广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤02行终173号原公益诉讼人：乳源瑶族自治县人民检察院。上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县财政局，地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇沿江东路**。法定代表人：禤继文，局长。委托代理人：罗斯。委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局，地址：广东省乳源瑶族自治县。法定代表人：李金照，局长。出庭负责人：莫世雄，该局副局长。委托代理人：林红福，广东秦唐律师事务所律师。委托代理人：黄伟明，广东秦唐律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：乳源瑶族自治县高涧水库养殖场，地址：广东省乳源瑶族自治县。经营者：邹章发，男，1963年7月31日出生，住广东省韶关市武江区。上诉人乳源瑶族自治县财政局（以下简称乳源财政局）、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局（以下简称乳源畜牧局）、乳源瑶族自治县高涧水库养殖场（以下简称高涧养殖场）因与原公益诉讼人乳源瑶族自治县人民检察院（以下简称乳源检察院）不履行其他行政行为法定职责、畜牧行政确认纠纷一案，不服韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月20日进行了法庭询问，现已审理终结。原审法院经审理查明：2008年3月16日，高涧养殖场向乳源发展和改革局、乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心提出《关于要求上报乳源乳城镇高涧水库生猪规模养殖场建设项目的申请》，内容有“……2007年，猪场出栏生猪1183头，现存保育及生长肥育猪380头。……现要求县发展和改革局以及县畜牧水产技术推广中心将我场列入2008年生猪标准化规模养殖场项目建设单位，并申请中央投资补偿资金30万元。”2008年3月17日，乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心向乳源发展改革局出具《关于对高涧水库养殖场申报生猪标准化建设项目的初步审查意见》，认为“……经我中心审查核实，我县乳源高涧水库养殖场符合生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目申报条件，现提请贵局审核并上报。……”同日，乳源瑶族自治县发展和改革局与乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心联合向韶关市发展和改革局、农业局上报《关于上报乳源高涧水库养殖场生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目的请示》，内容有“……高涧养殖场目前具备2条200头生猪生产线，存栏保育及生长肥育猪380头，猪场已形成年产猪苗352头，大猪1183头，中猪218头的生产规模。……恳请市发改局，市农业局将该项目转上报省发改委，省农业厅申请解决中央投资30万元。”2009年1月9日，乳源财政局通过乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心向高涧养殖场拨付20万元修建猪舍工程款；2010年1月25日，又拨付10万元生猪标准化规模养殖场建设项目工程款。2009年5月12日，乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心被依法注销，其职能由乳源畜牧局承接。2014年2月20日，邹章发向乳源财政局缴纳非法所得35000元；次日，邹章发又缴纳非法所得35000元。2015年4月14日，乳源瑶族自治县人民法院对侯朝章、马兴久犯滥用职权罪和受贿罪作出（2014）韶乳法刑初字第65号《刑事判决书》，查实“侯朝章作为乳源畜牧水产技术推广中心主任和乳源畜牧局长，在国家标准化生猪养殖场建设补贴申报过程中，负有组织申报、初步审核等职责，其在2007－2009年组织申报、审核生猪专项补贴过程中，不正确履行审核职责，明知高涧养殖场等不符合申报条件，却吩咐马兴久帮上述养殖场老板，通过撰写申报材料或补办相关手续等方式，使申报得以顺利通过审核。其中，高涧养殖场获得补贴30万元。……马兴久作为乳源畜牧水产技术推广中心副主任和乳源农业局总畜牧兽医师，在国家生猪补贴申报过程中，负有组织申报、审核上报等职权。其在2007－2013年组织申报、审核上报生猪专项补贴项目过程中，明知高涧养殖场等不符合申报条件，却利用自身职务便利，采取虚构事实、伪造材料，即夸大生猪出栏量证明和伪造动物防疫合格证等方法，使上述养殖场申报得以通过审核。其中，高涧养殖场获得补贴30万元。”据此依法对侯朝章、马兴久判处了刑罚。