广西壮族自治区象州县人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂1322行初14号 原告：韦正君，男，1962年4月8日出生，壮族，住象州县。 委托诉讼代理人：韦瑞东，男，1988年10月18日出生，壮族，住象州县。 被告：象州县马坪镇人民政府，住址：马坪镇长安街1号 法定代表人：潘友莲，职务：该镇镇长。 委托诉讼代理人：覃华舟，马坪镇党委副书记、马坪镇人大主席。 委托诉讼代理人：廖运亮，马坪镇党委宣传委员、副镇长。 第三人：覃云，男，1960年9月17日出生，壮族，住址：象州县。 委托诉讼代理人：梁美香，女，1963年8月28日出生，壮族，住址：象州县。 原告韦正君因认为被告象州县马坪镇人民政府（以下简称马坪镇政府）不履行行政裁决法定职责纠纷一案，于2017年7月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年7月6日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月9日公开开庭审理了本案。在庭审中，原告韦正君增加诉讼请求，被告要求给予答辩期，之后休庭。2017年11月21日本院第二次公开开庭审理本案，原告韦正君及其委托诉讼代理人韦瑞东，被告马坪镇政府委托诉讼代理人覃华舟、廖运亮，第三人覃云及其委托诉讼代理人梁美香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2011年3月8日和2012年2月29日原告韦正君向被告马坪镇政府提出林地纠纷调处申请，被告虽多次调处，但至今没有解决纠纷。 原告韦正君诉称，1993年象州县马坪镇东岸村响应政府号召造林灭荒，将全村四个生产队的岭地进行了划分，美女山至龙岩村交界处××东岸××队管理，后东岸2队将美女山脚西面中间的面积约为1亩的林地（四至界限为：东为美女山石山，南与梁峰林地相邻，西以大路为界，北以覃奇承包的林地为界）划分给原告造林灭荒。原告在林地种上湿地松，后因被火烧死。2010年林改时，马坪镇林业站工作人员进入该林地进行勾图，第三人东岸村三组村民覃云提出异议。2011年第三人覃云私自在原告林地开荒种地，并将乱石堆在地边，影响了申请人的其他林地种植。原告遂于2011年3月8日和2012年2月29日向被告提出林地纠纷调处申请。被告虽在当时没有给原告开具接收申请书收据，但被告依据原告申请请求，已实际受理并先后作出7次调处。被告马坪镇政府虽先后7次作出调处，但是6次被复议机关撤销或自行撤销。其中被告第七次于2016年9月6日所作出的马政发〔2016〕33号文，原告不服向象州县人民政府申请复议。在复议过程中，被告又于2016年11月7日以马政发〔2016〕43号文予以撤销。被告虽撤销了马政发〔2016〕33号文，但是原告不同意撤回复议申请。象州县人民政府于2016年12月30日下达象政复字〔2016〕8号《象州县人民政府行政复议决定书》决定：1.确认马政发[2016]33号文违法；2.由被申请人对申请人的权属纠纷调处申请依法重新处理。依据复议法实施条例第四十九条：“……法律法规规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日”的规定。本案复议决定书未规定重新处理期限，依法应为60日内重新处理。被告应于2017年3月1日前重新处理，但至今未见处理结果。为此，原告韦正君向本院提起行政诉讼，诉请:1、请求法院判令被告依法履行重新作出“关于韦正君与覃云林地使用权纠纷的处理决定”的法定职责。2、请求法院判令被告依法履行象政复决字[2016]8号行政复议决定的职责。 原告在举证期限内向本院提交的证据有： 证据一、调解意见2012.6.20，证明：1.原告已经向被告提出调处申请的事实；2.政府认可“因被申请人于2011年3月在位于美女山脚下开荒种植农作物”的事实；3.政府只对所有权确权，未对使用权处理，作出决定：该争议地归属东岸村第二组集体所有的事实。 证据二、无文号决定（马坪乡人民政府作出2012.12.17日），证明：1.原告已经向被告提出调处申请的事实。2.政府认可“因被申请人于2011年3月在位于美女山脚下开荒种植农作物”的事实。3.政府只对所有权确权，未对使用权处理，作出决定：该争议地归属东岸村第二组集体所有的事实。 证据三、调解林地使用权申请书，证明原告已经向被告提出调处申请。 证据四、韦正君林权证登记表四至界限，证明覃吉成的林地与韦正君相邻，与政府的处理依据目录序号14证据相吻合，与原告主张的事实相吻合。 证据五：土地争议解决流程图，根据土地管理法第十六条规定。单位与单位由县级人民政府处理，个人与个人或者个人与单位之间的纠纷由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。原告与第三人都是个人并不是单位与单位之间的纠纷。 