广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2016）桂01行初409号 原告黄桂珍,女,1928年10月28日出生,壮族，农民,住广西柳州市鱼峰区。 原告温连香,女，1959年1月28日出生,壮族，农民,住广西柳州市鱼峰区。 原告温连玉，女,1964年11月29日出生，壮族，农民,住广西柳州市鱼峰区。 原告温连好,女,1968年11月27日出生，壮族，农民，住广西柳州市柳**。 原告温茂成,男,1971年10月23日出生,壮族，农民，住广西柳州市鱼峰区。 以上五名原告的共同委托代理人于森，北京市中盾律师事务所律师。 以上五名原告的共同委托代理人史明杰，北京市中盾律师事务所律师。 被告柳州市人民政府。所在地：柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，该市市长。 委托代理人杨锟，柳州市柳东新区管理委员会政策法规处副处长。 委托代理人张勇军，广西众维（南宁）律师事务所律师。 被告广西壮族自治区人民政府。。所在地：南宁市民生路** 法定代表人陈武，该自治区主席。 委托代理人莫耘红，广西壮族自治区法制办公室工作人员。 委托代理人韩秋花，广西壮族自治区法制办公室工作人员。 原告黄桂珍、温连香、温连玉、温连好、温连好因认为被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）不履行责令村务公开法定职责及不服被告广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）行政复议决定一案，于2016年9月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年4月7日分别向被告柳州市政府、广西区政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年7月6日公开开庭审理了本案。原告温连香、温连玉、温连好、温连好以及五原告的共同委托代理人于森，被告柳州市政府的委托代理人杨锟、张勇军，被告广西区政府的委托代理人莫耘红到庭参加了诉讼。本案依法办理了审限延长手续，现已审理终结。 原告黄桂珍等五人起诉称，被告广西区政府作出的被诉167号行政复议决定认定事实、适用法律错误，应当予以撤销。理由如下：一、被告柳州市政府应当履行责令广西柳州市鱼峰区雒容镇半塘村民委员会（以下简称半塘村委会）依法公布村务的法定职责，其未履行法定职责的行为违反法律规定。（一）五原告均是半塘村南寨屯村民，柳州市政府和柳东新区管理委员会（以下简称柳东新区管委会）违反法律规定的征收土地的程序，违法征收各原告所在柳州市鱼峰区雒容镇半塘村南寨屯1、2、3村民小组包括基本农田在内的全部集体土地9957.838亩；并采用瞒报、少报多占的手段，报批4766.19亩，实际征收了9957.838亩；征地批准机关违反法律规定，将其无职权审批的包括基本农田在内的土地9957.838亩违法予以审批。（二）柳州市政府和柳东新区管委会违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，没有按照法律规定补偿标准补偿土地补偿费和安置费，导致违法征收集体土地和被征地农民无法获得合理补偿。在五原告未签订征地补偿安置协议、未获得任何补偿的情况下，于2014年4月25日强行推平原告温连香耕地及耕地上的农作物，给原告造成了40多万元的损失。（三）原告所在的村屯土地被全部征收，各原告已是丧地农民，而没有获得任何社会保障、没有享受任何社会福利，被强征的土地闲置多年而不能耕种，各原告的生活受到了极大影响，权利受到侵害。但半塘村委会从未实行过村务公开，其不实行村务公开的行为严重违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》之规定，使得集体经济组织的财产流失和被侵占，滋生腐败。原告为查清案件事实和维护自身合法权益，于2016年1月12日向半塘村委会提出村务公开申请，半塘村委会于同年1月14日收到该申请，但其未依法予以公开。（四）原告于2016年3月20日向柳州市鱼峰区人民政府（以下简称鱼峰区政府）提出《请求责令柳州市鱼峰区雒容镇半塘村（南寨屯）村民委员会公开村务的申请书》，鱼峰区政府告知应向柳东新区管委会提出申请，故此，原告于同年4月26日向柳东新区管委会提交《请求责令柳州市柳东新区（鱼峰区）雒容镇半塘村（南寨屯）村民委员会公开村务的申请书》。柳东新区管委会于同年4月28日收到该申请，但其在法定期限内未履行责令半塘村委会依法公布村务的法定职责。因柳东新区管委会是柳州市政府的派出机构，其责令半塘村委会依法进行村务公开的法定职责应由柳州市政府行使，被告柳州市政府行政不作为违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定，侵害了各原告的合法权益。二、广西区政府作出的被诉行政复议决定认定事实和适用法律均错误，应当予以撤销。（一）根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定，因半塘村委会未依法进行村务公开，原告向柳东新区管委会提交《请求责令柳州市柳东新区（鱼峰区）雒容镇半塘村委会公开村务的申请书》符合该条法律规定，柳东新区管委会应当根据该条规定，责令半塘村委会依法进行村务公开。因柳东新区管委会因不具备行政主体资格，其责令半塘村委会依法进行村务公开的法定职责应由柳州市政府行使。