大连市沙河口区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）辽0204行初114号 原告何海，男，1986年3月21日出生，汉族，大连英特华企业管理有限公司经理，住大连市甘井子区。 被告大连市甘井子区市场监督管理局，住所地大连市甘井子区。 法定代表人于志军，局长。 委托代理人王喜候，男，主任科员。 委托代理人许锋，辽宁征信律师事务所律师。 被告大连市甘井子区人民政府，住所地大连市甘井子区。 法定代表人徐克军，区长。 委托代理人孟艳，女，法制办公室副主任。 委托代理人冯兴辉，男，法制办公室科长。 第三人大连宏宇置业有限公司，住所地大连市甘井子区。 法定代表人武文勇，董事长。 委托代理人肖岩玲，女，公司法务。 原告何海不服被告大连市甘井子区市场监督管理局（以下简称“区市场监管局”）、大连市甘井子区人民政府（以下简称“区政府”）、第三人大连宏宇置业有限公司（以下简称“宏宇公司”）行政处理一案，本院于2017年9月1日立案后依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月25日公开开庭进行了审理。原告何海，被告区市场监管局的委托代理人王喜候、许峰，被告区政府的委托代理人孟艳、冯兴辉，第三人宏宇公司的委托代理人肖岩玲到庭参加诉讼，被告区市场监管局副局长穆春作为负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 被告区市场监管局于2017年6月6日对原告何海作出《甘井子区市场监管局投诉、举报（申诉）告知书》（以下简称《告知书》），主要内容为：您的《举报函》我局已收悉，经查，您举报的宏宇公司虚假宣传行为不属实，我局决定不予立案。该《告知书》中交代了权利义务。原告不服，提起行政复议。被告区政府于2017年8月24日作出甘政行复决字[2017]12号行政复议决定，维持被告区市场监管局的上述行政行为。 原告何海诉称，2017年4月17日，我通过全国12315互联网平台向被告区市场监管局举报了宏宇公司在销售房屋时存在虚假宣传一事，举报内容为：“购房时，被举报人通过微博、视频、宣传册等形式不停的宣传其小区会有一个配套的甘井子区中心小学，系甘井子区政府规划的唯一一所中心小学，并会与小区同步建设。但至今，一没有看到小学有动工的迹象，二经与教育局确认，此地区并没有规划中心小学，小学是有小学，至于什么时候建设，怎么命名，均无具体规划。所谓中心小学，系开发商自己编造发布。”2017年6月6日，被告区市场监管局回复称我举报的宏宇公司虚假宣传行为不属实，决定不予立案。我不服区市场监管局的回复，向被告区政府提起行政复议。2017年8月24日，区政府作出行政复议决定，维持原行政行为。我认为二被告的行为存在以下问题：一、对我第一次举报的回复明显超出法定时效。我举报时间为2017年4月17，区市场监管局作出不予立案的回复是2017年6月6日。经历了50个自然日，34个工作日，违背了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（以下简称《行政处罚程序规定》）第十七条的规定，应确认区市场监管局的行为违法。此外，举报系统显示，区市场监管局的具体回复时间为2017年6月14日，超出法定时效更久。二、被告区市场监管局作出不予立案的行政依据不足。被告区市场监管局作为市场监督管理部门，依法负责查处市场上广告违法行为。在没有任何文件的情况下，宏宇公司仅凭其声称的大连市甘井子区教育局（以下简称“区教育局”）和大连市甘井子区中华路街道办事处（以下简称“中华路街道”）主动联系其商议共同出资建设“甘井子区中心小学”，就宣传其小区内将会有一所“甘井子区政府规划的中心小学”，明显是违背了《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）等相关法律法规，理应由被告区市场监管局查处。“中心小学”对市民的购房决策有着极强的吸引力。被告区市场监管局不能因我与宏宇公司签订的买卖合同里涉及的民事部分权益争议问题就否定了宏宇公司虚假宣传的事实。区市场监管局的法定职能是查处广告是否真实、有效，是否违法，而非越权决定消费者与被举报人的合同是否有效。区市场监管局以此免除对宏宇公司发布不实广告违法行为的处罚，系不作为。