广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤1803行初157号原告曾玉强，男，1979年1月29日出生，汉族，住清远市佛冈县。被告佛冈县公安局。地址：清远市佛冈县石角镇振兴中路**。法定代表人钟国培，局长。委托代理人刘锡锋，该局民警。被告清远市公安局。。地址：清远市清城区连江路**法定代表人贝冰，局长。委托代理人黄志斌、杨刚，均系该局民警。原告曾玉强不服被告佛冈县公安局、清远市公安局行政处罚决定纠纷一案，于2017年11月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年11月15日向被告佛冈县公安局、清远市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于同年12月21日公开开庭审理了本案。原告曾玉强，被告佛冈县公安局的局长钟国培及其委托代理人刘锡锋，被告清远市公安局的局长贝冰及其委托代理人黄志斌、杨刚均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年6月30日，被告佛冈县公安局作出佛公行罚决字[2017]00616号《行政处罚决定书》，决定对原告曾玉强处以行政拘留10日的处罚，期限从2017年6月30日至同年7月10日止。原告不服，向被告清远市公安局提出行政复议。同年10月25日，清远市公安局作出清公复决字[2017]018号《行政复议决定书》，维持了佛冈县公安局作出的上述处罚决定。原告曾玉强诉称，被告佛冈县公安局作出的《行政处罚决定书》认定事实错误、没有证据、适用法律错误，涉嫌渎职、不作为，应依法撤销。理由如下：一、原告等十个村民去北京市，并不是上访，而是到国土资源部申请政府信息公开，为了避免政府误以为是上访，原告在去北京市之前已经打电话给佛冈县石角镇人民政府的领导，告知其原告去国土资源部申请政府信息公开，政府并没有阻拦原告去北京市。2017年6月28日10时许，原告等人到达国土资源部，该部告知原告办理政府信息公开的业务部门下午才对外办公，让原告等人15时再来。原告等人便到北京市逛街，经过天安门地铁站安检时，执勤民警检查了原告等人的背包，并让原告等人待车接送不准离开。原告等人上车后被送到北京市公安局西城派出所登记，又被送到久敬庄接济站，然后由清远市驻京办的人员接走，清远市驻京办派保安非法限制原告等人的人身自由直至到佛冈县拘留所。原告被限制人身自由12天，行政拘留10天。原告等人在北京市没有任何违法行为，也没有被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。佛冈县公安局在对原告行政处罚一案中没有北京市公安机关的立案、移交手续，其没有属地管辖权，也不适宜管辖，其没有处罚的主体资格，属于滥用职权、越权执法。二、被告清远市公安局维持佛冈县公安局作出的《行政处罚决定书》是错误的。（一）佛冈县公安局的处罚程序违法。2017年6月28日，佛冈县公安局出警人员和佛冈县信访局工作人员，未出示工作证件、未说明理由、不听原告要到国土资源部申请政府信息公开事宜的诉说，强行将原告从北京市久敬庄带到佛冈县公安局。同年6月30日，佛冈县公安局直接剥夺原告陈述申辩的权利，也没有告知原告可以提出暂缓执行拘留的权利，径行作出行政拘留原告10日的处罚决定。佛冈县公安局严重违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十九条第二款、第八十二条、第八十四条、第八十五条、第八十七条、第九十三条、第九十四条及《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定。（二）清远市公安局受理原告的行政复议申请后，没有依法审核佛冈县公安局作出行政行为的证据及依据的合法性，其作出的复议决定内容及形式简单，不符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。佛冈县公安局没有受案、处理案件的过程就直接作出结论性的答辩，且其提交的证据与其作出《行政处罚决定书》认定事实的证据根本不符，《训诫书》不是作出处罚时的证据。清远市公安局作出的《行政复议决定书》既没有查明北京市公安局天安门地区治安大队在2017年6月30日是否已将案件移交给佛冈县公安局管辖，也没有查明原告是否有结伙非法集体上访、扰乱北京市天安门广场秩序，亦没有查明原告违法行为地的实际地区。