四川省米易县人民法院 行 政 判 决 书 (2017)川0421行初36号 原告崔应忠，男，1954年9月29日出生，汉族，农村居民，文盲，住四川省米易县。 委托代理人王作建（一般代理），系四川万鑫律师事务所律师。执业证号：15134200710426688。 被告米易县林业局。住所地：四川省米易县攀莲镇同和路**。 法定代表人王子华，系该局局长。 委托代理人李朝辉（一般代理），男，1968年9月25日出生，汉族，居民，大专文化，系米易县林业局副局长，住四川省米易县。 委托代理人侯建昌（一般代理），系四川方全律师事务所律师。执业证号：15104201010601330。 第三人米易县新山傈僳族乡高隆社区村民委员会，，住所地：四川省米易县新山傈僳族乡高隆村 法定代表人周汉云，男，1975年1月12日出生，汉族，农村居民，大专文化，系该村村委会主任，住四川省米易县。 委托代理人庄学飞（一般代理），系四川明炬（攀枝花）律师事务所律师。执业证号：15104201410250115。 原告崔应忠与被告米易县林业局及第三人米易县新山傈僳族乡高隆社区村民委员会撤销林木采伐许可证纠纷一案，本院于2017年11月20日受理后，于同年11月22日、23日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月20日公开开庭审理了本案。原告崔应忠及其委托代理人王作建，被告米易县林业局的委托代理人李朝辉、侯建昌以及第三人米易县新山傈僳族乡高隆社区村民委员会的法定代表人周汉云、委托代理人庄学飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告崔应忠诉称，陈盛明、陈盛兵等19户（包含原告在内）系米易县××高隆村××、八社的村民。1995年至2006年期间，先后共同出资出力在米易县××高隆村××、八社的集体土地上（其中有部分属退耕还林地）栽种、养护、管理林木华山松。2008年米××××二社按照国家法律和当地政策的相关规定，对米易县××高隆村××、八社的集体土地上栽种、养护、管理的林木华山松，按照“谁栽种、管理、养护，谁受益”的原则，将上述林木大致平均分配给陈盛明、陈盛兵等19户（人）分别各自所有。原告崔应忠享有位于米××××二社的林木所有权131亩。2008年5月19日，米易县林业局对林木进行确权，依法向原告崔应忠颁发了《中华人民共和国林权证》（林权证号：2008001043）林地使用期50年，终止日期2058年12月31日。2017年5月5日，米易县森林公安局作出的米森公（垭）鉴通字[2017]8号《鉴定意见通知书》中明确确定原告为涉案林木的所有权人。2015年12月，在未经原告知晓、同意和准许的前提条件下，陈某、李培红等人与第三人米易县新山乡高隆村村民委员会以所谓合法的形式掩盖非法盗伐林木的目的，于2015年12月24日签订了《新山乡高隆社区人工林华山松抚育作业合同》（注：该合同在原告的多次强烈要求下，米易县新山傈僳族乡高隆社区村民委员会才于2017年4月8日将合同复印件提供给原告，并且原告现已经向人民法院提起确认该合同无效的民事诉讼），约定将原告合法所有的上述登记在《林权证》中的林木非法进行“生长伐、割灌、修枝”。原告作为案涉林木的所有权人，从未委托或授权任何组织和个人代表原告签订《新山乡高隆社区人工林华山松抚育作业合同》，因此该合同对原告不产生任何法律效力。陈某、李培红等人在非法进行采伐和作业过程中，损毁林地面积包括原告在内的19人（户）林木达26亩，损毁林木7800余株，采伐成材林和幼树林对外出售达12万余株，获取了巨大的非法利益，对原告的林木合法所有权造成了极大的经济损失，其行为已经构成盗伐林木罪。原告既未向被告口头或书面申请，也从未委托或授权任何组织和个人向被告申请颁发《四川省林木采伐许可证》，被告不得依职权主动履行颁发采伐许可证的行为，加之原告为涉案林木的合法所有权人，因此被告以“陈盛明等13户”概括的形式（并未列明其余17户指的哪17户）颁发给陈盛明等13户的米林采字[2016]1221001号《四川省林木采伐许可证》，其程序和实体均违反法律和法规的禁止性规定，依法应予撤销。