广告有限公司(以下简称东湖广告)诉被告上海市浦东新区环境保护和市容卫生管理局(以下简称浦东环保局)、被告上海市浦东新区祝桥镇人民政府(以下简称祝桥镇政府)要求确认被告强制拆除广告牌的行为违法一案，本院经审查于2017年5月15日立案受理后，依法组成合议庭，于同年8月18日、9月25日两次公开开庭审理。原告东湖广告的法定代表人华声及其委托代理人桑根财，被告祝桥镇政府的委托代理人谢健美，被告浦东环保局的委托代理人丁钰新、昝箖两次到庭参加诉讼，被告祝桥镇政府的负责人冯新、被告浦东环保局的负责人闵庆峰到庭参加第一次庭审，被告祝桥镇政府的委托代理人潘卫佳到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。原告东湖广告诉称，其于2000年12月向户外广告管理部门申请在G1501公路(远东大道)机场大道东北侧设立长18米高6米高立柱广告牌(三面体)一块；在G1501公路(远东大道)机场大道东南侧设立长18米高6米高立柱广告牌(二面体)一块。2001年1月户外广告政府职能管理部门均同意设立上述二块户外广告牌，签订广告阵地的租赁合同后，同年5月该二块高立柱广告施工建造完成，原告按广告批准的内容发布相关广告。2005年初原告向户外广告管理部门申请在G1501公路(远东大道)晨阳路东北侧设立长18米高6米高立柱广告牌(二面体)一块，2005年4月4日政府职能部门同意原告在该地段设立高立柱广告，同时原告与该高立柱广告阵地所在的企业签订场地租赁协议，同年10月晨阳路高立柱广告建成，原告按广告批准的内容发布广告。原告在上述三块高立柱广告牌经合格批准设立后，严格遵守广告法和上海市户外广告设施管理办法的相关规定经营广告发布业务，并严格按照国家的法律法规规定，办理延期手续直至2008年12月31日。2008年以后尽管原告每年按时申报户外广告续延手续，被告浦东环保局从未回复，属于明显的行政不作为。2016年11月上海市浦东新区祝桥镇政府城市管理行政执法中队(以下简称祝桥镇政府下属城管执法中队)告诉原告，2016年10月绿化市容局有个专项整治户外广告文件，涉案三块广告牌被列入整治范围，要限期拆除。正当原告向有关部门反映情况过程中，2017年1月14日原告得知，上述三块高立柱广告牌已被祝桥镇政府强行拆除，而原告从未收到过任何处罚决定书或相关法律文书。在原告要求下，被告祝桥镇政府下属城管执法中队于2017年1月25日出具一份通知书，称原告广告牌未经审批擅自设置，已于2017年1月12日及1月14日将涉案三块广告牌拆除。原告认为被告认定广告牌擅自设立属于事实认定和定性错误，强制拆除行为严重违反法定程序，故要求法院判决确认两被告于2017年1月12日及1月14日强行拆除原告三块高立柱广告牌的行政行为违法。原告提交以下证据：1、上海市户外广告设施设置申请审批表，证明2001年1月16日原告设在G1501公路(远东大道)机场大道东北侧高立柱三面体广告由本案被告等户外广告主管部门核准同意设置；2、高立柱广告牌(三面体)照片，证明涉案广告牌情况；3、上海市户外广告设施设置申请审批表(2002年)、上海市准许市容环卫行政许可决定书等，证明原告高立柱三面体广告牌，自2002年起至2008年12月31日经包括被告浦东环保局在内各主管部门同意续期的行政许可决定书；4、上海市户外广告设施设置申请审批表，证明2001年1月16日原告G1501公路(远东大道)机场大道东南侧高立柱二面体广告牌由本案被告等户外广告主管部门核准同意设置；5、高立柱二面体广告牌照片，证明原告01年经批准设立的位于G1501公路(远东大道)机场大道东南侧高立柱二面体广告牌；6、上海市户外广告设施设置申请审批表(2002)、上海市准予市容环卫行政许可决定书等，证明原告上述高立柱二面体广告牌自2002年至2008年12月31日止，经包括被告在内各主管部门同意续期的行政许可决定书等；7、户外广告设施设置审批意见书，证明2005年4月4日原告G1501公路(远东大道)晨阳路东北侧高立柱二面体广告牌由本案被告等户外广告主管部门核准同意设置；8、晨阳路高立柱二面体广告牌照片，证明原告2005年经批准设置的位于G1501公路(远东大道)晨阳路高立柱二面体广告牌照片；9、上海市准予市容环卫行政许可决定书等，证明原告晨阳路高立柱二面体广告牌自2006年起至2008年12月31日止，经包括被告在内的各主管部门同意续期的行政许可决定书等；10、上海市建设工程规划许可证(零星)二份，证明原告三块高立柱广告建造经合法批准和续期；11、广告阵地租赁协议二份，证明原告与上海东方远航物流有限公司签订广告阵地的场地续租协议，原告与上海浦东物流股份有限公司签订广告阵地租赁协议；12、工程承包合同及广告制作合同，证明原告与上海华兴造纸设备服务公司签订高立柱广告建造合同，原告与乐帮明通霓虹电器服务社签订高立柱广告建造合同；证据1-12证明原告三块高立柱广告牌是经过包括被告在内的主管部门批准设立的，是合法有效的，三块广告牌历年续期是经被告及其他部门核准的，建造与场地单位签订的租赁协议合法有效。