昆明市五华区人民法院行 政 判 决 书（2017）云0102行初30号公益诉讼人昆明市五华区人民检察院，住所地：昆明市西山区安康路**。被告昆明市森林公安局五华分局，住，住所地云南省昆明市五华区普吉路****/div>法定代表人：赵骞，局长。委托代理人：邓启刚，昆明市森林公安局五华分局副局长，特别授权代理。委托代理人：王瑞波，云南真宇律师事务所律师，特别授权代理。公益诉讼人昆明市五华区人民检察院认为被告昆明市森林公安局五华分局未充分履行管理职责，于2017年6月14日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月30日公开开庭审理了本案。公益诉讼人昆明市五华区人民检察院委派昆明市五华区人民检察院检察员王志强、黄波克、工作人员王亚飞，被告昆明市森林公安局五华分局局长赵骞、委托代理人邓启刚、王瑞波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人昆明市五华区人民检察院诉称：2014年3月17日，昆明市森林公安局五华分局以双安都市农庄有限公司在五华区西翥街道办事处桃园水塘垭口处土地进行平整开发建设，擅自改变林地用途所占土地面积为7.33亩，作出昆森公五林罚决字（2014）第32号行政处罚决定书，对双安都市农庄有限公司处以：1、林业行政罚款48840元；2、责令立即停止施工；3、责令限期三个月内恢复原状。双安都市农庄有限公司收到处罚决定书后既未申请行政复议也未提起行政诉讼，至今未将毁坏的7.33亩林地恢复原状。昆明市森林公安局五华分局在作出昆森公五林罚决字（2014）第32号行政处罚决定后，未申请人民法院强制执行。双安都市农庄有限公司继续毁坏林地，导致毁林面积在7.33亩的基础上进一步扩大到256.377亩，昆明市森林公安局五华分局未充分履行对双安都市农庄有限公司的监管职责，将毁坏的林地恢复原状。公益诉讼人认为，根据《云南省林业部门相对集中林业行政处罚权工作方案》、《云南省林业部门相对集中林业行政处罚权的权限范围》、《云南省人民政府法制办公室关于森林公安机关行政执法主体资格及执法权限的公告》等规定，昆明市森林公安局五华分局作为林业行政执法的专门机关，对非法毁坏林地的行为具有法定的监管职责。《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定：行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定的申请人民法院强制执行。2014年3月17日，昆明市森林公安局五华分局对云南双安都市农庄有限公司作出昆森公五林罚决字（2014）第32号行政处罚决定书后，双安都市农庄有限公司逾期未履行行政处罚决定，昆明市森林公安局五华分局既未强制执行，也未申请人民法院强制执行。2014年3月17日后，双安都市农庄有限公司继续毁坏林地，昆明市森林公安局五华分局未充分履行监管职责，导致毁林面积扩大到256.377亩，使社会公共利益受到损害且处于持续状态。经检察机关发出检察建议后，昆明市森林公安局五华分局仍未依法充分履行法定职责，社会公共利益至今仍受到损害。综上，为督促昆明市森林公安局五华分局依法履行职责，促进行政机关依法行政，促进生态环境的保护，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，公益诉讼人向本院提起行政公益诉讼，请求：一、确认被告未依法充分履行管理职责的行为违法；二、判令被告依法继续履行监管职责。公益诉讼人昆明市五华区人民检察院向本院提交了以下证据材料：第一组：1.《最高人民检察院》、2.《云南省人民检察院关于推进监察机关提起公益诉讼十点工作的实施方案》复印件各一份，证明五华区人民检察院具有对本案提起行政公益诉讼的主体资格；第二组：1.《第一处被毁坏林地情况》、2.《第一处被毁坏林地鉴定意见》、3.《第二处被毁坏林地情况》、4.《第二处被毁坏林地鉴定意见》、5.《第三处被毁坏林地情况》、6.《第三处被毁坏林地鉴定意见》、7.《第四处被毁坏林地情况》、8.《第四处被毁坏林地鉴定意见》复印件各一份，证明公共利益受到损害；第三组：1.《组织机构代码证、统一社会信用代码证》、2.《昆明市森林公安局五华分局机构设置、职能配置和人员编制的规定》、3.