广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)桂01行初179号 原告马山县永州镇永州村谭堂经济联合社（以下简称“谭堂经联社”）。 诉讼代表人蒙树勇，该社主任。 委托代理人蒙树德，男，1965年7月5日出生，壮族，住南宁市。 被告马山县人民政府（以下简称“马山县政府”），地址马山县白山镇西华街1号。 法定代表人张自英，该县县长。 委托代理人潘庆仁，马山县国土资源局工作人员。 委托代理人罗英军，广西飞马律师事务所律师。 被告南宁市人民政府（以下简称“南宁市政府”），地址南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，该市市长。 委托代理人许慧宁，南宁市法制办公室工作人员。 委托代理人卜振国，南宁市法制办公室工作人员。 第三人马山县永州镇永州村民委员会（以下简称“永州村委会”）。 诉讼代表人黄雄章，该村委会主任。 第三人马山县永州镇永州村定罗街经济联合社第一生产队（以下简称“定罗街一队”）。 诉讼代表人黄承继，该队队长。 原告谭堂经联社不服被告马山县政府土地行政确权及南宁市政府行政复议一案，于2015年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告马山县政府、南宁市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2017年3月14日、2017年6月19日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人蒙树勇及其委托代理人蒙树德，被告马山县政府副县长黄任含及委托代理人潘庆仁、罗英军，被告南宁市政府的委托代理人卜振国，第三人永州村委会的诉讼代表人黄雄章，第三人定罗街一队的诉讼代表人黄承继到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年6月1日，马山县政府作出马政发[2015]9号《关于永州镇永州村谭堂经济联合社与定罗街经济联合社第一生产队、永州村民委员会对“坡红”土地权属争议的处理决定》（以下简称“被诉处理决定”），载明：争议地位于永州镇永州村往台山与周鹿公路三叉路口旁（详见现场勘验图），谭堂屯、定罗街一队、永州村委三方当事人称争议地为“坡红”，争议地面积为1.35亩。争议地在土改、合作化期间均未明确划分权属，“四固定”时期，永州大队以桥兵小河水为界明确划分耕作区域，北面为谭堂屯耕作区，南面为定罗街耕作区。争议地位于南面耕作区，现争议地周边都是定罗街耕地。1962年“四固定”后，成立永州大队农科站，同年，永州大队兴建三个农科实验基地，农科实验基地的土地由大队从52个生产队统一抽地、调配兴办。当时，永州大队调拨土地兴建的农科实验基地有：坡力农科实验基地和感旦农科实验基地以及定罗农科实验基地（包括现争议地在内），而定罗农科实验基地的土地是从定罗街12个生产队统一抽地调配的。定罗农科实验基地（包括争议地）位于桥兵小河南面××定罗街耕作区，即永州往台山与周鹿公路三叉路口旁，实验基地约有6亩。上世纪七十年代初，永州公社组织民工兴建造加水库，胜利村芝兰屯的一名女子在兴建造加水库时不幸身亡，按永州当地习惯，外村、屯的死人，当地群众不允许在本屯的土地上土埋，因此，永州公社指定将身亡女子埋在永州大队公用地定罗农科实验基地（现争议地）。随后，谭堂屯逐步将该地作坟场，也曾埋过死人。1998年为了解决村委办公用房建设资金困难，经永州村委和永州村各经联社主任决议同意，将原定罗农科实验基地部分土地划为宅基地卖给私人建房，面积约4亩。虽然争议地属于定罗农科实验基地的一部分，但因争议地有坟墓和电信、电力设施等障碍物，永州村委没有处理到争议地。2008年争议地仍保留有芝兰屯已故女子坟墓和谭堂屯新增的两个坟墓。2009年元月，谭堂屯将私人棺材再次抬到“坡红”争议地准备土埋时，遭到定罗街一队群众的阻止，谭堂屯不服，双方引起矛盾冲突，经永州镇政府前来解决化解矛盾，最后谭堂屯将死人棺材土埋。