成都市郫都区人民法院 刑 事 判 决 书 （2017）川0124刑初74号 公诉机关成都市郫都区人民检察院（原郫县人民检察院，下同。） 被告人全大娥，女，1971年12月9日出生于四川省郫县，汉族，大学本科文化，原郫县国土资源局行政许可科科长，户籍所在地四川省郫县。2016年4月7日因涉嫌玩忽职守罪被成都市郫都区人民检察院取保候审。 辩护人李三贵，四川诺瑞特律师事务所律师。 辩护人熊伟，北京中伦（成都）律师事务所律师。 成都市郫都区人民检察院以郫检公诉刑诉[2017]71号起诉书指控被告人全大娥犯玩忽职守罪一案，于2017年2月6日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年2月24日、3月17日、12月26日公开开庭进行了审理，成都市郫都区人民检察院指派检察员胡岭出庭支持公诉，被告人全大娥及其辩护人李三贵、熊伟到庭参加诉讼。本案经成都市郫都区人民检察院两次退回补充侦查，经本院审判委员会讨论决定。现已审理终结。 公诉机关指控称，2012年12月致2014年4月，被告人全大娥在担任郫县国土资源局行政许可科长期间，在审核、办理《国有土地使用权证》、《土地他项权利证明书》和保管、使用上述空白证书和“郫县人民政府土地登记专用章”的过程中，严重不负责任，致使该科工作人员曾某1、潘某等人（另案处理）利用其监管漏洞，制作出形式真实内容虚假的《国有土地使用权证》、《土地他项权利证明书》。后张某、蒋某1等人（均另案处理）利用该虚假证书骗取南充市商业银行股份有限公司成都锦江支行、恒丰银行成都分行、广发银行成都分行贷款共计人民币4.62亿元，截止案发前上述三家银行尚有2.57亿元贷款未能收回，其债权无法实现。致使郫县国土资源局公某力受损，造成特别恶劣的社会影响。2016年3月22日，被告人全大娥在郫县被挡获。 上述事实，公诉机关提供有书证、证人证言、被告人供述、鉴定意见等证据。公诉机关认为，被告人全大娥身为国家机关工作人员，玩忽职守，致使国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守追究其刑事责任。 被告人全大娥对公诉机关指控其犯玩忽职守罪提出异议，辩解称：1.空白证书安排有人管理；2.虚假证书上面盖的章是经领导审批后再盖行政许可科的章；3.其认真履行职责。综上，自己无罪。 被告人全大娥的第一辩护人对本案事实及罪名提出异议，认为被告人无罪，并提出如下辩护意见：1.现有证据不足以证实曾某1等人所办理的虚假证书即是来源于全大娥任职期间所购置和申领的，也不能证实假证书上的土地登记专用章与全大娥所保管的登记专用章一致；2.空白证书由赵某凤管理，流失责任应由赵某凤承担；3.银行造成的损失系曾某1、潘某等人的犯罪行为和国土局行政公章保管人员造成。 被告人全大娥的第二辩护人补充辩护称：1.被告人全大娥的失职系一般工作失职，不属于严重不负责任；2.无法确定造成损失金额究竟多少；3.被告人全大娥的行为与危害后果不具有刑法上的因果关系。 经审理查明，郫县国土资源局机构类型为机关法人，被告人全大娥2012年12月13日经郫县县委组织部任命为郫县国土资源局行政许可科科长，2014年3月11日局党组会议同意被告人全大娥辞去行政许可科科长职务，调入地籍科工作。行政许可科科长主要职责之一是“负责郫县人民政府土地登记专用章的保管及使用，负责监管国有土地使用权证、土地他项权利证明书空白证书的保管及使用。” 2012年12月至2014年3月，被告人全大娥在担任郫县国土资源局行政许可科长期间，在审核、办理《国有土地使用权证》、《土地他项权利证明书》和保管、使用上述空白证书和“郫县人民政府土地登记专用章”的过程中，严重不负责任，致使该科工作人员曾某1、潘某等人（另案处理）利用其监管漏洞，制作出形式真实内容虚假的《国有土地使用权证》、《土地他项权利证明书》。后张某、蒋某1等人（均另案处理）利用该虚假证书骗取南充市商业银行股份有限公司成都锦江支行、恒丰银行成都分行、广发银行成都分行贷款，截止案发前上述三家银行尚有2.57亿元贷款未能收回，在扣除张某等人归还银行的利息后，银行仍有2.37亿元人民币的债权无法实现。致使郫县国地资源局公某力受损，造成特别恶劣的社会影响。 