广西壮族自治区百色市右江区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂1002行初38号 原告：梁亮，男，1984年3月21日出生，汉族，住广西玉林市玉州区。 委托诉讼代理人：黄伟旗，广西中名律师事务所律师。 委托诉讼代理人：唐伟嘉，广西中名律师事务所实习律师。 被告：百色市安全生产监督管理局，住所地广西百色市右江区拉域二路**。 法定代表人：王翔，局长。 委托诉讼代理人：李建文，该局干部。 委托诉讼代理人：李林蔚，广西齐川律师事务所律师。 被告：百色市人民政府，住所地广西百色市右江区向阳路**。 法定代表人：周异决，市长。 委托诉讼代理人：农丽贤，广西百色市法制办公室干部。 原告梁亮不服被告百色市安全生产监督管理局（以下简称“市安监局”）、百色市人民政府（以下简称“市政府”）分别于2017年5月18日、2017年8月23日作出的百安监管罚〔2017〕4号《行政处罚决定书》（以下简称“〔2017〕4号《行政处罚决定书》”）、百政复决字［2017］第95号《行政复议决定书》（以下简称“［2017］第95号《行政复议决定书》”），于2017年9月5日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月21日受理后，分别于2017年10月23日、11月9日向被告市安监局、市政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月5日公开开庭审理了本案。原告梁亮的委托诉讼代理人黄伟旗、唐伟嘉，被告市安监局的副职负责人何江华、委托诉讼代理人李建文、李林蔚，被告市政府的副职负责人石国怀、委托诉讼代理人农丽贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市安监局于2017年5月18日作出〔2017〕4号《行政处罚决定书》决定：对梁亮处2015年年收入百分之四十罚款，罚款数额合计人民币壹万陆仟捌佰叁拾陆元（￥16836.00元）。原告不服该处罚决定向被告市政府申请复议。被告市政府于2017年8月23日作出［2017］第95号《行政复议决定书》决定：维持［2017］4号《行政处罚决定书》。 原告梁亮诉称，2016年5月12日7时左右，在玉林市博通公路工程监理有限责任公司（以下简称“博通监理公司”）监理的隆林各族自治县2015年第二批通村水泥路项目第53标段者保至中××村水泥路者××乡××卡××屯路段发生事故，造成9人死亡，3人受伤。事故发生后，2016年5月15日立案为刑事案件。被告市政府组成事故调查组对这起事故展开调查，做出《隆林各族自治县“5·12”道路交通事故调查报告》，指出该事故属于较大道路交通事故，造成事故的主要原因是驾驶员岑锦兴未依法取得机动车驾驶证驾驶违规改装车超员行驶，承担事故的主要责任。被告市安监局认为该事故中博通监理公司监督不力，于2017年5月18日下达〔2017〕4号《行政处罚决定书》，对原告处予16836元罚款。原告向被告市政府提出行政复议，市政府作出维持原处罚决定。原告认为被告市安监局不具备法定处罚主体资格，涉案事故所发生的地点系正在施工阶段的第53号标段路段，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十条、《生产安全事故罚款处罚规定》第二十一条、《公路水运工程安全生产监督管理办法》第五条规定，交通运输部门负责公路水运工程安全生产的监督管理工作，在公路施工造成较大安全事故责任，应由县级以上交通安全管理部门行使处罚权，被告市安监局没有法律授权，不是适格的执法主体。涉案事故经百色市安全生产委员会百安委办发（2017）5号文的事故调查认定指出，“5·12”事故是一起较大的道路交通致死责任事故，对事故处罚部门应是道路安全管理部门，处罚应适用《道路交通安全法》，而不适用《安全生产法》，原告认为被告市安监局没有处罚权，且适用法律错误。根据《公路水运工程安全生产监督管理办法》第十八条规定可知，监理单位的责任是监理责任，不是生产安全责任。第二十条规定，“施工单位应当对施工安全生产承担责任”，而监理单位是通过与建设单位的协议约定获得监理的权限，生产经营单位不应包括提供监理服务的监理单位，原告系监理公司的法定代表人，不是被处罚的主体。博通监理公司曾向该施工路段的施工单位多次下监理指令单，且生产单位在肇事者行驶方向已明确挂有禁止车辆通行的警示牌，监理单位已尽到监理责任。该安全事故是发生在施工作业完毕时，施工单位没有及时清理遗留物而发生的，根据《中华人民共和国道路交通管理条例》第六十六条第三款规定，竣工后及时清理现场系施工单位责任而非监理的管理范围。且根据合同约定，博通监理公司所承担的责任仅限定于建设单位赋予的“工程实体质量安全”责任，不是“生产安全事故责任”。