福建省政和县人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽0725行初3号 原告叶发校，男，1940年5月6日出生，汉族，农民，户籍地政和县，现住政和县。 委托代理人叶庆忠，男，1973年11月9日出生，汉族，医生，住福州市。(系叶发校之子)。 被告政和县星溪乡人民政府,住所地政和县。 法定代表人范荣辉，乡长。 委托代理人陈勇，福建五仁律师事务所执业律师。 被告政和县人民政府，住所地政和县。 法定代表人张行书，县长。 委托代理人周政，男，政和县人民政府办法制股科员。 委托代理人陈勇，福建五仁律师事务所执业律师。 第三人李信枝，女，1948年1月14日出生，汉族，农民，住政和县。 第三人叶益贵，男，1969年1月2日出生，汉族，农民，户籍地政和县，现住政和县。 第三人叶益进，男，1971年11月27日出生，汉族，农民，住政和县。 第三人叶益炉，男，1978年10月10日出生，汉族，农民，住政和县。 第三人叶益花，女，1968年7月6日出生，汉族，农民，住政和县。 原告叶发校不服被告政和县星溪乡人民政府作出的星政〔2017〕75号《星溪乡人民政府关于林木、林地权属的处理决定》及被告政和县人民政府作出的政复决〔2017〕3号《行政复议决定书》第一项，于2017年10月19日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月19日立案后，于2017年10月25日分别向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月19日公开开庭进行了审理。原告叶发校及其委托代理人叶庆忠，被告政和县星溪乡人民政府分管领导叶锋及其委托代理人陈勇（同时为政和县人民政府的委托代理人），被告政和县人民政府的委托代理人周政，第三人叶益贵、叶益进、叶益炉、叶益花到庭参加诉讼，第三人李信枝经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告政和县星溪乡人民政府于2017年5月3日作出星政〔2017〕75号《星溪乡人民政府关于林木、林地权属的处理决定》，该决定认定如下事实：1982年，星溪乡长际村将位于土名松明岗68林班41小班，东至田、西至岗、南至小山脊，北至椮山，面积为20亩的林地、林木划分给申请人叶发校作为申请人叶发校的自留山，自留山证号为NO第010909号。现该片自留山山脚(东向)已被叶发松种植锥粟，树龄约20多年，该片锥粟林的具体位置、四至详见2016年1月25日现场勘察勾绘形成的地形图上标识为2绿色区域。其余部份均为毛竹林。双方争议的毛竹林约为4亩并在2016年12月9日现场勘察各方签名的地形图上以黑色墨水笔区划勾绘出。双方发生权属争议的4亩面积毛竹林并非是人工造林而是野生毛竹管护、扩鞭成林并为叶发松实际经营管理、收益。2013年，申请人叶发校以自留山被侵占为由与叶发松发生纠纷，致使位于申请人叶发校自留山范围内但由叶发松种植的3.5亩锥粟林、管护收益的约4亩毛竹林的权属发生争议。经本机关多次组织双方核实争议山场的位置、现状后进行调解均未能达成协议。星溪乡长际村虽有划定自留山并分户给村民，但村民实际经营的山场与各自持有自留山证上记载的山场并不完全一致，存在你管理我的自留山、我管理别人的自留山这一证山不符的情形。2014年3月，申请人叶发校向本机关递交了书面的林木林地权属争议处理申请书，要求本机关1、依法确认争议山场使用权和经营权归属于我方；2、叶发松立即停止侵略霸占我方自留山，并该地块无条件退还我方；3、因叶发松侵略霸占我方自留山，致使我方为维权造成巨大损失，叶发松应赔偿我方经济利益损失1万元。我机关收到该申请书后于2014年3月31日作出了不予以受理的决定。申请人叶发校为此向政和县人民法院提起侵权之诉，政和县法院又以该案为权属纠纷为由裁定本案应由政府先行确权。申请人为此再次向我机关提出“确认松明岗68林班41小班，四至东至田、西至岗、南至小山脊，北至椮山(小山脊）的林地、林木所有权归属申请人所有”的确权申请并于2015年7月向政和县法院起诉本机关要求履行法定职责，政和县人民法院作出“责令本机关对叶发校提交的林木林地权属争议处理申请作出处理决定”的判决。