江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）赣11行终120号 上诉人（原审被告）余干县康山乡人民政府，住所地江西省余干县康山乡金山村**。 法定代表人左水亚，系该乡乡长。 行政机关负责人委托代理人张力强，余干县康山乡人民政府司法所所长，特别授权代理。 委托代理人胡升生，余干县法律服务所法律工作者，特别授权代理。 被上诉人（原审原告）袁运丙，男，1963年9月16日出生，汉族，江西省余干县人，农民，住余干县。 委托代理人王龙福，江西金乘律师事务所律师，一般授权代理。 原审第三人王魁斌，男，1972年2月18日出生，汉族，江西省余干县人，农民，住江西省余干县。 上诉人余干县康山乡人民政府（以下简称康山乡政府）因与被上诉人袁运丙、原审第三人王魁斌确认行政行为违法一案，不服万年县人民法院（2017）赣1129行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人余干县康山乡人民政府的委托代理人胡升生及行政机关负责人的委托代理人张力强、被上诉人袁运丙及其委托代理人王龙福到庭参加诉讼，原审第三人王魁斌经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2008年3月14日，袁运丙与江西时鲜食品有限公司签订一份继续承包古鱼塘的《合同书》。该合同约定：由袁运丙承包时鲜公司发包的位于康山乡的古鱼塘（面积为500亩），承包期限为15年（从农历2010年1月1日起至农历2024年12月30日止），承包费为每年47,000元，15年共计705，000。合同签订后，双方均按约履行合同（有部分收款收据在案佐证）。在该合同履行期间，康山乡政府于2016年12月8日向袁运丙发出一份《无效合同告知书》，告知袁运丙其与时鲜公司签订的《合同书》因承包价格明显低于市场价格损害了股东权益和社会公共利益，康山乡政府作为股东告知袁运丙该合同无效，应立即停止履行。告知书上还加盖了康山乡政府及其法定代表人罗阳宾的印章。2016年12月10日，康山乡政府向具有康山乡户籍的全体村民发出《招标公告》，该公告称：按照县工作组部署，经康山乡、村两级研究决定，现将以下垸子进行公开招标，现公告如下：一、招标时间及地点：2016年12月18日上午8：30-10:30，招标地点为康山乡初级中学。二、本次招标对象仅限于具有康山乡户籍的村民。三、承包年限为5年，即农历2017年1月1日至2021年12月29日。四、发包垸子：1、府背垸，标底价155万元，仅限种田，发包方:康山乡人民政府；2、古鱼塘垸,标底价135万元，仅限种田，发包方:康山乡人民政府……等内容。2016年12月20日，康山乡政府法定代表人罗阳宾与第三人王魁斌签订一份《合同书》，该合同写明：发包方：康山乡人民政府，承包方：王魁斌，通过乡党委政府讨论决定，将古鱼塘垸子水田以公开招标的方式发包，经双方协商，特制订如下合同，以共同遵守执行；一、承包期：农历2017年1月1日至2021年12月29日。二、承包费1,988,000元。三、承包范围：原垸子作业习惯范围……八、乙方（王魁斌）只能种植水稻，不能养殖。九、在承包期内如国家政策需要，按国家政策需要办理，甲方（康山乡人民政府）按比例退回承包费……十二、甲方须确保乙方在承包期内的合法权益，如因权属问题造成乙方损失由甲方负责……等内容。为此，袁运丙对康山乡政府的上述行为不服，其认为自己与江西时鲜食品有限公司所签订的《合同书》仍处在正常的履行之中，康山乡政府作为一级政府，无任何法律依据以一名非承包标的物的所有权人、使用权人的身份向社会公开发布招标公告、组织招标且引入了新的承包人王魁斌，其行政行为直接侵犯了袁运丙的承包经营自主权，破坏了正常的经营秩序，遂向法院提起行政诉讼，要求确认康山乡政府于2016年12月10日组织实施的古鱼塘垸招标行政行为无效。 另查明，1993年11月9日，由甲方香港时光丝绸有限公司以现金60.66万美元，占注册资本的56.45%，乙方康山乡特种水产品加工厂以原厂固定资产200亩旱地、1050亩水田折合人民币170万元，占注册资本16.23%,丙方江西省外商投资企业物资总公司以人民币100万元，占注册资本的16.13%，三方合资建立“江西时鲜食品有限公司”，并制定有《中外合资经营企业“江西时鲜食品有限公司”章程》。