海城市人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0381行初128号原告鞍山开发区热力中心，住所地：辽宁省鞍山市铁**联谊路**。法定代表人孙仕钢，该中心负责人。委托诉讼代理人刘闯，男，系该中心职工。委托诉讼代理人袁世权，男，系辽宁英派律师事务所律师。被告鞍山市生态环境局，住所地：辽宁省鞍山市铁**千山中路**。法定代表人栾卫国，该局局长。委托诉讼代理人刘岳，男，系鞍山市生态环境保护综合行政执法队工作人员。委托诉讼代理人高滨，男，系辽宁弘扬律师事务所律师。原告鞍山开发区热力中心不服被告鞍山市生态环境局环境保护行政处罚决定，于2020年5月25日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本、诉讼须知、应诉及举证通知。本院依法组成合议庭，于2020年9月30日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人刘闯、袁世权，被告的委托诉讼代理人刘岳、高滨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告鞍山市生态环境局于2020年3月26日作出鞍环罚决字[2020]第（13005）号环境保护行政处罚决定，认定：2020年2月12日，鞍山开发区热力中心20吨蒸汽锅炉产生的大量已部分干燥的灰渣没有采取有效覆盖措施防治扬尘污染。鞍山开发区热力中心的上述行为，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条的规定。依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条第二款的规定，决定给予鞍山开发区热力中心以下行政处罚：罚款人民币壹拾万元整（￥100，000.00元）。原告鞍山开发区热力中心诉称，2020年2月12日，正值新冠××疫情高发期，原告作为供暖企业，为顾全大局，不让百姓在疫情中再受冻，组织了部分有条件上班的员工生产以保证正常供暖。但是，因为疫情的原因，我市各运输灰渣车辆的公司至2月12日均未复工，导致原告的灰渣无法正常运出。考虑到政府的要求和市民的需求，原告复工后，只能将供暖所产生的灰渣临时堆放在室外，并按规范将苫布覆盖在临时堆放在室外的灰渣上。由于灰渣持续的产生，苫布又非原告的正常工序的必需品，原告用以覆盖灰渣的苫布渐显不足。同样是因为受疫情影响，苫布销售商都没有营业，市场上无苫布可买，原告只能物尽其用，每次灰渣被捞出后，掀开苫布，将新灰渣堆至原灰渣上，再盖回苫布，并做到尽可能的完全遮盖。根据原告所使用的蒸汽锅炉的生产工艺，供暖生产中产生的灰渣要直接排放至充满水的渣池后才定期将灰渣从渣池中捞出并装车外运，期间一定会有一段时间使灰渣暴露在外。但是，浸水后的灰渣基本不具有扬尘性。2020年2月12日，正是在原告员工掀起苫布后，正准备堆放下一批灰渣时，受到了被告的检査，并在没有任何警告的情况下，被告给予了10万元的上限处罚。被告对原告作出的处罚没有考虑新冠××疫情的特定前提，事实认定不清，证据不足，适用法律错误，应当被撤销，理由如下：一、造成原告灰渣不能够及时外运，遮盖不严的主要原因是疫情的不可抗力，被告脱离疫情这个不可抗力的大背景因素对原告作出处罚不合情理。1、负责外运灰渣的企业未复工。在正常情况下，原告对灰渣处理是全部浸水，定期清理外运，室外短期堆放，并且全部有效覆盖。2020年2月12日，被告对原告进行查处时正是疫情严峻期间，我市从事这类运输的企业都处于停工状态，原告本身没有运输排放处置能力，使得灰渣得不到及时外运。2、商场歇业，买不到苫布。由于一方面外运排放处置受阻，供暖又不能停，使得灰渣持续排放，需要大量的苫布进行覆盖，需求量远远超出了原告的正常储备，根据新闻可知，直至2020年3月26日，铁西区的企业才达到100％复工复产。在此期间，原告受疫情的影响，无法购买到足够的苫布，无法用仅有的苫布进行有效覆盖灰渣的行为实属无奈之举，并非原告的主观过错。3、公交系统停运，为防范疫情，原告只能组织部分员工复产，人手不足。2020年1月25日，鞍山市正式启动《鞍山市新型冠状病毒感染的××疫情防控Ⅰ级响应》，并规定“从2020年1月26日9时起，公交车辆暂停运营，恢复运营时间另行通知。”该通知下发后，全市员工上班均出现问题。