湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘12行终91号上诉人（原审原告）米有兰，女，1942年4月14日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。委托代理人陈朝晖（系上诉人米有兰之女），女，1968年10月13日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。上诉人（原审原告）易向东，男，1966年1月7日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。被上诉人（原告被告）怀化市规划局，住所地怀化市顺天北路146号。法定代表人彭章南，局长。委托代理人赖朝晖，男，1969年12月26日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区，怀化市规划局法规科科长。被上诉人（原告被告）怀化市人民政府，地址怀化市鹤城区府前路1号。法定代表人赵应云，市长。委托代理人瞿书娟，女，苗族，1987年12月14日出生，户籍地湖南省沅陵县，怀化市人民政府法制和经济研究室行政复议与应诉科科员。原审原告杨明晖，男，1972年10月30日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。原审第三人中国人民银行怀化市中心支行，住所地湖南省怀化市鹤城区迎丰中路***号。法定代表人许立新，行长。委托代理人蒲昭干，男，1955年7月6日出生，苗族，住湖南省怀化市鹤城区，系中国人民银行怀化市中心支行退休干部。上诉人米有兰、易向东因与被上诉人怀化市规划局城市规划管理及被上诉人怀化市人民政府行政复议决定一案，不服怀化市鹤城区人民法院（2017）湘1202行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2012年1月29日，中国人民银行办公厅作出《中国人民银行办公厅关于怀化市中心支行新建区域性发行库房项目的批复》（银办函[2012]33号），同意中国人民银行怀化市中心支行在原址新建区域性发行库。2012年2月15日，中国��民银行长沙中心支行作出《中国人民银行长沙中心支行关于怀化市中心支行新建区域性发行库项目的批复》（长银复[2012]6号），同意中国人民银行怀化市中心支行在原址新建区域性发行库。2012年11月9月，怀化市发展和改革委员会作出《关于中国人民银行怀化市中心支行新建区域性发行库项目立项的批复》（怀发改投资[2012]156号），同意中国人民银行怀化市中心支行实施新建区域性发行库项目。2013年中国人民银行怀化市中心支行的新建区域性发行库项目被怀化市市委、市政府列为怀化市重点建设项目。2013年5月31日，怀化市城乡规划技术审查领导小组召开第14次规划技术审查会议，对中国人民银行怀化市中心支行新建区域性发行库项目的规划设计方案进行了技术审查。2013年9月27日，怀化市发展和改革委员会同意中国人民银行怀化市中心支行的新建区域性发行库项目��期一年。2013年12月6日至2014年1月4日，怀化市规划局对中国人民银行怀化市中心支行区域性发行库项目规划设计方案进行公示，征求公众意见，并告知相邻利害关系人有提出听证的权利。在公示期间，与该项目相邻楼房的住户对规划设计方案提出了异议并要求听证。2014年1月6日，中国人民银行怀化市中心支行就相邻住户提出的异议出具了一份《我行区域性发行库规划设计方案相关情况说明》，大部分相邻住户（包括原告米有兰）在该情况说明上签字。之后中国人民银行怀化市中心支行将该情况说明提交给被告怀化市规划局，怀化市规划局就未再组织听证。2014年2月12日，中国人民银行怀化市中心支行就新建区域性发行库项目向怀化市规划局申请办理建设工程规划许可证，并提交了申请报告、组织机构代码、法人资格证明书、授权委托书、身份证复印件、怀发改投资[2012]156号文件、土地使用权证（怀国用（2010）第划XX号、怀国用（2009）第划XX号）、国土红线图、用地规划许可证（地规字XX号）、已审批的方案图册及电子文件、建设施工图及其电子文件、面积复核表、人防前置审查意见、建筑垃圾处置许可证。2014年6月16日，怀化市规划局给中国人民银行怀化市中心支行核发了《建设工程规划许可证》（建规[建]字第XX号）。2014年9月30日，中国人民银行怀化市中心支行的新建区域性发行库项目取得怀化市住房和城乡���设局颁发的建筑工程施工许可证。该项目在施工过程中，施工机械产生的震动对与该项目相邻的中国人民银行怀化市中心支行2号居民楼（即原告米有兰、易向东、杨明晖等人所居住的楼房）产生了影响，随后中国人民银行怀化市中心支行采取了相应补救措施，并与2号楼的部分住户达成了补偿协议。但2号居民楼的其他住户（其中包括米有兰、易向东、杨明晖）认为是因怀化市规划局违法给中国人民银行怀化市中心支行发放规划许可证，致使中国人民银行怀化市中心支行的区域性发行库项目能施工建设，并最终造成其所居住的2号楼房屋受损，遂于2014年11月21日向怀化市人民政府申请行政复议，要求撤销怀化市规划局颁发给中国人民银行怀化市中心支行的《建设工程规划许可证》（建规[建]字第XX号）。2016年12月26日，怀化市人民政府作出怀府复决字[2015]98号行政复议决定书，维持了怀化市规划局对中国人民银行怀化市中心支行作出的建设工程规划许可行政行为（建规[建]字第XX号《建��工程规划许可证》）。