贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）黔05行初128号 原告杜永忠，男，1959年12月28日出生，汉族，贵州省赫章县人，住贵州省赫章县。 委托代理人杜朝军，男，1979年8月20日出生，汉族，贵州省赫章县人，住贵州省赫章县。系原告之侄。代理权限：特别授权代理。 被告赫章县人民政府。 住所地：赫章县城关镇。 法定代表人胡海，该县县长。 委托代理人陈小哲，男，赫章县人民政府法制办工作人员。代理权限：特别授权代理。 委托代理人张学武，男，赫章县人民政府法制办工作人员。代理权限：特别授权代理。 第三人赫章县达依乡海马村村民委员会（以下简称村委会） 法定代表人曹凡军，该村村委会主任。 第三人赫章县达依乡海马村河边组（以下简称河边组）。 负责人尹东，该组组长。 第三人尹再含，男，1970年9月9日出生，汉族，贵州省赫章县人，住贵州省赫章县。 原告杜永忠因不服被告赫章县人民政府、第三人赫章县达依乡海马村村民委员会、第三人赫章县达依乡海马村河边组、第三人尹再含行政复议一案，向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年12月27日公开开庭审理了本案。在庭审中原告杜永忠、委托代理人杜朝军，被告委托代理人陈小哲、张学武，第三人海马村委会主任曹凡军，第三人河边组组长尹东，第三人尹再含均出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告杜永忠诉称：原告于1983年10月，经达依乡人民政府和原海马大队（现海马村）集体村民一致同意，将原河边生产队集体公房及院坝出卖给原告，并签订了《关于海马大队河边生产队集体公房的处理协议》（以下简称《处理协议》），该协议约定院坝前3.83米至公路的地块用原告的承包地与村委会进行调换，原告已按协议约定将“下河坝”土地交付给村委会，时任河边组组长李陆祥出具收条认可已经收到该土地。协议签订后，该院坝一直由原告管理使用。2012年海马村委会不顾原告反对，以竞拍的方式将院坝出卖给第三人尹再含，原告认为海马村委会侵犯了原告的用益物权。海马村委会将院坝出售给第三人尹再含的行为应属无效行为，第三人无权占有该院坝。原告经过诉讼后申请达依乡人民政府确权，达依乡人民政府于2016年11月18日作出《关于海马村河边组集体公房院坝使用权确权决定书》，确认该争议土地为集体土地，由尹再含使用。原告向被告申请复议。被告于2017年3月21日作出行政复议决定，确认达依乡人民政府确权决定违法，并责令达依乡人民政府在60日内重新作出处理。达依乡人民政府于2017年8月27日作出确权决定，确认该争议土地属于集体土地，由尹再含使用。原告不服，向被告申请复议，被告于2017年11月8日作出行政复议决定，确认达依乡人民政府2017年8月27日作出的确权决定违法，但未撤销。被告在行政复议决定书中已经认定原告依据《处理协议》和民事判决已经取得了院坝使用权，但因尹再含修建了建筑物，而不撤销确权决定，原告认为行政复议决定不当。因为海马村委会非法将院坝拍卖给尹再含后，原告一直向各机关反映，同时一直阻止尹再含在院坝上修建任何设施，但尹再含在原告不知情的情况下修建了零星设施，未形成完整建筑物，责令尹再含拆除建筑物不会造成损失，应当应予以撤销。请求：1、撤销被告赫章县人民政府于2017年11月8日作出的赫府行复决字[2017]11号行政复议决定；2、判令被告重新作出行政复议决定；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：1、《关于海马大队河边生产队下半队集体公房处理协议》；2、2003年6月20日《收条》；3、（2004）黔赫民初字第166号判决书；4、（2004）黔毕民终字第479号民事判决书；5、土地承包证、土地承包合同书；6、赫府行复决字（2017）11号复议决定书；7、赫章县达依乡人民政府确权决定书。用以证明：集体公房现在的院坝地是原告用自己的承包地（下河坝）的土地调换来的，原告依法享有该土地的使用权，但确权决定和复议决定把土地确权给第三人尹再含，原告对确权决定和复议决定不符，才向法院提出起诉。 