山东省泰安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁09行终201号 上诉人（原审被告）泰安市岱岳区水利局，住所地泰安市岱岳新城区。 法定代表人张义岭，局长。 出庭负责人王曾星，该局二级主任科员。 委托代理人崔艳玲，山东纵观律师事务所律师。 上诉人（原审被告）泰安市岱岳区人民政府，住所地泰安市岱岳区区政大楼。 法定代表人王长勇，区长。 委托代理人李春亚,岱岳区司法局行政复议应诉科科长。 委托代理人徐亚楠,山东望岳律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王秀亮，男，回族，1974年5月20日出生，住泰安市岱岳区。 委托代理人王鹏，山东东岳律师事务所律师。 上诉人泰安市岱岳区水利局、泰安市岱岳区人民政府因与被上诉人王秀亮行政强制纠纷一案，不服泰安市岱岳区人民法院作出的（2020）鲁0911行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭不开庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，2011年11月18日，马庄镇泉头村村民委员会（甲方）与王秀亮（乙方）签订河坝承包合同，约定：1、甲方为乙方提供河坝面积，长两侧2000米，东至汶口地界，西至马庄地带，用于乙方栽植树木等。2、乙方在承包期间，严禁在承包范围内挖取沙土，搞永久性的建筑，损坏堤坝影响泄洪；否则甲方有权终止合同，并由乙方负担所有损失。承包期限40年，即从2011年11月8日至2051年11月8日止。2018年12月20日，泰安市岱岳区人民政府发布关于河库管理和保护范围划界工作的公告，内容为：1、管理与保护范围……小漕河……50米为保护范围。2、在河道管理范围内，禁止以下行为：（一）爆破、钻探、建房、建窑、打井、葬坟、采石、采砂、取土、挖筑水塘和养殖池……。 2019年10月，岱岳区马庄镇人民政府委托泰安市兴水质检技术服务有限公司作出小漕河马庄镇泉××官庄村河段行洪能力分析复核报告，建议对原告修建的住房、养殖棚进行拆除。2019年10月16日，被告水利局对王秀亮擅自在河道管理范围内修建的住房、鸡舍等设施进行调查，2019年10月23日，被告作出被诉拆除通知书。原告不服，于11月8日向被告区政府提起了行政复议，区政府于11月11日受理后，于同日作出泰岱复办答字[2009]49号提出行政复议答复通知书，责令水利局提交相关材料。11月18日水利局向区政府提交答复书及相关证据材料。2020年1月8日因案情复杂，区政府作出泰岱复决字[2009]017号行政复议决定延期通知书，决定将行政复议延期至2020年2月10日前作出。1月16日，区政府组织听证，2020年2月5日，因受新型冠状病毒××影响，区政府作出泰岱复中字[2009]13号《行政复议中止通知书》，决定中止行政复议，后2020年5月11日，区政府作出泰岱复决字[2009]045号行政复议决定书，维持水利局作出的泰岱水责拆[2009]3号《责令限期拆除通知书》。 另查明，2019年11月1日，被告水利局作出泰岱水资源拆字[2009]1号行政强制拆除公告，责令王秀亮于11月10日前自行拆除修建的住房、鸡舍等设施。11月12日，水利局作出泰岱强拆决字[2009]1号《行政强制拆除决定书》，11月15日区水利局作出泰岱水资岱决字[2009]1号行政强制代履行决定书，委托马庄镇人民政府代履行强制拆除王秀亮修建的住房、鸡舍等设施。现涉案建筑物已被拆除。 再查明，2012年9月26日，泰安市岱岳区林业局为王秀亮颁发泰岱林证字【2012】第140001号林权证，载明：森林或林土所权使用权人为王秀亮，坐落于泉××官庄村小漕河，主要树木为白蜡。 原审法院认为，本案的争议焦点是：一、水利局作出的通知书是否合法；二、区政府作出的复议决定是否合法。 关于焦点一，本院依法对被告作出被诉通知书的主体资格及法定职权、适用程序，认定事实及适用法律进行了审查。《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”《中华人民共和国河道管理条例》第四条规定：“国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关。”水利局作为本行政区域的水利行政行政主管部门，依法具有水资源管理，查处违法行为的主体资格和行政职权。《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第三十八条规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条“在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木(堤防防护林除外)；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。”第二十五条“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：(一)采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；(二)爆破、钻探、挖筑鱼塘；(三)在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；(四)在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。”