安徽省马鞍山市雨山区人民法院行 政 判 决 书（2017）皖0504行初13号原告安徽省东源美家乐建材集团有限公司，住所地安徽省马鞍山市花山区花山路**102，统一社会信用代码：91340500711717905Q（1-1）。法定代表人朱家发，该公司董事长。委托代理人林志清，安徽长城律师事务所律师。委托代理人李小平，安徽长城律师事务所律师。被告马鞍山市城乡规划局，住，住所地安徽省马鞍山市雨山区太白大道与印山路交叉口/div>法定代表人易茂林，该局局长。委托代理人王华罡，该局法规科科长。委托代理人江益民，安徽长城律师事务所律师。原告安徽省东源美家乐建材集团有限公司（下称东源美家乐公司）因要求确认被告马鞍山市城乡规划局于2011年12月16日制作的《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》及2017年5月12日制作的《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》作出的建筑容积率调整行政许可决定程序违法并由被告重新确定符合法定期限的日期为建筑容积率调整准基准日，于2017年6月21日向本院提起行政诉讼，本院于2017年6月22日立案后，于2017年6月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月12日公开开庭审理了本案。原告东源美家乐公司的法定代表人朱家发及其委托代理人李小平，被告马鞍山市城乡规划局的副局长刘安强及被告的委托代理人王华罡、江益民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告马鞍山市城乡规划局于2011年12月16日作出马规函（2011）49号《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》，该函的内容为：“市国土资源局：根据2011年10月27日市领导主持召开的“东源建材综合楼二期工程专题协调会”的要求，现将该项目规划情况说明如下：东源建材综合楼项目，目前总用地面积7671.71平方米（土地证号：马国用2006第**、马国用2010第**），不含海盛饭店用地，计容建筑面积为19179.28平方米，容积率2.5。建筑单位申请方案调整，调整后方案符合相关规范要求，总计容建筑面积33572.96平方米，减去原计容建筑面积19179.28平方米，计容建筑面积增加14393.68平方米，容积率由2.5调整为4.38”。被告马鞍山市城乡规划局于2017年5月12日作出马规函（2017）57号《关于东源公司请求重新确定建筑容积率积率调整基准日的复函》，该函的内容为：“安徽省东源美家乐建材集团有限公司：你公司《关于请求重新确定建筑容积率调整基准日的函》已收悉，2017年4月28日，我局会同市国土局、市城管局、市法制办、花山区政府就东源美家乐家居广场项目容积率调整事项召开专题会议，现将意见回复如下：一、你公司于2010年10月7日向我局来函申请容积率调整，拟增加建筑面积为15400平方米，申请将容积率由2.5调整为3.6。我局经研究，明确按照容积率调整程序办理，但在你公司未取得规划条件中剩余的1654.54平方米土地的前提下，应按照你公司实际取得的7671.71平方米土地为计算基数，容积率由2.5调整为4.38，与你公司申请调整为3.6存在争议。另你公司于2010年12月在花山区政府的协调下先行开工建设，并要求你公司尽快解决拆迁问题，补齐规划和建设施工手续。至2011年9月，你公司仍未办理相关手续，市建管处对你公司下达责令整改通知书。市领导于2011年10月27日主持召开专题协调会，要求你公司先接受处罚，再按原规划条件将该配套停车场用地土地纳入该项目计算容积率，前提是你公司须办理包含马钢集团公司宗地及海盛饭店处余下1654.54平方米土地证。2011年11月你公司接受了市行政执法局的行政处罚，由于你公司仍未取得剩余1654.54平方米土地，我局发函至市国土局，明确按已出让的7671.71平方米土地面积计算，该项目容积率提高至4.38.在此期间，因容积率指标计算存在争议且违建查处程序未完成，导致项目容积率程序停滞。二、鉴于该项目容积率调整是经2011年10月27日市领导协调会研究同意，因此我局认为应以该时间作为容积率调整补缴土地出让金的基准日。原告东源美家乐公司诉称，原告与马鞍山市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》(马土挂2006-13号)，受让位于马濮路与花山路交叉口东北角宗地一块，面积7671.71㎡。宗地为“毛地出让”，土地用途为商业，建筑容积率＜2.5。2010年9月，原告根据项目拆迁安置实际需要，咨询被告后，于2006年7月12日2010年10月7日具文《关于请求调整建筑容积率的报告》给被告，向被告提出建筑容积率调整申请。