广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤06行初115号原告三水大桥建设服务有限公司，住所地广东省佛山市三水区三水大桥收费站侧。法定代表人梁安琪，董事长。委托代理人刘秀，广东坤展律师事务所律师。委托代理人邹燕清，广东坤展律师事务所律师（委托期限至2017年10月30日止）。委托代理人周俊浩，广东坤展律师事务所律师（委托期限自2017年10月31日始）。被告广东省交通运输厅，住所地广东省广州市越秀区白云路27号广东交通大厦。法定代表人李静，厅长。委托代理人吴振林，该厅工作人员。委托代理人石庆华，北京市君泽君（广州）律师事务所律师。被告广东省发展和改革委员会，住所地广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人何宁卡，主任。委托代理人徐丹，该委员会工作人员。委托代理人石庆华，北京市君泽君（广州）律师事务所律师。被告佛山市人民政府，住所地广东省佛山市禅城区岭南大道北12号。法定代表人朱伟，市长。委托代理人陈果，佛山市交通运输局工作人员。委托代理人吴斌，广东新健达律师事务所律师。被告佛山市三水区人民政府，住所地广东省佛山市三水区西南街道人民三路139号。法定代表人胡学骏，区长。委托代理人黄杰富，佛山市三水区交通运输和城市管理局工作人员（委托期限至2017年1月8日止）。委托代理人陈文辉，佛山市三水区交通运输和城市管理局工作人员（委托期限自2017年1月9日至2017年10月29日）。委托代理人骆永强，佛山市三水区交通运输和城市管理局工作人员（委托期限自2017年10月30日始）。委托代理人菅志远，广东盈隆律师事务所律师。被告佛山市路桥建设有限公司，住所地广东省佛山市禅城区魁奇二路18号一座六楼。法定代表人刘红林，董事长。委托代理人金可，该公司工作人员（委托期限至2017年10月26日止）。委托代理人陈欣，该公司工作人员（委托期限自2017年10月27日始）委托代理人吴斌，广东新健达律师事务所律师。原告三水大桥建设服务有限公司（以下简称三水大桥公司）因请求被告广东省交通运输厅（以下简称省交通厅）、广东省发展和改革委员会（以下简称省发改委）、佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）、佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）、佛山市路桥建设有限公司（以下简称佛山路桥公司）进行行政补偿，于2016年11月24日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月1日立案后，于2016年12月8日、12月6日、12月6日、12月6日分别向被告省交通厅、佛山市政府、三水区政府以及佛山路桥公司送达了起诉状副本及应诉通知书。后原告于2017年2月28日申请追加广东省发展和改革委员会（以下简称省发改委）为本案被告，本院又于2017年3月21日向省发改委送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月1日公开开庭审理了本案。原告三水大桥公司的委托代理人刘秀、周俊浩，被告省交通厅的行政机关负责人阮超美及委托代理人吴振林、石庆华，被告省发改委的行政机关负责人林林及委托代理人徐丹、石庆华，被告佛山市政府的行政机关负责人赵海及委托代理人陈果、吴斌，被告三水区政府的行政机关负责人戴志新及委托代理人骆永强、菅志远，被告佛山路桥公司的委托代理人陈欣、吴斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告三水大桥公司诉称，原告成立于1993年11月23日，经营范围为兴建、管理三水大桥及其接广肇高速公路引通配套设施。1995年12月27日，被告省交通厅向佛山市交通委员会发出《关于设立三水大桥收费站的批复》，同意设立三水市“三水大桥收费站”。2003年3月14日，广东省人民政府发出《关于佛山市路桥收费站撤并方案有关问题的批复》，批复同意撤销佛陈大桥等27个收费站，但三水大桥收费站不在其中。2003年3月27日，被告佛山市政府成立被告佛山路桥公司。2009年6月23日，佛山市政府发出《关于修改〈佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理办法〉的决定》，载明：车辆通行年票费由佛山路桥公司组织征收，车辆通行费专项用于偿还本市已纳入统筹还贷的收费道路及桥梁建设项目的贷款和投资。2012年5月31日，佛山市政府办公室向三水区政府、三水大桥收费站等单位发出《关于做好珠三角区域年票互认范围内车辆免费放行工作的通知》，要求原告提前做好三水大桥收费站对区域年票互认车辆免费放行的各项准备工作。