河南省洛阳市中级人民法院民 事 判 决 书(2017)豫03民终5484号上诉人(原审被告、反诉原告）:张志峰，男。委托诉讼代理人：邓翠玲，女。被上诉人（原审原告、反诉被告）:洛阳市洛龙区关林街道办事处龙康社区练庄居民委员会。住所地：河南省洛阳市洛龙区关林路与定鼎门街交叉口西北角。负责人：李丙义，该居民委员会主任。委托诉讼代理人：徐金良，该居民委员会工作人员。上诉人张志峰与被上诉人洛阳市洛龙区关林镇街道办事处龙康社区练庄居民委员会（以下简称练庄居委会）因物权保护纠纷一案，前由河南省洛阳市洛龙区人民法院作出（2013）洛龙民初字第6635号民事判决，判决后,张志峰不服提起上诉。本院审理后，作出（2014）洛民终字第378号民事裁定，将本案发回原审法院重审。原审法院重审期间，练庄居委会撤回起诉，原审法院予以准许并对反诉部分进行了审理，作出（2014）洛龙民重字第18号民事判决。判决后，张志峰不服提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,公开开庭进行了审理，上诉人张志峰的委托诉讼代理人邓翠玲、被上诉人练庄居委会的委托诉讼代理人徐金良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张志峰上诉请求：撤销一审法院重审判决，依法确认2010年11月23日通过的《练庄村拆迁补偿安置办法》(以下简称《安置办法》)无效，本案诉讼费用由练庄居委会承担。事实与理由：原审判决事实不清，适用法律错误。《安置办法》违反法定程序，依法属于无效。一审法院认为《安置办法》作出的程序和内容符合法律规定。我们认为被上诉人在一审期间没有提出任何证据证明《安置办法》合法性，理由如下：1、《会议记录》等关键证据真实性存疑。一审判决所说2010年11月23日练庄居委会召开村民代表会议表决通过了《安置办法》，会议应参加人数为131日，实到105人，参加表决105人，同意86票，不同意10票，弃权和无效9票，同意率82%，与实际情况不符。2、村委会未经村民会议授权无权通过《安置办法》。《村民委员会组织法》第二十四条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理……（七）征地补偿费的使用、分配方案……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定欠款规定的事项”。《洛阳市城中村改造实施办法》第四十条规定，“区人民政府应按照市人民政府统一要求，组织对该村的基本情况进行调查登记认定，拟定城中村改造方案，经村民（股东）大会或代表大会形成决议，在村（组）予以公示，由区人民政府向市旧改办呈报，经市旧改办组织审核批准后实施。”依据上述法律规定，村民会议讨论决定，或者是村民会议授权村民代表会议讨论决定，是通过《安置办法》的必经前置程序。但是，本案中对于拆迁补偿事宜，被上诉人从来没有提交村民会议讨论决定，村民会议也从来没有授权村民代表会议讨论决定该事项。在没有村民会议授权的情况下，村民代表会议提供《安置办法》超越了自身的职权，是无效的。练庄居委会辩称，不发表意见。张志峰向一审法院提出的反诉请求：1、2010年11月23日《安置办法》无效；2、练庄居委会承担本案诉讼费。一审法院审理查明：2009年5月在原××村委换届选举后，通过村小组确定每个小组选举数额，参选村民采用无记名投票选举产生了村民代表。2010年6月17日洛阳市旧城开发改造领导小组办公室下发[2010]28号文件确定同意练庄村改造项目列为市城中村开发改造项目。2010年11月23日练庄居民委员会召开村民代表会议表决通过了《安置办法》。会议应参加人数为131人，实到人数为105人。参加表决105人，同意86票，不同意10票，弃权和无效的9票，同意率为82%。2010年11月25日练庄居民委员会向全体村民发布公告，告知村民代表会议通过了《安置办法》，并公布了安置办法的内容。2011年7月29日关林镇政府发布练庄村改造项目招标公告。