山东省蒙阴县人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁1328行初29号原告任庆平，男，1964年9月25日出生，汉族，居民，住平邑县。委托代理人孙晓，平邑县第一法律服务所法律工作者。被告平邑县国土资源局，住平邑县城西环一路。法定代表人宋汉银，局长。负责人郭朝新，平邑县国土资源局纪检组长。委托代理人李伟，山东泽钧律师事务所律师。被告平邑县人民政府，住平邑县西环路中段。法定代表人包华，县长。委托代理人李文飞。委托代理人唐乐坤，山东东蒙律师事务所律师。原告任庆平不服被告平邑县国土资源局作出的平国土资罚字（2017）097号行政处罚决定书、平邑县人民政府作出的平政复字（2017）651号行政复议决定书，于2017年11月15日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，于2017年11月16日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月15日公开开庭审理了本案。原告任庆平及委托代理人孙晓，被告平邑县国土资源局负责人郭朝新及委托代理人李伟，被告平邑县人民政府委托代理人李文飞、唐乐坤均到庭参加诉讼，被告平邑县人民政府负责人未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告平邑县国土资源局于2017年6月16日作出平国土资罚字（2017）097号行政处罚决定书，认定原告未经批准也未取得任何手续的情况下,擅自于2016年开始在××镇××村村××村××亩堆放尾砂及矿土，造成土地种植条件破坏，责令原告30日内恢复原状并处以每亩1万元的罚款。原告任庆平不服，于2017年8月9日向被告平邑县人民政府申请行政复议，被告平邑县人民政府于2017年10月27日作出平政复字（2017）651号行政复议决定书维持了被告平邑县国土资源局作出的平国土资罚字（2017）097号行政处罚决定书。原告任庆平诉称，该涉案土地是原告的承包地，前期在土地上种植桃树由于树龄大、效益差，于2017年2月20日将所有桃树伐除，想改良土壤用以种植庄稼，遂于2017年3月20日，原告备部分尾砂，用来翻地改良土壤透气性种植庄稼，而被告认定原告未经批准也未取得任何手续的情况下擅自于2016年开始在××镇××村××村集体土地11.044亩堆放尾砂及矿土，造成土地种植破坏，没有事实根据和证据，且被告作出的行政行为不合法。原告不服，向平邑县人民政府申请行政复议，平邑县人民政府于2017年10月27日作出平政复决字（2017）651号行政复议决定书维持了原处罚决定，为维护自身的合法权益。诉请法院依法撤销被告平邑县国土资源局于2017年6月16日作出的平国土资罚字（2017）097号行政处罚决定书和被告平邑县人民政府的平政复字（2017）651号行政复议决定书。被告平邑县国土资源局辩称：1、原告未办理任何手续也未经批准擅自于2000年开始,在××镇××村村××村集体土地11.0044亩，造成植被破坏，其行为违反了《中华人民共和国和土地管理法》和《中华人民共和国和土地管理法实施条例》，在作出具体行政行为前依法调取了相关证据并且告知了原告相关的权利义务。2、原告提交的合同书与事实不符，其大量证据证明侵占了11.0044亩土地。综上被告作出的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告平邑县人民政府辩称：1、被告平邑县人民政府作出的平政复字（2017）651号行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿。2、被告作出复议决定书程序合法。3、被告作出的行政复议决定书所适用的法律正确。请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告平邑县国土资源局在法定期限内提交了以下证据：证据1、立案呈批表。证据2、任庆平、任永刚、任瑞胜、郝龙民、赵付花、任崇德、任庆玉询问笔录及身份证明，证明任庆平侵占土地、放置尾砂，严重破坏土地质量的事实。证据3、任庆平压占土地、破坏植被条件占用耕地村民明细表，证明任庆平侵占土地明细。证据4、土地承包合同书，证明任庆平承包地仅8.7亩。证据5、现场勘测笔录及宗地图，证明任庆平侵占土地情况。证据6、平邑县土地利用总体规划图及尾砂压占现场图，证明任庆平侵占土地情况。证据7、北大坡村证明一份，证明2007年6月份以后村公章由镇统一管理，以前由村自行管理。证据8、记账凭证，证明任庆平缴纳的承包款。证据9、调查报告、会审记录、处理决定审批表、听证告知书等，证明按法定程序作出处罚决定书。