云南省景洪市人民法院行 政 判 决 书（2017）云2801行初16号原告岩罕溜，男，1980年1月7日出生，傣族，身份证住址景洪市嘎洒镇。委托诉讼代理人徐红飞，云南泰华律师事务所律师，特别授权代理。委托诉讼代理人唐新，云南泰华律师事务所实习律师，特别授权代理。被告景洪市国土资源局。住所地景洪市勐遮路**。统一社会信用代码115328010152350729。法定代表人岩坦，职务局长。委托诉讼代理人高慧明，云南律政律师事务所律师，一般诉讼代理。被告景洪市人民政府。住所地景洪市嘎兰中路**。统一社会信用代码115328010152349422。法定代表人白玲，职务市长。委托诉讼代理人蒋琼芳，系该政府办公室副主任，一般诉讼代理。委托诉讼代理人刘黎黎，云南律政律师事务所律师，一般诉讼代理。第三人岩温叫，男，1974年7月10日出生，傣族，身份证住址景洪市嘎洒镇。第三人岩叫，男，1985年7月2日出生，傣族，身份证住址景洪市嘎洒镇。原告岩罕溜诉被告景洪市国土资源局、景洪市人民政府及第三人岩温叫、岩叫土地行政处罚一案，于2017年7月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年7月20日、24日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月6日公开开庭审理了本案，原告岩罕溜及其委托诉讼代理人徐红飞、唐新，被告景洪市国土资源局的法定代表人岩坦及其委托诉讼代理人高慧明，被告景洪市人民政府的委托诉讼代理人蒋琼芳、刘黎黎，第三人岩温叫、岩叫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告景洪市国土资源局2017年2月27日对黄统、原告岩罕溜、第三人岩温叫、岩叫作出景国土资罚决（2017）002号行政处罚决定书，内容为：我局于2016年10月21日对黄统、岩罕溜、岩叫、岩温叫土地违法一案立案调查。经查，岩罕溜、岩叫、岩温叫未经批准，于2016年8月擅自将景洪市嘎洒镇的耕地出租用于建盖彩钢瓦大棚的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第63条的规定。黄统未经批准，于20l6年8月擅自在景洪市嘎洒镇的耕地上建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条第2款的规定。上述违法事实有下列证据证实：1、现场违法照片、询问笔录、现场勘测笔录；2、景洪市国土资源勘测所图纸及相关证据材料。我局已于2016年11月30日依法向你进行了告知(听证告知)，并在2016年12月27日举行了听证会，会议认为岩罕溜、岩叫、岩温叫非法转让集体农用地，黄统违法占地建设的行为情况属实。黄统所建彩钢瓦大棚虽然用于农业生产，但是租地22亩全部用于建设冷库蔬菜中转站和大面积的停车场，超出了设施农用地的标准，不符合农业设施用地和配套附属设施的政策要求。根据《中华人民共和国土地管理法》第74条、第81条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第39条的规定，决定处罚：1、对岩罕溜没收违法所得38400元，处以违法所得20%的罚款金额为7680元；2、对岩叫、岩温叫各没收违法所得56800元，处以违法所得20%的罚款金额为11360元；3、对黄统责令将占用的15041.46㎡(22.562亩)的集体土地在15日内退还给景洪市嘎洒镇村民岩罕溜、岩叫、岩温叫，并限15日内自行拆除非法占用土地上的违法建筑物和其他设施，恢复原种植条件。被告景洪市人民政府2017年6月5日作出景政行复决字（2017）7号行政复议决定书，内容为：经审理查明，黄统(西双版纳统贸绿达贸易有限公司法定代表人)为建设农产品产销市场平台，于2016年8月20日与申请人岩罕溜、岩叫、岩温叫签订《土地出租合同》，约定使用申请人的农村承包土地19亩，申请人在询问笔录承认《土地出租合同》实际签订时间为2016年5月27日，并知道公司要在他们出租的土地上建蔬菜收购厂房。2016年5月28日西双版纳统贸绿达贸易有限公司在未依法取得国土资源行政管理部门的批准，在租用的土地上擅自建盖钢架结构彩钢瓦大棚建筑15041.46㎡(22.56亩)。2016年10月21日被申请人景洪市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》的规定对申请人的行为进行立案查处，认定申请人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，并根据《中华人民共和国土地管理法》第81条和《中华人民共和国土地管理法实施条例))第39条的规定，于2017年2月27日对申请人作出《行政处罚决定书》(编号：景国土资罚决[2017]002号)。