湖南省郴州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘10行初94号原告朱山，男。被告郴州市人民政府，住所地湖南省郴州市五岭大道**。法定代表人刘志仁，该市人民政府市长。委托代理人李娜，女，住湖南省郴州市人民东路。委托代理人王立强，男，住湖南省郴州市南塔路。被告郴州市国土资源局，住所地湖南省郴州市青年大道**。法定代表人陈一华，该局局长。委托代理人欧阳松，男，住湖南省郴州市青年大道**。委托代理人陈德军，湖南尚友律师事务所律师。原告朱山因要求确认被告郴州市人民政府、郴州市国土资源局损毁其果园、鱼塘、住宅、养殖场等行政行为违法及行政赔偿一案，最高人民法院（2015）行提字第22号行政裁定：撤销湖南省高级人民法院（2013）湘高法行再终字第3号行政裁定；撤销湖南省高级人民法院（2009）湘高法立行终字第5号行政裁定；撤销湖南省郴州市中级人民法院（2009）郴立行初字第2号行政裁定；指令湖南省郴州市中级人民法院受理本案。本院于2017年10月25日立案后，于2017年11月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月28日公开开庭审理了本案。原告朱山，被告郴州市人民政府的委托代理人李娜、王立强，被告郴州市国土资源局的委托代理人欧阳松、陈德军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告朱山认为，在没有与被告达成拆迁补偿协议的情况下，被告于2007年初占用损毁其房屋、果园、鱼塘、养殖场等设施的行政行为违法。原告朱山诉称：郴州市土地收购储备中心、郴州市征地拆迁办公室受郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）、郴州市国土资源局（以下简称郴州市国土局）委托在未经审批的情况下，于2004年1月17日与我组签订了郴市土征字〔2004〕04号征地协议，2006年湖南省人民政府作出了〔2006〕政国土字第1256号审批单。因存在先征后批情形，故上述征地协议及审批单均属无效的行政行为，且其果园、鱼塘、养殖场、房屋等均不在征地协议及审批单的征收范围内。被告预付300,000元款项后，在没有依法安置、赔偿的情况下，强行占用其果园、鱼塘、养殖场、房屋等行政行为违法。为此，多次向省、市有关部门反映均未得到妥善解决。请求：一、依法撤销郴市土征字〔2004〕04号征地协议；二、确认所建190.24平方米房屋合法；三、确认被告占用损毁其果园、鱼塘、养殖场、住宅的行政行为违法并恢复原状、赔偿损失100万元。在本案审理过程中，朱山将其第二项诉讼请求变更为确认被告不履行为其办理建房审批手续违法；确认被告在未依法补偿的情况下拆除其所建190.24平方米房屋违法。朱山向本院提交了以下证据：1、郴市土征字〔2004〕04号征地协议及补充协议。拟证明被告不是为了公共利益征收土地，而是为了政府增收，属无效协议。2、湖南省人民政府〔2006〕政国土字第1256号农用地转用、土地征收审批单。拟证明征地协议签订后才批准征地的，该审批单不包括征收其果园、鱼塘、住宅、养殖场等内容。3、郴州市政府〔2006〕第30号征用土地方案公告、郴州市国土局〔2006〕第30号征地补偿安置方案公告。拟证明上述公告仅在村委会大楼楼梯口公告，村民并不知情，且公告方式、内容、补偿标准不合法。4、最高人民检察院高检行抗（2011）4号行政抗诉书。拟证明其有权提起本案诉讼。5、划定基本农田表、基本农田保护牌、基本农田荒芜照片。