江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏10行终261号上诉人（原审原告）陶立江，男，1969年6月11日生，汉族，住扬州市邗江区。委托代理人樊刚杰，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）扬州市瘦西湖街道办事处，住所地扬州市邗江区堡城路**。法定代表人王娟萍，办事处主任。委托代理人陈德军，办事处工作人员。委托代理人周杰，江苏擎天柱律师事务所律师。上诉人陶立江因与被上诉人扬州市瘦西湖街道办事处（以下简称瘦西湖街道办）拆迁行政协议一案，不服扬州市邗江区人民法院作出的（2019）苏1003行初285号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月21日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明：2017年10月26日，拆迁实施单位瘦西湖街道办与陶立江签订了《扬州市市区集体土地房屋拆迁补偿协议书（货币补偿）》（以下简称《拆迁补偿协议》）一份，就陶立江位于平山乡××××号的房屋拆迁补偿事宜达成一致，约定由瘦西湖街道办给付陶立江货币补偿总额为1962352.13元；陶立江于2017年11月2日将房屋搬清腾空，结清水、电、气等相关费用后，交扬州市明欣房屋征收服务有限公司（以下简称明欣公司）拆除等。协议由陶立江的妻子张春梅代签。明欣公司于2018年3月28日向陶立江发出了限期拆除通知书，并于2018年4月8日将案涉房屋拆除。因认为扬州市蜀岗—瘦西湖风景名胜区管委会（以下简称瘦西湖景区管委会）在征收机关未下达任何征收文件及无任何补偿安置的情况下对其所有的房屋进行了强制拆除，陶立江于2018年6月3日以瘦西湖景区管委会为被申请人，向扬州市人民政府申请行政复议。2018年8月1日,扬州市人民政府作出（2018）扬行复第27号《驳回行政复议申请决定书》，以瘦西湖景区管委会并非本案强制拆除的实施主体和责任主体为由，驳回了陶立江提出的行政复议申请。后陶立江以强制拆除行为违法向扬州市邗江区人民法院（以下简称邗江区法院）提起行政诉讼。邗江区法院于2019年3月25日作出(2018)苏1003行初0206号行政裁定书，以瘦西湖景区管委会并非本案适格被告，经释明后原告不同意变更被告为由，裁定驳回起诉。陶立江不服提起上诉，2019年7月24日，本院裁定驳回上诉、维持原裁定。2019年8月26日，陶立江向邗江区法院提起本案诉讼，要求确认其妻子张春梅代替其与被告瘦西湖街道办签订的《拆迁补偿协议》无效。原审另查明：2017年11月8日，江苏省国土资源厅作出苏国土资函（2017）815号《江苏省国土资源厅关于同意扬州市2017年度农用地转用和土地征收第1批次实施方案的函》，陶立江户房屋所涉土地在此次征收范围内。2017年11月11日，扬州市国土资源局作出扬国土资（2017）地）地字**批文对前述批文进行转发立江户至今未领取拆迁安置补偿款。原审认为：2017年11月8日江苏省国土资源厅作出的苏国土资函（2017）815号批文、2017年11月11日扬州市国土资源局作出的扬国土资（2017）地字）地字**批文、2017年8月29日扬州市规划局出具的《平山乡九秧组组等城中村改造规划图》等相关文件足以证实被告瘦西湖街道办作为征收实施单位所实施的征收原告房屋的行为符合法律法规规定。原告认为其妻子签订《拆迁补偿协议》时，协议是空白的，但原告并未提供足够证据予以证实，且被告提供的视频显示签协议前张春梅要求将补偿款数额写上去，故本院不予支持。原告认为其妻子签订《拆迁补偿协议》系无权处分。《中华人民共和国合同法》第51条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案被告一直与原告保持沟通，对拆迁相关事宜原告是知晓的，且原告的妻子在签订协议后第二天就告知了原告，如果原告认为存在空白协议或者原告妻子无权处分等导致《拆迁补偿协议》无效，原告应立即采取相应自救措施以保全自己的合法权益，但原告自拆迁协议签订后至拆迁实施主体实施拆除后，并未出现。本院认为，当事人在民事活动中应当遵循诚实守信原则切实履行所签订的合同或者所作出的承诺，原告作为代签字人张春梅的丈夫在签订协议前就已经知晓拆迁、补偿款等相关内容，应视为有权代理，而且视频显示张春梅签订协议时，被告并无强迫行为，而且协议签订之后直至房屋被拆除后较长一段时间内，原告并未提出异议。现原告在完全知晓补偿款等事宜后以被逼签订、无权处分、空白协议等种种理由否定拆迁协议的效力既无充足证据，也与民法的诚信公平原则相悖，故张春梅代原告签订协议系原告与张春梅及家庭成员协商的结果，而非无权处分。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”:（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格;（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;（三）行政行为的内容客观上不可能实施;（四）其他重大且明显违法的情形。对照上述规定，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了原告陶立江的诉讼请求。上诉人陶立江上诉称：1、原审判决适用法律错误。虽然原审判决引用的法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，但是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”情形不仅包括前三种情形，还包括第四种兜底条款的情形。而在本案中，上诉人主张合同无效的理由正好是该解释该条规定中的第四种兜底条款情形。被上诉人在实施拆迁时并未取得批准文件，但一审法院对此事实未予采纳。由于被诉拆迁补偿协议对上诉人的影响巨大，且明显违反法律法规的规定，故应当依法确认无效。2、被诉拆迁补偿协议不是协商一致的结果。本案中，被上诉人不但违反了法律的强制性规定，而且在明知产权人为上诉人的情况下，跨过产权人与其配偶签订空白协议，且自始至终并未将协议送达上诉人，原审法院对此视若无睹，严重事实认定不清。