同年3月，谭堂屯请钩机在争议地周边开挖基脚准备建围墙时，定罗街一队群众提出异议并阻工，双方对“坡红”争议地发生权属纠纷。随后，永州村委也认为争议地属于原永州大队兴建农科站定罗实验基地的一部分，因而也提出权属主张。 马山县政府认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，本政府具有对谭堂屯与定罗街第一生产队、永州村委争议的“坡红”土地作出权属处理的法定职权和行政职权。争议地于解放后的土改、合作化时期虽未明确划分权属，但是永州大队在“四固定”后兴建了三个农科实验基地：坡力农科实验基地和感旦农科实验基地以及定罗农科实验基地（包括现争议地在内）。而定罗农科实验基地的土地时从定罗街12个生产队统一抽地调配的，实验基地约有6亩。上世纪七十年代初，永州公社指定将因修建水库不幸身亡的女青年埋在定罗农科实验基地内（包括现争议地）。1998年为了解决村委办公用房建设资金困难，经永州村委和永州村各经联社主任决议同意将原定罗农科实验基地部分土地划为宅基地卖给私人建房，面积约4亩。因争议地有坟墓和电信、电力设施等障碍物，永州村委没有处理到争议地。谭堂屯和定罗街一队对争议地主张权属归其所有，未有充分证据，县人民政府不予支持。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第二十三条第一款第二项的规定，作出如下处理决定：争议的“坡红”一带土地共1.35亩归永州村农民集体所有。 2016年2月31日，南宁市政府作出南府复议[2015]371号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了马山县政府作出的《关于永州镇永州村谭堂经济联合社与定罗街经济联社第一生产队、永州村民委员会对“坡红”土地权属争议的处理决定》（马政发[2015]9号）。 原告谭堂经联社诉称，第一，被诉处理决定及被诉复议决定认定事实不清、证据不足。原告从清朝康熙时代开始至今已有几百年，原告的老人过世后都在“坡红”埋葬，由于历史原因，土改、四固定等几个时期，整个地区埋葬死人的坟地均未划分权属，事实上原告一直对该地进行管理使用，从没有任何村屯及个人提出异议，此有附近村屯群众和当时永州大队干部等作证。定罗农科实验基地并不包含争议地，在争议地南边，有地坎作界，有当时老农科组成员林日平、曹世耀等人证明。女青年的墓地在争议地北边，稍靠路边，面向北方，占到了原告土地，因情况特殊，且同样是埋葬死人，当时原告代表（蒙生文，谭堂队指导员，已故）同意这一请求。农科实验基地于70年代初解散，在此短暂时间里以及到2009年出现争议时，第三人在争议土地上没有任何的设施或者经营痕迹，只留下原告本屯已故人员的四座坟墓，争议确权图为证。第二，被诉处理决定及被诉复议决定适用法律法规错误。第三人从未使用过该争议地、也从未和原告有过任何争议。2009年，因定罗街某些人怕原告在争议地埋葬死人影响到他们的居住才产生了纠纷，远至几百年前，近到几十年中，都一直由原告经营管理使用。原告对该土地的使用符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的“三个有利于”原则，被告适用原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第二项的规定错误。第三，被诉处理决定及被诉复议决定违反法定程序，依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条“各级人民政府处理土地山林水利权属纠纷，行政复议机关审理土地山林水利权属争议案件，应当先行调解，并将调解贯穿于受理办理决定全过程。”之规定，被告马山县政府在确权阶段，收录的两份调解内容，第三人没有参与其中，证明调解程序不合法。在复议阶段，原告要求复议机关予以纠正，复议机关未作纠正。综上，请求人民法院撤销被诉处理决定及被诉复议决定，案件诉讼费由被告负担。 