贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔06行初69号原告万山区高楼坪乡青年湖村文家屋场村民组。代表人刘昌海，该组组长。委托代理人姚源康，湖南西南律师事务所律师。被告铜仁市万山区人民政府。法定代表人张吉刚，该区区长。委托代理人杨茜，万山区人民政府法制办公室干部。委托代理人杨秀炉，贵州永飞律师事务所律师。第三人刘松章，男，侗族，务农，住万山区。委托代理人潘金桃，女，侗族，务农，住万山区。系第三人刘松章之儿媳。委托代理人祝永飞，贵州永飞律师事务所律师。原告万山区高楼坪乡青年湖村文家屋场村民组（以下简称文家屋场组）不服被告铜仁市万山区人民政府（以下简称万山区政府）向第三人刘松章颁发《土地承包经营权证》，于2017年7月6日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月13日立案后,于2017年10月31日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月11日公开开庭审理了本案。原告文家屋场组代表人刘昌海、委托代理人姚源康，被告万山区政府委托代理人杨茜、杨秀炉，第三人刘松章的委托代理人潘金桃、祝永飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。1998年12月1日，被告万山区政府向第三人刘松章颁发《土地承包经营权证》，其中登记有“小垅”田两丘1.96亩、“拿岩夹”七丘计0.66亩、“门口”田三丘0.6亩，共计3.16亩。原告文家屋场组诉称，第三人刘松章系原告村民组的村民。自1980年起至2003年，第三人连续担任原告村民组的组长。第一轮土地承包时，第三人一家有9口人承包土地。1986年其子刘祖贵从学校毕业后被安排到中学教书，户口迁出转为非农业人口（即“农转非”），根据当时的政策并经村民组会议通过将刘祖贵承包土地份额收回。笫三人自愿退出地名“小垅”田两丘0.99亩，由原告交由本组村民刘光美耕种。1998年第三人之女刘细菊、刘芝平先后从学校毕业参加工作，户口亦“农转非”。刘细菊、刘芝平的承包土地份额也被集体收回。第三人自愿退出地名小垅”田另三丘计0.97亩、“拿岩夹”七丘计0.66亩、“门口”田三丘计0.6亩。原告另行发包。以上“农转非”人员的户口和承包土地均先后在1998年第二轮延包登记时按文件规定自行注销，第三人户不予再登记。2013年万山区政府招商引资搞建设，两次征用原告集体土地，第三人退出的土地也在其中。在量地和补偿过程中，第三人称原他家因“农转非”退出的土地仍有第二轮《土地承包经营权证》，征地补偿款应由第三人享有。为此,原告与第三人发生纠纷。原告认为，根据中共铜仁地委、铜仁地区行署地发（1998）20号《关于延长土地承包期若干问题的规定》的第七条第一款（1)项和中共万山特区委、万山特区人民政府特区发（1998）26号《关于延长土地承包期若干问题的规定》第十条的规定，正式农转非的农户和个人的承包耕地，要按规定认真清理并由集体收回重新发包。第三人的三个子女在1998年第二轮土地承包前先后被国家安排了工作，原承包的土地份额经当时担任组长的第三人多次召开会议同意退出，另行发包，第三人户不再承担退出土地上交的相关税费，原签订的《土地承包合同》涉及的三人退出的土地到二轮延包时自行失效。然而，第三人利用自己当组长的权利错误登记，被告未进行认真审查，严格把关，将已清退第三人户“农转非”3人第一轮承包土地又在第二轮延包时予以登记，其登记行为依法应予撤销。请求撤销被告1998年12月1日向第三人刘松章颁发的无合同编号的《土地承包经营权证》中承包土地明细登记表登记的地块名称中的小垅田1.96亩、拿岩夹田0.66亩、门口田0.6亩的登记行为。诉讼费由被告承担。原告文家屋场组在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据有：1、土地承包清册（一轮）。证明刘松章户1984年第一轮土地、山林承包时，家有9口人参加承包土地9.75亩。2、高楼坪乡人民政府调查陆成桥、杨再林、刘大苟、刘昌华、刘松章、刘祖文、杨代福、刘昌均笔录。证明刘松章户自1984年第一轮承包土地起至1998年第二轮延包土地前，先后有一男二女学校毕业后被国家分配安排工作，并注销了农业户口，收回原承包的土地归还村民组集体，收回的土地被村里轮流承包，登记在村里，承包的土地按照面积上交农业税。3、万山特区1986年粮食定购合同数和代国家购粮数清册。