江苏省连云港市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏07行终134号上诉人（原审原告）夏燕玲，男，1992年1月13日生，汉族，无业，住江苏省东海县。委托代理人武建，江苏尚扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）连云港市公安局交通警察支队，住所地在连云港市海州区郁州南路90号。法定代表人王一兵，该支队支队长。副职负责人张奎善，该支队分管法制工作负责人。委托代理人于浩、刘强生，该支队民警。被上诉人（原审被告）连云港市人民政府，住所地在连云港市海州区朝阳东路69号。法定代表人项雪龙，该市市长。委托代理人周毓，该市政府法制办公室副主任。委托代理人余正长，该市政府法制办行政复议处科员。上诉人夏燕玲因与被上诉人连云港市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）行政处罚决定及连云港市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，不服连云港市连云区人民法院（2017）苏0703行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并召集双方当事人听证听取意见。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年5月8日19时许，夏燕玲持C1证驾驶轻型厢式货车在东海县洪夏公路李埝乡辉山村路段与案外人张光明驾驶的二轮摩托车发生碰撞，致二轮摩托车乘车人吴田死亡，另有三人受伤。事故发生后，夏燕玲为了逃避法律追究，让案外人李春达冒充驾驶肇事车辆，并让案外人薄志强作虚假证明。后于2015年5月12日至公安机关投案自首。经交警部门认定，夏燕玲承担本起事故的全部责任。2015年10月20日，东海县人民法院作出（2015）连东刑初字第607号刑事判决书，判决夏燕玲构成交通肇事罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年。该判决的本院认为部分认定夏燕玲系自首，且与被害人近亲属达成赔偿协议并已履行，取得谅解。未明确认定原告的行为是否构成交通肇事后逃逸。2015年11月17日，市交警支队作出连公交决字[2015]第3207002900313592号公安交通管理行政处罚决定书，决定依据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条第一款的规定，给予夏燕玲吊销机动车驾驶证的行政处罚。2016年11月3日，市交警支队作出连公交撤字[2016]第101号撤销《夏燕玲吊销机动车驾驶证处罚决定》决定书，决定撤销上述行政处罚决定书。理由为夏燕玲在事故发生后为逃避法律追究让他人冒名顶替，其行为实质上属于交通肇事逃逸，应给予其吊销机动车驾驶证的行政处罚且终生不得重新领取机动车驾驶证。2016年10月26日，交警支队对夏燕玲进行了行政处罚前告知，将拟作出行政处罚的事实、依据及处罚决定告知夏燕玲，并告知夏燕玲享有陈述、申辩及听证的权利及提出听证申请的期限。夏燕玲明确表示不提出陈述、申辩，不要求听证。2016年11月25日，市交警支队作出涉案行政处罚决定。夏燕玲对该处罚决定不服，向市政府申请行政复议，市政府于2017年1月4日向夏燕玲发出行政复议申请受理通知书予以受理，并于同日向市交警支队发出行政复议答复通知书，市交警支队于1月12日提交行政复议回复及相关证据。市政府于2017年2月20日举行了听证，夏燕玲及市交警支队的委托代理人参加了听证。2017年3月3日，市政府向夏燕玲及市交警支队发出行政复议决定延期通知书，决定延期至2017年4月2日前作出行政复议决定。同年3月28日，市政府作出涉案行政复议决定。原审法院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条规定“违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。造成交通事故后逃逸的，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证”。根据上述法律规定，市交警支队作为连云港市交通管理部门有作出吊销机动车驾驶证行政处罚的法定职权。