湖北省武汉市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂01行终638号上诉人（一审原告）吴良豪，男，汉族，1975年1月17日出生，住武汉市武昌区，上诉人（一审原告）许丽萍，女，汉族，1978年12月6日出生，住武汉市新洲区，现住武汉市武昌区，委托代理人吴良豪（系许丽萍之夫），身份情况同上。上诉人（一审被告）武汉市客运出租汽车管理处，住所地武汉市江岸区黄孝河路**。法定代表人金文胜，处长。委托代理人尚俊，女，汉族，1980年7月13日出生，系该处工作人员。委托代理人郭锋，湖北尚泰律师事务所律师。一审第三人武汉市武昌物业经营发展总公司，，住所地武汉市武昌区中山路**法定代表人杨志斌，总经理。委托代理人马家强，湖北谦顺律师事务所律师。上诉人吴良豪、许丽萍诉上诉人武汉市客运出租汽车管理处（以下简称武汉市客管处）履行法定职责一案，双方均不服武汉市江岸区人民法院（2016）鄂0102行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。武汉市客管处于2016年2月20日对吴良豪、许丽萍作出《关于吴良豪、许丽萍举报武昌物业公司违规经营问题的处理意见书》。该处理意见书载明：“2015年12月21日您们来访反映武昌物业公司（指武汉市武昌物业经营发展总公司，以下均用简称）高价卖车，未按照双方签定的《承包经营合同》收费，要求收回企业违规车辆经营权的问题。2016年1月5日市客管处已向您出具了《受理告知书》。现将有关情况回复如下：一、企业未按照《承包经营合同》收费标准收费。1.企业与驾驶员未按照双方签订的《承包经营合同》收费的，企业与驾驶员可以通过协商解决。2.行业管理部门建议企业与驾驶员对比承包期的应收承包费总额与实收费用总额进行清算。3.企业和驾驶员协商不一致的，或者双方不接受行业管理部门协调建议的，可向人民法院起诉，行业管理部门不作为信访事项受理。二、关于驾驶员要求收回企业经营权。1.出租车驾驶员以企业未按照双方签订的《承包经营合同》收费为由，要求行业管理部门收回企业经营权的，应当提供相应证据，行业管理部门依据与企业签订的经营权出让合同研究收回经营权事宜。2.对依法收回的出租汽车经营权，经营权项下的车辆应当退出营运，在该车辆注册的驾驶员应当注销注册。3.根据交通部《出租汽车经营服务管理规定》第十三条‘国家鼓励通过服务质量招投标方式配置出租汽车的车辆经营权’和武政规[2014]24号文件‘通过招投标等公开方式组织实施’等规定，经营权收回后通过公开招投标的方式，重新出让给质量信誉好的经营企业。”吴良豪、许丽萍于2016年8月30日向一审法院提起行政诉讼，请求判决：1.撤销武汉市客管处《关于吴良豪、许丽萍举报武昌物业公司违规经营问题的处理意见书》中第一条的第1、2、3款；第二条的第2、3款；2.责令武汉市客管处对《处理意见书》第二条第1款，应严格依法、依规收回企业经营权；3.责令武汉市客管处重新作出正确的处理决定；4.本案的诉讼费用由武汉市客管处承担。一审法院经审理查明，吴良豪、许丽萍于2015年12月21日向武汉市客管处递交了《关于武昌物业出租车公司违规经营的举报信》，向武汉市客管处举报武昌物业公司高价卖车，未按照双方签订的《承包经营合同》收费，要求武汉市客管处收回武昌物业公司违规车辆的经营权，将车辆的经营权转给实际投资者本人，同时要求武汉市客管处督促武昌物业公司将多收、乱收的费用返还给吴良豪、许丽萍。武汉市客管处于2016年1月5日向吴良豪、许丽萍出具了《受理告知书》，并于同年2月20日作出了《关于吴良豪、许丽萍举报武昌物业公司违规经营问题的处理意见书》，告知吴良豪、许丽萍：1.企业与驾驶员未按照双方签订的《承包经营合同》收费的，企业与驾驶员可以通过协商解决。行业管理部门建议企业与驾驶员对比承包期的应受承包费总额与实收费用总额进行清算。企业与驾驶员协商不一致的，或者双方不接受行业管理部门协调建议的，可向人民法院起诉，行业管理部门不作为信访事项受理。2.