山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁14行初151号 原告张清荣，男，1947年3月1日出生，汉族，住山东省临邑县。 委托代理人贾振华，北京京平律师事务所律师。 委托代理人冯文华，北京京平律师事务所实习律师。 被告临邑县人民政府，所在地址临邑县广场大街111号。 法定代表人马文国，县长。 委托代理人张国庆，北京大成（济南）律师事务所律师。 被告临邑县邢侗街道办事处，所在地址临邑县开元大街171号。 法定代表人王文平，主任。 原告张清荣不服被告临邑县人民政府、被告临邑县邢侗街道办事处行政征收行为，于2017年8月28日向本院邮寄行政起诉状。本院2017年9月6日立案后，于2017年9月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月10日公开开庭审理了本案。原告张清荣及委托代理人贾振华、冯文华，被告临邑县人民政府负责人慕澎及委托代理人张国庆，被告临邑县邢侗街道办事处法定代表人王文平到庭参加诉讼。现已审理终结。 原告张清荣诉称，原告在山东省德州市临邑县东岳南路中段西侧拥有合法房屋，本案涉及的是三处房屋，一个是临国用（2004）第0069号土地使用权证记载的，另外一个是临政集建九六字第01003号集体土地使用权证记载的，还有一处没有权属证明与临国用（2004）第0069号相临。因临邑县明德片区棚户区改造项目建设，原告上述房屋所在区域被列入上述建设项目的征收范围内。原告多次要求被告出示征地拆迁的批准文件或其他拆迁依据，但被告始终没有提供。为了核实被告征迁行为的合法性，原告向省、市、区等政府部门申请公开相关征地拆迁文件信息，根据上述部门的信息回复，得知原告房屋所在区域并没有被批准征收，也没有房屋征收拆迁的相关文件信息。仅有的文件也只是临邑县发展和改革局核准由临邑县城市建设综合开发有限公司关于临邑县明德片区棚户区改造项目的申请，并作出临发改字【2017】65号许可决定文件。原告认为，被告在未取得征收批准文件，仅依据临发改字【2017】65号许可决定文件，并制定《城区棚户区改造明德片区拆迁补偿安置基本政策》，进而在原告房屋所在区域实施征收拆迁的行为，严重违法，且侵害了原告的合法权益。为此，现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定特具状起诉，请求：1.依法判决确认两被告在原告房屋所在区域实施征收土地、拆迁房屋的行为违法，并责令其立即停止违法征收拆迁行为；二、被告承担本案诉讼费用。 原告张清荣为证明自己主张，在举证期限内向本院提交了以下6组证据： 1.临国用（2004）第0069号国有土地使用证，临政集建（九六）字第01003号集体土地建设用地使用证，鲁临房权证城字第××号房屋所有权证及（2005）临邑证经字第368号公证书； 2.《临邑县发改局行政许可信息公示》网站截图； 3.《城区棚户区改造明德片区拆迁补偿安置基本政策》； 4.临邑县发展和改革局2017年7月28日关于张清荣申请政府信息公开项目有关情况的答复，德州市发展和改革委员会德发改答字【2017】第7号政府信息公开答复书，山东省发展和改革委员会鲁发改办信息公开【2017】71号告知书，山东省国土资源厅鲁国土资公开复【2017】198号政府信息公开申请答复告知书，山东省政府【2017】第297号政府信息公开告知书，以及与前述答复内容分别相对应的5份申请表； 5.现场照片5张； 6.临邑县国土资源局2017年10月30日关于张清荣申请政府信息公开申请的答复。 以上6组证据用于证明原告拥有合法的房屋所有权和土地使用权，且被告街道办通过城区棚户区改造安置政策实施征收拆迁，发改部门的回复能证明有建设项目，国土部门的回复即证据6证明张清荣的房屋被列入了棚户的改造范围，原告的证据可以证明两被告实施了实际上的拆迁行为，与原告具有利害关系。 被告临邑县人民政府答辩称，一、原告不具备提起行政诉讼的主体资格。1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，原告的房屋在德州市临邑县东岳南路中段西侧，目前上述房屋并未被拆迁，房屋所占用的土地亦未被列入征收范围，因此原告所起诉的行为并未对原告产生法律上的利害关系，原告不属于该行为的相对人，原告的起诉不具备原告诉讼主体资格，其诉讼请求人民法院依法应当予以驳回。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条，有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。