广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）桂行终427号 上诉人（一审原告）黄成旭,男,壮族,1949年1月7日出生,住天等县。 委托代理人黄涛，广西道森律师事务所律师。 委托代理人张春林，广西道森律师事务所律师。 上诉人（一审被告）天等县人民政府，住所地天等县天等镇和平街**。 法定代表人麦成柱，该县县长。 委托代理人冯发文，该县法制办工作人员。 委托代理人林进益，广西添荣律师事务所律师。 一审第三人天等县国土资源局，，住所地天等县天等镇天桃路** 法定代表人农保华,该局局长。 委托代理人赵善松，天等县国土资源局工作人员。 上诉人黄成旭、上诉人天等县人民政府因土地行政征收及行政赔偿一案，不服崇左市中级人民法院（2016）桂14行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人黄成旭及其委托代理人黄涛、张春林，上诉人天等县人民政府的负责人农元奀及其委托代理人冯发文、林进益，一审第三人天等县国土资源局的负责人赵一韩及其委托代理人赵善松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上诉人黄成旭上诉称，（一）一审认定事实不清，对天等县人民政府违法征地的各个阶段没有做出正确认定，仅对违法强行铲除地上林木行为进行审查和认定，是避重就轻。黄成旭在一审过程中，对天等县人民政府的整个征地行为进行了详细分析，明确指出天等县人民政府在天等县环城大道项目的征地审批程序前后存在未履行预告知、未确认征地状况、未组织听证告知、未征询农户意见、违法签订《土地征收协议》、未告知农户征地公告、强行支付征地补偿款进行“强买强卖”、擅自铲平农户地上附着物等九处征地程序违法行为。—审避重就轻，没有对天等县人民政府的全部违法行为进行审查和认定。（二）一审未组织有资质的鉴定部门对林木损失进行司法鉴定，凭经验法则做出错误裁判，属滥用司法自由裁量权的行为。（三）一审对树木、果树的赔偿标准认定错误，同种类树木在个案中适用的标准前后不一，判决赔偿的经济损失数额与其遭受的实际损失数额相差甚远，有失公允。请求二审发回一审法院重审，或查清事实后依法改判，支持黄成旭的诉讼请求。 上诉人天等县人民政府上诉称，（一）一审判决天等县人民政府征地程序违法，认定事实及适用法律错误。一审认定征地行为违反程序正当原则，适用的是《中华人民共和国物权法》第四十二条和《中华人民共和国土地管理法》第二条和第二十六条，但上述法条并不是征地程序性规定，一审适用法律错误。天等县人民政府的土地征收行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《征收土地公告办法》第四条、第六条、第七条规定的“两公告和登记补偿”的程序要求。1.一审回避对天等县人民政府两公告行为合法性认定，判定黄成旭2016年6月3日才知道征地行为，属认定事实错误，并导致对天等县人民政府提出的诉讼时效抗辩做出错误认定。2.一审认定天等县人民政府未履行附着物及青苗核算和补偿职责，属认定事实错误。3.一审认定事实错误的其他情形：（1）一审法院现场勘验图是依据2015年5月29日广西南宁天海测绘科技有限公司测绘图所画。该现场勘验图制作方式违法，勘验的经过和结果也与事实不符。（2）一审制作的《黄成旭等8户诉天等县人民政府土地征收一案一览表》依据是黄成旭等8户的陈述和承包证上记载的面积，但其认定的面积与承包证上记载的面积并不相符。（3）一审罔顾讼争双方都举证征收的是耕地且已征收的事实，认定“黄礼勤是有资质的工程师，其所作的证言可作为同类地上物种植的平均产量和平均价格确定相关损失的参考依据”，并适用真实性存疑的林业厅文件作为林木补偿的参考依据。法院制作的《询问笔录》并不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条关于证人证言证据要求；并无黄礼勤是工程师资质证明；耕地和园林地是不同地类，却作为同类确定补偿。（二）一审判决天等县人民政府行政赔偿没有事实和法律依据。1.天等县人民政府在实施“两公告和登记补偿”后已完成了征地行政行为，黄成旭在已征为国有建设用地的土地上种植果树，不是合法利益，不属于国家赔偿范围。2.黄成旭将耕地变为园林地，改变了耕地用途，属于应当追究法律责任的违法行为。涉案征收的土地地类是耕地，不是园林地。3.