被告质证意见：达不到证明目的，用于调换的车田坪子承包地已被依法征收，补偿款已由原告领取。 第三人村委会质证意见：没有意见，我们以县政府的意见为准。 第三人河边组质证意见：原告说拿下河坝的地调换的说法是假的，因为原告现在都还在耕种起下河坝的地的，所以他的证据是虚构的，是假的。 第三人尹再含质证意见：下河坝的地到现在都还是原告家耕种使用的，原告没有拿下河坝的地来调换。原告说的是假的，我不认可。 被告赫章县人民政府辩称：1、本案复议程序合法，保证了复议结果的合法、公正和及时处理。2、被告作出的行政复议决定事实清楚，证据充分。原告杜永忠买到集体公房后连带使用了公房前3.83米以外的争议地，但并未将协议中约定的承包地划出调换。2012年，海马村修村通组路，为筹集资金，开会讨论并决定将该争议土地进行竞卖，尹再含以最高价3.1万元购得该地，并支付了补偿款。3、复议决定合法合理。原告获得争议土地的主要依据是1983年的调地协议，该协议经（2004）黔毕民终字第479号判决书认可有效，证明原告对争议土地合法使用权，至于原告未按约定履行义务，本案第三人应当通过合同法有关规定催告履行或者诉讼解除协议，第三人怠于行使权利不享有被原告按照协议获得争议土地使用权的效力。第三人尹再含属于善意取得本案争议土地的使用权，但是否构成善意应当由法院裁定。复议决定确认达依乡人民政府的确权决定违法不撤销考虑了损益均衡，又考虑了公告利益，并无不当。请求驳回原告诉讼请求。 被告为了证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：1、行政复议申请书；2、行政复议受理通知书及送达回证；3、提出行政复议答复通知书及送达回证；4、第三人参加行政复议通知书及送达回证；5、行政复议决定书送审文稿处理签（杜永忠案）；6、行政复议决定书（赫府行复决字[2017]11号）；7、行政复议决定送达回执4份（申请人、被申请人、第三人）。用以证明：本案复议过程程序合法。 原告质证意见：行政复议申请书是我提交的。对这组证据没有意见。 第三人村委会质证意见：对该组证据没有意见。 第三人河边组质证意见：对该组证据没有意见。 第三人尹再含质证意见：对该组证据没有意见。 第二组证据：8、集体公房处理协议、袁章明出具的证明、李陆祥出具的收条；9、（2004）黔赫民初字第166号民事判决书、（2001）黔毕民终字第479号民事判决书、（2014）黔赫民初字第864号民事判决书；10、达依乡海马村竞拍集体公房院坝会议纪要、尹再含竞拍集体公房院坝款项交付村委会收条、集体公房院坝流转的群众会议；11、达依乡调查笔录（尹再含、李陆祥、袁章明）；12、达依乡政府2016年11月17日专题会议纪要、2016年11月18日调解记录、2016年11月18日作出的确权决定、2017年8月22日专题会议纪要、2017年8月26日作出的确权决定；13、尹再含户修建房屋及集体公房院坝竞拍款项修建通组路的现场照片。用以证明：行政复议决定事实清楚，证据充分，复议决定合法合理。 原告质证意见：对第8号证据、第9号证据没有意见、第10号证据中对达依乡海马村竞拍集体公房院坝会议纪要的内容是真实的，没有异议。收条当时说是说这么多钱，当时具体怎么写、收了多少钱原告不清楚，但在村委会拍卖的时候原告已经去给村委会讲过这块地是原告家调换的土地，有法院的判决书的。对10号证据中的群众会议记录原告没有异议。对11号证据中2017年6月9日对袁章明的调查笔录内容不真实，他说是杜永忠用车田坪子调换，但杜永忠根本就没有车田坪子这块地。2017年6月9日对蒋友芬的调查笔录内容也不真实，她也提到车田坪子。对11号证据中的其他调查笔录没有意见。对12号证据中的会议纪要、调解记录、确权决定书我们都不认可，本来本案争议的土地就是生产队调换给原告的，也有相关的民事判决也是把土地使用权判给原告的，所以把土地确权给尹再含家原告有异议。当时13号证据中的照片不真实，是后来才补的。尹再含家才刚开始挖基础的时候原告就去给他家讲过的，说原告已经有法院的判决书，有买房协议，这块土地原告是调换取得的。 第三人村委会质证意见：对被告提交的该组证据没有意见。 