广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初2779号原告：梁玉霞，女，汉族，1973年x月x日出生，住广东省高要市。委托代理人：黄京穗，广东恒生律师事务所律师。委托代理人：纪晓新，广东恒生律师事务所律师。被告：广州市荔湾区综合行政执行局，住所地广州市荔湾区浣花路**。法定代表人：肖长安，职务：局长。委托代理人：李日飞，该局工作人员。被告：广州市荔湾区人民政府，，住所地广州市荔湾区芳村大道**法定代表人：毕锐明，职务：区长。委托代理人：王蔚彬，该府工作人员。委托代理人：嵩朕，北京大成（广州）律师事务所律师。第三人：广州粤恒丰水产品综合批发市场有限公司，住广州市荔湾区黄沙大道西猪栏**。法定代表人：苏炯烽，职务：董事长。委托代理人：周棉荧，该公司员工。原告梁玉霞不服被告广州市荔湾区综合行政执行局（以下简称荔湾执法局）、广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）行政处理决定及行政复议决定一案，第三人为广州粤恒丰水产品综合批发市场有限公司（以下简称粤恒丰公司），本院于2017年8月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年9月21日公开开庭进行了审理。原告梁玉霞的委托代理人黄京穗，被告荔湾执法局的负责人宗强及委托代理人李日飞，被告荔湾区政府的委托代理人嵩朕、王蔚彬，第三人粤恒丰公司的委托代理人周棉荧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告梁玉霞诉称，一、广州市规划局已经对涉案建筑作出穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》对涉案建筑进行处罚，且清楚告知粤恒丰公司在接受处罚后，涉案商铺可以临时保留作商铺使用，粤恒丰公司也履行了处罚义务。根据行政法一事不再罚原则，已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实、理由、依同样的法律规范再受处罚，同一个应受处罚的行为不能由几个行政机关分别依同一条法律规范进行处罚。对相对人一次处罚成立后，任何行政主体不得对相对人再行处罚（包括补充处罚）。因此，荔湾执法局作出的荔综违建处字[2015]第36号《违法建设行政处理决定书》再次以《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定作为处罚依据对粤恒丰公司作出拆除处罚，违反一事不再罚原则。二、广州市规划局作出的穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》决定关于临时建设应当自行拆除的内容不属于行政处罚内容，荔湾执法局无权依据该内容作出处罚决定，涉案的行政处罚决定属于一事再罚的违法行为。三、荔综违建处字[2015]第36号《违法建设行政处理决定书》依据的穗规荔湾[2015]161号《关于咨询临时建筑使用期限的复函》已经认定不属于行政处罚决定，只是相关机关的专业意见，因此荔湾执法局无权依据该复函以《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定对粤恒丰公司再次作出处罚。四、穗规函[2015]4485号《关于违法建设使用期限问题的函》，广州铁路运输中级法院认定其为不属于行政处罚和行政强制，对原告和粤恒丰公司的实体利益不产生实际影响，因此荔湾执法局无权依据该复函以《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定对粤恒丰公司再次作出行政处罚。五、荔府会纪[2015]34号《关于研究黄沙水产市场环境综合整治工作第二次会议的纪要》不是政府具体行政行为，不能作为荔湾执法局的行政处罚依据事实。根据国务院法制办《行政复议工作动态》2013年第2期中对政府会议纪要的性质进行了解释，政府会议纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于具体行政行为。如果会议议定事项涉及公民、法人或者其他组织权利义务的，应当由有关职能部门另行依法制作行政许可、行政处罚等行政执法文书，将决策转化为具体行政行为。因此，荔湾区政府仅仅是开会对黄沙水产市场环境综合整治进行研究，并听取各方意见。会议纪要也只是研讨会的会议记录，属于事实上的城市规划、建设、管理。政府并没有责令通过任何职能部门公开作出任何具体行政行为及行政决定，对黄沙水产市场进行整治。