1993年12月30日，经江西省人民政府批准，该公司领取了企业法人营业执照，该执照显示经营期限自1993年12月30日至2043年12月29日。公司章程也显示其合资期限为50年。2002年2月21日，江西省时鲜食品有限公司因未在规定的期限内参加2000年度企业年检，被江西省工商行政管理局予以吊销其企业法人营业执照，并下发了赣工商企处字（2002）第533号《行政处罚决定书》。 原审法院认为，袁运丙与江西时鲜食品有限公司于2008年3月就签订了为期15年的承包合同，在合同履行期内，康山乡政府在既无当事人委托又无法定授权的情况下就以自己的名义于2016年12月8日向袁运丙宣布其与江西时鲜食品有限公司所签订的合同无效，继而于12月10日就发布了招标公告，于12月20日就以自己的名义和王魁斌签订了古鱼塘承包合同（本案争议的古鱼塘）。康山乡政府的上述一系列行政行为明显是利用政府的行政权来达到中止原告合同的目的，而非通过合法途径（组织双方协商或进行民事诉讼）解决争议或纠纷。经原审法院对康山乡政府行政行为的合法性进行审查，康山乡政府作为地方一级人民政府，其有负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理的职责，并无确认承包合同是否有效及组织实施招标的法定职责，康山乡政府的上述一系列行政行为存在超越职权且没有依据等重大违法情形，已侵犯了袁运丙的承包经营自主权。现袁运丙申请确认康山乡政府于2016年12月10日组织实施的古鱼塘垸招标行政行为无效，理由成立，原审法院予以支持。首先，康山乡政府辩称，其将属于自己拥有权属的集体资产按照法定程序发包并无不妥，其所实施的行为系民事行为。从其补交的（2013）第00496号集体土地所有证来看（该补交的证据逾期且无正当理由，原审法院视为其没有相应证据），本案争议的标的其性质也是康山乡农民集体所有，而非康山乡政府的资产，康山乡政府在既无当事人的委托又无法定授权的情况下，其先宣布合同无效，继而发布招标公告，然后代他人（农民集体）签订承包合同，作出的上述一系列行为从其所采取的行为方式和过程上分析，其均表现出单方性、强制性和无偿性的行政行为的法律特征，故应属行政行为而非民事行为。其次，康山乡政府辩称，袁运丙于2008年与江西时鲜食品有限公司所签订的合同存在恶意串通、企图以合法形式掩盖非法目的的情形，系无效合同，袁运丙前几年承包所获得的利益属于不当得利，应予返还，请求驳回袁运丙诉请。康山乡政府此辩称意见均系民事法律关系所调整的范围，既然双方对争议标的有纠纷或争议，就应通过正常的法律程序或途径（组织双方当事人进行协商或进行民事诉讼）去解决，而不应运用行政权对行政相对人进行干预，其行政行为属明显违法情形。鉴于康山乡政府已采取补救措施通过法律途径将本案争议标的提起了民事诉讼，原审法院在判决中就不再责令其采取补救措施，故对康山乡政府要求驳回袁运丙诉请的辩称意见，原审法院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款、第七十五条之规定,判决确认被告余干县康山乡人民政府于2016年12月10日作出的组织实施府背塘垸招标行政行为无效。 上诉人余干县康山乡人民政府不服该判决，上诉称，一、原审法院认定上诉人宣告合同无效且从事招标行为系行政行为，属于认定事实不清，适用法律错误。上诉人送达给被上诉人的《合同无效告知书》是作为一个民事股东的民事行为。康山乡人民政府受乡村组织委托，组织对诉争土地进行招标的活动，也是一种民事行为。从民事行为与行政行为的特征看，上诉人的行为符合民事行为的特征。二、原审法院认定上诉人组织招标行为违法是错误的。诉争土地已经被余干县人民政府于2013年6月确权给康山乡乡村集体所有，没有任何侵犯他人的合法权益。康山乡政府受乡村委托，对属于康山乡集体土地的招标发包行为，并不违法，且系民事行为。三、原审法院程序违法。被上诉人并没有提供国有土地使用权证，原审法院即认定被上诉人提供了土地证，存在程序违法。且按照法律规定农村土地没有征用，便不存在变为国有土地之事。