广东省深圳市盐田区人民法院 行 政 判 决 书 （2016）粤0308行初2375号 公益诉讼人深圳市罗湖区人民检察院，住所地深圳市罗湖区黄贝街道沿河北路**司法大厦（检察院），统一社会信用代码11440300007546559N。 法定代表人徐猛，该检察院检察长。 委托代理人邱晓燕，该检察院工作人员。 委托代理人黄怡洲，该检察院工作人员。 被告深圳市光明新区规划土地监察大队，住所，住所地深圳市光明新区光明街道光明大街**社会信用代码114403005685088279。 法定代表人王卫东，该单位大队长。 委托代理人孙伟强，广东伟强律师事务所律师。 委托代理人曹叠云，上海市君悦（深圳）律师事务所律师。 公益诉讼人深圳市罗湖区人民检察院（以下简称公益诉讼人）因认为深圳市光明新区规划土地监察大队（以下简称被告）不履行法定职责，于2016年12月19日向本院起诉，本院于同日受理后，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月2日公开开庭审理了本案，公益诉讼人委托代理人邱晓燕、黄怡洲，被告法定代表人王卫东、委托代理人曹叠云、孙伟强到庭参加了诉讼。经广东省高级人民法院批准，本案审理期限延长6个月。本案现已审理终结。 公益诉讼人诉称，刘楚城非法占用农用地一案，深圳市宝安区人民法院（以下简称宝安法院）作出（2015）深宝法光刑初字第685号刑事判决书（以下简称685号刑事判决书），判决被告人刘楚城犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑二年，缓刑三年，并处罚金人民币五万元（以下币种均为人民币）。该生效判决查明，刘楚城非法占用农用地，于2011年初开始对深圳市光明新区猪婆山东森教练场旁山地进行挖山推土，建设了占地面积2706.73平方米的两栋各两层的厂房、一条水泥路和围墙，之后又在厂房旁建造了一栋三层的宿舍楼，占地面积为849.10平方米。经国家林业局森林公安司法鉴定中心鉴定，涉案林地用途发生改变，熟土层（腐质层）不复存在，原有植被和林地已遭到严重毁坏，难以自然恢复。被告的核查结果显示，涉案地块有1331.13平方米在生态线范围内，上述建筑物并未取得建设用地及建设工程规划许可。2016年11月7日，公益诉讼人向被告发出深罗检民行建﹝2016﹞3号《检察建议书》（以下简称《检察建议书》），要求其依法有效履行职责，完善对涉案违法建筑问题的行政执法措施。2016年12月6日，被告函复公益诉讼人称：光明新区一直沿用将行政处罚权下放到街道，据新湖办事处反馈，涉案违法行为已经行政处罚；经被告现场复核，违法建筑未拆除执行到位，被告将继续督促新湖办事处落实执行工作。2016年12月9日，被告向公益诉讼人提交了一份补充说明函，称其和新湖办事处将对行政处罚案件确认的违法当事人与刑事判决载明的违法当事人不一致等问题启动案件复查程序。公益诉讼人认为，被告作为土地监察部门，未采取有效措施制止违法用地行为，致使涉案农用地至今仍处于非法占用状态，相关违法建筑物未得到依法处理，损害了国家利益。至公益诉讼人提出检察建议后，被告仍未对上述违法行为予以有效查处，致涉案生态线内土地被违法建筑非法占用、侵害的情况至今仍处于持续状态。为维护国家和社会公共利益不受侵害，督促行政机关依法履行职责，特依法提起行政公益诉讼，请求判令：1.确认被告对涉案农用地被非法占用怠于履行职责的行为违法；2.被告依法履行职责，限期对涉案违法行为进行查处。因在诉讼期间被告履行了对涉案违法行为的查处职责，故公益诉讼人决定撤回第二项诉讼请求。 公益诉讼人向本院提交如下证据：1.深宝检刑诉﹝2015﹞5238号起诉书、685号刑事判决书，证明涉案农用地于2011年起被非法占用违法兴建地上建筑物，使生态环境受到侵害；2.深光城管﹝2014﹞207号《深圳市光明新区城市管理局关于光明办事处新羌社区猪婆山东森教练场旁地块B毁林挖山情况的报告》及该地块范围测点测绘报告，证明涉案地块位置；3.