湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终961号 上诉人（原审原告）阮兆裕。 上诉人（原审原告）艾三运。 上述两上诉人共同委托代理人阮犇，系两上诉人之子。 被上诉人（原审被告）武汉市江岸区行政审批局，住所地武汉市江岸区兴业路**附**（东方广场）。 法定代表人李军，局长。 委托诉讼代理人王达宏，该局工作人员。 委托诉讼代理人黄牧川，湖北赞达律师事务所律师。 被告武汉市江岸区人民政府，，住所地江岸区六合路** 法定代表人余志成，区长。 委托诉讼代理人张威，武汉市江岸区司法局工作人员。 委托诉讼代理人吴思梦，湖北忠三律师事务所律师。 原审第三人武汉市汉口历史文化风貌街区经营管理有限责任公司，，住所地江岸区洞庭街** 法定代表人王浩，总经理。 委托诉讼代理人陈忻华，该公司工作人员。 委托诉讼代理人齐芬，湖北瑞通天元律师事务所律师。 上诉人阮兆裕、艾三运因诉被上诉人武汉市江岸区行政审批局（以下简称区行政审批局）、被上诉人武汉市江岸区人民政府（以下简称区政府）城建行政许可及行政复议一案，不服武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初372号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月9日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。 原审法院经审理查明，原告阮兆裕和艾三运分别是武汉市江岸区保华街X号、保元里X号的公有房屋承租人。2016年4月21日，武汉市江岸区发展和改革委员会向第三人武汉市汉口历史文化风貌街区经营管理有限责任公司（以下简称汉口历史文化风貌公司）作出《关于江岸区2016年第一批棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（岸发改[2016]39号），内容为江岸区2016年第一批棚户区改造过程必须加速推进，棚户区改造范围包含武汉市江岸区保元里片区。2016年5月24日，湖北省住房和城乡建设厅向武汉市人民政府作出《关于武汉市江岸区永安建材市场等69个棚户区改造项目纳入国家下达湖北省2016棚户区改造计划的复函》（鄂建函[2016]182号），内容为同意将江岸区永安建材市场等69个项目纳入2016年棚户区改造计划。该复函附件《武汉市纳入湖北省2016年棚户区改造计划项目清单》中列明有江岸区保元里片（四至关系为：东至保华街，西至江汉二路，南邻南京路，北通崇善路）。2019年5月15日，第三人汉口历史文化风貌公司向被告区行政审批局提交申请书，内容为：根据武汉市发展和改革委员会文件岸发改[2016]39号文，我司于2016年9月对保元片（东临保华街、南临南京路、西临江汉二路、北临汇通路）进行腾退工作。在腾退工作中建造围墙，现腾退工作尚未完成，特申请办理保元片围墙相关行政手续。其后，第三人汉口历史文化风貌公司还向被告区行政审批局提交了《临时占用城市道路申请表》、、《关于江岸区2016年第一批棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（岸发改[2016]39号）、《关于武汉市江岸区永安建材市场等69个棚户区改造项目纳入国家下达湖北省2016棚户区改造计划的复函》（鄂建函[2016]182号）等申请材料。被告区行政审批局经现场勘验及审核后于2019年5月22日向第三人汉口历史文化风貌公司作出岸审批建字[2019]236号《准予行政许可决定书》，许可第三人汉口历史文化风貌公司临时占用城市道路，地，地址为东临保华街临南京路、西临江汉二路、北临汇通路，许可期限为2019年5月23日至2019年12月31日。同年5月23日，被告区行政审批局向第三人汉口历史文化风貌公司颁发了岸审批建字（2019）236号《城市道路临时占用许可证》，因对被告区行政审批局的前述行政许可行为不服，二原告于2019年7月31日向被告区政府申请行政复议，被告区政府于2019年8月6日予以受理。当日，被告区政府于作出并于同年8月6日向被告区行政审批局送达《行政复议答复通知书》，告知其在规定的期限内提交证据、依据和其他有关材料。同年8月15日，被告区行政审批局向被告区政府作出《行政复议答复书》。因认为案情复杂，被告区政府于2019年9月27日作出《延期审理通知书》，告知当事人行政复议决定延期30日作出。