证据六：象政复字〔2016〕8号《象州县人民政府行政复议决定书》，证明象州县人民政府行政复议决定于2016年12月30日作出，被告在法定期间并未向法院进行起诉，被告最迟应当在2017年3月底前履行复议决定。 被告马坪镇政府辩称，一、被告不存在不作为的情形。所谓不作为，是指行政主体有积极实施法定行政作为的义务，并且能够履行而未履行的状态，即通常讲的当为不为，表现为拒绝履行、不予答复、拖延履行。权属纠纷处理属于行政机关依申请而作出的行政行为，对于该类不作为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定，是指申请行政机关履行法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的情形。所谓权属纠纷，是指单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的土地、山林、水利所有权或者使用权争议。存在权属纠纷，是行政机关受理当事人权属纠纷调处申请和作出处理决定的前提条件。本案的案外人覃云的爱人及所在的集体均认可争议地是划分给原告所在集体，说明原告申请调处的土地不存在法律上的权属纠纷，不符合受理条件。另外，原告与案外人覃云分别属于两个不同单位之间发生的纠纷。理由：《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织成员承包经营，……”换言之，除依法对外发包外，农民只对本集体所有的土地享有承包经营权。假使涉案土地属于原告集体所有，因案外人覃云不属于原告所在的集体，当然不享有承包经营权。同理，假使涉案土地属于案外人所在的集体所有，原告当然不享有承包经营权。由此可见，虽然原告和案外人发生的土地使用权纠纷表面上看象个人之间发生的权属纠纷，实质上属于单位之间发生的权属纠纷。依照《广西土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款规定，应当由县级以上人民政府处理。被告之所以自行撤销马政发〔2016〕43号处理决定，其中一个原因就是因为被告不具备处理该纠纷的行政主体资格，超越了职权。一言蔽之，被告之所以不按原告请求对其所称的与第三人覃云之间的土地权属纠纷做出处理，一方面是因为该土地不存在法律上的权属纠纷，另一方面该纠纷不属于被告受案范围。被告不是不作为，而是作为不能。二、被告已经依法履行了法定职责。原告提供的证据材料足以证明，被告在收到原告的调处申请后，已依法展开调查并组织双方进行调解。综上，被告不存在不履行行政确权行为的情形，原告请求答辩人对其纠纷进行处理没有法律依据，其诉讼请求没有事实和法律依据，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内未向本院提交的证据。 第三人覃云述称，一、其同意被告的答辩观点。二、1.争议土地的使用权归覃云所有，其1989年开始一直在争议地耕种，至今已有20多年时间。2010年开始，原告为了谋夺覃云耕种的土地的使用权，而无理取闹，故意制造纠纷，并多次故意毁坏覃云的青苗。2.90年代的造林灭荒政策是谁开荒、谁保管、谁使用、谁收益。覃云是响应政府的号召，打石头，搬石头，运土填平造出来的一块耕地。1993年政府造林灭荒时只是分荒山荒岭到各队各户造林灭荒，并不是分土地的权属到各队、各户。因此，当年造林灭荒时是谁开荒的地由谁管理使用，生产队并没有收回发包给谁。只是到了2010年政府才对林业进行登记确权颁证，这时原告才以该地是二队分给其造林灭荒为由，对覃云耕种了几十年的土地提出使用权的主张，是没有道理的。如果政府支持他的观点，那么整个东岸村就大乱了因为类似覃云的这样性质的土地很多，属称的“飞地”、“插花地”。3.原告没有合法有效的权属证书证明其合法拥有争议地的使用权。4、覃云从1989年至2011年一直使用争议地，有22年之久，原告从未使用过该地，原告何来使用权？依据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的精神，是保护使用者使用权的的。因此，该土地使用权属于覃云所有。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人覃云在举证期限内向本院提交的证据有：1、争议地等高线图；2、村小组及村委证明；3、东岸村村民证明；4、东岸二组村民证明；5、马坪镇政府处理意见；6、马坪镇政府处理决定；7马坪镇政府处理决定；8、一队队长覃炳成笔录；9、三队队长覃珠笔录；10、四队队长覃瓒笔录；11、梁永修笔录；12、覃红安、梁锋笔录；13、覃木生笔录。 经过庭审质证，被告对原告证据一、二、三无异议，但认为证据二已由被告撤销，不能作为定案的依据。对于证据四被告无异议，但认为林权证中间已经将争议地圈出，该争议地并不是韦正君的。该纠纷应该是集体之间的争议，不是个人之间的争议。对于证据五、六被告无异议，但认为1.原告应该具有申请调处资格，但争议地属于单位之间的争议，本案原告不具有申请调处资格。2.原告申请的争议地没有权属争议。第三人也已认可争议地权属属于东岸村第二村民小组所有。