河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫14行初446号原告商丘市星睿置业有限公司，住所地商丘市睢阳区神火大道与南京路交叉口向西150米路北家属院****。法定代表人李红星，该公司总经理。委托代理人王占民，河南扬善律师事务所律师。委托代理人宁广隆，河南英泰律师事务所律师。被告商丘市梁园区人民政府，住所地商丘市梁园区锦绣路**。法定代表人薛凤林，该区区长。委托代理人张萌，河南京港律师事务所律师。委托代理人张宗峰，该区政府工作人员。第三人河南盛力房地产开发有限公司，住所地郑州高新开发区玉兰街**。法定代表人辛琴，该公司总经理。委托代理人王志英，河南君盟律师事务所律师。原告商丘市星睿置业有限公司（以下简称星睿公司）诉被告商丘市梁园区人民政府（以下简称梁园区政府）行政决定一案，河南省高级人民法院于2017年9月10日作出（2017）豫行终1852号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2017年10月13日受理后，依法组成合议庭，并于2017年11月2日公开开庭审理了本案。原告星睿公司的委托代理人王占民、宁广隆，被告梁园区政府的委托代理人张萌、张宗峰，第三人河南盛力房地产开发有限公司（以下简称盛力公司）的委托代理人王志英到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是商丘市梁园区保障性安居工程工作领导小组（以下简称梁园区安居工程小组）于2016年6月17日作出的商梁安居（2016）24号《关于重新确定商丘市供销社棚户区改造项目建设主体资格的批复》。该通知主要内容是：接到商丘市梁园区长征街道办事处（以下简称长征办事处）关于重新确定商丘市供销社棚户区改造项目建设主体资格的报告，按照市、区政府关于棚户区改造项目的有关规定和商梁安居（2016）17号文件精神，经区保障性安居工程领导小组研究，同意将盛力公司作为商丘市棚户区改造项目的建设主体，项目名称为“瑞博御景苑”。原告星睿公司起诉称，其系经被告梁园区政府、长征办事处和商丘市梁园区供销社家属院旧城改造项目建设指挥部同意，由河南瑞博投资有限公司（以下简称瑞博公司）注册设立的一家专门针对“瑞博御景园”项目开发的公司。原告针对该项目已经于2016年1月26日在梁园区进行立项备案，且已入驻该项目并投入了大量人财物。2016年6月6日，被告梁园区政府下属单位梁园区安居工程小组在未与原告协商的情形下，突然下发商梁安居（2016）17号文件，终止其对“瑞博御景园”项目的建设主体资格，并另外下发商梁安居（2016）24号文件，由盛力公司作为项目的建设主体。该行为导致原告投资受损，给原告造成重大经济损失，侵犯了原告的合法权益。请求撤销被告梁园区政府作出的商梁安居（2016）24号文件。原告星睿公司为证明其主张向本院提供三组证据。第一组证据：1.瑞博公司关于“瑞博御景园”项目注册新公司的报告；2.商丘市梁园区市供销社家属院旧城改造项目建设指挥部发给商丘市梁园区房地产管理局（以下简称梁园区房管局）《关于调整市供销社棚户区改造项目实施单位的函》；3.商丘市梁园区发改委为原告颁发的河南省企业投资项目备案确认书；4.商丘市梁园区旧城城中村棚户区改造工作领导小组办公室出具的证明，证明原告星睿公司系瑞博公司为开发“瑞博御景园”项目而设立，该设立行为已经被告同意，被告已明确认可原告星睿置业公司系该项目的开发人。17号文终止了瑞博公司关于“瑞博御景园”项目的建设主体资格，侵犯了原告星睿公司的实际利益。第二组证据：1.商丘市梁园区旧城城中村棚户区改造工作领导小组办公室向市规划局申请“瑞博御景苑”改造项目规划条件的报告；2.商丘市人民政府关于商丘市中心城区2014-12片区控制性详细规划的批复；3.商丘市梁园区环保局关于星睿公司“瑞博御景苑”项目环境影响报告表的审批意见；4.商丘市城乡规划局建设用地规划条件；5.土地权属情况调查表；6.土地勘测定界图；7.原告缴纳的规划设计费、测量费、土地勘验定界费、测量改图费、房地产系统管理综合信息费票据，证明原告星睿公司经过梁园区安居工程小组的同意，取得涉案“瑞博御景苑”项目的建设主体资格。被告在明知星睿公司是合法建设单位的情况下，未通知星睿公司直接作出被诉决定取消其建设主体资格，程序严重违法。