北京市海淀区人民法院行 政 判 决 书（2017）京0108行初604号原告北京市石景山区公厕粪肥管理处，住所地北京市石景山区京原路**号。法定代表人史连清，主任。委托代理人唐云，北京市合达律师事务所律师。委托代理人谢少赟，北京市合达律师事务所律师。被告北京市水务局，住所地北京市海淀区玉渊潭南路5号法定代表人金树东，局长。委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。委托代理人张亮，男，北京市水务局干部。被告北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。法定代表人陈吉宁，代理市长。委托代理人张磊，男，北京市人民政府法制办干部。原告北京市石景山区公厕粪肥管理处（以下简称石景山区公厕粪肥管理处）不服被告北京市水务局（以下简称市水务局）作出的行政处罚决定及被告北京市人民政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定，于2017年8月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭。2017年10月18日，本院依法公开开庭审理了本案。原告石景山区公厕粪肥管理处的委托代理人唐云、谢少赟，被告市水务局的委托代理人孟庆亮、张亮，被告市政府的委托代理人张磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市水务局于2017年3月15日对原告石景山区公厕粪肥管理处作出京水监罚字［2017］第19号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书），主要内容为：“经查实，监察员在2016年6月29日检查中发现，石景山区粪肥管理处在北京市石景山区京原路甲2号东门南侧20米（以下简称涉案地点）未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水。经勘验，该单位接入城镇排水设施的井口有1个，位于上述涉案地点，该井口GPS定位是N39°53′46.16″、E116°11′58.95″。该行为始于2016年6月，影响了正常的排水秩序，违反了《城镇排水与污水处理条例》(以下简称《排污条例》)第二十一条第一款之规定，属违法行为。当事人对违法事实认定无异议。经复查，石景山区公厕粪肥管理处未取得污水排入排水管网许可证。以上事实有现场勘验笔录、询问笔录和现场复查记录等证据材料为证，当事人对事实认定无异议。2016年10月24日，监察员向当事人送达了《听证告知书》（京水监听告字［2016］第5号，以下简称第5号听证告知书），当事人表示要求听证。2016年11月30日，监察员向当事人送达了《听证通知书》（京水监听通字［2016］第4号，以下简称第4号通知书）。2016年12月8日，市水务局举行了听证会，制作了《听证笔录》。2017年2月7日，经市水务局第3次局长办公会审议决定，依据《排污条例》第五十条第一款之规定，对石景山区公厕粪肥管理处处以罚款335000元整的行政处罚。”原告石景山区公厕粪肥管理处不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2017年7月14日作出京政复字﹝2017﹞379号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定书），决定维持市水务局作出的被诉处罚决定书。原告石景山区公厕粪肥管理处诉称，一、被告市水务局作出行政处罚的行政行为程序不合法，且没有事实依据。被告市水务局于2016年6月29日向原告送达《责令限期改正通知书》，要求原告期限整改。在责令整改期限届满后，被告市水务局未对原告是否仍在排污进行核查，便径直作出行政处罚。原告认为，涉诉行政处罚所针对的是排污行为，被告市水务局在作出行政处罚决定前，应当对原告是否仍在排污的情况进行复核。另外，被告市水务局既然要求原告限期整改，而未直接进行处罚，那么原告在限期内整改的，就没有处罚的理由。而被告市水务局在责令整改期满后未对排污情况进行复核的情况下径直作出处罚决定，不符合行政处罚的程序要求，也缺乏相应事实依据。二、被告市水务局作出行政处罚的行为严重侵害了原告的信赖利益。首先原告粪肥消纳站的排污行为有环保部门的在先批复，在该等批复未撤销的情况下，被告市水务局对原告作出的行政处罚严重损害了原告的信赖利益，因为对原告而言，无论是哪个政府职能部门作出的行为，对行政相对人来说均为政府行为，其信赖利益均应当受到保护。