贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔01行初1417号原告郑开菊，女，1963年3月8日出生，汉族，住贵州省开阳县。委托代理人成长清，湖南琼武律师事务所律师。执业证号：14301199110462898委托代理人刘丰就，北京刘丰就法律咨询服务公司工作人员。被告开阳县人民政府，住所地贵州省开阳县城关镇磷都大道**。法定代表人李仕勇，县长。委托代理人周航，开阳县水利水电工程移民局局长。委托代理人宋健，贵州成城律师事务所律师。执业证号：15201201310886076原告郑开菊因要求确认开阳县人民政府（以下简称“开阳县政府”）卡扣移民生产安置费行为违法一案，于2017年11月10日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月16日立案后，于2017年11月23日向被告开阳县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月15日公开开庭审理了本案。原告郑开菊及其委托代理人成长清、刘丰就，被告开阳县政府的委托代理人周航、宋健及行政机关负责人段红莲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告郑开菊诉称：原告是构皮滩水电站库区的移民，根据2002年《乌江构皮滩水电站可行性研究水库淹没处理规划设计报告（审定本）》、2004年《乌江构皮滩水电站水库移民安置实施规划报告（审定本）》的审定及2015年8月20日贵州省发展和改革委员会黔发改建设[2015]1375号《关于乌江构皮滩水电站建设征地移民安置概算调整的批复》文件，开阳县移民的生产安置费人均为41712.81元人民币。根据2002年审定本的审定，每人为23417.30元，即15474.15万元÷6608人＝23417.30元，15474.15万元为开阳县全县的生产安置费（包括土地费）总额，6608人为开阳县的移民安置总数，根据2004年审定本的审定，水田每亩增加8644元、旱地每亩增加5338元，开阳县共淹没水田6786.3亩，就增加58660777.20元，即：8644元×6786.3亩＝58660777.20元，有旱地5377亩，就增加28702426元，即：5338元×5377亩＝28702426元；园地：其中茶园地6亩，每亩增加5460元，那就增加32760元，即5460元×6亩＝32760元；其他园地0.8亩，每亩增加2086元；那就增加1668.80元，即：2086元×0.8亩＝1668.80元；林地（乡及乡级以上林场）：其中用材林56.5亩，每亩增加2627元，就增加148425.5元，即2627元×56.5亩＝148425.50元；灌木林100.1亩，每亩增加1970元，就增加197394.00元，即1970元×100.1亩＝197394.00元；其他（乡以下林地）：其中经济林76.7亩，每亩增加2701元，就增加207166.70元，即2701元×76.7亩＝207166.70元；其中用材林2224.5亩，每亩增加4281元，就增加9522084.50元，即4281元×2224.5亩＝9522084.50元，其中灌木林11550.90亩，每亩增加1970元，就增加22105173.00元，即1970元×11550.9亩＝22105173.00元，鱼塘8.9亩，每亩增加8644元，就增加76931.60元；即：8644元×8.9亩＝76931.60元，牧草地331.5亩，每亩增加4953元，就增加1641929.50元，即：4953元×331.5亩＝1641929.50元，未利用地还未计算，以上共计增加121296736.80元，即58660777.20元＋28702426元＋32760元＋1668.8元＋148425.50元＋197394元＋207166.70元＋9522084.50元＋22105173.00元＋76931.60元＋1641929.50元＝121296736.80元，即每人增加18295.51元，即121296736.80元÷6608人＝18295.51元，23417.30元＋18295.51元＝41712.81元，每人平均只发了共28280.26元，被告卡扣了原告每人13432.55元，即41712.81元-28280.26元＝13432.55元。