吉林高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2017)吉0291行初17号 原告赵立娟，女，1962年5月15日出生，汉族，住吉林省吉林市丰满区。 委托代理人陈思、张硕，吉林雪柳律师事务所律师。 被告吉林高新技术产业开发区土地收购储备中心，住所地吉林市高新区深圳街**。 法定代表人马招宏，该中心主任。 委托代理人贺威，该中心收储部部长。 委托代理人张井茹，吉林齐略律师事务所律师。 原告赵立娟诉被告吉林高新技术产业开发区土地收购储备中心履行房屋征收产权调换协议，于2017年7月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年7月7日向被告吉林高新技术产业开发区土地收购储备中心送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月20日、12月4日、12月22日公开开庭与其他14件同类案件进行了合并审理。原告赵立娟的委托代理人陈思、张硕、被告吉林高新技术产业开发区土地收购储备中心的委托代理人张井茹、贺威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵立娟诉称：2014年3月7日，被告与原告签订《房屋征收产权调换协议书》一份，协议约定：被告征收原告建筑面积73.87平方米私有房屋一处，向原告支付搬迁补助费2512元、奖励8000元，就近在臣山雅苑安置100平方米楼房一户，交付时间为2015年9月7日，同时约定过渡期内的补助、补偿费按吉林市房屋征收规定办理。被告未按约定交付产权调换房屋，更未支付任何一笔费用。原告多次要求被告履行义务，但被告一直推托。诉讼请求：1.由被告继续履行《房屋征收产权调换协议书》中约定的义务，交付臣山雅苑产权调换房屋1栋(建筑面积100平方米)，如安置不能，请求按2015年市场评估价格进行货币补偿；2.由被告支付拆迁补助费2512元；支付奖励8000元；支付临时安置补助费(自搬迁之日起至交付产权调换屋之日止或支付货币补偿之日止，暂计算至2017年1月15日)为47600元；支付临时安置补助违约金(自搬迁之日起至交付产权调换屋之日止或支付货币补偿之日止，暂计算至2017年1月15日)为8092元；支付延长过渡期限违约金9200元，以上合计75404元；3.由被告承担诉讼等一切费用。 被告吉林高新技术产业开发区土地收购储备中心答辩称：1.被告与原告签订的《房屋征收产权调换协议书》是受吉林市荣腾房地产开发有限责任公司委托而签订的，《房屋征收产权调换协议书》中约定的义务，均由吉林市荣腾房地产开发有限责任公司承担，故案件处理结果与吉林市荣腾房地产开发有限责任公司有利害关系，根据行政诉讼法第二十九条及第六十一条规定，申请法院一并审理解决被告与吉林市荣腾房地产开发有限责任公司的委托合同纠纷案件；2.原告要求的临时安置补助费、临时安置补助违约金及延长过渡期违约金的损失计算错误；3.如果协议不能履行，采用货币形式进行补偿，产生的损失不能按照产权调换协议计算，应按照预期支付违约金的方式支付利息损失；4.原告的房屋实际面积和产权调换协议中被征收房屋面积不相符合的部分，应以实际面积计算。 被告吉林高新技术产业开发区土地收购储备中心向本院提交了以下证据、依据： 1.《事业单位法人证书》，载明：吉林高新技术产业开发区土地收购储备中心系吉林市国土资源局举办的事业单位法人，其宗旨和业务范围：为国土资源使用和利用提供服务；受行政主管部门委托根据本区域土地利用总体规划、城市规划制定本区域土地收储计划，对拟收储地块进行调查、费用核算、合同签订；建立本区域内国有土地储备库并对储备土地进行管护。 2.《吉林高新区管委会关于研究臣山雅苑项目征收问题专题会议纪要》，内容为：“2014年2月18日，管委会副主任房昆、副主任刘波在火炬大厦十楼会议室共同主持召开了关于臣山雅苑项目征收问题专题会议。会议首先听取了开发单位对项目征收进展情况及存在的问题的汇报，对如何解决臣山雅苑项目北侧16户需动迁居民上访事宜进行研究，现就会议研究确定的主要内容纪要如下：一、此项目规划设计明确原无线电元件厂及北侧16户住户已列入征收范围，必须按规划部门确定的征收意见尽快征收。