北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终4182号上诉人（一审原告）刘强，男，1986年11月24日出生，汉族，住北京市朝阳区。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街**。法定代表人文献，区长。委托代理人李步幽，北京市朝阳区人民政府工作人员。委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。上诉人刘强因诉北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初227号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。朝阳区政府于2020年4月14日作出《北京市朝阳区人民政府行政复议决定书》（朝政复字〔2020〕98号，以下简称被诉复议决定），刘强为申请人，北京市朝阳区卫生健康委员会（以下简称朝阳卫健委）为被申请人。主要内容为：《医疗机构管理条例》（国务院令第666号）第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作”。《医疗机构管理条例实施细则》（国家卫生和计划生育委员会令第12号）第六十八条规定：“县级以上卫生计生行政部门设立医疗机构监督管理办公室。各级医疗机构监督管理办公室在同级卫生计生行政部门的领导下开展工作”。第六十九条第四项规定：“各级医疗机构监督管理办公室的职责：（四）负责接待、办理群众对医疗机构的投诉”。本案中，中日友好医院位于北京市朝阳区，被申请人作为北京市朝阳区卫生行政部门，具有办理申请人对中日友好医院的投诉的职责。一、关于申请人投诉反映中日友好医院为其父亲使用未备案或未注册的医疗器械，请求对中日友好医院及相关人员使用未经批准使用的医疗器械行为作出行政处罚问题。《医疗器械监督管理条例》第四十条规定：“医疗器械经营企业、使用单位不得经营、使用未依法注册、无合格证明文件以及过期、失效、淘汰的医疗器械”。第六十六条第一款第三项规定：“有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，没收违法生产、经营或者使用的医疗器械；违法生产、经营或者使用的医疗器械货值金额不足1万元的，并处2万元以上5万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至由原发证部门吊销医疗器械注册证、医疗器械生产许可证、医疗器械经营许可证：（三）经营、使用无合格证明文件、过期、失效、淘汰的医疗器械，或者使用未依法注册的医疗器械的”。《中华人民共和国执业医师法》第二十五条第一款规定：“医师应当使用经国家有关部门批准使用的药品、消毒药剂和医疗器械”。第三十七条第六项规定：“医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（六）使用未经批准使用的药品、消毒药剂和医疗器械的”。《护士条例》第十七条第二款规定：“护士发现医嘱违反法律、法规、规章或者诊疗技术规范规定的，应当及时向开具医嘱的医师提出；必要时，应当向该医师所在科室的负责人或者医疗卫生机构负责医疗服务管理的人员报告”。第三十一条第一款第二项规定：“护士在执业活动中有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府卫生主管部门依据职责分工责令改正，给予警告；情节严重的，暂停其6个月以上1年以下执业活动，直至由原发证部门吊销其护士执业证书：（二）发现医嘱违反法律、法规、规章或者诊疗技术规范的规定，未依照本条例第十七条的规定提出或者报告的”。依照上述规定，医疗机构使用未依法注册的医疗器械的，由县级以上人民政府药品监督管理部门查处、处罚；医师使用未经国家有关部门批准使用的医疗器械的，以及护士发现医嘱违反法律、法规、规章或者诊疗技术规范的规定，未及时向开具医嘱的医师提出并在必要时按规定报告的，由县级以上人民政府卫生行政部门查处、处罚。本案中，被申请人认定中日友好医院相关使用医疗器械行为已被药品监管部门给予行政处罚，但未就申请人提出的涉案医师、护士相关行为查处、处罚问题作出回应和处理，未全面回应申请人投诉事项及请求，应予纠正。二、关于申请人投诉反映中日友好医院伪造篡改销毁病历违法问题。