13、广告发布承揽合同三份，证明原告与上海华洲(集团)有限公司签订广告合同，原告与华辰隆德丰投资有限公司签订广告合同，原告与浦东物流股份有限公司签订广告合同；14、2008年4月12日上海市市容环境卫生管理局发布紧急通知，证明原告在2008年12月30日以后无法取得续期许可证的原因是被告行政行为不作为，被告在2008年4月12日紧急通知后，至今未发布后续办理相关通知书；15、2017年1月14日原告三块高立柱广告牌被行政强制拆除后的现场照片，证明2017年1月14日原告三块高立柱广告牌被本案被告祝桥镇政府下属城管执法中队行政强行拆除；16、祝桥镇政府下属城管执法中队于2017年1月25日出具的通知书，证明该通知书认定原告三块高立柱广告牌属未经审批擅自设置，属对基本事实认定错误，浦东环保局委托祝桥镇政府强行拆除原告三块高立柱广告牌的具体行政执法行为，违反行政执行的法定程序。被告浦东环保局辩称，其不具有被告主体资格，其没有实施原告要求确认违法的强制拆除行为，也未作出过强制拆除决定，根据《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》(沪府发〔2016〕6号)，本区范围内违反市容环境卫生管理的违法行为由浦东新区城市管理行政执法局、浦东新区各镇政府依法集中行使行政处罚权，故涉案户外广告牌虽然超过了审批期限，但被告无权对其进行行政处罚，事实上浦东环保局也未对原告进行过行政处罚，浦东环保局及其下属浦东新区市容景观管理署从未委托过祝桥镇政府进行拆除行为。《“浦东新区进出机场高速公路沿线周边的户外设施”告知书》并非行政处罚决定书，也不是行政强制措施决定书，只是相关单位之间的公文往来，内容为对将该区域内的户外广告核对结果告知相关单位及负责人，并没有为原告设定权利义务，也没有委托镇政府进行拆除的意思。请求法院裁定驳回原告的起诉。被告浦东环保局未提交证据。被告祝桥镇政府辩称，其具有整治和拆除户外广告设施的职权，原告设立的三块高立柱广告牌均已于2008年12月31日到期，早已超过了行政许可期限，其继续设置没有合法性。祝桥镇政府拆除该已过行政许可期限的户外广告设施系原告请求的助拆行为，系民事行为，并非可诉的具体行政行为，应当驳回原告的起诉。原告法定代表人华声知悉上述情况后，在祝桥镇政府即将作出行政处罚决定并面临追缴代为拆除费用的情况下，权衡利弊后于2016年12月邀请案外人桂某向祝桥镇政府下属城管执法中队提出助拆的请求，故祝桥镇政府下属城管执法中队才于2017年1月12日及1月14日拆除了涉案三块户外广告设施。该拆除行为系原告意识到其行为的违法性，权衡利弊后向政府部门提出帮助其拆除的行为，原告是同意整治拆除的，并非被告强制拆除，并非具体行政行为，实际属于民事行为。故请求驳回原告的起诉。被告祝桥镇政府出示以下证据：1、2017年7月21日祝桥镇政府对上海浦东物流股份有限公司总经理桂某的询问笔录，证明原告法定代表人意思表示很明确，结合祝桥镇政府下属城管执法中队出具的通知书，可以互相印证助拆的行为成立；2、2017年5月24日祝桥镇政府下属城管执法中队与原告法定代表人华声的电话录音及文字说明，证明祝桥镇政府拆除涉案户外广告设施系助拆行为；3、沪绿容〔2016〕309号《关于本市开展违法户外广告设施整治的通告》及2016年10月25日上海市浦东新区市容景观管理署出具的《告知书》，证明原告设置的三块广告设施早已超过许可期限；4、2016年10月25日会议通知、议程及签到表，证明祝桥镇政府下属城管执法中队曾召开整治违法户外广告设施推进会，宣传政府精神，督促自行拆除违法广告设施；5、沪建管联〔2014〕547号《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》，证明当事人同意的，拆违实施部门可以帮助其拆除违法建筑。经质证，对原告提交的证据，被告浦东环保局对证据1、3、4、6、7、9认为证明原告设立的三块广告设施最晚至2008年12月31日均已超过审批期限；证据14的紧急通知系浦东环保局根据上级机关要求作出，不属于行政不作为，原告如对此有异议也不属于本案审理范围；证据1-15均与本案无关；证据16并非浦东环保局制作，但从内容上看并无任何祝桥镇政府受环保局委托实施拆除的意思。被告祝桥镇政府认为证据1-14均与其无关；证据15，不能证明被告实施了强拆行为；证据16真实性无异议，但祝桥镇政府已明确告知原告系助拆行为，并非强制拆除行政行为。