涉案交通事故中驾驶员自身有过错，监理单位已设置明显的警示标志，尽到应尽的监理义务，由监理单位承担责任不合理。被告市安监局援用《中华人民共和国安全生产法》第九十二条规定明显错误，该条法律处罚主体系生产经营单位未履行该法规定的安全生产管理职责的主要负责人，并没有对监理公司及其工作人员在发生安全事故时应如何处罚作出规定，被告市安监局的处罚没有相应的事实依据、适用法律错误。综上，市安监局没有处罚权，处罚程序违法，适用法律错误，认定事实不清，处罚明显不合理，请求法院撤销两被告分别作出的〔2017〕4号《行政处罚决定书》、［2017］第95号《行政复议决定书》。 原告向本院提交如下证据：1、百安监管罚〔2017〕4号行政处罚决定书、百政复决字［2017］第95号行政复议决定书，证明两被告作出的行政行为侵犯原告合法权益的事实；2、编号001-003监理指令单、博通监理公司总监理工程师办公室下发的通知，证明原告已履行监理责任；3、《中华人民共和国安全生产法》第九条、第十三条、第一百一十条；4、《公路水路工程安全生产监督管理办法》第五条、第六条第（五）项、第二十条；5、《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条；6、《监理合同协议书》。证据3-6证明被告市安监局不具备法定的处罚主体资格，原告并非生产经营的主体。7、《中华人民共和国安全生产法》第二条；8、《中华人民共和国道路交通安全法》第五条；9、最高人民法院关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复；10、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条；11、（2016）桂1031民初806号民事判决书；12、交通运输部关于发布《公路工程施工监理规范》的公告。证据7-12证明被告市安监局对原告作出的行政处罚适用法律错误。13、监理日志摘录；14、曾重祥询问笔录摘录；15、隆林各族自治县《“5·12”道路交通事故调查报告》摘录；16、《道路交通事故认定书》。证据13-16证明原告已尽到监理责任，原告无违法事实，无可罚性。17、百安委办发〔2017〕5号百色市安全生产委员会办公室关于隆林各族自治县“5·12”道路交通事故结案的通知；18、公路工程施工监理规范。证据17、18证明被告市安监局适用法律错误且没有执法主体资格。 被告市安监局辩称，1、根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、第九十二条规定，被告市安监局具有案件管辖权，具备行政处罚主体资格，作出的《行政处罚决定书》主体合法。2、被告市安监局按照被告市政府的批复并依照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国安全生产法》及《生产安全事故报告调查处理条例》等法律、行政法规规定的权限和程序，在作出行政处罚决定前，履行告知当事人相关权利，并在原告向被告市安监局递交听证申请后，2017年5月2日举行听证会，充分保障原告陈述、申辩和听证权利，处罚程序合法。3、涉案事故经联合调查结束后，被告市安监局依法查阅事故联合调查组依法收集的有关询问笔录、鉴定文书、检验报告、道路交通事故认定书等档案资料，发现原告存在下列安全生产违法行为：原告在担任博通监理公司总经理期间，未认真履行安全生产工作职责，在公司承揽的工程监理工作中，没能及时消除工程项目存在的砂石堆料安全隐患，导致涉案肇事车辆载人经过该路段弯道时，车辆碾压砂石堆料后失控引发9死3伤的安全事故，被告市安监局作出的处罚决定，事实清楚，证据确凿。4、造成涉案道路交通事故的原因是监理单位博通监理公司没有按照《公路工程施工监理规范》的规定严格监理，对施工单位违反该规范违规组织施工的行为没有及时制止和纠正，博通监理公司违反了《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》、《公路水运工程安全生产监督管理办法》和监理合同规定，存在监理失察行为，原告在担任博通监理公司总经理期间，未认真履行安全生产工作职责，没有及时消除工程项目存在的砂石堆料安全隐患。综上，原告的行为违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（五）项规定，被告市安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（二）项规定，对原告处予2015年年收入42090元的40%罚款即16836元处罚适当。对原告认为本案应依照《中华人民共和国安全生产法》第二条规定由公安机关交通管理部门及刑侦部门依法处理的意见，被告市安监局认为该条文提出有关法律、行政法规对道路交通安全另有规定的，适用其规定。