青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终94号 上诉人（原审原告）民和河林养殖专业合作社，住所地青海省海东市民和回族土族自治县峡门镇峡门村。 法定代表人金永凯，该合作社理事长。 委托代理人李明，北京市盈科（兰州）律师事务所律师。 委托代理人李兴宏，甘肃昶泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县人民政府，住所地青海省海东市民和回族土族自治县川垣新区党政办公大楼。 法定代表人马维忠，该县县长。 委托代理人冯宏，该县政府司法局工作人员。 委托代理人赵宏毅，该县政府司法局工作人员。 上诉人民和河林养殖专业合作社（以下简称河林养殖场）不服被上诉人民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）环保强制措施一案，海东中院经审理，作出（2018）青02行初88号行政判决后，河林养殖场不服，向本院提起上诉，本院于2019年11月6日作出（2019）青行终92号行政裁定，以案涉《关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》(以下简称《关闭通告》)，对包括河林养殖场在内的40家养殖场均有效，其本质是一个诉，属必要共同诉讼，人民法院应当运用审判权追加没有参加诉讼的39家养殖场参加诉讼，属于遗漏当事人。遗漏必须共同诉讼的当事人是重大的诉讼程序违法为由，裁定撤销海东中院作出的（2018）青02行初88号行政判决，发回海东中院重审。海东中院依据本院作出的（2019）青行终92号行政裁定及中共民和县委、民和县政府下发的民办发[2018]77号《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》(以下简称《77号整改通知》)确定的养殖场名单，追加其中未参加诉讼的其他家养殖场参加诉讼。其中，向民和金源养殖专业合作社、民和金茂养殖科技有限公司、民和宝禄养殖专业合作社、民和中源养殖专业合作社、民和七里秀英养殖专业合作社、民和县牧元养殖有限公司、民和兴昌悦养殖专业合作社、民和县花儿朵朵养殖专业合作社、民和兴源养殖专业合作社、民和顺康养殖专业合作社、民和县鑫艺养殖专业合作社、民和龙翔养殖专业合作社、民和丰祥养殖专业合作社、民和县高鑫养殖专业合作社、民和县春桂养殖专业合作社15家送达了《参加诉讼通知书》，上述15家养殖场的经营人明确表示不参加本案的诉讼，其余案涉养殖场已通过公告送达，现公告期届满，无人来参加诉讼。海东中院于2020年7月10日作出（2019）青02行初66号行政裁定。河林养殖场不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月2日公开开庭审理了本案。上诉人河林养殖场的委托代理人李明、李兴宏，被上诉人民和县政府的委托代理人赵宏毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，河林养殖场位于民和县境内湟水河流域禁养区内,为彻底整改中央第七环境保护督察组反馈的海东市畜禽养殖污染防治不到位问题，2018年6月13日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发东办发[2018]50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》,要求所辖各区县彻底完成中央环保督察反馈的畜禽养殖问题整改任务，于2020年底前全面完成湟水河和黄河干、支流河流岸带及水源地二级保护区等禁养区148家养殖场（其中民和县45家）的关闭、搬迁或转产工作，彻底整改养殖污染问题。同年7月19日，中共民和县委办公室、民和县人民政府办公室印发民办发[2018]77号《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》（以下简称《77号整改通知》），对民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改作了规定，并制定了整改任务清单及责任分工，要求包括河林养殖场在内的45家养殖场于2018年8月底前关停，畜禽全部出栏,停止养殖生产。2018年8月7日民和县政府下发《关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》（以下简称《关闭通告》），要求河林养殖场于2018年8月30日前畜禽全部出栏、停止养殖生产并自行关闭。2018年10月29日河林养殖场向海东中院提起行政诉讼，要求：一、依法审查中共民和县委办公室、民和县政府作出的《77号整改通知》的合法性；二、依法撤销中共民和县委办公室、民和县政府作出的《77号整改通知》和民和县政府作出的《关闭通告》;三、依法判令民和县政府赔偿给河林养殖场造成的全部损失968万元。2019年2月21日,民和县农业农村和科技局给河林养殖场下发《限期拆除通知书》,要求河林养殖场于2019年3月20日前自行拆除,逾期将依法强制拆除。2019年5月30日,河林养殖场被强制拆除。河林养殖场以该强制拆除行为严重侵害了其合法权益为由,于2019年11月4日向海东中院提起行政诉讼，在其提起的(2019)青02行初58号不服强制拆除行为及行政赔偿案件中，其诉讼请求有两项：一、依法确认民和县政府强制拆除行为违法;二、判令民和县政府赔偿给河林养殖场造成的全部损失1277.9万元。 