昆明市呈贡区人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）云0114行初55号 原告夏加明，男，汉族，1947年12月25日生，家庭住址：昆明市五华区梁家河村梁源路47号，现住：昆明市五华区， 被告昆明市人民防空办公室。住所：昆明市呈贡区市级行政中心4号楼5楼。统一社会信用代码证号：11530100015113729M。 负责人陈国惠，该办公室主任。 茹春荣，该办公室副主任，以法定代表人身份出庭。 委托代理人李剑文，云南博奕律师事务所律师。特别授权代理。 委托代理人王馨苇，云南博奕律师事务所律师。特别授权代理。 第三人云南经典房地产开发集团有限公司。住所：昆明市梁源庄经典商务大厦A幢1层A-03号。统一社会信用代码证号：91530000731215910J。 法定代表人王远，该公司董事长。 委托代理人吕文富，男，汉族，1988年11月13日生，家庭住址：云南省宣威市，系该公司法务部员工。特别授权代理。 原告夏加明不服被告昆明市人民防空办公室于2015年2月12日作出的昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》的具体行政行为，于2017年1月6日向本院提起行政诉讼，本院于2017年1月11日作出（2017）云0114行初8号行政裁定，裁定不予立案。夏加明不服上诉后，昆明市中级人民法院于2017年5月31日作出（2017）云01行终61号行政裁定书，裁定：“一、撤销昆明市呈贡区人民法院（2017）云0114行初8号行政裁定；二、本案由昆明市呈贡区人民法院立案受理。”本院于2017年7月11日受理后，依法由审判员司马衍、邓宗斌、人民陪审员王家庆组成合议庭于2017年11月2日不公开开庭进行审理。原告夏加明，被告昆明市人民防空办公室副主任茹春荣以法定代表人身份出庭，被告的委托代理人李剑文、王馨苇及第三人云南经典房地产开发集团有限公司委托代理人吕文富到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定后，现已审查终结。 原告夏加明诉称：原告属昆明高新区管理委员会梁家河城中村改造中的拆迁户和产权置换的原地回迁户，为保护其自身的人身权和财产权，2016年10月10日通过政府信息得知昆明市人民防空办公室对云南经典房地产开发集团有限公司作出了昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》，原告认为被告防空建设批复严重地违反了《云南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条规定：项目总投资1000万以上的新建民用建筑，防空地下室设计方案由省人民政府人民防空主管部门和省建设行政主管部门审批；项目总投资不足1000万元的防空地下室设计方案由所在省辖市、州人民政府、地区行政公署人民防空主管部门和建设行政主管部门审批。而昆高经复﹝2009﹞60号关于“昆明高新区梁家河片区城中村重建改造项目”批复中第六条建设总投资及资金来源为73.72亿元人民币，新建民用建筑总面积1929200平方米，这就超过了《云南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条：项目投资1000万元以上的新建民用建筑的有关规定，其审批权限应当由省人民政府防空主管部门和省建设行政主管部门审批，被告昆明市人民防空办公室是无权批复的，其批复属超越职权滥用职权的违法行为，包容、维护的是云南经典房地产开发商的利益，损害的是回迁安置户的人身权和财产权，应当依法予以撤销。有利害关系的第三人云南经典房地产开发集团有限公司明知自己新建民用建筑总面积为1929200平方米，建筑总投资及资金来源为73.72亿元，为了最大限度地获取地下人防工程建设利益最大化，明知批复权限在1000万元以上的人防地下室的设施方案应由省人民政府主管部门审批，还要向无审批权限的昆明市人民防空办公室申请批复，这种无权限的批复方案，能否作为第三人同步配套建设人防地下室的规定还是一个问号，原告认为权限是设计方案质量保障的依据，因为无权限设计的批复方案是不能作为第三人认定其人防地下室建设的法律、法规的依据，同时也应当依法认定为无效行为，重新向有批准权限职能部门申请批复后再建。综上所述，被告无权对1000万元以上的新建民用建筑实施批复权，第三人获取的批复应认定无效。故原告起诉请求判令：1、请求依法撤销被告昆明市人民防空办公室作出的昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》。2、确认被告昆明市人民防空办公室作出的昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》无效，依法重新向有批复权限的职能部门申请批复。3、本案诉讼费由被告和第三人承担。 原告夏加明为支持所诉提交以下证据材料：原告身份证，梁家河片区“城中村”改造拆迁安置回迁补偿协议，昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》，昆高经复﹝2009﹞60号《关于对“昆明高新区梁家河片区城中村重建改造项目”核准的批复》，昆明市中级人民法院（2017）云01行终61号行政裁定书。 被告昆明市人民防空办公室辩称：第一、原告主体不适格，其起诉应驳回。1、本案不属于《行政诉讼法》规定的受案范围。2、原告与行政审批行为没有利害关系。3、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（八）项规定“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”应驳回。