广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）桂行终1219号 上诉人（一审原告）黄本辉，男，汉族，1939年12月16日出生，住钦州市钦**。 委托代理人黄济钦，广西桂信律师事务所律师。 委托代理人陆党，广西桂信律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街**。 法定代表人黄海昆，该市市长。 委托代理人梁昭炳，钦州市国土资源局干部。 委托代理人潘传业，广西立辉律师事务所律师。 一审第三人黄济桐，男，汉族，1973年3月2日出生，住钦州市钦**。 一审第三人钦州市区农村信用合作联社那彭信用社，，住所地钦州市钦**那彭镇彭兴路** 法定代表人陈凤梅，该信用社理事长。 委托代理人黄建棣，该信用社主任。 委托代理人甘滢滢，该信用社办事员。 上诉人黄本辉因土地行政登记一案，不服钦州市中级人民法院（2017）桂07行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人黄本辉的委托代理人黄济钦、陆党，被上诉人钦州市人民政府委托代理人梁昭炳、潘传业，一审第三人黄济桐，一审第三人钦州市区农村信用合作联社那彭信用社（以下简称那彭信用社）委托代理人黄建棣、甘滢滢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明：2009年6月12日，钦州市人民政府根据黄济桐的申请，向其颁发了钦国用（2009）第B0129号《国有土地使用证》。该证记载：土地使用权人黄济桐；座落钦南区那彭镇人民路；地号；地号151402002（空白）；地类；地类）住宅；取得价格（空白）；使用权类型沿用；终止日期（空白）；使用权面积89.94㎡；独用面积89.94㎡；分摊面积（空白）。 1986年1月，原钦州市财政局那彭财政所与黄本辉签订转让公产房协议书，黄本辉以人民币4000元的价格受让登记土地上的房屋一间。2008年9月27日，黄济桐向钦州市人民政府国土资源行政管理部门提交土地登记申请书，申请对位于钦州市钦南区那××镇××号的一宗土地进行登记并提交了下列材料：土地登记申请书；身份证、户口簿、常住人口登记卡等身份证明材料；土地权属来源证明书；地籍；地籍调查表草图、宗地图及用地勘测定界图等。国土资源行政管理部门调查人员经审查后，于2009年6月5日签署初审意见称，该宗土地属于国有土地使用权，有合法权属依据;土地权属界线清楚，无纠纷；实测面积89.94㎡；宗地用途与申报一致，是住宅；地上；地上附着物属黄济桐所有予登记；拟准予登记面积为89.94㎡。钦州市国土资源局审核称，该宗地属国有，为国有土地使用权，权属合法，四至清楚，准予登记面积89.94㎡，确认使用面积89.94㎡，用于建住宅。钦州市人民政府审批意见为“同意国土资源局审核意见”。2009年4月14日，钦州市国土资源局钦南分局对“土地登记审核结果”进行公告（期限为30日），公告期间无相关利害关系人提出异议。2009年6月12日，钦州市人民政府向黄济桐颁发了钦国用（2009）第B0129号《国有土地使用证》。2014年12月初，黄济桐用其名下的钦国用（2009）第B0129号《国有土地使用证》以及钦房权证钦南区字第××号《房屋所有权证》作为抵押，向那彭信用社申请贷款，同年12月9日、25日那彭信用社分别取得了钦他项（2014）第B255号、钦房他证钦他字第××号他项权利证，其中土地抵押借款人民币6万元，房产抵押借款人民币19万元。2014年12月21日，黄济桐与那彭信用社签订《个人借款合同》、《抵押担保合同》，约定黄济桐向那彭信用社借款人民币25万元。2017年3月6日，黄本辉以钦州市人民政府错误登记为由，向钦州市中级人民法院提起诉讼，请求撤销钦州市人民政府颁发给黄济桐的钦国用（2009）第B0129号《国有土地使用证》。 钦州市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，核发国有土地使用权证系县级以上人民政府的法定职责，被告钦州市人民政府有权作出本案被诉行政行为。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍）地籍调查表图及宗地界址坐标；（五）地上）地上附着物权属证明）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”该规定对土地登记申请人需要提交的必要材料作出了具体明确的要求。《中华人民共和国物权法》第十二条规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”该规定要求登记机构在土地行政登记过程中，充分履行职责，不仅要审查申请人提交的材料是否齐全、是否符合法律规定的形式要求，而且还须在专业范围内对申请人提交的材料的真实性、合法性负有审慎的核查义务，尽可能地保证如实、准确、及时登记不动产物权有关事项，避免登记错误。本案中，黄济桐提交的《土地权属来源证明书》称：黄济桐于1962年7月在那彭镇那彭村委会地上建房一间，……，用地面积89.94㎡，土地权属来源为沿用。但黄济桐提交的身份证证明黄济桐出生于1973年3月2日，建房在前，出生在后，明显错误；证明书称房屋建在那彭村委会地上，但实际该宗土地位于那××镇××号；证明书称土地来源为“沿用”，但事实上该地原为那彭财政所公产房用地。在黄济桐没有提交地上附着物权属证明的情况下，登记机构仅凭那彭村委会出具的《土地权属来源证明书》认定登记宗地上附着物（房屋）属黄济桐所有没有事实依据。同时，登记机关在2009年6月才对登记宗地相关情况完成审核，但在4月就进行公告，程序瑕疵。 