2015年8月28日，广东省韶关市中级人民法院作出（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》，认定“侯朝章、马兴久身为国家机关工作人员，无视国家法律，在负责乳源生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作过程中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助涉案养殖场在不具备申报生猪养殖专项补贴的条件下成功申报，骗领国家专项资金，给国家造成重大损失，……”据此，维持了乳源瑶族自治县人民法院对侯朝章、马兴久的定罪量刑。2017年1月19日，公益诉讼人对乳源财政局发出乳检民行行建〔2017〕1号《检察建议书》，内容有“……侯朝章、马兴久等人在负责乳源生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款，骗取国家专项资金。……乳源畜牧局、发展和改革局是在乳源范围对生猪标准化规模养殖场建设项目进行审批的主管部门。由财政局、畜牧局、发展和改革局等行政部门派人组成验收工作小组，验收合格后由乳源财政局向畜牧局拨付补助款项。……乳源财政局对中央生猪标准化规模建设专项补助资金的审核、发放负有监管、管理职责，应当依据《广东省财政支出专项资金保障实施办法》第十三条、第十四条，国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定履行职责，对骗取了中央专项资金的高涧养殖场等作出行政处罚，并追回被骗取的中央专项补助资金。据此，向乳源财政局提出检察建议：建议财政局认真履行职责，依法对违规审批、发放给高涧养殖场等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款285万元予以追回，并对有关企业做出相应的行政处罚。请于收到本检察建议书后一个月内将办理情况书面回复乳源瑶族自治县人民检察院。”同日，公益诉讼人对乳源畜牧局发出乳检民行行建〔2017〕3号《检察建议书》，认为“乳源畜牧局在组织实施生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央补助资金过程中，不认真履行职责，对申报的信息资料不认真审查，没有严格按照广东省发改委、农业厅粤发改〔2007〕990号《关于组织做好2007年生猪标准规模化养殖场（小区）改扩建项目申报工作的通知》的规定进行初审，帮助不符合申报条件的养殖户编造虚假申报材料、虚报生猪出栏量、虚假项目建设方案，造成中央专项补助资金285万元被骗取。乳源畜牧局对中央生猪标准化规模建设专项补助资金的审核、发放负有监管、管理职责，应当依据《广东省财政支出专项资金保障实施办法》第十三条、第十四条，国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定履行职责，对骗取了中央专项资金的高涧养殖场等作出行政处罚，并追回被骗取的中央专项补助资金。……据此，向乳源畜牧局提出检察建议：1、依法履行监管、管理职责，协助乳源财政局追回已经违规审批、发放给高涧养殖场等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款项及其他相关工作。2、加强预防职务犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识。结合渎职、贪污贿赂犯罪典型案例，认真开展警示教育和法治宣传工作，使广大畜牧兽医水产部门干部职工深入了解常见的几种渎职犯罪，深刻认识职务犯罪的社会危害，在思想上敲响警钟，工作上做到严于律己，防微杜渐，洁身自好、廉洁从业、严格执法。请于收到本检察建议书后一个月内将办理情况书面回复乳源瑶族自治县人民检察院。”2017年2月9日，乳源财政局、乳源畜牧局会同乳源瑶族自治县发改局联合向高涧养殖场发出《追款通知书》，内容有“按照韶关市中级人民法院于2015年8月28日作出的（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》规定，确认高涧养殖场骗领专项资金30万元。根据乳检民行行建〔2017〕1号《乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书》的有关要求，并依据《广东省财政支农专项资金报账制实施办法》第十四条及《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定，依法对上述款项进行追回，要求高涧养殖场两个月内依法缴回上述款项，逾期未缴的，将依法向有关部门申请按司法程序处理。”2017年2月13日，乳源财政局、乳源畜牧局召集包括本案高涧养殖场在内的相关养殖场就生猪标准化专项资金事宜召开核实专项座谈会，但相关的养殖场主拒绝签收前述《追款通知书》。事后，高涧养殖场也并未按照通知书的要求退回领取的30万元专项补贴资金。2017年2月14日，乳源财政局向公益诉讼人作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书落实情况的汇报》，汇报称，其根据公益诉讼人的检察建议，结合财政工作实际开展了自查工作，通过加强组织协调，积极落实检察建议，以召开座谈会的形式，传达建议书精神，联合县畜牧局、发改局向相关养殖场发出《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，未在《追款通知书》送达表上签名。其要求各养殖场在2017年2月19日前对申报项目有关情况进行书面汇报，并将落实相关责任，依规作出处罚等。