上述会议纪要不是证据具体行政行为决定，也不是法律法规，只是研究讨论会记录，被告依据该会议纪要就认定涉案建筑因城市规划、建设、管理的需要必须予以拆除，违反了行政处罚法所规定的处罚法定原则，行政行为违法。六、会议纪要仅显示为保持市场内通道畅通，研究拆除粤恒丰公司位于西猪栏横路和丛桂路转角处的瓶颈口商铺，但并没有要求拆除粤恒丰公司的位于丛桂路地段三幢2层全部建筑，因此荔湾执法局没有事实和法律依据，滥用行政处罚权，侵犯粤恒丰公司合法权益。七、荔湾执法局因城市规划、建设、管理需要作出责令拆除涉案建筑的行政处罚决定，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十二条、第二十四条规定，侵害了原告和粤恒丰公司的合法权益。根据穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》显示，广州市规划局允许涉案建筑合法使用，涉案建筑属于合法建筑，建筑临时使用期限至广州水产品中心批发市场办理规划验收前。荔湾执法局若因黄沙水产环境整治需要拆除原告三栋建筑，应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定依法作出房屋征收决定，并遵照先补偿后征收的原则处理涉案建筑。但荔湾执法局却采用一事再罚的行政处罚决定形式强拆涉案建筑，其行政行为严重违法，必须撤销。八、因粤恒丰公司已经将建筑物合法分租给原告及其他众多租户，各租户对建筑物享有合法的物权，各租户承租涉案建筑物后，分别投入装修装饰进行合法经营，涉案建筑物不仅包括粤恒丰公司的合法财产还包括原告等各租户的合法财产，因此包括原告在内的各租户也应是行政处理的对象，荔湾执法局仅对粤恒丰公司作出行政处理，属于对象不适格。九、因拆除建筑物必定侵犯原告及他人合法财产，涉案的行政处理决定实际属于违法和无法执行的决定。荔湾执法局要求粤恒丰公司拆除涉案建筑物实际要求粤恒丰公司拆除原告及其他公民合法的财产，构成侵权。十、原告基于信赖广州市规划局作出的穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》可以在罚款后合法合规使用涉案建筑经营至水产品市场规划验收前的经营利益应当受到保护。原告对涉案建筑积极投资和装修经营，已经取得合法经营的证照。今荔湾执法局作出的行政处理决定依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定对粤恒丰公司进行处罚属于一事再罚行为，严重侵害原告及粤恒丰公司的合法权益。十一、荔湾区政府没有认真查明事实，作出的行政复议决定违法。故起诉，请求：1.撤销荔湾执法局于2015年8月21日作出的荔综违建处字[2015]第36号《违法建设行政处理决定书》；2.撤销荔湾区政府于2017年7月10日作出的荔湾府行复[2015]65号《行政复议决定书》；3.诉讼费由被告承担。被告荔湾执法局辩称，一、有法定职权依据。根据《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》（粤府函[2013]103号）第二条第（十五）项“广州市荔湾区综合行政执法局的具体职能如下：……（十五）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。根据上述规定，荔湾执法局具有对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为进行查处的行政职能。二、认定事实清楚,证据确凿，被处罚主体适格。经查，粤恒丰公司于2003年经市规划局以“穗规函[2003]404号”《关于送审建筑设计方案的复函》同意在广州市荔湾区丛桂路地段建设一幢2层建筑面积为1200平方米临时水产商铺的建筑设计方案。但粤恒丰公司在2003年期间，未领取《建设工程规划许可证》，擅自在上址改变房屋布局，建设三幢2层建筑面积为1154.5426平方米的商铺。2011年广州市规划局依据当时施行的法律规定，对粤恒丰公司作出穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》，对违法建设处以工程造价8%的罚款，处罚后同意上述违法建设临时保留作商铺使用，且明确“临时使用期限内城市规划、建设、管理需要时，应当自行拆除”。2015年5月，荔湾区开展黄沙水产市场环境综合整治工作。2015年6月19日，广州市国土资源和规划委员会以穗规荔湾[2015]161号《关于咨询临时建筑使用期限的复函》回复荔湾执法局，明确上述违法建设因为黄沙水产市场地区管理需要应当予以拆除。