河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2016）豫行终1001号上诉人（原审被告）驻马店市人民政府，住所地驻马店市驿城区开源大道。法定代表人陈星，市长。委托代理人李清涛，驻马店市国土资源局工作人员。委托代理人刘红平，河南北纬律师事务所律师。上诉人（原审原告）贾贺，女，汉族，1988年1月11日生，住河南省驻马店市平舆县。委托代理人田孝礼，河南豫都律师事务所律师。上诉人驻马店市人民政府、贾贺因行政赔偿一案，不服信阳市中级人民法院（2015）信中法行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人驻马店市人民政府的委托代理人李清涛、刘红平，上诉人贾贺的委托代理人田孝礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2013年3月18日，驻马店市中级人民法院作出（2013）驻法行终字第12号行政判决，以土地登记行为依据不充分为由，判决撤销了贾贺持有的国有土地使用证。2014年2月17日，贾贺提起本案行政赔偿诉讼，认为驻马店市人民政府在颁证时没有根据土地权属来源直接从金桥金明娱乐有限公司名下办理过户登记，违反了法律法规，致使属于贾贺的土地使用证被法院判决撤销，给贾贺造成了经济损失，请求判令驻马店市人民政府赔偿贾贺损失360万元。信阳市中级人民法院一审查明：驻马店经济开发区金河办事处郭庄居委会尚庄居民组居民张景华、张兰英、左三、彭立新、李向阳、李朝阳、刘勤洲、熊金玉、张朝立、高殿华、左金共11户在该居民组内各有一处宅基地，并办有集体土地使用证。2000年4月26日，该11户将宅基地（总面积5605.6平方米，合8.4亩）转让给了驻马店金桥金明娱乐有限公司（以下简称金桥公司）。同年6月29日，就该宗土地，金桥公司与驻马店市土地管理局签订了国有土地使用权出让合同，并于同年12月20日办理了驻市国用（2000）字第1237号国有土地使用证。同年8月16日金桥公司与贾贺等10人签订土地转让协议书，以126万元将该宗土地转让，同年12月20日驻马店市人民政府为贾贺等10人颁发了驻市集建（国有）（2000）字第10760-10769号土地使用证，共10份。办证档案显示的办证依据为：经过涂改的1994年原驻马店市（现驻马店市驿城区）橡林乡的10户村民宅基地使用许可证、2000年村民孙玉林等25户缴纳的土地出让金发票。2005年11月16日金桥公司更名为驻马店高新区金明商贸有限公司。驻马店市人民政府于2008年1月11日作出《驻马店市人民政府关于依法收回驻马店市高新区金明商贸有限公司土地使用权的决定》，该决定包含涉案土地。驻马店市人民政府于2010年6月9日又作出《驻马店市人民政府关于开发区金河办事处郭庄居委会尚庄居民组生产经营用地的批复》，将包含涉案土地在内的位于淮河大道北侧、郭庄生产经营用地西侧、气象站南侧，总面积为11973.28平方米的土地（其中国有建设用地5605.6平方米，集体土地6367.68平方米）批准给尚庄组作为生产经营用地，于2011年2月24日又为尚庄组办理了驻市集用（2011）第1650号集体土地使用证，后尚庄组进行了开发建设。贾贺等10人得知后提起行政诉讼，驿城区人民法院作出（2011）驿行初字第70-79号行政判决，以驻马店市人民政府给尚庄组办理第1650号使用证违反《土地登记办法》第十八条规定，涉案土地与贾贺等10人有土地权属争议为由，判决撤销了尚庄组第1650号土地使用证。尚庄组、驻马店市人民政府均不服上诉，驻马店市中级人民法院作出（2012）驻法行终字第100、105-113号行政判决，驳回上诉，维持原判。2012年尚庄组起诉请求撤销驻马店市人民政府为贾贺等10人颁发的驻市集建（2000）字第10760—10769号国有土地使用证，驻马店市中级人民法院二审作出（2013）驻法行终字第10-19号行政判决，认为驻马店人民市政府为贾贺等10人办理的土地使用证的主要依据是1994年的宅基地使用证和2000年孙玉林等25户缴纳土地使用权出让金票据，而10人陈述土地来源是2000年从金桥公司购买，驻马店市人民政府颁证行为依据不充分，遂判决撤销了贾贺等10人持有的国有土地使用证。