北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京03行终795号上诉人（一审第三人）崔敬，女，1979年7月3日出生，汉族，住北京市通州区。委托代理人王娟，北京市鑫诺律师事务所律师。委托代理人李婷婷，北京市鑫诺律师事务所律师。被上诉人（一审原告）崔振山，男，1949年7月9日出生，汉族，北京东方化工厂退休职工，住北京市通州区。委托代理人胡杰，北京市隆安律师事务所律师。委托代理人刘冰清，北京市隆安律师事务所实习律师。一审被告北京市通州区永顺镇人民政府，住所地北京市通州区新华北路**。负责人惠泓斐，副镇长。委托代理人冯涛，男，北京市通州区永顺镇人民政府工作人员。委托代理人肖宝华，北京市致宏律师事务所律师。一审第三人北京市通州区永顺镇小圣庙村村民委员会，，住所地北京市通州区永顺镇小圣庙村法定代表人张洪波，主任。委托代理人裴毰，北京市致宏律师事务所律师。委托代理人张昊，北京市致宏律师事务所律师。一审第三人北京城市副中心投资建设集团有限公司，，住所地北京市通州区潞城镇武兴路**法定代表人李长利，董事长。委托代理人张建敏，北京市京师律师事务所律师。委托代理人周凤玲，北京市京师律师事务所实习律师。上诉人崔敬因宅基地使用状况核定行为一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月2日公开开庭进行了审理，上诉人崔敬及其委托代理人王娟，被上诉人崔振山及其委托代理人胡杰、刘冰清，一审被告北京市通州区永顺镇人民政府（以下简称镇政府）的委托代理人肖宝华，一审第三人北京市通州区永顺镇小圣庙村村民委员会（以下简称村委会）的委托代理人裴毰，一审第三人北京城市副中心投资建设集团有限公司（以下简称北投公司）的委托代理人张建敏、周凤玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。镇政府作出《宅基地使用状况核定表》（编号：1-东宅小01-107）（以下简称《核定表》），主要内容为：坐落于北京市通州区永顺镇小圣庙村**（以下简称128号院）面积为227.17平方米老宅基地的使用人为崔敬。《核定表》经拆迁公司、测绘公司、评估公司、村两委、管理公司、镇政府核定成员签字，并经村委会与镇政府盖章确认。崔振山不服，诉至一审法院，请求撤销镇政府作出的《核定表》，案件受理费由镇政府承担。一审法院经审理查明，本案诉争院落128号院原一直由崔万增居住，后崔万增去世，开始由崔振海居住使用，期间，崔振海之女崔敬搬进该院居住至拆迁，在2011年左右，崔敬家出资对128号院内房屋进行了翻建。2010年，崔振山以所有权确认纠纷为由将崔振海诉至一审法院，要求崔振海返还128号院北房三间，最终一审法院作出（2010）通民初字第11279号民事判决书，认为双方对争议房屋的权属存在争议，故崔振山要求崔振海腾退房屋，依据不足，一审法院不予支持，判令驳回崔振山的诉讼请求。崔振山不服该判决，上诉至北京市第二中级人民法院，后该院作出（2010）二中民终字第17533号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。2015年1月1日，崔振海通过赠与方式，将128号院内房屋赠与崔敬。2017年小圣庙村遇东方厂周边棚户区改造，《集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案》第九条被拆迁的认定第1款规定，本项目的被拆迁人为通县人民政府核发的《集体土地建设用地使用证》《北京市土地登记审批表》，乡镇政府以上部门核发的《农村个人建房使用土地许可证》《北京市通县农村人民公社社员建房使用土地许可证》《北京市通县农村社员修建房屋使用土地许可证》《北京市通县农村人民公社社员建房使用集体耕地许可证》《通县人民政府村民建房使用土地许可证》及《乡村建设规划许可证》中的任何一项批准文件表明的宅基地使用人；第4款规定，宅基地实际使用者无“有效文件”的，原则上一个门牌只能认定一宗宅基地，由宅基地使用人提出申请，村“两委”召开会议研究合法宅基地使用人问题，出具初步认定结果并在村域范围内公示不少于3日无异议后，报属地镇政府审核确认，六方工作小组依据镇政府审核结果认定被拆迁人。