内蒙古自治区包头市中级人民法院   行政判决书   （2020）内02行终92号   上诉人（原审原告）中地寅岗建设集团有限公司。   法定代表人郭志轩。   委托代理人王乐，内蒙古正捷律师事务所律师。   委托代理人包娜，内蒙古正捷律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）包头市昆都仑区应急管理局。   负责人郭洪彬。   行政机关负责人李勇刚，该局副局长。   委托代理人鲁海源，内蒙古彦坤律师事务所律师。   被上诉人（原审第三人）内蒙古中浩燃气有限公司。   法定代表人付国刚，执行董事。   委托代理人菅毅，男，汉族，1992年5月4日出生，内蒙古中浩燃气有限公司法务专员，现住内蒙古自治区包头市。   上诉人中地寅岗建设集团有限公司（以下简称中地寅岗公司）因诉包头市昆都仑区应急管理局（以下简称昆区应急管理局）行政处罚决定一案，不服内蒙古自治区包头市昆都仑区人民法院（2020）内0203行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年8月5日受理后，依法组成合议庭，于2020年10月26日公开开庭审理了本案，上诉人中地寅岗公司的委托代理人包娜，被上诉人昆区应急管理局的机关负责人李勇刚及委托代理人鲁海源，被上诉人内蒙古中浩燃气有限公司（以下简称中浩公司）的委托代理人菅毅到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   一审法院查明，2019年5月原告中地寅岗公司与包头市福清渔港置业有限公司签订建设工程施工合同，约定由具有建筑业企业及安全生产许可证、特种设备安装改造修理许可证（管道）资质的原告负责包头市昆河中桥（滨江国际）煤气管道改造工程，后原告与第三人中浩公司签订包头市昆河中桥煤气管道改造工程安全协议书，约定双方在煤气管道改造工程中的安全责任和相关权利义务，原告就改造工程作出包头市昆河中桥（滨江国际）煤气管道改造工程基坑开挖施工方案，明确企业内部施工要求及保障措施。中地寅岗公司完成基坑开挖任务后，由第三人中浩公司实施煤气管道接点作业，7月12日原告中地寅岗公司实施回填作业。7月14日包头市公安局昆都仑区分局接到××区居民发现邻居家中疑似煤气中毒，后将上述情况通报至被告昆区应急管理局，7月15日被告下发昆应急字［2019］事故003号《关于成立中地寅岗建设集团有限公司“7.14”中毒和窒息死亡一般事故调查组的通知》，经对原告中地寅岗公司及第三人中浩公司相关工作进行询问后，事故技术调查组于2019年8月9日作出包头市昆区钢37街坊“7.14”煤气中毒事故技术分析报告，认定事故直接原因为中地寅岗公司在实施基坑回填作业时用装载机直接将土石方块倒入基坑，土石方下落过程对煤气管道形成向下冲击力，加之管道下方未回填细沙和有效支护最终导致压兰变形，使得煤气由上方密封处泄漏。并于8月13日作出中地寅岗建设集团有限公司“7.14”中毒和窒息死亡一般事故调查报告。8月14日将上述事故调查情况上报至包头市昆都仑区人民政府，8月27日包头市昆都仑区人民政府予以批复。10月10日被告作出（昆）应急罚告［2019］事故003-04号行政处罚告知书及（昆）应急听告［2019］事故003-05号行政处罚听证告知书，并于同日向原告中地寅岗公司送达。10月12日原告提交行政处罚听证申请书，10月25日被告组织听证，10月28日被告作出（昆）应急罚［2019］事故003-08号行政处罚决定书，并于次日送达原告。   一审法院认为，被告昆区应急管理局作为辖区内安全生产监督管理部门，对安全生产事故调查是其法定职责，本案中被告按照《中华人民共和国安全生产法》及《安全生产事故报告和调查处理条例》的相关要求，在事故发生后积极履行法定的调查职责，依据专家组对事故的原因分析报告认定原告对事故负有责任并无不妥，虽原告认为被告并未完全采纳全部专家的认定意见，但在两份专家意见均明确原告应对事故承担责任的情况下，原告并未提供其对事故不应承担相应责任的证据，且原告作为该煤气改造项目的主要施工方，被告认定其对事故负有责任并无不妥。