广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终1861号上诉人（原审原告）：广州市越秀区矿泉街瑶台村经济联合社。地址：广州市越秀区广园西路瑶台大街7号。负责人：陈金泉，社长。委托代理人：刘焱、刘国华，广东鹏瑞律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：王广沪，该委工作人员。委托代理人：胡帅，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅。住所地：广州市天河区体育东路160号。法定代表人：涂高坤，厅长。委托代理人：何隐亭，该厅工作人员。委托代理人：陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。原审第三人：广东国土资源开发总公司广州公司。地址：广州市越秀区中山五路193号百汇广场1529室。负责人：梁国豪。上诉人广州市越秀区矿泉街瑶台村经济联合社（以下简称瑶台经济社）因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、广东省国土资源厅（以下简称省国土厅）追缴土地出让金行政决定及行政复议一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初2692号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院审理查明：1996年6月21日，被告市国规委（原广州市国土局）与原告瑶台经济社、第三人广东国土资源开发总公司广州公司签订穗国地出合（96）156号《广州市国有土地使用权出让合同》，约定市国规委出让白云区矿泉街瑶台村新桥头围地块，面积为9369平方米的国有土地使用权给原告及第三人，土地使用权出让金共计6489248元。在1996年6月30日前首期支付出让金1235286元，在1996年12月10日前支付出让金1970236元，在1997年5月30日前支付出让金3283726元。各期应付的出让金，凡逾期三十日仍未支付的，市国规委有权解除合同，前期所收取的出让金不予退还，并可依法向原告及第三人索赔。若市国规委同意继续维持合同，则从滞纳之日起每日按应缴价款的1‰缴纳滞纳金。第三人、原告分别于1996年6月21日支付1235286元、1999年9月8日支付1970236元、2007年9月30日支付983683元。第三人广东国土资源开发总公司广州公司于1997年5月15日申请暂缓缴交第2期土地出让金，被告经审核同意顺延至1997年6月10日前支付。第三人广东国土资源开发总公司广州公司又于1999年6月21日、2000年1月3日两次申请缓缴第3期土地出让金及免缴第2期出让金的利息和滞纳金，被告经审核同意顺延至2000年6月20日前支付该期土地出让金，顺延期间只计利息不计滞纳金。2013年11月22日，市国规委（原广州市国土资源和房屋管理局）向原告及第三人发出穗国房业务〔2013〕188号《市国土房管局催告函》，要求原告及第三人于2013年12月12日前缴交尚欠涉案出让合同出让金本金人民币2300043元、利息人民币144073元及违约金人民币3283726元。2015年11月24日，被告市国规委作出穗国房法字〔2015〕103号《行政决定书》，查明上述事实后认定原告及第三人已支付出让金本金人民币4189205元，尚欠出让金本金人民币2300043元，根据合同约定及法律规定，截至2015年11月24日应支付利息人民币144073元、违约金人民币3283726元，本金、利息和违约金合计人民币5727842元未缴清。原市国土房管局已向原告及第三人两单位催缴，并且于2013年11月22日发出《市国土房管局催告函》（穗国房业务〔2013〕188号），瑶台经济社接到催告函后未提出异议；因广东国土资源开发总公司广州公司下落不明，已于2015年7月16日登报公告，自公告发出之日起经过60日即视为送达，该单位未提出异议。现根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第九条和第十条以及国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一和第七点的规定，决定责令原告及第三人在收到决定书之日起15日内缴交土地出让金人民币2300043元、利息人民币144073元、违约金人民币3283726元，合计人民币5727842元。第三人收到上述决定书后不服，于2016年1月26日向被告省国土厅申请行政复议。2016年2月1日，被告省国土厅作出粤国土行复〔2016〕8号《广东省国土资源厅不予受理决定书》。原告不服该不予受理决定书，于2016年2月16日向广州铁路运输中级法院提起行政诉讼。2016年7月26日，广州铁路运输中级法院作出（2016）粤71行初73号《行政判决书》，撤销被告省国土厅粤国土行复〔2016〕8号《广东省国土资源厅不予受理决定书》，责令省国土厅于该判决发生法律效力之日起六十日内对申请人的行政复议申请重新作出处理。2016年10月8日，被告省国土厅经审查后作出粤国土行复〔2016〕115号《行政复议决定书》，认定市国规委作出的上述决定书事实清楚，证据充分，程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告市国规委作出的穗国房法字〔2015〕103号《行政决定书》。