（二）柳东新区管委会是《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定的“有关人民政府或者主管部门”，则应“应当负责调查核实，责令依法公布”，其具有责令半塘村委会依法进行村务公开的法定职责。（三）被诉行政复议决定认定柳东新区管委会和柳州市政府不具有调查处理村委会村务公开的法定职责错误。（四）《广西壮族自治区实施办法》第三十四条的规定明显减除了《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定的“县级人民政府及其有关主管部门”的法定义务，根据《中华人民共和国立法法》第八十八条的规定，本案应当适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定。被诉复议决定认定原告应当向柳州市鱼峰区雒容镇人民政府（以下简称雒容镇政府）反映及请求柳州市政府履行村务公开监督处理法定职责的理由不能成立显然错误。（五）柳东新区管委会具有责令半塘村委会依法进行村务公开的法定职责，因其不具备行政主体资格，该职责应由柳州市政府行使。原告的行政复议申请符合法律规定，应当得到支持，被诉行政复议决定驳回原告的复议申请适用法律错误。综上，请求法院：一、判决被告柳州市政府未履行责令半塘村委会依法公布村务的法定职责的行为违法，并责令其依法履行法定职责；二、判决撤销被告广西区政府作出的涉案《行政复议决定书》；三、案件受理费由被告负担。 被告柳州市政府答辩称，一、原告诉请的不是适格主体，请求法院依法驳回原告起诉。柳东新区管委会是柳州市政府设立的派出机构，托管鱼峰区雒容镇。柳东新区管委会2016年4月28日收到原告提交的《请求责令柳州市鱼峰区雒容镇半塘村（南寨屯）村民委员会公开村务的申请书》后，立即组织人员进行调查，并于2016年4月29日向雒容镇政府发出《关于柳州市鱼峰区雒容镇半塘村（南寨屯）村民委员会公开村务的通知》，要求雒容镇政府对半塘村委会村务公开的事务进行调查,但该行为并不能视为是柳州市政府的法定职责，原告申请公开监督的机关应当是雒容镇政府，该机关的法定上级管理机关应当是鱼峰区人民政府。雒容镇政府于2016年5月5日开始向半塘村委会调查村务公开的事务，同时发出《关于柳州市鱼峰区雒容镇半塘村（南寨屯）村民委员会公开村务的通知》。事实证明柳州市政府收到原告申请后，即协调处理相关事宜。柳东新区管委会是柳州市政府的派出机构，不能以其名义独立做出具体行政行为，不具有县级人民政府行政主体资格和县级人民政府调查处理村委会村务公开的法定职责，柳州市政府作为设区的市级人民政府，亦不具有调查处理村委会村务公开的法定职责。原告对半塘村委会村务公开的事项不服，不应由柳州市政府处理，柳东新区的协调处理工作不能视为柳州市政府的法定职责。二、由于原告所要求村务公开的事项不明确，且经过雒容镇政府调查，半塘村委会并不存在未公开村务行为的事项，因此原告的诉请没有事实及法律依据。三、依据《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。广西区政府据此作出的桂政行复【2016】167号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。依法应当予以维持。综上所述，原告诉请无事实及法律依据，存在诉讼主体错误，请求人民法院依法驳回其起诉。 被告广西区政府答辩称，一、受理原告黄桂珍等五人的行政复议申请程序合法。原告认为柳州市政府不履行责令半塘村委会依法公开村务的法定职责，于2016年8月8日向被告广西区政府申请行政复议。经审查，黄桂珍等五人的行政复议申请符合受理条件，被告广西区政府于同年8月9日决定受理黄桂珍等五人的行政复议申请，并制作《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，分别送达该复议案件的各方当事人。被告广西区政府的受理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条的规定。二、被告广西区政府对行政复议案件的审理程序合法。柳州市政府向被告广西区政府提交书面答复意见及证据、依据及其他相关材料后，被告广西区政府的行政复议机构指派2名行政复议人员对当事人提交的书面材料及证据材料进行了认真审核、审查，符合《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议原则上采取书面审查的办法以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加”的规定。三、被告广西区政府作出被诉行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定，程序合法。综上，请求法院驳回原告黄桂珍等五人的诉讼请求。 经审理查明，原告黄桂珍、温连香、温连玉、温连好、温连好五人均为广西柳州市鱼峰区雒容镇半塘村南寨屯村民。2016年1月12日，原告黄桂珍等五人向半塘村委会提交《村务公开申请书》，申请半塘村委会公开：1、征收土地的土地补偿费、安置补偿费、青苗和地上附着物补偿费的收支情况和分配情况；2、房屋拆迁的拆迁补偿费的收支情况；3、征地补偿费的使用、分配方案；4、村集体组织所得收益的使用情况；5、自2005年度起至2014年度的经过审议的年度工作报告；6、自2005年度起至2014年度的财务状况；7、自2005年度起至2014年度的集体财产的保值、增值及处置情况。