广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤行终1446号上诉人（原审原告）：陈国优，男，汉族，广东省翁源县人，居民，住广东省翁源县。上诉人（原审原告）：甘玉梅，女，汉族，广东省翁源县人，居民，住广东省翁源县。两上诉人的共同委托代理人：许耀明，男，汉族，广东省翁源县人，农民，住广东省翁源县周坡镇阳西村民委员会坎头屋村民小组19号。被上诉人（原审被告）：翁源县人民政府。地址：广东省翁源县龙仙镇建国路18号，法定代表人：林国华，县长。委托代理人：赖正和、李智，均为翁源县人民政府法制局工作人员。被上诉人（原审被告）：广东翁源经济开发区管理委员会。地址：广东省翁源县官渡镇。法定代表人：张洪，主任。委托代理人：肖德保，广东韶大律师事务所律师。委托代理人：黄灶林，广东韶大律师事务所实习律师原审第三人：深圳天厦房地产咨询服务有限公司。法定代表人：龙明峻。原审第三人：翁源县九里香市场管理有限公司。地址：广东省翁源县官渡镇商业中心区4楼。法定代表人：林国妃，经理。委托代理人：卜金辉，广东泰如律师事务所律师。上诉人陈国优、甘玉梅因诉被上诉人翁源县人民政府、广东翁源经济开发区管理委员会（以下简称翁源开发区）签订行政协议纠纷一案，不服韶关市中级人民法院（2016）粤02行初16号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2001年11月25日，甲方翁源开发区与乙方深圳天厦公司签订一份《关于兴建“九里香”农贸市场合同》，内容有：“甲方为完善市场建设以适应经济发展需要，经过同乙方协商，决定拆迁原农贸市场，由乙方兴建九里香农贸市场，双方就该项目开发的有关事项达成本合同。一、基本事项：（一）该项目双方合作开发，乙方出资拆迁和建设，周边辅位则由乙方独资开发。（二）界定九里香农贸市场范围、面积、用途（附九里香市场改造规划图）。分二部分：第一部分用地占地面积5041.5平方米，用作农副产品贸易市场；第二部分用地占地面积4058.5平方米，用作配套商业行。（三）九里香农贸市场设计标准具现代示范，达到20年不落后，分二期工程进行。为美化、净化市场，市场单层框架6米宽中间走廊（南北二段），要求搭建钢架塑玻。第一期工程兴建一层全框架结构农副产品贸易市场，该工程争取在2002年10月1日前开业使用。第二期兴建配套商业行，主要经营饮食、电器、竹木、木艺品、土特产、服装等项目，要求二层以上建筑，该工程争取在2002年10月1日前开业使用。（四）经营管理：1、农副产品贸易市场，以出租形式经营。从投入使用日计起，第一年至第二十五年，“九里香”农副产品贸易市场完工后向租户出租的租金及档口价费，两部分收益统归乙方，第二十六年起全部收益统归甲方。2、商业街门店、楼房由乙方自主经营，收益统归乙方。3、市场投入使用后，其治安、卫生、工商等行政性管理，由甲方相应的部门负责管理，并按物价部门规定收取管理费。二、甲方权责：（一）成立“九里香”市场改造领导小组。由管委会领导以及招商、国土、建设、工商、镇政府等相关部门负责人组成，负责协调处理该项目开发过程中的事务。（二）乙方支付首期拆迁费之日计，甲方30天内负责完成市场改造的全面拆迁工作。（三）农副产品贸易市场建成后，五年内在官渡辖区内不再建新的农贸市场及其它与九里香农副产品市场有冲突的贸易市场。如五年期后，九里香市场随形势超出满足需要，再建第二个农贸市场，甲方在同等条件下，优先由乙方开发承建。（四）为乙方提供优惠条件：1、农副产品贸易市场占地面积5041.5平方米，属一级用地。2、拆迁费按最低价格收取，按原房屋面积每平方米170元（人民币，以下同），拆迁费按原房屋实际面积计算，靠市场周边街道的拆迁费，也由乙方负责。据国土部门核算总拆迁面积为7552.53平方米计，总拆迁费金额为1283930.10元。3、商业行土地使用费每平方米120元，给予50年免征优惠；免征的土地使用费，用于支付乙方投资，铺设市场周边道路等市政设施。土地管理费以每平方米2元，契税以每平方米0.5元收取。4、工程报建方面，按县建设部门规定的项目优惠80%即人民币10元收取，其中农贸市场单层建筑免报建费及其他税费。5、免收乙方水、电增容费。6、按总体规划进行小区建设，参与乙方的设计方案，以及工程质量安全监督和验收。