（三）《训诫书》是对没有违法但有一定违法可能性的公民采取的一种极度轻微的警告，可以证明原告没有违法，没有扰乱国家机关正常办公秩序和公共秩序。北京市公安机关已对原告进行了训诫，根据“一事不再罚”原则，北京市公安机关不可能对原告训诫后又将原告等人移送到佛冈县公安局再接受行政拘留的处罚。佛冈县公安局以《训诫书》作为行政拘留的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法，显然是颠倒黑白。三、佛冈县公安局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项关于扰乱公共场所秩序的规定对原告进行处罚，是完全错误的。复议期间，佛冈县公安局未向清远市公安局提交任何可以证明原告有扰乱国土资源部机关单位秩序、天安门广场公共秩序的证据，故其作出的《行政处罚决定书》没有证据，主要证据不足。清远市公安局在审查时未认真审核，其应当撤销佛冈县公安局的《行政处罚决定书》，却偏听、偏信、包庇佛冈县公安局的渎职、不作为、乱作为，属于适用法律错误，违背了《中华人民共和国行政复议法》的立法目的。综上所述，为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求判决：1.撤销佛冈县公安局作出的佛公行罚决字[2017]00616号《行政处罚决定书》；2.撤销清远市公安局作出的清公复决字[2017]018号《行政复议决定书》；3.确认清远市公安局徇私舞弊的行政行为违法；4.确认佛冈县公安局违反法定程序、滥用职权的行政行为违法；5.两被告承担本案诉讼费。原告曾玉强向本院提交了以下证据：1.居民身份证、户口簿、《土地承包经营权证书》，证明原告主体适格；2.《行政复议决定书》《行政处罚决定书》，证明被告主体适格；3.照片，证明原告承包地块的农田被开发商围蔽超过200亩；4.照片，证明佛冈县公安局以暴力殴打村民，保护开发商建设；5.国家赔偿申请书、受理回执，证明原告与佛冈县公安局有利益冲突，不适宜管辖；6.广东省人民政府《行政复议受理通知书》，证明土地争议已进入法律程序解决；7.清远市信访工作联席会议文件，证明清远市信访局认定原告没有上访；8.《信访事项受理告知书》，证明佛冈县石角镇人民政府已受理农田争议；9.《关于石溪村村民反映农田被强征强毁信访事项告知书》，证明佛冈县国土资源局建议原告申请征收农田、批文信息公开；10.《信访事项处理意见书》，证明佛山市东建公司未批先建；11.《修建性详细规划方案批前公告》，证明佛冈县东劲房地产开发有限公司建设的地点在佛冈县××大道，并不是原告承包的农田；12.《佛冈县农业局信访回执》，证明原告的农田被毁，原告已经上访；13.《处理信访事项答复意见书》，证明佛冈县公安局参与征地拆迁的非警务活动，以暴力、权力保护开发商非法动工。被告佛冈县公安局辩称，一、佛冈县公安局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分。2017年6月30日，佛冈县人民政府维稳部门移交北京市非正常上访的原告等13人给佛冈县公安局，佛冈县公安局立即对上述13人进行传唤调查。经公安机关依法查明：因对佛冈县有关部门的答复和解释不满，2017年6月28日14时许，原告等13人结伙到国土资源部、北京市天安门广场非法上访，严重扰乱了北京市天安门广场的公共秩序。以上事实有原告等人的陈述和申辩、北京市公安局天安门地区分局的《训诫书》和调查询问的录音录像证实。佛冈县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对扰乱公共场所秩序的原告等人处以行政拘留10日的处罚。二、佛冈县公安局作出的《行政处罚决定书》程序合法。（一）管辖权问题。原告等人曾多次就同一问题进行上访，在佛冈县有关部门已作出明确答复的情况下，仍结伙到国土资源部、北京市天安门广场非法上访，扰乱当地公共秩序。北京市公安机关查明原告等人违法行为，并作出《训诫书》后，移交至佛冈县公安局。因此，案中的违法起因、后果、影响等诸多因素均与违法行为人居住地息息相关，明显由违法行为人居住地的公安机关管辖更为合适。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，北京市公安局天安门地区分局向佛冈县公安局移送此案，佛冈县公安局对此案件有管辖权。