浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终375号 上诉人（原审被告）绍兴市越城区灵芝街道办事处。住所地绍兴市越城区洋江西路**。 法定代表人胡博，主任。 出庭行政机关负责人黄烨，其他分管负责人。 委托代理人朱春华、朱妙，浙江中行律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王国民，男，1969年9月14日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人王德昌，男，1952年11月16日出生，汉族，住绍兴市越城区。 上诉人绍兴市越城区灵芝街道办事处（以下简称“灵芝街道办”）因房屋安置补偿行政协议一案，不服绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人灵芝街道办的其他分管负责人黄烨及该单位委托代理人朱妙，被上诉人王国民及其委托代理人王德昌到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告系绍兴市越城区灵芝街道潞阳村村民。为加快绍兴市新城开发建设，潞阳村列入征收范围。2019年被告根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》《越城区征收集体所有土地涉及房屋相关补偿费标准》《灵芝街道潞阳、潞庄村集体土地上房屋征收实施方案》和越城区相关拆迁政策陆续与村民签订安置补偿协议。2019年10月4日，被告与王国民户签订了《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》。协议约定，原告现有房屋丈量总建筑面积342.09平方米，其中被认定具有合法手续的住宅房屋建筑面积156.3平方米，政策性确权面积44.07平方米，认定安置人口4人，可安置补偿面积为200.37平方米，原告选择货币安置面积为156.3平方米，房屋、装修、附属物等评估补偿款134809元，各项补贴及奖励28062元，货币安置补偿比准价为11765元／平方米，计补偿款2470734元，货币安置20%奖励款494147元，合计2964881元。协议同时约定，原告保证在2019年10月9日前自行腾空搬迁完毕，交出原房，并不损坏原房屋的结构及一切设施。被告在2019年10月10日起拆除原房屋，原告若没有按时搬迁完毕，被告将有权直接处置原告房屋，拆房时造成原告损失，被告不负任何责任。10月4日，原告在房屋腾空验收单上签名，并将其所有房屋腾空交付被告。10月6日，原、被告双方在灵芝街道潞阳村拆迁户结算单上签字，并将补偿款结算完毕。2020年3月，原告以被告征收其房屋不合法、案涉安置补偿协议中未将其父亲王炎鑫房屋作为合法建筑面积予以确权安置为由，向法院提起行政诉讼，要求撤销案涉补偿协议。同时查明，原告名下宗地号6××1项下建筑占地37.35平方米房屋，系1991年王传芳以原告父亲名义使用老宅基地审批建房所建，并领取了宗地674号《集体土地建设用地使用证》，该建筑占地及地上房屋由王传芳以父名义、与母王利娟分家析产至王国民名下，王传芳所使用的老宅基地系1986年以王炎鑫名义的《绍兴县犭央犭茶湖乡村民建房用地申请表》。同时，王炎鑫以同一份《绍兴县犭央犭茶湖乡村民建房用地申请表》申请使用老宅基地审批建房，建筑占地36.1平方米，并获批准。 一审法院审理认为，案涉行政协议涉及集体土地上城中村建设的房屋安置补偿问题，目前法律法规对于如何安置补偿的程序没有明确的规定，故只要不违反上位法规定的政策可以作为安置补偿的依据。根据《绍兴市越城区人民政府关于印发的通知》【越政发（2018）12号】第四条规定：“区国土部门是越城区征地房屋补偿的管理和监督部门；区城改办作为房屋征收部门，负责拟定全区集体所有土地涉及房屋征收计划，做好各区域征地房屋补偿的指导、协调、监督工作；各镇人民政府(街道办事处)负责区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作；各建设活动实施单位负责做好项目立项、资金保障等工作；各相关职能部门应当各司其职，协同做好征地房屋补偿工作。”故被告具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责，其与拆迁范围内的房屋权利人签订拆迁补偿安置协议，双方主体适格。原告提出集体土地上房屋征收应当遵循《中华人民共和国拆迁法》相关条款规定的程序，但目前我们国家尚没有单独制定《中华人民共和国拆迁法》，故原告诉状中列举的条文不存在。鉴于《中华人民共和国土地管理法》只对征收集体土地作出程序规定，但未对集体土地上的房屋在城中村改造过程中如何补偿作出程序性强制性规定，且对于集体土地上的房屋在拆迁或征地前先行补偿到位也能充分实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合，故双方在协商一致且不违反上位法规定，不损害国家利益和他人合法权益基础上签订的行政协议，其效力应予确认。被诉《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与原告协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，兼具行政性与契约性，对该协议是否撤销应适用行政法律规范及相关民事法律规范予以判断。