广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初3179号原告：梁惠虹，女，1975年12月8日出生，汉族，住广东省广州市荔湾区。委托代理人：贺松梅，广东海际明律师事务所律师。被告：广州市荔湾区人民政府中南街道办事处，住所地广东省广州市荔湾区花地大道**，统一社会信用代码11440103734895421G。法定代表人：袁之明，职务主任。委托代理人：彭宙。委托代理人：栾宇新，广东穗南律师事务所律师。第三人：广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社，住所，住所地广东省广州市荔湾区花地大道**诚信服务凭证C1491027-2。负责人：陈焯坚，职务理事长。第三人：广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社第十生产社，住所地广东，住所地广东省广州市荔湾区花地大道**>负责人：原锦培，职务社长。两第三人共同委托代理人：黄楚容，广东文领律师事务所律师。原告梁惠虹不服被告广州市荔湾区人民政府中南街道办事处（以下简称中南街道办）、第三人广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社（以下简称海南经济联社）、广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社第十生产社（以下简称海南经济联社第十生产社）行政处理决定一案，本院于2017年9月11日受理后，依法组成合议庭，于2017年10月26日公开开庭审理了本案。原告梁惠虹及委托代理人贺松梅，被告中南街道办的委托代理人彭宙、栾宇新，第三人海南经济联社、海南经济联社第十生产社的委托代理人黄楚容到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告梁惠虹诉称：一、关于行政处理决定。原告梁惠虹因因两第三人侵害原告集体经济组织成员权益，向被告中南街道办申请行政处理。2017年3月22日，被告中南街道办作出（2017）荔中行字第18号行政处理决定书，驳回了原告梁惠虹的申请请求。原告对被告查明的事实没有异议，但被告不支持原告请求适用法律错误。被告根据《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）第四十八条第二款规定（现改为该条例第四十条），认为原告自2012年8月20日被通知终身扣除股份至今未届满十四年最长年限，不支持原告第二项请求。该条是针对特定人员作出的特殊规定，只适用于该条第一款所列举的人员，而第二款与第一款在逻辑上是递进关系，被告用该规定处理原告超生行为属于适用法律错误。《广东省人口与计划生育条例》第四十条是其上位法《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十二条规定的具体化和细化，两者立法精神一脉相承。下位法只能是上位法规定的权利、义务和责任的具体化，而不能违反上位法的精神。原告是村民，是集体经济组织成员，不适用《广东省人口与计划生育条例》第四十条的规定。关于原告在行政处理申请中提出的第一、第三项请求，被告认为第三人海南经济联社根据《海南股份合作经济联合社计划生育管理办法》，对原告作出终身取消股东资格和集体一切分配及福利待遇不符合《广东省人口与计划生育条例》有关规定且不予支持，但以无职权撤销第三人海南经济联社的决定及要求第三人海南经济联社、海南经济联社第十生产社返还原告承包经营的土地并赔偿损失为由，不支持原告的请求。被告不支持原告这二请求属于适用法律错误，明显悖离其职责。二、关于两第三人侵害原告集体经济组织成员权益纠纷。集体经济组织资产所有权、收益权（含福利权），归本集体经济组织成员集体所有。集体经济组织章程，村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表大会的决定不得与宪法、法律和国家政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民终权利和合法财产权利的内容。任何违法行为的责任承担必须由法律规定，并且由有执法权的机关依法决定和执行，这是建设法治国家的一项基本原则。违反计划生育法的行为属于计划生育行政法律调整的范围。承担法律责任也必须由计生行政部门依法作出决定并执行。其他任何组织均无权作出处理决定。第三人海南经济联社2012年8月20日作出决定并通知原告：终身取消梁惠虹的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20日起由经济社收回处理。第三人广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社的决定违反《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》等法律的规定，严重损害了原告的合法权益，应被撤销，恢复相关权益，并赔偿损失。请求法院：一、撤销被告中南街道办作出的（2017）荔中行字第18号行政处理决定书；二、一并解决原告梁惠虹与第三人海南经济联社、海南经济联社第十生产社侵害集体经济组织成员权益纠纷并判决：1、撤销第三人海南经济联社2012年8月20日作出的终身取消梁惠虹的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20日起由经济社收回处理的决定；2、第三人海南经济联社、海南经济联社第十生产社恢复原告梁惠虹股东资格和股东权利，返还被扣的股份分红及福利待遇；3、第三人海南经济联社、海南经济联社第十生产社返还原告承包经营的土地给原告继续承包经营，赔偿因收回原告土地造成的损失。