济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终193号 上诉人（原审被告）商河县人民政府，住所地山东省济南市商河县明辉路**。 法定代表人袁长奎，县长。 委托诉讼代理人单荣光，商河县许商街道办事处党工委副书记。 委托诉讼代理人赵福勇，山东撼岳律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王蓓，女，1992年2月3日出生，汉族，住山东省商河县。 委托诉讼代理人朱新峰，山东博睿律师事务所律师。 王蓓因诉商河县人民政府（以下简称商河县政府）履行法定补偿职责一案，商河县政府不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初277号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年4月，商河县城中村棚改指挥部发布《许商综合片区（四期）棚户区改造项目西城区搬迁补偿方案》，载明：“……根据我县城市规划，西城区不再安置宅基地，也不建设安置房，而是实行货币补偿，由村民自行购置商品住房。货币补偿及奖励标准如下：（一）房屋安置补偿费：对于宅基地房屋，按照每人（本村集体经济组织成员，下同）安置面积47平方米的标准给予货币安置补偿……”2017年11月27日，商河县城中村棚改指挥部与王玉凯（系王蓓之弟）签订《许商综合片区（四期）棚户区改造项目按人口安置货币补偿协议》、《许商综合片区（四期）棚户区改造项目房屋拆迁货币补偿协议》，载明：“根据《西城区搬迁补偿方案》，按人口安置补偿达成如下协议：乙方在本村集体经济组织成员3人；……”，并约定了房屋拆迁货币补偿。2020年5月28日，商河县许商街道靠城苏村民委员会出具证明，载明：“我村村民王蓓于2015年结婚出嫁于白桥乡楚家村，现在商河县县医院上班，在村里有地，没有尽村民义务，不在村里居住，不在村里交纳任何费用。” 另查明，案外人王盼因认为商河县政府不履行拆迁安置补偿职责，于2019年1月4日向济南市中级人民法院提起行政诉讼。济南市中级人民法院作出（2019）鲁01行初28号行政判决，判决载明：2018年9月25日，商河县国土资源局作出政府信息公开告知，载明：“商河县商河许商综合片区（四期）棚户区改造项目拆迁土地的征收主体及商河县许商街道办事处靠城苏村土地的征收主体为商河县人民政府。”后王盼不服该判决，上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终1673号行政判决，撤销一审判决，但在判决书中载明“本院同意原审法院确认的案件事实。” 原审法院认为，本案系因王蓓要求商河县政府履行对其安置补偿的职责而提起的诉讼，纠纷的实质是王蓓作为“外嫁女”，在征收拆迁活动中其合法权益是否得到保障的问题。保障妇女儿童合法权益、实行男女平等是我国的基本国策，《中华人民共和国妇女权益保障法》明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。行政机关在实施征收拆迁活动中，有责任也有义务对“外嫁女”享有的“在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本权益给予保障，其应当受到公平公正、合法合理的对待。行政机关只有调查清楚“外嫁女”在婆家（娘家）村或其他农村集体经济组织以及城镇中的宅基地分配使用、安置补偿、福利性购房情况，才能使其基本居住权得到有效保障，同时也避免出现重复获得补偿安置的情况。本案中，王蓓婚前系靠城苏村集体经济组织成员，婚后户籍并未迁出，至2017年4月发布补偿方案时其户籍仍然在靠城苏村。虽然王蓓的弟弟代表家庭签订了安置补偿协议，但该家庭成员中并不包括王蓓在内，故该事实不能证明王蓓已经得到了安置或者不应享有安置补偿权利。商河县政府作为涉案棚户区改造项目的征收主体，负有相应的补偿安置职责。但其并未查清王蓓在其他农村集体经济组织宅基地分配使用、安置补偿或者城镇福利性购房情况这一原则问题，以及其是否仍在原集体经济组织实际生产生活，是否仍以原集体经济组织的土地为基本生活保障等情况,在此前提下，王蓓要求商河县政府作出“补偿和安置决定”，应予以支持。 综上，王蓓的诉讼请求于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令商河县政府于判决生效之日起60日内对王蓓作出补偿和安置决定。 商河县政府对原审判决不服，向本院提出上诉，请求撤销济南铁路运输法院作出的（2020）鲁7101行初277号行政判决，改判驳回起诉或发回重审。事实与理由：1.原审法院对商河县政府提出的本案超过法定的起诉期限的抗辩未理会，未列为争议焦点进行论证，违反法定程序；2.原审法院要求商河县政府作出补偿安置决定属于认定事实不清，王蓓要求安置补偿的权利实质是要求按照方案给予按照每人47平方米安置房的货币补偿款，而王蓓所在村的搬迁安置补偿其实质仅是搬迁安置问题，并不是对集体土地的征收补偿。村委会和地方政府可以根据实际情况进行自由裁量制定符合当地风俗民俗的搬迁安置方案。原审法院认定事实不清，并且在无生效判决确认商河县政府的搬迁方案违法或无效的情况下径行作出让商河县政府对王蓓作出安置补偿决定有违司法精神；3.集体土地宅基地使用权的审批是以户为单位提出申请，个人无权申请宅基地，女儿出嫁后自然在男方家享有居住权，本案中对出嫁外村的女儿不予安置未侵害其居住权及土地征收补偿的权利。 