广东省阳江市阳东区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤1704行初80号原告：许巩固，男，1974年9月15日出生，汉族，住广东省阳江市阳**。委托诉讼代理人：李永尤，广东赢信律师事务所律师。被告：阳江市国土资源局。住所地：阳江市江城区三环路40号法定代表人：关石，局长。委托诉讼代理人：梁元法，该局工作人员。委托诉讼代理人：耿玉琪，广东天存律师事务所律师。第三人：阳江市阳东区东城镇报头村委会。住所地：阳江市阳**东城镇报头村委会。负责人：许端晓，村委会主任。第三人：阳江市阳东区东城镇报头村委会报头七村村民小组。住所地：阳江市阳**东城镇报头村委会。负责人：许培利，村民小组组长。委托诉讼代理人：许兆昌，男，1952年8月10日出生，汉族，住广东省阳江市阳**，委托诉讼代理人：谭力铭，广东荣耀律师事务所律师。原告许巩固与被告阳江市国土资源局（以下简称阳江市国土局），第三人阳江市阳东区东城镇报头村委会（以下简称报头村委会）、阳江市阳东区东城镇报头村委会报头七村村民小组（以下简称七村小组）规划行政处罚纠纷一案。本院于2017年9月7日立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月8日组织原告许巩固、被告阳江市国土局、第三人七村小组进行了证据交换并公开开庭审理了本案。原告许巩固及其委托诉讼代理人李永尤，被告阳江市国土局的委托诉讼代理人梁元法、耿玉琪，第三人七村小组的委托诉讼代理人许兆昌、谭力铭到庭参加诉讼。第三人报头村委会经本院合法传唤未到庭，不影响案件的审理。本案现已审理终结。被告阳江市国土局于2017年2月14日作出阳国土资执法（阳东）决字〔2017〕第1号土地行政处罚决定，对许巩固非法占用土地建房的行为作出行政处罚，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令：1、许巩固退还非法占用位于阳江市阳东区东城镇报头村委会塘仔地（土名）的892平方米土地给原权属拥有者（报头村委会）；2、没收许巩固在位于阳江市阳东区东城镇报头村委会塘仔地（土名）的892平方米土地上新建的建筑物和其他设施，上缴阳江市阳东区财政。原告许巩固诉称，原告于2006年农历正月初十向第三人七村村民小组购买土名为塘仔地的宅基地一块，并于2015年初开始建房。因该幅土地价值显著升高，第三人七村小组反悔并以各种理由向包括被告在内的相关国家机关投诉、起诉，企图悔约收回土地。由于第三人七村小组多次投诉，被告于2017年2月7日向原告发送土地行政处罚告知书和土地行政处罚决定书。原告当时认为该处罚没有事实和法律依据，明显不公平、公正并要求举行听证。被告也认为原告具有听证权利，遂收回该两份文件。2017年2月10日，被告重新向原告发送土地行政处罚听证告知书。原告签收后，于2月11日向被告递交了书面的听证申请书，等待被告安排听证。但是被告一直没有通知原告参加听证。第三人七村小组因涉案土地多次向被告投诉，由于没有处理结果，故于2017年6月13日向阳东区人民法院起诉被告并将原告列为该案的第三人[案号：（2017）粤1704行初29号]。被告在该案向法院提供的证据中，居然有原告拒收行政处罚听证告知书的资料，特别是，被告居然于2017年2月14日作出了行政处罚决定书，并且伪造了原告拒收该处罚决定的资料。原告认为被告没有安排听证就作出行政处罚，同时被告作出的处罚决定不但没有送达原告而且伪造原告拒绝签收处罚决定书的相关文件，程序严重违法，该行政处罚依法应予撤销。故为维护自身合法权益，原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的相关规定，向贵院具状起诉，请求：一、撤销被告作出的日期为2017年2月14日，文号为阳国土资执法（阳东）决字[2017]第1号行政处罚决定；二、本案诉讼费用由被告承担。