贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）黔0321行初176号 公益诉讼人石阡县人民检察院，住所地石阡县泉都街道佛顶山大道南路178号。统一社会信用代码：11522224745723887T。 法定代表人杨胜龙，检察长。 委托代理人左仁强，检察员。 委托代理人吴飞，检察员。 被告铜仁市万山区水务局，住所地贵州铜仁市万山区产业园2栋5楼。统一社会信用代码：11522230429670066Y。 法定代表人刘开勇，局长。 委托代理人杨胜礼，副局长。 委托代理人祝永飞，贵州永飞律师事务所律师。 第三人铜仁市万山区朱砂大酒店有限公司（简称朱砂大酒店），住所地贵州省铜仁市万山区谢桥新区梵净山大道248号。统一社会信用代码：91520603MA6DKKYF2X。 法定代表人安绍辉，董事长。 委托代理人吴怛，董事长助理。 公益诉讼人石阡县人民检察院诉铜仁市万山区水务局履行水资源管理职责行政公益诉讼一案，本院于2017年6月30日登记立案受理，2017年7月3日向被告铜仁市万山区水务局送达了起诉状副本，并通知第三人铜仁市万山区朱砂大酒店有限公司参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年8月10日召开庭前会议，2017年11月22日、2017年12月14日公开开庭进行了审理。公益诉讼人的诉讼代理人吴飞，被告铜仁市万山区水务局法定代表人与委托代理人杨胜礼、祝永飞及第三人朱砂大酒店委托代理人吴怛均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼人诉称，2016年3月以来，位于铜仁市××山区谢桥街道办事处的朱砂大酒店未经许可利用水泵等设施擅自从龙洞河取水用于酒店中央空调系统冷却。针对上述违法行为，铜仁市万山区人民检察院于2017年5月5日向铜仁市××山区水务局发出检察建议，建议该局履行取水许可制度的组织实施和监督管理职责，依法对朱砂大酒店取水的行为进行处理。铜仁市万山区水务局于2017年6月4日回复了铜仁市万山区人民检察院，但该局未依法履职，未依法拆除或者封闭第三人的取水设施，未对朱砂大酒店擅自取水的行为作出行政处罚，朱砂大酒店在未办理取水手续的情况下，仍继续取水。公益诉讼人认为，朱砂大酒店擅自取水的行为违反了《中华人民共和国水法》第四十八条，《取水许可和水资源费征收管理条例》第二条之规定。根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款、第六十九条第一款第（一）项，《取水许可和水资源费征收管理条例》第三条第一款，第四十八条、第四十九条之规定，铜仁市××山区水务局负有对万山区取水许可制度的组织实施和监督管理职责，但该局怠于履行职责，且在铜仁市万山区人民检察院向其发出检察建议督促履职后，仍未采取有效措施对朱砂大酒店擅自取水的行为进行处理，该局怠于履职的行为损害了国家水资源的管理和保护制度，致使国家水资源遭到严重破坏，国家和社会公共利益持续受到侵害。特提起公益诉讼，请求：一、确认被告铜仁市××山区水务局怠于履行对朱砂大酒店非法取水监管职责的行为违法。二、判令铜仁市××山区水务局依法履行监管职责。 公益诉讼人向本院提交了下列证据： 第一组：1、全国人大会常委会关于授权高检院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定、高检发民字【2015】6号文件；关于印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》的通知；检察机关提起公益诉讼试点方案；《中华人民共和国最高人民检察院》公告；贵州省人民检察院黔检发民字（2017）113号关于《关于提请批准铜仁市万山区人民检察院拟对铜仁市万山区水务局怠于履职提起行政公益诉讼案件的请示》的批复、铜仁市人民检察院指定管辖通知书。2、石阡县人民检察院统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明及身份证、任职名单。证明石阡县人民检察院有权提起本案诉讼。 