拟证明郴州市国土局征收我组的土地是农田，应经国务院批准，应按征收基本农田的标准补偿。6、朱山起草的请求省、市政府及省、市国土部门解决涉案违法征收、违纪拆迁有关赔偿问题的报告若干份。拟证明其一直在主张权利，要求相关部门解决其果园、鱼塘、养殖场、住宅等被损毁的损失问题，但一直没有解决好。7、省政府及省、市国土部门的复函。拟证明上述部门至今也没有解决好损毁其果园、鱼塘、养殖场、住宅等损失问题，属于行政不作为。8、朱山向相关部门申请建房用地报告、相关部门在该报告的批示、郴州市苏仙区人民政府办公室的回复。拟证明为生产生活所建190.24平方米房屋合理合法；郴州市国土局对其符合建房申请不予批准的行为属行政不作为。9、郴州市国土局A块安置地图纸。拟证明该局用于安置我组建房的A块安置地。10、湘政办法〔2005〕4号、47号、51号文件及2008年11月23日文摘报。拟证明涉案征地程序违法，没有按规定对我组进行补偿。11、郴州市苏仙区储备用地拟占地土地权属证明、建设拟征（占）用土地权属、面积分类汇总表、征地相关文件及郴州市规划局的文件与修建性详细规划总平面图等。拟证明被告未对其进行安置也未补偿其停产停业损失及违法改变村民安置地面积。12、朱山所在组于2007年1月8日起草的关于与郴州市国土局签订的征地协议无效问题的补充及2007年12月6日委托朱山全权代理所在组处理与郴州市国土局因征地问题的有关事项的授权委托书、省“四五”普法读本案例、报纸摘录《民告官击溃2760亩圈地计划》。拟证明其有权处理所在组与征收部门签订的征地协议的问题，涉案征地行为违法，应依法予以撤销。13、郴州市苏仙区畜牧水产局出具的证明复印件。拟证明其鱼塘属精养鱼塘。被告郴州市政府、郴州市国土局答辩称：一、郴州市政府不是本案适格被告。郴州市国土局作为郴州市国土资源行政主管部门，具有对郴州市区集体土地上的征地拆迁补偿安置的法定职责，郴州市土地开发整理中心、郴州市土地储备中心和郴州市征地拆迁事务中心均系郴州市国土局的二级机构，上述机构实施的行为均由郴州市国土局承担法律责任。郴州市政府既不具体负责实施征地拆迁补偿安置行为，又未参与对朱山房屋、果园、鱼塘等附属设施的征地拆迁补偿安置工作，更未组织对朱山的上述设施采取任何强制措施。二、最高人民法院（2015）行提字第22号行政裁定，认定朱山以自己的名义请求撤销郴市土征字〔2004〕04号征地协议，依法不具有原告资格；朱山要求确认所建房屋合法的请求不属于行政诉讼的受案范围；朱山要求确认郴州市政府、郴州市国土局损毁其果园、鱼塘、住宅、养殖场等行政行为违法并要求恢复原状，赔偿损失的诉讼请求依法属于行政诉讼的受案范围。但是朱山仍然在本案中提出多项诉讼请求，构成诉讼请求不具体不明确，人民法院应当裁定驳回朱山的起诉。三、郴州市国土局对朱山所在组的征地补偿安置符合法律规定；涉案的土地征收程序合法。湖南省人民政府于2006年11月30日作出〔2006〕政国土字第1256号《农用地转用、土地征收审批单》批准用地，朱山的房屋、果园、鱼塘、养殖场均在被征地范围。郴州市政府于2006年12月5日发布了〔2006（年）〕第30号《征用土地方案公告》，郴州市国土局于2006年12月13日发布了〔2006（年）〕第30号《征地补偿安置方案公告》，明确地上附着物、青苗补偿按照郴政发〔2002〕20号文件规定执行。涉案的征地补偿款及安置已全部履行完毕，同时被征收的土地已用于公共道路、体育场馆等公共设施建设并投放使用。四、郴州市国土局没有对朱山的房屋、果园、鱼塘等附属设施采取过任何强制拆除措施，因此不存在占用损毁其房屋、果园、鱼塘的事实。