同日，乳源畜牧局向公益诉讼人作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复》，回复称，其根据公益诉讼人的检察建议，结合其工作实际进行了自查，通过召开座谈会形式传达建议书的精神，联合县财政局、县发改局向各养殖场下发了《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，拒绝签收。其通过加强廉政教育，筑牢思想防线，并规范项目申报程序方式，依法履行监管职责。由于乳源财政局、乳源畜牧局未追回被高涧养殖场违规领取的国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，为此，公益诉讼人于2017年5月16日向本院提起行政公益诉讼，请求判决：1、确认乳源畜牧局审核批准高涧养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法；2、确认乳源财政局怠于履职的行为违法；3、乳源财政局在一定期限内向高涧养殖场追回违规发放的中央专项补贴资金，并对高涧养殖场的违法行为依法作出行政处罚。2017年7月3日，乳源财政局对高涧养殖场作出乳财〔2017〕51号《行政处罚决定书》，认为高涧养殖场在不符合申报条件的情况下，于2008年通过提供虚假证明的方式骗取生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元。据此，根据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定，对高涧养殖场作出如下处理、处罚：1、追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元；2、处以3万元罚款。原审法院认为：本案是公益诉讼人要求确认乳源畜牧局存在审核批准行政行为违法及乳源财政局对追回违规发放国家补贴资金怠于履职行为违法而提起的行政公益诉讼。根据乳源瑶族自治县人民法院作出的（2014）韶乳法刑初字第65号《刑事判决书》查实的“侯朝章作为乳源畜牧水产技术推广中心主任和乳源畜牧局长，在国家标准化生猪养殖场建设补贴申报过程中，负有组织申报、初步审核等职责，其在2007－2009年组织申报、审核生猪专项补贴过程中，不正确履行审核职责，明知高涧养殖场等不符合申报条件，却吩咐马兴久帮上述养殖场老板，通过撰写申报材料或补办相关手续等方式，使申报得以顺利通过审核。其中，高涧养殖场获得补贴30万元。……马兴久作为乳源畜牧水产技术推广中心副主任和乳源农业局总畜牧兽医师，在国家生猪补贴申报过程中，负有组织申报、审核上报等职权。其在2007－2013年组织申报、审核上报生猪专项补贴项目过程中，明知高涧养殖场等不符合申报条件，却利用自身职务便利，采取虚构事实、伪造材料，即夸大生猪出栏量证明和伪造动物防疫合格证等方法，使上述养殖场申报得以通过审核。”的事实（该事实经韶关市中级人民法院作出的（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》予以确认），可知作为原乳源畜牧水产技术推广中心的承接人乳源畜牧局在审核批准高涧养殖场申领生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金中存在违法行为。因此，对公益诉讼人要求确认乳源畜牧局的前述行政行为违法的诉讼请求，予以支持。根据国务院令第427号《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”第十四条第一款“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；……”的规定，乳源财政局作为县级人民政府财政部门，负有对辖区内的财政违法行为进行查处的职责。本案中，国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金30万元被高涧养殖场违规领取的事实已经为生效的刑事判决书所认定，公益诉讼人亦向乳源财政局发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议，但乳源财政局没有及时履行追缴、处罚的职责，在其收到检察机关发出的检察建议书后，虽然在一个月期限内作出了书面回复，并在此过程中有过发出《追缴通知书》、召开座谈会等工作，但在公益诉讼人起诉前没有按照法律法规授予的职权依法作出处理、处罚决定，致使国家财政资金未能追回，乳源财政局怠于履职的事实清楚。因此，对公益诉讼人要求确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法的诉讼请求，予以支持。至于公益诉讼人要求乳源财政局在一定期限内向高涧养殖场追回违规发放的中央专项补贴资金，并对高涧养殖场的违法行为依法作出行政处罚的诉讼请求。由于行政机关实施行政行为的效果受多方面因素的制约，司法机关监督行政机关的行政行为，重点是督促行政机关依法行政、依法履职，不宜直接要求行政机关的履职必须达到特定效果。公益诉讼人的上述诉讼请求，实质是要求乳源财政局继续履行其法定职责。虽然乳源财政局已于2017年7月3日作出乳财〔2017〕51号《行政处罚决定书》，对高涧养殖场作出了“1、追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元；2、处以3万元罚款。”