湛江经济技术开发区人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤0891行初248号原告：湛江市嘉和房地产开发有限公司，住所地：湛江市人民大道中64号。法定代表人：**彪。委托代理人：叶猛，广东领会律师事务所律师。被告：湛江经济技术开发区国土资源局，住所地：湛江开发区人民大道中42号泰华大厦15楼。法定代表人：蔡宽，该局局长。委托代理人：张萍萍，该局干部。委托代理人：陈月华，广东行诚律师事务所律师。被告：湛江经济技术开发区土地储备交易中心，住所地：湛江开发区人民大道中42号泰华大厦16楼。法定代表人：梁伟，主任。委托代理人：梁菁萍，副主任。委托代理人：陈月华，广东行诚律师事务所律师。第三人：湛江经济技术开发区展兴水产公司，住所地：湛江市人民大道中64号之一。法定代表人：林啸海。原告湛江市嘉和房地产开发有限公司诉被告湛江经济技术开发区国土资源局、被告湛江经济技术开发区土地储备交易中心、第三人湛江经济技术开发区展兴水产公司行政补偿及赔偿纠纷一案，原告湛江市嘉和房地产开发有限公司于2017年9月28日向本院提起诉讼，本院当日依法立案受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年12月22日对本案进行公开开庭审理。原告湛江市嘉和房地产开发有限公司的委托代理人叶猛、被告湛江经济技术开发区国土资源局的委托代理人张萍萍及两被告的共同委托代理人陈月华到庭参加了诉讼。第三人湛江经济技术开发区展兴水产公司经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，视为放弃相应的诉讼权利。本案现已审理终结。原告湛江市嘉和房地产开发有限公司诉称：2017年1月24日，原告与涉案地块使用人湛江经济技术开发区展兴水产公司签订了《建房协议书》，约定由原告出资建设房屋，房屋建成后由原告管理、使用。而后原告委托施工单位建成房屋，共支出建筑成本5773451.73元人民币。目前，该地上房屋除原告使用外，另有部分原告于2016年4月出租给广大康诺投资发展有限公司使用，租赁期限20年，其中前十年租金合计3192052.08元人民币。因湛江经济技术发开发区建设发展需要，两被告于2016年9月28日取得湛江市国土资源局批复同意后将该地块纳入土地储备库，之后将该土地使用权登记在被告名下。被告完成土地使用权变更登记后要求原告对地上房屋进行拆除清理。原告认为，涉案土地系湛江经济技术开发区展兴水产公司依法取得，原告与该公司签订了《建房协议书》，出资建设了房屋并一直使用，管理，两被告的行为造成原告巨额建房成本损失以及租金损失。根据《行政许可法》第八条第二款的规定，两被告依法撤回湛江经济技术开发区展兴水产公司的土地使用许可，由此造成了原告的财产损失，两被告依法应给予补偿。故，原告要求两被告支付不低于房屋建设成本5773451.73元人民币以及预期租金收入3192.52.08元人民币的补偿。原告于2017年5月25日向被告湛江经济技术开发区土地储备交易中心申请补偿，被告湛江经济技术开发区土地储备交易中心至今置之不理。经查，被告湛江经济技术开发区土地储备交易中心系被告湛江经济技术开发区国土资源局管理的行政类事业单位。原告无奈，只能诉至法院，请求人民法院：1、判令两被告给予原告补偿房屋建设成本5773451.73元人民币以及预期租金收入3192052.08元人民币；2、承担本案的诉讼费用。被告湛江经济技术开发区国土资源局辩称：一、被答辩人向答辩人提起诉讼，并没有指明其所诉的时答辩人的何项行政行为，作为行政诉讼，其所诉不明确。二、如果被答辩人是针对原湛江开发区展兴水产公司名下的土地的使用权注销的行为起诉，则其起诉没有依据，应予驳回。具体如下：1989年2月10日，根据当时湛江经济技术开发区管理委员会的批复，原湛江经济技术开发区建设开发公司与开发区展兴实业公司（后更名为湛江开发区展兴水产公司，下称展兴公司）签订《湛江经济技术开发区用地协议书》，向展兴公司提供涉案土地使用权。该宗地于1998年登记在湛江经济技术开发区展兴水产公司名下，原证号湛国用〔1998〕字第30071号。因展兴公司不按约定缴纳土地有关费用，管委会于2013年6月5日发出《关于收回原湛江经济技术开发区展兴水产公司位于湛江市人民大道中64号之一土地并纳入土地储备库的通知》，决定注销上述国有土地使用权证，土地由区土地储备交易中心收回纳入区国土储备库。