广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤20行初15号原告：朱光沾，男，1953年8月10日出生，汉族，住广东省中山市。原告：朱福胜，男，1983年5月26日出生，汉族，住广东省中山市。两原告共同委托代理人：黄建良，广东南鹏展法律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。法定代表人：焦兰生，市长。委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。委托代理人：何璟珊，广东金丰华律师事务所律师。被告：广东省人民政府，住所地广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：黄海文，广东省法制办主任科员。委托代理人：黄允鑫，广东省法制办副主任科员。第三人：中山市古镇镇曹三村民委员会，住所地广东省中山市古镇曹三大街，组织机构代码C0389433-4。负责人：区泽林，村委会主任。第三人：中山市古镇镇曹三村股份合作经济联合社，住所地广东省中山市古镇镇曹三大街48号，组织机构代码68866165-8。负责人：区泽林，村委会主任。上述两位第三人的委托代理人：高健洪、杨凤娜，广东扬真律师事务所律师。第三人：林润财，男，1949年4月16日出生，汉族，住广东省中山市。原告朱光沾、朱福胜诉中山市人民政府（以下简称市政府）、广东省人民政府（以下简称省政府）及第三人林润财政府行政处理决定一案，向本院提起诉讼。本院受理后，因中山市古镇镇曹三村民委员会（以下简称曹三村委会）、中山市古镇镇曹三村股份合作经济联合社（以下简称曹三经联社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年6月5日第一次公开开庭审理了本案，后于2017年11月7日进行第二次公开开庭。原告朱福胜，原告的委托代理人黄建良，被告市政府的委托代理人谢怀斌、何璟珊，被告省政府的委托代理人黄海文，第三人曹三村委会的委托代理人高健洪到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告朱光沾、朱福胜向被告市政府递交土地权属争议申请，申请确认位于中山市××××号旁的宗地的土地使用权为两原告所有，市政府于2016年8月15日作出中府行决字[2016]6号行政处理决定（下称6号行政处理决定），决定不确定申请地块的建设用地使用权予朱光沾、朱福胜及林润财，该地块由曹三经联社农民集体依法管理。省政府于2017年1月10日作出的粤府行复[2016]513号行政复议决定（以下简称513号行政复议决定），维持了6号行政处理决定。原告诉称：1.被告市政府作出6号行政处理决定认定事实错误，该决定书认定涉案宅基地未有建过任何建筑物，但是实际上，自1979年原告向村民李某、黄某夫妻受让涉案宅基地及地上一层平楼楼房后，原告于同年在上述楼房上加建了两间瓦房，并且种有树木，砌有围墙；2.2007年原告一家因住房破旧拥挤，需拆旧重建，经向曹三村委会申请后批准同意，涉案地块作为朱福胜的建房用地，不但有《古镇规划测量宗地草图》，而且有经审定之后的《曹三村民委员会（朱福胜）用地规划图》，该规划图是经村委会讨论批准，有村委会主管国土的干部陈锦添签名并加盖村委会印章、镇城市规划测绘专用章，同时备注：属历史遗留问题，补办用地红线，该地块未办理土地证，请到古镇国土分局办理有关用地手续等内容，从上述内容可知，该地块已经由曹三村委会同意分配给原告朱福胜用作建房使用；3.原告与李某、黄某夫妻系同一村经济组织成员，自该地块转让后，朱光沾使用该地块以及地上房屋已有30多年；4.涉案地块与第三人林润财没有任何关联，第三人提出异议及阻碍申请人建房的行为属于无理取闹。原告对被告市政府作出的6号行政处理决定不服，遂向法院提起诉讼，请求法院判令：1.撤销被告市政府作出的6号行政处理决定书及省政府的513号行政复议决定；2.责令两被告重新作出处理决定。原告就其主张向本院提交了以下证据：1.身份证，拟证明原告主体资格；2.人口信息表，拟证明第三人主体资格；3.信访事项处理意见书，拟证明本案经信访部门处理；4.6号行政处理决定书，拟证明本案经市政府行政处理；5.513号行政复议决定书，拟证明本案经省政府行政复议；6.曹三村委会证明、古镇测量红线图收件回执、宗地草图、用地规划图、用地丈量示意图、收费收据，拟证明曹三村委会同意分配涉案宅基地给原告朱福胜作建房使用；7.照片，拟证明涉案宅基地自1979年以来一直由原告一家人使用，至今仍保留一间小平楼房、二间瓦房、部分围墙；8.曹三村干部陈某出具的证明，拟证明原告多次向曹三村委会申请涉案地块作为原告的建房用地；9.曹三村李某、黄某出具的证明以及曹三村民李某1、李某2等9人出具的证明，拟证明涉案宅基地使用权原由李某、黄某所有，后转让给原告使用。被告市政府辩称：一、市政府作出的6号行政处理决定程序合法，应予维持。2015年5月21日，原告向被告提出土地权属争议调查申请书，请求“依法确认位于中山市××××号旁边土地一块（面积约95.49平方米）的土地使用权为原告所有”，并提交了信访事项处理意见书、宗地草图、用地规划图、用地丈量示意图及照片等材料。