北京市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京03行终759号上诉人（一审起诉人）：张桂春，女，1961年4月5日出生，汉族，住北京市通州区。上诉人张桂春不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初432号不予立案行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。张桂春以北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）为被告，向一审法院提起行政诉讼。张桂春起诉称：起诉人张桂春系北京市通州区张家湾镇施园村（以下简称施园村）村民，也是北京市通州鑫春旅游用品有限公司（以下简称鑫春公司）法定代表人。2002年5月10日，鑫春公司与施园村委会签订了《土地租赁合同》，承租位于施园工业园区内建设用地10亩，用于商业办公、生产经营等行为。承租期为50年，自2002年5月10日至2052年5月9日终止。北京市通州区张家湾镇人民政府（以下简称张家湾镇政府）是属地管理者。2018年6月，起诉人承租区域被纳入《北京市通州区张家湾镇张湾村，立禅庵，唐小庄，施园，宽街及南许场村棚户区改造项目》。2018年6月25日，张家湾镇政府在搬迁动员大会上承诺所有的补偿政策均与以往的搬迁政策一样，请大家积极配合入户清登工作。起诉人积极配合，张家湾镇政府在10天内完成了全体入户的清登工作。2018年8月19日，张家湾镇政府授权建邦汇通公司出台《补偿方案》，该方案补偿内容与以往的所有搬迁方案均不相同，与张家湾镇政府的承诺亦不相同，且该补偿方案出台的落款日期早于搬迁动员大会的召开时间。该《补偿方案》激起了施园村全体搬迁人的不满，致使全体搬迁人对张家湾镇政府失去了信任。9月6日，张家湾镇政府下发限期拆除通知书，此后起诉人陆续收到了三份限期拆除通知书。起诉人针对限期拆除通知书及时提起了行政诉讼和行政复议，而张家湾镇政府在行政诉讼、行政复议未有结果的情况下，仍然采取了暴力强拆。使起诉人遭受了巨大的经济损失。后通州法院作出行政判决确认张家湾镇政府的强拆行为违法。在庭审中，张家湾镇政府出示了起诉人从未见过的唯一证据：市规自委作出的京规通执函[2018]第178号《关于张桂春规划审批情况的函》（以下简称《规划审批函》），法院采纳了该份证据，并认为张家湾镇政府以该函认定起诉人的厂房为违法建筑并无不当。起诉人认为张家湾镇政府无职权以《规划审批函》确定违建的法定职权，且该函已对起诉人的权利、义务产生了影响，使起诉人造成了巨大的经济损失。故起诉人诉至法院，请求判决：1、依法对市规自委作出的《规划审批函》进行合法性审查；2、撤销市规自委作出的《规划审批函》；3、本案诉讼费用由市规自委承担。一审法院经审查后认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。本案中，张桂春所诉的《规划审批函》系被起诉人市规自委基于张家湾镇政府的查询请求，对涉案设施建设规划情况的客观描述，张桂春并非该行政行为中的行政相对人，《规划审批函》并未对张桂春创设新的权利义务，不属于对其合法权益产生实际影响的行为，故起诉人针对《规划审批函》的起诉，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，张桂春的起诉不符合法定起诉条件，依法应不予立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十一条第二款、第八十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第一百零一条第一款第（一）项、第二款、第三款之规定，对张桂春的起诉，裁定不予立案。张桂春不服一审裁定，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审裁定，依法受理此案。上诉理由为：一审法院认为上诉人起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合法定起诉条件。上诉人认为，市规自委对于城乡规划有管辖权，并且对于违反规划有认定权，这点是没有争议的，这也是张家湾镇政府在执法过程中为什么需要向市规自委请求对涉案设施是否违法建设进行认定。但是根据目前的立法，《城乡规划法》对于认定违法建设的标准以及认定违法建设的程序没有明确、详细的规定，这就导致了实践中各地方执法部门在关于对违法建设的认定内容、形式、程序要求各式各样。因而出现了大量的“一函定生死的”违法现象。由于张家湾镇政府进行行政处罚的最主要依据就是市规自委出具的这一《规划审批函》，这显然已经对当事人的权利义务造成影响。如果仅对张家湾镇政府行政处罚提起诉讼而不能对此单独提起诉讼，就会导致法院仅能审查处罚过程中的程序性问题，而对建筑是否违法无法进行实体审查，只能依据市规自委对涉案设施建设规划情况的客观描述《规划审批函》去进行认定，但是对于《规划审批函》是否合法，因为无法启动专门针对规划部门，且由规划部门参与举证质证的庭审，实质上就是无法全面的审查案件。上诉人认为，这对保护当事人的权利是很不利的，如果没有独立的诉讼审查，在规划部门无需到庭、无需参与举证质证，这些问题没有办法查明，也无法得到实质性解决。北京高法（2019）京行终1911号判决书认为，结合本市农村土地使用现状、历史遗留及政策原因等情况，对于未取得乡村建设规划许可的建筑不应一概认定为违法建设并责令限期拆除。而这些土地的使用现状，历史遗留及政策原因等情况，这些都在市规自委职权范围之列。