广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2016)桂01行初171号 原告上林县白圩镇高长村内甘节经济联合社（以下简称“内甘节经联社”）。 诉讼代表人覃寿新，该经联社主任。 委托代理人覃重山，男，1982年1月16日出生，瑶族，住广西上林县。 委托代理人钟启苏，广西恒聚律师事务所律师。 被告上林县人民政府（以下简称“上林县政府”）。地址上林县明山路116号。组织机构代码75978745-1。 法定代表人蓝宗耿，该县县长。 委托代理人覃香杰，上林县法制办公室工作人员。 委托代理人李玫霞，上林县法制办公室工作人员。 被告南宁市人民政府（以下简称“南宁市政府”），南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，该市市长。 委托代理人卜振国，南宁市法制办公室工作人员。 第三人上林县白圩镇高长村高山经济联合社（以下简称“高山经联社”）。 诉讼代表人陈振恩，该经联社主任。 第三人上林县白圩镇高长村高岭经济联合社（以下简称“高岭经联社”）。 诉讼代表人覃庭香，该经联社主任。 以上第三人的共同委托代理人莫福海，男，1940年11月8日出生，汉族，住广西上林县。 原告内甘节经联社不服被告上林县政府土地行政确权及南宁市政府行政复议一案，于2016年4月25日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月27日立案受理后，向被告上林县政府、南宁市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月14日公开开庭审理了本案。原告内甘节经联社的诉讼代表人覃寿新及其委托代理人覃重山，被告上林县政府的委托代理人覃香杰、李玫霞，南宁市政府的委托代理人卜振国，第三人高山经联社的诉讼代表人陈振恩、第三人高岭经联社的诉讼代表人覃庭香及两位第三人的共同委托代理人莫福海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上林县政府于2015年8月18日作出上政发[2015]30号《关于对白圩镇高长村今而土地权属纠纷的处理决定》（以下简称“被诉处理决定”），载明：纠纷地“今而”（又名甘垒），县政府统称“今而”，位于内甘节庄西边。其四至范围为：东至内甘节种植经营的竹林、苦楝树边为界，西以高山经营的鱼塘边为界，北至内甘节种的竹林边沟为界，南以内甘节经营的旱地边缘为界。纠纷地总面积10.718亩（其中村道面积为0.457亩）。纠纷地在土改、合作化、四固定三个时期没有划分过权属，双方在纠纷地范围内均没有生产经营管理，目前纠纷地为荒地。纠纷前双方曾经在纠纷地内共同放牧及共同埋葬夭折未成年人尸。从七十年起，双方因纠纷地权属曾经发生数次纠纷，各级政府也多次对双方进行调解，始终没有达成协议。 上林县政府认为，纠纷地“今而”在土改、合作化、四固定三个时期没有划分过权属，双方当事人在纠纷地没有连续、稳定的经营管理、对纠纷地确权，应当依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条：“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”、第三十条第二项：“权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。”规定作为依据。结合双方在纠纷地及周边经营管理状况，对纠纷地划分应该首先考虑及照顾双方对纠纷地管理、使用的便利。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“…单位之间发生的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。”及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第二项的规定，作出以下处理决定：一、纠纷地“今而”东面靠近内甘节的土地面积5.04亩，所有权和使用权，确定给内甘节经联社农民集体所有；二、纠纷地“今而”西面靠近高山经营管理鱼塘的土地面积5.221亩，所有权和使用权，确定给高山、高岭经联社农民集体共同所有；三、纠纷范围内村道面积0.457亩土地不作权属划分，保持原状。 南宁市政府于2016年3月24日作出南府复议[2016]13号《行政复议书》，认为：纠纷地在土改、合作化、“四固定”三个时期没有划分过权属，双方当事人在纠纷地没有连续、稳定的经营管理事实，上林县政府从“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则出发，结合双方在纠纷地及周边经营管理状况，依据相关法律的规定作出30号处理决定，其认定事实清楚、适用法律依据正确、程序合法。