《中华人民共和国水法》第六十五条规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(二)在堤防、护堤地建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动的。”本案中，依据小漕河段马庄镇泉头村段违法建筑问题的证明，卫星遥感现场照片及泰安市岱岳区人民政府关于河库管理和保护范围划界工作的公告及调查笔录等，能够证实原告在河道堤坝上建设房屋、鸡舍等设施，且原告自认其在河道上建房并未办理审批手续，原告未经批准在河道建设房屋鸡舍等设施违反了上述法律规定，被告据此作出通知书认定事实清楚，适用法律正确。原告主张其建设住房和鸡舍村委知情同意，本院认为，村委与原告签订的《河坝承包合同》约定“乙方在承包期间，严禁在承包范围内挖取沙土，搞永久性的建筑，损坏堤坝影响泄洪”，该约定与原告主张不符，即便村委同意，依据上述法律规定，原告亦不得在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，故对其主张本院不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”被诉通知书责令王秀亮自行拆除其所建建筑物，对原告的权利义务产生实质性影响，被告应在作出被诉通知书前告知原告有要求进行听证的权利，但本案被告并未告知原告进行听证即作出被诉通知书，其程序违反上述法律规定，原告主张程序缺少听证环节，本院予以支持。但鉴于清除妨碍行洪违法建筑物、构筑物，推进河道防洪治理民生工程，直接关系广大人民群众的生命财产安全，如撤销被告作出的通知书，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故本院依法不予撤销，确认被告作出的通知书违法。 关于争议焦点二，区政府在受理原告的复议申请后，在法定期限内责令水利局提交了相关材料，因案情复杂依法延期，并且组织听证。因受新型冠状病毒影响，中止案件，后经审查被诉行政复议决定，其程序符合法律规定，但被诉通知书违反法定程序，区政府对此未作审查即予以维持不符合法律规定，依法应予撤销。 综上，区水利局作出的泰岱水责拆[2009]3号《限期拆除通知书》违反法定程序，依法应予撤销，但如撤销该通知书，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故本院依法不予撤销，确认被告作出的通知书违法。区政府作出的泰岱复决字[2009]045号《行政复议决定书》维持区水利局作出的泰岱水责拆[2009]3号《限期拆除通知书》不当，依法应当撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、七十九条之规定，判决如下：一、确认被告泰安市岱岳区水利局于2019年10月28日作出的泰岱水责拆[2009]3号责令限期拆除通知书违法；二、撤销被告泰安市岱岳区人民政府于2020年5月11日作出的泰岱复决字[2009]045号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告泰安市岱岳区水利局和泰安市岱岳区人民政府负担。 泰安市岱岳区水利局上诉称：1、一审判决将责令限期拆除定性为行政处罚是错误的；2、责令限期拆除是行政命令，不需要听证。综上，请求二审法院：1、撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 泰安市岱岳区人民政府上诉称：1、责令限期拆除不是行政处罚，一审判决适用法律错误；2、岱岳区水利局作出的《限期拆除通知书》认定事实和适用法律正确，程序合法，上诉人予以维持合法有据。综上，请求二审法院：1、撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 王秀亮辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，在上诉人泰岱水责拆[2009]3号及泰岱水强拆公字[2009]1号两份材料中都明确告知被上诉人自收到通知或公告后在60日内申请复议，或在6个月内向人民法院提起诉讼，被上诉人均是按照该规定提起的相关复议程序，但在复议期间被上诉人的护林房就被强行拆除，是违反法律规定的，因此上诉人的上诉于法无据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审查明事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，“行政处罚的种类……（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”；《中华人民共和国土地管理法》第七十六条明确将限期拆除列为行政处罚种类，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对未取得建设工程规划许可证进行建设且无法采取改正措施消除影响的违法建设亦规定了限期拆除的处罚措施，前述规定符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项内容，因此，一审判决将上诉人泰安市岱岳区水利局作出限期拆除通知的行为认定为行政处罚并无不当。泰安市岱岳区人民政府对泰安市岱岳区水利局作出的限期拆除通知的程序未作审查即予以维持不符合法律规定，依法应予撤销，一审判决对此认定正确。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元由上诉人泰安市岱岳区水利局、泰安市岱岳区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张云翼 审判员  王西珍 审判员  李 腾 二〇二〇年十一月九日 书记员  李争艳