河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）冀09行初18号 原告任丘市苟各庄镇清河砖厂。住所地任丘市。 法定代表人王喜强，厂长。 委托代理人陈国静，河北通和律师事务所律师。 委托代理人宋艳茹，河北海岳律师事务所律师。 被告任丘市人民政府。住所地任丘市北站路。 法定代表人宫建军，市长。 委托代理人伏艳芳，法制办公室科员。 被告任丘市国土资源局。住所地任丘市渤海东路27号。 法定代表人韩志宁，局长。 委托代理人田学卿，执法监督科科长。 委托代理人吴涛，法规科科员。 被告任丘市苟各庄镇人民政府。住所地任丘市苟各庄镇。 法定代表人刘通，镇长。 委托代理人温红，河北宪泽律师事务所律师。 第三人任丘市苟各庄镇清河口村民委员会。住所地任丘市。 法定代表人尚永清，村主任。 原告任丘市苟各庄镇清河砖厂（下称清河砖厂）因要求确认被告任丘市人民政府（下称市政府）、任丘市国土资源局（下称市国土局）、任丘市苟各庄镇人民政府（下称镇政府）作出的强行取缔拆除行为违法，于2017年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月13日立案后，于2017年4月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月11日公开开庭审理了本案。原告清河砖厂的委托代理人陈国静、宋艳茹，被告市政府的委托代理人伏艳芳，被告市国土局的委托代理人田学卿、吴涛，被告镇政府的委托代理人温红，第三人任丘市苟各庄镇清河口村委会（下称村委会）的法定代表人尚永青均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告市政府于2015年8月19日作出“任丘市人民政府关于关停取缔砖瓦窑厂的通知”，内容为：清河口砖厂：根据河北省政府要求，我省范围内的砖瓦窑厂在2015年9月30日前全部关停取缔，并拆除窑体和烟囱。依据《中华人民共和国环境保护法》等法律法规，现责令你单位自2015年8月23日起停止取土、制坯行为，并自行拆除制坯设备；9月20日前主动拆除窑体和烟囱。逾期不拆除的，市政府将组织联合执法，强行拆除。从即日起，市政府将组成联合执法督察组进行专项检查，对继续取土制坯及未拆除制坯设备的，市政府将组织开展联合执法行动，进行断电销户，并拆除没收制坯设备，由此引起的一切损失由你单位自行负责。对关停过程中阻挠国家工作人员执行公务的，依法从严处理。构成犯罪的，依法移送司法机关严肃追究刑事责任。 原告清河砖厂诉求：请求判决确认三被告强制取缔拆毁清河砖厂的具体行政行为违法。事实和理由：原告清河砖厂成立于1994年6月，系隶属于第三人的集体企业，2011年10月25日，第三人通过招投标将清河砖厂承包给王喜强经营，经营期限自2012年1月1日至2016年12月31日。合同签订后一次性交清承包费901000元，并自2012年1月1日正式承包经营清河砖厂。2015年8月23日，原告收到《任丘市人民政府关于关停取缔砖瓦窑厂的通知》，当日，苟各庄镇党委书记及昆峰、镇长王喜刚，国土局李天健局长、王建副局长带领联合执法人员强行拆除原告的制坯设备，9月25日联合执法人员再次来到清河砖厂，将全部窑体捣毁，烟囱推倒，致使砖瓦窑厂完全瘫痪，完全丧失生产经营能力，致使大量的原料、半成品报废，给原告及承包人造成巨大经济损失。被告强制关停取缔拆毁行为违法。即没有法律依据，程序亦违法。1、被告强制取缔拆毁前，未告知并保证原告享有的陈述权和申辩权；2、未告知申请复议和诉讼的权利及期限；3、未将原告及承包人的财产清点、造册，进行财产保全，未制作现场笔录。请求法院依法判决。 原告清河砖厂向本院提交了以下证据：1、清河砖厂营业执照即报纸声明、原告采矿证。用以证明清河砖厂具有原告主体资格。2、2015年8月19日市政府关于关停取缔砖瓦窑厂的通知。证明市政府强制执行程序违法。3、照片八张，证明市政府组成包括市国土局、镇政府的联合执法督察组对清河砖厂进行了违法强拆。4、沧州市中级人民法院（2017）冀09行初7号裁定书一份、三被告的答辩状各一份。证明清河砖厂的法定代表人，也是承包人曾起诉确认三被告强拆违法，三被告都认可对原告实施了取缔强拆行为。