河北省秦皇岛市中级人民法院行政判决书（2017）冀03行终119号上诉人（原审原告）：闫明光，男，1963年9月1日出生，汉族，公民身份号码×××，住秦皇岛市。委托代理人王斌，秦皇岛市群联法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：秦皇岛市山海关区城乡建设局。法定代表人李泽星，局长。委托代理人王丽娜，女，1981年6月4日出生，汉族，该局工作人员，住秦皇岛市海港区天洋新城****。委托代理人刘雷，河北渤海明达律师事务所律师。上诉人闫明光诉被上诉人秦皇岛市山海关区城乡建设局撤销责令限期拆除决定一案，不服山海关区人民法院（2017）冀0303行初13号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，本案现已审理终结。一审法院审理查明，1998年4月2８日，中华人民共和国建设部作出建城（1998）95号批复，批准了秦皇岛北戴河风景名胜区总体规划。根据秦皇岛北戴河风景名胜区总体规划，山海关景区范围为：以关城为中心（关城南路以北，关城西路以西），北至燕塞湖、角山、长寿山；南至老龙头，沿长城两侧约1公里左右视域为景观保护范围，150米以内为景观范围。山海关船厂以西至石河口大约4公里海滩为老龙头海滨浴场，以平均50米宽海滩，约海滨浴场面积0.2平方公里。山海关景区总面积为33.4平方公里。2006年，原告闫明光从秦皇岛市山海关区第一关镇南海村村民委员会处承包了位于南海村西南龙源大道南侧从靶挡往北50米处起往南至入海口，东起部队院墙西至潮河的土地。2017年4月20日，被告秦皇岛市山海关区城乡建设局经调查发现：原告闫明光在其承包的上述土地上修建了二层楼房（晶鑫酒店）1栋，砖混或彩钢顶结构平房16栋及狗笼、棚亭等8处，总建筑面积4700余平方米，并圈占了约39000平方米潮河口水域修建堤坝港池。2017年4月21日，被告作出山建景责拆字（2017）第3号责令限期拆除决定书，认定原告闫明光的建设活动在秦皇岛北戴河国家级风景名胜区山海关景区范围内实施，未经风景名胜管理机构审核，违反了国务院《风景名胜区条例》第二十八条第一款的规定，属于违法建设活动，闫明光所修建的楼房、平房、棚亭、港池等系违法建筑物、构筑物。责令闫明光在收到决定书之日起三日内对上述楼房、平房、棚亭、港池等违法建设的建筑物、构筑物全部自行拆除。该决定书于作出当日送达给原告闫明光。原告闫明光因不服被告的行政行为诉至本院，要求撤销被告作出的山建景责拆字（2017）第3号责令限期拆除决定书。另查明，秦皇岛市山海关区机构编制委员会山编（2015）29号文件《山海关区城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定》规定，山海关区城乡建设局负责山海关区行政区域内风景名胜资源保护、综合管理与协调工作。2010年10月，秦皇岛市国土资源局对原告闫明光作出秦国土资（2010）第68号行政处罚决定书，认定闫明光未经批准于2009年春天在所租用的南海村农民集体所有的土地上进行非农业建设，建有两层楼房三栋，砖混结构平房一排，门卫一间，建筑占地面积1245.72平方米，实际占地3.17亩，用于经营宾馆酒店。责令闫明光十五日内退还非法占用的土地3.17亩，并处以罚款21133元。一审法院认为，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。根据国务院《风景名胜区条例》第四条的规定，风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。被告秦皇岛市山海关区城乡建设局作为山海关区人民政府设置的负责山海关区行政区域内风景名胜资源保护和综合管理的职能部门，具备对违反《风景名胜区条例》的违法行为进行查处的法定职权。被告对所辖行政区域内风景名胜资源的行政管理职权来自于法律、法规的授权，而非基于物权的取得。原告闫明光提出的被告对原告承包的土地既没有产权，也没有使用权和对地块经营管理的限制权，被告作出的限期拆除决定超出职权范围的诉讼主张于法无据，本院不予采纳。通过庭审调查查明，秦皇岛北戴河风景名胜区总体规划为1998年4月获得中华人民共和国建设部的同意批复。原告闫明光2006年从山海关区第一关镇南海村村民委员会处承包的北起靶挡南至大海、东起部队大墙西至潮河的土地属于秦皇岛北戴河风景名胜区总体规划山海关景区的范围。其在该块土地上的建设活动未经风景名胜管理机构审核，未依照有关法律、法规的规定办理审批手续。被告经调查取证查明违法事实后，依据《风景名胜区条例》第四十一条的规定作出责令原告闫明光限期拆除违法建设的建筑物、构筑物的行政决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告闫明光提出的其所承包的土地不在秦皇岛北戴河风景名胜区山海关景区范围的诉讼主张与查明的事实不符，理据不足，不予采纳。对原告提出的其依据承包合同自主使用承包地块的合法权益受法律保护，治理荒滩开发建设渔港行为符合国家治理"四荒"政策规定，不属于违法建设活动的诉讼主张。