广东省惠州市惠城区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤1302行初36号原告：吴桂龙，男，汉族，1969年3月16日出生，住址：博罗县。被告：博罗县国土资源局，住所地：惠州市博罗县罗阳镇商业中街465号。法定代表人：张志勇，局长。委托代理人：温伟坚，博罗县国土资源局土地储备中心主任。委托代理人：余胜仿，广东金卓越律师事务所律师。被告：博罗县人民政府，住所地：惠州市博罗县罗阳镇博惠路82号。法定代表人：卢伟航，县长。委托代理人：黄伟通，博罗县国土资源局副局长。委托代理人：余胜仿，广东金卓越律师事务所律师。被告：惠州市人民政府，住所地：广东省惠州市江北云山西路6号。法定代表人：麦教猛，市长。委托代理人：邹永平、黄志芳，惠州市法制局工作人员。原告吴桂龙诉被告博罗县国土资源局、博罗县人民政府、惠州市人民政府土地行政管理暨行政复议纠纷一案，原告于2016年5月5日向惠州市中级人民法院起诉，惠州市中级人民于2016年11月4日作出（2016）粤13行初67号《行政裁定书》，裁定将本案移送我院审理。本院于2017年3月3日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文件。本院依法组成合议庭，于2017年5月9日公开开庭审理了本案。原告吴桂龙，被告博罗县国土资源局的委托代理人温伟坚、被告博罗县人民政府的委托代理人黄伟通及上述两被告的共同委托代理人余胜仿，被告惠州市人民政府的委托代理人黄志芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告博罗县国土资源局于2015年9月10日作出博国土资[2015]286号《收回国有建设用地使用权决定书》，告知原告吴桂龙，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项的规定，决定：一、收回原告名下位于罗阳镇浪头村委会蓄能路与广汕公路交界处（证载地址为罗阳镇浪头管理区二村茶店）、证号为博府国用（95）字第0100202号的54平方米国有建设用地使用权，终止原《国有土地使用合同书》[合同编号：博（一九九五年）B-01050号]，撤销原批准文件，注销博府国用（95）字第0100202号《国有土地使用证》。二、收回上述国有建设用地使用权，你可以选择实物方式补偿或者货币方式补偿。如选择实物方式补偿，则按土地面积与商铺面积1：1的比例置换54平方米的商铺给予你们作为补偿。用于置换补偿的商铺在原地块附近安置区范围内，具体位置由罗阳镇政府协助统一组织选定。如选择货币方式补充，则按可置换商铺的面积（即54平方米）并参考商铺的市场价以6000元/平方米的标准给予你们共32.4万元补偿，具体补偿工作由罗阳镇政府协助实施。自收到本决定书以后，你们可持合法有效证件在工作时间内到罗阳镇××财务办公室领取补偿款。三、自收到本决定书15日内，你们需带齐有关证件材料到我局办理土地使用权收回、补偿及注销登记手续。逾期我局将按有关规定处理。如对本决定不服，可在收到本决定书之日起60日内依法向博罗县人民政府或惠州国土资源局申请行政复议，或在6个月内直接向博罗县人民法院起诉。原告遂以博罗县人民政府为被申请人，向惠州市人民政府提起行政复议。惠州市人民政府于2016年4月18日作出惠府行复[2015]136号《行政复议决定书》，决定维持被申请人于2015年9月10日作出的博国土资[2015]286号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告吴桂龙起诉称，原告依法拥有博罗县罗阳镇浪头村委会蓄能路与广汕公路交界处（证载地址为罗阳镇浪头村二组茶店）证号为博府国用（95）字第0100202号的54平方米国有建设用地的使用权，且依法办理了国土使用证，建设用地规划许可证。第一被告博罗县国土资源局以旧城区改建为由，单方注销证号为博府国用（95）字第0100202号《国有土地使用证》，收回原告的土地使用权证。原告认为第一被告博罗县国土资源局、第二被告博罗县人民政府单方撤销原告《国有土地使用证》，收回原告的土地使用权的行为明显不当：1.按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。被告单方注销原告土地使用权是违法行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十三条的有关规定，这是对《中华人民共和国土地管理法》的轻视。侵犯了原告的土地使用权，严重损害原告的利益。2.第一被告以旧城区改建为由收回原告土地使用权的理由根本不成立。