其次，即使因法律政策发生变化需要撤销环保部门在先批复的，也应当从公共利益出发，并给与原告相应补偿。原告的粪便消纳站承载着整个石景山区垃圾粪便处理的功能，停止运行将会对社会公共利益造成重大损害，因此应当给予原告合理的过渡期以便原告对粪便消纳站进行升级改造，而粪便消纳站升级改造难度高、工程量及所需资金大、审批程序复杂，市水务局要求在两个月内整改完成，既不合理又有损于原告的信赖利益及公告利益。最后，北京市市政市容管理委员会（以下简称市市政市容会）明确要求各区确保垃圾粪便处理设施在2017年底符合相关污水排放标准，原告有充分理由相信在此之前可继续排放。市水务局的行政处罚与市政市容管委会的政府行为相矛盾，原告的信赖利益受到严重侵害。三、被告市水务局的行政处罚决定严重违背了公平公正的行政执法原则。在中央环保督察和市水政稽查中，包括原告衙门口粪便消纳站在内的9座粪便消纳站被发现存在污水排放不达标的问题，且均未取得排污许可证，但市水务局仅对原告作出行政处罚，严重违背了行政执法的公平公正原则。四、被告市政府的复议决定认定事实和适用法律错误。被告市政府的复议决定对原告在复议申请中提出的行政行为程序违法、侵害原告信赖利益等未作任何事实和法律层面的回应，侵害了原告的合法权益及公共利益。综上所述，请求人民法院依法判决撤销被告市水务局作出的被诉处罚决定及被告市政府作出的被诉复议决定，诉讼费用由二被告承担。在本院指定的证据交换期限内，原告石景山区公厕粪肥管理处提交了以下证据并当庭出示：1、被诉处罚决定书，证明被告市水务局于2017年3月15日向原告作出行政处罚；2、被诉复议决定书，证明被告市政府维持了被告市水务局作出的被诉处罚决定；3、现场复查记录，证明被告市水务局未对原告是否仍在继续排污进行复查；4、市市政市容会关于提升改造我市粪便处理设施工艺技术的函，证明市市政市容会要求按照《北京市粪便处理设施运行管理规范》及《垃圾粪便处理设施运行检查考评办法》的标准对粪便处理设施进行改造；5、石景山区衙门口粪便消纳站可行性论证及专家评审意见、石景山区衙门口粪便消纳站技术性验收及专家评审意见，证明2015年1月衙门口粪便消纳站经改造后，污水排放已满足北京市现行《北京市粪便处理设施运行管理规范》和《垃圾粪便处理设施运行进差考评办法》的要求；6、水污染物综合排放标准，证明该标准于2013年12月20日实施，按照市市政市容会的要求，原告对此享有充分的信赖利益；7、责令限期改正通知书、市市政市容会关于加强全市垃圾粪便处理设施水污染防控的通知，证明在被告市水务局下发限期改正通知后，市市政市容会要求原告对衙门口粪便消纳站的污水处理能力进行升级改造，在2017年底前达到现行《水污染综合排放标准》，原告对此享有信赖利益；8、石景山粪便处理项目方案汇报，证明原告在收到市市政市容会在2016年7月下发的通知后，已着手对衙门口粪便消纳站的污水处理设施进行升级改造。被告市水务局辩称，一、被告作出被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，行政程序合法，处罚幅度适当。（一）被告具有作出被诉处罚决定的法定职权。依据《排污条例》第五条第二款及第五十条第一款及《北京市人民政府办公厅关于印发北京市水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，被告具有作出处罚决定的法定职权。（二）被告作出被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分。根据《排污条例》第二十一条第一款的规定，城镇排水主管部门应当按照国家有关标准，重点对影响城镇排水与污水处理设施安全运行的事项进行审查。被告在2016年6月29日检查中发现，原告在涉案地点未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水。原告行为始于2016年6月，原告亦对上述违法事实认定无异议。被告进行了现场勘验，对原告进行了询问及现场复查，制作及取得了现场勘验笔录、询问笔录和现场复查记录等证据材料，案件事实清楚，证据充分。（三）被告作出的被诉行政处罚决定行政程序合法。被告在作出行政处罚过程中，履行了立案、现场勘察、询问、责令改正、复查、处罚事先告知、听证告知、听取陈述申辩、举行听证、集体讨论、送达等行政程序，行政程序合法。2016年6月29日，被告发现原告涉嫌违法，被告予以立案；同日，被告对原告委托代理人武海印进行了询问，制作了询问笔录，其认可未取得污水排入排水管网许可。