辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终561号上诉人（原审被告）大连金普新区登沙河街道办事处，住所地大连市金州区登沙河街道正阳街**。法定代表人黄治苹，主任。委托诉讼代理人荣月，辽宁碧海律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王祥昌，男，1954年4月11日出生，汉族，住址大连市金州区。上诉人大连金普新区登沙河街道办事处因与被上诉人王祥昌政府信息公开一案，不服辽宁省瓦房店市人民法院（2019）辽0281行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，2018年10月30日，原告向被告大连金普新区登沙河街道办事处邮寄《政府信息公开申请书》，申请公开内容为：大连市金州区登沙河河道治理项目白家村10号虾圈征用补偿协议政府应当主动公开的制作和获取的全部信息，即根据的政府决定和拆迁公告、已经核实的海域使用情况等全部真实性信息；大连市金州区登沙河河道治理项目白家村10号虾圈补偿承包人王祥昌所承包虾池制作和获取的征用拆迁补偿办法和标准、评估报告及送达情况、费用的发放、领取人信息等相关全部信息情况。2018年11月12日被告大连金普新区登沙河街道办事处作出《政府信息公开申请答复书》，答复如下：白家村10号虾圈于2008年因登沙河河道治理项目被征占，该项目的实施主体是由原大连登沙河临港工业区管理委员会负责，不由我街道组织实施。因白家村10号虾圈在2008年河道治理项目中已被征占，2012年进行河道治理时已不在征收补偿范围，同一项目不能重复征收补偿。根据《条例》第二十一条第（三）项“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”规定，建议你向大连登沙河产业区管理委员会（原大连登沙河临港工业区管理委员会）提出信息公开申请。2019年5月9日，原告向原大连登沙河产业区管理委员会邮寄《政府信息公开申请书》，申请公开内容为：2008年大连市金州区登沙河河道治理项目白家村10号虾圈征用补偿项目根据的政府决定和拆迁公告、已经核实的海域使用以及征用拆迁补偿办法和标准、评估报告及送达情况、费用的发放、领取人信息等相关全部信息情况。2019年5月24日，原大连登沙河产业区管理委员会作出《政府信息公开申请答复书》，答复如下：在2008年拆迁过程中，大连市金州区登沙河河道治理项目白家村10号虾圈，因承包人对补偿标准不认可双方未签订补偿协议，当年并未实施拆迁。您提供的投诉材料中也认为该虾圈是2012年动迁，而2012年动迁的实施主体并非我单位，你申请我单位公开相关信息主体错误。您申请公开的大连市金州区登沙河街道河道治理项目拆迁所根据的政府决定及拆迁公告，非由我单位制作，且不在我单位保存，建议您向制作单位申请。收到您提出的申请后我单位对相关信息进行了检索，根据我单位现存资料以及相关规定，可以将与村里签订的《补偿协议书》提供给你，我单位已将协议确定的款项全额支付。具体领取的人员和数额不是我单位确定。您可以通过其他途径获取。以上是我单位保存的相关信息，如还需要其他信息，请您向其他单位继续提出申请。另查，2004年7月27日，原告与登沙河镇白家村民委员会签订《虾圈延期承包合同书》，原告承包白家村10号虾圈，面积约50亩，养殖海产品；承包期限为2009年12月30日至2019年12月30日。2009年1月22日，原大连登沙河产业区管理委员会与白家村村民委员会签订《补偿协议书》，协议如下：一、甲方（原大连登沙河产业区管理委员会）征占乙方（白家村村民委员会）位于登沙河东岸共计16个虾（参）池、虾（参）池附属设施及池中养殖物；二、甲方一次性支付乙方动迁补偿款1000万元；三、乙方保证在签订本协议10日后，甲方可以对虾参池进行回填及拆除附属设施；四、本协议自签订之日起生效，任何一方不得擅自解除和更改协议，如单方违约，应承担相应法律责任；五、本协议一式两份，甲乙双方各执一份。又查，2019年，原大连登沙河产业区管理委员会因机构改革已被撤销，其职能由被告大连金普新区登沙河街道办事处承接。