广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终567号上诉人（原审原告）：清远市清城区凤城街道清郊社区居民委员会后岗居民三小组（以下简称后岗三组）。住地所：清远市清城区桥北路127号。负责人：刘金洪，组长。委托代理人：彭宗群、黄镇京，均为北京市隆安（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府凤城街道办事处（以下简称凤城街道办）。法定代表人：陈汉光，主任。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。委托代理人：欧国锋，该办事处干部。被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府（以下简称清城区政府）。住所地：广东省清远市清城区新区。法定代表人：邱泽军，区长。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。委托代理人：袁志恒，清远市清城区人民政府法制局干部。被上诉人（原审被告）：清远市国土资源局（以下简称清远国土局）。住所地：广东省清远市清城区人民路。法定代表人：杨蔚宁，局长。委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。委托代理人：高艺伦，清远市国土资源局干部。原审第三人：清远市清城区清郊社区居民委员会（以下称清郊居委会）。负责人：卢伟民，主任。原审第三人：清远市清城区凤城街道办事处清郊经济联合社（以下称清郊经济联合社）。负责人：卢伟民。两原审第三人委托代理人：黄伟潮、刘军朋，均为广东中肯律师事务所律师。上诉人后岗居民三组因土地征收纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院(2015)清中法行初字第17号-1行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1998年1月8日，清城区政府作出城区府函[1998]8号《关于松岗街道办事处征用综合用地的批复》（以下简称《清城区8号批复》），同意凤城街道办按法定程序在清郊管理区军田征用土地41.7476亩作为松岗街道办事处清郊管理区农民实业用地。该41.7476亩土地由后岗居民三组、石坑、岗背居民小组所有的土地组成，其中后岗居民三组占19.34亩。涉案土地被征用前属于耕地，凤城街道办根据上述批复征用土地作为建设用地。2007年4月26日，清远国土局作出清国土资（建用）函［2007］92号《关于清城区凤城街道办事处要求办理用地手续的批复》（以下简称《清远国土局92号批复》，批复如下：“为妥善解决历史遗留问题，安置被征地农民实业用地，维护被征地农民利益及社会稳定。根据城区府函[1998]8号文批准，同意凤城街道办征用土地。该项目用地未批先用，属违法用地。鉴于用地单位凤城街道办已认识到违法用地的危害性和依法用地的重要性，并已经处理，根据土地管理的有关规定，同意征用清郊管理区及其岗背、第三、第六经济合作社土地27.831公顷（折合：41.7464亩；均为耕地，具体四至以征地测量图为准）作为清郊居委会实业用地，土地用途为综合用地。其土地所有权属于国家，使用权属于清郊社区居委会。土地使用年限为50年。有关用地补偿按双方协议执行。”该批复完善了涉案土地的征用地手续。2009年3月27日，后岗居民三组与清郊居委会签订了《征地协议书》，后岗居民三组时任小组长朱鉴波与清郊居委会时任党支部书记李均洪在协议书签名，清郊经济联合社亦在协议书上加盖公章。该征地协议书主要内容为：“因城市建设发展需要，清郊居委会代凤城街道办征收乙方部分集体土地；征用飞来湖山庄东侧附近的部分土地，用于城市发展用地，由测绘队并经双方确认面积19.34亩；征地位置以征地平面图桩界、坐标为准；征地类别耕地；补偿金额636286元。”根据该协议内容，本案征地的甲方是凤城街道办，清郊居委会代为办理，清郊经济联合社代为盖章。上述土地被征用后未交付建设使用，涉案土地和地上建筑物一直由后岗居民三组以出租方式管理使用。2009年4月，后岗居民三小组95位村民签署《声明》，称《征地协议书》未经全体村民充分讨论，违反国家有关征地法律法规，现声明《征地协议书》无效，并一直以出租方式行使所有权。2011年6月5日，清远市政府将该涉案土地使用权颁发给清郊居委会（清远市国用字第00668号《国有土地使用证》）。