福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）闽行终569号 上诉人（原审原告）福清市江阴镇屿礁村民委员会，住所地福建省福清市江阴镇屿礁村。 法定代表人陈文明，主任。 委托代理人黄林锋，福建元一律师事务所律师。 委托代理人陈悦，福建元一律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）福清市人民政府,住所地福建省福清市一拂街114号。 法定代表人张帆，市长。 委托代理人吴文深，福建鼎轩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福州市乌山路96号。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人黄凡、王锦杰，福州市人民政府工作人员。 被上诉人（原审第三人）福清市渔江农业经济发展有限公司，住所地福清市过桥山垦区。 法定代表人王小文，总经理。 委托代理人朱健，福建海山律师事务所律师。 委托代理人汤福利，福建海山律师事务所实习律师。 上诉人福清市江阴镇屿礁村民委员会因诉福清市人民政府、福州市人民政府土地行政行为一案，不服莆田市中级人民法院（2017）闽03行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，1998年间，福州市人民政府作出榕政地〔1998〕1034号《批复》文件，批准划拨福清市过桥山国有滩涂地4323.27亩提供给福清市福洋水产开发有限公司作为水产养殖场开发用地。1998年12月27日，福清市福洋水产开发有限公司对该滩涂地办理了融江阴国用（98）字第01471、01476、01477、01478、01479、01571号等六本《国有土地使用证》，总面积为2821485.01㎡（折合4232.21亩）。2003年6月2日，福清市人民政府召开常务会议，会议纪要决定，因福清市福洋水产开发有限公司经营不善等问题，无力缴纳政府划拨的过桥山4332.27亩国有土地开发使用费，造成土地长期闲置，决定将上述滩涂转让给第三人福清市渔江农业经济发展有限公司经营开发。2004年4月9日，被告福清市人民政府依据会议纪要作出融政土〔2004〕71号《关于福清市渔江农业经济发展有限公司水产养殖场开发用地的批复》（以下简称融政土〔2004〕71号《批复》），同意收回福清市福洋水产开发有限公司位于过××国有土地××（××）××土地使用权（××经福州市人民政府榕政地〔1998〕1034号批准提供），同时注销福清市人民政府融江阴国用（98）字第01471、01476、01477、01478、01479、01571号《国有土地使用证》，并将上述土地划拨给第三人福清市渔江农业经济发展有限公司使用，作为水产养殖场开发用地。2013年4月26日，被告福清市人民政府颁发给原告融江阴集有（2013）00003号《土地证》，土地总面积161.6189公顷。原告使用的滩涂地与第三人使用的滩涂地相邻。2016年4月28日，原告在查档时发现融政土〔2004〕71号《批复》，认为原告使用的滩涂用地与被告批复给第三人使用的滩涂用地四至范围存在交叉或重叠，于2016年10月8日向福州市人民政府申请行政复议，复议审查认为，申请人未能提交有效证明材料证明其与被申请人福清市人民政府划拨给第三人的国有土地存有法律上的利害关系，且已超过行政复议申请期限，于2017年1月3日作出榕政行复驳〔2017〕1号《驳回行政复议申请决定书》，驳回申请人的行政复议申请。2017年1月18日，原告提起行政诉讼，请求法院撤销被告福清市人民政府作出的融政土〔2004〕71号《批复》，并撤销被告福清市人民政府将原告土地所有权确权给第三人的行政行为。 原审认为，本案为滩涂使用权纠纷，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，当事人应当先申请行政复议作为复议前置条件。原告福清市江阴镇屿礁村民委员会于2016年4月28日查档时知道融政土〔2004〕71号《批复》内容，于2016年10月8日申请行政复议，依照《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，原告的行政复议申请已明显超过60日的申请复议期限。信访申诉不能作为中断复议期限的依据，原告主张通过信访申诉途径后申请行政复议并没有超过复议期限的理由不能成立。为此，被告福州市人民政府作出驳回申请人（原告）的行政复议申请是正确的，但根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，原告于2017年1月18日向原审法院提起行政诉讼，没有超过二年的起诉期限。被告福清市人民政府作出的融政土〔2004〕71号《批复》涉及到相邻原告福清市江阴镇屿礁村民委员会所有的滩涂地争议问题，是可诉的。经查，福清市人民政府融政土〔2004〕71号《批复》是依据福州市人民政府榕政地〔1998〕1034号《批复》文件作出的，二级政府前后两次《批复》文件涉及划拨的滩涂地面积一致，均是4323.27亩。福清市福洋水产开发有限公司办理的原六本《国有土地使用证》面积总和为2821485.01㎡（折合4232.21亩），比二级政府二次《批复》的面积2882180㎡（折合4323.27亩）少确权办证60695㎡（折合91.05亩）。为此，原告认为被告福清市人民政府批复给第三人福清市渔江农业经济发展有限公司使用的滩涂地与其交叉重叠，依据不足，不予采信。