重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终653号 上诉人（一审原告）重庆市渝北区星盈食品厂（个人独资企业），住所地重庆市渝**。 法定代表人李群，女，1964年7月15日出生，汉族，住重庆市渝**，系该厂厂长。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 一审第三人重庆市渝北区规划和自然资源局，住，住所地重庆市渝**双龙大道**一社会信用代码：11500000MB1584853C。 法定代表人胡天才，局长。 重庆市渝北区星盈食品厂（简称星盈食品厂）因诉重庆市人民政府（简称市政府）、一审第三人重庆市渝北区规划和自然资源局（简称渝北区规划自然资源局）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2011年6月至8月，市政府以渝府地〔2011〕635号、636号、804号三个征地批复陆续批准征收重庆市渝北区双龙湖街道鹿山村第9村民小组全部集体土地。2011年8月23日，重庆市渝北区人民政府（简称渝北区政府）分别发布征地公告（渝北府征公〔2011〕52号、53号、55号）。2011年9月2日，原重庆市渝北区国土资源管理分局（简称原渝北区国土分局）发布《关于征收双龙湖街道鹿山村第9村民小组全部集体土地补偿安置方案的公告》（渝北国土征补公〔2011〕307号），渝北区政府于2011年9月19日以渝北府地〔2011〕290号文件批准实施上述补偿安置方案。 2011年11月14日，渝北区征地实施机构对星盈食品厂在征地范围内的房屋及构筑物进行了清理丈量，其房屋总面积为8114.46平方米（其中：砖墙石棉瓦结构21.15平方米，砖木结构4843.41平方米，砖混结构514.09平方米，砖墙彩钢顶结构875.90平方米，简易彩钢棚结构136.71平方米，钢砼结构1723.20平方米），星盈食品厂的法定代表人李群在清理登记表上签字确认。涉案房屋星盈食品厂未登记办理（位于渝**双龙湖街道鹿山村第9村民小组范围内）房屋所有权证和土地使用权证。2013年8月30日，渝北区政府对星盈食品厂作出《强制拆除违法建筑决定书》（渝北府拆〔2013〕148号）和《强制拆除违法建筑的公告》（渝北府告〔2013〕148号）。该《强制拆除违法建筑决定书》的主要内容为：星盈食品厂在渝北区双龙湖街道鹿山村9社的建筑系违法建筑，原重庆市规划局渝北区分局（简称原渝北区规划分局）已作出并送达了《重庆市规划局渝北区分局关于限期拆除违法建筑决定书》（渝规限渝北字〔2013〕第73号），因星盈食品厂逾期未自行拆除该违法建筑，决定强制拆除星盈食品厂在渝北区双龙湖街道鹿山村9社修建的违法建筑，并告知星盈食品厂申请复议的权利、诉权及起诉期限。 渝北区征地实施机构参照渝北府发〔2008〕46号等文件的规定计算星盈食品厂的补偿如下：1.参照渝北府发〔2008〕46号文件的房屋拆迁补偿标准（钢砼结构330元/平方米、砖混结构300元/平方米）对星盈食品厂2237.29平方米的无合法权证房屋计算搬迁补助费，金额为722883.00元，并按照该搬迁补助费的20%计算搬迁奖励，金额为144576.60元；2.按照砖墙石棉瓦结构40元/平方米，砖木结构40元/平方米，砖墙彩钢顶结构45元/平方米，简易彩钢棚结构25元/平方米的标准，对剩余房屋计算拆除工时补助费，金额为237415.65元，并按照该拆除工时补助费的60%计算拆除工时奖励，金额为142449.39元。以上合计金额为1247324.64元。3、对星盈食品厂未经批准修建的构筑物计算搬迁补助费，金额为28086.97元，并按照该补助费的20%计算奖励费，金额为5617.39元。以上合计金额为33704.36元。4、对地下管网、设施设备（含重大设施设备）搬迁及搬迁损失，按照上述房屋、构筑物搬迁补助费（拆除工时补助费）的总额988385.62元的15%计算搬迁费用，金额为148257.84元。5、根据供电部门出具的动力电容量（13.18千瓦），按照850元/千瓦，计算动力电搬迁补助费11203.00元；对15.625立方米冻库，按照800元/立方米，计算搬迁补助费12500.00元。因星盈食品厂对补偿标准有异议，向渝北区政府申请行政协调。因协调未果，渝北区政府于2019年6月20日作出《重庆市渝北区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（渝北府协〔2019〕6号）。星盈食品厂不服，向市政府申请行政裁决，请求支付拆迁补偿金额19141488.20元。