《医疗事故处理条例》第八条规定：“医疗机构应当按照国务院卫生行政部门规定的要求，书写并妥善保管病历资料”。第九条规定：“严禁涂改、伪造、隐匿、销毁或者抢夺病历资料”。第五十六条规定：“医疗机构违反本条例的规定，有下列情形之一的，由卫生行政部门责令改正；情节严重的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分：（三）未按照国务院卫生行政部门规定的要求书写和妥善保管病历资料的”。第五十八条规定：“医疗机构或者其他有关机构违反本条例的规定，有下列情形之一的，由卫生行政部门责令改正，给予警告；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分；情节严重的，由原发证部门吊销其执业证书或者资格证书：（二）涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的”。依照上述规定，医疗机构未按照国务院卫生行政部门规定的要求书写和妥善保管病历资料的，由卫生行政部门责令改正；涂改伪造隐匿销毁病历资料的，由卫生行政部门责令改正并予以处罚。《病历书写基本规范》（卫医政发〔2010〕11号）第一条规定：“病历是指医务人员在医疗活动过程中形成的文字、符号、图表、影像、切片等资料的总和，包括门（急）诊病历和住院病历”。第三十一条规定：“打印病历是指应用字处理软件编辑生成并打印的病历（如Word文档、WPS文档等）。打印病历应当按照本规定的内容录入并及时打印，由相应医务人员手写签名”。《电子病历基本规范（试行）》（卫医政发〔2010〕24号）第三条规定：“电子病历是指医务人员在医疗活动过程中，使用医疗机构信息系统生成的文字、符号、图表、图形、数据、影像等数字化信息，并能实现存储、管理、传输和重现的医疗记录，是病历的一种记录形式。使用文字处理软件编辑、打印的病历文档，不属于本规范所称的电子病历”。本案中，北京市朝阳区人民法院（以下简称朝阳法院）委托鉴定形成的司法鉴定意见书显示，涉案病历电子数据仅为使用文字处理软件编辑、打印的病历文档，故不属于电子病历，相关病历文档应当适用《病历书写基本规范》（卫医政发〔2010〕11号）。申请人之父相关医疗活动发生于2015年6月5日至7月2日，被申请人适用《电子病历应用管理规范（试行）》（国卫办医发〔2017〕8号）认定涉案病历不属于电子病历，属于适用法律依据错误，应予指正。综合申请人提交的投诉材料、被申请人调取的病历资料等证据材料，就申请人反映伪造篡改销毁病历问题，被申请人仅答复无法认定中日友好医院有伪造篡改病历行为，未就是否有销毁病历行为作出针对性回应。被申请人就申请人投诉事项，查明中日友好医院存在未按照《病历书写基本规范》（卫医政发〔2010〕11号）等规定的要求书写病历资料的行为，告知申请人已就相关违法情形对中日友好医院下达监督意见书，但相关监督意见书未载明具体的违法事实、适用的法律依据、责令改正的处理决定及具体内容，不足以显示系围绕查证属实的申请人投诉事项作出，无法证实被申请人已全面履行相关查处职责。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1、2目的规定，现决定撤销被申请人朝阳卫健委2019年2月12日作出的《北京市朝阳区卫生健康委员会关于反映中日友好医院伪造篡改病历、相关电子病历及使用无证器械问题的行政事项处理意见书》（以下简称处理意见书），责令在法定期限内重新作出处理。一审法院经审理查明：刘强之父刘杰奎因诊断为多发性骨髓瘤，于2015年6月5日进入中日友好医院住院治疗。同年7月2日医治无效死亡。朝阳卫健委于2019年9月3日收到刘强电子邮件，反映药品行政部门已经确认中日友好医院为刘强父亲使用了一些未备案或未注册的医疗器械，请求对中日友好医院及相关人员使用未经批准使用的医疗器械行为作出卫生行政处罚。刘强反映朝阳法院委托上海司法鉴定科学研究院鉴定后出具的《司法鉴定意见书》，查明中日友好医院存在不具备保存历次修改痕迹功能、无法查明修改其内容、销毁之前打印病历，病历存在超时限书写、修改、完成、打印，病历标题时间不是真实时间等问题。朝阳卫健委于2019年9月26日收到北京市卫生健康委员会转送的刘强《投诉举报书》，内容为反映刘强父亲于2015年就诊并去世于中日友好医院，以新证据投诉中日友好医院伪造篡改销毁病历。朝阳卫健委受理了上述投诉举报后进行了调查询问，向中日友好医院作出了《卫生监督意见书》《北京市医疗机构不良执业行为积分通知书》。