福清市福洋水产开发有限公司持有的原六本《国有土地使用证》已在融政土〔2004〕71号《批复》的同时一并注销，现原告诉求撤销被告福清市人民政府将原告所有的土地确权给第三人使用，理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、驳回原告福清市江阴镇屿礁村民委员会要求撤销被告福清市人民政府2004年4月9日作出的融政土〔2004〕71号《批复》的诉讼请求。二、驳回原告福清市江阴镇屿礁村民委员会要求撤销被告福清市人民政府将原告土地所有权确权给第三人福清市渔江农业经济发展有限公司使用的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告福清市江阴镇屿礁村民委员会负担。 上诉人福清市江阴镇屿礁村民委员会不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院未依法查清基本事实，对上诉人的请求和提供的证据未尽到基本的查明义务。福清市人民政府应对被诉行政行为的合法性承担举证责任，原审法院未依法进行举证责任分配。上诉人申请勘验、鉴定系行使诉讼权利，应当得到支持。被诉《批复》违反合理原则，程序违法，适用法律错误。福清市人民政府未对四邻进行调查，未遵守办证程序规定。综上，请求撤销原审判决，确认被上诉人作出的融政土〔2004〕71号《批复》违法，撤销被上诉人依据该《批复》将上诉人土地确权给原审第三人的行政行为。 被上诉人福清市人民政府辩称：答辩人作出的融政土〔2004〕71号《批复》事实清楚，程序合法。答辩人批复给原审第三人使用的国有土地与上诉人所有的土地没有重叠或交叉，不存在侵害上诉人利益的情形。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求予以驳回。 被上诉人福州市人民政府辩称：上诉人与本案讼争国有土地不存在法律上的利害关系，且已超过行政复议申请期限，答辩人作出榕政行复驳〔2017〕1号《驳回行政复议申请决定书》合法。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人福清市渔江农业经济发展有限公司提交意见称：答辩人合法取得涉案土地使用权，上诉人与被诉行政行为无利害关系。答辩人在被诉《批复》作出之前已取得土地证，如存在交叉重叠，应撤销上诉人的土地证。请求驳回上诉，维持原判。 本院认为，本案上诉人福清市江阴镇屿礁村民委员会的一审诉讼请求是撤销被上诉人福清市人民政府2004年4月9日作出的融政土〔2004〕71号《批复》，并撤销福清市人民政府依据该《批复》将上诉人土地所有权确权给原审第三人的具体行政行为。经审理查明，上诉人不服上述行为，于起诉前向被上诉人福州市人民政府申请行政复议，福州市人民政府以上诉人未能提交有效证明材料证明其与福清市人民政府划拨给原审第三人的国有土地存在利害关系，且已超过行政复议申请期限为由，作出榕政行复驳〔2017〕1号《驳回行政复议申请决定书》，驳回上诉人的行政复议申请。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六条的规定，本案复议机关福州市人民政府系以上诉人的复议申请不符合受理条件为由驳回上诉人的复议申请，不属于复议机关维持原具体行政行为的情形，依法不应将福清市人民政府和福州市人民政府作为本案的共同被告。因福州市人民政府不是本案的被告，其作出的榕政行复驳〔2017〕1号《驳回行政复议申请决定书》不属本案审理范围。原审将福州市人民政府列为被告并对榕政行复驳〔2017〕1号《驳回行政复议申请决定书》进行审理不当，本院予以纠正。 本案中，福清市人民政府作出被诉融政土〔2004〕71号《批复》的主要内容为：同意收回中外合资福清福洋水产开发有限公司位于过××国有土地××（××）××土地使用权（××经福州市人民政府榕政地［1998］1034号批准提供），同时注销福清市人民政府融江阴国用（98）字第01471、01476、01477、01478、01479、01571号国有土地使用证，并将上述土地划拨给第三人福清市渔江农业经济发展有限公司使用。由此可见，福清市人民政府融政土〔2004〕71号《批复》中涉及的土地系针对福清福洋水产开发有限公司享有使用权的土地，且上述土地都曾向福清福洋水产开发有限公司颁发过《国有土地使用证》予以确权。被诉批复仅是收回原福清福洋水产开发有限公司享有使用权的国有土地，划拨给原审第三人使用，既未改变福清福洋水产开发有限公司原使用土地的面积和性质，也未给上诉人创设任何权利、义务，对上诉人的权利义务不产生实际影响。因此，上诉人与被诉批复行为之间没有法律上的利害关系，不具有本案行政诉讼原告主体资格。上诉人就被诉批复行为提起的行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。原审法院作出实体判决，属适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销莆田市中级人民法院（2017）闽03行初14号行政判决； 二、驳回上诉人福清市江阴镇屿礁村民委员会的起诉。 一、二审案件受理费不予收取。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  吴声鸣 代理审判员  许秀珍 代理审判员  赖峨州 二〇一七年十二月××日 书 记 员  胡 燕 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》 2.《最高人民法院关于执行若干问题的解释》 第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉； ……