云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院民 事 判 决 书（2016）云26民初73号原告（反诉被告）：云南亿海诚通投资有限公司，住所地：昆明市人民中路都市名园****501。法定代表人：陶宪宝，该公司董事长。委托诉讼代理人：陈志波，云南云之南律师事务所执业律师，特别授权。委托诉讼代理人：杜莎，云南云之南律师事务所执业律师，特别授权。被告（反诉原告）：云南省文山壮族苗族自治州广南县人民政府，住所地：广南县连城镇南秀社区南秀路**。法定代表人：王荣聪，代理县长。委托诉讼代理人：李锐，云南刘胡乐律师事务所执业律师，特别授权。委托诉讼代理人：武社民，云南刘胡乐律师事务所执业律师，特别授权。原告云南亿海诚通投资有限公司（以下简称“亿海诚通公司”）与被告云南省文山壮族苗族自治州广南县人民政府（以下简称“广南县政府”）合同纠纷一案，本院于2016年12月1日立案后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理，原告亿海诚通公司的委托诉讼代理人陈志波、杜莎，被告广南县政府的委托诉讼代理人李锐、武社民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。亿海诚通公司提出诉讼请求：1.请求人民法院依法确认原被告双方于2012年8月14日、2013年11月21日签订的《世外桃源坝美景区合作开发协议书》、《世外桃源坝美景区合作开发补充协议书》无效；2、判令广南县政府向亿海诚通公司支付合作建设项目所产生的各项费用，共计54806337.3元。事实及理由：原、被告双方于2012年8月14日、2013年11月21日签订了《世外桃源坝美景区合作开发协议书》、《世外桃源坝美景区合作开发补充协议书》，约定原、被告双方采用BOT合作模式，共同开发广“世外桃源”坝美风景区（以下简称：项目）。2014年4月11日广南县政府以《广南县人民政府关于解除与云南亿海诚通投资有限公司合作关系的公告》，解除与亿海诚通公司的合作关系。对此，亿海诚通公司多次与广南县政府进行协商，广南县政府于2016年3月13日向亿海诚通公司送达了《广南县人民政府关于坝美风景区投资合作项目终止协议后续事项商榷的复函》，要求亿海诚通公司将该项目的具体清算方案及依据清单提交给广南县政府审核。亿海诚通公司于2016年9月19日向广南县政府提交了“关于《广南县人民政府关于坝美风景区投资合作项目终止协议后续事项商榷的复函》的请示”，同时提交了相应依据清单。但广南县政府无任何答复。且亿海诚通公司认为与广南县政府签订的上述协议因违反法律、行政法规的强制性规定，系无效协议，为维护其合法权益，特诉至人民法院，请求依法支持亿海诚通公司的全部诉讼请求。广南县政府答辩称，双方当事人签订的协议及补充协议合法有效，且广南县政府已根据协议约定单方解除。亿海诚通公司并未依约按时足额注入资金，未按时限和投资计划完成投资任务，存在违约，应承担违约责任，并无条件退出世外桃源坝美景区开发项目，广南县政府无需对其承担任何赔偿责任。广南县政府向本院提起反诉请求：1、请求人民法院依法确认双方当事人签订的《世外桃源坝美景区合作开发协议书》及《世外桃源坝美景区合作开发补充协议书》有效且已经依约定解除；2、请求人民法院判令亿海诚通公司承担违约金100万元；3、请求人民法院判令亿海诚通公司承担违约责任，无条件退出世外桃源坝美景区开发项目，且广南县政府无需对其承担任何赔偿责任；4、请求人民法院判令亿海诚通公司支付因违约造成广南县政府为其垫付的工程款160万元。事实及理由：原、被告于2012年8月14日及2013年11月21日分别签订了《世外桃源坝美景区合作开发协议书》及《世外桃源坝美景区合作开发补充协议书》，针对世外桃源坝美景区的开发、出资等权利义务做了详细约定，广南县政府依约履行了合同义务，但是亿海诚通公司未依约履行约定的出资义务，构成了严重违约，导致世外桃源开发严重停滞，广南县政府依据《补充协议书》的约定于2014年1月14日向亿海诚通公司发出了《广南县人民政府关于解除及的函》，解除了与亿海诚通公司的合作关系，且因亿海诚通公司在合作期间恶意拖欠施工工人工资，致使工人围攻政府，为维护社会和谐稳定，广南县政府为亿海诚通公司垫付工人工资160万元。为维护广南县政府的合法权益，特向贵院提起诉讼，请贵院支持广南县政府的全部诉讼请求。