一审法院认为，河林养殖场提起的诉讼没有具体的诉讼请求及事实根据，不符合法定起诉条件，主要理由： 1.人民法院对被诉行政行为合法性进行审查，不同行政行为所依据的事实、适用的法律、作出的程序存在差别，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致，而且采用的判决形式也不一样。因此，在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为，河林养殖场的起诉应当符合“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。本案中河林养殖场向法院提交的行政起诉状中罗列的诉讼请求共有三项，具体内容为：一、依法审查中共民和县委办公室、民和县政府作出的《77号整改通知》的合法性；二、依法撤销中共民和县委办公室、民和县政府作出的《77号整改通知》和民和县政府作出《关闭通告》;三、依法判令民和县政府赔偿给河林养殖场造成的全部损失968万元。三项诉讼请求所依据的被诉行政行为既有中共民和县委办公室、民和县人民政府做出的《77号整改通知》，又有民和县政府作出的《关闭通告》。《77号整改通知》确定了应当进行整改关闭的包括河林养殖场在内的45家养殖户，而《关闭通告》则是民和县政府为落实《77号整改通知》内容，作出通告并进行张贴，送达的行为，属于两个不同的行政行为。一审法院在庭审中就此向河林养殖场释明后，河林养殖场拒绝变更，河林养殖场的起诉没有具体的事实根据，违背了“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。 2.河林养殖场认为，民和县政府作出的《77号整改通知》是民和县农业农村和科技局作出《责令限期拆除通知书》及进行强制拆除行为所依据的规范性文件，并提出第一项诉讼请求，要求对其进行合法性审查。同时，在第二项诉讼请求中，又要求撤销《77号整改通知》。一审法院在庭审中向其释明指出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。因此，对文件合法性的审查，在诉讼请求中不能直接要求撤销该规范性文件。经释明，河林养殖场拒绝变更诉讼请求。河林养殖场的起诉违背了《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条的规定，诉讼请求不具体。 3.河林养殖场于2018年10月29日向海东中院提起行政诉讼，在起诉状中要求判令民和县政府“赔偿”给其造成的全部损失968万元。在2019年3月5日的开庭审理中又将该诉讼请求变更为判令民和县政府“补偿”给其造成的全部损失968万元。一审法院针对包括其要求补偿的诉讼请求作出（2018）青02行初88号行政判决后，本院作出(2019)青行终92号行政裁定，撤销一审判决，发回海东中院对该案进行重新审理。一审法院在对该案的重新审理中，审理对象应当是（2018）青02行初88号案件中的诉讼请求。但是在本案庭审当中，河林养殖场再次变更诉讼请求，要求判令民和县政府“赔偿”给河林养殖场造成的全部损失968万元，（2018）青02行初88号行政判决并没有对其行政赔偿的诉讼请求进行审理过，河林养殖场在本案中再次将行政补偿之诉变更为赔偿之诉，改变了重新审理的性质。对于关闭决定给河林养殖场造成的全部损失，河林养殖场在(2019)青02行初58号不服强制拆除及行政赔偿案件中已经提出判令民和县政府赔偿给其造成的全部损失1277.9万元，海东中院也已开庭进行了审理。对此，一审法院当庭向其释明后，其依然拒绝明确具体的诉讼请求及事实根据，也属诉讼请求不具体。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条、第六十九条第一款第(一)项、第(十)项的之规定，裁定：驳回河林养殖场的起诉。案件受理费50元，退还河林养殖场。 河林养殖场上诉请求：请求撤销（2019）青02行初66号行政裁定，依法改判支持河林养殖场全部诉讼请求。事实与理由：一、一审裁定事实认定不清，证据不足。1.一审裁定认定河林养殖场位于民和县境内湟水河流域禁养区内，污染防治不到位，事实不清，证据不足。一审裁定认定河林养殖场位于民和县境内湟水河流域禁养区内的证据是[2018]50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，但国家要求划定禁养区的依据是环保部办公厅和农业部办公厅于2016年10月24日联合颁发的《关于印发的通知》（以下简称《技术指南》），该《技术指南》6明确规定划定禁养区工作流程应该是：摸清底数-核定边界-征求意见-报批公布，尤其核定边界，要求在初步确定划定范围的基础上，组织开展实地勘察，调查禁养区划定相关基础信息，明确拟划定禁养区范围边界拐点，形成禁养区划定初步方案，包括比例尺一般不低于1：50000的畜禽禁养区分布图，以及禁养区划定范围的文字描述等；同时要求进行征求意见环节，禁养区划定初步方案应当征求同级有关部门意见，并向社会公开征求意见。本案中如果民和县政府想要确定河林养殖场在禁养区内，必须依据上述《技术指南》要求的流程，依法科学进行划定，一审中民和县政府没有提交任何关于将河林养殖场划定在禁养区的证据，更没有提交按照《技术指南》要求的流程将河林养殖场划定在禁养区包括摸清底数、核定边界等基础信息及资料，更缺失向社会公开征求意见环节。