内蒙古自治区包头市中级人民法院   行政判决书   （2020）内02行终97号   上诉人（原审原告）郭志轩，男，1971年9月20日出生，现住内蒙古自治区包头市。   委托代理人王乐，内蒙古正捷律师事务所律师。   委托代理人包娜，内蒙古正捷律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）包头市昆都仑区应急管理局。   负责人郭洪彬。   行政机关负责人李勇刚，该局副局长。   委托代理人鲁海源，内蒙古彦坤律师事务所律师。   被上诉人（原审第三人）内蒙古中浩燃气有限公司。   法定代表人付国刚，执行董事。   委托代理人菅毅，男，1992年5月4日出生，汉族，内蒙古中浩燃气有限公司法务专员，现住内蒙古自治区包头市。   上诉人郭志轩因诉包头市昆都仑区应急管理局（以下简称昆区应急管理局）行政处罚决定一案，不服内蒙古自治区包头市昆都仑区人民法院（2020）内0203行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年8月13日受理后，依法组成合议庭，于2020年10月26日公开开庭审理了本案，上诉人郭志轩的委托代理人包娜，被上诉人昆区应急管理局的机关负责人李勇刚及委托代理人鲁海源，被上诉人内蒙古中浩燃气有限公司（以下简称中浩公司）的委托代理人菅毅到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   一审法院查明，2019年5月，包头市福清渔港置业有限公司（发包人）（以下简称福清渔港）与中地寅岗公司签订《建设工程施工合同》，双方就包头市昆河中桥（滨江国际）燃气管道改造工程施工及有关事项达成协议。合同约定中地寅岗公司承包的工程内容为昆河中桥（滨江国际）燃气管道改造前期挖探煤气管道、围挡支护、过路顶管等，合同还约定了其他事项。随后，第三人中浩公司与中地寅岗公司签订《包头市昆河中桥煤气管道改造工程安全协议书》，就双方施工中安全责任等进行了约定。2019年7月14日上午，包头市昆区钢37街坊发生一起煤气中毒事故，事故造成一人死亡，三人中毒。2019年7月15日，被告昆区应急管理局成立“中地寅岗建设集团有限公司‘7.14’中毒和窒息死亡一般事故调查组”，对该事故展开事故调查工作。在事故调查过程中，被告对中地寅岗施公司工人员、中浩公司相关人员、翻斗车司机及双方公司法定代表人进行了询问，调取了有关视频材料等证据。2019年8月9日，包头市昆区钢37街坊“7.14”煤气中毒事故技术调查组作出技术分析报告。该技术分析报告认为导致这起事故发生的直接原因为中地寅岗在实施基坑回填作业时用装载机直接将土石方块倒入基坑，土石方下落过程对煤气管道形成向下的冲击力，加之管道下方未回填细沙和有效支护最终导致压烂变形，使得煤气由上方密封处泄露。间接原因为：1.中地寅岗公司在没有清理沟槽内杂物、煤气管道三通处未做支护、现场无人监管的情况下进行基坑回填；2.中浩燃气作为燃气管道管理方，未与中地寅岗公司以合同或协议等形式明确双方的责任分工以及技术交底和各自的安全管理职责和应采取的安全措施，同时未尽到完成通气后的监管责任。2019年8月13日，事故调查组作出《中地寅岗建设集团有限公司“7.14”中毒和窒息死亡一般事故调查报告》。该事故调查报告对事故发生经过、原因、性质等进行了分析，还对事故责任人、责任单位作出了处理建议。2019年8月14日，被告将事故调查报告上报昆区政府请示予以批复结案。2019年8月27日，昆区政府作出批复文件准予结案。2019年8月29日，被告经立案审批，对该事故进行立案处罚。2019年8月30日被告昆区应急管理局对拟行政处罚进行集体讨论。2019年10月10日，被告履行行政处罚告知、听证告知义务。经原告及中地寅岗公司申请，被告于2019年10月25日举行听证会，听取了原告陈述和申辩。被告昆区应急管理局最终于2019年10月28日依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项的规定作出（昆）应急罚[2019]事故003-09号行政处罚决定书，决定给予原告郭志轩罚款27000元的行政处罚。