在本案中，本案的事故是发生在正在施工的道路工程项目工地上，造成9人死亡，这既是一起交通事故，也是一起因博通监理公司未履行道路工程施工安全监理义务而发生的生产安全事故，对工程施工监理单位不履行法定义务而引发事故如何处理,《道路交通安全法》没有明文规定，故应适用《中华人民共和国安全生产法》及其配套法规、规章规定处理。对原告称博通监理公司不是对该次事故发生负安全生产责任的生产经营单位，不是被处罚主体的意见，被告市安监局认为博通监理公司办理企业工商营业执照，与隆林各族自治县交通运输局签订《监理合同协议书》，其通过为客户提供监理服务收取报酬的行为，是一种生产经营行为，博通监理公司是一个生产经营单位。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市安监局于2017年11月6日向本院提交作出被诉行政行为的证据、依据：1、（隆）公（刑）鉴（尸检）字［2016］17-24号法医学尸体检验意见书，证明常言吉、梁亚棉、常玉保、韦乜鲜、韦仁开、梁长言、杨乜省、岑乜底等8人在事故中死亡的事实；2、居民死亡医学证明（推断）书，证明岑乜相经抢救无效死亡的事实；3、道路交通事故现场图，证明事故现场位于弯道处，施工单位在事故现场堆放两堆砂石堆料妨碍交通安全的事实；4、道路交通事故现场照片，证明事实现场位于弯道处，施工单位在事故现场堆放两堆砂石堆料妨碍交通安全的事实；5、肇事车辆驾驶员岑锦兴询问笔录1份及讯问笔录2份，证明事故路段弯道处存在两堆砂石堆料妨碍肇事车辆安全行驶，且施工现场未按照工程施工强制性标准设置作业控制区和施工标志、警示标志等防护措施；6、黄涌香询问笔录，证明两堆砂石堆料于2016年5月11日上午已经堆放但未铺平；7、曾重祥询问笔录，证明2016年5月11日下午曾重祥在进行压平路面施工后事故现场仍存在两处未平整砂石堆料的事实；8、石长进、弄伟、黄兴波、钟玉劲、何际概、陆国龙、韦晓琴等人笔录7份，证明施工单位未按照《公路工程施工安全技术规范》组织施工，施工现场存在两堆砂石堆料妨碍交通安全的事实；9、梁亮、江石坚、张俊榜、李祥等人笔录4份，证明监理单位在项目监理过程中，没有认真履行监理责任，对施工单位堆放两堆砂石堆料妨碍交通的安全隐患，未及时巡视发现并督促施工单位整改的事实；10、隆公交认字［2016］第4510313201600025号道路交通事故认定书，证明事故现场属弯道路面，道路中央堆放两堆砂石堆料，事故现场未设置警示标志、未采取防护措施，事故造成9人死亡、3人受伤，施工单位即广西永顺建设有限公司对事故存在过错，承担事故次要责任；11、监理合同协议书，证明事故发生时该路段属于施工阶段，系博通监理公司负责监理范围；12、公路工程施工现场安全检查记录表3份，证明施工单位在施工中未设置施工标志和警示标志、未及时铺平砂石堆料的行为已经多次出现，但监理单位一直未履行监理责任督促施工单位整改；13、监理日志，证明监理单位监理员在实施工程监理过程中，一直未将施工安全工作纳入监理内容并按照要求记录，对施工单位长期以来存在未及时铺平砂石堆料的隐患未及时制止；14、博通监理公司营业执照，证明梁亮是公司的主要负责人；15、梁亮2015年年收入证明，证明处罚数额依据；16、百政函〔2017〕1号百色市人民政府关于隆林各族自治县“5·12”道路交通事故调查报告的批复，证明处罚决定书是依照法律、行政法规规定的权利和程序及市政府的批复，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚；17、百安监管罚告〔2017〕4号行政处罚告知书，证明在作出行政处罚决定前，已告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述和申辩权利；18、百安监管听告〔2017〕4号行政处罚听证告知书，证明被告市安监局已告知原告依法享有听证的权利；19、百安监听通〔2017〕8号行政处罚听证会通知书，证明被告市安监局作出处罚前保障原告的听证权利；20、百安监管罚〔2017〕4号行政处罚决定书，证明作出处罚决定书程序合法、适用法律正确；21、百安监管回〔2017〕4号文书送达回执，证明原告已收到告知书、通知书等相关文书，被告市安监局作出处罚决定程序合法。 被告市政府辩称，1、被告市政府作出的［2017］第95号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。事故发生路段属于博通监理公司负责监理的项目，事故发生时该路段正处于施工阶段，博通监理公司在实施工程监理过程中，未将施工安全工作纳入监理内容并按照要求记录，对施工单位未及时铺平砂石堆料的行为没有及时制止。原告作为博通监理公司的法定代表人，没有严格督促、检查施工项目的安全生产监理工作，及时消除施工路段砂石堆料存在的安全隐患，导致肇事车辆失控发生事故，属于生产安全事故。博通监理公司作为合法的监理单位，通过向客户提供监理服务收取报酬的行为系从事经营活动，应属于生产经营单位。