2011年8月12日关林镇政府发布练庄村改造项目建设用地规划许可公告，以及练庄村民安置小区规划选址通告。练庄村改造项目此次纳入改造范围的共1187户，已签订安置协议1146户，未签订安置协议的41户，截止目前已拆除1136户，未拆除51户，已拆除的占95.7%。2013年6月15日洛阳市洛龙区人民政府办公室出具证明，证明原洛阳市洛龙区关林镇练庄村村民委员会依法批准变更为洛阳市洛龙区关林街道办事处龙康社区练庄居民委员会。另查明，该村杨俊杰等六户村民诉洛龙区人民政府违法作出（2011）82号《洛龙区人民政府关于准予练庄村民委员会收回城中村改造范围内（居）村民集体土地使用权的决定》(以下简称《（2011）82号决定》)，要求撤销该决定等行政案件被洛阳市洛龙区人民法院驳回，杨俊杰等不服提出上诉，2016年8月24日洛阳市中级人民法院以涉案土地在《（2011）82号决定》作出前被征收为国有，练庄居委会不享有土地所有权为由，判决撤销一审行政判决，撤销《（2011）82号决定》。2014年2月16日，包含张志峰在内的农户诉练庄居委会及洛阳市洛龙区人民政府行政诉讼等案，要求撤销《（2011）82号决定》等行政案件被洛阳市中级人民法院受理后指令洛阳市西工区人民法院审理，洛阳市西工区人民法院以《（2011）82号决定》已被洛阳市中级人民法院生效裁判羁束为由，裁定驳回包括张志峰在内的农户起诉，张志峰不服提出上诉。2017年3月13日被洛阳市中级人民法院裁定驳回上诉。一审法院认为，本案的争议焦点在于《安置办法》是否有法律效力，也即是否符合法定程序、是否内容违法、是否对全体村民具有普遍约束力。2010年10月28日新修订颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理，第一款第六项：宅基地使用方案，第七项：征地补偿费的使用分配方案，第八项：以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，第九项：村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。第二款规定，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。但并无明确授权的具体形式。该法第二十一条规定，村民会议由村民委员会召集，有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。张志峰也无证据证明有村民或者村民代表提议而村委会拒绝召集的证据。该法第二十二条规定，召集村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。可见，即使村民会议通过决定也是采用简单多数原则，而不是全员必须到会或通过。该法第二十六条规定村民代表会议由村民委员会召集，有五分之一以上村民代表提议应当召集村民代表会议。村民代表会议由三分之二以上人员方可召开，所作决定应当经到会人员过半数同意。同样采取了简单多数通过原则。而2010年11月23日练庄居民委员会召开村民代表会议表决通过的《安置办法》情况是：会议应参加人数为131人（含村民代表），实到人数为105人，参加表决105人，同意86票，不同意10票，弃权和无效的9票，同意率为82%。本案涉及村民宅基地及房屋补偿安置等重大事项，但并无证据证明有符合法律规定有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议而村委会拒绝召集。在法律无明确规定授权形式的情况下，经村民合法选举的村民代表在村委会符合程序的召集下，通过的《安置办法》符合绝大多数村民利益，对全体村民具有约束力。何况练庄村改造项目此次纳入改造范围的共1187户，已签订安置协议1146户，未签订安置协议的41户，截止目前已拆除1136户，未拆除51户，已拆除的占95.7%，就充分说明绝大多数村民认可《安置办法》。