被告中南街道办辩称：一、被告作为广州荔湾区人民政府的派出机关，依法有权行使对其行政管辖范围内各项事务进行指导、管理和处理等行政职权。原告梁惠虹以自身合法权益受到侵害为由向被告提出行政处理申请，被告依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）款和《广州市街道办事处工作规定》第十三条第（九）款赋予的行政职权，依法有权对原告的行政处理申请作出行政处理决定。二、被告对原告的成员资格、股民资格和待遇问题等事实的认定清楚、准确。原告梁惠虹与林振平于2001年8月8日政策内生育一女孩林晓彤，2008年10月8日未经审批，原告政策外生育第二个子女林冠行。因违反计生政策，2012年8月20日第三人向原告发出通知，终身取消原告的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20日起由经济社收回处理。根据《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）的规定，原告的行为属于超生，违反了计划生育政策。《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）第四十八条第二款的规定，原告自2012年8月20日被通知终身扣除股份至今并未届满《广东省人口与计划生育条例》所规定的十四年最长年限，因此原告要求恢复股东资格和股东权利，返还被扣的股份分红及福利待遇并无事实及法律依据。第三人根据《海南股份经济联合社计划生育管理办法》对原告作出终身取消股东资格和集体一切分配及福利待遇的决定与《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）第四十八条第二款规定不符，被告不予支持，但被告并无职权撤销第三人向原告发出的关于终身取消原告的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20日起由经济社收回处理的通知。因此，原告要求撤销第三人终身取消原告的股东资格和集体一切分配及福利待遇、从2012年8月20日起收回已分包土地处理决定的请求并无法律依据。原告2000年12月1日将户籍由广州市荔湾区海南地塘**迁至广州市荔湾区紫翠一街****，根据《海南股份经济联合社股份制章程》第十条，原告只能享受股份分配，不能享受作为第三人在册社员的其他福利待遇。因此，原告要求恢复除股份分配外的其他第三人在册社员所享受的福利待遇没有依据。综上所述，被告作出的行政处理决定认定事实清楚、适用法律正确，请法院依法予以维持。第三人海南经济联社、海南经济联社第十生产社述称：一、关于原告要求撤销第三人2012年8月20日作出的终身取消梁惠虹的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20日起由经济社收回处理的决定。被告中南街道办认为《海南股份合作经济联合社计划生育管理办法》对原告作出终身取消股东资格和集体一切分配及福利待遇的决定与《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）第四十八条第二款规定不符，中南街道办不予支持。但同时认为办事处无职权撤销第三人向原告发出的关于终身取消原告的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20日起由经济社收回的决定。因此驳回原告要求撤销第三人终身取消原告的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20日起由经济社收回处理的决定的请求。第三人认为：作为基层群众自治组织，第三人的管理及服务工作基于村规民约、联社章程及管理办法，联社章程及管理办法的修改权属股东代表大会。因此，被告中南街道办的处理正确。二、两第三人恢复原告梁惠虹股东资格及股东权利，返还被扣的股份分红及福利待遇。梁惠虹2008年10月8日政策外生育第二个子女，因违反第三人的计生政策，2012年8月20日起被第三人终身取消原告的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20起由经济社收回处理。根据《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）的规定，原告属于超生，违反了计划生育政策。《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）第四十八条第二款规定，原告自2012年8月20日被终身扣除股份及福利待遇至今未届满《广东省人口计划生育条例》所规定的十四年最长年限。因此，中南街道办驳回原告责令第三人恢复其股东资格及股东权利，返还被扣的股份分红及福利待遇的申请是正确的。三、关于原告要求责令两第三人返还承包经营土地，及赔偿因收回土地造成损失的请求。中南街道办根据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条规定，被告中南街道办认为原告与第三人关于土地承包经营纠纷，可以通过协商解决，协商不成可向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。