辽宁省锦州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽07行终205号上诉人（原审原告）：靖玉全，男，1949年10月15日出生，汉族，农民，住义县。被上诉人（原审被告）：义县前杨镇人民政府，住所地义县前杨镇前杨村。法定代表人：毕波，该前杨镇镇长。委托诉讼代理人：肖彦春，辽宁新阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：义县人民政府，住所地义县南关路**。法定代表人：苏贵宏，该县县长。委托诉讼代理人：沈桂新，义县司法局科员。委托诉讼代理人：李智光，辽宁一理律师事务所律师。原审第三人：义县前杨镇新民屯村民委员会，，住所地义县前杨镇新民屯村法定代表人：李冶，该村村长。委托诉讼代理人：肖彦春，辽宁新阳律师事务所律师。上诉人靖玉全与被上诉人义县前杨镇人民政府、义县人民政府、原审第三人义县前杨镇新民屯村民委员会土地行政确权一案，不服辽宁省义县人民法院（2020）辽0727行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。上诉人靖玉全，被上诉人义县前杨镇人民政府的委托诉讼代理人肖彦春，被上诉人义县人民政府的委托诉讼代理人沈桂新、李智光，原审第三人义县前杨镇新民屯村民委员会的委托诉讼代理人肖彦春到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，靖玉全原为义县前杨镇新民屯村村民，在新民屯村××组取得土地承包经营权。2009年12月，靖玉全由农业户口转为非农业户口，现户籍地为四川省泸州市江阳区茜草联合村新瓦房社**附**。2015年1月30日，靖玉全签订土地收回协议，因其于2010年将户口迁户口迁到四川省享受老保待遇，口本户口本上已经绝户，村上根据国家土地政策决定将土地收回，共计12亩。2017年4月25日，因靖玉全与义县前杨乡新民屯村民委员会土地承包经营权纠纷，义县人民法院作出（2017）辽0727民初583号民事调解书，双方当事人达成如下协议：一、被告义县前杨乡新民屯村民委员会于2017年5月1日前将位于义县××××面积为16.48亩家庭承包土地（其中周平经营管理的4亩已经确权）返还给原告靖玉全12.48亩的土地承包经营权，并负责确权；二、从2017年开始粮食直补由原告靖玉全领取，对2015年至2016年度的粮食直补原告靖玉全保留诉权；三、其他无争议。靖玉全向义县前杨镇人民政府反应办理土地承包经营权登记手续并发放新证。2020年5月19日，义县前杨镇人民政府作出《关于靖玉全反应的对其12.48亩土地确权问题的答复意见书》，主要内容是靖玉全的土地不存在任何纠纷，自然由村委会收回，不能给确权。靖玉全不服上述答复意见书，于2020年5月25日向义县人民政府申请行政复议，义县人民政府受理后向义县前杨镇人民政府送达了行政复议答复通知书，要求义县前杨镇人民政府提交书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。义县前杨镇人民政府于2020年6月29日作出行政复议答辩状。义县人民政府经审查及审批程序，于2020年7月20日作出义政行复字﹝2020﹞第3号行政复议决定，维持义县前杨镇人民政府作出的答复意见书。2020年8月3日，靖玉全向本院提起诉讼，请求义县人民法院判决撤销义县前杨镇政府的《关于靖玉全反应的对其12.48亩土地确权问题的答复意见书》，撤销义县人民政府的义政行复字﹝2020﹞第3号行政复议决定，并判决被告对其12.48亩承包地进行土地确权和申报工作，颁发农村土地承包经营权证书。原审法院认为，本案的争议焦点有三个：一是原告是否有权以家庭承包的方式承包第三人集体经济组织的土地；二是被告义县前杨镇人民政府是否有对农村土地承包经营权进行确权并颁发证书的职责；三是二被告作出的行政行为是否合法。针对争议焦点一：《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地；第十六条第一款规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。本案一个最基本的事实是原告已经不是第三人集体经济组织成员，且原告提供的土地承包经营权证书中载明的家庭成员中，其父母已经去世、配偶已经离婚，原告已经不具有作为家庭承包的承包方资质，在此情形下，其要求被告义县前杨镇人民政府为其办理土地承包经营权登记手续并发放新证没有事实和法律依据。本院作出的（2017）辽0727民初583号民事调解书的内容系原告与第三人之间就民事争议达成的调解协议，被告义县前杨镇人民政府不是该民事调解书的当事人，调解协议对于其不具有强制约束力，原告据此要求被告义县前杨镇人民政府对土地承包经营权进行确认的理由不能成立。针对争议焦点二：《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第二款规定，县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。本案中，被告义县前杨镇人民政府有管理本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同的职责，没有发放土地承包经营权证、确认土地承包经营权的职责；针对原告为土地承包经营权进行确权并发放新证的要求，被告义县前杨镇人民政府以答复意见的形式予以回应不违反法律强制性规定。针对争议焦点三：被告义县前杨镇人民政府以原告户口已户口已经迁出第三人集体经济组织为由作出不能给确权的答复意见不违反法律强制性规定，依据和法律依据。被告义县人民政府是镇政府的上一级行政机关，应当依据《中华人民共和国行政复议法》的规定履行行政复议职责；被告义县人民政府依法受理复议申请、通知被申请人提交答复及证据、审查申请人及被申请人提交的证据材料，以原告不是第三人集体经济组织成员为由作出维持原行政答复意见的行政复议决定，事实清楚、证据充分、程序合法。