陕西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）陕行终611号上诉人（原审原告）：陕西宏润实业集团有限公司。住所地：陕西省西安市碑林区南二环西段**号。法定代表人：胡绪峰，公司董事长。委托代理人：蔺文财，陕西宏润实业集团有限公司法务部副主任。委托代理人：胡晓萍，陕西宏润实业集团有限公司员工。被上诉人（原审被告）:三原县人民政府。住所地:陕西省三原县政府街。法定代表人:何锐，该县县长。委托代理人:韩晓红，三原县国土资源局工作人员。委托代理人:禄子文，陕西海普睿诚律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）:西安德圣房地产开发有限公司。住所地：陕西省西安市灞桥区十里铺米秦镇北路*号。法定代表人：孙庆，该公司董事长。委托代理人：万明，该公司工作人员。上诉人陕西宏润实业集团有限公司（以下简称宏润公司）因诉被上诉人三原县人民政府（以下简称三原县政府）及西安德圣房地产开发有限公司（以下简称德圣公司）确认行政行为违法一案，不服宝鸡市中级人民法院（2017）陕03行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审查明：2006年4月30日，被告三原县政府与第三人德圣公司签订《三原县清河食品工业园中央商务区开发建设意向协议》（以下简称开发意向协议），双方就德圣公司投资开发三原县清河食品工业园中央商务区达成协议。2013年10月，德圣公司因开发建设合同纠纷将三原县政府诉至陕西省咸阳市中级人民法院（以下简称咸阳中院）。2014年12月9日，咸阳中院作出（2013）咸民初字第00167号民事判决（以下简称“00167号民事判决”），认定“被告在较长的时间内未及时进行建设用地使用权的出让，致使原告的前期工作长期处于不确定状态，在最终的土地出让时，因时间原因，致使土地价格上涨，与双方意向协议中的土地价格差异较大，原告未能获得土地，被告对此负有一定过错”、“因被告的缔约过失，致使双方未能最终签订正式开发协议”。遂判令三原县政府在判决生效后三十日内，支付德圣公司人民币1506.651万元，归还德圣公司借款300万元及利息118万元。2015年10月16日，原告宏润公司提起第三人撤销之诉，请求撤销00167号民事判决。2016年6月17日，咸阳中院作出（2016）陕04民初18号民事裁定，认为“在德圣公司因未取得土地诉三原政府赔偿案中，宏润公司不属于第三人。”遂裁定驳回宏润公司起诉。原告不服，向陕西省高级人民法院（以下简称陕西高院）提出上诉。2016年12月5日，陕西高院作出（2016）陕民终629号民事裁定，认为“宏润公司对三原县政府与德圣公司之间的诉讼标的既无独立的请求权，案件处理结果亦与宏润公司无法律上的利害关系。故宏润公司不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条规定的第三人。宏润公司可通过另案诉讼的方式维护其权益”，同时认为，“……宏润公司诉三原政府、第三人德圣公司行政行为违法一案系行政案件，……两案之间不存在一案的审理以另一案为依据的情形”，对宏润公司请求中止该案审理的请求不予准许。裁定“驳回上诉，维持原裁定”。其间，宏润公司以三原县政府以变卖土地的方式故意侵害原告合法财产权为由，于2016年4月16日提起行政诉讼。另查，2006年4月26日，德圣公司与陕西宏润实业有限公司签订《房地产联合开发协议》，后“陕西宏润实业有限公司”更名为“陕西宏润实业集团有限公司”。原审认为：原告的起诉是否符合起诉条件、是否超过起诉期限是本案是否对被诉行政行为合法性实体审查的先决问题，亦是各方当事人争议的焦点问题。关于该关键性程序问题应做如下认识：第一，关于宏润公司是否具有原告主体资格。根据《中华人民共和行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为对行政相对人或利害关系人的权利义务产生了或必将产生实际影响，该公民、法人或其他组织就具有行政诉讼的原告主体资格。但应当注意的是，此处的“利害关系”仅限于法律上的利害关系，不包括反射性利益受到侵害的公民、法人或其他组织。本案被告因缔约过失致与第三人在签订开发意向协议后未能最终签订正式开发协议的事实虽经00167号民事判决认定，但不能以此认定被告负有将诉争的国有土地使用权出让给第三人的义务；亦不能以此认定被告应承担原告因轻信第三人能够获得土地使用权而与对方签订联合开发协议的法律责任。