新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新行终81号 上诉人（一审被告）：昌吉市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉市建国西路**。 法定代表人：马红军，该市市长。 委托诉讼代理人：刘艮生，男，昌吉市司法局副局长。 委托诉讼代理人：米敦，新疆同创律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：李和明，男，1992年6月22日出生，回族，住新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州。 委托诉讼代理人：张艳玲，北京美泰律师事务所律师。 原审第三人：昌吉市中山路街道办事处，住，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉市健康西路**/div> 法定代表人：袁彬，该办事处主任。 委托诉讼代理人：马文成，男，该办事处副主任。 委托诉讼代理人：刘江，新疆新蓝天律师事务所律师。 原审第三人：昌吉市中山路街道办北沟二村村民委员会，住所地，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉市中山路街道北沟二村iv> 法定代表人：马希林，该村民委员会主任。 上诉人昌吉市人民政府（以下简称昌吉市政府）因与被上诉人李和明，原审第三人昌吉市中山路街道办事处（以下简称中山路街道办）、昌吉市中山路街道办北沟二村村民委员会（以下简称北沟二村村委会）不履行法定职责一案，不服新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2020）新23行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人昌吉市政府的委托诉讼代理人刘艮生、米敦，被上诉人李和明及其委托诉讼代理人张艳玲，原审第三人中山路街道办的委托诉讼代理人马文成、刘江，原审第三人北沟二村村委会的法定代表人马希林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2017年11月30日，李和明作为乙方与北沟二村村委会作为甲方签订《集体土地上附着物补偿协议书》一份，该协议书主要内容为：“根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关规定及项目征地补偿安置方案，甲方集体所有的土地已被政府依法征收，政府依法给予了征地补偿。甲方作为被征收集体土地的所有人，乙方作为被征收集体土地的使用权人和地上附着物所有权人，双方依据《中华人民共和国合同法》，在平等、自愿、协商一致的基础上，就被征收集体土地上附着物补偿款发放事宜达成如下协议：项目名称：昌吉市北沟二村（城中村）改造项目。补偿方式：乙方选择货币补偿的，甲方依据评估报告对乙方的房屋及其他附着物给予一次性补偿人民币1159487元（大写壹佰壹拾伍万玖仟肆佰捌拾柒元整）。此款于协议签订之日起60日内支付50%，即579743.5元，于乙方腾空、交付房屋及其他附着物，并经甲方验收确认后10日内支付50%，即579743.5元。搬迁时限：乙方于2017年12月20日前将被征收集体土地的房屋腾空交付甲方，并在本协议签订之日将相关产证原件交付甲方。其他约定：1.搬家费1000元；2.奖励金50000元；3.该项目房屋征收不影响李和明应享有的其他村民待遇。经双方核算后确认：甲方应向乙方共计支付1210487元（壹佰贰拾壹万零肆佰捌拾柒元）。本协议书甲乙双方各执一份，所在乡镇（街道）、昌吉市国土资源局、昌吉市房屋征收管理办公室各留存备案一份。”该协议加盖有北沟二村村委会、中山路街道办的公章。 2019年8月6日，李和明向昌吉市政府提出《关于要求履行安置补偿职责的申请书》。昌吉市政府收到该申请书后，在法定期限内未作出处理决定。李和明于2019年12月16日向一审法院提起本案诉讼。 一审法院认为，本案争议的焦点是昌吉市政府是否具有履行北沟二村村委会与李和明签订的《集体土地上附着物补偿协议书》的法定职责。 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”根据上述法律规定，涉及对集体土地征收补偿安置的，市、县人民政府是法定主体。