山西省太原市中级人民法院行政判决书（2016）晋01行初152号原告赵润芝，女，1948年4月4日出生，汉族，太原市村民，住山西省太原市。原告郑俊华，女，1981年10月28日出生，汉族，太原市村民，住址同上(系原告赵润芝之女)。原告赵花平，女，1982年5月13日出生，汉族，太原市村民，住址同上(系原告赵润芝之媳)。原告郑某，男，2003年11月30日出生，汉族，太原市村民，住址同上(系原告赵润芝之孙)。四原告共同委托代理人梁雪香、祝岩杰，山西祥昊律师事务所律师。被告太原市小店区人民政府，住所地太原市小店区昌盛西街**。法定代表人李卫平，区长。委托代理人韩静，小店区人民政府工作人员。委托代理人张芹，山西臻兴律师事务所律师。被告山西转型综合改革示范区管理委员会，，住所地太原市龙盛街**法定代表人张金旺，主任。委托代理人任扬，山西转型综合改革示范区管理委员会产城融合中心负责人，住太原市桃园北路小区**楼****。委托代理人段平陆，山西瑞茨律师事务所律师。第三人太原经济技术开发区下庄社区居民委员会。法定代表人张继龙，主任。委托代理人康润林，太原经济技术开发区下庄社区居民委员会副主任，住小，住小店区下庄社区南街******div>委托代理人段平陆，山西瑞茨律师事务所律师。原告赵润芝、郑俊华、赵花平、郑某因土地行政决定一案，于2015年8月25日向本院提起行政诉讼。本院作出（2015）并行初字第163号行政判决后，原告不服提起上诉，山西省高级人民法院作出（2016）晋行终165号行政裁定，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，经原告申请通知太原市小店区人民政府作为被告参加诉讼，并依据（2016）晋行终165号行政裁定追加太原经济技术开发区下庄社区居民委员会为本案第三人。于2017年12月15日公开开庭审理了本案，原告赵润芝、郑俊华及原告的委托代理人梁雪香，被告太原市小店区人民政府的委托代理人韩静、张芹，被告山西转型综合改革示范区管理委员会的委托代理人委托代理人任扬、段平陆，第三人太原经济技术开发区下庄社区居民委员会的委托代理人康润林、段平陆到庭参加了诉讼。本案于2017年1月19日因太原经济技术开发区管理委员会的相关具体职能尚未确定为由中止审理，现恢复审理并已审理终结。2015年4月24日太原经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）作出《关于收回下庄村社区全体居民宅基地使用权的决定》（以下简称《决定》）四原告诉称，原告一家四口于1979年定居下庄村委会，成为该村合法居民。因定居后该村未给原告分配过宅基地，就此情况2002年经原告申请，政府向其颁发0000479号《农房用地通知书》，同意原告使用村内空闲地0.297亩作为宅基地建房使用，原告一直未在被批准的土地上建房。2011年太原经济技术开发区城中村改造领导组组织召开的听证会否定了0000479号《农房用地通知书》。该听证会意见对外产生了行政效力的作用。城中村改造后原告一家四口人无钱买房，在村里也租不到合适的住房，故诉请人民法院依法撤销开发区管委会2015年4月24日作出的《决定》；诉讼费用由被告承担。原告向本院提交如下证据：证据1、晋发（2016）51号《关于建设山西转型综改示范区的实施方案》第4条第5点，山西转型综合改革示范区管理委员会（以下简称综改示范区管委会）没有这项职能，应该是太原市小店区人民政府（以下简称小店区政府）。证据2、《农房用地通知书》及存根。批准原告占用村内空闲地0.297亩建房。证据3、山西青年报2005年3月28日报纸复印件，记载建房的时候受到阻扰，且一直在延续，包括村委会领导。证据4、听证会意见。作出的结论性意见是不符合事实和法律和规定的，原告作为村民符合一户一宅的条件。证据5、《决定》。证据6、《关于收回下庄社区全体居民宅基地使用权公告》。被告小店区政府答辩称，一、原告不享有宅基地使用权，其与被诉行政行为没有利害关系。根据国家土地管理局（现国土资源部）《关于印发确定土地所有权和使用权的若干规定的通知》第五十二条的规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。原告于2002年10月23日获批建房申请。2005年下庄村民委员会已经作了决定，原告不具有土地使用权。2011年11月太原经济技术开发区城中村改造领导组作出了《关于解决下庄村29户信访问题听证会意见》再次证明原告不享有宅基地使用权。其与被诉行政行为不具有利害关系，应驳回其起诉。二、原告不具备诉讼主体资格，无权提起本案诉讼。根据太原市人民政府《关于印发太原市城中村改造管理试行办法的通知》的规定，对下庄社区的拆迁改造是根据太原市城中村改造建设规划的安排实施的。根据最高人民法院《关于审理涉及农集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。而本次提起诉讼的仅原告4人，未超过下庄居民的半数，其不具备诉讼主体之资格，无权提起本案诉讼。