亿海诚通公司答辩称：由于本案双方当事人所签订的协议违反了法律法规的禁止性规定，属于无效协议，不存在解除的说法。无法继续履行协议的原因在于广南县政府，让亿海诚通公司承担违约责任无相应的事实及法律依据，广南县政府与案外第三人的关系与本案无关，垫付的款项不应当由亿海诚通公司承担。在审理过程中，亿海诚通公司向本院提交了十二组证据：第一组《世外桃源坝美景区合作开发协议书》、《世外桃源坝美景区合作开发补充协议书》，证明：1、亿海诚通公司与广南县政府合作开发世外桃源坝美景区。2、广南县政府负责完成景区内土地用途变更和景区规划修编的报批工作。3、广南县政府争取在2014年6月30日前完成景区的土地报件工作。4、广世外桃源旅游开发有限公司向亿海诚通公司的借款450万元，计入亿海诚通公司的投资款。5、亿海诚通公司投入资金的用途是完成景区基础设施建设和偿还项目债务。第二组《广南县人民政府关于刘建明等6位同志任职的通知》、广世外桃源旅游开发有限公司的营业执照、组织机构代码证复印件。证明：广南县世外桃源旅游开发有限公司是广南县政府为世外桃源坝美景区设立的项目公司。第三组《广旅游局关于在广世外桃源旅游开发有限公司设立专用账户的通知》、《承诺书》。证明：广世外桃源旅游开发有限公司与亿海诚通公司在建设银行设立用于世外桃源坝美景区开发和建设的专用账号。第四组《广南县人民政府关于解除与云南亿海诚通投资有限公司合作关系的公告》。证明：广南县政府于2014年4月11日公告解除与亿海诚通公司的合作关系。第五组《广南县坝美景区投资单方中止后续事项商榷函》、《广南县人民政府关于坝美风景区投资合作项目终止协议后续事项商榷的复函》、《亿海诚通公司致广南县政府的函件》、《关于的请示》。证明：广南县政府公告与亿海诚通公司解除合作关系后，亿海诚通公司积极与政府商榷后续事宜，并按照政府的要求提出具体的清算方案和清单，但广南县政府未做出任何回应。经广南县政府质证，认为对第一组、第二组、第三组、第四组、第五组证据的真实性、合法性、关联性予以认可。但是，对证明目的不认可，该五组证据证明了：原、被告于2012年8月14日及2013年11月21日分别签订了《世外桃源坝美景区合作开发协议书》及《世外桃源坝美景区合作开发补充协议书》，针对世外桃源坝美景区的开发、出资等权利义务做了详细约定，广南县政府依约履行了合同义务，但是，亿海诚通公司未依约履行约定的出资义务，构成了严重违约，导致世外桃源开发严重停滞，并恶意拖欠农民工工资。依据《补充协议书》的约定于2014年1月14日向亿海诚通公司出具了《广南县人民政府关于解除及的函》，解除了与亿海诚通公司的合作关系。本院认为，广南县政府对亿海诚通公司提交的第一至第五组证据三性均无异议，本院予以采信。该五组证据客观地映了双方签订合作协议、人事安排及广南县政府提出解除合作关系的整个过程。第六组亿海诚通公司投入费用明细:1、450万元借款的依据。证明：广世外桃源旅游开发有限公司向亿海诚通公司借款450万元。2、广世外桃源旅游开发有限公司的经营费用统计表。证明：2012年8月-2015年5月，广世外桃源旅游开发有限公司为合作项目产生的费用为8123028.62元。3、亿海诚通公司的经营费用统计表。证明：2012年8月-2015年5月，亿海诚通公司为合作项目产生的费用为10329245.06元。4、世外桃源坝美景区部分承建工程的工程量清单表。证明：亿海诚通公司承建世外桃源坝美景区部分工程的工程款14214971.14元。5、世外桃源坝美景区部分承建工程的工程量清单表(补充资料1)。证明：亿海诚通公司承建世外桃源坝美景区部分工程的工程款3709092.48元。6、云南广南坝美“世外桃源”申报国家5A景区设计、规划及经营费用。证明：亿海诚通公司为世外桃源坝美景区申报国家5A景区产生的设计、规划及经营费用1393万元。上述费用合计54806337.30元。因亿海诚通公司要求对第六组证据中的第2至第6项所涉的工程造价及共管账户支出项目及支出金额进行鉴定，对该部分证据的质证及认证，以对《鉴定意见书》的质证、认证为准。广南县政府对第六组证据中的第1项质证，认为对真实性、合法性、关联性予以认可，但是证明目的不予认可。该笔450万元借款为亿海诚通公司在本项目的建设工程款与该组证据的第4项重复计算，应列为工程款。本院认为，亿海诚通公司提交的第六组证据中的第1项客观真实，予以采信。第2-6项证据已经提交鉴定机构鉴定。