四川省德昌县人民法院 行 政 裁 定 书 (2017)川3424行初5号 原告：邹尚林，男，1967年1月15日出生，汉族，四川省德昌县人，村民，现租房居住于新修房屋对面。 原告：何华明，女，1975年1月12日出生，汉族，余项同上。 委托诉讼代理人：李龙，四川淇典律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人：陈彬，四川淇典律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告：德昌县国土资源局地址：德州镇昌平路111号统一社会信用代码：11513424009066508T. 法定代表人：程凯，该局局长。 委托诉讼代理人：雷龙，四川谦亨律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人：钟尤华，四川谦亨律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告：德昌县城乡规划建设和住房保障局地址：德州镇西宁街东段128号统一社会信用代码：11513424009066911W. 法定代表人：杨逐超，该局局长。 委托诉讼代理人：程恒飞，四川万鑫律师事务所律师。代理权限为特别授权。 原告邹尚林、何华明因要求确认被告德昌县国土资源局（以下简称县国土局）、德昌县城乡规划建设和住房保障局（以下简称县城建局）其他行政行为违法，于2017年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月27日立案后，于8月2日向二被告送达了起诉书副本以及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月12日公开开庭审理了本案。二原告及其委托诉讼代理人，被告县国土局的委托诉讼代理人，被告县城建局的负责人安宏（县城建局纪检组长）及委托诉讼代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 二原告诉称：2016年5月，德昌县政府将原告家的原承包地和宅基地一并征用。6月27日，原告向各级组织提交了《德昌县农民建房占地报批表》，经社、村、镇及二被告签名盖章同意，批准二原告另行安置在德州中屯村十社（县中医院安置地北面）占地120平方米新建住房，同时办理了有关建房的审批手续。8月5日，在村组干部参与下，形成了《邹尚林修建房屋与四邻通风采光示意图》，并经四邻人员签字捺印确认。8月12日，被告县城建局各部门负责人签署了《新房建设会审表》，同时，原告委托四川思税建筑设计有限公司对拟建房屋设计的《方案图》和《施工图》均得到了相关主管部门的书面同意。该《施工图》上明确标注了原告修建房屋的底层为三间门市。2016年10月20日，在县城建局、县国土局、德州、村干部和施工队等相关人员参与下，对原告拟建房屋划定了“红线”，11月7日，原告下好房屋基础钢筋并经县城建局“验筋”无误后，准许原告正式施工修建。2017年1月19日，当原告的房屋修建至第三层时，被告以“原告门市前面（东面）为18米绿化通道”为由，不准原告将底层修建为门市。被告不听原告的合理申辩，在未下达任何书面整改文件的情况下，强令县供排水总公司、国网四川德昌供电有限责任公司切断了原告水电。尔后，被告再次强令县中医院，要求其雇请的施工人员砌砖墙将原告的门市强行封堵。由于二被告违法行使职权，指令相关单位断水、断电，砌墙封堵原告门市，导致原告房屋停止施工，并导致重大经济损失。原告认为，二被告滥用行政权力强令其他单位侵害原告的合法权益并造成损失，故向法院提起行政诉讼，请求：1、确认二被告指令德昌县中医院雇佣民工封堵原告新建房屋门市的行为违法；2、确认二被告指令县供排水总公司、国网四川德昌县供电有限责任公司对原告停水、停电的行为违法；3、由被告承担本案诉讼费。本案在庭审后，原告增加诉讼请求为：在确认二被告指令行为违法的同时，请求二被告通知相关单位恢复原告新建房屋的水电，并拆除围墙。 