本机关认为：申请人将自己的承包土地进行流转符合《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，但《中华人民共和国农村土地承包法》第17条和第33条明确规定：“土地承包人承担维持土地的农业用途，不得用于非农建设的义务；土地承包经营权流转应当遵循不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途的原则。”申请人明知土地承租方用于非农建设，还与其签订《土地出租合同》，对承租方在农地上的非法建设不予阻止，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第33条第(2)项：“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：(2)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”和《中华人民共和国土地管理法》第63条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，被申请人认定申请人违法的法条和依据《中华人民共和国土地管理法》第81条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第39条的规定对其进行处罚于法有据。综上所述，被申请人作出的《行政处罚决定书》(编号：景国土资罚决[2017]002号)认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第(1)项的规定，本机关决定如下：维持景洪市国土资源局2017年2月27日作出的《行政处罚决定书》(编号：景国土资罚决[2017]002号)中对申请人的处罚部分。被告景洪市国土资源局于2017年8月4日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、行政处罚决定书及送达回证，欲证明被告对原告等人作出的行政处罚及送达情况。2、责令停止违法行为通知书、抄告单两份及送达回证，欲证明被告发现黄统非法占用农用地后，发出了书面制止通知，并请相关单位共同制止，但黄统没有停止违法行为的事实。3、用地现状图两份，欲证明西双版纳统贸绿达农业发展有限公司（黄统）建盖蔬菜收购厂占用的土地系水田的事实。4、询问笔录，欲证明被告对黄统进行了调查询问的事实。5、立案呈批表，欲证明被告对原告等人的违法占地行为进行立案的事实。6、接受调查通知书及询问笔录四份，欲证明被告对原告等违法人员及相关证人进行了调查了解的事实。7、现场勘测笔录、土地出租合同三份、现场照片，欲证明原告将水田出租给黄统作建设使用，建盖彩钢瓦大棚，占地15041.46平方米的事实。8、责令改正违法行为通知书，欲证明被告经调查核实后再次通知黄统改正违法行为，黄统没有改正的事实。9、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证、行政处罚听证申请书、听证通知书、送达回证、听证笔录、会议纪要，欲证明在对原告作出处罚前，被告对原告进行了告知，并依原告的申请举行了听证会，最后经合议作出决定的事实。10、村民大会会议记录、申请书，欲证明原告认为将水田用作建盖蔬菜收购厂使用是村小组同意的，且正在办理相关用地手续的事实。11、行政复议决定书，欲证明原告不服处罚申请复议，景洪市人民政府维持了被告的决定的事实。12、云国土资【2016】174号文件、云南省设施农用地实施管理细则（试行），欲证明被告作出处罚的规范性文件。被告景洪市人民政府于2017年8月3日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、行政复议决定书一份，欲证明复议决定的内容。2、国土资发[2014]127号通知，欲证明景洪市人民政府作出复议决定的法律依据。原告岩罕溜向本院提出诉讼请求:1、依法撤销景洪市人民政府景政行复决字【2017】7号行政复议决定书；2、依法撤销景洪市国土资源局景国土资罚决【2017】002号行政处罚决定书；3、判令二被告承担本案诉讼费。事实与理由：20l6年8月20日，原告岩罕溜、第三人岩温叫、岩叫与西双版纳统贸绿达农业发展有限公司(以下简称统贸绿达公司)签订《土地出租合同》，合同约定原告和第三人岩温叫、岩叫将通过家庭承包方式取得的合计19亩土地出租给统贸绿达公司，期限为l5年。合同要求统贸绿达公司按照现土地用途(即农业设施农用地)使用土地，并相应地约定了其他权利义务。20l7年2月27日，被告景洪市国土资源局认为原告未经批准，擅自将景洪市嘎洒镇的耕地出租用于建盖彩钢瓦大棚的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第63条的规定，对原告作出没收违法所得、罚款的行政处罚。