另查明，原告郭志轩系中地寅岗公司法定代表人。被告昆区应急管理局于2019年10月28日作出（昆）应急罚[2019]事故003-08号行政处罚决定书，决定给予中地寅岗罚款200000元的行政处罚。2019年9月5日，被告分别作出行政处罚决定书，对第三人中浩公司给予罚款10000元，对中浩公司安全总监黄鹏飞给予罚款3000元，对中浩公司生产部长王宝云给予2000元的行政处罚。   一审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”被告昆区应急管理局作为安全生产监督管理部门，依法具有对辖区内安全生产工作实施监督管理的法定职责。《中华人民共和国安全生产法》第五条规定，“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。”第十八条规定，“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故。”本案中，原告郭志轩作为中地寅岗公司的法定代表人，依法对本单位的安全生产工作全面负责。但其未履行安全生产管理职责，导致发生中地寅岗施工造成“7.14”中毒和窒息死亡事故，被告依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条规定对原告罚款27000元，符合法律规定。本案中，从福清渔港与中地寅岗签订的《建设工程施工合同》、中浩燃气与中地寅岗签订的《包头市昆河中桥煤气管道改造工程安全协议书》以及被告调查的询问笔录、视频资料等证据，可以认定，涉案工程由中地寅岗负责施工，施工导致燃气管道连接处煤气泄漏通过地下暖沟和通信井串入居民家中使其中毒和窒息死亡，发生安全生产事故，中地寅岗公司作为施工方应承担相应责任。关于原告提出的事故调查中存在两份事故原因分析报告问题，该两份事故原因分析报告均没有免除中地寅岗公司在事故中的责任，均认定中地寅岗公司在双方未进行技术交底的情况下回填，回填不符合相关要求，且技术分析报告并不是被告作出行政处罚的唯一依据，而是被告根据案件事实，结合事故调查报告及调取的证据，对原告作出的行政处罚决定。原告提出的中浩公司与包钢公司之间存在利害关系，可能影响事故技术报告公正性的主张缺乏相关证据予以证实，也不属于本案审查的范围，且被告对中浩公司也进行了相应处罚。被告对原告作出给予罚款27000元的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告郭志轩的诉讼请求没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郭志轩的诉讼请求。   上诉人郭志轩上诉称：一、一审判决认定事实错误。1、一审判决错误认定上诉人作为中地寅岗公司的法定代表人，依法对本单位的安全生产工作全面负责，但其未履行安全生产管理职责，导致发生中地寅岗施工造成死亡事故。郭志轩作为寅岗公司的法定代表人认真履行监督检查职责,公司安全规章制度健全,在包头市昆河中桥(滨江国际)煤气管道改造工程项目中已落实了企业安全生产责任主体,施工现场也配置了安全员。被上诉人昆区应急管理局作出的行政处罚仅依据事故调查报告，但事故调查组并没有调查上诉人做为法定代表人的履职情况。2、一审判决错误认定“涉案工程由中地寅岗负责施工,施工导致燃气管道连接处煤气泄漏,通过地下暖沟和通信井窜入居民家中使其中毒和窒息死亡,发生安全生产事故,中地寅岗作为施工方应承担相应责任。”首先,涉案工程由中地寅岗公司和中浩公司共同施工,并非中地寅岗公司负责施工;其次,燃气管道连接处煤气泄漏是中浩公司三通连接不合格造成的，并非中地寅岗公司回填造成的;第三,即使是由于某一方施工引起泄漏,燃气泄漏与居民刘云吉一家的伤亡没有直接因果关系。一审法院错误的采信了事故调查报告所认定的事实。3、事故调查组先后聘请六名技术专家参与事故调查，2019年8月1日呼市燃气协会的三名技术专家出具了事故原因分析意见,2019年8月9日事故调查组成员倪亚滨和两名包钢公司的工作人员出具了事故技术分析报告。