原告许巩固在举证期间内，向本院提供如下证据：1、土地行政处罚告知书、土地行政处罚决定书，用以证明：1、原告于2017年2月7日同时收到被告的土地行政处罚告知书和土地行政处罚决定书，因原告要求听证，被告同时收回该两份文件并于2月9日重新作出土地行政处罚听证告知书；2、被告不预先告知处罚结果，没有给原告陈述、申辩机会，不依法行政；3、原告没有拒绝签收土地行政处罚决定书并一直要求听证。2、录音光盘和录音内容，用以证明：1、对于1月23日和1月26日土地行政处罚告知书、决定书，原告要求听证，被告同意收回该文件并重新发送文件；2、原告对被告的处罚一直要求听证，没有拒绝签收。3、土地行政处罚决定书，用以证明被告在第三人七村小组提起的诉讼中，提交了《土地行政处罚决定书》。4、送达回证，用以证明：1、文件来源：被告在（2017）粤1704行初29号案中提供给法院；2、被告送达回证上的见证人是被告的工作人员，具有利害关系，不能证明原告拒绝签收相关文件；3、被告伪造原告拒绝签收行政处罚听证告知书的文件；4、被告伪造原告拒绝签收行政处罚决定书的文件。5、行政判决书，用以证明原告发现被告伪造原告拒绝签收行政处罚决定书的文件并要求进行司法鉴定，但法院不准许。被告阳江市国土局辩称：2015年4月27日阳江市国土资源局阳东分局（以下称阳东分局）接到群众举报称本案原告许巩固在阳江市阳东区东城镇报头村委会报头村地段非法占用土地建房，阳东分局执法大队和阳江市国土资源局阳东分局东城管理所（以下称东城管理所）随即派出执法人员前往现场进行调查取证。根据调查取证的情况，东城管理所向原告许巩固发出了《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令其停止施工。此后，原告许巩固置该通知不顾，在周末或深夜或待阳东分局和东城管理所执法人员离开现场后又继续施工建房。为此，东城管理所自2015年4月7日至2015年6月18日先后八次到现场制止并发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令其停止施工。此后，原告许巩固边建边停。2016年12月，阳江市国土局决定对原告许巩固进行立案查处。2017年2月9日，阳江市国土局依照法定程序分别作出阳国土资执法（阳东）处罚告知字[2017]第1号《土地行政执法告知书》和国土资执法（阳东）处罚听证字[2017]第1号《土地行政执法听证告知书》。2017年2月10日阳东分局执法人员将上述两份执法文书送达给原告许巩固，原告许巩固接受了两份告知书但拒绝在送达回证上签名签收。阳东分局执法人员在送达回证上注明了原告许巩固拒绝签名签收的原因并签字确认。原告许巩固在收到上述两份告知书后没有在法定的时间内陈述、申辩，也没有提出听证申请。依照法律规定其放弃了陈述、申辩，以及申请听证的权利。2017年2月14日阳江市国土局作出了阳国土资执法（阳东）决字[2017]第1号《土地行政执法决定书》，对原告许巩固非法占用土地建房行为作出行政处罚。2017年2月15日，阳东分局执法人员将该处罚决定书送达给原告许巩固，但原告许巩固拒绝签收该处罚决定书，执法人员依照法律的规定办理了送达手续。综上所述，答辩人在查处原告许巩固非法占用土地建房案件中，从接举报到立案调查到作出行政处罚，都严格依照法定的程序履行法定职责，依照法律的规定作出行政行为。原告许巩固提起行政诉讼的理由和证据不足，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告阳江市国土局在举证期间内，向本院提供如下证据：1、责令停止国土资源违法行为通知书，用以证明查处违法行为的事实；2现场照片，用以证明原告违法建房的事实；3、土地利用现场图，用以证明原告违法建房的事实；4、土地利用总体规划图，用以证明原告违法建房的事实；5、卫星图片，用以证明原告违法建房的事实；6、土地行政处罚告知书及送达回执，用以证明依法作出行政行为的事实；7、土地行政处罚听证告知书及送达回执，用以证明依法作出行政行为的事实；8、土地行政处罚决定书及送达回执，用以证明依法作出行政行为的事实。