广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初2253号原告：刘晓辉，男，汉族，1979年5月11日出生，住址四川省岳池县。被告：广州市天河区食品药品监督管理局，住所地广州市天河区长兴路123号2楼。法定代表人：苏曦，该局局长。委托代理人：周坚，该单位工作人员。委托代理人：张华，广东广信君达律师事务所兼职律师。被告：广州市天河区人民政府，住所地广州市天河区天府路1号。法定代表人：陈加猛，该区区长。委托代理人：周家裕，该单位工作人员。委托代理人：唐小娟，广东盈隆律师事务所律师。原告刘晓辉不服被告广州市天河区食品药品监督管理局（以下简称天河区食药监局）作出的穗天食药监函〔2017〕154号《关于广东天河城百货有限公司涉嫌销售标签不符合规定的食品调查处理情况的再次复函》及被告广州市天河区人民政府（以下简称天河区政府）作出的天河府行复〔2017〕24号《行政复议决定书》，于2017年6月8日向本院提起诉讼。本院于同年6月22日受理后，依法组成合议庭，于2017年8月10日公开开庭审理了本案。原告刘晓辉，被告天河区食药监局的委托代理人周坚、张华律师，被告天河区政府的委托代理人周家裕、唐小娟律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。天河区食药监局于2017年3月1日作出穗天食药监函〔2017〕154号《关于广东天河城百货有限公司涉嫌销售标签不符合规定的食品调查处理情况的再次复函》，对原告刘晓辉的投诉举报事项作出答复。原告刘晓辉不服该复函，向天河区政府申请行政复议。天河区政府于2017年5月24日作出天河府行复〔2017〕24号《行政复议决定书》，决定予以维持。原告刘晓辉诉称：一、被告天河区食药监局作出的复函基本事实认定不清。1、有标签标识是食品的强制性要求，原告投诉举报的产品无标签标识，属于不符合食品安全标准的食品。2、我国对食品实行市场准入制度，海参被纳入其中。根据国家食品药品管理局《关于公布食品生产许可分类目录的公告》之规定，干海参不是食品豁免类生产许可范围，其认证单元类别名称为非即食类产品，类别号为2201，涉案海参未取得食品生产许可(QS），属于无证生产，应禁止在市场销售。二、被告适用法律错误，二被告引用《食用农产品市场销售质量安全监督办法》属乱用法律条款。1、根据《食品安全法》第二条的规定，食用农产品市场销售有关质量安全标准的制定，有关安全信息的公布，应当遵守本法规定，也就是说本案应适用《食品安全法》。2、《广东省食用农产品的市场销售质量安全管理办法》是地方行政法规。根据《立法法》规定，《食品安全法》是特别法、中央法，当地方行政法规与中央法发生冲突时，地方法律法规无效。综上，两被告偏袒被投诉商家的违法行为，避重就轻，侵犯了原告的合法权益。另外，被告天河区政府曾作出天河府行复〔2016〕72号《行政复议决定书》，认定被告天河区食药监局违反法定程序、基本事实不清，要求被告天河区食药监局重新处理原告的投诉举报。后被告天河区食药监局于2017年3月1日重新作出涉案复函。原告不服再次向被告天河区政府申请行政复议，被告天河区政府在复议决定书中竟称被告天河区食药监局事实认定清楚、证据充分，适用依据正确，被告天河区政府在被告天河区食药监局两次复函调查基本相同的情况下，居然作出不一样的行政复议结果。特起诉，请求：一、撤销被告天河区食药监局作出的穗天食药监函〔2017〕154号《关于广东天河城百货有限公司涉嫌销售标签不符合规定的食品调查处理情况的再次复函》；二、撤销被告天河区政府作出的天河府行复〔2017〕24号《行政复议决定书》；三、判令两被告承担本案的诉讼费用。被告天河区食药监局辩称,一、原告提起诉讼已超过法定起诉期限。天河区政府于2017年5月24日作出天河府行复〔2017〕24号《行政复议决定书》，并于5月25日送达原告。原告于2017年6月22日提起诉讼，已超过法定起诉期限，原告又未提供起诉期限中断的相关证据，且无正当理由，因此，对原告提起的诉讼依法应裁定驳回起诉。