海南省三亚市城郊人民法院   行政判决书   （2017）琼0271行初258号   原告王财德，男，1954年11月17日出生（公民身份号码×××），汉族，住三亚市。   原告曾垂忠，男，1978年8月3日出生（公民身份号码×××），汉族，住三亚市。   原告共同委托诉讼代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。   被告三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚大道19号。   法定代表人李灵，局长。   委托诉讼代理人付秀品，海南惠海律师事务所律师。   委托诉讼代理人林振美，三亚市吉阳区城市管理局公务员。   原告王财德、曾垂忠诉被告三亚市吉阳区城市管理局建设规划行政处罚一案，于2017年10月18日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月18日受理后，于2017年11月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月24日公开开庭审理了本案。原告王财德、曾垂忠及其委托诉讼代理人李春禹，被告三亚市吉阳区城市管理局的委托诉讼代理人付秀品、林振美到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告三亚市吉阳区城市管理局于2017年5月25日对原告王财德、曾垂忠作出三吉城管（一大队）罚决字[2016]第65号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定原告王财德、曾垂忠未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第2网格区域内擅自建设一栋框架结构房屋，建至两层封顶，占地面积约138平方米，建筑面积约276平方米，已建好入住，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，责令原告王财德、曾垂忠自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。   原告王财德、曾垂忠诉称，原告住宅位于三亚市××区第2网格区域内，在此居住已经十几年。2017年5月25日，被告作出三吉城管(一大队)罚决字[2016]第65号行政处罚决定书，称被告执法人员于2016年6月20日巡查时发现原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第2网格区域内擅自兴建一栋房屋。该房屋建至二层封顶，框架结构，占地面积138平方米，建筑面积276平方米，已装修入住。被告认为本人的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，作出责令本人三日内自行拆除违法建筑的行政处罚决定。原告认为被告并不具有确认原告房屋是否属于违法建筑的职能，依据《城乡规划法》之相关规定只有县级以上城乡规划部门才有权利依照法定程序确认原告房屋是否违反相关规划。在未经县级以上城乡规划部门确认前，被告无权对原告的房屋作出处罚。而且对于原告房屋建设情况均未查清，依据《行政处罚法》第三十条之规定违法事实没有查清不应给予处罚。而且，原告房屋建成至今已经十多年，依据《行政处罚法》第二十九条之规定早已超出了处罚时效，即使是确认其建设行为违法也不应再处罚。因此，被告作出的处罚决定书违反法律规定应当予以撤销。为维护自身合法权益，特诉至法院，请求：1、依法判决撤销被告作出的三吉城管(一大队)罚决字[2016]第65号《行政处罚决定书》。2、依法判决被告承担本案所有费用。   原告王财德、曾垂忠提交了以下证据材料：1、行政处罚决定书，予以证明本案所诉被告违法行政行为的存在。2、电信局证明，   予以证明原告一家人2005年1月15日之前已经开始在月川居住生活，房屋建设完成于2008年之前。3、门牌，予以证明原告一家人2006年之前已经在月川居住生活，房屋建设完成于2008年之前。   被告三亚市吉阳区城市管理局辩称：一、被告吉阳区城管局具有查处辖区内违法建筑的职能，被告作出的行政处罚决定并未超越法定职权。三发(2014)6号《中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》、三委(2014)35号《中共三亚市委、三亚市人民政府关于三亚市吉阳区机构设置方案的批复》及三亚市吉阳区机构编制委员会《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，决定设置三亚市吉阳区城市管理局，挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子，行使吉阳区城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设的执法职责。因此，根据6号《通知》文件的内容，吉阳区城管局成立后，承接了三亚市执法局在吉阳区的综合执法职能，依法行使全区的违法建筑的行政处罚权、行政强制执行权的职权，对原告违法建设房屋的行为作出行政处罚决定，系被告的法定行政职责。二、被告吉阳区城管局作出的行政处罚决定没有超过处罚时效。本案中，原告在未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自在规划区内兴建房屋，属于违反城乡规划许可的建设活动，而违法建设的房屋则是违法建设行为的物质结果。而且，原告的违法建设行为从当初建设之时直至现在建成之后都未办理规划批准手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定。因此应属于《行政处罚法》第二十九条第二款规定的违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。因此，被告作出的行政处罚决定没有超过处罚时效。三、被告吉阳区城管局作出的行政处罚决定的依据充分，程序合法，适用法律正确。本案中，原告在城市规划区内建造楼房时，并未向规划行政主管部门申领建设工程规划许可证，应认定为违法建筑。且该违法建筑违反城市规划，无法做出改正，依法应限期拆除。在吉阳区城管局开始查处涉案房屋的违法行为作出《行政处罚决定书》期间，原告一直未能提交涉案房屋的规划报建材料。据此，吉阳区城管局作出行政处罚决定，依据充分。此外，吉阳区城管局在查处涉案房屋并作出行政处罚决定的执法过程中，向原告送达了《接受调查询问通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》等一系列执法文书，并告知原告有陈述、申辩和要求举行听证的权利。综上所述：首先，根据三亚市人民政府印发的相关文件内容，被告吉阳区城管局具有查处辖区内违法建筑的职能，被告作出的行政处罚决定并未超越法定职权。其次，原告的违法建设行为存在继续的状态，其处罚时效应当从行为终了之日起计算，故被告作出的行政处罚决定并未超出处罚时效。最后，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》、《行政处罚法》等相关规定作出的行政处罚决定依据充分，程序合法，适用法律正确。因此，请求贵院在查清事实后，依法判决驳回原告的诉讼请求。   被告向本院提交了以下证明被诉行政行为合法的证据、依据：1、三亚市吉阳区城市管理局立案审批表。2、三亚市吉阳区城市管理局现场检查记录。3、三亚市吉阳区城市管理局违建现场图及图片说明。4、三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书、送达回证及图片说明。5、接受调查询问情况说明。予以证明被告工作人员在巡查中发现原告涉嫌违法建设后，依法立案查处的事实。   6、三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书、送达回证及图片说明。7、听证笔录。予以证明被告依法作出《行政处罚告知书》，向原告送达并告知救济途径的事实。8、情况说明，予以证明被告举行听证后，查清涉案房屋实际权利人的准确姓名的事实。9、三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书、送达回证及图片说明，予以证明被告向原告作出并送达《行政处罚决定书》，责令原告限期拆除，并告知救济途径的事实。10、三亚市城市总体规划（1995-2010）、三亚市规划市区图片，予以证明原告建房所在的城市××区范围内的事实。11、三亚市吉阳区机构编制委员会吉编字[2016]19号《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。12、行政判决书(节选)，予以证明被告具有对三亚市吉阳区有关城市规划管理及对违法建设行为的行政处罚权和强制执行权的事实。   经庭审质证,本院对当事人提供的证据作如下确认：原告提交的电信局证明、门牌，未能提交相关证据相互佐证，不足以证明原告涉案房屋为2008年以前建成。