第三人河边组质证意见：对被告提交的该组证据没有意见。 第三人尹再含质证意见：对被告提交的该组证据没有意见。 第三人村委会陈述称：原告并未按照协议实际将土地进行调换，没有获得争议地的使用权，争议地属于集体。村委会有权竞卖，尹再含通过竞卖获得争议地的使用权，被告的复议行为正确。请求驳回原告诉讼请求。 第三人尹再含陈述称：原告并未按照协议实际将土地进行调换，没有获得争议地的使用权，争议地属于集体。村委会有权竞卖。竞卖前原告知情，并与尹再含协商，在村委会让出1米的基础上，尹再含在买到的土地上又让出了1.5米让原告家过路。尹再含通过竞卖获得争议地的使用权，被告的复议行为正确。请求驳回原告诉讼请求。 第三人尹再含为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：1、2012年6月5日《达依乡海马村河边组会议纪要》（内容及签名捺印共2页）；2、2012年6月5日海马村村民委员会出具的《收条》；3、2017年12月20日《答辩状》；4、赫府行复决字（2017）11号复议决定书；5、赫府行复决字（2016）15号复议决定书；6、（2013）黔赫民初字第631号民事判决书。用以证明：证明土地的所有权应该属于我。 原告质证意见：对1号证据，地点是真实的，但在开会的时候原告已经给村委会说的这块土地是原告和村里调换了的，还有法院的法律文书，但是村委会还是拍卖了。所以原告对这个会议纪要也不认可。对2号证据不清楚，原告是听说拍卖了这么多钱，但是当时具体怎么写、收了多少钱原告不清楚，但在村委会拍卖的时候原告已经去给他们说过这块地是原告家调换的土地，有法院的判决书的。对3号答辩状中的内容不认可，他说给原告妻子商量留出1米的这个事情是虚假的。对4号证据不认可，这个决定书上已经说了认可原告提交的民事判决书，但最后还是确权给尹再含，所以这个复议决定是错的，原告就是因为不服复议决定才来起诉的。对5号证据不认可，这个复议决定书是以前的了，这已经被2017年的复议决定书取代了。对6号证据不认可，该民事判决书已经被二审的裁判文书撤销了，不能作为证据使用。 被告质证意见：对该组证据没有意见。 第三人村委会质证意见：对该组证据没有意见。 第三人河边组质证意见：对该组证据没有意见。 第三人尹再含向本院申请三名证人出庭作证。 杨德军证明内容：本案争议的土地是村集体土地，具体是属于河边组所有。我知道的情况是：1、2011-2016年间我担任本村村主任。当时我们村搞一事一议修通组路，我们村在土地发包的时候将河边组分成上半组和下半组，一事一议的修建是需要群众出工出力，上边只给材料，河边组当时有一个公房院坝，经过开群众会，大家商议以后就同意将这块集体的土地拿出来置换土地或者拍卖来修路。经现场开完会、指界、框界以后，指界人尹东也在场，还有当时的老支部书记也在现场，原告也在现场，框界的结果是97.5个平方米，村里面原来有会议记录，框界记录的，前面留出6.5米，后面就是卖给原告家的老公房从墙出来一丈，前面是海默公路，左边留出一米来过路，右边是甘义才家过来估计几十公分不到一米。当时原告在现场他也没有提出异议，他只是说我个人的几个平方我不卖，其他的他没有提出异议。2、事后原告告到法院，我作为村委会的法人接到传票，我就去问了老领导，法院也去对老领导作了调查，法院就判决下来，判决土地是村集体的。所以当时原告说他是用他的土地调换的，这个也是事实的，当时他调换的土地是利用车田坪子来调换的，当时群众没有同意，因为车田坪子的土地当时因为用于修建小学被征用了，原告在2001年、2002年两次把车田坪子的补偿款领取了。证明原告说的调换不成事实。3、原告说村民组长给他打了收条的，但是村民组长不属于村委会成员，原告调换土地也没有如实向村委会申请变更登记，所以村委会根本就不认可他私自调换来的土地。所以这块土地仍然还是村集体的。4、当时原告说他是用下河坝的承包地来调换的，当时法院的人亲临现场勘查取证，照了照片，照片法院还有。实质上下河坝是原告自己种植起樱桃树，是原告自己在使用。综上4点证明本案争议的土地是我们村集体的。竞卖的土地款用于修路，修的通村组路本村受益40多户。 