《五华森林公安局权力清单和责任清单》、4.《五华区农林局会议纪要》、5.《云南省林业厅关于积极稳妥推进相对集中林业行政处罚权工作的通知》、6.《云南省林业部门相对集中林业行政处罚权的权限范围》、7.《云南省人民政府法制办公室关于森林公安机关行政执法主体资格及执法权限的公告》复印件各一份，证明五华森林公安局负有对辖区林业森林资源进行监管职责；第四组：1.《五华森林公安分局对双安都市农庄有限公司非法毁坏林地7.33亩的行政处罚决定书》、2.《情况说明（五华区人民法院出具）》、3.《情况说明（五华森林公安分局提供）》复印件各一份；第五组：1.《双安都市农庄申报审批情况》、2.《昆明市都市农庄建设管理暂行办法》、3.《昆明市都市农庄项目审批暂行办法、昆明市都市农庄建设指导意见》、4.《五华区都市农庄项目申报审批及工作推进流程》、5.《昆明市都市农庄建设领导小组关于云南双安都市农庄建设规划审查的批复》、6.《情况说明》、7.《关于请给予帮助处理林政案件的报告》复印件各一份，证明五华森林公安分局对双安都市农庄公司在7.33亩的基础上进一步扩大的毁林行为怠于履行职责；第六组：1.《检察建议书（卷二116-118）》、2.《五华森林公安分局对检查建议的回复》复印件各一份，证明检察机关依法履行公益诉讼诉前程序；第七组：1.《杨帆证言（原五华森林公安分局局长）》、2.《证人郭某（五华森林公安分局民警）证言》、3.《证人韩某（五华区农林局农林行政综合执法大队大队长）证言》、4.《证人尹某（西翥农林水局副局长）证言》、5.《证人赵某（西翥农林水局副局长）证言》、6.《证人王某1（西翥街道办事处桃园社区林业组组长）证言》、7.《证人谢某（双安都市农庄有限公司法人代表）证言》、8.《证人王某2（双安都市农庄有限公司副总）证言》复印件各一份，证明五华森林公安分局怠于履行职责。被告昆明市森林公安局五华分局辩称：一、被告昆明市森林公安局五华分局于2014年3月17日作出的昆森公五林罚决字〔2014〕第32号行政处罚决定书，未在法定期限内申请人民法院强制执行，确属未充分履行管理职责。被告昆明市森林公安局五华分局对此进行了深刻反思，并愿意吸取教训、整改落实。被告昆明市森林公安局五华分局目前已实际开展以下工作：1.积极约谈涉案当事人履行恢复责任。2.提请林业主管部门制定被毁林地的植被恢复方案。3.对接联系属地街道办、城管综执部门开展后续工作。4.重视并推进林业行政处罚案件依法执行。二、对于昆明西翥生态旅游试验区管委会农林水局反映的违法线索，被告昆明市森林公安局五华分局并未怠于履行查处职责，而是积极进行调查并有所认定。昆明西翥生态旅游试验区管委会农林水局分别于2014年12月15日、2015年11月2日出具的《关于请给予帮助处理林政案件的报告》被告昆明市森林公安局五华分局已收悉，并经初查得知昆明市森林公安局已于2015年2月7日对云南双安都市农庄有限公司（以下简称“双安公司”）进行刑事立案侦查，在此情形下，被告昆明市森林公安局五华分局不具备行政查处条件。目前，双安公司涉嫌非法占用农用地罪一案经昆明市森林公安局侦查终结、昆明市盘龙区人民检察院提起公诉，昆明市盘龙区人民法院审理后于2017年3月23日作出（2016）云0103刑初349号刑事判决书，又经昆明市盘龙区人民检察院提起抗诉，目前该刑事案件处于二审审理过程中。三、双安公司非法占用农用地面积扩大不是被告昆明市森林公安局五华分局怠于履行监管职责的结果，两者不具备直接、必然的因果关系。被告昆明市森林公安局五华分局于2014年3月17日作出昆森公五林罚决字〔2014〕第32号行政处罚决定书之时以及之后，存在有以下客观情况：1.双安公司提交材料表明其取得了林地所用权人的同意、签订有偿使用协议并交纳租金，且正在准备项目报批，具备办理（临时）占用征用林地审批条件、存在完善用地手续的可能性。2.昆明市五华区都市农庄建设工作领导小组审批及工作推进流程规定“倒排工作时序完成土（林）地流转）地流转化等工作”，那么双安公司具备完善用地手续的可能性。3.双安公司于2014年7月进行项目申报、于2014年9月初审通过后进一步进行市级报批，并最终于2015年8月获得市级审批通过。4.双安公司于2014年9月通过初审系多家政府职能部门进行的联合审批、集中审批，亦使被告昆明市森林公安局五华分局认为双安公司开发建设具有完善手续的可能性。