河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫行再23号抗诉机关河南省人民检察院申诉人(一审原告、二审上诉人)原商丘地区东方兽药厂资产清算组。住所地：商丘职业技术学院家属院内。负责人徐德灿，清算组组长。委托代理人陈传印，男，汉族，1947年1月25日出生，住商丘市睢阳区。被申诉人(一审被告、二审被上诉人)商丘市人民政府。住所地：商丘市睢阳区府前路**。法定代表人张建慧，市长。委托代理人徐俊超，商丘市国土资源局工作人员。一审第三人（二审上诉人）商丘市华康动物药业有限公司。住所地：商丘市睢阳区四方院。法定代表人王建设，经理。委托代理人王访贤，男，汉族，1947年7月13日出生，住商丘市睢阳区。委托代理人程攀登，河南尊典律师事务所律师。原商丘地区东方兽药厂资产清算组诉商丘市人民政府土地行政登记一案，商丘市中级人民法院（2011）商行终字第73号行政判决已发生法律效力。原商丘地区东方兽药厂资产清算组（以下简称东方兽药厂清算组）对该行政判决不服，向检察机关申请监督。河南省人民检察院于2014年1月6日作出豫检行抗［2014］第1号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2016年5月30日作出（2016）豫行辖2号行政裁定，裁定本案由本院提审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。河南省人民检察院派检察员杨芳、郭松出庭，申诉人东方兽药厂清算组负责人徐德灿及委托代理人陈传印，被申诉人商丘市人民政府委托代理人徐俊超，一审第三人商丘市华康动物药业有限公司（以下简称华康药业公司）的法定代表人王建设及委托代理人王访贤、程攀登到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：商丘市人民政府2003年11月20日为华康药业公司颁发了商国用（2003）字第8251号土地使用权证，该证载明土地权利人为商丘市华康动物药业有限公司，土地面积26230.73平方米。民权县人民法院一审查明：1992年7月，原商丘地区东方兽药厂（以下简称东方兽药厂）由44名股东出资8.7万元组建，其性质为校办集体企业，实行股份制经营，其法定代表人及企业的领导成员由股东大会选举产生后均由校方下文确认，其企业设在商丘农校院内，由于学校招生规模的不断扩大，商丘农业学校要用东方兽药厂占用学校的场地做操场，该厂需要从商丘农业学校搬出。1999年8月，拆厂时，经股东大会决议停止公司的生产经营，进入清算。1998年8月1日，商丘市国有资产管理局作为甲方与原商丘地区东方兽药厂作为乙方签订了《关于有偿转让土地使用权附属物所有权的协议书》约定、有偿转让土地面积24.8亩，价格每亩2.217万元，土地总价款55万元。王建设、王建立分别于1998年12月17日、1999年8月3日两次将上述土地款通过农业银行转账支付给商丘市产权交易中心，第一次转账30万元，第二次转账25万元，合计55万元。东方兽药厂没有支付土地款。1999年王访贤购买原商丘地区三胞制革厂土地11.469亩，两块土地合计36亩，但政府迟迟未批复，直至2003年7月23日，商丘市人民政府以商政土[2003]44号文件《关于收回国有土地使用权并划拨给商丘农业学校东方兽药厂使用的批复》，“同意将位于郑永公路南侧的26230.73平方米，原军队移交地方由商丘市财政局管理的国有土地使用权划拨给商丘市农业学校东方兽药厂，作为该厂建设用地，现予批复”（《协议书》中的24.8亩土地含在其中）。这之前，2001年4月，由王建设等6名股东出资组建的华康药业公司成立，并实际占有、使用、收益争议土地至今。2003年11月，依据商丘市工商局专业分局出具的公司名称变更证明，市政府将批复的土地登记在华康药业公司名下。东方兽药厂资产清算组因而于2011年6月9日提起行政诉讼，请求依法撤销商丘市人民政府为华康药业公司颁发的商国用（2003）字第8251号土地使用权证。民权县人民法院一审认为：1、关于商丘市人民政府作出的被诉具体行政行为是否侵犯了东方兽药厂的合法权益问题。首先，从取得争议土地的出资情况来看，东方兽药厂在1999年7月被拆除后，即停止了生产和经营，并组成了清算组对该厂资产进行了初步清算。