宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院行政判决书（2017）宁03行初19号原告阚玉玺（曾用名坎玉玺），男，1958年6月4日出生，回族，农民，住宁夏吴忠市。委托诉讼代理人冯汉俊，宁夏言诚律师事务所律师。特别授权代理。被告吴忠市红寺堡区人民政府，住所地宁夏吴忠市红寺堡区红寺堡镇金水街。法定代表人谭兴玲，区长。委托诉讼代理人张晶晶，宁夏麟祥律师事务所律师，一般授权代理。第三人马建录，男，1950年3月27日出生，回族，农民，住宁夏吴忠市。委托诉讼代理人马学成（系马建录之子），男，1979年10月4日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区红寺堡镇兴旺村072号。第三人吴忠市红寺堡区国土资源局，住所地宁夏吴忠市红寺堡区红寺堡镇文化西街001号。法定代表人张启伦，局长。委托诉讼代理人马家明，宁夏马家明律师事务所律师。特别授权代理。原告阚玉玺不服被告吴忠市红寺堡区人民政府（以下简称红寺堡政府）2016年3月23日作出的红政土批字[2016]11号《吴忠市红寺堡区人民政府关于注销红寺堡镇兴旺村马占义持有的农村宅基地《国有土地使用证》的批复第二项"依法无偿收回该宗宅基地使用权，将该宗地无偿划拨给马建录使用。"于2016年10月24日向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月24日立案后，于2016年12月15日作出（2016）宁03行初23号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。原告阚玉玺不服，提起上诉。2017年5月23日，宁夏回族自治区高级人民法院作出（2017）宁行终25号行政裁定书，裁定撤销（2016）宁03行初23号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2017年8月22日公开开庭审理了本案。原告阚玉玺的委托诉讼代理人冯汉俊，被告红寺堡政府的委托诉讼代理人马金平、张晶晶，第三人马建录的委托诉讼代理人马学成，第三人吴忠市红寺堡区国土资源局（以下简称红寺堡国土局）的出庭负责人傅登学及其委托诉讼代理人马家明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告红寺堡政府于2016年3月23日作出的红政土批字[2016]11号《吴忠市红寺堡区人民政府关于注销红寺堡镇兴旺村马占义持有的农村宅基地的批复》，同意注销马占孝以马占义名义办理的证号为吴红国用（2010）第0100263号《国有土地使用证》（地号0103010200），由红寺堡国土局按程序办理注销登记；依法无偿收回该宗农村宅基地使用权，将该宗地无偿划拨给马建录使用。原告阚玉玺诉称，请求依法撤销红寺堡政府红政土批字[2016]11号批复第二项决定。事实和理由：原告系吴忠市红寺堡区红寺堡镇兴旺村兴旺组村民，原籍宁夏海原县。1998年由于原告在原籍没有土地耕种，经申请，原告符合移民条件搬迁至现住址，安置宅基地1.5亩，耕地8.5亩。由于移民初期土地沙化严重，短期内无法满足家庭生活需求，原告来往于原籍和搬迁地。2010年，马占孝利用职务便利将该宗土地登记在马占义名下，并将涉案宅基地转让给马建录。经原告多次向相关部门反映，红寺堡国土局发现涉案土地登记在马占义名下没有事实和法律依据，并注销了吴红国用（2010）第0100263号国有土地使用证。2016年3月23日，被告以红政土批字[2016]11号《吴忠市红寺堡区人民政府关于注销红寺堡镇兴旺村马占义持有的农村宅基地的批复》，又将涉案土地无偿划拨转让给马建录。原告认为，移民开发中办理土地确权的合法依据是《移民土地分配证》，被告有关部门在没有严格审核的情况下将涉案宅基地办理到马占义名下，其后又注销了马占义的国有土地使用证将涉案土地划拨给第三人马建录，侵害了原告的合法权益。