辽宁省盘锦市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）辽11民终1295号 上诉人（原审被告）：许善良，男，1971年4月19日出生，汉族，农民，住辽宁省盘锦市兴隆台区。 委托诉讼代理人：郭嘉琳，北京市中尚律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：盘锦市兴隆台区国营兴隆农场，住所地辽宁省盘锦市兴隆台区。 法定代表人：胡东海，该场场长。 委托诉讼代理人：李辉，辽宁三公律师事务所律师。 上诉人许善良因与被上诉人盘锦市兴隆台区国营兴隆农场农村土地承包合同纠纷一案，不服辽宁省盘锦市兴隆台区人民法院（2020）辽1103民初1787号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月23日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人许善良及其委托诉讼代理人郭嘉琳、被上诉人盘锦市兴隆台区国营兴隆农场的委托诉讼代理人李辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 许善良上诉请求：撤销原判，依法改判，裁定驳回被上诉人的起诉。事实和理由：1、原审认定“涉案土地是国有土地”、“兴隆农场拥有涉案土地的管理权、使用权”错误。我国依法实行土地登记发证制度，被上诉人就其认为的“案涉土地为国有土地、其对土地拥有使用权和管理权”的主张没有出示包含案涉土地在内的国有土地使用权证书，未举证证明其依法对案涉土地进行土地登记，取得了案涉土地使用权，未证明案涉土地为国有，又无证据证明其对土地享有管理权、使用权、发包权。原审认定“许善良使用土地的管理权人从原大洼县国营前进农场变更为兴隆农场，兴隆农场承继了对案涉土地的管理权和发包权”无任何证据证明。2、上诉人有证据证明许善良承包使用的土地性质为集体土地，且法院已生效判决也对案涉土地性质，及荒地村村委会的发包资格问题作出了明确认定，原审认定“荒地村村民委员会无发包资格”与客观事实、法律规定背道而驰。3、上诉人与村委会签订的土地承包协议合法有效。4、被上诉人不具备民事诉讼主体资格，应予驳回，本案不属于人民法院受理民事案件的范围。5、被上诉人的起诉是以提起民事诉讼之名，行非法征收、征用土地之实。6、原审违反法定程序。 盘锦市兴隆台区国营兴隆农场辩称，一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求维持原判。涉案土地为国有性质，在盘锦地区国营兴隆农场企业性质是国有，所以土地不可能存在集体所有的情况，我方可以提供不动产中心土地国有性质的档案资料，兴隆农场和荒地村委会存在权属争议，应由土地部门确认，但本案荒地村委会对该土地没有主张过权利，所以本案与权属争议无关，上诉人对该土地没有权属争议的请求权。林丰路的征收，被征收人是国营兴隆农场，而上诉人不是被征收主体，本案与征收无关。 盘锦市兴隆台区国营兴隆农场向一审法院起诉请求：1.确认被告持有的《土地承包协议》无效；2.判决被告返还17.5亩承包地。 一审法院认定事实：2004年1月1日，原辽宁省大洼县国营前进农场荒地分场荒地村村委会与本案被告签订《土地承包协议》。甲方为荒地村村委会，乙方为本案被告许善良，甲方将原荒废老沟渠承包给乙方。合同约定：甲方为乙方提供可利用面积17.5亩，其施工费用等乙方自己负责；乙方租用后其使用期限与土地二轮承包同步，在使用期间如发生征占与其它承包地享有一样补偿待遇，但必须服从镇政府和村委会的规划安排；租金为每三年交2000元（每月55.56元），一次性交清，三年到期时提前交付，逾期不交村委会视违约处理，可收回使用权转租他人。该协议落款处有时任村委会主任梁玉双以经办人的名义签名，并加盖了村委会公章。被告许善良在“乙方”处签名。同年1月16日，被告许善良按合同约定交纳2004年1月至2006年12月31日的养鱼池租金2000元；2009年11月21日，许善良交纳养鱼池租金2000元；2013年2月4日，许善良交纳2012年至2015年底的养鱼池租金2000元。