原告所起诉的行为，并未对原告的房屋、土地等合法权益产生任何实际的影响，依照上述法律规定，应当裁定驳回其起诉。二、原告的房屋已经由有关部门认定为违法建筑，原告所起诉的目的是为了对抗自身违法建筑即将被强行拆除的事实，属于滥用诉权以合法形式掩盖非法目的的行为。经临邑县有关部门认定，原告的房屋属于违法建筑，原告本次起诉的目的是为了对抗其违法建筑即将被强拆的事实，属于滥用诉权的行为，而且在极大程度上浪费了司法资源，其诉求不应当得到支持，相反其行为还应该受到法律的制裁。综上所述，原告不具备本案的诉讼主体资格，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告临邑县邢侗街道办事处答辩称，答辩人不应成为本案的被告。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。答辩人系临邑县政府派出机关，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起行政诉讼的，应当以该行政机关为被告。”因此答辩人不是本案适格的被告。同时，原告亦无证据证实答辩人是作出征地和拆迁行为的行政机关，原告诉请要求确认答辩人实施上述行政行为违法没有事实和法律依据。其他意见同被告临邑县人民政府答辩意见。综上所述，答辩人不应成为本案被告，原告不具备本案的诉讼主体资格，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告临邑县人民政府、临邑县邢侗街道办事处在法定举证期限内未提交证据。 被告临邑县人民政府在庭审中提交拍摄于2017年11月9日的照片一组，用于证实至目前为止原告的房屋并未被拆迁，原告所诉的行为对其不产生任何实质性影响，原告主体不适格。 经庭审质证，被告临邑县人民政府对原告张清荣证据质证意见为：对证据1中临国用（2004）第0069号国有土地使用证真实性无异议，对证明目的有异议，该证据不能证实原告的权益受到了任何影响，该土地使用权上的房屋并未被拆迁，该土地也未被征收，同时，对王士力名下的房屋所有权证、土地证及相应公证书的真实性无异议，但依据物权法规定，不能代表原告张清荣对该房屋享有权益，且该房屋亦未被拆迁，原告不具备提起本案行政诉讼的主体资格；对证据2真实性有异议，不能证实证据的合法性及来源，且其中记载行政许可的相对人系临邑县城市建设综合开发有限公司，原告非行政许可行为相对人或利害关系人；对证据3真实性有异议，不能证实证据的合法性及来源，该份证据记载拆迁遵循的是群众自愿依法依规的原则，说明原告所诉的行为系群众自愿拆迁而非强制性征收；对证据4中申请表真实性有异议，不符合行政诉讼证据规定，对政府部门的告知书及答复、回复真实性无异议，但对证明目的有异议，不能证实原告具备本案行政诉讼原告主体资格；对证据5真实性无异议，但对证明目的有异议，不能代表原告的房屋已被拆迁、其权益受到了影响；对证据6真实性无异议，对证明目的有异议，该证据证实原告所请求的信息公开存在棚户区改造的项目，但不能证实该项目对原告的权益产生任何实质性影响，原告不具备提起本案行政诉讼的主体资格。 被告临邑县邢侗街道办事处对原告张清荣提交证据的质证意见同被告临邑县人民政府意见。 原告张清荣对被告临邑县人民政府当庭提交的证据质证意见为：被告临邑县人民政府证据超过法定举证期限，我方不予质证。 被告临邑县邢侗街道办事处对被告临邑县人民政府当庭提交的证据质证意见为：无异议。 本院对上述证据认证如下：原告证据1具有真实性，可以证实张清荣对临国用（2004）第0069号土地使用权证记载的土地具有使用权，以及张清荣购买王士利临政集建（九六）字第01003号集体土地建设用地使用权证项下土地使用权与鲁临房权证城字第××号项下房屋所有权的事实，能够作为认定案件事实的根据；证据2与证据4中临邑县发展和改革局答复内容可以相互印证，具有真实性，可以证实临邑县明德片区棚户区改造项目由临邑县城市建设综合开发有限责任公司实施，并经临发改字[2017]65号行政许可的事实，能够作为认定案件事实的根据；证据3与证据2及证据4相互印证，且被告临邑县邢侗街道办事处在法庭调查中也认可是以其名义发布的事实，具有真实性，能够作为认定案件事实的根据；证据4申请表与相应答复可以相互印证，具有真实性，可以证明原告张清荣向相关部门申请政府信息公开并获得相应答复的事实，能够作为认定案件事实的根据；证据5具有真实性，但不能证明原告证明目的，不能作为认定案件事实的根据；证据6具有真实性，可以证实原告张清荣向临邑县国土资源局申请政府信息公开并获相应答复的事实，能够作为认定案件事实的根据。 