证明刘松章户1986年起上交国家统购粮、卖余粮时，已从承包总人口9人中减去刘祖贵农转非一人和承担上交国家购粮、余粮的份额。4、万山特区高楼坪乡(镇）郭家村文家屋场组1999年至2004年农业税征收清册。证明1999年至2004年国家向刘松章户和其分家在农村的二儿子刘祖刚按两户6口人承包耕地6.42亩的面积征收农业税，己从原承包9.76亩土地中减去农转非3人3.34亩土地。5、2005年、2011年至2016年涉农综合补贴。证明2005年、2011年至2016年国家向刘松章和其分家在农村的二儿子刘祖刚按两户二轮承包的耕地6.42亩的面积计付粮农补贴，农转非3人的土地不在其内。6、帐务登记册。证明刘大苟2007年至2012年担任文家屋场组组长期间，在账务登记册中记载了刘松章、刘祖刚户耕种农转非的土地按规定向组里交租金。7、报告。证明刘大苟担任文家屋场组组长期间于2008年9月10日向青年湖村委及上级打书面请示报告，要求对国家下发属农转非土地（其中包括刘松章、刘祖刚户）的补贴款一律归集体领取。8、陆成桥自写证明（含陆成桥身份件复印件）。证明刘松章户和本组其他几户农转非的村民原承包的一份土地按政策被收回，而刘松章利用自己担任组长权利，在1998年延包土地登记时，未向填写土地承包经营权证的工作人员主动介绍本户有3人农转非并己将原承包的3人份额的土地退给了集体的情况，导致错误填写。9、民事上诉状。证明刘松章在2014年6月17日为与文家屋场组因农转非土地征用补偿纠纷案上诉时，认可本户农转非3人在1998年第二轮延包前承包的土地己被组集体收回。10、土地承包清册（二轮）。证明刘松章户1998年11月10日登记的无统一编号的《土地承包合同书》载明延包耕地9.76亩是刘松章欺骗填写工作人员导致误填。11、土地承包经营权证。证明万山特区人民政府在对刘松章户1998年二轮延包土地时未进行认真审查，严格把关，将农转非3人已被组收回的3人原承包的地名小龙田五丘1.96亩，拿岩夹七丘0.66亩，门田三丘0.6亩土地错误填入二轮延包土地承包经营权证。12、三份证明。分别证明刘松章自1980年至2003年担任文家屋场村民组组长；刘昌海自2017年3月起担任文家屋场村民组组长；证明陆成桥自1989年起至2008年担任郭家村委会(后改为青年湖村委会）主任。13、中共铜仁地委、铜仁地区行署关于延长土地承包期若干的规定(发地(1998)20号文件）。中共万山特区委、万山特区人民政府关于延长土地承包期若干问题的规定（特区发﹝1998﹞26号文件)。证明农转非户及个人原承包的土地一律收归集体另行发包。14、铜仁市农村土地承包合同管理办公室文件。证明对如何正确理解中共铜仁地委、铜仁地区行署地发(1998)20号《关于延长土地承包期若干问题的规定》文件中有关条款的解释答复。被告万山区政府辩称，（一）本府颁发的本案《土地承包经营权证》，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”、第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”、第二十三条第一款规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”经审查，本案的第三人一家系原告的农户，并与当时的发包方高楼坪乡郭家村签订有书面的《土地承包合同书》。本府作为县级人民政府，根据该《土地承包合同书》的内容向第三人颁发《土地承包经营权证》，确认第三人的土地承包经营权，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。（二）原告的起诉从程序上明显不能成立，依法应当予以驳回。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”、第二十三条第一款：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”的规定,第三人作为承包方，其取得土地承包经营权的权利来源系其与发包方签订的土地承包合同。且自承包合同生效时，第三人就已经取得了合同约定的土地承包经营权。本府颁发《土地承包经营权证》，只是对第三人就承包合同约定的土地承包经营权予以行政确认，对承包合同的当事双方的权利义务不产生任何影响。若改变行政确认内容，必须以先改变被行政确认的基础法律事实为前提。在第三人刘松章1998年《土地承包合同书》合法有效、内容确定的情况下，原告无权直接诉请法院要求本府撤销颁证的行政确认行为。