福建省龙岩市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽08行终173号 上诉人（原审原告）蔡卡梦，男，1960年11月3日出生，汉族，居民，住龙岩市新罗区。 委托代理人胡洁涵、滑若云，北京冠领律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙岩市新罗区人民政府南城街道办事处，住所地：龙岩市新罗区莲东北路**，统一社会信用代码11350802004088767Y。 法定代表人詹财添，主任。 委托代理人罗福平，福建吴子胜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙岩市新罗区住房和城乡建设局，住所地：龙岩市新罗区龙腾北路宝泰小区建设大厦，统一社会信用代码11350802004088564A。 法定代表人陈鹏，局长。 委托代理人张璐，福建吴子胜律师事务所律师。 上诉人蔡卡梦因与被上诉人龙岩市新罗区人民政府南城街道办事处（以下简称南城街道办）、被上诉人龙岩市新罗区住房和城乡建设局（以下简称新罗住建局）确认行政强制拆除行为违法一案，不服上杭县人民法院（2020）闽0823行初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审审查查明，涉案房屋为翠屏路1号翠屏社区二区5＃404室，坐落于龙岩市新罗区原龙岩地区纺织工业公司第三生活区，系建设于1965年的国有公房，原龙岩地区纺织工业公司据此于1967年取得原龙岩县人民委员会批准的划拨土地使用权，并于1988年9月对包含第三生活区、第二生活区和纺织中学等占地在内的土地一并申请确权登记。1993年间，龙岩地区启动房改出售公房工作，租住公有住房职工可先行预缴部分预售购房款。“福建省龙岩佳丽编织装饰用品公司”以公房出售的名义收取蔡卡梦父亲蔡金海人民币共计3320元，但未办理公房出售等房改手续。直至2020年5月，涉案房屋仍有水电使用费支出记录。随着原国有企业不断改制，企业土地房屋产权随之划转。2013年，龙岩市国有资产管理中心作为原国有企业资产承接单位，取得对包含第三生活区、第二生活区和纺织中学等占地在内的龙国用（2013）第004368号国有土地使用权证，并对位于该宗地上房屋坐落为“龙岩市新罗区城翠屏居委会1号”的1幢1-2层、2幢1层、3幢1层、4幢1-2层、5幢1-2层、6幢1-2层、7幢1层、7-1幢1层等房屋办理了房屋产权登记。涉案房屋包含在其中。2016年9月14日，龙岩市人民政府作出龙政地〔2016〕143号《龙岩市人民政府关于新罗区城街道翠屏社区居民委员会翠屏社区国有企业职工经济适用房（集资房）建设用地的批复》，批准了翠屏居委会的国有企业职工经济适用房（集资房）建设用地申请，决定收回龙岩市国有资产管理中心国有存量建设用地1.2212公顷﹝龙国用（2013）第004368号﹞，以行政划拨方式提供给翠屏居委会，作为翠屏社区国有企业职工经济适用房（集资房）建设用地，建设地点位于新罗区生活区。 2016年10月31日，翠屏居委会取得该地块的不动产权证书﹝闽（2016）龙岩市不动产权第××号﹞。2016年10月26日，南城街道办作出南城办〔2016〕146号《关于转发翠屏社区国有企业职工经济适用房（集资房）项目实施方案的通知》，实施方案对居住在第三生活区的原市属国有纺织企业职工集资建房资格及旧公房处理作了规定。2019年3月18日，龙岩市国有资产管理中心作出龙财国资行〔2019〕5号《龙岩市国有资产管理中心关于同意拆除原纺织企业第三生活区公房及其附构筑物的授权书》，授权翠屏居委会作为项目业主单位，在南城街道办负责下，直接拆除翠屏社区原纺织企业第三生活区内（翠屏社区国有企业职工经济适用房〈集资房〉项目建设用地范围，规划控规项目编号2013Ｇ-2-127）的公房及其附构筑物。经翠屏居委会委托，深圳市住建工程检测有限公司于2019年9月28日出具评估报告，认定原市纺织企业第三生活区1-7＃公房及附属用房房屋结构安全性检测危险性综合评定结果为Ｄ级，即整栋及附属用房为危房。