吉林省白山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）吉06行初15号 原告：藏桂芹，女，1974年1月7日生，汉族，住吉林省抚松县露水河镇红卫街。 委托诉讼代理人：王荣，吉林沐法律师事务所律师。 委托诉讼代理人：罗北，吉林沐法律师事务所律师。 被告：抚松县人民政府。住所地：抚松县经济开发区。 委托诉讼代理人：王鹏，吉林鹏诚律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郑坤，吉林鹏诚律师事务所律师。 原告藏桂芹因认为被告抚松县人民政府（以下简称抚松县政府）不履行移民安置行政补偿法定职责，于2017年5月8日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月8日立案，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月26日公开开庭审理了本案。原告藏桂芹及其委托诉讼代理人王荣、罗北，被告委托诉讼代理人王鹏、郑坤及抚松县水库移民管理办公室（以下简称抚松县移民办）副主任张生文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 因吉林省安图县大兴川水电站（以下简称大兴川水电站）工程移民安置补偿事宜，抚松县移民办于2015年1月18日通知原告领取补偿款229858.08元。原告认为应对其补偿3451557.50元，与被告就征收补偿事宜未达成协议。2016年9月18日，原告向被告提出申请，请求作出移民安置补偿决定。被告在原告起诉前未作处理决定。 原告藏桂芹诉称，2001年8月17日，原告与露水河林业局签订露水河林业局职工有偿使用林地沟系承包经营合同，使用露水河西林河林场林地共计985公顷用于林蛙养殖，期限为10年。2015年1月18日，抚松县移民办通知原告领取补偿款，并向原告出示了“大兴川水电站工程建设征地区域补偿费用结算清单”，按照清单所列补偿款项，补偿款为229858.08元。由于未对林蛙栖息地及林蛙养殖残值两项给予补偿，属补偿漏项，原告多次与电站、移民办、水利设计院及移民督察通过联席会议协商补偿数额，但未能得到解决。原告承包区域林蛙栖息地淹没面积为249075平方米，由于林蛙养殖的主要基础设施均在淹没区范围内，林蛙养殖的必备条件和基础被破坏，致原告整个承包区域内的林蛙养殖均受到根本影响，比照2013年鹤大高速补偿标准2.1元/平方米，损失为523057.5元。在淹没区采伐作业过程中，淹没区域孵化池、越冬池损毁严重、无法使用造成减产，损失巨大。自2009年起，每年减产23.4万元，至2015年共6年，净损失140.4万元。除上述两项漏项未列入补偿范围外，淹没区基础设施损失36.23万元。淹没区域孵化池、越冬池总面积合计1111.6平方米，损失额为104万元。捕蛙设施损失12.22万元。五项损失合计3451557.50元。根据《中华人民共和国物权法》及《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《移民安置条例》）有关规定，原告用益物权行使过程中受到严重影响，应获得相应补偿，原告对被告拟给付的补偿款数额有异议，双方经多次协商无法解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，为维护原告合法权益，请求法院依法判令被告抚松县政府向原告支付大兴川水电站移民安置补偿款共计3451557.5元，诉讼费、鉴定费由被告抚松县人民政府负担。 原告向本院提交了以下证据：1.2001年8月17日，原告与露水河林业局复合经营处签订的《露水河林业局职工有偿使用林地沟系承营合同书》及《公证书》。2011年7月29日，原告与露水河林业局签订的《沟系承包合同书》。用以证明：原告有权获得补偿，是本案适格主体。2.