河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终601号上诉人（原审原告）刘杰，男，1980年9月24日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘金立，男，1973年6月17日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘廉魁，男，1991年7月7日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘廉政，男，1989年12月14日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘书林，男，1955年6月20日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘涛，男，1984年2月1日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘小国，男，1955年9月22日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘学中，男，1967年3月12日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘永阁，男，1991年4月2日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘永涛，男，1985年8月7日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）刘中林，男，1960年5月16日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）芦美妮，女，1962年8月8日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）张栋，男，2001年11月15日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）王**，男，1982年12月22日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）张永华，男，1977年4月5日出生，汉族，住河南省中牟县。上诉人（原审原告）郑照军，男，1966年8月6日出生，汉族，住河南省中牟县。十六上诉人共同委托代理人宋散，河南汇纳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）中牟县东风路街道办事处，住所地河南省郑州市中牟县解放路南段**。法定代表人张中锋，该办事处主任。上诉人刘杰等十六人因诉被上诉人中牟县东风路街道办事处（以下简称东风路办事处）要求履行行政协议一案，不服河南省中牟县人民法院（2020）豫0122行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：2014年中牟县中兴路（西环路）拓宽改造工程启动，中牟县东风路街道办事处负责案涉土地的拆迁工作，并针对案涉15户门面房的征迁与原告签订了《中牟县中兴路改造征迁协议书》。根据协议书约定，本案15户的门面房均享受参照郑政文［2009］127号文件标准对附属物给予补偿，另享受拆迁奖励每人50000元和按照每亩20万元的标准对其有偿购买的商业用地予以的补偿。庭审中，原、被告一直认可《中牟县中兴路改造征迁协议书》均已履行完毕，原告对该协议均无异议。2014年7月至10月间，被告（甲方）再次与刘杰、刘金立、刘廉魁、刘廉政、刘书林、刘涛、刘小国、刘学中、刘永阁、刘永涛、刘中林、王**、张**均、张永华、郑照军（乙方）分别签订《中牟县中兴路改造征迁补充协议》（以下简称《补充协议》），《补充协议》约定：“一、乙方享受2口人的安置，每人可从被拆迁的楼房面积中置换70㎡住房，置换面积共计140㎡，置换房源随本村城中村改造安置房中落实。二、置换的房缴纳的费用相当于被拆迁的房屋相同面积的补偿款（从一层到高层计算），费用在分房时5日内缴清。三、置换的房源在三年内给乙方，3年后如不能及时给乙方，甲方按市场商品房价格给予乙方一次性资金补贴。”《补充协议》签订后，被告一直未履行该协议，2019年5月14日，刘小国、郑照军、案外人刘海兵就《补充协议》的进行信访，2019年8月17日，被告出具《信访事项处理意见书》称：“2014年4月，中牟县中兴路拓宽改造项目启动，涉及六里岗临街集体商业户16户，按当时补偿政策已全部据实补偿，因群众出具有集体土地证、规划许可证及房产证，街道办事处向群众出具一份《中牟县中兴路改造征迁补充协议》。2016年4月，六里岗城中村改造项目启动，街道办事处就16户临街阶梯商业安置房问题报告上级城改部门，上级城改部门认为此补充协议违反城改政策，协议无效，不予支持。处理意见：综上所述，对信访人要求分配安置房不予支持。”2019年11月4日，被告出具《关于郑照军等16户反映中牟县中兴路改造房屋拆迁后安置房未分配问题的答复》，该答复显示：“根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。东风路办事处不具有签订房屋土地征收协议的主体资格，且如合同继续履行，损害了国家利益。故《中牟县中兴路改造征迁补充协议》为无效合同，此情况已于2019年8月10日书面告知你等16户。”案外人刘海兵在该答复书上签字，庭审中该答复书由十六原告作为证据提交。另查明，2018年8月28日，张**均去世，原告芦美妮系张**均妻子，原告张栋系张**均儿子。张**均与被告签订《中牟县中兴路改造征迁协议书》时，以其为户主的本户家庭成员包括芦美妮、张栋共三人。张**均去世后，芦美妮、张栋为其法定继承人。因被告拒不履行案涉《补充协议》，十六原告于2020年1月5日向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，要求判令东风路办事处和县政府继续履行《补充协议》，郑州市中级人民法院经审查，认为县政府非《补充协议》签订主体，不是适格被告，遂裁定移送原审法院审理。原审法院受理该15起案件后，依法合并审理。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，被告于2019年11月4日出具《关于郑照军等16户反映中牟县中兴路改造房屋拆迁后安置房未分配问题的答复》，书面告知原告《中牟县中兴路改造征迁补充协议》为无效合同，这是行政机关基于维护公共利益或行政管理的需要享有的“优益权”，被告以损害国家利益为由单方宣告案涉《补充协议》无效，虽不导致案涉协议必然无效，但已影响协议的效力形态，并阻却了协议的履行，因此，应当将审查被告单方宣告补充协议无效行为是否合法作为协议能否继续履行的前置条件，而不应越过该前置条件直接审理要求被告继续履行协议之诉，综上，原告起诉被告要求继续履行案涉行政协议，不符合法律规定的提起行政诉讼的起诉条件，应当驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告刘杰、刘金立、刘廉魁、刘廉政、刘书林、刘涛、刘小国、刘学中、刘永阁、刘永涛、刘中林、王**、芦美妮、张栋、张永华、郑照军的起诉。原告预交案件受理费共计750元予以退还。上诉人刘杰等十六人不服，上诉请求：1．请求二审法院依法撤销原审裁定，发回重审或依法改判；2．本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原审法院应当对被上诉人出具《关于郑照军等16户反映中牟县中兴路改造房屋拆迁后安置房未分配问题的答复》的行为是否合法进行审查。上诉人起诉至原审法院要求被上诉人履行行政协议，原审法院应当对行政协议是否能够履行进行全面审查。被上诉人出具的《关于郑照军等16户反映中牟县中兴路改造房屋拆迁后安置房未分配问题的答复》，上诉人作为证据提交，那么原审法院应当对该证据进行合法性审查。被上诉人单方宣告涉案补充协议无效的答复行为属于协议履行过程中的一个中间行为，对此进行合法性审查是必要的。且本案的情况与河南省高级人民法院（2020）豫行终380号行政判决书中的情况完全一致，省高院已经认定对于这种情况可直接在履行行政协议之诉中进行审查，单独提起诉讼没有法律意义。原审法院要求上诉人针对该答复单独提起一个诉讼只会增加诉累，浪费司法资源。在本案中，审查被上诉人单方宣告涉案补充协议无效的答复行为是否合法属于本案履行补充协议的一个审查方面，上诉人的起诉符合法律规定的提起行政诉讼的起诉条件，原审法院认定错误，请求二审法院撤销原审裁定，发回重审或依法改判。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，原审认定上诉人的起诉不符合法律规定的起诉条件错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销河南省中牟县人民法院（2020）豫0122行初85号行政裁定；二、本案指令河南省中牟县人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  王焰斌审判员  赵军胜审判员  魏丽平二〇二〇年十一月十二日书记员  安国鹏