事故调查组在前后两份技术意见存在重大分歧的情况下,没有重新进行调查。被上诉人在一审中并未将呼市燃气协会专家出具的事故原因分析意见做为证据向法庭提交，一审法院应审查行政机关作出行政处罚的事实是否充分，但是一审判决对行政机关隐瞒重要证据，在事实认定上的错误视而不见。4、中地寅岗公司在煤气管道接点处基坑回填作业,符合《城镇燃气输配工程施工及验收规范》中土方工程作业的规范要求以及中浩公司提供的施工图纸要求。造成事故的原因是中浩公司在煤气管道接点作业中违规操作,三通连接不合规,根据《城镇燃气输配工程施工及验收规范》(CJJ33-2005)第6.3.6条要求“管道敷设时,弯头、三通和固定官板处均应砌筑永久性支墩”。中浩公司在三通连接施工时,没有在三通下砌支墩,致使恢复正常压力供气后发生煤气泄漏,中浩公司疏忽管理,最终导致事故的发生。5、被上诉人对事故调查偏离重点,一审法院没有发现被上诉人事故调查中的重大漏洞。煤气中毒是造成居民伤亡的直接原因。事故调查的重点应当是造成刘云吉一家伤亡的原因,而不应是燃气泄漏的原因,单纯的燃气施工不合格,属于工程质量问题,建设单位和第三人在工程验收、移交中能够发现,及时返工。不属于安全生产事故,即使管道施工中存在失误,也不会必然导致居民伤亡的后果。根据《城镇燃气管理条例》第十一条规定:燃气设施建设工程竣工后,建设单位应当依法组织竣工验收,并自竣工验收合格之日起15日内,将竣工验收情况报燃气管理部门备案。第十九条规定:管道燃气经营者对其供气范围内的市政燃气设施、建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施,承担运行、维护、抢修和更新改造的责任。《包头市燃气管理条例》第十三条规定建设单位应当依法组织竣工验收,未经验收或者验收不合格的不得交付使用。第二十三条规定管道燃气经营企业因燃气工程施工、设施检修等情况,需提前48小时公告,恢复供气之前应当及时通知用户,但不得在22时至次日6时之间向居民用户恢复供气。《事故调查报告》是被上诉人作出行政处罚的重要证据,但是在整个调查报告中没有适用任何燃气管理方面的法律和规范性文件。6、居民刘云吉因煤气中毒身亡,中浩公司做为管线的管理人、管道燃气经营企业应当承担全部责任。在事发地有两个单位进行施工,事故调查报告轻易排除了对中浩公司三通接点连接是否符合规范要求的调查。仅认定其安全监管不到位,回避了该公司既是燃气管线施工人又是管线所有人、管理人的所应承担的责任,行政处罚结果错误认定寅岗公司和上诉人的责任。二、一审判决错误认定被上诉人所作出的行政处罚决定程序合法。上诉人认为事故调查程序及行政处罚程序不合法1、上诉人是在高新区注册的企业,事故发生在昆都仑区。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十一条规定,在进行事故调查时事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。但是事故调查组中没有高新区的工作人员。2、根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十三条的规定:“事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长,并与所调查的事故没有直接利害关系”。事故技术分析报告的专家缺乏燃气知识专长,调查组成员中没有具备燃气管道领域知识的专家,势必会误导调查结果。3、根据《行政处罚法》第三十二条规定“行政机关必须充分的听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。”被上诉人在2019年10月25日召开听证会,10月28日即送达行政处罚决定书，根据被上诉人提交法庭的证据可知，被上诉人根本没有对上诉人提交的证据材料进行复核，听证程序流于形式。4、一审法院没有对被上诉人行政处罚的合理性进行审查，被上诉人对上诉人的处罚不当。被上诉人基于同一事故调查结论对寅岗公司罚款20万元，仅对第三人公司罚款1万元。