新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新行终77号 上诉人（原审原告）：阜康市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市博峰西路**。 法定代表人：赵强，该市市长。 委托诉讼代理人：张军，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：蒋婷婷，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：阜康市天池热力有限责任公司，住所，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市天山街**div> 法定代表人：李东风，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：解铭，新疆沐言律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杜蓝宏，上海段和段（乌鲁木齐）律师事务所律师。 原审第三人：阜康市蓝天热力有限责任公司，住所，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市天池南街**div> 法定代表人：杨立勇，该公司总经理。 委托诉讼代理人：张军，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：蒋婷婷，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。 上诉人阜康市天池热力有限责任公司（以下简称天池热力公司）因与被上诉人阜康市人民政府（以下简称阜康市政府）、原审第三人阜康市蓝天热力有限责任公司（以下简称蓝天热力公司）行政协议纠纷一案，于2019年1月23日向新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院提起行政诉讼，该院经审理后于2019年3月17日作出（2019）新23行初2号行政判决，驳回天池热力公司的诉讼请求。天池热力公司不服，向本院提起上诉，本院于2019年8月19日作出（2019）新行终80号行政裁定，撤销原审判决，发回该院重审。该院重新审理后，于2020年6月24日作出（2019）新23行初10号行政判决，阜康市政府对该判决不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人阜康市政府及原审第三人蓝天热力公司的委托诉讼代理人张军、蒋婷婷，被上诉人天池热力公司的委托诉讼代理人解铭、杜蓝宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2002年2月12日，阜康市政府（甲方）与阜康市申龙热力有限责任公司（以下简称申龙热力公司）（乙方）签订《合同书》，约定：一、甲方同意由乙方负责投资建设阜康市集中供热工程。1．工程总投资估算约为7800万元人民币，并由乙方负责筹资。2．工程范围：本项目限定在老城区，即东起枯沟、西至水磨河、南至乌甘铁路、北至环北路，城市规划区内现有的全部供热范围。3．工作内容：热源站、换热站、一、二级热管网。4．该项目的全部用地甲方均以土地出让方式提供给乙方，其出让费由收取的老城区的热帖费来置换，出让时间为40年。5．甲方申请到的供热建设项目的国债专项资金到位后全部用于供热建设工程，不得移做其他项目。二、按照谁投资、谁经营、谁受益的原则，由乙方对本项目实行独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展的原则进行建设、运营，乙方具有独立法人地位。三、本项目所需资金由乙方自筹、银行贷款、贴费及其他资金组成。四、五、六、七项约定乙方投资进度，甲方对热贴费的足额征收，老城区原有属于行政事业单位和国有投资的锅炉房无偿出让给乙方使用等内容。