（二）受理案件问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条的规定，佛冈县公安局受理案件后立即对案件依法进行调查取证。（三）调查取证问题。佛冈县公安局调查取证符合法律规定，严格遵守《中华人民共和国治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定。（四）佛冈县公安局依法听取了原告等人的陈述和申辩，并制作了笔录，在作出处罚决定前，依法向原告等人进行宣读，告知其拟作出行政处罚的事实、理由和依据。原告听完公安机关宣读后，表示拒绝签名。佛冈县公安局上述行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条、第九十四条、第九十五条的规定。因原告拒绝在法律文书上签字，佛冈县公安局办案人员按照《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条第二款、第六十三条第一款的规定进行备注说明，并保留了办案过程中的录音、录像等资料作为证据，依法作出处罚决定。（五）执行问题。2017年6月30日，佛冈县公安局将被拘留人送至佛冈县拘留所执行，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零三条的规定。三、佛冈县公安局作出的《行政处罚决定书》内容适当。原告等人非法上访、非法集结在天安门广场，扰乱了天安门广场的公共秩序，被当地公安机关带离现场才停止违法行为，此次非法聚集上访，多达13人，严重影响了天安门广场的正常秩序，属于情节较重的情形，佛冈县公安局对其分别作出行政拘留10日的处罚内容适当，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定。综上所述，佛冈县公安局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，内容适当，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告佛冈县公安局向本院提交了以下证据、依据：1.佛冈县公安局行政处罚审批报告、《行政处罚决定书》，证明案件办理程序合法；2.《行政拘留执行回执》《行政拘留家属通知书》，证明处罚决定的执行情况；3.佛冈县公安局受案登记表，证明受案调查；4.到案经过，证明原告的违法事实；5.《传唤证》，证明案件办理程序合法；6.延长询问时限审批报告，证明案件办理程序合法；7.《行政案件权利义务告知书》，证明案件办理程序合法；8.违法行为人及其同案人的《询问笔录》，证明原告的违法事实；9.《行政处罚告知笔录》，证明案件办理程序合法；10.《训诫书》，证明原告的违法事实；11.佛冈县信访维稳专班的情况汇报，证明原告的违法事实。法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。被告清远市公安局辩称，一、佛冈县公安局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。2017年6月28日，原告等人在北京市天安门地区非法上访，并被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫，该事实有原告的陈述和申辩、证人证言及《训诫书》等证据证实，佛冈县公安局依法办理该案。二、清远市公安局作出的《行政复议决定书》符合法律规定。清远市公安局于2017年8月28日收到原告的行政复议申请后，同日将《行政复议提交答复通知书》及行政复议申请书复印件送达给佛冈县公安局。同年9月6日，佛冈县公安局提出书面答复，并提交了作出涉案行政行为的证据、依据及相关材料。经审查，佛冈县公安局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，清远市公安局作出维持佛冈县公安局处罚决定的《行政复议决定书》，并于同日邮寄给原告，符合法律规定。综上所述，两被告作出被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告清远市公安局向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请书，证明原告向清远市公安局申请行政复议的具体内容及时间；2.