被告市政府经复议认为被告市安监局对原告作出行政处罚并无不当，故维持被告市安监局的行政处罚决定。2、被告市政府根据《行政复议法》的规定，维持被告市安监局的行政处罚决定，适用依据正确。3、被告市政府作出的［2017］第95号《行政复议决定书》程序合法。在被告市安监局作出处罚决定后，原告不服，向被告市政府申请复议，被告市政府按照《行政复议法》的规定，依法作出复议决定程序合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市政府于2017年11月15日向本院提交作出被诉行政行为的证据、依据：1、百政复受字［2017］第95号行政复议受理通知书；2、百政复字［2017］第95号行政复议答复通知书；3、送达回证2份；4、行政复议决定延期通知书及送达回证各2份；5、百政复决字［2017］第95号行政复议决定书及送达回证4份。证据1-5证明被告市政府的复议程序合法。6、相关法律法规，证明被告市政府维持被告市安监局作出的处罚决定适用法律正确。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告对被告市安监局提交的证据1、2、14、15真实性、合法性、关联性无异议；对证据3-13、16-21真实性、合法性无异议，关联性有异议，证据3-10恰好可证明施工地点均有禁止通行等警示标示，且砂石堆料是事发当天早上6点堆放；证据11-13可证明原告能按时完成任务，并未有施工失误；证据16-21可证明被告市安监局没有处罚资格，且适用法律错误、程序不合法。原告对被告市政府提交的证据1-6真实性、合法性、关联性均无异议，但认为被告市安监局对原告进行处罚适用法律错误，被告市政府维持被告市安监局的行政处罚决定是错误的。本院对当事人无异议的证据予以确认，对原告有异议的证据3-13、16-21，本院认为，被告安监局提供的证据可以认定事故现场的砂石堆料系事故发生前一天施工完毕后未及时清理的事实，被告市安监局提交的的事故现场图、照片、询问笔录、事故认定书、监理合同协议及处罚告知书等材料均依法调取并作出，无程序不合法情形，本院予以认定。 被告市安监局对原告提交的证据1真实性、合法性、关联性无异议；对证据2真实性、合法性无异议，但认为不能证明原告已履行监管职责，此三份监理指令不能证明现场砂石堆料堆放20小时内博通监理公司已将监理职责履职到位；对证据3-5、7-10、12真实性、合法性无异议，但对原告证明目的有异议；对证据6真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该合同可证明博通监理公司负有安全生产管理责任；对证据11真实性、合法性无异议，该民事判决与本案行政处罚没有关联性；对证据13-16真实性、合法性无异议，但对原告证明目的有异议，证据13为监理日志摘录，该日志中没有提到任何安全注意事项，说明原告没有尽到合同约定的义务；证据14为曾重祥询问笔录摘录，称现场设立指示牌，被告市安监局认为两块指示牌分别注明“车辆慢行”、“禁止通行”，存在自相矛盾的情况；证据15为“事故调查报告”，原告系选择性摘录，不能真实反映案件的情况；证据16为道路交通事故认定书，该证据无法证明原告与涉案事故无关。被告市政府对原告提交证据的质证意见与被告市安监局质证意见一致。本院对当事人无异议的证据予以确认，对两被告有异议的证据2，本院认为，监理指令单不能证明博通监理公司已按照监理规范督促施工单位整改，不予采纳原告的主张；证据3-5、7-10、12系法律、法规及部门规章等，本院不作认定；证据11系涉案交通事故的民事判决，该案与本案的行政处罚无关，不予作为本案证据使用；证据13监理日志摘录、证据14曾重祥询问笔录，这两份证据中监理日志仅记录监理工程质量，未记录有安全生产检查情况，事故现场存在事故发生前一日拉来的砂石堆料，不能证明原告所主张的监理单位尽到监理责任的事实；证据15系原告提供的事故调查报告摘录，本院认为，该证据系摘录，不能客观、全面反映案件的真实情况；证据16道路交通事故认定书，该证据仅能证实在涉案的交通事故中交警部门对现场事故的调查并处理，不能证实博通监理公司无违法事实。 被告市安监局及被告市政府对各自提交的证据互无异议。 本院经过开庭审理，综合本案证据及当事人庭审陈述和质证意见，认定以下事实：2016年5月12日7时许，岑锦兴驾驶改装的正三轮摩托车违法搭载12人由隆林各族自治县者保乡上棒村往者保乡政府所在地方向行驶，至上××卡××屯上坡右弯弯道路段时，适逢前方道路中间有广西永顺建设有限公司未按规范设置警示标志、未采取防护措施、于前一天未平整的两堆砂石堆料，岑锦兴未在确保安全的原则下驾驶车辆碾压砂石堆料后失控，致车辆驶出道路左侧坠落路外旱田，造成车上乘员9人死亡、3人受伤。