山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁06行初82号 原告于君国，男，1954年12月29日出生，汉族，住烟台市芝罘区。 委托代理人刘立志，山东鲁石律师事务所律师。 被告烟台市人民政府。住所地烟台市莱山区芙蓉路6号。 法定代表人张永霞，市长。 委托代理人徐铭基，烟台市政府法制办工作人员。 委托代理人杨泠雪，烟台市政府法制办工作人员。 原告于君国诉被告烟台市人民政府行政复议告知书一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告起诉称，请求：一、依法确认被告烟台市人民政府2017年6月22日对原告作出的告知书行政不作为、违法。二、依法判令被告烟台市履行法定职责，对烟台华信房地产开发公司未在规定期限内完成幸福南路华信家园开发，进行处罚，是严重的行政不作为，依法确认该行政行为违法。三、依法撤销被告作出的告知书。理由：原告要求烟台市国土资源局对开发商的囤地、拖延开发的行为予以处理，但是国土资源局作出答非所问的处理意见，原告对此提出行政复议，被告作出了不予受理的告知书，因此原告提起本案诉讼。被告作为一级政府，对其政府内的土地主管部门作出的行政行为不服，原告要求政府处理，政府不能以各种理由予以退回。烟台市国土资源局于2017年5月8日给予原告的书面答复，也是一种行政行为，信访的结果不具备法律效力，复议和诉讼的结果是有时可能不公正，但是具有法律效力。对政府的行政行为，原告有权选择处理方式。这是其一。其二、烟台市信访局在被告领导下，被告完全可以指令信访部门处理，如果被告是要原告到省以上机关信访的话，被告可以明示。 本院在庭审期间向原告释明，其第一、三项诉讼请求是要求依法确认被告作出的告知书违法并予以撤销。而其第二项诉讼请求是依法判令被告履行法定职责对开发公司进行处罚，该诉求与第一、三项诉求不是同一法律关系，本案不予审理，原告可另行主张。 被告答辩称，原告不服烟台市国土资源局作出的信访事项处理意见书，依据《信访条例》第三十四条“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”的规定，应当依法向烟台市国土资源局的上一级行政机关申请复查。原告针对该信访事项处理意见书提出行政复议申请，不属于行政复议事项。被告根据《山东省行政复议条例》第十八条第二款“行政复议机关收到不属于行政复议事项的信函后，予以退回，并书面告知退回理由”的规定作出的《告知书》，并无不当之处。 原告向本院提交了以下证据：证据1、行政复议申请书。证据2、被告于2017年6月22日向原告发出的告知书。证明被告没有按照行政法律规定对原告的复议行为进行处理，而简单予以退回，属行政不作为行为。证据3、2017年5月25日烟台市国土局向原告发出的信访事项处理意见书。证明烟台市国土资源局的行政不作为、违法行为。 被告向本院提交了以下证据：证据1、行政复议申请书。证据2、快递单及网上查询记录。证据3、被告作出的告知书。证据4、告知书的快递单及网上查询记录。以上证据证明原告提出的行政复议申请不属于行政复议事项，被告作出的告知书符合法律规定，程序合法。 对原告的证据，被告质证认为，对证据的真实性没有异议。原告对信访事项答复意见书应当按照信访条例的规定予以处理，且该意见书上已明确告知原告应当到烟台市国土资源局的上一级机关请求复查。 对被告的证据，原告质证认为，对证据的真实性没有异议。但是证明内容不符合行政复议法所列的行政复议事项。 本院认证认为，原告和被告提交的证据来源合法，予以采纳。 经审理查明，原告于2017年5月8日以信件的形式向烟台市国土资源局投诉反映芝罘区幸福街道办事处十八村集体土地于2003年5月被政府出让给烟台华信房地产开发有限公司，开发建设的期限是48个月，但是直到今天整整14年仍未完成开发建设，要求对开发商违反开发期限按照土地管理的法律法规进行监督、处理。同时投诉反映拆迁补偿问题、失地村民安置问题、其儿子的大龄青年安置房问题等。烟台市国土资源局于5月22日予以受理并发出受理告知书，于5月25日向原告作出“信访事项处理意见书”。其中载明，“一、关于开发时限问题。2003年5月，涉案土地经市政府批准以毛地实施了公开出让，竞得人为烟台华信房地产开发有限公司，出让文件规定该地块开发时限为48个月，并向政府提供部分安置房。开发建设管理职能不属于我局职能范围，建议您向有关部门反映处理。……”原告不服，向被告烟台市人民政府提交行政复议申请书，请求事项：一、依法撤销烟台市国土资源局的信访事项处理意见书。二、责令烟台市国土资源局依法对烟台华信房地产开发公司违法拖延开发，囤积土地，牟取暴利的不法行为进行处理。