福建省福安市人民法院 民 事 判 决 书 (2016)闽0981民初3582号 原告：郑铃子（曾用名郑年子），男，1961年9月18日出生，汉族，住福建省福安市。 委托诉讼代理人：李贵珍，福建宽达律师事务所律师。 被告：福安市甘棠镇西门村民委员会，住所地：福建省福安市甘棠镇西门村。 法定代表人：郑绍锦，村民主任。 委托诉讼代理人：刘寿安，福建平达律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘昌贵，福安市法律援助中心律师。 原告郑铃子与被告福安市甘棠镇西门村民委员会（以下简称西门村委）土地承包经营权纠纷一案，本院于2013年11月19日作出（2013）安民初字第1796号民事裁定书，裁定驳回原告郑铃子的起诉。郑铃子不服，向宁德市中级人民法院提出上诉。宁德市中级人民于2014年1月13日作出（2014）宁民终字第57号民事裁定书，裁定驳回上诉人郑铃子的上诉，维持原裁定。福建省高级人民法院于2016年2月22日作出（2016）闽民再61号民事裁定书，裁定撤销本院（2013）安民初字第1796号民事裁定和宁德市中级人民法院（2014）宁民终字第57号民事裁定，指令本院对本案进行审理。本院立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告郑铃子的委托诉讼代理人李贵珍到庭参加诉讼，被告福安市甘棠镇西门村民委员会的委托诉讼代理人刘寿安、刘昌贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 郑铃子向本院提出诉讼请求：1、判令福安市甘棠镇西门村民委员会对郑铃子承包的坐落福建省福安市甘棠镇西门村高埕6片面积0.38亩的土地经营权立即停止侵害，并返还被侵占的土地及恢复土地原状；2、依法判令福安市甘棠镇西门村民委员会赔偿郑铃子从2011年起至2012年止经济损失972.8元（以每亩产量400公斤，每公斤320元计价）；3、依法判令福安市甘棠镇西门村民委员会赔偿从2013年起至实际返还土地并恢复原状时止的经济损失（以第二项赔偿标准计算损失）。事实理由：郑铃子系甘棠镇西门村集体组织的成员，1998年12月郑铃子按照国家土地承包政策从西门村委取得高埕等地的土地承包经营权，并经福安市人民政府登记、颁证，郑铃子取得地土地承包经营权后，即在该土地上种植农作物。2011年7月左右福安市甘棠镇西门村民委员会以安置地建设为名，未征得郑铃子同意，就对郑铃子承包的位于高埕的承包地强行动土，恶意侵占郑铃子未予高埕6片的承包地，致使郑铃子种植的农作物无法收割，且从2011年7月起无法种植农作物，造成郑铃子经济损失。为此，郑铃子提起诉讼，请求法院判如所请。 福安市甘棠镇西门村民委员会辩称：请求驳回郑铃子的诉讼请求。一、西门村安置房建设项目选址程序合法有效，应遵照执行。西门村安置房建设项目系根据西门村村民会议决议实施，系村集体建设项目，并非国家建设项目，其所使用的土地并未通过国家征收成为国有土地，仍属农村集体所有。该项目的总体规划系宁德、福安两级政府批准，选址由发改委、国土、规划、建设等部门按照城镇发展规划、土地利用规划、城镇建设规划进行，选址高埕地块（包括郑铃子承包地在内）是上级政府及有关部门的决定，西门村委无权决定。同时，该安置房由全体村民平等参与分配。二、诉争土地用于西门村安置房建设项目已获得宁德市政府等依法批准，亦符合承包合同的约定，郑铃子主张侵权没有事实和法律依据。行为违法性和行为人主观过错是民事侵权的必要构成要件。本案中，承包合同第三条第（一）项第5点约定，因国家或集体建设等需要依法征用或使用乙方承包耕地的，有权收回乙方的承包经营权。第四条第（二）项第5点约定，如国家或集体建设需要依法征用或使用乙方承包耕地的，乙方应当服从。因此，经依法批准西门村集体使用郑铃子的承包地用于安置房建设符合承包合同约定。郑铃子持有承包经营权证不假，但行使权利的同时需履行相应义务，并非不受限制。西门村安置房建设项目经过宁德市人民政府相关部门依法批准实施，经上级政府及有关部门审批取得所有相关建设手续，是完全合法的建设项目。这些足以说明西门村委的行为合法，主观无过错。三、西门村安置房建设项目是根据村民出村民会议决议实施，全体村民有权共同决定安置房建设及分配，郑铃子主张侵权没有事实和法律依据。为了讨论决定西门村安置房建设及分配问题，西门村委通过长期广泛征求村民意见和建议，提出决议草案，并于2011年7月26日召集村民会议，全村585户，参加村民会议的户代表444名，占75.9%，通过书面表决获得414名户代表同意，占93.2%。村民会议严格依照法定程序召集，决议内容合法有效，体现村民整体意志和利益，得到绝大多数村民的拥护。《中华人民共和国村民委员会组织法》对村民会议的程序与形式并未加以严格规定，只是重点对决议通过的形式要件作出了具体规定，即只要意思表示真实，达到法定赞成人数就为通过，而非一定要同一时间、同时举手或签字才算符合程序。况且2011年7月26日村民会议之后又有131户签字同意上述决议，赞成决议的总户数为545户，占总户数93.2%，不同意决定的40户仅占总数6.8%。