安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)皖01行终343号上诉人（原审原告）张涛，男，1991年3月29日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区，委托代理人徐圣晖,安徽安泰达律师事务所律师。委托代理人谷侃，安徽安泰达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）合肥市交通运输管理处，住所地安徽省合肥市高新区红枫路**，统一社会信用代码12340100485034371Y。法定代表人陈剑波，处长。委托代理人朱隽,该处法制科科长。委托代理人李勇,安徽至达律师事务所律师。上诉人张涛因交通行政处罚一案，不服安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院（2017）皖0191行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张涛的委托代理人徐圣晖、谷侃，被上诉人合肥市交通运输管理处（以下简称市运管处）的副处长张学海作为行政机关负责人与委托代理人朱隽、李勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年4月11日，市运管处执法人员在合肥市××二附院附近进行监督检查时，发现张涛驾驶皖Ａ×××**轿车在未获得法定机关批准许可的情况下，擅自从事出租汽车客运经营活动。执法人员通过对张涛和乘客询问及现场录像进行了取证，证实张涛搭载一名乘客从安医一附院到安医附二院，到达目的地后通过滴滴平台收取车费。因张涛无法当场提供车辆营运证又无法提供其他有效证明，执法人员在告知张涛依法享有的权利后，对皖Ａ×××**轿车实施扣押的行政强制措施。2017年4月17日，市运管处依据《安徽省道路运输管理条例》第五十六条第（一）项的规定，作出皖合运罚（2017）1100019号行政处罚决定，给予张涛罚款人民币八千元的行政处罚。张涛不服，遂诉至一审法院，请求判如所请。一审法院认为，《安徽省道路运输管理条例》第十六条规定，出租汽车客运经营实行出租汽车经营资格许可、车辆运营许可和驾驶员客运资格许可制度。从事出租汽车客运经营，应依法获得许可；《安徽省道路运输管理条例》第五十六条第一项：违反本条例规定，有下列行为之一的，由市、县人民政府出租汽车行政主管部门所属的出租汽车管理机构按照下列规定处罚：（一）未取得出租汽车经营资格证，擅自从事出租汽车客运经营的，责令停止经营，没收违法所得，并处以5000元以上20000元以下罚款。本案中，从被告市运管处提供的现场录像看：乘客证实张涛从安医一附院到安医附二院，到达目的地后通过滴滴平台收取车费，由于张涛无出租汽车客运经营许可以及车辆营运证，因此，市运管处对张涛作出皖合运罚（2017）1100019号行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告诉称其从事的是私人小客车合乘即顺风车服务，目的是为了分摊出行成本，明显不以营利为目的，不存在营运行为，因原告未能提供证据证明其从事的顺风车服务已取得行政许可，故对此依法不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张涛的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张涛负担。张涛上诉称，（一）一审法院认定上诉人有驾驶轿车在未获得法定机关批准许可的情况下，擅自从事出租汽车经营活动，到达目的地后收取车费的行为，属认定事实错误。1、上诉人与同行乘客共同从安徽医科大学第一附属医院到安徽医科大学第二附属医院的行为系私人小客车合乘行为，不存在经营目的。上诉人系在合乘平台实名注册的顺风车车主，签订了合乘出行协议。2017年4月11日，上诉人以自我出行为前提，事先在合乘平台发布出行信息。因合乘人员与上诉人出行线路相同，故其选择乘坐上诉人的小型轿车，与上诉人一同从安医一附院到安医二附院，分摊出行成本。上诉人被处罚时系平安公司工作人员，有自己的本职工作，工资足以满足自己日常需要。其在出行时选择在合乘平台上发布出行信息，与合乘成员顺风出行，目的在于分摊出行成本，而非以盈利为目的，更不属于营业性运输。当天，上诉人搭乘合乘人员从安徽医科大学第一附属医院到安徽医科大学第二附属医院之间的距离为10.9公里，需经过7-15个红绿灯路口，同样距离的出租车价格约为21元，而上诉人仅通过合乘平台收取16.5元。上诉人驾驶AAW355雪佛兰小轿车（美国通用汽车公司旗下汽车品牌，车身重、油耗高）一公里油费约为0.54元，该小型汽车设计使用寿命约为60万公里，每公里车损约为0.2元。