四、被告昆明市森林公安局五华分局进行“代履行”缺乏依据且不具备时机条件。双安公司非法占用农用地的行为已涉嫌刑事犯罪，目前审理结果尚未确定，在此情形下，根据《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见中办发〔2011〕8号》第三条规定，被告昆明市森林公安局五华分局是否应进行行政处罚、如何进行行政处罚应在终审判决确定后再行确定。综上所述，被告昆明市森林公安局五华分局对未充分履职的行为深表歉意并愿意努力补救，绝不推诿。然而，双安公司占有林地的行为应定性为刑事犯罪且已在法院审理阶段，被告昆明市森林公安局五华分局代履行缺乏依据且不具备时机条件。恳请人民法院在查明事实的基础上依法裁判。被告昆明市森林公安局五华分局向本院提交了以下证据材料：第一组：1.《昆明市五华区2016年云南双安都市农庄有限公司违法占用林地植被恢复方案》、2.《昆明市森林公安局五华分局关于五华区人民检察院检察建议书办理情况的报告》复印件各一份，证明昆明市森林公安局五华分局收到公诉机关的检察建议书后立即进行了落实整改。第二组：3.《昆森公（刑）受案[2015]02号受案登记表》、4.《昆森公（刑）立[2015]10号立案决定书》、5.《昆明西翥生态旅游试验区管委会农林水局2015年11月2日》复印件各一份，证明对于昆明西翥生态旅游试验区管委会农林水局提供的违法线索，昆明市森林公安局五华分局经查发现：昆明市森林公安局已于2015年2月27日对云南双安多事农庄有限公司进行刑事立案侦查，故未进行行政处罚。第三组：6.《（2016）云0103刑初349号刑事判决书》、7.《盘检刑-诉刑抗[2017]1号刑事抗诉书》、8.《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》（林安发[2013]206号）、9.《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发[2016]8号）复印件各一份，证明云南双安都市农庄有限公司非法占用农用地已涉嫌刑事犯罪且案件尚未审结的情况下，昆明市森林公安局五华分局无权对其进行行政处罚。第四组：10.《昆森公五[2014]32号行政处罚决定书及区农林局签收记录》、11.《昆森公五[2014]32号行政处罚案件卷宗目录》、12.《五农林通[2013]35、37号文件》、13.《云南双安都市农庄有限公司项目申报书及审查意见》、14.《五农庄字2015年（02）号昆明市五华区都市农庄（农场）权益证书》复印件各一份，证明昆明市森林公安局五华分局对昆森公五[2014]32号行政处罚决定书未申请强制执行的客观情况：1.已将行政处罚情况告知林业行政主管机关昆明市五华区农林局，由其进行监管；2.云南双安都市农庄有限公司具备办理（临时）占用征用林地审批条件，存在完善用地手续的可能性：（1）云南双安都市农庄有限公司与林地所有权人签订了用地协议并交纳租金；（2）云南双安都市农庄建设工作领导小组审批及工作流程规定“倒排工作时序完成土（林地）流转，景观绿化等工作”；（3）云南双安都市农庄有限公司于2014年7月进行项目申报并于2014年9月初审通过，进一步进行实际报批，最终于2015年8月取得农场权益证书；（4）云南双安都市农庄有限公司于2014年9月初审通过系多家政府职能部门进行的联合审批，集中审批。对双方当事人针对证据的真实性、合法性和关联性没有异议的证据，本院依法予以确认。对双方当事人针对证据的真实性、合法性和关联性提出异议的证据，本院认定如下：对公益诉讼人提交本院的第二组第一项证据，因取自涉案地块相关刑事案件的卷宗材料，系相关刑事案件办理过程中形成的证据材料，本院对该项证据的合法性和关联性依法予以确认。对公益诉讼人和被告昆明市森林公安局五华分局向本院提交的其他证据的证明目的，本院进行综合评判后在认定事实部分进行确认。根据上述有效证据，本院对本案事实认定如下：一、2014年3月17日，被告昆明市森林公安局五华分局对云南双安都市农庄有限公司作出昆森公五林罚决字[2014]第2号《林业行政处罚决定书》，认为云南双安都市农庄有限公司于2014年起，在未办理相关林业审批手续的情况下，擅自将五华区西翥街道办事处桃园水塘垭口处土地进行平整开发建设。