2012年12月28日，省交通厅、广东省物价局联合发出《关于印发〈珠三角区域车辆通行费年票互通实施方案〉的通知》，要求自2012年12月31日24时起，珠三角九市实施车辆通行费年票互通。2013年2月6日，佛山市三水区发展规划和统计局向原告发出《广东省收费许可证》，对三水大桥车辆通行费的收费项目、计算单位及收费标准予以明确。2013年6月24日省交通厅发出《关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》，确认三水肄江大桥为经营性公路项目，其收费期限按照不超过25年核定；具体收费期限由省交通厅报省政府审定。2014年11月6日，原告向被告三水区政府发出《请示报告》，表明自2012年12月31日24时起，该公司以对珠三角九市车辆实施年票互认免费放行，但至今未得到任何答复及补偿。2013年1月至2016年12月期间，原告每月对当月每日免费通行车辆放行后的通行车次、车辆类型、应收通行费金额、当日应收通行费总金额及当月应收通行费总金额制作《统计表》，三水环运局对上述《统计表》均盖章确认。经核算，累计应收金额总和为267411763元。2014年12月8日，原告向佛山市中级人民法院提起民事诉讼，请求判令三水区政府、佛山路桥公司向原告支付车辆通行补偿费。佛山市中级人民法院作出（2015）佛中法民二初字第6号民事判决，判决不予支持该诉讼请求。后原告不服上诉，广东省高级人民法院作出（2015）粤高法民一终字第92号民事裁定，认为该案双方当事人之间设立的法律关系为行政法律关系，而非民事法律关系，裁定驳回起诉。综上，原告获得有偿收费的政府行政许可在先，尔后又因政府的具体行政行为不能获得经营收入。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条之规定，特申请各职能部门依法给予补偿。故请求法院:1.判令五被告向原告支付车辆通行补偿费276574993元（计算至2016年12月31日）；2.本案诉讼费用由五被告共同负担。原告三水大桥公司向本院提交了以下证据：第一组：1.（2015）佛中法民二初字第6号民事判决书，2.（2015）粤高法民一终字第92号民事裁定书，以上证据拟证明本案属于行政纠纷，且原告已向被告三水区政府、佛山路桥公司申请补偿救济；第二组：3.佛府办函〔2014〕419号《佛山市人民政府办公室关于解决三水大桥相关问题的通知》，（2014）三桥字第02号《紧急请示报告》，4.2014三桥字第06号《关于请求三水区政府依法依规尽快解决我公司三水大桥车辆过桥费补偿问题的紧急请示报告》，以上证据拟证明原告多次向被告佛山市政府、三水区政府申请行政补偿，但在合理期限内未获解决；第三组：5.原告的营业执照，6.粤交路函[1995]2266号《关于设立三水大桥收费站的批复》，7.《广东省收费许可证》两张（发证时间分别为2013年2月6日、2015年3月4日），8.2013年1月至2016年12月原告依政策免费放行的车辆统计，以上拟证明三水大桥的经营范围、收费资质、收费标准和通行费损失；第四组：9.粤交明电〔2012〕130号《广东省交通运输厅广东省物价局关于印发〈珠三角区域车辆通行费年票互通实施方案〉的通知》，10.粤交明电〔2013〕56号《关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》，以上证据拟证明被告省交通厅、省物价局变更原行政许可导致地方政府责令原告免费放行年票车辆；第五组：11.佛府办函〔2012〕259号《关于做好珠三角区域年票互认范围内车辆免费放行工作的通知》，12.佛府办函〔2012〕308号《关于做好三水大桥收费站对珠三角区域年票互认范围内车辆免费放行工作的通知》，以上证据拟证明被告佛山市政府明确由被告三水区政府负责督促原告对年票车辆免费放行，并协商利益补偿问题；第六组：13.佛府〔2003〕33号《关于印发佛山市整合路桥收费站实施方案的通知》，14.佛府〔2009〕77号《关于修改〈佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法〉的决定》，以上证据拟证明佛山市政府明确由佛山路桥公司负责执行年票征收，及向原收费项目业主返还投资收益；第七组：15.《关于请求解决三水大桥补偿问题的请示》，16.收件人为中共广东省委员会胡春华的快递单据，17.（2014三桥字第04号）《关于请求解决三水大桥的补偿和回购问题的紧急请示报告》，18.收件人分别为胡春华、刘志庚、广东省人民政府、曾兆庚的挂号信函收据，19.《关于请求解决三水大桥的补偿和回购问题》，20.收件人为刘悦伦的挂号信函收据，21.《紧急请示报告》，22.收件人为李贻伟的挂号信函收据，以上证据拟证明原告在提起行政诉讼前已向各被告提出补偿申请。对于原告三水大桥公司提交的证据，被告省交通厅、省发改委发表质证意见如下：第一组证据，三性无异议，但具体事实应以本次庭审为准。第二组证据，三性无异议，但由于九市年票互通，三水大桥车流量增多，不能以车流量计算补偿标准。