本案中市规自委为了规避诉讼风险，对张家湾镇政府请求确认涉案设施是否违法建筑的函件不正面予以作答，仅将涉案设施建设规划情况作客观描述，并没有关于是否属于违法建设的定性。这个回函从证据的角度无法作为张家湾镇政府直接认定违法建设的直接依据。而在本案中，张家湾镇政府接到市规自委回函的当日，即作出《限期拆除通知书》。张家湾镇政府恰恰就是以此函为依据认为上诉人的涉案设施为违法建筑。上诉人认为，对于认定违法建设这种带来严重后果的行政行为，这样简单的仅以对涉案设施进行客观描述的《规划审批函》来进行定性，证据不足，与法相悖。因此，上诉人认为，市规自委显然属于行政主体，也具有查处规划违法的行政职权，其认定将导致当事人建筑物是否面临拆除，对当事人的权利义务确有不利影响。尽管该回函不是直接对上诉人作出的，但上诉人显然系权利义务实质受影响的间接相对人，如果该回函不可诉将导致当事人权利无法得到全面救济。一、上诉人理应属该行政行为中的行政相对人。裁定书中认定上诉人并非该行政行为中的行政相对人。行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。行政主体行政行为对相对人权益的影响有时是直接的，有时可能是间接的，作为个人、组织，无论其权益受到行政主体行政行为的直接影响还是间接影响都是行政相对人。市规自委给张家湾政府回函是针对行政相对人上诉人所制作，因此其权益受到行政主体行政行为的间接影响，上诉人理应是本案行政相对人。二、行为的相对人有权提起诉讼。首先，国务院《全面推进依法行政实施纲要》中规定，行政机关要严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。其次，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条第六款规定，其他与行政行为有利害关系的情形。属于《行政诉讼法》第二十五条第一款，行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第八条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”第十条规定：“当事人在行政诉讼中有权进行辩论”。上诉人在申请起诉中提交了行政机关在行政行为违法的情况下出具《规划审批函》的证据，而一审法院对上诉人提出的诉求只在程序上进行了审查，而对其实体的问题根本不知道。同时《规划审批函》是否对上诉人合法权益产生实际影响，在上诉人已提交证据的情况下，一审法院裁定不予立案，这相当于剥夺了上诉人的陈述、举证与辩论权，对上诉人而言极不公平，故此种做法违反正当程序原则。也是对政府行政机关违法行政行为的放纵。而法律的保障是只有在合法性审查原则下才能对当事人权益做到真正的保护。三、《规划审批函》由张家湾镇政府外化，对上诉人的权利义务、合法权益产生了实质影响并造成了巨大的经济损失。1、裁定书中认定上诉人所诉的《规划审批函》系市规自委基于张家湾镇政府的查询请求，对涉案设施建设规划情况的客观描述。一审法院就上诉人所提交的证据本身就未进行认真审阅，而认定《规划审批函》就是市规自委是基于张家湾镇政府的查询请求。2、上诉人提供的证据4证明，张家湾镇政府并非向市规自委查询涉案设施建设规划情况，而是直接请求市规自委对涉案设施是否违法建设进行认定。裁定书中文字表述失实。3、上诉人提供的新证据2、新证据5证明，《规划审批函》是在市规自委和张家湾镇政府均没有进行实际的现场勘查，并履行立案、调查、认定等法定程序的情况下出具的，《规划审批函》面积数字失实。4、张家湾镇政府2018年9月6日向市规自委发出对涉案建设请求认定是否违法建筑函，而市规自委于2018年9月14日做出《规划审批函》只是对涉案设施建设规划情况进行了客观描述，并未对涉案设施是否违法建设进行认定。张家湾镇政府于市规自委回函当日，即依据该函向上诉人出具《限期拆除通知书》（法院已确认违法）。且依据该《规划审批函》对涉案设施进行了强制拆除。在庭审中张家湾镇政府以证据形式积极主动地动用优越的意思力直接将该函调整和塑造主体权利义务作为认定违建出示的唯一证据《规划审批函》，提交法庭，法院采纳了该证据，并认定张家湾镇政府以该函认定上诉人厂房为违法建筑不无不当。《规划审批函》不但外化而且产生了法律效力，对上诉人的权利、义务产生了影响，给上诉人造成了巨大的经济损失。《规划审批函》虽然从内容上并未对张家湾镇政府的确认请求给予答复，但形式上确是直接针对上诉人作出，其约束力已对上诉人产生了实质影响。5、市规自委和张家湾镇政府在违法建设查处中行使不同的行政职责。《规划审批函》系两个行政机关就行政执法事项按照自身的职责分工和流程履行的职责，市规自委履行的是行政确认的职责，张家湾镇政府履行的是行政查处职责。本案中市规自委并未履行其行政确认职责，对涉案建筑进行违建确认，张家湾镇政府超越职权依函认定。两政府机关均不同程度的存在行政违法行为。现经过上诉人的陆续多次取证，对《规划审批函》的产生已调查清楚，恳请法官本着以事实为依据、以法律为准绳的原则，从程序和实体上依法查清事实真相，支持上诉人的诉求，做出公平、公正的判决。本院认为：当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。市规自委出具的《规划审批函》系其在职权范围内确定有关事实是否存在的行为，仅仅是某种事实状态的记载，并未对当事人创设新的权利义务关系，对张桂春的权利义务不产生实际影响，故其起诉不符合法律规定的起诉条件。一审法院对张桂春的起诉裁定不予立案并无不当，应予维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 马志星审 判 员 梁 冬审 判 员 王蕾蕾二〇二〇年十一月二日法官助理 金珍珍法官助理 巫扬帆书 记 员 白忠雪