广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤20行初65号原告：麦广麟，男，1958年4月6日出生，汉族，住广东省。原告：陈凤珠，女，1964年9月28日出生，汉族，住广东省。委托代理人：李永发，广东允中律师事务所律师。委托代理人：肖建辉，广东允中律师事务所实习律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市**松苑路**市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。法定代表人：焦兰生，市长。委托代理人：李洁，中山市法制局工作人员。委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。第三人：中山市小榄镇人民政府，住所地广东省中山市小榄镇升平中路**，统一社会信用代码114420000073575638。法定代表人：魏宏锐，镇长。委托代理人：卢嘉明、曹园，该府工作人员。原告麦广麟、陈凤珠诉被告中山市人民政府（以下简称市政府）及第三人中山市小榄镇人民政府（以下简称小榄镇政府）规划审批纠纷一案，于2017年8月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，并于2017年10月17日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李永发，被告市政府的委托代理人李洁、黄嘉焯，被告小榄镇政府的委托代理人卢嘉明、曹园到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2013年8月27日，市政府办公室作出中府办函[2013]213号《关于小榄镇Ｕ分区控制性详细规划的复函》（以下简称213号复函），认为小榄镇政府报送的《小榄镇Ｕ分区控制性详细规划》（以下简称《控规》）基本符合小榄镇总体规划要求，原则同意《控规》，确定《控规》是小榄镇中部建设发展的法定文件，要求小榄镇政府向社会公布《控规》。原告麦广麟、陈凤珠起诉称：原告拥有位于小榄镇××丰路的土地使用权，土地用途为商业住宅，后原告向中山市城乡规划局办理建设规划许可，但该局以原告土地用途与《控规》功能不符为由，不予许可原告的规划许可申请。为此，请求法院判令：一、确认市政府作出的213号复函违法；二、撤销市政府作出的213号复函；三、确认市政府审批的涉案《控规》违法；四、撤销市政府审批的涉案《控规》；五、由市政府承担本案诉讼费用。原告麦广麟、陈凤珠提供了以下证据材料:1.中山市城乡规划局诉讼提交的《证据目录》；2.213号复函；3.中山市第一人民法院（2017）粤2071行初487号案传票；4.《控规》；5.国有土地使用权证两份；6.中山市城乡规划局不予行政许可通知书两份。被告市政府答辩称：一、市政府具有审批涉案《控规》的法定职权；二、213号复函是抽象行政行为，不具有可诉性，不属行政诉讼受案范围；三、市政府审批《控规》所依据的事实清楚，程序合法，适用法律正确，是合法有效的行政行为。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市政府提供了以下证据材料：1.城乡规划编制资质证书及委托书；2.中山市规划编制项目审查意见书；3.《控规》审查意见的函；4.中山市规划编制项目审查意见书；5.关于《控规》审查意见的函；6.中山市规划编制项目审查意见书；7、关于《控规》审查意见的函；8.政府网站公示截图、中山日报报纸公示、现场公示照片；9.关于《控规》公示意见的函；10.《关于的审议意见》；11.关于《控规》审议意见的函；12.《关于的审议意见》；13.关于《控规》审议意见的函；14.关于批准《控规》的请示；15.213号批复；16.小榄镇政府关于控规成果申请入库的函；17.《控规》法定图则。以上证据拟共同证明由小榄镇政府编制、市政府审批涉案《控制修编》事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，是合法有效的行政行为。第三人小榄镇政府陈述称：同意市政府的意见。第三人小榄镇政府未提交证据材料。经质证，市政府和小榄镇政府对于麦广麟、陈凤珠提供的证据真实性予以确认；麦广麟、陈凤珠对于市政府的证据1、2、9真实性予以确认，其余证据不予确认。本院认为，原被告双方提供的证据均真实、合法，其内容与本案存在关联，本院均予以确认。根据各方当事人的陈述及举证质证情况，本院查明事实如下，陈凤珠于2002年取得中山市小榄镇××丰路的的国有土地使用权一宗，面积912.9平方米，土地证号为中府国用（XX）字第XX7**，用途为商业住宅。麦广麟于2002年取得中山市小榄镇××丰路的国有土地使用权一宗，面积510平方米，土土地证号为中府国用（XX）字第XX7**用途为商业住宅。后两人于2016年分别向中山市城乡规划局申请办理用地规划条件变更，该局认为两人名下的上述地块位于联丰路控规道路上，地类（用途）与控规功能不符，决定不予行政许可。另查，2012年，小榄镇政府委托重庆市三里城市规划设计院编制小榄镇Ｕ分区控制性详细规划。经中山市城乡规划局审查同意，小榄镇政府对该控规草案进行了公示公告。之后经多次评审修改，中山市城市规划委员会办公室于2013年1月9日审议同意该《控规》。2013年6月7日，小榄镇政府向市政府提出关于批准《控规》的请示。2013年8月27日，市政府办公室作出213号复函，认为小榄镇政府报送的《控规》基本符合小榄镇总体规划要求，原则同意《控规》，确定《控规》是小榄镇中部建设发展的法定文件，要求小榄镇政府向社会公布《控规》。