山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁03行终180号 上诉人（原审原告）潘永福，男，1973年8月13日出生，汉族，住山东省淄博市淄川区。 委托代理人杨**，山东圣德律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）淄博市淄川区人力资源和社会保障局，统一社会信用代码11370302004216079D。住所地：山东省淄博市淄川区般阳路**。 法定代表人张伟，局长。 委托代理人周玲，淄博市淄川区人力资源和社会保障局工作人员。 被上诉人（原审第三人）刘仁营，男，1967年5月11日出生，汉族，住山东省淄博市淄川区。 上诉人潘永福因与被上诉人淄博市淄川区人力资源和社会保障局（以下简称淄川人社局）、刘仁营行政确认一案，不服淄博市博山区人民法院（2020）鲁0304行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，2018年5月21日，刘仁营以其于2016年5月24日在淄博创锐制釉有限公司工作过程中受伤为由，根据《工伤保险条例》第六十六条规定向淄川人社局提出非法用工关系确认申请，要求确认其与淄博创锐制釉有限公司之间存在非法用工关系，淄川人社局以其无法定职责确认非法用工关系且无法定程序为由，于2018年5月24日作出非法用工关系确认申请不予受理决定。刘仁营不服该不予受理决定，于2018年7月16日向沂源县人民法院提起行政诉讼，提出要求撤销上述不予受理决定书等诉讼请求，该院于2019年3月20日作出（2018）鲁0323行初18号行政判决，认为淄川人社局并不具有确定非法用工关系的法定职责，驳回了刘仁营的诉讼请求。该判决现已生效。2019年4月23日，刘仁营起诉要求判令其与潘永福及成忠武2016年3月13日至5月24日存在非法用工关系，淄博市淄川区人民法院于2019年9月12日作出（2019）鲁0302民初1708号之一民事裁定书，以非法用工关系的确认职责在劳动行政部门，此类行政认定是因工伤亡职工维权的前提性证据，劳动人事仲裁机关和人民法院均无权作出此类认定，刘仁营的诉讼请求不属于人民法院主管范围为由驳回了刘仁营的起诉。该裁定现已生效。2019年10月21日，刘仁营向淄川人社局提交关于非法用工的举报，举报截止2019年10月20日，淄博创瑞制釉有限公司实际经营者潘永福、成忠武两人并未向其支付非法用工单位伤亡人员一次性赔偿金，请求淄川人社局依法查处，责令整改。淄川人社局收到刘仁营的举报后，于2019年10月28日对成洪武（系潘永福岳父）进行了调查询问。2019年10月29日，淄川人社局作出涉案告知书，其中载明：“经调查核实：2016年5月24日，你在自然人潘永福经营的淄博创锐制釉有限公司（未注册）从事装卸工作时受伤。你2016年5月24日的受伤，符合《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第二条规定情形。因无法确定非法用工单位应支付的赔偿数额，无法责令该非法用工单位支付赔偿，现告知你：向淄博市劳动能力鉴定委员会提出劳动能力鉴定申请，待淄博市劳动能力鉴定委员会做出鉴定结论、劳动人事争议仲裁委员会裁决确认赔偿数额，如非法用工单位拒不支付，你可再向我局举报投诉，届时我局将依法处理。”该告知书淄川人社局于2019年11月1日送达刘仁营。潘永福对上述告知书中关于其非法用工的认定不服，遂提起本案行政诉讼。庭审中，淄川人社局与刘仁营均述称认为涉案告知书并没有确认潘永福与刘仁营之间存在非法用工关系。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，淄川人社局作出的告知书中虽然载明：“经调查核实：2016年5月24日，你在自然人潘永福经营的淄博创锐制釉有限公司（未注册）从事装卸工作时受伤。你2016年5月24日的受伤，符合《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第二条规定情形”，潘永福亦系仅对告知书上述内容不服提起诉讼，但在庭审中，淄川人社局与刘仁营均认为涉案告知书并没有确认潘永福与刘仁营之间存在非法用工关系。故事实上涉案告知书的上述内容已经在庭审中经刘仁营认可后，淄川人社局对告知书上述内容进行了变更，即该部分内容在行政诉讼中明确为“未确认潘永福与刘仁营之间存在非法用工关系”。