广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤02行初112号原告：广东银海有色金属渣业集团有限公司。地址：广东省仁化县丹霞街道办事处群乐村民委员会。法定代表人：吴壮海，董事长。委托代理人：杨哲晖，广东银海有色金属渣业集团有限公司办公室主任。委托代理人：沈玉潮，北京来硕律师事务所律师。被告：仁化县人民政府。地址：广东省仁化县新城路2号。法定代表人：周小明，县长。出庭负责人：丘光强，副县长。委托代理人：张水甜，仁化县经济和信息化局副局长。委托代理人：江志平，广东天行健律师事务所律师。原告广东银海有色金属渣业集团有限公司（以下简称银海有限公司）因被告仁化县人民政府（以下简称仁化县政府）土地行政强制一案，于2017年11月24日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月29日立案后，于2017年12月2日向被告仁化县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月21日公开审理了本案。原告银海有限公司的法定代表人吴壮海及其委托代理人杨哲辉、沈玉潮，被告仁化县政府负责人丘光强以及委托代理人张水甜、江志平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告银海有限公司诉称：2006年银海有限公司落址于韶关市仁化县××街道××村，主要从事有色金属、稀贵金属冶金废渣、废料的综合回收等相关生产业务，企业证照齐全，并无任何违法违规行为，效益一直很好，是本县的纳税大户。现因仁化县政府城市规划扩容的自身需要，已在银海有限公司周围进行大量的城镇建设，并在银海有限公司附近新建一所田家炳小学，导致企业无法达到法律规定的卫生安全防护距离环保要求。此外，近些年国务院要求地方政府加快城镇人口密集区危险化学品生产企业的搬迁工作，先后作出了《国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》及《国务院办公厅关于推进城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造的指导意见》等相关规定，故仁化县政府根据上述规定先后作出《仁化县人民政府办公室印发仁化县银海有色金属渣业集团有限公司有价金属综合回收异地技术扩建项目搬迁方案的通知》、《关于要求银海公司从县城周边搬迁至县有色金属循环经济产业基地的通知》、《仁化县银海有色金属渣业集团有限公司有价金属综合回收异地技术扩建项目搬迁方案》等一系列行政行为，决定对银海有限公司及厂房等设施进行行政强制搬迁。2016年12月1日，仁化县经济和信息化局作出《关于要求广东银海有色金属渣业集团有限公司安排好搬迁前生产计划的通知》，要求原告企业于2016年12月31日停产。后又作出《关于对广东银海有色金属渣业集团有限公司停止供应生产用电的通知》，明确在2016年12月31日停止对银海有限公司企业生产用电的供应。2016年12月31日，银海有限公司全面停产。然而截至今日，仁化县政府只是强制原告企业停产搬迁，但始终未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定履行征收程序，更未对银海有限公司进行任何补偿。仁化县政府对银海有限公司实施的搬迁行为是行政强制行为，并且由于仁化县政府在银海有限公司周边进行的规划建设，已导致银海有限公司无法进行企业生产。根据国办发(2017)77号《国务院办公厅关于推进城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造的指导意见》第十二款之规定，在搬迁危险化学品生产企业过程中……涉及国有土地上房屋征收、补偿的，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定执行，而银海有限公司的厂房是国有土地上的合法建筑，受法律保护。故仁化县政府对银海有限公司实行的强制搬迁改造行为，就是国有土地上的征收行为，需依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，依法依规的履行相应征收程序，并依法对银海有限公司进行补偿。而本案中仁化县政府的行为，严重违反了上述法律法规的规定，对银海有限公司的合法权益构成了重大侵害。诉讼请求：一、确认仁化县政府在实施强制银海有限公司位于仁化县××街道××村整体企业搬迁项目的过程中，未依法履行国有土地上征收程序的行为违法。二、判令仁化县政府依法履行征收行为。三、本案诉讼费用由仁化县政府承担。被告仁化县政府答辩称：一、仁化县政府并无实施征收银海有限公司国有土地上房屋的行为。银海有限公司自建厂以来，多次违反环境保护法律法规，对附近的环境造成极大危害，居民怨声载道，这是银海有限公司自身管理存在问题，急需转型升级。为解决银海有限公司发展问题，仁化县政府曾于2013年10月17日制定了《仁化县银海有色金属渣业集团有限公司有价金属综合回收异地技术扩建项目搬迁方案》，但该方案并无关于征收银海有限公司国有土地上房屋的内容，且上述方案并未实际执行。