被告于2010年10月26日召开的局业务会议研究决定"按政府容积率调整程序办理。但被告直至2011年12月16日，才以《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》(马规函[2011]49号)告知马鞍山市国土资源局。该局随之以此日期为项目建筑容积率调整基准日，通知原告办理容积率调整补交土地出让金相关手续。原告对此基准日的确定提出异议，该局遂于2015年9月28日向原告发出《行政处理决定书》(马国土资处字[2015]2号)，决定原告因建筑容积率调整提高（由2.5调整为4.38）应补交土地出让金人民币26473元。原告不服，向安徽省国土资源厅提起行政复议。该厅审理后，认为“补交出让金基准日证据不足，事实不清”，于2016年8月10日作出皖国土复决字（2015）79号《行政复议决定书》决定撤销马鞍山市国土资源局于2015年9月28日作出的《行政处理决定书》（马国土资处字（2015）2号）。”为此，原告于2017月4月7日再次向被告发出《关于请求重新确定建筑容积率调整基准日的函》，请求被告按照当时原告向被告提出建筑容彩率调整的申请时间，依照行政许可办理的法定期限，确定建筑容积率调整基准日。2017年5月12日，被告书面复函原告，决定以2011年10月27日市领导召开的东源建材项目工程二期恢复施工协调会之日为容积率调整补缴土地出让金的基准日。《中华人民共和国行政许可法》第42条规定:“除可以当场作出许可决定的外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出许可决定。二十日内不能作出决定的,经本行政机关负责人批准可以延长十日,……”。第43条规定“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可下级行政机关应当自其受理行行政许可之日起二十日内审查完毕……”。原告认为：被告作为建筑容积率调整管理的法定机关，在接到原告关于建筑容积率调整的申请后，应当按照《中华人民共和国行政许可法》中关于行政许可办理期限的规定，及时作出是否准予变更的决定。也就是说，被告自受理原告建筑容积率调整申请之日起，最长不能超过50日，就应当作出决定，并确定建筑容积率调整基准日，告知原告，函告市国土部。但被告怠于职责，未能依法办事，延时作出许可决定和确定建筑容积率调整基准日，程序违法。为了维护原告的合法权益，依法起诉，请求判决被告两次作出的建筑容积率调整行政许可决定程序违法并由被告重新确定符合法定期限的日期为建筑容积率调整基准日及被告承担本案诉讼费用。原告东源美家乐公司为支持其诉讼请求提供以下证据，即：1.营业执照复印件、2.法定代表人身份证明各一份，证明原告具有合法的诉讼主体资格。3.《规划设计条件通知单及附图》（2015.12.29）复印件、4.《建设用地征询意见表（附图）》（2006.01.20）复印件一份、5.《国有土地使用权出让合同》（马土挂2006-13号）（2006.07.12）复印件、6.《建设用地规划许可证（2006用地108号）》（2006.8.1）复印件、7.《建设工程规划许可证（建字第340503200800012）》（2008.2.28）复印件各一份，证明原告合法取得马濮路与花山路交叉口东北角地块的国有土地使用权。8.《关于请求调整建筑容积率的报告》（2010.10.7）复印件一份，证明原告依法向被告提出调整建筑容积率之请求报告。9.《局业务会议题表》（2010.10.26）复印件一份，证明被告依法受理了原告的请求报告并及时列入工作议题处理。10.马规函（2011）49号《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》（2011年12月6日）、11.《土地估价报告备案表》（2011.12.16）、12.《关于尽快办理容积率调整补缴土地出让金相关手续的函（附情况说明）》（2013.7.25）、13.《土地估价报告备案表》（2014.11.25）、14.《关于补缴土地出让金的异议书》（2015.6.8）、15.《关于补缴土地出让金的再次说明》（2015.7.22）、16.《行政处理决定书（马国土资处【2015】2号）》（2015.9.28）、17.《行政复议决定书（皖国土资复决字【2015】79号）》（2016.8.10）复印件各一份，证明被告违法作出了许可决定，马鞍山市国土资源局据此要求原告交纳巨额土地出让金，原告不服，提起行政复议且复议机关撤消了马鞍山市国土资源局要求原告交纳巨额土地出让金的决定。18.《关于请求重新确定建筑容积率调整基准日的函》（2017.04.07）复印件一份，证明原告要求被告依法作出调整建筑容积率基准日的许可决定，被告仍违法作出许可决定的事实。19.