甘肃省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）甘行终523号 上诉人（原审原告）胡宝钧。 被上诉人（原审被告）兰州市城关区人民政府（以下简称：城关区政府），住所地：兰州市城关区武都路**。 法定代表人高文阳，该区区长。 委托代理人李彦军，该区应急办公室主任。 委托代理人邹世语，甘肃金城律师事务所律师。 上诉人胡宝钧因诉城关区政府房屋拆迁行政强制一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2016）甘06行初356号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人胡宝钧，被上诉人城关区政府的委托代理人李彦军、邹世语到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院审理查明，兰州市城关区应急管理办公室隶属于兰州市城关区人民政府办公室管理。兰州市一中家属院1-3#楼位于兰州市城关区畅家巷内，因兰州市一中家属院的该住宅楼由于当时设计及抗震要求较低，加之年久失修墙体出现裂缝，为明确该建筑物的安全性，受兰州市一中委托，甘肃省土木工程科学研究院对该住宅楼进行安全性鉴定。2011年3月20日，甘肃省土木工程科学研究院作出《兰州市一中家属院3#楼安全性鉴定报告》，鉴定结论为兰州市一中家属院3#楼安全性综合评定为Dsu级。该鉴定结论表明：1、该建筑物抗压承载力和抗震承载力不满足现行规范要求；2、该建筑物抗震结构措施薄弱，建筑物整体性和抗震性能较差；3、该建筑物年久失修，维护结构破损严重，影响建筑物的正常使用。主体结构安全性、抗震性能均不满足现行鉴定标准及规范要求，影响整体承载功能和安全性，存在较大安全隐患，建议拆除。2016年4月5日，兰州市城关区应急管理办公室作出《紧急避险通知》。该通知的内容为：酒泉路街道畅家巷31、33、35、37、39、41号（即兰州一中家属院拆迁楼2号、3号楼)，经甘肃省土木工程科学研究院鉴定为Dsu级危险，存在较大安全隐患。为全力保障住户及周边人员安全，减少居民财产损失，根据国务院颁布《地质灾害防治条例》第十九条和第二十九条规定，兰州市城关区应急管理办公室决定立即对该区域采取紧急避险措施。请危险区域各位住户自觉配合紧急避险工作，务必于2016年4月12日18时前撤离，如逾期未撤离的我区将依法采取紧急避险措施。原告胡宝钧系该通知紧急避险区域内的39号楼，即兰州市一中家属院拆迁楼**楼****房屋所有人。 原审法院认为，原告，原告胡宝钧系兰州市一中家属院拆迁楼**楼****的房屋所有人，做出紧急避险通知决定拆除的该楼房具有利害关系，原告胡宝钧的诉讼主体适格。《甘肃省人民政府关于加强全省基层应急管理工作的意见》（甘政发[2007]54号）规定，基层组织和单位是隐患排查监督工作的责任主体。兰州市一中因其位于兰州市城关区畅家巷内的1-3#住宅楼由于当时设计及抗震要求较低，加之年久失修墙体出现裂缝，为明确该建筑物的安全性，委托甘肃省土木工程科学研究院对该住宅楼进行安全性鉴定的目的，符合甘肃省基层应急管理工作规范性文件的以上规定。甘肃省土木工程科学研究院经过对兰州市一中家属院3#楼的现状进行调查、检测，做出《兰州市一中家属院3#楼安全性鉴定报告》，该鉴定报告的结论为兰州市一中家属院3#楼的安全性综合评定为Dsu级，该鉴定结论表明，兰州市一中家属院3#楼的主体结构安全性、抗震性能均不满足现行鉴定标准及规范要求，影响整体承载功能和安全性，存在较大安全隐患。《城市危险房屋管理规定》第九条规定，“对被鉴定为危险的房屋，一般可分为以下四类进行处理：......。（四）整体拆除。适用于整幢危险且无修缮价值，需立即拆除的房屋”。兰州市一中家属院3#楼的安全性综合评定为Dsu级危险是不争的事实，兰州市城关区应急管理办公室是该区应急管理工作的职能部门，隶属于被告兰州市城关区人民政府管理，其为了公共利益，预防和减少可能突发的安全性事件，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，根据国务院颁布的《地质灾害防治条例》第十九条“对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定为地质灾害危险区，予以公告”、第二十九条“接到地质灾害险情报告的当地人民政府、基层群众自治组织应当根据实际情况，及时动员受到地质灾害威胁的居民以及其他人员转移到安全地带；情况紧急时，可以强行组织避灾疏散”的规定，做出的兰州市一中家属院2-3#楼紧急避险通知妥当，且行政行为合法。原告主张兰州市一中家属院3#楼并非危楼，与事实不符。