广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂0107行初407号 原告陆桂荣，男，1965年8月5日出生，汉族，住浙江省嘉善县。 委托代理人韦青桃，南宁经纬法律事务所法律服务工作者。 被告广西壮族自治区金融工作办公室，所在地南宁市青秀区民乐路**。 法定代表人范世祥，主任。 委托代理人陈海古，广西壮族自治区金融工作办公室工作人员。 委托代理人张山，广西东方意远律师事务所律师。 原告陆桂荣不服被告广西壮族自治区金融工作办公室（以下简称自治区金融办）政府信息公开一案，于2017年9月13日向本院提起行政诉讼。经原告补正起诉材料，本院于同年10月9日立案受理，并在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2017年11月22日公开开庭审理了本案。原告陆桂荣的委托代理人韦青桃，被告自治区金融办的委托代理人陈海古、张山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告在2017年8月2日向被告自治区金融办申请政府信息公开，要求公开以下信息：自治区金融办《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》（桂金办函[2015]746号）。被告于2017年8月11日向原告作出《政府信息公开申请答复书》（桂金办函[2017]972号），答复如下：根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二点“准确把握政府信息的使用范畴”中“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息……一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”等有关规定，经研究，你申请公开的《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》（桂金办函[2015]746号）属于内部管理信息，不属于政府信息公开的范围。 原告陆桂荣诉称，2017年7月，原告通过邮寄方式向被告广西壮族自治区金融工作办公室申请政府信息公开，请求公开下列信息：桂金办函[2015]746号文件。2017年8月11日，自治区金融办作出《政府信息公开申请答复书》（桂金办函）[2017]972号，告知原告所申请公开的政府信息为内部管理信息，不属于政府信息公开的范围。原告对此不服，特提起行政诉讼。具体理由如下：一、自治区金融办制作的《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》（桂金办函[2015]746号）依法应予公开。自治区金融办桂金办函[2017]746号《政府信息公开申请答复书》中认为746号《监管函》属于自治区金融办履行职责过程中对下级行政机关的一种工作指示，属内部管理信息，不属于政府信息公开范围，这是对《中华人民共和国政府信息公开条例》和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）的故意曲解。1、从该政府信息的形式上而言，746号《监管函》符合《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用”的形式要件。2、746号《监管函》不属于“内部管理信息”。2014年9月12日，最高人民法院发布政府信息公开十大案例，这十个案例是对政府信息公开行政诉讼的指导性案例，人民法院应该以这些案件所体现的典型意义来作为裁判的指导。在十大案例第一例“余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案”中，最高人民法院认为该案的典型意义主要表现为：第一，行政机关制作的具有内部特征的信息，虽然文件形式表现为内部报告（在该案中所表现的形式同本案情形一样，都是行政机关制作的“函”），但实质仍是行政管理职能的延伸，不属于内部管理信息。在本案中，746号《监管函》系自治区金融办对下级行政机关的工作指示，同时也涉及到了原告的权利义务（原告在东盟交易所有开户），其本质仍是行政管理职能的延伸，所以，根据最高人民法院的指导意见，该《监管函》不属于内部管理信息。3、746号《监管函》即使是所谓的“内部管理信息”，也并非一概不能向申请人公开。同样是“余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案”，最高人民法院认为该案的第二个典型意义表现在例外法定方面。政府信息不公开是例外，例外情形应由法律法规明确规定。该案判决强调，凡属于政府信息，如不存在法定不予公开的事由，均应予以公开。被告未能证明申请公开的信息存在法定不予公开的情形，简单以政府内部信息为由答复不予公开，属于适用法律错误。同样，在本案中，自治区金融办、自治区人民政府均未能证明原告申请公开的746号《监管函》存在法定不予公开的情形（涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私），所以，自治区金融办简单以内部信息为由答复不予公开，属于适用法律错误。根据最高人民法院在该案中的指导意见，746号《监管函》即使属于内部管理信息，也应予以公开。众所周知，国务院清理整顿各类交易场所部际联席会议办公室正在进行新一轮的清理整顿各类交易场所“回头看”工作，公开自治区金融办对东盟交易所746号《监管函》有利于包括原告在内的社会公众监督政府的清理整顿工作，推动清理整顿各类交易场所“回头看”工作，符合社会公共利益，且该等信息亦不存在法定不予公开的情形，因此应当予以公开。综上所述，自治区金融办作出的《政府信息公开申请答复书》属于错误适用法律，为了维护原告的合法权益，特依法向贵院提起行政诉讼，请求贵院依法判决：1、依法撤销广西壮族自治区金融工作办公室桂金办函[2017]972号《政府信息公开申请答复书》；2、责令广西壮族自治区金融工作办公室重新作出政府信息公开答复；3、本案诉讼费由被告承担。 原告提交了如下证据：1、自治区金融办桂金办函[2017]972号《政府信息公开申请答复书》；2、EMS快递封面，以上证据1-2共同证明自治区金融办以内部管理信息为由，拒绝原告的政府信息公开申请；3、最高人民法院2014年9月12日发布政府信息公开十大案例，来源：最高人民法院官网，证明《监管函》不属于内部管理信息；即使属于内部管理信息也应予以公开；4、桂政发[2012]8号《广西壮族自治区清理整顿各类交易场所工作方案》来源：自治区人民政府官网，证明自治区金融办是《监管函》的制作记录的保存机关。 被告自治区金融办辩称，一、被告是作出《政府信息公开申请答复书》的法定主体并有法定职权，且作出的答复符合法定程序，具有充分的事实和法律依据。原告于2017年8月2日通过邮寄的方式向被告申请公开《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》（桂金办函[2015]746号），被告是依申请公开的被申请主体，依法有权也有法定职责向原告作出答复，因此，被告在收到信息公开申请后，按法定程序，于2017年8月11日，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”之规定，明确答复原告，不予公开该不属于公开范围的信息，不存在违法行为。