二、被告作出的复函程序合法。2016年5月24日，被告收到原告投诉举报材料，生成编号为201630098号的《投诉举报中心投诉举报单》。2016年7月7日，被告依法对位于广州市天河区天河路208号的广东天河城百货有限公司天河城购物中心401房进行现场检查，并拍摄照片一组。2016年8月1日，被告向被投诉举报人发出穗天食药监市责改〔2016〕G530号《责令改正通知书》，责令立刻停止经营标签不符合法律规定的产品，并要求其所经营的食用农产品应当标注产品名称、产地、生产日期、生产者或者销售者名称、地址、联系电话。2017年1月11日，被告收到天河区政府作出的天河府行复〔2016〕72号《行政复议决定书》，被要求对原告的投诉举报重新作出处理。被告据此生成编号为201740181的《投诉举报中心投诉举报单》，并按要求对原告的举报重新处理。2017年3月1日，被告作出案涉复函并送达给原告。三、被告作出的复函认定事实清楚、证据确凿。被告现场检查、调查情况如下：经现场检查，广东天河城百货有限公司持有《营业执照》《食品流通许可证》（编号：sp4401061110001003）、《药品经营许可证》（编号：粤GDA0209035）等有效证照正常经营。现场发现有规格为“30支关东参”的“辽刺参”在架销售，销售单价为16元人民币/克，散装称重销售，执法人员要求销售商家提供上述商品的购销存单据以及供货商资质证明等证明以便进一步调查。被投诉举报人向被告提交了其授权委托书及身份证复印件、被投诉举报人的《营业执照》《药品经营许可证》《食品流通许可证》、广州采芝林北商药材有限公司的《营业执照》《药品经营许可证》及其《食品流通许可证》、东莞市虎门新渔海味店《个体工商户营业执照》和《组织机构代码证》、广州采芝林北商药材有限公司《关于海参的情况说明》、《广州市农产品质量安全监督检测中心水产品质量特约监测站、广州市农产品（水产品）广州鱼市场质量安全检测站检测报告》（定点站编号：S-2014-0013）、广州采芝林北商药材有限公司销售清单、送货单等材料。经查，涉案产品是广州采芝林北商药材有限公司从东莞市虎门新鱼海味店购进后销售的，其能提供购进货单据、检测报告、企业资质证明文件。销售过程中应顾客需要临时打包外包装，外包装上没有任何标识。根据检查、调查情况，被告认定事实如下：涉案产品属于食用农产品，但其产品标识不符合食用农产品标识要求，被告已责令被投诉举报人进行改正。四、被告作出的复函适用法律正确。被告根据查明的事实和提取的证据，根据《关于开展农产品连锁经营试点的通知(商建发〔2005〕1号)》之附件《食用农产品范围注释》，认为涉案产品属于传统渔业类的棘皮类水动物产品，其物理及化学性质并没有明显改变，属于传统食用农产品，应当适用《广东省食用农产品标识管理规定》进行管理。涉案产品标签标识未标注生产日期、生产者或销售者名称、地址、联系电话等信息，违反了《广东省食用农产品标识管理规定》第七条的规定，被告根据《广东省食用农产品标识管理规定》第二十三条的规定，作出穗天食药监市责改〔2016〕G530号《责令改正通知书》，责令被投诉举报人立即停止经营标签标识不符合法律规定的产品，要求所经营的食用农产品应当标注产品的名称、产地、生产日期、生产者或者销售者名称、地址、联系电话。随后，被告根据《食品药品投诉举报管理办法》第十二条、第十五条、第二十条的规定与天河行复〔2016〕72号《行政复议决定书》的要求，在规定的期限内作出并送达了复函，将投诉举报办理结果以及不服答复的权利救济途径告知原告。被告天河区政府辩称,一、原告的起诉超出法定起诉期限，请求驳回其起诉。被告收到原告的行政复议申请书及有关材料后，于2017年5月24日作出复议决定书，并于同日将该决定书邮寄送达原告，该决定书上已明确告知原告不服行政复议决定的救济途径和期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，原告不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。