江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏05行初42号 原告苏州卓联建设工程有限公司，住所地苏州高新区塔园路379号。 法定代表人华志东，执行董事。 委托代理人许慧，江苏漫修（苏州）律师事务所律师。 委托代理人成军伟，江苏漫修（苏州）律师事务所律师。 被告常熟市人民政府,住所地常熟市金沙江路10号。 法定代表人周勤第，市长。 委托代理人沈卫东，该市政府办公室副主任。 委托代理人黄伟东，江苏世纪天合律师事务所律师。 苏州卓联建设工程有限公司（以下简称卓联公司）不服常熟市人民政府（以下简称常熟市政府）常政发安（2017）4号批复，于2017年6月14日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月21日立案受理，6月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月8日公开开庭审理了本案。原告委托代理人许慧、被告委托代理人沈卫东、黄伟东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年1月18日，常熟市政府向常熟市安全生产监督管理局（以下简称常熟市安监局）作出常政发安（2017）4号《市政府关于苏州卓联建设工程有限公司“11.24”一般淹溺事故调查报告的批复》（下称4号《批复》），批复内容为：1、同意事故调查报告对“11.24”事故的原因分析和责任认定。2、由常熟市安监局依据法律、行政法规规定的权限和程序，对卓联公司作出行政处罚。3、由常熟市安监局依据法律、行政法规规定的权限和程序，对常熟恩斯克轴承有限公司（以下简称恩斯克公司）作出行政处罚。4、常熟市安监局依据法律、行政法规规定的权限和程序，对卓联公司法人代表华志东作出行政处罚。5、由常熟市公安局依据法律、行政法规规定的权限和程序，追究卓联公司驻恩斯克公司的现场负责人陈斌的刑事责任。 原告卓联公司诉称，在没有法定和约定义务的情况下，陈斌等人无偿为恩斯克公司切割钢板，其法律性质属于义务帮工，4号批复在没有查明卓联公司于恩斯克公司之间的合同关系及权利义务的情况下，直接认定为卓联公司的生产经营活动，没有事实根据。且，4号批复认定原告华志东作为卓联公司的法定代表人应负责的理由亦缺乏相应的客观判断标准，均系主观判断。请求法院依法对4号批复的合法性进行审查，撤销4号批复，本案诉讼费用由被告负担。 原告卓联公司向本院提交的证据材料有：（常）安监罚告（2017）30号行政处罚告知书。 被告常熟市政府辩称，一、4号批复作出程序合法。2016年11月24日卓联公司在恩斯克公司进行维修作业时，发生一起淹溺事故，致一人死亡，根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定，被告依法组织了由公安局、监察局、检察院、总工会等部门组成的事故调查组，随即对卓联公司“11.24”一般淹溺事故进行调查。2017年1月16日，事故调查组完成事故调查报告，并报告给被告。被告依法于2017年1月18日作出4号批复，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查，政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复。故本案批复程序合法。二、事故调查报告事实清楚，证据确实充分。2016年11月24日上午8时15分左右，卓联公司现场负责人陈斌带领施工人员进入恩斯克公司进行维修作业，8时22分左右，陈斌等人将铺在2栋污水室地面上一块花纹钢盖板搬出，搬至新发电机房内进行切割作业。8:36左右，恩斯克公司员工沈志强走入二栋污水室。8:40左右，施工人员将切割好的花纹钢盖板盖回原处后离开2栋污水室。16时左右，恩斯克公司发现无法联系到沈志强，随即召集工友寻找。17:08左右。公司职工在2栋污水室污水调节池内发现沈志强，后由消防人员于当晚19:30左右将沈志强尸体从池内打捞出。三、4号批复作出的法律依据和事故认定正确。根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条以及《国家安全生产监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函》，卓联公司生产经营活动中发生亡人事故，应认定为生产安全事故而非意外事件，可适用安全生产相关法律法规。通过还原事实，可以看到卓联公司将铺在污水室地面上的花纹钢盖板搬出进行切割作业，并未在屋内池洞口设置安全防护措施，现场也无人进行安全管理，是导致此次安全事故发生的直接原因。对于卓联公司与恩斯克公司属于义务帮工关系，缺乏证据，且与调查中查明事实不符。根据调查，两家公司之间存在合同关系且各自开展生产经营活动，并非自然人之间的帮工行为。