上述情况有检查笔录、现场照片、询问笔录及相关文件等为证，认定事实清楚、证据确凿，被处罚主体适格。三、适用法律法规正确。根据穗规决[2011]1001号行政处罚决定，涉案的建筑物属于违法建设，临时保留使用。而根据穗规荔湾［2015］161号文件，涉案违法建设临时保留使用期限已经届满，应当被拆除。因此荔湾执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对粤恒丰公司作出限期拆除上述三幢2层商铺的行政处理决定，适用法律正确。四、程序合法。荔综违建处字[2015]第36号《违法建设行政处理决定书》，严格经过了调查取证、告知、送达等程序，符合法律关于程序的规定。五、荔湾执法局不违反“一事不再罚”的原则。根据《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，荔湾执法局对粤恒丰公司作出的是限期拆除违法建设的处理决定，不是罚款处罚，因此并不违反上述法律规定。涉案建筑物的性质一直都是违法建设。穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》已认定涉案建筑物为违法建设，同意违法建设被罚款后可在一定的条件下临时保留使用，但这个决定并没有改变涉案建筑物是违法建设的性质。现涉案建筑物临时保留使用的条件已经消失，应当予以拆除，所以荔湾执法局按违法建设有关法律规定进行处理符合法律规定。粤恒丰公司是涉案违法建设的建设单位，根据《广州市违法建设查处条例》第二十七条规定，作为建设单位承担违法建设的法律责任，主体适格。原告承租了违法建设，与广州裕恩物业管理有限公司之间存在租赁关系,属于民事法律调整的范畴，并不是违法建设的责任主体。原告若认为其合法权益因为租赁涉案的违法建设受到损害，应当通过民事诉讼途径维护其合法权益。综上所述，荔湾执法局作出的荔综违建处字[2015]第36号《违法建设行政处理决定书》，有法定职权依据，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，主体适格，程序合法。请法院依法驳回原告的诉讼请求，维持荔综违建处字[2015]第36号《违法建设行政处理决定书》。被告荔湾区政府辩称，一、荔湾区政府作出的荔湾府行复[2015]65号《行政复议决定书》程序合法。2015年8月27日，原告向荔湾区政府提起行政复议申请。2015年8月28日，荔湾区政府依法予以受理。2016年9月2日，荔湾府行复[2015]65号《行政复议受理通知书》通过直接送达方式送达原告。2015年8月28日，荔湾府行复[2015]65号《提出行政复议答复通知书》送达荔湾执法局。原告于2015年8月24日向广州市人民政府提出行政复议，请求撤销原广州市规划局作出的穗规函[2015]4485号《关于违法建设使用期限问题的函》。广州市人民政府于2015年10月16日作出穗府行复[2015]896号《行政复议决定书》，维持了穗规函[2015]4485号《关于违法建设使用期限问题的函》。原告不服广州市人民政府作出的复议决定提起诉讼，经过一审、二审诉讼程序，广州铁路运输中级法院作出(2016)粤71行终1329号《行政裁定书》，裁定原告的起诉。由于原告向广州市人民政府提出行政复议的复议结果对荔湾区政府作出行政复议决定产生影响，故荔湾区政府于2015年8月31日中止对本案的审查，于2017年5月15日起恢复对本案的审查。2017年7月10日，荔湾区政府作出荔湾府行复[2015]65号《行政复议决定书》。2017年7月17日，荔湾府行复[2015]65号《行政复议决定书》送达荔湾执法局。2017年7月21日，荔湾府行复[2015]65号《行政复议决定书》通过EMS邮寄送达原告。二、荔湾区政府作出的荔湾府行复[2015]65号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分。粤恒丰公司于2003年经原广州市规划局以穗规函[2003]404号《关于送审建筑设计方案的复函》同意在广州市荔湾区丛桂路地段建设一幢2层建筑面积为1200平方米临时水产商铺的建筑设计方案。粤恒丰公司在2003年期间，未领取《建设工程规划许可证》，擅自在上址改变房屋布局，建设三幢2层建筑面积为1154.5426平方米的商铺、建筑工程总造价为1246906元。对此，原广州市规划局于2011年8月5日对粤恒丰公司作出穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》，决定对粤恒丰公司处以罚款99752元，粤恒丰公司接受处罚后，上述擅自建设的建筑物同意临时保留作商铺使用，临时使用期限内城市规划、建设、管理需要时，应当自行拆除。