《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》（2017.05.12）复印件一份，证明原告再次请求被告再次确定建筑容积率的调整。被告马鞍山市城乡规划局辩称，一是原告提起本案行政诉讼存在重大误区，表现在原告申请容积率的调整被当成一种行政许可行为，这是没有法律依据的，就本案而言，这不是一种行政许可行为，而是一种合同变更行政行为。在规划条件中容积率不高于2.5已说明的很清楚了，容积率涉及到城市整体规划，所以法律规定这是个程序，而不是行政许可。对于是否同意变更，其实就是合同变更的事实，被告确实发过两份文函，一份是2011年12月16日给市国土局的文函，市政府同意原告变更容积率的请求，同意将容积率调整为4.38，该份文件是合法有效的，原告要求确认这份文件违法没有法律依据；第二份文函是2017年5月12日发的文函，已经于2017年7月27日被被告予以撤销，实际争议是2011年12月16日的文函是否合法，其认为该份文件是合法的，应该受到法律保护，原告要求重新确定容积率调整基准日是没有法律依据，因为这不是被告的法定职责。二是原告的诉讼请求已经丧失诉讼时效，自2011年12月16日至今已经五年多了，故已经失去了司法审查的时效。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院予以驳回。被告马鞍山市城市规划局向本院提交了以下证据、依据，即：1、《关于撤销马规函（2017）57号文件的通知》（马规【2017】66号）文件一份，证明涉诉的文件已经撤销，因为原告要求撤销两次函，其已经依职权进行了撤销。2、《规划设计条件通知单及附图》（2005规条-040号）复印件一份，证明我们国家土地管理法和城乡规划法这些法律要求出让国有土地时候，必须要付规划出让条件，且固定了案涉出让地块出让容积率不超过2.5，并对其他条件进行规定；3、《国有土地使用权出让合同》（马土挂2006-13号）复印件一份，证明该合同约定了出让方马鞍山市国土资源局与受让方即原告在土地出让中的权利义务关系，其中就包含了容积率，且该地块出让容积率不超过2.5。4、原告提交的《关于请求调整建筑容积率的报告》（2010年10月7日）复印件一份，证明案涉的容积率调整事项是原告申请引起，申请容积率调整是原告的权利，是否同意调整、如何调整不是被告的权利，这是依据相关法律规定作出的，即不是说在原告提出后被告立即作出决定。5、《市规划局业务会议题表》（2010年10月26日）复印件一份，证明被告依法履行职责开会进行了研究，不是不作为，而是积极作为。6、马城管（规划）罚决【2011】00406号《马鞍山市城市管理行政处罚决定书》复印件一份，证明原告虽然提出报告，但在没有同意的情况下，原告已经在从事违法建设。7、原告于2011年11月10日提供给市国土资源局的《承诺函》复印件一份，证明2011年10月27日时任市政府分管领导召开东源美家乐项目专题协调会的事实存在。8、花山区人民政府给被告的《关于“海盛饭店”拆迁的承诺函》（2011.11.16）复印件一份，证明2011年10月27日时任市政府分管领导召开东源美家乐项目专题协调会的事实存在，并作了同意调整容积率的决定。9、马规函（2011）49号《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》（2011.12.16，）复印件一份，证明被告按照2011年10月27日市政府领导会议精神，将项目容积率调整情况依法通报市国土局，该函件以文件的形式明确规定了调整容积率为4.38，且原告要求撤销的就是这份函件。10、花山区人民政府报市政府《关于协调东源美家乐二期工程完善建设手续的请示》（2011.12.16），证明2011年10月27日时任市政府分管领导召开东源美家乐项目专题协调会议。11、建规（2008）227号《住房和城乡建设部、监察部关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》复印件一份，证明容积率调整是有程序的，且依法由市人民政府批准。经庭审质证，一、被告对原告提供的上述证据发表如下质证意见，即：对证据1-10的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据11、13真实性无异议，但对关联性有异议；对证据12的真实性无异议；对证据14、15的真实性有异议，但是请法院核实；对证据16的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据17的真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据18的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议，确定容积率调整的基准日不是属于被告的职权范围。