市政府的土地行政管理部门中山市国土资源局（以下简称市国土局）经审核于2015年5月22日作出《土地权属争议案件受理通知书》，告知原告其申请符合《土地权属调查处理办法》规定的受理条件。2015年5月26日，市国土局对原告的材料进行初审后对原告作出《通知》，要求原告补充相关材料。2015年5月29日，市国土局对林润财作出《答辩通知书》，并于2015年6月23日送达给林润财，林润财于2015年6月25日向市国土局提交答辩状及相关材料。2015年10月21日，市国土局作出《协助调查通知书》，告知原告、林润财及曹三村委员会，要求其于2015年10月27日上午9时到市国土局古镇分局进行调查，并于调查当日制作了询问笔录。2015年11月13日，因案情复杂，需延长调查时间，市国土局下属不动产登记局根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，经部门负责人批准，将案件调处期限延期到2016年8月30日。2016年7月29日，市国土局作出《中山市国土资源局关于朱光沾权属争议一案处理决定的请示》，向市政府上报涉案调查处理意见，市政府经审核于2016年8月15日作出6号行政处理决定，符合《土地权属争议处理办法》第三十条的规定。因此，市政府作出的涉案处理决定书程序合法，应予维持；二、市政府作出6号行政处理决定事实清楚，应予维持。对于原告提出“依法确认位于中山市××××号旁边土地一块（面积约95.49平方米）的土地使用权为原告所有”这一请求事项，经调查查明以下事实：1.涉案地块1979年前由李某、黄某使用，地上只有一间砖结构简易棚（约10平方米），并有一部分围墙是由李某建设的。李某由于另有住处，在未办理相关用地手续的情况下，将该地块私自转让给原告。原告在购买该地块后，未有加建过任何建筑物。原告多次要求曹三村委会确认其使用土地并为其办理涉案宅基地的确权手续。由于和邻居林润财存在争议，曹三村委会一直不同意安排用地及协助办理确权手续；2.涉案宅基地所有权属曹三经联社农民集体所有。该村至今未将争议地块安排给任何村民作建设之用，且现已将该地块规划为绿化用地；3.朱光沾已于1992年获安排使用宅基地一块，面积142.1平方米。综合以上事实，市政府认为：依据《农村人民公社工作条例修正草案》二十一条：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用”，李某当年将争议地块出卖给朱光沾，但依法并不产生朱光沾拥有该土地合法权属来源的效果，同时，根据《土地管理法》第二条、第十条以及第六十二条的规定，由于争议土地属于曹三经联社农民集体所有，应由村民集体管理，安排符合条件的村民建设使用。因争议地块并无经过该村集体安排使用，亦未经乡（镇）人民政府审核，没有办理过确权登记等用地手续。因此，市政府决定不确定申请地块的建设用地使用权予朱光沾、朱福胜及第三人林润财，该地块仍由曹三经联社农民集体依法管理的决定，事实清晰，符合法律规定，应予维持。三、原告的请求无事实及法律上的依据。原告认为涉案宅基地使用权属其所有，无事实及法律上的依据：1.虽然2007年曹三村委会曾在原告朱福胜的《古镇规划测量宗地草图》上加具同意按规划使用的意见，但不认可该地块已经分配给原告朱福胜使用。曹三村委会已在《询问笔录》及其开具的证明中表明此观点。2.根据《土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”的规定，原告主张其享有涉案宅基地的使用权，但其并未提供合法的建设用地使用权凭证，不符合上述法律规定。综上，市政府作出的具体行政行为程序及事实皆合法，原告的请求无事实及法律上的依据，请求人民法院依法予以驳回。市政府就其主张向本院提交以下证据：1、中土函[2015]1003号土地权属争议案件受理通知书、中土函[2015]1032号通知及送达回证、中土函[2015]1077号答辩通知书及送达回证、林润财提交的答辩状及相关图片、照片及证明、曹三村委会的证明、协助调查通知书及送达回证、朱光沾、林润财、曹三村委会土管员林某的询问笔录，关于朱光沾权属争议调处延期处理的申请、现场照片及证明、土地登记卡、市国土局关于朱光沾权属争议一案处理决定的请示、6号行政处理决定书，以上证据拟证明市政府经调查审核，依法作出涉案决定书，程序合法，事实清晰，应予维持，原告的诉求无事实及法律上的依据，应予驳回。被告省政府辩称：一、省政府的行政复议受理程序合法。原告不服市政府作出的6号行政处理决定，于2016年10月24日向省政府申请行政复议，省政府经审查于2016年10月27日决定受理其行政复议申请，并向原告邮寄送达了《行政复议受理通知书》，同时向市政府发出《提出行政复议答复通知书》，省政府相关行政复议受理程序，符合法律规定。二、省政府的行政复议审查程序合法。市政府于2016年10月28日收到《提出行政复议答复通知书》，并于2016年11月7日向省政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第九条、第二十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条的规定，本案中，市政府具有处理本案土地权属争议的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，宅基地的使用权必须依法经逐级审批同意后才能取得，因此原告提供的材料不能作为土地权属争议的确权依据，不能据此证明涉案宅基地使用权归属于原告。