甘肃省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）甘行终474号 上诉人（原审被告）张掖市甘州区人民政府（以下简称：甘州区政府），住所地：甘肃省张掖市甘州区滨河新区中央商务区政府办公楼。 法定代表人王韶华，该区区长。 委托代理人安文武，系甘州区法制局副局长。 委托代理人陶光泽,甘肃金都律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王桂萍。 委托代理人王英平，甘肃中天律师事务所律师。 原审第三人张掖市城市投资发展（集团）有限公司，住所地张掖市甘州区祥和苑小区内办公楼。 法定代表人李明东，系该公司董事长。 委托代理人陈勤，该公司职工。 上诉人甘州区政府因王桂萍诉张掖市甘州区人民政府、第三人张掖市城市投资发展（集团）有限公司房屋征收补偿决定一案，不服甘肃省嘉峪关市中级人民法院（2017）甘02行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2017年12月13日公开开庭审理了本案，上诉人张掖市甘州区人民政府的委托代理人陶光泽、安文武，被上诉人王桂萍的委托代理人王英平、原审第三人张掖市城市投资发展（集团）有限公司的委托代理人陈勤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2015年2月4日，被告甘州区政府作出《关于南环路建设银行片区房屋征收决定》，决定对南环路建设银行片区进行征收。2015年3月25日，被告甘州区政府将征收决定及征收补偿方案在征收区域予以公告。房屋征收补偿方案明确房屋的征收日期为征收决定公布之日起六个月内，补偿方式采取货币补偿和产权置换两种方式。截至2016年9月7日，已有47位住户与被告甘州区政府签订了补偿协议并进行搬迁。原告所有的张掖市甘州区县府街47号建行家属院南楼2单元102室的房屋在征收范围内，房屋产权证记载建筑面积为56.89平方米，经测绘原告房屋的建筑面积为69.4平方米。房屋征收决定公告发布至今，房屋征收部门与原告多次协商未达成补偿协议。被告甘州区政府依据不具备房屋价格评估资质的张掖市价格认证中心出具的《房屋价格认证结论书》，于2015年12月26日作出甘区政发[2015]351号《关于南环路建设银行片区王桂萍房屋征收补偿决定》，被嘉峪关市中级人民法院2016年9月28日依法予以撤销，并被责令重新作出行政行为。之后，被告甘州区政府重新启动房屋征收补偿程序。2016年10月9日,甘州区城市房屋征收管理办公室出具书面告知书和甘肃省2016年度国有土地上房屋征收评估机构名录，并向王桂萍进行了送达,要求其选定房屋评估机构。2016年10月18日，甘州区城市房屋征收管理办公室委托张掖市公证处，对其于该日组织的“建行片区房屋征收评估机构选定抽签会议”现场进行监督公证。2016年10月21日，张掖市公证处出具了（2016）张市公内字第1669号公证书，证明以抽签方式选定的建行片区房屋征收评估机构为武威市弘远房地产评估咨询事务所。武威市弘远房地产评估咨询事务所受甘州区城市房屋征收管理办公室、第三人城投公司的委托，依据委托方提供的资料及对评估对象王桂萍的房屋所在区域位置和同类房屋的查勘情况等，2016年10月28日作出《房地产征收补偿估价报告》，估价结果确定：估价对象时点2015年3月25日的征收补偿指导总价格为￥210493，评估单价为3700元/平方米。原告收到该估价报告后，于2016年11月7日向甘州区城市房屋征收管理办公室提交书面异议。2016年11月12日，武威市弘远房地产评估咨询事务所出具了《关于被征收人王桂萍异议的答复》，由第三人城投公司向王桂萍进行了送达。王桂萍未曾向房地产价格评估机构申请复核评估，也未曾向被征收房屋所在地的评估专家委员会提起鉴定申请。2016年12月7日，被告作出甘区房征决字﹝2016﹞3号房屋征收补偿决定书，决定：一、对被征收人所有的位于甘州区县府街47号建行家属楼南楼2单元102室的房屋实施征收，实行货币补偿的方式，按照《征收补偿方案》的规定，该被征收房屋实测建筑面积69.40㎡，采取评估价值3700元/平方米，按实测面积1比1.2补偿，补偿金额为308136元（含装修、附构物），搬迁补助费2000元；二、被征收房屋补偿费308136元（含装修、附构物）、搬迁补助费2000元已专户存储于银行账户内（户名：张掖市城市投资发展（集团）有限公司，开户行：国家开发银行甘肃分行，账户：621015600582********）；被征收人应当自本决定书送达之日起15日内办完相关手续。另查明，武威市弘远房地产评估咨询事务所具有房地产价格评估资质，原告的房屋在2016年5月被拆除。 原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”据此，被告甘州区政府具有按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定的职权，但必须严格遵守相关的法律和法规，以保障被征收人的合法权益。被告甘州区政府作出的房屋征收补偿决定书主要依据是武威市弘远房地产评估咨询事务所出具的《房地产征收补偿估价报告》。该估价报告中“估价的限制条件”第5条明确载明“本报告结果仅指估价对象在价值时点时的房地产价值，不包括室内装修、可移动的其他设施、设备价值。”被告抗辩认为其对原告的房屋作出的实行货币补偿方式的征收补偿决定中的补偿金额308136元中包含装修、附构物的价值，但未提交相关证据证实，不予采信。虽然原告在收到《房地产征收补偿估价报告》后，未曾向房地产价格评估机构申请复核评估，也未曾向被征收房屋所在地的评估专家委员会提起鉴定申请，但被告作出的征收补偿决定，证据明显不足，有悖《国有土地上房屋征收与补偿条例》“保障被征收房屋所有权人的合法权益”的立法精神。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告张掖市甘州区人民政府作出的甘区房征决字〔2016〕3号《房屋征收补偿决定书》；二、责令被告张掖市甘州区人民政府自本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。 上诉人不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审判决认定事实不清，证据不足。