2011年8月11日粤恒丰公司缴纳了上述罚款99752元。荔湾执法局根据上级部门关于黄沙水产市场环境综合整治工作的要求，对上述违法建设进行了立案调查。2015年6月19日，广州市荔湾区国土资源和规划局向荔湾执法局发出穗规荔湾[2015]166号《关于咨询临时建筑使用期限的复函》，认为因黄沙水产市场地区管理需要，上述临时建筑应予拆除。荔湾执法局于2015年8月17日作出并送达了荔综违建告字[2015]第36号《违法建设行政处理告知书》，向粤恒丰公司告知荔湾执法局拟作出责令限期拆除涉案违法建设的行政处理决定，粤恒丰公司可于接到告知书之日起三天内进行陈述和申辩。2015年8月20日荔湾区执法局听取了粤恒丰公司的陈述和申辩。2015年8月22日，荔湾执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出荔综违建处字[2015]第36号违法建设行政处理决定，要求粤恒丰公司自接到决定书之日起10日内，自行无条件拆除上述三幢建筑物，面积1154.5426平方米，整饰现场。根据《广州市违法建设查处条例》第四条第一款“……市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设”、《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》(粤府函[2013]103号)第二条第(十五)项“广州市荔湾区综合行政执法局的具体职能如下：……(十五)行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”的规定，荔湾执法局具有对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的行为进行查处的行政职能。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。粤恒丰公司上述擅自建设行为，依据当时施行的法律法规，已构成违法建设。上述擅自建设的1154.5426平方米违法建筑物，属于临时使用期限内城市规划、建设、管理需要时，应当自行拆除的情形。荔湾执法局对其作出拆除处理并无不当。荔湾执法局作出该行政处理决定，经过了调查取证、告知、听取当事人陈述、申辩等程序，程序符合法律规定。粤恒丰公司是涉案违法建筑物的建设单位，荔湾执法局将其作为违法建设行政处理的相对人并无不当，原告与广州裕恩物业管理有限公司、粤恒丰公司因民事法律关系产生的纠纷，可通过民事诉讼途径解决。该处理决定适用法律、法规正确，符合法律规定。三、荔湾区政府作出的荔湾府行复[2015]65号适用法律依据正确。荔湾执法局作出的荔综违建处字[2015]第36号违法建设行政处理决定，事实清楚，证据充分，符合法律规定，程序合法，依法应当予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，荔湾区政府以荔湾府行复[2015]65号《行政复议决定书》维持荔湾区执法局作出的荔综违建处字[2015]第36号违法建设行政处理决定。荔湾区政府适用法律依据正确，符合法律规定。综上所述，荔湾区政府作出的荔湾府行复[2015]65号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求法院依法维持荔湾区政府作出的荔湾府行复[2015]65号《行政复议决定书》。第三人粤恒丰公司述称与原告意见一致。经审理查明，2003年1月23日，原广州市城市规划局对广州市水产供销公司作出穗规函[2003]404号《关于送审建筑设计方案的复函》，记载：“你单位在荔湾区丛桂路地段拟建1幢2层临时水产商铺工程送审的建筑设计方案及有关资料收悉，经审查，基本同意送审的建筑设计方案，有关要求如下：一、同意建设的临时水产商铺工程，层数为2层，地，地上部分总建筑面积1200平方米…三、本建设项目为临时建设，是为了在广州水产品中心批发市场投入使用之前安置拆迁商户所用，在广州水产品中心批发市场办理规划验收前，你单位应无条件自行拆除本建设项目，你单位应按二〇〇三年一月十四日具结的保证书的内容办理。……十一、可按规定进行建筑施工图设计后，委托广州市城市规划勘测设计研究院进行放线，并在确认建筑间距符合规划审批要求后，备齐相关资料到我局申领建设工程规划许可证。”2003年间，粤恒丰公司在广州市荔湾区丛桂路地段建成三幢2层建筑物，面积1154.5426平方米（以下简称涉案建筑）。