我在2015年6月18日以后决定购买宏宇公司的商品房，选择购买该房的重要因素，一是因为其有中心小学，二是靠近地铁。三、被告区政府没有依法审查程序和职能的合法性。被告区政府应对被告区市场监管局所称的是否存在区教育局和中华路街道授意宏宇公司作出相关宣传的行为进行核查。案涉小区和周边小区居民通过民意网等渠道得到区政府的回复是宣传中心小学的行为系开发商自己的行为，并未得到任何行政部门认同，与行政复议决定书里陈述的内容相违背。被告区政府一方面认定了“中心小学”的宣传行为真实存在，一方面却不依法审核此行为是否违法。而且，宏宇公司无法提供相关部门与其有意向达成共建中心小学的凭证，无法证实其所述为实。我从区教育局得到的答复是学校的命名应当是在学校建成之后的行政程序，鉴于目前学校未建成，因此无法申请正式组织机构编制名称。再则，我从大连市规划局得到的信息公开回复表明，此地块最终确定为小学用地的时间为2015年11月，而在此之前，宏宇公司就已经通过平面、网络、公众号、微博发布大量其项目里会有“中心小学”的广告宣传，明显违背了《广告法》的真实、准确原则，也不符合诚实信用原则。被告区市场监管局理应查处，但区政府一味强调宏宇公司因与我有合同，而忽略其作为行政部门应当依法查处企业广告违法行为的本质事实。综上，请求：1.撤销被告区市场监管局于2017年6月6日作出的《告知书》；2.确认被告区市场监管局超时回复不予立案决定违法；3.撤销被告区政府作出的甘政行复决字[2017]12号行政复议决定书；4.判令被告区市场监管局依法查处被举报人涉嫌的广告违法行为。 以上主张，原告向本院提交以下证据：1.全国12315互联网平台举报详情打印页，2.《告知书》，3.行政复议申请书复印件，4.行政复议决定书，5.区教育局作出的书面说明复印件，6.大连市规划局政府信息公开告知书，7.区政府对其他投诉人在民意网上的书面回复打印件，用以证明宏宇公司存在发布违法广告行为，被告区市场监管局依据《商品房买卖合同》相关条款认定其无违法行为系不作为。 被告区市场监管局辩称，我局已依法履行了法定职责，无违法之处，原告的请求没有事实及法律依据，应依法予以驳回。一、我局具有行政管理的法定职权。《甘井子区人民政府办公室关于印发的通知》中赋予我局以下职责：贯彻落实国家、省、市有关食品药品监督管理、工商行政管理、质量技术监督等方面的法律、法规和规章；负责拟定和实施市场监督管理发展规划；负责辖区内市场监督管理和行政执法等有关工作。《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》（以下简称《处理消费者投诉办法》）第七条规定：“县（市）、区工商行政管理部门负责处理本辖区内的消费者投诉。”故，我局具有案涉行政职权。二、我局处理案涉投诉程序正当，事实清楚，证据充分。我局于2017年5月17日接到原告的《投诉、举报函》，2017年5月18日对被举报人宏宇公司进行现场核查，2017年5月25日对宏宇公司的代理人高艳波制作调查笔录，2017年6月6日依法作出不予立案的决定，并制作《告知书》向原告送达不予立案的决定。关于原告举报的事项，经我局核查，区教育局及中华路街道与宏宇公司联系商议共同出资建设命名为“甘井子区中心小学”的学校，后宏宇公司在2014年至2015年6月进行了含有“甘井子区中心小学”字样的彩页宣传。之后区政府决定自行配建学校，宏宇公司立即停止使用含有“甘井子区中心小学”相关内容的宣传彩页。另外，在原告与宏宇公司于2015年7月8日签署的《商品房买卖合同》及《合同补充协议》中，宏宇公司已经将小区相关宣传内容可能因政府主管机关审批而出现变化的情况予以说明，并且原告也已签字表示知晓。因此，从目前我局掌握的情况和现有证据，无法认定宏宇公司存在虚假宣传的行为。综上，我局对原告的举报作出的答复事实清楚，程序正当，适用法律无误，请求法院驳回原告的诉讼请求。 以上主张，被告区市场监管局提供以下证据：第一组证据为事实方面的证据，包括：1.《投诉、举报函》，2.原告投诉时提供的区教育局书面说明复印件、网络截图、原告身份证复印件、宏宇公司的广告宣传页复印件，3.现场笔录，4.询问（调查）笔录，5.宏宇公司提交的《商品房买卖合同》复印件，该组证据用以证明被告区市场监管局的行政行为事实清楚，证据充分；第二组证据为程序方面的证据，包括：6.12315消费者申诉转办单，7.不予立案审批表，8.《告知书》，9.宏宇公司营业执照复印件、授权委托书、法定代表人及委托代理人身份证复印件，10.