由此中南街道办驳回原告要求责令两第三人返还承包经营土地及赔偿收回原告土地造成损失的请求。第三人认为驳回上述请求的处理是正确的。但是，本案涉及的土地分配属于集体福利待遇，应该适用《广东省人口计划生育条例》第四十八条第二款的规定。理由在于《广东省人口计划生育条例》第四十八条第二款并没有明确集体福利待遇的具体范围，而第三人通过民主程序制定的《海南股份合作经济联合社计划生育管理办法》将土地分配明确为集体福利待遇没有违背任何法律法规，因此该规定应该认定为有效。而第三人关于土地分配方式从历史沿革方面看，所有土地不论过去，还是现在均属集体所有，之前由集体组织进行经营管理，出租获益后以股份分红形式予以分配，十几年前随着经济的发展，第三人遵民意将土地分配作为福利待遇在计生管理办法予以明确，各个经济社的土地由各经济社分给各个具有农籍的股民去管理，出租收益归使用农地的股民而已，这是福利待遇分配形式的变更而已。四、《海南股份经济联合社计划生育管理办法》能否修改及如何修改要由第三人的股东代表大会来决定。为了规范计生管理工作，第三人针对计生管理工作已经多次开会讨论。2016年6月27日社长会议、2016年7月5日党小组会议，2016年7月15日党总支、联社工作会议总结、2016年8月12日班子会、监事会讨论计生管理办法、2016年8月19日社长会、妇委会、2016年9月5日社长会。2017年6月开始，新一届联社领导上任以来，就计生问题已经展开深入讨论，但是目前由于有多个涉及计生问题的行政诉讼案件还在法院审理当中而没有结案，有关问题的解决及处理希望有一个统一的标准，因此海南联社就修改《海南股份经济联合社计划生育管理办法》工作尚需时间来进一步推进。违反计划生育人群与没有违反计划生育的人群态度难以统一，第三人的工作困难重重。经审理查明：梁惠虹1975年12月8日出生，出生后入户广州市荔湾区海南地塘27号。2000年12月1日，原告将户籍迁至户籍迁至广州市荔湾区紫翠一街****，经济联社第十生产社15股股份分配权，不享有在册社员的股东资格，没有分配土地。2001年8月8日，原告梁惠虹与林振平政策内生育一女林晓彤。2008年10月8日，两人未经审批，政策外生育第二孩林冠行。2012年8月20日，第三人海南经济联社通知，以原告梁惠虹于2008年10月8日超生二孩林冠行，根据海南股份经济联合社计划生育管理办法第六条规定，终身取消原告梁惠虹的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20日起由经济社收回处理。2017年1月16日，原告以第三人海南经济联社、海南经济联社第十生产社为被申请人向被告中南街道办提出裁决（处理）申请书，载明请求：“1、撤销被申请人广州市荔湾区中南街海南股份合作经济联合社2012年8月20日作出的终身取消梁惠虹的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20日起由经济社收回处理的决定；2、责令两被申请人恢复申请人梁惠虹股东资格和股东权利，返还被扣的股份分红及福利待遇；3、责令两被申请人返还申请人承包经营的土地给申请人继续承包经营，赔偿因收回申请人土地造成的损失。”被告受理后于2017年1月26日向两第三人发出《通知书》，要求其提交书面意见及相关证据材料。2017年2月20日，第三人海南经济联社、海南经济联社第十生产社向被告提交了《关于梁惠虹提出行政处理事项的回复》。2017年3月22日，被告中南街道办作出（2017）荔中行字第18号行政处理决定书，认为：“……2、……根据《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）的规定，申请人属于超生，违反了计划生育政策。《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）第四十八条第二款规定，‘对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。’据上述规定，申请人自2012年8月20日被通知终身扣除股份至今并未届满《广东省人口与计划生育条例》所规定的十四年最长年限，因此申请人梁惠虹请求事项第2项并无依据，本办事处不予支持。3、关于申请人要求撤销被申请人终身取消申请人的股东资格和集体一切分配及福利待遇、2012年8月20日起收回已分包土地处理决定的请求。被申请人根据《海南股份经济联合社计划生育管理办法》对申请人作出终身取消股东资格和集体一切分配及福利待遇的决定与《广东省人口与计划生育条例》（第四次修正2009年生效）第四十八条第二款的规定不符，本办事处不予支持。但本办事处并无职权撤销被申请人向申请人发出的关于终身取消申请人的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20日起由经济社收回处理的通知。因此对申请人的请求事项第1项不予支持。4、根据《海南股份经济联合社股份制章程》第十条规定：‘2002年11月30日不是本股份经济联合社在册农业户口的股民只享户口的股民只享受股份分配，配、分包土地、其他分配和福利待遇。（不含1995年1月1日后因征地转居的股员）’，申请人2000年12月1日将户籍由广州市荔户籍由广州市荔湾区海南地塘**迁至广州市荔湾区紫翠一街****，股份分配，不能享受作为被申请人在册社员的其他福利待遇。