对上诉人罚款27000元，并未处罚中浩公司的法定代表人，仅对中浩公司的安全总监罚款3000元、生产部长罚款2000元，行政处罚明显不当。根据《行政诉讼法》第七十七条规定,行政处罚明显不当的,人民法院可以判决变更。综上所述,被上诉人作出的003-09号《行政处罚决定书》认定事实错误、主要证据不足,适用法律明显不当,一审判决认定事实、适用法律均存在错误。请求二审法院：1、撤销包头市昆都仑区人民法院（2020）内0203行初1号行政判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或将本案发回重审；2、诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人昆区应急管理局辩称：2019年07月14日上午，包头市昆都仑区钢37街坊发生一起煤气中毒事件，造成一位居民死亡，三位居民中毒。事故发生后，包头市昆都仑区人民政府依法组织由昆区应急管理局、昆区公安分局、昆区住建局、昆区总工会组成的“中地寅岗建设集团有限公司7.14中毒和窒息死亡一般事故调查组”。调查组本着科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，对事故进行了调查取证，并聘请专家对事故原因进行分析。在此基础上，于2019年08月13日作出了事故调查报告。事故调查报告分析查明，事故发生的直接原因为中地寅岗公司在钢37街坊接点处土方回填工程中安全施工保障小组组长穆军剑（施工员）没有按照回填标准进行技术交底，在三通底部未有支护的情况下回填，回填时未完全由人工用细沙土夯实即采用机械回填且没有做密实度检查并记录，致使中浩公司负责的接点处铸铁三通在回填未夯实的状态下，受到机械力或外压（回填沙土中伴有形状大小不同的石块）导致三通和原管道连接处法兰错位致使煤气泄漏通过地下暖沟和通信井串入刘云吉家中使其中毒和窒息死亡。间接原因是中地寅岗公司管理不善，企业安全生产主体责任落实不够，安全制度落实不严，现场施工人员安全风险辨识能力较弱，没有意识到煤气管道接通后存在的事故风险，没有清理沟槽内杂物的前提下盲目使用含有石块的回填土进行回填导致事故发生；中地寅岗公司土方回填工程中应属于整体工程的一部分，在未有监理公司监理人员在场监督的情况下，违规施工导致事故发生；中浩公司在钢37街坊接点处施工中，未尽到接点完成通气后的监管责任，没有和中地寅岗公司进行施工技术交底，没有明确各自的安全管理职责和应采取的安全措施，没有及时制止盲目冒险回填带来的事故隐患，对事故性质认定为一般生产安全责任事故。在此基础上，事故调查报告针对事故责任人郭志轩作出事故责任分析及处理建议，即郭志轩作为中地寅岗公司的负责人，未监督检查本单位的安全生产工作且生产安全事故隐患排查治理不到位，企业安全生产主体责任落实不到位，负主要领导责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第五条及第十八条第（五）项的规定。依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条之规定，建议对郭志轩实施行政处罚。事故调查报告作出后，被上诉人于2019年08月14日依法向包头市昆都仑区人民政府报送事故调查报告。包头市昆都仑区人民政府于2019年08月29日批复同意。被上诉人随即向郭志轩发出行政处罚告知书，并同时告知其有权申请听证。后依其申请，依法组织听证程序，充分听取其意见。结合郭志轩提供的工资表，最终依法作出（昆）应急罚（2019)事故003-09号行政处罚决定。由上可见，被上诉人的行政处罚系依据事故调查报告作出，具有事实依据。处罚程序同样系按照法定程序作出，程序合法。一审法院作出的判决结果正确无误，二审应当维持原判。   被上诉人中浩公司述称：涉案项目全程由中地寅岗公司施工建设。但由于中地寅岗公司不具备带气作业的施工资质，包头市昆都仑区住房和城乡建设局为中地寅岗公司完成施工，要求我公司协助中地寅岗公司完成作业坑进行中压煤气管道接点作业。