八、现有的二级管网全部无偿划拨，产权归乙方。后续条款还约定：甲方负责热源站地上附着物的拆迁工作，拆迁费由乙方负责；乙方必须按照国家标准供热，否则政府有权进行干预；乙方全面享受区、州及阜康市所制定的招商引资项目的各项优惠政策。双方在责任条款中约定：甲方成立集中供热管理办公室，指导集中供热规划，集中供热建设，集中供热监督及相关的工作。由甲方限期争取国家立项资金；乙方编制可研报告提供给甲方，乙方必须出资作为信誉保证金交甲方，乙方必须全面动工，不经政府同意，乙方不得随意更换投资主体等内容。合同书还约定了违约条款。 2002年4月5日申龙热力公司注册成立；2004年申龙热力公司变更为阜康市统一热力有限责任公司；2005年8月阜康市统一热力有限责任公司变更为天池热力公司。2006年9月新疆一方天投资（集体）有限公司（以下简称一方天公司）和赖金德收购了天池热力公司股权，并在阜康市工商管理局办理了相关手续。2011年9月20日在履行《合同书》期间，阜康市政府强行接管了天池热力公司并实际控制该公司。天池热力公司遂向法院提起诉讼，2013年10月29日，新疆维吾尔自治区高级人民法院作出（2012）新民二初字第16号民事判决：阜康市政府停止侵害一方天公司、赖金德对天池热力公司享有的资产收益、参与重大决策和选择管理者等股东权利。判决生效后，一方天公司、赖金德向乌鲁木齐铁路运输中级人民法院申请执行。2014年12月12日，在乌鲁木齐铁路运输中级人民法院主持下，阜康市政府与一方天公司（天池热力公司持股90%）签订了《协议书》，约定：第一条各热力经营企业必须认真执行《昌吉回族自治州城镇供热条例》的相关法律、法规，保证连续有效供热，确保供热达标、安全。第二条在阜康市城市建成区实行划片供热经营。天池热力公司的经营范围为2011年9月之前天池热力公司管理的热交换站管控部分及该范围待核定的2012年-2014年新增部分（在新增面积中如果有政府投资形成的资产评估作价后，由天池热力公司予以收购）。除上述部分及阜康市有色热力公司和准东热力公司供热范围以外，由蓝天热力公司经营。……第四条天池热力公司经营范围内2011年10月至2014年11月期间的利润和阜康市政府四年老旧管网改造的投资由双方共同委托审计机构进行审计，经双方确认后对支。第五条天池热力公司经营范围内的2012年至2014年累计增加的供热面积，待签约之后双方具体协商认定。……第六条对涉及政府修建道路等需征用的热源厂土地，按照相关政策规定处理。第七条本协议签订后，阜康市相关行政主管部门按照有关规定为天池热力公司颁发该区域内的特许经营权证、收费许可证。2014年12月18日，天池热力公司接回经营权，经营2011年之前原有的18个换热站和供热面积。2015年6月12日，一方天公司向乌鲁木齐铁路运输中级人民法院递交《申请报告》，述称：“在法院的支持下，2014年12月18日接回了天池热力公司，并开始收取供热费，目前经营正常，同意对2011年9月19日至2014年12月18日财务审计及资产确认等延伸审计服务”。2016年1月20日，乌鲁木齐铁路运输中级人民法院作出（2014）乌中执字第18号结案报告，载明：“……多次组织双方当事人进行协商，双方达成协议，并随后进行履行，现和解协议已履行完毕；金钱部分标的，于2014年4月30日发还申请执行人天池热力公司。” 2002年阜康市政府引进招商引资项目，根据《合同书》的约定，申龙热力公司享有阜康市所制定的招商引资项目的各项优惠政策。由投资商王彦（原始股东）和阜康市政府签订阜康市供热合同书，由王彦投资注册成立申龙热力有限公司，总投资7800万元，投资建设热源厂、换热站、一、二级管网。2011年9月20日双方在《合同书》履行过程中，阜康市政府强行将天池热力公司的全部资产交由2014年才成立的蓝天热力公司管控经营。自天池热力公司与阜康市政府签订《合同书》至2014年12月前，天池热力公司、蓝天热力公司在《合同书》确定的四至界限范围内，共有56个换热站（阜康市有色热力公司除外）、一、二级管网66公里。