北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终595号上诉人（一审原告）王海珍，女，1963年7月13日出生，汉族，住北京市昌平区。被上诉人北京市昌平区延寿镇人民政府，住所地北京市昌平区延寿镇北庄村。法定代表人罗立华，镇长。委托代理人赵茜，北京市威正律师事务所律师。上诉人王海珍因诉北京市昌平区城市管理综合行政执法局（以下简称区城管执法局，现相关职权已经下放至北京市昌平区延寿镇人民政府，以下简称延寿镇政府）强制拆除行为违法一案，不服北京市昌平区人民法院（2020）京0114行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明如下事实：2018年10月，延寿镇政府下属延寿镇环卫管理中心出资制作了一块高130厘米、宽60厘米的三棱柱形状广告牌，并固定在北京市昌平区延寿镇北庄村XX号即王海珍房屋前，该广告牌标有王海珍电话及售卖产品信息。2019年12月5日，北京市昌平区城乡环境建设管理委员会办公室作出《市级台账限期整改通知书》（编号：市级2019120001），根据该通知书附件《昌平区环境市级台账》序号3记载的内容，延寿镇北庄村北庄商店旁（市级台账）存在违规广告问题，需要清理整治，发现时间为2019年12月5日，解决时间定为2019年12月11日，责任单位为延寿镇。诉讼中，各方当事人对前述《昌平区环境市级台账》中所称违规广告即涉案广告牌未提出异议。2019年12月9日，区城管执法局对涉案广告牌实施了强制拆除行为。王海珍主张其为该广告牌的权利人，区城管执法局实施强制拆除前未告知其享有陈述、申辩的权利，未通知其到场，也未对其出具相关文书，区城管执法局的拆除行为违法，故向法院提起诉讼，请求法院判决确认强制拆除行为违法。一审庭审中，王海珍认可涉案广告牌系延寿镇政府出资制作并安装固定，但主张系由其本人占有使用和管理，其是广告牌的权利人。延寿镇政府认可镇政府为了环境卫生秩序和村容村貌管理的需求统一制作了几批广告牌，为王海珍制作的涉案广告牌是其中之一，认可延寿镇政府未对涉案广告牌进行过管理维护，认可设立涉案广告牌未办理任何手续。一审法院认为：《北京市市容环境卫生条例》第十条规定，本市城市管理综合执法部门按照授权的范围，依法对本条例规定的市容环境卫生违法行为实施行政处罚。第三十八条规定，本市对户外广告设施实行统一规划。户外广告应当按照设置专业规划的规定进行设置，并应当符合户外广告设施安全技术标准。违反规定的，由城市管理综合执法部门责令限期拆除，逾期未拆除的，强制拆除，并可处1万元以上10万元以下罚款。据此，区城管执法局对于本行政区域内违反规定设置户外广告的行为，具有依法查处的职权。本案争议焦点有二：王海珍是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；区城管执法局对涉案广告牌实施的拆除行为是否合法。关于王海珍是否具有提起本案诉讼的原告主体资格的问题。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据庭审查明的事实，涉案广告牌虽系延寿镇政府出于环境卫生秩序和村容村貌管理的需求，由延寿镇政府出资制作，但延寿镇政府亦认可涉案广告牌系为王海珍设立；同时，涉案广告牌标注了王海珍的联系方式和经营内容，事实上也由王海珍进行使用和管理，故法院认为，王海珍作为涉案广告牌的实际占有使用人和管理者，对区城管执法局针对该广告牌作出的强制拆除行为，具有提起诉讼的原告主体资格。关于区城管执法局对涉案广告牌实施的拆除行为是否合法的问题。一审法院认为，《北京市市容环境卫生条例》第三十八条规定，本市对户外广告设施实行统一规划。户外广告应当按照设置专业规划的规定进行设置，并应当符合户外广告设施安全技术标准。