济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终179号 上诉人（原审原告）青岛垚远物流有限公司，住所地青岛市黄岛区铁山工业园。 法定代表人崔玉杰，总经理。 委托诉讼代理人陈建，山东齐海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区综合行政执法局，住所地青岛市黄岛区双珠路**。 法定代表人肖政，局长。 委托诉讼代理人杨欣，山东诚功（黄岛）律师事务所律师。 委托诉讼代理人朱锦红，男，该局工作人员。 上诉人青岛垚远物流有限公司（以下简称垚远物流公司）因与被上诉人青岛市黄岛区综合行政执法局（以下简称黄岛区综合执法局）土地行政处罚一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，垚远物流公司于2009年2月1日与原胶南市大珠山风景名胜区管理处签订《荒山看护合作协议书》，原胶南市大珠山风景名胜区管理处将大珠山水库西侧景区界内荒山的使用权出租给垚远物流公司使用。计划租用荒山面积为50亩（以实际测量，附图为准），承包期限为46年，自2009年2月1日至2055年8月16日。涉案三间房屋建设在租赁的荒山范围内，垚远物流公司签订《荒山看护合作协议书》后，从案外人逄某处购得涉案三间房屋，并于2010年8月份对屋内墙体刮腻子并安装了门窗，于2012年5月份对屋顶进行平改坡，于2018年8月份在屋内地面铺设瓷砖、重新更换门窗涂抹了外墙。此外，原告于2009年10月在该房屋西北侧建设厕所一处，于2011年4月在该房屋南侧及东侧铺设了荷兰砖，于2011年7月又在该房屋东侧建设了配电室一处。上述房屋及其他设施建设垚远物流公司均未向法庭提供合法的土地使用手续。黄岛区综合执法局立案后，于2019年6月7日进行现场勘测并制作《现场勘测笔录》、拍摄现场照片，向垚远物流公司送达青黄综合执法询通字[2019]第1202202号《责令接受询问（调查）通知书》、青黄综合执法（土）责停字[2019]第1310582号《责令停止违法行为通知书》、青黄综合执法责改字[2019]第1155902号《责令（限期）改正通知书》，责令垚远物流公司立即停止并限期改正违法行为。经青岛西海岸新区自然资源局确认，涉案地块占用土地195平方米，地类，地类面积地86平方米，采矿用地109平方米。在土地利用总体规划中采矿用地5平方米，风景名胜设施用地190平方米；该土地属集体土地，所有权人为滨海街道胡家小庄村村民委员会。2019年7月11日，黄岛区综合执法局向垚远物流公司送达青黄综法告字[2019]第201902447号《行政处罚事先告知书》，告知拟作出处罚的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩的权利。2019年7月18日，垚远物流公司法定代表人崔玉杰在《陈述申辩笔录》签字确认，自愿放弃陈述申辩权利。2019年7月23日，黄岛区综合执法局向垚远物流公司送达青黄综法罚字[2019]第201902447号《行政处罚决定书》，认为垚远物流公司在黄岛区滨海街道办事处胡家小庄村大珠山水库西北侧未经批准，非法占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条之规定，已构成未经批准非法占用土地。依据《土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条之规定，作出如下行政决定：1.责令垚远物流公司将非法占用的195平方米土地15日内退还权属单位；2.没收垚远物流公司在非法占用的86平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3.处以非法占用有林地（86平方米）每平方米25元的罚款，计人民币2150元；处以非法占用采矿用地（109平方米）每平方米15元的罚款，计人民币1635元；以上罚款共计人民币3785元。垚远物流公司不服该处罚决定，诉至法院。另查明，根据《荒山看护合作协议书》约定，垚远物流公司可根据胶南市林业局关于建设护林设施的有关批复意见建设必要的护林设施和生活设施。垚远物流公司当庭确认，涉案三间房屋和配电室、厕所等设施均没有建设规划审批手续，也没有胶南市林业局的批复意见。 原审法院认为，依据山东省人民政府鲁政字[2016]82号《关于青岛西海岸新区（黄岛区）相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》，黄岛区综合执法局行使本行政区内国土资源行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。《土地管理法》（2004修正）第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”垚远物流公司认为其依据《荒山看护合作协议书》行使对承包荒山范围内的土地及地上附着物的使用权及经营管理权，且已善意购买了涉案房屋，系有权占有使用。法院认为，垚远物流公司购买了涉案房屋，后又进行了相关设施建设，涉案三间房屋及相关设施建设未提供合法的土地使用手续，垚远物流公司是否是涉案房屋的初始建设人、是否通过善意购买取得涉案房屋所有权，不影响对其非法占用土地的认定。根据《土地管理法》（2004修正）第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条之规定，黄岛区综合执法局在履行了调查、勘验、告知、处罚等程序后，对垚远物流公司予以处罚，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。判决驳回垚远物流公司的诉讼请求。 垚远物流公司提出上诉，请求依法改判撤销青黄综法罚字[2019]第201902447号行政处罚决定书，或将案件发回重审。事实和理由：1.