黑龙江省牡丹江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黑10行终85号 上诉人(原审原告)林口县青山镇新合村村民委员会，住所地黑龙江省林口县青山镇新合村。 法定代表人赵沛才，该村民委员会主任。 委托代理人林山，黑龙江国盛律师事务所律师。 委托代理人于全洲，黑龙江国盛律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）林口县自然资源局，住所地黑龙江省林口县林口镇和平路南段。 法定代表人胡桐海，该局局长。 行政机关负责人刘晓涛，该局副局长。 委托代理人郑金龙，男，1971年11月8日出生，住黑龙江省林口县。 委托代理人刘玉金，男，1968年3月17日出生，住黑龙江省林口县。 被上诉人（原审被告）牡丹江市人民政府，住所地黑龙江省牡丹江市党政办公中心。 法定代表人王文力，该市市长。 委托代理人邱学风，男，1976年3月29日出生，住黑龙江省牡丹江市爱民区。 被上诉人（原审第三人）林口县种畜场，住所地黑龙江省林口县青山镇虎山村。 法定代表人郑海涛，该场场长。 上诉人林口县青山镇新合村村民委员会（以下简称新合村委会）因土地行政登记一案，不服黑龙江省牡丹江市东安区人民法院（2019）黑1002行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新合村委会的委托代理人林山、于全洲，被上诉人林口县自然资源局的行政机关负责人刘晓涛及其委托代理人郑金龙、刘玉金，被上诉人牡丹江市人民政府的委托代理人邱学风到庭参加诉讼。被上诉人林口县种畜场经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，1985年4月12日，林口县人民政府向新合村颁发了044号土地证，该土地证载明：土地使用单位为新合村，土地所在地为村屯周围，所有制性质为集体所有，土地使用总面积为24958亩，其中包括刁翎煤矿用地1112.2亩等。该土地证附新合村土地使用范围平面图，该平面图标注了刁翎煤矿用地位置、范围及面积。1988年，林口县开展土地“一调”工作。“一调”中，原林口县土地管理局依据1986年6月至12月黑龙江省测绘局拍摄的112-50航片，于1989年8月制作了01-20新合村土地利用现状图。从该航片及土地利用现状图看，刁翎煤矿用地位于新合村东北，通往虎山六队的农道以西的位置，处于新合村集体所有土地范围内。该航片及土地利用现状图标注的刁翎煤矿用地位置、范围及面积与044号土地证所附的新合村土地使用范围平面图所标注的不完全一致。2008年，林口县开展土地“二调”工作。“二调”中，原林口县国土资源局委托黑龙江**睿国土资源勘测设计有限责任公司承担林口县行政区域内农村土地权属调查及数据库建设工作。该公司依据国务院第二次全国土地调查组办公室于2008年4月份制作的L52G060075卫星图片，经过现场走界，新合村及相邻宗地相关单位指界人指界、签署土地权属界线协议书、在L52G060075卫星图片标注的相关权属界线处加盖公章予以确认等外业调查程序及内业数据处理程序，于2009年8月制作了L52G060075土地权属界线图，对新合村集体所有土地权属界线进行了界定，并建立了地籍档案。新合村委会及相邻宗地相关单位在新合村地籍调查表相关界址点号处加盖公章予以确认，新合村代表赵沛才及相邻宗地相关单位代表张文顺、刘清和等人在界址调查表指界人姓名处签名盖章予以确认，并分别签署了土地权属界线协议书，对权属界线予以确认，新合村委会及相邻宗地相关单位在L52G060075土地权属界线图中相关权属界线处加盖公章予以确认。从L52G060075卫星图片及L52G060075土地权属界线图看，刁翎煤矿用地位于新合村东北，通往虎山六队的农道以西的位置，处于新合村集体所有土地范围内，与“一调”中的112-50航片及01-20新合村土地利用现状图所标注的一致。林口县人民政府根据土地“二调”成果，并经权属审核程序，于2012年9月17日制作了集体土地所有权证书并向各村颁发，但新合村未领取该村集体土地所有权证书。