贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔27行初846号原告余明忠，男，布依族，1970年8月15日生,贵州省长顺县人，住长顺县；委托代理人甘立权，系北京市京师律师事务所律师。被告长顺县人民政府,住所地：长顺县长寨镇；法定代表人李友军,系该县政府县长；法定代表人委托代理人石清松、甘立君，均系长顺县人民政府法制办工作人员；委托代理人朱玲青、杨正典，分别系贵州法治时代律师事务所律师、实习律师。被告长顺县国土资源局，住所地：长顺县长寨镇长发中路；法定代表人贺太忠，系该局局长；出庭应诉负责人杨周，系长顺县国土资源局副局长；委托代理人黎多忠，系长顺县不动产登记中心副主任。原告余明忠诉被告长顺县人民政府（以下简称长顺县政府）及被告长顺县国土资源局（以下简称长顺县国土局）土地行政强占行为违法一案，于2017年8月30日向本院提起诉讼，本院于次日受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭于2017年11月16日公开开庭审理进行了审理。原告余明忠委托代理人甘立权，被告长顺县政府法定代表人委托代理人石青松、甘立君及被告长顺县政府委托代理人朱玲青、杨正典，被告长顺县国土局副局长杨周及被告委托代理人黎多忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告余明忠诉称：其系贵州省长顺县长寨镇永增村村民。2015年5月，因潮井湿地公园建设项目，二被告征收其耕地。征地过程中，被告未公布任何征地批准文件，仅在村里张贴黔南府发（2009）31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价通知》，随后以每亩26300元价格直接在银行给原告设立账户，并将征地补偿款直接打到卡里。二被告的上述行为存在以下违法情形：1、至今未履行土地调查确认、土地征收公告、征地补偿安置方案公告程序，也未听取村民意见，违反法律规定；2、补偿安置标准过低且无法律依据，不能维持被征收人的原有生活水平，严重违反同地同价原则。原告被占土地属于耕地，主要种植水稻，年产值均在3000元以上，属于基本农田，应当按照最高标准补偿，被告以每亩26300元标准进行补偿过低，达不到维持被征收人原有生活水平。且在该建设项目涉及的同一地块，2015年5月发放的征地补偿款的标准为每亩26300元，而2016年1月发放的征地补偿款的标准为每亩为45980元，严重违反同地同价的规定；3、二被告没有对被征收人进行妥善安置，其基本生活无法得到保障。因潮井湿地公园建设项目，原告耕地全部被征收，属于失地农民，但二被告却并没履行社会保障安置职责；4、二被告在未办理土地征收及其他合法用地手续的情况下，强行占用耕地，属典型违法强占，该行为严重违法。为此，特提起诉讼，请求：1、确认被告按黔南府发（2009）31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价通知》文件以每亩26300元标准对原告进行补偿的行政行为违法；2、确认被告没有征地批文即非法占地的具体行政行为违法。为证明其主张，原告在举证期限内向本院提交了以下证据：第一组：土地承包证、存折及图片，证明原告的主体资格；第二组：贵州省国土厅信息公开答复书及政府信息不存在告知书、黔南州环保局信息公开复函、长顺县国土局答复告知书、长顺县住建局信息公开答复，证明被告未经审批进行征地的行为违法。针对原告所举上诉证据，被告长顺县政府及长顺县国土局共同质证意见：对第一组证据无异议；对第二组证据的真实性无异议，对其证明目的及关联性不予认可。被告长顺县政府及长顺县国土局共同辩称：1、长顺县第四中学项目的建设用地已经贵州省人民政府批准征为国有土地，不存在非法占地。贵州省人民政府于2016年3月18日以黔府用地函（2016）143号《省人民政府关于长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地的批复》批准将长顺县长寨街道威远社区共计20.8619公顷土地征为国有，作为长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地；2、其已经依法履行土地征收程序，征收行为合法。在征地依法批复前，按照国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第三条的规定，其通过公告形式将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知原告，且拟征土地现状的调查结果得到原告所在的永增村集体及原告确认，同时履行了土地征收补偿安置方案等公告程序；3、其已按照黔南府发[2009]31号《黔南州征地统一年产值标准和征地区片综合地价征的通知》的规定对原告进行补偿，未违反法律规定。