国家林业局森林公安司法鉴定中心作出的林司鉴字（2062）号物证鉴定书，证明涉案林地被严重破坏及造成严重污染；4.现场照片，证明起诉时涉案违法建筑的状态；5.《深圳市人民政府法制办公室关于深圳市光明新区规划土地监察大队（深圳市光明新区规划土地监察局）行政执法主体的公告》，证明被告的行政执法主体资格；6.被告出具的《地块核查结果》，证明涉案地块在生态线范围内，上述建筑物并未取得建设用地及建设工程规划许可；7.《检察建议书》及送达回证、深光规土监函﹝2016﹞497号《光明新区规划土地监察大队关于回复深罗检民行建﹝2016﹞3号检察建议书的函》（以下简称497号《复函》）及深光规土监函﹝2016﹞521号《光明新区规划土地监察大队关于深罗检民行建﹝2016﹞3号检察建议书补充说明情况的函》（以下简称《补充说明函》），证明被告在收到检察建议后，仍未及时对涉案违法行为做实质性处理。 被告辩称，一、根据《深圳经济特区规划土地监察条例》（以下简称特区监察条例）第四条、第十一条、第十二条的规定，深圳市规划土地监察实行“三级管理，两级执法”的工作机制，即中队（街道办规划土地监察机构）应“以区规划土地监察机构的名义开展规划土地监察工作”，被告也有查处的执法权。根据深光管办（2014）19号《深圳市光明新区综合办公室关于新区及办事处规划土地监察机构职责分工的通知》，办事处作为查违责任主体，以被告名义行使查违工作的强制措施权行政处罚权、强制执行权等职责，被告负责统筹协调、指导监督。二、2016年9月1日，原光明办事处分设为光明及新湖两个办事处。因分设办事处及职能的变化，故2016年12月20日光明新区决定上述工作机制延续至2017年2月。三、被告在2016年11月7日收到《检察建议书》后，于2016年11月15日向违法建筑物的属地查处单位新湖办事处发出了深光查违﹝2016﹞155号《光明新区查违办关于依法查处刘楚城非法占用农用地涉嫌违法建设行为的通知》（以下简称《查处通知》），并转发该《检察建议书》，要求办事处执行到位，并将相关查处情况于11月30日报告被告。四、被告于12月5日给公益诉讼人发函，内容主要是说明上述情况，同时表态将继续督促新湖办事处落实执行工作等。因办事处未在11月30日报告被告，因此被告又于12月8日向办事处发出深光规土监﹝2016﹞496号《光明新区规划土地监察大队关于加快推进刘楚城非法占用农用地案涉案违法建筑处理工作的通知》（以下简称496《通知》），指明原案件在事实认定等方面存在着问题，要求办事处查明事实，依法处理并执行到位，同时将685号刑事判决书等转发给办事处。五、被告于2016年12月8日给公益诉讼人发出《补充说明函》，表明被告及办事处将启动案件复查程序，并执行到位。六、新湖办事处于12月16日复函给被告，主要内容是办事处无执法主体资格，办事处的城管办没有执法员可以再行立案，请被告自行立案并执行到位。为避免拖延查处工作，被告决定立案处理。2016年12月13日，被告向深圳市规划和国土资源委员会光明管理局（以下简称市规土委光明管理局）发函，请其协查涉案土地和建筑物的情况。2016年12月20日，被告收到市规土委光明管理局复函，证明该3栋建筑全部系占用农用地及生态线的违法建筑。依据已生效判决书等文件，被告确定刘楚城为违法行为人，于2016年12月21日向刘楚城送达《协助调查通知书》，并于2016年12月23日决定立案。同日，被告召开案委会讨论本案，决定撤销原来对该违法建筑作出的两份《行政处罚决定书》，限当事人七日内拆除。2016年12月27日，被告向公益诉讼人发出《光明新区规划土地监察大队关于深罗检民行建﹝2016﹞3号检察建议书办理情况的函》（以下简称《关于检察建议书办理情况的函》），报告上列工作，再次表示将依法强制拆除。2016年12月28日，被告向刘楚城送达《行政处罚告知书》，于2017年1月3日作出《行政处罚决定书》，因2017年1月10日无法直接送达给刘楚城故当日将《行政处罚决定书》抄送给新羌居委会，后于次日向刘楚城送达该《行政处罚决定书》。