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（六）项的规定，宅基地的使用分配方案属于村民自治事项。原告涉及的申购宅基地属于宅基地使用分配方案的问题，只表明其有作出申请的意思表示。林润财的《答辩状》证实涉案宅基地没有经过公示、村民代表讨论同意等程序进行划拨或确权登记。原告已有宅基地，不符合“一户一宅”政策，林润财的《答辩状》证实原告名下已有宅基地，因此原告不具有申请使用宅基地的主体资格，均不能取得争议土地的宅基地使用权。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，本案中，原告于2015年5月21日采取当面递交的方式向市国土局提交《土地权属争议调查处理申请书》，市国土局于2015年5月22日作出《土地权属争议案件受理告知书》（中土函[2015]1003号），因案件情况复杂，需依法延长审查期限，市国土局于2015年11月13日作出《关于朱光沾权属争议调处延期处理的申请》，经部门负责人批准后，并送达原告。根据调查情况市国土局于2016年7月29日，提出处理意见并报市政府作出处理决定。2016年8月15日，市政府根据市国土局的调查处理意见，作出6号行政处理决定。经审查市政府提交的相关证据、依据和其他有关材料后，省政府查明：从审查材料、立案受理到调查取证及出具涉案决定书，市政府的行为符合《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第十条、第十一条、第十三条、第二十八条、第三十条的相关规定，程序合法，省政府予以支持。三、省政府作出行政复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条的规定，该案因案情较复杂，需核查相关证据材料，经负责人批准于2016年12月19日依法延长了30日审查期限，并向原告和市政府送达《延长行政复议审查期限通知书》。省政府于2017年1月10日作出复议决定”，维持市政府作出的行政行为，并于2017年1月11日邮寄送达给原告和市政府，省政府作出复议决定的行为符合前述规定要求。综上，省政府作出的涉案复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请法院依法驳回原告提出的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。省政府就其主张向本院提交以下两组证据：第一组，《行政复议申请书》及相关材料、行政复议程序性文书及相关送达记录、市政府提交的《行政复议答复书》及相关证据材料、513号行政复议决定书及送达记录，拟证明经审查，被告省政府依法作出513号行政复议决定书符合法律规定；第二组，《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、二十八条、三十一条，《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第十条、第十一条、第十三条、第二十八条、第三十条，拟证明被告省政府作出513号行政复议决定书的法律依据。第三人林润财未出庭应诉亦未向本院提交书面意见及证据。第三人曹三村委会、曹三经联社均述称：被告市政府及省政府作出的涉案行政处理决定以及513号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。1.涉案宅基地未办理宅基地审批手续，亦未经过集体安排使用及政府审核，没有办理过确权登记等相关用地手续，原告于1979年向李某、黄某受让涉案宅基地的行为不产生无权转让的效力，且涉案宅基地因历史遗留问题一直存在权属争议，因此该土地属于曹三村集体所有；2.我方虽曾在《古镇规划测量室测量宗地草图》加盖公章，但该盖章行为依照相关法律规定不具备确权效力，且我方在《古镇规划测量室测量宗地草图》中已列明“经曹三村委会同意按规划使用”，并在用地规划图中备注“属历史遗留问题，补办用地红线，该地块未办理土地证，请到国土分局办理有关用地手续”，表明该地尚未办理宅基地审批手续，故涉案宅基地尚未经合法程序取得使用权证书。第三人曹三村委会、曹三经联社均未就其主张向本院提交证据。本院查明：1979年6月18日，根据曹三村的李某的陈述，其与黄某在未告知曹三村委会且未办理土地权属转让手续的情况下，将其使用的宅基地连同地上一间砖结构简易棚一并转让给朱光沾使用，并收取了朱光沾280元。2007年6月，曹三村委会出具证明，内容为“兹有朱光沾、朱福胜、朱福财，其本人位于曹三大街××北巷的住宅用地3块,现兴建住宅，申请登记测量规划办理红线图。现其本人到镇建委办理有关手续，希贵部门给予办理为盼”，上述证明加盖曹三村委会印章。2007年9月11日，曹三村委会在《古镇规划测量室测量宗地草图》上加盖“经曹三村委会同意，按规划使用”，并加盖曹三村委会印章。