原告谭堂经联社为其主张，向本院提交了以下证据材料：马山县政府作出马政发[2015]9号《关于永州镇永州村谭堂经济联合社与定罗街经济联合社第一生产队、永州村民委员会对“坡红”土地权属争议的处理决定》、南府复议[2015]371号《行政复议决定书》、农承立等证人证言。 被告马山县政府辩称，第一，争议地原本为永州镇定罗街经联社所有，1962年“四固定”后抽调举办定罗农科实验基地至今一直归永州村委会集体所有。争议地在“四固定”时期，永州大队已将其划归永州镇定罗街经联社所有。1962年固定后，成立永州大队农科站，同年，永州大队兴建三个农科实验基地，所需土地经永州村委和永州村各经联社主任决议同意将原定罗农科实验基地部分的土地由大队从52个生产队统一抽地、调配兴办。当时，永州大队调拨土地兴建的农科实验基地有：坡力农科实验基地和感旦农科实验基地以及定罗农科实验基地（包括现争议地在内），而定罗农科实验基地的土地是从定罗街12个生产队统一抽地调配的。位于桥兵小河南面××定罗街耕作区，面积约有6亩，上述事实从李枚煌、农富达、农远昌、黄世作、林日平、林启行、农承立、农明彰、农清照等证人证言足以得到证实。第二，从永州村委会提供的1998年1月3日《决议书》也足以证明原告认可争议地为永州村委会集体所有。1997年为了解决村委办公用房建设资金困难，经永州村委会和永州村各经联社主任决议同意将原定罗农科实验基地部分土地划为宅基地卖给私人建房，面积约4亩。因争议地有坟墓和电信、电力设施等障碍物，永州村委会没有处理到争议地，当时就此形成了1998年1月3日的《决议书》，同时参加决议并在《决议书》上签名的同志均有永州镇定罗街经济联合社、原告的村民代表。第三，原告以个别村民在争议地上建坟主张土地权属没有法律依据。上世纪七十年代初，永州公社组织民工兴建造加水库，胜利村芝兰屯的一名女子在兴建造加水库时不幸身亡，按永州当地习惯，外村、屯的死人，当地群众不允许在本屯的土地上土埋，因此，永州公社指定将身亡女子埋在永州大队公用地定罗农科实验基地（现争议地）。随后，谭堂屯逐步将争议地当作坟场。尽管当时没有人出面阻止建坟，但并非认为土地谁占谁有，原告个别村民建坟的行为是非法的。该行为也并不代表原告集体行为。综上，请人民法院驳回原告诉讼请求。 马山县政府为其辩解，向本院提交以下证据材料：1.蒙生照、黄金隆证言，2.李枚煌、农富达、农远昌、黄世作、林日平、林启行、农承立、农明彰、农清照笔录及《决议书》，3.李枚煌、周世英、李地正证人证言，4.现场勘查笔录及现场勘测图、5会议笔录。以上证据证明被告作出被诉处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。 被告南宁市政府辩称，马山县政府作出的9号处理决定认定主要事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，被告复议维持符合法律规定，且未违反法定程序，请求人民法院驳回原告诉讼请求。 被告南宁市政府为其辩解，向本院提交以下证据材料：1.行政复议申请书，2.法定代表人身份证明书、授权委托书、身份证复印件，3.《关于永州镇永州村谭堂经济联合社与定罗街经济联社第一生产队、永州村民委员会对“坡红”土地权属争议的处理决定》（马政发[2015]9号），4.行政复议案件受理通知书、行政复议案件提交答复通知书、第三人参加行政复议通知书，5.延期审理通知书，6.行政复议答复书、证据目录，7.行政复议决定书，8.行政复议文书送达回证。 第三人永州村委会同意两被告意见，主张涉案争议地归全体村民集体所有。第三人定罗街一队认为涉案争议地原为该队所有，此后用作农科基地，既然农科基地已经解散，永州村委会应将涉案争议地交还定罗街一队。两第三人均未向本院提交任何证据材料。 经庭审质证，原告对两被告证据真实性无异议，但不认可有关证据内容及证明目的；两被告和两第三人对原告证据内容及证明目的不认可。鉴于各方当事人对证据真实性无异议，本院对其真实性予以认定，可以作为认定被告行政程序及本案有关事实的依据。 