内甘节经联社主张争议地的全部权属，证据不足、理由不充分，本机关不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：维持上林县人民政府作出的《上林县人民政府关于对白圩镇高长村今而土地权属纠纷的处理决定》（上政发[2015]30号）。 原告内甘节经联社诉称，第一，原告从未与第三人高山庄、高岭庄同为一个集体生产单位，人民公社时期，原告属甘水大队，高山、高岭庄则属高芝大队。甘水大队与高芝大队均有各自的集体土地进行生产劳动。甘水大队在争议地“甘垒”建有榨油访、养猪场、妇产院等生产设施并种植有林木。在四固定时期，原告是将“甘垒”并入甘水大队集体所有。因此，原告在四固定时期没有与高山、高岭庄划分并固定土地。第二，2009年4月，被告上林县政府作出上政法[2009]22号处理决定将“甘垒”确权给原告所有，第三人不服诉至人民法院后撤回起诉重新向上林县政府申请对“甘垒”确权并要求重新勘界确定争议地范围，将原争议地面积25.77亩缩小至10.718亩。第三人并主张原告提供的证据材料与该10.718亩争议地没有关联。原告认为该10.718亩系原25.77亩争议地的一部分，不同意按照第三人主张的10.718亩重新确定争议地面积，无奈经被告多次要挟才签字确定现10.718亩为争议地范围。第三，第三人向政府申请重新踏界时，已经表明对原25.77亩纠纷地中内建房地段、农户开荒地段与林地不再争议，只主张该10.718亩土地的所有权。也就是说，原告与第三人争议地面积实为25.77亩，只是因为第三人放弃部分土地的权属主张，争议地面积有所缩小，但该25.77亩土地是一个整体，10.718亩争议地只是其中的一部分，不代表该10.718亩土地是另一块土地，不可分割处理。综上，被告认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。请求人民法院撤销被告上林县政府于2015年8月18日作出的上政发[2015]3号处理决定和南宁市政府于2016年3月24日作出的南府复议[2016]13号处理决定。责令被告重新作出处理将争议地25.77亩全部确定归原告所有。本案诉讼费由被告负担。 原告内甘节经联社为其主张，向本院提交以下证据材料：1.苏国能住宅用地呈批表，2.覃祖吉住宅用地呈批表，3.覃寿权住宅用呈批表（即土地使用证），4.覃寿安土地使用证，5.覃进星土地使用证，6.覃进扬土地使用证，7.覃寿权土地使用证，8.覃振兴土地使用证，9.覃寿延土地使用证，10.内甘节庄80年代土地承包责任分田地到户登记表，11.覃志臣证明材料，12.覃永保证明材料，13.叶吉新证明材料，14.覃建恩证明材料，15.覃振荣证明材料，16.覃寿年证明材料，17.覃秀兰证明材料，18.覃祖承证明材料，19.覃寿权、蓝英光证明材料，20.覃寿现证明材料，21.覃宗然证明材料，22.梁建新证明材料，23.覃文熙证明材料，24.覃世其证明材料，25.覃寿川证明材料，26.何如花证明材料，27.李玉莲、覃英兰等人证明材料，28.覃秀兰、覃桂年等人证明材料。 被告上林县政府辩称，争议地“今而”（又名甘垒），在土改、合作化、“四固定”时期没有进行权属划分。被告于2009年4月14日作出上政发[2009]22号处理决定对争议地作出土地确权，将权属全部确定给原告所有。第三人不服，向上林县人民法院起诉，法院审理认为部分事实不清，建议被告撤销[2009]22号处理决定重新处理。2011年4月10日，被告作出《关于撤销上政发[2009]22号文件的决定》并重新进行确权调查。2013年9月，第三人向被告提出重新确权申请，第三人表明对原纠纷地中建房地段、农户开荒地段及林地不再争议，只争议草坪地段。因纠纷面积发生变化，被告组织原告与第三人重新勘界，重新确认纠纷范围，原告与第三人均签字认可。有证据表明，从80年代退耕还牧后，原告及第三人均有在纠纷地草坪内放牧、埋葬夭折未成年人的事实，并有一条通往高山庄的村道，面积为0.457亩，按新农村规划，该道路属于公共用地，不宜进行分割。现纠纷范围内，多年来纠纷双方均没有进行实质性经营管理。结合本案实际，被告依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第二款：“权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益基础上作出处理决定”并结合“三个有利原则”对纠纷地进行处理并无不妥。 