为此，后岗居民三组向清远市清城区人民法院提起民事诉讼，请求判令《征地协议书》无效，2011年11月25日，清远市清城区人民法院作出（2011）清城法立民初字第2号民事裁定，裁定不予受理，后岗居民三组不服提起上诉，2011年11月25日，该院作出（2012）清中法立民终字第6号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。2015年4月27日,后岗居民三组向清城区政府申请行政复议，请求事项为：l、请求确认凤城街道办征地行为违法；2、确认《征地协议书》无效。清城区政府经审查后，于2014年5月4日向后岗居民三组发出《补正行政复议申请材料通知书》，要求其于收到通知书之日起15日内补充凤城街道办征地行为违法的证据,否则视后岗居民三组放弃相应的行政复议申请。但后岗居民三组没有按通知规定的时间提交补充材料。2015年4月30日,清城区政府作出清城府行复[2015]2号《不予受理行政复议申请决定书》，以《征地协议书》属于民事合同，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围为由，决定不予受理。后岗居民三组向原审法院提起行政诉讼，请求法院依法判决：1、凤城街道办征地行为违法；2、征地协议无效；3、撤销《清城区8号批复》和《清远国土局92号批复》；4、清远市国用字第00668号国有土地证项下19.34亩土地权益属于后岗居民三组所有。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案涉案的农村集体土地转为国有建设用地,系经《清城区8号批复》同意凤城街道办按法定程序在清郊管理区军田征用土地41.7476亩作为清郊管理区农民实业用地。清城区政府凤城街道办根据上述批复于1998年征用了上述土地。时至2007年4月26日，清远国土局根据广东省国土资源厅粤国土资（利用）字[2004]9号《关于在治理整顿中土地市场程序中完善历史用地手续问题的通知》等规定，认定原征地行为属未批先用，属违法用地,同时作出《清远国土局92号批复》,补办和完善了征地的审批手续。因此,清城区政府实施征地行为审批手续完备、程序合法，符合土地管理法的规定，并不存在违法征地的情形。后岗居民三组诉称征地行为违法,事实证据和法律依据不足。关于后岗居民三组诉请《征地协议书》无效的问题。本案查明的事实证实，后岗居民三组与清郊居委会于2009年3月27日签订的《征地协议书》，是清郊居委会受凤城街道办的委托而签订的，由于凤城街道办是清城区政府的派出办事机构，可以视为清城区政府是征地协议办理具体实施行为。而征地协议签订后，征地补偿款已全额付清给了后岗居民三组，所征用土地权属界线清楚无争议。后岗居民三组在征地协议履行多年后，仅以协议违反村民议事程序而反悔，主张《征地协议书》无效，有违既定事实和诚信原则，根据最高人民法院关于审理合同法纠纷的解释和行政法相关规定，征地协议订立和实际履行超过一年后，要求确认征地协议无效的，人民法院不予支持。因此，本案诉争的《征地协议书》可以认定有效。关于后岗居民三组诉请撤销《清城区8号批复》和《清远国土局92号批复》的问题。对此，《清城区8号批复》只是要求松岗街道办按法定程序征用土地，批复内容并没有违反土地管理法律法规的规定，凤城街道办没有按批复的要求办理征用土地手续，并不代表清城区政府的批复内容违法。而《清远国土局92号批复》是按照广东省国土资源厅粤国土资（利用）字[2004]9号《关于在治理整顿中土地市场程序中完善历史用地手续问题的通知》规定，授权办理完善历史用地手续而作出的征地审核批复文件，符合土地管理法律法规的规定和土地主管部门的要求。因此，后岗居民三组请求撤销《清城区8号批复》和《清远国土局92号批复》理据不充分，该院不予支持。对于后岗居民三组请求被征收土地权益属于其所有的诉求，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”本案涉案的土地按法律法规规定在原来已经征用后补办和完善了用地手续，政府征收土地行为合法，涉案土地已按《征地协议书》征地补偿款已全额付清给了后岗居民三组，已不属于其所有的集体土地，后岗居民三组要求被征收土地权益属于其所有的诉求，按《土地管理法》上述规定土地权属的处置属政府职责和权限处理事项，不属人民法院行政诉讼审理的范畴。因此，后岗居民三组该诉求该院不予审查。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回后岗居民三组的诉讼请求并判令其承担本案一审案件受理费50元。