微信截图，该组证据用以证明被告区市场监管局依照法定程序处理原告的投诉举报，程序合法。 被告区政府辩称，一、行政复议决定依据法定程序作出。原告于2017年6月28日申请行政复议，我单位立案受理后，于7月7日向被告区市场监管局送达行政复议答复通知书。区市场监管局于7月14日提交书面答复以及当初作出行政行为的证据、依据。我单位采取书面审查方式，经区行政复议办公室审查，提出办理意见，并经逐级上报，负责人签批同意后，于8月24日作出行政复议决定。以上程序符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的相关规定。二、行政复议决定适用法律正确。本案事实清楚，区市场监管局接到原告的投诉举报后，应依法对违法线索进行核查，根据核查结果决定是否立案。区市场监管局经调查取证，认定原告投诉举报的宏宇公司虚假宣传行为不属实，不符合立案条件，依据法定程序予以告知，作出《告知书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。我单位依据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，依法作出维持的复议决定，适用法律正确。综上，我单位的行政复议程序认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 以上主张，被告区政府提供以下证据：1.行政复议申请书，2.行政复议答复通知书，3.行政复议答复书，4.行政复议决定书，5.送达回证，6.EMS邮寄单，用以证明案涉行政复议程序合法。 第三人宏宇公司述称，被告区市场监管局的答复行为事实清楚，程序合法，被告区政府作出的复议决定程序合法，事实清楚，适用法律正确，原告的起诉没有事实和法律依据，应当予以驳回。 第三人未向本院提交书面证据。 经庭审质证，被告区市场监管局对原告提供证据的真实性均无异议，其中证据5、证据6可以证明宏宇公司无广告宣传违法行为。被告区政府对原告提供证据的真实性均无异议，其中证据7称宏宇公司系私自宣传行为，而非对其违法行为的确认，证据5-7可以证明被告区市场监管局的不予立案决定事实清楚。第三人宏宇公司对原告提供的证据2、证据4、证据6均无异议，其他证据系复印件，不予认可。 原告对被告区市场监管局提供的证据2、证据3、证据9无异议；对证据1真实性无异议，认为该证据系原告在互联网举报无回应的情况下再次向区市场监管局提交的举报材料；对证据4的真实性无异议，认为该笔录可以证明宏宇公司的违法广告行为；对证据5的真实性无异议，但该证据中的相关条款不能作为审查宏宇公司广告行为的依据；证据6-8与12315互联网平台信息相矛盾；对证据10的真实性、关联性不予认可。被告区政府及第三人宏宇公司对被告市场监管局的证据均无异议。 原告、被告区市场监管局、第三人对被告区政府提供的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告及二被告提供的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。 经审理查明，2015年7月，原告何海与第三人宏宇公司签订《商品房买卖合同》及《合同补充协议（住宅）》，购买第三人开发建设的“远洋荣域”一期商品房，在《合同补充协议（住宅）》第十七条关于不利因素的提示中载明“本项目周边地块及道路处于政府规划中，政府规划存在调整的可能，本公司对此不做承诺。” 2017年4月17日，原告在全国12315互联网平台举报宏宇公司在销售“远洋荣域”楼盘时涉嫌不实广告宣传，编造小区配套“中心小学”信息。被告区市场监管局作为处理单位于当日告知其已受理，正在展开调查，并于2017年6月14日在互联网平台进行结案反馈，内容为：“经查，举报人举报的宏宇公司虚假宣传不属实，该局不予立案，已告知举报人。” 2017年5月17日，原告向被告区市场监管局递交《投诉、举报函》，并提交了区教育局的书面说明及在民心网的答复情况、宣传彩页等材料，举报宏宇公司在销售楼盘时发布楼盘配套建设“甘井子区中心小学”虚假广告。被告区市场监管局将上述举报交由中华路市场监管所办理。 2017年5月18日，被告区市场监管局工作人员到“远洋荣域”售楼处进行现场检查。