北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终4179号上诉人（一审原告）殷海凤，女，1975年3月17日出生，汉族，住北京市大兴区。上诉人（一审原告）殷晴，女，1994年6月21日出生，汉族，住北京市大兴区。二上诉人委托代理人张世伟，北京盈科（海口）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市大兴区人民政府，住所地北京市大兴区兴政街**。法定代表人王有国，区长。委托代理人张征，北京市大兴区司法局工作人员。委托代理人雷剑，北京泓聚律师事务所律师。上诉人殷海凤、殷晴因诉北京市大兴区人民政府（以下简称大兴区政府）所作行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）京04行初1552号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2019年9月27日，大兴区政府作出京兴政复字〔2019〕112号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《复议决定书》）。大兴区政府查明，根据《北京新机场噪声区治理和周边综合治理项目住宅、非住宅及地上物搬迁腾退补偿实施方案》（以下简称《实施方案》），北京新航城控股有限公司（以下简称新航城公司）为该项目搬迁腾退人。2018年9月5日，被申请人北京市大兴区榆垡镇人民政府（以下简称榆垡镇政府）、北京市大兴区榆垡镇东庄营村村民委员会（以下简称东庄营村委会）认定《宅基地确认单》，内容为：“确认大兴区榆垡镇东庄营村东兴路一条4号(以下简称东兴路一条4号)的产权人为第三人殷西功，宅基地面积1204.58平方米，建筑面积563.45平方米”。申请人殷海凤、殷晴于2019年6月4日诉大兴区政府强制拆除一案中，取得了该《宅基地确认单》。申请人殷海凤、殷晴认为该《宅基地确认单》侵害了其合法权益，于2019年7月8日向大兴区政府提起行政复议。大兴区政府受理后，向殷西功发出《第三人参加行政复议通知书》，殷西功未提交《第三人参加行政复议意见书》。大兴区政府认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人…”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”被申请人东庄营村委会是基层群众性自治组织，且未接受行政机关授权，故不属于该行政复议申请中符合规定的被申请人。根据《实施方案》，新航城公司为项目搬迁腾退人。被申请人榆垡镇政府在《宅基地确认单》上的盖章行为系依据《实施方案》作出，认定行为不应视为榆垡镇政府履行法定职责的行政行为，不是《中华人民共和国行政复议法》所规定的具体行政行为，不属于行政复议受案范围。故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回殷海凤、殷晴的行政复议申请。殷海凤、殷晴不服《复议决定书》，诉至一审法院，主要理由是，其系东庄营村村民，在北京市大兴区榆垡镇东庄营村东兴路一条8号（以下简称东兴路一条8号）拥有住房一处，该房屋从建造伊始便独立成院，并经公安机关依法确认门牌号码。有东庄营村委会出具的产权证明，有两个独立的户口，有独立的电表、水表和供热系统。因大兴机场建设，殷海凤、殷晴房屋位于征收范围之内。在未与殷海凤、殷晴协商的情况下，大兴区政府将其房屋违法强拆。2019年6月4日，殷海凤、殷晴在诉大兴区政府强制拆除一案中，大兴区政府提交的证据中有一份《宅基地确认单》。殷海凤、殷晴才得知在2018年9月5日榆垡镇政府、东庄营村委会共同对案外人殷西功位于东兴路一条4号房屋和宅基地进行确权时，将殷海凤、殷晴房屋及房屋所使用的宅基地一并确认到殷西功名下。为此，殷海凤、殷晴向大兴区政府申请行政复议，请求依法撤销该确权行为。