朝阳卫健委于2020年2月12日向刘强作出处理意见书，主要内容如下：（一）中日友好医院伪造篡改病历及相关电子病历问题。中日友好医院所使用的“嘉和电子病历平台”由2010年投入使用，该系统不保留历次修改痕迹，没有电子签名，没有时间戳，实际为Word版打印、医务人员手签字的方式进行病历书写、整理等工作，根据《电子病历应用管理规范（试行）》相关规定，不符合电子病历基本条件，不应按电子病历管理，根据《病历书写规范》第三十一条规定属于打印病历，应按打印病历相关要求进行管理。《司法鉴定意见书》显示，患者刘杰奎的住院记录、病程记录等医疗活动记录存在多次修改、打印等操作指令，但鉴定意见无法确定相关操作对应的信息内容，对涉及的医务人员进行询问，由于病历形成时间已过数年，相关操作对应的信息内容无法确定，无法认定中日友好医院医务人员有伪造篡改病历的行为。就住院记录违反《病历书写基本规范》第十七条第二款、抢救记录违反《病历书写基本规范》第二十二条第二款第八项、查房记录违反《病历书写基本规范》第二十二条第二款第三项和三十三条、死亡记录违反《病历书写基本规范》第二十二条第二款第二十一项、骨髓+活检术穿刺记录违反《病历书写基本规范》第二十二条第二款第九项、会诊记录违反《病历书写基本规范》第二十二条第二款第十项，已对中日友好医院下达监督意见书，同时作出不良执业行为积分处理，关于医嘱单及护理记录问题均无法认定。关于病历内容的“体重下降”“CRP明显升高”“DSⅡ期”等描述问题，均在之前的投诉中已提及并予以答复，不再予以答复。（二）中日友好医院使用无证器械问题。北京市朝阳区市场监督管理局确认，中日友好医院确实存在使用未备案或未注册的医疗器械情况，给予了警告、没收违法使用的医疗器械及罚款的行政处罚，根据《北京市医疗机构不良执业行为积分管理暂行办法》第十条第十四项规定，朝阳卫健委给予中日友好医院不良执业行为积分处理，并下达了《监督意见书》，要求依照法律法规的规定，严格执行医疗器械进货查验、保管等制度。朝阳卫健委于2020年2月13日将处理意见书邮寄送达刘强，刘强于同年2月15日签收。刘强不服，向朝阳区政府申请行政复议，请求撤销处理意见书，朝阳区政府2020年2月19日收到刘强的行政复议申请材料。朝阳区政府于2020年4月14日作出被诉复议决定，认定朝阳卫健委作出的处理意见书主要事实不清、证据不足且适用法律依据错误，决定予以撤销并责令重新处理，并于2020年4月14日送达当事人。刘强不服被诉复议决定，诉至一审法院。一审法院另查，朝阳卫健委在复议程序中向朝阳区政府提交了《关于刘强复议案件的补充说明》、201711081号答复意见书、《北京市朝阳区市场监督管理局关于协查中日友好医院相关投诉内容的复函》。一审法院再查，朝阳区政府于2020年6月11日作出《行政复议决定书》更正通知，主要内容为：被诉复议决定第1页正文第七行及第15页正文第二行，因笔误误将处理意见书的作出时间写为2019年2月12日，现更正为2020年2月12日。《行政复议决定书》更正通知已向刘强送达。一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。朝阳区政府作为朝阳卫健委的上一级地方人民政府，具有对刘强以朝阳卫健委为被申请人提起行政复议进行处理的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1、2目规定，行政复议机关负责法制工作的机构对被申请人作出的具体行政行为进行审查后，认为具体行政行为主要事实不清、证据不足、适用依据错误的，应当作出撤销或者确认该具体行政行为违法的行政复议决定，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，朝阳区政府经审理认为对于刘强投诉反映中日友好医院为其父亲使用未备案或未注册的医疗器械，请求对中日友好医院及相关人员使用未经批准使用的医疗器械行为作出行政处罚的问题，朝阳卫健委认定中日友好医院相关使用医疗器械行为已被药品监管部门给予行政处罚，但未就刘强提出的涉案医师、护士相关行为查处、处罚问题作出回应和处理，未全面回应申请人投诉事项及请求，应予以纠正；对于刘强投诉反映中日友好医院伪造篡改销毁病历违法问题，朝阳卫健委仅答复无法认定中日友好医院有伪造篡改病历行为，未就是否有销毁病历行为作出针对性回应、虽然已就相关违法情形对中日友好医院下达《监督意见书》，但相关监督意见书未载明具体的违法事实、适用的法律依据、责令改正的处理决定及具体内容，不足以显示系围绕查证属实的申请人投诉事项作出，无法证实被申请人已全面履行相关查处职责。