2016年12月份，新合村委会从林口县青山镇人民政府工作人员处领取了该村集体土地所有权证书共计八本，其中包括本案争议的林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书。该证书载明：土地所有权人为新合村，地号为231025221114JA00003，图号为L52G059075、060075、060076，土地总面积为615.442公顷等。该证书附L52G059075宗地图，该宗地图标注了新合村集体所有土地权属界线、相邻宗地、争议宗地及相关界址点号。该宗地图与L52G060075土地权属界线图一致。从该宗地图看，位于新合村东北方向，界址点号为J29、J30、J31、J32、J33、J34、J35、J36、J37、J38、J39通往虎山六队的农道以西为原刁翎煤矿用地位置，该地已转为耕地，处于新合村集体所有土地范围内，处于林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书登记范围内。新合村委会领取该村集体土地所有权证书后，对林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书不服，于2017年1月22日向牡丹江市人民政府申请行政复议，牡丹江市人民政府于2017年3月20日作出牡政复决[2017]2号行政复议决定，维持林口县人民政府颁发的林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书。新合村委会不服，于2017年4月5日以林口县人民政府、牡丹江市人民政府为共同被告向黑龙江省牡丹江市中级人民法院提起行政诉讼。审理中，新合村委会提出申请，将被告林口县人民政府变更为原林口县国土资源局。2017年9月19日，黑龙江省牡丹江市中级人民法院作出（2017）黑10行初14号行政裁定，指定该案由林口县人民法院管辖。林口县人民法院于2018年1月9日立案受理了该案，于2018年1月20日将该案报请黑龙江省牡丹江市中级人民法院指定管辖。黑龙江省牡丹江市中级人民法院于2018年4月3日作出（2018）黑10行辖2号行政裁定，指定该案由黑龙江省牡丹江市东安区人民法院管辖，黑龙江省牡丹江市东安区人民法院于2018年5月16日立案受理了该案即本案。另查明，新合村委会在庭审中诉称“争议的就是翎煤矿用地”，认为林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书中缺少该地面积。再查明，2016年，林口县组建不动产登记中心，负责林口县不动产审核登记发证工作，隶属于原林口县国土资源局。2019年初，林口县组建自然资源局，林口县不动产登记中心划归林口县自然资源局管理，不再保留原林口县国土资源局。 原审法院认为，新合村委会因不服林口县人民政府颁发林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书行政行为及牡丹江市人民政府作出牡政复决[2017]2号行政复议决定的行政行为提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告……”，作出原行政行为的林口县人民政府和复议机关牡丹江市人民政府应为本案共同被告。因《不动产登记暂行条例》实施后，不动产审核登记发证工作统一由不动产登记中心行使，林口县组建了不动产登记中心，隶属于原林口县国土资源局，原林口县国土资源局和牡丹江市人民政府应为本案共同被告。后林口县组建了自然资源局，林口县不动产登记中心划归林口县自然资源局管理，不再保留林口县国土资源局，林口县自然资源局与牡丹江市人民政府应为本案共同被告。综上，林口县自然资源局与牡丹江市人民政府作为本案共同被告主体适格。关于新合村委会主张撤销林口县人民政府颁发的林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书及牡丹江市人民政府作出的牡政复决[2017]2号行政复议决定书的请求，本案被诉行政行为是林口县人民政府向新合村颁发林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书行政行为及牡丹江市人民政府作出牡政复决[2017]2号行政复议决定的行政行为，应针对被诉行政行为的合法性进行审查。