拆迁未完成，项目不得开工。二、所有被征收居民除已达成货币安置协议外，均安置在本楼盘内。三、建设单位一周内向房屋征收管理局申请征收，并办理相关委托手续。四、由于征收居民土地不在本项目规划用地范围内，此地块的使用问题，另行召开会议研究。” 3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》两个规范性文件文本。 4.《房屋征收补偿方案》，载明：吉林高新技术产业开发区管理委员会于2014年2月20日参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，经吉林市人民政府批准，制定了《房屋征收补偿方案》。(方案具体内容略) 5.《房屋征收决定公告》(吉高征公【2014】010号)，该《公告》无印章，载明：吉林高新技术产业开发区管理委员会参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，经吉林市人民政府批准，对原市仪表厂地块改造项目作出《房屋征收决定》(吉高征公【2014】010号)，于2014年2月20日公告；征收部门高新区房屋征收管理局，征收实施单位吉高征收服务中心。 6.《房屋征收委托合同》，载明：根据吉林市整体建设规划，经吉林市政府批准，在高新区长江街原市仪表厂地块规划范围内，由吉林市荣腾房地产开发有限责任公司实施房地产开发；规划范围内房屋征收工作由高新区房屋征收管理局负责组织，实施单位为吉林市松花江房屋拆迁安置有限责任公司；2014年2月25日，吉林市荣腾房地产开发有限责任公司与吉林市松花江房屋拆迁安置有限公司就有关征收委托事宜，签订《房屋征收委托合同》；征收工作量为住宅16户，建筑面积843.49平方米；征收工作参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》及相应的规定和有关政策执行；安置补偿方式为货币补偿和产权调换，产权调换安置方式的房屋安置地点是原地就近回迁，用于回迁安置的房屋由吉林市荣腾房地产开发有限责任公司提供，由吉林市松花江房屋拆迁安置有限公司负责安置；委托征收的费用，按相关文件标准执行，由吉林市荣腾房地产开发有限责任公司支付。 7.《吉林高新区管委会关于臣山雅苑项目回迁安置问题的通知》(吉高管函[2016]53号)，载明：2016年6月27日，吉林高新技术产业开发区管理委员会向吉林市荣腾房地产开发有限责任公司发出通知，该通知内容：“吉林市荣腾房地产开发有限责任公司：根据《吉林高新区管委会关于研究臣山雅苑项目征收问题专题会议纪要》要求，臣山雅苑项目规划设计明确原无线电元件厂及北侧16户住户已列入征收范围，所有被征收居民除已达成货币安置协议外，均安置在本楼盘内。高新区管委会已于2014年2月26日发布征收公告，依法对其征收。截止现在，已签署协议15户，总征收建筑面积770.36平方米，需安置住房15套，安置总建筑面积1322.46平方米，剩余1户没有达成协议。2016年6月21日，动迁户几位代表，来到高新区管委会上访，反映无法联系到开发商，担心回迁安置房被售出，不能回迁安置。为维护社会稳定，保障动迁户的利益不受侵害，请你公司必须按已签署协议规定的套数和建筑面积，预留出产权调换房，保证动迁户按时回迁。否则，由此产生的后果及法律、经济责任，由你公司全部承担。” 8.《房屋征收产权调换协议书》，载明：2014年3月7日，吉林高新技术产业开发区土地收购储备中心(甲方)作为征收人与被征收人赵立娟(乙方)签订《房屋征收产权调换协议书》，征收实施单位吉林市松花江房屋拆迁安置有限责任公司在该协议书上盖章；甲方因实施市仪表厂地块改造项目，经市政府批准，需征收乙方所有的建筑面积73.87平方米私有房屋(房屋所有权证编号WJSY000187)；乙方同意并保证在2014年3月15日前将该房屋交给甲方拆除；甲方补偿乙方搬迁补助费2512元、奖励8000元；甲方将坐落在臣山雅苑的100平方米房屋作为产权调换房屋安置乙方；乙方向甲方支付产权调换差价款(99-73.87-9)×2000=32260元，100-99=1m2(按市场价缴纳)；甲方保证在2015年9月7日前将产权调换房屋交给乙方；过渡期限内自行过渡，过渡期限内的补助、补偿费，按照吉林市房屋征收有关规定办理；本协议签订时，乙方应将房屋、土地等有关证件交给甲方，由甲方统一到相关部门办理注销登记手续。 