天津市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）津03行终287号上诉人（原审原告）陈树贵，男，1954年9月28日出生，汉族，住天津市东丽区。上诉人（原审原告）杨树芹，女，1958年6月25日出生，汉族，住天津市东丽区。二上诉人共同委托代理人赵彬，北京瀛和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市东丽区农业农村委员会，住所地天津市东丽区荣成路**。法定代表人苑树军，主任。委托代理人张军勇。委托代理人冀文杰，天津秦天律师事务所律师。原审第三人天津市东丽区金钟街道新中村股份经济合作社，，住所地天津市东丽区金钟街闽中路法定代表人宋玉岭，经理。委托代理人尹振中，天津显荣律师事务所律师。上诉人陈树贵、杨树芹因不履行法定职责一案，不服天津市东丽区人民法院（2020）津0110行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年12月16日，原告向被告邮寄《查处申请书》，提出天津市东丽区金钟街道新中村思源东道南侧的集体土地被征收，面积为3.77079公顷（合56.56185亩），征地补偿费和安置补助费共计为842.771565万元，该补偿款在2018年10月26日已由天津市东丽区人民政府金钟街道办事处支付给第三人，但至今第三人没有为村民派发，故请求被告对第三人截留村民征地款的行为进行查处，并监督、责令第三人将征地款及时发放给村民，将征地补偿费的收支情况张榜公布。被告于2019年12月17日签收。2020年3月16日，被告就原告提出的补偿款问题向天津市东丽区人民政府金钟街道办事处发函调查，天津市东丽区人民政府金钟街道办事处于2020年4月13日复函称：“涉及的新中村征地补偿费和安置补偿费共计842.771565万元，目前该笔征地补偿费和安置补偿费仍在新中村征地费账户内，因不涉及村民补偿，故并未支出。经新中村经济合作社履行‘六步工作法’后，该笔补偿费可正常支出。”因被告未就原告申请予以答复、履行职责，原告于2020年5月26日诉至一审法院。另查，上述补偿款使用、分配方案尚未纳入村民会议或村民代表会议讨论决定事项范围，款项仍在新中村征地费账户内。一审法院认为，本案系原告申请被告履行监督并查处第三人不发放补偿款的履职之诉。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第二款规定：“关于征地补偿费的使用、分配方案，经村民会议讨论决定方可办理。”《天津市人民政府办公厅关于进一步加强征地管理工作的通知》规定：“建立征地实施协同机制，区农业部门负责对农村集体经济组织内部征地补偿费分配和使用的监督；区民政部门负责指导村民委员会依法依规将征地补偿费分配使用方案纳入村民会议或村民代表会议讨论决定事项范围，并将决议公开、实施结果公开；乡（镇）政府要对征地补偿费分配使用方案实行备案管理，监督被征地农村集体经济组织严格执行村务公开、财务公开制度，将征地补偿费的收支情况张榜公布，接受村民监督。”由此可知，只有在第三人以村民自治决定的征地补偿费分配使用方案为基础，对补偿费正在使用和分配的过程中，被告才具有相关的监督职责，系一种事中监督方式的职责。本案中，被告收到原告提出的申请后，委托天津市东丽区人民政府金钟街道办事处调查、核实征地补偿费使用情况，进而得知相关补偿款在第三人账户处并未发放，被告在此情况下并不具有上述监督职责。且，被告优先选择向区政府派出机关天津市东丽区人民政府金钟街道办事处调查核实情况，进而判断其是否具有监督职责，并无不当。另外，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律、法规、规章均没有明确授权被告对第三人不发放土地补偿款的行为具有监督并查处的法定职责，故原告的诉请不属于被告的权限范围。原告要求确认被告不答复的行为违法的诉讼请求，一审法院不予支持。理由如下：作为与不作为系法律概念，应包含一定的法律价值判断，不可能是纯粹的事实陈述。只有行政主体负有作为义务的前提下，行政主体消极不作为，能够引起法律关系的产生或变化，才会形成其与相对人之间的法律关系，从而具有规范的价值。就本案而言，被告并不具有相应的监督和查处职责，不具有法定的作为义务，其未答复的行为未对原告的权利义务产生影响，不具有法律规范的价值评判意义。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈树贵、杨树芹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈树贵、杨树芹负担。上诉人陈树贵、杨树芹不服一审判决上诉称，一审判决认定事实不清，应予撤销。事实与理由：1.