经查，原告于2017年5月26日收到该决定书，根据上述规定，原告的起诉期限应自2017年5月27日起算，至2017年6月12日届满。根据原告起诉状中的落款日期，原告直至2017年6月19日才向法院提起诉讼，已超出法定起诉期限，请求法院驳回其起诉。二、被告作出的天河府行复〔2017〕24号《行政复议决定书》符合法定程序。被告于2017年3月20日收到原告的行政复议申请，由于原告的行政复议请求不明确，被告于2017年3月24日作出《补正行政复议申请材料通知书》，要求原告明确行政复议请求。2017年3月28日，被告收到原告以邮寄方式提交的《补正行政复议申请材料回复函》，原告明确其行政复议请求为依法撤销被申请人作出的穗天食药监函〔2017〕154号《关于广东天河城百货有限公司涉嫌销售标签不符合规定的食品调查处理情况的再次复函》，责令被申请人依法督促商家召回违法产品并给予行政处罚。被告遂于2017年3月29日作出《行政复议受理通知书》和《被申请人答复通知书》,对原告的行政复议申请予以受理，并于2017年3月30日和4月5日分别将《行政复议受理通知书》和《被申请人答复通知书》送达原告和天河区食药监局。被告收到天河区食药监局提交的《行政复议答复书》后，及时将该答复书副本送达原告。被告经认真审查本案的证据材料，查清案件事实后，于2017年5月24日作出复议决定书，并于同日将该决定书邮寄送达原告和天河区食药监局。被告对原告的行政复议申请予以受理、进行审查到最后作出行政复议决定的过程均符合法定程序。三、被告作出的天河府行复〔2017〕24号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分、适用依据正确。在被告受理原告与天河区食药监局的行政复议案件中，经调查，2016年5月23日，原告向天河区食药监局举报称其在被举报单位广东天河城百货有限公司购买的涉案产品海参是三无产品，外包装上面无任何标识，并提出对被举报单位给予行政处罚并对原告给予奖励，以及责令被举报单位召回违法产品，如触犯刑法请移交司法机关的举报请求。天河区食药监局经调查，于2016年8月9日作出穗天食药监函〔2016〕944号《关于对举报广东天河城百货有限公司涉嫌经营不符合规定的食品调查处理情况的复函》，告知原告称涉案产品属于食用农产品，其食品标签标识违反相关规定，已责令被举报单位改正。原告不服，曾向被告申请行政复议。被告于2017年1月11日作出天河府行复〔2016〕72号《行政复议决定书》，认定上述复函违反法定程序，决定撤销上述复函，并责令天河区食药监局对原告的举报进行重新处理。2017年3月1日，天河区食药监局作出穗天食药监函〔2017〕154号《关于广东天河城百货有限公司涉嫌销售标签不符合规定的食品调查处理情况的再次复函》，认定涉案产品属于食用农产品，但其产品标识不符合食用农产品标识要求，已责令被举报单位进行改正。并将处理结果告知原告。原告不服，再次向被告申请行政复议。被告认为，涉案产品为以刺参等海参为原料，经去内脏、煮制、盐渍（或不盐渍）、脱盐（或不脱盐）、干燥等工序制成的水产动物初级加工品，属于食用农产品，其食品标识应符合《广东省食用农产品标识管理规定》的规定。本案中，被举报单位销售的涉案产品标识未标注生产日期、生产者名称、地址、联系电话等信息，不符合上述规定。对于原告提出涉案产品属于预包装食品的主张，根据被举报单位提供的涉案产品送货单，广州采芝林北商药材有限公司于2015年12月22日从东莞市虎门新渔海味店处购进涉案产品，单位为公斤，后由被举报单位以散装称重形式销售。从涉案产品送货单的购进单位和被举报单位销售形式来看，涉案产品并未进行预先定量包装或者在包装材料和容器中制作，而是散装形式购进，再以散装形式销售的。因此涉案产品不符合预包装食品的定义，不应认定为预包装食品。故天河区食药监局认定被举报单位存在销售标识不符合规定的食用农产品的违法行为，在对被举报单位作出责令改正处理后，在法定期限内作出答复，将调查处理结果告知原告。该处理事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法。