山东省临沂市兰山区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁1302行初242号 原告：临沂市开元房地产开发有限公司，住所地临沂市兰山区北园路82号。 法定代表人：张国宁，董事长。 委托诉讼代理人：魏有蒙，山东正之源律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨西海，男，该公司经理，住临沂市兰山区。 被告：临沂市国土资源局，住所地临沂市北城新区北京路7号。 法定代表人：李彦普，局长。 委托诉讼代理人：郭亮，山东鲁蒙律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘美杰，男，临沂市国土资源局地租征收处工作人员，住临沂市兰山区。 被告：临沂市人民政府，住所地临沂市兰山区北城新区行政服务中心。 法定代表人：张术平，市长。 委托诉讼代理人：张亮，男，临沂市人民政府法制办公室行政复议应诉科工作人员，住临沂市兰山区。 第三人：鲁南技师学院，住所地临沂市罗庄区高都办事处车辋村东（河西滨河大道与罗程路交汇处）。 法定代表人：相启荣，院长。 委托诉讼代理人：吴彤章，山东兰亭律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王振永，男，该单位职工，住临沂市兰山区。 原告临沂市开元房地产开发有限公司不服被告临沂市国土资源局、被告临沂市人民政府收回国有建设用地使用权的行为，于2016年7月4日向本院提起行政诉讼，本院于2017年1月3日作出（2016）鲁1302行初146号行政判决书，被告临沂市国土资源局、临沂市人民政府不服，向临沂市中级人民法院提出上诉，临沂市中级人民法院于2017年9月13日作出（2017）鲁13行终124号行政裁定，撤销本院（2016）鲁1302行初146号行政判决，将本案发回本院重审。重审过程中，本院依法追加鲁南技师学院为本案第三人参加诉讼。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告临沂市开元房地产开发有限公司委托诉讼代理人魏有蒙、杨西海，被告临沂市国土资源局委托诉讼代理人郭亮、刘美杰、第三人鲁南技师学院委托诉讼代理人吴彤章、王振永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告临沂市国土资源局于2015年2月2日向原告作出闲土收字[2015]1号收回国有建设用地使用权决定书，主要内容是:经报请临沂市人民政府批准(临政土字[2015]1号),被告依法无偿收回原告所有的国有建设用地使用权。 被告临沂市人民政府于2015年7月26日向原告作出临政复字[2015]99号行政复议决定书，主要内容是：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告临沂市国土资源局作出闲土收字[2015]1号收回国有建设用地使用权决定书的具体行政行为。 原告临沂市开元房地产开发有限公司诉称,请求法院依法撤销被告临沂市国土资源局于2015年2月2日向原告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（闲土收字[2015]1号）和被告临沂市人民政府于2015年7月26日作出的“临政复字[2015]99号”复议决定。事实与理由：被告临沂市国土资源局于2015年2月2日向原告作出“闲土收字[2015]1号”收回国有建设用地使用权决定书，无偿收回申请人依法取得的“临兰国用（2007）第0311号”、“临兰国用（2007）第0310号”国有建设用地。原告不服，向被告临沂市人民政府提起行政复议，申请撤销该《收回国有建设用地使用权决定书》。被告临沂市人民政府于2015年7月26日作出“临政复字[2015]99号”行政复议决定书，决定“维持被告临沂市国土资源局向原告作出闲土收字[2015]1号收回国有建设用地使用权决定书的具体行政行为”。原告认为，被告临沂市国土资源局作出的该《收回国有建设用地使用权决定书》程序违法，无事实依据，且不符合“合理行政”的基本原则。一、被告临沂市国土资源局无权作出“无偿收地”的决定，无偿收回用地单位土地使用权的主体是县级以上人民政府，被告临沂市国土资源局作为被告临沂市人民政府的职能部门，其作出的“闲土收字[2015]1号决定”，属超越职权行为，应予撤销。二、无偿收回土地使用权的决定属于行政处罚，且须明确收回该幅土地的四至、边界及地上建筑物情况。