被告卡扣原告的移民生产安置费行为，违反了《土地管理法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）的规定以及相关法律、法规的规定。根据以上事实和理由以及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项、第（十二）项、第二款的规定，及国务院第471号令第五十五条第二款关于移民的权益受到侵害时，可向人民法院提起诉讼之规定，特向人民法院起诉，诉请：确认被告卡扣原告移民生产安置补偿费的行为违法。原告向本院提交了以下证据：1、2002年审定本摘取的构皮滩水电站库区淹没处理补偿投资概算分项表，证明田、土、山、林地的数据；2、2002年审定本第107页，证明开阳县移民人数为6608人，是根据每个村组的土地和人数核算的，是很严格的；3、2002年审定本开头封页97、98页，证明土地补偿费和生产安置费，该费用是根据林、土、山、田计算出来的；4、2004年审定本第76页，证明增加的移民安置费，原告的费用就是按照这样计算的；5、2002年审定本第55至60页乌江构皮滩水电站水库移民人口计算表，证明6608人的搬迁人口包含了6565人的生产安置人口，应该按6608人计算，后面增加的一千多人就是违法的；6、原告的明白卡或移民证，证明原告是安置人员，补偿费用给少了。7、构皮滩水电站移民搬迁安置政策宣传提纲，证明提纲上有林木补偿费要补偿，但实际林木补偿费没有补偿。被告开阳县政府辩称：一、被答辩人计算人均生产安置费援引的生产安置人口不正确。乌江构皮滩水电站建设征地和移民安置规划编制，经历了三个阶段，第一阶段：2002年由长江水利委员会长江勘测规划设计研究院（以下简称“长江委设计院”）编制的《乌江构皮滩水电站可行性研究水库淹没处理规划设计报告（审定本）》（以下简称“《可行性报告》”），该报告中规划开阳县库区的生产安置人口为6565人。该数据是根据淹没耕地面积推算出来的一个理论数据，并没有考虑淹没耕地质量、数量、地类、地类等问题有具体将生产安置人口落实到户到人，不具备实际操作性。第二阶段：2003年，开阳县政府根据贵州省移民开发办公室的要求，配合长江委设计院将《可行性报告》中的各项指标（包括移民生产安置人口）进行分解落实到户到人，编制乌江构皮滩水电站水库移民安置实施规划报告，编制的《乌江构皮滩水电站水库移民安置实施规划报告（审定本）》按相关程序2004年获得贵州省人民政府审批，这一规划是《可行性报告》的延伸和具体化，也是县、乡、村、组进行移民安置、搬迁建设工作的依据，实施规划编制以村民小组为规划基本单元，以户为基础，开阳县库区移民生产安置人口为7676人。第三阶段：2006年，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第471号令）颁布实施后，按照《贵州省人民政府办公厅关于调整全省在建大中型水电工程移民补偿投资概算有关问题的通知》（黔府办发[2006]125号）文件精神，构皮滩水电站项目法人贵州乌江水电开发有限责任公司委托长江勘测规划设计研究有限责任公司（原长江委设计院）编制《乌江构皮滩水电站建设征地移民安置补偿投资概算调整报告》（以下简称“《概算调整报告》”），贵州省发展和改革委员会于2015年作出黔发改建设[2015]1375号文件批准了《概算调整报告》。被答辩人计算人均生产安置费采用的6608人是《可行性报告》中的搬迁建房人口，并不是生产安置人口，该数据并不是移民搬迁工作过程中实际的数据，因此不正确。二、本案中被答辩人将淹没林地、牧草地等补偿补助费计入人均生产安置费无法律或政策依据。1.依据《贵州省移民开发办关于统一构皮滩水电站库区土地补偿补助费执行标准等有关事宜的通知》（黔移办发[2003]22号）规定，人均生产安置费=（90%的耕地、园地土地补偿费+耕地安置补助费）÷本县实施规划核定的生产安置移民人口总数。