该判决同时释明鉴于尚庄组及贾贺等10人的土地使用权均已被法院判决撤销，当事人应当向驻马店市人民政府申请确认土地权属以解决争议。贾贺遂提起本案行政赔偿诉讼。2014年6月30日，河南省漯河市中级人民法院就此案作出（2014）漯行政字第4-13号行政赔偿判决，驳回了贾贺诉讼请求。贾贺上诉后，河南省高级人民法院作出二审行政裁定，以事实不清、证据不足为由撤销上述判决，并裁定指定信阳市中级人民法院继续审理。信阳市中级人民法院审理过程中，依法委托河南凯业房地产估价咨询有限公司对涉案土地进行价值评估，土地估价总额为859万元（85.9万元/户×10户），贾贺等10户交纳评估费8.8万元（0.88万元/户×10户）。信阳市中级人民法院一审认为：（一）驻马店市人民政府对贾贺等人颁发国有土地使用证行政行为违法。2000年4月26日，金桥公司购买张景华等11户村民位于驻马店市乐山路北段西侧、气象站以南的尚庄居民组的宅基地（面积5605.6平方米），同年8月16日金桥公司将该宗地以126万元的价格转让给贾贺等10人，双方约定金桥公司收款后负责给贾贺等10人办理国有土地使用证等手续。同年12月20日驻马店市人民政府为金桥公司颁发证号为驻市国用（2000）字第1237号国有土地使用证，同一天，驻马店市人民政府又依据经过明显涂改的毫无关联的1994年驻马店市橡林乡人民政府土地管理所出具的宅基地使用许可证10份、2000年8月7日孙玉林等25户缴纳的土地出让金票据1份等申请材料，给贾贺等10人分别办理了国有土地使用证初始登记。因驻马店市人民政府的颁证行为依据不充分，驻马店市中级人民法院终审判决撤销了贾贺等10人的土地使用证。驻马店市人民政府对申请材料审核把关不严，将明显虚假的不相关的“村民宅基地使用证”作为土地来源的“合法依据”，且未认真履行地籍调查的法定职责，登记发证行为事实不清、证据不足、程序违法，是导致贾贺等10人国有土地使用证被撤销的主要原因。（二）贾贺等10人申请办证行为有明显过错。贾贺等10人申请办证时未向驻马店市人民政府提交土地变更登记申请及与金桥公司签订的转让合同，贾贺称由金桥公司按合同约定负责办理土地使用权证，不能免除其作为登记申请人应当对申请材料的真实性负责的法定义务，其应当对提供虚假材料办证的行为承担法律责任。贾贺等10人及其受委托办证的金桥公司的过错是导致贾贺等人国有土地使用证被撤销的次要原因。（三）驻马店市人民政府对贾贺等10人的经济损失承担赔偿责任。贾贺等10人购买宗地，并支付购地款126万元，现涉案宗地已被开发利用的事实清楚。贾贺土地登记面积277.2平方米，评估价格为85.9万元，应作为计算贾贺经济损失的依据，贾贺支付的0.88万元鉴定费亦应计入其损失范围。驻马店市人民政府违法颁证行为导致贾贺无法实现涉案宗地国有土地使用权，两者之间存在法律上的因果关系，驻马店市人民政府应当根据责任比例承担赔偿责任。驻马店市人民政府要求对土地价格鉴定结论进行专家质询，但没有提供充分理由，不予准许。鉴于贾贺、驻马店市人民政府双方均有过错，驻马店市人民政府宜按70%比例对贾贺损失予以赔偿。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项、第三十六条第八项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条、二十九条、三十四条、三十九条之规定，判决驻马店市人民政府赔偿贾贺损失60.746万元[（85.9＋0.88）万元×70%]。驻马店市人民政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审判决认定事实错误。1、根据贾贺地籍档案中落款为2000年6月9日的申请书和1994年橡林乡村民宅基地使用许可证，可以说明其土地来源是作为村民申请使用宅基地，而不是其一审判决所称的于2000年8月16日从金桥公司购买土地。一审判决认定其从金桥公司购买土地缺乏事实依据。2、一审判决认定驻马店市人民政府“违法办证行为”与贾贺“无法实现涉案宗地国有土地使用权之间存在法律上的因果关系”是错误的。