贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）黔05行终243号 上诉人（原审被告）贵州七星关经济开发区房屋征收与补偿局（以下简称经开区房征局）。 住所地：毕节市七星关区碧海街道办事处邵关村。 法定代表人张鲁周，贵州七星关经济开发区房屋征收与补偿局局长。 出庭负责人张鲁周，该局局长。 委托代理人周祥，贵州威迪律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被上诉人（原审原告）吴四军，男，1973年7月8日出生，汉族，住毕节市七星关区。 委托代理人顾志东，贵州创驰律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 上诉人贵州七星关经济开发区房屋征收与补偿局（以下简称经开区房征局）因行政协议一案，不服贵州省大方县人民法院于2017年9月19日作出的（2016）黔0521行初189号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年12月22日组织各方当事人进行了质证、举证，并充分听取了各方当事人的意见。上诉人负责人张鲁周、委托代理人周祥，被上诉人吴四军、委托代理人顾志东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2014年6月10日，因七星关经济开发区2号路续建工程建设，需征收吴四军位于碧海街道办事处××村前面公路边以及位于石榴口村村公所后面的两处房屋。经吴四军、经开区房征局协商后，双方签订了七星经开征字[2014]第38号《贵州七星关经济开发区房屋征收安置补偿合同》，合同约定经开区房征局对吴四军位于经济开发区石榴口村总建筑面积为484.45平方米的房屋进行征收，采取产权调换及货币补差的方式对吴四军进行安置补偿，其中货币补差895366.74元，经开区房征局以彭家寨六号安置点的24单元4套房屋及1-2单元底层40.44平方米商铺与吴四军进行产权调换。合同签订后，吴四军按约定搬离拆迁房屋，并领取了895366.74元货币补偿款。后吴四军位于碧海街道办事处××村前面公路边的房屋被拆除，而位于石榴口村村公所后面的房屋不在七星关经济开发区2号路续建工程的范围未拆除。2016年12月12日，经开区房征局以吴四军位于石榴口村村公所后面面积为240平方米的房屋系2009年底工业园区规划落实并公示要求停止修建之后修建，系违法建筑为由，作出七星经开征字（2016）第1号《七星关经济开发区房屋征收与补偿局房屋征收管理决定书》，撤销双方于2014年6月10日签订的“七星经开征字（2014）38号”《房屋拆迁安置补偿合同》中，关于对吴四军位于七星关区碧海街道办事处××村村公所后面面积为241.77平方米违法建筑及附属设施的补偿内容；责令吴四军自该决定生效之日起30日内向经开区房征局退还基于违法建筑部分所取得的补偿利益（货币价值）755474.90元人民币。并告知吴四军如不服该决定，可在收到决定之日起60日内依法提起行政复议，或者在3个月内向人民法院提起行政诉讼。吴四军认为经开区房征局滥用职权，以已被废止的《城市房屋拆迁管理条例》第22条作为法律依据，作出行政行为，告知吴四军诉讼救济期限违反法律的禁止性规定为由，向大方县人民法院提起行政诉讼，请求撤销经开区房征局作出的七星经开征字（2016）第1号房屋征收管理决定书。本案的诉讼费由经开区房征局承担。 另查明，毕节市七星关区城乡规划局于2014年5月8日对吴四军位于七星关区碧海办事处石榴口村二组未办理规划手续擅自修建第一层砖混结构约五十平方米的房屋作出立即拆除的行政处罚。经开区房征局于2014年5月27日向碧海街道办事处提出对吴四军位于碧海街道办事处××村二组总面积为241.17平方米的房屋进行未登记建筑认定申请，碧海街道办事处派征收点代表意见为申请认定情况属实，合法，碧海街道办事处认定小组2014年5月30日的意见为同意上报。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要对行政机关的行政行为是否是在其职权范围之内作出的，作出的行政行为证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序等进行审查。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款第（二）项的规定，本案中吴四军与经开区房征局所签订的七星经开征字（2014）38号《房屋拆迁安置补偿合同》属于行政协议。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第三款的规定，经开区房征局作为房屋征收行政管理部门，基于公共利益的需要，具有作出房屋征收管理决定的职权。