贵州省人民政府于2009年12月10日作出黔府发[2009]255号《省人民政府关于贵州省征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果的批复》。之后，黔南州人民政府公布黔南府发[2009]31号文件。2015年12月31日，黔南州人民政府才发布公告对上述征地补偿标准进行调整，新的补偿标准于2016年1月1日起实施。因此，其于2015年实施的土地征收行为适用当时合法有效的征地补偿标准对原告予以补偿合法；4、其对原告进行了相应的安置，未给原告造成损失，也未降低其现有生活水平。其依法制定的《征收土地补偿安置方案公告》涉及长寨街道威远社区1个统一年产值标准区域，统一年产值标准为每亩1106元，确定的土地补偿费和安置补助费为年产值标准的24倍，严格执行了黔南府发[2009]31号文件的规定。同时，根据《贵州省人民政府关于进一步做好被征地农民就业和社会保障工作的意见》的要求，其制定了《长顺县被征地农民就业和社会保障工作实施方案》，采取货币安置、社会保障安置、第三产业安置等方式对被征收人进行安置，切实履行了社会保障安置职责。综上所述，其征收行为合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告长顺县政府及长顺县国土局共同在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：第一组：二被告组织机构代码证及法定代表人身份证明，证明二被告主体资格；第二组：《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征用土地方案》、《贵州省人民政府关于长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地的批复》、《土地湿地公园片区土地使用总体规划图》（截图及图例），共同证明被诉行政行为符合该县土地利用总体规划，并依法取得集体农用地转为建设用地的批准手续，用地行为合法；第三组:《易地扶贫搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地公告》、《征地补偿标准》、《易地扶贫搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地补偿公示》（第一期）、李家山移民安置点土地征收公告图片、《长顺县2015年第七批城镇规划建设用地（1号地块）勘测定界图》、《威远潮井、李家山生态移民安置征收测量面积确认表》、《长顺县易地扶贫生态移民搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地费用发放分户表》，共同证明其依法履行土地征收程序，并依法支付土地征收补偿款；第四组：黔府函（2009）255号《贵州省人民政府关于贵州省征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果的批复》、黔国土资函（2009）624号《转发的函》及附件，共同证明其严格按规定支付原告土地征收补偿款。针对被告所举示的上述证据，原告质证意见：对第一组证据无异议；对第二组证据的真实性、证明目的均不认可，认为系复印件；认为第三组证据为复印件，对其真实性不认可，认为批准的项目与实际用地的项目不一致；对第四组证据的证明目的不认可。诉讼过程中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”之规定，本院要求二被告提交前述第二、三组证据原件进行核实，并依法组织原告对上述证据进行质证。二被告向本院提交了《长顺县人民政府2015年度第七批次城镇建设用地呈报资料》，证明其按照规定提交审批资料并逐级呈报，并最终取得省政府征地批文，涉案项目征地程序合法。原告质证意见：对上述证据的真实性、合法性及其证明目的均不予认可。上述原、被告所举的证据及本院要求被告补充提交的证据，经审查，客观真实，与本案具有关联性，来源合法，能够印证本案基本事实，本院予以确认。经审理查明：原告是长顺县长寨街道办事处永增村李家山**村民，在该村拥有承包地。2015年10月20日，长顺县国土资源局发布《易地扶贫搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地公告》，公告载明：根据县人民政府工作安排，我县将征收城南社区部分集体，征地面积和四至边界以征地测量图为准，将涉及农户地块现状和面积公示。公告期限自2015年10月20日至10月29日。并将征地补偿标准及补偿依据、征地测量图、面积确认表作为附件予以公示。2015年11月1日，长顺县国土资源局发布《易地扶贫搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地补偿公示》（第一期），公告载明：公告期限自2015年11月1日至11月10日。其余内容与上述征地公告一致。