对证据19，无异议。该函件已经撤销。二、原告对被告提供的上述证据发表如下质证意见，即：对证据1无异议，是被告自我纠正的；对证据2、3、4、5无异议；证据6与本案无关；证据7、8都是容积率调整之后发生的事情；证据9是按照程序作出的文件；证据10与本案无关联性；对建规（2008）227号《住房和城乡建设部、监察部关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》无异议。本院对上述证据认证如下：一、原告提供的上述证据均具有真实性，且与本案具有相应的关联性，均予以采信作为本案定案的参考依据。二、被告提供的上述证据均具有真实性，且与本案具有相应的关联性，均予以采信作为本案定案的参考依据。经审理查明，2006年7月12日，原告与马鞍山市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同力(马土挂2006-13号)，受让位于马濮路与花山路交叉口东北角宗地一块，面积7671.71mz。宗地为“毛地出让”，土地用途为商业，建筑容积率＜2.5。2010年9月，原告根据项目拆迁安置实际需要，咨询被告后，于2010年10月7日具文《关于请求调整建筑容积率的报告》给被告，向被告提出建筑容积率调整申请。被告于2010年10月26日召开的局业务会议研究决定"按政府容积率调整程序办理，并至2011年12月16日作出《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》(马规函[2011]49号)告知马鞍山市国土资源局，该份函的具体内容如下：“市国土资源局：根据2011年10月27日市领导主持召开的“东源建材综合楼二期工程专题协调会”的要求，现将该项目规划情况说明如下：东源建材综合楼项目，目前总用地面积7671.71平方米（土地证号：马国用20**：马国用2006第**、马国用2010第**）地，计容建筑面积为19179.28平方米，容积率2.5。建筑单位申请方案调整，调整后方案符合相关规范要求，总计容建筑面积33572.96平方米，减去原计容建筑面积19179.28平方米，计容建筑面积增加14393.68平方米，容积率由2.5调整为4.38”。马鞍山市国土资源局收到此函后即以此日期为项目建筑容积率调整基准日，通知原告办理容积率调整补交土地出让金相关手续。原告对此基准日的确定提出异议，该局遂于2015年9月28日向原告发出《行政处理决定书》(马国土资处字[2015]2号)，决定原告因建筑容积率调整提高（由2.5调整为4.38）应补交土地出让金人民币2647万元。原告不服，向安徽省国土资源厅提起行政复议。该厅审理后，认为“补交出让金基准日证据不足，事实不清”，于2016年8月10日作出皖国土复决字（2015）79号《行政复议决定书》决定撤销马鞍山市国土资源局于2015年9月28日作出的《行政处理决定书》（马国土资处字（2015）2号）。”为此，原告于2017月4月7日再次向被告发出《关于请求重新确定建筑容积率调准基准日的函》，请求被告按照当时原告向被告提出建筑容积率调整的申请时间，依照行政许可办理的法定期限，确定建筑容积率调整基准日。2017年5月12日，被告作出马规函（2015）57号《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》书面函复原告，确定以2011年10月27日市领导召开的有关的东源建材项目工程协调会之日作为案涉容积率调整补缴土地出让金的基准日。该份“复函”的内容如下：“安徽省东源美家乐建材集团有限公司：你公司《关于请求重新确定建筑容积率调整基准日的函》已收悉，2017年4月28日，我局会同市国土局、市城管局、市法制办、花山区政府就东源美家乐家居广场项目容积率调整事项召开专题会议，现将意见回复如下：一、你公司于2010年10月7日向我局来函申请容积率调整，拟增加建筑面积为15400平方米，申请将容积率由2.5调整为3.6。我局经研究，明确按照容积率调整程序办理，但在你公司未取得规划条件中剩余的1654.54平方米土地的前提下，应按照你公司实际取得的7671.71平方米土地为计算基数，容积率由2.5调整为4.38，与你公司申请调整为3.6存在争议。另你公司于2010年12月在花山区政府的协调下先行开工建设，并要求你公司尽快解决拆迁问题，补齐规划和建设施工手续。至2011年9月，你公司仍未办理相关手续，市建管处对你公司下达责令整改通知书。市领导于2011年10月27日主持召开专题协调会，要求你公司先接受处罚，再按原规划条件将该配套停车场用地土地纳入该项目计算容积率，前提是你公司须办理包含马钢集团公司宗地及海盛饭店处余下1654.54平方米土地证。