市政府于2019年8月13日受理，后星盈食品厂将裁决请求补正为：申请拆迁补偿金额1331.2262万元：其中建筑物补偿款789.2262万元；停业停产补偿费216万元；设备搬迁费用30.8万元；水、电设施及附属工程补偿费60万元；投入亏损补偿费235.2万元。2019年8月26日，星盈食品厂提交《裁决补正材料和情况说明》，称其房屋已被重庆市渝北区双龙湖街道办事处（简称双龙湖街道办）强制拆除，其设备及所安装的水、电等附属设施发票等资料均被损毁。2019年9月29日，市政府书面通知双方当事人延长办理期限30日。2019年11月11日，市政府作出《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕218号）并邮寄送达，裁决对星盈食品厂的请求不予支持。星盈食品厂不服，诉至一审法院，请求撤销《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕218号），并判决渝北区规划自然资源局支付星盈食品厂征地拆迁补偿费合计1272.3014万元。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，市政府作为批准征收土地的人民政府，具有对星盈食品厂提出的申请进行裁决的职权。星盈食品厂因对补偿标准有争议，经渝北区政府协调未果，向市政府申请裁决。市政府受理后，在法定期限内作出裁决决定并邮寄送达星盈食品厂，程序合法。 根据《重庆市征地补偿安置办法》第八条第一项规定，不具有土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物，不予补偿。本案中，涉案房屋及构附着物星盈食品厂未登记办理所有权证和土地使用权证，且该建筑已被有权机关认定为违法建筑，征地实施机构对该建（构）筑物参照渝北府发〔2008〕46号文件的规定给予了补偿费128万余元，已充分保护星盈食品厂的建（构）筑物获得补偿的权益。 《重庆市征地补偿安置办法》第十二条规定：“征地拆迁具有土地使用权属证书和其他合法权证的企业建（构）筑物，按重置价格计算补偿费后，原建（构）筑物归国家所有，由土地行政主管部门负责处置。被拆迁企业的搬迁损失费（含设备搬迁损耗、停工损失及搬迁费）按所搬迁设备折旧后净值的15%至20%计算。”本案中，渝北区征地实施机构参照渝北府发〔2008〕46号文件规定的标准，对星盈食品厂地下管网、设施设备（含重大设施设备）的搬迁及搬迁损失，按照其建（构）筑物搬迁补助费（拆除工时补助费）的15%计算了搬迁损失费用。征地实施机构对星盈食品厂搬迁损失费的计算标准与《重庆市征地补偿安置办法》第十二条规定的搬迁损失费计算标准不一致，而市政府并未举示证据证明征地实施机构给予星盈食品厂搬迁损失费的计算标准高于或者等于《重庆市征地补偿安置办法》第十二条规定的标准。因此，对于星盈食品厂应该获得搬迁损失费的计算标准或金额，被诉裁决决定存在事实不清、证据不足的情形。 一审法院据此以事实不清，证据不足为由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定判决：一、撤销重庆市人民政府作出的《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕218号）；二、责令重庆市人民政府在本判决生效后，依法对重庆市渝北区星盈食品厂重新作出行政行为。 星盈食品厂上诉称，1.一审判决认定星盈食品厂合法用地建设的房屋属于违法建筑的证据不足。星盈食品厂是2003年经渝北区政府和双龙湖街道办等政府部门招商引资而建立的个人独资企业，其厂房修建已由相关部门批准。现因征地而被认定为违法建筑，本质是“以拆违代替拆迁”，属于违法行为。2.一审法院适用法律错误。星盈食品厂多次向渝北区政府有关部门申请办理其厂房权属证书均未果，过错不在星盈食品厂。且《重庆市征地补偿安置办法》第八条的规定与2008年《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定相悖，也有违最高人民法院相关判例指导精神，不应适用。3.一审判决适用拆除工时补助对星盈食品厂进行补偿错误。星盈食品厂与征地实施机构至今仍未就征地拆迁安置补偿事宜达成协议，现在还适用2008年制定的相关标准计算补偿费用有违公平原则。4.星盈食品厂提出的拆迁补偿请求合理合法。综上，请求撤销一审判决并判令征地实施机构对星盈食品厂依法履行拆迁补偿职责。 市政府二审中未向本院提交书面答辩意见。 渝北区规划自然资源局二审中未向本院提交书面陈述意见。