该厂停产后，华康药业公司即以该厂的名义出资购置了争议土地，东方兽药厂并未出资。对此，该厂原现金会计梁学勇予以证明。华康药业公司取得该争议土地后，即在该争议土地上建造了厂房、办公楼等建筑物。其次，从商丘市公安局经侦支队关于原商丘农校兽药厂王访贤涉嫌职务侵占的初查报告结果来看，王访贤在经营该厂过程中共计欠厂方药品价值66万余元，而客户欠王访贤药品款则为86万余元，说明华康药业公司一方并未利用职务之便使用该厂资金出资购置争议土地，并且在清算时，东方兽药厂清算组也未将争议土地使用权列入该厂资产。第三，从有关部门对反映王访贤职务侵占的认定情况来看，睢阳区人民检察院于2002年作出了不予立案决定，2006年商丘市公安局经济犯罪侦查大队也作出了“没有发现王访贤涉嫌犯罪的有罪证据”的结论。根据《中华人民共和国刑法》第二百七十一条规定，职务侵占罪的犯罪对象包括动产和不动产。因此，以现有证据不能证明王访贤申请办理对争议地使用权的变更登记行为侵占了东方兽药厂的资产。综上所述，东方兽药厂自1999年拆除停产后已名存实亡，王访贤父子（王建设、王建立系王访贤之子）对外仅以该厂名义购置土地、建设厂房进行生产经营，从现有的证据不能证明商丘市人民政府作出的对争议土地使用权进行登记和为华康药业公司颁证的具体行政行为侵犯了东方兽药厂的合法权益，东方兽药厂资产清算组要求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求，不予支持。东方兽药厂清算组如认为对东方兽药厂的资产没有彻底清算，可申请有关部门解决或依法提起民事诉讼；如果有新的证据能够证明本案争议土地系东方兽药厂的固定资产，可依法提起民事诉讼进行确认。民权县人民法院作出（2011）民行重字第1号行政判决，驳回东方兽药厂清算组的诉讼请求。东方兽药厂清算组不服该判决，向商丘市中级人民法院提起上诉称，一审认为被诉行为没有侵犯东方兽药厂的合法权益，属认定事实不清、适用法律错误。商丘市人民政府依据伪造的工商局证明将土地登记在华康药业公司名下的行为是错误的，应当依法撤销。华康药业公司不服该判决，向商丘市中级人民法院提起上诉称，一审法院对东方兽药厂清算组主体资格认定错误，其无权以自己名义提起行政诉讼，应裁定驳回东方兽药厂清算组的起诉。商丘市中级人民法院二审查明事实与一审一致外，另行查明，争议土地位于睢阳区古宋乡常路口村，原系高炮旅使用国有土地一部分，在1992年时收回，划拨给原商丘地区财政局，作为建设用地，由原商丘地区人民政府安排使用。被诉土地证证载土地包括两部分，一部分是王建设、王建立所交55万购地款以东方兽药厂名义购买的24.8亩土地，土地使用权出让合同双方是商丘市国有资产管理局和东方兽药厂，另一部分是王访贤于1999年从商丘地区三胞民族制革厂购买的11.469亩土地，土地出让款是229380元。当时两块地均没有办理土地使用证。2003年商丘市政府通过商政土（2003）44号文将两块土地作为一块土地予以批复给东方兽药厂使用。商丘市中级人民法院二审认为，关于东方兽药厂清算组原告主体资格问题。东方兽药厂清算组原告主体资格已有（2011）商立行监字第4号行政裁定予以认定，华康药业公司主张东方兽药厂清算组无权以自己名义提起行政诉讼的理由不能成立。关于东方兽药厂合法权益是否受到侵犯问题。首先，虽然华康药业公司以东方兽药厂名义与商丘市国有资产管理局签订土地使用权出让合同，但土地出让金实际为华康药业公司股东王建设、王建立缴纳。根据2002年睢阳区检察院立案侦查王访贤涉嫌侵占犯罪一案案卷材料，华康药业公司在生产中使用东方兽药厂价值51352.7元剩余原材料，不能证明王建设、王建立缴纳款项来自东方兽药厂资产。其次，2003年商丘市人民政府通过商政土（2003）44号文虽然使用“划拨”一词，但根据双方签订土地使用权出让合同判断争议土地实际为出让性质，且其中包括商丘地区三胞民族制革厂与商丘市国有资产管理局签订土地使用权出让合同购买的土地使用权，后一部分土地系王访贤从商丘地区三胞民族制革厂购买所得，东方兽药厂合法权益并没有在此次土地出让过程中受到侵犯。第三，东方兽药厂没有证据证明曾在争议土地上建设生产，争议土地一直由上诉人华康药业公司建设厂房、办公楼，管理使用。