被告平邑县人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：证据1、行政复议申请书及证据材料，证明原告行政复议申请书事项、内容及其证据材料。证据2、行政复议答辩状及证据，证明被申请人提出答辩及证据，证明平国土资罚字【2017】097号《行政处罚决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。证据3、行政复议申请立案呈报表，证明行政复议立案符合法律规定。证据4、行政复议受理通知书，证明被告受理行政复议符合法律规定。证据5、提出答复通知书，证明被告通知及其日期合法。证据6、受理、答复通知书送达回证，证明被告送达通知书合法。证据7、行政复议申请延期呈批表，证明行政复议批准延期审理的程序合法。证据8、延期审理通知书及送达回证，证明延期审理通知并依法送达。证据9、复议决定建议书及审批表，证明依法制作行政复议决定建议书，并经过审批程序。证据10、行政复议决定书，证明决定书合法、有效。证据11、行政复议决定送达回证，证明依法送达行政复议决定书。证据12、法律法规《行政复议法》第十七条、二十二条、二十三条、二十八条第一款第一项、三十一条，《行政复议法实施条例》第四十三条，证明其作出复议决定适用法律、法规正确。原告为证明其合法权益受到侵害，起诉时提供了四组证据，证据1、任庆平于2017年6月拍摄的处罚土地现场照片，证据2、国土局2017年4月拍摄的处罚土地现场照片，用证据1、2证明两份照片内容相同，显示的土地状况相同，通过照片可以看出该土地没有改变基本现状，2017年2月份任庆平砍伐原老化的桃树后，准备对承包土地进行改良，并未存在破坏土地的行为，因被告的行为致使该土地荒废至今。给原告造成损失。证据3、承包合同一份，证明原告承包的土地8.7亩，原告对承包土地有合法的使用权，原告根据合同第七条的规定进行改良土壤整理土地，没有违反法律规定。证据4、承包费单据3张、村欠条6份，证明合同签订后任庆平缴纳5年的承包费，后因村欠任庆平21160元，自2011年没让再交现金，用欠款顶承包费，不足时再缴纳。经庭审质证，原告对平邑县国土资源局提供的证据发表如下质证意见：对证据1、7无异议。对证据2有异议，认为国土局立案后，调查了7位占用土地的村民，除任庆平外，其他6户村民对土地实际压占的情况调查不清，而事实上任庆平是改良土壤行为并非违法破坏土地，通过该调查以及后续做出的处罚决定看出，是国土局在未查清事实的情况下放任了其他违法行为，存有目的的对任庆平进行处罚明显不公。对证据3在证据2中仅仅反映出有7户是压占土地，通过证据3又反映出任庆平违法破坏土地是17户，而最后处罚仅任庆平一人，说明国土局从立案到调查明显程序错误，调查事实不清。对证据4的真实性合法性无异议，但国土局对真实性予以否认，我们有证人来证实该合同的签订、盖章、缴纳以及土地丈量。认为证据5不真实，图中标识的11.0044亩，其中任庆平承包土地是8.7亩，在该规划图中有2.5亩左右废弃的坑塘（杨家坑），该坑情况有证人来证实。对证据6总体规划图其中表明任庆平非法占用41.2亩，说明国土局未调查清楚，对于其拍摄的照片第38页、39页、40页该三张复印件照片明显存有压占土地违法行为，但是国土局从调查至今从未对该土地进行处理，对于第40页照片上面标明是任庆平土地，事实上是任庆平的承包地，从该宗照片看其上面并没人任何堆放物，明显是平整地以及农作物秸秆，该证据与第38-40页明显存有差异，认为国土局对其处罚存有不公行为。对证据8无异议，但认为被告提供的凭证只有一份，我们一共交了三份。对证据9认为作出处罚决定的事实依据不对，事实没查清楚，适用法律错误，但是对该证据中有任庆平提交的三张照片（2017年6月份），该照片形成晚于国土局拍摄的照片，该照片更能反映任庆平承包土地的情况，更看不出有压占物及堆放物，只能看到因国土局处罚，造成该土地无法进行整理及耕种，出现了照片上的荒芜。原告对被告平邑县人民政府提供的证据经质证认为：对证据1无异议；认为证据2中其答辩的内容及提供的证据不能真实反映任庆平承包土地的现状，平邑县人民政府作出的行政复议决定不符合法律规定，超过法律规定的时间，且认定事实不清；对证据3、4以及后续的程序问题到证据12，平邑县人民政府最后作出的行政复议决定书，没有对改良土壤或者侵占土地情况进行调查落实，其作出的行政处罚决定书没有事实依据。经庭审质证，被告平邑县国土资源局对原告提供的证据认为：从证据照片中明显可以看出在土地上有尾砂存放，原告所说的秸秆，在土地上也是对土地造成破坏，不能证明原告是在利用土地；原告提交的合同只能证明承包8.7亩土地，其他的不能证明；对于收款收据因都是复印件对真实性有异议，并且从票据看原告承包费只交至2011年。很多票据并没有村委会盖章，还有6张票据并非是承包款，只有3张是果园承包。平邑县人民政府对原告提供的证据无质证意见。