原告认为：被告收回原告用地使用权的理由是不成立的，中华人民共和国土地管理法第五十八条第二项规定“（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”。实际上该地还是荒地，是城乡结合部，怎么进行“旧城区改建”？因此是第一被告以旧城区改建为借口实施的违法、违规行为。即使是旧城区改建，被告应该提出拟改造区片范围并面向区片内居民或村民进行公示，广泛征求意见；经公示并取得拟改造区片内居民或村民同意后，报市政府审批确定；市国土资源局根据规划条件、评估地价审核项目测算，面向社会公开出让土地，或组织项目整体招标。至今为止原告没有见到上级机关的审批材料、公示、评估通告。3.第二被告于2013年1月就定向与大润发集团签订了商贸地产协议（当时各大媒体均有报道），而且事实上大润发地产现在已经在开工修建。而被告发出的博国土资﹝2014﹞358号文（即关于盘整土地的通知）则是在2014年9月17日。原告认为：第二被告发文批准新的土地使用者行为在先，收回原土地使用者国有土地使用权，注销国有土地使用证的行为在后。这在程序上是错误的，是违法、违规的行为。4.大润发集团是源至于台湾的商业地产公司，大润发集团对此地的开发实为商贸地产开发，谋取自身利益，并非公益事业。第一被告一直都是以大润发开发为由盘整土地，现场只有大润发指挥部，从来没有见过旧城区改建指挥部。现第一被告将原告土地注销，实际上是将原告土地变卖给大润发集团，为其谋取利益，这是违法行为。5.第二被告协助大润发地产征收土地的行为违反了国家有关法律、法规，国家明文规定政府机关，事业单位、部门人员不得参与土地征收和买卖。所以被告的注销行为是违法、违规行为。6.我国有权批准土地收回的只有国务院和省（自治区、直辖市）人民政府，而非当地国土资源局；迄今为止原告未见到任何国务院和省（自治区、直辖市）人民政府的任何土地收回文件，第一被告非法收回原告建设用地使用证。故第一被告发出的博国土资﹝2015﹞221号、﹝2015﹞286号通知，都是第一、第二被告单方面做出的违法、违规行为。第三被告惠州市人民政府在发现第一被告、第二被告存在违法、违规行为之后没有对第一被告、第二被告进行纠正。原告认为：第三被告存在失职，是不作为，没有尽到一个人民政府应尽的职责。人民政府的第三个职责是“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的指示和下级人民政府的不适当的决定”。第三被告没有履行职责，是一种失职行为。城市要发展是件好事，但是不能以牺牲群众的利益为代价，不能以损害群众财产为手段，更不能作为政府、部门违法的借口。遵纪守法是每个公民应尽的义务，政府应该起模范带头作用，树立秉公执法的好形象，成为群众拥护的人民政府。综观本案的客观事实和涉及的法律，原告认为第一、第二被告做出的博国土资﹝2015﹞286号未见处理决定，存在违法、违规行为，处理明显不当。在适用法律以及在程序上，均存在十分严重的错误或缺失。第三被告作出的惠府行复﹝2015﹞136号文的处理存在失职、没有履行人民政府的职责。因此，恳请法院：1、依法撤销博国土资﹝2015﹞286号文，即《关于收回国有建设用地使用权决定书》。2、依法撤销惠府行复﹝2015﹞136号文，即《广东省惠州市人民政府行政复议决定书》。原告在起诉时向本院提交了如下证据：1.网络新闻与宣传资料（复印件），证明大润发地产公司与红润发地产公司是母、子公司关系；2.旧城与荒地的照片，证明没有动工前的土地原貌是荒地；3.施工现场照片，证明2015年11月16日拍摄的施工现场，证明工地已经施工；4.新闻报道，证明2013年1月9日前博罗县政府与大润发签订的定向开发项目，2014年7月2日大润发竞得该地，2014年12月28日大润发动工，而收回原告方土地是2015年9月10日，政府先卖后征收土地；5.网上挂牌出让公告，证明2015年11月18日博罗县国土资源局将我方土地挂牌出让，2015年12月22日博罗县国土资源局将我方土地成功卖给红润发地产公司；6.2013（储备）48号、49号土地挂牌出让结果，证明附近土地价格远超过3000元/M2的价格；7.国有土地使用证，证明原告拥有土地使用权；8.《补偿方案》；9.听证会笔录；10.《收回国有建设用地使用权决定书》；11.《行政复议决定书》。被告博罗县国土资源局答辩称，一、博国土资﹝2015﹞286号《收回国有建设用地使用权决定书》所依据的事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。1.