首先，贾贺提供伪造的土地出让金票据等虚假材料骗取土地登记，其主张的土地权属来源不真实，导致其土地证项下没有土地，责任在其自身而不是驻马店市人民政府的登记行为；其次，土地登记只是对土地权利人已经取得的土地权利予以证明公示的行为，土地登记行为本身不会导致土地权利人的权利灭失；第三，贾贺与金桥公司之间的土地买卖属于非法转让、倒卖土地的行为，违反城市房地产管理法第三十七条、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十九条和刑法第二百二十八条的规定，该买卖行为不受法律保护。3、一审判决认定贾贺等10人支付126万元从金桥公司购买土地缺乏证据支持，贾贺等10人也提供不出从尚庄组购买宅基地的凭证，也不存在其他直接损失。（二）一审程序违法。1、一审判决以土地估价报告作为认定案件事实的依据，违反法定程序。首先，驻马店市人民政府于2015年12月20日向法庭提交书面申请，要求鉴定人出庭接受询问并由专业人员出庭对专业问题进行说明，一审法院不予准许，违反法定程序；其次，土地估价报告存在估价前提不存在，确定的至估价基准日剩余使用年限明显错误，容积率定为3.5没有依据等明显错误。2、一审判决未采纳驻马店市人民政府提供的证据，未说明理由，违法行政诉讼法第四十三条规定。3、一审判决归纳的原告诉讼请求超出诉状的事实与理由范围，违反了审判中立原则。（三）一审判决驻马店市人民政府承担赔偿责任没有法律依据。贾贺伪造土地出让金票据，提供虚假材料骗取了277.2平方米的土地登记，是恶意的违法行为人，尽管政府工作人员存在审核不严，但构不成行政赔偿责任要件中的违法行使职权行为。且根据《土地登记办法》第九条及河南省实施《土地管理法》办法第十一条等规定，对当事人骗取土地登记的，政府有权注销其土地证，不存在由政府承担赔偿责任的问题。贾贺主张应按照560.56平方米对其进行赔偿更缺乏事实和法律依据。一审判决适用国家赔偿法第三十六条第（八）项规定，即使按照一审判决的认定，贾贺等10人的直接损失只有126万元，但一审判决驻马店市人民政府赔偿600多万元，与其适用法律矛盾。综上，一审判决驻马店市人民政府按照859万元损失的70%承担赔偿责任没有依据。综上，请求撤销一审，改判驳回贾贺的诉讼请求。上诉人贾贺上诉称：1、贾贺的土地登记面积应为560.56平方米，一审法院按照土地证的登记面积277.2平方米的评估价格作为计算贾贺经济损失的依据，属认定事实错误。以上事实有金桥公司与张景华等11人签订的转让协议、金桥公司与驻马店市土地管理局签订的国有土地使用权出让合同、金桥公司与贾贺等10户签订的转让协议书、高新区郭庄村委会尚庄住宅小区（图）等多份证据予以证明；2、驻马店市人民政府颁证的行为违法，其颁发的土地使用权证被撤销使贾贺的合法财产收到侵害，造成贾贺的经济损失，驻马店市人民政府应承担赔偿责任；3、贾贺申请颁证行为没有过错，一审法院判令驻马店市人民政府按照70%的比例承担赔偿责任有误，应按照土地评估价格的100%赔偿贾贺的损失。综上，请求撤销一审判决，改判支持贾贺的诉讼请求。本院经审理查明的事实除与一审判决认定的事实一致外，另查明：贾贺等10人主张自己土地使用权证记载的土地包含在金桥公司驻市国用（2000）字第1237号国有土地使用权证范围内，驻马店市人民政府不予认可，但不能说明贾贺等10人土地使用权证对应的土地位置。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，驻马店市人民政府不能举证证明其主张，本院对贾贺等10人主张的该事实予以认定。本院认为：（一）驻马店市人民政府为贾贺颁发的涉案土地证被依法撤销，该政府在颁证过程中严重违法。首先，2000年12月20日，驻马店市人民政府针对位于驻马店市乐山路北段西侧、气象站以南的涉案土地，为金桥公司颁发了驻市国用（2000）字第1237号国有土地使用证，同日就同一土地为贾贺等10人颁发了驻市集建（国有）（2000）字第10760-10769号土地使用证，一地两证违反土地登记的基本原则；其次，驻马店市人民政府给贾贺等10人颁发土地证依据的是1994年驻马店市橡林乡人民政府土地管理所出具的宅基地使用许可证，该证上权利人、土地位置、四邻、土地面积均有明显的涂改痕迹，该许可证不能作为土地登记的权属来源依据；其为贾贺颁发的土地证印有“集体土地建设用地使用证”字样，登记字号为驻市集建字，但扉页盖有“国有”字样并加盖有驻马店市土地房产管理局的印章，该证与同一时期颁发的国有土地使用证的格式、证号、内容均不相符。