2014年4月18日，阜康市国有资产监督管理局投资成立了蓝天热力公司，并取得集中供热特许经营权。2014年12月，天池热力公司通过诉讼，由乌鲁木齐铁路中级人民法院强制执行18个换热站交由天池热力公司经营至今。天池热力公司在2014年接收18个换热站的基础上增加了5个换热站，目前天池热力公司经营了23个换热站即1中医院换热站、2农行换热站、3电大换热站、4政府换热站、5邮局换热站、6风管局换热站、7民族巷换热站、8一建换热站、9贸易中心换热站、10购物城换热站、11工商局换热站、12金座换热站、13黄金局换热站、14蓝琪换热站、15龙翔换热站、16张家庄换热站、17高管局换热站、18康城雅居换热站、19热源厂换热站、20民族巷换热站、21天山家园换热站、22天池宾馆换热站、23博龙换热站。阜康市政府认为在城市规划区内，蓝天热力公司与天池热力公司所使用的热交换站共计78个，其中蓝天热力公司控制的热交换站54个（原为58个，因电采暖试点项目，4个换热站分给原单位接管），但未提供换热站的具体位置及名称。2019年1月天池热力公司向法院提起诉讼前，蓝天热力公司实际经营了51个换热站，其中在四至界限范围内的有38个，不在合同约定的四至界限范围内有换热站13个。为了查明涉案《合同书》中约定的四至界限范围，原审法院于2020年3月17日组织双方当事人到现场进行了实地调查走访，双方对四至界限中东、西、南界限范围没有争议，对北至界限有争议。实地走访中，天池热力公司提供了阜康市城市总体规划图中四至界限标明北至环北路，图中标识环北路以北实际是与222团水管所接壤。经核实，由蓝天热力公司经营的换热站39个（附蓝天热力公司提供的明细）即：1新浩润城、2阳光小区、3怡心苑、4东方花园、5锦绣花园、6名都小区、7富地康城、8隆诚、9玉桃仙庭、10康宁东苑、11华星小区、12听枫雅居、13龙祥二期、14瑶池明珠、15元森国际、16文博中心、17公园6号、18百润新城、19公务员二期、20滨河热交换站、21土管局、22阜华景源、23翡丽湾、24公检楼、25城关镇交换站、26阜港绿苑、27导航站、28晋阜中学（一中）、29神火小区、30垃圾转运站、31碧琳城、32市医院、33华联农贸、34瑞城万家、35金融大厦、36山坡村、37风管局、38金福园国际酒店、39档案局。经双方确认有争议的换热站有13个即：公检楼、城关镇交换站、阜港绿苑、导航站、晋阜中学（一中）、神火小区、垃圾转运站、碧琳城、市医院、华联农贸、瑞城万家、金融大厦。阜康市政府对合同中约定的四至界限中由蓝天热力公司管控的38个换热站无异议。蓝天热力公司认为合同中的四至界限北至环北路是现在新修的宁朔路作为界限，并认为第36个“山坡村换热站”不在合同范围内，第37即“风管局换热站”属于阜康市有色热力公司经营，不包含在39个当中。经天池热力公司核对确认第36个“山坡村换热站”不在合同范围内。经双方指认无争议的确定合同中的四至界限内换热站为37个。天池热力公司2020年3月20日提交了情况说明：根据2002年签订的《合同书》约定的四至边界均非路名，而是在签订合同时双方均能理解并接受的地名，签订合同时阜康北面仅有一条路就是222团水管所与当时阜康城关乡城北二队、鱼儿沟村土地交界之间的路，即现在外环北路（宁朔路）北边环北路与222团水管所接壤的那条路为界。根据阜康市住房和城乡建设局出具的《阜康市建成区集中供热换热站统计情况》可以证实，蓝天热力公司管控经营的案涉换热站38个，均在合同书中约定的四至范围内。阜康市政府没有提供书面的抗辩意见。蓝天热力公司辩称，2012年-2014年新增部分，经阜康市政府的投资评估后由其收购。根据《协议书》的约定，对于2011年9月之后新建交换站形成的供热范围均不属于天池热力公司的供热范围，而属于天池热力公司的经营供热范围的经营权已经交由天池热力公司实际经营并收取费用。该院对无争议的37个换热站的真实性予以确认。