且被告在作出案涉的行政处罚决定前，依照法律规定告知原告享有的陈述、申辩及听证等权利，履行了法定程序，因此，被告所作出的行政处罚决定事实认定清楚、适用法律正确、程序合法、处罚得当。故原告要求撤销被告作出的（昆）应急罚［2019］事故003-08号行政处罚决定的诉讼请求无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告中地寅岗公司的诉讼请求。   上诉人中地寅岗公司上诉称：一、一审判决认定事实错误。1、一审法院错误的采信了事故调查报告所认定的事实，被上诉人昆区应急管理局在事故调查中对引起事故的技术原因和责任认定错误。事故调查组先后聘请六名技术专家参与事故调查，2019年8月1日呼市燃气协会的三名技术专家出具了事故原因分析意见，2019年8月9日事故调查组成员倪亚滨和两名包钢公司的工作人员出具了事故技术分析报告。事故调查组在前后两份技术意见存在重大分歧的情况下，没有重新进行调查。被上诉人在一审中并未将呼市燃气协会专家出具的事故原因分析意见做为证据向法庭提交，一审法院应审查行政机关作出行政处罚的事实是否充分，程序是否合法，但是一审判决对行政机关隐瞒重要证据，在事实认定上的错误视而不见。2、上诉人煤气管道接点处基坑回填作业，符合《城镇燃气输配工程施工及验收规范》中土方工程作业的规范要求以及中浩公司提供的施工图纸要求。造成事故的原因是中浩公司在煤气管道接点作业中违规操作，三通连接不合规，根据《城镇燃气输配工程施工及验收规范》（CJJ33-2005）第6.3.6条要求“管道敷设时，弯头、三通和固定盲板处均应砌筑永久性支墩”。中浩公司在三通连接施工时，根本没有在三通下砌支墩，致使恢复正常压力供气后发生煤气泄漏，最终导致事故的发生。3、被上诉人昆区应急管理局对事故调查偏离重点，一审法院没有发现被上诉人事故调查中的重大漏洞。煤气中毒是造成居民伤亡的直接原因。事故调查的重点应当是造成刘云吉一家伤亡的原因，而不应是燃气泄漏的原因。单纯的燃气施工不合格，属于工程质量问题，建设单位和第三人在工程验收、移交中能够发现，及时返工，不属于安全生产事故。即使管道施工中存在失误，也不会必然导致居民伤亡的后果。根据《城镇燃气管理条例》第十一条规定：“燃气设施建设工程竣工后，建设单位应当依法组织竣工验收，并自竣工验收合格之日起15日内，将竣工验收情况报燃气管理部门备案。”第十九条规定：“管道燃气经营者对其供气范围内的市政燃气设施、建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施，承担运行、维护、抢修和更新改造的责任。”《包头市燃气管理条例》第十三条规定：“建设单位应当依法组织竣工验收，未经验收或者验收不合格的不得交付使用。”第二十三条规定：“管道燃气经营企业因燃气工程施工、设施检修等情况，需提前48小时公告，恢复供气之前应当及时通知用户，但不得在22时至次日6时之间向居民用户恢复供气。”事故调查报告是被上诉人作出行政处罚的重要证据，但在调查报告中没有适用任何燃气管理方面的法律和规范性文件。居民刘云吉因煤气中毒身亡，中浩公司做为管线的管理人、管道燃气经营企业应当承担全部责任。在事发地有两个单位进行施工，事故调查报告轻易排除了对中浩公司三通接点连接是否符合规范要求的调查，仅认定其安全监管不到位，回避了该公司既是燃气管线施工人又是管线所有人、管理人的所应承担的责任。二、一审判决错误认定被上诉人所作出的行政处罚决定程序合法。1、上诉人是在高新区注册的企业，事故发生在昆都仑区。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十一条规定，在事故调查时事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。