第三人七村小组述称：一、阳江市国土局的行政处罚，其查明违法事实清楚，程序合法，适用法律正确，但处理结果存在不当。市国土局在处理许巩固非法占用农用地进行建设的行政违法行为的过程中其程序是合法的。首先阳江市国土局认定许巩固行政违法行为所查明的许巩固非法占用农用地建设这一行政违法行为的事实是清楚的。证据上既有许巩固违法施工的现场图片，也有卫星图片证实了许巩固的行政违法行为；其次处罚程序也是合法的，多次发出相关通知，许巩固对于阳江市国土局的多次发出的相关通知，有时签收，有时其故意不签收，但阳江市国土局都依法履行通知义务，不签收是许巩固个人的故意行为，不影响阳江市国土局的通知效力。但该起具体行政行为中，阳江市国土局采取的行政措施不力。许巩固从开始建房起直到建好房屋一年时间里，阳江市国土局没有采取起到真正效用的行政措施，没有起到有效制止许巩固非法占地违建行为，反而是让许巩固违法行为越来越严重，直到房屋违法建成建好。另，本案的具体处罚措施存在不当。首先处罚决定责令被处罚人许巩固退还非法占有土地给原权属拥有者（报头村委会）是错误的，阳江市国土局查明土地所有权人为报头村委会是错误的，违背了客观的事实。该土地属于七村小组所有（报头村委会加具意见的证明可证实），应退还给七村小组。其次没收许巩固新建的建筑物及其他设施上缴阳东区财政的处罚是不当的。该行政措施不具有合理性、违背常理、不具有现实操作性。众所周知的常识：土地、房屋密不可分，行政处罚将土地和房屋人为、故意地分属不同主体，势必造成土地权属人难以利用土地。本案应该处罚强制拆除建筑物，归还土地。希望法院判决责令市国土局纠正上述的具体行政处罚行为的不当、错误之处。二、许巩固的诉讼请求没有事实依据，应当依法驳回。许巩固以“处罚决定没有送达，且伪造其拒绝签收处罚决定书的法律手续”为由，认为阳江市国土局具体行政行为程序严重违法，要求判决撤销处罚行为，是没有事实依据的。许巩固故意拒收行政法律文书，在本案行政处罚处理过程中，是有先例的，有既往史的，其本人经常故意拒收相关的通知文书。这些都是许巩固个人的故意行为，不能因其拒不签收就代表阳江市国土局没有依法履行通知义务，更不能说明阳江市国土局没有通知及伪造拒收通知法律手续。这些不过是许巩固为了自己诉讼目的、诉讼利益的一种歪曲事实的说辞罢了，并没有任何站得住脚的证据予以支持！综上所述，许巩固的诉讼请求没有事实依据应当驳回，阳江市国土局的具体处罚措施存在不当，应责令纠正。第三人七村小组在举证期间内，向本院提供1份证据：申请证明，用以证明报头村塘仔地892平方米土地的原权属人是七村小组，属于七村小组所有，报头村委会也认可该事实。第三人报头村委会经本院传唤未到庭，也没有提交书面陈述意见及证据材料。经庭审质证，各方当事人对证据的质证意见如下：原告许巩固对被告阳江市国土局提供的证据1，认为有原告签名部分真实性予以确认，其他不予确认，原告当时在宅基地上建房，该宅基地当时经过第三人的讨论，权属及土地性质清楚，东城镇所有乡村的房都不用经过被告的同意，原告也曾经向第三人报头村委会和东城镇国土所咨询，都说不用向被告报建；对证据2真实性予以认可，但认为不能证明原告违法建房；对证据3至5真实性和合法性予以确认，但认为也证明了涉案土地不是农用地，是建设用地，原告建房合法；对证据6、7，原告当日都签收了，但被告出示的送达回证显示原告没有签收，是伪造的；对证据8的真实性不予确认，处罚程序违法，2017年2月12日原告向被告提交了听证申请书，但被告一直没有举行听证，被告一直没有将土地行政处罚决定书送达给原告，原告已经向法庭申请了文件时间形成鉴定，原告是在七村小组起诉被告时候才收到处罚决定书。