被告还多次要求新湖办事处做通当事人的思想工作，让当事人主动拆除违法建筑。截至被告举证期限届满时，强制执行尚未符合法定条件，但当条件符合时，被告将依法行政。 被告向本院提交如下证据、依据：1.深光管办﹝2014﹞19号《深圳市光明新区综合办公室关于新区及办事处规划土地监察机构职责分工的通知》，证明光明新区属下的光明（新湖）办事处作为查违的责任主体，以被告的名义行使查处权，被告不是查违的主体；2.2016年12月20日《工作会议纪要》，证明直到2017年2月查违的责任仍然属于办事处，该文件明确规定办事处要严格执行新区关于将查违体制过渡期延长到明年2月底的决定等内容；3.《查处通知》，证明被告在收到公益诉讼人的建议书后，已责成新湖办事处依法履行查违的工作职责；4.被告于2016年12月5日给公益诉讼人发的函，证明被告在依法履行职责；5.496号《通知》，证明被告于2016年12月8日继续向新湖办事处发出催办通知，并转发了一份刑事判决书；6.《补充说明函》，证明新湖办事处向原光明办事处调阅这两宗违法用地的卷宗后向被告提供，被告向公益诉讼人发函作了补充说明；7.新湖办事处2016年12月16日的复函，证明新湖办事处城管办公室没有执法员，因此被告自行立案处理；8.《光明新区规划土地监察大队关于协助提供新羌社区猪婆山东森教练场旁涉案地块相关土地权属及规划情况核查意见的函》，证明被告接到办事处的复函后，在2017年2月之前主动查处该案，依法及时履行职责；9.2016年12月20日收到市规土委光明管理局的复函，证明三栋建筑全部为违法建筑；10.《协助调查通知书》，证明被告向违法行为人发出《协助调查通知书》，及时履行职责；证据7-10还证明由于在体制改革的过渡阶段，新湖办事处没有主体资格，也没有执法员可以立案，再加上公益诉讼人发出了检察建议，因此被告开始履行直接查处的职责；11.《立案审批表》，证明被告于2016年12月23日决定立案；12.召开案件委会讨论本案，证明被告召开了案委会讨论本案并作出决定；13.《案件处理审批表》，证明被告于2016年12月26日完成了该案的处理审批手续；14.《关于检察意见书办理情况的函》，证明被告将上述所称的所有的事项及时向公益诉讼人复函并报告工作，再次表示将依法强制拆除涉案违法建筑物；15.《行政处罚告知书》，证明被告在立案并向违法行为人发出《协助调查通知书》后，于2016年12月28日向刘楚城送达了《行政处罚告知书》；16.送达《行政处罚决定书》的过程性证据，证明被告于2017年1月10日向刘楚城的住所送达了《行政处罚决定书》；17.《行政处罚决定书》抄送材料，证明被告将该处罚决定书抄送给居委会；18.《行政处罚决定书》及送达证据，证明被告于2017年1月11日向刘楚城送达《行政处罚决定书》；19.特区监察条例，证明依据该条例第四十四条的规定，公益诉讼人在提起本案的诉讼时，该案还没有达到法律规定的强制执行的标准。被告当庭补交以下证据：20.《催告书》，证明被告于2017年1月11日答辩时还没有到发出《催告书》的时间，《催告书》是在举证期限届满后才作出的；21.《刘楚城非法占用地块林地恢复情况鉴定报告》，证明该报告于2017年5月30日才作出；22.深光光规土监[2012]第106号卷宗材料；23.深光光（新羌）规土监（2012）第49号卷宗材料。证据22、23均是对涉案土地进行查处的资料，证明当初由宝安区委托光明办事处去查违的事实，也证明执法主体是在街道办，涉案土地的违法建筑一开始就已查处，只是违法主体搞错了。 经双方质证，本院对上述证据认证如下：被告当庭补交的证据20、21为举证期限届满后形成的新证据，符合法律规定，本院予以确认；证据22、23是举证期限届满前形成的，被告无正当理由在举证期限届满后提交，本院不予确认；公益诉讼人提交的证据以及被告在举证期限内提交的证据和举证期限后提交的新证据，取得程序和收集方法合法，与本案具有关联性，均可以作为本案定案的依据。 