贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔01行初592号原告吕晋平，女，1961年5月26日出生，汉族，住贵州省贵阳市南明区委托代理人贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。执业证号：11101199910740938委托代理人和雪莲，北京市凯诺律师事务所律师。执业证号：11101201311752061被告贵阳市云岩区人民政府，住所地贵阳市云岩区新添大道南段**。法定代表人林刚，区长。委托代理人丁小宏，贵州驰宇律师事务所律师。执业证号：15201200710676225委托代理人魏永春，贵州辰泰律师事务所律师。执业证号：15201200510963595原告吕晋平因要求确认贵阳市云岩区人民政府（以下简称“云岩区政府”）城乡建设行政管理环境综合整治行为违法一案,于2017年3月7日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月22日立案后，向被告云岩区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月22日公开开庭审理了本案。原告吕晋平及其委托代理人贾启华、和雪莲，被告云岩区政府的委托代理人丁小宏、魏永春及行政机关负责人漆勇到庭参加了诉讼。本案经贵州省高级人民法院批准延长审理期限6个月。本案现已审理终结。原告吕晋平诉称：原告是贵阳市云岩区市西路鸿运商城****商铺的所有权人，原在市西路商业街依法自营或将商铺出租予他人经营批发业务。2014年8月17日，被告开始实施“市西路环境综合整治工程”。工程采取明挖施工，全封闭作业的方式作业，并对市西路商业街进行了封闭，致使原告或者原告店面的承租人无法正常开展经营活动，造成原告巨大的经济损失。被告实施“市西路环境综合整治工程”侵犯了原告的知情权，表达异议权，其封闭道路的手段更严重侵害了原告合法权益。为促进政府依法行政，维护原告的合法权益，诉至法院，请求：一、判决被告实施“市西路环境综合整治工程”的行政行为违法；二、判决被告承担本案的诉讼费。原告吕晋平向本院提交了以下证据：第一组：1-1.云岩区政府关于市西路环境综合整治工程建设的通告；1-2.云府发[2015]156号文。证明政府组织实施市西路环境综合整治工程，其是适格的被告，该工程符合行政事实行为的特征，具有可诉性；第二组：2-1.市西路环境综合整治工程施工现场照片（十六张，99个案件的现场照片证据一致）；2-2.关于行政诉讼原告主体资格的法律法规司法解释和文献；2-3.原告身份证；2-4.原告产权证、土地使用权证。证明市西路环境综合整治工程的内容是修建市西路地下人行通道、出入口、路面铺装和绿化，并对沿街商场外立面进行改造。原告是市西路商场的商铺业主，，作为市西路步行街主干道的相邻权人，工程将影响原告对商铺的正常通行、使用;同时原告也是商场外墙的按份共有人，对商场外立面进行改造也未征得原告的同意。被告组织实施该工程直接影响原告相邻权、物权的行使。因此，原告对被告所组织实施的市西路环境综合整治工程有重大利害关系，是行政行为的相关人，依法具有本案诉讼主体资格。被告云岩区政府辩称：原告起诉的重要依据为2014年8月9日发布的“市西路环境综合整治工程项目建设的通告”，通告的对象为不特定的“广大市民”，没有针对特定主体，且通告没有对原告设定权利、义务，不具有强制力，故该通告本身不可诉。另，市西路环境综合整治工程项目建设的通告发布于2014年8月9日，原告2017年3月才起诉，程序上显然已经超过起诉期限。市西路环境综合整治工程实施前，已经取得相应的立项、规划、用地、施工等手续，工程项目合法，且项目的实施主体并非被告。鉴于前述理由，请求法院依法驳回原告的起诉。被告云岩区政府向本院提交了以下证据：1.法定代表人身份证明；2.云发改投[2014]143号《关于贵阳市市西路环境综合整治工程项目建议书的批复》；3.《建设项目选址意见书》；4.《建设用地规划许可证》；5.《建设用地批准书》；6.《建设工程规划许可证》；7.《建筑工程施工许可证》。以上证据证明市西路环境整合整治项目申报和实施主体均不是被告；项目从立项、规划、用地到施工均手续齐全，属于合法工程项目，不存在违法的情形，且与原告没有利害关系。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均符合证据的真实性、合法性及关联性，本院予以确认。经审理查明，2014年8月9日，云岩区政府发布《关于市西路环境综合整治工程建设的通告》，载明因“疏老城，建新城”的需要，经贵阳市人民政府批准同意，由云岩区政府负责实施市西路环境综合整治工程。2014年8月26日，云岩区发展和改革局对贵阳云岩贵中土地开发建设投资管理集团有限公司（以下简称“贵中公司”）作出《关于贵阳市市西路环境综合整治工程项目建议书的批复》，同意市西路环境综合整治工程项目建设。建设规模和内容：1、地、地下人行通道括地下建筑和出入口建筑）建筑面积17017.61平方米；2、路面铺装面积13992平方米、绿化面积5442平方米、外立面改造面积71980平方米及雨污管网建设900米。总投资44405.97万元。2014年9月9日，贵阳市城乡规划局向贵中公司核发了《建设项目选址意见书》，次日颁发《建设用地规划许可证》，证上载明用地面积9808平方米。2014年9月15日，贵阳市国土资源局向贵中公司核发《建设用地批准书》，批准用地面积9808平方米，有效期至2017年9月。2014年9月18日，贵阳市城乡规划局向贵中公司颁发《建设工程规划许可证》。2015年1月27日，云岩区住房和城乡建设局向贵中公司颁发《建筑工程施工许可证》，并于2016年1月20日同意工程竣工延期至2016年12月31日。原告认为环境综合整治工程侵犯其权益，因此诉至本院，诉请如前所述。另查明，原告吕晋平持有贵阳市云岩区市西路鸿运商城2层48号商品房的不动产权证书。本院认为：云岩区政府发布《关于市西路环境综合整治工程建设的通告》，组织实施市西路环境综合整治工程建设，故本案所诉行政行为应认定为云岩区政府实施，云岩区政府是本案的适格被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”、第三十七条第一款：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”、第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”之规定，市西路环境综合整治工程建设项目实施前，贵中公司按上述法律、法规规定已取得云岩区发展和改革局的立项审批，并获得了贵阳市城乡规划局颁发的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》；贵阳市人民政府根据《城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，批准贵阳市国土资源局向贵中公司颁发了《建设用地批准书》；此后，云岩区住房和城乡建设局根据《中华人民共和国建筑法》第八条：“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理建筑工程用地批准手续；（二）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施；（七）建设资金已经落实；（八）法律、行政法规规定的其他条件。建设行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内，对符合条件的申请办理施工许可证。”之规定，向贵中公司颁发了《建筑工程施工许可证》。在施工过程中，施工单位基于安全考虑在预留行人通道的情况下进行半封闭施工具有合理性，符合行政行为的比例原则，即行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还应充分考虑行政目标的实现和行政相对人权益的保障，采取适当的手段，使得对行政相对人权益的侵害得以避免或降到最低限度。综上，被告实施的市西路环境综合整治工程符合法律规定，原告诉请确认被告实施“市西路环境综合整治工程”的行政行为违法，本院不予支持。另，被告虽于2014年8月9日发布关于市西路环境综合整治工程建设的通告，但该工程至2016年仍在持续施工中，故被告主张原告超过起诉期限的理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下：驳回原告吕晋平的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告吕晋平负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  黄永福审判员  颜 云审判员  霍守明二〇一七年十二月十八日法官助理喻秀书记员徐杰