郑铃子以决议未经其签字同意无效没有任何依据。村集体对安置地及安置房享有充分的所有权，村民会议对自己的财产进行分配是村民依法实行自治权利的具体体现，属于村民自治范畴。村民会议决议是基于法律授权作出，村民会议与村民之间是不平等的法律地位，有管理和被管理，服从和被服从的法律关系，村委会只是执行机关，执行村民会议决议时，村民不是平等的民事主体。全体村民的民主权利在决议草案的征集、形成、讨论表决过程中已得到充分行使，在决议表决通过后，全体村民应当遵守，投反对票的村民无权不执行已或村民会议通过的决议。四、安置地及安置房的分配属于村民自治范畴，不属人民法院民事诉讼受案范围。西门村安置房建设项目是依据村民会议决议实施，郑铃子对本案安置房建设项目合法性有异议，其实质是对西门村村民会议所作决议的异议。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决议违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。因此，应由福安市甘棠镇人民政府依法审查，而不属法院受案范围。五、安置房建设项目的决议并非西门村委所作，西门村委的主体不适格，依法应驳回对西门村委的起诉。六、西门村安置房建设项目已基本建成，现实已不可逆转。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。 本案争议的事实和证据为:西门村委会填土建房的行为是否构成侵权及是否应予赔偿。 郑铃子认为西门村委会填土建房侵权，提供以下证据：1.郑铃子身份证、户口簿，证明郑铃子系西门村集体经济组织成员；2.土地承包经营权证、耕地承包合同书，证明合法取得高埕地块土地承包经营权；3.高埕地块地形图，证明承包地块地点；4.33位村民代表联名声明及村委委员陈三塘声明等，证明西门村没有召开过民主决策会议，系村委独断专行；5.填土照片、法庭笔录，证明西门村委已构成侵权。福安市甘棠镇西门村民委员会质证认为：对证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但承包合同的内容说明村委行为符合合同约定；对证据3认为系复印件，不予认定；对证据4认为不真实；对证据5的照片认为无时间、地点，不能认定，对庭审笔录真实性无异议，但认为只是陈述解决问题的意见。 福安市甘棠镇西门村民委员会认为其没有侵权。提供有1、会议纪要、村民会议决议、村民会议召集通告、村民会议记录、会议纪要、建设项目选址意见书、用地预审意见书、宁政地（2011）284文件、安政地（2011）217号文件、建设用地批准书、建设工程规划许可证、安发改（2011）119和（2013）83号、安发改（2012）369号文件、建设工程施工合同、建设工程委托监理合同、耕地承包合同书，证明西门村安置房建设及分配方案系村民会议依法表决通过实施的，该项目也是依法获得政府有关部门批准，取得建设所有相关手续；同时也证明该项目已组织实施，客观上不能停止。2、耕地承包合同书，证明因国家和集体建设需要，有权依法收回，承包人应服从。3、（2013）安民初字第1466号民事裁定书、（2014）宁民终字第20号民事裁定书、生效证明，证明对建设项目的异议实质是对村民会议的异议，两级法院均认为不属法院民事受案范围。4、建设工程施工许可证、建设项目现场照片，证明安置房建设系民生工程，自2011年动工至今已基本建成，不可逆转。郑铃子对上述证据质证认为：证据1中有关村委会议纪要、决议、通告、记录等都不真实，形式也不合法，系村委会事后单方制作；对证据1中系列行政审批、行政许可文件，认为与本案土地承包经营侵权案件无关，对合法性有异议；对证据2承包合同中有关内容，认为违反土地承包法规定，是违法的；对证据3的法律文书的真实性无异议，但认为与本案无关联；对证据4的许可证认为与本案无关联，对照片认为达不到待证目的。 经庭审质证认证，本院认为，郑铃子证据：证据1、2，可以证明郑铃子身份及承包事实。证据3未与原件核对，来源不清，无法予认定。证据4不符合证人证言的要求，无法予认定。证据5中的照片基于村委对填土事实的认可，故可以说明填土事实，证据5中的法庭笔录可以反映当事人在法庭审理中的有关陈述。西门村委提供的证据：证据1中有关村委会议纪要、决议、通告、记录等，可以说明有关安置房及土地统筹管理，西门村委召开过村民会议；系列政府有关部门的文件及审批手续，能够相互印证，其真实性可予认定，也可证明西门村新村建设取得一系列相关批准手续。证据2可以说明承包合同的约定内容。证据3真实性双方无异议，可以说明围绕安置房建设及分配方案，当事人已提起过相关诉讼，以及当时法院相应的处理意见。证据4许可证及照片的真实性可予以认定。 根据当事人陈述和经审理确认的证据，本院认定事实如下：郑铃子系福安市甘棠镇西门村民委员会集体经济组织成员，持有福安市人民政府颁发的1998年12月的《土地承包经营权证》，证内记载承包地包括高埕6片水田0.38亩。