根据《国务院办公厅关于治理开发农村"四荒"资源进一步加强水土保持工作的通知》的规定，无论采用哪种方式治理开发"四荒"，都必须遵守有关法律、法规和政策。原告闫明光在风景名胜区范围内未经风景名胜区管理机构审核实施建设活动违反了行政法规的规定。原告闫明光提出的该抗辩主张理据不足，于法无据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。违法行为有连续或者继续状态的从行为终了之日起计算。原告闫明光未经风景名胜管理机构审核建设的违法建筑物、构筑物至今处于存续状态。其提出的违法行为在两年内未被发现，被告不应予以行政处罚的诉讼主张不能成立，本院不予采纳。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条、第六十九条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《风景名胜区条例》第二十八条、第四十一条规定，判决驳回原告闫明光的诉讼请求。案件受理费50元，由原告闫明光负担。上诉人上诉称，原审判决认定事实错误。1原审判决认定北戴河风景名胜区范围的依据是，建设部于1998年4月28日作出批复的秦皇岛北戴河风景名胜区总体规划。该规划对景区的范围只有文字性的表述，没有具体的图纸。而根据规划中的文字表述，涉案的建筑物和构建物并不在风景名胜区的范围内。原审判决也未对涉案建筑物和构建物是否在风景名胜区内这一事实审理查明，只是在简单的用文字表述了风景名胜区的范围和涉案建筑物和构建物的所在范围后，便草率的、毫无依据的认定涉案建筑物和构建物在风景名胜区，这属于明显的认定事实错误。二、原审判决适用法律错误。1、按照法律法规的规定被上诉人不具有作出贡令限期拆除违法建筑的职权。按照《风囊名胜区条例》第4条的规定，风景名胜区应设立的专门的管理机构，并对风景名胜区进行统一的管理。条例第41条规定:"由风景名胜区管理机，掏责令停止建设、限期拆除"。同时，据上诉人了解，2014年成立了北戴河风景名胜区管理委员会，该管委会整合了该区内的住建、旅游、发改、园林、城管、国土等部门的相关职能。综上，依据《风景名胜区条例》第41条作出限期拆除决定书的行政主体只能是北戴河风景名胜区管理委员会，而不是被上诉人。2、依据《行政处罚法》以及国务院法制办的复函，责令限期拆除不属于行政处罚行为，而被上诉人在一审中明确表示，是完全按照《行政处罚法》规定的原则、程序作出了关于责令限期拆除的第(2017)第3号行政处罚决定，这属于明显的适用法律错误。3、依据《立法法》的规定，法不溯及既往，《凤景名胜区条例》2006年12月1日起实施，而上诉人在2006年就与秦皇岛市山海关区第一关镇南海村村民委员会签订了涉案土地承包经营合同。故此，被上诉人依据《风景名胜区条例》对上诉人作出贡令限期拆除的行政决定违反法不溯及既往原则，属于使用法律错误。请求撤销原审判决，改判撤销被上诉人作出的山建景责拆字（2017）第3号责令限期拆除决定书；诉讼费由被上诉人承担。当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院，经本院审查，可以作为认定本案事实的证据。经本院审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，被上诉人秦皇岛市山海关区城乡建设局作为山海关区人民政府设置的负责山海关区行政区域内风景名胜资源保护和综合管理的职能部门，具备对违反《风景名胜区条例》的违法行为进行查处的法定职权。上诉人闫明光2006年从山海关区第一关镇南海村村民委员会处承包的北起靶挡南至大海、东起部队大墙西至潮河的土地属于秦皇岛北戴河风景名胜区总体规划山海关景区的范围。其在该块土地上的建设活动未经风景名胜管理机构审核，未依照有关法律、法规的规定办理审批手续。被上诉人经调查取证，依据《风景名胜区条例》第四十一条的规定作出责令原告闫明光限期拆除违法建设的建筑物、构筑物的行政决定并送达上诉人，该责令限期拆除决定书认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告闫明光提出的其所承包的土地不在秦皇岛北戴河风景名胜区山海关景区范围的上诉主张，理据不足，本院不予采纳。上诉人上诉主张其在2006年就与秦皇岛市山海关区第一关镇南海村村民委员会签订了涉案土地承包经营合同，而被上诉人依据2006年12月1日起实施的《风景名胜区条例》对上诉人作出责令限期拆除的行政决定，违反法不溯及既往原则，属于使用法律错误的观点不成立。因被上诉人是针对上诉人的在风景名胜区的建设活动进行的处罚，而不是针对上诉人的土地承包经营合同，且与土地承包经营合同的签订时间没有直接关系。原一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第（一）款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决本判决为终审判决。审判长 刘志高审判员 崔冠军审判员 陈彩东 二〇一七年十二月四日书记员 李巧玲