原告不服，向被告景洪市人民政府申请复议。2017年6月5日，被告景洪市人民政府在复议后作出了错误的行政复议决定，即维持被告景洪市国土资源局的行政处罚决定。原告认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，原告出租土地的行为不需要取得其他机关或组织的批准，且原告出租土地给统贸绿达公司时，明确约定要求统贸绿达公司应按照现土地用途(即农业设施农用地)使用土地。被告景洪市国土资源局认定统贸绿达公司所建的彩钢瓦大棚虽然用于农业生产，但是租地22亩全部用于建设冷库蔬菜中转站和大面积的停车场，超出了设施农用地的标准，不符合农业设施用地和配套附属设施的政策要求。其只是认为建盖彩钢瓦大棚和停车场超出了设施农用地的标准，故原告出租的土地是用于农业设施农用地建设，不存在违法性，不符合《中华人民共和国土地管理法》第63条规定的情形，不应被处罚。至于原告将土地交付给统贸绿达公司使用后，统贸绿达公司是否将土地用于非农业建设，是否将设施农用地报国土资源主管部门审核备案，是否存在违法行为，无论哪种情况所产生的责任均应由统贸绿达公司承担，与原告无关。况且，原告的出租行为已经得到了村小组和村委会的同意和认可，镇政府相关部门还为统贸绿达公司农业设施农用地项目准备向景洪市国土资源局办理备案手续。综上所述，被告景洪市国土资源局、景洪市人民政府认定事实不清，错误适用法律，故原告诉至法院，请支持原告的诉讼请求。原告岩罕溜向本院提供的证据：1、身份证复印件一份，欲证明原告的主体资格。2、《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》各一份，欲证明案件属于人民法院管辖范围，符合起诉条件的事实。3、《土地出租合同》三份、《云南省农村土地承包经营权转包（出租）合同》一份、《设施农用地协议书》一份、《景洪市设施农用地申请、申报备案表》一份、《土地复垦承诺书》一份，欲证明2016年8月20日，岩罕溜、岩叫、岩温叫与统贸绿达公司签订了《土地出租合同》后，嘎洒镇政府认为签约主体应该为村集体，为此，村小组与统贸绿达公司补签了一份《云南省农村土地承包经营权转包（出租）合同》和一份《设施农用地协议书》，同时，统贸绿达公司向村小组出具了《土地复垦承诺书》，设施农用地转包期限为15年。4、《关于西双版纳统绿国际生态农业田园综合体建设项目备案的通知》、《西双版纳统绿国际生态农业田园综合体建设项目备案证》各一份，欲证明统贸绿达公司已经获得景洪市发展改革和工业信息化局批准，同意在嘎洒镇村小组建设以“公司+基地+农户+合作社”为经营模式，集生态农业、生态养生产业、休闲度假旅游业等多功能为一体的西双版纳统绿国际生态农业田园综合体建设项目。被告景洪市国土资源局辩称，原告的诉讼请求不能成立，请依法驳回。因为：1、原告对其合法的土地承包经营权可以依法流转，但是不得改变土地的用途。原告承包的是农用地，即水田，在合同的字里行间已说明承租人要在该土地上构筑设施，如《土地出租合同》第6条第2项约定“获得国家赔偿所得，土地赔偿归原告所有，建筑物的赔偿归黄统所有”，在向原告调查情况时，原告也明确表示黄统承租土地是要建盖蔬菜收购厂的。原告在农业设施用地手续不齐备的情况下，就将土地出租给黄统用作非农业使用。可见，原告是明知故犯，其违法行为是非常清楚的。2、原告认为其“出租的土地是用于农业设施用地建筑，不存在违法性。”不符合本案的客观事实和相关政策规定。所谓的设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。是一种附属用地，最高也不能超过项目用地的7％，本案中黄统用于蔬菜收购，农业设施用地的面积不能超过项目用地的3％，而不能如本案中将整块地都用作农用设施。另外，农业设施用地有严格的办理程序：一是经营者向乡镇政府提出申请；二是乡镇政府申报县级政府审核；三是县级政府审核；四是经县级政府审核同意后报国土部门备案。在这一系列手续完善之前，不能将农用地用作农业设施用地。3、原告认为是否办理相关审核备案手续，责任应当由黄统即统贸绿达公司承担。根据规定，审核备案手续是应当由经营者申请，相应的责任也应当承担。但这是问题的两个方面，统贸绿达公司承担了该责任，并不能免除原告的责任。原告的行为违反了我国《土地管理法》第63条的规定，将集体所有的土地使用权出租用于非农业建设。综上，请驳回原告的诉讼请求。被告景洪市人民政府辩称，原告将自己的承包土地出租是符合《中华人民共和国农村土地承包法》的，但承包人在对承包土地进行流转时，还必须履行家庭土地承包人所应承担的义务和遵循土地承包经营权流转的原则。