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条“除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息”的规定，据此，被告具有依法受理其职责范围内的政府信息公开申请并作出答复的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”第二十一条“除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡镇人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会求助等方面的政府信息”的规定，本案中，原告申请大连市金州区登沙河河道治理项目白家村10号虾圈征用补偿项目政府应当主动公开其制作和获取的全部信息，被告大连金普新区登沙河街道办事处曾在2018年11月12日作出的《政府信息公开申请答复书》中称征收案涉虾圈的实施主体是原大连登沙河临港工业区管理委员会，而原大连登沙河产业区管理委员会（原大连登沙河临港工业区管理委员会）在2019年5月24日作出的《政府信息公开申请答复书》中称其不是案涉征收虾圈的实施主体。现经大连金普新区管理委员会确认，被告大连金普新区登沙河街道办事处现已承接原大连登沙河临港工业区管理委员会的权利义务，其又在本案2020年7月27日法庭审理过程中称无法确定案涉虾圈的拆迁实施主体，与其在2018年11月12日作出《政府信息公开申请答复书》中所称案涉虾圈实施拆迁的实施主体陈述不一致，案涉虾圈的实施拆迁的情况及实施主体事实不清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”，被告大连金普新区登沙河街道办事处所提供的证据不足以证明其作出的行政行为符合法律规定，应承担举证不能的不利后果，故对原告请求撤销原大连登沙河产业区管理委员会作出的政府信息公开告知书，该院予以支持，被告应在查清案件事实的基础上对原告的申请事项重新作出答复。综上，本案经该院审判委员会讨论，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条之规定，判决：一、撤销原大连登沙河产业区管理委员会于2019年5月24日对原告王祥昌作出的政府信息公开告知书；二、责令被告大连金普新区登沙河街道办事处于本判决生效后法定期限针对原告王祥昌的政府信息公开申请重新作出答复。上诉人大连金普新区登沙河街道办事处上诉称，请求撤销原审判决，发回重审或改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。主要理由是：原审判决认定事实不清，适用法律错误，原登沙河产业区管委会作出的《信息公开申请答复书》并无不妥，不应予以撤销。1、上诉人虽已承接原大连登沙河产业区管委会的权利义务，但在被上诉人向原大连登沙河产业区管委会申请信息公开时，原大连登沙河产业区管委会并非该信息公开的主体，故其作出的《信息公开申请答复书》并无不妥，不符合《行政诉讼法》第七十条中判决撤销或部分撤销行政行为的任何一种情形。案涉白家村10号虾圈并非是在2008年的大连市金州区登沙河河道治理项目中拆迁，被上诉人在投诉材料中也承认白家村10号虾圈系并未在2008年动迁，所以原登沙河产业园区管委会在《政府信息公开申请答复书》中所答“您申请公开的大连市金州区登沙河街道河道治理项目所根据的政府决定及拆迁公告，非由我单位制作，且不在我单位保存，建议您向制作单位申请。”系合理合法的答复，并不符合《行政诉讼法》第七十条中判决撤销或部分撤销行政行为的任何一种情形。2、被上诉人的诉请与其自身利益并不相关，不属于依法应当公开的政府信息。被上诉人原审的第二项诉请系申请公开2008年动迁项目的相关信息，但其所承包的海域并非在2008年的动迁项目中进行了拆迁征用，2008年的动迁项目相关政府信息与被上诉人的切身利益无关，故该内容不是上诉人依法应当公开的政府信息，不应适用《最高人民法院关于审理政府信息公开案件若干问题的规定》第九条的规定。被上诉人王祥昌未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，大连金普新区登沙河街道办事处没有向原审法院提供证据。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条规定，“公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；…”本案中，从现已查明的事实看，被上诉人王祥昌因认为2008年其承包经营的位于登××××号虾圈被政府征用，而于2019年5月9日向原大连登沙河产业区管理委员会申请公开包括政府决定、拆迁公告、评估报告等在内的相关政府信息。原大连登沙河产业区管理委员会于2019年5月24日作出案涉答复，以其不是案涉10号虾圈的动迁实施主体，政府决定和拆迁公告并非其制作或者保存为由，未提供被上诉人王祥昌申请公开的政府信息。被上诉人王祥昌不服，遂提起本案诉讼。被上诉人王祥昌作为案涉10号虾圈的承包人，其提出的案涉政府信息公开申请，与其自身利益相关，符合前述规定，有权提起本案诉讼。