海口市龙华区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）琼0106行赔初3号 原告海口龙华宗毅恒顺石材总汇，住所地海南省海口市龙华区凤翔路诚联林产品综合市场。 经营者林金顶，男，1962年12月16日出生，汉族，住福建省三明市三元区莘口镇莘口大街。 委托代理人张孝民，海南中邦律师事务所律师。 被告海口市龙华区城市管理行政执法局，住所地海南省海口市龙昆北路。 法定代表人王小龙，局长。 委托代理人洪智，该局科员。 委托代理人张颖宁，海南嘉法律师事务所律师。 第三人海口诚联房地产发展有限公司。住所地海南省海口市美兰区西沙路。 法定代表人王琼秀。 第三人海口诚联翔租赁有限公司，住所地海南省海口市龙昆南路丁村旁富源酒店后面。 法定代表人王修皇。 原告海口龙华宗毅恒顺石材总汇（以下简称“宗毅恒顺石材总汇”）因认为被告海口市龙华区城市管理行政执法局（以下简称“区城管局”）于2015年12月6日作出的强制拆除房屋的行政行为违法，因强拆行为造成原告的损失应予赔偿，于2016年1月28日向海口市中级人民法院（以下简称“市中院”）以区城管局、海口市龙华区人民政府（以下简称“区政府”）、海口市人民政府（以下简称“市政府”）为共同被告起诉涉案拆除行为。市中院以原告列错被告且拒绝变更为由，裁定驳回原告对区政府和市政府的起诉。原告不服，向海南省高级人民法院（以下简称“省高院”）提起上诉。在省高院审理过程中，原告自行撤回上诉。后市中院以本案的适格被告为区城管局，应由区城管局所在地人民法院管辖为由，将该案件移送本院审理。本院于2017年4月12日立案后，于2017年5月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月14日公开开庭审理了本案。原告的经营者林金顶及其委托代理人张孝民，被告区城管局的委托代理人洪智、张颖宁到庭参加诉讼，第三人海口诚联房地产发展有限公司、海口诚联翔租赁有限公司经本院依法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告区城管局于2015年10月27日作出海管法改字L2[2015]第2705号《责令限期改正通知书》，认为海口诚联翔租赁有限公司（以下简称“诚联翔公司”）在海口市火车东站对面搭建临时建筑物，违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）的相关规定，故责令其于2015年10月30日前提供或补办相关的报建手续、停止施工或自行拆除。2015年10月30日，被告区城管局作出海管法强执决字[2015]第031号《行政强制执行决定书》，告知诚联翔公司将于2015年11月5日后对其在丁F-80所建的违法建筑物执行强制拆除。之后，区城管局又向诚联翔公司作出海龙管法强拆公字[2015]第80号《行政强制拆除公告》，要求诚联翔公司在3日内自行拆除违法建筑物和设施。如未在法定期限内提出复议或诉讼又不拆除的，区城管局将依法强制拆除。2015年12月6日，被告强制拆除涉案建筑物。 原告的诉讼请求为，1、判令被告赔偿因违法强拆给原告造成的经济损失1601750元；2、判令被告对原告依法予以安置。事实与理由：海口市木材石材交易市场（以下简称“石材市场”）系由海口诚联房地产发展有限公司（原名琼山诚联发展有限公司）（以下简称“诚联公司”）于2002年9月申报并建设，市政府商品交易市场管理办公室于2004年2月23日以市商办函[2003]39号文批复同意办理登记的。在石材市场项目审批过程中，海口市龙华区经济贸易合作局、海口市环境保护局、海口市公安消防局、海口市发展计划局和海口市城市规划局均行文同意该项目的设立与建设。2008年4月1日，原告与海口市木材石材市场管理中心（以下简称“石材市场管理中心”）签订《场地租赁合同》，约定原告向该中心承租位于石材市场内编号为B-2的场地805平方米用于经营石材（石料板材）。签订租赁合同后，原告按时向该市场管理中心缴纳租金、水电费和税费，合法经营至2015年12月5日。2015年12月6日早上，在未接到任何通知的情形下，原告在石材市场内的石材经营场所突然遭到被告区城管局野蛮强拆，致使原告遭受重大经济损失，并被迫停业至今。