为科学实施城乡规划管理，协调城乡空间布局，进一步促进博罗县经济发展，博罗县住房和城乡规划建设局收到审议《博罗县城北区控制性详细规划（2010-2020）》BCQ-9-10地块单元控规调整方案的申请并经十五届县政府城市规划委员会审议通过后，于2015年7月21日向被告二提交《关于提请BCQ-9-10地块单元控规调整方案的请示》（博住建﹝2015﹞32号），请示被告二将罗阳镇浪头村背岭组洋斜地（土名）地块（含被答辩人名下国有建设用地使用权证载地块）由居住用地调整为商业服务业设施用地。2.收到博罗县住房和城乡规划建设局的请示后，被告二根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，经充分研究于2015年7月21日作出《博罗县人民政府关于同意BCQ-9-10地块单元控规调整方案的批复》（博府函﹝2015﹞92号），同意《博罗县城北区控制性详细规划（2010-2020）》BCQ-9-10地块单元控规调整方案，即同意将上述地块由居住用地调整为商业服务业设施用地。3.被答辩人名下的国有建设用地使用权地块（证号为：博府国用（95）字第0100202号，面积为54平方米）原属于居住用地且处于《博罗县城北区控制性详细规划（2010-2020）》BCQ-9-10地块单元控规调整的片区范围内。因城市规划调整，为充分利用土地资源及实施城市规划建设、促进经济发展，答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及相关法律法规之规定，于2015年7月22日向原告发出《关于提前收回国有建设用地使用权的通知》（博国土资﹝2015﹞221号），拟提前收回被答辩人名下证号为：博府国用（95）字第0100202号的国有建设用地使用权并告知被答辩人有权并告知被答辩人听证的权利。4.2015年7月23日，被答辩人向答辩人提交《申请书》要求听证。答辩人根据被答辩人的听证要求，于2015年7月30日向被答辩人发出《听证通知书》（博国土资听字﹝2015﹞第2号），告知被答辩人听证的时间、地点及相关权利义务。2015年8月13日，在答辩人处举行听证会并依据相关规定做了《听证会笔录》，但被答辩人未在笔录上签名。5.2015年8月20日，答辩人根据听证后的相关意见，向被告二提交了《关于提前收回国有建设用地使用权的请示》（博国土资﹝2015﹞257号），请示提前收回被答辩人名下的国有建设用地使用权（证号为：博府国用（95）字第0100202号），并附卷提交了听证笔录及提前收回的方案。6.收到答辩人提前收回国有建设用地使用权的请示后，被告二根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及相关法律法规之规定，于2015年8月27日作出了《博罗县人民政府关于同意提前收回国有建设用地使用权的批复》（博府函﹝2015﹞110号），同意答辩人提前收回被答辩人名下的国有建设用地使用权（证号为：博府国用（95）字第0100202号），注销被答辩人上述地块的《国有土地使用证》并完善相关工作。7.经被告二批复后，答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项，于2015年9月10日作出《收回国有建设用地使用权决定书》（博国土资﹝2015﹞286号），收回被答辩人名下证号为：博府国用（95）字第0100202号的国有建设用地使用权，终止原《国有土地使用合同书》，注销博府国用（95）字第0100202号《国有土地使用权证》。答辩人认为：因城市规划调整，为充分利用土地资源及实施城市规划建设、促进经济发展需要，被告二依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及其他相关法律法规，提前收回被答辩人名下的国有土地使用权并单方注销其土地使用权证符合相关规定。被告二批复的博国土资﹝2015﹞286号《收回国有建设用地使用权决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。二、被答辩人提出的相关理由缺乏事实与法律依据，依法应当不予认可，其诉求依法应当予以驳回。1.2014年7月2日，惠州红润发投资有限公司竞得两宗土地，其竞得两宗土地的四至范围与被答辩人名下原国有建设用地使用权的四至范围并非在同一位置，惠州红润发投资有限公司竞得的土地与被答辩人名下的土地分属于不同的地块，不存在被答辩人所述的被告二将国有建设用地使用权出让给惠州红润发投资有限公司后，才收回被答辩人名下的国有建设用地的情况。2.收回被答辩人名下国有建设用地使用权，《博罗县城北区控制性详细规划》（2010-2020）》BCQ-9-10地块单元控规调整的片区范围内的国有建设用地使用权由答辩人、被告二完善相关手续后，依法通过招、拍、挂的形式对外予以出让。