上海市松江区人民法院行 政 判 决 书（2017）沪0117行初416号原告张国英。委托代理人张启武（系原告之夫）。被告上海市松江区新浜镇人民政府，住所地上海市松江区新浜镇中心街1号。法定代表人方闯烈，镇长。委托代理人臧宇华，上海市君悦律师事务所律师。原告张国英为与被告上海市松江区新浜镇人民政府（以下简称新浜镇政府）要求履行法定职责一案，向本院提起诉讼。本院于2017年9月5日受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于同年11月8日公开开庭审理了本案。原告张国英的委托代理人张启武，被告新浜镇政府副镇长朱冬锋、委托代理人臧宇华，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2016年6月1日，原告向新浜镇文华村村委会提交了《个人自建住房申请书》和户籍信息复印件，文华村村委会隔日签收，但直至2017年2月仍未有作为，拒绝履行法定义务[指对原告的自建住房申请依照《上海市农村村民个人建房管理办法》（以下简称《市村民建房管理办法》）规定履行初步审查义务并且上报到新浜镇政府，以便上级政府部门继续履行审核程序]。2017年2月原告向新浜镇政府监察室提交了申请履行法定义务申请书，请求按照《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）第三十六条之规定责令文华村村委会改正在原告户申请个人自建住房中不依照《市村民建房管理办法》规定履行法定义务的行为，并且限期监督改正完成。2017年2月16日新浜镇政府回复认定文华村的行为是正确的，回复中被告认为“文华村村委会在接到的申请书后，依据新浜镇政府关于公布《新浜镇农村村民住房管理实施办法》的通知，原告提供的户口中只有3个农村家庭户口，而根据《市村民建房管理办法》第二十七条规定，4人户或者4人以下户的宅基地总面积控制在150平方米至180平方米以内，而你们现在已经拥有总面积为158平方米的农村宅基地用房，据此，已不符合再次申请个人自建住房的标准。且文华村村民委员会也曾两次口头告知你，因为不符合标准，不予核准。”原告认为被告没有认真履行法定义务维护村民权利，相反采取一边倒的态度将错就错共同剥夺原告户应该享有合法取得自建住房的权利。第一，《市村民建房管理办法》中规定村民有七个申请条件符合之一就可以申请，原告户申请自建住房的理由是第一款（一）同户（以合法有效的农村宅基地使用证或者建房批准文件计户）居住人口中有两个以上（含两个）达到法定结婚年龄的其中一人要求分户建房，并且符合所在区县人民政府规定的分户建房条件。原告户家庭现有宅基地使用证上包括原告及兄张某甲两人都达到结婚年龄已经结婚生子，且都落户本村，目前一大家子九口人只有一处宅基地且面积只有四人户或四人户以下标准，我申请要求分户建房，另外再取得宅基地来建房分户居住，符合第一款的申请条件，但是村委会拒绝审批的理由是我们不符合第二款第（二）项的规定（我们现有的宅基地面积符合四人户或四人以下户的标准），这样的借口完全就是答非所问没有针对问题，更是属于非法给村民设定义务。第二，根据《市村民建房管理办法》第三条（有关用语的含义）第（一）项：农村村民，是指具有本市常驻户口的本市农村集体经济组织成员。原告户共有九口人（附户籍资料复印件）除了我父亲张某乙已经成为事业单位编制（现已退休）不再属于农村集体经济组织成员，其他八人都是保留本村集体经济组织成员资格，文华村村委会依据《新浜镇农村村民住房管理办法》（以下简称《新浜镇建房管理办法》）只以是否农业户口计数剥夺其他五个家庭成员的本村集体经济组织成员资格是没有法律依据的，其所说的《新浜镇农村村民住房管理实施办法》规定的第四-2-1条本身是减损了公民理应获得的上位法律规章赋予的法定权利，属于法外之法，属于无效文件，本案中原告要求附带审查该文件的合法性，不得作为原告申请自建住房的审批标准。第三，关于被告所认定的文华村村委会认为我们不符合申请条件不予核准，然后口头通知也是不符合法定程序的，《市村民建房管理办法》第十二条（集体经济组织内部的审查程序）村委会接到个人建房申请后，应当在本村或该户村民所在的村民小组张榜公布，公布期限不少于三十日。