原告曾于2017年5月22日向被告书面提出了“撤销林木采伐许可证申请书”，被告至今未作任何答复、处理和撤销。被告违法颁证的行为，严重侵害了原告作为合法林木所有权的合法权益。被告的具体行政行为其程序和实体均违反了我国《森林法》、《行政许可法》等相关法律的明确禁止性规定，其颁证行为严重违法，依法应当予以撤销。为此，崔应忠向法院起诉，请求法院判令：1.依法撤销被告米易县林业局于2016年12月21日违法颁发给陈盛明等13户米林采字[2016]1221001号《四川省林木采伐许可证》；2.诉讼费用由被告全部承担。 原告崔应忠于2017年11月20日向本院提供了如下证据： 1.崔应忠身份证复印件，证明原告崔应忠的身份情况； 2.抚育作业合同，证明合同系高隆村委会与米易县陈欣木业经营部签订的，原告不知情； 3.米府发林证字（2008）第2008001043号林权证，证明案涉林木的所有权属于原告； 4.米林采字[2016]1221001号《四川省林木采伐许可证》，证明在原告未申请的情况下，被告向原告颁发了林木采伐许可证； 5.鉴定意见书，证明包括原告在内的12户的损失达到110万余元。 被告米易县林业局辩称，首先，被告颁发的“米林采字[2016]1221001号”《四川省林木采伐许可证》，程序合法，适用法律法规正确，不应撤销。根据《中华人民共和国森林法》第十三条、第三十二条，《四川省林木采伐管理办法》第十八条和四川省林业厅“川林资函[2016]1027号批复，被告有权为申请人颁发“米林采字[2016]1221001号”《四川省林木采伐许可证》。“米林采字[2016]1221001号”《四川省林木采伐许可证》许可的内容是抚育采伐，并非主伐。目的是为了让树木有更好的生长条件，利于生长和防止森林火灾等。根据《四川省林木采伐管理办法》第十八条第二款，抚育性采伐许可的条件是，伐区必需有经省林业行政主管部门的批准调查作业设计。案涉行政许可材料中，不仅有原告同意所在村两委对其所有林区进行抚育的书面材料，而且被告也依法对伐区进行了作业设计并取得省林业行政主管部门的批准。因此，被告颁发“米林采字[2016]1221001号”《四川省林木采伐许可证》符合法律规定的条件和程序。其次，原告概括陈述被告的颁证行为程序和实体均违反法律和法规的禁止性规定，而没有指明究竟违反了什么法律法规的哪条规定，撤销依据不成立。同时，原告诉称被告颁发许可证未经其知晓、同意，被告认为，原告已书面同意由村两委实施森林抚育，因此被告不具有通知义务。最后，被告颁发的“米林采字[2016]1221001号”《四川省林木采伐许可证》的期限为2016年12月21日至2017年1月31日，目前许可证已过期失效，不具有可撤销内容。同时，被告实施的许可行为，是为了公共利益，是依法行使行政管理职权，履行法律赋予的森林保护义务。行政许可只对原告有利，不会给原告带来任何损害。因此，原告的诉讼主张依法也不能成立。综上，敬请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告米易县林业局于2017年12月1日向本院提供了如下证据： 第一组证据：米易县第十三届党代会第2号代表提案、“米林函[2015]44号”文件、米易县高隆村二社、八社森林抚育征求意见会会议记录、部分林权证、“米林发[2015]71号”文件，证明：1.被告颁发“米林采字[2016]1221001号”《四川省林木采伐许可证》的起因、必要性以及原告知情并授权所在村两委实施森林抚育事实；2.本次需要抚育的林区范围包含原告起诉林区范围；3.本次森林抚育需要政府资金支持，与日常的主伐许可证申请性质存在明显不同。 第二组证据：米易县高隆村主任周汉云身份证、“米林采字[2015]1216001号”“米林采字[2015]1216002号”《四川省林木采伐许可证》及附件《四川省林木采伐申请报告》，证明：1.