朱山在征收土地范围内的房屋、附属设施是由其弟弟朱旺在施工中拆除的。五、对朱山在征地范围内的房屋、果园、鱼塘等附属设施的拆迁补偿安置合规到位。在朱山拒绝签订拆迁补偿协议的情况下，郴州市土地开发整理中心于2007年4月28日向其预付了300,000元拆迁补偿安置费，于2011年2月27日与朱山签订了《拆迁补偿协议》，约定以货币补偿形式对朱山房屋及附属设施、果木实行一次性拆迁、移栽补偿，合计211,430元，由郴州市城市建设投资经营有限公司于2011年7月14日全额转账支付给了朱山。2015年3月6日，郴州市土地开发整理中心、郴州市土地储备中心和郴州市征地拆迁事务中心联合向朱山下发了《关于对朱山在集体土地上房屋、附属设施及其他进行拆迁补偿安置的通知》，对朱山房屋、附属设施及其他拆迁补偿的补偿费确定为625,190元，并由郴州市征地拆迁事务中心于2015年3月10日向朱山转账支付了325,190元（因2007年4月28日已向其预付了300,000元）。在完成安置前的过渡期间，郴州市城市建设投资发展集团有限公司向朱山支付了2007年以来至2014年12月底的过渡安置费，并于2015年10月完成了安置朱山宅基地的基础工程并交付给朱山建房。目前，朱山已在安置地上建成5层楼房。综上所述，郴州市政府不是本案适格被告。朱山提出的第一、二项诉讼请求依法不属于人民法院行政诉讼的受理和审理范围，且其在本案中提出多项诉讼请求不符合法律规定。郴州市国土局对朱山所在组的征地补偿安置无论是程序上还是标准上均合法合规，朱山也是足额享受了征地拆迁补偿安置待遇，并存在重复补偿的可能。郴州市国土局从未对朱山房屋、果园、鱼塘、养殖场等实施过占用、损毁行为。请求驳回朱山的起诉或诉讼请求。郴州市政府、郴州市国土局在法定期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：最高人民法院（2015）行提字第22号行政裁定书。拟证明朱山要求撤销郴市土征字〔2004〕04号征地协议及要求确认其所建190.24平方米房屋合法的诉讼请求依法不属于人民法院受理和审理范围。第二组证据：1、郴州市苏仙区人民政府申请农用地转用、土地征用报批单（〔2003〕政土报字第13号）；2、郴州市国土局关于苏仙区储备用地的审核呈报意见；3、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（〔2006〕政国土字第1256号）及征地红线图；4、郴州市政府征用土地方案公告（〔2006〕年第30号）、郴州市国土局征地补偿安置方案公告（〔2006〕年第30号）。拟证明郴州市政府、郴州市国土局对涉案地进行征收的程序合法；朱山的果园、鱼塘、住宅等附属设施均在征地范围内。第三组证据：1、郴州市国土局草拟的对朱山拆迁安置户的房屋、果树、附属设施的测算标准；2、2006年郴州市征地拆迁办公室草拟的与朱山签订房屋拆迁补偿协议（3份）；3、朱山于2007年4月27日要求郴州市国土局给付征地拆迁补偿款的报告及郴州市土地开发整理中心于2007年4月28日向朱山预付拆迁补偿款300,000元的进账单及朱山领款单；4、郴州市土地开发整理中心于2011年2月27日与朱山签订的以货币补偿形式对朱山房屋及附属设施、果木实行一次性拆迁、移栽，补偿款211,430元的拆迁补偿协议、郴州市城市建设投资经营有限责任公司记账凭证、进账单及朱山领取上述款项的领款凭单；5、郴州市征地拆迁事务中心、郴州市土地储备中心、郴州市开发整理中心于2015年3月6日向朱山下发关于对朱山在集体土地上房屋、附属设施及其他进行拆迁补偿安置的通知及明细表、朱山收到该通