山东省宁阳县人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁0921行初26号原告李军，男，1973年1月26日出生，汉族，住宁阳县。委托代理人赵延勇，北京在明律师事务所律师。被告宁阳县城市管理行政执法局，住所地宁阳县城东街139号。法定代表人闫锐，局长。委托代理人王军利，该局法制科科长。被告宁阳县文庙街道办事处，住所地宁阳县海力大道1398号。负责人赵丽娜，主任。委托代理人张守岭，宁阳兴阳法律服务所法律工作者。原告李军诉被告宁阳县城市管理行政执法局（以下简称执法局）、被告宁阳县文庙街道办事处（以下简称文庙办事处）其他行政管理一案，于2017年11月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年11月16日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月15日公开开庭审理了本案。原告李军及其委托代理人赵延勇，被告执法局副局长张广斌及其委托代理人王军利，被告文庙办事处副主任谢云峰及其委托代理人张守岭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李军诉称，原告在宁阳县××办事处××路西石桥村委会北200米建有三层楼房，该楼房是原告与宁阳镇石桥村委会联合建设，村委会以土地入股，原告投入资金，双方共同办理相关建房批准手续，在建设过程中，得到了时任常务副县长朱立辉，文庙街道办党委书记于思义，执法局长贺伟，规划局长朱涛，石桥镇党委书记王业耀等同意。2017年11月3日，两被告以“治理违法建设，创建国家卫生县城”的名义，要求原告自行拆除涉案房屋，原告认为两被告作出《通知》的行为严重违法，具体表现在：1、两被告不具有作出《通知》的法定职权；2、两被告作出《通知》的程序严重违法；3、两被告作出《通知》的事实不清，证据不足；4、原告房屋不符合违建法定要求。为维护其合法权益，依据《行政诉讼法》第十二条之规定，向法院提起诉讼，请求：1、依法撤销两被告于2017年11月3日作出的《通知》；2、诉讼费由两被告承担。被告执法局辩称，一、中央、省、市、县关于治理违法建设的指示和要求。根据上级关于治理违法建设的有关文件资料，说明了中央、省、市、县已明确了治理违法建设的标准、要求和决心。为维护《中华人民共和国城乡规划法》的严肃性，贯彻落实好上级有关指示和要求，答辩人有职责和义务参与治理违法建设活动。二、答辩人具有行使有关城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的职权和职责。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《山东省人民政府法制办公室关于在宁阳开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2003]41号）、《山东省人民政府关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》（鲁政字[2005]291号）、《宁阳实施城市管理相对集中行政处罚权规定》（宁阳人民政府令第41号）第三条第一款、第四条第一款、《宁阳人民政府关于对县城市管理相对集中行政处罚权实施区域进行调整的通知》（宁政发[2017]42号）的规定，答辩人在县城市规划区具有行使有关城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的职权和职责。三、被答辩人所建设施属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款、《泰安市人民政府关于宁阳城市总体规划（2005-2020年）的批复》（泰政函[2008]5号）中划定“城市规划区为：西部、北部至西绕城公路以外500米，南到泗店—乡饮公路，东至乡饮—石碣集水库公路”的规定，被答辩人所建设施位于上述宁阳城市规划区内，其建设用地的规划用地性质为生态绿地，属该规划法的适用范围。根据该规划法第四十条第一款规定，被答辩人进行建设应向县城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。被答辩人未能提供出所建设施的相关审批手续，同时相关部门也证实被答辩人所属建筑物未办理规划许可手续。被答辩人未经城乡规划主管部门批准擅自建设的行为，违反了该规划法第四十条第一款规定，被答辩人所建设施属违法建设是客观事实。四、通知不能产生实际的法律效果。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十二条第一款第（十二）项的规定及行政诉讼法意义上的行政行为是一种行政主体行使对外管理职权实施的产生实际效果的行政行为，也就是说该行为实际影响、侵害到了相对人被法律所保护的权益。