综上所述，钦州市人民政府在履行土地行政登记职责过程中，没有对黄济桐提交的申请材料的真实性、合法性尽到审慎核查义务，登记宗地的权属来源没有查清，作出的土地登记行为主要证据不足，导致登记行为违法，依法应予撤销。但鉴于本案登记宗地已经抵押给那彭信用社，而信用社的存款是不特定储户的财产，具有社会公共利益的性质，如果对被告钦州市政府的登记行政行为予以撤销，可能导致信用社的贷款无法收回，从而给社会公共利益造成损害。同时，没有证据证明那彭信用社与黄济桐恶意串通，故意以贷款抵押的方式转移财产，那彭信用社是基于对登记公示力的信赖与黄济桐签订贷款抵押合同并已依法办理登记，取得了他项权利证书，其善意取得的抵押权依法受到法律的保护。因此，对黄本辉要求撤销钦州市人民政府颁发给黄济桐钦国用（2009）第B0129号《国有土地使用证》行政行为的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、确认被告钦州市人民政府颁发给第三人黄济桐钦国用（2009）第B0129号《国有土地使用证》的行政行为违法；二、驳回原告黄本辉要求撤销被告钦州市人民政府颁发给第三人黄济桐钦国用（2009）第B0129号《国有土地使用证》行政行为的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由被告钦州市人民政府负担。 黄本辉不服一审判决，上诉称：一审法院在确定钦州市人民政府颁发土地证的行政行为违法的情况下，却以撤销该具体行政行为可能会导致那彭信用社的贷款无法收回为由驳回上诉人的诉讼请求错误。根据《最高人民法院关于执行若干问题司法解释》第五十八条的规定，在明确被诉具体行政行为违法的前提下，除非撤销可能会造成国家利益或公共利益“重大损失”的情况下，才可以对被诉具体行政行为不予撤销。1.本案中黄济桐向那彭信用社以房屋及土地为抵押贷款25万元，其中房屋抵押19万元，土地抵押6万。撤销涉案的国有土地使用证造成那彭信用社可能无法收回的贷款仅为6万元。根据黄本辉的处分意向，会将该国有土地使用证涉及的土地面积的一半（即黄济桐己建房的部分）无偿分配给黄济桐，另一半尚未建好房的土地分配给儿子黄济林。即使撤销该土地证，可能造成那彭信用社的损失仅为3万元，区区3万元对于一个全国性金融机构明显不算“重大损失”。撤销国有土地使用证的行为，仅是可能造成那彭信用社的损失，仅是推测，以“可能发生”为由驳回上诉人的请求，没有事实和法律依据。另一方面，黄济桐完全有能力偿还该损失，因为黄济桐以房屋及土地抵押贷款25万元，其抵押物价值超过25万元。2.被诉具体行政行为的违法是基于黄济桐及钦州市人民政府的过错造成的，如真造成那彭信用社的贷款风险和损失，应由黄济桐和钦州市人民政府承担相应的法律责任。一审驳回黄本辉的诉讼请求，无形中牺牲黄本辉的合法权益去维持那彭信用社的利益，该做法与立法宗旨不符。一审法院认定事实错误，导致做出错误的判决。请求二审法院依法改判，撤销钦州市中级人民法院(2017)桂07行初15号行政判决第二项，改判依法撤销钦州市人民政府颁发给黄济桐的钦国用(2009)第B0129号《国有土地使用证》。 钦州市人民政府答辩称：一、原审判决认定本案登记宗地已抵押给善意第三人那彭信用社，撤销本案具体行政行为会给社会公共利益带来损害，因此驳回上诉人的诉讼请求于法有据。除《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条外，第五十六条的规定也是驳回黄本辉诉讼请求的依据。二、本案登记宗地已经抵押给善意第三人，第三人的抵押权利依法成立并应得到法律保护，黄本辉上诉主张撤销本案土地使用证对抵押权人造成的损失小，且为可能损失的理由不能成立。 黄济桐述称：同意钦州市人民政府的意见。 那彭信用社述称：一审判决合法合理，那彭信用社基于物权法的规定善意取得抵押权。黄济桐的贷款即将到期，其表示期满无钱归还，信用社存款是不特定储户的财产，符合社会公共利益，贷款收不回将造成社会公共利益的损害。请求二审驳回上诉，维持原判。 二审中，各方当事人没有提交新证据。 各方当事人对一审查明的事实均无异议，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：钦州市人民政府颁发给黄济桐的钦国用(2009)第B0129号《国有土地使用证》应否撤销。 钦州市人民政府在履行土地行政登记职责过程中，未尽到审慎核查义务，对登记宗地的权属来源没有查清，做出的土地登记行为主要证据不足，登记行为违法。抵押权的实现是物权变更的原因和方式之一，可以适用善意取得制度。人民法院审理土地登记案件，可以根据《中华人民共和国物权法》等实体法律规范判断当事人是否属于善意取得，登记案件中第三人善意取得可以阻却撤销登记。《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定，“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定”。那彭信用社基于登记公示信赖与黄济桐签订抵押担保合同，目前没有证据显示那彭信用社在抵押权设立时存在恶意和重大过失，其已经依借款合同向黄济桐支付了25万元借款，办理了房产和土地的抵押登记手续，领取了房产和土地的他项权证，那彭信用社应当认定为善意第三人。 综上，一审判决对被诉行政行为做出否定性评价，但并未撤销该行政行为正确。黄本辉的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由黄本辉负担。 本判决为终审判决。 审判长  覃子骅 审判员  麦 青 审判员  韩胜强 二〇一七年十二月二十日 书记员  陈品涵