本单顺风车的发生时间为4月11日的8:50分，正值上班的高峰期，上诉人需绕道几公里去接上合乘人员，等待合乘人员上车，驾车通过拥堵路段，将合乘人员送至目的地后，再行驶至自己的目的地，在此过程中，车辆燃料成本和车辆损耗费用成倍增加，且上诉人还需要向合乘平台交纳一部分的平台信息使用费和平台维护费用。显然，上诉人收取顺风车的价格不足以达到经营目的。2、顺风车系共享经济产物，不需要获得法定机关的行政许可。根据行政许可法第二条的规定，行政许可是在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种行政行为。《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》对私人小客车合乘，持鼓励态度。根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条和《合肥市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》第三十一条的规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。顺风车是通过分摊部分出行成本的方式共享出行，不以营利为目的，属于民众自发的私法行为，不属于法律一般禁止的情况，不需要获得行政许可。3、上诉人的同乘乘客上车后即支付了出行成本的相关费用。并非到达目的地后通过合乘平台收取车费，正相反，同乘乘客在上诉人到达其指定的出发地点后，即需支付同行的出行成本，这一成本数额乃是合乘平台事先通过成本测算后得出的，不会随里程数和时间的变化而变化。综上，上诉人与同行乘客共同从安医一附院到安医二附院的行为系私人小客车合乘行为，不存在经营目的，一审法院认为上诉人驾驶轿车在未获得法定机关批准许可的情况下，擅自从事出租汽车经营活动，到达目的地后收取车费的行为，属认定事实错误。（二）一审法院认定被上诉人对上诉人的行政处罚决定适用法律正确、程序合法，属于认定事实错误、适用法律错误。1、一审法院认为上诉人的行为应适用《安徽省道路运输管理条例》第十六条和第五十六条的规定，适用法律错误。被诉行政处罚决定所适用的《安徽省道路运输管理条例》是于2007年5月1日起施行，并于2015年3月26日安徽省第十二届人民代表大会常务委员第十八次会议修订，其时还没有出现顺风车的出行方式。《交通运输部关于修改》作出如下修改：将规章名称修改为“巡游出租汽车经营服务管理规定”。《安徽省道路运输管理条例》与交通运输部的《巡游出租汽车经营服务管理规定》所指对象相同，均为巡游车经营服务，即在道路上巡游揽客、站点候客，以乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动。而根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》规定，“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展，制定相应规定，明确合乘服务提供者、合乘者及合乘信息服务平台等三方的权利和义务。”《合肥市私人小客车合乘出行指导意见（征求意见稿）》亦规定：“私人小客车合乘各方包括合乘信息服务平台、合乘服务提供者和合乘者。合乘平台是指以互联网技术为依托构建的服务平台，整合供需信息，提供私人小客车合乘服务的企业法人。”显然，顺风车并非巡游车辆，私人小客车合乘的法律关系也与传统的巡游出租汽车法律关系不同。《安徽省道路运输管理条例》第十六条、第五十六条并不适用于拼车、顺风车等新兴共享经济的出行方式。2、被上诉人行政处罚决定作出的程序违法。（1）被上诉人通过让上诉人抄写放弃陈述、申辩及申请听证申请书的形式，实际上剥夺了上诉人陈述、申辩及申请听证的法定权利，属于程序违法。根据行政处罚法第31条、32条、42条规定，陈述、申辩或申请听证的权利，是法律赋予行政相对人的，不得随意剥夺。首先，被上诉人通过要求上诉人书写放弃权利申请书的形式，实际剥夺了上诉人陈述、申辩及申请听证的权利。从系列案件中可以看出，本案与其他四案件当事人所出具的关于放弃权利申请书的内容、格式、文字表述是基本一致的，仅是当事人姓名、车辆信息、时间等基本信息的替换，表示放弃相关权利的文字表述是一致的。实际上该申请书，是上诉人依被上诉人已经拟定好的文书内容格式抄写的，并非上诉人的真实意思表示。上诉人基于对法律的认识不足，急于取回被违法扣押的车辆，在被上诉人承诺，签订该申请书就放车的无奈之下，按照被上诉人的要求抄写了申请书。被上诉人这种通过拟定好申请书，要求上诉人抄写放弃权利，并做出处罚决定的行为，是以看似合法的形式，达到其剥夺上诉人陈述、申辩及申请听证的权利，违法作出的处罚违反行政目的，显然是程序违法。