第七组证据《聘书》、《关于在汤那建设壮族活态博物馆的意见》、《建设工程施工合同》、活态博物馆的《付款凭证》，证实：1、活态博物馆为政府倡导建设。2、亿海诚通公司为建设活态博物馆与云南长江绿海环境工程集团有限公司签订了施工合同，并支付了相应款项。综上，证实活态博物馆为亿海诚通公司施工；经广南县政府质证，认为对第七组组证据中的《聘书》如有原件我方认可其真实性，但与本案没有关联性，聘书中的“何正廷”不是广南县人民政府聘请的专家，没有政府任何审批和文化部门牵头。对《建设工程施工合同》真实性、合法性、关联性不予认可，如果该份合同真实存在，在证据交换时和鉴定意见书出来之前，就应当提交鉴定机构。但直到我方不认可的情况下才拿出来。《付款凭证》等之前证据交换就质证过。转账凭证证据24页，整个账户都是亿海诚通公司单方在使用，存在收款人和付款人都是同一公司的情况。本院认为，该组证据客观真实，来源合法，本院予以采信。第八组证据《坝美民族歌舞广场设计说明》、《付款凭证》，证实坝美民族歌舞中心广场背景墙的装饰工程是亿海诚通公司委托第三方施工的。经广南县政府质证，认为真实性、合法性、关联性均不予认可。本院认为，虽然广南县政府对该组证据不予认可，但其并不能提交相应的证据来反驳该工程不是亿海诚通公司实施的，或者是其自己组织实施的依据，故对该组证据的客观真实性本院予以确认。第九组证据《红豆杉的种植协议》和《付款凭证》，证实红豆杉为亿海诚通公司委托第三方种植，数量为10000株。经广南县政府质证，认为对该组证据真实性、合法性、关联性均不予认可，因为当时双方当事人及鉴定人到现场查勘时并没有红豆杉，在鉴定意见书中也没有说明，在整个项目投资上，红豆杉的投资协议可能是签订了，但并没有实际履行。本院认为，该组证据从鉴定机构的实地踏勘情况可以认定，该项目景区内是种植了红豆杉的事实。故对该组证据的客观真实性本院予以确认。第十组证据对账单，证实亿海诚通公司已经按照约定履行了出资义务，在签订合同时并不知道广南县政府没有遵守相关的法律法规，作为原告方已经履行了合同义务，是真实投资、认真合作的一方。经广南县政府质证，认为对亿海诚通公司注资3000万元的事实无异议，但如果履行了合同义务那么协议应当有效，如果协议无效就没有必要证明是否履行了合同义务，该组证据与亿海诚通公司的诉讼请求相互矛盾。本院认为，对亿海诚通公司在签订协议后注资3000万元的事实客观真实，本院予以采信。至于合同效力本院将依据事实和法律进行评判。第十一组证据：1、《广南县政府关于刘建明等六位同志任职的通知》，证明：刘建明被政府任命为世外桃源旅游开发公司的董事长；沈斌被政府任命为世外桃源旅游开发公司的董事、总经理。2、《竣工验收验收移交协议停工通知》，证明：四川省隆昌乾亨建设有限公司、文山永通建设工程有限公司为亿海诚通公司进入之前的施工单位，该公司将建设工程于2012年10月移交给世外桃源旅游开发公司，并同时请求办理工程结算，刘建明签字认可。其中的工程款35万元是亿海诚通公司垫付的。3、《广南世外桃源旅游开发公司坝美基础设施建设借款申请还款表》，证明：经沈斌同意，由亿海诚通公司代为支付涉案项目前期的款项。4、《广南世外桃源旅游开发公司12月资金计划表，汇总审批表、土地勘测定界合同》，证明：2012年12月涉案项目前期的欠款及资金安排。土地勘测费用也是在资金计划表里。这些费用都是亿海诚通公司进入后代政府支付。5、《会议纪要，坝美景区工程进度款支付申请表》，证明：2013年12月16日，经广旅游局主持会议，同意由福建环宇建筑集团有限公司代表前期的施工队统一与政府进行结算。支付申请表证实，这些款项最终是由亿海诚通公司垫付，广旅游公司沈斌签字认可。经广南县政府质证，认为对第十一组证据中的第1项予以认可无异议；对第2项不予认可，因为四川省隆昌乾亨建设有限公司、文山永通建设工程有限公司为亿海诚通公司进入之前的施工单位，35万元工程款不是亿海诚通公司支付的；对第3项只能证明《广南世外桃源旅游开发公司坝美基础设施建设借款申请还款表》是事实，是否还款应以经济还款凭证为准；对第4项不能证明待证事实，《广南世外桃源旅游开发公司12月资金计划表，汇总审批表、土地勘测定界合同》是客观的，但实际费用是否产生，要有相关凭据证实；对第5项会议内容是事实，无异议，但实际没有产生费用。本院认为，该组证据客观真实，来源合法，且有广旅游局沈斌签字认可，本院予以采信。第十二组证据。