7、负责将供水、供电设施建设到市场边。8、甲方在乙方工程动工时，应提前发布关闭原农贸市场于2002年10月1日搬迁新市场的通知，并将“九里香市场改造规划图”立广告牌于市场新国道旁边。9、新市场完工使用时甲方应用行政措施，即时强制关闭原农贸市场，如出现不进场经营或新市场周边出现乱摆卖等失控现象，导致新市场不能顺利经营，由甲方负责协调解决。三、乙方权责：（一）签约十五日内，乙方一次性支付给甲方总拆建费，以便能对原建筑物作一次性拆迁。（二）1、按规划进行建设，建筑商业行及农贸市场时，应严格按照农贸市场平面布置图的平面位置和尺寸面积，并由甲方工程人员开线。2、对该项目，可自行设计、预结算、建筑施工。但须将设计方案送甲方存档，并接受甲方工程质监、验收。（三）负责市场周边路、排水、排污等附加工程。周边路面铺设水泥路，包括市场四周、内部路面、农贸市场正门大道。市场周边包括杜鹃路全段、海棠路全段、玉兰路市场段。要求混凝土厚度为15公分。（四）负责农贸市场门牌建设，门牌楼建设规格按甲方设计的图纸建筑，要求有现代气息。（五）负责市场的供水、供电管线安装及水、电费用。（六）自行决定门店和摊位出售、出租价格。四、违约责任。（一）若因甲方人员变动或与国家新法律法规相冲突等其他原因中途停止合同，甲方应返还乙方投资款并承担总投资款30%的违约金。（二）乙方因自身原因中途停止投资，或未按合同规定建筑，甲方有权收回土地使用权和已建成的部分建筑物。本合同一式肆份，甲、乙方各执两份，具有同等法律效力；如有不尽事宜，双方协商解决，以补充合同形式完善。签字之日生效。”2014年6月3日，深圳天厦公司法人代表龙明峻与翁源九里香市场公司杨秀雄签订《转包、承包“九里香”农贸市场协议书》，约定将上述深圳天厦公司与翁源开发区签订的剩余的经营管理收益年限的权利转让给翁源九里香市场公司经营管理和收益，转包年限从2015年1月1日起至2028年12月30日止。2015年2月9日，翁源九里香市场公司向工商部门领取了营业执照(注册号xxx)。2015年，翁源九里香市场公司自行投入资金对市场进行改造。改造后，其租赁设施费提高，原告认为收取租赁实施费不符合财综[2008]61号财政部、国家发展改革委、国家工商总局《关于停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费有关问题的通知》的规定，属于变相乱收费，即向翁源开发区投诉。2015年10月22日，翁源开发区作出《关于甘玉梅信访事项的办理回复》，主要内容有：“二、你的主要诉求：关于官渡镇集贸市场收取市场管理费及变相收费等问题。三、处理意见：(一)关于九里香市场改造问题。九里香市场于2001年由翁源开发区(甲方)和深圳天厦公司(乙方)合作开发，由其出资建设农副产品贸易市场，合同约定‘从投入使用日计起，第一年至第二十五年，九里香市场完工之后向租户出租的租金及档口设施费，两部分收益统归乙方。在不违反物价部门规定的情况下，自行决定门店和摊位出售、出租价格’。近年来，由于市场内部设施损毁严重，加之疏于管理，导致市场脏乱差情况严重，消防等安全隐患未能杜绝。2014年下半年由龙明峻将市场转包给翁源九里香市场公司经营管理。该公司于2015年自行投入资金几十万元进行市场改造，开发区未参与改造事宜。改造后，市场由原来的脏乱差，变得整洁有序，从源头上杜绝了交通、消防等各类安全隐患，为人民群众营造了一个安全有序和整洁的市场环境。(二)关于执行财综[2008]61号文件问题。经核查，个体工商户管理费和集贸市场管理费以前都是工商管理部门征收，自财综[2008]61号发布后，工商管理部门已停止征收“两费”。(三)关于收取市场设施租赁费的问题。翁源九里香市场公司改造后收取的市场设施租赁费符合《关于我县各镇市场设施租赁费收取标准的批复》(翁价[2008]36号)标准，如有乱收费及超标准收费行为，请向物价部门投诉。”2015年11月12日原告向翁源县人民政府申请复查。2015年12月14日，翁源县人民政府作出《关于甘玉梅同志信访事项的复查意见》，主要内容有：你不服翁源开发区2015年10月22日作出的《关于甘玉梅信访事项的办理回复》，于2015年11月12日申请县政府复查。