本案中，李和明所在的昌吉市北沟二村属于集体所有的土地，2017年11月30日，李和明与北沟二村村委会签订《集体土地上附着物补偿协议书》，虽然该协议是北沟二村村委会与李和明签订的，但北沟二村村委会为村民自治组织，不具有征收集体土地的法定职权，且在该协议中载明：“甲方集体所有的土地已被政府依法征收，政府依法给予了征地补偿”，该“政府”应指昌吉市政府，李和明所在的集体土地及地上附着物的征收补偿工作系由昌吉市政府主导进行。北沟二村村委会与李和明签订补偿协议的行为，应视为昌吉市政府委托北沟二村村委会代为履行其法定职责的行为，昌吉市政府应当是履行北沟二村村委会与李和明签订的《集体土地上附着物补偿协议书》的法定主体。北沟二村村委会与李和明签订的《集体土地上附着物补偿协议书》明确约定了补偿方式，李和明选择以货币补偿方式向其进行补偿，并在庭审中明确要求支付补偿款，故昌吉市政府应按照该协议约定向李和明支付相应的补偿款。 关于补偿款数额应当如何确定的问题。北沟二村村委会与李和明签订的《集体土地上附着物补偿协议书》中约定“甲方依据评估报告对乙方的房屋及其他附着物给予一次性补偿人民币1159487元（大写壹佰壹拾伍万玖仟肆佰捌拾柒元整）。1.搬家费1000元；2.奖励金50000元；经双方核算后确认：甲方应向乙方共计支付1210487元（壹佰贰拾壹万零肆佰捌拾柒元）”。该协议系双方在平等、自愿的基础上签订的，根据该协议约定，甲方即北沟二村村委会应向李和明支付征收补偿款共计1210487元，而昌吉市政府作为履行该协议的法定主体，应当按照该协议约定向李和明支付征收补偿款共计1210487元。中山路街道办、北沟二村村委会认为，李和明不符合“一户一宅”的补偿政策，不应按照双方签订的协议支付补偿款。对此，该院认为，李和明系北沟二村村民，李和明与其母亲共为一户，其与北沟二村村委会签订《集体土地上附着物补偿协议书》中确定的李和明房屋及附着物补偿价值是经新疆正祥资产评估房地产土地估价有限公司评估确定的价值，其搬家费及奖励金亦是双方在平等、自愿的基础上达成的，内容合法有效，中山路街道办、北沟二村村委会虽认为李和明不符合“一户一宅”的补偿政策，但对其主张并未提供证据予以证明。因该协议系双方在平等、自愿的基础上达成，该协议签订后即具有法律效力，对双方均有约束力，双方均应按照该协议履行各自义务。中山路街道办、北沟二村村委会该意见该院不予采纳。 综上，李和明要求昌吉市政府履行其与北沟二村村委会签订的《集体土地上附着物补偿协议书》的法定职责符合法律规定，应予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款，《中华人民共和国合同法》第四十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，判决昌吉市政府于本判决生效之日起六十日内履行北沟二村村委会与李和明签订的《集体土地上附着物补偿协议书》中支付补偿款1210487元的法定职责。 昌吉市政府上诉称，一、一审判决超出李和明的诉讼请求。李和明一审诉讼请求为：“确认昌吉市政府对李和明2019年8月6日提出的《关于要求履行安置补偿职责的申请书》不履行城中村改造法定职责的行政行为违法并判令昌吉市政府履行法定职责。”该诉讼请求并无要求昌吉市政府履行《集体土地上附着物补偿协议书》的内容，也没有要求给付补偿款，故一审判决违反法律规定。二、一审认定昌吉市政府委托北沟二村村委会与李和明签订《集体土地上附着物补偿协议书》没有证据，认定错误。北沟二村村委会与李和明签订《集体土地上附着物补偿协议书》，属北沟二村村委会的自主行为，与昌吉市政府无关。昌吉市政府并非合同相对方，不具有履行协议约定的义务。三、根据法律、行政法规规定，集体土地征收应履行法定程序，而本案还未下发征收方案，实质性的征收程序并没有开始，征收程序违法，案涉《集体土地上附着物补偿协议》无效，不具备履行的基础。综上，请求撤销新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2019）新23行初15号行政判决，驳回李和明一审诉讼请求。 李和明辩称，一、一审判决没有超过李和明的诉讼请求。李和明在一审中请求确认昌吉市政府不履行职责违法，并判令其履行法定职责，李和明向昌吉市政府提交的《关于要求履行安置补偿职责的申请书》中，明确要求昌吉市政府支付征收补偿款。二、李和明的诉讼请求在一审庭审中已经明确。三、一审法院认定事实清楚，实质性化解了行政纠纷。昌吉市政府作为责任主体，具有补偿安置的职责，北沟二村村委会作为村民自治组织，属具体实施机构，不具有履行棚户区改造的职责和义务。