第三组证据中的5-7三性无异议，但营业期限不等于收费年限，且省交通厅、省发改委都没有制定收费年限和收费标准；证据8的真实性不认可，通行车辆统计数据未经省交通厅、省发改委核实。第四组证据，三性无异议，但恰好证明三水大桥的收费年限、收费标准均是由省政府决定，省交通厅、省发改委只是将省政府的精神转发下传，且三水大桥的收费年限尚未确定，本案应中止审理。第五组证据，三性无异议，恰好证明年票九市互通的实施由属地政府负责。第六组证据，真实性予以认可，但与本案不具有关联性。第七组证据，系原告在证据交换之日后提交，超过了举证期限，且该组证据只能证明原告曾向有关领导或者部门提出督促、监督的职能，尽快解决回购的问题，而非向省交通厅、省发改委提出补偿申请。被告佛山市政府发表质证意见如下：第一组证据，三性无异议，但具体事实和佛山市政府行为的性质判断应以本次庭审为准。第二组证据中的3，真实性、合法性无异议，但该通知只是要求被告三水区政府就回购等问题达成协议，而非原告起诉要求的减少收费的补偿；证据4系原告与三水区政府之间的行文，与佛山市政府无关。第三组证据中的5，质证意见与被告省交通厅、省发改委一致；证据6、7的真实性无法确认，且与佛山市政府无关；证据8的真实性不认可，通行车辆统计数据未经佛山市政府核实。第四组证据的9，真实性无异议，恰好证明年票九市互通造成的损失，并无相关规定可以予以补偿；证据10的真实性无异议，但三水大桥的收费年限尚未确定，原告提出补偿缺乏事实及法律依据。第五组证据的真实性无异议，但上述两个文件均未实际实施，不是三水大桥年票免费通行的依据。第六组证据，真实性予以认可，但由于三水大桥始终未纳入用年票统筹还贷的收费项目，故与本案不具有关联性。第七组证据中的15-20，真实性不予确认；证据21、22的真实性无异议。被告三水区政府总体同意被告佛山市政府的质证意见，补充如下：证据4经查找未找到原件，故不确认证据4的真实性；证据8在确认人处已经写明“未经核实，请保留原始资料”，且该证据与本案的补偿标准没有关联性；证据11，由于原告未按照政府要求的在2012年6月30日前免费放行九市年票车辆，不能以此作为三水区政府进行补偿的依据；证据12中仅是要求三水区政府与原告进行商谈，而非进行补偿，不能以此作为三水区政府进行补偿的依据。被告佛山路桥公司总体同意被告佛山市政府的质证意见，同时认为由于佛山路桥公司既非要求实施九市年票互通的行政主体，也不是利害关系人，原告提交的证据均与佛山路桥公司没有关联性。被告省交通厅辩称，一、省交通厅与省物价局联合印发的年票互通实施方案属于抽象行政行为，而抽象行政行为不会直接侵犯相对人的权利，故原告三水大桥公司提出的补偿请求不属于人民法院受案范围。二、省交通厅并非补偿义务机关，不应作为被告。广东省计划委员会《关于三水大桥可行性研究报告的批复》（粤计交〔1992〕069号）明确规定“本工程投资估算7000万元，全部资金由三水县负责筹集，工程建成后收取过桥费偿还投资本息。”省交通厅于1995年12月27日作出《关于设立三水大桥收费站的批复》仅为同意设站的批复，并非对收费的许可。因此省交通厅不是收费立项审批的主体，省交通厅与省物价局印发的《珠三角区域车辆通行费年票互通实施方案》并非改变已经生效的原行政许可行为，原告将省交通厅列为补偿义务主体之一不当。三、年票互通的实施时间是2013年1月1日，原告于2016年12月才向法院起诉，明显超过了法定起诉期限。四、原告请求行政补偿应先向有关行政机关提出，对补偿不服的才能向法院起诉。原告在起诉前未向省交通厅提出过补偿请求。故请求法院驳回原告对省交通厅的起诉。被告省交通厅向本院提交了以下证据、依据：1.粤交明电〔2012〕130号《广东省交通运输厅广东省物价局关于印发〈珠三角区域车辆通行费年票互通实施方案〉的通知》，拟证明年票互通方案属于抽象的规范性文件；2.交公路发〔2012〕185《关于深入推进收费公路专项清理工作的通知》，拟证明年票互通是对五部委推进收费公路专项清理工作贯彻落实的一种形式；3.交函公路〔2013〕110号《交通运输部国家发展改革委财政部关于加快推进收费公路专项清理整改工作的函》；4.粤交明电〔2013〕56号《关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》，以上证据拟证明三水大桥已列入收费公路专项清理项目；5.粤计交〔1992〕069号《关于三水大桥可行性研究报告的批复》，拟证明广东省计划委员会批复同意收取过桥费；6.粤交路函[1995]2266号《关于设立三水大桥收费站的批复》，拟证明省交通厅批复仅为设站批复，具体收费标准和收费办法另行报批。原告三水大桥公司对被告省交通厅提交的证据发表质证意见如下：证据1，三性无异议，但本案不涉及年票互通行为是否合法的审查，不能证明行政补偿之诉不可诉；证据2-4，三性无异议；证据5，三性无异议，可以证明原告经批准收费；证据6，三性无异议。