辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽行终1238号上诉人（一审被告）：葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会。住所地：杨家杖子北岳路**。法定代表人：梁国军，该管理委员会主任。委托诉讼代理人：鲁芳菲，该单位工作人员。委托诉讼代理人：王萍，辽宁一鸣律师事务所律师被上诉人（一审原告）：王文成，男，1949年4月15日出生，回族，退休工人，住葫芦岛市杨家杖子开发区。被上诉人（一审原告）：张素云（系王文成之妻），女，1951年6月26日出生，回族，农民，住址同上。二被上诉人委托代理人：李江，辽宁大潮律师事务所律师。王文成、张素云诉葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会（以下简称杨家杖子开发区管委会）不履行土地确权法定职责一案，葫芦岛市中级人民法院于2017年9月8日作出(2017)辽14行初55号行政判决书，杨家杖子开发区管委会不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人杨家杖子开发区管委会委托诉讼代理人鲁芳菲、王萍，被上诉人王文成及其委托诉讼代理人李江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王文成、张素云向一审法院诉称，二人系杨家杖子黑鱼沟村寺前河南30亩集体土地承包经营权人，2016年5月初，葫芦岛市国土资源局委托沈阳一家公司在二人承包地及其北侧建设森林公园，并占用二人承包地3000平方米。为此起诉要求葫芦岛市国土资源局补偿，法院认为应先行确权。于是王文成、张素云多次到杨家杖子开发区管委会提交确权申请，但被拒绝接受。无奈王文成、张素云于2017年5月17日将确权申请邮寄杨家杖子开发区管委会，然而杨家杖子开发区管委会至今拒不作出确权决定。为此诉到法院，请求人民法院依法判决。王文成、张素云向一审法院提交如下证据：1、承包荒山合同及其公证书；2、承包合同；3、勘测定界图；4、行政裁定书；5、确权申请及其邮寄收据。杨家杖子开发区管委会答辩称，王文成、张素云只是集体土地的承包经营权人，而不是所有权人，其承包经营权来自村民集体经济组织，承包经营权的基础是发包方村委会是否对土地有所有权，鉴于本案情况，解决这一纠纷首先必须以土地所有权人的名义向有管辖权的行政机关提出主张，明确争议土地所有权归属后，再由人民法院解决土地承包经营权问题。为此因为王文成、张素云不是土地所有权人，不具备申请确认土地所有权的主体资格。杨家杖子开发区管委会不是本案适格被告，按照《土地管理法》第十六条的规定，对土地所有权和使用权有争议的由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，杨家杖子开发区管委会作为开发区管理委员会，并非是法律规定的县级政府，无权进行土地确权。《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，只有对需要依法作出处理决定的，才报同级人民政府作出处理决定。本案不属于土地确权案件，行政机关无权对农村土地承包经营权权属争议进行确权。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项也明确规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。杨家杖子经济开发区黑鱼沟村村委会证实葫芦岛市杨家杖子开发区寺前河南环境治理区域，黑鱼沟村集体土地未发生权属争议，葫芦岛市国土资源局杨家杖子分局也证实葫芦岛市杨家杖子开发区寺前河南环境治理项目中，经组织开发区纪委、执法大队等单位，和荒山承包人（即原告），经第三方单位测量，权属无争议。经上，杨家杖子开发区管委会并没有不作为，王文成、张素云起诉无任何事实和法律依据，请求法院依法驳回王文成、张素云的起诉。杨家杖子开发区管委会向一审法院提交如下证据：1、杨家杖子经济开发区黑鱼沟村委会说明；2、葫芦岛市国土资源局杨家杖子分局《岭前矿区争议说明》，寺前河南环境治理权属确认清单，勘测定界图。以上证据证明王文成、张素云承包土地所有权人认可治理工程并没有与村集体土地发生权属争议的事实，原告认为侵权没有依据，要求确权没有依据，经第三方测量，土地并没有权属争议，王文成、张素云参加定界测量程序合法。经审前会议和庭审质证，一审法院对当事人提交的证据作如下确认：杨家杖子开发区管委会提交的证据：证据1、2，该两份证据不能证明其是否应当履行职责，故对于杨家杖子开发区管委会的证明目的该院不予采信。王文成、张素云提交的证据：证据1、2证明王文成、张素云具有合法的承包经营权，该院予以采信；证据3的质证意见同杨家杖子开发区管委会提交的证据2；证据4、5证明王文成、张素云向法院提起行政诉讼，经法院指导认为应当先行确权，且王文成、张素云以邮寄方式向杨家杖子开发区管委会提出了确权申请，该院予以采信。一审法院查明，王文成、张素云系杨家杖子黑鱼沟村寺前河南30亩集体土地承包经营权人。2016年5月葫芦岛市国土资源局委托沈阳一家公司在杨家杖子开发区管委会管理区域建设森林公园，王文成、张素云认为该项目占用其承包地3000平方米，故起诉至法院要求葫芦岛市国土资源局补偿。审理过程中，该院认为该案件争议土地权属不清，应先行确权。王文成、张素云以邮寄方式向杨家杖子开发区管委会邮寄确权申请，杨家杖子开发区管委会在法定期限内未作出确权决定，故王文成、张素云起诉至法院，请求依法判决杨家杖子开发区管委会履行法定职责。