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第三十六条规定，“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；…”政府信息公开诉讼与传统行政诉讼不同，其关注和解决的始终是政府信息事实上能否公开这一实质问题。对于行政机关而言，其只能提供已经存在于其处的政府信息。这种“存在”是指“客观存在”，而非“推定存在”。因此，即便依照法律规定或者相关证据可以合理推定相关政府信息存在于某一行政机关处，但如果确因不可抗力、意外事件等特殊原因，导致本应存在的政府信息的载体消灭或者损毁，致使相关政府信息客观上无法提供的，人民法院不能根据推定而判决该行政机关予以提供。但需要指出的是，此种情况下，该行政机关应当在政府信息公开答复中告知申请人相关政府信息无法提供的具体理由。本案中，按照原大连登沙河产业区管理委员会在案涉答复中所述，其未向被上诉人王祥昌提供相关政府信息的主要理由是，其不是案涉10号虾圈的动迁实施主体。对此，上诉人大连金普新区登沙河街道办事处曾于2018年11月12日作出政府信息公开答复，称“经查，白家村10号虾圈于2008年因登沙河河道治理项目被征占，该项目的实施主体是由原大连登沙河临港工业区管理委员会负责”，并建议被上诉人王祥昌“向大连登沙河产业区管理委员会（原大连登沙河临港工业区管理委员会）提出信息公开申请。”而且，从案涉答复关于“在2008年拆迁过程中，大连市金州区登沙河河道治理项目白家村10号虾圈，因承包人对补偿标准不认可双方未签订补偿协议，当年并未实施拆迁”的内容看，原大连登沙河产业区管理委员会认可案涉白家村10号虾圈处于“2008年拆迁”范围之内，且自认“因承包人对补偿标准不认可双方未签订补偿协议”，也就是说，其与被上诉人王祥昌就案涉虾圈的补偿事宜进行过协商。由此，作为2008年因登沙河河道治理项目征收案涉虾圈的实施主体，原大连登沙河产业区管理委员会在实施征收行为过程中，应当制作或者获取了与征收补偿工作有关的信息。征收行为涉及多个环节和步骤，包括征收决定、征收公告、安置补偿等多个行政行为，对被征收人进行事实上的拆迁仅是行政机关实施征收行为的环节之一，故原大连登沙河产业区管理委员会关于“当年并未实施拆迁”的意见，不能成为其否定其系2008年征收案涉虾圈的实施主体的正当理由。综上，原大连登沙河产业区管理委员会以其不是案涉10号虾圈的动迁实施主体为由未向被上诉人王祥昌提供相关政府信息，理由不能成立。政府信息不存在，虽然是法定的拒绝公开的理由，但同时也是行政机关实践中乐于使用的借口。由于政府信息实际上为行政机关所掌握，这种信息的不对称导致对政府信息事实上是否存在的判断成为世界性难题。因此，如果申请人有初步证据证明或者法律依据推定相关政府信息存在于某一行政机关处，而该行政机关主张该政府信息不存在的，该行政机关应当举证证明其已经尽到了勤勉的检索义务。本案中，原大连登沙河产业区管理委员会在案涉答复中称，其对相关信息进行了检索，但在诉讼程序中，承继其权利义务的上诉人大连金普新区登沙河街道办事处并未对此提交相应证据予以证明，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，上诉人大连金普新区登沙河街道办事处应当承担举证不能的不利后果，即应当视为原大连登沙河产业区管理委员会没有尽到勤勉的检索义务。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款规定，“被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。”本案中，如前所述，原大连登沙河产业区管理委员会未向被上诉人王祥昌提供案涉政府信息的理由不能成立，依照前述规定，人民法院应当判决撤销案涉答复，并判决承继其权利义务的上诉人大连金普新区登沙河街道办事处公开上述政府信息或者对被上诉人王祥昌的申请事项重新进行答复。鉴于上述政府信息是否“客观存在”于上诉人大连金普新区登沙河街道办事处，尚需其查找、检索，故本院认为，本案应当判决上诉人大连金普新区登沙河街道办事处在一定期限内重新答复。综上，上诉人大连金普新区登沙河街道办事处的上诉请求不能成立。原审判决结论正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连金普新区登沙河街道办事处负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 宋 君审判员 李 健审判员 许其睿二〇二〇年十一月十八日书记员 王丽秋附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。