被告省发改委、佛山市政府、三水区政府、佛山路桥公司对被告省交通厅提交的证据均无异议。被告省发改委辩称，一、省交通厅与省物价局联合印发的年票互通实施方案属于抽象行政行为，而抽象行政行为不会直接侵犯相对人的权利，故原告三水大桥公司提出的补偿请求不属于人民法院受案范围。二、《广东省交通运输厅广东省物价局关于印发〈珠三角区域车辆通行费年票互通实施方案〉的通知》不是具体行政行为，不属于人民法院的行政诉讼受案范围，且该通知没有对原告三水大桥公司的权益造成实质影响。决策的落地需要有关市根据实际情况实施一系列具体行政行为，真正对原告权益产生实质影响的正是这后续的系列具体行政行为。三、不论是年票，还是年票互通，其“统一管理、统筹还贷”的实施主体都是各市人民政府。实际上，《广东省交通运输厅广东省物价局关于印发〈珠三角区域车辆通行费年票互通实施方案〉的通知》也要求各相关市“按照谁主管、谁负责的原则，负责落实本地区参与年票互通各项工作。特别是广州、佛山两市要负责本行政区域内未纳入年票制管理的收费站参与珠三角区域年票互通相关工作”，已经对责任主体提出了明确的要求，尽到了应有的义务。四、省发改委从未变更或撤销过已作出的收费标准审批，不存在侵犯原告权益的事实。对于原告经营的三水大桥收费站，省发改委于1996年核定其收费标准，2005年会同交通运输、财政部门调整其五类车收费标准，上述两核定收费标准的文件至今仍有效。佛山市三水区发展规划统计局并据此给原告核发了收费许可证，涉案期间原告持续持有依据上述文件核发的《广东省收费许可证》，目前仍合法有效。除此之外，省发改委未对原告经营的三水大桥收费站作出过其他收费标准审批的行为，不存在原告诉称的“变更或者撤回已经生效的行政许可”的事实。五、年票互通的实施时间是2013年1月1日，原告于2016年12月才向法院起诉，明显超过了法定起诉期限。六、原告请求行政补偿应先向有关行政机关提出，对补偿不服的才能向法院起诉。原告在起诉前未向省发改委提出过补偿请求。综上，请求法院依法驳回原告的起诉或者驳回原告的诉讼请求。被告省发改委向本院提交了以下证据、依据：1.粤交明电〔2012〕130号《广东省交通运输厅广东省物价局关于印发〈珠三角区域车辆通行费年票互通实施方案〉的通知》，拟证明年票互通方案不是具体行政行为，年票互通的实施主体是各相关市人民政府，2.《收费公路管理条例》，拟证明省发改委仅是收费公路收费标准的审核机关之一，3.粤价[1996]17号《关于三水市三水大桥收费站车辆通行费收费标准的批复》，拟证明省发改委审核涉案收费公路收费标准，4.粤价〔2005〕87号《转发省物价局、交通厅、财政厅关于调整普通公路收费站等五类车型车辆通行费标准的通知》，拟证明省发改委参与审核涉案收费公路收费标准，5.《广东省收费许可证》两张，拟证明省发改委审核的收费标准至今仍有效，没有变更或者撤销。原告三水大桥公司对被告省发改委提交的证据发表质证意见如下：对证据的三性均无异议，但本案不涉及年票互通行为是否合法的审查，不能证明行政补偿之诉不可诉；且省发改委的证据可以进一步证明原告是有权收费的经营主体，补偿标准应当以流量乘以核定的单价进行补偿。被告省发改委、佛山市政府、三水区政府、佛山路桥公司对被告省发改委提交的证据均无异议，但佛山市政府、佛山路桥公司认为证据1中的实施主体涵盖范围过于宽泛，不能以此认定补偿主体是佛山市政府。被告佛山市政府辩称，一、根据《收费公路管理条例》的规定，佛山市政府不具有授予收费许可证的权力，且有关政策的调整，亦非佛山市政府实施。二、佛山市政府办公室发出的佛府办函〔2012〕308号《关于做好三水大桥收费站对珠三角区域年票互认范围内车辆免费放行工作的通知》不能构成原告三水大桥公司要求佛山市政府给予所谓补偿的依据。该通知为内部行文，行文对象为三水区政府，不对原告产生权利义务关系，且该通知中谈及的“利益补偿”不是原告所理解的收费减少导致的补偿，而是为落实交通运输部等五部委作出的交公路发〔2012〕185《关于深入推进收费公路专项清理工作的通知》的精神，即按照原告所涉收费站的已收费年限及剩余年限以及收费与成本之间的平衡等角度，结合收费项目的清理整治，进行协商谈判。三、原告要求按照年票制管理办法给予补偿，没有事实及法律依据。1.原告并未纳入“统筹还贷”的范围，不适用年票制的有关规范性文件；2.佛山市政府颁布的年票制的有关文件，其中涉及对原收费项目业主的收益返还，是指以2002年项目收费收入为基数，依照有关方达成的协议开展返还，与原告主张的所谓减少收费的损失，二者完全不同。原告的主张不符合佛山市有关年票制的规则。故请求法院驳回原告的诉讼请求。被告佛山市政府向本院提交了以下证据、依据：1.佛府〔2003〕33号《关于印发佛山市整合路桥收费站实施方案的通知》，拟证明原告三水大桥公司未纳入年票整合范畴，且补偿性质不是原告所称的减少的收费；2.佛府〔2009〕77号《关于修改〈佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法〉的决定》，拟证明原告不属于该办法调整的范围；3.