公布期间无异议，村民委员会应当在《农村村民个人申请表》上签署意见后，连同建房申请人的书面申请报送（乡镇）人民政府。公布期间有异议的，村委会应当召集村民会议或者村民代表会议讨论决定。同时《市村民建房管理办法》十三条（行政审批程序）中规定镇（乡）人民政府应当在接到村民委员会报送的《农村村民个人建房申请表》和建房申请人的书面申请后20日内，会同乡土地管理所进行实地审核，审核内容包括申请人是否符合条件，拟用地是否符合规定，拟建房位置以及层数，高度是否符合标准。同时《村委会组织法》规定村民委员会是村民自治组织不是行政机关，在审批《市村民建房管理办法》中规定的农村村民自建住房的过程中村委会只有初步审查义务但是没有最终决定权利。村民对这种权利的取得，还要靠政府的最终批准去实现。村委会只是口头通知，拒绝上报到镇（乡）政府致使村民无法继续完成得到申请批准自建住房的机会，所以不论村委会的审查意见如何，都必须在《农村村民个人建房申请表》和建房申请人的书面申请签署意见（同意或者不同意）并上报到新浜镇政府继续审核。综上所述，被告没有认真依法履行法定义务保护原告的法定公民权利。原告为维护自身合法权益，依法提起诉讼，请求法院：1、判决被告责令文华村村委会改正在原告户申请个人自建住房过程中不依照《市村民建房管理办法》规定履行法定义务的行为，责令文华村村委会履行原告户申请自建住房进行张榜公布，并在《农村村民个人申请表》上签署意见后，连同建房申请人的书面申请报送新浜镇政府的义务，并且监督文华村村委会限期30日内改正完成。被告辩称：一、文华村村委会不存在不依照法律、法规的规定履行法定义务的情况。被告不需要根据《村委会组织法》第三十六条规定，责令其改正。原告不符合71号文，未将其申请表提交政府。1、《市村民建房管理办法》第十二条规定：村民委员会接到个人建房申请后，应当在本村或者该户村民所在的村民小组张榜公布，公布期限不少于30日。公布期限无异议的，村民委员会应当在《农村村民个人建房申请表》上签署意见后，连同建房申请人的书面申请报送镇（乡）人民政府；公布期间有异议的，村民委员会应当召集村民会议或者村民代表会议讨论决定。2、在收到原告的《农村村民个人建房申请表》后，文华村村委会已根据上述规定，由于原告家庭不符合再次申请个人自建住房的标准，因此未予报送镇政府。3、《村委会组织法》第三十六条规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令其改正。但是目前，新浜镇文华村村民委员会已按照《市村民建房管理办法》相关规定，履行了法定义务，被告无需再责令其改正。而且，根据《市村民建房管理办法》，是否报送原告的《农村村民个人建房申请表》，由村民委员会视申请人是否符合条件而决定，被告无权要求其报送不符合申请建房条件的当事人的相关材料。二、该办法第二十七条规定，四人户或者四人以下户宅基地的总面积控制在150平米至180平米以内，原告提供的户口中只有3个农村家庭户口，而其家庭现在已经拥有总面积为158平米的宅基地面积，已不再符合再次申请个人自建住房的标准。对此被告已经进行书面告知释明。第四条规定，区（县）人民政府和镇（乡）人民政府负责本辖区内村民建房的管理。被告在收到原告递交的履行法定义务申请书后，要求文华村村委会进行情况说明，也核实了原告家庭的户口和宅基地情况，并向原告作出书面回复，已经完全履行了管理职责。综上，被告不存在未履行法定职责的情况，原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立，请求法院依法驳回其诉讼请求。被告新浜镇政府为证明其行政行为合法，提供了下列依据、证据：（一）职权依据：《市村民建房管理办法》第四条第三款、第四款。经质证，原告对上述依据不持异议。