原告质证意见：证人说拍卖的款拿去修路是假的，这个钱当时的袁支书他们都知道的，这个路是每户要交2000元，交了钱的可以过，不交钱的不可以过。他说用车田坪子和他们调换的事情是假的，因为原告根本没有车田坪子的承包地。领款的原因是原告的母亲过世分下来的一小点承包地的赔偿款，不是原告的土地。证人说原告当时在现场说他的几个平方不卖的说法是假的，原告没有说过这种话。 被告质证意见：对证人证言没有意见。 第三人村委会质证意见：对证人证言没有意见。 第三人河边组质证意见：对证人证言没有意见。 袁锋林证明内容：我2008到2014年担任村支书。海马村河边组104个包产人口的集体院坝，2012年的时候，上边有硬化路面的政策，我们就把土地转让拍卖给尹再含，把拍卖的钱拿来修路。这块地原告说是他拿下河坝的土地来调换的事实是虚假的，他拿来换的是车田坪子的土地，车田坪子征来修建小学，补偿款他已经领取了的。因为大家都全部外出打工，没有人投工投劳，所以收取一些费用和拍卖的钱全部拿来请人挖路面、打堡坎、征地等。竞卖的钱款全部都用来修路。整个下半组44户人基本都是受益了的。 原告质证意见：证人说的全部人都受益，但是他们说的每人交2000元才可以从路上过，所以证人这种说法是假的。当时徐本良是书记，徐本良说这笔款要处理好，先把款放在达依财政局，处理好才准用。当时的拍卖就是这个证人袁某持拍卖的，所以他作为证人与本案有利害关系。 被告质证意见：对证人证言没有意见。 第三人村委会质证意见：对证人证言没有意见。 第三人河边组质证意见：对证人证言没有意见。 袁章明证明内容：这块土地是河边组的土地。1983年喊原告拿车田坪子的地来调换，他也不调换。后来也不清楚怎么就下了一个判决。 原告质证意见：证人是袁锋林的父亲，袁锋林是当时主持拍卖的人，所以袁章明与本案有很重要的利害关系，请法院不要采纳他的证言。 被告质证意见：对证人证言没有意见。 第三人村委会质证意见：对证人证言没有意见。 第三人河边组质证意见：对证人证言没有意见。 第三人河边组陈述称：原告并未按照协议实际将土地进行调换，没有获得争议地的使用权，争议地属于集体。村委会有权竞卖，尹再含通过竞卖获得争议地的使用权，被告的复议行为正确。请求驳回原告诉讼请求。 第三人村委会、河边组未向本院提供证据。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据能够证实复议过程，本院予以采纳。原告提供的证据1-5号证明原告购买集体公房，获得争议土地使用权的事实，本院予以采纳，第6、7号证据系本案诉讼审查对象，本院予以采纳。第三人尹再含提供的第一组1-5号证据证实了尹再含通过竞卖获得争议土地的经过，本院予以采纳。第三人尹再含提供的第一组6号证据已经被（2014）黔毕中民终字第330号民事裁定撤销，不具备法律效力，本院不予采纳，三名证人证实尹再含通过竞卖获得争议土地的经过的内容，与付款凭证相互佐证，本院予以采纳，其他证言内容证明争议土地属于尹再含的言论带有评论性论述，系个人主观判断，本院不予采纳。 经审理查明：1983年10月16日，原告杜永忠与河边生产队下半队签订了《关于海马大队河边生产队集体公房的处理协议》（以下简称《处理协议》），《处理协议》约定：将集体公房以1,050.00元的价格出卖给原告，公房长13.55米（含滴水线）、宽8.3米（含滴水线），并决定前面院坝东面3.83米，阳沟西面滴水线处0.8米，北挡山阳沟滴水线外1.3米，南挡山阳沟至大众道路的面积归杜永忠所有。杜永忠院坝前面3.83米以外至公路（茶园至海马姑电站）的院坝地由杜永忠划自己的承包地与群众调换，并由集体分给群众。 2003年7月，案外人甘义才因改建厕所占用涉案院坝地，原告与甘义才发生纠纷，杜永忠以甘义才土地侵权为由诉至赫章县人民法院。赫章县人民法院于2004年4月26日作出（2004）黔赫民初字第166号民事判决书，认定原告与海马大队河边生产队下半队签订的《处理协议》没有违反法律规定，原告因此取得了该集体土地院坝地的使用权，甘义才未经原告同意占用争议院坝地使用权，应承担相应的民事责任，判决由甘义才在判决生效后30日内拆除建在原告杜永忠院坝地内的厕所0.45平方米。