山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁14行初178号 原告高淑英，女，1956年8月22日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 委托代理人罗永年，男，1983年5月5日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 被告山东德州运河经济开发区管理委员会，住所地德州市德城区旭升街16号。 法定代表人高秀鹏，主任。 委托代理人牛斌，山东德洲律师事务所律师。 委托代理人李晶晶，山东德洲律师事务所律师。 原告高淑英不服被告山东德州运河经济开发区管理委员会征收补偿协议一案，于2017年9月28日向本院提起行政诉讼，经释明原告补充材料后，本院于2017年11月2日立案，于2017年11月7日向被告送达了起诉状副本及举证通知书等相关文书。2017年12月15日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告高淑英及委托代理人罗永年、被告山东德州运河经济开发区管理委员会的负责人程绍东及委托代理人牛斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告高淑英诉称，2010年芦庄村拆迁，为配合政府工作，原告按照被告要求进行拆迁，验收合格后开具了拆迁验收单，确认了拆迁序号，原告与被告签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，并约定回迁时间是十二个月，2016年10月18日，回迁领导小组给原告及村民一轮二套进行分房，发放芦庄回迁楼选房结算表，原告与村民不同意，上访请求按照《拆迁方案》执行，并请求被告及早交房，于是被告2016年12月15日作出《关于芦庄村回迁安置有关问题的答复意见》，2017年4月25日被告又向原告发放芦庄回迁楼结算明细。被告严重违反《拆迁方案》、《房屋拆迁补偿安置协议书》中的规定和约定。为维护原告的合法权益，特向贵院提起行政诉讼，请求贵院依法支持原告的诉讼请求。请求：1.依法判令被告按照《运河街道办事处卢（芦）庄村拆迁方案》据实补偿、安置、结算；2.依法判令原告与被告签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》中关于临居费的约定违法。被告2011年8月13日至2012年8月13日依据《拆迁方案》按照6000元/年支付一次性临居费。2012年8月13日至2017年8月13日应按照12000元/年支付临居费，共计60000元整，期间已付18000元，现应支付42000元；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明自己的主张，向本院提交了以下11份证据： 证据1.运河街道办事处卢庄村拆迁方案。 证据2.德城区2010年第10批城市建设用地征地补偿合法性、安置可行性和听证等情况的说明。 证据1、2证明运河区拆迁办应该按《拆迁方案》载明的内容进行回迁安置、结算。 证据3.放弃听证证明。证明原告所在村村民代表承认按照《拆迁方案》的内容执行。 证据4.拆迁验收单。证明应按照拆迁序号、顺序进行选房，运河区拆迁办没有按照验收单组织拆迁户一轮一套进行选房，随意改变了回迁方案。 证据5.房屋拆迁补偿安置协议书。证明德州运河经济开发区拆迁管理办公室给原告拆的房和约定的回迁时间是12个月，后来却没有按协议进行安置、结算。 证据6.山东省人民政府关于德州市德城区2010年第十批次城市建设用地的批复（鲁政土字[2010]1915号）。证明省政府同意征收德城区运河街道办事处芦庄村集体建设用地340499平方米，用于城市建设。 证据7.芦庄村回迁楼选房结算表。证明芦庄村委会没按《安置协议书》和《拆迁方案》再超出部分按市场价格2400元/平方米，执行楼层差价、选房顺序进行安置和结算。 证据8.关于芦庄村回迁安置有关问题的答复意见。证明被告承诺2017年5月1日交房。 证据9.德州市国土资源局政府信息公开告知书（德国土信公字〔2017〕第15号）。