贵州省贵阳市南明区人民法院 行 政 判 决 书 (2017)黔0102行初457号 原告清镇市站街镇林歹村朱昌组，地址在清镇市站街镇林歹村朱昌组。 负责人陈少祥,小组长。 委托代理人瞿孝永，清镇市站街镇法律服务所法律工作者。 委托代理人罗星光，清镇市站街镇法律服务所法律工作者。 被告清镇市人民政府，地址在清镇市百花新城。 法定代表人孙绍雪，市长。 委托代理人方庆，贵州达德律师事务所律师。 被告清镇市生态文明建设局，在清镇市齐山路1号。 法定代表人龙邦美，局长。 第三人清镇市站街镇林歹村村民委员会，地址在清镇市站街镇林歹村。 村主任牟成坤。 委托代理人李丹，贵州群众律师事务所律师。 第三人黎炳新，男，1946年7月28日出生，汉族，住贵州省。 委托代理人黎希林，男，1974年6月12日出生，汉族，住贵州省。 原告清镇市站街镇林歹村朱昌组不服被告清镇市人民政府及清镇市生态文明建设局、第三人清镇市站街镇林歹村村民委员会、黎炳新资源行政管理行政登记一案，于2017年3月23日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月31日立案后，于2017年4月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月21日公开开庭审理了本案。原告清镇市站街镇林歹村朱昌组的委托代理人瞿孝永、罗星光，被告清镇市人民政府的委托代理人方庆及负责人代表张培培，第三人清镇市站街镇林歹村村民委员会的委托代理人李丹，第三人黎炳新的委托代理人黎希林到庭参加诉讼，被告清镇市生态文明建设局经本院依法传唤未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。本案现已审理终结。 原告清镇市站街镇林歹村朱昌组诉称，2003年10月27日，第三人村委会与清镇市站街镇林歹村支部委员会、黎炳新及黎希林达成《承包协议》，约定：甲方将本村岩脚寨荒山（属村所有）承包给乙方开发、加工砂石自行销售，（其界限详见协议约定）在此范围内属乙方开发使用。甲方承担给乙方的界限内，涉及农户开荒地，乙方需用时由甲方向农户收回乙方使用。属农户责任地由甲方做工作，乙方赔偿。该合同涉及的范围实质上是原告的林地和农户的承包地，不属于荒山。2004年起，第三人黎炳新、林歹村村民委员会与我组村民发生纠纷，经站街镇人民政府多次解决未果，在解决纠纷过程中，清镇市站街镇派出所强行拘留我组村民时，向原告出示以黎炳新为权利人的林权证复印件，原告才知道被告清镇市生态文明建设局于2008年12月30日将我组集体村民所有的岩脚寨的114.7亩承包地和林地以林权的形式确认给地第三人黎炳新所有，该证严重侵犯了我组村民的集体林权和土地承包经营权。现请求：1、依法撤销清镇市人民政府2008年12月30日颁发的清府林证字（2008）第5201810800806-1/1号林权证；2、本案的诉讼费由两被告承担。 原告清镇市站街镇林歹村朱昌组向本院提交以下证据、依据：1、朱昌组过半数村民签字同意由朱昌组代表全体村民向人民法院起诉的相关证据及村民身份证复印件、土地承包经营权证；村委会证明，证明朱昌组组长是陈少祥。2、林权证（复印件），证明被告颁证行为侵权，同时证明原告指定颁发林权证的时间是2017年6月。3、承包协议，证明来源是站街派出所，承包协议中涉及本案的土地来源是荒山承包，不是被告所举得林地流转，荒山是本案两位第三人于2003年10月27日签订，承包合同上明确了承包性质是荒山，承包的四至界限，及黎炳新承包的用途是开发加工沙石；该承包协议涉及农户开荒、责任地的事实，足以证明被告颁发林权证直接侵犯了原告及朱昌组成员的承包经营权的事实；原告持有土地承包证，第三人持有林权证，同一土地被告颁发两个证。4、站街镇人民政府调解及处理意见，证明涉案土地引发争议的时间不是第三人向法庭陈述的2015年，而是2004年开始，且2004年至今朱昌组一直找有关部门处理，不存在超过诉讼时效的问题。5、现场照片四张、现场视频光碟，证明涉案土地上是灌木林，是承包地，不需要种植，黎炳新没有种植过树木，这些都是野生灌木。 被告清镇市人民政府辩称，根据《贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》（黔府发[2006]42号）、《贵阳市人民政府关于全面推进集体林权制度改革工作意见》（筑府发[2007]54号）等文件精神，清镇市集中颁发林权证。