甘义才不服上诉至本院，本院于2004年9月7日作出（2004）黔毕民终字第479号民事判决，认定原告与海马大队河边生产队下半队签订的《处理协议》合法有效，甘义才未经原告同意擅自占用该院坝地0.45平方米的行为，侵占了原告的使用权，依法应予返还，判决驳回上诉，维持原判。因第三人海马村委会需要修建进村道路，2012年6月5日，第三人村委会组织召开竞卖会，将涉案院坝地进行竞卖，第三人尹再含以31,000.00元购买该涉案院坝地，并支付了购买款。在尹再含建房过程中，原告提出异议，双方发生纠纷。原告杜永忠等四人以物权保护纠纷为由以村委会、尹再含为被告诉至赫章县人民法院，赫章县人民法院2014年4月10日作出（2014）黔赫民初字第631号民事判决，原告等四人不服，上诉至本院，本院于2014年8月18日作出（2014）黔毕中民终字第330号民事裁定，撤销（2014）黔赫民初字第631号民事判决，发回重审。赫章县人民法院经审理于2014年12月25日作出（2014）黔赫民初字第864号民事判决，判决由村委会和尹再含在判决生效之日起十日内拆除本案争议院坝上的建筑，驳回原告杜永忠等四人的其他诉求。村委会、尹再含不服，上诉至本院。本院于2015年4月9日作出（2015）黔毕中民终字第256号裁定，认为杜永忠与尹再含均有证据证实其对本案争议地享有使用权，故该争议地的使用权权属不明，存在权属争议。双方当事人应当向人民政府申请解决，裁定撤销（2014）黔赫民初字第864号民事判决，驳回原告杜永忠等四人的起诉。杜永忠于2015年5月29日向赫章县达依乡人民政府（以下简称达依乡政府）申请确权。达依乡政府于2016年11月18日作出《关于海马村河边组集体公房院坝使用权确权决定书》，决定：一、本案所争议的土地为集体土地。二、该土地由被申请人尹再含家使用。原告杜永忠不服，向被告申请复议。被告于2017年3月21日作出赫府行复决字[2016]15号行政复议决定书，确认达依乡政府2016年11月18日作出的《关于海马村河边组集体公房院坝使用权确权决定书》违法，并责令达依乡政府在60日内重新作出处理。达依乡政府于2017年8月26日重新作出《关于海马村河边组集体公房院坝使用权确权决定书》，确认该争议土地属于集体土地，由尹再含使用。原告不服，向被告申请复议。被告于2017年11月8日作出赫府行复决字[2017]11号行政复议决定，确认达依乡人民政府2017年8月27日作出的《确权决定》违法。原告不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼，提出诉求如前所述。 本案争议的焦点是：被告作出的行政复议决定是否合法。 本院认为，达依乡政府作出的落款日期为2017年8月26日的《关于海马村河边组集体公房院坝使用权确权决定书》，将尹再含列为被申请人，将村委会列为第三人。但被告于2017年11月8日作出赫府行复决字[2017]11号行政复议决定，将河边组列为第三人，未将村委会列为第三人。经审查，涉案院坝地1983年10月，原海马大队河边生产队下半队与原告签订《处理协议》，2012年6月，海马村委会又将涉案院坝地竞卖给尹再含，原海马大队河边生产队下半队现合并为河边组。现原告杜永忠与第三人尹再含就涉案院坝地权属发生纠纷，村委会、河边组均与本案有利害关系，均系确权处理中的当事人。被告作出的赫府行复决字[2017]11号行政复议决定，未将村委会列为第三人，遗漏了利害关系人，程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项:“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的”之规定，判决如下： 一、撤销被告赫章县人民政府于2017年11月8日作出的赫府行复决字[2017]11号行政复议决定书； 二、责令被告赫章县人民政府重新作出行政复议决定。 一审案件受理费50.00元，由被告赫章县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 杨静梅 审 判 员 赵 娟 审 判 员 吴 岚 二〇一七年十二月二十八日 法官助理 洪运佳 书 记 员 黎 朗