河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫16行初158号原告王凤之，男，汉族，1936年11月22日生，住沈丘县。委托代理人王素贞，女，1974年5月5日生，汉族，住河南省周口市川汇区，特别授权。委托代理人蔡婧，河南众望律师事务所律师，特别授权。被告沈丘县人民政府。法定代表人刘国庆，职务县长。委托代理人卢锋，沈丘县人民政府法律顾问，一般代理。委托代理人陈磊，沈丘县国土资源局工作人员，特别授权。第三人海继环（曾用名海纪环），男，回族，1936年4月26日生，户籍地沈丘县，现住沈丘县。委托代理人胡宁，河南豫安律师事务所律师，一般代理。委托代理人海洋，男，回族，1960年5月21日生，住沈丘县，沈丘县电业局工作人员，特别授权。原告王凤之不服沈丘县人民政府为第三人海继环颁发国有土地使用权证的行政行为，于2016年9月18日向本院提起行政诉讼。本院作出（2016）豫16行初247号行政判决，沈丘县人民政府及海继环不服该判决提起上诉，河南省高级人民法院作出（2016）豫行终2776号行政裁定，将本案发回重审。本院依法另行组成合议庭公开开庭审理了本案。原告王凤芝及委托代理人王素贞、蔡婧，被告的委托代理人卢锋、陈磊，第三人海继环及委托代理人胡宁、海洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年6月18日，被告沈丘县人民政府为海继环颁发了沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证，该证所载内容：土地使用权人海继环；座落泰安西路六胡同；地号1-（16）-91；图号95.60-99.00；地类（用途）城镇单-住宅用地；使用权类型划拨；使用面积380平方米；北胡成，西赵子玉，南路，东路。原告王凤之诉称，1982年7月21日，经村民小组代表研究将位于槐店回族镇泰安西路六胡同、面积0.954亩土地分配原告使用至今。第三人伪造土地来源材料，于2015年6月18日向被告申领了沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证。2015年8月10日，沈丘县国土资源局沈国土资发（2015）104号文件以四邻未指界、签字，违反了《土地登记办法》的有关规定为由，向沈丘县人民政府请示撤销第三人的土地使用权证。沈丘县人民政府于2015年8月12日作出沈政文（2015）60号关于撤销海继环国有土地使用权证的批复，同意撤销海继环沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证。2016年3月10日沈丘县人民政府作出关于废止沈政文（2015）60号文件的决定，以该文件违反《党政机关公文处理工作条例》有关规定为由予以废止。第三人不具有该争议土地的合法使用权，被告为第三人颁发土地使用权证程序违法，应依法予以撤销。被告沈丘县人民政府辩称，被告的颁证行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法维持被告的颁证行为。第三人海继环述称，一、原告不具备主体资格。2015年6月18日，被告基于第三人提交的已生效的沈丘县人民法院（2014）沈行初字第23号行政判决书，给第三人换发了沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证，该土地使用权证书证明这片宅基地南邻东邻均是路，西邻赵子玉，北邻胡成，该片宅基地四邻与原告无任何关系，原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系，无权提起诉讼。二、原告称第三人伪造征地协议的说法不能成立。原告得知被告给第三人换发土地使用权证书后大闹，要挟被告违法作出了沈丘县人民政府关于撤销海继环国有土地使用权证的沈政文（2015）60号文件，后该文件又被废止，足以证明第三人持有的沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证合法有效，请求依法判决驳回原告的诉请。经审理查明，1982年7月21日，经村民小组代表研究将位于槐店回族镇泰安西路六胡同、面积0.954亩土地分配原告王凤之及其家庭管理使用，涉案的该宗土地系分配给原告王凤之及其家庭管理使用的部分土地。该事实也被生效的沈丘县人民法院（2014）沈行初字第23号行政判决所认可。第三人海继环对此也予以认可，只是称该地早在1987年已经被沈丘县发电厂征用。1987年元月8日，沈丘县城乡建设环境保护委员会作出沈建字（1987）第3号文，该文同意沈丘县发电厂征用槐店镇土地一亩，用于解决发电厂职工住宅。当时原告王凤之为沈丘县槐店镇新村第四生产队队长，第三人海继环为沈丘县发电厂厂长。1987年元月13日，沈丘县发电厂作为甲方与作为乙方的沈丘县槐店镇新村第四生产队签订征用土地协议书，该协议书经沈丘县槐店回族镇村镇建设环境保护管理所及沈丘县槐店回族镇河南办事处加盖印章鉴证。该协议书载明：根据发展需要，经请示领导同意，于1987年元月13日征用槐店镇河南大队四队耕（废）地，东边长19.24米，宽21.95米，合0.613亩，南邻大路、北邻李凤祥、东邻小路、西邻王文中。用途建家属院（两户），经协商补偿费10421元，一次付清。同年元月14日沈丘县槐店回族镇人民政府颁发宅基地使用证显示户主为海继环，该宅基地使用证载明四至以及面积与上述征用土地协议载明情况一致。1989年5月19日，被告沈丘县人民政府颁发的000451号国有土地使用证显示：用地单位为海继环、李鹏飞（两户），用地时间从1985年元月15日起。东至路、西至王文中、南至路、北至李凤祥。面积0.613亩。原告王凤之称上述征地协议及土地使用证均系第三人伪造，第四生产队确实卖给沈丘县发电厂过土地，但并未签订协议，卖的地不是本案争议所在地而是队里的包袱单子地，但被村民所占用，发电厂没有得到地。第三人称征用土地协议所指地块就是本案争议的土地，本案重审第一次开庭时第三人称北邻胡成系买李凤祥的土地，第二次开庭时称北邻本来就是胡成家，是当时协议上写错了。