四、李和明与北沟二村村委会自愿签订补偿安置协议，且由中山路街道办盖章确认，没有违反法律的强制性规定，应属合法有效。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人中山路街道办辩称，中山路街道办不是履行合同的主体，作为本案第三人主体不适格，本案与中山路街道办无关。 原审第三人北沟二村村委会辩称，北沟二村村委会不是征收主体，只是具体实施者，故对李和明不应承担责任。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2019年8月6日，李和明向昌吉市政府提出的《关于要求履行安置补偿职责的申请书》主要内容为：“2017年11月30日，李和明和北沟二村村委会签订了《集体土地上附着物补偿协议》，第九条约定李和明应得补偿补助等费用总计1210487元，但李和明至今未取得任何款项……贵机关作为城中村改造的责任主体，城中村改造房屋补偿款由市政府财政资金统一支付，专款专用，村民委员会的资产是集体资产，其不具备支付补偿款的责任和能力，其无权进行城中村改造，是受委托签订《集体土地上附着物补偿协议》。贵机关作为支付房屋补偿款的责任主体，有权责令领导下的相关部门履行补偿安置具体职责，按照《集体土地上附着物补偿协议》的约定，对李和明房屋征收支付补偿款。” 本院认为，本案的争议焦点为昌吉市政府是否具有履行案涉《集体土地上附着物补偿协议书》的法定职责。 关于《集体土地上附着物补偿协议书》效力问题。昌吉市政府上诉称案涉征收行为程序违法，《集体土地上附着物补偿协议书》无效，不应被履行。本院认为，在进行行政协议效力审查时，要在运用依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则的基础上，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度进行利益衡量。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”对于该条中“重大且明显”的理解，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定了四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案不存在该条规定的重大且明显的违法情形，且《集体土地上附着物补偿协议书》系协议双方在平等、自愿的基础上签订的，在行政相对人要求行政机关履行协议的情况下，行政机关又以征收程序不合法为由拒绝履行有违上述行政协议的基本原则，故本院对昌吉市政府该上诉理由不予支持。 关于昌吉市政府与北沟二村村委会是否存在委托关系问题。北沟二村村委会在二审庭审中称“我单位是政府工作的实施者”。根据双方当事人陈述，已有100余户村民与北沟二村村委会签订了《集体土地上附着物补偿协议书》，且部分补偿款已发放到位。对于已经发放的补偿款的来源，昌吉市政府陈述由昌吉市房屋征收管理办公室发放，并且认可案涉土地的征收工作还要在昌吉市政府的主导下继续进行。现昌吉市政府上诉称签订《集体土地上附着物补偿协议书》的行为系北沟二村村委会的自主行为，其不是《集体土地上附着物补偿协议书》的签订主体，该理由与上述陈述内容相互矛盾，本院不予支持。一审法院认定昌吉市政府应当是履行北沟二村村委会与李和明签订的《集体土地上附着物补偿协议书》的法定主体并无不当，本院予以维持。 关于一审判决是否超出李和明诉讼请求问题。李和明一审诉讼请求为“确认昌吉市政府对李和明2019年8月6日提出《关于要求履行安置补偿职责的申请书》不履行城中村改造法定职责的行政行为违法，并判令昌吉市政府履行法定职责”。根据查明事实，《关于要求履行安置补偿职责的申请书》中李和明要求昌吉市政府按照《集体土地上附着物补偿协议》的约定支付房屋征收补偿款，一审法院根据协议约定判决昌吉市政府履行向李和明支付补偿款1210487元的法定职责并未超出李和明诉讼请求，应予维持。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人昌吉市政府的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（昌吉市人民政府已预交），由昌吉市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 哈里木拉提 审 判 员 斯   琴 审 判 员 倪   敏 二〇二〇年十一月十二日 法官助理 鲁   婷 书 记 员 郑 斯 尤