贵州省毕节市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）黔05行初113号 原告许元洪，男，汉族，1976年1月15日出生，贵州省织金县人，务农，住贵州省织金县。 原告刘元凯，男，汉族，1955年6月29日出生，贵州省织金县人，务农，住贵州省织金县。 原告陈月根，男，穿青人，1977年10月4日出生，贵州省织金县人，务农，住贵州省织金县。 原告钟云华，男，汉族，1979年8月15日出生，贵州省织金县人，务农，住贵州省织金县。 原告刘相，男，汉族，1980年1月7日出生，贵州省织金县人，务农，住贵州省织金县。 原告赵登均，男，白族，1964年7月4日出生，贵州省织金县人，务农，住贵州省织金县。 被告织金县人民政府。 住所地：织金县城关镇。 法定代表人潘发勇，该县县长。 委托代理人吴俊，男，系织金县国土资源局地灾办主任。代理权限：一般授权代理。 委托代理人林跃文，贵州施仁律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 第三人织金县大水洞煤矿。 法定代表人金春和，系该煤矿负责人。 委托代理人陆化，贵州元朗律师事务所专职律师。代理权限：特别授权代理。 原告许元洪、刘元凯、陈月根、钟云华、刘相、赵登均因要求被告织金县人民政府履行地质灾害房屋搬迁避让措施法定职责一案，向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月28日公开开庭审理了本案。在庭审中原告许元洪、刘元凯、陈月根、钟云华、刘相、赵登均，被告委托代理人吴俊、林跃文，第三人织金县大水洞煤矿委托代理人陆化均出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：六原告系居住在毕节市织金县××村××组万年大坡的村民。因织金县大水洞煤矿采煤工程活动，2012年7月初，原告的住房出现了开裂受损。2012年7、8月经原告多次向织金县板桥镇（乡）人民政府、织金县人民政府反映后，当时由织金县板桥乡人民政府负责处理，责令煤矿方对原告给予了维修赔付。维修赔付后，由于灾情进一步加剧，原告居住地发生了山体滑坡。地表多处开裂塌陷，房屋基础下沉、地圈梁断裂、墙体和地坪开裂、房屋倾斜、漏水和渗水、门窗变形、瓦片掉落松动，多处饮用水源和灌溉水源干枯等灾害，原告的生产、生活受到严重影响，居住地地质环境结构遭受严重破坏。出现灾情后，广大受灾群众多次向织金县板桥乡人民政府、织金县人民政府强烈反映后，织金县国土资源局委托了具有地质灾害鉴定甲级资质的贵州省地矿建设工程施工公司于2013年9月10日-2013年9月24日到原告居住地进行了实地调查鉴定。2013年10月贵州省地矿建设工程公司出具了《织金县板桥乡玉龙村许家寨组、黑石组及以那镇凉山村兴发组、新建组地质灾害成因分析论证报告》（以下简称《地质灾害成因分析论证报告》），论证结论为：原告住房不同程度受损是织金县大水洞煤矿采空区移动变形所致，建议对织金县大水洞煤矿采空区移动变形范围内村民房屋进行搬迁避让。避让的建议经贵州省地质环境项目审查专家组审查通过，对织金县大水洞煤矿采空区移动变形影响范围内村民房屋进行搬迁避让的意见合理可行。《地质灾害成因分析论证报告》出具后，织金县板桥人民政府有关领导和织金县大水洞煤矿未公开报告。原告多次申请索要未果。后原告经过多方努力，才找到该报告。2014年下半年以来，原告多次向织金县板桥镇人民政府、织金县人民政府反映，请求政府处理，责令织金县大水洞煤矿对地质灾害进行治理，对原告采取搬迁避让措施。织金县板桥镇人民政府、织金县人民政府以织金县人民政府党发[2016]16号文件没有规定采空区移动变形影响范围内住房受损村民要进行搬迁避险的规定，而不同意搬迁避险，只同意等级维修处理。2013年9月贵州省地矿建设工程施工公司鉴定后，织金县大水洞煤矿直到2015年8月才闭井，原告居住地地质结构又进一步遭到严重破坏，房屋受损程度加剧。被告不作为使原告的生命财产安全根本无法保障。请求法院判令被告履行法定职责，对原告采取搬迁避让措施。 原告许元洪、刘元凯、陈月根、钟云华、刘相、赵登均为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：贵州省地矿建设工程施工公司于2013年10月出具的《织金县板桥乡玉龙村许家寨组、黑石组及以那镇凉山村兴发组、新建组地质灾害成因分析论证报告》（以下简称《地质灾害成因分析论证报告》）。