2.民和县政府以河林养殖场存在污染为由关停，却未提供河林养殖场存在污染的任何证据，一审裁定对河林养殖场是否存在污染、存在何种污染等相关事实没有查清，直接认定河林养殖场存在污染，确需关闭，无事实与法律依据。《技术指南》5.1第二款：饮用水源保护一级保护区内禁止建设养殖场；饮用水水源二级保护区禁止建设有污染物排放的养殖场，本案中河林养殖场系合法成立的养殖专业合作社，是经过民和县政府等各相关部门审批核准后依法经营的单位，说明河林养殖场在设立时并没有列入到禁养区范围内，民和县政府如认为河林养殖场需要关闭，前提是河林养殖场必须存在污染，对是否存在污染，必须进行专业、科学的检测，以证明是否存在污染、存在何种污染、污染是否达到必须关停的程度，这一事实是本案的关键事实，民和县政府没有举出任何证据，一审法院直接认定存在污染，确有不当。二、一审裁定适用法律错误，河林养殖场提起的诉讼有具体的诉讼请求，符合法定的起诉条件。（一）一审裁定认为民和县委、县政府下发的《77号整改通知》和民和县政府作出的《关闭通告》属于不同的两个行政行为，河林养殖场的起诉违背了“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，属于法律适用错误。1.《77号整改通知》不是具体行政行为。《77号整改通知》是作出《关闭通告》的依据，属于作出具体行政行为时所依据的规范性文件。因此，河林养殖场提起的诉讼只针对《关闭通告》这一具体的行政行为，不存在违背“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。2.《关闭通告》属于具体行政行为。《关闭通告》对河林养殖场的权利义务产生实际影响，属于我国《行政处罚法》第八条（四）责令停产停业，属于具体行政行为，河林养殖场针对该具体行政行为提起诉讼，符合法律规定，具有明确的诉讼请求。（二）河林养殖场请求撤销《关闭通告》的同时并附带审查《77号整改通知》于法有据。1.《77号整改通知》属于行政规范性文件。《77号整改通知》虽是县委、县政府共同签发的文件，但从发文的性质、发文的对象、文件的内容、文件的具体实施者来看，均属于行政机关进行管理的内容，而不是党务机关管理内容，文件的性质和功能均为民和县政府的行政管理性质和功能，且因《77号整改通知》为作出《关闭通告》的法律依据，作为关闭民和县45家养殖户的依据及指导意见，系公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文，属于行政规范性文件。2.河林养殖场请求撤销具体行政行为即《关闭通告》时要求附带审查该行政行为所依据的规范性文件《77号整改通知》的合法性，诉讼请求明确，符合法定的起诉条件。3.《77号整改通知》违反上位法律规定，主要表现在如下几个方面，依法应当审查。（1）《77号整改通知》程序违法。国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》国办发【2018】37号文件规定，行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序，但在一审庭审中，民和县政府没有提交关于在制定《77号整改通知》时严格遵循上述通知要求事项的证据。（2）《77号整改通知》内容违法。该文件违反了《中华人民共和国行政许可法》第八条、《畜禽规模养殖场污染防治条例》第二十五条、《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》、《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号）、青海省人民政府《关于青海省加强政务诚信建设的实施意见》（青政〔（2017〕47号）、农业部办公厅《关于统筹做好畜牧业发展和畜禽粪污治理工作的通知》（农办牧（2017〕65号）中有关在取得行政许可后因客观原因和公共利益需要，解除许可或者协议的，应当给予补偿的规定，在要求河林养殖场关闭、拆除其合法养殖场的时候，对补偿问题没有予以解决的情况下，径直要求关闭养殖企业、拆除设备的行为，严重违反了我国法律、行政法规和国家政策等上位法的规定。（三）一审裁定认为河林养殖场在本案发回重审时将原“补偿”之诉变更为“赔偿之诉”改变了重新审理的性质，属于诉讼请求不明确，于法无据。1.没有法律规定行政诉讼案件发回重审后原告不得变更诉讼请求，河林养殖场将原“补偿”之诉变更为“赔偿之诉”不违反法律规定。2.河林养殖场要求赔偿的诉讼请求明确且有事实与法律依据。行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照法律规定取得国家赔偿的权利。（1）民和县政府下发的《关闭通告》要求关闭河林养殖场却不给予任何补偿，违反上位法的规定，具体如下：A、我国《环境保护法》第三十一条规定“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”民和县政府关停河林养殖场依法给予补偿是其职责。