《策划设计合同、可行性研究报告及成果》，证明：亿海诚通公司进入后，先后委托云南大学旅游研究所、云南省经济研究所、深圳市深度旅游策划管理有限公司、目规划设计有限公司、长沙市维景旅游策划设计有限公司对涉案项目进行了可行性研究、景观策划设计，并提供了相应报告和设计成果。经广南县政府质证，认为对第十二组证据的真实性无异议，但以上工作事项及成果是亿海诚通公司进入之前广南县政府做的，与亿海诚通公司无关。本院认为，该组证据客观真实，予以采信。广南县政府向本院提交了五组证据：第一组《世外桃源坝美景区合作开发协议书》、《世外桃源坝美景区合作开发补充协议书》，证明：原、被告于2012年8月14日及2013年11月21日分别签订了《世外桃源坝美景区合作开发协议书》及《世外桃源坝美景区合作开发补充协议书》，针对世外桃源坝美景区的开发、出资等权利义务做了详细约定，广南县政府依约履行了合同义务，但是亿海诚通公司未依约履性出资义务，构成了严重违约，导致世外桃源开发严重停滞。经亿海诚通公司质证，认为对第一组证据真实性予以认可，对合法性、关联性不认可，广南县政府的证明观点不能成立。本院认为，该组证据客观真实，能够证明双方当事人签订了协议，约定采用BOT合作模式，共同开发广“世外桃源”坝美风景区的事实。但对广南县政府的证明观点能否成立，本院将结合全案的事实和证据进行综合评判。第二组《广南县人民政府关于解除及的函》、《云南亿海诚通投资有限公司的回函》、广南县政府关于解除与云南亿海诚通投资有限公司合作关系的公告及文山日报。证明：广南县政府依据《补充协议书》的约定于2014年1月14日向亿海诚通公司出具了《广南县人民政府关于解除及的函》，解除了与被告的合作关系。经亿海诚通公司质证，认为对第二组证据真实性予以认可，合法性、关联性不认可，政府的证明观点不认可。本院认为，该组证据客观真实，来源合法，能够证明广南县政府曾单方作出解除合同的意思表示，但双方并未对解除后的事宜达成一致意见，故对其证明观点本院不予采信。第三组《请示》、《借条》、现金支票存根。证明：因亿海诚通公司在合作期间恶意拖欠施工工人工资，致使工人围攻政府，为维护社会稳定、和谐，政府为亿海诚通公司垫付工程款60万元。经亿海诚通公司质证，认为第三组证据真实性、合法性、关联性均不认可。本院认为，该组证据客观地证明了广南县政府垫付工程款60万元的事实，且亿海诚通公司在后续质证中，同意在广南县政府应返还的款项中予以扣减，故本院予以采信。第四组《证据清单》，系亿海诚通公司在与孙伦聪合同纠纷案中提交的证据清单，亿海诚通公司自认1420万元工程款系其为了配合孙伦聪向政府多获取工程款，而制作的虚假确认表，不应被法庭采信。由此可以证实1420万的工程款是亿海诚通公司为了配合施工方作出的虚假工程款，有可能在共管账户中也存在了虚假账目。经亿海诚通公司质证，认为对第四组证据真实性予以认可，但本案中涉及的鉴定项目并没有以1420万元的工程量为准，应当采纳鉴定机构作出的鉴定意见，共管账户并不是我方单独使用，不存在虚假账目，在证据交换时广南县政府也说明认可当时所提交的证据。本院认为，对该组证据真实性予以确认，但就孙伦聪在广南世外桃源坝美景区所施工的工程量应以鉴定意见为依据。第五组证据共六项：1、广人力资源和社会保障局行政执法文书送达回证；2、中国建设银行网上银行电子回执单两份；3、广农民工工资保障金账户非保障金支出审批表；4、关于向广南县人民政府请求给予帮助支付坝美景区建设工程中拖欠的请示；5、借条、孙伦聪身份证复印件、借款卡复印件、借款收条；6、广劳动保障监察文书送达回证。证明：因亿海诚通公司在合作期间恶意拖欠农民工工资，致使农民工围攻政府，为维护社会稳定、和谐，广南县政府再次为亿海诚通公司垫付农民工工资100万元的事实。经亿海诚通公司质证，认为对该组证据的真实性无异议，予以认可，且可以在本案中扣减政府出借给孙伦聪的施工工人工资160万元（包含广南县政府提交第三组证据中的60万元）。本院认为，该组证据客观真实，且亿海诚通公司对该组证据无异议，同意在本案中扣减广南县政府借给案外人孙伦聪支付工人工资160万元，本院予以确认。在审理过程中，经亿海诚通公司申请，本院于第一次开庭前即2017年1月18日到云南省档案馆调取了证据：云发改社会（2009）2624号文件《云南省发展和改革委员会关于广坝美世外桃源旅游区基础设施建设项目可行性研究报告的批复》所附：申报旅游基础设施建设2010年中央预算内投资计划所必须的项目土地使用证或云南省国土资源厅出具的项目建设用地预审意见。