山东省德州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)鲁14行终272号 上诉人（原审原告）朱金营，男，1957年7月1日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 委托代理人刘烨，北京嘉润律师事务所律师。 委托代理人朱冰晶，北京嘉润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）山东德州运河经济开发区管理委员会，所在地址德州市德城区旭升街**。 法定代表人高秀鹏，主任。 委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。 上诉人朱金营因与被上诉人山东德州运河经济开发区管理委员会（以下简称运河管委会）房屋拆除行政赔偿一案，不服山东省德州市德城区人民法院（2020）鲁1402行初16号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，朱金营和朱金良系兄弟，均为钟辛庄村村民，涉案房屋集体土地建设用地使用证记载土地使用权人为朱金良，因为朱金良盖新房需要拆掉自己住的土坯房即涉案房屋，兄弟俩协商拆掉了朱金营在大队购买的知识青年下乡留下的砖房，盖了新房，土坯房换给朱金营。2017年9月16日，田海娟的姐姐田海荣、舅舅曹凤朝到德州××经济开发区运河街道办事处上访，反映“田海娟家的房屋遭到强拆和强拆过后田海娟精神抑郁投水自尽，要求赔偿33万元的问题”，2017年10月20日该办事处对田海荣、曹凤朝作出德运访（12）号《信访事项处理意见书》。主要内容是2017年4月13日朱金营的儿媳田海娟在娘家河北省××故城县××村溺水身亡。田海娟丈夫朱华军、父亲朱金营、母亲钟会芳、叔父朱金星与钟辛庄村负责人晏瑞海、李希文达成协议，村委会为朱金营家申请33万元救助金，待死者出殡后给付。对于田海荣、曹凤朝提出的赔偿金诉求，因办事处在2017年4月18日已经给付死者家属一次性救助金，对信访人田海荣、曹凤朝的诉求不予支持。2018年9月，朱金营、朱华军、朱嘉庆、曹风芹向一审法院提起行政诉讼，要求确认被告强拆涉案房屋违法，2019年2月25日一审法院作出（2018）鲁1402行初73号行政判决，判决被告拆除朱金营的房屋违法，驳回朱华军、朱嘉庆、曹风芹的起诉。2019年9月10日原告向被告申请行政赔偿，被告2019年11月5日作出（2019）运河赔字第5号不予赔偿决定。 原审法院认为，本案系原告基于被告拆除原告与朱金良互换的房屋行为已被生效判决确认违法而提起的行政赔偿诉讼。依《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，只有公民的合法权益受到行政机关违法行为的侵犯，其损失才能够得到国家赔偿。纵然是法院生效判决确认被告拆除涉案房屋行为违法，原告朱金营能否取得国家赔偿，还要看原告朱金营是否对房屋拥有合法权益，如果要求按照该村的安置补偿政策赔偿要符合该村的拆迁安置补偿政策。根据当时的《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。宅基地在同村村民之间流转，也必须首先征得集体经济组织同意。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，原告朱金营主张涉案房屋为其与朱金良互换得来，没有证据证明其与朱金良的互换房屋行为征得集体经济组织同意，该集体经济组织出具的证明对此也表示不知情，不能证明原告对涉案房屋拥有合法权益。原告朱金营要求按照该村的安置补偿方案对其进行赔偿没有事实依据和法律依据。原告要求赔偿其为主张自身合法权益而支出的全部费用（包括但不限于案件诉讼费、律师费等）也没有提交任何证据，本院该项赔偿请求依法亦不予支持。综上，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决驳回原告朱金营的赔偿请求。 上诉人朱金营不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销（2020）鲁1402行初16号行政赔偿判决书，依法改判或发回重审；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：上诉人朱金营认为山东省德州市德城区人民法院于2020年6月23日作出的(2020)鲁1402行初16号行政赔偿判决书，认定事实不清、适用法律错误，特依法提起上诉。一、一审法院认定上诉人对案涉房屋不享有合法权益，系事实认定不清，适用法律错误。(一)上诉人已举证证明案涉房屋系合法建造，属于合法建筑物的客观事实。一审法院认定：“本案中，原告朱金营主张案涉房屋为其与朱金良互换得来，没有证据证明朱金良的互换房屋行为征得集体经济组织同意，该集体经济组织出具的证明对此也表示不知情，不能证明原告对案涉房屋拥有合法权益”(一审判决书第10页第1-5行)，缺乏事实基础，法律依据。上诉人在一审过程中为证明对案涉房屋依法享有合法权益，向法院提交了权证号为集建字第29857号的集体土地建设用地使用证以及上诉人与朱金良之间的房屋置换情况说明。