原告作为小规模企业，没有经济实力为员工包车进行每天的上下班，员工只能自行解决上班的问题，其中有部分员工家距离单位较远，无法步行或骑行上下班，公交的停运导致员工无法正常上班，从而造成了原告人手较少的情況。另一方面，从审慎角度考虑，组织员工全面复工会造成人员密集聚集，一旦发生疫情将后患无穷。由于没有足够的人手完成将新灰渣倾倒在灰渣堆的同时掀起苫布的动作，只能在需要倾倒新灰渣前，先将苫布掀起为倾倒灰渣做好准备，再去渣池多次运输灰渣倾倒至灰渣堆上，待完成整批的灰渣倾倒后，再将苫布重新盖至上面。也是在此批倾倒还未完成之际，被告在毫无警告的情况下，对原告临时部分掀起的苫布进行了拍照。新冠××疫情突发是不可抗力事件，上述致使原告灰渣不能及时外运，遮盖效果不够理想的原因非原告主观之意愿。《环境保护部（2009）24号文件》的附件《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》的规定：“10.综合考虑：环保部门在行使行政处罚自由裁量权时，既不得考虑不相关因素，也不得排除相关因素，要综合、全面地考虑以下情节：（1）环境违法行为的具体方式或者手段；（2）环境违法行为危害的具体对象；（3）环境违法行为造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响；（4）改正环境违法行为的态度和所采取的改正措施及其效果；（5）环境违法行为人是初犯还是再犯；（6）环境违法行为人的主观过错程度。”被告对此不考虑就决定对原告进行处罚不合情理。二、经过浸水处理后的灰渣不具有扬尘性，被告抛开这个因素对原告进行处罚不合情理。1、原告在锅炉灰渣排放的时候，必须先经过浸水处理，一方面是为了降温，另一方面更是为了防止飘散污染环境。从被告现场拍摄的照片清晰可见，原告锅炉产生的灰渣为刚被捞出的状态，尚未干燥，地，地面仍有大量水迹片中可见大部分灰渣呈深色（潮湿状态），仅有很小一部分呈浅灰色（干燥状态），被告所描述的存在“大量已部分干燥的灰渣”与事实明显不符。2、被告到原告处检査时正值2月，天气寒冷，从水中捞出的带有大量水分的灰渣在低气温下，会迅速冻结成块，致使灰渣因为“冻干”也会呈现暗灰色，但这种情況并不是正常的干燥，不会造成大量的扬尘。被告无视这个因素对原告进行处罚不合情理。3、被告选择在原告正在从渣池中取渣堆放作业时，做不到完全对灰渣遮盖的时间段进行检查，并以此为依据对原告进行处罚不合情理。根据《环境保护部（2009）24号文件》的附件《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》的规定：“7.过罚相当：环保部门行使环境行政处罚自由裁量权，应当遵循公正原则，必须以事实为依据，与环境违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”被告不从客观实际出发对原告进行处罚不合情理。三、疫情当中，企业生存困难重重，被告不提供帮助，直接作出严厉处罚不合情理。疫情发生后，从中央到地方都大力提倡要帮助企业，特别是中小企业渡过难关，如《辽宁省优化营商环境条例》第三十六条规定，行政执法机关对企业违法情节较轻且能主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当先责令改正，进行教育、告诚、引导，从轻、减轻或者免除行政处罚。广东省东莞市生态环境局就对疫情期间企业的环境违法行为处罚做出专门规定，对污染轻，危害小，及时整改的企业不予处罚或减轻处罚。山西省生态环境厅于今年三月发布通知，在疫情期间对供水、电、气等五大类企业原则上不开展执法现场检查。被告面对原告作为供暖企业迎着巨大困难不得不在疫情严峻的条件下复工的实际情况，不予警告，也不提供帮助，在疫情严峻的节点期间对原告突击检查并给予罚款处罚，而且还是最高处罚不合情理。四、被告不予事先告诚，督促整改就进行处罚不合法。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治。”被告据此条款，对原告处以10万元的最高罚款。原告认为，被告所作处罚不合法。主要原因如下：1、被告所作处罚程序不合法。根据《环境保护部（2009）24号文件》的附件《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》的规定：“9.重在纠正：处罚不是目的，要特别注重及时制止和纠正环境违法行为。环保部门实施环境行政处罚，必须首先责令违法行为人立即改正或者限期改正。