违反规定的，由城市管理综合执法部门责令限期拆除，逾期未拆除的，强制拆除，并可处1万元以上10万元以下罚款。本案中，北京市昌平区城乡环境建设管理委员会办公室于2019年12月5日作出《市级台账限期整改通知书》，涉案广告牌系该通知书中所列需要整治的违规广告。同时，涉案广告牌的制作主体延寿镇政府亦认可未办理相关手续。故区城管执法局对涉案广告牌实施拆除行为有事实根据。但是，行政行为应当遵循正当法律程序。本案中，区城管执法局实施被诉强制拆除行为时，未听取王海珍的陈述申辩、未履行责令限期拆除等程序，已经构成程序违法。因涉案广告牌已经被拆除，故本案应依法确认区城管执法局作出的被诉强制拆除行为违法。2020年7月31日，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定作出一审判决，确认区城管执法局于2019年12月9日对王海珍房屋前三棱柱形状广告牌实施的强制拆除行为违法。上诉人王海珍不服一审判决上诉至本院，请求撤销一审判决，依照《北京市市容环境卫生管理条例》第十一条之规定判决区城管执法局拆除其广告牌违法，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条之规定追究责任人的违法责任，诉讼费由被上诉人承担。其上诉理由为：1.一审法院对《昌平区环境市级台账》《市级台账限期整改通知书》的认定错误；2.区城管执法局和延寿镇政府对上诉人选择性执法；3.一审法院认定上诉人对涉案广告牌违法未提出异议错误；4.一审法院认定涉案广告牌违法的同时没有对统一制作的其他广告牌的合法性作出认定，没有对延寿镇政府的违法行为加以追究，违反法律规定；5.《市级台账限期整改通知书》本身违法，一审法院据此认定涉案广告牌违法错误；6.上诉人合法占有和使用涉案广告牌，由上诉人承担延寿镇政府违法的责任没有法律依据；7.一审法院确认被诉强制拆除行为违法，却没有依法追究区城管执法局和延寿镇政府的违法责任错误；8.案发时区城管执法局是违法主体，应作为被上诉人之一，接受法院裁判；9.延寿镇政府应当依据其职责及服务内容，为上诉人制作新的广告牌；10.被上诉人称制作广告牌没有办理审批手续与事实不符，在被上诉人提交的证据中，广告牌制作费的请示材料中有相关领导签字同意，属于已经办理了审批手续，一审法院认定广告牌未办理手续，该认定事实错误。被上诉人延寿镇政府辩称：1.一审法院判决认定的事实清楚，适用法律正确，审判程序合法；2.区城管执法局应当继续作为本案的被上诉人参加诉讼，并承担相应的判决结果。延寿镇政府请求维持一审判决。王海珍向一审法院提交了如下证据：1.王海珍的营业执照复印件，证明王海珍广告牌合法性；2.王海珍的广告牌被拆前的照片，证明王海珍的广告牌不存在影响市容环境卫生秩序的情况；3.王海珍广告牌两公里以内随拍的其他广告牌照片三张，证明区城管执法局准许这些广告牌合法，却认定王海珍广告牌违法，没有事实和法律依据，区城管执法局明显是乱作为，是滥用职权对王海珍打击报复，区城管执法局是选择性执法；4.王海珍向原区城管执法监察局的举报及其回复，证明拆除王海珍广告牌是区城管执法局所为；5.王海珍发现区城管执法局强拆王海珍广告牌后的现场录像，证明拆除王海珍广告牌是区城管执法局所为，是违法强拆；6.区城管执法局拆除广告牌后暴露在外3个钢柱中的其中一个高4厘米左右的钢柱，证明区城管执法局所谓的广告牌影响环境无法可依，是乱作为；区城管执法局拆除广告牌以后遗留的三根钢柱不仅影响环境，更给路过或在此逗留的大人孩童造成极大的安全隐患，区城管执法局整治环境是假，真实目的是对王海珍打击报复；7.王海珍的《集体土地建设用地使用证》中第4页四至内容，证明王海珍的广告牌没有超出法定控制地带，王海珍的广告牌没有占用公共场所。区城管执法局向一审法院提交了如下证据：1.执法人员行政执法证复印件，证明承办本案的执法人员具有行政执法资格。