被告于2017年6月21日收到行政复议申请书，于6月22日向原告作出告知书，主要内容为：经审查，你请求撤销烟台市国土资源局作出的信访事项处理意见书，应当按照信访途径予以处理。根据《山东省行政复议条例》第十八条第二款的规定，现予以退回。原告不服，起诉至本院。 本院认为，土地作为一种宝贵的自然资源,是人类赖以生存的基础。为了遏制和查处违反土地管理法律、法规的行为,《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”根据该规定,烟台市国土资源局负有对本行政区域内违反土地管理法律、法规的行为进行的监督检查的法定职责。 为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，国土资源部根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，于2012年5月修订了国土资源部令（第53号）《闲置土地处置办法》，其第二条规定“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过……约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但……，也可以认定为闲置土地。”第四条规定“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。……”根据该规定，烟台市国土资源局负有组织实施闲置土地的调查认定和处置工作的法定职责。 上述法律及规章明确了市、县国土资源主管部门的相应职责。那么，在行政机关依法负有相关法定职责时，公民以信件的形式向有法定职权的该行政机关举报投诉反映问题、请求履行法定职责的，该行政机关应依照法律法规以及规章的授权作出处理。如果行政机关仅以信访答复的方式建议投诉举报人通过其他法律途径解决，实际上是一种拒绝、推诿履行法定职责的行为，该行为属于行政复议的受案范围。具体到本案中，原告于2017年5月以信件的形式向烟台市国土资源局投诉反映其所在村土地于2003年5月出让给烟台华信房地产开发有限公司至今未完成开发建设，要求对该公司违法拖延开发、囤积土地的行为按照土地管理的法律法规进行监督、处理。从内容看显然是要求烟台市国土资源局对投诉举报的违反土地管理法律法规的行为进行监督检查，具体涉及到是否属于闲置土地情形的调查认定和处置问题。那么根据前述法律法规以及规章的规定，烟台市国土资源局担负着对本行政区域内违反土地管理法律法规的行为监督检查职责、担负着组织实施对闲置土地的调查认定和处置职责。并且，在涉案宗地的出让文件中亦规定，如竞买人无正当理由在规定时限内未开发完成的，出让人有权无偿收回该地块的土地使用权。而烟台市国土资源局却以信访事项处理意见书的方式建议申请人向其他有关部门反映处理，实际上是一种拒绝、推诿履行法定职责的行为，该行为属于行政复议的受案范围。 最高人民法院(2013)行他字第14号《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》也明确,“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八第(二)项规定,举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人,要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的,具有行政复议申请资格。”本案中,原告所在村的部分土地出让给房地产开发公司，原告请求烟台市国土资源局查处该公司违法拖延开发、囤积土地的行为，同时投诉反映解决拆迁补偿问题、失地村民安置问题、其儿子的大龄青年安置房问题等。原告认为其财产权等权利受到侵犯，为维护自身合法权益向烟台市国土资源局投诉举报反映违法行为并要求查处，此后对该局作出的相应处理行为不服申请行政复议,原告具有行政复议申请资格。 综上，被告仅根据烟台市国土资源局向原告作出的是“信访事项处理意见书”，就认定应当按照信访途径予以处理，而退回原告的行政复议申请，属认定事实不清，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项的规定，判决如下： 撤销烟台市人民政府2017年6月22日向于君国所作的告知书。 案件受理费50元，由烟台市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  尹鹏亮 人民陪审员  于 一 人民陪审员  于 君 二〇一七年十二月二十八日 书 记 员  闫彩玲