被上诉人作出本案的收回土地决定，对涉案土地的边界及建筑物的情况，没有调查清楚，应属认定事实不清。且被告临沂市国土资源局未依法向原告告知有陈述和申辩的权利，其处罚不能成立。被告临沂市人民政府不顾原告复议申请，依旧维持上述决定书的具体行政行为亦不合法。三、原告取得涉案土地后，因临沂市政府合并临沂纺织职工中专（以下简称纺校）等7所职工中专学校，导致原告与纺校合并开发上述国有建设用地土地使用项目无法正常进行，并引发纺校职工上访，因政府部门处置相关信访事项，导致涉案土地闲置。不存在被告临沂市国土资源局作出的闲土收字[2015]1号收回国有建设用地使用权决定书的事实依据。四、如涉案土地被无偿收回，将给纺校职工及原告造成巨大损失，容易引发纺校职工再次上访，造成社会恶劣影响，不符合“合理行政”的基本原则。综上所述，被告临沂市国土资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》及被告临沂市人民政府作出维持的《行政复议决定书》，程序违法，缺乏事实依据，且不符合“合理行政”的基本原则，依法应予撤销。 原告向法庭提交证据1、开发补充协议复印件一份，证明第三人答辩称“涉案土地闲置的根本原因在于原告长期未能依照与其所签的教职工宿舍楼开发协议书约定履行的房地产开发义务，导致第三人（纺校）职工的住房问题长期不能落实，进而引发职工上访维权”与事实不符。原告与纺校签订开发协议书后，因纺校职工购房需求量大增，后纺校与原告签订开发补充协议，前述协议履行中，时逢临沂市人民政府决定对纺校（第三人的前身之一）等七所职工中专进行并校，组建现在的第三人。纺校原领导班子瘫痪，职工开始恶意阻挠原告依法履行开发协议及其补充协议，到处上访，致使原告因政府处理信访事项无法开工。证据2、从临沂市人民政府信访局调取的信访登记材料一份。证明纺校职工曾多次上访阻挠原告进行相关楼盘开发。 被告临沂市国土资源局辩称，一、根据《闲置土地处置办法》的规定，答辩人作为市级国土行政部门有权下达《收回国有建设用地使用决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。原告提出无偿收回国有建设用地使用权的主体是县级以上人民政府，并陈述系依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款规定，这是对该法律条文的理解错误，涉案土地系城市规划区内以出让方式取得国有土地使用权的闲置土地，而《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款适用于已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，显然不适用于涉案土地。根据《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定由市县国土资源部门根据法律规定报原批准用地的人民政府批准后向土地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》无偿收回国有建设用地使用权，所以答辩人有权作出无偿收回国有建设用地使用权的决定。二、答辩人作出无偿收回建设用地使用权的决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告通过出让方式取得两宗国有建设用地使用权后，由于自身原因没能及时到有关部门办理相关手续，在取得国有土地使用权两年内未动工建设。答辩人依法向原告下达了《闲置土地认定书》后，告知了原告有申请听证的权利，又依原告的申请组织了听证会，报临沂市人民政府批准后，作出了《收回国有建设用地使用权决定书》（闲土收字[2015]1号），决定无偿收回原告的涉案国有建设用地使用权。《收回国有建设用地使用权决定书》（闲土收字[2015]1号）具备了《闲置土地处置办法》第十六条所规定应当包括的内容。答辩人作出《收回国有建设用地使用权决定书》（闲土收字[2015]1号）并不存在原告所称的认定事实不清及未保障原告陈述、申辩权利的情形。综上所述，答辩人依照《闲置土地处置办法》作出《收回国有建设用地使用权决定书》（闲土收字[2015]1号）认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告于法定时限内向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据如下：证据1、国有土地使用权出让合同（临国土资合[2007]150号、151号）。