交公路发〔2012〕185《关于深入推进收费公路专项清理工作的通知》，拟证明佛山市在佛府办函〔2012〕308号文中提到的利益补偿要求的依据是收费公路专项清理工作；4.《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》、《收费公路权益转让办法》，上述为法律依据。原告三水大桥公司对被告佛山市政府提交的证据发表质证意见如下：证据1的三性无异议，证据2、3由于佛山市政府陈述上述两个文件未发生法律效力，故不能作为证据。被告省交通厅、省发改委、三水区政府、佛山路桥公司对被告佛山市政府提交的证据三性均无异议。被告三水区政府辩称，一、三水区政府既非原告收费行政许可的设定者，也非车辆免费放行政策的制定者，故三水区政府非本案适格被告。二、根据被告佛山市政府的相关文件精神，三水区政府承担的仅是督促指导、沟通协调的职能，并不负有支付车辆通行补偿费的义务及责任。三水区政府已经履行了上级政府要求的职责，不存在失职行为。三、佛山市三水区环境运输和城市管理局对三水大桥收费站日车流量及应收金额统计表进行确认，仅仅是对相关数据的确认，并非对法律责任的确认。四、三水区政府按照上级政府的要求，已经在处理和解决与原告的相关事宜，不存在失职或拖延行为。五、三水大桥的维修加固是原告的基本职责和义务，与本案争议无关。六、变更行政许可依据的粤交明电〔2012〕130号《广东省交通运输厅广东省物价局关于印发〈珠三角区域车辆通行费年票互通实施方案〉的通知》属于抽象性行政规则，不具有可诉性。故请求法院驳回原告的起诉。被告三水区政府向本院提交了以下证据、依据：1.粤交路函[1995]2266号《关于设立三水大桥收费站的批复》，拟证明三水大桥收费站是由被告省交通厅批复设立；2.粤交明电〔2012〕130号《广东省交通运输厅广东省物价局关于印发〈珠三角区域车辆通行费年票互通实施方案〉的通知》，拟证明三水大桥纳入珠三角区域年票互通工作是广东省人民政府的统一部署，省交通厅、省物价局要求佛山市政府予以贯彻落实；3.佛府〔2009〕77号《关于修改〈佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法〉的决定》，拟证明征收车辆通行费年（次）票的具体工作由被告佛山路桥公司同意管理并组织实施；4.佛府办函〔2012〕259号《关于做好珠三角区域年票互认范围内车辆免费放行工作的通知》；5.佛府办函〔2012〕308号《关于做好三水大桥收费站对珠三角区域年票互认范围内车辆免费放行工作的通知》，以上证据拟证明佛山市政府要求三水区政府履行督促指导、协调处理的职责，并与原告进行商谈，但不包括由三水区政府进行补偿等内容。原告三水大桥公司、被告省交通厅、省发改委对被告三水区政府提交的证据三性均无异议。被告佛山市政府、佛山路桥公司对三水区政府提交的证据发表质证意见如下：证据1，三性无异议；证据2的真实性无异议，但原告要求以此为依据获得补偿，缺乏法律和事实依据；证据3的真实性无异议，但由于三水大桥始终未纳入用年票统筹还贷的收费项目，故与本案不具有关联性；证据4、5真实性无异议，但上述两文件未实际施行。被告佛山路桥公司辩称，一、佛山路桥公司并非授予原告三水大桥公司收费许可的主体。二、原告要求按照年票制管理办法给予补偿，没有事实及法律依据。1.原告并未纳入“统筹还贷”的范围，不适用年票制的有关规范性文件；2.佛山市年票制的有关文件，其中涉及对原收费项目业主的收益返还，是以2002年项目收费收入为基数，依照有关方达成的协议开展返还，原告主张的是所谓减少收费的损失，二者完全不同，故原告的主张不符合年票制的规则。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告佛山路桥公司向本院提交了以下证据、依据：1.佛山路桥公司的营业执照，拟证明该公司的主体资格情况；2.佛府〔2003〕33号《关于印发佛山市整合路桥收费站实施方案的通知》；3.佛府〔2009〕77号《关于修改〈佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法〉的决定》，拟证明原告三水大桥公司未纳入年票整合范畴，且补偿性质不是原告所称的减少的收费；4.《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》、《收费公路权益转让办法》，上述为法律依据。原告三水大桥公司对被告佛山路桥公司提交的证据真实性、合法性无异议，但对证明内容有异议，具体意见与之前的质证意见一致。被告省交通厅、省发改委、佛山市政府、三水区政府对佛山路桥公司提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告三水大桥公司提供的第一组证据符合证据的三性，本院予以采信。