事后打听，被告曾于2015年10月30日向诚联翔公司（该公司不是石材市场的建设方和管理方）发出《行政强制执行决定书》，以搭建临时建筑物违反《城乡规划法》为由，通知该公司在2015年11月5日后对其所建的违法建筑物执行强制拆除。又于2015年12月4日向石材市场内商户“伟林石业”发出《责令限期改正通知书》，称其“未经许可在公共场地乱堆乱放石材，违反《海南省城乡容貌和环境卫生管理条例》的规定，责令其于2015年12月5前改正，改正措施为：（1）限期内自行整改；（2）逾期我局将依法处罚。”。原告认为，石材市场合法设立，原告在该交易市场内合法从事石料板材切割研磨销售经营，既没有违反《城乡规划法》，也没有违反《海南省城乡容貌和环境卫生管理条例》。2011年，因东环铁路海口东站建设用地需要，市政府和区政府也曾对石材市场内的部分经营商户实施拆迁，但并未说石材市场是违法建筑，也未说经营商户是乱堆乱放，而是对拆迁商户予以了合法合理的补偿安置。现今，对同样的交易市场，同样性质的石材经营商铺，被告却以违法建筑或乱堆乱放为由，对原告在石材市场内的经营场所进行野蛮强拆，显然没有事实和法律依据。其强拆行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称“《行政强制法》”）以及《国有土地房屋征收与补偿条例》的有关规定，并已给原告造成财产损失1601750元（其中房屋拆迁补偿损失232589.6元，石材破损损失1369160.4元）依法应当承担国家赔偿责任。自2015年7月31日海口市委、市政府召开海口市“双创”工作动员大会以来，全市各行各业以及全市人民都积极投入到这项造福于海口市人民的活动中，对此原告也是积极拥护并大力支持。若原设在凤翔路海口火车东站附近的石材市场的石材经营已影响到海口市容市貌建设，影响到“双创”建设，那么，亦应搬迁该石材市场，并对石材市场内的商户予以搬迁安置。石材市场合法设立且至今未被关闭或撤销，在该石材市场内的数十户商家已合法经营十多年，为海口市创造了几百人的就业机会，缴纳了可观的税费，对海口市的经济发展做出了一定的贡献。原告上世纪七十年代入伍参军，在部队十余年多次立功受奖，1986年退伍后自谋职业，以不给国家增添负担。原告经营的石材店是全家赖以生存和生活的根本保障。被告的突然强制拆除，不但给原告造成经济损失，也使原告被迫停业，生活无以为继，被告依法应当对原告予以拆迁补偿安置。 原告为支持其诉讼请求提供了如下证据： 1、宗毅恒顺石材总汇营业执照；2、宗毅恒顺石材总汇组织机构代码证；3、宗毅恒顺石材总汇税务登记证。证据1-3共同证明原告依法设立、合法经营。4、诚联公司兴建石材市场的请示；5、海口市政府办公室公文处理卡；6、海口市龙华区经济贸易合作局海龙经[2003]27号意见；7、海口市环境保护局市环保函[2003]60号复函；8、海口市公安消防局海公消[2003]95号复函；9、海口市发展计划局市计[2003]324号意见；10、海口市城市规划局市城规函[2003]767号复函；11、海口市人民政府商品交易市场管理办公室市商办函[2003]39号批复。证据4-11共同证明石材市场合法设立，至今未被关闭或撤销。12、场地租赁合同；13、补充协议；14、2014年、2015年交纳租金水电费凭证。证据12-14共同证明：（1）原告合法承租石材市场内的经营场所，并按月交付租金和水电费；（2）至拆迁日，原告仍在合法经营。15、海管法强执决字[2015]第031号《行政强制执行决定书》；16、海龙管法强拆公字[2015]第80号《行政强制拆除公告》；17、海管法改字L1[2015]第8002号《责令限期改正通知书》；18、诚联公司企业机读档案登记资料。证据15-18共同证明诚联翔公司既不是石材市场的建设方和管理者，也不是被强拆房屋的使用人或所有人，被告强拆程序违法。19、强拆前后石材经营场所现场照片。证明被告违法野蛮强拆。20、石材经营场所06宗地图。证明原告经营场所及面积。21、证明书。证明石材市场管理中心系诚联公司的下属单位，负责市场的场地出租，市场管理事宜。22、《土地租赁合同书》。证明原告向诚联公司合法租赁场地。23、按2011年标准应予补偿统计表。证明拆迁补偿232589.6元。24、石材破损清单。证明破损石材价值1601750元。 被告区城管局辩称，一、原告主体不适格。2015年下半年，被告在对海口市××路地段进行清查过程中，发现（动车）火车东站石材市场内的所有临时建筑物既没有《国有土地使用权证》，也没有相关报建手续。