当时，展兴公司对土地收回并无异议，并于2013年6月13日向答辩人提交了《注销国有土地使用证的申请》，基于此，答辩人于2013年办理了湛国用〔1998〕字第30071号土地使用权证的注销手续，此后，有关土地的收储和清理工作由其他相关部门负责，不属于答辩人的职责范围。根据以上事实，答辩人认为，如果被答辩人针对湛国用〔1998〕字第30071号土地使用权证、回收土地的行为提出本诉，则：1、湛国用〔1998〕字第30071号土地使用权证注销的时间是2013年7月11日，且原土地证注销后，相关部门已通知包括被答辩人在内的相关单位，被答辩人如果就此提起诉讼，则其起诉已超过了诉讼时效。2、湛国用〔1998〕字第30071号土地使用权证被注销是基于展兴公司违约的事实，并根据管委会决定和展兴公司的申请而办理，不存在任何的违法性。被答辩人就此提起诉讼不具有任何的事实和法律依据。3、展兴公司申请注销土地使用权证时，已对地上附着物作一并处置，在土地回收时，地上物的权益已一并消灭，被答辩人所诉于法无据。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”等规定，地上房屋的所有权与其所占有的土地使用权相随。展兴公司于2013年向开发区国土局提交《注销国有土地使用权证的申请》办理注销登记手续时并没有对地上房屋提出任何权利主张，以此，应视同其已确认地上并没有需要政府处置或补偿的合法权益，或应视同其已放弃地上房屋的权益（如有）。所以，涉案土地回收时，原土地使用权及地上物的权益均已一并消灭。现被答辩人提起本诉要求补偿，明显依法无据。三，被答辩人对涉案土地不享有合法权益，其要求补偿房屋建设成本和预期租金收入没有依据。被答辩人并非涉案土地的使用权人，而且，地上建筑没有依法报建，属于违章建筑，无论该建筑物现由何人占有或使用，该占有使用人对建筑物均不享有合法权益。再者，涉案土地已于2013年收回，关于回收土地、清理场地的有关事项也于当年通知被答辩人，被答辩人如果在此之后仍然将地上房屋出租，则其出租行为显属违法。综上，被答辩人所称房屋属于违法建筑，房屋的存续和出租行为均不合法，其请求补偿房屋建设成本和预期租金没有依据。四、湛江经济技术开发区土地储备交易中心是独立法人单位，独立开展土地收储、交易相关工作，其主体资格和职责范围均与答辩人互相独立，被答辩人将两者混同显属错误。五、本案不适用《行政许可法》第八条第二款，被答辩人以该法为依据主张补偿显属错误。1、土地使用权的出让和回收不属于行政许可行为。2、湛国用〔1998〕字第30071号土地使用权证被注销的原因是展兴水产公司违约，该行为不属于撤回行政许可行为，也并非《行政许可法》第八条第二款所规定的：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可……”情形，被答辩人以该法为依据主张补偿，没有事实依据。综上，被答辩人对答辩人的起诉没有事实和法律依据，请人民法院依法予以驳回。被告湛江经济技术开发区土地储备交易中心辩称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围。答辩人是涉案土地使用权的产权人，对地上物进行清理时答辩人行使物权、维护所有权完整的行为，如因此产生纠纷，应属民事争议，应通过民事诉讼程序解决。而且，答辩人是事业单位，并非行政机关，答辩人清理名下土地并非行使行政权力，被答辩人对答辩人的起诉不属于行政诉讼的受案范围。故被答辩人对答辩人提起的行政诉讼应予驳回。二、被答辩人不是涉案土地及地上附着物的权属人，其提起本诉属于主体不适格。涉案土地使用权原属第三人湛江开发区展兴水产公司（下称展兴公司）所有，即是被答辩人提供《建房协议书》证明其与展兴水产公司合作建房，该协议书也写明“房屋建成后产权权属归甲方所有”而非被答辩人所有。被答辩人不是涉案土地及地上附着物的权属人，其提起本诉属于主体不适格。三、即是认为本案属于行政诉讼的受案范围，答辩人要求清理土地的行为也不存在违法性，且没有侵害任何人的合法权益，被答辩人要求对其进行补偿没有事实和法律依据，应予驳回，且被答辩人向答辩人的起诉也超过了行政诉讼法规定的诉讼时效。