2011年8月5日，原广州市规划局对粤恒丰公司作出穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》，记载：“经查，广州粤恒丰水产品综合批发市场有限公司前经市规划局以‘穗规函[2003]404号’《关于送审建筑方案的复函》同意在广州市荔湾区丛桂路地段建设一幢2层建筑面积为1200平方米临时水产商铺的建筑设计方案。但建设单位在2003年期间，未领取《建设工程规划许可证》，擅自在上址改变房屋布局，建成三幢2层建筑面积为1154.5426平方米的商铺，建设工程总造价为1246906元。上述擅自建设行为，依据当时施行的《中华人民共和国城市规划法》第四十条、《广州市城市规划条例》第二十八条、第六十三条的有关规定，已构成违法建设。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的有关规定，现作出行政处罚决定如下：对建设单位上述未领证施工改变房屋布局的建设行为，处以违法建设工程造价1246906元的8%的罚款，罚款金额为99752元。接受处罚后，上述擅自建设的1154.5426平方米违法建筑物同意临时保留作商铺使用，在广州水产品中心批发市场办理规划验收前，应当自行拆除。临时使用期限内城市规划、建设、管理需要时，应当自行拆除。涉及有关房屋安全、消防安全等问题，应与有关专业管理部门联系并按其要求办理。……”粤恒丰公司于2011年8月11日缴纳罚款99752元。2015年6月2日，荔湾区政府就黄沙水产市场环境综合整治问题召开会议，荔湾执法局、粤恒丰公司等参加了该次会议。根据当日作出的荔府会纪[2015]34号《关于研究黄沙水产市场环境综合整治工作第二次会议的纪要》第五点记载：“保持市场内通道的畅通。由区综合行政执法局牵头，拆除黄沙市场公司一仓前靠近沙基涌沿江一带的临时建筑商铺，拆除粤恒丰市场公司属下位于西猪栏横路和丛桂路转角处的瓶颈口商铺，以上两家公司要妥善安置被拆迁的商户。”2015年6月9日，荔湾执法局向广州市荔湾区国土资源和规划局作出荔综执法函[2015]706号《荔湾区综合行政执法局关于咨询西猪栏横路和丛桂路转角处三幢临时建筑使用期限的函》，就涉案建筑咨询如下问题：1、该址三幢临时建筑是否已超过使用期限；2、当政府由于城市管理、治理环境需要时，该址三幢临时建筑是否应定性为“无法采取改正措施消除影响的”情形。广州市荔湾区国土资源和规划局对荔湾执法局于2015年6月19日作出穗规荔湾[2015]161号《关于咨询临时建筑使用期限的复函》，记载：“……现根据‘荔府会纪[2015]34号’《区政府工作会议纪要》关于黄沙水产市场环境进行综合整治的管理需要，上址临时建筑应予拆除。”2015年7月17日，荔湾执法局到涉案建筑处进行检查并制作《检查笔录》，记载：“一、上址建有三幢2层框架结构商铺，建筑总面积为1154.5426平方米；二、当事人提供穗规决[2011]1001号违法建设行政处罚决定书及广东省罚款收据EJ38610916财政；三、发荔综城询字[2015]24号询问通知书No.0006025，要求当事人于2015年7月21日16时30分携有关资料到中队谈话。”2015年7月21日，荔湾执法局询问粤恒丰公司的委托代理人周棉荧，周棉荧陈述其为粤恒丰公司办公室主任，涉案建筑由粤恒丰公司于2003年建设，该址原经市规划局穗规函[2003]404号《关于送审建筑设计方案的复函》同意建设一幢2层建筑面积1200平方米的临时水产商铺，但因原设计无设通道，实际施工建设为三幢2层建筑，之间设为通道，并认为该址涉及违章的事实已于广州市规划局穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》体现清楚。当日，荔湾执法局还拍摄了现场照片。2015年8月10日，荔湾执法局向广州市荔湾区国土资源和规划局作出荔综执法函[2015]1215号《荔湾区综合行政执法局关于处理从桂路与西猪栏横路交界处临时建设工程的函》，请求广州市荔湾区国土资源和规划局尽快向涉案建筑的建设单位发出限期拆除通知，并抄送荔湾执法局。广州市荔湾区国土资源和规划局于2015年8月14日向粤恒丰公司作出穗规函[2015]4485号《关于违法建设使用期限问题的函》，认为涉案建筑的穗规决[2011]1001号处罚决定中明确“临时使用期限内城市规划、建设、管理需要时，应当自行拆除”，现根据黄沙水产市场环境综合整治的管理要求，涉案建筑属于“临时使用期限内城市规划、建设、管理需要”的情形，粤恒丰公司应按相关规定配合相关部门的执法工作。