另外，马占义的国有土地使用证被注销，其与马建录签订的转让合同当然无效，第三人马建录的权利可以通过民事诉讼途径进行救济，被告不应将涉案土地划拨给第三人马建录。2016年7月28日，原告就本案事实向吴忠市人民政府提出行政复议，吴忠市人民政府决定不予受理。综上，请求支持原告的诉讼请求。原告为支持其主张，向本院提交下列证据：证据一、原告的户口薄和身份证，证明原告的身份信息及主体资格；证据二、《土地分配证》和《通知》，证明原告对涉案土地具有使用权的事实；证据三、红政土批字[2016]11号《吴忠市红寺堡区人民政府关于注销红寺堡镇兴旺村马占义持有的农村宅基地的批复》，证明被告作出行政行为的事实；证据四、《案件线索移交函》，证明马占义持有的《国有土地使用权》系以欺骗方式取得登记且将涉案土地转让给第三人马建录涉嫌诈骗的事实。被告红寺堡政府辩称:1.被诉批复是作为答复下级机关请示的公文，为内部批复，阚玉玺不是该批复相对人，该批复也没有向其送达，不对其产生法律效力，原告与该批复无利害关系。2.原告提交的记载姓名为"坎玉玺"的宁夏扶贫扬黄灌溉工程海原县建设指挥部出具的土地分配证和通知证，同时提交记载姓名为"阚玉玺"户口簿及身份证，但经吴忠市公安局红寺堡区分局出具《关于阚玉玺户籍问题的回复函》证实，阚玉玺系双重户籍，且阚玉玺的户籍已于2015年10月21日被吴忠市公安局红寺堡区分局冻结。因此，阚玉玺与被诉批复没有利害关系。2.原告不具备取得涉案土地使用权的主体资格。即使涉案土地曾分配给阚玉玺，但原告没有通过真实姓名等正当程序取得，程序不合法，且原告早已将分配到的土地转让给马仲山。因此，无论其转让行为是否合法，原告均不具备取得本案所涉土地使用权的主体资格。3.原告不具备移民资格。原告居住宁夏××县号，为城镇居民，而根据宁夏回族自治区人民政府关于移民的相关政策，原告不符合移民条件，不具备移民资格。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告红寺堡政府向本院提交了以下证据、依据：1.红政土批字[2016]11号《吴忠市红寺堡区人民政府关于注销红寺堡镇兴旺村马占义持有的农村宅基地的批复》；2.调查笔录；3.（2012）吴红民初字第703号民事调解书；4.宁政发[1999]111号《自治区人民政府关于印发红寺堡开发区移民搬迁安置工作的办法的通知》。第三人吴忠市红寺堡区国土资源局述称，第一，根据移民政策，移民应当是居住在南部山区8县就地脱贫无望的农民。原告原系宁夏××县居民，不具有移民资格；第二，原告系通过伪造户口骗取移民资格和涉案宅基地的；第三，原告没有在移民地居住生活的意图，其骗取两处宅基地是为了倒卖给他人从中牟利，并非真正的贫困搬迁。综上，第三人国土局经调查报红寺堡政府依法处理，程序合法，适用法律正确，处理适当，请求驳回原告的诉讼请求。第三人红寺堡国土局为支持其陈述的意见，向本院提交了以下证据：1.红政土批字[2016]11号《吴忠市红寺堡区人民政府关于注销红寺堡镇兴旺村马占义持有的农村宅基地的批复》；2.调查笔录；3.（2012）吴红民初字第703号民事调解书；4.宁政发[1999]111号《自治区人民政府关于印发红寺堡开发区移民搬迁安置工作的办法的通知》；5.吴忠市红寺堡区国土资源局红国土资发（2016）55号《关于注销红寺堡镇兴旺村马占义持有的农村宅基地的请示》；6.针对阚玉玺和马仲山所作的调查笔录；7.《关于马建录信访事项的调查报告》。第三人马建录述称，马建录与马占孝的宅基地转让协议是合法有效的，并且有相关部门的处理决定。马建录向法庭提交下列证据：1.宅基地转让协议2份；2.证号为吴红国用2010第0100263号《土地使用证》；3.红政土批字[2016]11号《吴忠市红寺堡区人民政府关于注销红寺堡镇兴旺村马占义持有的农村宅基地的批复》。本院依法调取了以下证据：1.马占孝、冶长斌、石孝海的询问笔录；2.吴忠市公安局红寺堡区分局出具的《关于注销阚玉玺户籍问题的回复函》，证明原告阚玉玺与海原县西湖居委会二区033-2号的阚玉喜为同一人，系双重户籍，原告的户籍已于2015年10月冻结。