对被告祝桥镇政府提交的证据，原告对证据1三性不予认可，认为系被告在本案诉讼阶段滥用公权力取得，内容不真实且桂某未出庭，属无效证据，当日原告是与桂某一起去找城管中队请求不要拆除，原告从未委托城管中队实施拆除；对证据2认为系诉讼后取得，无效，且通话过程中原告并未承认委托被告下属城管中队实施拆除，法律上并无助拆行为的概念；证据3三性均不予认可，是以群众运动取代行政处罚；证据4不属于行政法律法规。被告浦东环保局对被告祝桥镇政府的证据无异议，并认为无证据证明拆除行为系两被告共同实施。另，本院于2017年8月31日对上海浦东物流股份有限公司总经理桂某进行调查并制作调查笔录，其对被告祝桥镇政府出示的2017年7月21日询问笔录的真实性予以认可，并称2016年12月其陪同原告法定代表人华声一同前往祝桥镇政府下属城管执法中队，沟通涉案三块广告设施拆除事宜，经城管中队长法律释明后，华声表示同意并希望由城管代为拆除广告设施，以避免行政处罚和承担拆除费用。拆除前城管中队还通过桂某与原告法定代表人联系，告知拆除时间并沟通了具体拆除方式，因为不同拆除方式涉及剩余材料能否重复利用的问题。经庭审质证，原告对该份调查笔录中桂某陈述内容的真实性不予认可，认为桂某系受到被告祝桥镇政府的威逼利诱作的虚假陈述；被告浦东环保局及被告祝桥镇政府对调查笔录内容的真实性均无异议。经审理查明，2001年原告分别在本市浦东新区G1501公路(远东大道)机场大道东北侧及东南侧设立高立柱广告牌二块，2005年原告又在本市浦东新区G1501公路(远东大道)晨阳路东北侧设立高立柱广告牌一块。上述三块广告设施的行政及规划许可期限均已于2008年12月31日到期。2017年1月上述三块广告牌均已拆除，1月25日被告祝桥镇政府下属城管执法中队向原告出具《通知书》，称根据浦东新区市容景观管理署2016年10月25日发送的《“浦东新区进出机场高速公路沿线周边的户外设施”告知书》，祝桥城管中队已于2017年1月12日及1月14日将原告未经审批擅自设置于G1501外圈方向(近机场大道)共3块高立柱广告牌完成助拆，请原告尽快清除上述高立柱广告牌材料。现原告认为被告祝桥镇政府及被告浦东环保局共同实施了对原告搭建的涉案三块广告设施的强制拆除行为，遂起诉来院。另查明，结合被告祝桥镇政府提交的询问笔录及原、被告庭审陈述，2016年12月，为处理涉案三块广告设施拆除事宜，原告公司法定代表人华声曾与上海浦东物流股份有限公司总经理桂某共同前往被告祝桥镇政府下属城管中队处沟通协调。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。同时，第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第二十七条第(一)项规定，原告对起诉符合法定条件承担举证责任。本案中，被告祝桥镇政府认可涉案三块广告设施系由其下属城管执法中队实施拆除，但系与原告法定代表人华声沟通并取得同意后实施，而原告主张该拆除行为系行政强制拆除。结合现有证据材料，本院认为，一方面，涉案广告设施拆除前，华声曾与上海浦东物流股份有限公司总经理桂某一同前往城管执法中队处进行沟通，在被告提交的询问笔录及本院的调查笔录中，桂某均称当日经双方协商及城管执法中队法律释明后，华声表示同意并希望由城管代为拆除广告设施，以避免行政处罚和承担拆除费用，拆除前城管中队还通过桂某与华声联系，告知拆除时间并沟通了拆除方式；另一方面，原告提起本案诉讼后，祝桥镇政府下属城管执法中队与华声电话联系，通话录音显示，城管中队长多次提及拆除广告牌系经沟通且华声同意后实施，华声对此均未予否认。故本案原告未充分举证证明被告实施的拆除涉案广告设施行为具备行政行为的单方性及强制性，由此，被诉拆除行为应不属于行政诉讼的受案范围。此外，原告的证据亦不足以证明拆除行为系由浦东环保局和祝桥镇政府共同实施。综上，本案不具备立案受理的法定条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条、最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回原告上海华洲东湖广告有限公司的起诉。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，退还原告上海华洲东湖广告有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  单宇驰人民陪审员  骆国雄人民陪审员  虞勇强二〇一七年十二月六日书 记 员  王 冰附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……