北京市通州区人民政府（以下简称区政府）于2017年8月10日作出《关于授权镇政府核定东方厂周边棚户区改造项目范围内宅基地补偿面积、宅基地使用权人及新老宅基地情况的批复》（以下简称《批复》），主要内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）及《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》有关规定，对东方厂周边棚户区改造项目所涉及的小圣庙村等三村宅基地上房屋拆迁补偿的有关问题，现授权镇政府就该项目拆迁所涉及的宅基地补偿面积、宅基地使用权人及新老宅基地情况进行核定。2017年8月18日，镇政府作出永政发〔2017〕16号政府文件《永顺镇小圣庙村、乔庄村、南关村宅基地使用状况核定程序和标准》，对于宅基地使用状况核定程序如下：由村、镇两级对小圣庙村、乔庄村、南关村村域内有“有效文件”和无“有效文件”的宅基地使用人、宅基地补偿面积、新老宅基地进行核定。1.由宅基地实际使用人向村委会提出书面申请；2.由全体村“两委”成员研究议定形成初步认定结果后，在村域范围内公示不少于3日，公示期间无异议或异议不成立，村“两委”签字确认并加盖村委会公章；3.镇政府对村“两委”初步认定结果核定确认。对于宅基地使用人的核定标准为：1.取得“有效文件”的宅基地，按标明宅基地使用人结合实际使用情况进行核定；2.未取得“有效文件”的宅基地，按照实际使用人进行核定。2017年9月22日，崔敬以128号院为解放初期修建，没有具体时间，没有批示，没有房本，属于老宅基地为由提交《老宅基地认定申请表》，该表经村委会、镇政府确认盖章并进行公示。后村委会和镇政府作出《核定表》，认定128号院宅基地使用权人为崔敬。2017年12月16日，崔敬先后与北投公司签订《集体土地上房屋拆迁补偿协议》和《安置及临时周转协议》。后涉案128号院房屋交由北投公司拆除。后崔振山以所有权确认纠纷为由将崔振海、崔敬、杨新宇诉至一审法院，要求确认128号院正房三间归崔振山所有，因128号院标的物灭失，无法进行确认，故裁定驳回崔振山起诉。后崔振山上诉至本院，2018年1月8日本院作出（2018）京03民终831号民事裁定书，准许崔振山撤回上诉。随后，崔振山多次找村委会并提交《北京市通县农村人民公社社员建房使用土地许可证》（以下简称《使用土地许可证》），表示涉案128号院宅基地使用权人应为自己。后村委会核定小组成员又作出《宅基地使用情况核定修正确认单》，载明：参照2005年地形图，结合2003年至2006年卫星图比对地形图院落及房屋遗漏，经个人提交申请、村民及村两委指认，得出2005年地形图修正面积，将128号宅基地使用权人认定为崔振山、崔敬。2018年5月31日，村委会向北投公司出具《情况说明》，主要内容为：2017年8月4日对128号入户登记，当时崔敬居住在该院落，故出具了《核定表》，并张贴公示。2017年9月17日，崔振山携带《使用土地许可证》等证据找到村两委领导，此时才知道128号院存在争议，后六方工作小组重新作出《宅基地使用情况核定表》，认定128号院宅基地使用权人为崔振山、崔敬，并进行了公示，现请北投公司向村委会提交经核定小组成员签字的128号《宅基地使用情况核定修正确认单》；请北投公司将六方工作小组认定128号院宅基地使用人的有关情况及过程书面回复村委会。