庭审中提交以下证据：1、内资企业登记基本情况表。2、2016年度企业年度报告书。以上证据用以证明原告经过年检，在合法经营期限内。3、2016年3月23日沧州市国土资源局《关于任丘市苟各庄镇清河砖厂粘土矿采矿权注销的决定》，用以证明采矿许可证的有效期至2015年10月17日。 被告市政府答辩称，一、本单位组织关停取缔我市砖瓦窑厂行为并无不当。为全面贯彻落实国务院《大气污染防治行动计划》和我省《大气污染防治行动计划实施方案》，进一步改善大气环境质量，保护耕地，2015年4月7日，河北省大气污染防治工作领导小组下发了《河北省开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》（冀气领办[2015]36号）（下称省36号文），要求利用一年时间，完成全省关停取缔实心粘土砖瓦窑任务。经全面摸排，我市辖区内共有砖瓦窑厂生产企业43个，原告清河砖厂属于其中之一。2015年8月23日，本单位与市环保局、市国土局联合对清河砖厂下达《任丘市人民政府关于关停取缔砖瓦窑厂的通知》，责令其停止取土、制坯行为，并自行拆除制坯设备，9月20日前主动拆除窑体和烟囱。因原告在规定期限内主动拆除的程度未达到省政府要求的烟囱倒、窑体塌标准，本单位于2015年9月25日组织相关人员对其窑体和烟囱进行了拆除。综上，本单位组织关停取缔涉案砖瓦窑厂的行为并无不当，恳请法院驳回原告的诉讼请求。被告市政府在答辩期内向本院提交以下证据：1、《河北省开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》（冀气领办[2015]36号）。2、《河北省大气污染防治工作领导小组办公室关于加快推进关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动的通知》（冀气领办[2015]105号）。上述依据用以证明本单位组织关停取缔涉案砖瓦窑厂的行为并无不当。 被告市国土局答辩，一、市政府组织拆除我市砖瓦窑并无不当。为全面贯彻落实国务院《大气污染防治行动计划》和我省《大气污染防治行动计划实施方案》，2015年4月7日，河北省大气污染防治工作领导小组下发了省36号文，要求利用一年时间，完成全省关停取缔实心粘土砖瓦窑任务。经过全面摸排，我市辖区内共有砖瓦窑厂生产企业43个，原告属于其中之一。2015年8月23日，市政府、市环保局、市国土局对清河砖厂下达《任丘市人民政府关于关停取缔砖瓦窑厂的通知》，责令其停止取土、制坯行为，并自行拆除制坯设备，9月20日前主动拆除窑体和烟囱。逾期不拆除的，市政府将组织联合执法，强行拆除。清河砖厂在规定期限内虽然主动进行了拆除，但由于拆除不彻底，达不到省政府要求，市政府于2015年9月25日对其窑体和烟囱进行了拆除。市财政局已将专项资金30万元拨付砖瓦窑权属单位清河口村委会。二、此次拆除行动是我市根据河北省大气污染防治工作领导小组即省36号文组织实施的。市政府组织20余个单位成立了任丘市清理关停砖瓦窑工作领导小组，我局是成员单位之一，在此次行动中并不存在违法行为，不应作为本案的被告参加诉讼。三、清河砖厂不具备提起诉讼的主体资格。清河砖厂系村办企业，2011年10月25日通过招标的形式承包给王喜强经营，经营期限为2012年1月1日至2016年12月31日。到期后砖厂的承包经营权应由村委会收回，砖厂的窑体烟囱等附属设施属于村集体所有，与王喜强无关，因此王喜强不能以清河砖厂的名义提起诉讼。综上，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市国土局在答辩期内向本院提交以下依据：1、《河北省开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》（冀气领办[2015]36号）。2、市政府关于清理关停砖瓦窑厂的实施意见（任政发[2014]24号）。3、任丘市人民政府《关于关停砖瓦窑厂的通知》（任政字[2014]62号）。4、市国土局《关于申请拨付关停取缔5座实心粘土砖瓦窑专项资金的请求》（任国土资119号）。依据1-3证明市国土局参加此次活动有证据支持，是合法的。依据4证明对拆除清河砖厂任丘市政府已经进行了补偿，钱款已经打到村委会的账户上。 