综上，现有证据不能证明商丘市人民政府将争议土地使用权登记在华康药业公司名下并颁发土地使用证的具体行政行为侵犯了东方兽药厂合法权益，东方兽药厂资产清算组上诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，商丘市中级人民法院作出（2011）商行终字第73号行政判决，驳回上诉，维持原判。东方兽药厂清算组不服该行政判决，向河南省人民检察院申请监督。河南省人民检察院抗诉认为，商丘市中级人民法院（2011）商行终字第73号行政判决认定的事实缺乏证据证明，适用法律错误。理由是：一、商丘市人民政府2003年11月20日为华康药业公司颁发的商国用（2003）字第8251号土地使用权证的行为存在瑕疵，且颁证依据发生变化。1、2003年7月23日商丘市人民政府以商政土（2003）44号文件《关于收回国有土地使用权划拨给商丘地区东方兽药厂使用的批复》，同意将争议土地的使用权划拨给东方兽药厂，作为东方兽药厂建设用地，并要求按此批复和有关法律规定办理用地手续。由此可以确定该宗土地的使用权人是东方兽药厂。2、商丘市人民政府为华康药业公司颁发土地使用证时依据一份2003年11月9日商丘市工商行政管理局业务分局出具的一份变更证明，而加盖的公章却是商丘市工商行政管理局专业分局，出具证明的落款单位与加盖公章的单位不一致。商丘市人民政府在办证审核过程中对此没有尽到谨慎注意义务，导致颁证错误。3、商丘市人民政府作出具体行政行为的依据发生了变化。商丘市人民政府为华康药业公司颁发土地使用证的主要依据为商政土［2003］44号文件和2003年11月9日商丘市工商局业务分局出具的变更证明。在诉讼过程中，商丘市工商局于2008年8月20日出具《情况说明》一份，证明东方兽药厂、华康药业公司的注册变更登记不属于商丘市工商局专业分局业务范围。2010年8月30日，商丘市工商局再次出具《情况说明》一份，证明商丘市工商局下属机构只有专业分局，没有业务分局。东方兽药厂于2003年11月13日被吊销营业执照。华康药业公司是2001年设立的有限公司。两个企业均是独立的法人单位，在商丘市工商局均有注册，不存在东方兽药厂变更为华康药业公司的情况。商丘市工商局查阅其内部印章使用情况，也未发现在类似的证明上盖过章。从上述商丘市工商局出具的两份《情况说明》来看，商丘市工商局业务分局的“变更证明”内容与事实不符，其真实性存在瑕疵。商丘市人民政府据此为华康药业公司颁发土地使用证的依据已经发生变化。因此争议土地的真正权利人应为商政土［2003］44号文件中所确定的东方兽药厂。二、一审判决认定事实缺乏证据证明。一审判决关于“华康药业公司以东方兽药厂名义与商丘市国有资产管理局签订土地使用权出让合同，但土地出让金实际上为华康药业公司股东王建设、王建立缴纳。”的事实认定错误。（1）东方兽药厂与国有资产管理局签订有偿转让合同的时间是1998年8月，而华康药业公司的成立时间是2001年4月，所以不存在华康药业公司以东方兽药厂名义在1998年8月签订合同之说。（2）争议土地系国有划拨土地，当时虽然是有偿转让，但并不能因此否认商丘市人民政府批复中所确定的“划拨”性质，因此不存在签订土地使用权出让合同的基础，自然也不存在缴纳土地出让金之实。（3）为履行商丘市国有资产管理局与东方兽药厂双方签订《关于有偿转让土地使用权附属物所有权的协议书》，作为时任东方兽药厂职工的王建立、王建设通过商丘农校商户，将协议约定款项55万元缴纳至商丘市产权交易中心，此时汇款人王建立、王建设的缴款行为应认定为代表东方兽药厂的职务行为，而非华康药业公司，况且华康药业公司当时还未成立。综上，由于对关键事实认定错误，直接导致判决结果错误。三、适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》对国有划拨土地的适用范围有明确限制。东方兽药厂作为校办企业，为方便教学和实践而设立，符合国有划拨土地的使用条件，因此，商丘市政府根据东方兽药厂申请将该宗土地划拨给了东方兽药厂。而华康药业公司作为民营股份制企业，不符合使用划拨土地的条件，即使其申请、缴费，政府也不可能也不应该将该宗土地划拨给华康药业公司。该判决孤立的将汇款凭证作为华康药业公司取得划拨土地使用权的依据，属于对《中华人民共和国土地管理法》适用错误。