四川省成都市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)川01行终1143号上诉人（原审原告）樊勇，男，汉族，1969年5月10日出生，住成都市金牛区。被上诉人（原审被告）成都市青羊区市场和质量监督管理局。住所地：成都市青羊区鼓楼北三街*号。法定代表人张革平，局长。委托代理人李凊，四川博绅律师事务所律师。原审第三人成都市人人乐商业有限公司新华购物广场，住所地：成都市青羊区草市街2号。负责人洪都喜，该分公司总经理。上诉人樊勇因诉被上诉人成都市青羊区市场和质量监督管理局（以下简称青羊市监局）行政其他一案，不服成都市青羊区人民法院（2017）川0105行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，樊勇于2016年7月18日向四川省食品药品监督管理局（以下简称省食药局）投诉举报中心投诉举报称，其在成都市人人乐商业有限公司新华购物广场（以下简称人人乐新华购物广场）购买的5L装“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”标签标识违反《中华人民共和国食品安全法》的相关规定。食药监投诉举报中心于同日作出川食药监举报转[2016]423号《食品药品投诉举报转办通知书》，将樊勇的投诉举报转送成都市食品药品监督管理局（以下简称市食药局），要求该局进行调查处理并于2016年9月18日前将处理情况告知投诉举报人和回复省食药局投诉举报中心。市食药局收到转办通知后，将樊勇的投诉举报转送青羊市监局。青羊市监局于2016年7月26日作出成青市监告[2016]第7010号《受理投诉举报告知书》，受理了樊勇的投诉举报，并于同日作出成青市监草[2016]第010号《消费者权益争议调解通知书》，通知樊勇于规定时间参加该局组织的调解。青羊市监局还于2016年7月26日到人人乐新华购物广场进行现场检查，对其在售的5L装“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”的产品情况作了记录，对销售现场及涉案产品标识进行了拍照，调取了“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”的进货台账，查验了人人乐新华购物广场的营业执照和食品流通许可证，并查验了人人乐新华购物广场留存的涉案产品生产商、出品商、供货商的营业执照、工业产品生产许可证、食品生产许可证、食品流通许可证等相关证照的复印件，以及涉案产品的多份出厂检验报告。2016年8月10日，青羊市监局组织樊勇与人人乐新华购物广场进行调解。人人乐新华购物广场于2016年9月2日函告青羊市监局不再接受调解。青羊市监局于2016年9月26日作出成青市监草（2016）第7010号《终止消费者权益争议调解告知书》，告知樊勇终止调解。2016年8月12日，青羊市监局向涉案产品生产商江苏金太阳油脂有限责任公司住所地的市场监管部门——如东县市场监督管理局邮寄了一份《案件协查函》，请求该局对涉案产品标签标识是否符合法律、法规和国家安全标准进行协助调查。如东县市场监督管理局于2016年8月22日向青羊市监局回函称涉案产品为恒大粮油集团有限公司委托江苏金太阳油脂有限责任公司生产，产品外包装由恒大粮油集团有限公司自行设计和采购，并由恒大粮油集团有限公司自行销售，并随函附了一份农业部谷物及制品质量监督检验测试中心于2016年7月25日对5L装“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”作出的《检验报告》，结论是样品按GB7718-2011标准检验合格。该《检验报告》中所附的送检“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”标签与樊勇投诉的“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”标签的版本存在一定的区别，但“配料”中亦未标注“一级芥花籽油”和“特级初榨橄榄油”的含量。青羊市监局于2016年8月26日收到上述回函和附件。2016年10月17日，青羊市监局作出并向樊勇邮寄了《投诉举报受理结果反馈书》，告知该局认为樊勇投诉举报的违法事实不成立，决定不予立案。2016年10月26日，青羊市监局向涉案产品出品商恒大粮油集团有限公司住所地市场监管部门--深圳市市场监督管理局罗湖分局邮寄了一份《关于“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”的产品标签问题的函》，将相关投诉举报材料和协查材料抄送该局。2016年10月27日，青羊市监局作出并向樊勇邮寄了《投诉举报受理结果反馈书补正件》，对不予立案的理由进行了补正说明。另查明，樊勇投诉举报的5L装“恒大兴安芥花籽橄榄油食用调和油”标签标识信息为：从上到下印有“恒大兴安”、“放心粮放心油”、“非转基因黄金产地”、“芥花籽橄榄油”、“食用调和油”字样，并配有绿色果实、黄色花朵图案；右侧上方印有“营养成分表”；右侧下方印有食品名称、产品标准号、质量等级、配料、生产日期、保质期，存储条件，其中配料处注明：“一级芥花籽油特级初榨橄榄油”。