出租汽车驾驶员以企业未按照双方签订的《承包经营合同》收费为由，要求行业管理部门收回企业经营权的，应当提供相应证据，行业管理部门依据与企业签订的经营权出让合同研究收回经营权事宜。对依法收回的出租汽车经营权，经营权项下的车辆应当退出营运，在该车辆注册的驾驶员应当注销注册。根据交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》第十三条和武政规[2014]24号文件的规定，经营权收回后通过公开招投标的方式，重新出让给质量信誉好的经营企业。吴良豪、许丽萍因对武汉市客管处作出的处理意见书不服，遂提起行政诉讼，诉请如前。一审法院认为，本案的焦点问题在于：1.吴良豪、许丽萍向武汉市客管处投诉反映的事项是否属于该单位应当依法调查和处理的事项？2.针对吴良豪、许丽萍的投诉事项，武汉市客管处是否依法进行了处理？一审法院分述如下：（一）关于吴良豪、许丽萍向武汉市客管处投诉反映的事项是否属于该单位应当依法调查和处理的事项的问题。《武汉市城市客运出租汽车管理条例》第四条规定，市交通行政管理部门是出租汽车行业的主管部门，负责本条例的实施，市出租汽车管理机构对本市出租汽车行业实施具体监督和管理。武汉市客管处作为本市的出租汽车管理机构，具有对本市出租汽车行业实施具体监督和管理的职责。结合该条例的具体规定，武汉市客管处对出租汽车行业在资质管理、营运服务与管理、权益保障与投诉处理等方面具有相应的监督和管理的职责。本案中，吴良豪、许丽萍因与武昌物业公司之间的纠纷，向武汉市客管处投诉反映该公司高价卖车，未按照双方签订的《承包经营合同》收费，要求武汉市客管处收回武昌物业公司违规车辆的经营权，将车辆的经营权转给实际投资者本人，同时要求武汉市客管处督促武昌物业公司将多收、乱收的费用返还给吴良豪、许丽萍。吴良豪、许丽萍的投诉事项系要求武汉市客管处履行督促武昌物业公司将多收取的违规费用予以返还，以及收回武昌物业公司出租汽车经营权的职责。一审法院认为，《武汉市城市客运出租汽车管理条例》第十三条规定，申请从事出租汽车营运的企业和个人，取得出租汽车经营权后，应当依法办理相关手续，领取出租汽车管理机构核发的道路运输证，方可营运。《湖北省出租汽车客运经营权管理办法（试行）》第三条规定，出租汽车客运经营权是指企业或个人向当地道路运输管理机构（包括出租汽车客运管理机构）申请，依法取得的经营出租汽车客运的权利。第十条规定，运管机构应当严格按照法律、法规、规章和《湖北省道路运输行政许可工作规范》所规定的权限和程序实施出租汽车客运经营行政许可。第十一条规定，准予从事出租汽车客运经营的，运管机构应当向申请人颁发道路运输经营许可证，并按核定的车辆数量配发道路运输证和经营权证明。从上述规定可知，向申请从事出租汽车营运的企业和个人审核及许可出租汽车经营权，系武汉市客管处实施的行政许可事项，亦属于武汉市客管处对出租汽车经营者的资质管理范畴。《中华人民共和国行政许可法》第六十一条规定，行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督职责。故对于吴良豪、许丽萍投诉事项中要求收回武昌物业公司出租汽车经营权的内容，武汉市客管处作为行政许可事项的核准机关，具有对行政许可事项执行的相应监管职责。至于吴良豪、许丽萍投诉事项中要求武昌物业公司将多收取的规费予以返还的问题，属于吴良豪、许丽萍与武昌物业公司之间履行合同中的有关民事纠纷，不属于行政职责应当介入的范畴，亦不属于武汉市客管处的法定职责范畴。（二）关于武汉市客管处针对吴良豪、许丽萍的投诉事项是否依法进行了处理的问题。针对吴良豪、许丽萍的投诉事项，武汉市客管处均以信访事项进行了受理，且按照《信访条例》规定的期限向吴良豪、许丽萍进行了书面答复。因吴良豪、许丽萍要求武昌物业公司返还多收取的规费的问题属于其与该公司之间的民事纠纷，不属于武汉市客管处应当进行调查和处理的职责范畴，武汉市客管处在书面答复中告知吴良豪、许丽萍可与公司协商解决，协商不一致的，可向人民法院起诉。该答复事项并无不妥。因吴良豪、许丽萍要求武汉市客管处收回武昌物业公司出租汽车经营权的问题属于武汉市客管处的监管范畴，武汉市客管处应当针对吴良豪、许丽萍投诉的内容是否属实、投诉事项是否属于应当取消出租汽车经营权行政许可的情形等进行调查并作出相应的结论。