根据安全生产法第一百零九条第一款，只要生产经营单位对事故负有责任，就要承担相应的行政责任。在此事故中最大的隐患是卓联公司在维修钢板时未在污水池洞口设置安全防护措施，而且维修现场也无人进行现场安全管理。对于卓联公司的行为，华志东作为主要负责人，对公司的安全管理意识极差，未能履行安全生产法第十八条职责，对事故的发生具有不可推卸的责任。综上，被告认为本案所涉批复事实清楚，证据确凿，法律适用正确，程序合法，结论适当，请求驳回原告的诉讼请求。 被告常熟市政府向本院提交的证据材料有：证据1、原告的营业执照复印件、法定代表人居民身份证复印件；证据2、常熟市安监局证据提取单，证明事故现场的相关情况；证据3、死者沈志强户口注销证明、居民死亡医学证明推断书复印件、沈志强居民身份证复印件，证明沈志强死亡的相关事实情况；证据4、询问笔录16份、《关于成立苏州卓联建设工程有限公司有11.24一般淹溺事故调查组的通知》及事故调查组反馈意见、《关于苏州卓联建设工程有限公司有11.24一般淹溺事故调查报告批复的请示》，4号批复，证明事故发生的经过、原因及原告对事故的发生负有责任；证据5、卓联公司《关于陈述恩斯克11月24日事件调查报告》，证明卓联公司自认对该事故负有责任；证据6、恩斯克公司提供的2栋污水室外监控视频、事故现场示意图，证明事故发生的经过情况。 经庭前证据交换，原告对被告提供的证据1没有异议。对于证据3和证据5的真实性、合法性没有异议，但对证明目的有异议。对于证据2、证据4和证据6的合法性、关联性和真实性均不予认可。被告对原告提供的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据真实、合法，且证明4号批复对原告的权利义务产生实际影响，本院予以确认。被告提交的证据系在行政程序中形成，与待证事实相关，且客观真实、来源合法，本院亦依法予以确认。 经审理查明，2016年11月23日，恩斯克公司生产技术课保全系系长蔡韶发现二栋污水室地面上铺设的一块花纹钢盖板（盖板下为污水调节池）不平整以及部分管道破损，便联系卓联公司驻恩斯克公司的现场负责人陈斌，通知其带领工人尽快维修，双方口头确认维修事项后，未签订书面维修合同。2016年11月24日上午8：15左右，陈斌带领施工人员进入恩斯克公司进行维修作业，8：22左右，陈斌等人将铺在2栋污水室地面上一块花纹钢盖板搬出，搬至新发电机房内进行切割作业，并未在屋内池洞口设置安全防护措施，现场也无人进行安全管理。8:36左右，恩斯克公司员工沈志强走入二栋污水室。8:40左右，施工人员将切割好的花纹钢盖板盖回原处后离开2栋污水室。16时左右，恩斯克公司发现无法联系到沈志强，随即召集工友寻找。17:28左右。公司职工在2栋污水室污水调节池内发现沈志强，在场人员即拨打110、120及119求救。随后消防人员于当晚19:30左右将沈志强尸体从池内打捞出。 2016年11月25日，常熟市安监局接到报告后，到达事故现场提取证据，并以事故调查组的名义对蔡韶、陈斌、付成明、桑友俊等人进行了询问并制作询问笔录。2016年11月26日，被告发布常政发安[2016]91号《市政府关于成立苏州卓联建设工程有限公司“11.24”一般淹溺事故调查组的通知》，宣布成立由公安局、安监局、检察院、总工会等部门组成的事故调查组，对卓联公司“11.24”一般淹溺事故进行调查。2017年1月16日，事故调查组完成事故调查报告，并向被告请示。该事故调查报告认定造成这起事故的直接原因：污水调节池上的花纹钢盖板被搬离后洞口未采取安全防护措施，沈志强进入二栋污水室后从洞口掉入污水调节池溺亡。间接原因：1、卓联公司维修施工未制定相关作业方案，当日维修施工时未告知恩斯克公司；作业现场安全管理不到位，对存在的事故隐患未采取相关安全防护措施；对施工人员的安全教育培训不到位，施工人员的安全意识淡薄。2、恩斯克公司疏于安全管理工作，对外包单位的安全管理不到位，未与外包单位卓联公司签订专门的安全生产管理协议；对外来施工人员的安全教育不到位。事故调查报告提出处理建议如下：1、卓联公司疏于安全生产管理工作，维修施工未制定相关作业方案，当日维修施工时未告知恩斯克公司；作业现场安全管理不到位，对存在的事故隐患未采取相关安全防护措施；对施工人员的安全教育培训不到位，施工人员的安全意识淡薄，对事故的发生负有责任。建议由常熟市安监局对卓联公司作出行政处罚。2、恩斯克公司疏于安全生产管理工作，对外包单位的安全管理不到位，未与卓联公司签订专门的安全生产管理协议；对外来施工人员的安全教育不到位，对事故的发生负有责任。建议由常熟市安监局对恩斯克公司作出行政处罚。3、华志东作为卓联公司法人代表，疏于安全生产管理工作，未依法履行安全生产管理职责，未组织制定维修施工相关作业方案；作业现场安全管理不到位，对存在的事故隐患未采取相关安全防护措施，对事故发生负有责任。建议由常熟市安监局对对华志东作出行政处罚。