我机关为此于2016年2月1日作出决定书，申请人不服该决定，向政和县人民政府申请行政复议，政和县人民政府于2016年6月16日作出撤销该决定的行政复议决定书。2016年1月25日，本机关主持双方当事人、村委会、林业专业技术人员到争议山场现场勘察，确定了申请人自留山证上登记的自留山四至，争议毛竹林、锥粟山场的位置并将上述山场的四至勾绘、标识在地形图上。2016年12月9日，本机关主持双方当事人、村委会、林业专业技术人员再次到争议山场现场勘察并将双方争议毛竹林山场位置与四至勾绘、标识在地形图上。争议的毛竹林内的半山腰有一条南、北向供林农通行的小路将争议的毛竹林分为上、下两块。政和县星溪乡人民政府根据《林木林地权属争议处理办法》第12条、第17条及《福建省林木林地权属争议处理条例》第19条第1款、第30条规定作出如下决定：1、争议的锥粟林归属被申请人李信枝、叶益贵、叶益进、叶益炉、叶益花所有。2、争议的毛竹林以该争议毛竹林内由南至北向的小路为界，靠小路以东部份即山顶部份的毛竹林归属申请人叶发校所有；靠小路以西部份即山脚部份的毛竹林归属被申请人李信枝、叶益贵、叶益进、叶益炉、叶益花所有。原告叶发校不服该处理决定，向政和县人民政府申请行政复议，被告政和县人民政府于2017年8月11日作出政复决〔2017〕3号《行政复议决定书》，复议决定维持被申请人于2017年5月3日作出的《星溪乡人民政府关于林木、林地权属的处理决定》（星政〔2017〕75号）；责令被申请人于收到本决定书后，对争议山场林地使用权进行确权。 原告叶发校诉称，1982年国家林业“三定”时，政和县人民政府依法划给原告一块20亩的自留山，座落于政和县星溪公社长际村后半山，土名松明岗，位于1982年林班号为68林班41②小班，位于2007年二类图的林班号为63林班1大班8、14小班；证山完全一致，四至清楚。1982年划定自留山时，第三人家属叶发松时任后半山的生产队长，其亲自现场指导工作组人员划给原告的自留山，是很明白该块山场为原告的自留山。原告在自留山插种了杉木苗并进行管护成林、请人嫁接了锥栗树、开荒了野生毛竹并且还委托给村民管理、第三人家及其他村民盗砍松木树原告及时向村委反映、村民盗砍杉木树原告也及时向城关林业派出所报案，原告的这些行为属于日常经营管理。2012年，廖宜枝家向原告反映第三人家行为，原告找第三人家口头交涉，第三人家口口声称有林权证，是他们家的山，原告就向村委及星溪乡政府反映，于2013年01月06日下午，由村支书叶发荣、村长李平富、村调解员范正荣等村委组织双方到山场，第三人家仍是声称他们家的山。随后原告书面申请被告一对争议山进行确权处理，在申请确权处理期间，第三人于2013年5月份砍掉了原告另外一部分与之无争议山留下的笋种，于2013年12月30日至2014年1月8日对争议山的所有陈年毛竹全部砍光变卖，只剩下2013年大年笋长成没人要不能变卖的嫩竹，原告发现也及时向被告一时任分管林地领导反映，被告一至今也没给予任何处理。原告的自留山是依法经过确权、登记及颁证等法定程序获得的，在使用权未经法定程序消灭下显然是受法律保护的；被告一在星政〔2017〕145号处理决定书中也肯定争议林地应归属原告所有，既然林地的使用权属于原告所有不属于第三人，第三人在明知道是原告的自留山情况下还擅自到原告的自留山来经营管护，是侵占行为。《福建省林木林地权属争议处理条例》第十四条土地改革后营造的林木，仅林木所有权发生争议的，投资、造林、管护的凭证可以作为处理依据。但明知林地权属有争议或者未依法取得林地使用权抢造林木的除外。显然原告的自留山林地权属无任何争议、第三人家也未依法取得该林地的使用权下，不适用“谁造谁有”，且“谁造谁有”仅限于林木，而且是要交给山主使用林地的地租。综上所述，原告与第三人发生的林木所有权及林地使用权纠纷，第三人声称是他家造林管护的显然是不成立的，是非法的行为。被告一拿“谁造谁有”的政策作出星政〔2017〕75号《决定书》是完全与事实不符，于法无据，适用法律严重错误。