原告仍不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理。……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。……”“七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失。……土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。……”《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第二条第一款规定：“省、市、县国土部门，负责国家有关土地使用权出让、转让的法律、法规和本办法的组织实施，并依法对城镇国有土地使用权（以下简称土地使用权）的出让、转让、出租、抵押、终止进行管理和监督检查。”根据上述规定，被告市国规委作为出让人与原告签订《国有土地使用权出让合同》，并未排除市国规委作为土地使用权出让的主管部门依法行使土地使用权出让方面的行政管理职权。本案中市国规委已将约定的土地出让给原告及第三人，原告及第三人理应以合同约定支付土地出让金。原告及第三人未依约定时间缴清土地使用权出让金，应按合同约定支付违约金。对原告及第三人的违约行为，市国规委依法行使土地管理职权作出涉案行政处理决定书责令原告及第三人缴交未缴清的出让金本金、利息及违约金，符合有关法律法规规定。国有土地使用权出让合同中的逾期付款责任是否适用民法诉讼时效的规定，现时法律法规尚未明确。鉴于双方在合同中并无约定期限，逾期支付土地使用权出让金的违约金及利息的合理履行期限应自土地使用权出让金全部缴清之日开始计算。原告及第三人至今仍未缴清土地使用权出让金，市国规委发出催告函并作出追收的行政决定，并未违反行政机关追收方面的强制性规定，也未见违反诉讼时效方面的相关规定。原告认为被告追讨出让金、违约金及利息超过诉讼时效的意见，原审法院不予支持。对于计算违约金及利息的标准已作出明确的约定，该约定未违反法律法规的强制性规定，是双方的真实意思表示，市国规委按照原告及第三人违反合同的情况计收违约金及利息并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案被告市政府作为行政复议机关，在收到原告的复议申请后依法予以受理并查明相关事实，在上述规定的期限内作出行政复议决定，其复议程序合法，故原告要求撤销的理由不充分，原审法院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告广州市越秀区矿泉街瑶台村经济联合社的诉讼请求。上诉人广州市越秀区矿泉街瑶台村经济联合社上诉称：一、一审程序违法。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第十七条第（三）项、第十九条第二款的规定，上诉人在法定举证期限内，因客观原因不能自行收集的证据材料，向原审法院申请调取，但一审法院没有对该申请作出回应，违反法定程序，本案应当发回重审。本案中被上诉人拒不提供涉案土地出让全部档案材料，且相关档案保管部门依上诉人申请，所提供的档案材料复印件存在人为缺页，故意遮掩部分证据材料内容，在此情况下，一审法院应当依据上诉人的申请调取证据。二、被上诉人掌握全部档案材料，但一审中选择性向法院提供证据，根据《行政诉讼法》第三十九条的规定，应当要求被上诉人提供或者补充证据，以审查被诉追缴决定的合法性。三、被上诉人市国规委仅凭出让合同认定上诉人有缴纳土地出让金的义务，认定事实不清，违反相关法律规定。1、根据上诉人与原审第三人签订的《合作建房协议书》，原审第三人负有支付办理产权手续所需缴纳的一切费税等内容。2、本案的实际情况是，涉案地块是原瑶台村委的村自留建设用地，本用作自用项目，但是由于当时广州市鼓励集体土地参与市场流通，允许村自留地直接通过转让变成国有土地，名义上上诉人瑶台村委与原审第三人是合作建房，但上诉人未参与原审第三人商品房部分的开发，也未因商品房买卖获取任何收益，只是取得部分房屋作为集体财产分配给社员使用，该部分房产目前性质仍为村集体所有，其性质为集体土地，并未征为国有，依据当时有效的《批转市国土、局地产管理局关于广州市国有土地使用权出让金标准的请示的通知》（穗府[1993]58号）的规定，上诉人不需要承担缴纳土地出让金的义务。3、涉案地块分为两部分，其中属于上诉人的土地部分至今仍为集体性质土地，属于原审第三人的土地性质是国有土地，原审第三人实际上是涉案国有土地的实际使用开发人和受益人，该部分出让金应由原审第三人缴纳。4、根据1996年9月26日核发的《商品房预售许可证》可知是原审第三人单方向政府部分申请的，可证明上诉人并非涉案国土土地受让方。四、被上诉人市国规委将9369平方米土地均作为国有土地出让并计算土地出让金，明显违反了国有土地出让的相关规定，将集体性质部分计算土地出让金明显缺乏法律依据，其计算土地出让金，应当扣除仍为集体性质的土地部分；且被上诉人计收涉案国有土地出让金利息明显与合同约定不符，缺乏法律依据；根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条的规定，当事人约定的违约金不应高于欠缴金额的30%。本案中被上诉人计收滞纳金3283726元，明显违反了上述规定，应当不予支持。