1、答辩人有权对土地进行清理。涉案土地已于2013年6月被政府依法收回。2016年9月28号，湛江市国土资源局批复同意将涉案地块划入答辩人土地储备库，之后，答辩人办理了该土地使用权登记。据此，涉案土地使用权属答辩人所有，答辩人有权进行土地清理，以实现土地权利。2、答辩人有责任对土地进行清理。根据《土地储备管理办法》第十八条“土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。”以及第二十条“土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。”之规定，答辩人有责任对土地进行管理和清理。3、被答辩人对地上建筑物不享有合法权益，其所诉依法无据。涉案土地原属展兴公司所有，展兴公司对政府收回原土地使用权并无异议，对土地清理工作予以配合。被答辩人不是涉案土地的权属人。被答辩人称地上建筑物为其所建，但该建筑物没有任何报建手续，更没有办理产权登记，显属违法建筑，不应受法律保护。被答辩人以其与展兴公司签署的《建房协议书》为依据主张其权利，答辩人认为：即使该协议书真实存在，一方面，该协议书明确约定房屋产权权属展兴公司所有（见协议书第六条），被答辩人并非该房屋的产权人；另一方面，协议书约定嘉和公司负责办理建设房屋临建报建所需的手续及费用（见协议书第八条第2款），但到目前为止，该房屋均无报建记录，房屋属违法建造的责任显然在于被答辩人。所以，无论从违法建房的责任认定上看，还是从建成房屋的产权归属方面看，被答辩人均无法以该协议书为依据主张其合法权益。4、展兴公司申请注销土地使用权证实，已对地上附着物作一并处置，在土地回收时，地上物的权益亦已一并消灭，被答辩人所诉于法无据。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”等规定，地上房屋的所有权与其所占有的土地使用权相随。展兴公司于2013年向开发区国土局提交《注销国有土地使用权证的申请》办理注销登记手续时并没有对地上房屋提出任何权利主张。以此，应视同其已确认地上并没有需要政府处置或补偿的合法权益，或应视同其已放弃地上房屋的权益（如有）。所以，涉案土地回收时，原土地使用权及地上物的权益均已一并消灭。现被答辩人提起本诉要求补偿，明显依法无据。5、答辩人于2017年3月6日和被答辩人复函时，已明确告知不予补偿的意见。如果被答辩人对答辩人的本诉属于行政诉讼的受案范围，则其起诉时间已超过法定时效。四、即使被答辩人基于《建房协议书》对涉案房屋享有权利，该权利也属于债权，应向债的相对方主张，而不应向答辩人主张。如前所述，被答辩人对土地和地上附着物均不享有物权，如被答辩人提交的《建房协议书》属实，则被答辩人只基于该协议与展兴公司之间发生债权债务关系，根据债的相对性原理，被答辩人如在《建房协议书》项下享有权利，其应当向展兴公司主张，而不应向答辩人主张。五、被答辩人所提出的补偿数额没有事实和法律依据。被答辩人退出其房屋建设成本为5773451.73元、预期租金损失为3192052.08元，该数额明显没有依据。1、没有证据显示被答辩人的建设成本为5773451.73元。2、早于2013年，开发区国土局、开发区国有资产经营管理公司已分别通知展兴公司、嘉和公司有关土地收回及清理腾退事项，答辩人在明知土地已被收回、地上建筑须清理的情况下，仍在2016年4月与广大康诺投资公司签订长达20年的租赁合同。答辩人的此举，不但不合法、不合理、且有欺诈嫌疑，其所称预期租金数额，显属无稽之谈。六、被答辩人应就其非法占用的土地的行为赔偿答辩人损失。答辩人于2016年9月正式取得土地使用权，并依法组织土地清理和公开交易工作，因被答辩人的阻拦，答辩人的工作无法开展，被迫搁置。被答辩人对土地并不享有合法权益，其组织答辩人管理和清理土地不但没有合法依据，而且侵害了答辩人对土地享有的合法权利。对此，答辩人保留追究被答辩人相应赔偿责任的权利。综上，被答辩人的起诉及各项诉讼请求均没有事实和法律依据，请人民法院依法予以驳回。经审理查明，涉案地块位于湛江市人民大道中64号之一。1989年2月10日，湛江市经济技术开发区建设开发公司与开发区展兴实业公司（后更名为湛江开发区展兴水产公司）签订《湛江市经济技术开发区用地协议书》，向展兴公司提供涉案土地使用权。