被告镇政府答辩称，答辩人对砖厂的拆除行为是合法的。1、符合国家产业政策的行为。依据为《大气污染防治行动计划》、《河北省大气污染防治行动计划实施方案》、《河北省开展取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》。2、拆除经砖厂所有人村委会同意，不是强拆，不存在程序违法的问题。被告镇政府在答辩期内未提交证据。 第三人村委会陈述，我们将关停砖厂的通知传达给王喜强了，当时王喜强也参加了政府拆除通知会议，时间是拆除砖厂的前一年。我们都知道拆除这个事。政府在组织拆除时没有通知村委会，之后的事我就不清楚了。村委会未提交任何证据。 经庭审质证，针对被告市国土局提交的证据，原告认为，证据1法律效力等级上只是政府文件，不是政府规章，不是地方性法规。作为被告拆除行为不具合法性。该文件作为贯彻国务院大气污染防治行动计划和河北省大气污染防治行动计划和实施方案颁布的，而大气污染防治行动计划制定主体虽是国务院，但不属于行政法规。河北省大气污染防治行动计划实施方案显然不属于地方性法规，而且两规范性文件都没有关停取缔实心砖瓦窑的规定。对于证据2，该意见是在2014年3月9日任丘市政府根据上级节能减排精神及河北省限制生产粘土实心砖管理办法制定的，不具合法性。证据3不具合法性，不能作为被告取缔拆除原告砖厂的依据。证据4内容真实性无异议，不能证明补偿款已给原告，实际上，原告未收到任何补偿款项，证明被告只实施了取缔拆除行为，给原告造成巨大经济损失，却未按其依据的规范性文件给予补偿。 被告市政府对其合法性真实性均认可。 被告镇政府对其真实性、合法性、关联性均认可。并主张也是镇政府工作的相关依据，属于规章和规范性文件。在其文件中明确了包括原告在内的砖厂应予取缔，取缔行为不只针对原告，而是防治大气污染的一系列行动，属于为了公共利益对生产经营行为的调整。三被告只是政策的执行者。 第三人村委会认为，我们把砖厂交给王喜强了，王喜强没保存好，拆除时王喜强和政府都没告诉我们。 针对被告市政府提交的证据，原告质证意见同对国土局提交的证据1的质证意见。 被告市国土局同意市政府意见。 被告镇政府认可市政府的证明目的。 第三人同意三被告意见。 针对原告提交的证据，被告市国土局认为，营业执照真实性、合法性无异议，关联性有异议，与承包期限无关。对报纸声明有异议，沧州日报声明不能证明原告经营期限合法，没注明原告丢失的营业执照是承包期限内的证。采矿许可证已超期，不具真实性合法性。对身份证无异议。针对沧州市国土局的注销决定，认为是复印件不予质证。 被告市政府对营业执照的质证意见同国土局意见，认为经营范围有效期至2013年10月17日，原告在我们做出取缔关停时是超期经营。对于报纸声明，只是原告单方声明，没有官方声明佐证。对采矿许可证，有效期至2013年10月17日，该证在我们做出取缔关停时已失效，对身份证无异议。对沧州市国土局的注销决定因是复印件，不同意质证。对当庭提交的另两份证据因是复印件并加盖清河砖厂公章，认为不具证明效力。 被告镇政府同意市政府和市国土局的质证意见。针对沧州市国土资源局的注销决定，因是复印件，盖章不清晰，落款时间和申请时间不一致，证据的形式不具合法性，其内容不能证明案件事实。如果是2015年作出，就涉及到是否有效。即便是2016年作出的，也是对采矿证的注销，不能说明在拆除时有效。对于年检报告书同意前两被告意见，该报告没有标注经营期限，信息公示不影响也不会造成有效期限的当然顺延，有效期应以工商登记为准。我方主张砖厂有效期应是现在工商局登记的2013年10月。 第三人村委会同意三被告的意见。认为清河砖厂是村办企业，王喜强是个人承包，我们没参与补办营业执照，谁补办的我们不清楚。关于2015年丢失的机构代码证副本、营业执照正副本我们不清楚，相关证件在王喜强处保存。在承包给王喜强之前包给马明胜。 经审理查明，清河砖厂系村集体企业，2011年10月25日第三人通过招投标将清河砖厂承包给王喜强经营，经营期限自2012年1月1日至2016年12月31日。合同签订后一次性交清承包费901000元，并自2012年1月1日正式承包经营清河砖厂。2015年4月7日，河北省大气污染防治工作领导小组下发了省36号文，要求利用一年时间，完成全省关停取缔实心粘土砖瓦窑任务。