由于半塘村委会对于五原告的上述申请没有给予答复，五原告又于2016年3月20日向鱼峰区政府提交《请求责令柳州市鱼峰区雒容镇半塘村（南寨屯）村民委员会公开村务的申请书》，请求鱼峰区政府责令半塘村委会公开村务。同年4月26日，原告等人又向被告柳东新区管委会提交《请求责令柳州市鱼峰区雒容镇半塘村（南寨屯）村民委员会公开村务的申请书》，要求柳东新区管委会责令半塘村委会公开村务。柳东新区管委会收到上述申请后，于同年4月29日向雒容镇人民政府作出《关于柳州市鱼峰区雒容镇半塘村（南寨屯）村民委员会公开村务的通知》，要求该政府核实半塘村委会是否及时进行了村务公开，若未履行村务公开义务，应责令半塘村委会及时公开。同年5月5日，雒容镇人民政府向半塘村委会作出《关于柳州市鱼峰区雒容镇半塘村（南寨屯）村民委员会公开村务的通知》，要求该村委会收到上述通知后调查核实是否及时进行了村务公开，如若未履行村务公开，应立即公开。同年5月18日，半塘村委会向雒容镇政府报送《关于村务公开的报告》，以原告提出的要求村务公开的事项不明确且该村委会在日常工作中对“村民会议、村民代表会议讨论决定的事项”“国家计划生育政策的落实方案”等涉及《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条规定的事项，都有通过村委公示栏、村民小组会议等形式履行村务公开义务，不存在再行公开的情形。柳东新区管委会未将上述《关于村务公开的报告》内容告知五原告。2016年7月26日，五原告向被告柳州市政府提出行政复议申请，请求确认柳东新区管委会未履行责令半塘村委会公布村务的法定职责的行为违法，并责令柳东新区管委会依法履行法定职责。同年7月29日，被告柳州市政府向包括黄桂珍等原告在内的申请人作出《告知书》，告知其若认为柳东新区管委会存在行政不作为提起的复议申请，应以柳州市政府为被申请人，向广西区政府申请复议。2016年8月8日，原告以被告柳州市政府未履行责令半塘村委会依法公开村务的法定职责为由，向被告广西区政府提出行政复议申请。被告广西区政府于同年9月14日作出本案被诉167号行政复议决定，以黄桂珍等五人认为柳州市政府未履行村务公开监督处理法定职责的理由不能成立，决定驳回黄桂珍等五人的行政复议申请，并于同年8月16日送达给原告黄桂珍等五人。原告黄桂珍等五人不服，于同年9月28日向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求、事实和理由。 另查明，柳东新区管委会于2008年1月15日成立，系被告柳州市政府的派出机构，行使市一级行政管理和综合经济管理职权。 2010年12月24日，广西区政府对柳州市政府作出桂政函（2010）312号《关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》，同意调整柳州市鱼峰区和鹿寨县行政区划，将鹿寨县雒容镇整体划归柳州市鱼峰区管辖。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，起诉具有事实根据是提起行政诉讼的法定条件。本案系黄桂珍等五原告要求被告柳州市政府履行责令半塘村委会村务公开法定职责之诉。这种履行法定职责之诉的特点是，不能仅看当事人是否向行政机关提出过履行职责的申请、行政机关是否拒绝或不予答复，还要看该行政机关是否依法具有当事人所申请的那种职责，以及当事人有没有提出这一申请的实体法上的请求权。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”也即，乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门对于村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，具有调查核实和责令依法公开的法定职责。被告柳州市政府作为设区的市级人民政府，不具有调查处理和责令村务公开的法定职责，五原告请求被告柳州市政府责令半塘村委会进行村务公开，不属于被告柳州市政府的法定职责，故五原告的起诉不符合法定起诉条件，本案在已经立案的情况下，依法应当裁定驳回五原告的起诉。至于被告广西区政府作出的被诉行政复议决定，由于驳回起诉是对全案起诉的驳回，既包括了原告针对原行政行为的起诉，也包括针对复议决定的起诉，这是由复议决定和原行政行为的统一性决定的，故对于五原告要求撤销被诉行政复议决定的主张，本院不予支持。 综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告黄桂珍、温连香、温连玉、温连好、温连好的起诉。 本案不收取案件受理费，原告黄桂珍等五人预交的案件受理费50元，本院依法予以退回。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  彭晓霞 代理审判员  林国帅 代理审判员  孔庆龙 二〇一七年十二月五日 书 记 员  陈 彬 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条第（三）项提起诉讼应当符合下列条件： （三）有具体的诉讼请求和事实根据； 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》 第三条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；