证明原告以出让方式取得国有土地使用权，合同中约定了项目动工建设的时间等。证据2、临兰国用（2007）第0311号国有土地使用证；临兰国用（2007）第0310号国有土地使用证。证明市政府向原告颁发了国有土地使用权证。证据3、照片、询问笔录、闲置土地现场调查表一宗。证明闲置土地的调查情况。证据4、闲置土地调查通知书（闲土告字[2013]003号、004号）。证明闲置土地认定之前保障了原告陈述、申辩的权利。证据5、闲置土地认定书（闲土认字[2013]002号、003号）。证明涉案土地被认定为闲置土地。证据6、听证告知书（临国土资听告字[2013]001号）及送达回证、听证告知书（临国土资听告字[2013]002号）及送达回证。证明保障了原告申请听证的权利。证据7、听证申请书及听证通知书（临国土资听字[2013]001号）。证明保障了原告申请听证的权利。证据8、关于开元房地产开发有限公司闲置土地处置方案的请示；市政府关于开元房地产开发有限公司闲置土地处置方案的批复。证明在作出《收回国有建设用地使用权决定书》之前按照法律规定报经有批准权人民政府批准。证据9、收回国有建设用地使用权决定书（闲土收字[2015]1号）。证明被告依法作出了《收回国有建设用地使用权决定书》。 法律依据：《闲置土地处置办法》第十四条。 被告临沂市人民政府辩称，一、原行政行为事实清楚，适用法律正确。原告的涉案宗地闲置超过2年，第一被告市国土资源局有权作出无偿收回国有建设用地使用权的决定。收回决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。二、行政复议程序合法。原告不服第一被告的收回决定，向市政府申请行政复议。市政府依法受理，7月26日作出临政复字[2015]99号行政复议决定书，维持了第一被告的具体行政行为。请依法判决。 被告临沂市人民政府于法定时限内向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据如下：证据1、行政复议申请书。证据2、提出行政复议答复通知书及送达回证。证据3、行政复议决定书。证明临沂市人民政府作出行政复议决定程序合法。 第三人鲁南技师学院述称，一、临沂市国土资源局有权下达《收回国有建设用地使用决定书》并无偿收回涉案的国有建设用地使用权,临沂市人民政府对临沂市国土资源局做出的该具体行政行为予以复议维持完全正确。1、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第十条第二款规定“法律对违法行为已经做出行政处罚规定,行政法规需要做出具体规定的,必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”;行政处罚法第十二条第一款规定“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定”。因此,对于法律所规定的行政处罚,在法律对行政处罚的具体执行事宜没有做出明确规定的情况下,相关行政机关应当遵照行政法、部门规章对相关行政处罚所做出的具体规定予以执行。本案中《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定“在城市规划区范围内,以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地,依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定,“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的。满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权。但该法并未规定实施该项行政处罚的具体行政主体及相关程序。依照上述行政处罚法第十条第二款、第十二条第一款之规定,应当按照相关行政法规、部门规章的具体规定确定实施该项行政处罚的具体行政主体及相关程序。2、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款规定“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的,市、县人民政府土地管理部门应当子以纠正,并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”。