而被告二作为上级的复议机关，不及时给予纠正错误，作出维持被告一星政〔2017〕75号“处理决定”的复议决定，显然也是错误的。请求：1.判令撤销被告一福建省政和县星溪乡人民政府作出的星政〔2017〕75号《星溪乡人民政府关于林木、林地权属的处理决定》及被告二政和县人民政府作出的政复决〔2017〕3号维持被告一作出的星政〔2017〕75号；2.请求一并解决该民事争议，依法判令争议的林地使用权、林木所有权归原告所有；3.本案诉讼费由被告承担。 叶发校向本院提供了以下证据： 第一组证据：自留山证、附图、自留山清册各一份。以证明：本案争议山场自留山属于原告所有。 第二组证据：证明三张。以证明：第三人及另外两名村民盗砍松木；魏日水嫁接锥栗；其他村民盗砍杉木。 第三组证据：山场图片B、C、图片A、图片D、图片E、图片F、图片G、图片H。以证明：1998年盗砍松木现场；第三人父亲在竹林打界桩；争议期间第三人到山场砍伐毛竹；原告嫁接的锥栗被第三人砍掉；1999年被砍伐的杉木留下的伐桩，拍摄时间2016年12月9日；没存在争议的山场的毛竹笋被第三人挖掉；山场现状。 被告政和县星溪乡人民政府辩称：1、林地的本身不会产生价值，其价值均体现或是依附在生长林地之上的林木。生长在林地之上的林木不仅具有经济效益、还有生态效益、社会效益。鼓励植树造林、提高森林覆盖率不仅可增加生产单位的经济效益，还可提高空气质量、净化环境由此体现出的生态效益、社会效益。因此提高林地的使用率不仅是增加林农收入的需要也是提高林地的生态效益、社会效益而体现出社会管理的需要。“谁造谁有”就是政府为了提高林地的使用率、避免林地所有权人或是使用权人怠于利用林地而于二十世纪五十年代提出的一项林业政策。这一政策不仅适用于过去，还适用于现在以及将来，这可由《福建省森林条例》第20条“鼓励、支持单位和个人投资造林、营林，保护投资经营者的合法权益”、第34条第3款“林农对依法划定的自留山无偿使用，享有自主经营权，并可以依法继承。但不得抛荒，连续抛荒三年以上的，由村集体收回”及《福建省高级人民法院关于林业民事审判若干问题的会议纪要》第一条规定的内容予以体现。“谁造谁有”体现出林木所有权人与林地所有权人或是林地使用权人不一致的时候，林地的使用权须依附林木的所有权而归属由林木所有权人使用。因此从立法本意上看，法律更侧重于保护造林投资者的利益，而不是名义上的林地使用人的权益，这也是发挥物尽其用的最好体现。具体到本案，双方对原告持有自留山证上四至的自留山上的争议毛竹林、锥粟林现为第三人管护、收益的事实并没有争议。那么原告主张其自留山是被第三人侵占营造锥栗林并管护为毛竹林的主张并没有提供有利的证据予以证实；故根据《林木林地权属争议处理办法》第17条的规定，原告主张第三人是侵占其林地造林或是管护成片毛竹林是难能成立的。因此，原告以其持有自留山证就应享有该自留山证上林木权益也是不能成立的；2、之所以将争议的毛竹林各分一半归属原告与第三人区分所有，是基于该片毛竹林并非是人工营造而管护成林的，而是利用原林地上的野生毛竹管护成林，管护成林的毛竹林所在的林地又是原告的自留山。因此，星溪乡人民政府依据《林木林地权属争议处理办法》第11条“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”规定将该片毛竹林予以确定归双方各自一半所有。星溪乡人民政府依据该条规定作出的处理决定与同时适用“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则并不矛盾。而“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则是《林木林地权属争议处理办法》第12条规定的内容并非是星溪乡人民政府在行政管理上的“独创”。综上所述，星溪乡人民政府作出的处理决定书事实清楚、程序合法，请求法院予以驳回原告的诉讼请求。补充说明一下：我方作出的行政处理决定中使用“占用”一词是一种对事实表述的方法，不是主观描述。 