B、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域饮用水水源保护区，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”C、根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”第二款规定“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条规定“因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”等法律法规均做出了补偿的规定，尤其是农业部办公厅《关于统筹做好畜牧业发展和畜禽粪污治理工作的通知》提出的在治理中存在的问题：主要表现在“一是超范围划定畜禽养殖禁养区。有的地方禁养区划定范围过大，将非饮用水水源保护区、城镇居民规划区、公路两侧等划入禁养区。二是超范围关闭或搬迁养殖场户。部分地方采取‘一刀切’的办法，要求饮用水水源二级保护区和风景名胜区二级、三级保护区的规模养殖场全部关闭或搬迁。三是关闭或搬迁补偿不到位。部分地方没有对关闭或搬迁的养殖场户进行依法补偿，存在着补偿标准低或不予补偿的现象。”同时要求各地畜牧部门要与环保部门加强沟通协调，按照法律法规规定和地方政府确定的部门职能分工，开展禁养区划定和规模养殖场户关闭或搬迁，切实维护养殖场户的切身利益，民和县政府严重违反上述规定，超范围划定禁养区、违法不予补偿、采取一刀切进行关停。（2）民和县政府下发的《关闭通告》程序违法，应当予以撤销。《关闭通告》属于行政处罚行为，此行政行为属于我国《行政处罚法》第八条（四）责令停产停业，对于这种重大处罚事项，《行政处罚法》第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。民和县政府没有履行法定义务，剥夺了河林养殖场法律救济渠道，使河林养殖场合法权益没有得到应有的保护。没有告知河林养殖场有通过复议或者诉讼进行救济的权利，该《关闭通知》不具备行政处罚的法定要件，程序违法，应当予以撤销。 民和县政府答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。河林养殖场的起诉应当符合“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，本案中河林养殖场的三项诉讼请求属于不同的行政行为，其作出的主体不同，不是同一个行政行为，不符合法定的受案条件，请求驳回河林养殖场的起诉。 河林养殖场对一审认定的“河林养殖场位于民和县境内湟水河流域禁养区内,为彻底整改中央第七环境保护督察组反馈的海东市畜禽养殖污染防治不到位问题”有异议外，对一审认定的其他事实无异议。民和县政府对一审认定的事实均无异议。对双方无异议的事实，本院予以确认。 二审另查明，河林养殖场在(2019)青02行初58号不服强制拆除及行政赔偿案件中要求民和县政府赔偿给其造成的全部损失1277.9万元中包含本案所主张的损失968万元。 根据双方当事人的诉辩主张及已查明的事实，本案争议焦点为：河林养殖场的起诉是否符合法定起诉条件。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”根据上述法律规定，人民法院通过审理被诉行政行为的合法性来监督行政机关依法行使职权，而被诉行政行为作为合法性的审查对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。不同行政行为所依据的事实、适用的法律、作出的程序存在差别，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致，而且采用的判决形式也不一样。因此，在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为，原告的起诉应当符合“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。本案中，河林养殖场的诉讼请求为：一、依法审查《77号整改通知》的合法性；二、依法撤销《77号整改通知》和《关闭通告》;三、依法判令民和县政府赔偿给河林养殖场造成的全部损失968万元。三项诉讼请求所依据的被诉行政行为既有中共民和县委办公室、民和县人民政府做出的《77号整改通知》，又有民和县政府作出的《关闭通告》。《77号整改通知》确定了应当进行整改关闭的包括河林养殖场在内的45家养殖户，而《关闭通告》则是民和县政府为落实《77号整改通知》内容，作出通告并进行张贴，送达的行为，属于两个不同的行政行为。对此，一审法院向河林养殖场释明后，其拒绝变更，违背了“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。 河林养殖场在(2019)青02行初58号不服强制拆除及行政赔偿案件中要求确认民和县政府强制拆除行为违法，并赔偿因拆除行为给其造成的全部损失1277.9万元，该赔偿诉求中包含本案河林养殖场所主张的因民和县政府关闭决定给其造成的损失968万元。故本案河林养殖场要求民和县政府赔偿给其造成的全部损失968万元的诉求，通过另案诉讼可以得到救济。 综上所述，河林养殖场的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的起诉条件，一审法院裁定驳回起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈玉静 审 判 员 刘尚英 审 判 员 商海英 二〇二〇年十一月十一日 法官助理 程克文 书 记 员 冶 明