被告进行了现场勘验，制作了勘验笔录。被告向原告送达了责令改正通知书，责令原告停止违法行为，于2016年8月29日前补办污水排入排水管网许可证。2016年9月5日，被告对原告进行了复查，原告未取得污水排入排水管网许可证。同日，被告向原告送达了行政处罚告知书（京水监罚告字［2016］第83号，以下简称第83号告知书），告知了其违法的事实、理由、依据，告知了其享有的陈述、申辩的权利；听取了原告的陈述、申辩，制作了《陈述、申辩记录》。2016年10月24日，被告向原告送达了第5号听证告知书，告知其有申请听证的权利，原告表示要求听证。2016年11月30日，被告向原告送达了第4号通知书。2016年12月7日，被告作出听证公告。2016年12月8日，被告组织进行了听证，制作了听证笔录和听证报告。2017年2月7日，被告经集体讨论，决定对原告处以33.5万元的罚款。2017年3月15日，被告作出被诉处罚决定，并于2017年3月16日向原告送达。（四）被告作出的被诉处罚决定法律适用正确。根据《排污条例》第五十第一款规定，被告对原告作出的行政处罚适用法律正确。（五）被告作出被诉处罚决定处罚幅度适当。鉴于原告违法行为持续时间长，但能积极进行整改的情况，被告对原告处以33.5万元罚款，处于上述《排污条例》第五十条第一款规定的50万元以下的罚款幅度以内，也符合《北京市关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》及被告公布的《北京市水行政处罚裁量基准》的规定。处罚幅度适当，不存在畸轻畸重情形。二、原告提出的诉讼理由不成立。第一，关于原告主张行政程序不合法的问题。首先，复查程序不是法定的调查程序。其次，原告客观上无停止排污的情形，亦未在行政调查程序中告知被告已停止排污。再次，根据《排污条例》第五十条第一款规定，只要原告实施过上述条例规定的未取得许可证而进行排污行为，无论复查时是否继续排污，其均已构成违法的法定情形。被告调查程序亦无不当。第二，关于原告提出的信赖利益问题。首先环保部门的批复仅代表原告的项目符合环保部门监管的相关要求，不代表原告的行为符合《排污条例》的规定，原告行为违反了该条例的规定，具有违法行为，应予以依法处理。其次原告主张的合理过渡期，缺乏法律依据。再次市政市容管理部门的要求和目标设定，不代表是对原告未取得污水排入排水管网许可证进行排污的允许或许诺；另外，被告未就未取得污水排入排水管网许可证的单位设置过渡期的问题或其他问题向原告作出任何承诺，原告主张的信赖利益并不存在信赖基础。第三，关于执法公平的问题。被告对其他人的调查、处理与本案并无关联性。被告将依法对本市城镇排水与污水处理情况进行监督管理工作。综上，被告作出的被诉处罚决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，处罚幅度适当，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，被告市水务局向本院提交如下证据并当庭出示：1、水事违法案件立案呈批表；2、询问笔录；3、现场勘验笔录；4、责令限期改正通知书及送达回证；5、现场复查记录；6、第83号告知书及送达回证；7、陈述、申辩笔录；8、第5号听证告知书及送达回证；9、第4号通知书及送达回证；10、听证公告；11、行政相对人听证中提交的证据；12、听证笔录；13、听证报告；14、案件处理呈批表；15、行政案件集体讨论记录；16、被诉处罚决定书、缴款书及送达回证；17、结案报告，以上证据证明被诉作出被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，处罚幅度适当；18、原告授权委托书及身份证明；19、关于申请免除对石景山区公厕粪肥管理处行政处罚的请示，以上证据证明原告负责人在被告进行调查的当场获得了原告的授权，其对本案中相关笔录及照片的确认事实无争议，代表了原告的真实意思表示。同时，被告市水务局提交并出示《排污条例》第五条第二款、第二十一条、第五十条；《中华人民共和国行政处罚法》、《水行政处罚实施办法》、《城市排水许可管理办法》等作为其作出行政行为的法律规范依据。被告市政府辩称，被告依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）规定的程序办理行政复议案件，程序合法。2017年4月27日，被告收到原告以邮寄方式提交的行政复议申请及相关材料。