（二）事实证据：1、原告农业家庭《户口本》复印件，共11页，证明原告家庭的农业户籍为3人，分别是高某某，张国英，张某丙；2、1991年10月15日原告宅基地使用权审核表《上海市农村宅基地使用权审核表》，证明原告家庭宅基地为158平方米，已不符合71号文中规定再次申请个人自建住房的标准；3、2017年2月13日原告提出的《请求履行法定职责申请书》；4、2017年2月16日被告作出的《关于要求建房申请的回复》；5、2017年4月17日被告作出的《关于松访2017000024944信访事项的答复》；6、2017年4月10日新浜镇文华村村委会出具的《关于文华村张国英家庭的情况说明》。上述证据3-6，证明自原告提出申请后，被告就向文华村村委会了解情况，审核原告户籍及宅基地状况，作出了原告户不符合重新申请宅基地的认定，并向其进行书面回复。经质证，原告认为：证据1，户籍资料总共10页应当是9人，而不是3人。证据2内容没有错，只能证明现在有158平米的宅基地，但不能证明现在不符合申请标准。证据3、4、5，无异议。证据6，内容没有错，但是不能证明我们只有3人参加集体建房。依照71号文件第三条第一款规定，只要是本集体经济组织成员就可以参加集体建房，被告剥夺其他6个人集体经济组织成员资格没有法律依据。（三）适用法律法规依据：1、《市村民建房管理办法》第七条，第十一条第一款、第二款，第二十七条；2、浜府字（2015）10号《新浜镇农民宅基地“应建未建”住房解困试行办法》第一条规定：“……申请对象应具备如下身份：1、具备农业户籍身份（2010年12月31日后户口性质为农业的人员）……”；3、浜府字（2015）10号《新浜镇农民宅基地“应建未建”住房解困试行办法》规定：“……由于城乡发展规划的调整以及我镇正在开展的土地整治项目和郊野单元规划试点项目等政策的实施，就该办法中宅基地建房“应建未建”落实集镇住宅房的相关内容补充如下：……”；4、浜府字（2015）10号《新浜镇农民宅基地“应建未建”住房解困试行办法》第三条第二款规定：“分户申请，一般指一个家庭中有两个以上子女达到结婚年龄并符合分户条件，现状宅基地使用总面积未达到规定总面积标准的80%。”综上，原告家庭不符合申请资格。经质证，原告认为：张某甲生来就是在户口中，只是后来读了大学将户口迁出，毕业后迁回，其爱人原来也是松江某村集体户口成员，后来也是为了读大学将户口迁出，毕业后没地方迁，将户口迁回，其中只有张某乙找到了迁移处所以迁出。被告没有法律依据说9个户口中的5个人不具有集体经济组织成员户口资格。4人户或者4人以下户的宅基地总面积控制在150平方米至180平方米以内，是指第一块宅基地，而我们要申请的是第二块宅基地，并分户居住。被告质辩认为：本案的争议焦点是申请建房人口3人还是9人。被告认为其中有6人为非农户口，不符合农村集体经济组织成员的界定，有权申请建房的只有3人。（四）执法程序的法律、法规依据以及文本材料依据：证明程序合法的法律法规依据：1、浜府字（2015）10号《新浜镇农民宅基地“应建未建”住房解困试行办法》第五条规定：“（1）申请对象向户口所在地村民委员会提交申请，并提交相应的证明材料。（2）村委会收到住房困难申请后，应进行预审，初审合格后，在本村或该户村民所在的村民小组张榜公布，限期不少于30日。（3）公布期间无异议的应该由村民委员会召集申请对象村民小组户代表或村民代表讨论，出席率不低于应出席率的90%，通过率不低于到会参加人数的90%。（4）讨论通过后，村民委员会应当在《新浜镇农村村民住房困难申请表》上签署意见后，连同申请人书面申请报送镇村镇办。（5）村镇办会同规土所、动迁办等部门审核后报镇人民政府审批。（6）审批通过后在镇政府网站和申请地进行公示，时间不少于15天，无异议后由落实住房困难相关部门按规定予以解决。”2、《市村民建房管理办法》第十二条、十三条。经质证，原告不持异议。证明程序合法的文本材料证据：1、2017年2月13日原告提出《请求履行法定职责申请书》，2、2017年2月16日被告作出的《关于要求建房申请的回复》；3、2017年4月17日被告作出的《关于松访2017000024944信访事项的答复》；4、2017年4月10日新浜镇文华村村委会出具的《关于文华村张国英家庭的情况说明》。经质证，原告对上述证据真实性无异议，合法性有异议。认为村委会没有根据相关规定公布，不上报乡镇府如何审核。