申请办理“米林采字[2015]1216001号”“米林采字[2015]1216002号”《四川省林木采伐许可证》的周汉云符合原告的授权人身份，能够代为办理本次森林抚育有关事项；2.代理人提交了林木采伐申请；3.代理人领取了“米林采字[2015]1216001号”“米林采字[2015]1216002号”《四川省林木采伐许可证》；4.作业时间很短。 第三组证据：《新山乡高隆社区人工林华山松抚育作业合同》、“米林报[2016]17号”文件、“川林资函[2016]1027号”批复、“米林采字[2016]1221001号”《四川省林木采伐许可证》、《米易县新山傈僳族乡高隆村二社个人人工林抚育作业设计》，证明：1.被告对原告抚育林区依法进行了调查作业设计，并得到了省林业厅的批准；2.根据《四川省林木采伐管理办法》第十八条第二款，被告应当颁发采伐许可证，颁证程序符合规定；3.根据新山傈僳族乡高隆村委会与米易县程欣木业经营部签订的《新山乡高隆社区人工林华山松抚育作业合同》及周汉云同意，陈某可以代表村委会领取“米林采字[2016]1221001号”《四川省林木采伐许可证》，被告发证程序合法。 以上三组证据结合证明：1.原告对自己林区的抚育是知晓和同意的，并授权第三人组织实施。2.抚育采伐不同于日常的主伐。根据法律规定，抚育方案必须符合国家标准，并且设计方案要得到批准才能实施。3.抚育采伐，所有权人同意不是必要条件。4.抚育采伐不会损害原告的合法权益，对原告有利。综上，被告颁发“米林采字[2016]1221001号”《四川省林木采伐许可证》有明确的法律依据，程序合法。 第三人米易县新山傈僳族乡高隆社区村民委员会述称，村委会同意被告的答辩意见，同时作如下补充：首先，发展新山乡高隆社区人工林华山松抚育项目，是为了改善高隆社区的交通状况，打造自驾游旅游景点，发展当地的第一、第三产业，提高当地村民的生活水平。该项目是经县人大多次向县林业局提案，县林业局向省林业厅争取来的项目。取得该项目后，2015年7月，米易县林业局委托攀枝花市林业调查规划设计院对高隆社区人工林华山松抚育项目进行了规划设计，即攀林调设（2015）90号《米易县人工林抚育实施方案》。其次，规划设计完成后，高隆社区村民委员会于2015年8月30日召集华山松的**林权所有人（原告）召开村民会议，会议主要围绕高隆社区人工林华山松抚育项目具体是由林权所有者自己进行抚育，还是由村两委统一组织实施。经参会人员讨论，同意高隆村二小组华山松抚育工程项目，由村两委统一组织实施。第三，2015年9月2日，高隆社区村民委员会向米易县林业局发出关于对华山松等林木进行抚育的资金请示。2015年12月2日，米易县林业局以米林发〔2015〕71号文件作出关于对高隆村华山松抚育作业及补贴资金的批复，该批复同意对高隆村华山松进行抚育作业，严格按照《米易县人工林抚育实施方案》组织实施，同意解决抚育作业补贴资金24.51万元。第四，2015年12月24日，高隆社区村民委员会与米易县陈欣木业经营部签订了《新山乡高隆社区人工林华山松抚育作业合同》，并进行了村务公开。2016年12月21日，米易县林业局根据各原告的申请，向其颁发了米林采字[2016]1221001号《四川省林木采伐许可证》。第五，原告在诉状中称其“2015年12月在未经各原告知晓、同意和准许的前提下，米易县陈欣木业经营部的陈某、李培红等人与第三人米易县新山乡高隆村村民委员会以所谓的合法的形式掩盖非法盗伐林木的目的，于2015年12月24日签订了《新山乡高隆社区人工林华山松抚育作业合同》，该合同约定将各原告合法所有的登记在《林权证》中的林木非法进行生长伐、割灌、修枝”与事实不符。综上，经召开村民会议，各原告是知晓新山乡高隆社区人工林华山松抚育项目，并形成各原告一致同意由村两委统一组织实施的意见。