2018年6月22日，北京市通州区永顺镇小圣庙村两委出具会议纪要和决定，主要内容为：崔振山提交了《使用土地许可证》，根据崔振山提交的材料和到法院提起民事诉讼的事实，两委班子决定撤销村委会在2017年9月22日的崔敬为申请人的《老宅基地认定申请表》、崔敬为宅基地使用权人的《核定表》、崔敬为宅基地初始登记人的《宅基地初始登记人在册被安置人、非在册被安置人联合认定表》、为村民崔敬出具的《证明信》上加盖的村委会公章及两委班子成员签字的行为，对128号院的宅基地使用状况不做认定。同日，村两委会向镇政府提交申请，要求镇党委、镇政府协助相关单位撤销两委班子的四张核实单。2018年6月28日，镇政府作出《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》，内容为：镇政府依法调取了崔振山通州区档案馆保存的原始土地档案，经过核实与崔振山提交128号院的宅基地使用批准文件相符，并与村两委班子会议决定内容相符，故村委会在拆迁六方工作小组文件盖章确认宅基地使用人为崔敬的认定与崔振山提交的文件相矛盾，且崔振山就主张该处房基地权益已经起诉到人民法院。经过镇政府研究决定，撤销镇政府在2017年9月22日崔敬为申请人的《老宅基地认定申请表》、崔敬为宅基地使用人的《核定表》上镇政府盖章确认的行为，对128号院的宅基地使用状况不做核定及认定，待崔振山和崔敬的民事案件经法院判决后，根据判决结果另行作出相应核定及认定。2018年8月17日，崔敬不服《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》，向区政府申请行政复议，区政府认为该决定并非镇政府履行法定职责的行政行为，故作出通政复字〔2018〕第123号驳回行政复议申请决定书，驳回崔敬的行政复议申请。崔敬对该复议决定不服，起诉至北京市第四中级人民法院，该院于2018年12月24日作出（2018）京04行初1216号行政判决书，判决撤销区政府作出的通政复字〔2018〕第123号驳回行政复议申请决定书。2019年2月28日，区政府对《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》重新作出通政复字〔2019〕第6号行政复议决定书，认为镇政府未进行调查、核实查明涉案宅基地权属的情况下，作出相关决定，属认定事实不清，证据不足，且作出前未实施调查，未告知权利人享有的行政复议、行政诉讼的途径和期限，故其程序违反法律规定，决定撤销镇政府于2018年6月28日作出的《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》。后崔振山对该复议决定不服，起诉至北京市第四中级人民法院，该院于2019年8月28日作出（2019）京04行初431号行政裁定书，认为撤销行为并未确定宅基地的使用状况，亦未确立新的权利义务关系，故宅基地使用权争议人与该撤销行为没有利害关系，亦未对崔振山的权利义务产生实际影响，故裁定驳回崔振山的起诉。崔振山不服该裁定上诉至北京市高级人民法院，2020年1月16日，该院作出（2019）京行终8873号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持一审裁定。在崔敬和崔振山行政复议、诉讼期间，村委会于2018年8月24日向北投公司出具《公函》，要求北投公司终止128号宅基地一切分配方案，并报废以前所有拆迁档案材料和分配方案，回归零点重新认定。2018年9月14日，北投公司通州分公司向村委会《回函》，表示同意按照村委会要求终止128号宅基地一切分配方案，并报废以前所有拆迁档案材料及分配方案，将依据法院判决后小圣庙村镇两级作出的核定结果重新启动六方认定，对新产权人进行拆迁补偿、安置。2018年10月22日，村委会作出小圣庙村宅基地使用状况复核结果确认表，认定128号院宅基地使用权人为崔振山。2019年9月6日，村委会再次公示小圣庙村宅基地使用状况复核结果确认表，认定128号院宅基地使用权人为崔振山。