2019年12月4日，南城街道办、翠屏居委会、龙岩市新民房屋征收房屋有限公司发布《翠屏社区国有企业职工经济适用房（集资房）项目限期搬迁公告》。2020年4月22日，新罗住建局向住户蔡卡梦发出拆除危房的整改通知。2020年5月12日，翠屏居委会委托福建省环球建设发展有限公司对翠屏社区纺织公司第三生活区老旧危房进行了拆除。蔡卡梦不服，遂诉至法院。 原审认为，蔡卡梦的父亲蔡金海虽就涉案房屋预缴了公房出售款，但并未实际实施公房出售的房改政策全流程工作，故涉案房屋的国有房产性质并未发生改变，经国有企业改制其权属最终登记归属于龙岩市国有资产管理中心。同时，南城街道办亦已经将居住在第三生活区的原市属国有纺织企业职工纳入了经济适用房（集资房）项目建设实施方案中统筹安排。因此，蔡卡梦主张新罗住办根据产权人授权拆除国有危旧房的行为侵犯自己合法拥有的房屋权益，其争议实质属于历史遗留的落实公房政策性质的房地产纠纷，应由有关政策予以调整。《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”综上，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，蔡卡梦应申请公房政策主管部门解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款规定，遂裁定：驳回原告蔡卡梦的起诉。原告蔡卡梦预缴本案受理费50元，予以退还。 宣判后，原审原告蔡卡梦不服，向本院提起上诉称，一、一审裁定认定法律事实不清，将被上诉人作出直接的行政行为纠纷过度引申为房地产纠纷，无任何事实及法律依据，适用法律严重错误。1、上诉人起诉的事由是两被上诉人强制拆除上诉人已经合法购买的房屋的行为违法，并非房地产纠纷，被上诉人也未能提交任何证据证明本案系房地产纠纷。2、一审法院适用的《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条:凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。而本案涉案房屋显然不属于该第三条规定的“因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷”情形,本案涉案房屋早已建成并由上诉人使用多年,不属于单位建房、分房,更无占房、腾房的情况,且上诉人已依据房改政策缴纳全额购房款,完全不符合该第三条规定的内容。因此，一审法院将被上诉人作出直接的行政行为纠纷过度引申为房地产纠纷，无任何事实及法律依据，适用法律严重错误。二、上诉人无论是房屋的所有权人还是居住权人均不影响上诉人的原告资格；被上诉人的强拆行为侵害了上诉人的合法权益，被上诉人是本案适格被告。根据《行政诉讼法》第二十五条：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。1、上诉人是被诉行政行为的相对人，一审调查已经查明2020年4月22日被上诉人二向住户蔡卡梦发出拆除危房的整改通知，2020年5月12日上诉人居住的房屋被强制拆除。据此，蔡卡梦是被上诉人二作出的行政行为相对人，具备行政诉讼原告资格。2、上诉人与拆除房屋的行政行为具有密切利害关系，具有行政诉讼原告资格。正如一审调查查明的事实，1993年间龙岩地区启动房改出售公房工作，“福建省龙岩佳丽编织装饰用品公司”（更正：福建省佳丽纺织装饰用品公司）以公房出售的名义收取上诉人蔡卡梦父亲蔡金海人民币共计3320元。上诉人一直住在涉案房屋中，且支付了公房出售款，无论因为政策原因是否办理产权登记手续均不影响蔡卡梦对涉案房屋被拆除的利害关系。3、被上诉人的拆除行为导致上诉人房屋内物品损失，一审法院并未查明，系事实调查不清。上诉人被强拆房屋中物品及财产损失等情况，一审法院并未查明。