河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫行终1888号上诉人（一审原告）杨希臣，男，汉族，1963年12月14日出生，住河南省孟州市。诉讼代表人韩玉福，男，汉族，1956年1月17日出生，住河南省孟州市。诉讼代表人王小三，男，汉族，1948年6月15日出生，住河南省孟州市。委托代理人郭有才，男，汉族，1952年11月5日出生，住河南省孟州市。被上诉人（一审被告）河南省人民政府，住所地郑州市金水东路**。法定代表人陈润儿，省长。委托代理人宋要闯，该单位法制办工作人员。被上诉人（一审被告）河南省人民政府移民工作领导小组办公室，，住所地河南省郑州市金水区红专路东段**法定代表人吕国范，主任。委托代理人方南，该单位工作人员。委托代理人包小峰，河南明天律师事务所律师。一审第三人水利部小浪底水利枢纽管理中心，住，住所地河南省郑州市管城回族区紫荆山路**/div>法定代表人张利新，主任。委托代理人蒋辉，该单位工作人员。委托代理人方艳，河南陆达律师事务所律师。上诉人杨希臣因与被上诉人河南省人民政府（以下简称省政府）、河南省人民政府移民工作领导小组办公室（以下简称省移民办）、一审第三人水利部小浪底水利枢纽管理中心（以下简称小浪底管理中心）水利工程移民征地未补偿安置违法一案，不服郑州市中级人民法院（2016）豫01行初450号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨希臣及其诉讼代表人王小三、韩玉福，委托代理人郭有才，被上诉人省政府的委托代理人宋要闯，被上诉人省移民办的委托代理人方南、包小峰，一审第三人小浪底管理中心的委托代理人蒋辉、方艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审认定：杨希臣与其所在村委会签订承包合同建立果园、种植果树。后因黄河小浪底水利枢纽工程移民安置之需，1998年被国家征收。该工程的征地补偿及移民安置工作自1991年开始至2009年4月竣工验收已经全部完成。2000年杨希臣以村委会及相关村民小组侵占国家给其的果园补偿款为由，诉至焦作市中级人民法院，该院作出一审民事判决驳回杨希臣的诉讼请求；上诉后河南省高级人民法院于2003年11月作出终审判决，判决村委会及相关村民小组以2000元/每亩的标准给付杨希臣果园补偿款（以孟州移民局航测图测量的果园面积为准）。后杨希臣仍不服，不断通过信访、信息公开、诉讼、复议等方式向有关部门反映问题、主张权利。2016年1月杨希臣向省移民办递交了国家赔偿申请书，请求该办赔偿其果树损失。同年3月14日，该办作出不予赔偿决定书，以该办无职权征收杨希臣果园所在土地，事实上也未征收该果园土地，更未转卖杨希臣苹果树，杨希臣赔偿申请没有事实依据为由，对杨希臣的行政赔偿申请决定不予赔偿。杨希臣对此不服，于同年5月23日向郑州铁路运输法院提起行政赔偿诉讼。该院于同年8月20日作出行政赔偿判决书，以省移民办无征地的职责，亦不负责直接向征地农户发放补偿款，现无证据证实省移民办对杨希臣作出行政行为且损坏杨希臣的利益，杨希臣主张省移民办行政赔偿无事实依据为由，判决驳回杨希臣的赔偿请求。目前杨希臣已经对该判决提起上诉。同年8月2日，杨希臣认为其果园及果树被征收后，省政府和省移民办未对其补偿、安置违法，起诉至法院。另杨希臣在一审时申请追加水利部作为第三人参加诉讼，一审法院认为杨希臣所诉行为与水利部无利害关系，且其参加诉讼亦达不到查明本案事实的目的，故未准许其该项申请。杨希臣还申请追加孟州市人民政府和孟州移民局作为第三人参加本案诉讼，一审法院认为因杨希臣坚持省政府和省移民办系其所诉果园及果树征收未补偿安置违法的适格被告，且孟州市人民政府和孟州移民局亦非本案必须参加诉讼的第三人，故亦未准许其该项申请。郑州市中级人民法院一审认为，杨希臣本案所诉系因水利水电工程建设而引发的征地补偿安置问题。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第74号）第九条规定“土地补偿费和安置补助费，由被征地单位用于恢复和发展生产、安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，也可以包干到县(市)，由县(市)统一安排，用于土地开发和移民的生产、生活安置，但必须专款专用，不得私分，不得挪作他用。移民经费列入工程概算，工程开工后，按批准的年度移民安置计划提前拨款。”