一审法院经审理认为，根据《土地管理法》（2004年）第六十二条第三款规定农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。因此，镇政府对本行政区域内农村宅基地具有进行审核确认的法定职权。此外，根据区政府作出的授权行为来看，镇政府有权对小圣庙村宅基地使用权人进行认定。根据庭审调查及各方当事人的意见，本案的审理关键点在于：1.崔振山是否具有行政诉讼主体资格以及起诉是否超过法定起诉期限；2.崔振山起诉是否构成重复起诉；3.镇政府作出的《核定表》认定事实是否清楚，程序是否合法。1.关于崔振山起诉问题。对于崔振山起诉主体资格。首先，本案中的《核定表》作为拆迁人北投公司认定被拆迁人的依据，直接关系到被拆迁人的认定、协议的签署以及后续补偿问题，因此，如果相关利害关系人可以提交初步证据证明《核定表》认定存有错误，那么其有权对其提起行政诉讼。其次，崔敬主张根据生效判决以及相关村委会证明可以认定128号院宅基地使用权人为崔振海，随后崔振海将院内房屋赠与崔敬，但是根据崔振山与崔振海、崔敬的整个诉讼过程来看，并无相关文书直接对128号院宅基地使用权人进行认定，其中（2010）通民初字第11279号民事判决书审理查明部分均为法院援引双方的陈述，对宅基地使用权人并未作出判断，同时该案本院认为写明“因双方对争议房屋的权属存在争议，故崔振山要求崔振海腾退房屋的依据不足”。因此，该案案由虽为所有权确认纠纷，但崔振山的诉讼请求实为排除妨害，一审法院亦是依照其诉讼请求进行的判断，并未对128号院宅基地使用权人进行认定，此外，村委会虽然提交了一系列证明来佐证128号院宅基地使用权人为崔振海、崔敬，但结合后续拆迁过程中村委会的证明和庭审陈述来看，相关证明的可信度存疑；第三，根据一审法院查明的双方争议的事实来看，现有证据无法排除《土地使用许可证》对应院落系128号院的可能，也无法认定128号院就是崔万增的分家所得。在现有证据存疑的情况下，从保护崔振山、崔敬合法权益角度出发，一审法院认为在不损害双方利益的情况下，应首先对128号院的相关使用权人认定作出判断，而《核定表》的认定关系到使用权人的认定，因而崔振山有权对《核定表》提起行政诉讼。关于崔振山起诉期限问题。根据庭审查明事实，崔振山知道《核定表》的时间应当在2017年年底，其根据自身权衡考量并未寻求司法救济，而是通过村委会和镇政府对其权利进行救济，对此，一审法院不持异议。在村委会、镇政府先后撤销了《核定表》中的盖章行为之后，崔振山的目的得以实现，其没有再行起诉的必要。但是因为崔敬的行政复议和行政诉讼导致《核定表》的效力得以恢复，由此《核定表》再次对崔振山的权益产生了影响。在崔振山已经通过核定程序无法再行进行权利救济的情况下，其通过司法途径予以解决并无不当。从崔振山在北京市第四中级人民法院和北京市高级人民法院的诉讼来看，相关二审裁定于2020年1月作出，崔振山于2020年1月向一审法院提起行政诉讼，并无不妥，并未超过起诉期限。2.崔振山起诉是否构成重复起诉。崔敬认为北京市通州区人民政府通政复字〔2019〕第6号行政复议决定书、北京市第四中级人民法院（2019）京04行初431号行政裁定书、北京市高级人民法院（2019）京行终8873号行政裁定书已经就《核定表》颁发的合法性进行了认定，故崔振山起诉构成重复起诉，对此意见一审法院不予采纳。上述文书均系对《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》合法性进行的判断，并未涉及《核定表》颁发的合法性，因此，并不构成重复起诉。3.关于《核定表》的做出问题。《核定表》现在的法律效力问题。庭审中镇政府表示虽然《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》被依法撤销，但是因为村委会对其盖章行为进行了撤销，而村委会盖章系其进行核定的前置程序，因此，村委会在撤销其盖章行为后，镇政府的盖章自然失去效力。