的处理、处罚，但鉴于涉案中央专项补助资金尚未追回，因此，乳源财政局应继续履行其法定职责。关于两被告及第三人认为本案不符合提起公益诉讼的条件，应驳回起诉的问题。公益诉讼人提起的本案诉讼已经过最高人民检察院授权广东省人民检察院审查批准，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的相关规定。因此，对两被告及第三人的上述抗辩，不予采纳。关于乳源畜牧局认为公益诉讼人诉请确认其审核批准高涧养殖场申领中央专项补贴资金的行政行为违法已超过起诉期限六个月，应驳回公益诉讼人起诉的问题。根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》等规定的精神，行政公益诉讼是司法机关对行政违法行为进行监督纠正的一种方式，在经过诉前程序后，行政机关仍然不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关均可提起行政公益诉讼。本案中，乳源畜牧局不正确履行职责，违法将不符合申报条件的高涧养殖场审核上报并最终使其违规领取到国家财政资金30万元，该局对此违法行政行为仍未纠正，被违规领取的国家财政资金尚未追回。公益诉讼人要求确认乳源畜牧局在审核批准高涧养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目获得中央补贴资金的行政行为违法，有事实和法律依据。因此，对乳源畜牧局的上述抗辩，不予采纳。关于高涧养殖场认为对其生猪标准化规模养殖场建设项目报批材料是否真实，公益诉讼人并未提供相反证据予以证明的问题。原乳源畜牧局的工作人员在负责乳源生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助包括高涧养殖场在内的不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款，骗取国家专项资金，上述事实为已生效的刑事判决书所确认。因此，对高涧养殖场的上述辩解意见，不予采信。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第三项之规定，判决：一、确认被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局审核批准乳源瑶族自治县高涧水库养殖场申领生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法。二、确认被告乳源瑶族自治县财政局在查处乳源瑶族自治县高涧水库养殖场领取30万元国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的财政违法行为过程中怠于履职的行为违法。三、被告乳源瑶族自治县财政局应对乳源瑶族自治县高涧水库养殖场在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金过程中的财政违法行为继续履行法定职责。上诉人乳源财政局不服原审判决向本院提起上诉称：一、本案一审法院判决确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法没有法律依据。公益诉讼人提起本案公益诉讼所依据的包括全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、广东省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》、《中华人民共和国行政诉讼法》相关法律法规、司法解释均没有关于怠于履行职责的规定。根据上述《决定》《方案》及法律法规、司法解释的规定，行政机关不作为案件只有拒不纠正违法行为和不履行法定职责两种情形。一审法院判决乳源财政局怠于履行职责的行为违法，却没有列明适用的具体法律规定。因此，一审法院判决确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法没有法律依据。二、本案一审法院判决确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法没有事实依据。（一）虽然国有资金被骗取的事实已经为生效的(2015)韶中法刑二终字第59—2号刑事判决书所认定。但该判决书的被告是其他单位工作人员，不是财政局的工作人员。该判决书作出后一直到2017年1月19日才由乳源检察院向乳源财政局发出检察建议书，人民法院、人民检察院均没有告知乳源财政局判决书的相关内容和结果，该裁判文书也没有在网上公开。乳源财政局并不知道人民法院作出判决认定了本案国有资金被骗取的事实。(二)一审法院认为“公益诉讼人向乳源财政局发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议，但乳源财政局没有及时履行追缴、处罚的职责，也没有说明存在的正当理由”不符合事实。1、乳源财政局收到《检察建议书后》及时履行追缴、处罚的职责。乳源财政局于2017年1月l9日收到乳源检察院的《检察建议书》后。因《检察建议书》没有附上确认国有资金被骗取的相关判决文书和案件材料，乳源财政局主动与乳源畜牧局、发改局等部门联系，深入调查了解案件事实。