山东省济南市历下区人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁0102行初332号原告付冠祥，男，1954年3月27日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告李传芝，女，1943年10月11日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告刘茂先，男，1964年5月28日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告刘荣祥，男，1971年11月30日出生，汉族,身份证住址济南市市中区。原告刘敏，女，1987年8月23日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告吕丰之，男，1963年1月28日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告吕光锋，男，1968年4月2日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告吕光琴，女，1952年5月10日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告吕光泉，男，1972年3月1日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告吕光银，男，1965年12月12日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告吕群之，男，1974年7月2日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告王发英，女，1940年11月9日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告吴成俊，男，1951年2月3日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告吴成文，男，1947年12月18日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告吴学锋，男，1970年4月4日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告吴学华，男，1971年5月14日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告吴学清，男，1958年1月14日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告杨孟云，女，1951年3月28日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告张立民，男，1967年4月9日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告张新民，男，1952年6月11日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告暨诉讼代表人吕光锋,男，1968年4月2日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告暨诉讼代表人杨孟云,女，1951年3月28日出生，汉族,身份证住址济南市市中区。原告暨诉讼代表人张立民,男，1967年4月9日出生，汉族,身份证住址济南市市中区。原告暨诉讼代表人付冠祥,男，1954年3月27日出生，汉族，身份证住址济南市市中区。原告的共同委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。被告济南市国土资源局（以下简称“被告市国土局”），住所地济南市。法定代表人韩晓光，局长。委托代理人肖元厚，济南市国土资源执法监察支队工作人员。委托代理人胡玢岩，山东博翰源律师事务所律师。原告付冠祥等20人不服被告市国土局作出的济国土资函[2016]212号《济南市国土资源局关于举报玉符河综合治理工程项目违法用地问题的答复函》,于2016年10月9日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，依法向被告市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月12日公开开庭审理了本案。原告付冠祥、刘茂先、刘敏、吕光锋、吕光琴、吕光泉、吕光银、吕群之、王发英、吴成俊、吴成文、吴学华、吴学清、杨孟云、张立民、张新民16人及原告的诉讼代理人吕光锋、杨孟云、张立民、付冠祥及共同委托代理人周涛，被告市国土局委托代理人肖元厚、胡玢岩到庭参加诉讼。本院依法书面通知被告负责人出庭,但被告负责人未按照要求到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告付冠祥等20人诉称，原告系济南市市中区党家庄镇丰齐村村民，在该村合法拥有承包地。因玉符河工程项目建设，相关单位以土地流转的方式占用原告的上述承包地。2014年10月17日，原告承包地上的青苗和附着物被强行摧毁，申请人对违法强制行为提起行政诉讼，案件正在审理过程中，现施工单位已在涉案土地上强行施工。原告认为，相关单位在涉案土地尚未被依法征收的情况下在该集体土地上施工进行项目建设，严重违反法律规定，侵害了原告的合法权益。原告遂依据《土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》之规定向被告申请查处上述违法用地行为。被告作出济国土资函[2016]212号《济南市国土资源局关于举报玉符河综合治理工程项目违法用地问题的答复函》（以下简称《答复函》），称涉案土地上没有进行非农业建设。被告未依法履行查处职责，没有对施工单位和施工现场的情况进行调查核实，属于典型的行政不作为，其作出的《答复函》依法应予以撤销。遂提起行政诉讼,请求:1、撤销被告作出的济国土资函[2016]212号《济南市国土资源局关于举报玉符河综合治理工程项目违法用地问题的答复函》；2、判令被告履行查处职责，对相关单位违法使用原告位于济南市市中区党家庄镇丰齐村的承包地的行为进行查处，并对原告作出书面答复；3、本案诉讼费用由被告承担。原告付冠祥等20人向本院提供如下证据：1、《违法用地行为查处申请书》，证明原告于2016年8月15日向被告邮寄提交涉案查处申请；2、涉案违法用地现场照片18张和视频光盘2张，证明涉案土地被非法用于种植绿化林木、修建绿化观光道路，改变农业用途，违法用地行为真实存在；3、被告作出的济国土资函[2016]212号《济南市国土资源局关于举报玉符河综合治理工程项目违法用地问题的答复函》，证明被告对原告申请作出答复，但原告认为该答复缺乏事实和法律依据，依法提起诉讼。被告市国土局辩称，一、被告作出的答复对原告的权益并未产生实际影响，故原告不具备本案诉讼主体资格。经被告查实，原告向被告申请查处的土地，系由市中区玉符河综合治理工程建设指挥部通过土地流转方式取得土地并实施工程，原告也已足额领取各项补偿款，与涉案土地不存在利害关系。