被告上林县政府为辩解，提交如下证据、依据，证明本案处理认定事实清楚、程序合法、适用法律正确：1.公文处理卡，2.申请书，3.受理告知通知书，4.提出答辩通知书，5.答辩状，6.报告，7.上政发（2009）22号处理决定，8.法院建议书，9.上政法（2011）10号处理决定，10.现场勘查笔录，11.第三人经联社主任任职证明，12.原告经联社主任任职证明，13.覃寿新询问笔录，14.陈振恩谈话笔录，15.覃振斌询问笔录，16.协议书，17.调解笔录，18上政法（2015）30号处理决定。 被告南宁市政府辩称，上林县政府作出被诉处理决定认定主要事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，被告南宁市政府予以维持于法有据。原告主张没有事实和法律依据。请求人民法院驳回原告诉讼请求。 被告南宁市政府为辩解，提交如下证据、依据：1.行政复议申请书，2.法定代表人身份证明书、身份证复印件，3.上政法（2015）30号处理决定，4.行政复议案件受理通知书，5.行政复议答复书、证据目录，6.行政复议决定书，7.行政复议文书送达事项确认书及送达回证。 第三人高岭经联社与高山经联社述称，第一，原告虚构事实，原告主张内甘节庄自初级社、人民公社时期以来均未与高山、高岭庄在同一生产单位，将内甘节庄与原高长初级社、高级社、高长大队的关系截断，原告为应诉需要将争议地“今而”辩称为“甘垒”，把原高长社企业在争议地牛场建造的养猪场、榨油坊、妇产院等称为甘水大队所建。原告列举的18个死者无一家属签字确认，并不埋在争议地。第二，第三人长期对争议地经营管理。解放前后，高山庄在争议地草坪地段埋过多个未满36岁死者；1955年划定争议地为高山、高岭庄牛场后，两庄除在1975、1978年耕种外一直将其作为牧场放养群牛。高岭庄于1992年修建的一条宽约5米的村道经过争议地。1975年以粮为纲时期，高山、高岭两庄请白圩公社机耕队耕犁两庄的全部牛场地，种植三年作物，后随形势变化弃耕还牧。第三，原告侵占第三人土地。第三人对包括争议的25.77亩土地享有所有权，因部分被侵占建房或农户开荒占用超过20年，又为顾及相邻村民的和睦关系，第三人不再追诉权属，主动将争议地范围缩小至现争议的10.718亩。上林县法院于2011年2月7日开庭审理本案，该院于2011年2月14日向上林县政府发出《建议撤销上政发[2009]22号文件》，第三人于2011年4月15日到上林县法院办理撤诉。此后，第三人于2012年11月23日重新向被告提交确权申请书。综上，无论原争议地还是现争议地（25.77亩或10.718亩）均为第三人所有的集体土地，原告的主张没有事实和法律依据。 第三人高岭经联社与高山经联社向本院提交以下证据材料：1.“今而”牛场地纠纷地形图，2.参加划定牛场地组织人员证明（证人芝沙庄覃建业），3.参加划定牛场地组织人员证明（证人谭某），4.参加机耕队机手证明（证人白圩镇龙宝村密塘庄覃荣志），5.爱长村石俭庄村民证明（证人韦某），6.原高长大队企业人员证明（证人芝养庄覃世红），7.修路协议证明（证人高山庄、高岭庄代表），8.邻庄村民证明（证人芝养庄覃世明），9.原高长大队企业人员证明（证人李村庄刘承贵），10.妇产院接生员证明（证人覃排村乔境庄莫彩兴），11.村干证明（陈加年），12.村干证明（莫福洋），13.死者家属证明，14.澄清证明（莫福海），15.陈庆民证明，16.陈佑民证明，17.陈加年证明，18谭爱珍证明，19.莫福海证明，20.陈真民证明，21.高山、高岭两庄向县政府提交证据目录，22.莫福洋证明，23.内甘节庄出具的死者信息，24.对内甘节覃振群询问笔录，25.内甘节庄分地表，26.韦英高证明。 经庭审质证，原告对被告上林县政府的证据2、6、9、10的真实性、合法性、关联性有异议，两被告及两第三人对原告证据的关联性不予认可，原告对两第三人证据的真实性、合法性和关联性不认可。综合各方当事人证据意见，本院对本案证据认定如下：两被告提供证据可以作为本案确权处理及行政复议程序的合法性依据，原告及两第三人提供证据不能确定与争议地的关联性，本院对其证明力不予认可。 经审理查明：纠纷地四至范围及面积与被告上林县政府作出被诉处理决定认定一致，面积共计10.718亩（其中村道面积为0.457亩）。上林县政府于2009年4月14日作出的上政发﹝2009﹞22号《关于白圩镇高长村“今而”牛场地权属纠纷的处理决定》载明：高山、高岭经联社于2006年2月4日向白圩镇人民政府提出权属纠纷调处申请，2006年9月25日白圩镇转呈上林县人民政府调处。