在施工前，我公司与中地寅岗公司签订了安全协议书，该协议第五条“乙方（中地寅岗）安全责任”第5项约定“乙方一切施工活动，必须编制安全施工措施，施工前对全体施工人员进行全面的安全技术交底，并在整个施工过程正确、完整地执行，无措施或未交底严禁布置施工”,证明安全技术交底是中地寅岗项目部对其施工人员进行的，与我公司无关。我公司于2019年7月11日晚8:30，根据既定计划，对两个作业坑进行中压煤气管道接点作业。作业过程中城区管网管道压力控制在1200a左右，12日凌晨1:40作业完成，进行第一次低压状态下检测（后附各接口部位检测照片），检测结果无泄漏。2:30管网压力恢复至30000a,开始进行运行压力下检测，检测结果无泄漏。12日上午9时左右，再一次对接点部位进行了检测，所有部位全部合格，CO浓度为零。同时，对施工人员进行了强调，一是要对焊接部位及钢制管件进行防腐，防腐后2到3天后才能回填。二是要求回填时必须要对管道下方用细沙夯实，并通知我方人员在场监护。12日，我公司工作人员王宝云打电话通知施工负责人到办公室告知其应采取相应的防护措施。约11时左右，施工负责人穆军剑到办公室。王宝云强调其应将防腐工作做好，避免因腐蚀发生事故。同时，又再一次强调其回填的具体方法及步骤，特别提出回填时必须通知我方，我方将派人进行监护。7月12日17:00，中地寅岗公司施工人员在未通知我公司任何工作人员情况下擅自组织回填，回填过程中采用自卸汽车直接向作业坑内倾倒回填土，共计向钢37街坊门前作业坑内倾倒4车，并使用挖掘机、装载机等机械进入作业坑内进行回填作业。发生泄露以后，经对现场回填土进行开挖发现，其倾倒的回填土中存在大量直径超过几十厘米的石块。本起事故完全是中地寅岗公司回填作业不符合施工规范要求引发，与我公司没有任何关系。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第五条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。”第十八条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故。”据此，上诉人郭志轩作为中地寅岗公司的法定代表人，应对单位的安全生产工作全面负责。但从被上诉人昆区应急管理局提供的对郭志轩及相关人员的询问笔录看，上诉人郭志轩对其公司承接的工程进度等相关情况均不知情，在基坑回填时并未有安全员到场，足以说明郭志轩作为公司的主要负责人未能履行全面督促、检查公司安全生产工作的职责。在事故发生后，被上诉人昆区应急管理局成立了事故调查组。事故调查组成员与中浩公司及中地寅岗公司的相关人员均做了询问笔录，对事故进行了调查。事故调查组在综合调查分析的基础上，作出了事故调查报告，对事故发生的原因及对事故责任主体的处理给出了建议。后包头市昆都仑区人民政府作出了事故批复。被上诉人昆区应急管理局根据事故调查报告及批复，对上诉人作出行政处罚决定具有事实依据。上诉人提出事故调查组在存在事故技术分析报告和呼和浩特市燃气协会专家组事故原因分析意见两份不同意见的情况下，作出事故调查报告事实不清。但经过本案核实，上诉人郭志轩所称的呼和浩特市××组成员，其作出的事故原因分析仅是对事故发生可能性的分析，而事故调查组是在经过对相关人员询问及对现场影像资料等证据进行分析的基础上，进而作出事故调查报告，不存在上诉人郭志轩提出的存在两份不同分析意见而作出事故调查报告事实不清的问题。综上，被上诉人昆区应急管理局在履行了立案、处罚告知、听证等法定程序后，根据事故调查报告及事故调查报告的批复，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条的规定对上诉人郭志轩作出行政处罚并无不当。上诉人郭志轩的上诉理由不能成立。一审法院判决正确。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人郭志轩负担。   本判决为终审判决。   审判长 孙 茹   审判员 任晓莉   审判员 谷天华     二○二○年十一月三日   书记员 韩 燕   附：本案所适用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。