广东省深圳市盐田区人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）粤0308行初1660号 原告高国民，男，汉族，1957年1月17日出生，住址广东省深圳市龙岗区。 委托代理人谢晓蓉，女，汉族，1961年4月16日出生，住址广东省深圳市龙岗区，系原告妻子。 被告深圳市人力资源和社会保障局，住所地广东省深圳市福田区香蜜湖街道深南大道8005号人才园，统一社会信用代码114403006955832485。 法定代表人孙福金，该局局长。 委托代理人秦海燕，该局工作人员。 委托代理人罗水平，广东中全律师事务所律师。 被告深圳市人民政府，住所地广东省深圳市福田区福中三路市民中心C区，组织机构代码00754382-5。 法定代表人陈如桂，深圳市市长。 委托代理人史训记，市政府工作人员。 委托代理人徐君，市政府工作人员。 原告高国民（以下简称原告）因不服被告深圳市人力资源和社会保障局（以下简称被告市人社局）作出的政府信息公开答复及深圳市人民政府（以下简称被告市政府）作出的复议决定，于2017年6月5日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2017年10月25日公开开庭进行了审理。原告高国民及委托代理人谢晓蓉，被告市人社局委托代理人秦海燕、罗水平，被告市政府委托代理人史训记、徐君到庭参加了诉讼。经广东省高级人民法院审批，本案延长审限六个月，现已审理终结。 被告市人社局于2017年3月2日作出深人社函〔2017〕186号《关于高国民政府信息公开申请的复函》（以下简称《信息公开复函》），称原告申请公开的信息即“1.（2016）粤0308行初1943号案，深圳市社会保险基金管理局与广东中全律师事务所律师叶某宏签订的诉讼代理合同程序和合同价款的政府信息；2.（2016）粤0308行初1943号案，深圳市社会保险基金管理局聘请广东中全律师事务所作为诉讼代理人的律师经费来源的政府信息”，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二条的规定，在行政诉讼过程中，行政机关作为诉讼当事人（一审程序中称为被告）委托代理人参加诉讼、提供法律服务，系依法行使诉讼权利，并非履行职责的行政行为，该过程中产生或制作的信息不属于政府信息范畴，且原告申请公开的信息与本人生产、生活、科研等特殊需要无关，决定不予公开。原告不服，向被告市政府申请复议。被告市政府于2017年5月16日作出深府复决〔2017〕999号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持了被告市人社局作出的《信息公开复函》。 原告诉称，行政机关在行政诉讼中聘请律师，既是一项诉讼活动，又是一项具体行政行为。从诉讼活动的角度，法律没有禁止性规定行政机关不能聘请律师代为出庭应诉，但从行政行为角度而言，法无授权不可为，行政机关聘请律师应诉，没有相应的法律法规进行授权。同时被告市人社局作为行政机关因为自身的行政行为用纳税人的钱聘请律师进行，在情理上说不通，在法律上无根据，造成不公平，同时存在对律所的利益输送，因此依法监督是原告的权利，属于原告的特殊需要。原告申请公开的政府信息系被告在履行行政诉讼答辩义务过程中采购律师服务产生的政府信息，依法属于《条例》第二条规定的政府信息的范畴，被告市人社局拒绝公开的行为违反《中华人民共和国政府采购法》第六十三条和《条例》第九条第一款、第十三条的规定，侵犯了原告的合法权益。被告市政府作出的复议决定认定事实不清，适用法律错误。原告请求：1.撤销被告于2017年3月2日作出的《信息公开复函》；2.撤销被告市政府作出《行政复议决定书》；3.责令被告市人社局对原告申请公开的政府信息予以公开；4.由二被告承担诉讼费。 被告市人社局辩称，一、原告申请的信息不属于政府信息。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条及《条例》第二条的规定，在行政诉讼过程中，行政机关作为诉讼当事人（一审程序中称为被告）委托代理人参加诉讼、提供法律服务，系依法行使诉讼权利，并非履行职责的行政行为，该过程中产生或制作的信息不属于政府信息范畴，故被告市人社局依法不予提供相关信息。二、原告诉讼主张不成立，被告市人社局作出的《信息公开复函》合法，依法应予驳回原告主张。首先，行政机关作为诉讼当事人委托代理人参加诉讼、提供法律服务并非履职行为。行政职责系指行政主体在行使国家赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中，所必须承担的法定义务，行政机关与行政相对人属于行政管理和被管理的关系。被告市人社局作为市政府的工作部门，主要法定行政职责为贯彻执行国家、省、市有关人力资源和社会保障事业发展的法律、法规和政策；起草有关地方性法规、规章和政策，经批准后组织实施；拟定人力资源和社会保障事业发展规划等。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条的规定，被告市人社局系依法行使诉讼权利。被告市人社局与原告均为行政诉讼案件中的当事人，双方在司法机关的主持下共同、平等地参与诉讼，均有委托诉讼代理人的权利。因此，被告市人社局委托律师参与诉讼属于被告市人社局在诉讼案件作为当事人的法定权利，依法维护被告市人社局的合法权益。再次，原告申请公开的信息不属于《深圳市政府集中采购目录》中规定的项目，不属于依法主动公开的范畴。根据《深圳经济特区政府采购条例实施细则》第十九条及第二十一条的规定，属于集中采购范围的采购项目应当依法主动公开。原告向被告市人社局反映要求公开的有关内容，不属于《深圳市政府集中采购目录》中规定的项目，不属于依法主动公开的范畴。最后，原告申请公开的有关内容，与本人生产、生活、科研等特殊需要无关。