2009年1月，第三人清镇市站街镇林歹村村民委员会、黎炳新提交了《林权登记申请表》及《站街镇林歹村集体林权制度改革事实方案》、《证明》等申请登记的林地权属证明文件，答辩人根据《森林法》、《森林法实施条例》、《林木和林地权属登记管理办法》的规定，向第三人黎炳新颁发清府林地证字（2008）第XXX-1/1号林权证。在被诉林权证登记前，第三人成立的村林改领导小组及清镇市站街镇林业站对拟登记情况进行了四次公示，且原告编号为xxxx-1/1的林权证与案涉林权证是一起发放的，原告应该知道林权证的登记情况。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，原告于2017年6月9日向人民法院起诉，已超过法定的起诉期限。原告在诉讼中未能提交其对该林权证范围内的土地或林木享有权利的事实证据，也就不能证明原告与答辩人颁发林权证的行为存在行政法上的利害关系，原告的起诉不符合《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条之规定，请求人民法院驳回原告起诉。 被告清镇市人民政府向本院提交以下证据、依据：1、《贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》（黔府发[2006]42号）；2、《中共清镇市委、清镇市人民政府关于成立市林权制度改革领导小组的通知》清委（2007）39号；3、站街镇林歹村集体林权制度改革实施方案及会议资料；4、市人民政府关于同意各乡（镇、办事处）《集体林权制度改革工作实施方案》的批复，清府通（2008）15号批复；5、林权登记公示表；6、林改宣传照片；7、林权登记申请表；8、林权证发放登记表，证明被诉行政行为是2009年1月作出，原告的起诉已超过法定期限，同时证明被诉行政行为认定事实清楚、程序合法，原告与被诉行政行为不存在行政法上的利害关系。9、其他规范性文件摘录，证明被诉行政行为是依据相关规范性文件作出、适用法律正确。 被告清镇市生态文明建设局未向本院提交答辩意见，亦未提交证据、依据。 第三人清镇市站街镇林歹村村民委员会述称，答辩人与第三人黎炳新、黎希林于2003年10月27日签订《承包协议》，协议内涉及的荒山是答辩人所有的集体荒山，没有原告的林地或土地，2017年5月4日，清镇市站街镇人民政府站府发[2017]66号文件中明确诉争荒山属答辩人所有。根据《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，原告无诉讼主体资格参与本案的审理。2008年清镇市集中开展集体林权制度改革，同年4月，站街镇林歹村通过本村村民代表大会讨论制定《林歹村集体林权制度改革实施方案》，并成立村林改工作领导小组负责林改工作的实施，时任原告组长的黄胜友亦是领导小组成员。经过村林改领导小组及站街镇林业站的三次林权登记公示无异议后，答辩人及第三人黎炳新向相关部门报送了案涉林权证的登记申请资料。林歹村、朱昌组及该组其他村民的林权证是于2009年4月一起发放的，且登记公示和发放公示时，朱昌组村民没有提出任何异议或向相关部门提出反对意见，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，原告的起诉已超过起诉期限。综上，请求驳回原告诉讼请求。 第三人清镇市站街镇林歹村村民委员会向本院提交以下证据、依据：1、2003年10月27日林歹村委会与黎炳新的承包协议；2、2007年5月4日站街镇人民政府66号文件；3、2007年4月2日村委会对站街镇人民政府的回复，证据1-3证明本案诉争林权占有的土地权属属于村委会。 第三人黎炳新述称，2003年，林歹村村委会将属于村集体的岩脚寨荒山和石家冲山塘发包给答辩人，并签订《承包协议》，协议内涉及的荒山并没有原告的林地或耕地。案涉林权证是在2008年办理的，发证是和朱昌组的证一起发放的，在登记和发放公示时，朱昌组村民没有提出任何异议或向相关部门提出反对意见。2015年林歹村副支部书记赵德祥个人将岩脚寨荒山承包费收益权移交给朱昌组组集体，朱昌组要求答辩人提高承包费，答辩人只同意按原合同执行，双方产生纠纷。综上，请求人民法院驳回其起诉。 第三人黎炳新未向本院提交证据、依据。 经庭审质证，原告对被告清镇市人民政府提交的证据认为：证据1-4真实性无异议。证据5有异议，第一榜和第三榜没有意见，第二榜有意见，只是书面上有，实际并未向村民公示。证据6，没有体现公示的证据。