安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2017）皖0191行初96号原告：合肥光华学校，住所地安徽省合肥市天通路**。法定代表人：何光华，董事长。委托代理人：方维亮，安徽华人律师事务所律师。委托代理人：戴高敏，安徽华人律师事务所律师。被告：合肥高新技术产业开发区城市管理行政执法分局，住，住所地安徽省合肥市高新区黄山路/div>法定代表人：熊卫东，局长。出庭行政机关负责人：叶守静，副局长。委托代理人：徐凡，安徽天瑞律师事务所律师。委托代理人：邓英云，安徽天瑞律师事务所实习律师。原告合肥光华学校（下称光华学校）不服被告合肥高新技术产业开发区城市管理行政执法分局(以下简称城管分局)行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月5日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年12月21日公开开庭审理了此案。原告光华学校委托代理人方维亮，被告城管分局及其委托代理人叶守静、徐凡、邓英云到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2016年8月26日，被告城管分局接到举报，称原告擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋使用性质，经调查，城管分局于2017年6月9日作出合（高）城管（规划）罚（2016）（2030）号《行政处罚决定书》，责令原告30日内恢复信息楼原使用性质，并没收违法所得人民币陆佰零捌万陆仟贰佰陆拾元。原告合肥光华学校诉称，2017年6月9日，合肥高新技术产业开发区城市管理行政执法分局下达合（高）城管（规划）罚（2016）（2030）号《行政处罚决定书》，责令原告30日内恢复信息楼原使用性质，并没收违法所得人民币陆佰零捌万陆仟贰佰陆拾元。《处罚决定书》要求收到处罚决定之日起15日内缴纳罚款。逾期不缴纳的，每日按罚款数额的3%加处罚款。《处罚决定书》告知原告可以在接到决定之日起6个月内向合肥高新技术产业开发区人民法院提起诉讼。原告认为，被告的行政处罚决定书，认定事实错误，适用法律错误，程序违法，不具有合理性，应依法予以撤销。具体理由如下：一、认定事实错误。1、处罚主体错误。被告在处罚决定书中责令原告恢复信息楼性质，属于认定事实错误。该信息楼属于上海光华教育投资集团所有，该信息楼若违反原使用性质，应要求房屋产权所有人恢复。原告既不是房屋所有人，也不是现在的实际使用人，被告对原告进行处罚，属于认定事实错误。2、信息楼变更原使用性质得到政府各部门批准。2009年11月前后，高新区管委会常务副主任夏向东副主任主持召开协调会，管委会建设、发改、环保、消防、工商等部门负责人参加，将宾馆和农家乐餐饮作为引资项目，投资1000万，属招商项目，落脚光华学校综合办公楼。宾馆、农家乐餐饮筹建人员也到场参加。根据此次会议决定，宾馆和农家乐餐饮顺利在各部门办理了证照，正式开业经营至今。二、适用法律错误。处罚决定书依据的是《合肥市城市规划条例》第五十九条和《合肥市城市管理行政处罚自由裁量权参照执行标准》。信息楼改变使用性质行为发生在2009年11月，当时生效的《合肥市城市规划条例》没有第五十九条规定，比照当时应当是第四十条。该条规定应当报请批准，若不批准，相关职能部门不得办理有关手续。该条没有处罚条款。原告认为，对改变使用性质的行为处罚，应当适用当时的地方法规，而不是后期生效的《合肥市城市规划条例》。根据法不溯及既往的原则，被告的处罚决定书适用法律错误。三、程序违法。《行政处罚法》第三十七条规定行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。被告的执法人员没有行政处罚执法资格，被告的行政处罚违法。四、处罚不具备合理性。当时因民办教育招生规模下滑，学校的综合办公楼，造成闲置。为弥补教学经费，使闲置资产得到使用。宾馆和农家乐餐饮开业，弥补高新区三产的不足，使天柱路餐饮人气更旺，为国家带来了近200万税收，解决了100多人的就业。如果责令恢复原状，将使资产再次闲置，宾馆、餐饮关门，人员失业，国家的税收没了。在实体经济发展困难时期，难道一定要这样处罚吗？行政处罚合法，也应合理。城管处罚有法律依据，但应考虑合理性：责令补办相关手续，不是更合理吗？《行政处罚法》第五条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。上述意见在听证会上已提出，被告拒不采纳。五、处罚超过时效。《处罚决定书》称2016年8月26日接到举报进行调查做出处罚与事实不符。被告城管部门2009年11月知道宾馆与酒店开业事宜。2009年11月酒店和宾馆装修时城管下属园林管理的部门就对宾馆进行过处罚，后期酒店门前开路并移植林木，均到城管部门办过手续，并得到同意。