仁化县政府于2014年8月20日向银海有限公司发出《关于要求银海公司从县城周边搬迁至县有色金属循环经济产业基地的通知》，银海有限公司没有按照通知要求期限进行搬迁，仁化县政府此后也没有“强制”银海有限公司根据通知要求期限搬迁。同时该通知从发出至银海有限公司提起本案诉讼已超过2年的起诉期限。2015年5月6日，银海有限公司主动向仁化县政府提出搬迁请求，要求仁化县政府对其搬迁至工业园提供帮助指导，仁化县政府于2015年8月18日制定了《关于广东银海有色金属渣业集团有限公司搬迁到县有色金属循环经济产业基地的工作方案》，但该方案并无关于征收原告国有土地上房屋的内容，且该方案也未实际执行，仁化县政府也未强制银海有限公司执行该方案。银海有限公司于2017年1月1日停产，主要是因为其《危险废物经营许可证》和《广东省污染物排放许可证》已于2016年12月31日到期，不具备继续生产的资质。同时其经营管理出现问题，陷入大量债务，无法维持生产。综上，银海有限公司拟搬迁到仁化县有色金属循环经济产业基地原因是企业自身发展存在问题、需转型升级，银海公司也有搬迁的意愿。企业的搬迁并不必然产生房屋征收，仁化县政府并无实施征收银海有限公司国有土地上房屋的行为。二、仁化县政府尚无依据作出房屋征收决定，银海有限公司诉请仁化县政府履行征收行为无法律依据。（一）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条的规定，征收房屋应当以公共利益的需要为前提，同时还应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。但本案银海有限公司拟搬迁至有色金属循环经济产业基地是企业自身发展存在问题、需转型升级的需要。（二）仁化县政府的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划尚未将涉案地块纳入国有土地储备或公共设施建设等范畴，仁化县政府尚无依据作出房屋征收决定，银海有限公司诉请仁化县政府作出征收决定并履行征收行为并不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。（三）银海有限公司分别于2012年4月6日、2015年4月29日向仁化县政府申请对其厂区的房产土地实行“三旧”改造，由其自行开发房地产，仁化县政府也同意其申请。2017年，银海有限公司还主动和韶关市顺宏房地产开发有限公司签订地块合作开发意向书，拟对厂区土地进行房地产开发。因此，银海有限公司的行为仅体现出其对厂区“三旧”改造的意愿，仁化县政府也并无征收决定。综上所述，仁化县政府既无实施征收国有土地上房屋的行为，也尚无依据作出房屋征收决定，银海有限公司的起诉无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回银海有限公司的起诉。经审理查明：2013年10月17日，仁化县政府办公室制作了一份仁府办（2013）139号《仁化县人民政府办公室印发仁化县银海有色金属渣业集团有限公司有价金属综合回收异地技术扩建项目搬迁方案的通知》。2014年8月20日，韶关市政府制作了一份《关于要求银海公司从县城周边搬迁至县有色金属循环经济产业基地的通知》，通知银海有限公司：“经研究，决定要求你公司于2015年年底前从县城周边的群乐村搬迁到县有色金属循环经济产业基地。”2015年8月18日，仁化县政府制作了一份《仁化县人民政府办公室印发关于广东银海有色金属渣业集团有限公司搬迁到县有色金属循环经济产业基地的工作方案》，该方案的“工作目标”认为“按照我县调整产业结构，推动有色金属产业实现集聚发展，加快转型升级、保护环境的战略思路，确保在2016年12月30日前将银海公司整体搬迁到县有色金属循环经济产业基地内。”2016年12月1日,仁化县经济和信息化局制作了一份《关于要求广东银海有色金属渣业集团有限公司安排好搬迁前生产计划的通知》，通知银海有限公司认为：“你公司群乐厂区需于2016的12月31日前搬迁到县有色金属循环经济产业基地内，鉴于你公司及搬迁工作实际情况，为切实贯彻省、市、县关于你公司搬迁工作的要求，请你公司根据搬迁工作的时间要求做好群乐厂区将于本月底停产的相关准备工作并安排好生产进度，以免造成不必要的损失。”2016年12月26日，仁化县经济和信息化局制作了一份《关于对广东银海有色金属渣业集团有限公司停止供应生产用电的通知》，通知仁化县供电局认为：“银海公司的《危险废物经营许可证》和《广东省污染物排放许可证》均将于2016年12月31日到期并将不符合继续生产要求……请贵局于2006年12月31日停止供应银海公司的生产用电。”2016年12月28日，广东电网韶关仁化供电局作出《广东电网公司用户停电通知书》，通知银海有限公司于2016年12月31日16时30分停止供电。2017年11月24日，银海有限公司向本院提起行政诉讼。本院开庭审理时，当事人回答询问如下：“审判长：原告，你们要明确诉讼请求讲到的2个问题。首先，要求确认本案被告行为违法；其次，实施强制违法。现在你们告的到底是哪一个行政行为？沈玉潮：一系列的行为。审判长：你说明确是哪一个行为，你具体说说。沈玉潮：被告在2013年10月17日作出了仁化县政府办公室印发的搬迁通知，同时作出了具体的搬迁方案，这是整套行政行为的开始。