用以证明：该报告作出搬迁避险处理的建议，作出结论之前对原告房屋所处的地质结构进行实地勘察鉴定，原告房屋所处地方地质结构遭到严重损害，原告居住的位置到采煤的安全深度（150M-200M）远远小于国家有关规定的安全深度（330M-600M），地质结构遭到严重破坏，容易发生塌陷、坍塌等地质灾害，造成房屋损坏。该结论不是单方面作出的，还有经过有资质的环境审查专家进行可行性审查。地质灾害是防治为主，贵州省地矿建设工程施工公司作出该建议是为了原告的财产不受到损害。被告要对原告的房屋受损履行搬迁职责。 被告质证意见：对真实性无异议，但达不到原告的证明目的。 第三人质证意见：对真实性无异议，对证明内容有异议。证明过程与结论是相互矛盾的，原告房屋受损等级达不到搬迁的标准，建议只是一个建议。 第二组证据：《织金县板桥乡玉龙村许家寨组、黑石组及以那镇凉山村兴发组、新建组地质灾害成因分析论证图》。用以证明：原告房屋现在所处的受灾位置是属于要搬迁的范围。 被告质证意见：对图纸的真实性无异议。达不到原告的证明目的。 第三人质证意见：同被告的质证意见一致。 第三组证据：照片64张。用以证明：地质灾害呈动态性发展趋势。 被告质证意见：对照片本身的真实性无异议，但是否反映原告方房屋及居住地的情况，需要到现场进行勘验。也不能反映原告方的房屋达到了三、四级的损害程度。 第三人质证意见：不清楚该照片上房屋是否与本案有关，应当以论证报告调查经过为准，对关联性有异议。 第四组证据：《行政处罚决定书》三份（被处罚人分别为许元洪、陈月根、钟云华）。用以证明：原告请求被告对原告房屋进行搬迁避险处理，但是多次找政府，政府没有进行搬迁避险处理，后来原告就去堵矿，在堵矿过程中板桥乡派出所抓原告拘留，变相对原告进行打击。 被告质证意见：对真实性无异议，与本案无关。 第三人质证意见：对三性无异议，证明目的有异议，只能证明许元洪、陈月根、钟云华被处罚。 第五组证据：板桥人民政府2017年4月12日出具的《关于大水洞煤矿地灾遗留问题协调处置会议记录（板桥）》。用以证明：原告的起诉没有超过法定起诉期限，原告一直在找政府对原告进行搬迁处理，原告一直没有中断过起诉期限。 被告质证意见：对真实性无异议，达不到原告的证明目的。行政诉讼的起诉期限不因原告方主张权利而中断，是以知道或应当知道行政行为内容之日起计算。 第三人质证意见：对真实性无异议，达不到原告的证明目的。行政诉讼的起诉期限不因原告方主张权利而中断，是以知道或应当知道行政行为内容之日起计算。 被告织金县人民政府辩称：原告诉被告不作为没有事实和法律依据。涉案六原告等房屋开裂始发于2012年10月，接到反映后板桥人民政府立即进行实地调查并委托县地灾部门入户勘查鉴定，鉴定结论出来后于2012年12月25日组织煤矿和涉及农户达成了赔偿协议，即涉及万年大坡受灾农户的房屋二级以下或二级的全部按照二级赔偿，若以后受损程度加剧达成三级以上的，煤矿将按照鉴定当年物价对其进行搬迁处理，煤矿与涉及农户签订了赔偿协议，发放了赔偿金。2013年包括原告在内的9户农户到板桥人民政府再次反映房屋受损情况加剧且该居住地已成为采空区。为维护人民群众生命和财产安全，2013年10月板桥委托贵州省地矿建设工程施工公司再次对第三人地灾进行鉴定，鉴定结果为上述农户居住地属于煤矿生产影响范围但不属于采空区，房屋受损等级未超过二级。2014年12月，许元洪等9户以地质变化房屋受损加剧不能住人且居住地已为××区为由，多次到镇、县、市政府反映，要求政府督促煤矿企业给予一次性搬迁赔偿处理。经核实，政府答复，如果认为自己的房屋受损加剧复核的，写书面申请，由镇政府委托相关部门进行等级复核，但农户一直未递交复核申请，执意要求煤矿对房屋进行一次性搬迁赔偿。政府做了大量调查工作，多次与原告等农户、煤矿协商，但最终未达成一致意见。目前经过多次调解和解释答疑，仅有六原告为了达到一次性搬迁的目的起诉被告行政不作为，事实上被告不存在不作为的情形，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告织金县人民政府为了证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：贵州省地矿建设工程施工公司于2013年10月出具的《织金县板桥乡玉龙村许家寨组、黑石组及以那镇凉山村兴发组、新建组地质灾害成因分析论证报告》。