2011年11月你公司接受了市行政执法局的行政处罚，由于你公司仍未取得剩余1654.54平方米土地，我局发函至市国土局，明确按已出让的7671.71平方米土地面积计算，该项目容积率提高至4.38.在此期间，因容积率指标计算存在争议且违建查处程序未完成，导致项目容积率程序停滞。二、鉴于该项目容积率调整是经2011年10月27日市领导协调会研究同意，因此我局认为应以该时间作为容积率调整补缴土地出让金的基准日。”原告收到该“复函”后在法定期限内向本院提起了本案之行政诉讼。另，本案诉讼中，被告于2017年7月26日作出马规（2017）66号《关于撤销马规函（2017）57号文件的通知》决定撤销其于2017年5月12日作出的马规函（2017）57号《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》，该通知的内容如下：安徽省东源美家乐建材集团有限公司：依据你司2017年4月7日向本机关提出的《关于请求重新确定建筑容积率调整基准日的函》，2017年5月12日，本机关作出了《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》（马规函[2017]57号）。2017年6月7日，你司向雨山区人民法院提起行政诉讼，请求重新确定补交土地出让金的建筑容积率调整基准日。经审查，依据《城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》相关法律法规的规定，确定补交土地出让金的基准日不属于规划机关的职权。据此，本机关决定撤销《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》（马规函[2017]57号），特此通知。本院认为，被告马鞍山市城乡规划局分别于2011年12月16日作出马规函（2011）49号《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》及2017年5月12日作出马规函（2017）57号《关于东源公司请求确定建筑容积率调整基准日的复函》的行政违法行为，理由如下：《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划”；第三条第一款规定：“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求”；第七条规定：“经依法批准的城乡规划，是城市建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”；第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区城内的城乡规划管理工作；第十九条规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市主体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”；第四十八条第一款规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行汇报，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批的机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案，修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”《安徽省城乡规划条例》第十六条第三款规定：“控制性详细规划的强制性内容应当包括：各地块的土地使用性质、容积率、建筑密度、建设高度、绿地率、公共服务设施……”。被告提交的建规（2008）227号《住房和城乡建设部、监察部关于加强建设用地容积率管理和监察检查的通知》中载明了下列相关规定主要内容：“一、充分认识强化容积率管理工作的重要性，在城乡发展建设中，城市和镇人民政府依据《城乡规划法》制定本地的控制性详细规划，并依据控制性详细规划对建设项目进行规划管理是法律赋予的权利和责任。容积率是控制性详细规划的重要指标之一，既是国有土地使用权出让合同中必须规定的主要内容，也是进行城乡规划行政许可时必须严格控制的关键指标。二、严格容积率指标的规划管理《城乡规划法》中明确规定：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县政府城乡规划主管部门应当严格依据经批准的控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。容积率作为规划设计条件中重要的开发强度指标，必须经法定程序在控制性详细规划中确定，并在规划实施管理中严格遵守，不得突破经法定程序批准的规划确定的容积率指标。