因此，在计算人均生产安置费时，只能列入耕地和园地的费用。2.依据《贵州省征占用林地补偿费用管理办法》（省政府78号令）第四条和《贵州省土地管理条例》（2001年1月1日起施行）第二十条之规定，林地和牧草地的补偿费用应该是直接支付给所有权人或者使用权人，不能列入人均生产安置费，答辩人已严格按照法律规定将林地、牧草地、未利用地的补偿费用支付给了所有权人或者使用权人。3.依据《可行性报告》中“生产安置人口是衡量移民安置任务大小的一个重要指标，以村民组为单位计算，以该组淹没前人均耕园地数，计算出被淹没耕园地应该进行生产安置的人数，然后根据相关数据计算出规划生产安置人口数”的规定，计算生产安置人口时不能将淹没林地、牧草地、未利用地纳入计算范围，因此，被答辩人将淹没林地、牧草地等补偿补助费计入人均生产安置费用是不恰当的。三、关于乌江构皮滩水电站开阳县库区移民人均生产安置费计算方式和费用。概算调整后，开阳县政府依据《概算调整报告》中规划淹没耕园地数量和补偿补助标准，对乌江构皮滩水电站开阳县库区移民人均生产安置费进行了重新计算。依据《概算调整报告》，构皮滩水电站淹没开阳县水田6248亩，旱地5399.6亩，菜地587.2亩，果园336.4亩，茶园6亩，其他园15.5亩，鱼塘13.1亩。又依据贵州省移民办《关于构皮滩水电站征占用耕地综合年产值的通知》，开阳县各种土地的补助标准为：水田为19960元/亩、旱地13608元/亩、菜地43811元/亩、果园16660元/亩、茶园13600元/亩、其他园10416元/亩、鱼塘19660元/亩。依据以上数据，开阳县淹没区耕地和园地总补偿费用为：6248亩×19960元/亩+5399.6亩×13608元/亩+587.2亩×43811元/亩+336.4亩×16660元/亩+6亩×13600元/亩+15.5亩×10416元/亩+13.1亩×19960元/亩=23002.26万元。扣除概算调整前10%土地调控费807.25万元、园地地面附着物补偿费和鱼塘建设补助费267.97万元、集体土地补偿费219.12万元后，列入开阳县移民人均生产安置费总额为21707.93万元。按照黔移办发[2003]22号文件规定，开阳县库区移民人均生产安置费为21707.93万元÷7676人=28280.26元/人。综上所述，由于被答辩人在计算人均生产安置时，使用了错误的数据以及对法律、法规的误解，导致被答辩人错误认为乌江构皮滩水电站开阳县库区移民人均生产安置费为41712.81元，减除答辩人已兑现的人均28280.26元后，卡扣被答辩人均生产安置费13432.55元。实则，概算调整以后，答辩人与被答辩人签订了补偿协议书，并按照协议将补偿费用(含人均生产安置费)足额给付了被答辩人，不存在被答辩人诉称的卡扣行为。请人民法院查清事实，依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：第一组证据：1.2003年开阳县移民办公室构皮滩水电站开阳县库区移民搬迁安置移民须知。2.2004年开阳县移民办公室致广大移民朋友的公开信。3.2005年开阳县移民办公室构皮滩水电站开阳县库区移民搬迁安置移民便民手册。4.2007年开阳县政府构皮滩水电站移民搬迁安置政策宣传提纲,证明在移民安置过程中，已按相关法规政策内容进行广泛宣传，移民群众人人知晓；第二组证据：1.乌江构皮滩水电站开阳县库区移民生产、生活安置补偿补助协议书共203份。2.乌江构皮滩水电站开阳县库区移民补偿投资概算调整分户明白卡共203份、补偿手册共23份。3.移民补偿经费支出登记表共203份,证明政府与移民户签订了补偿协议，移民户按协议领取了补偿款，其中人均生产安置补偿费28280.26元；第三组证据：1.林地支付凭证1份。2.未利用地支付凭证1份。3.未利用地和牧草地支付凭证1份,证明上述三种地的补偿费已直接支付给了权益人，该笔费用是独立于“人均生产安置补偿费”的；第四组证据：法律、规范性文件依据：1.2006年国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条，证明县政府是构皮滩水库建设搬迁安置补偿工作的执行机关。2.