争议焦点：一是涉案处罚决定认定夏燕玲系交通肇事后逃逸是否有事实和法律依据。二是涉案行政处罚决定程序是否合法。针对争议焦点一，《道路交通事故处理程序规定》第八十五条第（一）项规定，本规定中下列用语的含义：（一）“交通肇事逃逸”，是指发生道路交通事故后，道路交通事故当事人为逃避法律追究，驾驶车辆或者遗弃车辆逃离道路交通事故现场的行为。夏燕玲在涉案交通事故发生后，虽未离开事故现场，但其为了逃避法律追究，让案外人冒充顶替，并指使他人作伪证，其有逃避法律追究的故意，并实施了逃避法律追究的行为，依法构成交通肇事逃逸。夏燕玲的刑事判决书中未明确相关认定，不影响市交警支队作出处罚决定时对夏燕玲构成交通肇事逃逸的认定。市交警支队针对夏燕玲交通肇事逃逸的违法事实，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条规定对夏燕玲作出吊销驾驶证，并终生禁止取得机动车驾驶证的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。针对争议焦点二，市交警支队在作出涉案行政处罚决定前收集了相关证据，并对夏燕玲进行了处罚前告知，并将行政处罚决定依法送达给夏燕玲，行政处罚程序合法，夏燕玲的相应主张无事实依据，依法不予支持。根据江苏省公安厅和江苏省人民政府法制办公室联合下发的《关于不服公安派出所和城市公安分局作出的具体行政行为申请行政复议问题的通知》（苏公厅[2002]677号），市政府有依法办理夏燕玲涉案行政复议申请的法定职责。市政府依法受理夏燕玲的行政复议申请后，向市交警支队送达了行政复议答复通知书，在市交警支队作出答复并提交证据后，依法在延长的法定期限内作出涉案行政复议决定书，行政复议程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回夏燕玲的诉讼请求。案件受理费50元，由夏燕玲承担（已预交）。上诉人夏燕玲不服原审判决，向本院提起上诉称，首先，无论是行政规章还是司法解释，对于什么是交通肇事逃逸所作的定义都是明确具体的，必须有驾车或弃车逃离交通事故现场的行为。本案中，上诉人并无该行为，被上诉人仅以上诉人找人顶替逃避法律责任为由，认定上诉人构成交通肇事逃逸，进而决定对上诉人终身禁驾，是任意扩大对交通肇事逃逸的解释。其次，生效判决并未认定上诉人构成交通肇事逃逸，被上诉人无权以行政决定来否定人民法院的判决。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当，请求撤销原判，发回重审或依法改判；诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市交警支队答辩称，上诉人的行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第七十条对发生事故后驾驶员的义务的规定，其在交通肇事后当场找人顶替，虽然没有逃离现场并由抢救行为，但未承认自己是肇事者，反而找人顶替，是广义上的逃跑行为，应当认定为“交通肇事逃逸”，这符合立法本意。人民法院生效判决虽然未对上诉人的行为以文字形式明确为肇事逃逸，但在量刑时充分考虑了该行为，是对该行为的默认。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人市政府答辩称，其作出行政复议决定程序合法，原审判决认定事实清楚、适用法律及判决结果正确，请求驳回上诉，维持原判。原审审理期间，两原审被告向原审法院提供如下证据、依据：证据1.东公交认字[2015]第0233号道路交通事故认定书。证明夏燕玲交通肇事的事实及事故责任。证据2.（2015）连东刑初字第607号刑事判决书。证明夏燕玲交通肇事行为经过东海县人民法院依法判决。证据3.连公交决字[2015]第3207002900313592号公安交通管理行政处罚决定书。证明2015年11月17日市交警支队依法对夏燕玲作出吊销机动车驾驶证的行政处罚。证据4.连公交撤字[2016]第101号撤销《夏燕玲吊销机动车驾驶证处罚决定》决定书。证明2016年11月3日市交警支队依法作出了撤销连公交决字[2015]第3207002900313592号公安交通管理行政处罚决定书的决定。证据5.公安行政处罚告知笔录。证明2016年10月26日市交警支队依法对夏燕玲进行了处罚前告知。证据6.涉案行政处罚决定书。