被告直至2016年借口接到举报进行处罚，与事实不符，已经超过处罚时效。综上所述，被告行政处罚事实不清，适用法律错误，不具有合理性，且超过时效。为此，特起诉至贵院，请求法院判令：1、判决依法撤销合（高）城管（规划）罚（2016）（2030）号《行政处罚决定书》；2、案件受理费由被告承担。原告光华学校向本院提交了以下证据：原代：1、代码证；2、处罚决定书3、房产证；4、承租人情况说明；5、宾馆相关执照；6、证人证言。被告城管分局辩称，一、原告违法事实清楚，被告作出的行政处罚决定证据充分2016年8月26日，高新城管局接到举报，称原告擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋使用性质。为查明事实，高新城管局执法人员进行了现场检查并取证。经查，合肥光华学校将其规划中位于天柱路东侧的信息楼整体进行租赁，用于格林豪泰酒店和农家乐高新店经营活动。2016年8月30日，高新城管局向合肥市规划局去函，要求对原告涉嫌违法情况进行认定，2016年11月3日，合肥市规划局回函，明确了原告存在擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋使用性质的行为。2016年8月31日，合肥光华学校授权委托人马新朋前往高新城管局接受调查询问，承认合肥光华学校将信息综合楼出租从事商业经营，根据合肥光华学校提供的租赁合同、租金发票、情况说明等材料，高新区城管局认定合肥光华学校出租房屋的租金收入为608.626万元。综上，原告违法事实清楚，被告作出的行政处罚决定证据充分。二、行政处罚适用法律正确，程序合法经高新城管局查明，原告存在擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋使用性质的行为，明显违反了《合肥市城乡规划条例》第38条的规定，根据高新城管局提供的证据材料，高新城管局依法予以立案、调查取证，告知了原告陈述、申辩以及听证的权利，并依原告申请依法举行了听证，依据相关法律规定进行行政处罚。该行政处罚适用法律正确，程序合法。综上所述，答辩人认为案涉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，驳回原告的诉讼请求。行政处罚主体问题，涉案房屋是原告的办公楼，从房产证上看，是位于光华学院内，并是办公楼性质，从调查笔录看，该楼实际前期是办公用，后期经营用，后收集相关发票等，每年原告都有收取租金，形成了完整的证据链，房屋使用人也有合法使用的义务，故原告作为本案主体是适当的。如果确需变更，应当报请相关部门申请，但原告没有证据证明履行了相关手续，在调查中，从合肥市规划局函可见，原告违反了城乡规划，涉案房屋一直处于出租状态，根据规划条例，有合法使用的义务，而且每年都在收取租金，出租行为是持续的行为，2013年刚好在出租房屋的期限内，适用法律正确。对于合理性的问题，我们在调查中，从现场笔录及和当事人听证过程，已经告知其法律规定，我们应当按照法律规定对案件事实进行调查并依法处罚。被告城管分局向本院提交了以下证据：1、现场检查笔录、现场照片、游泳馆及办公楼平面绘图；2、调查询问通知书、营业执照；3、合肥光华学校询问通知书、马新鹏委托书、身份证复印件、询问调查笔录；4、民办非企业单位登记证书、民办学校办学许可证、企业法人营业执照；5、关于对合肥光华学校涉嫌擅自改变房屋使用性质给予认定的函；关于对合肥光华学校游泳馆、信息楼建设工程规划许可有关情况的复函；6、办公楼、游泳馆房地产权证及房屋分户图；7、房屋租赁合同（2份）、说明、关于合肥光华学校办公楼出租的情况说明、关于合肥光华学校综合办公楼租赁的情况说明、2010年1月1日至2016年12月31日房租发票（7份）；8、听证笔录、听证陈述意见、请求暂缓执行行政处罚的报告；9、立案审批表；10、调查终结审批表；11、行政处罚事先告知书；12、行政处罚听证告知书；13、听证要求、授权委托书；14、行政执法听证通知书；15、行政处罚决定书及送达回执。法律依据：《合肥市城乡规划法》第三十八条；17、《合肥市城乡规划法》第五十九条；《合肥市城市管理行政处罚自由裁量权参照执行标准》。经庭审举证、质证，本院对原被告提交的证据作如下认证：原告提交证据1-3，具有真实性、合法性及与本案的关联性予以认定。被告市运管处提交的证据1-15，具有真实性、合法性及、关联性，本院依法予以认定。经审理查明：2016年8月26日，被告城管分局接到举报，称原告擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋使用性质。经查，光华学校将其规划中位于天柱路东侧的信息楼整体进行租赁，用于格林豪泰酒店和农家乐高新店经营活动。城管分局依据《合肥市城市规划条例》第五十九条和《合肥市城市管理行政处罚自由裁量权参照执行标准》的规定，于2017年6月9日，作出合（高）城管（规划）罚（2016）（2030）号《行政处罚决定书》，责令原告30日内恢复信息楼原使用性质，并没收违法所得人民币陆佰零捌万陆仟贰佰陆拾元。