《国家发展改革委员会关于下达2003年第十三批新开工固定资产投资大中型项目计划的通知》，证明贵州构皮滩水电站工程的建设得到了国家的批复。3.2002年《乌江构皮滩水电站可行性研究水库淹没处理规划建设报告（审定本）》、2004年《乌江构皮滩水电站水库移民安置实施规划报告（审定本）》第32页第十六行，证明构皮滩水电站开阳县库区的生产安置人口为7676人，搬迁安置人口为6608人，原告用搬迁安置人口6608人计算人均生产安置费不正确。4.2001年《中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅关于进一步加强全省大中型水电工程移民工作有关问题的通知》、2003年《贵州省移民办关于统一构皮滩水电站库区土地补偿补助执行标准等有关事宜的通知》、2004年《乌江构皮滩水电站水库移民安置实施规划报告（审定本）》第151页、2006年国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第22条、2001年《贵州省征收征用林地补偿费用管理办法》第四条，证明2004年开阳县库区的淹没土地面积和补偿标准，以及人均生产安置费的计算方式。林地、牧草地、未利用地不计算在人均生产安置费内。5.贵州省构皮滩水电站移民搬迁安置政策宣传提纲、2006年《省人民政府办公厅关于调整全省在建大中型水电工程移民补偿投资概算有关问题的通知》、2007年贵州省移民办《构皮滩水电站建设征地和移民安置补偿投资概算初步实施后新增有关问题审查意见》、2015年《乌江构皮滩水电站建设征地移民安置补偿投资概算调整报告（核定本）》9-1-2、2015年贵州省发改委《省发展改革委关于乌江构皮滩水电站建设征地移民安置概算调整的批复》，证明2006年概算调整以后，开阳县库区被淹没土地的面积和补偿标准。6.2005年开阳县政府《关于兑现乌江构皮滩水电站开阳县库区淹没林地补偿费的通知》、2005年开阳县政府《县人民政府办公室关于印发乌江构皮滩水电站开阳县库区淹没牧草地和未利用地补偿补助费兑现工作方案的通知》，证明林地、牧草地、未利用地的补偿补助费已经依法予以兑付给权益人。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的全部证据符合证据的真实性、合法性及关联性，本院予以确认。经审理查明：原告郑开菊系乌江构皮滩水电站库区移民。2002年长江委设计院编制《可行性报告》，该报告中规划开阳县库区的生产安置人口为6565人，搬迁建房人口为6608人。2003年，开阳县政府根据贵州省移民办的要求，配合长江委设计院将《可行性报告》中的各项指标（包括移民生产安置人口）进行分解落实到户到人，编制了《乌江构皮滩水电站水库移民安置实施规划报告（审定本）》，按相关程序于2004年获得贵州省人民政府审批，该规划报告是县、乡、村、组进行移民安置、搬迁建设工作的依据。实施规划编制以村民小组为规划基本单元，以户为基础，开阳县库区移民生产安置人口为7676人。2006年《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第471号令）颁布实施，构皮滩水电站项目法人贵州乌江水电开发有限责任公司按照《贵州省人民政府办公厅关于调整全省在建大中型水电工程移民补偿投资概算有关问题的通知》（黔府办发[2006]125号）文件，委托长江勘测规划设计研究有限责任公司（原长江委设计院）编制《概算调整报告》，2015年贵州省发展和改革委员会作出黔发改建设[2015]1375号《关于乌江构皮滩水电站建设征地移民安置概算调整的批复》批准了《概算调整报告》。开阳县政府依据《概算调整报告》中规划淹没耕园地数量和补偿补助标准，以及贵州省移民办《关于构皮滩水电站征占用耕地综合年产值的通知》对乌江构皮滩水电站开阳县库区移民人均生产安置费进行了计算，并按概算调整后的人均生产安置费以户为单位发放给了原告。原告认为被告卡扣了移民生产安置费，侵害其合法权益，因此诉至本院，诉请如前所述。