本案中，林口县土地“二调”中，原林口县国土资源局委托黑龙江**睿国土资源勘测设计有限责任公司承担林口县行政区域内农村土地权属调查及数据库建设工作。该公司依据国务院第二次全国土地调查组办公室于2008年4月份制作的L52G060075卫星图片，经过现场走界，新合村及相邻宗地相关单位指界人指界、签署土地权属界线协议书、在L52G060075卫星图片标注的相关权属界线处加盖公章予以确认等外业调查程序及内业数据处理程序，于2009年8月制作了L52G060075土地权属界线图，对新合村集体所有土地权属界线进行了界定，并建立了地籍档案。新合村委会及相邻宗地相关单位在新合村地籍调查表相关界址点号处加盖公章予以确认，新合村代表赵沛才及相邻宗地相关单位代表张文顺、刘清和等人在界址调查表指界人姓名处签名盖章予以确认，并分别签署了土地权属界线协议书，对权属界线予以确认，新合村委会及相邻宗地相关单位在L52G060075土地权属界线图中相关权属界线处加盖公章予以确认。林口县人民政府根据土地“二调”成果，并经权属审核程序，制发了集体土地所有权证书。从上述情况看，林口县土地“二调”工作履行了地籍调查、界址确认、签署土地权属界线协议书、审核公告、颁发证书等程序，符合《土地管理法》及《土地登记办法》的相关规定，林口县人民政府颁发林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。新合村委会不服，向牡丹江市人民政府提出行政复议申请，牡丹江市人民政府受理了该案，对林口县人民政府作出的具体行政行为进行了审查，并作出维持原行政行为的复议决定，处理结果正确、程序合法。综上，对新合村委会主张撤销林口县人民政府颁发的林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书及牡丹江市人民政府作出的牡政复决[2017]2号行政复议决定书的请求不予支持。关于新合村委会提出林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书中缺少刁翎煤矿用地面积的问题，1985年4月12日林口县人民政府向新合村颁发044号土地证时，刁翎煤矿用地暂由刁翎公社采煤区使用，处于新合村集体所有土地范围内。林口县土地“一调”时，从112-50航片及依据该航片制作的01-20新合村土地利用现状图看，刁翎煤矿用地位于新合村东北，通往虎山六队的农道以西的位置，处于新合村集体所有土地范围内。该航片及土地利用现状图标注的刁翎煤矿用地位置、范围及面积与044号土地证所附的新合村土地使用范围平面图所标注的不完全一致。因112-50航片系黑龙江省测绘局拍摄的，该航片及依据该航片制作的01-20新合村土地利用现状图更具真实性、科学性，能够比较准确地反映当时新合村土地利用状况，包括刁翎煤矿用地位置、范围及面积，故本案争议的刁翎煤矿用地位置、范围及面积应以112-50航片及01-20新合村土地利用现状图标注的为准。林口县土地“二调”时，从L52G060075卫星图片及依据该卫星图片制作的L52G060075土地权属界线图看，刁翎煤矿用地位于新合村东北，通往虎山六队的农道以西的位置，处于新合村集体所有土地范围内，与“一调”中的112-50航片及01-20新合村土地利用现状图所标注的一致。从林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书所附的L52G059075宗地图看，位于新合村东北方向，界址点号为J29、J30、J31、J32、J33、J34、J35、J36、J37、J38、J39通往虎山六队的农道以西为原刁翎煤矿用地位置，该地已转为耕地，处于新合村集体所有土地范围内，处于林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书登记范围内。新合村委会提出林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书中缺少该地面积不属，不予支持。