原审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款、第一百一十五条第一款的规定，并参照国家食品药品监督管理总局令第21号《食品药品投诉举报管理办法》第五条的规定，青羊市监局作为区级市场和质量监督管理机关，对于举报投诉人就辖区内涉嫌违反食品安全法律规定的行为进行的举报投诉，具有受理并作出处理的行政职权。青羊市监局受理樊勇举报投诉后，经过调查，认定樊勇投诉举报的违法事实不成立，作出不予立案决定，并将这一处理结果反馈樊勇，该行政行为的证据是否充分，适用法律是否适当，是本案的争议焦点之一。对此，原审法院认为，首先，根据《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第一款、第二款的规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明，食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度。据此，青羊市监局受理樊勇举报投诉后，到人人乐新华购物广场处进行了现场检查，调取并查验了人人乐新华购物广场的相关证照，人人乐新华购物广场制作的涉案产品进货台账，人人乐新华购物广场留存的涉案产品生产商、出品商、供货商的相关证照及涉案产品的出厂检验报告等，认定人人乐新华购物广场尽到了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定的进货查验义务。该事实认定清楚，证据充分，适用法律正确。其次，针对樊勇投诉的涉案商品标识问题，根据《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款、第三款的规定，预包装食品的包装上应当有标签，标签应当标明法律、法规或食品安全标准规定的应当标明的事项，食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定；另根据《中华人民共和国食品安全法》第七十一条的规定，生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责。据此，青羊市监局对涉案食品及其标签标识进行了拍照取证，并根据《中华人民共和国食品安全法》的上述规定，以及《食品安全国家标准预包装食品标签通则》GB7718-2011的相关规定，对涉案食品标签进行了审查，认定人人乐新华购物广场并不存在违法。该事实认定亦基本清楚，证据基本充分，适用法律并无不当。对此，需要说明的是，虽然樊勇提供了原审法院作出的（2016）川0105民初5965号民事判决书和四川省成都市中级人民法院作出的（2017）川01民终6171号民事判决书，欲证明法院生效判决已认定，涉案商品标识中未标注配料橄榄油添加量，违反了《食品安全国家标准预包装食品标签通则》GB7718-2011第4.1.4.1条“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或者含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”的规定，但是，原审法院认为，上述民事判决并不能作为青羊市监局应当认定人人乐新华购物广场存在行政违法行为并给予其行政处罚的证据和依据，理由如下：民事责任与行政责任并非完全相同，承担行政责任的前提是行为人存在行政违法，而认定行政违法并给予行政处罚应以行为人存在主观过错为前提，本案中，认定作为涉案商品经销者的人人乐新华购物广场是否存在行政违法，也应该考虑其销售过程中是否存在主观过错，结合本案案情即应考虑人人乐新华购物广场是否对所售商品标签标识尽到了其应有的审查和注意义务，对此，《食品安全国家标准预包装食品标签通则》GB7718-2011第4.1.4.1条虽然规定“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或者含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”，但同时GB7718-2011第4.1.4.3条也规定：“食品名称中提及的某种配料或成分而未在标签上特别强调，不需要标示该种配料或成分的添加量或在成品中的含量”，可见，某种配料的添加量或在成品中的含量是否需标注取决于食品标签或说明书中是否特别强调了该种配料，这就需要根据商品标签或说明书的文字、图案等对其是否构成“特别强调”作出判断，这一判断带有一定的主观性和复杂性，甚至有时存在一定的争议，正如本案作为行政机关的青羊市监局和作出民事判决的法院对“涉案商品标签是否对橄榄油进行了强调”亦存在不同的认识，在这种情况下，如果简单地以法院民事生效判决认定了“涉案商品标签对橄榄油进行了强调”为由，而认为人人乐新华购物广场作为销售者也应该认识到“涉案商品标签对橄榄油进行了强调”，由此认定其存在主观过错和行政违法，无疑是对商品销售者苛以了过重的甚至超出其能力和职责范围的审查和注意义务，并非食品安全法的立法本意，因此，鉴于本案标签标识是否存在违法的判断存在一定难度，人人乐新华购物广场作为销售者已尽到了其进货查验义务和对标签标识应有的审查注意义务，本案人人乐新华购物广场并不存在行政违法。