（2）本案属于重大行政处罚案件，被诉行政处罚决定未经集体讨论决定，违反行政处罚法的程序性规定。行政处罚法第38条第2款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。根据《关于规范交通运输行政处罚自由裁量权的若干意见》规定，五千元以上罚款的行政处罚决定，属于重大行政处罚案件，实行集体讨论制度，由交通运输行政执法机构成立集体讨论组织，在案件调查报告基础上讨论应实施的行政处罚。被上诉人在法定举证期内，未提供证据，证明当时作出行政处罚决定时有集体讨论。（3）对作出具体数额罚款的行政处罚，没有说明理由。《关于规范交通运输行政处罚自由裁量权的若干意见》第三条规定，交通运输行政处罚自由裁量权，实施裁量说理制度，交通运输行政执法机构应当就违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素，以及最终选择的处罚种类、幅度等情况作出详细说明，说明应当充分，理由应当与行政处罚结果相关联。并且，2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》也明确提出：“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由”。被上诉人作出的行政处罚决定书，简单陈述后直接依据《安徽省道路运输管理条例》的规定，作出具体数额的罚款决定，并没有对处罚作出充分的说明，不符合相关要求。3、被上诉人作出8000元行政处罚的行为违反了比例原则。行政处罚应当遵循比例原则，做到罚当其过。处罚结果应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，以达到制止违法行为不再发生的目的。而私人小客车合乘行为实际上是共享经济的产物，有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展，并充分考虑科技进步激发的社会需求、市场创新等相关因素，为未来的社会发展和法律变化留有适度空间。而被上诉人作出8000元行政处罚的行为违反了比例原则，也为共享经济的发展带来不利影响，应当予以撤销。综上，上诉人与同行乘客共同从安徽医科大学第一附属医院到安徽医科大学第二附属医院的行为系私人小客车合乘行为，不存在经营目的，本案不应适用《安徽省道路运输管理条例》第十六条和第五十六条规定，被上诉人作出行政处罚的行为违反了比例原则，应当予以撤销。上诉人请求撤销一审行政判决，判令支持上诉人一审中的诉讼请求。本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。市运管处辩称，被上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，上诉人认为其行为属于私人小客车合乘、不构成违法行为的理由依法不能成立。其一，截至目前为止，上诉人未依法提供有效证据证明其案涉行为属于私人小客车合乘；上诉人在上诉状中所陈述的上诉理由及一审当庭所提供的订单截图恰恰证明其不属于相关规定所认定的合法合乘行为，故其上诉理由依法不成立；其二，本案上诉人对于接单载客的案涉事实本身并无异议，争议焦点在于行为本身合法与否的定性问题；其三，出租汽车客运经营是指以营利为目的、为社会公众提供出租汽车客运服务的道路运输经营活动。故上诉人是否实际收取到费用、费用支付方式等并不影响对于行为性质的认定，且上诉人在上诉状中有关费用支付方式的陈述与之前的陈述不一致。二、被上诉人所作出的行政处罚决定适用法律准确。其一，涉案行为仅是使用了网络作为载体进行接单以及费用支付，并没有改变行为本身的性质，故适用《安徽省道路运输管理条例》依法进行处理，符合法律规定。其二，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用本行政区域内发生的行政案件，故适用《安徽省道路运输管理条例》作为本案处理依据，符合法律规定。三、被上诉人作出的行政处罚决定程序合法，上诉人认为程序违法的上诉理由依法不能成立。其一，上诉人亲笔书写的自愿放弃相关权利的申请，系上诉人的真实意思表示，被上诉人未剥夺上诉人依法所享有的权利；其二，行政处罚法第三十八条第二款明确规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，被上诉人对于违法事实并无异议，并自愿放弃相关权利，被上诉人所给予的行政处罚也仅是略高于处罚标准的下限，故依法并不需要进行集体讨论决定，也不违反过罚相当的原则；其三，被上诉人所作出的涉案《行政处罚决定书》完全符合行政处罚法第三十九条对于行政处罚决定内容的要求，故该处罚决定符合法律规定，应依法予以维持。