9.《房屋所有权证》，载明：房屋所有权人赵立娟，房屋坐落高新区前锋村动迁楼2#-1单元-(1-2)层，产权来源还迁，建筑年代1988，房屋总层数2层，建筑面积73.87平方米，设计用途成套住宅，发证机关吉林高新技术产业开发区管理委员会，由吉林高新技术产业开发区房产管理处于2003年7月4日填发，编号吉高房权证第WJSY000187号。 为查清案件事实，本院在审理中向吉林市国土资源局发出协助调查函，请该局协助调查原告房屋坐落的高新区前锋村动迁楼2#使用土地的权属性质进行调查。吉林市国土资源局2017年11月29日《关于吉林高新技术产业开发区人民法院协助调查的复函》载明，经该局调查，高新区前锋村动迁楼2#楼所在土地为前锋村集体土地，未经该局办理过土地征收手续。 为实质性解决行政争议，本院在审理中委托吉林方正房地产评估有限公司对臣山雅苑3号楼2至6层的住宅房屋在2015年九十月份的市场平均单价进行评估，吉林方正房地产评估有限公司作出的《房地产估价报告》载明，臣山雅苑3号楼2至6层住宅房屋在2015年九十月份的市场均价为人民币4844元/m2。 经庭审质证，原告的委托代理人对于被告提交的证据、依据，对其中1吉林高新技术产业开发区土地收购储备中心的《事业单位法人证书》、3《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》、4《房屋征收补偿方案》、5《房屋征收决定公告》、8《房屋征收产权调换协议书》、9《房屋所有权证》无异议；对2《吉林高新区管委会关于研究臣山雅苑项目征收问题专题会议纪要》、6《房屋征收委托合同》、7《吉林高新区管委会关于臣山雅苑项目回迁安置问题的通知》的真实性、合法性无异议，对证明的问题有异议，认为根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，房屋的征收工作只能由市、县级人民政府负责实施，与吉林市荣腾房地产开发有限责任公司无关，建设单位向房屋征收管理局申请征收并办理相关委托手续是建设单位与征收部门的事情，虽用于产权调换的房屋是由吉林市荣腾房地产开发有限责任公司提供，但依据原告与被告签订的《房屋征收产权调换协议书》的约定及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，应由被告为原告提供调换房屋，该三份证据与本案不具有关联性。原被告双方对吉林市国土资源局《关于吉林高新技术产业开发区人民法院协助调查的复函》和吉林方正房地产评估有限公司《房地产估价报告》的真实性、合法性均无异议。 本院综合被告提交的其与原告签订房屋征收产权调换协议及有关行政机构作出行政行为的证据、依据认为，基于原告的委托代理人(特别代理)对被告提交的证据、依据的真实性均无异议，可以作为本院认定案件事实的依据。吉林市国土资源局《关于吉林高新技术产业开发区人民法院协助调查的复函》和吉林方正房地产评估有限公司《房地产估价报告》，具有合法性、真实性、关联性，应作为本院认定案件事实和判决的依据。 经审理查明，2014年2月18日，吉林高新技术产业开发区管理委员会(以下简称吉林高新区管委会)召开关于研究臣山雅苑项目征收问题专题会议，对如何解决臣山雅苑项目北侧16户需动迁居民上访事宜进行研究，会议确定：此项目规划设计明确原无线电元件厂及北侧16户住户已列入征收范围，必须按规划部门确定的征收意见尽快征收，拆迁未完成，项目不得开工；所有被征收居民除已达成货币安置协议外，均安置在本楼盘内；建设单位一周内向房屋征收管理局申请征收，并办理相关委托手续；由于征收居民土地不在本项目规划用地范围内，此地块的使用问题，另行召开会议研究。同年2月20日，吉林高新区管委会参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，制定了《房屋征收补偿方案》，并发布了《房屋征收决定公告》(吉高征公[2014]010号)。