但大兴区政府经审查后认为，该确权行为并非具体行政行为，不属于行政复议受案范围，遂作出《复议决定书》，驳回殷海凤、殷晴的行政复议请求。殷海凤、殷晴认为榆垡镇政府、东庄营村委会共同作出的确权行为直接导致其依法应当享有的补偿安置不能落实，侵害其合法权益，为具体行政行为，属于行政复议受案范围。大兴区政府作出的《复议决定书》认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。故诉至一审法院，请求依法撤销大兴区政府作出的《复议决定书》；责令大兴区政府依法受理殷海凤、殷晴的复议申请；诉讼费由大兴区政府承担。大兴区政府向一审法院辩称，《复议决定书》的程序合法、事实清楚、适用法律正确、驳回复议申请理由充分，符合法定程序，请求一审法院依法判决驳回殷海凤、殷晴的诉讼请求。各方当事人向一审法院提交证据情况如下：殷海凤、殷晴向一审法院提交了以下证据：1.殷海凤、殷晴身份证；2.殷海凤、殷晴户口本；3.东庄营村委会证明；4.智能电能表客户用电登记表；5.大兴区榆垡镇“煤改电”工程空气源热泵机组安装协议书、2017年榆垡镇“煤改电”工程承诺书和空气源热泵安装承诺书；6.殷海凤、殷晴房屋被拆前外景照片，证据1-6证明殷海凤、殷晴的房屋独立成院，为单独一户，门牌号为东兴路一条8号；7.关于殷海凤房屋产权的声明、EMS邮寄底单和妥投签收短信截图；8.宅基地确认单；9.宅基地分院确认单；10.拆房条复印件；11.测绘成果表复印件，证据7-11证明榆垡镇政府、东庄营村委会共同作出确权行为，将东兴路一条8号房屋及宅基地确权到东兴路一条4号，即将殷海凤、殷晴的房屋及宅基地确权到案外人殷西功名下，侵犯了殷海凤、殷晴的合法权益；12.《北京新机场噪声区治理和周边综合治理项目住宅房屋搬迁腾退补偿实施方案》复印件；13.请求履行补偿职责申请书、EMS邮寄底单和妥投签收短信，证据12-13证明殷海凤、殷晴的房屋位于大兴机场征收范围内，因榆垡镇政府、东庄营村委会共同作出的错误确权行为，直接导致殷海凤、殷晴至今未享有补偿安置，该确权行为应为具体行政行为，属于行政复议受案范围；14.（2018）京02行终101号北京市第二中级人民法院《行政判决书》，证明榆垡镇政府是大兴国际机场项目拆迁的实施主体，负责本辖区征收、征用土地房屋拆迁的相应工作；证明大兴区政府是适格被告；证明榆垡镇政府是适格的被申请人；15.（2019）京04行初698号北京市第四中级人民法院《行政裁定书》（以下简称698号裁定），证明殷海凤、殷晴的涉案房屋在拆迁过程中被纳入东兴路一条4号范围；16.殷西功申请书；17.殷海凤申请书；18.东庄营村委会出具的证明，证据16-18证明殷晴、殷海凤二人的户籍在东兴路一条**，且案外人殷西功提出申请证明东兴路一条4号和8号是两个不同的院落，产权人不同。大兴区政府向一审法院提交以下证据：1.EMS快递单，证明大兴区政府收到殷海凤、殷晴行政复议申请时间；2.行政复议申请书及证据材料，证明殷海凤、殷晴的行政复议请求及事实依据；3.《行政复议答复通知书》及其送达回证，证明大兴区政府在法定期限内将行政复议申请书副本送达榆垡镇政府、东庄营村委会；4.榆垡镇政府提交的答复意见书及证据材料，证明榆垡镇政府在法定期限内提交了书面答复及相关证据；榆垡镇政府在《宅基地确认单》上的盖章行为系依据《实施方案》作出，该行为不应视为榆垡镇政府履行法定职责的行政行为；5.东庄营村委会提交的答复意见书，证明东庄营村委会在法定期限内提交了书面答复；6.《第三人参加行政复议通知书》及审批表及送达回证，证明根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条的规定，通知殷西功作为案件第三人参加行政复议；7.行政复议案件延期审批表，证明延期决定经行政机关负责人同意后作出；8．《行政复议延期通知书》及送达回证，证明大兴区政府在法定期限内作出《行政复议延期通知书》并送达殷海凤、殷晴、第三人殷西功、榆垡镇政府、东庄营村委会；9.行政复议案件结案呈报表，证明驳回行政复议申请决定书经行政机关负责人同意后作出；10.