上诉人就被强拆房屋享有合法权益的情况下，被上诉人拆除给上诉人造成的房屋内物品损失，系本案是应当查明的事实，被上诉人强拆行为导致上诉人物品损失不属于一审法院认定的占房腾房纠纷，而是基于被上诉人因其强拆行为侵犯上诉人对于房屋内的物品所有权损失的争议。据此，上诉人向一审提起确认被上诉人强拆违法的诉讼符合《行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的规定及第二十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。三、本案房屋被强制拆除的真正原因是未能达成安置补偿协议，而非房屋权属争议。1、一审法院称本案房屋产权登记在龙岩市国有资产管理中心名下，但龙岩市国有资产管理中心对房屋所有权、居住、使用、拆迁补偿等权益没有向任何部门提出任何要求或异议。但本案拆迁项目中其他已签订安置补偿协议的社区居民亦未与龙岩市国有资产管理中心有过任何争议，龙岩市国有资产管理中心在本案拆迁项目中也没有作为被补偿安置方。反而上诉人的房屋在强制拆除前拆迁部门下达的所有行政文件的行政相对人均是上诉人，依据《行政诉讼法》第二十五条规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。充分证明上诉人系本案涉案房屋的权利人，享有本案诉权，且被上诉人也明知这一事实。2、涉案房屋所在小区涉及上百户，除上诉人在内被强拆的几户，其余户均作为被拆迁人与拆迁部门签订安置补偿协议，这一客观事实充分说明本案涉案房屋属于拆迁房屋，上诉人等居民系被征收人。上诉人在内的被强拆户是因为拆迁部门安置补偿标准过低且不明确，无法保障拆迁后生活，双方一直未能达成一致安置补偿意见，才因此引发涉案房屋被强拆。因此，本案所诉强制拆除房屋的行为是因安置补偿未能达成一致的行政行为，而非民事行为，更非房地产纠纷。四、最高院的判例也充分说明本案一审法院应进行实体审查，并依法依据最高院最新规定同案同判。最高院判例（2019）最高法行再287号案，明确表达两个裁判要点：1、原告已经提供了其与涉案房屋有关联的相关基础证据，人民法院即便不认可其完全意义上的产权，亦有必要通过进一步审查并作出司法判断。特别是对于被诉的组织实施强拆行为本身也应作出合理审查。2、从原告的屋内动产权益保护角度而言，即便《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定了”原告应当对行政行为造成的损害提供证据”（除非因被告的原因导致原告无法举证），但是对于本案所涉强拆前原告一直使用的房屋中，是否有物品以及有何物品，行政机关如欲表明相关行为的合法性，就需要对强拆活动的基础事实作出合理释明（如强拆活动是否存在、由谁实施，现场是否制作清单、有无影像记录等），这是国务院有关执法全过程公开的要求和判断强拆程序正当性的要素。如果确系行政机关组织了强拆活动，则可能存在较为明显的程序不当问题，特别是对于合法建筑物的拆除，行政机关在实施强拆活动前至少要依法作出明确的执行依据且必须履行申请人民法院审查作出准予执行裁定之法定程序，人民法院对此也应在实体审查中结合案情加以核实。据此，一审法院应依据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》规定，在查明事实的基础上同案同判。上诉请求：1、撤销原裁定；2、指令一审法院继续审理。 被上诉人南城街道办答辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本案不属于行政诉讼受案范围。涉案公房原登记在福建省龙岩地区纺织工业公司名下，后因企业改制，涉案公房于2013年登记在龙岩市国有资产管理中心，并取得相应房屋、土地权属证书。原告提供的公房票据因未房改，票据上载明的交款人并未取得涉案公房的所有权。