经庭审质证，被告对原告提交的第一组证据中身份证与户口本因与被告了解的不同，请求法庭调查核实；对第二组证据不予认可，其中通知没有时间，且与土地分配证上记载的姓名均为坎玉玺，并不是原告，不具有关联性。对线索移交函的情况不清楚，不发表质证意见；对红政土批字[2016]11号批复的真实性、合法性无异议，但对其关联性及证明目的不予认可。认为该批复不涉及原告利益，批复中标注送达当事人，但并非指送达给原告。第三人红寺堡国土局和马建录的质证同被告的质证意见一致。原告对被告提交的第一组证据的真实性、关联性无异议，对合法性不认可。认为作出该批复没有事实及法律依据，送达程序不合法。第二组证据的调查笔录均不认可，该笔录调查人员的身份是否合法难以确定，没有向被调查人出示相关证件；且调查人员应当不少于两人，但是调查笔录没有两人签字，马仲山陈述的内容没有相应的证据印证。对于民事调解书的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的不予认可，该调解书查明的事实并没有反映出原告将该宗宅基地转让给马仲山。对宁政发[1999]111号《自治区人民政府关于印发红寺堡开发区移民搬迁安置工作的办法的通知》的真实性、合法性无异议，证明目的及关联性有异议，该文件不符合《行政诉讼法》第五十二条、五十三条的规定，不能作为被告作出行政行为的合法性依据。第三人红寺堡国土局、马建录对被告提交的证据均无异议。对第三人红寺堡国土局提交的证据，原告质证认为，对第三人红寺堡国土局与被告提交的相同的证据的质证意见同对被告提交证据的质证意见一致，对红国土资发（2016）55号《关于注销红寺堡镇兴旺村马占义持有的农村宅基地的请示》的关联性不予认可，其他证据明确了涉案宅基地是分配给原告的，由于时任村干部的马占孝利用职务便利占有该宅基地，致使原告无法建设房屋并居住，故对该证据的证明目的不予认可。被告及第三人马建录对上述证据无异议。对第三人马建录提交的证据，原告质证认为，对两份宅基地转让协议的合法性、关联性、证明目的均有异议，该宗土地的出让方马占义、马占孝以欺骗的方式进行土地使用权登记，系无权处分，且土地使用证已被政府依法注销，对其证明目的不予认可，与本案无关联性。对于批复的质证意见同对被告提交的批复的质证意见一致。被告及第三人红寺堡国土局对第三人马建录提交的证据未发表质证意见。本院对上述证据认证如下：经核实，原告提交的证据一确属合法有效证件，能够证明原告的身份信息，本院予以确认；证据二与证据一能够相互印证，对该证据予以确认；证据三与被告及第三人红寺堡国土局提供的证据相同，予以确认；证据四系第三人红寺堡国土局出具，该局对该证据认可，其他当事人对该证据未表异议，本院对该证据予以确认。对于被告提交的证据一，因其他当事人对其真实性、关联性无异议，本院对其真实性、关联性予以确认；证据二因其真实性无其他证据相互印证，且形式不符合规定，故对该证据不予确认；证据三不涉及本案当事人及本案事实，本院对该证据的关联性及证明目的不予认可；证据四系指导红寺堡移民搬迁的规范性文件，本院对该证据予以确认。对第三人红寺堡国土局与被告提交的相同的证据的认证意见同对被告提交证据的认证意见；对第三人提交的红国土资发（2016）55号《关于注销红寺堡镇兴旺村马占义持有的农村宅基地的请示》的真实性予以确认；对其提交的两份调查笔录及一份调查报告因不能直接证明原告系伪造户口骗取宅基地及原告系城镇户口的事实，且无其他证据与之相互印证，故对该证据的证明目的不予确认。对本院调取的吴忠市公安局红寺堡区分局《关于阚玉玺户籍问题的回复函》，原告对其合法性、关联性不予认可，本院对该证据的真实性及原告户籍被冻结的事实予以确认；对冶长斌和石孝海的询问笔录因该二人均表示对涉案事实不知情，故对该证据不予确认；因案外人马占孝与本案有利害关系，原告对其陈述的内容不认可，故对该证据不予确认。经审理查明，原告阚玉玺曾用名坎玉喜，原籍宁夏海原县，1998年经宁夏扶贫扬黄灌溉工程海原县建设指挥部向21支点作出308号《通知》，以"坎玉玺"符合《海原县红寺堡移民搬迁安置暂行办法》的有关规定，准许划分宅基地、庭院用地，并按规定标准建房。