事故发生后，被告市安监局接受被告市政府委托，牵头组成事故联合调查组，对事故展开调查后，向被告市政府提交事故调查报告。被告市安监局根据被告市政府对该事故的批复，决定对原告担任博通监理公司总经理期间存在的违法行为立案调查。2017年5月18日，被告市安监局认为原告违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（五）项规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（二）项规定，作出〔2017〕4号《行政处罚决定书》，决定对梁亮处2015年年收入百分之四十罚款，罚款数额合计16836元。原告不服，向被告市政府申请复议，2017年8月23日，被告市政府作出［2017］第95号《行政复议决定书》，维持被告市安监局作出的〔2017〕4号《行政处罚决定书》。原告不服被告市政府的复议决定，在法定期限内向法院起诉。 另查明，涉案事故发生路段的建设方为隆林各族自治县交通运输局，施工单位为广西永顺建设有限公司，监理单位为博通监理公司，原告梁亮系博通监理公司法定代表人、总经理。 本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款的规定，被告市安监局有权对本行政区内安全生产工作进行综合监督管理。而根据《罚款处罚暂行规定》第三条规定，事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位，其不仅是指施工单位、建设单位，还包括其他与事故发生有关的生产经营单位。本案中博通监理公司是经工商行政管理机关登记并领取营业执照的合法监理单位，其通过向客户提供监理服务收取报酬的行为系从事经营活动，应当属于生产经营单位，原告系博通监理公司法定代表人，根据《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（五）项规定，其应督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患，但因监理单位监理不到位引发事故，被告市安监局根据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（二）项对原告进行处罚，是依法履行法定职责的具体体现。对原告认为本案所涉事项的处罚应当适用《交通安全法》，被告市安监局没有处罚主体资格，该案应由道路安全管理部门进行处理的意见，本院认为，本案的交通事故发生地位于正在施工的道路工程项目工地，该事故发生存在多个不同的违法行为，而各个违法行为性质不同，在法律上也构成不同的处罚理由，不同的处罚主体可以根据不同的法律分别作出处罚，被告市安监局对原告进行处罚基于博通监理公司虽然对施工单位发出了监理指令单，但施工单位仍未整改，博通监理公司未按照《建设工程安全生产管理条例》的规定要求施工单位暂时停止施工并及时向有关部门报告，且引发事故的安全隐患为其监理指令单所要求的施工单位整改的事由，故博通监理公司存在监督检查、督促整改不到位，原告作为博通监理公司的法定代表人、总经理，未能尽到管理职责，被告市安监局根据《中华人民共和国安全生产法》的规定对原告进行处罚并无不当。对原告认为被告市安监局适用已废止的《公路工程施工监理规范》行业标准错误认定原告存在违法事实的意见，本院认为，根据原告提供的《交通部关于发布的公告》可知，涉案的事故发生于2016年5月12日，而《公路工程施工监理规范》（JIGG10-2006）于2016年10月1日废止，被告市安监局在做出处罚决定时适用事故发生时有效的监理规范并无不当。综上，被告市安监局作出的〔2017〕4号《行政处罚决定书》认定事实所依据的证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，应当予以维持。被告市政府作出的［2017］第95号《行政复议决定书》复议决定正确，本院亦予维持。原告要求撤销被告市安监局〔2017〕4号《行政处罚决定书》及被告市政府作出的［2017］第95号《行政复议决定书》，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告梁亮的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告梁亮负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于百色市中级人民法院。并于上诉期届满之日起七日内预交上诉费（户名：待结算财政款项——法院诉讼费专户，账号：60×××97，开户行：农行百色分行营业部）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  李洪波 审 判 员  梁 琳 人民陪审员  朱冬梅 二〇一七年十二月二十八日 法官 助理  陆 媚 书 记 员  黄 丹