辽宁省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）辽行终1129号 上诉人（一审被告）：沈阳市苏家屯区人民政府。住所地：沈阳市苏家屯区翠柏路**。 法定代表人：蹇骞，男，区长。 委托诉讼代理人：徐芳，该单位工作人员。 委托代理人：李宗胜，辽宁安行律师事务所律师。 上诉人（一审原告）：沈阳市苏家屯区金亿达养殖专业合作社。。住所地：沈阳市苏家屯区林盛街道办事处达连屯村 法定代表人：曾玉宝，理事长。 委托诉讼代理人：曾辉，该合作社成员。 委托诉讼代理人：陆博，北京市隆安（南京）律师事务所律师。 沈阳市苏家屯区金亿达养殖专业合作社（以下简称金亿达合作社）诉沈阳市苏家屯区人民政府强拆行为违法并赔偿一案，沈阳市中级人民法院于2017年6月15日作出(2015)辽中行初字第609号行政判决书，金亿达合作社、沈阳市苏家屯区人民政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人金亿达合作社的委托代理人曾辉、陆博，上诉人沈阳市苏家屯区人民政府的委托诉讼代理人徐芳、李宗胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 金亿达合作社向一审法院起诉称，一、2011年12月，金亿达合作社依法注册成立。所属房屋用地为农业生产结构调整用地，不需要办理农用地转用审批手续，所属房屋建设经过了合法的审批，取得了达连屯村委会、林盛街道办事处、苏家屯区发改局的同意，且金亿达合作社获得了农业财政资金项目扶持，国家商标局已经受理金亿达合作社商标注册申请；二、2014年7月，沈阳市苏家屯区城乡建设管理局向曾辉下达处罚决定及告知书，责令曾辉2日内拆除金亿达合作社的养殖及办公用房。2014年7月末，金亿达合作社自行拆除1353平方米，2014年8月1日，沈阳市苏家屯区城市管理和行政执法局依据已被法院判决撤销的处罚决定对金亿达合作社剩余的养殖及附属用房实施了强制拆除，剩余1500平方米鸡舍未拆除。苏家屯区政府对金亿达合作社的强制拆除行为无法律依据，且程序违法；三、赔偿清单中包括1353平方米面积，并且有两层的建筑。物品损失部分提供了照片，拆除现场也能看出物品损失情况；金亿达合作社所属养殖及附属用房符合法律规定，苏家屯区政府予以强拆没有事实依据。请求法院确认苏家屯区政府强拆行为违法，并赔偿金亿达合作社损失，包括4680平方米养殖用房（刨去鸡舍二和自行拆除部分）及附属办公用房损失约500万元、室内装修装饰损失约20万元，办公用品、设备、家具等损失约10万元，饲料及生产农药损失约20万元，由于强拆导致的停产损失约90万元，共计660万元。 金亿达合作社向一审法院递交的证据材料有：1、养殖场土地承包合同，证明金亿达合作社取得养殖场用地合法；2、乡街规划区域证明、苏家屯区发展改革局（2011）57号文件、土地性质说明，证明金亿达合作社建设养殖场通过了合法审批；3、养殖厂房转让协议、临时会员大会决议，证明金亿达合作社为养殖用房实际所有人；4、行政处罚决定书、告知书，复议决定书、（2014）沈高开行初字第46号行政判决，证明苏家屯区政府强拆行为没有法律依据；5、农业财政资金项目申报标准文本、沈农经发（2012）98号文件，银行凭证、税务登记证，荣誉证书、注册商标受理通知、动物防疫条件合格证，证明金亿达合作社建设养殖场目的是搞农业养殖。 苏家屯区政府辩称，一、根据国土局航拍，发现金亿达合作社在未取得乡村建设许可证的情况下在××建房，经苏家屯建设管理局确认该建筑物为违法建筑，责令执法局予以拆除。金亿达合作社房屋被拆除的依据是建设管理局作出的2014第14号处罚决定，金亿达合作社使用的土地未经相关部门审批，不属于设施农用地，被拆除的房屋为违法建筑，不具有合法利益，不应保护；二、金亿达合作社说房屋用途是鸡舍，属于永久建筑，且房屋内没有禽类；三、金亿达合作社主张赔偿面积600多平超过诉求，且物品损失没有提供证据，不应予以赔偿。金亿达合作社诉讼请求没有事实和法律依据，请求本院驳回金亿达合作社的诉讼请求。 