四川省简阳市人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）川0180行初89号 原告周江峰，男，1956年3月16日出生，汉族，住四川省成都高新区。 被告简阳市财政局，住所地四川省简阳市射洪坝街道人民路12号市级机关办公区，统一社会信用代码11510185008542365D。 法定代表人安崇伟，局长。 委托诉讼代理人谭德强，四川深兰律师事务所律师。 委托诉讼代理人付晓凤，四川深兰律师事务所律师。 原告周江峰因认为被告简阳市财政局不履行行政奖励的法定职责，于2017年7月31日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月31日受理后，于2017年8月3日向被告简阳市财政局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月6日、10月25日两次公开开庭审理了本案。原告周江峰，被告简阳市财政局的副局长王毓华及委托诉讼代理人谭德强、付晓凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2011年至2015年5月期间，原告周江峰多次向被告简阳市财政局提出申请，要求其履行有奖事实合同的职责，按照“小金库”入库金额3%-5%的比例给予奖励，被告以其所举报的简阳市社保局相关收费属于乱收费性质，不属于“小金库”性质为由，不同意予以奖励。 原告周江峰诉称，2000年，周江峰获悉财政部门《“小金库”治理工作举报奖励办法》，其中第四条规定“举报人自愿向小金库治理日常工作机构举报小金库违法行为，经核查属实，由小金库治理日常工作机构根据举报时效、举报材料的详实程度、举报内容与查实内容相符程度等，按照查出并已收缴入库的小金库资金、税款、罚款合计金额的3%-5%，给予举报人奖励，奖励资金最高额为人民币10万元”，原告向被告举报简阳市社保局违规收费，经查实后，已收缴入库1100万元，原告要求被告支付奖励款至少10万元，被告拒不履行，故诉请人民法院判令被告在三个月内给付原告奖励款10万元。原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交了以下证据：中央政府门户网站公布的《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》；财政部网站上公布的《小金库治理范围》；简阳市纪委、监察局、民政局、财政局、审计局联合发的简纪发[2010]37号文件，即关于印发《简阳市社会团体“小金库”专项治理实施办法》的通知；财政部门公布的《“小金库”治理工作举报奖励办法》；简阳市发展和改革局作出的《行政处罚决定书》；简阳市财政局的历次书面回复材料；简阳市社保局账簿表。 被告简阳市财政局辩称，2011年11月，原告周江峰举报简阳市社保局收取社会化启动服务费为“小金库”，简阳市治理“小金库”领导小组办公室在收到举报后，于2011年12月27日组织相关人员进行专项检查，查明简阳市社保局收取社会化启动服务费是依据简委办【2003】65号文件和物价部门的收费许可证收取，其中2010年收取了3983100元，2011年1月-9月收取了498600元（当年10月起停止该项收费），收费全部缴入财政专户并开具了《四川省政府非税收入通用票据》，纳入了单位账簿核算，故检查结论认定简阳市社保局收取的社会化启动费不存在“小金库”情形。2013年3月，周江峰就同一事项再次举报简阳市社保局，并要求做出书面认定。简阳市治理“小金库”领导小组办公室再次组织进行检查，检查结论依然为简阳市社保局不存在“小金库”情形。2013年1月23日，简阳市发展和改革局对简阳市社保局作出《行政处罚决定书》，认定简阳市社保局自2004年1月至2011年11月收取的社会化启动服务费属于擅自制定行政性、事业性收费项目、标准收取费用的违规收费行为，系违法所得。被告认为，根据中共中央纪委、监察部、财政部、审计署《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》规定，违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围。该规定是对“小金库”专项治理工作中“小金库”含义的解释，“小金库”的前提条件是应列入而未列入符合规定的单位账簿，反之纳入了符合规定的单位账簿就不是“小金库”，因此，简阳市社保局收取的社会化启动服务费不属于“小金库”，而属于违规收费。根据中共中央纪委、财政部、监察部、审计署关于印发《“小金库”治理工作举报奖励办法》的通知（财监【2009】26号）第二条规定，举报奖励是指在“小金库”专项治理工作期间，向“小金库”治理日常工作机构举报违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成资产的问题，经核查属实，对举报有功的单位和个人给予奖励。同时，第五条规定举报人举报的事项应当客观真实，对其提供材料内容的真实性负责。