中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申7804号再审申请人（原审第三人）广东省化州市同庆镇木岭村民委员会山鸡岭村经济合作社。法定代表人柯家雄，社长。委托代理人董华钦。委托代理人陈晓朝，广东国智律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审上诉人）化州市同庆镇木岭村民委员会石桥村民小组。诉讼代表人李亚胜，组长。委托代理人杨文良、吴彩发，广东文业律师事务所律师。一审被告、二审被上诉人化州市人民政府。住所地：化州市北京路新市府大楼。法定代表人谭剑锋，市长。委托代理人苏祥忠、杨国基，化州市林业局工作人员。一审被告、二审被上诉人茂名市人民政府。住所地：广东省茂名市油城六路**。法定代表人许志晖，市长。委托代理人钟朝锋、陈华杰，茂名市法制局工作人员。原审第三人化州市同庆镇经济联合总社。法定代表人梁劲，社长。再审申请人化州市同庆镇木岭村民委员会山鸡岭村经济合作社（以下简称山鸡岭合作社）因化州市同庆镇木岭村民委员会石桥村民小组（以下简称石桥村民小组）诉化州市人民政府（以下简称化州市政府）、茂名市人民政府（以下简称茂名市政府）及第三人山鸡岭合作社、化州市同庆镇经济联合总社（以下简称同庆联社）山林权属行政确权一案，不服广东省高级人民法院于2017年5月3日作出的（2016）粤行终1452号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年10月17日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年12月20日在本院第一巡回法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人山鸡岭合作社的负责人柯家雄及其委托代理人董华钦、陈晓朝，被申请人石桥村民小组的诉讼代表人李亚胜及其委托代理人杨文良、吴彩发，一审被告、二审被上诉人化州市政府的委托代理人苏祥忠、杨国基，一审被告、二审被上诉人茂名市政府的委托代理人钟朝锋，均到庭参加询问活动。案件现已审查终结。石桥村民小组与山鸡岭合作社争议的山岭为老虎岭和东心埇岭，其中老虎岭的四至为：东至江边，南至石龙埇边，西至水井儿水埒为界，北至大虫头埇田边，面积约50亩；东心埇岭（又名东心岭、灯芯埇岭）的四至为：东至水泥路边，南至公路，西至垌边及坡地边，北至垌边、坡地边，面积约30亩。现两争议岭上的树木，除少量飞花松树和石桥村民小组村民李华新在政府确权期间种植的风景树外，其余均为同庆公社三级场（以下简称三级场）所种。山鸡岭合作社持有一份原化州县人民政府于1962年给山鸡岭合作社前身化州县同庆公社木岭大队山鸡岭生产队核发的编号为298号的《土地房产所有证》（以下简称298号土地证），该证填写的老虎岭、东心埇岭的四至包含两争议岭的四至范围。石桥村民小组持有一份原化州县人民政府于1962年给石桥村民小组的前身化州县同庆公社木岭大队石桥生产队核发的编号为291号的《土地房产所有证》（以下简称291号土地证），该证没有填写两争议岭。1964年前，老虎岭是荒山，1964年后该岭由谢白大队（包含现在的木岭、三丫两个村委会）林业队造林使用。1973年，原同庆公社、谢白大队以及大队管辖的三十多个生产队共同成立三级场，原谢白大队林业队解散，老虎岭及林木归三级场经营管理。1974年至1975年，三级场在东心埇岭种植油加利树和柠檬桉树，该场造林前东心埇岭生长有少量飞花松树。1980年，三级场解散，老虎岭、东心埇岭的林木遭石桥村民小组的村民多次砍伐。之后，原谢白大队分为谢白、木岭、三丫3个大队。1981年“林业三定”时，石桥村民小组于1981年9月16日申领NO.0004845号《化州县山权林权证》（以下简称4845号山权林权证），申领该证时未将现争议的老虎岭、东心埇岭登记在内。1984年7月20日，石桥村民小组又申领了NO.0004763号《化州县山权林权证》（以下简称4763号山权林权证），该证登记的山岭包括争议的老虎岭和东心埇岭。1995年，石桥村民小组村民在东心埇岭推土建房，遭到山鸡岭合作社的村民阻拦，引发权属争议。1999年10月，石桥村民小组出售东心埇岭的泥土，遭到山鸡岭合作社村民的阻止，再次引发纠纷。2001年，石桥村民小组向化州市政府提出山林确权申请。