山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁08行初326号 原告李乃吉，男，汉族，1952年5月16日出生，住山东省金乡县。 委托代理人李殿栋，山东佳仕特律师事务所律师。 被告金乡县人民政府，住所地：金乡县府前街**。 法定代表人郑士民，县长。 出庭负责人高黎明，金乡县人民政府党组成员。 委托代理人任东伟，山东郭鲁涛律师事务所律师。 第三人金乡县农业局，住所地：金乡县奎星路北段**。 法定代表人周利军，局长。 委托代理人薛华，金乡县农业局工作人员。 委托代理人王德龙，山东郭鲁涛律师事务所律师。 第三人金乡县马庙镇人民政府，住所地：金乡县马庙镇驻地。 法定代表人高洪涛，镇长。 出庭负责人高鹏，副镇长。 委托代理人杨艳梅，马庙镇人民政府工作人员。 原告李乃吉诉被告金乡县人民政府，第三人金乡县农业局、金乡县马庙镇人民政府(以下简称马庙镇政府)履行法定职责一案，于2017年11月21日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月19日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李殿栋，被告金乡县人民政府负责人高黎明、委托代理人任东伟，第三人金乡县农业局委托代理人薛华、王德龙，第三人马庙镇政府负责人高鹏、委托代理人杨艳梅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称,原告系山东省金乡县李坊村村民。2003年12月27日,山东省金乡县马庙镇李坊村村民委员会（以下简称村委会）与马庙镇政府签订《合同书》，约定原告委托村委将其承包土地中的1.674亩出租给马庙镇政府，租用期限从2003年12月27日至2033年12月27日，租金由马庙镇政府于每年的12月20日前支付给村委会，村委会于每年12月27日前支付给原告。2013年4月7日，被告根据《济宁市农村土地承包经营权登记试点工作方案》制定《金乡县农村土地承包经营权登记试点工作方案》，该文件明确要求开展土地经营权登记，完善农村土地承包经营权确权登记颁证制度，2013年11月31日前完成农村土地承包经营权登记试点工作。到2015年6月，原告所在的村大部分村民的土地承包经营权都已经确权登记，并颁发了新的土地承包经营权证书，被告对原告通过村委会出租给马庙镇政府的1.674亩承包地至今不予确权登记颁证。原告为此多次向金乡县马庙镇经济经营管理站、金乡县农业局、金乡县政府提出申请，但以上机构互相推诿，不履行保护原告承包经营权的法定职责。故提起诉讼，请求：1、判令被告履行保护原告财产权职责，依法向原告颁发原告租赁给马庙镇政府的1.674亩土地的土地承包经营权证；2、请求判令第三人金乡县农业局、马庙镇政府依法履行协助办理土地承包经营权证的职责；3、本案诉讼费由被告承担。 原告向法庭提供以下证据：证据1、土地承包经营权证。证明原告是金乡县马庙镇李坊村村民，有权取得李坊村的土地承包经营权。证据2、2017年8月21日的EMS快递单三份。证明2017年8月21日原告等十人向金乡县政府、金乡县农业局、马庙镇政府寄出颁发土地承包经营权证书的申请。证据3、办理农村土地经营权证书申请书。证明原告等十人已经向金乡县政府、金乡县农业局、马庙镇政府提出办理土地经营权证书的申请，三机关不履行办理并颁发土地经营权证书的法定职责。证据4、合同书。证明2003年12月27日，原告通过村委会将其承包的1.674亩耕地出租给了马庙镇政府。证据5、村委会证明。证明原告等十人出租给马庙镇政府土地的亩数。证据6、光盘。证明原告等十人邮寄颁发土地承包经营权证书的申请的过程。证据7、《金乡县农村土地承包经营权耕地试点工作方案》金办发（2013）23号。证明本次土地承包经营权证书的颁发应当以原告提交的土地承包经营权证书为基础，不得随意收回原告承包的土地。如果是调整农民承包的土地，应当通过法定程序，经过村民代表会议等一系列程序进行。 被告金乡县人民政府辩称，一、答辩人不受理承包方个人提出的颁证申请，也没有收到原告所在村委会及乡镇政府报送的关于原告要求确权地块的申请材料及档案，依法不能向原告颁发土地承包经营权证书。根据农业部颁布的《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记薄，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。二、原告所要求颁证确权的地块，不符合《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定，依法不能颁发承包经营权证书。根据《农村土地承包法》第二条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。