海口市龙华区人民法院行政裁定书（2016）琼0106行初104号原告邱春瑜,女,1970年9月11日出生，公民身份证号×××，汉族，住海口市。原告冯胜波,男,1969年5月10日出生，公民身份证号×××，汉族，住海口市。原告苏海红,女,1967年4月1日出生，公民身份证号×××,汉族，住海口市。原告翁昌位，男,1969年12月24日出生，公民身份证号×××，汉族，住海口市。原告李运专，男,1971年9月20日出生，公民身份证号×××，汉族，住海口市。原告杨肇弘，男,1945年11月17日出生，公民身份证号×××，汉族，住海口市。原告符绩豪，男，1965年3月16日出生，公民身份证号×××，汉族，住海口市。原告符绩豪的委托代理人符杰（系原告符绩豪之子），男，1986年11月24日出生，公民身份证号×××，住海口市。以上七名原告共同委托代理人黄思凝，海南绩豪律师事务所律师。原告王晓琴，女，1966年2月22日出生，公民身份证号×××，汉族，住海口市。被告海口市市政管理局，住所地海口市长滨路市政府第二办公区******。法定代表人龙舒华，局长。委托代理人罗云，该局市政工程维修公司副经理。委托代理人刘学强，海南经和纬律师事务所律师。第三人海南电网有限责任公司，，住所地海口市海府路**法定代表人邓恩宏，该司董事长。委托代理人肖博引，该司职工。委托代理人韩玮，海南法立信律师事务所律师。原告邱春瑜等8人诉被告海口市市政管理局（以下简称市政管理局）撤销行政行为纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，依法进行了审理。案件审理期间，因原告诉请的行政行为涉及小区公共区域面积，故本院于2017年3月1日向海口市龙华区金贸街道电力社区居民发出（2016）琼0106行初104号《公告》，要求该小区居民自公告发出之日起60日内向本院申报诉权，并依法追加与本案有利害关系的海南电网有限责任公司为第三人。同时，因本案属于一行为多阶段引发的系列案件，案件较为复杂，经报海南省高级人民法院批准，本案审理期限依法延长至2018年1月5日。本案现已审理终结。原告邱春瑜等8人诉称，一、被告市政管理局2016年11月2日作出的决定于2016年11月7日组织对电力城23#楼围墙及值班室进行新建，并在新建后对原围墙及值班室予以拆除的《公告》（即涉案《公告》）与中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议精神相违背。全会提出：“我们党来自人民，失去人民的拥护和支持，党就会失去根基。必须把坚持全心全意为人民服务的根本宗旨、保持党同人民群众的血肉联系作为加强和规范党内政治生活的根本要求。......监督是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内政治生活的重要举措。......党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，决不能以言代法、以权压法、徇私枉法。......”。而被告市政管理局2016年11月2日作出的《公告》中称，“根据市政府及市'双创'工作部署、根据市政府的指示，决定于2016年11月7日组织对电力城23#楼围墙及值班室进行新建，新建后对原围墙及值班室予以拆除”，明显与中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议精神相违背。二、被告市政管理局于2016年11月2日作出的《公告》严重违背事实、违反法律、违反法定程序、有重大且明显违法情形，依法应当撤销及确认无效。（一）本案涉及的法律、法规有：《中华人民共和国物权法》第七十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五条、第六条、第十二条、第二十五条、第二十六条、第三十四条、第三十五条、第六十六条、第六十七条、第七十条、笫七十五条、第七十六条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条、《中华人民共和国城乡规划法》第七条、《海南经济特区城市规划条例》第十二条、第十九条、第二十三条第三款、第二十七条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十四条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条及中华人民共和国国务院印发实施的《全面推进依法行政实施纲要》中关于依法行政的基本原则和基本要求：“1.