《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第十四条规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。原告主张的特殊需求为依法监督，行使监督权利是法律赋予公民的一般性普遍的权益，故被告市人社局认为，原告的主张不属于前述规定的“特殊需求”，不属于政府信息公开的范畴。请求法院依法驳回原告的诉求。 被告市政府辩称，一、被告市政府作出的行政复议决定程序合法。二、行政复议决定事实认定清楚、适用依据正确。（一）2017年2月19日，原告向被告市人社局提交《政府信息公开申请》，原告要求公开：1.(2016)粤0308行初1943号案，深圳市社会保险基金管理局与广东中全律师事务所律师叶某宏签订的诉讼代理合同程序和合同价款的政府信息2.(2016)粤0308行初1943号案，深圳市社会保险基金管理局聘请律师作为诉讼代理人的律师经费来源的政府信息。申请公开的方式为：书面答复并附诉讼代理合同文本。申请用途为：依法监督（特殊需求）。2017年3月2日，被告市人社局作出《信息公开复函》，答复原告：在行政诉讼过程中，被告市人社局作为诉讼当事人委托代理人参与诉讼、提供法律服务，系依法行使诉讼权利，并非被告市人社局履行职责的行政行为，该过程中产生或者制作的信息不属于《条例》第二款的政府信息范畴，且根据《国务院办公厅关于实行若干问题的意见》第十四条的规定，被告市人社局依法不予提供。原告不服，申请行政复议。（二）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条及《条例》第二条、第二十一条、第二十四条第二款的规定，行政机关作为行政诉讼当事人委托代理人参与诉讼、提供法律服务，系依法行使诉讼权利的行为，并非履行行政管理职责的行政行为，该过程中产生或者制作的信息不属于《条例》第二款规定的政府信息范畴。被告市人社局作出的《信息公开复函》符合上述规定，依法应予维持。（三）被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出复议决定，维持被告市人社局作出的具体行政行为。综上，被告市政府作出的《行政复议决定书》事实认定清楚，适用法律正确，符合法定程序，请依法驳回原告的诉讼请求。 本院经审查确认以下事实： 因深圳市社会保险基金管理局系（2016）粤0308行初1943号案件当事人，原告于2017年2月19日向深圳市社会保险基金管理局申请公开：1.（2016）粤0308行初1943号案，深圳市社会保险基金管理局与广东中全律师事务所律师叶某宏签订的诉讼代理合同程序和合同价款的政府信息；2.（2016）粤0308行初1943号案，深圳市社会保险基金管理局聘请广东中全律师事务所作为诉讼代理人的律师经费来源的政府信息。2017年3月2日，被告市人社局作出《信息公开复函》，告知原告，在行政诉讼过程中，被告市人社局作为诉讼当事人（一审程序中称为被告）委托代理人参加诉讼、提供法律服务，系依法行使诉讼权利，并非履行职责的行政行为，该过程中产生或制作的信息不属于政府信息范畴，且根据国务院办公厅《关于施行若干问题的意见》第十四条的规定，被告市人社局可以不予提供相关信息。原告于2017年3月4日收到《信息公开复函》后不服，于2017年3月13日向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2017年3月18日受理，于2017年3月19日向被告市人社局送达《行政复议答复通知书》（深府复办答〔2017〕749号）和行政复议申请书副本。2017年3月24日，被告市人社局向被告市政府提交了《答复书》及作出具体行政行为的证据、依据。2017年5月16日，被告市政府作出《行政复议决定书》，维持了被告市人社局作出的《信息公开复函》。原告于2017年5月24日收到《行政复议决定书》后不服，于2017年6月5日向本院提起诉讼。 原告系深圳市某实业股份有限公司（以下简称某实业公司）全资子公司深圳某宝电公司（以下简称某宝电公司）的员工,某实业公司持有某宝电公司100%的股权。2012年9月，某实业公司与深圳市某香投资有限公司（以下简称某香公司）签订《产权交易合同》，双方约定某实业公司将持有的某宝电公司100%的股权转让给某香公司。2012年12月19日，某实业公司与某香公司办理了股权变更手续。某宝电公司为原告缴纳了1993年1月至2012年12月的社保，某实业公司为原告缴纳了2013年1月至2015年7月期间的社保。2015年7月24日，深圳市中级人民法院作出（2015）深中法劳终字第3403号《民事判决书》，在该终审判决中认定，原告与某宝电公司双方已签订劳动合同，双方应当遵照劳动合同的约定履行自己的义务，双方发生的劳动争议依法属于我国劳动法律法规调整范围，双方的合法权利都应依法得到保护和约束。某实业公司将原持有某宝电公司100%的股权转让给某香公司，在完成股权工商变更手续后，某实业公司按照其与某香公司签订的《产权交易合同》的约定，同意接受并安置其中的17人(含原告)，原告2013年1月1日起的工资由某实业公司代某宝电公司发放，原告的社保也由某实业公司代为购买。原告与某实业公司协商，安排原告内部退养，但因双方意见差距较大，未能协商一致，也未签订新的劳动合同。某实业公司根据《产权交易合同》中约定的安置义务代某宝电公司支付原告的工资和缴纳社保费用，某实业公司与原告经协商未能就形成新的劳动合同达成一致意见，故某实业公司与原告不存在用工关系，某实业公司无须支付原告解除劳动合同赔偿金。该判决生效后，某宝电公司向原告支付了解除劳动合同赔偿金354441.50元。2016年3月29日，广东省高级人民法院作出（2015）粤高法民申字第2408号《民事裁定书》，驳回了原告对深圳市中级人民法院作出（2015）深中法劳终字第3403号《民事判决书》的再审申请。 