对此主张一审法院不予采纳，根据拆迁政策和宅基地使用权人认定程序来看，确实村委会认定为前置程序，但是该规定并不能替代镇政府作为一级行政机关依照法律和政府授权享有的行政职权，该职权在本案中即通过《核定表》的盖章行为予以体现，因此，即使村委会公章进行了撤销，并不代表镇政府的公章自然失效；此外，村委会对其公章的撤销行为本身亦存在合法性、合理性问题，对崔敬的相关权益亦可能造成影响。故一审法院有必要强调，无论是村委会还是镇政府，在拆迁中对宅基地使用权人的认定均享有极大的权力，在事实不清、未进行调查核实之前，草率进行盖章、又草率进行撤销的行为不仅对相关权利人产生不利影响，亦对政府公信力、权威性产生影响。关于《核定表》的事实认定问题，也就是对128号院宅基地使用权人认定为崔敬的事实认定问题。根据现有法律规定来看，并无相关条文对宅基地使用权人存在争议的情况下，乡镇政府应当如何具体履行法定职责进行权利人认定。但是根据“以事实为根据，以法律为准绳”的审判原则，对于行政机关行政行为的审查应当尊重客观事实，因此，对于镇政府的《核定表》需要审查其认定的事实是否清楚。参照《永顺镇小圣庙村、乔庄村、南关村宅基地使用状况核定程序和标准》的相关规定，对于宅基地使用权人的认定首先考虑“有效文件”，在无“有效文件”的前提下以宅基地实际使用人作为认定标准。但根据镇政府提交的证据来看，现无法排除崔振山提交的《使用土地许可证》并非128号院的“有效文件”。理由如下：（1）村委会作为宅基地使用权人确认的一环，同时又向相关权利争议主体出具证明信，用以证明宅基地使用权人，对此镇政府作为职责主体并未进一步进行核实；（2）根据认定过程来看，村委会先后认定崔敬、崔敬和崔振山、崔振山为宅基地使用权人，但是为何变更，如何变更，是否上报镇政府，镇政府是否进行核实均未提交相关证据，除了村委会证明之外，镇政府仅仅依照赠与协议、民事判决书对宅基地使用权人进行认定，对于崔振山提出的异议镇政府未对该异议是否成立进行调查；(3)从一审法院查明的存疑事实来看，镇政府后续根据《使用土地许可证》撤销了《核定表》的盖章，没有对《使用土地许可证》的真实性、是否对应128号院进行核实，也没有审查崔万增与崔振海之间赡养协议的真实性、崔万增分家所得房屋是否在唐山大地震中灭失、崔万增究竟是由崔振山还是崔振海负责的赡养、128号院先后居住情况、户口迁入迁出情况、房屋翻建情况，而上述问题均有进一步核实的可能。关于《核定表》的认定程序。《核定表》作出没有载明时间，与其他认定表格无法区分先后顺序，无法确定认定时间，缺乏严谨性。综上，镇政府作出的《核定表》事实认定不清，程序违法，应予撤销。同时一审法院需要指出，对于《核定表》的撤销并不代表一审法院对宅基地使用权人的认定作出判断或者具有倾向性意见，对于宅基地使用权人的认定有待镇政府进一步进行调查核实。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，判决撤销镇政府作出的《核定表》。崔敬不服一审判决，上诉至本院，请求：1.撤销一审判决，将本案依法改判或发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审判决事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法。1.已有生效判决认定128号院的宅基地使用权不属于崔振山。2.崔敬已经过严格的法定程序被确认为128号院宅基地使用人。3.《核定表》曾被撤销，经复议和诉讼又被恢复，即《核定表》不应被撤销。4.现有证据能证明涉案128号宅基地及房屋不是崔振山而是崔敬的。崔振山、镇政府、村委会及北投公司均同意一审判决，请求予以维持。崔敬在举证期限内向一审法院提交如下证据：1.