合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。2.合理行政。......行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。3.程序正当。行政机关实施行政管理，......要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。......6.权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”依照上述法律及依法行政的基本原则和要求，原告系海南省海口市××区#楼的业主，对电力村23#楼专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。被告市政管理局2016年11月2日作出的《公告》严重违背事实、违反法律及法定程序、有重大且明显违法情形，明显与依法行政的基本原则和基本要求相违背。1.被告市政管理局2016年11月2日作出的《公告》中称“由于电力村当时征地拆迁等原因，滨贸路北段约210米的路段未能按照红线完善施工”，纯属捏造事实。事实是电力村23#楼、围墙、值班室的建设符合规划，至今为止未有相关政府征收电力村23#楼、围墙、值班室及其土地使用权的决定。2.《公告》中称“根据市政府及市'双创'工作部署，决定由海口市市政管理局作为滨贸路北段拓宽维修项目建设单位，海口市市政工程维修公司为施工单位，按照规划道路红线进行拓宽维修施工”及“为确保滨贸路北段拓宽维修工程顺利完成，根据市政府的指示”，纯属歪曲事实。“双创”即“创建国家卫生城市”和“创建全国文明城市”，电力村23#楼、围墙、值班室的建设符合规划，电力村23#楼围墙、值班室所在的滨贸路北段在被告拓宽维修之前道路完好、通行便利，海口市人民政府为创建全国文明城市，不会作出劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”的行为，不会作出与“创建全国文明城市”相违背的行为，更不会违法作出“由海口市市政管理局作为滨贸路北段拓宽维修项目建设单位，海口市市政工程维修公司为施工单位，按照规划道路红线进行拓宽维修施工的决定”。如果被告市政管理局作出的《公告》所述内容属实，相关行政机关的主管人员、直接责任人员明显涉嫌违法违纪甚至是犯罪，人民法院应当将有关材料移送纪委、监察机关、公安机关、检察机关。3.被告市政管理局作出的《公告》中称“经现场测量放线，电力城23#楼围墙及值班室占用道路规划红线7.8米”，纯属捏造事实。电力村23#楼建于1994年，电力村23#楼、围墙、值班室的建设符合规划（电力村23#楼，围墙、值班室系经海口市建设局等部门批准所建并经政府相关部门验收后交付业主使用，电力村23#楼、围墙、值班室在交付业主使用时，电力城周围尚无建筑，更不存在滨贸路。）4.被告市政管理局不是市、县级人民政府，也不是市、县级人民政府确定的房屋征收部门，被告市政管理局作出《公告》的行政行为明显有实施主体不具有行政主体资格等重大且明显违法情形，明显与合法行政、合理行政、权责统一的基本原则和基本要求相违背。5.被告市政管理局作出的《公告》未告知原告依法享有的陈述权和申辩权，未告知原告申请行政复议或提起行政诉讼的权利，剥夺了原告的陈述权、申辩权等法定权利，被告的行为明显违反法定程序，属于重大且明显违法情形。6.海口市龙华区滨贸路电力村23#楼、围墙及值班室系经过政府及其相关部门的批准并经验收合格方投入使用。该楼房、围墙及值班室建设规划合理、设计完好，一切报建和验收手续完备；该围墙、值班室、楼房使用至今长达20多年。而被告明知海口市电力村23#楼围墙、值班室以及土地使用权均未被征收，明知其符合海口市城市规划，却仍以电力城23#搂围墙及值班室占用道路规划红线7.8米为由，作出涉案《公告》，被告的行为明显违背事实、违反法律。7.被告在未进行社会稳定风险评估、征收补偿费用没有足额到位的情况下作出涉案《公告》，其行为明显违反法定程序。三、被告拓宽维修滨贸路北段已严重危害公共安全。根据被告拓宽维修滨贸路的图示，滨贸路将拓宽至电力村23#楼地下室上方。被告明知电力村23#楼因拓宽维修滨贸路北段已造成电力村23#楼墙体开裂、房屋开裂、地、地下室开裂重危害着电力村23#楼所有住户的财产安全。如根据被告“拓宽维修”滨贸路的图示继续拓宽维修滨贸路，将导致电力村23#楼小区内道路更窄，对行人、车辆、消防车、救护车等紧急救援车辆安全行驶的隐患显而易见，电力村23#楼所有住户的人身、财产将遭受重大损失，甚至可能导致电力村23#楼倒塌，严重危害公共安全。