同年，化州市政府作出化府（2001）91号处理决定，把争议岭（坡地除外）的山林权属确认给山鸡岭合作社，把坡地权属确认给石桥村民小组，同时撤销4763号山权林权证中涉及老虎岭和东心埇岭的登记。石桥村民小组不服该确权决定，向茂名市政府申请行政复议。茂名市政府于2002年8月作出茂府复决（2002）94号行政复议决定，以化州市政府没有告知申请行政复议权利，违反法定程序为由，撤销了化府（2001）91号处理决定，并责令其重作。2010年11月，化州市政府作出化府（2010）62号处理决定，确认老虎岭（李华新种的林木、果树除外）和东心埇岭的山林权属归山鸡岭合作社，并撤销了4763号山权林权证中涉及老虎岭和东心埇岭的登记。石桥村民小组不服，再次向茂名市政府申请行政复议。茂名市政府于2011年7月22日作出茂府复决（2011）54号行政复议决定，以化州市政府认定主要事实不清、遗漏争议主体（同庆联社）为由，撤销化府（2010）62号处理决定，并责令其重作。化州市政府重作期间，同庆联社表示不主张争议岭的权属，山鸡岭合作社也表示放弃东心埇岭北边坡地、西边坡地、东边岭脚部分山岭的权属。经化州市政府重新组织石桥村民小组和山鸡岭合作社到现场勘验和协商调解，双方未能达成调解协议。2015年4月23日，化州市政府作出化府[2015]32号《化州市人民政府关于老虎岭、东心埇岭山林权属的处理决定》（以下简称化府[2015]32号处理决定），认为：石桥村民小组与山鸡岭合作社争议的老虎岭、东心埇岭，在1962年“四固定”时，原化州县人民政府已将争议岭的权属固定确权给山鸡岭合作社所有，颁发有《土地房产证》，该证四至清楚，与实地一致，是本案确权的主要权属书证。1980年，三级场解散后，争议岭虽然由石桥村民小组管理收益，但岭权属仍是山鸡岭合作社所有，没有转移。1984年，石桥村民小组在争议岭权属尚未依法转移的情况下，申领了争议岭的《山权林权证》，没有土地权属来源，也侵犯了山鸡岭合作社的合法权益，属无效书证，应依法予以撤销。1995年至2001年石桥村民小组与山鸡岭合作社因争议岭山林权属发生过多次争议，石桥村民小组对争议岭虽有一定的收益事实，其村民李华新在争议期间也种有风景树，但是以此事实主张争议岭权属没有法律依据，本府不予支持。同庆联社在争议岭有一定的使用事实，但其不主张权属。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法》第九条、《林木林地权属争议处理办法》第六条和《关于稳定山林林权和落实林业生产责任制的决定》第一条第（二）项、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第六条、第三十三条第三款的规定，决定：一、老虎岭的权属归山鸡岭合作社所有，面积、四至以前文“经查明”部分所述为准。李华新所种的风景树在本文发生效力后由其自行清理或者向山权所有者承包经营；二、东心埇岭及林木的权属归山鸡岭合作社所有；三、撤销石桥村民小组持有的1984年登记老虎岭、东心埇岭的山权林权证（4763号山权林权证中第5栏老虎岭、第8栏灯心埇岭）。石桥村民小组不服该处理决定，向茂名市政府申请行政复议。茂名市政府于2015年10月30日作出茂府行复[2015]66号行政复议决定，维持化州市政府作出的化府[2015]32号处理决定。石桥村民小组不服，向茂名市中级人民法院起诉。此外，石桥村民小组4763号山权林权证除登记有老虎岭和东心埇岭，还登记了蛤地大岭、沙虫大岭、长袅岭、草岭、粉塔岭和门口岭。化州市同庆镇谢白村委会谭板村民小组（以下简称谭板村）与石桥村民小组于2008年11月曾因长袅岭的权属发生争议，并向化州市政府提出山林确权申请，广东省高级人民法院二审作出（2012）粤高法行终字第192号行政判决，认为：（一）谭板村持有的原化州县人民政府1962年《土地证存根》四至经明显涂改，涂改地方没有任何校正章或校正人签名，修改程序不合理，而且面积相差悬殊，无特别说明，该证据证明效力有欠缺，茂名市政府支持该份证据欠妥；（二）同是出自化州市档案局的石桥村民小组持有的《同庆公社木岭大队石桥村第一生产队土地证存根》编号291中的第5行，注有“长袅岭”，原化州县人民政府1984年颁发的4763号山权林权证进一步明确了石桥村民小组取得长袅岭的四至范围，而且手续更完备，其证据效力更具说服力。