广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终2283号上诉人（原审原告）：周柳珍，女，1970年10月13日出生，汉族，住广州市南沙区。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府。住所地：广州市南沙区横沥镇兆丰路3号。负责人：杜永洪，镇长。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室。住所地：广州市南沙区横沥镇兆丰路4号首层。法定代表人：黄伟民，主任。被上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心。住所地：广州市南沙区凤凰大道1号C栋三楼。法定代表人：邓腊，主任。上诉人周柳珍因诉被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府（以下简称横沥镇政府）、广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室（以下简称横沥征收办）、广州南沙开发区土地开发中心（以下简称南沙土发中心）确认行政协议无效纠纷一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1322号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年2月21日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2014〕150号《广东省国土资源厅关于广州市南沙区2012年度第二十一批次城镇建设用地的批复》，批复如下：“一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意你市将横沥镇庙南村、七一村属下的集体农用地29.2771公顷（……）转为建设用地，与上述有关村集体建设用地1.6706公顷、未利用地0.0878公顷（合计31.0355公顷集体土地）一并办理征收为国有土地手续；另同意使用国有未利用地0.5243公顷。上述31.5598公顷土地经完善相关手续后依照规划安排作为南沙区城镇建设用地……”。2014年5月12日，广州市人民政府发布穗府征〔2014〕21号《征收土地公告》，经省人民政府批准，需将南沙区横沥镇庙南村、七一村31.0355公顷集体土地征收为国有土地，并将依法批准的《征收土地方案》、市人民政府批准的《征收补偿安置方案》内容和有关事项进行公告，其中第四条征地补偿安置方案明确：“（一）征地补偿…涉及到房屋拆迁的，按照广州南沙区人民政府有关规定的标准进行补偿安置。”涉案广州市南沙区横沥镇庙南村××号右侧房屋在上述征收土地范围内。2015年6月26日，被告南沙土发中心（甲方、征收补偿安置单位）、原告周柳珍（乙方、被征收人）、被告横沥镇政府、横沥征收办（丙方、协助征收安置单位）共同签订了涉案0240号补偿安置合同，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和8号指导意见等的有关规定，甲乙丙三方经协商就有关征收房屋及其附着物的补偿、安置事宜达成协议，其中约定，乙方被征收房屋位于庙南村××号右侧，结构类型水泥桩，架空木地板／四周围松皮棚，核定房屋面积114平方米，补偿标准每平方米378元，补偿金额43092.00元；青苗和地上附着物补偿标准按9号办法计算，所列项目中尚无规定标准的，甲乙丙三方同意由三方议定，且该议定标准仅适用本合同，三方经现场清点，确认青苗和地上附着物种类、数量无误，青苗和地上附着物补偿费合计为357297.00元；甲方补助给乙方一次性搬迁费3000元（含搬家费、电话迁移费、有线电视迁移费等搬迁涉及的各项费用）。乙方自愿选择购买安置房的补偿安置方式，按甲方在灵山岛安置区，具体选择购买的安置房类型、面积为高层电梯公寓建筑面积约为120平方米1套……，乙方在拟建安置房房源中选房面积合计为120平方米，其中符合8号指导意见购房要求购买面积为50平方米按房屋单价2390元／平方米（高层电梯公寓）计算认购房款为119500.00元，超出折算安置房面积40平方米认购房款为124280元，超出8号指导意见要求购买的30平方米（暂定，最终以实际分配房屋面积为准），经区房屋征收部门审核并依程序批准后按评估价（高层电梯公寓5400元／平方米）购买，认购房款162000元，合计认购房款405780元，房价最终按8号指导意见规定和乙方实际所购房屋测量面积结算，多退少补……；本合同补偿总金额为405889.00元，其中包括房屋补偿费、农村住宅土地使用权补偿费、基础设施补偿费、青苗及地上附着物补偿费、搬迁费、奖励金、二个月的临迁安置补助费，本合同签订后十五天内，丙方从明珠湾区起步区项目（灵山岛尖）房屋征收补偿预付款中将上述补偿款一次性支付给乙方（其中临迁安置补助费待房屋交付拆除后进行支付），但乙方选择购买安置房的，须将认购的安置房部分购房款403889.00元存入乙方购买安置房专户予以冻结，余款可进行支取。