2012年9月17日，小榄镇政府申请将《控规》成果入库。又查，麦广麟、陈凤珠名下的前述两宗土地位于《控规》范围内，根据《控规》规划其现用途为城市道路。本院认为，根据《城市规划编制办法》关于控制性详细规划的规定，控制性详细规划是城市、乡镇人民政府规划主管部门根据城市、镇总体规划的要求，用以控制建设用地性质、使用强度和空间环境的规划。控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。故控制性详细规划在其实施区域内具有普适性的法律效果，对规划区域内的所有人的建设行为均具有拘束力。一般而言，规划区域内受该控制性详细规划拘束的人不能因该规划的编制影响了其可能建立的权利义务关系而对该行为具有诉权。但是，对于该控制性详细规划编制时已存在某种利益的关系人，应从《中华人民共和国行政诉讼法》对于可诉行政行为的规定所强调的行政行为的个别性和法效性特征来审查该行为的可诉性。所谓可诉行政行为的个别性，强调的是行为指向了特定之人或具体事件；法效性强调的则是行为直接对特定之人发生了法律效果，即直接影响了特定之人权利所系之法律关系的发生、变更、消灭。从本案事实看，经市政府批复实施的《控规》使原告原为商业住宅用途的土地使用权变成了道路用地的规划地类性质，直接导致原告建设住宅的规划建设许可申请不被规划部门许可，影响了其原有的土地使用权权益。由于控制性详细规划是规划管理部门作出规划许可的依据，在控制性详细规划的影响下，原告仅对中山市城乡规划局的不予办理建设用地规划条件决定行使诉权，并不能实质解决其权利所受的影响。故该控制性详细规划的实施对原告的影响而言，已超出了对一般人的普适性影响的范围，已具有个别性和法效性的影响，是其权利受到影响的直接原因，因而该批复行为对二人而言应为可诉的行政行为。因此，本院对于市政府关于对本案《控规》的批复行为不可诉的抗辩意见不予采纳。审查本案市政府批复《控规》的合法性问题，在于审查市政府的批复行为是否遵循了行政行为所要遵循的最基本公正程序原则，即正当程序原则的问题。虽然关于市政府如何审查《控规》法律中没有明确的程序规定，但是并不意味着可以由此认为批复行为不受程序限制。本院认为，应当从正当程序原则的要义，即作出任何使他人遭受不利影响的行政行为所要遵循的程序规定，来确定市政府作出涉案213复函所要遵循的行政程序。原告麦广麟、陈凤珠所持国有土地使用权证，是由市政府在审批《控规》之前颁发的土地使用权行政许可，许可其按照商业住宅用途使用该土地。故市政府在审查《控规》时应当知道批复该《控规》的实施将使其尚在土地使用期内的土地规划用途发生改变，实质改变了土地使用权证行政许可的内容，影响了该土地使用权行政许可的实施。《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”故本院认为，市政府审查《控规》时，除了要审查编制部门编制控规是否按照《城市规划编制办法》的程序进行外，基于正当程序原则的法律要求，市政府的审查行为还应当受《中华人民共和国行政许可法》拘束，对于受影响的已生效的行政许可，应在直接告知利害关系人将对其造成不利影响，听取其陈述、申辩意见，并对该影响制定救济方案的基础上，才能批复实施《控规》。由此，虽然市政府在审查《控规》的过程中，对于编制部门的编制程序按照《城市规划编制办法》第十六条、第十七条规定的编制程序要求进行了相应的审查，但是，却没有对原告进行专门性的告知，以听取其意见保障其权利，更没有就其无法按原许可用途使用土地造成的损失给予补偿或采取补救措施，违反了《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款关于“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定。本院由此确认市政府批复《控规》的行为违法。但是鉴于该《控规》经编制、批准实施后已成为控制小榄镇中部地区建设用地性质、使用强度和空间环境的规划，是该片区用地规划的重要指导依据和建设现状的效力依据，故撤销该批复将对该片区的社会公共利益造成重大损害，本院从保留批复效力的必要性出发对市政府批复实施该《控规》的行为不予撤销。但是市政府应当对该违法批复行为给原告麦广麟、陈凤珠无法按原许可用途使用土地造成的影响，采取如置换土地等补救措施，或者按照涉案土地价值给予其财产损失补偿。至于《控规》本身，根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十条、第十四条的规定，控制性详细规划是城乡规划设计的技术性文件，是经政府审批同意作为城乡规划建设法定依据的技术成果，并不直接设定行政权利义务关系，不属行政行为，不具有可诉性。原告起诉要求确认《控规》违法并予撤销，本院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：一、确认中山市人民政府于2013年8月27日作出中府办函[2013]213号《关于小榄镇Ｕ分区控制性详细规划的复函》的行为违法，但不予撤销。二、被告中山市人民政府应对原告麦广麟、陈凤珠因中府办函[2013]213号《关于小榄镇Ｕ分区控制性详细规划的复函》无法按照原土地用途使用土地采取补救措施，或者按照该土地价值给予财产损失补偿。三、驳回原告麦广麟、陈凤珠的其余诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  刘满星代理审判员  高 琳代理审判员  王 昕二〇一七年十二月八日书 记 员  何君岚