虽武汉市客管处在书面答复中针对吴良豪、许丽萍要求收回企业出租汽车经营权的主张进行了回应，但该处仅在书面答复中要求吴良豪、许丽萍提交相应的证据，且告知将依据与企业签订的经营权出让合同研究收回经营权事宜。武汉市客管处并未针对其投诉事项是否属于应当收回出租汽车经营权的事项作出相应的结论。且武汉市客管处在向吴良豪、许丽萍作出相应的书面答复之后并未进行后续的调查和处理，未完全履行其法定职责。武汉市客管处在书面答复中告知吴良豪、许丽萍，若收回出租汽车经营权后，相应车辆的驾驶员将注销注册。经营权收回后将依据相关的规定通过公开招投标的方式，重新出让给质量信誉好的经营企业。因出租汽车经营权系企业取得的经营出租汽车的经营资格，且该经营资格与对应的运营车辆挂钩。在取消相应车辆的出租汽车经营权的资格的情况下，对应车辆登记的驾驶员的注册信息无存在的基础，必然会被注销。至于出租车辆经营权被取消后，如何再次许可，则属于武汉市客管处依据相应的法律法规的规定进行处置的行为，故上述答复内容并无不妥。至于吴良豪、许丽萍在投诉信中要求认定收回相应出租汽车经营权后对车辆按照“谁投资、谁受益”的原则进行处理，该主张系要求相应车辆的处置以及权利认定，不属于行政诉讼案件审查及认定的内容。综上，一审法院认为，武汉市客管处针对吴良豪、许丽萍的投诉事项作出的答复内容并无不妥，但因其具有对出租汽车经营权许可事项许可后实施的监督职权，针对吴良豪、许丽萍的投诉内容是否属于应当收回出租汽车经营权的事项并未完全履行其调查和处理的职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：一、责令武汉市客管处在判决生效之日起60日内针对吴良豪、许丽萍投诉事项是否属于应当取消客运出租汽车经营权的事项的内容进行调查并作出相应的结论。二、驳回吴良豪、许丽萍的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由武汉市客管处负担。上诉人吴良豪、许丽萍不服一审判决，共同向本院提起上诉称，一审法院审理程序不完善，事实不清，适用法律错误。具体理由：一、审判程序方面。一审庭审时间不足，由于旁听人员众多，几度引起庭审中断，辩论及陈述两阶段没有进行；二、证据采信及事实认定方面。吴良豪、许丽萍与武昌物业公司签订的合同在武汉市客管处备案后生效，收条、收据证明武昌物业公司在经营中违法。武汉市客管处对吴良豪、许丽萍的诉求敷衍、推诿，并未针对投诉事项进行调查、核实并出具相应的结论及作出处理。三、关于法律适用及案件处理。一审判决认定吴良豪、许丽萍要求企业返还多收取的规费问题属于民事纠纷，不属于行政职责应当介入的范畴，吴良豪、许丽萍对该理由不认可。吴良豪、许丽萍举报武昌物业公司违法、违规经营，武汉市客管处应查证、核实，依法、依规处理，但是武汉市客管处逃避其管理职责；关于出租汽车的经营资格问题，取消武昌物业公司的出租汽车经营权后，依法将经营权的使用权确认给实际出资人更为合适。请求撤销一审判决第二项，支持上诉人吴良豪、许丽萍在一审程序中提出的其他诉讼请求。上诉人武汉市客管处不服一审判决，向本院提起上诉称，武汉市客管处就吴良豪、许丽萍投诉事宜已经充分履职处理，一审判决第一项明显不当，适用法律错误。具体理由：一、武汉市客管处在回复中要求吴良豪、许丽萍提供证据合理合法。吴良豪、许丽萍投诉反映的问题是否导致被投诉企业经营权收回，应当以投诉内容属实为前提。若证据缺失或不足，投诉内容不真实，自然谈不上经营权收回。二、武汉市客管处建议吴良豪、许丽萍走司法程序并无不当。吴良豪、许丽萍的投诉内容主要涉及其与所在企业之间的经济关系，包括双方之间属于何种性质的经济合同关系、合同及约定是否有效、多年以来如何实际履行、如何缴费、企业是否违规多收费、企业是否转嫁风险牟取暴利等系列问题，应通过仲裁裁决或诉讼进行确认解决，这既不是武汉市客管处的信访受理事项，也超出武汉市客管处的职权。吴良豪、许丽萍与所在企业之间的争议本质是权益之争，可以通过民事诉讼进行认定和处理。