原告不服上述穗规函[2015]4485号《关于违法建设使用期限问题的函》，遂向广州市人民政府申请行政复议，经穗府行复[2015]896号《行政复议决定书》维持后向广州市越秀区人民法院提起行政诉讼，被告为广州市国土资源和规划委员会及广州市人民政府，广州市越秀区人民法院审理后作出（2015）穗越法行初字第584号行政判决，判决撤销广州市国土资源和规划委员会作出的穗规函[2015]4485号《关于违法建设使用期限问题的函》及广州市人民政府作出的穗府行复[2015]896号《行政复议决定书》。该案经广州市国土资源和规划委员会上诉后，广州铁路运输中级法院于2016年12月19日作出（2016）粤71行终1329号《行政裁定书》，裁定：一、撤销广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第584号行政判决；二、驳回梁玉霞的起诉。2015年8月17日，荔湾执法局向粤恒丰公司送达荔综违建告字[2015]第36号《违法建设行政处理告知书》，告知根据规划行政主管部门意见（穗规荔湾[2015]161号），因为黄沙水产市场地区管理需要，涉案建设应当拆除，荔湾执法局将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，拟对当事人作出如下行政处理决定：限期拆除上述三幢建筑物，面积1154.5426平方米，并告知粤恒丰公司享有陈述、申辩的权利。2015年8月21日，荔湾执法局对粤恒丰公司作出荔综违建处字[2015]第36号《违法建设行政处理决定书》（以下简称涉案处理决定），记载：“经查，当事人于2003年经市规划局以‘穗规函[2003]404号’《关于送审建筑设计方案的复函》同意在广州市荔湾区丛桂路地段建设一幢2层建筑面积为1200平方米临时水产商铺的建筑设计方案。但当事人在2003年期间，未领取《建设工程规划许可证》，擅自在上址改变房屋布局，建成三幢2层建筑面积为1154.5426平方米的商铺。对此，广州市规划局于2011年作出穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》，同意临时保留作商铺使用，且明确‘临时使用期限内城市规划、建设、管理需要时，应当自行拆除’。根据规划行政主管部门意见（穗规荔湾[2015]161号），因为黄沙水产市场地区管理需要，上述违法建设应当拆除。我局现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出行政处理决定如下：当事人自接到本决定书之日起10日内，自行无条件拆除上述三幢建筑物，面积1154.5426平方米，整饬现场。逾期不履行本处理决定，我局将依法强制执行。……”当日，荔湾执法局向粤恒丰公司送达该决定书。梁玉霞不服涉案处理决定，于2015年8月27日向荔湾区政府申请行政复议，荔湾区政府受理后，并于2015年8月31日向荔湾执法局送达《提出行政复议答复通知书》。2015年8月31日，荔湾区政府作出《中止行政复议审查通知书》，记载：因粤恒丰公司于2015年8月24日向广州市人民政府提出对广州市规划局作出的[2015]4485号《关于违法建设使用期限问题的函》的复议申请，广州市人民政府已受理，经审查，该复议结果对本府作出行政复议决定产生影响，根据相关规定决定中止审查，恢复时间另行通知。2015年9月11日，荔湾执法局于作出《行政复议答复书》。2017年5月15日，荔湾区政府作出《恢复行政复议审查通知书》决定当日恢复审查。2017年7月10日，荔湾区政府作出荔湾府行复[2015]65号《行政复议决定书》，决定维持荔湾执法局作出的荔综违建处字[2015]第36号违法建设行政处理决定。另查明，粤恒丰公司、梁玉霞主张粤恒丰公司将涉案建筑整体出租给广州裕恩物业管理有限公司，广州裕恩物业管理有限公司将商铺分别出租给梁玉霞等人。粤恒丰公司、傅德亮、梁玉霞、钟林进、欧海福、杨文高、广州裕恩物业管理有限公司对于涉案处理决定不服，曾向荔湾区政府申请行政复议，后向本院提起行政诉讼，案号分别为（2017）粤7101行初2772、2773、2779、2785、2788、2789、2790号。梁玉霞并提交注册号为440103600317948的营业执照一份，记载：名称为广州市荔湾区百妃港鲍鱼行，类型为个体工商户，经营场所广州市荔湾区黄沙大道西猪栏**之一01A铺，经营者梁玉霞，注册日期为2007年8月8日，经营范围为批发业，等等。另，梁玉霞(乙方)于2016年12月30日与广州裕恩物业管理有限公司（甲方）签订《租赁合同》，约定承租坐落于广州市荔湾区黄沙大道西猪栏14号之一01A铺商铺，自2017年1月1日起至2020年12月30日止，并约定“……第五条乙方权利与义务:……9、如因广州粤恒丰水产品综合批发市场有限公司水产市场建设需要或因政府城市规划、建设、管理等需要，需收回或拆除该房屋的，乙方同意在收到甲方发出的《解除租赁合同及退还该房屋的通知》后，五日内无条件腾空并搬出该房屋，同时将房屋移交给甲方且双方互不作任何赔偿。