经鉴定，现场擅自改变林地用途所占用土地面积为7.33亩。违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，已构成违法，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对云南双安都市农庄有限公司处以：（一）林业行政罚款肆万捌仟捌佰肆拾元整（48840元整）；（二）责令立即停止施工；（三）责令限期三个月内恢复原状。2014年3月31日，云南双安都市农庄有限公司缴纳了罚款肆万捌仟捌佰肆拾元整。对昆森公五林罚决字[2014]第2号《林业行政处罚决定书》确定的第（二）项和第（三）项义务，云南双安都市农庄有限公司在法定期限内没有履行，也没有提出行政复议申请或提起行政诉讼。被告昆明市森林公安局五华分局没有对云南双安都市农庄有限公司采取催告、加处罚款等方式督促其履行相应的义务，没有代履行的行为，也没有自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。二、2016年12月20日，昆明市五华区人民检察院向我院提起五检公一刑诉[2017]1号《起诉书》，对原昆明市森林公安局五华分局局长杨帆涉嫌玩忽职守罪提起公诉，认为杨帆在担任昆明市森林公安局五华分局局长期间，未认真履行职责，没有制定巡逻计划，安排民警对辖区林地进行巡逻，在云南双安都市农庄有限公司逾期没有履行昆森公五林罚决字[2014]第2号《林业行政处罚决定书》确定的义务后，没有申请人民法院强制执行，导致云南双安都市农庄有限公司的毁林面积在从7.33亩扩大至256.377亩。该刑事案件现尚在审理过程中。三、2016年4月28日，昆明市盘龙区人民检察院以盘检刑二刑诉（2016）127号起诉书指控云南双安都市农庄有限公司、谢某非法占用农用地罪向昆明市盘龙区人民法院提起公诉。2016年12月19日，昆明市盘龙区人民检察院以盘检刑一刑诉（2017）9号起诉书对云南双安都市农庄有限公司、谢某、王某2犯单位行贿罪提起公诉。2017年3月23日，昆明市盘龙区人民法院作出（2016）云0103刑初349号《刑事判决书》，判决：一、云南双安都市农庄有限公司犯非法占用农用地罪，判处罚金人民币40万元；犯单位行贿罪，判处罚金人民币15万元；决定执行罚金人民币55万元；（已缴纳的行政罚款人民币48840元予以扣减；剩余罚金人民币501160元已缴纳。）二、谢某犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑二年，并处罚金人民币10万元；犯单位行贿罪，判处有期徒刑一年零六个月，并处罚金人民币10万元；决定执行有期徒刑三年，缓刑三年，并处罚金人民币20万元；（缓刑考验期限，自判决确定之日起计算；罚金已缴纳。）三、王某2犯单位行贿罪，判处有期徒刑一年零六个月，缓刑两年，并处罚金人民币10万元。（缓刑考验期限，自判决确定之日起计算；罚金已缴纳。）2014年4月5日，昆明市盘龙区人民检察院因认为（2016）云0103刑初349号《刑事判决书》量刑畸轻、宣告缓刑错误，向昆明市中级人民法院提起盘检刑一诉刑抗[2017]1号《刑事抗诉书》，该案现尚在审理过程中。四、2017年3月9日，公益诉讼人昆明市五华区人民检察院向被告昆明市森林公安局五华分局发出五检民（行）行建[2017]02号《检察建议书》，认为被告昆明市森林公安局五华分局在对云南双安都市农庄有限公司作出行政处罚后，云南双安都市农庄有限公司并没有停止毁坏林地的行为，导致毁林面积在7.33亩的基础上进一步扩大。被告对云南双安都市农庄有限公司逾期不履行行政处罚决定的行为未依法履行职责，导致生态环境被破坏的情形仍然处于持续状态，同时，被告对扩大的毁林面积，被告未履行监管职责。据此，公益诉讼人昆明市五华区人民检察院根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条的规定，向被告昆明市森林公安局五华分局提出如下建议：依法履行监管职责，采取有效措施将昆森公五林罚决字[2014]第2号《林业行政处罚决定书》所确定的以及云南双安都市农庄有限公司后续毁坏的林地恢复原状。