上诉人后岗居民三组上诉请求：撤销原判，改判支持其在原审提出的诉讼请求。其理由是：第一，原审判决对《清城区8号批复》涉嫌伪造的问题未作审理。上诉人在原审提出司法鉴定申请，请求鉴定该文的形成时间。但是，原审法院拒绝鉴定且未作任何说明。而且，对该批复和所谓的四张收款收据，被上诉人并没有提供原件，现有证据无法证明各该原件的存在，其真实性存疑。第二，《清城区8号批复》和《清远国土局92号批复》的主体超越法定审批权限。根据1998年适用的《中华人民共和国土地管理法》第二十五条的规定，清远国土局没有任何征地审批权限，而清城区政府也只有三亩以下耕地的征地审批权。《清远国土局92号批复》未获有审批权的行政机关同意，原审判决依据该批复认定征地手续获得完善缺乏法律依据。第三，《征地协议书》的签署未经被征地村民组村民的同意，且征地一方并非一级政府或国土部门，原审判决认定《征地协议书》有效，没有事实和法律依据。原审第三人清郊经济联合社陈述称：原审判决认定事实清楚、适用法律正确；上诉人后岗居民三组的上诉理由不充分。首先，《清城区8号批复》的真实性毋容置疑，清远国土局所提供的其他证据也印证了该证据材料的真实性。其次，《清城区8号批复》只是要求街道办按法定程序征用土地，批复内容并不违法，并没有可撤销的实质性内容，不存在越权问题。《清远国土局92号批复》是根据国土资源部、省国土资源厅的有关文件精神做出的，也经过了省政府同意，所以也并非越权做出。省国土厅的规定应为省政府的授权文件。其他被上诉人和原审第三人未作答辩和陈述。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。上诉人后岗居民三组上诉主张《清城区8号批复》涉嫌伪造，但本案在案的其他证据都佐证了该书证的真实性。因此，上诉人的该项上诉理由与事实不符，本院不予采纳。本院认为，本案属于土地征收纠纷。涉案土地由农村集体土地转为国有建设用地,系凤城街道办根据《清城区8号批复》而实施。由于该征地行为未经有批准权的国家机关审批，被清远市国土局于2007年认定为未批先用，属违法用地。2007年4月26日，清远市国土局作出《清远国土局92号批复》,补办和完善了征地的审批手续。根据征地行为发生当时（1998年）适用的《中华人民共和国土地管理法》第二十五条的规定，省辖市、自治州人民政府的征地批准权限，由省、自治区人民代表大会常委委员会决定。根据当时适用的、由广东省人民代表大会常务委员会制定的《广东省土地管理实施办法（1997年修正）》第二条、第十三条的规定，清远市政府具有征用耕地五十亩以下的批准权限，清远市国土局是具体负责清远市内土地审批工作的职能部门。涉案征地面积为41.7464亩耕地，属于清远市政府批准征地的权限范围。因此，《清远国土局92号批复》合法有效。至此,清城区政府实施的涉案征地行为审批手续完备、程序合法，符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。后岗居民三组诉称征地行为违法,理据不足。关于后岗居民三组诉请《征地协议书》无效的问题。本院如同原审法院一样认为，后岗居民三组与清郊居委会于2009年3月27日签订的《征地协议书》，可视为清郊居委会代清城区政府签订征地协议并办理具体实施事项。征地补偿款也已全额付清给后岗居民三组，所征用土地权属界线清楚无争议。后岗居民三组在征地协议履行完毕多年后，主张《征地协议书》无效，没有事实和法律依据，而且有违诚信原则，本院不予支持。虽然清城区政府作出《清城区8号批复》的行为超越其职权，但是该批准行为在事后已为前述《清远国土局92号批复》所完善，而且后岗居民三组已经签订了征地协议并收取了征地补偿款，没有证据证明其合法权益受到损害。因此，本院对上诉人后岗居民三组撤销该批复的上诉请求不予支持。关于后岗居民三组请求被征收土地权益属于其所有的上诉请求，涉案土地已经被依法征用为国有土地，不属于后岗居民三组所有的集体土地，且原审第三人清郊居委会已经就该土地领取了《国有土地使用证》。后岗居民三组的此项上诉请求，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定，属于政府职责和权限处理事项，不属人民法院行政诉讼审理的范畴。因此，本院对后岗居民三组的此项上诉请求不予审查。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人清远市清城区凤城街道清郊社区居民委员会后岗居民三小组负担。本判决为终审判决。审判长 李 继审判员 付庆海审判员 方丽达二〇一七年十二月十九日书记员 刘桂宜