被告据此作出天河府行复〔2017〕24号《行政复议决定书》，决定维持天河区食药监局重新作出的行政行为，同样事实清楚、证据充分、适用依据正确。需要指出的是，被告虽于2017年1月11日作出天河府行复〔2016〕72号《行政复议决定书》，决定撤销天河区食药监局的行政行为，并责令其对原告的举报重新处理，但撤销的原因是天河区食药监局送达文书超出法定期限，程序违法。故天河区食药监局依照法定程序重新作出与原行政行为相同的行政行为，并不违反法律法规规定。被告在涉案《行政复议决定书》中决定维持天河区食药监局重新作出的行政行为，并无不妥。经审理查明，原告刘晓辉于2016年5月24日向被告天河区食药监局投诉举报广东天河城百货有限公司采芝林药店涉嫌销售不符合食品安全标准的海参，请求被告天河区食药监局核查并回复投诉举报人。被告天河区食药监局收到原告的举报投诉后，于2016年7月7日对广东天河城百货有限公司天河城购物中心401房进行现场检查并制作《现场检查笔录》。经调查，被告天河区食药监局于2016年8月1日向被投诉举报人广东天河城百货有限公司发出（穗天）食药监市责改〔2016〕G530号《责令改正通知书》，责令其立刻停止经营标签标识不符合法律规定的产品，并要求其所经营的食用农产品应当标注产品名称、产地、生产日期、生产者或者销售者名称、地址、联系电话。后被告天河区食药监局于同年8月9日作出穗天食药监函〔2016〕944号《关于对举报广东天河城百货有限公司涉嫌经营不符合规定的食品调查处理情况的复函》，将调查处理结果函告原告。原告不服该复函，向被告天河区政府提起行政复议。被告天河区政府经复议审查，于2017年1月11日作出天河府行复〔2016〕72号《行政复议决定书》，认为被告天河区食药监局反馈原告的时间超出法定期限，遂决定撤销被告天河区食药监局作出的上述复函并责令其对原告的举报重新处理。被告天河区食药监局于2017年1月17日重新对原告的投诉举报立案处理。2017年3月1日，被告天河区食药监局作出穗天食药监函〔2017〕154号《关于广东天河城百货有限公司涉嫌销售标签不符合规定的食品调查处理情况的再次复函》，告知原告调查情况和处理情况，认为广东天河城百货有限公司销售的涉案海参标签未标注生产日期、生产者名称、地址、联系电话等信息，违反了《广东省食用农产品标识管理规定》第七条的规定。根据《广东省食用农产品标识管理规定》第二十三条的规定，被告已责令该企业改正不符合规定的标识。被告天河区食药监局于2017年3月13日将上述复函通过EMS邮寄送达给原告。原告收到该复函后不服，于2017年3月20日向被告天河区政府申请行政复议。由于原告复议请求不明确，被告天河区政府于2017年3月24日向原告发出《补正行政复议申请材料通知书》，要求原告明确行政复议请求。2017年3月28日，被告天河区政府收到原告提交的《补正行政复议申请材料回复函》，原告明确其行政复议请求为依法撤销被申请人作出的穗天食药监函〔2017〕154号《关于广东天河城百货有限公司涉嫌销售标签不符合规定的食品调查处理情况的再次复函》，责令天河区食药监局依法督促商家召回违法产品并给予行政处罚。被告天河区政府于2017年3月29日受理原告的行政复议申请并于2017年4月5日向天河区食药监局发出《被申请人答复通知书》。被告天河区政府经复议审查，于2017年5月24日作出天河府行复〔2017〕24号《行政复议决定书》，认为天河区食药监局作出的穗天食药监函〔2017〕154号《关于广东天河城百货有限公司涉嫌销售标签不符合规定的食品调查处理情况的再次复函》事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，决定予以维持。原告于2017年5月26日收到该复议决定书后仍不服，于2017年6月8日诉至本院。