二、746号函是政府对内文件，其相对人是“各设区的市人民政府”，属于内部管理信息，没有对外产生任何约束力，不属于政府信息公开的范围，被告不予公开合法有据。首先，746号函是被告对各设区的市人民政府作风险提示的文件，起因在于，2015年4月份，昆明泛亚有色金属交易所出现流动性风险，被告作为自治区金融行业行政主管部门，也关注到了该风险，于是致函各设区的市政府，就交易场所的风险作出提示，同时建议各设区的市人民政府加强管理，这完全属于行政机关内部的信息交流和工作建议，没有直接对外产生实际影响。其次，746号函性质上属于工作提示函，并非原告在《行政起诉状》中所称的“监管函”。根据2016年1月28日印发实施的《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区交易场所管理暂行办法的通知》（桂政办发[2016]12号）第三条第一款：“自治区人民政府授权自治区金融办作为自治区交易场所监管机构，负责对全区交易场所实行统一监督管理。”之规定，被告于2016年1月28日才取得自治区人民政府就对全区交易场所进行统一监管的授权，被告在发出746号函时，根本无权对交易场所进行监管，更无权就交易场所的管理问题向各设区的市人民政府发出所谓的“监管函”，原告关于“监管函”的说法无任何依据。因此，746号函属于政府内部管理信息，没有对外产生任何约束力，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”的规定，政府在日常工作中，对内部工作进行的风险提示，明显不属于政府信息公开的范围，被告不予公开合法合理。三、原告所依据最高人民法院公布的案例，与本案案情有本质区别，不能作为裁判的参考依据。本案与原告所称“余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案”中的政府信息在性质上存在本质区别。余穗珠申请公开的政府信息，对相关行政相对人以及公共利益产生了直接的影响，行政机关制作该信息属于行政管理职能的延伸；而746号函是被告对各设区的市人民政府作工作上的风险提示，属于日常工作中的内部交流信息，而且被告在2015年发函之时，并未获得自治区人民政府关于对交易场所进行监管的授权，根本无权就该事项对各设区的市人民政府发出工作指令，所以746号函不属于行政职能延伸。此外，本案746号函与余穗珠案中的政府信息在效力上也不一致。余穗珠案中的政府信息已经对外发生效力，并且对行政相对人产生了约束力；而746号函本质上属于内部工作风险告知的文件，从未对外发生任何效力。因此，余穗珠案不能作为本案裁判的依据，原告的主张没有事实和法律依据。综上，被告作出的《政府信息公开申请答复书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告陆桂荣的诉请没有任何事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的全部诉请。 被告自治区金融办在答辩期限内提交了如下证据、依据：证据有：1、政府信息公开申请表，证明被告收到原告提交的《政府信息公开申请表》，其申请公开的信息为：《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》（桂金办函[2015]746号）；2、政府信息公开申请答复书（桂金办函[2017]972号）及送达证明，证明被告依法对原告的信息公开申请在法定期限内作出答复，程序合法，适用法律正确，不存在任何违法行为，原告诉请判决撤销《政府信息公开申请答复书》没有依据。依据有：3、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区交易场所管理暂行办法的通知》（桂政办发[2016]12号）；4、《国务院办公厅关于做好信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）；5、《中华人民共和国信息公开条例》。 经庭审质证，原告对被告自治区金融办提交的证据真实性无异议，但认为被告作出的答复书违反政府信息公开条例，原告申请公开的信息不属于内部信息，应当公开。被告自治区金融办对原告提交的证据1-4的关联性有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据3与本案不具有关联性，原告提供的其他证据以及被告提交的证据、依据来源合法有效，对其关联性本院予以认可。 经审理查明，原告在2017年8月2日向被告自治区金融办申请政府信息公开，申请内容如前所述。被告自治区金融办于2017年8月11日作出桂金办函[2017]972号《政府信息公开申请答复书》，答复内容如前所述。原告对被告作出的上述答复不服，向本院提起行政诉讼，提出前列诉讼请求。 本院认为，原告申请被告公开的内容，是要求公开《关于交易场所风险提示和加强监管事宜的函》（桂金办函[2015]746号）。而该函的作出机关为自治区金融办，相对机关为其他行政机关，属于行政机关之间的内部管理文件，并不会对原告的权利义务产生实际影响。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条第二款“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”的规定，被告对该函不予公开于法有据，本院予以认可。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决如下： 驳回原告陆桂荣的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告陆桂荣负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  黄子祥 人民陪审员  莫艳林 人民陪审员  张小伟 二〇一七年十二月十五日 书 记 员  黎 恒 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》 第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： （一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的； （二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的； （三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的； （四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的； （五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的； （六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的； （七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的； （八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。