河北省张家口经济开发区人民法院行 政 判 决 书（2017）冀0791行初39号原告胡振柱，男，汉族，1953年1月5日生，农民，现住张家口经济开发区。诉讼代理人陈永芊，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告张家口经济开发区国土资源局，住所地张家口经济开发区市府西大街财富中心****，统一社会信用代码：11130700329691054Y。负责人郝国青，系该局局长。诉讼代理人郭向东，系该局副局长。诉讼代理人李志刚，系该局信息科科长。被告张家口市国土资源局，住所地张家口经济开发区盛华西大街**，统一社会信用代码：11130700740173409U。负责人赵义忠，系该局局长。诉讼代理人孔昭申，系该局副局长。诉讼代理人陈瑶，河北思洋律师事务所律师。原告胡振柱诉被告张家口经济开发区国土资源局、张家口市国土资源局不履行法定职责纠纷一案,本院于2016年9月1日立案受理，于2016年12月15日作出（2016）冀0791行初46号行政判决书。宣判后，被告张家口经济开发区国土资源局、张家口市国土资源局不服判决，提出上诉。张家口市中级人民法院经审理，以原判决认定事实不清为由，作出（2017）冀07行终26号行政裁定书，裁定撤销本院（2016）冀0791行初46号行政判决，发回本院重新审理。本院依法适用普通程序，另行组成合议庭，于2017年11月9日公开开庭进行了审理。原告胡振柱及其诉讼代理人陈永芊、被告张家口经济开发区国土资源局的诉讼代理人郭向东、李志刚、张家口市国土资源局的诉讼代理人孔昭申、陈瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年5月25日，席小龙向被告张家口经济开发区国土资源局执法监察科邮寄了一份监督检查申请书，申请人为胡振柱、张海涛、田万玉、李瑞兰、赵润平，申请事项为：1、依法对占用申请人集体所有耕地的违法行为进行查处；2、查处该地的非法建设；3、书面回复申请人查处结果。2016年6月8日，被告张家口经济开发区国土资源局针对上述五位申请人的监督检查申请，作出《关于席小龙监督检查申请的回复》称“所指地块，我局已立案查处过，并向张家口经济开发区人民法院申请强制执行，法院未受理。”申请人胡振柱、张海涛、田万玉、李瑞兰、赵润平不服张家口经济开发区国土资源局做出的上述答复，于2016年6月29日向被告张家口市国土资源局申请行政复议，被告张家口市国土资源局于2016年8月16日作出张国土资复〔2016〕4号行政复议决定书，以行政机关在受理前已经履行了法定职责为由，驳回了申请人的复议申请。原告胡振柱向本院提出诉讼请求：1、撤销经开区国土局作出的“关于席小龙监督检查申请的回复”；2、撤销张家口市国土局作出的张国土资复字[2016]4号行政复议决定书，并责令被告依法重新作出复议决定。事实及理由：其在张家口经济开发区老鸦庄镇老鸦庄村拥有合法承包地，2004年4月老鸦庄村委会和原告签订协议返租土地，后村委会未经合法审批擅自转租土地，致使承包地变为建设用地。该承包土地区域上建有厂房、库房，部分土地堆满垃圾，原告向张家口经济开发区国土资源局提出要求查处老鸦庄村委会的违法行为，原告于2016年6月收到经开区国土局的回复，于2016年8月17日收到市国土局的复议决定书。原告不服，认为二被告存在履职不作为：1、二被告做出文书查处对象错误，原告是要求查处老鸦庄村委会擅自出租农用地致使农用地变为建设用地的非法行为。经开区国土局没有对老鸦庄村委会启动查处程序、没有对非法出租等行为予以有效的行政处罚；2、经开区国土局对张家口市桥东区兄弟陶瓷经销部非法占地未予以有效查处，非法占地处于延续状态。3、市国土局置上述非法行为不顾，作出复议决定。故原告诉请人民法院依法撤销经开区国土局作出的“关于席小龙监督检查申请的回复”，撤销市国土局作出的张国土资复字[2016]4号行政复议决定书，并责令市国土局依法重新作出复议决定。被告张家口经济开发区国土资源局答辩意见如下：1、原二审上诉审理过程中原告称其申请查处的地块与经开区国土局查处的兄弟陶瓷经销部的违法占地涉及的地块是同一的；2、经开区国土局于2015年2月16日对兄弟陶瓷经销部的违法占地行为进行了有效查处，并于2016年6月8日做出答复，经席小龙、张海涛签收，已经依法履职。3、被告作出《关于席小龙监督检查申请的回复》是一种对事实行为的告知，未侵犯五原告的合法权益，不具有可诉性。被告张家口市国土资源局提出如下答辩意见：1、原告所诉地块性质非耕地，属于建设用地，老鸦庄村委会可以依法进行流转；2、张家口经济开发区国土资源局已经履行了土地违法监督检查职责；3、经开区国土局做出的《关于席小龙监督检查申请的回复》只是行政机关对于履职结果的告知行为，并非法律意义上的具体行政行为，因而不属于行政复议的受理范围。