福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）榕行初字第50号 原告莆田武夷房地产开发有限公司，住所地莆田市荔城区古城路。 法定代表人林建平，董事长。 委托代理人张元鹭、唐蜜霞，莆田市城厢区148法律服务所法律工作者。 被告福建省人民政府，住所地福州市华林路76号。 法定代表人于伟国，省长。 委托代理人徐孝祥，福建省人民政府法制办干部。 委托代理人何经平，福建省文化厅文物保护与考古处干部。 第三人莆田市人民政府，住所地莆田市城厢区荔城中大道2169号。 法定代表人李建辉，市长。 委托代理人吴章明，莆田市人民政府干部。 委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师。 第三人福建省文化厅，住所地福州市台江区白马中路25号。 法定代表人石建平，厅长。 委托代理人舒琳，福建省文物局副局长。 原告莆田武夷房地产开发有限公司（下称莆田武夷公司）因诉被告福建省人民政府（下称省政府）行政批复一案，向本院提起诉讼。因莆田市人民政府（下称莆田市政府）和福建省文化厅（下称省文化厅）与本案有利害关系，本院依法追加为第三人。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。 省政府办公厅于2014年12月22日对莆田市政府、省文化厅作出复函，内容为：“莆田市政府《关于市级文物保护单位郭尚先故居迁移保护的请求》（莆政〔2014〕49号）和省文化厅反馈意见悉。经省政府领导同意，函复如下：1、请莆田市政府对郭尚先故居予以原址保护，并针对建筑安全和文物环境恶化问题，依法做好文物保护维修和环境整治工作，省文化厅给予指导和帮助。2、请求莆田市政府认真贯彻《中华人民共和国文物保护法》，深入研究项目规划建设与文物保护利用有机衔接、统筹协调的措施和办法，避免城市建设发展与文物资源保护利用产生矛盾，在城镇化进程中更好地保护与传承优秀传统文化。” 原告莆田武夷公司诉称，一、被诉行政行为主要证据不足、事实不清。莆田市政府在1993年已将包括郭尚先故居在内的土地使用权出让给原告，原告支付了相应对价，莆田市政府本应及时解决原告已经合法受让地块内涉及郭尚先故居文物迁移异地保护问题，但未及时依法履行法定行政职责，也未及时履行合同义务，导致讼争地块无法及时开工，拖延至今，引起相关拆迁群众的强烈不满。莆田市政府于2014年11月5日向省政府呈报的莆政（2014）49号请示报告中，完全遗漏了莆田市政府在1993年已将包括郭尚先故居在内的土地使用权出让给原告、郭尚先故居的所有“后人及住户”共计28户的户主，全体联名向原告及所在地居委会反映要求尽快进行拆迁、25户已经签订拆迁合同、2004年郭尚先故居经专家论证建议迁移异地保护，以及原告为了顺利拆迁，附条件承诺无偿捐赠给莆田一中价值数亿元十余亩用地等重要事实，直接影响省政府办公厅作出的复函意见。二、被诉行政行为明显不当。1.违反适当性原则。《中华人民共和国文物保护法》第二十条规定，不可移动文物原则上实施原址保护，无法实施原址保护的，迁移异地保护。2004年，莆田市政府在编制莆田历史文化名城保护规划时，对郭尚先故居、翁氏民居、朱天贵祠等市级文物保护单位保护方式进行论证，专家认为郭尚先故居“由于城市发展建设，原址周边环境破坏较为严重，不利于原址保护，建设迁移保护。”客观上，原址周边环境在城市化建设中已受到完全破坏，无法恢复原貌；原址有户主29户，目前仅居住2户，户主要求迁移异地保护。被告在可以进行原址保护与异地保护两种选择的情况下，不顾莆田市政府的请示意见，批复采取原址保护的措施，显然无法达到保护故居的目的，违反了行政适当性原则。2.违反比例性原则。莆田市政府的请示意见中，根据部分郭氏后人意见，拟将郭尚先故居异地保护地点从悟香苑改为绶溪公园，属于兼顾各方利益的中肯意见。绶溪公园游客众多风景优美，郭尚先故居选址地点开阔，周边多为低矮的仿古建筑，异地保护比原址保护更能保存原貌，能够更好地保护文物，弘扬莆阳文化。但被告的复函意见，严重侵害了原告的合法权益，也严重损害了故居户主、莆田一中及第三人莆田市政府的利益。3.违反公正性原则。