农业部颁布的《农村土地承包经营权证管理办法》第三条规定，承包耕地、园林、荒山、荒沟、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权予以确认。根据以上法律规定，必须是在农村土地上从事种植业生产活动的地块，才属于颁发农村土地承包经营权证书的范围。建设用地、非农建设用地不属于颁发农村土地承包经营权证书的范围。接到原告诉状后，答辩人也到原告要求确权的地块去实地查看，发现地上已经建起了厂房，并非是从事种植业生产活动；且原告要求确权地块的坐落、面积根本无法与其他非农用地区分及识别，根本不符合法律法规规定的颁证条件。请求驳回原告诉讼请求。 被告金乡县人民政府提供证据照片三张，照片的位置是本案所涉及的土地的现状。证明现该地块已经是非农建设用地，并没有从事种植业生产活动，且原告要求确权地块的坐落面积无法与其他土地相区分及识别，即便是原告对涉案土地享有一定的使用权，也不符合颁发土地承包经营权证书的条件。 第三人金乡县农业局辩称，答辩人没有收到原告所在村委会及乡镇政府报送的关于原告要求确权地块的申请材料及档案，无法对相关材料进行审核。根据农业部颁布的《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记薄，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。答辩人并未收到相关申请材料，无法完成相关审核程序，无法编制农村土地承包经营权证登记薄，无法报同级人民政府。二、原告所要求颁证确权的地块，不符合《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定，依法不能颁发承包经营权证书。根据《农村土地承包法》第二条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。农业部颁布的《农村土地承包经营权证管理办法》第三条规定，承包耕地、园林、荒山、荒沟、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权予以确认。根据以上法律规定，必须是在农村土地上从事种植业生产活动的地块，才属于颁发农村土地承包经营权证书的范围。建设用地、非农建设用地不属于颁发农村土地承包经营权证书的范围。接到原告诉状后，答辩人也到原告要求确权的地块去实地查看，发现地上已经建起了厂房，并非是从事种植业生产活动；且原告要求确权地块的坐落、面积根本无法与其他非农用地区分及识别，根本不符合法律法规规定的颁证条件。请求驳回原告诉讼请求。 第三人金乡县农业局未提交证据。 第三人马庙镇政府庭审中口头答辩称，一、答辩人在接到李坊村部分村民的口头申请后，及时向上级部门金乡县农业局进行了反馈，县农业局给出的答复是因现在涉案耕地的现状发生了变化，在耕地上建设了山东某粮油食品有限公司，土地性质发生了变化，不能予以确权；二、答辩人认为本案原告争议的土地在2003年12月27日出租给马庙镇政府后，其所涉土地已于2004年建设了山东某粮油食品有限公司，且办理了建设用地的审批手续。现在该企业经营至今，其所租赁的土地全部变更为建设用地，根据农村土地承包法第二条之规定，农民承包的应当是农村用于农业的土地，本案涉案土地已经变更为建设用地，其土地用途发生了变化，答辩人认为再对原告进行确权不仅违法，且不利于当地乡镇企业的经济发展。现在山东某粮油食品有限公司每年都是按照合同的约定及时支付给原告租金，也并未侵害原告的权益。综上，答辩人认为不应当对本案涉案土地进行确权，应当判决驳回原告的诉讼请求。 第三人马庙镇政府提交以下证据：证据一、合同书。证明涉案耕地在内的李坊村的41.89亩土地已于2003年12月27日出租给马庙镇政府，经李坊村村委会同意，马庙镇政府又出租给了山东某粮油食品有限公司建设了厂房。证据二、金政土（2006）64号金乡县人民政府文件一份。证明李坊村出租给山东某粮油食品有限公司的耕地，经金乡县人民政府批复，于2006年11月1日已变更为建设用地。证据三、照片三张。证明涉案耕地的现状。证据四、选址意见书两张。证明在涉案耕地上已于2004年建设了山东某粮油食品有限公司。 对原告提交的证据，被告金乡县人民政府及第三人金乡县农业局质证意见为，对证据一，该土地承包经营权证书并非答辩人颁发，也没有原告承包土地的坐落位置，不能证实原告对本案要求确权的土地享有承包经营权。对证据二真实性无异议，但不能证实原告的证明观点，该邮件的收件部门是金乡县人民政府办公室，县政府不受理个人要求颁证的申请。对证据三，是复印件，被告方也没有收到过原告提交的申请，原告提交的申请材料不符合承包经营权证管理办法规定的申报材料。对证据四，原告并非合同书中的合同相对方，不发表质证意见。对证据五，该证明没有经办人或法定代表人的签字，不符合单位出具证据的法定形式，原告在证明中承包的亩数与原告提交的证据一土地承包经营权证中记载的亩数均不相符。