复查意见如下：一、复查诉求：要求官渡九里香市场管理人员林某某等人立即停止变相收费，严禁乱收费。二、复查情况：九里香市场是翁源开发区引进外资建设的市场。2001年11月25日，以翁源开发区管理为甲方与乙方深圳天厦公司(法人代表龙明峻)签订了《关于兴建“九里香”农贸市场合同》，约定该项目双方合作开发，乙方出资拆迁和建设，周边铺位则由乙方独资开发。从投入使用之日计起，第一年至第二十五年，“九里香”农副产品贸易市场完工后向租户出租的租金及档口设施费两部分收益归乙方。“九里香”市场于2002年10月完工后至2014年12月31日由深圳天厦公司(法人代表龙明峻)经营管理。2014年6月3日，龙明峻与杨秀雄签订《转包、承包“九里香”农贸市场协议书》，约定将上述龙明峻与开发区管委会签订的剩余经营管理的收益年限的权利转让给承包方(杨秀雄)经营管理和收益，转包年限从2015年1月1日起至2028年12月30日止。另查明，林国妃、林淑妃、杨秀雄、冯振权4人于2014年6月3日和9日签订了《合股承包九里香农贸市场协议书》。以林国妃为法人代表的翁源县九里香市场管理有限公司于2015年2月9日向工商部门领取了营业执照(注册号xxx)。2015年，杨秀雄等人自行投入资金几十万元对市场进行改造。改造后，其档位费有提高，但其标准仍未超过我县物价局对县物业管理总站下属镇(场)站批准的市场租赁收费标准。目前，大部分商户已通过招租等形式进入改造后的门店、摊档经营。根据广东省定价目录(2015年)的相关规定，从2015年8月15日起，市场设施租赁收费实行市场调节，政府不再干预。另查明，我县自2008年9月1日起，严格执行财政部、国家发展改革委、国家工商总局《关于停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费有关问题的通知》文件精神，已停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费。三、复查意见：根据上述复查情况，翁源县人民政府作出如下复查意见：九里香市场管理人员林某某等人收取的市场设施租赁费，属市场调节的收费，不属变相收费和乱收费。因此，维持翁源经济开发区管理委员会2015年10月22日作出的《关于甘玉梅信访事项的办理回复》。如果你对复查意见不服，按照《信访条例》第三十五条规定，自收到本复查意见书之日起30日内向韶关市人民政府申请复核。原告不服向韶关市人民政府申请复核。2015年12月28日，韶关市信访事项复查复核委员会办公室作出韶信复告[2015]21号《甘玉梅信访事项复核申请不予受理告知书》，主要内容有：你来访反映要求翁源九里香市场停止变相收费、严禁乱收费等问题，不服翁源县人民政府作出的《关于甘玉梅同志信访事项的复查意见》的复查意见，向韶关市人民政府申请复核。经我办核查，你反映的问题属于你与翁源九里香市场公司的民事纠纷，依法应循法定途径解决。《信访条例》第二十一条第一款第(一)项规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理。”因此，你提出的事项不属于信访受理范围，我办决定不予受理，同时撤销翁源县人民政府作出的《关于甘玉梅同志信访事项的复查意见》。建议你依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定向翁源县人民法院提起民事诉讼。如你认为有国家机关侵犯你合法的经营自主权，应依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》向翁源县法制局申请行政复议或者向翁源县人民法院提起行政诉讼。原告不服，向原审法院提起本案诉讼，请求依法撤销或纠正、变更2001年11月25日翁源开发区与深圳天厦公司签订的《关于兴建九里香农贸市场合同》；依法判决被告认真贯彻落实财综[2008]61号《财政部、国家发展改革委、国家工商总局关于停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费有关问题的通知》，立即停止变相收费、乱收费。