四、滨贸路规划违法。1.电力村23#楼建于1994年，电力村23#楼、围墙、值班室的建设符合规划，其系经海口市建设局等部门批准所建并经政府相关部门验收后交付业主使用，涉案建筑物在交付业主使用时，电力城周围尚无建筑，更不存在滨贸路。滨贸路北段建设已违反原规划（原规划并非在信恒大厦与电力村23#楼中间修建滨贸北路），现滨贸北路的规划已明显违反《中华人民共和国城市规划法》的相关规定。五、拓宽维修滨贸路北段的行为违法。（一）《国务院办公厅转发监察部等部门关于深入推进行政审批制度改革意见的通知》[国办发〔2008〕115号]提出：“......二、深入推进行政审批制度改革的主要任务（四）建立健全行政审批相关制度。......对涉及重大公共利益或与人民群众切身利益密切相关的审批事项，要进行听证。......”《行政许可法>第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”而本案中，没有任何部门就拓宽维修滨贸路北段举行听证，没有任何部门告知原告等业主对拓宽维修滨贸路北段享有陈述权、申辩权，拓宽维修滨贸路北段的行为明显违法。（二）电力村23#楼围墙、值班室前的滨贸路北段在被告拓宽维修之前道路完好、通行便利，被告拓宽维修滨贸路北段前没有委托房屋安全鉴定单位对施工区域周边范围内的房屋进行安全鉴定，未经电信部门同意，多次损害电力村23#楼通讯光缆、光纤，其拓宽维修滨贸路北段的行为明显违反了《中华人民共和国公路法》第三十一条、《海口市房屋安全管理条例》第十八条等规定。综上所述，为了维护法律的尊严，维护原告的合法权益，原告特提起诉讼，恳请支持原告的诉讼请求。原告提出诉请如下：1.撤销被告海口市市政管理局2016年11月2日作出的《公告》；2.确认被告海口市市政管理局2016年11月2日作出的《公告》行政行为无效；3.本案诉讼费用由被告负担。被告市政管理局辩称，一、原告主体不适格。本案中，原告均没有提供房产证，根据《物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。原告没有证据证明其系房屋产权人，如其认为权益受到侵害应通过民事诉讼向相关权益人进行主张。二、被告主体不适格。被告仅是受市政府委托作为滨贸路拓宽维修项目的代建单位，是否实施该项目并非由被告决定。原告如认为该项目违法应向有权部门进行主张，代建单位作为被告，其主体明显不适格。三、该公告不属于行政诉讼的受案范围。被告作出的公告系针对不特定对象作出的安民告示。该公告并非行政处罚，也非行政许可，更非征收决定，并没有侵犯原告的人身权和财产权，对原告的权利义务并未产生实质影响，该公告不应成为行政诉讼受案范围。电力城23号楼围墙及值班室系占用道路规划红线，被告在新建后予以拆除，并未侵犯住户的合法权利。四、滨贸路拓宽维修不会对23号楼的安全产生任何影响。1.23号楼地下室出现裂缝系由于钢筋锈蚀而产生，有鉴定报告为证。2.地下室外墙在车行道建成后的荷载作用下是安全的，有评估报告为证。综上所述，原告将海口市市政管理局作为行政诉讼的被告是明显不适格的，该行政行为不属于行政诉讼的受案范围，海口市市政管理局依法行使其行政职责，并未侵犯原告的合法权益。因此，原告的诉讼请求是没有法律依据的，恳请法院驳回起诉。第三人海南电网有限责任公司述称，本案涉及的电力村23栋房屋已由原海口火电股份有限公司与原告等人签订《员工集资建房协议书》，约定原告参加集资合作建房，原告承担集资建房费用，并拥有涉案住房100%的产权。此外，《中华人民共和国物权法》第七十条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”本案拆除的围墙和值班室应属于原告等业主共有和共同管理。因此本案行政行为的相对人为原告，和第三人无关。经审理查明，涉案华能海口电厂电力城小区（以下简称电力城）位于海口市滨贸路。本案冯胜波等8名原告于2000年前后通过与海口火电股份有限公司签订《员工集资建房协议书》的方式购买了电力城23#楼的房屋，涉案23#楼的土地使用权人为海南电网公司。2000年10月24日，海南省电力有限公司（即海南电网公司）通过划拨方式取得涉案电力城所在地（含23#楼）的国有土地使用权证书，证书号为：海口市国用（籍）字第G0459号，使用权面积为9281.44平方米，土地用途为住宅、市政设施用地。