王蓓未提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见以及据此查明的案件事实。 本院查明，王蓓于2015年结婚，出嫁于商河县郑路镇李王家村，户口一直在商河县许商街道办事处苏家村**。 本院认为，结合双方当事人的诉辩主张及原审裁判，本案的审理重点主要集中在以下方面： 一、本案是否超过法定的起诉期限 本案中，王蓓诉求商河县政府作出补偿和安置决定，其实质是请求商河县政府履行补偿安置职责。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定，“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”对于行政机关履行补偿安置职责的期限认定，一般认为是其补偿职责实际履行完毕之时。本案中，王蓓所在的苏家村实施征收改造后，商河县政府未履行补偿安置职责的状态一直持续，故本案并未超过法定的起诉期限。商河县政府以本案超过法定的起诉期限提出抗辩，缺乏法律依据，不予支持。 二、王蓓作为“外嫁女”能否享受与其他村民同等获得安置补偿待遇问题的考量标准 “外嫁女”并不是一种严格意义上的法律用语，而是农村根据婚俗惯例而来的习惯性称谓。目前，我国法律对于所谓“外嫁女”能否享受与普通村民同等获得安置补偿待遇的问题，并未作出不同于普通村民的特殊规定。对这一直接涉及“外嫁女”切身利益的民生问题，一般应从以下几方面予以综合考量：一是“外嫁女”的户户籍在征地补偿方案确定时是否仍然在原集体经济组织；是征地补偿方案确定时，“外嫁女”是否仍然在原集体经济组织实际生产和生活；三是“外嫁女”是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；四是“外嫁女”所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见；五是“外嫁女”在集体经济组织所应履行的村民义务；六是“外嫁女”是否在其他集体经济组织享受了村民待遇。 同时，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作出的村民会议决定，不能作为“外嫁女”能否享受与其他村民同等获得安置补偿待遇的依据。 三、关于处理王蓓作为“外嫁女”享受安置补偿待遇时所应遵循的原则 住房作为家庭的一项重大财产，是维持家人共同生活的基本需要。《中华人民共和国土地管理法》规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”保障户有所居是行政机关补偿安置所应遵循的原则，避免被征收人流离失所也是其应予考虑的因素。对王蓓而言，商河县政府在实施征收拆迁活动过程中，其有责任也有义务保障其基本居住权益不受侵害。因此，商河县政府在处理王蓓的安置补偿问题时，不能单纯以婚姻或者户户籍情况作为是否给予安置补偿的条件，是应在综合前述考量因素的同时，以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。 根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条第一款之规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”商河县政府提出的“女儿出嫁后自然在男方家享有居住权，本案中对出嫁外村的女儿不予安置未侵害其居住权及土地征收补偿的权利。”的上诉理由，缺乏法律依据，本院不予支持。 四、关于王蓓的诉求是否应予支持以及原审判决是否妥当的问题 本案中，王蓓婚前系苏家村集体经济组织成员，婚后户户籍并未迁出，2017年4月拆迁时其户户籍仍然在苏家村。然王蓓的家人代表家庭签订了《安置补偿协议》，但该家庭成员中并不包括王蓓在内，故该证据不能证明王蓓已经得到了安置或者不应享有安置补偿权利。商河县政府作为商河许商综合片区（四期）棚户区改造项目拆迁土地的征收主体及商河县许商街道办事处靠城苏村土地的征收主体，具有补偿安置的职责。商河县政府应按照前述考量因素对王蓓的请求进行全面审核，在调查清楚王蓓具体情况的前提下，再履行补偿安置职责，决定是否给予王蓓补偿安置以及如何安置。因此，在商河县政府没有查清王蓓在其他农村集体经济组织宅基地分配使用、安置补偿或者城镇福利性购房情况这一原则问题，以及其是否仍在原集体经济组织实际生产生活，是否仍以原集体经济组织的土地为基本生活保障，亦没有查清其在其他集体经济组织已享受村民待遇等情况的前提下，原审法院责令商河县政府在查清以上情况后，依据本案实际作出补偿和安置决定符合《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，并无不当，应予维持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。商河县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人商河县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘万峰 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年十一月二日 法官助理张洁 书记员张赛