高隆社区村民委员会在受各原告的委托下，相继推进该项目，米易县林业局颁发米林采字[2016]1221001号《四川省林木采伐许可证》的行政许可行为，事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人米易县新山傈僳族乡高隆社区村民委员会于2017年12月1日向本院提供了如下证据： 1.林业调查规划设计资质证书、米易县人工林抚育实施方案，证明人工抚育是进行了设计的； 2.会议记录、照片、会议记录薄、米易县新山傈僳族乡高隆村关于对华山松等林木进行抚育的资金请示、米易县林业局米林发【2015】71号文件，证明村委会组织华山松所有人召开了村民会议，从照片能反映出来大部分村民都参加了的，并且在会议记录上签字，村民认为自己做不下来，就统一委托由村两委来具体经办相关事宜，村两委向林业局进行了请示，米易县林业局对请示作出同意的批复的情况； 3.华山松抚育合同，证明将该项目交给陈欣木业经营部进行抚育作业的情况。 经庭审质证，本院对上述证据作如下认定： 原告对被告提交的党代会第2号代表提案、米易县林业局“米林函[2015]44号”文件、林权证、林业局的批复、“米林发[2015]71号”文件、“米林报[2016]17号”文件、“川林资函[2016]1027号”批复、抚育实施方案的真实性无异议；对会议纪要不予认可，其签字字迹均为一人书写；对采伐许可证的三性均有异议，2015年的领证人是周汉云，2016年的领证人是陈某，原告未授权和委托领证人周汉云、陈某予以领证；对采伐的报告不认可，不能达到被告所要证明的证明目的，并且上面的签字也不是原告签的；对抚育合同的三性均有异议，原告未委托、授权周汉云签订合同。第三人对被告提交的证据的三性均予以认可，对被告所要证明的证明目的没有异议。 被告对原告提交的鉴定意见书中原告要证明的目的不予认可，而且也未说明具体是哪19户；对原告的林权证的真实性无异议，确实是属于林业局抚育范围内。第三人与被告的质证意见一致，并且认为这1200亩是属于19户人家的，目前原告方没有证据证明这1200亩是属于原告在内的12户所有的。 原告对第三人提交的人工实施方案、林业调查资质证书、请示及林业局的批复的真实性没有异议；对会议记录的三性均有异议，部分签字是代签的，不予认可；对照片不认可，反映不出来是好久的会议；对抚育合同的三性均有异议，合同是第三人与案外人签订的。被告对第三人提交的证据予以认可。对原告、被告及第三人提供的证据，本院结合查明的事实，对其真实性、合法性及关联性综合予以认定。 经审理查明，崔应忠系米易县新山傈僳族乡高隆村二社（后变更为高隆村核桃坪社9号）村民。1995年至2006年期间，崔应忠与他人共同出资出力在米易县××高隆村××、八社的集体土地上（其中有部分属退耕还林地）栽种、养护、管理林木华山松。2008年5月19日，米易县林业局为崔应忠颁发了林权证（总面积为131亩，林地使用期限为50年）。2015年2月9日，在中国共产党米易县第十三届代表大会第四次会议上，李泽明、李福安等11名代表提出《关于对新山乡人工造林进行抚育的建议》(第2号代表提案)，其内容为：“新山乡高隆村干海子处人工林（华山松）始造于1996年，现有6000亩，经过认真管护，目前郁闭度已达95%以上，林茂枝繁，但林下枯枝落叶多而厚，既影响所造林木的正常生长，又给日常管护、森林防火、病虫害防治等带来不便和严重隐患，抚育工作势在必行。”解决该问题的建议、办法是：1.对该片人工造林抚育给予立项，拨付专项资金；2.尽快进行设计并组织实施；3.按照“砍小留大、砍密留疏、砍劣留优”的原则进行抚育，并将剩余物清运出林区，开设森林防火隔离带。2015年6月1日，米易县林业局针对李泽明、李福安等11名代表提出的《关于对新山乡人工造林进行抚育的建议》(第2号代表提案)作出答复。其内容为：“1.新山乡人工造林（华山松）属80年代末和90年代初营造的，面积2536亩。原属新山乡高隆村二社集体营造，属集体所有。2008年集体林权制度改革时，经村民小组会议决定，已将华山松分给该村民小组成员，涉及农户19户，县政府已向农户颁发林权证。2.该片华山松在营造时，为保证成活率，每亩达到667株（窝），现保存率平均已到达95%以上。