江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏行终1631号上诉人（原审原告）史天平，男，汉族，1944年10月24日生，户籍所在地为江苏省南京市沿江工业开发区，现住江苏省南京市秦淮区。被上诉人（原审被告）南京市雨花台区人民政府，住所地在江苏省南京市雨花台区雨花南路2号。法定代表人李世峰，南京市雨花台区人民政府区长。委托代理人陈婧，江苏国成律师事务所律师。上诉人史天平与被上诉人南京市雨花台区人民政府土地使用权收回并要求行政赔偿一案，史天平不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初474号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。上诉人史天平一审诉称：雨花台区政府于2016年5月9日成立雨花台区清理违法用地、违法建设（含“三集中”房屋）指挥部，并于同年先后制定了《铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收（退）回工作指导意见》（以下简称《指导意见》）及《铁心桥街道尹和西善桥油坊村集体土地使用权收（退）回安置暂行办法》（以下简称《安置办法》），决定对包括史天平房屋在内的378户房屋以村委会收（退）回为名实施拆迁。2016年9月，雨花台区政府组织人员对史天平房屋进行入户调查，并要求史天平与指挥部就补偿协议进行协商。在未达成补偿协议的情况下，雨花台区政府于2016年11月底开始对史天平所在的凤翔花园小区的楼房实施停水、断电、停气等行为，致使史天平不得不撤离该房屋，雨花台区政府便组织人员对涉案房屋进行了拆除。史天平的房屋所在小区系南京市××区尹凤翔组，该小组建制已被撤销，所在土地已成为国有土地。史天平系该房屋所涉土地的实际使用人。雨花台区政府指定南京市××区铁心桥街道尹村委会（以下简称尹村委会）以收（退）回集体土地名义对史天平实施拆迁，尹村委会并非涉案土地的所有权人。雨花台区政府的这一行为导致史天平流离失所并给史天平造成财产损失。史天平向南京市人民政府申请行政复议，南京市人民政府作出的行政复议决定认定事实及适应法律均错误。请求依法撤销被诉[2017]宁政复第31号行政复议决定书；确认雨花台区政府制定实施西善桥、铁心桥地区集体土地使用权收（退）回行政行为违法；确认雨花台区政府对史天平房屋实施拆迁的具体行政行为违法；判决雨花台区政府赔偿经济损失；判由雨花台区政府承担诉讼费。被上诉人雨花台区政府一审辩称，涉案《指导意见》和《安置办法》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，且两份文件适用法律正确，程序合法。《指导意见》的适用范围为铁心桥、西善桥地区集体土地上的房屋所有权，以及土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办签订协议的单位和个人，该《指导意见》并未设定可供执行的权利义务内容，仅为具有指导性作用的文件，不属于可诉的行政行为。《安置办法》针对的是集体土地使用权收（退）回时对被收（退）回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该办法本身并不涉及收（退）回集体土地使用权或房屋的行为，不属于可诉行政行为。雨花台区政府作为县级人民政府，有权管理本行政区域内的经济、城乡建设事业工作，而集体土地使用权收（退）回工作属于这一范畴，故雨花台区政府有权制定《指导意见》和《安置办法》。在制定过程中，严格遵循了《江苏省行政程序规定》中规定的程序。雨花台区政府未对史天平房屋实施拆迁的具体行政行为。尹村委会召开村民会议，作出《尹村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》，开展集体土地收（退）回工作。在工作过程中，史天平签署《同意搬迁拆房顺序号单》并向尹村委会实际交付房屋和钥匙，尹村委会将涉案房屋予以拆除。在整个××西村集体土地收（退）回过程中，雨花台区政府并未对史天平房屋实施任何拆迁的具体行政行为。史天平要求赔偿其经济损失无事实和法律依据。雨花台区政府未对史天平房屋实施拆迁的具体行政行为，史天平提出的赔偿之诉不符合法定起诉条件。史天平与村委会之间是民事关系，并非政府征收行为。请求驳回史天平的起诉。原审法院认定，涉案房屋位于南京市××区凤翔花园，史天平领有《村镇房屋所有权证》。2016年9月6日，雨花台区政府为推进铁心桥、西善桥地区城市更新改造，促进城市发展，提高居民生活质量，结合当地实际制定了《指导意见》。