国家林业局林资许准（2010）464号《使用林地审核同意书》。3.《大兴川电站移民安置规划研讨会》会议记录。4.抚松县政府抚政函（2013）5号《抚松县人民政府关于对大兴川水电站工程水库淹没区和枢纽建设区实物指标调查成果确认的函》。证据2-4用以证明：移民工作应征求权属人的意见合理进行处理，并委托相关评估机构足额支付补偿。5.被告向原告提供的《大兴川水电站工程建设征地区域补偿费用结算清单》。6.鹤大高速对林蛙养殖户的《评估结果分户单》。7.安置规划报告中第151页林蛙养殖补贴费。8.松江河梯级电站库区林蛙补偿计算表。证据5-8用以证明：被告已向原告作出补偿结算明细，但该明细中缺少林蛙残值及林蛙栖息地的补偿，且每处补偿61800元明显不合理，其参照的标准为2005年的松江河电站对每处的补偿标准，该标准采用了一刀切的方式，未考虑到地理位置、淹没面积、环境植被等因素而作出同一补偿标准，损害了原告的利益。 被告抚松县政府辩称：1、原告要求对林蛙栖息地和养殖残值损失进行补偿的主张不能成立。2008年，《大兴川水电站库区移民安置规划大纲》经吉林省人民政府批复后，因移民安置规划报告没有报批导致移民相关工作进度缓慢，一直到2011年下半年才开展入户调查工作，在此期间林蛙栖息地并未遭到破坏。而且原告与露水河林业局复合经营处签订的《露水河林业局职工有偿使用林地沟系承营合同书》的有效期为自2001年8月17日至2011年8月16日，在此合同期限内，原告已经完全行使了合同的相关权利，而该项请求在合同期间内是不存在的。原告于2011年8月17日以后使用林地是基于2015年、2016年与露水河林业局林下经济开发管理处签订的承包合同。根据《关于安图县大兴川水电站工程建设用地预审意见的复函》（吉国土资预审字[2010]532号）《使用林地审核同意书》（林资准[2010]464号）《抚松县人民政府关于大兴川水电门工程水库淹没区和枢纽建设工程实物指标调查成果确认的函》（抚政函[2013]5号）的规定，在2011年8月水电站水库淹没区范围内用地已被征用为建设用地预留区，使用权人已变更为国电电力发展股份有限公司大兴川水电站，此时露水河林业局无权转让该林地使用权，因此，原告要求对林蛙栖息地和养殖残值损失予以补偿的主张不能成立。2、原告主张其承包范围内有249075平方米在大兴川水电站水库淹没区范围内，该主张与常理不符，没有依据。3、原告主张参照同区域林区鹤大高速补偿标准进行补偿的观点不能成立。涉案工程为大兴川水电站工程，其安置标准适用国务院《移民安置条例》的规定，与高速公路征地补偿适用法律及补偿标准均不同，不应适用中介评估作为补偿依据。根据《移民安置条例》的规定，应当执行《吉林省安图县大兴川水电站工程建设征地移民安置规划报告》（以下简称《移民安置规划报告》）对原告予以补偿。4、原告在重点公益林区范围内建造孵化池和越冬池如果未经审批，则不应补偿。如果补偿，则应由露水河林业局提出该主张。5、原告所承包的林地为防护林，根据森林法的规定，使用权不得转让，因此承包合同违法，由此造成的损失应由发包方露水河林业局承担，而不应由被告承担。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据：1.《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）。2.吉林省安图县大兴川水电站工程建设征地移民安置规划报告审核意见。用以证明移民安置规划报告已批准实施。3.《移民安置规划报告》。用以证明：其中第151页和171页分别列明了林蛙养殖补贴费和工程建设征地移民库区部分（抚松县）总投资估算，而抚松县政府只是依照报告规定的标准进行补偿。根据安图县大兴川水电站建设项目使用林地可行性报告（移民安置规划报告倒数第7页）的汇总，证明已经支付露水河林业局的林地补偿费。4.关于印发《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》的通知。