2016年3月22日，被告人全大娥在其工作单位被检察院工作人员带回接受调查。 上述事实，公诉机关成都市郫都区人民检察院当庭出示了如下证据予以证实： 1.郫县国土资源局组织机构代码证、郫县机构编制委员会文件【2008】201号、37号、被告人全大娥工作简历及任职相关文件、郫县国土资源局会议纪要、情况说明。证实郫县国土资源局系机关法人；经请示，行政许可科于2008年8月8日设立，集中行使县国土资源局行政许可职能；被告人全大娥于2012年12月13日任国土资源局行政许可科科长，2014年3月11日辞去许可科长，调入地籍科工作。许可科科长主要职责之一是“负责郫县人民政府土地登记专用章的保管及使用，负责监管国有土地使用权证、土地他项权利证明书空白证书的保管及使用。” 2.郫县国土资源局文件【2005】185号土地证书管理制度、情况说明。证实空白制式证书由地籍科专人负责，作好总量统计，因工作需要使用的，须到管理人员处领取，管理人员对数量及证书起止号做好记录。要防止证书失窃，对作废的证书要对编号作好记录并统一销毁。空白制式证书和郫县人民政土地登记专用章2008年8月8日至2011年10月底由地籍科负责管理，2011年11月以后由行政许可科负责管理。 3.印章管理制度。证实国土局科室印章由科室负责人管理，局党组、行政印章由办公室负责人管理，各类业务印章由专人管理。加盖印章按照“谁签发，谁负责”原则管理。局及科室、业务印章的使用均须相应领导签发或者批准方可加盖，并实行印章使用登记制度。 4.关于印章使用、保管和管理的情况说明。证实郫县国地资源局于2006年、2014年分别制定了局内部管理规定、局公文、公章管理制度，其中土地使用权证书、他项权证由行政许可科负责审核并完成审签后，由科室经办人员在办公室登记盖章。 5.土地登记办理流程、加盖局印章情况说明、郫县国土资源局关于国有土地使用证盖章流程的说明。证实“郫县人民政府土地登记专用章”由行政许可科负责保管；国有土地使用证盖章流程为：科室负责人核对好盖章明细表上的信息需要盖章的土地登记审批表、土地使用证一致后，在明细表上加盖科室印章；再由盖章人员将盖章明细表、土地审批表、土地使用证交局办登记盖郫县国土资源局行政章，最后由经办人员加盖土地登记专用章。（附用章申请表样表）。 6.关于张某等人涉嫌合同诈骗资料查询的函及回复。证实经查询，曾某1制作的并交由张某涉嫌诈骗的七份国土证和十一份他权证均与真实的证不符或者根本不存在该证书，即均为虚假证书。 7.四川信永中和司法鉴定所司法会计检验报告。证实成都市协盛食品有限公司、四川千业环保发展有限公司、成都双龙建筑股份有限公司利用张某等人制作的虚假证书骗取恒丰银行、广发银行资金走向情况。 8.证人证言 （1）证人曾某1的证言。曾某1是郫县国土局行政许可科临聘人员，参与制作假国土证人员之一。证实其2011年11月1日至案发在行政许可科工作，主要负责打印及办理国有土地使用权证、土地他项权证及办理二手房过户手续、土地初使、变更、抵押等工作。曾某1证实郫县人民政府土地登记专用章由科长全大娥保管，2012年后国土证加盖局章需要填写用章审批表，加盖县政府登记专用章虽不用填写审批单，但要由科长亲自审查并盖章，实际工作中科长没有审查过。之前空白证书管理没有专门规定，就堆放在其办公室铁皮柜旁边和服务大厅过道上，直到2015年2月才由科工作人员李某专门保管。参与伪造假证的人有曾某1、潘某、张某、郭某，好像制作了四本国土证、七八本假他项权证，由曾某1负责打印证书，由张某、潘某负责加盖局章，曾某1也盖过。曾某1制作假证从张某、潘某处获取了42万或者47万好处费。制作这些假证均没有经过审批程序，是趁空白证书随意堆放、科长没有审核公章而由我们随意盖的漏洞，然后我们夹在真实的证里边就盖了公章而制作的，盖国土局的章因为是办公室主任王磊没有审查而把章交给我直接盖的。按照规定，许可科科长应该将需要加盖印章的证和审批单记载内容逐一核实，无误后再加盖章，并由科长自己亲自加盖或者在其监管下由经办人加盖。科里盖章，科长实际没有审核过审批表，通常是把县政府土地登记专用章将由经办人加盖。 （2）证人张某的证言。证实其是县国土资源局测绘队工作人员（临聘）。