五、2017年4月，北京中森国际工程咨询有限责任公司云南分公司受五华区农林局、五华区森林公安局委托，作出《昆明市五华区2016年云南双安都市农庄有限公司违法占用林地植被恢复方案》，对云南双安都市农庄有限公司违法占用林地范围、面积7.32亩（0.4884公顷）进行植被恢复设计并进行投资概算。《工程建设进度安排表》对植被恢复的时间进行了安排。六、2017年4月10日，被告昆明市森林公安局五华分局对公益诉讼人昆明市五华区人民检察院作出《关于五华区人民检察院检察建议书办理情况的报告》。被告昆明市森林公安局五华分局在该《报告》中对工作中存在的的问题以及近期工作开展的情况作了说明。七、至本案开庭审理时，昆森公五林罚决字[2014]第2号《林业行政处罚决定书》确定的7.33亩毁林面积已经按照《昆明市五华区2016年云南双安都市农庄有限公司违法占用林地植被恢复方案》确定的事项及进度进行了恢复。对7.33亩扩大至256.377亩的扩大部分249.047亩土地，因相关刑事案件尚在审理过程中，被告对该部分土地尚未履行相关职责。八、2017年6月14日，公益诉讼人昆明市五华区人民检察院向本院提起诉讼，在案件审理过程中明确诉讼请求为：一、确认被告昆明市森林公安局五华分局在作出《行政处罚决定书》后未对7.33亩土地依法履行法定职责行为违法；二、判令被告对249.047亩（256.377亩-7.33亩=249.047亩）土地依法继续履行法定监管职责。根据本案查明的事实，本院认为：首先，关于公益诉讼人在庭审过程中明确的请求确认被告昆明市森林公安局五华分局在作出昆森公五林罚决字[2014]第2号《林业行政处罚决定书》后未对7.33亩土地依法履行法定职责行为违法的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条，《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条第五十四条的规定，当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚的行政机关应当采取催告、加处罚款等方式督促其履行。经催告无效后，行政机关可以代履行，没有行政强执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。本案中，被告昆明市森林公安局五华分局对云南双安都市农庄有限公司的违法行为作出行政处罚决定后，在被处罚人没有履行昆森公五林罚决字[2014]第2号《林业行政处罚决定书》确定的义务，且在法定期限内没有申请行政复议、也没有提起行政诉讼的情况下，被告昆明市森林公安局五华分局没有依法对被处罚人进行催告、没有采取代履行措施、也没有在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经生效的昆森公五林罚决字[2014]第2号《林业行政处罚决定书》没有得到执行，导致被毁林地没有得到恢复，且致被毁林地面积进一步增加到256.377亩。被告怠于履行职责造成国家林地受到侵害的行为已经构成行政不作为。其次，针对公益诉讼人在庭审过程中明确的请求责令被告对249.047亩（256.377亩-7.33亩=249.047亩）土地依法继续履行法定监管职责的诉讼请求。因该249.047亩土地系因被告怠于对已经生效的昆森公五林罚决字[2014]第2号《林业行政处罚决定书》履行监管职责造成毁林面积进一步扩大的后果，被告作为林业行政主管部门，应当对辖区内的毁林行为人进行积极查处和监管。公益诉讼人和被告昆明市森林公安局五华分局对被告因怠于履行行政监管职责导致毁林面积扩大了249.047亩的事实没有异议，被告辩称因相关刑事案件尚在审理过程中而不能进行行政处罚的理由不具备法律依据。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第二十二条、第二十三条之规定，判决如下：一、确认被告昆明市森林公安局五华分局在作出《行政处罚决定书》后未依法履行法定职责的行为违法。二、被告昆明市森林公安局五华分局对249.047亩土地继续履行法定监管职责。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  杨文昆审 判 员  任春波人民陪审员  张晓云二〇一七年十二月十日书 记 员  李子园