江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）苏06行初340号 原告陆忠兴，男，1963年11月26日生，××族，住启东市。 被告启东市人民政府，住所地启东市。 法定代表人黄卫锋，市长。 委托代理人刘富升，启东市人民政府法制办公室工作人员。 委托代理人朱黄飞，江苏东疆律师事务所律师。 原告陆忠兴诉被告启东市人民政府行政复议决定一案，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原告陆忠兴诉称，公民享有知情权、享受权、参与权、举报权及合法保护权，启东市公安局收到举报材料后，未作受理也未告知处理结果。被告启东市人民政府纵容包庇启东市公安局的违法行为，所作出的复议决定违反法律规定。为保护法律尊严，请求判决确认被告启东市人民政府作出的（2017）启行复第53号行政复议决定书违法。 原告陆忠兴提供了被告启东市人民政府作出的（2017）启行复第53号行政复议决定书。 被告启东市人民政府辩称，原告陆忠兴依照刑法的有关规定，向启东市公安局举报毁坏农田等行为，系要求公安机关履行刑事法律规范所赋予的职责，不属于行政复议范围。被诉行政复议申请程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。请求判决驳回原告陆忠兴的诉讼请求。 被告启东市人民政府提供了行政复议申请、延长审查通知书、行政复议决定书、受案登记表、询问笔录等证据材料。 根据双方当事人的陈述和所提供的证据材料，本院认定以下没有争议的事实，2017年6月12日，原告陆忠兴向启东市公安局实名举报，认为启东市汇龙镇城北村十一组地段约五亩集体土地农田被毁坏，存在违法建设行为，要求启东市公安局依法阻止违法犯罪行为，恢复集体土地农田，保证国家财产不受损失。同年8月14日，原告陆忠兴以邮寄的方式向被告启东市人民政府申请行政复议，请求确认启东市公安局收到实名举报申请后不作为违法。10月25日，被告启东市人民政府作出（2017）启行复第53号《行政复议决定书》，认定陆忠兴依据《刑法》有关规定举报毁坏农田等行为，实际上是要求启东市公安局根据刑事诉讼法办理其控告案件，属于公安机关办理刑事案件的职责范围，不是具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回陆忠兴的行政复议申请。原告陆忠兴不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案涉及到的问题是，当原告明显不具有对某个行政行为请求救济的主体资格时，能否对复议机关的拒绝复议行为提起行政诉讼？回答这个问题涉及到对行政复议与行政诉讼关系的理解。 行政复议与行政诉讼具有共同的法律属性，即都是法定的救济途径，都是特定人在其合法权益受到行政行为侵害时，可以选择的具有法律强制力的救济途径。正是因为如此，行政复议与行政诉讼在受理范围、主体资格等方面有着共同的限制，都在根本上排斥那些不属于受理范围、并非为了保护自身合法权益而发起的救济请求。 复议程序既是一个解决争议的程序，同时复议行为本身又构成一个行政行为。既然复议行为具有行政行为的属性，就存在着影响当事人合法权益的可能，所以在通常情形下，复议行为应当受到来自人民法院的监督。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款的规定，在复议机关不作为的情形下，当事人既可以对原行政行为直接提起诉讼，也可以选择对复议机关的不作为提起诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，复议机关受理复议申请后，发现复议申请不符合法定的受理条件的，应当决定驳回复议申请。当复议机关因为拒绝对一个复议申请作出复议决定时，人民法院通常是将拒绝的决定作为一个行政行为来看待，并根据合法性审查的要素作出相应的判决。 但是，此种情形下起诉复议机关不作为属于履行法定职责之诉的类型，对这一类型的起诉同样也需要审查是否符合受理条件。履行职责之诉并不意味着，只要当事人提出了一个申请，收到申请的行政机关就必须无条件满足其申请，也不意味着只要收到申请的行政机关“不作为”，提出申请者都可以提起一个履行法定职责之诉。在申请事项明显缺乏实体法上的请求权基础、申请人与申请事项明显没有利害关系、收到申请的行政机关明显不具有法定职责等情形下，人民法院可以裁定不予立案或驳回起诉，这一规则即使是对复议机关的不作为提起的诉讼也同样适用。因为，人民法院对同样作为救济途径的复议决定审查的前提是原告与原行政行为之间存在着一个符合法定条件的争议。 本案中，原告陆忠兴认为他人存在违法犯罪行为而要求公安机关履行查处的法定职责，因这一要求未能得到满足继而提出行政复议申请。虽然公民对于任何国家机关和工作人员都有提出批评、建议、申诉、控告或者检举的权利，但这一权利在未能得到满足时却并不必然可以转化为诉权，能否转化的关键是公民行使这一权利所针对的事项是否侵害了其本人的合法权益。原告陆忠兴提起诉讼时不仅没有明确请求查处的事项与其自身合法权益之间的关系、公安机关的“不作为”及被诉复议决定对其造成了何种侵害，更没有对此提供任何的初步证据，本院经审查也不能确定其有何权益可能受到了侵害。由此显然可以得出结论，本案的被诉决定与原告陆忠兴的合法权益之间明显不存在利害关系，其所提出的复议请求也明显不属于复议机关的职责范围。 虽然人民法院有权对复议机关的不作为进行监督，但行政复议和行政诉讼制度的出发点和落脚点都是为了解决原告与原行政行为之间的争议，而不只是为了把复议机关卷进一个无谓的诉讼之中。所以，原告能否对原行政行为提起行政复议，不仅决定着复议程序是否应当实质进行，也决定了人民法院对复议机关不作为进行审查的必要性。在复议机关明显不具有法定复议职责的情形下，人民法院也就没有必要对复议机关的所谓不作为进行实质审查。 通常情况下，对复议机关是否应当履行法定的复议职责，人民法院需要通过一个正式的审理程序方能得出结论。但是，由于原告陆忠兴所提起的行政复议申请已经达到了明显不符合法定条件的情形，以至于本院对此仅仅依靠起诉材料即可迳行得出结论。在此情形之下，应当认定被诉复议决定对原告陆忠兴的合法权益明显不产生实际影响，应当认定其所提起的诉讼不符合法定的起诉条件。 分析至此可以发现，人民法院对因复议机关不作为引发的诉讼存在着一个更为便捷的程序：在原告明显没有提起行政复议主体资格的情形下，复议机关拒绝作出复议决定理所当然，而且涉及的仅仅是个程序问题，即复议机关在此种情形下的不作为明显不可能对原告的合法权益产生实际影响。复议阶段的主体资格问题虽然在起诉阶段演变为了一个受案范围的问题，但仍然属于起诉条件的范畴，裁定不予立案或者驳回起诉应当是审理此类案件最为适当的选择。 如果不作这样一个限制，那就意味着任何人都可以举报的名义向行政机关提出一个履行法定职责的申请，并进而提起行政复议，无论复议机关作出任何决定，然后再提起行政诉讼。法定的复议和起诉条件将在这样一个“履行法定职责”的理由之下被彻底架空，在耗费公共资源的同时，这样的程序运转对当事人的合法权益而言没有丝毫的实质意义。 需要说明的是，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。行政机关的法律文书错误告知当事人可以提起行政诉讼的，对人民法院并没有约束力。 据此，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下： 驳回原告陆忠兴的起诉。 预收的案件受理费50元，退还原告陆忠兴。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  高 鸿 审 判 员  仇秀珍 审 判 员  鲍 蕊 二〇一七年十二月二十七日 法官助理  金保阳 书 记 员  王佳馨 附：本裁定适用的相关法律依据 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；