3.行政机关不作为必须是法律应该规定具有履行职责而不作为才叫不作为。法律也没有规定，在被告没有法定履行职责的前提下，必须向原告作出书面的答复。事实上，被告已经向原告作出答复，告知其被告没有法定职责处理单位与单位之间的权属纠纷。第三人对原告提供的证据一、二认为其未签字认可。 被告对第三人提交的证据无异议。原告对第三人覃云提交的证据一予以认可。证据二不予认可，认为这份证据在与原告在镇政府得出的证据不相符，日期为后面加入。证明中只表述为“应属于我队使用”，是推断，不是确定。覃珠一个人不能作出相反的证明，因此不能作为定案依据。“2013年11月7日”是后面加入的。村民委签字证明争议地属于第三生产队的，与原告提交的证据相反。不能作为定案依据。证据三、日期是后面补录的。有修改的痕迹。证明人与第三人有厉害关系，而且证明人没有提交相关身份证。证据四、证明人与第三人有厉害关系。原告只认可证据一，证据二、三、四证据都不予认可。证据五、六、七，根据相关文书，争议地处理给东岸村第二村民小组已经明确。复议机关已经撤销了争议地处理给东岸村第二村民小组的决定。复议机关已经认定被告违法，要求被告重新处理。证据八、九、十、十一、十二、十三予以认可。 本院对上述证据认证如下：对原告、第三人提供的证据，当事人没有异议的，本院予以确认。对有异议的证据作为本案定案的参考依据。 本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：1993年，象州县马坪镇东岸村为造林灭荒，将全村四个组的林地进行了划分，把美女山划归东岸村2组管理。2010年林改时，东岸村第二小组村民韦正君申请将美女山山脚面积约为1亩的林地进行确权，第三人东岸村三组村民覃云以其在该林地已经耕种二十余年，林地的土地使用权属于自己为由提出异议。原告韦正君申请确权未果，遂于2011年3月8日和2012年2月29日向被告马坪镇政府提出林地纠纷调处申请。被告马坪镇政府虽先后多次作出调处，但都被复议机关撤销或自行撤销。被告于2016年9月6日再次作出的马政发〔2016〕33号处理决定书，原告不服向象州县人民政府申请复议。在复议过程中，被告又于2016年11月7日以马政发〔2016〕43号处理决定书将马政发〔2016〕33号处理决定书予以撤销。被告虽撤销了马政发〔2016〕33号处理决定书，但是原告不同意撤回复议申请。象州县人民政府于2016年12月30日下达象政复字〔2016〕8号《象州县人民政府行政复议决定书》决定：1.确认被申请人马坪镇人民政府于2016年9月6日作出的《马坪镇人民政府关于韦正君与覃云林地经营权纠纷的处理决定书》（马政发[2016]33号）违法；2.由被申请人对申请人的权属纠纷调处申请依法重新进行处理。被告在法定期限内，未向人民法院提起诉讼。 本院认为，（一）本案中，林地使用权纠纷的双方分别为原告韦正君和第三人覃云，发生纠纷的原告韦正君系东岸村**农民和第三人覃云属于东岸村**的农民，两人分属不同的集体经济组织成员，因我国现行的土地管理制度下，集体土地使用权人仅限于农村集体经济组织及其成员或法律规定的其他组织、个人，故原告韦正君与第三人覃云的林地纠纷实为东岸村二组和东岸村三组的林地所有权的争议。依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款的规定，单位之间的土地权属纠纷应由县级以上人民政府处理。因此，被告马坪镇政府不具备履行作出“关于韦正君与覃云林地使用权纠纷的处理决定”的法定职责。（二）《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第一款规定：“被申请人应当履行行政复议决定。”象州县人民政府于2016年12月30日下达象政复字〔2016〕8号《象州县人民政府行政复议决定书》已明确要求马坪镇政府对原告的权属纠纷调处申请依法重新处理，马坪镇政府在法定期限内，未向人民法院提起诉讼，该决定已经发生法律效力，因此，马坪镇政府应当履行象州县人民政府行政复议决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下： 一、被告象州县马坪镇人民政府于本判决生效后30日内履行象州县人民政府于2016年12月30日作出的《象州县人民政府行政复议决定书》（象政复字〔2016〕8号）的职责。 二、驳回原告韦正君的其他诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告负担25.00元，被告象州县马坪镇人民政府负担25.00元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区来宾市中级人民法院。 审 判 长  梁利斌 人民陪审员  龚国莹 人民陪审员  覃惠才 二〇一七年十二月二十六日 书 记 员  韦军生 附相关法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。oint