村委会是自治组织，不是行政机关，其没有给村民获取宅基地的权利。根据相关规定宅基地依靠国家机关批得，不上报使村民丧失权利。被告质辩认为：村委会可以进行初步审核是否符合申请，且村委会已经进行过初步审查，原告不符合其申请建房条件，因此不予上报，其做法合法。原告为证明其主张，提供了下列依据、证据：2011年12月2日上海市松江区新浜镇农村集体经济社员证：张某乙、高某某、张国英、张某甲、张某丙，证明张某甲本身就是集体经济组织成员，但却把其排除在外。经质证，被告对真实性无异议，但认为：1、认为关于高某某、张某丙、张国英，其第三页农业户口有土地份额62.78，张某甲、张某乙不享有土地份额，只是曾经有过土地份额。2、张某乙已经是公务员，与原告自己所说自相矛盾。即使算上这3人也只有5人，依旧没有权利增加宅基地。原告质辩认为：被告说其中张某甲、张某乙曾经是现在不是集体经济组织成员，需要被告证明，而且被告并没有法律依据证明其主张。上述依据、证据，本院认为：被告提供的法律法规在作出被诉行政行为时均合法有效；被告提供的事实认定、执法程序方面的证据，原告提供的事实证据，均符合证据的真实性、合法性和关联性的要求，本院均予以确认。根据当事人的诉辩意见和上述有效证据，本院确认以下事实：2016年6月1日，原告向新浜镇文华村村委会提交了《个人自建住房申请书》和户籍信息复印件，文华村村委会隔日签收，此后新浜镇根据上述规定，于同年11月21日，就原告申请个人自建住房事宜，进行张榜公布，公布期限为2016年11月22日至2016年12月21日。由于原告家庭不符合再次申请个人自建住房的标准，因此未予报送新浜镇人民政府。2017年2月13日原告提出《请求履行法定职责申请书》，请求按照《村委会组织法》第三十六条之规定责令文华村村委会改正在原告户申请个人自建住房中不依照《市村民建房管理办法》规定履行法定义务的行为，并且限期监督改正完成。同月16日新浜镇人民政府监察室予以书面回复，内容为：文华村村委会在接到原告申请后，依据新浜镇政府关于公布《新浜镇农村村民住房管理实施办法》的通知，原告的户口中只有3个农村家庭户口，根据《市村民建房管理办法》第二十七条规定，4人户或者4人以下户的宅基地总面积控制在150平方米至180平方米以内，而原告户现已拥有总面积为158平方米的农村宅基地用房，已不符合再次申请个人自建住房的标准，且文华村村委会也曾两次口头告知，因为不符合标准，不予核准。此后，原告提出信访，被告遂向文华村村委会了解情况，审核原告户籍及宅基地状况，同年4月10日新浜镇文华村村委会出具了《关于文华村张国英家庭的情况说明》，2017年4月17日被告向张国英作出《关于松访2017000024944信访事项的答复》。本院认为：根据《市村民建房管理办法》第四条第三款、第四款的规定，被告具有作出被诉行政行为的法定职权。第二十七条规定：“个人建房的用地面积和建筑面积按照下列规定计算：（一）4人户或者4人以下户的宅基地总面积控制在150平方米至180平方米以内，其中，建筑占地面积控制在80平方米至90平方米以内。不符合分户条件的5人户可增加建筑面积，但不增加宅基地总面积和建筑占地面积。本案原告户口中只有三人为农村集体经济组织成员，故原告的申请不符合条件，被告在收到原告的申请后查明了事实，并在法定期限内作出了答复，不存在不履行法定职责的情形。被告作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告提出的事实和理由缺乏事实和法律依据。本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张国英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张国英负担（已交）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  陆 云人民陪审员  陆丽萍人民陪审员  倪顺法二〇一七年十二月六日书 记 员  蔡莉雯附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。