上林县人民政府将争议地25.77亩（扣除通往高岭村的道路0.55亩）的土地所有权为内甘节经联社集体所有。该25.77亩已包括现争议地。高山、高岭经联社不服该处理决定，经复议后于2010年12月6日向上林县法院提起诉讼，上林县法院于2010年2月14日向上林县政府出具《关于建议撤销上政发﹝2009﹞22号“关于白圩镇高长村‘今而’牛场地权属纠纷的处理决定”的意见》。上林县政府于2011年4月13日作出上政发﹝2011﹞10号《关于撤销﹝2009﹞22号文件的通知》。2013年9月1日，高山经联社、高岭经联社再次向被告上林县政府提出申请，上林县政府于2015年6月25日组织原告和两第三人代表进行现场勘界，确定各方当事人的争议地面积为10.718亩。上林县政府对各方当事人进行询问调查，各方当事人均未能提供证据证明争议地在土改、合作化、四固定等时期划定权属，各方当事人在争议地范围内均没有生产经营管理。上林县政府结合有关询问调查认定纠纷前各方曾经在争议地内共同放牧及共同埋葬夭折未成年人尸。从20世纪70年代以来，本案当事人因土地权属纠纷问题曾经发生数次纠纷，各级政府也多次对双方进行调解，始终没有达成协议。各方当事人对相互之间的历史沿革问题有不同表述，但现均属于高长村委会管辖。 本院认为，原告内甘节经联社认为被告上林县政府对其作出的被诉处理决定侵犯合法权益，提起本案行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，被告上林县政府作为县级政府有权对土地权属争议进行处理，被告南宁市政府应作为本案共同被告参加诉讼。我国有关土地纠纷调处的法律法规政策规定，集体土地权属的确定，应以“四固定”等历史时期定论为准，“四固定”后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，应继续遵循。“四固定”时未确定权属的，可参考合作化时权属或经营管理事实，确定山权林权。综合各方当事人诉辩意见，本案焦点争议问题是：被告上林县政府认定无证据表明涉案争议地已在土改、合作化、“四固定”时期划定权属并根据三个有利于原则作出被诉处理决定有无事实和法律依据？ 《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册；（二）农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料…”也就是说，认定历史时期对争议地权属划定情况，应当充分考虑当时书证材料，但本案原告及第三人均未提供任何当时有效证据证明权属主张，被告上林县政府据此认定无证据证明涉案争议地已划定权属并未违反法律规定，本院予以支持。 《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条规定：“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。”据此可知，各方当事人对权属主张应提供证据予以证明。否则，确权机关可兼顾事实和各方利益基础上予以裁量确定。因各方当事人均未提供有效证据证明有对涉案争议地持续稳定经营管理行为，且无充分证据表明涉案争议地权属已划归本集体所有，上林县政府综合考虑各方当事人有在争议地放牧、埋葬死人及争议地位于原告及两第三人相邻土地的中心位置、且有通往高山高岭两村的村道用地贯穿争议地等事实，作出被诉处理决定系其合法行使裁量权，未超出法定限度，未侵犯各方当事人的合法权益，有利于尽快平息延续数十年争议，有利于当地群众团结稳定、有利于生产生活及经营管理，符合法律规定，本院予以支持。至于原告主张的争议地面积缩小问题系经各方当事人现场勘查后确定，且并不会影响当事人对案外土地的权属主张。原告以被告缩小争议地范围予以抗辩没有事实和法律依据，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告上林县白圩镇高长村内甘节经济联合社的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告上林县白圩镇高长村内甘节经济联合社负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，或提出缓交申请不被批准仍不预交的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  陆文勇 审 判 员  戴声长 代理审判员  林国帅 二〇一七年十二月十三日 书 记 员  李 慧 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。