广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂行终686号上诉人（一审第三人）东兰县东兰镇城东社区拉同下居民小组。诉讼代表人韦建雄，组长。诉讼代表人周贵凡，拉同下居民小组原组长。委托代理人黄国生，广西兰盛律师事务所律师。被上诉人（一审原告）东兰县东兰镇那亨村板梅村民小组。诉讼代表人林建社，组长。委托代理人周宗强，男，1957年11月14日出生，壮族，住东兰县。被上诉人（一审原告）东兰县东兰镇那亨村弄目村民小组。诉讼代表人周永东，组长。被上诉人（一审原告）东兰县东兰镇田洞村花南下村民小组。诉讼代表人周建将，组长。三被上诉人的委托代理人韦荣海，东兰县法律事务中心工作者。一审被告东兰县人民政府。住所地：东兰县东兰镇陵园街**号。法定代表人徐迪克，县长。委托代理人韦礼吉，东兰县人民政府调处办主任。委托代理人陈克学，东兰县人民政府法制办干部。一审被告河池市人民政府。住所地：河池市金城江区新建东路**号。法定代表人唐云舒，市长。委托代理人瓦其石格，河池市法制办公室主任。上诉人东兰县东兰镇城东社区拉同下居民小组（以下简称拉同下居民小组）因被上诉人东兰县东兰镇那亨村板梅村民小组（以下简称板梅村民小组）、东兰县东兰镇那亨村弄目村民小组（以下简称弄目村民小组）、东兰县东兰镇田洞村花南下村民小组（以下简称花南下村民小组）诉东兰县人民政府、河池市人民政府土地行政确权及行政复议纠纷一案，不服河池市中级人民法院（2016）桂12行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月16日公开开庭审理了本案。上诉人拉同下居民小组的诉讼代表人韦建雄、周贵凡，委托代理人黄国生，被上诉人板梅村民小组的诉讼代表人林建社、委托代理人周宗强，被上诉人弄目村民小组的诉讼代表人周永东，被上诉人花南下村民小组的诉讼代表人周建将，三被上诉人的委托代理人韦荣海，一审被告东兰县人民政府(以下简称东兰县政府）的委托代理人韦礼吉、陈克学，一审被告河池市人民政府(以下简称河池市政府）的委托代理人瓦其石格到庭参加诉讼。本案现已审理终结。河池市中级人民法院一审查明：争议地称之为拉街坡，又叫拉圩坡、冷兰坡、可锐坡。2013年12月23日，争议各方当事人经现场勘查认可争议地四至范围是：上以平台地一棵电杆为界，下至坡脚底边线为界，面朝上，右以上边界电杆处直下至烘可克通道（自然沟）为界，左至第二个坡脊为界。争议地草图内标l、2、3、4四丘坟是板梅村民小组周氏祖坟；标5、6、7三丘坟有争议，拉同下居民小组周某与花南下村民小组各自主张为其祖坟；标8是弄目村民小组祖坟；标9是村民周某养母的坟墓。争议地右部为拉同下居民小组经营的耕地。争议地左部原有竹林和一些杉木，已于2013年3月被周某砍伐。2013年，因东兰县政府有关部门将要征用争议地，争议双方各自主张争议地权属而发生争议。弄目村民小组持有1953年周乜球等3户《土地房产所有证》第22栏记载有“拉圩，森林，东：周双全、南：韦寅伦、西：韦廷金、北：韦廷修”，拉同下居民小组认可争议地在上述《土地房产所有证》第22栏所登记的范围内。花南下村民小组持有的1953年周仕祥等6户《土地房产所有证》第14栏记载有“拉街，坟墓，东：公地、南：公地、西：公地、北：公地”。拉同下居民小组持有1983年《人民公社社员自留山登记表》填有周某，冷兰2.5亩、周志华，可锐1.5亩，只有面积，没有四至范围；周志华户《社员自留山使用证》填有“可锐”1.5亩，没有四至范围。东兰县政府2016年4月12日作出的兰政决字[2016]9号《关于冷兰坡、可锐坡（拉街坡或拉圩坡）林地林木权属纠纷处理决定》(以下简称9号处理决定），决定：1、争议地（四至范围按查明部分，除距离现有坟墓边缘2米以内的土地外）以及争议地内原有的林木归拉同下居民小组集体所有；2、争议地内原有坟墓归原坟主所有，任何人不得破坏。板梅村民小组、弄目村民小组、花南下村民小组不服该处理决定，向河池市政府申请行政复议。河池市政府于2016年8月10日作出河政复决字[2016]69号行政复议决定(以下简称69号复议决定），维持9号处理决定。板梅村民小组、弄目村民小组、花南下村民小组不服，提起行政诉讼，请求撤销9号处理决定以及69号复议决定。另查明：2010年９月18日，板梅村民小组、弄目村民小组、花南下村民小组与拉同下居民小组的村民周某签订《板梅周家坟山坡底与周某住宅交界地形共认图说明》，内容为：“周某在平整其房基地，已挖周家坟山坡底部分，载至2010年9月18日止，从周某挖去的部分的交界处至周国忠石碑的距离为18.1米（北边），南边距离周金生家祖坟15.2米，其具体如下图。注：保留当天测量界线，周某不得往上挖土。”河池市中级人民法院一审认为：一、弄目村民小组持有的《土地房产所有证》以及拉同下居民小组提供的《社员自留山登记表》、《自留山登记证》是否能够作为本案争议地的确权依据问题。弄目村民小组持有的1953年周乜球等3户《土地房产所有证》第22栏记载有“拉圩，森林，东：周双全、南：韦寅伦、西：韦廷金、北：韦廷修”，上述登记范围包括争议地在内，各方当事人对此均无异议。