苏家屯区政府向一审法院递交的证据材料有：1、（2014）第14号行政处罚决定书；2、关于授权委托沈阳市城市管理行政执法局苏家屯分局对违法建筑实施拆除的决定；3、（2014）沈高开行初字第46号行政判决，1-3证明金亿达合作社房屋被拆除时处罚决定尚未被撤销；4、沈苏政办发（2012）13号文件《关于完善设施农用地管理有关问题的暂行规定》，证明金亿达合作社使用的土地未经过相关部门依法审批，不属于设施农用地，房屋为违法建筑；5、关于出具《关于同意沈阳市金亿达养殖专业合作社蛋鸡养殖场建设项目开展相关工作的函》的说明，证明发改局出具该函只作为金亿达合作社办理后续审批使用，因金亿达合作社未办理相关手续，故其房屋仍属于违法建筑；6、沈规国土苏罚决字（2014）019号行政处罚决定；7、（2014）苏行审执字第41号行政裁定；8、关于确认建筑物用地性质的函，6-8证明金亿达合作社房屋为违法建筑。 在审理过程中，金亿达合作社申请对诉争房屋进行评估。经一审法院委托，2017年3月20日辽宁唯实信资产评估有限公司作出辽唯评报字（2017）第29号资产评估报告，对金亿达合作社4处建筑物进行了评估，评估结论为2，599，470元。 经庭审质证，一审法院对证据作如下确认：苏家屯区政府提供证据1-7的真实性予以确认，但不能够证明金亿达合作社的建筑属于违法建筑。金亿达合作社提供的证据能够实现证明目的，一审法院予以采信。 关于辽宁唯实信资产评估有限公司作出辽唯评报字（2017）第29号资产评估报告，一审法院认为，该证据系经合法程选定评估机构后由法院委托作出的评估报告，经审查，该评估报告评估范围准确、评估价格合理、评估程序合法，具有法定证明效力，一审法院对该评估报告予以采信。 一审法院审理查明，曾玉宝系苏家屯区林盛街道办事处达连屯村村民，2008年曾玉宝与达连屯村委会签订养殖厂土地承包合同，约定曾玉宝承包达连屯村旱田地8.1亩作为养殖厂，承包期至2028年12月31日，曾玉宝可建养殖厂用房和临时性看护房，合同期满后由其自行拆除。2011年9月，曾玉宝筹备成立金亿达合作社，取得了达连屯村委会和林盛街道办事处同意的《乡街规划区域证明》，记载用于蛋鸡饲养，饲养数量6万只，占地面积15亩，建筑面积8500平。2011年11月30日和12月9日，曾玉宝分别作为投资人和法定代表人成立沈阳市冠霖养殖场和原告，并为两个企业办理营业执照、税务登记证及动物防疫条件合格证。2011年沈阳市苏家屯区发展和改革局作出沈苏发改函[2011]57号《关于同意沈阳市金亿达养殖专业合作社蛋鸡养殖场建设项目开展相关工作的函》，同意金亿达合作社开展养殖场建设项目开展相关工作，记载项目规模及主要建设内容为：项目占地约13000平方米，建设蛋鸡养殖舍约8000平方米，附属用房约500平方米。2012年3月，金亿达合作社向国家工商行政管理局申请注册商标“金亿达”，国家工商行政管理总局予以受理。2012年12月24日，沈阳市农村经济委员会作出《关于85家农民专业合作社被评为2012年市级示范社的通知》，其中包括金亿达合作社。2013年苏家屯区财政局给予金亿达合作社支农资金四万元。2013年曾玉宝与金亿达合作社签订养殖厂转让协议，将金亿达合作社成立前已经建成的养殖厂房三栋、办公食堂用房一栋、仓库用房一栋面积约4260平方米转让金亿达合作社。2014年7月25日，苏家屯区城乡建设管理局向曾辉（曾玉宝儿子）作出沈苏建管行处字（2014）第14号《行政处罚决定书》，认为其未取得乡村建设工程规划许可证，擅自在××建设房屋5500平方米，违反《城乡规划法》第四十一条，依据《城乡规划法》第六十四条责令二日内拆除违法建筑物。2014年7月31日，苏家屯区政府作出《关于授权委托沈阳市城市管理行政执法局苏家屯分局对违法建筑实施拆除的决定》。2014年8月1日，沈阳市城市管理行政执法局苏家屯分局实施拆除行为，拆除金亿达合作社部分建筑。2014年10月10日，苏家屯区政府就曾辉向其提出的复议申请作出予以维持的复议决定。2014年11月27日，沈阳高新技术产业开发区人民法院作出（2014）沈高开行初字第46号行政判决书，以苏家屯区城乡建设管理局认定事实不清，证据不足，留置送达程序违法为由撤销该处罚决定。 一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”2014年7月29日，沈阳市苏家屯区城乡建设管理局对原告作出《行政处罚决定》（沈苏建管行处字[2014]第14号），认定金亿达合作社养殖场建筑物属违法建筑，限期自行拆除。