综上，请求二审法院依法撤销原审判决并依法改判或发回重审，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人瘦西湖街道办辩称：1、一审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人所有的涉案房屋，因城市发展和建设需要，在2017年被列入“城中村”改造范围。2017年9月11日，瘦西湖景区管委会在拆迁范围内发布了拆迁公告，明确被上诉人系拆迁实施单位之一。该地块的征收是2017年由瘦西湖景区管委会依法申报、逐级审批的。上诉人的房屋征收任务由拆迁指挥部分配给被上诉人具体负责，征收工作由明欣公司具体牵头，被上诉人所属堡城村村委会几名工作人员配合组成工作组与上诉人具体协商。上诉人开始比较积极主动与工作组对接，并主动将该处房屋提供给工作组使用，但当登记在陶立江名下的房产出现案外人主张权利后，上诉人就再不出现了。为了在征收期限内完成征收工作，明欣公司的负责人及工作组成员只好多次找上诉人的妻子沟通，并请其妻的二叔、弟弟协助商谈，最终在2017年10月26日达成被诉的《拆迁补偿协议》。上诉人的妻子在代替上诉人签字前，当着工作组成员的面与上诉人手机联系，在征得上诉人同意后，其妻子才代替上诉人在协议上签字。2、此次拆迁采取的是房屋产权置换和货币补偿相结合的方式。拆迁公告公示后，制定了拆迁安置补偿方案，拆迁评估过程中就将宣传资料送达给每家每户。上诉人在收到宣传资料后没有提出任何异议。被上诉人作为拆迁实施单位之一，只能按照拆迁公告明确的拆迁期限、拆迁公告明示的安置规定对上诉人予以安置补偿。上诉人认为安置补偿标准过低，得到的补偿款无法保障其在同地段买到类似房屋。但事实是，在本次拆迁中，每个被拆迁户均有一套房源计划可供选择，面积大小不一，被拆迁人可以根据家庭的实际自由选择不同区域、不同面积、不同购置价格的房源，但上诉人自愿选择了全部货币补偿。3、上诉人认为签订的是空白协议违背客观事实。协议签订后，因协议的一方为瘦西湖街道办事处，而街道办事处的公章不可能随身携带，协议需要加盖公章后才能交与对方，故不存在空白协议之说。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。原审当事人向原审法院提交的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实本院依法予以确认。本案的争议焦点在于：上诉人陶立江（张春梅）与被上诉人瘦西湖街道办于2017年10月26日签订的《拆迁补偿协议》，是否具有应被认定为无效的情形。本院认为：首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。行政行为违法与行政行为无效属于两个不同的行政法概念。两者在违法性的严重程度、审查要件、裁判方式、法律后果等方面均存在区别。包括征收、拆迁补偿安置协议在内的行政协议兼具“行政性”和“协议性”的双重属性，而人民法院审查行政协议的效力问题亦应包括行政法上的合法性与合同法上的合约性两个层面。本案中，上诉人陶立江提出的诉讼请求是要求判决确认其妻子张春梅与被上诉人瘦西湖街道办签订的被诉拆迁补偿协议无效，因而本案审查的重点在于上述拆迁补偿协议是否存在应当被认定为无效的情形，包括是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的无效情形以及是否存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。对此，一方面，上诉人所有的位于平山乡××××号的房屋，因城市发展和建设需要，在2017年已被政府列入“城中村”改造范围，2017年9月11日，瘦西湖景区管委会在拆迁范围内发布了拆迁公告，明确被上诉人为拆迁实施单位之一，上诉人的房屋征收任务由拆迁指挥部分配给被上诉人具体负责。按照当时施行的《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，并参照《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》，建设项目使用土地涉及到集体土地、农用地的，应当先行办理征收土地批准手续、农用地转用审批手续等，因征收集体土地而需要拆除地上建筑物、构筑物的，征（用）地单位）地单位还应当先行取得用地批准文件观上，在上诉人与瘦西湖街道办于2017年10月26日签订本案被诉拆迁补偿协议时，案涉房屋拆迁项目涉及农用地转用和集体土地征收尚未取得有权机关的批准，但在随后的2017年11月8日，江苏省国土资源厅即作出苏国土资函（2017）815号函，同意扬州市2017年度农用地转用和土地征收第1批次实施方案，而上诉人被拆迁房屋位于上述实施方案确定的范围内，应当视为本案被诉拆迁补偿协议在行政法上的合法性缺陷已经得到了治愈，不存在重大且明显违法的情形。另一方面，虽然案涉房屋登记在上诉人陶立江名下，但由于该房屋属宅基地上的房屋，按照“一户一宅”的原则，上诉人的妻子张春梅替代上诉人在拆迁补偿协议上签字，尽管在程序上存在瑕疵，但从该拆迁补偿协议的内容来看，能够体现被拆迁房屋的价值，补偿的对象也是上诉人陶立江，协议签订之后房屋业已被拆除；同时也没有证据证明上诉人的妻子张春梅在签订协议时违背了自己的意愿，遭受到了欺诈、胁迫。因此，上诉人与瘦西湖街道办签订的本案被诉拆迁补偿协议，并不具有法律上的无效情形，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人陶立江的上诉请求无事实及法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陶立江负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 李 勉审判员 徐沐阳审判员 苗 鸿二〇二〇年十一月五日书记员 居 真文书附页：（2020）苏10行终261号案件适用法律条文：1、《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。2、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。3、第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。