2017年5月25日，被告区市场监管局对宏宇公司的委托代理人客服部经理高艳波进行询问，并制作询问（调查）笔录，高艳波在笔录中称：因公司在取得案涉小区地块开发权时从区政府获悉在“远洋荣域”小区红线外毗邻远洋自然小区已规划拟建设一所小学，区教育局、中华路街道也主动联系，就多家开发商共同出资建设小学一事进行多轮商议，商议的细节包括学校被命名为“甘井子区中心小学”，故在“远洋荣域”一期开盘时通过彩页的形式宣传过楼盘周边配套建设“甘井子区中心小学”，后在协议即将签署前，政策发生重大变化，变由政府配套建设学校，公司在2015年6月18日后停止使用带有“甘井子区中心小学”字样的宣传彩页。 2017年5月24日，被告区市场监管局经审批决定将该案延长至十五个工作日完成。2017年6月6日，被告区市场监管局认为经初步调查，宏宇公司涉嫌虚假宣传违法行为不属实，经审批决定不予立案，并于同日作出《告知书》，主要内容如前所述。当日，被告区市场监管局工作人员通过微信方式通知原告领取书面答复，并根据原告要求，将《告知书》拍照发给原告，后原告于2017年6月21日到被告区市场监管局领取《告知书》原件。原告对该《告知书》不服，于2017年6月28日提起行政复议。被告区政府于2017年7月7日向区市场监管局送达行政复议答复通知书。区市场监管局于2017年7月14日作出行政复议答复书。经书面审查，被告区政府于2017年8月24日作出甘政行复决字[2017]12号行政复议决定，维持区市场监管局作出的《告知书》，并于2017年8月29日通过EMS邮寄方式向原告送达文书。原告仍不服，提起本案诉讼。 另查，原告提供给区市场监管局的广告彩页载有“……远洋荣域的到来，更以在项目内部建设的甘井子中心小学与品牌幼儿园，打造区域的教育标杆。结合区域现有的博雅中学……”内容。 原告提供给区市场监管局的区教育局民心网答复情况显示，针对网民2017年5月19日在民心网投诉的华南中心小学创建问题，区教育局进行答复，主要内容为：“在华南远洋自然小区西侧，远洋荣誉（域）小区北侧规划有一所中华路北配套小学，教育行政部门尚未为其定名。所谓“甘井子区中心小学”是开发商私自宣传行为。区教育局正在积极办理中华路北配套小学项目的建设工程手续，截至目前已经办结了开展前期工作的函、土地预审、规划设计条件、环评批复、建设用地规划许可证、可行性研究报告的批复、土地二次确权、土地批件等前期手续，正在办理详规审核…目前，甘区政府已经通过法律程序推动解决动迁问题，区教育局及各级行政部门也在全力推进各项建设工程手续的办理，尽最大努力，争取早日开工建设，为您及该区域其他业主的孩子解决入学问题。” 又查，2017年5月24日，大连市规划局对原告作出政府信息公开告知书，主要内容为：“关于您申请公开的‘甘井子区远洋荣域中心小学的相关规划情况’的申请收悉。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条和第二十四条规定，现将相关规划信息公开如下：中华路北配套小学项目（即您所提的远洋荣域中心小学）中华路北、华东路西、华北路东地块，用地性质为小学用地。您所咨询的中华路北配套小学项目，我局于2015年11月核发了《建设项目选址意见书》（选字第210211201500085号），2016年11月核发了《建设用地规划许可证》（地字210211201600023号）”。 2017年8月3日、8月14日，区政府分别在大连民意网留言板回复网民留言，主要内容为：在华南远洋自然小区西侧，远洋荣域小区北侧规划有一所中华路北配套小学，教育行政部门尚未为其定名。所谓“甘井子区中心小学”是开发商私自宣传行为。截至目前，区教育局已经办结了开展前期工作的函、土地预审、规划设计条件、环评批复、建设用地规划许可证、可行性研究报告的批复、土地二次确权、土地批件、详规等前期手续。同时，已经完成了勘察、设计单位的招标工作……。 本院认为，根据《行政处罚程序规定》第十六条的规定，被告区市场监管局有对涉及工商行政管理方面的举报进行查处的职权。关于不予立案的事实认定，即宏宇公司是否存在虚假宣传行为。《房地产广告发布规定》第十二条规定，房地产广告中涉及的交通、商业、文化教育设施及其他市政条件等，如在规划或建设中，应当在广告中注明。本案中，根据原告提供的宣传彩页、区教育局所作的答复、大连市规划局的政府信息公开告知书，以及被告区市场监管局对宏宇公司的调查，案涉楼盘周边确实规划有配套小学项目，且该项目正在推进当中，宏宇公司在宣传彩页中也注明“项目内部建设”，以区分于区域现有学校。