第三人七村小组对被告阳江市国土局提供的证据1的真实性无异议，但认为也反映了被告的执法力度不够；对证据2、3、5无异议；对证据4的真实性无异议，认为该规划只是对未来城市的规划，现实中该土地是未有办理手续，还属于农用地；对证据6至8的真实性无异议，但认为该处罚的措施不当，将土地返还给报头村委会是错误的，应该返还给七村小组。被告阳江市国土局对原告许巩固提供的证据1真实性、合法性无异议；对证据2，认为该证据是在被告不知情的情况下收录的，收集违法，且该录音所阐述的内容不是送达给原告的正式文书，而是告知其可能进行行政处罚的内容，与本案无关，不能证明原告所主张的事实；对证据3至5，认为行政处罚决定书是按法律规定作出的，真实、合法、有效，但证明的事实不是原告所主张的事实。第三人七村小组对原告许巩固提供的证据1真实性无异议，但对证明的内容有异议，该证据不能证明原告所主张的事实；对证据2真实性无异议，但对合法性有异议，认为该证据是违法偷录的，侵犯了别人的权益，且录音没有反应原告主张的事实，不能证明原告没有拒收并要求听证的事实；对证据3无异议；对证据4的真实性无异议，但对证明内容有异议，认为未能证明被告伪造拒收文件的事实，也未能证明被告和第三人有利害关系的事实；对证据5由法院认定。原告许巩固对第三人七村小组提供的证据，认为涉案土地当时以为是七村的，但事实权属是否是七村的，原告不清楚。被告阳江市国土局对第三人七村小组提供的证据，认为是第三人七村小组要求被告权属归属确认的问题，与本案无关，且本案审理的是原告起诉国土局行政处罚合法性的问题，不是第三人起诉确认权属的问题。对原告、被告、第三人一致确认的以上有效证据，本院对其事实予以确认。本院对当事人提交的其他互有异议的证据，将根据认定的事实综合审查、采信。经审理查明，2006年七村小组与许巩固签订《卖住宅基地原名塘仔地契》，约定将位于阳江市阳东区报头村委会西社大巷下南边，面积约892平方米的土地转让给许巩固。2014年开始，许巩固将上述部分土地用于建设房屋。七村小组以上述土地属于农业用地性质，且一直没有办理农业地转用手续为由，多次向阳东分局投诉，要求对许巩固违法占用农用地作非农建设的行为作出行政处罚并将上述土地退还给七村小组。东城管理所自2015年4月27日至2015年6月18日先后八次向第三人许巩固发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令其停止施工，通知书编号分别为：东国土资执监（停）通字[2015]第138号、东国土资执监（停）通字[2015]第153号、东国土资执监（停）通字[2015]第167号、东国土资执监（停）通字[2015]第177号、东国土资执监（停）通字[2015]第184号、东国土资执监（停）通字[2015]第186号、东国土资执监（停）通字[2015]第194号、东国土资执监（停）通字[2015]第11号。2015年6月1日，该小组村民为原告向本院提起民事诉讼，请求确认该小组与第三人许巩固签订的《卖住宅基地原名塘仔地契》无效，法院于2016年5月9日作出民事裁定，以起诉不属于人民法院受理范围，应依法先向行政主管部门申请处理为由驳回起诉。2016年6月23日，七村小组为原告向本院起诉，请求确认该小组与许巩固签订的《卖住宅基地原名塘仔地契》无效，2016年6月28日，本院以相同理由裁定不予受理，该小组不服提起上诉。2016年7月16日，阳江市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。2016年7月，七村小组向阳江市国土局阳东分局投诉，并向阳江市法制局投诉阳东分局的不作为行为。2016年9月29日，阳江市法制局向阳江市国土局作出阳行督办[2016]76号《转办通知书》，并将投诉材料移送阳江市国土局。2017年2月9日，阳江市国土局作出阳国土资执法（阳东）处罚告知字[2017]第1号《土地行政处罚告知书》及阳国土资执法（阳东）处罚听证字[2017]第1号《土地行政处罚听证告知书》。