河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫行终2935号上诉人（原审原告）魏拴庆，男，汉族，1947年10月6日出生，住河南省洛阳市洛龙区。委托代理人彭乃虎，河南航星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宜阳县人民政府。法定代表人张汉智，系该县人民政府县长。委托代理人宋会晓，系该县国土资源局工作人员。被上诉人（原审被告）洛阳市洛龙区人民政府。法定代表人张玉杰，系该区人民政府代区长。委托代理人葛长顺，系该区人民政府法制工作办公室工作人员。被上诉人（原审第三人）洛阳市高新技术产业开发区丰李镇小作村村民委员会。法定代表人魏灿民，系该村委会主任。委托代理人史垚武，河南成昊律师事务所律师。上诉人魏拴庆因与被上诉人宜阳县人民政府、洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区人民政府）、洛阳市高新技术产业开发区丰李镇小作村村民委员会（以下简称小作村委会）请求确认行政协议无效一案，不服洛阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2016）豫03行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2009年2月1日，宜阳县人民政府与宜阳县国土资源局签订授权委托书，委托宜阳县国土资源局代表宜阳县人民政府负责实施宜阳县境内征地拆迁工作，对被委托单位在办理该事项过程中所签署的有关文件，县政府均予以认可，并承担相应的法律责任。2010年1月6日，宜阳县国土资源局着手实施地上附着物调查，有附着物的村民在《宜阳县建设征收土地地上附着物调查表》上签字确认。2010年1月20日，宜阳县国土资源局与丰李镇小作村委会作为甲、乙双方签订征地补偿协议书，丰李镇人民政府作为鉴证单位在协议书上签字盖章。该协议书约定的征地范围及面积为宜阳县丰李镇小作村位于洛阳市西南环城高速公路以东、安虎公路以南411.9亩集体土地，并对征地补偿标准、征地补偿费用的支付等情况进行了约定。魏拴庆系原宜阳县丰李镇小作村村民，其承包地位于被诉征地补偿协议书约定的征地范围内。被诉征地补偿协议书签订后，宜阳县国土资源局向宜阳县财政局丰李财政所陆续拨款。庭审中宜阳县人民政府称补偿费用于2010年分两种方式支付给小作村征迁群众，土地补偿费等按照承包合同打到了被征迁群众的个人账户上，地上附着物补偿费用委托小作村委会发放。魏拴庆对个人账户及从村委会收到补偿款的事实予以认可。2010年10月22日，河南省人民政府作出豫政土[2010]785号批复：“同意征收宜阳县丰李镇小作村集体耕地32.9572公顷、其他农用地0.3915公顷，共计33.3487公顷，作为该县2010年度第一批乡镇建设用地。同意该县国土资源局拟定的征收土地方案。”2014年7月，经河南省人民政府批准，包括小作村在内的宜阳县丰李镇所辖16个建制村划归洛龙区管辖。2015年5月，洛龙区丰李镇小作村委会同小作村部分征迁群众签订补充协议，按照洛龙区同期征迁政策增加补偿。魏拴庆对补偿标准有异议，未签订补充协议。原审法院认为，被诉征地补偿协议书是在地上附着物调查完成后，由土地所有权人丰李镇小作村委会与当地土地行政主管部门宜阳县国土资源局签订的。协议签订后，土地补偿费、地上附着物补偿费等费用已经于2010年支付给了包括魏拴庆在内的土地使用权人，被诉征地补偿协议书已经得到了实际履行。魏拴庆如果对协议书中确定的补偿标准有异议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”之规定，应当先向行政机关申请协调或裁决。魏拴庆申请确认被诉征地补偿协议无效的理由不成立，不应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回魏拴庆的诉讼请求。上诉人魏拴庆不服原审判决，提起上诉称：1、原审判决适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款属于适用法律错误。魏拴庆原审诉讼请求是请求判令2010年1月20日小作村委会与宜阳县国土资源局签订的征地补偿协议无效。根据最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第十四条、第十五条、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共共和国民事诉讼法》等规定，应由人民法院管辖，原审法院将魏拴庆的诉求推到行政机关，属于适用法律错误。2、该征地补偿协议的签订未召开村民会议，在协议上签字的刘振华不是小作村委会的主任，也不是村委会委员，无权代表小作村委会签订协议，且村委会的印章为丰李镇人民政府掌握，该征地补偿协议不是小作村的真实意思。3、从征地补偿协议和《宜阳县土地储备资金拨付审批表》载明的内容来看，宜阳县人民政府征收涉案土地并非为了公共利益，而是为了囤积土地，是一种违法行为。4、本案被诉行政协议签订前未依法取得省政府的批复，未依法取得村民会议同意、未依法安排补偿资金，无证据证明征收涉案土地是为了公共利益，不符合《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，征地行为违法。