5.（安图县大兴川水电站工程）林蛙养殖调查表、（安图县大兴川水电站工程）经济作物调查表、《露水河林业局职工有偿使用林地沟系承营合同书》。用以证明：林蛙养殖现状已得到原告的确认。6.吉林省水库移民管理局关于安图县大兴川水电站建设征地移民安置规划报告的批复。用以证明：移民安置规划报告得到批复。7.2015年8月17日、2016年3月8日孙清森、藏桂芹、于强、颜桂云分别与露水河林业局林下经济开发管理处签订的林地沟系承包合同8份。用以证明：2016年合同第九条六款约定，如果原告等人承包区域被征用导致合同无法履行的，视为合同期满无条件解除。林业局按合同剩余期间退还相应价款，对原告等人的基础设施投入进行评估补偿。根据此约定补偿的主体应当是露水河林业局，而不是被告；承包合同涉及的林地为防护林，林业局无权对外转让，所以合同内容因违反森林法的强制性规定而无效。8.吉林省露水河林业局营业执照及企业章程。用以证明：露水河林业局的营业范围没有对外发包林地使用权一项，所以林业局无权与原告签订上述合同。9.大兴川水电站工程移民工作会议纪要，用以证明相关部门于2014年11月19日就实施阶段补偿经营户反映部分补偿单价低的问题进行讨论并重新确定了补偿标准。10.抚移字（2005）15号《关于举行双沟、石龙水库特产业价格听证会的通知》。11.抚政函【2007】1号抚松县人民政府《关于双沟和石龙水库特产价格补偿单价的批复》和抚移字【2007】2号《关于双沟和石龙水库特产价格补偿单价的请示》。12.松江河梯级电站库区林蛙补偿计算表。证据10－12用以证明大兴川水电站林蛙养殖补偿价格是参照双沟和石龙水库工程移民时的补偿价格确定的。13.原告等人向抚松县移民办提出的价格调整申请2份。14.抚移办函字【2015】4号国电电力发展股份有限公司大兴川水电站工程建设征地及移民安置设计变更申请函及申请单。15.大移监【2015-004】号综合监理函。16.2015年4月13日的大兴川水电站工程移民工作会议纪要。17.2015年8月3日吉林省水利水电勘测设计研究院环境与移民处的复函。证据13-17用以证明养殖经营户提出申请后，由抚松县移民办、抚松县人民政府、国电电力大兴川电站、移民综合监理部、省水利设计研究院共同研究调整了补偿单价。18.现场实物踏查的照片4张。用以证明被告对原告提出的遗漏实物进行了现场复核。 本院依法调取了以下证据：1.《移民安置规划报告》确定林蛙养殖补贴单价的方法。吉林省水利水电勘测设计研究院于2017年7月13日向本院出具《关于大兴川水电站工程抚松境内林蛙养殖补贴单价设计依据说明》，庭审中，该设计院工作人员对该说明进行了解释。2.2010年6月24日吉林省林业勘察设计研究院出具的《安图县大兴川水电站建设项目使用林地可行性报告》中的“小班调查因子统计表”。3.吉林省露水河林业局西林河林场1995年林相图（涉及原告承包林地部分）。4.吉林省露水河林业局西林河林场2003年林相图（涉及原告承包林地部分）。5.吉林省露水河林业局西林河林场2013年林相图（涉及原告承包林地部分）。6.安图县大兴川水电站项目使用林地调查设计平面图。 本案审理过程中，原告向本院提出鉴定申请，请求对其养殖林蛙区域内的林蛙养殖损失进行价值鉴定。2017年8月7日，本院委托白山市林博森林资源资产价格评估有限公司（以下简称林博评估公司）对被大兴川水电站工程水库淹没的原告养殖林蛙区域内林蛙养殖损失进行蛙价值鉴定评估。林博评估公司于2017年11月15日作出白林博价评鉴字（2017）第21号《法院鉴定委托项目评估报告》。 经庭审质证，被告对原告提供的证据的真实性均无异议。但认为证据2、证据4、证据6、证据8与本案没有关联性。对证明1、证据3、证据5、证据7的证明目的有异议。 原告对被告提供证据1－6、证据10－12、证据14－18的真实性均没有异议。但证据1－6、证据14－18的证明目的有异议。对证据13的真实性有异议。