为证明自己的主张，二原告向本院提交了以下证据： 一、《德昌县农民建房占地报批表》、原告私人住宅楼《方案图》、《施工图》、《德昌县城乡规划建设和住房保障局新房建设会审表》、《修建房屋与四邻通风、采光、间距示意图》、《德昌县农民建房申请安装施工用水用电联合审批表》、施工用电用水开户发票各一张（均为复印件）。证明：1、原告申请建房是经各级组织审批，办理了合法手续；2、原告施工用水、用电须经二被告同意才能开通，停水停电也须经二被告的同意。原告的水、电费用均未用完，不存在未交费的情况，停水停电是二被告指令供水供电部门关停的； 二、原告律师调取的四份证人证言。 1、对县供排水公司安装公司经理张光建的调查笔录。证明县清理小组的主要成员是二被告。二被告指令县供排水公司对原告进行停水； 2、德昌县中医院副院长尹毅文的调查笔录。证明2017年2月21日，二被告的相关领导指令县中医院安排施工队在原告新建房屋的门市前面（东面）修建砖墙封堵原告门市，后因原告阻挡，砖墙只修建了五、六十公分高； 3、对施工人员陈某、王某的调查笔录。证明被告县城建局对原告修建的房屋进行了放线、钢筋检验，进而证明原告的房屋修建具有合法性。 三、照片18张（复印件）。证明原告被征用的旧房已经搬出、腾空，土地已交付，而新修房屋门市被堵，水电被断的事实； 四、视听资料。 1、对县城建局杨逐超的手机视频（地点：原告新建房屋现场）；2、对县城建局规划办主任陈世勇的手机视频（地点：陈世勇办公室）；3、对县国土局原执法大队队长陈时坤的手机视频（地点：陈时坤办公室）；4、对县中医院副院长尹毅文的手机视频（地点：尹毅文办公室）。证明对原告修建房屋的断水、断电及封堵门市行为是二被告的行政指令行为。 经当庭质证，被告县国土局质证意见如下： 对第一组证据中的《建房占地报批表》无异议，认为依照土地管理法的规定，被告依法履行了对土地管理审批的行政职责；对《施工水电审批表》真实性无异议，但认为县国土局签署意见只能证明被告对原告占地方面的审批符合土地申请，但不能证明国土局有权指令水电部门对原告实施断电、断水行为；对其他证据认为不属于县国土局的行政职责，故不能反映国土局参与了涉及相关方面内容的会审。对第二组证据认为对1、2的笔录，因证人不出庭作证，无法核实，不发表意见；对3的笔录，因不涉及国土局的行政职责，故不发表质证意见。对第三组证据的真实性无异议，关联性有异议。认为不能证明县国土局实施了断水断电行为，且是否修建门市及朝向问题均不是国土局的行政职责。对第四组证据，认为原告视频取证方式不合法，是偷拍，视频描述内容模糊，不能得出国土局安排相关部门对原告实施停水停电行为。 被告县城建局质证意见如下：对第一组证据的关联性有异议。《施工水、电审批表》不能证明城建局指令水、电公司对原告停水、停电，两者无必然联系，不能作推论。《会审表》是城建局内部行为，不具有对外约束性，会审的性质是对原告占地符合规划的会审。对《占地报批表》无异议，说明城建局已依法履行了职责。对《方案图》、《施工图》、《会审表》的完整性均有异议，《会审表》不能证明是对《方案图》和《施工图》的会审，该会审行为也不能证明原告建房的合法性。对第二组证据中1、2的真实性有异议，因无证人的身份证复印件及相关身份信息。对3的证言，不能证明是城建局的行为。对第三组证据有异议，认为照片系打印件，对其真实性、关联性均有异议。照片上老房子的情况与本案无关，新建房屋的情况与被告无关联。对第四组证据，认为原告系偷拍，取证方式不合法，视频短，故不能达到其证明目的。 被告县国土局辩称：县国土局依法履行了对原告土地管理审批的行政职责，依法向原告发放了征地补偿金，其次，国土局没有实施违法行使职权的行政行为。国土局作为土地管理部门，负有对农村村民住宅用地的审批，国土局仅参与了对原告提交的《德昌县农民建房占地报批表》的会审，并依法履行了审批职责。县供水公司、县供电公司及县中医院均为具有独立法人资格的企事业单位，与答辩人不存在行政隶属法律关系。答辩人从未实施过指令县中医院雇请民工封堵原告新建房屋门市的行为，也未实施过指令供水、供电公司对原告停水、停电的行为。因此，县国土局不存在违法行使行政职权的具体行政行为。