四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）川行终426号 上诉人（原审原告）郭远兴，男，1963年9月24日出生，汉族，住四川省珙县。 被上诉人（原审被告）珙县人民政府。住所地四川省珙县巡场镇滨河西街南一段**。 法定代表人徐创军，县长。 委托代理人胡绍军，珙县观斗乡副乡长。 委托代理人曾其贵，四川戎星律师事务所律师。 上诉人郭远兴因诉被上诉人珙县人民政府（以下简称珙县政府）不履行法定职责一案，不服四川省宜宾市中级人民法院(2015)宜行初字第110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案做协调工作的期限不计入审限，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2010年诺金煤矿在幸福村进行矿山开采活动。2011年起，幸福村3社部分村民的房屋陆续开始出现裂缝、地基沉降等地质灾害现象。被告珙县人民政府在幸福村3社出现地质灾害现象之时起，组织有关部门开展了设置警示标志、划定危险区域、进行地质灾害的监测、编制印发灾害点应急预案并组织应急避险演练等一系列工作。2013年4月，四川省宜宾地质工程勘察院受珙县国土资源局的委托，作出《珙县观斗乡幸福村2、3、4社现状地质灾害调查报告》，该《报告》中认为幸福村2、3、4社地质灾害的成因是“除其客观存在较脆弱的工程地质条件外，人类采矿活动也是重要的诱发和影响因素。”珙县人民政府有关部门针对幸福村3社房屋损毁严重应当搬迁的村民，为其搭建了过渡安置房，并落实规划建设“凤凰之家”安置点，进行安置点的入场公路、挡土墙等基础设施修建工作。2015年7月，受珙县观斗乡人民政府委托，四川省宜宾地质工程勘察院作出《珙县观斗乡幸福村“凤凰之家”安置点地质灾害危险性评估报告》，对“凤凰之家”安置点的评估结论为“该区域发生地质灾害可能性较小，危险性小，建设适宜”。为了预防该地质灾害的扩大化，珙县人民政府有关部门拟定了救灾预案，制定了防灾方案和搬迁总方案，设立物资储备点储备救灾物资，设立了专门的安全避难场所，并逐户通知应搬迁村民尽快搬迁至安置点。2015年8月，诺金煤矿已暂停生产。 原告郭远兴是幸福村3社的村民，其居住的房屋××乡××3社。四川省宜宾地质工程勘察院作出的《珙县观斗乡幸福村2、3、4社现状地质灾害调查报告》中，对郭远兴房屋作出的防治建议是“近期重点监测，远期搬迁”。2014年1月9日，四川省坤泰建设工程质量检测鉴定有限公司受珙县观斗乡人民政府的委托，对幸福村3社的12户村民房屋作出《鉴定报告》，该《报告》中对郭远兴房屋作出的鉴定结论是“房屋地基土软弱，构造存在缺陷，煤矿开采引起地坪和墙体裂缝”，作出的处理意见是“加固维修”。郭远兴认为其房屋受损严重，属于应当搬迁的情形。因诺金煤矿与郭远兴就房屋受损未签订房屋补偿协议，也未支付郭远兴房屋维修费。原告郭远兴以珙县人民政府未履行法定职责给其造成损失为由提起诉讼，请求判令珙县人民政府履行法定职责，将原告搬迁至适宜居住之处并赔偿因地质灾害给原告造成的房屋损失共计444160元。上述事实，有房屋搬迁申请书、珙县观斗苗族乡人民政府关于印发《幸福村地质灾害移民安置实施方案》的通知、《珙县观斗苗族乡人民政府关于明确地质灾害重点区域乡、村、社三级监控人员的通知》、《珙县地质灾害专职监测队伍建设方案》、《珙县观斗乡幸福村2、3、4社现状地质灾害调查报告》、《四川省坤泰建设工程质量检测鉴定有限公司鉴定报告》等证据材料证实。 一审法院认为，根据《地质灾害防治条例》第六条第一款“县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作”的规定，被告珙县人民政府是地质灾害防治工作的责任主体。根据《地质灾害防治条例》第十九条第一款“对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定为地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志。”的规定，珙县人民政府有关部门在发现幸福村3社存在地质灾害隐患的可能之后，已经立即履行了划定危险区域、设置警示标志、进行地质灾害监测等法定职责。根据《地质灾害防治条例》第十九条第三款“县级以上地方人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。”的规定，珙县人民政府有关部门为地质灾害区域内的村民搭建临时安置点，委托四川省宜宾地质工程勘察院对幸福村3社作出了现状地质灾害的调查报告，规划建设了安置点“凤凰之家”，并号召组织村民尽快搬迁至安置点，已经履行了保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全的法定职责。因幸福村3社地质灾害的成因系其客观存在较脆弱的工程地质条件，人类采矿活动也是重要的诱发和影响因素共同造成，根据《地质灾害防治条例》第五条第三款“因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。”和《四川省地质环境管理条例》第二十三条第三款“人为造成的地质灾害，由诱发地质灾害的单位和个人负责治理，并承担相应的地质灾害治理费用。”的规定，幸福村3社地质灾害的治理费用，主要应由诺金煤矿承担。郭远兴要求珙县人民政府对地质灾害造成的房屋受损进行赔偿缺乏法律依据，不予支持。因郭远兴房屋地基土软弱，构造存在缺陷，煤矿开采引起地坪和墙体裂缝，属于“加固维修”的情形，郭远兴因诺金煤矿开采引起房屋损害，可通过协商或其他合法途径解决，同时郭远兴也应当积极采取有效措施加固维修房屋，予以自救，防范风险。珙县人民政府已经履行了地质灾害区域幸福村3社的相关监测、防治工作，还应当继续强化对地质灾害区域的监测、防治等工作，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。 综上，被告珙县政府已经按照《地质灾害防治条例》的相关规定，依法履行了地质灾害治理、防治及搬迁避让等法定职责。原告郭远兴请求珙县政府将其搬迁至适宜居住之处及对其损害的房屋进行赔偿的理由和请求无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决驳回原告郭远兴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭远兴负担。 郭远兴不服一审判决，上诉称：1.一审判决认定事实不清。珙县政府没有提交证据证明其履行了法律规定的职责。一审法院认定珙县政府履行职责的行为均是珙县观斗乡人民政府实施的，不能等同于珙县政府的行为。2.珙县政府存在行政不作为的行为，其消极不作为给郭远兴造成了严重的损失，依法应当赔偿。郭远兴上诉请求：撤销一审判决；发回一审法院重新审理或者依法改判。 被上诉人珙县政府答辩称：1.一审法院关于珙县政府已经依法履行职责的事实清楚，证据充分。