《闲置土地处置办法》第十四条第(二)项规定“未动工开发满两年的,由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定,报经有批准权的人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》,无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的,同时抄送相关土地抵押权人”上述行政法规及部门规章均在上位法的基础上明确规定了无偿收回国有建设用地使用权的具体实施行政主体为市、县国土资源主管部门。综上,临沂市国土资源局做出无偿收回国有建设用地使用权的决定具备明确的法律依据。二、临沂市国土资源局下达《收回国有建设用地使用决定书》程序合法正当。涉案的行政处罚的事实基础在于涉案土地是否属于闲置满两年以上的法定情形,对该事实的调查和认定是该行政处罚是否合法适当的唯一基础。临沂市国土资源局在对该事实的调查过程中严格履行了立案调查、审核、处罚的全部正当程序,且在处罚前的调查过程中充分保障了行政相对人的陈述、申辩、听证的权利,该行政处罚完全符合行政处罚法的程序规定。三、被答辩人称涉案土地闲置系因临沂市政府合并学校所致,与事实完全不符。涉案土地闲置的根本原因在于被答辩人长期未能依照其与答辩人所签订的《教职工宿舍楼开发协议书》约定履行房地产开发义务,导致答辩人职工的住房问题长期不能落实,进而引发职工上访维权,被答辩人称如涉案土地被依法收回后容易引发答辩人职工上访,纯属颠倒黑白,混淆是非。综上,被答辩人的诉讼请求不具备任何事实及法律依据,请求依法驳回其诉讼请求。 第三人向法庭提交证据1、原告与第三人2006年12月14日签订的《教职工宿舍楼开发协议书》一份，证明第三人以原告的资质、名义开发建设上述项目，用于解决职工集资住房问题，协议约定所有的建设投入及税费缴纳均由第三人负担，所建房屋及相关销售收入均由第三人享有，原告仅享有按照项目成本1.5%收取佣金的权利，该份协议证明涉案的房产开发项目实质为第三人的集资建房项目，后因原告为增加自己的合作收益而提出双增方案，即使双方之间签订了原告所述的补充协议，该补充协议也因无法获得政府审批而不能实际履行，原告应当按照双方之间的原开发协议继续履行。因原告以各种理由拒不履行该开发协议，才使职工住房问题长期得不到解决，进而引发职工上访，该证据能够证明原告在原审中及行政复议过程中所述的涉案工程因政府处置土地之上的群众上访事宜而不能开工建设的主张与事实明显不符。证据2、第三人以原告的名义缴纳涉案土地出让金的财政局开具的土地有偿使用收入专用票据两份，证明上述开发协议书所约定的第三人以原告的名义进行集资购房的事实。证据3、第三人教师公寓规划图一份，系临沂市规划建筑设计院根据政府规划部门审批于2007年11月出图。证明原告所提交的补充协议所涉及的双增方案违背政府的规划审批，该补充协议签订于政府规划审批之后，其涉及的规划方案调整未能获得政府审批。证据4、第三人集体选购房统计表，证明在2007年10月31日前，第三人就已经将集资建房的教师名单确定，并已按原建房方案将房屋分配完毕，收取72户教职工的首付款，进而证明原告所称的签订补充协议的前提与事实不符。证据5、临沂市人民政府关于将临沂市应用职业中专等专业学校并入临沂市高级技工学校的批复、临沂市人民政府关于对临沂市应用工程职业中等专业学校人财物进行冻结的通知，证明原纺校并入临沂市高级技工学校（即现在第三人），于2008年12月28日才获得政府批复。证据6、山东省人民政府关于同意建立鲁南技师学院的批复。 经庭审质证，原告对被告临沂市国土资源局提供的证据1-3没有异议。对证据4的证明目的有异议，上述证据仅能证明第一被告在认定原告是否构成土地闲置调查的事实行为中保障了原告的合法权益，但调查是否构成闲置土地的事实行为不能等同于认定闲置土地应予处置的行政处罚行为，第一被告并未依据行政处罚法的相关规定，在决定无偿收回涉案土地时先行告知原告相关事实、理由及依据，未保障原告的合法陈述、申辩等权益。对证据5的证明目的有异议，原告自认存在土地闲置的情况，但闲置土地系因闲置土地处理办法第八条规定之一，因处置土地上相关群众信访事项无法动工开发，属于政府有关部门的行为造成，被告给予原告无偿收回土地使用权的处罚过重，应依据闲置土地处理办法第十二条的规定选择合理方式处置。