后经诉讼，该《行政处罚决定》已被法院生效判决确认撤销，故沈阳市苏家屯区人民政府对金亿达合作社养殖厂组织实施的强制拆除行为不具有合法依据，应当确认违法。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条（四）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(四)造成财产损害的其他违法行为。”因此，对于因违法强拆行为而导致的财产损失，金亿达合作社有取得国家赔偿的权利。 关于建筑物的赔偿问题，对于能够确定评估标的数量、面积的部分，经本院委托，2017年3月20日辽宁唯实信资产评估有限公司作出辽唯评报字（2017）第29号资产评估报告，对金亿达合作社4处建筑物进行了评估，评估结论为2，599，470元。对此一审法院认为，参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知（国土资发〔2010〕155号）文件精神，设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续。但应当办理设施农用地审批手续，具体包括：取得农村经济组织同意，并逐级报乡、县政府土地部门批准，本案中，金亿达合作社所建房屋系养殖畜禽舍，属于农业设施，无需办理农用地转用审批手续。经集体经济组织同意后上报街道，取得了林盛街道乡街规划区域证明，后又取得了苏家屯区发展和改革局建设项目审批，同时在2012年9月10日，苏家屯财政局、农林局、动物卫生监督管理局还为原告申报了农业财政资金补贴。从上述过程来看，金亿达合作社履行了部分办理设施农用地的审批程序，苏家屯区各职能部门对其经营合法性予以认可，金亿达合作社无明显主观恶意，涉案建筑物属农业设施，并不属于违法建筑。但考虑金亿达合作社并未最终完成设施农用地的审批手续，故对于金亿达合作社被拆除的建筑不应当予以全部赔偿，综合考量金亿达合作社建筑的合法性及苏家屯区政府行政行为的违法性，一审法院认为苏家屯区政府应按照评估结论的90%予以赔偿，即应赔偿建筑物损失2，599，470元×90%=2，339，523元。 关于金亿达合作社提出的其他物品损失，因养殖厂被拆除后并未清理现场，一审法院于2017年3月6日对现场进行了勘查，以确定房屋及物品损失情况。金亿达合作社提出的物品赔偿共有4类：1、自动饲料供给设备2套，因养殖厂房被拆除后现场建筑垃圾混乱，无法确认该设备因强拆导致毁损，但考虑到该设备属于养殖生产必要设施，结合现场照片及生活经验，一审法院采取酌定的方式确定赔偿数额，苏家屯区政府应赔偿自动饲料供给设备20，000元；2、办公用品及家具，经现场勘查可以确认现场存有电脑、复印机、打印机、办公桌、保险柜、沙发等办公用品；3、建筑材料，经现场勘查可以确认现场存有空心砖、水泥、彩钢等建材；4、兽药，经现场勘查可以确认现场存有袋装兽药体积约2立方米；上述2-4物品在强制拆除行为实施后并未全部毁损，该部分物品属于可移动且具有可利用价值的物品，金亿达合作社应负有及时搬迁再利用防止损失扩大的义务，对此苏家屯区政府仅应对造成毁损的部分承担赔偿责任，一审法院结合现场情况及生活常识酌定应赔偿金亿达合作社办公用品、建筑材料、兽药损失共计50，000元。 关于停产停业损失的赔偿问题，在庭审中金亿达合作社自述其在2013年至2014年上半年经营，后因禽流感就不再经营，苏家屯区政府于2014年8月1日组织实施强制拆除行为时，金亿达合作社已不再实际生产经营，故对于金亿达合作社提出的停产停业损失赔偿请求一审法院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项、第三十六条（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认苏家屯政府于2014年9月29日对金亿达合作社实施的强制拆除行为违法；二、苏家屯区政府于判决生效后三十日内赔偿金亿达合作社鸡舍及附属房屋人民币2，339，523元；三、苏家屯区政府于判决生效后三十日内赔偿金亿达合作社自动饲料供给设备、办公用品、建筑材料、兽药损失合计人民币70，000元；四、驳回金亿达合作社的其他赔偿请求。本案评估费30，000元由苏家屯区政府承担。诉讼费50元由苏家屯区政府承担。 