综上，请求撤销原审判决，撤销被上诉人市国规委作出的穗国房法字[2015]103号《行政决定书》；撤销被上诉人省国土厅作出的粤国土行复[2016]115号《行政复议决定书》；本案诉讼费由两被上诉人负担。被上诉人广州市国土资源和规划委员会答辩称：一、上诉人所称的“被上诉人选择性提供证据”没有事实依据，应予驳回。二、上诉人是出让合同的相对方，有履行合同缴纳土地出让金、利息、违约金的义务，按照合同约定应当缴纳土地出让金2300043元、利息144073元、违约金3283726元，合计5727842元。三、上诉人所称该地块“集体部分免交出让金，只缴纳业务费”实为对土地出让金地价进行评估时免收集体所得部分，并非免除上诉人支付出让合同项下土地出让金的义务。四、上诉人所称“广州市国规委作出的行政决定中涉及的利息和违约金计算错误，且法律依据不足”，没有事实和法律的依据，应予驳回。综上所述，我方作出的《行政决定书》合法合理，请求二审法院予以维持。被上诉人广东省国土资源厅答辩称：一、上诉人错误引用民事诉讼法规定作为认定一审程序违法的依据。二、被上诉人市国规委已妥当履行其举证义务，不存在上诉人所述的选择性举证的问题。三、上诉人是涉案土地出让合同的合同主体，并作为合同受让方之一依约负有履行包括支付土地使用出让金等合同义务。四、涉案土地出让合同对合同当事人均有直接约束力，上诉人所称与原审第三人之间的《合作建房协议书》属于内部关系，对外不能免除上诉人承担合同的义务。五、涉案土地出让合同的效力优先上诉人主张的《广州市国有土地使用权出让申请表》。六、无论以上诉人或者原审第三人名义缴纳涉案土地出让金均为上诉人与原审第三人内部关系，对外不能否认上诉人为涉案土地出让合同的当事人及缴纳土地出让金义务。七、《商品房预售许可证》与缴清涉案土地出让金之间没有必然的因果关系。八、上诉人主张被上诉人市国规委将涉案土地（含国有土地及集体土地）一并作为国有土地出让及计算土地出让金，也明显与事实不符。九、涉案滞纳金没有超过土地出让金，不存在上诉人主张过高的情形。综上所述，上诉人主张的事实理由不成立，请求二审法院驳回上诉。原审第三人广东国土资源开发总公司广州公司二审期间未陈述意见。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为：被上诉人市国规委是依照法律规定代表广州市人民政府履行土地管理职责的行政机关，有权根据法律授权依法转让国有土地使用权，并收取土地出让金及其他相关费用。在土地受让人违约时，被上诉人市国规委也有权根据约定及法律规定，向土地受让人追缴出让金及违约金、滞纳金等相关费用。1996年6月21日，原广州市国土局与上诉人、原审第三人签订穗国地出合（96）156号《广州市国有土地使用权出让合同》，明确约定广州市国土局出让白云区矿泉街瑶台村新桥头围地块、面积为9369平方米的国有土地使用权给上诉人和原审第三人，至于合同上的上诉人是否为事后加名处理，不能否定上诉人系国有土地使用权受让人的事实。上诉人和原审第三人作为国有土地使用权的受让人，均负有按照合同约定支付土地出让金及承担相应违约责任的义务。上诉人所提其没有缴纳土地出让金义务的理由不能成立，不予采纳。此外，合同中已明确载明出让的9369平方米土地均属国有土地，不存在上诉人所称的“9369平方米土地部分是国有土地、部分是集体土地”的情形。上诉人所提《批转市国土、局地产管理局关于广州市国有土地使用权出让金标准的请示的通知》（穗府[1993]58号）第（十）条亦明确规定，“凡在上列缓征或部分减收范围内的减免，由市国土局在计收土地使用权出让金中掌握”，即原广州市国土局在合同中已经对上诉人出让金进行了相应的减免，不存在上诉人所提的就合同约定的出让金还应再缓征或减免的问题。上诉人提供的另案中的土地使用权出让金批复意见及评估报告亦印证了这一点。故上诉人在本案中申请调取有关的土地使用权出让金批复意见及评估报告等证据，没有实际意义，原审法院未予调取亦并无不当。上诉人所提合同所涉集体土地部分不应收取出让金的理由不能成立，不予采纳。因上诉人及原审第三人至今未缴纳土地出让金本金2300043元，迟延缴纳土地出让金本金983683元，被上诉人市国规委向上诉人及原审第三人追缴其未缴纳的2300043元本金及滞纳金、迟延缴纳的983683元的滞纳金，并无不当。滞纳金属于行政机关履行其行政管理权的表现，其计算不以民事法律规定为依据，按照合同约定的滞纳金计算方式，滞纳金已远远超出本金，现被上诉人市国规委作出追缴决定时，以滞纳金不超过本金为限，并无不当。此外，原审第三人在向原广州市国土局申请延期缴纳第二、三期土地出让金时，已表示愿意缴纳延期期间的利息，原广州市国土局亦批准其延期缴纳且在延期期间只计利息、不计滞纳金，鉴于双方已就利息问题作出约定，故被上诉人市国规委向上诉人及原审第三人追缴第三期土地出让金3283726元延期期间的利息144073元，亦并无不当。上诉人主张追缴利息、滞纳金缺乏法律依据、计算错误的理由不能成立，不予采纳。综上所述，被上诉人市国规委作出被诉追缴决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；被上诉人省国土厅复议维持被诉追缴决定亦程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市越秀区矿泉街瑶台村经济联合社负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  余树林代理审判员  金 霞二〇一七年十二月二十五日法官助理伍丹书记员梁金好