证明山东省人民政府鲁政土字[2010]1915号文件批复的城市建设用地，由德州市人民政府挂牌拍卖两宗，成交金额合计67445万元。 证据10.德州运河经济开发区芦庄大社区建设指挥部中国邮政储蓄银行账号：93×××78。证明被告给芦庄回迁村民结算后，要求把现金存入该账号。 证据11.山东省人民政府驳回行政复议申请决定书。证明山东省人民政府确定德州市人民政府不是适格的被申请人，被申请人应为德州运河经济开发区管理委员会。 被告山东德州运河经济开发区管理委员会答辩称，一、被答辩人再诉求判令答辩人按照《运河街道办事处卢（芦）庄村拆迁方案》据实补偿、安置结算于法无据。理由如下：1.《运河街道办事处卢庄村拆迁方案》只是在拆迁工作开展之前初步拟定的汇报草案，并非是拆迁补偿安置工作的最终实施方案。芦庄村拆迁安置工作最终实际实施的是《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》及在此基础上制定的《芦庄拆迁安置政策》，而非被答辩人在诉状中提出的《运河街道办事处卢庄村拆迁方案》。首先，被答辩人所提交的《运河街道办事处卢庄村拆迁方案》系芦庄村、运河街道办事处、答辩人为实施芦庄拆迁安置工作所定草案，该草案并未对外公示公开，也非最终实施拆迁补偿安置方案。该草案中三、（2）实施步骤中明确：“制定拆迁补偿政策（7-9月）。通过召开村民代表、党员代表会，广泛听取和征求群众意见和建议，研究制定符合芦庄实际的拆迁改造方案。根据全村土地和房屋进行科学测算，制定出详细、具有可操作性的拆迁补偿政策并报请区管委会批准。”也就是说《运河街道办事处卢庄村拆迁方案》并非是最终实施方案，只是为了向上级部门申请建设芦庄大社区而出具的可行性报告，并未确定最终的拆迁补偿政策。后芦庄村委会根据该草案制定了《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》，并报运河街道办事处，运河街道办事处报请管委会批复，管委会于2010年9月18日作出批复：严格执行《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》。后在《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》的基础上，依据相关法律政策规定，经依法评估，根据区位和实际制定了《芦庄拆迁安置政策》，且对《芦庄拆迁安置政策》予以公告，以该政策作为拆迁补偿安置的执行依据。其次，从时间上看，《运河街道办事处卢庄村拆迁方案》制定时间在前，《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》制定时间在后，《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》是拆迁补偿安置工作的最终实施方案。从被答辩人提交证据可认定，《运河街道办事处卢庄村拆迁方案》制定的时间是2010年6月28日，而《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》制定的时间是2010年9月16日，管委会于2010年9月18日作出批复：严格执行《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》。后在此基础上于2010年9月20日制定了《芦庄拆迁安置政策》，并于2010年9月25日发布了《拆迁公告》:拆迁补偿安置政策执行《芦庄拆迁安置政策》。通过以上文件的形成时间顺序可明确:《运河街道办事处卢庄村拆迁方案》制定时间在前，《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》制定时间在后，后者是经过批准，应该以最后形成的意见为准，因此后形成的《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》系拆迁补偿安置工作的最终实施方案。2.在实际拆迁补偿安置过程中均是按照《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》、《芦庄拆迁安置政策》，依据芦庄村民意思自治的结果对被拆迁人进行的补偿和安置。