综上，市国土局作出张国土资复〔2016〕4号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。4、该局复议行为合法，如果原告认为被告经开区国土局不履职应当诉其不履职，不应诉回复，回复仅是告知，不是可诉的行政行为。关于举报情况，原告提交检举举报信：申请人胡振柱、张海涛、田万玉、李瑞兰、赵润平，要求被告张家口经济开发区国土资源局对占用申请人集体所有耕地违法行为进行查处，查处该地的非法建设并书面回复申请人查处结果。其中主张的事实及理由为：申请人系经开区老鸦庄村村民，在该村拥有承包地，系基本农田，有土地承包经营权证书。承包期限由1999年1月1日至2029年12月31日。承包地位于张宣公路宝马4S店西墙约200米以外的区域，北纬40.75度、东经114.91度。2004年4月23日老鸦庄村委会和申请人签订土地租赁协议返祖土地，之后村委会未经申请人同意，非法转租土地，在没有合法审批的情况下将农用地转变为建设用地，在宝马4S店以西的土地（搭建）有建筑物、（堆放）有垃圾，荒置长达12年，至今申请人无法耕种。该基本农田没有被征收。关于被告经开区国土局针对原告举报情况是否进行了查处，被告经开区国土局提交：1、查处兄弟陶瓷经销部违法行为的卷宗主要包括：（1）责令停止国土资源违法行为通知书、送达回证：2015年1月26日，经开区国土局通知兄弟陶瓷经销部消除在玉宝墩村张宣公路西巷内违法搭建库房的行为。同日，送达兄弟陶瓷经销部，接收人为王俊。（2）国土资源行政处罚听证告知书、国土资源行政处罚告知书、送达回证：2015年2月5日，经开区国土局对兄弟陶瓷经销部在玉宝墩村张宣公路西巷内违法搭建库房的行为做出处罚。没收在非法占地上新建的建筑物和其他设施，以面积13489.89平米进行处罚，罚款共计13.48989万元。同日，送达兄弟陶瓷经销部，接收人为王俊。（3）履行行政处罚催告书：2015年5月22日，经开区国土局督促兄弟陶瓷经销部履行处罚决定书确定的义务。同日，送达兄弟陶瓷经销部，接收人为王俊。（4）经开区国土局现场勘查笔录、审理笔录、调查报告。（5）兄弟陶瓷经销部个体工商户营业执照：经营者为王俊。2、关于“席小龙监督检查申请书”的回复、邮寄凭证和送达回证：回复内容为“你所指地块我局已经立案查处，并向经开区人民法院申请强制执行，法院未受理”。2016年6月8日送达席小龙。原告对被告经开区国土局提交的上述两组证据提出质证意见：1、对证据真实性、关联性无异议。2、上述证据仅能证实履行部分查处职责，其无法证明程序的合法性，国土局可以自行执行查处决定，不一定要申请法院强制执行。3、法院不受理的证据不完备。4、回复的内容不合法。3、张家口中心城区土地利用规划图、土地利用现状图、第二次土地调查数据公报：原告举报要求查处的地块及经开区国土局已经查处的地块没有耕地，并非原告主张的基本农田。被告提出原告主张地块在其举报时的土地性质为集体建设用地，之所以会由原告承包时的耕地性质变为集体建设用地，是因为在2007年7月1日至2009年12月31日开展的全国第二次土地调查中，涉案土地上已经搭建了建筑物，根据当时的土地使用现状将土地分类为集体建设用地。原告对上述证据3提出质证意见：1、原告所举证据的数据制作不完整，土地性质是耕地还是建设用地不影响国土局的查处职责。2、原告曾向市国土局及经开区国土局申请对该地块是否被征收进行政务公开，市国土局出具政府信息公开告知书明确该地块没有征地批文等相关资料，经开区国土局答复为“该地块为集体土地未征转”。4、、地理位置定点坐标及区域图原告的监督检查申请书是通过席小龙邮寄的，在举报信中明确标记要求查处的坐标位置北纬40.75度、东经114.91度，宝马4S店西墙约200米以外的区域，对于该份举报，经开区国土局已经进行了查处，通过实地地点测绘，已经查处的面积为20.23亩，包括原告举报坐标点，也大于五原告原承包地的面积总和12.82亩。原告对上述证据4提出质证意见：1、被告经开区国土局查处的违法占地仅是兄弟陶瓷违法占地的面积，而原告要求查处的面积比该范围大，经开区国土局仅属于部分履职。2、2017年9月25日，经开区国土局答复张海涛，张宣公路西侧老鸦庄村土地的违法建筑共涉及7个违法个人和1个违法单位，而经开区国土局在原告起诉时仅查处了兄弟陶瓷一个单位，被告并未对举报彻底查处。针对原告的质证意见，被告经开区国土局辩称，原告所说2017年9月25日的答复是针对张海涛的另外一个举报线索，与本案通过席小龙邮寄的举报并非同一个举报，而且针对该另一次举报，经开区国土局也进行了查处，对张海涛进行了答复，当庭提交查处卷宗7套，查处原老鸦庄木材市场及附近违法占地。上述7套卷宗显示，直至2017年，被告经开区国土局仍在查处张宣公路西侧老鸦庄村土地区域内的违法占地。