但事故调查组中没有高新区的工作人员。2、根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十三条规定：“事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系”。事故技术分析报告的专家缺乏燃气知识专长，事故调查组成员中没有具备燃气管道领域知识的专家，会误导调查结果。3、《行政处罚法》第三十二条规定：“行政机关必须充分的听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”被上诉人昆区应急管理局在2019年10月25日召开听证会，10月28日即送达行政处罚决定书，根本没有对上诉人提交的证据材料进行复核，听证程序流于形式。三、一审判决适用法律错误。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”被上诉人在一审开庭时当庭提交的《土方回填和开挖接点状况论述》、《立案审批程序》及上诉人在行政听证程序中递交的质证意见、陈述和申辩意见书等证据材料，属于逾期举证，应当视为没有证明其行政处罚程序合法的证据。一审法院忽视了行政处罚程序合法问题，明显偏袒行政机关。2、一审法院错误的分担举证责任。根据《行政诉讼法》第三十四条规定被告对作出的行政行为负有举证责任，第三十七条规定即使原告提供的证据不成立，也不能免除被告的举证责任。一审法院错误认定上诉人未提供其对事故不应承担相应责任的证据，加重了上诉人在行政诉讼中的举证责任，属于适用法律错误。3、一审法院错误的认定被上诉人的处罚得当。被上诉人基于同一事故调查结论对上诉人罚款20万元，仅对中浩公司罚款1万元，行政处罚明显不当。根据《行政诉讼法》第七十七条规定，行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更。一审法院没有对被上诉人行政处罚的合理性进行审查，属于适用法律错误。综上所述，被上诉人作出的003-08号《行政处罚决定书》认定事实错误、主要证据不足，适用法律明显不当，一审判决认定事实、适用法律均存在错误。请求二审法院：1、撤销包头市昆都仑区人民法院（2020）内0203行初2号行政判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或将本案发回重审；2、诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人昆区应急管理局辩称：2019年07月14日上午，包头市昆都仑区钢37街坊发生一起煤气中毒事件，造成一位居民死亡，三位居民中毒。事故发生后，包头市昆都仑区人民政府依法组织由昆区应急管理局、昆区公安分局、昆区住建局、昆区总工会组成的“中地寅岗建设集团有限公司7.14中毒和窒息死亡一般事故调查组”。调查组本着科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，对事故进行了调查取证，并聘请专家对事故原因进行分析。在此基础上，于2019年08月13日作出了事故调查报告。事故调查报告分析查明，事故发生的直接原因为中地寅岗公司在钢37街坊接点处土方回填工程中安全施工保障小组组长穆军剑（施工员）没有按照回填标准进行技术交底，在三通底部未有支护的情况下回填，回填时未完全由人工用细沙土夯实即采用机械回填且没有做密实度检查并记录，致使中浩公司负责的接点处铸铁三通在回填未夯实的状态下，受到机械力或外压（回填沙土中伴有形状大小不同的石块）导致三通和原管道连接处法兰错位致使煤气泄漏通过地下暖沟和通信井串入刘云吉家中使其中毒和窒息死亡。