关于新合村委会提出林口县土地“二调”工作程序违法的问题，林口县土地“二调”工作履行了地籍调查、界址确认、签署土地权属界线协议书、审核公告、颁发证书等程序，符合《土地管理法》及《土地登记办法》的相关规定，新合村委会称林口县土地“二调”工作是原林口县国土资源局几名工作人员私下完成的，利用各乡镇统一管理各村民委员会公章的便利，以职权之便将各村民委员会公章加盖在各相关文件上形成的，但未提供充分有效的证据证实，且与林口县自然资源局提交的承包合同、地籍档案及卫星图片等证据相悖，不予支持。关于林口县自然资源局提出新合村委会的起诉已超过法定的起诉期限的抗辩意见，林口县自然资源局为证实其主张，提交了领证人签字处盖有新合村委会公章的签收簿，意在证明新合村委会于2012年9月17日领取了该村集体土地所有权证书，但是，林口县青山镇人民政府出具的证明证实新合村委会于2016年12月领取了该村集体土地所有权证书共计八本，林口县人民政府在黑龙江省牡丹江市中级人民法院庭审中自认新合村取证时间为“2016年12月”，林口县自然资源局在庭审中自认2012年9月17日新合村“没取走证”，以上情况能够证实新合村委会于2016年12月通过林口县青山镇人民政府工作人员领取了该村集体土地所有权证书共计八本，其中包括林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书的事实，对该事实予以认定。新合村委会不服，于2017年1月22日向被告牡丹江市人民政府申请行政复议，牡丹江市人民政府于2017年3月20日作出牡政复决[2017]2号行政复议决定，维持林口县人民政府颁发的林集有（2012）第1304号集体土地所有权证书。新合村委会不服，于2017年4月5日以林口县人民政府、牡丹江市人民政府为共同被告向黑龙江省牡丹江市中级人民法院提起行政诉讼，新合村委会的起诉未超过法定的起诉期限，对林口县自然资源局的上述抗辩意见不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第六十九条的规定，判决：驳回原告林口县青山镇新合村村民委员会的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告林口县青山镇新合村村民委员会负担。 新合村委会上诉称，1.原审法院认定事实错误。本案应当由专业机构通过科学技术手段及实际踏查现场后作出鉴定意见才可能作为证据，原审法院仅凭被上诉人的陈述就认定双方争议土地位置、范围及面积与044号土地证所附上诉人土地使用范围平面图所标识的不完全一致属于主观臆断。1986年6月至12月黑龙江省测绘局拍摄的112-50航片及1989年8月制作的01-20上诉人土地利用现状图本身并未显示本案争议土地的范围及面积，而位置及标志性图案在航片及现状图中，但不能证实被上诉人的主张。林口县自然资源局为证实其主张单方在争议发生后用红笔在01-20上诉人土地利用现状图上勾勒的界限穿越了不不可分割的“刁翎矿”居民区，该行为与事实相违背，如土地现状与044号土地证所附的土地使用范围平面图所示的出现不一致情况，应当依法进行变更登记，但没有进行变更登记，也就是说不存在原审法院认定的前述事实。2009年8月制作的L52G060075土地权属界限图不是通过实际踏查经各方确认的结果，上面的公章也不是上诉人加盖的。林口县自然资源局“二调”程序违法。其并未依法向社会通过招投标选择专业调查队伍承担土地调查任务。林集有（2012）第1304号《集体土地所有权证书》地籍档案中上诉人的村民代表会议记录内容是虚假的，上诉人及青山镇所有村就土地登记事项没有召开过村民会议，且在地籍档案中的没有附各村民代表签字的会议记录内容相佐证，公章也都是林口县自然资源局工作人员加盖的，因当时林口县青山镇各村的所有公章都在青山镇经管站统一保管。地籍档案中赵沛才不具有指界人资格，其既不是法定代表人又不是上诉人农民集体依法推举产生的指界人，故其签名是无效的。该地籍档案中具体行政行为的时间相冲突，在同一档案中存在两枚不同公章。2.本案适用法律错误。林口县自然资源局“二调”工作没有履行地籍调查，实际界址确认等多处程序违法，由于认定事实错误，必然导致适用法律错误。请求撤销原审判决，改判撤销（2012）第1304号集体土地所有权证书及牡政复决[2017]2号行政复议决定书，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 林口县自然资源局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。