用以证明：1、原告方房屋未位于采空区；2、其受损情况分别为：陈月根无等级，刘相、赵登均为一级，其余三原告为二级，六人均达不到搬迁标准；分析报告中的建议仅是建议，而不是必须所为。3、同时，该分析报告于2013年10月作出，证实原告方起诉要求被告履行法定职责已超过起诉期限。 原告质证意见：对真实性、关联性、合法性无异议，但对证明目的有异议。 第三人质证意见：对真实性、关联性、合法性无异议。对报告我方认为只是一个建议，任何建议都需要法律依据。 第二组证据：织党发[2013]16号意见。用以证明：被告根据《建筑物、水体、铁路及主要井巷煤柱留设与压煤开采规程》，结合本县实际，制定了采空区上、危岩下、滑坡体上整体搬迁，其他情况一二级维修，三四级搬迁的地质灾害处理原则。原告方的房屋非在采空区上、危岩下、滑坡体上，而且受损程度均在二级以下，被告没有义务履行对原告房屋的搬迁职责。 原告质证意见：对该组证据的真实性无异议，对证据目的有异议。 第三人质证意见：无异议。 第三人织金县大水洞煤矿陈述称：1、织金县大水洞煤矿不是本案适格主体。从成立之日起，第三人使用的名称一直都是“织金县大水洞煤矿”，而不是原告在起诉状中所列的江西新余矿业有限责任公司织金县大水洞煤矿。第三人已于2016年11月8日依法注销。2、第三人在注销之前已对原告进行赔偿。在被告、镇政府的积极协调处理下，已经分别与六原告签订了协议书并给予了相应的赔偿。3、六原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。被告织金县人民政府不存在不作为、乱作为的情况。六原告房屋受损后，被告有关部门和乡镇领导多次实地调查了解情况，积极协调处理落实赔付事宜，第三人与六原告达成赔偿协议，均是政府有关部门和领导协调督促的结果。按照《地质灾害成因分析论证报告》的损坏分类属于“轻度损坏”、处理的措施属于“小修”，达不到搬迁的条件和标准。六原告要求搬迁于法无据。请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人织金县大水洞煤矿为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证： 第一组证据：《准予注销登记通知书》、《企业信息公示报告》。用以证明：第三人已于2016年11月8日被贵州省工商行政管理局依法注销，织金县大水洞煤矿已不具备主体资格。 原告质证意见：对该组证据的真实性无异议，但达不到第三人的证明目的。 被告质证意见：无异议。 第二组证据：《地灾处置协议书》。用以证明：第三人与六原告于2012年12月25日签订了《地灾处置协议书》，约定：1、对原告受损的房屋按照二级赔偿；2、委托评估，依据评估结果由第三人兑现赔偿；3、原告领取补偿款后，自行对损坏房屋进行维修；4、如房屋开裂达到3级以上的，由第三人按照搬迁标准进行赔偿。 原告质证意见：对该组证据的真实性无异议，但达不到第三人的证明目的。因为该协议书是在2012年12月25日签订的，原告要求搬迁处理的依据是2013年10月的《地质灾害成因分析论证报告》。 被告质证意见：无异议。 第三组证据：《“万年大坡”煤矿地质灾害赔偿协议书》6份。用以证明：第三人与六原告分别于2013年4月10日和12日签订了《“万年大坡”煤矿地质灾害赔偿协议书》，约定：1、本次按2级赔偿25%的金额计算；2、房屋损坏达3级以上第三人将按搬迁处理，按搬迁年的物价75%计算；3、原告按照协议书约定的数额分别领取了赔偿款。 原告质证意见：对该组证据的真实性无异议，赔偿协议是在鉴定之前签订的，当时没有进行鉴定，赔偿之前和赔偿之后房屋受损情况是有区别的，赔偿之后因为地质不稳定导致地质灾害加剧。对证明目的有异议。 被告质证意见：无异议。 第四组证据：《地质灾害成因分析论证报告》。（首页、23、24、25、26页）。用以证明：1、依据该报告的结论，六原告房屋的损坏等级分别为陈月根、刘相、赵登均为一级，其余三原告为二级；2、六原告的房屋墙面受损裂缝均小于15mm，多条裂缝总宽度均小于30mm，按照该报告的损坏分类属于“轻度损坏”，处理的措施属于“小修”。 