因此，淄川人社局变更后的该部分内容对潘永福的合法权益明显不产生实际影响，依法应驳回潘永福的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定：驳回潘永福的起诉。 潘永福上诉请求：1、撤销一审裁定，改判支持其一审诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由淄川人社局负担。事实和理由：一审裁定对于淄川人社局的具体行政行为的性质定性错误；审查的重点不是潘永福起诉的行为，而是淄川人社局“变更”后行政行为，并以此为根据驳回了潘永福的起诉；一审法院称淄川人社局的认定“不产生实际影响”不合理。一、一审法院认定涉案具体行政行为没有对“非法用工”作出认定是错误的。涉案具体行政行为实质上就是对所谓“非法用工”的认定，并不能因为淄川人社局不承认就否定其“非法用工”认定的本质。淄川人社局在《告知书》中称刘仁营“2016年5月24日的受伤符合《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第二条规定情形”，这显然是其认为刘仁营属于该条款中的“非法用工单位伤亡人员”，那所谓“非法用工单位”显然就是“自然人潘永福经营的淄博创锐制釉有限公司（未注册）”了，也是对“非法用工”关系作出了认定。法律关系的认定要看其具体行政行为的性质，而不是仅看其表象。这正表明淄川人社局行政行为的不规范、不合法。从其一审答辩书中的“我局作为劳动行政部门有权调查确认非法用工关系”，也可以看出其行政行为的本意就是“有权”，并且作出了“非法用工”的认定。而这个认定没有事实和法律依据，潘永福在一审中发表的相关意见不再赘述。一审法院裁定的对象是淄川人社局“变更”之后的行为，并没有对潘永福所起诉的对“非法用工”认定进行审查的请求进行审理。二、一审裁定认为淄川人社局对告知书上述内容进行了变更，是在替淄川人社局开脱责任，其裁定违反行政诉讼的基本规则和程序。首先，如果淄川人社局按一审所说的“变更”了其具体行政行为，那变更的形式就是在庭审中以口头形式作出，行政机关以这种方式作出的“变更”没有法律效力。其次，行政机关当庭“变更”具体行政行为后，一审法院的处理是错误的。根据《行政诉讼法》规定，被告在一审期间改变被诉具体行为，如果原告不申请撤诉，人民法院仍然应该就原具体行政行为是否合法作出判决。而一审法院在淄川人社局变更其具体行政行为的情况下没有对淄川人社局原行政行为作出审理和判决而驳回潘永福的起诉，显然违反行政诉讼程序。三、一审法院驳回潘永福起诉的最终理由是“淄川人社局变更后的该部分内容对潘永福的合法权益明显不产生实际影响”，存在两处错误。首先，一审法院驳回潘永福的起诉所依据的是淄川人社局变更后的该部分。一审法院审理的就是错误。其次，淄川人社局认定刘仁营符合《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第二条规定情形，而其所认定的所谓“非法用工”的主体又是潘永福，这种认定足以确立潘永福与刘仁营之间产生民事权利义务，并且淄川人社局又借助了行政部门权威，使潘永福在民事诉讼中处于极为不利的地位。综上所述，一审裁定偏离审理重点，认定事实错误，适用法律错误，请求依法查清事实，做出公正判决。 被上诉人淄川人社局辩称，我局于2019年10月29日向刘仁营出具的告知书是对客观情况的描述，并非对非法用工关系的认定，一审法院裁定并无不当。 被上诉人刘仁营二审期间未提交答辩意见。 本院二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，潘永福在本案一审中的诉讼请求为请求撤销淄川人社局2019年10月29日对刘仁营告知书中对潘永福“非法用工”的认定，对此淄川人社局在一审庭审中进一步明确其于2019年10月29日向刘仁营出具的告知书，其内容只是对其调查了解的相关情况的事实描述，而非确认书，且淄川人社局与刘仁营在一审庭审中亦均明确表示该告知书并没有确认非法用工关系。因此，涉案告知书中实际并不存在潘永福起诉要求撤销的内容，涉案告知书本身明显对潘永福的合法权益不产生实际影响。故本案一审法院裁定驳回潘永福的起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  商利群 审判员  陈 磊 审判员  荣明潇 二〇二〇年十一月四日 法官助理刘敏 书记员亓钰泠