经调查本案争议土地的北邻在1987年时就是胡成家，李凤祥从未在此地居住及拥有土地使用权。就涉案的该宗土地，1994年10月4日，沈丘县人民政府为海继环颁发了沈国用（宅）字第100723号国有土地使用证。该证四邻与面积均与本案被诉土地使用证一致。1995年7月，沈丘县人民政府关于全面开展城镇地籍调查作出公告，公告主要内容为：一、凡在我县范围内使用国有土地的单位和个人，必须依法办理土地登记手续，并在地籍调查中出席现场指界。逾期不办理或不出席指界的，按违约缺席指界处理。二、使用土地的单位和个人，由法人代表或委托代理人持土地权属来源的各种证件，在规定的日期捏，向县地籍调查办公室提出申请书。三、地籍调查按《规程》要求进行。此次地籍调查后，颁发《国有土地使用证》，以往的土地使用证件一律作废。今后凡地籍调查区内无《国有土地使用证》的用地，均视为违法用地，按有关规定处理。1996年9月沈丘县人民政府再次发布公告，主要内容与上述1995年发布的公告相一致。2013年8月13日原告不服被告为第三人颁发的沈国用（宅）字第100723号国有土地使用证向沈丘县人民法院提起诉讼。沈丘县人民法院于2014年10月28日作出沈丘县人民法院（2014）沈行初字第23号生效的行政判决，认为海继环持有的沈国用（宅）字第100723号国有土地使用证属公告作废的证件，但其可以重新申领土地使用证件，并以此为由判决驳回了王凤之的诉讼请求。根据第三人的申请，2015年6月18日被告沈丘县人民政府为海继环颁发了沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证。登记类型显示为变更登记。2015年8月10日，沈丘县国土资源局向沈丘县人民政府发文请示，称当时因四邻没有指界、签字，违反了《土地登记办法》的有关规定，应给与撤销沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证。2015年8月12日，沈丘县人民政府作出沈政文（2015）60号文件，同意撤销沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证。2016年3月10日，沈丘县人民政府作出沈政文（2016）4号文件，认为沈政文（2015）60号文件下发违反了《党政机关公文处理工作条例》的有关规定，即日起废止沈政文（2015）60号文件。周口市人民政府于2016年9月2日作出周政（行复决）（2016）23号行政复议决定书，认为根据《党政机关公文处理工作条例》规定，重要公文应有机关主要负责人签发，沈政文（2015）60号文件的签发人董鸿是沈丘县政府的时任副县长，并非主要负责人，决定维持沈丘县人民政府作出沈政文（2016）4号文件。2016年9月18日，原告王凤之不服该颁证行为，诉至本院。本院认为，一、关于本次颁证行为的性质问题。从沈丘县人民政府1995年和1996年发布的两次公告来看，公告要求进行重新指界，并提供权属来源证明等。从该内容来看，其对公告以前颁发的土地使用证，不仅仅是证件本身的作废，而是要进行重新的确权、调查登记。本次颁证档案中也显示，其颁证主要依据的是沈丘县人民法院（2014）沈行初字第23号行政判决、1994年9月27日的地籍档案及第三人的申请书等材料，所以本次颁证行为的性质应当认定为进行的一次新的土地登记行为，而不仅仅是对沈国用（宅）字第100723号国有土地使用证的换发行为。二、1987年元月13日沈丘县发电厂与作为沈丘县槐店镇新村第四生产队签订征用土地协议书，该协议书内容中并未具体说明征用土地的方位，只是显示了四邻的情况，而该四邻的情况与本案争议土地四邻并不一致，李凤祥也从未在在本案争议地北邻有过土地使用权。第三人称西邻赵子玉系购买王文中宅基，由于没有证据证实而不能采信。故就目前的证据来看不能确定上述征地协议所载明的土地就是本案争议的土地。同理，第三人持有的1987年沈丘县槐店回族镇人民政府颁发的宅基地使用证和1989年5月19日沈丘县人民政府颁发的000451号国有土地使用证，所载明的土地不能确定就是本案被诉土地证上载明土地。且沈国用（宅）字第100723号国有土地使用证登记档案登记材料及沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证登记档案中也没有显示与上述两证之间有何承续关系。三、第三人提供的被其称为与第三人王凤之签订的宅基地买卖协议，由于该协议为残缺协议，并没有王凤之的签字，王凤之也对此不予认可，故本院对此协议不予采纳。况且该协议与上述征地协议所指土地四邻与上述征用土地协议四邻一致，同样不能说明购买的宅基就是本案争议土地。四、原告和第三人均称争议土地上房屋（一间房屋和一间过道及主房的地基）系其所建，但在对本案争议土地的一系列诉讼中都只是提供了建房人的证人证言的可变证据（原告未在本案中提供、第三人在本案中再次举证），本院认为争议地上房屋系谁所建并不影响本案对被诉行政行为合法性的审查，故在本案中不对此加以认定。五、本案争议土地原系原告家合法使用的土地，没有合法有效充分的证据证明该地已经被征用或者被原告方转让给第三人，故原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系具有本案的诉讼主体资格。在沈国用（宅）字第100723号国有土地使用证登记档案中及沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证登记档案中均没有第三人海继环获得土地使用权的土地来源的证据，故可以认定被诉颁证行为主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销沈丘县人民政府于2015年6月18日为海继环颁发沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证的行政行为。案件受理费50元，由被告沈丘县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  胡文建审判员  王福生审判员  闫 政二〇一七年十二月二十五日书记员  胥祥林