原告质证意见：对证明目的有异议，原告房屋受损不应单以等级确认赔偿方式，原告的房屋所处位置的地质灾害的情况在该报告上已经作出了详细的论证，在63、68页，不论原告房屋受损属于什么等级，但房屋倒塌等导致人身财产安全受损的意外随时可能发生。所以应当予以搬迁。 被告质证意见：无异议。 为了查明事实，本院就被告举证期限内提供但庭审中未举、质证的如下证据组织各方当事人进行了质证。 1、《织金县大水洞煤矿地质灾害跟踪监测统计表》。2、《织金县地质灾害预防和处置委员会办公室》。 原告质证意见：对1号证据真实性有异议，没有实际监测过。对2号证据真实性无异议，只能证明房屋表面开裂、受损程度，不能证明原告居住地地质结构是稳定的。 被告质证意见：证明政府已经依法对原告的房屋受损情况进行实时监测，监测结果为原告房屋未达到搬迁级别无明显变化。 第三人质证意见：对1号证据的真实性无异议，1号证据的制作者应具有相应等级的资质证书；2号证据反映六原告的房屋复核情况正常，房屋开裂情况符合等级为2级，均达不到搬迁条件。 原告庭后向本院补充提供了如下证据：1、贵州金杉土地资源开发有限公司2017年7月《织金县板桥玉龙村黑石组房屋开裂损坏等级调查报告》。用以证明：第三人采空区影响范围地质结构极不稳定，地质灾害呈动态趋势发展。2、贵州省地矿建设工程施工公司2013年10月及贵州金杉土地资源开发有限公司2017年7月对钟云华房屋开裂损坏调查情况复印件各1份。用以证明：原告居住地地质灾害及房屋开裂受损呈动态趋势发展。3、许元洪与王祖银、王祖才通话录音U盘2个。用以证明：采空区移动变形影响范围内王祖才二户的2级受损房屋已得到织金县大水洞煤矿的搬迁赔款。 被告质证意见：对1号证据真实性无异议，但该调查报告是建议对房屋进行变形监测，发现房屋裂缝加剧的时候采取避让措施，目前原告的房屋裂缝并未加剧。2号证据来源不明，个别原告房屋变化为细微变化，达不到搬迁标准。3号证据的真实性无法核实，需要被录音人直接出庭作证，即使被录音人出庭作证，其房屋受损及赔偿情况需要其他材料予以证实，即使被录音人得到搬迁赔款，也是被录音人与煤矿之间的自愿协议行为，与原告是否应当得到搬迁无关。 第三人质证意见：原告逾期提交证据，应视为已经放弃举证权利。第三人从未见过1号证据，该证据不能支持原告的主张。2号证据显示，原告的房屋损坏等级最高为2级，不符合搬迁条件。对3号证据的合法性、真实性不予认可，该录音内容与本案无关，不能支持原告的主张。 本院对上述证据认证如下：被告提供的第一组证据、第二组证据，原告提供的第一组证据、第二组证据，第三人提供的第四组证据系原告与被告存在争议，引起本案诉讼的原因，本院予以采纳。第三人提供的第一组证据能够证实第三人名称和注销登记情况，本院予以采纳。第三人提供的第二组证据、第三组证据能够证实原告与第三人就受损房屋达成赔偿协议的情况，本院予以采纳。原告庭后提供的证据因超过举证期限且无正当理由，本院不予采纳。 经审理查明：因第三人织金县大水洞煤矿采煤活动，导致织金县板桥乡玉龙村万年大坡山体沉降开裂，并对附近群众房屋造成不同程度开裂，经矿群双方共同协商，对影响区域内群众房屋赔偿事宜达成一致意见，2012年12月25日，第三人织金县大水洞煤矿与包括六原告在内的织金县板桥乡玉龙村房屋受损的部分农户签订《地灾处置协议书》，协议书主要内容为：1、由第三人对万年大坡开裂牵引区域内房屋按照2级赔偿（25%），根据委托评估部门评估结果由第三人兑现赔偿金额。2、该区域内群众领取赔偿款后，自行对损坏房屋进行维修，若不作维修处理，造成的一切责任农户自行负责。3、群众房屋维修处理后，确因该地灾活动影响导致房屋开裂达到3级以上的，由大水洞煤矿按照搬迁标准进行赔偿，已领取维修费用从总赔偿金额中扣除，原已经作维修赔偿的按25%计算补足不足部分金额。4、此次赔偿后，第三人不得在该区域房屋下进行采煤活动，并按照相关采煤规程留足保安煤柱。2013年4月10日，第三人分别与六原告签订了《“万年大坡”煤矿地质灾害赔偿协议书》，协议约定涉及万年大坡受灾农户房屋全部按照2级赔偿（25%），扣除原已赔偿的地灾款，本次赔偿的房屋损害进一步加剧并且达3级以上，第三人将按搬迁处理，按搬迁年的物价75%计算。第三人按照协议约定，分别向六原告支付了赔偿款。其中，许元洪42,160.00元、刘元凯26，379.00元、陈月根29，938.00元、钟云华34,255.00元、刘相19，810.00元、赵登均72,233.00元。