用于证明2010年前项目用地手续的是否合法及双方当事人签订的合同是否合法有效。经双方当事人质证：亿海诚通公司认为对该组证据真实性、合法性、关联性无异议，但文件里面确实没有与项目相关的用地手续，双方签订的合同因无合法有效的用地手续，导致违反我国法律法规强制性规定，属无效协议。广南县政府认为对该组证据真实性、合法性、关联性无异议，但认为与本案不具有关联性，因为2009年以前广南县政府就已经报批，该事项与本案纠纷无关。本院认为，该组证据能够证明广“世外桃源”坝美景区项目是经云南省发展和改革委员会组织专家评审获得通过，并同意按照广坝美“世外桃源”旅游区基础设施建设项目可行性研究报告的规划进行建设的事实，予以采信。经亿海诚通公司申请，并经广南县政府同意，本院委托云南正扬司法鉴定中心对本案所涉工程造价、共管账户及亿海诚通公司账户，在合同履行期间对项目所投入的资金进行司法鉴定，云南正扬司法鉴定中心已作出《司法鉴定意见书》及《补充说明》，并经双方当事人当庭质证。亿海诚通公司对《鉴定意见书》及《补充说明》发表下列质证意见：一、鉴定意见第一点：政府方未认定部分造价2313667元属于亿海诚通公司施工。关于活态博物馆、中心广场背景墙装饰工程、红豆杉项目均有亿海诚通公司与第三方签订的施工合同、亿海诚通公司的付款凭证证实争议项目确实为亿海诚通公司施工，所以这部分工程造价属于亿海域通公司为“世外桃源”项目施工产生的工程款。二、鉴定意见第三点：亿海诚通公司投入“世外桃源”项目合作开发的所有资金合计人民币19112838.37元不完全。鉴定机构仅审阅了2013年8月份以后的财务凭证，而对于双方合作开始时2012年8月至2013年8月期间的财务凭证没有调取查阅，导致鉴定意见不完整。三、中心广场绿化设计费属于鉴定的范围，因为设计费是亿海诚通公司为“世外桃源”项目实际投入，鉴定机构可以依据现场和国家绿化设计的标准规范进行鉴定。四、对鉴定中心所作的《补充说明》，认为对真实性关联性予以认可，但鉴定意见书及补充说明缺乏450万元借款的认定，450万元借款在《补充协议》中已经明确转为投资款，但并不包含在鉴定意见书及补充说明中，应该单列。广南县政府对《鉴定意见书》及《补充说明》发表下列质证意见：1、对我方认可清单所列举的有我方人员签字的工程量及工程款的鉴定结论（6472241元）予以认可。2、我方未签字认可的部分，我们不予认可，理由如下：坝美景区的建设是从2000年开始至今一直未中断过。所以在亿海诚通公司进入之前就已经有建设，有建筑物，亿海诚通公司在该部分建筑物的举证上，没有提供证据证明是其建设，所以，对该部分我方不予认可。3、本次会计鉴定，只是针对账户上的资金进出作了汇总及统计，并不能确认账上的资金均使用在了坝美项目上。虽然我方保管了银行签章，对方保管了网银转账的电子钥匙(U盾)，但是，在整个账户使用中，我方未使用过任何签章，该账户的款项进出，均是以网银转账的方式，即账户由亿海诚通公司单独使用，我方并未对账户实施过监管。根据我方与亿海诚通公司于2012年8月签订的《世外桃源坝美景区合作开发协议书》约定，在亿海诚通公司的投资建设资金达到5000万元后，景区经营权才发生移交，在此之前亿海诚通公司的义务仅仅为工程建设。所以，该账户的款项进出，除了对项目的工程建设款外，其他我方不予以认可。4、对鉴定中心所作的《补充说明》质证认为，以对《鉴定意见书》的质证意见为准。我方认为鉴定意见作出后所作的说明是不严谨的，对该补充说明的金额我方不认可。本院认为，《鉴定意见书》是经亿海诚通公司申请，本院征询双方当事人意见后，共同选定云南正扬司法鉴定中心对本案所涉专业事项进行鉴定，并在鉴定中心人员参与下，组织双方当事人到现场进行实地查勘，最终得出鉴定意见书。在庭审过程中，本院已要求鉴定人出庭接受双方当事人询问。整个鉴定过程程序合法，鉴定意见客观公正，本院予以采信。关于《补充说明》，因该鉴定意见书作出的三项鉴定意见内容不够具体，为进一步帮助当事人及法院对三项鉴定意见的正确理解，我院于2017年10月9日发函，要求云南正扬司法鉴定中心对四项问题（详见“函”）出具书面说明。该补充说明是对双方设立的共管账户支付资金是否与项目有关及应付未付款部分今后应由谁来付等问题作进一步阐明，具体、明确，本院予以采信。