贵州省安顺市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）黔04行终92号上诉人（原审被告）镇宁布依族苗族自治县沙子乡政府。地址：镇宁苗族布依族自治县沙子乡沙子村。法定代表人刘洪文，乡长。委托代理人郑斌，贵州蕴诚律师事务所律师。委托代理人张露萍，贵州蕴诚律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）韦天贵，男，1973年10月24日生，布依族，住贵州省镇宁布依族苗族自治县。委托代理人伍永禄，贵州瀑乡律师事务所律师。委托代理人伍贞湾，贵州瀑乡律师事务所律师。上诉人镇宁布依族苗族自治县沙子乡人民政府（以下简称沙子乡政府）因与被上诉人韦天贵房屋行政补偿一案，不服安顺市西秀区人民法院（2017）黔0402行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原判认定：2015年镇宁苗族布依族自治县人民政府（以下简称镇宁县政府）实施镇宁至乐纪公路改造工程土地征收补偿安置工作，镇宁县政府下发的镇府办发(2015)21号《镇宁自治县人民政府办公室关于印发镇宁至乐纪、乐纪至坝草公路征地拆迁补偿工作方案的通知》，明确被告沙子乡政府负责行政辖区的土地房屋征收与补偿工作。镇乐公路沙子乡段勘查设计图显示：原告韦天贵位于沙子村房屋（占地面积0.164亩,红线范围内房屋面积0.014亩)及其牲口棚、一部分院坝需要拆迁。2015年11月18日，原、被告就原告位于沙子村房屋的征收补偿安置事宜达成协议并签订《镇宁自治县镇乐公路改造工程建设房屋拆迁综合补偿兑现清册》（以下简称《补偿兑现清册》）载明：房屋结构补助440865.6元、搬迁补助4175.6元、二次装修补助7171元，共计452212.2元，并注明原告的农户账号，即支付方式为银行转账，原告在领款人处签字，被告加盖法人印章。原告的房屋至今尚未拆迁。因被告未履行给付义务，原告诉至该院。原判认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”行政协议是指行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标，与相对人经过协商一致所达成的协议。原、被告因房屋征收补偿签订的《补偿兑现清册》，属于行政协议，原告韦天贵以被告沙子乡政府未履行该协议为由，提起行政诉讼，符合法定起诉条件。该案争议的焦点为：原、被告之间签订的房屋征收补偿协议是否合法有效。根据镇宁县政府文件的规定，被告沙子乡政府为镇宁至乐纪公路改造工程的房屋征收部门，负责组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，具有签订房屋征收补偿协议的主体资格。《补偿兑现清册》载明了原告被征收房屋的补偿方式及各类补偿费用，属于房屋征收补偿协议，并经双方签字及盖章确认。对于被告提出协议无效或效力待定的若干诉讼理由：第一、被告在《补偿兑现清册》上加盖法人印章，是确认协议内容为其真实意思表示，法人印章与法定代表人签署均具有同等的法律效力，被告提出的法定代表人未签字，协议效力待定的理由，于法无据，该院不予支持；第二、协议约定原告房屋征收补偿费，未涉及土地征收补偿费，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”的规定，原告为被征收人，房屋征收补偿协议无需房屋所在地村委会的认可。被告提出的该诉讼理由，该院不予支持。原、被告之间签订的上述房屋征收补偿协议系双方的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，对双方当事人均具有法律拘束力，被告应当及时全面履行协议约定的支付房屋征收补偿费义务。虽然原告的房屋尚未拆迁，但参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”被告应当先履行支付义务。被告未按照约定履行协议，应当承担继续履行的责任。原告要求被告履行行政协议的义务,支付原告房屋征收补偿款452212.2元，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十八条第一款的规定，判决：被告沙子乡政府在本判决生效后十五日内支付原告韦天贵房屋征收补偿费452212.2元；案件受理费50元，由被告沙子乡政府负担。判决书送达后，上诉人沙子乡政府不服，上诉称：一、上诉人主体不适格。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。该规定已明确授权市、县人民政府实施征用土地方案，授权市、县人民政府土地行政主管部门实施征地补偿、安置方案。