经审理查明，争议地位于永州镇永州村往台山与周鹿公路三叉路口旁，原告及两第三人称争议地为“坡红”，各方当事人对被告马山县政府核定争议地面积及四至范围无异议。争议地在土改、合作化期间均未明确划分权属，“四固定”时期，永州大队以桥兵小河水为界明确划分耕作区域，北面为谭堂屯耕作区，南面为定罗街耕作区，争议地位于南面耕作区，现争议地周边为定罗街经济联合社集体土地。1962年“四固定”后，成立永州大队农科站，同年，永州大队兴建坡力农科实验基地、感旦农科实验基地以及定罗农科实验基地等三个农科实验基地。其中，定罗农科实验基地包括现争议地范围，由定罗街12个生产队统一抽地调配。20世纪70年代初，永州公社组织民工兴建造加水库，胜利村芝兰屯的一名女子在兴建造加水库时不幸身亡，永州公社指定将身亡女子埋在永州大队公用地定罗农科实验基地（现争议地）。此后，谭堂经联社逐步将该地当作坟场，埋过死人。1998年为了解决村委会办公用房建设资金困难，经永州村委会和永州村各经联社主任决议同意，将原定罗农科实验基地部分土地划为宅基地给私人建房，面积约4亩。虽然争议地属于定罗农科实验基地的一部分，但因争议地有坟墓和电信、电力设施等障碍物，永州村委没有处理到争议地。2008年争议地仍保留有芝兰屯已故女子坟墓和谭堂经联社新增的两个坟墓。2009年1月，谭堂经联社将私人棺材再次抬到“坡红”争议地准备土埋时，遭到定罗街一队群众阻止，引发冲突。随后，永州村委会也主张争议地权属，形成本案诉讼。 本院认为，原告谭堂经联社认为被告作出的被诉处理决定侵犯合法权益，向法院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，被告马山县政府作为县级人民政府有权处理涉案土地权属争议，被告南宁市政府应当作为本案共同被告参加诉讼。我国土地确权有关法律法规政策规定，集体土地权属应以“四固定”时划定权属为准，“四固定”后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，应继续遵循。“四固定”时未确定权属的，可参考合作化时的权属或经营管理事实等确定。本案中，谭堂经联社主张涉案土地权属归其集体所有，主要依据是解放前以来涉案土地均为其集体坟场，但新中国成立前土地利用情况依法不能作为认定集体土地权属的有效依据，除非有证据证明土地权属已划归原告所有，否则，解放后利用争议地葬坟亦不能否定历史时期对争议地已作划分。从被告在调处程序所作调查可知，涉案争议地“坡红”原位于定罗街耕作区，后因永州公社成立农科实验基地，涉案争议地已调剂用作定罗农科实验基地，在实验基地解散后土地亦未再作分配，此充分说明涉案争议地已经调拨归永州公社所有且未再发生变化。被告据此将涉案争议地所有权确定给该村集体所有并无不妥。且从第三人和原告因争议地纠纷过程来看，将涉案争议地确定归全村集体所有亦贯彻了有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，符合法律规定，本院予以支持。原告主张涉案争议地权属，但并未提供任何有效证据证明其在历史时期获得土地所有权，本院对其诉讼请求不予支持。第三人定罗街一队主张涉案争议地当时仅为借给永州公社使用，此主张明显与当时参与此项工作的村干及知情人证言不合且考虑到定罗街一队并未对被诉处理决定提出异议，本院不予支持。综上，原告诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告广西南宁市马山县永州镇永州村谭堂经济联合社的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告广西南宁市马山县永州镇永州村谭堂经济联合社负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审判长  陆文勇 审判员  戴声长 审判员  林国帅 二〇一七年十二月十日 书记员  陈 彬 附相关法律条文: 中华人民共和国行政诉讼法 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。