上诉人不是涉案房屋的建设主体，被上诉人认定上诉人占地建房并作出涉案行政处罚，行政相对人识别错误，原审判决认为上诉人是否是涉案房屋的初始建设人不影响对非法占用土地的认定，系法律适用错误。2.原审判决无视上诉人依据有效协议合法占用使用涉案土地房屋的事实，对被上诉人错误的行政行为不予纠正，事实认定不清、法律适用错误。3.被上诉人未对涉案房屋的用途、使用现状进行详细调查，直接予以没收，既不合理也不合法，原审判决未对涉案行政处罚的合理性合法性进行全面审查，驳回上诉人的诉讼请求，判决结果显失公平公正。4.被上诉人责令上诉人退还合法租赁的土地，并没收相关建筑物及设施，有悖于信赖利益保护原则，依法应予纠正。 被上诉人黄岛区综合行政执法局答辩称，1.因被答辩人违法占用土地，答辩人对被答辩人作出行政处罚行政相对主体正确，被答辩人以其非涉案房屋的建设主体为由主张其非本案的违法行为主体无事实及法律依据。2.被答辩人与原胶南市大珠山风景名胜区管理处签订的《荒山看护合作协议书》不能成为其未经批准，非法占用土地进行建设的理由，协议有效并不能证明后续使用土地的行为合法。3.答辩人对涉案建筑物及其他设施进行调查后依法予以没收符合《土地管理法》第七十六条的规定。4.被答辩人的违法行为不属于信赖利益保护的范畴。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。结合本案双方当事人的诉辩主张，本案二审的审理重点为被上诉人作出的行政处罚决定是否合法、合理。从程序方面看，黄岛区综合执法局具有本行政区域内国土资源行政管理方面的行政处罚权，该局所作行政处罚决定，依法履行了调查、勘验、告知、听取陈述申辩、作出决定、依法送达等程序，垚远物流公司对行政处罚程序并无异议，黄岛区综合执法局行政处罚程序合法。一审法院对此认定正确，本院予以确认。 关于涉案行政处罚内容是否合法、合理问题。涉及三个处罚行为，一是没收涉案土地上的新建的建筑物和其他设施；二是非法占地的罚款；三是责令垚远物流公司将非法占用土地15日内退还权属单位。根据原审查明的事实，涉案房屋及相关设施位于胡家小庄村集体土地上，房屋及相关设施的建设未取得用地审批，属于未经批准占用集体土地进行建设，依据《土地管理法》的相关规定，认定建设涉案房屋及相关设施为非法占用土地并无不当。黄岛区综合执法局依照《土地管理法》第七十六条的规定，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以罚款，属于行政裁量的范围，亦无不当。垚远物流公司购买涉案房屋后，多次对房屋进行修缮和改造，并在房屋附近建设附属设施、进行地面硬化等行为，应当承担违法占地的法律后果。垚远物流公司提出涉案房屋及相关设施是按照胶南市林业局批复意见要求建设的护林设施和生活设施，但没有提出证据证明。即使存在上述批复意见，依法仍应当办理相关建设审批，垚远物流公司未经依法审批的建设行为不属于信赖利益保护范畴，其提出的该上诉理由本院不予支持。 关于责令垚远物流公司将非法占用土地15日内退还权属单位的处罚是否合法、合理的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚的目的是通过惩戒与纠正违法行为，“有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”，该法第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”因此，行政机关实施行政处罚时，应兼顾行政目标的实现和相对人合法权益的保护，在决定行政处罚时，要全面综合考量违法行为形成的行政因素、历史因素、实际使用状况等因素。如果采取的一定的行政处罚措施足以实现行政管理目标，则在行政裁量的范围内，应将实现行政目标可能对相对人合法权益造成的损害尽可能地限制在最小的范围和限度之内，避免简单的叠加使用处罚措施。本案行政管理的目标是将被非法占用的土地恢复至合法利用状态。垚远物流公司依据已生效并实际履行的《荒山看护合作协议书》，租用荒山面积为50亩，承包期限为46年，自2009年2月1日至2055年8月16日。涉案房屋及相关设施占用的土地在上诉人承包土地范围内，地上，地上建筑在合同履行之前就已建成存在行政部门当时未作出相应处罚措施。涉案房屋占用土地具有一定的历史因素。责令垚远物流公司将非法占用的195平方米土地退还权属单位，不仅与《荒山看护合作协议书》的约定以及垚远物流公司因此而取得的租赁使用权相矛盾，而且该土地仅是垚远物流公司租赁使用的50亩荒山土地中的一部分，如何将其中的小部分土地退回权属单位也存在履行的困难。在《荒山看护合作协议书》未经依法确认无效的情形下，垚远物流公司对包括案涉房屋占用土地在内的50亩土地享有整体承包租赁等合法民事权利，对部分土地的退还还可能损害协议相关利害关系人的合法权益，影响协议的履行。以上情形属于被上诉人作出行政处罚时应当考量的现实因素。选择对涉案土地上的新建的建筑物和其他设施没收且罚款足以实现惩戒与纠正违法行为的目的。二审期间，经过询问当事人，确认涉案房屋及相关设施已经被拆除，违法占地的情形已不存在。责令将非法占用土地退还权属单位的处罚量罚不当，但撤销该行政处罚决定并无实际意义。土地系不动产，责令退还的土地与整体租赁的土地连为一体，对垚远物流公司的合法使用不产生实际影响。按照《土地管理法》的有关规定，对责令退还土地的行政处罚如强制执行，应当先向人民法院申请，垚远物流公司对退还土地提出的异议可在执行程序中依法处理。本院对该项行政处罚决定予以指正。 综上，原审判决结论正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人青岛垚远物流有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王维东 审判员  窦玉康 审判员  王小鲁 二〇二〇年十一月九日 法官助理赵飞 书记员贾若羿