依据管委会的批复，《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》作为芦庄拆迁安置工作的最终实施方案，在此基础上形成了《芦庄拆迁安置政策》，并基于以上两份文件与被拆迁人签订了房屋拆迁补偿安置协议书。被答辩人在后续工作中严格按照《芦庄拆迁安置政策》和《房屋拆迁补偿安置协议书》中确定的拆迁安置补偿、奖励及临居费等标准完成了对各拆迁户予以补偿和奖励的工作，各拆迁户对此均予以接受并认可，95%以上的被拆迁人按《芦庄拆迁安置政策》确定的方案完成了结算。其中被拆迁人宅基地补偿标准是执行的《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》中规定的1000元/平方米，而不是按《运河街道办事处卢庄村拆迁方案》中规定的800元/平方米，由此也可以证明《运河街道办事处卢庄村拆迁方案》并非是最终实施的拆迁方案。现被拆迁人断章取义，仅接受两份文件中对其有利的部分，否认对其不利的部分，有违契约精神和诚信原则。本案中所涉建设项目系回迁安置项目而非商品房开发项目，回迁安置政策主要取决于村集体的集体自治。在拆迁安置过程中，芦庄村委会根据村民意愿，经村两委、村政事务监督小组等会议研究，以民主表决的方式通过了配套费交纳、选房顺序、楼层差价等问题，芦庄村依据村民意思自治的结果进行了回迁安置，应充分尊重村民意思自治的结果。综上所述，《拆迁方案》并非是芦庄村拆迁安置的最终实施方案，被答辩人诉求判令答辩人按照《拆迁方案》履行补偿、安置、结算已过诉讼时效且无法律依据，应依法驳回其诉讼请求。二、被答辩人诉求判令被答辩人与答辩人签订的《房屋拆迁补偿安置协议》中关于临居费的约定违法，并请求被答辩人支付相应临居费的诉讼请求不属于行政诉讼的受理范围且已过诉讼时效,应依法驳回。理由如下：首先，被答辩人该诉求不属于行政诉讼的受理范围。行政行为是行政机关在履行职务过程中依据职权单方作出的具有强制力的行为，行政行为具有单方性、强制性的特征。而《房屋拆迁安置补偿协议》是拆迁人与被拆迁人为明确房屋拆迁补偿安置中的权利义务关系而订立的协议，是约定拆迁当事人之间民事权利义务的合同，拆迁当事人之间的法律地位平等，拆迁人与被拆迁人达成的拆迁安置补偿协议是双方协商一致的结果，是平等主体之间达成的合意；协议的一方当事人虽然是行政机关，但不能就此认为其行为是行政行为。在《拆迁安置政策》的基础上，拆迁人与被拆迁人达成协议，签订了《房屋拆迁安置补偿协议》。《房屋拆迁安置补偿协议》中既约定了拆迁人的权利义务，又约定了被拆迁人的权利义务，是双务合同，且不具有行政强制执行力，故被拆迁人签订拆迁安置补偿协议及双方履行协议的行为非行政行为。《房屋拆迁补偿安置协议》是答辩人与被答辩人就拆迁安置问题达成的一致协议，在履行《房屋拆迁安置协议》过程中出现纠纷，不属于行政诉讼的受理范围。且该协议中临居费的发放严格按照《拆迁安置政策》、《房屋拆迁补偿安置协议》的规定执行，不存在违法情形。其次，被答辩人的该诉求已过诉讼时效。不论答辩人与被答辩人之间签署的《房屋拆迁补偿安置协议》是何种法律行为，其诉求早已过诉讼时效。《行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。被答辩人最迟在签署《房屋拆迁安置补偿协议》之日，已对《补偿协议》的内容明确悉知，如其认为协议中关于临居费的约定是行政行为且认为该约定违法，应自其知道该行为之日起六个月内提起行政诉讼。被答辩人在自愿签署《房屋拆迁安置补偿协议》后从未提起过任何异议，却在多年之后又提起诉讼，其主张早已过诉讼时效，应依法予以驳回。 被告在法定举证期限内向本院提交了以下7份证据： 证据1.芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案。证明芦庄村委会于2010年9月16日制定了《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》。 证据2.关于进行芦庄大社区建设的请示（德运运发[2010]20号）、德州运河经济开发区管委会关于进行芦庄大社区建设的批复（德运字〔2010〕53号）。证明最终通过实施的是芦庄村委会提交的《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》。 