另查明，杨家杖子开发区管委会为贯彻落实《辽宁省人民政府办公厅关于转发省农委等部门辽宁省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（辽政办发［2015］33号）的有关精神，根据《葫芦岛市人民政府办公室关于转发市农委等部门葫芦岛市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》（葫政办发［2015］42号）的文件要求，结合开发区实际，于2017年2月16日印发葫杨管委发［2017］10号文件《杨家杖子经济开发区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，该方案目标任务明确“工作目标：基本解决农民承包地块面积不准、四至不清等问题，基本清楚农村集体经济组织的情况，建立农村土地承包数据。主要任务：一是查清承包地块面积和空间位置。全面组织清理土地承包档案，对土地承包情况进行摸底调查。以第二次全国土地调查成果为基础，以已签订的土地承包合同、发放的土地承包经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，因地制宜开展土地承包经营权权属调查勘测，查清承包地块的实际面积、四至和空间位置；二是建立健全土地承包经营权登记簿；三是做好土地承包经营权登记资料归档”。一审法院认为，王文成、张素云认为对其承包经营权内的集体土地与杨家杖子开发区管委会建设森林公园的国有土地存在争议，故向杨家杖子开发区管委会申请土地确权。杨家杖子开发区管委会系经国家发展改革委员会审核，辽宁省人民政府批准成立的开发区，具有县级以上人民政府的法定职权。虽在成立时没有赋予其土地管理的行政职权，仅设立葫芦岛市国土资源局杨家杖子分局作为葫芦岛市国土资源局的派出机构，但杨家杖子开发区管委会于2017年2月16日印发葫杨管委发［2017］10号文件《杨家杖子经济开发区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，该方案的目标任务已经明确，故杨家杖子开发区管委会于本文件发布之日起已经具备对本区域内的农村集体土地承包经营权进行确权的法定职责。王文成、张素云诉杨家杖子开发区管委会履行法定职责理由成立，该院应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：杨家杖子开发区管委会于本判决生效后在法定期限内履行对王文成、张素云申请的争议土地进行确权的法定职责。案件受理费50元，由杨家杖子开发区管委会负担。杨家杖子开发区管委会向本院提出上诉称，1、杨家杖子开发区管委会不具有县级以上人民政府的法定职能，无权进行土地确权，在开发区设立的职权中没有这方面的职能，无权进行土地确权，也不是原审适格被告。2、本案不属于土地确权案件且涉案土地权属并无争议。3、王文成、张素云仅作为集体土地的承包经营权人，无权申请确认集体土地所有权。4、王文成、张素云一审诉请是确认国有土地和集体土地的界限问题，并不是确认农村土地承包经营权确权，所以杨家杖子开发区管委会不具备涉案土地确权的法定职责。请求二审法院撤销一审判决，驳回王文成、张素云的诉讼请求。王文成、张素云答辩称，1、本案属于土地确权案件，土地权属争议包括土地使用权归属争议，土地局所建的公园南部与王文成、张素云承包地北部部分面积重合，占用了部分承包地，发生土地使用权归属争议，需要政府确权。2、杨家杖子开发区管委会具有土地确权的法定职责，其是国家设立的葫芦岛市杨家杖子地区唯一的政府，其下设有国土、财政。公安等局级行政机关，具有县级人民政府的全部职能，实际上，杨家杖子开发区管委会与2017年2月17日颁布的《杨家杖子经济开发区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，就是在履行其承包地确权的法定职能，承包地使用权归属纠纷也需要确权。一审判决正确，请求维持。本院经审理，对一审法院查明事实予以确认。本院认为，本案起因是葫芦岛市国土资源局在杨家杖子开发区管委会管理区域建设森林公园，王文成、张素云认为该项目占用其承包地，起诉至法院要求葫芦岛市国土资源局予以补偿，一审法院审理认为争议土地权属不清，应先行确权而引起。土地确权包括土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定。依照我国《土地管理法》第十六条的规定，确权的权利主体为乡级或县级以上人民政府。杨家杖子开发区管委会系经国家发展改革委员会审核，辽宁省人民政府批准于2000年成立的开发区，具有县级以上人民政府的法定职权。虽在成立时没有赋予其土地管理的行政职权，仅设立葫芦岛市国土资源局杨家杖子分局作为葫芦岛市国土资源局的派出机构，但杨家杖子开发区管委会于2017年2月16日印发葫杨管委发［2017］10号文件《杨家杖子经济开发区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，从该方案的目标任务看，杨家杖子开发区管委会已经在履行对本区域内的农村集体土地承包经营权进行确权的职能，具有了土地确权的法定职责，因此，一审法院认为王文成、张素云所诉事由成立，并判决杨家杖子开发区管委会履行对争议土地进行确权的法定职责，并无不当。杨家杖子开发区管委会的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 刘 晶审判员 张 昕审判员 宁久宏二〇一七年十二月二十五日书记员 孙秀玥