知的送达回证、郴州市征地拆迁事务中心于2015年3月10日向朱山支付补偿款325,190元的电子转账凭证；6、朱山在安置房分户表签字确认安置房为第三栋5F14、郴州市城市建设投资发展集团有限公司向郴州市国土局出具关于朱山房屋拆迁安置的情况说明及朱山在安置地上建成5层楼房的照片；7、朱山领取了2007年以来至2014年12月的过渡安置费明细表；8、湖南省国土资源厅于2007年12月19日作出湘国土资访查字（2007）6号信访事项复查意见书；9、对郴州市苏仙区白露塘镇下白水村村民委员会的调查笔录、湘南学院基建处出具的情况说明。拟证明被告对朱山在征地范围内的房屋、果园、鱼塘等附属设施的拆迁补偿安置合规到位。第四组证据：郴州市苏仙区白露塘镇下白水拆迁安置地土方工程施工合同。拟证明朱山之弟朱旺以湖南省郴州安平扬生建筑有限公司名义承揽了征收土地范围内的下白水拆迁安置地土方工程，朱山在征收土地范围内的房屋、附属设施是由其弟朱旺拆除的。第五组证据：郴州市政府办公室关于印发郴州市国土局主要职责内设机构和人员编制规定的通知（郴政办发〔2011〕12号）、中共郴州市委机构编制委员会文件（郴编〔2009〕9号）。拟证明对朱山的拆迁补偿安置属于郴州市国土局的法定职责，郴州市政府不是本案适格被告。经庭审质证：朱山对郴州市政府、郴州市国土局提交的第三组证据中的郴州市苏仙区白露塘镇下白水村村民委员会提供的证明提出异议，认为只有公章没有相关人员签名，不予认可，对第五组证据中郴编〔2009〕9号文件提出异议，认为该文件是涉案征收行为之后的文件，不予认可；对其他证据的关联性、合法性、真实性没有异议，但对证明的内容有异议，认为郴州市政府是本案适格的被告，本案的审理应以其提出的诉讼请求进行全面审理，涉案征地程序违法且征地拆迁补偿未足额到位。郴州市政府、郴州市国土局对朱山提交的证据4-13提出异议，认为不具有关联性；对其他证据的关联性、真实性、合法性没有异议，但对证明内容有异议，认为涉案征地程序合法，对朱山在征地范围内的房屋、果园、鱼塘等设施的拆迁补偿安置合规到位。本院对上述证据认证如下：郴州市政府、郴州市国土局提交的证据具有关联性、真实性、合法性，本院予以采信；朱山提交的证据1-3、6-8具有关联性，本院予以采信，证据4-5、9-13不具有关联性，本院不予采信。经审理查明：2004年1月17日，郴州市征地拆迁办公室与郴州市苏仙区白露塘镇下白水村六组签订了郴市土征字〔2004〕04号征地协议，协议约定补偿：水田3.7万元/亩、林地2.6万元/亩、鱼塘4万元/亩，合计补偿12,455,874元。该协议已履行完毕。2005年朱山在未办理建房审批手续的情况下，在涉案地建设一栋190.24平方米房屋。2006年11月30日，湖南省人民政府作出〔2006〕政国土字第1256号农用地转用、土地征收审批单，批准郴州市国土局征用郴州市苏仙区白露塘镇下白水村土地42.15公顷，用于郴州市苏仙区储备用地。2006年12月5日，郴州市政府作出〔2006（年）〕第30号征用土地方案公告，2006年12月13日，郴州市国土局作出〔2006（年）〕第30号征地补偿安置方案公告，明确地上附着物、青苗补偿按照郴州市政府郴政发〔2002〕20号文件规定执行。朱山系郴州市苏仙区白露塘镇下白水村**村民，在该组有果园、鱼塘、养猪场、一栋老住宅及一栋190.24平方米房屋，朱山的房屋、果园、鱼塘、养猪场等设施均在被征收土地范围内。2006年12月，郴州市国土局实施征地腾地，用于拆迁安置用地，朱山的老住宅及部分附属设施在安置建房地范围内，在启动安置建房地的土地平整工作中，朱山自行拆除了老住宅，移栽了部分果木，干了鱼塘，并将鱼塘的鱼和饲养的猪、鸭进行了处理。