间接原因是中地寅岗公司管理不善，企业安全生产主体责任落实不够，安全制度落实不严，现场施工人员安全风险辨识能力较弱，没有意识到煤气管道接通后存在的事故风险，没有清理沟槽内杂物的前提下盲目使用含有石块的回填土进行回填导致事故发生；中地寅岗公司土方回填工程中应属于整体工程的一部分，在未有监理公司监理人员在场监督的情况下，违规施工导致事故发生；中浩公司在钢37街坊接点处施工中，未尽到接点完成通气后的监管责任，没有和中地寅岗公司进行施工技术交底，没有明确各自的安全管理职责和应采取的安全措施，没有及时制止盲目冒险回填带来的事故隐患，对事故性质认定为一般生产安全责任事故。在此基础上，事故调查报告针对事故责任单位中地寅岗公司作出事故责任分析及处理建议，即中地寅岗公司企业安全生产主体责任落实不到位，安全管理不善，安全检查不细，没有及时发现和消除安全隐患，违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患”；依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：(一）发生一般事故的，处以二十万元以上五十万元以下的罚款”之规定，建议对中地寅岗公司实施行政处罚。事故调查报告作出后，被上诉人于2019年08月14日依法向包头市昆都仑区人民政府报送事故调查报告。包头市昆都仑区人民政府于2019年08月29日批复同意。被上诉人随即向中地寅岗公司发出行政处罚告知书，并同时告知其有权申请听证。后依其申请，依法组织听证程序，充分听取其意见。最终依法作出（昆）应急罚（2019)事故003-08号行政处罚决定。由上可见，被上诉人的行政处罚系依据事故调查报告作出，具有事实依据。处罚程序同样系按照法定程序作出，程序合法。一审法院作出的判决结果正确无误，二审应当维持原判。   被上诉人中浩公司述称：涉案项目全程由中地寅岗公司施工建设。但由于中地寅岗公司不具备带气作业的施工资质，包头市昆都仑区住房和城乡建设局为中地寅岗公司完成施工，要求我公司协助中地寅岗公司完成作业坑进行中压煤气管道接点作业。在施工前，我公司与中地寅岗公司签订了安全协议书，该协议第五条“乙方（中地寅岗）安全责任”第5项约定“乙方一切施工活动，必须编制安全施工措施，施工前对全体施工人员进行全面的安全技术交底，并在整个施工过程正确、完整地执行，无措施或未交底严禁布置施工”,证明安全技术交底是中地寅岗项目部对其施工人员进行的，与我公司无关。我公司于2019年7月11日晚8:30，根据既定计划，对两个作业坑进行中压煤气管道接点作业。作业过程中城区管网管道压力控制在1200a左右，12日凌晨1:40作业完成，进行第一次低压状态下检测（后附各接口部位检测照片），检测结果无泄漏。2:30管网压力恢复至30000a,开始进行运行压力下检测，检测结果无泄漏。12日上午9时左右，再一次对接点部位进行了检测，所有部位全部合格，CO浓度为零。同时，对施工人员进行了强调，一是要对焊接部位及钢制管件进行防腐，防腐后2到3天后才能回填。二是要求回填时必须要对管道下方用细沙夯实，并通知我方人员在场监护。12日，我公司工作人员王宝云打电话通知施工负责人到办公室告知其应采取相应的防护措施。约11时左右，施工负责人穆军剑到办公室。王宝云强调其应将防腐工作做好，避免因腐蚀发生事故。同时，又再一次强调其回填的具体方法及步骤，特别提出回填时必须通知我方，我方将派人进行监护。7月12日17:00，中地寅岗公司施工人员在未通知我公司任何工作人员情况下擅自组织回填，回填过程中采用自卸汽车直接向作业坑内倾倒回填土，共计向钢37街坊门前作业坑内倾倒4车，并使用挖掘机、装载机等机械进入作业坑内进行回填作业。发生泄露以后，经对现场回填土进行开挖发现，其倾倒的回填土中存在大量直径超过几十厘米的石块。本起事故完全是中地寅岗公司回填作业不符合施工规范要求引发，与我公司没有任何关系。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，第一，《中华人民共和国安全生产法》第三十八条规定：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”本案中，上诉人中地寅岗公司承接了包头市昆河中桥（滨江国际）煤气管道改造工程，系该工程的施工单位，相关管道设备亦为上诉人中地寅岗公司自行购买。