第二组证据中的证据3，因被告佛山市政府确认已经收悉，本院予以采信；证据4，因被告三水区政府不确认收悉，且原告没有提供已将证据4送达三水区政府的证据，故本院不予采信。第三组证据中的5-7符合证据的三性，本院予以采信，至于原告的收费年限确定问题，本案暂不涉及；证据8，因由原告单方面制作，且作为“确认人”的佛山市三水区交通运输和城市管理局也备注“未经核实，请保留原始资料以备核查”，故原告以证据8为依据请求补偿数额，本院不予采信。第四组证据符合证据的三性，本院予以采信。第五组证据，虽然佛山市政府陈述佛府办函〔2012〕259号文以及佛府办函〔2012〕308号文未发生效力，但政府规范性文件一经作出并公开即生效，佛山市政府也未提交其他关于明确上述两文件作废的证据，且实施九市年票互通是一个连续性、综合性的工作，不能仅因原告未在佛府办函〔2012〕259号文以及佛府办函〔2012〕308号文指定的2012年6月30日实施免费放行而否认上述两文件的效力，故对于第五组证据，本院予以采信。第六组证据符合证据的三性，系原告请求补偿的依据之一，本院予以采信。第七组证据，虽然原告系在证据交换之日后向法庭提交，但原告是否在起诉前向被告提出过补偿申请涉及到原告是否符合起诉条件的问题，属于法院主动审查的范围，故本院予以接纳；且上述证据符合证据的三性，本院予以采信。至于上述证据是否可以认定原告在起诉前已经向适格的补偿主体提出过补偿申请，将在下文中予以论述，在此不再赘述。被告省交通厅、佛山市政府、三水区政府提供全部证据以及被告省发改委提供的证据1-4、被告佛山路桥公司提交的证据2、3均是政府的文件，且均与三水大桥的收费许可及各方当事人对行政补偿的抗辩理由相关，本院予以采信；省发改委提交的证据4即原告提交的证据7，认证意见同上；佛山路桥公司提交的证据1为该公司的营业执照，各方当事人均无异议，本院予以采信。此外，本院调取了原告2002年、2012年至2016年的审计报告以及上述年份的《营业成本明细表》。对此，原告三水大桥公司确认其真实性、合法性，但认为上述审计报告不能用以确定补偿的标准；五被告均认为应由法院委托具有资质的第三方重新进行审计，且折旧不能作为实际投入的损失计算补偿标准。本院认为，上述审计报告系历年原告委托佛山市正大会计师事务所有限公司对公司财务报表的审计，并不是专门针对本次行政补偿案件，且出具审计报告的会计师事务所和注册会计师均具有相关资质，审计报告具有形式合法性，可以在确定行政补偿数额时作为参考依据。本院还调取了粤府办〔2014〕5号《广东省人民政府办公厅关于印发广东省发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，用以证明原省物价局职责于2014年2月划入省发改委。对此，各方当事人均无异议。经审理查明，原告三水大桥公司成立于1993年11月23日，经营范围为兴建、管理三水大桥及其接广肇高速公路引通配套设施。1995年12月27日，被告省交通厅向佛山市交通委员会发出《关于设立三水大桥收费站的批复》（粤交路函〔1995〕2266号），批复：三水大桥已于1995年10月底竣工通车，为偿还投资本息，同意设立三水市“三水大桥收费站”。1996年1月，省物价局发出粤价[1996]17号《关于三水市三水大桥收费站车辆通行费收费标准的批复》，同意该大桥工程竣工通车后，在三水大桥收费站对过往机动车辆双向收取通行费。2005年5月，省物价局、交通厅、财政厅又对普通公路收费站第五类车型车辆通行费标准进行了调整。2003年3月14日，广东省人民政府发出《关于佛山市路桥收费站撤并方案有关问题的批复》（粤府函[2003]70号），批复同意被告佛山市政府、省交通厅的相关请示，撤销佛陈大桥等27个收费站，但三水大桥收费站不在其中。2012年5月31日，佛山市政府办公室向被告三水区政府、三水大桥收费站等单位发出《关于做好珠三角区域年票互认范围内车辆免费放行工作的通知》（佛府办函〔2012〕259号），要求三水大桥公司提前做好三水大桥收费站对区域年票互认车辆免费放行的各项准备工作，并请三水区政府落实属地责任，加强督促指导，及时协调处理相关问题。2012年6月27日，佛山市政府办公室向三水区政府发出佛府办函〔2012〕308号）《关于做好三水大桥收费站对珠三角区域年票互认范围内车辆免费放行工作的通知》，要求三水区政府尽快与三水大桥公司就利益补偿问题进行商谈。2012年12月28日，省交通厅、广东省物价局联合发出《关于印发〈珠三角区域车辆通行费年票互通实施方案〉的通知》（粤交明电〔2012〕130号），要求自2012年12月31日24时起，珠三角九市实施车辆通行费年票互通。特别是广州、佛山两市要负责落实本行政区域内未纳入年票制管理的收费站参与珠三角区域年票互通相关工作。2012年12月31日24时起，原告对珠三角九市车辆实施年票互认免费放行,直至2016年12月31日24时止。