根据双方当事人陈述和举证、质证及认证，本院认定本案法律事实如下：亿海诚通公司与广南县政府于2012年8月14日签订了《世外桃源坝美景区合作开发协议书》（以下简称“协议”），并于2013年11月21日签订了《世外桃源坝美景区合作开发补充协议书》(以下简称“补充协议”)，约定双方采用BOT合作模式，共同开发云南省广“世外桃源”坝美风景区（以下简称“项目”）。《协议》第三条第三项约定：亿海诚通公司2012年12月31日前注入资金5000万元，用于景区项目工程建设及汤那四星级酒店的前期工作等。2013年12月31日前投资5000万元，用于对景区民房改造等项目。2014年12月31日前投资5000万元，用于开发景区河道漂流及市场营销等工作”。《协议》第四条第三项约定：在乙方（亿海诚通公司）完成首次注入资金3000万元后，有权对现世外桃源旅游开发公司的全部股权进行收购，乙方完成首次投资5000万元后，甲方（广南县政府）将坝美景区门票经营权移交乙方。《补充协议》第三条约定：乙方须于《补充协议》签订后，2个工作日内将3000万元资金划入双方共管账户，双方共同监管使用，不得擅自转出。每笔资金的使用，经双方认可后，方可使用。《补充协议》第六条约定：世外桃源坝美景区旅游基础设施建设项目的土地报件工作，由甲方负责，并争取在2014年6月30日前完成报件，乙方负责承担项目报件所需全部费用，……。《补充协议》第十二条第三项约定：乙方确保世外桃源坝美景区于2015年12月30日前，申报为国家4A级景区。2018年12月30日前，申报为国家5A级景区。在合作过程中，广南县政府以亿海诚通公司未按照合同约定履行出资义务，导致项目开发严重停滞为由，于2014年4月11日向亿海诚通公司发出《广南县人民政府关于解除及的函》，并在文山日报及文山壮族苗族自治州政府网站上进行了公告，单方解除与亿海诚通公司的合作关系。广南县政府又于2016年3月13日向亿海诚通公司送达了《广南县人民政府关于坝美风景区投资合作项目终止协议后续事项商榷的复函》，要求亿海诚通公司将该项目的具体清算方案及依据清单提交给广南县政府审核。亿海诚通公司于2016年9月19日向广南县政府提交了《关于的请示》及相应依据清单。但直至亿海诚通公司向本院起诉时，双方当事人仍未对合作项目进行过清算。亿海诚通公司认为广南县政府在签订合同时至合同履行期间尚未获得项目用地的土地使用证或云南省国土资源厅出具的项目建设用地预审意见。导致《协议》及《补充协议》因项目用地无合法手续，违反法律、行政法规的强制性规定，系无效协议，要求宣告双方签订的协议无效，并要求广南县政府返还因合作建设项目产生的各项费用共计54806337.3元。而广南县政府则以亿海诚通公司未按照合同约定履行出资义务，并恶意拖欠工人工资，致使工人围攻政府，政府为此垫付工人工资160万元为由向本院提起反诉，请求确认双方签订的协议合法有效并已依约解除，判令亿海诚通公司承担违约金100万元，并支付其垫付的工人工资160万元的诉讼请求。根据双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：1、双方当事人签订的世外桃源坝美景区开发协议和补充协议的效力问题；2、双方当事人在履行合同过程中，哪方存在违约行为，涉案协议是否应予解除；3、云南正扬司法鉴定中心作出的鉴定意见及补充说明是否能作为本案的定案依据，450万元借款是否已包含在鉴定意见及补充说明中；4、广南县人民政府是否应当返还亿海诚通公司的投资款，返还多少；5、广南县政府的反诉请求是否成立，其为亿海诚通公司垫付工人工资160万元的事实是否应当得到支持，是否应在本案中一并减扣。一、关于双方当事人签订的世外桃源坝美景区开发协议和补充协议的效力问题。本院认为，亿海诚通公司与广南县政府在平等自愿、协商一致基础上，于2012年8月14日签订了《世外桃源坝美景区合作开发协议书》，并于2013年11月21日签订了《世外桃源坝美景区合作开发补充协议书》，约定双方采用BOT合作模式，共同开发云南省广世外桃源坝美风景区，系双方当事人的真实意思表示，且未违反法律法规强制性规定，属合法有效合同。广南县政府已对该项目按相关程序向有关部门进行了报备。广南县政府在合作时是否取得项目用地土地证或相关政府用地预审批文，应属于行政管理范畴，并不必然导致民事合同无效。亿海诚通公司主张广南县政府在签订合同时至合同履行期间，尚未获得项目用地的土地使用证或云南省国土资源厅出具的项目建设用地预审意见，导致《协议》及《补充协议》因项目用地无合法手续，违反法律、行政法规的强制性规定，属无效协议的观点不能成立。