第三组证据：梁园区政府商梁政（2016）28号《商丘市梁园区人民政府关于对市供销社棚户区改造项目（瑞博御景苑）国有土地上房屋实施征收的决定》，证明被告梁园区政府在2016年9月才作出对商丘市供销社棚户区改造项目房屋进行征收的决定，而被告于2016年6月决定终止其对涉案项目的建设资格，是被告原因导致涉案项目不能正常推进，而非原告。被告梁园区政府答辩称，1.原告不是被诉行政行为的相对人，应驳回其起诉。涉案项目之前的建设主体是瑞博公司。商丘市供销社与瑞博公司于2012年9月就涉案项目签订了合作协议书，于2016年6月19日签订了解除合同协议书，解除了瑞博公司的建设主体资格。2.商梁安居（2016）24号文的作出是合法的。棚户区改造项目是根据国家、省、市的有关政策规定，由政府负责组织实施征收安置的安居工程，该项目经区政府研究、市政府审核后报省住建厅及财政厅批准。项目主体是被告经过考察确定的符合条件、有经济实力的企业开发。被告根据盛力公司的申请和综合实力，依照程序，确认其建设主体资格，长征办事处与盛力公司也签订了协议书。星睿公司不是被诉行政行为的相对人，商梁安居（2016）24号文与其不存在利害关系，并未侵犯其合法权益。请求驳回原告的起诉。被告梁园区政府为证明其主张提供以下证据：1.商丘市供销合作社联合社与盛力公司合作协议书一份；2.长征办事处与盛力公司签订的协议书一份；3.盛力公司承诺书一份；4.长征办事处关于重新确定商丘市供销社棚户区改造项目建设主体的报告一份；5.关于重新确定商丘市供销社棚户区改造项目建设主体资格的批复一份，证明其作出的商梁安居【2016】24号文件，确定盛力公司建设主体资格事实清楚，程序正当，不损害星睿公司的合法权益。第三人盛力公司陈述称，商丘市供销社棚户区改造项目的原建设主体是瑞博公司，该公司已经在2015年12月23日向梁园区房管局发函，明确告知其已取消与星睿公司的合作。2016年5月25日，瑞博公司向梁园区保障性安居工程领导小组递交了《请求终止我公司承担棚户区改造项目建设主体的报告》，后梁园区保障性安居工程领导小组下发了商梁安居（2016）17号文件，终止了其对涉案项目的建设主体资格。盛力公司成为涉案项目的建设主体资格，是在瑞博公司建设主体资格被终止后，通过政府另行招商，按照程序与长征办事处签订了合作协议书。被告作出的商梁安居（2016）24号文既有事实依据，又有法律依据，程序合法。且在确定盛力公司的主体资格后，该项目已经正式启动征收程序，该区域内的95%的拆迁户已经与梁园区房管局、项目指挥部签订了征收补偿安置协议。星睿公司与被诉行政行为并无任何法律上的利害关系，其不具备本案诉讼主体资格。请求驳回原告的起诉。第三人盛力公司为证明其主张向本院提供以下证据：1.盛力公司营业执照；2.长征办事处与盛力公司签订的协议书一份；3.长征办事处《关于重新确定商丘市供销社棚户区改造项目建设主体的报告》；4.梁园区保障性安居工程领导小组商梁安居（2016）24号文件；5.盛力公司向政府财政部门缴纳的征收安置款记账凭证；6.瑞博公司、星睿公司工商登记注册信息，证明盛力公司是涉案项目的建设单位，其取得建设主体资格事实清楚，程序合法。经庭审质证，原告星睿公司对被告梁园区政府提供的证据的真实性无异议，但是认为达不到证明目的。证据1的时间晚于长征办事处的报告和签协议的时间，不能作为其作出商梁安居（2016）24号文程序合法的依据。24号文是依据商梁安居（2016）17号文作出，由于17号文程序违法，侵犯了原告的合法权益，24号文的作出缺乏相关程序性和事实性依据，依法应予撤销。原告星睿公司认为第三人盛力公司提供的证据达不到其证明目的，不能证明被诉行政行为的合法性。被告梁园区政府对原告星睿公司提供的证据质证意见如下：第一组证据的证据1不具有真实性，达不到证明目的；证据2是原告单方发函，被告不知情，达不到证明目的；证据3企业备案确认书不能证明被告认可了原告星睿公司的建设主体资格；证据4商丘市梁园区旧城城中村棚户区改造工作领导小组办公室是内设机构，不具有对外盖章的职责，其出具的证明文件没有证明力。第二组证据1系原告单方申请，被告并未许可；证据2是针对“瑞博御景园”项目的批复，而非针对原告的批复，不能证明原告取得该项目的建设主体资格；证据3系环保部门的审批意见，与本案没有关联性；证据4、5、6、7是涉案“瑞博御景园”项目的规划条件和相关认定票据，并非针对原告作出的文件，达不到原告的证明目的。