原告光华学校对城管分局作出的行政处罚决定不服，诉至本院，请求判如所请。本院认为，本案争议的焦点是：一、光华学校是否是被行政处罚的对象；二、行政处罚适用法律是否正确；三、行政处罚程序是否有错误。一、光华学校是否是行政处罚的对象。原告认为，被告在处罚决定书中责令原告恢复信息楼性质，该信息楼属于上海光华教育投资集团所有，该信息楼若违反原使用性质，应要求房屋产权所有人恢复。原告既不是房屋所有人，也不是现在的实际使用人，被告对原告进行处罚，属于认定事实错误。被告辩称，涉案房屋是原告的办公楼，从房产证上看，位于光华学院内，并是办公楼性质，从调查笔录看，该楼实际前期是办公用，后期经营用，后收集相关发票等，每年原告都有收取租金，形成了完整的证据链，房屋使用人也有合法使用的义务，故原告作为本案主体是适当的。本院认为，本案中，涉案建筑物为合肥光华学校信息办公楼（下称信息楼），根据信息楼房产证记载，该信息楼坐落于合肥光华学校校园内，设计用途为办公用房，所有权人为上海光华教育投资管理有限公司，合肥光华学校为该办公用房的使用人。2009年3月18日，合肥光华学校与合肥科源快捷宾馆有限公司签订一份《房屋租赁合同》，将信息楼用于出租盈利，根据租金发票显示，所有房租均由承租人直接汇付至合肥光华学校账户。2017年7月24日，合肥光华学校向高新区城管局出具一份《关于请求暂缓执行行政处罚的报告》，称因招生规模下滑，造成学校资产闲置，为弥补教学经费不足，将限制资产出租，所收取的租金全部弥补教学经费，没有用于其他地方。根据上述事实，光华学校作为信息楼的使用人，为谋取租金利益，将本应当用于办公用途的信息楼出租盈利，违反了《合肥市城乡规划条例》相关规定，因此，被告据此认定出租方为光华学校并对其进行行政处罚，认定事实清楚。二、行政处罚适用法律是否正确。原告认为，行政处罚决定书依据的是《合肥市城市规划条例》第五十九条和《合肥市城市管理行政处罚自由裁量权参照执行标准》。信息楼改变使用性质行为发生在2009年11月，当时生效的《合肥市城市规划条例》没有第五十九条规定，比照当时应当是第四十条。该条规定应当报请批准，若不批准，相关职能部门不得办理有关手续。该条没有处罚条款。对改变使用性质的行为处罚，应当适用当时的地方法规，而不是后期生效的《合肥市城市规划条例》。依据法不溯及既往原则，被告的处罚决定书适用法律错误。被告辩称，从合肥市规划局函可见，原告违反了城乡规划，涉案房屋一直处于出租状态，且每年都在收取租金，出租行为是持续的行为，2013年刚好在出租房屋的期限内，因此，应当适用《合肥市城市规划条例》第五十九条和《合肥市城市管理行政处罚自由裁量权参照执行标准》。本院认为，根据房屋租赁合同及发票显示，合肥光华学校自2010年1月至2016年12月一直将信息楼用于出租。2016年8月，城管分局接到举报对该案进行查处，《合肥市城乡规划条例》于2013年1月1日正式实施，虽然光华学校改变房屋的用途的时间是在2009年，但由于该租赁活动一直持续到2016年，且光华学校的违法出租行为本质上是一种经营行为，无论从房屋租赁合同所约定的租赁期限上来看，还是从合肥光华学校收取租金的实际支付情况来看，其违法行为均具有持续性。因此，城管分局适用《合肥市城市规划条例》对光华学校进行处罚，并无不当。三、行政处罚程序是否有错误。原告认为，依据《行政处罚法》的规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。但本案执法人员没有两人，被告的执法人员没有行政处罚执法资格，被告的行政处罚程序违法。被告辩称，原告存在擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋使用性质的行为，城管分局依法予以立案、调查取证，告知了原告陈述、申辩以及听证的权利，并依原告申请依法举行了听证，依据相关法律规定进行行政处罚，该行政处罚程序合法。本院认为，在庭审中，被告向本院提交了该局参与调查的两名执法人员的执法证件，该二人具有执法资格，被告提供的该行政处罚的证据材料上均有该两人的签名。被告在调查过程中，依法举行了听证程序，光华学校参加听证程序并发表意见。因此，被告作出的行政处罚程序合法。原告诉称被告的执法人员没有两人，与事实不符，本院依法不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告合肥光华学校的诉讼请求。案件受理费50元，由原告合肥光华学校负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。审 判 长  毕守国人民陪审员  王永清人民陪审员  张 菊二〇一七年十二月二十八日书 记 员  谢 文附本案适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。