另查明：在2016年4月27日的开庭审理中，原告明确其诉讼请求为：依法撤销2001年11月25日翁源开发区与深圳天厦公司签订的《关于兴建九里香农贸市场合同》，其主要理由认为：一、2001年11月25日翁源开发区与深圳天厦公司签订的《关于兴建九里香农贸市场合同》的“第一条（四）经营管理：1、农副产品贸易市场，以出租形式经营，从投入使用日计起，第一年至第二十五年，九里香农副产品贸易市场完工后向租户出租的租金及档口价费，两部分收益统归乙方，第二十六年起全部收益统归甲方。”该条款收费项目25年与财综[2008]61号财政部、国家发展改革委、国家工商总局《关于停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费有关问题的通知》相冲突，自从财综[2008]61号的文件实施后，再收取市场租赁设施费就违反了财综[2008]61号文件的规定，侵害了原告的合法权益。二、《关于兴建九里香农贸市场合同》的“四、违约责任。（一）若因甲方人员变动或与国家新法律法规相冲突等其他原因中途停止合同，甲方应返还乙方投资款并承担总投资款30%的违约金。”认为财综[2008]61号文件颁发实施后，合同就应该中止，不应该收费。原审法院认为，本案的焦点：一是2001年11月25日翁源开发区与深圳天厦公司签订的《关于兴建九里香农贸市场合同》是行政合同，还是民事合同；二是翁源开发区与深圳天厦公司签订的《关于兴建九里香农贸市场合同》有无侵害到原告的合法权益。一、2001年11月25日，翁源开发区与深圳天厦公司签订的《关于兴建九里香农贸市场合同》是行政合同，还是民事合同。行政合同具有如下法律特征：1、行政合同的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力；2、行政主体签订行政合同的目的是为了实现行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的利益；3、行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权；4、行政合同双方当事人因为履行合同发生的争议，受行政法调整，通过行政救济的方式予以解决。从《关于兴建九里香农贸市场合同》的条款内容以及第三人深圳天厦公司、翁源九里香市场的答辩内容来看：一是翁源开发区是行政机关，是接受翁源县政府的委托后与深圳天厦公司签订的《关于兴建九里香农贸市场合同》；二是签订该合同的目的是为了兴建“九里香”农贸市场的行政统一管理，维护公共利益；三是兴建的九里香市场是翁源开发区引进外资建设的市场。其市场的治安、卫生、工商等行政性管理由翁源开发区负责，并按物价部门收取管理费。即市场的管理和收费的标准带有行政的强制性，并受政府的干预。因此，翁源开发区与深圳天厦公司签订的《关于兴建九里香农贸市场合同》符合行政合同的特征，属于行政合同。二、翁源开发区与深圳天厦公司签订的《关于兴建九里香农贸市场合同》有无侵害到原告的合法权益。原告主要认为：1、《关于兴建九里香农贸市场合同》的“第一条（四）经营管理：1、农副产品贸易市场，以出租形式经营，从投入使用日计起，第一年至第二十五年，九里香农副产品贸易市场完工后向租户出租的租金及档口价费，两部分收益统归乙方，第二十六年起全部收益统归甲方。”该条款收费25年与财综[2008]61号财政部、国家发展改革委、国家工商总局《关于停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费有关问题的通知》相冲突，自从财综[2008]61号的文件实施后，再收取市场租赁设施费就违反了财综[2008]61号文件的规定，侵害了原告的合法权益。2、《关于兴建九里香农贸市场合同》的“四、违约责任。（一）若因甲方人员变动或与国家新法律法规相冲突等其他原因中途停止合同，甲方应返还乙方投资款并承担总投资款30%的违约金。”认为财综[2008]61号文件实施后，合同就应该中止，不应该再收费。首先，合同的签订时间是2001年11月25日，在2014年深圳天厦公司转包给翁源九里香市场公司之前，原告并没有提出异议，只是转包由翁源九里香市场公司收取市场租赁实施费后原告才提出异议，该合同已履行了十多年。其次，从签订的《关于兴建九里香农贸市场合同》第一条（四）项第1目的约定条款“九里香农副产品贸易市场完工后向租户出租的租金及档口价费”和第四条约定的违约责任“（一）若因甲方人员变动或与国家新法律法规相冲突等其他原因中途停止合同，甲方应返还乙方投资款并承担总投资款30%的违约金。”