原告欲撤销本府颁发给第三人的《土地承包经营权证》中的部分登记行为，必须先对本案的《土地承包合同书》提起诉讼，对其中相关内容依法进行撤销或者变更，从而明确行政确认的内容错误，然后方可就颁证的行政确认行为提出撤销或变更请求。所以，原告的起诉，从程序上明显不能成立，依法应当予以驳回。（三）原告的起诉已明显超过法定的起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原告诉称，2013年万山政府招商引资搞建设，两次征用其村民组的土地，本案所涉土地也在其中，在量地和补偿过程中，第三人称其有本案所涉土地的承包经营权证，原告以该证登记错误为由，双方发生纠纷。因此，原告于2013年发生纠纷之时就应当知道被告颁发给第三人的《土地承包经营权证》的内容，其于2017年才提起本案行政诉讼，明显已超过法定起诉期限。请求依法驳回原告的诉讼请求或者驳回其起诉。被告万山区政府在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据、依据有：1、被告的统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书。证明被告系县一级人民政府，具有作出本案行政行为的职权。2、《土地承包合同书》。证明被告作出行政行为的事实依据。第三人刘松章述称，（一）原告的起诉己经超过起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。《行政诉讼法》第四十六条规定，行政诉讼案件的起诉期限为知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。从生效的高楼坪乡政府高府发（2015）61号文件看，本案原告第一次申请确权在2014年3月，从这个时候开始可以合理推断原告是知道了诉权或起诉期限的，到2016年3月，原告的起诉期限就届满。本案原告己经超过起诉期限，应当裁定驳回起诉。（二）从实体方面看，原告的诉求也得不到支持。原告多次强调第三人的三个子女因工作原因而将户口迁出，但按照法律规定，土地承包采取的是以户为单位而不是以个人为单位，国家的政策是“增人不增地，减人不减地”，故即使第三人的三个子女迁出该户，但第三人刘松章户仍然合法享有原承包土地的全部承包经营权。同时，原告也无证据证明二轮土地承包时争议地己经收归集体，其声称二轮土地承包证系第三人利用职权之便的观点纯属无理。请求依法裁定驳回原告的起诉。第三人刘松章在在举证期限内向本院提交经庭审质证的证据有：1、刘松章户第一轮承包证、第二轮承包证、土地承包登记表、承包合同书。证明第三人户依法享有承包经营权。2、送达回证，送达时间是2015年6月19日，证明超过起诉期限。经庭审质证，（一）对被告万山区政府提交的1号证据，原告、第三人均没有异议。提交的2号证据，原告有异议，认为减人应该减少承包地。第三人没有异议。（二）对原告文家屋场组提交的1号证据，被告、第三人均没有异议。提交的2号证据，被告认为真实性、合法性存在问题，笔录的核心是证人证言，证人证言应当出庭作证，不具备法定形式。有8个村民都是原告的村民，与本案有利害关系，真实性不应当采信；在原告提起的确权生效判决（2016黔06行终5号）中，已经被法院否定，不能作为定案依据。第三人赞同被告的质证意见。提交的3号证据，被告对真实性无异议，认为与被告的颁证行为缺乏关联性。第三人认为是复议件，是村委会的章，原件不应该保管在村委会，对真实性有异议，与本案没有关联性。提交的4号证据被告对真实性无异议，认为无关联性。第三人赞同被告代理人质证意见。提交的5号证据，被告与4号证据质证意见一致。第三人对真实性无异议，认为盖的是高楼坪乡财政分局的章，与本案无关，当时涉案土地的承包经营权在第三人，第三人是给这几户人种植，但经营权在第三人手中。提交的6号证据，被告对真实性不认可，关联性有异议。第三人同意被告质证意见。提交的7号证据，被告对真实性不认可，认为该内容和本案行政行为无关联性。第三人同意被告质证意见。提交的8号证据，被告认为原告的证据是证人证言，不具备证据形式，与本案无关联性。第三人对三性和证明目的有异议，同意被告质证意见。提交的9号证据，被告认为达不到证明目的。第三人认为恰好证明土地没有调整。提交的10号证据，被告、第三人没有异议。提交的11号证据，被告对真实性无异议，认为达不到证明目的。第三人对三性无异议，认为达不到证明目的，只能达到政府颁证的目的。