原告提出在甘肃省土木工程科学研究院作出《兰州市一中家属院3#楼安全性鉴定报告》历时5年之久后，被告才作出紧急避险通知，且认为该危险亦不是“正在发生”和“迫不得已”、亦不是针对“正在发生”的危险的主张，与《中华人民共和国突发事件应对法》第五条规定的“突发事件应对工作实行预防为主，预防与应急相结合的原则”和上述法律规定相悖，原告的该主张不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告胡宝钧的诉讼请求。 上诉人胡宝钧上诉称，本案的焦点是被上诉人以“紧急避险”名义强拆2、3号楼是否合法。这是原审原告的根本诉讼请求。一、兰州一中不是2、3号楼的所有人和适用人，提出房屋鉴定申请和委托鉴定不适格，鉴定目的不正当，不符合《城市危险房屋管理规定》第七条、第十二条规定。二、甘肃省土木工程科学研究院接受没有资格的兰州一中的委托鉴定并作出鉴定结论不合法。三、城关区应急管理办公室是城关区应急处置总指挥部的具体协调执行机构，按规定其有“八项”协调执行主要职责，但没有资格直接向社会发布通知、发布其作出的决定。四、一审法院认定以“紧急避险”名义强拆2、3号楼合法的证据不足。第一、2011年评定2、3号楼为Dsu级危楼，根据法律规定，应当属于需立即拆除的房屋，为何在5年后才以“紧急避险”名义强拆。第二、一审法院未能查清谁是法律规定的适格的拆除者。第三、未能查明“紧急避险”行为是否符合紧急避险的法律规范和本案构成条件。五、上诉人所在楼房不存在D级危险，甘肃省土木工程科学研究院所作的《鉴定报告》不符合2011年国家鉴定标准与规范，其鉴定结论不真实，不合法。综上，请求撤销原审判决，确认强拆行为违法。 被上诉人城关区政府答辩称，上诉人所居住的兰州一中家属院2、3号楼确属危楼，已不具备安全居住条件。根据甘肃土木工程科学研究院《鉴定报告》可知，上诉人居住的楼房砌体强度低，抗震构造措施薄弱，其抗压和抗震承载力均无法满足现行抗震规范要求。同时，该家属楼因年久失修，维护机构破损，已严重影响到建筑物的安全性，无法正常安全居住。因存在重大安全隐患，有必要进行紧急避险。同时，作出的“紧急避险通知”属于对客观事实的告知行为，不具有任何行政强制约束力，不具有可诉性。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的部分事实一致，本院予以确认。另查明，甘肃土木工程科学研究院于2011年3月20日对涉案楼房作出安全性鉴定报告，综合评定为Dsu级。但未提交相关单位资质证书和鉴定人个人资质证书。虽然城关区政府的委托代理人在二审开庭审理中强调涉案楼房属于兰州一中家属楼，土地使用权属于兰州一中，兰州一中有权以自己的名义委托鉴定，但未提交相关委托鉴定材料及土地使用证等证据加以证实。针对甘肃土木工程科学研究院作出安全性鉴定报告，未提交相关证据材料证明从2011年3月20日作出安全性鉴定报告到2016年4月5日作出紧急避险通知期间是否向社会进行了发布，是否向上一级政府进行了报告，是否成立了突发事件应急指挥机构，是否向本级人大进行了备案及报告，是否制定了应急预案，是否出现地质灾害前兆和地质灾害险情报告，是否已经发生突发事件后而达到必须紧急避险的程度，为何到2016年4月5日作出《紧急避险通知》，是谁将涉案楼房进行了拆除等一系列问题，被上诉人的委托代理人在法庭上对此均称“不清楚”。在法院审理期间，涉案楼房被强制拆除。 本院认为，本案争议的焦点是城关区应急办公室作出的《紧急避险通知》的行为是否合法。《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定，本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。第七条第二款规定，突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。第八条第二款规定，县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。第十六条规定，县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。第十七条第二款规定，地，地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。第二十条第一款规定，县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。《地质灾害防治条例》第十九条第一款规定，对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定为地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志。