对证据6-7的证明目的有异议，上述证据仅能证实被告在对原告进行行政处罚前告知了听证权利，但不能证实被告依据行政处罚法的规定在决定处罚前依法保障了原告的陈述、申辩权，未预先告知原告相关事实、理由及法律依据。 原告对被告临沂市人民政府提供的证据的真实性没有异议，对其合法性有异议，认为被告并未依法认定事实作出行政复议。 二被告、第三人对相互提供的证据无异议。 对原告提交的证据，被告临沂市国土资源局、临沂市人民政府质证称，对证据1系原告与第三人签订的补充协议，对其内容不发表意见；我方认为该开发补充协议是平等民事主体之间达成合意签订协议，在履行民事协议的过程中，无论发生何种情形，均不能违反土地法、房地产管理法、闲置土地处置办法等关于闲置土地的相关规定。对证据2真实性无异议，该证明显示来访登记时间是2012年4月5日，原告与被告国土局签订合同时间是2007年，长达5年，且该登记表所反应的内容是第三人部分职工要求解决职工住房困难问题，是原告因与第三人在履行民事协议过程中因不同的利益需求所产生的矛盾，与被告没有关系。第三人质证称，对证据1补充协议的真实性不予认可，对证据2不能证明原告主张。 对于第三人提交的证据，原告对真实性无异议，对证明问题有异议。 经审理查明，2006年12月14日，临沂应用工程中专学校（甲方）与临沂开元房地产开发有限公司（乙方）签订《教职工宿舍楼开发协议》，约定，甲方拥有土地一宗，以乙方的名义开发建设。一、手续办理。1、自双方本协议签订之日起，双方组成项目开发小组，确定专人，设立临沂开元房地产开发有限公司临沂应用工程中专学校项目部专户。法人或法人代表、主管会计私章由双方确定。2、双方申请土地招拍挂手续时，甲方向乙方借款350万元存入专户，用于办理土地手续。甲方所出具借据注明此款专用。利息同于借款时国有银行同期贷款利息。办理完土地手续，上交土地款返还甲方的部分。返回甲方一周内，甲方返还乙方此款本息。剩余款项在上交土地款返还甲方后两周内，甲方返还乙方本息。借款事宜视情况由甲乙双方协商确定。3、甲方派出专职人员办理项目建设所需的所有手续。乙方设专人予以配合。乙方代表应遵从甲方的方案思路并及时为有关手续签章；为保证相关工作顺利进行，正常情况下签章随需随签，特殊情况不得超过一周，因乙方原因造成应签未签影响建设进度的，每超过一周罚金一万元。……6、项目所占用土地手续（招拍挂）完成后，其所有权及使用权仍归甲方所有。二、项目建设1、项目的所有建设工作均由甲方负责，乙方配合，为保证建设工程质量，甲方应选择具备相应资质且具有一定施工能力的单位进行施工。对不合格的施工单位，乙方有权拒绝与其签订施工合同。所有建设工程款由甲方从项目财务中心支出，乙方不得直接拨付。三、税费缴纳。项目开发建设中需要向政府部门和相关单位缴纳的税费由甲方从项目财务中及时、足额支付，对甲方未能及时足额交纳的此类费用，乙方可以予以垫付，并从缴纳之日起按月息12‰的利率计息。每拖延一日，另处垫付款总额1‰的罚金。拖延超过三十天视为违约。四、房屋销售。1、所建房屋全部按学校认可的合理价格由学校出售，乙方不得参与，不能私自出售。销售工作由甲方具体负责。销售收入存入银行项目专户后转移至甲方。2、乙方遵从甲方确定的销售方案和销售价格。3、项目的净利润由甲方受益。4、房屋确权手续由乙方使用房屋销售软件终端办理，发证工作由甲方负责。5、乙方配合甲方积极组织相关材料，开拓房屋销售中的个人按揭贷款业务，所需费用及保证金由甲方支付。五、佣金。甲方向乙方支付本项目成本1.5%的佣金。在房屋销售单价确定后实现销售收益时付50%，剩余50%随销售收入计提。六、项目建成的物业管理工作由甲方负责。双方并就违约责任、纠纷解决方式进行了约定。 2007年10月10日，原告临沂开元房地产开发有限公司与被告临沂市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同二份，合同编号分别是：临国土资合［2007］150号、临国土资合［2007］151号，土地均位于兰山区师专后街中段北侧，宗地编号为2007-××号合同出让的宗地总面积为1612.2平方米，151号合同出让的宗地总面积为4521.3平方米。出让宗地的用途为住宅用地，土地使用权出让年期为70年。合同第15条约定原告同意在2008年1月1日之前动工建设，在2009年1月1日前完成项目施工建设，并申请竣工验收；第36条约定，受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，出让人可以向受让人征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费·····，满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。 