证据3.芦庄拆迁安置政策。被申请人按照《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》的内容制定了拆迁安置政策。 证据4.拆迁公告。证明芦庄拆迁补偿安置政策执行的是《芦庄拆迁安置政策》。 证据5.芦庄村回迁楼分配方案意见征求书、芦庄村两委联席会会议纪要。证明芦庄村委会通过村民会议、村民代表大会讨论通过配套费收取、选房顺序、楼层差价问题，村民是对拆迁安置政策明知，并且认可的。 证据6.房屋拆迁补偿安置协议书。被申请人以《芦庄拆迁安置政策》为指导，与被拆迁人签订了房屋拆迁安置补偿协议书，协议书中双方对临居费的支付标准作出了意见一致的约定。 证据7.临居费发放明细及凭证。证明被告已按《房屋拆迁安置补偿协议书》的约定发放了临居费。 经庭审质证，被告对原告证据发表如下质证意见：对证据1的存在没有异议，但是该方案并不是最终实际执行的拆迁安置政策。该方案第三条第二款确定的芦庄村拆迁实施步骤中，6月份是宣传期，实际制订拆迁安置补偿政策期间是7月-9月，因此该拆迁方案只是最初芦庄拆迁的意向政策，是对今后芦庄实际拆迁的一个可行性报告，里面所涉及的拆迁政策并未经批准，也未经公告，双方实际执行的也不是该方案的内容，该方案题头“卢”字写错，因此也可以看出不是正式的行文，不能作为拆迁安置补偿的依据。对证据2真实性不予认可，证据2是复印件，无法证明其来源及出处，因此无法确定其真实性，从文件的内容上来看，均是以德城区政府的口吻进行陈述的，涉及的事项却是运河管委会辖区的事情，最终落款的是德州市人民政府，该文件的内容和结构上都非常不严谨，根本不像是德州市政府出具的文件。对证据3真实性不予认可，该证据是复印件，无法与原件核对，证据内容并没有标明涉及的是哪个地块，且是对征地补偿方案放弃听证，不是对拆迁补偿方案放弃听证，所以不认可其关联性。对证据4、5无异议。对证据6真实性有异议，证据系复印件，该证据无法证明与本案有关。对证据7真实性无异议，对证明内容有异议，从结算表上可以看出原告对于安置政策中的安置标准是予以认可或接受的。对证据8的真实性不予认可，无法证明其来源，也没有原件予以核实。对证据9真实性无异议，对关联性有异议，与本案无关。证据10与本案无关。对证据11真实性无异议，但是根据《行政诉讼法》的规定，原告如对德州市政府的复议决定不服，应当在15日内向人民法院提起诉讼，而不是向省政府再行复议。原告在收到德州市政府的复议决定15日内未向人民法院起诉，因此，其起诉已经超过法定期限，应依法驳回其起诉。 原告对被告证据发表如下质证意见：证据1没有公章，不认可真实性。证据2有公章，但没有署名，不认可真实性。证据3同证据1、2意见。证据4落款和公章不一致，不认可真实性。证据5征求意见书所载签名均有异议，是冒签；纪要与本案无关。对证据6无异议。对证据7有异议，临居费都没有领到，完全是假的。 本院对上述证据认定如下：原告证据1，能够证明德州市德城区人民政府与山东德州运河经济开发区管理委员会共同作出了《运河街道办事处卢庄村拆迁方案》，依法可以作为认定案件事实的依据。原告证据2，能够证明德州市人民政府曾作出《德城区2010年第10批城市建设用地征地补偿合法性、安置可行性和听证等情况的说明》，依法可以作为认定案件事实的依据。原告证据3，能够证明芦庄村村民代表向德州市国土资源局商贸开发区分局表示同意征地补偿安置方案，不再要求进行听证，依法可以作为认定案件事实的依据。原告证据4，能够证明德州运河经济开发区拆迁管理办公室对原告进行了拆迁验收，依法可以作为认定案件事实的依据。原告证据5，能够证明原告与德州运河经济开发区拆迁管理办公室签订了补偿安置协议书，依法可以作为认定案件事实的依据。原告证据6，能够证明山东省人民政府批复德州市人民政府同意征收相关土地，依法可以作为认定案件事实的依据。原告证据7，能够证明回迁领导小组向原告发放了芦庄村回迁楼选房结算表，依法可以作为认定案件事实的依据。原告证据8，虽为复印件，但结合本案其他证据能够证明被告后来实际是按照600元/月/户支付临居费，上述两证据依法可以作为认定案件事实的依据。原告证据9、10、11，均具有真实性，但与本案所涉争议无关，依法不作为认定案件事实的依据。 被告证据1,真实性无法核实，不能作为认定案件事实的依据。