乙方收到前述各项补偿费的同时将被拆除房屋的有关产权证明文件交给甲方办理权属注销手续，并保证在十五个工作日内自行搬迁完毕并交房。上述0240号补偿安置合同后附附件：１、《青苗和地上附着物补偿费计算表》，２、《房屋照片（全貌）》，原告在上述附件中均签名捺印进行确认。2015年6月30日，原告周柳珍(乙方)与横沥征收办（甲方）、广州农村商业银行股份有限公司南沙横沥支行（丙方）签订《拆迁安置购房专款保存三方协议》，三方自愿协商一致，约定乙方将拆迁安置房购房款403889.00元转入乙方在丙方开立的个人结算账户内，存折由乙方保管，乙方账户设置为留密码、预留甲方在丙方的银行结算账户预留印鉴，并办理止付控制，拆迁安置购房款的利息计算按存款种类挂牌利率计算等。被告于2015年6月30日向原告支付了补偿款403889.00元。另查明，陈泽明为周柳珍的前夫，陈耀林为陈泽明的父亲。陈耀林为幸福街3号房屋的权属人并与三被告签订了相应的《集体土地房屋征收补偿安置合同》（穗南开土地横拆[2015]0239号），陈泽明与三被告就幸福街3号左侧的房屋签订了《集体土地房屋征收补偿安置合同》（穗南开土地横拆[2015]0241号）。案件审理过程中，被告陈述涉案房屋没有办理权属证明，原告对此予以确认。另查，根据广州市南沙区机构编制委员会文件显示，被告南沙土发中心负责征用土地方案和拆迁补偿安置方案的议定、实施等。2013年5月7日，广州南沙经济技术开发区管理委员会办公室、广州市南沙区人民政府办公室印发8号指导意见，该指导意见第二条明确“广州市南沙区范围内因征收土地，需要征收农民集体所有土地上房屋的补偿安置适用本指导意见”；第三条明确“区房屋征收部门依照本指导意见，统一组织房屋征收补偿安置工作，包括与被征收人协商补偿安置事宜、签订补偿安置合同、支付款项，建设安置房和组织安置房分配等具体事项……”；该指导意见对房屋征收补偿和安置、安置房建设和购买等事项进行明确。庭审前，原告请求一并对8号指导意见、9号办法进行合法性审查，并在庭后明确要求审查的为8号指导意见第六条、第八条以及9号办法第八条。原审法院认为，关于本案的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”诉争合同签订于2015年6月26日，原告于2017年4月提起本案诉讼，未超过法定的起诉期限，故原审法院对被告横沥镇政府提出原告超过起诉期限提出诉讼的意见不予采纳。关于原告周柳珍是否为涉案房屋权属人的问题。原告主张陈耀林为涉案房屋的所有者，但是，陈耀林的房地产权证为庙南村××号，而非涉案的庙南村××号右侧房屋，涉案房屋并未办理产权证，且陈耀林已就庙南村××号房屋与本案三被告另行签订房屋补偿安置协议。对于涉案的庙南村××号右侧房屋，被告南沙土发中心称在实施房屋补偿安置过程中，以产权登记的权属人为基本原则，同时兼顾分户问题。本案中陈耀林已就××××号房屋取得补偿安置协议，原告与陈耀林共同居住，三被告与其就庙南村××号右侧房屋签订补偿安置协议，符合农村村民的实际居住情况，更能最大限度满足拆迁安置对象的补偿和实际需要。因此，三被告以原告周柳珍为涉案房屋的权属人并与其签订补偿安置协议，合理合法。被告南沙土发中心负责南沙开发区征用土地方案和拆迁补偿安置方案的实施，其有权在辖区内与被拆迁人签订征收补偿安置合同。原告周柳珍与被告南沙土发中心、被告横沥镇政府签订的涉案合同是合同当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性、效力性禁止性规定，且两被告已依据上述合同的约定，向原告支付了相应的补偿款。故对原告要求确认涉案合同无效的意见，没有事实和法律依据，原审法院不予采纳。关于涉案房屋是否应按国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的问题。原告认为涉案房屋所在地已纳入城市规划区，应参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，没有法律依据。因涉案房屋位于集体土地上，且涉案《征收土地公告》对涉及到房屋拆迁的，按照广州南沙区人民政府有关规定的标准进行补偿安置等进行了公示，故对原告的上述主张，原审法院不予支持。关于原告认为涉案合同签订时，涉案土地尚未取得行政机关批准征收的问题。本案中，涉案房屋所在土地于2014年2月21日经广东省国土资源厅批准征收，并于2014年5月12日由广州市人民政府发布征收土地公告，而涉案合同签订于2015年6月26日，故对原告的该项意见，原审法院不予采纳。关于规范性文件审查的问题。根据诉争合同的内容可知，诉争合同是被告根据8号指导意见、9号办法的规定，并与原告协商后达成的协议。经查，8号指导意见第六条、第八条、9号办法第八条是对房屋补偿面积的确定、房屋补偿费及地上附着物、青苗补偿费计算标准的细化，并没有与上位法相冲突，故原告要求确认违法的理由不成立，对原告的该项意见，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告周柳珍的诉讼请求。