张某与担保公司工作人员谢某相识后，谢某提出可以用国有土地使用权证去银行融资，于是张某就与曾某1商量做一本假的国土证，之后又联系了行政许可科的潘某，相约一起制作假的国土证和土地他项权证,想通过这种瞒天过海的方式去融资。首先由张某制作一张简易宗地图，然后交给曾某1或者潘某去填写假国地证的信息及盖章，2013年后，曾某1说局公章管理严格，不好盖章了，于是后面部分证书是盖的张某制作的假郫县国土资源局公章。张某拿到曾某1或者潘某做好的假国土证后就交给谢某去联系四川千龙环保产业发展有限公司等贷款主体，然后去向南充市商业银行锦江支行、恒丰银行成都分行、广东发展银行成都分行骗取贷款，因为先前与曾某1、潘某约好，由他们二人提前准备好虚假土地信息档案与造假的国土证登记信息一致以备银行查询，最后由曾、潘将他权证交给银行，顺利获得贷款。张某等利用假的国土证和他权证从上述三个银行总共获得贷款2.72亿元，只归还了恒丰银行成都分行的3500万元，其他都没有还。骗得的贷款公司得一部分，张某得一部分，张某的钱用于还高利贷、赌博等消费了。 （3）证人潘某的证言。证实其是郫县国土局工作人员，其中2011至2013年在行政许可科工作，2013年12月底后在安德国土所工作。2012年张某提出找潘某办一个假的国土证，于是潘某就联系了负责办证的曾某1，之后曾某1就按照张某拿的宗地图打印了一张所在权人为张某的国土证，并夹在真实的国土证里面到办公室盖了章，之后由潘某交给了张某。许可科办证流程为：办证人员曾某1负责制作（之后增加了王某），然后交由科长审核，通过后再拿到办公室盖国土局公章，再交回许可科科长加盖县政府专用章。县政府土地专用章由许可科科长保管，按工作要求应当由科长审核后才能盖章。郫县国土资源局公章由办公室主任管理，盖章应该经许可科科长、局分管领导审批，并经局办公室主任审查后才能盖章。制作的假证都是混在真证中去加盖的公章，只有最后一本他权证是加盖的假的“郫县国土资源局公章”，2014年年底后局公章管理严格，盖章要登记，曾某1盖不了，所以张某就制作了假的章盖。 9.被告人全大娥的供述。证实其于2012年12月13日至2014年3月11日担任郫县国土资源局行政许可科科长，主要负责土地登记和土地利用、土地登记办证、核划拨决定书等工作。办理国有土地使用证盖章流程为：科室负责人核对好盖章明细表上的信息需要盖章的土地登记审批表、土地使用证一致后，在明细表上加盖科室印章；再由盖章人员将盖章明细表、土地审批表、土地使用证交局办登记盖郫县国土资源局行政章，最后由经办人员加盖土地登记专用章。其在担任行政许可科科长期间，郫县人民政府土地登记专用章由其本人管理，上班时把章锁在抽屉里，下班就锁在办公室的铁皮柜里。按照工作要求，全大娥应该对郫县人民政府土地登记专用章的使用情况进行监督。全大娥担任科长期间，只要看到经办人员把加盖好的国地资源局公章的证书拿我这儿来盖章，我就将郫县人民政府土地登记专用章交给经办人员自己盖，我认为经办人可以在我的监管之下加盖、使用土地登记专用章，其他人不能使用，我觉得我已经尽到了审查义务。我觉得加盖郫县人民政府土地登记专用章只是流程化办事，没有对国地证、土地登记审批表的内容进行实质性审查，只要看到证上面盖了国地资源局的公章，我就将郫县人民政府土地登记专用章交由经办人自己加盖了。办案人员向我出示的七本证书一看就是假的，个人名下是不可能有这么大土地面积的国地证。2012年底至2014年4月期间的证书，是我任职许可科科长期间办理的，以查证为准。那些假的使用权证书是如何加盖的郫县国土资源局的公章我不清楚，至少没有经过我的审批而加盖的土地登记专用章，可能是他们混在真实证件中拿到我这一并加盖了。 10.（2015）成郫刑初字第593号吴某的刑事判决书。证实郫县国地资源局行政许可科原科长吴静（其于2014年4月接替全大娥任科长）被四川省郫县人民检察院指控涉嫌犯玩忽职守罪，经本院审理认为，吴某不构成玩忽职守罪。 11.到案经过。证实本案系成都市郫都区人民检察院在查办吴某玩忽职守、受贿罪一案中发现。2016年3月22日，反渎职侵权局工作人员在被告人全大娥工作单位将其带回检察院接受调查。 12.情况说明、鉴定文书。证实因银行管理制度原因，涉案的国地证、他项权证未能借出作同一性鉴定。在恒丰银行提取的张某等用于贷款的郫国用（2013）第X-50、51号及（2014）第X-68号所盖的“郫县人民政府土地登记专用章”印章与公章具有同一性。 