责令限期改正的，应当明确提出要求改正违法行为的具体内容和合理期限。”被告应当遵照环保部的文件执行，必须首先责令违法行为人立即改正或者限期改正。被告并未遵照该程序给予原告改正的机会，而是直接进行了大额的处罚，此举明显程序不当，不符合处罚程序的规定，应当予以纠正。五、被告所作处罚量罚不合规。根据《环境保护部（2009）24号文件》的附件《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》的规定：“11.量罚一致：环保部门应当针对常见环境违法行为，确定一批自由裁量权尺度把握适当的典型案例，作为行政处罚案件的参照标准，使同一地区、情节相当的同类案件，行政处罚的种类和幅度基本一致。原告在同行业中，属规模较小的企业，被告应当根据环境保护部的要求，使同一地区、情节相当的同类案件，行政处罚的种类和幅度基本一致”。原告因规模小、产量小、排放小。被告没有综合全市情况，将原告这种小规模企业加以最高处罚，间接的违反了环保部所要求的“行政处罚幅度基本一致”的要求，应当予以撤销处罚。2、被告对原告应当不予处罚。在被告对原告处罚之后，原告及时采取措施进行了处理。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”由此可见，原告的环保违法行为情节轻微并且及时纠正，没有给社会造成大的危害结果，应当不予行政处罚。综上所述，被告无视新冠××疫情的背景条件，无视原告方作为供暖企业的特殊性，面对疫情风险，为顾全大局不得不复工的特殊情况，无视原告仅仅是一个年销售收入仅为600万元，污染排放物仅为同行业的百分之一的小企业；无视相关法律、法规要求的应该先予以警告、责令整改后才能作出处罚的规定，对原告作出10万元的处罚决定，而且是最高处罚，既不合理、也不合法。为维护原告的合法权益，故诉至法院请求判决：一、撤销被告鞍山市生态环境局作出的鞍环罚决字[2020]第（13005）号行政处罚决定；2、由被告承担诉讼费用。原告鞍山开发区热力中心向本院提供以下证据（复制件）：证据1、被告拍摄的现场照片，证明清晰可见现场堆积的灰渣是浸水处理的，不会扬尘、体积也不大；证据2、场区现场照片3张，证明原告企业接受检查后的整改情况，灰渣已经全覆盖；证据3、被告对原告下达的《责令改正违法行为决定书》和《行政处罚先行告知书》，证明两份法律文书在同一天下发送达，被告的办案程序违法；证据4、网站查询行政处罚决定信息3份，证明被告存在行使自由裁量权过当的事实；证据5、证人孙某的书面证言，证明被告到原告处检查时，工人正在掀开苫布排灰渣。被告鞍山市生态环境局辩称，一、行政处罚决定认定事实清楚。《调查询问笔录》、《现场检查（勘察）笔录》以及现场照片等证据能够证明，原告20吨蒸汽锅炉产生的大量已部分干燥的灰渣没有采取有效覆盖措施防治扬尘污染，故答辩人行政处罚决定书认定事实清楚。二、行政处罚决定适用法律正确。《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二第一款规定，“贮存煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料应当密闭；不能密闭的，应当设置不低于堆放物高度的严密围挡，并采取有效覆盖措施防治扬尘污染。”第一百一十七条第二款第（二）项规定，“对不能密闭的易产生扬尘的物料，未设置不低于堆放物高度的严密围挡或者未采取有效覆盖措施防治扬尘污染的，由县级以上人民政府环境保护部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治。”原告对大量已部分干燥的灰渣未采取有效覆盖措施防治扬尘污染，其行为违反《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条第一款的规定，答辩人依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条第二款的规定作出行政处罚决定适用法律正确。综上，答辩人的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告鞍山市生态环境局向本院提交以下证据（复制件）、依据：证据1、鞍山开发区热力中心营业执照，证明原告系违法行为人；证据2、调查询问笔录；证据3、现场检查（勘验）笔录；证据4、现场照片4张；证据2、3、4证明目的：证明2020年2月12日原告企业生产中存在的违法事实。