同月17日，曹三村委会在朱福胜用地规划图上注明“属历史遗留问题，补办用地红线，该地块未办理土地证，请到古镇国土分局办理有关用地手续”。2015年5月21日，朱光沾、朱福胜向市政府提出土地权属争议调查申请书，要求确认位于中山市××××号旁边土地一块（面积约95.49平方米）的土地使用权为朱光沾、朱福胜所有”，并提交了信访事项处理意见书、宗地草图、用地规划图、用地丈量示意图及照片等材料。市政府将该材料转交市国土局审查，市国土局经审核于2015年5月22日作出《土地权属争议案件受理通知书》，2016年7月29日，市国土局向市政府作出《中山市国土资源局关于朱光沾权属争议一案处理决定的请示》，认为依据《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条的规定，李某当年将争议地块出卖给朱光沾，但依法并不产生原告拥有该土地合法权属来源的效果，同时，根据《土地管理法》第二条、第十条以及第六十二条的规定，由于争议土地属于曹三经联社农民集体所有，应由村民集体管理，安排符合条件的村民建设使用。因争议地块并无经过该村集体安排使用，亦未经乡（镇）人民政府审核，没有办理过确权登记等用地手续，故未将涉案宅基地的使用权确权给朱光沾及林润财。市政府经审查后，于2016年8月15日作出6号行政处理决定，决定不确定申请地块的建设用地使用权予申请人（朱光沾、朱福胜）及被申请人（林润财），该地块由曹三经联社农民集体依法管理。朱光沾、朱福胜不服，向省政府申请行政复议，省政府于2017年1月10日作出513号行政复议决定，维持市政府作出的上述行政处理决定。原告仍不服，遂诉至本院，主张上述诉讼请求。本院另查明：曹三村委会于1992年向朱光沾分配一处面积为142.1平方米的宅基地。本院又查明：林润财在市政府作出行政处理决定过程提交的答辩状中明确表示其与涉案宅基地不存在任何关系，涉案宅基地为村委会所有。本院认为，审查市政府作出的6号行政处理决定是否正确，在于审查其职权依据是否充分，认定事实、适用法律是否正确，程序是否合法。在职权依据上，依据《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款“前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”的规定，本案中，朱光沾认为其与林润财对涉案宅基地存在权属争议，遂向市政府递交土地权属争议调查处理申请书，由于本市并无县级人民政府，故由市政府处理涉案土地权属争议职权依据充分。在认定事实和适用法律上，首先，本案中根据李某出具的证明，李某与朱光沾对涉案宅基地进行交易转让的时间在1979年6月，依据当时施行的《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条的规定，包括宅基地在内的所有土地都归生产队所有，一律不准出租或者买卖，未经县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位或者个人不得占用生产队所有的土地，李某与朱光沾对涉案宅基地进行交易的行为违反了上述法律的强制性规定，并未产生朱光沾拥有涉案宅基地合法权属来源的效果。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”以及《广东省实施办法》第三十六条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积按如下标准执行：平原地区和城市郊区八十平方米以下；丘陵地区一百二十平方米以下；山区一百五十平方米以下。”的规定，据此，广东省内平原地区和城市郊区的农村集体经济组织成员一户只能拥有一处面积在80平方米以下的宅基地，具体到本案，朱光沾一户在1992年已获分配一处142.1平方米宅基地的情况下，仍要求市政府将涉案宅基地的使用权确认至其名下，明显与上述规定不符；最后，本案中林润财亦向市政府表示，其与涉案宅基地不存在任何权属关系。综上，市政府认定涉案宅基地的使用权既不属于朱光沾，亦不属于林润财，应由曹三经联社管理，认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。在程序上，市政府在作出6号行政处理决定之前进行了合法调查，作出6号行政处理决定之后向双方当事人进行了合法送达，程序合法，本院依法予以确认。省政府的513号行政复议决定维持了市政府作出的6号行政处理决定亦无不当，本院也予以维持。综上所述，朱光沾、朱福胜要求确认市政府的6号行政处理决定及省政府的513号行政复议决定违法并要求撤销的理据不充分，本院不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告朱光沾、朱福胜的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告朱光沾、朱福胜负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 王 鹏审判员 刘满星审判员 高 琳二〇一七年十二月二十五日书记员 萧 洒