《行政复议提交答复通知书》《关于被申请人佛冈县公安局在行政复议期间提交的证据的说明》，佛冈县公安局提交的《行政复议答复书》及依据，证明清远市公安局已依法将行政复议申请书送达给佛冈县公安局，佛冈县公安局依法提交了书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料；3.《行政复议决定书》、送达回执、邮寄单，证明清远市公安局依法作出复议决定并将其送达给原告。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。经庭审质证，一、对于原告曾玉强提交的证据，（一）被告佛冈县公安局的质证意见是：证据1中的居民身份证、户口本无异议，但《土地承包经营权证书》有异议，与本案无关；证据2无异议；证据3、4有异议，本案审理的是原告等人在天安门广场扰乱公共秩序的行为，争论焦点是原告等人是否在北京市天安门广场扰乱公共秩序、佛冈县公安局对此作出的行政处罚是否适当，故证据3、4与本案无关；证据5有异议，该证据对应的是黄立明、黄庙炽、黄彩萍、黄杏连等人于2017年6月6日扰乱单位秩序案，案发地点是在佛冈县内，而本案是关于曾玉强等人2017年6月28日在北京市天安门广场扰乱公共场所秩序案，案发地点是在北京市天安门广场，这两者是完全独立的行政案件，其案发时间及地点均不同，且国家赔偿的申请人是黄庙炽，而非涉案原告，故与本案无关；证据6有异议，该通知是2017年8月7日作出的，与本案无关；证据7恰恰证明了涉案原告到天安门地区非正常上访的事实；证据8有异议，该告知书是程序性的回执，与本案无关；证据9-13有异议，与原告到北京市上访无关联性。（二）被告清远市公安局的质证意见是：同意佛冈县公安局的质证意见。二、对于被告佛冈县公安局提交的证据、依据，（一）原告曾玉强的质证意见是：证据1-3的真实性无异议，合法性有异议；证据4的真实性无异议，合法性有异议，原告等人不是到北京市上访，没有扰乱公共秩序，原告等人是到国土资源部咨询相关事项，由于国土资源部尚未上班，故去逛街，当地民警误解原告等人到北京市上访，将原告等人送往遣返中心，原告等人不是由当地公安人员遣送给佛冈县公安局的；证据5的真实性无异议，合法性有异议，佛冈县公安局在2017年6月30日才对原告等人作出传唤，原告等人在2017年6月30日前仍有人身自由权，原告被清远市驻京办接至遣送中心时，原告等人并没有被传唤，也不是当地公安机关移送至佛冈县公安局的案件，但人身自由却受限制；证据6的真实性无异议，合法性有异议，审批报告时间有冲突；证据7的真实性无异议，合法性有异议；证据8的真实性无异议，合法性有异议，询问人对原告等人进行诱导式询问，原告一再强调不是到北京市上访，而是反映诉求；证据9的真实性无异议，合法性有异议，行政处罚告知笔录上载明的证据与佛冈县公安局在诉讼中提交的《训诫书》不符，佛冈县公安局作出被诉行政行为所依据的证据不属实；证据10的来源及其合法性均有异议，佛冈县公安局调取收集《训诫书》不符合法律规定的形式，《训诫书》原件应由原告保管，不应由佛冈县公安局提供，该《训诫书》是2017年6月29日来自北京市海淀区理工大学的传真机，并非来自北京市公安机关，原告等人在2017年6月30日已被遣送回佛冈县，原告等人不可能在2017年6月29日被训诫，《训诫书》没有载明原告等人违反了什么事项；证据11的真实性无异议，关联性、合法性有异议，该证据只能证明原告等人在佛冈县上访，不能证明原告等人在北京市上访，原告等人不是被北京市公安机关移送回佛冈县公安局的案件。佛冈县公安局适用法律不正确，原告等人没有到北京市实施扰乱公共场所秩序的行为。（二）被告清远市公安局的质证意见是：均无异议。三、对于被告清远市公安局提交的证据、依据，（一）原告曾玉强的质证意见是：证据1无异议；证据2的真实性有异议，合法性无异议，不认同佛冈县公安局所答复的内容；证据3的真实性无异议，合法性有异议，清远市公安局作出维持佛冈县公安局的处罚决定不正确。清远市公安局适用法律不正确。（二）被告佛冈县公安局的质证意见是：均无异议。本院对上述证据认证如下：一、对于原告曾玉强提交的证据1中的居民身份证、户口本及证据2，两被告均表示无异议，本院予以采信;证据1中的《土地承包经营权证书》及证据3-6、8-13，均与本案无关，本院不予采信；证据7，系佛冈县公安局作出涉案处罚决定后的文件，不是佛冈县公安局作出涉案行政行为时所依据的证据，本院不予采信。二、对于被告佛冈县公安局提交的证据1，系佛冈县公安局作出的处罚决定，本院对其真实性予以确认，并在本案中对其合法性进行审查；证据2-11，均具有真实性、合法性与关联性，能相互印证，本院予以采信。