另外，樊勇提交了最高人民法院第12批指导性案例中第60号指导性案例，认为本案应参照适用。对此，原审法院未予参照适用的理由在于，指导性案例中的涉案商品与本案涉案商品并不是同一商品，其标签文字、图案等并不相同，判定两案标签是否对橄榄油进行了强调的难易程度亦不相同，从而导致对销售者是否尽到审查和注意义务的认定亦不相同，由此，对销售者是否存在行政违法的认定亦不相同，因此，不宜参照适用。综上，青羊市监局根据其调取的证据和查明的事实，并依据《中华人民共和国食品安全法》和《食品安全国家标准预包装食品标签通则》GB7718-2011的相关规定，认定人人乐新华购物广场不存在违法行为，并作出不予立案的决定，并无不当。青羊市监局向樊勇反馈调查处理结果的时间是否超过法定期限而存在程序违法，是本案的另一争议焦点。对此，原审法院认为，樊勇于2016年7月18日向省食药局投诉举报中心进行举报投诉，省食药局投诉举报中心通过市食药局将樊勇的举报投诉转送青羊市监局办理存在一个过程，因此青羊市监局称其于2016年7月20日收到市食药局转送的樊勇举报投诉符合实际。青羊市监局收到樊勇的举报投诉后，于2016年7月26日作出受理决定，符合国家食品药品监督管理总局令第21号《食品药品投诉举报管理办法》第十五条第一款关于“5日内作出是否受理的决定”的规定。青羊市监局受理樊勇举报投诉后立即开展调查，并于2016年8月12日向涉案产品生产商住所地的市场监管部门发送协查函，请求协助调查，于2016年8月26日收到协查单位的回函，于2016年10月17日作出并向樊勇邮寄了《投诉举报受理结果反馈书》，在樊勇提出异议后，又于2016年10月27日作出并向樊勇邮寄了《投诉举报受理结果反馈书补正件》。根据国家食品药品监督管理总局令第21号《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款、第三款第（三）项、第三十八条的规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60个工作日内向投诉举报人反馈办理结果，其他部门协助调查所需时间不计算在投诉举报办理期限内，故青羊市监局2016年7月26日受理举报投诉至2016年10月27日作出最终反馈结果的期间，扣除2016年8月12日至2016年8月26日协查单位协助调查的期间，并未超过60个工作日的法定期限，青羊市监局处理樊勇举报投诉的程序符合法律规定。虽然四川省食品药品监督管理局投诉举报中心作出的川食药监举报转[2016]423号《食品药品投诉举报转办通知书》载明“将处理情况于2016年9月18日前告知投诉举报人并回复我”，但上述期限系上级行政机关对下级行政机关的内部要求，不能因为未达到内部要求而认定行政行为违法。综上，青羊市监局对樊勇举报投诉作出的处理及反馈意见，证据充分，适用法律正确，程序合法。樊勇要求判令青羊市监局履行法定职责，责令青羊市监局限期对销售违法食品企业作出行政处罚的诉讼请求，于法无据，原审法院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回樊勇的诉讼请求。案件受理费50元，由樊勇负担。宣判后，上诉人樊勇不服，向本院提起上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律、法规错误。请求二审法院依法予以改判。被上诉人青羊市监局辩称一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人人人乐新华购物广场二审未予答辩。本院审理查明的事实与原审一致。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款、第一百一十五条第一款的规定，并参照国家食品药品监督管理总局令第21号《食品药品投诉举报管理办法》第五条的规定，被上诉人作为区级市场和质量监督管理机关，对于举报投诉人就辖区内涉嫌违反食品安全法律规定的行为进行的举报投诉，具有受理并作出处理的行政职权。被上诉人受理上诉人举报投诉后，到人人乐新华购物广场处进行了现场检查，调取并查验了人人乐新华购物广场的相关证照，人人乐新华购物广场制作的涉案产品进货台账，人人乐新华购物广场留存的涉案产品生产商、出品商、供货商的相关证照及涉案产品的出厂检验报告等，认定人人乐新华购物广场尽到了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定的进货查验义务，该事实认定清楚，证据充分。被上诉人根据其调取的证据和查明的事实，依据《中华人民共和国食品安全法》和《食品安全国家标准预包装食品标签通则》GB7718-2011的相关规定，认定人人乐新华购物广场不存在违法行为，并作出《投诉举报受理结果反馈书》与《投诉举报受理结果反馈书补正件》正确。上诉人樊勇的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人樊勇负担。本判决为终审判决。审判长  喻小岷审判员  宣 磊审判员  盛 莉二〇一七年十二月十九日书记员  陈 悦