有下列情形之一的，不予奖励：……（三）举报人提供的线索与“小金库”治理日常工作机构查处“小金库”无关的……被告认为周江峰反映的简阳市社保局违规收取社会化管理服务启动费的情况属实，但对“小金库”的举报不属实，不能获得行政奖励，请求人民法院驳回原告周江峰的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据及依据：1.《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，简阳市社会保险事业管理局的明细分类账、记账凭证、省政府非税收入一般缴款书，《“小金库”检查结论》《四川省发展和改革委员会关于责成资阳市发展改革委员会对资阳市县社保系统违规收费行为依法处理的函》《简阳市发展和改革局行政处罚决定书》，该组证据拟证明简阳市社保局收取的社会化管理启动服务费属于违规收费，不属于“小金库”； 2.《“小金库”治理工作举报奖励办法》，拟证明周江峰的举报不属于应获得奖励的范畴； 3.简阳市人民法院作出的（2015）简阳行初字第48号行政裁定书、四川省资阳市中级人民法院作出的（2015）资行终字第77号行政裁定书，简阳市财政局的四次复函，资阳市发展和改革局的答复意见，资阳市财政局作出的《关于周江峰信访问题受理情况的函》两份，该组证据拟证明周江峰诉求的举报“小金库”问题属于违规收费信访问题，法院已经作出裁定，上级法院也已经作出处理。 经庭审质证，被告对原告所提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明目的有异议，认为原告的举报仅能证明简阳市社保局存在违规收费情形，不属于“小金库”。 经庭审质证，原告对被告所举证据的真实性、合法性、关联性均无异议，认为简阳市社保局存在“小金库”且乱开支，被告应当对原告的举报行为给予奖励。 本院对原被告双方所举证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。 经审理查明：一、关于清理小金库的相关背景。2009年4月23日，中共中央纪委、监察部、财政部、审计署出台了《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，规定“一、专项治理的范围和内容……（二）专项治理内容。违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围……‘小金库’主要表现形式包括：1.违规收费、罚款及摊派设立‘小金库’；2.用资产处置、罚款及摊派设立‘小金库’……五、专项治理的工作要求……（二）落实举报制度……对举报有功的单位和个人，根据查出并已收缴入库的‘小金库’资金、税款和罚款的金额，给予3%-5%的奖励，奖金最高额为10万元，由同级财政负担……”2009年5月31日，中共中央纪委、监察部、财政部、审计署印发了《“小金库”治理工作举报奖励办法》“……第二条本办法所称举报奖励，是指在‘小金库’专项治理工作期间，向‘小金库’治理日常工作机构举报违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成资产的问题，经核查属实，对举报有功的单位和个人给予的奖励……第四条举报人自愿向‘小金库’治理日常工作机构举报‘小金库’违法行为，经核查属实，由‘小金库’治理日常工作机构根据举报时效、举报材料的详实程度、举报内容与查实内容相符程度等，按照查出并已收缴入库的‘小金库’资金、税款、罚款合计金额的3%-5%，给予举报人奖励，奖励资金最高额为人民币10万元。第五条举报人举报的事项应当客观真实，对其提供材料内容的真实性负责。有下列情形之一的，不予奖励：（一）举报人无法证实其真实身份的；（二）举报内容含糊不清、缺乏事实根据的；（三）举报人提供的线索与‘小金库’治理日常工作机构查处‘小金库’无关的；有关监督检查机关已经发现或者正在查处的；（五）法律法规规定不予奖励的其他情形……” 二、关于原告周江峰的举报及相关行政机关认定的事实。自2011年起，周江峰向资阳市、简阳市两级治理“小金库”工作领导小组办公室、发展和改革局等部门多次反复举报简阳市社保局等单位存在“小金库”情形，并要求奖励。简阳市财政局于2011年12月27日进行了检查，检查情况为：简阳市社保局根据简委办【2005】147号和简劳社发【2006】24号文件成立了简阳市鑫达劳动保障代理有限公司，并依据简委办【2005】147号文件收取档案费，该公司于2009年注销，同时停止了该项收费。收取启动费是依据简委办【2003】65号文件和物价部门的收费许可证收取，其中2010年收取了3983100元，2011年1月至9月收取了498600元（10月开始停止该项收费），收费使用了四川省财政非税收入通用票据，并且全部缴入了财政专户，实行了收支两条线。检查结论为：简阳市社保局收取的启动费不存在小金库情况。2012年9月3日，四川省发展和改革委员会作出《关于责成资阳市发展改革委员会对资阳市县社保系统违规收费行为依法处理的函》，主要内容为：经查，资阳市、资阳市雁江区、安岳县、简阳市人社局于2003年至2012年期间，以社区启动费、社会化管理服务启动费、社会化管理服务费、社区费等名义向有退休人员企业和个人收取启动费共计36607976.83元。