该意见第二条组织构架的内容为：“‘两桥’地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收（退）回工作，雨花台区‘两桥’指挥部指导协调村民委员会开展收（退）回工作。”第三条操作方式内容为：“1.村民委员会结合本村实际，拟定具体收（退）回实施方案，并将实施方案在收（退）回范围内进行公示，充分听取利害关系人的意见和建议。收（退）回实施方案经村民大会或村民代表会议通过后予以公告。2.集体土地使用人自愿退回集体土地使用权，农村集体经济组织应当与其签订退回集体土地使用权协议，并对收（退）回房屋及相应的搬迁费用给予补偿。退回集体土地使用权人（以下称退回人）包括在两桥地区的集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。承租、借用被收（退）回房屋的承租人、借用人以及无任何手续自行占地建房的个人或单位不属于退回人。……”2016年10月14日，雨花台区政府为加快龙翔大道建设，根据上述《指导意见》制定了适用于龙翔大道建设涉及的铁心桥街道尹、西善桥街道油坊村集体土地使用权收（退）回时，对住宅房屋退回人申购安置房的《安置办法》。该办法对住宅房屋的退回人是否为本村集体经济组织成员、是否为南京市户籍人员以及是否通过土地承包、开发、租赁、联营等方式取得集体土地建设住宅等情形，规定了其申购安置房的具体条件和办法。2016年10月16日，尹村委会作出《尹村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示。2016年11月17日，史天平在《同意搬迁拆房顺序号单》的“同意拆房签字”栏中签字，在“交钥匙时间”栏中填写了“2016.11.1717：30钥匙已交”。史天平认为雨花台区政府制定实施两个规范性文件及实施的拆迁行为违法，向南京市人民政府申请行政复议。南京市人民政府于2017年5月24日作出《行政复议决定书》（[2017]宁行复第31号），以涉案房屋及土地使用权的收（退）回系申请人与尹村委会之间的民事关系为由，驳回了史天平的行政复议申请。史天平不服，提起行政诉讼。在一审审理过程中，史天平撤回了对南京市人民政府的起诉。原审法院认为，史天平主动撤回对南京市人民政府的起诉，系依法处分其诉讼权利的行为，确系其真实意思表示，符合法律规定，依法予以准许。雨花台区政府制定的《指导意见》、《安置办法》并未直接影响史天平对其房屋所在土地的使用权。从《指导意见》的适用范围看，其适用于铁心桥、西善桥地区集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。从《指导意见》的内容看，该意见并未设定可供执行的权利义务内容，仅为具有指导性作用的文件，并不直接影响到史天平的相关权益。《安置办法》适用范围虽仅限于铁心桥街道尹、西善桥街道油坊村，但从其内容看，针对的是集体土地使用权收（退）回时对被收回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该规定本身并不涉及收（退）回集体土地使用权或房屋的行为。且《安置办法》明确规定收（退）回和安置主体是村委会，适用前提是权利人与村委会订立《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，可见，该办法亦不直接影响到史天平对其涉案房屋及所在土地的相关权益。现有证据不能证明雨花台区政府直接参与并实施了对史天平房屋予以“收(退)回”的具体事项，故史天平的起诉缺乏事实根据，依法不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告领取的是《村镇房屋所有权证》，负责实施集体土地使用权收（退）回工作的是史天平房屋所在的尹村委会。在卷证据显示，史天平在尹村委会提供的《同意搬迁拆房顺序号单》上签字同意拆除房屋，并于2016年11月17日17：30分将该房屋钥匙交给尹村委会。史天平称涉案房屋的拆迁主体系雨花台区政府，应提供雨花台区政府实施相关拆迁行为的证据材料。史天平目前提交的证据，不能证明雨花台区政府对其房屋实施了拆迁的具体行政行为，史天平亦不能提供相应证据证实雨花台区政府参与了该房屋的拆除工作，故史天平对雨花台区政府的该项起诉缺乏事实根据，依法亦不能成立。史天平要求确认雨花台区政府制定实施对其房屋所属集体土地使用权收（退）回行为违法、确认其对史天平房屋实施拆迁具体行政行为违法的基础之诉不能成立，故史天平所提出的赔偿之诉亦不符合法定起诉条件。史天平对雨花台区政府的本案起诉，缺乏事实根据和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项、第六十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：一、准许史天平撤回对南京市人民政府的起诉；二、驳回史天平对南京市雨花台区人民政府的起诉。