茂名市政府认为所有换发原化州县山权林权证的工作应在1982年春前完成，该证是超期办理，与事实不符。实际工作中，我省部分地区此次换发山林权证的工作持续至上世纪80年代末才完成，故不能以原化州县人民政府在1984年颁发《化州县山权林权证》属超期为由，撤销该山林权证。茂名市政府和谭板村认为4763号山权林权证是填写人利用职权所为，没有证据证明。该案最终判决撤销茂名市中级人民法院（2011）茂中法行初字第15号行政判决和茂名市政府作出的茂复决（2011）50号行政复议决定，由茂名市政府依法重新作出处理。茂名市中级人民法院（2016）粤09行初24号行政判决认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。……”的规定，化州市政府负有对辖区内的山林权属争议作出行政处理决定的职权与职责。根据《林木林地权属争议处理办法》及《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的相关规定，山林土地纠纷调处机关应当根据权属争议各方当事人是否能够提供有关争议林地的权属凭证以及反映长期经营管理事实等方面证据材料的情况，综合评判并确认争议林地权属的归属。由于本案争议双方均提供了涉案争议林地的权属证书，故有效权属证书或优势权属证书则为本案确权的主要依据。本案中，石桥村民小组和山鸡岭合作社在1962年“三包四固定”时均申领了《土地房产所有证》，而石桥村民小组申领的土地证并不包含争议的老虎岭和东心埇岭，山鸡岭合作社申领的土地证明确包含老虎岭和东心埇岭在内，由此可认定两争议岭在1962年“三包四固定”时，已确权登记给山鸡岭合作社所有而并未确权给石桥村民小组的事实。1981年“林业三定”时，石桥村民小组于1981年9月16日申领了4845号山权林权证，该证登记的山岭并不包括两争议岭在内，说明石桥村民小组在申领该证时是不主张老虎岭和东心埇岭的权属登记的。1984年7月20日，石桥村民小组在“林业三定”工作结束后，又填领了包括老虎岭和东心埇岭等8个山岭的4763号山权林权证。根据广东省委、广东省政府粤发（1981）34号文《关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》的相关规定，“林业三定”时期落实山权林权，应以“四固定”时确定的山权林权和之后签订的有关协议、协约为基础，确定权属界限并颁发证书。石桥村民小组在“四固定”时并未取得老虎岭和东心埇岭的权属，之后也未签署两争议岭的相关转让协议，现其将两争议岭一并登记在4763号山权林权证，没有合法的权属来源，也违反了上述文件的规定，故其申领的4763号山权林权证中涉及老虎岭和东心埇岭的权属登记，应属无效登记，不能作为主张两争议岭权属的有效权属证书。化州市政府依据上述事实作出的化府[2015]32号处理决定以及茂名市政府行复[2015]66号行政复议决定并无不当。石桥村民小组称其解放前就一直管理使用争议岭至今，具有长期经营管理的事实。经审查，两争议岭自1964年至1980年间，一直由大队林业队和三级场经营管理。三级场解散后，两争议岭并未实际交付给任何村集体管理使用，其岭上现种植的树木，除少量飞花松树和石桥村民小组村民李华新在争议期间种植的风景树外，其余的均是三级场在未解散之前所种。况且，石桥村民小组对其享有两争议地管理使用的事实的主张，并未提供证据予以证明，故其上述主张缺乏事实根据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回石桥村民小组的诉讼请求。石桥村民小组不服，提出上诉。广东省高级人民法院(2016)粤行终1452号行政判决认为，本案为山林权属确权行政纠纷。二审争议的焦点问题为：化州市政府将争议的老虎岭、东心埇岭确权归山鸡岭合作社所有是否合法，茂名市政府复议维持该处理决定是否合法。化州市政府认定老虎岭、东心埇岭确权归山鸡岭合作社的主要理由是，石桥村民小组持有的1984年的山权林权证虽登记有争议岭，但无权属来源，应确认无效。山鸡岭合作社持有争议岭的1962年的298号土地证，因此应确认争议岭归山鸡岭合作社所有。但根据各方当事人无异议的事实，山鸡岭合作社持有的1962年的298号土地证，证上记载有上述争议岭的一页档案系后塞入档案，何时塞进去，原因为何，能否作为认定事实的证据，化州市政府并未查明。