四、被上诉人与时鲜公司所签订合同无效。该合同无效已经余干县人民法院的民事判决确认无效。时鲜公司属于被吊销的企业不能从事任何民事活动，时鲜公司不具有民事主体资格，与被上诉人签定的合同无效。综上，上诉人请求撤销原审判决，驳回被上诉人的一审诉请或认定上诉人从事招标行为系民事行为。 被上诉人袁运丙辩称，一、上诉人是一级行政机关，其利用行政机关的强势地位对正在履行的合同作出《无效合同告知书》、组织招标等行为，均系单方面实施的行为，且具有明显的强制性和无偿性，属于行政行为。与被上诉人签订府背塘承包《合同书》的发包方是江西时鲜食品有限公司而非上诉人余干县康山乡人民政府，而且府背塘土地所有权人或者使用权人也不是余干县康山乡人民政府。对诉争土地招标承包是上诉人以自己的名义进行的，该事实上诉人进行招标的相关材料可以予以充分证实。上诉人明知自己非合同缔约方无权解除合同，又非争议土地的所有人和合法使用人。执意进行招标，根本不是民事行为，其行使的是乡镇一级政府对农村土地的管理和监督职权。从其诉称的理由之一为了维护社会公共利益，就可以充分予以说明。二、一审法院审理本案程序合法，不存在违法之处。综上，上诉人请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人王魁斌未作答辩。 上诉人余干县康山乡人民政府在二审期间提交一份委托说明，系金山村、团结村等两村于2017年12月18日出具的，证实该两个村集体委托康山乡政府对外公开招投标，所得承包费进乡政府财政后由两村统一支配、统一分配给村民。上诉人辩称，该份证据系在一审前即存在，但当时没有收集到，在二审中提交作为对事实的补充说明。被上诉人的质证意见为：该份证据不属于法定的新证据，上诉人称该份证据在招投标时已存在，但说明的落款时间为2017年12月18日，因此，对说明的真实性、合法性、关联性均由异议，该份说明陈述的内容与事实不符。本院经审查认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十六条之规定，行政机关及其代理人在作出行政行为之后或在诉讼程序中自行收集的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据，本案中，上诉人提交的委托说明落款时间为2017年12月18日，属于行政机关在诉讼程序中且系在二审期间自行收集的证据，依法不属于新证据，亦不能作为认定行政行为合法的依据，本院对该份说明不予采信。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案在二审期间的主要争议焦点是：1、上诉人康山乡政府组织招标行为是否属于行政行为；2、若系行政行为，该招标行为是否合法。 1、对于康山乡政府组织招标行为的定性问题。上诉人认为，康山乡政府系接受村集体委托代为组织招投标并签订承包合同，因此，康山乡政府组织的招标行为属于民事行为而非行政行为。根据上诉人公布的《招标公告》中载明：“按照县工作组部署，经康山乡、村两级研究决定，现将以下垸子进行公开招标；……”，本院认为，上诉人的该招标行为表现出明显的单方性、管理性及无偿性，系上诉人作为一级人民政府行使公共管理职责的行为，原审法院将上诉人组织招投标行为认定为行政行为并无不妥。上诉人未提供有效证据证实其接受村集体授权委托组织招投标，因此，上诉人的该上诉理由不成立，本院不予支持。 2、上诉人康山乡政府组织招投标行为是否合法。本院认为，上诉人康山乡政府即非集体土地所有权人也非集体土地使用权人，在未接受权利主体委托授权的情况下，将集体所有土地对外招标，并以康山乡政府名义签订承包合同，明显缺乏职权依据，该招标行为及签订的承包合同无效。原审法院确认上诉人作出的组织实施府背塘垸招标行政行为无效，处理正确，应予维持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人余干县康山乡人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张明华 审判员  董有生 审判员  王 鹿 二〇一七年十二月二十五日 书记员  汪庆炎