对原告诉请答辩人连带赔偿原告因答辩人违法堵门、停水、停电所造成的经济损失的主张，没有事实和法律依据，故请法院查明事实后依法予以驳回。 被告县城建局辩称：首先，县城建局在原告向德州人民政府提交建房申请后，依法履行房屋建设规划行政职责中未存在违法行为；其次，县城建局对原告提供的资料进行会审是依法行使职权。而原告述称的县供水、供电公司及县中医院均是有独立法人资格的企事业单位，三家单位与县城建局均不存在行政隶属关系。县城建局无权实施管理和指令三家单位的资格，县城建局并未实施强令县供水、供电公司对原告断水、断电，也未实施指令县中医院封堵原告门市的行为。原告诉称事实与县城建局的行政职能不存在关联性，而是典型的民事侵权行为，不属于行政诉讼的受案范围。第三，原告要求县城建局和县国土局对其经济损失承担连带责任的主张无法无据，原告的损失与县城建局的行政行为没有直接关系，县城建局也未实施任何违法侵权行为，故请法院审理后，依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告县国土局向本院提交了以下证据： 一、1、德昌县委办公室文件德委办发【2017】42号，“关于调整国土资源城乡规划建设综合执法领导小组的通知”；2、德委办【2013】135号文件“关于成立国土资源城乡规划建设综合执法领导小组的通知”。证明县国土局、县城建局与县供水公司、供电公司同为综合执法领导小组成员单位。 二、1、《德昌县东干道南延线中医院征收土地补偿安置算账协议》；2、《征地补偿金付款凭证》（两份）。证明对原告实施征地过程中，原告确认征地补偿金总额为171366.48元，县国土局已分两次将该补偿金向原告发放的事实； 三、《德昌县农民建房占地报批表》。证明县国土局参与了对原告新建120㎡自住房屋的用地审批，履行了相关行政职责。 四、1、原告的“承诺书”两份；2、原告旧房照片两张。证明原告承诺获批建房后要将旧房拆除，但未兑现拆除旧房的承诺。 五、规范性文件：《土地管理法》（摘要）。证明县国土局依法履行了其行政职能。 经当庭质证，原告对被告国土局的上述证据的真实性、合法性均无异议，但对关联性有异议。对证据一，认为政府组成的综合执法领导小组将供排水公司、电力公司加入其中不合法，而其他证据只能证明原告是合法建房，而不能证明被告的目的，且与本案无关。 被告城建局向本院提交如下证据： 一、1、“关于成立国土资源城乡规划建设综合执法领导小组的通知”（德委【2013】135号文件）；2、“关于调整国土资源规划建设综合执法领导小组的通知”（德委办【2017】42号文件）。证明二被告与电力公司、供排水公司均是综合执法领导小组的成员，县电力公司、县供排水公司对供水、供电具有管理职责； 二、《中华人民共和国城乡规划法》（摘要）第三十七条、第三十八条、第六十四条。证明被告城建局依照规划法的规定履行了法定职责。同时，原告未取得建设规划许可证修建房屋属于违法建筑； 原告对二组证据的真实性无异议，对证据一的合法性、关联性有异议，认为政府组成的执法小组不能将企业（供水、供电公司）纳入政府的执法机关。对证据二的关联性和证明目的有异议。未办理建设规划许可证是被告的职责问题，而城建局对原告的建房进行放线等，证明其认可原告的建房行为。 根据原告的申请，证人陈某、王某、尹某出庭作证。三证人证明城建局的人在原告修房时到现场放了线，在修房过程中有电力公司和供水公司的人把原告水、电停了，但不清楚是什么原因，听原告说是城建、国土喊停的。 本院依职权对县电力公司营销科长段朝光，县供排水总公司安装公司张光建，县中医院副院长尹毅文作了调查笔录。县电力公司、县供排水公司人员均确认在接到县城乡综合治理清理小组人员的电话通知后，对原告房屋的水、电予以了关停，理由不清楚。县中医院尹院长证实，县综合执法小组在对原告邻居刘永珍的违法建筑进行强拆当天，城建局因担心还有其他违法修建行为，便要求县中医院组织人员在原告的房子前的公共地段修建围墙，后在围墙砌了不到1米高时，因原告的阻挡停止修建，但并未对原告已修建的门市进行封堵。 经审理查明：原告邹尚林、何明华系德昌县德州中屯村十社村民，二原告系夫妻关系。2016年5月，原告家的原承包地和宅基地被县政府征用。