三、严格容积率指标的调整程序国有土地使用权一经出让，任何单位和个人都无权擅自更改规划设计条件确定的容积率，确需变更规划条件确定的容积率的建设项目，应根据下列程序进行：（一）建设单位或个人可以向城市规划主管部门提出书面申请并说明变更的理由；（二）城市规划主管部门应当从建立的专家库中随机抽调专家，并组织专家对调整的必要性和规划方案的合理性进行论证；（三）在本地的主要媒体上进行公示，采用多种形式征求利害关系人的意见，必要时应组织听证；（四）经专家论证、征求利害关系人的意见后，城乡规划主管部门应依法提出容积率调整建议并附论证、公示（听证）等相关材料报城市、县人民政府批准；（五）经城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续的规划审批，并及时将依法变更后的规划条件抄告土地主管部门备案；（六）建设单位或个人应根据变更后的容积率向土地主管部门办理相关土地出让收入补交等手续。涉及容积率调整的相关批准文件、调整理由、调整依据、规划方案以及专家论证意见、公示（听证）材料等均应按照国家有关城市档案管理的规定，及时向城建档案管理机构(馆)移交备查。”马鞍山市人民政府办公室2010年1月31日下发施行的马政办（2010）3号《关于规范国有出让土地改变用途调整容积率及补缴土地出让金的意见》第六条规定：“国有出让土地调整容积率的，应当依照以下程序办理规划审批手续：（一）建设单位向城市规划主管部门提出书面申请并说明变更的理由；（二）城乡规划主管部门自受理申请之日起10日内，从专家库中随机抽调专家，并组织专家对调整的必要性和规划方案的合理性进行论证，同时，在本市主要媒体上进行公示，采用多种形式征求利害关系人的意见，必要时组织听证；（三）经专家论证、征求利害关系人的意见后，城乡规划主管部门应当在5日内依法提出调整容积率等规划设计条件的意见，并附论证、公示（听证）等相关材料，报市政府审批；（四）经市政府批准后，城乡规划主管部门应当依照第九条规定，在7日内办理后续的规划审批手续，并及时将依法调整后的规划条件和调整时点函告市国土、住房建设行政主管部门。”2011年3月16日，马鞍山市人民政府办公室发布马政办（2011）32号《修改关于规范国有出让土地改变用途调整容积率及补缴土地出让金意见的通知》中明确载明：“市政府研究决定，对《关于规范国有出让土地改变用途调整容积率及补缴土地出让金的意见的通知》中明确载明：市政府研究决定，对《关于规范国有出让地改变用途调整容积率及补缴土地出让金的意见》（马政办（2010）3号第八条进行修改。”上述摘录的法律、法规、规范性文件的相关规定内容系马鞍山城乡规划局负责马鞍山市行政区域内的城乡规划管理工作，包括办理容积率调整行政行为应当遵守的法律、行政法规之规定和操作规范及具体的办理程序规定。就本案而言，针对被告马鞍山市城乡规划局在收到原告东源美佳乐公司于2010年10月7日出具并向其提交的案涉之《关于请求调整建筑容积率的报告》（该报告主要请求将原确定的容积率2.5调整为小于3.6）之后，并于2011年12月27日作出马规函（2011）49号《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》（该函将案涉东源建材综合楼项目计容建筑面积容积率由2.5调整确定为4.38）及其于2017年5月12日作出马规函（2017）57号《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》[该函将调整后的容积率及容积率调整基准日（亦称调整时点）一并确定为4.38和2011年10月27日]的上述行政行为，被告马鞍山市城乡规划局没有提交证据证明其在2011年12月16日做出函告马鞍山市国土资源局的马规函（2011）49号《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》中将案涉计容建筑面积容积率由2.5调整确定为4.38及在2017年5月12日作出函告东源美家乐公司的马规函（2017）57号《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》中再次和一并将案涉计容建筑面积容积率由2.5调整确定为4.38及确定容积率调整基准日为2011年10月27日的上述行政行为系其履行了前述法律、法规、规范性文件所规定的专家论证、公示（听证）及上报马鞍山市人民政府审批批准等相应法定程序之后而为，故被告马鞍山市城市规划局作出的将案涉计容建筑面积容积率由2.5调整确定为4.38及又一并将案涉容积率调整基准日（调整时点）确定为2011年10月27日的行政行为显然均程序违法。关于原告东源美家乐公司提起本案之行政诉讼法是否超过起诉期限之问题。