2020年3月19日阜康市政府提交了阜康市住房和城乡建设局向法院出具证明一份，证明公检楼、城关镇、港阜绿苑、导航站、晋阜康中学（一中）、神火小区、垃圾转运站、碧琳城、市医院、华联农贸、瑞城万家、档案局换热站均在环北路（现新运路）外侧。现宁朔路为2017年修建完成。2020年3月19日阜康市自然资源局向原审法院出具证明一份，证明2002年2月12日，阜康市政府与申龙热力公司签订的《合同书》中第一条第二款约定：工程范围：本项目限定在老城区，即东起枯沟、西至水磨河、北至环北路、南至乌甘铁路。北环北路即为现阜康市新运路。 原审法院认为，本案的争议焦点：1．阜康市政府与天池热力公司于2002年2月12日签订的《合同书》是否为行政协议，是否应当继续履行；2．《合同书》中约定的供热特许经营四至范围内，由蓝天热力公司管控经营的38个换热站是否应当向天池热力公司交付经营权。 本案系因阜康市政府未履行案涉《合同书》中约定的供热特许经营职责即四至范围的供热特许区域，致使天池热力公司请求继续履行2002年2月12日双方签订供热特许经营《合同书》。关于2002年2月12日阜康市政府与天池热力公司签订的《合同书》是否为行政协议，是否应当履行的问题。首先，界定行政协议有以下四个方面要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。对行政协议的效力审查应当包含合法性和合约性，本案涉案《合同书》符合上述行政协议的四个要素，系行政协议，合约双方应当按照约定履行相关合同义务。该《合同书》为行政特许经营合同，合同约定：阜康市政府将二级管网全部无偿划拨给天池热力公司经营，并同意全面投资建设阜康市集中供热工程项目，并授权天池热力公司享有供热专属经营权，区域清楚、特许经营期限、土地关系明确。阜康市政府作为特许经营许可一方，应当承担相应的义务，保障合同履行。但阜康市政府在行政协议履行期间，在行政协议没有解除或终止情形下，又将供热特许经营权授予了蓝天热力公司，存在对同一区域将具有排他性的供热特许经营权先后重复许可给不同的主体的行为。蓝天热力公司重复取得供热特许经营权许可系阜康市政府的行政行为所致，但并不必然导致天池热力公司获得的特许经营权无效，天池热力公司基于其所签订的特许经营协议取得的相关合同利益、信赖利益，应当予以保护，应当确认《合同书》即行政协议有效。 本案在审理过程中，蓝天热力公司抗辩，2014年12月12日，阜康市政府与天池热力公司股东一方天公司达成了协议，约定由天池热力公司继续经营2011年9月之前已经由其管理的热交换站，在该范围内收取采暖费。天池热力公司、阜康市有色热力公司经营范围以外的范围属于蓝天热力公司，其取得集中供热特许经营权。该院审理认为，对于一方天公司、赖金德诉阜康市政府损害股东利益纠纷一案，经新疆维吾尔自治区高级人民法院作出（2012）新民二初字第16号民事判决：“阜康市政府停止侵害一方天公司、赖金德对天池热力公司享有的资产收益参与重大决策和选择管理等股东权利”。一方天公司、赖金德向乌鲁木齐铁路运输中级人民法院申请执行，在执行中，一方天公司与阜康市人民政府于2014年12月12日签订了《协议书》。经审查，该《协议书》系（2012）新民二初字第16号民事判决生效后，在执行过程中一方天公司与阜康市政府签订的和解协议，在性质上是针对生效民事判决内容重新达成的协议，并非对案涉《合同书》的补充变更，就《协议书》的内容来看，该协议并未约定继续或者终止案涉《合同书》的履行，亦未明确对原合同约定内容进行变更或者补充。《最高人民法院关于执行和解若干问题的规定》第九条规定：“被执行人一方不履行执行和解协议的，申请执行人可以申请恢复执行原生效法律文书，也可以就履行执行和解协议向执行法院提起诉讼。”根据上述规定，如被执行人不履行执行和解协议，和解协议对双方没有约束力。阜康市政府系被执行人，其未按照《协议书》履行交付2012-2014年新增部分、颁发特许经营权证等协议义务，阜康市政府、蓝天热力公司以2014年签订的《协议书》作为已履行《合同书》的抗辩理由，没有事实和法律依据。