13.骗贷嫌疑人蒋某2等人起诉书。证实蒋某2、张某等人利用虚假的国地证共计诈骗银行2.57亿元人民币，由成都市中级人民法院进行审理。 上列证据经当庭质证，本院认为，该系列证据来源合法、具有真实性，且与本案事实相关联，本院予以采纳。 被告人全大娥辩护人提交了郫县国土资源局会议纪要、空白土地登记审批表和国有土地登记审批表，证实全大娥的任职情况及证书登记盖章流程。本院认为，会议纪要具有真实性，本院予以采纳，对于审批表，真实性无法核实，本院不予采纳。 本院认为，被告人全大娥身为国家机关工作人员，在办理国有土地证、他项权证书的审批过程中，严重不负责任，造成银行特别重大损失，情节特别严重，其行为确已构成玩忽职守罪。公诉机关指控被告人全某的犯罪事实清楚，证据确实充分，指控罪名成立，本院予以支持。被告人全大娥归案后，虽然否认自己构成玩忽职守罪，但对其涉嫌犯罪的基本事实能够如实供述，本院酌情从轻处罚。 针对辩护人提出的相关辩护意见，本院认为，从本院已经采信的证人证言、书证来看，第一，被告人全大娥在空白证书的管理上严重失职。按照郫县国土资源局[2005]185号文件规定：空白制式证书由地籍科（2011年11月以后由行政许可科）专人负责管理，作好总量统计，因工作需要使用的，须到管理人员处领取，管理人员对数量及证书起止号做好记录。要防止证书失窃，对作废的证书要对编号作好记录并统一销毁。但在实际管理工作中，被告人全大娥未做到尽职尽责，任由空白证书在服务大厅过道、办公室角落随意堆放，给曾某1等人制作假证提供了便利；第二，被告人全大娥在业务专用章管理、使用上严重不负责任。郫县国土资源局于2006年、2014年分别制定了局内部公文、公章管理制度，规定：郫县人民政府土地登记专用章由行政许可科管理使用。加盖印章按照“谁签发，谁负责”的原则管理。另外，加盖印章流程为：科室负责人核对好盖章明细表上的信息与需要盖章的土地登记审批表、土地使用证一致后，在明细表上加盖科室印章；再由盖章人员将盖章明细表、土地审批表、土地使用证交局办登记盖郫县国土资源局行政章，最后由经办人员加盖土地登记专用章。但在实际操作中，被告人全大娥对盖章手续疏于审核，对盖章证书不经复核后就将印章、证书交由经办人员随意加盖，最终让曾某1偷盖印章行为得逞。最后，被告人全大娥不认真履职与张某等人骗取银行贷款，最终造成银行损失具有刑法意义上的因果关系。如前所述，正是因为被告人全大娥工作中严重不负责任，让曾某1等人制作出形式真实而内容虚假的国有土地证、他项权证，之后，其他诈骗嫌疑人利用该虚假证书最终向银行骗贷成功，造成银行特别重大损失。如果全大娥认真履职尽责，曾某1等人就不可能制作出形式真实的假证，其后的诈骗行为也就不会实现，因此，应当认定为被告人全大娥的失职行为与造成银行的经济损失、郫县国土资源局公某力受损有刑法意义上的因果关系。综上，对被告人全大娥的辩护人提出的相关辩护意见，本院不予采纳。 为维护国家机关的正常活动，惩罚国家机关工作人员工作马马虎虎、草率行事、敷衍塞责等极不负责的行为，根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，判决如下： 被告人全大娥犯玩忽职守罪，判处有期徒刑四年。 （刑期从判决执行之日起计算。） 如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向四川省成都市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本二份。 审 判 长  邓 勇 人民陪审员  张天福 人民陪审员  王昌建 二〇一七年十二月二十六日 书 记 员  杨 洁 附：本案适用法律条文 《中华人民共和国刑法》 第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。 国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。 被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。 犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。