该公告载明：征收项目为原市仪表厂地块改造项目，征收部门为高新区房屋征收管理局，征收实施单位为吉高房屋征收服务中心。同年2月25日，吉林市荣腾房地产开发有限责任公司(以下简称荣腾公司)与吉林市松花江房屋拆迁安置有限公司(以下简称松花江公司)就有关征收委托事宜，签订《房屋征收委托合同》，即荣腾公司委托松花江公司征收住宅16户，约定采取产权调换方式安置的房屋，由荣腾公司提供，松花江公司负责安置。同年3月7日，被告吉林高新技术产业开发区土地收购储备中心(甲方)作为征收人与原告被征收人赵立娟(乙方)签订《房屋征收产权调换协议书》，松花江公司以征收实施单位名义在该协议书上盖章。该协议书载明：甲方因实施市仪表厂地块改造项目，经市政府批准，需征收乙方所有的建筑面积73.87平方米私有房屋(房屋所有权证编号WJSY000187)；乙方同意并保证在2014年3月15日前将该房屋交给甲方拆除；甲方补偿乙方搬迁补助费2512元、奖励8000元；甲方保证在2015年9月7日前将坐落在臣山雅苑的100平方米房屋作为安置的产权调换房屋交给乙方；乙方向甲方支付产权调换差价款(99-73.87-9)×2000=32260元，100-99=1m2(按市场价缴纳)；自行过渡期限内的补助、补偿费，按照吉林市房屋征收有关规定办理；本协议签订时，乙方应将房屋、土地等有关证件交给甲方，由甲方统一到相关部门办理注销登记手续。2016年6月27日，吉林高新区管委会向荣腾公司发出通知，要求荣腾公司按协议规定的套数和建筑面积，预留出产权调换房屋。原告因被告逾期未履行上述《房屋征收产权调换协议书》约定的义务，以致成讼。 另查明，上述《房屋征收产权调换协议书》约定原告同意交给被告拆除的房屋，坐落于吉林高新技术产业开发区前锋村动迁楼**。原告已从该房屋迁出，并将该房屋所有权证交给被告。该房屋现未拆除，坐落地块的权属性质现仍系农村集体土地，该集体土地尚未依法征收。 经本院委托评估，臣山雅苑3号楼2至6层住宅房屋在2015年九十月份的市场均价为人民币4844元/m2。 本院认为，被告与原告签订房屋征收产权调换协议，约定由原告交给被告拆除的房屋，坐落于吉林高新技术产业开发区前锋村动迁楼**，该楼房坐落地块的权属性质现仍系农村集体土地，未经依法征收。原告的房屋系吉林高新区管委会2014年2月18日关于研究臣山雅苑项目征收问题专题会议确定列入征收范围的十六户房屋之一。吉林高新区管委会确定征收十六户房屋，系参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，制定的《房屋征收决定》和《房屋征收补偿方案》。根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第四十五条、第四十六条、第四十七条、第七十八条的规定，征收集体土地应由国务院或者省级人民政府批准，经法定程序批准后，方能由市、县级人民政府组织实施；集体土地上的房屋应作为集体土地的地上附着物进行征收，由《土地管理法》调整，应当按照《土地管理法》的规定履行征收补偿程序。吉林高新区管委会系吉林市人民政府的派出机构，其制定的《房屋征收补偿方案》和发布的《房屋征收决定公告》中的“经吉林市人民政府批准”，经法庭释明，被告未能提交吉林市人民政府的批准文件和省级人民政府批准征收农村集体土地的相关文件。因此，吉林高新区管委会未经有权机关批准，径行对农村集体土地上的房屋进行征收，既无法定职权，又违反了《土地管理法》规定的有关农村集体土地征收的法定程序。虽中共中央纪委办公厅监察部办公厅2011年3月17日《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(中纪办[2011]8号)指出：“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”但集体土地上房屋的征收仍应当适用《土地管理法》的规定，因为集体土地上房屋的征收，在补偿标准和权利人救济渠道上，与国有土地上的房屋征收完全不同。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”根据该规定，集体土地上房屋的安置补偿参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的前提，是农村集体土地已经依法征收。