北京市第三中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京03行终761号上诉人（一审起诉人）：彭秀云，女，1952年3月26日出生，汉族，住黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区。上诉人（一审起诉人）：于世奎，男，1948年10月4日出生，汉族，住黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区。上诉人彭秀云、于世奎不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行初462号不予立案行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。彭秀云、于世奎以北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）、北京市通州区张家湾镇人民政府（以下简称张家湾镇政府）为被告，向一审法院提起行政诉讼。彭秀云、于世奎起诉称：二起诉人系夫妻关系。起诉人于世奎在张家湾镇政府招商引资政策的引导下与另外两位案外人共同出资成立了北京蓝天业峰门窗有限责任公司（以下简称蓝天公司），并与北京市通州区张家湾镇施园村村民委员会（以下简称施园村委会）签订了《土地租赁合同》，后该公司入住租赁的施园村工业园区。2004年，起诉人于世奎退出蓝天公司并将所租赁的15亩土地及建筑和厂房进行了分割。随后，起诉人与蓝天公司在原租赁合同的基础上分两份与施园村委会签订了《土地租赁合同》，承租起始日期及租赁期限不变。2018年6月25日，张家湾镇政府和北京建邦通汇房地产有限公司作为拆迁主体将施园村工业园区纳入了张湾镇村、立禅庵、唐小庄、施园、宽街及南许场村棚户区改造项目的拆迁范围内，起诉人承租的涉案土地及地上建筑物也在该范围之内。2018年8月13日、8月21日，张家湾镇政府就上述改造项目的《认定结果公示》分别进行了两次公示，起诉人均在两次公示之中。由于起诉人对该上述项目的补偿标准合法、合理性有异议，迟迟未达成一致并搬迁交房，张家湾镇政府依据市规自委作出的京规通执函〔2018〕第177号关于彭秀云、于世奎规划审批情况的函（以下简称《规划审批函》）而作出《限期拆除通知书》，并强制拆除了起诉人的涉案厂房。起诉人三次提起诉讼，法院均判决张家湾镇政府强拆行为违法。张家湾镇政府在前案庭审中将《规划审批函》作为证据出示，起诉人认为该函不但外化，且发生法律效力，对起诉人的权利、义务产生了实质影响，给起诉人造成了巨大的经济损失。起诉人通过政府信息公开方式申请获取《规划审批函》张家湾镇政府的来函及现场勘验记录。根据市规自委向起诉人公开的《北京市通州区张家湾镇人民政府关于施园村违法建设认定的函》（以下简称《请求认定函》）及张家湾镇政府向起诉人出具的《答复告知书》，反映了张家湾镇政府向原规土委提供虚假信息，《规划审批函》的作出存在违反法定程序等问题，综上，起诉人认为《规划审批函》不具有合法性、缺失事实依据、证据不足、违反法定程序。为维护起诉人的合法权益，故起诉人诉至法院，请求判决：1、依法对市规自委作出的《规划审批函》真实性、合法性、关联性进行审查；2、如《规划审批函》审查结果若缺失合法性、真实性、关联性应予撤销；3、本案诉讼费用由市规自委、张家湾镇政府承担。一审法院经审查后认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。本案中，起诉人所诉的《规划审批函》系被起诉人市规自委基于张家湾镇政府的查询请求，对涉案设施建设规划情况的客观描述，起诉人彭秀云、于世奎并非该行政行为中的行政相对人，《规划审批函》并未对彭秀云、于世奎创设新的权利义务，不属于对其合法权益产生实际影响的行为，故起诉人针对《规划审批函》的起诉，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，彭秀云、于世奎的起诉不符合法定起诉条件，依法应不予立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十一条第二款、第八十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第一百零一条第一款第（一）项、第二款、第三款之规定，对彭秀云、于世奎的起诉，裁定不予立案。彭秀云、于世奎不服一审裁定，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审裁定，依法受理此案。上诉理由为：二上诉人在获取了新的证据后，还原了事实真相。证实原审对《规划审批函》事实认定不清、证据不足。《规划审批函》的真实性、合法性、关联性均有待进行全面审查。首先，《规划审批函》应属于人民法院行政诉讼的受案范围。裁定书认为，《规划审批函》只是对涉案设施建设规划情况的客观描述。彭秀云、于世奎并非该行政行为中的行政相对人，《规划审批函》并未对彭秀云、于世奎创设新的权利义务，不属于对其合法权益产生实际影响的行为。因此不属于人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第三条、第五条、第六条、第八条、第十条之规定，人民法院对二上诉人的诉讼应予受理。其次，二上诉人就是该行政行为中的行政相对人。行政相对人，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。行政主体行政行为对相对人权益的影响有时是直接的，有时影响可能是间接的，作为个人、组织，无论其权益受到行政主体行政行为的直接影响还是间接影响，都是行政相对人。市规自委给张家湾政府回函是针对二上诉人所设定。张家湾镇政府以此函为依据做出行政处罚，因此，二上诉人其权益受到行政主体行政行为的直接影响，二上诉人理应是本案行政相对人。再次，《规划审批函》的真实性、关联性、合法性证据不足，市规自委、张家湾政府均存在不同程度的行政违法行为。一审法院存在越权进行认定的情形和适用法律错误问题。2020年5月28日，上诉人于世奎向市规自委申请调取《关于彭秀云、于世奎规划审批情况的函》（京规通执函（2018）第177号）张家湾镇政府的来函及现场勘验记录。2020年6月16日，市规自委在《答复告知书》（［通州分局］2020第86-1号-答）中公开了这份文件，即张政函（［2018］102号）《北京市通州区张家湾镇人民政府关于对施园村违法建设认定的函》证明，张家湾镇政府在该函中明确是向通州区原规土分局请求对涉案厂房的性质进行认定。张家湾镇政府不具有违法建筑的认定职权。该函提供的涉案设施范围是虚假信息，与本案不具关联。对本裁定书，二上诉人有三个问题需要提出：1、一审法院对二上诉人提及的关于市规自委、张家湾镇政府在履职过程中均存在不同程度的行政违法行为，这是造成《规划审批函》失实的直接原因这一重要实体问题并未予以叙述说明，而只是把违反法定程序等问题做了叙述说明。2、本院经审查认为，起诉人所述的《规划审批函》系被起诉人市规自委基于张家湾镇政府的查询请求，对涉案设施建设规划情况的客观描述。这里所谓查询请求是错误的，二上诉人已经提供了新证据证实张家湾镇政府并非查询，而是请求市规自委给予认定。这是政府执法机关各负其责，规范履职的是非问题。3、《规划审批函》是作为证据公开外化的，其内容不真实，与本案不具关联性，为什么一审法院视而不见？二上诉人恳请中院法官本着《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条、第八十七条，以事实为根据、以法律为准绳，对行政行为是否合法进行审查，对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查之原则，支持上诉人的诉求，做出公平、公正的判决。本院认为：当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。市规自委出具的《规划审批函》系其在职权范围内确定有关事实是否存在的行为，仅仅是某种事实状态的记载，并未对当事人创设新的权利义务关系，对于世奎、彭秀云的权利义务不产生实际影响，故其起诉不符合法律规定的起诉条件。一审法院对于世奎、彭秀云的起诉裁定不予立案并无不当，应予维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 马志星审 判 员 梁 冬审 判 员 王蕾蕾二〇二〇年十一月二日法官助理 金珍珍法官助理 巫扬帆书 记 员 白忠雪