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定了应裁定驳回起诉的情形。案涉通知只是一个通知材料，不能产生实际的法律效果。该通知只是依据事实，没有增加或者减少被答辩人的权利义务，更没有侵犯其合法权益，不是行政诉讼法意义上可诉的行政行为。《宪法》第五十一条规定：中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。但是违法建设扰乱了城市规划秩序，影响了城市形象，而且破坏了公平正义，损害了公共利益。答辩人按照上级有关要求参与治理违法建设活动，并没有超越职权，亦不违法，更没有侵犯被答辩人的合法权益。综上答辩人请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告文庙办事处辩称，一、原告要求撤销文庙办事处和执法局共同下达的通知的请求应依法予以驳回，理由如下：1.该通知的下达是当前各级政府依据中共中央国务院、省市县委及政府的文件规定和正在进行的治理违法建设行动要求，在多单位、多部门的参与下作出的，而不是在单一的行政机关履行行政职能义务时，实施的具体行政行为，且原告的违法建设位置在城市规划区内，违法建设用地性质为生态绿地，原告在该范围内建成的建筑物性质已经相关单位认定并确认为违法建设，该通知有事实和法律依据，符合下达通知前的前置要求，被告按照工作要求履行了通知义务，该通知的形式并不具备行政处罚文书的构成要件，并没有记载强制执行内容。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定及行政诉讼法意义上的行政行为是一种行政主体行使对外管理职权实施的产生实际效果的行政行为，也就是说该行为实际影响并未侵害到原告受法律保护的权益，该通知内容也没有显示强制拆除的内容，故原告要求法院撤销该通知没有法律和事实依据，应依法驳回。二、原告列文庙办事处为被告没有事实和法律依据，该办事处依据宁阳县机构编制委员会办公室核发的社会信用代码证书和省市政府下发的设立文庙街道办事处文件可证明，该办事处系县委县政府设立的派出机构，机构类型为机关，其主体身份不具备法人资格和行政处罚主体，也不是行政法规规定的行政处罚机关和行政案件应诉主体，该办事处是依据相关文件规定，履行“属地管理”的工作职责、配合相关执法单位执行全国上下统一的治理违法建设行动工作，参与配合政府对本辖区内违法建设工作实施，依据行政诉讼法司法解释第三条第一款第（三）项的规定“错列被告，且拒绝变更的”应依法驳回起诉。三、根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定，在规划区内进行建设活动，必须遵守该法。原告的建设在城市规划区内，属该法的调整范围。根据该法第四十条第一款的规定，原告的建设应依法办理建设工程规划许可证。原告未经相关部门批准擅自进行建设的行为违反该法的规定，宁阳规划部门将原告的建设认定为违法建筑并无不当，原告因自身行为而建成的违法建筑，不属于合法权益，不受法律保护。四、被告执法局享有法律规定和政府授权的行政处罚权，有依据相关规定履行对违法建设和违反城市规划的行为进行通知、制止并实施拆除的权利，被诉通知行为有法律依据和证据支持，也没有给原告造成行政法规及司法解释规定的“明显不产生实际影响”情形，该通知行为不应予以撤销，应依法驳回。综上，原告的主张不符合行政法规及最高人民法院司法解释的撤销要件，该通知的内容及下达形式符合各级政府正在实施的治理违法建设行动的标准及要求，且有证据支持。原告的起诉违反《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）、（五）、（八）项规定，应依法驳回原告的起诉。经审理查明，2017年11月3日，执法局、文庙办事处对李军作出本案被诉《通知》，其内容为：根据省、市、县关于开展治理违法建设行动的文件精神和工作要求，结合创建国家卫生县城、美丽乡村建设、城乡环境容貌综合整治以及道路交通安全整治，达到“治理一片、清理一片、建设一片、美化一片”要求，请你户于2017年11月17日前自行拆除所建违法建筑物，面积：3392.17平方米。逾期相关部门和单位将开展集中治理。望你户积极配合，自觉执行，共创美丽环境，衷心感谢你户的配合与支持。李军不服该通知诉至本院。本院认为，本案涉及的通知中没有明确集中清理行动的具体内容，更没有明确逾期不自行拆除的法律后果。该《通知》仅是一种告知行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告李军的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  刘元忠审 判 员  何敬平人民陪审员  宿正文二〇一七年十二月二十二日书 记 员  黄雁飞