证明2016年11月4日市交警支队依法作出了吊销夏燕玲机动车驾驶证的行政处罚，并于2016年11月25日向夏燕玲进行送达。证据7.[2017]连行复第1号行政复议决定书。证明市政府对夏燕玲不服市交警支队作出的连公交撤字[2016]第101号连云港市公安局交通警察支队撤销《夏燕玲吊销机动车驾驶证处罚决定》决定书依法作出复议决定。证据8.涉案行政复议决定书。证明市政府对夏燕玲不服市交警支队作出的涉案行政处罚决定书依法作出复议决定。作出原行政行为的依据：1.《中华人民共和国道路交通安全法》第七十条第一款、第一百零一条；2.《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条；3.《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条；4.《中华人民共和国刑法》第九十九条、第一百三十三条。原审被告市政府向原审法院提交如下证明复议程序合法的证据、依据：证据1.涉案行政处罚决定书。证据2.行政复议申请书。以上证据证明行政复议的被申请人是市交警支队，市政府行政复议行为主体合法。证据3.行政复议申请受理通知书。证据4.行政复议答复通知书。证据5.市交警支队答复书。证据6.行政复议听证通知书。证据7.听证笔录。证据8.决定延期通知书。证据9.送达回执。以上证据证明市政府对夏燕玲提出的行政复议申请办理程序合法。证据10.行政复议决定书。证明市政府作出的行政复议决定适用依据正确。作出复议决定的依据：1.《中华人民共和国行政复议法》；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》；3.江苏省公安厅和江苏省人民政府法制办公室联合下发的苏公厅[2002]677号《关于不服公安派出所和城市公安分局作出的具体行政行为申请行政复议问题的通知》。原审原告夏燕玲未向原审法院提交证据。经本院审理，原审法院对本案证据的认定意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的案件主要事实与原审判决相同。本院认为，本案的争议焦点是：1、上诉人在2015年5月8日发生交通事故后虽未逃离现场但找人顶替的行为是否构成交通肇事逃逸。2、被诉行政行为是否合法。上诉人认为不构成交通肇事逃逸的主要理由是，其未实施驾车或弃车逃离交通事故现场的行为，不符合逃逸的形式要件；生效判决未确认其系逃逸。被上诉人认为构成交通肇事逃逸的主要理由是，上诉人违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第七十条规定的义务，应当认定为“交通肇事逃逸”，符合立法本意；人民法院生效判决虽然未对上诉人的行为以文字形式明确为肇事逃逸，但在量刑时充分考虑了该行为，是对逃逸行为的默认。对上述争点，本院评述如下：一、法律及部门规章关于逃逸及行政诉讼适用法律的相关规定。1.2011年4月22日全国人民代表大会常务委员会修正实施的《中华人民共和国道路交通安全法》对“逃逸”并未作出具体定义。2.2007年4月1日起实施的《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第五条规定，最高人民法院发布的司法解释，具有法律效力。2000年11月21日起施行的《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定，“交通运输肇事后逃逸”，是指行为人具有本解释第二条第一款规定和第二款第（一）至（五）项规定的情形之一，在发生交通事故后，为逃避法律追究而“逃跑”的行为。需要注意的是，该解释第二条第二款第（六）项为：为逃避法律追究“逃离事故现场的”。3.由公安部部长办公会议通过并于2009年1月1日起施行的《道路交通事故处理程序规定》第八十五条规定，本规定中下列用语的含义：（一）“交通肇事逃逸”，是指发生道路交通事故后，道路交通事故当事人为逃避法律追究，“驾驶车辆或者遗弃车辆逃离道路交通事故现场”的行为。4.修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定，人民法院审理行政案件，参照规章。从上述规定可知，《道路交通事故处理程序规定》关于“逃逸”的规定只是一般情形下的认定，逃离道路交通事故现场只是逃逸最为常见的情形，并非唯一情形。