来看，条款的内容并没有违反法律、法规的强制性规定，也没有侵害到原告的合法权益。再次，如果原告认为翁源九里香市场公司收取的市场租赁实施费侵害了其合法权益，可以向工商、税务等部门投诉反映，也可以向人民法院提起民事诉讼。综上所述，原告请求撤销2001年11月25日翁源开发区与深圳天厦公司签订的《关于兴建九里香农贸市场合同》，理由不充分，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告陈国优、甘玉梅负担。陈国优、甘玉梅不服上述判决，向本院提起上诉称：原审判决违反以事实为依据，以法律为准绳原则，《关于兴建九里香农贸市场合同》是翁源开发区弄虚作假签订的假合同，根本没有实际执行。请求：撤销韶关市中级人民法院（2016）粤02行初16号行政判决，撤销《关于兴建九里香农贸市场合同》，立即停止变相继续收费和乱收费。翁源县人民政府答辩称，《关于兴建九里香农贸市场合同》合法有效，且无损害上诉人的合法权益，上诉人请求撤销该合同缺乏事实和法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。翁源开发区答辩称，上诉人的上诉请求缺乏事实依据和法律依据，《关于兴建九里香农贸市场合同》内容合法，不具备撤销情形，也没有损害上诉人的合法权益，该合同已经履行十多年，不应予以撤销。翁源开发区不存在变相收费、乱收费问题，没有向上诉人收取过任何费用。上诉人如果认为翁源九里香市场公司向其收取了租金及档口设施价费，也与翁源开发区无关，可通过民事诉讼或其他途径救济。请求驳回上诉，维持原判。深圳天厦公司答辩称，《关于兴建九里香农贸市场合同》合法有效。上诉人适用文件错误，名称概念混乱，财综[2008]61号财政部、国家发展改革委、国家工商总局《关于停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费有关问题的通知》规定停止收取的“工商管理费”和“市场管理费”与现行该司投资升级改造好市场后收取的市场租赁费、设施费是不同的收费项目。收取市场设施租赁费符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。翁源九里香市场公司答辩称，《关于兴建九里香农贸市场合同》的签订主体适格、合同内容合法有效，没有损害国家利益、集体利益和社会公共利益，也没有损害上诉人的合法权益。该合同已经实际履行14年多。上诉人现在诉讼的目的是为了逃避缴纳市场设施租赁费，依法不应予以支持。请求驳回上诉，维持原判。本院经审查，原审法院经审理查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案上诉人陈国优、甘玉梅以九里香农贸市场管理方存在乱收费行为等为由起诉请求撤销翁源开发区以深圳天厦公司于2001年11月25日签订的《关于兴建九里香农贸市场合同》。由于上诉人陈国优、甘玉梅属于九里香农贸市场建成后的承租商户，不是《关于兴建九里香农贸市场合同》的签订主体，该合同也没有设定市场建成后承租商户的权利义务。因此,上诉人陈国优、甘玉梅与该合同不具有法律上的利害关系。根据上述法律规定，上诉人陈国优、甘玉梅不具有提起本案诉讼的原告主体资格，本案应当驳回陈国优、甘玉梅的起诉。原审法院受理本案并判决驳回陈国优、甘玉梅的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。至于上诉人陈国优、甘玉梅与翁源九里香市场公司之间因商铺租金及档口设施价费收取等问题发生的争议，属于其与翁源九里香市场公司之间的民事争议，可依法另寻法律途径解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销韶关市中级人民法院（2016）粤02行初16号行政判决；二、驳回原审原告陈国优、甘玉梅的起诉。本案一、二审均不收取案件受理费，一、二审已预收的诉讼费予以退回。本裁定为终审裁定。审判长  林俊盛审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一七年十二月十八日书记员  李文蓝