因翠屏社区国有企业职工经济适用房（集资房）项目建设需要，龙岩市人民政府于2016年9月18日作出《龙岩市人民政府关于新罗区城街道翠屏社区居民委员会翠屏社区国有企业职工经济适用房（集资房）建设用地的批复》，收回龙岩市国有资产管理中心国有存量建设用地1.2212公顷，以行政划拨方式提供给福建省龙岩市新罗区城街道翠屏社区居民委员会，作为翠屏社区国有企业职工经济适用房（集资房）建设用地。居住在第三生活区的原市属国有纺织企业职工纳入经济适用房（集资房）项目建设实施方案中统筹安排，因此本案的实质属于历史遗留的落实公房政策性质的房地产纠纷，依法不属于人民法院受理行政诉讼的受案范围。二、答辩人不是本案适格被告，未实施上诉人所诉强制拆除涉案公房的行政行为。三、涉案公房系由福建省龙岩市新罗区城街道翠屏社区居民委员会取得龙岩市国有资产管理中心授权后依法实施拆除，该拆除行为不属于行政行为。请求：驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人新罗住建局答辩称，一、本案依法不属于人民法院主管工作的范围，一审法院依法驳回上诉人的起诉认定事实清楚、适用法律正确。根据被上诉人龙岩市新罗区人民政府南城街道办事处在一审所提交的证据可以证实，上诉人虽就涉案房屋缴交了公房出售款，但事实上并未实际实施公房出售的房改政策全流程工作，涉案房屋一直都属于国有公房。而此次为改善原国有改制企业职工的住房条件，政府相关部门启动了翠屏社区国有企业职工经济适用房（集资房）项目，符合现行房改政策的居住在第三生活区的原市属国有企业职工即属于参加集资建房的对象，而此次腾房行为也是基于落实上述项目、解决历史遗留落实公房政策性质而实施的，属于单位内部管理活动;同时，根据上诉人在上诉状中的陈述，其一直拒绝搬离涉案房屋实质也是因对此次集资建房事宜未能达成一致意见，因此，本案完全符合《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条所规定的不属于人民法院主管工作的范围，一审法院依据该规定驳回上诉人的起诉是正确的。二、答辩人并未对涉案房屋实施拆除行为，涉案房屋的拆除也不属于行政强制拆除行为。被上诉人龙岩市新罗区人民政府南城街道办事处在一审中所提交的《老旧危房保护性拆除承包合同》可以充分证实涉案房屋的拆除系新罗区城街道翠屏社区居民委员会委托了专业拆除公司实施的，并非本案的二名被上诉人；而答辩人作为危险房屋管理部门仅是基于公共安全和涉案房屋住户的人身财产安全的考虑，于2020年4月向上诉人发出关于重大危险房屋督促整改通知书，通知上诉人限期搬离并停止使用涉案危险房屋，该通知行为系答辩人依法履行对危险房屋的管理职责，答辩人并未实施拆除行为。因此，涉案危险房屋的拆除行为与答辩人无关，涉案房屋的拆除也不属于行政强制拆除行为。请求：驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”联系本案而言，从双方当事人在一审中提交的证据材料来看：上诉人虽就涉案房屋缴交了公房出售款，但并未实际实施公房出售的房改政策全流程工作，故涉案房屋的国有房产性质并未发生改变，经国有企业改制其权属最终登记归属于龙岩市国有资产管理中心。同时，被上诉人南城街道办亦已经将居住在第三生活区的原市属国有纺织企业职工纳入了经济适用房（集资房）项目建设实施方案中统筹安排。因此，上诉人主张被上诉人新罗住建局发出拆除危房整改通知以及被上诉人南城街道办根据产权人授权拆除国有危旧房的行为侵犯自己合法拥有的房屋权益，其争议实质属于历史遗留的落实公房政策性质的房地产纠纷，依照前述司法解释规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应由有关政策予以调整。 综上，原审裁定驳回上诉人的起诉正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  卢宝报 审判员  黄智勇 审判员  丁建岩 二〇二〇年十一月五日 书记员  张晴雯 附注：引用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。