2015年12月21日，惠州红润发投资有限公司成功竞得上述土地。由始至终，答辩人、被告二出让土地的行为符合《中华人民共和国土地管理法》等相关土地法律法规的规定。同时，也不存在被答辩人说述的答辩人、被告二为谋取私益，将土地变卖给大润发集团。3.另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权……”之规定，被告二作为国有建设用地使用权的用地批准单位，被告二有权根据相关的法律法规提前收回被答辩人名下的国有建设用地使用权。三、退一步讲，即使提前收回被答辩人名下国有建设用地使用权的行为存在瑕疵，为避免更大损失，理应不予撤销答辩人的具体行政行为。提前收回被答辩人名下国有建设用地后，经挂牌出让，由惠州红润发投资有限公司竞得并开发大润发大型综合购物广场项目。该项目是集“购物、餐饮、娱乐、休闲”等多种功能为一体的大型休闲购物商业广场，建成运营后，不仅能吸引其他国内外知名企业进驻，提供多个就业岗位，更能进一步促进博罗经济发展及城市形象。答辩人认为，在惠州红润发投资有限公司竞得包含原被答辩人名下国有建设用地使用权在内土地的情况下，撤销答辩人、被告二《关于收回国有建设用地使用权决定书》（博国土资﹝2015﹞286号）的具体行政行为，不具有可行性，且撤销该具体行政行为将给公共利益带来更为重大的损失，被答辩人的诉求理应不予支持。综上，被答辩人提出的相关理由缺乏事实与法律依据，依法应当不予认可，其诉求依法应当予以驳回；经被告二批复的博国土资﹝2015﹞286号《收回国有建设用地使用权决定书》所依据的事实清楚，程序合法，适用法律正确；退一步讲，即使提前收回被答辩人名下国有建设用地使用权的行为存在瑕疵，为避免更大损失，理应不予撤销答辩人的具体行政行为。因此，为维护答辩人的合法权益，恳请贵院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告博罗县人民政府答辩称，一、《收回国有建设用地使用权决定书》（博国土资﹝2015﹞286号）所依据的事实清楚，程序合法，使用法律正确。2015年7月21日，博罗县住房和城乡规划建设局向答辩人提交《关于提请审批BCQ-9-10地块单元控规调整方案的请示》（博住建﹝2015﹞32号），请求将罗阳镇浪头村背岭组洋斜地（土名）地块（含被答辩人国有建设用地使用权证载地块）由居住用地调整为商业服务业设施用地。2015年7月21日，答辩人根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，作出《博罗县人民政府关于同意BCQ-9-10地块单元控规调整方案的批复》（博府函﹝2015﹞92号），同意《博罗县城北区控制性详细规划（2010-2020）》BCQ-9-10地块单元控规调整方案，即同意将上述地块由居住用地调整为商业服务业设施用地。被答辩人名下的国有建设用地使用权地块（证号为博府国用（95）字第0100202号，面积为54平方米）原属于居住用地且处于《博罗县城北区控制性详细规划（2010-2020）》BCQ-9-10地块单元控规调整的片区范围内。因城市规划调整，为充分利用土地资源及实施城市规划建设、促进经济发展，2015年7月22日，被告一根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及相关法律法规规定，向被答辩人发出《关于提前收回国有建设用地使用权的通知》(博国土资﹝2015﹞221号)，拟提前收回被答辩人名下证号为博府国用（95）字第0100202号的国有建设用地使用权，并告知其享有申请听证的权利。2015年7月23日，被答辩人向被告一提交《申请书》要求听证。2015年7月30日，被告一向被答辩人发出《听证通知书》（博国土资听字﹝2015﹞第2号），告知听证的时间、地点及相关权利义务。2015年8月13日，被告一根据申请举行听证会并作了《听证会笔录》，但被答辩人拒绝在笔录上签名。2015年8月20日，被告一向答辩人提交了《关于提前收回国有建设用地使用权的请示》(博国土资﹝2015﹞257号)，请求提前收回被答辩人名下的国有建设用地使用权[证号为：博府国用（95）字第0100202号]，并附卷提交了听证笔录及提前收回的方案。2015年8月27日，答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》第八十五条及相关法律法规的规定，作出《博罗县人民政府关于同意提前收回国有建设用地使用权的批复》（博府函﹝2015﹞110号），同意被告一提前收回被答辩人名下的国有建设用地使用权（证号为：博府国用（95）字第0100202号），注销被答辩人上述地块的《国有土地使用证》并完善相关工作。