4、《行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;（二）有明确的被告;（三）有具体的诉讼请求和事实根据;（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项规定：“不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，应驳回起诉。本案中，原告无合法的诉讼主体资格。 第二、起诉超过法定起诉期限，其诉讼请求应予驳回。1、《行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《行政诉讼法》司法解释第三条第（二）项规定：“超过法定起诉期限且无正当理由的”应驳回。2、原告起诉已经超出了法律规定的“知道或者应当知道”事项：民用建筑须进行人防工程审批是法定事项，原告起诉的所有工程项目开工建设之日，原告就应当知道该工程应该有审批（而不论审批是否合法，因为法律规定的是应当知道行政行为作出之日起，而非知道行政行为违法之日起）。 第三、被告是辖区范围内民用建筑地下防空项目的法定审批机关，原告起诉于法无据，应予驳回其诉讼请求。1、《人民防空法》是全国人大制定的法律，是被告履行行政审批职责的法律依据，该法第六条规定“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。”2、国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部联合发布的《人民防空工程建设管理规定》（国人防办字﹝2003﹞18号）第四十六条规定：“县级以上人民政府人民防空主管部门参与城市应建防空地下室的民用建筑计划和项目报建联审，按照国家有关规定负责防空地下室防护方面的设计审查和质量监督。”昆明市人民防空办公室负有“计划和项目报建联审”职责。3、《昆明市人民防空工程建设管理规定》第二条规定：“本市行政区域内的人民防空工程（以下简称人防工程）建设和管理适用本规定。”第五条规定：“市人民防空办公室是本市人民防空的主管部门，按照职权负责全市人防工程建设和管理工作；各县（市）、区人民防空办公室按规定权限，负责本行政区域内人防工程建设和管理工作。”据此，昆明市人民防空办公室负有审批职责。4、根据云南省人民防空办公室《关于结合民用建筑修建防空地下室审批权限下放的通知》（云防办工﹝2013﹞3号），昆明市人民防空办公室负有审批职责。并且在该《通知》下发之前，人防工程的审批就是按照《人民防空法》的规定按辖区进行的，而不是按照投资额分级进行的。《云南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》至今没有修订，是立法的滞后性造成的，与人防工程审批的实际情况已经不符。并且，在实际工作中，按照《人民防空法》、四部委联合发布的行政规章、昆明市人民政府规章的规定，由辖区人防办公室履行审批职责是有充分的法律依据的；反之，反而是失职。5、地方性法规的《云南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》制定的时间是1998年，作为部门规章的《人民防空工程建设管理规定》制定时间是2003年，相对而言属于新法。综上，根据上位法优于下位法，新法优于旧法的原则，被告昆明市人民防空办公室是适格的人防工程审批机关。鉴于上述事实和理由，请驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据材料证明所主张的事实：第一组证据材料：1、人民防空法（节选）；2、人民防空工程建设管理规定（节选，国人防办字﹝2003﹞18号）；3、昆明市人民防空工程建设管理规定（节选，昆明市人民政府公告第48号）；4、云南省人民防空办公室关于结合民用建筑修建防空地下室审批权限下放的通知（云防办工﹝2013﹞3号）。第二组证据材料：1、昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》；2、2015年1月14日《昆明市防空地下室建设申请表》；3、昆防行审字﹝2015﹞27号《昆明市人民防空办公室行政审批流程表》。 第三人云南经典房地产开发集团有限公司陈述称：第一，该批复是第三人依法依规按照有关程序向有关职能部门申请作出的，符合法律规定，合法有效。第二，原告诉状当中所提及的审批权限问题和建设质量问题审批单位和设计单位是两个不同的职能部门，该案批复已经明确防空地下室的设计必须委托持有相应资质等级的设计单位，设计施工图，经具有国家颁发的人民防空工程技术审查资质的单位审查。委托的监理单位是应该具有国家人防办或者省人防办颁发的资质，该批复是按高标准严要求来进行批复的，可以作为云南经典房地产开发集团有限公司修建民用建筑地下防空室的依据。综上所述，该批复合法有效，应该予以维持，请求驳回原告的起诉。第三人在本案中没有提交证据。 关于原告夏加明提起的本案行政诉讼是否符合法律规定的问题，被告昆明市人民防空办公室认为原告夏加明起诉主体资格不适格，所提诉讼不符合法律规定；原告夏加明认为自己与被告作出的昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》有利害关系。本院认为，被告昆明市人民防空办公室提交的昆防空建设〔2015〕21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》，2015年1月14日的《昆明市防空地下室建设申请表》，昆防行审字〔2015〕27号《昆明市人民防空办公室行政审批流程表》等证据材料具有真实、合法及关联性，可有效证实《昆明市防空地下室建设申请表》涉及的申请单位是本案第三人云南经典房地产开发集团有限公司，昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》也是针对第三人云南经典房地产开发集团有限公司作出，即第三人云南经典房地产开发集团有限公司才是该批复的行政相对人。