被告政和县人民政府辩称，根据《林地林木权属争议处理办法》第12条“…，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外”的规定，本案原告主张其自留山四至范围内被第三人实际种植锥栗、管护成毛竹林的地块系被第三人强行占去使用的，但又没有提供充分的证据证明，故其仅以自留山证为依据主张该自留山四至范围内的林木均应归属其所有不能成立。虽然法律及相关政府文件均有规定自留山划分给农户后，应保持长期不变，这是为了保护积极开垦的农户的权益。但对于划分自留山后的农户又怠于管理山场的，《福建省森林条例》第34条第3款亦规定“林农对依法划定的自留山无偿使用，享有自主经营权，并可以依法继承。但不得抛荒，连续抛荒三年以上的，由村集体收回”。故法律与政策的规定均是辩证的，并非是一成为变的。综上，政和县人民政府根据本案的事实作出维持星溪乡人民政府作出的林权确权决定事实清楚，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告政和县星溪乡人民政府向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据： 第一组证据：申请书三份、自留山证一份、勾绘地形图一份、基本图一份、证人证言三份、自留山底册一份、授权委托书一份。以证明：原告向被告提交确权申请书并提供证据。说明一下：原告今天向法庭提交的证据大部分有向我方提供，我方认为与本案没有关联性，所以没有去核实。原告向我方提交的2014年3月15日的申请书第三页第十行陈述原告是因集资开路发现山场被侵占，结合另外两份申请书，委托另外两户村民进行管护，原告所说的侵占是在毛竹林、锥栗林成林之后。 第二组证据：调解笔录（纠纷各方当事人）一份，调解笔录（叶发校、叶发松、廖宜枝）三份，现场勘察笔录及勾绘地形图、林业站出具证明、2016处理决定、政复决（2016）1号文、星政（2017）75号决定书、星政（2017）145号决定书各一份。以证明：1、被告多次组织原告及第三人进行调解；2锥栗山是第三人栽种，争议部分的毛竹林近年均是第三人管护、收益；3、现场界定双方争议山场位置、面积等；4、长际村村民存在实际经营的山场与其持有的自留山证的四至并不相符；5、对争议山场作出处理决定；6、叶发松过世后其第一顺序继承人的基本情况；7、原告申请复议，政和县政府撤销了被告于2016年2月18日作出的确权决定；8、被告作出本案原告诉请的确权决定。 第三组证据：送达回证及受理通知书。以证明：我方在受理原告的确权申请后作出的通知等程序。 被告政和县星溪乡人民政府提供其作出具体行政行为的依据为《福建省林木林地权属争议处理条例》。 政和县人民政府向本院提交了证明复议行为合法的以下证据、依据： 证据：行政复议来件处理审批表、行政复议案件立案审批表、行政复议申请书、申请人提供的证据材料目录、申请人提供的证据材料、星溪乡政府提供的答辩书、星溪乡政府提供的证据目录、星溪乡政府提供的证据材料、行政复议申请受理通知书（政复受〔2017〕3号）、第三人参加行政复议通知书（政复参〔2017〕3号）、行政复议答复通知书（政复答〔2017〕3号）、送达回证、行政复议案件结案审批表、行政复议决定书（政复决〔2017〕3号）。以证明：政和县人民政府作出复议决定的程序合法。 政和县人民政府提供其作出复议决定的依据为《中华人民共和国行政复议法》。 第三人李信枝未提出陈述意见。 第三人叶益贵、叶益进、叶益炉、叶益花述称，其父亲叶发松从一九八几年种植的锥栗到现在，毛竹林也是其父亲在管护，原告是二零一几年开始确权，不是荒山其父亲也不会去开荒、管护；原告陈述东坑村村民管护山场，东坑村离后半山15里路当时交通不便都是步行，怎么会来管护山场。 第三人李信枝、叶益贵、叶益进、叶益炉、叶益花均未向本院提交证据。 庭审中，二被告委托代理人陈勇陈述：从附图上看路是由南至北向，山脚到山顶的走向是东西走向，东向是山脚，是处理决定中的第二项毛竹林部分表述有错。双方当事人对处理决定附图中及争议山场实地的山脚是在小路东向、山顶是在小路西向均没有异议。