第三组证据征收决定虽然是2016年9月份作出的，但国有土地上房屋征收包含很多程序，不能以房屋征收决定下发的时间来判断涉案项目的推进情况。被告梁园区政府对第三人盛力公司提供的证据无异议。第三人盛力公司对原告星睿公司提供证据的质证意见同被告梁园区政府，对被告提供的证据无异议。经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：原告星睿公司、被告梁园区政府以及第三人盛力公司提供的证据来源及取得程序合法，内容真实，与本案有关联性，可以作为认定事实的根据，本院予以采信。经审理查明，2012年9月15日，瑞博公司与商丘市供销合作社联合社就商丘市供销社棚户区改造项目签订合作协议书。2015年10月16日，瑞博公司与李红星签订协议书，约定将瑞博公司名下的商丘市供销社棚户区改造项目“瑞博御景园”全部股权及资产转让给李红星，并成立以李红星为法定代表人的星睿公司，负责“瑞博御景园”项目的运作。2015年11月12日，商丘市梁园区市供销社家属院旧城改造项目建设指挥部向梁园区房管局发函，告知梁园区房管局指挥部已经同意原告星睿公司实施“瑞博御景园”项目的开发和建设，请梁园区房管局给予备案。2016年1月26日，商丘市梁园区发展和改革委员会作出豫商梁园房地（2016）01529号《河南省企业投资项目备案确认书》，对原告星睿公司准予备案。2016年5月20日，梁园区安居工程小组作出《关于加快推进市供销社棚户区改造项目的通知》。2016年5月25日，瑞博公司向梁园区安居工程小组递交《关于请求终止我公司承担的市供销社棚户区改造项目建设主体资格的报告》。2016年6月6日，梁园区安居工程小组作出商梁安居（2016）17号通知书，决定终止瑞博公司对于市供销社棚户区改造项目的建设主体资格。2016年6月14日，长征办事处与盛力公司签订协议书，同意将第三人盛力公司作为商丘市供销社棚户区改造项目的建设单位上报梁园区安居工程小组审批。2016年6月17日，梁园区安居工程小组作出商梁安居（2016）24号《关于重新确定商丘市供销社棚户区改造项目建设主体资格的批复》，同意将第三人盛力公司作为市供销社棚户区改造项目的建设主体。2016年6月19日，商丘市供销合作社联合社与第三人盛力公司就商丘市供销社棚户区改造项目签订合作协议书。第三人盛力公司自2016年6月24日起，共计向梁园区房屋征收资金专户缴纳1450万征收补偿款，并对涉案项目进行了建设。本院认为，河南省高级人民法院于2017年9月10日作出的（2017）豫行终1852号行政裁定已经生效，该裁定认为原告星睿公司与被诉批复行为具有利害关系，为本案的适格原告，故原告星睿公司具备本案原告主体资格。商丘市梁园区保障性安居工程工作领导小组是被告梁园区政府组建的临时机构，其不具有独立承担法律责任的能力，其以自己名义作出的行政批复行为之法律责任应当由被告梁园区政府承担，梁园区政府是本案的适格被告。被告梁园区政府在明知原告星睿公司已实际参与涉案棚户区改造项目的运营且得到相关部门确认的情况下，未听取星睿公司的陈述和申辩，亦未对其前期投入资金进行清算，径行将涉案棚户区改造项目的建设主体资格赋予第三人盛力公司，违背了程序正当原则，且有失诚信，依法应当予以撤销。但因被诉行政批复已实际执行，盛力公司已开始涉案棚户区改造项目范围内的居民搬迁和项目建设，如果撤销被诉行政批复势必会对涉案项目的开发建设再次造成新的障碍，给社会公共利益造成重大损害，因此，本院依法确认被诉行政批复违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告商丘市梁园区人民政府于2016年6月17日作出的商梁安居（2016）24号《关于重新确定商丘市供销社棚户区改造项目建设主体资格的批复》违法。一审案件受理费五十元，由被告商丘市梁园区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按照对方当事人人数提供副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  冯明审判员  牛杰审判员  张淼二〇一七年十二月二十一日书记员  闫锦