2015年9月10日，被告一依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项，收回被答辩人名下证号为博府国用（95）字第0100202号的国有建设用地使用权，终止原《国有土地使用合同书》，注销博府国用（95）字第0100202号《国有土地使用权证》。二、被答辩人提出相关的理由缺乏相应的事实与法律依据，应当依法予以驳回。2014年7月2日，惠州红润发投资有限公司竞得两宗土地的四至范围与被答辩人名下原国有建设用地使用权的四至范围不是同一位置，土地分属于不同的地块，不存在被答辩人所述的答辩人将国有建设用地使用权出让给惠州红润发投资有限公司后，才收回被答辩人名下的国有建设用地的情形。收回被答辩人名下国有建设用地使用权，是由被告一、答辩人完善相关手续后，依法通过招、拍、挂的形式对外予以出让。2015年12月21日，惠州红润发投资有限公司成功竞得上述土地。由始至终，被告一、答辩人出让土地的行为符合《中华人民共和国土地管理法》等相关土地法律法规的规定。同时，也不存在被答辩人所述的被告一、答辩人为谋取私益，将土地变卖的行为。根据《中人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权……”之规定，答辩人作为国有建设用地使用权的用地批准单位，答辩人有权根据相关的法律法规提前收回被答辩人名下的国有建设用地使用权。三、提前收回被答辩人名下原国有建设用地使用权的行为合理合法，撤销答辩人的具体行政行为不具有可行性。提前收回被答辩人名下国有建设用地后，经挂牌出让，由惠州红润发投资有限公司竞得并开发大润发大型综合购物广场项目。该项目是集“购物、餐饮、娱乐、休闲”等多种功能为一体的大型休闲购物商业广场，建成运营后，不仅能吸引其他国内外知名企业进驻，提供多个就业岗位，更能进一步促进博罗经济发展及城市形象。答辩人认为，在惠州红润发投资有限公司竞得包含原被答辩人名下国有建设用地使用权在内土地的情况下，撤销被告一、答辩人《关于收回国有建设用地使用权决定书》（博国土资﹝2015﹞286号）的具体行政行为，不具有可行性，且撤销该具体行政行为将给公共利益带来更为重大的损失，被答辩人的诉求应不予支持。综上，经答辩人批复同意的《收回国有建设用地使用权决定书》（博国土资﹝2015﹞286号）所依据的事实清楚，程序合法，使用法律正确，被答辩人的诉讼请求和理由缺乏相应的事实与法律依据，请求法院依法驳回诉讼请求，维持《收回国有建设用地使用权决定书》（博国土资﹝2015﹞286号）。被告博罗县国土资源局、博罗县人民政府在法定期限内向法院提交证据：1.《关于提请审批BCQ-9-10地块单元控规调整方案的请示》（博住建﹝2015﹞32号）《博罗县人民政府关于同意BCQ-9-10地块单元控规调整方案的批复》（博府函﹝2015﹞92号）（复印件），证明原告名下的国有建设用地使用权所处的片区，经规划调整，已由居住用地调整为商业服务业设施用地；2.《关于提前收回国有建设用地使用权的通知》（博国土资﹝2015﹞221号）（复印件），证明被告一在规划调整后，依据相关法律法规，作出提前收回的通知并告知原告相关权利；3.《申请书》《听证会笔录》《听证会签到表》《听证通知书》博国土资听字﹝2015﹞第2号），证明原告听证的权利得到充分保障；4.《关于提前收回国有建设用地使用权的请示》（博国土资﹝2015﹞257号）（复印件），证明被告博罗县国土资源局依规定向博罗县人民政府提出申请，请示收回原告名下的国有建设用地使用权；5.《博罗县人民政府关于同意提前收回国有建设用地使用权的批复》（博府函﹝2015﹞110号）（复印件），证明博罗县人民政府批复收回原告名下的国有建设用地使用权；6.《收回国有建设用地使用权决定书》（博国土资﹝2015﹞286号）《博罗县国土资源局公文送达回执》（复印件），证明提前收回原告名下的国有建设用地使用权符合相关法律法规规定并送达原告；7.《博罗县2013（储备）29号挂牌用地红线图（X201307290001）》《博罗县2013（储备）30号挂牌用地红线图（X201307290002）》（复印件），证明2014年7月2日由惠州红润发投资有限公司竞得两宗土地的四至范围与原告原国有建设用地使用权的四至范围，属于不同位置的事实；8.《博罗县国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》[博公易土网（告）字﹝2015﹞第44号]《博罗县2015（储备）18号挂牌用地红线图（X201504030001）《博罗县国有建设用地使用权网上挂牌交易成交确认书》[博公易土网（确）字﹝2015﹞第63号]（复印件），证明被告博罗县人民政府收回原告的国有建设用地使用权后，依法将包含该土地在内的土地使用权进行挂牌出让，并由惠州红润发投资有限公司竞得的事实。