上诉人甘州区人民政府以实测面积为依据，同时高出20%作为对房屋装修残值及可移动其他设施设备的补偿，充分保障了被征收人的合法权益。故一审判决认定涉诉房屋评估价值不包含装修、附构物的价值是错误的。2.一审判决认定上诉人作出的征收补偿决定证据明显不足，但未指出证据如何不足，属于认定事实不清。3.被上诉人在收到《房地产征收补偿评估价格报告》后未曾向房地产价格评估机构申请复核评估，也未曾向被征收人房屋所在地的评估专家委员会提起鉴定申请。是对自己私权利的合法处分，也是对房地产征收补偿评估价格报告的认可。4.一审判决适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项适用的前提是行政行为的作出具有可重复性和可恢复性，如果作出的行政行为是不可逆转的，则不应当使用该条。 被上诉人王桂萍、原审第三人张掖市城市投资发展（集团）有限公司在二审中未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案争议的焦点是上诉人作出的《张掖市甘州区人民政府房屋征收补偿决定》（甘区房征决字〔2016〕3号）是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定，“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。”第二十一条规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，上诉人张掖市甘州区人民政府在甘区房征决字〔2016〕3号房屋征收补偿决定中，直接决定征收补偿方式为货币补偿的内容不符合上述法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第一款、第二款规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”本案中，上诉人张掖市甘州区人民政府在甘区房征决字〔2016〕3号房屋征收补偿决定中，没有用于产权调换房屋的地点和面积、临时安置费或者周转用房、过渡方式和过渡期限等事项的相关内容，有违上述法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”本案中，上诉人据以作出甘区房征决字〔2016〕3号房屋征收补偿决定的主要证据是武威市弘远房地产评估咨询事务所出具的《房地产征收补偿估价报告》。该估价报告“估价的假设和限制条件”部分，第三条限制条件第4、5项：“本所估价人员于2016年10月21日进行现场查勘时，估价对象已拆除，估价人员无法对其进行室内外状况的查勘，仅进行了其区域位置和同类房屋的查勘，估价对象室内状况不详，外部状况根据委托人提供的照片资料确定。”“本报告估价结果仅指估价对象在价值时点时的房地产价值，不包括室内装修、可移动的其他设施、设备价值。”上诉人认为其作出的甘区房征决字〔2016〕3号房屋征收补偿决定中的补偿金额308136元中包含装修、附构物的价值与上述评估报告的内容不相符合。关于上诉人提出的其以实测面积为依据，同时高出20%作为对房屋装修残值及可移动其他设施设备的补偿，充分保障了被征收人的合法权益的问题。经审查，甘区房征决字〔2016〕3号房屋征收补偿决定第一项决定确有“按实测面积1比1.2补偿”的内容，但该决定并未明确对涉案房屋面积上浮20%予以补偿的目的及法律依据。故上诉人认为其作出的甘区房征决字〔2016〕3号房屋征收补偿决定中的补偿金额308136元中包含装修、附构物的价值的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。关于上诉人提出的一审判决适用法律错误的问题。本院认为，尽管被上诉人王桂萍所有的涉案房屋已经被拆除，但上诉人作为涉案房屋征收主体，其对被上诉人的征收补偿职责尚未适当履行，如果不责令上诉人重新作出行政行为，则会对被上诉人的合法权益造成实际侵害。一审判决据此适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定责令上诉人在法定期限内重新作出行政行为并无不当。综上所述，上诉人张掖市甘州区人民政府作出的《张掖市甘州区人民政府房屋征收补偿决定》（甘区房征决字〔2016〕3号）主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。原审判决结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张掖市甘州区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 晶 审判员 姚振勇 审判员 吕 强 二〇一七年十二月二十七日 书记员 张 婷 附：本判决适用的相关法律、法规规定 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原审判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第三条房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。 第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。 房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。 第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。 因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。 第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。 补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。 第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。 被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。