根据《物权法》第一百三十五条、第一百三十九条之规定，建设用地所有权人有权利用该土地建造建筑物。同时，根据上诉人提交的集体土地建设用地使用权证可以证明案涉房屋是案外人朱金良在依法取得建设用地使用权证的情形下修建的合法建筑物。上诉人经与案外人朱金良置换后，依法取得案涉房屋所有权，对案涉合法房屋当然享有合法权益。(二)一审法院仅基于钟辛庄村村委会出具的证明直接认定上诉人与案外人朱金良的房屋置换行为未征得集体经济组织同意，属事实认定错误。1.钟辛庄村村委会系本次拆迁征收活动的组织参与主体，与上诉人存在利害关系，不能作为认定案件事实的依据。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九十条规定：“下列证据不能单独作为认定案件事实的依据：……(3)与一方当事人或者代理人有利害关系的证人陈述的证言”。本案中钟辛庄村村委会出具的证明，其证据种类属于证人证言，在其与本案上诉人存在利害关系的前提下不能单独作为认定案件事实的依据。2.钟辛庄村村委会出具的证明内容与事实严重不符。(1)本案中上诉人与案外人朱金良的房屋置换行为发生在1995年，当时的钟辛庄村村委会成员早已卸任，根据农村村委会粗放式的管理模式，从合理性的角度而言，时隔25年之后的现村委会成员对当时的事情原委不存在充分知悉的可能性，其出具的证明内容显然不具有真实性、客观性及可信度。(2)案外人朱金良系于1998年在拆除了从上诉人处置换的知青房后，在原址上修建了新房，且其新修建的房屋亦在本次拆迁安置中得到了安置补偿，其房屋作为能够取得安置补偿恰说明了其属于合法建筑物，显然也是对其与上诉人互换房屋行为己得到集体经济组织认可的最为直接、充分的证明。假设如钟辛庄村村委会2019年11月1日出具的证明中载明的上诉人与案外人朱金良的房屋置换行为未经得集体经济组织同意，那么案外人朱金良新建造的房屋就不会在本次拆迁安置中依法获得补偿，该份证明内容与事实严重不符。3.本案系行政赔偿诉讼，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，主要应对被上诉人的违法行为，及上诉人的合法权益受到损害进行审理，本案中被上诉人针对上诉人案涉房屋实施的强制拆除行为经法院生效判决书确认违法，而案涉房屋系在依法拥有建设用地使用证的合法宅基地上依法建造且使用多年的合法建筑物，上诉人作为案涉房屋的所有权人，依法享有请求行政赔偿的权利。(三)上诉人与案外人朱金良互换房屋的行为并不违反当时的法律、法规及国家强制性规定，上诉人已经合法取得涉案房屋的使用权。1.上诉人对案涉房屋享有合法权益是基于与案外人朱金良互换房屋行为取得，互换行为不属于修建、建造，不属于对案涉房屋宅基地进行重新使用。一审法院认定“根据当时的《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向农业集体经济或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。宅基地在同村村民之间流转，也必须首先征得集体经济组织同意”(一审判决倒数第9-2行)。并由此认定，因上诉人与案外人朱金良互换房屋行为未征得集体经济组织同意，进而认定上诉人对案涉房屋不享有合法权益，属法律适用错误。2.在1995年上诉人与案外人朱金良房屋置换当时，未有法律、法规对“宅基地在同村村民之间流转，也必须首先征得集体经济组织同意”作出明确规定。关于“宅基地在同村村民之间流转，也必须首先征得集体经济组织同意”系2004年实施的《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发[2004]234号)的规定，国家对农村宅基地的分配实行申请报批制度，以落实“一户一宅”的政策。本案的互换行为在1995年已经完成，明确规定“宅基地在同村村民之间流转，也必须首先征得集体经济组织同意”的《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发[2004]234号)2004年才开始实施，该规定无法溯及至1995年已完成的房屋置换行为，一审法院用“新法”对“旧行为”进行规制的认定属严重的法律适用错误。故，一审法院认定上诉人对案涉房屋不享有合法权益，房屋置换行为不合法，属严重的事实认定不清、适用法律错误。二、一审法院驳回上诉人赔偿请求，缺乏事实基础、证据证明。一审法院在被上诉人未提供证据证明案涉房屋属于违法建设，也未能证明上诉人不具有合法利益，未完成举证责任的情形下驳回上诉人的赔偿请求，缺乏事实基础及证据证明。1.一审法院认为依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，只有公民的合法权益受到行政机关违法行为的侵犯，其损失才能够得到国家赔偿。本案中，上诉人在一审程序中已经提供充分证据证明了案涉房屋的合法性以及其依法享有合法权益，上诉人的举证责任已完成。而被上诉人主张案涉房屋属于违法建设，但在一审程序中并未能证明案涉房屋的违法性，也未能证明上诉人不具有合法权益，一审法院在被上诉人并未完成举证责任的情形下，径行认定上诉人对案涉房屋不享有合法权益，属严重的法律适用错误。2.一审法院认定集体经济组织对上诉人与案外人朱金良的房屋互换行为不知情与客观事实不符。