二、关于双方当事人在履行合同过程中，是否存在违约行为，涉案协议是否应予解除的问题。本院认为，《协议》第三条第三款约定：“亿海诚通公司2012年12月31日前注入资金5000万元，用于景区项目工程建设及汤那四星级酒店的前期工作等。2013年12月31日前投资5000万元，用于对景区民房改造等项目。2014年12月31日前投资5000万元，用于开发景区河道漂流及市场营销等工作”；第四条第二款第四项约定：“广南县政府负责完成景区内土地用途变更和景区规划修编的报批工作”；第四条第四款第三项约定：“亿海诚通公司必须按照协议中的投资计划逐年进行投资”。《补充协议》第三条约定：“乙方须于《补充协议》签订后，2个工作日内将3000万元资金划入双方共管账户，双方共同监管使用，不得擅自转出。每笔资金的使用，经双方认可后，方可使用”；第六条约定：“世外桃源坝美景区旅游基础设施建设项目的土地报件工作，由甲方负责，并争取在2014年6月30日前完成报件，乙方负责承担项目报件所需全部费用，……”；第十二条第三项约定：“乙方确保世外桃源坝美景区于2015年12月30日前，申报为国家4A级景区。2018年12月30日前，申报为国家5A级景区”。从以上协议内容可以看出，亿海诚通公司存在未按约定及时足额注入资金，未按时限和投资计划完成投资任务的情形。而广南县政府存在未按约定及时对项目用地申请报件工作，未对双方设立的共管账户履行监督管理职责。依照《中华人民共和国合同法》第一百二十条“当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任”规定，本案中，双方当事人均存在违约行为，故互不承担违约责任。且在协议履行过程中，因双方当事人不能妥善处理好新出现的问题，广南县政府曾向亿海诚通公司发出解除协议的函件，现亿海诚通公司也实际退出了该项目建设，因双方已无合作的基础，庭审中均同意不再继续履行协议，故对双方签订的《协议》及《补充协议》应予以解除。三、关于云南正扬司法鉴定中心作出的鉴定意见及补充说明是否能作为本案的定案依据，450万元借款是否已包含在鉴定意见及补充说明中的问题。本院认为，鉴定意见书是经亿海诚通公司申请，征询双方当事人意见后，共同选定云南正扬司法鉴定中心对本案所涉专业事项进行鉴定，并在鉴定中心人员参与下，组织双方当事人到现场进行实地查勘，最终得出鉴定意见。且在庭审过程中，本院已要求鉴定人出庭接受双方当事人询问。整个鉴定过程程序合法，鉴定意见客观公正。关于补充说明，因本案鉴定意见书作出的三项鉴定意见内容不够具体，为进一步帮助当事人及法院对三项鉴定意见的正确理解，我院于2017年10月9日发函，要求云南正扬司法鉴定中心对鉴定意见作进一步说明。补充说明是对鉴定意见的进一步阐明，内容具体、明确。综上，云南正扬司法鉴定中心作出的鉴定意见及补充说明应作为本案的定案依据。对广世外桃源旅游开发有限公司向亿海诚通公司借款450万元，在《补充协议》第十条中，双方当事人已经约定转为投资款，计入亿海诚通公司在坝美景区的投资总数中。但该部分并未纳入鉴定材料中，广南县政府也未提供相应证据证明该450万元款项用于支付项目工程款中的任何一项，亦无已清偿该笔借款的证据。因此450万元投资款并未包含在鉴定意见及补充说明中，故亿海诚通公司在世外桃源坝美景区项目的总投资金额应为鉴定意见所得总数与450万元借款（投资款）之和。四、关于广南县人民政府是否应当返还亿海诚通公司的投资款，返还多少的问题。本院认为，本案中，双方签订的协议因无法继续履行，导致合同目的无法实现，符合法定解除的条件。依照《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，中止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”的规定，亿海诚通公司起诉要求广南县政府返还投入项目所产生的费用的主张应当得到支持。返还的数额应以司法鉴定鉴定意见书及补充说明中确认的30078746.37元及由借款转为投资款的4500000元为依据，共计34578746.37元（30078746.37元＋4500000元=34578746.37元）。广南县政府在答辩及反诉中提出，依照双方签订的《补充协议》第十五条“若乙方违约，则交违约金100万元，甲方与乙方终止《协议》及《补充协议》，乙方无条件退出，甲方不承担任何责任。”