并于2017年2月9日联合发改、畜牧部门向涉案养殖场发出《追款通知书》，于2017年2月13日召集各养殖场负责人召开了生猪标准化专项资金核实座谈会。但由于各养殖场负责人对《检察建议书》提出的“确认骗取资金”有异议、情绪激动，不愿退回补助资金。乳源检察院在庭审中也认可了乳源财政局的上述履职行为。2、乳源财政局对履职情况进行了说明。由于《检察建议书》不能作为确认国有资金被骗取的直接依据，而检察机关在发出《检察建议书》时也没有附上确认国有资金被骗取的相关判决文书和案件材料，乳源财政局需要对案件事实进行必要的调查、核实，才能够依法作出处罚决定。乳源财政局于2017年2月l4日已将当时通过畜牧、发改等部门了解案件情况及养殖场不配合追缴的情况书面回复县检察院，并表示将依法对养殖场作出相关的处罚。三、本案一审法院判决责令乳源财政局对于高涧养殖场在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项资金过程中的财政违法行为继续履行查处的法定职责不符合法律规定。本案中，乳源财政局已依职权对高涧养殖场依法作出了行政处罚决定书，履行了法定职责，根据行政诉讼法第七十四条第二款的规定，也不需要再判决继续履行。涉案专项资金是否被追回受到各方面因素的影响，一审法院认为专项资金尚未被追回，故乳源财政局应继续履行法定职责没有依据。上诉请求：1、一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初186号行政判决书第二、三项。二、判决乳源检察院承担本案诉讼费用。上诉人乳源畜牧局不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。（一）乳源畜牧局是事业单位不是行政机关，依法不应当是适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”之规定，公益诉讼的被告应当是行政机关，而本案乳源畜牧局是事业单位，不是适格的被告。（二）乳源畜牧局在收到乳源检察院的检察建议书之后，已经积极配合乳源财政局进行款项的追缴，不存在不依法履行职责的行为。一审判决认为乳源畜牧局仍未予以纠正，明显与事实不符。至于款项是否已经被追回，因乳源畜牧局没有职权追回款项只能够积极配合乳源财政局追回。所以，不能因为案涉款项未追回就认定乳源畜牧局没有纠正之前的行为。二、原审判决法律适用错误。（一）根据行政诉讼法第二十五条第四款之规定，只有在行政机关收到公益诉讼人的检察建议书之后，行政机关不履行职责的，公益诉讼人方可向人民法院提起行政公益诉讼。本案乳源畜牧局在收到检察建议书之后已经积极配合乳源财政局进行款项的追缴工作，并且根据《财政违法行为处罚处分条例》的规定，涉案款项的追缴工作是乳源财政局的职责而不是乳源畜牧局的职责。因此，乳源畜牧局在收到检察建议书后不存在不履行职责的情况，乳源检察院没有法律依据向人民法院就乳源畜牧局的行为提起行政公益诉讼。（二）原审法院确认乳源畜牧局审查通过高涧养殖场获得生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法，没有法律依据。根据行政诉讼法第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”之规定，本案中乳源畜牧局的行为均不符合法条的内容。（三）《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》在原审判决时已失效。《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中规定“试点期限为二年，自本决定公布之日起算。本决定自公布之日起施行。”而该决定是2015年7月1日公布的。因此，在本案判决时(2017年8月16日)己失效。上诉请求：一、撤销一审法院作出的(2017)粤0203行初l86号行政判决书的第一项判决；二、本案一、二审诉讼费用均由乳源检察院承担。上诉人高涧养殖场不服原审判决向本院提起上诉称：原审法院认定事实不清，严重侵害了上诉人的合法权益。一、乳源检察院仅凭（2015）韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书便认定高涧养殖场有骗取中央专项补助资金的行为，是明显的认定事实不清。（2015）韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书对于高涧养殖场是否有骗取专项补助资金的认定就是含糊不清，一笔带过，并未就案件的真实情况进行事实上的查实，仅仅一句“在国家生猪补贴申报过程中，采用虚报、夸大生猪出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，致使涉案猪场申报成功获批成功，国家遭受重大损失。”，没有任何细节方面的查实，说违法就违法，毫无证据仅凭几句被告的陈述便做出该论断，明显违反了证据规则。（2015）韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书作为刑事诉讼领域的判决书，是对国家机关工作人员贪污以及滥用职权的认定及处罚。该份判决书无权认定行政行为是否违法问题。并且该份判决书中并未明确查明本案养殖场在申报补助时，存在何种“骗取”行为。包括被告的笔录，也只是对自己行为的辩解和陈述，所有口供亦均未明确指出本案养殖场在哪部分作了假。