协议签订后，被告曾在该地块上养鸡、养鱼及种植树木，现仍经营养鱼池。2012年5月22日，盘锦市发展和改革委员会做出盘发改投发〔2012〕47号文件，对盘锦市住房和城乡建设委员会（以下简称：住建委）关于申请林丰路南段道路工程项目立项的请示批复如下：（1）原则同意住建委建设林丰路南段道路工程项目；（2）建设规模及主要内容：林丰路南段道路工程，南起南外环，北至友谊街，全长1520米，规划红线40米，双向六车道，其中：机动车道23米，非机动车道两侧各4米，人行道两侧各4.5米；（4）建设工期：2012年5月至10月；……。同年8月30日，盘锦市国土资源局对住建委关于申请办理林丰路道路工程建设用地预审函出具预审意见，内容为：该项目用地部分位于盘锦市中心城区土地利用总体规划的允许建设区，部分用地位于规划的有条件建设区，需通过增减挂钩解决，该项目符合《建设项目用地预审管理办法》的规定，原则同意通过建设项目用地预审。同年10月29日，盘锦市规划局对林丰路南段道路选址做出选字第211100201200008号建设项目选址意见书，同意住建委关于林丰路南段的道路选址申请。2013年5月3日，盘锦市规划局对林丰路南段道路用地下发地字第21110020130006号建设用地规划许可证，本案原、被告所诉争的土地因被告许善良未能就征地补偿与原告达成一致、未退回所承包土地，导致林丰路南段道路工程施工至本案诉争土地处时停工，该地段至今未能施工。另查明，1999年11月1日，中共大洼县委、大洼县人民政府作出了《关于印发大洼县国有农场土地第二轮承包工作实施方案的通知》的洼委发[1999]27号文件，其中明确了国有农场的土地是国家组织投入。农垦职工多年开发起来的。第二轮承包是在不改变国有土地性质和国有农场对国有土地经营权的前提下，发包方式是继续实行农场式发包，农场作为管辖区域内的一级发包人，分场代表农场行使土地发包权。2010年9月13日，盘锦市人民政府向辽宁省人民政府提出了盘政[2010]142号《关于调整盘锦市大洼县、兴隆台区、双台子区行政区划的请示》，请示调整大洼县田家镇荒地村划归兴隆台区管辖。2010年12月9日，辽宁省人民政府作出辽政[2010]309号《辽宁省人民政府关于同意调整盘锦市大洼县兴隆台区双台子区行政区划的批复》，同意将大洼县田家镇的荒地村划归兴隆台区兴盛街道办事处管辖。2011年1月1日，盘锦市兴隆台区人民政府根据辽宁省人民政府309号文件的相关批示，将国营前进农场荒地分场的土地划归兴隆台区国营兴隆农场，由国营兴隆农场代表国家对荒地分场所辖土地行使管理权。2017年6月13日，辽宁省人民政府作出辽政地[2017]301号《辽宁省人民政府关于盘锦市2016年度第16批次实施方案用地的批复》，该批复同意盘锦市依据国务院批准的农用地转用和土地征收方案制定的实施方案，批准用地1.4215公顷(兴隆台区国营兴隆农场荒地分场国有水田1.1376公顷、坑塘水面0.1277公顷、沟渠0.1562公顷)。2017年4月3日，经盘锦市人民政府下设的盘锦市征地事务处兴隆台征地服务分站代表盘锦市人民政府与兴隆台区国营兴隆农场荒地分场签订《征用土地协议书》，许善良所占用的土地在其征地范围内；盘锦市人民政府于2017年7月6日发布使用土地方案公告；同日盘锦市土地资源局兴隆台分局发布使用土地补偿安置方案公告。而后荒地村被征收承包地的40余户农民除许善良外领取了林丰路征地补偿费。还查明，2014年5月8日，原告向本院提起诉讼，请求判令解除原、被告签订的《土地承包协议》、被告将17.5亩土地返还给原告，被告提起反诉，请求依法确认《土地承包协议》有效，判令被反诉人继续履行协议。本院于2014年7月31日作出（2014）兴民二初字第00146号民事判决书，判决解除荒地村村委会与许善良于2004年1月1日签订的《土地承包协议》；被告许善良于本判决生效后十日内将17.5亩承包土地返还给原告，原告在许善良返还土地后将许善良已经交付的合同未履行部分的承包费按每月55.56元予以返还（自返还土地之日至2015年12月31日），并驳回了许善良的反诉请求。