原告不服被告博罗县国土资源局作出的决定，向惠州市人民政府申请行政复议，要求撤销该决定书，惠州市人民政府依法受理后，于2016年4月18日作出惠府行复﹝2015﹞136号《行政复议决定书》，决定维持博罗县国土资源局于2015年9月10日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（博国土资﹝2015﹞286号）。被告惠州市人民政府答辩称，一、答辩人作出惠府行复﹝2015﹞136号行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确。答辩人查明，2015年7月21日，博罗县住房和城乡规划建设局向博罗县政府提交《关于提请审批BCQ-9-10地块单元控规调整方案的请示》（博住建﹝2015﹞32号），请求将罗阳镇浪头村背岭组洋斜地（土名）地块（含被答辩人国有建设用地使用权证载地块）由居住用地调整为商业服务业设施用地。博罗县政府根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，于2015年7月21日作出《博罗县人民政府关于同意BCQ-9-10地块单元控规调整方案的批复》（博府函﹝2015﹞92号），同意《博罗县城北区控制性详细规划（2010-2020）》BCQ-9-10地块单元控规调整方案，即同意将上述地块由居住用地调整为商业服务业设施用地。被答辩人名下的国有建设用地使用权地块（证号为博府国用（95）字第0100202号，面积为54平方米）原属于居住用地且处于《博罗县城北区控制性详细规划（2010-2020）》BCQ-9-10地块单元控规调整的片区范围内。因城市规划调整，为充分利用土地资源及实施城市规划建设、促进经济发展，博罗县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及相关法律法规之规定，于2015年7月22日向被答辩人发出《关于提前收回国有建设用地使用权的通知》(博国土资﹝2015﹞221号)，拟提前收回被答辩人名下证号为博府国用（95）字第0100202号的国有建设用地使用权，并告知其享有申请听证的权利。依被答辩人的申请，博罗县国土资源局于2015年8月13日举行了听证会。2015年8月20日，博罗县国土资源局向博罗县政府提交了《关于提前收回国有建设用地使用权的请示》(博国土资﹝2015﹞257号)，请求提前收回被答辩人名下的国有建设用地使用权（证号为：博府国用（95）字第0100202号），并附卷提交了提前收回通知及收回方案。2015年8月27日，博罗县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及相关法律法规的规定，作出《博罗县人民政府关于同意提前收回国有建设用地使用权的批复》（博府函﹝2015﹞110号），同意被博罗县国土资源局提前收回被答辩人名下的国有建设用地使用权（证号为：博府国用（95）字第0100202号），注销被答辩人上述地块的《国有土地使用证》并完善相关工作。2015年9月10日，博罗县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项，收回被答辩人名下证号为博府国用（95）字第0100202号的54平方米国有建设用地使用权，终止原《国有土地使用合同书》，注销博府国用（95）字第0100202号《国有土地使用权证》。被答辩人不服，向本府提起本案行政复议申请。答辩人认为，由于城市规划调整，为实施城市规划建设，被申请人批准博罗县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项的规定，作出博国土资﹝2015﹞286号《收回国家建设用地使用权决定书》，收回申请人持有的博府国用（95）字第0100202号《国有土地使用证》登记的54平方米国有建设用地使用权并予以补偿合法。答辩人根据第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持博罗县国土资源局于2015年9月10日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（博国土资﹝2015﹞286号），涉案行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确。二、答辩人作出惠府行复﹝2015﹞136号行政复议决定符合法定程序。