4、陈斌作为卓联公司驻恩斯克公司现场负责人，维修施工未制定相关作业方案，当日维修施工时未告知恩斯克公司；作业现场安全管理不到位，对存在的事故隐患未采取相关安全防护措施，对事故发生负有责任，建议常熟市公安局对陈斌依法追究刑事责任。 2017年1月18日，被告作出4号批复。2017年4月17日，常熟市安监局作出（常）安监罚告[2017]30号行政处罚告知书，认定原告对事故发生负有责任，拟对原告卓联公司作出罚款250000元、对华志东罚款13950元的行政处罚。原告对4号批复不服，遂诉至本院。 本院认为，根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》三十二条第一款、第二款的规定，负责事故调查的人民政府应当在法定期限内对事故调查报告做出批复，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。被告依法作出4号批复系履行法定职责，4号批复是对事故调查报告认定事实、性质、责任所作的确认，是事故调查报告生效的法定条件，该批复虽未直接送达原告，但对原告的权利义务已产生实际影响。故4号批复亦属于人民法院行政诉讼受案范围。 本案的争议焦点主要是：一、本案所涉事故是否属于安全生产责任事故；二、对本案所涉事故原因的认定是否正确；三、对卓联公司和华志东的责任认定是否正确。 关于争议焦点一，原告认为陈斌等人为恩斯克公司切割钢板，属义务帮工性质，并非卓联公司的生产经营活动，故涉案事故不属于安全生产事故。本院认为，陈斌是卓联公司驻恩斯克公司的现场负责人，在恩斯克公司进行现场维修作业系其工作内容，属于卓联公司的生产经营活动。本案所涉事故属于维修作业中发生的造成人身伤亡的安全事故，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条关于生产安全责任事故的规定。故涉案事故属于安全生产事故，原告的诉讼理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于争议焦点二，原告认为案外人沈志强并非从维修作业的污水调节池洞口掉入导致淹溺，而是另有原因。本院认为，卓联公司在进行切割作业时将铺在污水室地面上的花纹钢盖板搬出，未在污水池洞口设置安全防护措施，也无人在现场进行安全管理，导致本案所涉淹溺事故的发生。事故调查组根据现有证据并经过合理推断，认定此次安全事故发生的直接原因，并无不当。原告所称未能提交有效证据予以证明，该诉讼理由缺乏事实依据，本院不予支持。关于争议焦点三，原告认为事故调查报告对其与华志东的责任认定错误。本院认为，卓联公司疏于安全生产管理工作，维修施工未制定相关作业方案，当日维修施工时未告知恩斯克公司；作业现场安全管理不到位，对存在的事故隐患未采取相关安全防护措施；对施工人员的安全教育培训不到位，施工人员的安全意识淡薄，对事故的发生负有责任。华志东作为卓联公司的主要负责人，疏于履行《安全生产法》第十八条规定的安全生产管理职责，安全生产责任制度不健全，作业现场安全管理不到位，对存在的事故隐患未采取相关安全防护措施，对事故发生负有责任。因此，事故调查报告对卓联公司和华志东的责任认定并无不当。 本案中，卓联公司“11.24”一般淹溺事故发生后，被告根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定，依法组织了由公安局、监察局、检察院、总工会等部门组成的事故调查组，对事故进行调查，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第二十二条的规定。但是被告于2016年11月26日组织事故调查组，常熟安监局于2016年11月25日已以事故调查组名义实际开展调查工作，鉴于常熟市安监局具有法定的安全生产监督管理职责，亦是事故调查组成员，该程序瑕疵并不影响2016年11月25日所调取证据和所作询问笔录的证明效力。2017年1月16日，事故调查组完成事故调查报告，并报告给被告。被告依法于2017年1月18日作出4号批复，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条、第三十条第二款的规定。 综上，被告所作4号批复认定事实清楚，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求和理由缺乏事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告苏州卓联建设工程有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告苏州卓联建设工程有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 张 蕾 审判员 周剑鸣 审判员 孙 莹 二〇一七年十二月十五日 书记员 崔季珺