三、被告并非本案适格被告，原告错列被告。自开发区管委会成立以后，下庄社区划归太原经济技术开发区进行管理。包括到2016年山西省人民政府开始筹建综改示范区管委会，下庄社区至今并未由小店区政府接管，被告并非具体行使开发区管委会职权的行政机关，不是本案适格被告。综上，原告不享有宅基地使用权，不具备原告诉讼主体资格，且被告不是本案适格被告。请求驳回原告的起诉。被告小店区政府向法庭提交以下证据：证据1、《太原市人民政府关于印发下放政府管理事权的通知》。证明太原市人民政府下放给太原经济技术开发区的事权包括对区内土地实行分批统征等。证据2、太原市人民政府《关于印发太原市城中村改造管理实行办法的通知》。证明开发区管委会具有对改造村集体土地进行调查、确权、登记、发证，依法办理农用地转用和土地征收为国有土地手续等职责。证据3、《关于印发确定土地所有权和使用权的若干规定的通知》。证明原告于2002年10月23日获批建房申请，在两年内未使用宅基地建房，未取得宅基地使用权。证据4：最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地若干问题的规定》。证明开发区管委会作出的《决定》，只有下庄过半数居民可以对涉及原村集体土地的行政行为提起诉讼。证据5、《关于下庄村管理权的问题》，到目前为止下庄村仍然没有移交小店区政府。被告综改示范区管委会答辩称，原开发区管委会现已变更为综改示范区管委会。按照山西省人大常委会《关于山西转型综合改革示范区行政管理事项的决定的通知》，市委、政府文件，有关范围内社区村委会应当移交市区人民政府，但是这项规定一直没有实施，下庄社区委员会有关征地拆迁只能仍然由综改示范区管委会实施，并未移交小店区政府。原告请求撤销的《决定》是下庄整村拆迁过程中由国土部、省政府批准，土地征收过程中的行政行为，将所有的宅基地收回是按照《土地管理法》的规定收回和注销，是法定行为。原告诉讼主张依据的《农房用地通知书》于2015年4月24日开发区管委会作出的《决定》不是同一事实，没有关联性。故请求驳回原告的起诉。被告综改示范区管委会向法庭提交以下证据：证据1、《国土资源部关于太原市和大同市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函【2010】956号）及附件，证明2010年11月29日国土资源部下文批复同意山西省人民政府所报的《关于2010年度城市建设用地的请示》，同意太原市辖区内农用地转用和土地征收方案，下庄社区包含在内。证据2、《关于太原市2010年度城市建设用地第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（晋政地字【2011】256号），证明2011年4月6日省政府批复同意市政府申报的包括经济区在内的农用地转用征收实施方案。证据3、《关于太原市2010年第一批次建设用地的批复》（晋政地字【2011】264号），证明2011年4月7日省政府再次发文同意市政府涉及太原市经济技术开发区和小店街办等5个村土地的转用请示。证据4、《国土资源部关于太原市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函【2011】769号），证明2011年10月29日国土资源部再次发文同意太原市农用地的转用和征收方案。证据5、《关于太原市2011年度城市建设用地第二次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（晋政地字【2012】269号），证明2011年省政府向市政府发文，同意市政府农用地的转用和土地征收方案。证据6、《关于太原市2011年第四批次建设用地的批复》（晋政地字【2012】216号），证明省政府2012年4月25日向市政府下发，同意对包括下庄村在内的5个村土地进行征收转为建设用地。证据7、《关于转发山西省人民政府》（并国土资函【2012】94号），证明市政府于2012年向被告发文，同意被告征收包括下庄村在内的5个村土地转为建设用地。证据8、《关于太原市2012年度城市建设用地第四批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（晋政地字（2013）159号），证明2013年10月30日省政府再次向市政府发文，同意市政府包括下庄村在内的9个村土地的转为建设用地。证据1-8是作出《决定》的依据。证据9、《关于申请收回下庄社区全体居民宅基地使用权的报告》、《关于申请收回下庄社区全体居民宅基地使用权有关情况的报告》（并经社发【2015】26号）、《关于社会事务局的办理意见》、《关于收回太原经济技术开发区下庄社区全体居民宅基地使用权的审查意见》（晋国土资厅并经土字【2015】11号），证明2015年4月11日开始，被告开始依法进行征地，征地程序合法。证据10、2015年4月17日《太原经济技术开发区联度会议经要》（2015）4次，证明2015年4月17日太原经济技术开发区召开会议，同意对下庄村违法建筑和剩余宅基地上建筑物依法实施强制拆除。