程序证据：立案审批表、调查终结报告表、责令改正违法行为决定书、行政处罚先行告知书、放弃听证权利说明、行政处罚决定书、送达回证及送达程序照片。证明被告履行了法定程序。依据：《中华人民共和国大气污染防治法》第五条、第七十二条、第一百一十七条、《中华人民共和国行政处罚法》第五章，证明被告具有作出行政处罚决定的职权，作出的行政处罚决定适用法律正确，程序合法。经庭审质证，原告鞍山开发区热力中心对被告鞍山市生态环境局提交事实证据1的真实性无异议；对证据2，认为原告已经采取防治扬尘污染措施；对证据3的真实性无异议；对证据4，认为原告在企业生产中不存在违法事实；对程序证据无异议。被告鞍山市生态环境局对原告鞍山开发区热力中心提供证据1的真实性无异议、对合法性有异议，认为灰渣干燥量的程度应当以被告提供的证据为准，原告进行排渣时没有进行覆盖；对证据2，认为与本案无关联性；对证据3，认为原告的观点不成立；对证据4，认为各处罚决定适用法律不同，故结论不同；对证据5，认为孙某与原告存在利害关系，对其证言的证明效力不认可。本院对上述证据认证如下：原、被告提供、提交的证据具备真实性、合法性、关联性，证据间能够相互印证，能够证明案件事实，本院予以采信。经审理查明，被告鞍山市生态环境局于2020年2月12日，在对原告鞍山开发区热力中心检查时发现，原告企业生产过程中产生的约200立方米灰渣堆放于作业场区内，被告以原告没有全部采取有效覆盖的措施防治扬尘污染为由立案调查。经调查后，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条、第一百一十七条第二款的规定，于2020年3月26日作出鞍环罚决字[2020]第（13005）号环境保护行政处罚决定。原告不服该行政处罚决定，遂诉至本院。另查，原告案涉被处罚行为发生于2020年鞍山市新型冠状病毒感染的××疫情防控应急响应期间。本院认为，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第五条：“县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”的规定，被告鞍山市生态环境局具备行政监督管理的法定职权。被告向本院提交的证据、依据能够证明其履行的行政执法程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》第五章的规定，其程序合法；被告提交的事实证据不足以证明其作出的被诉具体行政行为认定的事实违反《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条：“贮存煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料应当密闭；不能密闭的，应当设置不低于堆放物高度的严密围挡，并采取有效覆盖措施防治扬尘污染。码头、矿山、填埋场和消纳场应当实施分区作业，并采取有效措施防治扬尘污染。”的规定；且被告排除了原告企业的生产性质及特定时间段社会生产经营形势等因素，适用《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治：（二）对不能密闭的易产生扬尘的物料，未设置不低于堆放物高度的严密围挡，或者未采取有效覆盖措施防治扬尘污染的。”的规定，作出被诉具体行政行为明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（六）明显不当的。”的规定，因被告作出的被诉具体行政行为主要证据不足，且明显不当，故应对予以撤销并责令重新作出。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第一百零二条之规定，判决如下：一、撤销被告鞍山市生态环境局于2020年3月26日作出的鞍环罚决字[2020]第（13005）号环境保护行政处罚决定；二、责令被告鞍山市生态环境局于本判决生效后60日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告鞍山市生态环境局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省鞍山市中级人民法院。审 判 长  范传瑞人民陪审员  初晓辉人民陪审员  周 杰二〇二〇年十一月五日书 记 员  王美琪