苏家屯区政府向本院提出上诉称，（一）金亿达合作社被拆迁房屋属于违章建筑，一审判决认定基础事实错误，导致判决结果错误。其一，金亿达合作社的建筑物未取得乡村建设工程规划许可证以及相关审批手续是客观事实，这就确定其建筑物不符合我国《城乡规划法》和《土地管理法》的规定，应当认定违章建筑。其二，一审根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2010】155号）文件精神确定金亿达合作社无主观恶意，涉案建筑物不属于违章建筑，适用法律错误。行政诉讼争议适用法律、行政法规，参照规章，行政机关的文件不应该成为判决确定事实的依据，更何况，该文件并没有否认涉农设施需要办理规划许可和农用地审批，这与办理农用地专用审批是不同的概念，至于发改局项目审批以及街道规划区域证明，充其量是办理农用地审批和规划许可的前置必要程序，前置性行政行为如何决定不了后续审批行政行为是否审批，故此，据此确定建筑物不是违章建筑没有法律依据。其三，由于无法金亿达合作社建筑物合法，在此基础上进行的建筑物评估，不应成为判决赔偿的基础。 （二）一审判决认定其他物品损失的赔偿基础同样错误。无论相关行政机关的行政行为是否被撤销，行政行为的拘束力决定着一旦做出，就对行政相对人具有强制执行力，此时，作为行为相对人除了依法行使权利维护自己的权利外，还应该按照行政行为的指令做好拆除建筑物的准备，故此，金亿达合作社有义务配合拆除工作，其因此导致的损失，也应该由金亿达合作社自行承担。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法撤销一审判决，并依法改判。 金亿达合作社答辩称，（一）一审查明事实清楚，金亿达合作社已经部分取得了用地手续，涉案建筑为农业设施，无需取得乡村建设规划许可证。其一、一审判决第7页第二段已经查明，金亿达合作社所建房屋为农业设施，无需办理农用地转用审批手续，金亿达合作社经集体经济组织同意后上报街道，取得了林盛街道的乡街规划区域证明后又取得了苏家屯区发展和改革局建设项目审批，同时还获得了农业财政资金补贴，涉案建筑为农业设施，并非违法建筑。其二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定：“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”金亿达合作社在其已经取得使用权的集体土地上搭建生产设施，不需要办理农用地转用审批手续，作为非建设用地，规划部门无权为金亿达合作社作出建设工程许可也无需取得乡村建设规划许可证。其三、一审法院适用法律正确，《国土部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（简称国土部农业部文件）文件规定了农用地审批手续，具有规范意义。且苏家屯区政府在一审中适用《关于完善设施农用地管理有关问题的暂行规定》来否认答辩人用地手续合法，该暂行规定也是依据国土部农业部文件制定的，可见，该文件在执行农用地审批中具有规范意义。一审法院参照适用该文件适用法律正确。 （二）金亿达合作社作为行政相对人，本就是弱势群体，在接到行政处罚通知时即提起行政复议，然而苏家屯区政府未等金亿达合作社复议结果即强制拆除了涉案房屋，随后拆除房屋的行政处罚被确定违法，苏家屯区政府要求金亿达合作社配合违法的强拆行为让人匪夷所思。本次损失的产生就是苏家屯区政府野蛮行政，非法作为导致的，应当对该损失承担赔偿责任。 金亿达合作社向本院提出上诉，请求1、撤销一审法院作出的（2015）沈中行初字第609号行政判决书，改判全面支持其诉讼请求；2、诉讼费用由苏家屯区政府承担。事实与理由：一审判决对金亿达合作社损失数额认定有误，判决赔偿数额不足以弥补损失。（一）一审法院以85成新赔偿建筑数额过低。一审判决所依据的评估结论认定建筑成新为85成新，实际上该建筑刚刚建成投入使用二年多即被责令拆除，成新率应当在95成以上，建筑价值应在290.529万元以上，而一审判决依据评估依据认定仅为259.947万元明显过低，希望二审法院予以改正。（二）苏家屯区政府应当全额赔偿损失。一审法院认定涉案建筑物属农业设施，并不属于违法建筑，却判决按评估结论的90%赔偿，没有法律依据。