上诉人中地寅岗公司和被上诉人中浩公司签订的煤气管道改造工程安全协议书中约定：“中浩公司协助中地寅岗公司搞好安全生产、检查督促中地寅岗公司执行有关安全生产方面的工作规定；中地寅岗公司对施工中发生的人身伤害、设备损坏事故承担安全责任；施工需经中浩公司同意，同时应经中浩公司现场负责人或监理工程师联合验收方可施工作业；开工前，中地寅岗公司应到中浩公司办理临时进场施工单，需与中浩公司负责管道运营的生产部相关负责人联系，经生产部同意报送安培部方可施工；中地寅岗公司在施工期间，应指派专职安全员，编制安全施工措施，进行安全技术交底等安全教育；对管道施工期间安排专职安全员对煤气管道24小时检查。”另外，上诉人中地寅岗公司制定的工程基坑施工方案也明确：“必须在有煤气、燃气管道公司人员现场监护的情况下，才允许施工；回填前通知天然气管道公司人员进行电火花检测；管道在施工期间的安全性，安排专职安全员对穿越煤气管24小时查看；工程施工前，将施工现场地下管线的详细情况和制定的管线保护措施向现场施工技术负责人、工地主管、班组长直至操作工人层层安全交底，填写管线交底卡。”但从本案各方提供的相关证据看，上诉人中地寅岗公司在开工前，未按照其与中浩公司签订的安全协议书中的约定，在开工前到中浩公司办理临时进场施工单，也没有监理人员在场监督，而是在没有燃气管道公司人员现场监护的情况下，即实施了基坑回填作业。同时，也没有相关证据证明上诉人中地寅岗公司安排专职安全员对穿越煤气管24小时查看及将施工现场地下管线的详细情况等进行层层安全交底。可见，上诉人中地寅岗公司在基坑回填作业时没有严格按照所签订的安全协议及制定的施工方案进行，存在安全制度落实不严。且相关询问笔录也能反映出，上诉人中地寅岗公司在基坑回填过程中没有派安全员到场，监理公司人员也未到场，防腐未经验收就进行了回填。以上事实均反映出中地寅岗公司对该项目没有尽到安全生产管理责任，不符合《安全生产法》第三十八条规定的情形。在事故发生后，被上诉人昆区应急管理局成立了事故调查组。事故调查组成员与中浩公司及中地寅岗公司的相关人员均做了询问笔录，对事故进行了调查，后事故技术调查组出具了事故技术分析报告。事故调查组在综合调查分析的基础上，作出了事故调查报告，对事故发生的原因及对事故责任主体的处理给出了建议。后包头市昆都仑区人民政府作出了事故批复。被上诉人昆区应急管理局根据事故调查报告及批复，作出行政处罚决定具有事实依据。上诉人提出事故调查组在存在事故技术分析报告和呼和浩特市燃气协会专家组事故原因分析意见两份不同意见的情况下，作出事故调查报告事实不清。但经过本案核实，上诉人中地寅岗公司所称的呼和浩特市××组成员，其作出的事故原因分析仅是对事故发生可能性的分析，而事故调查组是在经过对相关人员询问及对现场影像资料等证据进行分析的基础上，进而作出事故调查报告，不存在上诉人中地寅岗公司提出的存在两份不同分析意见而作出事故调查报告事实不清的问题。综上，被上诉人昆区应急管理局在履行了立案、处罚告知、听证等法定程序后，根据事故调查报告及事故调查报告的批复，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定对上诉人中地寅岗公司作出行政处罚并无不当。上诉人中地寅岗公司的上诉理由不能成立。一审法院判决正确。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人中地寅岗建设集团有限公司负担。   本判决为终审判决。   审判长 孙 茹   审判员 任晓莉   审判员 谷天华     二○二○年十一月三日   书记员 韩 燕   附：本案所适用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。