该收费行为违反了中共中央、国务院《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》“所有新增加向企业的行政事业性收费项目和标准，必须按隶属关系分别报财政部、国家计委或省、自治区、直辖市人民政府审批，重要的报国务院审批”和《四川价格管理条例》第二十一条“行政性、事业性收费项目、标准，除国家另有规定的外，由省物价部门会同省财政部门审批后，报省人民政府批准，并报国家有关部门备案。其他任何单位和个人均不得擅自制定行政性、事业性收费项目、标准和扩大收费范围，提高收费标准”的相关规定。属于违规收费行为……责令资阳市、资阳市雁江区、安岳县、乐至县、简阳市人社局立即停止并改正违规收取“启动费”行为；责令资阳市、资阳市雁江区、安岳县、乐至县、简阳市人社局将2003年以来收取的社区管理服务“启动费”36607976.83元依法予以清退，无法退还的予以没收。并对安岳县、乐至县人社局屡查屡犯行为予以从重处罚。2013年1月23日，简阳市发展和改革局作出《行政处罚决定书》，认定简阳市社保局2004年1月至2011年10月31日期间，对新参保办理退休的人员按企业每人300元、个体劳动者和城镇自由职业者每人200元的标准收取社会化管理服务启动费，共计收金额11806200元。2012年11月30日向简阳市社保局发出《简阳市发展和改革局责令退还多收价款通知书》后，已于2013年1月15日前退还缴费者500000元，尚余11306200元未清退。现责令简阳市社保局立即改正，并作出没收未退还的违法所得11306200元的行政处罚。2013年4月22日，简阳市社保局将11306200元上缴简阳市财政局。 三、相关行政机关对原告举报的回复情况。2011年11月24日，简阳市治理“小金库”工作领导小组办公室书面回复周江峰“你来访举报事项，经我办复核没有我市党政机关、事业单位和社会团体存在小金库的证据”。2012年1月5日，资阳市财政局回复周江峰“你反映简阳市社保局和简阳市个协存在小金库问题的来信，我办于2011年12月7日收到，对你反映的有关问题，我办高度重视，庚即组织人员成立检查组对简阳市社保局和简阳市个协开展了认真复查，经检查组复查，被检查单位未发现有私设小金库问题”。2012年2月21日，简阳市发展和改革局回复周江峰“感谢你对我市社会保险事业管理局的收费情况的监督……简阳市社保局按照各级党委政府的要求开展此项工作，是有政策规定的，其所收取的费用也是按照市委政府的要求执行的。你以同一书面形式向资阳、简阳的相关部门反映的同一问题，简阳市政府领导已召集相关部门做过专项研究处理，相关部门也对你做了明确答复……”2013年1月5日，简阳市发展和改革局答复周江峰“你反映的关于我市社保局违规收取社会化管理服务启动费一事，已引起了各级领导的高度重视，我局已依法进行了调查处理，你反映的社保局违规收取社会化管理服务启动费的情况属实，我局已按照上级的要求督促社保局清退，对你所反映的收费对象现已上卡清退”。2013年4月10日，简阳市治理“小金库”工作领导小组办公室回复“你来信反映简阳市社保局有关事项，经我办复核，没有存在小金库的证据，属乱收费性质，发改部门已作结论”。2013年8月14日，资阳市财政局回复周江峰“关于你反映简阳市社保局存在小金库问题，2011年11月24日，简阳市治理小金库工作领导小组办公室对此向你作了书面回复，对你的意见未予认可。2012年1月5日，资阳市治理小金库工作领导小组办公室向你答复了回复意见，维持了简阳市治理小金库工作领导小组办公室2011年11月24日的答复意见。在收到资阳市治理小金库工作领导小组办公室答复意见后，你并未向上级主管机关提出信访复核申请，根据《信访条例》之规定，该信访事项已办理终结，不再启动信访复查复核程序。简阳市发改局2013年1月5日给你的答复意见，表明简阳市社保局行为属于违规收费。对此，简阳市治理小金库工作领导小组办公室2013年4月10日再次给你宣传答复，解释清楚，符合相关法律法规和政策规定。资阳市治理小金库工作领导小组办公室2012年1月5日给你做出的答复意见仍予以维持”。2014年6月16日，简阳市财政局回复复周江峰“根据市发展和改革局的处罚决定书，市社保局已在2013年将违规收取的社会化管理服务启动费全额解缴市财政局。目前，市社保局正在抓紧制定具体清退方案，待报市政府审定后，按程序向有关对象进行清理并由市财政局结合实际情况按月或按季与市社保局结算清退资金”。2015年5月13日，简阳市财政局回复周江峰“你2015年5月1日递交申请书所陈述的相关事项，属于乱收费性质，发改部门已作出结论。关于我市社保局相关收费问题其收入纳入了单位账簿核算，不属于小金库性质。小金库是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金及其形成的资产”。2016年1月11日，资阳市财政局回复周江峰“经审查，关于你反映简阳市社保局存在小金库问题有关事项，市、县两级有关部门已多次回复你。