同年6月27日，原告向各级组织提交了《德昌县农民建房占地报批表》，后经社、村、镇政府同意，经二被告审批同意，批准二原告在德州中屯村十社（县中医院安置地北面）占地120平方米新建住房，二被告依职权在《德昌县农民建房占地报批表》上盖章批准。8月5日，在村社干部的参与下，形成了《邹尚林修建房屋与四邻通风采光示意图》，邻居刘永珍（西面）、县中医院（南面）在该示意图上签字、盖章确认，房屋北面为通道，东面标注为绿化街道。8月12日，被告县城建局各部门负责人在内部《新房建设会审表》签名，但无印章加盖。10月，原告委托四川思税建筑设计有限公司对其拟建房屋出具了私人住宅《施工图》，该《施工图》上标注原告修建房屋东面的底层为三间门市。2017年11月7日，原告下好房屋基础钢筋并经县城建局工作人员现场“验筋”后，开始正式施工修建。11月8日，原告向县供电公司交纳电费400元，开通施工用电。11月29日原告向县供排水公司交纳水费8680元，开通施工用水。原告房屋在修建过程中，2017年1月，县供排水公司、县电力公司接到县城乡规划建设综合执法领导小组人员的通知后，分别停止了对原告修建房屋的供水和供电。今年3月初，县中医院根据县城建局相关领导的要求，在原告修建房屋的东面的公共绿化带修建围墙，围墙修建至约五、六十公分时因原告的阻止后停止修建。原告认为，其修建房屋被停水、停电系二被告违法行使职权，指令水、电部门对原告断水、断电，砌墙封堵门市，导致原告房屋停止施工，遂向本院提起诉讼，请求支持其诉讼请求。 另查明，德昌县县委办公室于2013年11月8日印发德委办【2013】135号文件“中共德昌县委办公室、德昌县人民政府办公室关于成立国土资源城乡规划建设综合执法领导小组的通知”，2017年3月1日印发德委办发【2017】42号文件“中共德昌县委办公室、德昌县人民政府办公室关于调整成立国土资源城乡规划建设综合执法领导小组的通知”，在两个文件中二被告及县供电公司、县供排水公司的负责人均是领导小组成员，文件中要求：领导小组办公室设在德州镇政府，二被告及县供电公司、县供排水公司均抽调工作人员参与办公室工作。 本院认为，本案原告提起的行政诉讼是对行政行为提起的诉讼，本案中，根据查明的事实来看，原告修建房屋被停水、停电不是二被告的行政管理职权职责，县供电公司、县供排水公司与二被告均没有行政隶属关系，原县供电公司、县供排水公司是在接受“县国土资源城乡规划建设综合执法领导小组”工作人员的通知后实施的停水、停电行为，而该综合执法领导小组是县委县政府成立，组立综合执法小组的德委办发【2013】135号、【2017】42号文件上加盖的是中共德昌县委办公室、德昌县人民政府办公室的印章。而原告的证据均不能直接证明停水、停电是由二被告单位的行政指令行为。县中医院接受被告县城建局的安排在原告房屋前修建围墙（未完成）所属地域为公共绿化带，不属于原告的权属范围，也未对原告的门市进行封堵，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理取得但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，本院认为，二被告不是本案中具有独立法律责任能力的行政机构，二被告不应为其他行政机构的行政行为承担法律责任。本案中，虽二被告是综合执法小组的成员，但停水、停电不是二被告的行政管理职责范围，原告也未向本院提供停水、停电行为系二被告指令的有效证据，二被告不是本案适格的被告，故对原告请求确认二被告的指令行为违法的诉讼本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条、第六十三条第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告邹尚林、何明华的起诉。 案件受理费依法不予收取。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于凉山彝族自治州中级人民法院。 审 判 长  闫 萍 审 判 员  朱兴碧 人民陪审员  崔光涛 二〇一七年十二月八日 书 记 员  徐明盼