然而本案原告的房屋坐落在集体土地上，该集体土地却未经依法征收。因此，吉林高新区管委会参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，决定征收集体土地上的房屋，属适用法律、法规错误。被告向法庭提交的未加盖印章的《房屋征收决定公告》载明，征收部门是高新区房屋征收管理局，征收实施单位是吉高房屋征收服务中心。然而，与被征收人原告签订《房屋征收产权调换协议书》的征收人一方却是被告，协议书上列的征收实施单位是松花江公司。按照被告提交的事业单位法人证书，其是吉林市国土资源局举办的事业单位，经法庭释明，被告未能提交其是人民政府确定的征收部门的证据，故不能认定被告是与被征收人原告签订房屋征收产权调换协议的适格主体。 综上，吉林高新区管委会决定征收未经依法征收的农村集体土地上的房屋，超越职权，适用法律、法规错误，违反法定程序，作出的征收决定，属违法的行政行为。被告并非人民政府确定的征收部门，其与被征收人签订房屋征收产权调换协议，主体不适格，其基于违法的征收决定与原告签订行政协议的行政行为，不具有合法性，依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，宜判决确认该行政行为违法，从而保留其效力。虽行政协议签订、履行过程中行政机关享有行政优益权，可以根据实现行政管理目的的需要单方改变、解除协议，对违法的行政行为采取补救措施，但从本案的具体情况，原告已按协议约定履行交出被征收房屋的义务，而被告没有按协议约定期限给原告安置产权调换房屋，现距约定的安置期日已迟延两年有余，仍未明确是否可以安置，推定其安置不能，已然给原告造成损失。本着实质性解决行政争议的司法理念和实现让人民群众看得见、信得过、等得起、实现得了的司法公正目标，本院宜在判决确认被告行政行为违法的同时，依法判决被告承担赔偿责任。为切实保护原告的合法权益不受损害，结合原告的诉请，被告的违法行政行为给原告造成的损失，宜按产权调换房屋安置不能转为约定安置期日货币补偿的原则计算：一是按协议约定由被告支付的拆迁补助费、奖励、过渡期限内临时安置费之和为本金，并自原告按约定交出房屋之日起至给付时止，按中国人民银行规定的同期同类贷款基准利率计付利息；二是按协议约定原告期待安置房屋的面积，先减去按市场价格购买的面积，所得之差，与按约定安置的臣山雅苑住宅房屋2015年九十月份的市场平均单价相乘，所得之积，再减去按原被征收房屋面积及按《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿政策增加的9平方米计算应交纳的扩大面积费，所得之差为本金，并自被告应按约定向原告交付安置房屋之日起至给付时止，按中国人民银行规定的同期同类贷款基准利率计付利息。即被告应赔偿原告赵立娟损失的本金分为两部分：一部分为2512+8000+73.87×14×18=29127.24元；另一部分为(100-1)×4844-32260=447296元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第七十六条的规定，判决如下： 一、确认被告吉林高新技术产业开发区土地收购储备中心与原告赵立娟签订房屋征收产权调换协议的行政行为违法。 二、被告吉林高新技术产业开发区土地收购储备中心自本判决发生法律效力之日起十日内向原告赵立娟支付赔偿款人民币29127.24元及其利息(利息自2014年3月15日起至给付时止，按中国人民银行规定的同期同类贷款基准利率计付)。 三、被告吉林高新技术产业开发区土地收购储备中心自本判决发生法律效力之日起十日内向原告赵立娟支付赔偿款人民币447296元及其利息(利息自2015年9月7日起至给付时止，按中国人民银行规定的同期同类贷款基准利率计付)。 四、案件受理费50元及评估费用1333元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。 审 判 长  王 斌 人民陪审员  杨俊华 人民陪审员  李淑斌 二〇一七年十二月二十二日 代理书记员  李 莹