综上，被上诉人作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，依法应予维持；上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，依法不能成立，请求法院依法予以驳回。市运管处向一审法院提交了如下证据、依据：1、现场录像、询问笔录；2、违法行为通知书、申请书、文书送达材料。法律依据：1、《安徽省道路运输管理条例》第二条：本条例适用于在本省行政区域内从事道路运输经营和道路运输相关业务的活动。2、《安徽省道路运输管理条例》第五条第一款：县级以上人民政府交通行政主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作，其所属的道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。3、《安徽省道路运输管理条例》第十六条：出租汽车客运经营实行出租汽车经营资格许可、车辆运营许可和驾驶员客运资格许可制度。4、《安徽省道路运输管理条例》第五十六条第一项：违反本条例规定，有下列行为之一的，由市、县人民政府出租汽车行政主管部门所属的出租汽车管理机构按照下列规定处罚：（一）未取得出租汽车经营资格证，擅自从事出租汽车客运经营的，责令停止经营，没收违法所得，并处以5000元以上20000元以下罚款。张涛向一审法院提交了以下证据：1、身份证；2、行政处罚决定书；3、顺风车协议、顺风车订单截图、顺风车车主注册截图。上述证据、依据均已随案移送本院。经对以上证据的审查，本院认定的事实与一审认定的事实一致。另，通过被上诉人向一审法院提供的现场视频、询问笔录等证据，结合上诉人陈述，可以确认本案乘车人员向有关信息服务平台支付了18.3元费用。上诉人称需要向平台交纳一部分平台信息费和平台维护费用，故仅通过信息服务平台收取16.5元。本院认为，本案争议焦点为：一、案涉行政处罚决定所涉行为是否属于上诉人所称的私人小客车合乘。二、被上诉人所作出的行政处罚决定是否违反法律、法规的规定。对于争议焦点一，私人小客车合乘是一种新型出行模式，其目的是为了缓解交通拥堵和减少空气污染，《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称国务院办公厅指导意见）中明确指出，城市人民政府应鼓励并规范其发展，并制定相应规定。故在法律、法规对该行为没有作出规定的情况下，合肥市人民政府可以依据上述国务院办公厅指导意见，对私人小客车合乘作出规定。《合肥市人民政府办公厅关于合肥市私人小客车合乘出行指导意见》（2017年1月1日起施行，以下简称合肥市指导意见）中规定，“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式；合乘平台发布的合乘出行信息，应当包括驾驶员身份、车辆型号及号牌、起讫点具体地址、出发时间、合乘线路及里程、预估分摊金额等相关信息，上述信息主动接入市交通运输主管部门监管平台”，合肥市指导意见同时规定，“私人小客车合乘不属于道路运输经营行为，合乘服务提供者不得从事或变相从事非法客运经营活动，不得以合乘、顺风车、拼车等名义，提供网约车经营服务”。根据以上规定，私人小客车合乘不属于以营利为目的的网约车，其特征是乘客分担部分出行成本或免费互助，并由合乘服务提供者事先发布线路、里程等出行信息，由乘客选择乘坐。而上诉人提供的顺风车信息平台用户协议第1.1、1.4及3.3中规定的乘客事先发布需求信息，由车主进行选择的服务方式不符合合肥市指导意见的规定。另，乘客分摊费用的确定应以该乘客支付的全部费用为依据，合肥市指导意见规定分摊成本仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用，只能按照合乘里程计费，且合乘里程必须事先发布。本案中乘车人员向信息服务平台共支付了18.3元费用，故上诉人认为同样距离出租车价格约为21元，以其绕道接送乘车人员，车辆油耗、损耗费用成倍增加并需要支付平台信息使用和维护等费用为由，主张乘坐人员系分摊出行成本的上诉理由混淆了分摊部分成本与全部成本的区别，错误的理解了直接费用的范围，不符合合肥市指导意见中关于分摊直接费用的规定，背离了私人小客车合乘的互助、共享原则。据此，结合上诉人的包括“快车”、“顺风车”订单在内四份订单截图，可以认定本案行政处罚决定所涉及的行为并非合肥市指导意见中所规定的私人小客车合乘，而是以顺风车为名进行具有经营性质的行为。对于争议焦点二，本案上诉人与乘客通过网络服务平台达成供需合意，将乘客送至目的地，并由乘客向信息服务平台支付费用，属于网络预约出租汽车经营服务（以下简称网约车）。网约车作为新型出租汽车经营方式，在推进出租汽车行业结构改革，切实提升服务水平，构建多样化、差异化出行服务体系方面起到重要作用。