崔万增分家单，证明128号房屋是崔万增分家所得，并非崔振山所建；2.村委会证明7份，证明128号老房原归崔万增所有，是解放初期所盖，没有批示、没有红本，由崔振海继承后与女儿崔敬共同翻建；3.贾青松出具的证明，证明128号老房原归崔万增所有，崔振海为崔万增养老送终后，由崔振海继承该房；4.（2010）通民初字第11279号民事判决书、（2010）二中民终字第17533号民事判决书、（2017）京0112民初31848号民事裁定书、（2018）京03民终831号民事裁定书、（2018）京0112民初967号民事裁定书，证明法院查明，128号房屋与崔振山无关，崔振山多次确权无果；5.北京市通州区永顺镇小圣庙村两委会议纪要、北京市通州区永顺镇小圣庙村两委决定、北京市通州区永顺镇人民政府决定书、通政复字[2018]第123号驳回行政复议申请决定书、（2018）京04行初1216号行政判决书、通政复字[2019]第6号行政复议决定书、（2019）京04行初431号行政裁定书、（2019）京行终8873号行政裁定书，证明128号院的《核定表》曾经被撤销，经过复议及诉讼，已经撤销了《核定表》曾经被撤销的行为，本案属于重复起诉，应当裁定驳回起诉；6.集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案、永顺镇小圣庙村、乔庄村、南关村宅基地使用状况核定程序和标准、老宅基地认定申请表、公示结果、宅基地使用状况核定表、集体土地上房屋拆迁补偿协议、安置及临时周转协议，证明128号院的宅基地严格按照《拆迁补偿安置方案》及《宅基地核定程序和标准》，经过申请人崔敬申请、村两委初步认定、公示、村两委签字确认并加盖村委会公章、镇政府最终核定的程序，确认崔敬为128号院宅基地使用人，拆迁人经过严格的程序认定崔敬为被拆迁人并签订拆迁补偿协议等拆迁文件，确认128号院占地面积为227.17平方米，崔敬一家四口系128号房屋常住在册人口；7.北京市通县农村人民公社社员建房使用土地许可证（74）建农地字第192号、小圣庙村宅基地使用状况核定复核结果确认表，证明崔振山1974年在本村申请宅基地并获得建房使用土地许可证，且崔振山在本村的25号院也在本次拆迁补偿范围；8.永顺镇政府信访答复书，证明村委会多次出具小圣庙宅基地使用状况复核结果确认表，但是宅基地使用权人认定成崔振山的已被认定无效或撤销，从而说明了128号宅基地使用权人确认成崔振山是错误的。崔振山在举证期限内依法向一审法院提交了如下证据材料：1.《使用土地许可证》，证明崔振山于1973年3月21日取得了128号的建房使用土地许可证，是该宅基地的合法使用权人；2.2018年3月5日村委会证明，证明崔振山1973年3月21日取得的《使用土地许可证》对应的宅基地是小圣庙村西128号；3.《核定表》，证明六方工作小组在不知情的情况下将崔敬认定为**院的宅基地使用权人，且村委会和镇政府均盖章确认，该《核定表》应当予以撤销；4.2018年11月23日村委会证明，证明2017年小圣庙村棚改拆迁安置过程中，拆，拆迁六方工作小组错误的将崔敬认定为**的宅基地使用权人，两委一致认为崔振山系128号的宅基地使用权人；5.集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案，证明根据拆迁政策，小圣庙，小圣庙村棚改拆迁的被拆迁人应当为通县人民政府核发的《使用土地许可证》上标明的宅基地使用权人，有上述许可证，应当为128号院的宅基地使用权人，镇政府作出的《核定表》是错误的，应当予以撤销；6.通政复字[2019]第6号《行政复议决定书》，证明镇政府于2018年6月28日作出的、内容为撤销其在2017年9月22日《老宅基地认定申请表》《核定表》上盖章确认行为的《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》已经因认定事实不清、证据不足、程序违法被区政府撤销，因此镇政府在《核定表》上盖章确认的行为仍然是发生法律效力的行为；7.