近年来，莆田市区内原有5处市级文物保护，经省政府批复，均彻底退出城区，集中迁建至绶溪公园按原状原貌重建，却要求郭尚先故居原址保护，显然没有一视同仁，违反了行政公正性原则。三、应当判令被告尽快作出对郭尚先故居迁移异地保护的具体行政行为。迁移异地保护是适用信赖保护原则、公正性原则、正当性原则和比例性原则的必然结果。综上，原告请求：1.撤销被告于2014年12月22日对莆田市政府、省文化厅作出的复函；2.判令被告尽快作出对郭尚先故居迁移异地保护的具体行政行为。 原告向本院提交如下证据：A1.莆田市政府莆政[2014]49号《关于市级文物保护单位郭尚先故居迁移保护的请示》，证明莆田市政府未如实反映本案土地已出让事实，且对文物异地迁移保护适用新法，无适用出让时的旧法，存在适法错误事实。A2.被诉的复函，证明被告的行政行为侵害原告合法土地使用权。A3.福建省计划委员会、福建省对外经济贸易委员会[1992]442号《关于中外合资莆田武夷房地产项目的批复》，证明原告受让土地经依法审批。A4.莆田市政府《关于同意拨用土地出让给莆田武夷房地产开发有限公司开发改造批复》；A5.《国有土地使用权出让合同》；A6.建设用地规划；A7.红线图，A4-A7证明本案土地是政府出让性质，不是划拨性质。土地出让至今已经20年，原告拥有该幅（包括郭尚先故居）土地使用权。A8.交付土地出让金发票，证明原告全部交付受让土地出让金，履行了受让方应尽的合同义务。A9.原莆田市政府市长签署的2号申请报告、莆田市政府专题会议纪要[2012]47号、59号，证明原告多次申请解决因文物保护及莆田一中交叉用地问题，原告不存在过错，以及莆田市政府多次召开专题会议，研究故居异地迁移问题。A10.房屋征收补偿安置协议书，证明故居后人住户都同意迁移故居的事实。A11.“郭氏故居”居住户报告、呼吁书，证明该故居内居民强烈要求异地迁移郭尚先故居，尽早改造安置呼声。 被告省政府辩称，一、郭尚先故居属于市级文物保护单位，依法受国家保护。二、省政府办公厅对莆田市政府、省文化厅的复函，权限合法，符合法律规定。2014年11月，第三人莆田市政府向被告提出申请，要求将莆田市级文物单位郭尚先故居异地迁至绶溪公园内，主要理由是：1.1998年因城市建设发展需要，郭尚先故居所在片区列入莆田市旧城成片改选项目，现故居周边新建房屋基本建成。2.故居所处低洼地带，受台风暴雨的冲击，损坏严重，不利于保护。省政府办公厅即要求省文物行政主管部门省文化厅进行调查并提出意见，在此基础上，经被告研究，认为莆田市在城市建设发展中应当依法做好文物保护，涉及建设项目的选址应当避开文物保护单位；文物保护单位因自然或人为的原因出现损坏时，应当采取措施予以保护维修，而不应作为迁移文物保护单位的理由，依据《中华人民共和国文物保护法》第二十条的规定，依法就郭尚先故居保护问题作出上述复函。三、关于原告主体资格问题。莆田市政府提出迁移郭尚先故居的主要原因，是莆田市城市建设发展的需要，并不涉原告的房地产开发项目。省政府办公厅针对莆田市政府的请示所作出的复函，是行政机关上下级之间的内部行政行为，与原告并无利害关系。综上，被告请求驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告向本院提交如下证据：B1.莆政[2014]49号《关于市级文物保护单位郭尚先故居迁移保护的请示》及附件材料，证明莆田市政府向答辩人请示，拟将郭尚先故居迁移保护，其请示所附具材料均为郭尚先故居拟迁地的相关证明材料，并非是郭尚先故居必须迁移保护的证明材料，该请示对郭尚先故居迁移保护理由不充分，依据不足。B2.莆田市城厢区政府莆城政字（84）第125号《关于颁布区第一批重点文物保护单位的通知》；B3.莆田市政府莆政[1993]综78号《关于公布莆田市第二批文物保护单位的通知》，B2-B3证明郭尚先故居属于市级文物保护单位，受国家保护。B4.莆田市政府莆政[1998]39号《关于申请拆除翁氏民居等文物保护单位的请示》；B5.福建省文化厅闽文物[1998]075号《关于莆田市申请拆除翁氏民居等文物保护单位的复函》；B6.