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 第一组： 1.《重庆市渝北区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（渝北府协〔2019〕6号）； 2.《行政裁决申请书》； 3.《征地补偿安置争议裁决材料收件单》； 4.《裁决补正材料和情况说明》； 5.重庆市渝北区星盈食品厂营业执照、法定代表人身份证明、李群身份证明； 6.《重庆市渝北区星盈食品厂补偿请求》； 7.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决延期告知书》（渝府地裁〔2019〕165号）及送达回执； 8.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕218号）及邮寄回执。 上述证据拟证明星盈食品厂的具体裁决请求以及申请裁决前依法经过了前置协调程序，同时在裁决中相关部门进行了协调，未达成一致。市政府受理裁决申请并作出裁决决定程序合法。 第二组： 1.《重庆市人民政府关于渝北区土地征收的批复》（渝府地〔2011〕635号）； 2.《重庆市人民政府关于渝北区土地征收的批复》（渝府地〔2011〕636号）； 3.《重庆市人民政府关于渝北区土地征收的批复》（渝府地〔2011〕804号）。 上述批复拟证明星盈食品厂房屋所在村民小组集体土地已被批准征收。 4.《重庆市渝北区人民政府关于征收双龙湖街道黄山村第7村民小组和鹿山村第8、9村民小组集体土地的公告》（渝北府征公〔2011〕52号）； 5.《重庆市渝北区人民政府关于征收双龙湖街道鹿山村第3、7、9村民小组集体土地的公告》（渝北府征公〔2011〕53号）； 6.《重庆市渝北区人民政府关于征收双龙湖街道黄山村鹿山村等2个村5个村民小组集体土地的公告》（渝北府征公〔2011〕55号）。 上述证据拟证明渝北区政府根据前述批复依法发布了涉案房屋的征地公告。 第三组： 1.《重庆市渝北区国土资源管理分局关于征收双龙湖街道鹿山村第9村民小组全部集体土地补偿安置方案的公告》（渝北国土征补公〔2011〕307号）； 2.《重庆市渝北区人民政府关于同意征收双龙湖街道黄山村等2个村7个村民小组集体土地的补偿安置方案的批复》（渝北府地〔2011〕290号）。 上述证据拟证明根据征地批复及征地公告，原渝北区国土分局拟定了征地补偿安置方案并报经渝北区政府同意实施，补偿依据、标准等合法有效。 第四组： 1.《渝北区人民政府征地办公室农村房屋清理登记表》； 2.《渝北区人民政府征地办公室构筑物清理表》； 3.供电公司出具的动力电容量表； 4.《渝北区人民政府征地办公室费用发放表（重庆市渝北区星盈食品厂拆迁费用发放表）》； 5.《渝北区人民政府征地办公室（重庆市渝北区星盈食品厂拆迁费用情况表）》； 6.重庆市行政事业单位资金往来结算票据、渝北区双龙湖街道办事处费用领取通知及送达回证。 上述证据拟证明征地实施机构对星盈食品厂的涉案房屋进行了清理丈量，并按照相关文件计算出搬迁补助费、搬迁奖励等拆迁费用共计1440489.85元，并已将款项拨付给双龙湖街道办，该办将领取通知送达了星盈食品厂。同时，星盈食品厂的法定代表人李群对房屋清理登记表、构筑物清理表（共三页）均签字认可。 第五组： 《重庆市渝北区人民政府强制拆除违法建筑决定书》（渝北府拆〔2013〕148号）及送达回证、《重庆市渝北区人民政府强制拆除违法建筑的公告》（渝北府告〔2013〕148号）及送达回证，拟证明渝北区政府拆除星盈食品厂的违法建筑行为合法并履行了送达手续，星盈食品厂所称房屋并非合法房屋。 渝北区规划自然资源局未向一审法院举示证据。 星盈食品厂向一审法院举示了其请求的补偿清单（共5项）： 1.房屋（8114.46平方米）补偿费7303014元； 2.停业停产损失2160000元（已停产6年）； 3.设备搬迁费用308000元； 4.水、电设施及附属工程补偿费608584元（含人工费、材料费）； 5.投入亏损补偿费2352000元（合同期限30年，现在20年就拆了），以上共计12731598元。 经一审庭审质证，星盈食品厂对市政府举示的第一组证据的真实性、关联性无异议，对裁决程序无异议，但对裁决结果有异议；对第二组证据的1-2无异议，对3-6的真实性无异议，但对渝府地〔2011〕804号文件中涉及的市政府55号令有异议，认为该令是1999年1月1日实施的，规定无房产证不予补偿，该规定有悖于2008年施行的城乡规划法；对第三组证据的真实性无异议，但认为这是针对农户的搬迁安置，星盈食品厂不是农户，故该组证据与本案无关；对第四组证据的1-4无异议，对证据5、6有异议，认为市政府和渝北区规划自然资源局将星盈食品厂的合法建筑认定为违法建筑，给予拆迁补助工时费1440489.85元，这是拆违代拆迁而不予补偿的违法行为，星盈食品厂不予接受；对第五组证据中的强拆决定和强拆公告的真实性无异议，但认为该公告和决定内容违法，星盈食品厂的房屋是合法的，是经渝北区政府和双龙湖街道办招商引资修建的。