鼓励和发展包括网约车在内的多种经营方式，具有十分重要的意义。但是网约车对于社会大众、监管部门以及经营企业以及从业人员均属于新鲜事物，与传统经营模式和理念的差异必然会带来新的问题和影响。其给人民群众出行带来方便的同时，也伴随着车辆安全、道路拥堵、环境污染以及对传统行业造成冲击等诸多社会问题。因此在鼓励、支持的同时，也不能忽视对其加以规范，只有将两者结合起来，才能促进网约车更好发展。国务院办公厅指导意见就将规范网约车发展和经营行为作为重要内容加以确定。国务院办公厅指导意见明确网约车属于出租汽车服务，而《安徽省道路运输管理条例》对出租汽车客运经营作出了规定。且在《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》发布后，安徽省人大常委会法制工作委员会作出的皖人常法函[2016]39号《关于适用有关问题的请示的答复》亦指出，“鉴于国务院办公厅指导意见明确将网络预约出租汽车与传统的巡游出租汽车一同纳入出租汽车行业管理。因此对网络预约出租汽车的管理工作，在我省适用《安徽省道路运输管理条例》第十五条的授权规定”。《安徽省道路运输管理条例》在第十五条规定中，授权市、县人民政府出租汽车行政主管部门所属的出租汽车管理机构负责具体实施出租汽车管理工作。因此，在法律、行政法规对网约车没有作出规定的情形下，由作为出租汽车管理机构的被上诉人依据该地方性法规进行监督和管理，符合国务院指导意见中规范网约车发展与经营行为的有关精神。《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。据此，本案被上诉人作为法规授权组织，依据《安徽省道路运输管理条例》第十五条及第七章之规定，有权对网约车违法行为作出相应的行政处罚。虽然《网络预约出租汽车经营服务管理暂办法》第三十四条第（一）项对本案涉及的违法行为也作出了相应规定，但该暂行办法规定的行政处罚实施主体与本案地方性法规不一致。对同一类违法行为，在不违反一事不二罚原则的前提下，当然可以由不同实施主体适用不同法律依据，作出相应的行政处罚。且对于本案事实，该暂行办法规定的处罚幅度上、下限均远超过本案适用的地方性法规。由被上诉人依据该地方性法规采用相对较轻的处罚，更能体现上述鼓励与规范相结合的精神，更加有利于网约车行业的健康发展。综上，根据查明的事实，本案上诉人与网约车平台公司向乘客提供网络预约出租汽车经营服务，未依法取得行政许可，市运管处根据询问笔录、现场录像等证据认为张涛无出租汽车客运经营资格证，擅自从事出租汽车客运经营活动，违反了《安徽省道路运输管理条例》第十六条的规定，依据《安徽省道路运输管理条例》第五十六条（一）项规定，作出的皖合运罚（2017）1100019号行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确。从本案事实的查明以及所涉违法行为的性质及处罚方式来看，情节并不复杂；且此类违法行为较为常见，根据本案行政处罚决定的依据所规定的处罚幅度，给予罚款的数额也不属于较重处罚，对本案行政处罚不宜认定为是重大违法行为且给予较重处罚。因此本案并非《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定的应当集体讨论的情形。被上诉人在作出行政处罚决定前向上诉人告知了给予行政处罚的事实、理由和依据并告知了依法享有的权利，上诉人书面申请放弃陈述、申辩权利和不要求组织听证，被上诉人作出的行政处罚决定程序合法。另，对于本案上诉人与网约车平台公司共同实施的违法行为，虽然被上诉人仅对上诉人作出行政处罚决定，可是行政处罚法并未规定对共同违法行为当事人采取一并处罚还是分别处罚。故在法律没有明确规定处罚方式情况下，仅因未对网约车平台公司给予处罚，本院认为难以对本案行政处罚决定本身做出负面评价。但也必须指出，对共同违法行为人进行行政处罚时，被上诉人更应该在行政处罚决定中说明其行使自由裁量权的理由、依据，充分体现遵循比例原则来确定当事人在该共同违法行为中所要承担责任的大小，在此予以指正。但如上所述，本案行政处罚结果并不存在畸重的情况，与违法行为的事实、性质、情节等相当，此缺陷不足以否定本案行政处罚的合法性和适当性。故上诉人上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持，一审判决依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人张涛负担。本判决为终审判决。审 判 长  施光远审 判 员  李 琦代理审判员  潘 攀二〇一七年十二月八日书 记 员  杨 丽附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……