本案为行政诉讼，以行政行为的合法性为审理对象，即对被告义县前杨镇人民政府作出的答复意见和被告义县人民政府作出的行政复议决定进行审理；对于本案所涉及的土地收回协议的法律效力、原告是否享有土地承包经营权、原告与第三人之间的土地承包合同纠纷，均不属于本案审理范畴，各方当事人可另案处理。综上所述，原告请求撤销被告义县前杨镇人民政府作出的《关于靖玉全反应的对其12.48亩土地确权问题的答复意见书》和被告义县人民政府作出的义政行复字﹝2020﹞第3号行政复议决定理由不成立，二被告作出的行政行为具有合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告靖玉全的诉讼请求。案件受理费50元，由原告靖玉全负担。宣判后，上诉人靖玉全不服，向本院提出上诉称，撤销义县人民法院（2020）辽0727行初36号行政判决。改判撤销被上诉人义县前杨镇人民政府作出的《行政处理答复意见》，撤销义县人民政府义政行复字（2020）第3号行政复议决定书。判决三被上诉人对上诉人家的12.48亩承包地进行土地确权和申报工作。并颁发新的农村土地经营权证。事实与理由：1、上诉人1999年村委会第二轮分承包地时是义县前杨镇新民屯村村民。1999年第二轮承包时家庭成员有父母、上诉人和前妻共分承包地16.48亩。与前妻离婚时分给前妻周平4亩。上诉人还剩12.48亩。上诉人要求颁发新的土地承包经营权证符合国家政策。根据农业部6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》规定，对实施农村一轮二轮土地承包因耕地土质，，地力远近以及农业税费等因素，造成实际承包面积大于合同或小于合同和证书法定面积的承包地，应依据农村二轮承包合，证书和台账等法律文件约定的承包地四至边界和空间位置，采取科学的测绘技术，以标准亩为计量单位，查清承包地的实际面积，重新签订合，更新经营权证书，办理承包经营权登记簿变更登记。二轮承包合同还在履行过程中，上诉人要求被上诉人对上诉人家的承包地进行确权、丈量和颁发新的土地承包经营权证有事实依据和法律依据。被上诉人没有按照法律规定为上诉人进行确权和颁发新的土地承包经营权证是政府不作为行为，应当得到纠正。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求没有事实依据和法律依据。一、一审法院事实认定错误。1、判决书中认定新民屯村委会与上诉人于2015年签的土地收回协议有效，可以作为认定事实的证据属于认定错误。该证据和（2017）辽0727民初583号民事调解书相矛盾。义县人民政府、前杨镇人民政府没有认定协议书和法院调解书效力的权力。所以一审法院认定其有效是错误的。二、一审法院适用法律错误。一审法院在判决中适用土地承包法中的第三条、第五条、第十六条是适用法律错误。本案中上诉人与新民屯村委会已经签定了承包合同。合同已经履行二十年，根据农业部《2011》2号文件规定要求是对一轮、二轮承包的承包地进行从新确权并颁发新的土地经营权证，并不是从新发包，所以一审法院适用法律错误。应当根据农业部的政策对承包地进行确权。三、三被上诉人对上诉人的承包地有确权和颁发新证的义务。根据农业部文件中规定是对一轮和二轮承包的土地进行确权。确权的政府部门是村委会，镇政府，和县政府。他们的分工是由村委会和镇政府联和对村民的承包地进行测量工作，确认承包地的实际面积。镇政府将测量的数据上报给义县人民政府，由义县人民政府颁发新的承包地经营权证。三被告的工作是相互配合，由下级向上级汇报。前杨镇政府是颁发新土地经营权证的中间还节。不给上诉人进行测量确认，汇报承包地的范围和上报就是不作为。而义县人民政府对前杨镇政府的不作为行为的支持是不作为的行为。前杨镇政府应当根据客观事实作出行政行为，前杨镇政府以上诉人户口迁户口迁到外地不给上诉人确权的理由没有法律依据。述，一审法院没有根据客观事实和法律规定对三被上诉人的行政行为进行审查明显错误。被上诉人义县前杨镇人民政府辩称，一审判决事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。关于583号调解书问题，虽然被上诉人没有上诉，但是因为一审中当庭法庭予以确认调解书内容应当由相关部门进行确认，告知上诉人应当适用法律确定的事项不能采用法庭调解的形式，因此不能作为上诉人的证据支持其主张。法院判决不能改变土地使用权。同时上诉人并不是本地村民组织的成员，因此不具有诉讼主体资格。被上诉人没有发放农村土地经营权证的职权，同时上诉人递交第三人的收回土地的协议是其真实意见的表示。第三人也是根据上诉人的请求及相关的法律规定，依法收回争议的土地。被上诉人义县人民政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律得当，应予维持，上诉人上诉无理，请法院予以维持原判决。原审第三人义县前杨镇新民屯村民委员会述称，意见同义县前杨镇人民政府。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的是土地属于采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式的土地，《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。本案中，上诉人请求被上诉人义县前杨镇人民政府对争议的土地进行确权应当符合上述身份条件，即上诉人请求确权时应当拥有义县前杨镇新民屯村民资格，属于义县前杨镇新民屯村集体经济组织的农户。经查，上诉人现户籍地户籍地为四川省泸州市江阳区茜草联合村，当地的土地征收获得安置并由农业户口转户口转为非农业户口，保待遇，故其身份已经发生变更，其不满足申请土地确权的主体资格。被上诉人义县前杨镇人民政府作出的《关于靖玉全反应的对其12.48亩土地确权问题的答复意见书》，义县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不成立，原审法院的判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人靖玉全负担。本判决为终审判决。审判长 李 勇审判员 闻 伟审判员 王锦鹏二〇二〇年十一月十八日法官助理张睿书记员张艾嘉