《中华人民共和国农村土地承包法》第17条明确规定了家庭土地承包人所应承担的义务:“1、维持土地的农业用途，不得用于非农建设；2、依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；3、法律、行政法规规定的其他义务。”《中华人民共和国农村土地承包法》第33条明确了土地承包经营权流转的原则，其中第2项就明确规定土地流转不得改变土地的农业用途。在对该土地违法案件的调查中，国土部门查明，原告和第三人与统贸绿达公司签订的《土地出租合同》中均有明确的建设内容，从原告提供的《设施农用地协议》中也明确了该地出租是用于设施农用地，在对原告所作的询问笔录中，原告也表示：建设行为是黄统所为，建设前该土地是香蕉地，其知道黄统租地是用于建设蔬菜收购厂。因此，可以明确一个事实：原告是明知其所出租的土地是被统贸绿达公司用于建设，只是原告一直认为其出租的土地是用于农业设施用地建设，不存在违法性，不应受处罚。原告还认为，自己出租土地的行为已经得到了村小组和村委会的同意和认可，将土地交付给统贸绿达公司使用后，统贸绿达公司是否将土地用于非农建设，是否将设施农用地报国土部门审核备案，是否存在违法行为，无论哪种情况所产生的责任均应由统贸绿达公司承担，与己无关。原告的行为是否违法，不能以原告的自我认知为根据，而应以事实为依据，以法律为准绳来判断。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发【2014】127号)的规定，统贸绿达公司将租用的农地用于农产品临时存储分拣包装属于附属设施用地的范畴，但附属设施用地最多不能超过10亩，而且在用地协议签订后，应按要求将用地协议和设施建设方案报县级国土部门和农业部门备案方可实施，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。统贸绿达公司占用农地22亩，远超附属设施用地10亩地规定，而且，租地、用地双方自签订用地协议后，并没有到国土和农业部门咨询和备案就开始动工建设，国土部门认为统贸绿达公司所建彩钢瓦大棚虽然用于农业生产，但是租地22亩全部用于建设冷库蔬菜中转站和大面积停车场，超出了设施农用地的标准，不符合农业设施用地和配套附属设施的政策要求，将原告转让集体土地和统贸绿达公司建设行为认定为违法，事实清楚，证据确实充分。至于原告理所当然认为自己的行为已经合法化了，是对法律的错误认知。原告将责任全部归责于统贸绿达公司，是自我放弃法律义务的行为，权利可以放弃，但义务却必须履行。原告将土地出租给统贸绿达公司，并同意其进行建设，就有了监督统贸绿达公司依法获取批准，依法进行建设的义务，在统贸绿达公司违法建设的情况下，原告就面临共同违法的风险，依法应受处罚。综上所述，行政机关的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请依法驳回原告的诉讼请求。第三人岩温叫、岩叫陈述，我们寨子里村民的土地都是用来出租的，我又不是很懂法律，就这么跟着出租了，且租给黄统是为了给他搞农业。第三人岩温叫、岩叫未向法庭提交证据。经庭审质证，原告岩罕溜对被告景洪市国土资源局提供的证据质证认为：对证据3、6、10、12认可；证据1、5、11的合法性不认可；证据2只是对黄统的书面制止通知，与本案无关；证据4是对黄统的调查询问，不认可关联性；证据7不认可证明观点，黄统用地是用作农业设施用地，不是作为建设用地；证据8与本案无关；证据9的行政处罚告知书的合法性不认可，其余均认可。被告景洪市人民政府对被告景洪市国土资源局提供的证据及证明观点均认可。第三人岩温叫对被告景洪市国土资源局提供的证据没有意见。第三人岩叫同意原告对被告景洪市国土资源局提供的证据的质证意见。原告岩罕溜、被告景洪市国土资源局、第三人岩温叫、岩叫对被告景洪市人民政府提供的证据均没有意见。被告景洪市国土资源局对原告岩罕溜提供的证据质证认为：对证据1、2无异议；证据3《土地出租合同》的真实性和关联性认可，不认可合法性；《云南省农村土地承包经营权转包（出租）合同》不认可，原告之前也没有提交给我局；《设施农用地协议书》不认可，协议一方的当事人是乡政府，协议必须是三方当事人签字才能成立，但是目前只有村小组和统贸绿达公司的签字；《景洪市设施农用地申请、申报备案表》说明了在土地上建设需要向市国土申请，所以这个证据是不完善的；证据4与本案无关，原告之前的质证已经说了黄统与本案无关，现在用黄统的项目作证据是自相矛盾；备案通知作出的时间是2017年8月7日，而我局对原告作出处罚的时间是2017年2月27日；且备案是对统绿国际生态农业田园综合体建设项目的备案，而不是原告的用地。