被告在2014年8月20日，作出了关于要求银海公司从县城周边搬迁的通知，该通知也注明是被告决定要求原告搬迁。在2015年8月18日，被告作出了搬迁工作方案。在2016年12月1日，仁化县经济和信息化局作出了安排搬迁前生产计划的通知。在2016年12月26日，仁化县经济和信息化局作出了停止生产用电的通知。在2016年12月28日，广东电网韶关仁化供电局作出原告的企业停止用电的通知书。以上一系列的具体行政行为已经证明被告在实施的是一个行政搬迁行为。审判长：按照原告所诉的是6个行为，是否？沈玉潮：是的。审判长：被告是否确认这6次的有关文书？江志平：有这么回事。审判长：原告，明确2013年10月17日、2014年8月20日、2015年8月18日，这3个时间点作出来的文件，是什么时候收到的？沈玉潮：就是过一段时间就收到了。审判长：被告是否确认。江志平：作出文件的那1-2天之内。”“审判长：原告再明确，2013年10月17日、2014年8月20日、2015年8月18日的3份文件，是强制性的还是协商性的还是怎么回事？沈玉潮：具有强制性。审判长：具体如何体现？沈玉潮：文件本身没有强制性的内容，但是事实上有强制性的行为。”本院认为：在庭审中，银海有限公司明确其提出仁化县政府实施行政强制的行政行为：仁化县政府办公室制2013年10月17日的仁府办（2013）139号《仁化县人民政府办公室印发仁化县银海有色金属渣业集团有限公司有价金属综合回收异地技术扩建项目搬迁方案的通知》；仁化县政府2014年8月20日的《关于要求银海公司从县城周边搬迁至县有色金属循环经济产业基地的通知》；仁化县政府2015年8月18日的《仁化县人民政府办公室印发关于广东银海有色金属渣业集团有限公司搬迁到县有色金属循环经济产业基地的工作方案》；仁化县经济和信息化局2016年2月1日的《关于要求广东银海有色金属渣业集团有限公司安排好搬迁前生产计划的通知》；仁化县经济和信息化局2016年12月26日的《关于对广东银海有色金属渣业集团有限公司停止供应生产用电的通知》；广东电网韶关仁化供电局2016年12月28日的《广东电网公司用户停电通知书》。然而，经审理，仁化县经济和信息化局2016年2月1日的《关于要求广东银海有色金属渣业集团有限公司安排好搬迁前生产计划的通知》；仁化县经济和信息化局2016年12月26日的《关于对广东银海有色金属渣业集团有限公司停止供应生产用电的通知》；广东电网韶关仁化供电局2016年12月28日的《广东电网公司用户停电通知书》的行为非仁化县政府作出的行政行为，银海有限公司起诉仁化县政府被告主体不适格，依法应当驳回。而且，银海有限公司于2017年11月24日起诉仁化县政府办公室制2013年10月17日的仁府办（2013）139号《仁化县人民政府办公室印发仁化县银海有色金属渣业集团有限公司有价金属综合回收异地技术扩建项目搬迁方案的通知》；仁化县政府2014年8月20日的《关于要求银海公司从县城周边搬迁至县有色金属循环经济产业基地的通知》；仁化县政府2015年8月18日的《仁化县人民政府办公室印发关于广东银海有色金属渣业集团有限公司搬迁到县有色金属循环经济产业基地的工作方案》等行政行为，已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款有关：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款有关：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项有关：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉……(二)超过法定起诉期限且无正当理由的;”的规定，银海有限公司对该诉讼请求提起的起诉，依法应当驳回。对于银海有限公司提出仁化县政府依法履行征收行为的诉讼请求，因银海有限公司没有提供证据证明仁化县政府实施了国有土地上房屋征收行为，故银海有限公司对该诉讼请求的起诉，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条有关：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四十九条第（三）项有关：“提起诉讼应当符合下列条件……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”的规定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项有关：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;”的规定，银海有限公司对此诉讼请求提起的起诉，依法应当驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项的规定，裁定如下：驳回广东银海有色金属渣业集团有限公司的起诉。本案受理费50元，依法免交。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一七年十二月二十五日书记员 罗智健