因此决定撤销朝阳卫健委2020年2月12日作出的处理意见书并责令在法定期限内重新作出处理。朝阳区政府据此作出被诉复议决定具有事实根据和法律依据，符合法律规定，并无不当。一审法院注意到，本案所涉纠纷源于刘强认为被诉复议决定汇总列明的争议未全部处理，电子病历及纸质病历和病历是否存在伪造篡改销毁的认定错误，致使撤销处理意见书未能全面解决问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第一条的规定，行政复议制度的宗旨和目的，在于防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。行政复议作为行政机关内部更为便捷、有效的权利救济机制，在实质性化解行政争议方面更具优势。同时，相较之行政诉讼救济机制，行政复议更突出上级行政机关对下级行政机关违法或者不当行政行为的监督。朝阳区政府作为行政复议机关，经审查认为朝阳卫健委作出的处理意见书存在应撤销情形，故而决定撤销处理意见书并责令在法定期限内重新作出处理，即为上级行政机关对下级行政机关进行监督的具体体现，实现了行政复议制度之宗旨和目的。司法机关亦应支持。刘强所持异议，需要朝阳卫健委在调查的基础上重新加以认定，如刘强对朝阳卫健委重新作出的处理意见不服，仍可通过提起行政复议或行政诉讼的方式进行救济。关于朝阳区政府在诉讼过程中作出的《行政复议决定书》更正通知，一审法院认为，该《行政复议决定书》更正通知系对处理意见书作出时间的笔误更正，且已送达刘强，并未对刘强的权利义务产生影响，亦不影响一审法院对被诉复议决定的审查。综上，被诉复议决定具有事实根据和法律依据，程序合法，应予支持。刘强的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，一审法院判决驳回刘强的诉讼请求。刘强不服一审判决，向本院提起上诉，以一审法院判决未评述被诉复议决定认定事实错误等争议焦点，撤销被诉复议决定并无实际救济价值等为由。请求：1.撤销或改判一审法院作出的（2020）京04行初227号行政判决书，支持一审诉求；2.撤销朝阳区政府作出的被诉复议决定，或部分撤销对医院是纸质病历的认证；3.判令一、二审诉讼费由朝阳区政府承担。朝阳区政府未提交二审答辩意见。一审期间各方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据本案在案的有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1、2目规定，行政复议机关负责法制工作的机构对被申请人作出的具体行政行为进行审查后，认为具体行政行为主要事实不清、证据不足、适用依据错误的，应当作出撤销或者确认该具体行政行为违法的行政复议决定，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。而所谓撤销，是指被撤销的行政行为自被撤销之日，其效力即被消除，不再对外产生效力。且除非有明确保留内容，否则撤销的效力理应视为及于被撤销行政行为的全部。本案中，朝阳区政府受理刘强的行政复议申请后，进行了审理，并依据审理情况作出被诉复议决定，决定撤销朝阳卫健委2020年2月12日作出的处理意见书并责令在法定期限内重新作出处理，并无不当。被诉复议决定并无对处理意见书作出保留内容，故应视为对处理意见书的全部撤销。即被诉复议决定生效后，处理意见书的全部内容均不再具有效力，不再对刘强的权利义务产生影响。对刘强产生实质影响的行为应是朝阳卫健委依据生效的被诉复议决定作出的新的处理意见。刘强如对朝阳卫健委重新作出的处理意见不服，仍可通过提起行政复议或行政诉讼的方式进行救济。基于此，在有更为直接的救济方式的情况下，刘强在本案中以已被被诉复议决定撤销的处理意见书所涉问题为由，提起本案之诉，缺乏利益保护的必要性。另，关于被诉复议决定其他合法性的问题，一审法院已予论述，本院予以认可，不予赘述。综上，一审法院判决驳回刘强的诉讼请求，并无不当。刘强的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘强负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 贾宇军审 判 员 刘天毅二〇二〇年十一月二日法官助理 徐博文书 记 员 张路遥