《复议决定书》及送达回证，证明大兴区政府在法定期限内作出《复议决定书》并依法送达各方当事人。经一审法院庭审质证，认证意见是，殷海凤、殷晴提供的证据1-2、4-7、13-14、16-18与本案争议焦点缺乏关联性，不予认证。殷海凤、殷晴提交的其他证据及大兴区政府提交的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，内容真实、合法，与本案具有关联性，予以采信。一审法院经审理查明，2019年10月29日一审法院就殷海凤、殷晴诉大兴区政府房屋行政强制一案作出698号裁定。殷海凤、殷晴认为大兴区政府实施了强制拆除其所有的位于东兴路一条8号房屋的行为，诉请法院确认该强制拆除行为违法。698号裁定查明，大兴区政府在本案诉讼中提供了《宅基地确认单》《宅基地分院确认单》《拆房条》等证据材料。诉讼中，殷海凤、殷晴提出，在对宅基地进行确认时，其所有的东兴路一条8号房屋被错误纳入东兴路一条4号院的范围并被错误确认为殷西功所有。另查，殷海凤曾于2018年以殷西功、殷玉清、殷海英为共同被告向北京市大兴区人民法院提起分家析产民事诉讼。该院于2018年12月21日作出（2018）京0115民初24322号民事判决，认为从法院调取的拆迁档案中可知所谓的东兴路一条6号及东兴路一条8号院中的房屋均已与东兴路一条4号院中的房屋整体进行拆迁，且目前相应的拆迁补偿协议及补充协议仍未加盖拆迁单位的公章，仍未生效，相应的拆迁补偿款亦未发放，故对殷海凤及殷海英要求分得相应拆迁利益的请求，不予支持，二人可待相应拆迁利益确定之后另行解决。判决驳回殷海凤的诉讼请求。现该判决已生效。涉案《宅基地确认单》载明，殷海凤的父亲殷西功被确认为东兴路一条4号院的产权人，宅基地的四至范围为“东至空地、南至张洪春、西至道路、北至殷承海”，宅基地面积为1204.58平方米，建筑面积为563.45平方米。东庄营村委会、榆垡镇政府分别在上述《宅基地确认单》上签章，落款日期为2018年9月5日。殷海凤、殷晴称其在房屋行政强制一案中获知《宅基地确认单》，故就二被申请人东庄营村委会、榆垡镇政府对东兴路一条4号房屋和宅基地错误的确权行为申请行政复议，请求依法撤销二被申请人共同作出的关于殷西功北京市大兴区榆垡镇东庄营村东兴路一条4号《宅基地确认单》。《实施方案》载明，本项目搬迁腾退人为新航城公司，实行委托属地管理，由属地镇政府作为本次搬迁腾退的实施主体，被搬迁腾退人为本项目搬迁腾退范围内被腾退房屋及附属物的所有权人。宅基地面积及被腾退宅基地房屋面积的认定规定“以宅基地使用证、房屋准建证、房屋所有权证及其它具有法律效力的证明文件标明的面积为准。对于不能提供上述证件的，由村委会、属地镇政府结合实际清登测量结果认定”。2019年7月8日大兴区政府收到殷海凤、殷晴提交的行政复议申请书及相关材料。7月12日大兴区政府向被申请人榆垡镇政府、东庄营村委会发送《行政复议答复通知书》，要求于10日内提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。7月19日榆垡镇政府、东庄营村委会作出《关于殷海凤、殷晴行政复议答复书》并提交证据材料。8月5日大兴区政府追加殷西功为行政复议第三人。8月12日作出《行政复议延期通知书》，载明因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，大兴区政府决定延长审理期限30日。该延期通知分别送达榆垡镇政府、东庄营村委会及第三人殷西功。9月27日大兴区政府作出《复议决定书》，并于9月29日向殷海凤、殷晴、殷西功及东庄营村委会邮寄送达，9月30日直接送达榆垡镇政府。一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，大兴区政府有作出《复议决定书》的法定职责。本案的争议焦点是《复议决定书》认定“被申请人榆垡镇政府在《宅基地确认单》上的盖章行为系依据《实施方案》作出，不应视为榆垡镇政府履行法定职责的行政行为，不是《中华人民共和国行政复议法》所规定的具体行政行为，不属于行政复议受案范围”，进而决定驳回申请人的行政复议申请的处理是否正确。