云南省保山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）云05行终35号上诉人（原审原告）杨忠林，男，汉族，1964年7月17日出生，住云南省龙陵县。委托代理人封维龙，男，汉族，1948年2月20日出生，住云南省龙陵县。代理权限：一般授权代理。被上诉人（原审被告）龙陵县国土资源局。住所地：龙陵县龙山镇龙华路东段。法定代表人王亮亮，局长。委托代理人莫再若，云南若在律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原审原告杨忠林因行政征收补偿协议一案，不服龙陵县人民法院于2017年11月1日作出的（2017）云0523行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月12日在本院115号法庭公开开庭审理了本案。上诉人杨忠林及其代理人封维龙，被上诉人龙陵县国土资源局负责人（副局长）张能卫及委托代理人莫再若到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审裁定认定，2011年8月31日和2012年3月15日，原告、被告双方根据相关法律法规规定，自愿协商同意签订两份征地补偿协议，该协议约定的征地补偿款共228010.60元，至2012年3月15日，原告已领取了全部补偿款项，已将被征收的大垭口村民小组的集体土地交付腊勐镇人民政府，两份征地补偿协议已经全部履行完毕。原告起诉称，在签订协议之前和征地之后，被告没有向原告做过任何法律法规宣传，该公告的没有公告，该听证的没有听证，前后没有顾及原告的权利，也没有制作和送达任何法律文书，所以请法院确认征地补偿协议无效。原告计算的补偿数额为148.4585万元，减去原告原已领取的228010.60元，望法院判令被告再补偿给原告125.684万元。原审裁定认为，原告与被告自愿协商达成的征地补偿协议，已经原、被告双方签字生效，并于2012年3月15日履行完毕。原告之诉，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项所规定的“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议”的受案范围。该案不属于不动产提起的诉讼或知道行政行为提起的诉讼，不适用最长起诉期限二十年的规定。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，原告的起诉期限是在2015年5月1日前已届满，其起诉期限不适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定，而是适用当时的行政诉讼法三个月内起诉的规定。原告于2017年9月7日起诉，超过法定起诉期限且无正当理由。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二项、第二款的规定，裁定驳回原告杨忠林的起诉。上诉人杨忠林上诉称：1.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条规定：农民土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以以自己的名义提起诉讼，原告在签订协议的过程中，与被上诉人只签订了征地补偿的协议，没有签署安置补助费，也没有得到安置补助费，故原告的合法权益的保护期为二十年，原告的起诉并未超过起诉期限。2.如果县国土资源局认为不应是被告，在法律允许范围内追诉一个行政机关为被告。《云南省土地管理条例》第十九条规定：建设要征收农民集体土地，由县级以上人民政府土地行政主管部门会同建设单位、拟定征地补偿、安置方案，并听取被征地的农村经济组织和农民的意见。在征地过程中，没有听取过意见，没有预征公告，没有征地公告，没有组织过听证会，更没有落实过安置方案，被征地农民更没有得到安置补助费，征地补偿协议应与村民小组签订，故协议应是无效协议。3.《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费，地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生产生活，维护被征地农民的合法权益；《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一、二款规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，安置需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每个所需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍，但是每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收耕地前的几年间，大垭口田都是种烤烟，烟收完后种豌豆，平均年产值是9500元是实事求是，但行政机关单方决定了征收标准，即按每亩35000元计算，没有落实被征地农民的安置补助费。4.上诉人户承包人口4人，现有人口7人，耕地征收后，剩余土地人均不足2分，无法维持原有的生活水平，计算土地补偿费，被征收土地农民安置按最高标准计算是有法可依的。原告在被征地五年后的今天才知道土地征收方面的法律，被告补偿没有依法行政，安置补助费至今未落实，合法权益受到严重侵犯和损害，故请求：1.判决被上诉人龙陵县国土资源局于2011年、2012年与上诉人签订的协议无效；2.判决相关行政单位落实征地安置补助费，维护被征地农民的合法权益；3.诉讼费用由被上诉人承担。庭审中补充：1.上诉请求第二项中的征地安置补助费，是指包括一审诉讼请求第二项中主张的125.684万元及补助费，合计300.615万元,减去已领取的228010.60元，被告还应支付277.8044万元。2.被告在签订协议时未按照土地管理法规及物权法等进行，其违法行为不应受法律保护；3.本案涉及的不动产的争议，应当适用最长二十年的起诉期限，上诉人的起诉并未超过该期限；4.依据相关法律规定，征收土地的补偿主要有土地补偿费、安置补助费、青苗及附着物补偿费，被告没有按规定计算土地补偿费，且安置补助费未落实；5.因上诉人被征收的土地属于基本农田，未经国务院批准，属于非法占用和违法使用土地的行为，且该行为持续至2015年以后，故应适用修订后的行政诉讼法。被上诉人龙陵县国土资源局辩称：1.一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人所诉协议签订的时间为2011年、2012年，按照当时的行政诉讼法规定，征地补偿协议不属于行政案件受理范围，只能适用当时的法律规定进行评判，除非2015年行政诉讼法修正案明确规定可以溯及既往，否则，不具有可诉性，也与法不溯及既往的法理相悖。本案双方属于协议征收，并非属于决定征收，且协议双方均已履行完毕，被上诉人不存在2015年修正后行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政机关“不依法履行”、“未按照约定履行”或者“违法变更、解除”土地征收补偿协议的行为，依法不具有可诉性。