阳江市国土局主张于2017年2月10日将上述两份告知书送达许巩固，其拒绝签名签收，执法人员在送达回证上注明了许巩固拒签的理由并签名确认。2017年2月14日，阳江市国土局作出阳国土资执法（阳东）决字[2017]第1号《土地行政处罚决定书》，认定其于2017年1月23日向许巩固进行了告知（听证告知），对许巩固非法占用土地建房的行为作出行政处罚，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令：1、许巩固退还非法占用位于阳江市阳东区东城镇报头村委会塘仔地（土名）的892平方米土地给原权属拥有者（报头村委会）；2、没收许巩固在位于阳江市阳东区东城镇报头村委会塘仔地（土名）的892平方米土地上新建的建筑物和其他设施，上缴阳江市阳东区财政。该处罚决定书载明，如不服本处罚决定可自收到本处罚决定书之日起三个月内直接向人民法院提起行政诉讼。阳江市国土局主张于2017年2月15日将该处罚决定书送达给许巩固，许巩固拒绝签收该处罚决定书，执法人员在送达回证上注明了许巩固拒签的理由并签名确认。而许巩固则主张其于2017年2月7日同时收到被告的土地行政处罚告知书和土地处罚决定书。因其要求听证，被告同时收回该两份文件，2017年2月10日，被告重新送达行政处罚听证告知书，2017年2月11日，原告向被告申请听证，但被告一直没有通知原告听证，直到七村小组起诉被告不作为一案时通过证据交换才知道被告已经对原告作出了行政处罚。经查，本院审理七村小组诉阳江市国土局不履行行政处罚职责纠纷一案时，向许巩固送达阳江市国土局提交证据的时间是2017年7月12日。2017年8月31日，许巩固向本院提起诉讼，请求撤销阳江市国土局于2017年2月14日作出的阳国土资执法（阳东）决字[2017]第1号行政处罚决定。另查明，阳江市国土局提供的《土地行政处罚听证告知书》的法律文书送达回证载明送达时间是2017年2月10日，有送达人黄宏杰、黄庆璇的签名，并载明许巩固不接受告知书内容，见证人为阳江市国土局阳东分局工作人员梁元法、林某；提供的《土地行政处罚处罚决定书》的法律文书送达回证载明送达时间是2017年2月15日，有送达人黄宏杰、黄庆璇的签名，并载明许巩固不接受告知书内容，见证人为阳江市国土局阳东分局工作人员梁元法、林某。再查明，七村小组主张涉案土地所有权属其所有，而阳江市国土局查明涉案土地所有权属于报头村委会是错误的，七村小组据此提供了落款时间为2017年9月6日的《申请证明》一份，主张1962年分田，其一直拥有使用报头村委会塘仔892平方的土地。第三人报头村委会加具情况属实的意见。又查明，本院于2017年6月13日受理原告七村小组诉被告阳江市国土局、第三人许巩固土地行政区域主管部门不履行行政处罚职责纠纷一案[案号：（2017）粤1704行初29号]，该案与本案的涉案土地一致。七村小组请求法院判决阳江市国土局履行法定职责，对许巩固占用农用地作非农建设的违法行为作出行政行为。由于本院已查明阳江市国土局已经对七村小组的投诉事项进行了立案，属于已经履行了法定职责，故本院依法驳回了七村小组的诉讼请求，该判决现已发生法律效力。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源行政处罚办法》第二条规定：“县级以上国土资源行政主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”本案中，被告阳江市国土局作为市一级人民政府土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查和实施行政处罚的法定职权。本案争议焦点主要有：一、许巩固的起诉是否超过起诉期限；二、阳东执法局作出的处罚决定是否合法。