综上，商丘市中级人民法院（2011）商行终字第73号行政判决认定事实缺乏证据证明、适用法律错误。申诉人东方兽药厂清算组同意河南省人民检察院的抗诉理由。被申诉人商丘市人民政府答辩称，1、东方兽药厂不具备诉讼主体资格，法院应裁定驳回其起诉。东方兽药厂是由农校44名教职工集资8.7万元组建的，农校并没有投资入股。商丘职业技术学院下文成立的东方兽药厂虽明确了东方兽药厂清算组的职责，但因违背《公司法》的规定，是无效的。即使具备主体资格，也应以公司名义而不是东方兽药厂清算组的名义起诉。2、争议土地系华康药业公司出资购买，商丘市人民政府将土地批复给华康药业公司既没损害东方兽药厂股东的任何利益，华康药业公司也没有享受任何优惠。商丘市人民政府依据商丘市工商局关于公司名称变更的证明给华康药业公司颁发土地证合情合理合法，即使东方兽药厂清算组具备起诉资格，法院也应判决驳回东方兽药厂清算组的诉讼请求。商丘市人民政府为华康药业公司颁发国有土地使用证是市政府的法定职权。东方兽药厂清算组提供的商丘市工商局专业分局关于“公司名称变更登记不属其分局业务范围的证明”并不能导致商丘市人民政府发证错误。因为在当时情况下，对于商丘市工商局专业分局出具的盖有公章的公司名称变更证明，商丘市人民政府没理由怀疑它的真实性，更无职责和义务去调查该专业分局是否越权出具证明。商丘市人民政府为华康药业公司颁发土地使用证权属来源合法。争议土地原为商丘市国有资产管理局管理下的国有土地，系华康药业公司分别出资从商丘市国有资产管理局、商丘地区三胞民族制革厂分别购买所得。因为此前华康药业公司曾以东方兽药厂的名义申请划拨国有土地，商丘市人民政府将土地批复给了东方兽药厂，又因该地确系华康药业公司出资购买。所以根据变更证明将土地证办理在华康药业公司名下。一审第三人华康药业公司同商丘市人民政府的答辩意见。本院经审理查明的事实与原一、二审查明事实一致。本院认为，一、东方兽药厂清算组的原告主体资格，生效的商丘市中级人民法院（2011）商立行监字第4号行政裁定已予认定，不再赘述。二、2003年11月，商丘市人民政府将批复给东方兽药厂的土地登记在华康药业公司名下，该行政行为是否合法及是否侵犯东方兽药厂合法权益作以下分析。1、商丘市人民政府为华康药业公司颁发土地使用证时对土地的权属认定错误。无论是1998年8月1日商丘市国有资产管理局作为甲方与东方兽药厂作为乙方签订的《关于有偿转让土地使用权附属物所有权的协议书》，还是2003年7月23日，商丘市人民政府作出的商政土[2003]44号文件《关于收回国有土地使用权并划拨给商丘农业学校东方兽药厂使用的批复》，均是将争议土地使用权转让并且批复给东方兽药厂。2、华康药业公司称其股东王建设、王建立分别于1998年12月17日、1999年8月3日两次支付争议土地价款55万元，但仅凭出资行为并不能代表土地权属的变更，也不存在东方兽药厂有将争议土地处分给他人的情况。1998年的《关于有偿转让土地使用权附属物所有权的协议书》明确转让给东方兽药厂，且1998年华康药业公司尚未成立。3、商丘市人民政府为华康药业公司颁发土地使用证程序违法。2003年，商丘市人民政府颁证时按初始登记进行，在初始登记未完的情况下仅依据商丘市工商局专业分局出具的公司名称变更证明，直接将商丘市人民政府所批复的土地登记在华康药业公司名下。该登记行为的作出没有法律依据，既不属于初始登记也不属变更登记，系违反法定程序。综上，2003年11月20日，商丘市人民政府为华康药业公司颁发的商国用（2003）字第8251号土地使用权证（证载土地面积中关于本案所争议24.8亩土地的部分）主要证据不足，适用法律、法规错误且违反法定程序，应依法撤销。原一、二审认为该颁发土地使用证的行政行为没有侵犯东方兽药厂合法权益不正确，应当纠正。河南省人民检察院的抗诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第第一款第（二）项、第九十三条之规定，判决如下：一、撤销民权县人民法院民行重字第1号行政判决；二、撤销商丘市中级人民法院（2011）商行终字第73号行政判决；三、撤销商丘市人民政府颁发的商国用（2003）字第8251号土地使用权证。本判决为终审判决。审 判 长  吕 平审 判 员  肖海生代理审判员  刘洋洋二〇一七年十二月六日书 记 员  吕锦智