关于莆田市城市建设中文物保护问题的论证意见（1998年6月10日），B4-B6证明莆田市政府于1998年向省文化厅提出拆除郭尚先故居等文物的申请，省文化厅组织专家实地考察、形成论证意见，并以闽文物[1998]075号文函复莆田市政府，认为郭尚先故居等文物建筑应予保护。B7.2014年12月22日省政府办公厅向莆田市政府、省文化厅作出的复函，证明综合上述6份证据，省政府办公厅作出关于莆田市级文物保护单位郭尚先故居保护问题的复函，程序合法、事实清楚、依据充分。 第三人莆田市政府述称，一、被告省政府作出复函的行政行为合法有效，并未侵犯原告的合法权益。根据莆田市政府《关于同意拨用土地出让给莆田武夷房地产开发有限公司开发改造的批复》（莆政[1993]土76号）、1993年2月10日原莆田市城市规划管理局《建设用地规划许可证》、1993年3月8日原告与原莆田市土地管理局签订的《国有土地使用权出让合同》及用地红线图、1993年6月3日莆田市政府《关于公布莆田市第二批文物保护单位的通知》（莆政[1993]综78号）得知，郭尚先故居为市级文化保护单位，该文物应当服从《中华人民共和国文物保护法》的规定加以保护。莆田市政府就郭尚先故居保护方案事项向省政府请求，省政府经征询省文化厅意见后，作出郭尚先故居应实施原址保护的复函，认定事实清楚，符合法律规定。二、原告持有的《房屋拆迁许可证》有效期已失效，其应自行承担相应的法律后果。综上，莆田市政府请求驳回原告的起诉。 第三人莆田市政府向本院提交如下证据和依据：C1.莆田市政府《关于同意拨用土地出让给莆田武夷房地产开发有限公司开发改造的批复》（莆政[1993]土76号）；C2.《国有土地使用权出让合同》及附图；C3.《建设用地规划许可证》，C1-C3证明涉案土地经批准出让。C4.《房屋拆迁许可证》；C5.关于《东大路旧福厦路路段旧城改造工程拆迁补偿和安置计划方案》的批复（莆建综[1998]020号），C4-C5证明涉案土地拆迁补偿和安置方案经莆田市建设委员会批准。C6.《关于公布莆田市第二批文物保护单位的通知》（莆政[1993]综78号），证明郭尚先故居敖莆田市第二批文物保护单位，为市级文物保护单位。C7.《莆田市人民政府关于市级文物保护单位郭尚先故居迁移保护的请示》（莆政[2014]49号），证明莆田市政府就郭尚先故居保护方式向省政府请示。C8.省政府办公厅复函，证明省政府对莆田市政府的请示作出复函。C9.《中华人民共和国文物保护法》第十三条、第二十条。 第三人省文化厅述称，一、文物是不可再生的珍贵资源，传承历史文化，维系民族精神。保护历史文物是国家法律赋予每个人的责任。国家历来重视城乡建设中的文物保护工作，作出了一系列重要指示，出台了一系列重要政策。二、省政府作出复函的行政行为合法有效，并未侵犯原告的合法权益。1.郭尚先故居作为不可移动文物受国家法律保护，其法律地位早已明确。原告在1993年3月与原莆田市土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》之前，郭尚先故居已被当地政府确定为需要依法保护的文物点。其后规划的莆田市城市建设项目或其他建设项目的选址均应遵守法律法规，依法避开不可移动文物。2.郭尚先故居既是莆田地区明清民居建筑的典型代表，又是名人故居，是莆田历史文化名城的重要组成部分。1998年以来，莆田市先后多次提出申请，要求拆除或迁移郭尚先故居。省文化厅先后两次组织专家现场调查、论证，均认为应加强保护。厅领导和相关专业人员也多次到现场调研，认为莆田市政府提出的市级文物保护单位郭尚先故居拆除或迁移理由不充分，应予原址保护。郭尚先故居具有较高的文物价值，保护好郭尚先故居可以彰显莆田城市特色，提升城市文化品质，与莆田城市建设协调发展，在莆田城市建设中可以通过合理规划让郭尚先故居文物建筑原址保护并成为城市传承历史文脉的亮点。3.郭尚先后裔、郭尚先故居部分住户多次向国家文物局、省人大、省政府、省文化厅、省文物局反映，强烈要求依法原址保护该文物保护单位。综上，省文化厅请求驳回原告的请求或诉讼请求。 第三人省文化厅向本院提交如下证据和依据：D1.《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》（国发〔2016〕号），证明城乡建设中应当加强文物保护，是国家层面的要求。D2.