关于许巩固的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，当事人应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，阳江市国土局主张其于2017年2月15日将该处罚决定书送达给许巩固，许巩固拒绝签收该处罚决定书，执法人员在送达回证上注明了许巩固拒签的理由并签名确认。由于作为送达见证人的梁元法、林某系阳江市国土局阳东分局工作人员，与本案有利害关系。参照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，受送达人拒绝接收法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位代表见证，也可以采取拍照、录像等方式记录送达过程，由于许巩固并不认可拒绝接收处罚决定书的事实，而阳江市国土局除了自己工作人员见证外没有其他证据证明其已经于2017年2月15日向许巩固送达了涉案处罚决定书。因此，本院认定许巩固知道阳江市国土局作出涉案处罚决定的时间为2017年7月12日，即本院审理原告七村小组诉被告阳江市国土局、第三人许巩固土地行政区域主管部门不履行行政处罚职责纠纷一案向许巩固送达阳江市国土局提交证据的时间。因此，对于许巩固庭前申请对该送达回证的形成时间不是2015年2月15日的申请无需进行鉴定。许巩固2017年7月12日知道阳江市国土局对其作出行政处罚，其于2017年8月31日提起诉讼未超过法定的起诉期限。关于阳江市国土局作出的处罚决定是否符合法律规定的问题。首先，阳江市国土局提供的土地行政处罚告知书的落款时间是2017年2月9日，其主张是2017年2月10日向许巩固进行留置送达，但是其在作出涉案处罚决定书时载明是2017年1月23日向许巩固进行告知（听证告知）。其次，阳江市国土局作出涉案处罚决定书时载明2016年12月18日对许巩固非法占用土地进行立案调查，查明许巩固2016年3月未经批准占用土地填土建房，但其又载明2016年1月15日经其阳东分局测量队勘测，该宗违法用地面积892平方米。第三，阳江市国土局没有查明涉案土地所有人和使用人。因此，阳江市国土局作出的涉案处罚决定认定的事实不清，主要证据不足。另，阳江市国土局作出的涉案处罚决定书告知许巩固如不服本行政处罚决定可以在收到处罚决定书之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，被告在本案中告知许巩固对处罚认定不服提起行政诉讼的期限为三个月，明显与该法规定的六个月起诉期限不符，故被告告知原告起诉期限存在瑕疵，本院予以指正。本案中，阳江市国土局没有查明涉案土地的所有人，也没有证据证明涉案土地的所有人是报头村委会。因此，阳江市国土局决定责令许巩固将非法占用的892平方米土地退还给报头村委会没有事实和法律依据。故对阳江市国土局于2017年2月14日作出的阳国土资执法（阳东）决字[2017]第1号行政处罚决定应当予以撤销。由于第三人七村小组诉被告阳江市国土局、第三人许巩固土地行政主管部门不履行行政处罚职责纠纷一案[案号：（2017）粤1704行初29号]，与本案的涉案土地一致。该案是七村小组请求阳江市国土局对许巩固占用违法农用地作非农建设作出行政行为。因此，阳江市国土局应当重新对此处理决定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：一、撤销阳江市国土局于2017年2月14日作出的阳国土资执法（阳东）决字[2017]第1号行政处罚决定；二、责令阳江市国土局自本判决生效之日起在法定期限内重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告阳江市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省阳江市中级人民法院。审 判 长  姚智发审 判 员  曾飞跃人民陪审员  张家安二○二○一七年十二月七日法官助理魏丛丛书记员谭丹婷