1999年12月23日其与福安市甘棠镇西门村民委员会签订《耕地承包合同书》，约定承包耕地0.88亩，承包期限30年，自1999年1月1日至2028年12月31日止，承包合同中：三、发包方权利义务（一）3约定：因国家或集体建设等需要依法征用或使用承包耕地的，有权收回承包方的土地承包经营权；四、承包方权利义务（一）5约定，因国家或集体建设等需要依法征用或使用承包方耕地的，承包方有权获得补偿。 西门村委部分土地被征用后，对于依照法律规定留下来的土地，西门村委于2011年7月26日召集村民以《关于西门村安置房分配方案、统筹管理天地的决议》的形式，通过使用、分配方案，该《决议》主要内容为：以1999年参与承包责任田村民为准，每人分配若干平方米的安置房和店面；剩余未被征用田地村集体统一收回管理，暂由承包者继续使用，今后若需要一律按5.2万/亩征收；未被征用的村民提前享受安置分配政策，但前提是同意上一条等。此后，福安市甘棠镇西门村民委员会按照决议内容，上报政府相关部门并组织实施安置房建设项目，即西门村新村建设项目。并于2011年7月起对包括郑铃子承包地在内的土地进行填土施工作业。 另查明，福安市建设局经审核，西门村新村建设项目符合城乡规划要求，于2011年6月8日颁发《建设项目选址意见书》（选字第350981201101012号），确认项目拟选位置为甘棠镇高埕地块，拟用地面积67188.7平方米。2011年6月14日，福安市发展和改革局出具《福安市发展和改革局关于甘棠西门新村建设项目可行性研究报告的批复》[安发改（2011）119号]，原则同意建设甘棠西门新村建设项目可行性研究报告，具体批复如下：项目建设单位福安市甘棠镇人民政府，建设内容及规模拟用地面积6.7189公顷，建设安置住宅房及配套公建设施，总建筑面积58750.6平方米……投资估算总金额29216万元，资金来源村民自筹，建设地点甘棠镇区高埕地块等。2011年6月14日，福安市国土资源局出具《建设项目用地预审意见书》（编号：安国土资2011规预审字第032号），预审意见为：1.该建设项目符合国家供地政策，符合土地利用总体规划，没有占有基本农田。2.该建设项目用地总面积6.7189公顷，其中耕地4.0861公顷、园地2.5679公顷、建设用地0.0649公顷。3.项目为新农村建设，土地性质仍未集体用地，占用耕地应实现占补平衡，占一补一，先补后占。4.建设项目应办理立项、地灾评估、环评等有关手续，……。2011年6月17日，宁德市人民政府出具《宁德市人民政府关于福安市甘棠镇西门村村民住宅小区建设用地农用地转用的批复》[宁政地（2011）284号]，同意福安市人民政府将甘棠镇西门村集体土地6.7189公顷，作为村民住宅小区建设用地等。2012年8月24日，福安市建设局颁发甘棠镇高埕地块西门村新村建设《建设用地规划许可证》（地字第350981201201025）。2012年8月28日，福安市国土资源局向福安市人民政府报送《关于甘棠镇西门村村民住宅建设用地的请示》[安国土资（2012）473号]，福安市人民政府于2012年8月29日印发《关于甘棠镇西门村村民住宅建设用地的批复》，原则同意将坐落于甘棠镇西门村高埕，用地面积5.875公顷的建设用地批准给甘棠镇西门村民委员会使用，作为甘棠镇西门村村民住宅小区建设用地，土地性质为集体建设用地，土地用途为住宅用地，建设期限二年。2012年8月29日，福安市国土资源局颁发《建设用地批准书》（福安市2012安国土资字第132号），确认甘棠镇西门村高埕农村村民住宅建设用地经有权机关批准，准予使用土地。2012年12月31日，福安市发展和改革局作出《关于核准甘棠镇西门新村建设项目招标事项的批复》[安发改（2012）369号]，核准甘棠镇西门新村建设项目的招标事项。2013年3月27日，福安市发展和改革局出具《福安市发展和改革局关于甘棠西门新村建设项目投资规模的批复》[安发改（2013）83号]，同意甘棠镇西门新村建设项目规模由“总建筑面积58750.6平方米”调整为“总建筑面积169789平方米”。西门村委分别取得了5#-7#、10#-13#楼的建设工程规划许可证及建筑工程施工许可证。 本院认为，首先，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；……。”本案建设项目为新村建设，属于村公共设施和公益事业建设，可以依法收回土地使用权。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第四款规定：“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”据此法律规定，承包地也可以依法由发包方收回。其次，根据西门村委与郑铃子签订的《耕地承包合同书》约定，因国家或集体建设等需要依法征用或使用郑铃子承包耕地的，有权收回郑铃子的土地承包经营权，郑铃子应当服从。该约定不违反《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，应认定合法有效。据此合同约定，承包地可以依约由发包方收回。