根据查明的事实可知，涉案《宅基地确认单》系被申请人榆垡镇政府依照《实施方案》的规定出具，属于具体行政行为。复议决定对此认定有误，予以纠正。尚未有相关法律法规规定镇政府具有对宅基地上房屋确权的职责。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第三项规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议予以受理的条件之一。经另案查明相关行政诉讼以及民事诉讼中所涉及的事实，基于目前在案证据，不足以证明殷海凤、殷晴系涉案房屋的产权人，故殷海凤、殷晴证据不足以证实其与《宅基地确认单》存在利害关系，不具有提起行政复议的主体资格。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。故大兴区政府作出的《复议决定书》决定驳回申请人的行政复议申请的处理是正确的。《复议决定书》对榆垡镇政府在《宅基地确认单》上的盖章行为定性错误，尚不足以构成撤销的理由。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。本案中，大兴区政府于2019年7月8日收到殷海凤、殷晴提交的《行政复议申请书》，7月12日大兴区政府向被申请人榆垡镇政府、东庄营村委会发送《行政复议答复通知书》。7月19日榆垡镇政府、东庄营村委会作出《关于殷海凤、殷晴行政复议答复书》并提交证据材料。8月5日大兴区政府追加殷西功为行政复议第三人。8月12日作出《行政复议延期通知书》并分别送达殷海凤、殷晴、榆垡镇政府、东庄营村委会及第三人殷西功。9月27日大兴区政府作出《复议决定书》，并于9月29日向殷海凤、殷晴、第三人殷西功及东庄营村委会邮寄送达，9月30日直接送达榆垡镇政府。复议程序符合法律规定。综上，殷海凤、殷晴要求撤销《复议决定书》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回殷海凤、殷晴的诉讼请求。殷海凤、殷晴不服一审判决，向本院提起上诉认为一审法院认定事实不清，大兴区政府对确权行为定性错误。大兴区政府驳回殷海凤、殷晴的复议申请，系对其合法权益产生了实际影响。应对复议决定予以撤销，并责令大兴区政府在一定期限内重新作出具体行政行为。请求本院依法撤销一审判决；依法撤销大兴区政府所作的《复议决定书》，并判令一、二审诉讼费由大兴区政府承担。本案一审证据均已随案移送本院，经审查本院认为，一审法院的认证意见以及事实认定正确，本院予以确认。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。据此，本案中，根据相关行政诉讼以及民事诉讼中另案查明的案件事实，目前证据尚不足以证明殷海凤、殷晴系涉案房屋的产权人，故根据上述法律规定，一审法院认定殷海凤、殷晴之证据不足以证实其与《宅基地确认单》存在利害关系，不具有提起行政复议的主体资格，大兴区政府所作复议决定驳回的处理并无不当，本院予以确认。涉案《宅基地确认单》系被申请人榆垡镇政府依照《实施方案》的规定出具，确系具体行政行为。复议决定对此认定有误，应予纠正。鉴于本案主体资格判定之情形，故一审法院不予撤销本院亦予确认。另，依据法律且根据案件相关事实的审查等，一审法院已在判决书中对其判决理由进行了充分的说明。本院对一审法院的判决理由及意见予以确认，不再赘述。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求和主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人殷海凤、殷晴共同负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇二〇年十一月四日法官助理 唐珊珊书 记 员 周 晶