经审理查明，宝安法院于2015年9月24日作出685号刑事判决书，判决刘楚城犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑二年，缓刑三年，并处罚金人民币五万元，该判决已生效。该判决确认如下事实：深圳市光明新区猪婆山东森教练场旁山地原属光明集团宝明洁公司新陂头果场管理使用，2010年起福如海股份公司和袁某红将此地交给刘楚城管理使用，刘楚城于2011年初开始对该地进行挖山推土，建造了占地面积2706.73平方米的两栋各两层的厂房、一条水泥路和围墙，之后又在厂房旁边建造了一栋三层的宿舍楼，占地面积849.10平方米；2012年底，刘楚城再次请工人将其两栋厂房旁的山地及鱼塘推平，挖山推土面积约4亩；经国家林业局森林公安司法鉴定中心鉴定，刘楚城非法占用农用地面积为17.94亩。 国家林业局森林公安司法鉴定中心于2014年6月12日出具的《物证鉴定书》显示，涉案林地用途发生改变，熟土层（腐质层）不复存在，林业种植条件严重破坏，部分林地建有厂房和水泥路面，形成硬覆盖对林地已造成严重污染，原有植被已遭到严重毁坏，已不具备涵养水源、保持水土、净化大气、维护生态平衡等方面的功能；涉案林地与周边相近的林相比较，无法再达到林相结构完整、林下层植物种类繁多、枝叶繁盛、植物交织覆盖等原貌，难以自然恢复。 被告根据2016年10月26日“深圳市规划土地数字监察平台”自动生成的信息，出具一份《地块核查结果》，确认涉案地块有1331.13平方米在生态线范围内。 2016年11月7日，公益诉讼人向被告发出《检察建议书》，以被告至2016年10月15日时未就刘楚城非法占用农用地建设厂房、造成林地毁坏等行为进行查处为由，要求其依法有效履行职责，完善对涉案违法建筑问题的行政执法措施；强化监察，进一步加强规划土地违法行为的日常督查与处罚力度，切实履行检查监督生态线依规划使用的法定职责。 被告收到该《检察建议书》后，于2016年11月15日向新湖办事处发出《查处通知》及转发《检察建议书》，要求该办事处对涉案违法建筑依法作出行政处罚并执行到位，并将相关查处情况于11月30日前报送被告。 2016年12月5日，被告函复公益诉讼人，称光明新区一直沿用将行政处罚权下放到街道办、区规划土地监察大队负责组织协调、指导督促的查违模式；根据新湖办事处反馈，原光明办事处规划土地监察中队以宝安区规划土地监察大队名义，针对其中两栋2层建筑物，于2012年4月12日作出深宝规土监字[2012]（光明）第049号《行政处罚决定书》，责令被处罚人补办手续并处罚款27995元的行政处罚决定，罚款已缴清；针对其中一栋三层宿舍楼，于2012年9月21日作出深宝规土监字[2012]（光明）第106号《行政处罚决定书》，责令深圳市东森机动车教练场有限公司限期拆除，后向宝安法院申请强制执行；经被告现场复核，违法建筑未拆除执行到位，被告将继续督促新湖办事处落实执行工作。 2016年12月8日，被告向新湖办事处发出496号《通知》，指出上述两宗行政处罚案件在事实认定等方面存在问题，要求该办事处查明事实，依法处理并执行到位，同时将《检察建议书》《查处通知》、685号刑事判决书转发给该办事处。同日，被告向公益诉讼人提交了《补充说明函》，称对上述两宗行政处罚案件确认的违法当事人与刑事判决载明的违法当事人不一致，以及深光光（新羌）规土监[2012]第49号案件认定涉案违法建筑是市政管理用房并作出罚款及责令补办手续的行政处罚决定是否符合相关法律规定等问题，其和新湖办事处将启动案件复查程序。2016年12月16日，新湖办事处复函给被告，称该办事处无执法主体资格，且该办事处城管办没有执法员可以再行立案，请被告自行立案并执行到位。 2016年12月13日，被告向市规土委光明管理局发函，请该局协查提供深圳市光明新区新羌社区猪婆山东森教练场旁涉案地块的土地权属、规划情况、占用基本生态控制线范围情况及建筑报建情况相关核查意见。2016年12月20日，市规土委光明管理局复函被告，称涉案3栋建筑全部系占用农用地及生态线的违法建筑。 