即使当时高涧养殖场与政府工作人员之间有利益输送，但利益输送不代表“作假”，这是两个概念。直至开庭，原公益诉讼人以及两位上诉人均未就养殖场申报专项补助资金时如何不符合条件进行任何的核查，比如应当查实2008年养殖场的实际情况，以证实确实与申报时的材料不符，但是实际情况是公益诉讼人没有提供任何能够否定当年行政行为的证据，仅仅是依据刑事判决书。二、上诉人已经向乳源检察院退还了27万元，该判决实际是再次要求上诉人退款，是重复要求退款，没有事实及法律依据。中央专项补贴资金虽批30万元，但畜牧水产局在发放时私自扣留了3万元，因此养殖场实际到手的补贴资金是27万元。养殖场经营者邹章发已经向检察院退回了7万元，养殖场当时的合伙人之一张亚有亦向检察院退回了10万元，以及当时得了10万元好处的秦韶珍亦向检察院退回了10万元（秦韶珍一共收取了5家养殖场的好处费，每家养殖场给了其10万元，共计50万元，这50万元秦韶珍已全数退回给了检察院）。至此，如要养殖场退回补贴资金的话，养殖场实际上已经全数退回了。上诉人在一审开庭也重复强调要求法院向乳源检察院核实这一事实，但法院未置可否，明知上诉人已退款依然对这一事实不管不顾作出（2017)粤0203行初186号判决，要求财政局继续履行职责，向上诉人追款，这是彻头彻尾的侵害上诉人的合法利益。综上所述，原审法院对高涧养殖场是否骗取专项补助资金这一行为没有进行任何实际的核查，仅仅依据一份没有任何证据支持、没有经过任何实际调查、且跟本案没有任何法律上关联（刑事判决是对被告是否滥用职权作出认定，而本案实质是高涧养殖场是否提供的是虚假材料）的刑事判决书就认定上诉人骗取了专项补助资金，是明显的认定事实不清，请求贵院在查实事实的基础上，根据举证责任，要求被上诉人提供足够充分的证据，证实上诉人当年提供的确实是虚假材料，从而才能认定上诉人骗取专项资金，否则原审判决便严重侵害上诉人的合法利益。原公益诉讼人乳源检察院称：一、关于确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法是否具有法律依据的问题。乳源财政局因为公益诉讼试点期间所依据的全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》等相关法律法规中只有“拒不纠正违法行为”和“不履行法定职责”两种情形属于行政机关不作为，没有提及“怠于履行职责”概念，而机械的理解行政机关不作为不包括“怠于履行职责”。根据文义解释，怠于履行职责应理解为公务组织及工作人员依其职责，有特定的作为义务，但在有能力、有条件履行的情况下，不履行、拖延履行或不完全履行作为义务。乳源财政局认为“怠于履行职责”不属于“不作为”的情形，不能提起诉讼或者不能因“怠于履行职责”而确认其违法，是错误的，故一审法院确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法于法有据。二、关于确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法是否具有事实依据的问题。根据生猪标准化规模养殖场建设项目申报工作的相关文件及《财政违法行为处罚处分条例》、《财政农业专项资金管理规则》的相关规定，乳源财政局在乳源生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金的发放、验收等工作中负有主动核实、跟踪监督义务，即乳源财政局对其发放的中央专项补贴资金是否属于合法发放、是否专款专用应当进行全面跟踪监督。在韶关市中级人民法院于2015年8月28日作出(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书，确认侯朝章、马兴久滥用职权和高涧等养殖场等违规领取中央专项补贴资金的事实后，乳源财政局未依照《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定依法追回被各养殖场违规领取的专项补贴资金，也未对各涉案养殖场作出行政处罚。乳源财政局放任中央专项补贴资金处于非法流失状态的行为，属于怠于履行职责，是典型的行政不作为的表现。乳源财政局以其不知韶关市中级人民法院作出(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书的内容，从而认为其没有作为义务，正是其对中央专项补贴资金未履行跟进监督职责的表现。故一审判决认定乳源财政局怠于履职的事实清楚、证据确凿。三、关于一审法院判决责令乳源财政局对高涧养殖场在申请国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项资金过程中的财政违法行为继续履行查处的法定职责是否符合法律规定的问题。从目前掌握的证据来看，乳源财政局虽已作出行政处罚决定书，但高涧养殖场并未履行该行政处罚决定书上的内容，乳源财政局查处行政违法行为的履职行为尚未完结，国家利益尚未得到恢复，就行政处罚决定的落实还有继续履行职责的义务。针对乳源财政局未穷尽履职措施，仍然有继续履行职责的空间，一审法院判决乳源财政局继续履行职责是符合法律规定的。四、关于乳源畜牧局认为其是事业单位不是适格被告的问题。根据乳源检察院在乳源编制办调取的《乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局机构编制方案》，乳源畜牧局为乳源农业局直属副科级事业单位，承担着乳源畜牧兽医水产行政管理职能。