宏润公司认为诉争国有土地使用权出让可能影响其与第三人《房地产联合开发协议》的履行并致其财产权益受到损害的实质是认为合同债权这一反射性利益受到损害，与被诉行政行为并不具有行政诉讼法上利害关系。故本案无论被诉的行政行为是否存在，宏润公司均不具备行政诉讼原告主体资格。第二，关于宏润公司的诉讼请求是否明确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，行政事实行为已被纳入行政诉讼案件的受案范围。行政事实行为是指行政主体基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为。本案原告认为被告以变卖土地方式故意侵害原告合法财产权的行政行为违法，具有行政性，不能产生、变更或者消灭行政法律关系，以及可致权益损害等行政事实行为的特征，即被诉行政行为属行政事实行为。被告认为原告并未就某一行政法律行为提起行政诉讼、原告诉讼请求不明确的辩解理由不能成立。故本案诉讼请求指向行政事实行为，宏润公司提起行政诉讼时的诉讼请求明确。第三，关于宏润公司的起诉是否超过起诉期限。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任。本案被告虽在答辩状以“2013年9月16日被告向原告发函，单方称协议已解除……”的陈述作为原告起诉超过法定起诉期限的理由，但因其未能提交相关的证据证实该陈述的真实性，不能以2013年9月16日作为起诉期限的起算点。关于被告认为应当以原告起诉状“2014年9月16日再次向被告反映情况”的自认事实作为起诉期限起算点的辩解理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十二条的规定，在不知道被诉行政行为内容的情况下，原告应于知道或应当知道行政行为内容起六个月内提起诉讼，至迟应于知道或应当知道行政行为内容之日起两年内提起诉讼。本案即使以2014年9月16日作为起算点，原告于2016年4月6日提起行政诉讼亦未超过两年的起诉期限。故本案被告应当对起诉期限承担举证不能的法律责任，宏润公司的起诉并未超过法定起诉期限。综上，因本案宏润公司不具备行政诉讼原告主体资格，依法应驳回其起诉。宏润公司可通过另案诉讼的方式维护其权益。依照《中华人民共和行政诉讼法》第四十九条第一项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回原告陕西宏润实业集团有限公司的起诉。本案诉讼费人民币五十元，在本裁定生效后退还原告陕西宏润实业集团有限公司。上诉人宏润公司上诉称：（一）2006年6月6日，被上诉人无视法律规定，与第三人订立土地买卖意向合同，把没有被征用的土地处分给第三人，上诉人基于对此意向合同信赖，与第三人签订《合作开发协议》，并实际投资500万。（二）原审法院认为我方反射性利益受到损害，与被诉行政行为并不具有行政诉讼法上利害关系，不具备行政诉讼原告主体资格是错误的。请求撤销一审裁定，发回重审。被上诉人三原县政府答辩称：（一）一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人不具备行政诉讼原告主体资格。（二）被上诉人未与上诉人签署过任何协议，双方之间不存在具体行政行为。上诉人提到的涉案土地征收行政行为符合法律规定。（三）与本案第三人之间利害关系有生效判决约束，并已执行完毕。请求维持一审裁定，驳回起诉。本院查明：原审查明事实属实，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案所诉行政行为是被上诉人三原县政府出售土地的行政行为，这一行政行为涉及利益已由生效的民事判决所羁束，上诉人宏润公司基于与本案第三人德圣公司签订《联合开发协议》与本案被诉行政行为，两者之间不具有行法律上的利害关系，上诉人宏润公司不具备行政诉讼原告主体资格。综上，上诉人宏润公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定驳回起诉正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  肖宏果审 判 员  马小莉代理审判员  王 鑫二〇一七年十二月一日书 记 员  刘婉楠