2016年12月19日，公益诉讼人向本院提起本案诉讼。诉讼期间，被告对刘楚城非法占用农用地违法建设一案进行了立案，并通过在刘楚城户籍地址张贴文书的方式先后向刘楚城发送《协助调查通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》《限期拆除公告》《催告书》。 2017年5月，深圳市鹏城林业调查规划院有限公司出具《刘楚城非法占用地块林地恢复情况鉴定报告》，称根据现场调查，地块内原，地块内原有建筑及道路等现均已拆除圾也已清除；现地块内立地条件基本符合林业生产条件，复绿工程符合相关造林标准，采取的水土保持措施得当，林地功能基本得到了恢复。 2017年5月31日，公益诉讼人向本院提出撤回第二项诉讼请求。 本院认为，根据双方的诉辩意见，本案争议焦点是：被告是否为涉案地块违建行为的执法主体；被告对刘楚城在涉案地块上违法建设的行为是否怠于履行职责。 关于被告是否为涉案地块违建行为的执法主体的问题。被告主张光明（新湖）办事处是查违的责任主体，以被告的名义行使规划土地查处权，被告只是负责统筹协调、指导监督，并非查违主体。本院认为，特区监察条例第十一条第二项、第三项规定，“区规划土地监察机构履行下列职责：（二）查处辖区内规划违法行为和土地违法行为案件；（三）协调和执行辖区内违法用地清理和违法建筑物、构筑物、设施的强制拆除工作。”第十二条第三项规定，“街道办事处规划土地监察机构履行下列职责：（三）以区规划土地监察机构的名义开展规划土地监察工作。”《深圳市人民政府法制办公室关于深圳市光明新区规划土地监察大队（深圳市光明新区规划土地监察局）行政执法主体的公告》已明确被告的执法职责包括查处辖区内规划违法行为和土地违法行为案件、协调和执行辖区内违法用地清理和违法建筑物、构筑物、设施的强制拆除工作。由此可见，被告具有查处辖区内规划违法行为和土地违法行为的法定职责，系涉案地块违建行为的执法主体，对被告上述主张本院不予采纳。 关于被告是否怠于履行职责的问题。被告主张其在收到《检察建议书》后及时对涉案违法当事人进行了行政处罚，但至其答辩时止该案尚未满足强制执行的条件，其并非怠于履行法定职责。本院认为，根据以上查明的事实，刘楚城未经批准擅自在光明新区新湖办事处新羌社区猪婆山东森教练场旁建设厂房、宿舍楼等违法建筑物，对该违法行为，被告作为执法主体应当及时制止，依法立案查处。在宝安法院作出685号刑事判决后，被告应当及时对刘楚城非法占用农用地违法建设一案进行处理，但直至其收到公益诉讼人的《检察建议书》一个多月后，被告才进行立案处理，致使涉案农用地长期被占用、生态环境资源被破坏、公共利益受侵害的状态长期持续而没有得到及时纠正，属于怠于履行法定职责的行为。至于被告在诉讼期间进行的行政处罚和催告等程序并不影响其怠于履行法定职责的性质认定。鉴于被告在诉讼期间已经履行监管职责、对刘楚城占用涉案农用地所建违法建筑进行了拆除，且鉴定报告显示被破坏的涉案农用地已恢复林地功能，公共利益受危害的后果已经消除，判决其继续履行职责已没有意义，故本院确认被告怠于履行监管职责违法。 综上，公益诉讼人的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，判决如下： 确认被告深圳市光明新区规划土地监察大队对刘楚城自2011年起非法占用光明新区新湖办事处新羌社区猪婆山东森教练场旁农用地建设违法建筑的行为怠于履行监督管理职责违法。 本案免收案件受理费。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。 审 判 长 封  文  智 代理审判员 乐  忠  槐 人民陪审员 徐  晓  华 二〇一七年十二月十八日 书 记 员 谢丽微（兼） 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款第（三）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。