湖北省武汉市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂01行终973号 上诉人（原审原告）孙秋玲。 上诉人（原审原告）杨庆明。 上述两上诉人共同委托诉讼代理人罗杰、刘子平，湖北九派律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市武昌区城区改造更新局，住所地武汉市武昌区荆南街**。 法定代表人胡宏兵，局长。 委托诉讼代理人宗毅，该局工作人员。 委托诉讼代理人张露，湖北今天律师事务所律师。 原审第三人桂质安。 上诉人孙秋玲、杨庆明因诉被上诉人武汉市武昌区城区改造更新局（以下简称区城改局）履行法定职责一案，不服湖北省武汉市武昌区人民法院（2020）鄂0106行初4号行政裁定书，向本院提起上诉。本院2020年9月23日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，合议庭决定对本案进行不开庭审理。现本案已审理终结。 原审经审理查明，两原告系夫妻，第三人与原告系邻居。案涉房屋原为两层楼房，属原八铺街菜场所有，未办理房屋所有权及土地使用权登记，原八铺街菜场将该房屋分配给原告及第三人使用。第三人自述其于2011年在案涉房屋二楼上自建了一层，没有办理建房手续。2013年11月13日，原告孙秋玲与第三人签订《房屋协议》，约定：在孙家楼上，桂质安自建房（三楼）归孙家所属；宿舍二楼厨房共用。 因案涉房屋在武昌区人民政府作出的武昌征决字[2014]第20号《房屋征收决定》确定的征收范围内，2016年4月12日，原告孙秋玲与武昌区房屋征收管理办公室（以下简称武昌区征收办）签订《武昌区国有土地上房屋征收产权调换协议书》，约定：孙秋玲被征收房屋座落在武昌区XX街XXX号（XXX号），房屋权属份额85%，登记建筑面积37.27平方米，按照每平方米7715元标准征收补偿，补偿金额244407.34元，加上搬迁补偿、临时安置补偿、附属设施补偿、搬迁奖励等合计333179元；孙秋玲选定缤购城X栋X单元X层X号房屋进行产权调换，预估房屋总价计人民币601763元。2016年3月30日，桂质安的配偶徐道英与武昌区征收办签订了《武昌区国有土地上房屋征收货币补偿协议书》。上述协议签订后，原告孙秋玲因桂质安自建的三楼无证房的拆迁利益与桂质安的配偶徐道英协商不成，经房屋征收部门及社区居民委员会协调，双方亦无法达成协议。原告认为桂质安自建三楼无证房的拆迁利益已经由桂质安实际取得，故诉至法院要求判令桂质安自建三楼无证房中37.27平方米的拆迁利益归原告孙秋玲所有，由桂质安将已经取得的上述三楼自建无证房拆迁利益返还给原告。原审法院于2019年9月2日作出（2019）鄂0106民初8054号民事裁定书，驳回原告孙秋玲、原告杨庆明的起诉。该裁定已经发生法律效力。 2019年10月12日，原告孙秋玲向被告提出申请，请求被告依法履行“报请作出房屋征收决定的人民政府依照征收条例和本办法的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的法定职责，被告没有作出回复。2020年1月2日，原告提起本案诉讼。 另查明，案涉房屋已于2016年拆除。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。”该条款中房屋征收部门法定职责不仅包括与被征收人在自愿、协商与符合其他法定签约条件的情况下签订补偿协议,也包括在无法签订补偿协议或不符合其他法定签约条件时,依法报请相应人民政府作出补偿决定。本案原告以其向被告申请履责，被告未作出回复为由提起本案的履责之诉。但履责之诉并不意味着只要行政机关“不处理”“不答复”就可以提起，公民、法人或者其他组织申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的、具有外部效力的行为，否则不具备提起履责之诉的条件。房屋征收补偿程序较为复杂，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定的报请程序，是作出征收决定的人民政府在作出补偿决定之前的一个内部呈报程序，是行政机关为了正常、有序进行征收补偿工作而实施的过程性行为，属于行政机关内部行为，不产生外部效力，原告提起本案的履责之诉不具备起诉条件。另外需要说明的是，在房屋征收的过程中，如果房屋征收部门没有向作出征收决定的人民政府报请，该人民政府根据征收工作的实际情况，有权自主作出补偿决定，不受房屋征收部门报请程序的影响，当事人如果认为人民政府未依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出补偿决定侵犯其合法权益，可以依法提起行政诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第一项的规定，原审裁定：驳回原告孙秋玲、杨庆明的起诉。 上诉人孙秋玲、杨庆明不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院遗漏了基本事实：征收部门没有就涉案自建三楼无证房与桂质安签署协议，桂质安也没有得到自建三楼无证房的拆迁利益。二、一审法院适用法律错误，上诉人提起履行职责之诉符合法律规定。上诉人曾于2019年10月12日向被上诉人提出过依法履行法定职责的申请，但截至起诉之日，被上诉人仍未给予任何答复。上诉人申请的事项具有实体法上的请求权基础。被上诉人具有报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告的法定义务。“报请”是一个具体的、特定的行政行为，被上诉人拒不履行“报请”义务，导致涉案三楼无证房屋的拆迁利益一直处于“悬而未决”的状态，损害了上诉人的合法权益。综上，请求撤销武汉市武昌区人民法院作出的（2020）鄂0106行初4号行政裁定书，将案件发回重审。 被上诉人区城改局辩称：根据相关法律规定及补偿方案等，被上诉人已经履行了对诉争未经登记建筑的调查程序，履行了调查职责。房屋征收补偿决定作出的前置程序为房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的。上诉人要求对诉争未经登记建筑“报请作出补偿决定”的诉请不符合法律法规的规定，诉争未经登记建筑应当以调查认定途径确定权利人后予以补偿。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人桂质安未向本院提交书面意见。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定:“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。”但上述法律规定的报请行为仅仅是行政机关内部上下级之间的呈请行为,系内部呈报程序,并不对外产生法律效力，且是否报请并不影响市、县级人民政府履行征收补偿的法定义务。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）、（六）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为以及行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故上诉人孙秋玲、杨庆明诉请要求被上诉人区城改局履行报请作出房屋征收决定的人民政府作出补偿决定的法定职责，不符合法定起诉条件。原审裁定据此驳回其起诉并无不当，本院予以维持。上诉人孙秋玲、杨庆明的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，本案不交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  陈小萍 审判员  肖 丹 审判员  刘 忠 二〇二〇年十一月三日 法官助理火晶 书记员彭婕