被答辩人于2015年11月17日向答辩人提交《行政复议申请书》，答辩人于当天审查予以立案，并向博罗县政府发出《行政复议限期答复、举证通知书》。博罗县政府于11月27日向答辩人提交了《行政复议答辩书》及相关证据材料。为查明案件有关事实，答辩人于2016年1月21日召开了听证会，会上被答辩人表达了同意调解的意愿。为妥善化解纠纷，本复议机关暂时中止该案的复议审查，由博罗县政府与被答辩人先行协商调解。但终因无法达成一致意见，本复议机关于2016年4月5日恢复该案的审理，并于4月18日作出惠府行复﹝2015﹞136号行政复议决定书，通过邮寄送达的方式送达给复议各方当事人。答辩人从受理复议申请到送达复议决定书的全部程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上所述，答辩人作出惠府行复﹝2015﹞136号《行政复议决定书》查明事实清楚，使用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告惠州市人民政府在法定期限内向法院提交证据：1.行政复议申请书及申请人提交材料清单；2.立案呈报表；3.行政复议限期答复、举证通知书；4.行政复议答复书及证据清单；5.听证笔录；6.延长行政复议审查期限通知书；7.中止行政复议审查通知书；8.恢复行政复议审查通知书；9.惠州市人民政府型政府复议决定书（惠府行复﹝2015﹞136号）；10.送达回证，以上证据证明被告惠州市人民政府行政复议程序合法。经庭审质证，本院对当事人提交的证据作如下确认：对原告提供的证据1-6，无法说明证据来源的真实性，不能有效证明原告举证证明的内容，不作为本案定案证据使用。对原告提交的其他证据、三被告提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，原告吴桂龙于1995年取得位于博罗县罗阳镇浪头村委会蓄能路与广汕路交界处（证载地址为博罗县罗阳镇浪头管理区二村茶店）的54平方米国有建设用地使用权[证号：博府国用（95）字第0100202号，下称涉案土地]。2015年7月21日，博罗县住房和城乡规划建设局向博罗县人民政府递交《关于提请审批BCQ-9-10地块单元控规调整方案的请示》，同日博罗县人民政府对该请示作出博府函[2015]92号《批复》，同意该控规调整方案所确定的规划条件、控制指标（包括涉案原告的住宅用地所在地块调整为商业服务业设施用地）。同日，被告博罗县国土资源局作出博国土资﹝2015﹞221号《关于提前收回国有建设用地使用权的通知》，告知原告拟提前收回涉案国有建设用地使用权、可选择实物补偿或货币补偿的方式以及听证的权利。2015年7月23日，原告向博罗县国土资源局提出听证申请。2015年7月30日，博罗县国土资源局作出博国土资听字﹝2015﹞第2号《听证通知书》，告知原告其听证申请符合法律规定条件，决定召开听证会议。2015年8月13日，博罗县国土资源局组织召开听证会。2015年8月20日，博罗县国土资源局向博罗县人民政府递交《关于提前收回国有建设用地使用权的请示》；博罗县人民政府于2015年8月27日作出《关于同意提前收回国有建设用地使用权的批复》，同意国土局提前收回吴桂龙名下的涉案土地。2015年9月10日，被告博罗县国土资源局作出博国土资﹝2015﹞286号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告不服，以博罗县人民政府作为被申请人向惠州市人民政府申请行政复议，请求撤销博罗县国土局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。惠州市人民政府受理后于2016年4月18日作出惠府行复﹝2015﹞136号《行政复议书》，决定维持被申请人博罗县人民政府于2015年9月10日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》[博国土资﹝2015﹞286号]。原告不服，遂在法定期限内提起行政诉讼，请求判如上述所请。另查，涉案土地原系空地，无地上建筑物及附着物。涉案土地所在地块[2015（储备）18号]于2015年11月17日由博罗县公告资源交易中心以网上挂牌竞买的方式出让，并于2015年12月21日由惠州红润发投资有限公司竞买成交。再查，庭审中，被告博罗县国土资源局称法律没有对收回国有建设用地使用权的流程作出规定，参照《国有土地上房屋征收补偿条例》的程序进行；涉案土地周边的很多地块在此前都采取协商方式收回使用权，本案已经过县政府的批复按6000元/平米的单价进行补偿。本院认为，本案系政府因实施城市规划进行旧城改建需要、收回国有建设用地使用权而引发的纠纷。