证据11、《决定》，证明2015年4月24日被告给社会事务局、下庄社区居委会发文，批准收回下庄社区全体居民宅基地使用权。证据12、《关于收回太原经济技术开发区下庄社区全体居民宅基地使用权公告》，被告依法对《决定》进行了公告。证据13、太原日报刊登2015年4月24日《关于收回太原经济技术开发区下庄社区全体居民宅基地使用权公告》。证据14、《关于申请批准下庄村城中村改造拆迁安置补偿方案的请示》、《关于下庄村城中村改造拆迁偿安置方案的批复》（并经城改字【2011】1号）、《太原经济技术开发区下庄村城中村改造拆迁偿安置方案》、2011年6月9日下庄村村民代表会议《会议纪录》、拆迁组人员入户宣讲照片、《太原经济技术下庄村城中村改造拆迁安置补偿协议》，证明下庄村依法制定了拆迁补偿协议，经村民代表会议讨论通过，并经被告同意。证据15、2002年11月5日太原市人民政府《关于加快太原市经济技术开发区发展的指导意见》。第7页第14项将下庄村整村划为开发区。17页实施细则第3项土地管理职能（2）（3），土地注销属于地证地籍管理。证据16、2015年5月8日行政处罚权委托书。证据17、太原市人民政府《关于下放政府管理事权的通知》。证据18、太原市建设管理委员会《关于下放事权的实施意见》。证据19、山西省人大常委会《关于山西转型综合改革示范区行政管理事项的决定的通知》。证据20、山西省人民政府《关于赋予山西转型综合改革示范区部分省级行政管理权的通知》。证据21、太原市机构编制委员会《关于山西转型综合改革示范区委员会整合设置所属事业单位的批复》。第三人太原经济技术开发区下庄社区居民委员会述称，下庄村2011年开始改造的时候，人均35平米住房都给了，至2015年开始分配，下庄村现在全部都有，原告有140平米住房。我们尊重政府和法院的意见。经庭审质证，原告对被告小店区政府的证据1、2、4没有异议。证据3规定本身没有意见，实际是因为有阻扰没有盖成房，村委会同意原告住在公房，作为合法村民，应该有与其他村民同等的权利，应得到拆迁利益。证据5不认可，省政府的文件是已经实施了。原告对被告综改示范区管委会的证据1-14真实性没有异议。证据15-21认为证明的是综改示范区管委会的相关职能，原告查到的文件是应该小店区政府负责管理。被告小店区政府对原告的证据1认为到目前为止下庄村没有移交小店区政府管理。证据2认为不是下放通知以后就一直拥有宅基地使用权，原告在两年内没有建房，没有取得宅基地使用权。证据3认为原告不具有宅基地使用权。证据4也表明原告不享有宅基地使用权。证据5-6没有异议。被告小店区政府对被告综改示范区管委会证据16认为与本案没有关系，其余均认可。被告综改示范区管委会对原告的证据1真实性合法性认可，按照文件规定相关事务是要交到当地政府，但至今还未移交。证据2合法性不认可，经与下庄前几届的村委会干部了解，与原告情况一样的有29户，是未经过村民相关会议批准，村委会当时就予以否定和制止，没有形成后续建筑，所以不予认可。证据3真实性认可，关联性不认可。证据4没有异议。证据5-6认可。被告综改示范区管委会对被告小店区政府的证据均没有异议。第三人太原经济技术开发区下庄社区居民委员会对原告证据认为2017年11月6日选举完，我们的上级单位是经济技术开发区，不是小店区政府。第三人太原经济技术开发区下庄社区居民委员会对被告小店区政府、综改示范区管委会证据均没有异议。经对证据及各方当事人的质证意见进行综合分析，本院认为原告的证据3与本案无关联性，原、被告各方提交的其余证据来源合法，与本案相关联，本院予以采信。经审理查明，2002年10月经原告赵润芝申请，小店区国土资源局向其颁发0000479号《农房用地通知书》，批准原告占用村内空闲地0.297亩建房，并明确"接通知后，由乡（镇）土地管理员放线后使用，建筑完工后，申报乡（镇）办理宅基地使用证手续"。但原告一直未在被批准的土地上建房。2011年6月27日，太原经济技术开发区下庄村支部委员会、太原经济技术开发区下庄村村民委员会向经济区管委会作出《关于申请批准下庄村城中村改造拆迁安置补偿方案的请示》及《太原经济技术开发区下庄村城中村改造拆迁偿安置方案》；2011年6月27日开发区管委会作出并经城改字【2011】1号《关于下庄村城中村改造拆迁偿安置方案的批复》。2011年11月太原经济技术开发区城中村改造领导组作出《关于解决下庄村29户信访问题听证会意见》：1、该村29户村民宅基地使用权手续不完善；2、该村29户村民没有取得宅基地使用证，不是集体土地使用权人；3、该村29户村民反映的宅基地问题不属于本次下庄村拆迁补偿安置范围；4、该村29户村民中的无房户，由村两委尽快拟定出安置意见后报管委会研究决定；5、该村29户村民对于本次答复，如有异议，可通过诉讼程序，利用法律途径解决。