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”其次，根据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》第四条规定，房屋补偿以户为单位，户主原则上以权证登记或批文等相关权源资料明确的户名为准。从原、被告提交的证据材料显示，案涉房屋的批文出现王传芳及王炎鑫不同的户，两人均系原告之父，王利娟之夫，故依据此批文确定房屋安置面积及安置人口所签订的被诉协议，存在事实认定不清，存在重大误解，原告请求撤销被诉协议理由成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《中华人民共和国合同法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决撤销原告王国民与被告灵芝街道办于2019年10月4日签订的《越城区征收集体土地涉及房屋安置补偿协议书》，并限于在本判决生效后二个月内予以重新签订协议。本案案件受理费50元，由被告负担。 上诉人灵芝街道办上诉称：1.上诉人以王国民名下集体土地使用权证及审批文件确定房屋安置面积符合拆迁政策的规定。根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定办法（试行）》第二条规定，房屋产权所有权证、集体土地使用权证、建设用地已经有权机关批准、批准文件是房屋产权认定的依据，灵芝街道办在对王国民户进行安置时依据王国民的集体土地使用权证以及与该土地证相关审批登记文件认定王国民户确权面积符合拆迁政策规定，虽然案涉房屋的批文出现王传芳及王炎鑫不同的户，两人均系王国民之父、王丽娟之夫，但目前国土部门并未注销王国民土地证及批文，其土地证以及该土地证对应的审批文件是拆迁时认定房屋产权的依据。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。从一审调查的事实看，1989年王国民一家分别以王传芳和王炎鑫的名义申报了两处宅基地，后王传芳以王国民父亲名义将其名下宅基地赠与给王国民，由王国民办理了土地使用证。在拆迁安置前，王国民已查询到王炎鑫和自己名下土地登记信息及土地审批文件，灵芝街道办也告知王国民两处房屋只能选择一处进行确权安置，并以此签订《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》，在签订过程中双方均不存在重大误解，一审法院以重大误解为由撤销双方签订的协议依据不足。综上，请求二审查明事实后依法改判或发回重审。 被上诉人王国民答辩称：1.根据宪法第十三条，土地法第四十七条及第四十八条，拆迁法第十条、第二十四条等规定，灵芝街道办没有征求被拆迁村民的意见，没有召开听证会，没有调查，没有将丈量面积与确权面积交被拆迁人确认，对房屋征收的结果没有向全体被征收人公布，在2019年9月21日公布丈量面积和确权面积，但在9月24日签订拆房安置协议，违反法定时间，评估机构未经被征收人投票确认，货币补偿价格远低于房屋征收决定生效之日类似房地产市场交易价格等，故被上诉人起诉请求撤销案涉协议理由正当。2.本人一户和父母一户为两户人家，但拆迁安置仅算一户，与法和政策均不符。3.本人父母住房占地64.54㎡，有669号集体土地房产使用证，拆迁丈量面积103.31㎡，根据浙政办发（2014）73号文件第三章第三款规定，应当予以确权登记，受国家法律保护。两次审批建房时该拆的房屋均已拆除，老屋不是应拆房，灵芝街道办将合法房屋作为应拆房无任何依据，现两家合在一起安置只能得到73.45㎡宅基安置，不符合政策。4.1986年、1991年建房审批时，均是我父亲王炎鑫审批，有村、镇盖章批文。当时王传芳也审批一间。故共审批三间房屋，但实际仅建造两间。灵芝街道办在上诉时称上诉人安置面积符合拆迁政策规定是错误的。5.本人在1992年前就建造两间三楼，三楼面积符合浙政办发（2014）73号文和（2017）43号文件关于面积确权的政策，应以三层楼面积确权，三楼两间总面积238.78㎡，已补偿200.37㎡，少38.41㎡，父母屋证上64.54㎡，丈量103.31㎡（楼房），共少141.72㎡。灵芝街道办称两处房屋只能选择一处确权，不符合两户客观事实，也缺少法律依据。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。 经审理，本院对一审法院认定的基本事实予以确认。 本院认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，被诉《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》所依据的83号《使用老宅基地建房呈报表》（申请建房户主王传芳）中户内人员身份信息错误系明显事实，即应为王国民伯父的王传芳被记载为王国民父亲以及王丽娟（王国民母亲）的丈夫，同时，庭审中双方均认可尚存在另一份王炎鑫（王国民父亲）的呈报表，而两份呈报表中老房保留面积不尽一致，故被诉协议至少存在部分主要证据不足、事实不清的问题，一审判决撤销被诉协议书并无不当。应予指出的是，因行政协议具有合同性，合同订立应建立在双方协议一致的基础上，故一审判决限双方于该判决生效之日起二个月内重新签订协议存有不当，本院指正为双方于该判决生效之日起二个月内重新协商签约事项。如不成，原审原告可依法另行主张房屋补偿安置事宜。综上，上诉人相应上诉理由，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市越城区灵芝街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 建 审判员 蒋 瑛 审判员 范卓娅 二〇二〇年十一月十日 书记员 王雪莹