米有兰、易向东、杨明晖仍不服，向该院提起诉讼。另查明，2016年1月中国人民银行怀化市中心支行的区域性发行库项目已经竣工。原审法院认为，原、被告、第三人对怀化市规划局具有发放建设工程规划许可证的法定职责无争议，该院对怀化市规划局具有上述法定职责予以认可。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，怀化市人民政府作出复议决定维持了原行政行为，故其与怀化市规划局是本案共同被告。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，怀化市规划局、中国人民银行怀化市中心支行提交的证据证明中国人民银行怀化市中心支行申请办理建设工程许可证时提交了项目批准文件、国有土地使用权证明文件、建设工程规划设计方案等材料，同时怀化市规划局通过规划技术审查会议对建设工程规划设计方案进行了审查，并将审定后的建设工程规划设计方案总平面图对外予以了公布。综上，被告怀化市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定核发建规[建]字第XX号湖南省建设工程规划许可证，符合法律规定。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”��第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”、第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”本案中，怀化市规划局在对中国人民银行怀化市中心支行的区域性发行库项目作出建设工程规划许可过程中，将该项目的规划方案经济技术指标、总平面示意图等内容进行了公示，并告知了相邻利害关系人有提出听证的权利。在相邻住户提出异议并要求听���后，怀化市规划局将相邻住户的相关诉求反馈给中国人民银行怀化市中心支行，之后相邻住户在中国人民银行怀化市中心支行出具的《我行区域性发行库规划设计方案相关情况说明》上签字确认，表明对规划方案的认可，据此怀化市规划局未再组织听证。因此，怀化市规划局在作出被诉规划许可过程中，虽未组织听证，程序上存在瑕疵，但是从听证本质上看，就是听取听证申请人对规划方案的意见，由于听证申请人在中国人民银行怀化市中心支行出具的情况说明上签字确认，故怀化市规划局未再组织听证，对听证申请人提出意见的权利并没有产生实质影响。综上，原告提出怀化市规划局在作出被诉行政许可过程中，未组织听证，程序违法，要求撤销被诉行政许可的理由不成立，该院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第��十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，怀化市人民政府作为复议机关，在受理申请人的复议申请后，未在法定期限内作出复议决定，违反了行政复议决定应当在法定复议期限内作出决定的时限性要求，但怀化市人民政府作出的行政复议决定从实体上承认了原行政行为的合法性，逾期作出决定并未影响行政相对人提起诉讼等权利，且对原告的权利义务不产生实际影响。因此，怀化市人民政府逾期作出的被诉行政复议决定属于轻微程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第四款之规定，应确认被诉行政复议决定违法。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一、四款之规定，判决：一、确认怀化市人民政府于2016年12月26日作出怀府复决字[2015]98号《行政复议决定书》的行政行为违法；二、驳回原告米有兰、易向东、杨明晖的其他诉讼请求。案件受理费50元，由怀化市人民政府负担��上诉人米有兰、易向东上诉称，被上诉人怀化市规划局给原审第三人中国人民银行怀化市中心支行颁发的《建设工程规划许可证》存在实体违规和程序违法；被上诉人怀化市规划局及第三人中国人民银行怀化市中心支行的行为造成了直接经济损失。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人怀化市规划局辩称，作出具体行政为的在程上和实体上符合法律规定；上诉人的房屋因施工现场施工而导致受损属于不可预测外力造成，与行政规划许可无直接因果关系，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人怀化市人民政府未提交书面答辩状。原审第三人中国人民银行怀化市中心支行答辩称一审法院事实认定清楚，法律适用正确，请求请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，己随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。