被告临邑县人民政府庭审中提交的照片证据，虽为证明原告不具备行政诉讼主体资格而提交，但无正当理由未在庭审前提交，且证据形式不符合法定形式，不能作为认定案件事实的根据。 经审理查明，2017年4月，被告临邑县邢侗街道办事处发布《城区棚户区改造明德片区拆迁补偿安置基本政策》。2017年7月13日，临邑县发展和改革局以临发改字〔2017〕65号许可文件，核准临邑县城市建设综合开发有限责任公司实施临邑县明德片区棚户区改造项目。2017年6月，原告张清荣先后向山东省人民政府、山东省国土资源厅申请政府信息公开，要求公开其房屋所在区域集体土地的土地征收批准文件及报批材料，均被告知信息不存在；2017年7月，原告张清荣先后向山东省发展和改革委员会、德州市发展和改革委员会和临邑县发展和改革局申请政府信息公开，要求公开其房屋所在区域进行建设的项目批准、核准、备案文件及申报材料等内容，被告知相关内容由临邑县发展和改革局作出，且经审查项目前期手续齐全，符合立项条件，已对该项目出具了核准手续（临发改字[2017]65号）。 另查明，原告张清荣在临邑县东岳南路中段西侧（南关居民区）拥有相应的国有土地使用权。2017年10月30日，临邑县国土资源局在《关于张清荣申请政府信息公开申请的答复》中，明确原告张清荣上述房产（景和街6巷）所在地已经列入临邑县棚户区改造拆迁范围。该房产所在土地为集体土地。目前，原告张清荣的房屋尚未拆除。 本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告张清荣提供的证据“临邑县国土资源局关于张清荣申请政府信息公开申请的答复”中明确：“申请人房产所在地已列入临邑县棚户区改造拆迁范围。”据此，虽然原告张清荣房屋尚未被拆除，但因其房产所在地已列入棚户区改造拆迁范围，原告张清荣作为行政行为的相对人，具有本案原告主体资格。同时，其起诉也符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条等规定的其他法定条件，因此，原告张清荣起诉符合法律规定。 关于本案涉及的明德片区棚户区改造项目，虽然被告临邑县人民政府2017年11月13日出具书面证明，说明截止目前其在明德片区从未进行土地征收，但因本案与赵相泉诉临邑县人民政府、临邑县邢侗街道办事处行政征收一案合并审理，在赵相泉案件中，赵相泉曾向被告临邑县人民政府申请公开被征收房屋的征收批准文件、征收范围图及征收公告以及房屋征收补偿方案及公告文件，临邑县人民政府答复称：“临邑县政府已于2017年4月份对拆迁范围内的所有住户进行了走访、入户调查，征求了所有拆迁户的意见，并发放了房屋征收补偿安置方案，在主要显著位置张贴了相关公告文件。因你所在区域属邢侗街道办事处管辖，您也可以直接到邢侗街道办事处党政办公室获取。”因此，结合该答复及本案当事人证据，可以认定系被告临邑县人民政府实际实施了对该县明德片区的行政征收工作。与此同时，被告临邑县人民政府在法定举证期限内未提交其作出被诉行政行为的任何证据和规范性文件，且无正当理由。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”据此，可以认定被告临邑县人民政府在原告房屋所在区域实施征收的行为违法。 至于原告张清荣明确要求“责令其立即停止违法征收拆迁行为”的诉讼请求，因拆迁范围内多数房屋已被拆除，停止征收拆迁将难以避免的会损害已被拆迁人的合法权益，对社会公共利益造成一定损害，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定的应当停止执行的情形，因此，对原告该项诉讼请求不予支持。同时，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”及《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”的规定，被告临邑县邢侗街道办事处不具备对集体土地及国有土地上房屋进行征收的主体条件，因此，被告要求确认其征收拆迁行为违法的理由不能成立，依法应予驳回。 综上，原告张清荣的起诉符合法律规定，其部分诉讼请求成立，依法予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告临邑县人民政府对原告房屋所在区域实施征收的行为违法； 二、驳回原告张清荣的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张清荣、被告临邑县人民政府各负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  师延锋 审 判 员  郭喜珂 人民陪审员  刘静莉 二〇一七年十二月十一日 书 记 员  周晓萌