依据高新技术开发区法院作出（2014）沈高开行初字第46号行政判决书及本判决分别撤销了《行政处罚决定书》及认定了苏家屯区政府强拆行为违法，既然行为违法，且被拆除建筑不属于违法建筑，因此金亿达合作社不应当承担10%的损失，应由苏家屯区政府全部赔偿损失。（三）关于金亿达合作社其他损失部分同样赔偿数额过低。其他损失包括生产设备、办公用品及家具、建筑材料、兽药等，上述物品采购成本约55万元，均因苏家屯区政府的强拆行为损毁，应当按照重置价格进行赔偿，一审法院认定赔偿7万元数额过低，希望予以纠正。（四）苏家屯区政府应当赔偿场地清理费及经营损失。一审法院在审理过程中并未判决赔偿场地清理费及经营损失，因苏家屯区政府的强拆行为导致养殖场一片狼籍，金亿达合作社为继续生产需清理建筑垃圾重新平整土地，所需费用约10万元，也是因强拆行为导致的损失，应当予以赔偿。另强拆行为导致金亿达合作社自2014年起无法正常经营，可得利益损失上百万元，应当予以赔偿，请求二审法院予以考量。综上，一审法院判决事实清楚，证据充分，但对赔偿数额认定过低，希望改判纠正。 苏家屯区政府答辩称，（一）一审判决认定赔偿标准有误，不是赔偿较少，而是赔偿过多。（二）如金亿达合作社所称，对城市规划外对不需要颁发规划许可，但并不表示没有法律依据颁发许可证就可以在这些土地上任意建设地上附着物，金亿达合作社的地上附着物没有经过土地管理部门批准是客观事实，其用地本身就没有法律依据，如果这种逻辑成立，则在城市规划外的土地就会随意建筑，这当然是法律所不允许的。一审赔偿标准有误，应该按照违章建筑标准补偿，请求二审法院支持苏家屯区政府的上诉请求。 本院经审理，对一审法院查明事实予以确认。 本院认为，关于金亿达合作社被拆迁房屋是否属于违章建筑问题。本案中，金亿达合作社被违法拆除的养殖场属于农业设施，无需办理农用地转用审批手续。参照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知（国土资发〔2010〕155号）文件精神，兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，但应当办理设施农用地审批手续。金亿达合作社经集体经济组织同意后上报街道，取得了林盛街道乡街规划区域证明，后又取得了苏家屯区发展和改革局建设项目审批，同时在2012年9月10日，苏家屯财政局、农林局、动物卫生监督管理局还为金易达合作社申报了农业财政资金补贴。从上述过程看，金亿达合作社履行了部分办理设施农用地的审批程序，虽然后续审批行为未最终完成，但在其建设及经营过程中，苏家屯区各职能部门对其经营合法性予以认可，故一审法院结合本案实际情况，认为金亿达合作社无明显主观恶意，涉案建筑物属农业设施，不属于违法建筑，并无不当。 关于原判赔偿数额是否适当问题。一审法院审理中，经委托辽宁唯实信资产评估有限公司对金亿达合作社四处建筑物进行评估，作出资产评估报告。该资产评估结论可以作为人民法院认定事实的根据，一审法院予以采信，并以该评估价值259.947万元作为标准计算赔偿数额，并无不妥。金亿达合作社上诉认为建筑物成新率应当在95成以上，评估结论认定建筑成新为85成新明显过低的理由不能成立。考虑到苏家屯区政府行政行为的违法性及金亿达合作社并未最终完成涉案设施农用地的审批手续的具体情况，一审判决按照评估结论的90%予以赔偿，亦无不当。 关于金亿达合作社提出的其他物品损失、停产停业损失、场地费损失问题。因养殖场被强拆后未清理现场，一审期间经勘查无法确认设备毁损因强拆所致，结合现场照片及生活经验，酌定赔偿2万元，以及对办公用品及家具、建筑材料、兽药等物品，亦结合现场情况及生活常识酌定赔偿5万元，基本适当，金亿达合作社提出赔偿数额过低，应按重置价赔偿的理由事实依据不足。根据查明事实，在2014年8月1日实施强拆时，金亿达合作社因禽流感已不再实际生产经营，故其提出的清理场地费损失和停产停业损失，原判不予支持，并无不当。 综上，沈阳市苏家屯区人民政府和沈阳市苏家屯区金亿达养殖专业合作社的上诉理由均不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由沈阳市苏家屯区人民政府承担50元，由沈阳市苏家屯区金亿达养殖专业合作社承担50元。 本判决为终审判决。 审判长 刘 晶 审判员 张 昕 审判员 宁久宏 二〇一七年十二月二十五日 书记员 孙秀玥