2002年，海南省电力有限公司将电力城23#楼的建设项目（建设集资楼）统一转给其下属单位海口电厂（现名华能公司），由海口电厂负责建设管理，但电力城23#楼的土地使用权仍归海南电网公司所有。2005年9月20日，海口市国土资源局根据南方电网体改[2004]3号文件及海南省工商行政管理局出具的变更登记证明，将海南省电力有限公司更名为海南电网公司，同时对其国有土地使用权属界限进行调整，并重新向海南电网公司核发了海口市国用（2005）字第003159号国有土地使用权证书，根据该土地使用权证书记载，使用权面积为8746.59平方米，使用权类型为划拨。土地使用权人海南电网公司对于国土资源局于2005年重新核发土地证书及对土地权限进行调整的行为无异议。2016年11月2日，被告作出涉案《公告》，告知：“......根据市政府及市'双创'工作指挥部的部署，为解决滨贸路北段交通瓶颈，便利周边市民出行，决定由海口市市政管理局作为滨贸路北段拓宽维修项目建设单位，海口市工程维修公司为施工单位，按照规划道路红线进行拓宽维修施工。依据海口市国土资源局提供的电力村用地权属图，经现场测量放线，电力城23#楼围墙及值班室占用道路规划红线7.8米。为确保滨贸路北段拓宽维修工程顺利完成，根据市政府的指示，决定于2016年11月7日组织对电力城23#楼围墙及值班室进行新建，新建后对原围墙及值班室予以拆除......”。其后，被告市政管理局下属的海口市市政工程维修公司对23#楼围墙及值班室进行拆除并重建。另查明，根据被告市政管理局提交的由海口市国土资源局龙华分局、海口市土地测绘院出具的勘测日期为2017年6月20日的《海南电网公司用地权属图》（编号：201720865）显示，涉案电力城23#楼围墙及值班室不在海南电网公司用地权属的四至范围之内。为进一步核实情况，本院分别向海口市国土资源局龙华分局、海口市土地测绘院就涉案相关问题去函询问。海口市国土资源局龙华分局于2017年9月26日复函，再次确认海南电网公司现持有的2005年核发的海口市国用（2005）字第003159号国有土地使用权证权属界线未包含电力小区的涉案门岗和围墙，并确认《海南电网公司用地权属图》（编号：201720865）所反映的为该小区2005年至今的权属情况。本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第七十条：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”、第七十三条：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”以及《行政诉讼法》第二十五条第一款:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”等规定，本案中，邱春瑜等8人虽系电力城23#楼的业主，对涉案电力城的专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。但根据涉案证据显示，电力城的土地使用权人为海南电网公司，海口市国土资源局于2005年对海南电网公司的国有土地使用权属界限进行调整，并重新核发了国有土地使用权证书，海南电网公司作为土地使用权人对此并未提出异议。且根据海口市国土资源局龙华分局关于海南电网公司现持有的2005年核发的海口市国用（2005）字第003159号国有土地使用权证权属界线未包含电力小区门岗和围墙的证明材料，足以证明涉案电力小区的门岗和围墙并未包含在海南电网公司享有的土地使用权的四至范围之内，故邱春瑜等8名原告对被拆除的电力城门岗和围墙部分并不享有共有和共同管理的权利。以上8名原告既非涉案门岗和围墙的实际搭建人，又非合法的权利人，故各原告并非《公告》的行政相对人或利害关系人，不具有诉讼主体资格，其诉讼主张于法无据，应予驳回。综上，依照《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告邱春瑜、冯胜波、苏海红、翁昌位、李云专、杨肇弘、符绩豪、王晓琴的起诉。本案不收取诉讼费用。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。 审 判 长 张琳琳人民陪审员 王 映人民陪审员 黄 勇 二〇一七年十二月二十日书 记 员 夏 夏附相关法律条文：《中华人民共和国物权法》第七十条业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。第七十三条建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。