经审查相关材料后，被告区政府于2019年9月29日作出岸复字（2019）043号《行政复议决定书》，维持了被告区行政审批局作出的行政许可行为。因对被告区行政审批局作出的行政许可行为及对被告区政府作出的行政复议决定书均不服，二原告诉至法院。 另查明，2016年10月27日，区委办公室、区政府办公室印发《江岸区深化行政审批制度改革组建行政审批局实施方案》的通知，整合审批职责，设立区行政审批局。2016年11月17日，市委办公厅市政府办公厅印发《关于开展区级综合行政审批改革的实施意见》的通知，要求将区各行政主管部门承担的全部行政许可类事项统一划转至区行政审批局，在区政务服务场所集中统一办理，区行政主管部门不再行使相关行政审批权。依据前述规定，被告区行政审批局与江岸区城管委于2017年3月9日签订了《江岸区城管委、江岸区行政审批局行政审批职能交接备忘录》，双方确定自2017年3月10日将原属区城管委的行政审批事项（包括环卫设施迁移、拆除、封闭许可；临时占用、挖掘城市道路和依附城市道路[桥梁]建设管线、杆线等设施许可；建筑垃圾处置核准；新建燃气企业设立许可[瓶装气企业]）移交给区行政审批局。 原审法院认为，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十一条、第三十二条、《城市道路管理条例》第三十条、第三十一条之规定，武汉市江岸区城市管理委员会（以下简称区城管委）具有对临时占用、挖掘城市道路实施行政许可的职权。依据武汉市行政审批制度改革的相关规定，及《江岸区城管委、江岸区行政审批局行政审批职能交接备忘录》的内容，区城管委已将办理临时占用、挖掘城市道路行政许可的职责移交给被告区行政审批局，被告区行政审批局具有作出案涉《城市道路临时占用许可证》的行政职权。 《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条规定，因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。《城市道路管理条例》第三十一条规定，因特殊情况需要临时占用城市道路的，需经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准，方可按照规定占用。本案中，第三人汉口历史文化风貌公司申请占地建造围墙的范围（保元里片）已由江岸区发展和改革委员会岸发改（2016）39号文件同意进行改造，且经湖北省住房和城乡建设厅同意纳入全省2016年棚户区改造项目，在项目实施过程中。为在一定程度上维护市容市貌以及确保人身和财产安全，第三人汉口历史文化风貌公司申请临时占地修建围墙，符合特殊情况需要占用城市道路的规定。被告区行政审批局收到第三人汉口历史文化风貌公司的申请后，经现场勘验及审查相关材料后，认为符合法定条件，故对第三人汉口历史文化风貌公司核发了《城市道路临时占用许可证》，符合法律规定。 二原告主张，第三人汉口历史文化风貌公司于2016年即修建围墙，被告区行政审批局在2019年行政许可过程中未注意到该事实，对该公司作出行政许可不合法。原审法院认为，第三人汉口历史文化风貌公司是否于2016年即修建了围墙不属于本案的审查范围。事前行政审批与事后行政监管属于不同的行政行为，本案系对行政审批行为的合法性进行审查。如二原告对于第三人汉口历史文化风貌公司在未获得行政审批的情况下即修建围墙的行为有异议，可向有关职权部门反映要求调查处理。 二原告主张，根据《武汉市城市道路桥梁管理办法》第十二条的规定，被告区行政审批局在作出临时占用道路行政许可时，应事先征得交通管理部门的同意。原审法院认为，2017年8月1日《武汉市城市桥梁隧道安全管理条例》施行后，《武汉市城市道路桥梁管理办法》同时废止，故该办法有关条款不再适用。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条及《城市道路管理条例》第三十一条的规定，道路主管部门及公安交通主管部门对临时占用道路行为各自具有不同的职责，故有关行政许可也系不同的机关单独作出的行政许可。在事先征得道路主管部门的同意后，如出现影响交通安全的情形，则需要公安交通主管部门作出是否同意的许可。二原告主张被告区行政审批局在进行行政许可时需要事先征得公安交通主管部门的同意，无法律依据。 根据《行政复议法》第三条及第十二条的规定，被告区政府作为被告区行政审批局的同级人民政府，具有对本案的行政复议申请进行处理的行政职责。被告区政府于2019年8月6日受理了二原告的行政复议申请后，及时告知被申请人作出书面答复。