故天池热力公司以2002年签订的《合同书》内容为依据，请求阜康市政府依法继续履行《合同书》即行政协议的理由成立，该院予以支持。 关于天池热力公司与阜康市政府签订的《合同书》中约定的供热特许经营范围内，蓝天热力公司是否应当协助阜康市政府向天池热力公司交付其管控的38个换热站经营权的问题。审理中，该院通知双方到现场进行了查验，案涉《合同书》所约定四至界限即东起枯沟、西至水磨沟、南至乌甘铁路没有异议，但阜康市政府、蓝天热力公司对四至界限中北至界限有争议，认为北至环北路是以现在新修的公路宁朔路作为界限，四至界限是否应当按照现在新修的公路作为界限来确定供热范围，阜康市政府、蓝天热力公司提供了阜康市住房和城乡建设局和阜康市自然资源局出具的证明，证明部分换热站在环北路即为现阜康市新运路外侧，但是该证明并不能证实2002年《合同书》约定的四至界限按照新修公路为界限进行划分的事实和法律依据，故抗辩理由不能成立。本案中，蓝天热力公司提供了其管控经营的39个换热站名称，根据2002年《合同书》确定的四至界限范围，天池热力公司认可第36“山坡村换热站”不在合同约定的四至界限范围内，第37“风管局换热站”属于阜康市有色热力公司经营，不包含在39个换热站中。该院对天池热力公司主张阜康市政府交付38个换热站的经营权中“山坡村换热站”“风管局换热站”不予支持，对主张阜康市政府交付由蓝天热力公司管控的38个换热站中的37个换热站的经营权的理由成立，该院予以支持。对于天池热力公司要求蓝天热力公司协助阜康市政府交付37个换热站没有提供事实和法律依据，该院不予支持。 综上，天池热力公司的请求成立，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条第一款第二项、第六项、第十五条规定，判决：一、阜康市政府与天池热力公司于2002年2月12日签订的供热特许经营《合同书》继续履行；二、阜康市政府于本判决生效之日起三十日内向天池热力公司交付供热特许经营《合同书》确定的四至界限范围内由蓝天热力公司管控的37个换热站经营权，即：1新浩润城、2阳光小区、3怡心苑、4东方花园、5锦绣花园、6名都小区、7富地康城、8隆诚、9玉桃仙庭、10康宁东苑、11华星小区、12听枫雅居、13龙祥二期、14瑶池明珠、15元森国际、16文博中心、17公园6号、18百润新城、19公务员二期、20滨河热交换站、21土管局、22阜华景源、23翡丽湾、24公检楼、25城关镇热交换站、26阜港绿苑、27导航站、28晋阜中学（一中）、29神火小区、30垃圾转运站、31碧琳城、32市医院、33华联农贸、34瑞城万家、35金融大厦、36金福园国际酒店、37档案局；三、驳回天池热力公司的其他诉讼请求。 阜康市政府上诉称，一、原审法院依据2002年《合同书》认定四至范围，从而认定双方争议的37个换热站属天池热力公司的供热范围，明显认定事实错误。合同中约定供热范围为2002年当时“现有”供热范围，即已经存在的全部接受集中供热的面积，不宜对该范围进行扩大解释；二、2012年-2014年以及后续新增部分应当按照合同约定“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，而非原审法院认定的只要在该四至范围内均属天池热力公司经营。不应将阜康市政府或蓝天热力公司投资、建设、经营的换热站交付给天池热力公司；三、2014年签订的《协议书》合法有效，该协议是对2002年签订的《合同书》供热范围的补充和变更。1．《协议书》是一方天公司以大股东身份代表天池热力公司签订，与原生效民事判决完全不同，与2002年签订的《合同书》同一主体、同一内容、同一目的，应视为对该《合同书》的变更，对天池热力公司供热范围重新划定；2．《协议书》并非和解协议，不应当按照民事案件执行规定进行认定，原审法院认定该《协议书》对双方不具有约束力，认定错误。综上，请求撤销新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2019）新23行初10号行政判决，依法改判。 