该页上记载老虎岭、东心埇岭的内容亦与记载其他岭的习惯有不一致之处。其他岭均在面积一栏记载有正数值，该两争议岭却直接将面积记载为零亩零分零厘。另外，根据化州市政府调查笔录，相关证人证称1980年三级场解散后，三级场经营管理的林场分别折价回原生产队，但并无证据证实争议岭归还给山鸡合作社，也无证据证明山鸡岭合作社对争议岭的经营管理事实，不能印证1962年政府已将争议岭确权给山鸡岭合作社所有的主张。而在1980年至1995年长达15年的时间里，只有石桥村民小组多次砍伐使用争议岭上的林木且无人阻拦。鉴于以上事实证据问题尚未查清，化州市政府认定争议的老虎岭、东心埇岭于1962年已经确权归山鸡岭合作社所有，并撤销石桥村民小组1984年领取的4763号山权林权证中登记的老虎岭、东心埇岭内容，将争议岭确权归山鸡岭合作社，事实尚不清楚，证据尚不充分。判决：一、撤销茂名市中级人民法院（2016）粤09行初24号行政判决；二、撤销化州市政府化府[2015]32号处理决定；三、撤销茂名市政府行复[2015]66号行政复议决定；四、化州市政府依法对争议的老虎岭、东心埇岭权属重新作出处理。山鸡岭合作社申请再审称：1.化州市政府和茂名市政府作出的决定以及一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，处理程序合法，处理结果正确。2.二审判决认定山鸡岭合作社持有的1962年的298号土地证上记载有争议岭的一页系后塞入档案系“各方当事人无异议的事实”，而庭审时政府和山鸡岭合作社回答均为“有异议”。3.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”，二审法院采纳了石桥村民小组提供的手机视频新证据并作为定案依据，系证据采用不合法。4.二审法院认为没有证据证明三级场解散后将争议山林归还给山鸡岭合作社，但是该社已持有298号土地证，该事实不需要其他证据证明。5.石桥村民小组在争议期间在争议岭上砍伐树木、种植风景树，系侵权行为，而非管理使用行为。6.柯国雄的旧身份证和教师证原件、柯国雄妻儿的出生日期以及石桥村民小组291号土地证上盖有柯国雄印章等事实可证明，柯国雄实际出生日期为1939年9月12日，1962年时已年满23岁，其在298号土地证上盖的印章合法有效。请求：1、撤销二审判决，维持一审判决。2、再审的诉讼费用由石桥村民小组负担。石桥村民小组答辩称：1.二审判决认定事实清楚，证据确凿。2.老虎岭、东心埇岭在解放前就由石桥村民小组管理使用直至被三级场征用，三级场解散后，老虎岭、东心埇岭归还给石桥村民小组使用至今。3.石桥村民小组持有的1984年4763号山权林权证是合法有效的，而山鸡岭合作社持有的1962年的298号土地证上的笔迹明显是由不同的人填写，四至亦是混乱，无政府签章，明显是人为造假，不能作为证明山鸡岭合作社拥有争议老虎岭和东心埇岭权属的证据。4.石桥村民小组在二审中提交的证据系在举证期限届满后发现的新证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》的规定，二审法院采纳该证据合法有效。请求驳回再审申请。化州市政府述称:1.二审法院采纳石桥村民小组在二审中提交的证据，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，属于非法采信证据。2.二审法院在判决书中认定各方当事人对山鸡岭合作社持有的1962年298号土地证上记载有争议岭的一页系后塞入档案没有异议，没有事实根据，化州市政府、茂名市政府以及山鸡岭合作社在二审庭审时当庭提出过异议。3.化州市档案馆证明，298号土地证卷宗的第一页为土地房产所有证存根，为小页纸张，显浅黄色，登记有争议的老虎岭和灯芯埇岭的一页为土地房产所有证附页，为大页纸张，显棕色，大页纸质与小页纸质不同，该馆所藏的1962年土地房产所有证中存根页和附页各自的纸质、颜色均与298号土地证的情况相同。二审法院认定山鸡岭合作社298号土地证存根系后塞进去是错误的。4.政府已于1962年将争议山岭确权给山鸡岭合作社所有，1980年三级场解散后，所经营的山岭分别折价回归生产队，老虎岭和灯芯埇岭当然回归山鸡岭合作社，二审法院认定“无证据证实争议地归还合作社，也无证据证实山鸡岭合作社对争议山岭有管理事实，不能印证1962年政府已将争议岭确权归山鸡岭合作社的主张”是错误的。