第三人叶益进、叶益炉、叶益花均表示他们和其母李信枝均有收到星溪乡政府作出的星政〔2017〕75号、145号文件，其中除了星政〔2017〕145号叶益炉自己领取的，其余均是叶益贵代领后转交给他们的。双方对政和县星溪乡人民政府在作出处理决定前有组织多次调解的事实没有异议。 经庭审质证，被告政和县星溪乡人民政府、政和县人民政府、第三人叶益贵、叶益进、叶益炉、叶益花对原告提交的第一组证据均无异议；对原告提供的第二组证据质证认为：这组证人证言真实性无法核实，实际上与本案林地林木处理确权没有关联性；对第三组证据中的图片F、H真实性没有异议，但不能证明原告的证明事项；对这组的其他的图片形式上没有异议，但与本案没有关联性，不能证明原告的证明事项。 被告政和县人民政府、第三人叶益贵、叶益进、叶益炉、叶益花对被告政和县星溪乡人民政府提供的三组证据均没有意见。原告对被告政和县星溪乡人民政府提供的第三组证据没有意见；对第一组证据质证认为：对这组证据真实性没有异议，对2014年3月15日的申请书中陈述因集资开路发现山场被侵占没有异议；对第三组证据质证认为：对林业站出具证明的证明事项有异议，山、证不相符的情况不单单是长际村存在，是全国范围的，不能作为处理我方申请的依据，对这组证据中的其他证据均没有异议。 原告、被告政和县星溪乡人民政府、第三人叶益贵、叶益进、叶益炉、叶益花对被告政和县人民政府提供的证据均没有意见。 本院对上述证据认证如下：对原、被告及第三人均无异议的证据，本院予以认定；对原、被告及第三人有异议的证据，结合原、被告及第三人提交的证据，可以认定以下事实：原告叶发校申请确权，被告政和县星溪乡人民政府根据原告叶发校提交的相关材料，并进行相关调查了解后依据相关规定作出了处理决定，原告方不服该处理决定，申请行政复议，被告政和县人民政府依据有关证据、依据作出复议决定的事实。对双方庭审中没有异议的事实本院予以认定。 经审理查明，1982年政和县星溪公社长际大队将一片土名松明岗，林班号为68林班41②小班，东至田，西至岗，南至小山脊，北至椮山，面积20亩的山场划分给原告叶发校作为自留山，同年政和县人民政府颁发了政字第NO010909号福建省政和县人民政府自留山证。后因叶发松（第三人李信枝之夫、第三人叶益贵、叶益进、叶益炉、叶益花之父，于2017年2月8日死亡）对该自留山的部分山场与叶发校产生纠纷，经相关部门多次调解未果，原告于2014年8月21日向本院提起民事诉讼，要求第三人停止侵害、排除妨碍；本院审查认为该案实质上属当事人双方对讼争山场的林地使用权、林木所有权产生争议。对林木林地权属不清的争议，应通过行政程序确定林地使用权和林木所有权，作出（2014）政民初字第1037号裁定“驳回原告叶发校的起诉”。2015年1月11日原告向被告提交林木林地权属争议处理申请书，后被告同相关部门组织原告、第三人进行调解未果，被告未在规定时间内作出行政处理决定，原告起诉至本院，本院于2015年10月27日作出（2015）政行初字第8号判决“责令被告政和县星溪乡人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告叶发校提交的林木林地权属争议处理申请作出处理决定”，后被告政和县星溪乡人民政府于2016年2月份作出处理决定，原告叶发校不服，向政和县人民政府申请行政复议，政和县人民政府于2016年6月16日作出撤销该决定的行政复议决定书。后经组织争议双方再次到现场勘查，政和县星溪乡人民政府于2017年5月3日重新作出星政〔2017〕75号《星溪乡人民政府关于林木、林地权属的处理决定》，决定：“1、争议的锥粟林归属被申请人李信枝、叶益贵、叶益进、叶益炉、叶益花所有。2、争议的毛竹林以该争议毛竹林内由南至北向的小路为界，靠小路以东部份即山顶部份的毛竹林归属申请人叶发校所有；靠小路以西部份即山脚部份的毛竹林归属被申请人李信枝、叶益贵、叶益进、叶益炉、叶益花所有”；该决定中查明的内容有表述“现该片自留山山脚（东向）已被叶发松种植锥粟”；原告叶发校不服该处理决定，向政和县人民政府申请行政复议，被告政和县人民政府于2017年8月11日作出政复决〔2017〕3号《行政复议决定书》，复议决定：“一、维持被申请人于2017年5月3日作出的《星溪乡人民政府关于林木、林地权属的处理决定》（星政〔2017〕75号）；二、责令被申请人于收到本决定书后，对争议山场林地使用权进行确权”。