但经开区房征局对于其基于公共利益需要或者其他法定理由单方变更行政协议，应当承担举证责任，证明其单方变更行政协议的行为确是出于公共利益的需要或其他法定理由。本案中，经开区房征局作出七星经开征字（2016）第1号《房屋征收管理决定书》的理由系吴四军位于石榴口村村公所后面面积为240平方米房屋，系2009年底工业园区规划实施并公示要求停止修建之后修建，但其所举证据，航拍资料未载明拍摄时间，拍摄地段及地点，拍摄人等信息，也无提供图片的部门对该航拍图进行说明，仅由经开区房征局在上面标注一模糊点为案涉房屋处，无法证实拍摄的地段及地点系涉案房屋所在的地段和地点，也无法看出该标注点上2009年之前是否存在过建筑物；经开区房征局所举毕节市七星关区监察局出具的《关于对碧海办事处职工吴霜出具房屋证明材料真实性调查情况的函》，因七星关区监察局不是城乡规划的主管部门，无权对本辖区内的建筑合法与否进行认定，经开区房征局对毕节市七星关区监察局出具《关于对碧海办事处职工吴霜出具房屋证明材料真实性调查情况的函》系复印件，也无自己进行调查的相关材料予以佐证，故经开区房征局所作的《房屋征收管理决定书》事实不清，证据不足。经开区房征局所作七星经开征字（2016）第1号《房屋征收管理决定书》是一种行政行为，该行为的行使应当符合正当程序原则，即行政主体是否履行了告知、说明理由及依据、听取当事人的陈述与申辩等义务，本案中，经开区房征局未经过上述程序，直接作出决定书送达吴四军，其在告知吴四军诉讼救济途径为“收到决定书之日起60日内提起行政复议，或3个月内提起行政诉讼”，违反了《行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”，经开区房征局作出七星经开征字（2016）第1号《房屋征收管理决定书》的行政行为程序违法；经开区房征局作出七星经开征字（2016）第1号《房屋征收管理决定书》依据《中华人民共和国物权法》第七条、第三十条、《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，其中所适用的《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条于2011年1月21日已废止，其所作行政行为适用法律错误。对于经开区房征局所称适用《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条与告知吴四军起诉期限系笔误，对吴四军不产生实际影响，但经开区房征局作出的系行政决定书，一经作出，生效后即对吴四军产生拘束力，其辩解无事实和法律依据，不予采信。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决撤销贵州七星关经济开发区房屋征收与补偿局于2016年12月12日作出七星经开征字[2016]第1号《七星关经济开发区房屋征收与补偿局房屋征收管理决定书》的行政行为。案件受理费50.00元，由贵州七星关经济开发区房屋征收与补偿局负担。 宣判后，原审原告经开区房征局不服，向本院提起上诉称：1、上诉人依法作出的房屋征收管理决定事实清楚，证据确凿。首先，上诉人作出房屋征收管理决定是基于毕节市七星关区监察局（函）《关于对碧海办事处职工吴霜出具房屋证明材料真实性调查情况的函》及《七星关区监察局驻政府直属园区证明材料真实性调查报告》调查结论认定的事实作出的。第二，上诉人出具的《关于对碧海办事处职工吴霜出具房屋证明材料真实性调查情况的函》及《七星关区监察局驻政府直属园区证明材料真实性调查报告》在一审庭审中进行过质证并出示了原件予以核对，被上诉人亦对其真实性无异议，原审法院以该证据系复印件不予采信是错误的；第三，吴四军房屋没有办理国家相关手续，且是在2009年碧海工业园区规划要求停止修建后修建的，显然属于违法建筑。2、一审法院认为上诉人在作出房屋征收管理决定时，未履行告知、说明理由及依据、听取当事人陈述与申辩等义务的程序，属于违反法定程序的判决也是错误的。3、一审法院认为上诉人在作出房屋征收管理决定时，适用已经废止的《城市房屋拆迁管理规定》第二十二条规定的行为属于适用法律错误的认定是机械、片面的理解法律规定，是对法律的曲解。4、一审法院以上诉人在作出房屋征收管理决定告知被上诉人诉讼途径时将6个月的诉讼期限告知为3个月已经被被上诉人产生拘束力，上诉人并不认同。综上，请求二审法院撤销大方县人民法院（2016）黔0521行初189号行政判决，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人吴四军口头答辩称：原判认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人所提理由无事实和法律依据，二审法院不应采纳。