原告认为，证据7、证据8与本案没有关联性。 关于本院依法调取的证据，原告、被告均无异议。 关于林博评估公司出具的白林博价评鉴字（2017）第21号《法院鉴定委托项目评估报告》。原告质证认为，鉴定意见不应仅考虑实际淹没面积，还应考虑水电站库区淹没范围对原告承包区域林蛙养殖的影响，以及林蛙的生长周期为三年的实际情况，按照该评估报告确定的损失数额的三倍，对原告进行补偿。被告质证认为，本案评估基准日为2011年8月27日，新修订的国务院《移民安置条例》自2017年6月1日起施行，评估报告依据新修订的《移民安置条例》进行评估错误。吉省价认[2017]19号文件于2017年2月10日实施，评估报告依据该文件进行评估是错误的。林蛙经济损失补偿费和林蛙栖息地经济补偿采用的评估补偿标准错误。原告、被告虽然对评估报告有异议，但在法定期限内均未申请重新鉴定。 本院对上述证据认证如下：关于原告提供的证据，证据3与本案没有关联性，本院不予采信；被告对证据1、2、4的真实性没有异议，且与本案具有关联性，可以作为认定本案事实根据，本院予以采信。关于被告提供的证据，证据7、8、18与本案没有关联性，本院不予采信；证据2、3、5、6、9－17与本案具有关联性，均可以作为认定本案事实的根据，本院予以采信；证据1、4为规范性文件，不属于证据范畴。 经审理查明，2008年11月13日，大兴川水电站建设项目经吉林省发展和改革委员会吉发改审批字（2008）636号文件批准立项。2010年12月31日，国家林业局作出林资许准（2010）464号《林地使用审核同意书》，同意大兴川水电站项目占用征用林地471.6039公顷。2010年8月10日，吉林省国土资源厅作出《关于安图县大兴川水电站工程建设用地预审意见的复函》（吉国土资预审字[2010]532号），同意通过用地预审。2012年3月23日，吉林省发展和改革委员会对该项目进行了延续批复。2013年1月21日，抚松县政府作出《抚松县人民政府关于对大兴川水电站工程建设征地移民安置规划方案确认的函》（抚政函[2013]4号），抚松县政府认为移民安置规划方案基本可行，对移民安置方案给予确认。同日，抚松县人民政府作出《抚松县人民政府关于大兴川水电站工程水库淹没区和枢纽建设区实物指标调查成果确认的函》（抚政函[2013]5号），对调查主要成果给予确认。同年3月26日，吉林省人民政府作出《吉林省人民政府关于安图县大兴川水电站工程建设征地移民安置规划大纲的批复》（吉政函[2013]39号），同意《安图县大兴川水电站工程建设征地移民安置规划大纲》（以下简称《移民安置规划大纲》）。吉林省水利水电规划院与吉林省水利水电勘测设计研究院编制了《移民安置规划报告》。10月14日，吉林省水库移民管理局作出《吉林省水库移民管理局关于安图县大兴川水电站建设征地移民安置规划报告的批复》（吉水移项[2013]13号），基本同意《规划报告》及其审核报告。 另查明，《移民安置规划报告》以2011年实物复核调查年为设计基准年。《移民安置规划报告》11.4.9其它补偿补助单价中确定的林蛙养殖补贴单价，系参照近期水利水电工程建设项目同类批复的补偿单价标准及大兴川水电站项目建设征地区实际情况综合拟定。2017年7月13日，吉林省水利水电勘测设计研究院出具的《关于大兴川水电站工程抚松县境内林蛙养殖补贴单价设计依据说明》明确：关于林蛙养殖补偿标准，吉林省人民政府没有规定补偿单价，设计执行的是参照类似工程项目——2007年抚松双沟和石龙水库项目中的补偿单价。《移民安置规划报告》14章第6项还规定：“库区范围内涉及到露水河林业局养鸡场、露水河林业局北强木业公司、汉阳村养牛场、汉阳村鹿场、安图县沙场等农副业设施；大兴川村历仁春核桃树、露水河林业局张启信蓝莓种、林下参等经济作物及林蛙养殖等养殖设施。实施阶段随着补偿补助标准的正式公布，可能会有拒绝搬迁情况，如补偿达不成共识，由建设单位委托有资质的评估单位介入，根据现场实际情况进行评估，以评估价格为准。” 