第二十九条规定，接到地质灾害险情报告的当地人民政府、基层群众自治组织应当根据实际情况，及时动员受到地质灾害威胁的居民以及其他人员转移到安全地带；情况紧急时，可以强行组织避灾疏散。本案中，被上诉人城关区政府在甘肃土木工程科学研究院于2011年3月20日对涉案楼房作出安全性鉴定报告后，截止2016年4月5日作出《紧急避险通知》期间，在没有提交证据证实其当时已经向社会进行了发布，立即向上一级政府进行了报告，并成立了突发事件应急指挥机构，是否向本级人大进行了备案及报告，是否制定了应急预案，是否已经责令有关单位采取了安全防范措施的前提下，在没有提交证据证明是否出现地质灾害前兆和地质灾害险情报告，是否已经发生突发事件而达到必须紧急避险的前提下，在作出安全性鉴定报告5年后的2016年4月5日直接作出《紧急避险通知》，并以此为由将征收补偿过程中的涉案楼房进行强制拆除的行为，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，程序严重违法。 关于甘肃土木工程科学研究院出具的《兰州市一中家属院2号、3号楼安全性鉴定报告》是否具有合法性问题。《城市危险房屋管理规定》第六条规定，市、县级人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用“房屋安全鉴定专用章”。《地质灾害防治条例》第二十二条规定，国家对从事地质灾害危险性评估的单位实行资质管理制度。地。地质灾害危险性评估单位应当具备下列条件省级以上人民政府国土资源主管部门资质审查合格，取得国土资源主管部门颁发的相应等级的资质证书后，方可在资质等级许可的范围内从事地质灾害危险性评估业务：（一）有独立的法人资格；（二）有一定数量的工程地质、环境地质和岩土工程等相应专业的技术人员；（三）有相应的技术装备。地。地质灾害危险性评估单位进行评估时当对建设工程遭受地质灾害危害的可能性和该工程建设中、建成后引发地质灾害的可能性做出评价，提出具体的预防治理措施，并对评估结果负责。第二十三条第一款规定，禁止地质灾害危险性评估单位超越其资质等级许可的范围或者以其他地质灾害危险性评估单位的名义承揽地质灾害危险性评估业务。本案中，被上诉人城关区政府虽然向法庭提交了甘肃土木工程科学研究院作出的《兰州市一中家属院2号、3号楼安全性鉴定报告》，但未提交该院是否属于市、县人民政府房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构并负责房屋的安全鉴定，在其出具的报告中所盖的公章为“甘肃省建设工程质量检测机构专用章”，并非“房屋安全鉴定专用章”，亦未提交相关单位资质证书和鉴定人个人资质证书。同时，《城市危险房屋管理规定》第七条第一款规定，房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。第十二条第二款规定，房屋所有人和使用人都可提出鉴定申请。经鉴定为危险房屋的，鉴定费由所有人承担；经鉴定为非危险房屋的，鉴定费由申请人承担。据此，在未提交兰州一中是否具备相关民事权利合法证件的情况下，其以自己的名义申请鉴定，不符合上述法律法规的规定。故甘肃土木工程科学研究院作出的《兰州市一中家属院2号、3号楼安全性鉴定报告》不具有合法性，不能作为认定被诉《紧急避险通知》合法的依据，对该证据本院不予采信。 综上，被上诉人城关区政府作出《紧急避险通知》的行为，违反了《中华人民共和国突发事件应对法》第一条规定的为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序的立法宗旨和目的。该通知认定事实不清，证据不足，程序严重违法，依法应予撤销。原审判决认定事实不清，判决结果不当。上诉人的上诉理由成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第三款，第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 一、撤销甘肃省武威市中级人民法院（2016）甘06行初356号行政判决； 二、撤销兰州市城关区应急管理办公室于2016年4月5日作出的《紧急避险通知》。 一、二审案件受理费各50元，由城关区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  冯 江 审 判 员  何克祥 代理审判员  朵利民 二〇一七年十二月二十七日 书 记 员  丁卫东 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第三款 （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （三）违反法定程序的。