三、武汉市客管处针对吴良豪、许丽萍的投诉已经进行必要的调查、处理。武汉市客管处就有关问题向武昌物业公司进行了核实、了解，并调取了有关合同资料，责令武昌物业公司与吴良豪、许丽萍之间就收费事宜进行清算，并协调组织双方进行协商，双方未达成一致意见，但武汉市客管处的协调工作仍未终止。请求撤销一审判决，改判驳回吴良豪、许丽萍对武汉市客管处的全部诉讼请求。一审第三人武昌物业公司述称，该公司合法取得营运执照，该公司与吴良豪、许丽萍之间的承包经营纠纷属于民事纠纷，完全可以通过民事案件进行处理；同意武汉市客管处的意见。一审第三人武昌物业公司在一审审理期间未提供证据。上诉人吴良豪、许丽萍及上诉人武汉市客管处向一审法院提供的证据、依据均随案移送本院。二审审理期间，各方当事人均坚持在一审程序中发表的质辩意见。经审查，吴良豪、许丽萍向一审法院提供的证据中，2003年9月吴良豪与武昌物业公司客运部签订的《出租车营运承包合同书》、吴良豪向武昌物业公司缴费的收据，系举报（投诉）信附件，能证明吴良豪、许丽萍投诉反映武昌物业公司所谓违规行为时一并提供了相关证据；上述合同之外，吴良豪于其他时间签订的合同系在诉讼阶段提供，在投诉时并未向武汉市客管处提供，本院不予采纳；吴良豪、许丽萍向一审法院提供的本案案外人的合同、收据、谈话录音、服务监督卡等证据，与吴良豪、许丽萍自身权益无关，本案亦不予采纳。一审法院对其他证据的认证正确，本院予以确认。一审判决认定的事实有相应的证据证明，本院予以确认。结合各方当事人陈述，本院另查明，收到投诉材料后，武汉市客管处召集投诉人及武昌物业公司进行了协调。本院认为，根据《武汉市城市客运出租汽车管理条例》第四条第一款、第八条第二款、第十条、第三十三条的规定，武汉市客管处作为本市的出租汽车管理机构，对出租汽车行业在资质管理、营运服务与管理、权益保障与投诉处理等方面具有相应的监督和管理的职责。本案中，吴良豪、许丽萍向武汉市客管处投诉，反映武昌物业公司高价卖车，未按照双方签订的《承包经营合同》收费，要求武汉市客管处收回武昌物业公司违规车辆的经营权，将车辆的经营权转给实际投资者本人，同时要求武汉市客管处督促武昌物业公司将多收、乱收的费用返还给吴良豪、许丽萍。武汉市客管处收到投诉后，作出了《处理意见书》，对吴良豪、许丽萍的投诉已及时回复。《处理意见书》系释明性质，并未增减投诉人的实体权益，对投诉人的权利义务明显不产生实际影响，无判决撤销之必要。关于返还多收规费的问题，《武汉市城市客运出租汽车管理条例》就出租汽车管理机构责令出租汽车营运企业向驾驶员退还违规收取的规费并无具体规定，因此，武汉市客管处召集投诉人及出租汽车经营企业进行协调、提出双方进行清算等建议并无不妥。但是，出租汽车经营企业从事行政许可事项活动情况属于武汉市客管处的监管范畴，武汉市客管处并未针对投诉事项是否属于应当收回出租汽车经营权的情形进行实际调查，亦未作出相应结论，未完全、实质履行经营权监管方面的法定职责，一审判决武汉市客管处继续履行法定职责并无不当。至于出租汽车经营权是否收回，应由武汉市客管处经调查之后，依据相关法律法规的规定进行相应处理。此外，吴良豪、许丽萍主张将车辆的经营权转给实际投资者本人，但出租汽车经营权的取得应按行政许可的程序办理，且该项主张系要求相应车辆的处置以及权利认定，不属于本案审理范围，本案不予审查和认定。审判程序方面，一审开庭审理前进行了证据交换和质证，一审开庭审理时，各方当事人均充分发表了辩论意见，各方当事人均作最后陈述，吴良豪、许丽萍就一审程序提出的上诉理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，实体处理并无不当，不存在违反法定程序影响案件公正审判的情形。吴良豪、许丽萍及武汉市客管处的上诉理由本院均不予采纳，双方的上诉请求本院均不予支持。本案经合议庭评议，并经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴良豪、许丽萍及上诉人武汉市客运出租汽车管理处双方各负担人民币25元。本判决为终审判决。审判长  罗东辉审判员  罗 浩审判员  李 丽二〇一七年十二月二十九日书记员  范振伦