受织金县国土资源局委托，贵州省地矿建设工程施工公司于2013年10月作出《织金县板桥乡玉龙村许家寨组、黑石组及以那镇凉山村兴发组、新建组地质灾害成因分析论证报告》，认定包括原告在内的57栋房屋属于第三人煤矿采空区移动变形范围，并对包括原告在内的受损房屋认定了房屋受损等级。其中许元洪2级、刘元凯2级、钟云华2级、刘相2级、赵登均1级，陈月根因正在装修未认定等级。该《地质灾害成因分析论证报告》建议对采空区移动变形影响范围内村民房屋进行搬迁避让。六原告认为按照《地质灾害成因分析论证报告》的结论，被告应当对六原告采取搬迁避让措施，向本院提起行政诉讼，提出如前所诉。 本案争议的焦点是：被告是否适格，第三人是否适格，六原告所提之诉是否属于必要共同诉讼。 本院认为，根据《地质灾害防治条例》第六条第一款： “县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作”之规定，被告织金县人民政府是地质灾害防治工作的责任主体。根据《地质灾害防治条例》第十九条第三款“县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全”之规定，现原告向被告提出对原告采取搬迁避让措施的诉求，被告织金县人民政府因负有组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施的法定职责，是本案适格被告。 根据《地质灾害防治条例》第五条第三款：“因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担”、第三十五条第一款：“因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任”之规定，结合《地质灾害成因分析论证报告》等现有证据，能够证实涉案地质灾害的责任单位是第三人织金县大水洞煤矿，因此，本案将织金县大水洞煤矿列为第三人并无不当。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件。人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼”之规定，共同诉讼必须具备两个法定条件：一是一方或者双方当事人人数在两人以上，且被诉行政行为为同一个或者同一类。二是人民法院认定可以合并审理，两个条件缺一不可。被诉行政行为为同一行为的，属于必要共同诉讼，人民法院应当合并审理。被诉行政行为为同一类行政行为的，属于普通共同诉讼，由人民法院根据案件具体情况决定是否合并审理。本案现有证据表明，六个原告的房屋受损等级不同，房屋面积、结构、房屋占地面积均不一致，如原告要求被告采取搬迁避让措施的诉求得到支持，被告织金县人民政府履行保障地质灾害危险区内居民的生命和财产安全的法定职责时，对地质灾害危险区内居民采取搬迁避让措施的具体方式，可以是规划建设安置点集中、分散安置等方式，且会因每户受损房屋面积、房屋占地面积、房屋结构等具体情况不一致，受损房屋分属不同的所有人，造成的房屋受损等级亦有差别等因素不同而分别采取不同的具体搬迁避让措施，故原告所诉应为同一类行政行为。同时，如原告诉求得以支持，从裁判更便于执行，更有利于各原告实体合法权益的保护角度出发，本院经审查认为，六原告的诉讼不应合并一案立案审理，应当分别起诉、分别立案。但经本院释明，六原告不同意分别起诉，并将诉求统一明确为：按房屋价格乘以面积对原告进行赔偿，地基按同一地段地价进行赔偿。但六原告更改诉求后仍不能改变各原告房屋面积、房屋占地面积、房屋受损情况不同的实际。六原告如果同意一案一诉，并符合其他起诉条件再次起诉的，人民法院依法另行予以立案。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项：“不符合其他法定起诉条件的”之规定，裁定如下： 驳回原告许元洪、刘元凯、陈月根、钟云华、刘相、赵登均的起诉。 一审案件受理费50.00元，免予收取。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 杨静梅 审 判 员 赵 娟 审 判 员 吴 岚 二〇一七年十二月二十八日 法官助理 洪运佳 书 记 员 黎 朗