驻马店市人民政府在登记时未尽到基本的审查义务，存在严重失职，登记行为违反《土地登记规则》第十四条、第六十六条的规定，程序严重违法。（二）驻马店市人民政府的违法登记行为与贾贺的经济损失之间存在法律上的因果关系，应承担相应的赔偿责任。驻马店市人民政府未对贾贺的办证申请材料尽到基本的审查义务，没有及时告知其登记申请不符合法定条件。驻马店市人民政府的违法登记行为使贾贺错误认为自己已经获得土地使用权证项下记载的土地权益，丧失了及时向金桥公司提出异议，要求履行土地转让协议或主张违约责任的机会，贾贺缴纳的购地款无法追回。驻马店市人民政府土地登记行为造成贾贺的直接经济损失，应当予以赔偿。（三）贾贺的直接损失为其支付给金桥公司的购地款。因贾贺不能合法取得争议地的土地使用权，驻马店市人民政府的土地登记行为应属无效，贾贺主张应按照现土地价值确定直接损失，不符合法律规定，本院不予支持。首先，争议地系原属尚庄居民组所有的集体土地，尚庄居民组11位村民将宅基地转让给金桥公司进行非农业建设，违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定。其次，贾贺主张基于其与金桥公司签订的土地转让协议获得土地，但该协议签订时，金桥公司尚未取得涉案土地的使用权，贾贺于2015年8月16日与金桥公司所签的土地转让协议不具备履行条件。第三，《城市房地产管理法》（1994年实施）第三十八条第一款第（一）项规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书”、国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条第二款规定：“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”金桥公司与驻马店市土地管理局的土地出让合同第十二条约定，金桥公司达到总投资的30%后，有权将本合同项下土地的余期使用权转让、出租。金桥公司与贾贺签订转让协议时，亦未满足出让合同约定的条件，金桥公司与贾贺之间转让土地的行为违反法律规定。第四，贾贺申请登记时提交的申请书和土地权属来源证明与事实不符，亦存在提供虚假申请材料的行为。综上，贾贺不能基于其与金桥公司的土地转让行为获得合法的土地使用权，故不能享受合法取得土地后土地增值带来的收益。贾贺的直接经济损失为其缴纳的购地款及利息。（四）贾贺的直接损失数额为其向金桥公司缴纳的购地款12.6万元及利息。本案中，贾贺提交的贾学中等10户与金桥公司签订的转让协议书，可以证明贾贺等10户购买涉案土地的总价款为126万元。结合转让协议书中约定由金桥公司办理国有土地使用证的约定和贾贺等10人土地使用权证的实际办理情况，可以认定贾贺向金桥公司支付了相应的购地款。驻马店市人民政府对贾贺等10人的缴款事实提出异议，但未提供相关证据予以证明，对其这一上诉理由，本院不予支持。综上所述，驻马店市人民政府颁证行为违法且给贾贺带来直接经济损失12.6万元及利息，应当承担赔偿责任。一审判决查明事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》三十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销信阳市中级人民法院（2015）信中法行初字第15号行政判决；二、驻马店市人民政府于本判决生效之日起10日内赔偿贾贺损失12.6万元及利息（自2000年8月16日起，按中国人民银行同期贷款利率计算至实际付清之日）。本案鉴定费用8800元，由驻马店市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  段励刚审判员  王盛楠二〇一七年十二月二十五日书记员  冯 硕