因认为案情复杂，不能在规定时间内作出行政复议决定，被告区政府及时作出并向当事人送达《延期审理通知书》。经审查相关证据材料，被告区政府于同年9月29日作出岸复字（2019）043号行政复议决定书，维持了被告区行政审批局作出的行政许可行为。被告区政府作出的行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，二原告的诉讼请求无事实和法律依据，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决：驳回原告阮兆裕、艾三运的全部诉讼请求。 上诉人阮兆裕、艾三运不服原审法院上述判决，向本院提起上诉称：一、本案并不满足颁发临时占用许可证的条件，原审判决主要证据不足。原审第三人在保元里片搭建围墙进行收购房屋的活动没有法律依据。上诉人所有房屋所在的保元里片区至今没有区级以上人民政府作出房屋征收决定，颁发临时占用许可证的前提不存在。原审第三人不能提供相关证据的原件，原审法院没有充分审查被上诉人提供的证据就直接予以认可显然错误。二、原审判决基本事实不清，法律认定错误。原审法院对被上诉人的证据全部予以采纳，对上诉人的证据全部不予采信，明显认定错误。同时，原审法院错误理解《中华人民共和国道路交通管理法》第三十二条规定。综上，请求：1、撤销江岸区人民法院（2019）鄂0102行初372号行政判决，将本案发回重审或依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求；2、由被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人区行政审批局辩称：被上诉人依照法定程序进行审批，且有证据证明案涉房屋已纳入棚户区改造范围，符合法律规定。最高院相关判例中认为“打围”属于过程性行为，依法应裁定驳回起诉。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的请求。 被上诉人区政府辩称：同意区行政审批局的意见，请求维持原审判决，驳回上诉人的请求。 原审第三人汉口历史文化风貌公司述称：搭建围墙系为了更好保障案涉地块居民的人身安全、财产安全，其履行了相应审批手续，并不存在违法行为。请求驳回上诉人的请求。 各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据《江岸区城管委、江岸区行政审批局行政审批职能交接备忘录》的内容，区城管委已将办理临时占用、挖掘城市道路等行政许可的职责于2017年3月10日移交给被上诉人区行政审批局，故区行政审批局具有对临时占用道路申请依法进行审批并作出案涉《城市道路临时占用许可证》的行政职权。《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条规定：“因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。”以及《城市道路管理条例》第三十一条规定：“因特殊情况需要临时占用城市道路的，需经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准，方可按照规定占用。”由此可见，道路主管部门及公安交通主管部门对临时占用道路行为各自负有不同的审批职责，区行政审批局审批行为的合法性不以取得公安交通主管部门的行政许可为前提。若出现影响交通安全的情形，还需要另行向公安交通主管部门申请行政许可。本案中，原审第三人汉口历史文化风貌公司申请临时占用城市道路的范围已被纳入湖北省2016年棚户区改造项目。为维护市容市貌以及确保周边居民的人身和财产安全，原审第三人汉口历史文化风貌公司向区行政审批局申请临时占用城市道路修建围墙，区行政审批局收到原审第三人汉口历史文化风貌公司的申请后，经现场勘验及审查相关材料后，向其核发《城市道路临时占用许可证》，符合法律规定。被上诉人区政府作为区行政审批局的同级人民政府，具有作出被诉复议决定的行政职权，其经过审查后作出的行政复议决定实体和程序亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人阮兆裕、艾三运的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人阮兆裕、艾三运负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈小萍 审判员  肖 丹 审判员  刘 忠 二〇二〇年十一月十日 法官助理火晶 书记员彭婕