乳源畜牧局在组织开展乳源生猪标准化规模养殖专项补贴申报等工作中，是在行使国家有关畜牧兽医水产工作的法律法规和方针政策，行使的是行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”的规定，乳源畜牧局虽然是事业单位，但其根据法律、法规的授权行使国家行政职权，是本案的适格被告。五、关于乳源畜牧局在收到检察建议后履行了相关职责，是否应该追究其责任问题。根据生猪标准化规模养殖场建设项目申报工作的相关文件，乳源畜牧局是乳源开展该项工作的第一责任人。因其在组织申报的过程中无视相关文件要求作出了以《初步审查意见》为主要内容的一系列行政行为，使不符合申报条件的高涧养殖场的申请得到通过，导致中央专项补贴资金被违规领取，致使国家利益遭受损失。乳源畜牧局应当确认涉案的《初步审查意见》等一系列通过高涧养殖场申请的行政行为无效。另作为乳源生猪标准化规模养殖场建设项目工作的联合开展单位，在中央专项补贴资金被违规领取的前提下，乳源畜牧局也应当积极配合乳源财政局开展追回工作。因乳源畜牧局在开展乳源生猪标准化规模养殖场建设项目工作中存在违法作为的情形，且因涉案程序具有不可逆性只能进行事后救济。故一审法院确认其审查通过高涧养殖场申报专项补贴资金的行政行为违法有事实和法律依据。六、关于一审法院作出的(2017)粤0203行初l86号行政判决书的日期不在试点期间的日期内是否有效的问题。本案公益诉讼是在2017年5月16日提起的，当然适用全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作决定》及其他试点期间内的规定，并不因为判决日期不在试点期间内就不能适用。乳源畜牧局认为本案在一审判决时，《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作决定》及其他试点期间内的规定已经失效不能被适用是对法律时效的错误理解。综上所述，一审人民法院的判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：一、乳源财政局、乳源畜牧局是否怠于履行职责的行为违法。原公益诉讼人乳源检察院在侯朝章、马兴久滥用职权帮助高涧养殖场骗取国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的犯罪事实得到认定的情况下，于2017年1月19日分别作出乳检民行行建[2017]1号、乳检民行行建[2017]3号检察建议书，检察建议书中载明了司法机关认定侯朝章、马兴久等人在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款的事实，并列举了相关的九家养殖场及一家农业公司领取的国家专项补贴数额共计285万元，包括本案高涧养殖场领取的30万元，向乳源财政局发出检察建议：建议财政局认真履行职责，依法对违规审批发放给高涧养殖场等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款285万元予以追回，并对有关企业做出相应的行政处罚请于收至本检察建议书后一个月内将办理情况回复乳源检察院；向乳源畜牧局发出检察建议：1、依法履行监管、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放给高涧养殖场等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款项及其他相关工作；2、加强预防犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识，结合渎职、贪污受贿犯罪典型案例，认真开展警示教育和法治宣传工作，使广大畜牧兽医水产部门干部职工深入了解常见的几种渎职犯罪，深刻认识职务犯罪的社会危害，在思想上敲响警钟，工作上做到严于律己，防微杜渐，洁身自好、廉洁从业、严格执法。并要求两单位在收到检察建议书后一个月内做出处理并将处理结果书面回复公益诉讼人。而乳源财政局、乳源畜牧局于2017年2月14日分别向公益诉讼人作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书落实情况的汇报》、《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复》。乳源财政局于2017年2月14日向乳源检察院所作《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议落实情况的汇报》称其根据公益诉讼人的检察建议，结合财政工作实际开展了自查工作，通过加强组织协调，积极落实检察建议，以召开座谈会的形式，传达建议书精神，联合县畜牧水产局、发改局向相关养殖场发出《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，未在追款通知书发到情况表上签名，该局还要求各养殖场在2月19日前对申报项目有关情况进行书面汇报，并将落实相关责任，依规作出处罚，还将加强廉政教育，筑牢思想防线。