但因对鱼塘等级、设施、果园等青苗补偿以及190.24平方米房屋无补偿等有不同意见，经双方多次协商，朱山未与郴州市征地拆迁办公室达成补偿协议。朱山于2007年4月27日向郴州市国土局递交关于请求给付征地拆迁补偿款的报告，同日，朱山出具了领到郴州市土地开发整理中心支付的房屋、青苗部分款项300,000元的领款凭证，该款于2007年4月28日转账至朱山账户。之后双方多次协商未果，朱山以其拆迁补偿款问题未得到合理解决为由，不断向省、市有关部门上访。2009年4月2日朱山以要求撤销涉案征地协议；确认所建190.24平方米房屋合法；确认郴州市政府、郴州市国土局损毁其果园、鱼塘、住宅、养殖场等行政行为违法并恢复原状、赔偿损失为由，向本院提起行政诉讼，本院（2009）郴立行初字第2号行政裁定：对朱山的起诉，不予受理。朱山不服该裁定，上诉于湖南省高级人民法院，湖南省高级人民法院（2009）湘高法立行终字第5号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。经最高人民检察院抗诉，最高人民法院指令湖南省高级人民法院再审，湖南省高级人民法院再审作出（2013）湘高法行再终字第3号行政裁定：维持该院二审裁定。朱山不服上述裁定，向最高人民法院提出再审申请，最高人民法院（2015）行提字第22号行政裁定，以朱山以自己的名义请求撤销涉案征地协议，依法不具有原告资格；关于确认所建房屋合法的请求不属行政诉讼受案范围；请求确认郴州市政府、郴州市国土局损毁其果园、鱼塘、住宅、养殖场等行政行为违法并赔偿损失的诉讼请求不属于因补偿标准引发的争议，朱山依法具有以自己的名义提起行政诉讼的权利为由，撤销湖南省高级人民法院（2013）湘高法行再终字第3号行政裁定；撤销湖南省高级人民法院（2009）湘高法立行终字第5号行政裁定；撤销湖南省郴州市中级人民法院（2009）郴立行初字第2号行政裁定；指令湖南省郴州市中级人民法院受理本案。另查明，朱山于2009年4月2日提起本案诉讼后，朱山所建190.24平方米房屋于2010年被拆除。2011年2月27日，郴州市土地开发整理中心与朱山签订拆迁补偿协议，该协议约定以货币补偿形式对朱山房屋及附属设施、果木实行一次性拆迁、移栽补偿，合计补偿款211,430元，该款于2011年7月14日转账至朱山账户，朱山出具了领到城投公司补偿款211,430元的领款凭单。朱山签订该协议后仍不服，不断赴省进京上访。2015年3月6日，郴州市征地拆迁事务中心、郴州市土地储备中心、郴州市土地开发整理中心下发关于对朱山在集体土地上房屋、附属设施及其他进行拆迁补偿安置的通知，该通知明确了朱山房屋、附属设施及其他拆迁补偿以及拆迁安置方式及落实情况，载明：正房补偿费154,708元；杂房补偿费10,846元；附属设施补偿费238,391元；青苗及其他补偿费221,245元；合计625,190元，并附有各项补偿明细表。同日，朱山签收了该通知。2015年3月10日，郴州市征地拆迁事务中心通过电子转账将余下的325,190元补偿款支付到朱山账户。在完成安置前的过渡期间，郴州市城市建设投资发展集团有限公司向朱山支付了2007年以来至2014年12月底的过渡安置费。2015年10月，郴州市城市建设投资发展集团有限公司在完成朱山选定的安置房的基础工程后交付给了朱山建房。目前，朱山已在安置地上建成了一栋占地90平方米的6层建筑物。此外，涉案的被征收土地已用于公共道路、体育场馆等公共设施建设并投放使用。