提交的12号证据，被告、第三人没有异议。提交的13号证据，被告对真实性无异议，认为与本案无关联性。第三人同意被告意见。提交的14号证据，被告与13号证据质证意见一致。第三人同意被告意见。（三）对第三人刘松章提交的1号证据，原告认为除了第一轮承包无异议外，其他的有异议。被告无异议。提交的2号证据，原告认为与本案无关联性。被告无异议。本院对上述证据认证如下：（一）对被告万山区政府提交的1号证据，原告、第三人均没有异议，本院予以采信。提交的2号证据，原告有异议，认为减人应该减少承包地。第三人没有异议。符合证据的三性，予以采信。（二）对原告文家屋场组提交的1号证据，被告、第三人均没有异议，予以采信。2号证据，证人未出庭作证，且与原告有利害关系，不予采信。3-6号证据，与本案无关，不予采信。7号证据，不具有合法性，不予采信。8号证据，不具备证据形式，不予采信。9号证据，达不到证明目的，不予采信。10号、11号证据，属被诉行政行为，不作证据采信。12号证据，被告、第三人无异议，予以采信。13号、14号证据，与本案无关，不予采信。（三）对第三人刘松章提交的1号证据，其中第一轮承包证和承包合同书，符合证据三性，予以采信；其余部分属被诉行政行为，不作证据采信。2号证据，达不到证明目的，不予采信。经审理查明，第三人刘松章系原告村民组的村民。第一轮土地承包时，第三人一家有9口人（户主刘松章、其母吴腊英、妻徐玉梅、长子刘袓贵、次子刘祖刚、长女刘兰菊、二女刘细菊、三女刘银菊、四女刘芝平）承包土地。1986年第三人的长子刘祖贵从学校毕业后被安排到中学教书，户口迁出转为非农业人口。1998年第三人的二女儿刘细菊、小女儿刘芝平先后从学校毕业被组织安排工作，户口迁出转为非农业人口。1998年11月10日，原告与第三人所在的原郭家村委会于第三人刘松章签订《土地承包合同书》，继续将争议地承包给第三人刘松章。1998年12月1日，被告万山区政府向第三人刘松章颁发《土地承包经营权证》，其中登记有“小垅”田两丘1.96亩、“拿岩夹”七丘计0.66亩、“门口”田三丘0.6亩，共计3.16亩。2013年被告万山区政府招商引资搞建设，需要征用争议地,在丈量土地地和补偿过程中，原告与第三人发生纠纷。原告通过申请确权和诉讼，其权利主张未获支持，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”的规定，被告万山区政府具有颁发《土地承包经营权证》的法定职权。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第一款规定“承包期内，发包方不得收回承包地。”、第二十七条规定“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内。对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。”、第二十九条规定“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。”。本案中，虽然第三人的三个子女在第二轮土地承包时已正式“农转非”，其承包的土地份额按当时的政策“要按规定认真清理，并由村委会收回重新发包”，但第三人的涉案土地并没有被清理。原告没有证据证明争议地已由第三人自愿退回或者由其所在村委会将争议地收回并发包给其他农户。更没有证据证明争议地被填入他人的《土地承包经营权证》。相反，争议地仍然由第三人继续承包，并填入其第二轮《土地承包经营权证》。原告提供的粮食定购合同数和代国家购粮数清册、农业税征收清册、涉农综合补贴、帐务登记册等证据不能证明争议地的承包经营权已发生转移。原告对第三人的第一轮土地承包证并不持异议。而第三人的第一、二轮承包证登记的地块地名、四至、面积等基本一致。被告根据第三人的第一轮承包证及第三人与村委会签订的第二轮《土地承包合同书》等向第三人颁发第二轮《土地承包经营权证》，其颁证行为事实清楚，证据充分，程序合法。原告的起诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告万山区高楼坪乡青年湖村文家屋场村民组的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告万山区高楼坪乡青年湖村文家屋场村民组承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘开奎审判员 陈继霞二〇一七年十二月二十七日书记员 谢德英