根据最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第十五条第二款的规定，应当认定协议无效。被上诉人宜阳县人民政府答辩称：1、宜阳县国土资源局与丰李镇小作村委会签订的征地补偿协议书属于行政协议，宜阳县人民政府认同该行政协议属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。但是，《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的前提条件是“认为行政机关不依法履行，未按照约定履行”协议的，属于人民法院受案范围。本案中，宜阳县国土资源局与小作村委会签订的征地补偿协议已经按照约定履行，魏拴庆据该规定起诉的法定前提条件不具备，因此，本案不属行政诉讼法第十二条第一款第（十一）规定的受案范围，人民法院不应受理。2、2010年4月，魏拴庆已经收到丰李镇人民政府支付的征地补偿款，现在却诉称2015年6月才知道宜阳县国土资源局与小作村委会签订的征地补偿协议，该诉称不是客观事实。因魏拴庆起诉的标的是征地补偿协议书，已经超过行政诉讼法第四十六条规定的诉讼时效，请人民法院驳回魏拴庆的起诉。4、魏拴庆所在村已经调整到洛龙区，宜阳县人民政府的行为所产生的权利义务应由调整后的相关部门承受。2010年7月28日洛政[2010]62号文件，洛阳市人民政府决定对宜阳县丰李镇行政区划进行调整，其中小作村已属于洛龙区管辖范围。2011年11月2日，宜阳县财政局与洛龙区财政局签订了《关于丰李镇区划调整涉及土地报批前期费用付款协议》，该协议明确规定宜阳县将划到洛龙区的16村的地籍档案及所有土地报批手续、批复文件移交洛龙区，相关费用已经按照协议履行。基于上述事实，宜阳县人民政府与小作村委会签订的征地补偿协议书所产生的权利义务已经变更到洛龙区相关部门，现在魏拴庆起诉宜阳县人民政府属于主体资格不适格，请法院裁定驳回魏拴庆对宜阳县人民政府的起诉。5、宜阳县国土资源局受宜阳县人民政府的委托与小作村委会签订的征地补偿协议书，系双方的真实意思表示，小作村委会作为土地所有权人，有权与政府签订协议，并没有违反《村民委员会组织法》第二十四条规定。因此，该征地补偿协议是有效的，而且早已实际履行。该征地协议涉及231户村民，如果按照魏拴庆要求确认协议无效，将势必损害绝大多数村民的利益。综上所述，魏拴庆的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人洛阳市洛龙区人民政府答辩称：本案被诉协议是2010年由宜阳县人民政府与小作村委会签订的，补偿也已经到位，起诉洛龙区人民政府错误。小作村划归洛龙区人民政府辖区之后，洛龙区人民政府又对被征地农户给予了每亩1000斤小麦相等价值的补偿，一次性补助19年，共涉及涉案土地的200多个农户。洛龙区人民政府在协议的签订上没有违法之处，魏拴庆的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人洛阳市高新技术产业开发区丰李镇小作村民委会答辩称：关于协议是否有效的问题，请求人民法院依法判决认定。另外，在上诉期间，小作村被划归洛阳市高新技术产业开发区管理，现更名为洛阳市高新技术产业开发区丰李镇小作村村民委员会。本院二审查明的事实除与原审查明的事实一致以外，另查明：原洛龙区丰李镇小组村民委员会现已更名为洛阳市高新技术产业开发区丰李镇小作村民委员会。本院认为，本案被诉的征地补偿协议是宜阳县国土资源局受宜阳县人民政府委托与小作村委会签订，系宜阳县人民政府于拟征地报批阶段，在对拟征收土地附属物调查之后就拟征地的范围、面积、补偿等事项与小作村委会进行的约定，是宜阳县人民政府在拟征地报批阶段行使土地管理职权的行为，具有法定的主体资格和法律依据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政协议。协议签订以后，相应补偿款已经于2010年支付。2010年10月22日，河南省人民政府作出豫政土〔2010〕785号批复，同意宜阳县人民政府征收涉案土地。小作村整体划归洛阳市洛龙区管辖之后，洛龙区人民政府于2015年5月就该批次征地决定对涉及的农户在原有基础上增加相应补偿。征地补偿协议中约定征收的土地，宜阳县人民政府组织实施征收完毕，补偿已经发放到位，协议约定的内容已经实际履行完毕。魏拴庆主张协议的签订并非小作村村民的真实意思表示，但未能提供相应证据予以证明，该项理由本院不予支持。关于魏拴庆上诉称宜阳县人民政府征收土地没有用于建设而是纳入储备属于囤积土地的违法行为的理由，本院认为，人民政府将征收的土地纳入土地储备的行为是人民政府加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用的重要方式，并非土地市场经营主体非法囤积土地的违法行为，魏拴庆该项理由缺乏法律依据，本院不予支持。综上，魏拴庆请求确认征地补偿协议无效的理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回魏拴庆的诉讼请求结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费各50元，由魏拴庆负担。本判决为终审判决。审 判 长  邹 波审 判 员  张同仁代理审判员  李智刚二〇一七年十二月十七日书 记 员  杜佳瑶