该规章规定对《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》有关“逃逸”的定义进行了限缩规定，一方面将逃逸的方式仅列举为“驾驶车辆或遗弃车辆”，另一方面将逃逸的地点仅局限在“道路交通事故现场”，同时还把“逃跑”限缩为“逃离”。司法实践中，“逃逸”具有复杂化和多样化的特点，交通肇事后逃跑的情形层出不穷、形式多样，相关规定无法一一列举，故关于“逃逸”的认定不能仅局限于《道路交通事故处理程序规定》所列举的情形。从司法解释的本意来看，在发生交通事故后，主观上为了逃避法律追究，客观上实施了逃跑行为的，均应认定为逃逸，如仅限定为离开事故现场这一种情形，显然曲解了立法本意，背离了立法初衷；同时，对逃跑也不应机械的限定时间和空间，如将被害人送至医院后再逃跑，仍应认定为逃逸。二、发生交通事故后虽未逃离现场但找人顶替的行为是否构成交通肇事逃逸。1.如上所述，在发生交通事故后，主观上为了逃避法律追究，客观上实施了逃跑行为的，均应认定为逃逸。“找人顶替”本质上属于特殊形式的逃逸。该行为主观上是为了逃避法律追究，客观上实施了混淆视听、隐瞒事实的“找人顶替”行为，即便人未离开事故现场，也无法掩盖交通肇事后“逃跑”的本质。此种情形下的逃跑行为属于广义上的理解，还应包括在现场躲藏、虽在现场但谎称自己不是肇事者等情形。2.找人顶替本质上属于更为严重的逃逸行为。《中华人民共和国道路交通安全法》第七十条第一款规定，“在道路上发生交通事故，车辆驾驶人应当立即停车，保护现场；造成人身伤亡的，车辆驾驶人应当立即抢救受伤人员，并迅速报告执勤的交通警察或者公安机关交通管理部门。因抢救受伤人员变动现场的，应当标明位置。乘车人、过往车辆驾驶人、过往行人应当予以协助”。从上述规定可知，事故发生后，车辆驾驶人负有立即停车、保护现场、抢救伤员、报警并等候处理等法定义务。该法之所以规定上述义务，目的在于尽可能的保护受害人员的利益，彰显以人为本的理念，防止事故损失不必要的扩大；同时也为了及时准确查清事故原因和经过，明确事故责任承担及做好善后工作。找人顶替的行为显然违反了上述法定义务，徒增公安机关破案困难，比一般逃逸行为更为严重。3.将找人顶替的行为定性为逃逸既符合立法本意，又符合社会主义核心价值观。将找人顶替的行为定性为逃逸符合立法本意，具体已在第一部分阐述，不再赘述。法律具有指引作用。在行政执法或司法过程中，对某一行为的判断定性，势必会对民众的价值取向起到一定的指引作用。在相关规定不明确的情况下，作出的判断首先应当符合社会主义核心价值观。虽然现行法律未对交通肇事后找人顶替行为的性质予以明确界定，但该行为显然违反了诚信这一基本道德要求，不符合社会主义核心价值观。对该行为不应纵容，反而应予治惩，否则将不足以彰显法律的惩戒和教育功能，甚至可能错误的指引他人效仿该行为，进而助长不正之风，从而危害交通管理秩序，损害社会公共利益。综上，上诉人在发生交通事故后虽未逃离现场但找人顶替的行为构成交通肇事逃逸。人民法院生效刑事判决虽未对是否构成逃逸作出明确认定，但从量刑结果分析，并未否定该情节。公安机关有权依据查明事实情况作出相应认定。三、被诉行政行为是否合法。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条规定“违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。造成交通事故后逃逸的，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证”。根据上述法律规定，被上诉人市交警支队作为连云港市交通管理部门有作出相应行政处罚的法定职权。市交警支队在调查核实相关证据后，在作出处罚决定前，将拟作出行政处罚的事实、依据及处罚决定告知上诉人，并告知上诉人享有陈述、申辩及听证的权利及提出听证申请的期限。在上诉人明确表示不提出陈述、申辩，不要求听证后作出行政处罚决定，行政行为程序合法。市政府依法受理上诉人的行政复议申请后，依法定程序进行复议并作出决定，程序合法。综上，上诉人的上诉请求及理由无事实及法律依据，依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人夏燕玲承担。本判决为终审判决。审判长  宋建霞审判员  周文元审判员  李 季二〇一七年十二月十二日书记员  周 杰法律条文附录《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；