第二组：3、铜仁市××山区水务局统一社会信用代码书、法人身份证明及任职文件。证明被告的主体资格。 第三组：4、第三人铜仁市××山区朱砂大酒店有限公司营业执照、法人身份证明。证明第三人的主体资格。 第四组：5、检察建议书。6、水务局回函。证明检察机关在提起公益诉讼前履行了诉前程序。 第五组：7、权利义务告知书及调查笔录（万山水务局张文龙、朱砂大酒店总经理刘佳宇）。8、勘验检察笔录。证明第三人从2016年起一直在龙洞河进行无证取水，被告未对该行为进行处罚，对第三人的取水设施和排水设施也未拆除。9、2016年12月14日被告向第三人送达的关于办理取水许可相关手续的通知。10、2017年1月25日被告向第三人送达的关于办理水资源论证报告表的通知。证明被告向第三人下达办理取水手续的通知，第三人未履行办理相关手续的义务，从而证明被告在2016年12月14日时就知晓第三人的违法行为，而未积极履职。 第七组：11、责令改正通知书。12、铜仁市××山区水务局文件（万水供排证（2016）1号排水设施接入证明）。13、2017年5月9日责令停止水事违法行为的通知。证明第三人排水设施已经接入市政管网，但被告在行政处罚过程中，并没有涉及第三人排水进入市政管网，被告没有真正履行职责。 第八组：14、水事违法案件受理登记表。15、水事违法案件立案呈批表。16、现场勘验（检查）笔录。17、调查（询问、检查）通知书。18、调查（询问）笔录。19、行政处罚事先告知通知书及送达回执。20、听证告知书及送达回执。21、听证申请书。22、行政处罚案件听证通知书及送达回执。23、听证报告。24、不能出席听证会说明。25、会议纪要。26、行政处罚决定书。证明被告下达责令停止违法行为通知书后，第三人没有按照通知书履行义务，被告应该对第三人的取水和排水设施进行拆除，但被告并没有进行拆除，属于怠于履行职责行为。 第九组：27、《铜仁市锦江河流域保护条例》第十五条、第十六条。28、2017年8月9日被告颁发给第三人的取水许可证。29、2017年10月17日公益诉讼人在第三人处拍摄的取水照片。证明被告在诉讼期间颁发取水许可证给第三人，因第三人的取水设施未完全拆除，在被告给第三人颁证后，使第三人的取水行为合法化。 被告铜仁市××山区水务局辩称：2017年5月5日，我单位收到万山区人民检察院的检察建议书（铜万检行（公益）建【（2017）010号】），该检察建议书指出万山区朱砂大酒店有限公司（以下简称朱砂大酒店）未在水行政管理部门办理相关手续的情况下擅自从龙洞河取水，并直接向龙洞河排放废水，建议我局：一是履行取水许可制度的组织实施和监督职责，依法对朱砂大酒店的行为进行处理。二是履行水污染防治的监管职责，对朱砂大酒店排放废水的行为进行处理。我局在接到该检察建议书后高度重视，立即派人进行调查取证。于5月9日向朱砂大酒店发出责令停止水事违法行为通知书，责令其立即停止违法行为，并于十日内自行拆除排放废水设施，但朱砂大酒店未主动履行。5月19日，经局党组研究决定，决定对朱砂大酒店进行立案查处，立案后，调查人员于5月22日分别对朱砂大酒店工程部经理、董事长助理进行了询问调查笔录，了解工程建设及相关情况，掌握其违法事实。经过调查取证后，我局认为朱砂大酒店的违法事实清楚，应当予以处罚。我局于6月2日向万山区人民检察院对该案进行了书面回复（万水函【2017】41号）。6月7日我局对朱砂大酒店下达了行政处罚事先告知书（万）水告字【2017】003号。明确告知拟对其进行行政处罚：1、责令立即停止违法行为，拆除取水排水设施；2、罚款3万元，上交国库。由于该罚款系较大数额罚款，朱砂大酒店于6月14日提出了听证申请，我局于6月27日公开举行了听证会，听证会结束后，经局党组研究决定，于7月11日对朱砂大酒店送达了行政处罚决定书（万）水罚字【2017】004号），该处罚决定书维持了行政处罚事先告知书的全部处罚内容。 二、按照《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定，公益诉讼人的诉求不应当支持。从案件基本事实可以看出，我局在接到万山区人民检察院的检察建议书后积极主动履行监管职责，依法进行了调查取证，但由于按照《行政处罚法》的相关规定，对被处罚人进行处罚必须严格按照法定程序实施，且本案的罚款数额属于较大数额罚款，而被罚款人又提出了听证申请，听证后我局才能够向朱砂大酒店下达行政处罚通知书。