加之从营造至今已达25年左右，未进行过抚育，现华山松确实过于密集，不利于树木的生长及防火安全。3.该片华山松涉及抚育面积大，采伐量大且不成材，交通又不便，导致抚育成本很高，农户自身又无力进行抚育，米易县林业局又无专项资金解决。所以，该局聘请了中介机构，准备对华山松进行规划设计，并积极向省林业厅争取抚育补贴资金，以尽快对华山松进行抚育。”2015年8月30日，米易县新山傈僳族乡高隆社区村民委员会主任周汉云在牟从顺家主持召开“二、八社华山松抚育征求意见会”，新山乡党委书记李正平、副乡长罗文杰等人参会，陈盛明作会议记录。经参会人员讨论，同意高隆村二、八社华山松抚育工程项目由村两委统一组织实施。2015年12月2日，米易县林业局对米易县新山傈僳族乡人民政府《关于对高隆村华山松抚育作业并解决抚育作业补贴资金的报告》作出批复，其主要内容为：“1.同意对高隆村华山松进行抚育作业；2.严格按照《米易县人工林抚育实施方案》组织实施；3.进行抚育作业前，应先到县林业主管部门办理采伐证后才能进行采伐；4.按《四川省林业补助资金管理办法》的规定，同意解决抚育作业补贴资金24.51万元。”2015年12月12日，米××××二组陈盛春等、李太富等分别申请了[2015]1216001号、[2015]1216002号《四川省林木采伐申请报告》。2015年12月14日，米易县新山傈僳族乡人民政府林业站签署意见：同意抚育采伐。2015年12月16日，米易县林业局向陈盛春等颁发了米林采字[2015]1216001号《四川省林木采伐许可证》，采伐类型为抚育采伐（备注：占限额，华山松采伐10159株，商品材蓄积134.83立方米），采伐方式为生长伐，采伐区域为3小班地块，采伐期限为2015年12月16日至2015年12月31日，领证人为周汉云。2015年12月16日，米易县林业局分别向李太富等颁发了米林采字[2015]1216002号《四川省林木采伐许可证》，采伐类型为抚育采伐（备注：占限额，华山松采伐7302株，商品材蓄积92.90立方米），采伐方式为生长伐，采伐区域为3小班地块，采伐期限为2015年12月16日至2015年12月31日，领证人为周汉云。2015年12月24日，米易县新山傈僳族乡高隆社区村民委员会（甲方）与米易县程欣木业经营部（乙方，负责人为陈某）签订了《新山乡高隆社区人工林华山松抚育作业合同》。合同约定：甲方将高隆村二组人工造林华山松商品林31.67公顷、公益林131.76公顷的人工抚育作业承包给乙方施工，抚育面积163.43公顷（用材林面积31.67公顷、防护林面积131.76公顷），计2451.5亩；抚育方式：生长伐、割灌、修枝；抚育时间：自签订合同之日起，到2016年12月30日；按照150元/亩的价格给予补助(包括新建公路、新建作业道路、办理手续、税费等费用)计367725元，公路挡墙、石方开挖、管涵等计40000元，共计407725元。截止2016年3月，修枝打丫工作结束，准备对过密和即将枯死树木进行伐除（拟伐除88920株，蓄积1287立方米）。米易县林业局委托攀枝花市林业调查规划设计院对新山傈僳族乡人工林抚育进行作业设计。2016年6月，攀枝花市林业调查规划设计院出具《米易县新山傈僳族乡高隆村二社个人人工林抚育实施方案》。由于2016年四川省林业厅下达米易县“十三五”期间森林采伐限额中无个人人工商品林和个人人工公益林抚育采伐限额。因此，米易县林业局于2016年7月11日向四川省林业厅申请追加2016年个人人工商品林和公益林抚育专项采伐限额1287立方米（其中公益林679.8立方米、商品林607.2立方米）。2016年12月19日，四川省林业厅作出批复，同意追加米易县2016年个人人工林“抚育采伐”类型采伐限额1287立方米，其中公益林679.8立方米、商品林607.2立方米。