被告许善良不服该判决，向盘锦市中级人民法院提出上诉，盘锦市中级人民法院于2014年12月11日以（2014）盘中民三终字第000128号民事裁定书裁定撤销原审判决，发回重审。原告于2016年11月29日向本院申请撤诉，本院于2016年12月16日分别以（2015）兴民二初字第00018号民事裁定书准予原告撤回起诉、驳回了反诉原告许善良的反诉。2018年4月4日，原告再次就土地承包经营权纠纷向本院提起诉讼，因许善良提起的行政诉讼尚未作出生效判决，故本院于2019年4月16日以（2018）辽1103民初882之一号民事裁定书裁定驳回原告的起诉。2018年7月31日，许善良向沈阳市中级人民法院对辽宁省人民政府提起行政诉讼，因许善良不服辽宁省人民政府301号批复，于2018年6月6日向辽宁省人民政府提出复议，被驳回，请求法院撤销辽宁省人民政府作出的辽政行复驳字（2018）84号《驳回行政复议申请决定书》，判令被告重新作出行政复议决定，依法撤销辽宁省人民政府作出的辽政地[2017]301号《辽宁省人民政府关于盘锦市2016年度第16批次实施方案用地的批复》的具体行政行为。沈阳市中级人民法院认为，本案中，案涉集体土地系经国务院批准征收，根据省政府批复的内容可以判断该批复系辽宁省政府针对盘锦市政府依据经国务院批准的农用地转用和土地征收方案制定的实施方案作出的批复，并非其作为省级人民政府作出的征收土地批复，性质上属于对国务院征收土地批复的转批行为。故该批复系国务院批准行为，国务院行为不具有可诉性，不属于复议及诉讼范围。辽宁省人民政府依此作出驳回原告的复议申请的决定，并无不当。2019年1月2日，沈阳市中级人民法院以（2018）辽01行处337号行政判决书驳回许善良的诉讼请求。许善良不服此判决，上诉至辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院认为，根据法律和司法解释的规定，国务院和省级人民政府征收土地批复属于最终裁决，不属于行政诉讼受案范围，亦不能提起行政复议。故原审法院驳回许善良的诉讼请求，并无不当。故于2019年8月27日以（2019）辽行终619号行政判决书驳回许善良的上诉，维持原判。 一审法院认为：本案的争议焦点是被告与荒地村村委会签订的合同是否有效，原告是否具备诉讼主体资格。首先，荒地村村委会与被告许善良签订的土地承包合同无效，因荒地村村委会不具备发包资格。涉案土地是国有土地，对该性质土地由农场作为一级发包人，分场代表农场行使土地发包权，而村民委员会系村民自治组织，对国有土地没有发包权。尽管被告提出涉诉纠纷曾多次被本院以裁定方式处分，但从未有就实体事实作出合同有效的生效判决。本院作出的（2014）兴民二初字00146号民事判决书已经被(2014)盘中民三终字第000128号民事裁定书依法撤销，本院（2015）兴民二初字第00018号民事裁定书系在发回重审后原告撤诉情形下，因原告并未主张合同无效，被告当然不能提出主张合同有效的反诉而驳回反诉的起诉。两份（2015）兴民二初字第00018号民事裁定书均是对案件程序进行的处理，不能作为认定实体事项的依据。而且原告针对涉案土地的起诉先后诉请的内容不同，不属于“一事不再理”规定情形。现被告认为该裁定已经确认合同有效、原告的诉请违背“一事不再理”的原则的抗辩意见不符合事实和法律规定，本院不予采纳。其次，盘锦市兴隆台区国营农场的土地性质系从国家投资开发的农垦辖区发展承袭而来，原农垦辖区内的国有土地，作为特殊形态的国有资产，一并授权国营农场经营管理，国营农场拥有农垦辖区内国有土地的授权经营土地使用权。原告依照辽宁省人民政府的行政区划批复承接了原国营前进农场荒地分场对土地的管理权符合法律规定，此节有辽政（2010）309号《辽宁省人民政府关于同意调整盘锦市大洼县兴隆台区双台子区行政区划的批复》文件批复能够证实。根据辽宁省人民政府的行政区划文件规定，许善良所占用的土地的管理权人从原大洼县国营前进农场变更为兴隆台区国营兴隆农场，即原告依法承继了对案涉土地的管理权和发包权，因此，在被告没有取得法律依据而占用原告管理范围内土地不退还的情况下，兴隆台区国营兴隆农场作为本案原告主张权利，主体适格。