还查明，2001年8月17日，原告与露水河林业局复合经营管理处签订了《露水河林业局职工有偿使用林地沟系承营合同书》，承包露水河林业局西林河林场985公顷林地，用于林蛙养殖，承包期自2001年8月17日至2011年8月16日。2011年7月29日，原告与露水河林业局复合经营管理处续签《露水河林业局职工有偿使用林地沟系承营合同书》，继续承包露水河林业局西林河林场169.2公顷林地用于林蛙养殖，承包期自2011年7月29日至2015年7月28日。 2015年1月18日，抚松县移民办通知原告领取移民安置补偿款，决定向原告补偿229858.08元。其中：看护房12320元（44平方米×280元/平方米），捕蛙便道1650元（5.5公里×300元/公里），越冬池55797.83元（3.8265亩×14581.95元/亩），孵化池6597.91元（0.9615亩×6862.10元/亩），塑料布418元（5.5公里×76元/公里），损失补偿68100元（1处×68100元/处）。原告对补偿数额不认可，与被告就征收补偿事宜未达成协议。2016年9月18日，原告向被告提出申请，请求被告作出水库移民征收补偿决定。被告认为，根据《移民安置条例》第九条第二款、第十五条第二款的规定，应当按照《移民安置规划报告》确定林蛙养殖补贴单价对原告予以补偿。原告对被告的主张不予认可，提出对林蛙养殖损失进行鉴定。2017年8月7日，本院委托林博评估公司对原告林蛙养殖损失进行价值鉴定。根据《露水河林业局职工有偿使用林地沟系承营合同书》、吉林省林业勘察设计研究院《安图县大兴川水电站建设项目使用林地可行性报告》中小班调查因子统计表测算，原告承包林地中有286160平方米在大兴川水电站库区淹没范围内。根据被告提供的《（安图县大兴川水电站工程）林蛙养殖调查表》、《（安图县大兴川水电站工程）经济作物调查表》以及评估公司的现场勘查，原告承包林地中被淹没区域中，孵化池面积为641平方米，越冬池为2551平方米，看护房44平方米，捕蛙便道为5.5千米，捕蛙趟子（塑料布5.5公里、架杆1500根/公里×5.5公里、蛙陷阱67个/公里×5.5公里）。 2017年11月15日，林博评估公司出具白林博价评鉴字（2017）第21号《法院鉴定委托项目评估报告》，鉴定意见为：经评估测算，吉林省安图县大兴川水电站水库淹没的藏桂芹养殖林蛙区域内的林蛙养殖损失为809413元，其中林蛙孵化、放养一个生产周期（3年）经济损失补偿费247089元，林蛙栖息地经济补偿费303307元，孵化池、越冬池土方工程造价补偿费为195877元，附属设施价格补偿费为63140元。原告向评估机构交纳鉴定费23000元。 本院认为，根据《移民安置条例》第五条、第十六条的规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。征地补偿和移民安置资金应当列入大中型水利水电工程概算。征地补偿和移民安置资金包括移民个人财产补偿费（含地上附着物和青苗补偿费）和搬迁费。本案中，大兴川水电站库区淹没范围内（抚松境内）的移民安置工作由抚松县人民政府负责。原告承包的用于林蛙养殖的林地位于大兴川水电站库区淹没区范围内，由此造成的原告林蛙养殖损失，抚松县政府应当依照法律规定对原告予以补偿。 根据《移民安置条例》第十五条、第二十一条的规定，移民安置规划是移民安置工作的基本依据。大中型水利水电工程建设项目用地，实行一次报批，分期征收，按期支付征地补偿费。本案中，虽然大兴川水电站工程建设用地于2010年8月10日通过用地预审，但从吉林省人民政府对《移民安置规划大纲》的批复时间及吉林省水库移民管理局对《移民安置规划报告》的批复时间看，大兴川水电站移民安置工作自2013年10月14日进入征收补偿阶段。虽然抚松县移民办于2015年1月18日向原告作出了补偿意见，但至目前，被告对原告林蛙养殖损失仍未予以补偿。