本案上诉人沙子乡政府不具有实施征用土地方案和实施征地补偿、安置方案的主体资格；二、《补偿兑现清册》不能认定为补偿协议。房屋征收补偿协议是政府与公民经过协商达成的协议，具有法律效力，应当符合《中华人民共和国合同法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的相关要件。《安顺市房屋拆迁管理办法》第十四条规定，拆迁人与被拆迁人签订书面的拆迁补偿安置协议，协议应载明下列事项：（一）补偿方式；（二）货币补偿金额；（三）原房状况及产权调换房屋的地点、楼层、户型、结构、位置和建筑面积；（四）结算方式；（五）搬迁过渡方式；（六）搬迁期限与过渡期限；（七）违约责任与纠纷解决办法；（八）拆迁安置补偿协议变更的条件；（九）当事人双方认为需要订立的其他条款。协议文本，由市房屋拆迁管理部门统一印制。本案双方签订的《补偿兑现清册》，仅是上诉人在实施征收前对拟拆迁对象进行的摸底性核查，并不具有拆迁补偿安置协议的特征。另外，在实践操作过程中，确定被征收的房屋，上诉人都会与被征收方签订《镇宁自治县镇乐公路改造工程房屋征收综合补偿打款表》以此来确定征收的面积和补偿金额，因此双方签订的《补偿兑现清册》不应视为拆迁补偿安置协议；三、情势变更导致需要更改合同。即使《补偿兑现清册》为补偿协议，也应当适用合同法的相关规定。上诉人是受镇宁县政府的委托与被上诉人签订的《补偿兑现清册》，在前期拆迁准备工作中，根据镇乐公路沙子乡段现场勘查设计图显示，被上诉人位于沙子村的房屋及牲口棚、一部分院坝需要拆迁，并就该拆迁面积与上诉人签订了《补偿兑现清册》，但并未实际履行。在实际修建过程中，因为施工原因和路线的改道，在实际修建此段公路时拆迁范围并没有涉及到被上诉人的房屋、牲口棚和院坝。现在公路建设已经竣工且已经投入使用，实践证明对被上诉人的居住、生活并没有造成影响，相反还方便了被上诉人出行。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。本案征收被上诉人房屋是为了修建公路，在修建的过程中因为无法预见的因素导致线路改道，不需要对被上诉人的房屋进行征收。现公路建设已经竣工，如果继续按照原测量拆迁面积进行征收，不仅对上诉人明显不公平，也是对国家资源的浪费，无论是从合同法公平性角度考虑还是从行政法比例原则出发都不应该再继续按原协议履行，因此，希望二审法院能结合实际情况考虑依法解除与被上诉人的合同，对于因为建设施工受损的房屋面积参照惠兴高速炮损标准进行补偿处理。综上所述，一审判决认定事实错误、适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉，维护上诉人的合法权益。被上诉人韦天贵二审辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不成立。被上诉人与上诉人签署的《补偿兑现清册》合法有效，上诉人依法应当履行给付义务。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，被上诉人韦天贵的诉讼请求为：一、判令确认上诉人拒绝履行支付被上诉人的房屋拆迁补偿款的行为违法；二、判令上诉人履行行政协议的义务，支付被上诉人房屋拆迁补偿款人民币452212.2元；三、案件受理费由上诉人承担。本案被上诉人的诉讼请求既有要求确认上诉人行政行为违法之诉，又有要求上诉人履行行政协议之诉，而二者并非相同性质的诉讼请求，故本案被上诉人韦天贵的诉讼请求不明确，不符合法定的起诉条件。同时，被上诉人韦天贵要求判令上诉人履行行政协议，但本案除《补偿兑现清册》之外，并无其他证据证明上诉人与被上诉人之间存在行政协议，而《补偿兑现清册》并非行政协议。因此，本案并不存在行政协议，被上诉人韦天贵请求判令上诉人履行行政协议义务无事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项关于起诉应有事实根据的规定。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审判决认定事实不清，处理错误，应予撤销，本院迳行驳回原审原告的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定,裁定如下：一、撤销安顺市西秀区人民法院作出的（2017）黔0402行初17号行政判决；二、驳回被上诉人（原审原告）韦天贵的起诉。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，退回被上诉人（原审原告）韦天贵。本裁定为终审裁定。审判长  肖帮华审判员  洪 云审判员  王 爽二〇一七年十二月七日法官助理郭芮男书记员  汤晓燕