同时该办法也没有违反《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的关于不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。综上，《安置办法》的作出的程序和内容符合法律规定。故对张志峰认为应当经其授权或村民会议的授权的理由不予采纳。其请求确认《安置办法》无效的诉求无事实和法律依据，不予支持。至于拆迁性质是否系政府行为不属于人民法院民事案件的审查范围。综上，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回反诉原告张志峰的诉讼请求。本案反诉案件受理费100元，由张志峰承担。本院经审理查明的事实与原审一致。此外，另查明：1、二审中,张志峰提交了两份2010年11月23日“练庄村述职述廉暨拆迁安置表决大会”《会议记录》复印件，一份为打印稿，一份为表格手写填写稿，内容相同，均无签名。练庄居委会对此表示不发表意见。2、二审中，张志峰提交了洛龙区人民政府信息中心、洛龙区关林镇街道办事处、洛阳市国土资源局对于张葡萄信息公开申请的答复。洛龙区人民政府信息中心2013年12月30日的答复为：“练庄村村庄改造是经市政府批准的城中村改造项目，按照“村为主体”原则，采取自拆自建方式实施。拆迁补偿安置方案的制定、补偿款的兑付，均由练庄村委会按照有关程序实施，村庄拆迁改造有关账务资料也由练庄村委会保存，各级政府不掌握详细情况，无法向您提供”。洛阳市洛龙区关林镇街道办事处2013年5月7日的答复为：练庄村选择的村庄改造模式是“自拆自建”式的城中村改造模式，全体村民是村庄改造的主体，也是村庄改造的投资者和受益者，遵循的原则是“自主改造、封闭运行、独立核算、自我平衡”，由于你村集体经济比较薄弱，村庄拆迁和安置小区建设所需资金全部来源于现有村庄土地的土地出让金。根据城中村改造有关政策和市新区管委会有关会议纪要，现有村庄地块（练庄村村民住宅所占地块）拆迁后仍然为练庄村全体村民所有，练庄村需要按照国家有关规定将其挂牌出让后，用该地块的出让金来维持村庄拆迁、安置房和商业设施建设。由于包括你户在内的个别村民拖延拆迁，造成现有村庄地块无法挂牌出让，已经远远超出了原合作开发协议和区政府规定的腾地时间节点，练庄全体村民将为此承担村庄改造所用资金的银行贷款利息。由于现有村庄地块没有完成拆迁，无法挂牌出让，其控制性详规办事处不掌握。另外，练庄村仅仅使用该地块的土地出让金，该地块的详细规划建设与练庄村关系不太大。在建的练庄村民安置小区用地总体规划已经过了洛阳市城乡规划局审批，安置小区选址意见书、建设用地规划许可证等分别于2011年7月、8月经洛阳市城乡规划局审批办理，且在全村张贴公示过。练庄城中村改造立项已于2010年6月17日经市旧改办正式批复（洛旧改办[2010]28号），2010年6月25日在全村张贴公示。2012年12月11日河南省人民政府根据练庄村个别村民申请，对洛阳市旧改办做出的《关于将练庄村改造列入城中村改造项目的批复》（洛旧改办[2010]28号）进行了认真审查，做出了行政复议决定（豫政复决[2012]705-713），维持了洛阳市人民政府做出的《关于将练庄村改造列入城中村改造项目的批复》（洛旧改办[2010]28号）。练庄城中村改造的主体是练庄村委会，在村庄拆迁过程中区、镇政府没有组织过强制拆迁。所有拆迁全部是练庄村委会组织的协议拆迁，即村委会与村民签订过《拆迁补偿安置协议》、且全额发放各种款项后实施的拆迁。另外，对个别拒不拆迁的村民，村委会依法向人民法院起诉，经各级人民法院审理判决后，由法院组织实施了依法执行。洛阳市国土资源局2013年8月28日关于关林路北、翠云路南、厚载门街东、定鼎门街西地块的土地性质的答复为：该区域用地为国有土地，2011年12月1日，经洛阳市人民政府洛政[2011]408号文件批准，将该区域范围内156.498亩国有建设用地划拨给洛阳龙丰建设投资有限公司，作为龙康小区练庄组团建设用地，土地用途为住宅用地。练庄居委会对上述答复表示不发表意见。