第十一条规定“经批准的移民安置规划，由县级以上地方人民政府负责实施，按工程建设进度要求组织搬迁，妥善安排移民生产和生活;工程竣工后，由该工程的主管部门会同移民安置区县级以上地方人民政府对移民安置工作进行检查和验收。”《黄河小浪底水利枢纽工程移民安置实施管理办法》（水移[1994]468号）第八条规定“小浪底工程移民安置工作实行水利部领导、业主管理、两省包干负责、县为基础的管理体制。水利部负责小浪底工程移民安置的宏观协调工作；水利部小浪底水利枢纽建设管理局（以下简称小浪底建管局）具体负责移民安置管理工作，下设移民局为日常办事机构。小浪底工程淹没区、安置区的省、市（地）、县（市），设立移民管理机构，在各级人民政府领导下，负责本行政区范围内的小浪底移民安置工作。”第二十二条规定“小浪底工程移民经费实行包干责任制，由水利部直接下达小浪底建管局，由建管局根据包干协议和移民安置计划分年拨付两省移民机构。”第二十三条规定“小浪底建管局按照批准的移民安置总体规划、投资概算及移民安置实施规划进行宏观调控，并负责中长期计划、年度基建计划的综合平衡汇编，报水利部审定后按批准的年度计划中工程和移民的投资比例下达，在实施中进行监督检查。省移民局（办）根据实施规划按移民动迁的先后、数量多少和实物补偿标准负责编制年度计划上报小浪底建管局，并依据下达的计划，严格项目管理。县（市）移民局（办）具体负责移民安置规划的实施，市（地）移民机构负责监督、协调。”第二十五条“小浪底工程建设征用的土地，由国务院统一审批，一次办理征地手续。按移民安置进度计划和国家审定的补偿安置标准分期拨款，由县（市）人民政府统一安排，用于土地开发和移民的生产生活安置。”根据上述规定可见，对于因小浪底水利枢纽工程建设进行的征地移民补偿安置工作，依法应当由县级以上地方人民政府（及其移民管理机构）来负责组织实施，对于征地移民补偿安置工作出现的违法侵权行为也应当由县级以上地方人民政府（及其移民管理机构）来承担相应法律责任。但本案中杨希臣坚持认为省政府和省移民办应当对其主张的果园及果树被征收及其未获补偿安置问题承担法律责任，缺乏法律依据；且杨希臣提交的证据亦不能证明系省政府和省移民办具体实施对其果园及果树的征收补偿安置工作，其请求亦缺乏事实根据。故杨希臣诉请确认省政府和省移民办征地未补偿安置违法的诉讼请求不予支持。另杨希臣在提起本案诉讼前，已向省移民办提交国家赔偿申请书，省移民办作出不予赔偿决定后，杨希臣已经向郑州铁路运输法院就涉案果园及果树征收赔偿问题以省移民办为被告提起了行政赔偿诉讼，且该院已经作出一审行政赔偿判决，目前杨希臣已经提起上诉。根据《中华人民共和国国家赔偿法》之规定，赔偿义务机关作出国家赔偿决定以及人民法院对行政赔偿案件进行审理时，均需对杨希臣主张的行政行为是否系赔偿义务机关所为、该行政行为是否违法、是否应当赔偿等问题进行审查和判断，故郑州铁路运输法院在审理上述行政赔偿案件中已经对杨希臣主张的行政行为是否系省移民办所为、该行为是否违法进行了司法审查，因此杨希臣再在本案诉讼中要求确认省移民办征收其果园及果树未补偿安置违法，属于重复起诉，其本案中针对省移民办的起诉依法应予驳回。综上，杨希臣的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回杨希臣的诉讼请求。上诉人杨希臣不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审法院程序违法，故意遗漏必须参加诉讼的第三人。杨希臣提起诉讼后，法院告知应追加水利部、孟州市人民政府和孟州市移民局作为第三人参加诉讼，杨希臣递交了追加第三人参加诉讼的申请后，一审法院未予追加，造成违法主体的遗漏。（二）一审法院认定水利部与本案被诉行为无利害关系错误，水利部作为小浪底工程移民安置工作的顶层领导，负有审查批准职责，对移民安置的具体区域和补偿标准落实负有监督职责，水利部参加诉讼更能查明本案事实。杨希臣坚持省政府、省移民办作为本案被告不影响追加孟州市人民政府、孟州市移民局作为第三人参加诉讼。（三）虽然省政府及省移民办没有做出书面行政行为，但在赔偿案庭审中明确承认其实施了将竹园村安置在杨希臣果园的行为。杨希臣提交的国土资源部〔2016〕928号告知书和孟州市国土资源局〔2016〕6号答复书，能够证明二被上诉人非法侵占杨希臣果园的事实。二被上诉人没有提交其征收或征用果园合法依据。（四）杨希臣在郑州铁路运输中级法院起诉省移民办的案件是请求判令返还29.6亩2102株9年龄苹果树或赔偿相应价款及18年利息，并未要求确认二被上诉人在征地移民补偿工作中征用果园及未补偿行为违法。