且被告对作出“没有进行非农建设”的答复也未对原告的权益产生实际影响，因此被告认为原告与本案涉及具体行政行为之间没有利害关系，且根据相关司法解释的规定，被告作出的答复不属于行政诉讼的受案范围，即原告不具备本案诉讼主体资格。二、被告作出的济国土资函[2016]212号《济南市国土资源局关于举报玉符河综合治理工程项目违法用地问题的答复函》内容并无不当。2016年8月15日，被告收到原告邮寄的《违法用地行为查处申请书》，申请书中反映玉符河综合治理工程在占用该村集体土地时，存在违法将农用地改为建设用地的问题，要求被告对违法用地行为进行查处。被告收到上述材料后，及时组织执法人员进行调查，经查实：济南市玉符河综合治理工程经济南市发改委济发改农经[2014]622号文件批复，于2014年开始实施。工程任务是通过综合治理，使河道达到设计防洪标准，改善和恢复两岸的生态环境，其中两岸护堤林绿化用地拟采取土地流转方式取得，该工程的项目法人单位是济南玉符河建设管理有限公司。在用地现场，河岸两边种植了护堤林，中间顺河修建了路面宽度为3.7米左右的小路。根据国土资厅函[2013]581号《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》的规定，农村道路是指符合《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）相关地类定义，在农村范围内，用于村、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道），农村道路路面宽度不超过6.0米，或路基宽度不超过6.5米，农村道路属于农用地地类。丰齐村属于农村，顺河修建的小路能够连接沿河的各个村落，有利于周边村民的生产、生活，属于农村道路，虽硬化了地面，仍属农用地的范畴，因所修建道路所处范围、路面宽度、用途等符合要求，不属于非农业建设，故被告在济国土资函[2016]212号中作出“没有进行非农业建设”的答复并无不当。三、被告作出的济国土资函[2016]212号《济南市国土资源局关于举报玉符河综合治理工程项目违法用地问题的答复函》程序合法。被告于2016年8月15日收到原告寄来的相关材料后，及时组织人员对其反映的问题进行调查，并在调查后于2016年9月13日给予原告答复，符合法定期限的要求，程序合法。综上，被告作出的答复内容并无不当，适用法律正确，程序合法，应予维持，且原告与本案不存在利害关系，不具备本案原告诉讼主体资格，应依法驳回起诉。被告市国土局向本院提交如下证据：1、《地上物包干补偿协议》，证明原告与土地不存在利害关系；2照片复印件3张，证明被告在收到原告的申请后进行的履职情况；3、济发改农经[2014]622号《济南市发展和改革委员会关于济南市玉符河综合治理工程可行性研究报告的批复》，证明玉符河综合治理工程的合法性；4、中华人民共和国国家标准土地利用现状分类及鲁国土资字【2013】833号通知，证明原告举报土地、所修道路符合农村道路标准，属于农业建设；5、济国土资函[2016]212号《济南市国土资源局关于举报玉符河综合治理工程项目违法用地问题的答复函》。1-5号证据证明被告在收到原告申请后，依法履行职责进行调查，并根据调查结果做出济国土资函[2016]212号《济南市国土资源局关于举报玉符河综合治理工程项目违法用地问题的答复函》。被告市国土局还向本院提交了《中华人民共和国土地利用标准土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）、山东省国土资源厅鲁国土资【2013】833号《关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》的通知、济南市发改委济发改农经[2014]622号文件、国土资源部违法行为查处规程、《中华人民共和国土地管理法》之规定，作为被诉行政行为适用的法律依据。经庭审质证，原告对被告所举1号证据有异议，真实性无法认可，被告证明该宗土地与原告无利害关系，其证明目的不能成立；对2号证据真实性无异议,对合法性不予认可;对3号证据有异议，认为批复系复印件真实性被告应作出合理解释和说明，否则真实性无法认可，合法性不予认可，土地是用于玉符河综合治理工程而不是农业生产和道路等工程建设，景观绿化工程占大部分，恰恰证明用地违反用地用途;对4号证据真实性无异议,但对关联性、合法性及证明目的有异议，认为本案土地用于绿化工程、生态休闲建设，不属于农村道路建设；对5号证据关联性、真实性无异议，但对合法性有异议。被告对原告所举的1、3号证据无异议；对2号证据不予认可，认为无法证明照片为涉案土地现场拍摄。本院认为，原告所举1号证据证据与本案有关联，证据来源、形式和获取证据的程序、手段合法，内容客观真实，足以证明原告于2016年8月15日向被告邮寄《违法用地行为查处申请书》的事实且被告对比无异议，本院予以确认；2号证据不足以看出拍摄的时间地点，本院不予确认；从原告提供的3号证据及被告提交的1-5号证据来看，被告对原告的申请作出答复，符合法定程序，但答复过于简单，对有关事项未进行事实和理由的说明,应视为所作答复没有事实依据,故本院对被告的证据主张不予支持。经审理查明，2016年8月15日，被告收到原告邮寄的《违法用地行为查处申请书》，要求被告对相关单位违法使用申请人位于济南市市中区党家庄镇丰齐村的承包地的行为进行查处，并对申请人作出书面答复。2016年9月13日，济南市国土资源局作出济国土资函[2016]212号《关于举报玉符河综合治理工程项目违法用地问题的答复函》，主要内容为：“付冠祥等20人：你们反映的问题，我局已经调查核实，现将有关情况答复如下：你们反映玉符河综合治理工程占用你村集体土地存在违法用地的问题。经查，目前现场种植了护堤林，没有进行非农业建设。”本院认为，《国土资源行政处罚办法》第五条规定“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县，但法律法规以及本办法另有规定的除外”。本案中，针对原告提交的《违法用地行为查处申请书》所涉及的违法行为所在地属于被告管辖范围。《办法》第十三条规定：“立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证。调查取证时，案件调查人员应当不少于二人，并应当向被调查人出示执法证件。”本案中从被告提交的证据来看,证明被告组织进行调查的证据不够确实充分,欠缺基本的事实和现场调查材料，且向原告作出的济国土资函[2016]213号《关于举报玉符河综合治理工程项目违法用地问题的答复函》，与原告所申请的内容不完全对应，答复内容过于简单，缺乏调查的事实依据和足够的理由。综上，应视为被告对原告作出的答复内容主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）之规定，判决如下：一、撤销被告济南市国土资源局作出的济国土资函[2016]212号《济南市国土资源局关于举报玉符河综合治理工程项目违法用地问题的答复函》；二、责令被告济南市国土资源局自本判决生效之日起在法定期限内重新作出行政行为。案件受理费人民币五十元，由被告济南市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长 任 军人民陪审员 王 琳人民陪审员 叶德行二〇一七年十二月一日书 记 员 高 杨