以上事实，有被告天河区食药监局提交的投诉举报单、现场检查笔录、营业证照及检测报告等证照资料、《责令改正通知书》、复函及送达资料，被告天河区政府提交的《行政复议申请书》《补正行政复议申请材料通知书》、补正行政复议申请材料回复函、《行政复议受理通知书》《被申请人答复通知书》《行政复议决定书》及送达资料等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼……”原告于2017年5月26日收到被告天河区政府作出的天河府行复〔2017〕24号《行政复议决定书》，于2017年6月8日向本院提起诉讼，符合前述关于起诉期限的规定。故对于被告天河区食药监局及天河区政府关于原告超过起诉期限的抗辩意见，本院不予采纳。《食品药品投诉举报管理办法》第二条规定：“食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。”第九条规定：“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求。”第十九条规定：“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。”由上述规定可知，投诉举报是公民、法人或其他组织参与行政管理的重要途径，可以为行政机关查处违反食品安全法律、法规或规章的行为提供线索或者证据，维护公共食品安全。食品药品监督行政部门应当履行对投诉举报线索及时调查核实、办理并反馈的职责。本案原告刘晓辉向被告天河区食药监局反映广东天河城百货有限公司涉嫌销售不符合食品安全标准的海参，请求被告核查并回复投诉举报人。被告天河区食药监局在收到原告的举报线索后，依法立案调查，在发现被投诉举报企业销售的案涉海参标签未标注生产日期、生产者名称、地址、联系电话等信息的行为后，发出《责令改正通知书》责令被投诉举报企业改正不符合规定的标识，并于2017年3月1日作出穗天食药监函〔2017〕154号《关于广东天河城百货有限公司涉嫌销售标签不符合规定的食品调查处理情况的再次复函》告知了原告调查情况和处理情况，已经履行了其法定职责，符合上述规定。原告对复函内容不服，主张被告未尽调查之责。对此，本院认为，投诉举报人基于《食品药品投诉举报管理办法》的规定向食品药品监督行政部门提起的投诉举报主要是为行政机关查处违反食品安全法律、法规或规章的行为提供线索或者证据，规范目的在于维护公共食品安全，而非保障举报人的自身合法权益。食品药品监督行政部门未依照《食品药品投诉举报管理办法》规定履行立案、调查、反馈之责的，投诉举报人可依法提起行政诉讼，但食品药品监督行政部门对被投诉举报人所作的处理结果与投诉举报人自身合法权益没有直接关系。原告基于对被告具体调查处理结果所提的异议，本院依法不予审查。原告请求撤销该复函理据不足，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……。”被告天河区政府于2017年3月29日受理原告的行政复议申请，并于2017年5月24日作出案涉《行政复议决定书》并依法送达，行政复议办理程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”。被告天河区政府在受理原告的复议申请后，经审查认定，认为天河区食药监局作出的穗天食药监函〔2017〕154号《关于广东天河城百货有限公司涉嫌销售标签不符合规定的食品调查处理情况的再次复函》事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，决定予以维持。被告天河区政府对被告天河区食药监局作出的复函予以维持处理适当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条的规定，判决如下：驳回原告刘晓辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘晓辉负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。（本页无正文）审 判 长  汤 倩人民陪审员  谢见日人民陪审员  徐韶生二〇一七年十二月六日书 记 员  廖旭静