证据7、8，申请人登记的权利不明确，发放林权证的依据不足，在审批意见栏的“流转山”，村委会2008年12月1日出具的权属证明是“流转荒山”，但2008年1月1日黎炳新与村委会签订了《农村林地承包经营权流转合同》，流转合同不合法，根据村民委员会组织法的规定，应当经过半数村民或以户为代表的村民同意，村委会才有权签订该合同，而村民并未授权村委会签署该合同，故被告颁发的林权证权属来源不明确，证据不充分。证据9真实性无异议。 第三人清镇市站街镇林歹村村民委员会对被告清镇市人民政府提交的证据予以认可，其观点与被告一致。第三人黎炳新对被告清镇市人民政府提交的证据无异议。 被告清镇市人民政府对原告提交的证据认为：证据1，朱昌组所谓的诉讼主体无异议。证据2三性无异议，证明目的有异议，原告在派出所复印的实际不等于其知道行政行为作出的时间，仅仅是作为代理人受委托后调取材料的时间；林权证不能证明行政行为侵权。证据3真实性无异议，与本案无关联性，证明目的有异议，该协议是2003年签订的，当时是荒山，林权证是2008年颁发，当时是林地，两个合同之间并不冲突。证据4，“据朱昌组村民反映”纠纷的记录并不代表事实，且纠纷涉及的时间是2015年以后，所有意见最终结论都是涉案林权归村集体所有，经过村民大会协商后可以把收益权给朱昌组，对原告提交的所有承包证，与本案无关联性。证据5真实性无异议，达不到原告证明目的。对原告提交的所有证据，没有任何证据可以证明原告权利，原告没有起诉资格，权利属于本案第三人。 第三人清镇市站街镇林歹村村民委员会对原告提交的证据，质证意见与被告清镇市人民政府的一致。第三人黎炳新对原告提交的证据，质证意见与被告清镇市人民政府的一致。 本院对上述证据认证如下：对原、被告提交的证据的真实性予以确认。 经审理查明，2008年1月1日，第三人清镇市站街镇林歹村村民委员会（甲方）与第三人黎炳新（乙方）签订《贵州省农村林地承包经营权流转合同》，约定：甲方承包经营的林地名称（小地名）：岩脚寨，坐落站街镇林歹村朱昌组，东至董少基、卢永德、刘学芳土，南至老容洞至水米塘，西至对门寨大门口土，北至龙井至二矿路，面积114.7柒亩。甲方承包林地的期限为40年，从2003年10月27日至2043年10月26日，本次流转林地期限为35年，即2008年1月1日起至2043年10月26日止。其余事项详见合同约定。2009年1月6日，第三人黎炳新向被告清镇市人民政府提交《林权登记申请表》、《站街镇林歹村集体林权制度改革实施方案》及《证明》等材料。2008年12月30日，被告清镇市人民政府向第三人黎炳新颁发了清府林证字（2008）第XXXX-1/1《林权证》，载明：林地所有权权利人为站街镇林歹村，林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为黎炳新；坐落于贵州省贵阳市清镇市站街镇林歹村朱昌组；小地名为岩脚寨；面积为114.7亩；林地使用期为36年；四至：东抵：董少基、卢永德、刘学芳土；南抵：老溶洞至水米塘；西抵：老城村对门寨、大西门土桥；北抵：龙井至二矿小路。2004年起，因第三人黎炳新、清镇市站街镇林歹村村民委员会与原告村民发生纠纷，在解决过程中，原告从站街镇派出所向原告出示以黎炳新为权利人的林权证复印件。原告遂向本院起诉，提出如前诉请。 本院认为，农村林地承包经营权是一种合同授权，基础是民事法律关系。取得林地承包经营权的基础是林地承包合同生效。政府颁发《林权证》的行为属于政府主动履行职权和职责的行政登记行为，登记的实质只是具有不动产物权变动公示的作用，不享有行政许可或行政确认意义上的赋权或判断权利归属的功能。据此，行政机关在作出行政登记时只具有有限的审查职责，对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能，不具有从实体审查取得承包合同是否已经成立的实质审查权，没有审查承包合同效力的职权。现第三人清镇市站街镇林歹村朱昌组已持有《林权证》，只有先确认林地承包合同的效力后，权利人方可持相关生效法律文书向行政登记机关申请更正登记。故原告的诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，判决如下： 驳回原告清镇市站街镇林歹村朱昌组的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告清镇市站街镇林歹村朱昌组负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。 审 判 长 吴 波 人民陪审员 韩 益 人民陪审员 杨建英 二〇一七年十二月二十五日 书 记 员 黄鹏菲