三、对于被告清远市公安局提交的证据1，原告表示无异议，本院予以采信；证据2，可以证明清远市公安局依法受理复议案件并通知佛冈县公安局，佛冈县公安局依法作出复议答复并提交相关证据；证据3，系清远市公安局作出的复议决定，本院对其真实性予以确认，并在本案中对其合法性进行审查。经审理查明，原告曾玉强等人因征地有关问题多次向县级以上人民政府工作部门等进行信访。2017年6月28日下午，原告曾玉强会同黄国京、黄彩萍、钟榕娇、冯梅娟等13人聚集到北京市的国土资源部，后到天安门广场进行上访，扰乱了公共场所秩序，被北京市公安局天安门地区分局治安大队工作人员带离现场并予以训诫。随后，原告等13人被移交相关工作人员带回被告佛冈县公安局调查处理。同年6月30日，佛冈县公安局对原告的上述违法行为进行立案调查，在向原告告知行政处罚的事实、理由、依据以及告知陈述申辩的权利后，于同日作出佛公行罚决字[2017]00616号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留10日，期限自同年6月30日起至7月10日止。上述行政拘留已执行完毕。原告不服上述行政处罚，向被告清远市公安局提出行政复议。同年10月25日，清远市公安局作出清公复决字[2017]018号《行政复议决定书》，维持了佛冈县公安局作出的处罚决定。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，本案系不服行政处罚决定纠纷。人民法院审理行政案件是对被诉行政行为的合法性进行审查，本案审查的是两被告作出的涉案行政行为认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出……”第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出……”第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”本案中，原告曾玉强会同黄国京、黄彩萍、钟榕娇、冯梅娟等13人于2017年6月28日携带信访材料聚集在国土资源部、天安门广场地区周围，该事实有北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的《训诫书》，佛冈县公安局对原告等人制作的《询问笔录》，到案经过等证据证实，足以认定。因国土资源部、天安门广场地区不是信访接待场所，不接待信访人员的走访，也不允许信访人员滞留或聚集，故原告等人的上述行为属非正常信访行为，扰乱了公共场所秩序。被告佛冈县公安局对原告作出行政拘留10日的处罚，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外……”关于公安机关管辖的规定，亦符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上10日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……”的规定，适用法律正确，处罚在法定幅度内，并无不当。佛冈县公安局履行了受理、传唤、权利义务告知、调查询问相关程序，处罚程序合法。被告清远市公安局受理原告的行政复议后，依法送达、审查，并作出维持《行政处罚决定书》的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告请求撤销佛冈县公安局作出的《行政处罚决定书》及清远市公安局作出的《行政复议决定书》，依据不足，本院不予支持。综上所述，被告佛冈县公安局在作出行政处罚决定前，履行了立案、调查取证、告知相关权利义务等程序，程序合法，其作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，处罚适当。被告清远市公安局受理原告曾玉强的行政复议后，依法送达、审查，并作出维持《行政处罚决定书》的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告曾玉强的诉讼请求。本案受理费50元，由原告曾玉强负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈炳聪审 判 员  陈桂清人民陪审员  陈焕潮二〇一七年十二月二十八日书 记 员  肖 颖附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。