上诉人周柳珍不服原审判决，向本院提起上诉称：一、案涉房屋系陈耀林所有，上诉人无权签订案涉合同。二、原审判决认定上诉人签订案涉合同为真实意思表示，认定事实错误。三、法定的征地补偿实施主体为市、县人民政府及其土地行政主管部门，而被上诉人广州南沙开发区土地开发中心系事业单位，且无法律、法规、规章授权，区征收办才是征收部门，二者虽合署办公，但仍是不同的单位。原审判决依据的广州市南沙区机构编制委员会文件并未改变广州南沙开发区土地开发中心的事业单位属性，且无法代替法律、法规、规章授权非行政机关实施征地补偿。四、案涉合同的补偿结果严重不公平。三被上诉人对案涉房屋的补偿价格最高仅为378元／平方米，且案涉房屋并未经过任何违建认定程序，而拆迁后购买安置房的价格最低为2390元／平方米，最高为5400元／平方米，补偿价格明显低于安置房价格。五、《征收土地公告》中关于房屋拆迁的记载应视为另行补偿，案涉房屋应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。案涉房屋已列入城市规划区，且三被上诉人并未提供宅基地用于建房，按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，为了保障原有生活水平不降低，应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，参考周边商品房的市场价进行补偿，否则实质上剥夺了当事人选择货币补偿的权利。六、案涉规范性文件严重违法。（一）穗南开管办﹝2013﹞8号文件第8条、穗南开管办﹝2013﹞9号文件第8条及附表规定了房屋等地上附着物和青苗的补偿标准，该补偿标准只有省、自治区、直辖市有权规定，南沙区人民政府并无该职权，且其制定的标准也无任何事实依据。（二）穗南开管办﹝2013﹞8号文件第6条规定了超面积房屋的处理，直接以建筑时间替代房屋合法性认定程序，相当于直接认定了违法建筑，剥夺了当事人陈述申辩、听证等违建处理过程中的救济权利，该规定缺乏依据，侵害了公民的合法权益。（三）穗南开管办﹝2013﹞8号、穗南开管办﹝2013﹞9号文件涉及该区域农民的重大利益，但未依法征求公众意见，制定程序违法。综上所述，请求二审法院依法判令：1.撤销原审判决；2.确认三被上诉人作出《集体土地房屋征收补偿安置合同》的行政行为无效，或将本案发回重审；3.请求对《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》(穗南开管办﹝2013﹞8号）第六条、第八条以及《广州南沙征收集体土地补偿安置办法》(穗南开管办﹝2013﹞9号）第八条进行合法性审查；4.诉讼费全部由三被上诉人承担。被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府、广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室、广州南沙开发区土地开发中心在二审期间均未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：一、关于案涉房屋权属人的问题。上诉人原审提供的土地使用证不能证明案涉房屋属于陈耀林所有，该土地使用证所对应的房屋三被上诉人亦已与陈耀林另行签署征收补偿安置合同。上诉人主张陈耀林才是涉案合同项下房屋的权属人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。二、关于涉案《集体土地房屋征收补偿安置合同》是否合法有效的问题。被上诉人广州南沙开发区土地开发中心具有签订涉案合同的行政主体资格，本案中，上诉人与三被上诉人经协商签订的涉案《集体土地房屋征收补偿安置合同》是各方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的禁止性规定，合法有效。同时，涉案合同签订时间在涉案土地取得征地批复之后，三被上诉人已按照合同的约定向上诉人支付了补偿款。上诉人以被上诉人广州南沙开发区土地开发中心不具有行政主体资格、涉案合同签订时间早于征地批复时间、意思表示不真实、补偿不公平等为由来否认涉案合同效力，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。三、关于穗南开管办﹝2013﹞8号文件第六条、第八条及穗南开管办﹝2013﹞9号文件第八条是否合法的问题。经查，穗南开管办﹝2013﹞8号文件第六条、第八条，9号文件第八条分别是对房屋补偿面积如何确定、房屋补偿费如何计算及地上附着物、青苗补偿费计算办法等的规定，该规定没有与上位法直接冲突，亦没有超越上位法已规定的事项范围、处理方式的种类和幅度等内容。原审法院不予支持上诉人要求确认上述规范性文件违法的主张正确，本院予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周柳珍负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  余树林代理审判员  金 霞二〇一七年十二月二十八日法官助理伍丹书记员马可茗