但乳源财政局并未就其是否“依法”对乳源检察院于2017年1月19日向乳源财政局所作乳检民行行建[2017]1号检察建议有关：“建议你局认真履行职责，依法对违规审批、发放给高涧养殖场等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款285万元予以追回并对有关企业作出相应的行政处罚。请于收到检察建议书后一个月内将办理情况书面回复本院。”建议内容进行回复。乳源财政局的行为，足以让乳源检察院认为该局并未严格依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第三十六条、第五十一条等相关法律、法规、规章的规定进行操作。因此，乳源检察院以乳源财政局不履行保护财产权法定职责为由提起本案行政诉讼，符合相关法律、法规的规定。乳源畜牧局在回复中称其根据公益诉讼人的检察建议，结合其职能工作实际开展了自查工作，通过召开座谈会形式传达建议书的精神，联合县财政局、县发改局向各养殖场下发了《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，拒绝签收，另外该单位通过加强廉政教育，筑牢思想防线，并通过规范项目申报程序方式，依法履行监管职责。但乳源畜牧局并未就其是否“依法”对乳源检察院于2017年1月19日向乳源畜牧局所作乳检民行行建[2017]3号检察建议有关：“1、依法履行监管、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放给高涧养殖场等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款项及其他相关工作。2、加强预防职务犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识。结合渎职、贪污贿赂犯罪典型案例，认真开展警示教育和法治宣传工作，使广大畜牧兽医水产部门干部职工深入了解常见的几种渎职犯罪，深刻认识职务犯罪的社会危害，在思想上敲响警钟，工作上做到严于律已，防微杜渐，洁身自好，廉洁从业、严格执法。请于收到检察建议书后一个月内将办理情况书面回复本院。”建议内容进行回复。而且，乳源畜牧局在知道其单位有关人员违规发放有关资金后，并未依法作出相关的监督和处理，没有及时协同有关单位追回涉案资金，足以让乳源检察院认为该局并未严格依照《中华人民共和国农业法》第二条有关：“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业,包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”第九条第三款：“县级以上地方人民政府各农业行政主管部门负责本行政区域内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作，林业行政主管部门负责本行政区域内的林业工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内有关的为农业生产经营服务的工作。”第八十七条第二款有关：“县级以上人民政府农业行政主管部门和有关行政主管部门应当加强规划、指导、管理、协调、监督、服务职责，依法行政，公正执行。”等相关法律、法规、规章的规定进行操作。因此，乳源检察院以乳源畜牧局不履行保护财产权法定职责为由提起本案行政诉讼，符合相关法律、法规的规定。乳源财政局、乳源畜牧局未按照原公益诉讼人的建议要求并追回国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，乳源财政局、乳源畜牧局的行为，应当确认为违法。二、关于乳源畜牧局认为其是事业单位不是适格被告的问题。根据乳源检察院在乳源编制办调取的《乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局机构编制方案》，乳源畜牧局为乳源农业局直属副科级事业单位，承担着乳源畜牧兽医水产行政管理职能。乳源畜牧局在组织开展乳源生猪标准化规模养殖专项补贴申报等工作中，是在行使国家有关畜牧兽医水产工作的法律法规和方针政策，行使的是行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”的规定，乳源畜牧局虽然是事业单位，但其根据法律、法规的授权行使国家行政职权，是本案的适格被告。上诉人高涧养殖场认为其已向检察院退回了27万元，一审判决要求上诉人再次退款，是重复要求退款，理由是：中央专项补贴资金虽批30万元，但畜牧水产局在发放时私自扣留了3万元，因此高涧养殖场实际到手的补贴资金是27万元。养殖场经营者邹章发已经向检察院退回了7万元，养殖场当时的合伙人之一张亚有亦向检察院退回了10万元，以及当时得了10万元好处的秦韶珍也向检察院退回了10万元。但在二审庭审中，公益诉讼人乳源检察院认为：高涧养殖场有退款的事实，但不能所退的款项就是涉案争议的27万元。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不充分，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人乳源瑶族自治县财政局、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局、乳源瑶族自治县高涧水库养殖场负担。本判决为终审判决。审判长 万 靖审判员 张少雄审判员 徐肇廷二〇一七年十二月二十日书记员 罗智健