5、土地平整之后的照片一份：证实经开区国土局查处违法占地行为，搭建违建者自行拆除了非法建筑。原告对上述证据5提出质证意见：被告所举照片并不是原告举报地块的查处照片，现在被举报地块仍然存在8户非法建筑。原告提交其2015年拍摄的照片，违法占地的建筑存在。被告市国土资源局同意被告经开区国土资源的举证、质证意见，另提交行政复议决定书一份，认为复议程序合法。关于被告经开区国土局做出的回复及市国土局做出的复议决定，是否侵犯了原告的利益，原告陈述，原告举报地块原为其承包经营的耕地，老鸦庄村委会从原告手中反租承包地，改变土地使用性质，造成多人搭建违建，原告申请监督检查已经说明上述情况，国土局未查处村委会的违法行为，也未彻底查处违法搭建，侵犯了原告的土地承包经营权。原告提交下列证据：1、原告身份证：证实其身份情况。二被告予以认可。2、土地承包确权证书：原告胡振柱在1999年12月1日取得老鸦庄村土地承包经营权证书，承包集体耕地7.1亩。张海涛在1999年12月1日取得老鸦庄村土地承包经营权证书，承包集体耕地2.5亩。田万玉在1999年12月1日取得老鸦庄村土地承包经营权证书，承包集体耕地6.28亩。赵润平在1999年12月1日取得老鸦庄村土地承包经营权证书，承包集体耕地5.19亩。李瑞兰在1999年12月1日取得老鸦庄村土地承包经营权证书，承包集体耕地0.8亩。被告对土地承包确权证书提出质证意见：土地承包确权证书未显示承包范围，不能说明土地四至。3、承包土地百度地图：说明举报要求查处的位置。被告经开区国土局在原一审不认可原告自行下载的百度地图，但本次庭审根据原告的定点坐标，将其已经查处的面积与该定点坐标进行了套合比对，明确在其查处的范围内。4、照片一张：欲说明在原告土地区域内仍存留基本农田界碑。被告经开区国土局提出质证意见：基本农田会随城市土地规划来调整，该地块已经在第二次土地调查时转变为集体建设用地。土地利用规划调整是政府行为，不是国土部门改变的土地性质，老鸦庄村已经没有基本农田规划。5、租赁协议：2004年4月23日，村委会与原告胡振柱签订返租协议，租赁土地4.7亩用于木材市场使用。2004年4月23日，村委会与张海涛签订返祖协议，租赁土地2.5亩用于木材市场使用。2004年4月23日，村委会与田万玉签订返祖协议，租赁土地3.5亩用于木材市场使用。2004年4月23日，村委会与赵润平签订反租协议，租赁土地1.32亩用于木材市场使用。2004年4月23日，村委会与李瑞兰签订返租协议，租赁土地0.8亩用于木材市场使用。被告提出质证意见：原告举报申请的三项内容中，没有要求查处村委会违法出租土地的事项，农村土地租赁是农委主管事项，国土局仅对地上违法建筑等进行查处。6、经开区国土资源局申请政务公开的问题答复、市国土局关于张海涛申请政府信息公开的告知书：证明原告标记举报土地是集体土地没有征转。本院认为，被告张家口经济开发区国土资源局针对原告的监督检查申请，作出的《关于席小龙监督检查申请的回复》对原告的权利义务能产生实际影响，具有法律意义上的约束力，因此属于可诉的行政行为。原告胡振柱作为张家口经济开发区老鸦庄镇老鸦庄村村民，就其承包的土地申请被告张家口经济开发区国土资源局进行监督检查，主体适格。被告对作出的行政行为负有举证责任，被告张家口经济开发区国土资源局作出的《关于席小龙监督检查申请的回复》中称原告“所指地块已立案查处过”，并提供了原告提交监督检查申请前查处兄弟陶瓷经销部违法行为的卷宗，以此证明对原告的申请事项已经履行了监督检查职责，但其提交违法占地案件查处卷宗证实其查处并不彻底，在其出具本案答复之后，仍后续发现并查处除兄弟陶瓷违法占地之外的其他六人在原告举报地点的违法占地行为。故本院对被告张家口经济开发区国土资源局已经履行监督检查职责的抗辩不予采信。被告张家口市国土资源局以此为由驳回原告的复议申请亦于法无据。综上，经本院审判委员会研究讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告张家口经济开发区国土资源局作出的《关于席小龙监督检查申请的回复》，责令其重新做出回复。二、撤销被告张家口市国土资源局作出的张国土资复〔2016〕4号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告张家口经济开发区国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省张家口市中级人民法院。审 判 长  温桂宏人民陪审员  王 亮人民陪审员  许鼎佩二〇一七年十二月二十八日书 记 员  杨婧楠附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。