对证据六，同证据二、三的质证意见。对证据七的真实性无异议，对其证明观点有异议。颁证的范围不能违背承包经营权管理办法，必须是从事种植业。第三人金乡县马庙镇人民政府对原告的证据质证意见为，对证据一同被告的质证意见。对证据二，原告未出示回执证明被告及第三人收到原告的申请书，不能证明其观点。对证据三有异议，该证据不符合申请书的格式。对证据四真实性无异议。对证据五有异议，该证明上没有出具人的签名，不能证明该证明的真实性。对证据六真实性无异议，其他同被告的质证观点。对证据七真实性无异议，对证明目的有异议。 原告对被告金乡县人民政府提交的证据真实性无异议，但对其证明内容有异议，认为原告承包的土地没有被征收或征用，被告应向原告颁发土地承包经营权证。两第三人对被告提交的证据无异议。 对第三人金乡县马庙镇人民政府提交的证据，原告质证意见为，对证据一真实性无异议，对其证明观点有异议。原告没有同意马庙镇政府将自己承包的土地出租给山东某粮油食品有限公司，也没有同意将该土地转为建设用地。对证据二，认为该文件不符合法律规定，不能作为改变土地性质的依据，金乡县政府也无权将耕地转为建设用地。该转为建设用地的行为也不能剥夺原告对自己承包土地的权利。对证据三的质证意见同对被告提供的照片的质证意见。对证据四，是复印件，真实性无法确定。该选址意见书同样也不能剥夺原告对自己承包土地的承包经营权。被告金乡县人民政府及第三人金乡县农业局对马庙镇政府的证据质证意见为，对证据一，该合同书的出租方为李坊村村民委员会，说明涉案土地为村集体所有，原告并非合同的相对方。对证据二、三、四无异议，能证实涉案土地已用于非农建设，不符合颁证条件。 本院对各方当事人提交的证据确认如下，原告提交的证据能够证明原告将其承包的涉案土地委托村委会出租给马庙镇政府,本院予以确认。被告及第三人马庙镇政府提供的证据能够证明涉案土地的现状，该宗地上已建有山东某粮油食品有限公司，并于2006年经被告依据济宁市人民政府济政土字﹝2005﹞13号文批复转为建设用地，本院予以确认。 经审理查明，2003年12月27日,马庙镇李坊村村委会与马庙镇政府签订《合同书》，约定原告委托村委会将其承包土地中的1.674亩出租给马庙镇政府，租用期限从2003年12月27日至2033年12月27日，租金由马庙镇政府于每年的7月20日前支付给村委会，村委会于每年7月27日前支付给原告。2013年被告根据《济宁市农村土地承包经营权登记试点工作方案》制定《金乡县农村土地承包经营权登记试点工作方案》，要求开展土地经营权登记，完善农村土地承包经营权确权登记颁证制度，2013年11月31日前完成农村土地承包经营权登记试点工作。原告因其通过村委会出租给马庙镇政府的涉案土地至今未予确权登记颁证，于2017年8月21日向被告邮寄关于办理农村土地经营权证申请书,申请对涉案土地办理农村土地承包经营权证。被告未予办理，故原告提起诉讼。 另查明,涉案土地出租给马庙镇政府后，马庙镇政府又于2004年将该地出租给山东某粮油食品有限公司并建设了厂房经营至今。原告每年按时从该公司领取租金。涉案土地已于2006年经被告依据济宁市人民政府济政土字﹝2005﹞13号文批复转为建设用地。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。农业部颁布的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第三条规定，承包耕地、园林、荒山、荒沟、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权予以确认。该办法第二十条规定，承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。根据以上规定，必须是在农村土地上从事种植业生产活动的土地，才属于颁发农村土地承包经营权证书的范围。对于建设用地、非农建设用地应不属于颁发农村土地承包经营权证书的范围。原告于1999年取得涉案土地承包经营权后，通过村委会将其出租给第三人马庙镇政府，其土地承包经营权通过合同收取租金的形式得以实现。只要合同不被撤销或被确认无效，约定期限内原告均可从中获得收益。现原告承包的土地状况已发生变化，其性质已变更为建设用地，地上已经建设了山东某粮油食品有限公司，现已失去种植条件，不具备颁发土地承包经营权证的条件，故对原告要求判令被告向其颁发涉案土地的土地承包经营权证及第三人协助办理土地承包经营权证的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李乃吉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  李传平 审 判 员  张 玲 人民陪审员  秦贞运 二〇一七年十二月二十五日 书 记 员  李 瑞