郑州铁路运输法院未经依法审查，即以杨希臣不能证明征地补偿行为系省移民办实施且损害本人权益为由驳回诉讼请求。本案诉讼请求与上起案件完全不同。（五）一审法院已查明杨希臣以二被上诉人为被告缺乏法律依据，又不告知杨希臣变更被告。被告不适格也不是驳回诉讼请求的理由。一审法院认定杨希臣系重复起诉又判决驳回诉讼请求，自相矛盾。请求撤销一审判决，改判支持杨希臣一审诉讼请求。被上诉人省政府答辩称：（一）省政府不是本案适格被告。杨希臣没有提交证明省政府违法征地的证据。所诉项目属于国家公共项目用地，不是征地行为。省政府不是本案征地行为和补偿安置的主体。（二）本案已超过起诉期限。杨希臣在1995年已经知道被征收事实，到2016年提起诉讼，已超过起诉期限。（三）杨希臣所诉事项属于重复诉讼，已经过郑州铁路运输法院生效判决确认。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人省移民办答辩称：（一）同意省政府意见，本案所涉土地属于国有土地，不存在征收、征用情形。（二）杨希臣未提供证据证明省移民办实施了征收行为。省移民办不具有征收、征用土地职权。杨希臣以土地征收违法为由将省移民办列为诉讼主体，没有事实和法律依据。（三）杨希臣不具有移民身份，省移民办仅负责移民相关事项。请求驳回上诉，维持原判。一审第三人小浪底管理中心答辩称：（一）水利水电工程建设征地和移民安置的主体是地方人民政府，小浪底管理中心不是本案所涉土地的征收、征用主体，不是本案适格被告。（二）杨希臣已经在郑州铁路运输法院提起过行政诉讼，本案属于重复起诉。（三）杨希臣在1995年已经知道权利被侵害事实，提起本案行政诉讼已超过起诉期限。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为：（一）省政府、省移民办不是本案土地征收和移民安置的法定主体。涉案土地在1998年前后被黄河小浪底水利枢纽工程移民安置占用，按照当时有效的《中华人民共和国土地管理法》、《河南省〈土地管理法〉实施办法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第74号）、《黄河小浪底水利枢纽工程移民安置实施管理办法》（水移[1994]468号）等法律法规的规定，小浪底工程建设征用土地由国务院审批，县级以上地方人民政府组织实施，小浪底工程建设移民安置规划报主管审批，由县级以上人民政府负责实施。组织实施的主要工作就是补偿安置工作。可见，省政府、省移民办均不是法律法规规定的土地征收和补偿主体，亦不是移民安置规划的实施主体。杨希臣要求确认省政府、省移民办征收杨希臣承包土地安置移民未予补偿违法的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。（二）杨希臣以省移民办为被告提起本案诉讼属重复起诉。杨希臣在本案诉讼之前以省移民办为被告向已郑州铁路运输法院提起了行政赔偿诉讼，请求判令省移民办返还29.6亩2102株9年龄苹果树或赔偿相应价款及18年利息，其主张的事实与理由与本案基本一致。郑州铁路运输法院已对省移民办是否存在杨希臣主张的事实和理由进行了司法审查，一审法院认定杨希臣再次以省移民办为被告提起本案诉讼属于重复起诉并无不当。（三）水利部、孟州市人民政府、孟州市移民局不是本案适格第三人。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款之规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。水利部、孟州市人民政府、孟州市移民局是否能作为第三人参加诉讼不是依原告申请，而是由水利部、孟州市人民政府、孟州市移民局申请人民法院决定或者由人民法院依职权决定。水利部、孟州市人民政府、孟州市移民局是否参加本案诉讼，不影响本案的处理结果，没有必要参加诉讼。杨希臣提起本案诉讼后，要求追加水利部、孟州市人民政府、孟州市移民局为第三人参加诉讼，一审法院未予准许正确。综上，上诉人杨希臣的上诉主张不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费用50元，由杨希臣承担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  杨 巍审判员  肖海生二〇一七年十二月十八日书记员  孙文磊