综上，在万山区人民检察院发出检察建议书后，我局已经对本案依法立案调查，公益诉讼人起诉时，行政处罚正在程序进行中，且还在正常的时间内。我局不存在怠于履行职责的情形，故公益诉讼人的诉讼不应支持。 被告铜仁市××山区水务局在答辩期限内向本院提交了下列证据： 第一组：1、被告统一社会信用代码证书、法定代表人身份证书、法定代表人身份证复印件。证明被告诉讼主体资格。 第二组：2、万山区人民检察院的检察建议书、被告针对该建议书作出的回复。证明2017年5月5日万山区人民检察院向被告送达了检察建议书，被告于2017年6月4日对检察建议书进行了回复。 第三组：3、水事违法案件受理登记表、立案呈批表、责令停止水事违法行为通知书（008）号及送达回执、2017年5月22日对朱砂大酒店工程部经理胡明军、刘佳宇的询问笔录及现场照片、2017年5月26日对刘佳宇的调查询问笔录。证明我局在收到检察建议书后立即对案件进行了立案和相应的调查取证工作。 第四组：4、行政处罚事先告知书及送达回证、听证告知书及回证，朱砂大酒店的听证申请书、行政处罚案件听证通知书及送达回证、听证笔录、朱砂大酒店放弃听证的短信、听证会报告；证明我局对朱砂大酒店拟处罚三万元，该酒店提出听证申请，我局按照行政处罚法的规定召开了听证会，但因该酒店自愿放弃了听证权利，听证程序终止。 第五组：5、被告拟对朱砂大酒店处罚的局务会议纪要、（004）号行政处罚决定书及送达回证。证明被告于2017年6月28日召开局务会议，决定对朱砂大酒店进行处罚。并于2017年7月11日向朱砂大酒店送达了行政处罚决定书。 第六组：2017年7月26日，拆除第三人取水设施的现场照片及2017年7月28日第三人缴纳的罚款单据。证明行政处罚决定已执行完毕，被告已履行职责。 第三人铜仁市××山区朱砂大酒店有限公司陈述，被告已对我公司作出了行政处罚，我公司已按照行政处罚决定缴纳了罚款，并且被告已将我公司的取水设施予以拆除。 第三人铜仁市××山区朱砂大酒店有限公司未提交证据。 经质证，各方对上述证据的真实性、来源合法性及关联性均不持异议，本院予以确认，作为认定事实的依据。 经审理查明：2016年3月起，位于铜仁市××山区谢桥街道办事处的朱砂大酒店未经许可利用水泵等设施擅自从龙洞河取水用于酒店中央空调系统冷却。被告铜仁市××山区水务局于2016年12月14日向第三人铜仁市××山区朱砂大酒店有限公司送达了关于办理取水许可相关手续的通知。2017年1月25日，被告向第三人送达了关于办理水资源论证报告表的通知。第三人未按要求报送资料申办取水许可。被告亦未制止其取水。2017年5月5日，铜仁市万山区人民检察院向铜仁市××山区水务局发出检察建议，建议该局依法对朱砂大酒店违法取水的行为进行处理。5月5日，被告对朱砂大酒店水事违法案件进行受理登记，5月9日，被告向第三人送达《责令停止水事违法行为通知书》，责令第三人停止违法行为，不得从龙洞河取水及排水，限十日内拆除排废水设施。5月19日，被告对朱砂大酒店水事违法案件进行立案。被告于2017年6月2日对铜仁市万山区人民检察院发出的检察建议作出回复。被告经调查，认定第三人未获取《取水许可证》便擅自从龙洞河取水用于酒店中央空调系统运行循环冷却，同时将热废水直排龙洞河，至今取水时间为2555小时，取排水量达15.33万m3。于2017年6月7日向第三人送达行政处罚告知书，告知内容为：1、责令立即停止违法行为，十五日内拆除取水排水设施；2、罚款3万元，上交国库。告知第三人有权在接到告知书之日起3日内进行陈述和申辩。2017年6月12日被告向第三人送达听证告知书，告知第三人有权在接到告知书之日起3日内要求听证。第三人于2017年6月14日提出听证申请，被告于2017年6月16日送达听证通知书。被告于2017年6月27日因第三人放弃听证而制作了听证报告。6月28日被告召开第三人违法取水行政处罚的会议纪要。2017年7月11日，被告作出（万）水罚字【2017】004号《行政处罚决定书》，决定内容与告知书内容一致。2017年7月27日，朱砂大酒店在被告的监督下拆除取水设施。