2008年按照国家、省、市要求，林口县政府对全县范围内的土地进行第二次调查，并重新发放土地权属证书。1988年第一次土地调查的航片及实地勘测均显示新合村原044号《土地证》范围内刁翎煤矿的用地为208.6亩，鸡西青年点的土地面积为4664.6亩。2008年第二次土地调查时，新合村对044号《土地证》上的刁翎煤矿用地与相邻单位以及鸡西青年点与相邻单位进行现场指界，在新合村与相邻单位指界基础上，县政府依据1988年第一次土地调查、2008年第二次土地调查的成果依法为新合村发放了林集有（2012）第1304号《集体土地所有权证书》。044号《土地证》图纸将刁翎煤矿用地错误标注为1112.2亩，鸡西青年点土地标注为3118.2亩，林集有（2012）第1304号《集体土地所有权证书》对044号《土地证》土地面积错误的情况进行了纠正。上诉人故意将原刁翎煤矿与鸡西青年点混为一谈，原审法院依法查明原刁翎煤矿与鸡西青年点是两块土地的事实。对航片、卫片以及土地利用现状图的判读是自然资源局土地调查人员的一项基本技能，不需要其他专业机构和专业人员进行判读，上诉人所称原审法院主观武断的说法不成立。2009年制作的L52G060075土地权属界限图是经过实地踏查做出的，黑龙江省华睿国土资源勘察设计有限责任公司是专业调查队伍，林口县自然资源局与该公司签订的合同合法有效。村民代表会议记录是上诉人提供的，赵沛才是新合村推选的代表，是新合村的党支部书记，具备指界人资格。青山镇名称由青山乡变更为青山镇，新合村名称由青山乡新合村民委员会变更为青山镇新合村民委员会，在名称变更期间两枚公章并存实属正常。综上，请求驳回上诉人上诉请求。 被上诉人牡丹江市人民政府答辩称，其答辩意见与一审答辩意见一致。 被上诉人林口县种畜场未到庭,未答辩。 在本院庭审中，各方当事人对原审中提交的证据再次进行质证。本院认证意见与原审一致，不再赘述。本院二审查明的案件事实与原审法院一致，本院予以确认。 本院认为，关于被上诉人林口县自然资源局土地调查工作是否违反法定程序的问题。第一，关于上诉人新合村委会的公章使用问题。被上诉人林口县自然资源局既不是上诉人新合村委会公章的保管者和持有者，也不是青山镇经管站的上级主管部门，即便新合村委会关于其公章在青山镇经管站保管的主张成立，也不能证实林口县自然资源局的工作人员在土地调查过程中能够随意加盖其公章，故其关于其公章在青山镇经管站保管、其地籍调查档案中的公章均为林口县自然资源局工作人员私自加盖的主张不能成立，本院不予支持。第二，新合村地籍档案中的“土地调查法人代表身份证明书”中和“村民代表大会决议”中均加盖了新合村委会的公章，这两份材料均是土地调查过程中应由新合村委会提交的材料，其真伪均应由新合村委会自行负责，新合村委会为何在地籍档案中加盖了两枚不同的公章也与被上诉人林口县自然资源局无关。第三，林口县自然资源局依法与黑龙江省华睿国土资源勘察设计有限责任公司签订合同委托其进行土地调查，新合村委会关于该委托合同违法的主张无事实根据。综上，新合村委会关于被上诉人林口县自然资源局土地“二调”工作没有进行地籍调查、实际界址确认等工作、存在多处程序违法的主张无事实及法律依据，本院不予支持。 关于原审法院认定事实是否清楚的问题。原审法院根据新合村委会的地籍档案、图纸等所载明的内容及庭审调查情况认定1986年的航片和1989年制作的土地利用现状图标注的刁翎煤矿用地位置、范围及面积与044号土地证所附的新合村土地使用范围平面图所标注的不完全一致，该认定并无不当，原审法院认定事实清楚。上诉人关于原审法院该项认定属于主观臆断的上诉主张无事实及法律依据，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，新合村委会的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人林口县青山镇新合村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  赵秀玲 审判员  杨耀然 审判员  李慧宇 二〇二〇年十一月九日 法官助理李想 书记员付子洁