2013年2月6日，佛山市三水区发展规划和统计局向原告发出《广东省收费许可证》，有效期至2015年2月5日，对三水大桥车辆通行费的收费项目、计算单位及收费标准予以明确。2015年3月4日，佛山市三水区发展规划和统计局再次向三水大桥公司发出《广东省收费许可证》，有效期至2018年3月3日。2013年6月24日省交通厅发出《关于加快推进我省收费公路专项清理工作有关事项的通知》，确认三水肄江大桥为经营性公路项目，其收费期限按照不超过25年核定；具体收费期限由省交通厅报省政府审定。但至今尚未确定具体收费期限。2014年5月16日，原告向佛山市政府发出《紧急请示报告》，请示佛山市政府、三水区政府尽快依法依规解决车辆通行费的补偿问题和回购问题。2014年7月23日，佛山市政府办公室向三水区政府发出《关于解决三水大桥相关问题的通知》，要求三水区政府尽快与原告就相关问题开展协商谈判，妥善解决历史遗留问题。2013年1月至2016年12月期间，原告每月对当月每日免费通行车辆放行后的通行车次、车辆类型、应收通行费金额、当日应收通行费总金额及当月应收通行费总金额制作《统计表》，三水环运局对上述《统计表》盖章确认，但注明“未经核实，请保留原始资料以备核查”。2014年12月8日，原告向佛山市中级人民法院提起民事诉讼，请求判令三水区政府、佛山路桥公司向该公司支付车辆通行补偿费。佛山市中级人民法院作出（2015）佛中法民二初字第6号民事判决，判决不予支持该诉讼请求。后三水大桥公司不服上诉，广东省高级人民法院于2016年5月3日作出（2015）粤高法民一终字第92号民事裁定，认为该案双方当事人之间设立的法律关系为行政法律关系，而非民事法律关系，裁定驳回起诉。另查明，2003年3月27日，被告佛山市政府发出《关于印发佛山市整合路桥收费站实施方案的通知》（佛府〔2003〕33号），被告佛山路桥公司（国有独资），市辖各区相应成立路桥建设有限公司，各区公司为佛山路桥公司之全资子公司。2009年6月23日，佛山市政府发出《关于修改〈佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理办法〉的决定》，载明：车辆通行年票费由佛山路桥公司组织征收，车辆通行费专项用于偿还本市已纳入统筹还贷的收费道路及桥梁建设项目的贷款和投资。佛山路桥公司在庭审中陈述，该公司所收取的年票费用均纳入政府收支两条线管理，费用收取和使用均由政府决定。三水大桥在2003年并未纳入佛山市年票制范围，此后至今，尚未接到相关文件明确三水大桥纳入佛山市通行费整合收费方案框架。还查明，原广东省物价局的职能于2014年2月划入被告省发改委。本院认为：关于原告三水大桥公司起诉要求行政补偿是否超过起诉期限的问题。各被告主张由于三水大桥施行九市年票车辆免费放行始于2013年1月1日零时，即变更行政许可的行政行为发生在2013年1月1日，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，原告应于2015年1月1日之前向法院提起诉讼，现原告于2016年12月才起诉，超过法定的起诉期限。经查，本案涉及的行政许可系一段时间一定范围的收费变更，但在变更行政许可的同时，原告仍须承担三水大桥的日常养护工作，即本案所涉行政许可变更的影响是持续性的，直至2016年12月31日24时止。如以2013年1月1日计算起诉期限的起始时间，则明显不能涵盖原告权利受损的时间段，故各被告的上述主张缺乏理据，本院不予支持。同时，原告在2014年12月已以三水区政府、佛山路桥公司为被告提起民事诉讼，要求支付车辆通行补偿费，本院于2015年11月作出一审民事判决。该案直至2016年5月广东省高级人民法院作出终审裁定，指引原告通过行政诉讼主张权益。即原告已在2014年12月通过民事诉讼主张了自己的权益，并不存在怠于行使诉权的情形。故本院确认原告的起诉未超过法定的起诉期限。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，原告于1996年经原广东省物价局同意，对过往机动车辆双向收取通行费；从2012年12月31日24时起，对珠三角九市车辆实施年票互认免费放行,并取得了《广东省收费许可证》，直至2016年12月31日24时止。根据上述规定，原告之前取得的收费行政许可在2012年12月31日24时至2016年12月31日24时之间内容发生了变更，并造成了原告财产损失，原告依法有权取得补偿。本案审查的焦点在于适格补偿主体的确定以及补偿标准的确定问题。关于由哪个行政机关对原告三水大桥公司进行补偿的问题。根据原告提交的两份《广东省收费许可证》显示，对原告收费许可范围变更的批准机关及文号为省交通厅、省物价局作出的粤交明电〔2012〕130号《关于印发〈珠三角区域车辆通行费年票互通实施方案〉的通知》，即变更原告收费行政许可的批准机关为省交通厅及省物价局。但《珠三角区域车辆通行费年票互通实施方案》同时规定：“各市要按照‘谁主管、谁负责’的原则，负责落实本地区参与年票互通各项具体工作。”