5.二审法院认定“在1980年至1995年长达15年的时间，只有石桥村民小组多次砍伐使用争议山岭上的林木且无人阻拦”属错误。三级场解散后，由于争议山岭离石桥村民小组较近，该村民小组村民则就近砍伐争议山岭上原三级场种植遗留的林木，未被山鸡岭合作社发现，并没有证据证明石桥村民小组是多次砍伐。除此以外，石桥村民小组没有其他使用事实。石桥村民小组村民1995年推宅基地，1999年拉争议岭泥土均被山鸡岭合作社阻止。6.化府[2015]32号处理决定认定事实清楚、处理结果正确。确权的主要依据是1962年“四固定”时期，政府将争议山岭确权给山鸡岭合作社所有。而石桥村民小组在1982年“林业三定”时未申报主张争议岭权属，只在1984年4763号山权林权证才填有争议岭，该证没有权属来源，依法应予撤销。石桥村民小组村民虽然就近砍伐过争议山岭的林木，但不能依此取得权属。请求撤销二审判决，维持一审判决。茂名市政府陈述的意见与化州市政府的意见相同。本院经审查认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条、第七条、第八条，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第十二条、第十三条的规定，调解处理林权争议，应当尊重历史和现实情况。县级以上人民政府依法核发的林权证，20世纪60年代初“四固定”时期人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件，能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证，可作为处理林权争议的依据、证据和参考依据。因此，人民政府在处理林权争议时，应当根据权属凭证和实际经营管理状况，综合评判并确认争议林地权属的归属。本案中，化府[2015]32号处理决定据以认定老虎岭、东心埇岭山林权属的事实不清。主要是：1.山鸡岭合作社虽持有登记有上述两争议岭的1962年298号土地证，但该社未在上世纪80年代初“林业三定”时期申领林权证。2.石桥村民小组于1962年、1981年申领的权属证书虽未登记有争议岭，但其于1984年申领的4763号山权林权证上登记有争议岭。3.化府[2015]32号处理决定认为4763号山权林权证属无效书证。但是，在本院组织的询问中，化州市政府认可4763号山权林权证上加盖的原化州县人民政府印章的真实性；广东省高级人民法院（2012）粤高法行终字第192号行政判决认为，该证“手续更为完备，其证据效力更具说服力”。4.化州市政府、茂名市政府均称，石桥村民小组是在“林业三定”工作结束后的1984年才填领4763号山权林权证。但是，广东省高级人民法院（2012）粤高法行终字第192号行政判决认为：实际工作中，我省部分地区此次换发山林权证的工作持续至上世纪80年代末才完成，故不能以化州县人民政府在1984年颁发给石桥村民小组《化州县山权林权证》属超期为由，撤销石桥村民小组取得的山林权证。5.本院审查期间，化州市政府、茂名市政府均答辩称，石桥村民小组关于其对争议岭管理使用的主张缺乏事实根据。山鸡岭合作社在本院组织询问时称，争议岭在三级场解散之后处于无管理状态，大家都有使用，但都没有证据证明。但是，化府[2015]32号处理决定确认：“1980年三级场解散后，申请人（石桥村民小组）对老虎岭、东心埇岭的林木进行管理砍伐收益……并在东心埇岭的岭边开垦有少量坡地耕种。”该处理决定同时还确认，山鸡岭合作社于1995年之后，才与石桥村民小组就争议岭的权属发生争议。可见，化州市政府在处理本案权属争议，作出化府[2015]32号处理决定时，对相关权属证明和实际经营管理状况等情况尚未完全查清。因此，二审判决结果并无不当。需要指出的是，二审判决认为各方当事人对1962年298号土地证档案中记载有争议岭的附页系后塞入的事实没有异议，与本案二审的庭审笔录内容不符，本院予以指正。综上，山鸡岭合作社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回化州市同庆镇木岭村民委员会山鸡岭村经济合作社的再审申请。审判长  司明灯审判员  奚向阳审判员  熊俊勇二〇一七年十二月二十九日法官助理黄有湘书记员张燕清