海南省三亚市城郊人民法院   行政判决书   （2017）琼0271行初440号   原告黄兆全，男，1971年10月15日出生，汉族，住广东省屯白县。   委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。   委托代理人许云敬，广东三正律师事务所律师。   被告三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚大道**。   法定代表人李灵，该局局长。   委托代理人梁静，该局工作人员。   委托代理人付秀品，海南惠海律师事务所律师。   原告黄兆全因其诉被告三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳城管局）行政处罚纠纷一案，于2017年11月21日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月21日立案后，依法适用简易程序于2017年12月22日公开开庭审理了本案。原告黄兆全及其委托代理人陈太真，被告吉阳城管局的委托代理人梁静、付秀品到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：2017年10月30日，被告吉阳城管局向原告黄兆全作出三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第276号《行政处罚决定书》（以下简称276号《处罚决定》），认定原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，其擅自建房行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条、《海南省城乡规划条例》（以下简称《城乡规划条例》）第三十七条的规定，故依据《城乡规划法》第六十四条、《城乡规划条例》第七十三条、第七十六条的规定，责令其自决定书送达之日起三日内拆除违法建筑。   原告黄兆全诉称，被告作出的处罚决定书，超越职权且损害社会公义。原告的房屋是家庭住宅，应当受到法律的保护。被诉处罚决定涉及房屋建设规划许可，该许可属于三亚市规划局的法定职权，被告直接作出处罚决定，属于超越职权。同时，被告并未查清涉案房屋的建房时间，没有向规划部门核实房屋是否违反属地规划编制，其作出的处罚决定缺乏事实根据。涉案房屋多年来的得到三亚市政府、相应村委会提供公共资源和公共服务，体现了政府的监管状态，已形成对房屋合法性的承认。涉案房屋建设用地为集体土地，具有与城市土地不同的规划标准，且房屋建设在2008年之前，其合法性应当得到确认。综上，请求法院判决撤销被告作出的276号《处罚决定》。   被告吉阳城管局辩称，一、被告对三亚市吉阳区内的违法建筑作出处理有充分的依据。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。《中共三亚市委、三亚市人民政府官员印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》（三法[2014]6号、《中共三亚市委、三亚市人民政府关于三亚市吉阳区机构设置方案的批复》（三委[2014]35号），及三亚市吉阳区机构编制委员会《关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，决定设置三亚市吉阳区城市管理局，挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子，行使吉阳区城乡规划管理方面的法律、法规和规章规定的行政处罚权，依法强拆作出责令停止建设或限期拆除决定后仍不停止建设或逾期不拆除的违法建设的执法职责。因此，被告有权查处吉阳区范围内的所有违法建筑。二、原告未取得建设工程规划许可，在城市、镇规划区范围内建设的房屋系违法建筑，应予查处。原告户籍不在涉案片区，不是该集体经济组织成员，不享有该片区宅基地使用权，不具有在涉案土地上合法建造房屋的主体资格。原告建房时，涉案土地已被列入城市、镇规划区范围内，其建设房屋应当履行相应的报建义务，否则属于违法建筑。原告诉称其建房用地为村委会提供，建房行为已获得村委会认可及房屋建设至今已超过十年而不具有可非难性的观点，没有事实和法律依据。村委会无权批准建设许可，原告私自建房的行为已成事实，不能因时间长久而否认其未报先建行为的违法性。三、被诉行政行为证据、依据充分，程序合法，适用法律正确。如前所述，涉案房屋属于违法建筑。被告在发现后，制作并依法送达了《现场检查笔录》、《接受调查询问通知书》、《行政处罚告知书》等相关文书，原告始终未能提交证据证明房屋的合法性，故被告予以行政处罚是正确的。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。   经审理查明，涉案房屋位于三亚市××区，该地属三亚市吉阳区临春社区集体用地。涉案房屋占地面积约为282平方米，建筑面积约为767平方米，为主体二层局部三层封顶、框架结构。2017年5月15日，被告执法人员经巡查，认定原告建设房屋未取得建设工程规划许可证，经制作现场检查记录、绘图拍照后，发出《接受调查询问通知书》，通知其携带本人身份证、户口本、房屋相关报建手续等材料于2017年5月16日到吉阳区榆亚路19号城市管理局执法五队办公室接受询问。原告逾期未接受调查询问。2017年8月10日，被告作出《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2017年10月30日，被告作出276号《处罚决定》。原告不服，遂向本院提起诉讼。   以上事实有当事人提交的《立案审批表》、《现场检查记录》、《违法建筑现场图》、《情况说明》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《送达回证》、《图片说明》、《三亚市市域城镇体系规划》及当事人陈述等证据在案佐证。   本院认为，关于被告作出276号《处罚决定》是否超越职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，三亚市吉阳区人民政府设置吉阳城管局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。据此，被告吉阳城管局作为吉阳区的城市管理综合行政执法机关，对吉阳区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权，其作出276号《处罚决定》并未超越职权。   关于被诉处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。首先，根据已查明的事实，原告的建房用地属临春社区集体土地。被告作出276号《处罚决定》，认为原告的建房行为违反了《城乡规划法》第四十条和《城乡规划条例》第三十七条的规定，决定予以处罚。依据《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款规定：“城市市区的土地属于国家所有”，然而，庭审中被告对于涉案房屋占用土地的性质尚不能确认。因此，被告作出的行政处罚当中关于建房用地的基本事实认定不清，证据不足，适用法律错误。其次，根据《城乡规划法》第七十条关于“本法自2008年1月1日起施行”的规定以及《城乡规划条例》第七十九条关于“本条例自2009年10月1日起施行”的规定和法不溯及既往的原则，被告适用上述法律规定处罚的应当是在该法施行之前的违法建设行为。然而，在被告作出的276号《处罚决定》当中未对原告的建房行为发生时间予以查明，不能确定适用《城乡规划法》及《城乡规划条例》的相关规定，亦属认定事实不清。   综上，被告作出的276号《处罚决定》认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：   撤销被告三亚市吉阳区城市管理局作出的三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第276号《行政处罚决定书》。   案件受理费50元，由被告三亚市吉阳区城市管理局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审判员 徐闻悦     {文书日期}   书记员 李佳佳   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   《中华人民共和国城乡规划法》   第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。   申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。   城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。   第七十条本法自2008年1月1日起施行。《中华人民共和国城市规划法》同时废止。   《海南省城乡规划条例》   第三十七条在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。   在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。   第七十九条本条例自2009年10月1日起施行。《海南经济特区城市规划条例》同时废止。