另查明，依据《贵州省移民开发办关于统一构皮滩水电站库区土地补偿补助费执行标准等有关事宜的通知》（黔移办发[2003]22号）、《贵州省征占用林地补偿费用管理办法》（省政府78号令）第四条和《贵州省土地管理条例》（2001年1月1日起施行）第二十条之规定，人均生产安置费=（90%的耕地、园地土地补偿费+耕地安置补助费）÷本县实施规划核定的生产安置移民人口总数。计算人均生产安置费时，只能列入耕地和园地的费用，林地和牧草地的补偿费用是直接支付给所有权人或者使用权人，不能列入人均生产安置费。本院认为：根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条：“……县级以上地方人民政府负责本行政区域内中大型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；……”之规定，开阳县政府是乌江构皮滩水电站库区建设搬迁安置补偿工作的执行机关，是本案的适格被告。2004年贵州省人民政府审核批准开阳县政府编制的《乌江构皮滩水电站水库移民安置实施规划报告（审定本）》，该规划报告作为县、乡、村、组进行移民安置、搬迁建设工作的依据，确定开阳县库区移民生产安置人口为7676人。2006年构皮滩水电站项目法人贵州乌江水电开发有限责任公司委托长江勘测规划设计研究有限责任公司编制《概算调整报告》，2015年贵州省发展和改革委作出《关于乌江构皮滩水电站建设征地移民安置概算调整的批复》批准了《概算调整报告》。开阳县政府依据《概算调整报告》及贵州省移民办《关于构皮滩水电站征占用耕地综合年产值的通知》、《贵州省移民开发办关于统一构皮滩水电站库区土地补偿补助费执行标准等有关事宜的通知》、《贵州省征占用林地补偿费用管理办法》第四条、《贵州省土地管理条例》第二十条、《贵州省移民开发办关于统一构皮滩水电站库区土地补偿补助费执行标准等有关事宜的通知》的规定，计算出开阳县乌江构皮滩库区移民人均生产安置费28280.26元/人[计算公式为：21707.93万元（开阳县移民人均生产安置费总额，即：构皮滩水电站淹没开阳县水田6248亩，旱地5399.6亩，菜地587.2亩，果园336.4亩，茶园6亩，其他园15.5亩，鱼塘13.1亩。开阳县各种土地的补助标准为：水田为19960元/亩、旱地13608元/亩、菜地43811元/亩、果园16660元/亩、茶园13600元/亩、其他园10416元/亩、鱼塘19660元/亩。依据以上数据，开阳县淹没区耕地和园地总补偿费用为：6248亩×19960元/亩+5399.6亩×13608元/亩+587.2亩×43811元/亩+336.4亩×16660元/亩+6亩×13600元/亩+15.5亩×10416元/亩+13.1亩×19960元/亩=23002.26万元。扣除概算调整前10%土地调控费807.25万元、园地地面附着物补偿费和鱼塘建设补助费267.97万元、集体土地补偿费219.12万元后总额为21707.93万元）÷7676人（2004年《乌江构皮滩水电站水库移民安置实施规划报告（审定本）》确定的移民生产安置人口数）=28280.26元/人（开阳县库区移民人均生产安置费）],该计算方法具有法律、法规及政策依据。原告主张开阳县的移民安置总数为6608人，但经贵州省人民政府审批的《乌江构皮滩水电站水库移民安置实施规划报告（审定本）》确定的开阳县库区移民生产安置人口为7676人，且原告主张应将淹没林地、牧草地等补偿补助费计入人均生产安置费的计算方法于法无据，其诉讼主张被告卡扣其移民生产安置费的理由不能成立，本院不予采信。故对原告要求确认被告卡扣原告移民生产安置费的行为违法的诉讼请求，本院不予支持。综上，被告根据概算调整后将开阳县乌江构皮滩库区移民人均生产安置费按户发放给原告符合法律、法规的规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下：驳回原告郑开菊的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告郑开菊负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 俞 蕾审判员 霍守明审判员 黄永福二〇一七年十二月二十七日法官助理喻秀书记员陈阿娟