因此，申请人要求恢复除股份分配外的其他被申请人在册社员所享受的福利待遇没有依据，本办事处不予支持。……”并决定驳回原告的申请请求。原告不服，诉至本院。另查明，《海南股份经济联合社计划生育管理办法》（2006年5月25日制定）第六条第（一）项规定：“超生、重婚生育、姘居生育，以及违法收养子女的，终身取消男、女双方的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从违反日起由经济社收回处理。”第十四条规定：“以上各条款所指的集体分配及福利待遇，包括土地分配、股份分配、现金分配、土地收益分配、征地款分配、实物分配、合作医疗、外出旅游费等。……”《海南股份经济联合社股份制章程》第十条规定：“2002年11月30日不是本股份经济联合社在册农业户口的股民只享受股份分户口的股民只享受股份分配，土地、其他分配和福利待遇。（不含1995年1月1日后因征地转居的股员）”以上事实由（2017）荔中行字第18号行政处理决定书、户口簿、身份证、通知、关于违反计划生育人员停发待遇的说明、育龄信息卡、海南股份经济联合社计划生育管理办法、海南股份经济联合社股份制章程、关于梁惠虹提出行政处理事项的回复、裁决（处理）申请书、通知书及签收表等证据予以证实，原、被告及第三人亦当庭陈述在案。本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利是镇人民政府的职权；第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。《广州市街道办事处工作规定》第二条规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作；第十三条规定，街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。被告中南街道办作为本市荔湾区人民政府的派出机关，在广州市荔湾区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作。关于被诉行政处理决定的合法性问题。（一）关于原告要求撤销第三人海南经济联社2012年8月20日作出的终身取消梁惠虹的股东资格和集体一切分配及福利待遇，已分配的土地从2012年8月20日起由经济社收回处理的决定。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项，《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第（九）项的规定，原告认为自身合法权益受到两第三人的侵害提出行政处理申请，被告有权作出处理。因此，被告以其无职权撤销第三人作出的决定为由对原告的该项请求不予支持，不符合上述规定，对该部分的处理行为应予撤销。（二）关于原告要求责令两第三人恢复原告梁惠虹股东资格和股东权利，返还被扣的股份分红及福利待遇的请求。首先对于原告要求恢复其股东资格和股东权利的请求，本案中，原告于2000年12月1日由户籍广州市荔湾区海南地户籍广州市荔湾区海南地塘**迁至广州市荔湾区紫翠一街****。社股份制章程》第十条的规定，原告只能享受股份分配，并无第三人在册社员股东资格和股东权利，原告要求责令两第三人恢复其股东资格和股东权利没有依据，被告不支持原告的上述请求，事实清楚，适用法律正确。其次，对于原告要求被告责令两第三人返还被扣股份分红及福利待遇的请求。根据《广东省人口与计划生育条例》（2008年修订）第四十八条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”本案中，原告对政策外生育事实无异议，根据《海南股份经济联合社计划生育管理办法》规定，被告认定原告至今并未届满《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款规定的七年以上十四年以下的最长限制期限，并不支持原告要求责令两第三人返还被扣股份分红及福利待遇的请求，亦无不当。（三）关于原告要求两第三人返还承包经营的土地及赔偿因收回土地造成的损失的请求。本案中，原告是第三人海南经济联社第十生产社居民，不是在册社员，根据《海南股份经济联合社股份制章程》第十条的规定，不享受分包土地，被告不支持原告要求两第三人返还承包经营的土地及赔偿因收回土地造成的损失的请求，并无不妥。关于原告在诉讼中要求一并解决其与第三人集体经济组织成员权益纠纷的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”因此，行政诉讼中一并解决民事争议的范围是法定的。本案中，原告要求一并解决的民事争议并不属于前述法定范围，故对该诉讼请求，本案不予审查处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告广州市荔湾区人民政府中南街道办事处于2017年3月22日作出的（2017）荔中行字第18号《行政处理决定书》中驳回原告梁惠虹行政处理申请第一项的行政处理行为；二、限被告广州市荔湾区人民政府中南街道办事处于本判决生效之日起六十日内对原告梁惠虹行政处理申请第一项重新作出处理；三、驳回原告梁惠虹的其他诉讼请求。本案受理费50元由被告广州市荔湾区人民政府中南街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  何欣颖审 判 员  姜巧玲人民陪审员  周宇东二〇一七年十二月二十日书 记 员  卜思琪