原告提交的上述证据，不符合证据的客观性、关联性原则，不予采信。被告提供的证据均符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可作为认定本案事实的根据。   根据现有有效证据，查明以下事实：2016年6月20日，经被告执法人员检查，认定原告在三亚市××区第2网格区域内建设的一栋框架结构房屋，未取得建设工程规划许可证等审批手续。该房屋建至两层封顶，占地面积为125平方米，建筑面积为250平方米，已建好入住。被告经拍照绘图、制作现场检查记录后，作出并送达三吉城管（一大队Ⅰ）询字［2016］第2-63号《三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书》，通知原告携带本人身份证、户口本、土地使用权证、房屋相关报建手续等原件及复印件资料，经办人授权委托书及身份证及有关资料，于2016年6月23日9时到三亚市吉阳区城市管理局执法一大队接受调查询问，逾期将依法采取行政强制措施。原告逾期未接受调查询问，也未提供相关规划报建资料。2016年10月11日，被告对原告作出并送达三吉城管（一大队）罚告字［2016］第65号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和法律依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。原告要求听证，被告于2016年11月22日举行听证会。2017年5月25日，被告对原告作出三吉城管（一大队）罚决字[2016]第65号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定涉案房屋占地面积约138平方米，建筑面积约276平方米。认定原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第2网格区域内擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，责令原告自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。原告不服，遂向本院提起诉讼，请求：1、依法判决撤销被告作出的三吉城管（一大队）罚决字[2016]第65号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》。2、依法判决被告承担本案所有费用。   另查，被告为三亚市吉阳区机构编制委员会决定设置，同时挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子。其具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。   又查，1999年12月修编的《三亚市城市总体规划》(1995年至2010年)确定三亚市主城区范围为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。三亚市吉阳区月川社区位于主城区规划范围内。   本院认为，被告为三亚市吉阳区人民政府设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。根据被告提交的《三亚市城市总体规划》及图纸，三亚市吉阳区月川社区居民委员会辖区在三亚市主城区规划范围内，在该城市规划区内新建、扩建和改建建筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款关于在城市、镇规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门或确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的规定，原告在三亚市××区居民委员会辖区在三亚市××区建设房屋，应当申请办理建设工程规划许可证，取得建设工程规划许可证后建设房屋方为合法。原告未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区擅自建设房屋，其建设行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款的规定，严重影响了三亚市的城市规划，属于违法建筑。被告认定原告建设的房屋为违法建筑物，认定原告的行为为违法建设行为，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，作出限期自行拆除违法建筑物的三吉城管（一大队）罚决字[2016]第65号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。被告在对原告作出行政处罚决定前，进行了调查取证，告知了原告拟作出处罚决定的事实、理由和依据，以及享有陈述、申辩和要求听证的权利。作出行政处罚决定后向原告送达了该行政处罚决定书，行政处罚程序合法。   原告主张涉案房屋建设完成于2008年之前，应提交相关证据予以证明。原告未能提交充分证据予以证明，证据不足。原告关于涉案房屋建设完成于2008年之前的主张，不予采信。涉案房屋建设至今未拆除或整改，其违法状态一直存续，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，并未超过两年的处罚时效。   综上所述，被告对原告作出三吉城管（一大队）罚决字[2016]第65号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，处罚适当，系其法定职责。原告的诉讼请求及诉讼事由没有事实根据和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：   驳回原告王财德、曾垂忠的诉讼请求。   案件受理费50元,由原告王财德、曾垂忠负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审 判 长 蔡智勇   人民陪审员 梁海旺   人民陪审员 云大修     二〇一七年十二月十四日   书 记 员 廖少玲   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   《中华人民共和国行政处罚法》   第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。   前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。   《中华人民共和国城乡规划法》   第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。   申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。   第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。   第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。   《海南省城乡规划条例》   第三十七条在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。   在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。   第七十三条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。   第七十六条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。   《中华人民共和国行政强制法》   第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。   第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：   （一）履行义务的期限；   （二）履行义务的方式；   （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；   （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。   第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：   （一）当事人的姓名或者名称、地址；   （二）强制执行的理由和依据；   （三）强制执行的方式和时间；   （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；   （五）行政机关的名称、印章和日期。   在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。   第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。