原告因与某实业公司存在劳资纠纷，频繁提出信访诉求，提起行政复议和行政诉讼。自2016年至2017年，被告市人社局对原告的政府信息公开申请共答复19次，被告市政府对原告的政府信息公开行政复议申请共答复14次。本院共受理行政诉讼案件27宗，其中涉及律师采购服务信息公开案件12宗。本院于2017年11月28日作出（2017）粤0308行初290号《行政判决书》，判决驳回原告请求被告市人社局公开“深圳市社会保险基金管理局作为深府复决〔2017〕55号案的被申请人，采购广东中全律师事务所律师服务的全部采购文件”，原告已向深圳市中级人民法院提起上诉。 纵观原告向本院提起诉讼的12宗涉及律师采购服务的信息公开案件，其典型特征是：一、“一案一公开”。即原告对被告市人社局提起一宗普通行政诉讼，则相应提起该宗案件律师采购服务的政府信息公开案件。二、申请公开的内容相同或类似，主要围绕：行政机关聘请律师的法律依据、经费来源、诉讼代理合同、招标文件、询价通知书等内容。三、诉讼理由均主要为“行政机关无权聘请律师出庭应诉”。 本院认为，获取政府信息和提起诉讼是法律赋予公民的权利。为了保障公民知情权的实现，行政机关应当主动公开政府信息，以提高政府工作的透明度。《条例》第十三条还进一步明确，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。为了监督行政机关依法行政，切实保障公民依法获取政府信息，公民认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。而需要指出的是：任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务；公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；公民在行使权利时，应当按照法律规定的方式和程序进行，接受法律及其内在价值的合理规制。《条例》第一条规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。因此，保障社会公众获取政府信息的知情权是《条例》最主要的立法目的之一，而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内行使，应当按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。 原告不间断地向被告市人社局申请获取所谓的律师服务采购信息，本院已对（2017）粤0308行初290号案件进行实体判决，已经对原告申请的此类信息公开作出了司法评判。原告申请的12宗涉及律师采购服务信息公开案件的特征表明，其真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是向被告市人社局和被告市政府施加答复、行政复议以及诉讼的压力，以实现个人利益的最大化。原告与某实业公司之间的劳动争议纠纷已被广东省高级人民法院驳回再审申请，原告与被告市人社局的社保缴纳纠纷均已另案处理，原告这种背离《条例》立法目的，任凭个人主观意愿执意不断提出申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。本案原告所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。 原告的申请行为和诉讼行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡，《条例》的立法宗旨也在此种申请－答复－复议－诉讼的程序中被异化。原告所为已经背离了权利正当行使的本旨，超越了权利不得损害他人的界限。纵观本案及相关联的一系列案件，无论是原告所提出的政府信息公开申请还是向本院所提起的诉讼均构成明显的权利滥用。在现行法律规范尚未对滥用获取政府信息权、滥用诉权行为进行明确规制的情形下，本院根据审判权的应有之义，结合立法精神，为了兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障原告依法获取政府信息、提起诉讼的权利，对于原告今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，原告须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第十一项、第九十七条,参照《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条之规定，裁定如下： 驳回原告高国民的起诉。 本案不收取案件受理费，原告高国民预交的案件受理费人民币50元，本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。 审 判 长 董  学  军 人民陪审员 贾  万  琼 人民陪审员 廖  庆  宁 二〇一七年十二月二十九日 书 记 员 程银银（兼） 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条第一款公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》 第三条第一款第十项有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉： …… （十）不符合其他法定起诉条件的。 《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》 第九十七条人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第十三条民事诉讼应当遵循诚实信用原则。 当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。