2017年7月28日，朱砂大酒店缴纳了三万元罚款。2017年8月9日，被告颁发《取水许可证》〔取水（万水）字（2017）第03号〕给第三人。有效期限至（××市锦江流域保护条例出台之日止）。2017年8月21日，《铜仁市锦江河流域保护条例》公布，该条例于2017年4月28日由铜仁市第二届人民代表常务委员第二次会议通过，2017年8月3日经贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准，8月21日公布，自2017年10月1日起施行。2017年10月17日公益诉讼人到现场查看，被告于2017年7月27日对第三人取水实施的拆除行为，仅是对放入龙洞河中的抽水泵进行了拆除，并未对固定的取水管道进行拆除。由此，第三人经被告颁发《取水许可证》后，将抽水泵安装后即进行取水。 本院认为：根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款、第六十九条第一款第（一）项，《取水许可和水资源费征收管理条例》第三条第一款，第四十八条、第四十九条之规定，铜仁市××山区水务局负有对万山区取水许可制度的组织实施和监督管理职责。公益诉讼人石阡县人民检察院受上级人民检察院指定作为法律监督机关，依照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，在履行职务过程中，发现被告行政机关的行为造成国家和社会公共利益受到侵害，向相关行政机关提出检察建议而行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。 本案中，被告万山水务局至迟在2016年12月14日书面通知第三人办理取水许可时，应已知晓第三人违法大量取水的事实，却仅通知要求办理取水许可，第三人不予理睬时，未采取有效措施制止违法行为，或者依法作出行政处罚，其行为构成怠于履行法定职责。在检察机关发出检察建议督促后，才发出责令停止违法行为通知书，第三人仍不予理睬时立案，立案后即回复检察机关，此后，处罚告知书，听证告知书分两次作出，听证按期而未举行，本院通知其应诉后才于2017年7月11日才作出处罚决定，整个过程虽然符合行政处罚程序要求，但每一程序均将时间用足，可以合并的程序亦分别进行，尤其在7月27日督促拆除取水设施时，仅将潜水泵取出，固定设施未作任何处理，为第三人随时实施取水行为留下方便。2017年8月9日，又为第三人办理取水许可证，许可取水有效期确定为“铜仁市锦江流域保护条例出台之日止”。可见被告已经知晓《铜仁市锦江流域保护条例》已经通过并正在报批中，案涉龙洞河朱砂酒店段为“条例”禁止取水河段，在此情形下，被告仍作出取水许可，且《铜仁市锦江流域保护条例》于8月21日发布，10月1日施行至今，第三人仍在进行违法取水，被告亦未予以制止。综上，被告以其一系列行为表明，其不惜放弃其法定职责对朱砂酒店的违法取水行为进行放纵和庇护，损害国家水资源利益和铜仁市区及其下游水环境安全利益，应确认其怠于履行法定职责的行为违法。但鉴于被告于2017年8月9日颁发取水许可证，第三人在许可证到期后继续取水的行为，属于新的违法行为，且不在公益诉讼人请求范围内。公益诉讼人基于其诉讼事实提出要求被告履职的请求，已于2017年7月28日已经全部实现，再判令被告履行职责已无必要。对被告及第三人新的违法行为，可以通过其他渠道处理。综上所述，第三人未经许可利用水泵等设施擅自从龙洞河取水用于酒店中央空调系统冷却的行为，应当受到行政处罚。被告应当依法对第三人的违法行为进行制止和查处。公益诉讼人请求确认被告铜仁市××山区水务局怠于履行对朱砂酒店非法取水监管职责的行为违法的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下： 一、确认被告铜仁市万山区水务局怠于履行对朱砂酒店非法取水监管职责的行为违法。 二、驳回公益诉讼人其余诉讼请求。 案件受理费50元，由被告铜仁市万山区水务局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  何 林 审 判 员  李兴蓉 人民陪审员  徐应江 二〇一七年十二月十四日 法官助理冉红霞 书记员徐静雅