另查明，2010年11月29日国土资源部作出国土资函【2010】956号《国土资源部关于太原市和大同市2010年农用地转用和土地征收方案的批复》，批复同意山西省人民政府所报的《关于2010年度城市建设用地的请示》，同意太原市辖区内农用地转用和土地征收方案，下庄社区包含在内；2011年4月6日省政府作出晋政地字【2011】256号《关于太原市2010年度城市建设用地第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》；2011年4月7日省政府作出晋政地字【2011】264号《关于太原市2010年第一批次建设用地的批复》，同意市政府涉及太原市经济技术开发区和小店街办等5个村土地的转用请示；2011年10月29日国土资源部作出国土资函【2011】769号《国土资源部关于太原市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》，再次同意太原市农用地的转用和征收方案。2011年省政府作出晋政地字【2012】269号）《关于太原市2011年度城市建设用地第二批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》；2012年4月25日省政府作出晋政地字【2012】216号《关于太原市2011年第四批次建设用地的批复》，同意对包括下庄村在内的5个村土地进行征收转为建设用地；2012年太原市国土资源局作出并国土资函【2012】94号《关于转发山西省人民政府》，同意开发区管委会征收包括下庄村在内的5个村土地转为建设用地；2013年10月30日省政府作出晋政地字（2013）159号《关于太原市2012年度城市建设用地第四批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》，建设用地涉及太原经济技术开发区、太原农牧场和小店区黄陵街办等2个街办马练营村等9个村土地。2015年4月11日，太原经济技术开发区下庄社区居民委员会向经济区社会事务局《关于申请收回下庄社区全体居民宅基地使用权的报告》；2015年4月13日，经济区社会事务局向开发区管委会作出并经社发【2015】26号《关于申请收回下庄社区全体居民宅基地使用权有关情况的报告》；2015年4月14日，开发区管委会向太原经济技术开发区土地分局作出《关于社会事务局的办理意见》；2015年4月24日，太原经济技术开发区土地分局作出晋国土资厅并经土字【2015】11号《关于收回太原经济技术开发区下庄社区全体居民宅基地使用权的审查意见》。2015年4月17日，太原经济技术开发区召开会议，会议原则同意对下庄违法建筑和剩余宅基地上建筑物，严格按照法律程序实施强制拆除。2015年4月24日，开发区管委会向社会事务局、下庄社区居委会作出《关于收回下庄社区全体居民宅基地使用权的决定》，同日，作出《关于收回太原经济技术开发区下庄社区全体居民宅基地使用权公告》，并于太原日报予以公告。再查明,太原经济技术开发区下庄村村民委员会于2012年变更为太原经济技术开发区下庄社区居民委员会。开发区管委会现已整合为综改示范区管委会。晋发（2016）51号《关于建设山西转型综改示范区的实施方案》中规定，示范区内社会事务由所在市、县（市、区）政府负责管理。征地、拆迁、民政、卫生计生、教育、农村、城中村改造等事务由当地政府负责。庭审中，综改示范区管委会对此并无异议，但述称涉案职能目前并未移交。本院认为，依据中共山西省委、山西省人民政府印发《关于建设山西转型综改示范区的实施方案》的通知（晋发（2016）51号）规定，征地、拆迁、民政、卫生计生、教育、农村、城中村改造等事务由当地政府负责。故涉案职能应为小店区政府，但实际并未移交，综改示范区管委会亦予以认可，且《决定》是整合前开发区管委会作出。故小店区政府、综改示范区管委会系本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定"有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。"本案中，太原经济技术开发区下庄社区居民委员会根据太原市城中村改造建设规划的安排，上报上级相关部门申请收回下庄社区全体居民宅基地使用权，开发区管委会于2015年4月24日作出《关于收回下庄社区全体居民宅基地使用权的决定》并未违反相关法律法规的规定。本案原告通过申请虽然已取得了《农房用地通知书》但其未完成建房，未取得宅基地使用权证，仅依据《农房用地通知书》主张其享有宅基地使用权，请求撤销《决定》的诉请于法无据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告赵润芝、郑俊华、赵花平、郑某的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告赵润芝、郑俊华、赵花平、郑某负担。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 张翠萍审 判 员 刘 栋代理审判员 张瑞雪 二O一七年十二月二十日书 记 员 潘 汀