2012年1月5日，资阳市治理小金库工作领导小组办公室向你答复了复查意见，简阳市社保局未发现有私设小金库问题。2013年8月14日，资阳市财政局就此问题再次函复你，该信访事项已办理终结，不再启动信访复查复核程序。因你反映简阳市社保局存在小金库问题，属于多次重复处理的信访事项，我局不再受理”。 四、原告周江峰提起诉讼的情况。2015年7月23日，周江峰向本院提起诉讼，请求判令财政局履行有奖事实合同的职责。本院于2015年7月29日作出（2015）简阳行初字第48号行政裁定书，认为2015年5月13日简阳市财政局作为信访已作出信访回复，起诉人不服再次提起诉讼。根据最高人民法院（2015）行立他字第4号《关于不服工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》：“……二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，该案不属于人民法院行政诉讼受案范围，故裁定对周江峰的起诉不予立案。周江峰不服该裁定，上诉于资阳市中级人民法院，资阳市中级人民法院于2015年11月2日作出（2015）资行终字第77号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。 现周江峰以简阳市财政局不作为为由诉讼来院，请求判令如其诉讼请求。 本院认为，本案系周江峰要求简阳市财政局履行行政奖励的案件，本院首先对周江峰提起的行政诉讼是否超过起诉期限进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，要符合起诉的时间条件，即当事人必须在法律规定的期限内提出诉讼，对超过法律规定期限的起诉，人民法院不予受理。行政诉讼法规定起诉期限的目的不是要限制公民、法人或者提起组织依法享有的诉讼权利，而在于促使其及时行使权利。 一、关于本案起诉期限的起算点。本案中，周江峰在向相关部门举报简阳市社保局存在“小金库”情形后，简阳市财政局等单位多次答复周江峰，从本院查明的情况来看，无论是简阳市财政局、资阳市财政局、还是简阳市发展改革局、资阳市发展改革局给予周江峰的答复核心内容均认为周江峰所举报的情况属于违规收费，不属于“小金库”。从双方提交的证据来看，最早的一份回复是简阳市治理“小金库”工作领导小组办公室于2011年11月24日作出的回复，此后，简阳市治理“小金库”工作领导小组办公室2013年4月10日再次作出回复，简阳市财政局分别于2014年6月16日、2015年5月13日两次作出的回复，简阳市发展和改革局2012年2月21日、2013年1月5日两次作出答复，资阳市财政局分别于2012年1月5日、2013年8月14日、2016年1月11日三次作出回复等均属于行政机关根据公民的申请或者申诉，对原有的生效行政行为作出的二次决定。行政机关就当事人请求事项作出行政行为后，当事人不服继续申诉，行政机关就其申诉答复，答复意见与原先作出的行政行为内容一致，未改变原行政行为内容，属于行政机关对申诉的重复处理行为。重复处理行为未对当事人的权利义务作出改变，未增加或者减少当事人的权利义务。因此，原告的起诉期限起算点应从其获悉行政机关首次作出答复的内容起算。 二、关于本案的起诉期限的确定。周江峰至迟在2011年底就已经知道被告明确答复其所举报的内容属于违规收费，而非“小金库”，因而拒绝给予奖励，周江峰知道或者应道知道该作出该行政行为之日起超过六个月，其起诉已超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定是指公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的情况下，才适用最长期限之规定，而本案中周江峰知道被告作出的答复内容是拒绝给予奖励，因此其起诉期限不适用该条款的规定。本案中，被告虽然未告知原告诉权或者起诉期限，即便适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告从其知道行政机关拒绝给付奖励之日起也已经超过最长2年的起诉期限，且无正当理由。故，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四十一条第一款，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告周江峰的起诉。 本案案件受理费50元，退还原告周江峰。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  凌俊杰 审 判 员  胡丽群 人民陪审员  高大荣 二〇一七年十二月六日 书 记 员  白 燕 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 2.《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。 3.《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。