被告景洪市人民政府对原告岩罕溜提供的证据质证认为：对证据1、2无异议；证据3《土地出租合同》的合法性不认可，合同中可以看出原告出租土地给黄统是用于非农建设；市国土对原告进行处罚的时候原告并没有提交《云南省农村土地承包经营权转包（出租）合同》，故不认可真实性；《设施农用地协议书》不认可合法性，没有政府的签字盖章；《景洪市设施农用地申请、申报备案表》不具备合法性，原告知道这个表就应该知道要去市国土报批；证据4这两份文件作出的时间与本案没有关联性，该项目过大，且证明不了原告行为的合法性。第三人岩温叫、岩叫对原告岩罕溜提供的证据没有意见。经庭审质证，本院认为原被告提交的证据与本案事实有关联，能够证明2017年2月27日被告景洪市国土资源局对黄统、原告岩罕溜、第三人岩温叫、岩叫作出景国土资罚决（2017）002号行政处罚决定、被告景洪市人民政府2017年6月5日作出景政行复决字（2017）7号行政复议决定及原告提起诉讼的原因。故本院对上列证据予以采纳。经审理查明，20l6年8月20日，原告岩罕溜和第三人岩温叫、岩叫与西双版纳统贸绿达农业发展有限公司各自签订了一份《土地出租合同》，合同约定原告岩罕溜和第三人岩温叫、岩叫将通过家庭承包方式取得的合计19亩土地出租给统贸绿达公司，期限为l5年，原告岩罕溜的土地面积为4.8亩，已收租金38400元；第三人岩温叫、岩叫的土地面积各为7.1亩，各自已收租金56800元。合同要求统贸绿达公司按照现土地用途(即农业设施农用地)使用土地，并相应地约定了其他权利义务。20l7年2月27日，被告景洪市国土资源局认为原告未经批准，擅自将景洪市嘎洒镇曼占宰村委会曼醒村小组耕地出租用于建盖彩钢瓦大棚，违反了《中华人民共和国土地管理法》第63条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第74条、第81条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第39条的规定，2017年2月27日作出景国土资罚决（2017）002号行政处罚决定，决定处罚：1、对岩罕溜没收违法所得38400元，处以违法所得20%的罚款金额为7680元；2、对岩叫、岩温叫各没收违法所得56800元，处以违法所得20%的罚款金额为11360元；3、对黄统责令将占用的15041.46㎡(22.562亩)的集体土地在15日内退还给景洪市嘎洒镇村民岩罕溜、岩叫、岩温叫，并限15日内自行拆除非法占用土地上的违法建筑物和其他设施，恢复原种植条件。原告岩罕溜和第三人岩温叫、岩叫不服，向被告景洪市人民政府申请复议。2017年6月5日，被告景洪市人民政府作出景政行复决字（2017）7号行政复议决定，维持景洪市国土资源局2017年2月27日作出的《行政处罚决定书》(编号：景国土资罚决[2017]002号)中对原告岩罕溜、第三人岩温叫、岩叫的处罚部分；景政行复决字（2017）6号行政复议决定，撤销景洪市国土资源局2017年2月27日作出的《行政处罚决定书》(编号：景国土资罚决[2017]002号)中对黄统的处罚部分，并在30日内重新作出具体行政行为。原告岩罕溜不服，诉至法院。本院认为，根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发【2014】127号)的规定，所谓设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。农业设施用地有严格的办理程序，统贸绿达公司将租用的农地用于农产品临时存储分拣包装属于附属设施用地的范畴，但附属设施用地最多不超过10亩，而且在用地协议签订后，应按要求将用地协议和设施建设方案报县级国土部门和农业部门备案方可实施，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。统贸绿达公司没有到国土和农业部门咨询和备案就开始动工建设，不符合农业设施用地和配套附属设施的政策要求，2016年11月1日被告景洪市国土资源局责令统贸绿达公司在7日内改正或治理恢复原种植条件，可统贸绿达公司未作为；原告岩罕溜和第三人岩温叫、岩叫负有维持土地的农业用途，不得用于非农建设的义务，被告景洪市国土资源局作出的景国土资罚决【2017】002号行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，且处罚适当，依法应予维持；被告景洪市人民政府作出的景政行复决字（2017）7号行政复议决定的复议程序合法，原告岩罕溜的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：驳回原告岩罕溜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告岩罕溜负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院。审 判 长  李光明审 判 员  周晓云人民陪审员  刘晓洁二〇一七年十二月十三日书 记 员  彭 磊