市政府认为星盈食品厂举示的证据与其在裁决程序中提交的基本一致，在裁决程序中其已提出了明确的补偿请求，并且金额已经涵盖了现在的补偿请求，故该证据与本案无关。渝北区规划自然资源局对市政府举示的证据均无异议，对星盈食品厂举示证据的质证意见与市政府相同。 一审法院对各方当事人提交并经庭审质证的证据认证如下：市政府举示的证据均真实、合法且与本案有关联，予以采信。星盈食品厂举示的证据为自行拟定的补偿清单，在裁决程序中已提出，与本案没有关联，不予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院依法予以确认。二审认定事实与一审无异。 二审另查明，关于星盈食品厂诉渝北区双龙湖街道办请求确认行政强拆行为违法及行政赔偿两案，重庆市江北区人民法院已于2020年8月11日作出（2019）渝0105行初137号行政判决判决确认双龙湖街道办于2018年10月13日和2019年2月20日强制拆除星盈食品厂位于渝北区双龙湖街道鹿山村9社厂房的行为违法，（2019）渝0105行赔初5号行政赔偿判决责令双龙湖街道办于判决生效之日起90日内对星盈食品厂依法予以全面赔偿。上述判决现均已生效。 本院认为，当事人对市政府具有作出涉诉《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕218号）的法定职权，以及裁决程序、其余当事人的诉讼主体资格、一审审判程序等事项均无争议，一审法院已有针对性地进行了评析，故本院不再赘述。 《重庆市征地补偿安置办法》第八条第一项规定，不具有土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物，不予补偿。但是对于无证建筑并非一概不予补偿，应结合无证建筑形成原因具体甄别对待。本案中，星盈食品厂的厂房已经原渝北区规划分局认定为违法建筑，渝北区政府亦已作出强制拆除决定，星盈食品厂对此行政行为有争议本可以另案依法起诉寻求法律救济，但其自愿放弃救济是对自己享有权利的处分。虽然星盈食品厂厂房之前被原渝北区规划分局认定为违法建筑，但原渝北区规划分局职能现已整合入渝北区规划自然资源局，之后该局作为征收实施单位在土地征收实施中综合考虑该厂厂房形成的历史原因等综合因素之后，酌情参照渝北府发〔2008〕46号规范性文件的精神对星盈食品厂的厂房进行相应补偿费用核算，且经渝北区政府行政协调意见也予以认可，对此系行政机关通过自身行政补偿行为而实质改变之前行政决定，法律并不限制行政机关依职权改变原行政行为。 《重庆市征地补偿安置办法》第十二条规定：“征地拆迁具有土地使用权属证书和其他合法权证的企业建（构）筑物，按重置价格计算补偿费后，原建（构）筑物归国家所有，由土地行政主管部门负责处置。被拆迁企业的搬迁损失费（含设备搬迁损耗、停工损失及搬迁费）按所搬迁设备折旧后净值的15%至20%计算。”本案中，征地实施机构对星盈食品厂的地下管网等附属设施设备的补偿计算并未以上述规定中的“重置价格”或“所搬迁设备折旧后净值”为基准依据计算，且裁决机关并未举示充分证据证明其裁决确定的补偿金额不低于上述规定补偿数额，并未造成其财产减少，故被诉裁决存在事实不清情形。一审法院据此判决撤销市政府作出的《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕218号）并责令市政府重新针对星盈食品厂的申请作出裁决并无不当。另外，双龙湖街道办强制拆除星盈食品厂厂房的事实行为已经人民法院生效判决确认违法并确定应予赔偿的情况下，针对星盈食品厂财产损失赔偿尚未包含其他补偿项目部分，若当事人未妥善协商处理情况下仍有继续通过行政裁决依法予以明确的必要。 综上所述，一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法。星盈食品厂的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市渝北区星盈食品厂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 许 鹏 二〇二〇年十一月三日 法官助理 王 堃 书 记 员 张婉婷