3、二审中，张志峰提交了[2011]116号《洛阳新区管理委员会2011年第8次主任办公会会议纪要》复印件，其中“八、关于练庄村拆迁改造问题”内容为，（一）练庄村拆迁村民安置用地不再挂牌出让，直接划拨给洛龙区；洛龙区按100万元/亩的价格向市财政局缴纳土地价款；土地规划手续参照洛龙区村民安置模式办理。练庄村拆迁改造过程中，要严格纪律，严禁开发商介入，否则追究洛龙区责任。（二）会议议定，凡应由洛龙区支付的费用，市财政局在完善相关手续的基础上，直接从土地出让金返还中扣除。练庄居委会对此表示不发表意见。4、二审中，张志峰提交了一份2014年9月11日《信访事项复查意见书》复印件，该件显示，王建五反映政府在拆迁过程中存在非法雇黑、暴力拆迁、公款吃喝等问题，复查意见称：（一）练庄村拆迁基本情况。练庄村位于洛阳市××大道以西、关林路××、××（规划）××、××以北，现有1187户、4600余人。练庄村改造是经市政府正式批准的城中村改造项目。在各级党委、政府的坚强领导和全村群众的大力支持下，2010年11月23日，按照“4＋2”民主决策程序，练庄村召开党员和村民代表会议审议通过了《拆迁补偿安置方案》，同时，练庄村两委组织村民集中签订拆迁协议，当天90%的村民签订了拆迁补偿安置协议。截止目前，1187户村民1149户已经签订拆迁补偿协议，1139户民宅建筑已经拆迁完毕。（二）关于非法雇佣“黑保安”问题。为维护村庄拆迁期间的社会秩序和治安环境，村两委根据广大村民的意见建议，于2013年6月聘请洛阳东都御林保安服务有限公司维护村庄秩序和施工环境。2013年7月经未拆迁群众要求，村委会解除与保安公司合同，公司撤离。该公司于2011年在洛阳市关林工商分局注册登记，具有从事保安服务相应资质。（三）关于暴力拆迁问题。练庄村已拆除的1139户民宅均是在村民签订过拆迁协议、领取过各项补偿款、过渡费、签订过放弃自拆承诺书或法院依法判决的情况下，由村委会统一组织实施的，剩余的未签协议户均未拆除，不存在暴力拆迁问题。（以下信访人王建五情况略）。（四）关于公款吃喝问题（略）。练庄居委会对此表示不发表意见。5、二审中，张志峰提交了一份2011年11月25日《练庄村党支部练庄村民委员会关于限期清理腾空城中村改造范围内村集体土地上各类建筑物附属物的通知》，通知称，拆迁改造和安置小区建设涉及的各项手续已经政府批准备案，安置小区工程建设已经开工，整村拆迁已接近尾声，96%的村民已签订拆迁补偿协议，90%的民宅已经拆除，如果12月30日前现有村民居住地块不能拆除完毕，将影响并增加改造融资成本，要求村民及时到村委会按照《安置办法》及具体标准办理房屋置换手续、领取各项补偿款，并且在2011年12月15日前将使用的村集体土地上的各类建筑物附属物清理到位，逾期视为无主房屋和无主物品，由村委会组织人员集中清理等。练庄居委会对此表示不发表意见。本院认为，根据我国《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民进行自我管理的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。对涉及村民利益的事项，通过村民会议或村民代表会议的形式讨论决定。练庄居委会（原练庄村村委会）以村民代表会议形式而非村民会议形式通过《安置办法》后，练庄村村民并未以《村民委员会组织法》规定的民主监督方式对该《安置办法》予以否决,且《安置办法》本身并不具有强制执行的效力，须通过与各户村民签订拆迁安置补偿协议的方式实现，根据查明的事实，全村纳入拆迁范围的1187户村民中，已有1146户签订了拆迁安置协议，1136户已实际拆除，表明95%以上的村民已实际认可该《安置办法》。故，对于张志峰主张“在没有村民会议讨论授权的情况下，村民代表会议通过《安置办法》是无效的”的上诉请求，本院不予支持。此外，张志峰所称拆迁过程中的政府行为等问题不属于人民法院民事案件的审查范围。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由张志峰承担。本判决为终审判决。审判长  王惠谦审判员  于 磊审判员  王 睿二〇一七年十二月七日书记员  高 源