一审判决按照园林地作出行政赔偿判决，属于认定地类错误，也违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十七条关于“征收土地按被征收土地的原用途给予补偿”的规定。一审将自治区农业厅、林业厅《关于加强我区“村屯绿化”专项活动种苗保障工作的指导意见》作为本案林木赔偿的参考文件不当，涉案被征土地是耕地不是园林地，该依据与本案无关联。（三）黄成旭的起诉超过起诉期限。对天等县人民政府和天等县国土资源局提出的诉讼时效抗辩，一审法院以天等县人民政府2016年6月3日对黄成旭承包地强行推土动工，认定2016年7月6日黄成旭起诉未超六个月起诉期限是错误的。一是错误认定黄成旭知道或应当知道征地行为的起算点；二是混淆了2013年征地行政行为和20016年6月2日、3日维护项目建设行为两者之间的关系，认定事实错误，导致错误认定诉讼时效问题。（四）一审程序违法。1.一审无视天等县人民政府和天等县国土资源局提出的管辖权异议问题，在两次开庭审理不属于本级法院管辖的征地报批行为合法性后，才以违法的独任制形式第三次开庭变更诉讼请求以达到实现管辖目的，存在规避立案审查和管辖重大违法行为，违反法律的强制性规定。根据黄成旭的诉讼请求和理由，本案涉及三个行政行为：第一个是征地报批行为，第二个是2013年征地行政行为，第三个是2015年1月8日、2016年1月15日和2016年6月2日、3日维护项目建设行为。在上诉人提出征地报批行为不属于本级行政审判权限范围，且经一审法院前后两次开庭、两次释明后，被上诉人坚持同时起诉征地报批行为的情况下，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条的规定，三个行为不能在一个诉讼中一并审理。受理后发现请求事项不属于本级行政审判权限范围，且当事人拒绝变更的，只能全案裁定驳回起诉。有关取得农转用批文之前的征地报批行为不属于本级行政审判权限范围，一审法院一并审理了前述征地报批行为的程序性问题，超越了权限，是违法的。2.一审在案件审理过程中随意更换合议庭组成人员，违反了《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》有关集中审理的原则规定，极为可能影响案件公正审理。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或者依法改判。 一审第三人天等县国土资源局述称，同意天等县人民政府的意见。 经审理查明，黄成旭向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认天等县人民政府因天等县环城大道工程项目的征地程序违法；2.撤销天等县人民政府因天等县环城大道工程项目的征地行政行为;3.判令天等县人民政府返还黄成旭位于天等镇天城社区星群街居民小组的原址土地3.32亩,如天等县人民政府无法返还的部分土地则按市场土地价格向黄成旭支付征地补偿费、安置补助费和青苗补偿费;4.判令天等县人民政府向黄成旭支付因违法征地而给黄成旭造成的各项损失共计78.89万元。2016年12月16日，黄成旭向法院递交《变更诉讼请求申请书》，将原诉讼请求第1、2项变更为：1.确认天等县人民政府因天等县环城大道工程项目征收黄成旭的3.32亩土地程序违法；2.撤销天等县人民政府因天等县环城大道工程项目征收黄成旭的土地行政行为，其他项诉讼请求不变。 本院认为，行政机关作出的征收土地行为是由征收土地批复、征收决定、征收公告、征收补偿方案公告、征收补偿决定或者补偿协议、强制搬迁决定等一系列行政行为构成的，并非一个独立的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”主要是指要有明确的被诉行政行为。黄成旭对征收土地行为提起诉讼，应当明确被诉行政行为具体指向的是其中哪一个或几个行政行为，笼统以征收土地行为为对象提起行政诉讼，属于被诉行政行为不明确，诉讼请求不具体的情形。 综上，黄成旭起诉的被诉行政行为不明确，一审在诉讼中释明不到位，未能指引黄成旭明确其诉讼请求，即径行作出实体裁判不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）项、第（四）项的规定，裁定如下： 一、撤销崇左市中级人民法院（2016）桂14行初35号行政判决； 二、发回崇左市中级人民法院重审。 审判长 张 辉 审判员 麦 青 审判员 韩胜强 二〇一七年十二月二十七日 书记员 陈品涵