就本案而言，被告马鞍山市城乡规划局于2011年12月16日作出的函告市国土资源局的马规函（2011）49号《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》系一份不完整即不符合马政办（2010）3号和马政办（2011）32号文件规定的函，因上述两份规范性文件均一致明确规定了“经市政府批准后，城乡规划部门应当依照第九条规定，在7日内办理后续的规划审批手续，并及时将依法调整后的规划条件和调整时点函告市国土、住房建设行政主管部门”，而该函载明的内容只确定了将容积率由2.5调整为4.38，未列明明确的调整时点，显然与上述规定精神不符，况且该函确定容积率由2.5调整为4.38系未经法定程序审批而为。另，该函发出后至马鞍山市国土资源局于2015年9月28日作出马国土资处字（2015）2号《行政处理决定书》之前这一期间内，原告东源美家乐公司的相关经济权益是否受到减损应该没有明显的体现，而只是原告收到该处理决定之后，才认为其要多交很多土地出让金，继而引发原告向安徽省国土资源厅申请行政复议，安徽省国土资源厅受理后并于2016年8月10日作出皖国土资复决字（2015）79号《行政复议决定书》决定撤销了马国土资处字（2015）2号《行政处理决定书》，此后，原告又于2017年4月7日向被告提交一份《关于请求重新确定建筑容积率调整基准日的函》，被告收到该函后，也于2017年5月12日作出了函告东源美家乐公司的马规函（2017）57号《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》，该复函可确认被告一并将容积率调整的结果（由2.5调整为4.38）和调整时点（确定为2011年10月27日）函告了原告，但被告确定该结果的行政行为仍系未经法定程序审批而为。原告在收到该复函后，即在法定期限内向本院提起了本案之行政诉讼，至此，应该可以看出，2011年12月16日的“函”和2017年5月12的“复函”所涉及的处理事项是一致的，且具有连续性和密切的关联性，行政文书作出并送达后即产生相应的行政拘束力，就案涉的上述两份行政文书效力而言，因之后“复函”确定的事项内容系在没有改变之前“函”确定的事项内容基础之上补充增加确定了需要确定的新的事项内容，故之前行政文书的效力理当被之后的行政文书的效力所吸收和代替，简言之，针对原告提出的案涉容积率调整申请，被告作出的之后的“复函”具有最终的行政效力（在没有违反法律、行政法规等相关规定情形之下）。且该复函实质上亦对原告的相关权益产生了实际影响。故，仅针对上述两份“函”、“复函”本身及上述所述之情形，原告东源美家乐公司提起本案之行政诉讼未超过法定起诉期限。另，前述法律、行政法规、规范性文件的相关规定已明确表明被告马鞍山市城乡规划局只是案涉容积率调整的办理部门，容积率能否得到调整只是由被告在履行了相关程序之后提出容积率调整建议和意见并附论证、公示（听证）等相关材料报马鞍山市人民政府最终审批批准确定，且该批准确定的时间即为容积率调整的基准时点（基准日），简言之，容积率调整结果和容积率调整基准时点（基准日）须在马鞍山市人民政府予以批准后才能最后确定，而非被告职权能所为。故对原告要求被告重新确定符合法定期限的日期为建筑容积率调整基准日的诉讼请求不予支持。综上所述，鉴于被告马鞍山市城乡规划局在本案诉讼中已于2017年7月26日作出马规（2017）66号《关于撤销马规函（2017）57号文件的通知》决定撤销《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》，但原告东源美家乐公司仍要求确认原行政行为违法之情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：一、确认被告马鞍山市城乡规划局于2011年12月16日以马规函（2011）49号《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》作出调整容积率为4.38的行政行为及于2017年5月12日以马规函（2017）57号《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》作出调整容积率为4.38和确定容积率调整基准日（基准时点）为2011年10月27日的行政行为违法；二、驳回原告安徽省东源美家乐建材集团有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告马鞍山市城乡规划局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。审 判 长  丁荣超人民陪审员  王国强人民陪审员  林立英二〇一七年十二月二十二日书 记 员  刘 洋附法律条文：《中华人民共和国行政法》第七十四条第（二）款第二项：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。