经调查，该市场内的这些临时建筑物（铁皮屋）系由诚联翔公司经营管理的产业。该公司现场负责人王芝莉介绍，该部分临时建筑物用于经营石材加工。被告于2015年10月27日向诚联翔公司送达了《责令限期改正通知书》（海管法改字L2[2015]第2705号）,责令其在2015年10月30日前补办相关手续、停止施工或自行拆除。当日，王芝莉签收了该通知书。在其签收《责令限期改正通知书》时以及之后，并未否认诚联翔公司非该临时建筑物所有人，也未提出该临时建筑物已出租给原告。以上事实证明,原告并非该临时建筑物的所有人，也非行政相对人。所以，原告作为本案原告主体不适格。二、涉案临时建筑物属违法建筑，被告依据相关法律法规作出的责令限期改正措施及强制拆除决定认定事实清楚，适用法律正确。《城乡规划法》第四十四条规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。”。该法第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”。第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”。诚联翔公司在收到被告送达的《责令限期改正通知书》后，未能在通知书要求的时间内提供和补办相关手续，也未自行拆除。被告认定该临时建筑物系违法建筑事实清楚，予以强制拆除的行政行为符合法律规定。三、“双创”是海口市市委市政府的战略部署，在全市上下积极创建全国文明城市、国家卫生城市的行动中，该市场内的临时建筑物不仅是违法建筑，且严重影响了海口的市容市貌，影响了双创工作的顺利进行。被告依法行政的行为也符合全市开展的双创工作的根本要求。综上所述，原告作为本案原告主体不适格，涉案建筑物属违法建筑。被告依据相关法律法规作出的责令限期改正措施及强制拆除决定认定事实清楚，适用法律法规正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。四、被告依法强制拆除的涉案建筑物系违法建筑物，不属于法律保护的合法权益，不应予行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称“《国家赔偿法》”）第二条的规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法获取国家赔偿的权利。”。而原告所搭建的房屋系违法建筑物，不属于法律保护的合法权益。被告在强制拆除过程中仅对违法建筑物进行了拆除，并未损坏临时建筑物内外的石材或其他物品。所以，不应予行政赔偿。 被告为支持其诉讼请求提供了如下证据： 1、《责令限期改正通知书》。证明原告没有提供涉案建筑物取得了规划主管部门的建设规划许可，因而，被告责令其限期提供，并责令其限期进行改正。2、《行政强制执行决定书》。证明原告没有在被告要求的时间内提供或补办报建手续，因而，认定该建筑物为违法建筑物。原告未在要求期限内进行改正，故被告依法对涉案建筑物作出强行拆除决定。3、《行政强制拆除公告》。证明被告在对涉案建筑物强制拆除前依法予以公告。4、照片。证明：（1）涉案建筑物拆除前的状况；（2）原告在诚联翔公司拒绝签收《行政强制执行决定书》等法律文书的情况下，被告在现场予以张贴告知。 经庭审质证，一、被告对原告证据的质证意见：对证据1-3的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明被告查处的违法对象；对证据4的证据属性均有异议；对证据5-11的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据12-14的证据属性均有异议；对证据15-17的真实性、合法性无异议，证明目的有异议；对证据18的真实性无异议；对证据19厂房部分内容无异议，但对损害石材部分的照片的真实性、关联性有异议；对证据20的证据属性有异议。对证据21的证据属性有异议，被告对现场查处的时候挂的牌是诚联翔公司的。对证据22真实性无异议。对证据23、24的证据属性均有异议。二、原告对被告证据的认证意见：对证据1的真实性、合法性无异议，关联性、证明内容有异议。证据1《责令限期改正通知书》的行政相对人是诚联翔公司；对证据2的真实性无异议，关联性、证明内容有异议。