案外人朱金良在以案涉房屋互换取得的上诉人的知青房原址修建的新房在本次拆迁安置中依法得到了安置补偿，如案外人朱金良与上诉人的房屋互换行为未经得集体经济组织同意，案外人朱金良则无法依据其在上诉人购买的知青房原址修建的新房取得安置补偿。案外人朱金良依法取得安置补偿的事实直接证实了集体经济组织对二人的房屋互换行为是知情且认可的。另，案外人朱金良经过互换取得的房屋已经得到合法安置补偿，上诉人经过互换的房屋却不予补偿安置的行为明显不当，缺乏公平性及合理性。综上，一审法院驳回上诉人的赔偿请求缺乏事实基础、证据证明。三、一审法院驳回上诉人赔偿请求不符合公平原则。一审法院于2019年2月25日作出的(2018)鲁1402行初73号行政判决书，已依法认定上诉人是该案行政诉讼的适格原告，并认定案外人朱金良不具有行政诉讼原告资格。而本案中，一审法院又认定上诉人是案涉房屋所有权人，但不能对案涉房屋拥有合法权益，驳回上诉人的赔偿请求，属前后矛盾。再结合客观事实，案涉房屋是合法建造房屋，被上诉人的违法强制拆除行为给上诉人的合法财产造成了损失是不争的事实，房屋置换行为是否存在瑕疵并不会对合法财产的权利主张产生影响。且不论房屋置换行为是否有瑕疵，一审判决直接以互换行为是否得到集体经济组织同意作为认定案涉房屋是否应得到赔偿的依据不仅缺乏法律依据，且此认定标准直接导致本案中违法强拆行为造成的损失没有可主张行政赔偿请求的合法权利人，导致违法强制拆除行为造成的损失得不到保护，这明显不符合公平原则，也不符合《中华人民共和国国家赔偿法》立法原意。四、上诉人因被上诉人违法强制拆除行为造成的损失客观存在，被上诉人应当依法承担赔偿责任。案涉房屋本就属于合法建造的建筑，应当受法律、法规保护，因被上诉人违法强制拆除，且宅基地因村庄规划也无法再重建，已经造成客观损失无法恢复，应当依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条之规定予以赔偿。行政机关给予合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，因违法实施行政行为产生的是赔偿责任。行政机关违法实施行政行为承担的赔偿责任范围至少为上诉人按照补偿方案本可以获得的全部补偿，参照同村的安置补偿方案予以确定并无不妥。综上所述，一审法院认定事实不清、证据不足，认定事实缺乏事实基础、法律依据，特依法提起上诉，恳请贵院判如所请。 被上诉人运河管委会答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、上诉人和朱金良的互换行为没有经过集体经济组织的同意，上诉人对案涉房屋没有合法权益；二、案涉房屋没有取得合法建设手续，也没有经过批准，属于违法建设，对于案涉房屋建设的合法性，上诉人也没有尽到举证责任；三、案涉的房屋属于钟辛庄建新拆旧范围，即使依据当时的拆迁政策，该房屋也不应得到补偿。事实上，朱金营、朱金良均已经按照政策各自置换了楼房，其他村民类似情况也都是按照当时的拆迁政策补偿，对于这种应拆未拆的建新拆旧范围的房屋均是不予补偿的，故请求二审法院查清事实，驳回上诉，维持原判。 本院审理查明，上诉人朱金营在钟辛庄村共有两处房屋，一处为案涉房屋，另一处为朱金营作为钟辛庄村村民，在本集体经济组织内按照规定取得的房屋，该处房屋已拆迁并获得安置补偿。 本院审理查明其他事实同原审法院查明事实一致。 本院认为，本案双方当事人争议的主要问题是上诉人朱金营的赔偿请求是否成立。 首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案中，虽然涉案房屋的强制拆除行为已被生效判决确认违法，但上诉人朱金营取得赔偿的前提应是对涉案房屋拥有合法权益及合法权益受到行政机关侵犯。具体到本案，上诉人朱金营要求按照所在村的安置补偿政策赔偿，必须符合我国土地管理相关规定及本村补偿政策。 其次，2016年8月25日钟辛庄村《钟辛庄村改造安置补偿方案》第五项“改造安置补偿标准”中对住宅安置补偿标准和不予补偿范围分别作了限定，其中规定“享受回迁安置政策的宅基地由村两委组织研究认定”、“已批准建新拆旧，未拆的旧房及宅基不予补偿，公告时间内自行拆除；逾期未拆除的视为自动放弃，由村委会实施拆除。”本案中，上诉人朱金营主张其案涉房屋不属于前述安置补偿方案中应“建新拆旧”的范围，而被上诉人山东德州运河经济开发区管理委员会对此并不认可。依据前述安置补偿方案，对案涉房屋的认定问题，属于钟辛庄村两委组织认定的范畴，从法律性质上属于村民委员会的自治权范畴，不属于人民法院案件审理的范围，因此，对案涉房屋是否属于应“建新拆旧”的范围，本院依法不作认定。 最后，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，上诉人朱金营提供的现有证据并不能证实强制拆除行为给其造成的直接损失，其基于该拆除行为被确认违法而直接要求对涉案房屋按照该村安置补偿方案进行赔偿无事实和法律根据，原审法院虽论述不妥，但判决结果正确，对判决结果本院予以维持。上诉人朱金营可在掌握充分证据后，另行对强制拆除行为造成的直接损失予以主张。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年十一月十日 法官助理杨晓婧 书记员周晓萌