为具体落实该项工作，佛山市政府先后向三水区政府等单位发出佛府办函〔2012〕259号文以及佛府办函〔2012〕308号文，要求三水区政府落实属地责任，加强督促指导，及时协调处理相关问题，尽快与原告就利益补偿问题进行商谈，确保维护社会稳定，妥善处理相关善后工作。由此可见，针对三水大桥收费站对珠三角区域年票互认范围内车辆免费放行工作的具体事宜，包括利益补偿问题，已由佛山市政府交由三水区政府具体落实。加之，三水区政府近几年来也一直与原告就年票互通免费放行补偿以及收回三水大桥经营权等事项进行协商，并取得了阶段性成效。从有效解决纠纷、巩固协商成果的角度出发，本院确定三水区政府为本案行政补偿主体。三水区政府主张原告在起诉前未先向该府提出补偿申请，其直接起诉要求行政补偿不符合起诉条件。虽然原告确实未提交证据证明该公司在起诉前已直接向三水区政府提出过补偿的申请，但原告已于2014年5月向佛山市政府正式提交了报告，要求政府补偿通行费损失。而佛山市政府也就该报告专门发函三水区政府，要求三水区政府尽快与原告公司就相关问题开展协商谈判。此外，原告还于2014年12月以三水区政府、佛山路桥公司为被告向本院提起民事诉讼，要求两被告支付车辆通行补偿费。以上事实均可以视为原告已就行政补偿向三水区政府提出过申请。故三水区政府的该项辩解缺乏事实依据，本院不予支持。此外，佛山路桥公司仅是车辆通行年票的统一管理及组织实施单位，相关年票费用的收取及使用均由人民政府统一管理及统筹还贷，即佛山路桥公司对年票费用的收费及使用不具有任何主导性。且《佛山市整合路桥收费站实施方案》规定，为统筹做好原有路桥收费项目的还贷和管理，大力推动全市新干线公路网的建设，成立佛山市路桥公司。《佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法》第十二条第一款又规定，车辆通行费专项用于偿还全市已纳入统筹还贷的收费道路及桥梁建设项目的贷款和投资。在庭审中，各方当事人确认三水大桥尚未纳入佛山市通行费整合收费方案框架。即三水大桥尚未纳入政府统筹还贷范围，原告主张的车辆通行费补偿更加不属于由年票费支付的范畴。故佛山路桥公司亦不是支付行政补偿的适格主体。关于补偿标准如何确定的问题。最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”本案中，原告获得的收费许可是基于原告投资建成三水大桥而依法收取车辆通行费，明显属于行政许可法第十二条第（二）项规定的情形，故原告可获得的补偿标准应按照实际投入的损失进行确定。原告主张以其实际损失的车辆通行费为标准进行补偿缺乏法律依据，本院不予支持。如前所述，原告提供的2013年至2016年的审计报告可以作为确定补偿标准的依据，而审计报告中的《现金流量表》可以较客观反映原告当年实际的收入与支出，故本院以《现金流量表》中“经营活动产生的现金流量”来确定当年实际投入的损失，即2013-2016年度经营活动产生的现金流量净额分别为-1257061.82元、-2231472.31元、-8202330.41元、-2857240.61元。据此，本院确定由被告三水区政府支付原告三水大桥公司四年的补偿款共14548105.15元，并参照《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，分别支付相应的银行同期存款利息（计算方法：以人民币1257061.82元、2231472.31元、8202330.41元、2857240.61元为本金，分别从2014年1月1日、2015年1月1日、2016年1月1日、2017年1月1日起至补偿款清偿之日止，按本判决生效之日中国人民银行公布的人民币整存整取定期存款一年期基准利率计算）。综上所述，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：一、被告佛山市三水区人民政府在本判决生效之日起六十日内补偿原告三水大桥建设服务有限公司14548105.15元；二、被告佛山市三水区人民政府在本判决生效之日起六十日内向原告三水大桥建设服务有限公司支付补偿金利息（计算方法：以人民币1257061.82元、2231472.31元、8202330.41元、2857240.61元为本金，分别从2014年1月1日、2015年1月1日、2016年1月1日、2017年1月1日起至该笔补偿款清偿之日止，按本判决生效之日中国人民银行公布的人民币整存整取定期存款一年期基准利率计算）；三、驳回原告三水大桥建设服务有限公司其它诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告佛山市三水区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 郭 赟审判员 何丽容审判员 陈智扬二〇一七年十二月一日书记员 王璐璐