上诉人史天平上诉称，一审对土地权属认定错误。案涉土地系国有土地，一审以案涉土地系集体土地为由认定收回国有土地使用权合法不当。《指导意见》和《安置办法》并非指导性文件。《指导意见》清晰地表明了雨花台区政府系收（退）回的决策人，雨花台区政府决定了实施的范围，指定了村委会出面实施收回；《安置办法》明确了适用范围，并要求有关部门贯彻执行。这都表明案涉行为并非指导行为。区政府是拆迁行为的组织者和实施者。区政府组织人员进场核查、实施入户调查、谈判，并对不愿意退回房屋不愿意接受安置条件的居民实施所谓的攻坚，并将房主强制迁离，上述行为均表明区政府是拆迁行为的组织者和实施者。村委会收（退）回行为是受雨花台区政府委托的行为，村委会并非土地的所有权人，无权收（退）回土地。被上诉人雨花台区政府答辩称：1、被上诉人制定的《指导意见》和《安置办法》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《指导意见》属于行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围。《安置办法》针对的是集体土地使用权收（退）回时对被收（退）回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该办法本身不涉及收（退）回集体土地使用权或房屋的行为，也未制定收（退）回房屋的补偿标准。2、雨花台区政府未实施对上诉人房屋拆迁的行为。实施集体土地收（退）回工作的主体是尹西村村委会而非雨花台区政府，雨花台区政府并未对史天平房屋实施拆迁行为。3、史天平要求雨花台区政府赔偿经济损失无事实和法律依据。请求本院驳回史天平的上诉。本院认为：一、没有证据证明雨花台区政府实施了上诉人所诉称的收回土地使用权和强制拆除上诉人房屋的行为。上诉人一审诉称其案涉房屋所在小区系集体土地上兴建的公寓小区。案涉《指导意见》第二条也明确规定，“两桥”地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收（退）回工作。可见，上诉人案涉房屋所在的村民委员会是收（退）回集体土地使用权的实施主体，没有证据证明雨花台区政府收回了案涉房屋的集体土地使用权。上诉人主张雨花台区政府强制拆除了其房屋，但上诉人并未提交证据证明雨花台区政府参与实施了拆除上诉人房屋的行为。上诉人在村委会提供的《同意搬迁拆房顺序号单》上签字同意拆除房屋，并确定了交钥匙的时间，该证据也证明雨花台区政府并未强拆上诉人房屋。上诉人所提的雨花台区政府收回其集体土地使用权并强拆其房屋的主张缺乏证据支持。二、《指导意见》和《安置办法》对上诉人的权利义务不产生直接影响。《指导意见》第三条第2项明确规定，收（退）回集体土地使用权的操作方式是集体土地使用权人自愿退回集体土地使用权，农民集体经济组织与其签订退回集体土地使用权协议。《指导意见》并未设定可供执行的权利义务内容，仅为指导村民委员会收（退）回集体土地使用权的指导性文件，该文件的实施系以集体土地使用权人自愿为前提，因此该文件不具备强制力。《安置办法》系村民委员会与集体土地使用权人签订《集体土地使用权收（退）回补偿协议》后，对集体土地使用权人的安置问题所作的政策性规定。对集体土地使用权人的权利义务产生影响的是其与村民委员会签署的《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，《安置办法》对集体土地使用权人的权利义务不产生直接影响。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对当事人权利义务不产生直接影响的行为所提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围。三、上诉人对雨花台区政府行政赔偿请求缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、财产权的，受害人有取得赔偿的权利。上诉人以雨花台区政府违法收回其集体土地使用权并违法强拆其房屋侵犯了其财产权为由，要求确认行政行为违法并赔偿其财产损失。因没有证据证明雨花台区政府实施了上述行为，上诉人的赔偿之诉亦不能成立。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人史天平的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈迎审判员  臧静审判员  赵黎二〇一七年十二月二十五日书记员  刘妍