该《行政强制执行决定书》的相对人是诚联翔公司并非原告；对证据3，看不清拆除公告的时间，真实性、关联性不予认可。拆除公告的相对人是诚联翔公司并非原告；对证据4的真实性无异议，关联性有异议。该证据只能证明诚联翔公司所属的建筑物，不是原告的建筑物。除了以上的质证意见，补充总的质证意见，被告证据1-3只是被告对违法行为处理结果的文书，不是对违法行为事实认定的证据。也就是说被告对违法事实没有举证证明，应视为没有证据。 本院对上述证据认证如下：一、对原告证据的认证意见。经庭审质证，被告对原告证据1-3、5-11、15-18、22的真实性无异议，故本院对证据1-3、5-11、15-18、22的真实性予以确认，其证明力将结合案件事实予以认定。被告对证据4的证据属性均有异议，经审查，该证据能与其他证据相互印证，故本院对该份证据的真实性予以确认，证明力将结合案件事实予以认定。证据12-14，被告对上述证据的证据属性均有异议，其中证据12、13场地租赁合同、场地租赁合同的补充协议，均有石材市场管理中心的公章或管理人员的签字确认，故本院对证据12、13的真实性予以确认，证明力将结合案件事实予以认定。证据14电费、卫生费、租金等收款收据，被告对该证据不予确认，故其证据属性本院均结合案件事实予以认定。被告对证据19中厂房部分内容的照片真实性无异议，故本院对该部分证据的真实性予以确认，其证明力将结合案件事实予以认定。被告对该份证据的损害石材部分的照片有异议。经审查，该份证据无法证实被损害的石材来源于宗毅恒顺石材总汇，故本院对该证据的证据属性不予确认。证据20为原告提供的诚联公司出具的证明书，加盖有该司的公章，形式合法，故本院对证据20的真实性予以确认，其证明力将结合案件事实予以认定。证据21为宗地图，加盖有海南北斗星测绘有限公司的公章，故本院对证据21的真实性予以确认，证明力将结合案件事实予以认定。证据23、24为原告单方制作的损失清单，被告对其证据属性不予认可，亦无其他证据佐证。故本院对证据22、23的证据属性不予确认。二、对被告证据的认证意见：原告对被告证据1、2、4的真实性无异议，故本院对证据1、2、4的真实性予以确认，其证明力将结合案件事实予以认定。证据3因不完整，无法确认公告时间，但原告在举证时亦将其作为证据使用，故本院对证据3的真实性予以确认，其证明力将结合案件事实予以认定。 经审理查明，2015年10月27日，被告区城管局向诚联翔公司作出海管法改字L2[2015]第2705号《责令限期改正通知书》，认为诚联翔公司未经规划许可擅自在海口市火车东站对面搭建临时建筑物，责令其于2015年10月30日前提供或补办相关的报建手续、停止施工或自行拆除。2015年10月30日，被告区城管局向诚联翔公司作出海管法强执决字[2015]第031号《行政强制执行决定书》，告知诚联翔公司将于2015年11月5日后对其所建的涉案建筑物执行强制拆除，并将该《行政强制执行决定书》张贴于涉案现场。之后，区城管局又向诚联翔公司作出海龙管法强拆公字[2015]第80号《行政强制拆除公告》，要求诚联翔公司3日内自行拆除涉案建筑物和设施。如未在法定期限内提出复议或诉讼又不拆除的，区城管局将依法强制拆除。2015年12月6日，被告强制拆除涉案建筑物。 另查明，涉案石材市场位于海口市××路对面，由诚联公司依法设立。石材市场管理中心系诚联公司的下属机构，负责石材市场的场地出租及市场管理等事宜。2008年4月1日，原告的经营者林金顶与石材市场管理中心的委托代理人陈雄签订《场地租赁合同》，约定原告向该中心承租凤翔路石材市场内编号为B-2的场地，用于石材经营。租赁期限自2008年4月1日起至2013年3月31日止。2013年2月27日，诚联公司的股东王修圣代表石材市场管理中心与林金顶签订补充协议，在原有协议基本内容不变的前提下，将租金和租赁期限进行调整，将租赁期限延长为自2013年4月1日起至政府对该场地进行开发、建设、搬迁时止。 再查明，原告与石材市场管理中心签订的是“场地”租赁协议，涉案建筑物为原告自行搭建。 又查明，第三人诚联公司有两位股东，其中法定代表人王琼秀出资比例为40%，王修圣出资比例为60%。 本院认为，本案的争议焦点为原告是否具有诉讼主体资格以及被告作出的强拆行为是否符合法律的规定。 一、关于原告是否具有诉讼主体资格的问题，即原告是否为强制拆除行为的行政相对人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”。