被告临沂市人民政府于2007年12月11日为该土地办理了国有土地使用证，字号分别为：临兰国用（2007）第0310号、临兰国用（2007）第0311号。土地使用权人均是原告临沂开元房地产开发有限公司。原告取得土地使用权证后，一直未动工开发。被告临沂市国土资源局于2013年3月31日向原告作出闲土告字[2013]003号、闲土告字[2013]004号《闲置土地调查通知书》，认为原告构成闲置土地，要求原告接到该通知书后30日内向被告提出书面陈述、申辩的要求。2013年4月23日作出闲土认字[2013]002号、闲土认字[2013]003号闲置土地认定书，认定为企业原因造成闲置，并于2013年4月27日向原告送达。被告并于同日向原告送达了临国土资听告字[2013]001号、临国土资听告字[2013]002号听证告知书。原告于2013年4月27日向被告临沂市国土资源局提出听证申请，被告于2013年5月6日通知原告于2013年5月16日组织听证。并于2014年12月18日以听证结论为企业原因造成闲置为由，向被告临沂市人民政府请示无偿收回国有建设用地使用权。被告临沂市人民政府于2015年1月1日作出同意无偿收回闲置土地使用权的批复。被告临沂市国土资源局于2015年2月2日对原告作出闲土收字[2015]1号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告不服，于2015年4月3日向被告临沂市人民政府提出复议申请，被告临沂市人民政府依法受理后，于2015年7月26日向原告作出临政复字[2015]99号行政复议决定书，决定维持被申请人临沂市国土资源局作出闲土收字[2015]1号收回国有建设用地使用权决定书的具体行政行为。原告不服，遂提起本案行政诉讼。涉案土地的出让费共计414万元，2007年10月23日，以原告的名义向临沂市财政局交纳。该款项中的364万元系第三人向原告借款，由原告垫付，后第三人将借款本金及利息偿还原告，至此，所有土地出让金由第三人支付完毕。 2008年2月28日，临沂应用工程中专学校（甲方）与临沂市开元房地产开发有限公司（乙方）签订《开发补充协议》，同意在原有协议书的基础上按照增加面积、增加收益（简称“双增”）的思路进行项目的开发建设。一、原规划方案（甲方75户职工房屋户型方案）由甲方确定。新增面积（含原方案阁楼层）规划方案由乙方确定。如有需要甲方积极配合。二、“双增”规划方案中原面积（甲方75户职工房屋）的户型方案由甲方确定后，由乙方提报规划审批；新增面积（含原方案阁楼层）规划方案由乙方确定后合并甲方方案由乙方一同报批；新增面积（含原方案阁楼层）由乙方负责开发建设销售等事宜并收益，甲方须积极配合。三、项目结束前（以所有房屋权证办理完毕为准），由此项目中75户房屋引起的法律责任及相应处罚、损失均由甲方承担；由此项目中其他房屋引起的法律责任及相应处罚、损失均由乙方承担。四、在坚持“双增”原则的前提下，甲方购房户有调房要求的，可在相关房屋建成、成本核算结束、销售方案确定后，优先予以解决。五、因双增方案实施造成75户职工房屋成本升高，升高部分计入增加面积的成本核算（“双增”不改变原面积成本原则）。六、乙方同意从双增收益中按15%的比例分配给甲方，用于甲方给予购房职工的补助，原协议佣金计算基数只限甲方职工购房总价款。第三人虽对该补充协议的真实性有异议，但该补充协议加盖了双方印章并有法定代表人签字，本院对该补充协议的真实性予以确认。原告并在庭审中陈述，补充协议是改变相关规划变更的前提，签订之后我方拟提交规划方案的变更，因为第三人信访要求撕毁补充协议，向多部门信访，相关部门未能办理变更手续。 2008年12月28日，临沂市人民政府下发临政字[2008]235号关于将临沂市应用工程职业中等专业学校并入临沂市高级技工学校的批复，同意将临沂市应用工程职业中等专业学校并入临沂市高级技工学校。同日下发了临政字[2008]236号关于对临沂市应用工程职业中等专业学校人财物进行冻结的通知。2012年9月10日，山东省人民政府下发鲁政字[2012]196号关于同意建立鲁南技师学院的批复，同意将临沂市高级技工学校改建为鲁南技师学院。临沂市应用工程职业中等中专学校即当事人称的“纺校”。 第三人职工因教职工宿舍楼建设问题一直得不到解决，多次信访。