在长顺县国土资源收购储备交易中心及长顺县人民政府长寨街道办事处、长顺县长寨街道永增村村委会及长顺大地测绘服务有限公司于2015年10月22日制作的《威远潮井、李家山生态移民安置征地测量面积确认表（二）》上，原告对该户被占用土地面积签字确认。2015年11月19日长顺县国土资源收购储备交易中心、长顺县人民政府长寨镇街道办事处、长顺县征地拆迁局及长顺县长寨街道永增村村委会制作《长顺县易地扶贫搬迁一期工程（威远李家山安置点）征地费用发放分户表》。同月25日，二被告按照黔南府发（2009）31号文件规定标准向原告支付相应征地补偿款项，并于当月将本案所涉及的土地用于涉案项目建设。2015年11月9日，长顺县国土局编制了《长顺县人民政府2015年度第七批次城镇规划建设用地项目呈报材料》并逐级呈报审批。2016年3月18日，贵州省人民政府作出黔府用地函[2016]143号《省人民政府关于长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地的批复》，批准将长顺县长寨街道威远社区集体农用地19.6977公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述村的集体未利用地1.1642公顷共计20.8619公顷征为国有，作为长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地。2017年8月，原告向本院提起本案诉讼，诉请如前所述。在庭审中，原告的特别授权委托代理人甘立权将原告的第一项诉讼请求予以放弃，本院当庭予以准许。另查明：原告与案外人作为共同原告曾于2016年4月以同一事由向本院提起确认被告征收涉案土地行政行为违法之诉，本院作出（2016）黔27行初52号行政裁定，认定该案各原告提起的共同诉讼不符合起诉条件，经释明后，裁定驳回该案各原告的起诉。各原告不服该裁定，提起上诉。贵州省高级人民法院于2017年6月23日作出（2017）黔行终520号行政裁定，驳回上诉、维持原裁定。本院认为，本案争议焦点为：（一）原告是否具备诉讼主体资格；（二）二被告实施的被诉土地行政征收行为是否合法。（一）关于原告是否具备诉讼主体资格问题根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”、第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”之规定，本案原告系涉案土地的承包人，从二被告提交的《威远潮井、李家山生态移民安置征地测量面积确认表》有原告签字来看，说明二被告亦已经认可使用原告土地的基本事实，故原告是本案适格主体。（二）关于二被告实施的被诉土地行政征收行为是否合法问题根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该法第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，即征收土地方案公告、征地、补偿安置方案公告、征地补偿登记制度。本案中，贵州省人民政府于2016年3月18日作出黔府用地函[2016]143号文件，批准将长顺县长寨街道威远社区20.8619公顷征为国有作为长顺县2015年度第七批次城镇建设使用土地，但二被告在实施过程中存在实施征地行为在前、审批在后情形，且并未提供充分证据证明其已按照前述法律及行政法规的规定履行两公告一登记程序。关于二被告主张其已经按照国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》相关规定履行了征地的调查确认及制定并公示土地征收补偿安置方案、按照相关标准对原告进行了补偿、履行社会保障安置等程序。经查，国发[2004]28号文件中第三条规定的是征地报批前的准备和征地批准过程中的程序性行为，属于征地报批前的一个环节，与前述法律规定的征地方案批准后组织实施过程中需要遵循的相应法定程序并不相同，不能以前者代替后者。因此，被告虽然就涉案土地已经取得省政府批准，但并未严格按照上述法律及行政法规规定的程序予以公告并组织实施，应确认二被告实施的涉案土地的行政征收行为程序违法。鉴于土地行政征收行为系复合行为，如原告认为被告未依法补偿及未履行社会保障安置职责，其均可另行主张权利，但均不属于本案审理范围，本院不予审理。综上，原告要求确认被告没有征地批文即非法占地行政行为违法的诉讼请求有相应的事实和法律依据，本院予以支持。为此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告长顺县人民政府及长顺县国土资源局对原告余明忠所实施的土地行政征收行为违法。一审案件受理费50元，由被告长顺县人民政府及被告长顺县国土资源局共同负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  刘玉冰审判员  林顺军审判员  游昌新二〇一七年十二月十三日书记员  周玉清