本案中，被告确认其拆除了位于海口火车东站对面石材市场内的所有临时搭建的建筑物。而原告与该石材市场订立了《场地租赁合同》，并在承租场地上自行搭建建筑物。合同到期后，原告与石材市场的上级主管单位诚联公司的股东续签了《补充协议》，将租期延续至拆除时，原告同时提供了相关租金、电费、卫生费等缴费票据，以上事实相互印证，能够形成完整的证据链，证实被告拆除了原告在石材市场租赁场地上自行搭建的建筑物。故被告的强拆行为对原告的权益产生了实质性的影响，原告是被告行政行为的相对人，亦是本案的适格原告。 （一）关于被告提出行政相对人应为诚联翔公司而非原告的观点。被告提出其在作出行政行为时，见到石材市场内设有诚联翔公司的办公室，经与诚联翔公司确认后，将《责令限期改正通知书》向诚联翔公司送达，并由该公司员工王芝莉签收。经查，被告作出的《责令限期改正通知书》在当事人签字一栏的确有“王芝莉”的签名，但该签名处未加盖公章，无法确认“王芝莉”的身份。虽然被告作出的《责令限期改正通知书》、《行政强制执行决定书》和《行政强制拆除公告》，均针对诚联翔公司作出，而涉案建筑物所使用的场地为石材市场管理中心的上级主管单位诚联公司通过租赁方式取得，而该场地上的涉案建筑物为原告自行搭建，所以无论是场地的出租方、承租方、管理方，还是涉案建筑物的搭建者，均与诚联翔公司无关。而被告针对该观点亦未提供相应证据予以证实，应承担举证不能的不利后果，故被告的该观点本院不予采纳。 （二）关于被告认为诚联公司与诚联翔公司为关联公司，因此将诚联翔公司认定为行政相对人并无不当的观点。经查，根据工商登记档案记载，诚联公司对诚联翔公司进行出资并占有50%的股份，的确具有一定的关联性，但二公司的法定代表人不同，经营范围亦不尽相同，是两个独立的法人，无法混同。且被告认为与行政相对人是关联公司即可成为行政相对人并无法律依据，故被告的该观点本院不予支持。 二、关于被告区城管局强制拆除涉案建筑物是否符合法律规定的问题。2015年10月27日，被告区城管局作出《责令限期改正通知书》，认为诚联翔公司未经规划许可擅自搭建临时建筑物，故责令其在规定期限内提供或补办相关的报建手续、停止施工或自行拆除。之后，被告区城管局又先后作出了《行政强制执行决定书》、《行政强制拆除公告》，并于2015年12月6日对涉案建筑物进行强制拆除。根据《行政强制法》第三十四条的规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章的规定强制执行。”。可见，行政强制执行的前提是行政机关作出行政决定，而执行的依据亦是该行政决定。本案中，被告在未作出任何行政决定的情况下，即对涉案建筑物进行拆除系认定事实不清，且程序明显不当的强制执行行为，应予确认违法。 三、关于原告提出被告因强拆行为造成其损失应予以赔偿的问题。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，原告提出被告应对其拆除行为造成原告损失予以赔偿的主张，并提供了石材破损清单和照片予以证明。经查，石材破损清单系原告单方制作，照片分别拍摄于原告石材店拆除前及拆除后，但以上证据均无法证实石材店被拆除前时店内石材破损的具体情况，故原告的证据不足以证实其损失是由被告的强拆行为所致。故原告的赔偿请求本院不予支持。 四、关于原告认为被告应对其依法予以安置的观点。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”，以及根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定，本案中，被告系强拆行为的主体，依法行使强制执行权，但被告并非法定的行使房屋征收与补偿职权的主体，故无权对原告进行安置。如原告认为其符合安置条件，可向有权部门提出申请。故原告的该观点，本院不予支持。 综上，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告海口龙华宗毅恒顺石材总汇的诉讼请求。 本案不收取案件受理费。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。 审 判 长  张琳琳 人民陪审员  王惠兰 人民陪审员  周文越 二〇一七年十二月二十五日 书 记 员  骆天霞