还查明，朱山于1994年在郴州市苏仙区白露塘镇白露塘村建有一栋占地三百余平方米的房屋。郴州市苏仙区白露塘镇已更名为郴州市苏仙区观山洞街道。郴州市土地开发整理中心、郴州市土地储备中心、郴州市征地拆迁事务中心均系郴州市国土局的二级机构，郴州市征地拆迁事务中心成立之前，郴州市国土局建设用地科加挂了郴州市征地拆迁办公室牌子，系郴州市国土局的内设机构。本院认为：朱山在本案中提出三项诉讼请求，最高人民法院（2015）行提字第22号行政裁定，认定第一项关于撤销征地协议的诉讼请求，依法不具有原告资格；第二项关于确认所建房屋合法的诉讼请求，依法不属于行政诉讼范围；第三项关于确认郴州市政府、郴州市国土局损毁果园、鱼塘、住宅、养殖场等行政行为违法并赔偿损失的诉讼请求依法具有以自己名义提起行政诉讼的权利。据此，本案就朱山的第三项诉讼请求进行审理。本案争议焦点问题是郴州市政府、郴州市国土局是否存在损毁其果园、鱼塘、住宅、养殖场等行政行为以及朱山的行政赔偿请求是否应予支持。本案中，郴州市政府作为涉案集体土地征收的组织实施主体，朱山以其为被告提起本次诉讼，且所诉行为属事实行为，故符合被告形式上适格的要求。朱山认为郴州市政府是本案适格被告的理由成立。朱山所在组的土地已被征收，郴州市征地拆迁办公室与该组签订了征地协议，并按协议约定的事项已全部履行完毕。在湖南省人民政府作出批准征收涉案地后，郴州市政府、郴州市国土局分别发布了公告，并明确地上附着物、青苗补偿按照郴州市政府郴政发〔2002〕20号文件规定执行。郴州市国土局据此于2006年12月实施征地腾地，用于拆迁安置用地，而朱山的住宅、果园、鱼塘、养猪场既在本次征收范围内，又在拆迁安置房用地范围内，在启动安置建房地的土地平整工作中，朱山自行拆除了老住宅，干了鱼塘，移栽了部分果木，并将鱼塘的鱼、饲养的猪、鸭进行了处理。由此可见，朱山自愿交出了被征土地上的附着物，因此朱山关于郴州市政府、郴州市国土局损毁其住宅、果园、鱼塘、养殖场等行政行为违法的主张的证据不足，对朱山这一诉讼请求，不予支持。由于朱山的老住宅、果园、鱼塘、养猪场等设施所在地已被征收，朱山提出的房屋损失、果园损失、鱼塘损失、养殖场损失系由征收所致，且朱山已于2011年2月27日与郴州市国土局委托的郴州市土地开发整改中心签订了拆迁补偿协议并领取了补偿款。至今为止，朱山已在安置地建房，并领取了地上附着物及青苗补偿款共计836,620元，朱山若对补偿不服，可以另行寻求救济。对于朱山提出的行政赔偿请求，亦不予支持。对于朱山在本案开庭审理后将确认所建房屋合法的诉讼请求变更为确认郴州市政府、郴州市国土局不履行为其办理建房审批手续及拆除其190.24平方米房屋的行政行为违法的诉讼请求，由于该请求在原起诉时并未提出，故不属于本案的审查范围。应当指出的是，郴州市国土局在未与朱山达成拆迁补偿协议情况下，没有及时作出拆迁补偿决定，没有在法定期限内足额支付补偿款，在今后的工作中应当引以为戒，高度重视并不断改进完善行政程序，切实保障人民群众依法享有的各项程序权利和实体权益。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告朱山的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告朱山负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  李红兵人民陪审员  韩 霓人民陪审员  曾红梅二〇一七年十二月十九日法官助理侯仁书记员蔡霞附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。