经补正，被告依法受理原告提交的行政复议申请。按照《行政复议法》第二十三条的规定，被告于2017年5月3日向被告市水务局发送了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。被告市水务局按照上述规定于收到之日起10日内提出了书面答复，并提交了作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2017年6月5日，被告按照《实施条例》第三十五条规定向原告邮寄送达了被告市水务局的答复材料。被告经审理，认为本案案情复杂，按照《行政复议法》第三十一条第一款规定，延长审理期限30日，并于2017年6月27日作出《行政复议延期通知书》，后依法向当事人送达。经审理，被告于2017年7月14日依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出了被诉复议决定书，并依法送达当事人。综上，被告作出的被诉复议决定书事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，被告市政府向本院提交如下证据并当庭出示：1、行政复议申请书；2、邮寄信封及收文记录，以上证据证明被告收到原告提交的行政复议申请的情况；3、行政复议接待室接待笔录；4、授权委托书，以上证据证明原告依法补正的情况；5、行政复议答复通知书及送达回证，证明被告通知被告市水务局对原告的行政复议申请进行答复；6、行政复议答复书及证据目录，证明被告市水务局的答复情况；7、行政复议阅卷申请书；8、邮寄信封及收文记录（阅卷），以上证据证明被告收到原告行政复议阅卷申请；9、全球邮政特快专递详情单及送达回证，证明被告依法向原告送达行政复议阅卷材料；10、行政复议延期通知书、全球邮政特快专递详情单及送达回证，证明被告依法延长审理期限并通知当事人；11、被诉复议决定书、全球邮政特快专递详情单及送达回证，证明被告在法定期限内作出被诉复议决定并向当事人送达。同时，被告市政府提交并出示《行政复议法》第三条、第十二条第一款、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款及第三十一条第一款；《实施条例》第二十九条、第三十五条作为其作出行政行为的法律规范依据。经庭审质证，被告市水务局及被告市政府对原告提交的证据1、证据2的真实性及证明目的认可；对证据3的真实性、关联性、合法性认可，对其证据目的不予认可；对证据4至证据8的关联性不予认可。原告石景山区公厕粪肥管理处对被告市水务局提交的证据1至证据10、证据12至证据15的真实性认可，对其证明目的不予认可；对证据11的真实性认可；认为证据16不能作为证据使用；对证据17-19的真实性认可。原告石景山区公厕粪肥管理处对被告市政府提交的用以证明复议程序合法的全部证据的真实性、合法性和关联性均予以认可。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对上述证据认证如下：原告石景山区公厕粪肥管理处提交的证据1、证据2系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，但证据4至证据6、证据7中的市市政市容会关于加强全市垃圾粪便处理设施水污染防控的通知、证据8，均无法证明其欲证明的事项，故本院不予采信上述证据的证明目的；亦与本案不具有直接关联性，本院不予采纳。被告市水务局提交的证据16中的被诉处罚决定书及被告市政府提交的证据11中的被诉复议决定书，系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；被告市水务局和被告市政府提交的其他证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉的行政行为具有关联性，且内容真实、合法，本院予以采信。被告市水务局和被告市政府提交的法律规范依据，均为合法有效，本院予以确认。根据以上经过认证的证据以及庭审查明的情况，可以确认如下事实：2016年6月29日，市水务局在对石景山区公厕粪肥管理处进行检查中发现其在涉案地点疑似未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水，涉嫌违反《排污条例》第二十一条第一款之规定，故市水务局于当日对石景山区公厕粪肥管理处涉嫌违法行为予以立案，并于同日向石景山区公厕粪肥管理处发送责令限期改正通知书，责令石景山区公厕粪肥管理处停止违法行为，于2016年8月29日前补办污水排入排水管网许可证。