2.北京市昌平区城乡环境建设管理委员会办公室《市级台账限期整改通知书》，证明涉案广告牌已被纳入昌平区环境市级台账，对其予以拆除符合法律规定。3.王海珍执法录像及文字整理，证明被诉强制拆除行为系于2019年12月9日作出，王海珍当日即已知悉。延寿镇政府向一审法院提交了如下证据：1.物料和钱款清单；2.关于制作费的付款请示；3.北京市昌平区延寿镇环境卫生管理中心的付款发票；以上证据共同证明，涉案广告牌的设计、制作、付款均由延寿镇政府下属的延寿镇环境卫生管理中心完成。一审法院对上述证据认证如下：王海珍提交的证据3与本案审查的内容无关联性，法院不予采纳；王海珍提交的其他证据，区城管执法局、延寿镇政府提交的全部证据符合提供证据的形式要求，法院予以采纳。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见，对一审法院查明的事实亦予确认。本院另查明，一审法院受理王海珍诉区城管执法局拆除行为违法一案后，认为延寿镇政府与本案审理结果有利害关系，故通知其作为第三人参加诉讼。本院再查明，根据《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发[2020]9号），自2020年7月1日起，原由城管执法部门行使的市容环境卫生管理、公用事业管理、能源运行管理等方面的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府并以其名义相对集中行使。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，因区城管执法局的相应行政职权下放至延寿镇政府，故延寿镇政府应当作为本案被上诉人参加诉讼，并承担本案一审被告和被上诉人的法律后果。根据《北京市市容环境卫生条例》第十条规定，本市城市管理综合执法部门按照授权的范围，依法对本条例规定的市容环境卫生违法行为实施行政处罚。第三十八条规定，本市对户外广告设施实行统一规划。户外广告应当按照设置专业规划的规定进行设置，并应当符合户外广告设施安全技术标准。违反规定的，由城市管理综合执法部门责令限期拆除，逾期未拆除的，强制拆除，并可处1万元以上10万元以下罚款。因此，案发时区城管执法局具有对本行政区域内违反规定设置户外广告的行为进行查处的法定职权。关于王海珍针对被诉强制拆除行为，具有提起诉讼原告主体资格的问题，本院同意一审法院的意见，不再赘述。关于拆除行为的合法性问题。首先，延寿镇政府作为涉案广告牌的制作主体，认可设立涉案广告牌时未办理相关手续，故涉案广告牌应当依法予以拆除。区城管执法局在实施被诉强制拆除行为时，未听取王海珍的陈述申辩、未履行责令限期拆除等程序，违反正当程序原则，一审法院判决确认区城管执法局作出的被诉强制拆除行为违法正确，本院应予维持。上诉人王海珍所提关于广告牌已经经过审批的诉讼主张，因相关领导对广告牌制作费用签字同意的证据，仅可以证实延寿镇环卫管理中心因为制作广告牌支出的费用经过相关领导审核同意，并不能证实设立广告牌已经办理了审批手续，上诉人王海珍的该项诉讼主张缺乏事实依据，本院不予支持。上诉人王海珍关于其他广告牌亦构成违法的诉讼主张不属于本案的审理范围。上诉人王海珍的其他诉讼主张亦缺乏事实和法律依据。上诉人王海珍关于追究责任人违法责任的上诉请求不属于人民法院行政审判权限范围。上诉人王海珍要求撤销一审判决的上诉请求亦缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王海珍负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  乔 军审 判 员  何君慧审 判 员  范术伟二〇二〇年十一月六日法官助理  李晓琼书 记 员  冯盼盼