根据《地质灾害防治条例》之规定，珙县政府防治地质灾害工作的职责，主要是组织相关部门采取措施，做好地质灾害防治工作，开展地质灾害调查，制定防治规划，进行地质灾害监测，组织地质灾害治理。本案中，在幸福村3社出现地质灾害现象时，珙县政府即组织相关部门采取措施，开展了地质灾害的监测、防治及宣传等工作，并针对受损实际，采取了搬迁安置、加固维护、损失赔付等措施，减轻灾害给群众造成的损失，表明珙县政府已依法履行了法定职责。2.郭远兴的房屋虽因灾出现状况，属“加固维修”情形，故其请求立即搬迁及赔偿房屋损失无事实依据。珙县政府答辩请求二审法院依法驳回郭远兴的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《地质灾害防治条例》第十九条第一款规定“对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定为地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志。”第十九条第三款规定“县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。”《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》（国发〔2011〕20号）第（十二）条明确“加快实施搬迁避让。地方各级人民政府要把地质灾害防治与扶贫开发、生态移民、新农村建设、小城镇建设、土地整治等有机结合起来，统筹安排资金，有计划、有步骤地加快地质灾害危险区内群众搬迁避让，优先搬迁危害程度高、治理难度大的地质灾害隐患点周边群众。要加强对搬迁安置点的选址评估，确保新址不受地质灾害威胁，并为搬迁群众提供长远生产、生活条件。”上述规定表明，当出现地质灾害前兆，可能造成人员伤亡或者重大财产损失的，县级人民政府有责任及时划定地质灾害危险区并予以公告。为保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全，县级人民政府对划定为地质灾害危险区的，有组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施的法定职责。本案中，当幸福村3社发生村民房屋因地质灾害出现墙体开裂、地基沉降等现象后，珙县政府将幸福村3社划定在地质灾害危险区内，但根据珙县政府一审中提交的证据，反映其对出现的地质灾害既未组织有关部门实施工程治理，以消除地质灾害或防止地质灾害的进一步加重，也未组织地质灾害区域内居民进行搬迁避让，这表明珙县政府在本案中确存在未正确履行法定职责的情形。根据《地质灾害防治条例》第十九条第三款和《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》第四项的规定，为保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全，县级以上人民政府针对已出现的地质灾害，可采取工程治理或者搬迁避让措施，搬迁避让包含有临时性避让、永久性搬迁两种情形。至于是采取工程治理、临时性避让措施，还是采取永久性的搬迁措施，原则上应当由县级以上地方人民政府根据地质灾害的危害程度、治理难度酌情决定，但不论采取何种措施，必须确保地质灾害危险区内居民生命、财产的安全。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，公民、法人和其他组织认为行政机关不履行法定职责造成合法权益损害的，当然有权请求行政赔偿；行政机关不履行法定职责造成公民、法人或者其他组织人身、财产损害的，也应当依法承担相应的行政赔偿责任。但行政机关承担行政赔偿责任的必要条件包括：第一，必须存在对赔偿请求人不履行特定职责义务的违法事实；第二，造成了赔偿请求人人身、财产实际损害；第三，不履行特定法定职责的行为与赔偿请求人合法利益的损害，存在因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（三）项规定，属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：“（三）法律规定的其他情形。”本案中，幸福村3社出现的地质灾害现象，根据地质灾害调查报告关于“其成因除客观存在较脆弱的工程地质条件外，人类采矿活动是重要的诱发和影响因素”的意见，郭远兴房屋受损，除存在自然的地质因素外，主要是由其他组织或个人的采矿活动诱发的。《地质灾害防治条例》第四十二条规定“违反本条例规定，对工程建设等人为活动引发的地质灾害不予治理的，由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期治理；逾期不治理或者治理不符合要求的，由责令限期治理的国土资源主管部门组织治理，所需费用由责任单位承担，处10万元以上50万元以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任”。因此，郭远兴对因采矿等人为活动引发地质灾害，造成其房屋的损害，应当向采矿行为人请求承担相关的赔偿责任。珙县政府未依法履行法定职责的情形与郭远兴房屋受损没有内在的因果联系，不应当承担行政赔偿责任。 综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、撤销四川省宜宾市中级人民法院（2015）宜行初字第110号行政判决； 二、责令珙县人民政府依法履行《地质灾害防治条例》第十九条第三款规定的职责； 三、驳回郭远兴的行政赔偿请求。 一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人珙县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇一七年十二月十八日 书记员 周 怡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《地质灾害防治条例》第十九条对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定为地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志。县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。 第四十二条违反本条例规定，对工程建设等人为活动引发的地质灾害不予治理的，由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期治理；逾期不治理或者治理不符合要求的，由责令限期治理的国土资源主管部门组织治理，所需费用由责任单位承担，处10万元以上50万元以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。 最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。