主要理由是：1、上诉人作出的房屋征收管理决定，是依据七星关区监察局对吴霜出具的房屋证明材料真实性调查情况的函，进而认定涉案房屋属于违法建筑，但七星关区监察局认定事实与客观事实相悖，且超越了职权，该函不能作为认定事实的依据。2、双方签订的房屋征收补偿合同是双方真实意思表示，上诉人作为行政机关，其撤销该协议必须存在该协议内容损害公共利益或者有其他法定理由，但上诉人未举证证明，应当承担举证不力的责任。3涉案房屋是否合法，应当由规划部门认定。上诉人与被上诉人签订协议时，已经对被上诉人的房屋进行了调查认定，认定结果是涉案房屋属于合法建筑，上诉人依据认定结果才与被上诉人签订房屋征收补偿合同，吴霜的证明与相关职能部门作出的认定是高度吻合的，均证明涉案房屋属于合法建筑。4、上诉人在作出房屋征收管理决定之前，未告知被上诉人陈述、申辩的权利，适用了已经废止的《城市房屋拆迁管理条例》，剥夺了被上诉人的救济时间。请求驳回上诉人上诉，维持原判。 为了支持自己的主张，各方当事人在一审中均向法院提交了证据，并经庭审质证、认证。现已随案移送至本院，二审中本院未收到各方当事人提交的新证据。 经审理查明：二审经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第三款“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿”之规定，上诉人经开区房征局基于公共利益需要或者其他法定理由可以单方变更行政协议，但应当就是否属于公共利益需要或者有其他法定理由承担举证责任。本案中，上诉人经开区房征局作出七星经开征字（2016）第1号《房屋征收管理决定书》的理由系吴四军位于石榴口村村公所后面面积为240平方米房屋，系2009年底工业园区规划实施并公示要求停止修建之后修建，系违法建筑。但上诉人所举证据中，首先，航拍资料未载明拍摄时间，拍摄地段及地点，拍摄人等信息，也无提供图片的部门对该航拍图进行的说明，仅由经开区房征局在上面标注一模糊点为案涉房屋处，无法证实拍摄的地段及地点系涉案房屋所在的地段和地点，也无法看出该标注点上2009年之前是否存在过建筑物。其次，经开区房征局所举毕节市七星关区监察局出具的《关于对碧海办事处职工吴霜出具房屋证明材料真实性调查情况的函》，因七星关区监察局不是城乡规划的主管部门，无权对本辖区内的建筑是否合法进行认定，且《关于对碧海办事处职工吴霜出具房屋证明材料真实性调查情况的函》系复印件，无其他相应材料予以佐证，上诉人作出的七星经开征字（2016）第1号《房屋征收管理决定书》证据不足。上诉人经开区房征局作出七星经开征字（2016）第1号《房屋征收管理决定书》依据《中华人民共和国物权法》第七条、第三十条、《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，其中所适用的《城市房屋拆迁管理条例》已于2011年1月21日废止，其所作行政行为适用法律错误。上诉人关于适用《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条、告知吴四军起诉期限为三个月系笔误，对吴四军不产生实际影响的上诉理由，笔误的通常理解是因疏忽而写错字，属于个别文字上的错误或者遗漏等技术上的失误，不涉及实体和程序问题的处理。经审查，适用2011年1月21日废止的《城市房屋拆迁管理条例》，属于适用法律错误，三个月起诉期限系修改前《行政诉讼法》规定的直接起诉期限，已经对被上诉人产生程序上的影响。上诉人的该上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，上诉人经开区房征局作出的《房屋征收管理决定书》事实不清，证据不足，适用法律错误，应当予以撤销。 另，上诉人所作七星经开征字（2016）第1号《房屋征收管理决定书》是一种行政行为。程序正当行政机关依法行政的基本要求之一，行政机关行政行为的行使应当符合正当程序原则，对涉及行政相对人切身利益的事项进行处理，应当做到程序正当，履行告知、说明理由及依据、听取当事人的陈述与申辩等义务。本案中，上诉人作出的《房屋征收管理决定书》因事实不清，证据不足，适用法律错误，按照法律规定足以达到撤销的法定条件。一审法院对行政行为应当遵守程序正当性的说理，符合依法行政基本要求和行政审理的基本原则，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人贵州七星关经济开发区房屋征收与补偿局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨静梅 审 判 员 赵 娟 审 判 员 吴 岚 二〇一七年十二月二十八日 法官助理 洪运佳 书 记 员 黎 朗