被告许善良认为原告从未取得涉诉土地的土地经营权，无法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，因该无效合同取得的财产，应当予以返还，所以被告应将涉案土地返还给原告；因被告长期使用原告土地并获得高额收益，故对被告已交纳的租金原告不予返还。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决如下：一、被告许善良与原大洼县荒地村村委会签订的《土地承包协议》无效；二、被告许善良于本判决生效后十日内向原告盘锦市兴隆台区国营兴隆农场返还所承包的土地17.5亩，该幅土地上被告的个人财产由被告自行处置。案件受理费50元，减半收取25元，由被告许善良负担。 二审中，被上诉人围绕上诉请求提供大洼区不动产登记中心调取的土地登记档案，包含土地登记审批表、土地统计台账、土地登记卡、土地登记申请书及附件、附图，证明土地权属性质国有，土地证号10&tim**;×49号。上诉人质证认为，一审没有出示该证据，被上诉人一审主张是基于证书灭失才没有出示，但二审却提交新证据，不应作为本案审理判决依据。不认可该证据的真实性、合法性、关联性，该证据不是原件，也不是其主张的权属证书的原始材料，上边还有多次删除修改痕迹，关于土地登记卡、承包土地表上没有任何关于土地信息的显示和内容，空白的登记表无法说明问题，且土地使用者是前进农场荒地分场，与被上诉人无关，不能证明权利义务承继关系，不能证明包括本案诉争土地，也没有发证机关批准意见和签字盖章，所以我方不认可。 除一审查明事实外，二审另查明，2004年1月16日，上诉人向国营前进农场荒地分场交纳了2004年1月至2006年12月31日的养鱼池租金2000元；2009年11月21日，上诉人向国营前进农场荒地分场交纳了养鱼池租金2000元；2013年2月4日，上诉人向国营兴隆农场荒地分场交纳了租金2000元。另兴隆台区人民法院作出的（2015）兴民二初字第00018号民事裁定书中认定，上诉人与田家镇荒地村村民委员会签订的《土地承包协议》系双方真实意思表示，依法成立。不存在合同无效情形，上诉人要求解除合同的前提是认可双方签订的合同有效。该裁定已经发生法律效力。 本院认为，上诉人与田家镇荒地村村民委员会签订了《土地承包协议》，现被上诉人以涉案土地为国有土地，田家镇荒地村村民委员会不具备发包资格为由，要求确认合同无效。法院认为，虽《土地承包协议》签订主体不是农场，但上诉人将租金交付给农场，且农场进行了收取，其收取租金的行为视为对土地发包给上诉人这一事实的认可。被上诉人以此为由主张协议无效没有事实和法律依据。且在兴隆台区法院作出的（2015）兴民二初字第00018号生效裁判中已经认定该协议的效力，被上诉人也曾就该协议提出过解除的诉讼请求，而解除的前提就是认可协议的效力，现其又主张合同无效，不予支持。 综上所述，许善良的上诉请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十三条第一款第五项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、撤销辽宁省盘锦市兴隆台区人民法院（2020）辽1103民初1787号民事判决。 三、驳回被上诉人（原审原告）盘锦市兴隆台区国营兴隆农场的诉讼请求。 一审案件受理费50元，减半收取25元；二审案件受理费50元，均由被上诉人盘锦市兴隆台区国营兴隆农场负担。 本判决为终审判决。 审判长  王金生 审判员  高玉波 审判员  王 丹 二〇二〇年十一月十日 书记员  赵燕菲 附法条： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； 最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释 第九十三条下列事实，当事人无须举证证明： （五）已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实；