根据《天津市人民政府办公厅关于进一步加强征地管理工作的通知》“区农业部门负责对农村集体经济组织内部征地补偿费分配和使用的监督”之规定，和《天津市人民政府批转市农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配使用监督工作意见的通知》关于征地补偿费分配程序的规定，被上诉人具有对征地补偿费分配和使用进行监督的法定职责，此职责为全程监督的法定职责，一审法院认为该职责系事中监督的职责，属于主观臆断；2.被上诉人接到上诉人查处申请后，没有找原审第三人调查核实，且至今未向上诉人作出正式答复；3.原审第三人拒不分配征地补偿款已经严重侵害群众利益，而原审第三人的负责人拒不到庭，只委托了不了解事实的律师出庭，无法讲明至今不进行分配的事实与理由。综上，上诉人请求二审法院：1.依法撤销一审判决，确认被上诉人不履行监督原审第三人截留村民征地款法定职责的行为违法；2.判令被上诉人限期履行监督原审第三人截留村民征地款的法定职责，责令原审第三人将征地款及时发放给村民并将征地补偿费的收支情况张贴公布；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人天津市东丽区农业农村委员会辩称，上诉人请求的事项不属于被上诉人履职范畴，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条第一款、第二十四条的规定，征地补偿费的分配使用属于村民自治范畴，需要村民会议讨论后方可办理。被上诉人在收到上诉人的查处申请后，向天津市东丽区人民政府金钟街道办事处去函，要求其对上诉人涉及的征地补偿费用的分配和使用情况予以调查，已经履行了监督的义务，故上诉人的起诉应依法驳回。综上，被上诉人请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人天津市东丽区金钟街道新中村股份经济合作社述称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。关于上诉人主张的征地补偿费，需要依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定，履行“六步工作法”后才可以分配，而非原审第三人拒不分配，原审第三人不能违反法定程序直接分配，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据。综上，原审第三人请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责的诉请得到支持，需以行政机关具备相应法定职责为前提。上诉人在《查处申请》中请求被上诉人履行的法定职责为：“依法对东丽区金钟街道新中村村民委员会截留村民征地款的行为进行查处，并监督、责令东丽区金钟街道新中村村民委员会将征地款及时发放给村民，将征地补偿费的收支情况张榜公布。”被上诉人是否具备该职责，是本案的争议焦点。首先，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第二十四条第二款之规定，征地补偿费的使用与分配，属村民自治范畴，需履行相应的村民自治程序；其次，上诉人请求履责的请求权基础是《天津市人民政府办公厅关于进一步加强征地管理工作的通知》第（九）项“区农业部门负责对农村集体经济组织内部征地补偿费分配和使用的监督”的规定，但该规范性文件及上位法并未授权被上诉人能够在未经村民自治程序的情况下，以行政权代位村民自治权，直接责令村集体将征地补偿款发放给村民。一审法院通过阐述征地补偿费使用和分配的村民自治程序，体系解释上诉人的请求权基础，认为只有以村民自治决定的征地补偿费分配使用方案为基础，被上诉人才具有对补偿费使用和分配的过程中的监督职责，应属允当。而责令村集体张榜公布征地补偿费收支情况亦不属于被上诉人法定职责。村民若认为村集体怠于履行法定义务的，可依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款之规定依法主张权利。关于被上诉人的答复义务，除法律、法规、规范性文件明确规定了行政机关负有答复义务的情形外，行政机关的答复义务应建立在申请人的申请事项属于其法定职责范畴，因被上诉人不具有上诉人诉请履行的法定职责，故其未予答复的行为未对上诉人权利义务产生实际影响。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈树贵、杨树芹负担。本判决为终审判决。审判长 曹 伟审判员 魏 欣审判员 闫树超二〇二〇年十一月十日法官助理邹欣蔚书记员王一强附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……