第三，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的土地承包经营方案、宅基地的使用方案、征地补偿费的使用、分配方案等，经村民会议讨论决定方可办理，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。本案中，西门村委土地被征用后，对于依照法律规定留下来的土地，已于2011年7月26日召集村民以《决议》的形式，通过使用、分配方案。综上，可认定西门村委已依法收回郑铃子的承包地，西门村委在依法收回的承包土地上进行填土、施工，不能认定侵犯了郑铃子的土地承包经营权。故郑铃子诉请西门村委停止侵害、返还土地并恢复土地原状，本院不予支持。关于郑铃子的赔偿请求能否予以支持的问题。基于西门村委收回郑铃子的承包地，不存在侵权行为，故郑铃子诉请西门村委赔偿从2011年起至实际返还土地并恢复土地原状时的经济损失，本院不予支持。本案郑铃子的诉请属土地承包经营权侵权纠纷，依法属人民法院民事受案范围，西门村委辩称系安置地及安置房的分配，属村民自治范畴，不属人民法院民事受案范围的观点，本院不予采纳。西门村委系西门新村安置房建设项目建设单位，其辩称主体不适格，本院不予采纳。另根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；……依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”西门村委收回郑铃子的承包地，依法应当给予郑铃子适当补偿，但如何补偿，应根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律法规的规定处理，不在本案侵权损害赔偿的审理范畴。 依照《中华人民共和国土地管理法》第六十五条、《中华人民共和国农村土地承包法》第一条第一款第（二）项、第二十六条第四款、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，判决如下： 驳回郑铃子的诉讼请求。 案件受理费100元，由郑铃子负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日内预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。 审 判 长  林劲松 审 判 员  李 锦 人民陪审员  钟周英 二〇一七年十二月二十八日 书 记 员  刘映霞 附页： 法律依据 附：本案适用的法律条文： 《中华人民共和国土地管理法》 第六十五条有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权： （一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的； （二）不按照批准的用途使用土地的； （三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。 依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。 《中华人民共和国农村土地承包法》 第一条下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理： （一）承包合同纠纷； （二）承包经营权侵权纠纷； （三）承包经营权流转纠纷； （四）承包地征收补偿费用分配纠纷； （五）承包经营权继承纠纷。 集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。 集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。 第二十六条承包期内，发包方不得收回承包地。 承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。 承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。 承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。 《中华人民共和国村民委员会组织法》 第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理： （一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准； （二）从村集体经济所得收益的使用； （三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案； （四）土地承包经营方案； （五）村集体经济项目的立项、承包方案； （六）宅基地的使用方案； （七）征地补偿费的使用、分配方案； （八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产； （九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。 村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。