湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行终117号上诉人（原审原告）赵业民，男，1954年6月19日出生，汉族，住湖南省隆回县。委托代理人蔡日东，湖南五溪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）靖州苗族侗族自治县自然资源局，地址湖南省靖州苗族侗族自治县飞山中路**。法定代表人蒙晓洲，局长。原审第三人赵文连，男，1968年5月20日出生，汉族，住湖南省靖州苗族侗族自治县。上诉人赵业民因与被上诉人靖州苗族侗族自治县自然资源局、原审第三人赵文连国有土地使用权出让合同纠纷一案，不服怀化铁路运输法院作出（2020）湘8603行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1994年原告以划拨方式取得靖州县飞山南路（现为靖州县××镇××道××室地下层）137.9ｍ2土地使用权修建了商住房，并办理了靖国用96号国有土地使用证（权利性质为划拨／自建房，用途为商业、住宅）和房屋所有权证。2011年12月27日，怀化市人民政府批复同意修订后的《靖州苗族侗族自治县县城总体规划（2009-2030）》，赵业民涉案宗地总规用地性质为防护绿地。2016年12月3日，原告赵业民及其妻子与赵文连、舒玉梅签订《房屋产权及土地使用权转让协议》，将上述土地使用权及地上房屋产权转让给赵文连、舒玉梅，并出具委托书委托第三人赵文连代为办理与出售上述房产有关的一切事宜，具体委托事项为一、代为补办遗失的房产证、土地使用证，并办理相关其他事宜；二、代为向不动产中心（房地产管理部门）办理上述房产不动产证；三、代为办理上述房产的产权证并领取产权证书，并代为缴纳相应税款；四、代为办理水、电等相关过户手续；五、办理其他与出售房产相关的一切手续。委托时效为委托事项办完为止。同日，靖州县公证处对上述《房屋产权及土地使用权转让协议》和委托书进行了公证。2017年2月13日，第三人赵文连代理原告以靖国用96第262号国有土地使用证、靖房权证字第1×**房屋所有权证遗失为由，向被告靖州县自然资源局申请办理上述遗失的土地使用权和房屋所有权的不动产产权登记。经公告挂失，2017年3月22日，被告为原告办理了湘（2017）靖不动产权第0××1号不动产权证书，该不动产权证载明：权利人为赵业民，单独所有；坐落于靖州县××镇××道××室地下层；权利类型为国有建设用地使用权／房屋所有权；宗地面积137.95ｍ2、房屋面积440ｍ2，权利性质为划拨／自建房，用途为商服用地／商业、金融、信息。2018年6月11日，第三人代理原告向被告申请将湘（2017）靖不动产权第0××1号不动产宗地由划拨用地转为出让用地。2018年7月5日，第三人以原告的名义向被告交付土地出让金105945.6元。同年7月23日，第三人代理原告与被告签订了0745-2018-32号《国有建设用地使用权出让合同》。2018年7月25日，靖州县人民政府审批同意案涉国有土地使用权出让，土地用途为“商服用地”，并备注“划拨转出让，现状出让，按基准地价1920元／ｍ2的40%补交土地出让金”。原告认为第三人未经其同意，私下与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同将绿化用地性质变更为商业用地，违反了法律规定，损害了原告利益，遂诉至法院，请求确认涉案合同无效。另查明，2019年，靖州苗族侗族自治县实施机构改革，靖州苗族侗族自治县国土资源局的职责由靖州苗族侗族自治县自然资源局行使。还查明，2020年4月26日，湖南省怀化市中级人民法院作出（2019）湘12民再22号民事判决，撤销该院（2018）湘12民终978号民事判决，维持湖南省靖州苗族侗族自治县人民法院（2018）湘1229民初187号民事判决，确认原告与第三人于2016年12月3日签订的《房屋产权及土地使用权转让协议》合法有效。原审法院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。根据《靖州苗族侗族自治县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，被告靖州县自然资源局具有签订国有土地使用权出让合同的法定职权，是该案的适格被告。原告夫妻委托第三人办理与出售房屋有关的一切事项，并由靖州苗族侗族自治县公证处予以公证，原告夫妻与第三人构成了民事代理关系。代理人以被代理人的名义，在代理权限内实施民事行为，其法律后果直接由被代理人承受。该案中，第三人持委托书及公证书到被告处办理出售房屋的相关事宜，符合法律规定，被告应当受理。原告诉称第三人未经原告同意，私下以原告的名义与被告协商将该块地的绿化用地性质变更为商业用地，并与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，严重损害了原告合法权益的主张与没有事实依据，本院不予采纳。该案争议焦点为原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》是否具有“重大且明显违法”的情形。