北京市通州区永顺镇小圣庙村两委会议纪要；8.北京市通州区永顺镇小圣庙村两委决定；9.2018年5月31日村委会向镇政府出具的情况说明；10.北京市通州区永顺镇人民政府决定书；证据7-10证明镇政府和小圣庙村两委认可《核定表》将崔敬认定为128号院宅基地使用人与事实不符，系认定错误，镇政府和小圣庙村两委在《核定表》上盖章的行为应当被撤销；11.分家单；12.2019年1月28日村委会证明；证据11-12证明128号院系崔振山于1973年申请并建造的，崔万增所建的房屋已经于1976年因地震倒塌，并非崔万增分家所得，与崔万增无关，崔振山系128号院的宅基地使用权人，，地上房屋系崔振山建造涉案《核定表》的认定与事实不符，依法应当被撤销；13.关于小圣庙村民委员会来函的回函，证明北投集团通州分公司已经终止128号院宅基地的一切分配方案，并报废以前所有拆迁档案材料，崔敬提交证据中的拆迁资料不具有证明力；14.村委会2017年9月20日情况说明，证明其于2015年11月3日给崔振海出具的两份证明是在不了解事实的基础上开具的，村委会已经否认了该两份证明的效力，崔敬提交的村委会作出的两份证明不具有证明力；15.贾青松2019年6月5日出具的声明；16.照片；证据15-16证明贾青松于2019年6月5日出具声明，其关于128号院出具的全部证明、证言、证词与事实不符，应当作废，崔敬提交的村委会出具的七份证明中有五份是贾青松任职村委会主任期间作出的，该证据不具有证明力；17.2018年11月23日村委会证明，证明村委会在2017年棚改时，认定128号院宅基地使用权人为崔敬系错误的，现小圣庙村村两委班子成员一致认定128号院宅基地使用权人为崔振山，涉案《核定表》依法应当被撤销；18.小圣庙村宅基地使用状况复核结果确认表，证明村委会认可128号院宅基地使用人应当为崔振山，并分别于2018年10月22日、2019年9月6日进行了公示，涉案《核定表》依法应当被撤销；19.戚仓证人证言，证明：1.小圣庙村为崔振海开具的证明是在不了解事实的基础上开具的，崔敬提交的证据不具有任何证明力；2.依据小圣庙村2017年拆迁时的政策规定，128号院宅基地使用权人应当为崔振山，涉案《核定表》依法应当被撤销；20.2019年11月7日通州法院谈话笔录；21.小圣庙村航拍图；证据20-21证明：1.128号院和25号院是两处不同的院落，崔振山持有的《使用土地许可证》对应的是128号院；2.村委会为崔敬开具的证明是在不了解情况的基础上开具的，与事实不符，崔敬提交的证据不具有任何证明力；22.《宅基地使用状况核定表》（编号：1-东宅小01-391），证明村委会于2019年11月重新作出宅基地使用状况核定表，认定128号院宅基地使用权人为崔振山，涉案《核定表》的认定没有事实和法律依据，依法应当被撤销。镇政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.《土地管理法》第六十二条第三款，证明镇政府有对宅基地进行审核的权限和职责，镇政府主体权限合法；2.关于对永顺镇小圣庙村、乔庄村、南关村宅基地进行认定授权的请示、《批复》，证明镇政府主体权限合法；3.东方厂周边棚改项目（小圣庙村）集体土地上住宅房屋拆迁补偿与安置方案，证明镇政府主体权限合法、程序合法；4.《核定表》，证明镇政府在核定表中仅仅是盖章确认行为，该表格先要由村委会盖章确认；5.（2010）通民初字第11279号民事判决书、（2010）二中民终字第17533号民事判决书、（2017）京0112民初31848号民事裁定书，证明镇政府在《核定表》盖章审核的依据；6.崔振海与崔敬2015年1月1日签订的房屋赠与协议、村委会2010年5月31日证明、村委会2015年11月3日证明，证明镇政府在核定表盖章审核的依据；7.