……”梁玉霞主张其一直租用上述场地并分期签订合同，上述合同为最新的合同。以上事实，有穗规函[2003]404号《关于送审建筑设计方案的复函》、穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》、荔府会纪[2015]34号《关于研究黄沙水产市场环境综合整治工作第二次会议的纪要》、荔综执法函[2015]706号《荔湾区综合行政执法局关于咨询西猪栏横路和丛桂路转角处三幢临时建筑使用期限的函》、穗规荔湾[2015]161号《关于咨询临时建筑使用期限的复函》《检查笔录》、荔综执法函[2015]1215号《荔湾区综合行政执法局关于处理从桂路与西猪栏横路交界处临时建设工程的函》、穗规函[2015]4485号《关于违法建设使用期限问题的函》、（2016）粤71行终1329号《行政裁定书》、荔综违建告字[2015]第36号《违法建设行政处理告知书》、荔综违建处字[2015]第36号《违法建设行政处理决定书》、行政复议申请书、《提出行政复议答复通知书》《中止行政复议审查通知书》《行政复议答复书》《行政复议调查通知书》《关于协助调查行政诉讼案件情况的函》《恢复行政复议审查通知书》、荔湾府行复[2015]65号《行政复议决定书》《营业执照》《租赁合同》等证据及各方当事人陈述予以证实。本院认为，《广州市违法建设查处条例》第四条第一、二款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2013〕103号）第二条第一款规定：“广州市荔湾区综合行政执法局的具体职能如下：……（十五）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……”因此，荔湾执法局具有对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的违法行为进行查处的行政职权。《中华人民共和国城市规划法》(1990年4月1日施行)第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”《广州市城市规划条例》（1997年4月1日施行）第二十八条规定：“在城市规划区内进行的建设工程，建设单位或个人必须取得城市规划部门核发的建设工程规划许可证。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，粤恒丰公司于2003年间在广州市荔湾区丛桂路地段建成三幢2层建筑物，涉案建筑未按照原广州市城市规划局穗规函[2003]404号《关于送审建筑设计方案的复函》的要求建设，亦未申领建设工程规划许可证，依照当时实行的法律，已构成违法建设。但涉案建筑经原广州市规划局穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》罚款后同意临时保留作商铺使用，同时记载“……在广州水产品中心批发市场办理规划验收前，应当自行拆除。临时使用期限内城市规划、建设、管理需要时，应当自行拆除。”因此，在保留使用期间，粤恒丰公司对涉案建筑拥有合法的使用权，粤恒丰公司将涉案建筑进行出租，承租人亦获得了对涉案建筑的合法使用权。现荔湾执法局以广州市荔湾区国土资源和规划局穗规荔湾[2015]161号《关于咨询临时建筑使用期限的复函》等作为依据于2015年8月21日作出涉案处理决定，该决定对承租人的权利义务产生实际影响，承租人与处理决定有利害关系。但荔湾执法局未将拟作出的处理决定告知相关承租人、未听取相关承租人意见、亦未向相关承租人送达涉案处理决定，程序不当，应予纠正，荔湾区政府维持涉案处理决定亦属不当。粤恒丰公司请求撤销涉案处理决定及行政复议决定，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销被告广州市荔湾区综合行政执行局于2015年8月21日作出的荔综违建处字[2015]第36号《违法建设行政处理决定书》；二、撤销被告广州市荔湾区人民政府于2017年7月10日作出的荔湾府行复[2015]65号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告广州市荔湾区综合行政执行局、广州市荔湾区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  郭 嘉审 判 员  钱秀娟人民陪审员  李月桂二〇一七年十二月二十八日书 记 员  王惠玲陈秋容