《中共中央办公厅国务院办公厅关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，证明实施中华优秀传统文化传承发展工程，是我国建设社会主义文化强国的重大战略任务。D3.郭尚先后裔、郭尚先故居部分住户报告、呼吁书，证明郭尚先后裔、郭尚先故居部分住户强烈要求原址保护郭尚先故居。 经庭审质证，对于被告提交的证据，原告对B1的证明对象有异议；对B2的真实性无异议，合法性有异议；对B3的真实性、合法性无异议；对B4-B6的真实性无异议，但对证明对象有异议；对B7的真实性、合法性有异议。第三人莆田市政府对被告的证据请求法院依法审查。第三人省文化厅对被告的证据无异议。 对于原告提交的证据，被告对A1的真实性、合法性无异议，但对证明对象不予认可；对A2的三性无异议，但对证明对象不予认可；对A3-A9的真实性、关联性有异议；对A10的真实性有异议；对A11的关联性有异议。第三人莆田市政府对原告的证据请求法院依法审查。第三人省文化厅对原告的证据的质证意见同被告。 对于第三人莆田市政府提交的证据，原告对C1-C6的真实性无异议；对C7认为遗漏了原告取得故居土地使用权在先的事实；对C8的真实性、合法性有异议。被告对C1-C8的真实性均无异议，但对证明对象有异议。第三人省文化厅对莆田市政府的证据的质证意见同被告。 对于第三人省文化厅提交的证据，原告认为D1-D2适用法律关联性存在异议；对D3的真实性、合法性和关联性均有异议。被告及第三人莆田市政府对省文化厅的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告及莆田市政府提交的省政府办公厅复函系本案被诉行政行为，属待证对象。原告、被告及第三人提交的其他证据符合法律规定的证据要件，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，1992年12月2日原告经福建省计划委员会、福建省对外经济贸易委员会以闽计外（1992）442号文件批复同意，在莆田市××城区××街道进行旧城改造。1993年2月10日，经莆田市政府以莆政（1993）土76号文件批准，原告取得《建设用地规划许可证》，同年3月8日原莆田市土地局代表莆田市政府与原告签订了《国有土地使用权出让合同》，约定将包括郭尚先故居在内的5.88公顷的土地使用权出让给原告。 1998年6月22日，莆田市政府向省文化厅报送莆政[1998]39号《关于申请拆除翁氏民居等文物保护单位的请示》，以“为进一步完善我市城市基础设施，缓解市区交通拥挤状况，解决部分低洼地段排洪排涝问题”为由，向省文化厅提出拆除郭尚先故居等5处文物保护单位的申请。省文化厅组织省博物馆、省文化厅文物处的专家实地考察、形成论证意见后，以闽文物[1998]075号文函复莆田市政府：“翁氏民居、郭尚先故居等文物建筑是构成极具特色的莆田民居的重要组成内容，是莆田优秀传统文化的重要实物载体，对于贯彻落实党的十五大精神，建设有中国特色的社会主义文化，具有重要意义，应予保护，建议按专家论证意见所提的要求和措施实施。” 2012年3月17日，莆田市政府召开会议，专题研究莆田一中与原告用地交叉及郭尚先故居迁移异地保护问题。为解决故居迁移异地保护问题，原告承诺附条件捐赠给莆田一中用地十余亩（价值数亿元人民币），用于莆田一中作为消防通道、校园建设、校安工程建设。2012年4月9日，莆田市政府再次召开会议，专题研究郭尚先故居迁移异地保护问题。会议认为郭尚先故居“由于城市发展建设，原址周边环境破坏较为严重，不利于原址保护，2004年在编制莆田历史文化名城保护规划时，经专家论证，建议迁移保护”，并决定将郭尚先故居迁移到城厢区华亭镇樟塘村悟香苑林区内。莆田市政府于2013年8月22日以莆政〔2013〕48号请示件向省政府上报请求审批郭尚先故居迁移事宜。之后郭氏后裔部分人提出不满意上报的迁建选址点（城厢区华亭镇樟塘村悟香苑林区内），经莆田市政府召开专题会议研究，拟将郭尚先故居迁移地址改选在绶溪公园二期文化区域内。2014年11月，莆田市政府以莆政〔2014〕49号《关于市级文物保护单位郭尚先故居迁移保护的请示》向省政府提出申请，称“请专家进一步论证选址，并邀请郭氏后裔共同现场踏勘，就迁建地址达成共识”，请求将莆田市级文物保护单位郭尚先故居异地迁至绶溪公园内。