《最高人民法院关于适用解释》第九十九条规定，“重大且明显违法”应具备下列情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《城市绿化条例》第十八条的规定，任何单位和个人都不得擅自改变城市绿化规划用地性质或者破坏绿化规划用地的地形、地、地貌体和植被。《中华人民共和国土地管理法》第二十五条规定，经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条规定，土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。该案案涉土地用途1994年原告建房时为商业、住宅，2011年12月27日，《靖州苗族侗族自治县县城总体规划（2009-2030）》将其规划为防护绿地，被告靖州县自然资源局未经法定程序，将已规划为防护绿地的土地变更为商服用地出让，违反了法律规定，该院在此予以指出。但是，原告与被告签订案涉《国有建设土地使用权出让合同》系原告的真实意思表示，符合意思自治原则，且该合同已实际履行，原告与第三人就案涉房产签订《房屋产权及土地使用权转让协议》已被人民法院认定为合法有效。从维护法律关系的稳定性和第三人合法权益角度出发，以“擅自改变用地性质”为由从根本上否定案涉《国有建设土地使用权出让合同》的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。被告靖州县自然资源局违反法律规定改变土地用途出让土地，未改变案涉土地原貌，虽有违法之处，但尚未达到“重大且明显违法”的程度，经本院书面告知并当庭释明，原告对其诉讼请求不予变更，故原告请求确认2018年7月23日原、被告签订的合同编号为0745-2018-32号《国有建设用地使用权出让合同》无效的诉讼请求，该院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回赵业民的诉讼请求。该案案件受理费50元，由赵业民负担。上诉人赵业民上诉称，一、一审法院认定事实错误。一审法院认定“本案中，第三人持委托书及公证书到被告处办理出售房屋的相关事宜，符合法律规定，被告应当受理。原告诉称第三人未经原告同意，私下以原告的名义与被告协商将该块地的绿化用地性质变更为商业用地，并与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，严重损害了原告合法权益的主张与没有事实依据”属认定事实错误。二、一审法院适用法律错误。本案中所涉地块在2011年12月27日，《靖州苗族侗族自治县县城总体规划（2009-2030）》将其规划为防护绿地，被上诉人违反法定程序将案涉地块由防护绿地变更为商业用地出让，根据《最高人民法院关于适用解释》第九十九条规定，应属于“重大且明显违法”，且根据《城市绿化条例》第十八条的规定，应当认定案涉《国有建设土地使用权出让合同》无效。综上所述，请求二审法院撤销怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初57号行政判决，并依法改判。被上诉人靖州苗族侗族自治县自然资源局未予书面答辩。原审第三人赵文连未予书面陈述。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。经审核，一审经质证并采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。上诉人、被上诉人、原审第三人均没有向本院提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为,《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。根据《靖州苗族侗族自治县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，被上诉人靖州苗族侗族自治县自然资源局具有签订国有土地使用权出让合同的法定职权。本案中，案涉土地用途1994年上诉人建房时为商业、住宅；2011年12月27日，《靖州苗族侗族自治县县城总体规划（2009-2030）》将其规划为防护绿地；2018年7月23日，原审第三人赵文连持赵业民委托书及公证书与被上诉人签订了合同编号为0745-2018-32《国有建设用地使用权出让合同》，该合同中，被上诉人未经法定程序，将已规划为防护绿地的土地变更为批发零售用地，违反了相关法律法规，但该违法之处尚未达到《最高人民法院关于适用解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”情形，故上诉人请求确认合同编号为0745-2018-32号《国有建设用地使用权出让合同》无效的诉讼请求，没有法律和事实依据。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿充分，裁判结果恰当。上诉人上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵业民负担。本判决为终审判决。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇二〇年十一月二日法官助理刘俊卿书记员曾晨附：本判决相关的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。