因此，本案应当适用2017年修订的《移民安置条例》及吉林省物价局《关于印发〈吉林长白山林蛙及其制品价格认定操作规则（试行）〉的通知》，被告关于不能适用上述规范性文件的主张不能成立。另外，被告亦无证据证明大兴川水电站已取得了涉案林地的土地使用权，因此，被告关于露水河林业局无权转让涉案林地使用权的主张不能成立，其关于对原告林蛙养殖损失不应补偿的主张，本院不予支持。 《移民安置条例》第二十二条第一款规定：“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。”第四款规定：“使用其他单位或者个人依法使用的国有耕地，参照征收耕地的补偿标准给予补偿；……”本案中，从《移民安置规划报告》第14章第6项的内容看，该规划报告确定了“根据现场实际情况进行评估，以评估价格为准”的补偿原则，即移民安置补偿应当符合市场价值的基本原则，补偿标准可以参照铁路等基础设施项目用地的补偿标准。因此，对原告林蛙养殖损失价值按评估价值予以补偿，符合市场价格补偿标准，亦符合《移民安置条例》第十五条第二款关于“经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行”的规定。《移民安置规划报告》中确定的林蛙养殖补贴单价系参照2007年抚松县双沟、石龙水库建设项目补偿单价标准确定，抚松县政府以此标准对原告予以补偿的主张，与《移民安置规划报告》中确定“以评估价格为准”的补偿原则不一致，亦不符合市场价值的基本原则，本院不予支持。因林蛙一个放养周期一般为3年，在水库蓄水后，淹没区域内尚有未回捕的林蛙，由此造成的损失应予补偿。林蛙栖息地经济补偿是对养殖林蛙有效放养面积的经济补偿，而非林地补偿费。被告关于对林蛙栖息地不应补偿的主张不能成立，本院不予支持。 原告林蛙养殖损失数额可以根据林博评估公司鉴定意见予以确定。林博评估公司系通过司法鉴定程序选定。经庭审质证，原告、被告对作为鉴定材料的证据均无异议。林博评估公司在评估过程中到现场进行了实物核实。因此，评估报告中载明的孵化池面积及土方量、越冬池面积及土方量、附属设施数量及大兴川水电站水库淹没区范围内原告承包林地的面积，客观真实，本院予以采信。林博评估公司采用市场法、收益法、成本法的评估方法对原告林蛙养殖损失进行鉴定，其鉴定意见符合市场价格补偿标准，可以作为确定原告林蛙损失数额依据。虽然抚松县政府对评估报告中记载的评估项目、数量及价值均提出异议，但其未提供相应证据证明林博评估公司的鉴定意见可能存在错误，亦未在法定期限内提出重新鉴定申请，对其主张本院不予支持。综上，根据林博评估公司的鉴定意见，抚松县政府对原告林蛙养殖损失应补偿809413元。 大兴川水电站淹没区范围内的库底清理采伐作业是否给原告造成了林蛙养殖减产损失，不属于本案的审理范围，本院不予评判。因淹没区范围内的孵化池、越冬池及捕蛙设施均已评估鉴定，且应当按照评估价值予以补偿，原告要求对孵化池、越冬池补偿104万元，对捕蛙设施补偿12.22万元，本院不予支持。关于林蛙经济损失补偿，评估方法系按大兴川水电站水库淹没范围内林蛙孵化池、越冬池的面积及水深计算林蛙放养一个生长周期（三年）的经济损失，该损失已是三年的林蛙养殖损失，原告要求按照鉴定意见的三倍予以补偿，没有事实根据与法律依据，本院不予支持。原告要求按照承包区域的总面积予以补偿，亦没有事实根据与法律依据，其主张不能成立，本院不予支持。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 一、被告抚松县人民政府于本判决生效之日起60日内补偿原告藏桂芹林蛙养殖损失809413元； 二、驳回原告藏桂芹的其他诉讼请求。 案件受理费50元由被告抚松县人民政府负担。鉴定费23000元由被告抚松县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  李雪梅 审 判 员  王淑艳 代理审判员  历彦飞 二〇一七年十二月十五日 书 记 员  梅新武