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（一）项规定：土地改革时期依法取得的土地房产所有权证可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。因此，1953年周乜球等3户《土地房产所有证》可以作为本案争议地确权处理的依据。拉同下居民小组提供的1983年《社员自留山登记表》、《自留山登记证》虽填有“冷兰”、“可锐”等地名，但没有填写四至范围。参加1983年“林业三定”的工作人员韦尚善在其所作的证明及询问笔录中陈述，当时的划分是由各农户自报坡地、林地作自留山，具体位置不清楚，由政府调查认定。目前尚无充分证据证实1983年《社员自留山登记表》、《自留山登记证》所填写的内容是否涉及争议地，东兰县政府认定上述《社员自留山登记表》、《自留山登记证》填写的“冷兰”、“可锐”等地均在争议地范围内属于事实不清、证据不足。二、关于争议地的管业。拉同下居民小组虽然在争议地内种植农作物，经营使用了部分争议地，但板梅村民、弄目村民、花南下村民小组长期以来亦将争议地作为其宗族坟山进行管理，在争议地内有葬有多座祖坟，亦对争议地有长期管护的事实。东兰县政府认定原告从未实际经营管理争议地亦属于事实不清、证据不足。三、关于东兰县政府作出的9号处理决定适用法律是否正确，处理是否公平的问题。在本案中，板梅村民、弄目村民、花南下村民小组长期将争议地作为坟山使用，并未放弃争议地的经营和管理，拉同下居民小组的村民虽然在部分争议地内经营种植农作物，但不应当认定为“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地”，东兰县政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（原国家土地管理局国土[籍]字[95]26号）第二十一条规定确定争议地权属属于适用法律错误。此外，东兰县本地历史以来有土葬的风俗，板梅村民、弄目村民、花南下村民小组长期将争议地作为其周氏坟山进行祭祀活动，东兰县政府的9号处理决定将争议地（除距离现有坟墓边缘2米以内的土地外）全部确定给拉同下居民小组所有亦不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定的“三个有利”的原则，处理明显不当，应当予以纠正。综上，东兰县政府作出的9号处理决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误、处理明显不当，应当予以撤销。河池市政府作为行政复议机关错误维持东兰县政府的处理决定亦属认定事实不清，证据不足，亦应当予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（六）项之规定，判决：一、撤销9号处理决定及69号复议决定。二、责令东兰县政府重新作出行政行为。上诉人拉同下居民小组上诉称：东兰县政府作出的9号处理决定以及河池市政府作出的69号复议决定所认定的事实清楚，证据确实充分，依法应予维持。理由是：（一）我国土地政策的三个历史时期，1953年的土地改革、1962年“四固定”、1983年“林业三定”，争议地已由政府部门登记在上诉人自留山表内存入政府的历史档案，后由政府发放给农户《社员自留山使用证》。随着历史的变迁，政策的变化，被上诉人持有的1953年的《土地房产所有证》不再是主张争议地权属的有效依据。（二）自上世纪六十年代起至今，上诉人一直在争议地经营管理，相继种植有油茶树、杉木等，被上诉人从来没有提出过异议。（三）被上诉人与上诉人在争议地葬有祖坟是事实，各方均没有因此提出异议或者发生纠纷，但除坟墓之外的土地都一直由上诉人管护经营，一审判决以被上诉人对其宗族坟墓的管理视为对争议地长期管护，与法律规定不符。因此，东兰县政府、河池市政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（原国家土地管理局国土[籍]字[95]26号）第二十一条作出9号处理决定以及69号复议决定正确，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人板梅村民小组、弄目村民小组、花南下村民小组答辩称：一、被上诉人持有1953年《土地房产所有证》，四至范围清楚，上诉人也认可本案争议地在该证登记的范围内。而上诉人持有1983年《人民公社社员自留山登记表》、《社员自留山使用证》有地名，但无四至范围，且自报坡地和面积，无法指认具体位置，属无效证件。二、被上诉人也对争议地长期管理，并在争议地内葬有祖坟和种植竹子。因此，9号处理决定以及69号复议决定认定的事实不清，证据不足。三、被上诉人将争议地作为坟山祭祀活动，没有违背公序良俗，东兰县政府将全部争议地确权给上诉人，处置明显不当。东兰县政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（原国家土地管理局国土[籍]字[95]26号）第二十一条规定确定争议地权属属于适用法律错误。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决。一审被告东兰县政府答辩称：一、争议地块、地名、面积及四至范围清楚，上诉人与被上诉人均无异议。各方对争议地的称呼不同，其实是同一地块。