被告证据2，能够证明被告批复同意执行《芦庄大社区建设拆迁安置工作实施方案》，依法能够作为认定案件事实的依据。被告证据3、4，能够证明拆迁公告载明《芦庄拆迁安置政策》是对芦庄村民进行安置补偿的依据，依法能够作为认定案件事实的依据。被告证据5，与本案不具有关联性，不能作为认定案件事实的依据。被告证据6，能够证明原告与德州运河经济开发区拆迁管理办公室签订了补偿安置协议书，依法能够作为认定案件事实的依据。被告证据7，不能实现被告的证明目的，依法不能作为认定案件事实的依据。 综合各方当事人提交的证据，本院审理查明事实如下：2010年6月28日，德州市德城区人民政府与山东德州运河经济开发区管理委员会共同作出《运河街道办事处卢庄村拆迁方案》。2010年9月26日，德州市人民政府作出《德城区2010年第10批城市建设用地征地补偿合法性、安置可行性和听证等情况的说明》。2010年9月28日，芦庄村村民代表向德州市国土资源局商贸开发区分局提交放弃听证证明，表示同意征地补偿安置方案，不再要求进行听证。2010年12月24日，山东省人民政府作出鲁政土字[2010]1915号文件，批复德州市人民政府同意征收德城区运河街道办事处集体建设用地340499平方米，用于城市建设。在验收拆迁合格后，2011年8月13日，德州运河经济开发区拆迁管理办公室与原告高淑英签订房屋拆迁补偿安置协议书，协议约定“每处整宅的临居费300元/宅/月，暂支付12个月3600元”。后被告将临居费的支付标准提高为每户600元/月。 本院认为： 关于原告请求判令被告按照《运河街道办事处卢庄村拆迁方案》进行安置补偿的诉讼请求。根据本院查明的事实，芦庄村的土地拆迁前为集体土地，《运河街道办事处卢庄村拆迁方案》未实际执行，原告不认可被告的《芦庄拆迁安置政策》，要求按《运河街道办事处卢庄村拆迁方案》进行安置补偿，实质是对集体土地征收补偿标准有异议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。同时，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。因此，原告的该项诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。 关于原告请求确认《房屋拆迁补偿安置协议书》中关于临居费的约定违法的诉讼请求。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出被诉行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起最长不得超过２年。原告认可与被告签订《房屋拆迁补偿安置协议书》的时间为2011年8月13日，根据上述法律规定，原告于2017年9月28日就临居费的约定提起诉讼明显超过上述法律规定的起诉期限且无正当理由。 关于被告是否应向原告支付其所要求的双倍临居费的诉讼请求。根据《德州市人民政府关于实施〈山东省城市房屋拆迁管理条例〉的意见》（德政发〔2007〕10号）的规定，因拆迁人的责任延长过渡期限的，对自行安排住处的被拆迁人或者房屋承租人，自逾期之月起增加1倍临时安置补助费，因此，只有由于被告的原因导致过渡期限延长的，才双倍支付临居费，但由于原、被告双方未对过渡期限作出约定，且原告证据不能证实是因被告原因导致了原告无法回迁，所以原告要求被告双倍支付临居费的诉讼请求不能成立。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 一、裁定驳回原告要求判令被告按照《运河街道办事处卢（芦）庄村拆迁方案》据实补偿、安置、结算的起诉； 二、裁定驳回原告要求确认原、被告签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》中关于临居费的约定违法的起诉； 三、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费850元，由原告高淑英负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  师延锋 审判员  宋冬梅 审判员  郭喜珂 二〇一七年十二月二十六日 法官助理郝帅 书记员袁娜