老宅基地认定申请表、村委会证明信，证明镇政府在《核定表》盖章审核的依据；8.《使用土地许可证》，证明镇政府曾经作出撤销盖章行为的依据；9.北京市通州区永顺镇小圣庙村两委会议纪要，证明镇政府曾经做出撤销盖章行为的依据；10.北京市通州区永顺镇小圣庙村两委决定，证明镇政府曾经做出撤销盖章行为的依据；11.北京市通州区永顺镇小圣庙村村民委员会申请，证明镇政府曾经做出盖章行为的依据；12.北京市通州区永顺镇人民政府决定书，证明镇政府撤销涉案宅基地的盖章行为是因为崔振山与崔敬存在争议纠纷，暂不对涉案宅基地进行认定；13.通政复字[2019]第6号行政复议决定书，证明区政府撤销了镇政府所做的《北京市通州区永顺镇人民政府决定书》。村委会在举证期限内向一审法院提交如下证据：1.永顺镇小圣庙村、乔庄村、南关村宅基地使用状况核定程序和标准[永政发（2017）16号文件]，证明永顺镇小圣庙村宅基地使用状况核定程序和标准；2.老宅基地认定申请表、《核定表》、联合认定表、证明信、宅基地使用情况核定修正确认单，证明崔敬申请认定宅基地的情况；3.《使用土地许可证》，证明镇政府曾经做出撤销盖章行为的依据；4.北京市通州区永顺镇小圣庙村两委会议纪要，证明镇政府曾经做出撤销盖章行为的依据；5.北京市通州区永顺镇小圣庙村两委决定，证明镇政府曾经做出撤销盖章行为的依据；6.北京市通州区永顺镇小圣庙村村民委员会申请，证明镇政府曾经做出盖章行为的依据；证据7.北京市通州区永顺镇人民政府决定书，证明镇政府撤销涉案宅基地的盖章行为是因为崔振山与崔敬存在争议纠纷，暂不对涉案宅基地进行认定；8.情况说明、公函、关于小圣庙村民委员会来函的回函，证明128号被拆迁人认定情况。北投公司在举证期限内未向一审法院提交证据材料。一审庭审中，崔振山申请戚仓出庭作证，戚仓对涉案院落被拆迁人的认定过程进行了陈述。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：对于村委会出具的相关证明，真实性不持异议，但没有相关证据佐证证明内容的客观性，而村委会出具的证明材料多次前后矛盾，因此，对于村委会出具证明的关联性无法确认，一审法院不予采信；《核定表》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；对于各方提交的其他证据和法律依据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明崔振山、崔敬对128号院的争议以及双方就确定宅基地使用权人所做的相应努力，同时也证明了被诉《核定表》作出的相关依据，本院予以采信。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，根据《土地管理法》（2004年）第六十二条第三款的规定，镇政府对本行政区域内农村宅基地具有进行审核确认的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。对行政行为是否合法进行审查。本案中，镇政府作出的《核定表》主要内容是认定128号院宅基地使用权人为崔敬。但现有证据无法明确128号院宅基地的使用权人。故，镇政府在未核实查明涉案宅基地权属的情况下作出《核定表》，属认定事实不清、证据不足。一审法院对相关问题的论述详尽而明确，本院不再赘述。综上，一审法院判决撤销镇政府作出的《核定表》正确，本院应予维持。崔敬的上诉主张不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人崔敬负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 贾志刚审 判 员 胡兰芳审 判 员 冯秋丽二〇二〇年十一月四日法官助理 郝 丹书 记 员 孙 利