海原县扶贫扬黄工程指挥部为坎玉玺办理了土地分配证，地点为21支叁分支贰斗，面积8.5亩，阚玉玺自此移民搬迁至吴忠市红寺堡区红寺堡镇兴旺村。2010年10月5日，马占义对涉案土地办理了《国有土地使用证》。第三人马建录向本院提交证据主张马占义与马占孝签订了宅基地转让协议，将涉案宅基地以25万元的价格转让给了马占孝，2015年4月27日，马占孝与马建录签订《宅基地和土地转让协议》，将涉案宅基地转让给了第三人马建录。2016年3月16日，经第三人红寺堡国土局向被告请示，2016年3月23日，被告作出红政土批字[2016]11号《吴忠市红寺堡区人民政府关于注销红寺堡镇兴旺村马占义持有的农村宅基地的批复》，内容为：同意由第三人红寺堡国土局注销马占孝以马占义名义办理的证号为吴红国用（2010）第0100263号《国有土地使用证》（地号0103010200），依法无偿收回该宗农村宅基地使用权，将该宗地无偿划拨给马建录使用。据此，原告认为被告的该批复严重损害了原告的合法权益，请求撤销被告作出的红政土批字[2016]11号批复第二项。另查明，经吴忠市公安局红寺堡区分局查询，原告阚玉玺与其妻子、三个儿子在1999年红寺堡移民搬迁花名册中，序号为105。按照公安厅户籍工作安排部署，该局户籍民警通过人像比对发现阚玉玺与海原县西湖居委会二区033-2号的阚玉喜（男、回族、身份证号码×××）为同一人，系双重户籍。因阚玉玺有重复户口，按照公安部"公治明发[2014]753号"《关于加快推进人口信息无相片人员清理工作的通知》要求，该局户籍民警于2015年10月21日对原告阚玉玺的户籍进行了冻结。截至目前，红寺堡区阚玉玺户籍仍为"冻结"状态，无新的户籍变动轨迹。本院认为，原告阚玉玺经宁夏扶贫扬黄灌溉工程海原县指挥部办理移民搬迁，搬至吴忠市红寺堡区红寺堡镇兴旺村居住，并依法取得的涉案宅基地使用权，该权利应予保护。2016年3月23日，被告作出红政土批字[2016]11号批复中的第二项明确无偿收回涉案宅基地并无偿划拨给第三人马建录使用，该文件形式虽为行政部门之间的批复，但是，其内容侵犯了原告对其宅基地的使用权，依法应当认定原告与该批复之间具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。据此，应当认定原告有权提起本案行政诉讼。原告阚玉玺的户籍虽处于冻结状态，但在公安部门未办理注销登记之前，仍然具有法律效力。被告主张原告阚玉玺系城镇居民，不具有移民资格，分配宅基地及土地系伪造户口所得，且没有在移民地居住生活的意图等辩解理由，均无充分的证据予以证实。且被告针对本案提交的据以作出红政土批字[2016]11号批复的证据中，调查笔录真实性不能确认且形式不符合规定，（2012）吴红民初字第703号民事调解书不涉及本案当事人及本案事实，其关联性及证明目的不能确认，被告再无其他证明其作出涉案批复合法的证据。综上，被告作出红政土批字[2016]11号批复无偿收回涉案宅基地使用权，将该宗宅基地无偿划拨给马建录使用，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：撤销被告吴忠市红寺堡区人民政府作出的红政土批字[2016]11号《吴忠市红寺堡区人民政府关于注销红寺堡镇兴旺村马占义持有的农村宅基地的批复》第二项。案件受理费50元，由被告吴忠市红寺堡区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审 判 长 马建萍审 判 员 贾玉宁代理审判员 梁 超二〇一七年十二月十九日书 记 员 梁耀盟附：本案适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）滥用职权的；（五）明显不当的。第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。