故，被告区市场监管局根据现有调查情况，认定宏宇公司虚假宣传行为不属实，不予立案，并无不当。故对原告请求判令被告区市场监管局查处宏宇公司涉嫌广告违法行为，本院不予支持。 关于被告区市场监管局的执法程序。原告主张其于2017年4月17日通过12315互联网平台举报案涉违法行为，被告区市场监管局于2017年6月6日作出不予立案回复，超过法定期限，应确认违法。被告区市场监管局辩称，原告在12315互联网上系投诉行为，适用《处理消费者投诉办法》中处理期限60日的规定，本案中原告到被告处递交《投诉、举报函》,系举报行为，适用《行政处罚程序规定》中最长15个工作日决定是否立案的期限规定。 根据《处理消费者投诉办法》第二条、第八条、第十七条、第二十九条规定，消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，向工商行政管理部门投诉的，依照本办法执行。省、自治区、直辖市工商行政管理部门或者市（地、州）工商行政管理部门及其设立的12315消费者投诉举报中心，应当对收到的消费者投诉进行记录，并分送处理。工商行政管理部门受理消费者投诉后，当事人同意调解的，应当组织调解。有管辖权的工商行政管理部门应当在受理消费者投诉之日起六十日内终结调解，调解不成的应当终止调解。 《行政处罚程序规定》第二条、第十六条、第五十七条规定，工商行政管理机关实施行政处罚，适用本规定。工商行政管理机关通过投诉、申诉、举报等途径发现、查处违法行为。适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定，案情复杂的经批准可延长三十日，案情特别复杂的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。 从上述规定可以看出，《处理消费者投诉办法》及《行政处罚程序规定》调整的对象不同，前者是处理消费者与经营者之间发生的消费者权益争议，后者系对行政机关处理违法行为的程序性规定。而对消费者的投诉或举报适用何种程序，并非依据相对人采取何种途径提出请求，亦不取决于相对人提出请求的字样是“投诉”或“举报”。而是根据相对人提出请求的内容是否涉及举报经营者违法行为。即《处理消费者投诉办法》第三十三条规定的“工商行政管理部门在处理消费者投诉中，发现经营者有违法行为的，或者消费者举报经营者违法行为的，依照《行政处罚程序规定》另案处理”。本案中，原告通过12315互联网平台举报宏宇公司广告中含有虚假内容，该行为系对经营者违法行为的举报，区市场监管局理应根据上述规定，依照《行政处罚程序规定》处理。《行政处罚程序规定》第十七条规定：工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案，特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。被告区市场监管局在2017年4月17日受理原告举报后，超过法定期限作出不予立案决定，确属程序轻微违法，本院予以确认，但该轻微违法行为并不导致被告区市场监管局作出的《告知书》被撤销的法律后果，故对原告要求撤销《告知书》的诉讼请求，本院不予支持。 被告区政府虽履行了复议职责，复议程序未有违法之处，但因原行政行为被确认违法，被告区政府作出的复议决定应予以撤销。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条的规定，判决如下: 一、确认被告大连市甘井子区市场监督管理局于2017年6月6日对原告何海作出的《甘井子区市场监管局投诉、举报（申诉）告知书》违法； 二、撤销被告大连市甘井子区人民政府于2017年8月24日作出的甘政行复决字[2017]12号行政复议决定； 三、驳回原告何海的其他诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由被告大连市甘井子区市场监督管理局负担，于本判决生效之日起十五日内给付。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。 审 判 长  朱晓宇 审 判 员  陈莹莹 人民陪审员  王敬君 二〇一七年十二月十一日 书 记 员  杨 丹 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。