的内容，认为因亿海诚通公司违约，广南县政府根据约定已单方解除协议，亿海诚通公司无条件退出世外桃源坝美景区项目，广南县政府无需对其承担任何赔偿责任。对该条约定应理解为，若乙方即亿海诚通公司违约，则无条件退出项目，不得向广南县政府主张返还投资成本之外的其他赔偿责任，而不是对合作中因协议解除而放弃投资款的收回。本案中，双方当事人签订的《协议》及《补充协议》合法有效，在依法予以解除的情况下，双方当事人应当相互负有返还义务。而亿海诚通公司要求返还的也仅为实际投资款，是投入到项目中的成本，并未要求广南县政府赔偿返还成本之外的损失。故广南县政府提出亿海诚通公司应无条件退出项目，广南县政府无需对其承担任何赔偿责任，包括无需返还投资款的观点不能成立，本院不予支持。五、关于广南县政府的反诉请求是否成立，其为亿海诚通公司垫付160万元的事实是否应当得到支持，是否应在本案中一并减扣的问题。经审理查明，首先，本案中双方当事人均存在违约行为，依照《中华人民共和国合同法》第一百二十条“当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任”规定，广南县政府与亿海诚通公司互不承担违约责任。广南县政府提出反诉，主张亿海诚通公司违约并要求承担100万元违约金的诉讼请求不能成立，本院不予支持。其次，广南县政府支出的160万元，是实际施工人孙伦聪向广南县政府所借，用于支付工人工资的借款，属于另一法律关系。但鉴于亿海诚通公司在审理过程中明确表示，认可孙伦聪与亿海诚通公司在坝美景区项目中存在工程施工合同关系，同意在本案中予以扣减160万元工程款。该事项属于亿海诚通公司对自己权利的处分，且不违反法律法规的禁止性规定，本院予以确认。综上，广南县政府应返还亿海诚通公司的投资款为32978746.37元（34578746.37元－1600000元=32978746.37元）。综上所述，双方当事人签订的《世外桃源坝美景区合作开发协议书》及《世外桃源坝美景区合作开发补充协议书》合法有效。亿海诚通公司的诉讼请求部分成立，本院予以部分支持，广南县政府的反诉请求部分成立，本院予以部分支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条、第九十七条、第一百二十条规定，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决如下：一、云南亿海诚通投资有限公司与云南省文山壮族苗族自治州广南县人民政府于2012年8月14日签订的《世外桃源坝美景区合作开发协议书》及2013年11月21日签订的《世外桃源坝美景区合作开发补充协议书》合法有效；二、解除云南亿海诚通投资有限公司与云南省文山壮族苗族自治州广南县人民政府于2012年8月14日签订的《世外桃源坝美景区合作开发协议书》及2013年11月21日签订的《世外桃源坝美景区合作开发补充协议书》；三、由云南省文山壮族苗族自治州广南县人民政府返还云南亿海诚通投资有限公司投资款（叁仟肆佰伍拾柒万捌仟柒佰肆拾陆元三角柒分）34578746.37元{含由借款转为投资款的(肆佰伍拾万元整)4500000.00元}；四、由云南亿海诚通投资有限公司支付给云南省文山壮族苗族自治州广南县人民政府为其垫付给孙伦聪的工程款（即工人工资壹佰陆拾万元整）1600000.00元；五、以上第三项和第四项相互折抵后，由云南省文山壮族苗族自治州广南县人民政府返还云南亿海诚通投资有限公司投资款（叁仟贰佰玖拾柒万捌仟柒佰肆拾陆元叁角柒分）32978746.37元，限本判决生效后30日内履行完毕；六、驳回云南亿海诚通投资有限公司其他诉讼请求；七、驳回云南省文山壮族苗族自治州广南县人民政府的其他反诉请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。案件受理费315832.00元，由亿海诚通公司负担123174.00元，由广南县政府负担192658.00元；反诉费27600.00元，由亿海诚通公司负担17112.00元，由广南县政府负担10488.00元；鉴定费400000.00元，由亿海诚通公司负担200000.00元，广南县政府负担200000.00元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  王云龙审判员  杨 琴审判员  秦永兴二〇一七年十二月二十一日书记员  陶胤文