上诉人米有兰在二审提交五份证据:证据1、《关于申请办理规划建设工程许可证的报告》、《怀化市城市建设项目建设规划设计条件》，拟证明征甲地建乙地，规划局程序违法；证据2、怀化市人民政府办公室关于印发《怀化市城市规划管理技术规定》的通知，拟证明2009年怀化市城市规划管理规定是有效的，旧城楼层改造建筑间距按0.8系数折算；证据3、《建设共层质量检测机构资质证书》、《怀化市建设局关于我市执行建筑抗震设计规范的通知》、《中国地震动参数区划图》、��中国人民银行怀化市中心支行2号楼加固后主体结构安全性检测报告》、《告示》，拟证明检测范围不包括加固，湖南湘大土木建筑工程检测有限公司没有加固修复的资质，需要进行六度抗震设防，他们没有进行抗震设防；证据4、怀化市人民政府办公室关于印发《怀化市老楼危楼安全隐患排查整治工作方案》的通知等6份，拟证明支持的相关政策；证据5、《湖南大学土木建筑工程检测报告》，拟证明楼间距达不到相关规定，属于C级危房。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“新证据”的规定，经审查，上诉人米有兰在二审中提交的证据不属于新证据，本院依法不予接纳。一审经审理查明的案件事实本院予以确认。另查明，本案涉诉的原审第三人中国人民银行怀化市中心支行建设的区域性发行库是中国人民银行总行批准立项的建设项目，核准建设投资价值4700多万元，是怀化市重点建设工程。本院认为，本案焦点是被上诉人怀化市规划局的规划许可行政行为是否侵犯了上诉人米有兰、易向东的合法权益及被上诉人怀化市人民政府的行政复议决定是否合法。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释第十三条第一款第（二）项规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：被诉具体行政行为涉及相邻权或者公平竞争权的。本案审查被诉规划行政许可行为的合法性及是否侵犯上诉人米有兰、易向东等人的相邻权。本案中，上诉人米有兰、易向东��出的建设单位施工中造成其房屋损害可通过其他方式解决。一、关于本次行政争议中原审第三人中国人民银行怀化市中心支行建设的区域性发行库与上诉人米有兰、易向东的2号住宅楼间距规划行为问题，按照住房城乡建设部的《城市居住区规划设计规范》5.0.2条，对住宅建筑的规划设计“住宅间距，以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线、视觉卫生等要求确定”的规定，日照时间的设计是确定住宅楼间距首先考虑的基础因素，该设计规范要求，住宅楼日照时间大寒日不得低于三个小时的最低设计标准。现被上诉人怀化市规划局按照《国家建筑设计防火规范》的设计要求进行规划许可，且上诉人的住宅楼位于原审第三人建设的发行库的南面，事实上不会对上诉人米有兰、易向东��住宅楼的日照采光、通风造成影响。本案审查的是被上诉人怀化市规划局的规划许可的合法性，只要规划许可符合设计要求，规划行为符合规范要求就不构成侵犯相邻权。据此，上诉人米有兰、易向东上诉称规划部门许可的楼间距不符合《怀化市城市规划管理技术规定（试行）》的要求的上诉理由不能成立；二、《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”、第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”、第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”本案中，经相邻利害关系人申请，组织听证是被上诉人怀化市规划局的法定职责，仅以原审第三人中国人民银行怀化市中心支行出具的由部分听证申请人签字确认的《我行区域性发行库规划设计方案相关情况说明》资料作为不组织听证的依据显然不当，属于行政程序违法，但本案涉诉的原审第三人中国人民银行怀化市中心支行建设的区域性发行库是中国人民银行总行批准立项的建设项目，核准建���投资价值4700多万元，是怀化市重点建设工程，撤销会给国家利益造成重大损害，不宜予以撤销。一审法院认为是程序上存在瑕疵不当，本院予以纠正。三、《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”本案中，被上诉人怀化市人民政府作为行政复议机关，在受理申请人的行政复议申请后，未在法定期限内作出复议决定，违反了行政复议决定应当在法定复议期限内作出决定的时限性要求，且该行政复议决定认定建设工程规划许可合法不当，本院予以纠正。综上，一审认定事实清楚，但法律适用不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持怀化市鹤城区人民法院（2017）湘1202行初14号行政判决第（一）项；二、撤销怀化市鹤城区人民法院（2017）湘1202行初14号行政判决第（二）项；三、确认被上诉人怀化市规划局核发建规[建]字第XX号湖南省建设工程规划许可证行政行为程序违法；一、二审案件受理费100元，由被上诉人怀化市规划局和怀化市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  张飞跃审 判 员  何志良审 判 员  李容容二〇一七年十二月七日法官 助理  彭迪超代理书记员  杨雪琼附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为；（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会利益造成重大损失的；第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或适用法律、法规错误的，依法改判或者查清事实后改判。