兰州铁路运输中级法院行政裁定书（2017）甘71行终253号上诉人（原审原告）孙文仁，男，1964年10月11日出生，汉族，住甘肃省皋兰县。委托代理人刘德凤，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）皋兰县城市管理综合行政执法局，住所地甘肃省兰州市皋兰县石洞镇北辰路352号。法定代表人张康桢，该局局长。委托代理人魏列文，甘肃诚信律师事务所律师。上诉人孙文仁因诉皋兰县城市管理综合行政执法局（以下简称皋兰县执法局）行政强制一案，不服兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初437号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。兰州铁路运输法院经审查查明，2017年8月2日，皋兰县城市管理行政执法大队忠和执法中队（以下简称忠和执法中队）向孙文仁发出《房屋依法拆除通知》，内容为：国道109线改扩建自启动以来，绝大多数农户都能主动参与，积极配合拆迁工作。截止目前90%的农户已顺利搬迁。由于孙文仁拒不配合拆迁，已严重影响工程进度，使项目施工受阻。请孙文仁接到通知后，主动配合，积极办理相关补偿手续，并于2017年8月8日前将房屋内物品搬离。逾期不搬离者，我队将组织力量对孙文仁房屋依法进行拆除。孙文仁收到《房屋依法拆除通知》后不服，以皋兰县执法局为被告提起行政诉讼，请求依法撤销《房屋依法拆除通知》。2017年8月29日，向孙文仁释明将被告变更为《房屋依法拆除通知》上盖章的忠和执法中队，孙文仁不同意变更，坚持追加为共同被告。兰州铁路运输法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项的规定，提起行政诉讼应当有明确的被告，指明法院审理和裁判的对象。本案《房屋依法拆除通知》盖章主体是忠和执法中队，但孙文仁主观认为该《房屋依法拆除通知》系皋兰县执法局作出的，经依法释明后坚持将忠和执法中队追加为共同被告，依法应当视为没有明确的被告。被诉的《房屋依法拆除通知》是强制拆除过程中的程序性文书，而行政强制拆除行为是一系列行政行为组成的一个行政过程，作出《房屋依法拆除通知》具有通知和催告的性质，属于预备性、程序性和阶段性的过程性行政行为，从强制拆除行为的整体性来看，对孙文仁不产生独立的、最终的行政法律效力，孙文仁的实体权利义务并没有受到实质性影响，不单独具有可诉性。孙文仁的起诉不符合法定条件且诉讼请求缺乏事实根据，不予支持。兰州铁路运输法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(二)项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)、(八)项、第二款的规定，裁定驳回孙文仁的起诉。案件受理费50元，待裁定生效后退还孙文仁。上诉人孙文仁诉称：一、一审裁定认定涉案具体行政行为是忠和执法中队实施，属于认定事实不清，孙文仁有明确的法律依据证明皋兰县执法局是本案适格主体。孙文仁起诉后，皋兰县执法局辩称本案适格被告主体应为忠和执法中队。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，忠和执法中队是皋兰县执法局的派出机构，二者属于委托与被委托的关系，因此本案的行政主体应为皋兰县执法局。二、一审法院违反相关程序性规定，未经依法开庭审理，未认定孙文仁的合法诉求，违法剥夺了当事人陈述和辩护的权利。一审法院在未开庭审理情况下，对于皋兰县执法局的答辩予以认定。陈述权和辩论权是法律赋予当事人的法定权利，任何人不能剥夺当事人该项权利，法院更不能未经辩论并对辩论涉及基本事实和衍射的其他事实进行陈述的情况下，对案件事实以一方提交证据和说法作为定案依据。上诉人孙文仁诉讼请求为：一、请求判令撤销兰州铁路运输法院(2017)甘7101行初437号行政裁定，指令兰州铁路运输法院另行组成合议庭，对本案继续审理。二、本案的诉讼费用由皋兰县执法局承担。被上诉人皋兰县执法局辩称:皋兰县执法局并非是适格被告，因作出本案《房屋依法拆除通知》盖章主体是忠和执法中队，并经法院依法释明后，孙文仁拒绝变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(二)项的规定，提起行政诉讼应当有明确的被告，指明法院审理和裁判的对象，本案应当视为没有明确的被告。《房屋依法拆除通知》不是皋兰县执法局作出的。一审法院未经开庭审理，并未给孙文仁的权利义务产生任何影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款的规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行作出裁定。本案《房屋依法拆除通知》不具有行政具体行为的可诉性，只是为最终作出强制拆除行为进行的程序性、阶段性行为,没有影响孙文仁的权利义务，不能对《房屋依法拆除通知》提起诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(一)项、第(十一)项的规定，孙文仁的起诉不符合法定条件，应当裁定驳回起诉。皋兰县执法局认为其不是本案的适格被告，未作出《房屋依法拆除通知》的行为，《房屋依法拆除通知》也不具有可诉性，孙文仁陈述的事实和理由不成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原裁定，驳回上诉。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（二）项规定了提起诉讼应当符合条件包括"有明确的被告；"，起诉不仅必须针对确定的行政机关或者授权单位提起，而且被告应当是作出行政行为或者依法负有法定职责并对外承担行政责任的适格主体。作出《房屋依法拆除通知》的单位是忠和执法中队。孙文仁认为忠和执法中队是皋兰县执法局的派出机构，并且受皋兰县执法局委托实施涉案行政行为的理由没有证据证实。皋兰县执法局出具的《关于忠和镇忠和村三社徐福海等14名村民上诉情况的说明》，明确否定了忠和执法中队是皋兰县执法局的派出机构。一审经依法释明后孙文仁坚持将忠和执法中队追加为共同被告，由于本案涉及的行政行为并非两个行政主体共同作出，不能作为共同被告，孙文仁不同意变更被告，依法应当视为没有明确的被告。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第二款规定："人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。"一审法院在审理过程中，经审查认为孙文仁的起诉不符合行政诉讼法及司法解释规定的法定起诉条件，虽然未开庭，但根据现有证据材料足以作出判断，经过释明后依法作出驳回起诉的裁定，符合上述司法解释的规定。《房屋依法拆除通知》是行政强制过程中的程序性文书，具有通知和催告的性质，属于过程性行政行为。该《房屋依法拆除通知》对孙文仁既不设定义务，也不减损其权利，不产生独立的、最终的行政法律效力，孙文仁的实体权利义务并没有受到实质性影响，因此《房屋依法拆除通知》不具有可诉性。综上所述，上诉人孙文仁的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 潘海义审判员 傅 泳审判员 乔雅晴 二○一七年十二月五日书记员 张 艳【附适用的法律条文】《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提出上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。