原告提交的2012年临沂市人民为该登记表显示信访主要理由是学校于2007年10月24日与教职工签订了《学校集体购房付款协议书》，并在2007年10月27日收取教师购买土地款建房工程款610万元。但是五年多时间过去，住房困难的教职工仍然住在老房子里，至今没有建楼房。拖延了五年的住房问题至今没有得到解决。之后开发商又提出双增方案，此方案不符合规划，致使项目搁置。期间临沂市高级技师学校向政府请示两次，要求更换开发商，市长作出批示，由张凡春秘书长协助国土局、规划局、房产局等单位联合解决此事。会议决议，由学校继续与开发商协商，但由于开发商不守诚信，不予配合至今未达成一致意见，建房问题一直未得到解决。为此信访人员要求更换开发商。 本院认为，本案争议焦点为：一、被告临沂市国土资源局是否有权作出无偿收回土地的决定。二、本案是否属于因政府部门处置相关信访事项导致土地闲置，被告国土资源局作出的无偿收回土地的决定、被告临沂市人民政府所做的行政复议决定书认定事实是否清楚，适用法律是否正确，是否符合法定程序。 关于争议焦点一，本院认为，被告临沂市国土资源局有权作出无偿收回土地的决定。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。据此，该款适用于已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，显然不适用于涉案土地。该条第二款规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。该条规定并未明确无偿收回土地使用权的具体行政机关。《中华人民共和国行政处罚法》第十条第二款规定，法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。第十二条第一款规定，国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。据此，国土资源部制定的《闲置土地处置办法》第十四条对闲置土地处理方式作了专门规定，并在第十四条第二项规定：未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。据此，被告临沂市国土资源局有权作出无偿收回国有建设用地使用权的决定。 关于争议焦点二，本院认为，第三人职工信访原因是原告迟迟未动工，造成其住房权益得不到保障，原告欲改变原有设计方案，但因补充协议未办理变更规划的相关手续，原告与第三人迟迟未协商好导致原告将涉案土地闲置，根本原因是原告与第三人双方关于民事协议履行产生的纠纷，不应属于《闲置土地处置办法》第八条第一款第四项规定的因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的情形。 关于被告临沂市国土资源局作出的行政行为事实是否清楚，适用法律是否正确，是否符合法定程序。本案被告临沂市国土资源局作出行政行为前向原告发出调查通知，并对临沂开元房地产开发有限公司总经理杨西海作了询问笔录，做了相应的调查，并拍摄了现场勘察照片，制作了《闲置土地现场调查表》并由杨西海签字，且《收回国有建设用地使用权决定书》具备了《闲置土地处置办法》第十六条所规定应当包括的内容，可以认定被告临沂市国土资源局作出的行政行为有事实根据。被告临沂市国土资源局作出的收回土地使用权决定适用《闲置土地处置办法》第十四条，适用法律正确。被告临沂市国土资源局在行政程序中，进行了调查、告知了原告相应的救济权利，举行了听证，且临沂市国土资局的决定书经过有批准权的临沂市人民政府批准，程序合法。综上，本案被告临沂市国土资源局作出的闲土收字[2015]1号《收回国有建设用地使用权决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告临沂市人民政府的行政复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告临沂开元房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元由原告临沂开元房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。如提出上诉，应在递交上诉状之日起七日内向本院预交上诉费50元，逾期不预交，则视为撤回上诉。 审 判 长  刘子瑜 审 判 员  梁文君 人民陪审员  廖 丽 二〇一七年十二月八日 书 记 员  王艺璇