本院对上述证据认证如下：被告平邑县国土资源局提供的证据1、2系立案审批表及调查询问笔录、证实被告行政执法过程中严格按照法律规定履行立案审批，所提供的证据与本案具有关联性、合法性、真实性、本院予以采信。证据3被侵占17户土地明细表，共计18.45亩，因原告不予认可亦无其它证据予以证实，本院不予采信。证据4、5、6的内容为原告任庆平承包的土地合同以及被告勘验宗地图、土地总体规划图，与本案具有关联性，本院予以采信。对证据7系北大支坡村关于公章使用证明一份，该证据与本案无关联性，本院不予采信。对证据8内容为调查报告、会审记录、处理决定审批表、听证告知等为作出行政处罚前的程序，与本案有关联性，本院予以采信，但会审记录显示系土地所长召集，与《行政处罚法》第三十八条规定的不一致，属超越职权，应认定程序违法。平邑县人民政府提供了12份证据，能够证实行政复议受理、立案、答复通知、延期审批、作出决定、送达相关程序。与案件具有关联性，本院予以采信。原告任庆平提供的3位证人证言及4份证据，3位证人虽系与原告同村，但其所作证言均能证实原告承包8.7亩土地的事实与原、被告提供的土地承包合同相互印证，上述证人证言，本院予以采信。原告提供的证据1、2系黑白照片，因与被告提供的照片一致，能够相互印证土地的现状，且与本案具有关联性，本院予以采信。证据3系承包合同书，能够证实原告承包了8.7亩的土地，并对该土地享有使用权，与本案有关联性，本院予以采信。证据4系承包单据及欠条，因多张票据没有村委会盖章，来源不明，本院不予采信。经审理查明，被告平邑县国土资源局于2017年6月16日以原告未经批准也未取得任何手续的情况下，擅自于2016年开始在××镇××村××村集体土地11.0044亩堆放尾砂及矿土，造成土地种植条件破坏，作出平国土资罚字（2017）097号处罚决定书。原告不服，于2017年8月9日，向被告平邑县人民政府提起行政复议申请，立案后，向被申请人平邑县国土资源局送达了申请书副本，平邑县国土资源局于2017年8月22日递交了行政复议答复意见书，2017年9月28日平邑县人民政府延期30日，后经审理于2017年10月27日作出（2017）平政复字（2017）651号行政复议决定书，维持了平邑县国土资源局平国土资罚字（2017）097号行政处罚决定书，分别于2017年11月2日向申请人、被申请人送达了行政复议决定书。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为过程犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当给予行政处罚”。平邑县国土资源局作为土地行政主管部门，对违反土地法规的违法行为具有法定的管理职权。原告任庆平与村委签订承包期限为20年的承包合同，原告对所承包的8.7亩土地享有使用权。被告平邑县国土资源局以原告在该土地上，堆放尾砂、矿土，违反了《土地管理法》三十六条的规定。《土地管理法》第三十六条规定的违法处罚设定条件是指在土地上建窑、建坟或者擅自在土地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等行为违法。显然被告提供的所有证据当中未有上述违法行为的表现，因此所作出的处罚明显缺乏事实依据和法律依据。对土地行政处罚案件程序性的规定《国土资源处罚办法》第三十二条规定“涉及土地行政处罚期限为60日，特殊情况经负责人批准可以延长30日”。《行政处罚法》第三十八条规定：“对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。被告平邑县国土资源局提供的证据中，无法体现遵循了上述规定，因此属于程序违法。被告平邑县人民政府在作出行政复议的过程中，违反《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，在案件不能按照法定期限作出复议决定时，应由行政复议机关负责人负责签批延期决定，而是由行政复议机关负责法制工作的负责人作了签批，属程序违法。综上，两被告作出的行政处罚决定书、行政复议决定书事实不清、程序违法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第一款第一项、第三项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条之规定，判决如下：一、撤销平邑县国土资源局2017年6月16日作出的平国土资罚字（2017）097号行政处罚决定书。二、撤销平邑县人民政府2017年10月27日作出的平政复决字（2017）651号行政复议决定书。案件受理费50元，由二被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。审 判 长  张宗忠审 判 员  宿炳春人民陪审员  刘志强二〇一七年十二月二十二日书 记 员  杨文强