被告政和县星溪乡人民政府于2017年9月7日作出星政〔2017〕145号《星溪乡人民政府关于林木、林地权属的处理决定》，决定“争议的林地使用权归属申请人叶发校所有”。 双方当事人对处理决定附图中及争议山场实地的山脚是在小路东向、山顶是在小路西向均没有异议。 本院认为，根据《福建省林木林地权属争议处理条例》第三条的规定，被告政和县星溪乡人民政府负有处理本辖区内林木林地权属争议的职责；政和县星溪乡人民政府星政〔2017〕75号《星溪乡人民政府关于林木、林地权属的处理决定》第二项“争议的毛竹林以该争议毛竹林内由南至北向的小路为界，靠小路以东部份即山顶部份的毛竹林归属申请人叶发校所有；靠小路以西部份即山脚部份的毛竹林归属被申请人李信枝、叶益贵、叶益进、叶益炉、叶益花所有”；但该决定第二项与讼争山场实地山脚、山顶位置以及庭审查明事实不符，也与该处理决定中查明的“现该片自留山山脚（东向）已被叶发松种植锥粟”事实不符，政和县星溪乡人民政府的处理结果缺乏证据支持，该处理决定应予撤销。被告政和县星溪乡人民政府的该处理决定存在撤销事由，政和县人民政府对叶发校复议申请所作出的政复决〔2017〕3号《行政复议决定书》第一项“维持被申请人于2017年5月3日作出的《星溪乡人民政府关于林木、林地权属的处理决定》（星政〔2017〕75号）”的复议内容亦应予撤销。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十七、十八条的有关规定，原告方可以请求一并审理相关民事争议，但因原告方提交的证据不足以证明讼争山场林木所有权归属其所有，且该请求事项属于原告方申请确权范围，政和县星溪乡人民政府已经对此进行处理，因此对原告该项诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十九条第一款、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定，判决如下： 一、判决撤销被告政和县星溪乡人民政府于2017年5月3日作出的星政〔2017〕75号《星溪乡人民政府关于林木、林地权属的处理决定》及被告政和县人民政府于2017年8月11日作出的政复决〔2017〕3号《行政复议决定书》第一项即“维持被申请人于2017年5月3日作出的《星溪乡人民政府关于林木、林地权属的处理决定》（星政〔2017〕75号）”。 二、由政和县星溪乡人民政府重新作出处理决定。 三、驳回原告叶发校的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告政和县星溪乡人民政府、政和县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南平市中级人民法院。 审 判 长  谢乐仲 人民陪审员  郑礼荣 人民陪审员  舒贞芩 二〇一七年十二月二十八日 书 记 员  吴慧梅 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》 第十九条人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。 当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。 行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。 《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》 第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。 没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。