天池热力公司辩称，一、原审法院依据2002年《合同书》约定的供热范围确定供热面积及供热范围内的换热站，符合事实和法律规定。2002年《合同书》约定的供热范围在原审中已经明确，天池热力公司按照《合同书》开展集中供热工程建设，是动态履行的过程，供热面积包括当时已有的供热面积，也包括合同履行期内新增的供热面积；二、天池热力公司根据《合同书》在约定的供热范围内独立投资受益的权益依法应当予以保护，阜康市政府投资成立蓝天热力公司，在上述约定供热范围内投资收益，侵害了天池热力公司的合法权益；三、2014年签订的《协议书》是对（2012）新民二初字第16号民事判决的执行问题达成的和解协议，并非对2002年《合同书》的补充或变更。综上，原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得单方变更解除。阜康市政府基于行政管理目标，在其法定职责范围内，就阜康市城区供热特许经营权的实施与天池热力公司于2002年2月12日签订《合同书》，该行政协议签订主体适格，内容未违反法律、法规的禁止性规定，且未经法定程序被解除、撤销或宣告无效，故应为有效，对双方具有约束力，依法应当继续履行。 《合同书》中约定供热范围为：“本项目限定在老城区，即东起枯沟、西至水磨河、南至乌甘铁路、北至环北路，城市规划区内现有的全部供热范围。”因枯沟、水磨河、乌甘铁路为至今仍实际存在且具体明确的河道、铁路线名称，天池热力公司及阜康市政府对东、西、南三界无争议，双方对北界“环北路”约定不明确，争议较大。经双方举证证实、原审法院及本院现场查看，阜康市自2002年至今没有名为“环北路”的道路，结合东、西、南三界约定的特点、东、西、南确定的城区范围以及城市供热系统建设运营成本高、回报收益周期长等特点，本院认为将“环北路”认定为区分阜康市地方与兵团的地理坐标更符合双方签订《合同书》时的本意，更符合天池热力公司从经济方便的角度选址建设热源厂、铺设一、二级管网以及长期投资经营获取收益的目的，故天池热力公司主张“环北路”为阜康市地方与兵团的分界道路，本院予以支持。据此，东起枯沟、西至水磨河、南至乌甘铁路、北至“环北路”确定的城区范围均属阜康市政府与天池热力公司约定的供热范围。阜康市政府称2014年双方签订《协议书》对天池热力公司供热范围进行了变更，但是该《协议书》系执行民事判决过程中达成的和解协议，既未明确说明是对2002年《合同书》的补充，也未对《合同书》的效力作出重新约定，故该主张不能成立。 阜康市政府与天池热力公司对原审法院审理查明的《合同书》确定的四至界限范围内由蓝天热力公司管控的37个换热站无争议，阜康市政府主张上述换热站为政府投资经营建设，但从上述换热站的工程竣工验收报告单、房地产开发公司作出的证明来看，上述换热站均为各住宅小区、各企事业单位自行投资建设，交付蓝天热力公司验收后由其经营，故阜康市政府该主张与事实不符，本院不予支持。根据《合同书》约定，东起枯沟、西至水磨河、南至乌甘铁路、北至环北路，城市规划区内现有的全部供热范围均由天池热力公司供热，阜康市政府将上述争议供热范围经营权划分给蓝天热力公司经营，违反了双方特许经营协议约定，侵害了天池热力公司的特许经营权益，依法应予纠正或采取补救措施，原审法院判决阜康市政府将上述约定供热范围内的换热站交付给天池热力公司，由天池热力公司继续经营供热，符合法律规定，应予维持。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人阜康市政府的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人阜康市人民政府已预交），由阜康市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 马   荣 审判员 哈里木拉提 审判员 倪   敏 二〇二〇年十一月五日 书记员 郑 斯 尤