任丘市辖区内共有砖瓦窑厂生产企业43个，原告清河砖厂属于其中之一。2015年8月23日，市政府与市环保局、市国土局联合对清河砖厂下达《任丘市人民政府关于关停取缔砖瓦窑厂的通知》，加盖市政府公章，责令其停止取土、制坯行为，并自行拆除制坯设备，9月20日前主动拆除窑体和烟囱。被告认为原告的自拆达不到省政府要求的标准，于2015年9月25日组织联合执法，由市国土局、镇政府对清河砖厂进行强拆。拆除该砖瓦窑厂的专项资金30万元，镇政府已拨付给村委会。王喜强不服向本院提起行政诉讼，本院于2017年3月13日作出（2017）冀09行初7号行政裁定书，认为被诉行政行为针对的相对人是清河砖厂，清河砖厂是具有独立主体资格的内资企业。清河砖厂或者其权利承受人如果认为被诉行政行为侵犯其合法权益，可以提起行政诉讼，故王喜强个人目前不具备本案原告诉讼主体资格，裁定驳回王喜强的起诉。另查明，王喜强承包清河砖厂后，添置4座窑体及部分机器设备。村委会对此认可。 本院认为，本院生效的（2017）冀09行初7号行政裁定书对清河砖厂的诉讼主体资格已经作出认定，故三被告的清河砖厂不具备本案原告诉讼主体资格的主张不能成立，本院对其该主张不予支持。 为全面贯彻落实国务院《大气污染防治行动计划》和河北省《大气污染防治行动计划实施方案》，被告按照《河北省大气污染防治工作领导小组办公室关于加快推进关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动的通知》对实心粘土砖瓦窑厂进行关停取缔并无不当。原告清河砖厂属于实心粘土砖瓦窑厂，因此在关停取缔范围之内，被告对其予以关停和取缔并无不当。故对原告要求确认被告关停取缔清河砖厂的行政行为违法的主张不予支持。 根据《河北省开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》第四条第（二）项规定，市国土局组织实心粘土砖瓦窑关停取缔工作。根据市政府《关于进一步关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》第二条规定，砖瓦窑所在地的乡镇政府为关停取缔第一责任人，并具体实施强制拆除行为。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝签字的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项；（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式：（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条规定：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，被告市国土局和镇政府在对清河砖厂进行强拆时未按照上述规定履行采取强制措施的法定程序，故其强拆行为程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。据此，被告市国土局和被告镇政府实施的强拆行为属事实行政行为，不具有可撤销内容，应确认违法。原告请求确认市政府强拆行为违法的诉求已作出（2018）冀09行初18号行政裁定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下： 一、驳回原告任丘市苟各庄镇清河砖厂请求确认三被告取缔任丘市苟各庄镇清河砖厂的具体行政行为违法的诉讼请求； 二、确认被告任丘市国土资源局、被告任丘市苟各庄镇人民政府于2015年9月25日对任丘市苟各庄镇清河砖厂实施的强制拆除行为违法； 三、责令被告任丘市国土资源局、被告任丘市苟各庄镇人民政府采取补救措施。 案件受理费50元，由被告任丘市国土资源局、被告任丘市苟各庄镇人民政府各负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院（上诉状及上诉费应直接向河北省高级人民法院递交）。 审判长  孙树国 审判员  李艳华 审判员  苗萍萍 二〇一七年十二月二十九日 法官助理赵书裙 书记员陈亚会