关于被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。”首先，被告博罗县国土资源局作为县一级的土地行政主管部门，在经过博罗县人民政府审批同意后，有权作出收回国有建设用地使用权的决定。其次，被告博罗县国土资源局是以实施城市规划进行旧城区改建为由向原告做出收回国有土地使用权的决定。不同于《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定的“为公共利益需要使用土地”，旧城改造的目的不仅仅是指对旧城住宅房屋的改建或增加公共用地、设施等，更体现在将收回的土地使用权重新分配和调整，达到土地资源的有效利用。将长期闲置的国有土地集中进行商业开发，属于城市规划、旧城区改建的一部分。本案中，涉案土地所在的BCQ-9-10地块已由住宅用地调整为商业服务业设施用地，博罗县国土资源局以旧城改造为目的收回辖区内国有土地的使用权，理由正当合法。再次，虽然《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律法规没有明确规定收回国有土地使用权的程序，但参照《国有土地上房屋征收补偿条例》的有关规定，收回国有土地使用权需要经过以下几方面的程序：拟定收回方案、听证、报批、下达决定书、注销登记、补偿。本案中，被告博罗县国土资源局、博罗县人民政府未向法院提交提前收回国有土地使用权方案；虽然博罗县国土资源局按照程序对提前收回原告国有土地使用权的事宜向博罗县人民政府进行了报批，并最终作出《收回国有建设用地使用权决定书》，但决定书未就补偿方案和标准作详细说明，特别是在货币补偿方面，没有针对土地实际使用年限和土地的实际利用情况进行委托评估即决定“参考商铺的市场价以6000元/平方米的标准给予你共32.4万元补偿”，损害了原告的合法权益，违反了公平、正当原则，属证据不足、程序违法。最后，《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”本案中，涉案土地所在地块[2015（储备）18号]已由博罗县公告资源交易中心以网上挂牌竞买的方式出让并由惠州红润发投资有限公司竞买成交，目前已被有效的利用开发，如撤销《收回国有建设用地使用权决定书》，将损害第三方的合法权益，故本院确认被告博罗县国土资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》违法。博罗县国土资源局可经过评估程序、确定货币补偿标准后另行与原告协商补偿方式。法规标题中华人民共和国土地管理法(1998修订)制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期1998.08.29时效性已被修改关于被告惠州市人民政府作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人”。第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。本案中，博罗县国土资源局基于其部门职责、以自己的名义向原告作出《收回国有建设用地使用权决定书》，博罗县国土资源局与博罗县人民政府之间的“请示”与“批复”，是行政机关内部审批行政行为，不对行政相对人产生行政效力。原告不服被告博罗县国土资源局做出的《收回国有建设用地使用权决定书》，应当以博罗县国土资源局作为行政复议的被申请人，向博罗县人民政府或者惠州国土资源局申请行政复议。现原告以博罗县人民政府作为行政复议的被申请人，向惠州市人民政府提起行政复议，违反了《行政复议法》的上述规定。惠州市人民政府受理并审查原告提起的行政复议，属受理错误，且博罗县国土资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》已被本院依法确认违法，故惠州市人民政府作出的维持原行政行为的《行政复议决定书》，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款、第十二条第一款及上述所引用法律的规定，判决如下：一、确认被告博罗县国土资源局于2015年9月10日作出的博国土资[2015]286号《关于收回国有建设用地使用权决定书》违法。二、撤销被告惠州市人民政府于2016年4月18日作出的惠府行复[2015]136号《行政复议决定书》。案件诉讼费50元，由被告博罗县国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。审 判 长  杨兆强审 判 员  黄 艳人民陪审员  刘运河二〇一七年十二月二十日书 记 员  林碧科