1998年8月27日，展兴公司取得该地块的湛国用〔1998〕字第30071号《国有土地使用证》。：2007年1月24日，展兴水产公司与湛江市嘉和房地产开发有限公司签订《建房协议书》。2013年5月23日，开发区国有资产经营公司向嘉和公司发出《关于湛江开发区展兴水产公司与贵司所签有关问题的函》，告知其于2013年7月25日前搬迁完毕，并将在涉案地块上所建的房屋移交给展兴公司。2013年6月5日，因展兴公司不按约定缴纳土地有关费用，也未按规定重新办理用地手续，开发区管委会发出《关于收回原湛江经济技术开发区展兴水产公司位于湛江市人民大道中64号之一土地并纳入土地储备库的通知》，决定注销涉案地块国有土地使用权证，土地由区土地储备交易中心收回纳入区土地储备库。展兴公司于2013年6月13日向湛江经济技术开发区国土资源局提出《注销国有土地使用证的申请》。同年7月11日，开发区国土资源局办理了湛国用〔1998〕字第30071号《国有土地使用证》的注销手续。2017年2月6日，开发区土地储备交易中心向嘉和公司发出《关于清拆平整人民大道中64号之一收储地块的通知》，要求最迟于2017年2月26日完成腾退搬迁，以对涉案地块上的建筑物进行拆除清理。2017年5月3日，嘉和公司向开发区土地储备交易中心提出《行政补偿申请书》，要求开发区土地储备交易中心支付房屋建设成本5773451.73元、预期租金收入3192052.08元。开发区土地储备交易中心未对该申请作出处理。嘉和公司不服，诉至本院。另查，对于原告起诉针对的行政行为，经法庭询问，原告先回答其所诉针对的是被告撤回涉案土地的许可行为及造成原告损失的行为，后回答是被告对原告的补偿的不作为行为。本院认为，本案属于行政补偿及赔偿纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，原告对行政行为不服提起行政诉讼，即起诉明确的行政行为，是提起行政诉讼的法定条件。在本案中，原告的起诉状未能明确不服的行政行为。经法庭询问，原告先回答其所诉针对的是被告撤回涉案土地的许可行为及造成原告损失的行为，后回答是被告对原告的补偿的不作为行为。根据《中华人民共和国诉讼法》第四十九条第三项之规定：“提起诉讼应当符合以下条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条之规定的；……”原告的起诉，应当予以驳回。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的解释》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……”，行政机关的行政行为被确认为违法是单独提起行政赔偿的前提条件之一，原告未诉其针对的行政行为是否违法，即向本院直接申请判决被告对原告进行补偿，其起诉不符合起诉条件，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第十项之规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(十)不符合其他法定起诉条件的。”故，原告的起诉，应予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项、第十项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的解释》第二十一条之规定，裁定如下：驳回原告湛江市嘉和房地产开发有限公司的起诉。本案受理费50元，原告湛江市嘉和房地产开发有限公司已预交，由本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湛江市中级人民法院。审 判 长  沈碧清人民陪审员  丁 燕人民陪审员  宋彩霞二〇一七年十二月二十八日书 记 员  程 前附：相关法律条文及司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（十）不符合其他法定起诉条件的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的解释》第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……