因双方是协议征收，故被上诉人没有作出征收决定和补偿决定，双方协议征收面积分别为水田4.694亩，茶地1.032亩，协议补偿款分别为水田206942.04元和茶地21068.56元，合计228010.60元，上诉人于2011年8月31日领取205460元，2011年9月1日领取1482.04元，2012年3月15日领取21068.56元，三笔共计228010.60元，上诉人领款后，已把土地交给政府，协议双方已无均已履行完毕，任何一方均无违约。上诉人的起诉不属于行政诉讼法第十二条第一款第五项、第十一项规定的情形，该行政行为依法不具有可诉性。2.一审裁定认定上诉人与答辩人签订的《征地补偿协议》已超过起诉期限是正确的。上诉人起诉的协议分别于2011年8月31日和2012年3月15日签订，根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，而上诉人与答辩人签订协议时至上诉人2017年7月5日起诉龙陵县人民政府和本次起诉答辩人的时间2017年9月7日，均已超过起诉期限，且无正当理由。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。经审理查明，2011年8月31日和2012年3月15日，上诉人杨忠林与被上诉人龙陵县国土资源局先后两次签订《征地补偿协议》，分别就杨忠林户承包的腊勐乡大垭口村大垭口街边水田4.694亩、茶地1.032亩的征收补偿费达成协议。其中水田补偿206942.04元，茶地补偿21068.56元，合计228010.60元。上诉人杨忠林分别于2011年8月31日领取205460元，2011年9月1日领取1482.04元，2012年3月15日领取21068.56元，三笔共计228010.60元。另查明，上述上诉人杨忠林被征收的承包田地已交付征收单位。本院认为，根据上诉人提出的上诉请求和理由及被上诉人的答辩观点，结合上述事实的认定，本案主要涉及以下四个方面的问题：（一）关于本案争议是否属于行政诉讼受案范围的问题根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》确定的行政案件案由中包括了行政合同的规定，本案被上诉人龙陵县国土资源局与上诉人杨忠林签订的《征地补偿协议》，系因征收上诉人杨忠林承包土地所达成的补偿协议，被征收的土地用途为大松山旅游开发建设旅游小镇，龙陵县国土资源局作为征收部门与上诉人杨忠林签订合同的行为属于行使其土地行政管理职责，该行为依法属于行政行为，双方之间就协议产生的争议应当属于行政协议争议，一审裁定认为依据行政诉讼法的修改内容，认定该争议不属行政诉讼受案范围的认定错误，应予以纠正，被上诉人的该辩解理由依法不予支持。（二）关于被诉行政协议是否应当被确认为无效的问题因本案被诉行政行为属于行政协议，关于行政协议无效的认定应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于行政行为被认定为无效和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的判定依据两重标准来评判。首先，被上诉人龙陵县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具有实施征地补偿工作的法定职责，且在案证据亦不能达到证明该行政行为存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的缺乏依据的重大违法情形；其次，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，结合上诉人杨忠林认为应被确认为无效的理由主要是：（1）征收人在征地过程中，没有听取过意见，没有预征公告，没有征地公告，没有组织过听证会；（2）没有落实过安置方案，被征地农民更没有得到安置补助费；（3）征地补偿协议应与村民小组签订进行分析，其中第一项理由属于征收是否合法的认定与本案补偿是否合法不是同一行政行为，不属本案审查范围；第二项理由上诉人认为被上诉人在补偿费用中未包含安置补助费，实际上是对补偿标准有异议，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，涉及的该问题依法应由行政机关裁决，该补偿标准是否得当不能在本案中一并进行审查，且该问题不足以构成对本案被诉行政协议认定为重大违法的理由；第三项理由，因两份协议是对杨忠林户承包的田地的涉及相关征收补偿订立的协议，虽然协议名称及内容表述存在一定瑕疵，但该瑕疵尚不至于引发杨忠林为被征收土地所有权人的歧义，并不存在应被认定为无效的情形。故上诉人杨忠林认为被诉行政协议存在无效情形的理由均不能成立。（三）本案关于起诉期限的认定问题如上述问题（二）所述，本案被诉行政协议不能证实存在应被确认为无效的情形，且双方已按照协议约定履行了各自的义务，则上诉人的起诉应当适用起诉期限的审查。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，本案上诉人杨忠林最后一次领款日期为2012年3月15日，其于2017年9月7日向法院提起行政诉讼，已超过了2年；而《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于因不动产案件适用最长二十年的起诉期限的规定是指当事人既不知道诉权和起诉期限，也不知道行政行为的内容的情形，显然，上诉人杨忠林在协议上签字并实际履行的行为已表明其知道行政行为的内容，其认为其起诉应当适用最长二十年的起诉期限的观点不能成立。同时，因本案双方签订的协议中未告知上诉人诉权或起诉期限，一审裁定认为本案应适用1989《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的三个月起诉期限的规定不当，应予以纠正。（四）关于上诉人杨忠林第二项上诉请求的问题上诉人杨忠林在一审中要求被上诉人补足给其土地补偿费差额计人民币125.684万元，在上诉请求第二项中则变更为除一审主张的金额还应当包括安置补助费，合计人民币为277.8044万元。因该项诉讼请求属于土地征收过程中涉及的补偿标准的认定，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，该项请求不属行政诉讼受案范围，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项的规定，依法应予以驳回起诉。综上，一审裁定认定上诉人的起诉期限超过法定期限且无正当理由及不属法院受案范围的结果正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  何延武审判员  陈 庆审判员  李海斌二〇一七年十二月十五日书记员  王 俊附：本裁定适用的相关法律法规1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。3.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。4.《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。5.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。6.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。