省政府办公厅即要求省文物行政主管部门省文化厅进行调查并提出意见。在此基础上，被告经研究并作出本案的被诉复函。原告不服该复函，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，郭尚先故居于1984年12月被莆田市城厢区政府莆城政字（84）第125号文公布为应注意保护的文物点，于1993年6月被莆田市政府莆政[1993]综78号字（84）第125号公布为莆田市第二批文物保护单位。 本院认为，本案被诉复函要求莆田市政府对郭尚先故居予以原址保护，因原告已取得包括郭尚先故居在内的土地使用权，故该复函对原告的权利义务产生了实际影响，与原告有利害关系，属于行政诉讼的受案范围。 文物古迹受我国文物保护法的特殊保护和调整。《中华人民共和国文物保护法》（1991年）第十条规定：“各级人民政府制定城乡建设规划时，事先要由城乡规划部门会同文化行政管理部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，纳入规划。”第十一条规定：“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程。如有特殊需要，必须经原公布的人民政府和上一级文化行政管理部门同意。……”第十三条规定：“建设单位在进行选址和工程设计的时候，因建设工程涉及文物保护单位的，应当事先会同省、自治区、直辖市或者县、自治县、市文化行政管理部门确定保护措施，列入设计任务书。因建设工程特别需要而必须对文物保护单位进行迁移或者拆除的，应根据文物保护单位的级别，经该级人民政府和上一级文化行政管理部门同意。……”建设工程选址应当避开不可移动文物，是法律规定的一般性要求。本案中，莆田市因城市建设发展需要，郭尚先故居所在片区列入莆田市旧城改造项目。1993年3月，莆田市土地局与原告签订《国有土地使用权出让合同》，将包括郭尚先故居在内的5.88公顷土地使用权出让给原告。在该合同签订之前，郭尚先故居已早在1984年12月就被莆田市城厢区政府公布为应注意保护的文物点，其后规划的莆田市城市建设项目或者其他建设项目的选址，均应遵守《中华人民共和国文物保护法》等法律法规的规定，依法避开不可移动文物。1998年6月22日，莆田市政府向省文化厅提出拆除郭尚先故居等5处文物保护单位，省文化厅经实地考察和组织专家论证后，已明确答复郭尚先故居等文物建筑应予原址保护。2014年11月，莆田市政府向省政府再次提出将郭尚先故居迁移保护申请，主要理由是因城市建设发展需要及故居环境恶化，并经过专家进一步论证选址，但其未能提供故居必须异地迁移保护的专家论证意见。因此，省政府根据《中华人民共和国文物保护法》（2002）第二十条“建设工程选址，应当尽可能避开不可移动文物；因特殊情况不能避开的，对文物保护单位应当尽可能实施原址保护。实施原址保护的，建设单位应当事先确定保护措施，根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准，并将保护措施列入可行性研究报告或者设计任务书。无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准；……”的规定，作出郭尚先故居予以原址保护的答复，并无不当。因原告已支付了包括郭尚先故居在内的土地使用权的相应对价，若存在公司利益受损的情况，也应由当地政府采取相应补救措施。综上，原告的请求缺乏事实根据和法律依据，其诉讼理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下： 驳回原告莆田武夷房地产开发有限公司的诉讼请求。 本案诉讼费50元由原告莆田武夷房地产开发有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  谢红波 审判员  曾 莹 审判员  郑 鋆 二〇一七年十二月二十二日 书记员  曾 媛 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。