后经调查询问、现场勘验、复查、听证、陈述申辩等程序，市水务局于2017年3月15日对石景山区公厕粪肥管理处作出被诉处罚决定书，处以罚款人民币335000元整。石景山区公厕粪肥管理处不服该处罚决定，于2017年4月27日向市政府申请复议。经延期，市政府于2017年7月14日复议决定维持市水务局作出的被诉处罚决定。石景山区公厕粪肥管理处仍不服，向本院提起行政诉讼。在庭审过程中，石景山区公厕粪肥管理处称其对市水务局作出被诉处罚决定的职权依据以及市政府复议程序的合法性均不持异议；其亦认可市水务局于2016年9月5日现场复查时其仍未补办污水排入排水管网许可证。本院认为，根据《排污条例》第五条第二款及《北京市人民政府办公厅关于印发北京市水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，市水务局具有对于本行政区域内城镇排水与污水处理行为进行调查处理并作出行政处罚的职权。根据《排污条例》第五十条第一款规定：“违反本条例规定，排水户未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，补办污水排入排水管网许可证，可以处50万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此，本案中石景山区公厕粪肥管理处是否存在未取得污水排入排水管网许可证即向城镇排水设施排放污水的行为是关系本案被诉处罚决定是否合法的基础事实。本案中，石景山区公厕粪肥管理处对于市水务局认定其未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的事实并无异议，对于其至市水务局现场复查时仍未取得污水排入排水管网许可证的事实亦予认可，其行为已经违反了上述法律规定。据此，市水务局作出的被诉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，并无不当。此外，市水务局在作出被诉处罚决定的过程中，履行了立案、调查询问、听证、送达等行政程序，符合法律规定，并无不当。结合石景山区公厕粪肥管理处的违法事实，市水务局在法定处罚幅度范围内作出罚款335000元整的处罚，处罚幅度亦无不当。另，对于石景山区公厕粪肥管理处称其上述行为依据信赖利益原则应予保护的主张,缺乏相关法律依据，本院不予支持。理由如下：信赖利益保护原则，即当公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动已经产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时，行政机关不得随意变动这种行为，如果变动，必须补偿相对方的信赖损失，系行政主体实施行政行为所应遵循的法律准则。本案中，在《排污条例》明确规定排水户未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水系违法行为的情况下，石景山区粪肥管理处所主张的环保部门的批复及市市政市容委的上述相关函件、通知，系上述部门履行其各自职责的表现，并不能构成允许石景山区公厕粪肥管理处可在未取得污水排入排水管网许可证的情况下向城镇排水设施排放污水的承诺，市水务局作为职责部门亦未就上述问题对石景山区粪肥管理处作出过承诺或可让其产生信赖利益的行为。据此，石景山区公厕粪肥管理处所主张的信赖利益并不存在信赖基础，对其主张本院不予支持。对于石景山区公厕粪肥管理处认为其对上述违法行为在限期内整改即不应给予处罚及市水务局未对排污情况进行复核即径行作出处罚的主张，无相关法律依据，本院不予支持。综上所述，市水务局作出的被诉处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告市政府在受理石景山区公厕粪肥管理处的复议申请后，依法进行复议，其作出的被诉复议决定程序合法，复议结论正确。石景山区公厕粪肥管理处要求撤销上述处罚决定和复议决定的理由不能成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北京市石景山区公厕粪肥管理处的诉讼请求。案件受理费50元，由原告北京市石景山区公厕粪肥管理处负担（已交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  赵 云人民陪审员  王秀华人民陪审员  王兰芝二〇一七年十二月十四日书 记 员  赵思琦