2013年12月23日现场绘制的争议地草图，争议地的四至范围是经争议双方均认可并签字捺手印。二、争议地是上诉人长期实际经营事实清楚，证据充分。根据原任法定代表人周贵凡及小组成员韦万义、韦仕贵等的陈述，争议地的右部分6.2亩耕地是上诉人于上世纪70年代开垦经营至今，现经营有玉米、红薯、蔬菜等农作物；争议地的左部分12.5亩山林是上诉人在解放前就开始经营至今无争议，地内有周某、周贵凡等2户经营的竹林、杉木。韦文科证实其在帮周某砍伐争议地上的竹子时被上诉没有提出异议，朝阳居民小组的罗彬、韦俊明、韦继明，以及弄谷村民小组的韦宗恩也证实争议地由上诉人长期管理经营管护。上诉人持有的1983年《人民公社社员自留山登记表》填有“周某，冷兰2.5亩、周志华，可锐1.5亩”，只有面积，没有四至范围；周志华户《社员自留山使用证》填有“可锐”1.5亩，没有四至范围。经核实，均在争议地范围内。根据原城关镇镇长、林业“三定”工作队员韦尚善的证言证词及1983年林业“三定”工作情况，上诉人持有的《人民公社社员自留山登记表》和《社员自留山使用证》可以作为确定本案权属的书证材料。三、本府作出的处理决定依据正确，客观公正，符合法律规定。本案争议地是2012年县林业局拟征用作为办公用房建设用地而发生的。经调查，上诉人长期经营管理争议地事实清楚，被上诉人以老祖宗坟山为由主张争议地权属无法律依据。周乜球等3户持有的《土地房产所有证》虽然上诉人认可争议地在该《土地房产所有证》第22栏所登记的范围内，但该《土地房产所有证》第22栏的四至范围还包括争议地以外右边无争议的一大片耕地。因争议地由上诉人从上世纪70年代至2015年长期经营管护，被上诉人从未实际经营过任何农作物，因此被上诉人以其持有的《土地房产所有证》主张争议地权属，不予支持。此外，被上诉人提供2010年9月18日《板梅周家坟山坡底与周某住宅交界地形共认图说明》也不能作为主张争议地权属的依据，因该《说明》只证实周某在平整房基地时限制与周家坟墓的距离，只是为了保护周家坟墓不受损害而签订的说明，不能作为争议地权属的证据。综上，本府作出9号处理决定，有充分的事实证据，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。一审被告河池市政府答辩称：69号复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。二审审理时，上诉人拉同下居民小组提供了证人周某的证言，用以证明争议地上的竹子和杉木是拉下同村民小组种植的。被上诉人板梅村民小组、弄目村民小组、花南下村民小组质证认为，周某的证言与事实相反，认为争议地所种的竹子是周某从花南村民小组带到拉同下居民小组的。东兰县政府、河池市政府质证认为，周某的证言符合农村实际情况，养子是不能从原来的所在大队带土地走的，因此，其所种的竹子的土地是拉同下居民小组的。本院认为，上诉人拉同下居民小组提供证人周某的证言，因该证言不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条所规定证人证言的形式要求，不能作为本案定案的证据。经审查，本院确认一审判决认定的证据，可以作为本案定案的依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院认为：根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（一）项规定，土地改革时期依法取得的土地房产所有权证可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，被上诉人提供周乜球等3户持有1953年的《土地房产所有证》属于土改时期的土地权属凭证，各方对该证据的来源和真实均无异议，而且上诉人认可在该证第22栏所登记土地的四至范围包含争议地在内，故该《土地房产所有证》应作为本案确定权属的依据。一审判决认定周乜球等3户《土地房产所有证》可以作为本案争议地确权处理的依据正确。我国的土地制度经历了土改、合作化、“四固定”以及“林业三定”等历史时期，各时期的土地政策都有可能使争议土地的权属发生变更。东兰县政府在调处本案过程中，没有查清本案争议地土地改革之后权属的演变情况。虽然上诉人自上世纪70年代起一直耕种争议地至今，但被上诉人持有争议地的《土地房产所有证》，且也长期对争议地上的祖坟进行管理。东兰县政府在没有查清争议地土地改革之后权属是否已发生变更的情况下，仅凭管理事实和根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（原国家土地管理局国土[籍]字[95]26号）第二十一条的规定，将争议地确权归拉同下居民小组所有，属于认定事实不清，适用法律错误。河池市政府作出69号复议决定维持东兰县政府9号处理决定是错误的。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人东兰县东兰镇城东社区拉同下居民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 罗伊里审 判 员 叶 坚审 判 员 谭刘宽二〇一七年十二月十四日法官助理 刘韦唯书 记 员 贾茜茜