至于原告夏加明是否与该批复存在利害关系，应依法做具体分析：首先，《人民防空法》第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”，被告昆明市人民防空办公室依据第三人云南经典房地产开发集团有限公司的申请，对昆明市高新区梁家河社区新建的“高新区梁家河‘城中村’改造（Ｆ地块）”项目作出昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》，已审批同意须同步配套修建防空地下室（面积不得小于28303.46平方米，资金由云南经典房地产开发集团有限公司筹措）。由此判断，前述防空地下室申请批复的准许与否或合法与否，事实和法理上与第三人存在直接的利害关系。其次，根据《人民防空法》及《人民防空工程建设管理规定》的规定，人民防空是国防的组成部分，人民防空实行“长期准备、重点建设、平战结合”的方针。县级以上人民政府应当将人民防空建设纳入国民经济和社会发展计划。人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有，战时需保障人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等需要。新建的“高新区梁家河‘城中村’改造”项目作为城市新建的民用建筑应当按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室；前述项目已实际建设完成的防空地下室同样具有上述人民防空工程的特性，平时由投资者使用管理，收益归投资者所有，战时需保障附近不特定人员与物资掩蔽等需要。同时，《人民防空工程建设管理规定》第四条规定“人民防空工程建设属于国防工程和社会公益事业建设”，第三人云南经典房地产开发集团有限公司根据上述批复修建了防空地下室，相应防空设施对包括原告在内的不特定公众均有利无害。原告夏加明虽然是梁家河城中村改造中的拆迁户和产权置换的原地回迁户，但与被告作出的昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》并无实际的利害关系。第三，原告夏加明原所在的梁家河社区在改造前并无防空地下室的建设，导致原告等不特定公众难以有效就近获得防空设施的使用权益；改造后新建的相关住宅建设项目由第三人按照规定申请了防空地下室的建设，被告作出了上述批复，第三人按照批复完成了配套防空地下室的建设，虽然不尽完善，但包括原告在内的附近居住区域的公众，已实际获得了使用前述防空设施的权益，该批复对原告夏加明原有的合法权益并未造成损害而是对其合法人身等权益有所助益。反之，如果“高新区梁家河‘城中村’改造”项目没有按规定申请、建设配套防空地下室，或被告未依法批准同意进行相应防空设施的建设，在一定程度上才与原告存在利害关系。鉴于此，本院依法确认被告昆明市人民防空办公室办作出的昆防空建设〔2015〕21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》与原告夏加明之间不存在事实及法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款规定：“7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉”、第四十四条第一款第（十一）项规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……；（十一）起诉不具备其他法定要件的”，第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”、第六十三条第一款第（二）项、第二款规定：“裁定适用于下列范围：……；（二）驳回起诉；……对第（一）、（二）、（三）项裁定，当事人可以上诉”的规定，原告夏加明的起诉应当裁定驳回。 综上所述，本院认为，原告夏加明不是被告昆明市人民防空办公室作出的昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》的相对人，也与该批复无利害关系，并且该批复对原告夏加明的合法权益明显不产生实际影响，原告的起诉应当予以驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第八十五条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款、第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第一款第（二）项、第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（八）项，以及国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项等的规定，裁定如下： 驳回原告夏加明请求撤销被告昆明市人民防空办公室作出的昆防空建设﹝2015﹞21号《关于新建民用建筑修建防空地下室申请的批复》，并确认该批复无效，依法重新向有批复权限的职能部门申请批复的起诉。 案件受理费50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状正本一份，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于云南省昆明市中级人法院。 审 判 长  司马衍 审 判 员  邓宗斌 人民陪审员  王家庆 二〇一七年十二月二十二日 书 记 员  李青青