2016年12月21日，米易县林业局向陈盛明等13户颁发米林采字[2016]1221001号《四川省林木采伐许可证》，采伐类型为抚育采伐（备注：专项追加限额，华山松采伐41952株、商品材蓄积607.20立方米，采伐小班号：11、14、19、23-26、30-39），采伐方式为生长伐，采伐期限为2016年12月21日至2017年1月31日，领证人为陈某。米易县新山傈僳族乡高隆村二、八社华山松抚育工程项目已完工。 本院认为，米××××二、八社华山松涉及抚育面积大，采伐量大且不成材，交通又不便，抚育成本很高，农户自身又无力进行抚育，在这种情况下，由村两委统一组织实施抚育工程，既符合实际，也符合常理。虽然原告不认可会议记录、《四川省林木采伐申请报告》的签名，但从其积极提供林权证给村社干部办理采伐许可证的行为可以认定，原告对“高隆村二、八社华山松抚育工程项目由村两委统一组织实施”是知情和认可的。也就是说，即便会议记录的签名存在他人代签的情形，从会议后原告积极提供林权证的行为可以认定，原告对“高隆村二、八社华山松抚育工程项目由村两委统一组织实施”是予以事后“追认”的。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第二款规定：“申请人可以委托代理人提出行政许可申请”。因此，第三人米易县新山傈僳族乡高隆社区村民委员会为原告崔应忠等代为办理申请林木采伐许可证的相关手续，符合法律规定。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”。第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”。从前述规定可以看出，行政许可过程中，申请人应对自己提交的申请材料实质内容的真实性负责，行政机关对申请人提交的材料进行审查，是以形式审查为原则，以实质性审查为列外，即只有相关法律法规规定应当对申请材料的实质内容进行核实的，才进行实质审查。所谓形式审查，是指行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进行的审查，即审查其申请材料是否齐全，是否符合法定形式。对于申请材料的真实性、合法性不作审查。《中华人民共和国森林法》第三十二条第四款和《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条第一款对林木采伐许可证的申请、审核发放仅作了简单的、原则性的规定，并没有明确规定要对申请人提交的材料的实质内容的真实性进行核实。因此，在核发林木采伐许可证过程中，林业主管部门对申请人提交的申请材料只作形式审查，对申请材料的真实性不具有实质审查的义务。所以，被告米易县林业局对米易县新山傈僳族乡高隆社区村民委员会递交的米易县第十三届党代会第2号代表提案、米易县高隆村二社、八社森林抚育征求意见会会议记录、林权证、《四川省林木采伐申请报告》、米易县人工林抚育实施方案、米易县新山傈僳族乡高隆村关于对华山松等林木进行抚育的资金请示、《新山乡高隆社区人工林华山松抚育作业合同》等材料仅具有形式审查的义务，并且米易县林业局基于抚育合同的约定向抚育合同的实施人陈某颁发林木采伐许可证，也符合法律规定。综上，被告米易县林业局颁发林木采伐许可证的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告请求撤销米林采字[2016]1221001号《四川省林木采伐许可证》，因该林木采伐许可证对应的林木已经采伐完毕，不具有可撤销性，故该项请求不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 驳回原告崔应忠的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告崔应忠负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。 审 判 长  王锡怀 人民陪审员  邹发美 人民陪审员  郑崇香 二〇一七年十二月二十六日 书 记 员  唐 鹏